sou · GTB373 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Översynen skall enligt direktiven göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Med stöd av bemyndigandet utsågs undertecknad till särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreteraren , , kanslirådet Sancini, , kanslirådet , , departe- mentssekreteraren , , ämnes- rådet , , departements- sekreteraren , och kanslirådet , . entledigades från sitt uppdrag . Som experter i utredningen förordnades jur. kand. , Svenskt näringsliv, filosofie doktorn i psykologi , docenten i pedagogik och försäkringsansvarige , . Som huvudsekreterare förordnades ämnesrådet , . Som sekreterare förordnades rådmannen , den 13 sep- tember 2004 departementssekreteraren , Finans- departementet, kanslirådet , , kammarrättsassessorn , filosofie doktorn i national- ekonomi och fil.kand. Utredningens assistent har varit . Utredningen har antagit namnet Föräldraförsäkringsutred- ningen. Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, omvårdnad, trygghet (SOU 2005:73). Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utgångspunkter och mål för utredningen ...................... För barnets bästa...................................................................... För ökad jämställdhet .............................................................. Att uppnå olika mål och syften............................................... Olika typer av kunskapsunderlag............................................ Föräldraförsäkring och föräldraledighet ..................... Rätt till ledighet............................................................. 3.2.2 Rätt till ledighet med föräldrapenning......................... 3.2.4 Anmälan och beslut om ledighet.................................. Återgång i arbete........................................................... 3.2.7 Särskilda bestämmelser om gravida m.m. .................... Adoption, förälder och vårdnad .............................................. Fakta om föräldraförsäkringen .................................... Föräldraförsäkringen – historik och idéer ............................ Idéer och politik.......................................................... Fakta om föräldraförsäkringen.............................................. 4.2.1 Antal födda barn och föräldrarnas ålder.................... Nyttjandet av föräldraförsäkringen ........................... Tiden före förlossning ................................................ Kostnaden för föräldraförsäkringen .......................... Orsaker till nyttjande och fördelning av Regler och rekommendationer .............................................. 5.1.1 Hur många dagar tas ut?............................................. 5.1.2 När och hur används dagarna? 5.1.3 Fördelning mellan mamma och pappa....................... 5.1.4 Regeländringars betydelse för mäns uttag av 5.1.5 Föräldrarnas syn på familjens val och regler kring 5.1.6 Den särskilda beräkningsgrundens betydelse för födelseintervall mellan barn........................................ 5.2Föräldrars föreställningar om föräldraledighet, föräldraskap och jämställdhet ............................................... Föreställningar och kunskap kring barn............................... Arbetet och arbetsgivarens attityd till föräldraledighet ...... 5.4.1 Arbetsgivarens inställning till kvinnors och mäns 5.4.2 Betydelse av arbetsgivarens inställning för uttag Familjernas ekonomiska standard ............................. 5.5.2 Ekonomiska konsekvenser av föräldraledighet på Yrkesliv och hemmaliv........................................................... 5.6.1 Vad styr fördelningen mellan betalt och obetalt Kvinnans och barnets hälsa ................................................... Gravid och sjuk........................................................... Amning som hälsoindikator....................................... Ohälsa som hinder för föräldraansvar .................................. 5.8.1 Föräldrar som missbrukar droger.............................. Psykiskt sjuka föräldrar.............................................. Information och kommunikation......................................... 5.9.1 Samhällsinformation till blivande föräldrar............... En statlig kommunikationskampanj.......................... Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat ........ om barnets bästa..................................................................... Förena familj och arbete ........................................................ 6.2.1 Kvinnor och män arbetar ungefär lika mycket.......... 6.3.1 Hur påverkar en föräldraförsäkring 6.3.2 Olika förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män ......................................................... 6.3.3 Empiriska studier om föräldraförsäkringens påverkan på sysselsättning och löner......................... 6.3.4 Kvinnors och mäns deltagande på 6.3.5 Könsuppdelningen på den svenska 6.3.6 Löner och förvärvsinkomster för kvinnor Kvinnans och barnets hälsa.................................................... Föräldraledigas ekonomiska situation................................... Föräldraförsäkring, barnomsorg och födelsetal – Åldrande befolkning och låga fruktsamhetstal..................... Orsaker till låga fruktsamhetstal ........................................... Utvecklingen i EU-länderna och vissa ......... Familjepolitik – dess betydelse och omfattning................... 8.1Allmänna utgångspunkter för utredningens Föräldraförsäkringen får en ny inriktning............................ Graviditetspenning och graviditetsledighet införs............... Studerande och arbetslösa.......................................... 8.3.4 Särskilt om de lagtekniska lösningarna ..................... 8.4Förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå och jämnare fördelning av ersättningstiden m.m........................ 8.5Särskilda dubbeldagar införs i föräldrapenningen och pappadagarna tas bort från den tillfälliga 8.6 Grundnivån i föräldrapenningen höjs................................... 8.7De med ersättning enligt lägstanivån tas bort och lägstanivån ersätts helt av begreppet grundnivå............ Åttondelsnivån tas bort ......................................................... Den sjukpenninggrundande inkomsten förändras .............. Föräldrapenning utges fram tills barnet har fyllt ..... Barndagar och barnledighet införs........................................ 8.11.2 Barnledighet m.m........................................................ De tio särskilda dagarna i den tillfälliga föräldrapenningen bibehålls till viss del................................ Särskild föräldrapenning införs............................................. 8.13.1 Särskild föräldrapenning införs i 8.13.2 Ny rätt till ledighet införs i Andra insatser m.m. ............................................................... 8.14.1 Information och kommunikation .............................. 8.14.2 Förenklad administrativ hantering m.m. ................... Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Effekter för företagens villkor............................................... Konsekvenser för förmånsfusk och kontroll........................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i semesterlagen (1977:480) .... Kommittédirektiv (Dir. 2004:44) .............................. Lagen (1962:381) om allmän försäkring Barnbördsavdelningen ursprungligen – numera För Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Utredningen om samordning av socialförsäkrings lagarna (S2001:04) ett internationellt konsult- och undersökningsföretag Översynen av föräldraförsäkringen är gjord med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Utredningens huvudsakliga upp- drag är att göra en översyn av hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Utredningen skall bl.a. också se över och belysa i vilken utsträckning föräldra- försäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjlighet att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller stu- dier samt vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska med beaktande av hur det samlade uttaget av föräldra- penning för barnet påverkas. I detta sammanhang skall effekterna av de reserverade månaderna belysas. Utredningen har valt att gå fram med förslag som i huvudsak innebär regeländringar inom föräldraförsäkringen. Utredningen har också valt att föreslå insatser för informationsspridning och atti- tydpåverkan som ett komplement till de föreslagna regeländring- arna. Därutöver bedömer utredningen det viktigt att stärka för- äldrarollen genom särskilda myndighetsåtgärder. Utredningen lämnar förslag inom olika delar av föräldraför- säkringen. Utredningen vill betona