sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det kan också i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och uppnådda resultat utan att några förslag till nya åtgärder lämnas, t.ex. i en skrivelse till . Granskningar av t.ex. revisorer (2001) och Stats- kontoret (2002) pekar dock på att budgetlagens intentioner inte alltid uppfylls; det redovisas exempelvis endast ett fåtal utvärde- ringar i budgetpropositionerna. Det finns i detta sammanhang också anledning att peka på några relativt nya myndigheter som helt eller delvis har uppgifter av granskande karaktär. Det gäller t.ex. kationsanalys () och dering (IFAU). Den senare myndigheten ansvarar under Närings- departementet bl.a. för att stödja och utföra forskning kring konsekvenser av regeringens arbetsmarknadspolitik. Området anses således vara så viktigt att det krävs en ny myndighetslösning. Ett annat exempel på detta är den nyinrättade Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) som bl.a. granskar Arbetsmark- nadsverket (AMV) i dess uppgifter inom arbetslöshetsförsäk- ringen. IAF är en av få myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över en annan statlig myndighet. Det finns även andra exempel på särskilda myndighetskonstruk- tioner. (2004) har, på uppdrag av Utrikesdepartement, utrett etablerandet av en självständig utvärderingsfunktion inom pekar i detta sammanhang på behovet av självständighet för ett sådant organ samt anger några krav som bör uppfyllas i sammanhanget: Ett första krav är att de utvärderingsansvariga har professionell kompetens och erfarenhet nog för att kunna utföra sin uppgift. I annat fall finns en risk att informationen varken blir korrekt eller relevant. Kravet på integritet är inte mindre viktigt. Utvärderarna ska vara beredda att presentera fakta och slutsatser utan att ta ovid- kommande hänsyn. Detta krav handlar både om personliga egenskaper hos dem som fullgör uppgiften och om institutio- nella förutsättningar. Integriteten kan hotas om granskaren är otillbörligt mån om goda framtida relationer med de ansvariga för den granskade verksamheten. Sådana hänsyn kan upp- komma i både kommersiella och andra sammanhang. Ett näraliggande problem gäller den eventuella förekomsten av jäv. Inom juridiken särskiljer man ett antal olika jävsformer. Den mest intressanta i detta sammanhang är att utvärderaren – eller någon närstående (vän, kollega) – på något sätt har varit involverad i analyser eller beslut inom den verksamhet som granskas. är ett litet land, och risken för kollegiala hän- syn är stor inom den förhållandevis begränsade grupp som arbetar professionellt med utvecklingssamarbete. Centralt för utvärderingsarbetets kvalitet är tillgången på underlagsinformation. Detta krav gäller först och främst verk- samhetsdata och finansiella data som rör den granskade verk- samheten. Den utvärderingsansvariga myndigheten ska också vara självständig i valet av metod, analys av resultat och slutsatser för det beslutsproblem som analysen behandlar. Det är inte mindre viktigt att utvärderingen kan publiceras i en form och som utvärderarna själva väljer. Självständigheten hos utvärderingsorganet i de olika dimensioner som preciserats ovan kan naturligtvis aldrig fullständigt garanteras. Men med lämpliga institutionella och andra förutsättningar kan man, enligt , med hög sannolikhet anta att utvärderings- verksamheten kommer att bedrivas professionellt och med hög integritet. Institutionellt måste utvärderingsorganet vara fristående från både regeringskansli och regleringsmyndigheter. Detta utesluter en inordning, även av rent formell natur, i dessa myndigheter. Alter- nativen är att verksamheten inordnas i en annan myndighet, att man skapar en egen myndighet eller att en annan juridisk person utanför staten får ansvar för verksamheten. Professionellt säkras självständigheten bäst genom att utvärde- ringsorganet infogas i en institutionell miljö där professionell integritet på kunskaps- och analysområdet hålls högt. Ser