sou · GTB340d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Många sverigefinnar flyttade till i vuxen ålder och det är inte ovanligt att individer inte tillägnat sig svenska språket i till- räcklig grad. Många av deras barn lärde sig inte finska ordentligt. Att vara finne i var inte nödvändigtvis något som det svenska samhället uppskattade el- ler värdesatte på ett positivt sätt. En del av de som hade invandrat under efterkrigstidens arbetskraftsinvandring hade so- ciala problem och om dessa negativa sidor skrevs det i svensk media. Finnarna betraktades som flitiga arbetare, men de hade i allmänhet en låg social status i det svenska samhället. För de invandrade finnarnas barn har föräldrarnas låga sociala status ofta satt sina spår i deras identitet och även inställningen till det egna modersmålet. Många har valt att bli svenskar så fort som möjligt och förnekat sitt finska ursprung. Professor har beskrivit majoritetssamhällets inställning till finska språket i bl.a. på följande sätt: Finskans prestige, dess sociala värdering, är delvis avhängig dess användares sociala status, vilken normalt varit lägre än ma- joritetsbefolkningens. Detta har också påverkat användningen av svenska bland . Finska har i den svenska miljön blivit uppfattat som en etnisk och social markör. I den svenska som av första generationen använt har finskan kunnat kännas Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna igen, vilket har fungerat stigmatiserande... Finskan i sig har i svensk miljö inte accepterats som umgängesspråk när svenskar varit närvarande, varken tidigare eller . En process, vars betydelse är svår att överblicka, är den kampanj som fördes mot i olika media – En finne igen!. Den baserade sig på en generaliserad bild av ett mindretal fin- nars alkoholmissbruk i miljonprogrammets höghuslådor och ungkarlarnas barackliv. Finskan kopplades ihop med denna ge- neraliserade bild av . Både bilden av den fulle finnen och den assimilerande attity- den har i vardagslivet bidragit till en annan extrem myt, den om den tyste finnen. Många har föredragit att inte ta till orda i svenskars sällskap på en svenska, som de själva, landsmän och svenskar ansett vara undermålig. Finskan har heller inte använts då det ofta lett till kommentarer från svenska skol- och arbets- kamrater. På samma grunder som finlandssvenskan i drabbas finskan i av negativa omdömen, som på olika sätt förmedlas till talarna: de talar alltför högt, det låter hårt och aggressivt och säkert talar de illa om oss. Den låga prestige som finskan åtföljdes av var en del av argu- menteringen till att man inte behövde lära ut finska i skolan: den kan ändå inte användas till något matnyttigt. Många sverige- finska föräldrar och barn kom att överta denna syn på finskan. Avsaknaden av högre finskspråkiga socialgrupper och en me- delklass innebar också att förutsättningarna för en standard- språklig kultur – en finkultur – till stora delar saknades under de kritiska första decennierna. Finskan fick närmast funktion som talspråk, vilket betytt att dess prestige blivit lägre. Det finns i de flesta kulturer med standardiserade skrift- språk en oskriven men väl fungerande princip för nedklassning av språkliga varieteters status: lägre socialgruppers språk be- traktas som sämre och ges generellt lägre status just därför att de talas av lägre socialgrupper. De lägre sociala grupperna kan tala en lantlig dialekt eller en social varietet av samma språk som det standardiserade språket, eller ett annat språk. Sverigefin- narna som grupp uppfyllde väl dessa kriterier, en del uppfyllde t.o.m. flera av dem.11 11 : Finskans ställning i och dess betydelse för sverigefinnarna i Finnarnas historia i vol. 3 s 271–272 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna har många sverigefinnar en mycket mer positiv syn på det egna språket och även sitt ursprung.12 Sverigefinnarnas soci- ala status i samhället har förbättrats. Erkännandet