sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — En sådan operatör behöver inte inneha marknadsmakt, även om så är fallet , där Posten enligt sina villkor är förpliktad att tillhandahålla samhällsomfattande post- tjänst över hela landet. har underrättat Europeiska kommissionen om att post- direktivet med ändringarna enligt ändringsdirektivet inte krävde några svenska åtgärder för genomförande i svensk rätt. Gällande lagstiftning samt tillståndsvillkoren för Posten täcker enligt under- rättelsen10 kraven i direktivet. Utredningen anser att detta i och för sig är riktigt under rådande förhållanden. Skulle däremot fler aktö- rer än Posten tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst kan förhållandet däremot bli ett annat. Ett annat problem som bör tas upp i sammanhanget är att Posten ibland prissätter tjänster som utgör en samhällsomfattande post- tjänst tillsammans med kringtjänster och liknande tillval. Exempel kan vara att en befordringstjänst prissätts tillsammans med en ut- körningstjänst eller att befordran av brev eller paket kombineras med försäljning av själva omslaget. För kunderna kan detta försvåra möjligheten att utnyttja de samhällsomfattande tjänster de har rätt till. Kravet enligt postdirektivet att avgifterna för samhällsom- fattande tjänster skall vara klara och tydliga bör anses innebära att det skall vara möjligt att urskilja vad den samhällsomfattande tjänsten kostar och vad som utgör pris för eventuella tilläggstjäns- ter och liknande. Det bör över huvud taget inte anses vara förenligt med postdirektivets krav att kunden skall vara tvungen att köpa en tilläggstjänst, förutom den samhällsomfattande tjänsten. Om en sådan tilläggstjänst tillhandahålls, måste det vara ett frivilligt tillval, och priset för detta tillval måste kunna skiljas från grundtjänsten. Ett lämpligt sätt att säkerställa ett skydd mot diskriminerande priser och otydlig prissättning för en samhällsomfattande post- tjänst är enligt utredningen att man för in ett krav i postlagen om att priserna för en samhällsomfattande posttjänst skall vara klara och tydliga samt icke-diskriminerande. Utredningen föreslår därför att ett krav förs in i postlagen enligt vilket den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande pris- sättning för tjänsten. 10 Underrättelse om nationella åtgärder för att uppfylla förpliktelser i Europeiska Unionen, 26.9.2002, EUN2002/1958/ITFoU Samhällsomfattande tjänster även där marknaden tillhandahåller tjänsterna? En fråga som hänger samman med frågan om rätten för den som är förpliktigad att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst att sluta individuella avtal på fria marknadsvillkor är om en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster bara skall för- pliktas om detta behövs för att tjänsterna skall finnas tillgängliga, eller om de – som – skall gälla allmänt, oavsett om marknaden tillgodoser behovet. Utredningens studie av postmarknaden visar att det inte är på så många områden som marknaden kan sägas tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster. Ett sådant område skulle i och för sig kunna vara ekonomibrevssändningar av försorterad post i stor- stadsområdena. På denna marknad finns i alla fall en konkurrent till , nämligen CityMail. Den nuvarande regleringen innebär, enligt utredningens bedöm- ning, vissa inskränkningar i handlingsfriheten för den som är för- pliktigad att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. En sådan inskränkning är att priserna skall vara icke-diskriminerande. Om ett sådant område inte längre skulle omfattas av en samhälls- omfattande posttjänst, skulle det innebära att kravet på att priserna för sådana tjänster skall vara icke-diskriminerande inte kan ställas upp för någon operatör med stöd av postdirektivet. En sådan situation skulle riskera att leda till att Posten ytterligare sänker priserna i områden med konkurrens, och att marginalerna för konkurrenten därmed pressas i sådan utsträckning att konkur- rensen elimineras. Även om ett sådant förfarande kan stå i strid med konkurrenslagens bestämmelser om förbud mot miss- bruk av dominerande ställning på en marknad, så är det inte säkert att detta är tillräckligt för att förhindra att konkurrensen slås ut. gäller kravet i postlagen på att priserna för en samhällsomfattande posttjänst skall grunda sig på kostnaderna. Ut- redningen föreslår dessutom (under föregående rubrik) att ett krav på att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande pris- sättning för tjänsten förs in i postlagen. Utredningen bedömer att postmarknaden inte är mogen för att begränsa tillämpningsområdet för samhällsomfattande posttjänst till de delar där marknaden inte tillgodoser behovet av tjänster. samhällsomfattande posttjänsterna