sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Även det informella, frivilliga planeringssamarbetet mellan kommuner och regionala aktörer i funktionellt samman- hängande regioner har medfört att förståelsen och intresset för frå- geställningarna kunnat utvecklas underifrån utan att komma i kon- flikt med det kommunala självstyret. Den starkaste drivkraften för att omsätta principerna bedöms f.n. finnas i den regionala utvecklingspolitiken. Denna – främst de regionala tillväxtprogrammen och de regionala utvecklingspro- grammen – bygger åtminstone i vissa grundläggande avseenden på det synsätt och de metoder som förutsätts. Eftersom politikområ- det och dess instrument är under utveckling återstår det att se i vil- ken utsträckning den nationella politiken kommer att verka i rikt- ning mot krav på sektorsövergripande strategier. En återkommande frågeställning då ESDP har diskuterats i rör bristen på nationell samordning av skilda politikområ- den, som har behandlats i det föregående avsnittet. Det har beto- nats att sektoriseringen måste övervinnas för att man ska uppnå en sammanhållen och samstämmig bild av den rumsliga utvecklingen. Regeringens uppdrag till 27 sektorsmyndigheter om en nationell samordning för regional utveckling som slutrapporterades i okto- ber 20031 anses dock innebära ett första steg mot en bättre natio- nell samordning, även om det har framförts invändningar mot det sakliga innehållet. 5.6.4Försöksverksamhet med stöd av skapades utrymme inom för att pröva ESDP:s riktlinjer i praktisk tillämpning, först genom det s.k. Inter- reg IIC och –2006 genom Interreg IIIB. deltar inom tre programområden, , och . Övergripande regler för att beviljas projektmedel är att projektet omfattar minst tre länder, är sektorsövergripande och involverar flera samhällsnivåer i enlighet med ESDP:s principer om horisontell och vertikal samordning. 1 Nationell samordning för regional utveckling, , slutrapport . Mellankommunal och regional samverkan Svenska kommuner, länsstyrelser samt andra statliga regionala myndigheter och andra organ har deltagit i flera projekt inom ra- men för samarbetet. Även om idén om partnerskap ska vara vägle- dande, har offentliga myndigheter dominerat i samarbetet, i första hand genom myndigheter och organ på regional nivå. Resultaten så här långt hänför sig i första hand till Interreg IIC-projekt. Flera projekt fortsätter och konkretiseras nu i den andra programperio- den –2006 inom Interreg IIIB. Projekten har en huvudsaklig inriktning mot utvecklingsfrågor, men har i vissa avseenden även en tydlig koppling till användning av mark och vatten. Det gäller bl.a. frågor om infrastruktur för transporter, natur- och kulturmiljö, som ofta kopplas till rekreation och turism, användning av kust- och vattenområden, stadsutveck- ling och städer i samverkande nätverk samt landsbygdsutveckling. Infrastrukturfrågor förefaller dock ha dominerat. Det saknas en samlad kartläggning av erfarenheter av hur det euro- peiska planeringssamarbetet har bedrivits i . Kommitténs överväganden i dessa delar bygger på underlag från och , , samt särskilda seminarier och möten med företrädare för kommuner och organ som har medverkat i arbetet. De resultat som uppnåtts beskrivs ofta i termer av kunskapsut- veckling, ökad gemensam förståelse, nätverksbyggande, utveckling av nya planeringsmetoder, ett närmande mellan olika kompetenser och aktörer, ett kunskapsflöde in i formella processer samt en ökad medvetenhet om frågeställningar med regional räckvidd och över nationella gränser. I några fall har samarbetet utmynnat i gemen- samma rekommendationer och riktlinjer, exempelvis för planering och användning av kustområden. Det har påtalats att samarbetet försvåras av att , till skillnad från flertalet av de länder som deltar, saknar en regional planeringsnivå. Det gäller både i medver- kan i projektet som sådant och i genomförandet av projektets re- sultat. Samarbetet mellan olika länder anses underlättas av regionala