sou · GTB33 · 2006-01-01 00:00:00 — I resolutionen uttalade rådet att skyddet av nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde endast kan säkerställas effektivt om medlemsstaterna kan stödja sig på samarbete på såväl nationell nivå som på gemenskapsnivå och internationell nivå. Rådet konstaterade vidare att Unesco- konvention om åtgärder för att förbjuda och förhindra olovlig in- försel, utförsel och överlåtelse av äganderätten till kulturföremål (av- snitt 3.2.1) och Unidroitkonvention om stulna eller olag- ligt utförda kulturföremål (avsnitt 3.5.2 och avsnitt 4) syftar till att främja detta skydd. Mot denna bakgrund uppmanade rådet med- lemsstaterna att intensifiera det samarbete som inrättats genom för- ordningen (EEG) 3911/92 och direktivet 93/7/EEG och att i nära samarbete med kommissionen förbättra och strukturera det admini- strativa samarbetet mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna upp- manades också att använda sig av de möjligheter som det polisiära och rättsliga samarbetet i brottsfrågor erbjuder. Inom detta område riktades en uppmaning till kommissionen att ta fortsatta initiativ och i högre grad bidra till skyddet av medlemsstaternas kulturarv. Rådets resolution har bl.a. utmynnat i att kommissionen utarbe- tat riktlinjer för det administrativa samarbetet mellan medlemslän- derna (Taxud/1062/2001 Final Rev. anordnat seminarier kring frågor angående hur den olagliga handeln med kulturegendom skall kunna motverkas. Vid dessa seminarier har representanter från medlemsstaterna och olika organisationer del- tagit. De nu beskrivna rättsakterna, som i två fall rubriceras som reso- lutioner, utgör i princip endast politiska viljeförklaringar och får inga direkta rättsliga verkningar. Rättsakterna kan emellertid indirekt för- plikta medlemsstaterna att, bl.a. mot bakgrund av de grundläggande samarbetsförpliktelserna som kommer till uttryck i artikel 10 i Rom- fördraget, handla i enlighet med de viljeförklaringar som rådet, kom- missionen och gett uttryck för. 3.1.6Något om EU:s övriga samarbete På beslut av rådet bedrivs inom EU ett s.k. AGIS-program som kom- missionen ansvarar för (beslut /630/JHA, OJ L 203, , p. Syftet med programmet är att stödja och utveckla samarbetet mellan polisiära och rättsliga organ i medlemsstaterna. Inom ramen för detta projekt har , som utredningen redovisat inledningsvis i detta avsnitt, tilldelats medel för att genom- föra ett forskningsprojekt om brott som hotar kulturarvet. EU deltar också internationellt i olika former av samarbete. Ett sådant exempel är samarbetet mellan EU och OAU (Organization of African Unity). Inom ramen för toppmöten mellan EU och OAU har EU bl.a. konstaterat de afrikanska staternas oro när det gäller kulturföremål som stulits eller exporterats och med anledning härav vidtagit utredningsåtgärder (se t.ex. Toppmötet mellan och under överinseende av OAU och EU i , den s.k. Kairoförklaringen, Conseil/00/901). 3.2.11970 års Unescokonvention om åtgärder för att förbjuda och förhindra olovlig införsel, utförsel och överlåtelse av äganderätten till kulturegendom Efter de båda världskrigen såg många stater ett behov av internatio- nella regler för att förhindra utarmningen av de olika ländernas kulturarv. Frågan blev aktuell inom för utbildning, vetenskap och kultur () och antog organisationen en konvention om åtgärder för att förbjuda och för- hindra olovlig införsel, utförsel och överlåtelse av äganderätten till kulturegendom (Unescokonvention). Konventionen trädde i kraft . Staternas tillträde till Unescokonventionen efter Unescokonventionens ikraftträdande var det endast ett fåtal stater som anslöt sig till konventionen. Bl.a. stod län- derna i länge utanför. kan man dock tala om en bred anslutning av stater och (/2005) har 106 stater ratificerat eller på annat sätt anslutit sig till konven- tionen. Flera av de afrikanska länderna tog initiativ till anslutning , däribland , , och . Även arabstater som , och anslöt sig i ett tidigt skede. tillkom