sou · GTB324 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade (dir. 2004:42) att ge en sär- skild utredare i uppdrag att överväga förutsättningarna för en sam- manslagning av och Arbetslivstjänster. Utreda- ren skulle enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Någon utredare hade dock inte tillkallats . Utredningen fick med anledning härav förlängd utred- ningstid. Genom tilläggsdirektiv (dir 2004:176) gavs utredaren även uppdraget att granska om det finns fördelar med att avyttra Arbetslivstjänster (ALT) utan att först samgå med . Enligt tilläggsdirektivet skall ett delbetänkande redovisas . Ett slutbetänkande skall avges . Konsulten och f.d. departementsrådet förordnades genom beslut till särskild utredare. Till experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , ämnessakkunnig , departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , biträdande direktören och direktören . Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. verksamhetsutvecklaren . Utredningen får härmed lämna över sitt delbetänkande Arbets- livsinriktad rehabilitering – Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och . Omvärld och marknad................................................. Det offentliga åtagandet.............................................. Nulägesanalys av Arbetslivstjänster och Resurs ............. Avyttring av Arbetslivstjänster ...................................... Utredningens förslag, ekonomiska konsekvenser samt Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................... Mitt uppdrag har varit att utreda ett samgående mellan Arbetslivs- tjänster (ALT), som är en resultatenhet inom AMS, och (Resurs), som är ett dotterbolag till . Upp- draget har också innefattat att se på alternativet att avyttra ALT separat. Mitt förslag är att: Ett statligt bolag tillskapas som övertar verksamheten i ALT och Resurs . Bolaget ska verka utifrån marknads- mässiga krav inom området arbetslivsinriktad rehabilitering och hälsofrämjande verksamhet. Staten som ägare tar upp förhandlingar med externa aktörer i närliggande verksamheter om ett ägarsamarbete i det nya bola- get. Förutsättningarna för personalen att också gå in som delägare undersöks. Detta är skälen till mitt förslag: Arbetslivsinriktad rehabilitering är central för samhällets och arbetsgivarnas arbete med att minska sjukskrivningarna. ALT och Resurs är statligt ägda enheter som agerar utifrån marknads- mässiga krav. Genom sin kvalificerade kompetens, sina goda resul- tat och sin regionala täckning tillgodoser de viktiga behov för För- säkringskassan och många arbetsgivare. Det finns en relativt väl fungerande marknad för företagshälso- vård, vilken även innefattar arbetslivsinriktad rehabilitering, men marknaden genomgår f.n. stora förändringar. Några viktiga trender är konsolidering, nya aktörer och nya tjänstekoncept. Det finns också mycket som talar för att marknaden kommer att växa, bl.a. till följd av de höga sjukskrivningskostnaderna. Efterfrågan från arbetsgivarna kan förväntas öka bl.a. som en följd av de nya reglerna om finansieringsansvar vid långa sjukfall. Det är oklart hur de pågående förändringarna på marknaden kommer att påverka kvalitet och tillgänglighet i hela landet när det gäller kvalificerade resurser för arbetslivsinriktad rehabilitering. Staten bör därför tills vidare ha kvar ett engagemang på producent- sidan, men bör överväga att avveckla sitt engagemang. ALT bör inte avyttras . ALT och Resurs har tillsammans en stor potential för att vidare- utveckla tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering, och kan tillsammans bli mer kraftfulla i att erbjuda sina tjänster mot nya kundgrupper. Det finns också potentiella synergier att vinna på ett samgående. Ett samgående måste dock ske med varsamhet och respekt för de olikheter som finns mellan de båda företagen. För att möta de förändringar som sker på marknaden, och där- med också skapa mervärden för staten, skulle