sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Strävan är att nå en så bred enighet som möjligt om hur säkerhets- och för- svarspolitik långsiktigt skall utformas. Försvarsberedningens över- väganden, slutsatser och förslag har redovisats i ett tiotal rapporter, publicerade i departementsserien (Ds), som överlämnats till rege- ringen. I rapporten struktur för ökad säkerhet – Nätverksförsvar och Krishantering utgick Försvarsberedningen från Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om ett sammanhållet krishanterings- system.17 Försvarsberedningen anförde bland annat att regeringens krisledning och samordningen av och myndig- heternas arbete i akuta krissituationer måste utvecklas. Man an- förde att regeringens och roll som nationell krishanteringsfunktion är av utomordentlig betydelse vid allvarliga Beredningen gjorde bedömningen att regeringen har stor frihet att organisera det interna arbetet och Regerings- kansliets arbetsformer. Man ansåg att det därmed fanns goda förut- sättningar för att styra Försvarsmakten och andra myndigheter så bestämt och i den omfattning som behövs i varje situation. Försvarsberedningens uppgift nu är att fortsätta att följa den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen och lämna ett förslag på en strategi för en samlad syn på säkerhet samt mer utförligt lämna sin syn på frågor som rör samhällets krishantering. KBM – en utvecklad krishantering18 () har fått i uppdrag att lämna en redogörelse för hur myndigheten bedömer att samhällets kris- beredskap skall utvecklas. Redogörelsen skall utgöra underlag för den proposition om krisberedskap och nationell säkerhet som regeringen planerar att lägga fram . KBM konstaterar att grunden för samhällets krisberedskap måste vara en generell förmåga att hantera kriser, och inte enbart en förmåga uppbyggd utifrån hot och risker som kan identifieras i förväg. KBM konstaterar att krishanteringssystemets myndigheter behöver säkerställa en generell förmåga till samverkan och besluts- fattande vid olika typer av hastigt uppkommande krisförlopp, efter- som detta slags kriser ofta involverar eller berör ett stort antal aktörer. I utredningen föreslås därför att ett system med bered- skapsnivåer i fredstid bör införas för att stärka den generella kris- hanteringsförmågan. Detta system innebär bland annat att vissa myndigheter får befogenhet och skyldighet att vid behov höja be- redskapsnivån även hos andra berörda myndigheter. För att ytter- ligare utveckla krisberedskapsarbete föreslås att regeringen initierar ett arbete för att ta fram och lägga fast grundläggande säkerhetskrav för samhällsviktig verksamhet. Syftet med detta är att precisera vilken förmåga att hantera vardagliga olyckor, haverier och störningar som bör finnas inom dessa verksamheter. På så sätt skall en kontinuitet skapas från vardagsolyckor till allvarliga kriser och krig. Vidare anförs att samverkan mellan den offentliga sektorn och näringslivet bör etableras på nationell, regional och lokal nivå för att hantera krisberedskapsfrågor. I officiella dokument rörande totalförsvars- och krisplaneringen hänvisas ofta till några principer – ansvarsprincipen, likhetsprin- cipen och närhetsprincipen – som ligger till grund för plane- ringen.19 Anmärkningsvärt är att det sällan diskuteras vad som ligger till grund för dessa principer. Frågor som rimligen bör be- svaras innan man etablerar dem som normer för planeringen är vad som är den djupare innebörden av principerna i fråga, vilka alter- nativ som finns till de tre principerna och om de är sinsemellan förenliga. Ansvarsprincipen innebär att den (myndighet) som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha det även under kris eller krig, om verksamheten är tänkt att upprätthållas under sådana förhållanden. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt det är möjligt skall överens- stämma under fred, kris och krig. Med närhetsprincipen slutligen avses att en kris skall hanteras på lägsta möjliga organisatoriska nivå. Alla tre principerna bär ett drag av rimlighet. Att den som har ansvar för en verksamhet under normala omständigheter också tänker igenom hur verksamheten påverkas av olika tänkbara stör- ningar och hur sådana störningar bör mötas är naturligtvis en förutsättning för en framgångsrik krishantering. Att man inte onödigtvis frångår rutiner som fungerar även under en kris och att man löser problem så nära verksamheten som möjligt är också naturligt. måste man vara medveten om att principerna i andra avseenden är djupt problematiska som vägledning i krisplane- ringen. Ett problem är deras otydlighet. Hur avgränsas en verk- samhet? Vad är en kris? Principerna förutsätter också en rad be- dömningar – så långt möjligt, lägsta möjliga nivå etcetera – som kan leda till ganska