sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Så styrs den finska statsförvaltningen..239 Korta fakta om det finska försvaret.240 Så styrs det finska försvaret.240 Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer..240 Mål och inriktning248 Resultatkontrakt...254 Ekonomistyrning..255 Uppföljning och utvärdering...257 För- och nackdelar258 6.Styrningen av försvaret i Norge.260 Så styrs den norska statsförvaltningen...260 Korta fakta om det norska försvaret....261 SOU 2005:92 Bilaga 3 Så styrs det norska försvaret261 Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer...261 Förändrad styrning av försvaret...264 Mål och inriktning.268 Iverksettningsbrev.269 Ekonomistyrning...270 Riskstyrning...271 Uppföljning och utvärdering....272 För- och nackdelar273 7.Styrningen av försvaret i ..278 Så styrs den brittiska statsförvaltningen...278 Korta fakta om det brittiska försvaret278 Så styrs det brittiska försvaret. 278 Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer...278 Mål och inriktning..287 Resultatkontrakt....290 Ekonomistyrning...294 Uppföljning och utvärdering....295 För- och nackdelar296 8.Sammanfattande reflektioner och iakttagelser299 Gemensam problembild.....300 Försättningar för god styrning300 Former för samråd300 Integrerad organisation och arbetsprocess..302 Tydligt formulerade mål, gemensam förståelse och uppföljning303 Väl fungerande ekonomiska kontrollsystem...305 Generella slutsatser...306 Trots uppenbara skillnader när det gäller bland annat förvaltnings- system, politisk kultur, försvarets storlek, koppling till allianser och faktisk krigserfarenhet finns det stora likheter när det gäller styrningen av försvaret i olika länder. Problem som har identifierats i återfinns i andra länder. Många västeuropeiska länder är inne i samma typ av förändringsfas som , där den förändrade säkerhetspolitiska ordningen har resulterat i reformer av både för- svarets inriktning, från invasions- till insatsförsvar, och lednings- struktur. Försvaret har på många håll dessutom skurits ner i om- fattning. Denna studie fokuserar på hur försvarets styrs i , , och . Syftet är att ge en övergripande beskriv- ning av försvarsstyrningen i de studerade länderna. Studien ger ingen heltäckande bild av styrningen av försvaret i de utvalda län- derna. Den syftar inte heller till att beskriva alla de uppfattningar om försvarsstyrning som finns i dessa länder. Målsättningen har istället varit att lyfta fram exempel på sådant som kan vara av intresse från ett svenskt perspektiv. Information har inhämtats genom skriftlig dokumentation och in- tervjuer. Officiella styrdokument, organisationsbeskrivningar och liknande har hämtats från hemsidorna för Försvarsdepartementen och försvarsmakterna i de undersökta länderna.1 Vi har även haft möjlighet att ta del av visst material från den ännu inte publicerade studien att reformera ett försvar (), som bland annat tar upp några aspekter på styrning utifrån ett interna- tionellt jämförande perspektiv. Studien kommer att publiceras . Vi har haft kontakter och samtal med de studerade ländernas försvarsattachéer i och de svenska försvarsattachéerna i 1 Se bland annatwww.fmn.dk, , . Vi har även genomfört intervjuer med företrädare för de studerade ländernas Försvarsdepartement och försvarsmakter (se intervjuförteckning). Några av de nämnda personerna har även medverkat genom att granska de enskilda länderstudierna. I det inledande kapitlet beskrivs olika sätta att styra statsförvalt- ningen och exempel på skillnader mellan olika förvaltningsmodeller ges. Därefter följer korta fakta om försvaret i de studerade länderna (och ) där bland annat uppgifter om försvarets utgifter, styrning och organisation presenteras. I kapitel fyra till sju beskrivs styrningen av försvaret i , , och . Dessa kapitel fokuserar på uppgifts- och ansvars- fördelningen mellan olika beslutsnivåer, mål och inriktning, sätt att styra samt uppföljning och utvärdering. Varje kapitel avslutas med en sammanfattning av för- och nackdelar med styrningen av respektive land försvar. I kapitel åtta redovisas sammanfattande reflektioner och iakttagelser om viktiga förutsättningar för god för- svarsstyrning. 