sou · GTB325d2 · 2006-01-01 00:00:00 — publicerade forskningsrön visar vidare att ungdomar som inte vuxit färdigt är särskilt känsliga för alkoholens effekter på hjärnan (m.fl., 2000; m.fl., 2002). Restauranger säljer alkoholdrycker med ungefär samma alkohol- styrka som Systembolaget, även om det finns en del restauranger som enbart har serveringstillstånd för vin och öl. Restaurang- försäljningen har, i stort sett, ökat stadigt . Mot bakgrund av vad som ovan angetts om ungas alkoholvanor på restaurang och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser på alkoholkonsumtionen finns det goda skäl till att anta att en höjning av åldersgränsen för servering av alkoholdrycker i sig skulle leda till minskad alkoholkonsumtion i den berörda åldersgruppen. Skall en sådan förändring genomföras krävs dock, enligt vår uppfattning, att man skapar alternativa mötesplatser för ungdomar. Vi betonade i delbetänkandet att frågan om ålders- gränsen bör betraktas i ett bredare perspektiv med särskilt fokus på skyddet för ungdomen och föreslog att regeringen skulle ge i uppdrag att i samarbete med för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–. Regeringen har, i budgetpropositionen för , angivit att man har för avsikt att ge i uppgift att genomföra riktade insatser till ungdomar i riskmiljöer och stödja utvecklingen av drogfria ungdomslokaler i utsatta områden samt att Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå kostnaderna kan beräknas till det förstnämnda året och det följande till . Med hänsyn till att regeringen nu har aviserat en satsning på utveckling av alkohol- och drogfria mötesplatser för ungdomar anser vi att det finns förutsättningar för att föreslå en höjning av åldersgränsen för servering av alkoholdrycker. Som redovisas i kapitel 16 är folköl en dryck som många ungdomar dricker. Enligt CAN:s skolundersökning bestod i årskurs 6 av pojkarnas och av flickornas totala alkoholkonsumtion av folköl. En möjlighet att begränsa denna tillgänglighet till folköl för barn och ungdomar är genom en höjning av inköpsåldern för folköl från 18 till då en sådan förändring skulle innebära att spridnings- effekten inte når lika långt ner i åldrarna som vid en åldersgräns . Den folköl som underåriga dricker anskaffas oftast av andra än dem själva, t.ex. äldre kamrater. Mot bakgrund av det mycket starka intresset av att barn och ungdomstiden skall vara fri från alkohol och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen anser vi att inköpsåldern för folköl bör höjas från 18 till . Systembolaget beslutar om tider för öppethållande i system- butikerna enligt de riktlinjer som har beslutats av . Öppettiderna varierar något mellan olika butiker, men samtliga butiker är öppna vardagar mellan och 18.00 och kl. 10.00–13.00. Många butiker har dessutom öppet under någon eller , dock längst till och som längst till . För folkölsförsäljningen gäller samma öppettider som de livsmedelsbutiker de säljs i har. Öppettiderna för alkoholförsäljning avseende drycker starkare än folköl på restaurang kan enligt Alkohollagen tidigaste påbörjas och skall normalt avslutas senast klockan . Kommunerna kan dock bestämma andra tider. Allt fler restau- ranger har exempelvis öppet även efter . De allra flesta av dessa har öppet till . var antalet 1 170 och uppgick de till 2 074, alltså en ökning . –2003 har antalet restauranger som har öppet även efter legat på i genomsnitt knappt 34 stycken. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå gäller öppettiderna på restaurang diskuteras dessa mer ingående i det kapitel som rör servering av alkoholdrycker (kap. 17). Utredningens förslag: För att bryta mönstret med ökad resandeinförsel och minskad inhemsk försäljning liksom för att minska incitamentet för den illegala handeln med alkohol- drycker är det, för att bibehålla den svenska alkoholpolitikens legitimitet, nödvändigt att sänka skatten på öl, vin och andra jästa drycker än öl eller vin. En sänkning av skatten på dessa drycker bör genomföras från . Ingen annan alkoholpolitisk kontrollåtgärd har blivit föremål för så många undersökningar som pris- och skatteinstrumentet. De studier som genomförts har visat på ett negativt förhållande mellan pris och försäljning av alkohol. När alkoholpriset stiger, sker en minskning av alkoholförsäljningen och vice versa. Försäljningen av alkoholdrycker är således, som den av de flesta varor, priskänslig. En översikt av forskningsresultat på området har sammanställts i den tidigare ofta nämnda boken : no Ordinary Commodity (Babor m.fl., 2003). Angående undersök- ningar om relationen mellan alkoholpriser och försäljning i hänvisas till boken alcohol policies (Room, red. Priset anses i dessa kunskapsöversikter vara den allra viktigaste samhälleliga bestämningsfaktorn för alkoholförsälj- ningen. I en nyligen presenterad WHO-studie av kostnadseffektivitet för olika insatser för att förebygga ohälsa och för tidig död orsakade av alkohol visade det sig att, inom A (de västeuropeiska länderna) framkom alkoholbeskattning som den mest kostnadseffektiva av samtliga studerade insatser (Chisholm m.fl., 2004; se också kap. 7 och 11). Prisets betydelse för svenskarnas alkoholinköp har blivit allt tydligare , i takt med att införselkvoterna höjts och slutligen avskaffats, vilket inneburit att tillgången på billig alkohol Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå från utlandet ökat. Detta har lett till att en allt större del av den alkohol som konsumeras i inhandlats utomlands, vilket har fått till följd att betydelsen av de, jämförelsevis, höga svenska alkoholpriserna för att begränsa konsumtionen, har minskat . Det tydligaste beviset för detta ser vi i , framför allt i . På grund av den geografiska närheten till billig alkohol i och är konsumtionen av resande- införd alkohol i betydligt större än konsumtionen av alkohol som köpts på Systembolaget och restauranger. Denna utveckling har fört med sig att den totala alkoholkonsumtionen, , ökat i hela landet, men att ökningen har varit störst i och minst i norra . De ökade möjligheterna till införsel av alkoholdrycker från andra länder var den främsta orsaken till att alkoholskatten på starköl sänktes . Sänkningen uppgick till . slopades den tidigare jämförelsevis lägre skatten för folköl, så att all öl därefter beskattades efter dryckernas alkoholinnehåll och skattefrihet för allt öl upp till 2,8 volymprocent infördes. Den nya alkoholskatten på öl (>2,8 volymprocent) innebar en alkoholskatt på per volymprocent och liter. Dessa förändringar ledde till att medelpriset för starköl blev lägre (jämfört med ) medan det starkare folkölet (ca 3,5 volymprocent) blev dyrare. är skatten på öl, med över 2,8 volym- procent per liter för varje volymprocent alkohol (per liter ren alkohol). Även skatten på vin har sänkts. sänktes den , vilket innebar en prissänkning med per vinflaska. De svenska alkoholskatterna på sprit, vin, öl och mellanklass- produkter över 15 volymprocent redovisas, tillsammans med motsvarande skatter i grannländer i EU och , i tabell 6.1. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Punktskatter på olika alkoholdrycker i och i våra grannländer inom EU samt , i kronor per volymliter för respektive dryck med de angivna alkoholstyrkorna. (Valutakurser: 1 Euro=9,, 1 dansk krona=1,) > 15 vol. Minimiskatten inom EU är för sprit ca per liter (), per liter öl () och per liter för mellanprodukter. * Vanligt bordsvin, ofta ca 12 volymprocent. Flera länder använder sig av nedsatta skattesatser för svagare vin men den faktiska alkoholhalten får då inte överstiga 8,5 volymprocent. I gäller den i tabellen angivna skatten inom intervallet >8,5–15 vol. %, i exempelvis inom intervallet >6-15 och i >8-18 vol. I och tillämpas olika skattesatser på vin och mousserande vin, i tabellen avses skattesatsen för vin. I baseras skatten för alkoholdrycker över 4,75 