strategier. I det transnationella samarbetet har också den nationella nivåns roll och betydelsen av övergripande nationella strategier tydliggjorts. Här framhålls som en brist att varken har en nationell strategi eller utblickar utanför landet. Att arbetet på den Mellankommunal och regional samverkan nationella nivån inte är i fas med den transnationella regionala ut- vecklingsplaneringen upplevs som en svaghet som medför obalans i samarbetet. anses i ett EU-perspektiv ha sämst förutsättningar att ta emot och omsätta ESDP:s tankegångar, vilket kan bero på avsak- naden av en regional nivå i kombination med kommunernas ansvar för den fysiska planeringen. PBL som sådan har ännu inte inneburit några problem, men heller inget stöd. Det framhålls att PBL i för- sta hand är en lagstiftning, medan Interreg-projekten har fokus på den regional nivån. Det framhålls vidare att PBL hu- vudsakligen är en genomförandelagstiftning, och därför sannolikt inte lämplig att utvecklas för att möta det europeiska, mer strate- gisk inriktade, planeringssamarbetet. Interreg-samarbetet anses liksom ESDP i första hand ha haft en indirekt påverkan bl.a. genom att lyfta fram kopplingen mellan fy- sisk planering och regional utveckling samt att tydliggöra mervär- det av storregional samverkan och att se de kommunala frågor i ett regionalt perspektiv. Samarbetet anses även ha påverkat kommu- nernas översiktsplanering i en mer strategisk riktning. Att det mel- lankommunala och regionala samarbetet kring planeringsfrågor har ökat bedöms delvis hänga samman med de proces- ser som samarbetet har satt igång. Det råder stor enighet om behovet av uppföljning, utvärdering, erfarenhetsåterföring och informationsspridning av resultaten från projekten. Det finns ingen som har detta ansvar vil- ket har ifrågasatts med tanke på de stora belopp som omfattas av verksamheten samt det stora engagemang och det nytänkande som arbetet i nya konstellationer, nationellt såväl som mellan flera län- der, har lett till. De nya kommunala samverkansorganen bedöms kunna rymma en ny potential för att ta hand om de ESDP-relaterade frågorna och de regionala utvecklingsprogrammen anses kunna bli den motor som saknats . Även om det kan hävdas att det europeiska planeringssamarbetet inte tillför något radikalt nytt till det svenska planeringssystemet är det uppenbart att intresset för innehållet har ökat successivt och även i viss mån bidragit till det växande informella regionala plane- Mellankommunal och regional samverkan ringssamarbetet i funktionellt sammanhängande regioner. Erfaren- heterna visar emellertid att tankegångarna och arbetssätten är mest relevanta för arbetet på den regionala nivån. Arbetet bedöms även ha medfört en utveckling av planeringsmetoder samt en ökad mel- lankommunal och regional planeringssamverkan. Också översikts- planeringen i flera kommuner har influerats av de grundläggande principer och förhållningssätt som har utvecklats inom ramen för det europeiska planeringssamarbetet. Även om ESDP har inspirerat till att pröva nya metoder och ar- betssätt finns det enligt kommitténs mening inte skäl att föreslå ändringar i det svenska plansystemet. Några av de förslag till änd- ringar av bestämmelserna om översiktsplanering som kommittén redovisar i kapitel 6 kan dock anses stödja en utveckling av de för- hållningssätt som ESDP innebär och lägga grunden för en bredare och mer strategisk inriktning i översiktsplaneringen. För att erfa- renheterna från det gränsöverskridande planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. Interreg-programmen ska kunna tillgodogöras behövs dock en mer systematisk och bred erfarenhetsåterföring till kommuner och andra planeringsansvariga organ. Det pågående arbetet med regionala utvecklingsprogram kan komma att bidra till ett närmande mellan utvecklingspolitiken och kommunernas översiktsplanering. En sådan utveckling kan stödjas genom kommitténs förslag till ändringar i bestämmel- serna om översiktsplanering, med bl.a. krav