2.Olika sätt att styra statsförvaltningen Utmärkande för den svenska förvaltningsmodellen är det dualis- tiska systemet med förbud mot ministerstyre och formellt fristå- ende myndigheter. Detta är en ordning som är internationellt unik. Bortsett från , där förvaltningsmodellen i viss mening på- minner om den svenska, har övriga länder som ingår i denna studie någon form av ministersystem, och en förvaltning med nära kopp- ling till den politiska nivån. Den politiska nivåns befogenheter och ansvar I ett ministersystem har ministrarna större beslutsbefogenheter än i . Fler beslut fattas av enskilda ministrar än av regeringen som kollektiv. Ministrarna har därtill ett individuellt ansvar för alla beslut som fattas i den underlydande förvaltningen. I råder förbud mot ministerstyre. Myndigheterna lyder under regeringen som kollektiv, inte enskilda ministrar. En minis- ter kan därmed inte formellt ställas till ansvar för beslut som fattas i de underlydande myndigheterna. Förhållandet mellan politik och förvaltning Den andra stora skillnaden mellan den förvaltningsmodell som råder i och de modeller som råder i de studerade länderna (bortsett från ) har att göra med i vilken utsträckning förvaltningen utgör en del av ministerierna/departementen eller är fristående från den politiska nivån. Traditionellt har gränsdragningen mellan politik och förvaltning varit skarp i . Detta har organisatoriskt sett inneburit att och myndigheterna har hållits åtskilda. I många andra länder utgör myndigheterna istället en del av denna politiska nivå. I dessa länder är departementet/ministeriet relativt sett större än i . Stora delar av den specialistkompetens som i vanligtvis finns i myndigheterna finns i departementet/ministeriet. Samma sak gäller den funktion som det statliga kommittéväsendet har i . 3.Korta fakta om försvaret i de studerade länderna Utgifter, styrning och organisation i de studerade länderna (fortsättning på nästa sida) 1 Uppgifterna om de olika ländernas utgifter är hämtade från för . För SIPRI:s definition av militärutgifter, se bilaga 1. Observera särskilt vad som sägs om svårigheten att jämföra olika länders militär- utgifter. Siffrorna går inte att kontrollera och kan vara missvisande. De lämpar sig bäst för jämförelser . 2.Integrerad politisk och militär ledning. 3.Denna uppgift omfattar the MoD Headquarters. Totalt är ca 285 000 anställda inom det brittiska försvarsmini- steriet. Observera att detta inkluderar hela försvarsmakten. Bilaga 3 SOU 2005:92 (fortsättning på Tabell 1) 2) lokalisering av 4.Besluten är dock alltid förankrade i den politiska forligskredsen (består av sex av de tio partierna i ). 5.Vid inköp som omfattar mer än fattar beslut. 6.Försvarsmaktens regionala- och lokala förvaltning regleras i en särskild förordning. 7.Vid inköp som omfattar mer än 500 miljoner NOK fattar beslut. 8.Dock inte i den bemärkelse som i övriga länder med flerbefälssystem. Det finns inte något system med under- officerare men en kategori officerare med korttidsanställning. 4.Styrningen av försvaret i Så styrs den danska statsförvaltningen Den danska statsförvaltningen är indelad i ett antal ministerier, som i sin tur består av ett departement och ett eller flera direktorat. Departementen ansvarar för övergripande planering, budgetfrågor och beredning av lagstiftning. Direktoraten kan jämföras med de svenska myndigheterna. Det är här huvuddelen av förvaltningsar- betet äger rum. Ministern har enligt principen om ministerstyre större formella beslutsbefogenheter än sin svenska motsvarighet och är även indi- viduellt ansvarig för samtliga beslut som fattas i de underlydande myndigheterna. Korta fakta om det danska försvaret Försvarsbudgeten för motsvarade av BNP. Det danska Forsvarsdepartementet har ca 140 