sou · GTB39d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen skriver i samma proposition att förfarandet inte be- höver regleras i detalj. Den tredje förändringen, som trädde i kraft , var att EKR i förhållande till fick en ny organisatorisk till- hörighet. EKR sammankallas av ISP:s generaldirektör och det är till denne som ledamöterna förmedlar sina synpunkter i samråds- ärenden. Före ISP:s bildande sammankallades rådet av krigs- materielinspektören och då denne tillhörde UD riktade sig leda- möternas råd till regeringen. EKR sammanträder omkring . Även om regeringen inte längre sammankallar EKR är den före- trädd vid rådets sammanträden. EKR:s sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor är statssekreteraren som svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd vid UD som bestämmer och statssekreteraren i Försvars- departementet, eller den som någon av dem sätter i sitt ställe. Allt- jämt utses ledamöterna i rådet av regeringen efter förslag från partierna som är företrädda i . Ombildandet av förändrar inte den omständigheten att regeringen enligt regeringsformen är skyldig att överlägga med om ärendet rör en exportaffär av större vikt. Den fjärde skillnaden mellan och rör bredden på verksamhetsområdet. är EKR också ett organ för samråd och insyn avseende PDA. EKR har som funktion att ge råd till ISP:s generaldirektör. I rådet diskuteras ärenden som är viktiga, komplexa, känsliga, prejudice- rande eller i vilka riktlinjerna kan behöva tillämpas på ett nytt sätt. Sådana ärenden benämns samrådsärenden. I ISP:s instruktion anges i 8 § att om det är möjligt skall generaldirektören samråda med rådet, innan Inspektionen lämnar över ett ärende till regeringens prövning i enlighet med 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel. I proposition 1995/96:31 tillägger regeringen att samrådet har sin naturliga plats i beredningsprocessens slutskede, dvs. innan inspektionen lämnar över ärendet till regeringen eller själv avgör ärendet (kap. 7). Av tabellen nedan framgår utvecklingen av antalet samråds- ärenden –2004. Ärendena har avsett förfrågningar om utförsel till olika länder. Ett antal länder har blivit föremål för fler än ett samrådsärende, och i fråga om olika typer av materiel. Fluktueringarna i antalet samrådsärenden torde bero på flera faktorer såsom praxisutvecklingen och försvars- industrins intresse av nya marknader. Ärenden som varit föremål för samråd i EKR 1996–2004 Källa: ISP Samrådet går för tillfället till så att en tjänsteman vid ISP inled- ningsvis redogör för det aktuella ärendet. Detta sker i en prome- moria, som tillsammans med kallelse och dagordning skickas ut till ledamöterna inför sammanträdet. Promemorian innehåller upp- gifter om bland annat den aktuella produkten, det ansökande före- taget, det tilltänkta mottagarlandet och eventuell tidigare export till samma land. Personal från UD föredrar därefter situationen i det tilltänkta landet. Även landpromemoriorna skickas ut till leda- möterna inför sammanträdena. Som ett tredje moment bedömer personal från Försvarsdepartementet den aktuella materielens be- tydelse för Försvarsmaktens försörjning av materiel och kompe- tens. I den efterföljande diskussionen frågar generaldirektören efter ledamöternas syn och rekommendationer. Ledamöterna, likt tjänstemännen, är bundna av handlingssekretess och tystnadsplikt. Utredningens bedömning är att EKR på ett tillfredsställande sätt har utövat sin funktion att ge råd till ISP:s generaldirektör. Genom samrådet har riksdagspartiernas företrädare fått inflytande över be- sluten och därmed också över tillämpningen av riktlinjerna. I sam- talen med utredningen har ledamöterna uppgivit att ISP tar upp relevanta ärenden för samråd samt tillhandahåller ett tillfreds- ställande beslutsunderlag. Breddningen av rådets parlamentariska sammansättning har enligt utredningen varit till fördel för organi- sationen, eftersom den inneburit att fler åsikter framkommit, och därigenom har den