sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Kravet på förutsägbarhet ansågs bidra till att aktörerna kan planera långsiktigt (s. 141 f.). Vi menar att betydelsen av att konkurrens sker på lika villkor samt att gällande bestämmelser är accepterade, tydliga och förutsägbara gör sig gällande även inom uppdragsarkeologin. I de delar RAÄ:s verkställighetsföreskrifter avser tillämpningen av urvalsförfarandet uppfyller de inte dessa krav fullt ut. Vi har pekat på att RAÄ:s föreskrifter och allmänna råd återspeglar den ambivalens som statsmakterna i förarbeten har gett uttryck för i fråga om konkurrensutsättning av de arkeologiska undersökningsuppdragen. Föreskrifterna och de allmänna råden ger således stort utrymme för länsstyrelserna att i det enskilda ärendet avstå från att tillämpa ett urvalsförfarande. Detta leder till att länsstyrelserna tillämpar bestämmelserna på olika sätt vilket i sin tur skapar en osäkerhet för undersökare och exploatörer. I linje med de uttalanden, som riksdag och regering gjort i förarbetena, värnar vidare föreskrifter och allmänna råd länsmuseernas arkeologiska undersökningsverksamhet. För att verkställighetsföreskrifterna m.m. skall bidra till en ökad konkurrens på lika villkor om undersökningsuppdrag måste de bli tydligare i fråga om tillämpning och konkurrensneutralitet. Det generösa utrymme som finns för tolkningar av vilka särskilda skäl som kan åberopas för direktval är således inte tillfredsställande. Föreskrifter och allmänna råd måste vidare vara konkurrens- neutrala. Det är inte lämpligt att en undersökare värnas framför övriga vilket är fallet i fråga om länsmuseerna. Länsmuseerna har bl.a. till uppgift att samla in, bearbeta och förmedla kunskap om regionens kulturarv. Det är därför naturligtvis viktigt att dessa museer har/får kunskap om samt kan använda resultaten från arkeologisk verksamhet i regionen. Vi menar dock att den regionala kunskapsuppbyggnaden inte skall garanteras genom att museernas uppdragsverksamhet särskilt värnas i verkställighetsföreskrifter m.m. Även i de fall arkeologiska undersökningar utförs av andra undersökare än ett länsmuseum kan museet inhämta kunskap om undersökningarna och deras resultat, t.ex. genom undersökningarnas avrapportering eller genom att fynd från undersökningar fördelas till museet. I den mån länsstyrelserna anser att det krävs särskild kunskap om regionala förhållanden för att kunna genomföra en arkeologisk undersökning skall länsstyrelserna ange detta i kravspecifikationen. Undersökarna får därefter redovisa hur de uppfyller detta krav i de undersök- Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system ningsplaner, som länsstyrelserna har att bedöma. Enbart det förhållandet att en undersökande institution inte har sitt säte i länet eller tidigare haft uppdrag i området kan emellertid generellt inte anses innebära att undersökaren saknar den kompetens som krävs. Vi anser att den nuvarande lydelsen av verkställighetsföreskrifter och allmänna råd samt länsstyrelsernas, undersökarnas och exploatörernas inställning till konkurrens bidrar till att det är onödigt svårt för nya undersökare att göra sig gällande. Att nya undersökare/undersökande institutioner har möjlighet att etablera sig och växa har stor betydelse för att konkurrensen om undersökningsuppdragen skall kunna upprätthållas. Många delar av det traditionella näringslivet utmärks av att utbudet av konkurrerande företag är begränsat. Motsvarande förhållande känns igen från den uppdragsarkeologiska verksamheten. Inte minst är det få undersökare som kan konkurrera om de riktigt stora uppdragen. Vi menar att det finns anledning att överväga att i verkställighetsföreskrifterna sänka de gränsvärden som gäller för när urvalsförfarandet skall tillämpas. Vår bedömning är att en sådan sänkning, tillsammans med ett minskat utrymme för undantag från att tillämpa urvalsförfarandet, skulle kunna innebära en ökad användning av förfarandet. Sänkta gränsvärden skulle innebära