sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Delbetänkande av Utredningen om samlokalisering för elektronisk kommunikation SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka behovet av ändrade regler för samut- nyttjande av m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunikation. Genom beslut förordnades generaldirektören som särskild utre- dare. Som experter i utredningen förordnades verksjuristen , kanslirådet , kansli- rådet , projektledaren , professorn , rättssakkunnige , kanslirådet , experten , specialisten , arkitekten , avdelningsrådet samt professorn . entledigades fr.o.m. och departements- sekreteraren förordnandes som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och projektledaren förordnades som expert från . Utredningens sekreterare är kanslirådet , hovrättsassessorn och nationalekonomen . Genom tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att även utvärdera beslutsprocessen enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och lämna förslag till åtgärder som kan effektivisera processen. Det arbetet skall redovisas . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om sam- lokalisering för elektronisk kommunikation, överlämnar härmed sitt delbetänkande När en räcker – mastdelning för miljön. Här ige- nom är utredningens arbete i enlighet med de ursprungliga direkti- ven avslutat. Utredningens arbete fortsätter i enlighet med tilläggs- direktivet. Förslag till lag om ändring i (1987:10) .................................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:389) om Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (1987:383) ................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ......................... Uppdraget och dess genomförande .............................. Marknaderna för mobil kommunikation ................................ Fungerar marknaden för mobila kommunikationer väl? 2.4Politiska önskemål om mobila kommunikationers Miljöeffekter av mastutbyggnaden.......................................... Avvägning mellan effektivitet och naturmiljö........................ 3.2EG-direktiven på området för elektronisk 3.3Samlokalisering enligt lagen om elektronisk Samlokalisering av konkurrensskäl .............................. 3.3.2 Samlokalisering av bl.a. miljöskäl................................. Post- och tillämpning av 3.4Prövning av uppförande av ny anläggning för 3.4.2 Prövning enligt ........................... Befintlig och förväntad mastutbyggnad.................................. 4.4.2 Annan infrastruktur ..................................................... 4.5Hur går det till när man skall se ut en lämplig placering för en basstation? Marknader för elektronisk kommunikation och Konkurrensen på marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15) .......... 5.2.1 Företag som agerar på marknaderna för mobil 5.2.5 Operatörer med betydande inflytande på 5.2.6 Sammanfattning av bedömt konkurrensläge............. Marknaden för inplaceringar ................................................. 5.3.1 Bedömt behov av basstationer och samt faktisk utbyggnad av ...................................... 5.3.2 Företagens agerande på inplaceringsmarknaden......... 5.4Marknaderna för överföringstjänster för ljudradio och tv i marknät ............................................................................ Kommuners och andra myndigheters arbete med 6.1.2 PTS tillämpning av lagen............................................ 6.1.3 Utredningens bedömning av PTS agerande.............. 6.2.2 Vad har karaktäriserat kommunernas handläggning av bygglovsärenden?............................ 6.2.3 Intervjuer med ett urval kommuner .......................... 6.2.4 Utredningens bedömning av kommunernas 6.3.2 Länsstyrelsernas handläggning av överklagade samrådsärenden enligt 12 kap. 6 § MB....................... 6.3.4Slutsatser om Länsstyrelsernas handläggning av överklagade bygglovsbeslut och av 6.4.2 Regeringsuppdrag avseende utbyggnad av Metoder för landskapsanalyser................................... 6.4.4 granskning av uppsikt över plan- och byggnadsväsendet............................... 6.4.5 Tolkning av myndighetens agerande (strategier)...... Luftfartsstyrelsen och Försvarsmakten ................................ Överväganden ..........................................och förslag Reglering av marknader för mobil kommunikation – 8.2.1 ...........................Grunder för en förändrad reglering 8.2.3 Konsekvenser på investeringsviljan av skärpta 8.2.4 Iakttagelser av särskild betydelse för våra Slutsatser ..........................................av utredningens analys 8.3.1 .........................Behovet av en förändrad lagstiftning Driftsäkerhet .................................................och nödsamtal Förändringar .............................................i 4 kap. 14 § LEK 8.5.1 Ökade möjligheter till förordnande om 8.5.2 ..Krav på anpassning och ombyggnation av en mast 8.5.3 .................Ersättning vid beslut om samlokalisering 8.5.4 .....Rätten att initiera ett ärende om samlokalisering 8.5.5 .........Omedelbar prövning i samlokaliseringsfrågan 8.5.6 ..............Vem skall fatta beslut om samlokalisering? 8.5.7 Behovet av upplysningar om framtida radioplanering och befintliga installationer 8.5.8 ...Konsekvenser på andra marknader av våra förslag 8.6.1 Behov av medel för att främja samlokalisering i 8.6.2 Lokalisering av bebyggelse och krav på Förutsättningar för bygglov ....................................... 8.6.4 Krav på tekniska egenskaper ...................................... 8.6.5 Krav på att möjliggöra samlokalisering...................... Bemyndigande till regeringen..................................... 8.6.7 Bättre underlag för kommunens 8.6.8 Andra aktörer skall få tillfälle att yttra sig................. 8.6.9 förslag om delegation till 8.7 Ledningsrätt i tomträtt .......................................................... 8.8 En effektivare ordning – några avslutande synpunkter........ 8.9Behovet av vägledning vid utbyggnad av för Konsekvenser av förslagen ......................................... Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser......... Konsekvenser i övrigt............................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslaget till lag om ändring i (1987:10)................................................................................. konstruktionsregler (BFS 1993:58) Code Division Multiple Access för arbetsliv och social vetenskap lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Time Division Multiple Access Utbyggnaden av nät för mobil kommunikation kräver att de anten- ner som behövs för systemen kan placeras på lämpliga platser. Antenner kan antingen placeras i särskilt uppförda eller torn eller på höga byggnader eller andra anläggningar. I pågår utbyggnaden av tredje generationens mobilnät (UMTS eller ). Tre tillståndshavare bygger nät – delvis i samarbete bola- gen emellan, delvis parallellt. UMTS-tekniken gör att antenner behöver placeras närmare var- andra än i redan befintliga nät. Enligt tillståndsvillkoren skall 8 860 000 invånare i täckas av näten när utbyggnaden är färdig. Tekniken och täckningskraven har skapat ett stort behov av antennplaceringar; i viss omfattning har operatörerna kunnat använda redan befintliga och andra placeringar, men utbyggnaden har också skapat ett stort behov av att uppföra många nya . Svensk och europeisk politik för elektroniska kommunikationer bygger på att tjänsterna kan tillhandahållas mest effektivt genom privata företag i konkurrens. Man kan också tänka sig att de kom- mersiella drivkrafterna räcker långt för att tillhandahålla en sam- hällsekonomiskt effektiv infrastruktur. Det finns dock skäl till att den infrastruktur som företagen bygger kan avvika från den som är samhälleligt önskvärd. De två viktigaste skälen är dels att företagen inte fullt ut kan väntas beakta den förfulande inverkan på stads- och landskapsbilden som har, dels att de kommersiellt motiverade näten kan väntas få en mindre och annan geografisk utbredning än vad som är önskvärt av främst regionalpolitiska skäl. Fördelarna med att göra infrastrukturen hos en etablerad opera- tör tillgänglig för konkurrenterna är att förfulande intrång i stads- och landskapsbilden kan undvikas och att det snabbare kan leda till en situation där flera operatörer konkurrerar. den mer effektiv. Nackdelarna är att en sådan ökad konkurrens leder till att det etablerade företagets lönsamhet minskar, och där- med minskar också drivkrafterna för att göra framtida investeringar i marknaden. En reglering bör vara utformad så att handläggningen av leder till en önskad avvägning mellan å ena sidan intresset för att tillräckligt många finns för en effektiv infrastruktur- konkurrens och för en önskad täckning, och å andra sidan intresset av hänsyn till natur- och kulturvärdena samt tillstads- och landskapsbilden. Behovet av att uppföra nya minskar således om befintliga och nytillkommande delas av flera operatörer, vilket brukar benämnas samlokalisering. Tekniska hinder mot en samlokalisering kan vara att den befintliga mastens placering är felaktig utifrån det andra bolagets behov och planer. Ett annat hinder kan vara att ytterligare utrustning inte får plats i masten. Det första hindret kan