sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt vårt förslag skall de grundläg- gande kraven på teleoperatörerna framgå av lag och den när- mare innebörden av teleoperatörernas skyldigheter formule- ras genom tillståndsvillkor och föreskrifter, som bestäms av efter samråd med teleoperatören, Riksåklagaren och . Med en sådan reglering kan de telepolitiska målen balanseras mot de kriminalpolitis- ka och därigenom elimineras också risken för att polisen skulle kunna utverka t.ex. orealistiskt dyra anpassningar av vissa telesystem. Regeringen avslutade sitt resonemang med följande överväganden. En reglering som innebär att teleoperatörerna skall bära kostnaderna för anpassningarna av telesystemen måste vägas mot de konsekvenser som en sådan reglering innebär. Det är av stor betydelse att de telepolitiska målen, såsom de kommit till uttryck i bl.a. telelagen, kan uppnås och vidmakthållas. Detta framhålls också med skärpa från flera remissinstanser. Det är därför mycket viktigt att de tillståndspliktiga operatö- rerna ges möjlighet att verka på telemarknaden på rimliga villkor för att på så sätt tillgodose samhällets behov av goda och billiga telekommunikationer. Mot denna bakgrund är det olyckligt om teleoperatörerna skulle bli ekonomiskt ansvari- ga för alltför stora samhälleliga åtaganden. är tele- verksamheten så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Själv- klart kan det innebära en stor ekonomisk belastning för en operatör att stå kostnaderna för anpassningen av det egna te- lesystemet. Det torde emellertid inte vara fråga om summor som inte kan bäras av en teleoperatör. Detta gäller särskilt som de teleoperatörer vars verksamhet inte är av betydande omfattning är undantagna från skyldigheten att anpassa sy- stemen. De telepolitiska målen bör enligt regeringens mening kunna uppnås och vidmakthållas även med en sådan regler- ing. Till bilden hör att det kan komma att finnas ett stort antal teleoperatörer som erbjuder teletjänster och att ett kostnadsansvar för polisen skulle bli mycket betung- ande. Det är inte realistiskt att förvänta sig att polisen kan tillföras motsvarande ekonomiska resurser, särskilt mot bak- grund av det ytterst ansträngda statsfinansiella läget. Det är av samma skäl inte ett alternativ att sköta finansieringen över statsbudgeten. Till en del gäller detta även ett system där kostnaderna delas upp mellan operatörerna och de brottsut- redande myndigheterna. Förutom den administration som erfordras för ett sådant system blir det dessutom alltid i sista hand fråga om skönsmässiga bedömningar. Alternativet till ett kostnadsansvar för teleoperatörerna är i praktiken att tvångsmedlen på teleområdet får ges upp. Även om ett kostnadsansvar för de tillståndspliktiga teleope- ratörerna i någon mån skulle verka hämmande för televerk- samheten som helhet är det enligt regeringens mening inte rimligt att oinskränkt vidmakthålla de telepolitiska målen på bekostnad av statens möjligheter att bekämpa grova brott och upprätthålla rikets inre och yttre säkerhet. I de fall samtrafik förekommer kan nätoperatören kom- pensera sig via samtrafikavgifterna. I övrigt innebär en ord- ning där teleoperatörerna står för alla kostnader för anpass- ningar, drift och underhåll av telesystemen i slutändan att abonnenterna får betala. Detta är inte orimligt med tanke på att det är abonnenterna som drar nytta av att telesystemen moderniseras och förbättras, vilket ju i sin tur är orsaken till att polisens möjligheter att bedriva hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning har försämrats. En så- dan ordning kan därför förefalla mer rättvis än att låta skat- tebetalarna betala, oavsett i vilken utsträckning de använder sig av moderna telekommunikationer. Det finns också utrymme för teleoperatörerna och poli- sen att dela på kostnaderna i vissa fall. Skulle det t.ex. visa sig att ett system i och för sig är avlyssningsbart men att, om te- leoperatören