sou · GTB374 · 2006-01-01 00:00:00 — Nya diagnoskoder måste åtminstone, oavsett vad utvecklingen leder fram till, kunna godtas av de fältpraktiserande veterinärerna i allmänhet. Systemutveckling, användbarhet och tillgänglighet bör vidare förbättra användbarheten av och tillgängligheten till uppgifterna i databasen. Om statistiken kring djurens hälso- och sjukvård skall ingå i officiella statistik kommer det att ställas krav i detta avseende. Utvecklingsarbete pågår inom verket, som syftar till att olika databaser skall göras tillgängliga och lättanvända genom s.k. datalager. Vi förordar att utvecklingsarbetet vid de olika berörda myndigheterna, såsom SVA, och , kanske även , samordnas, bland annat i detta avseende. Sådana planer finns redan avseende samarbete emellan och . Samord- ning av systemen kring de dataregister som rör djurhälsa och djursjukdomar bör ingå i uppdraget från regeringen. Förbättringar i detta avseende skulle med all säkerhet leda till ökad användning av statistik som bygger på djursjukdata, såväl i tillsynen som av näringen och myndigheterna i övrigt. Förmodligen skulle en ökad användning i sin tur också främja rapporteringsviljan hos veterinärerna. Systemen bör även utvecklas ytterligare för att undvika felaktigheter och för att säkra kvaliteten. Flera fall där brister har identifierats förs fram i det kapitel där problemanalysen redovisas. Dessa bör till stor del kunna undvikas genom systemutveckling. Ytterligare ett förslag till utveckling är en möjlighet för veterinären Utredningens förslag och överväganden att i efterhand ändra eller förfina diagnosen, exempel efter provsvar. Även rapporteringen vid byte av läkemedel bör underlättas och kvalitetssäkras. Vissa veterinärer har sett hur ett byte av läkemedel har lett till att ett sjukdomsfall registreras som två, vilket visar sig genom de uppgifter som rapporteras tillbaka till djurägaren via Svensk Mjölk. En väsentlig insats i detta sammanhang vore vidare att förbättra och underlätta rapporteringen för svin. Det finns exempelvis vissa svårigheter i rapporteringen av delegerad läkemedelsanvändning, där veterinärer förskriver läkemedlen, men djurhållaren vid behov utför behandlingen på delegation. kan bidra till utvecklingen av djurhälsoregistret beslutade att inrätta ett djurhälsoråd med företrädare för berörda privata organisationer och myndigheter. Syftet med djurhälsorådet är att genom samarbete utveckla den förebyggande djurhälso- och djursjukvården samt beredskapen inför smittsamma djursjukdomar. Rådet skall enligt verket vara en nationell plattform för informationsutbyte och diskussioner om strategiska djurhälsofrågor i ett nationellt och internationellt perspektiv. Det skall också vara ett rådgivande organ till när det gäller långsiktig och strategisk planering av officiella djurhälsoinsatser. Även frågor som rör personal- och kompetensförsörjning inom området och marknads- frågor för den veterinära fältverksamheten ska diskuteras. Utredningen ger självfallet detta initiativ sitt stöd och föreslår att rådet även används för att bidra till att utveckla användningen av djursjukdata, liksom till att förbättra och förenkla datainsamlingen och –hanteringen. Rådet kan även bistå i utvecklingen av ett framtida för djurhälsa. 1.4.3Förslag från de rapporterande veterinärerna I den enkät som SLU genomförde för utredningens räkning bland stordjurs- och hästveterinärer ställdes frågan vilka förändringar de kunde föreslå för att underlätta sitt arbete med rapportering av djursjukdata till ? Förslagen pekar i stort sett på de problemområden som vi beaktat och åtgärdat i våra förslag. Utredningens förslag och överväganden kan behöva följas upp och bedömas ytterligare av . Förslagen redovisas tillsammans med övriga resultat i bilaga 2. 