sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Det bör ankomma på parterna i de lokala utvecklingsavtalen att omsätta dessa mål till gemensamma mål för det lokala utvecklingsarbetet (prop. 1997/98:165, s 77). gavs i uppdrag att företräda staten i de avtals- förhandlingar med kommunerna om de lokala utvecklingsavtalen som bland annat beskriver dessa mål. Vad kan utvärderingarna säga om målstyrningen? Hur har den fungerat? Målstyrning diskuteras, mer eller mindre uttömmande, i ett flertal av de granskade rapporterna. Målstyrning som explicit uttalat fokus förekommer i elva rapporter och vidare diskussioner om mål och målformuleringar i ytterligare sex rapporter. Således kan vi i sjutton av de granskade rapporterna finna slutsatser och resonemang som anknyter till målstyrning. Fyra av dessa rapporter kan ses som grundläggande. Integrations- verket (2000) redovisar i sin och delaktig- het, en sammanfattning av en enkät riktad till sex storstadskom- muner avseende deras syn på de lokala utvecklingsavtalen med fokus på frågor om organisering och demokrati/inflytande. Kaladjahi (2002) gör i sin rapport Stora fiskar äter fortfarande små fiskar, en helhetsutvärdering av de lokala utvecklingsavtalen och dess resultat i (1999–2002) med betoning på samverkan, boendedelaktighet och permanentning av insatser. (2004) redovisar i Storstadssatsningens organisering en utvärdering av organi- seringsprocessen i . Rapporten är ett försök att ur ett orga- nisationsteoretiskt perspektiv beskriva och diskutera organisering av de lokala utvecklingsavtalen med fokus på . Bunar (2004) skriver i Det går bra, men det ser fortsatt dåligt ut om områdes- utvecklingen i . Utvecklingen utvärderas med fokus på organisation och tillämpning av avtalet. Han beskriver hur de lokala utvecklingsavtalen i har omsatts i praktiken och analyserar tillvägagångssättets starka och svaga sidor. Vad säger rapporterna om målstyrningen? (2000) ser målstyrningen som en styrstrategi i en decentraliserad samhällsapparat. De redogör i sin rapport för mål- styrningen som princip och konstaterar: Inom storstadspolitiken och Storstadssatsningen är decentraliserings- tanken stark. Politiken ska förverkligas i de bostadsområden där segre- gationens effekter visar sig och arbetet ska utföras av de lokala aktörer som bor eller är verksamma där. På principiellt samma sätt som i citatet, nästan exakt efter läroboken, förs de lokala utvecklingsavtalen in som storstadspolitikens primära styrinstrument. Avtalen ingår i en nationell målstyrningsstrategi: För den nationella storstadspolitiken har först ett antal övergripande mål formulerats. Sedan har sju storstadskommuner erbjudits att teckna lokala utvecklingsavtal med staten, där det ska framgå hur de nationella målen ska omsättas till gemensamma mål för det lokala utvecklingsarbetet. Slutligen kommer hela arbetet att utvär- deras, både på nationell och på /lokal nivå (ibid., s. 61–62). Villkoren för arbetet i det lokala bostadsområdet påverkas av rela- tionen mellan stat och kommun. Staten ställer krav och kommunen får ansvaret att förverkliga de högt ställda målen. Frågan om ansvar och makt och grad av decentralisering blir väsentliga i förståelsen av de lokala utvecklingsavtalens faktiska utfall. (2000) analyserar situationen så här i sin sammanfattning: Det som händer mellan kommunerna och två av statens centrala aktörer, är att det ställs krav från statens sida – starka krav, men ibland svåra att förstå och föränderliga – som själva ansvaret för genomföran- det av storstadspolitiken delegeras till kommunerna. I och med existen- sen av styrande nationella mål, i och med att staten tar sig rätten att detaljstyra vissa områden och under planeringsprocessen ändra på förutsättningarna för kommunernas arbete, och när man dessutom aviserar att kommunernas prestationer kommer att värderas, behålls vissa valda delar av både problemformuleringsprivilegium och tolknings- företräde på statlig nivå (ibid., s 77–78). Hur stor möjlighet har det