sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Garantierna utlöses vanligen vid utebliven betalning och skall skydda mot risken för förluster orsakade av politiska och/eller kommersiella händelser vi utlandsaffärer. Investeringsgarantierna täcker risken vid nyinvesteringar i utlandet. EKN:s premie skall vara riskavspeglande samt täcka kostnaden för administrationen av verksamheten. I varje enskilt fall görs en riskanalys och en riskvärdering. Riskanalysen avser normalt hela affärsrisken och består av dels en landriskbedömning, dels en bedömning av den kommersiella risken. Från premien avräknas schablonmässigt i administrationsomkostnad. Premien betalas i regel för hela garantins löptid i samband med garantins utställande. I landrisken inkluderar EKN faktorer såsom betalningserfaren- heter samt finansiella, ekonomiska och politiska faktorer. EKN:s verksamhet är i relativ stor utsträckning styrd av internationella regelverk. Premierna för länderrisken begränsas av regler fastställda inom ramen för ett samarbete mellan exportgarantimyndigheter inom Bernunionen samt av politiska överenskommelser inom . samordnar sina bedömningar av den politiska ris- ken i syfte att inte konkurrera med varandra genom fördelaktiga garantier till sina exportörer. EKN:s premienivåer fastställs i form av en 6 x 7 matris med län- derrisken i en dimension och företagsspecifik risk i den andra dimensionen. Företagsrisken värderas av EKN och syftar till att kompensera myndigheten för förväntad förlust. Företagsrisken skattas genom ett förenklat ratingförfarande. EKN har även utvecklat en portföljriskmodell för beräkning av den oförväntade förlusten. Beräkningen görs med utgångspunkt från en fastlagd säkerhetsgrad om . EKN tar inte ut någon premie för den oförväntade förlusten, dock görs avsätt- ningar för oförväntad förlust i myndighetens balansräkning. BKN ställer ut kreditgarantier för ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus, nybyggnad av egnahem samt förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt m.m. Garantigivningen är en del av statens stöd till bostadsfinansieringen. Syftet är att verka för lägre bygg- och boendekostnader, ökad nyproduktion av hyresbostäder i tillväxtregionerna, utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen och andra icke vinstdrivande upplåtelseformer samt minskad segregation i boendet.5 Den av BKN utställda garantin får endast uppgå till av marknadsvärdet vid garantitidens början. Undantag får göras när marknadsvärdet understiger ett schablonbelopp (vilket kan inträffa utanför storstadsområdena). I sådant fall får garanti lämnas upp till detta schablonbelopp. Garantier av marknads- värdet får ställas ut vid ombildning till kooperativ hyresrätt. Den statliga garantimodellen skall tillämpas för nya garantier som lämnas av nämnden. Det innebär att förväntade förluster lång- siktigt skall täckas av de avgifter som tas ut. BKN gör en grundläggande kreditprövning av låntagaren innan garantin beviljas. Betalningsförmågan analyseras med hjälp av kassaflödeskalkyler och värdebedömningar. Låntagaren skall klara av räntebetalningarna även vid höjd ränta liksom fastighetsskatten. Vid nybyggnation är fastighetsskatten reducerad . BKN kräver dock vid sin kreditprövning att låntagaren skulle ha klarat av att betala full fastighetsskatt redan vid utfärdandet av garantin. Om låntagaren uppfyller kraven i den grundläggande kredit- prövningen beviljas garantin. Avgiften är sätts av BKN som en 5 I betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder (SOU 2000:13) görs en utvärdering av systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN- systemet) inom resultatområdet Nya garantier. enhetstaxa utan hänsyn till kredittagarens kreditvärdighet.6 För belopp av marknadsvärdet för garantiavtalet är avgiften ; mellan tas ut. För lån överstigande av marknads- värdet, men understigande schablonbeloppet, tas en avgift på ut. BKN kan i enskilda garantiärenden fastställa en annan avgift. Garantiavgifterna