sou · GTB376 · 2006-01-01 00:00:00 — ge förslag om tillämpning, omfattning, utformning och storlek hos en eventuell avgift samt i förekommande fall uppbörd, förvaltning, tillsyn och sanktioner, analysera övriga finansieringsformer och då särskilt en allmän fiskevårdsavgift, och lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Regeringens direktiv (2004:133) återges i sin helhet i bilaga 1. Den särskilde utre- daren och sekreterarna har haft sex sammanträden med experterna. Utredningen har haft ett eller flera möten med bransch- organisationerna SPOFA Spöfiske, Svenska () och (SweBoat). Utredningen har också haft möten med Stiftelsen och () samt haft kontakter med för Fisketurismföretagare () och fiskeredskapsleverantörerna och Svendsen Sport A/S. Vidare har utredningen sammanträtt med (Sportfiskarna) och (Fiskevattenägarna). Utred- ningen har även haft kontakt med berörda myndigheter som , , Kammarkollegiet och några av länsfiskekonsulenterna vid länsstyrelserna. Utredningen har deltagit vid landets första renodlade sportfiskemässa den 1–. Huvudsekreteraren har därtill deltagit vid den fjärde internationella sportfiskekonferensen i den 12–. Utredningen har vidare besökt det danska Fiskeridirektoratet i samt Jord- och skogsbruksministeriet i . Utredningen har därtill sammanträffat med företrädare för Direk- toratet för naturförvaltning i . Utredningen har även varit i kontakt med myndigheter ansvariga för fiskerifrågor, på federal nivå i och delstatlig nivå i i , samt i och , , , och i . Utredningen har därtill inhämtat information och material om fiskevårdens finansiering även i andra länder. Slutligen har utredningen, när det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag, samrått med Närings- livets regelnämnd. 2 Fiskevård och fritidsfiske Utredningens uppdrag är att se över och lämna förslag om den framtida finansieringen av fiskevården. Det finns därför anledning att inledningsvis ta upp frågan om vilken verksamhet det är som den framtida finansieringen skall avse; d.v.s. vad är fiskevård? I detta kapitel kommer utredningen därutöver att ge en översiktlig beskrivning av andra termer och förhållanden som är av betydelse för den fortsatta framställningen. Bland annat kommer att redogöras för det svenska fritidsfisket och terminologin kring olika kategorier fiskande samt ges en kortare presentation av de regler som gäller i fråga om tillträde till svenska fiskevatten. Dessutom skall utredningen kort redovisa några av de skäl som finns för att förstärka finansieringen av fiskevården. 2.2Vad är fiskevård? Fiskevård kan ju framstå som ett enkelt och okomplicerat begrepp. Enligt sin lydelse handlar det om vård av fiskeresursen snarare än fiskresursen. Det är således fisket som i första hand skall vårdas, inte fisken. Denna distinktion spelar dock inte särskilt stor roll, eftersom vård av fiskeresursen förutsätter vård av fiskresursen. Helt klar är termen emellertid inte. På vilka sätt skall fisket och fisken vårdas? I fiskelagen (1993:787) förekommer begreppet endast i 19 §. Där stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar fisket med avseende på vilken fisk som får fångas, användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap, fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål, och användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom. Enligt 19 § andra stycket får också meddelas föreskrifter för fiskevården som avser förbud mot att behålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller att omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fisk. Genom 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen har regeringen delegerat föreskrifts- rätten till , såvitt avser fiske i havet, längs kusterna samt i , , , och i Jämt- land (de fem ), till första definitiva vandringshindret. Vad fiskelagen åsyftar med fiskevård torde dock inte helt sammanfalla med det som vanligen avses med fiskevård. I 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden (se vidare avsnitt 2.5) stadgas att fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter kan sammanföras till ett fiskevårdsområde, i syfte bl.a. att samordna fiskets bedrivande och fiskevården. I lagens förarbe- ten angavs att fiskevård kan utövas dels genom direkta åtgärder, dels genom indirekta åtgärder som t.ex. bestämmelser om fiskets vård och bedrivande. I begränsade vattenområden som sjöar och vattendrag angavs den direkta fiskevården vara mer verkningsfull än i kustvatten och hav, där man oftare är hänvisad till att reglera fisket1. Som exempel på direkta åtgärder nämndes fiskutsättningar och biotopförbättrande åtgärder. Den fiskevård som avses i fiskelagen kan mot bakgrund av detta resonemang beskrivas vara av indirekt karaktär. I princip