sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld hävda vår territoriella integritet försvara mot väpnat angrepp värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld. Till dessa mål läggs vad som sägs i lagen (1992:1403) stadgar om totalförsvar och höjd beredskap. I 2 § stadgas: Totalförsvars- resurser skall utformas så att de även kan användas vid internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhäl- let. Målen gäller således såväl det militära som det civila försvaret. Målen anger vad försvaret är till för och kan karaktäriseras som inriktningsmål. Som sådana är de styrande genom att ge regeringen mandat, t.ex. att planera för deltagande i fredsfrämjande opera- tioner, och för att över huvud taget planera ett försvar. Det militära försvaret är ett verksamhetsområde inom politik- området Totalförsvar. Målen är, i anslutning till försvarspropo– sitionen (prop. 2004/05:5), beslutade av . Målet är att det militära försvaret ska uppnå den förmåga och genomföra de insat– ser som krävs. Kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga är angivna i tre tidsperspektiv. De återges nedan i sammanfattning. Här och ska försvaret: övervaka vårt territorium, upptäcka och avvisa kränkningar avhålla respektive avvärja försök att ta kontroll över viktiga funktioner eller försök till otillbörlig påverkan på vårt agerande medverka i fredsfrämjande, internationella insatser Vid en försämrad utveckling i omvärlden ska försvaret därutöver i ökad grad kunna skydda verksamhet och objekt kunna bistå andra myndigheter vid insatser mot terrorism och sabotage i ökad grad upptäcka hot kunna öka förmågan till internationella insatser Styrningen av försvaret - en översikt Efter allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling och efter successiva beslut av riksdag och regering kunna utveckla förmågan att möta mer omfattande militära operationer mot I propositionen Vårt framtida försvar uttalade regeringen i anslut- ning till målen för politikområdet Totalförsvar att även fortsättningsvis behöver upprätthålla en grundläggande försvars- förmåga och kompetens att möta olika typer av militära hot. Det militära försvaret dimensioneras inte enbart av kraven på att hävda vår integritet och bidra till internationell fred och säkerhet utan också av vår vilja att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens. Det är därför nödvändigt att behålla och utbilda fler förband än vad den direkta militära hotbilden mot krä- ver. som dessa resurser gör att en grundläggande försvarsförmåga och kompetens kan upprätthållas, kan de också till betydande del användas för insatser (prop. 2004/05:5 s. 31). delade regeringens uppfattning när det gäller behovet att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga. Men utskottet ansåg att begreppet grundläggande försvarsförmåga behövde konkretiseras för att få ett reellt innehåll och kunna dimensionera försvaret samt vara möjligt att följa upp. Utskottet utgick från att bl.a. arbetet i skulle leda till att regeringen återkommer med förslag till ett förtyd- ligande av begreppet (bet. 2004/05:FöU4). 3.3.3Riksdagen styr resursinsatser med anslag, investeringsplaner och bemyndiganden Långsiktigt har i samband med försvarspropositioner beslutat ekonomiska ramar för försvaret. Vid det senaste försvars- politiska inriktningsbeslutet angavs en ny ram för hela utgifts- område 6, Försvar samt beredskap mot sårbarhet och att minskningen jämfört med tidigare ram i huvudsak borde ske ge- nom minskning av anslagen till Försvarsmakten (det militära för- svaret). På årsbasis beslutar om anslag till försvaret i samband med budgetpropositionen. Förslaget till beslut i budgetproposition är följande anslag till det militära försvaret: Styrningen av försvaret - en översikt SOU 2005:92 Tabell 1 Anslag till det militära försvaret 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och 6:9 Stöd till frivilliga försvarsorganisationer 6:11 Internationella