sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Delaktighet är ett mål för storstadssatsningen i hela (och så vitt jag vet även i de andra berörda kommunerna och kom- mundelarna). Det torde betyda att man inte är nöjd med delaktigheten i dessa områden utan försöker öka den genom projekten. förväntar man sig, paradoxalt nog, mer delaktighet från de boende i dessa områden än från andra. Å ena sidan räknar man alltså de boende i de fokuserade områdena som en patient, å andra sidan förväntar man sig mer från patienten än från friska människor (Hosseini, 2002: 93f). I denna formulering är det inte medborgarna som kräver delaktig- het. De avkrävs delaktighet av någon. De utsätts för Storstadssats- ningen. Delaktighet blir därmed ett tvång som resulterar i utebliven medborgerlig delaktighet. På samma sätt som tjänstemännen frågar sig forskaren här: Om alla platser är lika, varför ska det så krävas mer delaktighet i de områden som ingick Storstadssatsningens? Utifrån en liknande ansats har en annan forskare frågat sig om inte förväntningarna om medborgarnas delaktighet på platser som därför varit något överdrivna (, 2003). Även denna fors- kare utgår från en jämförelse med den egna boplatsen, som utgångspunkt för en kritik av Storstadssatsningens förväntan om invånares större delaktighet i Albys utveckling: Jag använder ofta spontant min egen förort som jämförelse. Den har många av Albys inslag, men dessa tar sig ofta något mindre extrema uttryck än i . Jämförelse är mitt genvägssätt att extrahera vad som faktiskt är speciella förutsättningar i från vad som är generellt i de flesta stadsdelar, men som slentrianmässigt presenteras som spe- ciella i och andra lika uppmärksammade förorter och därmed riskerar att läggas dem till ytterligare last (a.a., s. 40). På de platser som tjänstemän och forskare nämner som boplatser är befolkningens kulturella bakgrund, boendemiljö och inkomster ganska likartade. Villkoren är där däremot helt annorlunda jämfört med de villkor som råder på platser som . Detsamma gäller invånarnas inflytande i den regionala ekonomin, i politiken och i kulturlivet: Det är högt där de själva bor, men alldeles för lågt i . Forskarna tycks inte riktigt ta hänsyn till att delaktigheten i själva verket ser ut på olika sätt där de bor jämför med där de fors- kar. De tycks inte ta hänsyn till skillnaderna mellan de olika plat- serna, inte heller till att segregationen drabbar människor långt mycket hårdare på mångkulturella än på höginkomsttagarnas monokulturella platser. Vid sidan av de universalistiska argument som återspeglas i de båda forskarnas uppfattningar om så präglas forskardiskursen även av rationella överväganden. Dessa väger oftast tyngre än demokratiska principer. Gott om exempel finns i såväl lokala ut- värderingar, från andra kommuner, som i nationella utvärderingar av Storstadssatsningen. När det gäller lokala utvärderingar så har en forskare på tal om till exempel , grannkommun, poängterat att de flesta insatserna initierades av kommunen, efter de behov som tjänstemän och politiker ansåg finnas (, 2003). Denna utvär- derare menar att denna tolkning av delaktighet innebär att medbor- garnas intressen representeras av tjänstemännen, något som kritise- rats i en tidigare rapport, som jämförde förvaltningarna i och , en annan av Storstadssatsningens kommuner i Stor- (Lawson, 2002). Utvärderaren pekar också på att kommunen med tjänstemännens aktiva roll ville ta till vara på kunskap och professionella erfarenheter, vilket också skulle bidra till långsiktighet. Enligt utvärderaren ligger utmaningen i det på- bjudna underifrånperspektivet från statsmakternas sida i att kombinera den professionella kunskapen från tjänstemännen med de boendes vardagskunskap och personliga erfarenheter (, 2003: 24). Vid slutet av Storstadssatsningen konstaterade flera andra fors- kare att delaktigheten i regel uteblivit på många platser, som de på samma sätt hänvisade till en rad rationella skäl till detta. I en utvärdering