sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I , där av marknaden är öppen för konkurrens, var marknadsandelen 2003 för den holländska Postens (TPG) konkurrenter. I tabell 8.6 beskrivs graden av reglering på brevmarknaden i EU- länderna före utvidningen (EU-15) 2004. I de flesta länderna har ett företag monopol på förmedlingen av brevförsändelser medan marknaden för adresserad direktreklam är mer öppen för konkur- rens. Tabell 8.6 Graden av reglering på brevmarknaden i olika länder 2004 Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Licens (restriktiv) Källa: m.fl. (2004). PTS är tillsyns- och tillståndsmyndighet för postmarknaden och har följande uppgifter enligt instruktionen till myndigheten (PTS 2003a): 1.Verka för att en väl fungerande samhällsomfattande samhälls- tjänst finns tillgänglig för alla samt följa utvecklingen och be- vaka att posttjänsten svarar mot samhällets behov. 3.Pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen. 4.Handlägga frågor som rör deltagande i verksamheten inom EU, och den europeiska samman- slutningen av regulatörsmyndigheter på postområdet. 5.Genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassatjänster. 6.Genom upphandling tillgodose totalförsvarets behov av post- tjänster under höjd beredskap. 7.I enlighet med sitt sektorsansvar främja att postmarknaden fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv. 8.Handlägga obeställbara brev. PTS har inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postom- rådet. Myndigheten har vid ett flertal tillfällen pekat på att det finns en diskrepans i de uppgifter gällande främjandet av konkurrens som myndigheten har ålagts och dess befogenheter (PTS 2003a). Exempelvis ska PTS kontrollera så att Posten inte använder kors- subventionering för att finansiera konkurrensutsatt med icke kon- kurrensutsatt verksamhet (prop. 1997/98:127). Ett annat exempel är PTS roll i tillträdesprissättningen på postboxar, där myndigheten efter medling mellan parterna kan förelägga ett pris på tillträdet till postboxar. Postlagen ger PTS rätt att koppla tidsbegränsade villkor till till- stånden. Detta används för att ställa krav gällande exempelvis till- förlitlighet, säkerhet och kvalitet men också för att garantera till- handahållandet av en samhällsomfattande postservice. Vid till- ståndsprövningen ska myndigheten bedöma huruvida den sökande har förutsättningar att bedriva en postverksamhet där tillförlitlighet tillgodoses och där det finns skydd för såväl avsändares som mot- tagares integritet. PTS ska också bedöma huruvida Postens verk- samhet bedrivs i enlighet med de krav som ställs upp i postlagen samt tolka innebörden av begreppet samhällsomfattande posttjänst. PTS ska lämna en rapport om bland annat förändringar i servicenivån för post- och kassaservicen i landets alla delar samt om konkurrenssituationen på olika delmarknader inom postområdet. Dessutom ska myndigheten rapportera huruvida pristaket efterlevs och hur många klagomål som framförts till myndigheten och postföretagen. I detta avsnitt gör vi en bedömning av vilken effekt liberaliseringen av regelverket har haft på brevmarknaden. På en marknad med perfekt konkurrens är priserna pressade, företagen kan inte ta ut monopolvinster och produktionen sker på mest effektiva vis. Som visats i avsnitt 2 är det föga troligt att en liberaliserad marknad går från monopol till perfekt konkurrens. En liberalisering bör dock ha som mål att öka effektiviteten på den aktuella marknaden så långt som möjligt. Brevmarknaden är mycket långt från att vara en marknad med perfekt konkurrens men marknaden har utvecklats efter liberaliseringen. Enligt NR minskade postmarknadens förädlingsvärde kraftigt i förhållande till näringslivet åren efter liberaliseringen. Även andelen av näringslivets driftsöverskottet minskade och låg 2001 på ungefär samma nivå som . Postens årliga bruttoinvesteringar har legat runt en miljard utom de år då större investeringar gjordes i brevnätet