i vissa fall övervinnas genom att bolaget modifierar sin radioplane- ring. Det andra hindret kan ofta åtgärdas genom att man ändrar eller bygger om masten. Om operatörerna inte kan enas om en samlokalisering på frivillig väg finns två vägar angivna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) för att tvinga igenom en sådan åtgärd. Den första möjligheten förutsätter att tillsynsmyndigheten på området för elektronisk kommunikation, (), efter en marknadsanalys konstaterar att det finns minst en operatör på en viss delmarknad som har ett betydande inflytande på mark- naden och att det därför finns anledning att vidta åtgärder för att förbättra konkurrensen. En tänkbar sådan åtgärd kan vara att den aktör som har ett betydande inflytande på marknaden skall tillåta samlokalisering i företagets . Den andra möjligheten utgår från bedömningen av en enstaka mast. Om PTS konstaterat att det krävs mastdelning i ett konkret fall för att skydda miljön, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå målet för fysisk planering, kan myndigheten förordna om detta. Det finns två marknader där det skulle kunna bli aktuellt att för- ordna om samlokalisering för att främja konkurrensen. Den första är marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15) och den andra är marknaden för över- föringstjänster för ljudradio och tv (marknad 18). I båda fallen finns ett intresse av att undvika onödiga av miljöskäl. Det finns även ett samband mellan samlokalisering av konkur- rensskäl och samlokalisering av miljöskäl. Om det blir aktuellt att förordna om samlokalisering av konkurrensskäl blir det i stor utsträckning överflödigt att överväga att förordna om samlokalise- ring av miljöskäl. PTS har beslutat att det på marknaden för tillträde till och sam- talsoriginering i allmänna mobilnät tills vidare råder tillräcklig kon- kurrens. Myndigheten har även beslutat att det på marknaden för överföringstjänster för ljudradio och tv finns en operatör med ett betydande marknadsinflytande – . PTS överväger åtgärder som innebär olika former av gemensamt nyttjande av infrastruktur. Utredningen bedömer därför att det sannolikt inte är aktuellt att förordna om samlokalisering av miljöskäl på denna senare marknad. Det har skett en omfattande utbyggnad av basstationer och för UMTS. I samband med denna utbyggnad har en omfat- tande mastdelning kommit till stånd, och en marknad för inplacer- ingar av antenner i har växt fram. Det återstår dock en mycket stor utbyggnad innan operatörernas tillståndsvillkor för UMTS har uppfyllts. Operatörerna agerar utifrån affärsmässiga utgångspunkter, och detta leder ofta till frivilliga överenskommelser om samlokalisering i . Nya och mindre operatörer uppger dock att de haft svårt att få till stånd avtal om samlokalisering. Samlokalisering enligt lagen om elektronisk kommunikation (LEK) Samlokalisering i en mast av konkurrensskäl enligt bestämmelserna i 4 kap. 4 § LEK kan endast bli aktuell om minst en operatör kan konstateras ha ett betydande inflytande på en viss marknad och det bedöms att skyldigheten att lämna tillträde till är en lämplig åtgärd för att förbättra konkurrensen. Utredningens bedömning är att samlokalisering i inte är aktuell på denna grund. Ett beslut om samlokalisering eller andra möjligheter till gemen- samt nyttjande av egendom eller annat kan också meddelas om en sådan åtgärd krävs för att skydda miljön, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering (4 kap. 14 § LEK). Utredningen kan konstatera att det i bestämmelsen och som den kommit att tillämpas finns tre hinder mot en mera utbredd användning av bestämmelsen: Det första hindret består av att frågan om bygglov för upp- förande av en ny mast enligt PTS måste ha prövats av en kom- munal byggnadsnämnd innan det kan bli aktuellt att ta ställning till en begäran om samlokalisering. Detta fördröjer en prövning av frågan om samlokalisering. Det andra hindret, som har samband med det första, utgörs av den snäva lydelse som det grundläggande kriteriet för en sam- lokalisering har, nämligen att åtgärden skall krävas för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. Det tredje hindret utgörs av att ett beslut om mastdelning bara kan fattas när det finns ledig kapacitet i masten. Det finns alltså inte stöd i nuvarande regelverk för att kräva att en mastägare skall kunna vidta några åtgärder för att möjliggöra en inplacer- ing. Utredningen anser att 4 kap. 14 § LEK bör förändras för att bättre bidra till den mastdelning som är önskvärd av miljöskäl m.m. Det måste dock ske en avvägning mellan behovet att skydda miljön och behovet att inte snedvrida konkurrensen på marknaden. En