materielsamarbeten, industri- frågor och exportstöd m.m. Att märka är att inte får några anslag. Genom anslagskonstruktionen styr avvägningen mel- lan förbandsverksamhet (väsentligen utbildning och övningar) och köp av materiel. Inom materielanslaget beslutar också hur stor del som ska gå till materiel och anläggningar (16 839 mil- joner kronor 2006) och hur stor del som ska gå till forskning och teknikutveckling (2006). Detta görs i beslut om en investeringsplan som sträcker sig . I den ekonomiska vårpropositionen kan besluta om tilläggsanslag och anslagsreduktioner. Detta har utnyttjats för att föra medel från materielanslaget till förbands- anslaget. Det militära försvarets behov tillgodoses genom att Försvars- makten köper tjänster av de andra försvarsmyndigheterna och be- talar med medel ur anslagen 6:1 och 6:2. Utöver de anslags- finansierade verksamheterna inom dessa myndigheter levererar dessa också tjänster till Försvarsmakten som betalas med avgifter. styr således inte resurstilldelningen till dessa verksam– heter direkt. Genom den s.k. LEMO-reformen 1994 gavs Försvars– makten i uppdrag att styra dessa verksamheter genom att lägga beställningar på dem. Av de anslag på ca som Styrningen av försvaret - en översikt ställs till Försvarsmaktens diposition köper Försvarsmakten varor och tjänster av dessa myndigheter för ungefär halva beloppet. Eftersom beställningar av försvarsmateriel ger upphov till ut- gifter måste regeringen ha bemyndigande att beställa sådan materiel, s.k. beställningsbemyndigande, som styr omfattningen av framtida utgifter genom att sätta en gräns för hur stora dessa får bli. Regeringens förslag i budgetpropositionen för är att ska bemyndiga regeringen att lägga ut beställ- ningar som får uppgå till högst . 3.3.4Riksdagen styr på slutprestationer styr på prestationer genom att besluta om en insats- organisation. Det är ingen årlig prestation utan ett tillstånd som ska uppnås . är i beslut grovt angiven, men å andra sidan tidsmässigt väl preciserad. Insats- organisationen ska vara färdig . Existerande förband, som inte ska ingå i insatsorganisationen, ska avvecklas . En betydande precisering ligger också i specificeringen av typför– banden (marktelebataljon, jägarbataljon, NBC-kompani, min- röjningsfartyg, JAS 39-division osv.) och deras antal. beslut har tagits i samband med behandlingen av försvarsproposi- tionen men upprepas (med smärre korrigeringar) i budgetpro– positionen. I budgetpropositionen preciseras också hur stor andel av förbanden som ska vara insatsberedda . Regeringen lämnas ett visst utrymme att justera insatsorganisationen genom att beslutet avser dess inriktning i huvudsak. beslutar också om varje internationell truppinsats, i vil- ken form och omfattning den ska ske. Sker insatsen med stöd av tidigare fattade beslut om beredskap att bistå en viss internationell organisation, kan den bygga på regeringsbeslut. har då bara beslutat den ungefärliga omfattningen. har beslutat att försvaret ska kunna genomföra två insatser av bataljonstorlek eller motsvarande samt ytterligare tre insatser med mindre förbandsenheter. Styrningen av försvaret - en översikt också beslutat att en av bataljonerna ska utvecklas till . har genom lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands begränsat antalet, som tjänstgör utomlands, till högst 3 000 personer. Konstruktionen med avgiftsfinansierad uppdragssverksamhet inne- bär att Försvarsmakten måste betala ett pris för att utnyttja tjäns- terna som stödmyndigheterna tillhandahåller. I tidigare budgetpropositioner har regeringen informerat om större materielprojekt som regeringen avsett att besluta om. I den senaste budgetpropositionen för regeringen fram en specifice- rad lista över större materielprojekt som föreslås bemyn- diga regeringen att besluta om. Redovisning av hur mycket plane- rade projekt kommer att belasta bemyndiganderamen, görs per försvarsgren. Försvarsmakten får större