sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och utvärdera styr- och finansi- eringsformerna i försvaret. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen. Chefen för förordnade förre generaldirektören att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades sak- områdeschefen , departementsrådet , departementsrådet , kanslirådet och direktören . Som experter förord- nades ekonomidirektören , brigad- generalen , ekonomidirektören , över- direktören , departementssekreteraren , forskningsledaren , kanslirådet, senare äm– nesrådet, , avdelningsdirektören , departementssekreteraren, sedemera kansliråd samt finansdirektören . entledigades från upp– draget att vara expert i utredningen fr.o.m. . Som ersättare för förordnades ekonomidirektören fr.o.m. . Som ledamöter i en parlamentarisk referensgrupp till utred- ningen förordnades riksdagsledamöterna samt f.d. riksdagsledamoten . Avdelningsdirektören anställdes som expert med uppdrag att genomföra en internationell jämförande studie till och med . Som huvudsekreterare i utredningen förordnades chefen för kasinorevisionen . Som sekreterare i ut- redningen anställdes avdelningsdirektören entledigades på egen begäran fr.o.m. . Som huvudsekreterare fr.o.m. den 1 sep- tember 2005 förordnades chefekonomen . Utredningen, som har antagit namnet Försvarsstyrnings- utredningen, överlämnar betänkandet Styrningen av insatsförsvaret (SOU 2005:92). Uppdraget är härmed slutfört. Avgränsning av uppdraget....................................................... Styrningen av försvaret - en översikt ............................. Det militära försvaret – en del av totalförsvaret .................... styrning av försvaret ............................................ 3.3.1 Konstitutionell rollfördelning ..................................... 3.3.2 styr med mål ............................................... 3.3.3 styr resursinsatser med anslag, investeringsplaner och bemyndiganden ...................... 3.3.4 styr på slutprestationer .............................. 3.3.5 reglerar i liten utsträckning handläggning av ärenden .............................................. 3.3.6 kontroll av regeringen .............................. Regeringens styrning av försvaret........................................... Regeringens formella möjligheter att styra Regeringen styr på myndigheternas mål...................... Regeringen styr på slutprestationer ............................. Regeringen styr på internprestationer ......................... Regeringen styr på den totala resursinsatsen .............. Regeringen styr inte resurser till olika ändamål.......... Regeringen styr på organisation................................... Regeringen styr med planeringsprocesser ................... Styrning genom informell dialog ................................. 3.4.10 Regeringens kontroll av försvarsmyndigheterna ........ 3.5 Försvarsmaktens interna styrning........................................... Precisering av mål.......................................................... Interndebiteringen inom Försvarsmakten................... 3.6Försvarsmaktens uppdragsstyrning av övriga Bakgrund och syfte ....................................................... 3.6.2 Aktörerna i systemet – kort beskrivning..................... Uppföljning och ansvarsutkrävande ............................ Beställar-, utförar- och dubbelkompetens................... 3.6.6 Principer för prissättning och avgiftsinkomster ......... Tillbakablick på styrningen av försvaret ................................. 3.7.1 Styrningen började ändra riktning redan på 1970- 3.7.2 gjordes stora strukturella 3.7.3 Effekterna av förändringarna utvärderas ..................... 3.7.4 Ändringar görs ....... 3.7.5 Nya synpunkter på styrningen..................................... Styrningen av försvaret analys och utvärdering ............ styrning av försvaret........................................... Övergripande karaktäristik av styrningen................. Är styrande mål möjliga? Är verksamhetsstrukturen ändamålsenlig? militärstrategiska ändamålsenlighet?......................... Kan bedöma kostnaderna för en Är nuvarande anslagsstruktur ändamålsenlig och Bör styra stödmyndigheterna?.................. Beslut om grundorgansationen.................................. 4.2.11 Beslutsunderlagen måste hänga ihop för att ska kunna styra .......................................... 4.2.12 Har kapacitet att kontrollera 4.3 Regeringens styrning av försvaret......................................... Övergripande karaktäristik av styrningen................. Försvarsdepartementet måste delta aktivt i Hur långt ska målen preciseras? Hur långt ska resursanvändningen preciseras? Hur långt ska insatsorganisationen preciseras? Regeringens styrning av organisation och 4.4 Försvarsmaktens interna styrning ........................................ Ett centraliserat styrsystem ....................................... Ekonomikultur och IT-stöd ...................................... 4.5Försvarsmaktens uppdragsstyrning av de övriga 4.5.1 Alternativ till den avgiftsfinansierade 4.5.2 Vad ska finansieras med anslag respektive 4.5.3 Beställarkompetensen är en viktig faktor .................. Försvarsstyrningen i några andra länder ............................... Former för samråd ...................................................... 4.6.3 Integrerad organisation och arbetsprocess................ 4.6.4 Tydligt formulerade mål, gemensam förståelse 4.6.5 Väl fungerande ekonomiska kontrollsystem............. Samlad analys av försvarssektorn ............................... 5.3Sektorn det militära försvaret – styrning, organisering Delegering till Försvarsmakten.................................. 5.3.2 Finansiering och reglering påverkar 5.3.3 Ökad ägarstyrning kan och bör utövas...................... De två kulturerna.................................................................... Utredningens överväganden och förslag....................... styrning av regeringen........................................ Regeringens styrning av försvaret......................................... En samlad ledning för försvaret................................. Organisation och utnämningar.................................. Regeringens kontroll av försvaret.............................. Försvarsmaktens interna styrning och uppdragsstyrning ... Intern styrning och interndebitering......................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Försvarsstyrning i , , och Olika sätt att styra statsförvaltningen .................................. Korta fakta om försvaret i de studerade länderna................ Styrningen av försvaret i ....................................... Styrningen av försvaret i .......................................... Styrningen av försvaret i ............................................ Styrningen av försvaret i ............................... Sammanfattande reflektioner och iakttagelser..................... Definition av militärutgifter ................................... Finansieringen av stödmyndigheternas tjänster.................... Kriterier som används för diskussion och Tolkningen av svaren i tabellen.................................. Typtjänsterna som utförarmyndigheterna levererar ............ Läsanvisningar till tabellen..................................................... uppdrag enligt direktiven är att analysera och utvärdera formerna för styrning och finansiering av det militära försvaret. Granskningen omfattar Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna, dvs. , , Försvarshögskolan, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, och . Utredningen fokuserar enligt direktiven på hur och regeringens styrning och uppföljning ska kunna förbättras. För- svarsmaktens interna styrning och styrningen av den avgiftsfinansi- erade uppdragsverksamheten behandlas också. Utredning lämnar förslag till förbättringar som analysen ger anledning till. Utred- ningen har tillkommit efter beslut av . Jämfört med många andra statliga verksamhetsområden är försva- rets verksamhet mycket varierande, omfattande och komplicerad. Det militära försvaret är den yttersta garanten för vårt lands suve- ränitet och demokratiska system. Försvaret genomgår en utomordentligt genomgripande omställ- ning från invasionsförsvar till insatsförsvar. Det ställer särskilda krav på styrningen. Men utredningen anser att det finns tillräckligt utrymme för nödvändiga förbättringar av styrformerna i försvaret inom ramen för den svenska förvaltningsmodellen. Styrformerna ska vara ändamålsenliga så att och re- geringen får genomslag för sina beslut om försvaret. ska kunna utöva sin finansmakt även på försvarsområdet. Försvars- makten bör inom tydligt satta ramar ges goda förutsättningar att leverera det försvar som och regeringen beställer. svarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna bör styras inte bara var och en för sig utan också, gemensamt som en sektor. Problemen med styrningen av försvaret har blivit belysta i många olika sammanhang, bl.a. av försvarsutskottet, de statliga revisionsorganen, statliga kommittéer och . Utredningen har inte i sin analys kommit till slutsatser som i något väsentligt avseende förändrar den problem- bild som har vuxit fram på detta sätt. styrning är en form av resultatstyrning som lämnar re- geringen och Försvarsmakten frihet att välja medel för att genom- föra beslut om