sou · GTB381d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Det skriftliga bevis, det vill säga tillståndet, som utfärdar skall enligt 4 kap. 3 § första stycket socialtjänstförordningen innehålla uppgift om den juridiska person som skall bedriva verksamheten, för vilken grupp verksamheten är godkänd, det högsta antalet personer som får vårdas eller omfattas av verksamheten samt vem som skall förestå verksamheten samt övriga villkor för tillståndet. Av 3 § andra stycket socialtjänstförordningen framgår att tillstånd meddelas tills vidare och att detta inte får överlåtas. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall, enligt 7 kap. 2 § tredje stycket socialtjänstlagen nytt tillstånd sökas. får förbjuda fortsatt verksamhet om det i en enskild verksamhet förekommer allvarliga missförhållanden och dessa inte avhjälpts trots att förelagt den som svarar för verksamheten att göra det. Läggs verksamheten ner skall den som bedriver verksamheten anmäla detta till och socialnämnden enligt 4 kap. 5 § socialtjänstförordningen. har i en skrivelse till (Dnr 60-5275/2004) påtalat att det är svårt att bedöma en verksamhet som innehåller nya och annorlunda initiativ utifrån aspekterna god kvalitet och säkerhet. Styrelsen anför vidare. När tillstånd väl meddelats kan verksamheten endast förbjudas om det förekommer allvarliga missförhållanden. Det kan därför diskuteras om det inte borde finnas möjlighet att meddela tidsbegränsade tillstånd för att möjliggöra en förnyad prövning av huruvida verk- samheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. I skriv- elsen påtalar vidare att länsstyrelserna saknar möjlighet att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet vid ett hem för vård eller boende. Länsstyrelserna har påtalat att detta är otillfredsställande. och menar att en lagändring bör övervägas. Skrivelsen från Social- styrelsen har av överlämnats till kommittén. 11.1.2Tillstånd för hem för vård eller boende I 3 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstförordningen definieras hem för vård eller boende respektive familjehem. För familjehem krävs till skill- nad från hem för vård eller boende inte tillstånd. Familjehem är ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran, eller vuxna för vård och omvård- nad, och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt. Med hem för vård eller boende avses ett hem inom som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Drivs hemmet av en förening, samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. (SOSFS 2003:20) framgår bland annat vilka särskilda krav som skall ställas på föreståndarens kompetens och den enskilda verksamhetens lokaler. Den som före- står verksamheten skall ha adekvat högskoleutbildning som bör omfatta minst 120 högskolepoäng. I ett hem för vård eller boende skall också finnas lokaler och utrustning som möjliggör vård och behandling av god kvalitet och säkerhet. Lokalen bör vidare vara avskild från en privat bostadsdel. 11.1.3Socialstyrelsens möjlighet att meddela föreskrifter har meddelat föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende (SOSFS 2003:20 (S). Föreskrifterna är med- delade med stöd av 8 kap. 2 § socialtjänstförordningen enligt vilken får meddela föreskrifter om vård i familjehem och hem för vård eller boende. Bemyndigandet är meddelat med stöd av bestämmelsen i 6 kap. 4 § andra stycket socialtjänstlagen om att den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i familjehem och hem för vård eller boende. I 7 kap. socialtjänstlagen som behandlar föreskrifter om enskild verksamhet och krav på tillstånd för sådan verksamhet finns inte något motsvarande bemyndigande. Enligt 8 kap. 5 § socialtjänst- förordningen får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av socialtjänstlagen. 