funnits att formulera mål och bedriva insatser som utgår från de lokala förhållandena? De övergripande målen ska på nivå omsättas i mål på lägre nivåer (opera- tionaliseras). Dessa mål, från lokal till central nivå, binds samman till en styrkedja som i princip omfattar samtliga politikområden i väl- färden. Att kunna överblicka och planera utvecklingen i all den verk- samhet som sker inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen är högst osäkert menar (2004): Storstadssatsningen har haft anspråk på att kunna binda upp långa kedjor av mål och medel som sträcker sig både över flera samhällsnivåer och över ett , vilket gör planeringen till ett både ambitiöst men lik- väl ytterst osäkert multiprojekt. Att planera är att kontrollera relationer mellan orsak och verkan för att utnyttja dessa i ett val av medel som siktar mot bestämda mål. Men alla orsak–verkan samband i en invecklad samhällsapparat är varken kända eller kontrollerbara. Man måste tyvärr räkna med oförutsägbara händelser och parallella aktiviteter som träder in som orsaker. Planläggningen kan skydda sig mot kända företeelser som kan uppträda, men någon absolut försäkran finns inte (ibid., s 32). Kanske ser man de verkliga målen för verksamheten i efterhand, menar (2004). Insatserna inom ramen för de lokala utveck- lingsavtalen är kanske snarare så betingade att de ger svar på vilka mål som är möjliga att sätta upp utifrån den verklighet och de för- utsättningar som råder. Jämförelsen mellan de olika områdena visar också att satsningen känne- tecknas av en grundläggande vaghet och oklarhet. De vägledande målen till trots är vardagen i berörda områden verkligare än drömmarna om att förändra den. Genomförandet över åren kan emellertid ses som en väg från oklarhet till klarhet, där agerandet – istället för att vara grundat på klara målsättningar och en analys av olika alternativ och deras konsekvenser – ges mening i efterhand (ibid., s 48–49). Målformuleringsarbetet i projekten på lokal nivå lider enligt Hosseini- Kaladjahi (2002) generellt av tre tillkortakommanden; överambition, oklarhet och kvantifiering. Oklarheten syns i att man blandar mål av olika karaktär, använder mål av icke mätbar karaktär och blandar mål med andra konsekvenser av verksamheten. Många målformule- ringar har kvantifierats trots att de inte kan mätas numerärt eller då tillgång till kvantifierbara underlag saknas när projektet sätts igång. Överambition i projektformuleringarna utgör ett sorts marknadsföring i den konkurrens som dominerar projektvärlden. Man ger en vacker bild av de förväntade resultaten för att påverka beslutsfattarna. Man vill över- tyga sina köpare att världen kommer att vara annorlunda när man väl genomfört projektet (ibid., s 35). Bunar (2003) anknyter till detta resonemang och menar att en realitetsanpassning av målen i projekten är nyckeln till framgång. Orealistiska mål kan bl.a. skapa frustration och konflikt inom organisationen: realistiska mål – vars formuleringar bygger på vad insatsledarna och deras samverkanspartners verkligen tror att de kan åstadkomma och inte som det oftast är fallet på överdrivna ambitioner för att försäkra sig om finansieringen och för att det skall se snyggt ut på pappret – är en av nycklarna till framgång. Således, är det bättre med blyg- samma mål som kan uppnås och som präglas av tydlighet (utan att kvantifieras) än storslagna planer som alla ändå är överens om inte kan uppnås (ibid., s. 77–78). Förutsättningar och projekt förändras . Målstyrnings- processen är en ständig kommunikation mellan den utförande nivån och den styrande nivån. Med utgångspunkt i den praktiska verk- samheten borde detta leda till löpande revideringar och förändringar av målsättningarna. Detta förekommer dock i liten utsträckning, menar (2004) som utvärderat organiseringen av de lokala ut- vecklingsavtalen i : Mitt intryck baserat på läsning av de olika lägesrapporterna samt intervjuer med ansvariga på och områdesnivå är att målen bara delvis har reviderats