sou · GTB352 · 2006-01-01 00:00:00 — terna även för kontrollen av främmande ämnen lever upp till kravet på riskhänsyn och att detta återspeglas i avgifternas storlek, bör regeringen uppdra åt att se över avgifts- sättningen. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att modellen med riskbaserad avgift även skall tillämpas för exportkontrollerade an- läggningar och för de anläggningar som jämställs med dessa när det gäller den ordinarie kontrollverksamheten. Den extra kon- troll samt intygsskrivande som krävs då det finns särskilda krav från tredje land, vilken omfattas av timtaxa för besiktnings- personal, skall finansieras genom en särskild avgift. Denna avgift skall debiteras enligt en schablon. Avgiften skall finansiera besikt- ningspersonalens extra arbete för exportkontrollen och Livs- medelsverkets kostnader för densamma. bör ges i uppdrag att fastställa avgifterna. Skälen för utredningens förslag: Det finns enligt utredningen inte något hållbart skäl till att i sin helhet bibehålla det separata avgifts- system som gäller för exportkontroll. Den ordinarie kontroll- verksamheten för exportkontrollerade anläggningar skiljer sig inte i något väsentligt avseende från övriga kontrollobjekt. Genom att inkludera företagens avgifter för den ordinarie kontrollen i model- len med riskbaserad avgift ökar möjligheten för ett enskilt företag att förutsäga kontrollkostnaden. Utredningen anser det önskvärt att använda det generella avgiftssystemet för livsmedelskontroll för så många områden som möjligt. Genom detta uppnås även lika- behandling mellan olika branscher och verksamhetsinriktningar vilket ökar tilltron för myndigheterna totalt sett. Den extra kon- troll och intygsskrivande som är en följd av särskilda krav från tredje land innebär en fördyring för vilken kontrollmyndigheten skall ha ersättning. Arbetet med att ta fram intyg kan vara tidskrä- vande eftersom det omfattar många kontakter och överens- kommelser med det tilltänkta mottagarlandet. Detta arbete är inte avgiftsfinansierat trots att intygen tas fram efter önskemål från företagen. För att finansiera delar av denna verksamhet bör det fin- nas möjlighet att ta ut en schablonavgift för varje framtaget intyg. Om en timbaserad avgift tillämpas skulle den första anläggning som begär ett intyg betala för en högre tidsåtgång än efterföljande vilket inte skulle bli rättvist. Vissa länder godkänner inte som exportland för en viss vara utan att först ha företagit en inspektion i landet. Denna in- spektionsrunda är svår att knyta till någon speciell anläggning ef- tersom myndigheten i det tilltänkta mottagarlandet inte godkänner några anläggningar innan de godkänt som exportland. Trots detta finns det behov av att finansiera arbete. Utredningen ser det som lämpligt att en lösning på denna finansie- ring utarbetas av . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att kontrollmyndig- heterna (d.v.s. kommunerna) skall ta ut en avgift enligt djurskydds- lagstiftningen. Avgiften skall beräknas utifrån en schablon vilken beslutas av . Schablonen skall vara indelad i kontrollklasser där antalet kontrolltimmar för olika djurslag och verksamheter anges. Hänsyn skall tas till förekomsten av en fungerande egenkontroll och kontrollmyndighetens erfarenheter av kontrollobjektet. Kontrollmyndigheterna skall ges möjlighet att nedsätta avgiften för verksamheter lokaliserade i regioner med sär- skilda geografiska begränsningar, verksamheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, ny- startade verksamheter. Nedsättning får högst tillåtas med 50 pro- cent av ordinarie årsavgift. beslutar om vil- ken årsavgift som skall betalas för respektive verksamhet med ut- gångspunkt från de kontrollfrekvenser som anges i Djurskydds- myndighetens föreskrifter. skall beräkna av- giften på basis av de verkliga kostnaderna för löner för den personal som medverkar vid offentlig kontroll, övriga perso- nalkostnader, inklusive