sou · GTB335 · 2006-01-01 00:00:00 — En inledande fråga är om det kontrollbehov som beskrivs ovan kan tillgodoses inom ramen för nu gällande regelverk. beskrivs ofta som ett otympligt kontrollinstrument när det gäller kontroll av kontantbranscherna (se t.ex. Ekobrotts- myndighetens Underlagsrapport till rapport om den ekonomiska brottsligheten). Som skäl anges att revisions- instrumentet är alltför resurskrävande som det finns ett stort antal företag som behöver kontrolleras. Revisionsreglerna är utformade för efterhandskontroll med stöd av bokföringen. När bokföringen är bristfällig saknas hållpunkter för kontrollen. Det innebär att utredningsarbetet blir besvärligt och i stor utsträckning får bygga på antaganden utifrån andra förhållanden än bokförda affärshändelser. Som exempel kan nämnas att en genomsnittlig restaurangrevision kräver 30–40 dagars arbetsinsats av en skatterevisor. Dessa omständigheter innebär att endast ett begränsat antal företag blir reviderade; avslutades totalt 7 393 revisioner. En annan aspekt är att taxeringslagens regler bygger på samverkan och att den skattskyldige som huvudregel skall underrättas om beslutet om revision innan beslutet verkställs. Revision är huvudsakligen tillbakasyftande, dvs. den syftar till att utreda om lämnad deklaration och tidigare taxeringsbeslut är korrekta. Tillsynens främsta syfte bör vara att förmå näringsidkarna att följa regelverket och den kan således primärt beskrivas som framåtsyftande och handlingsdirigerande. Det står enligt vår bedömning klart att revisionsinstitutet inte ger utrymme för en effektiv tillsyn över att särskilda krav på kassaregister för vissa näringsidkare efterlevs. är inte heller ett tillräckligt effektivt instrument för den egentliga skattekontrollen av kontantbranscherna. Mot bakgrund av vad som ovan sagts om kontrollbehovets karaktär och omfattning måste revisionsinstitutet därför kompletteras med andra kontroller i olika avseenden. Härvid bör enligt vår mening en skiljelinje upprätthållas mellan traditionell skattekontroll och tillsyn. För att underlätta kontrollen bör också de enskilda näringsidkarna åläggas att medverka genom en generell skyldighet att anmäla vilka kassa- register som används i verksamheten och genom återkommande teknisk kontroll av kassaregister. Vid bedömningen av den närmare utformningen av kontroll- åtgärderna får integritetsaspekter vägas mot behovet av effektiv kontroll. En av utgångspunkterna vid denna avvägning bör enligt vår mening vara att föremålet för kontrollen i dessa fall inte är privatpersoner utan näringsidkare i denna sin egenskap. Vidare måste hänsyn tas till att lämpliga kontrollmöjligheter är ett nödvändigt komplement till kravet på certifierade kassaregister. De branschorganisationer som är representerade i utredningen har med hänsyn härtill betonat att det är av största betydelse att Skatte- verket får ökade kontrollbefogenheter. Syftet med de kontrollåtgärder vi föreslår i följande avsnitt är att ge möjligheter att effektivt arbeta för att kravet på certifierade kassaregister skall efterlevas. Vi vill dock betona att behovet av samarbete med andra myndigheter och gemensamma kontrollinsatser av den typ som bedrivs bl.a. i restaurangbranschen inte blir mindre till följd härav. Eftersom varje myndighet medverkar med stöd av sina egna befogenheter bör nya befogenheter som får för tillsyn och skattekontroll innebära ökade förutsättningar för aktiv medverkan i gemensamma insatser av olika slag. Vid sidan av kontrollåtgärder är givetvis även informationsinsatser till såväl näringsidkare som omfattas av krav på certifierade kassaregister som till allmänheten av stor betydelse för genomförandet av reglerna. Vårt förslag: Näringsidkare som omfattas av skyldighet att använda certifierade kassaregister skall anmäla till vilka kassaregister som används i verksamheten. En förutsättning för en effektiv tillsyn är att den kontrollerande myndigheten har kännedom om vilka näringsidkare som omfattas