sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Även om den enskildes och de privata aktörernas primära ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i med- borgarnas berättigade förväntningar har ett ansvar som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. Den första förväntningen gäller den rumsliga dimensionen. Även om det inte finns anledning att förändra den grundläggande an- svarsfördelningen mellan individ och stat, kan denna ansvars- fördelning till följd av långsiktiga samhällsförändringar behöva ges en annan innebörd. Det finns omkring en halv miljon utlands- svenskar – människor som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. befinner sig i genomsnitt mer än tvåhundra tusen svenskar på resa utomlands. Mot den bak- grunden blir den traditionella, till territorium knutna defi- nitionen av den offentliga förvaltningens uppgift ofullständig. För- mågan att värna svenska medborgare och deras intressen också utanför landets gränser måste utvecklas. Den andra förväntningen är att det offentligas förmåga att möta en kris inte skall vara allvarligt nedsatt bara därför att krisen inträffar . Om politiska beslutsfattare och högre tjänstemän definierar sitt uppdrag på ett sådant sätt att de är svårtillgängliga eller dygnet, måste en effektiv jourorganisation finnas på plats för att hantera detta. 6.1.2Svagheter i nuvarande organisation hantering av konsekvenser visar på fyra svagheter i den centrala svenska statsförvaltningens uppbygg- nad: avsaknaden av en central krishanteringsfunktion, illa fungerande delgivning av information även inom departementen, den långt drivna sektorsindelningen och det oklara gränssnittet mellan och myndigheterna. Den grundläggande bristen var, som redan har konstaterats i tidigare kapitel, avsaknaden av en fungerande krisorganisation i . Denna brist förklarar de flesta av de misstag som begicks inom förvaltningen efter . Organisationen för inhämtning och analys av information var out- vecklad. Beslutsfattandet skedde ad hoc, i vissa fall utan att proto- koll fördes vid sammanträdena. fick – utan att något formellt beslut fattats – rollen som ledande departement, men innebörden i denna ledande roll var inte klart definierad. Olika enheter inom UD hade dessutom olika åsikter om vilka åtgärder som var påkallade i den uppkomna situationen, och en formell avstämning mellan dessa olika åsikter dröjde . Att en systematisk ordning för delgivning av betydelsefull infor- mation hos och den centrala statsförvaltningen kan upprätthållas i ett krisläge är av central betydelse. Brister på denna punkt har konstaterats i tidigare kapitel. En sektorsbaserad fördelning av ansvaret inom förvaltningen är en nödvändighet. Någon form av sektorsbaserad eller funktions- orienterad indelning krävs för att olika frågor skall kunna sorteras och beredas på ett adekvat sätt, på samma sätt som det krävs en geografisk indelning av riket i län, landsting och kommuner. Det finns emellertid en avgörande skillnad mellan den funktionella och den geografiska indelningen. Den senare är heltäckande och icke- överlappande, det vill säga alla tillhör ett län och inte mer än ett. Med den funktionella indelningen förhåller det sig annorlunda; det finns ingen enkel och motsägelsefri kategoriindelning av alla frågor som statsförvaltningen behandlar. Det är inte ovanligt att det upp- står diskussion om vem som skall ha ansvaret för en fråga, och det kan också inträffa att en fråga inte naturligt fångas upp av något departement. För att hantera detta problem tillämpar man under normala omständigheter regler för gemensam beredning inom , vilken också kan involvera myndigheter som sorterar under de berörda departementen. Med den sektorsbaserade myndighetsgrupperingen, där varje myndighet sorterar under ett visst departement, följer i praktiken ett naturligt auktoritetsförhållande mellan detta departement och dess myndigheter. Svårigheter uppkommer därför om det i en kris- hantering uppstår ett behov för ett departement att etablera direktkontakt med myndigheter under ett annat departement. Sektorisering i kombination med principen om ett ledande departement leder också till kompetensproblem. Om det som i den här aktuella situationen var aktuellt att sända sjukvårdsresurser utomlands, krävs både medicinsk kompetens och kunskap om rutiner i umgänget med andra länders centrala förvaltningar. Ut- rikesdepartementet, som hade det övergripande ansvaret, har sin expertis på det senare området men saknar medicinskt kunnande för att bedöma behovet av insatser. å andra sidan skall representera det medicinska kunnandet men tog, med hänvisning till UD:s ledande roll, först