kostnader för lokaler, verktyg, utrustning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för prov- tagning och laboratorieanalyser. skall, på detaljnivå, föreskriva om de kostnadsposter som får ingå i underla- get. Myndighetens beslut om tillämplig avgiftsklass skall grundas på närmast föregående års förhållanden. Avgiften skall beräknas så att full kostnadstäckning uppstår. Dock skall avgiften lägst uppgå till . De kontrollmyndigheter som tillämpar samordning av kontroll, det vill säga att kontroll sker enligt flera lagstiftningsområden vid samma tillfälle, skall även samordna års- avgiften. Den totala årsavgiften som debiteras ett kontrollobjekt skall inte överskrida de verkliga kostnader som myndigheten har haft för kontroll av detsamma. Kostnader för eventuella analyser, utöver de rutinundersökningar som ingår i själva kontrollbesöket, skall alltid debiteras i sin helhet. skall be- sluta om kontrollfrekvenser som tar hänsyn till befintliga resurser hos de lokala kontrollmyndigheterna. Målet skall emellertid vara att djurskyddsbehovet styr vilken frekvens som skall gälla. Övergångperiodens längd bör beslutas av regeringen och åtföljas av en noggrann konsekvensanalys både ur djurskyddshänsyn och ur företagsekonomiska aspekter. Skälen för utredningens förslag: Grunden för det avgiftssystem som utredningen föreslår för djurskyddskontrollen är, i likhet med det som gäller livsmedelkontroll, ett risktänkande. Det vill säga att de anläggningar som löper störst risk att drabbas av missförhållan- den för djuren, och/eller där dessa riskerar att få de mest allvarliga konsekvenserna, också har den högsta kontrollfrekvensen. Princi- pen att varje kontrollobjekt skall bära sina egna kostnader gör då att objekt förknippade med hög risk också belastas med de högsta avgifterna. Dagens avgiftsuttag och ambitionsnivå vad gäller djur- skyddskontrollen skiljer sig mycket åt mellan landets kommuner. Detta är otillfredsställande såväl ur djurskyddssynpunkt som ur konkurrenshänseende, företagen emellan. Kontrollbehovet är långt större än de medel som avsätts för verksamheten. Så som kommit till uttryck i flera utredningar, till exempel effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR 2003:1), kan avgiften för den offentliga kontrollen för liknande objekt variera så mycket som beroende på i vilken kommun kontroll- objektet finns. Även har ställt sig bakom revisorernas bedömning att variationerna kommunerna emellan är så stora att det inte är acceptabelt (bet. 2001/02:MJU22, rskr. 2001/02:319, 2001/02:320). Trots att djurskyddslagen medger att kommunerna tar ut avgifter som täcker kostnaderna anförs ofta bristande resur- ser som motiv för en låg ambitionsnivå i kontrollverksamheten. Detta är enligt utredningens mening inte en hållbar situation och kan under dagens förhållanden inte säkert säga sig ha en fullgod kontroll över djurskyddet. Det är därför utredningens me- ning att en ökad styrning av avgifterna för djurskyddskontrollen är nödvändig. En åtgärd för att öka resurserna för djurskydds- kontrollen som snedvridningen av konkurrensen minskar är att införa en obligatorisk årlig avgift även för djurskydds- kontrollen. Precis som på livsmedelsområdet bör en schablon över olika verksamheters risker ligga till grund för beräkningen av av- giftens storlek. Riskmodulen som skall läggas fast av Djurskydds- myndigheten skall innehålla den normala tidsåtgången för kontrol- len av olika typer av objekt. I analogi med livsmedelskontrollen skall också en lokalt fastställd timtaxa appliceras på riskmodulen varvid den årliga kontrollavgiften för en viss verksamhet kan fast- ställas. Den lokala timtaxan bör baseras på samma kriterier som inom livsmedelskontrollen, det vill säga de verkliga kostnaderna för löner för den personal som medverkar vid offentlig kontroll, övriga personalkostnader, inklusive kostnader för lokaler, verktyg, utrust- ning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. För