sou · GTB3110 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och biträdande chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté (dir. 2002:91) med uppgift att tillskapa och driva en databas på Internet. Uppdraget omfattar också att främja använ- dandet av databasen och att utveckla nya nyckeltal för kommuner och landsting. Kommittén gavs namnet Rådet för kommunala ana- lyser och jämförelser. Som ordförande förordnades fr.o.m. stadsdi- rektören numera verkställande direktören som ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades den 18 okto- ber 2002 bitr. chefekonomen , departementsrådet , enhetschefen , chefsekonomen , departementsrådet , docenten , förvaltningschefen , enhetschefen (t.o.m. ), enhetschefen (t.o.m. ), landstingsdirektö- ren (t.o.m ), docenten (t.o.m. ), stadsdirektören (t.o.m. ), departementsrådet (t.o.m. ). förordnades vice stadsdirektören (t.o.m. ) som ledamot. förordnades kommun- direktören som ledamot. för- ordnades budgetchefen och docenten som ledamöter. förordnades undervisnings- rådet som ledamot (t.o.m. den 30 no- vember 2004). förordnades enhetschefen som ledamot. förordnades enhets- chefen som ledamot. för- ordnades utvecklingsdirektören som ledamot. förordnades departementsrådet som ledamot. Till statsrådet och biträdande chefen för anställdes som sekreterare och t.f. kanslichef, det sistnämnda för en begränsad tid till . anställdes som kanslichef . anställdes som sekreterare (t.o.m. ). anställdes som sekreterare i kommittén. an- ställdes som sekreterare i kommittén och från anställdes som sekreterare. Som expert förordnades , Statskontoret. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Jämförelsevis. Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting. (SOU 2005:110). Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Redogörelse för kommitténs arbete utifrån direktivet.......... Kommundatabasen som stöd för statens uppföljning Kommundatabasen som stöd för styrning Så kan kommunala nyckeltal användas ................................... 3.2De kommunala nyckeltalen behöver utvecklas och 3.3.1 Benchmarking – utveckling genom jämförelser ......... 3.3.2 Benchmarking – av vad och med vem?........................ 3.3.3 Olika inriktningar på benchmarking ........................... 3.3.4 Balanserat styrkort – en form av benchmarking......... 3.4 Benchmarking för alla kommuner och landsting................... 3.4.1 Jämförelser mellan kommuner och mellan 3.4.3 Stöd för benchmarking till samtliga kommuner Kommundatabasens nytta och användbarhet 4.2Kommunernas användning av nyckeltal och av 4.3.1 Bakgrund och förutsättningar ...................................... 4.3.2 Insamling och publicering av statistik till 4.3.3 Snabbare publicering av nyckeltal är möjlig ................ Förbättrad aktualitet för statistiken om landstingen ............. Förbättrad statistik om alternativa driftformer...................... Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet ........ Produktivitetsberäkningar i offentlig sektor .......................... 5.2Underlag för produktivitetsberäkningar i offentlig Produktivitet och effektivitet i verksamhet......... Produktivitetsbedömningar i praktiken.................................. 5.5Styckekostnader används vid beräkningar av 5.6 Statistikunderlaget måste förbättras ....................................... 5.7Studier på lokal nivå stimulerar till ökad produktivitet Kvalitet i verksamhet................................... Kvalitet hos verksamheter och tjänster i offentlig sektor...... 6.2.1 Kvalitetsaspekter för skilda verksamheter och Kvalitetsbedömningar i praktiken ........................................... Underlag till kvalitetsindikatorer ................................ Kompletterande information om verksamhetens kvalitet..... 6.4.1 Brukarundersökningar på lokal nivå............................ 6.4.2 Kommunens varumärke – ett slags Attitydundersökningar på marknaden ........................ Konsekvensbeskrivning och finansiering ....................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................... Statistikinsamling från alternativa utförare av Bilaga 5 Standardiserad attitydundersökning för kommuner...... Nyckeltal om skola, vård och omsorg finns nu på Internet i Kom- mundatabasen som har tagits fram av Rådet för kommunala analy- ser och jämförelser (RKA). Staten, kommun- och landstingsled- ningarna liksom allmänheten kan där följa utvecklingen på våra viktigaste välfärdsområden. Nyckeltalen bygger på officiell statistik från (), , , Kommuner och Landsting (SKL) m.fl. Nyckeltalen är ut- valda och konstruerade ur ett sektorsövergripande ledningsper- spektiv. Grundläggande analyser av, och jämförelser mellan kom- muner och mellan landsting, kan göras direkt i Kommundatabasen avseende verksamheternas omfattning, kvalitet, kostnader och fi- nansiering. ifrågasätts om jämförelser är meningsfulla – alla skillnader sägs bero på kommunernas och landstingens olika förutsättningar. Kommitténs egna publicerade analyser av kommunernas ekono- miska resultat visar att en mycket liten del av skillnaderna har att göra med olika befolkningsstruktur, olika avstånd m.m.. Huvud- delen av skillnaderna beror istället på olika vägval i kommunerna. Det finns alltså skäl att tro att jämförelser kan löna sig. Jämförelsearbetet spirar bland landets kommuner och landsting, där finns etablerade grupper som gör jämförelser och där finns mer tillfälliga grupper. Men nyckeltalens bristande aktualitet hindrar jämförelserna från att blomma ut. Kommunernas och landstingens budgetarbete inleds under tidig vår, medan huvuddelen av nyckel- talen för året innan inte finns förrän framåt hösten. Dessutom sä- ger nyckeltalen för lite om kvaliteten i verksamheterna. Grunden är nu lagd. I detta betänkande följer RKA upp sitt hu- vuduppdrag, att skapa och tillhandahålla Kommundatabasen, med förslag som för med sig att den kommer till full nytta. Ett långsik- tigt rikstäckande benchmarkingprojekt i form av nätverk för alla kommuner och landsting föreslås, åtgärder i statistikproduktionen för nyckeltalens aktualitet och jämförbarhet betonas och en modell för attitydundersökningar bland invånare och brukare rekommen- deras. I nätverk för jämförelser kan de goda exemplen hittas och spri- das. Också den som redan är effektiv och har hög kvalitet i sin verksamhet kan ytterligare förbättra sig. Och ingen är bäst på allt – jämförelsevis! lanserades den kommunala databasen på Internetadres- sen som en fri resurs. Utan kostnad och utan någon särskild behörighet kan var och en där jämföra nyckel- tal för vård, skola och omsorg. Med några enkla klick på hemsidan kan kommunernas och landstingens verksamheter jämföras sins- emellan och över åren med ca 200 nyckeltal som sektorsövergri- pande belyser verksamheternas volym, kvalitet och kostnader un- der . Nyckeltalen bygger på officiell statistik och omfattar i första hand kommunernas och landstingens obligato- riska verksamheter på övergripande nivå. Kommundatabasens mål- grupp är kommun- och landstingsledningarna och databasen ger stöd för uppföljning av nationella mål inom kommunsektorn. Upphovet till den kommunala databasen kan spåras till varefter den offentligt organiserade välfärden blivit allt- mer målstyrd och statens specialdestinerade bidrag till kommun- sektorn övergått till generella statsbidrag. Det blev tydligt att ny information behövdes för hur väl den offentliga välfärdsproduktio- nen motsvarar fler och mer preciserade mål. Mängden statistik som staten samlar in från kommuner och landsting har ökat inom varje sektor som en följd av detta. från kommuner och landsting (SOU 1996:179) föreslog samordnad statistikinsamling och att den stora mängd information som finns i statistiken borde sammanställas till ett överskådligt antal nyckeltal och på så sätt återföras till kommunsektorn till stöd för styrning och uppföljning. Inom följdes förslagen upp med , utvalt