sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Åtgärdsprogram enligt förord- ningen om miljökvalitetsnormer i utomhusluft är inte obligatoriska utan de skall tas fram om det behövs. Någon närmare angiven tidpunkt finns inte. I vilka situationer krävs åtgärdsprogram? I denna del gjordes vissa förändringar i samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten i svensk rätt. skulle åtgärdsprogram tas fram om det behövdes för att klara en miljökvalitetsnorm eller om kravet på det följer av medlemskap i unionen. Kopp- lingen till krav enligt EG-rätten har strukits och gäller att förslag till åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna . förslag om behov av åtgärdsprogram skall göra en första bedömning av om det finns behov av åtgärdsprogram när normer överträds. Verket har fått in rapporter om överskridanden av miljökvalitetsnormer från 13 kommuner och tagit ställning till behovet av åtgärdsprogram i samtliga fall. I sex av de fallen anser att det finns behov av åtgärdsprogram medan det i sju fall inte bedöms behövas särskilda åtgärdsprogram. ej behov av särskilt åtgärdsprogram förslag: ta fram åtgärdsprogram förslag: ta fram åtgärdsprogram ej behov av åtgärdsprogram ej behov av åtgärdsprogram förslag: ta fram åtgärdsprogram ej behov av åtgärdsprogram förslag: ta fram åtgärdsprogram ej behov av åtgärdsprogram ej behov av åtgärdsprogram ej behov av särskilt åtgärdsprogram förslag: ta fram åtgärdsprogram förslag: ta fram åtgärdsprogram Åtgärdsprogram har fastställts för (kvävedioxid och partiklar) samt för (kvävedioxid). I övrigt har regeringen när detta betänkande går i tryck inte tagit ställning till rapporter om behov av åtgärdsprogram. I de fall funnit att det finns behov av åtgärds- program baseras besluten på en bedömning av om överskridanden kommer att ske när normerna skall . Även konstaterade eller sannolika överskridanden av plus toleransmarginalen har haft betydelse för besluten. Ett tänkbart skäl till att åtgärdsprogram inte bör tas fram trots ett överskridande skulle enligt Naturvårds- verket kunna vara att överskridandet beror på en enda källa. En annan situation då åtgärdsprogram inte nödvändigtvis behövs är då åtgärdsbehovet är förhållandevis litet och åtgärder för att säker- ställa att kan vidtas ändå. pekar dock på att även i sådana situationer kan åtgärdsprogram fylla en funktion. Proceduren och regelverket kring åtgärdsprogram inne- bär bättre förutsättningar för att normerna . När det gäller överskridanden av partiklar i förordar att ett åtgärdsprogram tas fram, trots ett lokalt motstånd från bland annat och i . Visserligen arbetar redan kommunen och läns- styrelsen med lösningar på problemet men menar att det är regeringen som skall besluta om åtgärdsprogram behövs eller ej. bedömer att en fortsatt kartläggning av partikelhalterna i är ett viktigt underlag för det kom- mande åtgärdsarbetet. I är det sannolikt att miljökvalitetsnormer för kvävedioxid kommer att överskridas i vissa delar av centrala . plus toleransmarginalen överskreds påtagligt 2003 (uppgifter om 2004 saknas). Överskridanden beror på ett flertal källor, bl.a. biltrafiken, sjöfarten, hamnen och därtill kopplad verksamhet, kollektivtrafiken samt bidrag av föroreningar från utlandet. anser därför att åtgärdsprogram behövs. bedömer att miljökvalitetsnormen för kväve- dioxid inte kommer att i . Det är också osäkert vilken effekt pågående och planerade åtgärder i och i regionen får på halterna av kvävedioxid. Verket anser att krite- rierna är uppfyllda för när ett åtgärdsprogram skall upprättas. bedömer att miljökvalitetsnormen för partiklar kommer att överskridas i under ett normalår. Även om huvudorsaken till överskridande sannolikt är vägtrafiken går det inte att säga vilken eller vilka åtgärder eller styrmedel som är mest lämpade att vidta för att sänka halterna så att expo- neringen minskar och så att . Därför menar verket att ett åtgärdsprogram behövs för . I är det sannolikt att miljökvalitetsnormer för kvävedioxid