på samverkan mel- lan kommuner. Mot bakgrund av pågående utrednings- och metodutvecklingsarbeten bedömer kommittén att det inte finns skäl att nu föreslå ytterligare förändringar i PBL. 5.7.1Mål och verktyg i den regionala utvecklingspolitiken Målen för den regionala utvecklingspolitiken som lades fast genom antagande av propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/01:4) är väl fungerande och håll- bara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i hela landet. Viktiga strategier för detta är en ökad sektorssamordning Mellankommunal och regional samverkan och en ökad regional anpassning av olika nationella politikområden. De regionala utvecklingsprogrammen (RUP) har en central roll som instrument för genomförandet av den regionala utvecklings- politiken. Deras roll är att verka som styrdokument för olika regi- onala planerings- och beslutssystem som exempelvis regionala till- växtprogram, regional infrastrukturplanering, regionala miljömål och EU:s strukturfondsprogram. Enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete ska de regionala utvecklingspro- grammen bland annat: ge en bred samlad utvecklingsstrategi för en hållbar regional utveckling, beakta kommunernas översiktliga planering, tas fram och genomföras tillsammans med kommunerna, vara underlag för samverkan mellan statlig och verk- samhet, samordnas med länstransportplanerna. Inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken är det möjligt att bilda kommunala samverkansorgan i länet. finns det kommunala samverkansorgan i nio län, själv- styrelseorgan i två och inom ytterligare ett antal län förs diskussio- ner om att bilda samverkansorgan. De kommunala samverkansor- ganen och självstyrelseorganen övertar vissa uppgifter från länssty- relsen, bland annat att ta fram regionala utvecklingsprogram och länstransportplaner. Det pågår f.n. ett omfattande metodutvecklingsarbete där ett antal myndigheter med som samordnare ska redovisa förslag till hur arbetet med de regio- nala utvecklingsprogrammen kan läggas upp. Uppdraget innebär bl.a. samverkan i pilotprojekt med ett urval av självstyrelse- eller samverkansorgan samt länsstyrelser. 5.7.2Erfarenheter av sambanden mellan den fysiska planeringen och arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen Under utredningsarbetet har diskussionen huvudsakligen kommit att handla om vikten av samverkan mellan kommunernas översikt- liga planering och arbetet med de regionala utvecklingsprogram- Mellankommunal och regional samverkan Såväl Boverket2 som NUTEK3 har genomfört enkätundersök- ningar för att kartlägga kommunernas medverkan i det regionala utvecklingsarbetet. I båda fallen konstateras att kommunerna nor- malt deltar i arbetet, men sällan med kompetens i frågor om fysisk planering. Sambandet mellan kommunernas översiktliga planering och de regionala utvecklingsprogrammen bedöms som outvecklat. Detsamma gäller för bostadsförsörjningsfrågorna roll i det regio- nala samarbetet. Däremot finns en framträdande koppling mellan programmen och transportplaneringen inklusive kollektivtrafik och arbetspendling. Transportfrågorna bedöms överhuvudtaget som centrala i det regionala utvecklingsarbetet. påpekas att dessa primärt inte är frågor för PBL, utan i första hand hanteras med stöd av de nationella planeringssystemen enligt väg- och järn- vägslagarna. Det har framförts att en förutsättning för en kon- struktiv dialog om dessa för regionen centrala utvecklingsfrågor är att det bedrivs någon form av regional planering som behandlar kommunövergripande utvecklingsstråk. Trots det outvecklade sambandet mellan de regionala ut- vecklingsprogrammen och kommunernas översiktliga planering redovisar flertalet av dem som svarat på enkäterna högt ställda am- bitioner inför det fortsatta arbetet. Samspelet mellan de regionala utvecklingsprogrammen och översiktsplaneringen anses kunna in- nebära en vitalisering av översiktsplaneringen. Det finns också ett uppenbart behov av att också redovisa