sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom tillgång till internet eller cd- skivor skulle flera värdefulla informationskanaler kunna öppnas, t.ex. beträffande aktuell samhällsinformation, jobb, skuldsanering, utbildningar och stöd till fritidsintressen. Idéns upphovsmän föreslår också att en särskild samhällskoordinator utses. Denne skulle fungera som länk mellan anstalten och det omgivande samhället och uppdatera informationen i visionsrummet. Det anses inte nödvändigt att visionsrummet är ett rum utan kan också ses som ett förhållningssätt – mer information från omgivande samhälle får ta plats inne på anstalten. Ett rum skulle dock förstärka verksamhetsidén. Kommitténs bedömning: Normaliseringsprincipen bör även i fortsättningen fungera som riktlinje i frågor som rör ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Någon reglering av normaliseringsprincipen i lag bör dock inte ske. En dom till en kriminalvårdspåföljd innebär en markering från samhällets sida att den dömdes handlande inte accepteras. Detta får dock inte innebära att samhället på verkställighetsstadiet tar avstånd från den dömde och isolerar honom eller henne från samhället. Ett sådant förhållningssätt skulle innebära ett skadligt moment i påföljden. För många dömda skulle självbilden av utanförskap samt av att känna sig annorlunda och förföljd av andra förstärkas. Den dömde skulle också i högre grad riskera att bli utsatt för andra medborgares missaktning. Detta skulle försvåra för den dömde att i fortsättningen leva ett fungerande socialt och samhällsnyttigt liv utan kriminalitet. I linje med detta synsätt är det självklart att t.ex. de grundläggande fri- och rättigheterna samt den allmänna rösträtten enligt 1 kap. 9 §, 2 kap. respektive 3 kap 2 § regeringsformen skall omfatta också de som verkställer kriminalvårdspåföljder. En annan sak är att det under verkställigheten kan vara nödvändigt att begränsa vissa fri- och rättigheter. Av samma skäl bör inte levnadsvillkoren för frihetsberövade i alltför hög grad avvika från de villkor som medborgare i allmänhet lever under i samhället. Som exempel kan nämnas att påtagliga förändringar av den allmänna boendestandarden i samhället bör leda till förändringar även i anstalterna. Som ytterligare exempel kan nämnas att det måste tillses att de intagna följer rutiner som normalt finns i vardagen, t.ex. vad avser sysselsättning, förströelse och hushållning. Därmed inte sagt att förhållandena på anstalterna bör se likadana ut överallt. I enlighet med vad som annars gäller i samhället bör intagna kunna sträva efter och hoppas på att komma i åtnjutande av bättre förhållanden. Detta förutsätter att förhållandena i viss mån skiljer sig åt mellan olika verksamhetsställen. Vidare finns det – som utgångspunkt – inte skäl att ha särskilda regler för de som verkställer en kriminalvårdspåföljd vad gäller det allmännas åtgärder för att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning, för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Detta innebär att det bistånd och den service som andra myndigheter än kriminalvården kan erbjuda i regel skall kunna komma de dömda tillgodo under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare. De som verkställer en kriminalvårdspåföljd bör i princip inte heller uteslutas från att ta del av det utbud av varor, tjänster och annat som bolag, föreningar, enskilda m.fl. i samhället erbjuder. Denna princip om normalisering av den dömdes villkor under verkställig- heten kan emellertid inte gälla oinskränkt. Detta gäller i synnerhet vid verkställighet av fängelsestraff, men även vid verkställighet av t.ex. kontraktsvård och, i mindre mån, andra påföljder. För den som verkställer fängelsestraff i anstalt kan det inte finnas möjlighet att under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare delta i samhällslivet. Detta hänger först och främst samman med att möjligheten till