sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Hushållsavfall och animaliska avfallsfraktioner berättigar t.ex. inte till någon del till elcertifikat. Elanvändarna åläggs en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Den elanvändare som efter utgången av kalenderår inte kan visa att han fullgjort sin skyldighet blir tvungen att betala en sanktionsavgift, som är högre än priset på elcertifikat, till staten. De som producerar förnybar el kan sälja de elcertifikat som de tilldelats. Inkomsten från denna försäljning skall täcka de merkostnader producenten har till följd av att han eller hon använder förnybara energikällor. Det övergripande målet med elcertifikatsystemet är att öka produktionen av förnybar el med till 2010 jämfört med nivå. har genomfört en översyn av sys- temet där man föreslår att elcertifikatsystemet permanentas som en bestående del av omställningen av energisystemet och att kvoter och ambitionsnivå fastställs för en tidsperiod om åtminstone . För att bedöma om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skall vara certifikatberättigade måste följande frågor besvaras. 1.Ur vilka avfallsfraktioner produceras el? 2.Vilka av de elproducerande avfallsfraktionerna är förnybara eller delvis förnybara? 3.Hur mycket av de blandade avfallsfraktionerna är förnybart avfall? 4.Är el producerat av avfallsfraktioner i behov av stöd, dvs. inte kommersiellt självbärande? 5.Hur påverkas avfallsmålen av att el producerat av förnybart avfall berättigas till elcertifikat? 6.Hur kan avfall praktiskt inkluderas i elcertifikatsystemet? Det kan noteras att det sannolikt finns samordningsvinster beträffande införandet av avfall i elcertifikatsystemet och utredningens förslag om att föra in avfall inom ramen för energibeskattningen. Detta gäller bland annat mätningar, uppskattningar av bioandel, användande av schabloner. Detta delbetänkande omfattar emellertid endast utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall. Utredningens överväganden kring frågan om den förnybara delen av avfallet skall föreslås vara ett certifikatberättigat bränsle kommer således att redovisas i utredningens slutbetänkande. Profu har, på uppdrag av Återvinningsindustrierna, också gjort en idéskiss på återvinningscertifikat för plast.2 Det system som presenteras kan till stora delar utnyttjas även för andra återvinningsmaterial. I korthet är det beskrivna certifikatsystemets uppgift att främja återvinningen av t.ex. plast. Systemet är marknadsbaserat och ger företag som använder det återvunna materialet en möjlighet att av staten erhålla återvinningscertifikat. Dessa certifikat kan sedan säljas (till plastproducenter som blir skyldiga att inneha återvinningscertifikat i förhållande till sin försäljning) och ger därmed den som återvinner materialet en extra intäkt, utöver de intäkter som ges från försäljningen av det återvunna materialet. Den intäktsökning som detta innebär för återvinnare av plast, gör att de kan betala mera för insamlingen av plast samt erbjuda relativt sett lägre priser för den återvunna plasten. En fördel med ett sådant system är att företagen och marknaden själva avgör var och hur det återvunna materialet effektivast kan komma till användning. Genom certifikatsystemet instiftas en särskild marknad för det återvunna materialet som verkar för att återvinningen sker på ett kostnadseffektivt sätt. Den statliga styrningen i systemet består framförallt i att bestämma totalt hur mycket av materialet som skall återvinnas. Genom att låta aktörerna själva bestämma var och hur återvinningen skall gå till har återvinningsmålen i samhället delegerats till dem som är bäst rustade för att fatta de tekniska besluten om återvinningen. Den totala återvinningen kan således styras utan detaljreglering om hur den skall genomföras. Det finns dock även nackdelar med ett certifikatsystem. Den vanligaste kritiken mot andra certifikatsystem är att de är komplicerade att förstå och att de medför 2 Återvinningscertifikat för plast – en idéskiss, Profu . höga administrativa kostnader både för staten och för aktörerna. Systemet kan även ha en konkurrenssnedvridande effekt, eftersom certifikatsystemet skulle bli ett nationellt system, i alla fall på kort sikt. I finns det s.k. PRN-systemet (Packaging Recycling Notes). Systemet infördes och gäller enbart förpackningar. De som processar insamlat förpackningsavfall har därvid tillåtelse att utfärda en form av behandlingsbekräftelse för behandlad mängd avfall. Dessa bekräftelser kan sedan användas som bevis för de egentliga producenterna för att de uppnått uppställda återvinningsmål. Systemet ändrades och fick en ny form då det tidigare frivilliga systemet ersattes av ett lagreglerat system. Den viktigaste skillnaden är att återvinningsföretaget (processen) eller exportör betalar för ackrediteringsprocessen (£ 2 600/) och att PRN eller export ekvivalenta är de enda bevis som producenten kan använda sig av för att visa att vederbörande uppfyller målen. I samband med en översyn föreslogs att WEEE (from Electrical and ) och (End of Life Vehicles) skulle omfattas av ett PRN liknande system men detta föll på att producenterna motsatte sig detta. En naturlig utgångspunkt är att, liksom för avfallsavgiften, utforma systemet så att det kompletterar utredningens övriga förslag. Detta innebär att certifikat skulle kunna fås för återvunna plaster, gummi, metaller och för återvunnen växtnäring. I förhållande till producentansvaret kan ett system med återvinningscertifikat dessutom innefatta fler material, samt innefatta sanktioner, vilket får anses vara fördelaktigt. Det kan emellertid ifrågasättas om inte systemet med återvinningscertifikat bör ersätta producentansvaret, i vart fall i de delar styrmedlen skulle ha samma syfte. Om systemet med återvinningscertifikat skulle få ett bredare tillämpningsområde än producentansvaret skulle det ge större miljömässiga och samhällsekonomiska vinster. Det är givet att ett system av den nu diskuterade typen skulle få bättre genomslagskraft om det var internationellt än om det var begränsat till (jfr utvecklingen av elcertifikatsystemet där ett samarbete har inletts mellan t.ex. och ). Ur statsstödssynpunkt synes det inte föreligga några svårigheter att införa ett system med återvinningscertifikat, eftersom systemet ligger utanför statsbudgeten och det aldrig blir fråga om förmögenhetsöverföringar mellan företag.3 I ett bredare konkurrensperspektiv synes dock introduktionen av ett system med återvinningscertifikat vara problematisk. Det kan finnas anledning att införa importavgifter och exportlättnader för att inte missgynna egna producenter. För att på underlätta materialåtervinning utgör ett giftfritt samhälle en viktig förutsättning. I ett giftfritt kretslopp blir avfallet en resurs, snarare än en belastning. Avgiftningen kan till viss del åstadkommas genom råvaru- och produktskatter i producentledet. När man redan på planeringsstadiet av en ny produkt tar större hänsyn till avfallshanteringen (som en följd av en skatt på det ämne som samhället vill minska användningen av) kan mängden farligt avfall minska och materialåtervinningen öka, både vid produktionen och när varan tjänat ut. I listan nedan redogörs kort för den logiska grunden till varför skatt på råvaror och produkter kan sammanfalla med en effektiv resurshushållning. Beskattning av naturresurser minskar risken att resursen tar slut. Vid väl definierade äganderätter av resursen är risken för överutnyttjande lägre. En skatt på naturresurser kan vara ett sätt att minska negativa externa effekter vid utvinning. En skatt på naturresurser kan uppmuntra användning av återvunnet material (och på så sätt spara jungfruliga råvaror). En skatt på naturresurser, vissa kemiska substanser och produkter kan minska negativa externa effekter nedströms, t.ex. i form av mindre avfall, lägre utsläpp m.m.4 3 Se kommissionens beslut i statsstödsärende nr N 789/02 avseende behandlingen av det svenska systemet med elcertifikat. 