sou · GTB343d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Kommittén skall särskilt analysera vilka konsekvenser reformen fått med avseende på barnets bästa. Har den lett till att berättigade skyddsintressen satts åt sidan eller har den fått andra oönskade effekter? Om kommittén kommer fram till att så är fallet, skall kommittén överväga hur reglerna kan ändras för att bättre ta till vara barnets intressen. En översyn av verkställighetsreglerna i 21 kap. Kommittén skall göra en allmän översyn av verkställighetsreglerna. Kommittén skall därvid undersöka hur reglerna tillämpas och ta ställning till i vad mån de bör ändras. Utgångspunkterna för kom- mitténs överväganden skall vara att allmän domstols och social- nämnds beslut om vårdnad m.m. skall följas, att verkställighet skall ske skyndsamt och att samförståndslösningar skall sökas. Kommittén skall särskilt uppmärksamma följande frågor. En första fråga är vilket organ som skall pröva verkställighet av avgöranden om vårdnad m.m., överflyttning av barn och vite. Dom- stolsutredningen föreslog i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) att verkställigheten skulle handläggas av tingsrätterna i stället för av länsrätterna. Kommittén skall redo- visa de skäl som talar för och emot att handläggning sker vid allmän domstol eller statlig förvaltningsmyndighet i stället för som vid allmän förvaltningsdomstol samt ta ställning till om målen bör flyttas bort från förvaltningsdomstolarna. att verkställighetsfrågorna bör prövas vid allmän domstol eller statlig förvaltningsmyndighet, skall det lämnas förslag på hur målen bör handläggas och vilka organisationsändringar som bör göras. En sär- skild fråga är i så fall hur lekmannainflytandet alltjämt kan tillgodo- ses. Allmän förvaltningsdomstol har ganska stora möjligheter att vägra verkställighet, och det kan ifrågasättas om dagens ordning i praktiken inte innebär att det kan bli fråga om en omprövning av allmän domstols avgörande. Kommittén skall överväga om de nu- varande reglerna kan stramas upp utan att skyddet för barnet för den skull sätts åt sidan. En fråga som särskilt bör uppmärksammas är om möjligheten att vägra verkställighet vid ändrade förhållanden bör vara kvar eller om det är tillräckligt att den som inte är nöjd med avgörandet kan få det omprövat i allmän domstol. års reformer har syftat till att bana väg för samförstånds- lösningar. Föräldrar uppmuntras att försöka lösa frågor som rör barnet innan en process inleds i domstol. Ju tidigare samarbets- samtal eller andra åtgärder kommer till stånd, desto lättare har för- äldrarna att komma överens. Det är naturligt att nu gå vidare med inriktning på samförståndslösningar i de fall då allmän domstols avgörande inte följs och verkställighet söks. Erfarenheterna visar att medling vanligen är ett bra sätt att lösa tvister på verkställig- hetsstadiet. Kommittén skall överväga hur medlingsinstitutet kan utvecklas och förbättras. Frågor som skall uppmärksammas är om den tidsfrist inom vilken ett medlingsuppdrag som regel skall slut- föras bör förlängas och om det i vissa svåra fall bör vara möjligt att utse flera medlare. En annan fråga som skall tas upp är om det bör vara möjligt att vid verkställighet utse medlaren eller någon annan person att under viss närvara när umgänge utövas. Det skall också utredas om medlingsuppdraget bör inriktats på att få föräldrarna att nå samförståndslösningar i stället för att som ta sikte på att få en tredskande part att rätta sig efter allmän domstols dom eller ett godkänt avtal (se 21 kap. 2 § ). Inte minst för barnets skull är det angeläget att allmän domstols avgöranden följs och kan genomdrivas. kan två typer av tvångsmedel vara aktuella vid verkställighet: vite och polishämt- ning. Vite är inte alltid ett effektivt medel, och hämtning kan ofta vara en för barnet mycket ingripande åtgärd. Det är möjligt att andra åtgärder