sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — Om föremålen inte ligger på an- visad plats öppnas inte dörren utan att den intagne först sticker ut händerna genom en lucka i dörren och beläggs med handfängsel. Den närmast totala avskärmningen från omvärlden som de in- tagna tvingas till har enligt anstaltsledningen i många fall den effek- ten att den intagne bedöms som mindre farlig. En intagen som tillhör en kriminell organisation ges under sin vistelse på säkerhetsanstalten inte möjlighet att hålla kontakten med sin organisation och kan inte från anstalten styra och planera brottslig verksamhet. Följden av detta blir att han efter hand förlorar i in- flytande och hans plats i organisationen går förlorad. Därefter minskar i allmänhet risken för fritagning betydligt och den intagne kan placeras under öppnare former. De anställda på säkerhetsanstalten får ett visst lönepåslag. Vid rekrytering tittar man mindre på formell utbildning och ser mer till förmågan att utföra arbete efter strikta rutiner. Personalens fysik testas med jämna mellanrum och schemalagd fysisk träning ingår i Andra inslag är återkommande teambuilding och rota- tion i arbetslagen. Allmänt om de internationella jämförelserna Min första iakttagelse gäller fångtalen (dvs. antalet dömda och häktade per 100 000 invånare) och annan statistik. har visser- ligen ett något högre fångtal (75) än de övriga nordiska länderna, men sett i ett europeiskt perspektiv är talet ändå förhållandevis lågt. Alla större västeuropeiska länder har klart högre fångtal och ännu högre tal återfinns i . I , som har världens högsta fång- tal, har talet ökat starkt och är nu nära 10 gånger högre än det svenska. En omräkning av fångtal ger vid handen att det sitter över 2 miljoner personer i de amerikanska fängelserna. I enskilda stater som och ligger fångtalet över 1 000 per 100 000 invånare. Jag avstår dock från att spekulera över det eventuella sambandet mellan de höga fångtalen och de minskningar av den allvarliga brottsligheten i som rappor- terats i olika sammanhang. Min andra iakttagelse är att fångtalen har stigit markant i alla de jämförda västeuropeiska länderna, utom ett. För del noteras en ökning från 63 till 75, vilket motsvarar . Endast uppvisar en minskande trend. För det tredje har en majoritet av de jämförda länderna en belägg- ningsgrad på i sina fängelser. Tre länder, däribland , har lägre tal. Det visar att problemen med överbeläggning på anstalterna ingalunda är något unikt för . En fjärde iakttagelse är att rymningarna från slutna anstalter i de nordiska länderna är förhållandevis få, sett i förhållande till antalet s.k. vårddygn. Statistiken, som omfattar åren 2002–2004, är visser- ligen inte helt jämförbar mellan länderna, men i förhållande till antalet vårddygn har och särskilt haft väsentligt färre rymningar än . har legat på ungefär samma nivå som eller något högre. minskade dock antalet rymningar från finska anstalter och häkten. Min sista reflektion över det statistiska materialet gäller andelen fängelsedömda utländska medborgare. Bland de nordiska länderna har visserligen den högsta andelen (), men ute i har man genomgående högre tal. Den extremt höga andelen i uppges ha ett samband med landets speciella invandrings- politik, där man bl.a. har ett system med många s.k. gästarbetare. När det gäller jämförelserna i övrigt finns det såväl likheter som skillnader. Utvecklingen i fråga om problem inom fångpopulationen, brottsliga kontakter, rymningsmetoder, insmuggling av mobiltelefon, hot eller våld mot personalen osv. påminner i varierande grad om de svenska förhållandena. Jag kan vidare konstatera att rymning eller försök till rymning är kriminaliserat i , och till skillnad från i samt , , och . Jag återkommer till den frågan i avsnitt 7. Ett annat konstaterande är att fångvårdspersonalen i flertalet jämförbara länder liksom i är obeväpnad. Jag återkommer även till den frågan i avsnitt 7. Min sammanfattande bedömning är att såvitt avser säker- hetsfrågor