demokratiska legitimiteten i ISP:s beslut stärkts. Utredningen ser ingen anledning att föreslå en annan för- delning av stolarna i rådet eller införa något röstförfarande. EKR har också som funktion att utöva insyn på allmänhetens vägnar. I enlighet med 7 § i ISP:s instruktion skall general- direktören hålla rådet informerat om myndighetens verksamhet på exportkontrollområdet. Det är generaldirektören som bestämmer vilka frågor och andra ärenden än samrådsärenden som skall tas upp i EKR. Insynsfunktionen utövas på så sätt att ledamöterna vid varje sammanträde får listor med beviljade utförseltillstånd sedan föregående sammanträde, som de vid bordet tar del av och sedan lämnar tillbaka. I samband med genomgången kommenterar en tjänsteman från ISP ett eller ett par listade ärenden, till exempel mer omfattande exportaffärer. Om något uppfattas som otydligt eller särskilt intressant ställer ledamöterna frågor. Utredningen betonar vikten av EKR:s insynsfunktion. Alternati- vet till den insyn som partiernas företrädare får är förmodligen ingen insyn alls. Känslig information om exportaffärer kan inte spridas utan risk för att mellanstatliga relationer och kommersiella intressen skadas. Utredningen bedömer att riksdagspartiernas företrädare genom EKR får god insyn i ISP:s verksamhet. I samtal med utredningen har ledamöterna uppgivit att alla deras frågor be- svaras. Vid sidan av samråds- och insynsfunktionerna är EKR ett forum för informationsutbyte. I proposition 1995/96:31 anger regeringen att arbetet i rådet inte bara skall ta sikte på samråd utan även till- föra myndigheten sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Samrådet, menar regeringen, ger ISP kännedom om de länderbedömningar, be- dömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom regerings- kansliet (kap. 7). Utredningen har inte funnit skäl att ifrågasätta om ISP genom samråden eller på annat sätt tillförts sådana sakkunskaper och in- blickar som avses. Det får förväntas att myndigheten organiserar sitt samarbete med och andra svenska myndig- heter på så sätt att den håller sig ajour med utvecklingen i svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och kan erhålla nödvändiga upplysningar om länderna för vilka företagen söker tillstånd. Produkter med dubbla användningsområden Totalt fyra ärenden om PDA har blivit föremål för samråd i EKR. Det relativt låga antalet jämfört med krigsmaterielsidan förklaras av att ISP inte har funnit anledning att samråda i ytterligare ärenden av denna karaktär. Utredningen bedömer att breddningen av EKR:s arbetsfält till PDA inte har slagit igenom i rådets arbete. Det finns dock ingen grund för att rikta kritik mot detta förhållande, eller att föreslå att rådets arbetsfält skall smalnas av till endast krigsmateriel. Det är viktigt att möjligheten till samråd kvarstår. kan konstate- ras att ärenden avseende PDA inte röner lika stort intresse som krigsmaterielärenden i , terroristhotet till trots. Den svenska modellen som innebär att regeringen delegerar pröv- ningsansvaret av export- och samarbetsärenden till en självständig myndighet är unik i ett internationellt perspektiv. På samma sätt är EKR en unikt svensk företeelse. I inget annat land som utred- ningen studerat ges parlamentariker eller andra partiföreträdare insyn i viktiga ärenden som ännu inte avgjorts och dessutom möjligheten att i förväg påverka beslutsfattandet. I flera länder begränsas parlamentets och de politiska partiernas roll till att granska beslut i efterhand. Förhållandet mellan ISP och försvarsindustrin (4) regleras i lagen respektive förordningen om krigsmateriel. Man kan identifiera ett antal styrinstrument i regelverket, vilka används för att styra för- svarsindustrin och då särskilt dess exportinriktade verksamhet. Det viktigaste styrinstrumentet som ISP förfogar över är rätten att medge tillstånd för aktiviteterna tillverkning, tillhandahållande, utförsel och samarbete med någon i utlandet avseende krigs- materiel samt