av satsningarna i frågar man sig till och med vad man över huvud taget skulle kunna uppnå med större delaktighet (, 2004). Här ser man ett starkt samband mellan delaktighet och känslan av lokal identitet och är kritiska till hur man bör se på skapandet av lokal identitet. Man frågar sig om en sådan identitet nödvändigtvis är något positivt. Man menar vidare att en stor del av diskussionen om segregation och utanförskap handlar om hur de utsatta områdena ska kunna integreras i större strukturer som staden och kommunen. Proble- met bör kanske inte lokaliseras till vissa områden, menar man, och lösningarna bör kanske snarare handla om att skapa bryggor och motverka den delade staden. Ett områdes identitet kan, menar man, i värsta fall stå i motsatsställning till ett sådant arbete samt innebära en risk för att utanförskapet stärks (a.a., s. 197). Mot bakgrund av ovan nämnda överväganden skulle man kunna säga att medborgarnas möjlighet att mötas och bygga lokala gemenskaper försvåras av den kulturella mångfald som präglar livet på platser som . Den universalistiska strävan efter en odelad stad lämnar varken utrymme för olikhet eller politik. Den är präglad av rationella överväganden, enligt vilka det inte tycks ut- göra något större problem med att det står tjänstemän fritt att manipulera medborgarnas delaktighet och beröva invånarnas rätt till en lokal offentlighet. Enligt denna uppfattning tenderar medborgarna i diskussionen om stadens utveckling att ses som politiska objekt, snarare än som självständiga politiska subjekt, som om det inte vore just dessa lokala medborgare som ska integrera mångkulturella platser till större strukturer. Är det inte dessa lokala medborgare som ska medverka till att skapa de bryggor som forskare åsyftar? Vilka är dessa aktiva subjekt, om inte också hyresgäster i segregerade bostadsområden? Ett exempel på att medborgare lokalt kan medverka i sådana insatser finns både lokalt och internationellt. Lokalt finner vi ett exempel i , granförort till , inte minst när det gäller arbetet med att främja kvinnors delaktighet i den lokala plane- ringen. I lyckades tjänstemän initiera en dialog där kvinnor fick utrymme att synliggöra sina situerade kunskaper. Här tyck- tes dialogen främja integration kvinnorna emellan, såväl till var- andra som till andra kvinnor i regionen (se Velásquez, 2005b). Genom lokal mobilisering fick flera förvaltningar här möjlighet att möta önskemål om förändringar som spirade ur vardagen hos boende i . Ett sådant lokalt arbete bidrog till en mer livaktig lokal offentlighet och en utveckling som mycket väl kunde erbjuda lösningar till omfattande regionala utmaningar som segregation och invånarnas låga delaktighet i samhällets utveckling. Mycket återstår till en fullfjädrad demokratisk utveckling i . Men dialogmö- tena kunde lägga grunden för en deltagande planering och på samma gång främja en lokal offentlighet. Internationellt, i synnerhet i ,9 har annars deltagande planering visat sig vara en arbetsform som vitaliserat demokratin också i stadsdelar där under- representerade grupper annars hindrats från att delta i exempelvis val, på grund av korruption och klientelism (Barceló & Pimentel, 2002; de Soussa , 2003; Ganuza & , 2003). När det gäller den nationella utvärderingen av Storstadssats- ningen så byggde den på de lokala utvärderingarnas resultat. Den utgick från politiska riktlinjer som markerade en förskjutning från det regionala, generella och universella till det lokala, konkreta och kontextuella (Riktlinjer för lokala utvecklingsavtal, i Integrations- verket, 2002: 140f). Storstadssatsningen avsåg också att stimulera konkreta förändringar med metoder som skulle tillämpas på lokal 9 I till exempel , , , , och även i . Men när utvärderarna konfronterade dessa politiska riktlinjer med verkligheten kunde de konstatera att den kommunala förvalt- ningen mött stora svårigheter när det gällt att engagera de boende. De gav tre generella förklaringar till en sådan utveckling. Den