sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Exempel på särskilda åtaganden m.m. med tillhörande och specificerade resurser (se regleringsbrev för budget- avseende anslag till universitet och högskolor) är: Inter- nationell lärarfortbildning (UU), Sekretariatet för (), nationella resurscentrum inom naturveten- skapligt/tekniska ämnen (UU, LU, GU, SU, LiU), trafikflygar- utbildning (LU), omhändertagande av arkeologiska fynd i (LU), (), stöd till studenter med funktionshinder (SU), decentraliserad utbildning (UmU, LTU), utbildning i rymd- och miljövetenskap (UmU, LTU), tandvårds- central (KI, MAH), prov efter läkares allmäntjänstgöring (KI), skolledarutbildning (ÖU), lokalisering av verksamhet till (ÖU), omstrukturering av verksamhet (MiU), fort- bildning av journalister (), Idélab (MdH), dirigentutbildning och utbildning i elektroakustisk komposition samt ombesörjandet av utbetalning till Svenska Artisters och Musikers Intresseorgani- sation (KMH), Nationellt andraspråk och svenskundervisning för invandrare (LHS), lärarutbildning för döva och hörselskadade (LHS), rekryteringsinsatser för lärar- studenter med utländsk bakgrund och annat modersmål än svenska (LHS) Exempel på särskilda åtaganden utan specificerade resurser (se regleringsbrev för avseende anslag till universitet och högskolor) är: Småspråk (UU, LU, SU, UmU), specialpedagogiskt innehåll i lärarutbildningar alternativt special- Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem pedagogutbildning (GU, ÖU, LHS), magisterutbildning i industri- ell design med inriktning mot fordonsindustrin (UmU, CTH), legitimationskurser för icke-legitimerade optiker (KI), lärarutbild- ning för med inriktning på mot bl.a. samiska (LTU), utbildning i kammarmusik i kombination med utbildning i annat ämne (MdH), utbildning av pianostämmare (KMH) Sammanställningen ovan innehåller förutom särskilda åtaganden också uppdrag (t.ex. nationella resurscentrum i naturvetenskap- liga/tekniska ämnen) som finansieras i särskild ordningen inom ramen för respektive lärosätes grundutbildningsanslag. Av sammanställningen framgår att särskilda åtagandena och uppdrag spänner över många områden. För att få en uppfattning om hur stora resurser som avsätts till särskilda åtaganden och liknande åtgärder kan skillnaden mellan lärosätenas grundutbildningsanslag och takbelopp studeras. Om dessa skillnader summeras framgår att ca avsätts till särskilda åtaganden m.m. . Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.38 Grundutbildningsanslag, takbelopp och särskilda åtaganden (kkr) 2005 Anm: För och högskolan i är i tabellen takbeloppet definierat som respektive grund- utbildningsanslag. Källa: Regleringsbrev för avseende anslag för universitet och högskolor Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Då det nuvarande resurstilldelningssystemet infördes fanns en oro för att en resurstilldelning som enbart baserades på kvantitativa studieresultat skulle ge en ökad produktivitet utan att kvalitets- aspekterna beaktades. Propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) anvisade tre åtgärder för att motverka en sådan eventuell urholkning av kvaliteten. Den första var att kvaliteten var lärosätenas ansvar och att de förväntades vidta åtgärder för att säkra kvaliteten. Det andra var att dåvarande skulle genomföra nationella utvärderingar och kvalitetsbedöm- ningar. Den tredje åtgärden bestod av att det skulle skapas en kvalitetspremie inom ramen för det nya resurstilldelningssystemet. Denna fråga behandlades i Resursberedningen, (SOU 1993:3) men av olika skäl infördes aldrig en kvalitetspremie i det nuvarande resurstilldelningssystemet. Kvalitetssäkringen är fortfarande lärosätenas ansvar. Därutöver genomför ett omfattande kvalitetsutvärderings- program, inom vilket samtliga ämnen och program utvärderas . Utvärderingarna ger återkoppling till lärosätena om förbättringsområden. I vissa fall kan examens- rättigheter ifrågasättas. Lärosätena ser allvarligt på eventuella anmärkningar och vidtar åtgärder för att förbättra sin verksamhet, (se Referens) Hur har det gått, (2004). Högskole- verket genomför också temautvärderingar inom utvalda områden såsom jämställdhet, studentinflytande, social och etnisk mångfald, internationalisering och samverkan. I någon utsträckning kan också studenterna anses utgöra en indikator på huruvida utbildningarna håller hög kvalitet. Det finns studier som visar att studenterna i sitt val av utbildning och lärosäte, värderar utbildningens innehåll och kvalitet som det viktigaste kriteriet (avsnitt 7.14). Resurstilldelningssystemets kvalitetskonkurrens ansågs också bidra till en förstärkt utbildningskvalitet. Motiven för att inte införa en kvalitetspremie som en komponent i resurstilldelningssystemet är fortfarande giltiga. Detta understryks också av att inget av de länder vi besökt har en kvalitetspremie som en del av respektive resurstilldelningssystem. Om en kvalitetspremie införs i resurstilldelningssystemet inom oförändrad resursnivå kan detta innebära att vissa lärosäten får mindre resurser till grundutbildningen vilket i sin tur riskerar att Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem sänka kvaliteten ytterligare. En problematik som uppstår är huruvida de lärosäten som håller hög kvalitet skall erhålla mer resurser medan de som ej klarar nivån ska få mindre resurser när de kanske skulle behöva extra stöd för att utveckla sin verksamhet. Lärosätena strävar efter och konkurrerar med hög kvalitet i grundutbildningen. Detta innebär starka incitament för lärosätena att kvalitetssäkra och kvalitetsutveckla verksamheten. Lärosätenas ansvar för detta kvalitetsarbete tillsammans med kvalitetsutvärderingar fungerar enligt vår uppfattning i huvudsak väl. Utgångspunkten för dagens resurstilldelningssystem var att studenternas efterfrågan skulle få genomslag både vad avser val av utbildning och val av högskola eller universitet, se Frihet för kvali- tet (prop. 1992/93:1). Resursberedningen (SOU 1993:3) arbetade vidare med förslaget och ansåg att studentpengen, dvs. ersättningen för en helårsstudent skulle syfta till att ge lärosätena incitament för att stödja och behålla sina studenter. Den effekten ansågs dock ringa då högskolesystemet var översökt, men den förutspåddes en större effekt med ett vidgat utbud och en minskning av studie- benägna personer. Resursberedningen föreslog att studentpengens storlek borde vara av per capitaersättningen. I riksdags- behandlingen ökade andelen till . Eftersom student- pengens syfte var den studentvårdande effekten ansågs det att den inte borde överstiga marginalkostnaden men inte heller bara vara symbolisk. Huvuddelen av resurserna skulle enligt propositionen baseras på helårsprestationer eller examina. Ersättningen för helårsstudent har sedan kommit att bli lika stor eller större än ersättningen för helårsprestation. Studenternas efterfrågan, antagna studenter och studenternas prestationer fungerar som en viktig styrfaktor för de flesta lärosäten. Detta beror på att lärosätena sällan har ekonomiska förutsättningar att långsiktigt erbjuda ett utbildningsutbud som inte attraherar studenter. Vi har tidigare visat att lärosätena breddat sitt utbildningsutbud i stället för att profilera det. Detta kan vara en strategi för att undvika ekonomiska effekter av upp- och nedgångar i studenttillströmningen till olika utbildningsområden. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Lärosätena värdesätter konstruktionen med per capita ersättning och den tydliga relationen till studenternas efterfrågan. Vikten av att resurstilldelningssystemet är så tydligt aktivitets- och presta- tionsbaserat betonas och resursberedningens motiv för detta är fortfarande giltiga. Vår slutsats är att studenternas efterfrågan och deras prestationer även fortsättningsvis bör vara en komponent i resurstilldelnings- systemet. 1992/93:169 diskuteras ingående om det framtida kompetensbehovet. Där konstateras att utbyggnaden av högre utbildning måste fortsätta och att en förstärkning av utbildningar som vänder sig mot näringslivet måste ske. Avseende styrning mot arbetsmarknadens behov skrivs på s 58 Genom de beslut om utbyggnad av den högre utbildningen, som regering och riksdag fattat, har betydande nya resurser tillförts den högre utbildningen. Det nya planeringssystemet ger universiteten och högskolorna vidsträckta befogenheter att besluta hur de växande resurserna skall användas. Min slutsats är alltså att de nya ansvarsprinciperna inom högskoleområdet inte bara medför en rätt för universitet och högskolor att besluta om sitt utbildningsutbud utan också en skyldighet at genom en ständigt pågående omprioriteringsprocess förnya och utveckla den utbildning som erbjuds. har en ytterligare förskjutning skett mot att utbildningsutbudet skall anpassas till såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan. I regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor anges som ett övergripande mål att: Den högre utbildningen skall svara mot såväl arbets- marknadens behov som studenternas efterfrågan. som ett övergripande mål för verksamhetsområdet . Resurstilldelningssystemet innehåller inte någon komponent som direkt är kopplad till arbetsmarknadens behov. Istället innehåller styrsystemet ett begränsat antal examensmål inom områden där regering och riksdag vill se en utökning. Dessa examensmål är styrande för hur lärosätena planerar sitt utbildnings- utbud (avsnitt 7.10). Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Ett resurstilldelningssystem som är direkt kopplat till arbetsmarknadens behov, skulle bortsett från att vara baserat på antalet examina, vara svårkonstruerat. Vår internationella utblick visar att och baserar sina system på examina. En konsekvens av dessa system med en stor fokusering på examina är att de medför långa utbildningstider. Det är enbart det finska systemet som försöker relatera antalet examina inom olika utbildningsområden till arbetsmarkandens behov. Det är Undervis- ningsministeriet som tolkar och överför arbetsmarknadens behov av olika examina till högskolesektorn. I tilldelas huvud- delen av resurserna på planerat antal examina, vilket innebär att den tar huvuddelen av den ekonomiska risken. skriver i sin , (2004:36) att en kortsiktig efterfrågan på arbetskraft inte kan utgöra basen för dimensionering av yrkesinriktad utbildning. Istället bör dimensio- neringen utgå ifrån arbetsmarknadens mer långsiktiga behov. konstateras att det är komplicerat att göra sådana bedömningar. Om det i landet utbildas för få studenter inom vissa områden beror det antingen på att antalet studieplatser är för få eller att det inte finns tillräckligt stort intresse hos de presumtiva studenterna att välja sådana utbildningar. Finns det efterfrågan men otillräckligt antal studieplatser ger det nuvarande resurstilldelningssystemet, som till stor del baseras på studenttillströmning, lärosätena incitament att öka utbildningsplatserna inom berörda utbildningar. Föreligger i stället en brist på studenter kan detta inte kompenseras via resurstilldelningssystemet. I stället krävs åtgärder som innebär att elevernas intresse för t.ex. naturvetenskap/teknik och språk stimuleras i grund- och gymnasieskolan och att de presumtiva studenterna sedan stimuleras att välja högskoleutbildningar inom dessa områden. Det handlar således inte bara om åtgärder som universitet och högskolor kan påverka. Det är svårare att avgöra om det utbildas för många studerande inom något område eftersom personer med en högre utbildning skapar sig en egen arbetsmarknad. Dessutom blir arbetsmarknaden mer och mer internationell. Att bygga in en komponent i resurstilldelningssystemet som bestraffar lärosäten som bedriver utbildningar av vilka det bedöms finnas en över- kapacitet i landet är ingen framkomlig väg. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Lärosätena anpassar sitt utbildningsutbud till såväl studenternas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. I utvecklingen av utbild- ningsutbudet använder lärosätena underlag som produceras av bl.a. , , Ungdomsbarometern, AMS. Flertalet lärosäten redovisar olika typer av forum/arenor där de träffar företrädare för arbetsmarknaden för att diskutera nuvarande och framtida kompetensbehov och dess påverkan på utbildnings- utbudet. Studenterna anses vara goda barometrar av arbetsmarknadens behov. Majoriteten av studenterna väljer sin grundläggande högskoleutbildning baserat på två huvudfaktorer: intresse för de ämnen/utbildningar de väljer att studera i kombination med att de väntar sig att studierna skall leda fram till intressanta arbeten, se är studenterna och vad tycker de? (2003:7). Studenterna betraktar alltså studierna som en inträdesbiljett till arbetsmarknaden. Samma studie visar också att det är en mycket liten andel studenter som väljer att studera något ämne enbart efter en bedömning av utsikterna på arbetsmarknaden. Ett möjligt sätt att styra studenterna till ett utbildningsval (med för få sökande) som leder till ett yrke inom vilket en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås, är att avskriva en del av studielånen eller tilldela sådana studerande någon form av premie (kapitel 10). 7.16Samverkan, konkurrens, profilering och koncentration mellan lärosäten Konkurrens om studenter lärosäten emellan var en viktig komponent då nuvarande resurstilldelningssystem konstruerades. Den ansågs bidra till en specialisering och profilering av lärosätenas utbildningsutbud. Det förväntades också att konkurrensen skulle leda till framväxten av nya utbildningsprofiler och nya lösningar för att tillgodose heterogena studentgruppers olika krav. Dagens system medför relativt stora inslag av konkurrens, även om den varierar mellan olika utbildningsområden. Den är mest påtaglig och har tydliga ekonomiska inslag inom de naturveten- skapliga och tekniska utbildningarna. Detta beror på att dessa utbildningar har en relativt svag studenttillströmning. Inom andra områden där studenttillströmningen är god är konkurrensen av Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Då strävar lärosätena i större utsträckning efter att få studenter med de bästa studieförutsättningarna. Trots denna konkurrens väljer lärosätena ofta att samverka. Det nuvarande resurstilldelningssystemet innehåller dock ingen direkt komponent som stimulerar en samverkan mellan ett eller flera lärosäten. Lärosätenas intäkter till grundutbildningen baseras på ersättningar från helårsstudenter och helårsprestationer från de utbildningar som respektive lärosäte bedriver. Om en student under sin utbildning väljer att studera vid flera lärosäten erhåller respektive lärosäte ersättning för de kurser på vilka studenten är registrerad vid lärosätet. Ett lärosäte kan också avtala med ett annat lärosäte (s.k. beställd utbildning) att det sistnämnda lärosätet skall genomföra en viss del av en utbildning som utgår från det förstnämnda lärosätet. I sådana fall registrerar sig studenterna vid det förstnämnda som får ersättning från helårs- studenter och helårsprestationer på vanligt sätt. Detta lärosäte ersätter sedan det i utbildningen medverkande lärosätet enligt avtal. Inom ramen för särskilda åtaganden kan statsmakterna till viss del stimulera samverkan mellan lärosäten. skall t.ex. genomföra en magisterutbildning i industriell design tillsammans med och en utbildning i rymd- och miljövetenskap i samarbete med . En samverkan bör initieras av berörda lärosäten och bygga på lärosätenas vilja till profilering och kvalitetsförbättring men kan också ha utbildningspolitiska och/eller ekonomiska motiv. Det kan gälla samarbete kring gemensamma utbildningar, fördelning av utbildningsinriktningar mellan varandra eller koncentration av ämnen till vissa lärosäten. Ett exempel på det sistnämnda är den samverkan som sker mellan högskolan i och univer- sitet där naturvetenskaplig utbildning koncentrerats till och humanistisk utbildning till . De flesta lärosäten har inlett eller utvecklat en samverkan. Genom den nya examensstruktur, utgående från den s.k. Bolognaprocessen, som kommer att gälla för universitet och högskolor kommer denna samverkan att behöva accentueras ytterligare. Den vikande studenttillströmningen till vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar liksom det minskade intresset för att studera främmande språk kommer också att öka detta behov. För att få en ökad samverkan mellan lärosäten är det i första hand viktigt att undanröja eventuella organisatoriska Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem hinder och att initialt kompensera lärosätena för de merkostnader som kan uppstå när verksamhet fördelas och flyttas. Enligt vår uppfattning kan ett resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning, som i huvudsak bygger på dagens principer, inte byggas upp på ett sådant sätt att det inne- håller en direkt komponent för samverkan mellan lärosäten. Däremot kan resurstilldelningssystemet utvecklas så att det skapar bättre förutsättningar för samverkan och minskar incitamenten för konkurrens. Dessutom bör lärosätena initialt kompenseras för de merkostnader som kan uppstå om verksamhet fördelas och flyttas mellan lärosäten. Lärosätena vittnar om att nuvarande resurstilldelningssystem fungerar bra i tider av expansion. De anser att systemet är kortsiktigt till sin karaktär och att det inte ger tillräckligt långsiktiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten. Ett resurstilldelningssystem som är kortsiktigt till sin karaktär och som t.ex. vid vikande studenttillströmning snabbt leder till en reduktion av grundutbildningens intäkter kan leda till stora ekonomiska svårigheter för lärosätena. Detta beror bl.a. på att lärosätenas utbildningsverksamhet är ett långsiktigt åtagande gentemot studenterna som inte med enkelhet kan avbrytas eller begränsas. Detta beror också på svårigheter för lärosätena att direkt anpassa personal- och lokalkostnader till en lägre intäktsnivå. Därutöver kräver en uppbyggnad och ett behållande av lärar- kompetens ekonomisk uthållighet. Lärosätena har få kraftfulla verktyg för att ekonomiskt kunna hantera och parera för plötsliga försämringar i studenttill- strömningen och därmed i grundutbildningens intäkter. Det är viktigt att ett nytt resurstilldelningssystem möjliggör stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena. Då nuvarande resurstilldelningssystem infördes uppnåddes en rationaliseringseffekt motsvarande . Orsaken var att i det tidigare resurstilldelningssystemet tilldelades lärosätena resurser Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem som om alla platser på utbildningarna var utnyttjade. I själva verket var av platserna outnyttjade. När det nuvarande resurs- tilldelningssystemet infördes /94 fick lärosätena betalt enbart efter antalet helårsstudenter och helårsprestationer, dvs. någon ersättning för outnyttjade platser erhölls ej. Vi ser det som ange- läget att ett nytt system även fortsättningsvis är delvis direkt prestationsbaserat. Vi tror också att ett fortsatt lokalt besluts- fattande, där lärosätena ansvarar för sin interna resursfördelning, sitt utbildningsutbud och det ekonomiska resultatet bäst främjar den ekonomiska effektiviteten för såväl det enskilda lärosätet som nationellt. 8Resurstilldelningssystem i några olika länder Budgetprocessen i påbörjas genom att parlamentet beslutar om hur stort belopp som skall användas för utbildning och forskning. (DfES) beslutar sedan om hur det totala beloppet för utbildning och forskning skall fördelas mellan t.ex. olika skol- och utbildningsformer. En stor del av detta belopp (avser grundläggande högskoleutbildning och forskning) går till in (HEFCE), som är ett fristående organ mellan regeringen och lärosätena. Inledningsvis beslutar HEFCE om fördelningen av dessa medel mellan grundläggande högskoleutbildning, forskning och andra ändamål. HEFCE beslutar sedan om fördelningen på lärosäten av de samlade anslagen till grundläggande högskole- utbildning respektive forskning. Totalt fördelade HEFCE inför /05 medel motsva- rande till 131 universitet och 159 Further Education Colleges (FEC). Medlen fördelades under följande rubriker: Research (), Teaching (), Provision for transfers and flexibility (), Earmarked capital funding () samt Special funding (). Special funding är ett slags tilläggsfinansiering utöver den formelbaserade som används såväl till strategiska satsningar som till ersättning för ändamål av nationellt intresse såsom IT- infra- struktur. Nedan koncentreras framställningen till finansieringen av den grundläggande högskoleutbildningen. in (HEFCE) beslutar med några undantag om fördelningen på lärosäten av det Resurstilldelningssystem i några olika länder samlade anslaget till högre utbildning. Undantagen är utbildningar inom de medicinska och odontologiska områdena som finansieras tillsammans av HEFCE och (NHS- finansierar den kliniska delen av utbildningarna) och lärarutbild- ningar som finansieras av (). 8.1.2Modell för fördelning av resurser till grundläggande högskoleutbildning Lärosätenas resurser till grundläggande högskoleutbildning består (exklusive undantagen ovan) dels av en grundtilldelning från HEFCE, dels av avgifter från studenter. De studenter som ingår i underlaget är brittiska studenter och övriga studenter inom EU. Även vissa student- och lärosätesfaktorer påverkar grundtilldel- ningen. Lärosätets tilldelning = HEFCE:s grundtilldelning + student- avgifter Grundtilldelningen, som kan sägas vara formelbaserad, är beroende av antalet studenter och inom vilka prisgrupper dessa finns. I sammanställningen nedan anges prisgrupper och vikter under /05. Inom parentes anges de vikter som gällde /04. Således har mellan dessa år skillnaden mellan pris- grupperna minskat. Orsaken till denna minskning är bl.a. att kompensation för bidrag till Teachers´Pensions Scheme liksom medel för att belöna och utveckla personal lagts in i grundtill- delningen till lärosätena /05. Resurstilldelningssystem i några olika länder Kliniska ämnen inom medicinska-, (4,5) Laboratorieämnen inkl. prekliniska kurser i medicin (2,0) Ämnen med laborativa-, studio- eller praktikerinslag (1,5) (1,0) Anm: Vilka ämnen som tillhör vilken prisgrupp beslutas av HEFCE. Indelningen i prisgrupper är således nationellt given och inte ett beslut för det enskilda lärosätet. Huvudprincipen vid resurstilldelningen är således likvärdighet och därmed rättvisa: Samma ersättning för samma ändamål för alla lärosäten. Internt inom lärosätet kan lärosätet fördela resurserna till sin grundläggande högskoleutbildning på det sätt man vill. 8.1.2.2Beräkning av antalet heltidsekvivalenter, baspris samt standardresurs Antalet studenter inom lärosätet räknas först om till heltidsstudenter. Sedan bestäms antalet heltidsekvivalenter (Full- time equivalent, FTE) för lärosätet genom att antalet heltidsstudenter inom respektive prisgrupp multipliceras med prisgruppens vikt. Exempelvis ger 1 000 heltidsstudenter inom prisgrupp B upphov till 1 700 heltidsekvivalenter. Därutöver beräknas ett antal för olika student- eller lärosätesfaktorer. Även dessa omräknas i heltidsekviva- lenter. Exempel på lärosätespremier är: till små lärosäten med mindre än 1 000 FTE, till specialhögskolor som har av kurserna inom ett eller två ämnen, Londonpremie, för gamla och historiska byggnader. Studentpremier erhålles exempelvis för studenter på långa kurser () och för deltidsstuderande. Samtliga dessa räknas om till FTE. Som exempel kan nämnas att antalet studenter inom deltidsutbildningen först räknas om till heltidsstudenter. Varje heltidsstudent ger sedan upphov till 0,1 FTE extra (oberoende av prisgrupp). Resurstilldelningssystem i några olika länder ersättning som är förknippad med långa kurser tar å andra sidan hänsyn till vilken prisgrupp ämnet hör. Tillägget för långa kurser är av produkten (heltidsstudenter på långa kurser) x (respektive prisgrupps vikt).