sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Som betonas i investerarskyddsdirektivet kan inget tillsynssystem garantera fullständig säkerhet, särskilt inte mot brottsliga förfaran- den. Även om instituten regelmässigt är skyldiga att hantera till- gångar så att investerarna har separationsrätt till dessa om institutet går i konkurs kan det förekomma allvarliga fel som medför att separationsrätten till tillgångarna går förlorad. I den meningen bidrar investerarskyddet till konsumentskyddet. 2 Se prop. 1998/99:30 Investerarskydd, s. 25 f och 60 f. 6Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning I detta kapitel behandlar utredningen frågor om ersättnings- systemens omfattning. Särskilt behandlas insättningsdefinitionen, avgränsningen av den krets som kan få ersättning från insättnings- garantin och investerarskyddet, systemens ersättningsnivåer och frågan om självrisk skall tillämpas i systemen. I kapitlet diskuteras också frågan om kvittning och frågan om hur ansvaret skall för- delas vid ersättningsfall som är gemensamma för flera än ett lands ersättningssystem. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om internatio- nella konkurrensaspekter på ersättningssystemens omfattning. Som en principiell utgångspunkt bör enligt utredningens uppfatt- ning insättningsgarantins omfattning begränsas till de mest skyddsvärda områdena. Detta gäller av flera skäl. För det första konkurrerar inlåning i bank med andra sparprodukter. En alltför generös insättningsgaranti kan innebära att konkurrensen på spa- randemarknaden snedvrids och att inlåningen på bank blir större än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Det gäller särskilt om avgiften för garantin inte sätts på ett sådant sätt att den avspeglar risken i garantin. För det andra utgör insättningsgarantin ett betydande åtagande för svenska staten och svenska skattebetalare. Starka skäl talar för att detta åtagande begränsas. Ett insättningsgarantisystem får i princip inte finansieras med skattemedel enligt EG-direktivet. I det nuvarande systemet har emellertid IGN möjlighet till obegränsade krediter i RGK vid ett bankfallissemang som kräver en större utbetalning än vad som kan finansieras av den fond som byggts upp av nämnden. Räntor och amorteringar på detta lån skall finansieras med framtida avgiftsinbetalningar från de överlevande bankerna. Vid riktigt stora skadefall kommer bankernas möjligheter att åter- Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning betala lånet vara begränsade. Således bär den svenska staten, och därmed de svenska skattebetalarna, en stor del av risken för en ny omfattande bankkris. Det finns också skäl att påminna om att insättnings- garantin som obligatorisk försäkring innebär ett ingripande i avtalsfriheten. Enligt utredningens uppfattning finns det på princi- grunder anledning att begränsa denna typ av ingripanden till de mest skyddsvärda områdena. När det gäller insättningsgarantins omfattning anges i EG- direktivet en miniminivå som varje land måste beakta. Miniminivån definieras i princip av tre olika variabler: vilka inlåningsinstitut som omfattas vilka typer av insättningar som skyddas vilka insättarkategorier som skyddas Beträffande frågan vilka inlåningsinstitut som skall omfattas sätter EG-direktivet miniminivån – åtminstone insättningar gjorda i kre- ditinstitut skall skyddas. EG:s definition av kreditinstitut inklu- derar sådana institut som tar emot inlåning och lämnar krediter. Den svenska garantin omfattar, allt sedan införandet 1996, banker och värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot inlå- ning på konto. Tillståndet för värdepappersbolag att ta emot inlå- ning lämnas endast tillsammans med tillstånd att bevilja kre- diter. Ett sådant institut blir således ett kreditinstitut i EG-direk- tivets mening och kan ej undantas från insättningsgarantin. får också kreditmarknadsföretag ta emot inlåning på konto. Denna inlåning skall enligt direktivet