1.5Officiell statistik om djurhälsa utreds Utredningens förslag: Regeringen ger i upp- drag att utreda förutsättningarna för officiell statistik om djurhälsa och djursjukdomar samt djurens hälso- och sjukvård. Syftet är bland annat att ytterligare främja kvaliteten, till- gängligheten och användningen av djurhälsodata. Arbetet skulle kunna samordnas med utvecklingen av ett för djurhälsa. I utredningens uppdrag ingår att beakta behovet av kvalitetssäkrad statistik. Den officiella statistiken är just den form som valts för allmänt tillänglig, kvalitetssäkrad statistik om samhällets olika sektorer. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att utreda förutsättningarna för officiell statistik om djurhälsa och djursjukdomar. Ytterligare utredning krävs för att fastställa vilka register som kan användas, vilka åtgärder som bör vidtas för att kvalitetssäkra data och vilka uppgifter som bör redovisas i den officiella statistiken. Även en tidsplan behöver tas fram för arbetet, liksom en kostnadsberäkning. kan bli en viktig källa för denna statistik, men det samlas också in andra uppgifter som bör kunna komma till nytta, såsom slaktregistret, receptstatistik och uppgifter från djurhälsovården. Registren måste dock i de flesta fall sannolikt först valideras och datakvaliteten höjas. Kvalitetssäkrad och neutral officiell statistik om djurens hälsa och sjukdomar behövs bland annat för allmän information, forskning och utveckling samt utredningsverksamhet och samhälls- planering. Den kan även bland annat användas för uppföljning och utvärdering av djurens hälso- och sjukvård samt av den miljö- mässiga hållbarheten i animalieproduktionen och djurhållningen. Den omedelbara anledningen att föra fram förslaget i detta sammanhang, är att officiell statistik vore en utmärkt form av återkoppling av inrapporterade data, en motprestation från staten gentemot uppgiftslämnarna. Utredningens förslag och överväganden Eftersom det inte legat inom vårt uppdrag att utreda införandet av officiell statistik, bör som statistikansvarig myndighet inom jordbrukssektorn i stället få det uppdraget. Nedan redovisar vi övervägandena bakom vårt förslag. 1.5.1Syftena för den officiella statistiken stämmer med behoven inom djurens hälso- och sjukvård. publiceras ingen samlad statistik, vare sig om själva djurhälso- och djursjukvården eller om djurens hälsa och sjukdomar. Vi ser inga skäl till att det inte skulle finnas officiell statistik inom detta ämnesområde, utan tvärtom talar principiella överväganden för en sådan lösning. Syftena för den officiella statistiken är allmän information, forskning och utveckling samt utredningsverksamhet. Vi ser samma behov inom djurens hälso- och sjukvård. Jämförelsen med hälso- och sjukvården på humansidan ligger nära till hands, men en lagstadgad uppgiftsskyldighet motiveras generellt med behovet av officiell statistik inom olika samhällsområden. kan bli en god källa till officiell statistik om djurens hälso- och sjukvård. Ytterligare källor kan sannolikt behövas för att få en heltäckande och tillförlitlig statistik. Exempel på detta är apotekens försäljningsstatistik över läkemedel till djur, liksom slaktregistret hos som innehåller uppgifter som sjuklighet och hälsostatus. Vidare kan uppgifter från djurhälsovården och olika bekämpningsprogram emot djursjuk- domar vara intressanta. Den statistikansvariga myndigheten måste sannolikt även kombinera djurhälsodata med andra uppgifter som t.ex. antalet kor eller antalet mjölk-, kött- och grisbönder per län eller region för att statistiken skall bli intressant och användbar. Tillgång till kvalitetssäkrad statistik skulle även få väsentlig betydelse för bland annat uppföljning och utvärdering av djurens hälso- och sjukvård samt för den miljömässiga hållbarheten i animalieproduktionen och djurhållningen. Utvecklingen av djurhälsoläget kan användas som en indikator på den ekologiska, ekonomiska och sociala hållbarheten i lantbruket. Djursjukdata används redan i nuvarande skick som indikator i hållbarhets- redovisningar för lantbruket. Ett exempel där statistik om djurhälsa redan har publicerats är den miljöredovisning