sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna i 1 och 2 §§ i detta kapitel innebär att prövningen går ut på att finna den lokalise- ring som är lämpligast ur allmän synpunkt. De krav som ställs upp i PBL på byggnader m.m. återfinns i lagens tredje kapitel. Enligt 16 kap. 1 § PBL har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer dessutom rätt att med- dela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som behövs utöver bestämmelserna i 3 kap. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter, områden för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser. Enligt 3 kap. 1 § PBL skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, som är lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Bestämmelsen reglerar byggnaders placering och utformning med hänsyn till omgivningen samt till natur- och kulturvärdena på platsen. Bestämmanderätten över byggnaders utformning tillkom- mer i första hand den som bygger (jfr prop. 1985/86:1, s. 479). uppgift är framför allt att vaka över att bebyg- gelsen får en tilltalande utformning när en ny miljö skall skapas och när nya byggnader skall anpassas till en befintlig miljö. Bestäm- melsen i fråga ger möjlighet att ställa krav på en sådan placering, utformning och färgsättning av byggnader att den yttre miljön får en god estetisk kvalitet. Med den yttre miljön menas i detta sammanhang det rum som formas av de enskilda byggnaderna och av gator, torg och parker, men också den miljö som skapas när byggnader placeras fritt i landskapet. Nya byggnader skall enligt 1 § prövas ur främst två aspekter – dels byggnadens anpassning till förutsättningarna på platsen, dels byggnadens egenvärde. En anpassning till omgivningen skall ske såväl när befintliga miljöer skall kompletteras med ny bebyggelse som när enstaka byggnader eller en grupp av byggnader skall förläggas i tidigare obebyggda områden. Det är inte enbart byggnader som skapar miljövärdet, utan även vägar, broar, parkanläggningar och om- givande naturlandskap har betydelse för miljövärdet i ett bebyg- gelseområde. Byggnader bör enligt uttalandena i förarbetena (prop. 1985/86:1, s. 481) utformas så att de miljömässigt samverkar med dessa anläggningar eller naturomgivningar. Hänsynen till kulturvärden innebär bl.a. krav på anpassning till särskilt värdefull bebyggelse. Speciellt stora krav bör kunna ställas på byggnader som uppförs inom eller i närheten av ett område med bebyggelse som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, eller intill en enstaka sådan särskilt värdefull byggnad. Naturvärdena på platsen gäller t.ex. en värdefull naturmiljö och kulturlandskapet på platsen. När byggnader placeras fritt i land- skapet utan anknytning till andra byggnader har även områdets topografi och landskapstypen betydelse. I vissa områden med detaljplan eller områdesbestämmelser fram- går det av planen eller områdesbestämmelserna hur 1 § skall tillämpas. Normalt aktualiseras dock kraven enligt 1 § vid pröv- ningen av enskilda bygglovsärenden. Bestämmelserna i 3 kap. 1 § PBL gäller även anläggningar som anges i 8 kap. 2 § första stycket, dvs. bl.a. för radio- eller telemaster eller torn. Detta följer av 3 kap. 14 § PBL, som anger vilka krav som gäller för de anläggningar som anges i 8 kap. 2 § PBL. Bestämmelsen innebär att krav i fråga om t.ex. placering och utformning skall kunna ställas också på sådana anläggningar. Motivet för ett krav på bygglov för vissa anläggningar är att det finns skäl att ställa samma krav på dessa som på byggnader (prop. 1985/86:1, s. 515). Således bör en lämplighetsbedömning också göras av hur en sådan anläggning placeras i förhållande till omgivningen. Plan- och byggförordningen (1987:383) innehåller föreskrifter för tillämpningen av . Här finns också vissa bestämmelser om krav på byggnader m.m. Bland annat anges, beträffande byggnader och allmänna platser, att får med- dela de verkställighetsföreskrifter och de övriga föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelsen om utformning av byggnader i 3 kap. 2 § PBL. Vid prövningen av lämplig lokalisering och anläggningens utform- ning skall kraven i såväl 2 kap. som 3 kap. PBL tillgodoses. Inom detaljplanelagt område har prövning enligt 2 kap. redan ägt rum. Prövningen utanför detaljplanelagt område avser också lokalise- ringen enligt bestämmelserna i 2 kap. PBL. Kraven på byggnader m.m. i 3 kap. PBL får betydelse som förutsättningar för bygglov enligt bestämmelserna i 8 kap. samma lag. Bygglov för såväl åtgärder inom områden med detaljplan som åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan måste uppfylla kraven i 3 kap. 1–2 och 10–18 §§ PBL för att kunna beviljas. 