sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att det därför i fråga om ärenden om bygglov för en annan anlägg- ning än byggnad som avses i 8 kap. 2 § PBL, som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få en betydande inverkan på stads- eller landskapsbilden och på natur- eller kulturvärdena på platsen, skall föreskrivas att bygg- nadsnämnden genom underrättelse även skall bereda annan som innehar eller kan antas ha för avsikt att uppföra en anläggning av samma slag i dess närhet tillfälle att yttra sig över ansökan. En för- utsättning för detta skall vara att samlokalisering kan vara en lämp- lig åtgärd för att minska inverkan och att samlokalisering är en lämplig åtgärd med hänsyn till det slag av anläggning som ansökan avser. 8.6.9PBL-kommitténs förslag om delegation till regeringen föreslår i sitt betänkande Får jag lov? Om plane- ring och byggande (SOU 2005:77, s. 701 ff.) att bygglovspliktiga anläggningar enligt 8 kap. 2 § PBL får en generell definition i lag- texten som innebär att det krävs bygglov för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka genom sin storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på miljön. föreslås regeringen få befogenhet att meddela föreskrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som kräver bygglov samt om undantag från kravet på bygglov. Tanken är att en uppräkning mot- svarande den som finns i 8 kap. 2 § PBL i stället skall finnas i plan- och byggförordningen. Våra förslag är utformade så att de är förenliga även med en sådan ordning. Som tidigare påpekats har regeringen ännu inte tagit ställning till förslag om att ledningsrätt även skall kunna upplåtas i vissa typer av lös egendom, däribland tomträtt. Frågan om det skall gå att upplåta ledningsrätt i tomträtt kan dock vara intressant att överväga utifrån vårt uppdrag. Ledningsrätt i tomträtt är något som skulle kunna bli aktuellt vid utplacering av antenner för elektronisk kommunikation. Det går att tänka sig en situation där den som äger en kommersiell byggnad eller en hyresfastighet motsätter sig att det placeras antenner på taket. Om byggnaden ligger på en fastighet upplåten med tomträtt är det med nu gällande regler inte möjligt att få igenom en led- ningsrätt. En ledningsrätt i tomträtt skulle då vara en möjlighet att få till stånd en antennplacering. Utredningen har inte fått uppfattningen att avsaknaden av möj- ligheten till ledningsrätt i tomträtt varit något problem i förhål- lande till utbyggnaden av UMTS-näten eller att en möjlighet till ledningsrätt i tomträtt i någon beaktansvärd mån skulle förenkla En anledning till att det förhåller sig på detta sätt är förmodligen att tomträtt i ett historiskt perspektiv främst upp- låtits för att möjliggöra uppförande av egnahem för privatpersoner utan att kommunen skulle förlora kontrollen över själva fastig- heten. Detta talar för att det relativt sällan kommer att vara aktuellt att placera eller antenner på fastigheter med tomträtt. Av uppgifter som utredningen tagit del av framgår dock att drygt 11 000 hyreshus- och industrifastigheter i är upplåtna med tomträtt. Några uppgifter om i vilken omfattning dessa fastigheter skulle kunna vara aktuella för uppförande av eller antenner förekommer dock inte, men förekomsten av förhållandevis många fastigheter med tomträtt antyder ändå ett visst behov av lednings- rätt i tomträtt. Ledningsrätt i tomträtt kan även ses i belysningen av den skyldighet som enligt den danska mastlagen finns för ägare av höga byggnader och konstruktioner att tillåta uppsättning av antenner där (se avsnitt 7.1). Ledningsrätt i tomträtt skulle kunna utgöra en möjlighet att komma åt sådana placeringar, t.ex. på höga bygg- nader, där en tomträttshavare motsätter sig en inplacering och fastigheten är upplåten med tomträtt. Detta talar för att möjlighet till ledningsrätt i tomträtt bör införas. Även rent principiella skäl kan anföras för ledningsrätt i tomträtt, nämligen att tomträtt i de flesta andra hänseenden jäm- ställs med äganderätt till fastigheten. Det finns inga beaktansvärda skäl för att det skulle förhålla sig annorlunda när det gäller möjlig- heten till ledningsrätt. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns goda argu- ment för att genomföra förslag om led- ningsrätt i tomträtt. 