komplicerade diskussioner och där frågorna ytterst inte får sitt svar utifrån principerna. Vad som kan framstå som naturliga principer för krishantering och beredskapsplanering kan i själva verket vara problemfyllda och kräva tämligen komplicerade beslut i den konkreta situationen. Slutsatsen är att ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna kan fungera som underlag för planeringen under förutsättning att den kris som en verksamhet råkar in i är av ganska enkelt slag, att normal bemanning råder och att organisationen i övrigt fungerar enligt . Om någon som helst tveksamhet råder beträffande krisens omfattning, måste ordinarie rutiner frångås och en särskild krishanteringsrutin tillämpas. Det är dessutom så att en strikt tillämpning av principerna inte bara kan leda fel utan till och med direkt försämra en organisations krishantering. Om man med eftertryck slår fast att ansvarsprinci- pen skall styra krishanteringen, fördröjs signalerna till omvärlden från den myndighet som inte förmår lösa en kris på egen hand. Organisationen riskerar att hamna i en situation där den hanterar verksamheter som den inte har kompetens för. Om ansvaret för någon verksamhet senare lämnas över till en annan myndighet, blir utgångsläget för denna myndighet sämre än om den hade hanterat frågorna från krisens inledningsskede. Ett av krishanteringens centrala problem är att avgöra när en kris bedöms vara av en sådan omfattning att man måste övergå till andra rutiner än de normala för att framgångsrikt kunna hantera situatio- nen. Det ligger i sakens natur att förmåga måste finnas att identi- fiera denna punkt redan på ett stadium där bedömningen görs under rätt stor osäkerhet. Det är på utvecklingen av denna förmåga som statsförvaltningens krisplanering måste koncentreras. Detta kräver att man tonar ner ansvarsprincipen och de övriga principerna som vägledande för planeringen till förmån för andra, i samman- hanget mer adekvata, principer. De tre principerna har när de tillämpats på givits följande uttolkning.20 Varje departement har ansvar för att det finns en tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna ansvars- området. Det departement som är främst berört har ansvaret för samordningen av övriga berörda departements verksamhet. Stats- rådsberedningen har ansvar för att vid behov initialt klargöra an- svarsförhållandena beträffande samordningsansvaret. Även dessa formuleringar rymmer en del svåra problem. Vad som är ett departements eget ansvarsområde kan det råda delade meningar om. När man delar in ett lands territorium i län eller kommuner, blir denna indelning heltäckande och icke-överlappan- de. Med departementsindelningen förhåller det sig annorlunda. Den sektorsindelning som departementsorganisationen vilar på är varken heltäckande eller icke-överlappande. Varje någorlunda stor fråga kommer normalt att beröra mer än ett departement, och det kan inte heller uteslutas att vissa frågor som man inte tänkt på när man formulerade departementens respektive ansvarsområde helt faller utanför. Frågan om vilket departement som är mest berört är inte heller den enkel. Efter i fanns ett stort antal skadade svenskar utomlands. Den logiska fråga man måste ställa sig är om dessa svenskar var mest skadade eller mest utomlands. Annorlunda uttryckt: Var det UD som skulle leda operationen med stöd av eller vice versa? Som erfaren- heterna visar blir det ofta tillfälligheter som får styra ansvarsfördel- ningen. Efter kom FN-appellen rörande att styra en stor del av handläggningen . omvärldsbild dominerades av biståndsperspek- tivet, därför att det fanns väl upparbetade rutiner för att hantera den typen av insatser. I andra sammanhang kan myndighets- strukturen och den resursfördelning som följer med den fälla ut- slag. Oavsett vad som avgör finns en risk för att blir styrt av omgivningen och inte har den autonomi som den grundläggande uppgiften kräver. Det förefaller även i detta sammanhang vara en underförstådd förutsättning att ordinarie samordningsrutiner (i detta fall inom ) skall fungera i den akuta situationen. Vad den förutsättningen inte beaktar är att dessa samordningsprocedurer (framför allt vad som kallas gemensam beredning) enligt regel- boken är tämligen tidskrävande och att de i situationer med krav på snabbt handlande är alltför tidskrävande. Än mer problematiskt är måhända att det samordningskrav som regelverket tilldelar det mest berörda departementet inte är förenat med någon direktivrätt gentemot andra departement eller deras myndigheter. Det förut- sätts därmed att den sedvanliga proceduren för gemensam bered- ning skall följas av ett ställningstagande i Statsrådsberedningen i det fall två eller flera departement inte kan enas om besluten. Inte heller denna uppläggning respekterar de krav på snabbhet som gäller i de flesta kriser. Lämnar man å andra sidan denna upplägg- ning, finns en betydande risk att man hamnar i ad hoc-lösningar som har betydande nackdelar. 