bl.a. , och som konventionsstater. anslöt sig till konventionen som första västeuropeiska land och har sedan följts av flera andra euro- peiska länder, såsom , , , och . tillträdde även konven- tionen. ratificerade konventionen såsom första land i . beslutade att skulle ansluta sig till konventionen. Efter ratificering trädde konventionen i kraft för svensk del . anslöt sig även . Konven- tionen ratificerades av . Med anledning av att avser att tillträda konventionen pågår för när- varande ett lagstiftningsarbete. Detta beräknas vara slutfört . I konventionens ingress, den s.k. preambeln, deklareras bl.a. att ut- byte av kulturegendom mellan länder fördjupar kunskapen om den mänskliga civilisationen och väcker ömsesidig aktning och upp- skattning mellan nationerna. Det slås fast att kulturegendom utgör en av de grundläggande beståndsdelarna i civilisationen och folkens Vidare anges att det är en väsentlig uppgift för varje stat att skydda den kulturegendom som finns inom dess territorium mot stöld, olovlig utgrävning och olovlig utförsel. Det framhålls också att det är av stor vikt att museer, bibliotek och arkiv värnar om att deras samlingar grundas på de allmänt erkända moralprinciper som kommer till uttryck i konventionen. Artiklarna i konventionen skall läsas och förstås mot den bakgrund som anges i preambeln. Konventionen innehåller totalt 26 artiklar. Den har ingen retro- aktiv verkan, utan blir bindande för en stat först då den, efter att staten anslutit sig, träder i kraft i den aktuella staten. Bestämmel- serna är alltså inte tillämpliga beträffande föremål som i strid med konventionen förts in till eller ut från ett land före ikraftträdandet. Konventionen innebär i princip att medlemsstaterna förbinder sig att uppfylla tre sorters förpliktelser: registrering och kontroll, förbud mot utförsel och införsel samt krav på återförande. Bestämmelserna i konventionen medför sålunda i huvudsak att konventionsstaterna inte får föra in kulturegendom som förts ut olagligt från en annan stat. Detsamma gäller om egendomen stulits från ett museum eller en annan institution i ett annat land och ingår i ifrågavarande insti- tutions inventarium. I fråga om kulturegendom som förts ut olagligt är den anmodade staten skyldig att lämna ut och återföra kulturegen- dom om ersättning betalas till en godtroende innehavare. För att hindra olovlig utförsel av kulturegendom skall staterna inrätta ett tillståndssystem för utförsel. Innehållet i konventionen kan kortfattat beskrivas på följande sätt. I artikel 1 definieras begreppet kulturegendom, cultural property. Definitionen är vid. Egendom som av religiösa eller pro- fana skäl av vederbörande stat pekas ut som betydelsefull för arkeo- login, förhistorien, historien, litteraturen, konsten eller vetenskapen och som tillhör någon av de elva följande angivna föremålsgrupperna omfattas av definitionen: a)sällsynta samlingar och prov på zoologins, botanikens, mineralogins, och anatomins områden samt föremål av paleontologiskt intresse, b)föremål med historisk anknytning, däribland vetenskapens och tek- nologins historia samt krig- och samhällshistoria, egendom med an- knytning till nationella ledares, tänkares, vetenskapsmän och konst- närers liv samt till händelser av nationell betydelse, c)fynd från (såväl tillåtna som olovliga) arkeologiska utgrävningar eller från arkeologiska upptäckter, d)delar av söndertagna konstnärliga eller historiska byggnadsminnen eller fornlämningar, e)gamla föremål, såsom inskriptioner, mynt och graverade sigill, f)föremål av etnologiskt intresse, g)föremål av konstnärligt intresse såsom i)tavlor, målningar och teckningar helt utförda för hand oavsett underlag och material (utom industriella ritningar och fabrikstill- verkade handdekorerade föremål), ii)originalverk i form av statyer och skulpturer oavsett material, iii)gravyrer, tryck och litografier i original, samt iv)konstnärliga montage i original oavsett material, h)enskilda exemplar eller samlingar av sällsynta manuskript och inku- nabler, äldre böcker, dokument och publikationer av särskilt intresse (såsom historiskt, konstnärligt, vetenskapligt eller litterärt intresse), i)enskilda exemplar eller samlingar av portofrimärken, stämpelskatte- märken och liknande, j)arkiv innefattande ljudarkiv, fotografiska arkiv och filmarkiv, k)gamla möbler och äldre musikinstrument. Ett föremålsslag faller alltså inte in under definitionen kulturegen- dom förrän det av vederbörande stat har pekats ut som betydelsefullt i något av nyssnämnda hänseenden. Den har an- gett att de kulturföremål som enligt bestämmelser i 5 kap. 1 och 3 §§ kulturminneslagen (1988:950) och 24–25 §§ kulturminnesförord- ningen (1988:1188) inte får föras ut ur landet utan särskilt tillstånd för svensk del skall anses som betydelsefulla i konventionens be- märkelse. Konventionens bestämmelser blir alltså tillämpliga be- träffande dessa föremål. I avsnitt 2.1.2 har utredningen redovisat de nämnda bestämmelserna i kulturminneslagen och kulturminnesför- ordningen. I artikel 2 uttalar de fördragsslutande parterna att olovlig införsel, utförsel och överföring av äganderätten till kulturegendom är en av de främsta orsakerna till utarmningen av kulturarvet i ursprungslän- derna och att det krävs ett internationellt samarbete för att skydda varje lands kulturegendom. Enligt artikel 3 är införsel, utförsel eller överföring av ägande- rätten till kulturegendom olovlig när lagregler som bygger på kon- ventionsbestämmelserna har överträtts. Begreppet kulturegendom förekommer även i artikel 4, som anger vilket ursprung eller vilken anknytning kulturegendomen skall ha till en stat för att räknas som en del av den statens kulturarv. För- utom att utgöra kulturegendom enligt definitionen i artikel 1 måste föremålet uppfylla något av de villkor som anges nedan. Ett lands kulturarv utgörs sålunda av föremål som a)skapats av landets medborgare eller inom landet av utländska med- borgare eller statslösa personer som vistas där, b)påträffats inom landet, c)förvärvats vid arkeologiska, etnologiska eller naturvetenskapliga expeditioner med samtycke av behörig myndighet i ursprungslandet, d)förvärvats genom fritt överenskommet utbyte, e)förvärvats genom gåva eller köp med samtycke av de behöriga myn- digheterna i ursprungslandet. För att skydda kulturegendom mot olovlig införsel, utförsel och överlåtelse av äganderätt åtar sig konventionsstaterna genom artikel 5 att, såvida sådana organ inte redan finns, inrätta myndigheter med särskilt angivna uppgifter. Bland de uppgifter som anges är att a)bidra till att utarbeta författningsförslag, b)föra ett nationellt inventarium över kulturegendom, c)stödja utveckling och inrättande av institutioner som skall bevara och visa kulturegendom, t.ex. museer, d)organisera övervakning av arkeologiska utgrävningar och e)stimulera utbildning och sprida information om konventionen. I artikel 6 åtar sig staterna att införa utförseltillstånd för kulturföre- mål och att förbjuda utförsel av kulturegendom utan sådant tillstånd. Artikel 7 avser åtgärder för att komma tillrätta med olovlig in- försel av kulturegendom. Konventionsstaterna åtar sig i huvudsak att vidta nödvändiga åtgärder för att a)förhindra att museer och andra liknande institutioner förvärvar kulturegendom som förts ut olovligt, b)i) förbjuda införsel av kulturegendom som har stulits från bl.a. museer i andra konventionsstater under förutsättning att det är dokumenterat att egendomen ingår i ifrågavarande institutions in- ventarium, och ii)ta i beslag och återlämna den olovligt införda kulturegendomen till ursprungsstaten. Sådana åtgärder kan vidtas oavsett om en kö- pare handlat i god tro, men förutsätter att ersättning betalas till en godtroende köpare eller till en person med äganderätt till denna En framställning om återställande skall göras via diplo- matiska kanaler. Artikel 8 förpliktar konventionsstaterna att med straff eller admini- strativa påföljder sanktionera sådana förbud som har