8.8En effektivare ordning – några avslutande synpunkter Utredningen anser att genom de förändringar i PBL och LEK som vi föreslår skapas förutsättningar för att samlokaliseringar skall komma till stånd i den omfattning som enligt vår uppfattning är önskvärd. Vi har sett att det i nuvarande regelverk och tillämpning kommit att ställas upp ett antal hinder för samlokalisering, på sätt framgår av figur 8.1. I figuren beskrivs den nuvarande processen Figur 8.1 Beskrivning av handläggningsprocessen som leder fram till ett beslut om samlokalisering enligt gällande rätt Figur 8.2 Beskrivning av handläggningsprocessen som leder fram till ett beslut om samlokalisering och bygglov enligt förslag till ny lagstiftning från det att en operatör önskar etablering av en ny basstation fram till ett eventuellt beslut om samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK. Hindren kan sammanfattas enligt följande: Det första hindret är att en ansökan om samlokalisering skall föregås av att man först skall pröva frågan om bygglov för en ny mast. Det andra hindret är det snäva kriteriet för att kunna få igenom en tvingande åtgärd, nämligen att åtgärden skall krävas för att skydda miljön, etc. Det tredje hindret är att det skall finnas ledig kapacitet i masten. Som tidigare påpekats leder dessa krav till att utrymmet för förord- nande om samlokalisering är närmast obefintligt. Vi anser att våra förslag bidrar till att ta bort eller minimera bety- delsen av de angivna hindren, på sätt framgår av figur 8.2. I figur 8.2 beskrivs dels förändringar i prövningen enligt 4 kap. 14 § LEK, dels moment som utifrån våra förslag tillkommer vid en prövning av bygglov för en ny mast. Det första hindret tas bort genom för- ändringar i 4 kap. 14 § första stycket LEK, som gör det uppenbart att en bygglovsprövning inte skall behöva föregå en ansökan om samlokalisering. Det andra hindret görs mindre genom att det skall räcka med att en samlokalisering är av betydelse för att skydda miljön etc., för att ett sådant förordnande skall kunna meddelas. Även det tredje hindret görs mindre genom att det skall bli möjligt att kräva att en mastägare vidtar åtgärder som gör en sam- lokalisering möjlig. Därigenom blir bristande kapacitet normalt inte ett hinder utom i de fall när ett mastbyte skulle behövas. När det gäller det tredje hindret är vår uppfattning även att förändring- arna i PBL bidrar till att detta minskas, genom att nya skall vara utformade så att de kan samnyttjas. Antalet fall när ett mastbyte krävs, och ett förordnande enligt 4 kap. 14 § LEK därför inte kan meddelas, lär minska. Detta är också det tydligaste tecknet på att det finns ett samband mellan åtgärder enligt PBL och möjligheterna till samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK. I figur 8.2 illustreras detta genom den nedersta streckade pilen. Ett annat tydligt samband mellan systemen är att ett beslut från PTS i en fråga om åtgärd enligt 4 kap. 14 § LEK bör kunna uppfylla kravet på sådan utredning som anges i 15 c § PBF; detta illustreras i figur 8.2 med den övre pilen. Genom att det första hindret tas bort minskar tiden till ett beslut om samlokalisering. Genom att övriga hinder minimeras ökar möj- ligheterna att få till stånd en samlokalisering betydligt. Såväl i det nuvarande som i det av oss föreslagna systemet är utgångspunkten att den operatör som önskar en samlokalisering i första hand skall försöka träffa en frivillig överenskommelse med mastägaren. 8.9Behovet av vägledning vid utbyggnad av för elektronisk kommunikation Handläggning av bygglov för för elektronisk kommunika- tion innebär ofta många och komplicerade avvägningar för kom- munen. Kommunen skall väga operatörernas och allmänhetens intresse av väl fungerande kommunikationer mot hälsoeffekter och miljö- och kulturvärden i landskapet. måste oftast också handlägga samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Därutöver leder överklaganden av kommunens beslut i bygglovsfrågan ofta till att involveras för att pröva kommunens beslut. Den bild vi fått genom våra intervjuer och kartläggningar är att den tidsåtgång som krävts för handläggningen av bygglovs- ansökningar, och den grad i vilken handläggningen varit förknippad med konflikter, i stor utsträckning varierat mellan olika kommu- ner. Detta kan, men behöver inte nödvändigtvis, vara ett uttryck för att en mer enhetlig metod för handläggning skulle kunna för- korta handläggningstider och leda till att tidsödande överklaganden av beslut undviks. Vår preliminära slutsats är dock att detta motstånd mer verkar bero på geografiska variationer i det politiska motståndet mot UMTS-utbyggnaden, oavsett om detta motstånd grundar sig i oro för strålning eller omsorg om landskapsvärden. Vi vill också peka på att operatörernas beteende och deras representanters skicklighet också kan påverka geografiska skillnader. Utredningens slutsatser i detta avseende har