för- sta anledningen till svårigheterna sades vara att de frågor som storstadssatsningen omfattar helt enkel är för stora eller abstrakta för att tillräckligt engagera de boende i de berörda områdena (, 2002: 141). En universalistisk ansats. Ett pro- blem med en sådan förklaring är dock att utredarna inte visar hur de boende kommer till tals i denna fråga, utan de utgår närmast uteslutande från intervjuer med kommunala samordnare. Här skulle man önska att forskarna visade huruvida de boende uppfat- tade insatserna som abstrakta eller inte. Annars riskerar dessa omdömen att reducera medborgarna till viljelösa varelser, att ifrå- gasätta deras förmåga att förstå sin egen situation och förringa invånarnas konkreta erfarenheter, perspektiv och möjligheter att komma till tals om dessa problem. Den andra förklaringen är att projekt med demokratisk delaktighet ofta drivs som en form av experiment som präglas av oklara mål och som är under utveck- ling. Därför är det svårt att se vart dessa projekt leder. Den tredje förklaring som anförs är just att en stor del av demokratiarbetet inte varit tillräckligt väl förankrat centralt ute i kommunerna, vilket man menar förhindrat en reell decentralisering av makt och försäm- rade förutsättningar för lokala demokratireformer. Trots dessa invändningar drogs följande slutsats: De boendes medverkan framhålls ofta som en förutsättning för ett framgångsrikt utvecklingsarbete. Insatser där det brister i de boendes engagemang borde därmed ha små möjligheter att nå de uppställda målen. Vi vill dock hävda att ingenting tyder på att boendemedverkan faktiskt är ett absolut krav inom alla de målområden som omfattas av storstadssatsningen och att ett framgångsrikt lokalt förändringsarbete alltid står och faller med invånarnas direkta engagemang i planering och styrning av arbetet. Därmed inte sagt att ett sådant engagemang inte vore önskvärt (ibid.). Forskare såväl på lokal nivå som i den nationella utvärderingen lyckas inte visa hur förankring och dialog ägt rum i förhållande till invånarna, mot bakgrund av de lokala sammanhang och de olika skillnader som präglar livet från plats till plats. De ser de boendes engagemang som önskvärt, men inte som ett absolut krav, såsom storstadspolitiken velat se det. Att delaktighet, enligt forskarna, skulle bli ett mindre problem på platser som jämfört med de egna boplatserna signalerar en annan aspekt av den ansatsen som diskuterades i förhållande till tjänstemännens arbete. Invånarnas perspektiv sätts i andra hand. Frågan kan därför sättas in i ett större sammanhang, där såväl forskning som förvaltning tycks vara ense. Det hela handlar om ett omfattande strukturellt problem, som forskarna i den nationella utvärderingen av Storstadssatsningen beskriver i följande termer: När det gäller boendedialogen är villrådigheten bland samordnarna stor. Flera pekar på att det är det svåraste området i hela satsningen– delaktighet är en generell brist i hela samhället så hur ska vi kunna lösa frågan inom Storstadssatsningen? En samordnare menar att det krävs en förändring av hela välfärdssamhällets organisering för att leva upp till underifrånperspektivet. Det finns ju ingen tradition av underifrån- perspektiv i med aktiv frivillig sektor (a.a., s. 118, kursivering tillagd). Här hänvisas till delaktigheten som ett generellt problem. Eftersom såväl delaktigheten som ett så kallat underifrånperspektiv på många platser uteblev kom det mot slutet av Storstadssatsningen fram förslag om att inrätta lokala medborgarpaneler, för att därigenom komma till rätta med problemet. Dessa förslag vilade på vad som bör göras, det vill säga på normativa ansatser, med starkt universalistiska anspråk. Ett av förslagen formulerades på detta sätt: Vidare bör man inrätta medborgarpaneler eller medborgarråd i varje kommun eller stadsdel, bestående av ett antal personer som själva är bosatta i området. Urvalet bör ske slumpmässigt men vara representativt för de boende i området. Målsättningen bör dock i