sou · GTB347 · 2006-01-01 00:00:00 — – barriärerna, biosfären och samhället Rapport från för kärnavfallsfrågor (KASAM) SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslagsbild: Steg 1 vid extrudering av kopparkapsel för använt kärnbränsle. (Källa: SKB). KASAM:s yttrande över Svensk Kärnbränslehantering AB:s FUD-program 2004 – program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall, inklusive samhällsforskning En av uppgifterna för KASAM – för kärnavfalls- frågor – är (se Dir. 1992:72) att för regeringen redovisa sin själv- ständiga bedömning av det s.k. FUD-programmet (forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprogram), som de svenska kärn- kraftföretagen genom () skall avge . Detta program skall enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen) avse den allsidiga forskning och övriga åtgärder som behövs för att hantera och slutförvara kärnavfall på ett säkert sätt samt för att avveckla och riva kärnkraftverken. Denna rapport utgör KASAM:s yttrande till regeringen över FUD-program 2004. Programmet omfattar SKB:s planer för inklusive en mer detaljerad redovisning av de frågor, som kommer att behandlas . Vid den tid- punkten avser SKB att för regeringens prövning ge in ansök- ningar om tillåtlighet/tillstånd enligt (1998:808) och kärntekniklagen för ett slutförvar för använt kärnbränsle. I samband med redovisningen av KASAM:s bedömning av FUD-program 2004 redovisar KASAM ett antal rekommenda- tioner huvudsakligen riktade till SKB men även till regeringen. KASAM föreslår regeringen att konstatera att reaktorinne- havarna, genom SKB:s FUD-program 2004, har uppfyllt kraven i 12 § kärntekniklagen. Bakom KASAM:s granskning står samtliga ledamöter jämte sakkunniga och , expert samt sekreterare . KASAM – för kärnavfallsfrågor Bakgrunden till lagstiftningen .............................. Kravet på allsidigt program ................................... Val av metod och plats .......................................... KASAM:s granskning av FUD-program 2004 ................. Resultatet av KASAM:s granskning .................................. Bedömning i vissa frågor ...................................... SKB:s redovisning i förhållande till Fortsatt behov av teknisk utveckling.................... Övriga naturvetenskapliga frågor.......................... 2.2.2.6 Barriärerna i KBS-3 koncepet................................ val och prioriteringar ............................ Allvarliga händelser samt skyddsåtgärder .......... Samlad prövning av inkapslingsanläggning Rivning av kärntekniska anläggningar................ Behov av oberoende forskning ........................... Behov av kompetens inom strålskydds- och Vetenskaplig bredd i kommande SKB:s program och handlingsplan ............................ KASAM:s överväganden och bedömning .......................... 3.2.1Kärnavfallssystemet (kap. 1 i FUD- program 2004) ..................................................... 3.2.2Handlingsplan (kap. 2 samt bilaga A i FUD-program 2004) .......................................... 3.2.2.3 SKB:s ansökan för inkapslingsanläggningen...... 3.2.2.7 Övriga frågor i bilaga A....................................... FUD-program (kap. 3 i FUD- program 2004)................................................ 3.3 KASAM:s slutsatser ........................................................... Kapsel – tillverkning ............................................... KASAM:s överväganden och bedömning ......................... 4.2.1 Val av tillverkningsmetod för kopparkapseln....... Barriär mot korrosion ........................................... Kapsel - förslutning ................................................ KASAM:s överväganden och bedömning ......................... 5.2.1 Val av förslutningsmetod för kopparkapseln ...... Friction stir welding .............................................. KASAM:s överväganden och bedömning ......................... KASAM:s överväganden och bedömning .......................... KASAM:s överväganden och bedömning........................... Hur används säkerhetsanalysen? 8.2.3 Vad har gjorts tidigare? FEP-hantering och FEP-data ............................... 8.2.7 Myndigheternas krav på en säkerhetsanalys ........ 8.2.8 SKB:s program för säkerhetsanalys ...................... Vad är bentonit? 9.1.2 SKB:s krav på bufferten ........................................ KASAM:s överväganden och bedömning .......................... Processer vid svällning .......................................... KASAM:s överväganden och bedömning ......................... Krav på återfyllningen ........................................... Processer i återfyllningen ..................................... KASAM:s överväganden och bedömning ......................... Processer i geosfären: Översikt av processer ...... Rörelser i intakt berg .......................................... Reaktivering (rörelser längs befintliga sprickor) samt sprickbildning ............................ Advektion/blandning – grundvattenkemi, Diffusion – grundvattenkemi, Reaktioner med berget – lösning/fällning Kolloidomsättning – kolloider i grundvatten, radionuklidtransport med kolloider ................... KASAM:s överväganden och bedömning ........................ 12.2.4 Behov av ökade kunskaper om de 12.2.5 Terrestra och akvatiska ekosystem ..................... 12.2.7 Radionuklider och andra ämnen ......................... 12.2.9 Monitering i och kring förvaret .......................... KASAM:s överväganden och bedömning ........................ KASAM:s överväganden och bedömning ........................ 14.2.1 SKB:s samhällsforskningsprogram ..................... SKB:s FUD-program 2004 ................................. KASAM:s överväganden och bedömning ....................... 15.2.1 Förutsättningar för separation och 15.2.2 För- och nackdelar med transmutation ............. 15.2.3 KASAM:s samlade bedömning i frågan om 15.2.5 KASAM:s samlade bedömning i frågan om KASAM:s överväganden och bedömning ....................... Låg- och medelaktivt avfall ................................... KASAM:s överväganden och bedömning ....................... Produktionen av elektricitet från kärnkraftverken i inleddes då den första stora kärnkraftreaktorn togs i kommersiell drift . Planeringen av de första kärnkraftreaktorerna skedde . Den lagstiftning som framför allt reglerade kärnkraftsfrågorna var den s.k. atomenergilagen. I samband med starten av började en diskussion om avfallet från kärnkraftverken men det var först under de närmast följande åren som diskussionen tog fart på allvar. Den statliga föreslog ett system av anläggningar som liknar det system som till vissa delar finns i och som Svensk Kärnbränsle- hantering AB (SKB) planerar att utveckla. Det fullständiga systemet omfattar bl.a. de befintliga avfallsanläggningarna CLAB (centralt mellanlager för använt kärnbränsle) och SFR (slut- förvar för låg- och medelaktivt driftavfall) samt planerade slutförvar för bl.a. högaktivt avfall. ledde aldrig till någon proposition om ny lagstiftning, men den fick mycket stor betydelse för planeringen av det svenska kärnavfalls- systemet. I den s.k. villkorslagen, som trädde i kraft 1977, ställdes krav på en helt säker slutförvaring av det använda kärnbränslet. Efter omfattande tekniska och politiska diskussioner samt utredningar tillkom den nu gällande lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen). Lagen kräver en säker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall och den lägger ansvaret för forskning och utveckling på kärnkraftindustrin. Enligt lagen skall kärnkraftföretagen redovisa ett forsknings- och utvecklingsprogram . För att upprätta och utveckla detta program (det s.k. FUD- programmet) och att ta hand om det radioaktiva avfallet och det använda kärnbränslet från reaktorerna har kärnkraftföretagen bildat SKB, som ägs av kärnkraftföretagen gemensamt. För att bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet på detta område och för att driva avfallsanläggningarna behövs pengar. Enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k. finansierings- lagen), ursprungligen , skall kärnkraftföretagen betala kostnaderna för en säker hantering och slutförvaring av kärnavfallet. Det sker genom att avgifter per kWh betalas in till ett särskilt fonderingssystem i statlig regi. Detta fonderings- system har fungerat väl. har det svenska kärnavfalls- programmet kostat . Dagens beräkningar tyder på att det kommer att behövas ytterligare ca . Av detta belopp finns ca fonderade. Mellanskillnaden på ca beräknas kunna täckas dels av avkastningen från redan fonderade medel, dels genom fortsatta avgiftsinbetalningar så längre reaktorer är i drift. 1.1.2Kravet på allsidigt program Kärntekniklagen kräver ett allsidigt forsknings- och utvecklings- program. Detta krav är särskilt tydligt i ett inledningsskede när underlaget för att välja inriktningar och koncept bör vara mycket Men även i senare skeden är det viktigt att utreda alter- lösningar i rimlig omfattning, så att programmet ger underlag för strategiska val utan begränsningar till en enda väg som kan visa sig vara en återvändsgränd. Det är dock inte rimligt eller möjligt att utreda och utveckla alla tänkbara alternativ till samma kunskapsnivå. Det skulle kunna förhindra möjligheterna att nå fram till beslut, särskilt som nya varianter och koncept för processer och anläggningar för omhänder- tagande av använt kärnbränsle och kärnavfall kan komma att bli föreslagna under det fortsatta utvecklingsarbetet. Det är alltså möjligt och nödvändigt att successivt koncentrera utredningarna till de alternativ, som visar sig vara särskilt intressanta. Vad som sagts utesluter naturligtvis inte att man ständigt måste vara beredd att ompröva redan gjorda ställningstaganden, om nya fakta kommer fram genom pågående forskning. 