sou · GTB310d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett system och regelverk för Kyotoprotokollets Beslut vid regeringssammanträde . En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläpps- rätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme mellan län- der utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläpps- minskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Förslaget skall bl.a. innehålla regelverk för –vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), –kvotplikten skall inträda, –vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, –hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, –om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, –hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, –vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, –hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han- delssystemet. Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft och . Förslaget skall lämnas till regeringen . En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden. Delegationen skall fram till bistå rege- ringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energi- myndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångs- punkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer. Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen lämna förslag på vilket regelverk och vilka insti- tutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna. Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyoto- protokollet. Regeringen har även presenterat en proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart där miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan föreslås. fastställde detta miljökvalitetsmål 1999. Enligt riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras nivå för att därefter minska. Den parlamentariska klimatkommittén lämnade sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23. Betänkandet innehöll bl.a. ett förslag till mål på kort sikt innebärande att utsläppen av växthusgaser för skall som ett medelvärde för vara lägre än utsläppen , räknat som koldioxidekvivalenter. Regeringen förbereder en proposition till om en svensk klimatstrategi. Statsministern uttalade i en partiledardebatt i att regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till som baserar sig på klimatkom- mitténs målsättning att ska minska utsläppen . Propositionen ska även innehålla konkreta åtgärder. Målet ska uppnås i en internationell miljö tillsammans med andra länder. Enligt Kyotoprotokollet, som utgör ett första steg mot klimatkonventionens mål om att långsiktigt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, får utsläpp av växthusgaser inte öka med 2012 jämfört med utsläppen . De svenska utsläppen av koldioxid per invånare är bland de lägsta i den industrialiserade världen. har minskat utsläppen med . Ytterligare åt- gärder behövs dock för att klara åtagandet i Kyotoprotokollet och nationella målsättningar som kan komma att ställa upp på klimatområdet. På måste de industrialiserade ländernas utsläpp minskas betydligt om klimatkonventionens mål, att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet, skall kunna uppnås. De flexibla mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnads- effektivitet som är en av klimatkonventionens principer. Meka- nismerna skall inte ses som ett medel att undvika åtaganden utan som ett sätt att komplettera åtgärder i det egna landet och uppnå kostnadseffektivitet samt engagera den privata sektorn i klimat- arbetet. De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som redan vidtagit samt det relativt sett fossilfria kraftproduk- tionssystem som har innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre i än i flertalet industriländer. Användningen av Kyotoprotokollets fle- xibla mekanismer kan således minska kostnaderna för att uppnå och andra parters åtaganden betydligt. Även i det fall Kyotoprotokollet inte träder i kraft kan handel med utsläppsrätter inom EU eller komma att aktualiseras. Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i i de- cember 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med som ett genomsnitt 2012 jämfört med nivå. I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer: gemen- samt genomförande, handel med utsläppsrätter och mekanismen för en ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär över- låtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemen- samt genomförande innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläpps- minskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. För de flexibla mekanismerna återstår en rad frågor rörande regler och riktlinjer att lösa för att protokollet skall kunna ratificeras. Enligt den handlingsplan som beslutades i 1998 skulle regelverk och riktlinjer för de flexibla mekanismerna definieras närmare för beslut under den sjätte partskonferensen, COP 6. Vid COP 6 