sou · GTB393 · 2006-01-01 00:00:00 — I uppdraget ingår att, om det är lämpligt, inom befintliga myn- dighetsramar lämna förslag på en nationell myndighet, som skall ha en strategisk roll för att stödja genomförandet av såväl den natio- nella regionala utvecklingspolitiken och arbetet med lokala utveck- lingsavtal inom storstadspolitiken som den europeiska samman- hållningspolitiken med beaktande av sysselsättningsstrategin. Myndigheten skall även vara förvaltningsmyndighet och utbeta- lande myndighet för ESF och ERUF. Den organisation som föreslås skall göra det möjligt att samar- beta både mellan och inom funktionella regioner med utgångs- punkt från vad som främjar utvecklingen. Utredaren skall även beakta värdet av en tydlig roll- och an- svarsfördelning mellan stat och kommun och en sammanhållen ef- fektiv statlig länsförvaltning. Mot bakgrund av utfallet av den pågående förhandlingsprocessen skall utredaren även lämna förslag till eventuell geografisk avgräns- ning av strukturfondsmålet Regional konkurrenskraft och syssel- sättning. Utgångspunkter för arbetet skall dels vara kommissionens för- slag till förordningar rörande strukturfonderna, dels regionernas arbete med regionala utvecklingsprogram, regionala tillväxtprogram och den nationella handlingsplanen för sysselsättning. Erfarenheter från genomförandet av nuvarande programtyper skall inhämtas och dokumenteras. Erfarenheter från annat utvecklingsarbete i kom- muner och regioner såsom arbetet med lokala utvecklingsavtal inom storstadspolitiken skall även beaktas. Utredaren skall ta särskild hänsyn till de regionala skillnader i beslutsstruktur som finns mellan de regionala partnerskapen för de regionala tillväxtprogrammen. Särskilt skall de principiella skillna- der som finns mellan län med enbart länsstyrelse och län med sam- verkansorgan eller regionala självstyrelseorgan beaktas. Utredaren skall i sitt förslag även ta hänsyn till att det nationella programarbetet tidsmässigt måste fasas ihop med strukturfondsar- betet enligt de regler som fastställs i EG:s förordningar. Utredaren bör beakta potentialen för regional utveckling genom gränsöverskridande samarbete men skall inte lämna förslag på ge- nomförandeorganisation för målet europeiskt territoriellt samar- bete. Utredaren skall inte heller föreslå organisationen för revision av strukturfondsprogram. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren skall samråda med (Fi 2003:02) och (Jo 2004:05) samt noga följa förhandling- arna i Rådet om de nya strukturfondsförordningarna. Utredaren skall även samråda med berörda statliga och kommunala aktörer på lokal, regional och nationell nivå samt med andra organisationer, som medverkar i främst genomförandet av regionala tillväxtpro- gram och strukturfondsprogram under innevarande programpe- riod. Förslagets konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall även redogöra för ekonomiska och andra organi- satoriska konsekvenser av sina förslag för respektive berörd myn- dighet. Uppdraget skall löpande redovisas till (När- ingsdepartementet) och slutredovisas . Översikter över program och organisation Tablå 1: Programkomplexet – Regional utveckling och sysselsättning RUP (21 program) (strategiskt dokument) RTP (21 program) många, bl.a. strukturfonder ERUF, ESF, EUGFJ, FFU Mål 1 Södra skogslänsregionen delar av , och (= 2 program) 31 kommuner i , 34 kommuner i , Västra 24 kommuner i , , + bebodda öar utan fast (= 4 program) hela landet utom Mål 1-områdena där åtgärder ingår i Mål 1- (del av CAP) ingår i Mål 1-programmet Innovativa åtgärder (8 program) Innovativa åtgärder, art. 6 NUTS 3-regioner, transnationellt Interreg III A-C (= 9 program) hela landet, transnationella partners hela landet utom Mål 1-området – pilotprojekt i 12 avgränsade om- CAP, den gemensamma hela landet utom Mål 1-området där åtgärder ingår i Mål 1-programmet 1 Finansiering av åtgärder via strukturfonder kräver alltid nationell medfinansiering - vilken finansieringskälla