6.2.2Förutsättningar för en framgångsrik krishantering Det är svårt att ur den samlade internationella erfarenheten av kriser ta fram principer och rekommendationer som kan läggas till grund för krisplaneringen. Kommissionen har ändå i en expert- bilaga sökt närma sig detta problem för att sätta in i ett bredare perspektiv vad gäller både kristyp och förvaltningstraditio- ner.21 Med de reservationer som är nödvändiga i dessa sammanhang kan man inledningsvis konstatera att det finns en grupp misstag inom krisplaneringen som begås systematiskt trots att de åtmin- stone delvis kan undvikas. Några av dessa misstag är: –Övertro på förebyggande åtgärder och detaljerad planering: Oav- sett vilka förberedelser som vidtas kommer det att inträffa kriser av typer som inte har förutsetts och som det inte finns detaljerade planer för. Ett centralt inslag i krisplaneringen måste därför vara att utveckla den generella krishanterings- förmågan. –Ambitionen att nå full visshet innan man agerar: Beslut och handling i en kris måste alltid ske på basis av ofullständig information. Det måste därför etableras en övergripande prin- cip för beslutsfattande som fungerar även när underlaget är osäkert. –Underskattning av kommunikationens och informationens be- tydelse: Felaktigt utformade budskap eller informationsstrate- gier kan leda till åtminstone två problem. Det första är att tro- värdigheten hos den myndighet som upplevs ha ansvar för kris- hanteringen undergrävs, i värsta fall med långsiktiga konsek- venser. Det andra är att allmänhetens handlande påverkas av informationen, som därmed påverkar hur kommunikations- och försörjningssystem faktiskt fungerar. –Avsaknad av elementära krishanteringsinstrument som måste ingå i varje förvaltnings repertoar: Praktiskt taget varje kris kommer att involvera system för förvarning, analys av information, mobilisering av resurser, registrering av individer, räddnings- och sjukvårdsinsatser, evakuering, informationsspridning och liknande. Brister i något av dessa avseenden kommer oundvik- ligen att återverka på kvaliteten hos krishanteringen i stort. Dessa generella funktioner måste därför ägnas stor omsorg i planeringen. En framgångsrik krishantering måste bygga på regler och rutiner som minimerar risken för dessa misstag. Detta perspektiv kan kompletteras med andra beteenderelaterade observationer av organisationer i kris som finns samlade i litteratu- ren och med några observationer som kommissionen gjort i anslut- ning till . En återkommande observation är att människor som försätts i en krissituation handlar med hjälp av ett kognitivt schema – en sorts karta över verkligheten – som bygger på tidigare erfarenheter, på förväntningar om andras handlande och på den in- stitutionella ramen för handlandet.22 Detta schema styr omvärlds- uppfattningen och ger också indikationer på vilka handlingar som är adekvata i en viss situation. Mer precist har vi en tendens att förlita oss på analogier med situationer som vi uppfattar liknar den aktuella.23 Det är en stabil observation att personer med erfarenheter från tidigare kriser som liknar den som de råkar in i handlar mer ändamålsenligt än de som inte har någon sådan erfarenhet. Detta är huvudskälet till att övningar är en nödvändig – men inte tillräcklig – förutsättning för framgångsrik krishantering. Förtrogenhet med situationer som avviker från det normala ger helt enkelt en rikare handlings- repertoar. Å andra sidan kan erfarenheter ibland blockera ett ändamåls- enligt handlande. En person som bygger sin uppfattning om en kris och vad som är adekvata åtgärder på en analogi som är irrelevant riskerar att ledas fel. Resultatet kan bli helt inadekvata åtgärder eller inga åtgärder alls. När de första nyheterna om började spridas, associerade vissa till Estonia-katastrofen, vilket utlöste korrekta reflexer. Andra associerade till jordskalvet i Bam eller till ; dessa analogier ledde fel. Övergången från en normal organisation till en krisanpassad är som redan konstaterats ett av de kritiska momenten i krishante- ringen. Det finns i organisationer ofta ett starkt motstånd mot att frångå ordinarie rutiner, även när situationen kräver någonting annat. Detta naturliga motstånd stärks självfallet om man upphöjer ett fasthållande vid normala handlingsrutiner till norm, på det sätt som ansvarsprincipen gör. Ytterligare en observation från som förtjänar att nämnas är att flera av de tjänstemän på olika nivåer inom förvalt- ningen som uppfattade situationen korrekt och var pådrivande i mobiliseringen av statsförvaltningens resurser hade kopplingar till den katastrofdrabbade regionen, främst