sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Det kan därför finnas anledning att analysera om och i så fall när stöd genom momssystemet sammantaget är effektivt samt huruvida det finns andra och effektivare metoder att påverka konsumtion och köpkraft i viss riktning. Begränsade fördelningseffekter med nuvarande system Fördelningseffekterna till följd av att en enhetlig mervärdesskatt införs kan beskrivas som svagt regressiva. Effekterna är begränsade och uppgår oftast till som högst +-0,i förändring av ekonomisk standard . Dessa effekter har beräknats under förutsättning att fullt prisgenomslag sker på lång sikt. Fördelnings- effekterna, som således ändå är förhållandevis små, kan synas tala emot införandet av en enhetlig skattesats. Mot detta skall dock ställas möjligheterna att motverka dessa effekter med andra och mer effektiva åtgärder. Nuvarande system statsfinansiellt dyrbart Stöd i form av sänkt mervärdesskatt blir ofta dyrbart ur ett statsfinansiellt perspektiv. Detta visas av nuvarande situation. Enbart reduceringen av skattesatsen för livsmedel, som medför en omfördelning av köpkraft från hushåll med högre inkomster till hushåll med lägre på , innebär att mervärdesskatten på normalbeskattade varor måste höjas med nästan . Finansieringen av det mer- värdesskatteanknutna stödet till några utvalda sektorer innebär sammantaget att mervärdesskattenivån för de många inte under- stödda sektorerna måste sättas till nuvarande , i stället för de som annars skulle ha varit möjligt. En enhetlig mervärdesskatt möjliggör en betydande sänkning av den skattenivå som tillämpas för flertalet varor och tjänster. Skatten sjunker från till . Detta är bety- delsefullt ur internationaliseringssynpunkt. Varor och tjänster som är utsatta för internationell konkurrens beskattas nu normalt trots att genomsnittet inom EU ligger på . En enhetlig mervärdesskatt är ett steg på väg mot att utjämna sådana skillnader som är eller kan bli besvärliga ur kon- kurrenssynpunkt såväl nationellt som internationellt. Däremot är det, enligt vår bedömning, inte några betydande internationella konkurrensproblem förknippade med ett borttagande av de lägre skattesatser som vi nu har. Slutsatsen är därför att en enhetlig mervärdesskatt innebär såväl mindre risk för en framtida urgröpning av skattebasen genom de utvidgningar av rättviseskäl som annars kan befaras, som mindre risk för att skattebasen urholkas genom konkurrens från utlandet. Viss minskning av de samhällsekonomiska kostnaderna De samhällsekonomiska kostnaderna för mervärdesskattesystemet, uttryckt som påverkan på konsumentnyttan, beräknas minska vid en budgetneutral övergång till en enhetlig skattesats. Minskningen är dock av begränsad omfattning. Frågan om mervärdesskatt skall tas ut med hjälp av en enhetlig skattesats eller flera skattesatser är som framgått av betänkandet ingen självklarhet. Det avgörande för vad man väljer för an- greppssätt kan kanske sammanfattas med att antingen prioriterar man mervärdesskatten som fiskalt instrument tillsammans med en strävan att den därför skall vara så enkel som möjligt att hantera, eller så får dessa delar delvis vara underordnade en ambition att använda mervärdesskattesystemet också som ett styrinstrument. Diskussionen är aktuell också utanför mervärdesskattesystemet. De principer om platt skatt (eng: flat tax) som använts för att utforma skattesystemet i flera länder, bl.a. i , är ett uttryck för en tendens att tillmäta enkelhet och skatteneutralitet etc. ökad vikt. I bakgrundsdokumentet till on the VAT i sammanfattas avvägningsfrågorna på ett bra sätt. Man bör då hålla i minnet att man som utgångspunkt har tillämpningen av mervärdesskatten i hela världen (135 länder som tillämpar moms): The choice between a single-rate and a multiple-rate VAT depends mainly on balancing tax administration considerations, favoring a single rate, against the availability of other instruments better targeted to achieve distributional objectives, the relative