sou · GTB3103d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Med uttrycket beroendeförhållande avses då att föräldern är ensam kvar i hemlandet och inte klarar sig själv. För att bedöma effekterna av en sådan förändring gör utredningen följande överväganden. Liksom konsulten väljer utredningen att göra jämförelser med anhöriginvandringen . Föräldrar som upp- fyller villkoren torde i huvudsak tillhöra ålderskategorin . då villkoren för anhöriga utanför kärnfamiljen var mildare beviljades ca 1 000 uppehållstillstånd till personer . I denna grupp ingick inte enbart ensamstående föräldrar. Inte heller togs hänsyn till om den anhörige hade andra släktingar i sitt hem- land. har gjort bedömningen att i gruppen fanns ca 100 parförhållanden. Om man hade haft ett villkor som innebar att enbart ensamstående skulle få uppehållstillstånd skulle således i vart fall 200 personer färre beviljats uppehållstillstånd. Ytterligare ett antal skall räknas bort på grund av att de inte skulle uppfylla ett krav på att vara sista länken. Efter diskussioner med företrädare för gör utredningen bedömningen att det här rör sig om ca hälften av gruppen ensamstående. Dessa antaganden leder till slutsatsen att ca 400 personer uppfyllde villkoret att vara ensam- stående och sista länken ([1 000-200]./.2=400). har det tillkommit invandrare i vilket leder till att det finns fler här som kan tänkas vilja återförenas med an- höriga. Konsulten har antagit att ökningen varaktigt hamnar över den genomsnittliga nivån 1994–1996. Detta leder till att 420 personer skulle antas uppfylla kriterierna för familjeåter- förening enligt detta alternativ. har i genomsnitt 99 uppehållstillstånd beviljats till personer . En föränd- ring i enlighet med det nu diskuterade skulle alltså leda till ca 320 fler uppehållstillstånd . Med detta antal som grund har utredningen gjort en fördelning i de olika åldersgrupperna i enlighet med hur antalen genom- snittligt fördelade sig . Utredningen har därefter använt sig av de beräkningar av intäkter och kostnader i olika åldersgrupper som konsulten tagit fram. Beräkningen leder fram till att en ökning av antalet med 320 resulterar i ökade kostnader för samhället uppgående till i storleksordningen . skulle emellertid antalet och kostnaderna vara högre på grund av att det finns ett uppdämt behov . En beräkning av detta som följer principerna i konsultrapporten leder till följande. Med utgångspunkt i att ytterligare ca 320 personer skulle ha velat få uppehållstillstånd och antagandet att nya regler kan träda i kraft (dvs. efter åtstramningen) kan man be- räkna att 3 200 personer kan tänkas vilja söka uppehållstillstånd om villkoren förändras (320 personer x ). Konsulten har vid sin motsvarande beräkning antagit att anhöriginvandring är aktuell för av denna grupp. I detta fall alltså ca 1 920 per- soner (0,6 x 3 200). Utredningen ansluter sig till konsultens antagan- de att uppehållstillstånd till dessa personer kommer att beviljas , dvs. 640 (1 920 personer ./. Om man, liksom konsulten, fördelar antalet i åldersgrupperna i enlighet med principerna ovan kan den årliga kostnaden förvän- tas uppgå till ca . Det skall slutligen påpekas att de nu utförda beräkningarna som bygger på konsultens metoder inte enbart tar hänsyn till kostnader utan även de intäkter som en ökad invandring kan leda till. Om man utesluter dessa intäkter blir resultaten följande. En ökning på 320 personer fördelade i åldersintervallen leder till ökade kostnader på ca (jfr ovan). skulle kostnaderna dock uppgå till ca (jfr ovan). Föräldrapar som är sista länken En annan variant är att när det är fråga om sista länken-fall med ett beroendeförhållande som uppkommit först efter det att referensper- sonen bosatt sig i tillåta inte enbart ensamstående förälder utan även föräldrapar uppehållstillstånd. Detta kan åstadkommas genom att i författningsförslaget ovan stryka orden föräldern är ensamstående och. Det kan diskuteras