att säkerställa att avgift tas ut i alla delar av landet bör en lägsta timtaxa fastställas. Från bland annat myndigheter och djurägare har det framförts att en drastisk övergång till en tvingande behovsanpassad kontroll- frekvens, med en finansiering fullt ut via avgifter, på ett allvarligt sätt skulle kunna motverka syftet med åtgärden. Detta i form av att viljan bland djurägarna att samarbeta med kontroll- myndigheten radikalt skulle minska i syfte att undvika vad som kan upplevas som alltför betungande avgifter. Utredningen föreslår därför en successiv övergång till en bindande behovsanpassad kon- trollfrekvens. En sådan övergång skulle kunna konstrueras så att kontrollmyndigheterna får frihet att bestämma sin timtaxa helt fritt under , men att timtaxan vid övergångsperiodens slut skall täcka kostnaderna för de faktorer som skall ingå avgifts- beräkningen. Därmed kan en stegvis ökning av avgiften göras på den lokala nivån allteftersom kontrollerna förstärks i enlighet med kraven i den riskmodul som reglerar kontrollfrekvensen. Över- gångstiden bör beslutas av regeringen, men bör enligt utredningen sättas till minst fyra men högst . 3.2.1Avgifter för förprövning, godkännande, registrering och tillstånd Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Djurskydds- myndigheten i sitt pågående arbete med en ny avgiftsförfattning för avgifter som, enligt 57 § djurskyddsförordningen (1988:539) myndigheten får meddela föreskrifter om, tillser att dessa är kon- gruenta med förordning (EG) nr 882/2004. Särskilt avser detta av- gifternas anpassning till risknivån på verksamheten. Detta skall emellertid vägas emot intentionen att full kostnadstäckning för myndighetens arbete skall uppnås. Skälen för utredningens förslag: Storleken på avgifterna för för- prövning, godkännande, tillstånd och registrering beslutas i dagslä- get av . Avgifterna är lika över landet och varierar i storlek beroende på omfattningen av den utredning som en kategori av ärenden bedöms vara förknippad med. Under utred- ningens gång har det framkommit att det finns behov av en mer genomgripande översyn av avgiftsföreskrifterna. Detta gäller inte minst förprövningsärenden där avgiftsnivån senast fastställdes av 1999. Enligt bygger av- gifterna på beräkningar enligt ett förhållandevis gammalt be- räkningsunderlag. Utredningen har fått indikationer på att förpröv- ningsärendena har blivit mer komplexa med tiden och att tids- åtgången för handläggningen därmed har ökat . har avslutat arbetet med att ta fram ett förslag till ny avgiftsförfattning. Syftet med den nya för- fattningen är dels att samla avgiftsföreskrifterna i en och samma författning, dels att införa avgifter för ärenden om godkännande i efterhand, undantag från kravet på ligghallar samt undantag enligt 13 a § djurskyddsförordning (1988:539) med mera. Det är enligt utredningen nödvändigt att i detta sammanhang, då en genom- gripande förändring av avgiftsförfattningarna är aktuell, tillse att dessa är kongruenta med förordning (EG) nr 882/2004. I övrigt bedömer utredningen att , i samråd med berörda parter, är bäst lämpad att utforma avgifterna för rubrice- rade kontrollområden. Utredningens förslag: Utredningen bedömer att foderkontrollen i den kommersiella sektorn även fortsättningsvis skall finansieras via avgifter. Det bör ges i uppdrag åt att se över för- delningen av kontrollavgifterna så att dessa bättre speglar riskerna i verksamheten. I detta ligger även en översyn av nuvarande uppdel- ning på kontrollkategorier. Utredningen föreslår att Jordbruks- verket skall ta ut en årlig avgift för foderkontrollen. Avgiften skall beräknas utifrån en schablon vilken beslutas av . Schablonen skall vara indelad i kontrollklasser där antalet kontroll- timmar för olika verksamheter anges. Hänsyn skall tas till förekomsten av en fungerande egenkontroll och kontroll- myndighetens erfarenheter av kontrollobjektet. Det skall även