sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Fastig- heterna och anläggningarna hyrs ut till flera försvarsmyndigheter. verksamhet finansieras enbart med avgifter och hyror. Den största kunden är Försvarsmakten som betalar i hyror och ersättningar, vilket motsvarar av finansiering. Även , och Försvarets radio– anstalt är kunder hos . har ca 810 anställda. utför underrättelseverksamhet (signal- spaning) och rapportering för regeringens, Försvarsmaktens och övriga uppdragsgivares behov. Myndigheten genomför även IT- säkerhetsanalyser, utbildning inom signalspaning och stödjande verksamhet till Försvarsmaktens nationella och internationell insat- ser. Anslaget för uppgick till . av tjänsterna som utför är finan- sierade via avgifter. av avgifterna kommer från Försvarsmakten. har ca 700 anställda. Enligt lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809) ska mönstra, skriva in och krigsplacera totalförsvarspliktiga. Totalförsvarets pliktverks uppgifter i övrigt är att redovisa total- försvarspliktiga samt att ge stöd . Myndig- heten ska också svara för att myndigheter och andra som har bemanningsansvar inom totalförsvaret får stöd och service. Myn- digheten är visserligen anslagsfinansierad till dryga (), men tillhandahåller också personalredovisning och urvalstjänster mot avgifter. Försvarsmaktens betalar ca i avgifter till , vilket mot- Styrningen av försvaret - en översikt svarar ca hälften av avgiftsintäkterna. har ca 360 anställda. Försvarsmakten styr stödmyndigheterna genom att lägga uppdrag på dem. Inom ramen för denna styrning kan Försvarsmakten på- verka vad dessa myndigheter gör men vanligen inte hur de utför sina uppdrag. Genom att uppdragen är finansierade av beställaren uppkommer en marknadsliknande situation, där två parter måste komma överens om de ekonomiska villkoren. Beställaren styr utföraren genom att ställa krav på kvalitet i förhållande till priset. Denna styrning görs vid själva beställningen och följs upp genom utvärdering av levererad prestation. Utföraren ska genom god kundorientering tillgodose beställa- rens önskemål. Offerter till beställaren ska vara utan vinstmaxime- ring för att uppfylla målet om ett effektivt resursutnyttjande inom sektorn. De utförande myndigheterna har betydande befogenheter att styra sin verksamhet. De beslutar själva om organisation, beman- ning, lokaler, inköp mm inom ramen för de direktiv som stats- makterna gett och de resurser myndigheterna disponerar. Samtliga utförande myndigheter kan ta uppdrag från Försvars- makten, men även i varierande grad från andra myndigheter och privata uppdragsgivare. För stödmyndigheter anger regeringen vad som ska finansieras med anslag och vad som ska finansieras med avgifter från upp- dragsgivare. I praktiken förekommer alltid en gråzon för t.ex. verksgemensamma resurser mm. Mellan Försvarsmakten och de utförande myndigheterna upprättas överenskommelser i form av samordningsavtal. Dessa avtal ska samordna relationen mellan beställaren och utföraren och gäller de varor och tjänster som levereras till Försvarsmakten i utbyte mot avgifter. När det gäller och ingår också anslagsfinansierad verksamhet. Samord- ningsavtalen gäller tillsvidare eller i taget. Styrningen av försvaret - en översikt Enligt avtalen ska det finnas ett långsiktigt synsätt, öppenhet, förtroende, insyn och affärsmässighet mellan beställare och utfö- rare. Affärsmässighet innebär att ansvars- och rollfördelningen ska vara tydlig vid varje beställning, att ekonomiska mellanhavande ska behandlas stringent och spegla ansvarsfördelningen samt att över- enskomna villkor ska respekteras. Avtalen fastställer också vilken befattningshavare inom respek- tive myndighet som har befogenhet att besluta om beställningar respektive ta emot beställningar. Samordningsavtalen tar även upp hur utförarens arbete ska kvalitetssäkras och hur utförarens kompetens ska utvecklas. Avta- len är ramavtal. Det innebär att det för varje konkret vara eller