absence of which tends to favor further rate differentiation. But, in any event, the extent of redistribution that can be achieved by VAT rate differentiation is typically very limited. For these reasons, most experts favor a single rate. The role of the VAT within broader strategies for alleviating poverty and achieving fairness is likely to attract continuing attention in the coming years. Fritt översatt uttalas att valet mellan att tillämpa en enhetlig skattesats eller ett system med flera skattesatser i huvudsak är beroende av hur man avväger det faktum att administrativa skäl talar för tillämpning av enbart en skattesats mot den omständig- heten att mervärdesskatten i avsaknad av andra bättre lämpade instrument kan utnyttjas i fördelningspolitiken. Vidare uttalas att eftersom de fördelningseffekter som kan åstadkommas med mer- värdesskatten är begränsade anser de flesta experter att en enhetlig skattesats är att föredra. Man förutser dock att mervärdesskatten vid mer generella diskussioner om bekämpande av fattigdom och skapande av rättvisa kommer att fortsätta att uppmärksammas framöver. Den rekommendation som utredningen kommer fram till baseras på den omfattande kartläggning och analys som genom- förts, i första hand utifrån svenska förhållanden och utifrån de möjligheter att bedriva fördelningspolitik som står till buds här. Det är självklart intressant att se att tillämpningen av en enhetlig skattesats i ett internationellt perspektiv ofta förordas. Ett annat exempel utgör en publikation som har utgetts av , The Modern VAT.16 I den diskuteras relativt utförligt fördelar och nackdelar ur olika aspekter med att tillämpa en eller flera skattesatser. De slutsatser som dras är i stora drag att det finns stöd för att enbart tillämpa en skattesats, både baserat på erfarenheter av administrativa problem, och det faktum att möjlig- heten att uppnå olika fördelningseffekter genom mervärdesskatten är begränsad. Å andra sidan menar man att under vissa för- hållanden, såsom när det saknas andra instrument för att föra en fördelningspolitik, kan det finnas skäl som talar för fler skatte- satser. Skälet för att använda mervärdesskatten i fördelnings- politiken minskar dock, menar man, om landet har en fungerande inkomstbeskattning som kan användas för detta ändamål. 16 The Modern VAT, m.fl. , D.C. 15Konsekvenser av ett likformigt momsuttag För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. När en utredning lämnar sitt förslag skall en konsekvensanalys göras ur olika aspekter (se 14–16 §§). En redovisning skall lämnas om kostnaderna eller intäkterna för det allmänna, för företag och för enskilda påverkas. Även andra effekter skall redovisas. Detta gäller frågan om försla- gens betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen i offentlig sektor, små företags arbetsförhållanden, jämställdheten mellan kvinnor och män samt de integrationsrättsliga målen. Den rekommendation som utredningen lämnar i kapitel 14 är att det fortsatta arbetet skall inriktas på en övergång från nuvarande system med tre skattesatser till ett system med enbart en skatte- sats. I stora drag skulle detta innebära att man återställer den situa- tion som rådde strax efter skattereformen 1990/91. Även om utredningen i detta betänkande inte lämnar konkreta lagförslag har utredningen gjort den bedömningen att det är värdefullt att över- siktligt presentera vilka konsekvenser en sådan förändring skulle få. Förutom den konsekvensanalys som lämnas här kan hänvisas till den särskilda undersökning som Statskontoret gjort för utredning- ens räkning och som redovisas i bilaga 8. Såsom angetts ovan finns det flera aspekter som måste beaktas när en utredning lämnar ett förslag. Generellt kan man här konstatera att ett förslag som följer utredningens rekommendation har eko- nomiska konsekvenser. Dessa har redovisats tidigare i betänkandet men kommer även att sammanfattas nedan i avsnitt 15.2 och 15.3. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag Utredningens ställningstagande har knappast någon inverkan av betydelse för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen i offentlig sektor, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för att nå de integrationsrättsliga målen. Däremot kan en likformig moms ha betydelse, och en positiv sådan, i flera andra avseenden. Genom att slopa de reducerade skattesatserna minskas risken både för ofrivilliga och avsiktligt fel- aktiga redovisningar av skatten (åtgärd mot brottsligheten). I den undersökning av företagens fullgörandekostnader och myndig- heters administrationskostnader som redovisats i betänkandet (kap. 9) framkom att arbetet med de reducerade skattesatserna är omfattande i olika avseenden. För både företag och myndigheter skulle det ur den aspekten utgöra en fördel att enbart hantera en skattesats. När det gäller betydelsen av åtgärden för små företag kan konstateras att fullgörandekostnaderna för de reducerade skattesatserna har bedömts vara mer betungande för de små företa- gen än för större företag. Frågor om administrativa kostnader och fullgörandekostnader diskuteras vidare i avsnitt 15.4. Vidare redovisas i avsnitt 15.5 vilka effekter en enhetlig skatte- sats skulle få från ett näringspolitiskt perspektiv, där flertalet av existerande företag skulle gynnas av en lägre normalskattesats. De fördelningspolitiska konsekvenserna vid ett likformigt skatteuttag har analyserats och redovisades översiktligt i kapitel 12. Utgångspunkten för dessa analyser är att en höjd mervärdesskatt slår igenom fullt ut i konsumentpriserna på lång sikt. Resultaten mer i detalj för olika hushållstyper redovisas i avsnitt 15.6. I avsnitt 15.7 analyseras effekter av ett likformigt momsuttag på verksamhetsnivå för de områden som tillämpar reducerade skattesatser när det gäller avgränsnings- och konkurrensfrågor, prisgenomslaget i konsumentpriserna samt vad konsekvenserna skulle kunna bli när det gäller den politiska styrning som åsyftats inom vissa områden genom tillämpning av en lägre skattesats. I avsnitt 15.8 berörs översiktligt frågan om vilka behov av kompen- satoriska åtgärder till följd av det senare som kan tänkas föreligga, särskilt vad gäller de fördelningspolitiska konsekvenserna samt vissa budgetmässiga aspekter kring detta. Slutligen redovisas i avsnitt 15.9 översiktligt vilken återstående regelanalys som behöver göras i samband med att utredningen lämnar sitt slutbetänkande. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag I utredningen har konstaterats att av den totala omsättningen av skattepliktiga varor och tjänster svarar normalskattesatsen för , 12-procentskattesatsen för och 6-procent- skattesatsen för . Vid en omläggning till ett system med likformig moms kan det konstateras att den andel av näringsidkarna som får en skattesänk- ning från 25 till skulle utgöra en klar majoritet. skulle också minska skillnaden i normalskattenivå i förhål- lande till EU:s genomsnitt med på de områden som är mest utsatta för internationell konkurrens. I och med det skulle den svenska skattenivån bli mer konkurrenskraftig. De aktörer som skulle få en skattehöjning är klart färre än de som skulle få en skattesänkning och svarar även för en mindre del av den totala skattebasen. Skattesatsen för dessa företag skulle vid en beskattning med en enhetlig skattesats komma att höjas från till . Befarade konsekvenser för dessa företag kan förutses komma att behöva beaktas särskilt, varför dessa områden belyses mer ingående nedan. Det är dock viktigt att understryka att det likformiga momsuttag som här diskuteras förutsätts vara statsfinansiellt neutralt. Därigenom blir det, genomsnittligt sett, i princip neutralt såväl för konsumenterna som för producenterna. En viktig samhällsekonomisk aspekt är att en enhetlig skattesats skapar bättre förutsättningar för mervärdesskatten som långsiktigt säkrad finansieringskälla. Momsen kan därmed antas utgöra en effektivare finansiering av de offentliga utgifterna, jämfört med om framtida