i kunde enighet mellan parterna inte nås. Beslut fattades om att återuppta förhandlingarna inom ramen för COP 6 , vilket kommer att ske . presenterade (KOM [2000] 87) en grönbok om ett EU-system för handel med utsläppsrätter. lanserade kommissionen i ett meddelande ett europeiskt klimatförändringsprogram (European Climate Change Programme, ECCP) (KOM [2000] 88). En slutlig rapport från ECCP avlämnades . Den arbetsgrupp inom ECCP som hanterat flexibla mekanismer rekommenderar att ett EU-internt handelssystem bör starta och att arbetet med detta system inte skall fördröjas i avvaktan på att framsteg nås i de internationella klimatförhandlingarna. Kommissionen väntas pre- sentera ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter . En annan arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläpps- rätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskom- melser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske. presenterade ett sjätte miljöhandlingsprogram för gemenskapen (KOM 2000 [31]). I detta handlingsprogram föreslår kommissionen att det upprättas ett gemenskapsövergripande system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. antog den 7 en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Enligt denna ståndpunkt skall rådet arbeta för att etablera ett ramverk för handel med utsläppsrätter inom EU för koldioxid, med möjlighet att bredda detta till andra växthusgaser. Inom ramen för samarbetet mellan länderna kring har energiministrarna i länderna i uttalat en vilja att etablera ett försöksområde för Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer. Ett sådant försöksområde skulle kunna innehålla ett ram- avtal om utsläppskreditering mellan länder som deltar i försöks- området, en investeringsfond för gemensamt genomförande, en regional genomförande samt kapacitets- höjande åtgärder. Energiministrarna i beslutade på och miljöministrarna beslutade på att arbeta vidare med studier inför en etablering av det ovan nämnda försöks- området för flexibla mekanismer. Försöksområdet bör enligt ministrarna även innehålla etablering av en marknad för utsläpps- rätter i . Den nordiska marknaden skulle enligt energi- ministrarnas beslut kunna baseras på nationella handelssystem och skall utarbetas i samklang med EU:s arbete för att etablera en euro- peisk marknad för utsläppsrätter. De nordiska energiministrarna förordar att verksamheten inom ett försöksområde skall börja 2003. 1993, 1997 och riksdagsbeslut Enligt riksdagsbeslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras nivå för att därefter minska. Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor, samt att utnyttja energin effektivare. I energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. bör, som medlem i EU, verka för en koordinerad klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom s.k. gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen. miljöpolitiska proposition (prop.1997/98:145) konsta- terade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständlig- heter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté, med uppgift att ta fram en nationell klimatstrategi, och en särskild expertutredning till stöd för kommittén med uppgift att granska hur de s.k. flexibla meka- nismerna i Kyotoprotokollet kan introduceras i . Kom- mittén och utredningen avlämnade sina slutbetänkanden . och utredningen om de flexibla mekanismerna bedömer att ett system med handel med utsläppsrätter, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa klimat- problemet. Kommittén anser att bör vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt handelssystem införs. Systemet bör enligt kommittén successivt omfatta allt fler utsläppskällor och bör kunna införas tidigare än 2005. bör enligt kommittén verka för att även länder som inte ingår i den Europeiska unionen skall kunna anslutas till systemet. Vidare anser kommittén att systemet bör inkludera samtliga utsläpp av koldioxid samt ha inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser skall inkluderas . Kommittén föreslår att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter. Möjligheterna till ett nationellt handelssystem bör även utredas enligt kommittén, om EU:s system skulle dröja eller inte bli tillräckligt omfattande, där beredskap skapas för att bjuda in andra länder i norra att delta. Kommittén anser att en särskild teknisk utredning bör till- sättas för att ge förslag till utformningen av systemet för handel med utsläppsrätter. anser även att bör vidga inriktningen på hittillsvarande pilotprojekt avseende meka- nismen för ren utveckling för att få en ökad spridning av projekt till fattiga länder. bör enligt kommittén även fortsatt vara engagerat i mekanismen gemensamt genomförande i och övriga länder i . föreslår att bör få i uppdrag att genomföra pilot- projekt avseende mekanismen för ren utveckling omfattande (SOU 2000:23). om de flexibla mekanismerna