sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Om man däremot i stället placerar det utsatta området som en tydlig del av ett större sammanhang (regionalt, nationellt, inter- nationellt) och betraktar det som en gemensam angelägenhet, så blir det i en intervention med integrationsambitioner lika angeläget att parallellt studera de etablerades beteende och innanförskap. En kritisk granskning av beteenden och traditioner som fungerar utestängande skulle kunna leda till en ökad uppmärksamhet på och ett intresse för att utveckla konkreta strategier för att underlätta en reell integration. Det skulle även skapa förutsättningar för en öppen dialog om vilka värden som ska betraktas som grundläggande. Resonemangen i detta avsnitt har utgått från de rörelser som äger rum i storstadsregionerna och inte minst i de utsatta bostadsområ- dena. Även om målet att bryta social, enisk och diskriminerande segregation endast marginellt kan hanteras på nivå, inne- bär inte detta att alla aspekter av segregationsproblematiken bör förläggas bortom det lokala31. Följande tre sammanflätade aspekter eller problem är viktiga att ta ställning till: den första hanterar balansen mellan individ och om- råde, den andra berör vikten av att se området som en del i en hel- het och det tredje rörelsens eller omflyttningens påverkan. Ett problem i såväl insats- som utvärderingssammanhang har varit otydligheten kring huruvida insatserna främst inriktats mot individ eller bostadsområde. Svaret har oftast varit att det är en kombina- tion. Dilemmat kan illustreras då utflyttning från området av en stärkt befolkning setts som en del i en problematik, eftersom det har utarmat bostadsområdet på resurspersoner. Det individuella perspektivet står här i direkt motsatsförhållande till områdesper- spektivet och kan även i vissa fall ha förstärkts genom insatser via de lokala utvecklingsavtalen. Det som kan ses som stabiliserande och stärkande för området (engagerade boende, boende som stannar kvar i området), kan således motverkas av individer som stärks och får möjlighet att välja bort området. Vi menar att det aldrig kan be- traktas som negativt att en individ utvecklas eller exempelvis gör en boendekarriär, lika lite i dessa områden som i övriga samhället. Men att omhulda en områdesutveckling och en stark gemensam identitet kan i dessa fall paradoxalt nog utvecklas i riktning mot att befästa en segregation som man arbetar för att bryta. Att studera flyttmönster och undersöka skälen till flyttning kan dock vara intressant av många skäl. Detta är inte minst en möjlig källa till information om huruvida flyttningen exempelvis orsakas av direkta problem som är angelägna för bostadsområdet att åtgärda, eller om det är en livscykelsrelaterad flyttning. Därmed stärks även möjligheterna att utveckla området i en mer attraktiv riktning. Den andra aspekten handlar om hur man på nivå kan underlätta kommunikationen mellan de utsatta områdena och övriga kommunen. Välfärdsforskare har vid upprepade tillfällen varnat för den samtidiga risken för inlåsning i området och utestängning från övriga delar av samhället. Det handlar således inte bara om att göra 31 Jfr de los (2002) om vardagsdiskriminering. det möjligt för invånarna att få tillgång till andra arenor än de som står till buds i det nära bostadsområdet, utan det handlar om ett ge- mensamt utbyte. Möjligheter att länka samman och skapa anled- ningar till utbyte behöver uppmärksammas och diskuteras. Målet att bryta diskriminerande segregation innebär att problematiken måste ses i relation till omvärlden, om det finns ett utanför motsvaras detta också av ett innanför. Huvudmålet kan knappast vara att det ska bli mer positivt att leva segregerat, utan snarare att öppna kon- taktytorna för att möjliggöra nya nätverk och andra lösningar. Segre- gation är inte det utsatta områdets ansvar, det är en fråga för hela kommunen, regionen, samhället. Den tredje aspekten är en variation av de