anställda. Forsvarsstaben har ca 400 anställda. har allmän värnplikt. Så styrs det danska försvaret Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer Till de viktigaste försvarspolitiska aktörerna i hör Folke- tinget, Forsvarsministern och Forsvarsdepartementet, Forsvarschefen och Forsvarsstaben samt Forsvars-forligskredsen. Det danska har till uppgift att besluta om det danska försvarets budget (relativt detaljerad styrning med anslagsposter), lagar och regler för försvarsområdet samt medverkan i internationella operationer. När det gäller beslut om danskt deltagande i internationella ope- rationer – FN, Nato och andra allianser – krävs ett formellt beslut i . Mindre viktiga beslut som exempelvis förlängning av mandat, utvidgat ansvarsområde, neddragningar av personalstyrkan och så vidare behöver inte beslutas i . Beslut kan då i stället fattas i den utrikespolitiska nämnden. Principen om att beslut som rör internationella insatser alltid ska fattas av har blivit särskilt aktuell . Besluts- processen var till en början omständlig och utdragen, men goda rutiner har efter hand arbetats upp och är det möjligt att fatta snabba beslut. Beslutsproceduren i tar normalt men kan under extraordinära omständigheter genomföras . Precis som övriga utskott bereder försvarsutskottet (forsvarsut- valget) lagförslag och andra ärenden som ska behandlas av Folke- tinget. sammanträder normalt en till . Utöver utskottets ordinarie möten arrangerar utskottet temamöten om det är någon fråga det särskilt vill fördjupa sig i. kan kalla ansvariga ministrar för utfrågning. Om det är en fråga som utskottet önskar få särskilt belyst kan ut- skottet fatta beslut om ett expertmöte där utskottets ledamöter, ansvariga ministrar och någon departementstjänsteman deltar till- sammans med ett antal tillkallade experter inom det aktuella området. Det är inte ovanligt att frågor inom försvarets verksamhetsom- råde diskuteras i andra utskott, som finansutskottet eller utrikesut- skottet. När det gäller materielprojekt (större än ) är det exempelvis upp till finansutskottet att fatta beslut. Frågor om danskt deltagande i internationella operationer och danska soldater i internationella uppdrag tas oftast upp till diskus- sion i försvarsutskottet först efter det att de har diskuterats i utri- kesutskottet/utrikespolitiska nämnden. En allmän iakttagelse är att försvarsutskottet inte har någon central funktion i den danska för- svarspolitiken. De uppgifter som det danska arbetar med är av politisk karaktär och omfattar överordnad planering, utveckling samt styrning och kontroll av hela ministeriets verksamhetsområde. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan och Forsvarskommandoen är reglerad i om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.2 Att det råder ministerstyre i innebär att Försvarsmi- nistern är ansvarig för allt, både politiskt och administrativt, inom ministeriets ansvarsområde. Till sin hjälp har Forsvarsministern ett ministersekretariat där det bland annat ingår en politiskt tillsatt mediastrateg (spindoktor). Enligt försvarslagen är det Forsvarsministern som beslutar om arméns, marinens och flygvapnets storlek, sammansättning och organisation. Det samma gäller frågor om exempelvis sammansätt- ning och organisation vid internationella operationer och försvarets stödverksamhet. Forsvarsdepartementet består av tre avdelningar och åtta kontor. Forsvarsdepartementet leds av en civil departementschef.3 122 från 27. om Forsvarets formål, opgaver og organisation mv. trädde i kraft . 