kommer att överskridas på flera platser. plus toleransmarginalen överskreds . Naturvårds- verket föreslår därför att åtgärdsprogram för kvävedioxid tas fram. Eftersom halter av partiklar är höga menar att även behovet av åtgärder för att motverka överskridanden av partikelnormen bör övervägas i åtgärdsprogrammet även om det inte klart kan konstateras om sådana överskridanden kommer att ske. I finns påtaglig risk för att miljökvalitetsnormer för både partiklar och kvävedioxid kan komma att överskridas respektive 2006 på vissa begränsade avsnitt av en gata om inte riktade åtgärder vidtas. På andra platser finns risk för överskridan- den vid ogynnsam väderlek eller ökade utsläpp. Miljökvalitets- för partiklar plus toleransmarginalen överskrids också. Detta talar för att åtgärdsprogram bör upprättas. bedömer att åtgärdsbehovet i är förhållandevis litet både när det gäller nivåer och geografisk omfattning. De fördelar det innebär att ta fram ett åtgärdsprogram proceduren och regel- verket kring åtgärdsprogram skapar bättre förutsättningar att klara – gör att förordar ett åtgärdsprogram för centrala . bedömer att det inte finns behov av åtgärds- program för . Det beror på att mätunderlaget varit brist- fälligt och lett till att det inte med säkerhet kunnat konstateras att miljökvalitetsnormerna kommer att överträdas. Brister i underlaget har bestått i att mätning inte skett . En särskild fråga som har betydelse är hur bedömningen av om en miljökvalitetsnorm är överskriden eller ej skall göras. Skall varje överskridande av oavsett meteorologiska förhållanden ses som överskridanden i lagens mening eller skall betraktas som överskriden endast om det sker med normala meteorologiska förhållanden för platsen? anser att skall anses överskriden först när det skett under ett meteorologiskt normalår och mätunderlaget för är för knapphändigt för att det skall kunna bedömas så kommer att ske. Förhållandena är på så sätt likartade i . Det saknas data för meteorologiska normalår och de överskridanden av som sannolikt skett har inträffat med ogynn- sam meteorologisk påverkan. bedömer att norm- erna sannolikt kommer att under normalår i och att åtgärdsprogram därför inte behövs. När det gäller har det visserligen funnits brister i mät- underlaget, men bedömer att miljökvalitets- . Något behov av åtgärdsprogram finns därför inte. Inte heller i finns behov av åtgärdsprogram eftersom bedömer att miljökvalitetsnormen för partiklar sannolikt . Inte heller för eller kommuner anser Natur- vårdsverket att regeringen behöver initiera arbete med särskilda åtgärdsprogram. Det beror till stora delar på att arbetet med åtgärdsprogram redan pågår för . De höga halterna i , som vid ogynnsamma förhållanden ligger i nivå med miljökvalitetsnormen, bedöms ligga på samma nivå när för kvävedioxid skall vara uppfylld. Vissa av de åtgärder som ingår i programmet för kan generellt minska utsläppen av kvävedioxid i regionen och då även i det område i där halterna är höga. När det gäller höga partikelhalter i påpekas att ett antal åtgärder som behöver vidtas av kommuner i länet finns angivna i det fastställda programmet för . kommun bör därför inom ramen för det redan fastställda åtgärdsprogrammet vidta erforderliga åtgärder i syfte att klara miljökvalitetsnormen för partiklar. Om ytterligare åtgärder bedöms vara nödvändiga bör de behandlas inför beslut om ett kompletterande åtgärdsprogram. Det behövs därför inga särskilda åtgärdsprogram för eller kommuner. Slutligen anser att något åtgärdsprogram inte behövs för att klara miljökvalitetsnormen för kolmonoxid i . Denna norm överskrids på en eller , sannolikt till följd av ett återkommande motorevenemang. Verket bedömer att relevanta åtgärder bör kunna vidtas utan åtgärdsprogram. Regeringen har beslutat att förslag till åtgärdsprogram skall tas fram och senare fastställt sådana program för kvävedioxid och partiklar i respektive för kvävedioxid i . I båda fallen har regeringen hänvisat till att det krävs åtgärder