och internetportalen Torget. Antalet sysselsatta inom postsektorn minskade kraftigt åren efter liberaliseringen för att sedan fortsätta att minska i en lång- sammare takt. De genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna för de sysselsatta på postmarknaden minskade efter liberaliseringen jäm- fört med näringslivet. Enligt NR minskade arbetsproduktiviteten jämfört med närings- livet efter liberaliseringen. Denna bild motsägs dock av att Posten kraftigt minskat personalen som antalet befordrade brev varit ungefär detsamma. anser bland annat utifrån Falkenhalls och (2004) studie att det är troligt att produktiviteten på brevmarknaden ökade . Eftersom endast en liten del av prisutvecklingen på brevmarkna- den mäts i KPI kan det inte användas som ett mått på den totala prisutvecklingen. Falkenhalls och (2004) undersökning av Postens genomsnittsintäkter per brev visar på att de genom- snittliga priserna ökade med . anser att deras undersökning kan användas som en indikation på att den totala prisutvecklingen under den aktuella perioden varit snabbare än den allmänna prisutvecklingen för konsumentpriserna exklusive skatt. Undersökningar från PTS visar dock på fallande priser för de allra största köparna av post- tjänster. De genomsnittliga priserna har enligt ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen men detta kan i huvud- sak förklaras av att postverksamhet är en personalintensiv verk- samhet. Arbetskraftskostnadsindex () har ökat medan NPI ökat . Att priserna på brev ökad långsammare än lönekostnaderna tyder på att det skett en produktivitetsökning som kommit kunderna till del. Falkenhall och (2004) menar att prisökningarna till- sammans med produktivitetsutvecklingen legat i nivå med utveck- lingen av arbetskraftskostnaderna. Antalet hushåll som inte får post utdelad är få och antalet har inte ökat över tiden. En mängd postkontor har lagts ner och entrepenadkontor i stället öppnats i främst butiker. Antalet serviceställen var 2003 fler än 1988 även om antalet post- kontor var betydligt färre. Omformningen av servicenätet har dock inneburit att alla serviceställen inte erbjuder samma service. Det går därför inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet service- ställen före och efter omstruktureringen av servicenätet. Tabell 8.7 Sammanfattning av bedömning av utvecklingen på brevmarknaden efter liberaliseringen Sysselsattas inkomster relativt när- Priser relativt den allmänna prisut- 8.6.2Liberaliseringens betydelse för utvecklingen På postmarknaden har substitutkonkurrensen från andra medde- landeformer ökat efter liberaliseringen. Detta inne- bär svårigheter att särskilja vad som är en effekt av liberaliseringen och vad som är en effekt av den tekniska utvecklingen. anser, liksom bland annat (2002) och PTS (2004b), att förekomsten av konkurrens haft en positiv effekt på brevmarknaden. Eftersom CityMail är den enda betydande kon- kurrenten till Posten på brevmarknaden har CityMails marknads- inträde således haft stor betydelse för utvecklingen av konkurren- sen. Eftersom regelverket var oklart före liberaliseringen spelade troligtvis liberaliseringen en avgörande roll för CityMails möjlighet att etablera sig på brevmarknaden. delar (2001) och PTS (2004b) be- dömning att den ombalansering av prisstrukturen som skett har inneburit ökad effektivitet eftersom priserna blivit mer rättvisande men att prisskillnaderna mellan den konkurrensutsatta och den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden är anmärknings- värt stora. Utvecklingen mot mer differentierade priser får dock för- delningspolitiska konsekvenser mellan olika typer av konsumenter. Om de företag som minskat sina kostnader för brevdistribution inte sänkt sina priser har liberaliseringen endast inneburit en om- fördelning av vinster mellan företag i olika branscher. Huruvida den ökade produktiviteten i brevdistributionen är ett resultat av liberaliseringen eller inte är inte lika klart. CityMails