3Efter lades systemet med militära direktörstjänster ner. De ersattes då av en civil departementschef direkt under Forsvarsministern. Figur 4.1 Organisationsschema över det danska Forsvarsdepartementet De myndigheter/organ som hör till ansvars- område är: Forsvarets Oplysnings- og Velfærdstjenste Noteras bör att dessa myndigheter inte är självständiga i svensk mening. Forsvarskommandoens ledning utgörs av Forsvarschefen och For- svarsstaben. Till Forsvarskommandoen hör även tio underlydande myndigheter/organ. Figur 4.2 Den danska Forsvarskommandoens ansvarsområde De myndigheter/organ som hör till Forsvarskommandoens ansvars- område är: Inte någon av dessa utgör en självständig myndighet eller ett fristå- ende organ. Forsvarskommandoens översta militära ledning ansvarar för försvarets övergripande utvecklingsarbete och planering samt för försvarets drift, logistik, och kontrollverksamhet. Forsvarskommandoens viktigaste enhet är Forsvarsstaben. Där utarbetas underlag för viktiga försvarsbeslut och politiska överens- kommelser (exempelvis forsvarsforligskredsens avtal, se avsnitt nedan). Forsvarsstaben består av chefen för och sex underliggande enheter (staber), med inriktning mot bland annat materiel, planering och kontroll. Forsvarsstaben har ca 400 medar- betare, varav ca 150 är civila. Forsvarskommandoen leds av Forsvarchefen, som lyder direkt under Forsvarsministern och även är dennes militäre rådgivare. Enligt försvarslagen är Forsvarschefen ansvarig för ledningen av armén, marinen och flygvapnet samt de stödmyndigheter som inte är direkt underlydande (vilket motsvarar av försvarsbudgeten). Chefen för forsvarsstaben är ställföreträd- ande Forsvarschef, med ansvar att se till att försvaret använder sina resurser på bästa möjliga sätt. Försvaret har inga försvarsgrenschefer. Forsvarschefen är chef för alla tre försvarsgrenarna. Enligt försvarslagen kan Forsvarschefen delegera vissa uppgifter till chefen för . Efter bemyndigande från forsvars- ministern kan Forsvarschefen även delegera delar av sina uppgifter till befälhavare inom NATO, eller till chefen för . Vid sidan av Forsvarsutvalget , og som en naturlig delmængde af utvalget, finns den så kallade forsvars-forligskredsen. Systemet med en forsvars-forligskreds har funnits . Forsvars- forligskredsen består av fem av sju partier (ej de extrema vänster partierna). Forsvarsministern är den som står i kontakt med forligskredsen, förbereder material och underlag och leder forligsk- redsens möten. Till forligkredsen hör politiker med god kännedom om försvars- politik. De träffas en gång och därtill vid behov. Forsvars-forligskredsen är en informell grupp som inte har till uppgift att fatta formella beslut. Det är i praktiken dock i denna grupp som den danska försvarspolitiken formuleras. Med en viss regelbundenhet (tre till ) tecknar denna grupp informella försvarsavtal, som i praktiken fungerar som försvarsbeslut. Det senast ingångna avtalet undertecknades och gäller fram . Forsvarsministern och Statsministern fattar inte några centrala försvarsbeslut utan att först diskutera fram en samförståndslösning i forligskredsen. Viktigt att påpeka är även att de danska försvars- besluten inte föregås av någon försvarsproposition, diskussion i eller beslut av . De politiska diskussionerna och de centrala överläggningarna om försvarets framtid äger istället rum i forligskredsen. Detta snabbar på den politiska processen. Då For- svarsministern eller Statsministern fattar beslut är dessa redan politiskt förankrade, detta gäller allt från försvarets framtida mål och inriktning, lokalisering av förband till investeringar i större materi- elprojekt. Det är diskussionerna i forsvars-forligskredsen som ger Forsvarsministern eller Statsministern legitimitet att agera och fatta beslut. Forsvarsutvalget är inte särskilt delaktigt i de diskussioner som äger rum i forligskredsen. De flesta frågor av vikt diskuteras först i forligskredsen eller utrikesutskottet. Med ett visst mellanrum, och senast med ett intervall , tillsätts en försvarskommission som får till uppgift att diskutera försvarets framtid. Kommissionernas arbete brukar vanligtvis pågå . Den senaste kommissionen arbetade åren 1997–1999. Kom- missionerna består vanligtvis av den kommande tioårsperiodens centrala försvarspolitiker, två från varje parti, samt Forsvarsminis- tern. En viktig funktion som kommissionerna sägs ha är att de fostrar den kommande