och enligt beslut omfattas av insättningsgarantin.1 breddades möjligheten för företag som står utanför finansiell reglering och tillsyn att ta emot belopps- begränsad inlåning på konto, förutsatt att dessa företag inte sam- tidigt ägnar sig åt kreditgivning. Denna inlåning skall enligt riks- dagens beslut ej omfattas av insättningsgarantin.2 Frågan om vilka inlåningsinstitut som skall omfattas är således avgjord och omfattas inte av utredningsdirektiven. Det finns dock, inom de ramar som ställts upp av EG-direktivet och utredningsuppdraget, ett visst utrymme att överväga insätt- ningsgarantins omfattning beroende på upplevt skyddsbehov för 2002/03:139, s. 258 f. 2002/03:139, s. 394 f. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning olika typer av inlåning. Det gäller de två övriga dimensionerna, dvs. dels vilka insättarkategorier som skall skyddas, dels vilka typer av insättningar som skall omfattas av garantin. När det gäller frågan vilka typer av insättningar som skall skyddas öppnar EG-direktivet möjligheten att medge en mycket bred defi- nition av begreppet insättning. Till begreppet insättning räknas i direktivet, förutom tillgodohavanden på bankkonto, alla fordringar som har ställts ut av ett kreditinstitut, dvs. såväl skuldebrev som bankcertifikat och andra jämförbara värdepapper. Vissa typer av obligationer undantas dock. Det minimikrav som ställs är att det som normalt kallas inlåning på konto från allmänheten skall täckas av insättningsgarantin. Det finns således en betydande frihet när det gäller att bestämma vilka insättningar som skall skyddas av det nationella garantisystemet. I , liksom i flertalet andra länder, begränsas garantin i princip till inlåning på konto. Således inne- fattas inte av kreditinstituten utgivna skuldebrev eller bankcerti- fikat. Det ingår inte i utredningens direktiv att överväga en utvidg- ning i denna riktning. Insättningar kan delas in i tre olika kategorier beroende på insättningarnas syfte (se tabell 6.1 nedan); kortsiktiga trans- aktionsmedel; insättningar på medellång sikt och långsiktigt sparande. Med transaktionsmedel avses här medel på konto som används av hushåll och företag för löpande betalningar. Med insättningar på medellång sikt avses medel som används, antingen för att möta oväntade utgifter (likviditetsreserv) eller som utgör ett sparande med en horisont på mindre än i bestämt syfte, t.ex. för att finansiera ett bilköp, bostadsköp eller semesterresa eller, i företagets fall, en investering. Med långsiktigt sparande avses spa- rande till pension eller större investering på . När det gäller vilka insättarkategorier som skall innefattas ger EG-direktivet viss flexibilitet. Minimikravet är att insättningar från allmänheten skall omfattas. Här innefattas insättningar gjorda av enskilda och mindre företag. Insättare kan på samma sätt som insättningar delas in i tre olika kategorier; enskilda, icke-finansiella företag och intresseorganisa- tioner samt institutioner (se tabell 6.1 nedan). Med institutioner avses här finansiella företag såsom försäkringsbolag och fondbolag, kommuner, myndigheter, pensionsfonder m.fl., vilka är möjliga att undanta enligt EG-direktivet. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Skyddsintresse för olika typer av insättningar. (Gra- den av skyddsintresse symboliseras av gråskalan.) I tabell 6.1 ovan ges en schematisk beskrivning av utredningens uppfattning om skyddsintresset för olika typer av bankinlåning. Utredningen förespråkar att skyddet skall inriktas på att skydda enskildas och icke-finansiella företags transaktionsmedel (vilket markeras med mörkgrått raster). Som konstateras i kapitel 5 inne- bär dock den högt satta miniminivån att insättningsgarantin där- utöver kommer att behöva skydda visst enskilt sparande. Dessa insättningar representerar emellertid enligt utredningen ett mindre skyddsvärde (vilket illustreras i tabellen med ljusgrått raster). En viss uppstramning av garantisystemets