under storstadssatsningens gång. Revideringen har då mer handlat om signaler uppifrån om vad man borde betona i storstadsarbetet än om behov av ytterligare precisering (ibid., s 30). Bunar (2004) menar dessutom att målområdesindelningen är pro- blematisk, vilket förstärks av att staten via det så kallade komplet- terande erbjudandet15 ökat styrningen över hur man ska prioritera bland insatsområdena. Min slutsats är att målområdesindelningen var felaktig. Det skapade mer byråkrati, drog konstiga gränser mellan vad som är tillväxt och inte och fick förvaltningarna att trixa med insatser som inte ingick i de priorite- rade målområdena (ibid., s 139). Målstyrningen och därav följande målformuleringar stöter också på svårigheter för utvärderarna. Hur ska man kunna mäta och värdera måluppfyllelsen? Vilka mål kan nås på lång och på kort sikt och hur kan man kvantifiera resultatet? et al (2002) menar att mål på olika nivåer och projektens olika karaktär är några av svårig- heterna: Att jämföra ett antal projekt såväl mot varandra som mot ordinarie verk- samhet är inte någon lätt uppgift. Projekten som utvärderas här är av olika karaktär och har olika upplägg. Att enbart bedöma ett projekts värde efter om det har uppfyllt sina mål eller inte är inte rimligt att göra, eftersom projekten har mycket olika mål, där vissa målsättningar är så formulerade att de är betydligt enklare att uppnå är andra. Vissa projekt har också förändrats , exempelvis för att ansvariga i projektet sett att det inte varit rimliga målsättningar som har satts upp (ibid., s 11). Målstyrningen i storstadspolitiken kan betraktas som behäftad med ett flertal ofärdigheter som kvarstår att utveckla. Många utvärderare återkommer till målstyrningen i aspekten svårigheten att formulera rimliga mål för insatserna som de ska kopplas till de över- gripande nationella målen. Ofta är målen överambitiösa och oklara. Bristen på mätbara och realiserbara mål för insatserna är ännu ett tema som många utvärderare lyfter fram, men också tendensen att blanda samman kvantitativt mätbara mål med mål som ej kan mätas på detta sätt. Svårigheten att inordna och klassificera de olika insat- serna inom respektive målområde redovisas. Om insatsen är ett mål eller ett medel, om verkligheten i förhållande till målsättningarna och 15 Se kapitel 2. frågan om ansvar och makt är exempel på dilemman som utvärde- rarna har tagit upp i sina rapporter. Lästips bland de granskade rapporterna: Bunar, Nihad (2004). Det går bra, men det ser fortsatt dåligt ut. Organisationen och tillämpningen av lokala utvecklingsavtal i . Hosseini-Kaladjahi, (2002). Stora fiskar äter fortfarande små fiskar. Mångkulturellt centrum, . (2000). och del- aktighet. , (2004) Storstadssatsningens organisering. Före- tagsekonomiska institutionen, , . I storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) ställs det även krav på att jämställdhetsperspektivet ska beaktas inom de åtta målområdena som ingår i de lokala utvecklingsavtalen. Propositionen påpekar bland annat att kvinnor genomgående har lägre förvärvsfrekvens än män i de bostadsområden som är föremål för de lokala utvecklings- avtalen och att dessa skillnader i sysselsättningsnivåer kan betraktas som ett uttryck för segregation. Propositionen erbjuder dock ingen övrig specificering av jäm- ställdhetsperspektivet i storstadsarbetet. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt (skr. 2002/03:140) redogörs däremot för de fokusom- råden som generellt gäller för integreringen av jämställdhetsarbete i alla politikområden, dessa är: representation; jämn fördelning av makt och inflytande lika lön för lika och likvärdigt arbete mäns våld mot kvinnor; prostitution och handel med kvinnor för sexuella ändamål sexualiseringen av det offentliga rummet (ibid., s. 6). Skrivelsen tar även upp jämställdhetsarbetets plats i storstadspoliti- ken och efterlyser en klarare profilering av kvinnosysselsättning i samband med revideringen av avtalen (ibid. s. 138 ff). gationen tolkar