sou · GTB375 · 2006-01-01 00:00:00 — Staten skall ansvara för att det i produceras tjänstehunds- ämnen i tillräcklig omfattning och av tillräckligt god kvalitet så att de statliga tjänstehundsanvändarnas behov av egna tjänstehundar kan tillgodoses på såväl kort som lång sikt. Regeringen skall skapa en organisation, här benämnd Huvud– mannen, att ansvara för produktionen av tjänstehundsämnen. Här kan fyra olika organisationslösningar övervägas: en stiftelse, ett statligt bolag, en ny myndighet respektive ett inordnande i en befintlig myndighet. Regeringen bör närmare bereda formerna för lämplig organisa- tionsform. Regeringen bör hos begära ställningstagande rörande betydelsen av att använda tjänstehundar för olika ändamål och av att säkra en långsiktig försörjning med hundar lämpliga att användas som tjänstehundar. När det gäller hundar avsedda för skydds-, bevaknings- och sökarbete tillse att ett avelsprogram upprättas och drivs. Upprätta beredskap för att produktion av ledarhundsämnen med kort varsel kan igångsättas och full behovstäckning uppnås. fristående från de statliga tjänstehundsanvändarna. Knyta till sig representanter för dem som berörs – i ett första skede Försvarsmakten, Polisen, och, eventuellt, - samt avels- och annan vetenskaplig ex- pertis. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Arbeta med styrning, planering och utveckling av verksamhe- ten med tjänstehundsavel. Sträva efter att genomföra en betydande del av den rent prak- tiska uppfödningen hos privata uppfödare genom att upprätta samarbetsavtal. Som kärnverksamhet bedriva en begränsad kennelverksamhet. Svara för att för avelsprogrammet nödvändig dokumentation om sjukdomar, tester, prov och andra resultat för relevanta hundar insamlas och registreras. Tjänsten att upprätthålla en databas med alla relevanta uppgifter för en strukturerad tjänstehundsavel bör köpas av . Regeringen skall överväga att för privatägda kontrakterade rädd- ningshundar införa en ordning liknande den som gäller för För- svarsmaktens ammunitionssökande hundar, det vill säga att hund- förare kontrakteras med skyldighet att inställa sig för tjänstgöring . De föreslagna åtgärderna angående produktion av tjänstehunds- ämnen skall finansieras inom ramen för anslagen för regional utvecklingspolitik. De medel som behövs för att bedriva erforderlig forskning, inkluderande insatser på djurskyddsområdet, bör finan- sieras med medel ur huvudtitel i de delar som avser forskningspolitik respektive djurskydd. 2.2Motiv för mina förslag 2.2.1Produktion av tjänstehundsämnen för statlig verksamhet Staten skall ansvara för att det i produceras tjänstehunds- ämnen i tillräcklig omfattning och av tillräckligt god kvalitet så att de statliga tjänstehundsanvändarnas behov av egna tjänstehundar kan tillgodoses på såväl kort som lång sikt. När det gäller hundar avsedda för skydds-, bevaknings- och sökarbete innebär detta att regeringen skall tillse att ett avelspro- gram upprättas och drivs. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning När det gäller ledarhundar kompliceras bilden av att det beslutades om ett nytt upphandlingsförfarande för ledar- hundar (prop. 2004/05:84; bet. 2004/05:SoU17; rskr. 2004/05:241). Upphandlingsförfarandet kan enligt propositionen och utskotts- betänkandet förväntas ge en ökad produktion av ledarhundar. För det fall att det nya upphandlingsförfarandet inte skulle ge det för- väntade utfallet skall, inom ramen för den enhet som måste skapas för att ombesörja det tidigare nämnda avelsprogrammet, upprättas beredskap för att produktion av ledarhundsämnen med kort varsel skall kunna igångsättas och full behovstäckning uppnås. Regeringen bör hos begära ställningstagande rörande betydelsen av att använda tjänstehundar för olika ändamål och av att säkra en långsiktig försörjning med hundar lämpliga att använ- das som tjänstehundar. Med ett tjänstehundsämne avses en hund som i åldershänseende är tillräckligt fysiskt och psykiskt (mentalt) mogen