man bara till denna dimension, är universitetsvärlden det naturliga valet. Vad beträffar informationsunderlaget för utvärderingarna bör garantier för tillgång till data, personer etc. skapas genom inskrivning i författning. Detta bör då ske både generellt i för- ordning och i enskilda tillämpningar genom att man i samar- betsavtal och liknande dokument gör klart att full insyn ingår i förutsättningarna. Finansiellt måste självständigheten säkras genom en kombina- tion av åtgärder. Full självständighet kan uppnås genom en stiftelsekonstruktion med ett så pass stort kapital att avkast- ningen räcker för att i huvudsak finansiera verksamheten. Denna lösning är dock mindre lämplig. Huvudkällan för finan- siering blir därmed budgetmedel. För att självständigheten inte ska ifrågasättas är det också nödvändigt att budgettilldelningen präglas av stabilitet över tiden, lämpligen genom knytning till någon yttre parameter. (2004) lämnar i sin rapport förslag om att utvärderings- organet blir en självständig myndighet som knyts till universitets- miljö. Ett gemensamt drag för i stort sett samtliga myndigheter är att de i princip aldrig blir föremål för systematiska utvärderingar. De blir i och för sig förr eller senare föremål för t.ex. någon form av effektivitetsrevision från , men den är inte systema- tiskt återkommande. Den kan också avse någon specifik och avgränsad del av myndighetens uppgifter och därmed inte helheten. Olika former av organisationsöversyner förekommer också. Enligt utredningens bedömning är det viktigt att de reglerings- och tillsynsmyndigheter som är föremål för vår bedömning blir föremål för systematiska och återkommande utvärderingar. myndigheters beslut kan ha relativt stora effekter på konsumenter- nas ekonomi och de kan påverka mycket stora förmögenhetssvär- den och investeringar. Deras roller är också i flera fall relativt oklara, liksom målen för liberaliseringarna. Det senare kan även innebära att målen för myndigheterna behöver förtydligas för att få en meningsfull utvärdering. Utredningen har inget konkret förslag på vilka som ska göra sådana utvärderingar eller hur de ska gå till, men en tänkbar variant kan vara det förslag som redovisats av ovan. Det framstår dock som uppenbart att en efterhandskontroll bör utföras av en oberoende tredje part – inte av en institution som är nära knuten till myndigheten. I t.ex. granskas den tyska konkurrens- myndigheten, Bundeskartellamt, med jämna mellanrum av ett obe- roende organ, . En kommitté bör få i uppdrag att se över reglerings- och tillsyns- myndigheterna i utredningens sex branscher. Som framgått av detta kapitel är det i huvudsak endast PTS som kan sägas uppfylla de krav på oberoende som normalt brukar ställas på den här typen av myndigheter. är däremot inte en egen myndighet och finansierar inte heller sin verksamhet med avgifter, vilket är två relativt grundläggande krav för oberoende. Flera av regleringsmyndigheterna är små, och faran för regler- ingsövertagande är sannolikt större om regleringar hanteras av små myndigheter. ESV (2004) har vidare i en rapport pekat på att administ- rationen för personellt små myndigheter relativt sett är mer betungande än för stora myndigheter. Små finansiella och perso- nella resurser bidrar också till sårbarhet och bristande flexibilitet. har, i princip likt övriga , valt sektorsspecifika myndigheter. Som framgått tidigare i kapitlet varierar dock myn- digheternas uppgifter avsevärt. Det förekommer relativt stora variationer mellan marknaderna, där vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade. Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad reglerings- myndighet. Alla har t.ex. ansvar för normering men också tillsyn av att de egna reglerna efterlevs. De ger också olika former av till- stånd/koncessioner, som de sätter regelverket och följer upp detta arbete. Myndigheterna förefaller således i hög grad ha kombinationer av uppgifter som kan påverka graden av reglerings- övertagande och regleringsrisk. En ytterligare komplikation är att flera av myndigheterna också utför teknisk reglering i form av t.ex. säkerhetsfrågor i kombination med t.ex. ekonomisk reglering. Enligt uppfattning bör regeringen tillsätta en kommitté för att analysera reglerings- och tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter i de sex branscher som utredningen analyserat. Detta kan gälla frågor som t.ex. vilka uppgifter en regleringsmyn- dighet egentligen ska arbeta med och om dagens breda uppgifter är lämpliga. Andra frågor kan vara om det ska vara sektorsspecifika eller sektorsövergripande myndigheter. Enligt utredningens upp- fattning bör också regleringen av näraliggande substitut på t.ex. elmarknaden utredas. Det kan t.ex. gälla regleringen av naturgas och fjärrvärme. Sektorsmyndigheternas roll kontra generell kon- kurrenslagstiftning, dvs. roll i detta samman- hang, bör också utredas. bör få ett årligt återkommande uppdrag att analysera , och . Uppdraget bör gälla till dess att frågan om regleringsmyndigheternas roll och uppgifter är löst. Som framgått ovan förekommer det relativt stora variationer mel- lan marknaderna. Vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade. Järnvägsmarknaden är på flera sätt avvikande: har monopol på lönsamma linjer (som sannolikt kom- mer att konkurrensutsättas ), men ingen myndighet har ansvar för ekonomisk reglering. Ansvaret ingår i Konkurrens- verkets mer generella uppgifter för konkurrensfrågor. Verket kan dock inte reglera t.ex. priser. har ett avkastningskrav på av eget kapital, vilket är likvär- digt med företagets europeiska monopolkollegor. äger infrastrukturen, tecknar trafikavtal och faststäl- ler tågläge samt sätter banavgifter. Verket är inte föremål för ekonomisk reglering, utan samma förutsättningar gäller som för . kommer dock att bli föremål för viss till- syn av den nya Järnvägsstyrelsen, men vi vet inte närmare hur den kommer att utformas. äger stamnätet och tar ut stamnätstariffer. Verket ska i genomsnitt uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter avdrag för skattemotsvarighet, på . ska egentligen utöva tillsyn över . Någon analys av tarifferna har enligt uppgift dock inte genomförts. Verksamheterna som , , och bedriver är således endast delvis föremål för pris- reglering, trots att verksamheterna är monopol. Tre av fallen kan dessutom betraktas som naturliga monopol med viktiga flaskhalsar. Det bör dock påpekas att statligt ägande i sig också är en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav. Problemen hänger samman med att dessa branscher karaktärise- ras av att det finns viss infrastruktur som ett företag måste ha till- gång till för att kunna konkurrera i nästföljande led. Ett exempel är att ett företag som vill bedriva järnvägstrafik måste ha tillgång till järnvägsnätet. Denna infrastruktur fungerar alltså som en flaskhals för hela marknaden, och ett företag kan inte vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen. Enligt utredningens bedömning bör prissättning och regler för tillträde analyseras i en årligt återkommande rapport. Konkurrens- verket bör få i uppdrag att utföra sådana analyser. Analys av regler och konkurrens inom taximarknaden bör få ett årligt återkommande uppdrag att redovisa hur regleringarna fungerar och analysera konkurrens- situationen i taxibranschen. Taxibranschen är föremål för regleringar från bl.a. , läns- styrelserna, Polisen, () och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWE- DAC). De många myndigheterna gör det svårt att få en överblick över hur effektiv själva regleringen är och också över regleringarnas ändamålsenlighet. har dessutom ett mer allmänt ansvar för att analysera hur konkurrensen fungerar i branschen. Taxi har dock berörts endast marginellt i verkets två senaste större analyser av konkurrensen i . Åtminstone fem myndigheter är således involverade i reglerings- och tillsynsfrågor för taxibranschen, men enligt utredningens upp- fattning är det inte möjligt att få någon riktigt bra överblick över hur regleringen i sig och de enskilda regleringarna fungerar. Det är också svårt att skapa sig någon bra uppfattning om konkurrensen i branschen. bör därför få ett årligt återkom- mande uppdrag att redovisa hur regleringarna fungerar och analy- sera konkurrenssituationen i taxibranschen. 