tillämpningsområde är dock möjlig inom ramen för EG-direktivet, såväl när det gäller vilka insättarkategorier som skall omfattas framöver som vilka typer av inlåningskonton som skall inkluderas. Den inlåning som enligt utredningens uppfattning har lågt skyddsvärde markeras utan raster i tabellen. (Här antas att maximibeloppet innebär att endast trans- aktionsmedel skyddas för de icke-finansiella företagen.) Notera att detta inte betyder att utredningen anser att långsiktigt sparande saknar skyddsvärde ur den enskildes perspektiv, tvärtom. Den enskilde har emellertid möjlighet att skydda sina besparingar på annat sätt, även i frånvaro av en insättningsgaranti. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Utredningens förslag: Insättningsdefinitionen lämnas oför- ändrad. Sålunda skall insättningar som är nominellt bestämda och tillgängliga med kort varsel omfattas av insättningsgarantin. Det innebär att långsiktigt bundet sparande och sparande inom ramen för det individuella pensionssparandet även fortsätt- ningsvis föreslås falla utanför garantin. Insättningar med en uppsägningstid överstigande men som är tillgängliga under förutsättning att insättaren betalar en uttagsavgift skall fortsättningsvis inte anses uppfylla kraven i insättningsdefini- tionen. Utredningens bedömning: bör vid den översyn som görs av insättningsgarantidirektivet driva frågan om att snäva in insättningsdefinitionen i direktivet mot transaktionsmedel. För att ett tillgodohavande skall omfattas av garantin krävs att det är nominellt bestämt och tillgängligt för insättaren med kort var- sel. Till grund för vilka insättningar som skyddas av insättnings- garantin ligger den definition av bankrörelse som tidigare fanns i 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617).3 Att ett tillgodohavande är nominellt bestämt innebär att behåll- ningen på kontot vid ett uttag av medlen alltid är minst lika stor en viss dag som den var den , oberoende av varia- tioner i det allmänna ränteläget; en insättning om mot- svarar ett värde om , jämte eventuell ränta. Konton som är utformade så att behållningen varierar med marknadsräntorna, omfattas alltså inte av garantin. Vad lagstiftaren avsett att undanta från garantin är sådana tillgodohavanden som i grundläggande mening har samma ekonomiska egenskaper som räntebärande vär- depapper med fast kupongränta, t.ex. obligationer.4 Att behållningen är tillgänglig med kort varsel innebär att medlen kan disponeras av insättaren inom efter anfordran.5 Med- 3Bankrörelselagen upphävdes genom lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som trädde i kraft . 4Se 1995/96:NU7, s. 9. 5Jfr definitionen av bankrörelse i 1 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse som innehåller ett rekvisit som pekar ut medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning len anses vara disponibla för insättaren även om de är tillgängliga endast under vissa förutsättningar.6 I förarbetena till insättnings- garantilagen uttalas dock att även villkor om längre uppsägnings- tider kan godtas, om insättaren kan få tillgång till medlen genom att betala en uttagsavgift.7 Definitionen är vidare inte begränsad till tillgodohavanden som finns på konto, utan omfattar även tillgodo- havanden som ännu inte placerats på kundens konto, exempelvis i samband med en betalningstransaktion. Skäl för att snäva in insättningsbegreppet I kapitel 5 och avsnitt 6.1 ovan redovisar utredningen sin bedöm- ning avseende vilka syften insättningsgarantin bör ha och var gränserna för systemet bör gå. Av de mer principiella reso- nemangen där framgår att insättningsgarantins omfattning bör vara begränsad till det område som från konsumentskyddssynpunkt är mest skyddsvärt. Insättningsgarantin bör inte tillhandahålla ett generellt förmö- genhetsskydd utan bör framförallt ha till syfte att skydda enskildas och småföretags transaktionsmedel, dvs. vara ett likviditetsskydd. Utredningen är av den uppfattningen