sou · GTB3105d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I kapitel 7 har utredningen dragit slutsatsen att det bör läggas fram ett förslag till en ny lag om heltidsanställning. Lagen syftar till att ge arbetstagarna en stärkt rätt till heltidsanställning genom en huvudregel om att anställningsavtal skall avse arbete på heltid men också genom en mer verkningsfull företrädesrätt till heltid för den som redan är anställd. Lagen skall också innehålla ett rimligt hänsynstagande till de krav på flexibilitet som ställs på arbets- givaren inom privat och offentlig sektor och på arbetsgivarens möjligheter att utforma och organisera verksamheten. Det är nödvändigt att komma tillrätta med de negativa effekter som det ofrivilliga deltidsarbetet orsaker. Det handlar främst om möjligheter till ekonomiskt oberoende och försörjning genom eget arbete och en minskning av den snedfördelning mellan könen som är kopplad till deltidsarbetslösheten. Den del av förslaget som avser en vidareutveckling av företrädesrätten, innefattar därför inte en möjlighet för arbetstagaren att fritt välja sysselsättningsgrad och att genomdriva sitt önskemål i förhållande till arbetsgivaren. Refor- mens övergripande syfte är i stället att införa en rätt till anställning på heltid i nyanställningssituationen och för redan anställda. Därmed avser också den vidareutvecklade företrädesrätten just en rätt till anställning på heltid. Lagen bör i möjligaste mån bygga på redan inarbetade arbets- rättsliga begrepp och uttryck i syfte att minska tillämpnings- svårigheter i ett initialskede. Förslag: Lagen skall vara tillämplig på hela arbetsmarknaden. Deltidsarbetslösheten finns bl.a. i vård- och omsorgssektorn, i utbildningssektorn, inom handeln samt hotell- och restaurang- näringen. Det är fråga om verksamheter som drivs av kommuner och landsting, men också verksamheter i det privata näringslivet. Problemet med deltidsarbetslöshet avser alltså olika sektorer av arbetsmarknaden. Grundläggande arbetsrättsliga regler brukar vara tillämpliga över hela arbetsmarknaden. Normalt införs inte särregleringar för olika sektorer. Detta kan i stället ske genom kollektivavtal. Utred- ningens bedömning är dock att en reform får mest gynnsamma effekter inom kommuner och landsting (jfr bilaga 4). Detta bör inte i och för sig innebära att övriga sektorer tas undan från lagen. Det kan dock finnas skäl att på vissa punkter ge lagen en utformning som i praktiken leder till att det praktiska genomslaget blir störst inom kommuner och landsting. Bland annat av det skälet bör arbetsgivare med få anställda tas undan från tillämpning av vissa regler. Det bör också finnas en möjlighet att genom förordning ta undan arbetsgivaren inom den statliga sektorn. Förslag: Lagen skall bygga på de inarbetade civilrättsliga begreppen arbetsgivare och arbetstagare med de undantag som följer av lagens syfte. En naturlig utgångspunkt är att ansluta lagen till de kända civilrättsliga begreppen arbetsgivare och arbetstagare. Därmed kan en i stora drag enhetlig begreppsbildning på arbetsrättens område bibehålls. Det blir heller inte nödvändigt att definiera begreppen särskilt eftersom de i huvudsak hämtar sitt innehåll från motsva- rande begrepp inom den centrala arbetsrätten. Lagen bör bygga på det vedertagna arbetsgivarbegreppet inom t.ex. anställningsskyddslagen. I princip är det den fysiska eller juri- diska person som är arbetstagarens motpart i anställningsavtalet som är arbetsgivare. På den privata delen av arbetsmarknaden innebär det att den person eller det bolag som träffat anställningsavtalet är arbets- givare. Inom statsförvaltningen tillämpas vanligen ett funktionellt arbetsgivarbegrepp. I de flesta avseenden räknas anställnings- myndigheten som arbetsgivare. Att staten är en enda juridisk person har dock getts betydelse i vissa fall. Det gäller t.ex. vid tillämpning av reglerna om beräkning av anställningstid i 3 § anställningsskyddslagen (jfr AD 1999 nr 21), något som får genomslag t.ex. vid tillämpning