8.6.4Krav på tekniska egenskaper PBL innehåller bara allmänt formulerade överordnade krav på utformningen av byggnader och andra anläggningar. De tekniska egenskaperna på byggnader m.m. regleras i en särskild lag – lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Genom denna lag infördes ett särskilt system för kontrollen av de tekniska egenskapskraven, vilket var skilt från bygglovsprövningen. Bygglov omfattar alltså inte en prövning av en eller annan anläggnings tekniska egenskaper. Byggherren ges utifrån lagen om tekniska egenskapskrav det fulla ansvaret för att byggnaden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven, medan har ett ren- odlat tillsynsansvar. Byggherren bestämmer byggnadens utform- ning och kvalitet i tekniskt avseende och har också ansvaret för byggnadens egenskaper gentemot köpare, brukare och tredje man. Tillsynen garanteras genom bestämmelserna i om bygg- anmälan, byggsamråd, kontrollplan och slutbevis om att bygg- uppfyllt sina åtaganden. När byggherren har bestyrkt bygg- nadens eller anläggningens egenskaper på föreskrivet sätt, och inte har funnit någon särskild anledning till ingripande, skall utfärda ett slutbevis om detta. Om krav skall ställas på att och torn skall utföras så att de klarar samlokalisering uppkommer frågan om huruvida detta krav är ett krav på utformning av anläggningen som regleras i PBL eller om det är ett krav på tekniska egenskaper som skall regleras i lagen om tekniska egenskapskrav. Lagen om tekniska egenskapskrav gäller tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (byggnader och andra anläggningar) och bygg- produkter. I lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk anges i 2 § att byggnadsverk, som uppförs eller ändras, under förutsättning av normalt underhåll skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav under en ekonomiskt rimlig livslängd i fråga om: 1.bärförmåga, stadga och beständighet 2.säkerhet i händelse av brand 3.skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö 7.lämplighet för avsett ändamål 8.tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga 9.hushållning med vatten och avfall. De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. 10–14 §§ . Byggprodukter skall vara lämpliga för avsedd användning för att få ingå i byggnadsverk, och en byggprodukt är lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk i vilket den skall ingå, rätt projekterat och uppfört, kan uppfylla kraven enligt 2 § första stycket 1–6 eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Det finns också en förordning (1994:1215) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. med närmare bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Enligt 36 § i denna för- ordning utövas tillsyn enligt lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. av . 8.6.5Krav på att möjliggöra samlokalisering Ett problem vid mastutbyggnad har visat sig vara att dessa enbart är dimensionerade för mastägarens egna behov. Det kan i och för sig sägas vara allmängiltigt vid all byggnation att den anpassas efter byggherrens egna behov; ett varuhus är t.ex. till sin storlek anpassat för den försäljningsvolym som företaget räknar med som sannolik över som det av företagsekonomiska skäl kan vara lämpligt att utgå från. Det förhåller sig i princip på samma sätt för den som vill bygga ut mobilmaster. Den operatör som avser att bygga ett mobilnät måste göra stora investeringar och tar dessutom betydande risker när det gäller möjligheterna att få igen investeringarna och en avkastning på investerade medel i form av vinster på abonnemangs- och trafikersättningar m.m. Det är då naturligt att investeringarna inte görs större än nödvändigt och att de egna behoven styr. PBL handlar om planläggning och byggande och bör inte användas för att åstadkomma tillträde till mastinfrastruktur. För detta finns bestämmelser i , i expropriationslagstiftningen samt framför allt i ledningsrättslagen. Några nya bestämmelser om tillträde till bör därför inte föras in i PBL. Däremot har det allt sedan LEK:s tillkomst visat sig vara ett problem att inte är dimensionerade så att mastdelning är möjlig. Vi har redogjort för detta i kapitel 4. Man skulle i och för sig kunna tänka sig bestäm- melser om anpassningsskyldighet utan några begränsningar. Vi har dock i avsnitt 8.5.2 bedömt att detta inte är lämpligt. Till detta kan dessutom läggas att en så långtgående anpassningsskyldighet inte löser problemet med att stor kapitalförstöring åstadkoms om t.ex. en