sou · GTB388d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 9 Analys, synpunkter och förslag I detta kapitel diskuterar och analyserar jag de erfarenheter som gjorts under utredningsarbetet, gör bedömningar och lämnar för- slag. Helt i linje med utredningsdirektiven har arbetet huvudsakligen koncentrats på insatser. Men erfarenheterna från utredningen leder också in diskussionen på bostadsmarknaden i stort, kommunernas ansvar utanför område och an- nan lagstiftning än socialtjänstlagen, nämligen hyreslagen och ut- sökningsbalken. Vräkningen är en utgång från bostadsmarknaden för den en- skilde. Erfarenhetsmässigt leder den till stora svårigheter att på nytt få en bostad med förstahandskontrakt. Det finns också en ingång till bostadsmarknaden. Ofta är den hårt bevakad med krav på re- ferenser, inga betalningsanmärkningar eller hyresskulder och en hygglig inkomst. Svårigheten, för den som saknar tidigare referen- ser eller har någon anmärkning, att i dagens kärva bostadsklimat komma in och få ett förstahandskontrakt, har omvittnats av många under utredningsarbetet. Det är viktigt att diskutera både individuella och strukturella aspekter av problemet vräkning och hemlöshet. Problemet hemlös- het kan inte reduceras till vård och behandling av avvikande perso- ner. Inte heller kan ensam klara problemen med bo- stadsbrist och hemlöshet. Bostadsmarknaden i stort, den kommu- nala bostadspolitiken och möjligheterna för människor i små om- ständigheter att få en bostad måste därför uppmärksammas. och uppmärk- sammades det ökade antalet hemlösa i vårt land. Ökningen av per- soner utan bostad kunde ses som resultatet av en förändrad bo- stadspolitik. Sammanfattningsvis karaktäriserades utvecklingen av att bostadspolitiken förändrades från en nationell politik riktad Analys, synpunkter och förslag mot ett samhällsproblem till en hemlöshetspraktik med fokus på individers sociala problematik.1 Utredningens fokus har varit vräkningar som verkställts av kro- nofogden när barnfamiljer drabbas. Problemet med vräkning och bostadslöshet gäller också bl.a. familjer som bor inneboende eller i andra hand, asylsökande i eget boende eller familjer som blir utan boende i samband med separationer/misshandel. Familjer som flyt- tar självmant då de vet att de ska bli vräkta eller på uppmaning av i samma situation har inte ingått i vårt uppdrag. Problemet med bostadslöshet är också stort bland familjer som inte får eget hyreskontrakt på grund av låg eller ingen inkomst eller betalningsanmärkning. Dessa familjer flyttar runt i osäkra andra- handsboenden med sina barn eller bor mycket trångt. Ur barnets perspektiv är sannolikt situationen med tvångsvisa flyttningar lika påfrestande oavsett orsaken till flyttningen. Detta problem har inte ingått i mitt uppdrag, men jag vill ändå fästa uppmärksamhet på problemet. 9.2Barn har rätt till en bostad Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd borde vara tillräck- liga för att garantera att barn inte vräks från sin bostad. Problemet med vräkning och hemlöshet ligger således inte i socialtjänstlagen utan bör sökas i den lokala tillämpningen av lagen, organisation och metoder, situationen på den lokala bostadsmarknaden, bristande medvetenhet om problemet, samt varierande lokalt intresse för att med hjälp av tillgängliga bostads- politiska instrument förbättra situationen. Det finns dock skäl för att i föreskrifter eller all- männa råd förtydliga sin tolkning av barnets rätt till bostad. Rätten till bostad uttrycks i , i den svenska bo- stadspolitikens mål och i socialtjänstlagen2. Barnets bästa kräver otvetydigt att barnet har en bostad. Sista utposten, vägen in & det hållbara boendet. En utvärdering av tre projekt för att motverka hemlöshet. Analys, synpunkter och förslag Man kan med fog hävda att barn i kraft av sin begränsade rörlighet på egen hand och den lokala förankring som oftast gäller barns sociala liv med jämnåriga, familj, barnomsorg, skolgång