verksamheten behöva kompletteras med breddad kompetens och nya kundkontakter. En extern samarbetspartner eller delägare skulle kunna bidra med kun- skap, kompetens och kapital. En sondering har visat att det finns ett antal intresserade aktörer på marknaden, med vilka staten som ägare kan ta upp förhandlingar. Detta bör ske i samråd med före- trädare för och Resurs när det gäller företagsstrategiska frågor. Ett samgående mellan kan innebära vissa risker; ekonomiska, kulturella, konkurrensmässiga osv. För att motverka dessa risker kan komma att krävas olika åtgärder. Ett breddat ägande kan vara en av flera sådana åtgärder. Att skapa möjlighet för personalen att gå in som delägare kan också vara en åtgärd. Förslaget förväntas på medellång sikt kunna ge positiva statsfinansiella konsekvenser. Enligt direktiven ska jag nu ta fram en handlingsplan för ett genomförande av förslaget. Handlingsplanen skall redovisas till regeringen . I detta arbete kommer jag bl.a. att samråda med de båda företagens ledningar och fackliga organisationer. har stigande ohälsotal lett till ett ökat statligt fokus på rehabilitering av sjukskrivna1. Detta har bland annat medfört att en marknad för rehabilitering har vuxit fram. Medel har avsatts för och arbetsförmedlingarna att köpa rehabilitering och arbetsgivarna har fått ett allt större ansvar för att få sjukskrivna personer åter i arbete. Staten har agerat i olika roller när det gäller rehabilitering, bl.a. i producentledet. uppdrog regeringen till Arbetsmarknads- styrelsen att som försöksverksamhet bedriva en intäktsfinansierad arbetslivsinriktad rehabilitering med arbetsgivare och försäkrings- kassor som kunder. Verksamheten som fick namnet Arbetslivs- tjänster (ALT) permanentades från och med /91. (Resurs) bildades som ett självfinan- sierat dotterbolag till . bedrev yrkesinriktad rehabilitering på kommersiella villkor under be- greppet Rehabtjänster. I samband med en ny koncernorganisation beslutade att bilda ett nytt bolag för rehabtjänster, för att kunskaper inom bland annat rehabi- literingsområdet skulle komma fler till del. AMS och inkom med en gemensam skrivelse till regeringen där man framförde att ALT och Resurs på ett värdefullt sätt skulle kunna komplettera varandra. Utgångs- punkten var att en sammanslagning av de två verksamheterna i ett gemensamt aktiebolag skulle kunna ge det nya bolaget en viktig funktion när det gäller att tillhandahålla tjänster av hög kvalitet och att följa upp de tjänster som levereras. Detta skulle också kunna Tidig och samordnad rehabilitering (SOU 1988:41) gagna de företag, myndigheter och organisationer som utnyttjar dessa tjänster. Därmed skulle en sammanslagning kunna bidra till att få ner ohälsotalen i . Att slå samman de två verksam- heterna borde resultera i betydande synergier och skalfördelar. Man framhöll de stora vinster, för samhälle och företag, som en sam- manslagning av de båda enheterna skulle generera. Störst vikt till- mättes värdet av att slå ihop kompetensen i de båda verksam- heterna. En viktig faktor var även möjligheten att gemensamt bredda sig på den större marknaden företagshälsovård. från det att skrivelsen kom in till regeringen och fram till att utredningens arbete kom igång har även andra alter- lösningar i form av en avyttring av ALT, kommit upp till diskussion. Utredaren har fått i uppdrag (dir. 2004:42) att utreda ett sam- gående mellan Resurs och ALT. Därtill har utredaren, enligt tilläggsdirektiv (dir. 2004:176), även att utreda frågan om att av- yttra ALT. Utredaren skall analysera behovet av det offentliga åtagandet och belysa förutsättningarna för att bilda ett nytt bolag utifrån ett finansiellt, operativt och marknadsmässigt perspektiv. Utredaren skall också överväga och lämna förslag till alternativa organisa- toriska lösningar när det gäller att bilda en gemensam organisation för dessa båda verksamheter. Utredaren skall ange vilket alternativ hon förordar. Vidare skall