sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — Det dominerande företaget inom de undersökta branscherna har, förutom när det gäller mobiltelefoni, en betydligt högre marknads- andel än det näst största företaget. Förutom på flygmarknaden har dock marknadsandelen för det största företaget minskat mellan mitten av och , men det är viktigt att påpeka att ett flertal flygbolag gått in på marknaden . har valt att främst utgå från samhällsekonomisk effektivitet i sin utvärdering (avsnitt 1.5). Det är dock svårt att be- döma den samhällsekonomiska effektiviteten. har utgått från tidigare gjorda utvärderingar och kompletterat dessa med nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter, dvs. en form av kvalitativ bedömning. Nedan redovisas de sex branscher som vi fått i uppdrag att utreda. Elmarknadsreformen innebar att de vertikalt integrerade leden elproduktion, elhandel och nätöverföring till viss del separerades. Elproduktionen och elhandeln konkurrensutsattes medan näverk- samheten förblev monopol. Företagskoncentrationen minskade vid liberaliseringen genom att de lokala/regionala monopolen för produktion och elförsäljning togs bort och den nordiska marknaden öppnades. Efter liberalise- ringen har ägarstrukturen dock blivit allt mer koncentrerad, främst genom att de större koncernerna har köpt upp små och medelstora företag på marknaden. Denna utveckling pågick redan före refor- men och är inte en direkt följd av liberaliseringen. Priset på elenergi exklusive skatt och moms för slutkunderna har stigit i förhållande till nettoprisindex. Efter- som det inte varit möjligt att skilja ut effekten av liberaliseringen på elpriset från framför allt de hydrologiska effekterna kan Regel- utredningen inte bedöma om elpriset är högre eller lägre än vad det skulle ha varit om elmarknadsreformen inte genomförts. Det finns för- och nackdelar med den nuvarande utformning av elmarknaden. Fördelarna är att marknaden öppnats för konkurrens och att tillsynen över monopolen har stärkts, vilket är väsentliga förutsättningar för att marknaden ska kunna generera priser som fördelar produktionsresurser och elanvändning så effektivt som möjligt. Nackdelarna är att separeringen av verksamhetsleden har ökat transaktionskostnaderna för såväl kunder som producenter. anser att elmarknaden ännu inte nått sin slut- giltiga form men att de genomförda reformerna bidragit till en po- sitiv utveckling. Utredningen anser att det varken är möjligt eller önskvärt att återgå till den tidigare marknadsformen. Utredningen har inte tillräckligt med underlag för att kunna be- döma om den nuvarande utformningen av marknaden är tillräckligt tillfredsställande eller om fördelarna med en ytterligare vertikal separering överväger nackdelarna. Ett första steg mot en stärkt konkurrens är att skärpa regleringen av nätföretagen och övervak- ningen av framför allt regionnäten. Om detta inte är en tillräcklig åtgärd bör nätföretagen separeras fullt ut från den konkurrensut- satta verksamheterna. anser att det är troligt att elpriserna på lång sikt kommer att stiga, förutsatt att marknadsintegrationen inom EU ökar. De nordiska länderna har de lägsta elpriserna, och en förstorad marknad kommer således att innebära ökade elpriser. anser att staten har i uppgift att stärka konsumenternas ställning på de marknader där de är i ett ojämbör- digt förhållande gentemot producenterna. Detta gäller på elmark- naden och utredningen lägger därför förslag som stärker hushålls- kundernas ställning vid tecknande av kontrakt, tidseftersläpning vid avräkningen av el samt utebliven leverans av el. Dessa förslag presenteras i avsnittet om konsumentskydd senare i samman- fattningen. ska utöva tillsyn över alla nät men har i prakti- ken utövat tillsyn främst över lokalnäten och i mycket liten ut- sträckning (om alls) över region- och stamnätstarifferna. Regel- utredningen anser att det är mycket viktigt att det utövas tillsyn över alla nät. Vi lägger ett förslag om att bör få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet. Det är utredningens syn att det behövs mer överföringskapacitet mellan och andra länder för att skapa en effektivare el- marknad. Det behövs både för att öka konkurrensen och för att minska behovet av reservkapacitet. Men denna lösning är inte fri från invändningar. Vi vill påpeka att inte haft tillgång till kalkyler som visar hur samhällsekonomsikt lönsam en utbyggnad är. Oavsett om det byggs mer överföringskapacitet kvarstår behovet av att övervaka koncentrationen i kraftgenereringsledet. Det be- hövs därför ökad övervakning av utvecklingen från konkurrens- myndigheterna och tydligare krav vid samgående och köp av konkurrerande företag. Trots att