inom kriminalvården knappast kan anses utmärka sig eller avvika på något markant sätt som går att mäta statistiskt eller som man kan få fram genom jämförelser av det slag som jag låtit göra. På ett område torde dock vara helt unikt. Det gäller de rymningar som mitt utredningsuppdrag omfattar. Ingenstans i har man drabbats av fyra så allvarliga rymningar under en så begränsad tidsrymd. Det är bl.a. mot den bakgrunden som jag i inledningen av detta betänkande har valt att citera . Utvecklingen i får under inga omständigheter betraktas som så unik att risken för en upprepning inte tas på största allvar. De fyra rymningarna kan tvärtom ses som en ny trend med ett ökat inslag av våld och där intagna tar hjälp av kumpaner utanför anstalterna. Sammantaget är det mitt intryck att säkerhetsanstalten i Vught i präglas av ett kompromisslöst säkerhetstänkande, där de intagnas integritet och behov av vård och behandling kommer i andra hand. Jag vill dock framhålla att anstalten är avsedd för en mycket liten grupp intagna och att vistelsen på anstalten aldrig är avsedd att utgöra av ett fängelsestraff. Enbart före- komsten av anstalten har enligt företrädare för kriminalvården i en preventiv effekt bland de intagna, dvs. att man efter exempelvis en gisslantagning placeras på säkerhetsan- stalten beaktas av de intagna och kan därmed förhindra incidenter. Det har i debatten anförts att ett rymningssäkert fängelse inte går att konstruera. Jag vill påstå att man i det avseendet i Neder- länderna nog har nått så långt man kan komma. 7 Överväganden och förslag Bedömning: Kriminalvården och dess ledning kan inte undgå kritik med anledning av de händelser som omfattas av mitt upp- drag. Trots goda insatser från enskilda medarbetare har säkerhets- arbetet varit alltför lågt prioriterat och det har saknats en till- räcklig beredskap för att möta nya hot mot säkerheten. Dialogen med har inte fungerat tillfreds- ställande. Jag vill inledningsvis framhålla att mitt uppdrag är – förutom frågan om gisslansituationer enligt tilläggsdirektiven – begränsat till att stu- dera frågor kring rymningar vid de anstalter som har högst säker- het. Vad jag anför nedan tar enbart sikte på denna typ av anstalter och den grupp av intagna som bedöms kräva en placering där. Jag vill i detta avsnitt peka på ett antal faktorer av generell karak- tär som enligt min mening har haft betydelse för de rymningar som omfattas av mitt uppdrag. Låg prioritet på säkerhetsarbetet Det är min uppfattning att arbetet med säkerhetsfrågor vid Krimi- nalvårdsstyrelsen under har haft alltför låg prioritet. Det förhållandet att, före de nu aktuella rymningarna, ingen rymning från en säkerhetsavdelning har förekommit tycks en- ligt min mening ha skapat en känsla av att de åtgärder som har vid- tagits har varit tillräckliga. Det har mot den bakgrunden inte funnits några starka incitament att satsa ytterligare resurser på det området. har referenser till överbeläggning och vikande ekonomiska resurser tagits till intäkt för att ett besparingsutrymme på säkerhets- sidan har förelegat. Man har inom kriminalvården brustit i förmågan att tänka i termer av nya hot och inte heller i tillräcklig grad tagit hänsyn till en ny typ av brottslighet. Risken för korruption hos den egna personalen har underskattats. Som ett exempel på det ovan förda resonemanget kan nämnas att bland drygt 200 anställda har och fram funnits endast en anställd som på heltid ägnat sig åt säkerhetsfrågor. Denne person har ensam fungerat som styrelsens expert och rådgivare i samtliga typer av säkerhetsfrågor, dvs. såväl i fråga om teknik och skalskydd som underrättelseverk- samhet och annan inre kontroll. Samme person har fungerat som de lokala myndigheternas kontaktman och rådgivare i säkerhetsfrågor. Jag är självfallet medveten om att flera anställda vid styrelsen har att handlägga frågor som berör säkerhet, men det förändrar inte det fak- tum att endast en person har haft att bedöma helheten. Prioriteringen är inte acceptabel