två föregående och lyfter fram några av de omvärldsfaktorer som skapar eller förstärker segre- gation och som i stora delar ligger på ett strukturellt plan utanför det lokala bostadsområdet, i flera avseenden även utanför kommunen. Hur situationen är generellt på bostadsmarknaden och arbetsmarkna- den återspeglas direkt på området, liksom svängningar i konjunktu- ren, förändringar i infrastruktur och kommunikationer. Känslighe- ten är också stor när det gäller riktningsändringar inom olika politik- områden, främst flyktingpolitik, bostadspolitik, fördelningspolitik och arbetsmarknadspolitik. En av de aspekter som direkt förstärker segregerande boende- mönster på det regionala, kommunala och lokala planet är inte bara utflyttningen från berörda och omgivande områden, utan i hög grad även inflödet av boende som kommer till kommunen. Genom att studera och analysera flyttmönster och därigenom skapa en hand- lingsberedskap i förhållande till dessa, ökar möjligheterna att få överblick och kunna påverka hur en balans kan skapas i kommunen. Samarbeten och övergripande planeringsinsatser kan motverka en oönskad snedfördelning i kommunen. Även om olika former av låg- tröskelboende alltid behövs i kommunerna, är det väsentligt att mot- verka koncentration av dessa boformer med anledning av den risk för isolering eller innestängning i områden som råder. Genom att betrakta bostadsområdena som delar av ett utvecklingsarbete i ett mer övergripande kommuncentralt eller regionalt helhetsper- spektiv främjas möjligheterna att bryta (boende)segregationen. Avtal och organisation i storstadsarbetet De lokala avtalen har studerats ur många perspektiv, men få har fokuserat på avtalen som konstruktion och metod. (2004) konstaterar i en komparativ europeisk studie att kontrakts- formen är den vanligaste formen för avtal i länder där insatser base- ras på statliga initiativ och medel. Från och norrut finns det stora likheter mellan avtalen när det gäller inriktningen på bo- stadsområdesbaserat arbete. skiljer sig dock genom att inrikta sig på mer övergripande och strukturpåverkande insatser. Trots att även det svenska målet om att bryta en diskriminerande segregation kan betraktas som övergripande, så har detta mål inte på samma sätt som i kommit till konkret uttryck. Syftet med de svenska avtalen formuleras centralt, medan pro- blemlösningen är tänkt att hanteras på ett kommunalt lokalt plan. I klartext innebär detta att problemformuleringarna sker på en högre nivå, medan genomförande och ansvar för att lösa problem förläggs till lägre instanser i det politiska systemet. Konstruktionen med en målkedja i flera led är inte unik för de lokala utvecklingsavtalen, utan en vanligt förekommande konstruktion när det gäller en kombination av styrstrategier och decentralisering. Inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen har det dock inte bara funnits en ambi- tion att formulera inriktningsmål som ska sträcka sig över flera sam- hällsnivåer, utan det ska även gälla . (2004) benämner utifrån ett organisationsteoretiskt perspektiv detta för ett ytterst osäkert multiprojekt. Att planera är en sak, att förutse alla kringliggande och påverkande faktorer är en helt annan. Att problemformuleringsprivilegiet kvarstår på central nivå illu- streras av det tillägg i form av det kompletterande erbjudandet som under pågående avtalstid preciserade och snävade in prioriterade mål- områden i förhållande till den ursprungliga inriktningen. Utvärde- ringarna noterar att förändringen inte föranleddes av behov på det lokala planet, utan att lokala aktörer tvärtom ställdes inför det fak- tum att en förändring skulle genomföras under pågående avtalstid. Konkret innebar detta att experimentella projekt utanför ordinarie organisation, företrädesvis med inriktning på teman som demo- krati och kultur, tenderade att försvinna. I vissa fall definierades verksamheterna in under det för ändamålet rymliga begreppet tillväxtsskapande