utredaren ta fram en handlingsplan för genomförandet. Enligt tilläggsdirektiven skall utredaren även granska om det finns fördelar att avyttra ALT utan att först samgå med Resurs. Utredningens ursprungliga direktiv beslutades . Tilläggs- direktivet beslutades , och utredningsarbetet startade först därefter. Tiden för framtagande av förslaget har varit mycket kort, vilket bland annat har begränsat möjligheterna att göra omfattande faktainsamling och kvalitetssäkring av underlaget. En stor del av underlaget har fått tas in genom anlitande av kon- Det finns också underlag framtaget som av affärsmässsiga skäl inte kan publiceras i detta betänkande, men som kan ligga till grund för fortsatta diskussioner och förhandlingar om framtida lösning för de två berörda organisationerna. Rehabilitering som en del av företagshälsovården Arbetslivsinriktad rehabilitering ingår i det område som benämns företagshälsovård. Företagshälsovården syftar till att stärka arbets- miljö och rehabilitering på arbetsplatserna. En indelning som har effekt på marknaden är att detta arbete i vissa delar är reglerat i lag (AML) och i andra sker på frivillig basis. En annan uppdelning av intresse är mellan systematiskt arbetsmiljöarbete () och insatser relaterade till sjukdom och rehabilitering av anställda. Definitionen av begreppet företagshälsovård är inte självklar, och har varit föremål för diskussion bl.a. i ett antal statliga utredningar. Formellt bottnar behovet av företagshälsovård i arbetsgivarens skyldighet enligt 3 kap. 2a § arbetsmiljölagen1 (AML) att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete () och att se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad anpassnings- och rehabili- teringsverksamhet. Det finns också en skyldighet enligt punkt b i samma paragraf att svara för att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns att tillgå. ut- färdar föreskrifter om tillämpningen av AML. I verkets föreskrift om systematiskt arbetsmiljöarbete2 anges i 12 § första stycket arbetsgivarens skyldighet att anlita företagshälsovård enligt följande. När kompetensen inom den egna verksamheten inte räcker för det systematiska arbetsmiljöarbetet eller för arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering skall arbetsgivaren anlita före- tagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån. Arbets- miljöinspektionen har uppdraget att utöva tillsyn över lagens och Denna sker utifrån reglering i nämnda föreskrift med hänsyn till kravet att: När företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp anlitas skall den vara av tillräcklig omfattning samt ha tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för detta arbete. När en anställd blir sjuk skall arbetsgivaren, enligt sjuklöne- lagen3, betala ut sjuklön. Vid en längre sjukdom har arbetsgivaren även ett ansvar för rehabilitering. Bestämmelser om detta finns i lagen om allmän försäkring4 (AFL). För denna lag är tillsynsmyndighet. Arbets- givarens ansvar finns beskrivet i 22 kap. 3 § AFL. Där framgår att arbetsgivaren tillsammans med den anställde ska ansvara för att dennes behov av rehabilitering klarläggs och att åtgärder vidtas för en effektiv rehabilitering. En rehabiliteringsutredning skall inledas när: 1.Medarbetare har varit helt eller delvis frånvarande på grund av sjukdom . 2.Medarbetarens arbete ofta avbrutits av kortare sjukperioder. 