delen av de samlade anslagen till försva- ret i två separata anslag. Övriga försvarsmyndigheter finansieras med avgifter ur dessa anslag för tjänster till Försvarsmakten. Ett syfte är att underlätta försvarets interna styrning för krigs- organisationen och stärka den centrala ledningen i försvaret gent- emot försvarsgrenarna och de övriga totalförsvarsmyndigheterna. Ett annat syfte är att effektivisera totalförsvarsmyndigheternas verksamhet genom att göra Försvarsmakten till beställare av deras tjänster. Styrningen av försvaret - en översikt styr också på Försvarsmaktens interna organisation. Det är den organisation, den s.k. grundorganisationen, dvs. regemen- ten, örlogsbaser, flygflottiljer, skolor m.m. som ska sköta den årliga produktionen och leverera insatsorganisationen. Det är också den organisation som utbildar officerare och värnpliktiga, som underhåller materiel, som producerar förnödenheter och tillhandahåller tjänster och varor för insats- och grundorganisa- tionerna. beslutar om vilka enheter som ska finnas och var de ska vara lokaliserade. Till grundorganisationen hör ett mycket stort antal organisa- tionsenheter. I försvarspropositionen 2004 beslutade så- ledes om grundorganisationens alla organisatoriska enheter, som exempelvis, regementen, flygflottiljer och marinbaser. Beslutet av- såg nedläggning, vidmakthållande, inrättande och lokalisering. En större omorganisation av Försvarsmakten beslutades av riks- dagen genom bildandet av Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Detta förband med ca 5 970 anställda handhar allt materielunderhåll och försörjning med mat, drivmedel, tjänster av olika slag m.m. Verksamheterna fanns givetvis tidigare, men som delar av andra förband. Avräkning genom internpriser hade tilläm- pats i tilltagande omfattning, . Det nya var att sammanföra alla dessa verksamheter i en organisation. 3.3.5Riksdagen reglerar i liten utsträckning handläggning av ärenden Regelstyrningen, i form av lagar som stiftas av , är inte särskilt omfattande inom försvaret, jämfört med andra offentliga verksamheter i fredstid. Generella regler för upphandling, anställning och uppsägning, arbetsmiljö, extern miljö m.m. tas inte upp i detta sammanhang, trots att det är som beslutat de lagar som reglerar dessa frågor. Upphandlingsreglerna spelar naturligtvis en stor roll för en myndighet som . De arbetsrättsliga lagarna är desamma för Försvarsmakten som för andra myndigheter, men spelar, i en situation som präglas av mycket drastiska ned- skärningar, en mycket betydelsefull roll. Styrningen av försvaret - en översikt Några regleringar gäller dock speciellt för det militära försvarets verksamhet. De mera betydelsefulla gäller: totalförsvar och höjd beredskap, beslut om skydd av samhällsviktiga anläggningar, inkallande av personer för utbildning på grundval av total- försvarsplikten, våldsanvändning i krig och fred Dessa lagar ger regeringen befogenheter att under vissa omständig- heter och i viss ordning utöva dessa. De reglerar också verksam- heten vid t.ex. och vid insatser som För- svarsmakten gör. 3.3.6Riksdagens kontroll av regeringen får information från regeringen om försvaret i försvars- och budgetpropositioner. gör på egen hand vissa utvärderingar. Försvarsberedningen har långsiktigt ägnat sig åt kunskapsuppbyggande, framför allt om den säkerhetspolitiska situ- ationen. Myndigheternas årsredovisningar är offentliga och är ganska omfattande. genomför effektivitets- revisioner av verksamheten. I den senaste försvarspropositionen redovisades försvarsförmåga i förhållande till försvarets uppgifter och måluppfyllelse beträffande operativ förmåga. Viktigare förhållanden rörande utveckling och avveckling av insatsorganisation och materielleveranser angavs. Lä- get i insatsorganisationen bedömdes i stora drag, per förbandstyp. Brister påpekades och tider angavs för när förband bedömdes kunna stå redo. Denna sammanfattning gav en allmän bild av till- ståndet