intentionen var att integrera de nordiska elproduk– tionsmarknaderna har inga nordiska institutioner för tillsyn hitills skapats. Samarbetet mellan de nordiska tillsynsmyndigheterna är Ett utökat samarbete mellan de nordiska tillsynsmy– ndigheterna och harmonisering av regelverket skulle stärka kon– kurrensbevakningen på elmarknaden. Den internationella flygmarknaden befinner sig i snabb omvandling. Detta får givetvis effekter även på den svenska inrikesmarknaden. De gamla nationella bolagen har stora problem med sin ekonomi medan s.k. lågprisbolag tar en allt större del av marknaden. Eftersom marknaden befinner sig i snabb omvandling är det svårt att dra slutsatser om vilken effekt liberaliseringen haft även om liberaliseringen troligtvis spelat en avgörande roll bakom många av de processer som äger rum. Liberaliseringen av flygmarknaden innebar att hindren mot att träda in på den svenska inrikesmarknaden minskade. Även om det till en början trädde in företag på marknaden så kunde SAS istället stärka sin ställning på inrikesmarknaden. har dock konkurrensen återigen ökat. Det är svårt att beskriva prisutvecklingen på flygmarknaden efter liberaliseringen. Det är inte givet att konkurrens innebär lägre pri- ser eftersom bolagen kan välja att konkurrera med kvalité snarare än pris. I har dock de flesta företag som försökt gå in på marknaden för inrikesflyg konkurrerat med pris snarare än kvalité, ett viktigt undantag är . har dock kun- nat överleva och deras prisnivå kan därmed ses som endast kortsik- tigt hållbar. SAS hade vid liberaliseringen av flygmarknaden en dominerande ställning och detta innebar krav på att det kunde ske ett inträde på lika villkor för att skapa konkurrens. Eftersom SAS var delvis stats- ägt ställde det särskilt starka krav på regelverket och tillsynen på marknaden. Det finns behov av statlig marknadsövervakning från Luftfartstyrelsen och och att tillgängliga regler används för att förhindra missbruk av dominerande ställning. anser att uppdelningen av det tidigare samman- hållna SJ i som sköter banhållningen och trafikföretag som sköter trafiken har haft en positiv inverkan på utvecklingen inom järnvägssektorn. Utredningen anser att den produktivitetsut- veckling som skett i viss utsträckning kan tillskrivas uppdelningen och den ökade rolltydligheten som blev följden av denna. Reformeringen av järnvägsmarknaden har genomförts stegvis och marknaden är bara delvis liberaliserad. Marknadstillträdet för godstrafik är i princip fritt, men för persontrafik har SJ ensam- rätt för den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. Övrig persontrafik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhuvudmännen (regio- nal och lokal trafik). Även förekomsten av konkurrens vid upphandling av trafik har haft en positiv effekt på järnvägsmarknaden. Tillgänglig informa- tion visar på lägre kostnader för de upphandlande enheterna och att de tillkommande aktörerna på marknaden har bidragit till att ut- veckla och effektivisera trafiken Priserna för järnvägsresor har ökat betydligt snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Det bör noteras att i prismåttet ingår såväl trafik som upphandlats i konkurrens som den trafik som SJ bedriver med ensamrätt. Stora delar av prismåttet avser därför tra- fik som inte är utsatt för konkurrens. Prisökningarna kan till viss del förklaras av att snabbtågstrafiken med X2000 införts . Trafiken med X2000 är en ny produkt med kortare restid som delvis vänder sig till nya kundkategorier. På vissa sträckor konkurrerar man med flyget och prissättningen har påverkats av detta. En ökad prisdifferentiering på det totala järnvägutbudet har också införts. För den regionala trafiken kan prisökningen till en del tillskrivas det faktum att trafikhuvudmännens subventioner av priserna har minskat. Till följd av en ansträngd regional ekonomi har vissa trafikhuvudmän valt att höja biljettpriserna och minska subventionsgraden i den upphandlade trafiken. Ett generellt problem inom sektorn är den mycket svaga företagsekonomiska lönsamheten hos operatörerna. Detta gäller både för de dominerande företagen och för de nya aktörerna på marknaden. Den svaga lönsamheten, som även återfinns i övriga , är enligt utredningen en mycket viktig erfarenhet från ti- den efter liberaliseringen. Den svaga lönsamheten fanns visserligen redan innan liberaliseringen men den nya rollfördelningen inom sektorn och sättet att styra de statliga operatörerna bygger på ett antagande om att intjänandeförmågan hos operatörerna ligger i nivå med övriga aktörer på transportmarknaden. Reformeringsprocessen inom järnvägssektorn har genomförts stegvis och under en förhållandevis utsträckt tidsperiod. Det