oavsett om den har sin förklaring i en trygghet i redan vidtagna åtgärder, besparingar, problem vad gäller ledning och styrning eller ett ointresse. Kriminalvården präglas liksom alla andra organisationer av en intern kultur. Den kultur som jag har mött vid mina kontakter med krimi- nalvården uppvisar ett par särdrag som med all säkerhet har återver- kat på säkerhetsarbetet. Kriminalvården är av naturliga skäl en rela- tivt sluten värld och utgör en alldeles speciell arbetsplats. Verksam- heten präglas av politiska ställningstaganden som skiftar över tiden och som på ett förenklat sätt kan beskrivas i termer av hårdare tag kontra vård och behandling. En del av verksamheten bottnar allt- jämt vårdideologi och för en del anställda har säkerhets- frågor och kompetensutveckling inte varit centrala. Vårdaryrket har beskrivits som ett yrke med låg sta- tus, vilket har medfört att enskilda individer genom befordran har sökt sig bort från den dagliga verksamheten på avdelningarna. Denna verksamhet har därmed kommit att sakna ledarskap och i stället har skapats en administrativ överbyggnad. Personal har enkelt uttryckt befordrats bort från de intagna. Organisationen har av såväl arbets- givarsidan som den fackliga sidan beskrivits som olydig. Det finns en inställning att man inte behöver följa fattade beslut eftersom ett så- dant beteende ändå inte framkallar någon reaktion. har beslutsprocessen försvårats genom ett utpräglat konsensustänkande, där viktiga beslut förhindras eller i vart fall försenas genom långa be- redningar. Även om jag längre fram i betänkandet kommer att utveckla mina intryck vad gäller ledning och styrning inom kriminalvården vill jag redan här kortfattat redogöra för iakttagelser på det området som kan ha påverkat säkerhetsarbetet på ett övergripande sätt. Samman- fattningsvis föreligger enligt min mening brister 1.mellan förmågan att fatta beslut och förmågan att genomföra beslut, 2.mellan förmågan att teoretiskt beskriva utveckling och behov och förmågan att använda denna teoretiska grund i praktiken och 3.i förmågan att omsätta beslut i hela organisationen. En frågeställning är om kriminalvårdens ledning med tillräcklig skärpa har informerat uppdragsgivaren, dvs. regeringen, om de konsekven- ser som besparingar i verksamheten har medfört för säkerhetsarbe- tet. I denna fråga skär sig bilden. ledning menar att så har skett, medan andra hävdar att ledningen har agerat undanglidande. För egen del kan jag enbart notera att signalerna inte har föranlett relevanta motåtgärder. Vid en samlad bedömning av de händelser som omfattas av mitt upp- drag kan jag inte undgå att rikta kritik mot kriminalvårdens ledning såväl centralt som vid de lokala myndigheterna. Även enskilda an- ställda har brustit i sitt ansvar. Som framgår av mina direktiv omfattas inte av mitt uppdrag att bedöma enskilda personers ansvar. Det är i stället min huvudsakliga uppgift att blicka framåt och att komma med förslag som kan komma att förbättra säkerheten vid landets säkerhetsanstalter. De följande resonemangen har formulerats med det syftet. Bedömning: Jag gjort följande generella iakttagelser och bedöm- ningar med avseende på ett framtida säkerhetsarbete: Det skall gälla nolltolerans mot rymningar. En ny typ av brottslighet och en ny typ av intagna kräver nya åtgärder. Varken resurser eller vårdbehov får tillåtas inverka negativt på säkerheten. Om ett säkerhetssystem brister skall ett annat ta vid. Kriminalvården skall tydligare än betraktas som en del i rättskedjan. Personalen måste återta makten över de intagna. Kriminalvårdens personal skall inte beväpnas. Kriminalisering av rymningar är ointressant för denna grupp. Av mina direktiv framgår att jag skall överväga och föreslå föränd- ringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar eller fritagningar, särskilt från de anstalter som har förhöjd säkerhet. De överväganden och förslag som presenteras i av- snitten nedan måste ses mot denna bakgrund. Det ligger således inte i mitt