egna initiativ. Vad beträffar gränssnittet mellan och myndig- heterna gäller i normalfallet en arbetsfördelning mellan de båda som bygger på att myndigheterna har huvuddelen av de administrativa resurserna. , som blott har ett par procent av de anställda inom statsförvaltningen, står för den strategiska styrning- en och utövar den huvudsakligen genom instruktioner och regle- ringsbrev till myndigheterna. Regeringsformen förbjuder också inblandning i myndigheternas handläggning i särskilda fall när det gäller myndighetsutövning och lagtillämpning mot enskilda fysiska eller juridiska personer eller kommuner.3 Relationen mellan parter- na följer en naturlig årscykel som innehåller utväxling av direktiv, information om läget inom myndighetens ansvarsområde, upp- nådda resultat, dialog mellan myndighetschef och departements- ledning och så vidare. Oklarheter i dessa relationer kan uppkomma av många orsaker; inte sällan har de sitt upphov i att myndigheten, som har huvuddelen av expertisen, gör en annan bedömning än departementet, där den politiska auktoriteten finns. I en krissituation accentueras de svagheter som finns i ett system. I en normal arbetssituation kan de systemfel som härrör från den valda organisationsformen hanteras i en dialog mellan parterna, antingen det rör sig om flera departement inom eller ett departement och en myndighet. Priset för oklarheterna är att handläggningen tar än vad som skulle behövas. Detta behöver under normala omständigheter inte få några allvarliga konsekvenser. Men i en akut kris är läget ett annat. Då kan kostnaderna för tidsfördröjning bli höga. I kommissionens genomgång av händelseförloppet efter har detta illustre- rats mer än en gång. Hierarkiska ordningar riskerar att fungera som Revirstrider mellan och inom olika departement ledde till fördröjningar av insats. Utrikesdeparte- mentet väntade med att lämna över ansvaret för frågor som man själv inte hade kompetens att hantera. Myndigheter på olika nivåer med en i stort korrekt lägesbedömning ansåg sig inte kunna agera utan direktiv från , som inte hade kapacitet att bearbeta befintlig information och dra korrekta slutsatser av den. Därigenom och på grund av chefers frånvaro uppstod ett vänteläge, med kostsamma fördröjningar som följd. 6.1.3Tidigare utredningar som har tagit upp frågor om central krisledning Utredningen, som pågick mellan , hade i uppdrag att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del. I slut- betänkandet Ett säkrare samhälle beskrivs genom olika scenarion vad som kan hända vid påfrestningar och risker i det fredstida sam- hället. Syftet var att göra samhällsorganen medvetna om att de måste analysera risker och hot i samhället. Ett av de centrala pro- blemområden där utredningen bedömde att behovet av åtgärder var speciellt stort var ledning av samhällets åtgärder vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner och myndigheternas befogen- heter att ingripa med tvångsmedel. Utredningen underströk vikten av att det måste finnas en myndighet som vid svåra påfrestningar på viktiga samhällsfunktioner kan leda och fatta beslut som är bindan- de för andra myndigheter och organ; kommunstyrelsen på lokal nivå, på länsnivå och regeringen på central nivå. I annat fall är risken stor att oförenliga beslut fattas. Bristen på av- vägningar mellan olika hjälpbehov kan enligt utredningen också leda till att den personal och det materiel som står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt som gagnar helheten. Utredningen ansåg att det var betydelsefullt att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär stora påfrestningar på sam- hället. I betänkandet föreslogs att övningar regelbundet skulle genomföras på regeringsnivå i syfte att öka beredskapen inför bland annat de olika beskrivna scenarierna. också möjligheten att använda sig av räddningstjänstlagens be- stämmelser för vissa av de situationer som förekom i scenarierna. Mot bakgrund av utredningens arbete lade Försvarsdepar- tementet i promemorian Regeringens och myndigheternas befogen- heter vid svåra påfrestningar på samhället fram ett förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället.5 Pro- memorian bygger i sak på utredningens förslag men innehåller en annan lagteknisk lösning genom att en särskild lag med över- gripande bestämmelser föreslås. Lagförslaget ger regeringen eller den statliga myndighet som regeringen bestämmer rätt att – vid sidan av den då gällande räddningstjänstlagen6 – vid svåra påfrest- ningar på samhället besluta om olika former av ingrepp i annans rätt samt tjänsteplikt för personer . I promemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred utreddes frågor om skyldigheter och be- fogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred för den så kallade ledningskedjan.7 Arbetsgruppen förordade att en annan typ av författningsreglering än den ovan angivna skulle väljas, som innebär att myndigheternas ansvar regleras i deras instruktioner samt att kommunernas och landstingens skyldigheter framgår av kommunallagen respektive hälso- och sjukvårdslagen. Därefter skulle en komplettering ske av lagstiftningen inom respektive sektor med de särskilda befogenheter och skyldigheter som kan erfordras i dessa sammanhang. Härigenom menade arbetsgruppen att man tydligare markerar att samhället skall ha beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser och att det är samhällets normala besluts- och ledningsfunktioner som skall användas. tillsattes en utredning för att se över den planering som skall säkerställa funktionen hos den högsta och centrala ledningen i extraordinära situationer såsom att förhindra eller begränsa kata- strofer och omfattande skadeverkningar på liv, miljö och egendom. överlämnade sina förslag. Utredaren föreslog att följande allmänna definition skulle läggas till grund för den framtida särskilda planläggningen:9 För- beredelser för att säkerställa ledningsförmågan hos rikets högsta och centrala ledning i situationer, som antingen allvarligt hotar samhällets grundfunktioner, vitala riksintressen eller som kräver en snabb och myndighetsövergripande samordning för att med till- gängliga resurser förhindra eller begränsa omfattande skadeverk- ningar på liv, hälsa, miljö eller egendom. Utredaren angav att det övergripande målet för alla de förslag som lämnades var att skapa och vidmakthålla en beredskap hos riksledningen som gör att den med orubbat förtroende – internt och externt – kan hantera uppkommande extraordinära situationer med ett effektivt ut- nyttjande av tillgängliga resurser. Ledning måste därför kunna på- börjas på vagt underlag, under starkt yttre informationstryck och med krav på snabba och målinriktade beslut. Det innebär att be- slutsfattare och andra nyckelpersoner behöver omedelbar tillgång till ett väl fungerande ledningsstöd i vid bemärkelse. Utredningen föreslog bland annat att en särskild beredskapsenhet borde organi- seras i med uppgift att administrera den framtida planläggningen. Enheten borde också innehålla en lägesanalys- och informationsfunktion. Denna funktion var avsedd att vara en stöd- funktion som skulle kunna förstärkas med erforderlig personal från eller berörda myndigheter. Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder10 Analysgruppen tillsattes och kom med sin slut- redovisning Lära av Estonia . Analysgruppen fann bland annat att övertygande skäl talade för regeringens förslag att en samlad översyn skulle göras för att utreda lednings-, samordnings- och informationsfrågor i samband med katastrofberedskap. Man ansåg att en sådan utredning borde få till uppgift att klarlägga ansvaret för ledning, planering och övning vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Analysgruppen fann det nödvändigt att det av lag eller annan författning skall framgå vilket eller vilka organ som har det övergripande operativa ledningsansvaret vid katastrofer. Gruppen konstaterade att en viktig del av dess uppdrag hade varit att formulera erfarenheter som underlag för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Statsledningens roll vid olyckor har där- vid tydliggjorts och vikten av kommunikation har bekräftats. Ana- lysgruppen konstaterade att mycket återstod och pekade särskilt på behovet av kunskap på katastrofområdet, vikten av ett väl fungerande informationsarbete och tydliga roller och ansvarsom- råden för både myndigheter och frivilliga organisationer. beslutade regeringen om direktiv till en särskild ut- redare att föreslå principer för att åstadkomma en förbättrad hel- hetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I uppdraget ingick också att bedöma vilken organisatorisk eller strukturell in- delning som bör finnas på detta område och vilka mål som skall gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningen redovisade sitt be- tänkande . I betänkandet lämnade utredningen förslag till ett nytt plane- ringssystem för samhällets insatser inom krishanteringsområdet. Den redovisade också huvuddragen i ett nytt system för arbetet med att leda och samordna hanteringen av allvarliga kriser i sam- hället. Beträffande de olika skedena i en kris ansåg utredningen att offentliga organ måste ta på sig ett ansvar för ledning, samordning och prioritering av krishanteringsinsatserna i akuta krissituationer. I betänkandet redovisas en grundstruktur