sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Praktiskt taget all skogsmark i är påverkad av människans brukande. I har människans liv alltid varit nära knutet till skogen och skogen har genom historien försörjt befolkningen med föda, skydd, virke, ved, bete, upplevelser och, sedan industrialise- ringen, råvara till främst sågverks- och massaindustrin. Trakthyggesbruk är det helt dominerande skogsbrukssättet i . Trakthyggesbruk innebär att man föryngringshugger (slutavverkar), föryngrar och sköter skogen så att man får likåldriga eller någorlunda likåldriga träd över ett större område. Avverk- ningsform och föryngringssätt är starkt ihopkopplade. Avveckling av det gamla beståndet kan ske genom att avverka alla träd på en gång eller genom att ställa fröträd eller skärmar som utglesas successivt. Föryngring sker genom plantering, sådd, naturlig för- yngring under fröträd eller under skärmar. Även kombinationer av olika metoder förekommer. Såväl kunskap och tradition som arbetsmetoder och teknik är anpassade för trakthyggesbruk. Blädning är ett skogsbrukssätt som förekommer i mycket begränsad omfattning. Blädning innebär att man med vissa inter- tar ut den volymtillväxt som har ackumulerats mellan hugg- ningstillfällena. Man kan i blädningsskogen således inte urskilja olika utvecklingsfaser, t.ex. föryngringsfasen eller röjningsfasen. Vissa typer av skog kräver speciell skötsel som fjällnära skog, skärgårdsskog, skog på etc. Av dessa föryngringsavverkades och 315 000 gallrades. Medelarealen på de föryng- ringsavverkningar som anmäldes var . 2003 föryngrades i medeltal av den avverkade arealen genom plantering och genom naturlig föryngring. levererades 320 miljoner skogsplantor för användning i . 2.3så att den ger en uthålligt god avkastning har virkesförrådet i skogar ökat med . I har virkesförrådet mer än fördubblats . Den årliga tillväxten är 104 miljoner m3sk medan avverkningen 2003 låg på 83,4 miljoner m3sk. användes av det avverkade virket till sågtimmer, till massaved och till brännved. Efterfrågan på biobränslen från skogen ökar, bl.a. som svar på klimatproblematiken. Användningen av biobränsle ökade från 49 till och uppgår till av den totala tillförda energin. Skogsbruket och skogsindustrin sysselsatte 90 000 människor . Av dessa var kvinnor. Hela det skogsindustriella klustret (inklusive kundföretagen och leverantörsledet) sysselsätter cirka 185 000 personer vilket motsvarar av alla industri- anställda i landet. Arbetstillfällena är spridda över landet och på många orter där de finns är skogsbruket och skogsindustrin de viktigaste arbetsgivarna. Värdet av totala export av skogs- och skogsindustri- produkter var , vilket var av den totala exportens värde. 2.4samtidigt som den biologiska mångfalden behålls I den svenska skogen finns mellan 20 000 och 25 000 olika arter. Att behålla den biologiska mångfalden innebär att dessa arter kan fortleva i livskraftiga bestånd. är 4 120 arter i uppsatta på rödlistorna över hotade och hänsynskrävande arter. Drygt hälften av dessa finns i skogen. För att behålla den biologiska mångfalden i skogen tar man dels generell naturhänsyn vid allt skogsbruk, dels undantas mark på olika sätt från virkesproduktion. Den generella naturhänsynen innebär bl.a. att hänsynskrävande biotoper, skogliga impediment, kantzoner mot sjöar och vatten- drag, trädgrupper, äldre träd, lövträd, hålträd och död ved bevaras vid avverkning och andra skogliga åtgärder.15 Utöver den generella hänsynen undantas skogsmark från virkes- produktion genom frivilliga avsättningar, naturvårdsavtal, biotop- skydd, naturreservat och nationalparker. Även om ett område är skyddat genom någon av dessa avsättningstyper är det inte säkert att området har ett fullständigt skydd mot exploatering av olika slag. I en del naturreservat får till exempel skogsbruk bedrivas i större eller mindre skala, i bland i syfte att upprätthålla en viss virkesproduktion, i bland för att främja de naturvärden som finns på