sou · GTB362 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare har slagit fast att s.k. infomercials, en typ av annonser i programform med ett avsättningsfrämjande syfte men en starkt informativ karaktär, är att betrakta som annon- ser i konventionens mening.17 1.5.2Allmänna krav på program och annonser I artiklarna 7.1 och 7.2 finns regler om programföretagets för- pliktelser. Där föreskrivs att alla delar av en programtjänst till presen- tation och innehåll skall respektera människovärdet och grund- läggande mänskliga rättigheter. I synnerhet skall de för det första inte vara oanständiga (indecent) och särskilt inte innehålla porno- grafi och för det andra inte ge våld en obefogat framträdande plats eller vara av sådan art att de kan framkalla rashat. Enligt artikel 7.2 skall alla delar av programtjänster som sannolikt kan inverka nega- tivt på barn eller ungdomars fysiska, mentala eller moraliska ut- veckling inte programläggas när barn med hänsyn till sändningstid och mottagningsmöjligheter kan tänkas titta på dem. Dessa be- stämmelser gäller allt som sänds, såväl de egentliga programmen som annonser, trailrar, offentliga meddelanden etc. I artikel 11 anges de allmänna villkor som annonser skall upp- fylla. Annonser och köp-TV skall vara rättvisande och ärliga. De får inte vara vilseledande och får inte heller skada konsumenternas intressen. Annonser och köp-TV som riktar sig till eller använder barn skall undvika allt som kan antas skada deras intressen och skall ta hänsyn till barns särskilda känslighet. får inte heller uppmana minderåriga att ingå avtal om köp eller förhyrning av produkter eller tjänster. Slutligen slås fast att en annonsör inte får utöva något redaktionellt inflytande över programmens innehåll. 16Explanatory Report to Convention on (ETS No. 132) as amended by the provisions of the Protocol (ETS No. 171) which entered into force on 1March 2002, stycke 104. 17Opinion No 6 (1995) on the legal framwork for infomercials och Explanatory Report stycke 101. 1.5.3Bestämmelser om annonser och köp-TV Artikel 12 innehåller föreskrifter om annonstidens längd. Dessa bestämmelser motsvarar helt och hållet artiklarna 18 och 18 a i TV- direktivet, vilka redogjorts för i föregående avsnitt. På samma sätt som TV-direktivet föreskriver att annonser och köp-TV skall hållas avskilda från programmen genom optiska eller akustiska hjälpmedel. I princip skall enligt artikel 13.1 annonser och köp-TV-inslag sändas i block. Även kon- ventionen förbjuder annonser och köp-TV som påverkar det under- medvetna samt smygreklam. I fråga om smygreklam förbjuds sär- skilt sådan reklam som består i presentation av produkter eller tjänster i program när det sker i reklamsyfte. Vidare innehåller artikel 13 en bestämmelse om att personer som regelbundet presen- terar nyhetsprogram eller nyhetskommenterande program inte får förekomma i annonser eller köp-TV, vare sig i ljud eller bild. Be- stämmelserna om inplacering av reklam överensstämmer helt med TV-direktivets reglering. Även har ett totalförbud mot annonser och köp- TV för cigaretter och andra tobaksprodukter. Konventionens bestäm- melser om reklam för alkoholhaltiga drycker och medicinska produk- ter överensstämmer i huvudsak med direktivets. Enligt artikel 15.2 skall annonser och köp-TV för alkoholhaltiga drycker av alla slag upp- fylla vissa krav. De får bl.a. inte rikta sig särskilt till minderåriga, en person förknippad med förtäring av alkoholhaltiga drycker i annon- ser eller köp-TV får inte ge intryck av att vara minderårig och de får inte heller koppla konsumtion av alkohol till fysisk prestations- förmåga, bilkörning e.d. I artikel 15.3 föreskrivs ett förbud mot annonser för mediciner och medicinsk behandling som bara är till- gängliga efter ordination av läkare i den sändande staten. Annonse- ring för alla andra mediciner och medicinska behandlingar skall en- ligt artikel 15.4 vara klart urskiljbar som sådan, rättvisande, sannings- enlig