sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Inom det osorterade pelagiska klass 3-fisket, fisket med de största båtarna, finns ett slumpmässigt urval för kontroll om än inte till . Utredningen gör bedömningen att man där lyckats vända en trend. 2001 rapporterade man genomsnittligt mer fisk i lasten vid kontroll jämfört med då man inte blev kontrollerad. var motsvarande siffra , vilket gör att det inte är troligt att de förekom något olagligt fiske alls inom det rapporterade osorterade pelagiska fisket, klass 3-båtar, i svenska hamnar. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Kostnaden för att kontrollera 10–av det pelagiska fisket får bedömas som relativt hög med anledning av att en stor del är slumpmässigt urval. Utredningen konstaterar att det inte är möjligt att ta fram en exakt kostnad. Däremot vet vi att kostnaderna för träffprocent inom den slumpmässiga kontrollen är högre än i det riskanalysbaserade systemet. De mått som tagits fram för det rapporterade torskfisket är behäftat med större osäkerheter varför någon säker bedömning av ett eventuellt olagligt fiske inte kan göras. Det finns tecken som tyder på att de rapporterade fångsterna är lägre vid icke-kontroll jämfört med då man kontrollerar landningarna av fångsterna vilket skulle kunna indikera ett olagligt fiske. är detta inte någon entydig bild. För räkfisket är kontrollerna för få för att man ska kunna dra några säkra slutsatser (mellan och av fiskefartygen kontrolleras). För både torskfisket och räkfisket är urvalet för kontroller genomförda på ett sådant sätt att måttet blir mer osäkert än för det osorterade pelagiska fisket. Det framtagna effektivitetsmåttet ger förutsättningar för att titta vidare på olika samband och sambandsmått. Vi kan t.ex. undersöka korrelationen mellan antalet kontrollerade landningar och effektivitetsmåttet. Detta skulle svara på frågan om det finns ett samband mellan fler kontroller och effektiviteten. Vad vi har kunnat se inom t.ex. det pelagiska fisket är att fler kontroller inte nödvändigtvis ger högre effektivitet. Snarare finns uppgifter som tyder på motsatsen. Däremot mäts ju inte den preventiva effekten av landningskontrollen, dvs. att kontrollanter står i hamn oftare än mer sällan ger troligen genom den preventionen en mindre brottsbenägenhet. Brister i måttet är att de uttagna båtarna för kontroll inte är slumpartade till . Ca hälften av alla kontrollerna i det osort- erade pelagiska fisket är så kallade ja-kontroller (kontroller som krävs för 100-kilosprovtagningen och som är helt slumpartade). Den resterande biten är kontroller enligt riskanalyssystemet. Måtten visar bara på eventuella olagligheter inom det rapport- erade fisket. måttet mäter inte det orapporterade fisket eller den samlade effektiviteten i fiskerikontrollen eller andra olaglig- heter än att redovisa fel mängd fisk. Bland annat mäter det inte fiske med fel redskap, fiske på fel områden etc. Utredningen har inte kunnat hitta uppgifter när det gäller rent olagligt (orapporterat) fiske, dvs. fisk som landas helt utan kon- trollorganisationens vetskap. De mått och indikatorer som Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet redovisas i kap. 10.4.6 bör utvecklas vidare och kan ligga till grund för säkrare bedömningar avseende kontrollens effekter och pro- duktivitet. Utredningen anser vidare att det bör vara möjligt för de två myndigheterna att gemensamt utarbeta ett program med indikatorer för helt orapporterat fiske och mäta dessa år . Flexibilitet och samverkan är svårt att bedöma. Det finns inga mått på flexibilitet och samverkan i årsredovisningarna eller andra rapporter. Utredningen har varit hänvisad till att bedöma myndigheterna flexibilitet utifrån ett antal indikationer. Dessa gäller främst Kust- bevakningen utförande av verksamheten. Vissa iakttagelser har gjorts i samband med olika studiebesök. Frågan om flexibilitet har också berörts i intervjuundersökningen med personal. Samverkan har bedömts utifrån uppgifter från myndigheterna om samverkan samt genom olika samtal med företrädare för olika departement samt genom utredningens egna iakttagelser. 