sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Slutsatsen i det föregående är således att gällande regler i 8 kap. 27 § ger kommunen lämpliga möjligheter att variera formerna för underrättelse med hänsyn till omständigheterna i olika ärenden. Situationen är ändå inte tillfredsställande för den sökande, som vill vara säker på att han har ett lov som vunnit laga kraft innan han börjar bygga. Det är ju kommunen som helt disponerar över for- merna för underrättelse. Det finns därför skäl att skärpa kravet på delgivning så att det ska vara en skyldighet för kommunen att delge beslut om det inte är obehövligt, i stället för som att kommu- nen får underrätta genom delgivning. Kommittén föreslår att be- stämmelsen i 8 kap. 27 § ändras på detta sätt. 12.4.7Överväganden och förslag om enskilds rätt att överklaga beslut Okynnesöverklaganden kan inte definieras i lag har förslag framförts om att begränsa kretsen som har rätt att överklaga beslut enligt PBL. Begreppet okynnesö- verklagande används ofta i samband med dessa diskussioner. Vad som är ett överklagande av okynne är i hög grad präglat av en sub- jektiv uppfattning. Det som betraktas som okynne av en part kan anses vara en väsentlig grund för en annan och enbart det förhål- lande att man inte får framgång med sitt överklagande i en överin- stans kan inte tas till intäkt för att man inte hade fog för sitt över- klagande. Det saknas belägg för att s.k. okynnesöverklaganden or- sakar mycket merarbete. Ofta är det flera som överklagar samma beslut och de grunder som åberopas kan ha olika tyngd. Men givet- vis kan det förekomma att en enskild överklagar ett beslut väl med- veten om att överklagandet inte kommer att leda till ändrat beslut utan enbart för att förhindra att beslutet vinner laga kraft. Problem av detta slag bör man emellertid i första hand möta genom att den Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning överprövande myndigheten avgör hanteringsordningen avseende överklagandena utifrån en bedömning av om det finns grund för överklagandet eller inte. Eventuellt kan också handläggningen prio- riteras utifrån tyngden i argumenteringen. När det gäller sakägarkretsen är den svår att definiera mer exakt. Att den som klagar också ska vara berörd kan vara en rimlig ut- gångspunkt, men närmare kommer man troligen inte om detta ska regleras i lagtext. Bedömningen av vem som ska anses vara berörd blir sedan beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Kommittén delar Plan- och byggutredningens bedömning att det inte finns anledning att tillmötesgå sådana propåer som syftar till att inskränka möjligheterna att överklaga och skälen till detta är bl.a. följande. När det gäller de rättsverkande planerna, dvs. i huvudsak detalj- planer, är det i första hand fastighetsägare som överklagar besluten. Dessutom förekommer det att bostadsrättshavare, hyresgäster och boende överklagar. Det är mer sällsynt att hyresgästorganisationer klagar i planärenden. Att just hyresgästorganisationer gavs samma rätt som sakägare motiverades med att de boende borde garanteras möjligheter till god information och att hyresgästorganisationer därmed i likhet med fastighetsägare borde beredas tillfälle till sam- råd och få kallelse till utställning av planförslag. Därigenom beto- nades också enligt departementschefen betydelsen av den samlade uppfattningen bland berörda boende (prop. 1985/86:1 s. 79 f.). Dessutom krävs att de utpekade ska ha yttrat sig senast under ut- ställningen om normalt planförfarande använts. När det gäller beslut om bygglov är det den som beslutet angår om det går honom eller henne emot som ska kunna överklaga. Därmed har man fått en avgränsning av kretsen som kan anses rim- lig. Vägledande avgöranden bör, med hänsyn till att förhållandena är så olika i de enskilda ärendena, därför även fortsättningsvis vara till stöd för tillämpningen avseende avgränsningen av vem som är be- rörd sakägare. Det bör inte införas bestämmelser