för- sta hand vara att de deltagande, som även bör erbjudas någon form av ersättning för sitt arbete, endast representerar sig själva. Syftet med medborgarpanelerna och medborgarråden är att vara ett diskussionsfo- rum där de boende utöver att ha en rådgivande roll också bör få möjlighet att aktivt vara med och påverka beslutsfattandet (, 2005: 22f). Texten förordar i passiv form att det i praktiken bör vara lokala tjänstemän som initierar processen med att inrätta de olika pane- lerna och göra det slumpmässiga urvalet av personer till pane- lerna. Utvärderarna grundlägger på så sätt tjänstemännens aktiva roll på bekostnad av medborgarnas roll, som återigen förpassas till passivitet. I förslaget uppstår dessutom en glidning där ett antal personer, slumpvalda av tjänstemännen, omvandlas i formuleringen till de boendes representanter. Dessa skulle föra medborgarnas talan inför såväl tjänstemännens planeringsarbete som politikers beslutfattande. Ytterligare en aspekt i förslaget är att de utvalda personerna bör belönas ekonomiskt. I ledde sådana belö- ningar till att ett beroendeförhållande uppstod mellan dessa utvalda personer och tjänstemännen. I stället för att bidra till att stärka en lokal politisk offentlighet parkerades de utvalda personerna vid sidan av förvaltningen, i väntan på anslag till projekt som krävde invånarnas delaktighet. På så sätt kom invånarna aldrig riktigt till tals.10 Detta klientelförhållande hindrade dessutom lokala eldsjä- lar från att ta steget in i den lokala politiken, som på grund av tjänstemännens flörtande med ekonomiska resurser urholkades på lokala förmågor. I det här sammanhanget är det viktigt att konstatera att både forskare och tjänstemän ger uttryck för ungefär samma typ av uni- versalistiska och normativa diskurs. Forskardiskursens kunskaps- sociologiska konsekvenser kan i sin tur ha blivit såväl en förevänd- ning som en ledstjärna som tjänstemännen använde, och använder, för att förklara och förhålla sig till invånarnas låga delaktighet i såväl insatserna som lokala dialoger. Utvärderingsforskningens inställning till betydelsen av lokala insatser för att bryta segregationen kan därmed i sig ha påverkat uppfattningen att integration på lokal nivå kanske är omöjlig. Såväl tjänstemännens som forskares arbete med och kring Storstadssats- ningen har lett till ett nytt läge som medför stora återverkningar på det politiska klimatet kring invandring och integration. När Stor- stadssatsningen gick mot sitt slut började de kommuner som varit involverade i den att säga ifrån att inga fler nya invandrade skulle få bosätta sig i kommunerna. Situationen exemplifierar hur förhållande till invandringen kom in i en återvändsgränd just efter Storstadssatsningen. En av de oförutsedda konsekvenserna av sats- ningen var att en ny diskurs om integration växte fram. En diskurs där såväl tjänstemän som normativa forskare agerade utifrån en universalistisk ansats som målade upp integration som en orea- listisk förväntning från centralt håll därför att man (forskare och tjänstemän) på lokal nivå inte lyckats finna lösningar på allvarliga strukturella problem som segregation (, 2002: 84). Invånarna i allmänhet kom inte till tals , med hjälp av de dialoger och medborgarpaneler som iscensattes. 10 För en djupare teoretisk belysning kring hur den utsatte inte tillåts komma till tals, se Spivak, 1999. belyser en form av strukturell diskriminering. Det kan finnas olika synpunkter om hur avsiktigt det var att invånarna inte kom till tals. Men det är här uppenbart att såväl planeringspraxis som forskar- diskursen bidrog till en till form av diskriminering, bortom den på grund av etnicitet, klass eller kön, en diskriminering på grund av boplats. Det handlar om att det som upplevs som värdefullt, med utgångspunkt i kunskaper av att bo på en specifik mångkulturell plats, inte släpps fram. Det är inte i första hand de enskilda perso- nerna som sorteras bort, utan deras mångkulturella vardagslivsper- spektiv, deras