1.1.3Kärnkraftindustrins redovisning av programmet Enligt 12 § kärntekniklagen skall reaktorägarna upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsknings- och utveck- lingsverksamhet samt de övriga åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten upp- kommet kärnavfall och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som inte längre behövs. Programmet skall upp- rättas och skall omfatta av och ges in till (). Reaktorägarna har uppdragit åt SKB att upprätta detta pro- gram. FUD-program 2004 – Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärn- avfall, inklusive samhällsforskning – redovisades av SKB . FUD-programmet granskas av SKI, som genom ett remiss- förfarande bjuder in ett stort antal organisationer att lämna synpunkter. Dessa synpunkter sammanställs av SKI, som med ett eget yttrande lämnar sina synpunkter till regeringen. Parallellt med SKI:s förfarande granskas programmet av KASAM, som också lämnar ett eget yttrande till regeringen. Med SKI:s och KASAM:s yttranden som grund beslutar sedan regeringen om programmet och tar ställning till om programmet uppfyller kärn- tekniklagens krav (bl.a. avseende allsidighet). Regeringen före- skriver även de villkor för den fortsatta forsknings- och ut- vecklingsverksamheten som anses vara nödvändiga. Genom dessa återkommande granskningar av SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram och genom regeringens beslut har programmet fått samhällets stöd och godkännande. 1.1.5Val av metod och plats För val av metod för slutförvaring har SKB redovisat flera möjliga alternativ. På ett tidigt stadium stod det emellertid klart att slutförvaring i stabila geologiska formationer på stort djup är att föredra. Det finns även en bred internationell enighet bland tekniska experter att geologisk förvaring är den mest passande metoden för långtidsförvaring av de farligaste formerna av radioaktivt avfall. En sådan inriktning föredras också av de flesta länder, som har ett forsknings- och utvecklingsprogram för högaktivt avfall eller använt kärnbränsle. Den s.k. KBS-3 metoden (som innebär att det använda kärnbränslet placeras i kopparkapslar med en insats av gjutjärn, en omgivande barriär av bentonitlera, med en placering i ett tunnelsystem i berg på flera ) har utvecklats successivt under en lång följd av år och har återkommande redovisats och granskats. KBS-3 metoden har av regeringen accepterats som huvudlinjen i det fortsatta utvecklingsarbetet. ett regeringsbeslut med avseende på SKB:s komplettering av FUD-program 98 (den s.k. FUD-K rapporten) godtog regeringen denna metod som en planeringsförut- sättning för de platsundersökningar som SKB nu genomför i Forsmark (kommun) och Simpevarp/Laxemar (). Regeringen har dock i samma beslut understrukit att ett slutligt godkännande av viss metod för slutförvaring inte kan göras förrän i samband med ett framtida ställningstagande till ansökningar om tillstånd enligt och kärntekniklagen att uppföra ett slutförvar för använt kärn- bränsle. De geologiska undersökningar som SKB har genomfört och genomför för att få underlag för val av plats för ett slutförvar för använt kärnbränsle bedrevs från början med syfte att kartlägga de geologiska förutsättningarna i stora delar av . Man kan med viss fog säga att SKB inledningsvis eftersträvade att finna bästa plats för slutförvaret. Efter motstånd i form av bl.a. lokala folkomröstningar har strategin ändrats så att SKB nu närmast har som mål att finna en tillräckligt bra plats, dvs. att finna en plats som uppfyller vissa grundläggande säkerhetskrav. För KASAM är det uppenbart att förvarets utformning inkl. deponeringstekniken och platsens geologiska och hydrologiska karaktär är beroende av varandra. Den geologiska barriären är en del av barriärsystemet, som skall förhindra eller åtminstone försvåra utläckage av radioaktiva ämnen till biosfären. Regeringens beslut att acceptera KBS-3 metoden som en planeringsförutsättning gjorde det möjligt för SKB att starta de platsundersökningar, som pågår i Forsmark och Simpevarp/ Laxemar. Dessa platsundersökningar tillför kunskap om geologiska, hydrologiska och andra förutsättningar i de aktuella undersökningsområdena, men ger också mer allmänt underlag för att kunna konstruera ett slutförvar och att bedöma dess säkerhet. 