sou · GTB357 · 2006-01-01 00:00:00 — Som jag tidigare framhållit har mervärdeskatteutredningens arbete enbart varit av teknisk natur och det har därför inte ingått i upp- draget att närmare pröva själva basen för mervärdeskatten, dvs. de undantag från en generell beskattning som finns på varusidan och framför allt på tjänstesidan. beskattas högst av den privata konsumtionen med mervärdeskatt. Många länder i Väst- har en bredare bas för mervärdeskatten än . Mot denna bakgrund och med hänsyn till att inskränkningarna av skatte- plikten leder till betydande svårigheter vid tillämpningen bör det övervägas om underlaget för mervärdeskatten kan breddas. Det är enligt min mening nu dags för en förutsättningslös översyn av mer- värdeskattens omfattning. En huvudinriktning bör enligt min mening vara att mervärdeskatten så långt möjligt görs generellt tillämpbar och konkurrensneutral i fråga om konsumtionen av olika varor och tjänster. Översynen bör syfta till att undersöka positiva och negativa verkningar av en generell varu- och tjänstebeskattning. En kommitté bör tillkallas för denna uppgift. Kommittén bör lämna förslag till hur en mervärdeskatt med breddad bas tekniskt bör ut- formas. Översynen bör också omfatta en bedömning av möjligheterna till och effekterna av slopade reduceringsregler. Utgångspunkten bör vara en enhetlig skattesats för hela det mervärdeskattebelagda varu- och tjänsteområdet. En mer generell mervärdebeskattning bör där- för i princip innebära att reduceringsreglerna så långt möjligt be- gränsas. I den mån reduceringsregler fortfarande bedöms motive- rade bör övervägas i vad mån de kan förenklas. Om slopade redu- ceringsregler skulle medföra kraftiga kostnadsökningar bör kom- mittén om så erfordras kunna föreslå kompensationsåtgärder även utanför den indirekta beskattningens område. Som jag har nämnt bör huvudinriktningen vara en i princip enhetlig beskattning för hela det mervärdeskattebelagda om- rådet. Kommittén bör ändå pröva de skäl som kan finnas för att in- föra en särskild indirekt beskattning av varaktiga kapitalvaror, och lämna förslag till hur en sådan skatt skulle kunna tekniskt utformas och avgränsas. Kommittén bör därvid överväga om en sådan be- skattning exempelvis kan genomföras inom mervärdebeskattning- ens ram genom en differentiering av skattesatserna. Uppdraget bör däremot inte omfatta frågan om en differentiering eller sänkning av mervärdeskatten för livsmedel och andra oumbärliga varor. Frågan om en sänkt skatt på livsmedel har för övrigt utretts och avvisats av utredningen (Ds Fi 1983:02) om differentierad mervärdeskatt. Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet SOU 2005:57 En breddning av basen för mervärdeskatten och de andra indi- rekta skatterna bör totalt sett innebära ökade intäkter från dessa skatter. Detta är av särskild betydelse med hänsyn till möjligheterna att finansiera en reformering av inkomstskatten enligt de riktlinjer för utredningsarbetet som jag tidigare givit åt kommittén om reformerad inkomstbeskattning. En viss samordning av kommitté- ernas arbete erfordras därför. Kommittébetänkandet - Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35) avlämnade kommittén sitt betänkande Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35). Kommittén förordade att mervärdeskatten i princip skulle träffa all yrkesmässig omsätt- ning av varor och tjänster. Utredningen föreslog därför att flera av de dåvarande undantagen från beskattning skulle slopas och att uppräkningen av skattepliktiga tjänster skulle ersättas med en bestämmelse om generell skatteplikt för tjänster. Kommittén menade vidare att det inte fanns skäl att införa en högre beskatt- ning på varaktiga kapitalvaror eller att föreslå en lägre skattesats på viss konsumtion. En enhetlig skattesats skulle således tillämpas. I sitt arbete hade kommittén ställt upp vissa mål och restrik- tioner. Den reformerade mervärdeskatten borde utformas så att skatten skulle öka statens intäkter, gynna samhällsekonomisk effektivitet, innehålla så få indirekta eller dolda subventioner som möjligt, vara enkel att tillämpa både för myndigheter och skatt- skyldiga, få en konstruktion av EG-modell, som skulle underlätta en anpassning till EG på skatteområdet, och vara fördelningsmässigt acceptabel. Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet Utredningen konstaterade att en mervärdeskatt som omfattade all konsumtion av varor och tjänster och endast innehöll en skattesats bäst skulle motsvara de uppställda kraven. En sådan modell skulle mot bakgrund av den dåvarande relativt snäva skattebasen ge kraftigt ökade skatteintäkter. Den skulle också svara mot kraven på samhällsekonomisk effektivitet, och pro- duktion och konsumtion skulle inte påverkas i någon riktning av en skatt som var utformad på ett sådant sätt. Utredningen kon- staterade dock att en sådan modell mot bakgrund av det finns ett antal undantag från beskattning inom olika områden (t.ex. sjuk- vård, undervisning och boende) endast var teoretisk.10 Ur samhällsekonomisk synpunkt ansåg utredningen att en generell mervärdeskatt var tämligen självklar. Man menade att om en konsument kan välja mellan olika varor och tjänster, av vilka en del är belagda med full mervärdeskatt, andra med en lägre skatt och andra åter är undantagna från beskattning, sned- vrids konkurrensen med samhällsekonomiska förluster som följd. Utredningen menade också att en differentierad moms innebar att samhällets resurser utnyttjades ineffektivt och att den totala välfärden minskade. Kommittén hade att ta ställning till om det skulle införas lägre skattesatser på viss konsumtion och då framför allt på livsmedel. Den slutsats utredningen kom fram till var att mervärdeskatten inte var lämplig som ett instrument i fördelningspolitiken. Skatten borde användas som en ren intäktskälla för staten. För- delningspolitik borde i stället bedrivas via inkomst- och för- mögenhetsbeskattningen samt via transfereringar.11 10SOU 1989:35, s. 142 f. 11SOU 1989:35 s. 274. Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet 3.1.5Proposition 1989/90:111 - Reformerad mervärdeskatt m.m. (SFS 1990:576, prop. 1989/90:111) trädde den lagstiftning som byggde på kommitténs förslag i kraft. I propositionen som i stora delar sammanfattade vad kom- mittén sagt om de principer som borde gälla i ett reformerat mervärdeskattesystem, och i andra delar utvecklade resone- manget, uttalades bl.a. följande. Departementschefen ansåg att det finns vissa krav som kan ställas på ett mervärdesskattesystem (utöver att det skall ge skatteintäkter). Det skall gynna samhälls- ekonomisk effektivitet, innehålla så få indirekta eller dolda sub- ventioner som möjligt, vara enkel att tillämpa och vara fördel- ningspolitiskt acceptabelt. Departementschefen konstaterade att kommittén funnit att en generell och enhetlig mervärdeskatt bäst motsvarar dessa krav. Om konsumenten kan välja mellan olika varor och tjänster, av vilka en del är belagda med full skatt, andra med en lägre skatt och åter andra är skattefria så snedvrids konsumtionsmönster med samhällsekonomiska effekter som följd. En mervärdesskatt bör således likformigt träffa all kon- sumtion av varor och tjänster som produktion och distribution går fria genom avdragsrätt för ingående skatt.12 Kommittén hade behandlat frågan om införande av en högre skattesats för kapitalvaror och en lägre skattesats för vissa andra varor såsom t.ex. livsmedel och hade därvid funnit att det ur administrativ synpunkt bästa mervärdesskattesystemet uppnås om endast en skattesats tillämpas. Departementschefen delade den uppfattningen. Kommittén hade låtit utföra en undersök- ning av de fördelningsmässiga effekterna av en lägre mer- värdeskatt på livsmedel. Resultatet av denna undersökning gav vid handen att en differentiering av mervärdeskatten inte var ett effektivt fördelningspolitiskt instrument.13 I propositionen konstaterades vidare att de undantag från be- skattning och reduceringsregler som tillämpas, ibland är avsedda 1989/90:111 s.86-88. 1989/90:111 s. 84. Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet att fungera som en indirekt subventionering av konsumtionen inom vissa områden. Som exempel togs bostadsområdet upp. Ett av skälen till att reduceringsregler infördes på byggområdet respektive att inte moms infördes på hyror var att mervärde- skatten inte skulle få fördyra bostadsproduktionen.14 Departe- mentschefen uppgav vidare att enligt kommittén har ett system med indirekta eller dolda subventioner vissa nackdelar. Generella subventioner av detta slag har i allmänhet dålig träffsäkerhet och är därmed ineffektiva. Många undantag eller reduceringsregler kan då de införs vidare vara dåligt utredda och motiverade. Andra kan ha tillkommit under särskilda förhållanden som inte längre föreligger. Några undantag kan helt sakna uttalade motiv för sin existens. Kommittén hade kommit fram till att många av de undantag från beskattning som tillämpades berördes av kritiken medan andra undantag såsom exempelvis undantagen från beskattning för social omsorg, sjukvård och utbildning fyller en funktion som komplement till samhällets direkta bidrag till dessa verksamheter. I propositionen angavs vidare att reduceringsreglerna och den omfattande skattefriheten inom tjänsteområdet medför att be- skattningen blir komplicerad. Särregleringarna skapar inte bara tolkningsproblem av betydande omfattning och svårighetsgrad, utan också redovisnings- och kontrollproblem. Kommittén hade menat att i ett masshanteringssystem som momsen utgör, är det nödvändigt att bestämmelserna är enkla, generella och entydiga. Olika undantag och reduceringsregler skapar gränsdragnings- och tolkningsproblem som binder upp skattemyndigheternas kontrollresurser och hindrar en rationell skattekontroll. Sammanfattningsvis uttalade departementschefen (s. 88): Jag delar kommitténs uppfattning om mervärdeskattesystemets konstruktion. Skatten bör vara generell. Undantag från skatteplik- ten bör endast förekomma i undantagsfall och då vara särskilt moti- verade. Vidare bör reduceringsreglerna slopas. De problem i fråga om bristande konkurrensneutralitet som varit ett av skälen för in- 1989/90:111 s. 87. Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet förandet av reduceringsreglerna bör tekniskt kunna lösas på annat sätt. Genom att alla reduceringsregler slopades tillämpades således därefter normalskattesatsen för alla skattepliktiga omsättningar. Även fortsättningsvis fanns det dock ett antal regler om undan- tag från beskattning kvar i ML. T.ex. gällde det verksamheter inom kultur, utbildning och idrott. Eftersom momsen då beräknades i procent av priset inkl. moms motsvarar denna nivå vår nuvarande 25 procentiga skattesats. Sättet att beräkna momsen som en påslagsprocent infördes (SFS 1990:576). 3.1.6Ny mervärdesskattelag och andra viktigare utredningar Efter skattereformen har ett antal olika lagstiftningsprojekt genomförts inom mervärdesbeskattningen. Att ge en fullständig redovisning av de lagändringar som har skett är inte ändamåls- enligt i det här sammanhanget. Däremot är det lämpligt att vissa av de större projekten beskrivs överskådligt. I kapitel 5 men framför allt i bilaga 2 återkommer utredningen med mer utför- liga redovisningar till bakgrunden av de författningsändringar som särskilt berört skattesatserna. En ny mervärdesskattelag trädde i kraft (prop. 1993/94:99, bet. 1993/94:SkU29, rskr. 1993/94:170, SFS 1994:200). Genom den nya lagen gjordes en omfattande författ- ningsteknisk översyn av bestämmelserna i lagen (1968:430) om mervärdeskatt. Avsikten var att lagen skulle bli mer lättillgänglig och även innebära ett närmande till den ordning som rådde inom EG. Det kan noteras att det var genom den nya mervärdes- skattelagen som mervärdesskatt började stavas med två s. Propo- sitionen byggde på slutbetänkandet Ny mervärdesskattelag av ut- redningen om teknisk översyn av mervärdeskattelagen (SOU 1992:6). Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet Utredningen (Fi 1991:09) om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna hade som uppgift att lämna förslag till den lagtekniska anpassningen av mervärdesskatten och punkt- skatterna som behövdes vid ett svenskt medlemskap i . Utredningens slutbetänkande Mervärdesskatten och EG (SOU 1994:88) låg till grund för regeringens proposition 1994/95:57. Även om den svenska lagstiftningen som berörde skattebasen till stora delar var konform med motsvarande EG-regler genom- fördes i detta sammanhang en del förändringar i ML:s bestäm- melser om undantag från beskattning. Betänkandet Mervärdesskatten och EG låg också till grund för regeringens proposition Mervärdesskatt inom kultur-, utbild- nings- och idrottsområdet, prop. 1996/97:10, (bet. 1996/97:SkU6) som utgjorde en ytterligare anpassning till EG-rätten. Genom denna lagstiftning infördes skatteplikt för flera tidigare undan- tagna tjänster inom dessa områden. 