sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — De flesta intervju- ade tjänstemän på länsstyrelser som handlägger överklagade av bygglov respektive samråd enligt uttrycker dock att de uppfattar vissa problem med tillämpningen av lagarna. Det som kan vara svårt att bedöma är hur konsekvenserna av enskilda mast- projekt skall värderas. Bortsett från landskapsaspekterna har utred- ningen fått intrycket att handläggande tjänstemän inte har några svårigheter att tillämpa lagen. Vi kan notera att det saknas en väl förankrad och enhetlig metod för att beskriva och bedöma konsekvenser för landskapet. Däremot har konsekvensanalyser av vindkraftverk gjorts för enstaka fall och i ett antal län. och har också utarbetat handböcker för bedömning av konsekvenserna för landskapet av att vindkraftverk byggs. Det saknas däremot en handledning i hur analyser av effekter på landskapet kan göras. Det finns två skäl till att mastdelningen kan väntas bli otillräcklig ur ett samhällsekonomiskt perspektiv: Det första skälet är att lämpliga platser kan vara knappa till följd av naturskydd eller planbeslut. Om en operatör trots detta har lyckats etablera en mast (eller en annan antennplacering) så har denne ett slags lägesmonopol som denne kan utnyttja. Det andra skälet är att företagen saknar drivkraft att beakta miljöaspekter med mindre än att kommunen eller ställer sådana krav. Det finns ett skäl till att företagen kan tvingas till en för omfattande mastdelning – om kommunen eller för- bjuder en ny mast, så kan det leda till högre samhällsekonomiska Kommuners och andra myndigheters arbete med kostnader för utebliven täckning eller samlokalisering, än värdet av att undgå den nya masten. Utredningens sammantagna bedömning är att nuvarande lag- stiftning inte leder till en mastdelning som kan bedömas vara sam- hällsekonomiskt optimal. På basis av de enkätundersökningar som PTS tillsammans med (nu Kommuner och Landsting) låtit göra, så kan ett antal hypoteser om brister i hand- läggningen formuleras. Studierna visar att antalet bygglovsärenden avseende blev sex gånger fler . Den första hypotesen är att byggnadsnämnder i ett relativt stort antal fall har haft handläggningstider för bygglovsansökningar avseende mobilmaster eller fler . Denna andel mins- kade från 2003. Den andra hypote- sen är att kommuner i ganska stor utsträckning förhalat beslut om bygglov av skäl som det är tveksamt om de har stöd för i lagen. Enkäten visar att krav på samlokalisering och oro för strålning är vanliga skäl till att en kommun bordlägger beslut i byggnads- nämnden. Det framgår också att byggnadsnämnderna inte känner sig bekväma med den avvägning som underlagen från tjänste- männen representerar. Vår egen intervjuundersökning indikerar att det snarare är ett organiserat motstånd mot utbyggnaden av UMTS-näten, i de kommuner där operatörerna uppfattat att det är svårt att få bygg- lov, än en stor skillnad i handläggningen, som är förklaringen till de långa handläggningstiderna. I (2005) granskning av uppsikt respektive länsstyrelsernas tillsyn i enlighet med PBL hävdas att länsstyrelserna har svårt att göra den sammanvägning av statliga intressen som lagen förutsätter. Detta kan leda till en onödigt utdragen planeringsprocess och till att den planläggning som är mest gynnsam för samhället inte säkerställs. kon- staterar också att översiktsplanerna aktualitetsprövas mer sällan än vad som förutsätts i lagen, vilket försvårar ett tidigt framförande av statliga intressen i planprocessen. Det försvårar också prövningen av bygglovsärenden avseende . Kommunernas handläggning kritiseras med påståenden om att det förekommer brister åt båda håll. Å ena sidan är vissa kommuner för restriktiva i sina bedömningar av ansökningar om bygglov för genom att de tar hänsyn som de inte borde göra. Ett exempel på sådana hänsyn kan vara strålning. Kommuners och andra myndigheters arbete med i vissa lägen riskera att lägga för stor vikt på lokala (ibland t.o.m. enskilda