1.2KASAM:s granskning av FUD-program 2004 KASAM – för kärnavfallsfrågor – är en fristående vetenskaplig kommitté inom Miljö- och samhällsbyggnadsdeparte- mentet med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och avställning av kärntekniska anläggningar samt att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor. I KASAM:s uppdrag ingår bl.a. att för regeringen redovisa sin självständiga bedömning av kärnkraft- företagens forsknings- och utvecklingsprogram. Föreliggande rapport utgör KASAM:s yttrande till regeringen över SKB:s FUD- program 2004. KASAM:s granskning har skett genom insatser av kommitténs ledamöter, sakkunniga, expert och sekreterare. Bland utgångspunkterna för KASAM:s granskning kan nämnas KASAM:s granskningsyttranden över FUD-program 2001 () och tidigare FUD-program samt rege- ringens beslut över dessa redovisningar från SKB. 1.3Resultatet av KASAM:s granskning I kapitel 2 i föreliggande yttrande till regeringen redovisas först KASAM:s helhetsbedömning av FUD-program 2004. Därefter följer, i kapitlen 3-17, kommentarer till de avsnitt i FUD- program 2004 som KASAM har granskat närmare. De slutsatser, som KASAM har dragit vid denna granskning redovisas som punktsatser i slutet av varje kapitel. FUD-program 2004 omfattar SKB:s forsknings- och utveck- lingsplaner för . Tonvikten ligger fram , då SKB avser att ge in ansökningar om tillåtlig- het/tillstånd för prövning enligt (1998:808) och kärntekniklagen (1984:3) för ett slutförvar för använt kärn- bränsle. Ansökningar för motsvarande tillåtlighets-/tillstånds- prövningar för en inkapslingsanläggning kommer enligt FUD- program 2004 att ges in . Programmets huvudsakliga inriktning är teknisk/naturveten- skaplig, med en viss tonvikt på forskning och teknikutveckling med särskild inriktning på kapsel- och inkapslingsfrågor för det använda kärnbränslet. FUD-program 2004 ger på detta sätt underlag för den ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen för en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle som SKB avser att ge in . Sedan SKB:s föregående redovisning av forsknings- och utvecklingsprogrammet, dvs. FUD-program 2001, har ett särskilt kapitel om samhällsforskning tillkommit. I FUD-program 2004 har SKB redovisat en handlingsplan för ansökningar om tillåtlighet/tillstånd enligt såväl kärntekniklagen som för en inkapslingsanläggning och ett slutförvar för använt kärnbränsle. Enligt denna handlingsplan skulle ansökningar enligt kärntekniklagen och för en inkapslingsanläggning ges in och ansökningar enligt kärntekniklagen och för ett slutförvar ges in . Eftersom det efter hand har framstått som allt klarare att ansökningarna för dessa båda verksamheter är starkt kopplade till varandra och att det därför är rimligast att regeringen tar ställning till dessa vid ett och samma beslutstillfälle, så har SKB under pågående granskning av FUD-program 2004, ändrat sin planering för beslutsprocessen. Enligt SKB:s nuvarande förslag till handlingsplan () skall ansökan enligt kärnteknik- lagen för en inkapslingsanläggning ges in . skall ansökan enligt kärntekniklagen ges in för ett slutförvar samt ansökningar enligt ges in för både en inkapslings- anläggning och ett slutförvar. har KASAM i sina yttranden över FUD-programmet lämnat många synpunkter i enskilda frågor, men också gjort den allmänna bedömningen att programmen uppfyller kärntekniklagens krav, bl.a. kravet på allsidighet. KASAM har framför allt fokuserat på tre huvudfrågor, nämligen: slutförvar inklusive val av plats samt beslutsprocess inklusive ansökningar om tillstånd samt frågor om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar. Utöver dessa frågor har KASAM kommenterat övriga frågor som tas upp i FUD-programmen, t.ex. säkerhetsanalytisk meto- dik, transporter av kärnavfall och använt kärnbränsle samt rivning av kärntekniska anläggningar. har KASAM även pekat på behovet av samhälls- vetenskaplig forskning om frågor som berör kärnavfall. Sist men inte minst har KASAM uppmärksammat regeringen på behovet av oberoende kompetens i frågor som rör säkerhet och strål- skydd, men också särskilt betonat detta behov vad gäller samhällsvetenskaplig forskning. Det behövs kompetens, som är oberoende av SKB och kärnkraftindustrin, för att granskningen av SKB:s program och ansökningar om tillstånd skall kunna göras på ett tillförlitligt sätt och för att ge det förtroende som behövs för att få samhällets acceptans för slutförvaringen samt för att ge ett tillräckligt bra underlag för regeringens beslut. KASAM:s övergripande bedömning är att SKB:s FUD-program 2004 uppfyller kärntekniklagens krav på ett allsidigt forsknings- och utvecklingsprogram. KASAM framhåller behovet av fortsatt forskning och utredningar med syfte att åstadkomma en gynnsam utveckling av FUD-programmet samt att skapa bästa förutsättningar för slutliga val av teknik och plats för de planerade verksamheterna. Forskning och utredningar behövs även för att ge underlag för tillräckliga ansökningshandlingar, inklusive miljökonsekvensbeskrivningar och säkerhetsanalyser, för regeringens och övriga myndigheters tillåtlighets-/tillstånds- prövningar. 