tioårsperiodens nya försvarspolitiker. Det finns en försvarsindustri i , men den är mycket beränsad. Försvarsindustrin utgör därför inte någon central försvarspolitisk aktör i . Ett försvar i förändring fattade partierna i den så kallade forsvars-forligskredsen beslut om en ny inriktning för det danska försvaret som beräknas vara fullt genomförd . Det pågående förändringsarbetet inom det danska försvaret innebär i korthet att försvaret ska stärka sin kapacitet inom två områden, 1) totalförsvaret och 2) internationella insatser.4 Den danska försvarsmaktens operativa personalstyrka kommer mellan därför att minska från 60 000 till drygt 20 000 personer. De internationella insatsstyrkorna kommer att förstärkas och mål- sättningen är att ha en färdig insatsstyrka som omfattar 2 000 personer. Den nya inriktningen innebär en radikal förändring och väntas leda till et mer fleksibelt og relevant forsvar.. De grundfrågor som har ställts är Vad ska vi ha det danska försvaret till? och Hur bör försvarets organisationen se ut –2009 för att för- svaret ska kunna leva upp till ställda förväntningar?. Arbetet med försvarets omställning har inte bedrivits inom be- fintlig linjeorganisation, utan i projektform vid sidan om. arbetade sammanlagt 53 olika projektgrupper med frågan om det framtida försvarets organisation bara inom Forsvarskommandoen. För att omställningen ska kunna drivas igenom krävs ett antal förändringar. Dessa ska ske inom befintliga ekonomiska ramar. Det förutsätter en omfördelning inom försvaret, framför allt när det gäller balansen mellan ledningssystemet, stödstrukturerna och den operativa verksamheten. Den nödvändiga omställningen, som innebär ökat fokus på den operativa strukturen ska ske på bekostnad av stabs- och stöd- strukturen, som är dimensionerad för ett mobiliseringsförsvar som inte längre ska finnas kvar. utgör stabs- och stödstruktu- ren och den operativa strukturen av det danska försvarets organisation. När den pågående omställningen är genomförd fullt ut ska fördelningen vara den omvända. Det kom- mer främst att drabba civil personal. Omställningen kommer även att innebära att ett antal enheter slås ihop och centraliseras för att kunna användas av försvarets alla 4 Notera att inte deltar i EU:s försvars- och säkerhetspolitiska samarbete. Det gäller bland annat Forsvarets Materieltjenste (en dansk motsvarighet till FMV är under upp- byggnad), Forsvarets Personeltjenste och Forsvarets Bygnings- og Etablissementtjenste som alla fram till nu organisatoriskt sett har varit uppdelade i tre delar (en för varje försvarsgren). I förläng- ningen kan det även bli aktuellt att lägga ut delar av driftsverksam- heten på entreprenad, exempelvis administrativa it-system. Denna omläggning förväntas spara stora resurser. Sammantaget kommer nedläggningen av det danska mobiliser- ingsförsvaret att leda till ett minskat eller mer koncentrerat försvar. Forsvarschefen beskriver det på följande sätt: Det danske forsvaret skal operere endnu mere i udlandet, men også være med til at beskytte mot nye direkte trusler. Forsvaret skal også fremover være et relevant og fleksibekt instrument i den sik- kerhetspolitiske værktøjskasse, sådan som regeringen ønsker det. Det mest påtagliga som nedläggningen av mobiliseringsförsvaret har resulterat i är de förändringar som väntar värnplikten. Principen om värnplikt behålls men antalet värnpliktiga minskar kraftigt och ett helt nytt utbildningssystem införs. Lika många som tidigare kommer att kallas in (ca 6 000 ) men de flesta kommer endast att genomgå en utbildning . Därefter väntas ca 1 300 personer att anställas för fortsatt utbildning med efterföljande tjänstgöring som 1) soldat i ett förband, 2) soldat i internationell tjänst eller 3) soldat med ett beredskaps- kontrakt. Det danska försvaret lägger stor vikt på att försvarets personal ska bli mer flexibel och kunna medverka till att lösa försvarets samtliga uppgifter. Det betyder att all personal nu har en skyldig- het att verka även utanför , om så skulle vara nödvändigt. Den diskussion som har legat till grund för omställningen av det danska försvaret handlade inte så mycket om att hitta bättre sätt att styra. Problemet var inte att försvaret var svårt att styra, utan sna- rare att det inte fanns någon klar uppfattning om vad som var det danska försvarets huvudfokus. Debatten om det framtida försvaret fördes till en början främst i olika forskarmiljöer (omkring ). (), efter debatt i , att utreda frågan närmare och tillsatte en arbetsgrupp med representanter både från Forsvarsde- partementet och Forsvarskommandoen. Detta arbete resulterade i den så kallade Bruunrapporten. Forsvarskommandoen började att på egen hand utar- beta förslag till omstruktureringar av försvaret (K-notatet). Arbe- tet med att ta fram dessa förslag skedde helt förutsättningslöst (barmarksstrategin) och med stark drivkraft. Vi började från början och frågade oss vad som bör vara det danska försvarets huvudidé och vilken kapacitet försvaret bör ha. Noteras bör att de förslag som Forsvarskommandoen presenterade var mer långtgå- ende än det förslag som regeringen lade fram. Sammantaget kan sägas att , regeringen, Forsvarsde- partementet och Forsvarskommandoen alla hade samma uppfatt- ning: det danska försvaret var i behov av reformering. Hur ett försvarsbeslut tas fram En arbetsgrupp med representanter från , Utrikes- ministeriet, , och Forsvars- kommandoen började därefter utarbeta ett reformförslag. Den be- dömningen som gjordes var att försvaret skulle behöva avskeda ca 2 000 civilanställda och rekrytera ca 3 000 militärer för att kunna leverera den försvarskapacitet som den politiska ledningen efterfrå- gade. Regeringens slutliga förslag, som utgjorde underlag inför över- läggningarna i forsvars-forligskretsen, offentliggjordes . Forsvarsministern inledde därefter överläggningar med partierna i forligskredsen och tecknades det avtal som kommer att styra försvarets omläggning fram . Avtalet överensstämde i stort med regeringens förslag till omläggning och partiöverläggningarna sägs ha präglats av samstämmighet och god ton (försvarspolitik är ingenting man vinner val på). Regeringen har valt att gå varsamt fram och behåller i detta skede ett geogra- fiskt sett splittrat danskt försvar. Noteras bör dock att den senaste omläggningen har inneburit att vissa kaserner har lagts ned, men att detta inte har resulterat i någon högljudd debatt. Den politiska samstämmigheten kan dels förklaras av att debatten om de regio- nalpolitiska aspekterna var begränsad, dels av att dessa frågor inte debatterades inför öppen ridå utan främst diskuterades internt i forligskredsen. Efter det att partierna i forligskredsen kom överens om innehållet i forsvarsavtalet har det förankrats i Forsvarskom- mandoen. Syftet har varit att säkerställa att alla fakta är korrekta samt att partiernas överenskommelse är möjlig att verkställa. For- svarsministeriet har sedan tagit emot Forsvarskommandoens kommentarer och förslag till justeringar, som därefter var uppe till diskussion i regeringen ytterligare en gång. Det förankrade for- svarsavtalet godkändes slutligen av forligskredsen . Nästa steg är implementeringen av forsvarsavtalet. Forsvars- kommandoen utarbetar ett förslag till implementeringsplan som sedan kommenterar. Andra ministerier, bland annat , konsulteras vid behov. Regeringen for- mulerar därefter ett förslag som presenteras för forlighedskredsen, som efter diskussion och eventuella mindre justeringar godkänner implementeringsplanen. Utifrån denna plan fattar sedan Forsvars- ministeriet beslut om implementeringsdirektiv för de underlydande myndigheterna. Myndigheternas arbete med att implementera for- svarsavtalet kommer att följas av en styrgrupp på Forsvarsministe- riet. Det danska försvaret styrs av en försvarslag.5 Av denna lag framgår det danska försvarets mål: Det militära försvaret ska bidra till fred och säkerhet. Försvaret utgör ett väsentligt säkerhetspolitiskt medel.