för svenskt jordbruks som LRF och SCB gav ut gemensamt , mot bakgrund av Utredningens förslag och överväganden Här användes uppgifter från djursjukdata, kokontrollen, slaktregistret och statistiken över anmälningspliktiga djursjukdomar. , och planerar nu för en hållbarhetsredovisning för lantbruket, där djurhälsa med självklarhet skall ingå. Ytterligare ett skäl att offentliggöra statistik om djurhälsa är inställning i EU och internationellt till djurskydd och djurhälsoarbete. Argumentationen för högt ställda krav kring djurhållning bör kunna stödjas med vetenskapligt och statistiskt underlag. Utredningen bedömer vidare att åtgärden skulle leda till att statistiken kvalitetssäkras, blir mer tillgänglig och får ökad användning. Sannolikt skulle detta bidra till en förbättrad inrapportering från veterinärerna. Syftena och nyttan skulle bli tydligare och användningen av de inlämnade uppgifterna skulle säkerligen öka. I den enkät som SLU genomförde i samarbete med utredningen, efterlystes bättre återkoppling från veterinärerna. En väsentlig form av återkoppling vore tillgång till statistik kring djursjukdomar regionalt och nationellt. 1.5.2Uppgifter som enskilda måste lämna in för statistikändamål bör redovisas i officiella statistik I förarbetena till lagen om den officiella statistiken diskuteras för vilka ändamål som statliga myndigheter framställer statistik6. För det första tas statistik fram genom sammanställning och bearbetning av uppgifter som myndigheterna förfogar över, för att följa upp, bedöma och utvärdera sin egen verksamhet (drifts- statistik). Lagstiftaren har emellertid inriktat sig på den statistik som framställs av de statistikansvariga myndigheterna som har ett vidare syfte. Den bygger på uppgifter som antingen samlas in från enskilda fysiska eller juridiska personer, eller inhämtas från administrativa källor. Endast den senare typen av statistikfram- ställning – den officiella statistiken – omfattas av lagregleringen som helhet. Vissa delar tillämpas dock på all statistik i statlig verksamhet. I förarbetena (prop. 1991/92:118, s 13) konstateras att: 5LRF (2001). 2000/01:27 och 1991/92:118. Utredningens förslag och överväganden //det ur många synvinklar innebär stora fördelar att det inom samhällets olika sektorer framställs statistik baserad på en tydlig författningsreglering. För planeringsändamål blir statistiken ett väsentligt instrument för myndigheter, företag och organisationer att bedöma läge och utveckling inom sina respektive intresseområden. För forskningen är den officiella statistiken en viktig källa att hämta grundläggande information ur. Ofta används sådan statistik också som jämförelsematerial i olika specialundersökningar. Officiell statistik som allmän information är av stor betydelse när gäller att ge allmänheten en rättvisande bild av läge och utveckling i samhället och för den allmänna debatten. Regeringen gör vidare en koppling emellan uppgiftsskyldighet och officiell statistik. (Se prop. 2000/01:27, s. 39). Att statistiken är officiell och har vidare syften än myndigheternas driftsstatistik anses vara ett skäl att förena uppgiftsinsamlingen med uppgiftsskyldighet. Sannolikt kan detta även tolkas omvänt, så att insamling av sådana uppgifter som inte syftar till att framställa officiell statistik – och som inte omfattas av någon annan tvingande lagstiftning – inte bör förenas med någon skyldighet. Därmed får det antas att lagstiftaren inte heller anser det berättigat med sanktioner i de fallen. Den nya statistiklagstiftning som infördes är anpassad till personuppgiftslagen och innebär också en anpassning till EG- förordningen om statistik. Lagen kompletteras med annan lagstiftning om uppgiftsskyldighet inom olika samhälls- områden. Ett exempel på det är lagen (1998:543) om hälsodata- register inom humansjukvården. Ett annat är fiskelagen (1993:787) som innehåller skyldighet för berörda företag att lämna en rad uppgifter som behövs inom fiskeriregleringen. Registren används sedan för att även framställa officiell statistik. 