11.1.4Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga (SOU 2005:65) Utredningen om registerkontroll av personal vid HVB har haft i uppdrag att överväga om det finns behov av att införa obligatorisk registerkontroll beträffande den som erbjuds anställning vid ett behandlingshem med barn eller unga placerade. I betänkandet före- slås en obligatorisk registerkontroll av den arbetssökande som erbjuds arbete vid ett hem för vård eller boende. Kontrollen före- slås omfatta brott som kan tänkas vara av betydelse för den arbets- sökandes lämplighet för arbetet med placerade barn och ungdomar och skall ske i såväl belastnings- som misstankeregistret om brottet lett till åtal. Socialtjänstlagen föreslås få en bestämmelse som inne- bär att tillståndet kan återkallas om huvudmannen vid upprepade tillfällen inte iakttar sina skyldigheter. 11.1.5Uppgifter från olika rapporter och enkäter granskning Tillsynen av behandlingshem för barn och ungdomar I samband med sin granskning av tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar (RRV 2002:6) bedömde att länsstyrelserna inte är enhetliga vid sina tillståndsbedömningar. En sannolik förklaring till detta bedömdes vara att regleringen av tillståndsgivningen var oklar. Av länsstyrelsernas svar på en enkät som Sociala barn- och ung- domsvårdskommittén skickat ut till, och som besvarats av, samtliga länsstyrelser har framkommit följande. fanns i hela landet 447 verksamheter i form av hem för vård eller boende som fått tillstånd enligt 7 kap. 1 § 1 socialtjänstlagen. Av dessa bedrivs 78 verksamheter i föreståndarens egen bostad och i 8 fall omfattar tillstånden även verksamhet som har behandlingsfamiljer knutna till verksamheten. 11.1.6Tillstånd för hem eller öppen verksamhet När krav på tillstånd för verksamhet i form av hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet infördes utta- lade regeringen (prop. 1996/97:124) att bestämmelsen utökas nu på så sätt att även verksamhet som avser öppna vård- och behand- lingsinsatser blir tillståndpliktiga. Uppgifter från enkät till länsstyrelserna Av svaren på Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs enkät till länsstyrelserna framgår att det fanns 49 hem eller öppna verksamheter för flickor och pojkar som bedrivs under en begränsad del av dygnet och som har tillstånd enligt 7 kap. 1 § första stycket 4 socialtjänstlagen. Som exempel på verksamheternas inriktning nämns nätverksarbete. Av utfärdade tillstånd framgår att verksamheterna kan vara kombinerade med skolverksamhet. Antalet tillståndspliktiga öppenvårdsverksamheter varierar mellan länen. I ett län vet man inte om det finns sådan verksamhet där, i fem län finns ingen, i tio län finns 1–3, och tre län finns 5–6 verksamheter. I län finns 6, i 9 och i 13 verksamheter med tillstånd för verksamhet som bedrivs under begränsad del av dygnet. 11.1.7Övriga uppgifter och synpunkter från länsstyrelserna avseende all tillståndspliktig verksamhet inkom till länsstyrelserna sammanlagt 78 ansökningar om tillstånd avseende nya verksamheter. Sex ansökningar avslogs, nio återkallades och 61 verksamheter erhöll tillstånd. av ansökningarna gällde verksamheter med både flickor och pojkar i åldern . Ansökningarna gällde företrädesvis ungdomar med psykosocial problematik. De flesta länsstyrelser anser att de kan och även gör en bedömning av verksamhetens behandlingsinriktning och innehåll i förhållande till personalens kompetens och att den möjligheten har ökat med föreskrifter och riktlinjer avseende hem för vård eller boende. Flera länsstyrelser har dock påpekat att det behövs tydligare kriterier för vilken kompetens som skall krävas för viss verksamhet och att dessa kriterier skall bygga på aktuell forsk- Några länsstyrelser framhåller att det vid tillståndsgivningen är svårt att göra en bedömning av verksamhetens behandling och innehåll i förhållande till personalens kompetens eftersom verk- samheterna oftast inte har någon personal anställd vid tillstånds- givningen. Ansökan baserar sig på en ambitionsförklaring om hur det skall se ut . Något mer än hälften av länsstyrelserna menar att det vore önsk- värt att de skulle