sou · GTB386 · 2006-01-01 00:00:00 — Som skäl för att ersätta bötesstraffet med en sanktionsavgift framfördes i stället att parkeringsförseelser inte anses utgöra brott i egentlig mening (Ds K 1973:6, s. 47 f. och prop. 1975/76:106, s. 36). Av de skäl som anförts kan detta argument inte läggas till grund för en avkriminalisering av hastig- hetsförseelser, trots att sådana förseelser är relativt vanligt före- kommande. Om en avgift införs för hastighetsöverträdelser, finns viss risk för att trafikanterna uppfattar att samhället ser mindre allvarligt på sådana förseelser. Detta kan i sin tur leda till minskade incitament att respektera hastighetsgränserna och därmed till att trafiksäker- heten påverkas negativt (se avsnitt 7.8.3). Det kan i och för sig argumenteras att hastighetsförseelser ofta är mer trafikfarliga ju större de är i förhållande till rådande hastighetsgräns och att be- tänkligheterna mot att införa avgifter av det skälet bör vara mindre i fråga om mindre allvarliga överträdelser. Olägenheterna med ett system med olika ansvarsformer (straff och avgift) och olika ansvarssubjekt (ägare och förare) enbart beroende på svårhets- graden hos en och samma förseelse har diskuterats ovan. En avkriminalisering av hastighetsförseelser måste kunna motiveras med att sådana förseelser inte är straffvärda eller klandervärda och att de således inte uppfattas som brott i egentlig mening. Enligt utredningens bedömning saknas stöd för att dra en sådan slutsats, eftersom sådana förseelser generellt sett – och i väsentligt större utsträckning än exempelvis felparkeringar – utgör ett trafikfarligt beteende. 7.7.2Polisens uppgifter i ett system med avgifter En analys av förutsättningarna för att införa en sanktionsavgift för vissa trafikförseelser bör omfatta frågan om en avkriminalisering påverkar polisens möjligheter att utföra en av sina viktigaste funk- tioner, nämligen att upptäcka och utreda brott. Som tidigare nämnts kan polisen med stöd av 22 § polislagen stoppa fordon och ingripa mot dess förare och medpassagerare vid misstänkta trafik- förseelser. Inte sällan är förhållandena sådana att polisen får anled- ning att vidta utredningsåtgärder på grund av misstanke om annan kriminell verksamhet som dessa personer kan vara inblandade i. Möjligheten att upptäcka annan brottslighet i samband med trafik- övervakning är enligt befattningshavare vid i ett värdefullt verktyg i brottsbekämpningen. I sitt delbetänkande diskuterade möjligheten att avkriminalisera hastighetsförseelser och att införa ett ägaransvar för dem, i syfte att effektivisera handläggningen och frigöra resurser bl.a. för polisens brottsutredande verksamhet (SOU 2001:87, s. 152 f., se avsnitt 5.4.1). En avkriminalisering av hastighetsförseelser innebär att polisens möjligheter att bedriva brottsbekämpning i viss mån begränsas. Anledningen till det är att de åtgärder som polisen kan vidta i syfte att identifiera en person eller på annat sätt ingripa mot denne enligt polislagen förutsätter att det finns någon form av misstanke om brott, såsom att en trafikförseelse har ägt rum. Om hastighetsöverträdelser avkriminaliseras och därmed inte ut- gör brott, har polisen inte längre några befogenheter att ingripa i sådana situationer. Om en avgift införs, är det vidare inte givet att det blir polisens uppgift att hantera ett sådant system. Detta leder i sin tur in på frågan hur sanktionsavgifter för olika trafikförseelser kan administreras. Om en avgift för hastighetsförseelser införs kan polisens möjlig- heter att utreda andra brott i samband med att sådana förseelser upptäcks komma att minska. Anledningen till det är att ett polis- ingripande kräver att det finns någon form av konkret brotts- misstanke, dvs. att en trafikförseelse har begåtts. 