ökade nedsättningsmöjligheter gör att ineffektivare skattebaser (andra skatter än momsen) måste tillgripas. Mervärdes- skatten anses allmänt som en väl fungerande skatt då den inte snedvrider incitamenten i produktionsledet eftersom den vältras framåt i produktionskedjan och erläggs av konsumenten i slutledet. Utredningen har kvantifierat storleksordningen på förändringen av de samhällsekonomiska kostnaderna vid införandet av olika budgetneutrala momsuttag. Kostnaderna har definierats som för- ändringar i konsumentnytta och beräknats med utgångspunkt i efterfrågans priselasticiteter. Analyserna har syftat till att, under vissa givna antaganden, för olika budgetneutrala utformningar av momsuttaget möjliggöra jämförelser mellan alternativens effek- tivitetsegenskaper på lång sikt. Den långsiktiga modell som då Konsekvenser av ett likformigt momsuttag använts utgår från att en momsförändring slår igenom fullständigt på konsumentpriserna på lång sikt eftersom utbudet på alla mark- nader betraktas som oändligt elastiskt. De samhällsekonomiska kostnaderna vid en budgetneutral övergång från nuvarande moms- uttag till enhetlig skattesats beräknas komma att bli något lägre än i nuvarande system, närmare bestämt . Ytterligare en samhällsekonomisk aspekt är att den politiska styrning som åsyftats inom de områden som åsatts reducerad skattesats i vissa fall torde kunna erhållas till lägre samhällsekono- miska kostnader och med mindre grad av oönskad omfördelning av inkomster. Ett åtskiljande av de styrande respektive fiskala uppgif- terna kan medföra en effektivare politisk styrning. Andra instru- ment än mervärdesskatten kan utnyttjas för att t.ex. påverka inkomstfördelning. Detta skulle även kunna öka transparensen och uppföljningsbarheten i de stöd som utgår via statsbudgeten. När konsumtionsmönstret förändras till följd av det enhetliga skatteuttaget påverkar detta ekonomins produktionsstruktur. Detta kan i sin tur påverka nivån på produktion och sysselsättning i landets regioner, även om hela ekonomins produktion och syssel- sättning är oförändrad. Denna effekt kan uppstå om det finns skill- nader mellan regionerna ifråga om vad de producerar. Bedöm- ningen utifrån den genomförda modellanalysen är att vissa föränd- ringar kommer att ske i produktionsstrukturen. Dessa förändringar resulterar dock inte i några märkbara skillnader mellan landet upp- delat i åtta regioner. En enhetlig skattesats på en lägre nivå än kan antas ge ökad finansiell stabilitet åt mervärdesskatten som finansieringskälla för de offentliga utgifterna. Risken minskar för att skattebasen succes- sivt gröps ur genom ökad tillämpning av reducerade skattesatser inom ett allt större område alternativt att skatteinkomsterna minskar genom en ökande gränshandel i olika former (inklusive elektroniska tjänster). Att finansiera ytterligare reduceringar av skattesatsen inom mervärdesskatteområdet försvåras av att tillsammans med och tillämpar den högsta normalskattesatsen inom EU. Det finns som nämnts i tidi- gare kapitel även en form av överenskommelse mellan medlems- länderna om att inte öka skillnaderna mellan den lägsta och högsta Konsekvenser av ett likformigt momsuttag normalskattesatsen inom unionen. Utredningen har översiktligt uppskattat skattebortfallet till om möjligheten att tillämpa reducerad skattesats skulle utnyttjas maximalt enligt nu gällande EG-regler inklusive det förslag som diskuteras. Att finansiera ett sådant bortfall av inkomster inom mervärdesskatte- området skulle kräva en normalskattesats på och är i praktiken helt ogenomförbart. Effekterna i sig av en budgetneutral omläggning av momsstruk- turen till likformigt uttag har beskrivits av utredningen i tidigare delar. I korthet kan följande upprepas. En budgetneutral övergång till en ny momssatsstruktur påverkar i statisk mening inte den offentliga sektorns finanser. Lägre momsintäkter från sänkta momssatser på vissa varumarknader balanseras av högre intäkter från marknader där momssatsen höjs. Därigenom