tving- ande samlokalisering kan bara bli aktuell när miljöeffekterna är av Det är inte rimligt att kräva en samlokalisering om mil- jöpåverkan eller annan påverkan av att bygga en ny mast är så obe- tydlig att den inte behöver beaktas. Det måste därför finnas någon form av begränsning i möjligheterna att tvinga igenom en samloka- lisering. Utredningen föreslår att det skall vara möjligt att förordna om samlokalisering eller andra möjligheter till ett gemensamt nyttjande av egendom eller annat om en sådan åtgärd är av betydelse för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. En sådan förändring leder till att en ansökan om samlokalisering skall kunna tas upp utan att man behöver avvakta en bygglovsprövning. Utredningen har konstaterat att det går att anpassa en redan befintlig mast genom åtgärder som oftast är betydligt billigare än att bygga en ny mast. Sådana åtgärder kan t.ex. vara att en mast sta- gas om för att tåla en större vindlast eller att en ytterligare sektion byggs på en mast så att det finns plats för fler antenner. Det är relativt vanligt att mastdelning sker på frivillig basis och att anpass- ningar sker som bekostas av den tillkommande operatören. Den mest drastiska åtgärd som kan behövas är att en befintlig mast byts ut mot en ny och större mast. Utredningen anser dock inte att det skall gå att kräva ett mastbyte för att möjliggöra en samlokalisering. Vi föreslår att det anges i 4 kap. 14 § LEK att ett förordnande om samlokalisering får förenas med en skyldighet för den förpliktade att genomföra stagning eller påbyggnad av en mast eller andra lik- nande åtgärder som krävs för att ett tillhandahållande skall kunna ske. Uppkomna kostnader för att bygga om eller anpassa masten skall ersättas av den inplacerande operatören. Vi föreslår vidare att sådana kostnader skall beaktas när ersättningen för själva inplacer- ingen bestäms. När man avgör ett ärende om samlokalisering är synpunkterna från den kommun där masten finns en väsentlig del av PTS besluts- underlag. Utredningen föreslår därför att det i förordningen om elektronisk kommunikation skall tillföras att kommunerna skall höras i ett ärende om samlokalisering, om det inte är uppenbart att detta inte behövs. Effekter på andra marknader Utredningen utgår i sitt resonemang främst från situationen på marknaderna för mobil kommunikation, särskilt vad gäller utbygg- naden av flera parallella nationella nät. Det innebär dock inte att resonemanget saknar betydelse för andra marknader. Det går t.ex. att tänka sig en situation där en operatör är intresserad av att pla- cera antenner i en tv-mast med stöd av reglerna i 4 kap. 14 § LEK. Om det är frågan om att en operatör på marknaden för mobil kommunikation vill placera sig i en sådan mast är detta oftast inte något problem utan inplaceringen kan ske efter avtal med mastäga- ren. Men det går också att tänka sig en situation där en operatör önskar placera en ny tv-antenn i en redan befintlig tv-mast. Även sådana åtgärder omfattas av 4 kap. 14 § LEK. Bygglov för ny mast – förändringar i (PBL) Att uppföra för elektronisk kommunikation kräver bygglov enligt 8 kap. 2 § 5 p (1987:10). Kommunerna har under den utbyggnad som skett belastats hårt av ansök- ningar om bygglov för . Utredningen bedömer att det saknas en väl förankrad och enhetlig metod för att beskriva och bedöma konsekvenser för stads- och landskapsbilden av en utbyggnad av för elektronisk kommunikation. Ett annat problem är att det inte finns tillräcklig samordning mellan operatörerna vid utbyggnad av mobilsystemen. Mobil- operatörerna känner inte till varandras utbyggnadsplaner, och det inträffar inte sällan att operatörer ansöker om bygglov på när- belägna platser vid parallell utbyggnad av konkurrerande system – där samlokalisering varit både möjlig och önskvärd. Detta kan leda till risker för att kommunerna tillåter mastetablering som i ett längre perspektiv inte är önskvärda. Utredningen föreslår därför att det bör klargöras att en ansökan om bygglov för en mast eller ett torn för elektronisk kommunika- tion skall innehålla utredning om möjligheterna att samlokalisera i en befintlig anläggning. Saknas sådana uppgifter skall byggnads- nämnden kunna förelägga sökanden att avhjälpa bristen i enlighet med 8 kap. 20 § andra stycket PBL. Utredningen föreslår därför att det tas in en erinran om detta i plan- och byggförordningen (PBF). Ett problem vid mastutbyggnad är att masterna enbart är dimensionerade för mastägarens egna behov och att mastdelning därför inte är möjlig. Genom de förändringar vi före- slår i LEK införs en skyldighet för mastägaren att anpassa masten för att möjliggöra inplaceringar. Detta