vol. % enbart på alkoholstyrkan. I exemplet avses skatten för de i tabellen angivna volymprocenten och för mellanklassprodukter 15 vol. Inom EU finns gemensamma skatterättsliga krav. I direktivet (Dir.92/84EEG), om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker, fastställs minimipunktskatter på alkohol och alkoholdrycker. Dessa är emellertid mycket låga och har inte höjts sedan direktivet trädde i kraft . Kommissionen kom ut med en, utlovad, rapport om alkoholskatter (KOM(2004) 223 slutlig) vilken är viktig för att alkoholskattefrågan skall tas upp till diskussion inom EU. Denna innehöll inte något förslag till direktiv, men angav att medlems- staterna, för att minimiskatterna inte skall bli verkningslösa, kan överväga att höja skatterna i takt med inflationen, som mellan varit inom EU. Kommissionen förklarar i rapporten vidare att man önskar en bred debatt om frågan inom EU:s olika organ. De nordiska länderna enades, som tidigare nämnts, vid ett folkhälsoministermöte i Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå om att kräva höjda minimiskatter på alkohol samt ett avskaffande av nollskattesatsen på vin inom EU. I delbetänkandet föreslogs att skatten på spritdrycker skulle sänkas . En sådan sänkning skulle leda till, i medeltal, lägre spritpriser på Systembolaget, men med större relativa sänkningar för brännvin och vodka eftersom Systembolagets inköpspris för dessa drycker är lägre jämfört med andra spritdryckstyper och skatten därmed svarar för en större del av priset jämfört med övriga spritsorter. Systembolagets försäljning av spritdrycker beräknades, efter en sådan sänkning, öka med och den totala alkohol- konsumtionen med 2–. En skattesänkning av nämnda storlek skulle inte leda till att resandeinförseln upphör, men målsättningen med förslaget var att bryta det nuvarande inköps- och konsumtionsmönstret, så att resandeinförseln hamnar på en lägre och mer stabil nivå än . Det allra mesta av denna minskning skulle gälla spritinförseln. Ingen förändring av vin- och ölskatten föreslogs i delbetänkandet, där det vidare angavs att utredningen fortsätter sitt arbete och att ändrade omständig- heter kan leda till ytterligare skatteförslag i slutbetänkandet. är skatten på öl, innehållande mer än 2,8 volymprocent alkohol, per liter för varje volymprocent, dvs. per liter ren alkohol. Den svenska skatten på vanligt vin (8,5–15 volymprocent) är per liter. För ett vin med alkoholstyrkan (genomsnittet på Systembolaget ) uppgår skatten i ren alkohol till ca per liter. Enligt kommissionen är denna skillnad i den svenska beskatt- ningen av öl och vin alltför stor genom den lägre skatten på öl än vin. Detta menar kommissionen, indirekt, skyddar svenskt öl vid konkurrens med vin från andra medlemsstater, vilket strider mot EG-fördraget. Denna tvist har pågått . Efter den första uppmaningen sänkte , , skatten på vin med . Kommissionen har , den Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå , beslutat att väcka talan mot inför EG- domstolen i denna fråga. Den svenska vinskatten är ca 2,9 gånger högre än den danska (efter skattesänkningen i ). De baltiska länderna och uppvisar ännu lägre vinskatt än vår nämnda nordiska granne och har ingen vinskatt överhuvudtaget. Den svenska ölskatten är, efter den genomförda skattesänkningen i (se avsnitt om den danska situationen nedan) drygt 2,4 gånger så hög som den danska och ca 8 gånger högre än den tyska. De baltiska länderna uppvisar, liksom , även de avsevärt lägre ölskatter än den svenska (se ovan tabell 6.1). I delbetänkandet nämndes att det kan bli aktuellt att föreslå ytterligare förändringar av skattesatser. Flera faktorer, förutom effekterna av skattesänkningar på konsumtionen av olika alkohol- drycker, har vägts in vid bedömningen av behovet av skatte- förändringar avseende vin och öl. En är utvecklingen av resande- införseln och Systembolagets försäljning. En annan den danska situationen, med då