är sammantaget också företagens och hushållens finanser opåverkade. Genom att förändringar i företagens momskostnader antas få fullt genomslag i konsumentpriserna påverkas inte hushållens samlade köpkraft på lång sikt av de momssatsförändringar som sker. Om en enhetlig skattesats medför ökade kostnader på utgifts- sidan för kompensatoriska åtgärder skulle detta dock påverka de statliga finanserna. De ökade utgifterna skulle ställa krav på finansiering, antingen genom minskade utgifter inom något annat område eller genom ökade skatteinkomster. Effekterna för det statliga utgiftstaket och den offentliga sektorns saldomål skulle då behöva beaktas. I kapitel 9 analyseras den kostnad som företagen har av att tillämpa flera skattesatser. Den sammanfattande bedömning som görs är att tillämpningen av reducerade skattesatser belastar företag på ett negativt sätt. I den pilotstudie av mervärdesskattens administrativa börda som gjorts av anges att de krav som innebär en hantering av flera momssatser är de som tar mest tid för det enskilda företaget. I kapitel 9 konstateras det också att man i tidigare utvärdering av skattereformen 1990/91 dragit slutsatsen att särskilt de små företa- gen får bära betydande fullgörandekostnader för mervärdesskatten. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag Vidare drogs slutsatsen att fullgörandekostnaderna för mervärdes- skatten, i förhållande till andra skatter, var särskilt höga. Den bedömning som gjordes i det sammanhanget var att om skatte- reformens enhetliga mervärdesskattesats hade blivit bestående skulle detta ha minskat fullgörandekostnaderna samt totalt lett till ett enklare skattesystem sett till företag/arbetsgivare som helhet. I kapitel 9 görs bedömningen att fullgörandekostnaderna för företa- gen i för att tillämpa nuvarande skattesatsstruktur uppgår till cirka 600–. För näringslivet innebär en övergång till en enhetlig skattesats minskade kostnader. Med stöd både av de uttalanden som gjorts vid utvärderingen av 1990/skattereform och Nuteks rapport får det antas att de mindre företagen proportionellt sett skulle få störst kostnadsminskning. 15.4.2Administrativa kostnader för myndigheter I bilaga 2 har utförligt redogjorts för nuvarande systems betydande nackdelar ur gränsdragningssynpunkt. Vid tillämpning av en enhet- lig mervärdesskattesats kommer många av de problem som redo- visats att försvinna. En enhetlig mervärdesskattesats undanröjer dock inte alla avgränsningsproblem. Avgränsningar gentemot regler om undantag från beskattning finns fortfarande kvar med åtföl- jande konkurrensproblem i vissa fall. Eftersom undantagen från beskattning i allt väsentligt följer gällande, tvingande, EG-rätt är det dock vanligen inte möjligt att slopa dem eller göra några större justeringar. Åtgärder kräver i dessa fall ofta ändrade EG-regler. Av kapitel 9 framgår att och andra myndigheter lägger ner betydande resurser på att hantera nuvarande system med flera skattesatser. En slutsats är att komplicerade regler kräver resurser, såväl inom myndighetssfären som inom näringslivet. Av den undersökning som gjorts på i Växjö- regionen framgår att olika personalkategorier lägger ner en relativt stor andel av sin arbetstid på frågor som har anknytning till reduce- rade skattesatser. Med undantag av processförarna (som lägger ner fem dagars arbete ) lägger övriga yrkesgrupper som omfattas av undersökningen ner mellan en halv till nära en månads arbete på frågor om reducerade skattesatser. Enligt utredningens uppfattning ger undersökningen en tydlig bild av att arbetsuppgif- terna är administrativt betungande för förvaltningen. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag åtgången uppskattas till mellan 130 och 150 årsarbetskrafter. Även undersökningen inom visade att en för- hållandevis stor andel av nämndens mervärdesskattemål rör skatte- satser och undantag från beskattning. 