sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta ansvar innebär inte att myndigheten skall åstadkomma ett nollresultatet enskilda år eller ens enskilda decen- nier. Resultatansvaret innebär att myndigheten efter bästa förmåga skall se till att systemet i förväntan inte skall gå vare sig med över- eller underskott. Det är emellertid tämligen osannolikt att systemet – efter låt säga en tjugoårsperiod – uppvisar ett nollresultat. Det är väsentligt mer troligt att systemet uppvisar ett överskott eller ett underskott, detta till följd av riskernas natur med mycket små sannolikheter för mycket stora infrianden. Här finns dock en asymmetri: Sannolikheten att systemet kommer att uppvisa över- skott är väsentligt större än att det har ett underskott. I de fall där systemet kommer att uppvisa överskott förväntas emellertid stor- leken på överskotten i genomsnitt vara väsentligt mindre än det genomsnittliga underskottet i de fall systemet går med underskott. Detta kan åskådliggöras i ett exempel: Riskerna i insättningsgarantin kan illustreras genom att jämföra utfallen i insättningsgarantin med ett årligt återkommande lotteri med följande egenskaper: Lotteriet har 1 001 lotter. En av dessa lotter innebär en förlust på (ett utfall med bank- kris) medan övriga lotter innebär en vinst på (utfall med överskott). Det förväntade värdet av att ta en lott i detta lotteri är noll kronor (överensstämmer med självkostnads- principen) – det samlade värdet av alla lotterivinster är noll kronor. Att vinna (överskott) är dock det i särklass vanligaste utfallet. Efter tjugo lotteridragningar () är det troligaste utfal- let att systemet uppvisar ett överskott på . Sanno- likheten för att ta minst en förlustlott (underskott till följd av bankkris) är , medan ett nollresultat efter tjugo drag- ningar i detta lotteri inte är möjligt. Riskernas natur innebär att överskott kan komma att byggas upp i insättningsgarantisystemet , kanske över 4 Jfr 24 § insättningsgarantilagen där det också anges att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. många decennier, även om risken bedöms på ett korrekt sätt av myndigheten. Detta kan orsaka pedagogiska problem, inte minst gentemot de försäkrade instituten. För att självkostnads- principen skall uppfyllas på lång sikt krävs dock att avgiften tas ut oavsett garantireservens storlek. Av det sagda följer att sal- dot på garantireserven inte utgör ett lämpligt utvärderingsinstrument för myndighetens resultatansvar. Istället bör myndighetens avgiftssättning utvärderas kvalitativt. Myndig- hetens modell bör sålunda jämföras med vad som anses vara bästa praxis på marknaden när det gäller prissättning av kreditrisk. Ovan föreslås att regeringen skall få rätt att besluta om avgifts- modellens utformning. Detta för att öka rättssäkerheten och de försäkrade institutens inflytande över processen. I det fall reger- ingen, i sitt beslut om avgiftsmodell, frångår myndighetens förslag kan detta substantiellt påverka myndighetens möjligheter att upp- fylla sitt resultatansvar. Om så är fallet bör myndigheten skriftligt meddela regeringen att den ej anser sig kunna uppfylla det ålagda resultatansvaret. Även i det fall det införs en möjlighet för myndigheten att efter- skänka hela eller delar av ett instituts avgift om det kan antas att ett uttag av avgiften hotar det finansiella systemets stabilitet bör naturligtvis hänsyn tas till detta vid utvärderingen av myndighetens resultatansvar. Utredningens förslag: Myndigheten skall få hämta in den information från instituten som krävs för en korrekt avgifts- sättning och i övrigt för sin verksamhet. Informationen bör, så långt det är praktiskt möjligt, samlas in i samverkan med . Institutens revisorer skall även fortsätt- ningsvis granska de uppgifter som lämnas till myndigheten. Myndigheten bör få rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att korrekt information lämnas i rätt tid och i den form som myndigheten behöver. Instituten är skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för