sou · GTB373 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen gör bedömningen att de föräldrainriktade och arbetsmarknadsinriktade jämställdhetsperspektiven ligger i linje såväl med regeringens definition av jämställdhet som med artiklarna i kvinnokonventionen och med de artiklar som rör föräldrarnas gemensamma ansvar för sitt barn i . 2 Det gäller även kvinnor och män i fertila åldrar som redan har något äldre barn. De kan ju få fler barn. Utgångspunkter och mål för utredningen Grunden för den svenska välfärdspolitiken har varit den så kallade arbetslinjen. Grundtanken bakom arbetslinjen är att så många som möjligt skall kunna försörja sig genom arbete och vid behov stöttas för att klara detta. Arbetslinjen innebär där- med att aktiva åtgärder som syftar till att snabbt få tillbaka individen i arbete skall prioriteras inom alla politikområden framför passiva kontantstöd. Med arbetslinjen som grund skall välfärds- systemen utformas så att den enskilde individens möjligheter till självförsörjning underlättas. Utgångspunkten för hela välfärds- systemet bör därför vara att det skall främja viljan till arbete som det skall fungera som ett skyddsnät för de individer som i olika skeden av livet är i behov av ekonomiskt stöd. Arbete är således grunden för välfärdssamhället och för att klara dess finansiering krävs att så många som möjligt förvärvsarbetar. Fokus på arbetslinjen i de offentliga försäkringssystemen skall därför också ses i ljuset av de demografiska påfrestningar som den svenska välfärdsmodellen står inför under närmaste årtiondena. som andelen äldre ökar kommer andelen som befinner sig i förvärvsaktiva åldrar att minska. Det innebär betydande påfrestningar på de offentliga finanserna. Skatteintäkterna blir lägre och utgifterna högre, framför allt som en följd av att de som inte arbetar i huvudsak erhåller sin försörjning via de offentliga för- säkringssystemen. Arbetslinjen har emellertid inte bara betydelse för den offentliga välfärden utan spelar även en avgörande roll för den enskilde individens välstånd. Arbete är en förutsättning för den enskilde individens möjligheter till självförsörjning och därmed reella möjligheter att kontrollera och styra sitt eget liv. Detta skärper vikten av att framhålla principen om arbetslinjen i de olika socialförsäkringarna. I utredningens arbete är därför arbetslinjen en viktig vägvisare som ger tydliga riktlinjer för de prioriteringar och ställningstaganden som görs under utarbetandet av utredningens förslag. Arbetslinjen har varit en viktig hörnsten vid uppbyggnaden av den svenska välfärdsstaten. Betydelsen och innebörden av be- greppet har dock skiftat . Utvecklingen kan översiktligt beskrivas som att ha gått från fattigvårdens betoning av tvånget att arbeta till den aktiva arbetsmarknadspolitikens betoning av rätten till arbete. Arbetslinjen har också successivt utvecklats till att omfatta och avse en allt större del av befolkningen. Utgångspunkter och mål för utredningen syftade arbetslinjen till att män skulle vara i arbete fram till den ordinarie pensionsåldern (till 1976, ). innebar arbetslinjen således inte att kvinnor skulle för- värvsarbeta. och framåt, då efterfrågan på arbetskraft var stor, skedde en nyorientering. En utbyggnad av barnomsorgen ägde rum och det skedde en föränd- ring av arbetsmarknadspolitiken så att den också omfattade insatser inom områden där de flesta kvinnor arbetade. Skapandet av för- äldraförsäkringen har också sin grund i arbetslinjen och bidrog till att underlätta för barnfamiljer att förena arbete och familj. Övergången från sambeskattning till särbeskattning 1971 innebar att individens arbetsinkomst beskattades istället för hushållets. Alla dessa förändringar skedde för att underlätta för kvinnor att delta i arbetslivet. Att arbetslinjen är etablerad för såväl kvinnor som män betyder dock inte att den i praktiken fungerar på samma sätt för båda könen. De välfärdssystem som byggts upp kring föräldraskapet och de möjligheter som skapats för att kunna förena arbetsliv med familjeliv används till största del av kvinnor. Kvinnor arbetar i större utsträckning deltid än män. De tydliga skillnaderna mellan kvinnors och mäns deltagande i arbetslivet