1.5.3Officiell statistik ger kvalitet, tillgänglighet och säkerhet Officiell statistik skall enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. Av förarbetena framgår att det tidigare angivna syftet samhälls- planering anses ingå i det bredare utredningsverksamhet. Den officiella statistiken skall av de statistikansvariga myndig- heterna dokumenteras, kvalitetsdeklareras samt även utan avgift Utredningens förslag och överväganden offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Officiell statistik som även publiceras i tryckta publikationer skall sändas till alla länsbibliotek, univer- sitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och Statistiska central- byråns bibliotek utan avgift. Således innebär att införa officiell statistik inom djurens hälso- och sjukvård ett krav på kvalitetssäkring och tillgänglighet. är statistikansvarig myndighet inom jordbrukets område och har god erfarenhet av vilka krav som ställs på officiell statistik. Vi anser att samma krav bör ställas på statistik inom detta samhällsområde som inom andra, bland annat humansjukvården. Vi menar vidare att behoven av statistik inom djurens hälso- och sjukvård är desamma för allmän information, forskning och utveckling samt utredningsverksamhet och samhällsplanering, inte minst med tanke på de önskemål som finns kring en utökad omfattning av systemet. 1.6Systemet för djurhälsodata följs upp och kan omprövas Utredningens förslag: får i uppdrag att redovisa utvecklingen av djurhälsoregistret, tillsammans med en resultatbedömning. I det skall ingå att mäta och redovisa kvalitetsutvecklingen i systemet och att utveckla indikatorer på detta. Efter det att förändringarna genomförts, skall Jordbruks- verket redovisa en utvärdering av systemet, på vetenskapliga grunder. Om inte tillräcklig nytta har uppnåtts i form av ett väsentligt breddat användningsområde och en god kvalitet, bör det statliga åtagandet omprövas. Alternativa lösningar bör därvid tas fram utifrån den verkliga användningen. Utvecklingen kring hanteringen av informationen från livs- medelskedjan skall beaktas. Utredningens bedömning: Den förväntade nyttan av ett djurhälsoregister är sammantaget en god grund för ett statligt åtagande. Det förutsätter dock att förväntade nya användnings- områden och ökad nytta i huvudsak förverkligas. En förutsättning för en ökad nytta genom bredare använd- ning är att databasen håller tillräckligt hög kvalitet. Utredningens förslag och överväganden ser vi tveksamheter kring grunden för det allmännas åtagande om djursjukdata, mot bakgrund av de faktiska användningsområdena och kvalitetsbristerna. finns enligt berörda myndigheter och organisationer betydande utvecklings- möjligheter som skulle kunna leda till en betydligt större nytta . Övervägandena kring det allmännas åtagande redovisas utförligare nedan. Vi föreslår mot denna bakgrund att utvecklingen noga skall följas, för att avgöra om kvaliteten höjs och en tillräckligt stor nytta uppnås. Regeringen föreslås ge i uppgift att rapportera om djurhälsoregistrets utveckling. I rapporteringen bör ingå att beskriva vilka utvecklingsåtgärder och förändringar som genomförts. Kvaliteten bör utvärderas och förbättringar mätas och redovisas. Resultatmått måste således utarbetas för att uppnå mätbarhet. Slutligen bör verket redovisa användningen av djurhälsoregistret, i synnerhet hur den har utvecklats och vilka åtgärder som vidtagits, inom och utom verket, för att öka användningen. Kvalitetsuppföljningen måste vidare bygga på en vetenskaplig grund, såväl veterinärmedicinskt som statistiskt. Annars kommer inte redovisningen att få den tyngd och trovärdighet som krävs för att ge en grund för dels det statliga åtagandet för djurhälsoregistret, dels uppgiftsskyldigheten för de enskilda veterinärerna. I uppdrag att återrapportera till regeringen bör ingå att samråda med samtliga