sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gällde förslag till ändrade bestämmelser i t.ex. radio- och TV-lagen ansåg kommittén emellertid att det inte fanns underlag för ett sådant ändringsförslag. I stället föreslog kommittén att regeringen skulle avvakta den fortsatta utvecklingen och vid behov ta upp frågan till behandling igen. Däremot fann kommittén att det fanns anledning att i radio- och TV-lagen införa en bestämmelse som riktade sig mot villkor i an- slutningsavtal som innebar begränsning av rätten att installera eller använda annan kabel-TV-anläggning eller att installera parabol- antenn. I sitt betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28) behandlade bl.a. frågan om risken för monopolisering av bestämmanderätten beträffande inne- håll i nät. Med innehåll avsågs massmedialt innehåll som faller under yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. överföring från databaser som faller under grundlagen eller förmedling av radio- och TV-program (a. bet. s. 231). Utredningen diskuterade frågan om det var möjligt att under hänsynstagande till etableringsfriheten för trådsändningar motverka nätinnehavarens monopolliknande ställning när det gäller att bestämma vilket innehåll som förmedlas genom nätet. Bak- grunden till nätinnehavarnas monopolliknande ställning angavs vara att det är mycket kostnadskrävande att anlägga konkurrerande tråd- nät och att den grundlagsskyddade etableringsfriheten kan hindra tillämpningen av regler som tvingar nätinnehavaren att ge andra opera- törer tillgång till näten (a. bet. s. 232). Därtill kom problemet med abonnenternas bristande inflytande över programutbudet i kabel- TV-nät. Utredningen framhöll att det föreligger ett samband mellan frågorna om konkurrens och mottagarkretsens inflytande över programutbudet på det sättet att konkurrens beträffande innehåll, tillgång till innehåll från olika aktörer, kan minska betydelsen av mottagarkretsens möjlighet att påverka programutbudet hos en en- skild aktör (a. bet. s. 232). tog inte ställning till om regler för att motverka monopolisering av innehållet i nät eller för att till- försäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet borde in- föras. I stället behandlade utredningen frågan om sådana lagregler krävde en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen och hur den i så fall skulle utformas (a. bet. s. 245). Regeringen gav dåvarande direktören för för radio och TV, , i uppdrag att göra en analys av behovet av lagregler, främst i radio- och TV-lagen, av- seende abonnentinflytande och sändningsutrymme i kabel-TV-nät. Dels skulle undersökas om det behövs regler för att ge kabel-TV- abonnenterna inflytande över vilka program som distribueras i kabel- nät, dels skulle bedömas om det finns behov av regler som ger sänd- ningsutrymme till andra än nätägaren. När det gäller den sistnämnda frågan ansåg utredaren att det med hänsyn till yttrandefrihetsgrundlagens dåvarande lydelse inte var möjligt att föreskriva skyldighet för en nätinnehavare att ge utrymme i nätet för var och en för överföringar av TV-program. I fråga om regler för ökat abonnentinflytande konstaterade ut- redaren att det i andra länder används olika modeller för detta. För svenska förhållanden ansåg utredaren att abonnentundersökningar skulle vara lämpligast. Modeller med bindande abonnentunder- sökningar skulle dock leda till högre priser för konsumenterna och utredaren ansåg inte det sannolikt att dessa kostnadsökningar skulle leda till motsvarande nytta för abonnenterna. Rådgivande under- sökningar bedömdes som mindre effektiva som instrument för konsumentintressena, men inte lika kostsamma för konsumen- terna. Utredaren fann mot denna bakgrund att det inte låg i kon- sumenternas intresse att införa regler om vare sig tvingande eller rådgivande abonnentundersökningar (a. promemoria s. 51 f.). Trots detta lämnade utredaren ett alternativt förslag om att kabel-TV-företag som når fler än 1 