har således, även om det inte är avsikten, mer eller mindre gjort att arbetslinjen kommit att avse deltidsarbete för kvinnor och heltidsarbete för män. En viktig utgångspunkt för utredningen har därför varit att de förslag som lämnas skall bidra till att ändra de normer och värderingar som präglat synen på kvinnors och mäns arbetskrafts- deltagande . Föräldraförsäkringen skiljer sig från de övriga socialförsäkringarna genom att det är den enda försäkringen där ett högt nyttjande eftersträvas och ses som något positivt. Att utforma föräldraförsäk- ringen med beaktande av arbetslinjen är därmed inte helt oproblematiskt. Det faktum att man i föräldraförsäkringen strävar efter ett högt nyttjande innebär dock inte att det i föräldraförsäk- ringens konstruktion saknas inslag som är utformade i enlighet med arbetslinjens principer. Viktiga delar av arbetslinjen är inkomstbortfallsprincipen och de kvalificeringsregler som gäller för denna ersättning. Utgångspunkter och mål för utredningen Föräldraförsäkringen innehåller också en del inslag där det kan ifrågasättas huruvida de är förenliga med arbetslinjens huvud- principer. Nuvarande system innebär exempelvis att en förälders sjukpenninggrundande inkomst, SGI, är skyddad under långa perioder av föräldraledigheten. I praktiken blir dessa så kallade skyddade tider i föräldraförsäkringen en indirekt subvention av deltidsarbete. En förälder kan således, givet vissa villkor, förkorta sin arbetstid utan att motsvarande sänkning i förmåner sker. Föräldrar har också en lagstadgad rätt att var lediga för att vårda sina barn. Denna rätt regleras i föräldraledighetslagen. Lagen innebär bland annat att en nybliven förälder, som varit anställd eller jobbat sammanlagt har rätt att vara helt ledig tills dess att barnet är . Det finns också en rätt att förkorta den normala arbetstiden med upp till en fjärdedel till dess att barnet fyller eller slutar det första skolåret. Sammanlagt innebär den svenska lagstiftningen att det är möjligt för en förälder att vara frånvarande från arbetet , med eller utan ersättning. I strikt mening står dessa regler i konstrast till arbetslinjen men detta måste naturligtvis vägas mot föräldrars möjligheter att förena arbetsliv med familjeliv. Arbetslinjen måste därför betraktas på ett mer pragmatiskt sätt i föräldraförsäkringen än i andra försäkrings- system. Ett sätt att se på arbetslinjen i föräldraförsäkringssamman- hang är därför att det är eftersträvansvärt att ta ut så mycket som möjligt av försäkringen men att detta bör sker under en ganska koncentrerad period. Försäkringen bör också utformas på ett sätt som skapar likvärda normer för kvinnors och mäns arbetskrafts- deltagande. Därmed skapas förutsättningar för en försäkring som kan bidra till att luckra upp segmenterade könsroller och minska den långsiktiga effekten på karriär- och löneutvecklingen för dem som väljer att vara föräldralediga. 2.5Att uppnå olika mål och syften Ett i praktiken oundvikligt problem inom ekonomisk politik är att antalet medel är färre än de mål eller syften man försöker uppnå med dessa medel. För att vara säker på att konflikter mellan olika mål eller syften inte uppstår krävs det inom den ekonomiska politiken att antalet medel är minst lika många som antalet mål eller Utgångspunkter och mål för utredningen 3 Om detta kriterium inte kan uppfyllas krävs att målen eller syftena ges olika prioritet. Målet med den ekonomiska familjepolitiken, där föräldraförsäk- ringen är en del, är att skillnaderna mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Detta är det mål som är fastslaget och beslutat av . Utöver det finns ett antal i olika sammanhang uttalade syften (se exempelvis utredningens direktiv, dir. 2004:44). Ett syfte med föräldraförsäk- ringen är att verka för barnets bästa. Ett annat syfte är att verka för ökad jämställdhet mellan könen. Ett tredje syfte är att ge barnet tillgång till båda sina föräldrar. Ett fjärde syfte är att ge båda föräldrarna möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvs- arbete eller studier. Föräldraförsäkringen har därmed en central roll i både barnpolitiken och i jämställdhetspolitiken. kan det uppstå konflikter mellan olika mål eller syften. Vad