att ett större antal undersökningar skulle ligga inom de kostnadsintervall då urvalsförfarandet normalt skall tillämpas. En ökad användning av urvalsförfarandet skulle i sin tur sannolikt stimulera etableringen av nya undersökande institutioner och utvecklingen av nu verksamma små och medelstora företag. Tillsyn, kostnadskontroll och utvärdering Det är av avgörande betydelse för uppdragsarkeologin att länsstyrelsernas tillsyn över och uppföljning av verksamheten motsvarar statsmakternas krav. Bland annat är detta nödvändigt för att länsstyrelserna skall kunna fullgöra sitt ansvar i fråga om de arkeologiska undersökningarnas kvalitet, relevans och kostnads- effektivitet. En fungerande tillsyn, uppföljning och utvärdering är vidare en förutsättning för att ett system med konkurrens skall fungera. Regeringen angav som ett av skälen till att RAÄ bemyndigades att utfärda verkställighetsföreskrifter, att det behövs tydliga regler för hur tillsyn över och uppföljning av uppdragsverksamheten skall Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system bedrivas (prop. 1996/97:99 s. 22 f.). De gällande verkställighets- föreskrifterna är emellertid kortfattade i fråga om tillsyn, kostnadskontroll och utvärdering. Som vi tidigare angett framgår t.ex. vare sig av verkställighetsföreskrifterna eller de allmänna råden vilket ansvar länsstyrelserna har när det gäller att löpande följa kostnaderna i de enskilda ärendena. Med hänsyn till det ansvar länsstyrelserna har för att en undersökning genomförs på det sätt som anges i beslutet och således så kostnadseffektivt som möjligt anser vi att det är självklart att länsstyrelserna ansvarar för att det löpande görs kostnadskontroller. Länsstyrelsernas tillsyn, upp- följning och utvärdering skall emellertid inte enbart avse kostnaderna för de enskilda undersökningarna. I dessa delar måste länsstyrelsernas arbete även ta sikte på den vetenskapliga och antikvariska kvaliteten på undersökningarna. Kostnaden för en undersökning måste ställas i relation till ambitionsnivån för undersökningen samt dess resultat, jfr kap. 6.3. Länsstyrelsernas tillsyn, uppföljning och utvärdering skall vidare omfatta samtliga de delar som en arkeologisk undersökning utgör och inte enbart fältarbetsdelen. I sammanhanget kan nämnas länsstyrelsernas ansvar för att avrapporteringen av undersökningarna håller god kvalitet. Genom dessa redovisas och görs resultaten från undersökningarna tillgängliga för olika mottagare. Rapporteringen måste vara av en sådan kvalitet att den är av intresse/till nytta för mottagarna. Det är således viktigt att länsstyrelserna följer arbetet med rapporteringen och inte accepterar en rapportering som är bristfällig. I den mån rapporteringarna inte uppfyller kraven på god kvalitet måste länsstyrelserna begära kompletteringar av undersökarna. Tydligare verkställighetsföreskrifter, allmänna råd m.m i fråga om hur tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av de olika delarna av undersökningarna skall bedrivas skulle ställa ökade krav på länsstyrelserna, ge dessa ett bättre stöd i arbetet och bidra till större överensstämmelser mellan olika länsstyrelsers tillsynsarbete. För att underlätta länsstyrelsernas arbete bör övervägas om inte krav bör ställas på att undersökare skall ha ett eget system för kvalitetskontroll för att kunna komma i fråga som uppdragstagare. Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system Översyn och revidering av verkställighetsföreskrifter m.m. RAÄ meddelade föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer 1998. Någon översyn av föreskrifterna och deras tillämpning har inte skett, vilket i sig är anmärkningsvärt. Vi har gett exempel på att verkställighets- föreskrifterna inte till fullo motsvarar de krav på tydlighet och klarhet som kan ställas. Vi har även i vissa avseenden gett förslag till förändringar av föreskrifterna för att dessa bättre skall överensstämma med de grundläggande utgångspunkter som vi menar skall gälla för