12 Den statliga ägarstyrningen Ett annat sätt att hantera de regleringsproblem som diskuterades i kapitel 11 är att låta produktionen bedrivas av affärsverk, myndig- heter eller offentligt ägda företag. I har denna modell ofta tillämpats. , och SJ är exempel på affärsverk som bolagiserats, medan t.ex. alltjämt är affärsverk. Offentligt ägda företag eller affärsverk kan vara föremål för samma explicita reglering som privata företag. I praktiken har dock regelverken normalt varit mindre detaljerade och mindre formalise- rade. Det har förutsatts att ledningen för t.ex. de affärsdrivande verken följt sina huvudmäns intentioner, snarare än regelverkens bokstav. Om så inte varit fallet har regering och riksdag i princip haft rätt att styra verksamheten i betydande grad (2002). Vi har tidigare (i kapitel 1) diskuterat huvudmotiven för statliga ingrepp. Ett nyckelbegrepp i det sammanhanget är marknadsmiss- lyckande,1 vilket innebär att marknaden och de enskilda individerna inte alltid förmår att fördela resurserna på ett sådant sätt att det samhällsekonomiskt bästa resultatet uppnås. Marknadsmisslyckan- den kan bero på följande: Här diskuteras emellertid inte närmare de grundläggande motiven för statligt företagsägande. Utgångspunkten är i stället den nuva- rande omfattningen och inriktningen av det statliga ägandet. Staten ägde 2003 hel- eller delägda företag med en total omsätt- ning på nära och med drygt 200 000 anställda. Staten är därmed största företagsägare. 1 Här diskuteras enbart resursallokeringsfrågor. Andra motiv för statliga ingrepp kan vara stabilisering och fördelning. helägda, men staten är också den största enskilda ägaren på Stockholmsbörsen; vid utgången av uppgick marknadsvärdet för de börsnoterade innehaven till , vilket motsvarade av det totala börsvärdet. Den statliga företagsgruppen kan närmast betraktas som ett konglomerat av företag och koncerner av olika slag. Bolagen utgör inte någon homogen grupp utan har mycket varierande verksamhe- ter. Det finns t.ex. stora skillnader vad gäller marknads- och kon- kurrensförhållanden. Dessa företag har vuxit fram , under olika historiska perioden och med olika motiv. Ett flertal av bolagen verkar på marknader där det statliga bola- get har en dominerande marknadsposition. I merparten av utred- ningens branscher har statliga bolag dessutom ett avgörande infly- tande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. De gäller särskilt den infrastruktur som fungerar som en flaskhals för hela marknaden. Ett annat företag kan i ett sådant fall inte vara verksamt på marknaden utan tillgång till flask- halsen. I andra fall har statliga bolag någon form av legalt monopol. De företag och verk som är verksamma inom utredningens bran- scher svarar för av den statliga företagsgruppens om- sättning. Förvaltningen av bolagen sker huvudsakligen i en miljö som för- utom rena ägarfrågor också hanterar sektorspolitik och reglerings- frågor. En ytterligare aspekt är att har an- svaret för konkurrensfrågor, vilka ska hanteras parallellt med ägar- frågor i statliga bolag. Förhållandena kan illustreras med följande figur. Figur 12.1 Den statliga ägarrollen Dessa förhållanden ställer enligt vår bedömning särskilda krav på styrning, målformuleringar och ägarförvaltning. Nedan diskuteras dessa frågor. Inledningsvis i avsnitt 12.1 ges en översiktlig beskrivning av den statliga ägarstyrningen. I avsnitt 12.2 analyseras de trovärdighets- problem som kan uppstå för statliga bolag och hur dessa påverkar förutsättningarna att styra och kontrollera företagen. Avsnitt 12.3 innehåller en analys av intressekonflikter och ägarförvaltningens organisation. I avsnitt 12.4 