10.5.1Ett flexibelt utförande av fiskerikontrollen? omfattande regionala organisation ger stora möjligheter till ett flexibelt utförande av fiskerikontrollen. Det finns också en omfattande inriktningsplanering och styrdokument. Utredningens uppfattning är dock att dessa inte har trängt ned i organisationen. Till utredningen har ett antal uppgifter inkommit vad gäller sätt att genomföra kontroller. Det har kritiserats för att vara inflexibelt och utredningen har observerat vissa indikationer i denna riktning. Olika antal kontroller genomförs i olika hamnar. Ett exempel på hamn där få landningskontroller genomförs är . Där genomfördes 20 kontroller som 1 196 land- ningar gjordes. Det innebär att av landningarna kontroll- erades. I andra hamnar är antalet kontroller mångdubbelt fler vilket enligt är ett resultat av genomförd riskanalys. Till saken hör att inte är stationerad i . Det är enligt utredningens bedömning viktigt att styra kontrollerna Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet i enlighet med riskanalysen men det är också viktigt att vara observant på att inte också andra icke relevanta faktorer styr, t.ex. om har en station på landningsplatsen eller inte. En annan fråga som tagits upp är att enskilda kustbevakare har påtalat ett behov av en mer oförutsägbar kontroll. Flera enskilda kustbevakare har, bland annat i samband med utredningens inter- vjustudie, uttalat en önskan om sådan verksamhet för att bättre kunna komma åt oegentligheter. delar utredning- ens uppfattning att övervakning och kontroll bör ges en tydligare inriktning mot det olagliga fisket. Myndigheten gör dock bedöm- ning att möjligheten att genomföra detta inom tilldelad resurs missgynnas av att fiskerikontrollen saknar konkreta effektmål och är prestationsinriktad. Utredningen har vidare observerat att man alltid arbetar två och två vid landnings- och kvalitetskontroller. Enligt utredningens upp- fattning borde det kunna avgöras från fall till fall om det är nödvändigt med två personer eller om det i bland räcker med en person. Samtliga landningskontroller är inte en säkerhetsfråga, t.ex. vägningarna på i de stora beredningsanläggningarna. Inte heller från bevissynpunkt kan det alltid vara nödvändigt med två tjänstemän. De kontroller som kustbevakarna gör utförs ju under tjänsteansvar. uppger att besättningar och kontrollgrupper planeras för de verksamhetsuppdrag som patrullen omfattar, så kallad driftbemanning, dvs. även avseende andra verk- samheter. Flexibiliteten ligger därvid i förmågan att snabbt ställa om till annan verksamhet vid behov. Utredningen vill också ta fasta på att arbetet med fiskekontroll i princip aldrig, annat än vid särskilda pådrag, sker . Kustbe- vakningen bedriver dock övervakningsverksamhet på dygnets alla timmar. Vid de intervjuer och observationer som utredningen genomfört med linjepersonal framkommer dock att t.ex. landningskontroller i huvudsak utförs tidig morgon och . Detta ger utrymme för att genomföra helt orappor- terade landningar. Utredningen har under arbetets gång fått flera indikationer på bristande samverkan och samarbete. Bristerna kan ha olika orsaker. Olika organisationer bygger med tiden upp olika kulturer. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet kan medföra att organisationerna med tiden får svårare att samarbeta. De två myndigheterna har delvis grundläggande olika synsätt på fiskerikontrollen som uppgift vilket gör det svårt för myndigheterna att hitta en samsyn om hur kontrollen ska utföras. Eftersom som organisation verkar inom sju olika politikområden har utredningen kunnat undersöka hur samarbetet mot de övriga politikområdena fungerar för att få en uppfattning om myndighetens allmänna samverkansförmåga. Vi har vid en kortare intervjurunda på de olika departementen och genom övriga iakttagelser konstaterat att samarbetet fungerar relativt bra inom de andra politikområdena och mot de andra myndigheterna. Inom Miljö-, Justitie- och anser man att samarbetet med myndigheten fungerar mycket bra. upplever generellt inga samverkansproblem med sina övriga samverkansmyndigheter, t.ex. , , och Polisen. Det finns ett brett samarbete och en bred samverkan mellan . I vissa delar samordnas arbetet genom planlagd verksamhet. Från sida lyfter man fram följande exempel på hur denna samverkan (skriftliga, elektroniska och muntliga kommuni- cering) tar sig uttryck: , landningsstatistik, (elektroniskt), , veckorapport om infiskning, (elektroniskt), remisser om förestående regeländringar, (brev, fax), nya regler och regeländringar sänds efter beslut, (elektroniskt, fax), Informationsutbyte från FMC (Fishing monitoring centre) om fartygs VMS-positioner m.m., Meddelanden från andra länders myndigheter och organisa- tioner (meddelanden om störningar i VMS systemet, fartygs- listor etc.) vidarebefordras kontinuerligt när de inkommer, (elektroniskt). Det finns vidare en gemensam och omfattande checklista för hur man samarbetar med VMS. skickar kontinuerligt till beslut om olika tillstånd. Vidare kommunicerar tjänstemännen per telefon och e-post så gott som mellan de två myndigheterna. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet lyfter fram följande om hur samverkan med går till: Riskanalysmöten genomförs per telefon mellan och där respektive myndighet för egna anteck- ningar. Ungefär 1 gång per kvartal har man ett fiskekompetensmöte. Gruppen är sammansatt inom men inbjuds att delta. Myndigheterna kommunicerar mötesprotokoll mellan varandra för synpunkter. Kontakter upprättas vidare på förekommen anledning med anledning av: vid utebliven automatisk VMS via VMS-system. Vid en aktivitet om att båt inte sänder VMS så telefonerar man direkt till . Vidare rapporterar förhands- anmälningar (av utländska fartyg, torskfiskare och vid osorterade landningar) till i särskilda filer. Vidare skickas inspektionsrapporter löpande till i pappersform eller i filer. Observationer som gjorts av flyg och övriga enheter går automatiskt i filer till . och månad skickas uppföljningsrapporter avseende måluppfyllnad, avvikelser, rapporterade misstänkta brott, objekt under utredning, objekt av särskilt intresse samt planerad verksamhet. Samverkan mellan de två myndigheterna sker emellertid i huvudsak informellt. Utredningen har begärt uppgifter om pro- cessbeskrivningar i olika sammanhang. Några processbeskrivningar för hur samverkan i olika avseenden ska gå till finns inte förutom checklistan för det gemensamma arbetet med VMS. Inte i något av det material som utredningen har fått från myndigheterna visas på gemensamt upparbetade processer eller processbeskrivningar och inte heller dokumentation för samråd, samverkan och samordning. Det finns ett upprättat samarbetsavtal mellan myndigheterna som övergripande behandlar olika utvecklingsområden. Innehållet är enligt utredningen väldigt generellt. följs dock upp i följande steg: Tertialmöten mellan kontrollchefen vid och sjöövervakningschef. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Årliga mål- och resultatdialoger föredras och stäms av i Kust- bevakningens styrelse. Återkommande möten avseende överenskommelsen mellan myndighetscheferna där genomförda åtgärder stäms av och fortsatt inriktning överenskoms. På vilket sätt man t.ex. försökt bedriva ett långsiktigt gemensamt kvalitetssäkringsarbete är dock oklart. Det finns inte uppfölj- ningsdokument till samarbetsavtalet och delmål för när vissa över- gripande mål ska vara uppfyllda. De allmänt formulerade målen är inte heller uppföljningsbara. Inom det riskanalysbaserade kontrollarbetet har utredningen inte kunnat finna några gemensamma