sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — De verksamheter som kan beröras av direktivet omfattas av de lokaliseringsprinciper, skyddsavstånd och andra typer som kan kopplas till hälsa och säkerhet enligt PBL. Inget har framkommit som ger anledning att anta att de bestäm- melser som finns i PBL inte skulle vara tillräckliga och ändamålsen- liga. Inom byggområdet är antalet EG-direktiv med koppling till plan- och bygglagstiftningen inte lika många som inom miljöområdet. Det direktiv som fått störst inverkan är troligen det s.k. byggproduktdirektivet32 som var det främsta skälet till att regle- ringen avseende de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk för- des över till en särskild lag . har gjort en genomgång av EG-direktiv som kan beröra byggområdet för att bedöma om införlivandet kan anses ha skett i lämplig form och omfattning. Av genomgången framgår bl.a. föl- jande33. När det gäller byggproduktdirektivet har fram- fört att det behövs ett förtydligande som anger att CE-märkning- ens legala effekt enligt 20 § BVL inte är densamma som ett typgodkännande enligt 19 § samma lag och att det finns ett behov av förtydligande av området för tillsyn av byggprodukter. Den s.k. har i betänkandet Tillsyn för att säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57) föreslagit bl.a. att pekas ut som ansvarig för marknadskontrollen för byggprodukter och att särskilt ska verka för att förtro- endet för CE-märkningen stärks. Detta betänkande har remiss- behandlats och bereds inom . Med hänsyn till detta bör ansvarsfrågan för marknadskontrollen därför inte utredas inom ramen för arbete. 32Rådets direktiv /106/EEG samt 93/68/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter. 33Skrivelse daterad benämnd Inventering av EG-direktiv som berör den s.k. byggprocessen. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen önskemål om förtydligande avseende CE-märkningens legala effekt och kopplingen till de tankar som framförts av Marknadskontroll- utredningen behöver utredas ytterligare. Det har emellertid inte funnits utrymme att göra detta inom ramen för kommitténs över- syn av byggprocessen. EG-direktiv finns också rörande hissar, linbaneanläggningar, vär- mepannor som eldas med flytande eller gasformig bränsle, maski- ner, begränsning och användning och utsläppande av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar)34. När det gäller dessa direktiv är det framförallt brister när det gäller anmälningsskyldigheten som påtalas, även om också frågan om vem som har ansvaret för mark- nadskontrollen har påtalas när det gäller det s.k. maskindirektivet. På grund av tidsbrist har kommittén inte kunnat utreda denna fråga. Ett annat EG-direktiv som omnämns i kommitténs uppdrag är direktivet om byggnaders energiprestanda35. Införlivandet av detta direktiv i svensk lagstiftning har utretts av en särskild utredare36. Den särskilda utredaren har i ett delbetänkande Energideklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) bland annat framställt önskemål om en ändring i 9 kap. 12 § PBL. Detta önskemål om ändringar i PBL med koppling till denna utred- ning behöver samordnas och anpassas till andra förändringar inom ramen för PBL-översynen. Detta behov behandlas i avsnitt 10.4.3. I kommitténs direktiv nämns utvecklingen inom EG-rätten när det gäller allmänhetens och organisationers rätt att få tillgång till infor- mation och delta i beslutsprocesser. Det finns två EG-direktiv som direkt tar sikte på tillgången till information och deltagande i 34Europaparlamentets och rådets direktiv /16/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar, och rådets direktiv /9/EG av om linbaneanläggningar för persontransport, rådets direktiv /42/EEG av om effektivitetskrav för nya värmepannor som ledas med flytande eller gasformigt bränsle, och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner, rådets direktiv /769/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begräsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och pre- parat. 35Europaparlamentets och rådets direktiv /91/EG av om bygg- naders energipresentanda. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen beslutsprocesser inom miljöområdet37. När det gäller införlivandet av dessa direktiv, som bygger på den s.k. Århuskonventionen, har införlivandet inneburit förändringar som trädde i kraft och som bl.a. innebär att en sådan ideell förening som har talerätt enligt 16 kap. 13 § också har rätt att överklaga vissa beslut enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg, luft- fartslagen och minerallagen. Frågan om behovet av ändringar också i PBL har däremot ännu inte lösts. Ändringarna i MKB-direktivet kan anses ställa krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut enligt PBL i vissa särskilda situationer. Kommittén återkom- mer till behovet av ändringar i PBL med anledning av detta i avsnitt 12.4.9. I övrigt pekar kommitténs direktiv på för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet samt krav. Också FN:s kon- vention om barns rättigheter, den s.k. , kan näm- nas i detta sammanhang. och barnkonventio- nen är inte rättsligt bindande. Det finns dock anledning att belysa kopplingen mellan PBL och bl.a. de grundläggande principerna som och baseras på. Europakon- ventionen däremot är svensk lag . I samband med över- synen av överprövningens omfattning och det kommunala hand- lingsutrymmet behöver krav beaktas, i hu- vudsak rätten till domstolsprövning och den s.k. proportionalitets- principen. Kommittén återkommer till dessa åtaganden och en ana- lys av behovet av lagändringar i avsnitt 12.5. Utöver de bindande EG-reglerna som får direkt påverkan på plan- och bygglagstiftningen, finns det anledning att något beröra andra typer av dokument och initiativ på EU-nivå. Ett exempel är det informella planeringssamarbete som har be- drivits mellan och medlemsstaterna inom ra- men för Det regionala utvecklingsperspektivet inom Europeiska unionen, oftast benämnt med sin engelska förkortning ESDP (European Spatial Development Perspective). Kommitténs bedöm- ning är att detta arbete inte visat sig ställa krav på några föränd- ringar i PBL. Se vidare avsnitt 5.6.5. 37 och rådets direktiv /4/EG av om allmän- hetens tillgång till miljöinformation och upphävande av rådets direktiv /313/EEG och och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för all- mänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och änd- ring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direk- tiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Ytterligare ett exempel är den rekommendation om genom- förande av en integrerad förvaltning av kustområden i som och rådet antog (2002/413/EG). Rege- ringen har gett i uppdrag att redovisa hur samhällsplaneringen för en hållbar utveckling i Sve- riges kustområden överensstämmer med de principer och uppgifter som anges i EG:s rekommendation. I uppdraget till kons- taterar regeringen att i stort har det legala regelverk och den institutionella organisation som rekommendationen efterlyser. Dessutom har tagit fram ett förslag till strategi för stadsmiljö, KOM(2004)60, som presenterades , och som ännu inte är färdigbehandlat. I förslaget till strategi diskuteras insatser av såväl frivillig karaktär som i form av lagstiftning. Efter- som dessa initiativ är under behandling eller föremål för särskilt uppdrag finns det inte underlag för kommittén att fördjupa arbetet i dessa delar. Också inom ramen för medverkan i andra internatio- nella sammanhang har bundit sig för åtaganden som berör planering och byggande. Det gäller till exempel FN:s , som antogs och där länderna vid 10-årsuppföljningen åtog sig att driva arbetet för hållbar utveckling vidare. Också FN:s Habitatagenda som antogs i rör frågor med anknytning till boendet och den byggda miljön som en del i hållbar utveckling. Dessa icke-bindande internationella åtaganden är grundläggande för målet om hållbar utveckling, se avsnitt 3.2. De internationella åtagandena som identifierats är olika till sin karaktär vilket bland annat innebär att de är svåra att hantera sam- lat. Kommitténs sammanfattande bedömning är att de till största delen kan anses tillräckligt införlivade i svensk lagstiftning. Genom- gången visar emellertid att det i vissa avseenden finns skäl att före- slå lagstiftningsändringar. Kommitténs överväganden i dessa delar redovisas i det kapitel i slutbetänkandet där direktivet eller åtagan- det kan anses ha sin tyngdpunkt. Med stöd av genomgången har kommitténs arbete prioriterats på följande sätt. Översynsarbetet har, utöver arbetet med delbetänkandet Miljö- prövningar av vissa planer och program (SOU 2003:70), inte om- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen fattat de s.k. SMB-direktivet och inte heller Seveso II-direktivet. Önskemål om utökad anmälningsplikt för vissa anläggningar enligt EG-direktiven som bl.a. rör hissar och värmepannor och eventuell reglering i PBL eller BVL har inte utretts av kommittén på grund av tidsbrist. Behovet av förtydligande av CE-märkningens status och kopplingen till har inte kunnat rym- mas inom ramen för arbete utan får behandlas i särskild ordning. Arbetet med en översyn av behovet av lagändringar med kopp- ling till internationella åtaganden har haft följande inriktning. När det gäller det s.k. MKB-direktivet har kommitténs arbete begränsats