betalas årsvis i förskott. De av BKN fastställda avgifterna kan i viss mån sägas avspegla risken i och med att avgifterna ökar med procentsatsen av mark- nadsvärdet. Däremot vägs inte låntagarens betalningsförmåga in i avgifterna. En stark låntagare får betala lika mycket som en svag vid motsvarande värderelation. BKN kommer att initiera ett projekt för att utveckla analys- modellen för att bättre kunna bedöma framtida förluster. Finans- inspektionen har i en utvärdering föreslagit att förväntad förlust skall beräknas genom förlustsannolikhet och att förväntad åter- vinningsgrad vid konkurs för varje låntagare läggs in. RGK intar en särställning bland garantimyndigheterna och har ett samordningsansvar för all statlig garantigivning. Det är förklar- ingen till att man prissätter garantier inom flera olika politik- områden. I samband med garantireformen fördes en rad garantier som tidigare ställts ut av andra myndigheter över till RGK. Resul- tatet av det är en disparat garantiportfölj som tvingar kontoret att använda sig av en rad olika principer och modeller vid sin prissätt- ning. En enhetlig prissättningsmodell saknas således. Garantiverksamheten finansieras av riskbaserade avgifter som betalas av garantitagaren eller, efter beslut av , över stats- budgeten om det är fråga om subventioner. Avgifterna skall också finansiera RGK:s administration för bevakning av och arbete med garantierna. RGK prissätter garantier såväl enligt självkostnadsprincipen som enligt marknadsprisprincipen. Budgetlagen föreskriver att garantier skall prissättas så att avgiften avspeglar statens risk. Det innebär, enligt RGK:s tolkning, att garantier skall prissättas så att avgiften motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åta- 6 Statens bostadskreditnämnds föreskrifter (2004:158) om garantiavgift enligt förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. gandet, dvs. prissättningen skall baseras på den förväntade förlus- ten utan riskpremie (självkostnadsprincipen). RGK gör även tolk- ningen att varje garanti som prissätts enligt självkostnadsprincipen skall värderas på egna meriter ingen hänsyn tas till huruvida sta- ten är ägare till det företag som garanteras eller inte. För garantier som ställs ut till konkurrensutsatt verksamhet til? ?lämpas emellertid marknadsprisprincipen. RGK har tolkat så att priset för sådana garantier skall vara det pris som marknaden skulle sätta för en sådan garanti. Det innebär att en riskpremie måste skattas och läggas till förväntad förlust. För statliga bolag innebär principen att hänsyn också måste tas till san- nolikheten att staten går in och stöttar företaget vid finansiella problem, något som en marknadsaktör skulle göra. I detta avseende skiljer sig marknadsprissättningen från prissättning enligt själv- kostnadsprincipen. RGK använder sig av samtliga prissättningsmodeller som disku- terats ovan; rating, optionsprissättning, marknadspriser och simu- leringsmodeller. Vid ratingansatsen används samma metod som ovan utnyttjades för att skatta insättningsgarantisystemets förväntade förlust. RGK använder också marknadspriset på obligationsmarknaden för att skatta marknadens riskpremie. Här används marknadspriset på ob- ligationer som emitterats av liknande företag (med samma rating). Även optionsmodellen används för att skatta förväntad förlust. Resultaten från optionsmodellen måste emellertid ibland komplet- teras då modellen inte ger någon indikation på riskpremiernas storlek eller bedömer sannolikheten att ägarna går in och stöttar företaget. Simuleringsansatsen används vid särskilt stora engagemang, t.ex. vid garantin till Venantius och Nordiska Investeringsbanken (NIB). I det förra fallet simuleras ett stort antal makroekonomiska scenarier och fastighetsprisutvecklingen under dessa scenarier. I NIB:s fall simuleras konkurssannolikheter i NIB:s låneportfölj i olika riskkategorier baserat på ratinginstitutens statistik och antagna statistiska fördelningar. 