för att kunna sättas i dressyr till tjänstehund. Tillräcklig omfattning är på kort sikt det behov som huvudmannen prognosticerar, vilket bygger på vad användarna anger (till exempel en framförhållning som omfattar femårsperioder som inom vissa ramar tillåts revideras en gång eftersom det måste finnas ett visst utrymme för utvecklingsprojekt, tillfälliga besparingar med mera). På betyder det att kontrollera en tillräckligt stor avelspopulation för att kunna vidmakthålla en tillräckligt god kvalitet på hundarna, helst förbättra den, utan att riskera att drabbas av inavelsproblem. Detta förutsätter en population om minst 70 tikar och 12–15 hanar (, 1995), i vilken endast hundar som uppfyller uppställda dokumentationskrav tillåts sprida sina gener. Tillräckligt god kvalitet betyder ändamålsenlig fysik och mentalitet för att kunna utföra aktuella arbetsuppgifter och därmed förknippade aktiviteter (dressyr, hundgårdshållning och så vidare) samt hållbarhet över tiden – såväl fy- sisk/medicinsk som psykisk – givet de belastningar som detta utförande medför. Med lång sikt åsyftas flera decennier. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Polisen, Försvarsmakten, och Kriminalvården använder olika typer av tjänstehundar i sina respektive verksamheter. Även ledarhundar för synskadade bekostas med allmänna medel. Tjänstehundar tillför samhället en betydande nytta, såväl ekono- miskt som i fråga om mer svårvärderade värden, en nytta vida över- stigande kostnaderna. kartläggning visar att det finns stora svårigheter att finna tillräckligt många hun- dar med egenskaper som gör dem lämpliga att utbilda till tjänste- hundar. Mycket talar dessutom för att dessa problem eskalerar. Den viktigaste orsaken till hundbristen är att den privata hund- aveln, ur vilken de statliga tjänstehundsanvändarna är hänvisade att rekrytera sina hundar, inte har en inriktning som motsvarar de krav som ställs på tjänstehundar. Det är ytterst osannolikt att dessa pro- blem går att lösa genom privata initiativ. Enligt min bestämda uppfattning saknas det förutsättningar att inom på rent marknadsmässiga villkor åstadkomma ett långsiktigt avelsarbete med inriktning på produktion av fullgoda tjänstehundar. Ingen en- skild uppfödare kommer att ha råd att satsa de resurser och att skaffa sig den kompetens som ett systematiskt avelsarbete kräver. Mot denna bakgrund måste staten anses ha ett direkt ansvar för tjänstehundsförsörjningen utöver det som tas . För att säkra försörjningen med hundar måste förutsättningar skapas för en tjänstehundsavel som präglas av en långsiktig planering. Därför föreslår jag att regeringen tillser att detta kommer till stånd och skapar en verksamhetsstruktur som garanterar att avelsarbetet fort- gående upprätthålls. Det finns flera typer av tjänstehundsverksamhet som finansieras med statliga medel. Detta redogörs utförligt för i kapitel 3. Poli- sens, Försvarsmaktens, och Kriminalvårdens hundverk- samheter bekostas inom ramen för respektive myndighets budget. Ledarhundar till synskadade finansieras genom statsanslag från via till den ideella organisatio- nen () som väljer hur hundarna skall införskaffas och vilka synskadade som skall tilldelas hundar. Till- sammans förfogar dessa fem tjänstehundsanvändare över Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning 4 500 hundar, varav de själva äger omkring 900. Behovet av egna hundar uppgår dock till ungefär 1 000 stycken. Det årliga rekryte- ringsbehovet är ungefär 200 hundar. SRF köper ledarhundar från det egna bolaget som i sin tur dels dresserar ledarhundar själva, dels köper fär- diga ledarhundar från svenska och utländska leverantörer. För att få fram ledarhundsämnen, det vill säga otränade hundar, till den egna dressyrverksamheten föder upp egna hundar samt köper valpar från andra uppfödare och även vuxna hundar. kommer ledarhundar att upp- handlas av genom att tre till fem leverantörer kontrakteras. Polisen, Försvarsmakten och rekryterar i princip alla sina