till att se över talerätten med anledning av det ändring- arna i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft . Kom- mittén föreslår att miljöorganisationer, som avgränsas på samma sätt som enligt , får rätt att överklaga vissa beslut enligt PBL. Förslaget och de överväganden som ligger bakom detta redo- visas i avsnitt 12.4.9. Arbetet med koppling till miljökvalitetsnormer har främst inne- burit att följa och att medverka vid samråd i övriga utredningsarbe- ten. Vissa slutsatser med anledning av normerna behandlas i avsnitt 3.11.2. Natura 2000-områden och kopplingen till PBL behandlas i av- snitt 11.2.10. I denna del föreslår kommittén att tillstånd till åtgär- der inom sådana områden ska finnas innan planläggning sker eller bygglov ges. Direktivet om främjande av el från förnybara energikällor be- handlas inte vidare på annat sätt än att kommittén i avsnitt 11.2. utvecklar generella tankar avseende förbättrad samordning mellan PBL och , vilket även bör få effekter för detta område. I kapitel 13 utvecklas resonemangen rörande den framtida instans- ordningen för prövning av ärenden enligt PBL innebärande bl.a. att PBL-ärenden framöver bör prövas i länsstyrelser, plan- och miljö- domstolar samt med en plan- och miljööverdomstol som sista ins- tans. Inom ramen för kommitténs översyn av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning i avsnitten 12.4 och 12.5.6 behandlas även PBL:s koppling , barnkonven- tionen och FN:s s.k. standardregler. De slutsatser som kommittén dragit är bl.a. följande. En rätt till domstolsprövning måsta säkras i vissa fall enligt och det gäller också vanligtvis beslut om detaljplaner. Ett tydliggörande av överprövningens om- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen fattning behöver inte strida mot . De intressen som och syftar till att till- godose kan säkerställas inom nuvarande PBL-system, men kommu- nernas tillämpning behöver förbättras. 3.11Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen Kommitténs bedömning och förslag Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av plan- instrumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika all- männa intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de av- vägningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstagan- den. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletteran- de verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten. Kommitténs övergripande uppdrag om hållbar utveckling och i uppdraget utpekade mål och intressen motiverar en översyn av bestämmelserna i 1–3 kap. som innehåller PBL:s grundläggande mål och syften, allmänna intressen vid planläggning m.m. samt krav på utformning av byggnader. I första hand handlar det om att genom en ny lagteknisk struktur tydliggöra att olika intressen och krav ska kunna hävdas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Vidare bedö- mer kommittén att målet om en hållbar utveckling behöver ges ett grundläggande stöd genom en bestämmelse som speglar såväl den sociala som de ekologiska och ekonomiska aspekterna i begreppet hållbar utveckling. I övrigt behövs ett par kompletteringar av be- stämmelserna, dels när det gäller krav på hänsyn till risker för över- svämningar och andra olyckor, dels att möjligheterna att ordna avfallshantering ska beaktas. Vissa förtydliganden och justeringar är vidare nödvändiga för att ge ett tydligare stöd för vissa allmänna intressen och mål. Det gäller bestämmelserna om kraven på ut- formning av såväl bebyggelsen som enstaka byggnader, som behö- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ver ge ett tydligare stöd för att hävda hänsyn till kulturmiljö och krav på varsamhet. De tillägg och förtydliganden som föreslås syftar till att också fortsättningsvis ge stöd för kommunala tolkningar och avvägningar mellan olika intressen vid planläggning och annat beslutsfattande enligt PBL. Kommittén bedömer att det även behövs vissa lagänd- ringar för att underlätta och stimulera till att instrumenten utnytt- jas på ett bättre sätt för att synliggöra såväl olika allmänna intressen och mål som de avvägningar mellan olika motstående intressen som görs. Kommitténs slutsatser i avsnitten 3.3–3.10 bekräftar kommitténs allmänna bedömning att plan- och bygglagstiftningens grund- läggande struktur och bestämmelser i huvudsak tillgodoser de an- språk som är rimliga att ställa med anledning av angelägna mål och intressen. Däremot har kommittén kunnat konstatera att gällande bestämmelser och krav inte alltid respekteras i den praktiska till- lämpningen på olika nivåer. Framförallt finns det brister när det gäller att beskriva de målkonflikter som kan finnas mellan olika intressen