bör därför gälla oavsett om be- hoven kan tillgodoses på marknadsmässiga villkor eller inte. I postlagens bestämmelse om samhällsomfattande posttjänst anges att enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. Post- lagen innehåller dock inte någon definition av begreppet enhetliga priser. Begreppet behandlades i samband med förarbetena till de ändringar i postlagen som trädde i kraft (prop. 1997/98:127, s. 26). Regeringen bedömde då att kravet på enhetliga priser för försändelser som ingår i den samhällsom- fattande posttjänsten skulle kvarstå i postlagen. Det borde dock uttryckligen anges i lagtexten att kravet endast gäller för enstaka försändelser, enligt regeringen. Härutöver skall det stå operatö- rerna fritt att avtala om priset för försändelser som lämnas för be- fordran på annat sätt än styckevis och i sådan mängd att det inne- bär en enklare hantering för operatörerna. Kravet på enhetliga pri- ser är enligt propositionen motiverat av postpolitiska skäl. Utredningen har erfarit att det råder delade meningar mellan Posten och PTS om vad som avses med enstaka försändelser. PTS har uttryckt sin mening i frågan i ett yttrande till Kommu- nikationsdepartementet (dnr 98-3989) i sam- band med arbetet med propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). PTS menade där att åtskillnad måste göras mellan å ena sidan styckeförsändelser med olika format och vikt och å andra sidan stora sändningar bestående av minst 1 000 för- sändelser11 av samma format och vikt. De enstaka försändelserna skrivs ut och lämnas in osorterade av avsändaren. Stora sändningar produceras och transporteras däremot industriellt, och de är så gott som alltid sorterade i postnummerordning. De stora sändning- arna avser utskick till olika mottagarkategorier, t.ex. TV-inneha- vare, felparkerare, skattebetalare, småbarnsföräldrar, medan de en- staka försändelserna är individuella. Dessutom skiljer sig vanligt- vis formerna för avtal och betalning för de olika försändelserna åt, enligt PTS. 11 PTS har i andra sammanhang framfört att gränsen för enstaka försändelser bör ligga vid 500 – 1000 försändelser, jfr PTS rapport med postlagstiftningen – en utvärdering, s. 36. Överväganden och förslag SOU 2005:5 PTS framhåller också att den omständigheten att enhetsporto skall tillämpas för enstaka försändelser inte har inneburit något hinder för Posten att på vissa villkor lämna rabatter även för dessa. Rabattvillkoren har emellertid varit enhetliga, på så sätt att de erbjudits alla som uppfyllt vissa krav, oavsett var i landet de bor, genom offentliga prislistor. Detta skall, enligt PTS, jämföras med de individuella avtal med sekretessklausuler som tecknas för stor- sändningarna. Posten föreslår att begreppet enstaka försändelser definieras i postlagstiftningen som brev och Postpaket som lämnas in till Posten styckevis, t.ex. brev som lämnas till Posten genom att de läggs i Postens brevlådor (brevlådepost). I förarbetena till bestämmelsen i postlagen om samhällsom- fattande posttjänst (prop. 1997/98:127, s. 26) anges att med en- staka försändelser avses endast styckevis befordran av brev och pa- I propositionen i samband 1993/94:38, s. 150) anges 1 § postlagen att systemet med enhetsporto bara gäller styckevis befordran av brev och paket (befordran av enstaka försändelser). Är det fråga om befordran av större mängd post som lämnas in från exempelvis ett företag vid ett och samma tillfälle, är prissättningen fri. I enlighet med detta får postbefordringsföretaget i en sådan situation ge rabatter från annars gällande enhetsporto. Utredningen anser att det i första hand bör vara en fråga för till- synsmyndigheten att tolka bestämmelsen om enhetliga priser. Den som inte är nöjd med tillsynsmyndighetens ställningstagande i en fråga har möjlighet att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol. Utredningen vill i detta sammanhang belysa två frågor särskilt. Den första frågan gäller att kravet på enhetliga priser inte hindrar en differentierad prissättning för olika typer av tjänster för vilka det finns en differentierad kostnadsbild (prop. 1997/98:127, s. 26 f.). En tjänst som innebär t.ex. lokal befordran till en lägre kostnad kan enligt propositionen således erbjudas till ett lägre pris. Detta förutsätter dock att tjänsten erbjuds inom hela landet och att priset för lokal befordran av enstaka försändelser är enhetligt för hela landet. Utredningen tar särskilt fasta på detta med en diffe- rentierad kostnadsbild. Om postgången är så ordnad hos ett be- fordringsföretag att lokalpost behandlas som annan inrikes post genom att först sändas till en regional sorteringsterminal för sor- tering för att därefter transporteras tillbaka till kommunen i fråga, kan tveksamhet uppkomma om några