sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Om någon form av prisreg- lering införs, bör det utredas om avgiftsskyldighet och framför allt brukningsrätt, motsvarande vad som gäller enligt lagen om all- männa värmesystem eller på annat sätt, skall föreskrivas. Utred- ningens förslag har remissbehandlats. Frågan bereds nu inom . överlämnade den s.k. BRAS-utredningen12 sitt delbetänkande En BRASkatt? – beskattning av avfall som för- bränns.13 Utredningen föreslår att en skatt på avfall som förbränns införs. För att stödja avfallshierkin och ge incitament till ökad materialåtervinning föreslås den fossila fraktionen av avfallet göras till ett skattepliktigt bränsle inom den befintliga energibe- skattningen. Energiskattemodellen innebär att kraftvärmeverk och tillverkningsindustrin betalar koldioxidskatt och ingen energiskatt. Hetvattenpannor betalar däremot full koldioxidskatt och energiskatt. 2.3Skäligt pris på fjärrvärme överlämnade jag delbetänkandet Skäligt pris på fjärrvärme.14 Målet med de förslag som lämnades i detta delbetän- kande var i huvudsak att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföreta- gen. I betänkandet föreslår jag ett paket av åtgärder för ökad kundtrygghet som kan sammanfattas enligt följande. Åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet Jag vidhåller förslagen från mitt tidigare delbetänkande. Fjärrvär- meverksamhet och elmarknadsverksamhet skall inte få bedrivas i samma bolag (juridisk åtskillnad). Inte heller får sådana verksam- heter bedrivas i bolag med gemensam styrelsemajoritet eller verk- ställande direktör (funktionell åtskillnad). Om hälften av styrelse- ledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. Jag föreslår även att detta skall gälla fjärrky- leverksamhet. Redovisning av nyckeltal i verksamheten Jag föreslår att det krav på ekonomisk särredovisning som föresla- gits i förra delbetänkandet skall kompletteras med ett krav på berörda företag att till också leverera ett antal nyckeltal som speglar verksamheten i företaget och rela- tionen mellan kostnader och pris. Dessa uppgifter skall samlas i en databas som skall vara tillgänglig för alla. Därmed skapas förutsätt- ningar för att det ska växa fram en slags måttstockskonkurrens mellan olika fjärrvärmeproducenter. Förslaget avses medföra att det blir svårare för leverantörsföretagen att motivera priser som upp- fattas som omotiverat höga. Jag föreslår att den ökade transparens och de förbättrade möjlig- heterna att bedöma företagens prestationer som följer av förslagen om särredovisning och nyckeltalsredovisning skall kompletteras 14 SOU 2004:136. med ytterligare åtgärder som stärker kundernas situation. För att uppnå ett avtalsrättsligt grundskydd för fjärrvärme- och fjärrkyle- kunderna genom att oskäliga avtalsvillkor m.m. utmönstras föreslår jag att avtalsvillkor för leverans av fjärrvärme och fjärrkyla skall utarbetas genom och för- sorg efter samråd med berörda branscher. Detta normalavtal skall innehålla de bestämmelser som är nödvändiga för att främst enskilda konsumenter ska ges en tillfredsställande avtalssituation. Vissa villkor är av särskild betydelse för fjärrvärmekunderna. För att ytterligare stärka kundernas position och öka möjligheterna för dem att påverka sin avtalssituation föreslår jag att en fjärrvärme- kund skall ha rätt att på begäran få förhandla med fjärrvärmeföreta- get i samband med anslutning till ett befintligt fjärrvärmenät samt vid ensidiga villkorsändringar under löpande avtalstid. Denna rätt skall även gälla för fjärrkylekunder. Förhandlingsrätten motsvaras av en skyldighet för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen att på kundens begäran ingå i förhandlingar med god vilja. För att kundernas påverkansmöjlighet inte endast skall bli formell och för att öka kundernas förtroende för fjärrvärme- och fjärr- kyleleverantörernas verksamhet skall det inrättas en möjlighet att få prövat förhandlings- och avtalstvister av en tredje och neutral part. För det fall att en förhandling som initierats i anledning av rätten till förhandling inte leder till en överenskommelse mellan parterna, föreslog jag att en för ändamålet nyinrättad nämnd inom Energi- myndigheten, på begäran av någon part, skall kunna medla i för- handlingstvisten. Denna nämnd – – skall enligt mitt förslag också ha till uppgift att hantera övriga tvister som kunder eller konsumenter väljer att hänskjuta till den. Nämnden skall i form av rekommendationer meddela hur en tvist bör lösas. Rekommendationerna skall göras offentliga. Modell för att analysera fjärrvärmepriser