individers) önskemål. Detta kan i vissa fall leda till en risk för att ett nationellt intresse av att kunna kommunicera över hela landet inte beaktas på ett optimalt sätt. Å andra sidan hävdar vissa bedömare att kommunerna är för generösa genom att samhällets önskemål om att skydda natur- och kulturintressen inte kommer till uttryck på ett ändamålsenligt sätt. Ett första argument är att kommunerna inte ges möjlighet att ta ställning till helheten i mastutbyggnaden. Ett andra argument är att det saknas en väl förankrad och enhetlig metod för att bedöma landskapsvärden och konsekvenser av förändringar. Sammantaget innebär det att kommunernas handläggare saknar de verktyg som behövs för att handlägga landskapsfrågor på rätt sätt. Detta kan i sin tur leda till risker för att kommunerna tillåter mastetablering som i ett längre perspektiv inte är önskvärd. Ett problem med att värdera brister i hantering av frågor om uppförande av är att det är svårt att bedöma om problemet har stor omfattning och om det rör sig om stora värden som på ett oåterkalleligt sätt förstörs. Både vindkraftverk och mobilmaster kan rivas om det skulle uppstå nya och bättre tekniker för att gene- rera energi respektive kommunicera. Regeringen aviserar i miljö- målspropositionen (prop. 2004/05:150) ett genomförande av land- skapskonventionen, som bl.a. innebär att förbinder sig att utveckla mål för landskapskvalitet och att inrätta instrument som syftar till att skydda, förvalta och planera landskapet. Länsstyrelserna beaktar vissa relativt väl definierade aspekter genom bestämmelsen i 12 kap. 6 § MB. Dessa aspekter ifrågasätts inte, såvitt utredningen känner till. Men även länsstyrelsernas handläggning drabbas av invändningen att alla inte redovisas samlat och att en väl förankrad och enhetlig metod saknas för att bedöma landskapskonsekvenser. Huvudvägarna för att beakta miljöaspekter vid samhällsbyggande är dock och . Statsmakterna har också skapat ett komplicerat nätverk av myndighetsuppgifter och regler för att se till att planerings- och handläggningsmetoder utvecklas, följs upp och utvärderas. Det sträcker sig dock bortom denna utrednings uppdrag att ta ställning till om helheten av detta system fungerar väl för att formulera samhällets önskemål och krav på landskapsutveckling. I finns fyra företag som utbjuder mobila tjänster i egna nät. Det största företaget är TDC, följt av , TeliaSonera och Hi3G. Av dessa utbjuder endast Hi3G tjänster i ett UMTS-nät; övriga utbjuder tjänster i sina GSM-nät. Även TDC och TeliaSonera har UMTS-nät, men dessa hade ännu inte börjat tillhandahålla tjänster. för färdig- ställandet av detta betänkande pågår ett förfarande för att dela ut en fjärde licens vad gäller UMTS. Enligt de danska licensvillkoren skulle operatörerna ha uppnått en täckning motsvarande av befolkningen , och skall man ha uppnått en täckning motsvarande av befolkningen. Enligt upplysningar från den danska regleringsmyndigheten på området, IT- og , har operatörerna uppfyllt det första täckningskravet. analyserade IT- og marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15). Man bedömde att det fanns reell konkurrens och att de hinder som finns för inträde på marknaden inte kan elimineras genom en eventuell reglering i enlighet med . Detta innebär att myndig- heten inte pekar ut någon som operatör med ett betydande infly- tande på markanden. De tre största operatörernas marknadsandelar är ungefär lika stora, enligt IT- og . Myndigheten anser också att ett HHI-tal (se kapitel 5 för definition och förklaring) på 3 700 indi- kerar en låg koncentration. Detta kan jämföras med som ligger på drygt 3 500 HHI, oavsett andelsmått. Enligt kommissio- nens riktlinjer anses ett HHI-tal på över 1 800 som ett högt värde. Reglerna om mastdelning för elektronisk kommunikation i skiljer sig i väsentliga delar från vad som gäller i . I finns en särskild mastlag – masteloven – där frågor om mastdelning regleras. I förutsätts också att mastdelning alltid skall ske. Denna ambition framgår redan av förarbetena till mastlagen och även av lagens första paragraf. Där anges att syftet med lagen är att man skall säkra en optimal kommunikation genom regler för ett gemensamt nyttjande av för elektronisk kom- munikation och möjligheten att sätta upp antenner på höga bygg- nader och andra höga konstruktioner, som det totala antalet och deras påverkan skall begränsas så mycket som möjligt. Det finns anledning att påpeka att mastlagen är , således innan EG-direktiven på området för elektronisk kommuni- kation antogs. Bestämmelserna som rör mastdelning har inte änd- rats nämnvärt därefter. I mastlagen anges bl.a. att ägaren till en mast för elektronisk kommunikation är skyldig att tillmötesgå alla förfrågningar om ett gemensamt nyttjande av masten från någon som tilldelats en radiofrekvens och som behöver sätta upp antenner. Vidare har äga- ren till byggnader eller andra höga konstruktioner skyldighet att tillmötesgå en begäran från en operatör om att få sätta upp ett antennsystem. En kommun kan dessutom påbjuda ett gemensamt nyttjande, om en mastägare eller en fastighetsägare vägrar att ge en sökande tillgång till installationerna. Kommunerna har även laglig möjlighet att förbjuda uppförandet av en ny mast om det är möjligt att använda en redan existerande mast eller byggnad för att sätta upp antennen. Utöver detta kan kommunerna förena tillstånd för att få uppföra en ny mast med bestämda villkor, t.ex. att den dimensioneras så att ett gemensamt nyttjande blir möjligt. Den danska lagstiftningen är också mycket långtgående när det gäller vilka anpassningsåtgärder som kan krävas av en mastägare. Det sägs t.ex. i mastlagens 2 § tredje stycket att ett förordnande om gemensamt nyttjande av en mast även gäller när detta kräver utbyggnad eller utbyte av den aktuella masten. Ett förordnande om samnyttjande kan således i sista hand innebära att den befintliga masten skall bytas ut mot en ny. Enligt de danska reglerna är det den sökande som skall betala kostnaderna för ett mastbyte; mast- ägaren har rätt till full ersättning för kostnaderna. I sista hand kan en sådan ersättning bestämmas av ansvarig minister. Skyldighet att redovisa radioplanering I mastlagen regleras en skyldighet för en operatör att regelbundet lämna upplysningar om sin radioplanering för av framåt till IT- og . Dessa planer publiceras därefter genom IT- og försorg på en särskild hemsida på Internet (). Där kan man utläsa var ett visst bolag har för avsikt att placera sina nya antenner för ett angi- vet system . Skyldigheten att lämna uppgifter om framtida radioplanering är mer långtgående än så, men de flesta uppgifterna är inte offentliga. Exempelvis är inte uppgiften om när en viss antenn förväntas tas i drift offentlig och inte heller operatörens redovisade avsikt att använda en redan existerande antennbärare. Uppgifterna om var operatörerna avser att placera nya antenner är en del av besluts- underlaget när kommunerna tar ställning till bygglovsansökningar för och även när de tar ställning till huruvida det skall krävas att nya dimensioneras för att tåla ytterligare belastning. Den finska regleringsmyndigheten, , kon- staterade i ett beslut att inget teleföretag ensamt eller tillsammans med andra har ett betydande marknadsinflytande på marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15) i . I fanns fyra operatörer med egna mobilnät : , , Finnet Verkot samt Mobiltelefon. De tre första hade praktiskt taget nationell täckning, men TeliaSoneras nät är större än konkurrenternas. Utöver dessa fyra finns tolv oberoende tjänsteoperatörer. De tre största operatörernas andelar av abonnemangen är, enligt , TeliaSonera , med och Finnet med . Trafikvolymen är dock avsevärt större i TeliaSoneras nät än i något av konkurrenternas. TeliaSonera har av samtalen, och Finnet . Det är TeliaSonera, och som har tilldelats de finländska licen- serna för UMTS. Av licensvillkoren framgår, som enda täcknings- krav, att operatörerna skall täcka