sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta gäller särskilt i fråga om konventioner som fastställer vissa mål Sådana mål kan i allmänhet endast uppnås genom åtgärder, som sprids ut över och som kräver anpassning till ändrade förhållanden och därför nödvändiggör en regelbunden översyn av den nationella situationen, uppnådda framsteg och krav på ytterligare åtgärder. vad som sagts i avsnitt 1.2 om främjande [promotional] kon- ventioner.) Slutligen kan en ratifikation av konventioner, vilkas standard veder- börande stater redan uppfyller, ha betydelse på så sätt att den till- försäkrar dessa stater internationellt erkännande för den nivå deras sociala lagstiftning uppnått och ger andra stater impulser att söka nå samma standard. vad som sagts i avsnitt 2.9 om skälen för förslaget att ratificera konventionen.) Det är inte lätt att omsätta det citerade resonemanget till ett användbart redskap i hanteringen av konventionen nr 163. Det ut- går från tillämpning genom lagstiftning, och konventionen är inte särskilt väl lämpad för att omsättas i precisa lagregler. Vi har att göra med en främjandekonvention som fastställer vissa mål som inte heller de är särskilt precisa. De är heller inte oföränderliga över tiden. Resonemanget talar om en anpassning till ändrade förhållanden vilken nödvändiggör en över- syn av den nationella situationen, och en sådan översyn förutses t.o.m. i konventionens artikel 5. Dimensioneringen av verksam- heten måste därmed kunna anpassas till objektiva faktorer som antalet anställda ombord i svenska fartyg och antalet fartyg som anlöper svenska hamnar etc. Däremot är, enligt resonemanget ovan, standardsänkande åtgärder inte förenliga med konventionens främjande syfte. Ett lands tillämpning av bestämmelserna i en ratificerad konven- tion kan oftast ske även på andra sätt än genom lagstiftning och myndighetsutövning, t.ex. genom kollektivavtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller genom frivilliga organisationer. Sådana meto- der nämns inte i konventionen nr 163 men väl i rekommendationen nr 173 (punkt 8.1). I förslaget till sammanhållen konvention (av- snitt 6) återkommer i artikel IV:5 ett vidare spektrum av tillämp- ningsmetoder. Oavsett tillämpningsmetod faller dock ett slutligt ansvar för fullgörandet av konventionsförpliktelser på den rati- ficerande staten. Jag finner ingen anledning att förorda att konventionen nr 163 inkorporeras, för det första därför att inkorporation sällan används och för det andra därför att konventionens främjandekaraktär inte lämpar sig för precis reglering. Som en vägledning skulle konven- tionen jämte rekommendationen nr 173 kunna åberopas i HKF:s instruktion. Att, såsom skett, hänvisa till ILO-instrumenten i HKF:s verksamhetsidé förefaller också vara ett acceptabelt sätt att formalisera det som är formella åtaganden medan rekommenda- tionen görs synlig just som sådan. 4.1Sveriges rapportering om tillämpningen av konventionen nr 163 skall enligt sin instruktion (2 § d) behandla frågor som uppstår i samband med redogörelser som skall tillställas i enlighet med artikel 22 i stadga (se avsnitt 1.3). I själva verket svarar kommittén och dess sekretariat på regeringens uppdrag för rapportering om tillämpning av konventioner och rekommendationer. I flertalet fall anmodas den myndighet som har ett huvudansvar för tillämpningen av instrumentet ifråga att inkomma med underlag för rapport enligt Internationella arbetsbyråns formulär. I arbetet med rapporterna håller sekretariatet kontakt med berörda arbetsmarknadsorganisa- tioner för synpunkter på rapporterna och kommentarer till tillämp- ningen av berörda konventioner. Kopior av rapporterna tillställs enligt stadga (artikel 23:2) arbetsgivar- och arbetstagarorga- nisationer, vilkas kommentarer antingen kan fogas till rapporten eller sändas in separat till arbetsbyrån. Såvitt gäller konventionen nr 163 har uppdraget att utarbeta underlag för rapport lagts på (), och har vid fyra tillfällen avlåtit rapport om tillämpningen