sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Reformerat system för insättningsgarantin Tabell och diagramrförteckning ........................................... Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin Insättningsgarantins och investerarskyddets placering i det finansiella regelverket ......................................... 3.1Kort om orsakerna till att de finansiella marknaderna Regleringen inom konsumentområdet i allmänhet................ Konsumentskyddet på det finansiella området...................... Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank . Icke-finansiella företags bankinlåning .................................. Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den 6.3Begränsning av den krets som kan få ersättning från insättningsgarantin och investerarskyddet ........................... Brutto- eller nettosystem?..................................................... Hanteringen av gemensamma ersättningsfall ....................... Insättningsgarantin och investerarskyddet i det Den statliga garantimodellen................................................. 7.2Hur förhåller sig insättningsgarantin och investerarskyddet till den statliga garantimodellen? Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning....................... 8.1Fyra alternativ för utformningen av insättningsgarantin 8.2Övergripande principer för insättningsgarantin och Närmare om insättningsgarantins utformning .................... Närmare om investerarskyddets utformning....................... Finansieringen av insättningsgarantin......................... Förvaltningen av fonderade medel........................................ Metod för avgiftssättning........................................... Debitering av avgifter ................................................. Hantering av över- och underskott ........................... Prissättning av garantier............................................ Metoder för prissättning av garantier ................................... 10.1.1 Prissättning baserad på kreditrating .......................... 10.1.2 Prisättning baserad på marknadspriser...................... 10.1.3 Prissättning baserad på optionsmodeller................... 10.1.4 Prissättning baserad på simuleringsmodeller............ Skattning av årlig förväntad förlust i Prissättning hos övriga garantimyndigheter......................... Prissättningsmodeller i andra länder..................................... Administrationen av insättningsgarantin och IGN:s nuvarande verksamhet och organisation................... Utredningens bedömning av förändringsbehoven............... Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin När skall insättningsgarantin få tas i anspråk? Tidsfrister för utbetalning av ersättning............................... Former för utbetalning .......................................................... Utbetalning av ersättning i andra valutor än svenska Avgifterna för administrationen av investerarskyddet ........ Förslag till lag (0000:000) om insättningsgaranti................. Lag om upphävande av lagen (1934:300) om Lag om ändring av lagen (1999:158) om investerarskydd ... 13.4 Förslag till förordning om insättningsgaranti och 13.5 Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ........................ 13.6 Lag om ändring i lagen (1991:981) om 13.7 Lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450) ........... 13.8 Lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).............. 13.9 Lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter.............................. 13.10Lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och 13.11Lag om ändring i lagen (2004:299) om 13.12Förordning om ändring i förordningen (1996:596) med 13.13Förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om 13.14Förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om 94/19/EG av om system för garanti av insättningar ................................................ och rådets direktiv nr 97/9/EG av om system för ersättning till investerare............................................ Översikt över de nordiska Översikt över finansieringen av några Översikt över olika insättningsgarantisystems Enskildas () behållningar på bank, 2002................. Skyddsintresse för olika typer av insättningar........................ Reserveringar för framtida garantiförluster Fyra principiella alternativ för insättningsgarantin och Några principiella modeller för insättningsgarantin. Egenskaper hos några principiella modeller för insättningsgarantin (investerarskyddet)............................... insättningsgarantiavgifter uppdelade på institut Resultat för IGN:s förvaltning ............................................... Uppskattad valutaexponering i insättnings- garantisystemet om Nordea-filialiseringen genomförs, uttryckt i mdkr SEK. ............................................................. De största svenska bankernas kreditrating (november Beräknad förväntad förlust för insättningsgarantisystemet enligt ratingansatsen................. Konkurssannolikheter beräknade av Moodys KMV enligt optionsmodellen samt ratingmodellen 10.4.Andel av antalet institut respektive andel av garanterade insättningar som befinner sig i FDICs olika Avgifter för insättningsgarantin i , procent av CDICs riskbaserade avgiftssystem ...................................... Garantiverksamheten vid IGN, RGK, EKN och BKN ....... Några finansiella regleringars funktion......................................... Hushållens bankinlåning 1980 2003....................................... Enskildas genomsnittliga behållning på bank 2002, tkr, 4.3: Hushållens bankinlåning i relation till årlig disponibel inkomst och förmögenhet, 1980 2000 ................................. 4.4: Hushållens bruttotillgångar åren 1980 2003, procent och bankinlåning i mnkr ............................................................... Hushållens finansiella bruttotillgångar i några europiska länder, 2002............................................................................. Icke-finansiella företags bankinlåning 1980 2002.................. EG-direktivens miniminivå uttryckt i svenska kronor Utveckling av garantiåtagandena 2003.......................... avgifter för insättningsgarantin................................. Insättningsgarantins avgiftsinbetalningar och fonderade medel över tiden ..................................................................... 10.1.Eget kapital i relation till inlåningsstocken hos de större svenska bankerna 1990-1994 ....................................................... Bankernas historiska rating enligt Standard & Poors......... Ränteskillnad mellan bostadsinstitutens och statens upplåning (femåriga obligationer). Swapspreadar, två respektive ...................................... 10.5.Sannolikhet för betalningsinställelse enligt KMV- 10.6.Andelar av inbetalda avgifter med olika risk differentieringssystem (schablonmässigt beräknad) ........... 10.7.a-m: Insättningsgarantiavgift skattad enligt självkostnadsprincipen med KMV-modellen och antagande om återvinningsgrad ................................... Utredningen har haft i uppdrag att göra en bred översyn av insätt- ningsgarantin och investerarskyddet. Insättningsgarantin skyddar insättningar hos banker, värdepappersinstitut och kreditmark- nadsföretag vid konkurs. Investerarskyddet ger ett skydd i sam- band med att investeringstjänster utförs. Bägge systemen admini- streras av och baseras på EG- direktiv. Statens åtagande för systemen är betydande. Insättnings- garantin skyddade vid utgången av 2003 insättningar till ett värde av 475 mdkr eller ca två tredjedelar av den totala utestående statliga garantivolymen. Gemensamt för de båda ersättningssystemen är att de i sin nuva- rande utformning inte styrs av de principer som gäller annan statlig garantigivning och som infördes . Det gäller särskilt kravet på riskrelaterad prissättning av garantierna. En av utredningens huvuduppgifter har varit att se om systemen kan anpassas till de statliga garantiprinciperna, eller om de istället bör styras av ren- odlade ömsesidiga försäkringsprinciper där de försäkrade instituten garanterar varandras tillgångar. Tillsättandet av utredningen har även sin bakgrund i utveck- lingen av den nordiska bankmarknaden. Svenska statens åtagande för insättningsgarantin kan komma att öka med omkring 50 pro- cent om gör verklighet av sina planer att omvandla sina dotterbanker i de övriga nordiska länderna till filialer. Enligt EG-direktivet skall bankens hemland stå för insättningsgarantin också i utländska filialer. Svenska staten kan således komma att stå för ett omfattande konsumentskydd också i de övriga nordiska länderna. Den svenska staten har i den uppkomna situationen ett intresse att få ersättning för den extra risk man tar på sig. De svenska bankerna har också ett intresse av rimliga konkurrens- villkor på den nordiska bankmarknaden. att en översyn av insättningsgarantisystemet i allmänhet och garantins prissättning i synnerhet blivit nödvändig. Enligt utredningen skall det svenska insättningsgarantisystemets huvuduppgift vara att bidra till konsumentskyddet genom att i för- sta hand skydda enskildas och icke-finansiella företags likvida medel. Systemet skall också bidra till att skydda det finansiella systemet genom att minska incitamenten att ta ut medel vid rykten om obestånd och därmed minska risken för uttagsanstormningar i svenska banker. Investerarskyddets uppgift skall vara att bidra till konsument- skyddet genom att skydda investerare från förluster till följd av