av skyldighet att använda certifierade kassaregister. Vi föreslår därför att en anmälningsskyldighet införs. Anmälan till Skatte- verket bör ske när ett kassaregister tas i bruk och vid förändrade förhållanden som att kassaregister tas ur bruk eller att ytterligare kassaregister tas i bruk. Det är rimligt att kräva att anmälan sker inom från den händelse som utlöst anmälnings- skyldigheten. I avsnitt 8.2.4 föreslår vi att varje enskilt kassaregister skall förses med en unik beteckning, en identifikationsbeteckning. Beteckningen på kassregistret bör framgå av anmälan. Härigenom får information om vilka kassaregister en närings- idkare använder i verksamheten. Denna information är väsentlig som underlag för tillsynen. Kontroll av att de kassaregister som faktiskt används är anmälda blir möjlig att genomföra. Används ett eller flera kassaregister vid sidan av de redovisade kan det upptäckas. Kunskap om vilken typ av kassaregister som används kan också vara till hjälp i förberedelsearbetet inför ett besök. Den omständigheten att en näringsidkare inte har anmält innehav av kassaregister kan vidare tjäna som indikation för kontrollåtgärder av olika slag. Informationen som får tillgång till genom anmälningsförfarandet är enligt vår mening av stor betydelse för att kravet på kassaregister skall få genomslag. Den administrativa börda som anmälningsskyldigheten kommer att innebära för näringsidkarna är med hänsyn härtill motiverad. För att underlätta för näringsidkarna är det emellertid viktigt att anmälan kan ske så enkelt som möjligt. Formkrav för anmälan bör därför så långt som möjligt undvikas. På skatteområdet ställs i flera fall krav på egenhändig underskrift. Så är fallet i fråga om självdeklaration och skattedeklaration enligt 4 kap. 3 § lag om själv- deklarationer och kontrolluppgifter och 10 kap. 25 § skattebetal- har vidare med stöd av 4 § skattebetal- ningsförordningen (1997:750) utformat en blankett för skatte- och avgiftsanmälan som ställer krav på undertecknande av behörig firmatecknare. föreslog att deklaration genom ombud skulle tillåtas, men förslaget avvisades av regeringen bl.a. med hänvisning till att konsekvenserna för brottsbe- kämpningen inte är klarlagda (SOU 1998:12 s. 184 ff. och prop. 2001/02:25 s. 86 ff.). Det finns dock på andra områden exempel på att en utebliven anmälan kan innebära sanktioner utan att det ställs krav på egenhändig underskrift. Anmälningsskyldighet i vissa fall för näringsidkare som avser att sätta upp en övervakningskamera är straffsanktionerad (26 § 3 lagen [1998:150] om allmän kameraöver- vakning). På miljörättens område förekommer miljösanktions- avgifter till följd av utebliven anmälan (21 § förordning [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och bilaga till förordning [1998:950] om miljösanktionsavgifter). I dessa fall krävs endast att anmälan är skriftlig (15 § lagen om allmän kamera- övervakning och 22 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Till skillnad från en oriktig deklaration skall en felaktig eller utebliven anmälan om kassaregister enligt vårt förslag inte kunna medföra en straffrättslig påföljd. Anmälningsskyldigheten skall inte heller i sig sanktioneras på annat sätt. Däremot föreslår vi att en felaktig eller utebliven anmälan skall resultera i att näringsidkaren påförs en administrativ sanktionsavgift för att ett icke anmält kassaregister används i verksamheten (se avsnitt 11.2.2). Enligt vår bedömning är det inte nödvändigt att ställa krav på egenhändig underskrift. Skulle det till följd av att egenhändig underskrift inte krävs uppkomma orimliga konsekvenser i avgiftshänseende i något undantagsfall får det hanteras inom ramen för en bestämmelse om befrielse från avgift. Näringsidkaren får ansvara för att organisera sin verksamhet så att anmälningsskyldigheten fullgörs. Anmälan kan ske av behörig firmatecknare, anställd eller annan som fått i uppdrag att företräda näringsidkaren. För att det i efterhand skall vara möjligt att