att fastställa de årliga avgifterna för garantin och de övriga upp- gifter som behövs för administrationen av garantin.5 Beroende på myndighetens val av avgiftsmodell kan behov finnas av att samla in information från instituten utöver de uppgifter om garanterade insättningar och kapitaltäckningsgrad som samlas in av IGN. lämnar instituten omfattande information till Finans- inspektionen. Informationen används dels i den löpande tillsynen, dels för framtagande av offentlig statistik av olika slag. Med stor sannolikhet finns redan en betydande del av de uppgifter som krävs för en framtida avgiftsmodell bland de uppgifter som samlas in. För att garantimyndigheten skall ha möjlighet att konstruera en avgiftsmodell bör emellertid myndigheten även i fortsättningen själv få samla in de data som behövs. Myndigheten bör dock sträva efter att minimera den extra mängd information som krävs av instituten och i största möjliga mån samverka med Finansinspek- tionen vid själva insamlingen. I den mån informationsinhämtningen innebär merarbete för inspektionen bör garantimyndigheten betala ersättning för detta. Det är väsentligt att den information som lämnas av instituten inte bara är korrekt och komplett utan att den också lämnas i rätt tid. Insättningsgarantisystemet är skyldigt att kompensera insättare som lidit förluster vid ett fallissemang, även om den avgift det falle- rande institutet betalt in inte är korrekt därför att den beräknats på grundval av felaktiga uppgifter. har institutens revisorer en skyldighet att granska de uppgifter som lämnas till IGN och att instituten därigenom fullgjort sin informationsskyldighet gentemot myndigheten. Denna skyldighet bör fortsättningsvis omfatta all den information som den ansvariga myndigheten kräver in för avgiftsberäkningen. Utredningen har övervägt att föreslå verksamhetsregler för de institut som omfattas av garantin med innebörd att instituten skall ha sådan ordning i sina kund- och kontoregister att korrekta upp- gifter alltid kan lämnas till den ansvariga myndigheten. Att myn- digheten snabbt efter det att ersättningsfallet inträffat får tillgång till korrekta uppgifter är en förutsättning för att den skall kunna betala ut ersättning från garantin efter ett konkursbeslut, se avsnitt 12.3 nedan angående de tidsfrister som bör gälla för myndigheten när ersättning betalas ut från garantin. Utgångspunkten här måste emellertid vara att detta säkerställs genom de rörelse- och redovisningsregler som redan gäller för 5 Se 16 § insättningsgarantilagen. Det får anses ligga inom tillsyns- ansvar att se till att instituten har en sådan ordning i registren att korrekta uppgifter kan lämnas vid behov, t.ex. vid ett ersättnings- fall. Även personuppgiftslagen (1998:204) ställer krav på att de per- sonuppgifter som instituten behandlar i sin verksamhet är riktiga. Mot bakgrund av vad som sagts saknas enligt utredningen skäl att i insättningsgarantilagen införa särskilda regler om institutens register. Enligt utredningen bör myndigheten istället få föreskriva närmare vilken information som den behöver för sin verksamhet enligt insättningsgarantilagen. Myndigheten bör även kunna före- skriva när och i vilken form uppgifterna skall lämnas. Det kan gälla uppgifter från instituten som t.ex. underlättar myndighetens informationsgivning till allmänheten, avgiftsdebiteringen och han- teringen av skadefall. Sådana föreskrifter kan också upplysa om i vilken utsträckning det är tillräckligt att uppgifterna lämnas endast till . I föreskrifterna bör även kunna anges om uppgifterna skall lämnas elektroniskt eller på papper. Sanktioner vid underlåtande att lämna av nämnden efterfrågade uppgifter diskuteras i avsnitt 9.3.4. Utredningens förslag: Avgiftens storlek för varje enskilt insti- tut skall offentliggöras. Myndigheten skall ha fortsatt möjlighet att sekretessbelägga affärskänslig information som används vid avgiftsberäkningen. Utredningen är av den uppfattningen att de enskilda institutens