och viktigt (DS 2000:48) där olika förslag till kommunala nyckeltal systematisera- des. Under arbetet med departementsskriften undersöktes också möjligheterna att praktiskt tillhandahålla nyckeltalen via Internet. Utifrån detta arbete tillsattes en särskild utredare för frågan om en databas på Internet vars förslag lades fram i betänkandet (SOU 2001:75). I förordet till betän- kandet skriver utredaren Det är min övertygelse att befintlig information kan användas bättre, och att ny information kan skapas för att öka stödet för styrningen av de kommunala åtagandena. I en databas kan informationen samlas så att den finns tillgänglig för dem som berörs. Databasen skall vara användarvänlig och innehålla så aktuell data som möjligt. Att samla kommunala uppgifter inom alla verksamhetsområden, såväl eko- nomiska som kvalitetsuppgifter bör leda till att en helhetsbild ges, vil- ket underlättar den kommunala styrningen ur ett kommunlednings- perspektiv. Resurser kan lättare fördelas till områden där behov finns. Min förhoppning är att kommundatabasen skall kunna leda till en ef- fektivare användning av tillgängliga resurser inom den kommunala sektorn. Redan i förordet förutskickade utredaren sina förslag om en lättillgänglig databas, om en utvald samling nyckeltal som speglar kvalitet, volym och kostnad samt om nödvändigheten av sektors- övergripande analyser i ett ledningsperspektiv. I direktivet (2002:91) till Rådet för kommunala analyser och jämförelser (RKA) återfinns förslag från ! ansvara för att ett system tillskapas för att hantera informatio- nen i databasen och som möjliggör att informationen finns till- gänglig på Internet kvalitetssäkra de drygt 150 nyckeltal som presenterades i betän- kandet ! – hur man med nyckeltal bättre kan analysera och jämföra verksamhet (SOU 2001:75) vidareutveckla innehållet i databasen med ytterligare verksam- heter för kommunerna utveckla nyckeltal för landstingen främja nyckeltalsbaserade analyser och jämförelser av kommu- nal verksamhet lämna förslag om organisatorisk anknytning för databasen efter uppbyggnadsskedet RKA har givit SCB uppdraget att tekniskt utveckla och förvalta databasen liksom att löpande uppdatera dess nyckeltal. Databasen har vid överlämnandet av detta betänkande funnits på Internet i två och halvt år. Av de drygt 150 kommunala nyckeltal som föreslogs har 111 kunnat tas fram med i allt väsentligt den eftersträvade in- nebörden, medan resterande del kräver förändringar i den underlig- gande statistiken, förändringar som ännu inte kommit till stånd. Ytterligare kommunala nyckeltal har förts till databasen avseende kultur- och fritidsområdena och kommunernas finanser. 45 nyck- eltal avseende landstingens verksamheter och finanser, samt epide- miologiska nyckeltal har förts till databasen. Databasen och dess användningsmöjligheter har marknadsförts och presenterats vid två Kvalitetsmässor i , vid KOMMEK i , med annon- ser i branschpress och vid ett tiotal seminarier med olika grupper av kommuner runt om i landet. Vidare har ett halvdussin skrifter med jämförande analyser publicerats i RKA: s egen regi och i samverkan med andra. Kommittén har föreslagit att en ideell förening, bildad och finansierad till hälften av vardera staten och Kommu- ner och Landsting, bör överta och vidareutveckla databasen efter att RKA slutfört sitt uppdrag. Föreningen bildades under namnet Rådet för främjande av kommunala analyser och tar över huvudmannaskapet för Kommundatabasen . Kommundatabasen ska vara ett nav för kommunala jämförelser och analyser. I databasen ska man på övergripande nivå kunna följa hur verksamheterna utvecklas jämfört med andra. Med utgångs- punkt från Kommundatabasen förväntas mer fördjupade jämförel- ser och analyser växa fram. En sådan utveckling inträffar dock inte spontant på bred front. Utöver grundläggande förutsättningar som att databasen måste vara känd och enkel att använda, måste det fin- nas modeller för hur systematiska jämförelser ska