sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Som redovisas i avsnitt 9.3 förordar utredningen att ett register i initialskedet inte inrättas. Alla åtgärder som skapar en smidigare uppbörd och som gör det enklare för fiskande att uppfylla sin betalningsskyldighet är väl- komna. Det måste därför vara en självklarhet att använda moderna tekniska och elektroniska verktyg för att bygga ett uppbörds- system med användarvänlighet som utgångspunkt och med så låga kostnader för administration och övrig hantering som möjligt. Utredningen anser det mot bakgrund härav inte vara tillräckligt att man gör det möjligt att betala via sin vanliga Internetbank, även om detta – som med vilken annan räkning som helst – bör vara möjligt. För betalning av de danska, finska och norska fiskevårds- avgifterna har det skapats särskilda Internetlösningar. Detta måste vara en prioriterad uppgift även för det svenska avgiftssystemet. Som informationsansvarig myndighet bör satsa på Internet som en självklar informationskanal. Efter dansk förebild kan ge avgiftssystemet en egen webbplats vid sidan av verkets vanliga hemsida. På den särskilda webbplatsen bör avgiften kunna betalas. Den närmare utformningen av en sådan Internet- lösning bör svara för, efter samråd med fiskets organisationer. I vart fall bör denna Internetlösning bli det allra vanligaste sättet att betala fiskevårdsavgiften på. är det dock inte tillräckligt att endast erbjuda möjlighet att betala över Internet. I likhet med jaktkortssystemet och med vad som förordats i tidigare förslag om fiskevårdsavgift bör det därför finnas förtryckta giroblanketter att tillgå hos Svensk kassaservice, som är den del av Postens servicenät som tillhanda- håller kassatjänster. Svensk kassaservice har cirka 500 kontor () i egen regi och finns dessutom hos cirka 280 livsmedels- butiker, bensinstationer och andra handlare runt om i landet. Därtill bör fiskets organisationer kunna bistå i uppbördsarbetet, t.ex. genom att skicka ut inbetalningskort till sina medlemmar. De förtryckta blanketterna bör vara av betydligt enklare slag än de jaktkortsblanketter som tillhandahålls hos Svensk kassaservice, eftersom det inte skall inrättas något register över dem som har betalat avgiften (se avsnitt 9.3). bör denna blankett- hantering kunna upphöra helt. Man bör sträva efter att göra uppbörden så enkel som möjligt. I detta ligger också att betalningsmöjligheter måste finnas lättill- gängliga. I likhet med tidigare förslag om fiskevårdsavgift menar utredningen därför att betalning bör kunna ske på exempelvis turistbyråer, i butiker som är specialiserade på fiskeredskap och på andra försäljnings- och uthyrningsställen som har anknytning till fiske. För fisketuristiska entreprenörer med verksamhet i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske bör det också kunna vara en fördel att på plats kunna ta emot betalning av fiskevårdsavgiften. Det är dock tveksamt om bör distribuera inbetalningskort till dessa försäljningsställen. I stället kan det vara mer lämpligt att turistbyråerna m.fl. mot en viss provision och genom en särskild inloggning på verkets Internetlösning kan ta emot betalning och förmedla bevis om att betalning har skett. Vilka försäljare som är lämpliga att auktorisera för uppbörd av fiskevårdsavgiften bör närmare ankomma på att efter samråd med fiskets organisationer avgöra. Även i frågor om uppbördssystemet i övrigt måste ges stor frihet att avgöra vilka lösningar som kan antas fungera bäst. Uppbördsfrågorna är till övervägande del av detaljerad och teknisk karaktär och lämpar sig bättre att besvara i samband med införandet av systemet – när olika, då föreliggande alternativ noga övervägts – än i detta, mer principiellt inriktade sammanhang. Viktigt att framhålla är dock att betalningsbeviset måste vara personligt. Av beviset bör således framgå namn, adress och personnummer. Vid betalning via den särskilda Internetlösningen bör därför på en särskild utskrift anges vem som har