10.4Prissättningsmodeller i andra länder7 I är den ansvariga myndigheten för insättningsgarantin Fede- ral (). FDIC är inte bara en garantimyndighet utan är också tillsynsmyndighet för en stor del av de institut vars insättningar de garanterar. FDIC kan även använda insättningsgarantimedel i syfte att förhindra en konkurs om det bedöms bli billigare för systemet (least-cost-principle). Under systemets första var de avgifter FDIC tog ut inte riskdifferentierade, istället användes en enhetstaxa. Avgiften var, i likhet med dagens svenska insättningsgarantiavgift, bestämd i lag och kunde bara ändras genom beslut i den amerikanska Kongres- sen. Avgiftens generella nivå kunde dock justeras beroende på insättningsgarantifondens storlek, men inte med avseende på risk. Avgiften var uttryckt som en procentsats av inlåningen, vilken f.n. är definierad som inlåning i inhemska bankkontor och sparande- institut, efter vissa justeringar. Det amerikanska systemet skyddar således inte medel i de inhemska bankernas filialer i utlandet. Sparbankskrisen i ledde till en översyn av bankregleringen, inte minst beträffande insättningsgarantin. Bris- ten på riskdifferentierade avgifter i insättningsgarantisystemet fick delvis skulden för den uppkomna situationen. Genom att staten utställde en garanti som inte reflekterade risken i instituten kunde sparbanker med tveksam balansräkning finansiera sig med relativt billigt kapital från hushållen. Incitamenten för bankerna att hålla nere riskerna i verksamheten var små – vinsterna från verksamheten tillföll ägarna medan förluster drabbade skattebetalarna, inte ban- kens finansiärer. En rad lagändringar vidtogs efter krisen, bland annat fick FDIC uppdrag att införa ett system med riskbaserade avgifter i insättningsgarantisystemet. Den nya riskbaserade avgiften, som infördes i början , baserades på mått som var brett accepterade i . Objektiva och subjektiva kriterier kombinerades i två olika mått: 7 Källor: Material från Insurers (IADI), bl.a. General for samt egna intervjuer med representanter för FDIC, CDIC, FDG och Commission Bancaire. tillsynsrating (CAMELS-rating). Kapitaltäckningsgraden valdes då en hög kapitaltäckning ansågs ge bättre skydd för ogynnsamma utfall. En hög kapitaltäckning inne- bär också att ägarnas förlust vid en konkurs blir större, vilket skulle ge ägarna incitament att övervaka bankens verksamhet. CAMELS-ratingen är en sammanfattande bedömning av företa- gen och utgör resultatet av platsbesök inom ramen för tillsynen. Varje bank utvärderas efter sex faktorer; kapital (Capital), till- gångskvalitet (Asset quality), företagsledning (Management), intjäning (Earnings) och känslighet för marknadsrisk (Sensitivity for market risk). Varje faktor betygssätts mellan 1 och 5 och vägs ihop till en rating. FDIC sköter själv tillsynen av de 5 000 banker som fått verk- samhetstillstånd på delstatsnivå och får in rapporter om de övriga försäkrade instituten från de andra tillsynsorganen. Enligt lag skall bankerna besökas . Mellan platsbesöken följs instituten upp genom de rapporter som lämnas in till myndigheten. Ratingen för individuella institut är hemlig. Detta anges av representanter från FDIC vara en förutsättning för att få bankerna att samarbeta vid de inspektioner som tillsynsmyndigheterna gör. är det knappast omöjligt för någon utomstående att räkna ut hur avgiften för en bank bestämts; bankerna skall vara så pass transparanta att detta i praktiken torde vara möjligt. De riskbaserade premierna presenteras som en 3 x 3 matris (se tabell 10.4), efter CAMELS-rating och kapitaltäckningen,. Alla institut i kolumn A har den högsta CAMELS-ratingen (CAMELS rating 1 och 2) medan kolumn C står för den lägsta ratingen (CAMELS 4 och 5). När det gäller kapitaltäckningen skall de välkapitaliserade instituten ha en kapitaltäckning på och ett pri- märkapital överstigande såväl av de riskvägda tillgångarna som av samtliga (ovägda) tillgångar. För att hamna i kategorin adekvat kapitaliserade skall kapitaltäckningsgraden