av sverigefin- narna som nationell minoritet har haft en statushöjande effekt och upplevs av många sverigefinnar som ett sent kommet er- kännande och värdesättande av sverigefinnarnas betydelse för det svenska samhället. Detta tolkas som att den svenska staten äntligen accepterat dem som jämlikar. Genomförandet av minoritetspolitiken har satt i gång en läkande och revitaliserande process hos de nationella minoriteterna. Arbe- tet med att öka de nationella minoriteternas kunskaper om åtaganden rörande nationella minoriteter måste förbättras. Inom förvaltningsområdena har berörda minoriteters medvetenhet om de möjligheter som minoritetspolitiken ger ökat. Möjligheterna att använda sig av det egna minoritetsspråket har också ökat. torde allt fler välja att använda sig av språket i offentliga samman- hang. verkar det fortfarande finnas behov av att vidta yt- terligare åtgärder när det gäller informationen till minoriteterna i , eftersom många enskilda fortfarande inte vet vilka rättigheter språklagarna garanterar enskilda. En ökad efterfrågan på tjänster på det egna språket från minori- teternas sida är således beroende av hur man lyckas förbättra möj- ligheterna att använda sig av de rättigheter som språklagarna ger och om bemötandet av enskilda uppfattas som positivt av den en- skilde minoritetsmedborgaren. 6.4Aktiva åtgärder krävs för att främja minoritetsspråken Implementering av konventionsåtagandena förutsätter att sta- terna främjar minoritetsspråken genom aktiva åtgärder på natio- nell, regional och lokal nivå. Sådana åtgärder skall syfta till att medlemmar av minoriteterna får information om sina språkliga och övriga minoritetsrättigheter. Åtgärder med syfte att skapa en positiv attityd hos majoriteten när det gäller minoritetssprå- 12 Se t.ex. Svensk kyrkan: Hemmet finns där vägarna möts – Sverigefinländarns liv i sam- hälle och kyrka (2002) s 38 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna ken måste också vidtas. Detta gäller särskilt de tjänstemän som skall informera och tillhandahålla rättigheterna. I ramkonventionens artikel 5 anges att staterna åtar sig att främja de nationella minoriteternas möjligheter att bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Detta innebär att det krävs aktiva åtgärder. En passiv inställning eller likgiltighet rörande språklagstiftningen hos samhällets repre- sentanter som har att implementera konventionsåtagandena är inte förenlig med kravet på att främja språken och kulturerna såsom anges i ramkonventionens bestämmelse. En tydlig politisk marke- ring att de nationella minoriteternas språk och kulturer skall beva- ras och främjas skulle, enligt min uppfattning, påverka den all- männa inställningen till de nationella minoriteterna och samhällets bemötande på ett positivt sätt. Den nuvarande minoritetsspråklagstiftningen skiljer sig inte i grunden från annan nationell lagstiftning. Lagstiftaren fattar beslut om införandet av lagregler som skall genomföras på olika nivåer i samhället. Hyltenstam och Milani bedömer att det finns ett visst passivt motstånd mot genomförandet av lagstiftningen ute på fältet. Något utrymme för att inte ge service på minoritetsspråket eller annat godtyckligt beteende finns inte. De faktiska möjlighe- terna för enskilda att nyttja en lagstadgad rättighet får inte begrän- sas genom att kommuner eller myndigheter inte anställer personal som behärskar minoritetsspråken eller att information om rättig- heterna inte lämnas till allmänheten. Ett aktivt främjande av minoritetsspråken innebär dels att syn- liggörande av lagens möjligheter att nyttja minoritetsspråken måste bli bättre, dels att personer som arbetar på myndigheter och som möter allmänheten medvetandegörs om de lagstadgade rättig- heterna att använda minoritetsspråk. Ett aktivt främjande kan bestå av att förvaltningsmyndigheter och domstolar organiserar sin verk- samhet på ett sådant sätt att personalen känner till