platsen. Nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden omfattar en landareal av , varav är av naturtypen skog. Av naturtypen skog är produktiv skogsmark. Dessutom är produktiv skogs- mark skyddat genom biotopskydd och produktiv skogsmark är avsatt genom naturvårdsavtal. De frivilliga avsättningarna av skogsmark uppgick till vilket motsvarar av den totala skogsmarks- arealen. Drygt 47 000 nyckelbiotoper, , har kartlagts på småskogsbrukets marker. Nyckelbiotoperna är identifierade genom den s.k. nyckelbiotopsinventeringen som är en nationell kartlägg- ning av skogsmiljöer med mycket höga naturvärden. Inventeringen är den hittills största i sitt slag och därmed världsunik. 2.5hänsyn tas även till andra allmänna intressen I uttrycket andra allmänna intressen i Skogsvårdslagens först paragraf inryms bl.a. skogens sociala värden, kulturmiljövärden, jakt och fiske samt rennäringen. Till skogens sociala värden hör skogen som vistelseort för de som bor i dess närhet. Särskilt i glesbygden spelar jakt, fiske, bär- och svampplockning m.m. stor roll för en meningsfull fritid. Just närheten till naturen är för många ett viktigt skäl till att bo kvar i glesbygden trots en vikande arbetsmarknad och ett minskande serviceutbud. Att regelbundet vistas i skogen har visat sig ha lång- siktigt positiva effekter på fysiskt och psykiskt välbefinnande så skogen har dessutom betydelse i folkhälsoarbetet, inte minst i och nära tätorter. Naturturism är en växande verksamhet som ofta har skogen som bas. Genom tiderna har människans brukande format skogen som kulturlandskap. Skogens kulturmiljövärden brukar delas in i fyra kategorier – de fasta fornlämningarna som skyddas enligt kultur- minneslagen, de s.k. kulturmiljövärdena som behandlas i 30 § skogsvårdslagen, det immateriella kulturarvet som exempelvis orts- namn och det biologiska kulturarvet som uppstått genom män- niskans brukande av skogens resurser och som inte kan fortleva utan fortsatt brukande. I finns ca 300 000 jägare. Jakten är en viktig källa till rekreation och turism men har också stor betydelse för skogs- vården och den biologiska mångfalden genom det höga betestryck som framför allt rådjur och älg utsätter vegetation och plantor för. sköts närmare 103 000 älgar, 100 000 harar och 62 björnar. Renskötsel bedrivs i de fem nordligaste länen och skogsbrukets utformning är en viktig faktor för näringen. Stora delar av Norr- lands inland är vinterbetesmark för renarna, där främst marklavar är huvudföda. Under flyttningen mellan sommar- och vinterbetesland är hänglavskogar viktiga uppehållsplatser. Under flyttningen kan exempelvis korsande skogsbilvägar ställa till problem på grund av att flocken sprids. 3SVO i 2001 och regeringens skrivelse om skogspolitiken I detta kapitel ges ett kort referat av de delar av Skogs- vårdsorganisationens (SVO:s) utvärdering av skogspolitiken (2001) och regeringens skrivelse om uppföljning av skogs- politiken (2003/04:39) som avser SVO. I båda dokumenten framhålls betydelsen av rådgivning, utbildning och information som betydelsefulla medel för att föra ut skogspolitiken. Även SVO:s avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet lyfts fram i det avseendet. I 2001 poängteras problemet med att den nya skogspolitiken bl.a. ställer krav på ökade rådgivningsinsatser från SVO:s sida som myndigheten har ålagts kraftiga besparingar. I (SVO:s) egen utvärdering av skogs- politikens effekter (2001) berörs, inte helt oväntat, även myndighetens egen roll.16 Några centrala iakttagelser redovisas nedan. I utvärderingens sammanfattande kapitel kan man läsa att i den nya skogspolitikens anda frihet under ansvar ska information och rådgivning ges en framträdande plats. Ett problem med detta är dock att SVO är en personellt mindre organisation än tidigare, med färre kontaktytor mot skogsägarna och med små fasta medel för 16 , utvärdering av skogspolitikens effekter 2001, meddelande 1-2002. rådgivnings- och informationsaktiviteter. I 2001 anges