att det är just dessa medel som är skyddsvärda och därför bör omfattas av garantin. En sådan avgränsning är motiverad av konkurrensskäl men också av hänsyn till att insättningsgarantin innebär ett betydande åtagande för svenska staten och svenska skattebetalare som bör begränsas. En sådan insnävning skulle också ligga väl i linje med utveck- lingen av den inhemska lagstiftningen. gäller en ny definition av vad som avses med bankrörelse.8 Enligt 1 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse avses med bankrörelse sådan rörelse i vilken det ingår betalningsförmedling via generella betalsystem, och mottagande av medel som efter upp- sägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . Denna bankrörelsedefinition syftar till att vara bättre anpassad till den verksamhet som ur betalningsväsendets perspektiv ansetts skyddsvärd. Anpassningen har skett genom att betalningsförmed- 1995/96:60, s. 56. IGN har till ledning för gränsdragningen i detta och i andra fall sammanställt en promemoria som behandlar frågan om tillämpningen av insättningsbegreppet. I promemorian behandlas t.ex. skogskonton, koncernkonton, postväxlar och pantsatta kontobehållningar. 1995/96:60, s. 56. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning ling i generella betalsystem lyfts fram som bankernas mest väsent- liga uppgift från stabilitetssynpunkt. Vidare har en anpassning gjorts till den utveckling som sker när det gäller nya finansiella instrument genom att definitionen inte längre baseras på inlånings- begreppet utan på en mer generell formulering. Begreppet fångar in den kortfristiga finansiering som kan ge upphov till stabilitets- problem genom att fordringsägarna kan återkalla den med kort var- sel. Om insättningsdefinitionen inom insättningsgarantisystemet lämnas oförändrad innebär det att den är mer omfattande än rörel- sereglernas definition av det skyddsvärda området eftersom även sparmedel innefattas av dagens insättningsdefinition. Om insättningsgarantin avgränsas till att endast tillhandahålla ett likviditetsskydd, får det till konsekvens att den inlåning som får tas emot av kreditmarknadsföretagen inte längre skyddas av insätt- ningsgarantin. Detta beror på att endast banker får ta emot trans- aktionsmedel. Motsvarande gäller för de medel som vissa värde- pappersföretag tar emot i värdepappersrörelsen. En inskränkning skulle innebära att värdepappersbolag och kreditmarknadsföretag tillåts ta emot inlåning på konto, men att sådan inlåning inte skulle skyddas av insättningsgarantin. Jämfört med skulle en insnäv- ning av garantin även få till följd att volymen garanterade insätt- ningar minskar kraftigt eftersom de sparkonton hos bankerna som inte har någon koppling till betalningsväsendet skulle bli undan- tagna från insättningsgarantin. Ett ställningstagande om att inte inkludera långsiktigt sparande i den skyddsvärda delen av inlå- ningen skulle även innebära att konton inom ramen för det indivi- duella pensionssparandet (IPS) inte blir aktuella att skydda genom insättningsgarantin. Enligt utredningens uppfattning vore det önskvärt att koppla insättningsbegreppet till den nya bankrörelsedefinitionen med innebörd att endast transaktionsmedel fortsättningsvis kommer att vara skyddade av insättningsgarantin. Frågan är dock om en sådan avgränsning av insättningsgarantin är förenlig med EG-rätten. Som konstaterats i kapitel 5 öppnar insättningsgarantidirektivet för möjligheten att ha en mycket bred definition av begreppet insätt- ning. I den svenska lydelsen av direktivet avses med insättning ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i nor- Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning mala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala till- baka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kre- ditinstitutet. Till begreppet insättning räknas alltså i direktivet, förutom tillgodohavanden på konto, alla fordringar i form av vär- depapper som har ställts ut