försvaret under i stort sett en enda eko- nomisk och organisatorisk ram. Målen som sätter för försvaret är inriktningsmål, som är styrande för regeringen och försvarsmyndigheterna när det gäller vilka verksamheter som ska bedrivas. Det är svårt att avläsa om målen har nåtts. Anledningen är att försvaret i huvudsak utvecklar förband som står i beredskap och inte används för sitt egentliga syfte och därför inte ger upphov till direkta försvarseffekter. Utredningens uppfattning är att det går att formulera uppfölj- ningsbara krav på operativ förmåga (försvarseffekt). Men då krävs en bättre precisering av den operativa förmågan. Utvärderingar av denna måste göras. Måluppfyllelsen kan inte bara följas upp med enkla nyckeltal. behöver ett underlag som gör det möjligt att spåra sambandet mellan hot- eller krisbilder, önskvärd försvarsförmåga, behov av insatsförband och kostnaderna för dessa. Sådant underlag har inte tillgång till . Realistiska kostnader för insatsorganisationen, dvs. mekanise- rade bataljoner, luftvärnbataljoner, ytstridsfartyg, JAS 39-divisioner m.m., måste också kunna redovisas. kan varken regeringen eller Försvarsmakten lämna väl underbyggda uppskattningar av vad en specificerad insatsorganisation kommer att kosta. Utredningen bedömer dock att situationen är på väg att förändras mot det bättre med Försvarsmaktens s.k. insatsförbandsorienterade ekonomisy- stem. En anslagsstruktur som motsvarar en verksamhetsstruktur base- rad på operativ förmåga skulle ge ökade styrmöjligheter. Då kan mera direkt påverka avvägningen av kraven på operativ förmåga. När det gäller frågan om ska besluta om enskilda inköp av försvarsmateriel anser utredningen att den information som får, genom den utvecklade redovis- ningen i budgetpropositionen, är så utförlig att kan utöva det nödvändiga inflytandet över materielinköpen och därmed sin finansmakt. beslutar om hur Försvarsmaktens grundorganisation ska vara utformad, dvs. vilka förband, skolor och centra som ska finnas och var de ska vara lokaliserade. Regeringen måste inhämta godkännande till förändringar i den grundorganisation som har lagt fast. Vid lämpligt tillfälle bör dock reger- ingen kunna ta upp frågan om beslutsnivån, som inte är given en gång för alla, med . har det funnits problem med att försvars- och budget- propositionerna inte hänger ihop. Den nya ordningen, där regel- bundna försvarspolitiska inriktningsbeslut inte längre fattas av , utan blir en del av den årliga budgetprocessen löser detta problem. Det kräver dock en ny utformning av budgetpropositio- nen, som knyter ihop de långsiktiga målen med den årliga verk- samheten. Resultat, målanalys och resursanvändning bör dessutom redovisas till i en särskild skrivelse. I denna skrivelse skulle även kunna få en bild av Försvarsmaktens och de övriga försvarsmyndigheternas verksamhet. En uppföljning av vad försvaret presterat är förhållandevis lätt när det gäller insatsorganisationens uppbyggnad och totala kostna- der, men svårare när det gäller vilken kvalitet som förbanden håller. Utvärderingar av en från Försvarsmakten oberoende aktör, görs inte. En väg som möjligen öppnar sig är att utnyttja den för- bandsvärdering som kommer att göras inom EU-samarbetet på det militära området. Regeringens styrning av försvaret Regeringen styrning riktas så gott som helt mot Försvarsmakten, som i sin tur styr de övriga försvarsmyndigheterna genom uppdrag. Regeringens styrning av de övriga försvarsmyndigheterna tar sig i huvudsak uttryck genom s.k. ägarstyrning. Inget annat politikområde har en så omfattande planering som försvaret. Planeringen innehåller bedömningar och avvägningar av insatser, politiska såväl som militärstrategiska. Politiker och militä- rer måste mötas i en dialog om dessa frågor. Regeringen och För- svarsdepartementet måste spela en aktivare roll i planeringsfrå- gorna. Det stora antalet mål i regleringsbreven till Försvarsmakten och övriga försvarsmyndigheter gör att myndigheterna själva måste av- göra hur alla mål och prioritering ska avvägas. Det förbättrar inte styrningen, utan försvagar den snarare. Regeringen preciserar även anslagsposter och högstbelopp till olika ändamål, stora som små. När det gäller insatserna för att nå de operativa målen är styrningen dock mindre preciserad, utom för underrättelseverksamhet och fredsfrämjande insatser. Regeringen har vid ett flertal tillfällen ändrat planeringsförutsättningarna för Försvarsmakten genom utgiftsbegränsningar och indraget anslags- sparande, vilket lett till konsekvenser i form av förseningar och fördyringar av materielleveranser. Regeringen ger i stort sett inte några andra anvisningar för in- satsorganisationen än dem som beslutat om, förutom beslut om