lagstiftningen rörande nationella minoriteter och förstår syftet med regelverket. Den personal som först möter allmänheten skall vara särskilt in- satta så att det kan ge allmän information eller i vart fall lotsa sam- tal och besök vidare till någon som kan bistå på minoritetsspråket. Myndigheterna skall organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att det finns beredskap och rutiner för att bemöta önskemål från enskilda att använda minoritetsspråk. Det kan t.ex. innebära kart- Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna läggning och angivande av särskild språkkompetens i interna tele- fonkataloger och på intranät och hemsidor. Om minoritetsspråks- talande personal inte finns på myndigheten bör sådana rutiner ut- arbetas att tolk kan ordnas med relativt kort varsel. I myndighetens lokaler, hemsidor och annat informationsmaterial skall det framgå att service lämnas på minoritetsspråk. Om den minoritetsspråkiga servicen begränsas till vissa tider och vissa platser skall sådant tyd- ligt anges både på svenska och på minoritetsspråket. När det gäller kommuners skyldigheter att erbjuda förskola och äldreomsorg bör sådana möjligheter särskilt observeras i allmän information som riktar sig till potentiella brukare. Information om dessa möjligheter bör även lämnas på minoritetsspråket. På kom- munala hemsidor bör det t.ex. finnas särskilt angivet vart enskilda skall vända sig om för denna typ av önskemål och vilka regler som gäller för nationella minoriteter. I olika typer av uppräkningar av t.ex. förskolor bör det minoritetsspråkig alternativet särskilt anges. Det är också lämpligt att gå ut med riktad information till t.ex. äldre minoritetsmedborgare när det gäller möjligheten att få äldre- omsorg på sitt eget minoritetsspråk. Ett effektivt sätt kan vara att ordna informationsträffar tillsammans med organisationer som fö- reträder nationella minoriteter eller på annat sätt vänder sig till de olika minoritetsgrupperna. Det handlar således om att synliggöra de minoritetsspråkiga möjligheter som lagen ger. är det mycket viktigt att myndighetspersonal som i första hand kommer i kontakt med na- minoriteter är positivt inställda till nationella minoriteter och att de förstår vad som är syftet med att erbjuda samhällsservice på minoritetsspråken. Ett positivt bemötande från myndighetshåll kan förväntas leda till att enskilda i högre grad kommer utnyttja av dessa tjänster. Ett aktivt främjande skulle också kunna bestå av medvetet arbete på lokal nivå där man i t.ex. verksamhet lyfter fram de nationella minoriteternas behov i olika sammanhang. Genom att anordna seminarier eller informationsträffar för kommunalt an- ställda eller för den breda allmänheten kan kunskaperna om de na- minoriteterna öka. Majoritetsmedborgarnas ökade kunska- per kan förväntas öka förståelsen för de nationella minoriteternas behov och skapa en ökad respekt och en öppnare och mer positiv attityd till användningen av minoritetsspråken. Erfarenheterna visar att man i nuvarande förvaltningsområden hanterat de minoritetspolitiska frågorna på olika sätt och att ambi- Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna tionsnivån varierat mellan kommunerna. Som vi kan se av de ytt- randen som lämnats till utredningen från kommunerna i Norrbot- ten har medvetenheten i minoritetsfrågorna på lokal nivå blivit bättre. Vissa av kommunerna talar t.o.m. med stor entusiasm om sitt arbete med minoritetsfrågorna. Det finns anledning att lyfta fram det som visat sig vara särskilt framgångsrikt i kommunernas arbete. I flera av kommunerna har man tagit fram kommunala handlingsplaner för minoritetsfrågorna och i kommun har man även utarbetat ett policydoku- ment för arbetet med tvåspråkighetsfrågor. I arbetet med att aktivt främja minoritetsspråken anser jag därför att samtliga kommuner i landet bör överväga utarbetande av hand- lingsplaner för de minoritetspolitiska frågorna. Det är särskilt