aktuella planer på att ytterligare sänka alkohol- skatterna, något som också genomförts. Erfarenheterna från , efter skattesänkningarna. har också beaktats. Ytterligare en faktor som tagits med vid bedömningen är vad som kommer att hända utredningens förslag i delbetänkandet om att polisen och tullen skall tillföras ytterligare resurser för att bekämpa den illegala alkoholhandeln. Utvecklingen när det gäller införsel och inhemsk försäljning av alkoholdrycker Införseln av sprit och öl har fortsatt att öka relativt kraftigt, medan införseln av vin endast uppvisar en mindre stegring. Även smugg- lingen har fortsatt att öka. Detta gäller framför allt öl men även sprit. Den kriminalunderrättelsebaserade kartläggning av illegal alkoholhantering som 2004 genomfördes av och bekräftar bilden av omfattande illegal alkoholhantering med allt från småskalig, icke-organiserad vidareförsäljning till storskalig organiserad brottslighet. Den illegala alkoholhanteringen förekommer i hela landet, men, enligt rapporten ökar graden av organiserad brottslighet bakom den illegala alkoholhanteringen ju längre söderut i landet man kommer. I mellersta och norra förekommer mindre nätverk, Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå bestående av 2–3 personer, som använder samma fordon för insmuggling och transporter (och 2004). beräknades den inhemska spritförsäljningen (Systembolaget och restauranger) svara för av den totala anskaffningen av sprit. Motsvarande andelar för starköl och vin skattades förväntades uppgå till . Systembolagets försäljningsandel av den totala anskaffningen har minskat mest för sprit (från år ) följd av starköl (från ). Systembolagets vinförsäljning svarade för nästan lika stor andel som (). Merparten av övrig anskaffning avser resandeinförsel. I detta sammanhang bör också nämnas att folkölsförsäljningen fortsättar att minska. sjönk försäljningen jämfört med . har folkölsförsäljningen nästan halverats. Det är sannolikt att en förklaring till denna minskning, och även den minskade lättölsförsäljningen, är den ökade försäljningen av bordsvatten. En annan förklaring är den ökade starkölsförsälj- ningen på Systembolaget och den ökade resandeinförseln av starköl. Den sammanlagda detaljhandelsförsäljningen av starköl och folköl i har inte ökat utan ligger, i ren alkohol, kvar på ungefär samma nivå (ca ren alkohol per invånare ). I volymliter har detalj- handelsförsäljningen av starköl och folköl sjunkit med , detta med, totalt sett, billigare öl i . Inte heller restaurangförsäljningen av starköl uppvisar ökningar , utan en relativt stabil nivå. En omständighet som har betydelse för omfattningen av svenskarnas inköp av öl i är att de erbjuds att under- teckna en exportförklaring, som innebär att de inte behöver betala den tyska pantavgiften. Detta medför att priset för öl köpt i , förutom den skillnad som finns med hänsyn till skatte- nivån, blir ännu lägre. har fastslagit att retursystem för burkar och bestämmelser om pant strider mot EG- lagstiftningen och landet har därför antagit en ny lag om pantsystem. Den nya lagen skall träda i kraft och skall det finnas ett landstäckande retursystem med pant för engångsförpackningar. De nya bestämmelserna innebär att tomma engångsflaskor och burkar av plast, glas och metall för öl, mineralvatten och läsk, kan lämnas tillbaka i alla affärer som säljer den typen av produkter. Panten kommer, för varje förpackning, Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Även andra EU-länder har haft synpunkter på den nya tyska förpackningsförordningen, t.ex. har den danska regeringen gjort gällande att den tyska pantplikten måste omfatta även utländska konsumenters inköp och att det därför inte skall vara möjligt för dessa att undgå att betala pantavgift genom att underteckna en exportförklaring. Det är dock ännu oklart huruvida den nya tyska förpackningsförordningen kommer att innebära att utländska konsumenter måste betala