sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Det kommer att krävas ett omfattande arbete för att kunna fastställa kostnaderna på ett riktigt sätt. 30 Baumol-Willig prisregel (Pricing Rule). Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås 4.6Tvångsvis tredjepartstillträde skall inte införas eftersom det inte framkommit att konkurrens och miljö främjas Förslag: Jag anser inte att lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenät skall införas. De förväntade positiva effekterna av tredjepartstillträde med avseende på konkurrensen, konsument- nyttan eller miljön kan enligt min mening inte bli tillräckligt stora för att motivera ett lagstadgat tredjepartstillträde. Ersätt- ningen till nätinnehavaren för dennes kostnader för transite- ringen och för nettoförlusten av eventuella förlorade leveranser skulle vidare i vissa fall bli så hög att det inte skulle vara lönsamt för en ny aktör att etablera sig. Det finns dock situationer när det kan vara väl motiverat att nätet öppnas för en ny aktör. Det får främst anses vara fallet när det finns förutsättningar i fjärr- värmenätet och det därför är fördelaktigt att ta emot industriell spillvärme, värme från avfallsförbränning eller värme från anslutna större kunder etc. För att främja att värmen i dessa fall utnyttjas bör det införas regler där innehavaren av fjärrvärmenätet åläggs en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. En sådan skyldighet medför att innehavaren av fjärrvärmenätet inför en förhandling måste göra en ordentlig analys av om det är lämpligt och möjligt att låta en annan producent få tillgång till nätet. Jag föreslår dessutom att om båda parterna anser att de behöver hjälp att enas skall den nyinrättade avgift hjälpa till att medla. Alternativet med att en myndighet skall bedöma när förut- sättningar för tillträde till fjärrvärmenätet är uppfyllda anser jag inte är realistiskt. En sådan bedömning skulle bl.a. kräva att myndigheten för bedömningen av om tillträde skall ske gör en fullständig genomgång av den aktuella fjärrvärmeorganisationen. Det skulle vidare innebära att myndigheten fastställer vilken er- sättning som skall utgå. En sådan ordning skulle kräva mycket stora resurser, både hos myndigheten och hos parterna. När det gäller tillträde till nätinfrastruktur har tillträdesregleringar av någon form införts på vissa områden, t.ex. till accessnätet för fast telefoni samt till el- och naturgasnätet. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås har huvudsakligen motiverats utifrån konkurrensskäl och kon- sumentnytta.31 har kundens situation inför fjärrvärmeleverantörer diskuterats. De regelbundna prisjusteringar som skett har lämnat vissa kunder utan möjlighet till påtrycknings- effekter eller motprestation gentemot fjärrvärmeföretagen, bl.a. för att det endast finns en leverantör av fjärrvärme per fjärrvärme- system. En önskvärd konsekvens av ett tredjepartstillträde i fjärrvärmen är om det skulle kunna öka konkurrensen och därmed ge lägre pris för kund. Andra önskvärda positiva effekter är om ett införande av tredjepartstillträde kan medföra att kunden, genom att bl.a. stärka sin förhandlingsposition, kan uppleva en ökad trygghet, eftersom det finns flera aktörer på marknaden att välja mellan, som flera aktörer kan öka konkurrenskrafterna på marknaden. Fjärrvärme inklusive s.k. närvärme är utbyggt i ca 570 orter och städer. Enligt branschföreningen pro- gnoser kommer fjärrvärmen fortsätta att expandera. Fjärrvärme- leveranserna beräknas öka med ca fram . Om- räknat i investeringsvolym innebär detta investeringar om ca . Svensk Fjärrvärme bedömer att fjärrvärmen har en potential att långsiktigt nå av den svenska uppvärmningsmarknaden. Detta motsvarar leveranser om ca , vilket kan jämföras med dagens om ca . Jag anser denna prognos vara en teknisk prognos som i mycket ringa utsträckning tar hänsyn till ekonomiska förutsättningar. Ut- byggnad av fjärrvärmenät är kapitalintensivt och förutsätter stor transport av värme, dvs. hög