av befolkningen genom egna nät. Det anges dock inte någon särskild tidpunkt när detta krav skall var uppfyllt. I ägs för mobil kommunikation av ett antal sär- skilda mastbolag. Dessa bolag ägs i sin tur av operatörerna på marknaden. Mastbolagens verksamhet går ut på att uppföra och äga nya men även på att hyra ut inplaceringar i befintliga . Enligt uppgift drivs mastbolagen på kommersiell basis och uthyr- ningen av inplaceringar sker såväl till ägarbolagen som till andra operatörer på marknaden. Det finska regelverket vad gäller möjligheterna till tvingande mast- delning har större likheter med det svenska än det danska. En avgö- rande skillnad mot de svenska reglerna är dock att möjligheterna att förordna om tvingande samlokalisering förefaller vara större i , åtminstone teoretiskt. I återfinns bestämmelserna om mastdelning i kommuni- kationsmarknadslagen från (393/2003). I lagens 26 § andra stycket anges att kan ålägga även andra bolag än de som har betydande marknadsinflytande en skyl- dighet att hyra ut en antennplats i en radiomast eller en kabelkanal. Detta kan ske om det inte är ändamålsenligt att bygga en parallell radiomast eller kabelkanal, pga. miljövårdskäl, naturskyddskäl, markanvändningsplanering eller någon annan därmed jämförbar orsak. I förarbetena till bestämmelsen anges att det sista stycket harmoniserar med artikel 12.1 i ramdirektivet (regeringens propo- sition 112/2002). Det bör påpekas att bestämmelsen ändrats efter att EG-direkti- ven infördes, men att det fanns bestämmelser om samlokalisering redan tidigare. De äldre bestämmelserna var mer långtgående och där beaktades inte konkurrensskäl. Denna regel är mer generös än den svenska och den tar dessutom direkt sikte på frågan om huru- vida det bör byggas en ny mast för att täcka det behov som upp- kommit eller om behovet kan täckas genom att man använder befintlig infrastruktur. Genom att bestämmelsen är utformad som den är i förefaller det uppenbart att Kommunikations- verket inte behöver pröva frågan om bygglov för en mast innan man tar ställning till frågan om mastdelning. Av de upplysningar som utredningen fått från framgår att det frivilliga samarbetet om mastdelning mellan operatörerna fungerar mycket väl. Inte i något fall har det ens varit aktuellt att använda sig av möjligheten att tvinga fram en samlokalisering. Det finns därför inte underlag för att bedöma hur regeln i 26 § kommu- nikationslagen kan tolkas eller hur väl den fungerar. I fanns två operatörer med egna mobilnät – Mobil och . Utöver dessa två finns ett antal mindre operatörer utan egna nät, varav de största är , Tele2 och Chess med vardera av omsättningen på mark- naden . Redan innan EG-direktiven införlivades i norsk lagstiftning bedömdes företagen ha ett så starkt inflytande på marknaden för mobiltelefoni att det hade funnits skäl att vidta åtgärder mot bolagen. Detta har bl.a. inneburit att bolagen varit förpliktade att erbjuda varandra samlokalisering i respektive bolags . Besluten är fattade enligt den tidigare gällande tele- lagen, där det bl.a. angavs att en marknadsandel på eller mer normalt skulle tala för att ett bolag har en dominerande ställ- ning. Besluten ersätts dock av nya beslut, som är tagna efter en analys i enlighet med de nya reglerna. Den norska regleringsmyndigheten, Post- og Teletilsynet, har i sin pågående analys av marknad 15 (2005) funnit att Mobils marknadsandel i slutförbrukarledet är medan marknadsandelen som nätverksoperatör är ; den senare siffran ligger över kommissionens tröskel för när en aktör kan anses ha ett betydande markandsinflytande. Mobil bedöms också kunna agera oberoende av NetCom och andra konkurrenter, kunder och användare. Post- og Teletilsynet bedömer därför att Mobil skall vara SMP-operatör på marknad 15. Detta gäller däremot inte NetCom. för färdigställandet av detta betänkande hade Post- og Teletilsynet ännu inte fattat slutligt beslut avseende marknad 15. Mobil, NetCom och Hi3G har tilldelats UMTS-licenser i . Enligt