praktiska, situerade kunskaper och rätt till en väl fungerande, lokal offentlighet. En lokal offentlighet som kan skapa nya gemenskaper ur den kulturella mångfalden. Eftersom både normativt lagd forskning och förvaltning tycks ha ungefär samma blindhet för att uppmärksamma olikheter och den kulturella mångfalden på platser som , så är det av yttersta vikt att bli varse om vad denna form av diskriminering innebär. Med hjälp av olika rationella överväganden har forskare tenderat att bortförklara demokratifrågan på mångkultu- rella platser till fördel för förvaltningars rationella intressen att sköta arbetet på problemtyngda platser. Detta på ett sätt som har understött en successiv förskjutning från politik till förvaltning, dialog till förankring. Man anser inte att det är förvaltningens eller forskningens metoder det är fel på, utan antyder att det är politiken det är fel på, och då i synnerhet strävan efter ökad medborgerlig delaktighet. Utvärderingsforskningen förefaller ha ham- nat i en ond cirkel. Den förmår inte följa upp hur de egna ratio- nella förslagen om medborgarpaneler på mångkulturella platser, som förslag på vad som borde göras för att öka delaktighet, kon- kret har påverkat och fortsätter att påverka, demokratin – i verklig- heten. I antologins inledande kapitel markerades att så länge det finns makt, finns det motstånd. Hur maktförhållanden gestaltar sig på en mångkulturell plats som bäddar för ett flertal frågor. Handlar det om att människors röster inte hörs, att det exempelvis finns för få personer som kan föra invånarnas talan på svenska? Behövs det någon som mer högljutt för deras talan? En sådan hållning går i linje med den sorts deliberativa/kommunikativa strävan som intro- ducerades i inledningskapitlet. I det här kapitlet har jag visat att det mycket väl kan vara direkt underordnande mekanismer som gör att medborgarna inte bjuds att komma till tals där de bor, just därför att området till övervägande del bebos av personer med invandrar- bakgrund. De som kommer till tals är inte i första hand den utsatta invandrarbefolkningen, utan importerade svenskar som favoriseras att etablera sig i . Albybornas utsatthet användes för att mobilisera olika resurser för att lyfta i omvärldens ögon (se även , 2002). Resurser som annars kunde gå till bättre skolor, flera jobb bland arbetslösa och främjande av lokal integration gick till etablering av en upplevelseindustri. En annan fråga knuten till just dessa maktaspekter är hur invå- narna beter sig då de hindras från att komma till tals. Protesterar eller formerar de sig på något sätt? Eftersom inga tongivande rörel- ser från ännu lyckat etablerat sig på den politiska arenan är det viktigt att fråga sig hur detta kommer sig. Kan invandrade utifrån sina erfarenheter av diskriminering och segregation på mångkulturella platser organisera sig och formera en rörelse? Eftersom sådana rörelser inte tycks etableras är det viktigt att utröna vilka konkreta handlingar som kan ligga bakom. I det här kapitlet har jag utifrån mina iakttagelser i belyst hur invånar- nas möjlighet att formera sig som politiska subjekt på olika sätt undermineras av tjänstemännens handlingar, på såväl regional som lokal nivå. betraktas medborgarnas delaktighet på platser som i en del sammanhang med viss skepsis, då alternativa, mothegemoniska politiska projekt befaras medföra en rad poli- tiska fällor (jfr diskussionen i , 2005). Lokal organise- ring kan, betonas då, med ett allt för markerat fokus på den etniska (minoritets)gruppen och dess bestämda intressegemenskap tvinga fram en långtgående, intern sammanhållning, som i förlängningen kan fördjupa snarare än utmana den marginalisering från majori- tetssamhället som bland annat muslimer, afrikaner och latinameri- kaner utsatts för. Det är emellertid viktigt att inte enbart se lokal organisering eller delaktighet i sådana entydigt mörka toner. Vad händer om olika etniska grupperingar söker bygga en interkulturell lokal gemen- skap, som går bortom egna