vistelse utanför anstalt under verkställigheten av ett fängelsestraff måste vara begränsad. I annat fall skulle påföljdsformen urholkas och få en helt annan innebörd och skärpa än vad den ger uttryck för. Hänsynen till ordning och säkerhet samt samhällsskydd kräver också att kontakterna med samhället utanför anstalterna är begränsade i olika avseenden. Det kan inte heller helt bortses från att samhällets begränsade resurser kan innebära inskränkningar. Vad som sagts om verkställighet i anstalt gäller i viss mån även vid verkställighet genom IÖV och av andra påföljder. Även om det på grund av olika skäl inte är möjligt för intagna i anstalt att ta del av samhällslivet kan det i viss utsträckning, och med beaktande av kraven på ordning och säkerhet, ges möjligheter för andra myndigheter, organisationer och enskilda att verka i anstalterna. Vidare är det inte säkert att andra myndigheter kan eller bör ge de som verkställer en kriminalvårdspåföljd samma bistånd och service som andra medborgare får. Det kan nämligen förhålla sig så att kriminalvården är bättre skickad eller lämpad att tillhandahålla vissa former av bistånd eller service. Eller så kan det finnas skäl att avvakta med en viss åtgärd till dess att påföljden helt eller delvis verkställts. De dömdas levnadsförhållanden medför också att det kan behövas särskilda insatser som andra medborgare inte får Även organisatoriska, samhällsekonomiska och fördel- ningspolitiska skäl har betydelse. En bedömning måste därför ske beroende på vilken insats eller åtgärd som det är fråga om. Det faller inom kriminalvårdens ansvarsområde att se till att verkställigheten utformas på ett sätt som kan bidra till att den dömde kan leva ett icke-kriminellt och samhällsanpassat liv. Kriminalvården har också ett ansvar för att motverka brott, ordningsstörningar och annan misskötsamhet under verkställig- heten. Dessa uppgifter måste kriminalvården utföra i samarbete med bl.a. andra myndigheter. Som nämnts bör alltså det bistånd och den service som andra myndigheter erbjuder komma de dömda tillgodo under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare. Myndigheterna har således skyldighet att ge även dömda bistånd och service. Denna utgångspunkt, ofta benämnd normaliseringsprincipen, har varit vägledande för ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Så bör vara fallet även . Det måste dock accepteras att de dömda inte alltid kan få samma stöd och service eller att de behöver positivt särbehandlas. Det kan också vara så att andra myndigheter ibland inte kan eller bör svara för åtgärder och insatser under tid som den dömde verkställer en kriminalvårdspåföljd. Detta innebär i så fall att kriminalvården kan behöva ta ett större ansvar eller att ansvaret bör delas mellan olika myndigheter. Ansvarsfördelningen kan också behöva ändras beroende på t.ex. förändringar av myndigheternas organisation. Normaliseringsprincipen lämpar sig med hänsyn till det sagda inte för reglering i den lag som kommittén har att föreslå. Detta hindrar inte att andra myndigheters ansvar kan klargöras i det regelverk som styr deras verksamhet. Det minskar inte heller kriminalvårdens ansvar för att den dömde får hjälp och stöd av andra myndigheter. I det följande tar kommittén upp frågan om gränsdragningen mellan kriminalvårdens och andra myndigheters ansvar inom några centrala områden. Kommitténs bedömning: () bör ha det huvudsakliga ansvaret för sysselsättningsfrämjande åtgärder. Kriminalvården skall svara för att kontakt etableras mellan den dömde och AMV när den dömde verkställer fängelsestraff i anstalt. Kriminalvårdens ansvar för den teoretiska vuxenutbildningen på grund- och gymnasienivå i anstalt bör i avvaktan på vidare överväganden vara kvar. I skollagen bör klargöras att kommunernas ansvar för vuxenutbildningen bör omfatta de som är föremål för frigång och andra utslussningsåtgärder. Sysselsättningsfrämjande åtgärder och