sammanfattats i kapitel 6. Vid våra kontakter med departement och regleringsmyndigheter i de nordiska grannländerna har vi kunnat konstatera att det där finns vägledningar för planering av för elektronisk kommu- nikation utgivna av IT- og (), Miljö- ministeriet () och Samferdseldepartementet (). I finns ingen liknande vägledning avseende för Det närmaste är en av vindkraftverk utgiven av (2003). har haft chansen att ta fram en vägledning för . I ett regeringsuppdrag till från skulle redovisa förslag till metoder för att motverka och hantera konflikter kring etablering av antenner och . I framhölls att för att begränsa antalet i landskapet bör strävan vara att långt som möjligt utnyttja samma . föreslog också ett antal åtgärder som kommuner och operatörer kunde vidta för att underlätta handläggningen av . Exempel på sådana åtgärder var följande: Operatörer bör förse kommuner och länsstyrelser med kor- rekta underlag och helst bedömningar av framtida utbyggnads- behov. Kommuner och länsstyrelser bör aktivt sträva efter att sam- ordna utbyggnaden Kommuner bör ta fram nya detaljplaner i känsliga områden där många nya behövs. Förslag till handläggningsråd för samrådsärenden togs fram. försökte också etablera en samsyn om former för sam- verkan mellan operatörerna samt med kommuner och länsstyrelser samt former för samordning för ett optimalt samnyttjande av . innehåller dock ingen konkret vägledning om landskapsanalys eller om vilka placeringar av som kan vara mer eller mindre störande. Som jämförelse kan nämnas att handledning för planering av anläggningar för vindkraft innehåller ett särskilt avsnitt om hur ett vindkraftverk kan påverka olika landskap. Det finska handledning i landskapet (2004) innehåller analyser av hur kan påverka olika landskap och anvisningar om hur kan placeras för att undvika visuell störning. Även den norska Samferdseldepartementets Utbygging av mobiltelenett og forholdet til miljø (1999) innehåller kortfattade råd om hur kan placeras för att undvika visuell störning. Utredningens slutsats är att en vägledning av det slag som getts i och kan underlätta handläggningen av för mobil kommunikation. Vi är dock inte beredda att dra den slut- satsen att förekomsten av en handledning i skulle haft en avgörande betydelse för handläggningstiderna vid utbyggnaden av UMTS-näten. 9 Konsekvenser av förslagen 9.1Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet, enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansiering skall föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Enligt bestämmelsen gäller detsamma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhål- lande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Utredningen föreslår i detta betänkande förändringar i lagen om elektronisk kommunikation och i . De föränd- ringar som föreslås i lagen om elektronisk kommunikation innebär att möjligheterna att förordna om tvingande samlokalisering vidgas betydligt. Vidare föreslås att regleringsmyndigheten (PTS) skall kunna förordna om anpassning eller ombyggnation av en mast för att göra en inplacering möjlig, samt hur ersättningen då skall bestämmas. För föreslås en uttalad rätt för kommuner att begära ett underlag som visar hur ett företag utrett möjlighe- terna att få till stånd en samlokalisering. Som grund för att bedöma framtida behov av mastkapacitet föreslås att kommunerna skall genomföra ett vidgat samrådsförfarande vid bygglovsansökan, vil- ket innebär att andra företag som kan behöva mastkapacitet får hö- ras. Vidare föreslås en förändring som innebär en möjlighet för kommunen att kräva att en ny mast redan från början byggs så att en framtida samlokalisering kan bli möjlig. Syftet med förändringarna i lagen om elektronisk kommunika- tion är i första hand att ge drivkrafter till företagen att nå frivilliga överenskommelser om samlokalisering i . Om förslagen fungerar på detta sätt kommer antalet förordnanden om sam- lokalisering att bli få. I de fall där ytterligare frivilliga överenskommelser nås kommer effekterna vara ungefär följande. Företaget som hyr ut inplacering torde i de flesta fall få en ersättning som svarar mot minst företagets alternativa användnings- värde av utrymmet i masten. Företaget som hyr inplaceringen torde alltid vinna på inplaceringen, även om vinsten inte alltid blir stor. Om två operatörer ömsesidigt erbjuder varandra samlokalisering så att samlokalisering sker i två , blir den företags- ekonomiska, och därmed den samhällsekonomiska, vinsten betyd- lig, eftersom man då sparar kostnaderna för två mastbyggen. Ur miljösynpunkt torde samlokalisering