15.5Konsekvenser för näringslivet – övergripande Enligt utredningens bedömning kan det vara viktigt att få effekt- erna för näringslivet redovisade i ett sammanhang i betänkandet. Vid en omläggning till en likformig mervärdesskatt där normal- skattesatsen sänks blir resultatet att en stor majoritet av företag får en skattesänkning. Att i detalj gå in och analysera hur denna för- ändring slår för alla dessa branscher skulle vara ett mycket omfat- tande arbete. Även om fördelarna för dessa företag sammantaget kan beräknas bli stora måste denna redovisning därför hållas på ett generellt plan. Ett mindre antal företag, som står för en förhållandevis liten del av den totala skattepliktiga omsättningen, skulle vid en likformig beskattning få en höjd skattesats. Det gäller de företag som får tillämpa någon av de reducerade skattesatserna. Konsekvenserna för dessa företag kommer att beskrivas mer ingående än för den majoritet av företag som får en skattesänkning. Det kan kanske tyckas oproportionerligt att beskriva konsekvenserna för dessa företag mer utförligt än för den stora majoriteten. Utredningens bedömning är dock att dessa företag blir föremål för en större för- ändring som trots de administrativa vinster som kan göras sanno- likt skulle upplevas negativt av de berörda. Det är också inom dessa områden som det funnits politiska önskemål om att genom en lägre skattesats påverka konsumtionsmönster eller köpkraft i viss rikt- ning. 15.5.1Områden som får sänkt mervärdesskatt från Som framgått i tidigare avsnitt kommer vid tillämpning av en lik- formig skattesats av de skattepliktiga transaktionerna att beskattas med istället för . I allt väsentligt hänvisas till den tidigare ekonomiska analysen i betänkandet (kapitel 12, avsnitt 12.3). Konsekvenser av ett likformigt momsuttag effekterna med hjälp av en modell som utgår från att momssänk- ningen på lång sikt får fullt genomslag på konsumentpriserna. Utredningens analys visar att de långsiktiga jämviktspriserna skulle sjunka för de varor och tjänster som omfattas av en sänkt mervärdesskatt från . Lång sikt avser oftast en period . Den långsiktiga pris- effekten som utredningen beräknat avser hur prisnivån i en lång- siktig jämvikt beräknas förändras. Den mäter skillnaden mellan två prisnivåer i långsiktig jämvikt och alltså inte storleksförändringen mellan dagens prisnivå och en prisnivå . Priseffekten kan sällan utläsas i löpande prisstatistik. Detta beror på att varje enskild varumarknad ofta ej befinner sig i långsiktig jämvikt. Anpassning mot långsiktig jämvikt innehåller ofta prisförändringar som avviker från den allmänna prisutvecklingen. Orsaker till att varumarknaden inte är i långsiktig jämvikt kan sökas i efterfråge- förändringar till följd av t.ex. skatter, inkomster och sparbeteenden eller strukturförändringar orsakade av t.ex. teknisk utveckling, investeringar och konkurrensvillkor. I kapitel 10 redovisas vissa internationella aspekter. Eftersom avsikten är att varor och tjänster som är föremål för gränsöverskri- dande handel inte skall beskattas med reducerad mervärdesskatt innebär EG-reglerna i princip att de varor och tjänster som handlas över gränserna beskattas med normalskattesatsen. I , som tillsammans med och tillämpar den högsta normal- skattesatsen inom EU, har mervärdesskattenivån främjat privat- personers inköp av framför allt kapitalvaror över gränserna. Vid utredningens besök i framkom att man anser sig ha stora problem med privatpersoners inköp av framför allt kapitalvaror över gränserna. Utredningen har erfarit att handel över gränserna med kapitalvaror även förekommer till men såvitt kunnat utrönas inte i samma omfattning. Även om det av olika orsaker finns faktorer som gör att inte är jämförbart med kan det finnas risk att denna handel ökar. Ett potentiellt ännu mer betydelsefullt område är handeln med olika tjänster över gränserna. Detta gäller Internet-handel men också telekommunikations- och radio- och TV-tjänster. EG-reglerna om hur dessa tjänster beskat- tas innebär att svenska företag med den höga normalskattesatsen har sämre konkurrensvillkor.