sou · GTB356d2 · 2006-01-01 00:00:00 — skriver vidare att trots att erbjudande om hälso- samtal och hälsoundersökning ska ingå enligt avtalet om hälso- och sjukvård för asylsökande så är det långt ifrån alla som erbjuds eller genomgår hälsosamtal. I exempelvis var det enligt en uppföljning av , Innehåll i och om- fattning av den vård landstingen åtagit sig att ge till asylsökande m.fl. (, 2000b). konstaterar att det är an- märkningsvärt att varken eller landstingen har rutiner för att bevaka att asylsökande ges möjlighet att träffa medi- cinsk personal för hälsosamtal och få erbjudande om hälso- undersökning. Det kan vara ett sätt att identifiera personer som av hälsoskäl inte kan delta i vanlig organiserad verksamhet, för att kunna erbjuda en mer meningsfull och stödjande sysselsättning och sannolikt reducera behovet av hälso- och sjukvården för in- dividen, enligt (2002). Att inre arbete kan inverka på invandrarnas överrepresentation konstaterar professor sociologen . Han har gjort en fallstudie av lokal- kontor i utanför (1995). Soydan har undersökt om arbetar på samma eller olika sätt med invandrare och svenskar. Han har valt att stu- dera mötet mellan invandrarna och och granskar de åtgärder som vidtas i handläggningen av sjukskrivning och reha- bilitering. Det empiriska materialet består av en granskning av och jämfö- relse mellan 127 akter för både invandrar- och svenska klienter. 2 Organiserad verksamhet är en sorts obligatorisk sysselsättning som vuxna asylsökande ska delta i , t.ex. undervisning i svenska, vilket även gäller dem som valt att ordna sitt boende själva. Akten är officiella bild av klienten. Eftersom det kan finnas betydelsefulla mekanismer som påverkar handlägg- ningen som inte framgår i denna skriftliga dokumentation, har Soydan valt att genom intervjuer försöka fånga upp sådant som inte syns där. Han har bl.a. gjort en enkätundersökning till 17 hand- läggare och uppföljande intervjuer med sex av dem. I akterna finns det ofta antydningar om att det är invandrarska- pet och kulturella förutsättningar som påverkat individens situation som arbetsoförmögen, även om det inte är tydligt uttryckt. Han finner dock inga tydliga skillnader i dokumentationen om svenskar respektive invandrare. I enkäten till handläggarna försöker Soydan ta reda på vad de egentligen har för tankar om sina invandrarklienter. Av enkätsvaren framgår flera intressanta omständigheter som inte syns i den skrift- liga dokumentationen i akterna. Exempelvis visar det sig att hand- läggarna har mycket bestämda föreställningar om invandrare som försäkringstagare. 15 av de 17 handläggarna anser att det finns tyd- liga skillnader mellan invandrare respektive svenska försäkrings- tagare. Soydan menar bl.a. att tjänstemännen bär på generaliserande inre bilder av invandrare som mobiliseras i mötet med klienterna. Dessa färdiga föreställningar får kompensera den bristande kunskapen i varje enskilt fall. Det leder, enligt Soydan, till att invandrar- ärenden handläggs annorlunda än svenska ärenden. Exempelvis riskerar långtidssjukskrivna invandrare i högre grad än svenskar att utsättas för en handläggning av tillfällig, improviserad och oförut- sedd karaktär. Även om det förekommer undantag, varnar han för att de generaliserande bilderna kan spela en missvisande roll i arbe- tet med invandrarklienter. Soydan påpekar att tidigare studier av långtidssjukskrivning och förtidspensionering har behandlat etnisk tillhörighet enbart i förbi- gående. Han betonar att hans studie begränsar sig till ett lokal- kontor och menar att fler fallstudier och urvalsstudier är nödvän- diga för att bredda och fördjupa kunskaperna. Särskilt angeläget är mer forskning om mötet mellan och invandrar- klienter ur invandrares perspektiv. Här är det uppenbart att det finns stora luckor i forskningen. Det finns stora skillnader i den ekonomiska situationen mellan äldre invandrare beroende på hur gamla de är och varifrån de kom- mer. Det framgår i Äldre invandrares hälsa av (2000). De icke-västeuropeiska äldre invandrarna har det väsentligt sämre ställt ekonomiskt än äldre svenskar och andra västeuropéer och skillnaderna ökar med stigande ålder. Skillnaderna är mycket markanta bland de allra äldsta. Altvall utgår i sin rapport ifrån SCB-statistik som visar att de som är födda i och i övriga har en tämligen likartad disponibel inkomst, medan äldre från , och har betydligt lägre inkomster. Av de äldre från Af- rika har en fjärdedel en disponibel inkomst som understiger ett basbelopp, konstaterar . Inkomsterna återspeglar beroendet av försörjningsbidrag. Endast en procent av äldre från , , övriga och hörde till socialbidragshushåll . Av äldre från och tillhörde till socialbidrags- hushåll. Bland äldre från var det cirka en tredje- del. Welat Songur har i sin avhandling , sociala rättig- heter och invandrarnas maktresurser (2002) undersökt situationen för äldre invandrare från . Songurs forskning undersöker effekterna av det gamla pensions- systemet som ersattes . , in- fördes det s.k. äldreförsörjningsstödet. Avsikten var att äldre pen- sionärer skulle slippa söka socialbidrag. Det nya systemet innebär bl.a. att inga krav ska ställas på att invandrade pensionärer måste söka arbete eller gå särskild undervisning. Pensionärer kan också vistas utomlands , utan att stödet påverkas. Försörjningsstödet bedöms och hanteras av och dess handläggare. Eftersom systemet är så pass nytt har ingen om- fattande uppföljning ännu kunnat göras. Songur skriver att rätten till äldreförsörjningsstödet inte verkar ha fått någon genomslagskraft. Det var nästan lika många som hade socialbidrag som folkpension i . Det fanns en mycket klar överrepresentation av äldre invandrare bland äldre social- bidragstagare - invandrare utgjorde av alla äldre social- bidragstagare. Majoriteten av dem kom från , och Det var inte enbart de äldre invandrarna som inte kände till sin rätt till äldreförsörjningsstöd, utan även handläggare vid social- byråer som alltså inte upplyste sina klienter om den här möjlighe- ten. Songur pekar på den försvårande omständigheten med att social- bidrag betalas ut av socialbyråer medan övriga ersättningar sköts av försäkringskassor och att det inte förekom något samarbete eller informationsutbyte mellan dessa två myndigheter. I praktiken blev socialbidraget beroende av tjänstemännens be- dömning trots att det enligt lag utgör en social rättighet vilket kan få stora konsekvenser. Songur fann hur misstänksamhet och värde- ringar som stred mot socialtjänstlagens direktiv kunde prägla inställning till de äldre. Handläggarna i hade som praxis att kräva att invandrare gick på språkkurs i svenska för invandrare (SFI) för att få socialbidrag. De kunde visserligen befrias av hälso- eller åldersskäl, men i praktiken fick de äldre invandrarna genomgå strikta kontroller. De misstänktes exempelvis för att vistas i hemlandet som de erhöll socialbidrag och måste därför tvingas visa sina pass regelbundet. Detta var rutiner som ingick i handläggningen av ärenden som endast gällde äldre invandrare, särskilt om de kom från . Det fanns andra omständigheter som var specifika för äldre invandrare. Handläggare kunde framföra att den här kategorin var van vid en längre levnadsstandard från hemlandet och därför ansågs vissa tillägg oskäliga att betala ut, t.ex. tandläkarkostnader. Det framgår av avhandlingen hur den formella rättigheten till socialbidrag kan inskränkas trots väl reglerade normer. Social- tjänsten utgår, i strid mot gällande regelverk, från både individens ålder och hemland när beslut om bidrag ska fattas. Eller som en av de intervjuade handläggarna säger – det inte är rimligt att utgå från svensk standard då dessa äldre har levt större delen av sina liv i hemlandet. Kort sagt – rättigheterna finns, men är inte tillämpbara för dem eftersom de är invandrare. I sin (2003) undersöker statsvetaren hur så kallade frontlinje- byråkraters myndighetsutövning påverkar invandrares möjlighet till levnadsvillkor och