för militärt inriktad utbildning. Ett annat instrument är underrättelse- och uppgiftsskyldigheter. Företag med tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel är skyldiga att till ISP redovisa marknadsföring i utlandet, liksom åtgärder som syftar till att avtala om samarbete med någon i utlandet. Företagen skall också underrätta ISP innan de lämnar bindande anbud om eller ingår ett avtal med någon i utlandet. Underrättelserna granskas av ISP. Företagen är också skyldiga att löpande lämna uppgifter om ägande i utländsk försvarsindustri. Ett ytterligare instrument som ISP förfogar över är rätten att ut- öva tillsyn och kontrollera företagen. Företagen skall på anmodan lämna sådana upplysningar och handlingar som behövs för kon- trollen samt lämna tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. Skulle det visa sig att ett företag har erhållit ett tillstånd på felaktiga grunder kan tillståndet dras tillbaka och ärendet överlämnas till polis och åklagare för vidare åtgärder. I lagen finns bestämmelser om straffrättsliga påföljder. Riktlinjerna är också ett instrument som ISP utnyttjar för att styra försvarsindustrins verksamheter mot acceptabla länder. Det är mot bakgrund av riktlinjerna som enskilda ansökningar om tillstånd till export och internationellt samarbete prövas. Processen beskrivs nedan. När ett företag avser exportera eller samarbeta med någon i ut- landet vänder det sig till ISP med en skriftlig förfrågan. Dessa för- frågningar kan utgöras av ansökningar om tillstånd, men kan också ta sig uttryck i en begäran om förhandsbesked. Det stora flertalet ansökningar avser okontroversiella länder eller leveranstyper. I dessa ärenden kan företagen relativt omgående få besked. Ärenden om förhandsbesked, som avser nya eller kontroversiella länder behandlas i EKR och kräver därför längre handläggningstid. Nästa steg i processen – om det rör sig om ett samrådsärende – är beroende av om generaldirektören anser att ärendet kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Faktorer som vägs in är hur diskussionerna i EKR fallit ut, om regeringen fattat beslut i en när- liggande fråga eller gjort ett allmänpolitiskt uttalande om det land som ärendet avser. Skulle ISP överlämna ärendet till regeringens prövning kommer det att hanteras som ett regeringsärende, det vill säga handläggas av UD, beredas mellan departementen och avgöras på ett regeringssammanträde. Regeringen kan även höra innan den fattar beslut. Skulle däremot generaldirektören bedöma att ärendet inte behöver överlämnas fortsätter ISP att handlägga det. De förhandsbesked som ISP meddelar företagen är inte bindande och utgör därför inte en garanti för ett framtida formellt tillstånd till utförsel eller samverkan med utländsk part. Om inga om- ständigheter har förändrats mellan det att ISP givit sitt förhands- besked och företaget ansöker om tillstånd fattas i regel ett snabbt beslut om utförseltillstånd. Skulle någon betydelsefull omständig- het som påverkar bedömningen enligt riktlinjerna ha förändrats , till exempel att den tilltänka mottagaren hamnar i krig eller att beslutar om ett vapenembargo, krävs en ny prövning. Eftersom affärer inte sällan genomförs under loppet av och ibland skjuts upp, finns möjligheten att ett positivt förhandsbesked följs av ett avslag på ansökan om utförseltillstånd. ISP:s instrument syftar sammantaget till att möjliggöra en styr- ning av försvarsindustrins exportverksamhet i ett tidigt skede så att den inriktas på för acceptabla köpare och samarbetsländer. På ISP:s hemsida hävdas att systemets fördel är att företagen slipper lägga ner resurser på marknadsföring som inte kan leda till export och skyddar därmed sin trovärdighet. Statsmakterna å sin sida kan undvika olämplig export och de utrikespolitiska problem som det anses innebära med fastställda listor med oacceptabla mottagarländer eller att stoppa en affär i ett sent skede. Utredningen erfar från samtal med företrädare från både företag och ISP att