7.7.3Krav på nya handläggningsregler Straff och avgifter – olika regelsystem Vid övervägande av om ägarens ansvar för hastighetsförseelser bör utkrävas genom en administrativ avgift bör uppmärksammas att de straffprocessuella reglerna inte blir tillämpliga. Det innebär att det måste tillskapas ett nytt regelverk för handläggningen av sådana ärenden. Frågan hur bestämmelserna skall utformas är i sin tur beroende av vilken myndighet som skall administrera avgifterna. Som antytts är det inte givet att hanteringen skall handhas av polisen. Den omständigheten att reglerna för brottmålsprocessen inte är tillämpliga hindrar i och för sig inte att en avgift för hastighetsför- seelser beslutas av polisen och att ett bestridande av avgiften hand- läggs hos polisen som första instans, i likhet med vad som gäller för felparkeringsavgifter. Om ett föreläggande att betala avgiften inte undanröjs, bör det vara möjligt att överklaga beslutet till tings- rätten med krav på prövningstillstånd i hovrätten, i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om domstolsärenden. Ett annat alternativ kan vara att avgifterna inledningsvis hand- läggs av . I sådant fall kan det ligga nära till hands att beslut överprövas i administrativ ordning, dvs. av läns- rätten, med krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Polisverk- samhetsutredningen ansåg för sin del att avgifter för hastighetsför- seelser skulle kunna handläggas av väghållaren eller av (SOU 2001:87, s. 152 f.). Polisen borde emellertid även fortsätt- ningsvis ha uppgiften att övervaka att hastighetsbestämmelserna efterlevs, eftersom vissa hastighetsförseelser kan aktualisera ansvar för vårdslöshet i trafik. Några förslag lämnades inte i denna del. En viktig aspekt i sammanhanget är att hastighetsförseelser som kan medföra ansvar för vårdslöshet i trafik handläggs i straff- processuell ordning även i ett system med avgifter. Vidare bör återigen pekas på möjligheten att införa en avgift för mindre allvar- liga hastighetsförseelser, exempelvis för förseelser som inte medför körkortsingripande. Detta innebär att olika handläggningssystem är tillämpliga beroende på hur allvarlig förseelsen har varit i det enskilda fallet. Om hastighetsförseelsen inte leder till körkortsingripande, administreras avgiften exempelvis av med överklagande till allmän förvaltningsdomstol, medan allvarligare överträdelser handläggs av polis, åklagare och allmän domstol enligt nuvarande regler, som prövar själva körkortsfrågan. I de fall där det är osäkert hur förseelsen skall bedömas eller om kör- kortsingripande kommer att ske uppstår frågan vilket regelverk som skall gälla, det straffprocessuella eller det förvaltningsrättsliga. Ett sådant system riskerar inte bara att medföra oklarheter an- gående vilken myndighet som skall ansvara för handläggningen i utredningens inledningsskede, utan även att framstå som svåröver- skådligt. Handläggning av avgifter utifrån krav Det har tidigare framgått att det finns starka skäl för uppfattningen att hastighetsförseelser som sanktioneras genom administrativa avgifter utgör brottsanklagelser i den mening som avses i art. 6 EKMR. Vid handläggningen av sådana avgifter är det därför viktigt att tillgodose de allmänna rättssäkerhetskrav som uppställs i art. 6, oavsett vilket regelsystem som väljs i övrigt. Av särskild betydelse är den enskildes rätt till domstolsprövning och att på begäran få muntlig förhandling samt att i övrigt få till- fälle att lägga fram sin sak och bemöta motpartens argument innan ärendet slutligt avgörs. Sådana regler finns både i lagen om dom- stolsärenden, som gäller handläggningen av ärenden i de allmänna domstolarna, och i förvaltningsprocesslagen, som reglerar förvalt- ningsdomstolarnas handläggning. Vidare måste den betalningsskyl- dige även ha möjlighet att anföra någon form av befrielsegrunder grundade på subjektiva förhållanden. Någon ovillkorlig rätt till rättegångsbiträde för mål som rör böter eller avgifter kan emellertid varken härledas ur art. 6 EKMR eller ur reglerna i 21 kap. RB. Inte heller torde det finnas något hinder mot att föreskriva att avgiften måste betalas trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Ett