hundar genom att köpa vuxna tjänstehundsämnen från svenska eller utländska privatpersoner, uppfödare och företag som köper och säljer hundar. Försvarsmakten håller på att bygga upp en egen avelsverksamhet som de beräknar räknat från starten skall kunna förse myndigheten med dess behov av tjänstehundsämnen. Ännu har dock inga hundar rekryte- rats från den egna avelsstationen. Hos Polisen och dres– seras hundarna av de egna hundförarna till övervakningshundar (klassiska polishundar) eller specialsökhundar (till exempel kri– minalsök-, bombsök- eller narkotikasökhundar) respektive narko– tikasökhundar. Försvarsmakten har anställda dressörer som dres– serar de militära bevaknings- och ammunitionssökande hundarna. Kriminalvården har framför allt köpt färdigdresserade narkotikasökhundar från , men planerar att liksom och polisen låta hundförarna ombe- sörja dressyren. Försvarsmakten och köper även tjänster av Svenska i form av ut- bildning av privatägda bevakningshundar, så kallade försvarsmakts- hundar (FM-hundar), respektive räddningshundsekipage till den så kallade SAR-styrkan som skall upprätthållas av för att kunna sändas på internationella uppdrag. Det finns många olika typer av tjänstehundar förutom dessa men där staten inte bi- drar ekonomiskt, till exempel mögelhundar, röthundar, väktar- hundar, ensamarbetande vakthundar, olika typer av miljöhundar (till exempel PCB-, kvicksilver- och gassökande hundar), service- hundar med flera. Under en stor del av skedde merparten av produktio- nen av tjänstehundar till statlig tjänst vid den statligt ägda hundskolan i . Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning ägande i hundskolan och delar av verksamheten drevs vidare i privat regi. Den statliga hundskolan födde upp, fodervärdsplacerade och dresserade olika typer av tjänstehundar bland annat till , Polisen, Försvarsmakten och synskadade. Uppfödningen av hundar för andra ändamål än ledarhundar hade stor omfattning (fler än 400 valpar ) och man hade därför goda möjligheter att genom selektiv avel styra hundarnas egenskaper i önskvärd rikt- ning. Rasen man använde var . För uppfödning av ledar- hundar - huvudsakligen labradorer - har man alltid varit betydligt mer beroende av den privata hundstammen; behovet av ledar- hundar har aldrig varit tillräckligt stort för att det skulle vara eko- nomiskt möjligt att hålla en egen stam med tillräckligt antal djur för att undvika negativa inavelseffekter. Hundskolans kunder, framför allt myndigheter, har såväl köpt hundar färdiga för tjänst som hundar som varit endast delvis dresserade och så kallade äm- nen (otränade hundar). Under 1980- och framför allt växte privatägda kon- kurrenter till Hundskolan fram. Ingen av dessa bedrev egen avel i den bemärkelsen att de hade en egen hundstam och därmed kon- troll över den genetiska förändringen . Däremot fanns det de som hade egen uppfödning. I första hand sysslade de privata hundskolorna dock med dressyr; man skrev kontrakt med tjänste- hundsanvändare om att leverera ett visst antal färdigdresserade hundar . Man köpte eller födde upp ämnen som sedan dresse- rades enligt kravspecifikationen och såldes. Det fanns ett par hundskolor som levererade fler än något tiotal hundar . Dessa gick i konkurs inom från starten. Återstod gjorde några få företag med relativt liten produktion som levererade ämnen och/eller dresserade hundar. Vid sidan av är detta situationen än , dock med en väsentlig skillnad: som nämnts tidigare dresserar samtliga myndigheter som använder tjänstehundar, men undantag för Kriminalvården, sina egna hundar, antingen som inom Försvarsmakten av anställda dressörer eller, som hos och Polisen, av hundförarna själva. Min tolkning är att det centrala i (Jo 2004:04) uppdrag är att föreslå eventuella åtgärder som regeringen bör vidta för att samhällets behov av tjänstehundar skall kunna Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Jag har valt att avgränsa uppdraget till att gälla framför allt de statligt