försvarsindustrin i stort är tillfreds med nuvarande organisationsmodell. Företagen upplever att kontakterna med myndigheten vanligtvis förlöper smidigt. De får inom rimlig tid svar på frågor, begäran om förhandsbesked och ansökningar. När det gäller nya frågor som uppstår med anledning av företags- omstruktureringen uppfattas ISP såsom pragmatisk. En förutsätt- ning för de smidiga kontakterna är att antalet handläggare vid ISP och de exporterande företagen är relativt litet samt att personalen på båda sidor har lärt känna varandra . Enligt utredningens uppfattning möjliggör ISP:s befintliga in- strument en effektiv styrning och kontroll av försvarsindustrins exportinriktade verksamhet. Det är vidare positivt för export- kontrollen att ISP och försvarsindustrin har byggt upp ett gott samarbetsklimat. Täta informella kontakter kan dock vara kompli- cerade, menar utredningen. ISP:s roll att ge service till företagen i praktiska frågor kring tillstånd å ena sidan och att vara tillstånds- prövare å andra sidan skall hållas separata. 6.2.5Utförsel som konsekvens av regeringsbeslut Viss export och annan utförsel av försvarsmateriel från sker som en konsekvens av regeringens ställningstaganden. Regerings- beslut om att ingå mellanstatliga samarbeten leder till utförsel- ärenden. Inom samarbetena överförs tillståndspliktiga teknologier och komponenter mellan deltagande stater och företag. Några exempel på sådana samarbeten ges i kapitel 3. Regeringens beslut om försäljning, uthyrning eller dylikt av statsägd materiel resulterar också i utförsel- och samarbetsärenden. Exempel är här leasingen av svenska stridsflygplan till respektive . Även i de fall när regeringen formellt tar ställning för ett visst samarbete eller försäljning krävs att ISP prövar frågan om tillstånd till utförsel av komponenter, teknologier och hela system. I normalfallet ger ISP utförseltillstånd i enlighet med regeringsbe- slutet utan att själv göra omfattande undersökningar eller samråda med EKR. Utförsel som konsekvens av regeringsbeslut kan förväntas bli allt vanligare med anledning av ökningen av internationella samarbeten och det svenska överskottet av vissa typer av försvarsmateriel. I försvarspropositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, s. 121) efterfrågar regeringen bemyndigande att i exportstödjande eller i säkerhetsfrämjande syfte genom inter- nationella samarbeten, överlåta eller upplåta materiel som inte behövs för Försvarsmaktens operativa förmåga eller som annars kan avvaras för en begränsad tid. Beträffande uthyrning anför regeringen i samma proposition att sådan kan komma att öka på grund av en minskade insatsorganisa- tion och att det kan vara ett sätt att inleda en mer omfattande för- säljning. För att i svåra fall kunna bestämma vad som utgör krigsmateriel (eller PDA) och hur produkter skall klassificeras bistås ISP av Teknisk-vetenskapliga rådet (5). I detta råd, som inrättades 1984, ingår sex experter från svenska universitet och forskningsinstitut. Teknisk-vetenskapliga rådet sammankallas sällan. sammanträdde rådet endast . ISP har för avsikt att reaktivera Teknisk-vetenskapliga rådet. 6.2.7ISP och andra svenska myndigheter ISP står i kontakt med andra svenska myndigheter (6). De tätaste kontakterna är med , som genom sina lokalkontor vid gränspassager kontrollerar att innehållet i företagens för- sändelser överensstämmer med deras utförseltillstånd samt avför utförd kvantitet från den kvantitet som tillståndet totalt omfattar. Genom ett elektroniskt system meddelar och Tull- verket om beslutet att bevilja tillstånd på samma gång. Vid sidan av har ISP kontakter och möten med en rad myndigheter, däribland , , , samt med militär underrättelsetjänst. Skälen bakom kontakterna varierar. När det gäller det svenska underrättelseväsendet handlar det framför allt om att få fram uppgifter om okända eller tvek- samma slutanvändare, särskilt vid prövningen av ärenden angående PDA. Mottagarna av krigsmateriel är i regel välkända stater, försvarsmakter och företag. 