sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Fokus ligger på stadsdelarnas organisation, kompetensutveckling av personal i förskolan samt enskilda åtgärder inom målområdet. Enskilda åtgärder som studerats har främst varit biblioteksprojekt i syfte att öka läsandet (och därmed förbättra språkkunskaperna) samt projekt som handlar om att öppna skolorna för föräldrar och föreningar. Sahlén (2002) har utvärderat tre sats- ningar inom temat utbildning och språk i skolan i . Dessa två utvärderingar skiljer sig dock kraftigt åt då den förra utvärderar 41 Utvärderingar av , M et al (2002) och Parszyk (2003b) fokuserar exempelvis i huvudsak på språkutveckling, varvid deras resultat inte närmare redogörs för i detta avsnitt. insatser i samtliga stadsdelar i en kommun, medan den senare gör en processutvärdering av tre enskilda insatser. Vad säger utvärderingarna? Utmärkande för de granskade rapporterna är att man konstaterar att skolan är en värld som ständigt är föremål för extra satsningar och att de lokala utvecklingsavtalen bara betraktas som en av flera in- satser utöver den ordinarie verksamheten. Det har varit svårt för många utvärderare att få klarhet i och urskilja vad som är en del av de lokala utvecklingsavtalen, vad som är del av någon satsning från annat håll eller vad som sker inom ramen för den ordinarie verk- samheten: Det tycks råda viss förvirring kring vad som är egna projekt och vad som är aktiviteter inom projekt. Dessutom verkar skolorna ibland ha svårt att hålla isär vilka projekt som finansieras med vilka medel (Sahlén 2002, s. 18). Sahlén (2002) betonar skolans beroende av extra satsningar och projekt för att kunna driva verksamheten. Detta kan leda till att man förlorar fokus på verksamhetens egentliga innehåll: När projekttiden är slut finns ingen beredskap för att ta tillvara de erfarenheter som gjorts utan all kraft måste ägnas åt att hitta nya finansiärer eller stöpa om gamla projekt i nya former för att passa nya krav (ibid., s. 26). Svårt att mäta resultat Att mäta resultat av insatserna är svårt då utbildning i sig är en lång process och då slutbetyg erhålls först i årskurs nio. De utvärderade insatserna kan exempelvis ha bedrivits i en mellanstadiegrupp. Som inom många andra målområden innebär det problem att endast be- gränsa mätningen till ett geografiskt område, vilket i detta fall inne- bär att mäta slutbetyg på en viss skola. Barnen som varit föremål för insatser kanske inte finns kvar på samma skola när mätningen äger rum. Till skolan har det kommit nya elever, varav flera med sämre förutsättningar. Sahlén (2002) påpekar svårigheterna att utvärdera resultatet av insatserna i skolan då utbildning är en tidskrävande process: Målet att eleverna i årskurs 5 ska nå de nationella målen kan inte utvär- deras förrän de avslutat årskurs 5. Eleverna som projektet arbetar med är 6- och 7-åringar vilket innebär att det är först om 4–som en slut- giltig mätning kan ske (Sahlén 2002, s. 11). Det är inte bara tidsaspekten som gör det svårt att säkerställa ett resultat. et al (2004) menar att resultaten är svåra att utläsa som effekter av en enskild satsning då andra processer spelar en viktig roll för utfallet. Det kan bland annat vara i form av ekonomiska ned- dragningar och organisatoriska förändringar, men också att de lokala utvecklingsavtalens medel utgör en klart begränsad del av den totala ekonomin för de berörda verksamheterna. Framför allt fanns en önskan om att kunna mäta effekterna av Stor- stadssatsningens insatser. Forskarna inom målområde två har haft för- ståelse för detta förhållningssätt, men vi har även tidigt meddelat att detta kanske inte kommer att kunna uppnås i den efterfrågade ut- sträckningen. Mot detta talar nämligen att det tidigare och pågått och pågår direkt och indirekt påverkande processer som inver- kar på Storstadssatsningens verksamheter (ibid., s. 34). , B et al (2004) konstaterar i princip detsamma: Storstadssatsningens ideologi bryter inte med, utmanar inte, utan