beredskapsnivåer och materiel. Styrningen har numera kommit att inriktas allt mer mot att precisera förband och bered- skapsnivåer. Utredningen menar ändå att Försvarsmakten får ett betydande utrymme att göra egna bedömningar av förbandens ut- formning. Regeringen kräver in en mycket stor mängd information från försvarsmyndigheterna. Det är svårt för regeringen att ta ställning till den lämnade informationen. Utvärderingar utgör endast en liten del av återrapporteringskraven. Det finns också vissa brister i hur återrapporteringskraven är formulerade. Användningen av systemet med interndebitering inom Försvars- makten har gett fördelar i form av mer tid för kärnverksamhet och bättre kvalitet i underhållstjänster. Men det kommer i konflikt med det centraliserade styrsystemet. Incitament för kostnadseffektivitet försvinner. Högkvarterets styrning av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) och förbanden är också i vissa fall bristfällig och oklar. Det gäller bl.a. spelreglerna och rollerna för förbanden och FMLOG, men också ansvarsutkrävande och till vem styrsignalerna går. Planeringsprocessen i interndebiteringssystemet är komplicerad och resurskrävande, vilket ger liten tid för uppföljning. De princi- per som tillämpas för prissättning och överkapacitet hos FMLOG bidrar till att syftena med interndebiteringssystemet inte kan upp- fyllas. Det saknas också ett ekonomiskt perspektiv på förbanden, vilket påverkar möjligheterna att koppla ihop verksamhet och ekonomi. Det resulterar i att ansvar inte utkrävs av chefer vid förbanden i till- räcklig utrsträckning. Försvarsmaktens uppdragsstyrning av de övriga försvarsmyndighe- terna Kritiken mot den avgiftsfinansierade uppdragsstyrningen har varit hård, men utredningen har inte funnit någon bättre modell att styra de övriga försvarsmyndigheternas stöd till Försvarsmakten. En närmare granskning av de olika stödmyndigheternas tjänster, visar att den uppdelning på anslag och avgifter som finns i stort sett är lämplig. För att syftena med den avgiftsfinansierade uppdrags- styrningen ska kunna realiseras bör dock grundprincipen vara att den aktör som ska använda tjänsten också beställer och betalar. Detta talar för att mönstrings- och inskrivningsverk- samhet avgiftsfinansieras till viss del samt för att Totalförsvarets forskningsinstituts internationella verksamheten finansieras med anslagsmedel, som tilldelas myndigheten direkt. Med en bibehållen uppdragsstyrning blir Försvarsmaktens be- ställarkompetens än mer betydelsefull. Den har i vissa avseenden förbättrats , men problemet med personalrörlighe- ten har ännu inte lösts. Försvarsmakten utvärderar heller inte sys- tematiskt de tjänster som stödmyndigheterna levererar. Försvarsmakten har goda förutsättningar att kontrollera totalpris och resursåtgång för en tjänst, men gör det sällan. Utredningens bedömning är att det är viktigt att en diskussion om priset och re- surserna förs när en beställning ska göras. Beställningsprocesserna mellan Försvarsmakten och stödmyn- digheterna är i vissa fall inte anpassad efter de olika tjänsternas komplexitet. Processen är ibland krånglig även om tjänsten är Beställningarna av materiel är ett sådant exempel. Det finns därför anledning att se över beställningsprocesserna. Samordningsavtalen som skrivs mellan beställare och utförare är bra för att formalisera beställningsprocessen. Det saknas dock reg- ler om rollfördelningen mellan myndigheterna i fråga om kvalitets- säkring, utvärdering och återrapportering. Försvarsstyrning i andra länder Utredningens jämförande studie om styrningen av försvaret i , , och har givit några gene- rella slutsatser. Samförstånd och enighet på ett tidigt stadium i försvarsfrågor är en förutsättning för effektiv styrning. Likaså gäller det tydligt for- mulerade mål och en gemensam förståelse för detta samt väl funge- rande system för uppföljning och ekonomisk kontroll. Närmare samverkan mellan militär och civil personal i arbetet med besluts- underlag ger bättre utformning och genomslagskraft åt försvarsbe- sluten. Samlad analys av styrningen av försvarssektorn Det finns anledning att också diskutera styrningen ur ett helhets- perspektiv. Utredningen behandlar dels styrkedjan riksdag-reger- ing-Försvarsmakt-försvarsmyndigheter, dels regeringens samlade ledning av hela sektorn. möjligheter att styra har försämrats i flera avseenden. Måluppfyllnad har inte kunna följas, redovisning av resursanvänd- ningen har inte kunnat lämnas. Uppdragsstyrningen innebär en delegering av beslut om vilka tjänster och varor Försvarsmakten ska beställa av övriga försvars- myndigheter för att fullgöra sina mål. Försvarsmakten har dock inte möjlighet att utkräva ansvar av dem, annat än genom krav på själva beställningarna. Valet av finansiering och skrivningarna i myndigheternas in- struktioner tillåter att stödmyndigheterna har både möjlighet och incitament att vända sig till kunder utanför försvaret om Försvars- maktens beställningar minskar. Utredningen menar att regeringen bör utöva en mer samlad styrning av försvaret. Regeringen bör överväga vad myndigheterna ska vara till för och vilken verksamhet de ska bedriva. Ansvaret för långsiktigheten i de olika verksamheterna ligger också på reger- ingen, särskilt när besparingar ska göras. Den omställning som det militära försvaret nu genomgår kräver en aktivare och tydligare styrning från regeringen, när det gäller vad som ska presteras och vem som är ansvarig för detta. Det ställs också särskilda krav på kommunikationen mellan , reger- ingen och försvarsmyndigheternas ledningar och personal. Styrningen av försvaret påverkas också av kulturskillnader och förtroendeklyftor mellan den politiska och militära sfären. För att komma tillrätta med problemet krävs det att politiker och militärer kommunicerar med varandra, att de har respekt för varandras kom- petens och förståelse för varandras arbetsvillkor. Utredningens utgångspunkt är att hålla sig inom ramen för den svenska förvaltningsmodellen. Målen för operativ förmåga bör preciseras så att det går att göra en bedömning av om de uppnåtts eller inte. Regeringen bör dessutom inom den operativa förmågan Beredskap redovisa tillståndet i in- satsorganisationen och dess beredskap. Innan nya operativa förmågor formulerats på ett sätt som gör dem uppföljnings- och utvärderingsbara bör besluta om insatsorganisationen. Utredningen föreslår att ska be- sluta om huvuddragen för insatsorganisationen, dvs. typförband och en ram för antalet av varje typ. Utredningen har inte funnit någon anledning att ändra på de grundläggande formerna för finansieringen av försvaret. De två an- slagen som ställs till regeringens förfogande bör behållas. Därut- över beslutar om anslag till mönstringsverk- samhet samt försvarsforskningen på Försvarshögskolan och To- . bör också besluta om en lämplig avvägning mellan det nationella försvaret och internatio- Dessutom bör även i fortsättningen be- sluta om bemyndiganden för regeringen och Försvarsmakten att beställa försvarsmateriel. beslut om ramar, upp- och nedräkning av ramar och anslag bör också göras enklare och mer genomskådligt. Det finns brister i det beslutsunderlag som regeringen lämnar till . Utredningen föreslår därför att regeringen överlämnar en årlig resultatskrivelse, som är en konsoliderad resultatredovis- ning för försvarsmyndigheterna och som ger en samlad bild av hela det militära försvaret. Budgetpropositionen bör också kortas ned och fokusera på information som är relevant för beslut. Särskilda försvarspropositioner bör endast läggas fram när viktigare policybeslut ska fattas. Regeringens styrning och uppföljning måste stärkas. Utredningen föreslår därför att ett samordningsorgan inrättas för försvaret, där statssekreteraren i Försvarsdepartementet är ordförande och verks- cheferna för och övriga försvarsmyndigheter ingår. Ägarstyrningsfrågorna bör dessutom ges en framskjuten plats i de- partementets verksamhet och en förvaltningschef utses. Det bör också finnas en funktion inom Försvarsdepartementet som ges an- svar och medel för utvärderingar. För att regeringen ska kunna ut- öva kontroll av försvaret krävs en fungerande ekonomisk redovis- ning. Det är enligt utredningens uppfattning Försvarsdepartementet som ska leda försvarsplaneringen. För att klara denna roll bör För- svarsdepartementets analys-, planerings- och styrförmåga stärkas. Detta kan bland annat ske genom att lämpliga personer med rätt kompetens rekryteras till departementet. De hotbilder och kon- fliktsituationer som ligger till grund för planeringen bör kommuni- ceras till för att den ska kunna fatta väl underbyggda be- slut om insatsorganisationen. Utredningen föreslår att regeringens beslut om operativ delför- måga kompletteras med beslut om mål som är anpassade för den verksamhet som stödmyndigheterna bedriver. Utöver det bör re- geringen också fatta beslut om konkreta mål rörande exempelvis beredskapstider för förband. Regeringen bör också minska antalet övriga mål, prioriteringar, uppdrag och återrapporteringskrav i för- hållande till försvarsmyndigheterna. Utredningen föreslår att den stora mängden med mindre högst- belopp ersätts med redovisningar. Med hänsyn till försvarets stora omställningsproblem menar utredningen att regeringen bör vara restriktiv med limiter och indraget anslagssparande alternativt före- slå en budget för försvaret som innehåller en betryggande budgete- ringsmarginal.