kan stora delar av den statliga fiskeregleringen i sig anses utgöra fiskevård av indirekt natur. Det finns således inte några klara och skarpa gränser mellan fiskevård, fiskeförvaltning och fiskereglering. Den fiskevård som skall finansieras med utredningens förslag kan dock knappast inbegripa fiskereglering; däremot kan tillsyn över att reglerna efterlevs omfattas (se nedan). Fiskevårdens mer direkta inriktning skulle kunna anses vara definierad genom förordningen (1998:1343) om stöd till fiske- 1980/81:153 s. 17 f. Som kommer att redogöras för i avsnitt 3.2 lämnas statliga bidrag till fiskevården. I den nämnda förordningen, som reglerar bidragen, föreskrivs i 3 § att bidrag får lämnas till kostnader för bildande eller ombildande av fiskevårdsområden, utsättning av fisk, och insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden. I det senaste betänkandet som innehöll förslag om fiskevårdens finansiering definierades fiskevård som åtgärder som syftar till att öka eller bibehålla fiskets avkastning eller motverka skador på fiskbeståndet2. Utredningen uttalade att fiskevården är en del av den allmänna miljövården och naturresurshushållningen samt underströk att det av fastslagna miljömålet på fiskets område är att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturligt reproducerade bestånd. När det gäller de direkta fiskevårdsåtgärderna framhölls i betänkandet att utsättning av fisk har fått minskad betydelse jämfört med biotopvård. I Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51 s. 28 f.) angav regeringen att fiskevården i första hand bör inriktas mot att bevara och förbättra fiskebeståndens livsmiljö och de naturgivna förutsättningarna och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd. Enligt denna utrednings direktiv syftar fiskevårdsarbetet till att förbättra livsmiljön och fiskbeståndens naturliga förutsättningar för en optimal produktion. Det går vidare ut på att bevara den biologiska mångfalden i enlighet med miljömålsarbetet. Enligt direktiven skall fiskevården också skapa och bevara ett fiske med hög kvalitet i kombination med rika och mångfacetterade naturupplevelser, i syfte att främja de olika sorters fiske som förekommer. I direktiven anges också att fiskevården bl.a. bör inriktas mot att bilda och ombilda fiskevårdsområden, att bevara och restaurera fiskbestånden och deras livsmiljö och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd samt inbegripa tillsyn och 2 Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) s. 65 f. Fiskevård och fritidsfiske SOU 2005:76 En ytterligare fiskevårdsåtgärd som nämns är utsättning av fisk. I kapitel 10 kommer att beskrivas vad intäkterna från den finansieringslösning som utredningen förordar bör användas till. Följaktligen kommer där att ges en mer fullständig bild av vad utredningen avser med begreppet fiskevård. Dessutom innehåller kapitel 3 en redogörelse för den nuvarande fiskevårdens finansiering. Även denna beskrivning ger självfallet en god bild av den närmare innebörden av begreppet fiskevård. 2.3Allmänt och enskilt vatten och rätten att fiska Allmänt och enskilt vatten Enligt 1 § lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde är vattenområde i havet allmänt vatten om det inte ingår i fastig- heterna och därmed är enskilt vatten. I 2 § och 3 § finns huvudreglerna om vilket vatten i havet som ingår i fastigheterna och således är enskilt vatten. För det första är allt vatten inom från fastlandet – eller från en ö med en längd om – enskilt vatten. Om djupkurvan för högst går längre ut än så, är vattnet inom denna kurva enskilt. För det andra är vatten som endast över enskilt vatten har förbindelse med öppna havet också enskilt vatten. Regeln gör att det inte bildas enklaver med allmänt vatten i vikar med trång mynning. Den tredje regeln gäller östra och södra kuster och anger att allt vatten som inte har förbindelse med öppna havet annat än genom ett sund av högst en kilometers bredd från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd också är enskilt vatten. I lagen finns undantag från de tre nämnda huvudreglerna. I 5 § stadgas att det i annat vattenområde än havet finns allmänt vatten endast i , , och i . De tre ovan nämnda gränsdragningsreglerna gäller även i dessa sjöar, dock med vissa modifikationer. I övriga vatten i inlandet – inkluderat – finns således endast enskilt vatten. Bestämmelserna om vilken rätt allmänheten har att fiska i olika vatten är många. Det finns inte anledning att i detta sammanhang ge en mer ingående redogörelse för samtliga bestämmelser. Den bild av allmänhetens tillträde till de svenska fiskevattnen som ges i det följande är därför översiktlig och något förenklad. Enligt 8 § fiskelagen (1993:787) får varje svensk