värmetäthet i distributionsområdet. Värmeglesa områden som nya effektiva bostadsområden och ener- gibesparande åtgärder i befintlig bebyggelse (dvs. värmebesparing) minskar värmetätheten och kan därmed försvåra utbyggnad av fjärrvärme. Visserligen kommer antalet konsumenter av fjärrvärme att öka men det finns faktorer som talar för att ökningen kan bli måttlig. Vid bedömningen av om införande av tredjepartstillträde skall ske är det av intresse att se vad redan genomförda avregleringar fått 31 Se bl.a. prop. 1993/94:162 s. 138, prop. 1999/2000:72 s. 45 och prop. 2002/03:110 s. 169 f., 184 f. samt och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av om tillträde till accessnät (LLUB-förordningen). Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås El- och gasmarknadsutredningen32 har i sitt nyli- gen lämnade slutbetänkande konstaterat att konsumenternas el- priser inte sjunkit genom elmarknadsreformen, något som bl.a. förklaras med höga priser på råkraftsmarknaden. Däremot har ut- redningen konstaterat att handelsmarginalen för leverantörerna sjunkit, något som kan tolkas som om reformen medfört en ökad konkurrens på elmarknaden. En rapport från Konkurrensverket33 konstaterar dock klart att priserna för fast telefoni har generellt gått ner sedan avregleringen, särskilt efter det att möjligheten att använda förval tillkom . För elmarknaden gäller att ett stort antal producenter och kon- sumenter kan handla med varandra. För råkraft finns också en fun- gerande handelsplats, NordPool. El och framför allt telefonsignaler är också lättare att överföra än värme. För fjärrvärmens del gäller däremot att eftersom det vid överföring av värme uppstår energi- förluster är möjligheten att transportera värme längre sträckor ekonomiskt begränsad. Fjärrvärmen är därför till skillnad från bl.a. eldistributionen begränsad till regioner och har en mer lokal prägel. Det medför att antalet befintliga och framtida kunder är mer be- gränsat. Framför allt gäller det på mindre orter. Trots att samma begränsningar i kundunderlaget som gäller för fjärrvärmen inte gäller för elmarknaden kan konstateras att avregleringen av elmark- naden inte entydigt anses ha lett till lägre priser. Jag anser att i teorin skulle en effektivt utformad tillträdes- reglering kunna fungera återhållande på priset till slutkund även om ingen ytterligare aktör tillkommer. Detta beroende på att om mycket höga priser tas ut så kommer till slut nya aktörer att lockas till marknaden och vilja vara med och dela på marknaden, vilket verkar återhållande på priserna. Jag menar dock att detta argument inte är hållbart för fjärrvärmens del. Skaleffekter och de stora och kostsamma investeringar som är förknippade med att bygga en ny produktionsanläggning eller vid spillvärme dra nya fjärrvärme- kulvertar och göra stora industriinstallationer, innebär att enbart ett hot om att nya aktörer skulle kunna komma in på fjärrvärme- marknaden inte kan anses tillräckligt för att få denna återhållande effekt på priset till slutkund. Det krävs i så fall att det finns ett verkligt behov av ny produktion genom att marknaden expanderar. 32El- och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129), s. 237 ff. 33Konsekvenser för konsumenter av konkurrensutsatta marknader –Telemarknaden, 2003:22. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås Jag bedömer, som framgått av tidigare avsnitt, det tekniskt möjligt att införa ett fullständigt tredjepartstillträde avseende fjärr- värme, på motsvarande sätt som på elmarknaden. Att det därmed skulle uppstå en väl fungerande konkurrensmarknad med lägre priser för kunden bedömer jag dock som mindre troligt. En förut- sättning för att en marknad med konkurrens skall fungera på ett tillfredställande sätt är att det finns ett tillräckligt antal oberoende aktörer. För att få en fungerande konkurrens krävs relativt många aktörer på en marknad. Studier på området har visat att det ofta krävs fem eller fler aktörer för att få till stånd en fungerande