in- nefatta möjligheter för kontrollmyndigheten att nedsätta avgiften för verksamheter lokaliserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar, traditionella metoder samt, under det första verk- samhetsåret, nystartade verksamheter. Nedsättning får högst tillå- tas av ordinarie årsavgift. skall beräkna avgiften på basis av de verkliga kostna- derna för löner för den personal som medverkar vid offentlig kon- troll, övriga personalkostnader, inklusive kostnader för lokaler, verktyg, utrustning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. Myndighetens beslut om tillämplig avgiftsklass skall grundas på närmast föregå- ende års förhållanden. Avgiften skall beräknas så att full kostnads- täckning uppstår. Den totala årsavgiften som debiteras ett kon- trollobjekt skall inte överskrida de verkliga kostnader som myn- digheten har haft för kontroll av detsamma. Kostnader för even- tuella analyser, utöver själva kontrollbesöket, skall alltid debiteras i sin helhet. får emellertid besluta om undantag från denna princip om väsentliga skäl föreligger. När det gäller kontroll av foder i primärproduktionen (gårdsnivå) anser utredningen det inte vara rimligt att belasta enskilda företag med denna kostnad, vid aktuell kontrollfrekvens vilken bedöms ligga kring en procent . Utredningen vill därför se en finansiering av kontroll på gårdsnivå via anslag. Vid en frekvens på kan en årlig schablonavgift motive- ras för samtliga kontrollobjekt. Skälen för utredningens förslag: I dagens system saknas helt möj- ligheten för ett företag med god egenkontroll och redlighet att minska sina kostnader för kontrollen. Detta är olämpligt och har resulterat i att det i vissa fall blir orimligt höga kostnader per kon- trolltillfälle. Det är önskvärt och även nödvändigt, enligt förord- ning (EG) nr 882/2004, att god egenkontroll och kontroll- myndighetens erfarenheter av kontrollobjektet resulterar i mins- kade kontrollavgifter. Redlighetskontroll har varit en av huvudinriktningarna för foderkontrollen. Enligt uppgift till utredningen är redligheten bland de kommersiella foderföretagen mycket god och denna kon- trolluppgift skulle således inte ha samma prioritet som . Det borde därför kunna gå att göra besparingar och härigenom frigöra medel för att rikta mot mer ändamålsenliga områden. När det gäller kontroll av foder i primärproduktionen (gårds- nivå) är, enligt utredningens förmenande, finansieringen helt av- hängig vilken kontrollfrekvens som blir aktuell. Vid en frekvens understigande skulle belastningen på vissa företag bli orimligt hög i förhållande till övriga. Detta är olämpligt ur konkur- renssynpunkt. Att ta ut en schablonavgift av samtliga företag vid en alltför låg kontrollfrekvens innebär att kravet på motprestation inte uppfylls. Det riskerar därför att betraktas som en skatt och skulle alltså inte godtas av kontrollobjekten. Utredningen vill därför, vid en kontrollfrekvens understigande , se en finansiering av foderkontroll på gårdsnivå via anslag. Vid en fre- kvens på kan en årlig schablonavgift motiveras för sam- liga kontrollobjekt. Motprestationen blir då ett kontrollbesök . Avgiftens storlek torde bli mycket låg för varje enskilt objekt. Lämpligt vore därför att samordna denna avgift med andra kontrollområden, exempelvis årsavgiften för djurskyddskontroll. bör kunna utforma en lämplig uppbördsmodell för detta. För det fall det blir aktuellt med ett kommunalt ansvar för foderkontrollen bör avgiftssystemet för detta bygga på samma principer som utredningen redogjort för inom livsmedels- respek- tive djurskyddskontrollen. Därvidlag skulle fast- ställa en schablonmodell för kostnadsslag som skall ingå i avgiften samt en riskmodul med kontrollfrekvens och beräknad tidsåtgång. Icke desto mindre bör en samordning med avgiften för djur- skyddskontroll och/eller avgiften för livsmedelskontroll i primär- produktionen kunna göras. Utredningen avser inte att lägga något förslag