sou · GTB361 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt PSI-direktivets artikel 1 punkt 4 skall tillämpningen av direktivet inte på något sätt påverka skyddsnivån för enskilda personer enligt bestämmelserna i gemenskapslagstiftningen och nationell lagstiftning. I synnerhet gäller att PSI-direktivet inte ändrar de skyldigheter och rättigheter som anges i det s.k. dataskyddsdirektivet. Det är alltså fullt möjligt att både bejaka PSI- direktivets intentioner och behålla eller förstärka nuvarande integritetsskydd. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att staten bör utgå från huvudreglerna i PSI-direktivet när den avgränsar det statliga åtagandet att tillhandhålla befolkningsinformation för samhällets behov. Det innebär bl.a. att de avgifter som tas ut bör vara kostnadsrelaterade och att alla villkor för hur uppgifterna får nyttjas bör fastställas i förväg, offentliggöras och vara icke- diskriminerande. Vidare gäller i princip ett förbud för staten att ingå exklusiva avtal. Förutom reglerna i PSI-direktivet finns andra EG-regler som måste beaktas när gränserna för det statliga åtagandet fastställs. medlemskap i påverkar i högsta grad förutsättningarna för ett utlämnande av personuppgifter. Likabehandlingsprincipen, som är en av EG-rättens hörnstenar, innebär bl.a. att alla EU- medlemmar (inkl. företag, organisationer och privatpersoner) skall behandlas på samma villkor. Principen kommer till uttryck bl.a. i dataskyddsdirektivet där det sägs att det fria flödet av person- uppgifter mellan medlemsstaterna inte får hindras av skäl som har samband med att något lands integritetsskydd vid behandling av personuppgifter anses vara för svagt. Om uppgifter ur svenska myndigheters register lämnas ut till enskilda i elektronisk form för de ändamål som anges i SPAR-lagen får t.ex. ingen åtskillnad göras mellan svenska företag och företag i andra EU-länder. Det bör noteras att SPAR har kunder i flera EU-länder, som köper uppgifter om den svenska befolkningen. Nämnda konsekvenser av EG-rätten måste tas i beaktande vid bedömningen av vilka personuppgifter som lämpligen kan lämnas ut och formerna för det. Enligt utredningens bedömning bör det statliga åtagandet att tillhandahålla uppgifter för kommersiella ändamål begränsas till uppgifter som kan lämnas ut utan risk för att det leder till otillbörligt integritetsintrång. Uppgifter som innebär ett tydligt myndighetsansvar eller som innebär myndighetsutövning mot enskild skall alltid fullgöras av ansvarig myndighet. I övrigt får det statliga åtagandet förläggas till servicebyrå. Det statliga åtagandet SPAR har expanderat kraftigt . Expansionen kan inte sägas vara en följd av medveten statlig styrning. Den är snarare en konsekvens av den affärsdrivande servicebyråns ambition att utveckla tjänster och produktutbud. Utvecklingen har formellt sett ägt rum inom ramen för statens åtagande. tycks gränserna vara flytande mellan vad som är statens ansvar och servicebyråns. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att göra ansvarsfördelningen tydligare än vad den är . Gränserna för det nuvarande statliga åtagandet framgår av det avtal mellan och som tecknades 1988. I avtalet uppdrar nämnden åt bolaget att ombesörja drift, produktion, underhåll och marknadsföring m.m. av SPAR. Vidare ger avtalet bolaget ensamrätt att inom ramen för gällande lagar och förordningar marknads- föra SPAR som enskild produkt eller i samband med andra produkter, att på av nämnden godkända villkor sluta avtal med kund om försäljning av uppgifter ur SPAR, att förändra/förbättra produktutbudet i SPAR inom ramen för befintliga lagar och förordningar. Marknadsföringen av SPAR äger inte bara rum i servicebyråns egen regi, utan också genom ett antal s.k. auktoriserade återförsäljare. Som avtalet nu är utformat ingår produktutveckling och marknadsföring i det statliga åtagandet. Utredningen ifrågasätter om detta är förenligt med PSI-direktivet. Utredningen förutsätter att staten även