för att klara normerna . Det är alltså en bedömning av hur luft- kvaliteten kommer att utvecklas som ligger till grund för beslutet. Det har framförts kritik mot att det tagit att få fram de två åtgärdsprogrammen. i anmälde till regeringen att det fanns behov av ett åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid i Stockholms- gav regeringen i uppdrag att ta fram ett förslag till åtgärdsprogram för att klara miljö- kvalitetsnormer för kvävedioxid. begärde att åtgärdsprogram skulle upprättas även för att klara miljö- kvalitetsnormer om partiklar och fick i uppdrag att ta fram förslag till ett sådant program. Förslag till åtgärdsprogram för kvävedioxid inkom till regeringen och för partiklar . Förslagen remitterades respektive mars . Åtgärdsprogram för både kvävedioxid och partiklar i fastställdes av rege- ringen . När det gäller åtgärdsprogram för gavs det in en skrivelse till regeringen från i samt ett antal organisationer i med förfrågan om att få upprätta ett åtgärdsprogram för att klara miljökvalitets- för kvävedioxid i . gavs i uppdrag att ta fram förslag på åtgärdsprogram. Förslaget lämnades in till regeringen och remitterades av regeringen . Ett åtgärdsprogram fastställdes av regeringen . Det har således tagit fyra och ett halvt, två och ett halvt respektive från myndigheternas anmälan att få fastställda åtgärdsprogram. 2.3.6Vem tar fram förslag till åtgärdsprogram? Frågan om vem som skall ta fram förslag till åtgärdsprogram regleras i 5 kap. 4 § första stycket . Denna bestämmelse ändrades vid införlivandet av ramdirektivet för vatten. Ändringen medförde att det gjordes en tydligare skillnad mellan förslaget till program och fastställandet av programmet. Både beslut om att ta fram förslag till program och beslutet att fastställa program kan fattas av regeringen eller delegeras till en eller flera myndigheter eller kommuner. När det gäller de normer för vattenkvalitet som baseras på ramdirektivet för vatten är det alltid vattenmyndigheterna som tar fram förslag till åtgärdsprogram. Förslag till åtgärdsprogram för buller tas fram av vissa angivna kommuner, , respektive , var och en inom sitt område. Förslag till åtgärdsprogram för fiskevatten enligt förordningen om miljökva- litetsnormer för fisk- och musselvatten skall tas fram av länsstyrel- sen inom det län fiskevattnen finns inom eller gemensamt av flera länsstyrelser om fiskevattnet sträcker sig över flera län. Förslag till åtgärdsprogram för musselvatten skall tas fram av i . Det finns inte någon särskild utpekad myndighet som skall ta fram åtgärdsprogram för luftkvalitetsnormer. Det får beslutas av regeringen från fall till fall. Vid överträdelser av miljökvalitetsnormer för luftkvalitet finns särskilda rapporteringsregler. Kommunerna har ansvar för att kontrollera utomhusluften genom mätningar och/eller beräkningar. När det kan antas att normer kommer att överskridas, eller i förekommande fall normer och toleransmarginaler, skall kommunerna underrätta och . skall sedan undersöka behovet av ett åtgärds- program. Om finner att det behövs ett åtgärds- program skall verket föreslå regeringen att ett förslag till åtgärdsprogram skall upprättas. skall också lämna förslag på vem som bör upprätta förslaget. Det är sedan regeringen som fattar beslut om ett förslag skall tas fram och den avgör från fall till fall vem som skall göra det. Ännu har inga åtgärdsprogram fastställts enligt detta nya system. Det har heller inte fattats några beslut om att ytterligare förslag till åtgärdsprogram skall tas fram. Det är därför inte möjligt att säga om detta nya system medför att beslut fattas snabbare . Regeringen har i två fall beslutat om att förslag till åtgärdsprogram skall tas fram. De gäller förslag för att förbättra luftkvaliteten i (kvävedioxid och partiklar) och (kväve- dioxid). I båda fallen har uppgiften tilldelats med motiveringen att de höga värdena av föroreningar berör flera kommuner. har tagit ställning till om åtgärdsprogram behövs för några av landets