stegvisa genomförandet av liberaliseringen har varit en nackdel när det gäller tillgången till så kallade gemensamma funk- tioner inom sektorn. hade till exempel länge kvar ägande och kontroll över stationer och terminaler trots att mark- naden öppnats för nya aktörer. Likaså låg beslut om kapacitets- tilldelning och den operativa trafikledningen kvar hos SJ. Detta har förmodligen missgynnat eller avskräckt nytillkom- mande aktörer på marknaden. Vissa underhålls- och servicefunktio- ner låg också inledningsvis kvar hos de dominerande aktörerna vil- ket lett till bristande konkurrens på marknaden för servicetjänster inom sektorn. har under arbetets gång gjort ett antal iaktta- gelser inom järnvägssektorn som vi anser bör uppmärksammas inom ramen för den framtida järnvägspolitiken. SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och kopp- las till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafiken. Beslut om infrastrukturinvesteringar bör tydligare kopplas till den samhällsekonomiska nyttan. Ekonomiska incitament bör i ökad utsträckning ingå i det avtal som tecknas mellan och operatörerna. På postmarknaden har substitutkonkurrensen från andra med- delandeformer ökat efter liberaliseringen. Detta innebär svårigheter att särskilja vad som är en effekt av liberalise- ringen och vad som är en effekt av den tekniska utvecklingen. anser att förekomsten av konkurrens haft en positiv effekt på brevmarknaden. Eftersom CityMail är den enda betydande konkurrenten till Posten på brevmarknaden har City- Mails marknadsinträde således haft stor betydelse för utvecklingen av konkurrensen. Eftersom regelverket var oklart före liberalise- ringen spelade troligtvis liberaliseringen en avgörande roll för City- Mails möjlighet att etablera sig på brevmarknaden. anser att den ombalansering av prisstrukturen som skett har inneburit ökad effektivitet eftersom priserna blivit mer rättvisande men att prisskillnaderna mellan den konkurrensut- satta och den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden är anmärkningsvärt stora. gör bedömningen att den ökade konkurrensen har satt tryck på Posten att effektivisera sin verksamhet. Antalet befordrade brev per anställd inom Posten ökade kraftigt och denna ökning kan i huvudsak tillskrivas liberaliseringen av postmarknaden och bolagisering. Posten förmedlar numera ungefär lika många försändelser med betydligt färre anställda, vilket tyder på att antalet anställda tidigare var högt i förhållande till arbetsbördan. Efter liberaliseringen av brevmarknaden har många nya företag trätt in på marknaden, som mest hade över 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är dock endast ett företag som lyckats etablera en relativt storskalig verksamhet. Eftersom det inte finns några legala hinder att träda in på den del av marknaden där Posten är ensamt företag kan med en annan definition brevmarkna- den sägas vara helt konkurrensutsatt. Detsamma gäller om hänsyn tas till substitutkonkurrens. anser att behovet av sektorsspecifik lagstift- ning underskattades vid liberaliseringen. Att det gamla regelverket slopades innan ett nytt regelverk fanns färdigt kan kritiseras, men det förefaller under rådande omständigheter ha varit nödvändigt. Att det i 1994-års Postlag saknades regler om tillträde till postal infrastruktur har dock i efterhand visat sig vara en missbedömning av möjligheterna till fungerande konkurrens utan sektorsspecifika regler på postmarknaden. Det hade varit möjligt för regeringen att mer aktivt se till att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka företagets dominerande ställning på marknaden. Avskilj från Posten. Ge PTS rätt att säga upp outnyttjade tillstånd för att bedriva postverksamhet. Postens pristak bör behållas men reformeras. Det bör utredas huruvida det innebär en finansiell börda för Posten av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, hur stor denna börda i så fall är och på vilken sätt den ska finansieras. Anpassa kvalitetskraven på Posten till en nivå närmare den fak- tiska. PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden. Inför bestämmelser i postlagen om eftersändning. PTS bör publicera en rapport om huruvida Postens pri- ser för de samhällsomfattande tjänsterna är kostnadsbaserade. PTS ska i samarbete med SCB ta fram en metod att följa prisut- vecklingen för hela brevmarknaden. anser att den kraftigare ökningen av priserna på taxiresor jämfört med NPI i huvudsak kan förklaras av att kostna- derna för produktionen av taxitjänster ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. Priserna har dock efter liberaliseringen totalt sett ökat mer än produktionskostnaderna (mätt som taxiindex). anser att orsaken