och verifierbar samt skall uppfylla kravet på att skydda den enskilde mot skada. Att köp-TV för mediciner och medicinska be- handlingar är otillåtna framgår av artikel 15.5. I artikel 16 i konventionen finns en bestämmelse om annonser och köp-TV som riktar sig särskilt till en enda part. Där sägs att för att undvika snedvridningar av konkurrensen eller att en parts TV-system äventyras får reklam och köp-TV, som särskilt och med viss frekvens riktas till en publik i en enda part annan än den sändande parten, inte kringgå den mottagande partens regler för annonser och köp- TV i televisionen. Dessa bestämmelser gäller dock inte om de aktuella reglerna gör skillnad mellan sådana annonser och köp-TV som sänds av rättssubjekt eller med tekniska hjälpmedel som parten har jurisdiktion över och sådan reklam som sänds av rättssubjekt eller med tekniskt hjälpmedel som någon annan part har jurisdik- tion över eller de berörda parterna har slutit bilaterala eller multi- laterala överenskommelser på området. Mellan parter inom EES gäller således TV-direktivet i första hand. Reglerna om sponsring återfinns i konventionens fjärde kapitel och de överensstämmer med direktivets bestämmelser på området. I fråga om definitionen av sponsring skiljer sig konventionen dock i viss mån från TV-direktivet. I konventionen definieras sponsor- ship som the participation of a natural or legal person, who is not engaged in broadcasting activities or in the production of audio- visual works, in the direct or indirect financing of a programme with a view to promoting the name, trademark or image of that person. TV-direktivets definition tar därutöver sikte på fall då syftet är att främja företagets verksamhet eller produkter. En skill- nad föreligger också på så sätt att konventionen förutsätter att såväl fysiska som juridiska personer kan sponsra ett program medan direktivet endast behandlar bidrag från offentliga eller privata före- tag som sponsring. I detta kapitel behandlar vi radio- och TV-lagens annonsbegrepp och i samband med det de överväganden och förslag som föranleds av vårt uppdrag angående program som sänds på uppdrag av annan. (Ku 1997:06) föreslog i en skrivelse till regeringen av att regeringen skulle ta initiativ till sådana ändringar av radio- och TV-lagen att samhällsinformation och utbildningsprogram, som sänds på uppdrag av någon annan, inte behandlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Framför allt ansåg kommittén det angeläget att programmen inte räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. Bak- grunden till skrivelsen var att , som i ett ärende fällts i Granskningsnämnden1, uppmärksammat på konsekvenserna av de nuvarande annonsbestäm- melserna. Enligt kommittén har statsmakternas avsikt varit att de ökade sändningsmöjligheter som skapas genom den digitala tele- visionen bl.a. skall kunna utnyttjas för samhällsinformation eller utbildningsprogram, även om programmen sänds på uppdrag av någon annan än det sändande TV-företaget. Nuvarande lagstift- ning, ansåg kommittén, sätter emellertid så snäva gränser för den tillåtna sändningstiden att det i praktiken blir omöjligt att sända sådana program. Regeringen har mot denna bakgrund gett utredningen i uppdrag att överväga hur den nuvarande lagstiftningen kan ändras så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att de räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. 1 för radio och TV beslut , SB 125/99, se ovan av- snitt 1.3.3. 