sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system I den mån länsstyrelserna inte har god beställarkompetens måste de införskaffa denna. På samma sätt är det den enskilda ansvar att, när handläggningen av ett ärende kräver ytterligare eller fördjupad kompetens, inhämta sådana kunskaper t.ex. genom specialisttjänster och/eller nyttjade av den samlade kompetensen inom . Nyttjande av länsstyrelsernas samlade kompetens Länsstyrelserna har vid sidan av kulturmiljön uppgifter inom en rad olika samhällsfunktioner. Myndigheterna ställs således även i andra sammanhang inför frågor hänförliga till exempelvis konkurrens- lagstiftning och tillämpning av anbudsförfarande. Inom myndig- heterna finns alltså ett brett spektrum av olika kompetenser bl.a. inom samhällsplanering och juridik. Den bild vi har fått är dock att många länsstyrelser ser uppdragsarkeologin som något enbart för myndighetens kulturmiljöfunktion och inte som en del av dess samlade verksamhet. Vi anser att länsstyrelserna kan bidra till att stärka sin kompetens och därmed sin roll inom uppdragsarkeologin genom att i större utsträckning använda sig av myndigheternas samlade kompetens vid handläggningen av uppdragsarkeologiärenden. Länsstyrelserna bör därför verka för att den kunskap som finns inom den enskilda i dess helhet utnyttjas bättre inom uppdragsarkeologin. Förutom att detta höjer kompetensen vid handläggningen av det enskilda ärendet bidrar det även till att öka kunskapen om och förankra kulturmiljöfrågor inom den samlade myndigheten. Komplettering av länsstyrelsernas kompetens med kunskap utifrån I den mån länsstyrelsernas handläggning av ett uppdragsarkeologi- ärende kräver kunskaper som inte finns inom den aktuella myndigheten, anser vi att det är en uppgift för att skaffa sådan kunskap från annat håll. Den enkät som revisorer gjorde bland länsstyrelserna visade att länsstyrelserna endast i begränsad omfattning vände sig till någon utomstående för att få råd vid utformningen av kravspecifikationen. Vi har enbart haft kontakt med en handfull länsstyrelser och kan inte utifrån dessa kontakter Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system dra några slutsatser i fråga om länsstyrelsernas samråd med utomstående. Det intryck vi har fått är dock att det inte är vanligt att länsstyrelser vänder sig till exempelvis universitet/ högskolor för råd. Vi kan även konstatera att det finns länsstyrelser som anser sig ha stort behov av experthjälp i olika delar av sin handläggning av uppdragsarkeologiärenden men som trots detta inte vänder sig till andra institutioner för råd. Det finns därför anledning att betona länsstyrelsernas eget ansvar för att inhämta de kunskaper som handläggningen av det enskilda ärendet kräver, vilket kan innebära att den enskilda måste vända sig utanför den regionala organisationen. En väg att inhämta kunskaper är genom att etablera kontakter med t.ex. universitet/ högskolor samt statliga, regionala och kommunala museer. Vår bedömning är således att länsstyrelserna gemensamt bör ta initiativ till närmare kontakter med landets arkeologiska institutioner. En annan väg är att bygga upp regionala nätverk, vilket vi går närmare in på i följande avsnitt. 10.1.6Verksamhetsrelaterade nätverk på olika nivåer Länsstyrelserna måste ha möjlighet att vid handläggning av de enskilda ärendena vid behov komplettera den egna kompetensen med kunskaper utifrån. Som vi tidigare angett anser vi att RAÄ inte annat än i undantagsfall skall ha rollen av samrådspart till i ett enskilt ärende (jfr 1 § förordningen 1988:1188 om kulturminnen m.m.). Antalet uppdragsarkeologiärenden är högst varierande mellan landets olika länsstyrelser. Antalet kan även variera högst väsentligt vid samma länsstyrelse från till ett annat. De bedömningar som länsstyrelserna har att göra i ett ärende skall vidare utgå från den specifika fornlämning, som berörs av den aktuella exploateringen. De vetenskapliga och antikvariska kunskaper som krävs för att göra dessa bedömningar varierar således från ärende till ärende. De beskrivna förhållandena gör att vi anser att det inte är lämpligt att bygga upp fasta referensgrupper som skall fungera som stöd för länsstyrelserna. Det finns en uppenbar risk att ett sådant system skulle medföra kostnader som inte står i rimlig proportion till länsstyrelsernas behov av stöd samt att den kompetens som gruppen besitter inte motsvarar länsstyrelsernas aktuella behov. En mer fördelaktig lösning såväl kunskapsmässigt som ekonomiskt är att det byggs upp Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system verksamhetsrelaterade nätverk på olika nivåer. Vid behov har den enskilda därvid en bredare krets av personer att inhämta synpunkter från. Inom nätverken bör finnas representanter från bl.a. länsstyrelserna, () regionala museer/länsmuseer och universitet/högskolor. Det är även möjligt att tänka sig att representanter från större exploatörer skulle finnas representerade. Dessa skulle t.ex. kunna bistå länsstyrelserna vid frågor som gäller tillämpningen av urvalsförfarandet. En medverkan från exploatörshåll torde även bidra till en ökad förståelse och acceptans för uppdragsarkeologin och det betalningsansvar som åvilar exploatörerna. Att exploa- törerna finns representerade i grupperna är därför positivt även ur förankringssynpunkt. Vilka aktörer som skall ingå i respektive nätverk är bl.a. beroende av på vilken nivå dessa skall vara verksamma. finns det länsstyrelser som ingår i nätverk. Exempelvis har länsstyrelserna i de södra länen och i Mälardal- regionen bildat interregionala kontaktnät för bl.a. erfarenhets- utbyte. Såvitt vi erfar fungerar dessa närverk bra och är ett stöd för berörda länsstyrelser. Vi anser att länsstyrelserna generellt bör ta initiativ till bildandet av regionala verksamhetsrelaterade nätverk med uppgift att fungera som stöd för länsstyrelserna. Det är inte möjligt för oss att i detalj ange vilka regionala nätverk som bör bildas, hur dessa skall organiseras och arbeta. Detta blir ytterst en fråga för de enskilda länsstyrelserna. Vi vill dock peka på några förhållanden som vi anser är viktiga för att nätverken skall fylla uppgiften att vara stöd för länsstyrelserna vid deras handläggning av uppdragsarkeologiärenden. Regionala nätverk bör kunna omfatta aktörer från såväl ett som flera län. Nätverk där enbart länsstyrelser ingår skapar kanaler för erfarenhets- och kunskapsutbyte och är värdefulla för myndigheterna. Vi vill dock betona vikten av att länsstyrelserna även samverkar med andra parter. Genom att bilda nätverk med en bred representation får länsstyrelserna tillgång till expertkunskaper som krävs för att fullgöra myndigheternas uppgifter inom uppdragsarkeologin men som vanligtvis inte finns inom läns- styrelserna. Det är viktigt att dessa nätverk omfattar kompetens från samtliga delar av uppdragsarkeologin. Således bör inte enbart arkeologisk kompetens finnas representerad utan även kompetens i fråga om t.ex. juridik, fyndhantering, konservering och förmedling. Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system SOU 2005:80 Det sistnämna ingår enligt vår uppfattning till viss del i uppdragsarkeologin. Nätverken bör fungera som bollplank åt länsstyrelserna Beroende på vilken fråga som är aktuell och vilken kompetens som efterfrågas kan länsstyrelserna vända sig till hela eller delar av nätverket. Länsstyrelserna får inte agera på ett sådant sätt att deras opartiskhet kan komma att ifrågasättas. När t.ex. ett regionalt museum, som ingår i nätverket, konkurrerar med andra undersökare om aktuellt uppdrag skall berörd länsstyrelse givetvis inte samråda med detta museum. Motsvarande gäller när fynden från den aktuella undersökningen kan komma att konserveras hos en aktör, som ingår i nätverket. Det finns även universitet/ högskolor som har sådana anknytningar till t.ex. undersökare att det i vissa fall kan tänkas vara olämpligt att vänder sig till detta universitet/denna högskola för råd. Vi bedömer att det förutom regionala nätverk även bör finnas verksamhetsrelaterade nätverk på nationell nivå och att det bör vara RAÄ som tar initiativ och bjuder in till sådana. 10.2Exploatörernas och undersökarnas inställning och agerande Av avgörande betydelse för att det uppdragsarkeologiska systemet skall fungera på bästa sätt är att samtliga berörda parter respekterar regelverkat och varandras roller. Det är länsstyrelserna som anger ramarna för de arkeologiska undersökningarna, något som undersökare och exploatörer har att rätta sig efter. Vi vill särskilt fästa uppmärksamhet på betydelsen inte bara av länsstyrelsernas utan även exploatörernas och undersökarnas agerande för att få till stånd en ökad och fungerande konkurrens om undersökningsuppdragen. Även bland sistnämnda parter har traditionella inställningar och arbetssätt stor betydelse för agerandet. Även undersökare och exploatörer har således skäl att arbeta med attitydfrågor m.m. Det har påtalats att det förekommer att de stora statliga exploatörerna på grund av tidsskäl föredrar att undersökare utses genom direktval. Stora väg-, järnvägs- och andra byggprojekt planeras vanligtvis . Bland annat genom att exploatörerna i samverkan med myndigheterna tidigt i planerings- processen uppmärksammar arkeologiska intressen menar vi att det Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system måste vara möjligt med en sådan planering att ett urvalsförfarande inför eventuella beslut om arkeologiska undersökningar inte försenar själva arbetsföretaget. Vi har i kap. 6.3 pekat på länsstyrelsernas ansvar för att arkeologiska intressen tas tillvara vid samhällsplanering och planering av markexploateringar. och har förklarat att urvalsförfarandet bör användas i större utsträckning eftersom detta främjar såväl kostnadsbilden som kvaliteten. Det är viktigt att dessa myndigheter verkar för att denna inställning når ut till berörda personer i de egna organisationerna. Även undersökarna har ett ansvar för att undersöknings- uppdragen i större utsträckning utsätts för konkurrens. Det finns all anledning att poängtera vikten av att de undersökande institutionerna respekterar konkurrenslagstiftningen och undviker sådana samarbeten som innebär att konkurrensen sätts ur spel. Det har förekommit att undersökare, bl.a. RAÄ:s avdelning för arkeologiska undersökningar (UV), har samverkat med andra undersökare och att detta haft negativa konsekvenser för konkurrenssituationen. Vi menar att den framtida statliga undersökningsverksamheten måste anses ha ett särskilt ansvar när det gäller att främja konkurrenssituationen på området. Som vi redovisat i kap. 8.5 är det också vår uppfattning att det framtida statliga arkeologiska undersökningsbolaget inom sitt verksamhets- område skall verka för en sund och fungerande konkurrens och prisbildning. För ett system med urvalsförfarande och konkurrens är det vidare viktigt att de undersökande institutionerna bär sina egna kostnader samt att det inte förekommer underprissättning till följd av subventionering. 11Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer I detta kapitel redogör vi för våra överväganden i fråga om dels den uppdragsarkeologiska verksamhetens utbyte och samarbete med universitet/högskolor, dels införandet av ett system med auktorisa- tion eller liknande av arkeologer. 11.1Samarbete och utbyte mellan uppdragsarkeologi och arkeologi vid universitet och högskolor Våra bedömningar: Uppdragsarkeologin är en del i en framåt- syftande forskningsprocess. Bland annat ett nytt vetenskapligt synsätt inom uppdragsarkeologin har bidragit till att utbytet mellan denna arkeologi och arkeologin vid universitet och högskolor har ökat . Förhållandena varierar dock i olika delar av landet och är till stor del beroende av enskilda personers intressen och kontaktnät. Kontakterna och utbytet mellan uppdragsarkeologin och verksamheten vid universitet och högskolor bör öka ytterligare. Härigenom berikas de båda verksamheterna som det skapas förutsättningar för ökad användning av uppdrags- arkeologins resultat och för att uppdragsarkeologin lever upp till sina syften. (), och länsstyrelserna bör genom olika åtgärder verka för ökade kontakter och ett ökat utbyte mellan uppdragsarkeologin och arkeologin vid universitet och högskolor. De sistnämnda har i sin tur ett ansvar för att i den egna verksamheten ta till vara de möjligheter som uppdragsarkeologin ger. I kap. 10 behandlar vi åtgärder som RAÄ och länsstyrelserna bör vidta för att få till stånd en ökad samverkan. Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer Statsmakterna har framfört önskemål om att universitet och högskolor aktivt skall medverka i uppdragsarkeologin och pekat på vikten av att vetenskapliga frågeställningar finns med redan i ett tidigt planeringsskede. Uppdragsarkeologin skall vara del i en framåtsyftande forskningsprocess.1 har betonat att bl.a. universitetsforskningen måste få ett sådant inflytande över uppdragsarkeologin som främjar utbildningen vid universitet och högskolor och den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden.2 Som vi tidigare angett är en del av uppdragsarkeologins syfte att dess resultat skall komma till användning i forskningen. Av en avrapportering som () gjorde till regeringen framgår att samspelet mellan uppdrags- arkeologi och arkeologi vid universitet och högskolor dittills hade varit mycket dåligt. Den akademiska forskningen var till liten del baserad på uppdragsarkeologins resultat eller dess källmaterial. Således framgick bl.a. av en genomgång som RAÄ hade gjort av samtliga doktorsavhandlingar i arkeologi och medeltidsarkeologi att endast av avhandlingarna till väsentlig del var grundade på uppdragsarkeologiskt material.3 I revisorers förslag till (2002/2003:RR11) framhöll revisorerna som en förklaring till att en aktiv medverkan från universitet och högskolor inte kommit till stånd inom uppdragsarkeologin att universitet och högskolor inte finns med i organisationen för uppdragsarkeologi. För att komma till rätta med problemet föreslog revisorerna att regeringen skulle tillsätta en utredning för att utforma en beställarorganisation för uppdragsarkeologi där forskare från universitet och högskolor regelmässigt ingick. Såvitt vi erfar har någon genomgång av doktorsavhandlingar motsvarande den RAÄ gjorde inte genomförts därefter. Den bild vi har fått efter kontakter med universitet och högskolor är emellertid att andelen akademiska avhandlingar som helt eller delvis har baserats på uppdragsarkeologiskt källmaterial är högre och vid vissa universitet betydligt högre än den siffra som RAÄ kom fram till vid sin genomgång. Vår uppfattning är att den betoning som första hälft har varit på uppdragsarkeologins veten- 1993/94:177 s. 146 f. 1993/94:177 s. 146 f., 1993/94UbU12 s. 45 samt rskr. 1993/94:399. 3RAÄ (1995); Svensk uppdragsarkeologi, del A: Program för uppföljning och del B: Översikt och diskussion. Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer skaplighet och dess ansvar för att göra vetenskapliga överväganden och tolkningar har medfört ett närmande mellan företrädare för olika intressen inom uppdragsarkeologin och företrädare för universitet och högskolor. Förhållandena varierar dock i olika delar av landet och är till stor del beroende av enskilda personers intressen och kontaktnät. Som vi tidigare angett är den uppfattning vi har fått att det generellt sett är ovanligt att länsstyrelser vänder sig till universitet/högskolor för råd under handläggningen av uppdragsarkeologiärenden. Även i övrigt tycks kontakterna mellan länsstyrelser och universitet/högskolor vara begränsade inom uppdragsarkeologisk verksamhet. Vid exempelvis förekommer dock personal från länsstyrelser som föreläsare. Universitet/högskolor medverkar i vissa fall i uppdragsarkeologiska undersökningar eller deltar på annat sätt i den uppdragsarkeo- logiska verksamheten genom samarbeten och utbyten med olika undersökare och med museer i den verksamhet dessa bedriver vid sidan av undersökningsverksamheten. Som exempel på detta kan nämnas att den arkeologiska institutionen vid på olika sätt samarbetar med kulturmiljö och enheten UV Syd inom RAÄ:s avdelning för arkeologiska undersökningar (UV). Den arkeologiska institutionen vid har i sin tur olika typer av samarbeten med UV Väst. Samarbetet har bl.a. avsett fältkurser och seminarieserier. Hos undersökarna finns vidare totalt sett en stor andel arkeologer som har disputerat eller som är antagna som doktorander vid något universitet. Detta bidrar också till att det sker ett relativt stort utbyte mellan uppdrags- arkeologin och arkeologin vid universitet och högskolor. Vid vissa universitet och högskolor har emellertid utbildning och forskning en sådan inriktning att de endast i begränsad omfattning efterfrågar uppdragsarkeologiskt material eller resultat. Vi vill påstå att utbytet mellan uppdragsarkeologin och arkeologin vid universitet/högskolor totalt sett har ökat . Vår bedömning är att uppdragsarkeologin är en del i en framåtsyftande forskningsprocess inte minst till följd av det genomslag som ett vetenskapligt synsätt har haft inom verksamheten. Det finns dock all anledning att ytterligare öka kontakterna och utbytet mellan den uppdragsarkeologiska verksamheten och universiteten/högskolorna. Detta är berikande för uppdragsarkeologin och för museernas verksamhet men även för verksamheten vid universitet/högskolor. Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer universitet/högskolor innebär att uppdragsarkeologins resultat tas in i nya och bredare sammanhang såväl regionalt som nationellt och internationellt. bidrar det till att uppdragsarkeologin lever upp till sina syften. RAÄ, länsstyrelserna, museerna, undersökarna och universiteten/högskolorna har stora möjligheter att verka för ökade kontakter mellan uppdragsarkeologin och universiteten/högskolorna. När det gäller möjligheterna till samarbete och utbyte mellan uppdragsarkeologin och universitet och högskolor bör dock särskilt två förhållanden uppmärksammas. För det första vill vi åter framhålla betydelsen av att universitet och högskolor kan meddela och producera fri och kritisk kunskap samt bedriva fri, icke styrd forskning. Inriktningen på olika läroanstalter måste därför kunna variera. För det andra bedrivs verksamheten inom uppdragsarkeologin och vid universitet/hög- skolor under helt skilda förutsättningar. Det är närmast fråga om två olika system som har praktiska svårigheter att mötas. Uppdragsarkeologin har totalt sett tillgång till omfattande resurser och omsätter snabbt arkeologiska undersökningar i kunskap om det förflutna. Vid universiteten är däremot forskningsanslagen begränsade och det kan gå från ansökan om forskningsmedel till dess sådana beviljas. Universitetsforskningen saknar således möjligheter att direkt ta till vara all den resultatredovisning som uppdragsarkeologin producerar, vilket i sig inte heller torde vara nödvändigt. Det är givetvis inte positivt för tillvaratagandet av uppdragsarkeologins material eller för acceptansen för verksamheten att det tar innan resultaten från undersökningarna kommer till användning eller att endast en liten del av resultaten används. I sammanhanget bör även uppmärksammas att den nuvarande forskarutbildningen skall avslutas . Vi har förstått att denna tidsbegränsning innebär svårigheter att inom utbildningen t.ex. delta i fältarbete hänförligt till uppdragsarkeologiska undersökningar, något som var möjligt. Vi bedömer att det är svårt att finansiera en beställarorganisation för uppdragsarkeologi där forskare från universitet och högskolor regelmässigt ingår. Vi ifrågasätter också om det är ändamålsenligt att universitet/högskolor regelmässigt skall medverka och ge stöd vid länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden. Länsstyrelserna skall styra de enskilda undersökningarna och skall därvid inte enbart se till den vetenskapliga kvaliteten hos dessa utan även till exempelvis deras kostnadseffektivitet. Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer vetenskaplig spetskompetens torde vidare variera i olika ärenden. Vi anser därför att universitet/högskolor inte regelmässigt skall vara en del av beställarorganisation. Vi har framhållit RAÄ:s betydelse när det gäller att bidra till att resultaten från den uppdragsarkeologiska undersökningsverksam- heten utnyttjas inom andra delar av samhället. Att RAÄ men även på ett övergripande plan har kontakter med universitet och högskolor är således av betydelse för att samarbetet och utbytet mellan dessa och den uppdragsarkeologiska verksamheten skall öka ytterligare. Vi bedömer vidare att flera av de åtgärder som vi har föreslagit i kap. 10 kommer att leda till detta. Åtgärderna innebär såväl att universiteten/högskolorna finns med redan i början av den uppdragsarkeologiska processen som att det skapas förutsättningar för att uppdragsarkeologins resultat upp- märksammas ytterligare av universitet/högskolor. Universitet/ högskolor bör således delta i framtagandet av de regionala kunskapsunderlag som vi föreslår skall upprättas. Härigenom kommer universitet/högskolor i ett tidigt skede att få ett inflytande vad gäller uppdragsarkeologin och dess inriktning. Även de ökade krav vi ställer på länsstyrelsernas arbete i fråga om tillsyn, uppföljning och utvärdering torde bidra till att ytterligare säkerställa den vetenskapliga kvaliteten på de uppdragsarkeologiska undersökningarna och därmed öka förutsättningarna för att resultaten från dessa efterfrågas av universitet/högskolor. Vi har vidare framhållit betydelsen av att det finns verksamhetsrelaterade nätverk på olika nivåer. Genom dessa kommer företrädare för universitet/högskolor bl.a. att kunna bidra med synpunkter av intresse för det enskilda ärendet. Universitet och högskolor har i sin tur ett ansvar för att ta till vara de möjligheter som uppdragsarkeologin erbjuder. Förutom åtgärder från RAÄ:s och länsstyrelsernas sida krävs också givetvis att även universitet och högskolor tar initiativ till kontakter med den uppdragsarkeologiska verksamheten och ser positivt på att använda denna verksamhet och dess resultat som en resurs i den egna verksamheten. Universiteten/högskolorna kan bidra till ökade kontakter genom att t.ex. ordna seminarier, symposier och konferenser med direkt anknytning till uppdragsarkeologi eller genom att delta vid kompetensutbildningar för länsstyrelsernas handläggare. Ett initiativ i detta avseende är den yrkesförberedande arkeologiutbildning på 80 poäng som startar . Kurserna som benämns kulturmiljöarkeologi är Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer framtagna i samarbete med fyra länsstyrelser och länsmuseer för att kombinera akademisk utbildning med behoven i dagens samhälle. De riktar sig till den som vill arbeta med arkeologi, miljöarkeologi och kulturmiljövård ute i samhället på exempelvis länsstyrelser, museer och andra myndigheter. 11.2Bör ett system med auktorisation eller liknande av arkeologer verksamma inom uppdragsarkeologi införas? Vår bedömning: Ett system med auktorisation eller liknande av arkeologer verksamma inom uppdragsarkeologi skulle endast ge begränsade vinster i fråga om kvalitet och bättre förutsättningar för konkurrens inom området De eventuella vinsterna står inte i proportion till den ökade byråkrati och de ökade kostnader som ett sådant system innebär. Kvaliteten på den uppdrags- arkeologiska verksamheten samt bättre förutsättningar för konkurrens torde kunna garanteras genom att Riksantikvarie- ämbetet och länsstyrelserna fullgör sina myndighetsuppgifter på det sätt som anges i betänkandet. I olika sammanhang har framförts att ett system med auktorisation av arkeologer skulle kunna bidra till ökad tydlighet i fråga om vilka grundläggande krav på kompetens som bör ställas på arkeologer och de undersökande institutionerna.