föreslår att en marknad skall etableras för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för ren utveckling) med utgångspunkt i ett absolut tak för ut- släppen. Handelssystemet bör enligt utredningen ersätta dagens koldioxidskatt och tilldelningen av utsläppsrätter ske genom ett auktionsförfarande. Utredningen föreslår att ett svenskt system bör införas med utgångspunkt i förslag, enligt vilket handel föreslås börja 2005. bör enligt utredningen verka för att en så kallad uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen, samt att även Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer ingår i handelssystemet. Verksamheter som inte betalar koldioxidskatt bör enligt utredningen inte ingå i handelssystemet . Utredaren föreslår att ett regelverk tas fram innehållande vilka aktörer som omfattas av kvotplikt, tid- punkt för när kvotplikt inträder, utformning av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll skall gå till och vilka på- följderna blir vid brott mot kvotplikten. Utredningen fann att ett auktionsförfarande i samband med initial tilldelning av utsläpps- rätter kan komma i konflikt med regeringsformens 2 kap. 18 § och således leda till att staten blir ersättningsskyldig. Utredningen föreslår emellertid att frågan bör utredas vidare. Utredningen granskade dessutom om handel med utsläppsrätter och redovisade sin syn på denna i en särskild prome- moria (SOU 2000:45). Regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisyste- met Av regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energi- systemet (skr. 2000/01:15) framgår att regeringen avser att göra följande. –Lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att minska de svenska utsläppen av växthusgaser. –Vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonven- tionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förbere- delser för ett internationellt system för handel med utsläpps- rätter med beaktande av utvecklingen inom EU. Samarbetet inom energi- och miljöområdet i och i Östersjö- området skall särskilt beaktas och tillvaratas. –Verka för att och dess arbetsgrupp för utsläppsöverlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till systemet. –Fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten om s.k. gemensamt genomförande (AIJ/JI). Villkoren för insatser- na bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer som antas inom ramen för . En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen skall ut- arbeta ett förslag till ett svenskt system för handel med utsläpps- rätter samt ett regelverk där det framgår –vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), –kvotplikten skall inträda, –vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, –hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, –om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, –hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, –vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, och –hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han- delssystemet. Delegationen skall även lämna förslag på regelverk för de projekt- baserade mekanismernas inkluderande i ett handelssystem. Delega- tionen skall vidare yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram . Delega- tionens uppdrag innebär ett omfattande utvecklingsarbete. Delegationen skall arbeta utifrån två olika tidsperspektiv, perioden , vilken utgör ett försöks- och utvecklings- skede, och perioden , då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar. skall inrikt- ningen vara att handelssystemet omfattar enbart utsläpp av koldioxid. kan handelssystemet omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet. Grundläggande för delegationens arbete är att EU avser att arbeta vidare med att begränsa utsläppen av växthusgaser oavsett Kyotoprotokollets ikraftträdande, ratifikationsprocessen, och där- för utfallet vid den sjätte partskonferensen. Delegationen skall därför arbeta utifrån målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras, t.ex. i eller inom EU 2005, oavsett om Kyotoprotokollet trätt i kraft eller inte. Delegationen skall därför följa och vid behov vara rådgivande i de internationella förhandlingarna samt i EU:s interna förhandlingar om EU:s handelssystem. Delegationen skall utgå ifrån att ett svenskt system med handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder. Delegationen skall utgå ifrån att absoluta mål för utsläpps- begränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter. Delegationen skall vidare utgå ifrån att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter. Delegationen skall föreslå vilka utsläppskällor och sänkor som skall ingå i ett handelssystem , dvs. före respektive efter 2008. Delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. En möjlighet är att koppla kvotplikten till de aktörer som innehar skyldighet att betala skatt enligt lagen om skatt på energi. Tröskelvärden för vilka aktörer som skall åläggas kvotplikt bör övervägas så att höga transaktionskostnader för små företag undviks. Uppströmsansatsens förenlighet med WTO-regler måste särskilt belysas. Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet omfattar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem . Delegationen måste emellertid beakta kommande direktiv om handel med utsläpps- rätter och efterföljande rådsbehandling av direktivet samt det nordiska samarbetet, vilka båda kan komma att ha stor betydelse för den svenska utformningen av kvotplikten. Följderna av att inkludera eller exkludera vissa branscher och sektorer i systemet med avseende på samhällsekonomiska och statsfinansiella kostna- der och konkurrenseffekter skall analyseras. Delegationen skall även föreslå hur ett nationellt utsläppstak för en handel som enbart omfattar en del av utsläppskällorna i samhället kan utformas. Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet skall vara mer omfattande än det . Delegationen skall i detta sammanhang utgå ifrån förslagen i SOU 2000:45 och SOU 2000:23 och föreslå vilka ytterligare källor som kan inkluderas i ett handelssystem. Detta gäller bl.a. källor som släpper ut fluorerade gaser. Delegationen skall, med beaktande av resultatet av Natur- vårdsverkets utredning om styrmedel för att minimera utsläpp av fluorerande gaser och de beslut regeringen kan komma att ta i frågan, undersöka om dessa är lämpliga att inkludera i ett han- delssystem. Möjligheten att inkludera utsläpp av metan och dikväveoxid skall också utredas. Även frågan hur sänkorna skall hanteras i detta sammanhang skall utredas vidare. Tidpunkt för fastställande av handelssystemet och införande av kvot- plikt I det regelverk som delegationen skall ta fram skall det framgå handelssystemet skall etableras och från när kvotplikten skall börja gälla. Det är av vikt att handelssystemet kan etableras så att näringslivet innan kvotplikten träder i kraft får tydliga riktlinjer om systemets utfor- mning. Detta ger dessutom en möjlighet att prova systemets funktion innan kvotplikten träder i kraft. Kvotpliktens ikraftträdande är i allra högsta grad beroende av den internationella utvecklingen. har i sin grönbok om handel med utsläppsrätter föreslagit att handeln skall starta . De nordiska energiministrarna har föreslagit att ett försöksområde för de flexibla mekanismerna skall etableras , innehållande bl.a. en nordisk marknad för utsläppsrätter. Dele- gationen skall utgå från att kvotplikt kan träda i kraft och . Tilldelning och utformning av utsläppsrätter Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de för- ändringar i grundlagen som behövs. Delegationen skall dessutom föreslå vilken typ av auktionsförfarande som är lämpligt. Dele- gationen skall även föreslå hur nya aktörer på marknaden skall behandlas i sammanhanget. Delegationen skall föreslå om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Delegationen skall dessutom föreslå vilka institutioner som skall inrättas för att tilldela, utforma, dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten och studera möjligheten att lägga dessa uppgifter till en ny eller befintlig myndighet. Delegationen skall föreslå hur ett övervaknings- och kontroll- system för de flexibla mekanismerna skall utformas med utgångs- punkt i dels Kyotoprotokollets regler och riktlinjer för de flexibla mekanismerna, dels de rapporterings- och metodologiska krav som ställs på genom både klimatkonventionen och Kyoto- protokollet, dels EU:s rapporteringskrav. Delegationen skall undersöka i vilken utsträckning befintliga kontroll- och rappor- teringssystem kan användas, t.ex. de i , inom och i . Delegationen skall vidare lämna förslag på hur en övervakningsorganisation och en tillståndsgivande organisa- tion kan utformas samt analysera behovet av en rådgivande orga- nisation. Förutsättningarna för att inordna dessa organisationer i en befintlig eller ny myndighet och att samordna övervaknings- och kontrollorganisationen med den organisation som kan bli aktuell inom ramen för långsiktiga avtal skall studeras. När det gäller sänkor och övriga växthusgaser förutom koldioxid skall delegationen identifiera behov av metodutveckling för att beräkna utsläpp. Delegationen skall med utgångspunkt i de internationella för- handlingarna och arbetet i EU ge förslag till vilka påföljder som kan bli aktuella vid brott mot kvotplikt eller vid förekomst av icke- Delegationen skall då också ange om det är säljare eller köpare av utsläppsrätter som bär ansvaret för utsläpps- rättens giltighet. Delegationen skall utgå från att utsläppsreduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Delegationen måste emellertid anpassa denna förutsättning till ut- fallet av de internationella förhandlingarna. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projekt- baserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handels- system.