ny men för samlokalisering underdimensionerad mast måste rivas , för att lämna plats för en ny och större mast som medger inplacering av utrustningen från ytterligare en opera- tör. Om det däremot redan från början ställs krav på en anläggning att den skall vara dimensionerad för att klara inplaceringar från andra operatörer undviks sådana problem. Att kräva sådan över- dimensionering jämfört med egna behov generellt skulle dock för- modligen riskera att leda till att många förblev över- dimensionerade; kravet skulle därmed fördyra infrastruktur- utbyggnaden för operatörerna. Detta kan i sin tur minska bered- villigheten att investera i nya nät och leda till högre slutkundpriser. Krav på att nya anläggningar skall vara utförda så att de möjliggör framtida samlokalisering är inget ingrepp i äganderätten utan skall enligt utredningen bedömas som ett krav för att få ett förvaltningsrättsligt tillstånd att uppföra anläggningen. I och med att det inte finns någon rätt för den som disponerar över marken att uppföra kan ett sådant ingrepp inte ses som ett ingrepp i äganderätten. Beträffande vissa slag av anläggningar som anges i 8 kap. 2 § första stycket PBL kan det förhålla sig så att en anläggning, till- sammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag, kan få en betydande inverkan på stads- eller landskaps- bilden och på natur- eller kulturvärdena på platsen. Så är fallet när det gäller radio- eller telemaster eller torn för sådant ändamål (eller med en modernare terminologi enligt lagen om elektronisk kom- munikation – eller torn för elektronisk kommunikation). Så kan också vara fallet med andra anläggningar, t.ex. vindkraftverk. Beträffande och torn för elektronisk kommunikation gäller dock att samlokalisering av utrustning i samma anläggning kan minska denna inverkan. Så är av tekniska skäl inte fallet beträffande t.ex. vindkraftverk. I vår internationella utblick i kapitel 7 har vi kunnat finna att har bestämmelser i sin mastlag som möjliggör krav på dimensioneringen av en mast i samband med bygglov för ny-, till- eller ombyggnad av denna, med syftet att möjliggöra kommande inplaceringar. Utredningen bedömer att ett krav på en anläggning att klara samlokalisering för att minska inverkan på miljön är ett sådant krav på utformning som skall bestämmas i samband med bygglovspröv- ningen enligt PBL; det har inte med de tekniska egenskapskraven i lagen om tekniska egenskapskrav att göra. Kravet ansluter i stället till kravet enligt 3 kap. 1 § PBL på att byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Kravet hänger även samman med de allmänna intressen som enligt 2 kap. 1 § PBL skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, m.m., om att företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Det kan i allmänhet inte anses utgöra en god hushållning med mark och miljö att placeras på korta avstånd från varandra om samlokalise- ring är möjlig som ett alternativ. Det bör därför kunna ställas krav på att en anläggning som anges i 8 kap. 2 § första stycket PBL skall vara utformad så att den med- ger samlokalisering av utrustning i samma anläggning, om den till- sammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få en betydande inverkan på stads- eller landskaps- bilden och på natur- eller kulturvärdena på platsen och detta minskar sådan inverkan. En första förutsättning måste dock vara att en samlokalisering av utrustning i anläggningen är lämplig från teknisk synpunkt. Krav på att sådana anläggningar skall utföras så att de medger samlokalisering bör därför bara gälla om det är lämp- ligt med hänsyn till det slag av anläggning som ansökan avser. Även om det är lämpligt från teknisk synpunkt bör ett sådant krav inte vara utan undantag. Dels är det viktigt att ett sådant krav inte verkar hämmande på konkurrensen, dels måste man kunna beakta förhållandena i enskilda fall. En förutsättning för att till- lämpa en sådan bestämmelse måste vara att det finns förväntningar om att fler aktörer kommer att etablera anläggningar av samma slag på platsen. Det bör också räcka att masten eller tornet går att anpassa när behovet aktualiseras. Detta är viktigt för att inte nyuppförda regelmässigt skall bli överdimensionerade i förhållande till aktuella behov. Har en annan operatör förklarat sig villig att inplacera antenner och annan utrustning i anläggningen, och denne är beredd att ingå avtal om sådan inplacering, bör utförandet från början vara anpassat till detta behov. För de framtida behoven bör det vara tillräckligt att anläggningen är utformad så att den går att anpassa till kommande