2.2.1Radio- och TV-lagens annonsbegrepp Annonser i radio- och TV-sändningar utgörs enligt 7 kap. 1 § tredje stycket RTVL av reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan. I motiven har uttalats att med reklam avses detsamma som enligt marknadsrätten (prop. 1995/96:160 s. 110). Marknadsföring är enligt marknadsförings- lagen (1995:450) reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till pro- dukter. Med produkter menas varor, tjänster, fast egendom, arbets- tillfällen och andra nyttigheter. Uttrycket nyttighet innefattar, för- utom varor, tjänster, fast egendom och arbetstillfällen, också t.ex. elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättig- heter av olika slag (prop. 1994/95:123 s. 164). Begreppet omfattar även åtgärder som en näringsidkare vidtar när han själv efterfrågar produkter, främst inköpsreklam. Att reklam även framöver skall omfattas av annonsbegreppet är självklart. I detta avsnitt kommer vi att ägna särskilt intresse åt de sändningar som inte kan betraktas som reklam men som ändå sker på uppdrag av någon annan än programföretaget. Bestämmelser om restriktioner i fråga om innehållet i en TV- eller radiosändning utgör ett ingrepp i den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Det krävs därför stöd i grundlagen för att sådana föreskrifter skall få lämnas. I 1 kap. 12 § YGL öppnas en möjlighet att i lag meddela föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud och villkor för annan annonsering och sänd- ning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten. Utgångspunkten för regleringen av annonser i radio- och TV- lagen är således 1 kap. 12 § YGL. Endast sådan annonsering som omfattas av detta lagrum kan bli föremål för begränsande bestäm- melser i radio- och TV-lagen. Uttrycket kommersiell reklam i grundlagen torde sammanfalla med reklambegreppet i radio- och TV-lagen. Det är alltså fråga om meddelanden som har ett avsättnings- eller tillgångsfrämjande syfte. Som angetts ovan skall sådana meddelanden alltid omfattas av annons- begreppet i radio- och TV-lagen. Av större intresse i förevarande sammanhang är uttrycket annan annonsering i 1 kap. 12 § YGL. Regleringen om annonsering i radio- och TV-lagen kan inte sträcka sig längre än till sådana sändningar som, utan att vara reklam, faller under nämnda lokution. Härutöver omfattar 1 kap. 12 § YGL program som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverk- samheten. Med det avses sponsrade program, vilka alltså utgör – eller i vart fall kan utgöra – annat än annonsering. Enligt uttalande av regeringen i specialmotiveringen till 1 kap. 12 § YGL2 bygger uttrycket annan annonsering på den begrepps- bildning som ligger till grund för och det förslag som lagt fram i sitt delbetänkande Lag- stiftning för reklam i svensk TV (SOU 1990:7). definition av annonsering (advertising) inne- fattar både kommersiell reklam och annonser som har till syfte att främja en sak eller idé eller att uppnå något annat av annonsören önskat resultat, under förutsättning att sändandet sker mot betal- ning. För att fråga skall vara om en annons krävs således dels att ett visst syfte är för handen, dels att betalning har utgått. Som framgått tidigare omfattar annonsbegreppet i radio- och TV-lagen reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan. Det finns två bärande skillnader mellan detta annonsbegrepp och konventionens motsvarighet. Den ena är att det i svensk rätt inte finns något krav på att betalning utgått för att en viss sändning skall vara att anse som en annons. Den andra skillnaden är att radio- och TV-lagen inte heller ställer upp något krav på att det skall finnas ett visst syfte med sändningen. Av avgörande betydelse för om en sändning är att betrakta som en annons eller ett vanligt program är i stället enbart om den skett på uppdrag av annan. Konsekvensen av detta blir att varje program som kan sägas ha sänts på uppdrag av annan blir att betrakta som en annons, oavsett vilket syfte som ligger bakom uppdraget och oavsett om programföretaget fått betalt för sändningen. Detta leder till ett mycket vidsträckt annonsbegrepp. Det finns anledning att sätta i fråga om ett så vidsträckt begrepp är förenligt med 1 kap. 12 § YGL. Redan ordet annons får med hänvisning till dess betydelse i allmänt språkbruk anses medföra en begränsning i fråga om innehållet i de sändningar som kan komma i fråga för reglering. Vidare visar den