ägda hundarna, det vill säga Polisens, , Kriminalvårdens och Försvarsmaktens hundar, samt ledarhundar för synskadade. De privatägda kontrakterade FM- och räddnings- hundarna har därmed inte prioriterats trots att de är en viktig del av samhällets behov av tjänstehundar. Skälen till detta är för det första att de privata kontrakterade hundarna är just privatägda; verksam- heten bygger på att vanliga hundägare intresserar sig för tjänste- hundsverksamhet. Att med statliga insatser försöka ytterligare re- glera, påverka eller professionalisera denna i stor utsträckning ide- ella och väl fungerande verksamhet skulle sannolikt vara såväl orimligt kostsamt som kontraproduktivt. För det andra finns det inget som tyder på vare sig befintliga eller kommande svårigheter med rekrytering av dessa tjänstehundar. Jag förutsätter att ett genomförande av mina förslag, med ett undantag (se avsnitt 2.2.4), inte kommer att påverka denna verksamhet. Mot denna bakgrund är den mest grundläggande frågan jag haft att ta ställning till huruvida tjänstehundsförsörjningen är ett statligt ansvar utöver de insatser som redan görs inom ramen för den verk- samhet som utförs av de myndigheter som nyttjar hundar. Om staten kan anses ha ett sådant ansvar är nästa fråga inom vilka delar av tjänstehundsförsörjningen som åtgärder bör vidtas. Till grund förr detta övervägande måste ligga dels en beskrivning av vilka pro- blem som finns och vilka problem som kan förväntas uppkomma , dels en analys av vad dessa problem beror på. Slutligen skall föreslås hur sådana åtgärder lämpligen utformas. Statligt ansvar vad gäller tjänstehundar När det gäller de statligt ägda tjänstehundarna och ledarhundarna sker de statliga insatserna på i huvudsak två olika sätt. Det mest direkta ansvaret tas genom de medel som avsätts i statsbudgeten för inköp av ledarhundar till synskadade. Även Polisens, Kriminalvårdens, och Försvarsmaktens hundar bekos- tas via statsbudgeten genom att staten finansierar respektive myn- dighets verksamhet. Det är dock de olika myndigheterna själva som beslutar hur tilldelade medel skall fördelas inom ramen för de egna verksamheterna, till exempel hur mycket pengar som skall satsas på hundverksamhet. Ansvarigt departement är alltså inte, som när det gäller ledarhundar, direkt inblandat i fråga om dimensionering och Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Jag kan givetvis inte ha några synpunkter på de principiella förhållandena mellan departement och myndigheter. Men om det finns tillräckligt starka skäl kan det finnas anledning att frångå dessa grundläggande principer. Det kan till exempel handla om att det samhällsekonomiskt, djurskyddsmässigt eller för uppfyllandet av olika lagar eller konventioner vore gynnsamt om hela eller delar av ansvaret för tjänstehundsförsörjningen lyftes bort från de myn- digheter som nyttjar hundarna. Därmed inte sagt att nuvarande ledarhundsmodell är den bästa, vare sig för ledarhundar eller för övriga tjänstehundstyper. Men inte heller den ordning som råder för , Polisens, Kriminalvårdens och Försvarsmaktens hundar är med nödvändighet den mest effektiva. Och just däri lig- ger statens ansvar i fråga om tjänstehundar såväl som annan skatte- finansierad verksamhet, att den med hänsyn tagen till alla relevanta variabler bedrivs på effektivast möjliga sätt. Det är exempelvis uppenbart att tjänstehundsverksamhet kräver en långsiktighet ut- över vad som ges av de treåriga budgetramarna. Tjänstehundar tillför samhället en betydande nytta, såväl eko- nomiskt som i fråga om mer svårvärderade värden, en nytta vida överstigande kostnaderna. har med anledning av reger- ingens proposition (prop. 1999/2000:79) Från patient till medbor- gare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken beslutat om en sådan nationell handlingsplan. Av de nationella målen framgår att människor med funktionshinder i alla åldrar skall kunna vara fullt delaktiga i samhällslivet. Målen är ambitiösa när det gäller