om det är korrekt att tala om sista länken i dessa fall då det alltså rör sig på två personer. Sista länken har emeller- tid i tidigare förarbeten definierats som en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i (prop. 19996/97:25 s. 105). Utredningen använder sig i detta samman- hang av begreppet sista länken för att beskriva det förhållandet att paret har samtliga släktingar i . I det föregående redovisades att det uppskattningsvis rörde sig om 100 parförhållanden , eller med andra ord 200 per- soner. Efter diskussion med företrädare från görs bedömningen att 150 av dessa skulle uppfyllt kriteriet att vara sista länken. Tillsammans med de ensamstående skulle det alltså röra sig om 570 personer eller ca 470 fler än nuvarande nivå. Om detta antal fördelas i de olika åldersgrupperna i enlighet med hur antalen genomsnittligt fördelade sig leder en ungefärlig be- räkning till ökade kostnader uppgående till . En beräkning enligt samma principer som ovan skulle leda till följande avseende . Ytterligare ca 470 personer skulle ha velat få uppehållstill- stånd. Om nya regler kan träda i kraft (dvs. efter åtstram- ningen) kan man beräkna att 4 700 personer kan tänkas vilja söka uppehållstillstånd om villkoren förändras (470 personer x ). Konsulten har vid sin motsvarande beräkning antagit att anhörigin- vandring är aktuell för av denna grupp. I detta fall alltså ca 2 820 personer (0,6 x 4 700). Utredningen ansluter sig till konsultens antagande att uppehållstillstånd till dessa personer kommer att beviljas , dvs. 940 (2 820 personer ./. Om man, liksom konsulten, fördelar antalet i ål- dersgrupperna i enlighet med principerna ovan kan den årliga kostna- den beräknas uppgå till ca . Även för detta alternativ kan man naturligtvis göra beräkningar som enbart tar hänsyn till kostnader. En ökning på 470 personer fördelade i åldersintervallen leder till ökade kostnader på ca (jfr ovan). skulle kostnaderna dock ungefärligen uppgå till (jfr ovan). När det gäller förändrade villkor för föräldrar skall slutligen redogö- ras för utfallet om villkoren ovan förenas med ett försörjningskrav. Lagtexten kan i dessa alternativ kompletteras med följande mening. Uppehållstillstånd enligt andra stycket får enbart beviljas om utlän- ningens försörjning är tryggad. Innebörden av försörjningskravet bör vara detsamma som i utred- ningens huvudförslag (se kap. 10). Som framhållits där innebär ett försörjningskrav att färre uppfyller kraven för att få uppehållstill- stånd. Däremot beräknas inte kostnaderna för den som väl beviljats uppehållstillstånd påverkas av att det finns ett försörjningskrav. Konsulten har vid motsvarande beräkningar utgått ifrån att ande- len inrikes födda som inte skulle klara ett försörjningskrav är och att andelen bland de utrikes födda är . Vid de följande beräkningarna väljer utredningen att genomgående anta att antalet beviljade uppehållstillstånd skulle minska om det för familjeåterförening uppställs ett försörjningskrav och att minskningen är jämnt fördelad i ålderskategorierna. Med dessa utgångspunkter kan man räkna med att vid en föränd- ring som innebär att ensamstående föräldrar som är sista länken skall kunna få uppehållstillstånd skulle antalet uppehållstillstånd öka med 256 stycken (0,8 x 320) jämfört med dagens nivå på i genomsnitt 99 personer . Kostnaden skulle uppgå till ca 20 miljoner (0,8 x 25). För alternativet med föräldrapar blir antalet 376 (0,8 x 470) och kostnaden ca (0,8 x 40). De beräkningar som gjorts har gett en grov uppskattning av det ökade antalet uppehållstillstånd och därmed samman- hängande kostnader. Nästkommande år kan lika många uppehållstill- stånd förväntas tillkomma. Kostnaden för dem som fick uppehålls- tillstånd året före kvarstår då till stor del. För de äldre kan antas att de innebär en kostnad för samhället livet ut. Konsulten har, beträffande sina antaganden om förväntat ökat antal, gjort en simule- ring av denna effekt sett (se bilaga 5 avsnitt 4 och underbi- lagorna 6 och 7). Med tanke på att de kostnadseffekter och antal som utredningen använt sig av är synnerligen osäkra gör utredningen bedömningen att det skulle kunna bli direkt missvisande att göra en motsvarande beräkning beträffande antagandena i detta kapitel. 