av turordningsreglerna i 22 §. På den kommunala sidan är utgångspunkten att varje kommun eller landsting skall ses som en arbetsgivare. Arbetsgivarens skyldigheter kan dock i vissa situationer vara begränsade till ett verksamhets- område med egen organisatorisk uppbyggnad (AD 1984 nr 141). Arbetstagarbegreppet i t.ex. anställningsskyddslagen bygger på några grundläggande kriterier. Utgångspunkten är att ett anställ- ningsförhållande kräver att en fysisk person ingår avtal om att själv utföra arbete för någon annan. Dessa kriterier får sedan komplet- teras med en mer allsidig bedömning för att en gräns i det enskilda fallet skall kunna dras mellan anställning och andra rättsliga former för utförande av arbete. Lagen bör vara inriktad på de arbetstagare som har ett berättigat anspråk på heltidsanställning och därmed möjligheter till försörj- ning. Vissa kategorier av arbetstagare bör därmed tas undan från tillämpningsområdet. Det gäller i första hand de grupper av arbets- tagare som faller utanför tillämpningsområdet för anställnings- skyddslagen (1 §). Utgångspunkten bör vara att inte heller lagen om heltidsanställning skall omfatta de arbetstagargrupperna. Arbetstagare i företagsledande ställning har en utpräglad arbetsgivarfunktion och en särskild förtroendeställning i för- hållande till arbetsgivaren och undantas av det skälet från tillämpning av anställningsskyddslagen. De har också med hänsyn till anställningsvillkor och förmåner en gynnad ställning på arbetsmarknaden. När det gäller arbetstagare som tillhör arbets- givarens familj har dessa i fråga om anställningsskydd undantagits från lagreglering med hänsyn till den speciella karaktär som förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare har. Även arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll tas undan från tillämpningsområdet för anställningsskyddslagen. För dem gäller i stället lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Anställning med särskilt anställningsstöd tar sikte på stöd som kan ges inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska aktivitets- garantin och som inriktas på personer som har begränsade möjlig- heter att få anställning. Skyddat arbete syftar på arbete hos arbetsgivare som får bidrag för att ta emot personer med arbets- handikapp, dock inte arbetstagare som berörs av andra arbetsmark- nadspolitiska åtgärder på den öppna arbetsmarknaden. De grupper som enligt 1 § i anställningsskyddslagen tas undan från tillämpning av den lagen, utgörs av arbetstagare som har ett relativt långtgående rättsligt stöd i andra författningar eller som med hänsyn till anställningsvillkor och förmåner har en gynnad ställning på arbetsmarknaden. Det är skäl som talar för att de bör tas undan också från tillämpning av lagen om heltidsanställning. Därutöver bör enligt utredningens mening anställda i praktik- arbete eller feriearbete, arbetstagare som har ålderspension och arbetstagare som fyllt undantas helt från tillämpning av lagen. Praktikarbete anordnas för att studerande skall ges tillgång till nödvändig arbetspraktik inom ramen för en utbildning. Det är ofta fråga om relativt korta visstidsanställningar eller arbete som utförs varvat med teoretiska studier. I sådana fall bör det vara utbildnings- behovet som styr arbetets omfattning. Det är också ett allmänt intresse att det verkligen finns tillgång till praktikplatser, och det bör därför inte införas några regler som kan leda till att utbudet minskar. Vid praktikarbete, liksom vid feriearbete, kan inte heller ett försörjningsbehov anses vara lika uttalat som i många andra fall. Arbetstagare som uppbär ålderspension har sin försörjning tryggad, åtminstone till viss del. Det rättsliga stöd som lagen om heltidsanställning kan erbjuda behöver därmed inte göras tillgäng- ligt dem. För arbetstagare som får gå kvar i anställning efter fyllda eller som har nyanställts efter detta datum gäller att de kan anställas . De har inte rätt till längre uppsägnings- tid än en månad. En arbetstagare