avgiftssystem kräver att nya handläggningsregler införs. Den omständigheten att hastighetsförseelser kan utgöra del i annan brottslighet, som handläggs enligt regler för straffprocessen, medför att viss oklarhet kan komma att uppstå angående vilket regelsystem som är tillämpligt. Ett avgiftssystem som tillgodoser de grundläggande krav som uppställs i art. 6 EKMR kan enligt utredningens bedömning vara likvärdigt från rättssäkerhetssynpunkt i förhållande till vad som gäller . Att de nämnda kraven måste upprätthållas även i ett system med administrativa avgifter bör emellertid beaktas vid bedömning av vilka effektivitetsvinster i trafikövervakningen som ett ägaransvar skulle kunna medföra (se avsnitt 7.8.2). 7.7.4Avgifter – möjlighet till återkrav Om ägaren förpliktas betala en sanktionsavgift med anledning av en hastighetsförseelse som sker med dennes fordon, kan det in- träffa att ägaren görs betalningsskyldig för en trafikförseelse som han eller hon inte har begått. En vanlig situation utgörs av bil- uthyrning eller vid användning av firmabilar. För att ett sådant system inte skall upplevas som orättvist, bör det finnas en möjlighet för ägaren att återkräva beloppet av föraren i de fall ägaren själv inte har kört fordonet. Eftersom ägarens ansvar inte är straffrättsligt och inte heller utkrävs enligt reglerna för brott- målsprocessen, finns enligt utredningens mening inget principiellt hinder för en fordonsägare att föra talan om återkrav för betalda avgifter på civilrättslig grund. Den slutsatsen drogs även i förarbetena till lagen om felparkeringsavgift (Ds K 1973:6, s. 27 och prop. 1975/76:106, s. 37, se även Karnov, kommentar till bestämmelsen, not 5). Vid utformningen av en regel om ägaransvar för hastighets- förseelser kan det ligga nära till hands att ha de motsvarande reglerna i 2 och 4 §§ lagen om felparkeringsavgift som förebild. Det skulle innebära att den person som har överträtt reglerna om högsta tillåtna hastighet (föraren) i och för sig är skyldig att betala avgiften, men att fordonsägaren ansvarar för att avgiften betalas. Någon särskild regel om återkrav för betalda felparkerings- avgifter finns inte i lagen om felparkeringsavgift. Ett skäl till det kan ha varit att någon lagreglering inte ansågs befogad. har i några fall uttalat att det är möjligt för en fordonsägare att i en civilprocess framställa krav mot föraren med anledning av felparkeringsavgift som ägaren har förpliktats utge (RH 160:82 och RH 1988:10). Mot den bakgrunden kan ifrågasättas om det verk- ligen är nödvändigt att reglera en sådan civilrättsligt grundad regressrätt. Om en regel om ägaransvar utformas på ett liknande sätt som i lagen om felparkeringsavgift (eventuellt med en tillhörande bestämmelse om regressrätt), bör en fordonsägare som har för- pliktats att utge en avgift med anledning av en hastighetsförseelse som någon annan begått således kunna föra en talan om återkrav mot föraren vid allmän domstol (eventuellt efter ansökan om betal- ningsföreläggande vid kronofogdemyndigheten). Därmed skulle sannolikt de allmänpreventiva konsekvenserna av ett ägaransvar mildras i någon mån. Motsvarande möjlighet står emellertid inte till buds om ansvaret är rent straffrättsligt och utkrävs i form av böter. Om ägaren och föraren inte är samma person, finns det inte något principiellt hinder mot att fordonsägaren ges möjlighet att kräva föraren på den avgift som ägaren har förpliktats att betala på grund av en hastighetsförseelse. Denna omständighet bör beaktas vid bedömningen av trafikanternas vilja att följa trafikreglerna i ett system där ägarens ansvar utkrävs i form av en avgift (se avsnitt 7.8.3). 