framöver kommer att anlita ett eller flera servicebolag som får rätt att förmedla, utveckla och marknadsföra produkter som bygger på folkbokförings- information. Inför en ny upphandling måste den ansvariga myndigheten överväga en annan uppdragsutformning och en annan ansvarsfördelning mellan myndighet och servicebyrå. Vägledande måste därvid vara att uppgifter som innebär ett tydligt myndighetsansvar eller innehåller myndighetsutövning mot enskild inte läggs ut på entreprenad. Det statliga åtagandet bör regleras i en lag och en förordning. Detta uppnås genom ändringar i lagen och förordningen om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet. Lagen och förordningen om SPAR bör avvecklas. Staten tillhandahåller befolkningsuppgifter dels enligt lagen och förordningen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet, dels enligt lagen och förordningen om SPAR. Författningarna är delvis överlappande vad gäller berörda databasers ändamål, innehåll och användning. Den främsta skillnaden är att uppgifterna i SPAR får lämnas ut i elektronisk form till såväl myndigheter som enskilda, medan uppgifterna i folkbokföringsdatabasen, oavsett ändamålet med verksamheten, inte får lämnas ut till företag eller till andra organisationer än . Viljeinriktningen i tidigare utredningar har varit att myndigheter skall hänvisas till folkbokföringsdatabasen och att SPAR skall finnas kvar för näringslivets behov. ifrågasätter om denna gränsdragning är meningsfull. bedrivs många angelägna samhällsfunktioner i bolagsform. Dit hör exempelvis AB , och Radiotjänst i . Samtliga nämnda bolag bedriver verksamhet med inslag av myndighetsutövning och kan ha lika stort behov av befolknings- uppgifter som en myndighet. Härtill kommer att en stor andel av SPAR:s användare är myndigheter. Så vitt utredningen kan bedöma finns det inte längre några bärande skäl för att på det här området upprätthålla två skilda regelverk. I stället bör de författningsbestämmelser som skall gälla för statens tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter samman- föras i en lag och en förordning. Den differentiering som behöver göras mellan myndigheter och enskilda, t.ex. beträffande olika behörighetsnivåer för skilda kategorier av användare, kan ske genom att regler härom inarbetas i de författningar som styr folkbokföringsverksamheten. Utredningen föreslår att flera av de bestämmelser som finns i fråga om SPAR inarbetas i FdbL och FdbF. För en förändring i den riktning som utredningen föreslår talar också det faktum att SPAR-författningarna under alla förhållanden måste arbetas om. Lagen om SPAR är otidsenlig. Renodlade registerlagar har successivt ersatts med verksam- hetsanknutna lagar av typen den nämnda lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet. Den senare lagen ersatte 2001 lagen (1995:743) om aviseringsregister, som i sin tur var förebild när SPAR-lagen kom till. En motsvarande teknisk förändring av SPAR-lagen är mindre lämplig, eftersom behandlingen av uppgifter i SPAR inte har någon faktisk sakverksamhet att anknyta till. Det statliga åtagandet bör fullgöras med utgångspunkt från ett register; eller rättare via en statlig befolkningsdatabas. folkbokföringsdatabas bör utgöra grunden för det statliga åtagandet. Den särskilda databasen bör avvecklas. Om åtagandet avgränsas och regelverket ändras på det sätt som utredningen föreslår bortfaller några av motiven för att tillhandahålla befolkningsuppgifter både via SPAR och via folkbokföringsdatabas. Vad som återstår att bedöma är om folkbokföringsdatabasen, med det därtill knutna aviserings- registret (Navet), har förutsättningar att tillgodose samhällets behov av befolkningsuppgifter. Redan när Navet planerades var avsikten att registret skulle ersätta SPAR, men riksdag och regering har vid upprepade tillfällen kommit fram till att SPAR skall finnas kvar tills vidare. Eventuella förändringar av SPAR skulle inte genomföras förrän informationsbehovet helt kunde tillgodoses