administrativa misstag och brottslighet i samband med konkurs i värdepappersinstitut. Det svenska investerarskyddssystemet skall inte ha någon stabilitetsbevarande uppgift. Enligt utredningens uppfattning bör insättningsgarantin begränsas till det område som från konsumentskyddssynpunkt är mest skyddsvärt. En sådan avgränsning är motiverad av konkurrensskäl men också av hänsyn till att insättningsgarantin innebär ett bety- dande åtagande för svenska staten och svenska skattebetalare som bör begränsas. Enligt utredningens principiella uppfattning borde insättningsgarantin inte tillhandahålla ett generellt förmögenhets- skydd utan bör framförallt ha till syfte att skydda transaktions- medel. EG-direktivet förhindrar utredningen från att lägga fram radikala förslag i denna riktning. Utredningens föreslår dock att sparande på konton förenade med uttagsavgift fortsättningsvis inte skall skyddas av garantin. Långsiktigt bundet sparande och spa- rande inom ramen för det individuella pensionssparandet föreslås även framöver att falla utanför garantin. Även kretsen som kan få ersättning från ersättningssystemen bör begränsas till att avse de mest skyddsvärda; enskilda och småföre- tagare. Möjligheten att undanta större företag är emellertid starkt beskuren av EG-direktivet, varför något sådant förslag inte pre- senteras. Däremot konstaterar utredningen att skyddsintressen helt saknas när det gäller finansiella företag, kommuner, myndigheter, pensionsfonder och liknande institutioner. Dessa insättare föreslås framöver att undantas från insättningsgarantin. För investerar- skyddet föreslås samma undantag. Den ersättningsnivå om som gäller för insätt- ningsgarantin och investerarskyddet föreslås oförändrad. Utred- ningen föreslår inte heller att självrisk i samband med utbetalningar av ersättning från ersättningssystemen skall införas. Utredningen förslår att insättningsgarantin fortsättningsvis bör organiseras som en renodlad statlig garanti och anpassas till de generella regler som gäller andra statliga garantier. Förslaget inne- bär bl.a. att garantin skall prissättas efter risk av en myndighet med resultatansvar. En renodlad ömsesidig försäkringslösning för insättningsgarantin avvisas. En sådan lösning har ingen möjlighet att fungera utan en uppbackning av en implicit eller explicit statlig garanti. Detta följer av åtagandets storlek. Investerarskyddet är byggt på ömsesidiga principer men administreras av staten. Utredningen föreslår ingen förändring på denna punkt. Infriandena i detta system förutses alltid kunna bäras av de institut som tillhör systemet, utan statligt åtagande. Utred- ningen bedömer det som kostnadseffektivt att låta en och samma myndighet administrera bägge systemen. Insättningsgarantins generella avgiftsnivå är fast- ställd i lag. Begränsade möjligheter finns till riskdifferentiering. Utredningen föreslår att avgifterna för insättningsgarantin framöver skall sättas så att de förväntas täcka systemets åtaganden (självkostnadsprincipen). Utredningen föreslår att avgifterna skall tas ut innan garanti- periodens början (ex ante). Möjligheten till uttaxering i efterhand som finns (genom att avgiften är kopplad till storleken på de fonderade medlen) föreslås upphöra. Ex ante finansiering har för- delen att uttaget kan ske när betalningsförmågan är hög hos garan- tiobjekten och att inbetalningarna kan spridas ut över tiden. tagande institut får dessutom incitament att hantera sina risker. En annan fördel är att det fallerade institutet bidragit till finansie- ringen. Utredningen förordar inte bara att den generella avgiftsnivån skall relateras till risken – även avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut bör sättas så att den reflekterar risken i dessa engagemang (riskdifferentiering). Utredningen är av den uppfattning att den exakta utformningen av avgiftssättningen inte lämpar sig för lagstiftning. Istället föreslås att regeringen skall besluta om den avgiftsmodell som skall tilläm- pas, efter förslag från den ansvariga myndigheten. Myndigheten skall sedan, inom ramen för avgiftsmodellen, fatta avgiftsbeslut i enskilda fall. Innan myndigheten lämnar sitt förslag till regeringen skall samråd ske med de avgiftspliktiga instituten om de principer som bör gälla för avgiftsmodellen. Löpande administrationskostnader bör, enligt utredningens uppfattning, framöver delas lika i kronor räknat mellan samtliga institut. För investerarskyddet föreslås att årliga avgifter även fortsätt- ningsvis skall tas ut för att finansiera den löpande administrationen av systemet. Skadefall föreslås att finansieras genom avgifter i efterhand (ex post) i relation till storleken på de garanterade belop- pen i respektive institut, utan riskdifferentiering. Risken för infri- anden i investerarskyddet är särskilt svårbedömbar. Med