det att alla SVO:s verksamhetsgrenar, utom den EU-finansierade miljöråd- givningen, har minskat avsevärt i omfattning sedan införandet av skogspolitik. Antalet deltagare i rådgivning och utbildning har delvis som resultat av detta minskat och den personliga rådgivningen har minskat kraftigt. Praktiskt inriktade kurser med inriktning mot återväxtåtgärder och röjning angavs vara relativt sällan förekommande. Den sammantagna bilden var enligt 2001 att skogsägarna inte får det rådgivningsstöd som är en viktig del för att skogsägarna ska klara av friheten under ansvar. Uppfattningen var att för att skapa en bättre kontinuitet och stabilitet i rådgivnings- och informationsarbetet bör detta bedrivas med en större andel fasta resurser. Det av statsmakterna ökade kravet på organisationen som kunskapsförmedlare, ansågs i 2001 inte ha resulterat i motsvarande tilldelning av medel. När det gäller den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten kon- stateras det att den har utgjort en av hörnstenarna i Skogsvårds- styrelsernas verksamhet alltsedan deras tillkomst i början av 1900- talet. utgjorde uppdragsverksamheten av SVO:s totala omsättning. för utarbetandet av 2001 anges dock att volymen hade minskat kraftigt. Upp- dragen angavs därför inte längre vara ett lika starkt skogspolitiskt medel som tidigare men ansågs fortfarande ha stor betydelse, bl.a. i arbetet med natur- och kulturmiljöer. Vidare konstaterades i 2001 att SVO:s uppdragsverksamhet storleksmässigt oftast har en underordnad roll på den marknad där organisationen verkar och kompletterar i bland ett svagt utbud av tjänster. Till detta fogades också att många skogsägare efterfrågar de avgiftsfinansierade tjänsterna och att skogsvårdsstyrelserna har ett stort förtroende hos det stora flertalet av skogsägarna trots de dubbla rollerna myndighetsuppgifter respektive uppdragsverk- samhet. Det angavs vidare att det förekom kritik från kon- kurrenter, men att det endast var i liten utsträckning. 3.1.2SVO i regeringens skrivelse uppföljning av skogspolitiken Regeringens skrivelse uppföljning av skogspolitiken17 tog bl.a. utgångspunkt i ovan refererade 2001. När det gäller SVO konstaterar regeringen inledningsvis att SVO rationaliserades i och med skogspolitiska beslut och att ett kraftigt besparings- beting lämnades åt myndigheten. Vidare angavs att myndigheten ålades ytterligare besparingar i samband med den regionalisering som genomfördes fr.o.m. . Regeringen konstaterade vidare att SVO:s grundläggande uppgift är att göra en lämplig avvägning mellan de två jämställda skogs- politiska målen, produktionsmålet och miljömålet. Myndighetens verksamhet ansågs därför vara ett av de viktigaste medlen i skogs- politiken. Regeringen framhöll att verksamheten bygger på att i direkt kontakt med skogsägarna föra ut och förankra skogspoli- tiken genom rådgivning, information, uppdragsverksamhet och sådan tillsyn som syftar till att den skogspolitiska lagstiftningen följs. SVO:s bredd i verksamhet och den direkta personliga kon- takten mellan myndighetens anställda och de enskilda skogsägarna anges vara unik. Regeringens slutsats var också att skogspolitiken kräver en lokalt förankrad myndighet med stor bredd. Det skogspolitiska beslut som fattades innebar att detta behov, enligt regeringens mening, blev än tydligare. Den avreglerade skogspolitiken ställer enligt regeringen större krav på skogsägarnas egna kunskaper och engagemang i sitt skogsbrukande och på frivillighet från deras sida. Då ambitionen i de skogspolitiska målen är högre än skogsvårdslagens krav anser regeringen att rådgivning till och kunskapsuppbyggnad hos skogs- ägarna är viktigare . Detta kräver fortsatt förtroendefulla kontakter med skogsägarna och lokal kännedom om skogstill- ståndet hos de anställda på skogsvårdsmyndigheten. En lokalt förankrad organisation med kännedom om specifika lokala förut- sättningar bedömdes av regeringen också ha stor betydelse för att olika intressen ska kunna hanteras. Regeringen konstaterade vidare att det är nödvändigt att SVO kan koncentrera sin verksamhet på att förbättra måluppfyllelsen för skogspolitiken inklusive miljökvalitetsmålen. Vidare framhölls vikten av att arbetsmetoder och instrument utvecklas. 