13.4Ändrade villkor för vuxna barn Även för vuxna barn har det hävdats att kravet på hushållsgemen- skap och beroendeförhållande i hemlandet i vissa situationer är ett alltför strängt krav. En förändring av lagtexten på motsvarande sätt som för föräldrar skulle kunna öppna en möjlighet att bevilja uppe- hållstillstånd i fler fall för vuxna barn. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än (som make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (referensperso- nen) om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet. Uppehållstillstånd får härutöver ges till en utlänning som är ogift barn till referenspersonen om det föreligger ett beroendeförhållande mellan barnet och föräldern. Vuxna barn kan förväntas tillhöra åldersgruppen 19–med en tyngdpunkt på de yngre av dessa ålderskategorier. Kravet på att det skall finnas ett beroendeförhållande kan i vissa fall leda till att det är personer med hälsoproblem som kommer. En inte ovanlig grupp i kategorin vuxna barn är äldre barn i en syskonskara. En familj kan exempelvis både ha barn som är under 18 och sådana som fyllt 18. Den som flyttat hemifrån men som skulle bli ensam kvar i hemlandet om uppehållstillstånd vägras bör kunna komma i fråga för uppehållstillstånd. När det gäller vuxna barn visar en jämförelse mellan nuvarande förhållanden och dem att antalen alls inte minskat efter att den restriktivare regleringen infördes utan i stället är högre. Det är huvudsakligen i åldersgruppen 19–24 som ökningen skett medan antalet i övriga ålderskategorier är ungefär desamma. Förklaringen kan enligt företrädare för vara att invandringen kommit från andra länder än tidigare och att det i familjer från dessa länder (exempelvis , och ) är vanligare att det finns hemmavarande barn (som alltså uppfyller dagens strängare villkor). –1996 kom i genomsnitt 89 personer i ålderskategorin 19–. Motsvarande siffra för är 116. Förhållandena kan på grund av det anförda inte tjäna till ledning för bedömningen på samma sätt som i föregående avsnitt. Utan annan ledning för att göra bedömning av den förväntade effek- ten på antalet om kravet på hushållsgemenskap tas bort är det inte möjligt att göra någon meningsfull bedömning. Man bör emellertid kunna utgå ifrån att gruppen vuxna barn till- hör yrkesverksamma ålderskategorier. Även om hänsyn tagits till arbetslöshet inom gruppen har det i konsultrapporten gjorts bedöm- ningen att dessa ålderskategorier i genomsnitt bidrar till ett stats- finansiellt överskott. De som förväntas komma på grund av hälso- problem kan förstås inte beräknas bidra på samma sätt som en genom- snittlig person i samma ålder utan bör i stället räknas som en kostnad för samhället. De som får komma för att de är äldre barn i en syskon- skara kan däremot inte ses som en kostnad för samhället. Att öppna för möjligheten att bevilja fler uppehållstillstånd för vuxna barn skulle därför totalt sett inte föranleda några ökade kostnader för samhället. Man bör dock vara försiktig med att anta att en ökad invandring från denna grupp kommer att leda till ett statsfinansiellt överskott. Dessutom bör man hålla i minnet att det kanske inte alls leder till en påtaglig förändring av antalet uppehållstillstånd för denna grupp. Inledningsvis bör man dock räkna med att varje anhöriginvandrare från denna grupp innebär utgifter för samhället. Dessa bör dock inte vara betydande med hänsyn till att det varken före eller efter 1997 totalt sett rör sig om ett stort antal, relativt sett. En mindre ökning kan därför inte innebära något större antal. 13.5Ändrade villkor för andra nära anhöriga En förändring beträffande andra nära anhöriga skulle kunna formu- leras på följande sätt. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än (som make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (referens- personen) om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet. Uppehållstillstånd får härutöver ges till en utlänning som är anhörig till referenspersonen om det föreligger synnerliga skäl. Även vid en förändring av villkoren för anhöriga utanför kretsen kärnfamilj, föräldrar och vuxna barn bör det ändå enbart vara i undan- tagsfall som dessa beviljas uppehållstillstånd i på grund av an- knytning. Syskon hör till denna grupp men i övrigt är det fråga om mera avlägsna släktingar, exempelvis faster, farbror, moster, morbror och kusiner. Anhöriga i denna kategori kan tillhöra alla olika ålderskategorier men utredningen gör bedömningen att de, om de är , trots detta kan ha något svårare än den genomsnittlige anhörig- invandraren att försörja sig själv. Det är vidare enligt utredningens bedömning sannolikt att det främst är personer i äldre ålderskatego- rier som har skäl att komma till . Totalt gör utredningen bedömningen att en ökning av invandringen från denna kategori leder till ökade kostnader men med hänsyn till de stora osäkerhetsfaktorerna som är knutna till gruppen går det inte att bedöma hur stor kostnaden blir. Det blir under alla förhållanden inte fråga om något stort antal personer. Om man exempelvis antar att det rör sig om 50 per- soner i ålderskategorin 65–74 skulle det leda till en kostnad på ca . När de statistiska uppgifterna studeras kan man fästa sig vid att det enligt statistik finns barn (0–) som ingår i tabellerna avseende anhöriga utanför kärnfamiljen. Vid en närmare granskning av har företrädare för upp- märksammat att en stor del av dessa barn utgörs av barn som fak- tiskt ingår i kärnfamilj men som givits felaktig klassificering. Detta förhållande påverkar dock inte resonemangen i detta kapitel. Utredningen vill också anmärka att indelningen i åldersintervall i vissa fall skiljer sig åt i statistik avseende antalet och konsultens beräkningar av kostnader (16–18, 19–24 respektive 16–19, 20–24). Vid de antaganden och beräkningar som gjorts i detta kapitel har dessa grupper dock jämställts med hänsyn till att beräk- ningarna, som redan framhållits, ändå är synnerligen grova. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen Utredningen har redan i sitt delbetänkande lämnat förslag till änd- ringar i utlänningslagen. Med anledning av den uppdelning av utred- ningens arbete som följer av regeringens direktiv till utredningen innehåller förslagen i detta slutbetänkande vissa ändringar i förhål- lande till vad som föreslogs i delbetänkandet. I de fall förslagen i del- betänkandet skiljer sig från nu lämnade förslag skall delbetänkandets förslag ses som en tillfällig ordning i syfte att uppfylla familjeåter- föreningsdirektivets krav. För att inte bara uppfylla familjeåterföre- ningsdirektivets krav utan också uppnå en enhetlig och ändamålsenlig lagstiftning bör en förändring göras i enlighet med förslagen i detta slutbetänkande. Med hänsyn till att en ny utlänningslag (NUtlL) skall träda i kraft är förslagen utformade som förslag till ändringar i den nya lagen. Författningsförslagen har anpassats till de förslag som regerings- kansliet tagit fram vid beredningen av utredningens delbetänkande. då detta slutbetänkande skickas till tryckning har regeringen ännu inte fattat beslut om en lagrådsremiss. Utredningen har emellertid haft tillgång till ett utkast till en lagrådremiss om genomförandet av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterföre- ning (nedan benämnt utkast till lagrådsremiss). I paragrafen slås kärnfamiljens rätt till familjeåterförening fast. En motsvarande bestämmelse föreslogs i utredningens delbetänkande. Den som föreslås är anpassad till att avse även andra än tredje- landsmedborgare. Den är även utformad i enlighet med motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss. Utredningens förslag till förändring av 5 kap 3 § NUtlL innebär en särskild reglering avseende referenspersonens kärnfamilj. Villkoren för övriga anhöriga återfinns i förslaget till 5 kap. 3 a §. Liksom i nu- varande 5 kap 3 § UtlL används uttryckssättet uppehållstillstånd får ges. Blivande makar eller sambor skall liksom nu kunna få uppehållstill- stånd i om förhållandet framstår som seröst och särskilda skäl inte talar mot att bevilja tillstånd. Bestämmelsen i punkt 1 mot- svarar 5 kap. 3 § första stycket 6 NUtlL. Om en sådan blivande make eller sambo har barn skall detta också kunna få uppehållstillstånd, se andra stycket. Om barnet också är barn till referenspersonen faller det in under förslagets 5 kap. 3 § första stycket 2 och har därmed en självständig rätt till uppehållstillstånd. I andra punkten regleras villkoren för att föräldrar eller vuxna barn till referenspersonen skall få uppehållstillstånd. Bestämmelsen skiljer sig från motsvarande bestämmelse i gällande lag och motsvarande be- stämmelse i utkast till lagrådsremiss. För både föräldrar och vuxna barn krävs att det finns ett beroende- förhållande av ekonomiskt eller personligt slag mellan referensperso- nen och den anhörige. Frågan behandlas i avsnitt 8.5. Som framhålls där skall det vid prövningen av om ett beroende finns, beaktas om den anhöriges behov kan tillgodoses på annat sätt i det land där han eller hon är bosatt. Behoven förutsätts då närmast kunna bli tillgodo- sedda av annan familjemedlem i den anhöriges bosättningsland. Ett beroende, framför allt ett ekonomiskt sådant, kan dock tänkbart till- godoses i bosättningslandet på annat sätt än av släktingar där. Om de anhöriga är föräldrar uppbär dessa kanske pension. Prövningen av vilket stöd som finns i bosättningslandet bör därför inte inskränkas enbart till det som släktingar kan ge. Personliga, känslomässiga be- roenden lär dock knappast kunna tillgodoses på annat sätt än av en nära familjemedlem. Men är det tänkbart att en nära vän i utlandet kan fylla ett sådant behov. Om föräldrarnas eller det vuxna barnets behov kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. av en släkting, är dessa inte att anse som beroende av referenspersonen i . När det gäller föräldrar torde i första hand en ensamstående föräl- der komma att uppfylla villkoret om att anses beroende av referens- personen. Föräldrapar lär i större utsträckning kunna tillgodose var- andras behov av både ekonomiskt och personligt slag. Har en ensam- stående förälder annat barn i hemlandet bör man i de flesta fall också kunna utgå ifrån att behoven kan tillgodoses där av det barnet. Om grunden för ansökan om familjeåterförening är försörjnings- beroende blir utfallet olika beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Har referenspersonen själv låga inkomster eller lever av ekono- miskt bistånd av samhället, kan föräldrar eller ett vuxet barn inte i något fall anses vara försörjningsberoende av just den referensperso- nen. Det saknar därvid betydelse om det finns möjligheter att till- godose den anhöriges behov i hemlandet eller inte. Finns inte heller något känslomässigt beroende skall inte uppehållstillstånd ges. Det kan exempelvis vara fallet om referenspersonen inte haft någon kontakt alls, eller enbart i mindre omfattning, med den anhörige. I en sådan situation kan föräldrar eller ett vuxet barn inte sägas vara beroende av referenspersonen, varken ekonomiskt eller känslomässigt. En tänkbar situation är att den anhörige, föräldrar eller vuxna barn, är försörjningsberoende och utsikter finns att sammantaget få behovet tillgodosett av både släktingar i hemlandet och referensper- sonen här. Referenspersonen eller släktingen i hemlandet kan dock inte var för sig tillgodose hela behovet. Inte heller i detta fall skall den anhörige anses försörjningsberoende av referenspersonen, trots att behovet inte kan tillgodoses i hemlandet. Här