utfärdats i en- lighet med bestämmelserna i artiklarna 6 och 7. En konventionsstat, vars arkeologiska eller etnologiska material hotas av plundring, åläggs enligt artikel 9 att delta i internationella ansträngningar för att genom kontroll av införsel, utförsel och inter- nationell handel med berörd egendom komma tillrätta med plund- ringen. I artikel 10 åtar sig konventionsstaterna att genom utbildning och information motverka spridning av kulturegendom som olovligt förts bort från en annan konventionsstat samt att, på ett för varje land lämpligt sätt, ålägga antikvitetshandlare att föra register över kulturegendom. Registret skall innehålla uppgift om namn och adress på den som sålt egendomen, en beskrivning av varan samt priset vid försäljningen. Vidare skall antikvitetshandlarna åläggas att informera köparen om eventuellt förbud mot utförsel. Skyldigheterna sank- tioneras med straff eller genom administrativa sanktioner. Artikel 11 anger att utförsel och överlåtelse av äganderätt till kul- turegendom under tvång i samband med ockupation av en stat be- traktas som olovlig. Artikel 12 reglerar staternas ansvar för kulturarvet i områden för vilka de sköter utrikespolitiken. Artikel 13 innehåller ett antal åtaganden på det civilrättsliga och processrättsliga området. Åtgärderna skall vidtas inom ramen för respektive stats lagstiftning. (i)förhindra överlåtelser som kan antas främja olovlig införsel och utförsel, (ii)garantera att behöriga myndigheter samarbetar för att underlätta återförandet av olovligt utförda kulturföremål, (iii)tillåta den rättmätige ägaren att vidta rättsliga åtgärder för att återfå förlorad eller stulen kulturegendom, (iv)erkänna andra staters rätt att förklara viss egendom som omistlig samt underlätta återställandet av sådan egendom om den har förts ut. Konventionsstaterna skall enligt artikel 14 ombesörja att de myndig- heter som svarar för skyddet av statens kulturarv har tillräckliga ekonomiska medel. Med stöd av artikel 15 är det möjligt för konventionsstaterna att träffa särskilda avtal sinsemellan eller att fortsätta att tillämpa redan ingångna överenskommelser om återförande av kulturegendom som bortförts olovligen innan konventionen trädde i kraft för berörda stater. Resterande artiklar utgör för konventioner sedvanliga slutartiklar och innehåller bl. a. formella regler om ikraftträdande, uppsägning och rapportering till . Anpassningen av svensk rätt till Unescokonventionen För svenskt vidkommande konstaterades i samband med konven- tionstillträdet att de regler som fanns uppfyllde konventionens krav och att det därmed inte krävdes några lagändringar för att skulle kunna ansluta sig till konventionen (promemoria , ratifikation av Unesco- konvention, samt protokoll vid regeringssammanträde dnr Ku2002/2213/R). Åtagandena i artiklarna 7 och 8 om införselförbud och sanktione- ring av överträdelser av sådant förbud med straff eller administrativa påföljder ansågs uppfyllda genom befintlig lagstiftning om häleri och häleriförseelse. Regeringen konstaterade att den svenska lag- stiftningen visserligen inte innehåller något uttryckligt förbud mot införsel av kulturegendom som stulits från en offentlig institution i en konventionsstat, men att förfarandet typiskt sett torde vara ägnat att försvåra att saken återställs till ägaren. Regeringen konstaterade vidare att bestämmelserna om häleri och häleriförseelse sålunda väl täckte det förfarande med stulna kulturföremål som staterna åtagit sig att förbjuda och sanktionera (, a. prome- moria s. 7 ff.). Eftersom det enligt gällande bestämmelser i 5 kap. kulturminnes- lagen med anslutande bestämmelser i kulturminnesförordningen är straffrättsligt sanktionerat att föra ut ett kulturföremål ur utan erforderligt tillstånd, behövdes det inte heller någon ytterligare lagstiftning med anledning av konventionens artikel 8 i denna del. Vidare konstaterades att reglerna om beslag och återlämnande i 4 kap. 19 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brott- mål, regleringen i 27 kap. 1 § första stycket om s.k. återställandebeslag samt ändringarna i fråga om godtrosförvärv sammantaget innebar att konventionen inte heller i dessa delar krävde någon lagstiftning. Som tidigare nämnts åtar sig staterna enligt artikel 10 i konventio- nen att ålägga antikhandlarna att informera köpare om ett eventuellt förbud mot utförsel och att föra vissa register. Förpliktelserna gäller emellertid enligt konventionen med förbehåll för att en sådan ord- ning skall vara lämplig för konventionslandet. Det har från svensk sida inte ansetts realistiskt att sanktionera en sådan informations- skyldighet, eftersom det är svårt att bevisa att information inte har lämnats. Enligt lagen (1999:271) om handel med begagnade varor och därtill hörande förordning skall handlare föra register med vissa uppgifter. Dessa bestämmelser konstaterades i huvudsak uppfylla konventionens krav (, a. promemoria s. 9). Regeringen gav landets samtliga centrala museer i uppdrag att redovisa vilka riktlinjer som tillämpades i sam- band med nyförvärv till museernas samlingar och hur förvärvsprinci- perna förhöll sig till () etiska riktlinjer för förvärv, se avsnitt 3.4.2. Redovisningarna visade att museerna följde ICOM:s riktlinjer. Därmed ansågs inte heller åtagandet i artikel 7 i Unescokonventionen om att vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra att museer förvärvar kulturföremål, som förts ut olovligt, kräva någon svensk lagstiftning. Sammanfattningsvis har Unescokonventionen alltså inte resulterat i några lagtekniska nyordningar för del. 3.2.21954 års om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt med tilläggsprotokoll Inom upprättades en konvention om skydd för kul- turföremål i händelse av väpnad konflikt (). Konventionen har (/2005) tillträtts av 113 stater. Den ursprungliga konventionstexten kompletteras av två protokoll. Det första protokollet reglerar bl.a. återförande av kulturegendom och anger vidare att en godtroende innehavare kan ha rätt till ersättning för det fall egendom skall återföras (se nedan). Flertalet av de stater som anslutit sig till konventionen har också godkänt protokollet. anslöt sig till kon- ventionen och ett av tilläggsprotokollen (SÖ 1985:7). Konventionen var den första rättsakt som definierade begreppet kulturegendom. Konventionens syfte är att värna om kulturminnes- märken och kulturegendom i händelse av väpnad konflikt, vid ocku- pation och i inbördeskrig. De anslutna staterna förbinder sig att i fredstid förbereda skydd av kulturminnesmärken och kulturegen- dom samt att i krigstid respektera sådan egendom. Vid ockupation skall kulturegendom skyddas av ockupationsmakten. Ett särskilt em- blem kan sättas på egendom som bedöms som särskilt skyddsvärd. I det första tilläggsprotokollet till konventionen åtar sig konven- tionsstaterna att under väpnad konflikt hindra utförsel av kultur- egendom från ett territorium som den ockuperar, att förvara kultur- egendom som förts in till staten från ett ockuperat territorium och att vid fientlighetens upphörande returnera sådan egendom om den har exporterats i strid med principerna i konventionen. Vidare för- binder sig staterna att betala ersättning till innehavare i god tro när sådan egendom skall returneras. Föremål som deponerats i en annan stat i syfte att skydda egendomen skall returneras efter det att fient- ligheterna upphört. Bestämmelserna i konventionen har fått förnyad aktualitet efter konflikterna i bl.a. , , och länderna i . finns en mellanstatlig kommitté inom som bistår som medlare i bilaterala förhandlingar för att få till stånd att kulturegendom återlämnas till ursprungsstaten. Detta organ benämns the Return of Cultural Property to its Countries of Origin or its Restitution in Cases of Illicit Appropriation och består av repre- sentanter från 22 av medlemsstater. Varken eller de övriga nordiska länderna finns emellertid representerade. Vidare finns endast ett fåtal andra europeiska stater, däribland dock och , upptagna