be- finner sig i fas med andan i skolans styrdokument. Detta är viktigt att poängtera då det, när man ska utvärdera satsningen, är svårt att avgöra vilken betydelse satsningen har haft. Det är svårt att avgöra om det är satsningen, den ekonomiskt avlastade ordinarie verksamheten, den all- männa ekonomiska situationen eller helheten som gör skillnad (ibid., s. 128). et al (2004) konstaterar att ren språkträning är mindre före- kommande på högstadiet än i lägre årskurser. Här söker man i stället andra vägar för att höja elevernas skolprestationer. Insatsernas inne- håll har varierat mellan de olika stadsdelarnas skolor, men samtliga har satsat på att göra skolmiljön tryggare. Insatserna har haft skif- tande resultat: Ett viktigt gemensamt område har varit att arbeta med att skapa en trygg skolmiljö. Positiva utfall, t.ex. i form av betydligt minskad skadegörelse, har visat sig på flera av skolorna. Inom andra områden har (ännu) inte förväntade resultat kunnat uppvisas. Svårigheterna att etablera god kontakt med föräldrar kvarstår och betygssnitten har inte höjts . Här spelar dock det korta tidsperspektivet in. nomiska nedskärningar i ordinarie budget som skolorna drabbats av har försvårat möjligheterna att arbeta helt enligt plan (ibid., s. 179–180). Att öppna upp skolorna för föreningar och föräldrar samt hålla öppet och är en inriktning som prövats på många håll. Ofta har målsättningen varit att göra skolan mer tillgänglig för lokalsamhället. Kopplingen till att höja skolprestationerna är inte helt enkel. Skolan kan fungera som en mötesplats för såväl barn som vuxna. I har exempelvis den öppna skolan slagit olika väl ut i de fyra avtalsstadsdelarna. et al (2004) hävdar att för att stimulera till ett framgångsrikt föräldra- och vuxenengagemang i skolan, har det krävts att ett professionellt stöd funnits tillgängligt och att aktiviteterna varit upplagda utifrån föräldrarnas be- hov och intressen. et al menar att en öppen skola kan vara ett viktigt bidrag till en utveckling av lokalsamhället. Här kan skolan fylla en funktion för samtliga invånare i stadsdelen. Vi anser att skolan som öppen mötesplats har en viktig roll att fylla i sitt lokalområde. Skolan bör ta på sig denna roll fullt ut och medverka till att fungera som en kollektiv resurs. De metoder som redan nu är utvecklade för ungdomsarbete, föreningsutveckling, sportverksamhet, föräldradialoger och fester borde stärkas och spridas genom nätverk och samverkan. Öppna skolor kan helt klart bidraga både till den grund- läggande möjlighetsstrukturen och till lokalsamhällets utveckling. Vid beslut som rör insatser i stadsdelarna borde i vilket fall även tas med i beaktandet hur dessa skulle kunna stärka skolans roll i området och därmed hela lokalsamhället (ibid., s. 183). , B et al (2004) konstaterar i sin utvärdering av storstads- arbetet i , att det är av högsta vikt att tillvarata kompetensen hos den personal på skolan som har utländsk härkomst. I synnerhet lyfter man fram arbetet på Kroksbäcksskolan i . Dessa peda- goger, menar man, har främjat dialogen mellan hem och skola på flera sätt: Eftersom pedagogerna som är väletablerade i samhället och har goda kunskaper både i svenska och i svensk kultur har de även kunnat för- klara kulturella skillnader både för personalen på skolan och för invan- Pedagogerna på studieverkstaden har blivit Link- workers, de har genom sin yrkesmässiga, kulturella och språkliga kom- petens samt det faktum att de är bosatta i området fått kontakt med föräldrarna på området (ibid., s. 141). Utvärderarnas slutsats blir att skolan bör sträva efter att erbjuda en mångfald av kompetenser, både kulturella, språkliga och pedago- giska. I väntan på att utländska pedagoger erhåller formell kompe- tens, bör man skapa möjligheter att tillvarata den kompetens dessa utländska pedagoger visat sig ha. (2002b) har följt utvecklingen inom utbildnings- området på flera sätt, bl.a. genom att mäta andelen elever som har lämnat årskurs 9 med godkända betyg i