av konventionen. Rapporterna har avsett perioderna från konventionens ikraftträdande för t.o.m. Den s.k. förstagångsrapporten är, såsom förutsett, särskilt utförlig och ger en fyllig och detaljerad bild av HKF:s verksamhet enligt konventionens intentioner. De tre följande rapporterna innehåller, utom en hänvisning till förstagångsrapporten, i stort sett endast hänvisningar till HKF:s bifogade årsredovisningar. Vid närmare studium av förstagångsrapporten har jag noterat följande: Artikelns definitioner av resp. välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder förefaller i praktiken ligga till grund för resp. verksamhet. Vilka fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av konventionen har fastställts på vederbörligt sätt och kraven på praktisk tillämpning har möj- ligen överuppfyllts eftersom time and resources permitting, services are also provided for passenger ferries and tugs on local routes. Något krav på att tillämpa konventionen på yrkesfiske till havs har inte rests. Artikeln är en av två ändamålsbestämmelser (se avsnitt 2.3) och den är som sådan flexibelt utformad genom uttrycket adequate welfare services, dvs. konventionen är promotional (jfr. av- snitt 1.2). Huruvida fullgod är den bästa översättningen av adequate kan diskuteras. Enligt min uppfattning antyder full- god ett absolut mått, medan adequate är ett relativt begrepp som återspeglar instrumentets flexibilitet och karaktär av främjande (promotional). Det kan, med tanke på den breda marginal som jag antagit i slutet av avsnitt 3.2, tänkas att inte bara uppfyllt utan t.o.m. har överuppfyllt konventionen. Artikeln föreskriver dels val av lämpliga hamnar (appropriate ports) efter samråd med redarnas och sjömännens representativa organisa- tioner, dels tillhandahållande av välfärdsanordningar etc. utan diskriminering av olika slag. Valet av hamnar rapporteras ha skett på föreskrivet sätt (genom arbetsmarknadsparternas representation i HKF). Diskrimineringsförbudet kommenteras inte. Det är möj- ligt att detta inte var tillgodosett vid rapporttillfället; lagstiftningen har dock skärpts, bl.a. genom lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. Att välfärdsanordningar etc. ombord tillhandahålls till förmån för alla sjömän ombord tillses såväl av HKF:s lokala företrädare som av sjöarbetsmarknadens parter. Såvitt avser den upprepade översynen av välfärdsanordningar etc. hänvisas i rapporten till HKF:s rutiner för planering och översyn av verksamheten. I rapporten framhålls långvarigt såväl nordiskt som annat interna- tionellt samarbete. Som en nyhet nämns samarbete med sjömans- klubbar i och . Även samarbetet med de nordiska sjömanskyrkorna m.fl. åberopas. Till detta vill jag lägga iakttagelsen att i jämförelse med den fylliga förstagångsrapporten framstår de följande rapporterna som Bilaga 4 SOU 2005:11 HKF säger i sin skrivelse (Dnr 11-80-02) till /, att av erhållna anvisningar framgår att de rapporter som följer på den första rapporten endast behöver redogöra för väsentliga föränd- ringar som kan ha påverkat tillämpningen av konventionen. Såvitt jag funnit antog en verksamhetsidé med klara referenser till konventionen nr 163 och rekommenda- tionen nr 173. Ett sådant beslut skulle ha förtjänat att rapporteras liksom det fattade beslutet om allmänna inriktnings- mål, inte minst i de delar som avser internationellt samarbete. Jag har inte granskat de insända årsredovisningarna (1997-2001) men i HKF:s årsredovisning för sägs (s. 7) att verksamheten (utom från instruktionen) också utgår från de aktuella ILO-instrumenten. Aktiviteterna beskrivs dock inte med referens till instrumentens bestämmelser, och det är möjligt att en sådan koppling skulle kunna bidra till en mer överskådlig framställ- ning. Jag finner nämligen redovisningen för svårläst. Exempelvis återfinns under sex olika rubriker (årsredo- visningens avsnitt 2.1.1.3; 2.2.2.1; 2.3.1; 2.4.1; 2.5.1 och 2.6.1) följande målformuleringar: HKF skall så effektivt som möjligt erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kulturliv; HKF skall medverka till att såväl svenskt som utländskt sjöfolk får tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter, som med avseende på variation och kvalitet rimligt överensstämmer med sam- hällets ordinarie utbud; verksamhetsutbudet skall så långt möjligt kompensera för den service som sjöfolket går miste om på grund av tjänstgöring till sjöss. I vilken grad målen uppfyllts är svårare att utläsa. Omvänt skulle man kunna säga att dylika målformuleringar förefaller relevanta också för nordiskt och övrigt internationellt samarbete (årsredovisningens avsnitt 2.7.2.1) men där anges över- huvudtaget inget mål. Samarbetet ifråga är dock av stort intresse från konventionstillämpningssynpunkt (artikel 6). På samma sätt som det i förstagångsrapporten nämnda samarbetet med länderna kring var värt att redovisa, är det nu omtalade samarbetet med inriktning på välfärdsverksamhet för sjöfolk i de forna sovjet- staterna generellt av intresse att rapportera. f.d. sovjetstat () ratificerat konventionen nr 163, och det är av intresse också för anställda i svenska fartyg att fler stater tillträder konventionen. Som framgår nedan (avsnitt 5) har inte haft någon kommentar till rapporter eller sätt att tillämpa konventionen. 4.2Andra nordiska länders tillämpningsrapportering har avlåtit tillämpningsrapporter avseende perioderna från konventionens ikraftträdande för t.o.m. En jämförelse mellan de tre rapporterna visar att de är i stort sett likalydande. Inledningsvis hänvisas till lag (nr 253) om Handelsflådens Velfärdsråd, ändrad (nr 212), samt följd- författningar. I korthet ger rapporterna följande bild: Den åberopade lagen är tillämplig på alla sjömän ombord på danska fartyg och på utländska fartyg i dansk hamn. Fiskefartyg täcks inte av lagen. Vissa välfärdsaktiviteter räknas upp (något utförligare i den tredje rapporten) och sättet att finansiera verksamheten (inkl. ändringar) beskrivs. Fem hamnar med välfärdsanordningar anges i den första rapporten, en sjätte tillkommer i följande rapporter. Kommenteras inte i någon rapport. Välfärdsfrågor diskuteras fortlöpande i välfärdsrådet. skickas ett frågeformulär till ombordanställda i danska fartyg för att få del av deras synpunkter och förslag. medlemskap i () åberopas liksom det nära samarbetet med andra nordiska välfärdsorganisationer; samarbete med danska sjömans- kyrkan etc. likaså. Till den andra rapporten har fogats ett svar på expert- kommittés första direct request och till den tredje rapporten ett svar på den andra direct request (se nedan under 5). Frågorna avsåg klargöranden av tillämpningen av artiklarna 1:2 och 1:3, 2 och 3:2 resp. artikel 1:3 (om ev. fortsatt diskussion om att utsträcka tillämpningen till fiskefartyg). har avlåtit tillämpningsrapporter avseende perioderna från konventionens ikraftträdande för t.o.m. Förstagångsrapporten är relativt detaljerad och inleds med en hänvisning till lagen (452/72) resp. förordningen (846/72) om ser- vice- och studieverksamhet för sjömän med ändringar samt andra författningar. Lagen ifråga täcker tjänster avseende sjömäns välfärd, kultur, rekreation och information. Lagen preciserar också vilka fartyg som avses, däribland fiskefartyg som opererar utanför . Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder redovisas liksom finan- sieringen av dem enligt lagen och förordningen om service- och studieverksamhet för sjömän. Personer anställda i utländska fartyg omfattas av tjänsterna utan att detta preciseras i lagen. Särskilda kontor finns i fyra hamnar och kontaktpersoner i fyra andra i samt en agent i , vilken senare drogs in . Samarbete sker med sjöarbets- marknadens parter. Rapporten hänvisar till svaren avseende artiklarna 1-3. Beslut om välfärdstjänsternas omfattning fattas . Samarbete sker med finska sjömansmissionen och andra nordiska välfärdsorgan etc. har avlåtit tillämpningsrapporter avseende perioderna från konventionens ikraftträdande för t.o.m. Inledningsvis konstateras att Sjöfartsdirektoratet är den myndighet som svarar för tillämpning av bestämmelserna i konventionen. Konventionens tillämpning omfattar inte fiskefartyg, men vissa av dem kommer likväl i åtnjutande av välfärdstjänster. Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder redovisas liksom finan- sieringen av dem. Tio hamnar hade identifierats för inrättande av välfärdsservice; sådan hade etablerats i åtta av dem. Sjöfartsdirektoratets välfärdstjänster ses över kontinuerligt. medlemskap i åberopas liksom två årliga möten med nordiska välfärdsorgan. I den andra rapporten besvaras vissa frågor i expertkommitténs direct request. De avser fartyg registrerade i resp. vilka alla omfattas av välfärdstjänsterna enligt konventionen samt före- komsten av möten med sjöarbetsmarknadens parter m.m. 5 Granskning av tillämpningen Konventionen nr 163 trädde i kraft för de båda stater (och ) som först ratificerade den och där- efter resp. stats ratifikation för ytterligare tio länder, nämligen (i bokstavsordning) , , , , , , , , och . En trettonde ratifikation registrerades , en fjortonde och en femtonde ; kommer konventionen att träda i kraft för , resp. . Datum för första ikraftträdande avgör när konventionen kan sägas upp enligt arti- kel 9. En genomgång av rapporterna från (se avsnitt 1.4) ger vid handen att kommittén har valt att rikta s.k. direct requests till konventionsstaterna, näm- ligen 1994: , 1995: 1998: , , , 1999: , , Detta innebär att av de stater vilkas rapporter hunnit granskas endast och har sluppit frågor från expertkom- mittén. En lättvindig slutsats härav vore att de båda sistnämnda länderna uppfyller konventionens krav, medan det brister (eller har brustit) i övriga konventionsstaters tillämpning. Visserligen låter somliga kommentarer från expertkommittén ana en kritisk inställning i sak, men andra kan avse formella brister i rapporteringen eller innebära en enkel begäran om kompletterande information eller material. Att expertkommittén inte inkluderat någon kommentar avseende konvention nr 163 i de rapporter som förelagts arbets- konferensens trepartiska utskott för tillämpningsfrågor innebär sannolikt inte att det inte har funnits några brister i tillämpningen att diskutera utan bara att dessa i jämförelse med andra tillämp- ningsfrågor inte har kunnat prioriteras. Sammanfattningsvis nödgas man dock konstatera att gransk- ningsprocessen inte har bidragit till någon utveckling av tolkning eller praxis som kan tjäna till vägledning för den fortsatta tillämpningen av konvention nr 163. Möjligen förhåller det sig så att de erfarenheter av konventionens tillämpning som arbetsbyrån kunnat avläsa har omsatts i förslag till den föreslagna sammanhållna konventionen i stället för i kritik riktad mot nuvarande konventionsstater. Det finns hur som helst anledning att rikta blickarna mot förslagen till reviderad text (se vidare nästa avsnitt). 6Pågående arbete med en samlad på sjöfartsområdet F.n. pågår ett arbete som syftar till antagande av en samlad konvention på sjöfartsområdet. Enligt föreliggande utkast (PTMC/04/1 med kommentaren PTMC/04/2) skall konventionen bestå av tre olika men sinsemellan förbundna delar, nämligen the Articles, the Regulations och the Code. Den senare består av en Part A och en Part B, av vilka den förra innehåller mandatory Standards och den senare non-mandatory Guidelines. Detta sägs i en Explanatory note som skall föregå Regulations och Code i kon- ventionstexten men utan att utgöra en del av konventionens mate- riella bestämmelser; i stället förutses den ha en ställning liknande den som tillkommer den inledande preambeln: to assist interpre- tation. Ambitionen är att i ett sammanhållet instrument knyta samman grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet enligt deklaration (se sista stycket i avsnitt 1.3) med, såvitt möjligt, alla moderna sjöfartsinstrument. Därför finns i utkastet en Article III Fundamental rights and principles (i två versioner) och en Article IV Seafarers´ employment and