avgifter bör offentliggöras. Nackdelen med en sådan ordning är naturligtvis att en kraftigt höjd avgift för ett institut signalerar en förhöjd risk. Detta kan i sin tur leda till svårigheter att finna finan- siering för institutet, vilket i värsta fall kan försämra situationen i institutet ytterligare. Utredningen är emellertid av den uppfatt- ningen att instituten själva, i sin information till marknad, aktie- ägare och insättare, skall ha en sådan grad av transparens att insätt- ningsgarantiavgiften endast kommer som en bekräftelse på vad som redan är känt om institutets kreditvärdighet. Om risknivån inte är känd kan avgiftens storlek, om den publiceras, tjäna som en signal till allmänheten om att iaktta försiktighet. då ge instituten än starkare incitament att hantera sina risker och sin informationsgivning, vilket är positivt. Avgiftsnivån kan också fungera som en varningssignal och som en del i ett s.k. early warning-system vid sidan av de system som riksbank och byggt upp. Sammanfattningsvis saknas enligt utredningen bärande skäl för att hemlighålla avgifternas storlek. Däremot kan det enligt utred- ningens uppfattning finnas skäl att hemlighålla vissa delar av underlaget för avgiftsberäkningen om denna information är av affärskänslig art och hämtats in under sekretess eller är känslig på annat sätt. Den amerikanska insättningsgarantimyndigheten betygsätter t.ex. företagsledningarna i sin rating av företagen. En sådan uppgift skall enligt utredningens uppfattning kunna hemlig- hållas av myndigheten. Enligt utredningens uppfattning bör dock myndigheten sträva efter att i avgiftsmodellen använda sig av vari- abler som inte behöver hemlighållas. I vilket fall bör samtliga ingå- ende variabler vara tillgängliga för granskning av det enskilda institutet. Det eventuella behov av att hemlighålla uppgifter rörande insti- tuten som redovisats ovan kan enligt utredningen tillgodoses genom en tillämpning av befintlig lagstiftning. Enligt 8 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i IGN:s verksamhet enligt insättningsgarantilagen för uppgift om såväl insättare som de institut som omfattas av garantin. Denna sekretessbestämmelse infördes och motsvarar, så vitt nu är av intresse, i allt väsentligt bestämmelsen i 8 kap. 5 § som gäller i Finans- inspektionens verksamhet.6 Utredningen anser att det inte finns behov av att i materiellt hänseende ändra den sekretessbestämmelse som gäller i insättningsgaranti- och investerarskyddsverksam- heten. I detta sammanhang kan nämnas att IGN, genom de samar- betsavtal som träffats med företrädare för utländska ersättnings- system (se avsnitt 6.7), kan få tillgång till uppgifter avseende utländska institut och insättare/investerare hos dessa institut. För att uppgifterna skall vara skyddade enligt den aktuella sekretess- bestämmelsen, krävs att regeringen i sekretessförordningen (1980:657) utfärdat föreskrifter till bestämmelsen i sekretesslagen som hänvisar till samarbetsavtalen, jfr 1 c § i sekretessförordningen som innehåller föreskrifter till den sekretessbestämmelse som 6 Se prop. 1996/97:23 Sekretess i verksamhet. gäller i verksamhet (8 kap. 5 § sekretesslagen). saknas motsvarande föreskrifter för IGN:s verksamhet. Utredningens förslag: Avgifter för insättningsgarantin skall tas ut innan garantiperiodens början med utgångspunkt i institutens garanterade insättningar föregående år. Till- kommande institut bör faktureras avgifter innan verksamheten påbörjas baserade på uppgifter vid startdatumet. Myndigheten skall få rätt att skönsmässigt bestämma avgiftens storlek i det fall institutet inte lämnar in nödvändiga uppgifter . Ett institut som underlåter att lämna de uppgifter som nämnden behöver för avgiftsuttaget får påföras en försenings- avgift som högst får uppgå till ett belopp som motsvarar 5 pro- cent av avgiften. Den lägsta avgift som tas ut skall inte under- skrida . Avgiften tillfaller staten. Beslut om för- seningsavgift skall fattas av den ansvariga myndigheten. En mot- svarande