om grupptalan i PBL Det har i en skrivelse som överlämnats från regeringen till kom- mittén framförts önskemål om att införa bestämmelser om grupp- talan i PBL. Grupptalan infördes som ett komplement till rätte- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Syftet med bestämmel- serna var att möjliggöra för större grupper människor med likadana eller likartade anspråk att driva processer. Problemet hade tidigare varit att enskilda avstått från att inleda processer för att kostna- derna för att driva processen för den enskilde skulle överstiga det ekonomiska värdet, exempelvis fel på en vara som sålts till många. Som ett andra hinder uppgavs vara att anspråkshavaren på grund av psykologiska, sociala eller andra icke-rättsliga faktorer inte känner till rättskränkningen eller saknar mod, kraft eller vilja att hävda sin rätt. Ett tredje hinder var de processuella regler och principer som endast undantagsvis tillåter någon att utan uppdrag processa för att tillgodose annat än sin personliga rätt. Beslut om detaljplaner kan tänkas vara den typ av beslut som i störst utsträckning skulle aktualisera frågan om grupptalan. Plan- läggning för ett större område med rättsverkan kan påverka förhål- landena för en stor krets boende inom området. Genom bestäm- melserna om samråd och utställning har de boende och andra möj- lighet att tidigt få insyn i arbetet med planläggning och kan redan inför beslutsfattandet lämna sina synpunkter. När sedan planen antagits kan den få konsekvenser för flera berörda. Kommitténs bedömning är dock att det oftast inte är fråga om att stora grupper drabbas av effekter på samma sätt som för de exempel som anges när det gäller grupptalan, dvs. felaktiga varor, en researrangör som inte lever upp till löften i sin marknadsföring, en leasinggivare som använder oskäliga avtalsvillkor. Dessutom kostar det inte något att överklaga och genom den skyldighet som överprövande myndig- heter har att utreda ärendet kan kostnaderna inte vara ett hinder för att driva processerna. Inte heller motivet att den enskilde inte har förmåga att hävda sin rätt är tillräckligt starkt vid en process avseende ett PBL-ärende eftersom den överprövande myndigheten bl.a. har ett visst utred- ningsansvar. När det sedan gäller det tredje hindret som man ville undanröja med lagen om grupptalan att man skulle underlätta att någon skulle få i uppdrag att processa för att tillgodose annat än sin personliga rätt så är kommitténs uppfattning att detta behov inte kan anses tillräckligt starkt i PBL. Skälet till detta är att PBL:s be- slutsprocess, särskilt processen fram till beslut om detaljplaner, bygger på en medverkan från den berördas och andras sida och att besluten fattas i politiska organ. Att säkerställa ett gott underlag 8 lagen (2002:599) om grupprättegång, prop. 2001/02:107, bet. 2001/02:JuU16, rskr. 2001/02:246. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning inför beslutsfattandet är viktigt. Ska man kunna uppfylla kravet på en effektiv process får det emellertid anses vara rimligt att den som överklagar också ska göra det utifrån önskemålet att tillgodose egna intressen. Naturligtvis finns det inget som hindrar att den en- skilde låter ett ombud agera i ärendet, men det bör krävas att om- budet agerar utifrån en fullmakt. När det gäller beslut om översiktsplan och andra beslut som inte innebär myndighetsutövning och därför överklagas enligt bestäm- melserna om laglighetsprövning är det överensstämmelsen med gällande lag som prövas. Ett sådant system lämpar sig inte för grupptalan bl.a. av det skälet att besluten inte har någon rättsverkan mot enskilda och överprövningens omfattning är begränsad. När det gäller beslut om bygglov och andra beslut enligt PBL kan de inte anses ge effekter på ett sådant sätt för en stor grupp människor som bestämmelserna om grupptalan utgår ifrån. Skälet till detta är bl.a. att när det gäller prövningen av om ett beviljat bygglov medför betydande olägenheter