kunna utfärda tidsbegränsade tillstånd i avvaktan på att verksamheten kommer igång. anser inte att det är någon lösning och har ingen åsikt eller tycker att det finns både för och nackdelar med ett tidsbegränsat tillstånd. Argu- ment som förts fram för tidsbegränsade tillstånd är att de förhål- landen som beskrivs i ansökan är fiktiva och att det därför skulle vara en fördel att kunna vänta med ett permanent tillstånd tills personalen kommit på plats och verksamheten är igång. Skäl som framförts mot tidsbegränsade tillstånd är att det finns en risk att kraven för att få tillstånd sänks. av länsstyrelserna har funnit brister i lagstift- ningen vad avser institutionsvården. De brister som lyfts fram är att det inte finns möjlighet för att tidsbegränsa ett tillstånd, att återkalla ett vilande tillstånd eller vid allvarliga miss- förhållanden stänga en verksamhet utan föregående föreläggande. Några anser att ansvarsfördelningen mellan kommunen och läns- styrelsen är oklar. I utredningens direktiv konstateras att insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården ofta innebär ett stort ingrepp i barns och ungdomars och deras familjers liv, samt anges vidare. Samhället tar i detta sammanhang på sig ett stort ansvar. Det måste därför ställas stora krav på insatsernas säkerhet och kvalitet liksom rättssäker- heten i handläggning och dokumentation. De olika granskningar som nämnts i direktiven berör bland annat hur tillsynen inom den sociala barn- och ungdomsvården utformats. Regeringen anger att den därför överväger hur tillsynsförslagen bör behandlas. har lämnat sitt slutbetänkande Förslag om tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:10). Regeringen har dessutom numera fattat beslut om att tillkalla en särskild utredare (dir. 2004:178) för att se över och överväga för- ändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen såvitt avser den statliga tillsynen inom område. Utredaren skall i analysen utgå från att tillsynsansvaret skall stärkas och göras tydli- gare, att tillsynsfunktionen skall bli mindre sårbar samt att tillsynen skall fungera samordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt jämställdhetsperspektiv. I detta ingår att analysera och lämna för- slag till hur uppgiftsfördelning mellan centrala och regionala delar i organisationen kan förtydligas. De flesta frågor som rör tillsynen av den sociala barn- och ung- domsvården ligger således utanför den här kommitténs uppdrag. 11.2.1Tillsynens organisation och villkor har enligt 13 kap. 1 § socialtjänstlagen tillsyn över i landet. Till ledning för tillämpningen kan Social- styrelsen utfärda allmänna råd. Styrelsen skall följa och vidare- utveckla och ansvaret är av samordnande karaktär. Det innebär att inte kan överpröva beslut och verksamhet. har inte heller något opera- tivt tillsynsansvar på område. Länsstyrelserna har tillsyn över den socialtjänst som kommun- erna inom länet svarar för, vilket inkluderar de hem för vård eller boende eller öppenvårdsverksamheter som kommunerna själva driver. Länsstyrelserna har dessutom tillsyn över sådana enskilda verksamheter som hem för vård eller boende och hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet samt sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § social- tjänstlagen överlämnat till enskild att utföra. Dessutom har läns- styrelsen tillsyn över annan enskild verksamhet som kommunen upphandlar tjänster från för att fullgöra skyldigheter enligt social- tjänstlagen. Av lagens 13 kap. 5 § första och andra stycket framgår att socialnämnden i den kommun där verksamheten är belägen har det löpande tillsynsansvaret för tillståndspliktig verksamhet. kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet skall underrättas. Enligt föreskrifter (SOSFS 2003:20) skall socialnämndens tillsyn numer innefatta inspektion minst en gång . I vissa fall, såsom vid nystartade verksamheter, problem i verksamheten och då ett hem använder metoder som inte är utvärderade kan det vara lämpligt med tätare besök. Om det föreligger något missförhållande i verksamhet som står under tillsyn, får förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om miss- förhållandet är allvarligt och föreläggande inte följs, får förbjuda fortsatt verksamhet. 