kontrollera att en felaktig anmälan inte skett av någon utomstående som inte handlar på näringsidkarens uppdrag bör underskrift av anmälan krävas. Anmälan bör också kunna ske i form av ett elektroniskt dokument under förutsättning att innehåll och utställare verifieras genom e-legitimation eller liknande. För att skall kunna meddela bestämmelser om elektronisk anmälan bör, i likhet med vad som gäller för självdeklaration enligt 4 kap. 4 § lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter, i lagen ges ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva eller i enskilda fall medge att anmälan får lämnas i form av ett elektroniskt dokument. Vårt förslag: Kassaregister skall genomgå återkommande teknisk kontroll av organ som har ackrediterats för uppgiften av SWEDAC. När krav ställs på att en produkt skall ha vissa funktioner och egenskaper finns skäl att överväga om det finns behov av återkommande kontroller. I fråga om icke-automatiska vågar som används vid försäljning av varor till enskild konsument sker kontroll av dem i drift, så kallad omverifiering, för att kontrollera att den enskilda vågen alltjämt uppfyller föreskrivna krav. Omverifiering skall ske inom vissa tidsintervaller, men också efter reparation eller underhåll som innebär att plomberingen brutits (10–11 §§ SWEDAC:s föreskrifter om icke-automatiska vågar, 1998:7). Innehavaren av vågen ansvarar för att omverifiering sker. Omverifieringen genomförs i affärslokalen av ackrediterade organ. En våg som inte är omverifierad får inte användas. Bestämmelser om återkommande kontroll på driftsplatsen finns på flera andra områden som t.ex. hissar, rulltrappor och ventilationsanläggningar (se förordning [1991:1273] om funktions- kontroll av ventilationssystem och förordning [1999:371] om kontroll av hissar och vissa andra motordrivna anordningar i byggnadsverk). Taxametrar skall besiktigas från senaste besiktning av en ackrediterad verkstad (7 kap. 3 § yrkestrafikförordningen [1998:779]). Dessutom skall besiktning ske bl.a. efter installation och reparation av taxameterenheter som skall vara plomberade, efter brytande av föreskriven plombering och om det vid kontroll har konstaterats brister i taxameterns funktion (4.1.7 föreskrifter [VVFS 1999:177] om taxitrafik). Återkommande teknisk kontroll av kassaregister Enligt vår bedömning finns det skäl att kräva en återkommande teknisk kontroll av att kassaregister uppfyller de föreskrivna kraven. Kontrollen bör utföras av organ som är ackrediterade för uppgiften av SWEDAC enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Ackreditering sker enligt internationella standarder. Vid ackrediteringen tas hänsyn till organens kompetens och oberoende, men däremot inte till organets vandel. Med hänsyn till att den återkommande kontroll vi föreslår skall vara en viktig del av ett regelverk med ändamålet att förbättra förutsättningarna för skattekontroll är det enligt vår mening rimligt att ställa krav på att de organ som utför kontrollen själva fullgör sina skyldigheter mot det allmänna och även i övrigt är lämpliga för uppdraget. Det finns därför i detta fall anledning att komplettera de krav som ställs för ackreditering enligt de internationella standarderna med ett krav på vandel. har med stöd av 20 § förordningen (1993:1065) om teknisk kontroll möjlighet att meddela de särskilda föreskrifter om ackreditering som behövs. Syftet med den återkommande tekniska kontrollen är att se till att kassaregistret inte har manipulerats eller på annat sätt slutat att fungera i enlighet med kraven. Skyldigheten att regelbundet låta kontrollera kassaregistret bör åvila näringsidkaren. Denne skall även bekosta kontrollen. Det är enligt utredningens bedömning rimligt att kräva att kontrollen sker med mellanrum. Endast de ackrediterade organen skall få återställa plomberingar. Eftersom ett kassaregister som inte är plomberat inte uppfyller föreskrivna krav finns behov av kontroll även när plomberingen av någon anledning