uppdrag att generellt granska säkerhetsarbetet inom kri- minalvården eller att mer allmänt studera frågor kring rymningar. Det ligger inte heller i mitt uppdrag att närmare beröra frågor om vård och behandling av de intagna. Debatten om svensk kriminalvård har fokuserats på problemet med överbeläggningar på anstalter och häkten. Frågan om säkerheten avseende de relativt få intagna som bedöms ha störst behov av säkerhet är enligt min mening inte främst en ekonomisk fråga och problemet med överbeläggningar påverkar, även enligt vad företrädare för kriminalvården har uppgett, inte heller möjligheten att placera denna grupp av intagna efter deras behov på något av- görande sätt. Det är dock klart att överbeläggningarna generellt på- verkar säkerheten på anstalterna. Den aspekten på säkerhetsarbetet omfattas dock inte av mitt uppdrag. 7.2.2En ny typ av brottslighet En faktor som påverkar kriminalvården är uppkomsten av kriminella gängbildningar och förekomsten av avancerad, organiserad och inter- nationell brottslighet. Av mina direktiv framgår att denna brottslig- het har förändrat kraven på kriminalvården. Jag delar den uppfatt- ningen och vill därför kort redogöra för utvecklingen på det området. Den organiserade brottsligheten har beskrivits utförligt bl.a. av regeringens nationelle narkotikasamordnare inom ramen för Mobili- sering mot narkotika – narkotikapolitisk samordning. Av rapporten kriminalitet, grov narkotikabrottslighet () fram- går bl.a. följande. Den organiserade brottsligheten har etablerat sig i landet. Förutom inhemska kriminella grupperingar finns kriminella organisationer och nätverk från främst , , och . Dessa grupper ägnar sig åt olika typer av brottslighet, t.ex. narkotikahandel, smuggling av cigaretter och alkohol, människohandel, prostitution och handel med stulna bilar. Grupperna är sällan inriktade på en typ av brottslighet, utan skiftar i stället sin brottsliga verksamhet i takt med bedömningar av risken och vinstmöjligheterna. Narkotikahan- deln utgör emellertid oftast basen i verksamheten. Kriminella MC-gäng och deras supporterklubbar finns nu i prin- cip representerade över hela landet. I alla större svenska städer finns därtill kriminella förortsgäng. Dessa gäng ägnar sig åt bl.a. narkotikabrott, grova våldsbrott och grova stölder. Gängen utnyttjas även av mer kvalificerade kriminella organisationer som hantlangare och kurirer samt utgör en viktig re- kryteringsbas för den grövre organiserade brottsligheten. Flera av de kriminella organisationer och nätverk som verkar i landet har både viljan och förmågan att utöva påtryckningar mot anställda inom rättsväsendet. Det förekommer våld och hot om våld samt mutor. Det är inte heller ovanligt att de kriminella organisatio- nerna kartlägger personal vid myndigheterna. Jag har tidigare redovi- sat att Statskontoret har gjort bedömningen att nivån på hot och våld mot personal inom kriminalvården är oroande hög (avsnitt 3.1.1). Det är min uppfattning att varken myndigheter eller andra aktörer i samhället har reagerat tillräckligt kraftfullt mot de kriminella organi- sationernas framväxt. De insatser som gjordes av bl.a. polis var inte tillräckliga för att komma till rätta med problemet i ett tidigt skede. Som f.d. rikspolischef får jag konstatera att inte heller var polisen och de sociala myndigheterna till- Frågan lyckades inte heller få tillräcklig tyngd i den politiska debatten. Det är min uppfattning att förekomsten av den nu beskrivna typen av kriminella organisationer ställer stora krav på kriminalvår- den. De intagna på de avdelningar som har högst säkerhet har inte sällan sin bas i en sådan organisation och har därmed utanför anstal- ten ofta tillgång till pengar och vapen samt kan därtill påräkna hjälp från kriminella individer i samband med en rymning eller fritagning. Även trycket på de anställda kan komma att öka eftersom de intagna står i förbindelse med kriminella utanför anstalten som kan framföra hot eller försöka sig på att muta tjänstemän