7.7.5Särskilt om sanktionsavgifter och utländska fordon För sanktionsavgifternas del finns en särskild komplikation i fråga om utländska fordon, som är hänförlig till avgiftens karaktär av avgift (till skillnad från straff i egentlig mening). Svårigheten består i att vid bristande betalning driva in en avgift som har påförts ägaren till ett utlandsregistrerat fordon, t.ex. genom utmätning. De konventioner och mellanstatliga avtal som finns på området reglerar huvudsakligen verkställighet av brottmålsdomar och bötes- straff, och inte administrativa avgifter (se även SOU 2002:72, s. 21 f.). Ett undantag utgörs av överlastavgifter, som kan drivas in i andra nordiska länder med stöd av lagen (1990:226) och förord- ningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. Felparkeringsavgifter omfattas emellertid inte av dessa författningar. Inom EU pågår ett samarbete om ömsesidigt erkännande av bötesstraff. Det innebär i korthet att böter som beslutas av en medlemsstat under vissa förutsättningar skall kunna erkännas och verkställas i en annan medlemsstat utan att något nytt beslut be- höver fattas i den staten. Regeringens förslag om antagande av ett rambeslut i denna fråga har antagits av (prop. 2003/04:92, bet. 2003/04:JuU28 och rskr. 2003/04:279). Ytterligare lagstiftning kommer emellertid att vara nödvändig för att beslutet skall kunna genomföras. Enligt regeringens bedömning omfattas, förutom böter som utdömts av allmän domstol enligt 25 kap. BrB, bl.a. godkända strafförelägganden och förelägganden om ordningsbot, av rambe- slutet, men inte administrativa avgifter som inte kan överprövas i ett straffrättsligt förfarande (prop. 2003/04:92, s. 16). Det är för övrigt osäkert om sådana avgifter överhuvudtaget omfattas av det polisiära och straffrättsliga samarbete som bedrivs inom EU (den s.k. tredje pelaren i ). Vid övervägande av om en avgift bör införas för vissa trafikförseel- ser, bör beaktas att det är svårt att driva in avgifter som påförs ägare till utlandsregistrerade fordon vid bristande betalning. Skälet till det är att avgifter varken omfattas av befintliga konventioner och mellanstatliga avtal eller av det gemenskapsrättsliga samarbetet. 7.8Ägaransvar – ökade effektivitetsvinster i trafikövervakningen och bättre trafiksäkerhet? 7.8.1Utgångspunkt – ATK är en effektiv trafikövervakningsmetod Utvärderingarna av försöken med ATK visar att bland de fordon som körts med de högsta hastigheterna har medelhastigheten på vägsträckor med kameraövervakning sänkts med . Men även övriga fordon har minskat sina hastigheter. Utvärdering- arna visar också att framför allt antalet dödsolyckor och allvarliga personolyckor har sjunkit (med cirka 50–respektive 20– ). ATK förefaller vara en effektiv metod, för att både minska medelhastigheten på vägarna och antalet olyckor med dödsfall och svåra personskador som följd. Det bör emellertid observeras att statistiken har tillkommit i ett system med förar- ansvar för hastighetsförseelser. Frågan vilket utfall som skulle erhållas i ett system med ägaransvar är okänt. ATK anses utgöra ett mer effektivt instrument för att sänka medelhastigheten jämfört med andra övervakningsmetoder, t.ex. laserteknik, vilket är av stor vikt från trafiksäkerhetssynpunkt. Anledningen till det är att den som utför övervakningen måste välja ut den bil som skall mätas med laser och därigenom naturligt väljer den som kör snabbast, medan kamerorna registrerar ett större antal fordon på en gång och . Av samma skäl brukar också framhållas att ATK har en större preventiv effekt. Den omständigheten att det verkar finnas en viss tendens att den inledande hastighetssänkningen minskar genom att bilförarna lär sig hur ATK fungerar innebär emellertid att det krävs överrask- ningsmoment i kameraövervakningen för att behålla förarnas osäkerhet. Från flera håll har därför framförts vikten av att ATK kompletteras med andra trafikövervakningsåtgärder. Detta är för övrigt även nödvändigt för att möjliggöra lagföring av de trafikför- seelser och trafikrelaterade brott som endast kan ske genom att föraren stoppas på plats, t.ex. rattfylleri. ATK anses även vara mycket kostnadseffektivt, framför allt eftersom metoden inte kräver lika stora personalresurser som andra trafikövervakningsmetoder. Utgångspunkten för en