i form av anhöriga eller vänner som besökte . Det förefaller alltså som om denna koppling var väsentlig för att man skulle tolka den inkommande informationen på ett adekvat sätt. Det är dock svårt att utnyttja denna observation i planeringen för framtida kriser. Om de principer som styrt kris- och försvarsplaneringen visat sig otillräckliga eller till och med lett i felaktig riktning, måste de kompletteras eller ersättas med andra principer. Enligt kom- missionens uppfattning är det framför allt på två områden som det krävs sådana förändringar. För det första måste en krisorganisation vara enkel och överblickbar för dem som arbetar i den och för om- givningen. För det andra måste krisorganisationen kunna initieras och åtgärder sättas in redan i en fas präglad av osäkerhet där full information om krisens natur och omfattning inte föreligger. Enkelhet är ett fundamentalt krav på en organisationsstruktur för krishantering. Givet de villkor som råder för arbetet i en organisa- tion under svår stress måste det stå klart för var och en hur det egna arbetet passar in i den övergripande strukturen, vart informa- tion skall skickas, vem som har beslutsansvaret och vem som ansvarar för förverkligandet av fattade beslut. En konsekvens av detta är att det i en krisorganisation måste finnas ett tydligt centrum, där information bearbetas och analyseras, där beslut fattas och varifrån direktiv beträffande förverkligandet av fattade beslut utgår. Avsaknaden av ett tydligt centrum för krishanteringen var kanske den synligaste bristen i samband med katastrofen i Sydost- asien. Sektorsansvar fanns på ett antal områden och resulterade i mer eller mindre adekvata åtgärder under krisens första kritiska skede, men från många håll restes frågan vem som egentligen hade det övergripande ansvaret för operationen. Principen om ett an- svarigt departement – i detta fall – visade sig helt otillräcklig i den rådande situationen. I den oordnade situation som nödvändigtvis råder i en allvarlig kris fungerar bara enkla prin- ciper för förmedling av information och direktiv. måste ha klart för sig vart viktiga bidrag till den aktuella lägesbilden skall skickas, vem som har överblick över vilka beslut som fattats beträffande strategi och konkreta insatser, vilka resultat insatserna har lett till och så vidare. Att det finns ett centrum med ansvar för bearbetning och analys av information, för beslutsfattande och för direktiv beträffande implementeringen betyder inte att all kompetens och alla resurser skall finnas samlade på denna punkt. Varje framgångsrik krishante- ring förutsätter nätverk, både nationellt och internationellt, men samordningen mellan de olika myndigheter och andra organisa- tioner som ingår i detta nätverk kan inte improviseras fram eller pådyvlas de inblandade i det akuta skedet; den måste vara förbe- redd. I ett kriscentrums uppgifter måste därför ingå att bygga upp ett nationellt och internationellt nätverk av kompetenser och resur- ser som kan komma att behövas i en krissituation, något som kräver stor fantasi och förutseende. Principen om ett tydligt centrum står inte i strid med decen- traliserat beslutsfattande i frågor där detta har uppenbara fördelar. Exempelvis kan det i kriser med utrikes förgreningar finnas anled- ning att överväga större rörelsefrihet för utlandsmyndigheterna gentemot UD i vissa avseenden än vad som gäller. Ett av de återkommande felen i krishanteringen är som nämnts att välja ett passivt förhållningssätt med hänvisning till att man inte har fullständig information. För att motverka de risker som är för- knippade med ett sådant förhållningssätt kan det vara lämpligt att slå fast att det i osäkra lägen är bättre att agera, för att därefter modifiera sina insatser i ena eller andra riktningen beroende på vilken ny information som kommer in. Det gäller alltså att tidigt under grader av osäkerhet identifiera den punkt där åtgärder skall initieras. Exempel på resurser som kan vara aktuella att sätta in är stabs- och sambandsgrupper, medicinska team för bedömning av sjukvårdsbehov eller smittskyddsinsatser, och beredskapsgrupper från utrikesförvaltningen. Att i en osäker situation sätta in större resurser än vad som kanske kan komma att behövas kan ses som en tillämpning av försiktighetsprincipen, som gäller som grundregel för riskhante- ringen inom en rad områden med anknytning till hälsa och miljö. Försiktighetsprincipen finns med i den deklaration som antogs på om den globala miljön i , den återfinns i (artikel 174) och präglar också svensk miljölagstiftning. har också i ett med- delande deklarerat som sin mening att den bör tillämpas allmänt på området hälsa och konsumentskydd.24 På ett mer vardagligt plan styr den räddnings- och brandförsvarsinsatser i våra kommuner; grundregeln är att