Genom den föreslagna medlings- och tvistlösningordningen kom- mer att ha till uppgift att pröva även prisfrå- gor. Till stöd för i detta arbete föreslår jag att skall ges i uppdrag att utveckla en modell för bedömning av kostnader och priser. En sådan modell skapar, med utnyttjande av den föreslagna databasen med nyckeltal, också för- utsättningar för den nämnda måttstockskonkurrensen. De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslår i detta delbetänkande skall samlas i en särskild fjärrvärmelag. I betänkandet redovisas strukturen i en sådan lag. Kriminalisering av s.k. värmestölder m.m. Gällande strafflagstiftning omhändertar stora delar av de förfaran- den som vidtas för att förbikoppla mätutrustning i ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem. Det föreligger dock avgränsningssvårigheter i fråga om rubriceringen av en gärning som tar sikte på själva åt- komsten av värmeenergin och inte endast avser de fysiska åtgär- derna. Jag föreslår därför att det införs en särskild straffbestäm- melse i som tar sikte på olovliga avledningar av värmeenergi ur eller till ett fjärrvärme- respektive ett fjärrkyle- system. Förslagen i mina delbetänkanden syftar till att säkerställa fjärr- värme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. För att detta syfte skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsynsverk- samhet med möjligheter till kontroll av att de regler som förslagen föranleder efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn. Dessa regler skall ingå i den nya fjärrvärmelag som jag föreslår. Jag föreslår vidare att skall utses att utöva den tillsyn som krävs för att kontrollera att de föreslagna åtgär- derna för ökad kundtrygghet efterlevs. 3Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås Utredningen har i uppdrag att analysera effekterna av att fjärr- värmenäten integreras mellan närbelägna orter samt göra en analys av om den kommunala lokaliseringsprincipen utgör ett hinder mot en sådan utveckling. 3.2Kommunalrättsliga principer styr kommunernas befogenheter I detta avsnitt redovisas vissa av de kommunalrättsliga principer som styr kommunernas befogenheter. Främst är den kommunala lokaliseringsprincipen av intresse. Principen innebär i grunden att en åtgärd måste vara knuten till kommunens egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. I 2 kap. 1 § kommunallagen slås principen fast i lag. Enligt paragrafen får en kommun själv ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun eller någon annan. I övrigt kan även likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen nämnas. Likställighetsprincipen regleras i 2 kap. 2 § kommunal- lagen. I paragrafen stadgas att kommuner skall behandla sina med- lemmar lika om det inte finns sakliga skäl för annat. Principen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Det skall vara fråga om obehörig sär- behandling för att särbehandlingen skall strida mot likställighets- principen. Likställighetsprincipen innebär inte ett absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller anlägg- ningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommu- Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås nen till godo. Grundprincipen är emellertid att kommunen senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter. I 8 kap. 3 b § slås självkostnadsprincipen fast. Enligt denna princip får kommu- ner inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Principen, som avser taxebunden verksamhet, gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner bedriver vare sig det är fråga om fri- villig eller specialreglerad verksamhet. Finns inte bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i kommunallagen. 3.3Principerna är även tillämpliga på kommunala bolag För kommunala bolag gäller samma regler som för själva kommu- nen. En kommun kan enligt 3 kap. 16 § kommunallagen lämna över kommunala angelägenheter till företag och enskilda individer. Att så sker är vanligt bl.a. för fjärrvärmeverksamhet. Den verksamhet som lämnas över till privaträttsliga organ, t.ex. ett aktiebolag, skall falla inom den kommunala kompetensen. Vidare skall risken för kompetensöverskridanden i verksamheten vara ringa. Det finns även avseende myndighetsutövning vissa begränsningar för över- lämnande. Begränsningar finns också vid överlämnande till en pri- vaträttslig juridisk person. För att åstadkomma ett överlämnande krävs i regel två rättsliga moment. Fullmäktige skall fatta beslut om överlämnande och den nämnd vars uppgifter överlämnas skall genomföra överlämnandet samt ange de närmare