4 Extending the environmental tax base: prerequisites for increased taxation of natural resources and chemical compounds, 5416, . I det nedanstående är det främst de två sista punkterna som är i fokus p.g.a. dess relation till materialåtervinning. Råvaru- eller produktskatter kompletterar såväl en skatt på förbränning av avfall som övriga styrmedel på miljöområdet på två sätt. För det första genom att sådana skatter stimulerar efterfrågan på återvunnet material och minskar användning av jungfrulig råvara genom den kostnadsökning som skatten medför. För det andra kan sådana skatter bidra till att göra utsorterat material mer lämpligt (homogenare och mindre farligt) att materialåtervinna t.ex. genom minskad användning av farliga ämnen i produkter, vilket också minskar uppkomsten av farligt avfall. Produkter är i många fall sammansatta av flera olika material och ämnen varav vissa kan medföra att möjligheterna att uppnå giftfria kretslopp försvåras. Styrmedel som riktas mot material och ämnen som, sett mot bakgrund av målet om giftfria kretslopp, inte är önskvärda tydliggör avfallsproducentens ansvar för att möjliggöra giftfria och resurssnåla kretslopp. Giftfria produkter kan stimuleras av beskattning av miljö och hälsofarliga material och ämnen. Om sedan konsumenter och producenter ändå väljer den dyrare och för miljö och hälsa farligare produkten (t.ex. på grund av att det är svårt att hitta ersättningar), ligger detta i linje med principen om att förorenaren skall betala för den skada den åsamkar (Polluter Pays Principle). hävdas att beskattning av insatsvaror alltid är snedvridande, genom att det påverkar valet mellan insatsvaror. Själva syftet med miljöskatter är dock just att påverka val, och om andra mindre miljöbelastande insatsvaror väljs i stället, har miljöskatten uppnått sitt syfte. Det skall dock i detta sammanhang betonas att nationella miljöskatter är begränsade i sina möjligheter att lösa globala miljöproblem, samt där det sker mycket handel mellan länder. Dessutom kan EU:s och WTO:s konkurrens- och handelsregler innebära svårigheter att införa vissa ekonomiska styrmedel. Utredningen ser dock positivt på att använda produkt- och råvaruskatter, så länge dessa är förenliga med det internationella regelverken och att betydande snedvridningar kan undvikas. Se i slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11, s. 375-383) för en mer utförlig diskussion om vilka krav som skall ställas på en miljöskatt samt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38, avsnitt 3.3) och the environmental tax base: prerequisites for increased taxation of natural resources and chemical compounds5 för en beskrivning av vilka möjligheter EG-rätten ger till att införa nationella skatter. 8.6Vilka styrmedel kompletterar utredningens övriga förslag och styr mot de avfallspolitiska målen? Hur kan de kompletterande ekonomiska styrmedlen som ovan beskrivits medverka till att komplettera utredningens förslag? Skatten på avfall som förbränns bedöms, i ett helhetsperspektiv, stimulera materialåtervinning och elproduktion genom effektiv kraftvärme. Utredningen gör bedömningen att en skatt på förbränning av avfall stimulerar utsortering av organiskt material. Dock bedöms att möjligheterna till ett säkert återförande av giftfri växtnäring från biologisk behandling är större om det finns ytterligare en ekonomisk styrning som premierar biologisk behandling av hög kvalitet. skall, enligt delmålet under miljömålet God bebyggd miljö, av matavfallet återvinnas genom biologisk behandling (inklusive hemkompostering), vilket kan jämföras med dagens cirka 22 procent6. De produkter som kan vara aktuella att stimulera är rötrest, växtnäring, fordonsgas med hög kvalitet och god kostnadseffektivitet. De kvalitetsproblem som finns för viss biologisk behandling – förtäckta deponier, återföring av gifter genom matavfallet, låg kostnadseffektivitet, metanläckage m.m. – är angelägna att lösa. Genom det certifieringssystem som utarbetats av RVF i samarbete med aktörer i branschen (och med som besiktningsorgan) kan en kvalitetskontroll skapas. Kvalitetsmärkningen är också en viktig utgångspunkt för en eventuell avfallsavgift. 