fysiska strukturer för vissa mellankommunala och regionala utvecklingsfrågor. I samman- hanget har framhållits att många kommuner numera arbetar med översiktsplaneringen som ett strategiskt utvecklingsdokument. Möjligen finns vissa svårigheter att förena den traditionella över- siktsplanen med sin reglerade arbetsprocess med en utvecklingsin- riktad plan som behöver kunna förändras och anpassas i ett dyna- miskt förlopp och i ett snabbare tempo. En möjlighet att förena de olika önskemålen som har framförts är att de övergripande utveck- lingsfrågorna diskuteras och behandlas separat såväl i planerings- processen som i översiktsplanen. 2Strategier för regional utveckling – kapplöpning mellan regioner, , . 3Länens arbete med de regionala utvecklingsprogrammen (RUP), , . Mellankommunal och regional samverkan Skillnader i landet är stora både när det gäller formerna för arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet och dess innehåll. Ut- vecklingen är dynamisk, med pågående pilotprojekt och metodut- veckling. En komplex fråga i arbetet är konkretiseringen av begrep- pet hållbar regional utveckling. Erfarenheterna från det s.k. sam- ordningsuppdraget pekar också på behovet av att utveckla metoder och arbetsformer bland statliga myndigheter för att de ska kunna bidra i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. Mot bak- grund av de pågående förändringarna av den regionala organisatio- nen och de regionala uppgifterna anser kommittén att det inte finns skäl att nu föreslå några grundläggande förändringar i PBL för att öka sambanden mellan regionala utvecklingspolitiken och den fy- siska planeringen. Däremot finns det anledning att uppmärksamma den potential som finns i att utnyttja översiktsplaneringen som ett led i en dialog om utvecklingsfrågor i vid mening. Den inriktning som många kommuner f.n. arbetar med i översiktsplaneringen be- kräftar denna möjlighet. Kommitténs förslag till ändringar av be- stämmelserna om översiktsplaneringen som redovisas i kapitel 6 syftar till att ge stöd för ett sådan arbetssätt liksom för ökad sam- verkan mellan kommuner. Kommittén utgår från att de erfarenhe- ter som successivt utvecklas inom ramen för såväl de regionala ut- vecklingsprogrammen som översiktsplaneringen kommer att med- verka till att sambanden mellan planeringsformerna förbättras. Även om bestämmelserna om regionplanering har fått ett be- gränsat genomslag, bör bestämmelserna behållas tills vidare. Erfarenheterna visar att en regionplan kan fylla viktiga funktio- ner både som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen och för arbetet i övrigt på regional nivå. Bestämmelserna rymmer även en potential för en stärkt kopp- ling mellan kommunernas fysiska planering och det regionala utvecklingsarbetet. Mellankommunal och regional samverkan Bestämmelserna om regionplanering har inte kommit till användning Det finns endast ett regionplaneorgan utsett enligt 7 kap. PBL, , , som valt att inte upprätta någon regionplan, utan istället arbetar med utred- nings- och samordningsarbete inom regionen. har s.k. mellankommunala rådslag genomförts i syfte att dis- kutera angelägna regional frågeställningar. I har med stöd av en särskild lag, lag (1987:147) om region- planering för kommunerna i , utsetts till regionpla- neorgan. Sedan PBL trädde i kraft har upprättat och antagit en regionplan, den senaste – Regional Ut- vecklingsplan För , den s.k. RUFS – antogs . Behoven av regional samverkan i den fysiska planeringen har ökat. De behov av regional samverkan som anfördes i PBL-propo- sitionen finns kvar och ytterligare har kommit till, bl.a. som en konsekvens av EU-medlemskapet. Några exempel är direktivet om s.k. strategiska miljöbedömningar, ramdirektivet för vatten samt planeringen för kustzoner. Även de nationella miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling lyfter fram behovet av planeringsunderlag och samverkan på regional nivå. Under PBL- kommitténs arbete har det påtalats att önskvärd