processbeskrivningar för hur det ska gå till. Utredningen har också haft svårt att exakt få tag på de indikatorer och analyser som görs inför riskanalysmöten etc. Från sida upplever man det som att man inte får tillräckliga uppgifter från om vilka kriterier och vilka faktiska faktorer grundar sin analys på. Det är enligt utredningen något förvånande att dessa frågor och uppgifter inte finns färdigprocessade mellan myndigheterna samverkan. Det kan också ifrågasättas varför myndigheterna inte tagit fram och gemensamt arbetat med gemensamma målsätt- ningar i samverkansarbetet som är uppföljningsbara. Vissa av de mått som utredningen pekat på kan skapa förbättrade förutsättningar för att analysera olika fisken. Utredningen bedömer t.ex. att de mått som presenteras i detta kapitel är enkla exempel på möjligheter till förbättrad samverkan inom ramen för det riskana- lysbaserade kontrollarbetet. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att det finns en stor utvecklingspotential i samarbetet mellan och . har under utredningsarbetet uttryckt en önskan om ett fördjupat samarbete mellan myndigheterna. En förbättrad och fördjupad samverkan mellan myndigheterna kan skapa en bättre förståelse för de olika myndigheternas villkor. Myndigheterna försöker aktivt att samverka men formerna för samarbetet och samordningen har kanske inte riktigt har hunnit utvecklas. Ett tydligt, och i utredningens ögon, mycket bra utveck- lingsprojekt är den samlokalisering i ett gemensamt Fiskekom- petenscentrum (FKC) som myndigheterna har initierat. Utred- ningen bedömer att FKC har potential att utgöra en bra Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet utgångspunkt för det fortsatta arbetet mellan myndigheterna med samverkan. I kapitel 13 lämnar utredningen vissa förslag som utredningen anser är väsentliga för ett ytterligare förbättrat samarbete och samordning. I detta avsnitt beskriver vi kostnadsutvecklingen inom verksam- hetsgrenen fiskerikontroll och vad den har genererat i form av kontroller. Vi tittar också på hur nyttjat sina resurser bland annat i förhållande till andra politikområden. Vidare gör vi dels en övergripande jämförelse med ett antal europeiska länder med avseende på vad de lägger för resurser på fiskerikontroll och hur de relaterar till värdet av fisket, fångsterna och fiskerinäringen, dels en kortare jämförelse med fiskerikontrollen i . Uppgifterna i kap. 10.6.3 bygger på den konsultstudie som EU låtit genomföra med anledning av den gemensamma fiskeri- kontrollmyndigheten och på kommissionens rapport om den gemensamma fiskeripolitiken i siffror. Utredningens studieresa till har bidragit till kap. 10.6.4 som givit utredningen ytterligare indikationer på den svenska fiskerikontrollens funktion i förhållande till omvärlden. Resursutnyttjandet framgår också av kapitel 6, fiskerikontrollens organisation. I detta avsnitt beskriver vi utvecklingen av resurs- utnyttjandet över perioden –2004 och vad resurserna har genererat i form av kontroller. 10.6.1Resursutnyttjandet inom den svenska fiskerikontrollen Figur 10.7 visar inte på några stora avvikelser över huvud taget. Indexen visar att kostnaderna och kontrollerna följer varandra åt över åren. Om vi tar med sjökontrollerna i figuren blir bilden förändrad eftersom sjökontrollerna varierar mycket år beroende bland annat på väder och vind. Vi kan vidare konstatera att kostnaderna totalt för verk- samhetsgrenen fiskerikontroll ökat med . Se Tabell 10.7. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Figur 10.7 Indexerade siffror för kostnader och kontroller inom kontroll- organisationen De totala kostnaderna för kontrollen har ökat . är kontrollerna fler än . Detta indikerar en produktivitetsökning. Om vi endast ser till landningskontrollerna kan någon egentlig produktivitetsökning inte sägas har kommit till stånd. Tabell 10.7 Indexerade värden för kostnader totalt, kostnader för Fiskeri- verket respektive , sjö-, landnings- och kvalitetskontrollen Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Vidare har utredningen fått material från om en fördelningsmodell och beräkningsmodell avseende kostnaderna för fiskekontrollen uppdelat på olika enheter och år samt tidsåtgång för fiskerikontrollen. Tabell 10.8 Kontrolltid fiske samt kostnad för kontroller mkr, –2003 Källa: , pm, , dnr 64-828/04. Enligt denna beräkning har kostnaderna ökat inom fiskerikontrollen med det dubbla, från till . Tabell 10.8 visar också att kontrolltiden för fisket har ökat med jämfört med och i relation till den totala kontrolltiden har fiskerikontrolltiden gått från till . Kostnaderna för fiskerikontrollen satt i relation till den totala kontrollkostnaden har gått från till . Tiden för kontroller och kostnaderna för kontrollen har ökat men i högre utsträckning än antalet kontroller enligt Tabell 10.9. Tiden för fiskerikontroll i hamn visas i Tabell 10.9 som andel av den totala övervakningstid som inriktats mot fiskeriövervakning. Tiden i hamn har ökat. Den andel av övervakningstiden som läggs på kontroller på inre vatten förefaller vara relativt vilket även gäller för kontroller i territorialhavet. Andelen kontrolltid av övervakningstid fiske i svensk ekonomisk zon har stigit något medan förhållandet för geozon Övriga vatten varierar med närvaron i NEAFC-området. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet SOU 2005:27 Tabell 10.9 Tiden för fiskerikontroll i hamn som andel av den totala övervakningstiden (alla verksamheter) Total kontrolltid per patrulltid riktad mot fiske I Figur 10.8 visas utvecklingen av vilka politikområden som patrulltiden inriktats mot . Patrulltid inriktad mot övervakning av miljön och fisket har ökat. Ökningen av inriktningen mot miljöövervakning beror till stor del på budgetförstärkningen som nämnts ovan, vilken även fiskeri- övervakningen fått del av. Gränskontrollen genomförs till större del utifrån genomförd riskanalys baserad på underrättelser och brottsmisstankar varför patrulltiden för dessa områden har minskat . Figur 10.8 Inriktning av tid på olika politikområden Indexerad utveckling av tid inriktad mot samtliga politikområden polis (gräns) Tiden som inriktas mot miljöövervakning stiger hastigare än den som inriktas mot fiskeriövervakning. På motsatt sätt förhåller det sig när det gäller kontrolltiden, vilket framgår av figuren nedan. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Figur 10.9 Indexerad kontrolltid fiske och miljö Indexerad utveckling för inriktnings- och kontrolltid för politikområdena fiske resp. miljö. Kontrolltiden för fiskekontroller har enligt figuren stigit snabbare än den patrulltid (indexerad inriktningstid) som inriktats mot fiskeriövervakning. De reella talen som anger tiden för kontroller i hamn har stigit från ca , dvs. I denna tidsökning ingår även kon- trollen av vägning av vissa landningar på (som kan ). Den totala patrulltiden har ökat med ca –2004 varav en ökning på ägde rum . Denna ökning har främst inriktats mot miljööver- vakning kombinerat med fiskeriövervakning. Den utökade patrulltiden, liksom kontrolltiden för fisket, hänför sig således främst till utökad resurs men också till en förändrad patrullpla- nering, en något utökad bilpatrullering i hamn avseende sjösäker- hetstillsyn, gräns- och fiskerikontroll, vilket har frigjort fartygen så att de istället kan bedriva övervakning till sjöss. Sammantaget visar redovisning av resursut- nyttjandet att myndigheten ägnar mer tid åt fiskefrågorna i förhåll- ande till andra områden. Inriktningen mot miljö har dock ökat i större omfattning. Kostnaden för fiskerikontrollen jämfört med annan kontroll har också ökat liksom den tid som Kustbevak- ningen är i hamn jämfört med till sjöss. Om man använder sig av egen redovisning tyder detta på en produktivitetsminskning, ökningen av antalet kontroller är inte lika hög som ökningen av tidsåtgången och Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Ett skäl till detta är, enligt , att mer tid ägnats åt att öka kvaliteten i de genomförda kontrollerna. Använder vi i stället de av utredningen framräknade indexen från årsredovisningarna visar det sig att man totalt sett fått en produktivitetsökning om vi ser till det totala antalet kontroller jämfört med de samlade kostnaderna. Bryter vi ut sjökontrollerna och endast ser till landningsindex så ser vi att kostnaderna följer utvecklingen vad gäller antalet kontroller. 