och organiserad fritid i betydligt högre grad än vuxna är knutna till sitt bostadsområde. Man kan därmed med goda skäl anta att konsekvenserna för barn av en flytt och än mer av hemlöshet dvs. avsaknad av en fast bostad, kan vara både annorlunda och mer omfattande än för en vuxen. Så skriver i en artikel som kan läsas i sin helhet i bilaga 4. Jag delar hennes bedömning. Sammantaget finns det starkt stöd för att hävda uppfattningen att barn har rätt till ett gott boende. Om behovet inte kan tillgodo- ses på annat sätt har barnet också rätt till försörjningsstöd till bo- endet. Därför borde inte barn vräkas i . Kommunens yttersta ansvar enligt socialtjänstlagen3 innebär att den har ett stort ansvar för att förebygga och avhjälpa hemlöshet och vräkning men kan inte ensam ta ansvaret eller ha verktygen för att tillhandahålla bostäder. Kommunen har ansvar för bostadsförsörjningen enligt bostads- försörjningslagen.4 I det ansvaret ingår att ta fram riktlinjer för bo- stadsförsörjningen som ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen omfattar också boen- det. Försörjningsstöd kan ges till den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt. har gett ut allmänna råd med rekommendationer till stöd för biståndsbedömningen. När det gäller boendet behand- lar de allmänna råden vad som är skälig boendekostnad, hur man ska beräkna den faktiska boendekostnaden för olika boendeformer, kostnaderna vid kort- respektive långvarigt biståndsbehov, skäligt rådrum för bostadsbyte och byte till dyrare bostad. I de allmänna råden behandlas också ekonomiskt bistånd till skulder. När det gäller boendekostnad vid kort- respektive långvarigt bi- ståndsbehov anser att om en barnfamilj genom att flytta skulle tvingas bryta upp från barnomsorg, skola och socialt nätverk bör nämnden vid bedömningen av skälig boendekostnad undvika beslut som medför att den enskilde tvingas flytta från den tätort eller den del av kommunen där han eller hon bott . När det gäller umgänge anser att socialnämnden 3 2 kap. 2 §. 4Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjnings- lagen). Analys, synpunkter och förslag vid bedömningen av skälig bostadskostnad bör ta hänsyn till ett barns behov av utrymme även hos den förälder där barnet enbart vistas under umgängestid. har också i en rapport konkretiserat barnper- spektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd5. Eftersom den nuvarande lagstiftningen ger ett tillräckligt skydd för barnets rätt till ett gott boende har jag inte funnit några skäl till att föreslå några ändringar i lagen. Problemet med vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer lig- ger således inte i socialtjänstlagen utan bör sökas i den lokala tillämpningen av lagen, organisation och metoder, situationen på den lokala bostadsmarknaden, bristande medveten- het om problemet, samt varierande lokalt intresse för att med hjälp av befintliga bostadspolitiska instrument förbättra situationen. Det finns olika lokala bedömningar av vad rätten till bistånd in- nebär när det gäller barnfamiljer med hyresskulder. För att rätten till bostad för barnet ska bli verklighet i varje kommun anser jag att det behövs ett förtydligande i allmänna råd eller föreskrifter.6 Social- styrelsen bör beskriva och ta ställning till den intressekonflikt som finns mellan barnets rätt till bostad och föräldrarnas ansvar för sin ekonomi. blir påtaglig när föräldrarna har haft en inkomst över norm men familjen hotas av vräkning om inte socialnämnden beviljar bidrag till hyresskulden/hyran. Jag anser att om inte det oskyldiga barnet ska drabbas, bör lösningen på konflikten mellan barnets rätt till bostad och föräld- rarnas ansvar för familjens ekonomi, på kort sikt vara att social- nämnden beviljar bistånd till boendet. Långsiktigt bör socialtjäns- ten arbeta med socialpedagogiska insatser för att hjälpa familjen att prioritera bostadskostnaderna framför andra utgifter. Tillsynsmyndigheterna bör också utveckla sin tillsyn så att bar- nets rätt till boende blir verklighet oberoende av kommun. Detta avhandlas också i ett senare avsnitt (9.7.4). 