kan dock i någon mån ses som en kapitalförstöring, om det innebär att en ny mast måste byggas om eller, efter avtal mellan parterna, bytas ut för att möjliggöra en samlokalisering. Det kan i allmänhet inte anses vara en god hushållning med mark och miljö att placeras på korta avstånd från varandra, om samlokalisering är möjlig som ett alternativ. Utredningen föreslår därför att det skall kunna ställas krav på att en sådan annan anlägg- ning än byggnad som anges i 8 kap 2 § första stycket PBL skall vara utformad så att den medger samlokalisering av utrustning i samma anläggning, om den tillsammans med andra befintliga eller till- kommande anläggningar av samma slag kan få en betydande inver- kan på stads- eller landskapsbilden och på natur- eller kultur- värdena på platsen och detta minskar sådan inverkan. Vilka anläggningar detta gäller kan variera med hänsyn till teknisk utveckling och marknadsförutsättningar, t.ex. i form av konkurrensutsättning av tidigare monopolmarknader. För att man skall åstadkomma en flexibel lagstiftning bör regeringen kunna föreskriva vilka anläggningar som omfattas av kraven för vissa slag av anläggningar att möjliggöra samlokalise- ring. Enligt utredningen är det bara aktuellt att ställa upp ett sådant krav för att uppföra eller torn för elektronisk kom- munikation. För att säkerställa att kommunen får tillräcklig information från andra aktörer föreslår utredningen att bestämmelserna i 8 kap 22 § PBL om skyldighet att bereda sakägare och andra tillfälle att yttra sig över en bygglovsansökan utökas så att skall bereda även aktörer som innehar eller kan antas ha för avsikt att uppföra anläggningar av samma slag i närheten tillfälle att yttra sig. Kravet på utökad underrättelseskyldighet i PBL skall gälla för en sådan annan anläggning än byggnad för vilken krav om utformning som medger samlokalisering av utrustning kan ställas. Samlad effekt av förändringar i LEK och PBL Utredningen föreslår förändringar i såväl LEK som PBL, för att samlokaliseringar skall komma till stånd i fler fall än vad som är fallet. Den grundläggande utgångspunkten är att antalet frivilliga avtal skall öka. När operatörerna inte kan enas skall det dock vara möjligt med tvingande åtgärder. Processen innebär att PTS skall lösa konflikten när parterna inte kommer överens, i de fall där tvingande samlokalisering är en möj- lighet enligt 4 kap. 14 § LEK i sin nuvarande lydelse. Endast i de fall där det inte finns förutsättningar för en samlokalisering enligt de nya reglerna skall operatören vara hänvisad till att söka bygglov för en ny mast. I två särskilda hänseenden hänger processen enligt LEK och PBL ihop, även om det är frågan om separata system – dels kan ett beslut om att avslå en begäran om att få samlokalisera enligt LEK vara en viktig del av en sådan utredning som skall finnas med i en ansökan om bygglov för en ny mast, dels medför de krav som enligt utredningens förslag skall kunna ställas på anläggningarnas utformning för att klara framtida samlokalisering i samband med bygglovsbeslut att det blir enklare att besluta om samlokalisering med stöd av LEK. Förhoppningen är dock att utredningen om möjligheterna till samlokalisering i första hand skall leda till att fler samlokaliseringar kommer till stånd på frivillig väg. Våra förslag bedöms leda till klara miljövinster i form av färre intrång i landskapet. Förslagen leder till lägre kostnader totalt sett för operatörernas inplacering och för mastbyggen. En snabbare process för inplacer- ing gynnar i första hand nya, mindre operatörer, och kan till viss del missgynna stora, etablerade operatörer. Båda dessa effekter bedöms dock som små. Företagen belastas också med något högre kostnader för att söka bygglov. Den sammantagna nettoeffekten för företagen är dock förmodligen liten, men positiv. PTS får ökade tillsynskostnader genom att man får handlägga något fler samlokaliseringsärenden än . PTS finansierar dock sina tillsynskostnader genom avgifter från anmälda operatörer, och därför kommer de ökade kostnaderna att betalas av företagen och ytterst av kunderna. Kommunerna får något större kostnader för bygglovsansökningar men å andra sidan får man troligen färre ansökningar. Kommunerna bör dessutom ha möjlighet att ta ut ökade kostnader genom ändrad avgiftssättning för denna typ av bygglov. Den sammantagna effekten på kommunernas kostnader för handläggning av bygglovsärenden avseende bedöms därmed som liten eller ingen alls. De föreslagna regelförändringar- nas effekter på drivkrafterna för investeringar, riskerna för kartell- samarbete och därmed marknadens långsiktiga effektivitet, bedö- mer utredningen blir små.