till- gänglighet till lokaler och allmänna platser. Åtgärder förväntas vara genomförda . Andra mål gäller handikappades möjligheter till delaktighet och tillgång till information. I propositionen berörs särskilt de dövblindas situation. Även om ledarhundar till blinda och synskadade personer inte särskilt berörs i propositionen måste en slutsats vara att personer med dessa handikapp måste beredas möjlighet att bruka en ledarhund som ger den rörelsefrihet och livskvalitet som måste till för att nå målet om en full delaktighet för alla. En ledarhund möjliggör en betydligt större rörelsefrihet för en gravt synskadad eller blind person och föraren blir mindre bero- ende av hjälp från andra personer. Eftersom hunden måste rastas och hållas i form får föraren regelbunden motion. För de många synskadade som är diabetiker är just rörelse av stor vikt för att motverka cirkulationsproblem som i längden kan leda till amputa- tioner. Ledarhunden har också en stor social betydelse, bland annat Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning genom att den underlättar kontakter med andra människor. Som gravt synskadad eller blind har man i de flesta fall rätt till ledsagare enligt Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) och till färdtjänst enligt Lagen (1997:736) om färd- tjänst. Nyttjandet av ledarhundar medför en minskad belastning på dessa stödsystem. av alla insatser som görs med polishundar ut- görs av någon form av näsarbete, det vill säga att man utnyttjar hundens oerhört effektiva luktsinne. Det kan exempelvis handla om att man med utgångspunkt från en brottsplats låter hunden spåra efter en brottsling. För denna uppgift, att följa människospår - som utgör mer än en tredjedel av alla insatser - finns inga alterna- tiv till att använda hundar. Andra exempel på näsarbete är att hun- den söker i ett skogsområde efter en försvunnen person eller att den försöker finna narkotika, bomber eller kriminaltekniska spår. Ett exempel på när en kriminalsökhund använts är den hund som tillsammans med sin förare sökte efter omkomna i efter tsunamikatastrofen /2005. Det har talats om att olika typer av tekniska nosar skall utveck- las och att dessa kommer att kunna ersätta hundarna vid olika typer av preparatsök, det vill säga sök efter narkotika, bomber och så vi- dare. Mig veterligen finns ännu inga sådana tekniska nosar som kan konkurrera med hundarna i effektivitet. Möjligen finns det lös- ningar som skulle kunna komplettera de preparatsökande hundarna i vissa typer av situationer. Kostnaderna för att köpa in och an- vända denna typ av instrument, i den mån de över huvud taget finns att tillgå, är okända. av insatserna med polishundar gäller så kallat skyddsarbete, det vill säga att hunden används som ett hjälp- medel i samband med ordningshållning, vid demonstrationer och så vidare för att skydda hundföraren, andra poliser eller allmänhet. Ett exempel som belyser hundens skyddsfunktion och som inträffade var då en yxbeväpnad man i avväpnades med hjälp av en hund. Polishundar har också börjat användas som en preventiv åtgärd för att skydda personer som lever under hot. Poli- sen markerar sin närvaro genom att låta hundförarna upprepat vis- tas med sina hundar i närheten av den utsatta personens bostad, till exempel i samband med vanlig rastning, en åtgärd som inte kräver några extra resurser. Till betänkandet En gräns – en myndighet? (SOU 1998:18) utarbetade Utredningen om utvärdering av EU-medlemskapets ef- Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning fekter för dimensionering och organisation m.m. (Fi 1997:05) en modell för att beräkna den samhällsekonomiska nyttan av beslag. En vidareutveckling av denna modell pre- senterades i rapporten mäta samhällsnytta av myndigheternas insatser, vilken togs fram av i samarbete med Alkoholinspektionen, och . I modellen ingår kostnader för bland annat rättsväsendet, sjukvården och bevakningsåtgärder inom detaljhandeln. Man har även inklude- rat uppskattningar