åtgärder, vilket visar på det praktiska värdet med oprecisa och vagt definierade avgränsningar32. Justeringar av de övergripande målen eller för den delen knappast ens de kommunala målen har däremot inte gjorts som följd av för- ändrade behov på den lokala nivån. Med tanke på att målstyrnings- processer bör vara en ständigt pågående kommunikation mellan ut- förande och styrande nivåer borde även förändrade förutsättningar på den praktiska nivån leda till löpande revideringar och föränd- ringar av målsättningarna. Detta har dock förekommit i mycket liten utsträckning, vilket kan tyckas stå i bjärt kontrast till det under- ifrånperspektiv som i övriga fall ska vara vägledande och genomsyra insatserna. Den kommunikation och samverkan som betraktas som en förut- sättning för att sjösätta ett sektorsövergripande projekt som de lokala utvecklingsavtalen tycks ha fungerat allra bäst på konkret lokal nivå. Mellan olika nivåer, verksamheter och målområden har det fungerat sämre. Generaliserat kan man säga att ju högre upp i systemet, desto sämre tycks det vara beställt med kommunikation och samverkan, speciellt över sektorsgränserna. En fråga som ytterligare behöver belysas är i vilken utsträckning de centrala riktlinjerna om underifrånperspektiv, samverkan och långsiktighet kan sägas gälla på och mellan alla nivåer som omfattas av avtalen. Ett utökat ömsesidigt utbyte mellan olika parter i de lokala ut- vecklingsavtalen kan ses som en angelägenhet när det gäller att ta vara på de erfarenheter och kunskaper som de lokala utvecklings- avtalen bidrar med. Att departementen lär sig hur kommunerna resonerar kring angelägna problem rörande storstaden och vice versa, att kommunen lär sig hur stadsdelen resonerar kring angelägna problem rörande bostadsområden och vice versa och att stadsdelen lär sig hur de boende resonerar kring angelägna problem rörande sin livsmiljö och vice versa (2004, s. 226). Citatet poängterar ömsesidigheten i ett lärande, där det också gäller att ta hand om det som arbetet har gett i form av erfarenheter och 32 Jfr Gerholm (1985) som i en uppmärksammad studie av kulturprojekt kunde klarlägga att det också fanns en projektkultur som bland annat innebar att verksamheter definierades in eller ut under olika begrepp beroende på syftet. För att detta ska bli av krävs organisering. Risken är annars att man missar möjligheterna att se i backspegeln, reflektera, lära av erfarenheterna och utvecklas vidare. Projekt eller reguljärt? Att något definieras som projekt innebär att det har en bestämd början, riktning och ett slut, dvs. är tillskapat för ett visst syfte (1996)33. I diskussionen kring projekt eller reguljärt finns inga enkla svar, snarare har båda lösningarna sina för- och nackdelar. Områdesbaserade satsningar löper ofta en viss risk att inordnas i en permanent projektverksamhet vid sidan om ordinarie verksamhet. Fördelarna med projekt, den relativa experi- mentella friheten bortom en byråkratisk struktur, vägs mot nack- delarna med kortsiktighet och osäkerhet om huruvida gjorda erfa- renheter tas tillvara och förankras i ordinarie verksamheter. Projektverksamheterna kan dock även ha tillkommit därför att den reguljära verksamheten inte varit flexibel och förmått möta de behov som uppstått. Oklarheter kring vagt formulerade, ideologiskt laddade och föränderliga uppdrag kan komma att utmana en i flera avseenden trögföränderlig förvaltningskultur som tradi- tionellt präglas av tydliga hierarkier, utredningsrutiner och besluts- procedurer. Det är i denna omgivning som tjänstemän under tids- press förväntas utveckla innovativa och nyskapande projekt och verksamheter, som den organisation de befinner sig i inte sällan tampas med svårigheter och krav på kärva ekonomiska priori- teringar. Det nya uppdraget kan tolkas som en outtalad eller indirekt kritik gentemot den rådande verksamheten vilket i sig kan innebära ett visst motstånd. Tendensen att institutionella intres- sen kan