installerade ny teknik, detta skulle innebära läg- re kostnader för polisen vid varje enskild verkställighet bör det finnas utrymme för förhandlingar mellan teleoperatören och polisen. Detsamma bör kunna gälla om det finns möjlig- het för teleoperatörerna att välja olika lösningar när ett sy- stem skall anpassas och en av lösningarna innebär högre kostnader för teleoperatören men lägre kostnader för varje Även i sådana fall bör förhandlingar om hur kostnaderna skall bäras vara till gagn både för tele- operatörerna och polisen. Det finns enligt regeringens me- ning inte anledning att, som föreslagit i sitt remissvar, lagreglera denna möjlighet. En sådan bestämmelse skulle nämligen endast kunna slå fast att polisen och teleoperatö- rerna har frihet att förhandla i nu berört hänseende. Några remissinstanser har uttalat farhågor för att anpass- ningskostnaderna kan leda till en snedvridning av konkurren- sen. Europolitan hävdar att det föreligger en mycket stor risk för att kostnaderna kommer att bli olika för de olika operatö- rerna, vilket medför att konkurrensförutsättningarna blir oli- ka. anför att investeringarna förefaller vara av den karaktären att kostnaderna är relativt oberoende av antalet abonnenter. Följden härav är enligt deras mening att försla- get riskerar att snedvrida konkurrensen genom att kostna- derna per abonnent blir större för små operatörer. Konkur- rensverket å sin sida har principiellt inget att erinra mot för- slaget att teleoperatörerna skall svara för anpassningskostna- derna. Enligt verket är det emellertid från konkurrenssyn- punkt väsentligt att - när statsmakterna ändrar spelreglerna för en marknad - de operatörer som redan erhållit tillstånd att verka på telemarknaden ges rimlig tid att anpassa sina sy- stem. I fråga om sådana operatörer som ännu inte har fått till- stånd att bedriva televerksamhet anser regeringen i belysning av de överväganden vi redovisat i det föregående att det när- mast är en självklarhet att den kostnad som uppkommer för att anpassa systemen för hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning skall bäras av operatörerna. Situationen är en annan för de operatörer som redan har tillstånd att bedriva televerksamhet och som påbörjade sin verksamhet under de förutsättningar som då gällde; ett kost- nadsansvar för anpassning av de befintliga systemen kan sä- gas rubba dessa förutsättningar. Mot detta kan sägas att en förpliktelse för operatörer med tillstånd att bekosta anpass- ningar i befintliga system drabbar dem alla, även om kostna- derna av naturliga skäl inte blir lika tunga att bära för alla operatörer. Regeringen har anledning att utgå från att de ak- tuella operatörerna kan bära dessa kostnader om de ges en rimlig övergångstid och rimliga villkor för anpassningen. Skall nuvarande ordning förändras? Den nuvarande ordningen innebär alltså att operatörerna står för de kostnader för anpassning, drift och underhåll av systemen som krävs för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning skall kunna verkställas. När skyldigheten infördes konsta- terade regeringen att detta i sig inte innebär att operatörerna får ett ansvar för brottsutredande verksamhet och att det principiellt inte finns någon skillnad mellan den skyldigheten och andra förpliktel- ser eller samhälleliga intressen som åläggs respektive måste beaktas av enskilda för att få idka näring (prop. 1995/96:180 s. 32). Den slutsatsen har giltighet även . Regeringen har dessutom i lagrådsremissen Kostnadsansvar för hemlig tele- avlyssning m.m. uttalat att det inte finns någon principiell skillnad i det avseendet mellan anpassningsskyldigheten och det förhållandet att operatörerna inte får ersättning för verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning samt för utläm- nande enligt lagen om elektronisk kommunikation. Även om regeringens resonemang utgår från förhållandena en- ligt telelagen, instämmer vi även utifrån nuvarande förhållanden