vik- tigt i de kommuner som ingår i förvaltningsområdena. Det finns flera skäl till varför arbetet med handlingsplaner kan vara positivt. Till en början behöver en kartläggning göras av de nationella mino- riteternas behov på det lokala planet i respektive kommun. I kart- läggningsarbetet bör bl.a. de nätverk av föreningar, församlingar, skolor etc. som de nationella minoriteterna byggt upp på lokal nivå, användas för att på ett bättre sätt nå enskilda som tillhör nationella minoriteter. Som påpekats i avsnitt 4.7.7 har kommunerna i arbetet med framtagandet och fastställandet av handlingsplaner för mino- ritetsfrågor, gjort medvetna val och tydliga prioriteringar i olika frågor. har man identifierat och definierat de områden där kommunen särskilt skall arbeta med minoritetsfrågorna. Det blir därmed ett naturligt sätt fått in frågorna i den kommunala verksamheten och kommunen kan sätta upp olika etappmål som är anpassade till de lokala förhållandena. Handlingsplanerna blir också ett arbetsverktyg som gör att arbetet och måluppfyllelsen kan följas upp bättre. I detta arbete skall kommunerna ha en löpande dialog med före- trädare för de nationella minoriteterna. Arbetet med handlingspla- ner kan därmed även fungera som verktyg för att öka medveten- heten bland de nationella minoriteterna. Arbetet blir också ett in- citament för att minoriteterna ställer upp egna mål och gör priori- teringar på lokal nivå. Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna 6.5Tydligare statligt ansvarstagande för implementeringen Kommunerna behöver stöd i sitt arbete med minoritetsfrågorna. Det behövs även en tydligare statlig styrning av kommunerna för att konventionsåtagandena rörande minoriteter skall upp- fyllas. Det finns ingen sektorsmyndighet som bär ansvar för ge- nomförande av minoritetspolitiken. roll i mino- ritetsfrågorna bör därför utvecklas. i landet bör ges nationellt tillsynsansvar för att säkerställa syftet med lagen om nationella minoriteter och mi- noritetsspråk. Myndigheten skall på eget initiativ eller efter an- mälan vidta de åtgärder som behövs. Detta innefattar styrning, tillsyn, fördelning av ekonomiska medel, samordning och be- vakning av minoritetsfrågorna. Enskilda skall kunna vända sig till myndigheten med klagomål om lagens efterlevnad. Det na- ansvaret bör läggas på i . Det finns ingen sektorsmyndighet på det minoritetspolitiska om- rådet. När minoritetspolitiken infördes fick kommunerna i ansvar för att genomföra den nya politiken inom för- valtningsområdena. Det har inte varit någon lätt uppgift för de be- rörda kommunerna att omsätta konventionsåtaganden på det lokala planet, särskilt med tanke på att de fått begränsat stöd i detta ar- bete. Tiden mellan riksdagsbeslutet och de nya språklagarnas ikraftträdande var dessutom kort. i fick en samordnande roll i ar- betet att förverkliga de nya språklagarna. möjlighe- ter att driva frågorna var dock begränsade eftersom man fick mycket små ekonomiska medel till detta (motsvarande en heltids- tjänst). Med beaktande av det som framkommit vid uppföljning- arna av minoritetspolitiken kan man dock konstatera att det skulle ha behövts mer stöd och styrning från statligt håll. Initialt samord- nat stöd hade dessutom varit kostnadseffektivt. Min bedömning är att det alltjämt finns ett stort behov av tydli- gare styrning, stöd och samordning av det minoritetspolitiska ar- betet. Behovet av en ansvarig myndighet har diskuterats tidigare i olika sammanhang. Erfarenheterna från bristande imple- Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna mentering av konventionsåtagandena och minoritetsspråkslagarna visar att en myndighet bör ges ansvar för implementeringen och för att driva frågorna framåt. En myndighet måste ta ansvar för att följa upp att de brister som framkommit faktiskt åtgärdas. Det är dessutom angeläget att detta bredare ansvarstagande kommer till stånd omgående. Att tillskapa en ny myndighet för