analys av om ett ägaransvar skulle påverka trafiksäkerheten och effektiviteten i trafikövervakningen bör vara att ATK i sig är effektivt. Detta är viktigt att ha i åtanke, eftersom ett ägaransvar för vissa trafikförseelser främst bör vara av betydelse vid användning av övervakningsmetoder där fordonet och eller föraren identifieras först efter att en förseelse har ägt rum. Som tidigare nämnts utgör andelen fotografier som inte har kunnat användas på grund av bristande identifiering av föraren av det totala antalet fordon som registrerats av Om fordonsägaren görs ansvarig för en hastighets- förseelse, kan det därför antas att antalet godkända fotografier ökar. måste det tas med i beräkningen att ett system med ägaransvar sannolikt kan komma att innebära ett något större bortfall till följd av att fordons registreringsskyltar har gjorts oläsliga eller monterats bort. Detsamma gäller i de fall en underårig person eller en juridisk person utan tillgångar har registrerats som fordonsägare och avgift eller böter av det skälet inte kan tas ut. Det kan antas att sådana åtgärder kommer att vidtas i större utsträck- ning i ett system med ägaransvar, vilket minskar reglernas effekti- vitet i motsvarande mån. Det bör emellertid erinras om att flera av dessa åtgärder också utgör förseelser, vilket bör ha en viss mot- verkande effekt. Dessutom är det osäkert om ett fordon kan undgå att registreras av kamerorna genom exempelvis en sprayad registre- ringsskylt. Flera av de nämnda åtgärderna bör därför inte bli alltför vanliga i ett system med ägaransvar. Även med beaktande av ett visst ökat bortfall av andelen god- kända fotografier hänförliga till fordonets registrering och registre- ringsskylt, bör antalet fotografier som kan användas för att utkräva ansvar i vart fall kunna antas bli större i ett system med ägaransvar jämfört med vad som gäller . Annorlunda uttryckt är proble- men med att identifiera förarna troligen större än de svårigheter (bortmonterade registreringsskyltar m.m.) som kan antas upp- komma genom att ansvaret för hastighetsförseelser flyttas över från föraren till ägaren. I sammanhanget bör nämnas något om svårigheterna att hantera vissa fordon inom ramen för ett system baserat huvudsakligen på kameraanvändning. Det gäller framför allt tvåhjuliga fordon, dvs. fordon som saknar främre registreringsskylt, utlandsregistrerade fordon och fordon vars registreringsskyltar blivit oläsliga till följd av regn, smuts och snö. Beträffande av det totala antalet registrerade fordon har fotografiet inte kunnat användas till följd av att registreringsskylten varit oläslig eller saknats, t.ex. på grund av att den monterats bort eller att det har varit fråga om ett tvåhjuligt fordon. Ytterligare av bilderna har varit obrukbara på grund av att fordonet haft en oidentifierbar fordonsnationalitet. Det är emellertid viktigt att understryka att dessa effektivitetsproblem främst är ett resultat av kameraövervak- ningen som sådan och inte primärt beroende av om ansvaret åvilar ägaren eller föraren. Enligt befattningshavare vid och Polismyn- digheten i skulle det med ett system där huvud- regeln är att ägaren ansvarar för hastighetsförseelser (dvs. inte ett subsidiärt ägaransvar) vara kostnadsmässigt motiverat att fotogra- fera fordon bakifrån. Anledningen till att det inte görs för när- varande är att föraransvaret kräver att fotografier även måste tas framifrån och att det är för dyrt att fotografera fordon från båda hållen. Om den bakre registreringsskylten skulle fotograferas i stället för den främre, skulle även tvåhjuliga fordon kunna registre- ras och böter eller avgift kunna tas ut i större utsträckning. Vidare skulle antalet godkända fotografier öka, bl.a. av det skälet att den bakre registreringsskylten i allmänhet är mindre utsatt för snö och regn. Sådana kamerasystem har för övrigt uppgetts vara billigare än den utrustning som krävs för ett system med föraransvar och där föraren måste identifieras. Förutom att