i insatsorganisationen i förhållande till de beslut som riks- dagen tagit tidigare. Någon uppföljning av det ekonomiska utfallet i förhållande till ekonomiska ramar i tidigare försvarspolitiska in- riktningsramar gjordes inte. Utvecklingen av anslagen – dvs. riks- dagens egna beslut – redovisades däremot i förhållande till tidigare inriktningsbeslutets ramar. Styrningen av försvaret - en översikt I budgetpropositionerna redogör regeringen för verksamheten inom försvaret under det föregående året. Fokus har varit på den löpande produktionen, dvs. antal inkallade och utbildade värnpliktiga, inköpt och levererad materiel, sporadiska uppgifter rörande produktivitet och styckkostnader m.m. I den senaste budgetpropositionen görs en viss uppföljning mot det försvars- politiska inriktningsbeslutet. Kortfattade genomgångar av den operativa förmågan ges med viss anknytning till befintliga förband. Tillståndet i insatsorganisationen redovisas relativt detaljerat. Brister påpekas, dock utan att regeringen explicit jämför tillståndet med vad som tidigare beslutats av i inriktningsbeslut eller annorledes. I budgetpropositionerna redovisas det ekonomiska ut- fallet i förhållande till föregående års anslag, ej till inriktnings- beslutets ramar. försvarsutskott har, som nämnts ovan, på egen hand tagit fram en skarpare genomgång av läget i insatsorganisationen än den som redovisas av regeringen i budget- propositionen1. Sådana undersökningar tillhör dock sällsynthe- terna. 3.4Regeringens styrning av försvaret 3.4.1Regeringens formella möjligheter att styra myndigheter Den styrning som utövar i förhållande till regeringen sätter ramar för regeringens styrning av myndigheterna. Regering- ens komplettering ska i princip bara innebära preciseringar, aldrig avvikelser. I det följande redovisas bara de kompletteringar i styr- ningen av myndigheterna som regeringen står för. Enligt regeringsformen är det regeringen som styr myndighe- terna. Möjligheterna att styra myndigheterna har följande grund: 1 , Försvarsmaktens utbildning, förbandsutveckling, förbandsomsättning, beredskap och operativ förmåga – utvärdering av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet och 2001, Utredningar från , 2003/04:URD1. Styrningen av försvaret - en översikt De anslag beslutar ställs till regeringens disposition. Regeringen kan besluta ställa hela eller del av anslag till viss myndighets förfogande (utgiftsbegränsning) Regeringen kan besluta att om villkor för de anslag beslutat (anslagsposter, belopp för olika ändamål) Regeringen ska besluta om anslagskredit och anslagssparande Regeringen kan besluta att anvisade medel inte får användas (limiter) av statsfinansiella och andra skäl Regeringen kan dra in anslagssparande Regeringen ska besluta om låneram för myndigheten Regeringen ska besluta om mål för verksamhetsområden och kan besluta om mål för myndighet Regeringen kan besluta om uppdrag till myndigheten Regeringen kan besluta om myndighetens organisation (verk- samhetsform, intern organisation, lokalisering av anläggningar) Regeringen kan tillsätta tjänster i myndigheten Statsråd och departementstjänstemän kan inom vissa ramar engagera myndigheten i diskussioner (informell dialog) Regeringen får inte besluta i fråga om myndighets tillämpning av lag och i myndighets hantering av ärenden som gäller en- skilds rätt Regeringen ska besluta i sådana frågor som är överklagade till regeringen Regeringen kan kontrollera myndighets verkställande genom att begära återrapportering och låta göra granskningar och ut- värderingar av myndighets verksamhet. Regeringens styrning av Försvarsmakten och de övriga försvars- myndigheterna har i huvudsak skett genom att på olika sätt preci- Styrningen av försvaret - en översikt sera målen (operativ delförmåga i olika avseenden och priorite- ringar), ange ekonomiska ramar (utgiftsbegränsning, limiter, in- dragning av anslagssparande, högstbelopp), precisera insats- organisationen (detaljerad organisation, beredskap och anmälningar till internationella styrkeregister) och grundorganisationen, be- stämma högkvarterets organisation, utse de cirka 30 högsta che- ferna, besluta i viktigare materielärenden, ge ett stort antal uppdrag och återrapporteringskrav samt genom att Försvarsdepartementet bedriver en omfattande informell dialog med myndigheterna. 