tjänst också skrivs ett särskilt avtal. Eftersom inte myndigheterna är någon egen juridisk person, utan är en del av den juridiska personen staten har inte avtalen nå- gon civilrättslig status. Det innebär att ett avtalsbrott inte kan leda till stämning. Trots att avtalen inte är civilrättsligt bindande tycker myndig- heterna att de fungerar bra som stöd och som en formalisering av relationen mellan beställaren och utföraren. En brist som tar upp med avtalen är att det inte finns en klausul om hur parterna ska hantera en tvist eller olika tolkningar. Det är endast gentemot Försvarets forsknings- institut och Försvarshögskolan som Försvarsmakten har en sådan klausul i avtalen. Tvister mellan myndigheter kan avgöras av regeringen i vissa fall, men när det gäller uppdrag och ersättningar för uppdrag så förut- sätts att myndigheterna ska komma överens. Ekonomistyrnings- verket anser att det är naturligt att myndighetscheferna hanterar sådana tvister. Relationen mellan myndigheterna ska enligt samarbetssamtalen präglas av öppenhet, förtroende, insyn och affärsmässighet. Av framgår också att myndigheter- nas egen uppfattning är att samarbetet fungerar bra i de flesta fal- len. I vissa fall uppfattas samarbetet som ett partnerskap mellan beställare och utförare. Dialogen mellan myndigheterna är tydlig, öppen och konstruktiv. Det är snarare Försvarsmaktens ständiga Styrningen av försvaret - en översikt besparingar och omorganisationer som ger upphov till problem i samarbetet. Både beställare och utförare värderar de tjänster och varor som ut- föraren levererar. Men det är främst utföraren själv som svarar för uppföljningen av kvalitet och kostnader för sina prestationer. De tjänster och varor som Försvarsmakten beställer varierar stort och med detta också möjligheterna att värdera. Enligt både och Statskontoret är Försvarsmaktens möjligheter att bedöma priset och påverka pris- sättningen ibland begränsade. Det gäller framför allt timpriset Där- emot finns möjligheter att bedöma totalpriset för en prestation. sätts priset utifrån utförarens bedömningar, vilket gör det svårt för Försvarsmakten att i frågasätta priset. Försvarsmakten kan välja att inte betala om varan eller tjänsten inte motsvarar kraven. förekommer även omförhandlingar av avtal. De erfarenheter som Försvarsmakten får, tas tillvara när nästa beställning inom samma område ska göras. Utföraren kontrollerar kvaliteten i prestationerna genom olika kvalitetsprocesser, dialoger och utvärderingar. Bland annat används olika former av kundundersökningar. har detaljerade avtal med industrin som ger rätt att skicka tillbaka materiel om kvaliteten brister. 3.6.5Beställar-, utförar- och dubbelkompetens En beställare måste veta vad som behövs för att den egna verksam- heten ska fungera och utvecklas. Beställaren måste kunna överföra detta behov till en beställning i dialog med utföraren. För det krävs kunskap om den egna verksamheten, dess mål och dess behov. I beställarkompetensen ligger även modet att faktiskt bara köpa det som behövs för den egna myndighetens verksamhet, trots att det Styrningen av försvaret - en översikt påverkar de ekonomiska förutsättningarna i stödmyndigheterna. Beställarkompetensen innehåller också förmåga att värdera nyttan och/eller effekterna av den beställda tjänsten/varan. Detta kräver att Försvarsmakten följer upp sina beställningar. Försvarsmakten har, genom sin - generellt sett – höga personal- rörlighet, något sämre resurser för att kunna upprätthålla en bra beställarkompetens. Ändå framgår det av att Försvarsmakten anser sig ha en relativt god beställar- kompetens. Den kompetens som saknas kan inhämtas från andra försvarsmyndigheter. Utförarna behöver å sin sida utförarkompetens. Det innebär, en- ligt , att de utförande myndigheterna, ge- nom att utveckla och vidmakthålla nödvändig kompetens, kan möta Försvarsmaktens behov. Kraven på utförarkompetens är olika för de olika myndigheterna. Beställar-utförarmodellen kan leda