har brutits. Näringsidkaren bör också vara skyldig att kontrollera kassaregistret hos ackrediterat organ om det vid kontroll har konstaterats brister i kassaregistrets funktioner. Vid kontroll bör protokoll föras. I protokollet skall antecknas Grand Total och noterade avvikelser som t.ex. brutna plom- beringar. Kopia av protokollet bör bevaras av det ackrediterade organet så länge uppgifter i det kan behövas i ett skatteärende. Uppgifterna bör därför bevaras åtminstone då det kan bli aktuellt att initiera ett eftertaxerings- eller efterbeskattningsärende. I sådana ärenden måste normalt meddela beslut före utgången av femte året efter taxeringsåret eller sjätte året efter beskattningsåret. Det innebär att uppgifterna kan behövas i beskattningsarbetet . Om tiden för bevarande bestäms till efter det kalenderår som uppgifterna avser omfattas även den förlängning av tidsfristen som kan bli följden av ett brutet räkenskapsår. Härigenom kommer tidsperioden också att överensstämma med vad som gäller för bevarande av anteckningar enligt 14 kap. 2 § skattebetalningslagen och 2 § lagen om särskild skattekontroll av torg- och marknads- handel m.m. Näringsidkaren bör förvara protokollet i verksamhets- lokalen så att det kan utgöra underlag för tillsyn. Eftersom en näringsidkare som använder ett kassaregister som inte har kontrollerats i enlighet med kraven enligt vårt förslag kan drabbas av en sanktionsavgift bör den grundläggande bestämmelsen om när återkommande kontroll skall ske tas in i lag (se avsnitt 11.2.2). Övriga bestämmelser om kontrollen behöver inte tas in i lag, utan placeras lämpligen i myndighetsföreskrifter. 10.2.4Skatteverkets tillgång till protokoll från återkommande teknisk kontroll Vår bedömning: bör efter begäran få ta del av de protokoll som bevaras av de ackrediterade organ som genomför återkommande teknisk kontroll av kassaregister. En skyldighet att rapportera till bör gälla för de ackrediterade organen när avvikelser iakttas vid kontroll. De ackrediterade företag som genomför återkommande teknisk kontroll av kassaregister kommer att ha tillgång till ur kontrollsynpunkt väsentlig information. Vi har övervägt två alternativa sätt att göra informationen tillgänglig för . skulle kunna ges möjlighet att begära in uppgifterna från de ackrediterade organen. Ett alternativ är att de ackrediterade organen åläggs att på eget initiativ lämna uppgifter från genomförda kontroller till , en kontrolluppgifts- skyldighet. En generell sådan skyldighet skulle resultera i ett stort antal kontrolluppgifter för att hantera. Det skulle också medföra arbete för de ackrediterade organen. har gjort bedömningen att nyttan av en generell kontrolluppgiftsskyldighet inte är tillräckligt stor för att motivera det sammanlagda merarbetet som skulle bli effekten. Vi delar den bedömningen och föreslår därför ingen sådan kontrolluppgifts- skyldighet. bör däremot ha rätt att efter begäran få tillgång till protokollen. Härigenom kan ta del av uppgifter avseende företag där en skatteutredning pågår. Dessutom bör en rapporteringsskyldighet för de ackrediterade organen införas i vissa fall. Syftet är att underlätta urval av företag för tillsyn eller annan kontroll. Avvikelser som noterats vid besiktning och som talar för att regelverket inte följs bör utlösa rapporteringsskyldighet. Det kan t.ex. röra sig om brutna plomberingar eller nollställda register. Sådan information underlättar riskprioriteringar och innebär att insatserna kan styras till företag där risken för felaktigheter är stor. Vetskapen om att vissa anmärkningar regelmässigt lämnas till skulle sannolikt också få en viss preventiv effekt. En angränsande fråga är om det finns behov av några sanktioner för att säkerställa de ackrediterade organens medverkan. I ackrediteringen får anses ligga krav på regelefterlevnad. SWEDAC utövar tillsyn över de ackrediterade företagen och har rätt att få tillträde till lokaler samt upplysningar och handlingar i den utsträckning som behövs