in- träde har troligtvis utövat en stark press på Posten att effektivisera sin verksamhet. PTS (2003e) anser att avskaffandet av brevmono- polet i kombination med den tekniska utvecklingen, med all säker- het medfört att Postens verksamhet effektiviserats. Regelutred- ningen gör bedömningen att den ökade konkurrensen har satt tryck på Posten att effektivisera sin verksamhet. Falkenhall och (2004) anser i sin undersökning att antalet befordrade brev per anställd inom Posten ökade kraftigt och de menar att denna ökning i huvudsak kan tillskrivas liberaliseringen av postmarknaden och bolagisering. Enligt beräkningar av och (1997) fanns det före libe- raliseringen en lönepremie inom det svenska men den var internationellt sett liten. ungefär lika många försändelser med betydligt färre anställda finns det dock tecken på att antalet anställda tidigare var högt i för- hållande till arbetsbördan. togs brevbärarnas beting bort och ersattes av fast arbetstid, vilket innebar att personalbehovet minskade. Produktiviteten i brevdistributionen steg , enligt Posten, kraftigt (). Efter liberaliseringen av brevmarknaden har många nya företag trätt in på marknaden, som mest hade över 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är dock endast ett företag, , som lyckats etablera en relativt storskalig verksamhet. Eftersom det inte finns några legala hinder att träda in på den del av marknaden där Posten är ensamt företag kan med en annan definition brevmarknaden sägas vara helt konkurrensutsatt. Detsamma gäller om hänsyn tas till substitutkonkurrens. 8.6.3Hur fungerade liberaliseringsprocessen? vårproposition (prop. 1991/92:100) föreslogs att Post- verket skulle bolagiseras och monopolet avskaffas när frågan om tillhandahållandet av den regionala och sociala servicen samt hur Posten kunde konkurrera på lika villkor kunde lösas. Startandet av CityMail 1991 innebar att trycket på en liberalisering av regelverket ökade. I proposition 1992/93:132 föreslogs att monopolet skulle slopas , vilket också beslutades av . som skulle föreslå en ny postlag- stiftning var då ännu inte färdig utan man lämnade sitt betänkande (SOU 1993:9) . Den nya postlag som föreslogs i denna utredning trädde i kraft , vilket innebar att det saknades regelverk kring brevmarknaden det första dryga året efter liberaliseringen. I 1994-års postlag infördes inte några särskilda regler om hur postoperatörer skulle garanteras tillgång till Postens infrastruktur, utan tanken var att detta skulle ske via frivilligt upprättade avtal. Statskontoret (2004) har visat att behovet av särskilda konkurrens- befrämjande regler på postområdet inte berördes närmare i för- arbetena till postlagen. Modellen med frivilligt upprättade avtal visade sig dock inte fungera, vilket ledde till att tillträdet till viss postal infrastruktur reglerades i Postlagen . anser att behovet av sektorsspecifik lagstift- ning underskattades vid liberaliseringen. Att det gamla regelverket slopades innan ett nytt regelverk fanns färdigt kan kritiseras, men det förefaller under rådande omständigheter ha varit nödvändigt. Att det i 1994-års Postlag saknades regler om tillträde till postal infrastruktur har dock i efterhand visat sig bygga på en missbe- dömning av möjligheterna till fungerande konkurrens utan sektors- specifika regler på postmarknaden. Enligt Statskontoret (2004) hade det varit möjligt för regeringen att mer aktivt se till att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka företagets dominerande ställning på mark- naden. Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av postmarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrens inom vissa del- marknader i syfte att sänka kostnaderna i produktionen och ge incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenterna. Mot bakgrund av Postens fortfarande höga marknadsandel anser Statskontoret att målet om ökad konkurrens inte kan anses uppnåtts fullt ut. På de marknader där faktisk och potentiell konkurrens uppstått har dock effektivieten förbättrats. delar denna uppfattning. I detta avsnitt redogörs för det behov av regelförändringar som ser på postmarknaden. På postmarknaden är det dominerande företaget. Före- taget är framförallt utsatt för substitutkonkurrens men också kon- kurrens på vissa marknader. Substitutkonkurrensen gentemot Posten kommer troligtvis att öka medan det inte är givet att Posten kommer att möta konkurrens från postföretag på fler marknader än . Den lagstiftning för postmarknaden som upprättades efter libe- raliseringen kan kritiseras för att den i för liten utsträckning regle- rade tillträdet till infrastruktur som ägdes av Posten och var svår eller omöjlig att kopiera för eventuella konkurrenter. Besluts- fattarna möjliggjorde därför ett reglerat tillträde till postal infra- struktur via lagstiftning 1999. Även om det inte finns några legala inträdeshinder för konkur- renter att träda in på någon del av brevmarknaden förefaller det vara ett föga troligt scenario att det skulle etableras faktisk konkur- rens på hela marknaden. När det gäller förmågan för potentiell konkurrens att förhindra monopolvinster förutsätter detta en av- saknad av inträdeskostnader. menar att inträdes- kostnaderna för att etablera ett riksomfattande distributionsnät måste anses vara stora. Vi anser därför att potentiell konkurrens inte räcker för att omöjliggöra ett utnyttjande av marknadsmakt från Postens sida. Det finns substitut till brevbefordran i form av Internet och e-post, vilket inte funnits i samma utsträckning tidigare. Posten har därmed inte möjlighet att utnyttja marknadsmakt på alla de delmarknader där det inte finns konkurrerande företag eller verkningsfull potentiell konkurrens. anser att substitutkonkurrensen är mycket viktig men inte tillräcklig för att helt omöjliggöra utnyttjande av marknadsmakt. Pristaket, konkur- rensrätten och EU:s postdirektiv fyller här även de en viktig funk- tion. Om brevmarknaden är ett naturligt monopol skulle det vara mest effektivt med bara en postoperatör. Detta förutsätter dock att denna operatör är effektiv i sin produktion och inte vinstmaxi- merar. anser att erfarenheterna från den svenska marknaden tyder på att en stor del av marknaden för brevbefordran karaktäriseras av naturligt monopol endast upp till en viss volym eller i vissa områden. Det förefaller även finnas stöd för denna syn i litteraturen. Det är centralt på brevmarknaden att skapa en institutionell ram som uppmuntrar och övervakar konkurrensen. Eftersom är ett dominerande företag, sett till hela postmarknaden, är det mycket viktigt att övervaka att företaget följer rådande konkur- renslagstiftning. Hur långt det offentliga ska gå i att reglera fram konkurrens avgörs av vilka samhällsekonomiska vinster respektive förluster en eventuell reglering skapar. Konkurrens är inte ett själv- ändamål i sig utan ett medel för att uppnå ökad effektivitet. anser att tanken på tillträde till Postens pro- duktionsprocess är intressant om det önskas ökad konkurrens på brevmarknaden. Vi har dock inte haft tillräckligt underlag för att kunna göra en bedömning av vare sig intäkterna av eller kostna- derna för en sådan reform. Det är därigenom inte möjligt att be- döma huruvida en tillträdesreglering skulle innebära en ökad sam- hällsekonomisk nytta. Det är dock troligt att det kommer att bli svårare för Posten att upprätthålla en övernatt- befordran av brev. anser att konkurrensutsättningen av post- marknaden skapat samhällsekonomiska vinster men att det behövs åtgärder för att skapa förutsättningar för fortsatt konkurrens. Ut- redningen anser att Posten bör kunna konkurrera likvärdigt med andra postföretag och föreslår därför att företaget inte längre ska behöva finansiera underskotten inom och att Posten ska få ersättning för eventuella förluster som kravet på samhällsomfattande tjänster medför. menar att det pristak som finns bör finnas kvar men förändras. Vi anser att tillsynen av postmarknaden