betydelsen av att se förslagen i sin helhet. Förslagen följer barnets ålder alltifrån graviditeten till den med det allra yngsta barnet, fram till barnet fyller och slutligen ett särskilt stöd till för- äldrar med barn i åldrarna . Utredningen lämnar också förslag som rör arbetstagares rätt till ledighet från förvärvsarbete. Dessa förslag korresponderar med de ändringar som föreslås inom föräldraförsäkringen. För många föräldrar är det i samband med graviditeten som det första mötet sker med mödravården, barnhälsovården och Försäk- ringskassan. som förmedlare av socialför- säkringen har en viktig roll för föräldrarnas kunskap om föräldra- försäkringen. Mödra- och barnhälsovårdens uppgift att svara för förberedande föräldrautbildning, kontrollera graviditeten, verka stödjande vid amning samt följa upp förlossningen är också viktig. Föräldrar möter även andra i sin omgivning som under graviditeten har stor betydelse för föräldrars val kring föräldraledigheten. Utredningen föreslår att åtgärder vidtas i form av offentliga informationsinsatser. Dessa skall syfta till att sprida, samordna och utvärdera information och kunskap om föräldraförsäkring och för- äldraledighet. Utredningen lämnar ett särskilt förslag där För- säkringskassan ges i uppdrag att utforma förutsättningarna för att båda föräldrarna bättre skall få likvärdig information om föräldra- penningförmånerna. Utredningen pekar också på behov av förenklingar inom den administrativa hanteringen kring faderskapet. Utredningen lämnar förslag om införande av en ny förmån till gravida, kallad graviditetspenning. Graviditetspenningen får nyttjas tidigast före beräknad förlossning och längst till och med dagen före den faktiska förlossningen. Gravidi- tetspenningen syftar till att möta gravida kvinnors behov av vila under slutet av graviditeten och komma tillrätta med de regionala skillnader som finns i tillämpningen av socialförsäk- ringsförmånerna för gravida kvinnor. Det är väsentligt att föräldrapenningen i så stor utsträckning som möjligt nyttjas under barnets första tidiga levnadsår då grunden för en djup och varaktig relation mellan barn och föräldrar läggs. Utredningen föreslår därför en utvidgad rätt för föräldrar att nyttja föräldrapenning för vård av samma barn, s.k. dubbel- Barn har behov av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar. Föräldrars tidiga engagemang i sina barn är viktigt. Goda relationer och tillgång till båda föräldrarna främjar en mognad och trygghet hos barnet. Barn kan tidigt i livet ha flera betydelsefulla anknytningar . Utredningen föreslår att de tio särskilda s.k. pappadagarna i samband med barns födelse eller adoption slopas. Dubbeldagarna fyller samma funktion som pappadagarna, utan att särbehandla någon förälder, som föräldrarna ges en utökad möjlighet till anknytning. Föräldrapenning tills barnet har fyllt fyra år Föräldraförsäkringens uppgift är primärt att vara ett stöd för för- äldrar med de yngsta barnen. Föräldraförsäkringen ska ge båda för- äldrarna möjlighet att med ersättning vårda sitt barn i samband med barns födelse eller adoption. Denna tid bör enligt utredningens mening framför allt vara koncentrerad till barnens första år. Utred- ningen föreslår därför att den tid under vilken föräldrarna kan ta ut ersättning begränsas till barnet har fyllt . Förslaget verkar för ett tidigt nyttjande av föräldrapenningen från föräldrarnas sida som det i princip följer det nyttjande av föräldrapenning som föräldrarna väljer . För adoptivbarn räknas tidpunkten från när föräldern får barnet i sin vård. Utredningen föreslår också en förlängning av föräldrapenningen på sjukpenningnivå från 13 . Det är en utökning av barnets möjligheter till omvårdnad av sina föräldrar. Förslaget ger föräldrarna större ekonomiska möjligheter att vårda barn. Rätten till föräldrapenning fördelas, liksom , lika mellan föräldrarna som den reserverade tiden med föräldrapenning utökas för respektive förälder. Utredningen föreslår att 5 månader reserve- ras för vardera föräldern. Föräldrapenning på lägstanivå slopas liksom de med ersättning på lägstanivå. Föräldrapenning betalas fortsättningsvis endast med ersättning på förälderns sjukpenningnivå. Lägstanivå- dagarna ersätts till viss del med barndagar. Barndagarna har en annan utformning men fyller delvis samma funktion, se nästa avsnitt. Utredningen föreslår också förändringar