berörda, inte minst SLU och SVA. Vårt ställningstagande för att det allmänna skall göra ett åtagande avseende ett djurhälsoregister bygger på ett antagande om en rad potentiella användningsområden, utöver de befintliga. Om det skulle visa sig att dessa, eller andra väsentliga som inte framkommit , inte förverkligas, faller grunden för våra slutsatser. Det statliga åtagandet måste då omprövas. Förslagsvis efter det att det nya djurhälsodatasystemet införts, bör , eller en annan lämplig myndighet eller konsult, får i uppdrag att utvärdera det. Utifrån denna rapport får det sedan avgöras om systemet behöver ses över eller åtagandet omprövas. Vid det laget kommer SLU:s vetenskapliga validering av djursjukdata för nötkreatur att ha redovisats. Utvecklingen på livsmedelsområdet, som även har beskrivits i detta betänkande, kan utgöra ytterligare ett skäl att förändra eller ompröva systemet. Vi återkommer till detta i våra resonemang kring vem som bör rapportera djurhälsouppgifter nedan. Utredningens förslag och överväganden 1.6.1Grunderna för det allmännas åtagande är inte helt tillräckliga Flera av de befintliga och tänkbara syften med djursjukdata som vi beskriver uppnår det allmänna inte i första hand genom djursjukdatainsamling, utan genom specifik lagstiftning och myndighetstillsyn. Däremot har vi funnit att djursjukdata kan komplettera andra system och kunskapskällor och därigenom ha en funktion att fylla för dessa syften, särskilt som statistikkälla och informationsdatabas. Av särskild betydelse är, som påpekas redan i utredningens direktiv, övervakningen av djursjukdomar och läkemedelsanvändningen till djur. Beskrivningen av de nuvarande och framtida användnings- områdena för djursjukdata ger en bild av breda och väsentliga syften. är emellertid flera tänkbara användningar av uppgifterna från veterinärerna inte verklighet eller inte helt genomförda. Användningsområdena , liksom sådana som kan uppstå , beskrivs i kapitlet om mål och syften. Utifrån den praktiska användningen , ligger det allmännas intresse främst inom forskningen, den veterinära läkemedelsövervakningen samt övervakningen av djurhälsa och djursjukdomar. Omfattningen av användningen till hälso- och sjukdomsövervakningen är förhållandevis liten. Till det kommer behoven av statistiskt underlag för den veterinära tillsynen. Statistik för utredning, utvärdering och forskning är också användningsområden . Den främsta användaren återfinns inom näringen, nämligen Svensk Mjölk. Näringens användning i avel, rådgivning och produktionsstyrning är emellertid i sig inte tillräcklig grund för att kräva rapportering från veterinärerna eller djurhållarna till myndigheterna. har samhället ett intresse av att ett mål med aveln är friska djur. Därutöver används uppgifterna vid i läke- medelsövervakningen och som underlag för tillsynen. Vidare förekommer en omfattande användning i forskningen vid kring nötkreatur i mjölkproduktionen. Slutligen finns det exempel på att djursjukdata har använts i miljö- och hållbarhetsredovisningar, varför statistiken även har fått en viss användning i arbetet med de nationella miljömålen och annan miljöstyrning. Utredningens förslag och överväganden Således är den verkliga nyttan begränsad, jämfört med den möjliga användningen . Vi menar därför att det är tveksamt om befintliga nyttan är tillräcklig som en grund för ett allmänt åtagande för djursjukdata. Vi bedömer däremot, utifrån vår analys, att det finns en god grund för ett åtagande från statens sida för insamling av uppgifter om djurens hälsa och sjukdomar, om den nuvarande och framtida nyttan beaktas sammantaget. Allteftersom kvaliteten höjs och fler användningsområden förverkligas stärks motiven för åtagandet. 