5Extending the environmental tax base: prerequisites for increased taxation of natural resources and chemical compounds, 5416, . 6Svensk Avfallshantering , från . 8.6.2Plaster, gummi och metaller Med beaktande av icke uppnådda återvinningsmål och av de miljövinster som kan uppnås av ökad materialåtervinning för vissa fraktioner gör utredningen bedömningen att det finns behov av ytterligare åtgärder för att stimulera materialåtervinning. Detta gäller bland annat plaster, gummi och aluminium. Miljövinsterna av att även materialåtervinna andra metaller är också i en del fall mycket stora. I sammanhanget skall nämnas att producentansvaret är ett verkningsfullt styrmedel för merparten av de fraktioner som ingår där. Bland de få och viktiga undantagen är, som framgått ovan, aluminium och plaster. Om det inom ramen för producentansvaret är möjligt att nå återvinningsmålen för dessa till rimliga kostnader är svårt att bedöma. Det torde emellertid vara möjligt att öka sannolikheten att nå dessa återvinningsmål om en kompletterande styrning infördes. En stor och uppenbar fördel med en kompletterande styrning är om den även går utanför producentansvaret. Utredningen anser det mycket angeläget att öka utsortering av farligt avfall så att detta skiljs från kretsloppen av två anledningar. För det första för att materialåtervinning på det sättet möjliggörs i ökad omfattning för det andra för att det farliga avfallet på det sättet kan destrueras, vilket minskar gifternas påverkan på hälsa och miljö. Ett infogande av kemikalier i utformningen av, exempelvis, avfallsavgiften kräver att det finns tillgänglig information om ämnets farlighet och att detta framgår i varuinformationen. Avseende avgiftning är tillgången på information och mätning av farliga ämnen en förutsättning för ett ekonomiskt styrmedel. Detta arbete kan sannolikt samordnas med befintlig lagstiftning på kemikalieområdet och det pågående arbetet inom Kemikalieinspektionen. I Kemikalieinspektionens rapport om varors innehåll av farliga kemiska ämnen7 redovisas hur ett system för hälso- och miljöinformation om varors innehåll av farliga kemiska ämnen kan utformas samt ett förslag till en strategi för att genomföra ett sådant system i enlighet med målen i regeringens proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för giftfri miljö. 7 Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen , Redovisning av regeringsuppdrag, Kemikalieinspektionen. Det pågående arbetet med REACH är naturligtvis centralt att beakta, men kan också vara angeläget att snabba på. Arbetet med informationsregler är dock inte avslutat, och det kan också medföra svårigheter för att införa nationella särregler. Det torde dock vara angeläget att följa arbetet med information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen för att kunna använda detta system för ytterligare åtgärder. 8.6.4Kriterier vid val av ekonomiskt styrmedel för effektiv avfallshantering Avsnittet som följer går igenom olika kriterier som kan påverka valet av ekonomiska styrmedel för effektiv avfallshantering, varefter avsnittet avslutas med en sammanfattande tabell (tabell 8.1) där de olika ekonomiska styrmedlen jämförs utifrån dessa kriterier. Bas för ekonomiskt styrmedel Enkelhet och tillgänglighet är viktiga utgångspunkter för val av bas för det ekonomiska styrmedlet. En punktskatt där skatten tas ut per viktenhet är naturlig eftersom vikten är måttenheten för avfallet och utsorterade material handlas i kronor per ton. Det torde också vara rimligt att punktskatter uppräknas efter inflation för att bibehålla sin styreffekt. För återvinningscertifikat kan justeringar av kvotplikt och kvotpliktsavgift vara nödvändiga för att systemet skall få avsedd effekt. I teorin är det endast fantasin som sätter gränsen för vilka differentieringar som är möjliga. I