5Socialstyrelsen/Länsstyrelserna. Barnperspektiv vid handläggningen av ekonomiskt bistånd. 6I () publiceras verkets föreskrifter och allmänna råd. Föreskrifter är bindande regler. Allmänna råd innehåller rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas och utesluter inte andra sätt att uppnå de mål som avses i författningen. ger ut en förteckning över gällande föreskrifter och allmänna råd. Analys, synpunkter och förslag 9.3Kunskapen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer behöver öka Om man vill utveckla insatser och politik på ett samhällsområde är det nödvändigt att vilja se problemen och hur de varierar med lo- kala förhållanden och lokal politik. En del påståenden om sam- hällsförhållanden kan ha karaktären av myter som fyller funktionen att dölja verkligheten. För att få till stånd en långsiktig kunskapsut- veckling är det nödvändigt att tränga genom myterna och studera verkligheten bakom olika påståenden. Redan innan utredningsarbetet började mötte jag, både inom och utom , påståendet att barnfamiljer inte vräks i vårt land. Att vräka barnfamiljer strider ju mot de normer som de flesta socialarbetare och socialpolitiker omfattar. Jag läste därför med in- tresse diskussion om hur man i praktiken om- definierar begreppet barnfamilj.7 I de fall när de (socialsekreterarna) inte kan undvika att handla tvärs emot institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen blir de vuxna ensamstående – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som antas lösa sina problem på egen hand.8 Att dokumentera, beskriva och analysera verkligheten är grun- den för utveckling av metoder och samhällsinsatser. Det gäller självklart också vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer liksom insatser i stort. Min uppfattning är att det arbete som pågår runt om i landet att grunda insatser på vetenskap och beprövad erfaren- het kan bidra till att höja kompetensen i frågor om vräkning och hemlöshet. Det är ett långsiktigt och tålmodigt arbete som måste bygga på socialarbetarens dokumentation av insatserna, utvärde- ringar och oberoende forskning. Nästa steg är att samla kunskap om insatser och effekter och presentera den i en form som kan bidra till att förbättra samhällets samlade åtgärder för att motverka vräkning och hemlöshet. 7Löfstrand C. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Artikel i motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället. Bilaga till SOU 2001:95. Analys, synpunkter och förslag Förhoppningsvis kan min utredning stödja den efterfrågade kun- skapsprocessen, bidra till ökad medvetenhet hos ansvariga och all- mänhet och motverka vräkningar av barnfamiljer. Under utredningsarbetet har jag ofta ställt frågor om kunskapslä- get. Ökar eller minskar vräkningarna av barnfamiljer? Hur många barn berörs av vräkningar i en viss kommun? Vilka hushåll är det som vräks? Vad är gemensamt för de hushållen? Hur påverkar situationen barnet och familjen före, under och efter vräkningen? Vilka insatser gör och andra myndigheter för att fö- rebygga vräkningar, för att efter en vräkning stödja och hjälpa fa- miljerna till en annan bostad eller för att förhindra hemlöshet? Vilka effekter ger och andra organisationers insatser? stod det klart att det på många håll i finns brister när det gäller kunskap om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Detsamma gäller skriftlig dokumentation om vilka metoder som används i arbetet med vräkta och hemlösa fa- miljer. Varken eller kronofogdemyndigheten för statistik som visar hushållssammansättningen hos dem som vräks, inte hel- ler om barn berörs eller i vilken kommun de vräkta bodde. Det är därför omöjligt att, utan särskilda undersökningar, följa utveck- lingen och se förändringar. Forskningen har ägnat viss uppmärksamhet åt