kostnadsbesparingar verkli- Det utslagsgivande, menar utredningen, bör vara just förhållandet om det föreligger en differentierad kostnadsbild för tjänsten gentemot andra tjänster som omfattas av kravet på en- hetliga priser. Den andra frågan gäller det faktum att ett enhetligt porto för hela landet inte kan vara strikt kostnadsbaserat i varje enskilt fall. Ett enhetligt porto för hela landet som grundas på genomsnitts- kostnaderna för rikstäckande respektive lokal befordran av enstaka försändelser kan emellertid sägas uppfylla kravet på att grunda sig på kostnaderna. Det är viktigt att ha klart för sig att enhetspris kan innebära såväl under- som överprissättning på olika geografiska marknader. Att detta förhållande inte utgör någon sådan konkur- rensbegränsning som kan angripas med hjälp av konkurrenslagens bestämmelser så länge det är i enlighet med postlagen framgår redan av förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 150). Något ytterligare undantag från postlagens bestämmelser om att samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahållas till priser som grundar sig på kostnaderna eller konkurrenslagens förbud mot vissa konkurrensbegränsande beteenden finns emellertid inte på postområdet. Utredningen anser inte att frågan om att uttolka vad som avses med enstaka försändelser kräver ytterligare reglering, utan den löses bättre genom rättstillämpningen. Utredningen lämnar därför inga förslag i denna del. 9.7.5Krav på icke-diskriminerande särskilda villkor Utredningens förslag: Den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst skall tillämpa principen om icke-diskri- minering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. Ett sådant särskilt pris skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insam- ling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försän- delser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika, såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i för- hållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av mot- svarande slag. Postmarknaden, liksom flertalet andra liberaliserade marknader, kännetecknas av att det finns infrastruktur som ett företag måste få tillgång till för att kunna konkurrera i nästföljande led. Problemet med tillgång till sådan infrastruktur brukar benämnas flaskhals- problemet. Utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden. En av styrmodellerna för att komma tillrätta med flaskhalspro- blemet är att man reglerar villkoren för tillgång till flaskhalsen, s.k. tillträdesreglering. Övriga styrmodeller som har använts för att komma tillrätta med flaskhalsproblemet är reglering av konsu- mentpriser och statlig ägarstyrning.12 Reglering av konsumentpriser behandlas i avsnitt 9.8. Statlig ägarstyrning ligger i princip utanför området för denna utredning. Minskade barriärer för marknadsinträde Posten är alltjämt den dominerade aktören på brevmarknaden med en marknadsandel 2003 på , mätt i antal försändelser. –2003 har Postens volymer visserligen fallit som den totala nedgången på marknaden varit . Den näst största operatören på brevmarknaden är CityMail med 216 miljoner försändelser 2003. Med en stadig volymtillväxt har företaget ökat sin marknadsandel på brevmark- naden från . Den brevvolym som 2003 befordrades av övriga 26 aktiva postoperatörer uppgick till ca 17 miljoner försändelser, vilket motsvarar av brev- marknaden, där de åtta volymmässigt största stod för av volymen. När nu förflutit sedan postmarknaden öppnades för konkurrens kan detta utfall inte anses vara tillfredsställande. CityMail är den ledande konkurrenten till Posten på brevmark- naden. Företaget är en konkurrent att räkna med för Posten när det gäller försorterade ekonomibrevsändningar till storstad. De övriga operatörernas marknadsandelar är dock mycket små. I längden är detta inte någon bra utveckling ur konsumentsynvinkel. En mark- nad med endast två aktörer där dessutom bara den ena har rikstäckning och den andre koncentrerar sig i huvudsak på stor- stadsområdena riskerar att utvecklas till en oligopolmarknad med 12 Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avreglering, Ds 2002:21, s. 15 negativa effekter för kunderna i form av försämrade villkor för brevbefordran. Det är inte ens säkert att en sådan marknad är så mycket bättre för kunderna än ett monopol med priskontroll eller en modell med ett statligt affärsverk som tillhandahåller tjänsterna. Målet bör i stället vara att fortsätta på den inslagna vägen genom att underlätta för fler aktörer att etablera sig på marknaden – i varje fall inom vissa områden – i sådan utsträckning att de utgör konkur- renter eller potentiella konkurrenter att räkna med på så stora delar av marknaden som möjligt. Tydligare villkor ökar också förutsättningarna