detta som att jämställdhetsperspektivet ska stärkas genom att integreras i målstyrningsprocessen16. Att studera andelen manliga respektive kvinnliga deltagare i de insatser som utvärderas är ett vanligt förekommande inslag bland de rapporter som vi har granskat. Det är dock få rapporter som pro- blematiserar och nyanserar frågan på ett mer uttalat sätt17. Ännu färre är de rapporter som explicit talar om jämställdhets- och/eller genusfrågan i storstadsarbetet18. Könsuppdelade verksamheter är ett återkommande ämne bland rapporter med ett uttalat jämställdhetsperspektiv. Två rapporter av (2003a, 2003b) om ungdomsinsatser i har ett tyd- ligt jämställdhetsperspektiv. påpekar att insatserna med inrikt- ning på flickor med invandrarbakgrund är lyckade i relation till sina mål, då andelen flickor som besöker fritidsverksamheten ökar med införandet av könsuppdelade grupper. Paradoxalt nog berör emeller- tid inte insatserna de förhållanden som anges vara anledningen till insatsernas existens, som t.ex. föräldrarnas inställning till ordinarie fritidsverksamhet och flickornas otillräckliga kunskaper om denna (2003a). påpekar att frågan om den ojämställda använd- ningen av fritidsverksamheten även gäller svenska flickor. En kul- turalisering av fritidsfrågan förs fram som förklaring till att det blir flickorna som bearbetas, inte fritidsverksamheten. med- för en sådan kulturalisering av jämställdhetsfrågan att resultaten för varje enskild flicka kan bli positiva, medan verksamheten inte upp- når några långsiktiga resultat. Utvärderaren menar att kulturalisering används för att överskugga en generell underordning mellan könen, här i en kontext av fritidsverksamhet för ungdomar (ibid., s. Det är således motiven till tjejverksamheter som utvärderaren ifråga- sätter, inte att sådan verksamhet bedrivs. Specifika kvinnoorienterade insatser inom området demokrati och delaktighet lyfts fram som positiva exempel, då de ger kvinnorna ut- rymme att utvecklas på egna villkor. Det kan handla om utbildnings- och kursverksamhet, men även verksamheter som riskerar att befästa traditionella könsroller (som matlagning och sömnad) bör vägas mot behovet av att skapa möjligheter för vissa grupper av kvinnor att 16Se (2004, s. 7). 17I Bevelander et al (2001a, s. 28) redovisas exempelvis en tabell som visar på en betydande skillnad mellan antalet manliga och kvinnliga deltagare i de studerade sysselsättningsåtgärderna, dock utan att detta kommenteras. Detta ska inte ses som unikt för denna rapport, utan snarare ett exempel på ett återkommande fenomen i flera utvärderingar. 18De rapporter som explicit tar upp detta perspektiv visar sig i flera fall ha bedömts vara av god kvalitet i denna granskning. Noterbart är att dessa rapporter genomgående är författade av kvinnliga utvärderare. över huvud taget kunna ta sig in i samhället (, Å 2004, s. 45). Sådana insatser kan på ytan tyckas motverka ett mål om inte- gration, men kan också ses som en mellanstation på vägen till ett aktivt samhälleligt deltagande, utbildning och egen inkomst (ibid., s. Det är frågan om en balansgång med de aktuella behoven som får utgöra utgångspunkten. Regeringens syn på jämställdhet som en nyckelvariabel i att mäta ett välmående samhälle bekräftas ytterligare av en del rapporter. (2002) utrycker det tydligast: Arbetsmarknaden utgör en central jämställdhetsarena på olika nivåer; alltifrån att ingå i arbetskraften till representation på elitnivå. Grund- läggande är att varje vuxen individ ska kunna försörja sig själv genom eget förvärvsarbete. I ett jämställdhetsperspektiv kan sysselsättnings- mönstret, från att ha till att sakna avlönat arbete, rangordnas enligt följande: inrikes födda män, inrikes födda kvinnor, utrikes födda män, utrikes födda kvinnor. Allra lägst sysselsättningsnivå i alla studerade kommuner och bostadsområden har utrikes födda kvinnor (ibid., s. 29). I sysselsättningsinsatser anges att det finns en stor poäng med könsindelade grupper då det finns traditionella könsroller