10.6.2Andra länders myndigheter och aktiviteter inom fiskerikontrollen För att försöka sätta in den svenska fiskerikontrollen i ett större sammanhang gör vi här en jämförelse med andra länders fiskeri- kontroller. Av Tabell 10.10 framgår att endast och har en myndighet som ansvarar för fiskerikontrollverksamheten. och har två myndigheter medan övriga länder har fler myndigheter involverade. Ett genomsnittligt EU-land använder 4.1 myndigheter för att utföra sjö-, landnings-, VMS- och loggboks- aktiviteter. SOU 2005:27 Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Tabell 10.10 Antal och aktiviteter av nationella myndigheter i EU:s medlemsstater Källa: Assessment Grup m.fl., Study of the Impact and Feasibility of setting up a , rapport till om inrättandet av en gemensam kontrollmyndighet, 2004 tillhör, som framgår av Tabell 10.10, det stora flertalet länder som har flera myndigheter involverade i fiskerikontrollen. Det tillhör undantagen att endast ha en myndighet på fiskeri- kontrollområdet. De flesta länder har också flera myndigheter som är involverade i sjökontrollerna. Snittet ligger på 2,75 myndigheter. Cirka hälften av länderna har också fler än 2 myndigheter invol- verade i landningskontrollerna. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 10.6.3Kostnader för fiskerikontrollen i och andra jämförbara länder Tabell 10.11 visar samtliga EU-länders kostnader för kontrollen samt andel av EU:s fiskeflotta, andel av kontrollen, landnings- volymer, värdet på fisket samt andelar volym och värde. Vi kan i det perspektivet konstatera att har av de samlade kostnaderna, vi landar av den totala landade volymen inom EU medan värdet på fisken (vid förstaförsäljning) är av det samlade värdet. Tabell 10.11 Kostnader för fiskerikontrollen (operationellt) per land, miljoner euro inom EU exkl. de nya medlemsländerna Källa: Fakta och siffror om GFP, grundläggande information om den gemensamma fiskeripolitiken, Europeiska gemenskaperna, 2004 samt Assessment Grup m.fl., Study of the Impact and Feasibility of setting up a , rapport till om inrättandet av en gemensam kontrollmyndighet, 2004. Som framgår av kapitel 4 är svensk fiskerinäring den sjätte största inom EU om man ser till antalet fångster. Ser man däremot till antalet fiskefartyg och antalet fiskare är den tionde respektive elfte största fiskenationen inom EU. står för (6,) av EU:s totala fångster och den svenska fiskeflottan utgör av EU:s fiskeflotta om man räknar i antal fartyg. (Fakta och siffror om GFP, grundläggande information Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet om den gemensamma fiskeripolitiken, Europeiska gemenskaperna, 2004, s. 5 och 14.) Om vi tittar på kostnaden för kontrollen hamnar vi på tionde plats vilket ligger i linje med antalet fiskefartyg, vi har också den tionde största flottan. Kostnaderna för kontrollen har diskuterats. Det är generellt svårt att göra internationella jämförelser av offentliga kostnader bland annat på grund av olika förvaltningssystem och olika redovisningssystem. Osäkerheter uppstår också kring olika redovisningsprinciper, om man har kostnadsmässig redovisning och givetvis hur man definierar och avgränsar fiskerikontrollen. Flera länders fiskare fiskar och landar i andra länder och blir övervakade av andra länders kontrollmyndigheter. Detta är en variabel som kan förklara skillnaderna i kostnader.