få starkt inflytande på politiskt övergripande ambitioner och beslut kan mot denna bakgrund tolkas som fullt förståelig. Att insatser bäddas in i den kommunala vardagen och rentav kan vara svåra att urskilja från en ordinarie verksamhet kan ses som möjliga konsekvenser av de förutsättningar som ges. Risken är att inomorganisatoriska intressen överskuggar de ursprungliga intentio- nerna med insatserna, vilket exempelvis kan ta sig uttryck i att granskande forskare får svårt att upptäcka, avgränsa och senare även bedöma resultat av insatserna. Detta säger inte heller något om den 33 I (1996) problematiseras projekt och dess användning som form, som övertalnings- strategi och som politiskt instrument. enskilda verksamhetens eller projekts förankring eller värde för de inblandade. För att bedöma detta krävs andra utgångspunkter där brukaren eller medborgaren kommer till tals. Den långsiktighet som eftersträvas inom de lokala utvecklingsav- talen förutsätter dock en nära anknytning till en struktur som inte endast är tillfällig. Risken att medel ska försvinna in i en odefinierad budget vägs mot risken att goda projektresultat för- svinner. Flera utvärderare menar att det är viktigare att stödja en fortsatt implementering i den reguljära verksamheten av de metoder och arbetssätt som utvecklats inom ramen för de lokala utvecklings- avtalen än att behålla projektverksamheter. Bunar (2004) menar dock att om man bestämmer sig för att stödja reguljära verksam- heter så bör en försäkran göras så att eventuella insatser inte drunk- nar i de ordinarie verksamheterna. Han kombinerar därmed projek- tens fördelar med de reguljära verksamhetens genom att tala om alternativet inbäddad med urskiljbar identitet. Ett komplement till en satsning på stöd till inbäddade projekt- liknande verksamheter inom reguljär verksamhet vore att avdela en mindre del av framtida satsningsmedel till okonventionella projekt, en experimentell fond för innovativa idéer. Dessa brukar tämligen ofta födas utanför de reguljära verksamheterna. En viktig notering att göra när det gäller avtal och organisering är hur långsiktigheten i förhållande till samspelet mellan stat och kommun har fungerat. Med tanke på den omsorg om det långsik- tiga perspektiv som lades fast i de lokala utvecklingsavtalen, så är den ryckighet som kännetecknat politiken från statligt håll bekymmer- sam. Det kompletterande erbjudandet med en förändring och av- snävning av inriktningen på målen med avtalen kan tolkas som ett tecken på politisk otålighet, men kan också uppfattas som en på- minnelse om vem som formulerar villkoren. Denna otålighet kom att slå mot de sköraste delarna av utvecklingsarbetet i bostadsområ- dena, nämligen uppbyggandet av kontakter, tillit och delaktighet bland den berörda befolkningen. Att avbryta pågående långsamma (och långsiktiga) processer leder inte bara till frustration och be- svikelse hos de berörda för stunden, utan kan i förlängningen leda till en brist på tillit till en offentlig aktör som lovar mer än vad man Denna tillit är en grundläggande förutsättning för en, åtminstone i retoriken, efterfrågad demokratisk vitalisering. Lärdo- men är att inte lova långsiktigt och hålla kortsiktigt, eftersom konsekvenserna kan bli motsatta de ursprung- liga intentionerna. Ett förändringsarbete är ett mångårigt åtagande och kräver därmed avtalsperioder som sträcker sig in i fram- tiden. Utvärdering – nödvändig och utvecklingsbar Att investera i utvärdering är att förbättra möjligheterna att utveck- las och göra rätt sak på ett bättre sätt nästa gång. En ambition med de lokala utvecklingsavtalen var att tidigt skapa en beredskap för att ta hand om den flora av erfarenheter och resultat som satsningen skulle generera. I förhållande till tidigare satsningar, som Blommansatsningen och Nationellt exempel, fanns en medveten ambitionshöjning när det gällde vikten av att av- sätta medel för utvärderingar och uppföljningsrapporter. Ambitions- höjningen