delaktighet i det nya landet, och . Frontlinjebyråkrater är en beteckning för de tjänstemän som först kommer i kontakt med nyanlända invandrare, såsom invandrar- sekreterare, socialsekreterare och arbetsförmedlare. Av intervjuer med 46 svenska och 17 israeliska frontlinjebyråkrater framgår det att i bägge länderna betraktas invandrarklienter utifrån stereotypa föreställningar. De följande två citaten från svenska tjänstemän visar hur deras myndighets- utövning påverkas i mötet med invandrare och varierar allt efter klientens etniska tillhörighet: I ärlighetens namn ska jag säga att det är betydligt enklare att arbeta med invandrare än med svenskar. Svenskar de kan reglerna mycket bättre. De är mycket tuffare. De känner till samhället. () Man får mycket större makt som socialsekreterare. Det låter hemskt, men det är så det ligger till. Man kan styra och ställa mycket mer. De (iranier) känner till sina rättigheter. () I grund och botten är det bara det att de utnyttjar sina rättigheter och det kan många se som att de blir så att säga besvärliga klienter. Medan exempelvis andra då som somalier, etiopier och kosovoalbaner som kanske inte har den utbild- ningen som inte vågar ta för sig, de är det lite enklare att styra och ställa med. (, 2003:185) finner att den stora skillnaden mellan och Is- rael är hur stort handlingsutrymme den individuella tjänstemannen har i varje ärende. I utmärks myndighetsutövningen av en flexibel tillämpning av regelverket och en orientering mot den en- skilda klientens behov och önskemål. Den israeliska myndighets- utövningen tar i stället utgångspunkt i en mer strikt tillämpning av regelverket och ett tydligare uppdragstänkande. Därmed får stereotypa uppfattningar större möjlighet att slå igenom i det svenska fallet, men inte i det israeliska enligt som konstaterar: I det israeliska fallet utmärks arbetet av rigiditet, uppdragstänkande och mottagande, i det svenska fallet utmärks arbetet av flexibilitet, medmänsklighet och omhändertagande. () Det ena arbetssättet ger ett framgångsrikt integrationspolitiskt utfall, medan det andra leder till en mer eller mindre permanent utestängning från det etablerade sam- hället. Det kan tyckas paradoxalt att det är den rigida myndighetsutövningen som är mer lyckosam, men resultatet går tillbaka till den samhälls- vetenskapliga forskning som har fastlagt att generella program (och likabehandling) alltid gynnar svaga grupper (Handler 1992:334; 2001). efterlyser mer forskning om varför frontlinje- byråkrater skiljer sig åt i sina bedömningar. Det krävs utvidgad kännedom om vad som styr de frontlinjebyråkrater som arbetar inom välfärdsstatens institutioner för att förstå varför det regelverk och de målsättningar som gäller lika för olika institutioner tilläm- pas på så skilda sätt. Den enskilde bemöts inte som en individ, utan som en repre- sentant för invandrarkollektivet eller den etniska grupp han eller hon tillhör. Det konstaterar . i Forman- det av en underklass – om invandring, arbetslöshet och etnifiering av arbetssökande (1999). har följt arbetssökarprocessen eller vägen till arbete hos 42 flyktingar från och med samma vecka de fick uppehålls- tillstånd och framåt. har hon regelbundet sökt upp flyktingarna för att intervjua dem och även de tjänstemän som funnits runtomkring dem, exempelvis lärare, socialarbetare, arbetsförmedlare. fann ett tydligt mönster när hon studerade hur invand- rarna bemöttes av myndigheterna: det fanns ett klart samband mellan hur tjänstemännen förhöll sig i mötet med dem och hur väl de lyckades med att få ett arbete. beskriver hur det som hon kallar konstruktiva respektive destruktiva mönster i myndig- heternas bemötande fick klara följder för de arbetssökande flyk- tingarna. Bland tjänstemännen fanns en mindre grupp som visade en egen, icke kollektiviserande utan individualiserande, attityd i det profes- sionella mötet med flyktingar. beskriver denna hållning så här: Det blev ett närmande och ett möte mellan individen, där den ene