överstiga och primärkapitaltäckning såväl i relation till de riskjusterade tillgångarna som till de totala tillgång- arna. Övriga banker klassificeras som underkapitaliserade. I tabell 10.4 anges vilken andel av bankerna som befinner sig inom respektive kategori. Som synes befinner sig en mycket stor del av bankerna i den bästa kategorin såväl när det gäller CAMEL- ratingen som kapitaltäckningen (1A). Detta gäller såväl om man ser till antalet institut som om man ser till andelen av garanterade insättningar. Andel av antalet institut respektive andel av garan- terade insättningar som befinner sig i FDICs olika riskgrupper, Innan det nya systemet introducerades betalade samtliga banker en avgift på . när det nya avgiftssystemet introducerades betalade den bäst ratade kategorin en avgift på och den svagaste (3C) . Den höga avgiften för de starka instituten reflekterade önskemålet att återställa fondens målsatta storlek (1,av garanterade insättningarna). Enligt såväl den dåvarande som den nuvarande amerikanska lagstiftningen måste en avgift på tas ut om fonden faller under denna nivå. Skillnaden på åtta bas- punkter mellan den starkaste och svagaste kategorin reflekterade naturligtvis inte fullt ut skillnaden i risk mellan kategorierna. När fondens målsatta nivå åter nåddes möjliggjordes en sänkning av premierna. ökade spreaden mellan de starka och svaga instituten. FDIC sänkte avgiften för samtliga kategorier utom kategori 3C. Den bästa kategorin (1A) fick nu betala . Avgiftsskillnaden mellan den bästa och sämsta kategorin var nu således 27 baspunkter. 1996 gjordes ytterligare en sänkning med 4 baspunkter för samtliga kategorier. Avgiftsskillnaden på bestod således. inför- des ett förbud mot att avgifter tas ut av institut tillhörande kategori 1A om fondens storlek överstiger . Denna avgifts- struktur, som redovisas i tabell 10.5, har tillämpats . De nuvarande avgifterna är inte fullt ut riskrelaterade. Enligt FDIC skulle instituten i grupp 1A betala en avgift på ca 0,04 pro- cent om en riskjusterad avgift togs ut medan grupp 3C skulle få betala en avgift på . Det amerikanska systemet är således underfinansierat i förväntan och lutar sig således mot en ex post finansiering. Avgifter för insättningsgarantin i , procent av skyddade insättningar Fonderade medel förvaltas internt av FDIC. Medlen placeras i statspapper. I det fall skadefallens storlek överstiger fondens behållning kan FDIC ansöka om lån hos den amerikanska staten. Avgiftsstrukturen är f.n. under debatt i . FDIC har själv identifierat svagheter i det nuvarande systemet. För det första finns en oro över att avgifterna potentiellt kan leda till starka sväng- ningar i avgiftsnivån. FDIC måste i händelse av ett skadefall som bringar ned fondens storlek under sin målsatta nivå om 1,25 pro- cent återställa nivån eller ta ut en genomsnittlig avgift på till dess den målsatta nivån uppnåtts. En så stark avgiftshöjning kan sammanfalla med en svag ekonomi där branschen har minst förmåga att bära den. För det andra befinner sig , vilket redovisas i tabell 10.4, av instituten i kategori 1A vilket resulterar i samma avgiftsnivå för en överväldigande majoritet av alla institut, trots substantiella skillnader i risk. För det tredje betalar av instituten ingen avgift för garantin, vilket resulterar i en orättvisa mellan de äldre institut som varit med och byggt upp fonden jäm- förda med nytillkommande institut som inte bidragit till fondupp- byggnaden. Det kanadensiska banksystemet påminner mycket om det svenska. Sex stora banker dominerar marknaden (de svarar för av marknaden) som består av sammanlagt ett nittiotal banker (86). Det är en liten marknad med svag konkurrens. Av de garanterade insättningarna finns hos de 12 största bankerna. Inslaget utländska banker är litet på grund av restrik- tioner i banklagstiftningen mot utländska ägare. Det är främst ban- ker från och som har etablerat filialer i . Dessa filialer skyddas inte av det kanadensiska insättningsgaranti- systemet. Inte