kommuner (se tabell i avsnitt 2.3.5). Verket har i detta sammanhang redovisat sin syn på vem som bör få i uppdrag att ansvara för utarbetning av ett förslag. Tre viktiga faktorer som pekar på är: det geografiska område där överskridandet kan bedömas ske vilka möjligheter de berörda myndigheterna har att påverka de förhållanden som har betydelse för normefterlevnaden, i vilken grad olika myndigheter råder över de åtgärder som kan behöva vidtas i vilken mån framtagandet av förslag till åtgärdsprogram leder till att åtgärder kan förankras och det kan skapas förutsätt- ningar för acceptans hos allmänheten, verksamhetsutövare och myndigheter vilka underlättar ett senare genomförande. En utgångspunkt för är att en regional instans bör ansvara för framtagandet av förslag om överskridandena är kommunöverskridande eller om de sker på flera olika platser i ett län och orsakerna till överskridandena är likartade. I sådana fall kan samordningsvinster göras genom att förslaget arbetas fram på regional nivå. När det gäller föreslår att Läns- styrelsen i skall få uppdraget att ta fram åtgärdsprogram. Det påpekas att har ett regionalt samordningsansvar och bedriver regionalt miljöarbete med bl.a. åtgärdsstrategier. Eftersom föreslagna åtgärder kan komma att beröra staten eller statliga myndigheter är det av betydelse att är statens repre- sentant. är prövnings- och tillsynsmyndighet för hamnverksamhet som är en stor bidragande källa till de aktuella föroreningarna. Slutligen pekas på att det kan finnas behov av flera åtgärdsprogram i länet och det kan då ge samordningsvinster om gör arbetet. Liknande skäl framförs när det gäller åtgärdsprogram för partiklar i där föreslår att ges uppdraget. I det fallet framhålls även att det finns erfarenheter från tidigare arbete med åtgärdsprogram för kvävedioxider hos . Även förslaget till åtgärds- program för bör enligt tas fram av . Det beror på att samordningsvinster kan göras med arbetet med åtgärdsprogram för . Om regeringen be- dömer att idet inte behövs något åtgärdsprogram för eller att någon annan än skall ta fram förslaget där påpekar att motivet för att skall få uppdraget i blir betydligt svagare. I förslaget att åtgärdsprogram skall upprättas för före- språkar att kommunen ges uppdraget men det påpekas att skälen är relativt svaga. Om det visar sig att flera åtgärdsprogram behövs i länet ser verket fördelar med att läns- styrelsen i stället gör arbetet. I fall föreslår att kommunen får uppdraget att ta fram förslag till åtgärdsprogram. Verket pekar på att kommunen har rådighet över den största lokala källan till de höga partikel- och kvävedioxidhalterna i gatumiljön, nämligen den lokala trafiken. Kommunen är väghållare för det lokala gatunätet, tillsynsmyndighet enligt över trafikrelaterade verksam- heter, har ett ansvar för den lokala kollektivtrafiken, är ansvarig planmyndighet enligt och har erfarenhet av ett långvarigt arbete med att förbättra trafikmiljön i staden. Även när det gäller föreslår att kommunen skall ta fram åtgärdsprogrammet och pekar på att kommunen har en förhållandevis stor rådighet över flera viktiga emissionskällor i tätorten, bl. a. från vägtrafiken. Dessutom på- pekar verket att överskridandets omfattning sannolikt är begränsat till en eller ett fåtal gator i den centrala staden. 2.3.7Vem skall fastställa åtgärdsprogram? Utgångspunkten i balken är att åtgärdsprogram skall fastställas av regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer. I tre av förordningarna om miljökvalitets- normer är det klarlagt vem som i de flesta fall skall fastställa åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram enligt förordningen om förvalt- ningen om kvaliteten på vattenmiljön skall som huvudregel fast- ställas av vattenmyndigheterna. Åtgärdsprogram för buller skall som utgångspunkt fastställas av samma myndigheter som skall ta fram förslagen, dvs. vissa angivna kommuner, , och . Enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten skall åtgärdsprogram