diskuteras huruvida ägarens uppdrag till bolagen är tillräckligt tydliga och där tas även frågor som bl.a. rör dokumentation och uppföljning upp. Avsnitt 12.5 innehåller en diskussion om huruvida det går att införa en konkurrensneutral ägarpolicy. Avslutningsvis i avsnitt 12.6 redovisas utredningens bedömningar och förslag. ägarenhet ansvarar för merparten av de statligt ägda företag som förvaltas av . Det finns även andra enheter inom departementet som förvaltar företag. Sammantaget förvaltar 39 företag, 3 affärs- 2 Avsnittet baseras på (2004a) och (2004b). verk samt 1 avvecklingsbolag. För ytterligare 14 företag ligger an- svaret för förvaltningen på andra departement. Dessa bolag förval- tas då av respektive departement medan näringsministern är ansva- rig för samtliga bolag som förvaltas av i frågor som ställer krav på enhetlig ägarpolitik eller som gäller styrelseno- mineringar. Regeringen har värdeskapande som övergripande mål. Företag med statligt ägande kan i princip delas in i två grupper: företag som verkar med marknadsmässiga villkor och krav företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria. Den marknadsmässiga inriktningen på målen för de bägge grup- perna skiljer sig åt. Det övergripande målet för företag med marknadsmässiga krav är att de ska skapa värde genom effektiv förvaltning. Ägaren, dvs. staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning ba– serat på riskprofil. Enligt verksamhetsberättelse ska samtliga företag i denna grupp ha relevanta och tydligt kommuni– cerande finansiella mål som utgår från marknadsmässiga krav på lönsamhet. Därtill ska mål uttryckas för finansiell risk och utdelnings– politik. har regeringens förvaltning varit inriktad på en finansiell omvandling av företagen i syfte att maximera aktieägarvärdet. Företag med särskilda samhällsintressen ska skapa värde genom att uppfylla de särskilda samhällsintressena och att utnyttja resur- serna effektivt. Speciella mål sätts, där bl.a. kraven på avkastning kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som helt bedrivs på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen ska enligt baseras bl.a. på kvalitativa parametrar som är härledda ur samhällsekonomiska eller sektorspolitiska mål samt effektivitets- och resultatkrav. har i uppdrag att aktivt följa och förvalta sta- tens tillgångar så att värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och – i de fall det är aktuellt – de särskilda samhällsintressena infrias. Staten har i huvudsak följande verktyg för att påverka företagen: Generellt finns två problem inom den statliga bolagssfären – ineffektiv kapitalbalans och expansion utanför kärnverksamheten. Målet är att få en effektivare kapital– struktur. Regeringens mål är att styrelserna ska ha hög kompe- tens som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Ledamöterna ska alltid se till bolagets bästa. Regeringen förväntar sig att ledamöterna har hög integritet och motsvarar de krav på omdöme som förväntas av företrädare för staten. Verkställande direktören ska alltid verka för bola- gets och ägarnas intressen. Styrelsen tillsätter och entledigar den verkställande direktören, vilken inte bör sitta i styrelsen. Regeringen väljer därför inte in nytillsatta verkställande direktörer i styrelsen. Revisorernas uppdrag att oberoende granska styrel- sens och den verkställande direktörens förvaltning samt företa- gets årsredovisning är av central betydelse för staten som ägare. Information och öppenhet. Att statligt ägda företag har en öppen och professionell informationsgivning är en demokratifråga eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket. Regeringen anser därför att dessa företag ska vara minst lika genomlysta som börsnoterade företag. Företagen som en del av samhället. Företagen ska beakta parametrar som etik, miljöansvar, globalt ansvar, jämställdhet, mångfald och friskare arbetsplatser. Statliga aktiebolag är självständiga juridiska personer som lyder un- der aktiebolagslagen (ABL), till skillnad från statliga myndigheter och affärsverk. Lagen har utvecklats för företag som drivs med vinstsyfte. I ett aktiebolag finns en tydlig ansvarsfördelning mellan ägare och företagsledning samt regler för hur ansvar kan utkrävas. De statliga aktiebolagen är, till skillnad från myndigheterna, självständiga juridiska personer som inte styrs genom regerings- beslut eller direktiv från ett departement. Den formella styrningen av bolag kan endast utövas på bolagsstämman som fattar beslut om styrelse, ägardirektiv, bolagsordning och eventuella avtal mellan staten och bolaget. Statens representanter på bolagsstämman kan påverka inriktningen av bolagets verksamhet genom möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmelser om t.ex. bo- lagets mål. Bolagsordningen behöver dock inte alltid ändras, utan stämman kan besluta om kriterier, uppgift på marknaden etc. inom den vida ram som bolagsordningen oftast ger. Beslut som tas av regering och riksdag rörande bolagens verksamhet är inte formellt bindande för statliga aktiebolag, utan besluten måste fastställas vid en bolagsstämma. Staten kan därutöver sluta avtal med ett statligt bolag varigenom bolaget går med på att inskränka handlingsfriheten. Utnämning av styrelseledamöter innebär inte styrning av bolaget i samma direkta mening som när man utfärdar formella styr- dokument. Utnämningsfrågorna är ändå av mycket stor betydelse eftersom en kompetent och allsidigt sammansatt styrelse kan för- väntas öka möjligheterna för bolaget att uppnå de resultat som äga- ren vill få ut av bolaget. Ägarrepresentanter innebär vidare att äga- rens insyn ökar, som styrelsen också kan tillföras kun- skap om ägarens förhållningssätt i viktiga frågor. uppstår frågan om ordförandens roll. I en ESO-rapport3 (och 1998) pekas på att det finns ett informationsproblem i både statliga och privata bolag som hänger samman med separationen av ägande och kontroll. Ägarnas kostnad för att övervaka, och därmed risken för bristande övervak- ning, kan leda till att företagsledningarna ges utrymme att välja egna mål som inte överensstämmer med ägarnas. Företagsled- ningarna kan t.ex. välja att ge sig själva belöning på bekostnad av ägarnas avkastning eller att investera i projekt med för låg avkast- ning för att bygga egna imperier. De kan också välja att skydda sig själva och sin position på olika sätt. Det finns emellertid mekanismer och s.k. disciplinerande verktyg som motverkar ett sådant beteende. För privata bolag är dessa mekanismer bl.a. följande: förekomst av en ägarmarknad, dvs. existensen av s.k. take-overs skuldsättning (långivarkontroll) s.k. disciplinerande verktyg i form av incitamentskontrakt och styrelseövervakning arbetsmarknaden för chefer i näringslivet (t.ex. hot om avsked eller alternativa karriärmöjligheter för chefer som tvingas lämna sina uppdrag). 3 Den fortsatta framställningen i avsnittet bygger på denna rapport. För statliga företag är förutsättningarna i vissa fall annorlunda, vil- ket kan ge upphov till ett trovärdighetsproblem. lever under specifika institutionella förhållanden som kan försvåra företagens möjligheter att leva upp till kravet på ekonomisk effek- tivitet. Statliga bolag lever dessutom i en offentlig och politisk miljö, där styrning och uppföljning måste skötas genom flera om- bud för ägaren. Ytterst är det medborgarna som är ägare, före- trädda av . Ansvaret för förvaltningen av bolagen åvilar emellertid regeringen som i sin tur delegerar ansvaret till departe- ment, som slutligen delegerar den dagliga skötseln av företaget till en styrelse. Avståndet mellan ägaren och dem som i praktiken förvaltar bolagen är stort och svårt att överblicka. Ägarna (och ytterst medborgarna) kan ha svårigheter att skaffa sig information om förhållanden inom företagen och om företagsledningarnas agerande. De vet inte vilken information som politiker och tjänstemän har vid ett visst beslutstillfälle och kan därför inte alla gånger rätt bedöma de beslut som har fattats.