generellt i bedömningarna rörande kostnadseffektiviteten och i slutsatsen att det som för det allmänna skulle kunna bli ansenliga kostnader kan begränsas av operatörerna, särskilt som det ligger i operatörernas intresse att hålla kostnaderna nere. Operatörerna har nämnt för oss att även teknikutvecklingen, det allt mer omfattande internationella standardiseringsarbetet och det förhållandet att många av operatörerna har verksamhet i flera länder innebär att kostnaderna för anpassningsåtgärderna kan minska. Vi vill dock peka på att anpassningen av en verksamhet knappast kan anses full- gjord genom åtgärder som innebär att den punkt där verkställighe- ten sker, exempelvis en viss router, läggs i ett annat land än . Förutom de uppenbara svårigheter detta medför ur säkerhets- skyddslagens perspektiv skulle brottsutredande myndigheter san- nolikt vara hänvisade till att ansöka om rättslig hjälp från det andra landets myndigheter varje gång ett tvångsmedelsbeslut skulle verk- ställas. Sådana ärenden förekommer utomlands . Liksom i det tidigare lagstiftningsärendet har operatörerna även till oss framfört den synpunkten att ett kostnadsansvar för opera- törerna riskerar att öka kostnaderna eftersom det finns risk för att polisen överkonsumerar nyttigheten genom att inte avhålla sig från att begära allt för vidlyftiga tekniska lösningar. Regeringen avfärdade tidigare det argumentet med att säga att den utformning av anpassningsskyldigheten som föreslogs i propositionen utgjorde en sådan balans mellan telepolitiska och kriminalpolitiska mål att risken för att polisen skulle utverka orealistiskt dyra anpassningar eliminerades. Vi kan i den delen konstatera att det helt saknas kon- kreta uppgifter som skulle tyda på att det faktiskt har ställts sådana krav på anpassning från polisens sida. Ett tungt vägande skäl till att sådana fördyringar med största sannolikhet inte har uppkommit är att operatörerna kunnat upphandla utrustning som i stort följer internationell standard för sådana åtgärder. Det finns enligt uppgift en växande internationell marknad för dylik utrustning vilket gyn- nar priskonkurrens och utveckling av ny materiel. Vi ser bl.a. av det skälet i princip ingen risk för att operatörerna tappar förhandlings- positioner av betydelse mot leverantörer när dessa är medvetna om att operatörerna har vissa skyldigheter. När anpassningsskyldigheten infördes uttalade regeringen att det inte fanns något underlag för en tillförlitlig beräkning av opera- törernas kostnader i olika avseenden och att det var tveksamt om det skulle vara möjligt att få fram ett sådant underlag. Dessutom menade regeringen att det inte fanns några möjligheter att förutse vilka ekonomiska konsekvenser som skulle följa med den tekniska utvecklingen på området men att det fanns anledning att anta att kostnaderna skulle uppgå till avsevärda belopp. Givetvis är kostnaderna för anpassning olika stora för operatö- rerna och i de olika verksamheterna hos respektive operatör. Vi har uppfattat att kostnadsansvaret tillsammans med oklarheter om hur långt anpassningsskyldigheten sträcker sig i vissa avseenden är de främsta orsakerna till att anpassningsarbetet hos operatörerna i många fall är lågt prioriterat. Vi har i sammanhanget till och med hört uttalas från en av de största operatörerna, att det som skall göras gratis läggs det inga resurser på. Med hänsyn till att det är fråga om en lagreglerad skyldighet får denna inställning betraktas som anmärkningsvärd. Genom det förslag som vi presenterar skapas en så tydlig regler- ing som möjligt av anpassningsskyldighetens gränser. Säkert skulle det motstånd som kan tänkas finnas hos operatörerna minska om det då bestämdes att staten skulle stå för anpassnings- kostnaderna helt eller delvis. Som framgick konstaterade regering- en tidigare att en operatörs verksamhet är så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar följer med verk- samheten men också att anpassningsåtgärderna