6.2.8ISP och internationellt exportkontrollsamarbete Regeringen företräder i det internationella exportkontroll- samarbetet (7). ISP har emellertid givits vissa uppgifter i sam- arbetet. Dessa definieras i myndighetsinstruktionen (1995:1680) och det årliga regleringsbrevet (UD2003/63151/ESEK) och kan sammanfattas som följer: att vara nationell myndighet under Kemvapenkonventionen och därmed kontaktpunkt för olika intressenter; delta i det samarbete som bedrivs i de multilaterala regimerna för produkter med dubbla användningsområden och bistå UD med sakkunskap; biträda UD med sakkunskaper i EU:s samarbete om exportkontroll av vapen, produkter med dubbla användnings- områden och Kemvapenkonventionen; bevaka andra EU-medlemsstaters denials och för räkning genomföra bilaterala konsultationer i enlighet med EU:s uppförandekod för vapenexport; att vara kontaktmyndighet för FA/LOI-frågor och därmed samordna praktiska exportkontrollarbete inom ramen för samarbetsavtalet och biträda med sak- kunskap; biträda UD och det övriga med sakkunskap i annat internationellt samarbete som rör exportkontroll, inklu- sive initiativ för att stärka exportkontrollen i andra länder. Utredningens undersökning tyder på att politiska frågor ofta smälter samman med tillämpningsfrågor och andra praktiska frågor på den internationella nivån. Detta beror bland annat på att båda typer av frågor i de flesta andra länder hanteras av samma personer. För ett samstämmigt agerande förutsätts även fortsättningsvis ett nära samarbete mellan UD:s och ISP:s företrädare, både inför och under möten. ISP har i uppdrag att för räkning bevaka andra länders denials och genomföra bilaterala konsultationer enligt uppförande- kodens bestämmelser. Det är även myndigheten som genom UD:s uppkoppling till EU-regeringarnas elektroniska kommunikations- system (COREU) underrättar de andra medlemsstaterna om svenska denials. I tabellen redovisas antalet svenska denials –2004 fördelade på kriterierna 1 till 8 i koden (K1–K8). Siffran inom parantes betyder att det aktuella kriteriet har angivits tillsammans med ett annat kriterium. Totalt har utfärdat 57 denials, varav nästan hälften med hänvisning till kodens fjärde kriterium om bevarandet av regional fred, säkerhet och stabilitet. Av utfärdade denials –2004, totalt och för- delade per kriterierna 1 till 8 i EU:s uppförandekod 6.2.9ISP och utländska exportkontrollmyndigheter ISP har kontakter med myndigheter i andra länder (8) för att för- bättra underlaget för beslutsfattande i olika frågor och för att ut- byta information och erfarenheter. Enligt utredningens uppgifter har behovet av kontakter med utländska myndigheter ökat som följd av försvarsindustrins internationalisering, inklusive de krav som både och dess samarbetsländer ställer i fråga om vidareexport. ISP:s kontakter består såväl av in- och utgående besök som av skrivelser, informella telefonsamtal och e-postutväx- ling. Exportkontrollmöten inom ramen för bland annat EU och FA/LOI-samarbetet bidrar till att upprätthålla och fördjupa kon- takterna på handläggarnivå. ISP har i uppdrag att verka för en breddad kunskap om och för- ståelse för den svenska exportkontrollpolitiken samt informera allmänheten om sin verksamhet (9). Myndigheten sammanställer den statistik om krigsmaterielexporten som regeringen redovisar i sin skrivelse om strategisk exportkontroll. ISP har vidare en hemsida som vänder sig till en bredare allmänhet. Myndigheten anordnar och deltar dessutom i ett antal konferenser och seminarier. Utredningen gör bedömningen att den svenska organisationen för exportkontroll är ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerar väl. Det finns dock utrymme för fortsatt organisationsutveckling, bland annat mot bakgrund av utredningens förslag till riktlinjer. Här nedan diskuteras förslag och iakttagelser beträffande organisa- tionen. ISP ger per definition tillstånd endast om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för