göras. RKA: s arbete med spridning av Kommundatabasen har i ringa utsträck- ning medfört fördjupad benchmarking i kommunerna och lands- tingen. Den benchmarking som bedrivs sker huvudsakligen i de grupper av kommuner och landsting som redan före Kommunda- tabasens tillkomst inlett jämförelsearbete. Förklaringarna till detta är dels att mer påbjudande förutsättningar för benchmarking lik- nande dem i andra länder inte finns, och dels att de nyckeltal som Kommundatabasen innehåller publiceras för sent i förhållande till budget- och styrningsprocesserna i kommuner och landsting. Dessutom säger nyckeltalen alltför lite om kvaliteten i servicen vil- ket gör det svårt att bedöma produktivitet och effektivitet. Jämförelser i kommunsektorn är längre komna i främst och . I har statliga strategier för systematiska jämförelser tillämpats. Best Value-modellen med nyckeltalsjämförelser kommuner emellan syftar till att genom benchmarking säkerställa att medborgarna får tillgång till bästa En efterföljande modell är Comprehensive Perfor- mance Assessment (CPA) som på ett sammanfattande sätt inbegri- per all service i uppföljningen av sektorn. De CPA-om- dömen som kommunerna får påverkar dessutom deras finansiering och vilken detaljeringsgrad i uppföljningen som staten kommer att visa dem påföljande år. Den engelska regeringen har som uttalad strategi att benchmarking ska användas som metod för att öka pro- duktivitet och effektivitet i service. I har ett flerårigt projekt benämnt Effektiviserings- nettverkene bedrivits i samverkan mellan staten och kommunernas intresseorganisation, KS. På basis av den centrala uppsättning nyckeltal som finns i KOSTRA1 har fördjupade analyser organi- serats i grupper av kommuner, se vidare Bilaga 2. Effektiviserings- nätverken har nått av 433 kommuner och bedöms ha varit framgångsrika. Kända och okända förhållanden i kommunerna har lyfts fram, ifrågasatts och åtgärdats eller kommer att åtgärdas. I KOSTRA-nyckeltalen kan man också se att kom- muner som deltagit i nätverken i många fall lyckats bättre än kommuner som inte har gjort det. Möjligheter att bedriva benchmarking måste erbjudas samtliga kommuner, regioner och landsting. Den benchmarking som sker i utgår från ett annat institutionellt förhållande mellan stat och kommun än det som finns i . I korthet kan den engelska situationen beskrivas som avsevärt mer centralstyrd än den svenska. Trots detta kan praktiska erfarenheter vinnas för svenska tillämp- ningar vad gäller nyckeltalsanvändning i styrning. In- stitutionellt mer likt är där benchmarking riktad till alla kommuner genomförts i samverkan mellan staten och kommu- nerna. Kommittén föreslår att benchmarking för alla kommuner och landsting organiseras på ett sätt som drar nytta av de norska erfarenheterna liksom av de erfarenheter som finns hos en rad jämförelsegrupper runt om i . För att Kommundatabasen ska bli det eftersträvade navet för kommunala jämförelser och analyser krävs att nyckeltalen finns tillgängliga i mars året efter verksamhetsåret, för att kunna ingå i budget- och styrningsarbetet. Först genom hög aktualitet kan nyckeltalen fungera som målvärden och bli mer meningsfulla att följa upp. Det är vidare så att dagens handläggningstider i kom- muner och landsting liksom vid de statistikansvariga myndighe- terna () försenar tillgängliggörandet av nyckeltalen i Kom- mundatabasen. Bättre rutiner hos statistikmyndigheterna och upp- giftslämnarna skulle medföra att onödiga dröjsmål undviks så att nyckeltalen publiceras efter det verksamhetsår som de avser. De statistikansvariga myndigheterna har ansvaret för statistiken över landstingens finanser och verksamhet men statistiken produ- ceras till stor del av SKL. Landstingsstatistiken har kommit att publiceras vid andra och huvudsakligen senare tidpunkter än mot- svarande statistik för kommunerna. Också landstingsnyckeltalen bör publiceras i mars året efter det verksamhetsår som talen avser för att kunna användas