möjlighet att ta ut förseningsavgift skall finnas beträf- fande investerarskyddet. Möjligheten att ta ut dröjsmålsränta skall även avse för sent inbetald förseningsavgift. Vidare bör myndigheten få rätt att meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för uttaget av avgifter från instituten. Ovan slås fast att garantiperioden bör vara . En annan viktig fråga är avgifterna skall debiteras och på grundval av vilken information beräkningen av avgiften skall base- ras. lämnas uppgifter om systemets exponering mot enskilda institut, dvs. de garanterade insättningarna, en gång och avseende förhållandena året före garantiperioden. Uppgiften lämnas efter det att institutets bokslut publicerats och skall ha granskats av institutets revisor. Dagens system har flera nackdelar: Uppgifter kommer in till IGN först eller maj månad, dvs. efter det att bokslut upprättats, vilket innebär att avgiften kan debiteras först efter det att närmare halva garanti- perioden förlöpt. Institut som fallerar kommer inte att ha betalat garantiavgiften. Systemet hanterar inte heller på ett konsekvent sätt de institut som tillkommer respektive faller ifrån . Till- kommande institut får betala insättningsgarantiavgift i efterhand i proportion till hur stor del av året de varit verk- samma på basis av uppgifter från slutet av garantiperioden. som lämnar systemet finns en motsvarande möjlighet att proportionera avgiften. Denna bestämmelse har emellertid inte tillämpats konsekvent av IGN, trots att institut lämnat systemet. Utredningen föreslår att instituten skall faktureras en garantiavgift innan garantiperiodens början så snart uppgifter om inlåningen föregående år är kända. Detta för att undkomma dagens problem med att avgiften faktureras först efter det att när- mare halva garantiperioden förlöpt. bör faktureras en avgift innan verksamheten påbörjas. Avgiften skall vara baserad på uppgifter om prognostiserad inlåningsstock som skall lämnas in till den ansvariga garantimyndigheten innan verk- samheten startar. Att tidigarelägga avgiftsberäkningarna har också den fördelen att beräkningarna kan ligga till grund för myndighetens avsättning för förväntad förlust i årsredovisningen (se avsnitt 12.8). Ingen separat beräkning behöver utföras i samband med myndighetens årsredo- visning. som lämnar systemet skall den ansvariga myndigheten återbetala den andel av avgiften som är proportionell till den andel av perioden som systemet inte utnyttjats. Myndigheten bör få rätt att skönsmässigt bestämma avgiften för de institut som inte kommer in med de uppgifter som skall ligga till grund för beräkningen. Detsamma skall gälla om det är uppen- bart att uppgifterna inte kan läggas till grund för avgiftsbeslutet. Här är det viktigt att myndigheten iakttar offentligrättsliga prin- ciper om t.ex. saklighet och skälighet. Det innebär t.ex. att myn- digheten på olika sätt bör göra en utredning angående avgifts- underlaget innan den fattar ett beslut om avgift. Om uppgifter av något skäl inte kan lämnas av institutet bör myndigheten i sin bedömning utgå från de senast kända uppgifterna om institutet som myndigheten har tillgång till och som kan vara relevanta för den skönsmässiga bedömningen. Det ligger i sakens natur att myn- dighetens uppskattning måste bli mer eller mindre schablonmässig när korrekta uppgifter inte kan användas. Det är dock viktigt att slå fast att den skönsmässiga bedömningen inte får användas som påtryckningsmedel eller för att i någon mening straffa ett institut som inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Den sanktion som kan bli aktuell att ta till bör istället vara att påföra institutet en försenings- avgift, se nedan. Innan myndigheten fattar ett beslut bör den därför ge det aktuella institutet möjlighet att yttra sig över beräkningen och lämna den kompletterande information om verksamheten som myndigheten behöver. Institut som inte kommit in med begärda uppgifter är till ända skall rapporteras till för vidare åtgär- der. Enligt vad som