beror på inriktningen av åtgärderna. Tablå 2: Programkomplexet – program av betydelse för regional utveckling (exempel) Regionala/lokala program program (obligatoriska) RUP (motsv.) RTP (se Tablå 1) (se Tablå 1) insatser, bl.a. i Lokala (se Tablå 1) (se Tablå 1) (se Tablå 1) Tablå 3: utvecklingspolitik och strukturfonder , nationell myndighet: förvaltning, beredning, beslut Mål 3- centrala enh: , 2 centrala enheter, , , , , regionkontor i alla län utanför Mål 1- - utbetalningar, ESF , , , , (endast Equal) - nat samordn av RUP och RTP, samordning ERUF-finansierade program, sekretariat för - förvaltning, beslut Uo 19 selektiva - RUP, RTP-samordn, ,förvaltning, beslut Uo alla län utom och - beredn ERUF-finansierade program (delar ansvar med KSO), (endast Mål 2 i del av VGR) (delar ansvar med ) nio län (residensstäderna) beredning och prövning av samiska ärenden beredning av ärenden, - förvaltning ERUF-finansierade program,- vid i , , utbetalning i åtskild funktion, urvalskontroll (Mål 2 Södra och Mål 2 Öarna i , i , Interreg- landsbygdsutveckling, beslut, utbetalande 65 (LBU och Leader+) förvaltning och beslut, utbetalning FFU uppföljning, utvärdering av RTP, strukturfonder 2 Uppgifterna visar uppskattade storleksordningar. De kan avse antal anställda eller antal årsarbetstillfällen. I följande bilaga redovisar vi resultatet av ett antal uppföljningar och utvärderingar. Vår redovisning har inte som ambition att ge en uttömmande redovisning. Vi har inte heller tagit ställning till inne- hållet i redovisade rapporter utan ser dem som exempel på en del av den omfattande bakgrundsbeskrivning vi använt som underlag. Uppföljningar av regionala tillväxtavtal Regeringen har kontinuerligt följt upp arbetet med de regionala tillväxtavtalen.1 Syftet har varit att öka kunskaperna om arbetet som bedrivs på lokal, regional och nationell nivå för att bidra till en lärande regional utvecklingspolitik. Uppföljningarna har i huvudsak inriktats på vad som sker i de utvecklingsprocesser som tillväxtav- talen medfört. Rapporterna bygger på en kvalitativ och tolkande bedömning av rapporter från myndigheter och organisationer som deltagit i arbetet med tillväxtavtalen. En sammanfattning av resul- tatet för tredje året visar att tillväxtavtalen bidragit till att ett regio- nalt systemlärande växer fram. Statens roll för att stödja utveck- lingen av det regionala lärandet och medverkan till att sprida erfa- renheter betonas. Kunskapen om regionalt lärande är begränsad. Inomregionalt lärande är den vanligaste formen varför metoder som främjar mellanregionalt lärande bör utvecklas och spridas. Hållbarhetsaspekterna lyfts fram som ett område där det finns ett fortsatt behov av att fördjupa kunskaperna och utveckla metoder kring hur dessa mer konkret kan införlivas i det regionala tillväxt- arbetet. Kommunerna uppges ha fått en mer aktiv roll i det regionala till- växtarbetet. Som bidragande orsak anges bildandet av de kommu- 1 Ds 2001:15, Rapport om tillväxtavtalen – Första året, Ds 2002:34, Rapport om tillväxtavtalen – Andra året, Ds 2003:43, Rapport om tillväxtavtalen – Tredje året – från tillväxtavtal till tillväxtprogram Tillväxtavtalens utgångspunkt i tillväxt- frågor har bedömts som viktig för att attrahera näringslivet att delta. Detta har i många fall visat sig vara svårt att åstadkomma. Kontakterna mellan den offentliga sfären och näringslivet behöver utvecklas för att hitta lösningar och former som fungerar bra. Flera regionala samordnare konstaterade att tillväxtavtalen i allt för hög grad fokuserat på pågående eller nyskapande projekt och i allt för liten grad uppmärksammat den ordinarie verksamhetens inriktning och resultat. En granskning av myndigheternas roll i de regionala tillväxtavtalen Dåvarande () genomförde en granskning av myndigheternas (länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universitet och högskolor) roll i de regionala tillväxtavtalen.2 Granskningen visade att det fanns stora åsiktsskillnader om nyttan