i myndigheten. Jag vill också varna för den spridningseffekt som ett sådant beteende från de kriminella organisationerna kan medföra. Det finns enligt min mening en risk för att unga kriminella tar efter äldre kriminellas sätt att organisera sig. I dessa organisationer väger lojalitet mot övriga medlemmar tungt och en sådan lojalitet kan ta sig uttryck i exem- pelvis löften att frita den medlem som avtjänar ett fängelsestraff. Fritagningar av medlemmar i kriminella organisationer kan därmed komma att uppfattas som en hederssak bland de kriminella. Jag tycker mig redan kunna se ett sådant mönster bland de rymningar och fritagningar som är föremål för granskning och det finns så- ledes en risk att ett sådant beteende får spridning. Jag återkommer till frågan om unga kriminella nedan i avsnitt 7.9. 7.2.3En ny typ av intagna Som redogörs för i mina direktiv har kategorierna av intagna på an- stalterna förändrats, vilket delvis har förändrat kra- ven på kriminalvården. De tendenser som kan ses i kan i stor utsträckning också ses i andra jämförbara länder (se avsnitt 6). Antalet livstidsdömda inom kriminalvården har ökat markant . fanns omkring 100 livstids- dömda. och varierade antalet livs- tidsdömda mellan 10 och 25 stycken. Den låga siffran kan förklaras med att det fanns alternativ till livstids fängelse, t.ex. ungdomsfängelse eller interneringsstraff. av- kunnades 99 domar med livstids fängelse som påföljd att jämföras med då motsvarande siffra var 47 (rapporten dömda, En inventering av livstidsdömda, ). De långtidsdömda, dvs. personer som dömts till fängelse , kan studeras genom material från riksmottagningen vid kriminalvårdsanstalten . Antalet nyanmälda vid riksmottag- ningen har ökat från 245 stycken till 464 stycken . Av statistiken kan vidare utläsas att levnadsåldern på de långtidsdömda har sjunkit något till . Narkotikabrott/varusmuggling har varit ett huvudbrott för de långtidsdömda, men har ökat som andel . Vad gäller nationalitet har inga stora förändringar skett. Över åren 1997–2003 har andelen personer som har sitt ur- sprung i varit . Andelen intagna som inte uppvisar något missbruk har minskat något, medan personer med narkotikamissbruk eller blandmissbruk har ökat (se Andershed, H., , M., , P., och . Riksmottagningen 1997–2003: En beskrivning av långtidsdömda män i , Rapport från kriminalvårdsanstalten . Andelen intagna med personlighetsstörningar har ökat . De personlighetsstörningar som främst förknippas med krimina- litet är antisocial personlighetsstörning och psykopati. Studier i väst- världen visar att av befolkningen lider av någon form av personlighetsstörning. Flera studier tyder på att fängelse- populationen har en väsentligt förhöjd sjuklighet i personlighets- störningar, ofta nämns siffran 60–(rapporten som kräver extra resurser avseende säkerhet och omhändertagande, Krimi- nalvårdsstyrelsen 2002, s. 9). Gängbildningar har utgjort ett problem inom kriminalvården. Kriminella MC-gäng satte press på anställda och medintagna i . Efter hand skapades andra gäng efter samma modell. Tungt belastade långtidsdömda skapade Brödra- skapet, som kom att utgöra ett stort ordnings- och säkerhetspro- blem vid anstalterna. Fler gäng skapades dels som ett skydd mot , dels som ett sätt att skapa nya maktcentra. Även unga intagna från storstädernas förortsmiljöer har tagit med sig en gäng- kultur in i anstalterna, t.ex. Boys och Fucked for Life. Antalet intagna med högerextrema åsikter har ökat (a.a. s. 9 f). Mot bakgrund av ett allt tyngre klientel och allt fler svårhanter- liga intagna på anstalterna i kombination med överbeläggning och en alltför stor andel oerfaren personal har till mig uttryckts en oro från många håll för att de intagna i alltför hög grad själva bestäm- mer på avdelningarna. Personalen tycks i viss utsträckning ha backat ut från avdelningarna och sköter i stället sina uppgifter från vakt- Jag har fått berättat för mig hur personal mer eller mindre handgripligt motas ut från avdelningarna för att de intagna skall få vara i fred. En anställd med lång erfarenhet har till mig uppgett att förr hörde cellen till den intagnes sfär medan korridoren tillhörde personalen, men att har även korridorerna övertagits av de in- tagna. En sådan situation är givetvis inte acceptabel och jag återkom- mer senare med överväganden i dessa frågor från säkerhetssynpunkt. 