3.1.7Förändringar i skattebasen som gjorts efter skattereformen I föregående avsnitt har de bedömningar och överväganden som gjorts av kommittén och regeringen i samband med skattere- formen redovisats i stora drag. Uttalanden som gjordes i det sammanhanget var t.ex. att en enhetlig mervärdesskatt bäst mot- svarar de krav som ställs på skatten om den skall gynna samhälls- ekonomisk effektivitet, innehålla så få indirekta eller dolda sub- ventioner som möjligt, vara enkel att tillämpa och vara fördel- ningspolitiskt acceptabel. Vidare uttalades att ett system med olika skattesatser hade som följd att konsumtionsmönstret sned- vrids med samhällsekonomiska effekter som följd. Det konstate- rades vidare att särregler skapar tolkningsproblem av betydande omfattning samt redovisnings- och kontrollproblem samt att mervärdesskatten inte var lämplig som ett instrument i fördel- ningspolitiken. Sammanfattningsvis uttalade departementschefen att han delade kommitténs uppfattning om att skatten borde Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet vara generell och att undantag från skatteplikten enbart borde förekomma i undantagsfall och då vara särskilt motiverade samt att gällande reduceringsregler skulle slopas. I några enskilda delar gjorde han dock en annan bedömning än utredningen.15 Lagstift- ning trädde som nämnts i kraft . Trots dessa uttalanden gjordes dock det första avsteget från principen att enbart tillämpa en skatte- sats. efter skattereformen har därefter ett flertal för- ändringar av skattebasen skett och då framför allt vad avser tillämplig skattesats för olika varor och tjänster. Förutom att skattesatsen har förändrats har även i något fall ett undantag från beskattning slopats och ersatts med skatteplikt, ofta med redu- cerad skattesats. Längre fram i betänkandet kommer utredningen att redovisa de skäl som åberopats för att införa reducerad skattesats inom olika områden. Inom några utvalda områden kommer utredningen också att analysera om de effekter som åtgärden syftade till har uppnåtts. För att få en överblick över vilka områden det gäller och när olika åtgärder har vidtagits lämnas här en översiktlig kronologisk lista över vilka föränd- ringar som skett efter som berör tillämp- ningen av reducerade skattesatser och undantagen från beskatt- ning. Livsmedel, servering, hotell och camping, resor, transport i skidliftar (till ) Livsmedel, servering, hotell och camping, resor, transport i skidliftar (till ) Hotell och camping, personbefordran, transport i skidliftar (till ) Brevbefordran (till ) Serveringstjänster (till ) Brevbefordran (till ) Konstverk av upphovsman och import av konst- verk, samlarföremål, antikviteter (undantag till ) 15 Utredningen föreslog t.ex. en vidare beskattning inom kulturområdet och att även allmänna nyhetstidningar skulle omfattas av den generella skattesatsen. Utvecklingen av det svenska mervärdesskattesystemet Livsmedel (till ) Dagstidningar (till ) Bio (undantag till ) Konserter, opera, balett m.m. samt vissa upp- hovsrätter (undantag till ) Viss idrott (undantag till ) Vissa museum och bibliotek (undantag till ) Viss arkivverksamhet (undantag till ) Viss utbildning (undantag till ) Personbefordran (till ) Djurparker (till ) Böcker och tidskrifter m.m. (till ) Som framgått av beskrivningen i detta kapitel är mervärdes- skatten en konsumtionsskatt i likhet med punktskatten. I många fall har en avsikt med mervärdesskatten varit att införa en mer generell konsumtionsskatt och på det sättet även minska behovet av punktskatter. Mervärdesskatten karakteriseras som en allmän konsumtions- skatt medan punktskatten är en speciell konsumtionsskatt som tas ut på särskilt utvalda varor och tjänster. Punktskatterna svarar för en stor andel av statens inkomster. uppgick de till . De flesta punktskatter har inte enbart införts för att ge staten inkomster. Skatterna har även använts för, att av olika skäl, såsom t.ex. miljö- och folk- hälsoskäl, styra konsumtionen i en för samhället önskvärd rikt- ning. Exempel på punktskatter som tillämpas är alkohol- skatten, avfallsskatten, bekämpningsmedelsskatten, energi-, koloxid- och svavelskatten, lotteriskatten, reklamskatten, spel- skatten och tobaksskatten.16 16 Uppgifterna är hämtade från informerar Punktskatter (RSV 505 utgåva 16, utgiven av ).