på annat sätt än via SPAR.17 Regeringen har också tagit hänsyn till de investeringar som gjorts hos SPAR:s användare. Ett byte av informationsleverantör skulle kräva nya investeringar och därigenom bli tidsödande och kostsamt.18 gör bedömningen att situationen är på väg att förändras. Den tekniska utvecklingen har gått snabbt framåt , inte minst inom skatteförvaltningen. På skatte- sidan har satsat på utökad tillgäng- lighet och mer användarvänlig IT-miljö, bl.a. genom självbetjäning via Internet. Med teknikens hjälp har kunnat ge en väsentligt förbättrad service till enskilda medborgare och företag. pågår också ett omfattande arbete inom med att utveckla tekniken avseende folkbokföringsdatabasen, med sikte på att åstadkomma en mer användarvänlig IT-miljö. Enligt utredningen kan det på goda grunder förutsättas att har den kompetens som krävs för att utveckla folkbokföringsdatabasen på ett sådant sätt att den successivt kan ta över de funktioner som fullgörs via SPAR. Utredningen föreslår därför att folkbokföringsdatabas skall utgöra grunden för det statliga åtagandet att tillhandahålla befolknings- uppgifter och att det statliga personadressregistret, SPAR, avvecklas. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s. 71. 18Den sistnämnda aspekten föreligger alltjämt och naturligtvis måste strävan vara att ett byte av informationsleverantör skall kunna genomföras på ett så smidigt sätt som möjligt. Det statliga åtagandet att tillhandahålla folkbokföringsuppgifter för samhällets behov bör fullgöras av en myndighet, lämpligen av den myndighet som bär ansvaret för folkbokföringen, dvs. bildades gjorde regeringen och bedömningen att den myndighet som skulle få ansvaret för SPAR skulle vara fristående från såväl de sakansvariga myndigheterna (Datainspektionen och ) som från drift- och försäljningsorganisationen. Därför inrättades en ny myndighet, . Den var avsedd att vara en tillfällig lösning i avvaktan på förslag från dåvarande Data- och offentlig- hetskommittén (DOK). Eftersom DOK aldrig presenterade de förväntade förslagen kom nämnden att bestå. Denna s.k. tillfälliga lösning har funnits . I den proposition som föregick bildandet av uttalade det föredragande statsrådet bl.a. följande.19 Den lösning som jag här beskriver bör därför tillämpas övergångsvis i avvaktan på DOK:s förslag och statsmakternas efterföljande ställningstagande. Myndigheten bör enligt min mening vara fristående från såväl sakansvarig myndighet som drifts- och försäljnings- organisation. Vidare bör myndigheten – en nämnd – vara så liten som möjligt och hämta sina kansliresurser från Statskontoret. Myndig- hetens sammansättning bör vara bred och innehålla ledamöter som är verksamma inom såväl statsförvaltningen som från intresseorganisa- tioner och näringsliv. fick inga egna anställda. Anslaget beräknades för att räcka till 1–2 årsarbetskrafter och andel i lokaler, utrustning m.m. Nämndens eget riksstatsanslag avvecklades 1991/92. De medel som funnits under anslaget fördes över till Statskontorets förvaltningsanslag. Nämnden har , fram /2005, fått en årsbudget från Statskontoret som motsvarar det ursprungliga statsanslaget. fick en parlamentarisk sammansättning, enligt en överenskommelse träffad i anslutning till ovannämnda riksdags- beslut. Alla sju riksdagspartierna är representerade i nämnden. Åtta av nio ledamöter sitter i . 1984/85:225 om statsförvaltningens användning av ADB m.m., s. 29. Se även FiU 1985/86:4, s. 6. avspeglar en vilja från statsmakternas sida att ordna medborgerlig insyn i driften av SPAR. Nämndens nuvarande huvuduppgift enligt instruktionen20 är att vara huvudman och personuppgiftsansvarig för SPAR. I den proposition som föregick bildandet av nämnden defini- erades huvudmannaskapet som det totala ansvaret för registrets användning, bearbetning och innehåll.21 Det senare begreppet personuppgiftsansvarig avser, enligt 3 § PuL, den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Med PuL:s terminologi är enbart