2.2.2Bedömning i vissa frågor 2.2.2.1SKB:s redovisning i förhållande till kärntekniklagens krav KASAM anser att reaktorägarna genom FUD-program 2004 har uppfyllt kraven i 12 § kärntekniklagen. KASAM anser att SKB har redovisat sitt forsknings- och utvecklingsprogram på ett förtjänstfullt sätt. Det gäller både vad SKB har gjort och vad bolaget avser att göra. Rapporten är väl- strukturerad och tydlig. I många fall innehåller den en syste- matisk genomgång av bl.a. myndigheternas, regeringens och i vissa fall även KASAM:s tidigare synpunkter och hur dessa syn- punkter har tagits om hand eller avses tas om hand. 2.2.2.3Fortsatt behov av teknisk utveckling Av FUD-program 2004 framgår att det fortfarande finns ett stort utvecklingsbehov på ett antal viktiga tekniska områden. Detta gäller t.ex. tillverkning och förslutning av kapslar samt kontrollmetoder för dessa verksamheter. SKB:s forsknings- och utvecklingsverksamhet vid Kapsellaboratoriet i har stor betydelse i detta sammanhang. Valet av metod enligt KBS-3 konceptet förutsätter att det kan visas att de tekniska barriärerna, inklusive kopparkapseln, kan antas fylla sina funktioner även i ett mycket långt tidsperspektiv. SKB har utvecklat olika tekniker för förslutning av koppar- kapseln. SKB har i samband därmed () i ett press- meddelande tillkännagivit att en säker metod för inkapsling av det använda kärnbränslet är klar. Även om KASAM stöder valet av svetsmetod, anser KASAM att SKB borde ha väntat med sitt ställningstagande tills man haft tillgång till resultaten av SKI:s och KASAM:s granskningar av FUD-program 2004. Det återstår för SKB att visa att svetsförfarandena rutinmässigt kan ge resultat som uppfyller uppställda krav. Även inom andra områden, t.ex. geologi, bergmekanik, hydro- logi, biologi och kemi, finns det ett stort behov av fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete, liksom av praktiska demon- strationer av tekniska tillämpningar. pågående platsundersökningarna i Forsmark och Simpevarp/ Laxemar samt SKB:s Berglaboratorium i har ett stort vetenskapligt värde i det fortsatta utvecklingsarbetet för det slutliga omhändertagandet av det använda kärnbränslet och övrigt kärnavfall. 2.2.2.6Barriärerna i KBS-3 konceptet Ingående kunskaper om barriärerna (kapsel–buffert– återfyllning–geosfär) utgör grundläggande förutsättningar för lokaliseringen och utformningen av ett säkert slutförvar. Valet av plats för ett slutförvar för använt kärnbränsle bör därför, enligt KASAM:s bedömning, baseras på ett hydrogeologiskt under- sökningsmaterial, som även representerar andra geologiska för- hållanden än de som undersöks i Forsmark och Simpevarp/Laxemar. KASAM saknar ett övertygande resone- mang i FUD-program 2004 om skälen för SKB:s uttalande att djupförvaret skall förläggas i kristallint berg med granitisk sammansättning. En djupare förståelse för biosfärens sammansättning och de biologiska processerna utgör också en grundläggande förut- sättning för lokaliseringen de aktuella kärnavfallsanläggningarna. som det fordras djupa kunskaper för att kunna identifiera och beskriva de direkta och indirekta miljökonse- kvenserna (även med avseende på en avlägsen framtid) av de verksamheter som kommer att anges i ansökningarna, så kommer det att behövas ett brett beslutsunderlag för att på ett övertygande sätt kunna påvisa vad som motsvarar krav på bästa möjliga teknik samt krav på val av lämplig plats där ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. En utförlig redovisning av alterna- tiva platser och alternativ teknik ses i detta sammanhang som en nödvändighet för att miljökonsekvensbeskrivningen skall kunna fylla sin funktion. En sådan bred alternativredovisning bör även kunna underlätta förståelsen för det slutliga valet av ut- formning och lokalisering. Tillsammans med krav på en icke-teknisk sammanfattning bör detta kunna uppnå syftet att göra beslutsunderlaget mera tillgängligt för allmän- heten. 2.2.2.9Tidigare val och prioriteringar