finns nämligen möj- ligheter för referenspersonen att bidra till den anhöriges försörjning genom ekonomiska bidrag till utlandet. Den vanligaste situationen där bestämmelsen kan förutses få tillämpning är beskriven i de ovan angivna exemplen, nämligen att referenspersonen är ett vuxet barn och utomlands boende föräldrar önskar uppehållstillstånd i . Bestämmelsen omfattar emeller- tid också att beroendeförhållandet är det omvända. Ett härvarande vuxet barn (referenspersonen) kan göra gällande ett beroendeför- hållande av föräldrarna på grund av ekonomiska och/eller personliga skäl, t.ex. ohälsa. I dessa fall torde större utrymme finnas för att inte anse villkoret om beroende uppfyllt eftersom behoven bör kunna tillgodoses på annat sätt här i . Den som här i landet drabbas av inkomstbortfall på grund av sjukdom lär kompenseras på ett eller annat sätt av allmänna medel. Något försörjningsberoende föreligger därmed inte. Även fysisk omvårdnad vid sjukdom kan mestadels till- handahållas av samhället. Det sist nämnda motsäger att ett personligt beroende föreligger. När det gäller minderåriga barn som är flyktingar eller skyddsbe- hövande i övrigt och utan medföljande vuxen, föreslår utredningen att deras föräldrar skall ha en obligatorisk rätt att få uppehållstill- stånd. För barn som inte faller under nämnda kategori gäller i stället förevarande bestämmelse. En prövning skall göras av om det finns ett beroendeförhållande av något slag mellan det här- varande minderåriga barnet (referenspersonen) och föräldrar i utlan- det. Utgångspunkten vid bedömningen skall, i likhet med vad som gäller enligt nuvarande praxis, vara att barnet skall återförenas med sina föräldrar i utlandet (se avsnitt 8.4.1 och där anmärkt praxis från ). Det gäller i första hand ensamkommande barn. Barnets försörjningsberoende eller känslomässiga beroende bör nämligen mestadels kunna tillgodoses på det sättet. Något behov av att bevilja föräldrarna uppehållstillstånd i kan därför enligt huvudregeln inte anses föreligga. I dessa fall blir det alltså inte fråga om att bedöma förutsättningarna att få barnets behov tillgodosedda i bosättningslandet, nämligen . I stället får beaktas att barnet kan få sina behov tillgodosedda av föräldrarna i deras hemland. Bestämmelsen är tillämplig även när det gäller utomlands boende ogifta, myndiga barns rätt till uppehållstillstånd för familjeåterföre- ning. Normalt torde det då bli fråga om att ett vuxet barn av hälso- skäl anser sig beroende av sina föräldrar här i . Utrymmet för att anse dessa kunna få sina behov, ekonomiska eller personliga, till- godosedda på annat sätt i sitt hemland torde vara mindre än för föräldrar i motsvarande situation. Ett vuxet barn är – i motsats till utomlands boende föräldrar som har barn även där – hänvisade till syskon eller andra avlägsnare släktingar i hemlandet. Villkoren för att annan nära anhörig skall få uppehållstillstånd regle- ras i tredje punkten. Frågan behandlas i avsnitt 9.3. Synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall meddelas kan t.ex. anses föreligga när det är fråga om sista länken. Det förhållandet att den anhörige ingått i samma hushållsgemenskap kan också utgöra ett synnerligt skäl för att uppehållstillstånd skall beviljas. Punkterna 4–5 Punkterna 4–5 motsvarar 5 kap 3 § första stycket punkterna 7–8 NUtlL. Andra stycket innebär en kodifiering av gällande praxis, nämligen att uppehållstillstånd får beviljas ett barn till en person som avser att in- gå äktenskap eller att inleda ett samboförhållande med någon som är bosatt i . Stycket är nytt och utformat i enlighet med motsvarande bestäm- melse i utkast till lagrådsremiss. Stycket motsvarar 5 kap 3 § andra stycket NUtlL Femte och sjätte stycket Styckena är nya och saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning. De är satta inom parantes för att markera att utredningen inte tagit ställning till om försörjningskrav skall införas eller inte.