11.2.2Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:10) lämnade sitt slutbetänkande . Utredaren har haft i uppdrag att först kartlägga den statliga till- synen och de problem som förekommer och därefter lämna förslag om en tydligare och effektivare tillsyn. I betänkandet analyserar och lämnar utredningen förslag inom följande tre områden: Finansiering av offentlig tillsyn. Kommunernas roll i tillsynen. Innehåll i en ny, allmän tillsynslag. Utredningen har bland annat funnit att starka skäl talar för att kommunerna bör bibehålla sitt tillsynsansvar inom nuvarande områden. Närheten till tillsynsobjekten, legitimiteten genom de förtroendevalda och sambandet mellan tillsyn och andra nära- liggande kommunala verksamheter är några av de skäl som talar för detta. Utredaren föreslår dock att staten bör stärka styrningen och samordningen av den tillsyn som sker genom kommunerna. Stat- liga myndigheter skall kunna utfärda föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas och om kompetensen hos dem som skall utöva till- synen. Genom tillsynsvägledning skall de statliga myndigheterna bistå kommunerna med råd och utbildning och följa den kommun- ala tillsynen. Staten skall också kunna förelägga kommunerna att rätta till brister i tillsynen. Utredningen föreslår en ny lag – en allmän tillsynslag – som skall kunna tillämpas på alla tillsynsområden om inte särskilda skäl gör att man måste ha en särreglering. Lagen definierar begreppet tillsyn som granskning mot lag och möjligheter till åtgärder mot den som inte uppfyller ställda krav. I första hand bör tillsynsmyndigheterna skapa rättelse genom påpekanden, men möjligheterna till ingripan- den föreslås bli ökade. Traditionella ingripanden såsom åtgärds- föreläggande och förbud eller återkallelse av tillstånd föreslås kompletteras med nya ingripandemöjligheter i form av anmärkning och varning, vilka redan finns inom några tillsynsområden, men som föreslås bli generella. Även en ny form av sanktionsavgift, tillsynsbot, föreslås. Den föreslagna lagen ställer krav på att tillsynsorgan skall samverka med varandra i sina kontakter med verksamhetsansvariga vilka är föremål för tillsyn av flera än ett organ. Lagen innehåller också krav på en starkare samordning när flera myndigheter har uppdrag inom ett och samma tillsynsområde. 11.2.3Uppgifter från olika rapporter och enkäter av behandlingshem för barn och ungdomar konstaterar vid sin granskning av tillsynen av behandlingshem för barn och ungdomar (RRV 2002:6) att läns- styrelserna påtalat få brister i samband med tillsynsbesöken . De rapporterade bristerna avsåg till stor del dokumentation och uppföljning av verksamheten. Enligt bedömning kunde det bero på att vården fungerade bra men också på att brister inte uppmärksammats. Verket föreslog en minimigräns för tillsynens omfattning och ansåg det rimligt att besöken på behandlingshemmen genomförs minst en gång . Det bedömdes också rimligt att tillsynsmyn- digheten i vissa fall gör oanmälda besök och att de vid besöken skaffar sig kunskap om ungdomarnas situation och uppfattning om vården. ansågs ha tämligen goda möjligheter att ingripa då allvarliga brister föreligger men det bedömdes ändå rim- ligt att det finns en möjlighet för länsstyrelserna att i särskilda fall förbjuda fortsatt verksamhet. När det gällde uppfölj- ning och kunskap ansåg att bör komplettera statistiken inom barn- och ungdomsvården med upp- gifter om antalet enskilda och kommunala behandlingshem samt antalet platser på respektive hem. Vidare ansåg att länsstyrelserna bör verka för en mer systematiserad uppföljning av tillsynen och att de båda tillsynsmyndigheterna gemensamt borde utveckla kunskap om behandlingshemmen på nationell nivå. rapporter, Social tillsyn och Individ och familjeomsorg Lägesrapport I om resultatet av länsstyrelser- nas sociala tillsyn 2003 rapporteras ingenting om tillståndspliktig verksamhet inom barn- och familjeområdet. Däremot anges bland annat att intresset för att starta verksamheter ökat, att verksam- heterna anpassas efter kommunernas behov samt att det finns tomma platser vid hem för vård eller boende. Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn 2004, som redovisas i motsvarande rapport , visar att av kommunerna har gjort tillsyn i tillståndspliktiga verksamheter och att av de tillståndspliktiga verksamheterna har varit föremål för tillsyn. Det har inte ingått i uppdraget för rapporten att beskriva den kommun- ala tillsynens resultat. Uppgifter från enkät till länsstyrelserna Av svaren på Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs enkät till länsstyrelserna 2004 framgår att sex länsstyrelsers tillsyn –omfattat samtliga hem för vård eller boende i länet och att två länsstyrelser enbart har följt upp verksamheten vid nystartade hem för vård eller boende, vidare framgår följande. Majoriteten av länsstyrelser har haft fokus i till- synen inriktat på kvaliteten och säkerheten i verksamheterna. Några länsstyrelser har uppgivit att de haft fokus på barnperspek- tivet. Trots att få länsstyrelser uppgivit att de haft fokus på doku- mentationen i verksamheten är det flest länsstyrelser som funnit brister när det gäller institutionens dokumentation. Andra brister som konstaterats är att personalens utbildningsnivå varit för låg, personalomsättningen har varit hög, brister kring kvaliteten och säkerheten, behandlingsplaner har inte upprättats och uppfölj- ningar och utvärderingar av verksamheten saknas. Majoriteten av länsstyrelserna uppger att bristerna och problemen i första hand har lösts i samförstånd med nämnden. har 22 till- ståndspliktiga verksamheter erhållit föreläggande om att avhjälpa missförhållanden. Uppgifter i och enkäten till läns- styrelserna tyder på att bedömningarna varierar vid tillstånds- bedömningar och i bedömningen av vad som är tillståndspliktig verksamhet. Det gäller särskilt olika öppenvårdsverksamheter. Nya öppenvårdsverksamheter utvecklas och tillhandahålls dels som enskilda insatser dels i kombination med andra insatser. I vissa fall får ungdomar boende genom att socialnämnden eller en enskild utförare tillhandahåller en lägenhet som är kombinerad med viss uppföljning och ett öppenvårdsprogram. MST, Multi systemic therapy, är exempelvis ett omfattande öppenvårdsprogram som inte bara omfattar ett barn eller en ungdom utan också berör familjen och nätverket. Länsstyrelsernas olika bedömningar beror sannolikt på otydliga regler. har inte något uttryckligt bemyndigande att meddela föreskrifter om villkor för tillstånd att bedriva enskild verksamhet. De villkor som gäller för att få tillstånd för att bedriva HVB- verksamhet är allmänt hållna i socialtjänstlagen men är något mer preciserade i socialtjänstförordningen. Bland annat skall i ansökan anges vilken grupp verksamheten är avsedd för. Det ställs däremot inga krav på att ange vilka behandlingsmetoder som kommer att tillämpas i verksamheten. Därmed ställs inte heller krav på behand- lingsmetodens effekt på den aktuella målgruppen Länsstyrelserna har inte möjlighet att ge interimistiska tillstånd men har svårigheter att göra bedömningar av verksamheter som ännu inte startat. Det saknas dessutom bestämmelser för hur ofta skall inspektera såväl nystartad som etablerad verk- samhet. Av bland annat enkäter, rapporter och samtal med myndig- heter har framkommit att länsstyrelserna har bristande resurser att inspektera och granska den social barn- och ungdomsvården. Länsstyrelserna har inga möjligheter, att utan föregående föreläggande, förbjuda fortsatt verksamhet till exempel om det föreligger fara för den unges liv, hälsa eller personliga säkerhet. 