skulle vara lämpligare för att förmå den som har hand om barnet att fullgöra sina skyldigheter och bättre tillgodose barnets bästa. Det skall utredas vilka tvångsmedel som bör finnas och vilka förutsättningar som bör gälla för dem. Verkställigheten har föregåtts av en process i all- män domstol. Om barnet har fått komma till tals då, torde det som regel saknas anledning att undersöka barnets vilja också vid verk- ställigheten (se prop. 1994/95:224 och prop. 1997/98:7). kan det dock ha förflutit så att barnets inställning kan ha ändrats. Inte minst i dessa fall är det viktigt att barnet får göra sin Kommittén skall överväga om det behövs några lag- ändringar eller andra åtgärder för att tillförsäkra barnet rätten att komma till tals vid verkställigheten. Kommittén skall vidare överväga om verkställighetsreglerna bör ändras för att bättre samordnas med vårdnadsreglerna. Kommittén skall därutöver göra en språklig och redaktionell översyn av verk- ställighetsreglerna. I detta sammanhang skall kommittén också utreda om mål om överflyttning av barn enligt lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om över- flyttning av barn bör föras samman till ett eller några beslutande organ. Antalet sådana mål är få och genom att föra samman dem skulle möjligen den kompetens som behövs lättare kunna upprätt- hållas. är den principiella ordningen att länsrätterna har generell kompetens som första instans och att specialforum bör undvikas i möjligaste mån. Avvikelse från denna princip kan tänkas om tillräckligt starka skäl talar för det. Enbart det förhållandet att det rör sig om ett begränsat antal mål har dock i andra sammanhang inte ansetts vara ett sådant skäl (se prop. 1993/94:133 s. 32 och 1999/2000:142 s. 48). I pågår i övrigt en översyn av lag. Andra frågor som skall utredas Familjedomstolar och expertledamöter i familjemål har tidigare över- vägts och avvisats. Det har inte framkommit något som föranleder att kommittén bör överväga dessa frågor på nytt. är det viktigt att domstolarna har tillgång till ett fullgott beslutsunderlag och till den särskilda sakkunskap som kan behövas i vårdnads- målen. Domstolen ansvarar för att frågor om vårdnad blir tillbörligt ut- redda. Kommittén skall bedöma om domstolarna och socialnämn- derna får tillgång till allt det beslutsunderlag som kan behövas. Om förhållandena inte anses tillfredsställande, skall kommittén föreslå hur domstolarna och socialnämnderna kan få tillgång till bättre underlag. Det är dock angeläget att barn- och ungdoms- psykiatrins resurser inte tas i anspråk i alltför stor utsträckning och att målen inte onödigt drar ut (jfr bet. 1999/2000:LU15 s. 6). Domstolen kan uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon att göra en vårdnadsutredning. Som regel görs utredningen av en tjänsteman vid socialnämndens förvaltning. Kom- mittén skall ta ställning till om den som gör en sådan utredning bör få ta del av uppgifter från andra socialnämnder än den han eller hon är knuten till. En möjlighet att ta in uppgifter från andra social- nämnder finns när det gäller nämndens prövning av föräldrars avtal (se 6 kap. 17 a § ). Motsvarande bestämmelser saknas dock när det gäller den som gör en vårdnadsutredning (jfr JO 2000/01:317 och 332 samt RÅ 1986 not 622). Även möjligheten att vid en utredning få tillgång till uppgifter från hälso- och sjukvården bör ses över (jfr JO:s beslut i ärende 2435-2000). Kommittén skall – mot bakgrund av den kritik som i vissa sam- manhang riktats mot domstolarna (se bl.a. årsrapporter och 2002) – undersöka och beskriva vilken kompetens i vårdnadsfrågor som finns hos domarna och vilken kompetensutveckling som pågår. att det finns brister, skall det övervägas hur domarnas kompetens kan stärkas ytterligare. Det är möjligt att jämsides driva både en vårdnadsprocess och en process om verkställighet. I undantagsfall kan detta leda till att ett slutligt