regional samver- kan eller regionalt underlag när det gäller anläggningar med regio- nal räckvidd – t.ex. investeringar i infrastruktur och bebyggelse, bostadsbyggande samt externa köpcentra – inte kommer till stånd. Detta leder till problem för efterföljande beslut, som försvåras och försenas p.g.a. bristande underlag i fråga om regionala effekter. Också arbetet med den nya regionala utvecklingspolitiken har in- neburit nya behov av planeringssamverkan på regional nivå. Behovet av en mer tvingande regionplanering har övervägts tidi- gare. I betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) fö- reslog Plan- och byggutredningen att regeringen skulle kunna utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner för att tillgodose viktiga regionala intressen, Mellankommunal och regional samverkan t.ex. stora infrastruktursatsningar, eller för att lösa allvarliga miljö- problem. Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig och att den mellankommunala och regionala samordningen behöver utvecklas och komma till stånd i ökad omfattning (prop. 1994/95:230 s. 104– 105). Trots detta ansågs, bland annat mot bakgrund av pågående utrednings- och samordningsarbeten och remisskritiken, att om frivillig regionplanering borde behållas tills vi- dare. 5.8.2Erfarenheterna från regionplaneringen i Mot bakgrund av att den Regionala Utvecklingsplanen för län, den s.k. RUFS, är den enda regionplan enligt PBL som finns har kommittén genom enkäter till ett antal kommuner och möten med i samt hämtat in synpunkter och erfarenheter från arbetet. Några erfarenheter som redovisats är följande. Arbetet speglar sambanden mellan regional utveckling och fysisk planering Arbetet med den regionala utvecklingsplanen har vuxit fram inom ramen för om regionplanering, men har under processens gång utvecklats till att bli betydligt bredare till sitt in- nehåll och behandlar många fler frågor än de som har med använd- ning av mark- och vattenområden att göra. Man har bl.a. hämtat inspiration och tagit intryck från EU-samarbetet om regional ut- vecklingsplanering. och av ett framväxande intresse av att söka mervärdet i att kombinera den fysiska planeringens metoder med målen för en långsiktigt hållbar regional utveckling. De kommuner som har svarat på enkäten betonar att regionpla- neringen i första hand har hanterat frågor som rör regional utveck- ling, även om frågor som rör användningen av mark och vatten och som har relevans för att uppnå de övergripande målen för regionens utveckling, också har behandlats. Också det antagna dokumentet anses i realiteten vara mer likt ett regionalt utvecklingsprogram, även om den formellt utgör en regionplan enligt PBL. Mellankommunal och regional samverkan Den mellankommunala dialogen har stärkts och översiktsplaneringen har påverkats Kommunerna anser att den regionala utvecklingsplanen ger en god överblick av de frågor som är mest angelägna för regionens utveck- ling som helhet. Underlaget anses ge en fördjupad kunskap på många områden och utgöra en användbar referensram för kommu- nernas planering, som processen ibland framhålls som mer angelägen. Dialogen mellan många olika aktörer anses vidare ha medfört en lärprocess i att förstå och tänka utifrån ett regionalt perspektiv. Det framhålls också att arbetet har fungerat som en katalysator för flera mellankommunala och delregionala processer. De positiva synpunkterna är relativt samstämmiga och inte bero- ende av kommunernas storlek eller läge. Däremot har vissa kom- muner på längre avstånd från centrum lyft fram behovet av samver- kan över länsgränser. Ett sådant arbete har senare även inletts på flera ställen. Påfallande många kommuner som svarat på kommitténs frågor beskriver att översiktsplanen omarbetats parallellt med RUFS-pro- cessen. Detta har gett möjlighet att utnyttja översiktsplaneringen som kommunens plattform för att möta den regionala diskussio- nen. Utbytet har enligt svaren varit ömsesidigt och de parallella processerna har