alltid innebära en vinst. Den samhällsekonomiska effekten bedöms därför vara positiv. De företag som kommer att beröras är främst företag som byg- ger nät för mobil kommunikation. För övriga företag och myndig- heter som bedriver radioverksamhet bedömer utredningen att för- ordnanden om samlokalisering endast kommer att bli aktuella i ytterst få fall. I de fall där det blir aktuellt med förordnanden kommer kostna- derna för handläggningen i första hand att falla på PTS. PTS verk- samhet är avgiftsfinansierad, vilket innebär att kostnaderna förs vidare till operatörerna och slutligen till kunderna. Förslagen kan också komma att leda till ett större antal ärenden om andrahandsupplåtelser i ledningsrätt hos lantmäterimyndigheterna. Denna handläggning finansieras med avgifter. En liten ökning av antalet överklaganden till fastighetsdomstolar kan också väntas. Dessa belastar de offentliga finanserna. Även de företag som berörs av samlokaliseringsärenden kommer att drabbas av kostnader för att hantera ärendena. För företag som frivilligt eller med tvång upplåter plats i kan förändringen i lagen innebära förlorade marknadsandelar, genom att konkurren- terna i viss utsträckning erövrar ökade marknadsandelar tidigare och i större omfattning. Företagen förlorar också möjligheten att fritt disponera tillgänglig kapacitet. För de företag som bereds plats innebär besluten att företaget (ibland tidigare) kan få tillgång till mastkapacitet. Syftet med förändringarna i är att ge kom- munerna vidgade möjligheter att se till att de som byggs också nyttjas i så stor utsträckning som möjligt. Detta föreslås ske genom att företagen visar hur de försökt åstadkomma sam- lokalisering när det är relevant. När det inte är möjligt att sam- lokalisera i en befintlig mast, och kommunen därför överväger att bevilja ett bygglov, föreslås att kommunen skall genomföra ett vid- gat samråd med andra operatörer av radiokommunikation om det framtida behovet av plats i . På det sättet kan kommunen undvika ytterligare i ett senare skede. I den utsträckning utredningens förslag leder till att flera frivil- liga avtal om samlokalisering kommer till stånd, så kommer kom- munerna att belastas med färre bygglovsansökningar. Om operatö- rerna inte kan samlokalisera och därför behöver bygga nya , så kan kommunernas kostnader för att handlägga bygglovsärenden komma att öka något till följd av de utvidgade samråden. Kommu- nerna bör dock ha möjlighet att ta ut ökade kostnader genom änd- rad avgiftssättning för denna typ av bygglov. Om dessa utökade samråd leder till att framtida mastetableringar kan undvikas leder det å andra sidan till färre ansökningar om bygglov . Sam- mantaget innebär det att de eventuella kostnadsförändringarna för kommunerna som små, enligt vår bedömning. Utredningens bedömning är att även operatörernas kostnads- förändringar är små. När nya behöver byggas kommer ope- ratörerna att drabbas av något högre kostnader genom att de måste visa att samlokalisering inte är möjlig när de själva önskar uppföra en mast samt redovisa ett eventuellt framtida behov av inplacering när en konkurrent ansöker om inplacering. Detta kompenseras å andra sidan av att det torde bli lättare att få en plats i befintliga , vilket i sin tur kan leda till att företagen dels får minskade kostnader för mastplaceringar, dels får en mindre kostsam process för att få tillgång till denna kapacitet. Sammantaget innebär det att utredningen bedömer att kostnads- förändringarna för företagen är små. Utredningen har i denna redovisning av konsekvenser inte gjort någon distinktion mellan små och stora företag. Utredningens bedömning är att konsekvenserna är små för båda slagen av företag. Utredningens bedömning av förslagens sammantagna samhälls- ekonomiska effekter kan sammanfattas så här: Lägre kostnader för inplacering och för mastbyggen. En snab- bare process för inplacering gynnar nya, mindre operatörer, och missgynnar stora, etablerade operatörer. Effekterna bedöms som små. Något högre kostnader för att söka bygglov. Netto- effekten för företagen torde vara liten men positiv. Kostnader för handläggning av något fler samlokaliserings- ärenden hos PTS. Små effekter på kommunernas kostnader för handläggning av bygglovsärenden avseende . Miljövinster i form av färre intrång i landskapet. I avsnitt 8.2.3 analyseras de föreslagna regelförändringarnas effek- ter på drivkrafterna för investeringar och på risken för kartell- samarbete. Vår bedömning är att förslagens effekter i dessa avseen- den, och därmed på marknadens långsiktiga effektivitet är små. Utredningen bedömer att