fastställas av den länsstyrelse som fiskevattnet finns i och av i när det gäller musselvatten. När ett fiskevatten sträcker sig över flera län skall de berörda länsstyrelserna besluta åtgärds- programmet gemensamt. I vissa situationer skall myndigheterna erbjuda regeringen att pröva åtgärdsprogram. Enligt förordningen om omgivningsbuller kan en myndighet eller en kommun, som i ett förslag till åtgärdsprogram föreslås vidta åtgärder, begära att den myndighet eller kommun som upprättat förslaget ger regeringen möjlighet att pröva förslaget i denna del. Den myndighet eller kommun som upprättat förslaget till åtgärdsprogram skall då ge regeringen sådan möjlighet innan åtgärdsprogrammet fastställs. Detta är således en möjlighet för den som åläggs att göra något att initiera en rege- ringsprövning. Även enligt förordningen om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön finns möjligheter för myndigheter att begära att regeringen skall pröva ett åtgärdsprogram. Om ett förslag till åtgärdsprogram rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett miljöintresse skall vattenmyndigheten ge regeringen möjlighet att pröva för- slaget. Vidare kan eller geologiska undersökning eller en annan myndighet eller kommun som i ett förslag till åtgärdsprogram föreslås vidta åtgärder, begära att vatten- myndigheten skall ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram. En sådan begäran får göras om de finner att det föreslagna programmet allvarligt avviker från bestämmelserna i denna förordning eller ramdirektivet för vatten. En annan myndig- het eller en kommun, som i ett förslag till åtgärdsprogram föreslås vidta åtgärder, kan även begära att regeringen skall ges möjlighet att pröva förslaget om de finner att den föreslagna åtgärden strider mot annan lagstiftning. Om en sådan begäran framställs skall vattenmyndigheten ge regeringen möjlighet att pröva programmet innan det fastställs. Exakt vad för beslut regeringen fattar i en sådan situation framgår inte av författningstexten. Det är inte helt klart om rege- ringen skall fastställa hela eller delar av programmet eller fatta någon annan typ av beslut och sedan överlåta åt den myndighet som tagit fram förslaget att fastställa programmet i enlighet med regeringens beslut. I förordningarna om miljökvalitetsnormer för utomhusluft är frågan om vem som fastställer program inte reglerad. Det innebär att regeringen måste ta ställning till frågan från fall till fall. Regeringen kan besluta själv eller delegera frågan till en myndighet eller kommun. Om det behövs kan regeringen också bestämma att ett åtgärdsprogram skall fastställas av flera myndigheter eller kom- muner. Det är alltså en mycket öppen reglering som gör det möjligt att i det enskilda fallet välja regeringen eller en förvaltnings- myndighet, en kommun eller flera myndigheter och kommuner Hur beslut om åtgärdsprogram skulle fattas gemen- samt av flera myndigheter och/eller kommuner får betraktas som oklart. har två åtgärdsprogram antagits enligt 5 kap. . Båda har beslutats av regeringen och gäller luftkvalitetsnormer. I besluten om att inhämta förslag till program förekom ingen dis- kussion om vem som bör fastställa dem. Däremot har regeringen i de fastställda programmen uppdragit åt respektive länsstyrelse att upprätta förslag till kompletterande åtgärdsprogram för att de aktuella miljökvalitetsnormerna skall kunna inom länet. Regeringen har i det sammanhanget också givit länsstyrelserna i uppdrag att fastställa de kompletterande åtgärdsprogrammen. Det förs inte någon diskussion i beslutet om skälen till att skall fastställa de kompletterande programmen. Dessutom har regeringen förordnat att om och en annan statlig myndighet i samband med samrådet inte kan enas om åtgärd som myndigheten föreslås vidta, skall regeringen ges möjlighet att pröva förslaget i denna del innan det kompletterande åtgärdsprogrammet fastställs. I de rapporter till regeringen där föreslår att åtgärdsprogram skall tas fram har verket föreslagit att regeringen bör fastställa åtgärdsprogram i de fall beslut om åtgärder krävs på nationell nivå, t.ex. ändringar av lagstiftning eller internationella förhandlingar. Andra faktorer som nämns av verket är att det kan finnas behov av ekonomiska bidrag till olika aktörer eller att åtgärder kan få regionala konsekvenser. Verket har också föreslagit att regeringen skall fastställa program i de fall då lokala och regionala åtgärder kan behöva samordnas med åtgärder som kräver beslut på nationell nivå eller med åtgärder i redan föreslagna åtgärdsprogram. 