nämndens personuppgiftsbiträde. Ett sådant får bara behandla personuppgifter i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Sammanfattningsvis kan sägas att och med verksamhetens tillväxt har fått ett betydande ansvar. I praktiken har det lett till att servicebyrån, , fått svara för en stor del av myndighetsuppgifterna. Den nuvarande SPAR-verksamheten fungerar väl sett ur kundernas, dvs. de professionella användarnas, perspektiv. Myndig- heter och företag får snabbt och effektivt de personuppgifter de vill ha på det sätt de vill ha. har ett brett utbud av tjänster, hög kompetens, god service och lång erfarenhet av att behandla och distribuera personuppgifter. Förutom uppgifter ur SPAR erbjuds kunderna särskilt anpassade datatekniska lösningar, uppgifter ur andra stora databaser (t.ex. , Aktiebolags- registret, Teleadress och ), registerservicetjänster, kundregisteranalyser m.m. Flertalet myndigheter har också valt att använda SPAR, trots att de enligt lag har rätt att få direktåtkomst till uppgifterna i folkbokföringsdatabasen. Den kritik som riktats mot SPAR har framförallt avsett monopolsituationen, som innebär att har ensamrätt att sälja, marknadsföra och prissätta uttag av uppgifter ur SPAR. Kritik har också riktats mot att avtalet med inte har upphandlats i konkurrens med tillämpning av . Det är tveksamt om staten, med den myndighetsorganisation som gäller , kan styra utvecklingen i önskad riktning och om staten i längden kan garantera medborgarna ett fullgott integritets- skydd. Även från förvaltningspolitiska utgångspunkter är nuläget otillfredställande. Staten tillhandahåller folkbokförings- uppgifter via två olika myndigheter; respektive SPAR- 20Förordning (1998:1235) med instruktion för . 1984/85:225 om statsförvaltningens användning av ADB m. m. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är otydlig och de båda kanalerna skiljer sig väsentligt åt med avseende på regelverk, finansieringsformer och teknik. Utredningen anser att övervägande skäl talar för att det statliga åtagandet att tillhanda- hålla folkbokföringsuppgifter för samhällets behov skall fullgöras av en myndighet. Det är också angeläget att tydliggöra myndighets- ansvaret och förstärka myndighetsorganisationen. Den myndighet som tilldelas ansvaret för uppgiften måste ha tillräckliga resurser för att kunna leva upp till de krav som ställs på en central förvaltningsmyndighet. Ansvaret att fullgöra det statliga åtagandet att tillgodose myndigheters, företags och andra organisationers behov av folkbokföringsuppgifter bör lämpligen anförtros den myndighet som bär ansvaret för folkbokföringen, dvs. Att övertar myndighetsansvar är i linje med folkbokföringens huvudändamål som är att tillgodose samhällets behov av befolkningsuppgifter. har stora resurser till sitt förfogande, bl.a. i form av en stark organisation och god IT-kompetens. Utredningen föreslår att avvecklas och att uppdraget i sin helhet förs över till . skall tillgodose såväl myndigheters som enskildas behov av folkbokföringsuppgifter. En enskilds begäran om att få tillgång till folkbokförings- uppgifter i elektronisk form skall alltid föregås av prövning. Sådana ärenden skall handläggas i vanlig ordning och prövas av den tjänsteman som enligt arbets- ordning tilldelas uppgiften. beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Eftersom ett utlämnande av folkbokföringsuppgifter alltid måste föregås av en sekretessprövning22, kan uppgifterna av integritetsskäl inte fritt läggas ut i en allmänt tillgänglig databas. Med andra ord krävs, liksom , ett myndighetsbeslut innan någon kan få åtkomst till uppgifterna för kontrolländamål eller genom uttag av urval. Utlämnade av folkbokföringsuppgifter i elektronisk form 22 Se 7 kap. 15 och 16 §§ sekretesslagen (1980:100). som begärs av en enskild skall därför, enligt utredningens förslag, alltid föregås av prövning. Förutom sekretessreglerna finns det även andra regler att beakta innan ett utlämnande kan ske. I varje