sou · GTB396 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta fordrar emellertid att Försvarsmakten både arbetar med rörelsestimulerande åtgärder vi- savi officerare i högre nivåer/grader, samt att myndigheten inte för- stärker nuvarande struktur genom omfattande nyutbildning och befordran. Utredningen sammanfattande bedömning vad avser utbildnings- volymer är att det temporära stopp på stabs- respektive chefspro- grammen som införts /2006 bör förlängas och vara den tid som avvecklingar och arbete med att omstrukturera utbildnings- och befordringsgången m.m. i befälskåren pågår, dock minst till 2008. Nyutbildningen respektive befordran kan därefter påbörjas i försiktig skala. Efter en sammanvägning av ovan nämnda faktorer bedömer utredningen att inriktningen för den årliga volymen av examinerade inledningsvis bör vara högst 50 elever på stabspro- grammet och högst tio elever på chefsprogrammet. Dessa volymer är enligt utredningens bedömning främst personalpolitiskt motive- rade, snarare än motiverade utifrån ett tvingande behov i verksam- heten. Om en framtida officersutbildning skulle göras längre på tidigare utbildningsstadier utgår utredningen från att senare stadier i motsvarande mån kan förkortas. Likaså om officerare läser in en generell högskoleexamen, före eller under yrkesbanan i Försvarsmakten. Antalen 50 respektive 10 är lägre än vad som teoretiskt skulle behövas utifrån hur många som skulle behöva utbildas för att fylla varje befattning i den totala insatsorganisationen som reserve- rats för majorer och högre officerare. Med hänsyn till den nuva- rande tillgången på officerare i de aktuella graderna, bedömer ut- 7 Beräkningen är utförd enligt följande. Skillnaden i antalet personer i respektive grad från major och uppåt mellan och * genomsnittlig månadslön för respektive grad i Försvarsmakten * 12. sociala avgifter har förutsatts. redningen dock inte att detta är ett väsentligt eller i tiden näralig- gande problem. Därutöver kommer det 2006 att ånyo examineras ca 85 nya överstelöjtnanter från chefsprogrammet. I ett mer lång- siktigt perspektiv menar utredningen dock att utbildningen kan behöva öka, förutsatt att utströmningen ur Försvarsmakten inom de aktuella graderna likaså ökar. Med bl.a. beaktande av utredning- ens förslag om att minska Högkvarteret samt en mer restriktiv hållning i allmänhet vid klassificeringar av befattningar, kan teore- tiska volymer av examinerade för att bemanna nuvarande insatsorganisation storleksmässigt uppskattas till uppemot 60 ele- ver på stabsprogrammet och 20 elever på chefsprogrammet. En så- dan utbildningstakt skulle göra att de ackumulerade voly- merna ungefärligen skulle motsvara de nordiska ländernas nuva- rande genomsnitt. Ser man till undervisningsformerna på stabs- respektive chefspro- grammen skiljer sig dessa i stora delar inte från allmänt förekom- mande högskoleundervisning. Sålunda är av kurstiden fö- reläsningar, lektioner eller självstudier. Resterande tid utgörs av exkursioner och grupparbeten under lärarstöd (s.k. fältövningar, applex m.m.), studiebesök samt stabsövningar. Det är främst den sistnämna fjärdedelen av undervisningen som har unika former och som kan innebära onormalt stora kostnader. Att högre officersut- bildning är kostsam på ett sätt som har få motsvarigheter i hög- skolevärden, styrks av den internationella jämförelsen enligt tidi- gare. Emellertid pekar denna också på att flera länder har lägre kostnader för utbildningar, främst chefsprogrammet, än den svenska. Utredningen anser mot bakgrund av det föregående att kostna- derna för stabs- och chefsprogrammen bör kunna sänkas och vill erinra om att både chefs- och stabsprogrammen med ungefärligen lika utbildningsvolymer bedrevs till lägre kostna- der per helårsprestation än 2004. Det kan vidare noteras att antalet årsarbetskrafter på FHS var lika 1997 och 2004. har den genomsnittliga kostnaden per helårsprestation inom chefs- och stabsprogrammen ökat med . Utöver löneutvecklingen