yrkesutbildning i anstalt Kriminalvården har ett ansvar för att se till att de som verkställer fängelsestraff i anstalt får lämplig sysselsättning i anstalt. Det kan röra sig om bl.a. arbete, utbildning och särskild programverksamhet. Kriminalvården har också ett ansvar för att förbereda den intagne för livet i frihet. I detta ligger att det bör stå klart i anstalt vilken sysselsättning som den intagne skall ha efter frigivningen. Att utreda den intagnes behov och vilka insatser som kan och bör komma ifråga under verkställigheten måste ingå som ett led i kriminalvårdens verkställighetsplanering. Vidare är den särskilda programverksamhet som kriminalvården bedriver specifik för kriminalvården. Det ankommer därför på kriminalvården att ansvara för arbetsdriften samt den särskilda programverksamheten på anstalterna. Det huvudsakliga ansvaret för samhällets sysselsättnings- främjande åtgärder ligger hos AMV. KVS och arbetsmarknadsmyndigheterna har haft ett samarbete rörande sysselsättningsåtgärder för de som dömts till kriminalvårdspåföljder. avsatte AMS centralt medel för yrkesutbildningar på ett antal större (riks)anstalter. tillkom kortare utbildningar på några mindre anstalter med stöd av medel från . När AMS organiserades om togs de centrala medlen för yrkesutbildningarna bort och ansvaret överflyttades till respektive . Det har framhållits att utbildningen blev något ojämn, eftersom de olika länsarbetsnämnderna hade olika policy vad gällde samarbetet med kriminalvården. träffades ett nytt avtal mellan KVS och AMS som bl.a. syftade till att klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. I avtalet sägs att arbetsförmedlingen för kriminal- vårdens klienter kan erbjuda bl.a. vägledningssamtal, jobbsökar- kurser samt förberedande och yrkesinriktande utbildningar. Kriminalvården ansvarar för att samarbete etableras på olika nivåer. är det de lokala arbetsförmedlingarna som är huvudman och har det ekonomiska ansvaret för yrkesutbildningarna. AMS svarar endast för yrkesutbildning till de som står till den svenska arbetsmarknadens förfogande. Detta innebär att de som skall utvisas efter avtjänat straff ej kommer i åtnjutande av denna utbildning. Kriminalvården har ansett, att det funnits ett behov av yrkesutbildning för utvisningsdömda och därför i några fall erbjudit yrkesutbildning i egen regi. Enligt kommitténs mening bör AMS även i fortsättningen ha det huvudsakliga ansvaret för de sysselsättningsfrämjande åtgärder som kan komma ifråga under vistelsen i anstalt. Det kan, i enlighet med myndigheternas avtal, gälla såväl platsförmedling och väglednings- samtal som olika former av utbildningar. För att AMS skall kunna fullgöra sina skyldigheter måste det dock krävas att den intagne anmäler sitt intresse att få del av de insatser som myndigheten kan erbjuda. Det bör ankomma på kriminalvården att inom ramen för verkställighetsplaneringen ta initiativ till att sådana kontakter knyts. Det förhållandet att den intagne vistas i anstalt innebär av naturliga skäl att de insatser och åtgärder som AMS kan erbjuda måste få ett något annorlunda innehåll än vad som kan erbjudas andra sökande i samhället. Utbildningen måste i de flesta fall hållas på anstalt och de intagnas möjlighet att hålla kontakt med arbetsförmedlingens handläggare är förhållandevis begränsad jämfört med den som andra medborgare har. Vidare måste utbild- ningen ta hänsyn till de särskilda villkor som intagna lever under och det är önskvärt att den bidrar till ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet. Tilläggas kan att det inte behöver innebära någon nackdel att åtgärderna sätts in under tid då den enskilde vistas i anstalt. Tvärtom bör tiden i anstalt kunna utnyttjas för att motivera lagöverträdare till åtgärder som de annars inte skulle ha varit benägna att delta i. Även om det inte bör ställas upp något absolut hinder bör kriminalvården vara mycket försiktig med att