avgörande kan dröja till dess sex olika domstolar har uttalat sig. i vårdnadsmål vinner dessutom inte rättskraft på vanligt sätt. Domstolen har vissa möjligheter att komma till rätta med upprepade processer, t.ex. meddela dom utan att utfärda stämning och ålägga en part som inlett rättegång utan anledning att stå för motpartens rättegångskostnader. I en departementspromemoria föreslås krav på prövningstillstånd vid överklagande från tingsrätt till hovrätt (Ds 2001:36). Kommittén skall överväga om det behövs ytterligare lagändringar, och i så fall vilka, för att komma till rätta med långvariga och upprepade domstolsprocesser. Något förbud mot omprövning av ett vårdnadsavgörande kan inte komma i fråga. Däremot skall det utredas om det är möjligt och lämpligt att in- skränka rätten till omprövning, t.ex. på så sätt att en talan inte får tas upp till prövning förrän en viss minsta tid har förflutit från det frågan senast avgjordes eller genom ett krav på väsentligen ändrade förhållanden. En annan åtgärd som skall övervägas är att inskränka rätten att överklaga interimistiska beslut. Även andra åtgärder är tänkbara. En utgångspunkt skall vara att barnets intressen skall tas om hand på bästa sätt och att de krav rättssäkerheten ställer inte får sättas åt sidan. Samförståndslösningar om barnets försörjning vårdnadsreform inriktades, som framgått, på att underlätta för föräldrar att nå samförståndslösningar när det gäller vårdnad, boende och umgänge. Under riksdagsbehandlingen uttalade lagut- skottet i sitt av godkända betänkande att ett system där man eftersträvar samförstånd mellan föräldrarna även när det gäller deras underhållsskyldighet borde övervägas närmare (bet. 1997/98:LU12 s. 56). I det sammanhanget borde det enligt riks- dagen även undersökas vilka förutsättningar som finns att med förändrade beräkningsmetoder, bl.a. i fråga om villkoren för avdrags- rätten och dygnsberäkningen vid umgängesavdrag, åstadkomma förenklingar i tillämpnings- och administrativt hänseende. Frågan att låta samarbetssamtalen omfatta också barnets försörjning har tagits upp av (SOU 2001:24 s. 197) och av i verkets utvärdering av rättshjälps- lagen (2001:6 s. 93 f. och 98 f.). Kommittén skall överväga de frågor om barnets försörjning och umgängesavdrag som sålunda tagits upp. Kommittén skall särskilt ta ställning till om kommunerna bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffande barnets försörjning och om de bör vara skyldiga att hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhåll. Det är viktigt för barn att ha kontakt också med andra närstående än föräldrarna, t.ex. mor- och farföräldrar. Det är i första hand barnets vårdnadshavare som ansvarar för att barnets behov av um- gänge med andra närstående tillgodoses. Rätten att väcka talan i domstol om sådant umgänge ligger på socialnämnden. Kom- mittén skall undersöka hur socialnämndens möjlighet att föra talan används i praktiken samt överväga om det finns anledning att ändra reglerna så att vissa närstående ges möjlighet att själva föra talan om umgänge i domstol under vissa förutsättningar. Kommitténs utgångspunkt skall vara att domstolsprocesser om umgänge så långt möjligt bör undvikas. Även de krav som den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () ställer när det gäller skydd för familjelivet och rätten till en rättvis rättegång skall uppmärksammas (se bl.a. Scozzari och Giunta mot , dom och Fidler mot , beslut ). Möjlighet att besluta om annan kontakt än direkt umgänge, t.ex. genom brev, fax och telefon, finns i bl.a. och . Sådan kontakt skulle kunna vara värdefull för barnet och stärka barnets rätt när direkt umgänge inte är lämpligt och när det är svårt att få till stånd ett regelbundet direkt umgänge, t.ex. därför att barnet bor långt från den ena föräldern. Frågan om att i införa en möjlighet för domstol att besluta om sådan kontakt över- vägdes i