till de ökade priserna utöver kostnadsökningarna främst är att produkten taxiresa förändrats. Väntetid tillmäts av många taxiresenärer ett högt värde och de minskade väntetiderna gav därför utrymme för högre priser. Mins- kad väntetid kräver fler bilar och därmed färre körningar per bil, vilket måste kompenseras av högre priser. Priserna för privatpersoners taxiresor har ökat i snabbare takt jämfört med landstingens taxiresor. Utvecklingen kan troligtvis förklaras av att det tidigare skedde en subventionering av privat- personers resor. Före liberaliseringen fick även de som gjorde stora upphandlingar betala samma pris per resa som privatpersoner som gjorde få resor. Om kostnaderna för att producera samhällsbetalda respektive privatresor skiljer sig åt innebär differentierade priser ökad effektivitet. Den tidigare regleringen verkar ha hållit uppe lönerna på en nivå som inte var hållbar efter liberaliseringen. Liberaliseringen med- förde därför minskade inkomster för de sysselsatta i taxisektorn. Lönerna har även pressats av de ökade problemen med olaglig verksamhet inom taxinäringen. Denna press innebär dock inte en anpassning till en korrekt nivå på lönerna. Det är uppenbart att reglerarna underskattade och missbedömde de omställningsproblem och olägenheter som liberaliseringen skul– le komma att medföra, i synnerhet när det gäller kundens ställning i relation till producenterna och avsaknaden av konkurrens på lika villkor. anser att beslutfattarnas agerande för att komma till rätta med de problem som uppstod efter liberalise- ringen var allt för passivt och utdraget. Det finns ingen myndighet som har övergripande ansvar att följa utvecklingen på taximarknaden. Detta har medfört att kunskaperna om marknadsförhållanden och konkurrensutveckling på taxi- marknaden är bristande. anser att det på en nyli- gen liberaliserad marknad måste finnas någon myndighet som har huvudansvaret för att följa utvecklingen på marknaden. Genomför reformer för bättre ordning när det gäller redovisningen av inkomster på taximarknaden. Telemarknaden har successivt utvecklats från ett oreglerat mono- pol till en i lag reglerad och allt mer konkurrensutsatt marknad. Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag ska agera enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. Utvecklingen är dock i hög grad också ett resultat av tekniska framsteg och en ökande internationalisering av marknaden. Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reaktion på att sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållanden och nya möjligheter på marknaden. Det är egentligen inte möjligt att särskilja vad som är effekter av teknisk utveckling respektive liberalisering. emellertid att regelsystemet medverkat till uppkomsten av konkur- rens och därmed haft positiva effekter på telemarknaden. Genom telelagens konstruktion som innebar att det ställdes hår- dare krav på dominerande aktörer har marknaden gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Styrningen av telemarknaden mot en liberalisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att stats- makterna successivt reglerat aktörernas beteende. Genom att regel- verket ställt strängare krav på dominerande aktörer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. har antalet företag på marknaden ökat från 49 till 293, dvs. det har skett en sexdubb- ling av antalet företag. När det gäller prisutvecklingen finns det t.ex. mycket som talar för att förändrade regler fick effekt. Först genom en skärpning av telelagen 1997 fick PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor för fast telefoni, framför allt avseende samtrafikav- gifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik kunde slutas och att samtrafikavgifterna sjönk kraftigt. Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen på marknaden för fast telefoni är den s.k. förvalsreformen, fullt genomförd 2002. Den ökade konkurrensen har medfört att inte heller kunnat fortsätta att korssubventionera inom fast telefoni, t.ex. mellan lo- kala samtal och långdistanssamtal. Den ombalansering som skett av prisstrukturen har inneburit ökad effektivitet då priserna blivit mer rättvisande. Det bör också ha lett till en bättre anpassning och ut- veckling av tjänsteutbudet. På den mobila marknaden har förändrade regler inte varit lika framgångsrika. Slutkundpriserna i är relativt höga jämfört med övriga nordiska länder och ligger ungefär på genomsnittet av . På teleområdet finns numera flera nät utöver Telias rikstäckande fasta nät. Särskilt de mobila näten som tillkommit har tagit en väx- ande och ansenlig del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna kräver användning av Telias fasta