gäller föräldraförsäkringen har det exempelvis uttryckts far- hågor att möjligheten att överlåta dagar till den andra föräldern, i praktiken mamman, kan vara en bidragande orsak till bristande jämställdhet på arbetsmarknaden. I direktiven till utred- ningen anges att utredaren skall belysa vad som kan göras för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska, med beaktande av hur det samlade uttaget av för- äldrapenning för barnet påverkas. Detta kan tolkas som att det både är önskvärt att barn får större tillgång till pappan och att barnets sammanlagda tid i hemmet med någon förälder inte minskar. Det finns anledning att resonera kring vilka konsekvenser det får för utredningsarbetet att föräldraförsäkringen skall uppfylla flera syften som kan vara i konflikt med varandra. Vart och ett av de syften som föräldraförsäkringen skall uppfylla är viktiga. Det betyder också att utredningen måste bedöma på vilket sätt vart och ett av dessa syften kan uppfyllas. I de fall ett förslag får positiva konsekvenser för ett (eller flera) syften men negativa konsekvenser för ett (eller flera) andra syften måste kon- sekvenserna värderas mot varandra. Detta måste göras på ett så tydligt sätt som möjligt så att så att politiker och andra kan värdera förslagen utifrån bästa möjliga förståelse för olika konsekvenser för skilda mål och syften. 3 En klassisk diskussion av den ekonomiska politikens mål, medel, källor till möjliga kon- flikter och ineffektiv resursallokering finns i (1955). Utgångspunkter och mål för utredningen 2.6Olika typer av kunskapsunderlag Det finns många kvantitativa respektive kvalitativa studier vilka försöker att beskriva och analysera de förhållanden som påverkar hur föräldrarna använder föräldraförsäkringen och hur detta användande påverkar exempelvis löner och sysselsättning. De kvantitativa studierna återfinns främst inom arbetsmarknads- ekonomi och sociologi men inom sociologi kan man även finna studier med en kvalitativ ansats. Psykologi är ett annat område där kvalitativa studier återfinns. I utredningens bestänkande redovisas och kommenteras resultaten från ett stort antal av dessa studier. De flesta av de kvantitativa studierna använder sig av olika typer av traditionella statistiska metoder som appliceras på en och samma undersökningsgrupp. Svaren som erhålls är i form av statistiska samband som är – eller inte är – statistiskt säkerställda. Ett positivt statistiskt signifikant samband betyder att det med stor sannolikhet finns en positiv korrelation mellan den förklarade och den för- klarande variabeln. Ett negativt statistiskt signifikant samband betyder att det med stor sannolikhet finns en negativ korrelation mellan den förklarade och den förklarande variabeln. Men man kan inte vara säker på att man i och med detta fångat en effekt av den förklarande variabeln på den förklarade. Hur kan man mäta en effekt på exempelvis en variabel, som mäns uttag av dagar med föräldrapenning, av att införa eller förändra en redan existerande föräldraförsäkring och vara säker på att det är just denna effekt man mäter? Inom empirisk arbetsmark- nadsekonomi har frågan om hur man kan identifiera den eller de variabler som i grunden orsakar den effekt man vill studera varit i fokus för forskningen (se exempelvis Angrist & Krueger, 2000). Problemet inom arbetsmarknadsekonomi och även inom sociologi är att man, till skillnad från exempelvis medicinsk forskning, inte har samma möjlighet att göra kontrollerade laboratorieexperiment. Ta följande hypotetiska exempel, mycket förenklat för att belysa det grundläggande metodologiska problemet: Man vill göra en kvantitativ studie för att förklara förändringar i mäns uttag av dagar med föräldrapenning med variabler som exempelvis förändringar i konjunkturläge, förändringar i föräldrapenning samt införandet av en reserverad månad för pappan. Man vill alltså undersöka hur mycket den förklarade variabeln, pappors uttag av dagar med för- Utgångspunkter och mål för utredningen äldrapenning, påverkas av förändringar i de övriga, alltså de för- klarande, variablerna. I detta hypotetiska och förenklade exempel tänker man sig att en höjning av föräldrapenningen, införandet av en pappamånad