svenska, engelska och mate- matik. Den negativa utveckling som beskrivs i statistiken tolkas som en följd av omflyttning i områdena och en pågående segregations- process: Andelen elever i årskurs 9 som har betyg i alla tre ämnena svenska, engelska och matematik har minskat från (6,) 2001 i storstadssatsningens områden sam- mantagna. I storstadssatsningens kommuner i övrigt har andelen minskat från till , dvs. Svårigheten att hålla uppe andelen med betyg i storstadssatsningens områden kan bero på den stora omflyttningen där. Många nyin- vandrade flyttar in och många inrikes födda flyttar ut (ibid., s. 52). Hosseini-Kaladjahi (2002a) diskuterar vilka resultat som går att utläsa när det gäller satsningen inom målområdet utbildning och svenska språket i . Här visar det sig tydligt hur svårt det är att mäta måluppfyllelsen: För tema utbildning och svenska språket har satsningen formulerat följande mål till : 1) alla barn som börjar skolan och har deltagit i förskolan skall ha uppnått mellannivå i svenska som andra språk, 2) alla barn som lämnar och har studerat i skolor skall ha godkända betyg, 3) alla elever som tillhör skolor i väljer att studera i . På grund av bristande underlag har Fittjasatsningen inte kunna redovisa något resultat för det första målet. För det andra målet har man inte kunnat urskilja de elever som studerat i skolor. Därför har man man valt att redovisa resultatet för alla elever i årskurs 9 för tidsperioden från höst 1998 till vår 2001. Enligt redovisningen har andelen elever med behörighetsgivande betyg för gymnasieutbildning i alla kärnämnen ökat från år . När det gäller det tredje målet har ingen förändring skett (ibid., s. 126). Även et al (2004) ger sig på ett försök att värdera målupp- fyllelsen: Utveckling på individnivå och verksamhetsnivå kommer inte att leda till att de övergripande syftena för Storstadssatsningen kommer att upp- fyllas. De deltagande skolorna kommer inte i någon högre utsträckning att producera högre betygsgenomsnitt i nian eller högre resultat för stadsdelen på de nationella proven i femman. Integrationen på stads- delsnivå kommer heller inte att förbättras nämnvärt genom satsningar av den typ vi utvärderat. 343 miljoner kan inte ändra grund- läggande samhällsproblem. Det övergripande målet för Storstadssats- ningen var att alla barn skulle lämna skolan med godkända betyg. Men just detta effektmål är omöjligt att använda i utvärderingen. För en så pass etablerad verksamhet som skolan är den studerade tidsperioden alltför kort för att kunna erbjuda en sådan effektmätning. En anled- ning är den redan nämnda: befolkningen i dessa områden är lättrörlig, det är en snabb omsättning av barn i förskola och skola. De goda insatser som sätts in inom olika verksamheter har ännu inte hunnit verka på stora grupper av barn (ibid., s. 172). De menar dock att man har funnit metoder och insatser som bidrar till att förbättra barnens situation. Det handlar nu om att förvalta dessa kunskaper på bästa sätt: Vi kommer i den här summeringen av resultat att argumentera för att de insatser som gjorts medverkar till att ge flerspråkiga barn en lite mer jämlik ingång i den svenska skolan och en i förskola och skola, vilket kanske även kan bidra till att bryta segregationen. Vi kommer även att utifrån våra resultat argumentera för att den metodutveckling som ägt rum borde ligga till grund för långsiktiga policy-beslut. Det finns kunskaper att bygga på men ansvaret för dess implementering ligger hos politikerna (ibid., s. 173). Bunar (2003) poängterar samma sak. Han menar att det inte är nya metoder som behöver utvecklas, utan det som behövs är implemen- teringen av redan existerande metoder i den ordinarie verksamheten: Inom skolan och förskolan har rektorerna och lärarna varit mycket upp- finningsrika med nya metoder. Det som är angeläget är kanske inte att fortsätta utveckla nya metoder. Det mest angelägna som jag ser det är att systematisera och följa upp dessa metoders implementering och hur de fungerar i den reguljära verksamheten så att de bästa exemp- len sedan kan spridas till andra skolor. Detsamma gäller för arbets- marknadsåtgärder (ibid., s. 144–145). Bunar (2004) utvecklar resonemanget i en senare utvärdering av de lokala utvecklingsavtalen i : Jag tror att vi även inom detta område börjar närma oss insikten om vad som fungerar, om vilka de goda praktikerna är (ibid., s. 149). Verksamma aspekter för förändring har bland annat varit möjlighe- ten för skolan att utveckla sin verksamhet, kompetenshöjande ut- bildning, tillgång till mer personal för att arbeta med tvåspråkighet och förbättrad utrustning. Det som enligt Bunar behöver vidareut- vecklas i skolans värld är än bredare satsningar på att utveckla elever- nas läsvanor, tidiga språkinsatser, bättre samverkan med föräldrar, att öka skolans förmåga att marknadsföra sig samt en höjning av kunskapen rörande tvåspråkiga barns pedagogiska och sociala inlär- ningsvillkor (ibid.). När det gäller skolornas marknadsföring identifierar Bunar ett dilemma som inte är enkelt att lösa. Skolan behöver attrahera ele- ver, så att inte underlaget för medelstilldelning minskar, som man behöver argumentera för att få tillgång till de resurser man behöver: Att lyfta fram att en skola är bra, på en mängd olika sätt, och sedan äska om mer pengar ger inte den berörda skolan särskilt bra förhand- lingsläge i kampen om de extra resurserna. Rektorerna tvingas ständigt gå en balansgång mellan att inför de lokala tjänstemännen prata ned sin skola för att få medel och att inför föräldrarna och medierna prata upp sin skola för att inte riskera dåligt rykte, elevutflöde och ekono- miska bekymmer (Bunar 2003, s. 138–139). (2002) har fokuserat på den samverkan som har etablerats inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Från ett mer övergri- pande perspektiv har han noterat att metodutvecklingen inom ut- bildningsområdet har varit beroende av eldsjälar i flera kommuner: Något som verkar vara gemensamt för flera kommuner och stadsdelar är att arbetet med metodutveckling inom utbildningsområdet är be- roende av eldsjälar med unik kompetens inom sin stadsdel och person- liga kontakter med forskarvärlden. Utan dem skulle arbetet antagligen förfalla (ibid., s. 84). Många insatser inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen har in- riktats på målområdena för språkutveckling och insatser i skolan. Det är dock en påtagligt liten del av utvärderingarna som närmare stu- derar insatser i skolan. Behovet av implementering av befintliga metoder ses dock som större än att utveckla nya. Svårigheterna att urskilja insatserna inom de lokala utvecklingsavtalen från ordinarie verksamhet i skolan och från de samhälleliga processer som verkar , orsakar dock stora svårigheter när det gäller att redovisa något resultat. Uppenbart är att insatser i skolan måste utvärderas ur ett långsiktigt perspektiv. Utvärderingar av insatser i skolan bör således förankras i en utvärderingsmiljö som kan garantera ett lång- siktigt fokus. Lästips bland de granskade rapporterna: Sahlén, (2002). Kampen mellan resurser och visioner. Utvärdering tema utbildning och språk, skolan. Mångkulturellt centrum, . , , , (2004) Samtal pågår. Språkutveckling och skolresultat. Institutio- nen för pedagogik och didaktik/, , . Det femte målområdet inom ramarna för de lokala utvecklings- avtalen handlar om vuxenutbildning (prop. 1997/98:165). Det som uttrycks är att utbildningsnivån i den vuxna befolkningen bör höjas, de som saknar utbildning motsvarande svensk gymnasiekompetens bör erbjudas detta (ibid., s. 31). I storstadspropositionen påpekas bland annat att ett led i att nå målet bör vara att satsa på särskilda insatser för arbetslösa invandrare och SFI-studerande42, främst med inrikt- ning på att förstärka personalresurserna i kommunerna i samband med anskaffning av praktikplatser. 42 SFI är en förkortning för Svenska För Invandrare. Få eller inga utvärderande studier Granskningen visar att målområdet vuxenutbildning tycks ha satts inom parentes inom i stort sett hela utvärderingen av de lokala ut- vecklingsavtalen. Liksom inom de tidigare diskuterade målområdena kring socialbidrag och skolinsatser43 kan det konstateras att vuxen- utbildning har utvärderats mycket sparsamt. Trots att det i Oktober- rapporter och andra deskriptiva rapporter lyfts fram att det har gjorts en mängd insatser med inriktning på vuxenutbildning, är det svårt att finna utvärderingar som specifikt studerat resultat av in- satser på detta område. Effekterna av de språkinsatser som beskrivs vara genomförda för vuxna kan därmed i den mån de genomförts mer eller mindre sägas vara osynliggjorda inom målområdet syssel- sättning44. I de granskade rapporterna återfinns dock exempel på en mängd olika insatser där det kan även finnas en dold förekomst av utbild- ningsinsatser som är svåra att urskilja då de kommit att benämnas i andra termer, framför allt inom området sysselsättningsåtgärder45. Det absoluta flertalet av utvärderingsrapporter med fokus på temat utbildning är inriktade på barn och unga snarare än vuxenutbildning, eller avser utbildning enligt en mycket bred tolkning. (2004, s. 10) visar på exemplet där de natio- nella målen kom att förändras i de lokala åtgärdsplanerna. Det nationella målet avsåg en höjning av den allmänna utbildningsgra- den bland invånarna genom att en större andel skulle få gymnasie- utbildning. Det kommunala målet kom att inriktas mer mot att höja den individuella utbildningsnivån i största allmänhet. Detta kan ses som en intressant kontrast till (2001b, s. 57f), som i sin utvärdering av tillväxtperspektivet kritiserar det starka fokus på all- mänt hållna utbildningsinsatser som finns i de lokala utvecklings- avtalen. Istället anser de att det behövs mer spets- eller flaskhals- utbildningar starkt knutna till arbetsmarknaden. 43Jfr avsnitt 6.2.2 och 6.2.4. 44Jfr avsnitt 6.2.1. 45Ett exempel är Grundstenen i som i (2004, s. 46) behandlas som en arbetsförberedande utbildningsinsats. Grundstenen beskrivs som en otraditionell språkut- bildning för personlig utveckling och vänder sig till arbetssökande och sjukskrivna som behöver stärka sin förmåga att kommunicera på svenska. Vuxenutbildning – målområde satt inom parentes Målområdet vuxenbildning har, i den mån det lyfts fram i de granskade utvärderingarna, i stor utsträckning hanterats i anslutning till insatser som riktar sig till arbete och sysselsättning. (2004, s. 62) resonerar kring att utbildningsinsatser handlat om att slussa in arbetslösa i det reguljära utbildningssystemet och att effekten av detta förhållningssätt inte visar sig förrän . Även Ahlstrand et al (2002) för ett resonemang om att SFI-projekt har haft siktet inställt på att snabbast möjligt få deltagarna att passera SFI-spärren så att de kan stå till arbetsmarknadens förfogande. På detta sätt framställs i flera sammanhang sysselsättningsper- spektivet som prioriterat i anslutning till utbildningsinsatser. Genom Bunars (2004, s. 16), beskrivning av hur de åtta målområdena om- vandlats på lokal nivå i ges ett illustrativt exempel på hur målområdet vuxenutbildning tycks ha hanterats inom de lokala ut- vecklingsavtalen i helhet: Målområde 1: Ökad förvärvsfrekvens/Min- skat behov av försörjningsstöd (inkl. vuxenutbildning). Vuxenutbild- ning tycks bokstavligt talat ha satts inom parentes i förhållande till sysselsättning och socialbidrag. I utvärderingsrapporterna återfinns exempel på insatser46 som åt- minstone i viss mån tangerar vad som stipulerades i propositionen, men någon utvärdering av vad dessa insatser lett till i mening höjd utbildningsnivå går inte att finna. I de fall insatserna relateras till resultat sker detta i förhållande till socialbidrag eller sysselsättning, alternativt hur deltagarna upplevt sitt deltagande i insatserna. Den enda rapport där det förs någon form av resonemang kring de formulerade målen för området vuxenutbildning är Integrations- verkets (2002b, s. 48ff) På rätt väg?47 där det framgår att antalet elever i vuxenutbildning på gymnasial nivå har minskat . Totalt sett har minskningen i antalet grund- skolutbildade som börjat vuxenutbildning på gymnasial nivå dock varit mindre i de berörda områdena än i de lokala ut- vecklingsavtalens kommuner i övrigt. Framför allt gäller detta de utrikes födda. Några resonemang om huruvida detta har med ambi- tioner eller insatser inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen att 46Som exempel kan nämnas Arbetskraft (Hosseini-Kaladjahi 2002a, s. 108), Socialtjänst, Idépunkt och Vuxenutbildning () i (2004, s. 181) och Grundstenen i (2004, s. 46). 47Resonemang om vuxenutbildning förs även i Rapport 2001 och 2003 (2002c, 2004a). Dessa rapporter har ett allmänt nationellt perspektiv och förhåller sig inte till de lokala utvecklingsavtalen och dess insatser. göra eller ej diskuteras inte. Sammantaget kan vi konstatera att så- dana orsaksresonemang är en bristvara i utvärderingen av målom- rådet vuxenutbildning Målområdet vuxenutbildning är utvärderat i en synnerligen begrän- sad omfattning. Över huvudtaget tycks detta målområde vara styv- moderligt behandlat. Visserligen förekommer en hel del insatser som syftar till att höja utbildningsnivån bland vuxna, men dessa insatser har till stor utsträckning placerats inom målområdena som fokuse- rar sysselsättning och socialbidrag. En kritik som uttalats mot en höjd utbildningsnivå i allmänhet är att denna är mindre effektiv än riktade utbildningsinsatser med en mer direkt relevans för arbets- marknaden. En inte oansenlig mängd vuxna har påbörjat utbildning inom reguljära utbildningar, effekterna av detta får avläsas på och är naturligtvis svåra att uttala sig om . Lästips bland de granskade rapporterna: Det sjätte målområde som nämns i storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) är inriktat på områdesutveckling och trygghet och är formulerat på följande sätt: alla stadsdelar i storstäderna bör uppfattas som attraktiva och trygga av dess invånare, och utgöra goda och hälsosamma livsmiljöer (ibid., s. 31). I propositionen påpekas att brottsligheten har ökat i storstadsregionerna i en större utsträck- ning än i övriga landet. Även inom städerna är brottsligheten högre i vissa utsatta bostadsområden vilket ses som en konsekvens av seg- regationen. Den ökande brottsligheten och otryggheten ökar om- flyttningen och motverkar försöken att främja delaktighet och social stabilitet (ibid., s. Propositionen efterfrågar ett effektivare brottsförebyggande arbete med fokus på invånarnas delaktighet i syfte att minska omflyttningen, stärka de sociala nätverken och stabilisera bostadsområdena. (2003), som studerat de brottsförebyggande insatserna inom de lokala utvecklingsavtalen, fann det svårt att få en överblick av vad som har gjorts. De menar att det saknas ett målområde med klar kopplig till det brottsförebyggande arbetet och att begreppet trygghet i vissa fall har använts i en mer generell be- märkelse som exempelvis i insatser med inriktning på tryggare skol- miljö48. Men utvärderarna menar att det har skett en tydlig utveck- ling av de brottsförebyggande insatserna – strategierna och målformuleringarna har blivit tydligare och antalet insatser ökade inom de flesta kommunerna. De påpekar att insatserna inte alltid anpassats till de allt tydligare målformuleringarna. Det arbete som har bedrivits inom ramarna för de lokala utveck- lingsavtalen, menar , har haft en positiv inver- kan på inrättandet att lokala brottsförebyggande råd även om dessa inte alltid var aktiva i arbetet inom ramen för avtalen. Bland de positiva resultaten lyfts det faktum att samtliga kommuner anställde en samordnare för det brottsförebyggande arbetet och att antalet brottsförebyggande insatser ökade (ibid., s. 11)49. Utvärderarna är emellertid kritiska till att det brottsförebyg- gande arbetet inte alltid varit anpassat till den lokala problembilden även om kartläggningar och statistiksammanställningar har genom- förts i flera bostadsområden (ibid., s. 22)50.