heller kanadensiska bankers filialer utomlands är skyddade. motsvarighet till IGN är (). CDIC kan ta ut en avgift som maximalt kan uppgå till . Denna avgift fastställs av regeringen på rekommendation av . Precis som FDIC har CDIC en historia av att ta ut avgifter utan riskdifferentiering. Den kanadensiska regeringen ålade emellertid CDIC 1995 att ersätta enhetstaxan med ett system som differen- tierar avgiften med avseende på riskkategorier. Konstruktionen av systemet och konsultationsförfarandet med de försäkrade insti- tuten pågick mellan 1996 1999 och systemet introducerades . De nya, riskjusterade avgifterna är inte försäkringsmässigt beräknade. Systemet har, precis som det amerikanska, starka inslag av ex post finansiering. Avgiftsdifferensen mellan institut med låg respektive hög risk är dock satta i syfte att ge incitament för del- tagande institut att undvika överdrivet risktagande. Systemet, som inte konstruerats för att fånga upp mindre skillnader i risk mellan instituten, har fyra premieklasser som baseras på vilken poäng instituten tilldelas efter ett antal kvantitativa och kvalitativa krite- rier. Att antalet riskkategorier är litet reflekterar att antalet institut är mindre än i t.ex. men också en vilja att ge instituten starka incitament att förbättra sin risksituation. Klassificeringen görs genom att bedöma olika kriterier som faller i tre olika kategorier; kapitaltäckning, andra kvantitativa faktorer samt kvalitativa faktorer. De kvantitativa faktorerna har en vikt på och de kvalitativa en vikt på . Den mer exakta fördelningen mellan olika kategorier framgår av tabell 10.6. Avgifterna inom varje kategori bestäms som en andel av den maximala avgiften. När systemet introducerades var avgifterna , , och . halverades dess avgifter till , , samt , se tabell 10.6. Bakgrunden till halveringen var att CDIC betat av sitt underskott och att behovet av finansiering minskat. Den genomsnittliga avgiften ligger f.n. på 2,5 baspunkter. Avkastning på riskvägda tillgångar Tillgångar inklusive orealiserade förluster i relation Uppfyllande av CDIC standards· CDIC offentliggör inte sin riskbedömning för enskilda institut. De institut som omfattas av garantin får ta del av CDICs risk- bedömning beträffande det egna institutet men är förbjudna att offentliggöra den. Institut som är missnöjda med sin rating kan få den omprövad av CDIC . CDIC hade en fond på 1,2 miljarder kanada- dollar motsvarande av de garanterade insättningarna. Målsättningen är att ha en fond som motsvarar av de garanterade insättningarna. Därutöver har CDIC en lånerätt på . CDIC gör avsättningar för förväntad förlust – avsättning uppgick till . Uppskattningen av risken för fallissemang genomförs med stöd av rating- och kon- kursstatistik från S & Ps och Moodys samt uppskattningar som gör av konkurssannolikheten. motsvarighet i heter Fonds de garantie des depôts (FGD). FGD är formellt ett privaträttsligt subjekt med de försäkrade som ägare och har som uppgift att för- valta insättningsgarantifonden. Insättningsgarantifondens storlek är bestämd till . De deltagande instituten bidrar på tre sätt: En årlig avgift på och institut (betalas inte tillbaka om institutet lämnar systemet). Köp av medlemscertifikat i fonden () för . Dessa löper med ränta som motsvarar räntan på en statlig 10-årig obligation och åter- betalas om institutet lämnar systemet. Inbetalningar till fonden vars storlek dels beror av institutets garanterade insättningar dels av risken i institutet (återbetalas vid utträde). Institutens samlade bidrag till fonden, inklusive de årliga avgifterna samt medlemscertifikaten, skall summera till den målsatta nivån. Ökar eller minskar risken i systemet som helhet påverkas inte bidragens storlek. betalar FGD tillbaka institutens bidrag och nya bidrag samlas in baserade på nya uppgifter om institutens garanterade insättningar och risk. Därmed påverkar ett instituts risk – inte i absoluta termer men relativt till övriga institut – det bidrag som