2003/04:39. Beträffande SVO:s avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet framhöll regeringen att den är ett viktigt skogspolitiskt medel. Regeringen ansåg att uppdragsverksamheten är en förutsättning för att kunna bibehålla en effektiv skogsvårdsmyndighet med den lokala förankring som behövs för att nå ut med rådgivning och information. Genom verksamheten får myndigheten möjlighet att direkt påverka skogsbruket, både genom de produkter och tjänster som tas fram och säljs och genom tillfällen till rådgivning i kontakter med skogsägare och andra verksamma inom skogen. Vidare refererades den granskning av uppdragsverksamheten som gjordes inom 2001 och där det utifrån ett helhetsperspektiv inte hade gått att finna några belägg för att myndighetens verk- samhet skulle ha någon menlig inverkan på konkurrensen. 4 Den skogliga målstrukturen Mina iakttagelser och ställningstaganden En utvärdering av SVO, med avseende på deras inverkan på uppfyllelsen av de skogspolitiska målen, är svår att genomföra eftersom den skogliga målstrukturen är komplex och svåröver- skådlig. Det är dessutom oklart hur det s.k. sektorsansvaret avgränsas, något som jag kommer att beröra närmare i utred- ningens huvudbetänkande. Den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde 2003 har inte varit föremål för någon regelrätt utvärdering, något som begränsar mina möjligheter att göra väl grundade uttalanden om måluppfyllelsen på det skogspolitiska området och hur SVO har påverkat denna. Det är positivt att sektorsmålen 2010 är formulerade så att de ska vara lättare att följa upp även om det är för tidigt att utvärdera dem. Enligt min uppfattning skulle det vara värdefullt om de skogliga sektorsmålen bröts ned i delmål som löper över . Jag är vidare av den uppfattningen att de regionala sektorsmålen skulle få större genomslag om de regionala sektorsrådens sammansättning och arbetssätt var lik- artade över landet. I bakgrunden till detta kapitel ingår ett resonemang om mål- och resultatstyrning i staten, en redogörelse för den skogliga målstrukturen samt beskrivningar av de skogliga sektorsmålen och miljökvalitetsmålet Levande skogar. Processerna bakom deras tillkomst beskrivs och det görs en ansats till uppföljning av såväl de skogliga nationella sektorsmålen 2003 som för miljökvalitetsmålet Levande skogar. 4.1Mina iakttagelser och ställningstaganden Huvuduppgiften i detta delbetänkande är att göra en utvärdering och översyn av (). En sådan utvär- dering måste i första hand inriktas mot att besvara frågan om i vilken utsträckning målen för aktuellt politikområde har uppfyllts. Därefter måste en bedömning göras av i vilken utsträckning SVO:s insatser har bidragit till måluppfyllelsen och om detta har skett på ett effektivt sätt. Vidare bör bedömningar göras av om den verksamhet SVO har bedrivit i syfte att uppnå målen uppfyller andra krav som ställs på en statlig myndighet. Det kan exempelvis handla om hur medborgarvärden som insynen i verksamheten, myndighetens serviceförmåga etc. har tillgodosetts. En utvärdering enligt denna modell möter emellertid flera hinder. Ett av dessa är att målstrukturen på området är svåröverskådlig. De skogliga sektorsmålen är sprungna ur skogspolitiken och formu- leras och beslutas av . En del av de skogliga sektors- målen är identiska med delmålen i miljökvalitetsmålet Levande skogar. Miljökvalitetsmålen och dess delmål läggs fast av och är centrala delar av miljöpolitiken. Regionala miljökvalitetsmål formuleras och beslutas av respek- tive länsstyrelse och är inte nödvändigtvis samordnade med de nationella miljökvalitetsmålen, medan skogsvårdsstyrelserna i sam- råd med regionala sektorsråd formulerar de regionala sektorsmålen. Tillsammans utgör de olika