sou · GTB388 · 2006-01-01 00:00:00 — Av dessa bodde 600 barn stadigva- rande tillsammans föräldern/båda föräldrarna, 66 barn bodde växel- vis och 147 barn hade regelbundet umgänge med en förälder som blev vräkt. Därutöver finns ett okänt antal barn. Fem kommu- ner/stadsdelar uppgav att de hade kännedom om att barnfamiljer vräkts, men att de inte kunde ange exakt hur många barn som fanns familjerna.7 Detta innebär ytterligare minst 45 vräkta barn om man utgår från att familjerna har 1,79 barn per hushåll.8 Lågt räknat har alltså de kommuner som besvarat vår enkät känne- dom om minst 858 vräkta barn . Det stora bortfallet när det gäller barn som bor växelvis eller har regelbundet umgänge ger uttryck för att antalet vräkta barn är kraftigt underskattat. Med andra ord kan antalet vräkta barn vara betydligt högre eftersom av olika skäl inte kommit i kontakt med alla vräkningsärenden. Det sker vräkningar av barnfamiljer i kommuner som har bostadsbrist, i kommuner med balans i utbud och efterfrågan och i 7I () uppgavs att två till tre barnfamiljer vräkts, i Södra innestaden () fem barnfamiljer, i tio barnfamiljer, i tre till fem barnfamiljer samt i fem till tio vräkta barnfamiljer. 8Enligt SCB:s befolkningsstatistik har svenska familjer i genomsnitt 1,79 barn. kommuner med överskott av lägenheter. Vräkningar av barnfamil- jer förekommer i alla kommuntyper, inte bara i stora städer utan också i mindre kommuner. Tre kronofogdedistrikt – , och Sollentunakonto- ret/– utgjorde underlaget i den undersökning som genomfördes på uppdrag av utredningen april/, för att få uppgifter om antalet barn som berörs av vräkningar . vräktes 9 barnfamiljer. I familjerna fanns sam- manlagt 15 barn. Om vi antar att april/maj är representativa för skulle det innebära att det vräks 46 barn i Kalmardistriktet, 25 i och 54 i Sollentunakontorets område . Vi har jämfört antalet vräkta barn /i de tre kronofogdedistrikten med uppgifter som i de berörda kommunerna lämnade i socialtjänstenkäten. Kommunerna i och kronofogdedistrikt kände i socialtjänstenkäten till ungefär dubbelt så många barn som en fram- skrivning till årsnivå av kronofogdeundersökningen . En motsvarande jämförelse för Sollentunakontorets kommuner visar att i dessa kommuner kände till mindre än hälf- ten av de vräkta barnen. Även andelen som vräks i förhållande till antalet ansökningar är större för kronofogdekontor. Det ger stöd för uppfattningen att kommunerna i detta distrikt har sämre kunskap om vräkningshotade, alternativt gör färre insatser för att förhindra vräkning. Professor har genomfört en studie – Avhysnings- praxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar 1995–2005 med särskilt fokus på barnfamiljer – som finns i sin helhet i bilaga 2. Un- dersökningen riktade sig till kronofogdemyndigheterna, hyres- värdar och i , , och . De övergripande frågorna i enkätundersökningen var: Vilka för- ändringar i avhysningspraxis har skett ? Hur fungerar avhysningsreglerna? Hur har problematiken med barn beaktats? Därtill ingick frågor om hur de tre aktörerna samverkar. Svaren vittnade om en tilltagande restriktivitet i arbetet med vräkningar jämfört med hur praxis såg ut . Det hade t.ex. blivit vanligare att hyresvärdar inte accepterar hyresgäster som i huvudsak försörjer sig genom ekonomiskt bistånd. De flesta kronofogdar tog särskild hänsyn om det fanns barn i det hushåll som skulle vräkas främst genom att de kontaktade och förvissade sig om att barnen hade någonstans att bo. Även uppgav att den vidtar särskilda åtgärder när det gäller vräkning av barnfamiljer. betalar oftare barnfamiljers hyresskulder än . De flesta hyresvärdarna tog inte särskild hänsyn till barnfamiljer. Ett centralt tema i många enkätsvar var att samverkan behöver förbättras för att minska antalet vräkningar, i synnerhet när barn är berörda. Det bör ske genom att både hyresvärden och social- tjänsten tar kontakt med hushållet i ett tidigare skede under