av den sjukpenninggrundande inkomsten. Bl.a. förlängs skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten till dess att barnet fyller Åttondelsnivån inom föräldraförsäkringen och föräldraledighetslagen tas bort. Såväl den föreslagna sammanlagda tiden med föräldrapenning som fördelningen av dagarna mellan föräldrarna är betydelsefulla ur ett barnperspektiv. Utredningen anser att de förändringar som föreslås gynnar flertalet barn och stärker barns ställning i allmän- het. är utredningen medveten om att alla barn inte gyn- nas och föreslår därför en utökning av de undantagsbestämmelser som finns. Barndagar och barnledighet för barn som fyllt fyra år Utredningen anser det angeläget att komplettera förslaget om en begränsad tid för rätt till föräldrapenning med ett förslag om en utvidgad rätt till föräldraledighet och införande av barndagar. Det är väsentligt att föräldrar får tillfälle att besöka förskola och skola. Det är positivt för både barn och föräldrar att föräldrarna får insikt i barnets vardag. Det ger en ömsesidig trygghet och möjlighet att närvara i särskilda skolsituationer. En förälder till barn som har fyllt men inte har rätt till ledighet , varav med ersättning i form av tillfällig föräldra- penning. Rätten till barndagar och barnledighet tar vid då rätten till föräldrapenning med anledning av barns födelse upphör och varar för de flesta barn fram till barnet avslutat tredje klass i skolan. Utredningen bedömer att behovet av barndagar är störst i dessa åldrar. Utredningen konstaterar att barn till ensamstående föräldrar är en särskilt utsatt grupp som lever under mer sårbara förhållanden än andra barn. Utredningen lämnar två förslag som särskilt riktar sig till ensamstående föräldrar. Utredningen anser att en ensamstående förälder under vissa förutsättningar ska kunna få hjälp i samband med barns födelse genom att en annan försäkrad än en förälder kan få rätt till tillfällig föräldrapenning . Vidare föreslår utredningen att en ny förmån införs, särskild föräldrapenning. En ensamstående förälder som på grund av egen sjukdom eller smitta inte själv kan vårda barnet kan under vissa förutsättningar få hjälp av en annan försäkrad som vårdar barnet i förälderns ställe. Föräldraförsäkringen som välfärdssystem bidrar till att färre barn hamnar i ekonomisk utsatthet. En relativt hög ersättningsnivå i föräldraförsäkringen bidrar till en lägre andel ekonomiskt utsatta barn. Utredningens förslag syftar till att stärka de mest ekonomiskt utsatta barnfamiljerna. Ekonomiska skäl skall inte vara ett hinder för att föräldrarna skall kunna nyttja föräldraförsäkringen som de önskar. Utredningen förutsätter att den aviserade höjningen av inkomsttaket i föräldrapenningen till tio prisbasbelopp genomförs. Utredningens förslag innebär att inkomstbortfallsprincipen bibe- hålls och förstärks. Utredningen föreslår också att grundnivån höjs till per dag. Familjer med tvillingar och fler barn får en förstärkning av föräldrapenningen, då de extra dagar på lägstanivå som utges vid flerbarnsfödsel föreslås betalas med ersättning på grundnivå. har ur ett barnafödande perspektiv en gynnsam välfärds- politisk blandning på det familjepolitiska området genom en kom- bination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, omfattande för- äldraförsäkring och barnomsorg. Hur familjepolitiken utformas är mycket viktigt för barnafödandet. Tillgången till betald föräldra- ledighet påverkar barnafödandet. Ledighetens längd och ersätt- ningsnivån i föräldraförsäkringen är betydelsefulla. Försäkringens flexibilitet mellan arbete och ledighet har betydelse för utveck- lingen av antalet födda barn. Den kunskap utredningen har om föräldrars föreställningar och attityder till föräldraförsäkring och föräldraledighet visar att före- ställningar om kön är synnerligen närvarande i föräldraskapet och i många avseenden styrande för hur kvinnor och män förhåller sig till dessa frågor. En av de viktigaste slutsatserna är att attitydför- ändringar inte nödvändigtvis leder till beteendeförändringar. Att föräldrar har en i princip jämställd attityd till föräldraledighet inne- bär inte med nödvändighet att de agerar i enlighet med denna. Genom att få föräldrar att i praktiken bli mer jämställda i föräldraskapet stöds processen mot ökad jämställdhet i samhället. Det finns goda skäl att tro att en ökad reserverad tid av föräldrapenning