villkoren för detta. I 3 kap. 17 § regleras de villkor som gäller för helägda kommu- nala aktiebolag och stiftelser som en kommun har bildat ensam. Innan kommunen lämnar över vården av en angelägen- het till ett helägt aktiebolag eller stiftelse skall fullmäktige ha fast- ställt det kommunala ändamålet. Syftet är att minska riskerna för kompetensöverskridanden. Handlingsutrymmet för kommunala bolag begränsas nämligen av kommunalrättens kompetensregler. Enligt 3 kap. 18 § skall fullmäktige, innan vården av en kommu- nal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen bestämmer tillsammans med annan, se till att den juri- diska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Av 3 kap. 19 § framgår att fullmäktige, innan kommunen lämnar över vården av en angelägenhet till någon annan än den som avses i 3 kap. 17 §, skall se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. 3.4Undantag från de kommunalrättsliga principerna Lokaliseringsprincipen är inte absolut och flera undantag har ut- vecklats i praxis. Undantagen har samband med befolkningens rör- lighet och ofullkomligheter i kommunindelningen. Det är därför inget som hindrar att en kommun engagerar sig i t.ex. markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv samt förenings- och mötesverk- samhet. Ett krav är dock att anordningarna behövs för den egna kommunen. Inte ens riksområdet utgör någon i sammanhanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Om- ständigheterna kan vara sådana att en kustkommun anser sig för- anledd att t.ex. ge bidrag till en färjeförbindelse med utlandet. Inom energiområdet gäller för kommunala bolag undantag från lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna för han- del med och produktion av el1 och handel med naturgas2. Bestäm- melserna har införts för att göra konkurrensvillkoren för kommu- nala el- och naturgasföretag likvärdiga med dem som gäller för övriga företag. För elnätsverksamhet och överföring av naturgas gäller undantag från lokaliseringsprincipen för verksamhet i geo- grafisk närhet till företagets nät- och överföringsverksamhet inom kommunen och där syftet är att uppnå en ändamålsenlig verksam- het. I samband med att undantag från lokaliseringsprincipen inför- des för elhandels- och elproduktionsföretag genomfördes även undantag från likställighets- och självkostnadsprinciperna för dis- tribution av fjärrvärme3. Dessa undantag för fjärrvärmen infördes för att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan energislagen. 17 kap. 1 § ellagen. 25 kap. 1 § naturgaslagen. 37 kap. 2 § ellagen. Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås 3.5Olika former av samverkan mellan kommuner För att underlätta för kommunerna att driva verksamhet effektivt finns flera samverkansformer som kan användas mellan kommuner. Gemensamma bolag är den vanligaste samverkans- formen. Regleringen finns i aktiebolagslagen och som ovan nämnts i kommunallagen. Avtal mellan kommuner är en annan sam- verkansform. Avtalen kan omfatta alla verksamheter och kan gälla två eller flera kommuner. I kommunallagen saknas särskild regle- ring. Regleringen sker därför med civilrättslig lagstiftning. Avtalen begränsas i första hand utifrån bestämmelserna i 2 kap. 1 § kom- munallagen. En kommun får inte vidta åtgärder uteslutande eller väsentligen i en annan kommuns intresse. Inte heller får en kom- mun acceptera ett otillräckligt vederlag för prestationen.4 Det skall alltså finnas ett ömsesidigt intresse av samarbetet. Avtalen kan gälla samverkan kring utbildning, utnyttjande av anläggningar m.m. är ytterligare en samverkansform. Reglerna återfinns i 3 kap. kommunallagen. är en offentligrättslig form för samverkan som kommuner kan använda. kan avse två eller flera kommuner. Ett kom- munalförbund kan ha fullmäktige, styrelse och andra nämnder (kommunalförbund med fullmäktige) eller vara organiserat enbart med en förbundsdirektion (kommunalförbund med förbundsdirek- tion). Den senare formen av kommunalförbund har tillkommit för att skapa en alternativ driftform till aktiebolag för kommuner och landstingskommuner under offentligrättsliga principer. I kommu- nalförbund med förbundsdirektion utövas beslutanderätt, förvalt- ning och verkställighet av förbundsdirektionen. För kommunalför- bundet skall en särskild förbundsordning finnas. I princip alla kommunala uppgifter kan lämnas över till ett kommunalförbund, även sådant som anses som myndighetsutövning. Att verksamheten regleras i speciallagstiftning utgör inget hinder. används vanligen för samverkan mellan flera kommuner i frågor som är av icke industriell natur, t.ex. räddningstjänst. Andra van- liga områden där kommunalförbund nyttjas är brandförsvar, va- försörjning och kollektivtrafik. 