samband med vårdnadsreform. Det saknades dock då underlag för att bedöma hur regleringen slagit ut i andra länder och några regler föreslogs därför inte. Kommittén skall redogöra för de erfarenheter som finns av regler om annan form av kontakt samt ta ställning till om det bör införas en möjlighet för domstol att besluta om annan kontakt och, i så fall, vad som bör gälla för detta. Det arbete med en konvention om umgänge med barn som just avslutats inom skall därvid beaktas. Situationer där ett umgänge ställer särskilda krav När det gäller föräldrar som gjort sig skyldiga till övergrepp, men också när det gäller föräldrar som t.ex. lider av allvarliga psykiska störningar eller missbrukar alkohol eller narkotika, ställer ett even- tuellt umgänge särskilda krav. Detsamma gäller i de fall där en förälder som barnet bor tillsammans med har skyddade personupp- gifter. Särskilda krav med avseende på umgänget kan även finnas när den ena föräldern genom beslut om besöksförbud har förbjudits kontakta den andra föräldern. För att socialnämnden skall få vet- skap om sådana situationer och kunna hjälpa till så att barnet kan få sitt behov av umgänge tillgodosett infördes en särskild anmälningsskyldighet till och domstol (4 a § förordningen [1988:691] om tillämpning av lagen [1988:688] om besöksförbud). En domstol eller en åklagare som meddelar beslut om besöksförbud skall genast underrätta socialnämnden, om den som beslutet avses skydda och den mot vilken beslutet avses gälla har gemensamma barn . Kommittén skall undersöka i vilken utsträckning hjälper till för att underlätta umgänget i situationer där den ena för- äldern meddelats besöksförbud och i andra situationer där umgänget ställer särskilda krav. Kommittén skall överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att i förekommande fall underlätta um- gänget i de aktuella situationerna och för att skapa garantier för att umgänget sker under betryggande former. Kommittén skall i detta sammanhang uppmärksamma de oklarheter som Justitieombuds- mannen har pekat på när det gäller medverkan av kontaktperson (se JO:s beslut i ärende 3159-1999). Kommittén skall undersöka hur barnets bästa tillgodoses i de fall där en förälder gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet mot den andra föräldern, framför allt våldsbrott (jfr bet. 2001/02:LU9). På grundval av den gjorda undersökningen skall kommittén över- väga om några åtgärder bör vidtas för att bättre ta hand om barnets behov och intressen. Kommittén skall därvid ta ställning till om det bör införas en automatisk prövning av vårdnaden eller umgänget när en förälder begått vissa brottsliga handlingar mot den andre. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att föreslå en lagändring som innebär att en förälder automatiskt förlorar vårdnaden i sådana situationer. I anslutning till våld i hemmet har en annan fråga väckts, nämligen den om talerätt. kan socialnämnden väcka talan om överflytt- ning av vårdnaden. Det kan inte helt uteslutas att det skulle kunna ha positiva effekter och utgöra ett värdefullt bidrag till strävandena att stärka barnets rätt om man lät även andra göra det. När en tvist hamnar i domstol blir dock förhållandet mellan dem som agerar lätt mer konfliktfyllt än vad det annars skulle vara. Det är inte heller lämpligt att ge var och en som anser sig stå barnet nära en möjlig- het att inleda en domstolsprocess. Kommittén skall överväga om en talerätt för närstående likväl bör införas och, i så fall, ange vilka förutsättningar som bör gälla för detta. Enligt folkbokföringslagen (1991:481) skall en person folkbokföras där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Den som kan anses bosatt på fler än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hem- vist. Detta gäller också för barn. Ett domstolsbeslut eller ett godkänt avtal om barnets boende får inte någon avgörande betydelse för