måltyperna och målnivåerna en komplex struktur som är svår att överblicka. Jag vill även erinra om att ansvaret för att ett mål uppfylls bör åtföljas av förutsättningar för att uppfylla målet ifråga. Avseende miljökvalitetsmålet Levande skogar framhåller att de otillräckliga resurserna för att lösa in arealen naturreservat och biotopskydd är ett av de viktigaste skälen till att miljökvalitetsmålet Levande skogar inte bedöms kunna uppfyllas. I grunden är detta en fråga om hur det s.k. sektorsansvaret avgränsas i allmänhet och när det gäller frågan om ansvaret för formella områdesskydd i synner- het. Dessa frågor kommer jag att behandla närmare i utredningens huvudbetänkande. Sammantaget innebär den komplexa målstrukturen parad med delvis överlappande politik- och ansvarsområden försämrade möj- ligheter att styra utvecklingen på det skogspolitiska området i önskvärd riktning. Möjligen kommer delar av denna problematik att adresseras i den utlovade miljöpolitiska proposition som ännu inte har beslutats av regeringen och som jag därmed inte har haft möjlighet att beakta. Sektorsmålen svåra att utvärdera En bedömning av måluppfyllelsen kräver, oavsett målstrukturens beskaffenhet och ansvarsområdenas avgränsning, tydliga och kvan- tifierade mål. anser emellertid att den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde 2003 var svåra att utvärdera mot. Jag anser mig inte ha grund för att göra någon annan bedömning. tvingas jag konstatera att detta faktum begränsar mina möjligheter att göra väl grundade uttalan- den om måluppfyllelsen på det skogspolitiska området. En annan konsekvens är att det blir vanskligt att göra tillförlitliga bedöm- ningar av hur och i vilken utsträckning olika faktorer har påverkat måluppfyllelsen. SVO:s bidrag till måluppfyllelsen är en sådan faktor. Den uppsättning sektorsmål som trädde i kraft är formulerade på ett sådant sätt att de ska vara lättare att följa upp, vilket jag anser vara mycket positivt. Det är dock allt för tidigt att säga något om hur väl de nya sektorsmålen har uppfyllts. Således måste jag konstatera att en tidigare uppsättning sektorsmål inte bara var svåra att utvärdera mot utan dessutom kan anses vara mer eller mindre överspelade. Nya nationella sektorsmål har tagits fram utan att det egentligen gjordes något riktigt bokslut kring de förra sektorsmålen. Detta gäller inte minst på den regio- nala nivån, där 1998 mål i vissa fall inte var färdig- formulerade, och än mindre utvärderade, innan processen med att ta fram nya mål inleddes. Jag är av den uppfattningen att de regionala sektorsmålen skulle få större genomslag om de regionala sektorsrådens sammansättning och arbetssätt var likartade över landet. Självklart inser jag att skilda geografiska förutsättningar innebär att det måste finnas utrymme för regionala variationer men menar att vissa grundkriterier skulle kunna vara lika i hela landet. Exempelvis bör produktions-, miljö-, kulturmiljö- och sociala värden vara företrädda i samtliga sektorsråd. Det förslag till att omvandla SVO till enmyndighet, som jag fört fram på annan plats i detta betänkande, bör kunna underlätta samordningen av regionala processer av den här typen. Utvärdering skulle ha gagnat målformuleringen Även om anser att målen var svåra att utvärdera mot menar jag att ett försök till utvärdering sannolikt hade gagnat det pågående målformuleringsarbetet. Det gäller både hur målen ska utformas i sak för att främja de övergripande skogspolitiska målen, men även för att målformuleringarna ska möjliggöra utvärdering och därmed ge bättre förutsättningar för en fungerande resultat- styrning. Jag ser dessutom en risk i att framtida arbete med att ta fram mål uppfattas som ointressant om målen oreflekterat tillåts falla i glömska eller bytas ut mot andra mål innan den aktuella tidsperioden har passerat. Enligt min uppfattning skulle det också vara värdefullt om de skogliga sektorsmålen bröts ned i delmål som löper över . Mot bakgrund av de svårigheter som har framkommit när det gäller att följa upp de olika skogliga målen anser jag att Skogs- styrelsens pågående arbete med att ta fram mål och indikatorer för de skogliga miljömålen, som ett led i utvärderingen av miljö- kvalitetsmålet Levande skogar, är positivt. 