detta ändamål förefaller inte särskilt rimligt . Ett bättre och mer kostnadseffektivt alternativ är istället att utveckla roll, som inne- fattar ett samordnande ansvar i minoritetsfrågor. Skulle det visa sig, att detta inte räcker för att säkerställa konventionsåtagan- dena rörande nationella minoriteter, får man överväga införandet av en minoritetsombudsman eller dylikt. En sådan myndighet finns i Finland.13 I ett första skede bör dock befintliga statliga tillsyns- strukturer prövas. Hos länsstyrelserna finns redan en bred och lång erfarenhet av arbete med kommuner och där finns stora kunskaper om förhållandena i kommunerna i respektive region. I nuvarande system har i ansvar för att genomföra lagstiftningen på den egna myndigheten, admi- nistration och fördelning av statsbidragen samt utvärdering av lag- stiftningens genomförande. En utvidgning av nuvarande förvalt- ningsområden skulle innebära att fler länsstyrelser skulle beröras av minoritetspolitiken. lade i sitt betänkande fram förslag rö- rande bl.a. samordning och samverkan mellan länsstyrelserna på olika områden.14 I betänkandet diskuteras möjligheten att koncent- rera viss verksamhet till en eller ett fåtal länsstyrelser och denna/dessa skulle ha ett nationellt ansvar för en fråga. Som exem- pel nämns jordbruks- och vattenadministrationen. På motsvarande sätt skulle man kunna koncentrera de minoritetspolitiska frågorna till en länsstyrelse. Enligt min bedömning bör därför en länsstyrelse i landet ges na- tionellt ansvar för de minoritetspolitiska frågorna. Denna länssty- relse skulle ges en roll som liknar det ansvar som åligger sektors- myndigheter på olika områden. Övriga länsstyrelser, som berörs av förvaltningsområdena, bör ges ansvar för att genomföra lagstift- ningen på den egna myndigheten samt bistå med na- 13Finlands minoritetsombudsman har till uppgift att bl.a. främja goda etniska relationer, trygga etniska minoriteters ställning och rättigheter, övervaka principen om etnisk icke- diskriminering, rapportera, komma med initiativ och ge information. Lag om minoritets- ombudsmannen och diskrimineringsnämnden /660 14Länsstyrelseutredningen: Det ofullständiga pusslet, SOU 2004:01 SOU 2005:40 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna tionellt ansvar i dess uppdrag. Bestämmelser rörande tillsyn med följande lydelse bör därför införas i den nya lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk: Lag (2006:xx) om nationella minoriteter och minoritetsspråk Tillsynen skall säkerställa syftet med denna lag. skall för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av lagen. skall dessutom, genom rådgivning, informa- tion och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att lagens än- damål skall kunna tillgodoses. Tillsyn över kommunernas verksamhet enligt denna lag utövas av i , i enlighet med vad regeringen be- stämmer. Tillsyn i frågor som rör kommuners anordnande av försko- leverksamhet och äldreomsorg utövas av annan myndighet. Det nationella tillsynsansvaret för de minoritetspolitiska frågorna skall inte omfatta områden inom minoritetspolitiken där det redan finns sektorsmyndigheter såsom , , Sta- tens kulturråd etc. med nationellt ansvar bör givetvis samverka med dessa myndigheter för att konventionsåta- ganden rörande nationella minoriteter skall uppfyllas på bästa sätt. med nationellt ansvar för minoritetsfrågorna bör, enligt min mening, ha ansvar för följande: Verka för att åtagandena i minoritetskonventio- ner förverkligas. Bistå kommuner, landsting och statliga myndigheter i deras arbete med genomförande av nationell minoritetslagstiftning genom råd och information etc. Bistå kommuner, företrädare för nationella minoriteter m.fl. med expertkunskaper i frågor som rör minoritetsfrågor. Tillsynsansvar över kommunernas arbete med minoritetsfrå- gorna. Tillsynen skall säkerställa syftet med lagen. Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna Bevaka kommuners sätt att informera enskilda om deras rätt att använda minoritetsspråk. Utvärdering av genomförd lagstiftning på nivå. Fördelning av ekonomiska resurser Fördelning av statsbidrag till kommuner och landsting. Uppgif- ten bör dock kunna delegeras till respektive länsstyrelse inom förvaltningsområdena. Fördelning av stöd till organisationer som företräder nationella minoriteter. Samordning av insatser som rör implementering av konven- tionsåtaganden och genomförande av nationell lagstiftning. Ansvara för en kunskapsbank rörande minori- tetskonventioner och minoritetspolitik Bistå i arbetet med att ta fram utbildningsmaterial. Samordna framtagandet av nationell information som rör mi- noritetspolitiken. Ta fram förslag på vilken dokumentation som behöver översättas. Rapportering till regeringen. Bevaka utvecklingen av minoritetsfrågorna hos . med nationellt ansvar bör samråda med företrädare för nationella minoriteter genom en aktiv dialog i frågor som berör minoriteterna. har i sin utvärdering av den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter påtalat att det inte finns någon institution dit enskilda medborgare kan vända sig till för den som anser sina rättigheter kränkta: I viss mån kan han eller hon vända sig till JO eller DO om det är frå- gan om diskriminering. De internationella åtagandena går längre än så och innehåller s.k. kollektiva rättigheter. Här finns det behov av tydli- gare skyddslagstiftning.15 Genom sitt tillsynsarbete skulle även fånga upp de brister som finns i kommunernas hantering av minoritetsfrågorna. Enskilda individer som tillhör nationella minoriteter har svårt att föra fram klagomål på bristande implementering av konvention- 15 (2005) s 36 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna såtagandena.16 med nationellt tillsynsansvar bör ges i uppgift att ta emot klagomål och påpekanden från enskilda och de nationella minoriteternas företrädare. Att följa upp sådana påpe- kanden blir en naturlig del av tillsynen. Genom att samla sakkunskap på det minoritetspolitiska området till en myndighet finns det möjlighet för olika aktörer att vända sig till med nationellt ansvar för att få stöd i det egna ar- betet med minoritetsfrågorna. bör därför ha sådan språkkompetens och juridisk kompetens att den kan förmedla kun- skaper om Europarådskonventionerna till kommuner och myndig- heter. bör vidare kunna bistå i utbildningsinsatser som rör minoritetsfrågorna. Språkkompetens för att bistå natio- nella minoriteter och för att kunna göra omvärldsanalyser på områ- det vore också önskvärt och i enlighet med andan i konventionerna. T.ex. förs debatten av minoritetsfrågorna nästan uteslutande i mi- noritetsmedia på respektive minoritetsspråk. De länsstyrelser som kan komma i fråga för det nationella till- synsansvaret är, enlig min mening, en av länsstyrelserna i /eller i . Av dessa skulle jag i första hand förorda i . Anledningarna till detta är flera. För det första bör myndigheten vara centralt placerad i landet eftersom det nationella ansvaret omfattar samtliga kommuner i landet, även om tyngdpunkten för myndighetens arbete kommer att ligga på förvaltningsområdenas kommuner. Genom en placering i hamnar myndigheten inom det största förvaltnings- området, med tanke på antalet kommuner som ingår, och även det område där det totala antalet personer som tillhör nationella mino- riteter är störst. Kommunikationerna till är goda från hela landet, vilket bör underlätta arbetet. För det andra bör myndigheten vara placerad så att avståndet till andra viktiga aktörer och samarbetsorgan inte blir för långt. Bland statliga samarbetsorgan som finns nära till hands kan nämnas bl.a. myndigheter som , Myndigheten för skolutveckling, So- cialstyrelsen, och även med sina departement. Andra aktörer som finns placerade i eller i närheten av är organ som verkar inom mänskliga rättigheter och diskriminering, bl.a. Om- budsmannen mot etnisk diskriminering.