marknad34. Enligt min uppfattning är det inte sannolikt att man med ett tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten får in ett tillräckligt antal aktörer i befintliga fjärrvärmesystem för att en väl fungerande konkurrens ska uppstå. Möjligen skulle det kunna inträffa i Stockholms-, Göteborgs- och . Då endast ett fåtal nya aktörer är möjligt finns dessutom alltid risken för att någon blir dominerande eller att man hamnar i en situation med kartell- bildning och konkurrensbegränsande avtal. Ett fullständigt tredje- partstillträde skulle i bästa fall kunna leda till en oligopolisk situa- tion som inte leder till lägre pris för konsumenterna. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att med hänsyn till fjärr- värmenätens lokala karaktär kan ett införande av tredjeparts- tillträde inom ett fjärrvärmenät möjligen bidra till att ett fåtal nya aktörer etableras i marknaden, framför allt i storstadsregionerna. Det är dock långtifrån säkert att kunderna i alla lägen gynnas av detta. Jag är därför tveksam till om ett införande av tredjepart- stillträde verkligen är lämpligt och medför en fördel ur konkurrens- synpunkt. Frågan om det är ett sådant allmänt intresse som sägs i och regeringsformen kan rent av väckas. Förutom konkurrensskäl och konsumentnytta måste också övervägas om ett tredjepartstillträde till fjärrvärmenätinfrastruk- turen kan vara motiverat av miljöskäl, såsom energihushållning. Om tredjepartstillträdet kan få stor betydelse för att skapa förut- sättningar för energieffektivare verksamheter, bättre energihus- hållning samt en bättre miljö med bl.a. minskade koldioxidutsläpp kan det ändå vara motiverat. Jag har tidigare konstaterat att fjärrvärmenäten är av lokal karaktär, vilket medför att kundunderlaget är begränsat. Generellt innebär det enligt min uppfattning att om en nytillkommande pro- 34 Se t.ex. Rudkevich et al, Modeling electricity pricing in an deregulated generation industry, 19 1998. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås ducent får tillträde till fjärrvärmenätet måste i princip befintliga producenter minska sin produktion för att överskott inte skall uppstå. Självfallet finns det fall där miljöfördelar uppstår. Ett ex- empel på det kan vara en fjärrvärmeleverantör som behöver ytterli- gare kapacitet och tillåter leverans av spillvärme i stället för att bygga en ny mer eller mindre förorenande produktionsanläggning. Det är dock inte alltid klart att miljöfördelar uppstår. Om ett nytt högeffektivt kraftvärmeverk utsätts för konkurrens av spillvärme från en industri och därför måste skära ner elproduktionen är det mer tveksamt om fördelar uppstår. Om dessutom den uteblivna elproduktionen ersätts med importerad el från kolkondenskraft- verk i utlandet måste det anses som en nackdel för miljön. Det kan alltså enligt min mening inte entydigt sägas att tredjepartstillträde generellt medför fördelar ur miljösynpunkt. Även av dessa skäl är det alltså tveksamt om tredjepartstillträde skall införas och om det kan anses utgöra ett sådant allmänt intresse att det är förenligt med och regeringsformen. Ersättningen vid ett intrång skall enligt förarbetena till rege- ringsformen vara verklig och inte endast en symbolisk sådan.35 För gäller att vid bedömningen av om ingreppet är proportionerligt är det av stor betydelse om den enskilde tiller- känns ersättning i någon form. I denna fråga har slagit fast ståndpunkten att ersättning för exproprierad eller natio- naliserad egendom normalt måste utgå och att egendomsberövande utan ersättning inte kan anses proportionerligt.36 Ovan har redovisats vissa ekonomiska konsekvenser av ett tred- jepartstillträde. Ersättningen måste täcka ett flertal olika kostnader för ägaren av fjärrvärmenätet. Det medför att kostnaderna för ett tillträde i vissa fall kan bli mycket höga. Enligt min mening så höga att det inte är lönsamt för en ny aktör att ansluta sig. Min slutsats blir alltså att varken konkurrensskäl, konsument- nytta eller miljöhänsyn talar för att en tvångsvis reglerad rätt till tillträde skall införas. Ersättningen till nätinnehavaren för dennes kostnader för transiteringen och eventuella nettoförlusten av för- lorade leveranser skulle vidare i vissa fall bli så hög att det inte skulle vara lönsamt för en ny aktör att etablera sig. 35Se /Ragnemalm, a.a., s. 85; jfr , En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 930. 