nät, före- kommer konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatö- rer utan också mellan infrastrukturalternativ. Men tillgången till accessnätet ger även fördelar på andra och nya delar av marknaden. har alltjämt en unik ställning på marknaden till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett fast accessnät som når alla stadigvarande bostäder och verksamhets- ställen i landet. Det finns all anledning att anta att liberaliseringen bidragit till den kraftigt ökade produktiviteten inom telesektorn. Framför allt bör den ökade konkurrensen ha satt tryck på att effektivisera sin verksamhet. Det är dock svårt att försöka avgöra vad som är effekter av teknisk utveckling och vad som är effekter av liberalise- ring. En tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat institu- tionellt stöd än i andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid tele- lagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av t.ex. avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden – skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik. Det låg även nära till hands att avskilja ansvaret för kopparaccessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller myndighet på liknande sätt som tillämpades för järn- vägen och elbranschen. En bedömning är att ett sådant avskiljande skulle ha underlättat framväxten av konkurrens särskilt för fast telefoni 1993–1997, och kanske även haft viss betydelse för utvecklingen när det gäller bredband/ADSL. I båda fallen mötte de konkurrerande företagen en prisklämning där klämde samman marginalerna mellan priset på halvfabrikat (tillgång till accessnätet och/eller ADSL) och priset i konsumentledet. Argumenten för en vertikal separation av finns fortfarande kvar. har förutsättningarna för en sådan separation försvårats av att bolaget har börsnoterats. Det är inte möjligt att överblicka kostnaderna och konsekvenserna av en sådan separation. Kritik kan riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka vissa reformer har genomförts. Ambitioner om hög grad av tillgänglighet i samband med fördel- ning av frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Regeringen bör tillsätta en utredning för att utreda och lämna förslag till åtgärder som kan effektivisera förfarandet och korta tiden fram till dess att PTS beslut efter överklagande vinner laga kraft. PTS bör få i uppgift att utveckla prisövervakningen på telemarknaden. Regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag om hur ska kunna uppnå en i ekonomisk me- ning effektivare spektrumanvändning genom ett system med mer marknadsstyrd spektrumfördelning. Den s.k. Chicagoskolan var tidigt kritisk mot antagandet att det var möjligt att bedriva en effektiv reglering. (1971) pekade på följande: The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits or burdens of regula- tion, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources. Utgångspunkten var empiriska studier som visade att en reglerad bransch inte var mer effektiv än en oreglerad och att priserna inte var lägre. Det finns ett val mellan den s.k. Chicagoskolan, där man låter marknader klara sig utan tillsyn av reglerande institutioner, och en mer regleringsvänlig skola. Ytterligheterna i detta sammanhang kan beskrivas som att den ena ytterligheten innebär att staten endast garanterar grundläggan- de äganderätt och rättssäkerhet, och den andra ytterligheten inne- bär att staten tagit på sig hela ansvaret för byggande och drift av infrastrukturer. anser att det alltid kommer att krävas starka institutioner kring marknader för infrastrukturtjänster. Vi anser emellertid också att det finns goda skäl för statsmakten att ta till sig Chicagoskolans invändningar mot möjligheten att effektivt reglera nätverksmarknader. Det gäller framför allt förutsättningarna för regleringsmyndigheterna. De reglerande institutionerna har inte utvecklas i samma takt som marknaderna har liberaliserats, och statens roll minskat. Erfarenheten från finansmarknaderna visar att betydelsen av kraftfulla regleringsorgan för att skapa sunda marknader har un– derskattats. Liberaliseringen är ännu i sin linda, och hur väl den kommer att lyckas beror på hur autonoma och kraftfulla institu– tioner som utvecklas. Om reglerarna stärks minskar möjligheterna för särintressen att påverka dessa. Särintressen är dock olika starka och effektiviteten på en marknad kan vara sårbar om särintressena inte balanserar varandra. Regler behövs också för att nå jämbör– dighet mellan köpare och säljare. Regleringarna i är, enligt utredningens uppfattning, överlag relativt svaga. En orsak till detta kan vara vår svaga tradition för den här typen av regleringar, t.ex. i jämförelse med .