som har fyllt har inte heller företrädesrätt till återanställning eller anställning med högre sysselsättningsgrad (33 § tredje stycket anställningsskyddslagen). Den som har uppnått har – om han eller hon väljer att fortsätta arbeta – alltså inte samma skydd för anställningen som sådan. Det finns heller inte skäl för att göra det rättsliga stöd som lagen om heltidsanställning kan erbjuda tillgängligt för den gruppen av arbetstagare. Utredningen föreslår alltså att ett antal olika arbetstagargrupper undantas från tillämpning av lagen. Det är i många fall fråga om arbetstagare som på olika sätt har ett långtgående rättsligt stöd i andra författningar eller som till viss del har sin försörjning tryggad på annat sätt än genom eget arbete. Det kan tilläggas här att arbets- tagare ur dessa grupper inte kommer att ingå i beräknings- underlaget när det skall avgöras om en arbetsgivare undantas från tillämpning av lagen i vissa fall (se avsnitt 8.4 och 8.10). Att arbets- tagare undantas från tillämpningsområdet torde i vissa fall kunna utgöra ett extra incitament för en arbetsgivare att anställa personer bland dessa arbetstagargrupper. Det torde därmed inte innebära några betydande nackdelar för en enskilde arbetstagaren att undan- tas från tillämpning av lagen. 8.4Hänsyn till verksamhetens behov Bedömning och förslag: Lagen skall säkerställa en avvägning mellan arbetstagarens intresse av en heltidsanställning och arbetsgivarens intresse av att verksamheten kan drivas på ett ändamålsenligt sätt. Arbetsgivare med högst tio anställda undantas från reglerna om rätt till heltidsanställning. Det är viktigt att en reglering av rätten till heltidsanställning utformas så att den inte blir orimligt betungande för arbetsgivaren eller för verksamheten. Det är nödvändigt att göra en rimlig avväg- ning mellan enskilda arbetstagares behov av trygghet i arbetslivet och arbetsgivares ibland motstående intresse av att organisera och driva verksamheten på det sätt som han eller hon anser mest ändamålsenligt. Det blir ytterst en fråga om att göra en noggrann avvägning mellan befogade intressen på ömse sidor. Det är också något som görs i andra arbetsrättsliga lagar. I exempelvis anställ- ningsskyddslagen tas ofta hänsyn till verksamhetens storlek inom ramen för en skälighetsbedömning. Det finns också exempel på lagregler som enbart gäller arbetsgivare med ett visst antal anställda. Att ta hänsyn till verksamhetens storlek vid utformning och tillämpning av arbetsrättsliga regler är alltså ett synsätt som alltmer har vunnit insteg på arbetsrättens område. Utredningen föreslår därför att arbetsgivare med få anställda generellt tas undan från tillämpningen av vissa regler i lagen, vilket strax skall utvecklas närmare. Det finns också andra verkningsfulla möjligheter att anpassa regleringen till olika verksamheters behov. Den föreslagna huvud- regeln om att anställningsavtalet skall avse anställning på heltid har exempelvis konstruerats med ett friutrymme för en viss andel deltidsanställningar, som kan ses som en undantagsregel i arbets- givarens och verksamhetens intresse. Förslagen tar också på olika sätt hänsyn till arbetsgivarens behov av arbetskraft och förutsätt- ningar att organisera verksamheten. I det här sammanhanget kan också erinras om att vissa arbetstagare tas undan från lagens tillämpning (se avsnitt 8.3). De skall således inte ingå i beräknings- underlaget för småföretagarundantaget eller friutrymmet i huvud- regeln. Genom kollektivavtal kan anpassningar göras till branschspeci- fika förutsättningar eller till och med de specifika förutsättningar som gäller hos en enskild arbetsgivare. En väl avvägd reglering av rätten till heltidsanställning är nödvändig inte bara av ändamålsskäl. Hänsyn måste också tas till de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Ett av syftena med ramavtalet om deltidsarbete är att bidra till en flexibel organisering av arbetstiden på ett sätt som tar hänsyn till både arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov. En