sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Får jag lov? Om planering och byggande 11Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Kommittén har framför allt strävat efter en förbättrad samordning mellan PBL och . Främst är det fråga om att försöka samordna prövningsförfarandet enligt båda systemen handlägg- ningsmässigt och tidsmässigt och inte att föreslå förändringar i de båda lagsystemens materiella regler. Ett syfte är att undvika en onödig dubbelprövning som innebär att samma frågor prövas av olika organ och att minska risken för att vissa viktiga frågor inte prövas alls. Det föreslås vissa förändringar som utgår från att kommunens bygglovsprövning enligt PBL i flertalet fall ska vara det förfarande som håller ihop den samordnande prövningen, främst i de fall åt- gärden även är anmälningspliktig enligt 9 kap. . Föränd- ringarna innebär bl.a. att vissa moment i förfarandet ska vara ge- mensamma och leda till ett gemensamt beslut. Andra ändringar fö- reslås för att förtydliga ansvar att bevaka om- rådesskydd enligt 7 kap. vid såväl bygglovsprövning som detaljplaneläggning. Kommitténs förslag syftar även till att säkerställa att detaljplaneläggning sker då en anläggning tillsam- mans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att det innebär risk för betydande miljöpåver- kan. Vidare föreslås att förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan för en verksamhet i vissa fall ska kunna förenklas och samordnas med tillståndprövningen enligt 9 kap. . En mer långtgående samordning mellan PBL och de lagar som reglerar utbyggnaden av trafikinfrastrukturen har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att genom förbättringar av PBL:s planeringsformer generellt skapa förutsättningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Utrymmet för att förbättra samordningen mellan PBL och öv- riga lagar är omfattande och kommitténs arbete har inte medgett någon inventering av möjligheterna. Följden av detta är att kom- mittén i övrigt endast föreslår ett par smärre förändringar för att förbättra följsamheten mellan PBL och andra lagar. I direktiven uttalas att genom samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. För att anpassa också PBL till balken gjordes vissa anpassningar, i huvudsak formella ändringar. Genom direktiven gavs kommittén i uppdrag att göra en bredare genomgång av frågan om samord- ningen mellan plan- och bygglagstiftningen och . Också frågor som rör behovet av samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om att få en bättre sam- ordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafik- anläggningar liksom skyddet av kulturhistorisk värdefull bebyg- gelse. 11.2Samordningen mellan PBL och Kommitténs bedömning och förslag Samordningsförsöken koncentreras till de fall då en prövning i för- väg behöver ske av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet en- ligt båda lagsystemen. Utgångspunkten är att undvika onödig dub- belprövning, underlätta för de olika enskilda parter som berörs samt ge möjligheter till förenklingar och en snabbare handläggning. De förslag som kommittén har kan sammanfattas på följande sätt. Fyra nya bestämmelser införs i 8 kap. PBL som lägger grunden för en samordning av handläggningen av lovärenden och pröv- ning enligt 9 kap. . Nya bestämmelser införs i 5 kap. och 8 kap. PBL som anger att detaljplan eller beslut om lov inte får strida mot föreskrifter el- ler förbud som gäller för områden som är skyddade enligt 7 kap. . Kravet på samråd enligt 12 kap. 6 § ska inte om- fatta anläggningar som fått bygglov enligt PBL. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning En ändring föreslås i 13 kap. 2 § PBL för att förhindra att mil- jöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt balken ska kunna tas upp på nytt vid överklagande av bygglov rörande samma verksamhet. Ett förenklat och samordnat förfarande vid detaljplaneläggning medges i vissa fall i samband med tillståndsprövning enligt bal- ken. Detta förfarande samordnas med andra förenklingar rö- rande detaljplaneprocessen i en ny 27 a § i 5 kap. PBL. Detaljplanekravet skärps genom förslaget att i 5 kap. 1 § PBL införa en särskild bestämmelse med syftet att säkerställa att detaljplaneläggning sker i en situation då en anläggning till- sammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att betydande miljöpåverkan kan uppkomma. Den kritik som finns mot hur prövningen enligt främst PBL och fungerar och de krav som därför ställs på effektivi- sering och bättre samordning av prövningen handlar egentligen om flera olika problem som helst borde hållas isär när man diskuterar möjliga lösningar. Till en del handlar det om vilken ambitionsnivå man i sak bör ha när det gäller t.ex. vissa miljökrav och om hur man anser att avvägningar mellan olika allmänna intressen bör göras. Till en del handlar det om hur inflytande eller makt över beslutsproces- sen ska fördelas, t.ex. mellan politiska organ och domstolar. Om man inte på en mera övergripande nivå löser intressekonflikter av nu nämnt slag och de därmed behandlas på olika sätt vid tillämp- ningen av respektive lagar kommer problemen tillbaka som faktiska svårigheter när det gäller hur enskilda projekt eller sakfrågor ska hanteras eller bedömas. Förutom nu berörda problem finns vad som kan betraktas som mera egentliga samordningsproblem mellan lagarna, t.ex. onödig dubbelprövning och därmed onödigt långa processer samt oavsiktliga, slumpmässiga skillnader i bedömningar. I första hand är det sådana frågor som behandlas i det följande. Delvis är dock gränserna mellan vad som här beskrivits som olika problem flytande, delvis är de beroende av olika värderingar men det är ändå en fördel att försöka hålla isär frågorna. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 11.2.2Förhållandet mellan PBL och En grundläggande utgångspunkt för behandlingen av frågor om en förbättrad samordning av prövningen enligt PBL och är att de båda lagstiftningarna gäller parallellt. Olika åtgärder eller verksamheter kan således omfattas av regleringen enligt båda sy- stemen. Detta är inte unikt för förhållandet mellan PBL och miljö- balken utan gäller också i många andra avseenden. Normalt har olika lagar då olika bakgrund och olika syften som ligger vid sidan av varandra. Några egentliga samordningsproblem ska då i huvud- sak inte behöva förekomma även om företagare och andra som be- rörs av de olika regelsystemen kan uppfatta den sammantagna re- gleringen som omfattande och krånglig och de samlade kraven som besvärliga att leva upp till. Vad som delvis kännetecknar förhållandet mellan PBL och mil- jöbalken och som gör det angeläget att närmare behandla samord- ningen mellan dessa lagar är att de frågor som prövas enligt de båda systemen ibland är mycket likartade. Det kan därför med fog påstås att det till en del sker en onödig dubbelprövning som innebär avse- värda olägenheter och kostnader både för myndigheter och för en- skilda. Skillnader i lagarnas tillämpningsområde bör beaktas Omfattningen av dubbelregleringen styrs av hur de olika lagarnas tillämpningsområden ser ut. En svårighet är då att varken PBL eller innehåller tydliga regler om lagarnas tillämpningsom- råden. PBL:s tillämpningsområde kan, allmänt sett, sägas gälla frågor om markanvändning och byggande. I 2 och 3 kap. PBL anges vissa kvalitetskrav som ska gälla när lagen tillämpas. I 2 kap. regleras så- ledes allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lo- kalisering av bebyggelse. I 3 kap. regleras, bl.a. genom hänvisning till reglerna i BVL, krav på byggnader m.m. Den närmare bestäm- ningen av tillämpningsområdet sker genom de olika förfarandereg- ler som PBL innehåller och som reglerar dels plansystemet, dels olika former av tillståndsprövning, dels tillsyn och påföljder. Det är således i de fall då det enligt vad som närmare anges i lagen ska eller kan ske planläggning, tillståndsprövning eller tillsyn och ingripan- den som PBL:s olika krav blir tillämpliga. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning tillämpningsområde är svårare att bestämma. Det beror delvis på balkens karaktär av en sammanställning av regler med många helt olika utgångspunkter, som tidigare funnits i en rad olika lagar, och på utformningen av de s.k. allmänna hänsynsreg- lerna i 2 kap. Det beror också på utformningen av tillsynsreglerna, där det i 26 kap. 9 § anges att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som i ett enskilt fall behövs för att bal- ken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Detta ska enligt förarbetena in- nebära bl.a. att så snart en verksamhet eller åtgärd kan sägas strida mot en allmän hänsynsregel kan ingripande aktualiseras. Eftersom i stort sett all mänsklig verksamhet på något sätt kan påverka miljön blir balkens möjliga tillämpningsområde därmed nära nog obegrän- sat. tillsynsregler kan jämföras med regleringen i 10 kap. 1 § PBL, som har en mera begränsad omfattning och där det anges att frågan om påföljd eller ingripande ska tas upp så snart det finns anledning att anta att en överträdelse skett av lagens bestäm- melser om byggande eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Vid en genomgång av i vilken omfattning en dubbelreglering av verksamheter och åtgärder i praktiken kan sägas förekomma när det gäller PBL och är det naturligt att utgå från vad som regleras enligt PBL och försöka bedöma i vilken utsträckning också reglerar samma sak. En sådan utgångspunkt är motiverad med hänsyn dels till uppdrag, dels till att PBL:s tillämpningsområde får anses vara snävare än miljöbal- kens. Prövningens omfattning och inriktning enligt de olika lagarna påver- kar samordningen Det område där samordningsproblem tydligast framkommit gäller prövningen av lokalisering av byggnader och verksamheter och de- ras effekter på omgivningen. Här förekommer i stor omfattning en dubbelprövning genom att många åtgärder och verksamheter prö- vas både genom planläggning och lov enligt PBL och efter anmälan eller ansökan om tillstånd eller dispens enligt . Samord- ningsproblemen kan i det sammanhanget gälla dels själva pröv- ningsförfarandet i sig, dvs. att det sker två parallella prövningsför- faranden, dels den omständigheten att det kan vara oklart i vilken Samordning mellan PBL och annan lagstiftning utsträckning de materiella reglerna har samma innebörd och i vilka fall de i praktiken kan anses skilja sig även om de har likartade ut- gångspunkter och syften. Ett ytterligare problem i detta sammanhang är att prövning en- ligt inte är något entydigt. Det förekommer olika for- mer för prövning enligt balken och de kan ske med olika utgångs- punkter beroende på åtgärdens eller verksamhetens karaktär och syftet med prövningen. En verksamhet kan således kräva prövning enligt balken med hänsyn till bl.a. reglerna i 7 kap. om skydd av områden (tidigare naturvårdslagen), reglerna i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (tidigare miljöskyddslagen och hälso- skyddslagen), reglerna i 11 kap. om vattenverksamhet (tidigare vattenlagen) eller reglerna i 12 kap. om jordbruk och annan verk- samhet (tidigare bl.a. naturvårdslagen). krävs prövning en- dast enligt något av dessa kapitel men i andra fall kan flera kapitel bli aktuella för samma verksamhet eller åtgärd. Den prövning som kan och i vissa fall ska ske enligt olika kapitel i balken är då inte i alla avseenden samordnad. Även i de fall där prövningen enligt PBL och till stor del kan sägas avse samma frågor och därmed utgör en dubbelpröv- ning finns det ändå skillnader som beror på lagarnas olika syften och utgångspunkter. Vid överväganden om lämpliga lösningar be- höver man därför undersöka i vad mån aspekter som är viktiga en- ligt den ena eller andra lagen påverkas. PBL:s