fullt ut i styrningen, en tidigareläggning som följaktligen är än större på landstingsområdet. Det är viktigt att och fördjupar sin samverkan för att nå detta. (SOU 2001:75) före- slogs att en del av bristen på kvalitetsmått skulle åtgärdas genom attitydmätningar av invånarnas och brukarnas bedömningar av den kommunala servicen. RKA har genom provundersökningar funnit att nationellt likvärdiga mått motsvarande officiell statistik svår- ligen kan tas fram på det sättet. Däremot kan och bör attityd- mätningar göras i kommunerna på ett standardiserat sätt till stöd för ledningarnas styrningsarbete. Sådana undersökningar kan fånga såväl det allmänna invånarperspektivet som ett brukarperspektiv på övergripande nivå och vara ett komplement till brukarundersök- ningar. I betänkandets Bilaga 5 redovisas den modell för standardi- serade attitydundersökningar som arbetet resulterat i. Denna modell kan med fördel användas av kommunerna, och därigenom skulle ytterligare erfarenheter vinnas för att alltmer närma under- sökningar av detta slag till den målsättning som ursprungligen angavs. Ett benchmarkingprojekt genomförs i samverkan mellan sta- ten och Kommuner och Landsting med syftet att via systematisk benchmarking öka produktivitet och effektivitet i kommuner och landsting. Projektet beräknas pågå och omfatta samtliga kommuner och landsting. Åtgärder vidtas avseende tidigareläggning av den statistik som ligger till grund för Kommundatabasens nyckeltal så att dessa kan publiceras senast i mars året efter det verksamhetsår som nyckeltalen avser. De statistikansvariga myndigheterna gör nyckeltalens underliggande statistik tillgänglig för Kommun- databasen med minsta möjliga fördröjning så att databasens aktualitet förbättras. De statistikansvariga myndigheterna och Kommuner och Landsting vidtar åtgärder så att nyckeltalen om landsting- ens finanser och verksamhet blir tillgängliga vid samma tid- punkt som motsvarande nyckeltal avseende kommunerna. Åtgärder vidtas avseende statistiken om verksamhet som fi- nansieras av kommuner och landsting och genomförs i alter- driftsformer, så att statistikens detaljeringsgrad mot- svarar statistiken om verksamhet som utförs i egen regi. Kommunerna rekommenderas att använda den standardise- rade attitydundersökning avseende invånares och brukares attityder till service som utredningen arbetat fram. För verksamheter krävs dock ytterligare me- todutveckling. 1.1Redogörelse för kommitténs arbete utifrån direktivet Regeringen beslutade att tillkalla ett råd för att hantera frågan om utvecklingen av en databas. Enligt kommittédirektivet (dir. 2002:91, Bilaga 1) skall kommittén: 1.ansvara för att ett system tillskapas för att hantera informatio- nen i databasen och som möjliggör att informationen finns tillgänglig på Internet 2.kvalitetssäkra de drygt 150 nyckeltal som presenterades i be- tänkandet ! – hur man med nyck- eltal bättre kan analysera och jämföra verksamhet (SOU 2001:75) 3.vidareutveckla innehållet i databasen med ytterligare verksam- heter för kommunerna 4.utveckla nyckeltal för landstingen 5.främja nyckeltalsbaserade analyser och jämförelser av kommu- nal verksamhet 6.lämna förslag om organisatorisk anknytning för databasen ef- ter uppbyggnadsskedet 7.i samråd med berörda statistikansvariga myndigheter analysera hur och i vilken omfattning information om verksamhet som bedrivs av alternativa utförare kan samlas in Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 1 gavs uppdraget att tekniskt ut- veckla och förvalta databasen, samt att uppdatera den med de nyck- eltal som rådet definierat. lanserades databasen på In- ternet och finns på adressen . Tekniskt är databasen konstruerad på Microsoftplattform, vilket motsvarar inriktningen på programvaror som har stor spridning, med syftet att databasens sårbarhet ska vara så liten som möjligt. Den databas som användarna möter på Internet har sedan lanseringen fått allt fler funktioner. Användaren kan enkelt jämföra kommuner och landsting och över sektorer, jämföra med olika typer av medelvärden som användaren själv bestämmer, göra statistisk sambandsanalys, söka fram lämpliga jämförelsekommu- ner, presentera jämförelserna med diagram och kartor m.m. Enkel- heten i användargränssnittet och de goda möjligheterna att bear- beta och presentera jämförelserna har rönt stor uppskattning bland användarna. Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 2 I SOU 2001:75 föreslogs drygt 150 nyckeltal som skulle publiceras i Kommundatabasen. Dessa omfattade de för kommuner obligato- riska verksamheterna inom skola och omsorg. Ett stort arbete har lagts ned på att närmare definiera och operationalisera de före- slagna nyckeltalen. För en del av nyckeltalen gjordes justeringar av den definition som fanns i förslaget, och för vissa nyckeltal skedde därigenom en mindre förändring av dess innehåll. Andra nyckeltal har ännu inte realiserats i kommundatabasen. Detta gäller bland annat sådana nyckeltal som grundas på attitydundersökningar en- ligt standardmodell och som föreslogs inom flera delområden. För andra föreslagna nyckeltal, främst inom , saknas statistiskt underlag av tillräckligt hög kvalitet i mer specificerade verksamheter som t.ex. hemtjänst och särskilt boende etc. Fortsatt utvecklingsarbete krävs därför innan de kan realiseras i databasen. Vidare har ett antal nya nyckeltal utarbetats, dels för kommunerna gällande kultur och fritid och finansiella nyckeltal, dels för landstingens hälso- och sjukvård. Antal nyckeltal per verksamhetsområde enligt förslag i SOU 2001:75 respektive faktiskt publicerade i Kommundatabasen Vård och omsorg för Det stöd som kommunerna kan få med hjälp av nyckeltal inom området skola och barnomsorg omfattar flest av de önskvärda aspekterna jämfört med övriga verksamhetsområden. Den under- liggande statistiken till nyckeltalen inom områden, särskilt omsorg om funktionshindrade och individ- och familje- omsorg behöver utvecklas vidare för att kunna realiseras i samma grad som utbildningsområdets nyckeltal. Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 3 RKA har infogat 13 nyckeltal som beskriver den finansiella situa- tionen för kommun och kommunkoncern samt 12 nyckeltal för kultur- och fritidsverksamheter och 5 skattenyckeltal. Utgångs- punkten för arbetet med nya nyckeltal har varit att det skall gälla obligatoriska verksamheter för kommunerna, varför merparten av nyckeltalen inom kultur- och fritidsområdet rör folkbiblioteken. Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 4 fördes 26 nyckeltal för primärvård, specialiserad so- matisk och psykiatrisk vård samt för hemsjukvård in i Kommun- databasen. Nyckeltalen togs fram i samverkan med och och beskriver antal vårdkontakter och vårdtillfällen samt styckekostnader. tillkom ytterligare nio nyckeltal, främst av folkhälsokaraktär, som beskriver de vanli- gaste formerna av cancer och dödsorsaker m.m., framtagna i sam- verkan med . har nyckeltal om lands- tingens finanser infogats. Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 5 Främjande av nyckeltalsbaserade jämförelser med den kommunala databasen som stöd betyder att göra databasen känd, att den är en- kel att använda, att den innehåller efterfrågade och meningsfulla nyckeltal samt att olika jämförelse- och analysmöjligheter beskrivs och tillgängliggörs. Databasen har marknadsförts med återkommande annonser i branschpress och den har presenterats i demonstrationsmontrar vid två omgångar av i och vid branschmäs- san KOMMEK i . Vidare har direktannonsering skett på så sätt att brev och informationsblad sänts till data- basens centrala målgrupp, kommun- och landstingsledningarna. finns olika grupper av kommuner som bedriver jämförande analyser. Bland dessa grupper har utredningssekretari- atet genomfört demonstrationer av databasen och deltagit i delar av arbetet. Vidare har databasen presenterats vid ett tiotal tillfällen då kommuner samlats regionalt runt om i landet.