vis- serligen hade rollen av tjänsteman och hjälpare, men den andre var mer subjekt än objekt. Rent praktiskt tog det sig uttryck i att den arbets- sökande omnämndes med namn och yrkesbakgrund i första hand och med sin etniska tillhörighet i andra. Utan att bagatellisera de svårighe- ter som hörde samman med att vara född och uppvuxen i ett annat land och språkområde, tycktes dessa tjänstemän möta de arbets- sökande som intressanta och kapabla medmänniskor. Jag betecknar detta som individualisering. (, 1999:180) Detta konstruktiva mönster präglades bl.a. av att tjänstemännen gjorde en noggrann kartläggning av flyktingens tidigare erfarenhe- ter, skolgång, utbildning och eventuella yrkeskunskap som gick att komplettera eller bygga på i . Det gjorde det möjligt att där- efter arbeta för att söka individuella möjligheter och lösningar. Majoriteten av flyktingarna bemöttes emellertid av motsatsen, dvs. ett destruktivt mönster där de sågs som en homogen grupp och ett kollektiv. Dessa insatser präglades av korta rutinkontakter, påtvingad väntan (på kursstarter etc.), språkliga krav som innebar att de aldrig blev tillräckligt bra i svenska och särskilda program för invandrare. Följden blev passivisering och beroende i stället för egen handlingskraft och aktivitet. Det klara sambandet mellan bemötandet hos myndigheter och individens möjligheter att få arbete betonas även av i Att sitta under den sociala makten – och arbets- förmedlingens insatser för arbetssökande, invandrade socialbidragsta- gare – ett brukarperspektiv (2000). har gjort en intervjustudie med 58 arbetslösa invand- rare och socialbidragstagare i om hur de upp- fattar sin situation och sina möjligheter i relation till och arbetsförmedlingen. I en första omgång har samtliga svarat på en enkät, därefter har 15 delat med sig av sina erfarenheter i kvali- tativa djupintervjuer. Många av dem upplever sig vara i en ekonomiskt marginaliserad position. Majoriteten betraktar arbete som en försörjningskälla av avgörande betydelse. De lyfter dock fram flera snarare strukturella än individuella faktorer som hinder för att de ska få arbete. Intervjupersonerna berättar hur de blivit bemötta som represen- tanter för en grupp av tjänstemännen och hur kollektiva och enhet- liga åtgärder satts in i stället för individ- och behovsanpassade in- satser. De beskriver hur lätt det är att hamna i ett mönster med olika insatser och åtgärdsprogram som inte leder till något arbete, där fungerar som en slags betaltjänst som bara betalar ut socialbidrag. De vittnar om ett slags distans som gör sig gällande i mötena med tjänstemännen. Dessa möten präglas av få personliga kontakter och en likriktning till det som betraktas normalt, dvs. Det innebär att det främst är invandrarnas brister som betonas och som måste åtgärdas för att de ska kunna få arbete i det svenska samhället. Flera känner maktlöshet och påpekar att det måste vara ett slags systemfel som gör det möjligt att under så lång tid leva på socialbidrag utan att få hjälp med vare sig arbete eller ut- bildning. Liksom i den ovan refererade studien av finner hur ett destruktivt, kollektiviserande bemötande hos arbets- förmedling och socialtjänst inverkar negativt på invandrares möj- ligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. menar att myndigheter måste vara vaksamma på denna indirekta eller institu- diskriminering som i många fall tycks vara ett större hinder än bristen på formell kompetens hos invandrare. Hon poängterar att systemen måste effektiviseras så att invand- rare snabbare kan få tillträde till arbetsmarknaden. Det kräver att man vänder perspektivet bort från invandrares brister och erkänner förekomsten av diskriminering hos välfärdsinstitutioner och ar- betsgivare som hindrar invandrares möjlighet till integration och egenförsörjning. Det är en mycket negativ bild av bemötandet från tjänstemän vid främst socialförvaltningen och arbetsförmedlingen som förmedlas av ett 20-tal flyktingar från , och . De ingår i en