3.Medarbetaren begär att en rehabiliteringsutredning ska göras. ska genomföras och skickas till För- säkringskassan för sjukanmälan. Ut- redningen är obligatorisk, vilket innebär att den skall genomföras även i de fall där det uppenbarligen inte finns behov av rehabiliter- ingsinsatser. skall överta ansvaret för rehabili- teringsutredningen, om det finns skäl till det5. I 23 § AFL slås fast att samordnar och utövar tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamhet enligt denna lag. skall i samråd med den försäk- rade se till att hans eller hennes behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv re- habilitering. skall, om den försäkrade medger det, i arbetet med rehabiliteringen samverka med hans eller hennes arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, samt arbetsmarknadsmyndigheterna och andra myndigheter som kan vara berörda. skall därvid verka för att dessa, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den för- Utöver ovanstående har arbetsgivaren också ett arbets- rättsligt ansvar för en anställd vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom. Bestämmelser om detta finns i lagen om an- ställningsskydd (1982:80, LAS). Åtgärder som vidtas vid sjukdom och rehabilitering kan över- siktligt delas in i förebyggande, medicinska och arbetslivsrelaterade. Inom respektive steg i processen sker två former av insatser: utred- ning och aktiva åtgärder. Därtill kommer att vissa individer efter avslutad rehabilitering behöver hjälp att finna nya arbetsupp- gifter/arbetsgivare. Tillfrisknade individer går då vidare till ett steg där även friska anställda som av olika skäl, t.ex. arbetsbrist, inte kan vara kvar hos sin nuvarande arbetsgivare placeras. Detta steg be- nämns omställning. I denna kedja är statens intresse ett samhälls- ekonomiskt effektivt flöde genom de olika stegen tillbaka till arbetslivet och att hänsyn tas till individens behov. Arbetsgivarna har å sin sida incitament att verka för en effektiv återanpassning av sjuka anställda. Under processens gång behövs olika producenter som bidrar med sina kompetenser för att underlätta individens återkomst till arbetslivet. Producenterna har endast ett indirekt an- svar i rehabiliteringsprocessen genom att de agerar som utförare på uppdrag av de primärt ansvariga. Producenterna, varav ALT och Resurs är två, verkar på en fullt ut konkurrensutsatt marknad. I figur 1 nedan ges en översiktlig bild av sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. av AF (om utredning (FMU) Som framgår av bilden har flera olika aktörer ansvar i arbetet med att rehabilitera en individ. Kostnaderna för sjukskrivningar är bety- dande för såväl det offentliga som för arbetsgivare och individ. Arbetet för att minska ohälsan har därför givits hög prioritet. Det förslag utredningen lägger måste ligga i linje med statens övergri- pande föresatser inom detta område. gör regelbundna upphandlingar och tecknar ramavtal med ett antal producenter inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Det finns flera statligt ägda enheter som producerar rehabilitering i olika form. Utöver ALT och Resurs agerar staten även som ägare genom aktörerna Försäkringsmedicinskt centrum (FMC) och . Dessutom finns intern produktion av rehabilitering inom arbetsförmedlingarna genom Af- rehab. ALT och Resurs är två statligt ägda enheter som, liksom och , producerar sina tjänster i konkurrens med övriga aktörer på marknaden och säljer även till andra än och arbetsförmedlingarna. ALT och Resurs har av tradition arbetat mer med insatser riktade mot sjukskrivna med anställning men har inriktat sig alltmer mot mer övergripande och pre- ventivt arbete mot ohälsa. Därmed har företagen även kommit att bli mer involverade i arbetsgivarnas generella arbete med personal- frågor. av ALTs och Resurs verksamhet ligger emellertid fortfarande i kärnverksamheten arbetslivsinriktad reha- bilitering. Arbetslivstjänster (ALT) ALT är en rikstäckande organisation som har fyra affärsområden; arbetslivsinriktad rehabilitering, personal- och organisationsutveck- ling, omställning och urval. Rehabiliteringen står för mer än tre fjärdedelar av omsättningen men ansträngningar har gjorts för att bredda verksamheten. Ett sådant exempel är i segmentet om- ställning inom trygghetslösningarna, där ALT har blivit den i om- sättning största leverantören. ALT avsätter löpande medel till metodutveckling och är bland annat delaktig i flera forsknings- och utvecklingsprojekt. Även inom kompetensutveckling avsätter företaget stora resurser, främst kopplat till den egna metodutvecklingen. ALT har också arbetat med att i organisationen förankra framtagna dokument om grund- läggande människosyn och etiska regler. Resurs har kontor i hela landet och erbjuder tio olika produkter indelade i sex produktgrupper: förebyggande insatser, arbetslivs- inriktad rehabilitering, omställning och förändringsprocesser, eko- nomi6, företagshälsovård samt övrigt. Liksom för ALT kommer mer än tre fjärdedelar av omsättningen från arbetslivsinriktad re- habilitering. Resurs har registrerat varumärkena Resursmobilise- ring, Sampop och Pop. Det första är en modell för rehabilitering och de två sistnämnda verktyg för att mäta kostnader för sjuk- skrivningar. Som en del i en breddning av verksamheten inför- livades 2003 Samhallkoncernens företagshälsovård i Resurs. Kon- sulterna har en mer skiftande utbildningsbakgrund än hos ALT, bland annat har Resurs ett begränsat antal psykologer. Resurs driver, liksom ALT, flera forsknings- och utvecklings- projekt i samarbete med forskare. Företaget har också satt av stora summor till kompetensutveckling, bland annat inom affärs- mannaskap och olika metoder inom rehabilitering. Resurs har även tagit fram organisationens grundvärden som utgår från den en- skilde individens behov och särart. 6 Kostnadsberäkningsverktygen Sampop och Pop. I nedanstående tabell presenteras basfakta om ALT och Resurs. partner för att behålla och Omsättning (2004) Resultat (2004) andra parten inte finns SIQ:s modell för verksam- FMC är en enhet under . Verksamheten bedrivs på fem orter – , , , och . Antalet anställda är 140 och omsättningen är . Kärnverksamheten är försäkringsmedicinska ut- redningar men i mindre omfattning erbjuds även arbetslivsinriktade utredningar. Kunder är i första hand landets försäkringskassor men FMC vänder sig även till offentliga och privata arbetsgivare. är ett statligt bolag med inriktning mot kompetens- försörjning till arbetslivet. Verksamheten bedrivs på 75 orter över hela landet. Antalet anställda är 2400 och omsättningen är . Verksamheten är uppdelad i affärsområdena kompetensutveckling och bemanning. Inom kompetensutveckling har konsulter med inriktning mot arbetslivsinriktad reha- bilitering. Dessa arbetar främst med olika former av rehabilitering genom utbildning. Verksamheten inom rehabilitering är betydligt mindre än den som bedrivs inom ALT och Resurs. Statens i volym största verksamhet inom arbetslivsinriktad rehabilitering bedrivs inom Af- rehab. arbetade cirka 1500 personer med att rehabilitera drygt 20000 individer. Gruppen består av långtidsarbetslösa personer, där behov av rehabilitering har bedömts nödvändigt för att kunna återföra dem till arbete. Det finns, inom , en motsvarande grupp som har varit långtidssjukskrivna och som saknar arbete. Från utför AMV på uppdrag av rehabilitering för denna grupp7. Sedan starten hade Försäk- ringskassan köpt rehabilitering för drygt 16000 personer8. 1996/97:63, prop. 2002/03:2 och prop 2002/03:132. 8Omfattning, former och metoder för samarbetet har utvecklats i det s.k. 3 Omvärld och marknad Sammanfattande slutsatser av omvärldsanalysen: Marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering , som är en del av den större marknaden för företagshälsovård (FHV), omsätter . Den största kunden är . Marknaden för FHV är splittrad i många små enheter, men en konsolidering pågår och aktörerna vill kunna erbjuda fler delar av FHV. Vissa s.k. HR-företag har också börjat komma in på FHV- marknaden. Sammantaget leder detta till en ökad konkur- rens. Marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering kan förväntas växa , bl.a. mot bakgrund av de höga sjuk- skrivningarna och arbetsgivarnas ökade ansvar. Tillväxten kan främst väntas ske inom nya kundgrupper (företag, kommuner och landsting). Trenden är att kunderna efterfrågar nya typer rehabili- teringstjänster, framför allt mer grupp- än individinriktade. Andra trender är att kunderna efterfrågar ett mer breddat tjänsteutbud inom FHV, och att kraven på resultat ökar. Det finns inga direkta indikationer på att marknaden för FHV-tjänster inte fungerar över hela landet. Viss osäkerhet råder emellertid när det gäller kvaliteten i de mindre enhe- terna. Pågående marknadsförändringar kan förväntas leda till en försämrad regional tillgång inom vissa kompetensnischer. Utredningen har låtit konsulter1 genomföra en omvärlds- och marknadsanalys. Beskrivningen i det följande bygger på kon- sulternas rapport. Arbetslivsinriktad rehabilitering ingår i det större området före- tagshälsovård (FHV)2. Arbetsgivarnas hälsoarbete ingår i sin tur i det mer övergripande området , eller HR- frågor. Marknadsdata inom företagshälsovården är delvis över- lappande, eftersom flera tjänster kan utföras i olika sammanhang. Den allmänna företagshälsovården som riktar sig till arbetsgivare har en omsättning på . Den del av arbetet som avser att förebygga ohälsa omsätter, enligt kon- sulterna, . Omsättningen för arbetslivsinriktad rehabilitering är delvis en andel av företagshälsovården och delvis separata köp inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Totalt omsätter arbetslivs- inriktad rehabilitering . Marknaden för omställningen, som inte är en del av företags- hälsovården, omsätter . Utanför nuvarande marknad ligger den interna produk- tionen av tjänster inom hälsoområdet, vars storlek är svår att uppskatta. Många arbetsgivare har en egen företagshälsovård, s.k. inhouse-verksamhet. Arbetsförmedlingarna har, som tidigare nämnts, egna resurser för rehabilitering av arbetslösa inom det som tidigare benämndes Af-Rehab. Denna verksamhet omfattar i 2Definitionen av företagshälsovård är inte absolut. Här används den vida bemärkelse som bland annat tillämpar. dag ca 1500 anställda i hela landet. Inom vissa trygghetslösningar på området omställning sköter försäkringsadministratören själv omställningsarbetet i stället för att anlita externa producenter3. Samhället har sammantaget mycket stora kostnader för sjuk- skrivning. uppgick den samlade ersättningen vid arbets- oförmåga till 115 miljarder kronor4. Samhällets totala kostnader kan emellertid beräknas till mer än det dubbla5. Arbetsgivarnas direkta och indirekta kostnader för sjukfrånvaro har uppskattats till . Mot bakgrund av såväl samhällets som arbetsgivarnas stora kostnader för sjukfrånvaron samt det politiska och strategiska fokus som ligger på dessa frågor finns det goda förutsättningar för en betydande marknadstillväxt för arbetslivsinriktad rehabi- litering . Köparna av tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering är dels privata och offentliga arbetsgivare, dels och arbetsförmedlingarna. Den största kunden är , som 2004 svarade för av omsättningen. Arbetsgivarnas köp sker dels på eget initiativ, dels utifrån samordning med . Genom intervjuer av ett urval av kunder har konsulterna visat att till de allmänna kraven på tjänsterna hör bland annat doku- menterade arbetsmetoder och en tydlig resultatredovisning. Intervjuerna ger också vid handen att de generella trenderna på marknaden är att: kunderna vill ha mer avancerade tjänster med mer rådgiv- ningsinnehåll och ett tydligare helhetsansvar för rehabili- 3 producerar egna tjänster till ett uppskattat värde om inom omställning i stället för att upphandla dem. 4Socialförsäkringen, årsredovisning för , RFV 5Kostnader för produktionsbortfall i samband med arbetsbetingad ohälsa och stress (DS 2001:28) teringens olika steg, vilket medför att nya tjänster utvecklas (case management, även benämnt från individ till grupp), en större efterfrågan på förebyggande insatser och beslut i ohälsofrågor flyttas upp på en högre beslutsnivå i företagen eftrefrågan förväntas genomgå vissa föränd- ringar kommande år. En allt större del av ansvar för och köp av rehabilitering kommer att föras över till arbetsgivarna. Av de kvarvarande köpen förväntas en ökande andel gå till utredningar.