och ett förbättrat konjunkturläge påverkar antalet uttagna dagar positivt (exempelvis beroende på att när arbetslöshetsrisken minskar vågar fäder i större utsträckning ta föräldraledigt). Säg att de erhållna resultaten är positiva och statistiskt säkerställda samband. De ligger alltså i linje med arbetshypotesen. Kan man då vara säker på att analysen fångat effekterna på mäns uttag av dagar med föräldra- penning av förändringarna i dessa variabler, av exempelvis införan- det av en pappamånad? Svaret är nej. Denna kvantitativa studie svarar nämligen inte på frågan vad som hänt om någon pappamånad inte införts. Det finns ingen sådan situation att jämföra med, ingen counterfactual, ingen kontrafaktisk situation.4 Så hur kan man då veta vad den egentliga effekten är av ett införande? Vad innebär slumpmässigt indelade behandlings- och kontrollgrupper? Jämför det med ett kontrollerat laboratorieexperiment, också kallat klassiskt experiment, för att exempelvis testa en ny läkemedels- substans. Där delas gruppen av människor som ingår slumpmässigt in i två grupper. Den ena gruppen, behandlingsgruppen, får piller med substansen, den andra, kontrollgruppen, får placebo (socker- piller).5 utvärderas experimentet och man kan då se om substansen givit någon statistiskt säkerställd effekt på be- handlingsgruppens genomsnittliga hälsotillstånd jämfört med placebo i kontrollgruppen.6 4Uttrycket facts and counterfacts blir på svenska fakta och kontrafakta. Begreppet counterfactual kan således närmast översättas med kontrafaktisk. Counterfactual används i engelska även som substantiv, motsvarande kontrafaktisk situation. 5De som ingår i experimentet vet inte vilken grupp de tillhör (blind study). I studier som är double blind, vilket är de vanligaste, vet inte heller de som administrerar pillren, och alltså har direkt kontakt med personerna, vilken grupp respektive person tillhör. Allt för att inte omedvetet ge personerna någon signal om de får substansen eller sockerpiller. 6Vissa metodologiska invändningar kan göras ändå, till exempel: i)Skiljer sig behandlingsgruppen och kontrollgruppen från den population till vilken undersökningsresultaten skall generaliseras? Det är exempelvis inte så klokt att enbart ha män i behandlings- och kontrollgrupperna och utifrån effekten på dessa dra slutsatsen att effekten på kvinnor är likadan som den på män. ii)Finns det skäl att tro att kontrollgruppen på något sätt påverkas av behandlingen? iii)Får deltagarna i experimentet bara behandlingen eller får de någonting utöver detta som inte mäts? Utgångspunkter och mål för utredningen Det avgörande för att experimentet skall kunna mäta effekten av substansen är att indelningen av de båda grupperna skett slump- mässigt.7 Genom denna så kallade randomisering har man säker- ställt att utfallen i kontrollgruppen verkligen fångar den kontra- faktiska situationen för behandlingsgruppen. Man svarar således på frågan Vad hade hänt om substansen inte tillförts? I den tänkta arbetsmarknadsekonomiska studien ovan finns ingen kontrollgrupp. Denna studie kan alltså jämföras med att utvärdera effekterna av en medicin genom att ge medicinen till alla som deltar i experimentet och se om de mår bättre. Men mår bättre jämfört med vad? Det vet man inte. Av detta skäl sker inte (seriös) medicinsk forskning på samma sätt som denna tänkta arbets- marknadsstudie. Till skillnad från forskare i medicin har arbetsmarknadsekono- mer och sociologer inte samma rika tillgång till laboratorier och försökspersoner. Alltså är det svårt att utföra klassiska experiment. Så vad skall en arbetsmarknadsekonom eller sociolog, som seriöst vill utvärdera olika typer av effekter på individer, göra? Det har förekommit ett antal klassiska experiment inom empirisk arbets- marknadsforskning, framför allt i , men i det stora hela är de inte särskilt vanliga.8 Inom empirisk arbetsmarknadsekonomisk forskning, när man söker att utvärdera effekter på individnivå, söker man istället efter vad man kallar för naturliga experiment. Med detta avses exem- pelvis institutionella förändringar eller oväntade händelser som endast påverkar en slumpmässig del av den population man vill analysera, t.ex. endast en del av de individer som ingår i arbets- kraften. Den del som påverkas utgör således behandlingsgruppen och den del som inte påverkas utgör kontrollgruppen.9 Eftersom naturliga experiment är sällsynta får man ibland nöja sig med att den del av populationen som påverkas av en institutionell för- ändring eller oväntad händelse inte är helt slumpmässig. 