medborgare fiska i allmänt vatten. En begränsning finns dock i 10 §, som anger att fast redskap bara får användas om man har fått tillstånd från myndighet. Med fast redskap menas enligt 7 § fiskebyggnad och fiskeredskap med ledarm, om redskapet är fastsatt vid bottnen eller stranden och avses stå kvar i i följd. Andra redskap är per definition rörliga redskap. Det finns begränsningar även för hur man får fiska med rörliga redskap. Enligt 2 kap. 13 § första stycket förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen får den som fiskar med rörliga redskap i vatten där fisket är fritt för alla endast använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. I andra stycket föreskrivs att sammanlagt högst sex redskap får användas vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar. Nätens sammanlagda längd får inte överstiga . I enskilt vatten tillhör fisket enligt 9 § fiskelagen fastighets- ägaren. Varje svensk medborgare har dock rätt att fiska i enskilt vatten i den omfattning och på det sätt som anges i bilagan till fiskelagen. Undantagen från huvudregeln att endast fastighets- ägaren har rätt att fiska är många. infördes det s.k. fria handredskapsfisket, vilket innebär att allmänheten gavs rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten i de fem (d.v.s. i de fyra sjöar där det finns allmänt vatten samt i ) och på . Det fria handredskapsfisket innebär att man har rätt att fiska från strand- kanten eller från båt. Fiskemetoden som sådan får dock inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod. Införandet av det fria handredskapsfisket gör att det numera är tillåtet för var och en att fiska åtminstone med handredskap längs hela den svenska kusten. För andra kuststräckor än de som omfattas av det fria handredskapsfisket hade nämligen funnits regleringar om s.k. frifiske på enskilt vatten. Allmänhetens rättigheter enligt detta frifiske är i allmänhet mer långtgående än enligt det fria handredskapsfisket. Vid och längs är exempelvis allt fiske utom fiske efter ostron fritt för allmänheten. För i övrigt gäller att alla får fiska med rörliga redskap, således inte endast handredskap. Längs och norra delen av kusten i län har allmänheten också rätt att fiska med rörliga redskap (särskilda bestämmelser gäller dock för fiske efter lax). I likhet med vad som gäller för allmänt vatten finns det dock begränsningar i fråga om användningen av fiskeredskap. Utländska medborgare får enligt 13 § fiskelagen fiska med handredskap i enlighet med bestämmelserna i 8 § och 9 § om svenska medborgares rätt att fiska. Handredskap definieras i 7 § som spö, pilk och liknande rörliga redskap som är utrustade med lina och högst tio krokar. Utan stöd av enskild fiskerätt får annat fiske – med undantag för yrkesmässigt fiske under vissa förutsättningar – bedrivas av utländska med- borgare bara om regeringen eller annan myndighet föreskrivit detta. Utländska medborgare som är stadigvarande bosatta i är emellertid likställda med svenska medborgare. 2.4Vem har ansvaret för fiskevården? Som redogjordes för i avsnitt 2.2 har enligt 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen föreskriftsrätt för fisket i havet, längs kusterna samt i , , , och i , till första definitiva vandringshindret. Genom denna avgränsning av normgivningsrätt, som gjordes när den nya fiske- lagen infördes, överlämnades ansvaret för beståndsvården i de flesta insjövatten till fiskevattenägarna3. I förarbetena till fiskelagen (1993:787) anfördes just att för annat vatten än havet och de fem , till första definitiva vandringshindret, bör som princip gälla att fiskevattenägarna tar ansvaret för beståndsvården4. I propositionen kunde dock inte helt uteslutas att det skulle uppstå ett behov av att i undantagsfall meddela fiskevårds- föreskrifter också för annat inlandsvatten än de stora sjöarna5. såg senare detta behov och föreslog regeringen att förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen skulle ändras så att verket i visst syfte fick möjlighet att meddela föreskrifter också för andra inlandsvatten än de . gäller enligt 2 kap. 7 § andra stycket att 3Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv (SOU 1998:24) s. 213 f. 1992/93:232 s. 39 ff. 1992/93:232 s. 41 , när det gäller fisket i andra vatten än havet och vattnen längs kusterna samt i de fem , till första definitiva vandringshindret, får meddela föreskrifter för fiske- vården, dock endast för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Av det sagda följer att det i första hand är fiskevattenägarna som har ansvaret för beståndsvården i annat inlandsvatten än de , till första definitiva vandringshindret. Statens huvudsakliga ansvar i fiskevårdshänseende gäller följaktligen havet, kusterna och de fem , till första definitiva vandringshindret. Fiskeri- verkets föreskriftsrätt enligt 2 kap. 7 § andra stycket förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ger dock vid handen att staten har åtagit sig ett visst ansvar för beståndsvården även i andra vatten. Enligt 29 § fiskelagen får förelägga den som har fiskerätt i enskilt vatten och i vissa avseenden vansköter fisket att bedriva fisket på ett sätt som behövs för att avhjälpa vanskötseln. Även denna bestämmelse är ett uttryck för statens ansvar för annat inlandsvatten än de fem . Eftersom ansvaret för fiskevården i andra inlandsvatten än de fem som huvudregel åvilar fiskevattenägarna finns det skäl att översiktligt redogöra för regleringen av fiskevårdsområden, den mest betydelsefulla förvaltningsformen för enskilt vatten. I avsnitt 3.9 ger utredningen dessutom en översiktlig beskrivning av omfattningen av fiskevårdsområdesföreningarnas verksamhet. Fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter kan enligt 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden sammanföras till ett fiskevårdsområde. Fiskerättsinnehavarna inom detta kan bilda en fiskevårdsområdesförening i syfte att samordna fiskets bedrivande och fiskevården och att främja sina gemensamma intressen. Avsikten är att undanröja de hinder för ett rationellt fiske och en ändamålsenlig fiskevård som uppdelningen av det enskilda fisket på många delägare innebär. För att ett fiskevårdsområde skall få bildas krävs enligt 7 § att detta är lämpligt med hänsyn till vattenområdets och fiskets beskaffenhet och omfattning samt förhållandena i övrigt. I 6 § första stycket anges att ett fiskevårdsområde inte får bildas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för detta. Om fler än hälften av de närvarande motsätter sig bildandet anses ett mer allmänt motstånd finnas. Uppfattningen hos dem vars fiskeutövning påverkas mest av bildandet skall främst beaktas vid denna prövning. Detta innebär att uppfattningen hos fiskerättsägare med stora andelar i fisket eller ägare som försörjer sig på fisket kan väga tyngre än majoritetens mening. Om det är synnerligen angeläget att fiskevårdsområdet bildas gäller inte första stycket överhuvudtaget. Enligt 10 § får ansökan om bildande av ett fiskevårdsområde göras av den som äger fiske som avses ingå i området eller av kommunen. Ansökan skall göras hos . Frågan om bildande av fiskevårdsområdet skall enligt 12 § utredas vid en förrättning under ledning av en förrättningsman, om det inte är uppenbart att det saknas förutsättningar för bildandet. Om alla ägarna av fisket är överens eller om förrättning i övrigt inte anses nödvändig får utan föregående förrättning besluta om bildande av fiskevårdsområde. Förrättningsmannen skall enligt 13 § göra upp ett förslag till det fiske som bör ingå i fiskevårdsområdet och de stadgar som bör gälla för föreningen. Han skall vidare upprätta en förteckning över ägarna till fisket och enligt 14 § kalla dem till ett sammanträde där hans förslag skall behandlas. Vid förrättningen skall enligt 15 § fiskerättsinnehavarna få tillfälle att yttra sig och lägga fram utredning i frågor som är av betydelse för bildandet. Enligt 16 § skall förrättningsmannen sedan avge ett utlåtande om fiskevårds- området bör komma till stånd eller inte. Om ett fiskevårdsområde bildas får föreningen enligt 8 § besluta om upplåtelse av fiske inom området. För beslut om upplåtelse av en medlems hela fiske eller av fiske som han eller hon innehar med ensamrätt fordras dock hans eller hennes samtycke, om inte fisket saknar betydelse för medlemmens försörjning. Av föreningens stadgar skall enligt 18 § framgå bl.a. grunderna för fiskets utnyttjande och för fiskevården, däribland fråga om föreningens verksamhet skall vara begränsad till fiske med vissa redskap eller till fiske efter vissa fiskarter. Vidare skall framgå grunderna för uttaxering från medlemmarna, om sådan skall ske. Enligt 9 § krävs föreskrifter i stadgarna för att sådan uttaxering skall kunna ske. En förening kan upplösas genom beslut av . Sådant beslut får enligt 24 § meddelas om ägarna mera allmänt motsätter sig en fortsatt samverkan eller om det inträtt ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på föreningens verksamhet. För upplösning på den förstnämnda grunden krävs dock att det gått beslutet om bildandet vunnit laga kraft. I övrigt kan besluta att lägga samman flera fiskevårdsområden, att dela upp ett område i flera, att ansluta ett fiske till ett befintligt fiskevårdsområde eller att utesluta ett fiske från ett område. I kapitel 3 beskriver utredningen den nuvarande statliga finansieringen av den svenska fiskevården. Enligt utredningens bedömning finns det behov av att förstärka finansieringen. De resurser