ärende måste beslut tas om huruvida uppgifterna skall lämnas ut eller inte och, om uppgifterna lämnas ut, de närmare villkoren för uppgiftsutlämnandet. Till stöd för prövningen finns ett omfattande regelverk. beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Vidare finns det skäl att förutsätta att organiserar verksam- heten på ett sätt som tillgodoser de krav som medborgarna rimligen kan ställa på insyn och kontroll. Utredningen har därför funnit att ärenden som initieras av enskilda kan handläggas i vanlig ordning och prövas av den tjänsteman som enligt arbetsordning tilldelas uppgiften. Enligt utredningens uppfattning erfordras inte heller någon särskild huvudman, som vid sidan av skall bedöma i vilka fall uppgifter kan lämnas ut till enskilda. övertagande av SPAR-funktionerna innefattar ett ansvar för att folkbokföringsuppgifterna fortsatt kan tillhanda- hållas på ett enkelt, säkert och kostnadseffektivt sätt. Möjligheten att aktualisera och komplettera register mot uppgifterna i SPAR har stor betydelse för företag och andra organisationer. Härigenom kan de effektivisera sin verksamhet, vilket är gynnsamt för den ekonomiska tillväxten i samhället. För flera myndigheter, företag och organisationer är det lika viktigt att ha direktåtkomst till uppgifterna i SPAR för kontroll av personuppgifter avseende enskilda individer. måste därför organisera verksam- heten så att användarna fortsatt garanteras effektiv och god service. Den nya uppgiften innebär en ökad arbetsbelastning för Skatte- verket. Utredningen uppskattar att den ökade ärendevolymen kräver en resursförstärkning motsvarande ca tre till fem årsarbets- krafter hos . Genomförandet bör ske successivt enligt utredningens tidsplan. Förslagen bör vara fullt genomförda . Utredningen rekommenderar att förslagen genomförs i etapper –. Det innebär att åtgärder bör vidtas i följande ordning: utredningens betänkande överlämnas till säger upp avtalet med nämndens mandat utgår; eventuellt förlängs det de nya författningsreglerna och den nya organisationen träder i kraft. Till utredningen har framförts rekommendationer om att de föreslagna författningsändringarna bör träda ikraft . Det huvudsakliga skälet till att senarelägga ikraft- trädandet skulle vara att ett genomförande av utredningens förslag innebär stora kostnader för de nuvarande SPAR-kunderna, som tvingas att investera i nya IT-system. Samma argument framfördes även då frågan om SPAR:s avveckling prövades förra gången, dvs. den förvaltningspolitiska propositionen23 . Då var de extra investeringskostnaderna ett av flera avgörande skäl till att SPAR behölls oförändrat och knutet till samma servicebyrå. Det helt avgörande skälet var emellertid att det då inte fanns något realistiskt alternativ som kunde ersätta SPAR. Oavsett när ett byte av informationsleverantör inträffar kan det i ett inledande skede komma att medföra extra kostnader för de SPAR-kunder som är beroende av InfoData AB:s tekniksupport. Enligt utredningen är denna omständighet inte ett bärande argument för att senarelägga genomförandet av de föreslagna författningsändringarna. Däremot ställer det höga krav på som redan på ett tidigt stadium måste involvera nuvarande SPAR-kunder i förändringsprocessen. Inte minst gäller det i förhållande till kunder med verksamhet inom den privata sektorn, vilka under medvetet styrts till SPAR för att hämta folkbokföringsuppgifter. Vidare får det förutsättas att inleder ett samarbete med den nuvarande informationsleverantören , för att på bästa sätt lösa de olägenheter som kan uppstå för SPAR:s nuvarande kunder. Kostnaderna bör finansieras i etapper. I ett första steg bör få disponera en del av intäkterna från SPAR i syfte att bistå nämnden i dess förberedelser för en upphandling. I ett andra steg bör sätta avgifterna så att de täcker dels kostnader för tillhandahållande av folkbok- föringsinformation, dels ger ett årligt bidrag till statsbudgeten på samma nivå som nuvarande belopp. Ett genomförande