vräkningsprocessen. genomförde en kart- läggning av hemlöshet i . Fler frågor än tidigare ställdes om barn i enkäterna. Men de uppgifter som lämnades om barn i enkä- terna är så knapphändiga att det, enligt , inte går att uttala sig om barnens förhållanden på ett någorlunda säkert sätt. Uppgifter finns endast om föräldrarna. Vi har fått ta del av en del information ur enkäten som hänför sig till de sammanlagt 5 009 personer som har registrerats som hemlösa föräldrar. Av dem är 1 701 kvinnor och 3 195 män. Det går däremot inte att uttala sig om hur många barn som är berörda, eftersom båda föräldrarna kan förekomma som hemlösa i materialet. Materialet ger inte svar på frågan om det rör sig om föräldrar som bor stadigvarande med barn, om barnet bor växelvis med eller bor med föräldern i sam- band med umgänge. Förhållanden som påverkar arbete Utöver ansvaret för bostadsförsörjningen och möjligheten att in- rätta bostadsförmedling har kommunen ytterligare instrument att använda för att styra utvecklingen av bostäder i kommunen. Plan- och bygglagen9 ger kommunerna möjligheter att påverka hur bebyggelseutvecklingen sker och dess innehåll. Kommunen kan ge villkor för kommande bebyggelse som t.ex. att säkra kommunen förmedlingsrätten till nybyggda bostäder och påverka lägenhets- sammansättningen och upplåtelseformen. Genom exploaterings- avtal kan lägenheter säkras för behov. Kommunen kan styra det kommunala bostadsföretaget med ägardirektiv och därigenom driva på att det finns bostäder för alla. Det har skett en ansvarsförskjutning i bostadspolitiken framförallt i hanteringen av bostadslösheten som pro- blem. Bostadslösheten har genom den utvecklingen blivit ett allt- mer centralt problem för att hantera. Men för att so- cialtjänsten ska agera krävs problem utöver bostadslösheten, t.ex. missbruk. En sekundär bostadsmarknad, med sociala kontrakt och katego- ribostäder, har utvecklats . Såväl kommu- nala som privata hyresvärdar började ställa krav på att skulle stå för kontrakten för människor som ansågs för riskabla för förstahandskontrakt. Värden slapp därigenom ansvaret och kost- naderna för en vräkning, hyreslagens regler om besittningsskydd sattes ur spel, hjälpte till med förvaltningen och fö- retaget garanterades ändå full hyra för sina bostäder. Utvecklingen av specialkontrakten har lett till att skapat s.k. boendetrappor som den enskilde ska ta sig uppför med målet att på översta trappsteget få ett förstahandskontrakt. Flera hemlöshetsforskare är kritiska till systemet och hävdar att ju mer samverkar med hyresvärdar kring sociala kontrakt och liknande desto svårare blir det för den enskilde att få ett eget kontrakt. Den sekundära bostadsmarknaden permanentas och växer. Vi har gjort en sammanställning av kostnader i samband med en vräkning hos hyresvärdar, kronofogden respektive . Den genomsnittliga hyresskulden antas ligga kring 20–25 000 kro- nor. Kostnaden för hyresvärden att byta hyresgäst uppskattas till . Ett ärende hos krä- ver en genomsnittlig arbetsinsats . Därtill kommer kostnader för magasinering m.m. som har stora variationer från några tusenlappar och uppåt. utredningskostnader varierar utifrån hur omfattande utredning som behöver göras. Till utredningskostnaderna kommer antingen betalning av hyresskul- den eller kostnader för alternativt boende som i storstäderna kan uppgå till ca om det rör sig om hotellboende vilket är dyrast, samt kostnader för eventuella andra stödinsatser. En jämförelse mellan vad en vräkning kostar hos hyresvärden, kronofogden och inom visar att det i det enskilda fallet oftast är mest fördelaktigt för samhället att ger ekonomiskt bistånd till hyresskulden för att på så sätt ge möjlighet för familjen att bo kvar i bostaden. Socialt arbete med vräkning och hemlöshet De flesta som vräks – det gäller även barnfamiljer – gör det på grund av bristande hyresbetalning. Ofta finns en komplicerad eko- nomisk problematik i bakgrunden. Familjerna kan ha behov av