för att de vinster som uppnåtts genom liberaliseringen kan värnas. Bristen på tydlighet i det nuvarande regelverket vad gäller tillträde till infra- strukturen på postområdet kan äventyra den konkurrens som uppnåtts på brevmarknaden. De små lokala operatörerna skulle kunna spela en viktig roll i detta avseende. Vi anser att en ökad konkurrensutsättning på olika delmarknader inom postområdet skulle vara till gagn för postkun- derna, som till största delen utgörs av företag, och i slutledet även för konsumenterna i form av lägre priser på varor och tjänster. En väl fungerande postmarknad är till gagn för näringslivet, i synner- het för nya branscher som e-handeln, och gynnar därmed tillväxten i samhället i stort. Även en relativt begränsad konkurrens i form av marknadsande- lar för nya företag tenderar att leda till att konkurrensen börjar fungera ur ett kundperspektiv. Detta skulle kunna ha ett samband med de stordriftsfördelar som är kännetecknande i synnerhet för brevbefordringsverksamhet. Beträffande postområdet anger KKV i sin rapport i förändring 13 (s. 167) att även om marknadsandelarna för konkurrenter till Posten är blygsamma jämfört med t.ex. marknadsandelarna för konkurrenter till TeliaSonera på telemarknaden, finns det många faktorer som visar på att reformeringen av den svenska postmarknaden lett till ökad marknadseffektivitet och konsumentnytta. Överlag har enligt KKV prisstrukturen anpassats så att priserna för olika tjänster bättre överensstämmer med kostnaderna. Enstaka brev har blivit dyrare och sändningar billigare, framför allt sorterade sändningar i stor- städer. KKV konstaterar, liksom utredningen, att störst pris- ökningar skett för de tjänster där konkurrenter till Posten saknas. 13 KKV:s rapportserie 2004:3 Vidare har, enligt KKV, både faktisk och potentiell konkurrens främjat den inre effektiviteten hos Posten. Vi har i vår samhälls- ekonomiska analys (kapitel 6) kommit till samma slutsats. Flera utomstående bedömare har kommit fram till att en brist med den svenska liberaliseringen av postmarknaden är att det i huvudsak saknas tillträdesregler för flaskhalsleden. I för regelnissar –en om regelhantering vid avreglering (Ds 2002:21, s. 186) anges att ex- emplet visar att det är möjligt att införa tillträdes- regler för flaskhalsar i de delar av landet där en annan utmanare inte vill bygga eller driva sådana i egen regi. Detta kan, enligt ESO-rap- porten, gälla såväl insamling och sortering samt utbärning men kostnaden för att dubblera funktionerna torde vara störst för ut- bärning. föreslår som ett reformförslag för post- marknaden att man inför en tillträdesreglering, som ger Postens konkurrenter möjlighet att köpa utbärningstjänster i de delar av landet där man inte själva verkar. anges att en sådan re- form skulle möjliggöra att prisregleringen för porto avskaffades. Även KKV tar i rapporten i förändring, s. 167 f., upp vad som bör göras för att främja konkurrensen på post- området. I rapporten konstateras att det finns mycket som talar för att konkurrensen och effektiviteten på postmarknaden kan öka ytterligare. Åtgärder som enligt KKV kan genomföras gäller exem- pelvis kassaservicen, postnummersystemet och regler för tillträde till Posten infrastruktur. Rapporten innehåller även en beskrivning av hur en tillträdesreglering skulle kunna fungera efter dels en modell baserad på marginalreglering, dels en modell baserad på kostnadsbaserad tillträdesreglering.14 föreslår i rapporten efter postmark- nadens avreglering: effekter och reformförslag (s. 63 f.) att en tillträ- desreglering införs för att öka konkurrensen och effektiviteten inom postsektorn. I rapporten anges bl.a. att det finns starka nät- verksfördelar som talar för den vertikala integration som finns inom Posten. En mer sannolik utveckling än att ett nytt postföre- tag etablerar sig över hela landet är nyetableringar inom nischer i den vertikala strukturen. Det kräver mindre initial insats och risk- exponering än en nationell nyetablering. För att en sådan nischeta- blering skall vara möjlig måste den dominerande aktören, enligt , tillämpa priser och villkor för tillträde till olika delar i 14 A.a. s. 168 f. kedjan som gör det möjligt för andra aktörer att etablera sig utan att det stimulerar till ineffektivt inträde. Det dominerande företa- get har inte alltid drivkrafter att upplåta tillträde för konkurrenter, varför tillträdesreglering ibland kan vara nödvändig. Författaren konstaterar att det redan finns ett betydande sådant tillträde. För- sorterad post och hybridpost kommer in i olika delar av produk- tionskedjan till lägre priser än tjänster som omfattar alla delar. I rapporten nämns ett antal olika tänkbara former av tillträde vad gäller de olika led som ingår i