med tillväxtavtalen såväl inom myndighetsområdena som mellan myndigheterna i de enskilda länen. Tillväxtavtalen visade sig inte i någon högre grad bidra till att aktörerna åstadkom ny tillväxtska- pande verksamhet. De påverkade inte heller i någon större ut- sträckning innehåll och resultat i de åtgärder och projekt som genomfördes inom avtalen. Myndigheterna bedömde att den sam- verkan som till stor del förekommer mellan aktörerna skulle ha skett även utan avtalen. Jämfört med andra regionala myndigheter, angavs länsstyrelserna ha haft förhållandevis tydliga mål ansåg länsstyrelserna att tillväxtavtalen inte i någon högre grad på- verkat de projekt man deltog i. Det gällde såväl innehåll som upp- nådda resultat. För länsarbetsnämnderna angavs rollen ha varit an- norlunda. Länsarbetsnämnderna utgjorde den största finansiären i avtalen som deras insatser präglats av sedvanliga individ- inriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Flertalet nämnder an- såg att det arbetsmarknadspolitiska regelverket begränsade deras möjligheter att engagera sig i tillväxtskapande åtgärder. Universitet och högskolor har haft otydliga förutsättningar för sitt engagemang i tillväxtavtalen. Regeringens styrsignaler har varit vaga. Exempelvis disponerade högskoleväsendet inga anslag av det s.k. regionala tillväxtkapitalet (anslag på statsbudgeten som skulle få användas inom tillväxtavtalen). har tillväxtavtalen haft större påverkan på 2 Staten i samverkan – Myndigheternas roll i de regionala tillväxtavtalen (RRV 2002:23) SOU 2005:93 Bilaga 3 de åtgärder som lärosätena deltar i jämfört med de övriga myndigheterna. RRV:s rekommendation var att regeringen skulle ställa tydliga krav på att länen motiverade prioriteringar av vilka områden som är viktigast att satsa på för att öka tillväxten i näringslivet. Åtgärder i programmen borde vara tydligt kopplade till de prioriterade områ- dena och borde innebära att länens aktörer i samverkan utvecklar verksamhet som kan uppfylla tillväxtprogrammens mål. Den stora frihet som har präglat upplägget och genomförandet av tillväxtav- talen bedömde RRV ha lett till att de i hög grad blev för breda och generella med otydliga kopplingar till företagens villkor. Enligt RRV blev avtalen mer ett sätt att sortera och redovisa insatser som inte har sin grund i någon aktiv prioritering och samverkan utifrån avtalens principer mellan länens aktörer. Länsarbetsnämndernas deltagande i tillväxtprogrammen borde tydliggöras. Detta gällde även universitet och högskolor. Möjligheten för länsarbetsnämn- derna till en friare användning av en liten andel av anslagen för ar- betsmarknadsutbildning och aktivitetsstöd lyftes fram som en möjlighet för nämnderna att aktivt kunna delta i arbetet för ökad tillväxt. Granskningen hade också visat att en viktig faktor för att utveckla nya projekt är att det finns en viss tillgång till fria medel för att testa idéer, genomföra förstudier, konsultinsatser m.m. Vidare föreslog RRV att de regionala kompetensråden borde slås samman med de regionala partnerskapen. De regionala kompetens- råden ansågs ha kommit att överlappa tillväxtavtalens partnerskap på ett i vissa fall improduktivt sätt. Större krav borde ställas på partnerskapen när det gäller samverkan och engagemang i de åtgär- der som genomförs. De stora partnerskapen av intressenter från stat, kommun, privata och ideella sektorerna som deltog i länen i skapandet av tillväxtavtalen, visade sig i de flesta fall mycket snabbt ha förlorat sin betydelse när genomförandet av avtalen vidtagit. Slutligen föreslog RRV att regeringen skulle ställa tydliga och likformiga krav på redovisning och uppföljning av samtliga projekt som genomförs inom tillväxtprogrammen när det gäller prestatio- ner, finansiering och uppnådda resultat relaterade till målen för att möjliggöra utvärderingar i ett senare skede. RRV påpekade att uppföljningen i flera län gjordes på en tämligen översiktlig nivå. Ex-ante bedömning av de regionala tillväxtprogrammen (RTP) () fick i uppdrag av regeringen att genomföra en s.k. ex-ante-bedömning av samtliga förslag till RTP.3 Bedömningen gjordes utifrån områdena analys, mål, utvärderingsbarhet och programlogik, partnerskap samt finansiering. När det gäller analyserna drog ITPS bl.a. slutsatsen att de hori- sontella målen tydligare borde integreras och utvecklas i program- men. Vidare såg ITPS ett behov av att ytterligare precisera och definiera målen för insatsområdenas och handlingsprogrammens resultat. De flesta programmen ansågs dock ha lagt en grund för kommande uppföljningar och utvärderingar genom att arbeta med utvärderingsbara mål. Många regioner beskriver hur arbetet ska följas upp och utvärderas genom s.k. följeforskning men har bara i undantagsfall mer detaljerade planer för hur programmen ska följas upp och utvärderas. Ytterligare en uppgift som bör lösas är hur man ska hantera RTP som en process som kan vara föränderlig över tiden. Detta är en av de stora utmaningarna i planeringen av uppföljning och utvärdering av programmen. ITPS granskade sammansättningen i partnerskapen och hur partnerskapen samt dess olika aktörer arbetat i programutform- ningen samt förväntades arbeta under programmens genomfö- rande. En tydlig tendens var att partnerskapens storlek begränsats jämfört med regionala tillväxtavtal och strukturfonderna. Genom- gående har kommuner och landsting en mer framträdande roll . , frivilliga organisationer och liknande grupper har en mindre grad av närvaro än i RTA eller tidigare strukturfonds- program. Resultatet har inneburit mer koncentrerade partnerskap. Flera regioner hade också analyserat erfarenheterna från tidigare partnerskapsarbete och dragit slutsatsen att s.k. små partnerskap, där finansiärer och genomförare dominerar, är mer effektiva än breda partnerskap med organisationer med liten genomförande- kraft. Endast ett fåtal regioner redovisar en jämställd sammansätt- ning av partnerskap och tillgång till jämställdhetskompetens i grupper. ITPS har noterat att företrädare från många regioner varit kri- tiska mot RTP-arbetet. Ogillandet mot de alltför detaljrika riktlin- jerna var det mest förekommande kritiken. Man ställde sig frågande till regeringens detaljerade krav på programmens utformning, 3 ITPS sammanfattande rapport till som programmen i sig inte innebar att nya finansiella resurser tillförs regionerna. ITPS menar att åtminstone tre frågor fortfarande framstår som olösta i förhållande till RTP: Hur skapar man bäst en ökad statlig sektorsamordning på regio- nal nivå? Vilka roller ska olika aktörer i systemet ha i en sådan process? Hur ska vi definiera processens mervärde? I en slutlig kommentar anger ITPS följande: RTP-tanken bygger på vad som kan kallas en transformatormodell. Nationella resurs- flöden ska omvandlas till kraft i form av strategiska utvecklingsin- satser som alla äger rum någonstans dvs. lokalt/regionalt. I har nationella myndigheter hand om merparten av dessa resurser och grundar sitt agerande på regeringens och beslut. Bakom RTP finns en tanke om att myndigheternas arbete i allt för liten grad återspeglar regionalt skiftande förutsättningar och prio- riteringar när det gäller strategiska utvecklingsinsatser. De sektori- ella målen tar inte tillräcklig hänsyn till helheten som även konsti- tueras av all övrig sektorverksamhet. Följden riskerar bli att energi(resurser) går förlorade i transformationen mellan sektor och region. Möjliga vägar att gå är en fortsatt sektorbunden modell (med nationella mål och planer som styr) eller en mer federal struktur där regionerna själva svarar för hur strategiska medel an- vänds. Om sektormodellen leder till bristande regionala hänsyn och att sektorbeslut kan stå i motsättning till varandra riskerar en fe- deralisering att en nationell suboptimering ökar liksom att regio- ner ställs mot varandra. ITPS menar att regeringen måste bli tydli- gare på hur transformationen mellan sektorer och region ska fun- gera. Rollfördelningen