de norska licensvillkoren skall de olika operatörerna uppfylla något olika krav på täckning. Enligt licens skall bolagets nät täcka 3 750 000 av landets invånare och 75 000 kva- dratkilometer av landets yta . Enligt NetComs licens skall bolagets nät täcka en något mindre del av befolkningen och ytan – 3 401 600 personer respektive 50 046 kva- dratkilometer. Utöver de ovan angivna täckningskraven gäller sär- skilda krav på täckning i större städer och tätorter. Hi3G fick sin licens och har som enda täckningskrav att bolagets eget nät skall täcka av befolkning. De uppgifter utredningen fått från Post- og Teletilsynet är att Mobil och för överlämnandet av detta betänkande har eller snart kommer att ha uppfyllt de angivna täckningskraven. Hi3G hade ännu inte påbörjat att bygga ut sitt nät. är i egenskap av EFTA-land bundet av EG-direktiven på området för elektronisk kommunikation. I regleras möjlig- heterna till gemensamt nyttjande av t.ex. mobilmaster i en separat lag – ekomloven. I kan ett förordnande om samlokalisering, i betydelsen gemensamt bruk av egendom i form av lokaler, m.m. som används för elektronisk kommunikation, ske i situationen där en operatör genom expropriation fått möjlighet att uppföra en mast. Därutöver finns möjligheter att förordna om en samlokalisering, liknande den som föreskrivs i 4 kap. 14 § LEK, nämligen när hän- syn till ett effektivt bruk av resurser, miljö, säkerhet eller andra samhällsintressen säger att en duplicering av infrastrukturen bör undvikas. Det har ännu inte varit aktuellt att fatta några beslut i enlighet med dessa regler. Slutligen kan en operatör med ett betydande marknadsinflytande åläggas att tillmötesgå rimliga krav på samlokalisering eller annat gemensamt nyttjande av infrastruktur. Den senaste analysen av marknad 15 som gjorts av den neder- ländska regleringsmyndigheten (en Telecommunicatie Autoriteit – OPTA) är . Där är slut- satsen att det inte finns någon operatör med ett betydande mark- nadsinflytande i . Marknaden anses således ha till- räcklig konkurrens. hade de tre största operatörerna följande marknads- andelar mätt i antal abonnemang: KPN Mobile , och T-Mobile . Motsvarande siff- ror var att KPN Mobile hade 30–, 20–och T-Mobile 10–. Mätt i omsättning 2003 hade KPN Mobile 30–, 20–och T-Mobile 15–. Räknat i HHI (se kapitel 5 för en definition och förklaring) har en relativt låg grad av koncentration. I regleras frågor om mastdelning genom kommuni- kationsmarknadslagen . I artikel 3.11 anges att inneha- varna av en licens skall vara ömsesidigt förpliktade att tillmötesgå rimliga krav på att dela installationsplatser i luften, för att man skall få använda ett frekvensband för elektronisk kommunikation. De tekniska möjligheterna skall alltid beaktas. I tredje stycket samma bestämmelse anges att innehavare som anges i paragraf 1 skall göra ett delat användande tillgängligt till ett rimligt pris. I är således mastdelning ett generellt åtagande för alla operatörer – inte beroende av att en viss operatör ansetts ha ett betydande inflytande på marknaden. Att de tekniska möjligheterna skall beaktas innebära förmod- ligen att en invändning om bristande kapacitet är ett hinder mot att förelägga mastdelning. Det framgår dock inte av de nederländska reglerna huruvida det skulle vara möjligt att kräva att mastägaren låter anpassa masten för att en inplacering skall kunna ske. Enligt bestämmelsen skall ersättning bestämmas till ett rimligt pris. De nederländska reglerna är relativt nya, och de upplysningar utred- ningen fått är att de inte tillämpats i något fall. 8 Överväganden och förslag I detta kapitel redogör vi för våra förslag till förändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och i (1987:10) (PBL). Våra förslag innebär förändringar som kan tänkas rubba den avvägning mellan politiska mål och mark- nadsincitament som finns med i lagen om elektronisk kommunika- tion. I de första avsnitten beskrivs därför denna avvägning, och vi gör en bedömning av hur