avgifter som tas ut i efterhand kan ett nollresultat för verksamheten säker- ställas på ett effektivare sätt än genom avgifter som tas ut före garantiperiodens början. Hantering av över- och underskott I enlighet med den terminologi som gäller inom ramen för den statliga garantimodellen bör den nuvarande fonden inom insätt- ningsgarantin byta namn till garantireserv. Garantireserven skall kunna delas upp i en del denominerad i SEK och en del denomine- rad i utländsk valuta. Medlen bör i enlighet med vad som gäller övrig garantiverksamhet placeras på konto i . För tydlighets skull bör understrykas att medlen föreslås öronmärkas för att täcka infrianden inom insättningsgarantisystemet, precis som . Underskott i såväl svenska kronor som i utländsk valuta skall finansieras genom kontokredit hos kopplad till garantireserven. Utbetalning av ersättning från insättningsgarantin Den ersättning som en insättare har rätt till skall betalas ut , dock senast efter dagen för konkurs- beslutet, om inte synnerliga skäl finns. Målen med systemet, att bidra till konsument- och stabilitetsskydd, skulle kunna uppnås på ett bättre sätt om utbetalningen kunde ske snabbare. För att tydli- gare markera vikten av att ersättning betalas ut så fort som möjligt, föreslår utredningen att tidsfristen kortas till en månad. Ersättning från insättningsgarantin skall framöver betalas ut i den valuta som ett konto är denominerat i. baseras avgifterna på uppgifter som avser året före garantiperioden. Denna ordning innebär att avgiften kan debiteras först efter det att närmare halva garantiperioden förlöpt. Utredningen föreslår därför att avgifter för insättningsgarantin skall tas ut innan garantiperiodens början med utgångspunkt i upp- gifter som avser föregående år. Utredningen föreslår att avsättningar för framtida förluster skall göras inom ramen för insättningsgarantin, men inte för investerar- skyddet, eftersom det i det senare fallet kan förutsättas att insti- tuten själva kan bära varje infriande. Avsättningen skall motsvara förväntad förlust samt administrationskostnaderna. Utredningen gör bedömningen att i likhet med andra små organisationer är alltför sårbar. I det fall utredningens förslag genomförs kommer ett antal nya uppgifter att läggas på som innebär krav på utökade personella resurser. Utredningen gör emellertid bedömningen att nämnden personellt inte kommer uppnå en sådan kritisk massa att de problem som är sammanknippade med en liten myndighet kan undvikas. Utredningen förordar därför att verksamheten samman- förs med annan verksamhet. Utredningen anser att det finns anledning att ta ett större grepp när det gäller statens garantiadministration. Utredningen föreslår att de garantiportföljer som finns uppdelade på de olika stat- liga garantimyndigheterna (, , , och Sida) förs samman till en enda myndighet med ansvar för statens hela garantiportfölj. Det faller utanför utredningens uppdrag att utar- beta närmare förslag till den nya myndighetens utformning. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Utredningens förslag innebär att den ansvariga myndighetens resurser behöver förstärkas väsentligt och att kostnaderna för att administrera insättningsgarantin ökar. Utredningen finner, med bakgrund av åtagandet storlek, att det från statens sida vore rimligt att lägga ned de resurser som krävs för att hantera och prissätta denna risk på ett effektivt sätt. Utredningen gör bedömningen att förslagen kan finansieras genom rationaliseringsvinster i samband med den föreslagna sammanslagningen av de statliga garanti- myndigheterna. Finansieringen av administrationskostnaderna bör liksom ske genom uttag av avgifter från instituten. Någon belastning på statsbudgeten förutses inte av förslaget. Omläggningen till ex ante finansiering innebär att risken för systematiska underskott i systemet minskar. Någon ökad belastning på de försäkrade instituten som kollektiv förutses inte. I betänkandet redovisar utredningen olika tänkbara prissättningsmodeller för den framtida finansieringen av insätt- ningsgarantin. Beräkningarna indikerar att den genomsnittliga avgiftsnivån ligger på en rimlig nivå. Ett avgiftssystem byggt på självkostnadsprincipen kommer alltså inte att innebära en gene- rell avgiftsnivå som skiljer sig avsevärt från vad som redan gäller. Den modell som föreslås förutses inte att ge några betydande kon- kurrensnackdelar eller – fördelar för de svenska bankerna. Dagens insättningsgarantisystem innebär att riskfyllda institut kraftigt sub- ventioneras av övriga institut. Vid en korrekt riskdifferentiering kommer man tillrätta med dessa snedvridande effekter. Kon- kurrensförhållandena görs mer neutrala och incitamenten att han- tera riskerna i instituten ökar. The inquirys terms of reference have been to conduct a broad review of the deposit guarantee scheme and the investor compensation scheme. The deposit guarantee scheme covers deposits in banks, securities companies and credit market companies in the event of a bankruptcy. The investor compensation scheme gives protection in connection with the provision of investment services. Both schemes are currently administered by and are based on EC directives. The schemes entail a considerable commitment on the part of the state. At the end of 2003, the deposit guarantee scheme covered deposits amounting to billion, which represents about two thirds of the total outstanding volume of state guarantees. In their present form these two compensation schemes are not governed by the principles that were introduced in 1999 and that apply to other state guarantees. In particular, they do not to have to use risk-related pricing. One of the main tasks of the inquiry has been to see whether the schemes can be brought into line with the state guarantee principles or whether they should instead be governed strictly by mutual insurance principles, with the insured firms guaranteeing one anothers assets. Another factor behind the appointment of the inquiry is the way the Nordic banking market is developing. The commitments of the Swedish state under the deposit guarantee scheme may increase by around 50 per cent if goes ahead with its plans to turn its subsidiaries in the other Nordic countries into branches. The EC directive states that the banks home is also responsible for guaranteeing deposits in foreign branches. The Swedish state may therefore become responsible for extensive consumer protection in the other Nordic countries as well. situation that has thus arisen, the Swedish state has an interest in obtaining compensation for the extra risk it is taking on. Moreover, reasonable competitive conditions in the Nordic banking market are in the interest of the Swedish banks. Events have made it necessary to reconsider the deposit guarantee system in general and the pricing of guarantees in particular. Future role of the schemes In the view of the inquiry, the main task of the Swedish deposit guarantee scheme should be to contribute to consumer protection primarily by protecting the liquid assets of individuals and non- financial enterprises. The scheme should also help protect the financial system by reducing incentives to withdraw funds when there are rumours of insolvency, thereby reducing the risk of runs on Swedish banks. The role of the investor compensation scheme should be to contribute to consumer protection by protecting investors against losses due to administrative mistakes and crime in connection with securities firm bankruptcies. It should not be the task of the Swedish investor compensation scheme to help preserve stability. Future coverage of the schemes In the view of the inquiry, the deposit guarantee scheme should be limited to the area where protection is most valuable from the point of view of consumer protection. A restriction of this kind is motivated for competitive reasons but also because the deposit guarantee scheme entails a considerable commitment for the Swedish state and Swedish taxpayers and this commitment should be limited. The basic view of the inquiry is that the deposit guarantee scheme should not provide blanket protection of capital but should above all serve the purpose of protecting current accounts. The EC directive prevents the inquiry from putting forward radical proposals in this direction. However, the inquiry does propose that savings in accounts where a fee is charged for withdrawals should in future not be covered by the guarantee. It is also proposed to leave time deposits and savings within the framework of individual pension schemes without coverage under the guarantee. The categories of depositors entitled to compensation from the compensation schemes should also be restricted to a core for whom protection is most valuable – individuals and small enterprises. However, the possibility of leaving out larger companies is severely circumscribed by the EC directive and consequently no such proposal is presented. On the other hand, the inquiry does note that no protective interest whatsoever is served in the case of financial institutions, local governments, government agencies, pension funds and similar institutions. It is proposed that these depositors should not be covered by the deposit guarantee scheme in the future. The same exceptions are proposed for the investor compensation scheme. It is proposed that the level of compensation that applies under the deposit guarantee and investor compensation schemes should remain unchanged at 000. Further, the inquiry does not propose the introduction of any excess in connection with disbursements from the compensation schemes.