social rights. Den senare omfattar fem punkter som återspeglas i the Regulations och the Code; dessa är nämligen grupperade under fem Titles: Title 1: Minimum requirements for seafarers to work on a ship Title 2: Conditions of employment Title 3: Accomodation, recreational facilities, food and catering Title 4: Health protection, care, welfare and social pro- Title 5: Compliance and enforcement Varje Title innehåller grupper av bestämmelser avseende en viss princip eller rättighet (eller tillämpningsåtgärd i Title 5) med överensstämmande numrering. Sålunda består exempelvis den första gruppen av bestämmelser i 1 av Regulation 1.1, Standard A1.1 och Guideline B1.1 (avseende minimiålder). Konventionen sägs i kommentaren ha tre syften: a)att fastlägga vissa principer och rättigheter (Articles och Regulations) b)att tillåta avsevärd flexibilitet med avseende på medlemmarnas sätt att tillämpa dessa principer och rättigheter (genom the Code) c)att tillse att principerna och rättigheterna efterlevs och sätts i verket (genom Title 5) Flexibiliteten tar sig två uttryck. Det ena ger en medlemsstat möjlighet att tillämpa de detaljerade kraven i Part A of the Code genom substantial equivalence (jfr. Det andra åstad- koms genom att formulera de obligatoriska kraven i Part A in a more general way, thus leaving a wider scope for discretion as to the precise action to be provided for at the national level. In such cases, guidance on implementation is given in the non-mandatory Part B of the Code. Härtill fogas i kommentaren att ratifying Members would not be bound by the guidance provided in Part B. Däremot finns a mandatory obligation to give ´due consideration´ to the non-mandatory guidance contained in Part B of the Code. Hur förhåller sig då den föreslagna övergripande konventionen till existerande sjöfartsinstrument i allmänhet och till konventionen nr 163 och rekommendationerna nr 48, 138 och 173 i synnerhet? Den föreslagna konventionen kan, enligt utkastets artikel X, komma att revidera hela 36 konventioner, däribland konventionen nr 163. Sjöfarares rätt till välfärdsåtgärder är inskriven utkastets artikel IV:4: seafarer has a right to health protection and welfare measures and other forms of social security protection. Föreliggande textförslag innehåller hänvisningar till instrument om sjömäns välfärd dels under Title 3 (recreational facilities), dels under Title 4 (welfare). Regulation 3.1 – Accomodation and recreational facilities ålägger flaggstaten att se till att sjömän ombord har decent living accomodations and recreational facilities consistent with promoting the seafarers´ health and well-being. Här får man anta att bestäm- ningen decent avser boendet (och inte rekreationsmöjligheterna) och likaså att health avser boendet (och inte de senare – jfr. be- slutet angående artikel 1:1 b) återgivet i avsnitt 2.6). Den obliga- toriska Standard A3.1 Accomodation and recreational facilities hänvisar i sin punkt 6 till artikel 4 i konventionen nr 163, och den icke-obligatoriska Guideline B3.1.10 Recreational facilities till artikel 5 i konventionen samt punkterna 23, 25 och 26 i rekom- mendationen nr 173. Regulation 4.4 – Access to shore-based welfare facilities syftar till att ensure that seafarers have access to shore-based facilities and services to secure their health and well-being when working on board a ship. Den citerade formuleringen har karaktären av förklaring medan själva åtagandena följer i två punkter; referensen till health kan dock ifrågasättas av den anledning som angavs i föregående stycke (Health protection o.dyl. frågor regleras f.