som medlemmar. Kommittén har enbart en rådgivande funktion och kan inte fatta några för staterna bin- dande beslut. Staterna har rätt att vända sig till kommittén sedan deras förhandlingar på egen hand har misslyckats. Utöver rollen som medlare har kommittén också en funktion som informatör främst angående problemen med olagligt utförd kulturegendom. Inom utarbetades etiska regler för pro- fessionella handlare med kulturföremål, International Code of Ethics for Dealers in Cultural Property. Syftet med de etiska reglerna är att motverka den illegala handeln med kulturföremål bl.a. genom att i de fall proveniens saknas eller är bristfällig få handlare att i sådana fall undvika att importera eller exportera föremålen samt vägra för- säljning. Vidare åläggs handlare att föra noggranna uppgifter om tidigare ägare och köpare till föremålet. generalkonferens antog en deklaration om kultu- rell mångfald och en handlingsplan som understryker vikten av att skydda den kulturella mångfalden och upprätthålla en dialog mellan olika samhällen. antogs också konventionen om kultur- arv under vatten, The Convention on the Protection of the Under- water Cultural Heritage. Denna har endast tillträtts av två stater och därför ännu inte trätt i kraft. Konventionens syfte är att motarbeta olovlig utförsel av kulturföremål och handel med sådana föremål. har tillträtt konventionen om skydd för världens kultur- och naturarv, den s.k. Världsarvskonventionen. I konventionen åtar sig de anslutna staterna att skydda och levandegöra sitt nationella kultur- och naturarv och att inte skada andra fördragsanslutna staters natur- och kulturarv samt att medverka i olika former av internatio- nellt samarbete. Med stöd av konventionen har bildats en mellan- statlig kommitté, , som upprättar en lista över objekt som förklaras vara en del av världens kultur- och naturarv, den s.k. . Vid sidan av sin huvuduppgift att främja respekten för de mänskliga rättigheterna, demokrati och rättsstatens principer arbetar den mellan- statliga samarbetsorganisationen även för att värna om det europeiska kulturarvet. Som ett resultat av arbetet inom utformades den mycket allmänt hållna European Cultural Convention i syfte att öka förståelsen mellan folken och dess kulturella skillna- der samt för att värna om det europeiska kulturarvet. För att skydda kulturföremål mot alla former av olovlig hantering utarbetades inom ramen för arbete en konven- tion om brott relaterade till kulturegendom. detaljerat bl.a. återförande av kulturföremål, som genom ett brotts- ligt förfarande förts bort från en stats territorium. I konventionen specificeras de brottsliga förfaranden, offences related to cultural property som konventionen avser reglera. Konventionen har emeller- tid endast undertecknats av två stater och har därför inte trätt i kraft. har också uppmärksammat problemen med olovlig handel med kulturföremål i rekommendation 1072 (1989) om inter- nationellt skydd för kulturegendomar. I rekommendation 1372 (1998) uppmanas medlemsstaterna vidare att arbeta för att tillträda Unidroitkonvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. Därutöver har organisationen utarbetat en konvention till skydd för fasta kulturminnen (den s.k. Granadakonventionen ) och två konventioner till skydd för det arkeologiska kultur- arvet, varav den senare, den s.k. Maltakonventionen , närmast är en omarbetning av den ursprungliga konventionen . har anslutit sig till såväl Granadakonventionen som Maltakonventionen. I Maltakonventionen förbinder sig staterna bl.a. att motverka olovliga utgrävningar och bortförande av delar av det arkeologiska arvet samt att omhänderta och förvara arkeologiskt material. Det finns en särskild kommitté som övervakar staternas efterlevnad av konventionsåtagandena, (). 3.4Andra former av internationellt samarbete I det internationella arbetet fyller en viktig funktion, bl.a. i egenskap av ett organ som kan centralisera och sprida information om olagligt hanterade kulturföremål.