tydliga koppling till TV- 1990/91:64 om yttrandefrihetsgrundlag m.m., s. 114. konventionens annonsbegrepp som görs i motiven till 1 kap. 12 § YGL att begreppet annonser är avsett att träffa sändningar med ett visst bakomliggande syfte. Att lagstiftarens mening inte varit att gå så långt i reglering som radio- och TV-lagens ordalydelse kan synas tillåta framgår också av att det i motiven till denna lag som exempel på program som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan nämns åsiktsannonser eller informationsmeddelanden, vare sig det utgår betalning eller ej.3 2.2.2Definitionen av annonser bör förändras Vårt förslag: Begreppet annons skall i radio- och TV-lagen definieras som reklam samt annan sändning än reklam som sker på uppdrag av annan och som har till syfte att främja en sak eller idé eller att förmedla information, om inte annat framgår av lagen. Vårt uppdrag är att överväga ändringar i radio- och TV-lagen så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att de räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. Uppdraget skall ses mot bakgrund av att det har uppstått viss oklar- het i fråga om annonsbegreppets tillämplighet på företrädesvis infor- mations- och utbildningsprogram som förekommer i regionala sänd- ningar i det digitala marknätet. Enligt utredningens mening bör som utgångspunkt gälla att sänd- ningar som faller under annonsbegreppet skall följa de regler som är tillämpliga på annonser. Att införa undantag från vissa annons- bestämmelser för program som sänds på uppdrag av annan bör komma i fråga endast om det inte går att finna någon annan lösning på de problem som uppstått i det praktiska rättslivet. Det lämpligaste sättet att uppnå det mål som vårt uppdrag om- fattar är, menar vi, att skapa en mer ändamålsenlig begreppsmässig skillnad mellan annonser och andra program. Så kan ske genom att det införs en mer begränsad och tydligare definition av annons- begreppet i radio- och TV-lagen. En sådan definition måste omfatta de kriterier på annonser som gäller enligt TV-direktivet. Defini- tionen bör dessutom, såväl mot bakgrund av uttalandena i motiven till 1 kap. 12 § YGL som med hänsyn till vårt uppdrag att föreslå de 1995/96:160 s. 110. ändringar i radio- och TV-lagen som krävs för att skall kunna ratificera , omsluta konventionens annons- begrepp. TV-direktivets reklambegrepp omfattar kommersiell reklam som avser att främja tillhandahållande mot betalning av varor eller tjänster, inklusive fast egendom, eller rättigheter och förpliktelser. Denna definition omfattar inte annan annonsering än reklam. Där- emot innefattar motsvarande begrepp även åsikts- annonsering. Såväl konventionen som direktivet innehåller vidare bestämmelser om att meddelanden till allmänheten och välgören- hetsuppmaningar som sänds gratis inte skall utgöra reklam enligt reglerna om högsta tillåtna annonstid (artikel 18.3 i direktivet och artikel 12.4 i konventionen). Att undantaget avser sändningar som är gratis framstår som något märkligt med hänsyn till att både direktivet och konventionen ställer upp ett krav på betalning för att en sändning skall kunna rubriceras som annons. Enligt förklarande rapporten till konventionen ingår dock även sådana meddelanden som nämnts i konventionens annonsbegrepp vid tillämpningen av bestämmelser med allmänna krav på innehållet, såsom artikel 11 om annonsers innehåll och utformning. Enligt utredningens mening bör definitionen av annons i radio- och TV-lagen omfatta endast program som har ett visst syfte. Om syftet är att främja avsättningen av och tillgången till produkter, varmed avses varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter (se 3 § MFL), faller programmet eller meddelan- det in under reklambegreppet. Har programmet till syfte att främja en sak eller idé bör det också betraktas som en annons. Åsikts- annonsering skall alltså omfattas av annonsbegreppet på samma sätt som . Liksom bör även rena informationsmed- delanden, som