ekonomisk rådgivning, men de har vanligen inte behov av socialpe- dagogiska insatser för att klara att bo. För många behövs inga insatser från . Det vräkningsförebyggande arbetet organiseras på olika sätt i kommunerna. De kommuner som lyckats sänka kostnaderna har inom skiftande organisatoriska ramar öronmärkt socialarbetare för att arbeta med bostadssociala insatser. Gemensamt för de flesta är att socialarbetarna arbetar rådgivande och utan myndig- hetsutövning. Det är inte alltid möjligt att förhindra en vräkning. I de fall den enskilde inte själv kan ordna ett fortsatt boende har en viktig uppgift att hjälpa familjen att finna lösningar på boendet. Den vanligaste lösningen i en akut situation torde vara att familjen får en lägenhet med s.k. socialt kontrakt. Det kan i vissa fall vara den lägenhet som familjen blir vräkt från. När familjen bott i lä- genheten – vanligtvis 12 månader, ibland längre – är det tänkt att kontraktet ska övergå i ett förstahandskontrakt. arbetar man ofta stödjande med familjen så att inte nya hyresskulder uppstår. Det förekommer också att ordnar boenden med kvalificerade socialpedagogiska inslag för familjer som har mycket stora behov av stödinsatser för att klara sin vardag. Barnperspektivet i det bostadssociala arbetet lämnar en hel del övrigt att önska. Det finns i regel riktlinjer och rutiner för hur man ska arbeta för att tillgodose barnets bästa och se till att barnet kommer till tals. Men det förekommer knappast någonstans att socialarbetarna samtalar med barn i ärenden om ekonomiskt bi- stånd eller i samband med att familjen hotas av vräkning. Det är inte ovanligt att barnfamiljer omdefinieras till att bli en- samstående utan barn i samband med vräkning. Ett barn som bor tillsammans med den vårdnadshavare som blir vräkt flyttas över till den andra föräldern och därigenom är det inte en barnfamilj som blir vräkt. Detta sker utan att pröva om förändringen i boendet är till barnets bästa enligt regler. Från de exempel vi fått del av som innehåller barns röster står det klart att barn är väl medvetna om vad som händer och sker och kan berätta, men själva upplever att ingen pratar med dem om det som sker och ska ske så att de är förberedda. Barn uttrycker oro för sina föräldrar och syskon. Samverkan förväntas göra verksamhet effektivare, billigare och bättre och framställs ofta som lösningen på många problem. Flyg- heds praxisstudie visar att samverkan mellan hyresvärd, kronofogde och socialtjänst i vissa fall kan förhindra vräkning. Det finns också praktiska exempel från kommunerna på att samverkan ger resultat när en barnfamilj hotas av vräkning. Ju tidigare i processen samver- kan sker desto lättare är det att förhindra en vräkning. Men flera hemlöshetsforskare varnar för att samverkan mellan hyresvärd och socialtjänst skapar en samhörighet dem emellan som medför ett avstånd till den vräkningshotade hyresgästen som kan innebära att man inte ser en eventuell vräkning som en följd av sitt eget agerande. bör vara medveten om, och agera därefter, att samverkan mellan socialtjänst, hyresvärd, kronofogde och den enskilde inte sker mellan jämlika parter. När har socialarbetare som enbart arbetar med bostadssociala frågor behöver de ofta samverka med andra enheter inom förvaltningen för att undvika att den enskilde faller mellan stolarna. Det gäller framförallt med den enhet som arbetar med ekonomiskt bistånd. Men samverkan kan också vara nödvändig med barn- och ungdomsenheter och familjerätt. Analys, synpunkter och förslag Barn har rätt till ett gott boende. Utredningen bedömer att socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd borde vara tillräckliga för att garantera att barn inte vräks från sin bostad. Problemet ligger snarare i lokal tillämpning av lagen, orga- nisation och metoder, situationen på den lokala bostadsmarknaden, bristande medvetenhet om problemet samt varierande lokalt intresse för att med hjälp av befintliga bostadspolitiska