2.3.8Processen för att ta fram ett åtgärdsprogram och medborgarnas deltagande Det finns få regler om hur ett åtgärdsprogram skall tas fram. De regler som finns gäller antingen vem som skall fatta olika typer av beslut eller samråd. I de ursprungliga bestämmelserna om framtagande av åtgärds- program skulle samråd hållas med myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare som skulle komma att beröras av programmet innan det upprättades. Det fanns inga särskilda regler om allmän- hetens inflytande. I samband med att ramdirektivet för vatten genomfördes i svensk rätt gjordes förändringar av för- farandet. omfattar kravet på samråd även organisationer, allmänheten och övriga som berörs av programmet. Samtliga dessa skall beredas tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. Information om möjligheten att lämna synpunkter skall ges genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt. Efter ett sådant samråd skall en särskild sammanställning göras av vilka synpunkter som lämnats. Sammanställningen skall även ange hur synpunkterna har beaktats. Samrådet och sammanställningen skall göras inom ramen för upprättandet av ett förslag till program. Några närmare tidpunkter för när samrådet skall hållas finns inte angivna. Kraven på samråd är i vissa avseenden mer långtgående enligt förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, där t.ex. tiden för samråd är i stället som anges i balken. De båda förslagen till åtgärdsprogram om luftkvalitet i och utarbetades innan dessa regler hade trätt i kraft. Sedan programmet antagits skall det skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Krav på att det antagna åtgärds- programmet skall kungöras finns endast enligt förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. 2.3.9Innehållet i ett åtgärdsprogram innehåller bestämmelser om vad åtgärdsprogram skall innehålla. Därutöver kan regeringen meddela ytterligare före- skrifter om innehållet. Bestämmelserna i balken är relativt allmänt hållna och innebär att det skall finnas uppgifter om miljökvalitets- som skall , de åtgärder som skall vidtas, vilka myndigheter och kommuner som skall vidta dem, när de skall vara genomförda, de uppgifter som EG-rätten kräver samt en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. I vissa av förordningarna om miljökvalitetsnormer finns ytter- ligare föreskrifter om innehållet i åtgärdsprogram. Förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön innehåller t.ex. en uppräkning av uppgifter som skall ingå samt en hänvisning till de artiklar i ramdirektivet för vatten som ställer krav på innehållet i åtgärdsprogram enligt direktivet. Dessa artiklar är omfattande och innehåller i vissa delar svårtolkade bestämmelser. I förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft finns inga bestämmelser om innehållet i åtgärdsprogram. Innehållet i åtgärdsprogram för luft styrs alltså i svensk rätt endast av reglerna i balken. Som jämförelse kan nämnas att den bilaga till ramdirektivet för luft som innehåller kraven på innehållet i planer och program enligt artikel 8.3. är relativt detaljerad. Innehållet i fastställda åtgärdsprogram Innehållet i de två åtgärdsprogram som fastställts i är vagt. I jämförelse med de förslag till innehåll som länsstyrelserna gav in är de fastställda programmen mindre omfattande. Sådana förslag som medför att författningsändringar krävs har t.ex. inte tagits med i de fastställda programmen.