sou · GTB334 · 2006-01-01 00:00:00 — och den fria rörligheten Betänkande av Utredningen om och den fria rörligheten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet i , att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka möjligheterna att begränsa rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för med- borgare från ett annat EU-land som kommer till för att söka arbete. I uppdraget ingick även att utreda möjligheten att ha en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i kan vara berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen. Utredaren skulle också utreda behovet av och möjligheten till kvalificeringsregler när det gäller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Med stöd av bemyndigandet förordnades hovrättsrådet som särskild utredare fr.o.m. . I utred- ningen har som sakkunniga deltagit departementssekreterare (t.o.m. ), kanslirådet , kanslirådet , kammarrättsassessorn , departementssekreteraren (t.o.m. ), regeringsrådet och kanslirådet . Som experter har deltagit analytikern , utredaren , förbundsjuristen , utredaren , vice stadsjuristen , juristen , förvaltningschefen och stadsjuristen . Sekreterare i utredningen har varit kammarrättsrådet . Utredningen, som har antagit namnet och den fria rörligheten (S 2004:04), får härmed överlämna betänkandet Social- tjänsten och den fria rörligheten (SOU 2005:34). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Andra aktuella utredningar...................................................... och arbetskraftens rörlighet ................. 2.2.1 Sekundärrätt som omfattas av övergångs- 2.2.2 Konsekvenser för ............................................. Statistik m.m. med anledning av utvidgningen ...................... EG-rätten och rätten till sociala förmåner...................... Några EG-rättsliga grundbegrepp .......................................... 3.1.1 Vilka begränsningar är tillåtna i förhållande till respektive EES-medborgare och medborgare i 3.1.3 Ekonomiskt aktiva och ekonomiskt inte aktiva 3.2.2 Fri rörlighet för personer ............................................. Förordning 1408/71 ................................................................. 3.3.1 Relationen mellan förordning 1408/71 och för- ordning 1612/68............................................................ Förordning 1612/68 ................................................................. 3.4.1 Likabehandling enligt artikel 7.2.................................. 3.4.2 Vad menas med social förmån? 3.4.5 Relationen mellan förordning 1612/68 och för- ordning 1408/71............................................................ 3.5Bosättningsdirektiven – studenter, pensionärer och Pensionärer och övriga ekonomiskt inte aktiva .......... 3.7Direktiv /109 om varaktigt bosatta tredjelands- Rätten till bistånd..................................................................... Kommunens yttersta ansvar.................................................... 4.4.1 Bakgrunden till bestämmelserna om vistelse- Bestämmelser om överflyttning................................... 4.4.4 Vad gäller i förhållande till andra kommuner?............ 4.4.5 Vad gäller i förhållande till andra huvudmän? Rätt till bistånd vid tillfällig vistelse i ......................... Rätt till bistånd vid vistelse utomlands................................. Barnperspektivet i socialtjänstlagen...................................... 4.8.1 FN:s konvention om barnets rättigheter .................. 4.8.4 Förhållandet mellan och Lagen om stöd och service till vissa funktions- 5.1Syftet med lagen om stöd och service till vissa funk- Rätten till insatser .................................................................. 5.2.2 Vad menas med funktionshinder? Olika biståndssystem m.m..................................................... 6.4Rätten till bistånd för utländska medborgare i några andra EU- och EES-länder .................................................... 6.5Översikt av tjänster för funktionshindrade personer vid Begränsnings- och kvalificerings- regler i social- 7.1.1 Omfattas bistånd enligt socialtjänstlagen av för- ordning 1408/71? 7.1.2 Betydelsen av frirörlighetsdirektivet.......................... Socialt bistånd omfattas av EG-rätten .................................. 7.3Bosättning i som krav för rätt till bistånd enligt 7.3.2 Särskilt om arbetssökande och kravet på bosätt- Utredningens överväganden bosättningskrav........ 7.4Utredningens överväganden och förslag med anledning 7.4.1 Rättsliga förutsättningar för undantag enligt bestämmelserna i frirörlighetsdirektivet ................... 