inplaceringar. Det är däremot inte tillräck- ligt att det går att byta ut anläggningen, eftersom detta är en för ingripande åtgärd. I avsnitt 4.3 har vi redogjort för tekniska egen- skaper hos och torn. Med stöd av bestämmelsen kan därför t.ex. krävas att en mast är så utförd att den går att bygga på med en eller flera sektioner utan att befintliga stag måste flyttas och att det finns utrymme för de nya stag som krävs eller att ett torn klarar att bära ytterligare utrustning. Även i fallet med torn bör möjligheten till påbyggnad kunna aktualiseras. Då bör kravet ställas att funda- mentet är tillräckligt dimensionerat för detta och att befintliga sektioner är anpassade för att kunna byggas på. När tillstånd skall meddelas för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att frekvensutrymmet som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet skall tillsynsmyndig- heten enligt LEK, dvs. PTS, avgöra hur många aktörer det skall finnas för vissa nät eller tjänster genom tillståndsbesluten för frekvensanvändning. Sådan frekvensbrist är vanlig t.ex. vid till- ståndsgivning för nät för mobil kommunikation. Vid tillstånds- besluten fattar myndigheten därmed beslut som får mycket stor inverkan på konkurrenssituationen för sådana nät eller tjänster. Genom att besluten normalt innehåller krav på täckning blir det på förhand bestämt i vilka områden samtliga tillståndshavare måste bygga ut täckningen. Visserligen skulle säkerligen en total frihet på infrastrukturområdet främja en fri konkurrens utan snedvridningar, men mot detta kan ställas samhällsintresset av att minimera parallella infrastrukturer i form av av miljöskäl. Detta bör enligt utredningen vara motivet till att kräva att sådana anlägg- ningar skall klara samlokalisering. Det är alltså fråga om en typ av infrastruktur där parallella infrastrukturer riskerar att komma i konflikt med miljöintressena. Det behöver däremot inte vara fråga om sådana anläggningar som kräver miljökonsekvensbeskrivning enligt . bör därför vid prövningen av en ansökan om bygglov för en mobilmast ta reda på vilka tillståndsvillkor som gäller vid en utbyggnad och se om flera aktörer kommer att bygga parallellt i kommunen. Det kan också vara fråga om ett annat system som är under utbyggnad, där det finns ett liknande behov av . Informationen kan kommunen få från PTS. Är det så att flera operatörer skall bygga ut parallella nät bör nämnden ta reda på om det kan antas att samlokalisering aktualise- ras. Den informationen besitter tillståndshavarna i allmänhet bäst. Tillståndshavarnas utbyggnadsplaner spelar då givetvis en avgörande roll. Om sådana förhållanden ger anledning att anta att andra opera- törer än sökanden har behov av att placera sin utrustning i anlägg- ningen, bör man kunna kräva att anläggningen skall utföras så att den kan klara framtida inplaceringar. Tyder omständigheterna på att det inte finns något behov av inplaceringar så långt det kan överblickas, bör däremot något sådant krav inte ställas. Om särskilda skäl talar emot det, skall krav på anläggningens utformning för att klara samlokalisering därför inte ställas. Vilka anläggningar som är sådana att de tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få en betydande inverkan på stads- eller landskapsbilden och på natur- eller kulturvärdena på platsen, och där samlokalisering av utrust- ning i anläggningen minskar sådan inverkan, kan variera över tiden med hänsyn till teknisk utveckling och marknadsförutsättningar, t.ex. i form av konkurrensutsättning av tidigare monopol- marknader. Utredningen anser att det för att åstadkomma en flexibel lag- stiftning bör delegeras till regeringen att kunna föreskriva vilka anläggningar som omfattas av kraven för vissa slag av anlägg- ningar att möjliggöra samlokalisering. Det är utredningens bedömning att det bara är aktuellt att ställa upp ett sådant krav för att uppföra eller torn för elektronisk kommunikation. 