4.2.1Måluppföljning i utredningens direktiv har i tilläggsdirektiv ålagts att med förtur behandla de delar av utredningsuppdraget som avser utvärdering och översyn skogsvårdsorganisationen. Vidare ska utredaren enligt de ursprungliga direktiven bedöma hur väl skogspolitikens produktions- och miljömål har uppfyllts. I direktiven sägs också att utredaren ska beakta den miljömålsproposition som regeringen avser att lämna till samt synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar. När detta del- betänkande överlämnas till är den ovannämnda miljömålspropositionen dock ännu inte be- slutad av regeringen. 4.2.2Mål- och resultatstyrning i staten18 Den förhärskande styrningsprincipen inom statsförvaltningen är mål- och resultatstyrning. Modellen innebär kortfattat att mål formuleras på central nivå medan ansvaret för utförandet av uppgiften delegeras till förvaltningen. Resultatstyrningen omfattar dessutom en utvärderande och reaktiv fas. Den centrala nivån gör då en resultatanalys vilken ligger till grund för den fortsatta styr- ningen. Grundtanken är således att beslut om verksamheten ska fattas där kunskapen om den är störst, dvs. i berörd myndighet. Förvaltningen ska sedan ställas till svars för sina resultat, och därigenom styras i önskvärd riktning. Huvudargumenten för resultatstyrning är således att målen uppfylls bättre om de som är närmast verksamheten får avgöra hur insatserna ska utformas. Detta förväntas främja kostnadseffek- tivitet genom att incitament skapas i förvaltningen att uppfylla målen till låg insats. Goda resurssnåla resultat belönas medan dåliga resultat inte ska motivera ytterligare resursinsatser. Resultatstyrningsmodellens ideal förutsätter att det finnas en tydlig och klar uppgift att delegera. För att statsmakterna ska kunna bedöma om målen förverkligas och därmed skapa en grund för sitt ansvarsutkrävande, måste målen och myndighetens bidrag till mål- uppfyllelsen dock även vara mätbara. De mål som statsmakterna formulerar får således en avgörande betydelse för styrningens funk- tion. Hur konkret målen formuleras beror bl.a. på om stats- makterna väljer att rikta sina målangivelser mot de åtgärder genom vilka myndigheterna verkar eller mot effekterna av dessa åtgärder. Vid studier av målen för Skogspolitiken har det konstaterats att målen har varit vagt hållna. 18 Avsnittet bygger på , och , , skogspolitiska ambitioner om mål som uppdrag till en myndighet, , . fast att mål av denna karaktär kan vara instrumentella om riks- dagen eller regeringen på så sätt delegerar beslutsmakt till för- valtningen därför att det är ineffektivt att fatta beslut på central nivå, men effektivt på lokal nivå. Det brukar antas att omfattande beslutsfattande på central nivå är ineffektivt på politikområden som kännetecknas av komplexitet, dynamik, eller av konfliktlösning snarare än problemlösning. Vagheten kan dock också ses som ett uttryck för en önskan att komma undan sådana problem och kon- flikter, som kanske inte alls är lättare att lösa på lokal nivå. Vaga målformuleringar kan också ses som ett svar på en svårhan- terlig verklighet, där myndighetens möjligheter att styra på politik- området är oklara. Om myndighetens faktiska kontroll över sitt ansvarsområde är begränsad, kommer denna styrmekanism inte heller att fungera. Resultatstyrningsidén innebär att en myndighet kan ställas till ansvar för om ett arbete har lyckats eller ej. Det område inom vilket myndigheten administrativt kan ställas till ansvar för bör alltså överensstämma med det område inom vilket myndigheten faktiskt har kapacitet att styra. Resultatområden måste vara klart avgränsade så att olika myndigheters formella och reella ansvarsområden inte överlappar varandra.