inom området djur- hälsa och smittskydd. Skälen för detta är att verksamheten i dagslä- get är anslagsfinansierad, förutom de avgifter som tas ut av djurhäl- soorganisationerna själva, vilka används för att finansiera den lö- pande verksamheten. är inte en ökad avgiftsfinansie- ringsgrad genomförbar eller ens önskvärd, om avsikten är att bibe- hålla verksamheten i dess nuvarande form. 3.5Kostnader för extra offentlig kontroll Utredningens förslag: Utredningen anser att extra offentlig kon- troll skall debiteras i sin helhet. Detta gäller inte vid klagomål som inte är befogade. Kostnader som är förknippade med denna kon- troll skall bekostas med allmänna medel. Övriga avgifter skall de- biteras , inklusive reskostnader. Dessutom debiteras samtliga kostnader för provtagning och analys. Skälen för utredningens förslag: Extra offentlig kontroll, är den kontroll som går utöver myndighetens normala kontrollverksamhet. Den är i allmänhet förknippad med påvisad bristande efterlevnad av regelverket men kan även beröra matförgiftningsärenden och klago- mål. Kostnaden för kontrollen skall enligt huvudregeln i kontroll- förordningens (EG nr 882/2004) artikel 28 alltid debiteras den företa- gare som har ansvaret för den bristande efterlevnaden. Alternativt får kostnaden debiteras den som äger eller innehar produkterna vid den tid som den extra kontrollen genomförs. Samma principer för avgif- tens storlek skall gälla som vid ordinarie kontroll, det vill säga den av kontrollmyndigheten beslutade timtaxan. Myndigheten skall debitera företagen de kostnader som är förknippade med den extra kontrollen, inklusive provtagning och analyskostnader. Undantaget är den kon- troll som är resultatet av obefogade klagomål. Utredningen anser att den som genom bristande efterlevnad av reglerna förorsakar extra kontroller eller annat merarbete för kontrollmyndigheten skall finansi- era myndighetens kostnader för detta. På samma sätt skall en verk- samhetsutövare som sköter sig få sänkt avgift i och med att han eller hon blir utsatt för färre kontroller. En sådan konstruktion torde sti- mulera verksamhetsutövarna att efterleva regelverket. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de kontroll- myndigheter som tillämpar samordning av kontroll, det vill säga att kontroll sker enligt flera lagstiftningsområden vid samma tillfälle, även skall samordna årsavgiften. Den totala årsavgift som debiteras för kontroll enligt livsmedelslagen, djurskyddslagen och foderlagen skall inte överskrida de verkliga kostnader som myndigheten har haft för kontrollobjektet. Skälen för utredningens förslag: Det hör till vanligheten att de lokala kontrollmyndigheterna i möjligaste mån samordnar kon- trollen, exempelvis vad gäller lantbruk. Det beror dels på att samma personal har ansvar för flera lagstiftningsområden, dels är det en medveten åtgärd för att effektivisera verksamheten. Det sparar pengar och tid för både myndigheter och företag. Alltför många kontrolltillfällen på ett och samma företag riskerar att undergräva myndighetens trovärdighet. Utredningen anser att det även är lämpligt att samordna avgifts- uttaget med det som avser kontroll inom område. För detta finns inte några hinder. Det skulle även vara möj- ligt att använda samma avgiftskonstruktion inom samtliga lagstift- ningsområden. Den avgiftsmodell som utredningen föreslagit inom livsmedels-, djurskydds- och foderkontrollen skulle även, enligt utredningens förmenande, lämpa sig väl för kontroll inom miljö- balkens område. Att föreslå avgiftsmodell inom detta område ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att frågan om detaljer kring när och hur uppbörden av kontrollavgifterna skall ske beslu- tas av den berörda kontrollmyndigheten. Detta gäller såväl central, regional som lokal kontroll. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har inte funnit några skäl till att det skulle vara fördelaktigt att centralt besluta om detaljer kring uppbörden av avgifterna. Fördelarna med att ha möj- lighet till anpassning av uppbörden till verksamhetens organisering och myndighetens administrativa rutiner torde överväga. medelsverket och kan dock lämpligen utforma allmänna råd kring uppbördsfrågan som ett stöd till de lo- kala kontrollmyndigheterna. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att avgifterna inom livsmedels- och djurskyddskontrollen i vissa fall får nedsättas. Det gäller för verksamheter lokaliserade i regioner med särskilda geo- grafiska begränsningar, traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, nystartade verksamheter. Nedsättning får högst tillåtas av ordinarie årsavgift. Bortfallet skall täckas med skattemedel och inte genom subvention inom avgifts- kollektivet. Skälen för utredningens förslag: Kravet på att hänsyn skall tas till ovanstående verksamheter finns uttryckt i förordning (EG) nr 882/2004 artikel 27. I denna artikel anges även att hänsyn skall tas till särskilda omständigheter för företag med liten produktion. Detta tillgodoses, enligt utredningen, på livsmedelsområdet genom att storleken på företaget ingår som ett av kriterierna i det risk- baserade avgiftssystemet. Små företag hamnar således i en lägre riskkategori vilket i sin tur ger lägre kontrollfrekvens och därmed lägre årsavgift. På djurskyddssidan torde motsvarande samband gälla men det är inte utrett hur riskindelningen kommer att se ut. Nedsättningen av avgifter bör beslutas av den berörda kontrollmyndigheten. Bevekelsegrunden för detta är att det är denna som är mest lämpad att avgöra om det mot bakgrund av de faktorer som enligt EG-förordningen kan föranleda nedsatt avgift är uppfyllda. Utredningen har inte bedömt att det finns skäl att ge- nerellt nedsätta eller efterge avgiften för små eller nystartade före- tag med tanke på de varierande förhållanden kring exempelvis geo- grafiska begränsningar som finns över landet. Ett centralt beslut om att vissa verksamheter skall få en lägre avgift skulle också skapa svårigheter kring finansieringen av det underskott som uppkommer i kontrollverksamheten. Ett system med omföring av medel från stat till kommun för objekt med nedsatt avgift riskerar att bli syn- nerligen administrativt krångligt och för att istället ianspråkta kommunala skattemedel för att finansiera underskottet måste en- ligt utredningens förmenande beslutet om nedsättningen av avgif- ten fattas av kommunen. Frivilligheten när det gäller att sätta ned avgifter för att principen om det kommunala självstyret följs. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en inventering görs när det gäller utbildningsbehovet av inspektörer, både på livs- medels- och djurskyddssidan, för att kvantifiera behovet av ytterli- gare utbildningsplatser som en konsekvens av utredningens övriga förslag. En genomgång av utbildningarnas innehåll bör även göras för att bättre anpassa dessa till kontrollorganisationernas efter- frågan och behov. Skälen för utredningens förslag: Redan med nuvarande kontroll- volym finns ett behov av rekrytering av inspektörer, särskilt inom de lokala myndigheterna. Huvudorsaken till varför rekrytering inte sker i den omfattning som behövs är, enligt uppgift till utred- ningen, brist på pengar. Genom utredningens förslag, vilket inne- bär krav på full kostnadstäckning, tillförs pengar som bör komma att omsättas i fler inspektörstjänster i kommunerna. Det har emel- lertid till utredningen framförts synpunkter på att dagens miljö- och hälsoskyddsinspektörsutbildning inte är anpassad till behovet hos kontrollmyndigheterna. Alltför grunda kunskaper inom vissa områden ställer höga krav på vidareutbildning och central vägled- ning. 4Kriterier för finansieringens utformning och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djur- hälsa och djurskydd antogs . Förordningen behandlar bland annat organisation, finansiering och genomförande av med- lemsstaternas kontroller.