3.4.2Regeringen styr på myndigheternas mål Det som är styrande för myndigheterna är det som regeringen an- ger i regleringsbrev för myndigheterna. I regleringsbreven anges beslut om övergripande mål för politikområdet Total- försvar. Dessa mål gäller således för alla myndigheter inom verk- samhetsområdet Det militära försvaret. I regleringsbreven till samtliga totalförsvarsmyndigheter är också verksamhetsområdets mål angivna. Verksamhetsområdets mål är krav på operativ förmåga. I regleringsbreven innefattas även opera- tiv delförmåga i verksamhetsområdets mål (vilket inte är fallet i budgetpropositionen). Den operativa förmågan anges på ett litet annorlunda sätt (genom hänvisning till försvarspropositionen) än i budgetpropositionen, som den operativa förmågan är ytterligare preciserad, ungefär så som operativ delförmåga i för– svarspropositionen är angiven. I regleringsbreven är i sin tur ope– rativ delförmåga i olika avseenden än mer utförligt angiven än i försvarspropositionen. Eftersom därtill specifika mål anges för varje myndighet och inom varje myndighet dessutom för varje verksamhetsgren uppstår frågan vilken roll målen på verksamhetsområde och politikområde spelar för styrningen av myndigheterna. Självklart är de i regler- ingsbreven angivna verksamhetsmålen för myndighetens verksam- hetsgrenar styrande. Mål på högre nivåer bör inte strida mot dessa. Den roll målen på politik- och verksamhetsområde då spelar måste vara att komplettera, förtydliga och underlätta tolkningen av verk- samhetsmålen. Det gäller t.ex. sådant som hur olika verksamhets- Styrningen av försvaret - en översikt grenar och olika myndigheter hänger ihop, vilket kan framgå av de syften som kommer till uttryck i överordnade mål. Operativ delförmåga kan aktualisera kostsamma, strategiskt viktiga, kanske politiskt eller utrikespolitiskt känsliga vapen- frågor eller åtgärder – då ger målet för förmågan klartecken och är styrande. Det gäller t.ex. delförmåga rörande skydd mot fjärrstridsmedel och NBC-angrepp, att bistå andra myndigheter (t.ex. polisen) och att samarbeta internationellt. Vissa formuleringar kan tyckas gälla självklarheter. avser formuleringarna fundamentala förmågor för ett försvar. Exempel på detta är att kunna upptäcka hot mot och att därför inhämta kunskaper om omvärldsutvecklingen, upp- täcka kränkningar i luftrum och sjöterritorium, upprätthålla grundläggande kompetenser, särskilt för väpnad strid. Det är mot sådana krav som försvarets operativa förmåga ska utvärde- ras. För myndigheternas verksamhetsgrenar anger regeringen också mål i respektive regleringsbrev. Målen spelar en underordnad roll för respektive verksamhetsgren, där styrningen domineras av olika uppdrag, prioriteringar, riktlinjer, tidigare antagna planer och åter- rapporteringskrav. När regeringen föreskriver verksamhetsgrenar för myndighe- terna innebär det inte krav på att myndigheterna ska organisera sig efter dessa. Föreskrifter om verksamhetsgrenar är enbart krav på redovisning av resultat och kostnader i en viss struktur. Men själva uppdelningen i verksamhetsgrenar syftar till att vara styrande i sig. Uppdelningen bör bidra till att verksamhetsansvariga fokuserar på de verksamhetsgrenar som pekas ut. Fokus för Försvarsmakten har då varit Freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet (hör till politikområdet Utrikes- och säkerhetspolitik), Utbildning och planering, Materielanskaffning, Insatser och Under– rättelseverksamhet. I nya planeringsanvisningar är verksamhets– grenarna Insatser, Uppbyggnad av insatsorganisation och