institutet skall betala in. Bidragens storlek beräknas och fastställs inte av FGD utan av den franska tillsynsmyndigheten . De individuella institutens bidrag baseras dels på institutets garanterade insätt- ningar, dels på en riskvariabel som skall reflektera institutets bidrag till den totala systemrisken. Riskvariabeln beräknas utifrån fyra olika indikatorer: Riskdiversifiering (tio största exponeringarna) Löptidstransformering (refinansieringsrisk) Varje institut får för var och en av indikatorerna ett betyg på en kontinuerlig skala mellan 1 och 3, där betyget 1 är bäst och betyget 3 är sämst. Skalan är utformad i absoluta tal – genomsnittet för samtliga institut kan således skilja sig från 2. Genomsnittet för institutens fyra olika riskbetyg används vid beräkningen av bidraget till fonden. Rent tekniskt används insti- tutets snittbetyg till att justera upp (ned) institutens garanterade insättningar om det genomsnittliga riskbetyget är större (mindre) än 2. Om institutet får ett genomsnittligt betyg på 1 (det bästa betyget) reduceras avgiftsunderlaget, dvs. de garanterade insätt- ningarna, (minimum). På motsvarande sätt sker ett påslag på underlaget (maximum) om institutets snittbetyg uppgår till 3 (det sämsta betyget). För snittbetyg där- emellan sker en linjär justering. Institutets andel av summan av samtliga instituts justerade insättningsvolymer bestämmer vilken andel av den totala fonden som institutet skall bidra med. Individu- ella riskbetyg hålls hemliga. Fonden placeras till i korträntefonder, i obligationsfonder och i aktier. FGD kan även använda insättningsgarantimedel i syfte att för- hindra en konkurs om det bedöms bli billigare för systemet. 10.5Prissättningsmodellernas tillämplighet för insättningsgarantin De tentativa beräkningar som gjorts i avsnitt 10.2 baserade på rating- respektive optionsmodellen kan användas för att utvärdera insättningsgarantins nuvarande avgiftssystem. Till en början kan det konstateras att beräkningarna indikerar att den genomsnittliga avgiftsnivån ligger på en rimlig nivå. Ett avgiftssystem byggt på självkostnadsprincipen kommer inte att innebära en generell avgiftsnivå som skiljer sig avsevärt från vad som redan gäller. Även riskdifferentieringen kan utvärderas gentemot dessa beräkningar. Ratingföretagen har en bredare ansats vid bedöm- ningen av bankerna och analyserar väsentligt fler variabler än kapi- taltäckningsgraden vid sin riskbedömning. Det kan också förut- sättas att marknadspriserna, som optionsmodellen baseras på, reflekterar en bredare informationsmängd. Det kan därför på goda grunder antas att såväl rating- som optionsmodellen ger möjlig- heter till en bättre bedömning av företagens kreditvärdighet än vad som är möjligt inom ramen för nämndens nuvarande riskdifferen- tieringsmodell. Det skulle emellertid kunna vara så att den nuva- rande modellen utgör en tillräckligt god approximation av banker- nas kreditvärdighet. I detta fall skulle den nuvarande, väsenligt enklare modellen kunna vara tillfyllest. Så är dock inte fallet. Ratinginstitutens bedömning av den inbördes ordningen när det gäller kreditvärdigheten hos de svenska bankerna kan sammanfattas enligt följande: Bedömningen av varierar som ovan konstaterats mellan instituten. borde således enligt ratinginstitutens bedömning betala den högsta avgiften av dessa banker i ett korrekt riskdifferentierat system medan Handels- banken borde betala den lägsta avgiften. Även KMV-modellen ger ett liknande resultat. Insättningsgarantisystemets nuvarande risk- differentieringssystem ger emellertid exakt den omvända ordningen av instituten ovan, vilket framgår av tabellerna 10.1, 10.2 och 10.3. Kanske ännu mer anmärkningsvärt är att insättningsgaranti- systemets nuvarande riskdifferentieringssystem inte klarar av att differentiera risken mellan olika institutskategorier. Det kan t.ex. konstateras att värdepappersinstituten i genomsnitt har en lägre procentuell avgift än genomsnittet, lägre än de högt ratade stora bankerna.