redovisas ovan har instituten en generell upp- giftsskyldighet i förhållande till IGN.7 Att lämna uppgifter för avgiftsberäkningen hör till en av de viktigaste skyldigheterna som ett institut har gentemot myndigheten. Ovan föreslås att myndig- heten fortsättningsvis skall få föreskriva närmare angående vilken information som den behöver för sin verksamhet enligt insätt- ningsgarantilagen. Med stöd av ett sådant bemyndigande kan myn- digheten begära in nödvändiga uppgifter. gäller att IGN skall underrätta om ett institut som omfattas av garantin inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen.8 Om ett institut t.ex. motsätter sig att lämna in de uppgifter som myndigheten behöver, får före- lägga institutet att fullgöra sin uppgiftsskyldighet.9 Enligt utred- 7Se 16 § insättningsgarantilagen. 8Se 20 § insättningsgarantilagen. 9Detta följer av 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsverksamhet (jfr prop. 2002/03:139, s. 548) och gäller ingripanden mot och filialer till institut från ett land utanför EES-området som omfattas av insättningsgarantin (de obligatoriska fallen). ningen är det viktigt att de medel som finns att tillgå för att beivra försenade eller ofullständiga uppgifter är verkningsfulla. Enligt utredningen blir ett system med förseningsavgifter administrativt mer lätthanterligt för myndigheterna än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande. I de fall ett institut underlåter att lämna in korrekta uppgifter för avgiftsberäkningen, bör garantimyndigheten därför få besluta att institutet skall betala en förseningsavgift. För att denna sanktion skall vara så effektiv som möjligt bör avgiftens storlek kunna anpassas efter dels institutets storlek, dels graden av försummelse från institutets sida. Utredningen före- språkar därför att myndighetens skall få påföra en förseningsavgift som högst uppgår till ett belopp som motsvarar av de årliga garantavgift som bestämts för institutet. Den lägsta avgiften skall dock uppgå till . För ca en tredjedel av instituten, vars garantiavgift 2004 inte översteg , innebär denna regel att förseningsavgiften blir . För de allra största instituten, vars garantiavgift uppgick till mellan 30 och , blir förseningsavgiften väsentligt större. Det bör överlåtas på myndigheten att avgöra om en försening i ett visst fall skall medföra att förseningsavgiften helt eller delvis efter- ges. Förseningsavgiften skall tillfalla staten. Beloppet skall föras mot inkomsttitel och inte till garantireserven. Enligt utredningen finns även skäl att låta myndigheten påföra förseningsavgift i de fall när ett institut som tillhör investerar- skyddet inte lämnar de uppgifter som myndigheten behöver för sitt avgiftsuttag. Här avses de avgifter som skall tas ut för att finansiera utbetald ersättning från investerarskyddet. Uttaget av förseningsavgift skall i dessa fall följa samma principer som gäller för insättningsgarantin. Det kan tilläggas att IGN har möjlighet att ta ut dröjsmåls- ränta på garantiavgifter som inte betalas i rätt tid.10 Denna möjlig- het bör fortsättningsvis även avse för sent inbetalda försenings- avgifter. Myndighetens beslut om förseningsavgift utgör exekutionstitel som kan verkställas utan domstolsförfarande. Beträffande filialer till institut från ett annat EES-land som anslutits till det svenska insättningsgarantisystemet, finns en motsvarande möjlighet för IGN att vitesförelägga institutet enligt 21 § insättningsgarantilagen (kompletteringsfallen). IGN:s skyldighet att underrätta gäller oavsett om institutet eller dess filial omfattas av garantin till följd av ett beslut av (de obligatoriska fallen) eller IGN (kompletteringsfallen). 