denna avvägning påverkas av våra förslag. I avsnitt 8.2 tecknar vi den samhällsekonomiska bakgrunden för regleringar på marknader för mobil kommunikation samt analy- serar vilka konsekvenser ökade möjligheter till tvingande sam- lokalisering kan tänkas få på investeringsviljan. I avsnitt 8.3 redo- görs därefter, mer övergripande, för slutsatserna av utredningens analys angående behovet av förändringar i de regler som påverkar möjligheterna till samlokalisering. Frågan om i vilken mån ökat samnyttjande av kan tänkas påverka driftsäkerheten i näten och möjligheterna att ringa nödsamtal behandlas i avsnitt 8.4. Avsnitten 8.5 och 8.6 innehåller utredningens närmare över- väganden och förslag vad gäller förändringar i LEK och PBL, medan vi i avsnitt 8.7 redovisar våra synpunkter på det förslag som presenterat om ledningsrätt i lös egen- dom. I avsnitt 8.8 beskriver vi varför vi anser att hela processen fram till en samlokalisering kommer att fungera bättre om våra för- slag genomförs. Slutligen pekar vi, i avsnitt 8.9, på att det behövs tydlig vägledning för kommuner, andra myndigheter och bolag vid utbyggnad av mastinfrastruktur och nya nät för mobil kommuni- kation, oavsett regelverkens utformning. 8.2Reglering av marknader för mobil kommunikation 8.2.1Grunder för en förändrad reglering I detta avsnitt formuleras utgångspunkterna för utformningen av den regleringspolitik som tillämpas allmänt inom EU och i samt på telemarknaderna. Fram till ungefär 1980 var den domine- rande synen på reglering av monopol att den kostsamma infra- struktur som utgör grunden för marknadsmakt genomgår en för- hållandevis långsam och överblickbar teknisk utveckling. kallas detta synsätt för det statiska. Synsättet bygger på att tekniken förändras långsamt och det därför är relativt okomplicerat att välja rätt teknik för dessa företag. Under dessa förutsättningar kan stordriftsfördelar och andra tekniska odelbarheter leda till att vissa marknader domineras av ett eller ett fåtal företag. Då tenderar också konsumentpriserna att sättas högre än vad som är förenligt med samhällsekonomisk effektivitet. Ett sådant synsätt har utgjort ett skäl för ett offentligt ägande (den dominerande lösningen i fram till ca 1990) eller en reglerad men privat monopolverksamhet (vanligt i ). Båda lös- ningarna syftar till att åstadkomma en mer effektiv resursallokering genom en politisk kontroll av priserna. Modellen med offentligt ägande bygger på att tjänstemän och experter, anställda vid offent- ligt ägda monopol, på ett objektivt sätt kan planera för den infra- struktur och den verksamhet som behövs i samhället. Olika teoretiska perspektiv har varit utgångspunkter för att kritisera ett sådant synsätt. Det perspektiv som utredningen främst vill lyfta fram i detta sammanhang bygger på teorin om driv- krafterna för teknisk utveckling. Enligt denna teori drivs företag av möjligheten att göra större vinster genom att introducera nya varor och nya tekniker som är överlägsna etablerade varianter – både kvalitetsmässigt eller kostnadsmässigt. Genom att erövra ett för- språng på marknaden kan företaget ta ut priser som överstiger den statiska teorins marginalkostnader. Dessa möjligheter och övervinster observeras dock av konkurrerande företag, som då ger sig in på marknaden och konkurrerar genom att sälja snarlika varor till lägre priser. har övervinsterna konkurrerats bort, och företag som vill nå en bättre lönsamhet måste därför förnya sina produkter och produk- tionstekniker. En viktig implikation av teorin om teknisk utveckling är att det dominerande statiska synsättet med långsam och överblickbar tek- nisk utveckling kan behöva modifieras. Det avgörande argumentet är att en politik som underlättar en snabb teknisk utveckling kan leda till högre välfärd. På en marknad med snabb teknisk utveckling kan det därför vara viktigare för politiker att orientera politiken mot att främja en optimal teknisk utveckling, snarare än att sträva efter statiskt effektiva priser.