barnets folkbokföring (prop. 1997/98:7 s. 58). Detta kan göra det svårt för föräldrarna att för- utse de ekonomiska effekterna av ett beslut eller ett avtal om barnets boende. Barnets folkbokföring har betydelse bl.a. för vem av föräldrarna som har rätt att uppbära det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget. Kritik har också riktats mot den praxis som utvecklats och som innebär att ett barn ibland alltjämt skall vara folkbokfört på den fastighet där familjen bodde innan föräldrarna separerade, trots att barnet till övervägande del vistas hos den förälder som flyttat därifrån. Någon avgörande betydelse bör inte heller i folk- bokföringssammanhang tillmätas en dom eller ett avtal om barnets boende. Mot bakgrund av den kritik som framförts skall kom- mittén dock kartlägga gällande praxis och lämna förslag till åtgärder för att öka förutsebarheten när det gäller folkbokföringen. Det är möjligt att förutsebarheten skulle kunna förbättras genom infor- mation till föräldrarna och genom utbildningsinsatser. En del av de problem som kan finnas särskilt vid växelvis boende kan eventuellt åtgärdas genom ändringar i andra regelsystem (så har skett genom ändrade regler om underhållsstöd vid växelvis boende, prop. 1999/2000:118). Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga dubbel folk- bokföring av barn som bor växelvis hos föräldrarna. Ett flertal skrivelser och brev har kommit in till Justitiedeparte- mentet med synpunkter på nuvarande lagstiftning på området. De ärenden som finns i departementet skall i den mån det bedöms lämpligt och i samråd med kommitténs ordförande överlämnas till kommittén. Kommittén skall i första hand behandla de frågor som har tagits upp ovan. Kommittén är oförhindrad att ta upp även andra när- liggande frågor om det bedöms motiverat. Arbetet skall ha ett barnperspektiv: frågorna skall ses med barnets ögon och barnet skall sättas i fokus. Kommittén skall redovisa och beakta gällande rätt och pågående lagstiftningsarbete i . Kommittén skall redogöra för effek- terna för den nordiska rättslikheten av de förslag som läggs fram. Kommittén skall också uppmärksamma den studie av regelsystemen i , och som Nordiska minister- rådet genomför och som skall redovisas vid utgången av . Kommittén skall i sitt arbete följa och beakta den fortsatta beredningen av de förslag som läggs fram i departementsprome- av barns rättigheter i familjerättsprocesser (Ds 2002:13) och i departementspromemorian Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer (Ds 2001:73). Även det pågående arbetet med en översyn av lagen om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn skall beaktas. Kommittén skall föreslå de författningsändringar som behövs. Förslagens ekonomiska konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474), var- vid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till 2002 års vårdnadskommitté (Ju 2002:09) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2002:89) tillkallade chefen för en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utvärdera reform om vårdnad, boende och umgänge. Kommittén, som har antagit namnet vårdnadskommitté, skulle enligt direktiven redo- visa resultatet av arbetet . Tiden för redovisning av uppdraget förlängs, vilket innebär att ut- redningen skall redovisa resultatet av sitt arbete . Tilläggsdirektiv till 2002 års vårdnadskommitté (Ju 2002:09) Beslut vid regeringssammanträde . Kommittén skall lämna förslag på hur en reglering kan utformas som underlättar hanteringen av problem när det gäller beslutsfattan- det vid gemensam vårdnad. Tiden för redovisning av uppdraget förlängs till . Regeringen beslutade direktiv till en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utvärdera reform om vårdnad, boende och umgänge (dir. 2002:89). Kommittén, som har antagit namnet vårdnadskommitté, skulle enligt direk- tiven redovisa resultatet av arbetet . Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till (dir. 2004:167). En fråga som kommittén enligt direktiven särskilt skall överväga är om gällande regler om beslutanderätten vid gemensam vårdnad är lämpligt utformade mot bakgrund av förutsättningarna att besluta om gemensam vårdnad mot en förälders vilja. Utgångspunkten är att vårdnadshavarna skall kunna enas i alla frågor som rör barnet. Detta gäller också om föräldrarna lever isär. Undantag gäller om en av vårdnadshavarna till följd av frånvaro, sjukdom eller annan orsak är förhindrad att ta del i sådana beslut om vårdnaden som inte utan olägenhet kan skjutas upp. I så fall bestämmer under vissa förut- sättningar den andra föräldern ensam (6 kap. 13 § ). Det har ansetts ligga i sakens natur att en av vårdnadshavarna ensam får besluta om den dagliga omsorgen om barnet, t.ex. om mat, kläder och sovtider (jfr prop. 1975/76:170 s. 178). Beslutanderätten vid gemensam vårdnad har även tidigare varit föremål för överväganden. I samband med vårdnadsreform föreslog att det skulle införas en uttryck- lig bestämmelse om att den vårdnadshavare som barnet bor till- sammans med ensam får besluta i frågor om den dagliga omsorgen (SOU 1995:79). Regeringen lade dock inte fram något förslag i dessa delar, bl.a. med hänvisning till att behovet av en reglering inte ansågs vara tillräckligt stort. delade regeringens upp- fattning men förutsatte att regeringen följde frågan och, om det fanns anledning, skulle återkomma till med förslag på området (prop. 1997/98 s. 54 f., bet. 1997/98:LU12 s. 37). Frågor som rör beslutanderätten vid gemensam vårdnad har vidare tagits upp i departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57). Promemorian är föremål för beredning i . Kommittén om barnmisshandel har i betänkandet Barnmisshandel – Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72) särskilt behandlat barns rätt till psykiatrisk vård. Kommittén ansåg att kravet på enig- het mellan vårdnadshavarna får negativa konsekvenser när det gäller barns möjligheter att få psykiatrisk behandling efter att ha blivit utsatta för övergrepp i hemmet. Även i andra sammanhang har gjorts gällande att kravet på enighet mellan vårdnadshavarna ibland kan leda till problem, inte minst mot bakgrund av att en domstol numera kan döma till gemen- sam vårdnad mot en förälders vilja. Bland annat har frågor som rör barnomsorg, barnets skolgång och barnets möjlighet att få tillgång till hälso- och sjukvård uppmärksammats. I syfte att förbättra förutsättningarna för gemensam vårdnad och för att säkerställa ett brett beredningsunderlag får kommittén i uppdrag att – oavsett sina ställningstaganden i övrigt när det gäller gemensam vårdnad – lämna förslag på hur en reglering kan utfor- mas som underlättar hanteringen av problem när det gäller besluts- fattandet vid gemensam vårdnad. Kommittén skall uppmärksamma frågor som rör barnets skolgång och barnets möjlighet att få till- gång till hälso- och sjukvård samt andra vårdnadsfrågor där kravet på gemensam beslutanderätt kan innebära svårigheter. En ordning som skall prövas är att utöka möjligheterna till tvistlösning i domstol av frågor som inryms i vårdnaden. En annan ordning är att ge domstol möjlighet att dela upp vårdnadshavarnas uppgifter mellan föräldrarna. Alternativt skulle någon annan myndig- het kunna utses att besluta när föräldrarna inte kan enas. Ytterligare en möjlighet som skall övervägas är att i lag ge en av vårdnads- havarna rätt att besluta ensam i fler frågor än . I vart fall när det gäller barnets tillgång till hälso- och sjukvård skulle en annan möjlighet kunna vara att varje vårdnadshavare ges rätt att bestämma själv. Även andra lösningar kan tänkas. Kommittén skall föreslå de författningsändringar som behövs. Tiden för redovisning av uppdraget förlängs, vilket innebär att kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete .