sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Även de förslag som utredningen redovisar ovan och som i första hand rör premiepensionssystemets funktionssätt väcker frågor om lämplig organisation och arbetsfördelning mellan de myndigheter som ansvarar för pensionsadministrationen. Avgörande vid valet av framtida organisation på detta område är enligt utredningen med- borgarperspektivet. I det ligger att medborgarna har rätt att för- Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen vänta sig bra service och hög tillgänglighet till de tjänster som er- bjuds inom ålderspensionen. Regeringen har i budgetpropositionen avseende 2006 aviserat att en särskild utredare kommer få i uppdrag att utvärdera den admi- nistrativa strukturen för pensionshanteringen. Regeringen anför bl.a. att en ansvarsfördelning mellan två myndigheter alltid medför gränsdragningsproblem och att det också har visat sig svårt att få pensionsadministrationen att fungera helt tillfredsställande. En samordnad organisation skulle enligt regeringen medföra fördelar för pensionsadministrationen. Inom ramen för en översyn av pen- sionssystemets administrationskostnader finns det därför skäl att utvärdera myndighetsstrukturens för- och nackdelar, samt genom en analys av möjligheter till och effekter av andra former som kan vara mer ändamålsenliga sett ur perspektivet pensionärernas bästa.1 Som utgångspunkt för en fortsatt diskussion redovisas inled- ningsvis i detta kapitel de förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheternas verksamhet. Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnande sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltnings- politik för staten (SOU 1997:57). Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska propositionen där förvaltningspolitiken lades fast och regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades.2 Propositionen antogs av en enig riks- dag. antog så regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram som innehåller dels de grundläggande värden och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägle- dande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndighe- terna att uppnå de förvaltningspolitiska målen.3 Förvaltningspolitiken bygger på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. De tre värden som skall ligga till grund för för- 2005/06:1, Budgetproposition , utgiftsområde 2: Samhällsekonomi och finansförvaltning, s. 101, och utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handi- kapp, s. 51, samt volym 6 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, s. 12. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294. Se även Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik, m.m. 3En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, 2000. Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen valtningspolitiken är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Från dessa utgångspunkter formuleras i propositionen mer konkret vilka krav som skall ställas på förvaltningen. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvalt- ningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att för- valtningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta sker kostnadseffek- tivt. Målsättningen är att medborgaren skall sättas i fokus i förvalt- ningen. Enligt propositionen är det viktigt med en öppen och för- utsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där besluts- underlagen håller hög kvalitet. Regeringen anser vidare att den of- fentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet såväl vad gäller användningen av informationsteknik som utvecklingen av dess egna tjänster på informationsförsörjningsområdet. Myndigheter vars verksamhet främst riktar sig till företag och medborgare bör därför kunna erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till traditionella tjänster. För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste enligt propositionen organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas och utvecklas. Genom och regeringens organisationsstyrning anges fördelningen av ansvar och befogenheter mellan berörda verksamheter och organisationer. I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta och vara organiserad. Regeringens inriktning är bl.a. att värna om kärnverksamheten i det fortsatta arbetet med att renodla statlig verksamhet. Renodlingen innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Som en naturlig del i detta arbete anges fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet ingå. Regeringen ser strukturförändringar som en integrerad del av ut- vecklingen av statsförvaltningen. Syftet med ett fortlöpande oms- truktureringsarbete är att öka effektiviteten och verksamhetens Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen ändamålsenlighet i förhållande till de uppgifter och mål som lagts fast av och regeringen.4 Nuvarande uppdelning av ansvaret för pensionsadministrationen () och de 21 försäkringskassorna ersat- tes av en ny statlig myndighet – Försäkringskas- san (FK). Ansvaret för administrationen av pensionsförmånerna är delat mellan FK och PPM.5 FK hanterar, så vitt nu är av intresse, ansökningar om all ålders- pension utom premiepension (dvs. inkomstpension inklusive tilläggspension, garantipension och efterlevandepension) samt bo- stadstillägg till pensionärer, äldreförsörjningsstöd samt vissa mindre pensionsrelaterade förmåner enligt äldre lagstiftning. FK administrerar samtliga utbetalningar av pension, dvs. även av pre- miepension. PPM är försäkringsgivare för premiepensionen i ålderspensions- systemet och bedriver i sin verksamhet försäkringsrörelse avseende fondförsäkring och traditionell försäkring. PPM:s huvudsakliga uppgifter är att hantera individuella konton för premiepensionsme- del i olika värdepappersfonder, att besluta om och medverka vid utbetalning av premiepension, att tillhandahålla efterlevandeskydd samt att informera om premiepensionssyste- met. PPM ansvarar också för den tillfälliga förvaltningen av pre- miepensionsmedlen hos . 4Statskontoret har fått i uppdrag att ge regeringen en samlad redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Det gäller främst att granska antalet myndigheter och den statliga sysselsättningen på central, regional och lokal nivå. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur utvecklingen långsiktigt skall följas och redovisas. 5PPM är en del av socialförsäkringsadministrationen men till skillnad från den övriga social- försäkringsadministrationen sorterar myndigheten inte under utan un- der . När PPM bildades var huvudargumenten för att myndigheten skulle tillhöra att PPM skulle styras av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning av den art som gäller för försäkringsbolag som hanterar pen- sionsförsäkringar inklusive fondförvaltning, se prop. 1997/98:151 s. 403 ff. Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen Slutsatser och förslag av tidigare utredningar Frågan om var ansvaret för pensionsadministrationen skall ligga har behandlats vid olika tillfällen, senast av ANSA-utred- ningen.6 I utredningens slutbetänkande, En sammanhållen admi- nistration av socialförsäkringen, föreslogs att uppdelningen av an- svaret mellan FK och PPM i huvudsak skall behållas (SOU 2003:106). Som främsta argument för denna ståndpunkt anförde ANSA- utredningen särart, som i första hand markeras av det fak- tum att verksamheten styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning. Avgörande var också att skillnaden mellan offentliga åtaganden och eget ansvar tydliggörs bättre genom att premiepensionen administreras av en särskild myndighet. Utgångs- punkten för var här bl. a. att premiepensionen kan betraktas som en obligatorisk privatpension och att PPM:s uppgifter när det gäller fondval fram till pensioneringen kan jäm- ställas med ett uppdragsförhållande gentemot pensionsspararen snarare än en myndighetsroll. Först om det skulle visa sig att PPM:s arbetsuppgifter i mindre utsträckning fokuserar på fondverksamhet och allt mer på pensionsutbetalningar, finns enligt anledning att ifrågasätta uppdelningen av pen- sionsadministrationen på två myndigheter. behandlade i sitt slutbetänkande fyra olika organisationsalternativ som på olika sätt och grad hanterar de sam- ordnings- och samarbetsproblem med dagens ansvarsuppdelning som utredningen kunnat identifiera. Problemen ansågs framför allt vara relaterade till informationsverksamheten, de administrativa rutinerna och fördelningen mellan myndigheterna av administra- tionskostnader. Utredningen konstaterade att samordningen av informationsarbetet och informationsaktiviteterna inte genomför- des på ett bra och effektivt sätt, vilket påverkade kvaliteten på in- formationen negativt. Inte heller de dagliga rutinerna för uppdate- 6 Frågan har även behandlats av Statskontoret som i en rapport, Bättre styrning av socialför- säkringens administration (2002:26), förordade att en myndighet borde få i ansvar att admi- nistrera ålderspensionen. Enligt Statskontoret är det svårt att förstå motiven för den nuva- rande uppdelningen mellan två myndigheter, som vållar viss omgång i ärendehantering och informationsutbyte (s. 211). Statskontoret framhöll särskilt svårigheterna för medborgarna att få en samlad bild av sin förväntade samlade pension och menade därför att informations- verksamheten borde länkas in i en organisation som har förutsättningar att skaffa en total överblick över olika pensionsförmåner. Se även delbetänkande, SOU 2002:63, s. 102 ff. Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen ring av personuppgifter mellan myndigheterna fungerade tillfreds- ställande. Till skillnad från , förordade såväl RFV som PPM att ansvaret för pensionsadministrationen samlas hos en myndighet, låt vara att myndigheterna inte var eniga om vilket alternativ som borde väljas.7 RFV ansåg att ansvaret bör samlas inom den nya socialförsäk- ringsmyndigheten, dvs. FK, när den väl har bildats. Med detta alter- nativ skulle PPM:s verksamhet flyttas in i FK. PPM förespråkade en lösning som innebär att en fristående pen- sionsmyndighet skapas för de åldersrelaterade förmånerna. Myn- digheten skulle med detta alternativ administrera inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premiepension. Inte någon av myndigheterna förordade en lösning som innebär att en pensionsmyndighet bildas med ansvar för de åldersrelaterade förmånerna inklusive efterlevandepension och bostadstillägg till pensionärer. Inte heller alternativet att behålla den nuvarande upp- delningen mellan myndigheterna hade tillräckligt starka skäl för sig enligt myndigheterna eftersom ett sådant alternativ inte skulle komma till rätta med de problem som finns inom pensionsadmi- nistrationen. Några direkta organisatoriska åtgärder i anledning av ANSA- utredningen har inte vidtagits. Istället har regeringen i regleringsbreven avseende RFV och PPM givit myndig- heterna i uppdrag att i samråd utveckla de administrativa rutinerna, att redovisa en gemensam strategi för hur information om premie- pension och inkomstpension lämnas till allmänheten samt att genomföra en kartläggning och analys av förutsättningarna att starta en gemensam kundservice avseende det reformerade ålders- 7 RFV och PPM har på utredningens uppdrag sammanställt underlag och kommit in med synpunkter på de fyra alternativa lösningarna. RFV analyserade alternativen ur ett medbor- garperspektiv, möjligheterna till förbättrad styrning och ledning samt de ekonomiska kon- sekvenserna. PPM analyserade alternativen ur följande perspektiv: målstyrning och uppfölj- ning, kostnader, samordning av informationsverksamheten, effektiv administration, kund- nyttan samt IT-stödet, se SOU 2003:106, s. 136 ff för en närmare redovisning av myndighe- ternas bedömningar. Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen De tre uppdragen har avrapporterats till rege- ringen under hösten 2004.8 Vidare har regeringen i budgetpropositionen uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensio- nen är angeläget att samarbetet mellan PPM och FK fortsätter att vidareutvecklas och fördjupas. Det samarbete som pågår mellan myndigheterna i ett s.k. myndighetsgemensamt program syftar till en effektiv och väl fun- gerande ålderspensionsverksamhet där medborgarna står i fokus. Programmet skall inledningsvis kraftsamla inom områdena försäk- ringsadministration, kundservice och kommunikation. Den del av arbetet som avser att genomföra förbättrade administrativa rutiner redovisades för regeringen . Däremot kommer myndigheterna då inte att kunna lämna den begärda redovisningen av hur en gemensam kundservice avseende ålderspensionen kan utformas och genomföras.9 Utgångspunkter för arbetet inom programmet har varit att det skall leda till att FK och PPM bedriver en effektiv och väl funge- rande ålderspensionsverksamhet med fokusering på de försäkrade. Både när de gäller försäkringsadministrationen och kundservice skall styrning ske mot ökad användning av självbetjäningskanaler och automatiserad ärendehandläggning. Målet är att de försäkrade skall uppfatta ålderspensionen som ett sammanhållet system även om ansvaret är delat mellan två myndigheter. Det framhålls vidare att målet med programmet är att det skall möjliggöra att ansvaret samlas hos en myndighet . Sammanfattande bedömning – behovet av en pensionsmyndighet I utredningens uppdrag ingår inte i och för sig att överväga hur pensionsadministrationen skall organiseras framöver. Som anges i inledningen av detta kapitel, finns det emellertid flera skäl att nu återkomma till denna fråga. Från kostnadssynpunkt behöver en ordning övervägas som innebär att resurserna används på det mest 8Rapporterna Administrationen av ålderspensionen (RFV:s dnr 02102/2004, PPM:s dnr 04- 90), Gemensam kundservice inom det reformerade ålderspensionssystemet (RFV:s dnr 02105/2004, PPM:s dnr 04-90) och Kommunikationsstrategi för ålderspensionen (RFV:s dnr 08478/2004, PPM:s dnr 04-90). 9Genom en ändring av myndigheternas regleringsbrev har detta upp- drag upphävts. Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen Även med hänsyn till de svårigheter som finns be- träffande informationen till medborgarna är detta angeläget. Enligt utredningen är informationsverksamheten en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag. När organisatoriska överväganden görs bör därför pensionsspararperspektivet vara sty- rande. Det är utredningens uppfattning att de problem som motiverade uppdrag att se över organiseringen av pen- sionsadministrationen fortfarande kvarstår eller i vart fall inte kommer att kunna lösas på ett helt tillfredsställande sätt om den nuvarande ansvarsuppdelningen skall behållas. Den ökade effektivi- sering av pensionsadministrationen som inrättandet av en fristå- ende pensionsmyndighet skulle medföra, kommer enligt utred- ningens bedömning bara till viss del att kunna säkerställas genom de åtgärder som vidtas av de berörda myndighe- terna. Utredningen är av uppfattningen att det gemensamma pro- gram som de berörda myndigheterna nu genomför är ett steg i rätt riktning i arbetet med att förverkliga det förvaltningspolitiska må- let om en sammanhållen förvaltning och ökad medborgarnytta inom pensionsområdet. Det finns emellertid hinder av olika slag som riskerar att medföra att arbetet inom programmet inte kan genomföras eller väsentligen fördröjs. Istället för att avvakta resul- taten av det myndighetsgemensamma programmet, förordar utred- ningen därför att ett större grepp skall tas beträffande den framtida pensionsadministrationen. Som utredningen uppfattar det finns t.ex. legala hinder mot en ökad samordning men också begränsningar inom det myndighets- gemensamma programmet som t.ex. innebär att investeringskost- naderna skall minimeras i avvaktan på att organisationsfrågan slut- ligen avgörs. Även när det gäller att prioritera arbetet i programmet och att tilldela tillräckligt med resurser finns problem hos myndig- heterna som leder till att en mer långtgående samordning och ökat samarbete mellan myndigheterna fördröjs eller i sämsta fall inte kommer till stånd. Vissa lösningar torde förutsätta att relativt om- fattande författningsändringar genomförs för att vara meningsfulla. Sammantaget innebär detta att den effektivisering som de olika möjliga lösningarna för med sig i termer av sänkta kostnader riske- rar bli relativt begränsade. Även från ett medborgarperspektiv kan sättas i fråga om kundnyttan, som är centralt vid bedömningen av de olika lösningarna, kan ökas utan att åtgärder vidtas som ställer krav på större integrering än vad det myndighetsgemensamma pro- Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen grammet medger i termer av samordning av ärendehandlägg- ning, kundservice m.m. Sammantaget anser utredningen således att de problem som fortfarande finns inom pensionsadministrationen i allt väsentligt skulle kunna avhjälpas genom att en självständig och separat myn- dighet får ansvaret för pensionsadministrationen. Utan att lägga något detaljerat förslag föreslår utredningen därför att en självstän- dig och separat pensionsmyndighet bildas med ansvar för pensions- administrationen. För att förändringsarbetet skall kunna genomföras vill utredningen redovisa några överväganden som bör kunna utgöra utgångspunkter för det fortsatta arbetet. Det finns några kännetecken för pensionsadministrationen som i detta sammanhang förtjänar att lyftas fram. Premiepensionen in- fördes som ett helt nytt inslag i det allmänna pensionssystemet. Att markera detta genom att lägga ansvaret för premiepensionssyste- met på en särskild myndighet har helt spelat ut sin roll. Enligt utredningen kan inte heller det som framfördes av ANSA-utred- ningen om PPM:s särart längre utgöra något avgörande skäl för att behålla den nuvarande ansvarsuppdelningen. Enligt utredningen är nu möjligheterna att tillgodose informationsbehovet och frågor om kostnadseffektivitet överordnade och skall därför vara styrande vid valet av den framtida organiseringen. Med utgångspunkt från olika socialförsäkringsaspekter är ålders- pensionen delvis artskild från andra förmåner. Den är i hög grad styrd av två faktorer, ålder och intjänad pensionsrätt. Handlägg- ningen är inte på ett avgörande sätt beroende av annan socialförsäk- ringshandläggning, vilket i och för sig talar för goda möjligheter att renodla och sammanföra verksamheten. Handläggningen av pen- sioner saknar i allt väsentligt inslag av skälighetsbedömningar och är i större omfattning än för andra förmånsslag automatiserad och maskinell. Vidare har inrättandet av PPM medfört att handlägg- ningen av premiepensionen sker i ny och kostnadseffektiv teknisk miljö, vilket även kan sägas vara fallet beträffande FK:s pensions- handläggning. Dessa särskilda egenskaper öppnar enligt utred- ningen för helt nya organisatoriska och administrativa lösningar Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen och talar starkt för att dagens ansvarsuppdelning inom pensions- administrationen bör upphöra. Oavsett vilken lösning som blir aktuell om en pensionsmyndig- het inrättas, måste avgöras hur gränsen skall dras mellan den nya myndighetens och . Administrationen av inkomstpensionssystemet finansieras genom årliga utbetal- ningar från AP-fonderna. Medlen finansierar en stor del av verk- samheten inom FK. Det finns därför risk för att kostnader över- vältras på andra områden som egentligen skall finansieras med ram- anslaget för FK. Anslaget för FK uppgår 2005 till ca . Till detta kommer ersättning från AP-fonderna med ca . En annan nyckelfråga vid valet av framtida organisation avser de IT-system som byggs ut på respektive myndighet för att ef- fektivisera pensionshandläggningen. Från kostnadssynpunkt torde därför tidpunkten vara helt avgörande för ett eventuellt inrättande av en ny myndighet. Utredningen förordar med hänsyn till detta att organisationsfrågan prioriteras så att investeringar kan undvikas som inte kommer att tillföra verksamheten något. Som framgår ovan tar utredningens förslag i organisationsfrågan sin utgångspunkt i medborgarperspektivet. Det innebär att utred- ningen lägger stor vikt vid att det inom ramen för pensionsadmi- nistrationen skall ställas höga krav på service och hög tillgänglighet till de tjänster som medborgarna har rätt att förvänta sig. Utredningen vill särskilt lyfta fram svårigheten med den nuva- rande administrativa ordningen att ge en samlad bild av pensions- systemet till allmänheten. Det grundläggande problemet är att det är oklart för allmänheten vem som är avsändare och vem som har ansvaret för att ge service inom ålderspensionen. Som konstateras i kapitel 5 ovan följer behovet av att samordna informationsinsat- serna bättre inte bara av utformningen av det allmänna pensions- systemet och inslaget av ett stort fondutbud i premiepensions- systemet, utan kan också förklaras av att ansvaret för pensionsad- ministrationen delas av FK och PPM. Enligt utredningen måste kraven på koordinerad information ställas mycket högt un- der nuvarande förhållanden. Det visar inte minst de utvärderingar av informationsverksamheten som redovisat . Avslutningsvis vill utredningen framhålla att införandet av en pensionsmyndighet på ett avgörande sätt skulle underlätta styr- ningen och ledningen av verksamheten. Enhetliga mål skulle på ett Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen annat sätt än kunna ställas upp för verksamheten. En sådan ordning skulle vidare skapa bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering av verksamheten, inte minst i termer av kostnads- effektivitet och medborgarnytta. Utredningens bedömningar och förslag får inte några direkta kon- sekvenser för statsbudgeten. I kapitel 12 har utredningen konstate- rat att den garanti som lämnas till pensionsspararna inom ramen för PPM:s livränteverksamhet riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att premiesystemet skall vara autonomt från denna. Utredningen har därför lämnat som förslag att regeringen tillsätter en utredning för att avveckla PPM:s livränteverksamhet. Några andra effekter på de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) finns inte. Några negativa effekter på samhällsfunktio- ner eller samhällsintressen förutses inte heller. Från pensionsspararnas perspektiv syftar utredningens förslag till att underlätta hanteringen av premiepensionen och att minska ris- ken för systematiskt dåliga utfall. Genom att utbudet på fondtorget görs mer överblickbart och att pensionsspararna får ett utvecklat stöd i förvaltningen av sina premiepensionsmedel, blir det också enklare för dem att fatta välgrundade beslut av betydelse för pre- miepensionens storlek. Förslagen påverkar i första hand PPM:s verksamhet men även Sjunde AP-fondens. Några av de åtgärder som utredningen föreslår kan PPM vidta eftersom de omfattas av den nuvarande regleringen eller inte förutsätter författningsstöd för att kunna genomföras. Det gäller t.ex. möjligheterna att justera samarbets- avtalet med förvaltarna och den rabattmodell som tillämpas, ta ut anmälningsavgifter eller att överväga gränser för det antal fonder som förvaltarna maximalt får registrera hos PPM. Ett annat exem- pel är det av PPM påbörjade arbetet med att erbjuda pensionsspa- rarna ett utvecklat beslutsstöd.