antalet fotografier som kan användas för att lagföra trafikförseelser sannolikt ökar om ägaren görs ansvarig, bör även andra utredningsaspekter beaktas. Det kan antas att en relativt stor del av den tid som krävs för att utreda ATK-ärenden kan hänföras till åtgärder för att ta reda på förarens identitet, t.ex. genom jäm- förelser av fotografier i olika register. I ett system med ägaransvar blir detta moment överflödigt. När ett fotografi av fordonets regi- streringsskylt har färdigställts, skulle det i stället vara möjligt att med ledning av vägtrafikregistret ta reda på fordonsägarens namn och adress och skicka ett föreläggande om ordningsbot eller avgift till denne. Denna förenkling av handläggningen innebär att ett ärendes utredningstid kommer att nedbringas markant. Det medför i sin tur att större resurser kan frigöras hos den utredande myndig- heten än vad som är fallet . Om ägaransvaret görs subsidiärt borde effektivitetsvinsterna minska, eftersom det krävs en del utredningsinsatser – i några fall gentemot både föraren och ägaren – innan ägaren kan ställas till svars. Detsamma gäller vid införande av en presumtion för att ägaren är skyldig och som kan brytas genom att det kommer fram att någon annan har kört fordonet. Om ett avgiftssystem införs är inte reglerna om förundersökning i brottmål tillämpliga. Av två skäl kan emellertid ifrågasättas om denna omständighet är av någon större betydelse från kostnads- och effektivitetssynpunkt. För det första tillåter de nuvarande reglerna i 23 kap. RB att förenklade förfaranden används vid lag- föring av mer okomplicerade trafikförseelser som bestraffas med För det andra följer bl.a. av art. 6 EKMR att en viss straff- processuell minimistandard måste upprätthållas i mål om brotts- anklagelser (oavsett om sanktionen är böter eller en administrativ avgift) för att tillgodose den enskildes behov av rättssäkerhet. Vidare måste ägaren ha möjlighet att anföra subjektiva befrielse- grunder som skäl för att inte ådra sig ansvar i enlighet med EKMR:s krav, vilket riskerar att minska effektivitetsvinsterna. Ett system med ägaransvar borde medföra effektivitetsvinster i trafikövervakningen. För det första bör ett större antal personer kunna lagföras för hastighetsförseelser, eftersom antalet godkända fotografier som kan användas för att utkräva ansvar för sådana för- seelser ökar. För det andra bör flera ärenden kunna hanteras än vad som är fallet , eftersom utredningstiden för varje ärende minskar. Av naturliga skäl bör dessa vinster vara betydligt större om ägaren görs direkt ansvarig för förseelsen, utan att någon närmare utredning av förarens identitet görs (som i Neder- länderna). När det gäller de trafiksäkerhetsmässiga konsekvenserna av ett ägaransvar, bör beaktas att ett sådant system sannolikt medför effektivitetsvinster i trafikövervakningen (se föregående avsnitt). Om större effektivitet uppnås i övervakningen av fordon, är det rimligt att anta att det får en viss dämpande eller allmänpreventiv effekt på trafikanternas körbeteende. Detta bör i sin tur ha positiva återverkningar för trafiksäkerheten. Om man utgår från att fordonsägaren i många situationer borde vara identisk med föraren, får en överflyttning av ansvaret från förare till ägare marginella konsekvenser för de enskilda individer- nas vilja att respektera trafikreglerna. I dessa fall borde ett ägar- ansvar snarare kunna bidra till ökad laglydnad. Av samma skäl – men på motsatt sätt – måste beaktas risken för att förare som kör bilar som de inte själva äger får ett minskat inci- tament att följa gällande hastighetsgränser, vilket kan medföra ett ökat antal hastighetsöverträdelser (jfr resonemanget om allmän- prevention och effektivitet). Om ett avgiftssystem införs, borde detta problem i och för sig till viss del motverkas av att fordons- ägaren har möjlighet att återkräva föraren på den avgift som han eller hon tvingats betala på grund av förarens förseelse, men det kan inte helt bortses från.