för hur detta borde orga- niseras. Utredningen ansåg att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för krishanteringen. På nationell nivå föreslogs att detta ansvar borde utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Detta organ skulle knytas till och främst ha samordnande uppgifter. Organet skulle kunna aktiveras med kort varsel i allvarliga kris- situationer som berör den nationella nivån. Vid behov skulle kris- hanteringsorganet kunna tilldelas beslutsbefogenheter efter beslut av regeringen. Utredningen föreslog vidare att en särskild plane- ringsmyndighet skulle inrättas med uppgift att sköta vissa plane- ringsuppgifter samt samordna forskning och utvecklingsinsatser inom krishanteringsområdet. skulle i en krisorganisation ingå i . Under normala för- hållanden skulle detta kansli ingå i planeringsmyndigheten. Denna myndighet skulle i en kris – tillsammans med andra myndigheter – avdela personal för att ingå i krishanteringsorganets kriskansli. Vid remissbehandlingen tillstyrkte flertalet remissinstanser för- slaget om ett nationellt krishanteringsorgan men det kom avvisan- de synpunkter beträffande förslaget från bland annat Hovrätten för västra . Hovrätten framhöll att inrättandet av det nationella krisorganet, dess kriskansli och den så kallade planeringsmyndig- heten kunde komma i konflikt med i vart fall ansvarsprincipen. Hovrätten konstaterade att förslaget gick ut på att planerings- myndigheten skulle inrättas på central myndighetsnivå och ges befogenheter att när det påkallas organiseras i för att där delvis utgöra ett nationellt krishanteringsorgan samt besätta delar av ett kriskansli. Man konstaterade vidare att det visserligen angavs att krishanteringsorganet först efter ett särskilt beslut av regeringen skulle ha ett beslutsansvar. Hovrätten ansåg det dock i högsta grad oklart hur detta skulle kunna genomföras på ett sätt som rent organisatoriskt var konstitutionellt korrekt. Man fann att det kunde framstå som om krisorganet till och med gavs viss be- fogenhet att vid allvarlig kris överta regeringens roll. Kustbevak- ningen fann det inte lämpligt att ha ett krishanteringskansli med ordinarie placering i en underlydande myndighet som i en inträffad eller hotande svår situation skulle föras in i . ansåg att en sådan ordning inte bara bröt mot de tre principerna om ansvar, likhet och närhet utan också reste konstitutionella frågor kring tydlighet i rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna, som det också fanns en risk för otydlighet i ansvarsfördelningen mellan kansliet/plane- ringsmyndigheten och de myndigheter som har till uppgift att svara för operativa insatser. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag behandlades i två propositioner; Fortsatt förnyelse av totalförsvaret och Samhällets säkerhet och beredskap. Vid behandlingen avvisades tanken på ett nationellt krishanteringsorgan inom . Regeringen hänvisade bland annat till att inrättandet av ett sådant organ skulle medföra vissa konstitutionella problem. överlämnade regeringen propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret12 till . I propositionen presen- terade regeringen sin syn på utvecklingen av totalförsvaret (den verksamhet som behövs för att bereda för krig) och en övergripande beskrivning av ambitionen i arbetet med att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Där angavs att en ny plane- ringsstruktur borde utformas som förbättrade samordningen av planering för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Regeringen ansåg vidare att en ny myndighet borde inrättas med samordnande planerings- uppgifter vad avsåg beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Regeringen ansåg att vissa principer (ansvars-, likhets- och när- hetsprincipen) borde gälla för att uppnå en helhetssyn i hante- ringen av en situation i kris och krig samt att dessa principer borde ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för ledning under höjd beredskap. Regeringen ansåg vidare att samhällets krishanteringsförmåga borde bygga på en struktur med sektors- och områdesansvar. Områdesansvaret borde finnas på tre nivåer i samhället; lokal, regional och nationell. Det borde utövas av redan befintliga besluts- och ledningsorgan på respektive nivå. Områdesansvaret på nationell nivå skulle utövas av regeringen, som i sin tur kunde delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter. Regeringen ansåg som sagt att det inte skulle inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom i enlighet med utredningens förslag. krishante- ringsorganisation skulle däremot ses över i särskild ordning mot bakgrund av förslaget. skrev i