kan ses som ett av svaren på den kritik som framfördes i Tre städer (SOU 1998:25)35. Genom att ställa krav på kommunerna om genomförande av lokala utvärderingar som en av förutsättning- arna vid upprättande av lokala utvecklingsavtal (och därmed att be- viljas tillgång till statliga medel), ville man från statligt håll försäkra sig om en dokumentation kring och bedömning av resursernas an- vändning. Ambitionen var inte bara att följa insatserna och deras effekter, utan även att följa utvecklingen i utsatta bostadsområden och bidra till kunskaps- och erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och andra aktörer. Erfarenheter skulle tas tillvara för att främst utveckla insatserna i de utvalda kommunerna, men också för att ge möjlighet till spridning till kommuner med en likartad situation. Genom att utvärderingarna även hade som syfte att ge råd, stöd och kritik under arbetets gång förväntades de successivt kunna leda till förbättringar i genomförandet av insatserna. Med de lokala ut- 34Det finns flera exempel på detta som dokumenterats från tidigare satsningar, se exempelvis Denvall & (1999). 35I den svenska storstadskommitténs slutbetänkande Tre städer (SOU 1998:25) kritiserades bristen på uppföljningar och avsaknaden av intresse för utfallet av olika satsningar. Den allvarligaste kritiken riktar vi mot flertalet av de statliga stödinsatserna, för den nästintill totala avsaknaden av uppföljning och utvärdering av de genomförda satsningarna. Detta är upp- rörande. Först satsar stat och kommun miljardbelopp på tusentals enskilda projekt, sedan visar man ett högst mediokert intresse för resultaten (ibid., s. 122). vecklingsavtalen ville man således från centralt håll betona vikten av en löpande uppföljning och en långsiktig kunskapsuppbyggnad bl.a. genom utvärdering. De utvärderingar av de lokala utvecklingsavtalen som här gran- skats består av ett rikt och varierat material av skiftande kvalitet. Genom det arbete som lagts ner i det lokala utvärderingsarbetet har hundratals verksamheter studerats och åtskilliga kontakter tagits. Med facit i hand kan vi dels konstatera att det nu finns en unik kunskapsbank när det gäller studier av insatser inom de lokala ut- vecklingsavtalen, dels att det varit en ömsesidig lärprocess när uni- versitet och högskolor har begett sig ut på fältet för att utvärdera det myller av aktiviteter som ägt rum på det lokala planet. Under utvärderingens gång har det visat sig att förväntningar om utfall inte alltid stämt överens mellan olika aktörer. Liksom att de lokala utvecklingsavtalen i tidigare avsnitt beskrevs som en lärprocess, kan samma sak sägas om utvärderingsarbetet. Det har framkommit med stor tydlighet att beställarna i flera fall behöver utveckla sin beställarkompetens för att klargöra vilka som är de viktigaste frå- gorna att besvara samt diskutera vad som är utvärderingsbart. Ut- värderarna har haft mycket skiftande underlag och en mängd för- väntningar att förhålla sig till. Men det står också klart att flera av utvärderarna haft svårt att skifta från forskning till utvärdering, vil- ket är två likartade men ändå tämligen olika aktiviteter. Arbetslivsforskaren (2002, s. 12ff) menar att det finns all anledning att se utbytet mellan forskare och praktiker som fruktbart ur bådas perspektiv. Han beskriver å ena sidan hur forskningens längre, mer kritiska och strategiska perspektiv kan kom- plettera och stimulera praktikernas egen, mer situationsbundna kun- skapsbildning. Å andra sidan menar han att möjligheten för en forskare att nära och aktivt få medverka i en kunskapsbildning där er- farna och kunniga praktiker är medaktörer ger unika möjligheter att producera god forskning. Vi delar denna syn på möjligheterna för ett konstruktivt reflekte- rande utbyte och är övertygade om att här finns det ett betydande kvalitetsutvecklande arbete att göra. Åtskilliga utvärderare har bi- dragit med värdefulla analyser och kunskaper inför det