36Se , a. a., s. 377. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås inträdande leverantören har lägre kostnader för produktionen blir det lönsamt för den inträdande leverantören.37 4.7I stället föreslås förhandling om tillträde Jag har ovan uttryckt min tveksamhet mot att införa tredjeparts- tillträde. Som nämnts finns det dock situationer när det kan vara väl motiverat att nätet öppnas för en ny aktör. Det får främst anses vara fallet när det finns förutsättningar i fjärrvärmenätet och det därför är fördelaktigt att ta emot exempelvis industriell spillvärme, värme från avfallsförbränning eller värme från anslutna större kunder. Antingen kan ett system införas där en myndighet gör bedöm- ningen av om det är lämpligt att en ny aktör får tillträde till fjärr- värmenätet eller så kan systemet bygga på den fria avtalsrätten. Vissa av de invändningar mot tredjepartstillträde som jag har redo- visat ovan faller visserligen om det först av en myndighet görs en prövning av lämpligheten. Bl.a. är det rimligt att anta att endast tillträde som är miljömässigt motiverat då får komma i fråga. Att göra bedömningen skulle dock kräva att myndigheten gör en fullständig genomgång av den aktuella fjärrvärmeorganisationen när en framställning görs för att se om det är lämpligt att ansluta en ny leverantör. Även den utomstående aktören som vill ha tillgång till nätet måste genomgå en prövning. Bl.a. måste sannolikheten för att leveranser av värme kan ske långsiktigt rimligtvis bedömas. Vidare måste myndigheten bestämma vilken ersättning som skall utgå. Min åsikt är att en sådan prövning skulle kräva mycket stora resurser, både hos myndigheten och hos parterna. Jag anser därför inte det realistiskt att lämna ett sådant förslag. Enligt min mening bör det i stället införas regler som bygger på fria förhandlingar. När en framställning om tredjepartstillträde görs är det viktigt att ägaren av fjärrvärmenätet verkligen gör en analys av om det är lämpligt och möjligt att låta en utomstående leveran- tör av hetvatten få tillgång till nätet. För att innehavaren av fjärr- värmenätet verkligen skall göra en sådan seriös analys förordar jag en ordning som kan beskrivas som ett förhandlat tillträde till näten. Med förhandlat tillträde avses att skyldighet att förhandla införs när någon utomstående gör en förfrågan om tredjepartstillträde. 37 , Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avregleringar, Ds 2002:21. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås Syftet med förhandlingen är att antingen få nätägaren att köpa värmen av leverantören till ett överenskommet pris eller att mot betalning transitera denna värme i nätet åt leverantören för försälj- ning till kund eller för annat ändamål, t.ex. sammankoppling och samkörning av olika produktionsenheter. Förhandlingsskyldigheten medför att ägaren av ett fjärrvärmenät inte slentrianmässigt kan säga nej till framställningar utan skall göra en seriös analys av om det är lämpligt att tillåta ett tillträde och vilka villkor som då skall gälla. Både framställningar om tillträde från den som vill ha tillträde och besked från ägaren av fjärrvärmenätet måste vara väl motiverade. Ett sådant krav ökar möjligheten för att parterna skall nå en överenskommelse. För det fall att förhandlingarna inte leder till något resultat måste det övervägas om det kan finnas skäl att förstärka förhandlings- skyldigheten genom att införa någon form av medlingsinstitut där parterna kan få medling till stånd. Ett sådant förfarande syftar till att åstadkomma en överenskommelse mellan två eller flera parter som inte förmår finna en gemensam lösning