för den anställda personalen indikerar detta att inköp av externa utbildningstjänster varit drivande för kostnadsutvecklingen. Utredningen har förstått att offecersutbildning traditionellt varit peronalintensiv till följd av en önskan om individuell uppföljning m.m. av eleverna. Emellertid anser utredningen att inom områden som bedrivs, eller kan bedrivas, med sedvanliga högskolemässiga utbildningsformer bör nya och mer kostnadseffektiva former infö- ras. Detta bedömer utredningen gäller för åtminstone tre fjärdede- lar av undervisningen. Härvid menar utredningen att det inte i sig bör anses vara en kvalitetsförsämring att t.ex. minska lärartätheten och andelen lektionsbunden undervisning. Detta bör i stället ses som en anpassning till vad som gäller för högre utbildningar i all- mänhet. Likaledes bör kraven på att eleverna självständigt genom egna litteraturstudier m.m. inhämtar och tillämpar kunskap kunna sättas avsevärt högre än den genomsnittliga av kurstiden som gäller . Krav på att eleverna redan innan kursstart inhämtat vissa moment i undervisningen bör kunna ställas, i kombination med förberedande kurser och distansutbildning. Mängden personal med lärar-, kurschefs- och andra roller bör kunna minska. Bedöm- ningar av elevens prestationer bör i högre grad kunna göras på grundval av resultat på tentamina och uppsatser, i enlighet med normal högskolepraxis. Det bör dock erinras att de betydande för- ändringar av utbildningsvolymer som utredningen ovan aviserat, i sig kraftigt kommer att minska de sammanlagda utbildningskost- naderna. Även om detta i sin tur minskar effekten av vissa kost- nadsreducerande åtgärder bör det inte hindra att Försvarsmakten och FHS ser över verksamheten i linje med vad utredningen här anfört. Frågan om akademisering av officersutbildningen har tidigare nämnts och regeringen har 2004 uppdragit åt att göra en värdering av de militära utbildningarna vid militärhögsko- lan i Försvarsmakten och FHS. Verket ska lämna sitt yttrande i de- cember 2005, vilket gör att akademiseringsfrågan och eventuella organisatoriska konsekvenser av denna ännu inte kan överblickas fullt ut. Utredningen återkommer till detta i det . Utredningen har under arbetets gång kunnat uppfatta olika skäl för en akademisering av officersutbildningen. Det första handlar om att tillföra eller säkerställa att utbildningen bedrivs på veten- skaplig grund och utifrån beprövad erfarenhet. Till detta hör även att ge utbildningens innehåll en mer vetenskaplig prägel. Ett annat argument handlar om att utbildningen borde värderas och examine- ras på samma sätt som högre utbildning i allmänhet. Utbildningens och yrkets status skulle därigenom öka som man skulle underlätta en övergång till annan yrkesverksamhet för den enskilde vilket också är till gagn för Försvarsmakten. Ett ytterligare argu- ment handlar om att man genom en akademisering skulle ansluta till en internationell trend inom militär utbildning. Det ligger utanför utredningens direktiv att gå in i denna fråga med tillhörande argument i detalj. Utredningen vill dock i allmän- het bejaka aspekter som att utbildningen bör bedrivas på veten- skaplig grund och utifrån beprövad erfarenhet. Utredningen har intrycket att denna strävan redan präglar verksamheten vid FHS . Utredningen kan vidare konstatera att trenden varit att allt flera utbildningar inordnats under universitets- och högskoleväsendet. Utredningens håller det för troligt att delar av den militära befälsutbildningen, i synnerhet på högre nivåer, till kursinnehåll kan anses vara akademisk. Värderingar i denna del genomförs f.n. av . Beträffande den internationella trenden mot att på olika sätt akademisera officersutbildning har utredningen intrycket av att så är fallet i våra nordiska grannländer. I dessa finns en treårig officersutbildning som avslutas med en ex- amen med erkännande och/eller jämförbarhet med högskoleutbild- ningar i allmänhet. I ett avseende föreligger dock en skillnad mellan hittillsvarande system i och de andra nordiska länderna. I de senare fallen är det inte allt befäl som genomgår denna utbildning. I och genomgås den treåriga officersutbildningarna av en begränsad del av det totala befälskollektiv som genomgått en grundläggande befälsutbildningen (120–150 personer).8 På så sätt erhålls även en smal topp respektive bred bas på den totala befäls- pyramiden. Såvitt utredningen uppfattat består militär befälsutbildning i olika stadier av såväl praktisk färdighetsträning, teoretiska studier samt tillämpning av teori. Utbildningen är till stora delar inriktad på ett specifikt yrke snarare än allmän. Detta utesluter inte att all- männa ämnen är relevanta för befäl med t.ex. förvaltningsuppgifter. Utredningen vill i det sammanhanget erinra om att ett fåtal högre officerare nu och de facto kommer att utöva befälsrätt 8 Volymer och organisation i var inte bestämda vid utredningens besök. över ett militärt förband i egentlig bemärkelse, åtminstone . För de flesta högre officerarna består arbetsupp- gifterna till huvuddel och i praktiken av olika typer av administra- tiva uppgifter m.m. som till form och metod är lika förvaltning i allmänhet. Detta bör också avspeglas i den högre utbildningen. Utredningen anser mot ovanstående bakgrund att följande aspekter bör beaktas i samband med akademiseringen av den mili- tära befälsutbildningen och den högre officersutbildningen i syn- nerhet: För det första bör utbildningen resultera i att hög effekt nås vi- savi insatsförsvarets krav. befattningar bör vara utgångspunkten för elevvolymerna vid all befälsutbildning. I den mån det finns tillkommande krav härledd ur förvaltning eller utbildningsorganisation m.m. bör detta anges och övervägas expli- cit. Automatik i utbildnings- och befordringsgång, i synnerhet för högre grader, bör tillämpas restriktivt. För det andra bör utbildningen vara kostnadseffektiv. Utbild- ning av professionella militära kunskaper och färdigheter bör ske inom försvarssektorn och i nära samverkan med den praktiska verksamheten. Utbildning i allmänna kunskaper och färdigheter bör i första hand ske utanför försvarssektorn. Kraven på att själv- ständigt tillgodogöra sig kursinnehåll m.m. bör kunna ställas på samma sätt som för högskoleutbildning i allmänhet. Utbildningen bör ges i yrkesbanan som en viss befattning moti- verar och utbildningstider bör helst hållas korta. Utbildning, meri- tering och lärande genom aktiv tjänstgöring bör vara normerande. För det tredje bör utbildningen avpassas till en lämplig incita- mentsstruktur för befälskåren. Efter utbildning och tjänstgöring bör den enskildes växling av yrken inom Försvarsmakten och över- gång från Försvarsmakten till annan verksamhet underlättas. Ut- ifrån allmänna strävanden om s.k. interoperabilitet mellan svensk och utländsk militär personal bör utbildning och befordringsgång anpassas till internationell praxis. Utbildningar i och samarbete med andra länder bör med fördel kunna användas. Utgående från avsevärt reducerade volymer samt sänkta kostnader bör även utbildningens organisering övervägas. Utredningen kan konstatera att Försvarsmaktens utbildning till sin huvuddel bedrivs Förutom militärhögskolorna bedrivs utbild- ning vid de försvarsgrensvisa stridsskolorna och diverse fackskolor. Totalt omfattar skolverksamheten inom Försvarsmakten, exklusive Försvarshögskolan, ca 1000 aktivt tjänstgörande officerare samt tillkommande civil personal. Även om försvarets skolverksamheten som helhet ligger utanför utredningens direktiv att behandla, håller utredningen det för tro- ligt att det finns möjligheter till rationaliseringar och kostnadsre- duceringar inom denna verksamhet. I det sammanhanget bör även den högre officersutbildningen vid FHS behandlas, i syfte att nå samordningsfördelar främst mellan verksamheterna vid militär- högskolorna och stridsskolorna å den ena sidan och FHS å den andra. Högre kostnadseffektivitet bör kunna uppnås men också högre kvalitet i utbildningen genom att utbildningsresurser, om än reducerade, kan koncentreras till färre elever. För den högre offi- cersutbildningen gäller detta i synnerhet på områden som innebär träning i att föra befäl över och tjänstgöra i staber i högre förband, där mängden övningstillfällen av naturliga skäl är begränsade. Beträffande den högre utbildningen vid FHS ser utredningen inga hinder för att denna även framgent skulle kunna bedrivas inom en egen myndighet, givet att FHS verksamhet inordnas i samman- hanget enligt ovan. Ett skäl för att bibehålla verksamheten som en egen myndighet är att FHS utöver den militära utbildningen även innehåller olika utbildningar och forskning inom krishanterings- området. Ett annat skäl för att bibehålla verksamheten inom myn- digheten FHS, och inte föra den till FM, kan även vara att akademi- seringen med tillhörande examensrätt – med nuvarande upplägg - därmed inte skulle kompliceras ytterligare. Ur utredningens perspektiv finns det frågor utöver ovan som är viktiga. Att få hög effekt visavi insatsförsvaret behov och att öka kostnadseffektiviteten i verksamheten är exempel på detta. Det kan därmed även finnas skäl som talar för att verksamheten borde in- ordnas i FM. Ett skäl är att personal- och utbildningsfrågorna i all- mänhet handhas inom FM och är centrala för effekterna av och kostnaderna för myndighetens verksamhet. Försvarsmaktens skulle med en sådan lösning ha ett helhetsansvar för rationaliseringar, kostnadsuppföljning, avvägningar och skapande av incitaments- struktur inom ramen för hela befäls- och utbildningssystemet. Skolverksamheten som helhet skulle som ovan angivits kunna sam- ordnas och rationaliseras vilket kan underlättas om verksamheten bedrivs i en och samma myndighet. Omvänt skulle delar av skol- verksamheten inom Försvarsmakten, främst , kunna samordnas under FHS. Om inte inriktningen på det hittillsvarande arbetet i akademise- ringsfrågan kan genomföras, kan man enligt utredningen även pröva andra modeller för att nå samma mål. Generell högskoleexa- men kan exempelvis inhämtas vid universitet och högskolor av de officerare som är intresserade av och/eller behöver en sådan, före eller under sin yrkesbana i Försvarsmakten, vilket är förekom- mande i andra länder. Detta skulle enligt utredningen även leda till positiva effekter i form av en interaktion mellan den professionella militära personalen och det omgivande utbildningssamhället samt därutöver underlätta växling av yrken. Parallellt skulle den militära fackutbildningen kunna meddelas av FHS (eller Försvarsmakten) med hög kvalitet, på vetenskaplig grund samt med en examen som myndigheten fastställer. Den eftersträvade akademiseringen skulle därmed lösas i samarbete med universitet och högskolor. Högsko- leverket har i sitt remissvar avseende be- tänkande (SOU 2003:43) skisserat en sådan modell, och andra vari- anter är sannolikt tänkbara. Härutöver anser utredningen att För- svarsmakten, i en strävan att öka användningen av akademiskt ut- bildad personal, på ett systematiskt sätt bör kunna använda reserv- officerare eller frivilliga. I synnerhet om det är fråga om att lösa uppgifter . Denna typ av åtgärder skulle kunna möjliggöra för Försvarsmakten kostnadseffektiva anställningsfor- mer och lämna viktiga bidrag till försvarets förankring i samhället. Utredningen sammanfattande bedömning i organisationsfrågan är att FHS tills vidare kan vara en egen myndighet. Efter att Hög- skoleverket rapporterat pågående regeringsuppdrag och efter det att denna och sammanhängande frågor beretts i bör ett ställningstagande kunna tas till helheten. Om t.ex. de insti- tutionella hindren kvarstår efter en sådan behandling anser utred- ningen att den organisatoriska placeringen av den högre officersut- bildningen bör kunna övervägas ånyo och då med beaktande av öv- rig skolverksamhet inom Försvarsmakten. De delar av FHS verk- samhet som ämnesmässigt inte är knutna till Försvarsmakten, främst inom krishanteringsområdet, bör i så fall likaså övervägas vad gäller organisatorisk tillhörighet. Utredningen föreslår att även möjligheterna att använda universitets- och högskoleväsendet m.m. enligt föregående stycke övervägs i inom ramen för helheten. Med utgångspunkt i de framtida utbildningsvolymer som ovan angivits bedömer utredningen att kostnaden för den högre offi- cersutbildningen enligt nuvarande prissättning kan beräknas uppgå till högst ca , att jämföra med kostnaderna för stabs- och chefsprogrammen 2004 om ca . Utbildningen bör finansieras genom en särskild anslagspost under Försvarsmak- tens förbandsanslag i syfte att möjliggöra kontroll av kostnader och volymer. Härutöver bedömer utredningen att kostnaden för övrig högre officersutbildning som faktureras Försvarsmakten kan redu- ceras proportionerligt till högst ca (2004 ). Ovan- stående förutsätter såvitt utredningen kan bedöma bl.a. att FHS kan reducera hyreskostnader och övriga trögrörliga kostnader som belastat faktureringen till Försvarsmakten. 4.1Nuvarande verksamhet och organisation () uppdrag är att stärka försvarets operativa förmåga, nationellt och internationellt, genom en kost- nadseffektiv materielförsörjning. Verksamheten bedrivs i upp- dragsform och med ett processinriktat arbetssätt. FMV:s huvud- kund är Försvarsmakten. Myndigheten hanterar kontinuerligt ca 1 400 uppdrag och av dem omsätts ca 500 st. . FMV är organiserat som en matrisorganisation med en verksam- hetsledning med tre operativa verksamhetsledare och en kompe- tensorganisation med fyra huvudenheter. I de olika verksamhets- områdena leder, samordnar, prioriterar samt följer man upp de olika uppdragen och projekten. Inom kompetensorganisationen rekryterar, utvecklar och avvecklar man personal. Genom ett sådant förhållningssätt anser FMV att produktionen tydligare satts i cent- rum. Efterfrågan styr vilka kompetenser som ianspråktas i olika projekt. Det finns 18 olika verksamhetsområden, som t.ex. marksystem, flygsystem, sjösystem samt affärsrådgivning och juridik. Inom kompetensorganisationen finns fyra kompetensenheter: marknad, systemområden, systemteknik och gemensamma kompetenser. Dessa enheter innehåller kompetenser som motsvarar den efterfrå- gan som de olika verksamhetsområdena har. Materielrelaterade processer SOU 2005:96 Ekonomiskt utfall –2004 Verksamhetens årliga kostnader 1997–2004 (mnkr, löpande priser) FMV har, som en av få myndigheter inom den militära sektorn, haft minskade kostnader, totalt sett, under den redovisade tidsperi- oden. Den huvudsakliga förklaringen är att den beslutade ram- minskningen försvarsbeslut i stort har belastat mate- rielanslaget (anslag 6.2, utgiftsområde 6). Därtill har FMV under dessa år rationaliserat den egna verksamheten i syfte att minska kostnaderna. Dock har kostnaden för personalen ökat under perio- den, bl.a. till följd av att FMV har genomfört en kompetensväxling för att på ett bättre sätt möta kundernas förväntade framtida krav. I tabell 4.2 redovisas myndighetskostnadens utveckling . Myndighetskostnaden –2004 (mnkr, löpande priser) Personal- och lokalkostnaderna skiljer sig mellan myndighetskost- naden och totalkostnaden beroende på att vissa av dessa kostnader bokförs mot specifika materielprojekt. Det kan exempelvis vara projektanställd personal. Även om den totala kostnaden för FMV:s verksamhet har minskat har inte motsvarande minskning ägt rum avseende myndighetskostnaden. Istället har den ökat . Det avgörande skälet är den ökade personalkost- naden som redan redovisats. Den stora ökningen av övriga kostna- der beror på en exceptionell valutadifferens som påverkade de finansiella kostnaderna. Annars har övriga kost- nader en minskande trend. Minskningen av lokalkostnader beror främst på att verksamheten i har koncentrerats till Tre Vapen samt att verksamhet har avvecklats. FMV är en stor upphandlare av konsulttjänster av olika slag. I tabell 4.3 redovisar utredningen utvecklingen av de s.k. tjänsterela- terade kostnaderna, d.v.s. olika slag av konsulttjänster, under peri- oden. Tjänsterelaterade kostnader (mnkr) Till resurskonsulter räknar FMV konsulter som leds av myndighe- ten . Det motsvarar den traditionella bilden av konsulter. Inom posten ryms bl.a. Försvarsmakten (ca ), öv- riga myndigheter (ca ), försvarsindustri (ca ) samt övrig industri (ca ). Exempel på övrig industri är bl.a. spe- cialistkompetenser från exempelvis (tekniska konsulter). Som materielförsörjningstjänster räknar FMV köp av en tjänst där andra arbetsleder personalen som producerar tjänsten. Exempel på detta kan vara rapporter från FOI och Försvarsmakten och am- munitionsavveckling. Inom posten ryms Försvarsmakten (ca ), övriga myndigheter (ca ) Försvarsindu- strin ca (1 ) och övrig industri (ca ). Exempel på övrig industri är även här . Övriga köpta tjänster innefattar bl.a. den del av forsknings- och teknikutvecklingsanslaget som kanaliseras från Försvarsmakten via FMV till bl.a. FOI. I övrigt återfinns stödtjänster som bevakning och transporter. Inom posten ryms Försvarsmakten (ca ), övriga myndigheter (ca ), försvarsindustrin (ca ), övrig industri (ca ). Exempel på övrig industri är och . Analogt med den anlagsminskning som har genomförts för ma- terielanslaget har verksamhetsgrenen anskaffning minskat mest un- der tidsperioden, vilket visas i tabell 4.4. Tabell 4.4 Årliga kostnader fördelade på verksamhetsgren (mnkr, löpande priser) Dock har inte efterfrågan på FMV:s tjänster vad gäller antalet upp- drag minskat. Det kan också noteras att verksamhetsgrenen drift- stöd har haft en relativt blygsam minskning i förhållande till den totala kostnadsminskningen. Ledningsstödet har ökat under perio- den som en följd av Försvarsmaktens ökade efterfrågan på stöd i dess förändringsprocess. När kostnaderna fördelas på verksamhetsområden kan man kon- statera att av kostnaderna för den externa produktionen för- delas på fyra verksamhetsområden; flyg, sjö, ledning och mark. Bara kostnaderna inom verksamhetsområde Flyg uppgår till av kostnaderna för den externa produktionen. Personalkostnaderna inom dessa verksamhetsområden uppgår till av personalkost- naden inom den externa produktionen. De fyra ovan nämnda verk- samhetsområdena är i förhållande till övrig verksamhet betydligt mer materielintensiva med stora anskaffningar vilket förklarar kostnadsbilden. I relationen personalkostnader/totala kostnader uppvisar de fyra största verksamhetsområdena fyra av de sex lägsta kvoterna. Huvuddelen av FMV:s personal arbetar inom materielprojekt som karaktäriseras av tidigare genomförd eller pågående egenut- veckling. FMV bedriver verksamhet vid 18 orter. Därtill är ett fåtal anställda placerade i utlandet. Om man exkluderar huvudkontoret är i snitt 37 personer anställda vid respektive verksamhetsställe. Vid huvud- kontoret är 1 382 personer anställda varav 138 är officerare. Totalt är ca 200 officerare an- ställda i FMV. Tabell 4.5 Anställda vid verksamhetsorter Materielrelaterade processer SOU 2005:96 Medeltal antal anställda 1997–2004 (varav militärer) Antalet anställda har minskat – 2004. FMV:s test- och provningsverksamhet FMV:s test- och provningsverksamhet är samlad inom verksam- hetsområdet validering och verifiering (VoV). Ledningen för verk- samhetsområdet är lokaliserad till . Huvuddelen av prov- ningsverksamheten bedrivs vid tre provplatser: –Malmen (flyg- och luftstridssystem, m.m.), (robotsystem, m.m.) och /(markstridssystem, fordon, m.m.). Nästan all personal är tjänstgöringsplacerad vid dessa tre provplatser. I övrigt bedrivs provning i liten omfattning på olika håll i landet, bl.a. vid obemannade provplatser. var ca 350 personer anställda i VoV-verksam- heten. var antalet anställda ca 500. VoV-verksamhets intäkter (mnkr) 2003 (mnkr) 2004 (mnkr) Basplattan kan betraktas som en form av grundbeställning för fi- nansiering av infrastrukturen för provningsverksamheten från För- svarsmaktens sida vid sidan av det ordinarie systemet. I det följande lämnas en kort beskrivning av verksamheten vid de större provplat- serna.