av vad en viss mängd narkotika är värd på gatan. medverkade då drygt 40 hundar till två tredje- delar av antalet narkotikabeslag. Enligt modellen motsvarade detta i samhällsnytta. Det kan visserligen ifrågasät- tas om beslagen verkligen minskar tillgången till narkotika på gatan eller om tillförseln sker i sådan mängd att de inte har någon effekt. I så fall skulle inte beslagen generera samhällsnytta i den utsträck- ning som modell förutsätter. Att föra ett sådant reso- nemang utmynnar dock i slutsatsen att narkotikabe- kämpning har ringa värde. Enligt svensk lag är det förbjudet att föra in narkotikaklassade preparat i landet och uppgift är att i möjligaste mån se till att lagen efterlevs. Försvarsmakten har bland annat olika typer av minhundar och vapen- och ammunitionssökande hundar. Hundarnas snabbhet är oöverträffad när det gäller att finna en framkomlig väg genom ett minfält, till exempel för att undsätta en skadad person. Även i många andra typer av situationer där man söker minor är hunden det särklassigt effektivaste hjälpmedlet. En tidigare chef för rets Hundtjänstcentrum har uttalat att ett hundteam med sex hun- dar i snabbhet motsvarar 1500 mänskliga minröjare (Jalakas, 2000). Beträffande vapen- och ammunitionssökande hundar skriver en svensk officer, efter att ha arbetat med sådana i för ett privat företag, att den amerikanska militären konstaterade att vid genom- sök av fordon efter vapen så motsvarade varje hundteam sju solda- ter i effektivitet (, 2005). Det är svårt att beskriva hur stor samhällsnytta användningen av tjänstehundar genererar, särskilt som jag inte haft möjlighet att ut- arbeta någon ekonomisk modell av det slag som tidigare gjorts för narkotikasökhundar för att i ekonomiska termer kvan- tifiera nyttan. har gjort ett stort antal studiebesök vid olika typer av tjänstehundsrelaterad verksamhet, genomfört ett flertal intervjuer samt studerat relevant litteratur. Mot denna bakgrund vågar jag påstå att den positiva betydelsen av Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning de hundar som används i samhällets tjänst är svår att överskatta, vare sig värderingen görs i ekonomiska termer eller i mer svår- värderade mänskliga värden. Det är givetvis svårt att väga den nytta ett hundekipage gör mot fler anställda eller teknisk utrustning. Jag har ändå förundrats över att statliga myndigheter inte strävar efter att använda hundar i betydligt större utsträckning än vad som är fallet . kartläggning visar att det finns stora svårigheter att finna tillräckligt många hundar som är lämpade för tjänst (kapitel 5). Enligt bland andra Polisens, Försvarsmaktens och SRF:s uppfattning ökar dessutom dessa problem, och man kan därför på goda grunder befara att med nuvarande system kommer antingen kostnaderna för att vidmakthålla nuvarande kvalitetsnivå på tjänstehundsverksamheten att öka, eller så måste kraven på vad hundarna skall kunna prestera sänkas. Ytterligare en risk är att det blir så svårt att finna hundar som håller måttet att en eller flera av användarna ser sig tvungna att minska antalet hundar i tjänst eller helt och hållet lägga ner respektive hundverksamhet. Det är självfallet också möjligt att det blir en kombination av dessa scenarier, det vill säga att vi kommer att få uppleva dyrare och sämre och färre tjänstehundar. Oavsett vilket så sjunker effektivi- teten med användningen av hundar i samhällets tjänst. I det föl- jande avsnittet visar jag att användarnas rekryteringsproblem vad gäller hundar med största sannolikhet inte kan lösas genom initiativ vare sig från användarna själva eller från den privata sektorn. Mot denna bakgrund måste staten anses ha ett direkt ansvar för tjänste- hundsförsörjningen utöver det som tas . Regeringen bör där- för hos begära ställningstagande rörande betydelsen av användandet av tjänstehundar för olika ändamål och av att säkra en långsiktig försörjning med hundar lämpliga att användas som tjänstehundar. Problembeskrivning och -analys