och värde- ringar bland grupperna som projektet riktar sig mot (et al , s. 13). Men utvärderarna varnar för att yrkesinriktade projekt med traditionella könsroller, som exempelvis vård för kvinnor och bygge för män, kan vara tecken på ett allt för förenklat eller stelt synsätt. Det förklaras dock inte huruvida denna stelhet är av jämställdhetskaraktär eller sysselsättningspolitisk karaktär. Hedblom (2004) visar i en rapport om aktiveringspolitiken i på att lokala uttolkningar av aktiveringspolitiken har bety- delse för utfallet. Om stereotypa föreställningar om kön dominerar inom den utförande organisationen kan det leda till ett svagt utfall bland vissa kvinnogrupper: Speciellt muslimska kvinnor sorteras bort med ledning av förestall- ningar baserade på idéer om absolut etnicitet och skillnader mellan könen. Dessa kvinnor har mycket långt till en inklusion i arbetsmarkna- den. Även om de är befriade från skyldigheten som följer med akti- veringskravet sa är de också befriade från eventuella erbjudanden som följer med detta och som leder till en kvalifikationshöjning. Vissa av dessa kvinnor har en relativt gedigen utbildningsbakgrund eller arbets- erfarenhet, medan andra inte har det. I samtliga fall så har de inte etablerat någon relation till arbetsmarknaden eller utbildningsväsendet i och är därför i desto större behov av just den typ av special- riktade erbjudanden som den lokala aktiveringspolitiken kan erbjuda (ibid., s. 127). Inom skolprojekt lyfts genusperspektivet fram i termer av traditio- nella skillnader i läsvanor mellan pojkar och flickor. svensk och internationell forskning visar således att flickor läser i större ut- sträckning än pojkar (et al , s. Språk- och läsprojekten på grundskolenivå i lyfts fram som lyckade metodut- vecklingsprojekt i frågan om att påverka denna skillnad i läsvanor mellan pojkar och flickor (ibid., s. 112). et al (2004) påpekar bland annat att pojkar och flickor be- söker läsverksamheten i samma utsträckning, en slutsats som baseras dels på de egna observationerna med också på personalutsagor. Detta kan ses som en kontrast till , som menar att den politiska korrektheten innefattar inte kön (2003a, s. 49). Uttalandet underbyggs av referenslitteratur som visar att personalens utsagor avseende könsfördelningen inom den egna verksamheten bör tolkas försiktigt: beskriver i ett slutkapitel till SOU 1996:3 några möjliga utvärderingsmetoder för att avgöra om kvinnor missgynnas på fritids- området. För att avgöra könsfördelningen vid en aktivitet är det bästa sättet att helt enkelt räkna besökare av respektive kön, menar . Att exempelvis fråga personal på en viss anläggning har visat sig inte fungera särskilt bra. När personalen svarar att könsfördelningen är jämn har senare observationer visat att deltagarna till är män (ibid., s. 219). Även en framåtblick återkommer i rapporterna. En insats med in- riktning på könsfrågor i skolmiljö på tema Makt och kön i ungas var- dag, lyfts fram som exempel på framgångsrikt metodutvecklings- arbete. Den förening som står för verksamheten (Revolt) har dess- utom dokumenterat sina erfarenheter på ett sätt som enligt utvär- deraren gör dessa användbara även utanför skolmiljön (2004, s. , Å (2004, s. 48f) menar att ett framgångsrikt jäm- ställdhetsarbete kräver mobilisering på flera sinsemellan samver- kande nivåer. Jämställdhetsarbetet kan exempelvis studeras med hjälp av denna sammanfattning av mobiliseringsmodell: 1.Underifrån mobilisering: verksamheter som initieras av före- ningar (exempelvis kvinnocenter, kvinnosektioner i föreningar) 2.Institutionaliserad mobilisering: verksamheter inom exempelvis utbildningsväsendet, inte minst med inriktning på mansrollen (exempelvis högskolekurser för kvinnor, organiserad och pro- fessionaliserad verksamhet för män som manligt nätverk och kriscentrum) 3.Centraliserad mobilisering: den konkreta inkluderingen av jäm- ställdhetsperspektivet i målformuleringar, åtgärdsplaner och styrdokument , Å som studerat insatser i