intervjuundersökning gjord av företagsekonomen , ekonom-historikern , och antidiskriminerings- expert . Studien presenteras i Invandrare och myndig- heter – möten som hjälper eller stjälper? (2001). Flyktingarna beskriver i första hand möten med poliser (vid an- komsten till landet), handläggare och socialsekreterare samt ar- betsförmedlare. Mötena med svenska sociala myndigheter var till stor del negativa. Många har känt sig kränkta av att över huvudtaget behöva ta emot bidrag och tvingas vara i kontakt med myndighets- handläggare. De har upplevt att personalen har kontroll- och makt- behov samt att de fått vilseledande eller rentav felaktig information om studier och arbete. Den skarpaste kritiken får arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlarna uppvisade ett kontroll- och maktbeteende och de upplevdes som inkompetenta och ovilliga att hjälpa till att finna vägar till arbete. Egna initiativ och förslag från den arbetssökande bemöttes med kritik, ovilja eller rent av ilska över agerande utanför rutinerna. Även om underlaget är för litet för att dra några generella slut- satser, som forskarna påpekar, beskrivs möten med polisen i de flesta fall som positiva. Individerna har känt sig respektfullt be- handlade, förutom i en del fall där det tvärtom fanns mycket starka känslor av att ha blivit kränkt. Den svenska forskningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet inom välfärdsområdet har varit begränsad. Även om det inte går att dra några säkra slutsatser av den redovi- sade kunskapen så kan tendenser skönjas: I flera av välfärdens institutioner finns det normer som sammankopplar svenskhet med vad som är normalt och som pekar ut och gör invandrare till annorlunda. Ofta sker detta med kulturella förklaringar. Sociala problem hos invand- rare görs till kulturella problem och därmed ställs invandrare till svars för sin ojämlika situation. Ett exempel är att familje- rättssekreterare tolkar mäns våld mot kvinnor olika beroende på om förövaren har utländsk bakgrund eller inte. Invandrade mäns våld uppfattas som handlingar begångna i enlighet med deras kultur medan svenska mäns våld uppfattas som uttryck för psykiska störningar eller missbruk. Forskningen ger visst stöd för att dessa normer påverkar hand- lingar. I redovisningen framträder ett mönster av att invandrare och svenskar behandlas olika av välfärdsinstitutioner, t.ex. i handläggningen av långtidssjukskrivna hos eller insatser från individ- och familjeomsorgen. För att upp- bära socialbidrag tvingades vissa grupper invandrare visa sina pass för att visa att de inte lämnat . Detsamma drabbade inte svenskar. Vissa forskare menar att ju större utrymme för godtycke det finns i handläggningen, desto större risk för att människor behandlas olika. Forskningen ger dock en samlad bild av att invandrare som grupp har sämre villkor vad gäller till exempel hälsa, arbete, ekonomi och boende samt andra centrala levnadsvillkor. Det kan ses som tecken på att den svenska välfärdsstaten i allt större utsträckning präglas av segregering, utanförskap och marginalisering och därför inte kan leva upp till sina mål. talar flera forskare om en etnisk delning av välfärden. Sambandet mellan diskriminering och fysisk och psykisk ohälsa är sällan undersökt i . Forskningen har snarare haft som utgångspunkt att social status och utsatthet inverkar negativt på hälsan. Den forskning som finns tyder dock på ett samband. I andra länder har forskare i större utsträckning undersökt detta och den entydiga bilden är att utsatthet för diskrimine- ring/rasism påverkar såväl den fysiska som den psykiska hälsan negativt. Givet den lilla mängd forskning som finns om strukturell diskrimi- nering på välfärdsområdet är det ännu sämre ställt med forskning som belyser hur strukturell diskriminering drabbar kvinnor och män olika. Det är därför svårt att dra säkra slutsatser på basis av den redovisade kunskapen. Det går dock att se vissa tendenser. Män med utländsk bakgrund har i genomsnitt