inte torde kräva sådana summor att de inte kan bäras av operatörerna och i slutän- dan av abonnenterna. Även om förutsättningarna har förändrats något sedan till- ståndsplikten avskaffades, ansluter vi oss även i övrigt till de över- väganden som regeringen redovisade och kan då bl.a. konstatera att, på liknande sätt som i det tidigare lagstiftningsärendet, har inte heller vi fått några summor presenterade av de operatörer vi har haft kontakt med om hur mycket anpassningskostnaderna faktiskt uppgår till . Det kan då vara på sin plats att framhålla att anpassningskostnaderna kan vara svåra att skilja från andra kostna- der för operatörerna. Av flera skäl kan det vara svårt att närmare beräkna kostnaderna för anpassningen. När det finns tekniska standarder för verkställig- het baseras brottsutredande myndigheters krav på dessa standarder. Funktionaliteten för verkställighet blir då ofta en integrerad del i den standardfunktionalitet som leverantören tillhandahåller. Priset för verkställighetsfunktionen är en del av totalpriset och det är inte självklart att priset går att skilja från totalpriset. Det går inte heller alltid att med säkerhet säga hur den anpassningsskyldiges kostnad påverkas om leverantören tvingas ta bort den funktionalitet som gäller verkställigheten. En anpassning genomförs vanligen genom att den anpassningsskyldige implementerar funktionaliteten. Upp- graderingar av funktionaliteten för verkställighet brukar därefter följa releaserna för den övriga funktionaliteten. Den anpassnings- skyldiges personalkostnad för implementering och uppgradering av verkställighetsfunktionen är ofta svår att uppskatta. När det där- emot gäller krav som inte baseras på tekniska standarder är kostna- derna lättare att identifiera. I frånvaro av uppgifter från operatörerna om hur stora belopp det är fråga om, är kostnaderna näst intill omöjliga för oss att upp- skatta. I likhet med vad som nämndes i den tidigare propositionen (prop. 1995/95:180 s. 31) har det även till oss framförts att ett rim- ligt belopp för anpassning hos de största operatörerna skulle kunna uppgå till ett engångsbelopp om något tiotal med en tillkommande årlig driftkostnad på någon miljon kronor. De investeringar som krävs är dock i allt väsenligt redan gjorda, med undantag för den anpassningsskyldighet för vissa operatörer som tillkommer med vårt förslag. Det kan också sägas att kostnaderna för anpassningsåtgärderna i förhållande till den totala kommunika- tionsvolymen måste numera vara klart lägre jämfört med när ope- ratörernas kostnadsansvar infördes. Mot bakgrund av detta verkar det inte sannolikt att kostnaderna skulle överstiga vad berörda operatörer rimligen kan bära, särskilt som det sker en pulvrisering så att kostnaderna tas igen genom intäkter från abonnenterna. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent kan antas bli marginell och är försvarlig med hänsyn till den nytta som den genom våra förslag förbättrade möjligheten till brottsbekämpning för med sig. Sammantaget har vi inte kommit fram till någon annan lösning i kostnadsfrågan vad gäller anpassningsskyldigheten än den nu gäl- lande. Regeringen har senast i den nämnda lagrådsremissen rö- rande visst kostnadsansvar uttalat att elektronisk kommunikation har utvecklats till en så betydelsefull del i samhället att ett stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Genom förslaget om att operatörerna även skall få stå för bl.a. verkställighetskostnader vid hemlig teleavlyssning har regeringen markerat principen om operatörernas ansvar och i slutänden abonnenternas ansvar för kostnader på området. Vad som har förekommit under de år an- passningsskyldigheten har funnits ger alltså inte anledning för oss att föreslå en annan ordning. Även i fortsättningen skall operatö- rerna stå för de kostnader som uppkommer. Som framgår av det tidigare sagda har kostnadsfrågan givetvis betydelse vid bedöm- ningen av om en enskild operatör skall medges undantag i något avseende. 