det och när det inte strider mot målen och principerna för utrikespolitik. Att i någon större utsträck- ning skriftligen dokumentera överväganden bakom beslut har inte ansetts nödvändigt. Övervägandena i utförsel- och samarbets- ärenden, på basis av de svenska riktlinjerna och EU:s upp- förandekod för vapenexport, dokumenteras inte på annat sätt än i beslut om bifall eller avslag (i det senare fallet ofta med hänvisning till ett eller flera kriterier i koden). Utredningen föreslår att ISP som ett led i att utvidga sitt insti- tutionella minne skall dokumentera de överväganden och skäl som ligger till grund för beslut i samrådsärenden (viktiga ärenden som behandlas i EKR). För att säkerställa ett sådant förfarande krävs en ändring i förordningen (1995:1680) med instruktion för . Det finns sekretess- bestämmelser till skydd för både beslut och motiveringar. Besluts- motiveringarna är inte avsedda att skickas till företagen. Ett krav på ISP att dokumentera överväganden bakom beslut i rutinmässiga ärenden, vilka utgör av alla ärenden, skulle vara av begränsad nytta. Det skulle även innebära en admi- nistrativ börda. När det gäller beslut i samrådsärenden bedöms emellertid en dokumentation vara värdefull, bland annat för att kunna följa tillämpningsutvecklingen av riktlinjerna. Ut- redningen gör även bedömningen att utvecklingen av EU:s export- kontrollsamarbete kommer att ställa ökande krav på att kunna redovisa överväganden utifrån givna kriterier. 6.3.2Underrättelser om avslag enligt koden Enligt EU:s uppförandekod skall underrätta de andra medlemsstaterna om utförselansökningar som avslås med hän- visning till ett eller flera av kodens kriterier (tillämpnings- bestämmelse 3). Det engelska ordet för avslag är denial och vid utfärdandet av en denial finns en skyldighet att informera de andra medlemsstaterna om denna. Utfärdandet av denials bedöms av ut- redningen vara en viktig förutsättning för en harmonisering av tillämpningen av koden inom EU. I den användarmanual för uppförandekoden som EU antog (14283/03) utvidgas begreppet denial till att även omfatta återkallande av tillstånd samt negativa besked på informella exportförfrågningar, som uppnår en i manualen stipulerad detalj- eringsnivå. För att kunna resultera i avslag måste förfrågan innehålla uppgifter om tilltänkt mottagarland, en beskrivning av materiel, inklusive dess värde och kvantitet och eventuellt tekniska egenskaper, köpare och om slutanvändare. I motsvaras en sådan informell förfrågan av en skriftlig begäran om förhandsbesked samt en underrättelse om anbudsavsikt. Utredningen föreslår att åtagande beträffande denials implementeras genom ett tillägg i ISP:s instruktion. Detta skulle förtydliga och konsolidera gällande praxis beträffande handlägg- ningen av denials. I sammanhanget bör också påminnas om att ut- redningen i sitt förslag till riktlinjer understryker denial- åtagande i en bestämmelse om att tillstånd inte bör medges om en medlemsstat i EU har förvägrat den till- tänkta mottagaren en i huvudsak identisk leverans med hänvisning till kriterierna i uppförandekoden. Bakom utredningens förslag att ålägga ISP att utfärda denials i de tre ovannämnda situationerna finns också en ambition att över- brygga en kulturskillnad mellan riktlinjerna och uppförande- koden som hänför sig till själva tillämpningsmomentet. Till skillnad från uppförandekoden är riktlinjerna inte enbart avsedda att tilläm- pas vid det tillfälle en utförselansökan formellt prövas utan är det instrument som kontinuerligt används för att styra företagens verksamhet till acceptabla länder. Riktlinjerna tillämpas till exempel när företagen besöker myndigheten för samtal om nya marknader och redovisar sin marknadsföring. 6.3.3Materielspecifikt synsätt ställer nya krav Utredningen vill poängtera att uppförandekodens materielspecifika synsätt, som utredningen även vill föra in i riktlinjerna, ställer nya krav på beslutsunderlaget i export- och samarbetsärenden.