fortsatta arbetet, men det har även funnits brister. Ett fortsatt kunskapsbyggande arbete De utvärderingar som har genomförts inom ramen för de lokala ut- vecklingsavtalen har med kraft bidragit till en kunskapsutveckling som är till gagn både för fält och forskning. gäller det att ta till- vara och sprida denna kunskap för att de gjorda erfarenheterna ska kunna ligga till grund för såväl beslutsfattande som utveckling av praktisk verksamhet och fortsatt forskning. Efter den nu genomförda granskningen av utvärderingar kring de lokala utvecklingsavtalen finns det dock anledning att göra vissa kommentarer. Det finns ett uppenbart behov av kompetensutveckling kring hur lokal dokumentering och självutvärdering kan utformas så att det både blir ett underlag för lärande inom organisationen, men också så att det i nästa steg kan utgöra en del i ett underlag för utvärde- ring. Behovet av stöd är stort när det gäller att utveckla former för att ta tillvara erfarenheter på ett meningsfullt sätt som ett led i verksamheters kompetensutveckling och dokumentation. Synen på dokumentation och dess nytta för kunskapsutveckling och reflek- tion kan inte nog betonas. Beställarkompetensen behöver utvecklas för att i dialog med ut- värderaren utforma tydliga utvärderingsbeställningar av hög kvalitet. Därmed kan förväntningarna anpassas till vad som är realistiskt, möj- ligt och önskvärt att utvärdera och vilka krav som är rimliga att ställa. Utvärderarna behöver möjlighet till kompetensutveckling inom ett utvärderingsområde som ständigt utvecklas. I de utvärderingar som genomförts kring de lokala utvecklingsavtalen har exempelvis ett tjänstemannaperspektiv varit markant. Utifrån ett underifrån- perspektiv vore det intressant att fördjupa kunskaperna kring prak- tiknära och dialogorienterade brukarutvärderingar. Vidare vore ett generellt genomförande av baslinjestudier som bygger på medbor- garnas behov önskvärt. Granskningen av utvärderingar från olika utvärderargrupper visar dessutom på en jämnare och högre kvalitet då utvärderingsuppdrag fördelas till utvärderare med fackkunskap tillsammans med tvärvetenskapligt skolade utvärderare, i förhållande till ett mer generellt utlagt uppdrag. presenterade denna utredning delbetänkandet Allt ljus på de lokala utvecklingsavtalen (2004:79) med förslag till ett nationellt av urban politik. Institutets upp- gifter beskrevs vara att samla och koordinera, utvärdera, stödja och främja, bygga kunskap, göra omvärldsanalyser respektive sprida kunskap och erfarenheter. Förslaget byggde på behov och erfaren- heter förmedlade av praktiker och tjänstemän med lång erfarenhet av arbete med områdesbaserade insatser samt kontakter med for- skare och utvärderare. Ett centralt institut kan självfallet aldrig ersätta uppbyggnaden av kontakter mellan kommuner och lokala utvärderare, oavsett om dessa är på universitet, högskolor eller andra sammanhang. Behovet av att bygga en baskompetens på plats kan inte nog betonas. Där- emot kan ett institut främja en kompetensutveckling kring utvärde- ringar och samla och koordinera utvärderingsinsatser så att kunska- per systematiskt kan utbytas mellan olika regioner. Det har varit tämligen sparsamt med denna typ av utbyte kring de granskade ut- värderingarna. Behovet och nyttan av en sådan samlande instans har ytterligare stärkts under arbetet med detta slutbetänkande. 8Konsekvenser av utredningens förslag En utredning är skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande har i en rad olika avseenden. De områden som nämns i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) är konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller i villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I delbetänkandet Allt ljus på storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal? (SOU 2004:79) lämnades ett förslag på ett långsiktigt natio- nellt utvärderingsprogram och de ekonomiska konsekvenserna av för- slaget redovisades.