eller att tydliggöra de avvägningar som kommunen gör såväl i planläggningen som i enskilda beslut. I dessa avseenden kan planeringsprocessen förbättras, bl.a. genom att synliggöra skilda konsekvenser av olika handlingsalternativ. För att ge bättre stöd för tillämpningen och ge kommunen bättre verktyg att hävda väsent- liga intressen bedömer kommittén emellertid att det även behövs vissa ändringar av de grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. Även vissa ändringar i bestämmelserna om instrumenten kan behö- vas för att de ska kunna utnyttjas på ett bättre sätt i de avvägningar som måste göras i planeringen för hållbar utveckling. Några av kommitténs sammanfattande överväganden om dessa frågeställ- ningar redovisas i detta avsnitt, medan de närmare förslagen till lagteknisk utformning utvecklas i efterföljande kapitel. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 3.11.1Konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag om skilda intressen inom ramen för hållbar utveckling Planeringsprocessen utgör i sig ett sätt att redovisa olika mål och intressen samt analysera konsekvenser En av huvuduppgifterna för planläggningen enligt PBL är att få fram ett underlag för de avvägningar mellan olika intressen som ska göras vid enskilda ärenden. Planeringsprocessen syftar till att uti- från givna mål och planeringsförutsättningar identifiera egenskaper och kvaliteter i mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt, analysera samband mellan olika företeelser samt söka förena olika anspråk och intressen. Inledningsvis är syftet främst att ta fram ett underlag om olika allmänna intressen, som läggs till grund för samråd med såväl sektorsmyndigheter som intresseorganisatio- ner och medborgare i allmänhet. Det tidiga samrådet kan medverka till att planeringsunderlaget om olika allmänna intressen och hän- syn successivt förbättras, t.ex. genom synpunkter på bebyggelsens värden, miljöförhållanden samt behovet av hänsyn till skilda intres- sen såsom tillgänglighet och trafiksäkerhet. Syftet med arbetet un- der senare skeden av planeringsprocessen är att utifrån en samlad bedömning av konsekvenserna av olika åtgärder analysera hur olika intressen kan förenas inom ramen för planens syfte. Inte minst i den kommunomfattande översiktsplaneringen ställs krav på att samlat belysa innebörden och effekter av enskilda åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv och i ett större sammanhang, medan intresset i detaljplaneringen ofta ligger vid begränsade område eller enskilda projekt. Att successivt ta ställning till målkonflikter, göra avvägningar mellan motstående intressen och beskriva konsekvenserna av olika åtgärder kan således anses utgöra en självklar och integrerad del i planeringsprocessen. Kommunens bedömningar och avvägningar med hänsyn till planens konsekvenser bör normalt framgå av den särskilda planbeskrivning som enligt ska fogas till översiktsplanen eller en detaljplan. Också den särskilda genom- förandebeskrivning som ska redovisa tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder och åtfölja en detaljplan har betydelse för att beskriva planens innebörd och konsekvenser, framförallt för enskilda fastighetsägare och exploatörer, men även för en bredare allmänhet som kan beröras. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Även om planens innebörd och konsekvenser således normalt bör framgå av planhandlingarna behöver skilda konsekvenser ibland synliggöras under planeringsprocessens olika skeden och redovisas mer ingående i det beslutsunderlag som läggs till grund för det slut- liga politiska ställningstagandet. Inte minst för kommunens politi- ker kan det vara angeläget att det av beslutsunderlaget tydligt fram- går vilka konsekvenser ett planförslag kan få i vissa avseenden. Också för enskilda som önskar genomföra förändringar eller som kan beröras av olika tänkta åtgärder kan en tydlig konsekvensbe- skrivning bidra till en ökad förutsägbarhet och underlätta bedöm- ningar av hur de enskilda intressena konkret berörs. Kommunmed- borgare och enskilda i övrigt har ofta berättigade önskemål att tyd- ligt kunna utläsa innebörden och konsekvenserna av olika planförs- lag, till exempel hur deras närmiljö förändras, vilka investeringar som förutsätts komma till stånd samt vilka åtgärder som avses genomföras med hänsyn till olika värden eller intressen. Tydliga konsekvensbeskrivningar kan således underlätta tillämpningen och öka förståelsen för kommunens bedömningar och ställningstagan- den i dessa avseenden. Olika typer av konsekvensbeskrivningar används vid planering enligt PBL Den mest etablerade och använda formen av konsekvensbeskriv- ningar i planer