frågorna, men sammantaget saknar vi kunskap på flera viktiga områden när det gäller vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Kunskapsbristerna motiverade att jag tog initiativ till tre under- sökningar för att få bättre underlag för mina ställningstaganden. Men särskilda undersökningar är kostsamma och kvantitativa be- räkningar ger bara en ögonblicksbild som i bästa fall kan jämföras med en tidigare undersökning. En kontinuerligt förd statistik på området kan däremot beskriva utvecklingen . Jag har försökt samla och kortfattat återge den kunskap som finns på olika håll, främst i vårt land, om orsaker till vräkningar av barnfamiljer, vilka som vräks och vad som händer med dem efter en vräkning. Utredningens tidsmässiga utrymme har inte medgett in- ternationella utblickar. Analys, synpunkter och förslag Bostadspolitiska åtgärder, kommunernas insatser generellt på bostadsområdet är liksom insatser angelägna områ- den att arbeta med för att minimera vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. För att beskriva kommunernas insatser på bostads- området har jag bl.a. använt mig av utredningar och analyser. 9.3.2Minst tusen barn berörs av vräkningar Kunskapsläget när det gäller vräkning och hemlöshet bland barn är bristfälligt. Utredningens bedömning är att minst tusen barn berörs av vräkningar . Men det behövs säkra och kontinuerliga uppgifter för att följa utvecklingen. Ett välfärdssamhälle borde ha säkra och kontinuerliga uppgifter om hur många barn som berörs av vräkning och dess följder, i vilken kommun dessa bor och om de bakomliggande orsakerna. Särskilt med tanke på bostadens betydelse för att skapa trygga uppväxtvill- kor, borde det finnas en kontinuerligt förd statistik som kan ge säkra uppgifter om utvecklingen. Utredningens tre undersökningar bekräftar tidigare kända upp- gifter att det är många barn som vräks , men siffrorna varierar mellan undersökningarna. Utredningens enkät till visade att de kommuner som besvarat enkäten känner till, lågt räknat, 858 vräkta barn . Det finns dock betydande osäkerhet i de siffror som lämnats. De kan därför betraktas som minimisiffror. gjorde en begränsad undersökning till tre kronofog- dedistrikt om bl.a. vräkningar av barnfamiljer /. Det hade varit önskvärt att göra en totalundersökning, men det var på grund av organisatoriska skäl inte möjligt att få uppgifter från ett helt kvartal och inte heller att göra en landsomfattande under- sökning. I de undersökta distrikten fanns sammanlagt 9 hushåll med 15 barn som vräktes /maj. Om antalet vräkta barn för varje distrikt räknas upp till årsnivå med antagandet att dessa är representativa kan man anta att 12 barn vräks i , 24 barn i och 36 barn i Sollentunakontorets område. Analys, synpunkter och förslag I de tre storstäderna är de av redovisade uppgif- terna förvånansvärt låga i jämförelse med andra kommuner. En hy- potetisk förklaring, som vi uteslutit, skulle kunna vara att kommu- ner utanför storstäderna har överdrivit sina uppgifter i socialtjänstenkäten. Vid en jämförelse mellan svaren i enkäten till från vissa kommuner i och uppgifterna från motsvarande kommuner i under- sökning 2005 blir osäkerheten direkt påfallande. Antingen kan man förvänta sig mer än en fördubbling av vräkningarna 2005 jämfört med eller också har bristande kännedom om det faktiska antalet vräkningar. Den senare förklaringen är den mest sannolika men det finns inte några exakta uppgifter att tillgå. Det finns således fog för misstanken att man har glömt eller un- derskattat antalet barn som vräkts, framförallt i storstäderna. San- nolikt är det betydligt fler barn som berördes än som kommer fram i vår enkät till . I och undersökning uppskattade man att 2001 vräktes ca 1 000 hushåll med ca 1 500–2 000 barn. har det skett en viss minskning av vräkningar generellt vilket sannolikt också påverkat antalet barnfamiljer som vräkts, men uppgiften framstår, utifrån utredningens erfarenheter, som