som görs tillgängliga för fiskevård räcker inte för att finansiera alla de angelägna åtgärder som behöver vidtas. Som konstaterats syftar fiskevårdsarbetet till att förbättra fiskbeståndens livsmiljö och naturliga förutsättningar för en optimal produktion samt till att bevara den biologiska mångfalden i enlighet med miljömålsarbetet. Av de 15 miljökvalitetsmålen är det främst Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård som har nära anknytning till fiskevårdsarbetet, även om flera av de övriga målen är starkt förenade med dessa två mål. Regeringen har dessutom föreslagit att systemet skall kompletteras med ett nytt, sextonde miljökvalitetsmål för biologisk mångfald: Ett rikt växt- och djurliv, genom vilket bl.a. slås fast att djur skall kunna sprida sig utan hinder, att missgynnade arter skall ha tillräckligt med livsmiljöer och att bristmiljöer skall restaureras6. När det gäller miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har sex delmål fastställts. Åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer, Åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag, Utsättning av djur och växter, Hotade arter, och Åtgärdsprogram för god ytvattenstatus (föreslås dock utgå i prop. 2004/05:150). 6 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) Fiskevård och fritidsfiske SOU 2005:76 I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag 2004/05:150 s. 108 f.) anger regeringen med anledning av delmålet Åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag att det totala behovet av restaurering är stort och att det krävs utökade resurser för att målet skall kunna uppfyllas. Beträffande delmålet Hotade arter redogörs i propositionen för att ArtDatabanken (en för och gemensam arbetsenhet) nämner 50 hotade sötvattensarter som fortfarande behöver särskilda åtgärdsprogram. Kostnaderna för det återstående arbetet beräknas till maximalt . De beräknas emellertid rymmas inom ramen för tidigare åtaganden i miljömålsarbetet. När det gäller miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har regeringen i den aktuella propositionen konsta- terat att detta är ett av fem mål som blir mycket svåra att nå. Det är inte endast bevarandet av den biologiska mångfalden m.m. som gör en väl utvecklad fiskevård angelägen. Även andra skäl talar för att förstärka finansieringen av fiskevården. har genom internationella konventioner m.m. åtagit sig att bedriva en mer utvecklad fiskevård på nationell nivå7. Vidare har regeringen angett att det är angeläget att möjligheterna förbättras för entreprenör- skap och utveckling av fisketurismen och att fisketurismen som näring är beroende av tillgång på rika fiskbestånd i en naturlig och attraktiv miljö8. Om fisketurismen skall ha möjlighet att i önskvärd utsträckning öka i omfattning och betydelse ställs högre krav på vård av den resurs som näringen bygger på. Naturligtvis är dessutom både yrkesfisket och fritidsfisket beroende av en långsiktigt hög avkastning i fisket. I för ges en överblick över fiskbestånden i svenska vatten9. Här följer en sammanfattning av uppgifterna i rapporten avseende vissa av de viktigare arterna. Abborre – Minskade fångster längs och sviktande rekrytering i form av yngelproduktion i flera områden längs södra och mellersta ostkusten. Norr om har under- sökta bestånd dock varit stabila. I , och minskar fångsterna, vilket troligen beror på att gösbestånden ökar. 7Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) s. 121 8Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51) s. 38 f. och En politik för en långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (prop. 2004/05:56) s. 68 f. 9Fiskbestånd och miljö i hav och sötvatten – Resurs- och miljööversikt 2005 Gädda – Gäddbeståndens tillstånd i varierar. Yrkesfiskets minskade fångster från till och den sviktande rekryteringen i form av yngelproduktion på vissa håll tyder på flera minskade bestånd i egentliga . Eftersom det inte finns ett riktat yrkesmässigt fiske efter arten i , , och talar allt för oförändrade bestånd i dessa sjöar. Gös – Vid svenska ostkusten minskar gösbestånden stadigt. Det finns risk för en fortsatt låg tillväxt . I är beståndsstatusen mycket god. I och är utvecklingen positiv. Lax – I ser situationen för flera vilda laxbestånd bra ut , även om den tidigare uppskattade produktions- potentialen är för låg. Återvandringen av könsmogen lax har emellertid minskat i de flesta vattendrag. För laxbestånd är läget någorlunda tillfredsställande. Oroande är dock den generellt minskade överlevanden under havsfasen. Många av vattendragen är dessutom små och mycket sårbara. Statusen hos laxstammar är mycket dålig. Makrill – Enligt () beskattas makrillbestånden i Nordostatlanten utom säkra biologiska gränser.