endast har till syfte att informera allmänheten om något utan att försöka påverka människors beteende i någon rikt- ning, räknas som annonser. Enbart det förhållandet att programmet för fram en idé eller syftar till att gynna en viss sak bör emellertid inte vara tillräckligt för att kategorisera sändningen som en annons. Förhållandena kan ju vara sådana att det ligger i linje med programföretagets redaktio- nella policy att propagera för denna idé eller sak. Särskilt gäller det sändningar som sker med sändningstillstånd som saknar villkor om krav på saklighet och opartiskhet. Inte heller bör det vara tillräck- ligt för att en sändning skall anses som en annons att det finns ett syfte att förmedla information. Ett sådant syfte ligger helt eller delvis bakom en stor mängd program, som uppenbarligen inte kan betraktas som annonser. I motsats till TV-direktivet och uppställs i svensk rätt inte något vederlagsrekvisit. Utredningen instämmer i den bedömning som ligger bakom dagens regler, nämligen att sänd- ningar som är att anse som annonsering om de sker mot betalning skall vara att betrakta som sådan även om det inte utgår vederlag för sändandet. En följd av det är att programföretagets reklam för sin egen verksamhet betraktas som reklam också i lagens mening. Detta stämmer i sak överens med direktivet och konventionen som uttryckligen stadgar att även den sortens egenreklam kan omfattas av reklam- respektive annonsbegreppen. Som begränsande kriterium för vad som är annons, utan att vara reklam, gäller att sändningen skall ske på uppdrag av annan. Utredningen anser att detta även framöver bör kunna tjäna som en lämplig avgränsning för i vilka fall program, som inte är reklam, skall anses utgöra en annons. Därigenom undantas från annons- begreppet samtliga sändningar som sker helt på programföretagets eget initiativ, även om de har till syfte att främja en sak eller idé eller att förmedla information. 2.2.3Program som sänds på uppdrag av annan Vårt förslag: Huruvida ett program har sänts på uppdrag av annan eller inte skall avgöras utifrån en helhetsbedömning där finansiering, redaktionellt inflytande och programmets innehåll skall tillmätas särskild vikt. Fråga är då när ett program bör betraktas som sänt på uppdrag av annan. Denna bedömning bör enligt utredningen grundas på en helhetsbedömning av samtliga föreliggande omständigheter. Av sär- skilt intresse är därvid vem som har den redaktionella beslutande- rätten, hur programmet finansieras och programmets innehåll. En viktig skiljelinje mellan annonser och egentliga program är placeringen av det redaktionella beslutsfattandet. För att en sänd- ning skall betraktas som annons bör beslutsrätten i redaktionella frågor, såsom programmets närmare innehåll och längd, medver- kande osv., i allt väsentligt ligga hos någon annan än program- företaget. I praktiken bör programföretagets uppgift huvudsakligen bestå i att upplåta sändningstid. alltid det redaktionella ansvaret för sändningarna, oavsett om det är egentliga program eller annonser. Utmärkande för annonser får emellertid anses vara att programföretagen i huvudsak endast har att göra en bedömning av om ett sändande av annonserna kan utgöra yttrandefrihetsbrott enligt yttrandefrihetsgrundlagen samt att inom ramen för annonsreglerna i radio- och TV-lagen besluta om hur stor sändningstid som skall upplåtas och var annonserna skall placeras. Annonser torde i enlighet med det sagda ofta ha producerats av någon annan än programföretaget, men att så skett bör inte gälla som krav. Tvärtom finns det vissa typer av annonsinslag som regel- mässigt produceras av det sändande programföretaget. Ett exem- pel på detta är de meddelanden som SVT sänder under rubriken . Det är fråga om program som sänds på uppdrag av olika svenska myndigheter (samt av och ) och där SVT till följd av villkor i sitt sändningstillstånd är skyldig att sända programmen. SVT erhåller inte någon ersätt- ning för sändandet och står även för produktionen av meddelan- dena och de redaktionella besluten. Även med beaktande av detta får sändandet anses ske på uppdrag av någon annan än SVT. Syftet med meddelandena är i allmänhet att informera om något eller att påverka människors beteende i viss riktning, exempelvis att an- vända flytväst eller att inte köra bil efter alkoholintag. Vid en sådan helhetsbedömning som vi förespråkar är följaktligen de meddelan- den som sänds i Anslagstavlan att betrakta som annonser. Att någon annan än programföretaget har producerat ett pro- gram är vanligt förekommande även när det gäller egentliga pro- gram. I sådant fall har dock programföretaget ett ansvar för att programmet inte är osakligt eller partiskt – om sådana villkor finns i företagets sändningstillstånd. I andra fall kan det emellertid vara svårt att utifrån redaktionella överväganden dra en klar gräns mellan annonser och egentliga program. Bedömningen får då ske med ut- gångspunkt från i huvudsak andra kriterier. En omständighet som då kan få betydelse är utomståendes in- flytande i fråga om placering av programmet. Den som vill få ut ett budskap till tittarna är ibland intresserad av att betala extra för att t.ex. ett meddelande skall sändas i anslutning till ett program som har samma eller en liknande målgrupp som den som vederbörande har för avsikt att nå med sitt budskap. Att någon ställt krav på programmets placering i programföretagets utbud kan därför ses som ett tecken på att det är fråga om annonsering. Ett annat kriterium som kan tjäna till ledning vid bedömningen av om ett program är att anse som sänt på uppdrag av annan är programmets finansiering. Att programföretaget erhållit betalning för uppdraget att sända talar för att det är fråga om annonsering. Ett program kan dock vara att betrakta som en annons även om betalning inte har utgått, liksom att betalning inte nödvändigtvis medför att det blir fråga om annonsering. När det gäller sändningens innehåll kan allmänt sägas att om programmet har en reklamliknande utformning, utan att ha ett avsättnings- eller tillgångsfrämjande syfte, ligger det nära till hands att betrakta sändningen som en annons. Att å andra sidan inne- hållet har stora likheter med program i övrigt, t.ex. av program- företag egenproducerade samhällsprogram, talar mot att annons- reglerna skall anses tillämpliga. Ett exempel på en typ av program som ligger i gränslandet mellan annonser och egentliga program är de som visar Svenska Spels vinstdragningar i lotterier i direktsändning i TV, t.ex. drag- ningen i eller . Här har ett kommer- siellt intresse av att dragningen sänds. är programföre- tagets huvudsyfte med att sända programmet i allmänhet att till- fredsställa ett intresse hos publiken. En avvägning får då göras uti- från vem som finansierar programmet, vem som producerar det och vems personal som medverkar i egenskap av t.ex. programledare. Utredningen anser det varken möjligt eller lämpligt att i lagtext mer detaljerat ange kriterierna för när ett program skall betraktas som sänt på uppdrag av annan. Frågan bör i stället överlämnas till de rättstillämpande organen att besvara utifrån en helhetsbedöm- ning i varje enskilt fall. Som en allmän utgångspunkt kan dock sägas att sändningar på uppdrag av annan typiskt sett utgörs av åsiktsannonsering, informationsmeddelanden eller andra meddelan- den som programföretaget normalt får betalt för att sända. Det finns dock anledning att något närmare beröra de sänd- ningar som bedrivs av lokala kabelsändarföretag, t.ex. Öppna kana- len. Dessa sändningar är av en speciell karaktär. Enligt vad utred- ningen erfarit görs de program som sänds ut av det lokala kabel- sändarföretaget av flera organisationer, varav en del är medlemmar i företaget. Man skulle därmed kunna säga att sändningarna sker på uppdrag av föreningarna. Dessa betalar också en avgift till det lokala kabelsändarföretaget för att få vara med och sända.