6.6.6Vad bör ske om anpassningsskyldigheten inte efterlevs? Förslag: skall få meddela de förelägganden som behövs för att anpassningsskyldigheten skall efterlevas. Föreläg- gandena skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. skall kunna förena föreläggandena med vite. Frågor om utdömande av vite skall prövas av allmän förvaltnings- domstol på ansökan av . Regleringen i telelagen och lagen om elektronisk kommunikation Anpassningsskyldigheten fanns tidigare föreskriven i 17 § telelagen. Enligt 15 § andra stycket den lagen skulle ett tillstånd att driva tele- verksamhet förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att på visst sätt fullgöra anpassningsskyldigheten. Ett tillstånd skul- le enligt 12 § den lagen återkallas om verksamheten bedrevs i strid med bl.a. tillståndsvillkor om avvikelsen inte kunde anses vara av () fick för övrigt också meddela de förelägganden och förbud som behövdes för efterlev- naden av bl.a. tillståndsvillkor. Förelägganden och förbud fick för- enas med vite (60 och 63 §§ telelagen). Det har sagts tidigare att lagen om elektronisk kommunikation i nu aktuellt avseende inte bygger på en tillståndsplikt utan i stället på en anmälningsplikt avseende verksamheterna. Liksom telelagen innehåller lagen om elektronisk kommunikation regler om tillsyn och om tillsynsmyndighetens befogenheter i den verksamheten. Enligt 7 kap. 1 § LEK skall tillsynsmyndigheten (PTS) ha tillsyn över efterlevnaden av lagen. En möjlighet som PTS har är enligt 7 kap. 3 § LEK att förelägga den som driver verksamhet att lämna myndigheten de upplysningar och handlingar som behövs för kon- troll av efterlevnaden av de allmänna skyldigheter som finns för operatören. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Skulle PTS finna skäl att misstänka att den som bedriver verk- samhet enligt lagen om elektronisk kommunikation inte efterlever lagen, skall myndigheten enligt 7 kap. 4 § LEK underrätta operatö- ren om det och ge denne möjlighet att yttra sig. Skulle det förfarandet inte leda till rättelse, får PTS enligt 7 kap. 5 § LEK också meddela de förelägganden och förbud som krävs för att rät- telse skall ske. Sådana förelägganden eller förbud får förenas med vite. Följs inte föreläggandet, får PTS bl.a. besluta att den som har åsidosatt en skyldighet helt eller delvis skall upphöra med verk- samheten. När en förvaltningsmyndighet riktar ett åläggande eller förbud mot viss person, kan myndigheten ofta hota med att personen kan komma att få betala ett visst penningbelopp (vite) om myndig- hetens beslut inte följs (se om viten , Allmän förvalt- ningsrätt, 22 uppl., s. 136 ff.). Vitets storlek bestäms redan i beslutet. Detta hot betecknas ofta vitesföreläggande, vilket är en term som också används för att be- teckna myndighetens beslut i dess helhet. I stort sett gäller samma regler för materiellt vite, som används när en myndighet avgör ett ärende (t.ex. för att framtvinga rivning av en byggnad eller reparation av en bostadslägenhet) som för för- farandevite, som används under handläggningen av ett ärende (t.ex. för att framtvinga personlig inställelse eller ingivande av vissa hand- lingar). En myndighet anses i princip inte ha rätt att förelägga vite utan uttryckligt författningsstöd (prop. 1984/85:96 s. 19). De viktigaste allmänna bestämmelserna om vite finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen), som gäller viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av myndigheter. Lagen skall inte tillämpas i den mån annat följer av vad som är särskilt föreskrivet (1 § viteslagen). Myndigheternas rätt att förelägga vite finns föreskriven i en mängd bestämmelser, som kan avvika från viteslagens föreskrifter. All- männa bestämmelser om viten finns också i (25 kap. och 35 kap.) och i bötesverkställighetslagen (1979:189). Ett vitesföreläggande skall vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). Adressat kan bara den vara som kan antas ha faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma föreläggandet. Vid ingripanden mot juridiska personer kan myn- digheten välja mellan att rikta föreläggandet mot den juridiska per- sonen som sådan eller mot en eller flera företrädare, t.ex. styrelse- ledamöter i ett aktiebolag. En kombination av båda metoderna är också möjlig (2 § viteslagen). Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, skall det av föreläggandet framgå eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas. Tiden kan komma att förskjutas genom ett överklagande. Även om överklagandet lämnas utan bifall, är det vanligt att det då meddelas en ändrad tids- bestämmelse, vilket innebär att klaganden i vart fall vinner lite tid. När vite har förelagts får nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. Ett vitesföreläggande skall delges adressaten (2 § viteslagen). Där blir delgivningslagen (1970:428) tillämplig. När vite föreläggs skall det fastställas till det belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållan- den och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som har förenats med vite. Vitet skall fast- ställas till ett bestämt belopp, om det inte är fråga om ett s.k. lö- pande vite, alltså att vitet bestäms till ett visst belopp för varje tids- period av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller för varje gång adressaten underlåter att fullgöra en återkommande förpliktelse. Om vite föreläggs flera personer gemensamt skall ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem (3 och 4 §§ vitesla- gen). Om ett vitesföreläggande inte har fullgjorts , kallas det att vi- tet har försuttits. Då uppkommer frågan om vitets utdömande. För att ett försuttet vite skall kunna dömas ut måste föreläggandet bl.a. ha vunnit laga kraft. Som huvudregel gäller att frågor om utdöman- de av viten prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Målet om vitets utdömande kommer då att utformas som ett tvåpartsförfarande. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Frågor om utdömande av viten som har förelagts en part eller någon annan till fullgörande av en skyldighet i en rättegång eller i annat motsvarande förfarande prö- vas dock utan särskild ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. I vissa särskilda fall prövar tingsrätt frågor om ut- dömande av vite (6 och 7 §§ viteslagen). I ett mål om vites utdömande har länsrätten att pröva om vites- föreläggandet är lagligen grundat men däremot inte om det har va- rit behövligt eller lämpligt. Rätten har vidare att konstatera om fö- reläggandet har åtlytts eller inte, och i det senare fallet om den en- skilde kan åberopa något giltigt skäl för sin underlåtenhet. Om rät- ten finner att vitet är försuttet, skall den i princip döma ut just det belopp som har fastställts i föreläggandet. Någon straffmätning i vanlig mening skall alltså inte ske. Finns det särskilda skäl, t.ex. så att den enskilde har fullgjort föreläggandet efter tidsfristens ut- gång, får vitet dock jämkas. Om flera viten döms ut läggs de ihop utan någon maximigräns. Vitet skall inte dömas ut om än- damålet med vitet har förfallit. Vite bortfaller, om talan om att det skall dömas ut inte har delgetts adressaten från det att förutsättningarna för att väcka sådan talan uppkom (9 § viteslagen). Enligt bötesverkställighetslagen gäller lagens bestämmelser om böter också vite. Det innebär bl.a. att vite kan förvandlas till fäng- else (1 och 15 §§ den lagen). Även i finns bestämmel- ser som gäller viten. Där föreskrivs bl.a. att utdömda viten tillfaller staten (25 kap. 7 och 9 §§ BrB). I 35 kap. BrB finns regler om bort- fallande av påföljd. I kapitlet finns en bestämmelse som gäller viten (7 §). Vitesföreläggande vid bristande åtgärder Som framgår har det sedan anpassningsskyldigheten infördes bl.a. funnits möjlighet för PTS att meddela de förelägganden som har behövts för att skyldigheten skall efterlevas.