10 Se 13 § tredje stycket insättningsgarantilagen. att påföra förseningsavgift får verkställas om den är obetald och förfallen till betalning. Förseningsavgiften skall betalas till myndig- heten efter det att beslutet om den har vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Om försenings- avgiften inte betalas i rätt tid skall myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Förseningsavgift som påförts ett institut faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. Myndigheten bör avslutningsvis få rätt att meddela de övriga föreskrifter som behövs för uttaget av avgifter från instituten. Det kan gälla mer administrativa frågor som t.ex. beräkningen och betalningen av avgifterna. Föreskriftsrätten bör även kunna avse myndighetens beslut att skönsmässigt bestämma den avgift som ett institut i vissa fall skall betala. Utredningens förslag: Myndigheten skall få möjlighet att ta ut avgift och fondera medel i utländsk valuta i den utsträckning de garanterade insättningarna är angivna i sådan valuta. Möjligheten bör utnyttjas om andelen av de garanterade insättningarna som är denominerade i utländsk valuta blir betydande. har IGN, till skillnad från vad som gäller för exempelvis EKN, ingen möjlighet att ta in avgift och hantera överskott i annan valuta än svenska kronor. I det fall Nordeakoncernen gör verklighet av sina planer att omvandla sin nuvarande struktur med dotterbanker i de andra nordiska länderna till filialer kommer det svenska insättnings- garantisystemet garantera en stor volym insättningar uttryckta i utländsk valuta. (Se bilaga 4 för en närmare redogörelse för Nordea-fallet.) Motsvarande gäller för flera andra svenska banker med filialer i andra länder, dock i väsentligt mindre utsträckning. I tabell 9.4 görs en grov uppskattning av vilken valutaexponering som kan tänkas uppstå i det fall genomför sina planer att bilda ett europabolag. Svenska och Skandia- bankens garanterade insättningar denominerade i utländsk valuta har adderats till Nya Nordea Banks i tabellen. Övriga banker har antagits ha en garanterad inlåning uteslutande denominerad i Ur tabellen kan utläsas att drygt en tredjedel av de garanterade insättningarna kommer att vara denominerade i utländsk valuta om Nordeas filialisering genomförs jämfört med dagens valutaexponering på . Hälften av denna exponering kommer i detta fall bli denominerad i euro och reste- rande delar i allt väsenligt i norska respektive danska kronor. Det innebär att systemet kommer att få en valutarisk som är väsentligt större än . Minskar den svenska kronan i värde jämförd med de övriga valutorna ökar systemets åtagande i svenska kronor. Med tanke på de stora belopp som är involverade skulle det kunna vara motiverat att informationen om storleken på de garan- terade insättningarna i dessa valutor inhämtas separat av den ansva- riga myndigheten, att avgiftsuttaget sker direkt i dessa valutor och att överskott fonderas i utländsk valuta. Dagens valutaexponering är emellertid så pass liten att en sådan åtgärd vore svårmotiverad till följd av ökade administrationskostnader. den planerade filialiseringen kommer emellertid frågan i annan dager. Det är emellertid inte andelen av de garanterade insättning- arna som är den väsentliga variabeln för att bedöma systemets valutaexponering, utan andelen av den förväntade förlusten som härrör från behållningarna i utländsk valuta. , och uppvisar en relativt hög kreditvärdighet. Tentativa beräkningar ger vid handen att behåll- ningarna i utländsk valuta skulle stå för av de samlade förväntade förlusterna. I detta perspektiv ter sig inte valu- taexponeringen som dramatisk. Myndigheten skulle emellertid på marginalen kunna förbättra möjligheten att uppnå ett nollresultat genom att få möjlighet till avgiftsuttag och överskottshantering i utländsk valuta. Utredningen kan också konstatera att det statliga garantisyste- met innefattar denna möjlighet eftersom placering i utländsk valuta förekommer hos andra garantimyndigheter. Det är mot den bak- grunden rimligt att också den för insättningsgarantin ansvariga myndigheten får möjlighet att använda sig av detta verktyg efter- som det kan bidra till att myndigheten kan uppfylla sitt resultat- ansvar. Utredningen föreslår därför att myndigheten själv bör få avgöra om och när avgifter skall tas ut i utländsk valuta.