instrument förbättra situationen. Det är viktigt att diskutera både individuella och strukturella aspekter av problemet vräkning och hemlöshet. Det kan inte redu- ceras till vård och behandling av avvikande personer. Inte heller kan ensam klara problemen med bostadsbrist och hem- löshet. Bostadsmarknaden i stort, den kommunala bostadspolitiken och möjligheterna för människor i små omständigheter att få en bostad måste därför uppmärksammas. Utredningen bedömer att kunskapsläget om vräkning och hem- löshet bland barn är bristfälligt. Dessutom har det funnits upp- fattningar både inom och utom att barnfamiljer inte vräks i vårt land. Att vräka barnfamiljer strider ju mot de normer som de flesta socialarbetare och socialpolitiker omfattar. i sammanfattningen nämndes att lågt räknat har de kommuner som besvarat vår enkät kännedom om minst 858 vräkta barn . Det är sannolikt att kommunerna underskattat antalet barn som vräks liksom att man inte känner till samtliga. Utredningens bedömning är därför att sammanlagt minst 1 000 barn vräktes . För att kunna följa utvecklingen behövs säkra och kontinuerliga uppgifter. Utredningen föreslår därför att får i upp- drag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redo- visar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. Utredningen föreslår också att får i uppdrag att utveckla en officiell statistik om insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet med särskilt fokus på barn. Utredningen gör bedömningen att kommunerna måste använda de bostadspolitiska instrument som finns, ta större ansvar för bostadsförsörjningen, understryka sina bostadsföretags sociala an- svar genom ägardirektiv samt utveckla kunskaper om levnadsförhållandena i kommunen och använda den i bostads- planeringen. Barns villkor behöver särskilt uppmärksammas. Utredningen gör vidare bedömningen att , där det är aktuellt, bör ompröva sin dubbla roll att vara både hyresvärd och socialtjänst. Kommunerna bör verka för att den sekundära bostads- marknaden minimeras och att de boende får förstahandskontrakt. Utredningen föreslår att och får i upp- drag att tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekun- dära bostadsmarknadens utbredning och utveckling. Utredningen gör bedömningen att kommunerna måste organisera det bostadssociala arbetet för att möta lagstiftningens krav på ett kompetent, snabbt och säkert agerande vid hyresskulder, stör- ningar och/eller risk för vräkning. Arbetet med barns bostadssitu- ation måste prioriteras. måste arbeta aktivt uppsö- kande i förhållande till barnfamiljer som riskerar att vräkas. perspektivet behöver uppmärksammas och metoder utvecklas för hur barnet ska kunna göra sin röst hörd i utredningen. I de fall en vräkning påverkar barnets boende eller umgänge med en förälder ska förändringar ske utifrån en bedömning om vad som är bäst för barnet och familjerättslig kompetens kopplas in. Tillsynen av kommunernas arbete med att förhindra vräkning av barnfamiljer behöver utvecklas. Utredningen föreslår att socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgå- ende utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde. bör vidare bidra till utvecklingen av det bostadssociala arbetet genom att ge ut en med att motverka att barnfamiljer vräks. För att utveckla samverkan mellan , hyresvärdar och kronofogdemyndigheterna föreslås att socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Utredningen föreslår att hyreslagen ses över bl.a. för att göra den överskådlig, förenkla och modernisera reglerna, införliva ett barn- perspektiv och tydliggöra lagens karaktär av social skyddslag. En översyn av utsökningsbalken föreslås också i de delar som rör avhysning från bostad. De sociala skyddsaspekterna och barnper- spektivet bör särskilt beaktas. För att tidigt uppmärksamma hushåll som inte betalar hyran gör utredningen bedömningen att hyresvärdarna bör ha effektiva och tydliga hyresrutiner kombinerat med god information till hyres- gästerna om konsekvenserna av bristande betalning. Utredningen är en av de första som haft direktiv om att göra barn- konsekvensanalyser av de förslag som läggs fram. Det saknas cen- trala direktiv för hur utredningar ska göra barnkonsekvensanalyser vilket har gjort att vi fått söka oss fram till en metod som vi kunnat använda oss av. Vi har samrått med i arbetet med barnkonsekvensanalyser. och har tagit fram ett antal frågor som man bör ställa sig vid analyserna och dem har vi använt oss av för vart och ett av utredningens förslag i den mån de varit tillämpliga. Vi kan inte här redogöra för analysen av samtliga förslag utan väljer ut ett exempel och redovisar delar av analysen. Förslaget att komplettera socialtjänstförordningen med en be- stämmelse om att socialnämnden ska agera så snart ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp påverkar barnet ge- nom att familjen uppmärksammas tidigare i processen. Det skapar möjligheter att lösa situationen för familjen. Det finns en intressekonflikt mellan behovet av en tidig interven- tion och föräldrarnas intresse av att själva bestämma över sina kontakter med myndigheterna. Men att säkerställa barnets rätt till ett stabilt boende väger tyngre än förälderns eventuella intresse av att hålla utanför i dessa ärenden. Det finns också en intressekonflikt mellan detta och andra förslag av organisatorisk natur med det kommunala intresset att organisera sin verksamhet utan styrning från lagstiftaren. Vi har kostnadsberäknat våra förslag och bedömt hur de kommer att påverka kommunernas och myndigheternas administration. Sammantaget kommer förslagen att utveckla statistik inom Skatte- verket och att medföra engångskostnader som understiger . Därefter tillkommer årliga drifts- kostnader om ca för respektive myndighet. Den genomsnittliga årliga kommunala kostnaden för att komplettera datasystemen med en ny statistikmodul beräknas uppgå till högst . Möjligheten att regelbundet kunna följa utvecklingen inom om- rådet medför att samhället slipper bekosta dyra specialun- dersökningar. Vi bedömer att övriga förslag ryms inom ramen för ordinarie verksamhet. De kan inledningsvis medföra vissa kostnader för kommunerna men vi har sett att de kommuner som har lyckats väl i sitt vräkningsförebyggande arbete gjort besparingar inom en rela- tivt . 1Utredningens uppdrag, utgångspunkter, arbetssätt och disposition Regeringen har som ett led i arbetet med att genomföra barnkon- ventionen i uppmärksammat ekonomiskt utsatta barns si- tuation i olika sammanhang. I departementspromemorian Ekono- miskt utsatta barn1 beskrivs bl.a. situationen för barn i familjer som blir vräkta och som i vissa fall dessutom blivit hemlösa. Enligt promemorian vräktes cirka 1 000 barnfamiljer i . I många av dessa familjer ingick fler än ett barn, vilket innebär att det fanns uppskattningsvis mellan 1 500 och 2 000 barn vars liv påver- kades av en vräkning . Problemet med en svag position på bostadsmarknaden gäller inte enbart de barnfamiljer som blir vräkta under ett givet år. Flera av dem som vräkts saknar också eget boende ett drygt år efter vräk- ningen och bostadsproblemet för familjen finns alltså kvar. Det finns också brister i barnperspektiv vid handlägg- ning av ekonomiskt bistånd. Enligt direktiven till denna utredning ska utredaren analysera och lämna förslag på hur insatser för att förebygga och motverka vräkning av barnfamiljer kan utvecklas. uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning ingår också i uppdraget. Även andra aktörers roll och ansvar i ärenden om vräk- ning ska analyseras. Om det behövs författningsändringar ska utre- daren föreslå sådana. Förslagen ska även innehålla de barnkonse- kvensanalyser som bedöms nödvändiga. 1 Ds 2004:41. Utredningens uppdrag, utgångspunkter, arbetssätt och disposition En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att analysera de olika aktörernas insatser med utgångspunkt i ett barnperspektiv. Det gäller också utredningens förslag som följs av barnkonsekvens- analyser. Vi anser att man kan anlägga flera slags barnperspektiv. 1.Barn och barns villkor kan fokuseras. 2.Att ta hänsyn till vad man ser som barns behov är en fördjupning av barnperspektivet som kan sägas förstärkas i kravet på att se till barnets bästa i beslutsfattande som berör barn. 3.Ett barnperspektiv kan också vara att i sin tolkning av olika fe- nomen i samhället ta sin utgångspunkt i barn som social kategori och social position. 4.Barn kan också vara informanter t.ex. i forskning, utrednings- arbete och socialt arbete. Den läsare som vill ha en utveckling av diskussionen om barn- perspektiv hänvisas till artikel i bilaga 4 till ut- redningen. I utredningsarbetet har vi antagit de tre första slagen av barnper- spektiv. Vi har inte i våra undersökningar använt barn som infor- manter. Däremot har vi använt material från forskare, social- arbetare och en frivilligorganisation som samtalat medbarn. 1.3Utredningens definitioner och avgränsningar Vi har definierat begreppet barnfamilj på följande sätt: Samboende och ensamstående som bor tillsammans med barn . De föräldrar som har barn växelvis boende2 hos sig ingår också liksom umgängesförälder med ett regelbundet umgänge3 med barnet. 2Vi har använt oss av definition av växelvis boende, dvs. att barnet bor ungefär lika mycket hos båda föräldrarna och har ett varaktigt boende hos båda. 3Vi har använt oss av reglerna för bostadsbidrag, nämligen den som p.g.a. umgänge har ett barn boende hos sig under minst per kalenderår. Utredningens uppdrag, utgångspunkter, arbetssätt och disposition Erfarenheten har visat att det i samband med hot om vräkning finns risk för att inte tar hänsyn till de beslut och avtal som gäller boende och umgänge. Avtalen har kommit till för barnets bästa och vi har ansett att det varit angeläget att uppmärk- samma problematiken. Däremot ingår inte föräldrar (som är bostadslösa eller hotas av vräkning) vars barn omhändertagits av och där det inte finns någon plan för att barnet ska återvända. Barnfamilj definieras ofta olika beroende på studie och syfte. Vår definition har stämts av mot aktuella undersökningar om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Den har också diskuterats med experterna i utredningen och med den vetenskapliga referensgrup- pen. Utredningens fokus har inriktats mot processen före, under och efter vräkning av barnfamiljer. Vräkningen kan bl.a. leda till hem- löshet i någon form. Här återger vi därför två definitioner av hem- löshet. har regeringens uppdrag att kartlägga omfatt- ningen av hemlöshet i och redovisa de insatser som görs för hemlösa. Kartläggningen som genomfördes var en upp- följning av kartläggningar genomförda 1993 respektive 1999. använde sig 2005 av en definition som bygger på fyra olika situationer som den hemlöse befinner sig i: 1.En person är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare. 2.En person är intagen/inskriven på antingen; kriminalvårdsanstalt/ behandlingsenhet eller stödboende inom socialtjänst/landsting/ privat vårdgivare/HVB-hem/SIS-institution och planeras skrivas ut efter mätperioden men har inte någon bostad ordnad inför utskrivningen/utflyttningen. 3.En person är intagen/inskriven på behandlingsenhet eller stöd- boende inom socialtjänst/landsting/privat vårdgivare/HVB-hem/ SIS-institution och planeras inte att skrivas ut men har inte någon bostad ordnad vid eventuell framtida utskrivning/utflyttning. 4.En person bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (kortare än Utredningens uppdrag, utgångspunkter, arbetssätt och disposition efter mätperioden) inneboende- eller andrahandskontrakt och har på grund av denna situation sökt hjälp/varit i kontakt med den uppgiftslämnande myndigheten/organisationen . Det finns också en typologi om hemlöshet som utvecklats av FEANTSA4, ett europeiskt nätverk av organisationer som arbetar med hemlösa.