sitt betänkande: Utskottet kan i likhet med motionärerna se vissa fördelar med ett särskilt krishanterings- organ i i enlighet med Sårbarhets- och säkerhets- utredningens förslag. Ett sådant organ skulle i förväg kunna planera och öva för att få fram bästa möjliga information för regeringens agerande och beslutsfattande. Samverkan och ledning i en kris skulle härigenom kunna bli effektivare.13 Utskottet framhöll vidare i sitt betänkande att det bör ankomma på regeringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Mer detaljerade förslag med utgångspunkt i bland annat utred- ningens förslag om hur strukturerna för samhällets krishanterings- förmåga skulle stärkas lämnades i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap våren 2002.14 Där redovisas en handlingsplan för ett antal aktiviteter i avseende flera frågor såsom in- formationsberedskap, telekommunikationer och IT-stöd och el- säkerhet. Dessutom framhålls att avsikten är att lägga särskild vikt vid att utveckla utbildnings- och övningsverksamheten, främst in- riktad på nyckelpersoner i med en betydligt ökad övningsfrekvens. Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera myndig- heternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i . Utredningen lade fram sitt betänkande . Utredningen angav att den närmare organisationen av Regerings- kansliets krisberedskap föll utanför uppdraget. I betänkandet gjordes dock den reflektionen att den planerade utbildnings- och övningsverksamheten inte lämpligen borde begränsas till vad som i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap betecknades som nyckelpersoner, om man därmed avsåg ledande chefstjänstemän i . Eftersom det på sådana poster förekommer en inte obetydlig cirkulation ansåg utredningen att det var väsentligt att en kontinuerlig kompetens också underhålls på lägre nivåer, så att beslutsfattares möjlighet att i ett krisläge snabbt få sakkunnig hjälp säkerställs. I betänkandet uppgavs att utredningens parlamentariska refe- rensgrupp enhälligt hade förklarat sig fästa den största vikt vid krisorganisation. Den ville därför inte utesluta att frågan om inrättandet av ett krishanteringsorgan i en eller annan form inom borde tas upp på nytt, om de plane- rade åtgärderna visar sig otillräckliga. I utredningen redogjordes vidare för att flera myndigheter pekat på och beklagat att övningar som involverar flera myndigheter och andra organ minskat i antal och omfattning . beslutade regeringen om direktiv för en utred- ning om polisens behov av stöd från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, i samband med terrorism och andra brottsliga angrepp på samhället. Fanns det ett behov av stöd, och vad skulle stödet i så fall bestå av? Utredningen, som presenterade sitt be- tänkande , kom fram till att det finns situationer i samband med bekämpning av terrorism och andra omfattande brottsliga angrepp på samhället där polisen har behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst, men inte bara, från Försvars- makten. Den bästa lösningen ansågs vara att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndigheter i dessa fall ställs till poli- sens förfogande. Man kom vidare fram till att de stödåtgärder som polisen behöver från andra statliga myndigheter inte fullt ut kan ges inom ramen för nuvarande lagstiftning. Utredningen föreslår därför en ny lag – lagen om stöd till polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Enligt den föreslagna lagen får polisen vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot viss, i lagen särskilt angiven, brottslighet. Stöd enligt lagen kan lämnas bland annat som underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personella resurser. En myndighet skall enligt lagen lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synner- ligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Försvarsmaktens personal kan i extrema situationer sättas in, under polisens ledning, för att använda våld mot enskilda. Polisen har ledningsansvaret för de resurser som andra myndigheter lämnar enligt lagen. Den myndig- het som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna resurserna. När personal från Försvarsmakten utövar polis- mans befogenheter skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. Försvarsberedningen består av representanter för riksdagspartierna och tillsattes . Den skall vara ett forum för samråd mellan regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken. Beredningen skall följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och redovisa sin syn på viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor inför regeringens förslag till i dessa frågor.