produktionskedjan för post. I utredningens kontakter med de olika postoperatörerna har vi funnit ett visst intresse för någon form av tillträdesreglering bara hos enstaka lokala postoperatörer. FPF anser att det viktiga är att lokala postoperatörer, som hanterar all post för sina kunders räk- ning för den del som sänds vidare genom Posten borde kunna för- handla sig till lägre priser som vilken annan kund till Posten som helst. CityMail däremot ser inte något behov tillträdesregler för postområdet. CityMails inställning kan förmodligen till stor del förklaras av att företagets affärsidé mycket bygger på en egen ut- delningsorganisation, där ett huvudmoment är att posten delas ut på i förväg bestämda dagar enligt kundens önskemål. De lokala postoperatörerna har inte denna inriktning. För de lokala postope- ratörerna framstår det i stället som intressant att kunna erbjuda sina kunder att ta hand om all post, varvid företaget själva distribu- erar posten inom det egna verksamhetsområdet och sedan över- lämnar post som skall till andra delar av landet eller utomlands till Posten för vidare distribution. Så sker till viss utsträckning men villkoren för detta omfattas inte av någon sektorsspecifik reglering. Genom de ändringar i postdirektivet som beslutades genom änd- ringsdirektivet 2002/39/EG kom ett förtydligande om särskilda villkor för vissa kundkategorier att läggas till i artikel 12 i post- direktivet. Förtydligandet avser iakttagande av principerna om in- syn och icke-diskriminering vid tillämpning av särskilda villkor gentemot vissa kunder. I ingresspunkt 29 till ändringsdirektivet 2002/39/EG anges att de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster erbjuder nor- malt tjänster, t.ex. till stor- och företagskunder samt förmedlare av post från olika kunder, vilka ger dem möjlighet att gå in i postked- jan i olika led och på andra villkor jämfört med vad som gäller för vanliga brevtjänster. När detta sker bör de som tillhandahåller sam- hällsomfattande tjänster tillämpa principerna om insyn och icke- diskriminering både mellan olika tredje parter och mellan tredje part och de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Med tanke på reglerna om icke-diskriminering måste sådana tjänster finnas tillgängliga även för privatkunder som använder posttjänster på liknande sätt. PTS fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att analysera om artiklarna 12 och 14 i postdirektivet, ändrat genom direktiv /39/EG, genomförts i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt, mot bakgrund av de skyddsintressen som ligger bakom dessa be- stämmelser. Vid behov skulle myndigheten föreslå förändringar. PTS fann att artiklarna 12 och 14 i postdirektivet fick anses vara tillräckligt införlivade i svensk rätt. Man ansåg vidare att detta in- förlivande var ändamålsenligt, möjligen med undantag för bestäm- melserna om kostnadsredovisning i artikel 14. PTS bedömning byggde på ett utlåtande i frågan av professor vid i . När det gäller att principerna om insyn och icke-diskriminering skall gälla även för s.k. specialavgifter och tillhörande villkor anför Nerep att kravet i själva verket är en tillämpning i ett visst fall av de allmänna principerna om att avgifterna måste vara klara och tydliga och icke-diskriminerande i artikel 12. Den slutsats som han drar blir då densamma som han gör om huruvida genomförandet i svensk rätt skett på ett ändamålsenligt sätt av de allmänna prin- ciperna, nämligen att bestämmelserna i 7 a § första stycket punkt 3 postlagen om skyldighet för den som tillhandahåller samhällsom- fattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgäng- liga, innefattar den första av principerna om insyn och att konkur- renslagen reglerar frågan om icke-diskriminering. Därigenom, menar , får direktivkravet anses ha införlivats i svensk rätt på ett tillräckligt och ändamålsenligt sätt. Utredningen anser att regeringens och PTS bedömningar av om artikel 12 i postdirektivet är genomförda i svensk rätt kan vara rik- tiga under rådande förhållanden. Däremot anser utredningen att det inte är säkert att sättet att genomföra artikel 12 i svensk rätt är det mest ändamålsenliga. För att anse artikel 12 genomförd i svensk rätt måste nämligen konkurrensrättens diskrimineringsförbud tillämpas. Formellt kan invändas att det egentligen inte finns något som säger att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst har en dominerande ställning på en relevant marknad, även om det sannolikt är fallet . Både postdirektivet och postlagen är skrivna utifrån förutsättningen att samhällsomfattande posttjänster kan tillhandahållas av flera postoperatörer och att det alltså inte bara behöver vara fråga om en aktör som tillhandahåller en sam- mantaget riksomfattande tjänst.