syfte är att reglera markanvändning och byggande. När det gäller markanvändningen handlar det dels om att vid planlägg- ning pröva vilken markanvändning som är lämpligast för olika om- råden, dels om att, när ett konkret projekt aktualiseras, pröva om den tilltänkta lokaliseringen är lämplig. När det gäller byggandet handlar det dels om förutsättningarna för att få bygga, dels om kra- ven på det som byggs. Vid de avvägningar som behöver göras ska, förutom berörda enskilda intressen, också ett mycket brett spekt- rum av allmänna intressen beaktas. I några avseenden anger lag- stiftningen tydliga krav, men när det gäller markanvändningsfrågor ses avvägningarna till stor del som politiska lämplighetsbedöm- ningar som det lagts på kommunen att göra. I är det i första hand människans hälsa, en god miljö och naturens skyddsvärde som är utgångspunkterna. Balken regle- rar alla verksamheter och åtgärder som kan skada de intressen bal- ken ska skydda. Förenklat kan man säga att balken har en snävare utgångspunkt, miljöintresset, och ett mycket brett tillämpnings- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning område, i princip alla verksamheter. PBL har däremot ett snävare tillämpningsområde, markanvändning och byggande, men mycket vidare utgångspunkter, i princip alla angelägna allmänna och en- skilda intressen. Balkens tyngdpunkt ligger på den vikt som miljö- intresset tillmäts vid olika avvägningar. PBL:s tyngdpunkt ligger mera på den demokratiska processen i kommunen när avvägning- arna görs. Mot bakgrund dels av hur plan- och byggfrågorna respektive miljöfrågorna vuxit fram och utvecklats och hur arbetet med dem organiserats, dels av de i det föregående nämnda skillnaderna i ut- gångspunkter för de båda lagkomplexen kan man tala om att det finns olika kulturer hos PBL-ansvariga och miljöansvariga organ på olika nivåer. Detta kan i sig vara ett hinder för en effektiv samver- kan. På miljösidan kan ibland finnas en bristande förståelse för det behov av politiska avvägningar som intressekonflikter vid olika eta- bleringar ofta innebär. På PBL-sidan kan på motsvarande sätt ibland finnas en bristande förståelse för vikten av att vissa grund- läggande miljökrav ändå alltid måste tillgodoses. Olika traditioner och synsätt kan till en del förklara vad som ibland upplevs som spänningar mellan dem som tillämpar den ena respektive den andra lagstiftningen. Sådana skillnader som här berörts kan naturligtvis också försvåra genomförandet av olika förslag till en bättre samordning. Problem av detta slag bör emellertid inte ses som ett argument mot en ökad samordning utan snarare vara en omständighet som gör det än mera angeläget att de olika kulturerna verkligen tvingas att samverka och att myndighetssidan tar ett samlat ansvar för de ställningstaganden som görs. För de enskilda som på olika sätt berörs av myndigheter- nas samlade verksamhet är det ofta ett stort problem att mötas av inställningen att varje myndighetsföreträdare bara ansvarar för sin lilla del medan ingen svarar för helheten. 11.2.3Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet vindkraftsanläggningar Vid tillståndsprövningen av olika miljöpåverkande verksamheter och anläggningar möts de, i det föregående berörda, olika utgångs- punkterna för PBL respektive . Det är naturligtvis av intresse att försöka ta reda på i vad mån det verkligen förekommer skillnader i praktiken mellan prövningarna enligt de båda lagarna. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Det kan ju vara så att avvägningarna i enskilda fall utfaller på ett likartat sätt oavsett skillnaderna i lagarnas utgångspunkter. Det kan i så fall kanske vara det dubbla prövningsförfarandet i sig som är huvudproblemet. Några undersökningar som på ett mera samlat sätt belyser hithörande frågor synes inte finnas. Det kan ändå vara av intresse att något försöka belysa vilka likheter och skillnader som finns mellan prövningarna enligt de båda lagsystemen och i vad mån skillnaderna har betydelse. Beskrivningen inriktas främst på vindkraftsetableringar, bl.a. eftersom kommitténs arbete redan berört dessa anläggningar och vissa problem där är särskilt tydliga. Anläggningar för vindkraft har byggts, och prö- vats, . Det bör därför finnas relativt mycket erfarenheter av vilka aspekter som är viktiga att beakta och vilka problem som uppkommer vid prövningen. Detta gäller i första hand prövningen av enstaka mindre anläggningar på land. När det gäller större s.k. vindkraftsparker eller gruppstationer för vindkraft, särskilt till havs, är erfarenheterna kanske mindre och andra aspekter kan till- komma. I de fallen är kanske inte samordningsproblemen mellan PBL och lika påtagliga. I olika utredningar och andra publikationer, bl.a. från , finns redovisningar av olika förhållanden av betydelse för en prövning av vindkraftens ut- byggnad och delvis även vissa resonemang om kriterier som kan tillämpas vid prövningen. Diskussionen i det följande är ett försök att, utan anspråk på fullständighet, kort belysa några frågor som ofta kommer upp vid prövningen av i första hand mindre anlägg- ningar. Prövningen av vindkraftsanläggningar behöver beakta både allmänna och enskilda intressen En betydande utbyggnad av vindkraften är från energipolitiska ut- gångspunkter ett angeläget allmänt intresse. Detta gäller i första hand stora anläggningar och då i många fall till havs. I vad mån till- komsten av mindre enstaka anläggningar på land har ett allmänt energipolitiskt intresse får bedömas i varje enskilt fall. Energimyn- dighetens redovisning av områden av riksintresse för vindkraftsut- byggnad kan vara ett viktigt underlag vid en sådan prövning. Annat material av betydelse kan vara t.ex. kommunens översiktliga plane- ring, i den mån den har behandlat frågor av detta slag och då kanske Samordning mellan PBL och annan lagstiftning har angivit ett område som särskilt lämpat för utbyggnad av vind- kraft. Vindkraftsanläggningar har en betydande inverkan på landskaps- bilden. I vad mån detta uppfattas som negativt är till betydande del en värderingsfråga. Inom många områden har dock en helt orörd landskapsbild ansetts ha ett så högt skyddsvärde att området på grund av sitt natur- eller kulturvärde givits ett lagstadgat skydd av något slag. Det kan handla om förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. . Det kan också handla om att området utpekas som av riksintresse för naturvården eller kulturmiljövår- den. En utbyggnad av vindkraft kan också anses som olämplig inom ett område med hänsyn till andra konkurrerande markan- vändningsintressen. Också vid sådana bedömningar kan kommu- nens översiktliga planering vara ett viktigt underlag. Kommunen kan i denna t.ex. ha angivit att området inte är lämpligt för vind- kraft på grund av sina bevarandevärden, på grund av närheten till befintlig bebyggelse eller för att området bör reserveras exempelvis för framtida tätortsutbyggnad. Enskilda intressen behöver också beaktas vid prövningen. En markägare kan ha ett starkt eget intresse av att kunna utnyttja sin mark för energiproduktion. Angränsande markägare och andra närboende kan å andra sidan ha ett starkt intresse av att undvika de olägenheter i form av buller, ljusstörningar och påverkan på land- skapsbilden som en vindkraftsanläggning kan innebära. Prövningen av vindkraftsanläggningar sker med stöd av både PBL och Enligt 8 kap. 2 § PBL krävs bygglov för vindkraftverk utom i vissa angivna fall, i huvudsak mindre anläggningar. Av 5 kap. 1 § PBL följer att detaljplan krävs vid betydande miljöpåverkan. Enligt mil- jöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd krävs, beroende på anläggningens storlek, antingen tillstånd hos miljödomstol, tillstånd hos länsstyrelse eller anmälan till kom- munal nämnd. För större anläggningar krävs också en s.k. tillåtlig- hetsprövning hos regeringen enligt 17 kap. . Denna ob- ligatoriska regeringsprövning slopades för bl.a. vindkraftsetable- ringar och ersattes med en prövning efter förehåll genom ändringar som trädde i kraft . 