12Utgångspunkter för en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården Min papperskorg, är så fin. Jag vet att du tror att jag är kokko, men, jag skall aldrig skräpa ner min fina papperskorg. Barn, föräldrar och andra vuxna Från den stund ett barn tar sitt första andetag och ger i från sig sitt första skrik är det beroende av sin omgivning och framförallt av sina föräldrar. Det är genom kärlek, omsorg och vägledning som barn växer upp till vuxna självständiga individer. Mycket av engage- mang och uthållighet krävs från dem som står barnet nära. De flesta barn i har det bra och lever under trygga och kärleksfulla förhållanden tillsammans med sina föräldrar. Det är också föräldrarna som i första hand har ansvar för att barnen får de bästa förutsättningarna för att utvecklas. I står det tydligt att den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av omvårdnad och annat blir tillgodosedda. Föräldrarna är betydelsefulla personer i alla barns liv. Trygga föräldrar har oftast möjlighet att ge sina barn en trygg uppväxt. Utgångspunkter för en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården Samhällets roll är att stödja och komplettera föräldrarna så att alla barn kan få en god uppväxt. Barnavårdscentraler, förskolor och skolor är generella insatser som når så gott som alla föräldrar och barn. Även ideella organisationer, som till exempel erbjuder föräldrarådgivning via telefon, spelar en viktig roll. är det generella stödet inte tillräckligt. Många barn och föräldrar behöver mer stöd av samhället, ibland under korta perioder och ibland under hela barnets uppväxt. Det är viktigt att varje barn och förälder får det stöd de behöver. För föräldrar som känner sig osäkra i sin roll eller, som tillhör en grupp som har en förhöjd risk att utveckla sociala problem, har det visat sig att tidigt stöd har positiva effekter. Det förebyggande arbetet har en central roll när det gäller att ge alla barn möjlighet att växa upp under trygga förhållanden. Att reagera och agera är i grunden ett ansvar för alla vuxna. Det är inte acceptabelt att personer i omgivningen som redan tidigt kan se tecken på att ett barn inte mår bra, inte agerar eller gör det först när problemen blivit allvarliga. Ansvaret för det förebyggande arbetet och tidigt stöd kan inte enbart vila på . Det är ett ansvar för alla från barnavårdscentral, förskola, skola, fritidsverk- samhet till ledaren i exempelvis fotbollsföreningen eller . Det krävs mod och kurage för att agera och det är vår förhoppning att alla som finns i barns närhet har det. Ingen vuxen kan frånsäga sig detta ansvar. Förebyggande arbete och tidigt stöd Även om vi alla har ett ansvar vilar det ytterst på samhällets olika verksamheter. Varje verksamhet som riktar sig till barn har ett ansvar för att förebygga sociala problem och ge tidigt stöd. Det naturliga måste vara att barn och unga får stöd där de befinner sig mer eller mindre och där det finns personal som tillsam- mans med föräldrarna kan uppmärksamma deras behov. När flickor eller pojkar behöver stöd som exempelvis inte skolan ensamt kan ge har den sociala barn- och ungdomsvården en viktig roll men är helt beroende av samarbete med och förtroende från föräldrar och personal i verksamheterna. Finns inte detta är det nästan omöjligt för den sociala barn- och ungdomsvården att på ett tidigt stadium fånga upp de barn som behöver särskilt stöd. Det är också viktigt att alla inblandade kan komma överens om vad som är problemet, Utgångspunkter för en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården vilket stöd barnet behöver och vem eller vilka som skall ge det. För att åstadkomma detta krävs samverkan och samarbete mellan de som finns runt barnet. finns en reglering om samverkan när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det är kommitténs övertygelse att det är lika viktigt att samverkan bedrivs kring förebyggande arbete och tidigt stöd till barn som inte befin- ner sig i en så utsatt situation.