1.6.2Ett bakomliggande skäl är problemen med bristande kvalitet Som ett väsentligt skäl för att inte användningen av djursjukdata är större , anges den bristande kvaliteten och osäkerhet kring felkällorna. Ett förverkligande av den potentiella nyttan förutsätter således en högre, eller åtminstone säkrare, datakvalitet. Vi har funnit att inrapporteringen av uppgifter, liksom hanteringen av dem uppvisar brister. Den registeransvariga myndigheten redovisar ingen kvalitetsuppföljning eller resultat- analys om systemet. Forskning pågår kring uppgiftskvaliteten för nötkreatur, men är inte avslutad. Omfattningen av bristerna är därför fortfarande oklar och behöver dessutom bli föremål för ytterligare forskning avseende andra djurslag. Vi har i vår analys pekat på olika källor, bland annat vår egen enkätundersökning, som ger en antydan om bristernas omfattning. Våra ställningstaganden om det allmännas åtagande bygger därför på förutsättningen att insamlingen och registreringen av uppgifter om djurhälsa, djursjukdomar och läkemedelsanvändning håller en god kvalitet. Denna kvalitet skall säkerställas och redovisas löpande, eljest kan inte ett fortsatt statligt åtagande rättfärdigas i längden. Utredningens förslag och överväganden 1.7Veterinärerna bör fortsätta att rapportera djurhälsouppgifter Utredningens bedömning: Veterinärerna bör fortsatt stå för uppgiftslämnandet om djursjukdomar av såväl principiella som praktiska skäl. Insamlingen av djurhälsodata skall bidra till att uppfylla samhällets mål med djurens hälso- och sjukvård. Det ligger därför närmast till hands att skyldigheten att lämna in djursjuk- data åläggs dem som bedriver vården. Det är mer praktiskt och kostnadseffektivt att veterinärerna rapporterar än djurhållarna. Insamlade data får sannolikt också högre kvalitet, givet veterinärernas kunskap och erfarenhet. Beroende på hur datainsamlingen om livsmedelskedjan utformas, kan ställningstagandet behöva omprövas. Ansvaret för informationen från livsmedelskedjan ligger helt på livsmedels- företagen. Vi har således dragit slutsatsen att uppgiftslämnandet från veterinärerna kan fylla flera centrala behov som har allmänintresse. Behoven har också definierats och beskrivits. Nästa steg blir att avgöra vem som skall rapportera data. Valet står i praktiken emellan veterinärerna och djurhållarna, de två grupper som har tillgång till de data som det allmänna vill åt. Hur en skyldighet enligt lag att lämna in uppgifter om djursjukdomar m.m. motiveras, avgör vem som bör vara föremål för den. Skyldigheten att lämna uppgifter måste dels kunna härledas till ett samhällsintresse, dels bygga på att den uppgiftsskyldige har ett ansvar att uppfylla målen med detta. Vilka bakomliggande principiella ansvarsområden har vi då identifierat för de berörda? Djurhållaren ansvarar för djurhälsan och livsmedelssäkerheten. Veterinären ansvarar för diagnoser, behandling och läkemedelsförskrivning samt att informera djurhållaren om följderna, bland annat för livsmedelsproduktionen. I ingetdera fallet leder ansvaret till att även omfatta att lämna ut uppgifter till en statlig myndighet. Målen med verksamheten kan nås utan att uppgifterna samlas in till ett centralt register. Insamlingen av djursjukdata skall dock bidra till att uppfylla samhällets mål med djurens hälso- och sjukvård. Det ligger därför närmast till hands att skyldigheten att lämna in djursjukdata åläggs Utredningens förslag och överväganden den huvudman som bedriver vården; fältveterinären, djurkliniken eller djursjukhuset. Till det kommer att det är mer praktiskt och kostnadseffektivt att veterinärerna rapporterar än djurhållarna, inte minst med hänsyn till antalet. Insamlade data har sannolikt också högre kvalitet, givet veterinärernas kunskap och erfarenhet. 1.7.1Djurhållaren måste registrera uppgifter om smittsamma djursjukdomar och viss läkemedelsbehandling Krav på att djurhållare skall föra journal finns i lagen (1992:1683) om provtagning på djur m.m. har fått be- myndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för djurhållare att föra register över behandlingar med läkemedel och att bevara sådana journaler. Till dessa bestämmelser har även kopplats straffsanktioner.