rycka ut med de resurser som krävs för en relativt stor olycka och återkalla en del av styrkan om den visar sig inte behövas, snarare än att skicka ett fordon och därefter rekvirera mer om situationen kräver det. Att vänta på detaljerad information om olyckan eller eldsvådan innan man över- huvudtaget rycker ut är naturligtvis uteslutet i sådana sammanhang. En generell formulering av försiktighetsprincipen med tillämp- ning också inom krisplaneringen skulle kunna vara följande: Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. Grundläggande krav på en central krisledning Funktionsanalysen i kapitel 4 visar att det var avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering som förklarar huvud- delen av bristerna hos den svenska förvaltningen den efter . Det fanns ingen lämplig organisation som kunde samla in, bearbeta och analysera information och på så sätt förse ledningen med beslutsunderlag. Rutinerna för beslutsfattande var inte heller anpassade för en situation präglad av allvarlig kris. Detsamma gällde för rutinerna för att implementera fattade beslut. Brister förekom både i den interna organisationen av arbetet i och i ansvarsfördelningen mellan och berörda myndigheter. på nationell nivå måste därför utvecklas. De hot och risker som samhället står inför är sammansatta och därmed ofta sektoröverskridande. Kriser är svåra att förutse, såväl till karaktär och omfattning som till de konsekvenser krisen kan få för samhället. Nya risker byggs successivt in i samhället och kriser infaller ofta utan eller med mycket kort förvarning. Detta ställer stora krav på samhällets krisorganisation. För att kunna förebygga, upptäcka och hantera kriser som kan ge allvarliga följder för samhället måste man analysera potentiella risker och hot. Det rör sig såväl om händelser som sker utan mänsklig påverkan som händelser som är ett resultat av att någon eller några avsiktligt vill tillfoga skada. Det kan finnas aktörer som har för avsikt att skada , svenska intressen utomlands, utländska intressen i eller platser utomlands där många svenskar befinner sig. Bakom dessa hot ligger bland annat inter- nationell terrorism och organiserad brottslighet. Det kan röra sig om attacker mot elförsörjningen, angrepp mot el- och vatten- anläggningar, IT-attacker, kapning av fartyg eller flygplan, tagande av gisslan, sprängning av kollektiva transportmedel etcetera.25 Sådana hot kan snabbt förändras som en följd av bland annat poli- tiska beslut. Exempel på kriser som inträffar utan avsiktligt ageran- de från någon annan är extrema natur- och väderhändelser, smittor som uppkommer naturligt bland människor och djur och tekniska kollapser i viktiga el-, tele- och IT-system. En kris kan också ha sitt upphov i olyckor vid hantering och transporter av olja eller kemiska, biologiska och radioaktiva ämnen. Det går dock inte att bygga ett krishanteringssystem enbart för kriser som går att förutse. Ett krishanteringssystem måste ha en generell förmåga att hantera kriser. Vad som erfordras för att komma tillrätta med de ovan påpekade bristerna i krisberedskapen på nationell nivå, och för att möta nya hot och risker i samhället, är möjligheter att fatta snabba och ade- kvata beslut över sektorsgränser för att på så sätt uppnå en ökad reaktionssnabbhet. Detta kan bara tillgodoses inom ramen för en väl fungerande central organisation för krishantering. Kommissionen vill i detta sammanhang poängtera att möjlig- heter att i en kris fatta snabba och adekvata beslut på många områ- den redan finns i samhället. Vid kriser som endast rör en myndig- hets verksamhetsområde och där krisen är någorlunda geografiskt begränsad utgör ofta myndighetens egna beredskapsåtgärder ett tillfredsställande system för krishantering. Ju mer komplex en kris är och ju fler myndigheter och andra aktörer som är inblandade, desto större blir problemen i krishanteringen. Det är på de punkter där nuvarande system genom sin sektorisering har försvårat en effektiv krishantering som behovet av en ökad nationell ledning och samordning är störst. Uppgifter för en central krisledning Det är alltså framför allt för hot och kriser där det finns ett stort samordningsbehov som den centrala krisledningen skall ha en in- satsberedskap. Krisledningen skall också planera och förbereda inför sådana insatser. Det kan röra sig om både större nationella kriser, vilka kan definieras som nationella angelägenheter och inter- nationella kriser som drabbar ett stort antal svenskar. För den fortsatta diskussionen skall här kort presenteras exempel på de uppgifter som en central krisledning kan komma att ställas inför. Krisledningen måste för att kunna fatta beslut i ett tidigt skede av en kris göra en analys utifrån en initialt ofta oklar informations- bild, och sedan agera utifrån denna.