7.2.4Väpnade fritagningar, korruption och gisslansituationer Att allvarliga händelser drabbar kriminalvården är självfallet inget nytt för . Såväl väpnade fritagningar som gisslandramer har förekommit tidigare. Att fyra händelser av så allvarligt slag inträffar av måste trots allt betraktas som unikt. Mycket av det säkerhetsarbete som har genomförts inom kriminalvården har syftat till att förhindra rym- ningar inifrån anstalterna. Arbetet måste betecknas som framgångs- rikt då antalet rymningar har gått ned stadigt (se avsnitt 3.1.1). Sär- skilt bör påminnas om att den senaste rymningen från en säkerhets- avdelning inträffade . Därutöver har ett stort arbete lagts ned på att förhindra rymningar och fritagningar då de intagna vistas utanför anstalterna, t.ex. vid permissioner eller vid besök på sjukhus. Väpnade fritagningar direkt från anstalter kan, liksom korruption hos anställda, säkert ses som en följd av att rymningar av egen kraft inifrån anstalten i stor grad har försvårats. De intagna och deras med- hjälpare i de kriminella nätverken tvingas ta till nya metoder när gamla tillvägagångssätt inte längre går att använda. Det verkligt allvarliga i situationen är att våldet därmed trappas upp och att såväl personal som medintagna utsätts för fara. Utvecklingen visades tydligt vid händelserna vid anstalterna och där i båda fallen anställda togs som gisslan under vapenhot. Vad gäller var dess- utom korruption hos anställda en avgörande faktor. Att en anställd tas med som gisslan utanför anstaltsområdet och under den efter- följande flykten som skedde i samband med händelsen i har ingen motsvarighet historiskt i . Man kan utgå från att varje säkerhetshöjande åtgärd som vidtas kommer att följas av nya tillvägagångssätt från de intagna och deras medhjälpare. Om fritagningar från anstalterna förhindras genom ett ogenomträngligt skalskydd kan tänkas att gisslandramer utanför anstalterna blir ett nytt tillvägagångssätt. Oavsett vilka framtida scenarier som kan tänkas visar utvecklingen såväl i som inter- nationellt på en upptrappning av våld som måste mötas med ny tak- tik från kriminalvårdens sida och som kräver insatser av polis. Den ovan beskrivna bilden tillsammans med de händelser som om- fattas av mina direktiv leder till slutsatsen att kriminalvården har ställts inför nya utmaningar från säkerhetssynpunkt. En ny typ av brottslighet och ett delvis förändrat klientel på anstalterna tvingar kriminalvården att tänka i nya banor utifrån ett säkerhetsperspek- tiv. De personliga reflektioner som jag har redovisat avseende de fyra rymningar som omfattas av mitt uppdrag (avsnitt 4) visar på flera av de problemställningar som är aktuella. Jag har inte generellt kunnat konstatera några stora brister i det befintliga regelverket med avseende på de rymningar som omfattas av mitt uppdrag. De brister som kan konstateras berör mer frågor kring tillämpningen av befintliga bestämmelser, rutiner och förhåll- ningssätt till arbetsuppgifterna. Jag vill betona att detta ingalunda gör frågeställningarna mindre allvarliga. Det är tvärtom så att tillämp- ning kräver medveten styrning, mycket engagemang och stor kom- petens. Här står den nya ledningen för inför stora utmaningar. De överväganden och förslag som följer nedan utgör, i generali- serad form, de slutsatser som jag har kunnat dra av de händelser som jag har granskat. Mina överväganden och förslag avser i enlighet med direktiven ett relativt begränsat antal intagna vid ett begränsat antal anstalter eller avdelningar. För denna begränsade grupp av intagna måste enligt min mening säkerheten och därmed samhällsskyddet komma i första hand.