till dubbelkompetens i för- svaret. Det innebär att det exempelvis på både Försvarets materiel- verk och Försvarsmakten finns personer som har liknande kompe- tens och som inte skulle behöva vara lika många om och Försvarsmakten ingick i samma myndighet. Dubbelkompetens leder på detta sätt alltså till en dyrare verksam- het. LEMO menade att beställar-utförarmodellen skulle fungera utan dubbelkompetenser, medan UTFÖR framhöll att det skulle behövas viss dubbelkompetens (se avsnitt 3.6). Försvarsmyndigheterna ger själva en bild av att det både finns kompletterande och överlappande kompetens. En del av denna dubbelkompetens behövs, bland annat därför att beställaren och utföraren har olika perspektiv på vad som ska utföras och för att kunna ha en konstruktiv dialog. Men intervjuer pekar på att det också kan finnas möjligheter att skära bort onödigt dubbelarbete. På och anser man att det inte finns någon dubbelkompetens i förhållande till Försvarsmakten. Statskontorets rapport visar också att Försvarsmakten lånar in personal från exempelvis . Detta menar beror på att Försvarsmakten velat göra sig av med dubbelkompetenser. Följden har blivit att Försvarsmakten inte har tillräckligt med egen kompetens, utan måste låna in från andra. Modellen förutsätter dock att Försvarsmakten har egen kompe- tens, för att kunna beställa av utförarna. Styrningen av försvaret - en översikt 3.6.6Principer för prissättning och avgiftsinkomster Priset sätts normalt efter målet om full kostnadstäckning. Det be- tyder att avgiften ska vara lika stor som de kostnader utföraren haft för att producera tjänsten eller varan. Detta inkluderar både direkta och indirekta kostnader. Avgifterna styrs av Avgiftsförordningen (7 § Avgifts- förordningen, 1992:191) och myndigheterna måste samråda om avgifterna med . De inkomster som utförarna får av avgifterna på tjänster och varor, får de oftast själva bestämma över. Enbart i vissa fall ska avgiftsintäkterna sättas in på en inkomsttitel. Trots den teknologiska utvecklingen sker överföringen av pengar mellan myndigheterna genom vanlig fakturering. Detta skapar onödiga transaktionskostnader. En förstudie av Ekonomistyr- ningsverket visar att införandet av elektroniska fakturor skulle kunna spara /faktura i hanteringskostnader, jäm- fört med pappersfakturor.13 3.7Tillbakablick på styrningen av försvaret 3.7.1Styrningen började ändra riktning Resultatstyrning i stället för produktionsstyrning började resultatstyrningen utvecklas inom försvarsområdet. Då infördes försvarets planerings- och ekonomi- system (FPE)14, vilket också kallades programbudgetsystemet. hade statsmakterna styrt försvaret med inriktning på produktion, dvs. hur många officerare och värnpliktiga som skulle utbildas och vilken materiel som skulle beställas och utvecklas. Tanken med FPE-systemet var däremot att sätta krigsförbanden, dvs. resultaten av fredsverksamheten, i centrum för planering och genomförande. 13Ekonomistyrningsverket, Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter, ESV 2005:21. Styrningen av försvaret - en översikt Huvudprogram och huvudproduktionsområden inrättades Förband med samma eller likartade verksamheter fördes samman i delprogram, som i sin tur inordnades under huvudprogrammen 1-3, Arméförband, Marinförband och Flygvapenförband. Den centrala försvarsledningen, forskning och utveckling bildade huvudprogram 4, Operativ ledning, medan gemensamma myndigheter och service- organ som exempelvis , och fortifikationsförvaltningen placerades inom huvudprogram 5, Gemensamma myndigheter m.m. inom försvarsmakten. delades det militära försvaret in i huvudproduktions- områdena Ledning och förbandsverksamhet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och utveckling. Det innebar t.ex. att cheferna för försvarsgrenarna hade produktions- ansvar för ledning och förbandsverksamhet inom sina program. Kopplingarna mellan program och produktionsområden utgjordes av uppdrag. fortsatte utvecklingen av budgetering och resultatstyrning i statsförvaltningen. Aktivare styrning och delege- ring var två av ledorden i förnyelsearbetet. 