bättre själv- uppskattad hälsa än kvinnor med utländsk bakgrund. Det kan hänga ihop med att kvinnor i mindre utsträckning lönearbetar eller studerar och att kvinnor sannolikt erfar diskriminering som hänger ihop med föreställningar både om etnicitet och kön. Ett exempel är att tillgången till välfärdstjänster verkar vara olika för kvinnor med utländsk bakgrund än för män med utländsk bakgrund på grund av förväntningar om att kvinnor generellt ska sköta omsorg för barn och äldre anhöriga samt föreställningar om att invandrade kvinnor i större utsträckning än svenskfödda kvinnor vill göra detta för att de tillhör en traditionell kultur. Vidgade perspektiv är nödvändigt enligt de forskare som intres- serat sig för området. Gång på gång betonas att invandrare inte kan betraktas som en enhetlig grupp. För att nå en fördjupad kunskap om diskriminering krävs att forskare också förmår befria sig från den stereotypa föreställningen om invandrare som en homogen grupp och i stället vända blicken till välfärdsinstitutionernas funk- tionssätt, inte minst regler, normer och rutiner som definierar in- vandrade personer och deras barn som essentiellt annorlunda och problematiska. Religion är en faktor som med tanke på den allmänt ökande fient- ligheten i västvärlden mot muslimska grupper förekommer förvånansvärt sällan i de vetenskapliga undersökningar som redovi- sats i detta avsnitt. Man måste kartlägga orsakerna till varför flyk- tingar från muslimska, så ofta verkar vara de allra mest utsatta för diskriminerande mönster när det gäller den svenska välfärden. En viktig uppgift för den framtida forskningen är att empiriskt undersöka de samverkande maktdimensionerna av över- och underordning på basis av kön, etnisk tillhörighet och klass för att analysera och klarlägga grunderna för segregering och diskrimine- ring på området välfärdstjänster. har kraven på att vrida forskningens fokus fått visst genomslag. Det har yttrat sig i ett perspektivskifte från att kart- lägga skillnader och olikheter mellan svenskar och invandrare till att undersöka diskriminerande strukturer i samhället. Även om ett sådant perspektivskifte ägt rum verkar intresset saknas bland en majoritet av forskningsfinansiärer och myndigheter. Det kan bero på att detta perspektivskifte till stor del ägt rum utanför invandrarforskningens huvudfåra. saknas kunskap om välfärdsinstitutioners bemötande gentemot personer med ut- ländsk bakgrund. Det saknas också forskning om hur utbudet av välfärdstjänster och nedskärningar i den offentliga sektorn har påverkat (särskilt invandrade) människors välfärd och förekomsten av strukturell diskriminering. Det krävs mer forskning, särskilt empiriska undersökningar, inte enbart för att belägga förekomsten av strukturell diskriminering, utan också för att kunna utveckla ett mer rättvist och framgångs- rikt system för välfärdstjänster som är anpassat efter dagens behov. (2004) Ett barn . I: Invandrare & Minori- teter (2004, nr 5-6) : Stiftelsen Invandrare & Mino- riteter. M., ., , I. (2004) The health of im- migrants and their access to health care in : The perspecti- ves of immigrant and health care providers. : , och : Socio- logiska institutionen, . Altvall, H. (2000) Äldre invandrares hälsa. : Stiftelsen 2000:18, rapport 13 i projektet och Folk- hälsa. Broomé, P., . & Kiwi, M. (2001) Invandrare och myn- digheter – möten som hjälper eller stjälper. (2000) Att sitta under den sociala makten: Social- tjänstens och arbetsförmedlingens insatser för arbetssökande, in- vandrare och socialbidragstagare : ett brukarperspektiv. de los , P. & Wingborg, M. (2002) Vardagsdiskriminering och rasism i : En kunskapsöversikt. Rap- portserie 2002:13. Din-Dzietham, R. m.fl. (2004) Perceived stress following race- based discrimination at work is associated with hypertension in African-Americans. The metro heart disease study, 1999-2001. Social Science & Medicine 2004; 58 (3), s. 449-461. (2003) I skuggan av pappa. (2002). Patienten som kulturellt objekt.