i , finner att de två första nivåerna finns representerade där, men finner att den tredje nivån med jämställdhetsperspektiv uttryckt i centrala doku- ment saknas men är synnerligen motiverad (ibid., s. 48). Att uppmärksamma jämställdhetsperspektivet är således enligt flera utvärderare av ytterst stor betydelse för utfallet, inte minst när det gäller sysselsättningsfrågor. När (2001a, 2001b) fick uppdraget att utvärdera tillväxtmålet i de lokala utvecklingsavtalen inför det kompletterande erbjudandet togs inte jämställdhetsfrågan i beaktande på ett uttalat sätt19. (2002a) menar att det vid kontakt med de kommunala samordnarna framkommit att en effekt av det kompletterande erbjudandet var att kvinnor direkt missgynnades: Det nya erbjudandet har också en normbildande effekt bland kommu- nerna. Samordnare påpekar att de nya direktiven lett till att sociala projekt riktade mot kvinnor och ungdomar nedprioriterats eller av- vecklats (ibid., s. 133). I de granskade utvärderingarna förekommer ett uttalat jämställd- hetsperspektiv tämligen sparsamt, både bland rapporter som publi- cerats före och efter det kompletterande erbjudandet. Jämställd- hetsperspektivet lyser även med sin frånvaro i årsrapporter /2000, 2001 och 200220. Det är inte förrän i årsrapport 200321 som jämställdheten nämns och då i termer av en okritisk redovisning av kommunala uppgifter om att uppskattningsvis 74 000 män och 87 000 kvinnor deltagit i olika insatser (2004, s. 7). Frågan om vad deltagande är har rönt en del intresse eftersom det långt ifrån är självklart: 19Endast vid något enstaka tillfälle lyfts ett jämställdhetsprojekt upp, i form av ett lyckat projekt i med kvinnliga studerade från KTH som på olika sätt stöttade flickor i högstadiet (2001a, s. 46). () som sam- manställde remissvaren om NUTEKs två rapporter, påpekade att de centrala myndigheterna ser jämställdheten som en av komponenterna i en hållbar tillväxt (ITPS 2002a, s. 4). 20Se (2000, 2002a, 2003). 21Se (2004). Det redovisade antalet deltagare säger mer om insatsens karaktär än om dess kvalitet. Vad som uppfattas vara deltagare är nämligen föremål för insatsledarnas tolkningar. I vissa fall (Servicefunktionen eller skol- relaterade insatser) redovisas som deltagare alla som på något sätt kommer i kontakt med insatsen i fråga, oavsett om det är genom att vara elev i en klass eller genom ett kort besök på på Servicefunktionen. I vissa andra fall med få redovisade deltagare (för catering eller i ) har samtliga deltagare verkligen deltagit i insatsen (Bunar 2003, s. 71) (2002a) påpekade i sin slutrapport att jämställd- hetsperspektivet fallit bort inom ramen för de lokala utvecklings- avtalen. Denna slutsats förefaller även vara rimlig när det gäller utvärderingarna. Det är få av utvärderingarna som lyfter fram jämställdhetsperspek- tivet. Bland dem som gjort detta pekar resultatet mot att de flesta aktiviteter varit upptagna av ett etniskt perspektiv och att jäm- ställdhetsperspektivet delvis fallit bort. Det finns en rad exempel på projekt som är specifikt inriktade på kvinnor och flickor, i syfte att ge dessa möjlighet att på egna villkor ägna sig åt aktiviteter och diskussioner. Dessa projekt har i och för sig varit uppskattade men ifrågasätter flera utvärderare projektens relevans när det gäller de lokala utvecklingsavtalens övergripande målsättning. Lästips bland de granskade rapporterna: , (2004). – del av segregerad storstad. , (2003a). Tjejverksamheter inom storstadssatsningen: Projektmedel till ungdomsverksamheter dominerade av pojkar. Av de två övergripande mål som i propositionen formulerades för storstadspolitiken (se kapitel 2), bröts det andra målet, segregations- målet, ned i åtta prioriterade målområden. Denna del av kapitel 6 utgår från dessa, nämligen: Målområde 1: Sysselsättning Målområde 2: Socialbidragsberoende Målområde 6: Områdesutveckling och trygghet Målområde 7: Folkhälsa Målområde 8: Demokrati och delaktighet Till detta fogas ett nionde avsnitt med titeln mål- områdena.