tillhandahålla yrkesutbildning i egen regi. Någon skyldighet för kriminalvården att tillhandahålla sådan utbildning kan med hänsyn till AMS ansvar aldrig föreligga. Teoretisk utbildning i anstalt Kriminalvården har ansvaret för teoretisk vuxen- utbildning på grundskole- och gymnasienivå för de som vistas i anstalt. Regeringens mål vad gäller vuxnas lärande är att ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och rättvis fördelning. Kriminal- vården hör inte till de statliga myndigheter som skall bidra till att uppfylla målet, utan detta ankommer på olika myndigheter under , t.ex och Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL). Teoretisk vuxenutbildning erbjuds av flera huvudmän. Det offentliga skolväsendet för vuxna består av bl.a. vuxen- utbildning (komvux) och svenskundervisning för invandrare (SFI). Det allmänna anordnar också särskilda utbildningsformer som komplettering till det offentliga skolväsendet. Vidare bedrivs vuxenutbildning i privat regi, bl.a. av studieförbund. Det finns dessutom möjlighet för vuxna att genomgå utbildning på universitet eller högskola. Det offentliga skolväsendet skall ge vuxna tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. De som erhållit minst utbildning skall få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Komvux består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Ansvaret för utbild- ningen vilar hos kommuner och, i viss utsträckning, landsting. Dessa får dock uppdra åt andra att anordna utbildningen. Enligt 11 kap. 10 § skollagen (1985:100) har varje kommuninvånare rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning inom hemkommunen eller i annan kommun, om han saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i och är bosatt i landet. det enligt 11 kap. 17 § samma lag erbjudas gymnasial vuxen- utbildning (inbegripet påbyggnadsutbildning). Varje kommun- invånare är under vissa villkor behörig att delta i den gymnasiala vuxenutbildningen. SFI syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är skyldig att se till att SFI erbjuds till den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Utbildningen skall i princip vara kostnadsfri. Vad gäller grundläggande och gymnasial vuxenutbildning anges uttryckligen i de ovan nämnda bestämmelserna att de inte gäller den som är intagen i kriminalvårdsanstalt. Av för kommittén oklar anledning finns inte något motsvarande undantag ifråga om SFI. Kriminalvården har dock i likhet med utbildningen inom komvux i övrigt tagit på sig ansvaret att anordna sådan utbildning. Detta sker främst inom ramen för den grundläggande vuxenutbildning som upphandlas. Bakgrunden till kriminalvårdens ansvar är följande. Kommunerna hade det huvudsakliga ansvaret för vuxenutbildningen inom kriminalvården. Under 1980- talet framhöll också (se t.ex. JuU 1980/81:34) att de som var intagna i kriminalvårdsanstalt borde ha tillgång till samma urval av undervisning som andra samhällsmedborgare. Kommunernas undervisning bekostades i huvudsak genom riktade bidrag från staten via budget till kommunerna. infördes dock ett nytt bidragssystem för skol- sektorn som innebar att statsbidraget tilldelades samtliga primär- kommuner i form av ett generellt sektorsbidrag. En följd av detta blev att de särskilt tilldelade medlen för vuxenutbildningen inom kriminalvården inte kunde fördelas på samma sätt som . Med hänsyn till att denna vuxenutbildning bedrivs under särskilda betingelser och för att underlätta möjligheterna för kriminalvården att även i fortsättningen rikta utbildningsinsatser mot kriminalvårdens klientel överflyttades kostnadsansvaret till och kriminalvården. Det överfördes därvid till anslaget för . I budgetpropositionen anfördes att avsikten var att kommunerna på uppdrag av kriminalvården skulle ge vuxenutbildning på framförallt grundläggande nivå. Med hänvisning till kriminalvårdens ansvar kom de intagna på landets kriminalvårdsanstalter att