praktiken är det dock angeläget att begränsa differentieringar p.g.a. den allmänna strävan åt enkelhet och tydlighet i såväl skattesystemet som andra legala system som innebär åligganden för medborgarna. Avfallsavgiften kan fritt differentieras utifrån statsmakternas bedömning av vad som är mer eller mindre värt att utsortera och materialåtervinna. Om t.ex. ökad återvinning av aluminium efterstävas är det möjligt att differentiera återbetalningen efter detta. kan differentiering också göras med utgångspunkt i de utsorterade fraktionernas renhet och kvalitet. Kvotplikten kan differentieras efter materialtyp eller kvalitet. Vid skatt på olika ämnen, kan skatten exempelvis differentieras efter ämnets toxicitet, eller dess påverkan på materialåtervinning. Stimulans till ökad materialåtervinning Störst miljövinst bedöms materialåtervinning av icke förnybara material ge, vilket inkluderar plast, gummi och metaller (därmed inte sagt att materialåtervinning av andra material inte ger miljövinst). Det är därför bland annat dessa fraktioner som utredningen har i åtanke när potentialen för ökad materialåtervinning bedöms. Beträffande stimulans till ökad materialåtervinning inom ramen för de kompletterande styrmedlen, är det naturligtvis fullt möjligt att inkludera andra material, t.ex. växtnäring. Vid jämförelser av de olika styrmedlen är det av betydelse att dessa görs på ett rättvisande sätt. Det är till exempel inte rättvisande att avfärda återvinningscertifikat för plast till förmån för en avfallsavgift som inkluderar flera nyttigheter p.g.a. av att återvinningscertifikatet bara är utformat för plast. Likaledes bör jämförelser av exempelvis förväntade administrationskostnader också beakta de förväntade vinsterna av en eventuell styrning av flera nyttigheter. Givet att det finns en samsyn kring vilken materialåtervinning som bör stimuleras, torde det vara fullt möjligt att inkludera denna inom ramen för avfallsavgiften. Viss försiktighet kan dock vara värt att beakta, med tanke på systemets stabilitet och trovärdighet. Liksom för avfallsavgiften, så torde det också för återvinnings- certifikaten, vara möjligt att utvidga certifikatsystemet till de material som behöver extra stimulans. I vilken utsträckning och på vilket sätt som en ökad materialåtervinning blir konsekvensen av ett kompletterande styrmedel beror till viss del på styrmedlets utformning och nivå. Ett styrmedel på en hög nivå i avfallshierarkin (t.ex. råvaru- eller produktskatter) som utformas så att det tydliggör och möjliggör materialåtervinning, verkar som ett incitament för förändrad sammansättning (t.ex. mindre giftiga) avfallsströmmar. I fallet naturgrusskatt så ökar materialåtervinning för visst avfall. En råvaru- eller produktskatt behöver dock inte direkt stimulera till ökad materialåtervinning, men i de fall som förekomst av oönskade ämnen försvårar materialåtervinning kan det ses som ett bra sätt, att vid källan, minska användningen av ämnet och på så sätt möjliggöra ökad materialåtervinning. Vilka aktörer som skulle vara aktuella för det kompletterande styrmedlet är centralt. I viss mån följer detta mer eller mindre naturligt av vad det är som skall stimuleras. Samtliga avfallsbehandlare bör vara betalare av avgiften. Behovet av undantag på grund av konkurrensskäl bedöms vara mindre (jämfört med skatt på avfall som förbränns enligt avfallsskattemodellen), eftersom avgiften återbetalas till avgiftskollektivet. Systemet kan dock ändå medföra kostnadsökningar för vissa branscher med dåliga förutsättningar för att sortera ut de valda nyttigheterna (eller onyttigheterna). Det får anses vara en öppen fråga vilka som bör omfattas av ett eventuellt certifikatsystem. Möjliga kandidater för ett system med återvinningscertifikat för plast är återförsäljare, ackrediterade återvinningsföretag och producenter av plast eller plastprodukter. Återvinningscertifikat för andra material ökar antalet aktörer som omfattas av styrmedlet. Första användarna av den beskattade råvaran