3.7.2I gjordes stora strukturella förändringar gjordes stora strukturella förändringar när det gäller ledning och organisation på försvarsområdet. Bakom re- formen låg Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret () som hade till uppgift att se över totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. I LEMO:s direktiv hade regeringen beskrivit arbetet med att sta- bilisera ekonomin och att förhindra att den offentliga sektorn ökade i storlek. Den fortsatta förnyelsen av offentlig sektor inne- fattade bland annat att diskutera alternativa finansieringsformer för förvaltningen och omprövning av verksamhet.15 15 Dir 1991:44. Styrningen av försvaret - en översikt Ny styrning, ny organisation och ny finansieringsform inom försvaret Styrning av försvaret i krigsorganisationstermer och med övergripande mål kom fram till en rad förslag, som sedan genomfördes i stor utsträckning. och regeringen skulle formulera de säkerhets- och försvarspolitiska målen. Utifrån detta skulle regeringen sedan, inom den beslutade ekonomiska ramen, härleda den krigsorganisation som i stort ska finnas. Regeringens uppdrag till Försvarsmakten skulle vara att vidmakthålla och ut- veckla en krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. De vikti- gare krigsförbandens kvantitet och kvalitet skulle anges. Regering- ens styrning av Försvarsmaktens fredsverksamhet borde ske i krigsförbandstermer, i flertalet fall på delprogramnivå. Försvarsmakten – en myndighet, ledd av ÖB Försvarsmakten skulle i både krig och fred utgöras av en myndig- het, som skulle ledas av en verkschef, benämningen överbefäl- havare. Alla myndigheter under huvudprogrammen 1–4 skulle ingå i den nya Försvarsmakten. På så sätt skulle lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena vara likartade i fred, kris och krig. De formellt oklara lydnadsförhållandena mellan de olika myndigheterna inom området, som var en effekt av verksamhetsförordningen, skulle också försvinna i och med bildandet av Försvarsmakten. Att samla ansvaret för Försvarsmaktens krigsduglighet, bered– skap och uthållighet under en myndighet med en chef skulle också förbättra regeringens möjlighet att utkräva ansvar. Stöd- och produktionsmyndigheterna som tidigare låg under huvudprogram 5 (t.ex. , Militär- högskolan och ) skulle styras med uppdrag från Försvarsmakten. Uppdragen skulle styra vad som skulle göras och omfattningen på produktionen och stödverksamheten. Resur- ser för uppdragsverksamheten skulle inte ges direkt från regeringen utom i undantagsfall (exempelvis vid myndighetsutövning mot en- Styrningen av försvaret - en översikt skild eller tillsynsuppgifter). Regeringens roll gentemot stöd- myndigheterna skulle i och med detta begränsas till en huvud- mannaroll, som gick ut på att se till att myndighetsstrukturen är rationell, att myndigheterna utnyttjar sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade. Regeringens huvudmannaroll skulle också innebära att utse chefer och se till att myndigheternas ledningar fungerar väl. 3.7.3Effekterna av förändringarna utvärderas Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) fick i uppgift att se över hur LEMO-reformen genom- förts och vilka effekter som blivit följden.16 Statsmakternas styrning innehöll brister var i fokus, men möjligheterna att styra och kon- trollera hade minskat Sammanfattningsvis menade UTFÖR att styrsystemet ändrats i riktning mot en styrande krigsorganisation, men att bildandet av Försvarsmakten och den ändrade styrningen hade minskat möjlig- heterna för statsmakterna att styra och kontrollera Försvars- makten. Det var framför allt försvarsutskottet som var missnöjda med den ändrade styrningen. De ansåg att välutvecklade instru- ment för styrning och uppföljning av Försvarsmakten saknades. Inflytandet för hade också försvagats i och med att de förslag