000 hushåll skulle undersöka önskemålen, såväl när det gäller innehållet i ett grund- utbud, som när det gäller vilka kanaler som skall finnas tillgängliga i nätet, hos hushåll anslutna till nätet. Undersökningen skulle lämnas till Radio- och som skulle sprida resultatet till allmän- heten. Verket skulle också få lämna närmare föreskrifter om bl.a. vilka TV-kanaler som skall ingå i undersökningen och även kunna förelägga en operatör vid vite att genomföra en abonnentunder- sökning. Det skulle däremot inte finnas något krav på operatören att ta hänsyn till resultatet av undersökningen vid programsam- mansättningen. Utredaren ansåg inte heller att det borde införas bestämmelser som förpliktar kabel-TV-operatörerna att erbjuda programkanaler styckevis, s.k. à la carte (a. promemoria s. 59 f.). Grunden för denna bedömning var bl.a. att det finns begränsade tekniska möjlig- heter för ett à la carte-system eftersom de flesta kabelnäten helt saknar selekteringsutrustning och att kabel-TV-företagens möjlig- het att finansiera verksamheten väsentligt försvåras och att bär- kraften i företaget till stora delar undanröjs. Utredaren såg också en risk med att paketerbjudandena skulle komma att bli dyrare för kunderna om det infördes en skyldighet att även erbjuda kanalerna à la carte. Anledningen till detta är att kundbasen för paketen kan minska och att programföretagen därför begär mer betalt för rätten att vidaresända programmet. Även operatören själv kan ha anled- ning att höja priset om kundbasen minskar. Dessutom finns enligt utredaren en risk för att ett kabel-TV-företag endast plockar in sådana kanaler i sitt utbud som kan förväntas sälja bäst på bekost- nad av smalare kanaler som t.ex. etniska kanaler som har en begrän- sad kundkrets. I många fall skulle ett system med à la carte således kunna leda till att abonnenternas möjligheter att få tillgång till de kanaler de önskar snarare minska än öka. Utredarens slutsats blev således att ett tvingande à la carte-system inte skulle vara till fördel för kabel-TV-abonnenterna eftersom det skulle innebära fördyringar för kabel-TV-företagen som dessa sannolikt skulle övervältra på abonnenterna. Utredaren lämnade trots allt ett alternativt förslag innebärande att kabeloperatörer som når fler än 1 000 bostäder skulle åläggas att, när de erbjuder abonnemang mot betalning, göra det utan krav på abonnemang av en eller flera andra kanaler. När det slutligen gällde programpaketering ansåg utredaren att det fanns anledning att införa ett förbud mot s.k. buy-through, vilket innebär att en abonnent för att överhuvudtaget få möjlighet att abonnera på ett visst paket först måste abonnera på ett eller flera andra paket. I de fall paketen sätts samman på ett sådant sätt att kanalerna inte i någon förnuftig mening kompletterar varandra menade utredaren att paketeringen bara är ett sätt att dölja produk- tens verkliga pris, vilket blir särskilt tydligt i fallet med de etniska kanalerna som sänds i paket (a. promemoria s. 65). Kabelföretagen hävdar att de behöver ha möjlighet att sända en viss minsta mängd kanaler i paket för att få täckning för kostnader för bl.a. admini- stration och selekteringsutrustning. Utredaren ansåg dock att de skulle kunna få erforderlig kostnadstäckning från vilket paket som helst, varför en abonnent åtminstone skulle kunna få välja vilket paket denne skulle abonnera på som grundpaket. Han föreslog därför att det i radio- och TV-lagen skulle införas en bestämmelse som hindrar kabel-TV-operatörerna att tvinga de anslutna hushållen att först abonnera på ett s.k. grundpaket för att få abonnera på andra programpaket som företaget erbjuder. Vidare skulle en program- tjänst inte få förekomma i mer än ett paketerbjudande. Utredaren påpekade att en lagstiftning mot buy through i prakti- ken sannolikt skulle rikta sig endast mot två av de största operatö- rerna, UPC och Kabelvision. Han menade därför att ett alternativ till lagstiftning som var mer tilltalande skulle vara om de berörda företagen åtog sig att, lämpligen i samråd med , se över sina principer för programpaketeringen, i syfte att göra er- bjudandena och prispolitiken tydligare gentemot konsumenterna (a. promemoria s. 66 f.). I sina avslutande synpunkter framförde utredaren att en övergång till digital distribution sannolikt skulle öka möjligheterna att tillgo- dose abonnenternas önskemål, framför allt p.g.a. att den ökade kapa- citeten tillåter distribution av fler kanaler. Trots digitaliseringen fanns det dock skäl att stärka kabel-TV-konsumenternas ställning. Den säkraste metoden för detta skulle enligt utredarens uppfattning vara att öppna kabelnäten för konkurrens så att konsumenten skulle kunna välja fritt vilket som helst av kabel-TV-företagen. Ägandet av näten och försäljningen av kabel-TV-tjänster borde alltså enligt utredaren handhas av skilda subjekt för att uppnå en konkurrens mellan kabel-TV-företagen med priser och paketering. Frågan borde därför utredas närmare. 16 Konkurrens i kabel-TV-nät Utredningen har enligt direktiven att överväga om det är lämpligt och möjligt att genom lagstiftning skapa förutsättningar för konkur- rens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Hänsyn skall tas till det regelverk om elektronisk kommunikation som beslu- tats inom EG och som genomförts i genom lagen om elektronisk kommunikation. Det primära syftet med regeringens målsättning att öppna för ökad konkurrens i kabel-TV-näten torde vara att förbättra valfrihe- ten och programutbudet för kabel-TV-abonnenterna för att de i större utsträckning än skall få tillgång till de programtjänster de önskar och i möjligaste mån slippa att betala för programtjänster som de inte efterfrågar. Mot denna bakgrund – och då utredningen har möj- lighet att även föreslå andra ändringar än de i direktiven uttryckligen angivna – har utredningen valt att även ta upp till behandling frågor om ökat inflytande för abonnenter i kabel-TV-nät. I detta kapitel redovisar vi våra överväganden i den del som rör tillträde till näten för andra än nätägaren och i nästa kapitel behand- lar vi frågor om abonnentinflytande i kabel-TV-näten. Som beskrivits i kapitel 14 är det främst flerfamiljshus som är an- slutna till kabel-TV-nät. Det är i dessa fall fastighetsägarna, antingen i egenskap av hyresvärdar eller bostadsrättsföreningar, som sluter avtal om leverans av TV- och radioprogram med kabel-TV-operatö- rerna. I de fall enfamiljshus är anslutna till kabel-TV-nät är det ofta en samfällighetsförening som ingått avtalet med operatören. Normalt har dock en enskild villaägare större möjligheter än en lägenhets- innehavare att ordna med TV-mottagning på annat sätt. Det är framför allt vid anläggandet av ett nytt kabel-TV-nät och i viss mån då ett avtal om TV-distribution i ett befintligt nät skall förnyas som det råder egentlig konkurrens mellan olika kabel-TV- operatörer. I stor utsträckning är det emellertid geografiskt betingat om det finns möjlighet att välja mellan olika operatörer. På vissa orter finns det endast en verksam operatör med påföljd att det inte finns någon reell valmöjlighet för fastighetsägarna. I stora tätorter kan möjligheten att välja mellan olika operatörer vara större. Även om det finns flera verksamma operatörer på en ort utgör näten ofta en begränsning i sammanhanget. I de flesta fall krävs näm- ligen att en operatör anlägger ett konkurrerande nät för att kunna överta ett befintligt kontrakt från en annan operatör. Detta inverkar naturligtvis hämmande på konkurrensen eftersom det är mycket kostsamt att anlägga ett kabel-TV-nät. Det torde dock vara något mindre kostnadskrävande att bygga ett nytt nät i tättbe- byggda områden jämfört med i glesbygden med hänsyn till att det är möjligt att nå fler abonnenter med nätet i större städer. På större orter kan det också vara möjligt att hyra kapacitet fram till eller nästan ända fram till fastigheternas överlämningspunkter. I sådana fall slipper operatören att anlägga ett eget nät fram till fastigheten i fråga. Enligt vad som framkommit vid den hearing som utredningen arrangerat är det inte särskilt vanligt att en fastighetsägare eller bostadsrättsförening byter kabel-TV-operatör. Det är dock oklart om detta beror på att de är nöjda med den operatör de har eller om det har att göra med de svårigheter och kostnader som är förenade med ett operatörsbyte. Vanligast är att det finns endast ett kabel-TV-nät i en fastighet. Endast undantagsvis löper parallella nät i en fastighet. Om det finns två kabel-TV-nät saknas tekniska hinder för att två kabel-TV-ope- ratörer förser de boende i fastigheten med sina respektive program- utbud. Ofta kan en fastighetsägare dock vara förhindrad att sluta avtal med mer än en operatör p.g.a. att ett avtal med en operatör ger denne en exklusiv rätt att distribuera TV-program i den aktuella fas- tigheten. Traditionellt har avtalen mellan kabel-TV-operatörerna och fastig- hetsägarna haft ganska långa löptider, i regel (se SOU 1999:30 s. 377). Detta har lett till att fastighetsägarna varit låsta vid samma operatör . Såvitt utredningen fått informa- tion om löper dagens avtal på kortare tider. Flera kabel-TV-bolag tillämpar en normal avtalstid . Längre avtalstider kan före- komma i undantagsfall, särskilt om kabeloperatören har investerat i det aktuella fastighetsnätet. Dessutom finns fortfarande äldre avtal i kraft som löper med långa bindningstider. Motivet till en längre löptid är oftast just att kabel-TV-företaget har gjort kostsamma investeringar i utrustning som tillhör fastig- hetsnätet och som således utgör tillbehör till fastigheten och där- med är fastighetsägarens egendom. Utredningen har förståelse för att kabel-TV-företag har behov av att säkra avkastningen på en in- vestering som företaget inte har äganderätten till. Under förutsätt- ning att inte avtalslängden kan betraktas som överdrivet lång kan det därför inte generellt sett anses otillbörligt att kabel-TV-företaget vill knyta kunden till sig för en period som är lång nog för att få viss återbetalning av den nedlagda kostnaden. Det skall också framhållas att avtalstiden är en förhandlingsfråga som fastighetsägaren har möj- lighet att påverka. Emellertid bör undvikas att avtal medför att en fastighetsägare är bunden vid en operatör för mycket fram- över. Utredningen vill i det sammanhanget varna för risken att bind- ningstiderna återigen kan komma att öka i samband med att kabel- näten skall uppgraderas för digital distribution, eftersom detta kommer att innebära tunga investeringskostnader. Det finns dock en möjlighet för fastighetsägaren att själv bära denna kostnad, vilket bör kunna leda till kortare avtalstider för själva operatörsskapet. Som beskrivits i det föregående är den huvudsakliga orsaken till den bristande konkurrensen på kabel-TV-marknaden att det är kost- samt att anlägga konkurrerande kabel-TV-nät. Det bör därför under- sökas om det är möjligt att i stället öppna befintliga kabel-TV-nät för konkurrens genom att tvinga nätinnehavarna att bereda program- företag eller andra operatörer tillträde till näten. Vi skall i det följande behandla denna fråga. 16.3Tillträde till kabel-TV-näten för programföretag eller andra operatörer Vår bedömning: Det saknas möjlighet att införa lagstiftning på området utöver de regler som redan finns i lagen om elektronisk kommunikation. Enligt nämnda lag har ensam befogenhet att besluta om de åtgärder som lagen erbjuder. Det är således inte möjligt att lagstifta om t.ex. samtrafik eller andra former av tillträde på ett område som faller under lagen. Kabel-TV-operatörerna erbjuder dels programutsändningstjänster åt programföretag, dels distribution av TV- och radioprogram till hus- håll. Det har från programföretag framförts synpunkter på att de största kabel-TV-företagen har alltför stor makt på den kommer- siella TV-marknaden i . Detta kan motivera en undersökning av förhållandena på marknaden utifrån programföretagens synvin- kel. Utredningen har att undersöka om konkurrensen kan förbättras i syfte att stärka konsumenternas ställning gentemot kabel-TV-ope- ratörerna. Det som då ligger närmast till hands vore att öppna näten för tillträde för andra operatörer än nätinnehavaren. Programutsändningstjänster som operatörerna tillhandahåller pro- gramföretag är rena överföringstjänster. Däremot innehåller de paket av programtjänster och andra tjänster som kabel-TV-operatörer säl- jer till slutanvändare såväl en överförings- som en innehållstjänst. gäller elektroniska kom- munikationsnät och kommunikationstjänster med undantag för inne- håll som överförs i sådana nät med hjälp av elektroniska kommuni- kationstjänster. Ett elektroniskt kommunikationsnät är enligt lagens definition ett system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger över- föring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. En elektronisk kommunikationstjänst definieras som en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Enligt lagens förarbeten omfattas nät som används för utsändning av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL, oavsett om trådlöst eller trådbundet, av lagen (jfr prop. 2002/03:110 s. 357). Ett kabel-TV- nät är ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som faller under lagen om elektronisk kommunikation. På det område som omfattas av lagen om elektronisk kommuni- kation saknas möjlighet att införa lagstiftning som inte är tillåten en- ligt det europeiska regelverket för elektronisk kommunikation. I artikel 1.3 ramdirektivet finns ett undantag från direktivet och sär- direktiven för åtgärder som i enlighet med gemenskapslagstiftningen vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmänintresset, särskilt när det gäller reglering av inne- håll och audiovisuell politik. Det anges i ingressen (stycke 6) att regleringen av den audiovisuella politiken och innehållet genomförs för att nå mål som avser allmänintresset, som yttrandefrihet, medie- mångfald, opartiskhet, kulturell och språklig mångfald, social delak- tighet, konsumentskydd och skydd av minderåriga. Emellertid torde detta undantag inte vara möjligt att tillämpa på så sätt att en nätinne- havare kan åläggas skyldigheter avseende tillträde i vidare omfattning än vad som framgår av direktiven. Tvärtom utgör kabelnät enligt såväl kommissionen som PTS en sådan relevant marknad för vilken tillträdesskyldighet kan komma i fråga. Vår bedömning är således att det inte finns någon möjlighet att införa lagstiftning på området utöver de regler som redan finns i lagen om elektronisk kommuni- kation. Nämnda lag anvisar tillvägagångssätt vid marknadsanalyser och eventuellt tillgripande av förhandsreglering. PTS har ensam befogen- het att vidta de åtgärder som lagen erbjuder. Det är alltså inte möj- ligt att lagstifta om t.ex. samtrafik eller andra former av tillträde på ett område som faller under lagen. I de fall sådan förhandsreglering kan vara aktuell skall den införas genom beslut av PTS i det en- skilda fallet enligt en viss i lagen angiven procedur. I beslut har PTS kommit till slutsatsen att det inte är motiverat att införa förhandsreglering på kabel-TV-markna- den. Vi har redogjort närmare för innehållet i beslutet i avsnitt 15.7. 16.4Flera SMS-operatörer i ett kabel-TV-nät Vår bedömning: Det är i och för sig möjligt att konstruera sys- tem som innebär att en SMS-operatör inte själv förfogar över nät- kapacitet och som därmed faller utanför tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation. Ett sådant system skulle emellertid enligt utredningens bedömning vara förenat med be- tydande såväl rättsliga som rent praktiska svårigheter. Det kan också ifrågasättas om de leder till någon egentlig vinst för kon- sumenterna framför allt med hänsyn till att nätoperatören ensam står för överföringstjänsten till programföretagen och det därmed är osäkert om det kommer att bli någon