8.6.7Bättre underlag för kommunens bygglovsprövning Enligt 8 kap. 20 § PBL gäller allmänt att de ritningar, beskrivningar och uppgifter som i övrigt behövs för prövningen skall lämnas in när en ansökan om bygglov görs. Det kan enligt utredningen inte uteslutas att en operatör som vill etablera en basstation i närheten av en befintlig mast som det i och för sig vore möjligt att samlokalisera i, väljer att ändå ansöka om bygglov för en egen anläggning eftersom att företaget har som en policy att inte samlokalisera med det företag som äger masten. Skälet för detta kan vara företagsekonomiskt – att det andra före- taget inte har lika många över hela landet. Det kan t.ex. handla om att få ett försprång på marknaden framför konkurrenten eller att hindra konkurrenten från att få ett sådant försprång på en ny marknad. I ett sådant fall kan det vara svårt för en kommun att med tillräcklig grund motivera ett avslagsbeslut, trots att hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen starkt talar för en samlokalisering. I vår internationella utblick (kapitel 7) kunde vi konstatera att har bestäm- melser som möjliggör krav på utredning om möjligheterna att i stället samlokalisera i en befintlig anläggning, i samband med en ansökan om bygglov för en radiomast. Bestämmelsen i 8 kap. 20 § PBL är allmänt hållen genom att den föreskriver att alla uppgifter som behövs för prövningen skall lämnas när en ansökan görs. Är ansökningshandlingarna ofull- ständiga, får förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom . Följs inte detta föreläggande får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökan avvisas. Vid prövningen av en ansökan om bygglov för en mast eller ett torn för elektronisk kommunikation är det av betydelse för om bygglov skall beviljas huruvida det är möjligt att inplacera nöd- vändig utrustning i en befintlig anläggning i närheten, i stället för att uppföra en ny anläggning. Ett beslut om avslag på en ansökan om samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK kan naturligtvis i sig utgöra en utredning som påvisar att ett samnyttjande inte är möj- ligt. Förhoppningen är dock att utredningen om möjligheterna till samlokalisering i första hand skall leda till att fler samlokaliseringar kommer till stånd. Det bör därför rymmas en skyldighet att lämna sådana uppgifter i 8 kap. 20 § PBL. Detta kan dock behöva för- tydligas. Utredningen menar att en ansökan om bygglov för en mast eller ett torn för elektronisk kommunikation skall innehålla en utred- ning om möjligheterna att i stället samlokalisera i en befintlig anläggning. Saknas sådana uppgifter skall kunna förelägga sökanden att avhjälpa bristen i enlighet med 8 kap. 20 § andra stycket PBL. En erinran om detta bör därför tas in i plan- och byggförordningen (1987:383). 8.6.8Andra aktörer skall få tillfälle att yttra sig Från erfarenheterna av utbyggnaden av nya mobilsystem och kommunernas handläggning av bygglovsärenden i samband därmed har utredningen uppfattat att många kommuner försöker att skaffa sig en helhetsbild av de olika inblandade operatörernas utbygg- nadsplaner inom kommunen, innan man börjar bevilja bygglov. Kommunerna har inte något lämpligt instrument i lagstift- ningen för att skaffa sig kännedom om de olika aktörernas infra- struktur och utbyggnadsplaner; dessa är av företagsekonomiska skäl vanligen hemliga. Ett sätt att få kännedom om alla inblandade operatörers utbyggnadsplaner är förstås att vänta med att behandla en bygglovsprövning till dess att alla operatörerna kommit in med sina ansökningar. Detta är dock inte ett sanktionerat tillvägagångs- sätt och det kan leda till en onödig fördröjning av utbyggnaden. Skyldigheten att bereda sakägare och vissa andra tillfälle att yttra sig över ansökan i bygglovsärenden enligt PBL sträcker sig inte till sökandens konkurrenter. I allmänhet torde en sådan skyldighet inte heller anses önskvärd ur konkurrenssynvinkel. Bygglovs- processen bör inte inverka hämmande på konkurrensen. För att möjliggöra en ökad samlokalisering är det enligt utred- ningen avgörande att känner till de olika operatörernas utbyggnadsplaner. Ett sätt att ge kommunen sådan kännedom är att utöka skyldigheten att bereda sakägare tillfälle att yttra sig över bygglovsansökan enligt PBL. gäller att bygg- nadsnämnden, innan bygglov lämnas, genom underrättelse skall bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt vissa hyresgästorganisationer tillfälle att yttra sig över ansökan (8 kap. 22 § PBL). Detta gäller när åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestäm- melser eller skall utföras i ett område som inte omfattas av detalj- plan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser. Någon skyldighet att bereda tillfälle till yttrande för andra operatörer i ett bygglovsärende för en mast för elektronisk kom- munikation finns således inte . För att säkerställa att den information som behövs kan inhämtas från andra aktörer bör bestämmelserna i om skyldighet att bereda sakägare och vissa andra tillfälle att yttra sig över bygglovs- ansökan utökas till att omfatta också andra aktörer med befintliga anläggningar i närheten och aktörer som kan antas ha för avsikt att uppföra anläggningar av samma slag i närheten.