för de enskilda krävs en individuell pröv- ning. Också andra överklagbara beslut enligt PBL ger främst indi- viduell påverkan. Beslut enligt PBL är enligt kommitténs bedömning inte av sådan art och omfattning att de kräver att möjlighet till grupptalan ska- pas. Dessutom kan man nå i stort sett samma resultat genom att utnyttja möjligheten att ge fullmakt till någon. Det ska finnas en koppling mellan de som yttrar sig, är berörda och kan överklaga planärenden Vem som ska ha rätt att överklaga beslut enligt PBL är för närva- rande otydligt i vissa delar. Det gäller inte minst enskildas rätt att överklaga beslut om planer enligt 13 kap. 5 § PBL. Regeringsrätten har i ett vägledande avgörande gjort bedömningen att de allmänna bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen har begränsats genom sär- skilda bestämmelser i (RÅ 1991 ref. 80). De regler som Regeringsrätten syftade på var 13 kap. 5 § PBL som tillsammans med bestämmelserna i 5 kap. 30 § avseende underrättelse om plan- beslut, ansågs utgöra en särskild och fullständig reglering av den krets som har rätt att överklaga planbeslut. Konsekvensen av den tolkningen blev att var och en som på grund av bestämmelserna i 5 kap. 30 § av kommunen har underrättats om ett planbeslut också anses ha rätt att överklaga beslutet. Exempelvis har regeringen där- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning efter funnit att Föreningen , de Gröna och har haft talerätt eftersom de blivit underrättade enligt 5 kap. 30 § (M91/2956/9, M92/2983/9 och M93/567/9). Utgången i Regeringsrättsavgörandet och tolkningen av avgö- randet har lett till oönskade konsekvenser. Därför föreslog Plan- och byggutredningen i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att en ny bestämmelse skulle införas i 5 kap. PBL, 30 a §, som skulle ange att 22 § förvalt- ningslagen skulle gälla oavsett vad som stadgades i 30 §, dvs. be- slutet skulle angå den enskilde och gå honom emot. Det föreslogs inga ändringar i övrigt som rör talerätten i denna del. När det gäller beslut om detaljplaner kan det vara rimligt att det är de boende inom planområdet och de som på något sätt som en- skilda är berörda som kan få en överprövning till stånd. En så vid krets som för laglighetsprövningen, dvs. alla kommunmedlemmar, förefaller inte rimlig eftersom det är de som blir berörda som bör kunna ifrågasätta ett besluts riktighet och inte kommunmedlemmar i gemen. Skälen till detta är bland annat att detaljplanerna innebär rättsverkningar endast för vissa enskilda och då är det endast de berörda som bör kunna ifrågasätta den rättsverkan som beslutet har. Dessutom talar effektivitetsskäl för att kretsen som får över- klaga bör vara begränsad. Vidare bör endast den som är berörd kunna ange formella fel som grund för ett upphävande av beslutet. Kravet på aktivitet före beslutsfattandet för att få rätt att få till stånd en överprövning kan anses vara rimligt, särskilt med tanke på att det är ett beslut i en politisk församling som fattas och att över- prövande myndighet inte kan ändra beslutet. Att det dessutom ska krävas att klaganden är berörd och att beslutet ska gå klaganden emot är en allmän princip vid all typ av överprövning som också uttryckligen bör gälla också beslut enligt PBL. En sådan bestäm- melse kan också förenas med preciseringar som innebär att man anger myndigheter eller kriterier för vilka myndigheter som ska ha särskild rätt att överklaga vissa beslut och eventuellt också miljöor- ganisationer om de ska anses ha rätt att överklaga vissa beslut (se nedan). På så sätt tydliggör och begränsar man det krets som bör kunna få beslut överprövade. När det gäller möjligheterna att träda in i processen efter ett fas- tighetsägarbyte bör nuvarande praxis gälla även fortsättningsvis. Det innebär att om den föregående fastighetsägaren under utställ- ningen framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda så får en Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning ny ägare anses ha rätt att ta över den klagorätt som tillkom tidigare ägare (regeringens beslut , In97/2002/PL). Detsamma gäller beslut om bygglov (RÅ 1995 ref. 50). Kommittén föreslår att kravet på att en som vill överklaga ett be- slut ska vara berörd och att beslutet ska gå honom eller henne emot inför som ett första stycket i den nya 13 kap. 4 §. 12.4.8Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga beslut Staten föreslås få en uttrycklig rätt att överklaga i egenskap av sakägare och rätten att överklaga med stöd av 13 kap. 7 § föreslås slopad och de centrala myndigheternas roller vid bevak- ningen av de allmänna intressena berörs kortfattat i avsnitt 16.1.2 i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 334–336). Det framgår där att syftet med regleringen i 12 kap. är att ska ges en stark ställning som det samordnande organet på den statliga sidan med en uppgift att självständigt agera för statens räkning i besluts- processen. Andra statliga myndigheter ska inte kunna få överklaga beslut i frågor som rör den statliga kontrollen. Den mycket begränsade möjlighet att agera som statliga sektorsmyn- digheter kan ha i dessa avseenden inskränker sig enligt propositio- nen till att de kan begära att regeringen utfärdar planföreläggande. Med den tydliga rollfördelning på den statliga sidan vad gäller in- gripanden enligt 12 kap. PBL, som framgår av propositionen, är det naturligt att olika sektorsmyndigheter inte heller genom överkla- gande enligt 13 kap. PBL ska kunna få till stånd en ytterligare prövning av hur olika allmänna intressen behandlats. Av uttalanden i specialmotiveringen i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 800) framgår emellertid att den angivna rollfördel- ningen endast avses gälla bevakningen av statliga intressen av mera allmän karaktär gällande markanvändningen. I propositionen anförs således följande: Det bör vidare framhållas att den prövning som kan ske med stöd av 12 kap. inte är avsedd för fall där staten uppträder som markägare eller sakägare i övrigt. I sådana fall har staten besvärsrätt enligt bestämmel- ser som skall gälla för sakägare i allmänhet, dvs. enligt 13 kap. Genom prövning enligt 12 kap. skall staten bevaka de intressen som den kan ha i en planeringsfråga utan att i det skedet vara sakägare. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning kan nämnas anspråk på att behövliga vägreservat läggs ut i planer. Har vägrätt uppkommit, är väghållaren sakägare och kan agera enligt 13 kap. Ett uttalande av liknande innebörd finns också på sidan 106 i samma proposition. Regeringen har således i förarbetena utgått från att statliga myndigheter som kan betraktas som sakägare ska anses ha rätt att överklaga ett beslut enligt PBL på samma sätt som andra sakägare. Regeringens praxis har också följt denna princip. Domstolarna har emellertid i ett uppmärksammat mål (RÅ 1993 not. 125) ansett att inte haft rätt att överklaga ett beslut rörande bygglov för en reklamskylt invid en riksväg. Detta beslut följde en tidigare praxis från den gamla byggnadslagstiftningens tid (RÅ 1972 ref. 60). Domstolarnas ställningstagande synes bl.a. ha utgått från principen att det krävs ett uttryckligt författningsstöd för att en myndighet ska ha rätt att överklaga ett beslut av en annan myndighet. Den tidigare Plan- och byggutredningen föreslog, med anledning av Regeringsrättens beslut, att skulle ges en särskild rätt att överklaga vissa beslut enligt PBL (SOU 1994:134 s. 131). Förslaget har emellertid inte genomförts. Vid PBL-reformen behandlades, som framgår av det förgående, frågan om statliga myndigheters rätt att överklaga således i första hand genom uttalanden i förarbetena. I ett avseende har emellertid en reglering i lag skett. I 13 kap. 7 § PBL finns en bestämmelse, utan närmare kommentarer överförd från den tidigare byggnads- stadgan, som ger , tillsynsmyndighet för kärnener- gianläggning, Försvarsmakten, och rätt att överklaga beslut om lov eller för- handsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden. Av förar- betena till PBL framgår inte närmare hur denna bestämmelse av- setts förhålla sig till regleringen i 12 kap. Det tycks dock här före- komma en dubbelreglering såtillvida att i de fall då bestämmelsen i 13 kap. 7 § är tillämplig finns normalt också förutsättningar för att ingripa enligt 12 kap. Några förändringar i princip av de riktlinjer när det gäller statliga myndigheters rätt att överklaga beslut enligt PBL som lades fast vid PBL-reformen synes det inte finnas skäl att nu överväga. Länssty- relsens roll när det gäller kontrollen av statliga intressen förutsätts ligga kvar och en rätt för vissa statliga sektorsmyndigheter att ge- nom överklagande få till stånd ytterligare en prövning av frågor av det slag som , vid samråd och enligt 12 kap., har att Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning bevaka skulle strida mot lagstiftningens grundläggande uppbygg- nad. Däremot finns det skäl att närmare överväga regleringen av stat- liga myndigheters rätt att överklaga i de fall då staten får anses inta en sakägarroll. I förarbetena till PBL var utgångspunkten att berörd statlig myndighet då har rätt att överklaga. Genom att regeringen i allmänhet prövat ärenden, bl.a. samtliga detaljplaner, där statliga myndigheter överklagat och genom att regeringen då följt förarbetsuttalandena har dessa i huvudsak fått genomslag i praxis. Det tidigare berörda avgörandet av Regeringsrätten visar emellertid att det kan finnas olika praxis hos myndigheter och domstolar. Med hänsyn inte minst till de förslag som finns om överföring av besvärsprövningen enligt PBL till domstol är det angeläget att lagen i fortsättningen så tydligt som möjligt reglerar nu berörda frågor. I sak finns det då till att börja med skäl att överväga om det finns någon anledning att ändra den inställning som redovisades i förar- betena, nämligen att staten som markägare eller sakägare i övrigt ska ha samma rätt att överklaga som andra sakägare. Det är svårt att se att det finns några bärande motiv för att staten i detta avseende ska behandlas sämre än andra som är direkt berörda av ett beslut enligt PBL. Utgångspunkten i de följande övervägandena är därför att staten också i fortsättningen ska kunna bevaka sina intressen när det gäller beslut som direkt berör statlig mark eller statliga rät- tigheter i övrigt av sakägarkaraktär. Med denna utgångspunkt blir nästa fråga på vilket sätt denna be- vakning ska ske. En tydlig rätt för berört statligt organ att över- klaga synes i det sammanhanget ligga närmast till hands. Ett alter- nativ skulle emellertid kunna vara att också i denna situation låta företräda staten. En sådan konstruktion synes emel- lertid innebära övervägande nackdelar. Den skulle göra det omöjligt för att också pröva överklagandena i dessa fall. Den skulle innebära att fick bevaka också olika frågor som kan röra bl.a. fastigheters förvaltning m.m. som den nu inte behö- ver befatta sig med. Den skulle kräva omfattande kontakter i så- dana frågor mellan och förvaltande myndighet vilket torde fördyra statens hantering. Frågan är också om eller den förvaltande myndigheten ska ha huvudansvaret för hur saken i olika skeden av ett prövningsförfarande ska drivas för sta- tens räkning. Det naturliga är därför att på samma sätt som låta ansvarig förvaltande myndighet företräda staten i berörda fall. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Problemet är då närmast hur en lagreglering av frågan om statliga myndigheters rätt att i nu berörda fall få överklaga beslut enligt PBL ska utformas. Plan- och byggutredningens förslag, som utgick från det ärende där Regeringsrätten nekat besvärsrätt, preciserade i vilka fall överklagande skulle kunna ske och angav då direkt Väg- verket som den myndighet som hade rätt att överklaga. Om man tror att domstolsavgörandet, i vart fall till en del, ska ses som ett uttryck för en allmän princip om att myndigheter måste ha direkt stöd i lag för att få överklaga är det dock tydligt att en bestämmelse måste få en mera generell utformning. I och för sig skulle man kanske kunna anse att om man, som fö- reslagits av andra skäl, i PBL tar in en bestämmelse, efter mönster av förvaltningslagen, om att beslut får överklagas av den som be- slutet angår och i förarbetena anger att det omfattar staten där den har en ställning som sakägare, så borde det kunna räcka. För tyd- lighets skull bör man dock kanske ändå reglera statliga myndighe- ters rätt att överklaga i en särskild bestämmelse. För att undvika risken för att en sådan bestämmelse ska ses som en mera generell rätt för myndigheter att överklaga finns det skäl att i bestämmelsen använda samma typ av uttryck som i den bestämmelse som mera allmänt anger sakägares rätt att överklaga, dvs. att när ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet. Kommittén föreslår att en bestämmelse med denna innebörd nu införs. På samma sätt som när det gäller enskilda sakägare måste frågan om när sakägarställning föreligger i det enskilda fallet vara en fråga som för olika typer av situationer prövas i praxis. Syftet med den nu aktuella bestämmelsen ska ju bara vara att ange att staten ska ha en besvärsrätt som är av samma innebörd, varken mera eller mindre omfattande, som när det gäller enskilda sakägare. Detta talar för att man också för detta fall i lagtexten bör använda formuleringen att beslutet angår staten, även om det i ett allmänt språkbruk kan låta som om angå skulle ha en mera vidsträckt innebörd än vad det här gäller. Av bestämmelsen bör framgå att det är staten som sådan, inte berörd myndighet, som har den ställning som grundar rätten att överklaga. Uttrycket förvaltande myndighet för att beteckna den myndighet som sedan har att utöva den rätt som tillkommer staten finns bl.a. i föreskrifter om hur fastighetsregist- rets inskrivningsdel ska föras (DVFS 2000:5) Av 1 kap. 6 § i dessa föreskrifter framgår att i uppgifter om lagfart ska för staten anges Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning förvaltande myndighets namn föregånget av ordet staten. Även om registeruppgifter kan vara bristfälliga innebär angivna föreskrifter att det normalt inte ska föreligga någon oklarhet om eller några praktiska svårigheter att konstatera när en fastighet som berörs av ett beslut enligt PBL tillhör staten eller om vilken myndighet som har ansvaret för förvaltningen. Att det på samma sätt som när det gäller enskilda berörda ibland kan förekomma att rätten att före- träda fastighetsägaren överförts till annat organ genom fullmakt eller på annat sätt, eller att det ibland kan behövas särskild utred- ning om vem som har rätt att företräda den som enligt registret har lagfart eller om annan omständighet, som kan utgöra grund för ställning som sakägare, bör inte leda till några särskilda problem som just rör det förhållandet att staten är berörd. Det kan tilläggas att den myndighet som i fastighetsregistret anges som förvaltare av en statlig fastighet sannolikt hörs av kommunen före beslut som berör fastigheten. Där regeringen prövat överklaganden har berörda myndigheter som redan nämnts normalt också tiller- känts rätt att överklaga. Den nu föreslagna regeln skulle därmed inte innebära någon egentlig praktisk förändring av den ordning som i allmänhet har tillämpats. De föreslagna ändringarna gör att behovet av bestämmelserna i nu- varande 13 kap. 7 § kan ifrågasättas Med en ny bestämmelse med den föreslagna utformningen finns det anledning att överväga om den särskilda regleringen i 13 kap. 7 § bör finnas kvar. Den första frågan är i det sammanhanget om den föreslagna nya bestämmelsen också täcker de fall som 13 kap. 7 § avses reglera. Så synes i huvudsak inte vara fallet. När det gäller eller Försvarsmaktens anläggningar kan man i och för sig säga att det handlar om fall där egendom som den aktuella myndigheten förvaltar berörs.