7Och att det inte finns skillnader mellan de deltagare som eventuellt avbryter experimentet och de som fullföljer det, alltså att det inte förekommer systematiska bortfall. 8I brukar Eskilstunastudien nämnas. Den avsåg att mäta effekten av en utökad förmedlingsservice. En behandlingsgrupp av långtidsarbetslösa fick utökad förmedlings- hjälp, kontrollgruppen långtidsarbetslösa fick enbart den reguljära servicen. Se Delander (1978) för en dokumentation och m.fl. (2000, sid. 355) för en kortfattad redo- görelse. 9Det finns även andra metoder inom empirisk arbetsmarknadsekonomi som avser att identifiera de variabler som är de kausala, alltså de som i grunden orsakar den effekt man vill studera. Att närmare gå in på dessa metoder här ligger utanför syftet med detta avsnitt. En (teknisk) översikt över de olika metodernas för- och nackdelar finns i Angrist & Krueger (2000). Utgångspunkter och mål för utredningen man istället kontrollera för faktiska skillnader i egenskaper, som exempelvis ålder, mellan behandlings- och kontrollgruppen. Resultaten från traditionella kvantitativa och kvalitativa metoder är fortfarande värdefulla Denna kritik av studier som baserar sig på de metoder som ekonomer och sociologer traditionellt använt sig av innebär inte att sådana studier kan avfärdas som ointressanta. Resultaten i dessa studier ger ofta en mycket bra kartläggning av verkligheten såsom den speglas i de data som är tillgängliga för forskaren eller utreda- ren. Det som krävs vid en tolkning av deras resultat är en för- siktighet när man tolkar statistiska samband; de skall tolkas som just samband, inte nödvändigtvis som effekter (även om sam- banden är statistiskt säkerställda). En person med uppgift att fatta politiska beslut inom ett visst område befinner sig inte i samma valsituation som en forskare. Det ingår i en politikers jobb att fatta beslut under osäkerhet. Tids- restriktionen för en politisk beslutsfattare är oftast strängare. Det går inte att säga att vi väntar till på att fatta något beslut i denna fråga eftersom kunskapsläget är så oklart. Då har man näm- ligen fattat beslutet om oförändrad politik. Ett viktigt skäl till den strängare tidsrestriktionen för politiker är att sannolikheten för att ett visst utfall (inte) skall inträffa ofta kan påverkas av politiska beslut. Ju tidigare sådana beslut fattas, desto större möjligheter finns vanligen att påverka sannolikheten för utfallet. Alltså kan studier som forskningsmässigt bygger på något för- åldrade metoder fortfarande vara av värde för en politisk besluts- fattare eftersom kostnaden att vänta i säg, , på forskningsresultat baserade på nyare metoder, kan vara hög. finns endast ett fåtal studier med experimentell ansats, som gjorts på föräldraförsäkringen, bland annat på effekter av att införa reserverade dagar för pappan. Att enbart inkludera dessa i en kunskapsöversikt innebär troligen att kunskap, om än inte baserad på lika metodologiskt stringenta metoder, förbises. En bred kartläggning över tillgängliga fakta är därför värdefull. Utgångspunkter och mål för utredningen Kan man rikta en kritik som den ovanstående också mot kvalitativa studier?10 Svaret på den frågan är både ja och nej. Ja, därför att det metodologiska upplägget i kvalitativa studier är så att en kontrafaktisk situation saknas. Nej, därför att kvalitativa studier inte har några anspråk på att försöka förklara den typen av effekter. Inom kvalitativ forskning försöker man inte svara på frågor om hur förändringar i en viss variabel påverkar en annan. De verbala analysmetoder som används är inriktade på att beskriva och förstå en helhet men inte förklara de olika ingående delarna. 10 I kvalitativa studier studerar forskarna, ofta genom att djupintervjua, ett (mindre) antal personer och drar slutsatser utifrån dessa intervjuer genom verbala analysmetoder (exem- pelvis diskursanalys).