för respektive förälder kommer att leda till ett ändrat beteende vilket i sin tur bidrar till ett verkligt jämställt föräldraskap och en mer jämställd arbetsmarknad. Utredningen bedömer också att en del av skillnaderna mellan kvinnor – såväl med som utan barn – och män vad gäller löneut- veckling, möjligheter till fast heltidsanställning och karriär- möjligheter kan ha sin grund i att frånvaro från arbetet på grund av vård av barn i genomsnitt är mycket skevt fördelad mellan könen. Således kan det olika nyttjandet av föräldraförsäkringen ge olika effekter på sysselsättning och löner för kvinnor och män. Utred- ningen bedömer dessa möjliga könsspecifika konsekvenser som så allvarliga att de har beaktats vid utformningen av förslagen. Sammantaget så verkar utredningens förslag i riktning mot en mer jämn fördelning av föräldrapenningen mellan barnets föräldrar. Detta leder till att föräldrarna i högre utsträckning kommer att ta ett gemensamt ansvar för barnets omvårdnad. Generellt mår barn bra av en tidig och nära kontakt med sina föräldrar. Att föräldrarna tidigt kan etablera en god kontakt med barnet främjar en positiv utveckling av barnets relation till sina föräldrar. Goda relationer och god tillgång till båda föräldrarna verkar för en fördjupad och harmonisk identitetsutveckling för barn och främjar barnets mog- nad och trygghet. Utredningens bedömning är således att förslagen generellt bidrar till att utöka små barns möjlighet till tidig och nära anknytning till sina föräldrar. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän för- säkring1 dels att 3 kap. 5, 9 och 9 a §§, 4 kap. 1–3, 5–7, 8, 10, 12, 14, 14 a, 16, 17 och 18 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 9 b och 9 c §§ samt 4 kap. 4 a och 4 b §§, av följande lydelse. skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande in- komst. För en försäkrad som inte är bosatt i gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos Försäk- ringskassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenning- grundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. a)när fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjuk- penningens storlek, b)när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om in- förande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter- 1Lagen omtryckt 1982:120. 2Senaste lydelse 2005:334. levandestöd till barn beviljas den försäkrade eller sådan ersättning eller pension som redan utges ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete, c)när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden, d)när tjänstepension beviljas den försäkrade, e)när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 § upphör, samt f)när livränta beviljas den försäkrade enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta ändras. Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenning- grundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att Försäk- ringskassan fått kännedom om inkomständringen. Under tid som anges under 1-6 får, om inte första stycket b–d eller f är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessför- innan om då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade 1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, 2. erhåller periodiskt ekonomiskt stöd, utgivet enligt särskilda avtal mellan arbetsmarknadens parter, enligt de grunder som fast- ställs av regeringen eller den myndighet 3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets- stöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, 4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidi- gast före barnets födelse eller den beräknade tid- punkten härför, 5. helt eller delvis avstår från 5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med för- till barnet eller likställs med för- älder enligt 1 § föräldraledig- älder enligt 1 § föräldraledig- hetslagen (1995:584) och barnet hetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt . inte har fyllt . gäller vid adoption av barn som Motsvarande gäller vid adoption ej fyllt eller vid mot- av barn som ej fyllt eller tagande av sådant barn i avsikt vid mottagande av sådant barn i att adoptera det, om mindre än avsikt att adoptera det, om har förflutit sedan den mindre än har förflutit försäkrade fick barnet i sin vård, sedan den försäkrade fick barnet i sin vård, 6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt.