sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Det samlade utrednings- materialet visar dock att kravspecifikationer fortfarande upprättas i allt för begränsad omfattning totalt sett, att det fortfarande finns länsstyrelser som överhuvudtaget inte upprättar kravspecifikationer samt att länsstyrelserna i få fall anger t.ex. ambitionsnivåer, omfattning och vetenskapliga inriktningar i specifikationerna. Dessa förhållanden kan medföra att de undersökande institu- tionerna tillåts bestämma undersökningarnas ambitionsnivå och omfattning på ett sätt som inte står i överensstämmelse med samhällets avsikter med den nuvarande ordningen för uppdrags- arkeologin. Flera av de undersökare som vi har samtalat med har också förklarat att det ofta är undersökningsplanerna och inte kravspecifikationerna som styr undersökningarna. Varför finns det brister i länsstyrelsernas tillämpning av krav- specifikationer? Vår bedömning är att avsaknaden av kravspecifikationer och de kvalitetsmässiga bristerna hos upprättade specifikationer har flera orsaker. Länsstyrelserna skall enligt RAÄ:s föreskrifter upprätta krav- specifikationer i samtliga ärenden. är RAÄ:s allmänna råd och rekommendationer utformade på ett sätt som ger intryck av att kravspecifikationen inte är ett obligatoriskt moment av hand- läggningen. Regeringens tidigare refererade uttalanden i prop. 1996/97:99 angående svårigheten att på förhand i en specifikation ange villkoren för en undersökning samt vikten av att läns- styrelserna bestämmer undersökningarnas omfattning och innehåll är vidare delvis motsägelsefulla. Uttalandena kan ha medfört att det finns en osäkerhet när det gäller vilka förhållanden som skall omfattas av de krav som länsstyrelserna formulerar för en undersökning samt hur detaljerade länsstyrelsernas krav skall vara. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin Beträffande resursfrågan saknas anledning ifrågasätta uppgifterna att många länsstyrelser har knappa resurser för uppdrags- arkeologiärenden. Givetvis är även länsstyrelsernas interna prioriteringar av betydelse i detta sammanhang. Det är vår upp- fattning att bristen på resurser har stor betydelse för läns- styrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden, bl.a. för dess möjligheter att upprätta fullgoda kravspecifikationer. Arkeologin har blivit allt mer specialiserad. Det ställer i sin tur ökade krav på kompetensen hos alla inblandade, inte minst på länsstyrelsernas handläggare. Det är inte ovanligt att personal vid länsstyrelser upplever sig ha behov av att komplettera den egna kompetensen med kunskap utifrån. Detta görs dock av olika skäl sällan. Bland anställda hos undersökare är det en vanlig uppfattning att länsstyrelser inte alltid har den arkeologiska och vetenskapliga kompetens som handläggningen av ett ärende anses kräva. Detta leder till att länsstyrelsernas beslut ifrågasätts och påverkar undersökarnas förtroende för länsstyrelserna som beslutfattare. Oberoende av vilken nivå länsstyrelsernas kompetens i praktiken håller är en sådan uppfattning allvarlig, eftersom den påverkar länsstyrelsernas möjligheter att fullgöra sina myndighets- uppgifter och ha den roll som gällande bestämmelser förutsätter. Vid sidan av oklara förarbetsuttalanden och även otydligheterna i RAÄ:s föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer, länsstyrelsernas bristande resurser och i vissa fall otillräckliga kompetens har vi noterat att verksamheten och rollfördelningen följer traditionella mönster, som påverkar aktörernas agerande. Den bild vi har fått är att i län där verksamheten har präglats av samarbete och samförstånd mellan aktörerna, saknar länsstyrelserna erfarenhet av att vara styrande genom exempelvis kravspecifikationer som aktörernas intresse av att ändra det traditionella sättet att arbeta är begränsat. Att traditionella inställningar och arbetssätt samt upparbetade mönster har stor betydelse för verksamheten i vissa län visar sig även i tillämpningen av urvalsförfarandet och hur konkurrens- situationen på området ser ut. Vi har förstått att det har funnits en uttalad skepsis bland uppdragsarkeologins olika aktörer och inom kulturmiljöområdet i övrigt mot en ökad Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin konkurrens inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. När t.ex. föreslog att ett förfarande med anbudskonkurrens skulle införas, väckte det stark kritik hos remissorganen (se kap. 1.1.1). Kulturmiljösektorn, som exempelvis RAÄ och länsstyrelser, motsatte sig ett sådant förfarande och hänvisade bl.a. till att det ansågs strida mot KML:s bevarandefilosofi. Anbudskonkurrensen ansågs vidare slå sönder det samarbete och informationsutbyte som fanns mellan aktörerna inom uppdragsarkeologin. På grundval av förslag föreslog regeringen i prop. 1993/1994:100 bil. 12 ett system med upphandling av arkeologiska uppdrag. Under riksdagsbe- handlingen angav bl.a. kulturutskottet att det fanns starka skäl för den kritik som framförts mot systemet och regeringens förslag fick inte majoritet i riksdagen.17 Det kan konstateras att vissa länsstyrelser föredrar samarbete och samförstånd framför en konkurrenssituation och uppmanar undersökarna i länet att samarbeta. Det handlar emellertid inte enbart om länsstyrelsernas inställning till urvalsförfarandet. Således förekommer det även att exploatörer vill att en viss undersökare skall anlitas för ett uppdrag eller att undersökare frivilligt samarbetar vid ett urvalsförfarande. Bland annat i och län har det inträffat att undersökare i samband med urvalsförfarande har samarbetat om ett gemensamt anbud. Till detta måste läggas att statsmakterna i aktuella förarbetsuttalanden (jfr prop. 1996/97:99 s. 21 f., bet. 1996/97:KrU12, rskr. 1996/97:230) gett uttryck för en ambivalent ställning till konkurrens inom uppdragsarkeologin och bl.a. betonat vikten av att länsmuseerna får uppdrag. Statsmakternas ambivalens åter- speglas i RAÄ:s föreskrifter och allmänna råd. Enligt föreskrifterna skall i vissa fall tillämpa urvalsförfarandet inför val av undersökare. är föreskrifter och allmänna råd utformade på ett sätt som ger länsstyrelserna stora möjligheter att i det enskilda ärendet avstå från att använda förfarandet. På samma sätt som förarbetena värnar vidare föreskrifter och allmänna råd länsmuseernas arkeologiska undersökningsverksamhet. I ett sådant system är det svårt för nya undersökare att göra sig gällande. Vi är medvetna om att förhållandena ser olika ut i länen och att antalet undersökare som kan konkurrera om vissa uppdrag är begränsat. Vi vill dock påstå att främst den enskilda men även 1993/94:KrU25., rskr. 1993/94:195. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin övriga etablerade aktörers inställning till konkurrens inom området har haft en avgörande betydelse för att urvalsförfarandet endast använts i begränsad omfattning. Regeringen uttalade i prop. 1996/97:99 s. 22 att en förutsättning för att ett system med konkurrens inom uppdragsarkeologin skall fungera är en utvidgad kontroll över och uppföljning av uppdrags- verksamheten. Detta angavs ställa ökade krav på länsstyrelserna, men även på RAÄ som har det övergripande tillsynsansvaret. Enligt regeringen behövs tydliga regler bl.a. för hur tillsyn och uppföljning av verksamheten skall bedrivas. Att tillsynsverksamhet generellt varit ett fokusområde visar även de förhållandena att verksamheten särskilt uppmärksammats i länsstyrelsernas regleringsbrev samt att regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instru- ment som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). Vår bestämda uppfattning är att en fungerande tillsyn är av avgörande betydelse för den uppdragsarkeologiska verksamheten. Genom sin tillsyn skall länsstyrelserna bl.a. garantera att undersökningarna håller god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet, motsvarar beslutad ambitionsnivå samt genomförs kostnads- effektivt. Tillsynen är emellertid även av stor betydelse för länsstyrelsernas kompetensutveckling och möjligheter att skaffa erfarenheter inför handläggningen av kommande ärenden. Den är också en förutsättning för ett fungerande urvalssystem samt för tillvaratagandet och spridningen av den kunskap som undersök- ningarna ger upphov till. Länsstyrelsernas tillsynsarbete ger vidare underlag för RAÄ:s överinseende. Det samlade intrycket från redovisade dokument, bl.a. RAÄ:s uppföljningar och revisorers rapport, samt våra kontakter med representanter för olika intressen inom området är att länsstyrelsernas tillsyn över den uppdragsarkeologiska verksamheten totalt sett inte motsvarar statsmakternas krav. Detta är brister som måste åtgärdas för att stärka det uppdragsarkeologiska systemet. En väl fungerande tillsyn är av central betydelse för uppdragsarkeologin och för Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin länsstyrelsernas möjligheter att ha en styrande roll över undersök- ningarna. Sammantaget visar vårt arbete att tillämpningen av gällande bestämmelser och därmed handläggningen av uppdragsarkeologi- ärenden varierar påtagligt mellan olika länsstyrelser. Läns- styrelserna är generellt sett inte tillräckligt styrande eller har den starka roll inom den uppdragsarkeologiska verksamheten som förutsätts. Detta kan undergräva förtroendet för hela det uppdragsarkeologiska systemet som sådant. Vi går i kap. 9 närmare in på de uppgifter och den roll vi anser att länsstyrelserna skall ha inom uppdragsarkeologin. 6Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar Våra överväganden: Det saknas underlag för att få en uppfattning om de verkliga samlade kostnaderna för arkeologiska undersökningar. Inte heller finns det underlag för att göra en fullständig kartläggning av kostnadsutvecklingen för dessa undersökningar eller av utfallet av exploatörernas kostnadsansvar. Kostnadssammanställningar från och visar att kostnaderna för uppdragsarkeologi totalt sett utgör en mindre del av de sammanlagda kostnaderna för väg- och järnvägsprojekten. Sammanställningarna tyder på att arkeologi- kostnaderna inte har ökat i förhållande till de samlade kostnaderna för infrastrukturprojekt. Totalt sett är uppdragsarkeologiska undersökningar förenade med stora kostnader och det har skett en klar kostnadsökning . har emellertid kvaliteten på undersökningarna höjts väsentligt. Det ger en felaktig bild av utvecklingen att enbart konstatera att dagens uppdrags- arkeologiska undersökningar är betydligt dyrare än de som utfördes . Kostnaderna måste relateras till övrig kostnadsutveckling i samhället samt till kvaliteten på undersökningarna och deras resultat. Ansvariga myndigheters kontroll över kostnaderna för såväl enskilda arkeologiska undersökningar som för undersök- ningarna totalt sett är bristfällig. Att det finns en kontroll över kostnaderna är angeläget såväl för acceptansen för verksamheten som av samhällsekonomiska skäl. och länsstyrelserna bör vidta åtgärder för att nå en bättre kontroll över kostnaderna på såväl det nationella som det regionala planet. Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar Enligt direktiven ingår i vårt uppdrag att kartlägga hur de samlade kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har ut- vecklats samt hur exploatörernas utökade kostnadsansvar för fyndhantering och konservering har utfallit. Bland annat genom utredningens experter har vi lagt ned ett omfattande arbete för att få fram material för att kunna fullgöra uppdraget i nämnda delar. Det material som vi har lyckats få fram är emellertid begränsat och tar sikte på sådana kostnader för uppdragsarkeologiska undersökningar som faller under exploa- törernas kostnadsansvar. De fåtal kostnadsuppgifter och den statistik, som vi fått från olika håll är vidare vanligen inte jämförbara. Det underlag som vi har haft tillgång till är således allt för begränsat för att kunna göra en fullständig kartläggning av kostnadsutvecklingen för uppdragsarkeologiska undersökningar och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar. 6.1Kostnadsutvecklingen för uppdragsarkeologiska undersökningar 6.1.1Uppgifter från länsstyrelser och Länsstyrelserna följer vanligen kostnaderna i de enskilda uppdragsarkeologiärendena på så sätt att den kostnad som framgår av beslut jämförs med den kostnad som under- sökaren fakturerar exploatören. Länsstyrelserna gör emellertid endast i begränsad omfattning sammanställningar över de fakturerade/faktiska kostnaderna för uppdragsarkeologiska under- sökningar. Den källa till statistik som finns att tillgå över kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar är därför de registreringar, som () gör av de kostnadsuppgifter som framgår av länsstyrelsernas beslut. RAÄ började med en regelbunden uppföljning av kostnaderna med länsstyrelsernas beslut som underlag . saknas löpande kostnadssammanställningar. Den statistik som kan hämtas från RAÄ:s register är emellertid inte heltäckande. Av länsstyrelsernas beslut framgår nämligen inte de exakta kostnader, som undersökarna debiterar exploatörerna. Länsstyrelserna anger kostnaderna på olika sätt i sina beslut. I vissa fall anges kostnaderna som ett specificerat belopp medan de i andra fall bestäms till ett högsta belopp. Det angivna beloppet kan vidare Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar avse totalkostnaden för den aktuella undersökningen eller så framgår av beslutet att det utöver angivet belopp tillkommer kostnader för exempelvis undersökarens etablering på under- sökningsplatsen (arbetsbodar, toaletter m.m.), kostnader för maskinarbete och kostnader för bortforsling av jordmassor. RAÄ registrerar enbart de kostnader, som är uttryckligen angivna i länsstyrelsernas beslut. De kostnader som inte direkt framgår av besluten syns således inte i den statistik, som hämtas från RAÄ:s register. Enligt uppgift från RAÄ uppgick kostnaderna för uppdrags- arkeologiska undersökningar till . De ökade därefter men var fortfarande . Som framgår av kap. 5.3 visar statistik från att kostnaderna har varierat mellan ungefär 140 och . Vårt arbete visar att det inte är möjligt att få en uppfattning om de verkliga samlade kostnaderna för undersökningarna. De kostnadsuppgifter som RAÄ har registrerat bygger exempelvis på länsstyrelsernas beslut och omfattar enbart de kostnader som är direkt angivna i besluten. De uppgifter som vi kunnat få fram avser vidare enbart sådana kostnader som faller på exploatörerna. De uppdragsarkeologiska undersökningarna innebär emellertid även kostnader för t.ex. samhället genom länsstyrelsernas arbete med de enskilda ärendena och museernas kostnader för vård och förvaring av fynden från undersökningar. har till utredningen redovisat sina kostnader för uppdragsarkeologi – t.o.m. . Enligt redovisningen har de totala kostnaderna för uppdragsarkeologi uppgått till mellan 0,8 () och 2,74 () procent av totala investeringsvolym. har särredovisat uppgifter för region , region respektive . Arkeologikostnaderna för region uppgick till av den totala investeringsvolymen. Motsvarande siffra har legat . Region och uppvisar större variationer när det gäller arkeologikostnadernas storlek. Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar Vanligen har kostnaderna uppgått till någon eller några procent av den totala investeringsvolymen . motsvarade kostnaderna för uppdragsarkeologi i dock . region har haft högst kostnader för arkeologi , då kostnaderna motsvarat av regionens totala inves- teringskostnader. har lämnat en sammanställning över sina kostnader för uppdragsarkeologiska undersökningar – 2004. har de årliga arkeologikostnaderna varit mindre än en procent av totala investeringsvolym . I Södra respektive Östra banregionen har arkeologi- kostnaderna enstaka år motsvarat en - av den totala investeringskostnaden. De flesta år har dock kostnaden varit mindre än en procent. Övriga banregioner redovisar inga kostnader för uppdragsarkeologi. De år dessa regioner haft sådana kostnader har de varit lägre än en procent av respektive regions totala investeringskostnad. Vi kan konstatera att och kostnader för uppdragsarkeologiska undersökningar i ett enskilt infrastruktur- projekt kan uppgå till en betydande andel av den totala projektkostnaden. Av de kostnadssammanställningar som vi fått från och framgår dock att arkeologikost- naderna totalt sett endast utgör en mindre del av de sammanlagda kostnaderna för väg- eller järnvägsprojekten. Materialet tyder på att arkeologikostnaderna inte har ökat i förhållande till de samlade kostnaderna för infrastrukturprojekt. Av tidsskäl har det inte varit möjligt för oss att göra en ingående studie och jämförelse mellan de olika undersökarnas taxor. Vi vill ändå peka på några förhållanden som avser taxorna. Som framgår av kap. 3 har undersökarna olika organisations- former. De är exempelvis myndighet, stiftelse, aktiebolag eller enskild firma. Olika regelverk styr således de olika undersökarnas verksamhet och taxor. Undersökarnas taxor ligger vanligen mellan 500–. Det förekommer att undersökare har olika timtaxor beroende på personalkategori och typ av tjänst. Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar taxor är inte direkt jämförbara eftersom de omfattar olika poster. Alla undersökare kan inte heller närmare redogöra för taxans innehåll. Vårt arbete bekräftar revisorers uppgift i rapporten på uppdrag att RAÄ:s avdelning för arkeologiska undersökningar (UV) är den prisledande undersökaren. I de län som vi har haft kontakt med har UV den högsta eller bland de högsta taxorna. Andra undersökande institutioner har bekräftat att de sneglar på UV:s taxa och sätter den egna taxan något lägre än denna. I fråga om de avgifter som UV tar ut för arkeologiska undersökningar bestämmer RAÄ dessa efter samråd med (). Avgiften skall bl.a. beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, jfr 5 § avgiftsförordningen (1992:191). Utgångspunkten är således självkostnadsprincipen. Avgiften är uppbyggd så att den skall täcka UV:s direkta och indirekta kostnader . Avgiften skall täcka kostnader för personal, lokaler, administration på avdelningen och dess enheter, driftskostnader, utvecklingskostnader, de kostnader för verksgemensamma funktioner och tjänster för vilka UV betalar en avgift till RAÄ m.m. uppgår UV:s timtaxa till för arkeologer, för specialister och för amanuenser. Eftersom UV bedriver tjänsteexport är även tjänste- exportförordningen (1992:192) tillämplig. Till skillnad från vad som gäller för den verksamhet som UV bedriver i landet skall enligt 3 § i denna förordning tjänsteexportverksamhet bedrivas med krav på lönsamhet. I fråga om skyldighet att erlägga mervärdesskatt är förhållandena olika för undersökarna. Arkeologiska undersökningar som RAÄ utför efter beslut av anses ingå som ett led i en myndighetsutövning och därmed inte föranleda skattskyldighet.1 Även undersökare i regi är befriade från mervärdesskatt för motsvarande undersökningar. För länsmuseer och privata undersökare gäller dock att de skall lägga på mervärdesskatt på motsvarande tjänster. Det har ifrågasatts om länsmuseernas och de kommunala museerna arkeologiska undersökningsverksamhet subventioneras av museernas övriga verksamhet och om museerna därför kan hålla nere sina taxor. Det underlag som vi har haft tillgång till är för 1 Jfr RÅ 1993:38. Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar knapphändigt för att ge en klar bild av hur det förhåller sig i detta avseende. Från museihåll har dock framförts att de olika museernas arkeologiska undersökningsverksamhet numera är intäkts- finansierad som denna verksamhet på ett eller annat sätt ingår i museernas övriga verksamhet. Vår bedömning är att de taxor som tillämpas vid uppdrags- arkeologiska undersökningar är i nivå med taxor för andra typer av konsultverksamheter. Det finns således inget som tyder på att arkeologisk undersökningsverksamhet i sig är särskilt kostsam jämfört med andra verksamheter. 6.1.4Faktorer som påverkat kostnadsutvecklingen Kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har ökat väsenligt . Vårt arbete visar att det är en rad olika omständigheter som har påverkat kostnadsutvecklingen och varit kostnadsdrivande. Bland annat kan nämnas att arkeologyrket fortfarande till stor del uppfattades som ett kall och att lönen var låg. var vidare fältarbetsdelen den viktigaste delen av en arkeologisk undersökning. Den uppdragsarkeologiska verksamheten hade till uppgift att objektivt samla in, dokumentera och arkivera fornlämningarna för framtida forskning. Dess uppgift var däremot inte att tolka resultaten. Rapporter skrevs därför på ett tämligen standardiserat sätt. Inriktningen på det uppdrags- arkeologiska arbetet gjorde att detta till stor del kunde utföras av lågt utbildad personal. har det skett stora förändringar såväl på synen på uppdragsarkeologin och dess syfte som på hur arkeologiska undersökningar genomförs. Miljöaspekter har gjort sig gällande inom arkeologin. Forn- lämningar och dess miljö ses som del av landskapet. Även icke ovan jord synliga fornlämningar som exempelvis boplatser grävs numera ut i större utsträckning än vad som gjordes tidigare. Maskintekniken har utvecklats. infördes krav på full kostnadstäckning för UV:s verksamhet. förändrades vidare beslutsprocessen på så sätt att tillstånd till ingrepp i en fast fornlämning i regel föregås av tre steg, särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning. slog ett nytt vetenskapligt synsätt igenom. Den uppdragsarkeologiska verksamheten har således inte längre enbart till uppgift att samla in och dokumentera. I dess uppgifter ingår Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar även att göra vetenskapliga överväganden, tolka resultaten osv. Detta har medfört att det ställs ökade krav på rapportskrivningen. Förändringarna har inneburit att yrkesrollen har förändrats för de personer som deltar i undersökningsarbetet. Kraven har ökat på kompetens och utbildning inom arkeologi men även inom andra områden. Denna professionalisering har i sin tur påverkat lönebilden. Den intensiva IT-utveckling som skedde i samhället har även gjort sig gällande inom uppdragsarkeologin. Denna utveckling har varit viktig bl.a. för effektiviseringen av arbetet har den inneburit stora kostnader för verksamheten. Vid sidan av ett nytt vetenskapligt synsätt på uppdragsarkeologin har även de kulturpolitiska målen (prop. 1996/97:97:3) och målen för arbetet för kulturmiljön (prop. 1998/99:114) kommit att innebära nya krav på den uppdragsarkeologiska verksamheten och därmed även på de uppdragsarkeologiska undersökningarna. Verksamheten är inte längre en isolerad företeelse utan skall vara en resurs för hela samhället och dess utveckling. och framåt har vidare flera stora infrastrukturprojekt genomförts. Som exempel från senare år kan nämnas Öresundsförbindelsen, , Norrortsleden utanför och utanför . Enligt uppgift från i län uppgår kostnaderna enbart för de särskilda undersökningarna i anledning av till . Därtill kommer kostnaderna för de särskilda utredningar och arkeologiska för- undersökningar som projektet föranlett. Vi kan konstatera att det är inriktningen och omfattningen på infrastruktursatsningarna som är den främsta anledningen till att kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har uppvisat stora variationer mellan olika år. De år då kostnaderna uppgått till mer än har således varit år då beslut fattats om omfattande uppdragsarkeo- logiska undersökningar i anledning av stora infrastruktursatsningar avseende väg och järnväg. De stora kostnadsmässiga variationerna gör att det inte är möjligt att ange vad som är en årlig normalkostnad för uppdragsarkeologiska undersökningar. Vad vi kan säga är att då det pågår omfattande infra- struktursatsningar kan kostnaden uppgå till 300–medan kostnaden med få sådana satsningar ligger mellan . Urvalsförfarandet har, som vi redovisat i