av ett kreditinstitut. Vissa typer av obligationer undantas dock. Från huvudregeln kan betydande undantag göras. I artikel 2 i direktivet anges olika typer av insättningar som inte skall ge rätt till ersättning från garantin. Det gäller insättningar som andra kreditinstitut har gjort i eget namn och för egen räkning och alla instrument som omfattas av definitionen av kapitalbas i arti- kel 2 i rådets direktiv (89/299/EEG) om kapitalbasen i kreditinsti- tut. Dessutom skall sådana insättningar undantas som härrör ur transaktioner i samband med penningtvätt enligt direktivet (91/308/EEG) om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Insättningsgarantidirektivet är ett s.k. minimidirektiv och med- för därför inte en mer omfattande harmonisering av de olika län- dernas system än att krav ställs på att systemens huvudkomponen- ter har ett viss angivet innehåll. Att det står varje medlemsland fritt att ha ett garantisystem som är mer omfattande än vad som anges i direktivet är klart. Frågan är emellertid om direktivet skall tolkas så, att det framtvingar en insättningsgaranti som är mer långtgående än att endast erbjuda ett likviditetsskydd. En sådan tolkning skulle innebära att olika former av sparmedel alltid måste skyddas. Som konstateras i kapitel 5 skulle, enligt utredningens bedöm- ning, en insättningsgaranti som endast tillhandahåller ett likvidi- tetsskydd inte vara förenlig med det nuvarande direktivet. Det minimikrav som ställs i direktivet är att det som normalt kallas inlåning på konto från allmänheten skall täckas av insättnings- garantin. Begreppet innefattar inte bara transaktionsmedel utan även i viss mån sparmedel. Även den höga beloppsgränsen talar emot en sådan tolkning. Som tidigare konstateras pågår f.n. en översyn av insättningsgarantidirektivet inom . Enligt utredningens mening bör driva frågan om insnävning av insättningsdefinitionen i EG-direktivet i detta arbete. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Skäl för att utvidga insättningsbegreppet Ovan konstateras att det inte är möjligt att ytterligare snäva in insättningsdefinitionen så att den sammanfaller med vad utred- ningen anser vara skyddsvärt. Frågan är om det kan finnas skäl, t.ex. praktiska överväganden, som kan motivera en bredare defini- tion. En sådan aspekt är behovet av regler som är lätta att tolka i praktiken och som inte förorsakar stora problem för den myndig- het som har att hantera systemet. Sådana tillämpningsproblem kan uppstå när myndigheten har att bestämma huruvida ett specifikt konto är skyddat eller inte. Tillämpningsproblem kan också uppstå vid ett fallissemang i en gränsöverskridande bank vars medel skyddas av två olika länders garantisystem med olika insättningsdefinitioner. Här gäller frågan hur kostnadsansvaret vid ett sådant gemensamt skadefall skall fördelas mellan garantisystemen. Att i dessa sammanhang ha överensstämmande definitioner underlättar naturligtvis hanter- ingen av skadefallet. Frågan om hur kostnaderna fördelas påverkar även de avgifter som tas ut från instituten i syfte att finansiera utbetalningarna, se vidare avsnitt 6.6 nedan. IGN har vid ett flertal tillfällen berört frågan om definitionen av insättningsbegreppet. I en rapport , Erfarenheter av insättningsgarantin, har nämnden redogjort för några problem vid tillämpningen av insättningsbegreppet. Nämnden har redovisat en kartläggning av hur insättningsbegreppet definierats och tillämpas i övriga EES-länder i en rapport . Vidare har nämn- den i en rapport lämnat förslag till ändrad insättningsdefinition som ansluter närmare till definitionen i insättningsgarantidirektivet. I rapporten redovisas även nämndens överväganden angående frågan om inlåning inom ramen för det IPS-sparandet bör omfattas av insättningsgarantin.9 De nu redovisade svårigheterna bör emellertid inte överskattas. Problemen kan inte anses större än att de går att hantera av IGN. Enligt utredningens mening väger de principiella aspekterna tyngre. Utgångspunkten för utformningen av en statlig garanti på det nu aktuella området bör alltjämt vara att likartade sparformer inte skall behandlas olika. Utredningen förordar därför att långsiktigt bundet sparande även fortsättningsvis skall undantas från garantins 9 Se även prop. 1999/2000:107, s. 15 och IGN:s remissvar över delbetänkande Reglering och tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160). Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning til??lämpningsområde. Den osäkerhet som eventuellt fortfarande finns hos insättarna beträffande definitionens räckvidd bör kunna undanröjas genom förbättrad information från instituten och den ansvariga myndigheten. I avsnitt 12.1 nedan angående institutens informationsplikt föreslår utredningen bl.a. att myndigheten och instituten genom att på olika sätt utöka samarbetet skulle kunna tillhandahålla sådan information som är särskilt betydelsefull från konsumentsynpunkt. Betydelsen av villkor om uttagsavgifter Som konstateras ovan skyddas insättningar med en uppsäg- ningstid överstigande men som är tillgängliga under förut- sättning att insättaren betalar en uttagsavgift. En sådan avgift får dock inte knytas till marknadsränteutvecklingen. Om villkoren för uttagsavgiften, utan att en sådan koppling görs, är alltför dra- koniska kan det emellertid sättas i fråga om insättningen kan anses nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren på det sätt som insättningsgarantin förutsätter. Enligt utredningen är detta exempel på villkor som riskerar att bidra till osäkerhet beträffande garantins tillämpningsområde. Det kan därför sättas ifråga om dessa typer av insättningar skall omfat- tas av garantin även i fortsättningen. Villkoren för uttagsavgifterna är inte enhetligt utformade utan skiljer sig åt mellan instituten med avseende på hur de konstruerats och vilken ekonomisk effekt de får vid ett förtida uttag av insätt- ningen. Syftet med avgiften är att kompensera bindningstiden inte iakttas av insättaren; ju insättaren är beredd att binda sina medel desto högre ränta erbjuds normalt. Kostnaden för insättaren att ta ut bundna insättningar är ofta beroende på beloppets storlek och den tid som förflutit mellan det att insättningen gjorts och uttaget. Fasta avgifter används nor- malt inte i dessa fall. Enligt är det svårt att med utgångspunkt från villkoren avgöra om en insättning omfattas av garantin. I regel krävs att en ekonomisk analys görs av villkoren. Enligt IGN:s nuvarande praxis är det avgörande i vilken utsträckning som uttags- avgiften kan betalas genom eventuellt upplupen ränta. Om även en del av kapitalbeloppet behöver användas för att betala avgiften har IGN:s bedömning emellertid varit restriktivare med hänsyn till Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning kravet på att insättningen skall vara nominellt bestämd, men inte alltid inneburit att insättningen ansetts oskyddad av garantin. Enligt utredningen skulle en striktare tolkning av kravet på att insättningen skall vara nominellt bestämd innebära att den här typen av bundna insättningar faller utanför garantin. I syfte att dra en tydligare gräns mellan skyddade och oskyddade insättningar anser utredningen att dessa insättningar fortsättningsvis inte skall anses uppfylla kraven i insättningsdefinitionen. Utredningen före- slår därför en lagändring som förtydligar detta. Enligt utredningen är det inte heller aktuellt att garantera inlå- ningskonton inom ramen för det individuella pensionssparandet (IPS).10 Att föra in IPS-inlåning under insättningsgarantin skulle innebära att olika skattegynnade sparformer inte behandlas lika. Konkurrerande sparformer, främst pensionssparande i försäk- ringsinstitut, omfattas inte av någon garanti. I förarbetena till insättningsgarantilagen uttalades att insättningar på sådana pen- sionssparkonton visserligen är likvida i den meningen att uttag kan göras men endast för omplacering inom sparsystemets ram.