ö. i andra bestämmelser). Själva åtagandena är uttryckta på följande sätt: 1. Members shall ensure that shore-based welfare facilities, where they exist (kur- siverat här), are easily accessible. Members shall also promote (kursiverat här) the development of welfare facilities etc. – Åtagan- det omfattar alltså inte inrättande av välfärdsanordningar etc. utan inskränker sig till främjande av sådana. Utkastet hänvisar till arti- kel 2:1 i konventionen nr 163. The responsibilities of Membersare set out in the Code. Den obligatoriska Standard A4.4 – Access to shore-based welfare facilities hänvisar till modifierade versioner av artikel 3:1 (icke- diskriminering where welfare facilities exist) och 3:2 (främjande av välfärdsanordningar i lämpliga hamnar) samt till artikel 5 (om över- syn) i konventionen nr 163. Sistnämnda bestämmelse har skärpts i det avseendet att Members shall encourage the of welfare boards. Den icke-obligatoriska Guideline B4.4 – Access to shore-based welfare facilities hänvisar (i B4.4.1) till punkterna 3, 4 och 6 i rekommendationen nr 173 samt punkten 14 i rekommenda- tionen nr 138; vidare hänvisar den (i B4.4.2) till punkterna 8/1 och 8/2, 11, 12 och 13 i rekommendationen nr 173 samt punkterna 9 och 10 i rekommendationen nr 138; och slutligen (i B4.4.3) till punkt 9 i rekommendationen nr 173. SOU 2005:11 Bilaga 4 Guideline B4.4.4 – Financing of welfare facilities innehåller den av både formella och innehållsmässiga skäl intressanta punkten 1, vars text återges inom square brackets [ ], ett tecken som brukar markera icke överenskommen text. Texten lyder: Standard A4.4 should not be understood as in any way obligating Members to provide financial support for port welfare facilities. I punkten 2 rekommenderas dock financial support genom en eller flera metoder in accordance with national conditions and practice. Samma B4.4.4 hänvisar till punkten 10 i rekommendation nr 173. B4.4.5 hänvisar till punkterna 15, 18, 19 i samma rekommendation, medan B4.4.6 hänvisar till punkterna 21, 22 och 27. Sammanfattningsvis innehåller utkastet till ny sammanhållen konvention i sin obligatoriska del en rätt till välfärdsåtgärder (i artikel IV:2) och bestämmelser som bygger på artiklarna 4 och 5 samt en modifierad version av artikel 3 i konventionen nr 163. Samarbetsbestämmelsen i dennas artikel 6 har sin motsvarighet i den övergripande artikeln I:2. Fiskefartyg är undantagna från den nya konventionens tillämpningsområde enligt artikel II:4. Tillämp- ning kan enligt artikel IV:5 ske through national laws and regula- tions, through applicable collective bargaining agreements, through other measures or in practice. Jag ser ingen anledning att närmare kommentera hänvisningarna till rekommendationer i den icke-obligatoriska delen av den före- slagna konventionen. Genom underställningsskyldigheten kommer medlemsstaterna i sinom tid att få ta ställning till den samman- hållna konventionen inkl. dess icke-obligatoriska delar. Inför den förestående förhandlingen har arbetsbyrån särskilt markerat Guideline B4.4.4 om finansiering som en öppen fråga, men i princip är naturligtvis hela utkastet till konvention öppet för förhandling. Arbetet med den samlade konventionen fortsätter närmast vid en förberedande teknisk sjöfartskonferens i , och den slutliga behandlingen beräknas ske vid en sjöfarts- session med arbetskonferensen . Observeras bör att konventionen för ikraftträdande föreslås kräva åtminstone tio (alternativt 25) ratifikationer från medlemmar representerande 25 (alternativt 50) procent av världshandelsflottans bruttodräktighet. Det kan följaktligen komma att krävas avsevärd tid innan den nya konventionen träder i kraft och därmed ersätter exempelvis be- stämmelserna i konventionen nr 163. Efter varje slutsats görs en hänvisning till avsnitt innehållande de upplysningar och resonemang på vilka slutsatsen grundar sig: 1.Sverige är bundet av konventionen nr 163 till och kan därefter säga upp den; om så inte sker är bundet . (3.1, 5) 2.Sverige är inte bundet av rekommendationerna nr 48, 138 eller 173 (eller några andra rekommendationer). (1.2) – Se dock slutsats 15. 3.Konventionen nr 163 är till sin karaktär främjande (pro- motional) och innehåller inga minimikrav (om man därmed inte avser icke-diskrimineringsregeln i artikel 3:1 eller kravet enligt artikel 4 att anordningar och åtgärder ombord tillhanda- hålls för alla sjömän ombord).