för kontrollen (se 17–18 §§ lagen om teknisk kontroll). SWEDAC kan återkalla en ackreditering om det ackrediterade organet inte längre uppfyller fordringarna för ackreditering eller i något väsentligt hänseende bryter mot de villkor som gäller för verksamheten (15 § lagen om teknisk kontroll). inte bevara, lämna ut uppgifter eller uppfylla rapporteringsskyldigheten bör ackrediteringen återkallas om det inte är fråga om ett tillfälligt förbiseende. Det finns således en befintlig sanktionsordning. Något behov av ytterligare sanktionsmöjligheter kan inte anses finnas. Bestämmelser om tillgång till protokoll och de ackrediterade organens rapporteringsskyldighet kan placeras i myndighetsföreskrifter. Vårt förslag: skall utöva tillsyn över att kassaregister som används i verksamheter som omfattas av regleringen om kassaregister uppfyller gällande krav. skall vid tillsyn få göra oanmälda besök i verksamhetslokal för att undersöka kassaregister. Näringsidkare skall lämna de upplysningar och handlingar som är nödvändiga för tillsynen. Offentlig tillsyn bedrivs av ett stort antal myndigheter och omfattar kontroll av en mängd regelverk. Reglerna för tillsyn på de olika områdena varierar naturligtvis. I betänkanden Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) och Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) finns en omfattande kartläggning av den offentliga tillsynen. Centrala befogenheter för att genom- föra tillsyn som tillkommer de flesta tillsynsmyndigheter är rätt till tillträde och undersökningsrätt samt rätt till uppgifter och information. Om tillträde inte ges på frivillig väg har tillsynsmyn- digheten i regel rätt att få biträde från polis eller krono- fogdemyndighet, eller i vissa fall från eller tullen. Om efterfrågade uppgifter inte lämnas har tillsynsmyndigheten vanligen möjlighet att utfärda ett föreläggande som kan förenas med vite. Överträdelser som konstateras vid tillsyn kan beivras t.ex. genom föreläggande vid vite om rättelse eller påförande av sanktionsavgift. Om överträdelsen bedöms innefatta ett brott kan tillsynsmyndigheten göra en åtalsanmälan. En särskild form av tillsyn benämns marknadskontroll. Med marknadskontroll avses övervakning av att produkter som satts på marknaden och/eller tagits i bruk uppfyller gällande krav samt ingripanden när så inte är fallet. Marknadskontroll skall leda till ökad säkerhet för användarna och likvärdiga konkurrensregler för industri och handel. SWEDAC är ansvarig för att samordna och stödja marknadskontrollen i . Den föreskrivande myndigheten svarar för att en tillräcklig marknadskontroll bedrivs. Även är tillsynsmyndighet. Enligt 8 kap. 1 a § alkohollagen (1994:1738) utövar tillsyn över inne- havare av rätt att bedriva partihandel. Av 4 kap. 5 § alkohollagen framgår att innehavare av rätt att bedriva partihandel endast får sälja alkoholvaror till detaljhandelsbolaget, nämligen System- bolaget, andra med sådan rätt och innehavare av serveringstillstånd. Direktförsäljning till allmänheten får inte förekomma. Tillsyns- besök enligt alkohollagen kan göras oanmält och det finns inget krav på samtycke. skall på begäran lämna det biträde som behövs vid tillsynen (8 kap. 7 § alkohollagen). Vid sidan av tillsynen enligt alkohollagen bedriver kontroll enligt lagen (1994:1564) om alkoholskatt varvid de allmänna reglerna om revision enligt skattebetalnings- lagen är tillämpliga. För att kravet på certifierade kassaregister skall få genomslag är det nödvändigt med tillsyn av att de kassaregister som används är certifierade och att de fungerar i enlighet med föreskrivna krav. I dessa delar har tillsynen karaktären av marknadskontroll. Enligt vårt förslag skall vara den föreskrivande myndigheten (se avsnitt 8.2.4). bör därför, trots att det endast har begränsade tillsynsuppgifter, ansvara för tillsynen av att kraven på kassaregister uppfylls. Det bör betonas att syftet med tillsynen inte är att i det enskilda fallet kontrollera huruvida beskattning av kontanta