realistisk. Omfattningen av problemet med vräkningar av barnfamiljer är således betydande. Osäkerheten i uppgifter i vår un- dersökning och risken för underskattning av antalet barn leder till att jag bedömer det som sannolikt att minst ett tusental barn berörs av vräkning. Men kunskapsproblemet – i den meningen att vi inte har någon kontinuerlig statistik på området – är mycket besvä- rande. Förutom antalet vräkta barn vill jag än en gång lyfta fram, ett kanske ännu större problem, alla de barn som berörs av tvångsmäs- siga flyttningar mellan olika tillfälliga boenden och som inte om- fattas av våra utredningsdirektiv. Flera socialarbetare, främst i stor- städerna, bedömer det vara ett mer omfattande problem än regel- rätta vräkningar av barnfamiljer. I den gruppen finns tidigare vräkta hushåll och sådana som av olika orsaker inte kommer in på den reguljära bostadsmarknaden. Där finns också de familjer som lämnar sin lägenhet i samband med uppsägningen eller innan vräk- ningen verkställs ofta på uppmaning av . 9 och J. Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer: , orsaker och konsekvenser. Analys, synpunkter och förslag 9.3.3Var sker vräkningarna? Vräkningar av barn sker i alla typer av kommuner, dvs. både i stor- stads- och i landsbygdskommuner m.fl. kommuntyper. De sker också delvis oberoende av den lokala situationen på bostadsmark- naden. Vräkningar av barnfamiljer sker i kommuner som har bostads- brist, i kommuner med balans i utbud och efterfrågan och i kom- muner med överskott av lägenheter10. Enkäten till vi- sar dock att vräkningar oftare förekommer i kommuner med bo- stadsbrist. I av kommuner med bostadsbrist kände man till att det förekommit vräkning av stadigvarande boende barn, av kommuner med balans på bostadsmarknaden kände till att det förekommit vräkningar av stadigvarande boende barn. I kommuner med överskott på bostäder var det också . Antalet barn som vräks är störst i storstadskommuner som ofta också har bostadsbrist. Vräkningar av barnfamiljer sker också i alla kommuntyper11, inte bara i stora städer utan också i mindre kommuner. Jag anser att problemet bör uppmärksammas och medvetenheten höjas i alla kommuntyper. Vräkningar av barnfamiljer kan inte reduceras till enbart ett storstadsfenomen. bör få regeringens uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. I det sammanhanget bör man överväga om denna statistik bör ingå i officiella statistik. En vräkning är ett mycket allvarligt ingrepp i den enskildes liv. Den påverkar påtagligt ett barns uppväxtförhållanden. Det är därför rimligt att samhället har en statistik som redovisar var vräkningarna sker och hur de hushåll ser ut som drabbas. För att följa utveck- 10Källa: Utredningens enkät till . Se kapitel 6. 11Sveriges kommuner indelas i nio olika kommuntyper enligt Kommuner och Landstings klassificering. Vi har använt oss av den när vi i kapitel 6 redovisar resultatet av enkäten till . Analys, synpunkter och förslag lingen och för att utveckla kunskap om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer behövs en tillförlitlig, kontinuerligt förd, statistik. Den nuvarande statistiken har utvecklats från ett internt behov att följa arbetsbelastningen i olika delar av Kronofogdemyndighe- tens verksamhet. för kronofogdemyndigheterna fortlöpande statistik över registrerade och verkställda avhysningsmål. De statis- tiska uppgifterna om vräkning omfattar förutom vräkning från bo- stad också vräkningar från lokaler, p-platser etc. Även vräkningar av dödsbon finns med i statistiken. kan i efterhand inte särredovisa vräkningar från bostad. och fann i sin undersökning att av samtliga vräkningar gällde vräkningar från lokaler, dödsbon eller personer med skyd- dade personuppgifter.12 De statistiska uppgifterna sammanställs på länsnivå för varje kronofogdemyndighet, totalt tio i landet. samman- ställs uppgifterna vid och jäm- förelser kan göras . Avhysningarna redovisas alltså inte kommunvis. Det gör det