mellan olika aktörer behöver också förtydli- gas. Med nuvarande programkonstruktion blir regeringens roll otydlig. ITPS anser att frågan om varför programmen ska sändas till regeringen för godkännande är berättigad. ITPS anger att re- geringens uppgift borde vara att som fördela resurserna mel- lan regionerna, att gentemot regionerna säkerställa att vissa natio- nella överväganden tillgodoses samt att följa arbetet. De regionala företrädarna skulle ha till uppgift att föreslå och genomföra strate- giska utvecklingsinsatser i partnerskap med lokala/regionala aktö- rer samt med statliga myndigheter. En sådan tydlighet skulle underlättas av att särskilda medel (för- slagsvis från ett antal sektormyndigheter och delar av länsanslaget) kunde avsättas. Dessa medel skulle då bli en morot som staten förhandlade med regionerna om. Exempelvis skulle länsstyrelserna få en tydligare roll som statens företrädare på den regionala nivån. lät ITPS genomföra en utvärdering för att bedöma och analysera de samlade effekterna av EU:s geografiska målprogram (1995-1999) på den regionala utvecklingen i hela Sverige.4 Inom ramen för Mål 2, Mål 5 b och Mål 6 genomfördes investeringar på sammanlagt . Studien bygger på statistiska och kvalitativa analyser där utvärde- rarna har testat konvergens/divergens för att visa om de regionala skillnaderna minskade , vilket kunde vara en indikation på effekten av EU:s geografiska strukturprogram på den totala regionala utvecklingen. visade det sig att de regionala skillnaderna fördjupats än jämnats ut. Denna tendens är dock svag. påpekas att det inte ute- sluter att enstaka projekt inom enstaka kommuner har varit lycko- samma men att det likväl är förvånande att det inte går att spåra effekter på den samlade regionala utvecklingen. Strukturfondsprogrammens effekt har testats på två sätt; om det finns ett samband mellan de totala investeringarna – det totala pro- gramstödet – och utvecklingen av ett antal målindikatorer samt om det finns ett samband mellan de totala investeringarna – det totala programstödet – och utvecklingen av ett antal effektindikatorer. Två fallstudier har genomförts för att söka möjliga kvalitativa för- klaringar till varför man inte kan finna någon avgörande effekt av målprogrammen på den totala regionala utvecklingen. Utvärderingens huvudslutsats är att man inte kan spåra några effekter av EU:s geografiska målprogram på den totala regionala utvecklingen. Vidare visade utvärderingen att stödkommunerna klarat sig sämre än icke-stödkommuner då utvecklingen av in- komsten per capita, befolkningsutvecklingen och sysselsättnings- utvecklingen varit svagare i stödkommunerna. Det har inte gått att påvisa något samband mellan de totala inve- steringarna genom EU:s geografiska program och utvecklingen av effektindikatorer inom bl.a. näringslivs- och företagsutveckling, 4 Effektutvärdering av de geografiska målprogrammen inom , ITPS (A2004:009). utbildning och kompetensutveckling samt omvärldsutveckling. ITPS slutsats blev att EU:s regionala strukturfondsprogram inte haft någon signifikant inverkan på utvecklingen varken av effekt- eller målindikatorer. Utvärderarna ser två möjliga huvudförklaringar till de saknade effekterna. För det första kan förefalla vara mycket pengar men utgör mindre än en procent av de totala inve- steringarna i hela . Man bör därför vara försiktig med att ha för stora förväntningar på att utvecklings- bilden för hela förändras på ett signifikativt sätt till följd av just dessa stödprogram. För det andra stöter studier av detta slag på metodproblem, framförallt när gäller möjligheterna att hitta rele- vanta data för de kvantitativa analyserna. Det har svårt att fördela investeringarna per kommun inom stödområdet, där en stor del av medlen fördelats med hjälp av schabloner. Resultaten måste därför tolkas med viss försiktighet. Utvärderingen har byggt på ett antagande om att de genomförda projekten sammantagna kommer att påverka en rad relevanta ef- fektindikatorer. Det