huvudregel som utfor- mas med ett friutrymme för varje arbetsgivare och därutöver undantag för olika situationer bidrar i väsentlig mån till att deltids- direktivets syfte kan säkerställas. Det gäller även de syften som bär upp konvention (nr 175) om deltidsarbete. Ett generellt undantag för arbetsgivare med få anställda Som utredningen har varit inne på i avsnitt 7.2 skulle det kanske kunna hävdas att egendomsskyddet i sätter vissa gränser för lagstiftning som på ett mer ingripande sätt påverkar en privat företagares möjligheter att organisera verksam- heten och i så måtto förfoga över sin egendom. Inte minst gäller detta när man ser till lagstiftningens effekter för småföretagen. Att ta hänsyn till små företag vid utformningen av lagreglerna kan därmed anses ligga väl i linje med egendomsskyddet. Det har också framhållits i olika sammanhang att staten bör vara återhållsam med att införa regleringar som ökar den administrativa bördan och snedvrider konkurrensförhållandena till nackdel för små företag eller på annat sätt försämrar deras förutsättningar att växa och utvecklas. Det hänger samman med att små företag saknar särskild administrativ kompetens. Kostnaden och tidsåtgången för att hantera regler är också proportionellt sett högre i små företag jämfört med större personalorganisationer. Företag med få anställda får därmed antas typiskt sett ha begränsade organisatoriska förutsättningar att inrätta sig efter lagregler som syftar till att stärka rätten till heltidsanställning. Det kan alltså finnas skäl att göra skillnad mellan olika delar av förslaget. I avsnitt 8.16 behandlas ett förslag om en utökad underrättelse- och förhandlingsskyldighet eftersom det är betydelsefullt att de fackliga organisationerna får möjlighet att följa förekomsten av deltidsanställningar och bevaka att företrädesrätten tillämpas på ett riktigt sätt. En sådan förändring kan inte anses medföra någon väsentligt ökad administrativ börda ens för företag med få anställda. Bestämmelserna i 25 a § anställningsskyddslagen om företrädesrätt till anställning med högre sysselsättningsgrad gäller alla företag utan undantag. I avsnitt 8.13 behandlas ett förslag om att bibehålla ordningen med en företrädesrätt till anställning med högre sysselsättningsgrad. Det har under utredningens arbete inte framkommit några synpunkter på att småföretagen skulle ha sämre förutsättningar att tillämpa den regeln jämfört med större företag. I avsnitt 8.9 8.12 behandlas ett förslag om en huvudregel om att ett anställningsavtal skall avse arbete på heltid och i avsnitt 8.14 behandlas ett förslag om rätt till heltidsanställning för redan anställda. Som utredningen varit inne på kan små företags förut- sättningar att inrätta sig efter just de reglerna vara typiskt sett begränsade jämfört med större företag. är utformningen av de delarna i förslaget av avgörande betydelse för att syftet med en reform skall kunna realiseras i önskvärd utsträckning. Vid en avvägning av behovet av mer verkningsfulla lagregler och nödvändigheten av att ta berättigad hänsyn till småföretagens förutsättningar att tillämpa dem, har utredningen stannat för att små företag generellt bör tas undan från reglerna om att anställningsavtal i normalfallet skall avse heltid och från den rätt till heltidsanställning som i övrigt införs för deltidsanställda. Det innebär att vissa arbetstagare inte kommer att kunna göra gällande en rätt till heltidsanställning. Ju mer omfattande undan- taget för arbetsgivare med få anställda är, desto fler deltidsanställda utestängs från möjligheten att åberopa reglerna. Det är därför viktigt att ett generellt undantag inte omfattar fler arbetsgivare än nödvändigt. Hänsynen till arbetstagarnas intresse måste vägas mot vad som kan vara rimligt att kräva av företag med få anställda. Många småföretag är också verksamma i branscher där det finns ett uttalat behov av att anpassa verksamheten till en efterfrågan som varierar mellan olika tidpunkter, vilket ökar beho- vet av en