och beslut enligt PBL är miljökonsekvensbeskriv- ningar, MKB. Bakgrunden och innebörden av dessa bestämmelser har redovisats i avsnitt 3.10. Krav på MKB för vissa detaljplaner in- fördes första gången i PBL år. För översiktsplaneringen gäller där- utöver krav på att breda konsekvensanalyser – som utöver miljökonsekvenser även omfattar sociala och ekonomiska konsekvenser – ska utvecklas stegvis under hela planeringsproces- sen samt att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kun- na utläsas utan svårighet. Utöver de ovan nämnda konsekvensbeskrivningarna, som har ut- vecklats inom ramen för , har många kommuner även utvecklat andra typer av verktyg för att såväl i översikts- som i detaljplaneringen analysera och värdera olika konsekvenser. Dessa konsekvensbeskrivningar är ofta en följd av kommunala politiska mål eller riktlinjer som syftar till att på ett mer systematiskt sätt värna och synliggöra vissa allmänna intressen eller tillvarata vissa Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen gruppers intressen i samhällsplaneringen. Exempel på sådana kon- sekvensbeskrivningar är: barnkonsekvensanalyser (ofta med hänvisning till FN:s barn- konvention), hälsokonsekvensbeskrivningar som ett led i genomförandet av folkhälsomål, jämställdhetsanalyser som avser konsekvenserna för kvinnors villkor och möjligheter till delaktighet, sociala konsekvensbeskrivningar med tyngdpunkt i tillgången på omsorg, närhet till skola, boendemiljöns utformning eller sociala konsekvenser, integrationsanalyser, som syftar till att stärka den sociala, etnis- ka eller kulturella integrationen, hållbarhetsanalyser, ibland benämnda riktningsanalyser, som redovisar hur kommunens planering i stort förhåller sig till mål för hållbar utveckling. Det finns vissa problem och svårigheter vid tillämpningen Trots de positiva erfarenheterna av användningen av olika typer av konsekvensbeskrivningar i den fysiska planeringen enligt PBL bör även vissa problem och svårigheter vid tillämpningen i enskilda planbeslut beröras. Bestämmelserna om MKB för detaljplan har fått ett starkt ge- nomslag i kommunernas arbete med detaljplaner, även om under- sökningar visar på en varierande tillämpning och på vissa generella brister när det gäller användningen och kvaliteten i de MKB som upprättades åren 2000–2003. Erfarenheterna visar bland annat att det ofta saknas tydliga resonemang om behovet av en särskild MKB, liksom redovisning av alternativ i fråga om lokalisering och utformning. När det gäller innehållet så framgår att, utöver bul- lerstörningar, redovisas konsekvenserna för människors hälsa säl- lan. Det framgår heller inte alltid av planhandlingarna på vilket sätt de redovisade miljökonsekvenserna har påverkat planens utform- ning. Några av de brister som studierna redovisar anses hänga sam- man med svårigheter att tydligt avgränsa och skilja på de regler och begrepp som gäller för MKB enligt PBL respektive enligt miljöbal- kens regler. I detta sammanhang bör även framhållas att lämpligheten av byggnader och anläggningar med betydande påverkan på omgiv- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ningen, såsom köpcentra och större vindkraftverk, ibland prövas i samband med bygglovsprövningen, vilket innebär att kraven på detaljplaneläggning och en särskild miljökonsekvensbeskrivning kringgås. Även i de fall sådana anläggningar prövas med stöd av detaljplan som innefattar en MKB är beslutsunderlaget ibland inte tillräckligt, varken när det gäller vilka konsekvenser som redovisas eller vilket geografiskt område som bör belysas. En annan generell brist när det gäller möjligheterna att av plan- handlingarna utläsa och förstå konsekvenserna gäller den genom- förandebeskrivning som ska åtfölja detaljplanen. Tyngdpunkten i de genomförandebeskrivningar som tas fram ligger oftast vid att översiktligt beskriva olika fastighetsrättsliga åtgärder som behöver vidtas, medan konsekvenserna för enskilda när det gäller genom- förande och finansiering mer sällan redovisas. Det blir därmed svårt för enskilda fastighetsägare och exploatörer att utläsa den faktiska innebörden och de ekonomiska effekterna av planförslaget. Inte minst i förnyelseområden där många enskilda fastighetsägare för- utsätts involveras i genomförandet är det angeläget att tidigt klara ut och redovisa hur föreslagna förändringar ska genomföras och bekostas. Även i planer som avser en ny exploatering av ett större område är det angeläget att planhandlingarna tydligt redovisar hur genomförandet ska ske och finansieras, som underlag för bedöm- ningar av framtida kostnader i bruksskedet. Ökade krav på analyser och redovisningar av konsekvenser behöver uppmärksammas