svårt för berörda myndigheter att på lokal nivå följa utvecklingen och se effekterna av sina insatser. Kommunerna kan inte följa utvecklingen lokalt och tillsynsmyndigheterna får på grund av att kommunuppgifter saknas svårt att rikta sin uppmärksamhet mot kommuner som brister. Forskningen kan inte utan särskilda undersökningar följa utvecklingen eller kommunvis. Inte heller hushållssammansättningen framgår i statistiken. För att t.ex. följa hur många barn som berörs av vräkningar måste varje enskild akt hos granskas mot folkbokfö- ringsregistret. Avsaknaden av statistik med hushållsuppgifter får till följd att jämförande studier eller uppföljning av barnens situation när det gäller vräkningar, varje gång innebär onödigt stora arbetsinsatser och kostnader. En förändring av statistiken enligt mitt förslag är nödvändig för att göra antalet drabbade barn synliga i statistiken och ger möjlig- het för kommuner, tillsynsmyndigheter och forskning att följa ut- vecklingen på området. Om statistiken över vräkningar kommer att ingå i den officiella statistiken ska den framställas och offentliggöras så att den enskil- Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer: , or- saker och konsekvenser i Ds 2004:41. s 265. Analys, synpunkter och förslag des personliga identitet inte röjs.13 Om statistiken ingår i den offi- ciella statistiken kommer den också att omfattas av samma kvali- tetskrav som all övrig statistik. bör få regeringens uppdrag att utveckla en officiell statistik om insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet. Insatserna för barn ska särskilt uppmärksammas. Hyresvärden har en skyldighet att meddela socialnämnden i kommunen när ett hyresavtal sägs upp.14 Det finns inga regler för hur ska agera när ett meddelande om uppsägning av ett hyresavtal kommer. Rutinerna hos varierar därför. Vanligen tas meddelandet emot av någon centralt placerad handläggare som gör en första kontroll mot befolkningsregistret och ärendesystem. Är hushållet aktuellt hos sänds ärendet vidare till ansva- rig handläggare. Är hushållet inte aktuellt skrivs ofta ett brev till det berörda hushållet med inbjudan att kontakta . Se- dan sorteras ärendet in i en pärm som gallras . I kom- muner med en aktivt uppsökande verksamhet överlämnas dock meddelandet oftast till en handläggare även om hushållet är okänt. I flera kommuner bedriver man en aktiv uppsökande verksam- het, ibland via speciella bostadshandläggare. (Se kapitel 8) Det fö- rekommer att man prioriterar vilka grupper som ska besökas. Det kan vara barnhushåll, psykiskt funktionshindrade, äldre människor eller andra grupper. Om hushållet är aktuellt tidigare eller om den uppsökande verk- samheten leder till någon form av insats från doku- menteras utredning och beslut, enligt gällande regler och rekom- mendationer. I kommunerna finns således viss dokumentation om bostadssociala insatser. Den kan variera från en pärm med uppgif- 13 Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) gäller och även skyddet mot kränkning av enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter som finns i personuppgiftslagen (1998:204). Se officiella statistik – årlig rapport . Rådet för den officiella statistiken. 1412 kap 44 § 1 st. JB. Analys, synpunkter och förslag ter om uppsagda hyresavtal till regelrätta socialakter. Detta material kan utnyttjas bättre för att bygga en långsiktig kunskap om vräk- ningar och hemlöshet. Vår enkät till visar att antalet barn som vräks är störst i storstadskommuner vilka ofta också har bostadsbrist. Ty- värr visar samma undersökning att kunskapen om vart familjen och barnen tagit vägen efter en vräkning är lägst där problemen är störst, dvs. i storstäder, större städer och förorter. En obligatorisk och nationell statistik som bygger på kommu- nernas uppgifter torde bidra till att öka medvetenheten om pro- blemets omfattning och därmed ge öka förutsättningarna för att framgångsrikt bekämpa vräkningar av barn.