visade sig att så inte var fallet. Detta skulle kunna förklaras av följande: Den totala investeringen i helt nya aktiviteter var mindre än pro- gramramarnas . Enligt utvärderarna var orsa- ken till detta bl.a. att en del av projekten sannolikt helt eller delvis ändå skulle ha genomförts eller att projekten mer tjänat till att sys- selsätta projektdeltagarna än till att bidra till en förändring av den regionala utvecklingen. Den specifika strategin och implementeringen av de enskilda programmen eller projekten i de stödberättigade kommunerna kunde inte anses varit tillräckligt effektiv och målinriktad för att skapa både kort- och långsiktiga resultat. Slutligen ställer utvärderarna frågan om projekten varit tillräck- ligt fokuserade och om de förmått att engagera lokala investerare som kunnat föra den regionala utvecklingen vidare på . Den stora omfattningen projekt i enskilda kommuner skulle indi- kera att så troligen inte var fallet. Enligt utvärderarna bör stödpro- jekten vara så fokuserade att det tillsammans kan understödja den överordnade regionala utvecklingen. Fallstudierna visade att den organisatoriska beredskapen och företagens engagemang föreföll spela en avgörande roll för om projekten blir framgångsrika och om den totala projektportföljen kan påverka utvecklingen av en rad effektindikatorer. Bakom sådana framgångar ligger också en fokusering på projektaktiviteter som är relevanta för en mindre grupp investerare och privata företag. Planeringen för kommande strukturfondsperioder borde vara mer fokuserad och föregås av en diskussion om en alternativ användning av medlen i förhållande till den vanligt förekommande projekttypen. Halvtidsutvärderingarna av Mål 1 och Mål 2 Följande redovisning bygger i huvudsak på en sammanställning gjort av huvudresultaten från externa halvtidsutvärderingar av Mål 1- och Mål 2- programmen under innevarande program- period (2000-2006).5 En generell iakttagelse i utvärderingarna är att programmen i halvtid är på god väg. Besluts- och utbetalnings- nivåer ligger generellt bra till även om det finns skillnader mellan programmen. Projektägarna är generellt sett nöjda med den hjälp och den information det fått från genomförandeorganisationerna. Utvärderarna konstaterar att programmen medfört ett mervärde, dels genom att verksamhet som annars inte kunnat genomföras har inletts dels genom att nya samverkanskonstellatio- ner bildats. Programmen innebär också ett nytänkande inom en rad områden, bl.a. entreprenörskap och de horisontella målen. Överlag anses att det inom programmen genomförs projekt med hög kvali- tet som bedöms kunna bidra till de kortsiktiga målen för program- men. Utvärderarna är dock tveksamma till att dra några slutsatser när det gäller kopplingen mellan den mer långsiktiga utvecklingen i berörda regioner och strukturfondsprogrammen. Även om halvtidsutvärderingarna inte primärt har till syfte att utvärdera programmens påverkan på den regionala utvecklingen har man gjort bedömningar dels av möjliga effekter av programmen, dels av problembilden i regionerna och programmens fortsatta re- levans. Här konstaterar utvärderarna att programmen har begrän- sade möjligheter att kortsiktigt påverka utvecklingen och att pro- blembilden generellt sett kvarstår i målområdena. Utvärderarna lämnar ett antal förslag till förbättringar: Genomförandeorganisationerna (dvs. förvaltningsmyndighet, hu- vudsekretariat, beredningssekretariat och utbetalande myndighet) bör i ökad utsträckning främja lärande mellan projekt. 5 – ett verktyg för regional utveckling, (Infonr. Genomförandeorganisationerna bör under resterande program- period ägna mer tid åt systematisk uppföljning av projektens resultat. Uppföljningar och utvärderingar bör på ett tydligare sätt ingå i en strategi för lärande och kommunikation. En stor del av programmens medel är intecknade, varför förvaltningsmyndighe- terna fortsättningsvis borde ägna mer tid åt uppföljning för att ta tillvara och återföra erfarenheter.