etniska gränsdragningar? En så kallad Albygemenskap har tidigare vuxit ur platsens kulturella mångfald (Velásquez, 2001). Gemenskapen vilade på lokala förutsättningar. Denna lokala rörelse klingade dock av på grund av diskriminering av muslimer, vilken dessvärre fick stöd i tjänstemännens arbete (Velásquez, 2001, 2005, kap. 2 och 4).11 Frågan är huruvida dessa lokala gemenskaper tillåts bygga lokala politiska plattformar och gå i spetsen för olika slags förortsrörelser. För att det ska bli möjligt behöver medborgarna kunna mötas. Det är just här som det är vik- tigt att belysa hur både tjänstemän och forskare agerar inför sådana möten och inför behovet av en lokal offentlighet på mångkulturella platser. I den riktningen har jag i detta kapitel försökt visa hur ett utifrånperspektiv i Storstadssatsningen stängde vägen för lokala möten och därmed försvårade framväxten av en lokal offentlighet i . Satsningens genomförande gjorde det svårt för invånarna att integrera sig i förhållande till varandra och till regionen. Jag har vidare pekat på en förankringsrationalitet hos tjänstemännen, som kringskär dialogen med medborgarna. Denna rationalitet har gjort det betydligt svårare för medborgarna att komma till tals. Den har i stället säkerställt tjänstemännens hegemoni över inriktningen på den lokala utvecklingen. Vid sidan av dessa bägge aspekter har jag pekat på problematiska inslag i den deliberativa ansatsen och då särskilt dess hållning till mångkulturella platsers behov av en poli- tisk offentlighet. En sådan offentlighet skulle kunna bädda för bil- dandet av lokala platsgemenskaper, bortom enskilda gruppers etni- citeter. Dessa tre aspekter utgör, var för sig och i kombination, begränsningar som på olika sätt befäster den strukturella diskrimi- nering som drabbar medborgare på mångkulturella platser. Invand- rade har fortsatt svårt att komma till tals och på andra sätt få till- gång till lokalsamhällets offentliga arena. Detta var något av vad storstadspolitikens deliberativa strävan resulterade i, i praktiken, då tjänstemännen iscensatte den, genom den så kallade Storstadssats- ningen. 11 De diskriminerade muslimerna gick då i opposition och formerades om till en islamisk gemenskap, som konsoliderades för att förhandla om inflytande i den lokala förvaltningen och involvera sig i valrörelsen. , (2001) Skapandet av svenskglesa bostadsområ- den, i: , (red.) Den delade staden: Segregation och etnicitet i stadsbygden, : . , , (2003) Racialization and Migration in : for Critical Geographers, i: , , (red.) Voices from the North, Aldershot: Ashgate. Barceló, , Zainer (2002) Radicalizar la democracia – : Un modelo de municipio participativo, : Libros de la Catarata. Benhabib, Seyla (1994) Autonomi och gemenskap: Kommunikativ etik, feminism och postmodernism, : Daidalos. , (2003) Att med alla medel ha medborgarna med: Planering för och med delaktighet i stockholmsförorten , Borevi, (2001) Bostadspolitiken och frågan om bostadsseg- regationen, i: , (red.) Den nya bostadspoliti- ken, : . , (2003) Aristotelisk dygdetik och deliberativ demokratiteori: En jämförande idéanalys, Statsvetenskaplig , [2]; 125–145. Crossley, , (2004) After Habermas: New Perspectives on the Public Sphere, : Blackwell. de los , , [red.] (2005) Bortom vi och dom: Teoretiska reflexioner om makt, integration och struk- turell diskriminering, SOU 2005: 41, Rapport av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. de , Boaventura (2003) Democracia y participación: El ejemplo del presupuesto participativo, : Traduccion de Portillo. , , (2005) En känsla av delaktighet: En studie av underifrånperspektivet i Storstadssatsningen, : Mångkulturellt centrum. Flyvbjerg, (1998a) Rationality and : Democracy in Practice, , : . Flyvbjerg, (1998b) Habermas and : Thinkers for the ?, , 49 [2]; 210–233. Flyvbjerg, (2001) Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again, : . , (2002) Långt ifrån lagom – Det man vill men ändå inte gör, Socialistisk Debatt, [3/4]; 6–14.