undantas från de nya regler om vuxenutbildning som infördes i skollagen (1985:100) . Det blev de lokala kriminalvårdsmyndigheterna som kom att upphandla utbildningstjänster. Möjligheterna för andra än kommunerna att bedriva vuxenutbildning ökade . Detta medförde för kriminalvårdens del att ett flertal andra aktörer kunde erbjuda utbildning för kriminalvårdens klienter. Förutom av den kommunala vuxenskolan har de lokala myndigheterna upp- handlat utbildning av t.ex. (statligt ägt; tidigare AMU- gruppen AB), studieförbund, folkhögskolor samt och andra privata utbildningsföretag för att erbjuda utbildning för vuxna motsvarande främst grund- och gymnasieskola. KVS meddelade 1996 riktlinjer för klientutbildning enligt lagen om offentlig upphandling och berörda tjänstemän utbildades för upp- handlingen. De många olika aktörerna har inneburit att utbild- ningsverksamheten varierat mellan olika delar av landet. Enligt en undersökning inom KVS har kostnaden för de upphandlade utbildningstjänsterna ökat kraftigt –2001. bedrivs inom kriminalvården utbildning i kriminalvårdens egen regi. Kriminalvården har inom ramen för denna utbildning slutit ett samarbetsavtal med CFL. De lokala kriminalvårdsmyndigheterna anställer egna lärare till utbildningen. Vidare har de en kontaktperson gentemot CFL på varje myndighet samt en samordnande kontaktperson. CFL skall mot ersättning bl.a. ansvara för pedagogiskt ledarskap med rektorsansvar, utfärdande av betyg, betygskatalog samt viss tillsyn över lärarnas kompetens. I Ds 2002:66 betonas att mer flexibla former behövs för att stödja enskildas lärande och att lärandet skall kunna kombineras med den vuxnes livssituation. Detta innebär enligt promemorian krav på ett avsevärt mer differentierat stöd till individernas lärande än vad klassrumsundervisning kan erbjuda, t.ex. genom användning av informationsteknologi och andra metoder för distansutbildning samt handledning vid lärande på arbetsplatser. Det föreslås därför bl.a två nya kapitel i skollagen, dels beträffande kommunalt stöd till vuxnas lärande och dels beträffande utbildning i svenska för invandrare. Bestämmelsen i det först nämnda kapitlet skall inte gälla intagna i kriminalvårdsanstalt. Förslagen bereds fortfarande på departementet. CFL inrättades av regeringen . Myndigheten skall stödja användningen av distansmetoder i folkbildning och vuxenutbildning samt komplettera den kommunala vuxen- utbildningen genom att erbjuda utbildning av i huvudsak samma slag i form av distansundervisning. I uppgifterna ligger bl.a. att utveckla och tillhandahålla vuxenutbildning på främst gymnasial nivå i form av distansutbildning. De kurser som CFL erbjuder är baserade på tryckt material eller kommunikation över Internet. CFL stödjer etablering av lärcentra, där de som studerar på distans t.ex. kan få tillgång till dator för kommunikation med myndig- hetens lärare. CFL har rätt att ta ut ersättning för sina varor och tjänster. Den utbildning som CFL bedriver skall i princip vara avgiftsfri för eleverna när det gäller utbildning som motsvarar gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning inom komvux. Enligt kommitténs mening framstår nuvarande ordning vad gäller grundläggande och gymnasial vuxenutbildning för intagna som otillfredsställande. Utbildningen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Tillfredsställande tillsyn över utbildningens kvalitet finns inte. Det är oklart vilket värde utbildningen har för fortsatta studier eller vid ett anställningsförfarande. Till skillnad från motsvarande utbildning i samhället utanför anstalt saknas också generella regler om bl.a. verksamhets- och gymnasiepoäng, kurser, kursplaner och individuella studieplaner, behörighet för deltagande, urval, betyg och intyg, disciplinära åtgärder samt överklagande. Att låta skollagens bestämmelser om komvux omfatta även intagna på anstalt skulle kunna läka några av de nämnda bristerna