7.4.3 Våra överväganden beträffande en begränsnings- regel för arbetssökande från annat EU-land ............. 7.4.4 Övriga undantag med stöd av frirörlighets- 7.4.5 Våra överväganden beträffande en begränsnings- och kvalificeringsregel för övriga personer från 7.5Konsekvenser för andra nationaliteter än EU-med- borgare av undantagsregleringen........................................... 7.5.1 Positiv diskriminering av svenska medborgare? 7.5.2 Positiv diskriminering av nordiska medborgare? Undantagsreglering för tredjelandsmedborgare? Konsekvenser av undantagsregleringen................................ 7.6.1 Bistånd i akuta nödsituationer ................................... 7.6.3 Finns behov av särskilda åtgärder för att mot- verka negativa konsekvenser för barn?...................... 7.6.4 Finns behov för att motverka negativa kon- sekvenser för andra grupper? Kvalificeringsregler för rätten till insatser enligt LSS.... Omfattas insatser enligt LSS av förordning 1408/71?......... 8.2.2 Något om insatserna enligt LSS................................. 8.2.3 Vård- och kontantförmåner samt särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner enligt förord- ning 1408/71 ............................................................... 8.2.4 svenska bedömningar av hur LSS och skall kvalificeras enligt förordning 1408/71 ... 8.2.5 Kan insatser enligt LSS komma att omfattas av förordning 1408/71?................................................... 8.3Utredningens överväganden när det gäller frågan om att införa en kvalificeringsregel i LSS ......................................... 8.3.2 Kan undantag införas om insatser enligt LSS omfattas av förordning 1408/71?............................... 8.3.3 Kan bosättningskravet i LSS upprätthållas om LSS omfattas av förordning 1408/71?........................ 8.3.4 Vad gäller EG-rättsligt om insatser enligt LSS inte omfattas av förordning 1408/71? Möjligheter till en undantagsbestämmelse i enlig- het med frirörlighetsdirektivet................................... 8.3.5 Utredningens bedömning av frågan om att införa en kvalificeringsregel i LSS ......................................... Konsekvenser av förslaget.......................................... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)............................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2004:61)................................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2004:157) ................................... Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen ..................... Rättsfall från en sammanställning ... medborgare i EU-stat eller annan stat som ingår i Europeiska ekonomiska rättande av Europeiska gemenskapen Fördraget om Europeiska unionen 2004/38/EG av om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas Lagen (1993:387) om stöd och service Lagen (1993:389) om assistans- Lagen (1995:479) om nordisk konven- tion om socialt bistånd och sociala gemenskapernas domstol och första- Utlänningslagen (1989:529) Utlänningsförordningen (1989:547) Vi har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna dels att begränsa rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för med- borgare från ett annat EU-land som kommer till för att söka arbete, dels att utreda möjligheten att ha en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i eller som ägnar sig åt viss aktivitet, t.ex. arbete eller studier kan vara berättigad till bistånd. Vi skulle också utreda behovet av och möjligheten till kvalificeringsregler när det gäller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Möjligheter att införa begränsnings- eller kvalificerings- regler i socialtjänstlagen Den svenska socialtjänstlagen är en ramlagstiftning och alla per- soner som vistas i och har behov av bistånd och inte själva kan tillgodose sina behov har i princip rätt till bistånd. Lagen inne- håller inte några uttryckliga begränsningar beroende på om vistel- sen i är laglig eller inte och det finns inte något uttryckligt krav på bosättning i för rätt till bistånd. För att uppfylla direktiven har vi till att börja med analyserat vad som gäller enligt socialtjänstlagen för att utländska medborgare som kommer till skall vara berättigade till bistånd. Sam- manfattningsvis har vi tolkat bestämmelserna i socialtjänstlagen på det sättet att den som är bosatt i eller som har kommit hit för att bosätta sig här och lagligen vistas här enligt EG-rättsliga regler eller enligt svensk rätt i övrigt i princip har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen om de i paragrafen angivna förut- sättningarna är uppfyllda. I övrigt gäller att utländska medborgare som befinner sig endast tillfälligt i , t.ex. turister och affärs- resande, eller utlänningar som vistas här olovligen utan uppehålls- rätt eller arbetstillstånd inte har rätt till bistånd annat än i akuta nödsituationer. För nordiska medborgare finns dock en utökad rätt till bistånd i enlighet med vad som följer av lagen (1995:479) om nordisk kon- vention om socialt bistånd och sociala tjänster. Vi har även gjort en EG-rättslig analys. Med social trygghet avses de förmåner som omfattas av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygg- het när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. Sociala förmåner regleras däremot i rådets förord- ning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Skillnaden mellan begreppen social trygghet och sociala förmåner är att social trygghet avser vissa inom EG-rätten bestämda socialförsäkringsförmåner medan sociala förmåner är ett vidare begrepp som i princip inkluderar alla förmåner som har någon social betydelse. Social hjälp är undantaget från tillämp- ningsområdet för förordning 1408/71. Vi har funnit att bistånd enligt socialtjänstlagen utgör en sådan form av social hjälp som faller helt utanför samordningsbestäm- melserna i förordning 1408/71 men däremot omfattas av begreppet sociala förmåner enligt förordning 1612/68. Enligt rättspraxis omfattas migrerade personers rätt till socialt bistånd av EG-rätten och därmed även av diskrimineringsförbudet. Personer som migrerar inom Europeiska unionen har i princip rätt till en likabehandling med värdstatens medborgare. En diskriminerande behandling är enligt EG-rätten bara tillåten om den är grundad på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det syfte som efter- strävas. Det är inte entydigt avgjort genom praxis hur länge en arbetssökande får vistas i ett mottagarland för att söka arbete. Det är dock mycket som talar för att socialnämnden kan utgå från som en tumregel. I Antonissen-fallet (C-292/89) fann domstolen att var en tillräcklig tidsfrist för en arbetssökande att vidta nödvändiga åtgärder för att bli anställd och att en arbetssökande efter denna tidsfrist kunde utvisas. Utvisning fick dock inte ske om den arbetssökande även efter sexmånadersfristens utgång fortfarande söker arbete och har en reell möjlighet att få anställning. Enligt Collins-avgörandet (C-138/02) kan en arbetssökande inte uteslutas från likabehandlingsprincipen och rätten till ekonomiska förmåner som är avsedda att underlätta tillträdet till arbete om den arbetssökande har en tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden. Enligt Collinsavgörandet skulle rätt till likabehandling finnas när det gäller sociala förmåner om den arbetssökande sökt arbete i mottagarlandet . Vid utformningen av en begränsningsregel måste Collinsavgörandet beaktas. Rådet antog och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, nedan kallat frirörlighets- direktivet. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . Frirörlighetsdirektivet – som antogs som våra utred- ningsdirektiv – har medfört att vårt arbete har fått en delvis annan inriktning än vad som kunde förutses. Detta till följd av att fri- rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser om hur rätten till sociala förmåner får begränsas. Vi har tolkat begreppet socialt bistånd i frirörlighetsdirektivet på det sättet att begreppet är synonymt med begreppet social hjälp i förordning 1408/71 och att följaktligen allt bistånd enligt social- tjänstlagen omfattas av begreppet – såväl försörjningsstöd som bistånd till livsföringen i övrigt. Enligt frirörlighetsdirektivet kan vissa personkategorier undantas från rätten till socialt bistånd de vistas i landet. Möjligheten att göra undantag gäller överhuvudtaget inte för arbetstagare eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar. Sådana personer har redan en särställning enligt EG-rätten och har i princip rätt till lika- behandling när det gäller sociala förmåner direkt vid en förflyttning till ett nytt land. Vi har övervägt frågan om det bör införas ett uttryckligt krav på bosättning i för rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Det torde i rättspraxis som huvudregel ställas upp ett sådant krav. Med hänsyn härtill har vi avstått från att lägga fram ett sådant förslag. Vi föreslår i stället att en begränsningsregel införs som innebär att andra EU-medborgare än arbetstagare eller egenföretagare, per- soner som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänst- lagen i andra fall än i en akut nödsituation. Regeln motsvarar de möjligheter som ges enligt artikel 24.2 i frirörlighetsdirektivet att undanta EU-medborgare från rätten till bistånd. Begränsningsregeln innebär att en EU-medborgare som vistas i inte har rätt till bistånd under uppehållets första tre måna- der eller, när det gäller arbetssökande, han eller hon söker arbete. Rätt till bistånd skall dock föreligga i en akut nödsituation. Som framgått skall begränsningsregeln inte gälla för arbetstagare, egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar. Bestämmelsen som begränsar rätten till bistånd föreslås bli införd som en ny 4 kap. 1 a § i socialtjänstlagen. Lagändringen föreslås träda i kraft som frirörlighetsdirektivet skall vara genomfört, dvs. Regleringen kommer att omfatta även EES-medborgare. Svenska medborgare och nordiska medborgare kommer inte att omfattas av den föreslagna undantagsregleringen. Detta sammanhänger med att andra regler gäller för dessa medborgares rätt att vistas i . En sådan gynnande behandling av svenska medborgare är uttryckligen tillåten enligt frirörlighetsdirektivet. När det gäller nordiska med- borgare, som genom lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster i princip skall behandlas som svenska medborgare i nu aktuellt hänseende, har vi funnit att så länge den fria rörligheten för andra EU-medborgare än nordiska medborgare inte hindras så strider den gynnsammare behandlingen av nordiska medborgare inte mot diskrimineringsförbudet. Vi vill dock tillägga att denna bedömning kan diskuteras och inte på något sätt är självklar. När det gäller tredjelandsmedborgare har vi inte funnit det påkallat att föreslå några begränsningsregler. Vi har analyserat om det med anledning av den föreslagna be- gränsningsregeln finns behov av att föreslå särskilda åtgärder för att skydda barn eller andra utsatta grupper. Eftersom vi föreslår att rätt till bistånd skall föreligga i en akut nödsituation har vi inte funnit anledning att föreslå några sådana åtgärder. Rätt till bistånd i en akut nödsituation kan t.ex. handla om att tillgodose behov i avvaktan på att den hjälpsökande och hans eller hennes familj kan återvända till sitt hemland. Vår bedömning när det gäller kvalificeringsregler enligt LSS Vi har övervägt möjligheten av att införa en motsvarande kvali- ficeringsregel för unionsmedborgare för rätt till insatser enligt LSS som vi förslagit för del med utgångspunkt från frirörlighetsdirektivets undantagsbestämmelser. En avgörande fråga för den bedömningen är om insatser enligt LSS omfattas av sam- ordningsbestämmelserna i förordning 1408/71. Rättsläget i denna fråga är enligt vår bedömning oklart. Om insatser enligt LSS skulle omfattas av förordning 1408/71 talar det mesta för att insatserna skulle bedömas som vårdförmåner. I LSS finns emellertid – till skillnad mot vad som gäller enligt socialtjänstlagen – ett bosättningskrav som innebär bl.a. att bosätt- ning i krävs för att rätt till insatser enligt LSS skall finnas. Detta krav utgör i sig en kvalificering som i praktiken väl motsvarar den kvalificeringsregel vi föreslagit i socialtjänstlagen. För det fall insatser enligt LSS inte bedöms utgöra förmåner enligt förordning 1408/71 – vilket är den svenska ståndpunkten – torde bosättningskravet kunna upprätthållas gentemot alla tillfälliga besökare samt även mot arbetssökande. Något behov av ytterligare kvalificeringsregler i den situationen torde därför inte finnas. Vi har inte heller – mot bakgrund av vår bedömning att insatser enligt LSS för det fall dessa omfattas av förordning 1408/71 bör betraktas som vårdförmåner – funnit något behov av att föreslå några ytterligare kvalificeringsregler vad gäller rätten till insatser enligt LSS. lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att det i socialtjänstlagen (2001:453) skall införas en ny paragraf, 4 kap. 1 a § av följande lydelse.1 4 kap. 1 a § Medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och deras familjemedlemmar som uppehåller sig i , skall under uppehållets eller, när det gäller arbetssökande, han eller hon söker arbete, inte ha rätt till bistånd i andra fall än i en akut nödsituation. Vad som anges i första stycket gäller inte för arbetstagare eller egenföretagare, personer som be- håller sådan ställning eller deras familjemedlemmar. Gemenskapsrätten inom Euro- peiska unionen (EU) kan in- verka på tillämpningen av be- stämmelserna i denna paragraf. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 2001:453. Regeringen beslutade (dir. 2004:61) att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka möjligheterna dels att begränsa rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för medborgare från ett annat EU-land som kommer till för att söka arbete, dels att utreda möjligheten att ha en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i kan vara berättigad till bistånd. Utredaren skulle också utreda behovet av och möjligheten till kvalificeringsregler när det gäller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1 till detta betänkande. Arbetstagare omfattas när det gäller rätten till sociala förmåner enligt EG-rätten av en likabehandlingsprincip i förhållande till medborgarna i den stat där de arbetar. I rätten till sociala förmåner ingår definitionsmässigt såväl bistånd enligt socialtjänstlagen som insatser enligt LSS. Enligt tidigare praxis hade en arbetssökande i princip inte rätt till sådana sociala förmåner som arbetstagare har rätt till med stöd av artikel 7.2 i förordning 1612/68. I ett mål från (dom i mål C-138/02 ) prövade omfattningen av rätten till likabehandling för arbetssökande. EG- domstolen konstaterade att det med beaktande av inrättandet av unionsmedborgarskapet är möjligt att utesluta en eko- nomisk förmån som är avsedd att underlätta tillträdet till arbete från tillämpningsområdet för artikel 48.2 i fördraget (numera arti- kel 39.2 EG), i vilken den grundläggande principen om likabehand- ling som fastställs i artikel 6 i fördraget (numera artikel 12 EG) kommer till uttryck. Mot bakgrund bl.a. av utvecklingen inom EG-rätten framhålls i direktiven till utredningen att rätten till bistånd för arbetssökande inte prövats av Regeringsrätten och att det därför är osäkert hur långt kommunens yttersta ansvar sträcker sig. Det finns därför ett behov av att klargöra yttersta ansvar när det gäller vilken rätt till bistånd som arbetssökande har. Det troliga är dock enligt direktiven att socialnämnden avslår en eventuell bistånds- ansökan med hänvisning till att behovet kan tillgodoses genom att personen med hjälp från sitt lands ambassad återvänder till hem- landet. Möjligen kan personen få bistånd i form av matpengar och en biljett hem. När det gäller eventuella förslag om att begränsa rätten till bistånd för arbetssökande skall de konsekvenser förslaget får för kommuner och för den aktuella målgruppen belysas. Barnens situation skall särskilt uppmärksammas i detta sammanhang. I direktiven anges att konsekvenserna av utvecklingen av EG-rätten när det gäller tolkningen av arbetstagarbegreppet är svåra att förutse på område. En unionsmedborgare som är arbetstagare i ett annat medlemsland och dennes familjemedlemmar skall behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare i fråga om rätt till sociala förmåner, och dessa personer får inte diskrimineras i något avseende. Vidare har slagit fast att det inte är nödvändigt att arbetstagaren kan försörja sig på sin inkomst så länge det utförda arbetet inte framstår som så ringa att det i praktiken är av helt marginell betydelse. Konsekvenserna av EG-rättens utveckling av arbetstagarbegreppet på område är svåra att förutse enligt direktiven. Utredaren skall undersöka om det går att införa en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i skall vara berättigad till bistånd. Uppdraget omfattar även insatser enligt LSS. När det gäller införandet av kvalificeringsregler skall utredaren belysa de konsekvenser som eventuella förslag kan få för olika grupper i samhället som dessa inte uppfyller kvali- fikationskravet. Utredaren skall samråda med utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och varaktigt bosatta tredjelandsmed- borgare (dir. 2003:181 och tilläggsdirektiv dir. 2004:9, 2004:171) och den kommitté som fått i uppdrag att göra en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring (dir. 2004:21). Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningsuppdraget i fråga om en begränsningsregel för arbetssökande redovisas och uppdraget i sin helhet . Utredningen har dock beviljats förlängd utredningstid för viss del av uppdraget till och med på så sätt att utredningen i sin helhet skall redovisas . Tilläggsdirektiven finns intagna i bilaga 2 till betänkandet. Utredningsarbetet har i stora delar fokuserats kring att kartlägga vad EG-rätten innebär för olika personkategoriers rätt till sociala förmåner och i vilken mån eventuella begränsnings- och kvalifice- ringsregler skulle komma att strida mot EG-rätten. Ett problem härvidlag har varit socialtjänstlagens karaktär av ramlagstiftning och de svårigheter som en sådan lagstiftning för med sig när det gäller att införa undantag.