betalat. Även de som betalar hos Svensk kassaservice med de förtryckta blanketterna måste direkt kunna få ett betalningsbevis med identifiering. Avsikten är inte att i efterhand skall skicka ut ett sådant bevis eller något slags fiskekort. Enligt utredningens mening finns det klara nackdelar, både för de fiskande och ur administrativ synvinkel, med att låta fiskevårds- avgiften avse kalenderår. Såväl årsavgiften som veckoavgiften bör därför i stället gälla respektive från den tidpunkt den som betalar har valt. Detta är en modell som tillämpas bl.a. i . För att uppnå önskad betalningsfrekvens är det en förutsättning att de som är skyldiga att betala fiskevårdsavgift känner till detta. Allmänheten måste därför på ett enkelt sätt kunna ta del av information om avgiftssystemet, vilka regler som gäller o.s.v. bör som ansvarig myndighet lägga stor kraft på informationsinsatserna, inte minst i inledningsskedet. För att nå så många människor som möjligt är det av central betydelse att verket samarbetar med organisationerna på fiskets område. Som tidigare nämnts är Internet ett självklart medel för att nå ut med information om avgiftssystemet. Därför bör – efter samråd och samarbete med fiskets organisationer – utveckla en särskild Internetlösning där information ges och betalning kan erläggas. Webbplatsen kan med fördel användas även för att tillhandahålla annan enkel information av intresse för fritidsfisket och därmed tjäna som en slags statlig fritidsfiskeportal. Verket bör också producera broschyrer och andra trycksaker om avgiften, att distribuera till turistbyråer och andra ställen med anknytning till fiske och turism. Initialt torde det emellertid inte vara tillräckligt att göra infor- mation tillgänglig för den som söker efter sådan. Det krävs också att avgiftssystemet marknadsförs och att information ges på ett mer uppsökande sätt. När väl fiskevårdsavgiften blivit allmänt känd kan dock behovet av marknadsföring förväntas bli mindre påtagligt. För att åstadkomma och bibehålla en god betalningsvilja är det vidare angeläget att staten och organisationerna upplyser om vad avgiftsintäkterna kommer att användas till. Man bör dessutom i ett senare skede lägga kraft på att informera om vilka genomförda projekt intäkterna har bidragit till och vilka effekter dessa gett. Det kan bli fråga om att genom informations- och marknadsförings- åtgärder på såväl central som regional nivå redovisa för dem som betalat avgiften vilka konkreta åtgärder medlen använts till. Om det inrättas ett register över dem som betalat bör det vara en självklarhet att i samband med utskick av inbetalningskort bifoga en redogörelse för avgiftsfinansierade fiskevårdsprojekt. I och har upprättats register över dem som betalat avgift. I det norska systemet används dock som huvudregel inte något register. Registerfrågan har diskuterats i de tidigare svenska förslagen om fiskevårdsavgift. I Fiska på fritid (SOU 1978:75) och Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) förespråkades ett register, medan utrednings- rapporterna förordade ett registerlöst system. den sistnämnda angavs att frågan dock skulle kunna omprövas för det fall det senare visade sig att betalningsfrekvensen blivit för låg. Inrättandet av ett register har nämligen sin främsta fördel just i att betalningsfrekvensen kan förväntas bli högre. Fiske är för de flesta ett livslångt fritidsintresse och många som fiskar i de av staten avgiftsbelagda vattnen kommer att göra detta . Uppbörden förenklas därmed genom att man kan skicka ut inbetalningskort till alla som betalat avgiften föregående år eller något av . Att de avgiftspliktiga genom ett utskick på ett enkelt sätt påminns om sin skyldighet torde skapa en större benägenhet att betala. Har man betalat fiskevårdsavgift krävs det ett mer aktivt val för att underlåta att betala kommande års avgifter. Ett register skulle också vara ett redskap för att sprida information. Till de utskickade inbetalningskorten kan t.ex. fogas en