intäkter har skett i enlighet med skattelagstiftningen utan att se till att de särskilda kraven på kassaregister efterlevs. Det innebär en kontroll av att en näringsidkare som är skyldig att registrera försäljning i certifierat kassaregister innehar ett sådant och att samtliga kassaregister som används i verksamheten uppfyller föreskrivna krav. Själva undersökningen av kassaregistret vid tillsynen har paralleller med den återkommande tekniska kontroll som på näringsidkarens eget initiativ skall genomföras av ackrediterat organ. Tillsynen sker emellertid på initiativ och är inte begränsad till det eller de kassaregister som näringsidkaren själv begär kontroll av. En näringsidkare som ställt sig helt utanför systemet kommer inte att ta initiativ till någon kontroll, men kan däremot bli föremål för tillsyn. Tillsynsreglerna bör utformas så att ett stort antal kontroller kan genomföras. För att så skall kunna ske måste begränsade kontroller som tar i anspråk kunna måste näringsidkarnas berättigade krav på rättsäkerhet och respekt för den personliga integriteten respekteras. Sistnämnda frågor diskuteras nedan i ett särskilt avsnitt. Rätt till tillträde och undersökning Eftersom föremålet för tillsynen normalt finns där näringsidkaren bedriver sin verksamhet krävs att kan utföra inspektioner på plats. behöver därför ha rätt till tillträde och undersökningsrätt. kan finnas i en affärslokal, men det förekommer också att själva registret inte finns i anslutning till kassaterminalen utan i en dator som kan vara placerad på annan plats. Med verksamhetslokal förstås enligt 3 § tvångsåtgärdslagen utrymmen som huvudsakligen används i verksamhet som medför eller kan antas medföra bokföringsskyldighet enligt bokförings- lagen (1999:1078) eller som bedrivs av annan juridisk person än dödsbo. Med verksamhetslokal avses också markområden, transportmedel, förvaringsplatser och andra utrymmen som är eller kan antas vara disponerade i verksamheten. Om tillträdesrätten för tillsyn av kassaregister begränsas till verksamhetslokal i denna mening kommer även kassaregister som förvaras på annan plats än i affärslokalen normalt att innefattas. Undersökningsrätten bör omfatta samtliga kassaregister som finns i verksamhetslokalen. Inspektionen bör vara inriktad på att kontrollera att en näringsidkares samtliga kassaregister är certifierade och anmälda samt att plomberingarna är intakta. En del av de krav som vi anser bör ställas på ett kassaregister syftar till att underlätta tillsynen. Det gäller främst funktionen kassaregister- kontroll och kravet på att plomberingar skall vara lätta att inspektera (se avsnitt 8.2.4). Kassaregisterkontroll innebär att en utskrift kan göras som innehåller uppgift om bl.a. kassaregistrets identifikationsbeteckning, datum då kassaregistret togs i bruk första gången samt datum för senaste återkommande kontroll och plombering. Att ta fram en sådan utskrift bör ingå i undersökningen. Dessutom bör en kvittokopia skrivas ut och en kontroll göras av att inga plomberingar är brutna. Om det vid denna begränsade undersökning framkommer omständigheter som tyder på att kassaregistret i något avseende inte uppfyller föreskrivna krav utan att det omgående kan fastställas, bör en fördjupad kontroll göras. Det omedelbara syftet med undersökning av kassaregister skall dock alltid vara att kontrollera att de uppfyller ställda krav. Undersökning som sker med stöd av tillsyns- befogenheten får således inte syfta till att kontrollera att näringsidkaren registrerar och deklarerar all försäljning. Förhållandet mellan tillsynen och den egentliga skattekontrollen diskuteras nedan i avsnittet Åtgärder efter tillsyn. Skyldighet att lämna upplysningar m.m. För att en effektiv tillsyn skall kunna genomföras behöver även ha möjlighet att få annan information än den som en undersökning av kassaregister ger. Näringsidkaren bör därför vara skyldig att lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som är nödvändiga för tillsynen.