varit otillräcklig och föreslår därför att PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll. PTS bör även få i uppdrag att förbättra informationen om förhållandena på post- marknaden. Avskilj från Posten. Regeringen beslutade att utreda hur postverk- samheten bör regleras och vilket behov det finns av statliga in- satser för den grundläggande kassaservicen (dir. 2003:117). Utred- ningen, som antagit namnet Post- och kassaserviceutredningen, lämnade 2004 ett delbetänkande rörande den grundläggande kassa- servicen (SOU 2004:52). Post- och kassaserviceutredningen redovisar att transaktions- volymerna för den grundläggande kassaservicen minskat med i genomsnitt , medan verksamheten gått med en sammanlagd förlust på . Utredningen menar att utvecklingen med kraftigt sjunkande transaktionsvolymer kommer att fortsätta även i fram- tiden. Statens kostnad för varje transaktion har kontinuerligt ökat från 1999 till 2003. Antalet personer i som saknar manuellt alternativ till anges av Post- och kassaserviceutredningen vara omkring 175 000 personer. Post- och kassaserviceutredningen anser att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster och att det är mark- nadens uppgift att möjliggöra detta. Statens uppgift är, enligt ut- redningen, att se till att marknaden tar sitt ansvar. Enligt utred- ningen ska staten ha ansvar för att det finns tillgång till grund- läggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser. Utredningen föreslår därför att staten ska garantera tillhandahållandet av betal- tjänster genom upphandling, på de platser där det inte är kommer- siellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster. Post- och kassa- serviceutredningen föreslår även åtgärder för att säkerställa intressena för ålderspensionärer och asylsökande som saknar bank- konto. ansluter sig i huvudsak till Post- och kassa- serviceutredningens förslag när det gäller den grundläggande kassa- servicen. Det finns ingen självklar koppling mellan distributionen av Post och tillhandahållande av ett betalningsväsende. Vid en sådan reform måste det dock garanteras att utsatta grupper inte påverkas negativt. Enligt Post- och kassaservice- utredningens bedömning kommer kostnaden för deras förslag att uppgå till 200–. utgår ett årligt stöd på från staten till Posten för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen. Detta innebär att reformen skulle innebära en kostnadsbesparing på 100–. Det finns därmed resurser om det skulle krävas ytterligare insatser utöver de som föreslagits av Post- och kassaservice- utredningen för att garantera att de grupper som är beroende av inte drabbas negativt av reformen. Möjligt att säga upp outnyttjade tillstånd Ge PTS rätt att säga upp outnyttjade tillstånd för att bedriva postverksamhet. PTS (2003e) har efterlyst en möjlighet att säga upp outnyttjade till- stånd för att bedriva postverksamhet, även om tillståndsinne- havaren betalar den årliga avgiften. Orsaken är att outnyttjade till- stånd kan förhindra etableringen av nya företag genom att de sänder en signal till potentiellt intresserade företag att någon planerar att träda in på den aktuella marknaden. Outnyttjade till- stånd skulle därmed kunna vara ett hinder mot marknadsinträde. Även anser att det bör bli möjligt för PTS att säga upp outnyttjade tillstånd. I Post- och kassaserviceutredningen uppdrag ingår att bedöma huruvida PTS bör ges rätt att säga upp outnyttjade tillstånd (dir. 2003:117). Bibehållet men reformerat pristak Postens pristak bör behållas men reformeras. Det finns ett pristak på Postens pris för enstaka brev upp till som befordras över natt. Dessa brev utgjorde av det totala antalet brev. Pristaket har haft två olika konstruktioner efter liberaliseringen: reglerades pristaket genom ett avtal mellan Posten och staten och relaterades till NPI. har pristaket reglerats i lag och relaterats till KPI. PTS (2002a) menar att konstruktionen av pristaket hade ett antal brister som gav upphov till