4 Kaijser-Riberdahl, Kommunallagarna I, 1980, s. 142 ff. Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås 3.6Tidigare utredningar angående fjärrvärme och lokaliseringsprincipen I samband med remissbehandlingen av betän- kande Regler för handel med el5 påpekade flera remissinstanser i sina yttranden att den kommunala lokaliseringsprincipen för- hindrade effektiva värmeförsörjningslösningar i områden nära kommunområdets gränser. Frågan om borttagande av lokaliseringsprincipen har därefter varit föremål för utredning av Värme- och gasmarknadsutred- ningen. I delbetänkandet Effektiva värme- och miljölösningar6, föreslog utredningen att undantag från lokaliseringsprincipen skulle göras avseende fjärrvärmeverksamhet. Utredningen begrän- sade dock undantaget till att avse fjärrvärmeverksamhet i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen. Syftet med undantaget skulle vara att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverk- samhet. Utredningen påtalade att om ett undantag införs är det viktigt att fjärrvärmeverksamheten hålls klart åtskild från annan verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Som skäl för förslaget anförde utredningen bl.a. att stats- makterna har stött fjärrvärmen samt att utbyggnaden av fjärrvärme har förbättrat miljön och lett till en allt högre användning av förnybara bränslen. Det var därför enligt utred- ningen väsentligt att lagstiftningen för den kommunala fjärrvärme- verksamheten inte stred mot intentionerna i energipolitiken eller försvårade uppfyllandet av dess mål. Enligt en intervjuomgång som på uppdrag av utredningen genomfördes med företrädare för nio kommuner och delvis kommunägda företag ansåg flertalet av de intervjuade att kommunala fjärrvärmeföretag borde få undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip. Skälen var bl.a. följande. Många av fjärrvärmeföretagen är små. Större enheter ger skal- fördelar. Därvid utnyttjas möjligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, debiteringssystem och tekniska produktionssystem. Större enheter ger också fördelar vid bränsleupphandling. Konkurrensen vid införande eller utveckling av värmesystem kan vara för svag. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner konkurrera om uppgiften att genomföra Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås Endast statliga eller privata företag kan med- verka. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall ut- veckla fjärrvärme eller andra värmesystem. Konkurrensen om kunden är för svag. En kund kan antingen vara en ägare till flerbostadshus eller till ett småhus. När t.ex. nya områden byggs ut inom en kommun kan endast det lokala kommunala fjärrvärmeföretaget samt statliga och privata före- tag konkurrera om uppdraget. Stora anläggningar har bättre miljöprestanda. Motverka påtvingade utförsäljningar av värmeföretag. Det förekommer att värmeföretag säljs ut på grund av den begräns- ning som lokaliseringsprincipen utgör vid utveckling av före- taget. Utredningen konstaterade att ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip inte var invändningsfri och att ett under- lättande för kommunernas möjligheter att bedriva näringsverk- samhet kunde leda till ett antal mindre önskvärda konsekvenser. Utredningens slutsats blev dock att det fanns mycket som pekade på att ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kunde vara motiverat. Skälet var enligt utredningen att en strikt tolkning av lokaliseringsprincipen i vissa fall skulle kunna motverka effektiva värme- och miljölösningar och därmed framför allt motverka intentionerna i energipolitiken. Ett flertal av remissinstanserna ställde sig positiva till ett bort- tagande av lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärme- företag. Skälet till detta var i huvudsak att borttagandet skulle skapa samma affärsmässiga förutsättningar för de kommunala företagen som för övriga aktörer på marknaden. Andra remiss- instanser fann att det befintliga underlaget var för begränsat för att kunna utgöra beslutsunderlag i frågan samt att det finns möjligheter för kommuner att samarbeta genom gemensamma bolag, entreprenadavtal eller kommunalförbund. I propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn7 uttalade regeringen att ett kommunalt företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen bör få bedriva sådan verksamhet även utanför kommungränsen. Rege- ringen uttalade att möjligheterna till överföring av fjärrvärme mellan kommuner är starkt begränsade av lönsamhetsskäl. 