och innebära att de intagna omfattas av samma regler som andra medborgare. Det är dock inte säkert att en sådan ordning skulle gagna de intagna. Många kommuner har mycket bristfälliga resurser. Även om de vid en reform skulle tillskjutas medel finns det en uppenbar risk att den utbildning som skulle kunna komma ifråga på anstalterna skulle prioriteras ner och bli eftersatt. Det är inte heller säkert att den utbildning som tillhandahålls ute i kommunerna lämpar sig att helt och hållet ge i anstalter. Risken vid ett kommunalt ansvar är att de intagna kommer att hamna i strykklass och tillhandahållas en sämre utbildning. Kommittén anser därför att mycket talar för att kriminalvårdens ansvar bör behållas. Detta förutsätter dock mer enhetliga former för utbildningen, t.ex. genom central upphandling, och en bättre tillsyn över dess kvalitet. Genom central upphandling borde för övrigt kriminalvårdens kostnader kunna sänkas. utarbetas regler i linje med de som gäller för andra medborgare enligt skollagstiftningen och de mål som regeringen har satt upp vad gäller vuxnas lärande. Kommittén har dock inte möjlighet att inom ramen för sitt arbete arbeta fram sådana regler. Vid ett sådant arbete måste också hänsyn tas till utvecklingen mot mer differentierade former för vuxenutbildning, t.ex. genom ökad distansutbildning och införande av lärcentrum. Denna utveckling kan för övrigt medföra att det finns mindre anledning att överväga ett ökat ansvar för kommunerna. beredning av de förslag till förändringar i skollagen som föreslagits bör också avvaktas. Med hänsyn till det sagda föreslår kommittén inte några förändringar ifråga om vilken myndighet som bör bära det huvudsakliga ansvaret för utbildningen. Om kriminalvården även i fortsättningen skall ha ansvaret bör det ankomma på kriminalvården att avgöra om utbildningen bör ske i egen regi eller efter upphandling. Oavsett vilket måste det noga följas upp att utbildningen håller god kvalitet. Undantaget i skollagen beträffande kommunernas ansvar för intagna i anstalt omfattar som redan nämnts inte SFI. Om undantaget skall fortsätta gälla bör det enligt kommitténs mening omfatta även sådan utbildning. Enligt kommitténs mening bör vidare kommunens ansvar för utbildning omfatta de som är föremål för frigång och andra utslussningsåtgärder. Något bärande skäl till varför de som omfattas av olika utslussningsåtgärder inte skulle kunna få komma ifråga för den utbildning som kommunerna svarar för finns inte. Det bör därför klargöras i skollagen att undantaget för intagna inte omfattar de som är föremål för utsluss- ningsåtgärder. Något formellt hinder för intagna att studera vid högskola eller universitet finns inte. Lärosätets krav på studenten att vara närvarande under lektioner och för handledning, att kunna ta del av information och andra praktiska arrangemang kan dock medföra att sådana studier är uteslutna för intagna. Om det trots detta finns möjligheter att bedriva sådana studier finns inte några oklarheter rörande ansvarsfördelningen. Kriminalvården kan nämligen inte ha något ansvar för sådan utbildning. En annan sak är att kriminalvården inom gällande regelverk och sina resurser kan vara behjälpliga på olika sätt, t.ex. med handledning. Kriminalvården kan också försöka motivera den intagne till högre studier och planera för sådana studier genom permissioner, frigång och andra former av vistelse utanför anstalt. Sysselsättning vid kriminalvård i frihet När det gäller åtgärder för de som verkställer kriminalvårds- påföljder i samhället ställer sig frågan om ansvarsfördelning något enklare. Som regel är hindren mindre för de dömda att delta i samhällslivet. Något hinder att delta i sysselsättningsåtgärder, utbildning m.m. föreligger normalt inte. Den som är föremål för kriminalvård i frihet bör komma i åtnjutande av myndigheternas bistånd och service under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare.