sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Motsvarande resonemang för veterinärernas del innebär att exempelvis djurplågeribrott eller allvarliga brott mot djurskyddslagstiftningen i vissa fall borde kunna leda till återkallelse på grund av olämplighet. Emellertid kan ett olämpligt uppträdande såväl i som utom yrkesutövningen tyda på att återkallelse enligt andra punkten kan komma i fråga, dvs. att veterinären på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande. Bestämmelsen bör enligt vår mening kompletteras med två nya grunder för återkallelse. Den ena grunden föranleds av införandet av den nya sanktionen prövotid. Om den legitimerade på nytt har varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt har visat sig olämplig att utöva yrket skall legitimationen kunna återkallas. 1 Tillsynen över hälso- och sjukvården SOU 1991:63 s. 236. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen Detta bör vara huvudregeln som skall tillämpas i de flesta situationer. Återkallelse av legitimation blir aktuellt även om den nya förseelsen inte är likartad med den som föranledde föreskriften om prövotid. Detta innebär att en legitimerad som föreskrivits prövotid på grund av oskicklighet vid utövning av sitt yrke, kan förlora sin legitimation om han eller hon under pågående prövotid genom något förfarande, exempelvis brottslig gärning, visar sig olämplig att utöva yrket. Även om huvudregeln är att legitimationen återkallas om en ny förseelse inträffar måste det finnas möjlighet att underlåta återkallelse om det finns särskilda skäl. Detta gör att en skälighetsbedömning kan göras så att sambandet mellan för- seelserna, tidsaspekter m.m. kan beaktas. Vidare bör den legitimerades egen vilja att komma tillrätta med sina brister kunna vägas in i bedömningen. Om den legitimerade exempelvis frivilligt avstår från viss yrkesutövning eller vidareutbildar sig kan åter- kallelse underlåtas. Om återkallelse inte sker med hänvisning till särskilda skäl bör en ny prövotid kunna föreskrivas. En sådan ytterligare prövotid bör bara kunna användas . När en prövotid föreskrivits på grund av sjukdom eller missbruk krävs, för att återkallelse skall kunna ske, inte att nya omständig- heter kommer fram. Återkallelse kan ju alltid ske om sjukdomen eller missbruket är så allvarlig att den legitimerade inte kan utöva sitt yrke tillfredsställande. 16.3.2Återkallelse efter egen begäran kan ett ärende om återkallelse av legitimation inledas av veterinären själv (se avsnitt 2.1.5). Som bestämmelsen om återkallelse nu är utformad så krävs det även i ett sådant fall, att någon av förutsättningarna i bestämmelsen (dvs. oskicklighet, olämplighet eller sjukdom) är för handen. Motsvarande bestäm- melse i LYHS anger i stället att om den legitimerade själv begär det så kan legitimationen återkallas om det inte finns något hinder mot återkallelse från allmän synpunkt. Vi anser att en liknande bestäm- melse bör kunna införas för djurhälsopersonalen. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen I 12 § behörighetslagen finns bestämmelser om vad som gäller i fråga om preskription vid åläggande av disciplinpåföljd. Enligt första stycket får disciplinansvar inte åläggas någon om han eller hon inte efter förseelsen underrättats om att en anmälan skett. I andra stycket anges den absoluta preskriptions- tiden till efter förseelsen. Bestämmelsen infördes i samband med den nuvarande behörig- hetslagens tillkomst och motiverades då med att motsvarande bestämmelse införts i förslaget till ny disciplinpåföljdslag för hälso- och sjukvårdspersonalen (prop. 1993/94:139 s. 30). I det förslaget angavs som motiv till bestämmelsen att ändamålet med disciplin- påföljder är att stärka patientsäkerheten och att påföljden därför bör följa inom en inte alltför avlägsen tidsrymd för att vara meningsfull. Den tid som ansågs lämplig var och detta förutsattes vara tillräckligt för att förundersökning och allmän domstols handläggning i förekommande fall skulle ha avslutats innan ärendet hos förföll (prop. 1993/94:149 s. 47). Vid tillkomsten av LYHS ändrades bestämmelsen så att den absoluta preskriptionen utsträcktes till . I förarbetena (prop. 1997/98:109 s. 129) motiverades detta med att det hade visat sig att den tidigare bestämmelsen hade fått vissa icke önskvärda effekter. Många ärenden med omfattande utredning kan inte slutföras . Regeringsrätten hade dessutom tolkat bestämmelsen så att ärendet efter inte alls fick tas upp till prövning (RÅ 1995 ref. 82), vilket ansågs vara till nackdel både för patienten och för den anmälde yrkesutövaren. När det gäller prövning av veterinära disciplinärenden har bestämmelsen i 12 § andra stycket behörighetslagen getts samma tolkning som den som angetts ovan (RÅ 2001 not 140), vilket innebär att ärenden vid utgången av femårsperioden avskrivs utan vidare prövning. Detta har fått till följd bl.a. att många ärenden inte får någon prövning i de två högsta instanserna, dvs. kammarrätt och regeringsrätt. Vi föreslår därför att den absoluta preskriptionen förlängs till . För att ändringen av preskriptionstiden inte skall få retroaktiv verkan bör i övergångsbestämmelser anges att förseelser som ägt rum före den nya bestämmelsens ikraftträdande preskriberas enligt äldre bestämmelser. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen När det gäller återkallelse av legitimation finns som tidigare ingen preskriptionstid, eftersom en sådan prövning gäller frågan om lämpligheten att inneha legitimationen. En sådan prövning måste göras med hänsyn till förhållandena vid prövningstillfället, vilket kan innebära att även händelser eller annat som ligger tillbaka kan behöva beaktas. Någon begränsning för detta bör inte finnas, även om betydelsen av olika händelser naturligtvis kan minska . 16.5Sanktionsmöjligheter i vissa fall Enligt framställning om bl.a. sanktionsmöjlig- heter som regeringen överlämnat till utredningen (se bilaga 4), anser verket att det är en brist att vissa skyldigheter som åvilar veterinärer inte omfattas av bestämmelser om disciplinpåföljd eller någon annan möjlighet till sanktion mot den som inte iakttar skyldigheten. De skyldigheter som enligt bör omfattas av bestämmelser om sanktioner är de som finns i 4 § veterinär- instruktionen, dvs. skyldighet att följa före- skrifter om journalföring, läkemedelshantering, intygsskrivning och skyldighet att anmäla smittsamma sjukdomar, samt rapporteringsskyldighet avseende smittskydd och djurskydd. Så som vi har redovisat i avsnitt 13.3.3 anser vi att skyldigheten att följa föreskrifter inom vissa områden inte bör anges särskilt, att skyldigheterna i samband med journalföring och intygsskrivning skall flyttas till den föreslagna lagen samt att de ovan nämnda rapporteringsskyldigheterna bör flyttas till annan lagstiftning . Eftersom föreskrifter innehåller skyldigheter av mycket varierande art kan det enligt vår mening inte komma i fråga att införa generella sanktioner mot den som inte följer föreskrifterna. Frågan om den som bryter mot föreskrifterna skall kunna bli föremål för någon sanktion inom systemet för det offentligrättsliga disciplinansvaret bör enligt vår mening i stället avgöras på samma sätt som när det gäller de skyldigheter som anges i lagen (t.ex. att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet). För att disciplinpåföljd skall kunna komma i fråga krävs därför att det är fråga om någon bestämmelse som har betydelse för en god och säker vård. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen Om disciplinpåföljd inte är aktuellt kan någon av de alternativa sanktionssystem som nämnts under avsnitt 16.1 komma i fråga. Inom det straffrättsliga systemet kan i egenskap av tillsynsmyndighet hantera problem med enskilda yrkesutövare genom att anmäla yrkesutövaren till åtal. Utöver de allmänna straffbestämmelserna i finns bestämmelser om straff- sanktioner i flera lagar som kan ha betydelse för verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård, t.ex. i djur- skyddslagen och i lagen (1985:342) om kontroll av husdjur, m.m. Inom det arbetsrättsliga systemet kan dels agera mot de yrkesutövare som är anställda inom verket och dels genom kontakt med arbetsgivare påpeka andra yrkesutövarens brister så att åtgärder kan vidtas för att komma till rätta med dessa. Enligt vad vi föreslår i kap. 15 skall tillsynsmyndigheterna också ges en möjlighet att meddela förelägganden, vid behov förenade med vite, som behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den, skall efterlevas. I veterinärens arbetsuppgifter ingår som tidigare nämnts en skyldighet att föra journal i enlighet med föreskrifter2. Denna skyldighet kan också komma att åvila andra yrkesutövare. Journalföring är en uppgift av stor betydelse för att djur skall kunna tillförsäkras en god och säker vård. Med vår bedömning av vilka åtgärder som bör kunna hänföras till tillämpningsområdet för disciplinpåföljd kommer enligt vår mening underlåtenhet att föra journal på ett riktigt sätt att kunna underkastas en prövning av disciplinpåföljd om åtgärden vidtagits eller underlåtits i samband med undersökning eller behandling av ett djur. Detta innebär enligt vår mening att brister i journalföringen i sig är ett fel som kan medföra disciplinpåföljd, det krävs alltså inte att något ytterligare har inträffat till följd av felet. Däremot är det självklart så att varje journalföringsfel inte är sådant att det bör kunna leda till disciplinpåföljd. Någon form av betydelse för vidtagna eller planerade åtgärder bör felet ha haft eller kunnat få, vilket bl.a. följer av att disciplinpåföljder inte skall åläggas om felet varit ringa. 2 Statens jordbruksverks föreskrifter SJVFS 1998:38 om journalföring och uppgiftslämnande m.m. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen Eftersom disciplinpåföljd skall komma i fråga endast beträffande yrkesutövning som har betydelse för kravet på en god och säker vård så kan en veterinärs underlåtenhet att exempelvis lämna uppgifter till i enlighet med journalförings- föreskrifterna inte komma under sådan prövning. Denna skyldighet har inte någon betydelse för säkerheten i vården och kan därför inte anses vara av sådan betydelse att disciplinpåföljd bör kunna komma i fråga. I den mån sådan uppgiftsskyldighet fyller ett behov för tillsynsverksamheten kan emellertid en veterinärs underlåtenhet i detta avseende bli föremål för åtgärder i enlighet med de nya bestämmelser som vi föreslår i fråga om tillsynsmyndighetens befogenheter, dvs. genom föreläggande i kombination med vite. I den mån uppgiftsskyldigheten fyller andra funktioner, exempelvis ren statistikinsamling, bör i stället brister hanteras på annat sätt. I fråga om bristande rapportering av djursjukdata har den av regeringen tillsatta djursjukdatautredning lämnat förslag i sitt betänkande3. 16.5.2Särskilt om skyldigheter att rapportera smittsamma sjukdomar och djurskyddsfall Som vi har angett anser vi att frågan om veterinärs och annan djurhälsopersonals skyldighet att rapportera smittsamma sjukdomar och djurskyddsfall till olika myndigheter, bör regleras i den lagstiftning som gäller för respektive område (se 13.3.3). Dessa skyldigheter bör också omfattas av tillsynsmyndigheternas möjlig- het att vidta åtgärder enligt den aktuella lagstiftningen. Skyldigheten för veterinärer att anmäla vissa sjukdomar som inte omfattas av epizootilagen och zoonoslagen finns i Jordbruks- verkets föreskrifter4, vilka har utfärdats med stöd av lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Vi har föreslagit att denna skyldighet omfattas av de generella möjligheter till vites- föreläggande som tillsynsmyndigheten har enligt lagens 7 § (se avsnitt 15.5.4). Skyldigheten att rapportera fall då djur inte hålls och sköts i enlighet med djurskyddslagstiftningen skall enligt vårt förslag flyttas till djurskyddslagen (1988:534). Skyldigheten kommer då att omfattas av bestämmelserna om möjlighet för till- 3Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet, SOU 2005:74. 4Statens föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga sjukdomar. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen synsmyndigheten att utfärda förelägganden enligt 26 § djurskydds- lagen. I såväl provtagningslagen som djurskyddslagen finns också bestämmelser om straffsanktioner mot den som inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen men vi anser inte att veterinärernas rapporteringsskyldighet bör omfattas av en sådan sanktions- möjlighet. 17En förändrad av frågor om disciplinansvar inom området för djurens hälso- och sjukvård Förslag: Veterinära verksamhet utvidgas så att ärenden beträffande all djurhälsopersonal prövas av samma nämnd. Nämndens namn ändras till och sjukvård. utökas med två ledamöter. Arbetsgivarens rätt att få ärenden prövade i tas bort. Utöver tillsynsmyndighet bör ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård ha rätt att anhängiggöra ärenden. En ny bestämmelse införs som innebär att 7 a § förvaltnings- processlagen (1971:291) inte skall gälla när beslut överklagas till domstol, vilket innebär att ansvars- nämnden inte skall vara motpart till klaganden. Enligt våra direktiv skall vi, i ljuset av våra förslag om en förändrad behörighetsreglering inom djurens hälso- och sjukvård, bedöma Veterinära framtida roll i fråga om dess ansvars- område samt om vem som skall ha rätt att få ärenden prövade i . Dessa bedömningar skall göras med beaktande av hur dessa frågor hanteras inom området för hälso- och sjukvården, dvs. de bestämmelser som enligt lagen (1998:531) om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) gäller för (). Veterinära verksamhet regleras i lagen (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighets- lagen) och i samband med vår översyn har vi funnit at det finns vissa bestämmelser om förfarandet i där föränd- ringar bör övervägas, nämligen i fråga om underrättelseskyldighet och partsställningen i domstol. En förändrad av frågor om disciplinansvar 17.1En hälso- och sjukvård Som framgår redan av våra direktiv skall yrkesutövarna inom området för djurens hälso- och sjukvård ställas under tillsyn och någon instans få till uppgift att pröva frågor om disciplinpåföljder och, i allvarliga fall, frågor om återkallelse av behörigheten. I direktiven anges också att det framstår som naturligt att Veterinära ansvarsområde utvidgas efter modell från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, . Eftersom arbetet inom djurens hälso- och sjukvård präglas av ett samarbete mellan flera olika yrkeskategorier skulle det, enligt vår mening, inte vara ändamålsenligt att ha en särskild veterinär ansvarsnämnd och en yrkesgrupper. I stället bör alla frågor om disciplinansvar mot någon som tillhör djurhälsopersonalen handläggas av en och samma ansvarsnämnd så att likartade ärenden kan få en likartad bedömning. Det är därför naturligt att utvidga den befintliga veterinära verksamhet så att den kommer att omfatta alla de yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen. Vi föreslår således att verksamhetsområde om- fattar prövningar av disciplinpåföljdsärenden och återkallelser av olika behörigheter, exempelvis legitimation, godkännande och förskrivningsrätt. Det område inom vilket kan ta upp ärenden om disciplinpåföljd till prövning är mer begränsat än det område inom vilket återkallelse av legitimation kan komma i fråga (se avsnitt 16.1.2). För att bättre spegla verksamhetsområde bör nämndens namn ändras, förslagsvis till och sjukvård. 17.2Ansvarsnämndens storlek och sammansättning I anledning av att vi föreslår ett utvidgat område för ansvars- nämndens verksamhet uppkommer frågan om nämndens storlek och sammansättning är ändamålsenlig för nämndens framtida uppgifter, eller om detta bör förändras i något avseende. Som framgår av direktiven bör tjäna som modell i vår översyn. Emellertid måste man ha klart för sig att antalet legitimerade yrkesgrupper och antalet ärenden är mycket olika för veterinära och , en skillnad som kommer En förändrad av frågor om disciplinansvar att bestå även med de ytterligare legitimationsyrken som vi föreslår. , vars ansvarsområde omfattar 17 legitimations- yrken, handlägger och avgör runt 3 500 ärenden och har ett 30-tal anställda, medan avgör runt 100 ärenden mot veterinärer och har två anställda för handläggningen av ärendena. består av en ordförande och åtta andra ledamöter. Det finns inget krav på att någon viss yrkesgrupp skall vara representerad i nämnden, däremot är förslagsrätten reglerad för de åtta ledamöterna (utöver ordföranden) på så sätt att fyra ledamöter utses efter förslag av de fyra största riksdagspartierna och fyra efter förslag av vardera LO, TCO, /SR samt Landsting och Kommuner. består av en ordförande, en vice ordförande samt fem andra ledamöter med vardera två ersättare, som alla utses av regeringen. Ordföranden (och vice ordföranden) skall vara eller ha varit ordinarie domare och två ledamöter skall vara veterinärer medan övriga ledamöter skall ha insikt i djurhållning samt kunna anses företräda allmänhetens intressen. I motiven anges att ledamöterna bör ha varierande bakgrund för att på så sätt tillgodose behovet av en allsidigt samansatt nämnd samt att det är naturligt att ledamöterna utses efter visst samråd med företrädare för olika intressen (prop. 1993/94:139 s. 32). Frågan om hur ledamöterna skall utses har inte angetts i lagen eller i dess förarbeten. Huvudprincipen bakom nämndens sammansättning är att nämndens ledamöter skall svara för allmänt förnuft och allmänna insikter på det veterinära området, medan expertkunskaper vid behov hämtas in genom sakkunnigutlåtanden och andra yttranden (prop. 1993/94:139 s. 25). Detta har den fördelen att expert- kunskaper tillförs öppet och kan bemötas av parterna samt att nämnden kan göras förhållandevis liten. Även vid ett utökat verksamhetsområde för bör enligt vår mening denna huvudprincip följas. Vår bedömning av nämndens sammansättning innebär således inte en strävan efter att nämnden inom sig skall rymma all den sakkunskap som i allmänhet behövs för att avgöra ärenden vid nämnden. Däremot bör nämndens ledamöter ha varierande bakgrund så att nämnden ur erfarenhetssynpunkt blir allsidigt sammansatt och tillsammans kan svara för de allmänna insikter om djurens hälso- och sjukvård som behövs för nämndens arbete. En förändrad av frågor om disciplinansvar Det har inte framkommit något som tyder på att antalet leda- möter i är för litet. Om nuvarande antal ledamöter skall behållas bör emellertid sammansättningen förändras så att inte två av fem ledamöter representerar endast ett av tre legitimations- yrken. En möjlig lösning skulle då vara att, som i , inte sätta upp krav på vilka yrkesgrupper som skall vara representerade, utan bara att samtliga ledamöter skall ha insikt i djurens hälso- och sjukvård samt djurhållning i allmänhet. Om man däremot så som vi förordar vill bibehålla den nuvarande ordningen med två ledamöter som skall vara veterinärer bör utökas med två ledamöter så att behovet av allmänna insikter och kunskaper inom djurens hälso- och sjukvård som nämndens utökade ansvarsområde för med sig, också finns med i . Samtliga ledamöter skall enligt vår mening liksom tidigare tillsättas efter samråd med företrädare för olika intressen, varvid det är av särskild vikt att de nya yrkesgrupper som kommer att omfattas av verksamhetsområde, får möjlighet att påverka valet av ledamöterna. Bestämmelserna om handläggningen i är i stort sett de samma som för . Enligt våra direktiv skall vi, med be- aktande av hur frågan hanteras inom humansjukvården, bl.a. bedöma vilka som bör ha rätt att få ärenden prövade i . I övrigt föreslår vi att nämndens skyldighet att kommunicera anmälan med den som saken gäller skall regleras i lag. 17.3.1Vem skall ha rätt att få ärenden prövade i ? Rätten att initiera ärenden i beror på om det är ett ärende om disciplinpåföljd eller ett ärende om återkallelse av behörighet. Nedan redovisar vi våra överväganden i fråga om vilka som skall ha sådan rätt . Eftersom vi också föreslår en ny sanktion, prövotid, redovisar vi bedömningen av hur sådana ärenden skall kunna initieras. En förändrad av frågor om disciplinansvar kan frågor om disciplinpåföljd tas upp på anmälan av den tillsynsmyndighet som har tillsyn över den aktuelle veterinärens yrkesutövning, veterinärens arbetsgivare samt den som lidit skada till följd av veterinärens yrkesutövning. Att tillsynsmyndigheten har rätt att anmäla disciplinpåföljd innebär att såväl som och Jord- bruksverket kan göra sådan anmälan mot en veterinär. Att arbetsgivaren har rätt att få förseelser prövade beror, enligt motiven på att beslut om disciplinpåföljd kan ha betydelse för arbetsgivarens ställningstagande till en veterinärs fortsatta tjänst- (prop. 1993/94:139 s. 93). Motsvarande möjlighet har inte arbetsgivare inom hälso- och sjukvården och vi har inte funnit några skäl till varför denna möjlighet bör finnas när det gäller djurhälsopersonalen. När det gäller begreppet den som lidit skada så har det av getts tolkningen den som direkt berörs, dvs. djurägaren eller annan som har djuret i sin vård. På humansidan anger motsvarande bestämmelse att anmälan får göras av den patient som saken gäller eller, om patienten inte själv kan anmäla saken, av närstående till patienten. En särskild fråga är om den som inte är djurägare och som inte heller har djuret i sin vård, men som ändå berörs av en åtgärd skall kunna göra en anmälan. Klart är att den som rent allmänt berörs såsom djurvän, granne eller liknande inte skall ha rätt att anmäla en veterinär. När det gäller en person som har ägt eller vårdat ett djur kan denne möjligen anses berörd av exempelvis ett intyg som utfärdats om djuret och som innehåller uttalanden om personen eller om djurets förhållande hos den personen. tillämpning av bestämmelsen innebär emellertid att ärenden som anmäls av exempelvis uppfödare sedan ett djur försålts, försäkringsbolag, och intresseorganisationer inte tas upp till prövning. Däremot har nämnden tagit upp ärenden efter anmälan av travtränare, fodervärdar och andra vårdnadshavare, liksom av kennelägare angående valpintyg och vaccinationer. Som angetts i föregående kapitel är området för bestämmelsen om disciplinpåföljd begränsat till sådan yrkesutövning som har betydelse för kravet på en god och säker vård. Med hänsyn till detta anser vi att det saknas anledning att utöka kretsen av anmälnings- berättigade personer till exempelvis tidigare ägare eller vårdare. En förändrad av frågor om disciplinansvar Åtgärder som berör en sådan person kan knappast ha betydelse för säkerheten i vården av djuret. Inte heller bör därför en sådan person kunna anmäla ett ärende till prövning om disciplin- påföljd. Däremot kan naturligtvis på eget initiativ eller efter klagomål anmäla ärenden mot någon som tillhör djur- hälsopersonalen. Vi anser däremot att bestämmelsens ordalydelse bör ändras så att den bättre speglar den personkrets som enligt praxis har rätt att få ärenden prövade och föreslår därför att den som lidit skada av veterinärens yrkesutövning byts ut mot ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård. Återkallelse av legitimation m.m. Ärenden som gäller återkallelse av legitimation är mycket ovanliga i och förekommer ungefär en gång . Ärenden om återkallelse av legitimation eller annan behörighet eller om begränsning av förskrivningsrätt kan endast tas upp på anmälan av eller efter ansökan av veterinären själv. Bestämmelsen innebär att en länsstyrelse som anser det påkallat att få till stånd en prövning av något sådant ärende som avses ovan, måste göra uppmärksam på förhållandet så att verket kan anmäla ärendet till . Eftersom Jord- bruksverket skall höras i alla ärenden (enligt nämndens arbets- ordning) har verket möjlighet att agera även i fall där någon annan än tillsynsmyndighet anmält ett ärende om disciplinpåföljd, om verket anser att anklagelserna mot veterinären är så allvarliga att exempelvis återkallelse av legitimation bör övervägas.