2001/02:56. Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås storstadsområdena och några andra tätbebyggda regioner kan emellertid kommungänserna utgöra ett hinder för att uppnå en effektiv fjärrvärmeverksamhet. Ett undantag från lokaliserings- principen för kommunala fjärrvärmeföretag var därför enligt regeringen motiverat av behovet av att bedriva ändamålsenlig och effektiv fjärrvärmeverksamhet. Regeringen var dock av uppfattningen att kravet på särredovisning borde skärpas och att en tillsyn av prissättningen borde övervägas innan ett undantag genomfördes. Skälen var bl.a. att undvika korssubventionering och prisdiskrimi- nering. Regeringen avstod därför från att föreslå ett undantag i avvaktan på ytterligare utredning. Förslag: En stor del av fjärrvärmeverksamheten i landet bedrivs i form av kommunala bolag. Fjärrvärmen är mycket viktig för att uppnå målen med energipolitiken. Lokaliseringsprincipen kan försvåra att fjärrvärmenäten integreras mellan närbelägna orter i olika kommuner, vilket motverkar den önskade utbygg- naden av fjärrvärme. Jag anser därför att det är motiverat att i fjärrvärmelagen föreslå ett undantag från lokaliseringsprincipen. Undantaget innebär att fjärrvärmeverksamhet får bedrivas utanför kommungränsen. Fjärrvärmeverksamheten utanför den egna kommunen får be- drivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom den egna kommunen i syfte att uppnå en mer ändamåls- enlig verksamhet. 3.7.1Regeringens invändningar mot ett undantag är nu undanröjda Som redovisats ovan har frågan om fjärrvärme skall undantas från lokaliseringsprincipen tidigare utretts. Värme- och gasmarknads- utredningen lade i ett delbetänkande8 fram ett förslag till undantag och syftet var att främja effektiva värme- och miljölösningar. Regeringen var dock i den proposition9 som följde betänkandet 2001/02:56. Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås tveksam till att öppna möjligheten för en kommun att driva fjärr- värmeverksamhet i en annan kommun och ansåg att kravet på sär- redovisning av fjärrvärmeverksamheten borde skärpas och att en tillsyn av prissättningen borde övervägas innan ett undantag genomfördes. Jag kan konstatera att i de två delbetänkanden som pre- senterats finns förslag på både krav på särredovisning av fjärr- värmeverksamhet och åtgärder för att främja skälig prissättning. I delbetänkandet Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet10, läggs ett för- slag om krav på transparens och åtskillnad vid bedrivande av fjärr- värmeverksamhet. Förslagen innebär krav på ekonomisk särredo- visning av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheten i företagen för att öka möjligheten för kunder och samhället i övrigt att få insyn i bolagets ekonomi och en riktig bild av verksamheten. I delbe- tänkandet Skäligt pris på fjärrvärme11 har förslag för att motverka oskäligt pris på fjärrvärme lagts fram. Förslagen innebär huvud- sakligen att en skyldighet införs för fjärrvärmeföretagen att redo- visa nyckeltal i verksamheten för att, utöver den ekonomiska redo- visningen, spegla verksamheten i företaget och relationen mellan pris och prestation. Vidare skall en fjärrvärmekund få en lagfäst rättighet att förhandla om pris anslutningens kapacitet m.m. I de fall parterna inte kommer överens skall en nyinrättad kunna utfärda rekommendationer om hur en tvist bör lösas. Regeringen beslutade att överlämna propo- sitionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.12. I proposi- tionen föreslås i enlighet med utredningens förslag bl.a. att en skyl- dighet skall införas för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att ekonomiskt särredovisa denna verksamhet. Jag anser mot bakgrund av det anförda att, om de förslag som lagts fram i de två delbetänkandena och som även behandlas i detta slutbetänkande genomförs, kommer de att motverka korssubven- tionering och prisdiskriminering på ett sådant sätt att de hinder som regeringen ansåg fanns mot att för fjärrvärmens del göra ett undantag från lokaliseringsprincipen nu är undanröjda. 2004/05:62. Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås 3.7.2Ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen föreslås därför finns ca 100 kommunala fjärrvärmebolag i , varav 8–10 bedrivs i förvaltningsform. Av redovisade regeringsuttalanden och utredningar framgår att lokaliseringsprincipen i vissa fall uppfattas som ett hinder. Vissa av utredningens experter har anfört liknade synpunkter medan andra varit av motsatt ståndpunkt.