redogörelse för vad avgiftsintäkterna har använts till under föregående år. Registret kan dessutom nyttjas för att inhämta information. Det skulle underlätta undersökningar om fritids- fiskets fångster och därmed ge möjligheter till bättre underbyggda beslutsunderlag. Med anledning av ett regeringsuppdrag har i en rapport konstaterat att efterfrågan på statistik från fritidsfisket är mycket hög bland berörda myndigheter och intresseorganisationer samt hos branschen2. Insamling av fångst- statistik från fritidsfisket skulle enligt verket komma att innebära bättre förvaltningsbeslut. Ett register innebär dock inte bara fördelar. Det tyngst vägande skälet mot ett register är att det kostar pengar att inrätta och hålla. För att få en bred acceptans för avgiftssystemet är det av största vikt att inte en stor andel av intäkterna tas i anspråk för administration. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket beräknades kostnaderna för register- och korthantering uppgå till . kostnader för jaktkorts- och jägarexamensregistren uppgår till . Vissa kostnader för blanketthantering uppkommer även utan ett register, men kostnaderna blir högre i och med att inbetalningsblanketterna skickas ut direkt till alla som har betalat . När det gäller de direkta registerkostnaderna är dessa förstås beroende av hur många som kommer att betala avgift och 2 Insamling av fångstuppgifter från fritidsfisket, hur många personer som registret därmed kommer att omfatta. Ett register över dem som har betalat fiskevårdsavgift skulle rimligen omfatta betydligt fler personer än jaktkortsregistret. Man bör också ta hänsyn till hur ett register kommer att betraktas av den fiskande allmänheten. Det råder nog inte någon tvekan om att ett register av många kan komma att uppfattas som en symbol för överarbetad administration och därtill ett uttryck för statens önskan att övervaka och kontrollera. Om en fiskevårdsavgift hade införts för samtliga landets fiske- vatten hade det enligt utredningens bedömning funnits större fog för att inrätta ett register. Med den avgränsning som föreslås blir dock färre vatten avgiftsbelagda och intäkterna därmed avsevärt lägre. Trots fördelarna med ett register anser utredningen att det under sådana omständigheter inte är försvarbart att i ett initial- skede använda ett par för att hålla ett register, med än högre engångskostnader för att inrätta det. För att nå en tillfredsställande betalningsfrekvens bör man i stället inledningsvis satsa extra resurser på fisketillsyn. Tillsyns- åtgärder har jämfört med inrättandet av ett register den fördelen att de i sig är fiskevårdsåtgärder (se mer om detta i kapitel 10) och att de därmed inte kan anses som administration. Utredningen vill dock inte ta ställning till registerfrågan i ett längre perspektiv. Om behovet av ett register skulle visa sig vara starkt, och de fiskande själva skulle betrakta det som en service att bli påminda om när betalning skall ske, kan frågan behöva omprövas. Regeringen kan i sådant fall uppdra åt lämplig myndighet att undersöka förutsättningarna för att inrätta ett register. En lösning där de som betalar via Internet frivilligt ansluter sig till ett fritidsfiskeregister skulle då kunna vara en modell värd att pröva. 9.4Hur intäkterna skall ställas till fiskevårdens förfogande 9.4.1Verksamheten bör inte redovisas på statsbudgeten Varför bör verksamheten inte redovisas på statsbudgeten? Som nämnts i avsnitt 6.7.2 anser utredningen att avgiftsintäkterna inte bör anvisas över statsbudgeten. En orsak till detta är att ett ökat fiskevårdsanslag över statsbudgeten, med hänsyn till utgifts- taket, måste finansieras av motsvarande mindre utgifter för annan verksamhet. Det är således inte tillräckligt att utgifterna är finansierade på inkomstsidan. I detta fall är det emellertid uppen- bart att den ökade satsningen på fiskevård bör finansieras av avgiftsintäkterna. Att därutöver föreslå minskade utgifter genom nedskärningar på annat håll bör inte vara aktuellt. Till detta kommer att det är nödvändigt för acceptansen för avgiftsfinansieringen att det garanteras att intäkterna används just till fiskevård. Utredningen har erfarit att det bland dem som kommer att bli skyldiga att betala avgiften finns en misstänksamhet i fråga om intäkterna verkligen kommer att vara förbehållna fiskevården. Organisationer på fiskets område har också påtalat det nödvändiga i att avgiftsintäkterna inte kan komma i fråga för att finansiera annan statlig verksamhet. Vid anvisning över statsbudgeten ligger det i sakens natur att fiskevården kommer att utsättas för konkurrens från andra statligt finansierade samhällssektorer. En av poängerna med att statens intäkter och utgifter som huvudregel skall redovisas i statsbudgeten är just att statens medel skall användas för de ändamål som bedöms ha högst prioritet. Detta är naturligtvis en ordning som bör gälla i de allra flesta sammanhang, men den lämpar sig inte särskilt väl i detta fall. Om man inte garanterar att intäkterna skall tillkomma fiskevården kan betalningsviljan förväntas bli märkbart mindre. För att fiskevårdsavgiften i statsrättsligt hänseende skall betraktas som en avgift och inte en skatt är det också viktigt att det tydliggörs att intäkterna skall användas för att täcka kostnaderna för fiskevård och att det därmed saknas ett vinstsyfte. Ett av problemen med det nuvarande fiskevårdsanslaget är vidare att pengarna måste användas under ett och . Ett överskott kan inte överföras till kommande år. Detta har enligt många bedömare gjort att viktiga, större projekt tvingats stå tillbaka för fiskevårdsåtgärder av mindre omfattning. Om avgiftsintäkterna anvisas över statsbudgeten kommer samma problem att uppstå med de nytillkomna fiskevårdsmedlen. Även av detta skäl är det väsentligt att man väljer en annan väg än att anvisa intäkterna över statsbudgeten. Kan verksamheten redovisas vid sidan av statsbudgeten? Enligt 17 § första stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall statens inkomster och utgifter som huvudregel budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. En konsekvens av brutto- redovisning är att ett överskott i en verksamhet inte kan överföras till följande år. I stället kommer överskottet att användas för att det året finansiera statsbudgetens övriga utgifter3. Det finns dock undantag från principen om bruttoredovisning. I 17 § andra stycket stadgas att utgifterna får redovisas netto på anslag om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka verksamhetens utgifter. Ett andra undantag finns i 18 §. En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksam- hetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Om inkomster specialdestineras för en verksamhet som skall bedrivas med krav på full kostnadstäckning skall verksamheten alltså inte tas upp på statsbudgeten överhuvud- taget, utan i stället redovisas vid sidan av denna. Skälet till detta är enligt förarbetena att i en sådan verksamhet måste över- och underskott kunna överföras till kommande år4. Enligt skall kriterierna specialdestination och kostnadstäckning vara vägledande för om en verksamhet skall redovisas på statsbudgeten eller vid sidan av den5. När det gäller intäkterna från en fiskevårdsavgift måste som tidigare nämnts dessa vara specialdestinerade för fiskevård. Medlen bör inte kunna användas till att finansiera annan statlig verksamhet och ett över- skott måste därför kunna överföras . När det gäller kostnadstäckningskriteriet bör framhållas att med kostnadstäckning avses i detta sammanhang inte att de enskilda fiskevårdsprojekt som intäkterna skall användas till måste finansieras fullt ut med bidrag från avgiftsmedlen. Privat medfinan- siering i enskilda projekt har inte med detta resonemang att göra. I stället rör kostnadstäckningskriteriet frågan om de statliga kostnaderna för statens fiskevårdsverksamhet som helhet kan anses täckas av avgiftsintäkterna. Utredningen utgår från att det nuvarande fiskevårdsanslaget (43:11) inte skall avvecklas och att staten således även skall anvisa medel över statsbudgeten. 3Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) s. 43 4Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) s. 45 5Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 204 fortsättningsvis att finnas behov av ett anslag att använda för sådan statlig fiskevård som inte skall kunna finansieras av avgifts- intäkterna; fiskevård för sådana arter som staten har ett särskilt ansvar för och i andra vatten än dem som omfattas av avgifts- systemet. Dessutom bör anslaget användas till fisketillsyn (se kap. 10). Direktiven ger inte heller vid handen att fiskevårdsavgiften skall ersätta den nuvarande finansieringen. En annan sak är förstås att fiskevårdsanslaget även fortsättningsvis kommer att underställas en normal budgetprövning. Eftersom utgångspunkten bör vara att 43:11-anslaget skall fungera parallellt med avgiftssystemet kommer den framtida statliga fiskevården således inte att vara helt avgiftsfinansierad. Kostnaderna för den utökade fiskevård som blir följden av den inrättade avgiften kommer dock att täckas av intäkterna. Frågan är mot denna bakgrund om man kan anse att den utökade fiskevårds- verksamheten kommer att bedrivas med full kostnadstäckning, något som krävs för att redovisning skall kunna ske vid sidan av statsbudgeten. Enligt förarbetena till lagen om statsbudgeten uppfylls kravet på full kostnadstäckning även då ett fastställt bidrag anvisas över statsbudgeten, om verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader6. För det fall medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras är kravet däremot inte uppfyllt. Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom bör det komma i fråga att inte redovisa en verksamhet på statsbudgeten. tog upp det förhållandet att det i vart fall före /96 hade funnits flera exempel på att medel formellt specialdestinerats och behandlats vid sidan av stats- budgeten trots att kravet på full kostnadstäckning inte varit uppfyllt7. I sådana fall hade inkomsterna tillförts en fond och utgifterna finansierats från fonden. Avgiftsnivån och grunderna för bidrag hade bestämts i lag utan något direkt inbördes samband, vilket i några fall lett till att fonderna uppvisat stora underskott. För fiskevårdens del kommer avgiftssystemets utgifter att vara helt anpassade till inkomsterna. Grunderna för bidrag från avgiftsintäkterna kommer inte att regleras på sådant sätt att bidrag skall lämnas om vissa kriterier är uppfyllda, oberoende av om medel 6Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 205 och Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) s. 45 7Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 205 Det fiskevårdsanslag som anvisas över stats- budgeten kommer således inte att täcka eventuella, icke preciserade underskott i den avgiftsfinansierade fiskevårdsverksamheten. Den avgiftsfinansierade verksamheten skall överhuvudtaget inte kunna ha något underskott. Bidrag ur fiskevårdsfonden (se avsnitt 9.4.2) skall kunna lämnas endast om medel finns tillgängliga. I förarbetena till lagen om statsbudgeten anförs att man inte bör ställa krav på att inkomsterna och utgifterna skall överensstämma varje budgetår8. anförde tvärtom att behovet att överföra saldon till kommande år härrör från det faktum att tillfälliga överskott och underskott kan uppkomma. Kravet på full kostnadstäckning måste med anledning av detta ses i ett längre perspektiv än . Ett längre perspektiv än bör emellertid inte godtas. Sammantaget kan en redovisning av avgiftssystemet vid sidan av statsbudgeten visserligen sägas stå i strid med principen om budgetens universalitet, d.v.s. att statens samtliga inkomster och utgifter skall redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Mot bakgrund av vad som har anförts i detta avsnitt måste det trots detta anses stå klart att en sådan redovisning i detta fall är helt i enlighet med lagen om statsbudgeten. 9.4.2En fiskevårdsfond bör bildas Sportfiskare kommer att vara den till antalet största grupp som blir skyldig att betala fiskevårdsavgift. Bland annat av detta skäl är det väsentligt att staten är lyhörd för deras synpunkter. Utredningen har erfarit att det bland sportfiskare är en utbredd uppfattning att det måste bli tydligt att de intäkter som blir följden av en fiskevårdsavgift hålls åtskilda från medel som står till förfogande. Av delvis samma skäl som den utökade fiskevårdsverksamheten inte bör redovisas på statsbudgeten är det därför lämpligt att avgiftsintäkterna bildar en särskild fond; fiskevårdsfonden. En sådan ordning understryker avgiftsmedlens särskilda karaktär och tydliggör att de är fristående från medel som står till förfogande. Utredningen bedömer att detta kommer att bidra till en ökad acceptans för avgiftssystemet och därmed en högre betalningsfrekvens. Inrättandet av en fiskevårdsfond står dessutom 8 Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 205 i samklang med hur man löst frågan på viltvårdens område. Enligt 41 § andra stycket jaktlagen (1987:259) skall viltvårdsavgifterna bilda en fond (viltvårdsfonden) som efter regeringens bestäm- mande får användas för angivna ändamål. Som kommer att redogöras för i avsnitt 9.5 föreslår utredningen att varken regeringen eller på egen hand skall besluta över avgiftsintäkternas användning. Enligt 49 § andra stycket jaktförordningen (1987:905) förvaltas viltvårdsfonden av Kammarkollegiet. Kollegiet har stor erfarenhet av sådan förvaltningsverksamhet och beskriver själv sin kapital- förvaltning som statens "egenregialternativ" för fonder och stiftelser som har statlig eller kyrklig anknytning. Drygt 400 fonder och stiftelser är uppdragsgivare till Kammarkollegiet. När frågan om förvaltningen av viltvårdsfonden senast diskuterades angav regeringen att Kammarkollegiet även fortsättningsvis bör förvalta fonden9. Mot denna bakgrund framstår det som ändamålsenligt att Kammarkollegiet även ges i uppdrag att förvalta fiskevårdsfonden. Fiskevårdsavgiften bör i konsekvens härmed betalas in till ett konto som disponeras av Kammarkollegiet, som skall bokföra de influtna medlen på fiskevårdsfonden. 9.5Beslut om fördelning av fondens medel En central fråga vid utformningen av ett statligt avgiftssystem är vem som skall ha inflytande över hur intäkterna fördelas. Fiskets organisationer har klargjort att de inte kan ställa sig bakom en modell där staten beslutar helt på egen hand. För att skapa en bred uppslutning kring systemet och därmed en tillfredsställande betalningsfrekvens är det således nödvändigt att säkerställa en väl avvägd fördelning av inflytandet över fondmedlens användning. Med hänsyn till avgiftssystemets karaktär och ändamål framstår det 9 Jaktens villkor (prop. 1999/2000:73) s. 77 även i övrigt som rimligt att andra än staten ges möjlighet att påverka fördelningen av fondmedlen. Självfallet bör dock staten ha ett inflytande över vilka fiskevårdsprojekt som intäkterna skall bidra till att finansiera. När det gäller bidrag ur viltvårdsfonden är det regeringen som fattar beslut. Över beslut om bidrag ur fiskevårdsfonden bör enligt utredningens uppfattning i stället ha inflytande. är den myndighet som beslutar om det statliga fiskevårdsanslaget och bör också primärt represen- tera statens intressen vid fördelning av fondmedlen. Ett rådgivande eller beslutande organ på central nivå bör i konsekvens härmed knytas till . Som framgår av nästa avsnitt bör statligt inflytande dock utövas även av andra myndigheter. 9.5.2Beslut på central nivå Ett beslutande råd knutet till Att beslut på nationell nivå om bidrag från avgiftsintäkterna inte endast skall vara en statlig angelägenhet är inte någon ny idé. I tidigare förslag om fiskevårdsavgift har i de flesta fall förordats att det inrättas en särskild funktion för att fördela avgiftsintäkterna. Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) föreslogs att ett särskilt, till knutet råd skulle fatta besluten.