tysk pantavgift. Om den medför en sådan förändring skulle det kunna få betydelse för hur svenskarnas införsel av alkoholdrycker, speciellt öl, från utvecklas framöver. Det danska skattedepartementet (Skattedepartementet, 2004) presenterade en rapport om gränshandeln och hur den utvecklats . sänktes spritskatten i (vilket motsvarar en prissänkning med ca per flaska eller i genomsnitt lägre spritpriser) och upphävdes de gamla införselkvoterna på sprit (1,) och den s.k. 24- timmarsregeln. Sistnämnda regel innebar att danskarna inte fick föra in någon sprit till vid kortare resor än . Vid längre utlandsvistelser inom EU var kvoten sprit. Fr.o.m. blev det således tillåtet med fri införsel av sprit för personligt bruk. Rapporten visar att införseln av samtliga alkoholdrycker minskade . När det gäller sprit sjönk införseln från ca till och vad gäller öl från ca 100 till . Införseln av vin sjönk med , från ca 30 till . Minskningarna är inte särdeles stora, men vid oförändrad spritskatt beräknades införseln av, framför allt sprit, öka betydligt () och den inhemska spritförsäljning att sjunka med ca en tredjedel. Även införseln av vin och öl beräknades i en sådan situation öka. Enligt rapporten uppfylldes de mål som spritskattesänkningen syftade till, nämligen att undvika den ökade gränshandel av spritdrycker som den fria införseln för eget bruk och, framför allt, avskaffandet av 24-timmarsregeln förväntades ge upphov till. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Skillnaden i spritpris mellan och , efter den danska skattesänkningen, varierar givetvis för olika spritsorter men uppgår i regel till för en flaska inne- hållande . Denna skillnad beror, i stort sett, helt på den fortfarande lägre spritskatten (se tabell 6.1) och den lägre momsen i (moms i , i ). Denna, förhållandevis blygsamma, prisskillnad mellan länderna har således inte lett till någon större minskning av införseln vilket alltså skulle bero på den motsatta effekt som införselrestriktionernas avskaffande gav upphov till. Effekten av skattesänkningen beräknades i sig leda till en kraftigt reducerad spritinförsel (ca - ). Att så inte blivit fallet beror, enligt rapporten, alltså på avskaffandet av införselrestriktionerna och, framför allt, slopandet av 24-timmarsreglen. Om dessa föränd- ringar i införselreglerna verkligen haft så stor effekt att den i stort sett neutraliserat konsekvensen av sänkt spritskatt (med nästan lika stor införsel som före dessa förändringar) och skulle leda till en ca 80 procentig ökning av spritinförseln vid oförändrad spritskatt, får vi aldrig reda på. Att spritinförseln vid oförändrad dansk spritskatt skulle ökat kraftigt torde dock vara givet. Detta talar inte minst de svenska erfarenheterna av ökade och slutligen avskaffade införsel- kvoter för. Den inhemska danska spritförsäljningen beräknas öka med () som en följd av spritskattesänkningen. Ca en tredjedel av denna ökning anses bero på ökad försäljning till utlänningar, framför allt svenskar. Totalt sett beräknas danskarnas spritkonsumtion att, som ett resultat av skattesänkningen och avskaffandet av införselrestriktionerna, öka med (ca ren alkohol per inv. ) och total- konsumtionen med . Att ökningen av total- konsumtionen inte blir större beror dels på att spritkonsumtionen endast utgjorde av danskarnas totala förbrukning (i ren alkohol) , dels att av spritökningen beräknas ske på bekostnad av minskade inköp av öl, såväl i som i utlandet. Den danska statens intäkter av spritförsäljningen beräknades minska med efter en skattesänkning jämfört med vid en oförändrad situation (dvs. oförändrad skatt och inga förändringar i införselreglerna). Vid beräkningen tas också hänsyn till ökade intäkter från svenskar som handlar spritdrycker i . Vid oförändrad spritskatt och fri införsel beräknades Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå skattebortfallet uppgå till ca , alltså klart större minskning än vid sänkt spritskatt. Detta förutsätter givetvis att spritinförseln skulle öka såpass mycket som redovisades ovan, , samt att den inhemska spritförsäljningen skulle inte skulle minska med mindre än en tredjedel. Trots att målsättningen med spritskattesänkningen uppfylldes, genom relativt stabil (svagt minskad) införsel av såväl sprit som vin och öl, och att det av detta skäl inte bedömdes finnas skäl till ytterligare sänkningar, föreslog regeringen sänkt skatt på både vin och öl. Dessa skattesänkningar trädde i kraft . Skattesänkningen på vin varierar mellan de olika skatteklasserna, För vanligt bordsvin (i >6 – 15 volymprocent) uppgick minskningen till (). I svenska kronor motsvarar detta en minskning med per liter, från ca till per liter. För en flaska vin,, med en alkoholhalt runt 12 volymprocent sjönk därmed skatten (i svenska kronor från 8,05 till 7,02). I uppgår, som, nämndes, skatten för vin med en alkoholhalt över 8,5 men inte överstigande 15 volymprocent till ca per liter Ölskatten sänktes per liter ren () alkohol (-) (i svenska kronor från ca 71 till ca per liter ren alkohol). Detta kan jämföras med den svenska ölskatten på per liter ren alkohol. Skatten på öl med en alkoholstyrka på 4,6 volymprocent – typiskt för en vanlig dansk pilsneröl – sjönk därmed från ca (inkl. moms) till 97 danska ören inklusive moms, dvs. med ca 14 danska ören (inkl. moms) eller ca 17 svenska ören per 33 centiliters flaska eller burk (ca för ). När det gäller öl bör nämnas att förpackningsavgiften för öl reducerades , vilket ledde till ett prisfall på ca per back öl (ca per burk). Vidare bör den danska övergången från en klassindelad beskatt- ning, bestående av fem skatteklasser, till en beskattning baserad enbart på alkoholstyrkan uppmärksammas. Denna förändring genomfördes och resulterade i lägre skatt främst för öl med alkoholhalter som befann sig mitt i olika skatteklasser, exempelvis öl med en alkoholstyrka om 5 volym- procent. För de ölsorter som, åtminstone till nämnda datum, varit populärast i , med en alkoholhalt på ca 4,6 (klass 1) och ca Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå 5,8 (klass 2) volymprocent, och som befunnit sig högst upp inom respektive klass, blir skillnaden mot den tidigare klassindelade beskattningen försumbar. För öl, med 5 volymprocent sjönk, i , skatten , per liter ren alkohol. Skattesänkningen innebar ytterligare sänkning till ca per liter ren alkohol. Omräknat till alkoholstyrka har den danska ölskatten sjunkit först och därefter till . Sammantaget är detta en minskning med . Minskningen för de traditionella ölsorterna, med styrkan 4,6 eller 5,8 volymprocent, är dock, i stort sett, endast den som skattesänkningen gav upphov till (-). Den svenska ölskatten är, som nämnts, per liter ren alkohol, vilket innebär ca för en halvliter öl med alkoholhalten 5 volymprocent. Med tanke på det, med hänsyn till tidigare signaler från den danska regeringen, tämligen överraskande, beslutet om en sänkning av både vin- och ölskatterna i är det svårt att uttala sig om sannolikheten av ytterligare danska skatteförändringar fram- över. av all sprit som danskarna konsumerar är inköpt utomlands och är den privata införseln av öl, räknad per invånare, nästan dubbelt så stor och vininförseln högre än den svenska. Såvitt utredningen är bekant finns det inga uppgifter om hur de förändringar av skattesatserna som gjorts i har påverkat de alkoholrelaterade problemen. Kort om den finska situationen I delbetänkandet redogjordes noggrant för den finska situationen. I sänktes alkoholskatterna . Vinskatten sänktes , ölskatten med 32 och spritskatten . I medeltal sänktes alkoholskatterna och alkoholpriserna . Motiveringen för sänkningarna var, liksom i , att man därigenom ville undvika en omfattande gränshandel. I fall gäller det gränshandel med efter dess EU-inträde och avskaffandet i av införselkvoterna . Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå SOU 2005:25