flexibel arbetsorganisation. Enligt utredningen mening bör företag med högst tio anställda undantas från tillämpning av huvudregeln. Det betyder att en stor andel av det totala antalet företag ges möjligheter att växa, utvecklas och nyanställda utan att tillämpa huvudregeln om att anställningsavtal skall avse arbete på heltid eller regeln om rätt till heltidsanställning för redan anställda (jfr tabell 3.1). Ett undantag för småföretagen kommer i praktiken att innefatta också mycket av nyföretagande. Det är viktigt att nyföretagande underlättas. Det generella undantaget för alltså med sig att nystartade företag – i ett skede då osäkerheten om företagets framtid kan vara stor – har möjlighet att utvecklas utan att göra personella åtaganden i form av heltidsanställningar. Reformen kan bedömas få mest effektiva verkningarna på den kommunala sidan av arbetsmarknaden. Det generella undantaget för småföretagen torde därmed få begränsad betydelse för refor- mens genomslagskraft, sett ur arbetstagarens synvinkel, som det medger ett rimligt hänsynstagande till de små företagens villkor. Kommunerna har förhållandevis många anställda och kan därmed anses ha bättre förutsättningar att tillämpa lagens centrala bestämmelser om rätt till heltidsanställning jämfört med arbets- givare med få anställda. I kommunala verksamheter finns också en övervägande del av det totala antalet deltidsarbetslösa. 8.5Vad är arbete på heltid och arbete på deltid? Bedömning: Vad tillämpning av lagen skall en anställning anses avse arbete på deltid om det avtalade arbetstidsmåttet är lägre än heltid. Vad som är en anställning på heltid i det enskilda fallet skall avgöras genom en jämförelse med vad som gäller enligt tillämp- ligt kollektivavtal eller annars är brukligt i branschen. Enligt 5 § arbetstidslagen (1982:673) får den ordinarie arbetstiden uppgå till högst . Arbetstidslagens reglering av den ordinarie arbetstiden utgör därmed en generell reglering av det arbetstidsmått som avses med arbete på heltid. Arbetstidslagens bestämmelser om den ordinarie arbetstiden är dispositiv och i de senaste avtalsrörelserna har parterna både på den offentliga och den privata sidan slutit avtal om arbetstidsförkortningar. Det finns därmed inte ett generellt heltidsmått som gäller hela arbets- marknaden. Vid tillämpning av lagen om heltidsanställning uppkommer frågan om vilket arbetstidsmått som avses med arbete på heltid respektive på deltid. Frågan om vad som avses med arbete på deltid får avgöras vid en jämförelse med vad som utgör arbete på heltid. Ett avtal får anses avse arbete på deltid om det avtalade arbetstids- måttet understiger vad som gäller för en arbetstagare som arbetar på heltid. Och fråga vad som utgör arbete på heltid får avgöras med hänsyn till det avtalade arbetstidsmått som gäller enligt tillämpligt kollektivavtal eller annars är brukligt inom branschen. Ett sådant synsätt ligger också bakom reglerna om företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad i den nu gällande 25 a § anställningsskyddslagen.1 8.6Förhållandet till andra författningar Förslag: Den nya lagen skall vika för särregler i andra författningar. Den nya lagen är generellt tillämplig och bör därför i rättslig mening ses som en allmän lag. Särskilda bestämmelser i andra författningar bör därför ges företräde. Liksom i många andra 1996/97:16 s. 50. arbetsrättsliga lagar bör det dock ske i författning som är lag eller som har stöd i lag. Företrädet för särskilda bestämmelser bör i princip gälla endast i de delar där en annan författning har avvikande bestämmelser. I övrigt bör lagen om heltidsanställning tillämpas. Liksom beträffande anställningsskyddslagen bör det öppnas en generell möjlighet att göra undantag från lagen om heltids- anställning för dem som omfattas av 1 § lagen om offentlig anställning. Bestämmelsen i 42 § tredje stycket den lagen bör därför ändras i enlighet med detta. Förslag: Lagen skall vara tvingande till den enskilda arbets- tagarens förmån. Lagen syftar till att