som lades fram för redan var en kompromiss mellan regeringen och Försvarsmakten. Utskottet hade ingen möj- lighet att kontrollera tänkbara alternativ och de ansåg dessutom att Försvarsdepartementet var för svagt i förhållande till Försvars- makten. Försvarsdepartementets företrädare var däremot mer po- sitivt inställda till regeringens och Försvarsdepartementets förmåga att styra. Men man höll med om att det behövdes bättre uppfölj- nings- och kontrollinstrument. UTFÖR menade att det saknas resurser vid såväl försvars- utskottet som Försvarsdepartementet att göra en självständig ana- lys och bedömning av totalförsvarets förmåga. 16 Dir 1995:4. Styrningen av försvaret - en översikt Det fanns ett styrningsglapp mellan uppgifter och dimensioneringen av krigsorganisationen UTFÖR konstaterade att det fanns ett styrningsglapp mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen i termer av förband av viss typ. Regeringen hade dessutom svårt att överblicka Försvarsmaktens samlade för- måga, eftersom den saknade resurser för en egen bedömning. Detaljstyrningen ökade inte styrförmågan och hindrade ansvars- utkrävande UTFÖR påpekade också att styrningens höga detaljeringsgrad (ge- nom styrning på krigsförbandsnivå) inte verkade ha ökat den poli- tiska nivåns styrförmåga, vilket gjorde att styrningens relevans för politikerna kunde ifrågasättas. Styrmodellen gjorde det dessutom svårt att utkräva ansvar från överbefälhavaren om önskad förmåga inte uppnåddes med beslutade förband och objekt. Kontroll och styrning krävdes av både förmåga och produktion UTFÖR menade dock att det var viktigt för statsmakterna att styra och kontrollera både krigsorganisationens förmåga och produktio- nen. Man sade också att det fanns verksamheter som skar tvärs ige- nom förband och som skulle kunna styras med ekonomiska mått. Dessa ägnades inte tillräcklig uppmärksamhet. Resultatmått (mått på effekt i form av förmåga och produktivi- tet) saknades och Försvarsmaktens ledningssystem försvårade mät– ning, då det inte gick att hålla isär krigsorganisation och pro- duktion. Ansvaret för förmåga och produktivitet var otydligt Regeringens svårighet att styra hade sin förklaring i Försvars- maktens ledningssystem. Det gick inte att tydligt urskilja vad som var krigsorganisation och vad som var produktion i lednings- systemet och inte heller var ansvar för förmåga respektive produk- tivitet skulle utkrävas. Styrningen av försvaret - en översikt UTFÖR gick så långt som att säga att begreppen grundorgani- sation och krigsorganisation inte gick att särskilja från varandra och därmed inte gick att använda i styrningssammanhang. Samman- blandningen berodde på att den centrala produktionsledningen också hade ett programansvar. Orsaken till detta var LEMO-re- formens strävan efter lika organisation och ledning i krig och fred samt att de centrala produktionsledarna hade fått behålla program- ansvaret. ÖB var svag i realiteten Enligt UTFÖR hade högkvarteret inte integrerats enligt LEMO:s förslag och intentioner. ÖB hade fått en formellt stark ställning som både operativ och produktionsansvarig chef. hade traditionen i Försvarsmakten att styra sig själv till sitt innehåll för- stärkts och ÖB-funktionen hade inte blivit den sammanhållande ledningen för avvägningar och styrning. I stället var det försvars- grenscheferna som hade den stora makten, bl.a. på grund av att ÖB:s avdömning var beroende av deras underlag. Uppdragsstyrningen förde med sig både fördelar och nackdelar UTFÖR gjorde en genomgång av hur uppdragsstyrningen fallit ut för , och dåva- rande och Försvarets forskningsanstalt.17 Även om det inte hade gått sedan den nya styrformen genom- fördes, särskilt inte när det gällde och Total- , så kunde ändå några slutsatser dras. Ansvarsförhållandena och styrvägarna hade blivit tydligare De nya förutsättningarna hade klargjort ansvarsförhållanden och styrvägar samt underlättat uppföljningen av verksamheten. UT- FÖR bedömde att kunskapen om verksamheten sannolikt hade ökat väsentligen på flera håll. 17 SOU 1996:132, Det stora snabba greppet. Styrningen av försvaret - en översikt En generell åsikt som framfördes av de undersökta myndigheterna var dock att uppdragsstyrningen hade medfört en ökad byråkrati. Från Försvarsmaktens sida menade man att det var skäl till att återföra och till För- svarsmakten. Långsiktigheten hade blivit eftersatt p.g.a. kompetensbrist , och Militär- högskolan ansåg att Försvarsmakten brast i långsiktighet och där- med förmåga att på ett bra sätt inrikta och styra respektive myn- dighet. De täta personalbytena på Försvarsmaktens högkvarter hade varit en del i att kompetensen och långsiktigheten i beställ- ningarna hade minskat. Uppdragsstyrningen hade medfört att Försvarsmakten har behövt förstärka sin kompetens efter införandet av den nya styrformen. En del av den dubbla kompetensen ansåg UTFÖR vara befogad, även om det i LEMO uttryckligen angavs att dubbla kompetenser skulle undvikas. Förändringar i styrning, organisation och uppföljning måste till UTFÖR gav i sitt slutbetänkande ett antal förslag angående försva- rets ledning och organisation. Utredaren ville att: Statsmakternas styrning av Försvarsmakten skulle utvecklas och inriktas mot förmåga (krigsorganisationen) och produkti- vitet (produktionsorganisationen).18 Försvarsmaktens kompetens och förmåga att styra borde förstärkas för att uppnå en ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter. Detta borde ske genom att beställarkompetensen ökade. 18 SOU 1996:123, Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Styrningen av försvaret - en översikt Försvarsdepartementets resurser för ekonomisk uppföljning av myndigheterna skulle förbättras, liksom Försvarsmaktens eko- nomiska uppföljning och redovisning till regeringen. Utveck- ling av jämförbara mått och tidsserier borde ske. Permanenta organ borde inrättas för analys av hot mot respektive för bedömning och mätning av totalförsvarets för- måga och produktivitet. UTFÖR:s kritik ledde till att ytterligare propositioner angående försvarets styrning och organisation lades fram för . I propositionen Totalförsvar i förnyelse redovisade regeringen inriktningen av de förändringar som borde vidtas för att utveckla styrningen och åstadkomma en mer rationell organisa- tion19. Ett led i detta menade regeringen att inrättandet av insyns- rådet vid Försvarsmakten var. Utvecklingen av resultatstyrningen fortsatte och krav på förmåga sattes i centrum Regeringen medgav också att programindelningen inte hade resul- terat i en entydig styrning i krigsförbandstermer. Det hade blivit en blandning av krav på krigsorganisation och produktion. Ett av skä- len till detta var styrningsglappet. Den faktiska produktions- apparaten hade inte heller entydiga mål och krav på resultat. En arbetsgrupp hade dock tillsatts för att säkerställa att mål- och resultatstyrningen vidareutvecklades och implementerades i Försvarsmakten. gav sig också regeringen på att formulera krav på operativ förmåga, som sedan lades in regleringsbrev tillsammans med krav på grundorganisationens pro- duktivitet och effektivitet. 1996/97:4, Totalförsvar i förnyelse – etapp 2. Styrningen av försvaret - en översikt Ägarstyrningen av stödmyndigheterna fortsatte att utvecklas Man aviserade också ett fortsatt utvecklingsarbete för att finna för- bättrade former för regeringens styrning och kontroll av stödmyn- digheterna. Regeringen skulle styra genom de mål och uppgifter som stod i instruktionen. Utöver detta skulle regeringen också styra genom krav på stödmyndigheternas produktionsapparat. Försvarsmakten skulle styra genom uppdrag, medan regeringen i första hand skulle följa upp verksamheten via nyckeltal, produkti- vitetsmätningar m.m. 3.7.5Nya synpunkter på styrningen Sämre möjligheter till styrning och kontroll och utövande av finans- makten började redan efter LEMO-reformen efterfråga förbättrade möjligheter för styrning, kontroll och uppföljning.