tolkningsproblem. Efter- som viktsystemet i det gamla pristaket gav normalportot en låg vikt () i jämförelse med vikten för rabatterade frimärken () var det möjligt för Posten att, vid en låg inflation, höja normalportot 1997 utan att överskrida pristaket (Ds 1997:58). togs dock kravet på Posten att erbjuda rabattfrimärken till konsumenterna bort. För att komma till rätta med pristakets brister infördes nya kriterier för pristaket 1998 (prop. 1997/98:127). Pristaket utforma- des så att normalportot inte fick höjas mer än den allmänna prisut- vecklingen mätt som KPI. Det finns dock en avrundnings- mekanism som tillåter Posten att höja portot med när KPI ger ett prishöjningsutrymme på ; om man använder detta av- rundningsutrymme ska det dock räknas av från utrymmet inför Posten höjde normal- portot med , vilket var den första höjningen . I propositionen (prop. 1997/98:127, s. 28) angavs att syftet att: skydda samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser kan därmed säkerställas. Det innebär i praktiken att målgruppen för pristaket vidgas från enbart pri- vatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto. Posten (2004a) anser att om pristaket ska finnas kvar bör det endast omfattar frimärkta övernattbefordrade försändelser, medan PTS (2003e) anser att pristaket även omfattar frankostämplad dag- lig post. anser att det bör förtydligas vilka pro- dukter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och som om- fattas av ett eventuellt pristak. Ett pristak bör uppfylla följande fem förutsättningar: 1.Det ska vara en lösning på ett reellt problem. 2.Det ska vara effektivt, dvs. endast skydda dem som ska skyddas. 3.Det ska vara öppet, transparent och enhetligt. 4.Det ska uppfattas som icke-diskriminerande. 5.Det ska vara enkelt att följa upp. Posten (2004a) ifrågasätter huruvida pristaket löser ett reellt pro- blem, eftersom en relativt liten del av hushållens utgifter går till porto. Posten anger att hushållens genomsnittliga utgifter för posttjänster 2003 var och att spridningen var relativt liten, vilket innebär att detta är en relativt liten utgift för de allra flesta hushåll. PTS (2003e) anser däremot att det är missvisade att använda den låga genomsnittskostnaden för porto som ett argument för att ta bort pristaket, eftersom det finns de som skickar många brev. Dessutom anser CityMail (2004b) och PTS (2003e) att pristaket bör bevaras eftersom det minskar möjligheterna för Posten att korssubventionera konkurrensutsatta tjänster med icke-konkur- rensutsatta dito. Även i proposition 1997/98:127 pekas på behovet av ett pristak, eftersom det är svårt att beräkna kostnaden för olika posttjänster och därmed svårt att förlita sig på om kostnadsbaserade priser. PTS (2003e) anser att svårigheten för myndigheten att bedöma huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte innebär att tiden inte är mogen för att slopa pristaket. anser att argumentet om risken för konkur- renssnedvridande korssubventionering väger tungt, och inte heller vi anser att pristaket bör slopas. Dessutom har många enskilda konsumenter mycket små möjligheter att anlita andra operatörer än Posten, trots att allt fler använder Internet. Utredningen anser emellertid att pristaket bör reformeras, och där finns det två tänk- bara alternativ: (2004) har föreslagit en förändrad omfattning av pris- taket som utgår från att motivet med pristaket är att skydda de privatpersoner som skickar mycket post. Nuvarande konstruktion av pristaket har en betydande dödviktseffekt, eftersom många kon- sumenter som inte lagen avser att skydda ändå skyddas. pekar på att ett tänkbart alternativ är att införa en valfri fast avgift som ger ett lägre porto. Då skulle endast storkonsumenterna av posttjänsterna få ett lägre pris. En andra metod är att behålla pristakets omfattning men att för- ändra uppräkningsfaktorn som är KPI. Exempelvis är Postens verksamhet personalintensiv, vilket innebär att kostnaderna stiger snabbare än KPI.