av utredningens förslag förutsätter att och senare tillförs extra resurser. Utred- ningen har övervägt hur dessa kostnader skall finansieras och funnit att finansieringen bör variera med hänsyn till genom- förandets olika etapper. bör skriva till regeringen och begära att får disponera en del av intäkterna från SPAR för att finansiera sitt stöd till nämnden i samband med 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. förberedelserna för övergången till en ny organisation. Till förberedelserna hör bl.a. upphandling av en eller flera servicebyråer avseende de delar av det statliga åtagandet som inte innebär myndighetsutövning mot enskild och som därför kan läggas ut på entreprenad. När den nya organisationen trätt i kraft och övertagit ansvaret för de SPAR-funktioner som skall vara kvar bör dessa finansieras med avgifter. Avgifterna för användningen av folkbokföringsdatabasen skall i första hand täcka kostnader för driften av databasen, men de skall även ge ett bidrag som motsvarar det som driften av SPAR tidigare tillfört stats- kassan. Bidragskravet på förslagsvis kan anges i regleringsbrev. Myndigheten har då att beakta kravet i sin avgiftssättning som vilken annan kostnadspost som helst. Myndigheten åläggs även att till viss inkomsttitel inbetala ett belopp motsvarande bidragets storlek. Beloppet skall således tillföras statskassan och det bidrar därmed till statens kostnader för uppbyggnad, drift och utveckling av informationssystemet. upphör och inte längre har kostnader för att bistå nämnden med kansliresurser m.m. bör verkets anslag minskas med ca , dvs. det belopp som är avsett att täcka kostnaderna för värdmyndighetsskapet. I den mån det statliga åtagandet innefattar ett tydligt myndig- hetsansvar eller innebär myndighetsutövning mot enskild skall det fullgöras av , men i övrigt får det förläggas till servicebyrå. Den del som läggs ut skall vara upphandlad i konkurrens. kan få svårigheter att genomföra hela det nya åtagandet i egen regi. Det kan också ifrågasättas om en sådan ambition skulle vara lämplig. I den mån det statliga åtagandet innefattar ett tydligt myndighetsansvar eller innebär myndighets- utövning mot enskild skall det fullgöras av ; men i övriga delar får det förläggas till servicebyrå. Ett minimikrav bör emellertid vara att i egen regi kan möta den offentliga sektorns befogade önskemål om effektivitet och service. Inte minst statsfinansiella skäl talar härför. I övrigt bör utgångspunkten vara att renodla myndighets- uppgiften och följa intentionerna i PSI-direktivet. Det innebär att i egen regi bör tillhandahålla bas-tjänster motsvarande en viss grundnivå, medan vidareutveckling av tjänster, individuellt anpassad teknik och aktiv försäljning av befolkningsinformation m.m., bör överlåtas på marknaden och konkurrensutsättas. Den del av det statliga åtagandet som avser framtagande av urval av namn och adress för kommersiella ändamål är, enligt utredningen, ett typexempel på en tjänst som bör förläggas till en eller flera upphandlade servicebyråer. Vid en upphandling är det viktigt att klargör vad som skall utföras i egen regi och vad som skall utföras av servicebyrå; så att inte ägnar sig åt verksamhet som på ett illojalt sätt konkurrerar med verksamhet som lagts ut på entreprenad. För att , som har det övergripande ansvaret för distributionen av folkbokföringsuppgifter, skall kunna behålla kontrollen över hur uppgifterna används bör ett begränsat antal servicebyråer upphandlas. En rimlig utgångspunkt bör därför vara att inte upphandla fler än fem. Utredningen anser att det ur konkurrenssynpunkt vore önskvärt att minst tre servicebyråer upphandlas. Innan en inventering gjorts av hur stor marknaden är och av hur många servicebyråer som är intresserade av att få del av uppdraget, är det emellertid svårt att ange vad som är optimalt. Hänsyn måste också tas till att det förmodligen är förhållandevis få servicebyråer som har den kapacitet som krävs för att kunna utföra uppdraget.