den sammantagna samhällsekonomiska effekten av förslagen är klart positiv. Utredningen har övervägt huruvida förslagen i betänkandet kan komma att få effekter på den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrations- politiska målen. Utredningens bedömning är att förslagen inte påverkar något av dessa mål. Trots att det i kommittéförordningen inte nämns något om att eventuella konsekvenser för miljön skall redovisas anser utred- ningen att en kortfattad sådan beskrivning är motiverad. Utredningens förslag medför att befintlig infrastruktur i form av kan nyttjas i högre grad. Genom att detta sker behöver ny mark inte tas i anspråk och ytterligare intrång i natur- och kultur- värden kan undvikas. Sammantaget anser utredningen att de ökade möjligheterna att kunna tvinga igenom en samlokalisering är posi- tiva från miljösynpunkt och för landskapsbilden. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 4 kap. 14 § Det grundläggande kravet för att kunna förplikta någon att till- handahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt nyttjande av egendom eller annat ändras, så att åtgärden skall vara av betydelse för att skydda miljön etc. Detta betyder att förutsätt- ningarna bör vara uppfyllda i de flesta fall som kan bli aktuella. bör det, främst för att skydda miljön, vara av betydelse att en mast inte uppförs på en viss plats om det går att använda en redan befintlig anläggning. Ett undantag när åtgärden kan anses sakna betydelse ur de hänseenden som anges i paragrafen kan t.ex. vara när det som ett alternativ till en tvingande samlokalisering är aktuellt att bygga en ny mast utanför en tätort där några beaktans- värda miljöintressen inte påverkas av en ny anläggning. Bestäm- melsen kommenteras i avsnitt 8.5.1 i den allmänna motiveringen. I stycket, som är nytt, anges att en skyldighet att anpassa eller bygga om en mast kan följa som en konsekvens av ett beslut om tillträde enligt första stycket. De åtgärder som anges i lagtexten, dvs. stagning och påbyggnad av en mast, är enbart exempel på åtgärder som kan bli aktuella. Med andra åtgärder menas t.ex. sådana åtgärder på en mast som kan krävas för att tillträde skall bli aktuellt, dock inte att en befintlig mast byts ut mot en ny. I andra stycket regleras också ersättning för anpassningskostnader. Bestämmelsen kommenteras i avsnitt 8.5.2 och 8.5.3 i den allmänna motiveringen. I stycket, som är nytt, anges att de kostnader som en operatör enligt andra stycket skall ersätta för att få tillträde till en mast skall beaktas när ersättningen för själva inplaceringen bestäms enligt första stycket. Att enbart beakta marknadspriset skulle kunna leda till oskäligt hög ersättning till mastägaren. I frivilliga avtal om inplaceringar kan t.ex. beaktas höjden som en antenn kan placeras på när den årliga ersättningen till mastägaren bestäms, enligt den principen att antennplaceringar högre upp i en mast normalt föranleder rätt till högre ersättning. Ett beslut om inplacering enligt 4 kap. 14 § LEK kan innebära att en mast skall byggas på med ytterligare sektioner och att detta skall bekostas av den nye operatören. Att enbart utgå från marknadspriset skulle då kunna innebära att mastägaren delvis kompenseras för en kostnad som denne inte slutligen skall bära. Den nya bestämmelsen skall tillämpas även när en ansökan kommit in till tillsynsmyndigheten före ikraftträdandet, om ärendet inte avgjorts av myndigheten före ikraftträdandet. Har däremot tillsynsmyndigheten prövat ansökan före ikraftträdandet och myndighetens beslut överklagas, skall bestämmelserna i deras äldre lydelse tillämpas vid prövningen av överklagandet. 10.2Förslaget till lag om ändring i (1987:10) 3 kap. 14 § andra stycket Bestämmelsen tar särskilt sikte på sådana fall där infrastruktur- konkurrens förekommer, vilket gäller bl.a. på området för elektronisk kommunikation. Bestämmelsen gäller dock bara anläggningar som anges i 8 kap. 2 § första stycket PBL. Kravet gäller vidare endast anläggningar som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få en betydande inverkan på stads- eller landskapsbilden och på natur- eller kulturvärdena på platsen. Ett aktuellt typfall utgör flera för mobil kommunikation som är placerade på nära avstånd från varandra, dvs. i allmänhet inom ett antal från varandra. Ett par sådana med en höjd om kanske 40–kan i många fall ha en betydande inverkan på stads- eller landskaps- bilden och på natur- och kulturvärdena på platsen. Normalt är det i sådana fall möjligt att minska sådan inverkan genom samlokalisering av antenner och annan utrustning i samma anläggning.