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning till ändringarna kommer kommunerna att ha ett starkt inflytande över vilka verksamheter som ska prövas av regeringen (prop. 2004/05:129 s. 82 f.). Prövningen enligt de olika lagarna sker till stor del hos olika or- gan. Enligt PBL sker prövningen hos kommunens byggnadsnämnd och överklagande sker till . Därefter överklagas detalj- planer till regeringen och bygglov till allmän förvaltningsdomstol. Enligt sker prövningen hos kommunens miljöansvariga nämnd, eller miljödomstol. I vissa fall sker också som nämnts en tillåtlighetsprövning hos regeringen. Överklaganden en- ligt balken sker till länsstyrelse, miljödomstol, och i vissa fall . Det är således olika organ som gör prövningen och olika domstolsorganisationer som slutligt prö- var överklaganden enligt de båda lagarna, vilket innebär betydande risker för en splittrad praxis. Det nuvarande regelsystemet innebär således att vindkraftsan- läggningar i stor utsträckning förprövas både enligt PBL och miljö- balken. De frågor om olika intressen som kan aktualiseras i sam- manhanget och som berörts ska beaktas i båda dessa pröv- ningar. Vid båda prövningarna ska avvägningar ske mellan de olika berörda allmänna och enskilda intressena. Vad det kan finnas anledning att fundera över är i vilken ut- sträckning det är en skillnad i sak i de bedömningar som görs vid den prövning som sker enligt PBL och den som sker enligt miljö- balken. Även om några närmare undersökningar inte finns kan man göra bedömningen att praxis förefaller ganska splittrad men att det inte går en tydlig skiljelinje mellan prövningarna enligt PBL och utan att det kan skilja lika mycket mellan de bedöm- ningar som görs inom respektive prövningssystem. Prövningen har vissa likheter, men tyngdpunkten varierar För den allmänna lokaliseringsbedömning som ska göras vid en till- ståndsprövning finns regler både i PBL och i . Reglerna har delvis olika utformning men i båda fallen ska 3 och 4 kap. mil- jöbalken tillämpas. I dessa kapitel finns både verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjer för lokaliseringsbedömningar. Dessa in- nebär bl.a. att i den mån riksintressen berörs ska dessa beaktas på det sätt som anges i balken och avvägningar vid behov ske. Bedöm- ningen av frågor om hur olika riksintressen eller andra intressen ska Samordning mellan PBL och annan lagstiftning värderas vid en prövning borde inte skilja sig, oavsett om pröv- ningen sker enligt PBL eller enligt balken. När det gäller de allmänna intressen som har betydelse för loka- liseringen som sådan av vindkraftsanläggningar handlar det som nämnts bl.a. om hänsyn till landskapsbild och om konkurrens med andra markanvändningsintressen. När det inte längre gäller riksin- tressen kommer sådana frågor till övervägande del att handla om lokala och kanske regionala bedömningar. Enligt PBL är lämplig- hetsbedömningar av sådant slag i princip en uppgift. I den mån det finns riktlinjer i översiktlig planering har dessa rikt- linjer normalt betydelse för prövningen enligt PBL även om de inte är formellt bindande. I andra fall sker lämplighetsbedömningarna direkt vid lokaliseringsbedömningen i plan- eller lovärendet. Kommunens avgörande inflytande över markanvändningen är inte lika uttalat i som i PBL. I den mån kommunen är tydlig i en översiktsplan torde dock denna normalt tillmätas stor betydelse även vid en miljöbalksprövning. Om översiktsplanen inte ger någon vägledning eller om det inte finns någon detaljplan som styr prövningen ska kommunen ändå höras vid miljöbalkspröv- ningen. Om denna är en tillståndsprövning hos ett statligt organ blir kommunens yttrande då en del, och en viktig del, av underlaget vid prövningen.