den uppdragsarkeologiska verksamheten (jfr kap. 7). Vi anser att RAÄ bör få ett regeringsuppdrag att se över och revidera sina verkställighetsföreskrifter. Det är av största vikt att föreskrifter motsvarar det krav på tydlighet som statsmakterna efterfrågar. Dessutom är det nödvändigt att det fortlöpande sker en uppföljning och utvärdering av de reviderade föreskrifterna. RAÄ bör vidare ta initiativ till en översyn, modernisering och revidering av de allmänna råden till verkställighetsföreskrifterna och av övriga styrdokument för området. Genom dessa dokument har RAÄ stora möjligheter att verka för en enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser. Länsstyrelsernas tillämpning av gällande bestämmelser De bestämmelser som i första hand gäller vid länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden finns i KML, förord- ningen (1988:1188) om kulturminnen m.m och RAÄ:s verkställighetsföreskrifter. Därutöver krävs emellertid naturligtvis också att länsstyrelserna verkligen följer de gällande bestäm- melserna. Vi har i kap. 5 konstaterat att ett stort antal länsstyrelser i fråga om bl.a. tillämpningen av kravspecifikationer, kostnadskontroll och utvärdering inte fullgör det som RAÄ föreskriver i dessa avseenden. Det förhållandet att länsstyrelser inte alltid tillfreds- ställande fullgör sina skyldigheter enligt gällande bestämmelser har flera orsaker. Många länsstyrelser har knappa resurser vilket påverkar deras möjligheter att fullgöra sina uppgifter. Det finns emellertid även andra orsaker bl.a. otillräcklig kompetens samt traditionella inställningar och attityder hos länsstyrelsernas handläggare. Det är angeläget att länsstyrelserna genom t.ex. Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system utbildnings- och informationsinsatser ser till att berörd personal är insatt i regelverket och medveten om sin skyldighet att tillämpa detta. Genom prioriteringar inom länsstyrelserna har myndig- heterna vidare möjligheter att sätta fokus på de delar av uppdragsarkeologin, som är av särskild betydelse för att denna verksamhet skall fungera i enlighet med statsmakternas intentioner. Vi menar t.ex. att det fördjupade tillsynsuppdrag länsstyrelserna fick regleringsbrev borde fått större effekter på länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden än vad som varit fallet (jfr kap. 5.4 Länsstyrelserna som tillsyns- myndigheter). Vi återkommer i kap. 12 till frågan om läns- styrelsernas behov av ytterligare resurser. Vi vill dock i detta sammanhang peka på att om länsstyrelserna t.ex. regelmässigt upprättar kravspecifikationer samt i större utsträckning använder urvalsförfarandet och utövar tillsyn sker en kontinuerlig kunskaps- återföring till myndigheterna. Den ökade arbetsinsats det innebär att tillämpa bestämmelserna fullt ut torde således i en förlängning leda såväl till ökad kompetens hos den egna personalen som till en viss effektivisering. Länsstyrelsernas tillämpning av gällande bestämmelser är även beroende av inställningar och attityder hos myndigheterna och deras personal. Den uppdragsarkeologiska verksamheten är i vissa avseenden mycket traditionsbunden. Vårt arbete visar att roll- fördelningen och aktörernas sätt att fullgöra sina uppgifter i stor utsträckning följer invanda mönster. Det är svårt att förändra traditionella inställningar och attityder. är vår bedömning att det krävs attitydförändringar för att komma till rätta med flera problem inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. Bland annat gäller detta för att nå en tydligare roll- och ansvarsfördelning inom verksamheten, stärka länsstyrelsernas ställning samt för att skapa förutsättningar för bättre konkurrens. Att inställningar och attityder hos uppdragsarkeologins olika aktörer ifrågasätts och diskuteras samt vid behov förändras är således viktigt. Detta kräver ett starkt ledarskap och en prioritering av frågorna inom länsstyrelserna samt en tydligare roll för RAÄ. Hos sektorn måste det även finnas en acceptans för att det är en uppgift för RAÄ att styra, stödja och samordna verksamheten. Länsstyrelserna har ett stort ansvar när det gäller att arbeta med inställningar och attityder hos myndigheterna och deras personal. Vi återkommer till detta i kap. 10.1.5 om utbildnings- och informationsinsatser. Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system 10.1.2Regionala kunskapsunderlag och kunskapssamman- ställningar på det nationella planet Den avvägning som länsstyrelserna skall gör mellan vetenskaplig ambitionsnivå och undersökningskostnad ställer stora krav på myndigheternas kompetens. En arkeologisk undersökning skall dessutom ge ökade kunskaper om olika historiska förhållande och inte enbart vara ett konstaterande av redan kända fakta. För att kunna ange undersökningens inriktning och ambitionsnivå krävs således att kravställaren, dvs. , är bekant med och följer det rådande kunskaps- och forskningsläget. Det finns inget register över samtliga utförda under- sökningar, varken för regioner/län eller nationellt, och deras resultat. Det görs inte heller systematiska kunskapssamman- ställningar eller kunskapsöversikter. I den mån sådana överhuvudtaget kommer till stånd har vi fått uppfattningen att det vanligen sker på initiativ av någon undersökare. Det är således svårt att få en uppfattning om det aktuella kunskapsläget när det gäller arkeologi. Vår bedömning är att det finns behov av en form av regionala kunskapsunderlag på det arkeologiska området. Ett sådant kunskapsunderlag kan vara till god hjälp för i dess handläggning av uppdragsarkeologiärenden. Underlaget skulle således bl.a. sammanfatta kunskaps- och forskningsläget i regionen samt ange vilken inriktning som arkeologin och uppdrags- arkeologin i regionen bör ha. Eftersom arkeologiska förhållanden inte följer länsgränserna menar vi att det bör vara de arkeologiska förhållandena som är styrande för vilket geografiskt område som kunskapsunderlagen avser. När förhållandena så kräver är det därför lämpligt att länsstyrelser samarbetar vid upprättande av underlagen. Ett kunskapsunderlag skulle därmed kunna omfatta hela eller delar av ett eller flera län. Det är naturligt att de kulturmiljövårdsprogram och andra kunskapsunderlag som finns inom regionen beaktas, något som är viktigt inte minst mot bakgrund av att uppdragsarkeologin är en del i ett större sammanhang i samhällsplaneringen, samhällsbyggnaden och den hållbara utvecklingen inom regionen. Ett upprättande av kunskapsunderlag bör ta relativt begränsade resurser i anspråk som de skulle vara ett viktigt stöd för länsstyrelserna såväl i rutinärenden som i mer omfattande och komplicerade ärenden. De regionala kunskapsunderlagen skulle tjäna som utgångspunkt för länsstyrelsernas handläggning av de Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system enskilda ärendena och bl.a. vara ett hjälpmedel vid upprättande av kravspecifikationer. Detta kan bidra till en ökad tydlighet i länsstyrelsernas handläggning och skapa bättre förutsättningar för likvärdiga bedömningar. För att kunskapsunderlagen skall få önskvärd betydelse krävs dock att de håller god kvalitet och accepteras av kulturmiljösektorn och övriga aktörer med anknytning till uppdragsarkeologi och arkeologi. En förutsättning för detta är att underlagen tas fram i samråd med berörda aktörer i området, dvs. länsstyrelser, museer, undersökare, universitet/ högskolor osv. Med hänsyn till RAÄ:s övergripande ansvar för verksamheten bör även denna myndighet följa upprättandet av kunskapsunderlagen. Det innebär inte att RAÄ skall leda arbetet, bestämma disposition, innehållet eller annat i kunskapsunderlagen. RAÄ har möjligheter att stödja länsstyrelserna samt verka samordnande bl.a. genom att lyfta fram goda exempel från olika länsstyrelser. Att RAÄ följer upprättandet av kunskapsunderlagen kan även vara en förutsättning för att myndigheten skall kunna ha en aktuell nationell överblick över den uppdragsarkeologiska verksamheten. Kunskapsunderlagen