bered– skap, Utveckling, Övrig dimensionerande verksamhet, Fredsfräm– jande verksamhet och Stöd till samhället. De två senare verk- samhetsgrenarna innebär ett uppmärksammande av att Försvars- Styrningen av försvaret - en översikt makten också arbetar under två andra politikområden, Skydd mot beredskap och olyckor och Utrikes- och säkerhetspolitik. I Försvarsmaktens regleringsbrev hänvisas under verksamhets- grenen Utbildning och planering helt enkelt till den operativa del- förmåga som angivits som mål under verksamhetsområdet. Återrapporteringskraven i anslutning till denna verksamhetsgren är att redovisa utvecklingen av den operativa förmågan. Specifice- ringen av återrapporteringskraven gäller insatsorganisationens ut- veckling. Således: kraven på operativ förmåga översätts här till insatsorganisationens kvantiteter och kvaliteter. Verksamhetsgrenen Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling ges några allmänna inriktningsmål. Men det som är styrande är Försvarsmaktens plan för materielförsörjningen, som regeringen godkänner genom regleringsbrevet. Verksamhetsgrenen insatser är uppdelad på tre olika slag av beredskap (grundberedskap, insats- och grundorganisationens be– redskap samt incidentberedskap), som specificeras på olika sätt, bl.a i hemliga regeringsbeslut. Beredskapskraven är självklart sty- rande. För verksamhetsgrenen Försvarsunderrättelseverksamhet ges riktlinjer som i huvudsak är hemliga. De övriga totalförsvarsmyndigheterna har alla verksamhets- grenar under verksamhetsområdet Det militära försvaret. Total- har bara en verksamhetsgren under det militära försvaret: Forskning, kompetens och resursutveckling för det militära försvaret. Inom den verksamhetsgrenen nämns ett par forskningsprogram: Forskning för regeringens behov, NBC- forskning m.fl. har följande verksamhets- grenar under det militära försvaret: Anskaffning, Ledningsstöd, Driftstöd, Internationella materielsamarbeten och industrifrågor. Men för dessa och övriga försvarsmyndigheters verksamhetsgrenar anges inte operativ delförmåga som mål utan andra verksamhets- specifika mål. Politikområdet Utrikes- och säkerhetspolitik till Försvarsmakten innehåller också mål för verksamhetsområdet verksamhet och verksam- hetsgrenen Fredsfrämjande verksamhet under politikområdet Ut- rikes- och säkerhetspolitik. Verksamheten avser viss rekrytering, Styrningen av försvaret - en översikt utbildning, utrustning och administration av personal i freds- främjande insatser. Omfattningen preciseras i ett annat reglerings- brev. Politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrest- ningar har utöver mål för Totalförsvar mål för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Detta mål upprepas någorlunda ordagrant under verksamhetsområdet påfrestningar. Under verksamhets- grenen Evaluering och certifiering av IT-säkerhetsprodukter an- ges ett mycket preciserat prestationsmål, dock utan tidsangivelse2. Även Försvarsmakten kommer att ha en verksamhets- gren under detta politikområde, så som nämnts ovan. Detta lägger en verksamhet i Försvarsmaktens arbete och bör därigenom få en styrande verkan. har också mål för Utrikes- och säkerhetspolitik och för Det civila försvaret. Även Total- har mål inom det sistnämnda området. Detta är den formella delen av försöken att till myndigheterna överföra och regeringens mål. De övergripande målen klargör inriktningen men är ändå inte tillräckliga om man vill styra utformning och dimensionering av verksamheten, det s.k. styr- ningsglappet. För att minska styrningsglappet arbetar man nu med funktioner. Syftet är att på nivån under delförmågor beskriva vilka funktioner som olika typförband kan fylla. Genom att i stället ange funktionskrav är tanken att det ska bli möjligt att styra med mål med större precision utan att ange exakt vilka förband som ska skapas. Men man kommer med styrning på funktioner mycket nära en direkt styrning på förband, dvs. styrning på prestationer.