större priskonkurrens mellan SMS-operatörerna. Som konstaterats i föregående avsnitt faller frågor om överförings- tjänster i kabel-TV-nät under lagen om elektronisk kommunikation. En renodlad SMS-verksamhet torde däremot enligt utredningens uppfattning ligga utanför nämnda lag. Detta överensstämmer också med regeringens uttalanden i propositionen till lagen om elektronisk Regeringen ansåg där att det inte torde vara en elektronisk kommunikationstjänst att sända programkanaler till en slutanvändare för mottagning via en radio- eller TV-mottagare mot betalning av TV-avgift eller att via radio i kabel, via satellit eller i marksändning sända ett färdigpaketerat programutbud som kan tas emot genom ett system för villkorad tillgång i en digital-TV-box (prop. 2002/03:110 s. 357). Det skulle vara möjligt att konstruera i vart fall ett par olika modeller för SMS-operatörskap som innebär att operatören inte för- fogar över någon överföringskapacitet och därmed enbart tillhanda- håller en innehållstjänst till kunderna. En sådan modell skulle kunna se ut på följande sätt. De enskilda programföretagen ingår avtal med nätoperatören om att distribueras i nätet. SMS-operatörerna har till uppgift att erbjuda konsumenterna programpaket av krypterade pro- gramtjänster i kabel-TV-nät och samordna de gemensamma funktio- nerna och tjänsterna för de programföretag vars sändningar ingår i operatörens utbud. SMS-operatören handhar således systemet för villkorad tillgång (), hanteringen av programkort inbegripet auktorisation m.m. av dessa, paketeringen av program och andra tjänster, faktureringen av avgiftsbelagda program och andra tjänster samt tillhandahållande av elektronisk programguide och liknande. Ansvaret för själva överföringen av programsignalen, multiplexering och liknande vilar däremot på nätoperatören, dvs. den som p.g.a. äganderätt eller avtal om nyttjanderätt har rätt att förfoga över nätet. Systemet bygger naturligtvis på att alla programtjänster sänds i samma standard och att SMS-operatörerna kan sortera signalerna i olika paket av programtjänster vilka kan avkodas genom programkort. I ett fall som det ovan skisserade torde lagen om elektronisk kom- munikation inte vara tillämplig på de tjänster som SMS-operatörerna tillhandahåller konsumenterna. Det är nämligen inte fråga om några överföringstjänster utan tjänsterna går i stället ut på att leverera inne- håll till kunderna. Det är sålunda i och för sig möjligt att konstruera ett system som innebär att en SMS-operatör inte själv förfogar över nätkapaci- tet och som därmed faller utanför tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation. Ett sådant system skulle emellertid en- ligt utredningens bedömning vara förenat med betydande såväl rätts- liga som rent praktiska svårigheter. Exempelvis skulle nätoperatören alltjämt ha ensamrätt att be- stämma vilka programföretags programtjänster som skulle sändas ut i nätet. Det går inte heller att bortse från problemen med att en nätinnehavare själv, på samma sätt som , även skulle inneha en SMS-funktion. Denna vertikala integration skulle göra konkurrens- situationen i nätet ojämlik. Med hänsyn till etableringsfriheten för trådsändningar skulle det inte heller vara möjligt att angripa ett så- dant problem lagstiftningsvägen med t.ex. tillstånd och villkor. Slutligen kan det ifrågasättas om det med den skisserade model- len uppstår någon egentlig vinst för konsumenterna. Eftersom nät- operatören ensam står för överföringstjänsten till programföretagen är det osäkert om det kommer att bli någon större priskonkurrens mellan SMS-operatörerna. Det skall dessutom framhållas att en modell med flera SMS-operatörer i ett kabel-TV-nät som erbjuder delvis olika programtjänster i sitt utbud kan innebära att kunderna måste teckna avtal med flera operatörer om de inte är nöjda fullt ut med en operatörs utbud. Konsumenten kan då tvingas betala dubbelt för programtjänster som förekommer i mer än ett paket.