måste hållas aktuella och därför regelbundet ses över och revideras. Även revideringen av underlagen måste ske i samråd med berörda parter. Länsstyrelserna bör även utvärdera systemet med regionala kunskapsunderlag sedan detta varit i bruk . Ansvaret för att ta fram de regionala kunskapsunderlagen och det fortsatta arbetet med dessa bör vila på kulturmiljösektorns regionala statliga organisation, dvs. länsstyrelserna, i nära samråd med övriga berörda aktörer. Vid sidan av regionala kunskapsunderlag finns det behov av att på det nationella planet ta fram synteser och kunskapssamman- ställningar. Dessa skulle ge en nationell överblick och vara ett stöd för länsstyrelserna i deras handläggning. Enligt vår mening är det en naturlig uppgift för RAÄ att inom ramen för myndighetens ansvar för kunskapsuppbyggnad svara för sådana nationella överblickar. 10.1.3RAÄ:s uppföljningar och utvärderingar Att RAÄ regelbundet gör uppföljningar/utvärderingar av länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden är en viktig del av ämbetets överinseende. Genom dessa insatser kan Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system RAÄ följa hur uppdragsarkeologin i olika avseenden utvecklas på regional respektive nationell nivå och verka för en enhetlig hantering av ärenden. RAÄ kan lyfta fram goda exempel och härigenom verka för förändringar i länsstyrelsernas sätt att fullgöra sina uppgifter inom området. För att insatserna skall ha avsedd verkan krävs dock att de omfattar djupare analyser och konkreta åtgärdsförslag. Det är vidare av stor betydelse att RAÄ följer upp uppföljningarna/utvärderingarna med direkta diskussioner med länsstyrelserna, inklusive länsledningarna, och med nödvändiga utbildningsinsatser för dessa myndigheter. har RAÄ gjort fyra uppföljningar/utvärderingar av länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden. Vår uppfattning är att de analyser och åtgärdsförslag som RAÄ därvid har presenterat inte har varit tillräckligt ingående eller omfattande. RAÄ har vidare varit försiktig i sin kritik av länsstyrelserna även i de fall deras handläggning har uppvisat brister av betydelse. RAÄ:s uppföljningar/utvärderingar har vidare inte följts upp med särskilda riktade utbildningsinsatser, ändringar av föreskrifter eller liknande. För den uppdragsarkeologiska verksamheten är det viktigt att det även på nationell nivå finns fasta och ändamålsenliga former för uppföljning och utvärdering. Vi menar därför att RAÄ bör utveckla sitt arbete med uppföljningar och utvärderingar. Enligt vår mening är inrättandet av en särskild uppföljningsenhet under Kulturmiljö- avdelningen ett steg i rätt riktning. 10.1.4RAÄ:s och länsstyrelsernas utbildnings- och informationsinsatser m.m. RAÄ har en viktig roll vad gäller utbildningsinsatser. Således bör exempelvis en revidering av RAÄ:s verkställighetsföreskrifter följas av sådana insatser. Även ett system med regionala kunskaps- underlag enligt vårt förslag kommer att kräva att det anordnas utbildningar och ges information till framför allt länsstyrelserna. Från länsstyrelsehåll har poängterats betydelsen av utbildnings- insatser, såväl interna som externa. Flertalet av de problem som vi har uppmärksammat inom uppdragsarkeologin påtalades redan av . Såväl RAÄ:s uppföljningar av länsstyrelsernas handläggning som vår kartläggning visar att den lagändring av KML som trädde 1997 och RAÄ:s verkställighetsföreskrifter Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system endast har inneburit begränsade förändringar i fråga om länsstyrelsernas faktiska handläggning av uppdragsarkeologi- ärenden och hur den uppdragsarkeologiska verksamheten fungerar i praktiken. Detta beror till stor del på den inställning som uppdragsarkeologins olika aktörer har till förändringar av bl.a. traditionella arbetssätt och ansvarsuppgifter. Vissa länsstyrelser har ett begränsat intresse av att ändra inarbetade arbetssätt även när gällande bestämmelser kräver det. Särskilt