på ett uppkommet problem eller en tvist. Jag anser att en möjlighet till medling skall införas. Vid en med- ling är det inte orimligt att liknande bedömningar behöver göras som vid ett av myndighet prövat tillträde. Även för en medling kan därför kostnaderna bli betydande. Särskilt om parterna har stånd- punkter som ligger långt ifrån varandra kan processen bli tids- ödande och kostnadskrävande. Att tvinga fram en kanske meningslös medling i samtliga situationer anser jag därför inte är rimligt. För att medling skall komma till stånd föreslår jag därför att det skall krävas att båda parter är överens om saken. Jag föreslår i detta betänkande ett inrättande av en särskild . Nämnden har bl.a. till uppgift att lämna rekommen- dationer vid tvister mellan kunder och distributörer. skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfaren- het, en teknisk expert samt två särskilda ledamöter med erfarenhet av fjärrvärmebranschen från ett distributör- respektive kundper- spektiv. Jag föreslår att också skall vara medlings- organ vid oenighet vid tredjepartstillträde. Eftersom det inte är förhållanden mellan distributör och kund som skall bedömas bör nämndens sammansättning i dessa fall vara annorlunda. De två sär- skilda ledamöterna bör ha erfarenhet av produktion och distribu- tion av hetvatten i fjärrvärmeverksamhet respektive värmeproduk- Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås tion inom industrin. Ledamöterna utses på samma sätt som vid tvister mellan distributör och konsument. Kostnaderna för nämn- dens verksamhet bör till fullo finansieras via avgifter från parterna. Jag är medveten om att många faktorer måste vara uppfyllda för att en medling som behöver begäras av båda parter skall komma till stånd. Det torde därför endast bli i ett fåtal fall som en medlings- situation uppkommer, nämligen om parterna nästan är överens och behöver hjälp med att lösa viss oenighet. Eftersom det redan kommer att finnas en medför dock möjligheten att få hjälp med medling inga kostnader så länge medling inte sker. Tillsynen över bestämmelsen och främst att förhandlings- skyldigheten följs skall skötas av tillsynsmyndigheten. Även denna del av myndighetens verksamhet föreslår jag finansieras via avgifter. Med förslaget anser jag att de krav som framförts på att under- lätta tillvaratagandet av industriell spillvärme, värme från andra källor t.ex. kunderna tillgodoses. Om det finns förutsättningar i fjärrvärmenätet att ta emot exempelvis spillvärme torde det finnas goda förutsättningar att en uppgörelse kommer till stånd. I de fall en förhandling kommer till stånd och en överenskommelse nås på normala affärsmässiga grunder uppkommer ingen ny och onödig administration i företagen. Förhandlingsskyldigheten kommer att innebära en viss ökad arbetsbelastning för ägare av fjärrvärmenät, där ett flertal är att anse som små företag. Jag anser dock att den arbetsbelastning som förslaget innebär är acceptabel. 5.1Kriterier för högeffektiv kraftvärme Kraftvärmeproduktion är ett effektivt sätt att producera elenergi. I ett kraftvärmeverk eller i ett industriellt mottrycksverk sker en samtidig produktion av dels el eller mekanisk energi dels värme. Värmen nyttiggörs i ett fjärrvärmenät eller i en industriell process och huvuddelen av den producerade elen säljs på den öppna el- marknaden eller utnyttjas inom processindustrin. En större del av bränsleenergin nyttiggörs i ett kraftvärmeverk jämfört med i ett kondenskraftverk. Vanligast i är emellertid att el och värme produceras var för sig i skilda anläggningar. Elproduktion med bränslen sker i kondenskraftverk, gasturbiner och i motorer. Spillvärmen som fås från elproduktionen tas inte till vara i dessa anläggningar. Med värmeverk (värmeproduktionsanläggning) avses en anläggning som enbart producerar värme för en industriell pro- cess eller i ett fjärrvärmenät för uppvärmning av bostäder och lokaler. Med högeffektiv kraftvärme avses sådan kraftvärme som upp- fyller kriterierna i bilaga III till kraftvärmedirektivet1. För att betraktas som högeffektiv kraftvärme krävs enligt kraft- värmedirektivet en energieffektivisering jämfört med om el och värme producerats var för sig. Direktivet anger som huvudregel att en effektivisering av bränsleanvändningen på erfordras för att en kraftvärmeproduktion skall få betraktas som högeffektiv. För att kunna beräkna kraftvärmens effektivitet i enskilda anläggningar behövs något att jämföra med, dvs. referensvärden för effektiviteten (verkningsgraden) vid separat produktion av el respektive värme. Dessa värden har ännu inte fastställts av EG- kommissionen. skall, enligt direktivet, dessa värden vara fastställda. 1 Direktiv /8/EG, Kommissionen har startat detta arbete genom att lägga ut ett konsultuppdrag på det danska konsultföretaget . Enligt artikel 4 i direktivet skall medlemsstater som genomför detta direktiv i sin lagstiftning innan kommissionen har fastställt harmo- niserade referensvärden anta nationella referensvärden. 5.2Referensvärden för högeffektiv kraftvärme Förslag: Jag föreslår att det redan under innevarande år skall in- föras nationella interimistiska referensvärden för separat produk- tion av el och värme i avvaktan på att harmoniserade europeiska referensvärden fastställs. De befintliga svenska kraftvärmeverken är högeffektiva. Vad jag kunnat finna har nästan samtliga svenska kraftvärmeverk en verk- ningsgrad i storleksordningen . Oavsett vilka referens- värden som kommissionen fastställer, bedömer jag att de svenska kraftvärmeverken skulle uppfylla kriteriet för högeffektiva kraft- värmeverk. Så är emellertid inte alltid fallet i övriga . Eftersom avsikten från kommissionen är att harmoniserade refe- rensvärden skall fastställas genom den föreskrivande kommittén enligt direktivets artikel 4 och 14 inom mindre än skulle det i och för sig inte vara strikt nödvändigt att fastställa nationella inte- rimistiska referensvärden i avvaktan på harmoniserade värden på europeisk nivå. Jag gör emellertid den bedömningen att det svenska arbetet i den föreskrivande kommittén skulle underlättas om det fanns nationella interimistiska referensvärden och väljer därför att föreslå sådana för att möjliggöra för regeringen att genomföra direktivet i svensk lagstiftning redan under innevarande år. Enligt artikel 4.3 i direktivet måste som en del häri svenska referensvärden för separat produktion av el och värme fastställas i avvaktan på de harmoniserade europeiska referensvärdena. Värmeproduktion i ett kraftvärmeverk kan direkt jämföras med värmeproduktion i en hetvattenpanna (benämndes förr värmeverk) med samma bränsle. Det går att uppnå samma termiska totalverk- ningsgrad i ett värmeverk som i ett kraftvärmeverk. Som exempel har ett modernt verk utan s.k. rökgaskondensering en verknings- grad på både som värmeverk och kraftvärmeverk med viss liten variation beroende på typ av bränsle samt den tempera- turnivå vid vilken värmeenergin nyttiggörs. Nedan redovisas verkningsgraden för moderna pannanläggningar med bästa möjliga teknik, s.k. BAT (), för jämförelse med kraftvärme respektive industriellt mottryck. Värdena baseras på uppgifter från branschen. I allmänhet är verk- ningsgraden i industriella pannor något lägre än i fjärrvärme- systemens hetvattenpannor. Tabell 5.1 Verkningsgrad för moderna pannanläggningar med BAT för jämförelse med kraftvärme och mottryck Ett annat alternativ för referensvärde på värmeverkets verknings- grad i beräkningen huruvida kraftvärmeverket uppfyller kriteriet högeffektivt kraftvärmeverk kan vara kraftvärmeverkets verkliga verkningsgrad i mottrycksdrift (kraftvärmedrift). Dock bör ett minimivärde antas, t.ex. . Ett tredje alternativ är att ansätta ett enda referensvärde oavsett bränsle, dvs. ett referensvärde som är en approximation av verk- ningsgraden i moderna anläggningar. Min bedömning är att ett lämpligt avrundat värde så fall skulle vara . När kommer att föreslå harmoni- serade referensvärden kommer emellertid dessa att variera bero- ende på bränsle och teknik.