stärka arbetstagarens rätt till heltidsanställning. Reglerna bidrar till att jämna ut förhållandet mellan parterna i avtalssituationen. Reformen har därmed en tydlig karaktär av skyddslagstiftning, vilket talar för att göra reglerna tvingande till arbetstagarens förmån. Däremot skall arbetstagaren kunna bli anställd på deltid om båda parter i det enskilda anställningsavtalet vill det och under de förutsättningar som anges i lagen. Lagreglerna bör vara tvingande i den mening att avsteg till arbetstagarens nackdel inte får göras i det enskilda anställnings- avtalet. En arbetstagare bör kunna få till stånd en ändring av ett avtal med arbetsgivaren i den mån avtalet innebär en inskränkning av arbetstagarens rättigheter enligt lagen, t.ex. huvudregeln om heltidsanställning. Parterna bör heller inte med bindande verkan i förväg kunna avtala om att någon av undantagssituationerna i lagens inledande paragraf skall gälla och att lagen om heltidsanställning därmed skall sakna tillämpning på anställningsförhållandet. Det bör istället vara en fråga som prövas rättsligt. I ett sådant fall får domstolen göra en bedömning av anställningsförhållandets innebörd. Om avtalet inte motsvarar anställningsförhållandets verkliga natur, bör arbets- tagaren utan att hindras av avtalet kunna göra anspråk på de rättigheter som lagen om heltidsanställning ger honom eller henne. Förslag: Det skall vara möjligt för arbetsmarknadens parter att avtala om avvikelser från lagens bestämmelser. Om det finns centrala kollektivavtal i andra frågor, skall en lokal arbetstagar- organisation kunna vara part på arbetstagarsidan. Ett kollektivavtal är ett resultat av en förhandling där båda parters intressen har beaktats. Det är också parternas gemensamma ansvar att bevaka att avtalet tolkas och tillämpas på rätt sätt. Genom kollektivavtal finns möjlighet att ta hänsyn till branschspecifika förhållanden och till och med att välja den lösning som är bäst lämpad för en enskild verksamhet. En dispositiv reglering kan därmed säkerställa att användningen av deltidsanställningar sker i en omfattning och på villkor som båda parter kommit överens om. I avsnitt 7.1 har utredningen lagt vikt vid att reglerna om stärkt rätt till heltidsanställning inte försvårar för parterna på arbetsmark- naden att gemensamt åstadkomma nödvändiga förändringar. Tvärtom bör regleringen ge parterna incitament att fortsätta och intensifiera sina ansträngningar att hitta lösningar som tillgodoser både arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen. Det finns därmed goda skäl för att göra regleringen om en stärkt rätt till heltidsanställning dispositiv. En dispositiv reglering kan också påskynda utvecklingen i positiv riktning. Det är utredningens mening att möjligheten att göra avvikelser genom kollektivavtal bör omfatta samtliga centrala regler i lagen. Det har skett en utveckling mot att fackliga organisationer delegerat rätten att göra avvikelser från anställnings- skyddslagens regler till den lokala fackliga organisationen. har också kravet på centrala avtal eller godkännande på förbunds- nivå tagits bort när det gäller flera bestämmelser i anställnings- skyddslagen. De fackliga organisationerna på lokal nivå har de kunskaper och den kompetens som krävs för att ta till vara sina och medlemmarnas intressen. Det bör därför inte vara nödvändigt att ställa krav på centrala avtal eller godkännande på förbundsnivå när det gäller möjligheten att genom kollektivavtal göra avvikelser från lagen om heltidsanställning. En överenskommelse om avvikelse från reglerna skall därför kunna träffas även på lokal nivå. En koppling till den centrala nivån bör dock bibehållas på det sättet att lokala kollektivavtal om avvikelser från lagreglerna får träffas endast på arbetsplatser där det gäller kollektivavtal i andra frågor som har slutits eller godkänts av en central arbetstagar- organisation. Reglerna som anger att lagen är dispositiv bör utformas efter förebild från 2 § tredje stycket lagen om anställningsskydd.