märkbart har det varit i fråga om länsstyrelsernas inställning till RAÄ:s tydliga krav på användande av kravspecifikationer samt till användande av urvals- förfarandet vid val av undersökare. Att svara för utbildnings- och informationsinsatser kan vara en väg för RAÄ och länsstyrelserna att få upp traditionella arbetssätt och värderingar till diskussion, att lyfta fram goda exempel från olika länsstyrelser och således i förekommande fall få en utveckling och en förändring till stånd. Vi menar alltså att RAÄ i större omfattning än bör ta initiativ till utbildnings- och informationsinsatser riktade till i första hand länsstyrelserna men även till andra aktörer. Detta kan ske exempelvis genom framtagande av informationsmaterial samt genomförande av kurser, seminarier och konferenser på olika nivåer. Därutöver krävs emellertid självfallet också att de enskilda länsstyrelserna och de nätverk som finns på länsstyrelsenivå arbetar med attitydfrågor. I den mån traditionella inställningar och arbets- sätt inte står i överensstämmelse med hur uppdragsarkeologi- ärenden enligt gällande bestämmelser skall hanteras måste länsstyrelserna vidta åtgärder för att få en förändring till stånd. Vi har full förståelse för att det i en situation där det råder tids- och/eller resursbrist för den enskilde handläggaren vid läns- styrelserna kan framstå som mest rationellt att göra som man alltid gjort eller som kårandan förutsätter. Det är därför viktigt att som myndighet driver på och stöttar den egna personalen i det nödvändiga förändringsarbete som krävs. De åtgärder som en länsstyrelse bör vidta i detta avseende måste naturligtvis anpassas till förhållandena på den enskilda läns- styrelsen. Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system 10.1.5Länsstyrelsernas ansvar för den egna kompetensen Länsstyrelserna måste självfallet ha tillgång till den kompetens som deras uppgifter kräver. Vid beslut om en arkeologisk undersökning skall beakta statens och det allmännas intressen samt exploatörens intresse av att undersökningen är av vetenskapligt och antikvariskt god kvalitet och att den genomförs till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Länsstyrelserna måste således inte enbart ha sedvanlig myndighetskompetens utan även ha tillgång till vetenskapliga och antikvariska kunskaper. När en arkeologisk undersökning avser en mer sammansatt typ av fornlämning finns det vanligen flera möjliga inriktningar för undersökningen och det kan vara förenat med stora svårigheter att bestämma en rimlig ambitionsnivå för undersökningen. Arkeologin har dessutom blivit allt mer specialiserad. För att bedöma om en undersökning kan bidra till ökad kunskap krävs vidare kännedom om kunskapsläget på såväl det regionala som det nationella planet samt kunskaper om utvecklingstendenser på dessa nivåer. De avvägningar och bedömningar som länsstyrelserna skall göra vid beslut om ingrepp i fornlämningar och arkeologiska undersökningar ställer således stora krav på länsstyrelserna. är det vare sig möjligt eller rimligt att egen personal skall upprätthålla en vetenskaplig kompetens som omfattar samtliga arkeologiska perioder och frågeställningar, skilda teoribildningar osv. Däremot är det rimligt att kräva att länsstyrelserna har en god beställarkompetens. Detta kan beskrivas så att länsstyrelserna behöver ha en grundkompetens inom olika områden, t.ex. viss vetenskaplig, antikvarisk, juridisk och ekonomisk kompetens. Vi bedömer att det krävs att länsstyrelserna har en god beställarkompetens såväl för att ett system med konkurrens om undersökningsuppdragen skall fungera som för att bolagiseringen av den statliga arkeologiska undersöknings- verksamheten skall bli framgångsrik. Det kan noteras att beställarkompetens hos myndigheten/beställarsidan också är ett av de kriterier som Statskontoret – vid sidan av de av riksdag och regering angivna bolagiseringskriterierna – har ställt upp för att en statlig verksamhet skall anses lämplig att bolagisera.