befruktat varandra och kombinationen av regional utveckling och fysisk planering har visat sig i många kommuners arbete med sina nya mera visionära och strategiska översiktsplaner. Det saknas medel och ansvaret för genomförandet är otydligt Många kommuner tar i enkätsvaren upp att det är problematiskt att det saknas både resurser och beslutsstruktur för att det genomar- betade och potentiellt kraftfulla dokumentet ska kunna gå från ord till handling i ett genomförandeskede. är man klar över motsättningen i förhållande till det kommunala planmonopolet och den ofta förekommande oviljan mot beslut som kan binda kom- munerna. Mellankommunal och regional samverkan Den regionala utvecklingsplanen svarar mot ett behov av samordnat regionalt planeringsunderlag Arbetet anses också ha inneburit ett ömsesidigt utbyte av kompe- tens mellan , och andra regionala aktörer. Detta har lagt grunden för att underlag om statens intressen har kunnat tillföras arbetet, som läns- styrelsen har kunnat utnyttja det sammanvägda tvärsektoriella un- derlag som RUFS tillhandahåller i flera olika regionala processer och regeringsuppdrag. Trots de begränsade erfarenheterna och det svaga genomslaget bör om regionplanering behållas. Erfarenheterna av arbetet med regionplaneringen i visar att en re- gionplan kan fylla en viktig funktion som underlag för såväl kom- munernas översiktliga planering som för regionala myndigheters arbete i olika sakfrågor. Erfarenheterna visar vidare på de synergi- effekter som kan uppnås när fysisk planering och regional utveck- ling samverkar och befruktar varandra. rym- mer i dessa avseenden en potential för att möta sådana behov, som eventuellt kan aktualiseras i det framtida arbetet med regionala ut- vecklingsprogram. Det finns också anledning att uppmärksamma att bestämmelserna öppnar för samverkan mellan kommuner i mindre grupper utan krav på att någon regionplan upprättas. Mot bakgrund av att den frivilliga samverkan mellan kommuner ökar är det motiverat också av detta skäl att bibehålla en möjlighet att for- malisera samverkan om man så önskar. Däremot är det angeläget att uppmärksamma hur behovet av en mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag kan tillgodoses på annat sätt inom ramen för . 5.9Lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen Det finns brister i den mellankommunala samordningen i sådana lokaliseringsfrågor som rör flera kommuner. Det bör i PBL ställas tydligare krav på att kommunen har huvudansvaret för att Mellankommunal och regional samverkan frågor av mellankommunal betydelse eller påverkan ska upp- märksammas i planläggning och andra beslut. Behovet av en mellankommunal samordning vid planläggning och beslut av vissa anläggningar, verksamheter och frågeställningar som har betydelse eller effekter för flera kommuner har framhållits i flera sammanhang under utredningsarbetet. Etablering av externa köpcentra är den fråga som dominerat i diskussionerna där det finns ett tydligt behov av att bedöma lokaliseringsfrågor i ett bre- dare perspektiv än den enskilda kommunen. Också behovet av ett mellankommunalt perspektiv vid planering av bostadsbyggande har lyfts fram, eftersom bostadsmarknaden ofta går utöver kommun- gränsen och i hög grad styrs av den lokala arbetsmarknadsregionen och möjligheten att pendla. En bostadsmarknadsregion kan också se olika ut och även avvika från arbetsmarknadsregionen. Andra exempel på anläggningar där lokaliseringen oftast behöver övervä- gas inom ett större område utanför kommunens gränser är energi- och avfallsanläggningar. Det råder en stor samstämmighet om att det finns ett antal frågor med bäring på PBL som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regionalt sammanhang. Bestämmelserna om hänsyn till förhållandena i andra kommuner och om mellankommunal sam- ordning har emellertid inte fått fullt genomslag. Kritik har riktats mot att varken kommunerna eller har levt upp till den roll- och ansvarsfördelning som förutsattes i PBL-reformen.