eller produkten bör vara de som betalar in skatten till staten, vilket medför att produkten eller produkter som innehåller den beskattade råvaran blir dyrare för konsumenten. Denna fördyrning sker bara för de som producerar inom landet vilket innebär att det är nödvändigt att hantera dessa konkurrenssnedvridningar, om dessa bedöms vara allvarliga. Det är därför motiverat att se över detta i ett eventuellt fortsatt arbete med detta styrmedel. Samverkan med andra styrmedel Det är angeläget att ett införande av ett nytt ekonomiskt styrmedel beaktar redan befintliga och potentiella styrmedel så att rätt relativpriser skapas eller kvarstår. Det är enkelt att säga att relativprisförändringar, exempelvis som en följd av ett införande av skatt på förbränning av avfall, på marginalen kommer att påverka åtminstone något produktionsbeslut. Det är långt svårare att med säkerhet säga exakt hur produktionsbeslut påverkas. Det är heller inte enkelt att bedöma hur stora justeringar i andra styrmedel som ett nytt ekonomiskt styrmedel bör medföra för att uppnå en effektiv resurshushållning. I avsnitt 4 beskrivs de olika styrmedel som finns på avfallsområdet; avfallsskatten, naturgrusskatt, investeringsbidrag, skattebefrielse för biogas, reduktion av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar, pant och renhållningsavgifter. Beträffande jämförelsen i tabell 8.1 nedan lyfts bara de övriga styrmedel som bedöms vara av stor betydelse för det eventuella ekonomiska styrmedlet fram. I vilken utsträckning som avfallsavgiften kan stimulera ökad materialåtervinning är, förutom avgiftsnivån och utformningen, också beroende på potentialen för ökad utsortering. Även om utsorteringen stimuleras av avfallsavgiften i sig, så är även utformningen av renhållningsavgifterna av betydelse. Om renhållningsavgifterna utformas i linje med avfallsavgiften får dessa styrmedel anses förstärka varandra. Även system för fastighetsnära sortering och tillgänglighet och service på återvinningsstationer får anses förstärka och komplettera avfallsavgiften. En avfallsavgift kompletterar befintlig styrning i producentansvaret, eftersom det även skulle inkludera materialströmmar utanför detta. Kan möjligen på lång sikt delvis ersätta producentansvaret. Torde i de flesta fall vara ett komplement till andra styrmedel på avfallsområdet. Kostnader för administration och uppbörd I många fall finns det en motsättning mellan styrmedlets träffsäkerhet å ena sidan och kostnader för administration, mätning, kontroll m.m. å andra sidan. Dessa kostnader är reella och bör därför beaktas vid val av styrmedel. Allmänt sett är skatter och avgifter som har en låg uppbördskostnad, både procentuellt och absolut sett, att föredra. I synnerhet gäller detta statsfinansiellt motiverade skatter. Beträffande rättvridande skatter (s.k. Pigou-skatter) som syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden bör det dock också beaktas att samhället får något ytterligare än endast skatteintäkter. I fallet ekonomiska styrmedel för en ökad materialåtervinning, bör således värdet av den ökade materialåtervinningen också beaktas. Således bör två aspekter av uppbördskostnaden för respektive styrmedel beaktas. (1) Är kostnaderna för administration och uppbörd orimligt höga jämfört med andra skatter? (2) Vilket ekonomiskt styrmedel för ökad materialåtervinning har lägst kostnader för administration och uppbörd? I tabellen nedan är det den senare av frågorna som bedöms. Sannolikt medför avfallsavgiften låga uppbördskostnader i förhållande till de insamlade avgifterna, men möjligen något högre jämfört med NOx-avgiften p.g.a. att fler nyttigheter är inkluderade i avfallsavgiften. Möjlighet att utnyttja befintlig infrastruktur inom producentansvar och elcertifikat, vilket innebär att kostnaderna för administration och kontroll kan hållas på en godtagbar nivå. Detta är beroende på antal skattskyldiga och behovet av administration och kontroll. Tidsperspektiv för införande och EG-rättsliga hänsyn