sou · GTB383 · 2006-01-01 00:00:00 — Men det finns risker som vi inte kan förutse, men som efterkommande generationer kan ha större kunskaper om och behöva ha tillgång till större resurser för att kunna åtgärda. En konsekvens av den s.k. starka rättviseprincpen (jfr Kärnavfall, etik och ansvaret för framtida generationer i Kunskapsläget på kärn- avfallsområdet 2004, SOU 2004:67 s. 385-429) skulle kunna vara att vi är skyldiga att försäkra framtida generationer mot risker som vi inte kan förutse och de bördor som nödvändiga för- bättringar av slutförvaret kan medföra. En sådan försäkring skulle kunna utformas som en fondering av ekonomiska resurser . Vill vi ta på oss den bördan och är det praktiskt möjligt att fondera ekonomiska resurser i ett sådant tidsperspektiv? För att ett sådant försäkringssystem ska fungera krävs en fungerande överföring av kunskaper, resurser, värderingar och institutioner från en generation till en annan, dvs. från oss till våra barn och från oss och dem till våra barnbarn osv. Varje generation måste tillerkännas någon slags handlingsfrihet när det gäller inriktningen och användningen av de ackumulerade resur- serna. Allt detta skulle kunna vara en konkretisering av be- greppet om ett rullande nu (Ansvar, rättvisa och trovärdighet etiska dilemman kring kärnavfall, 1999, s. 28). Det aktualiserar en mängd frågor som inte kan få ett genomarbetat svar i detta sammanhang, t.ex. frågan om utformningen av ett robust och uthålligt försäkringssystem och om ett sådant system också är motiverat för andra giftiga ämnen som vi som lever i den nuvarande generationen har spridit i miljön och som pålägger framtida generationer mer eller mindre långtgående sanerings- bördor. Kärnavfall - Kostnader och finansiering Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader för andra stora projekt , professor i företagsekonomi, kostnadsberäknades nya till . Idrifttagningstidpunkt var satt till 1963. När äntligen kunde invigas 1973 hade det kostat 102 miljoner och då hade man varit tvungen att kraftigt sänka ambitionsnivån. Ursprungligen hade man tänkt bygga ett där kompletta italienska operor kunde uppföras. Så blev det inte. På grund av besparingar kom att bli ett av de allra minsta, men det betyder inte att blev impopulärt. Det finansierades via ett populärt lotteri och fick den symbol för staden som man ville att det nya skulle bli. Alla har vi nog läst om projekt som likt blivit betydligt dyrare än vad som utlovats. pelletsfabrik som skulle ha kostat 20 miljoner men som kostade och som satte stopp för en period av kommunalt entreprenör- skap som gjort till en föregångskommun. Kanaltunneln som blev dyrare och den oljeledning som byggdes mellan oljefälten i norra och oljehamnen i södra och som blev ungefär 1 dyrare. Utveck- lingsprojekt såsom vars kostnads-eskalation bidrog till ett ifrågasättande av utvecklandet av nya svenska militärflygplan. Kärnavfall – Kostnader och finansiering Man kan här notera att kostnadsöverdrag inte enbart drabbar projekt i offentlig och regi, såsom nya och pelletsfabrik, eller projekt med statliga be- ställare såsom , utan även projekt i privat regi såsom kanaltunneln och oljeledningen i . Syftet med detta bidrag är att kortfattat redogöra för vad vi vet om kostnadsavvikelser mellan för- och efterkalkyl vid spe- ciellt stora investeringar, vilka projekt som oftare drabbas än andra samt varför de drabbas. Redogörelserna utmynnar i tio på- ståenden (P1-P10). Tabell 1 visar det genomsnittliga kostnadsöverdraget enligt fem studier av grupper av stora anläggningsprojekt. Siffror inom parentes anges i fast penningvärde. En granskning av 35 studier av och (1986) visade inte på ett enda fall där en grupp av projekt i genomsnitt blivit billigare än beslutat. Enstaka projekt kan bli billigare än kalkylerat, men i genomsnitt blir projekt dyrare än kalkylerat, och detta tillåter oss att formulera vårt första påstående. P1 Kostnadsöverdrag mellan beslutad budget och redovisad slutkostnad är betydligt vanligare, än motsatsen. Om vi delar in projekt med avseende på typ av projekt finner vi att udda och sällan genomförda projekt i genomsnitt drabbas av större kostnadsöverdrag, än projekt som ofta genomförs. Detta framgår väl av figur 1 där udda projekt står för forsknings- och sportanlägg-ningar, unika offentliga byggnader och anläggningar. Det är frågan om sällan genomförda anläggningsprojekt som saknar egentliga förebilder. Mönstret känns igen från svenska kommuner (Segelod, 1986) där det är brandstationer, stadshus, simhallar, ishallar och andra byggnader som kommuner endast bygger en eller ett fåtal utav, som drabbas av störst över- skridanden. Det är projekt för vilka det saknas bra förebilder och överförbara erfarenheter, är störst eller först av sitt slag. Kärnavfall - Kostnader och finansiering ordinära byggprojekt såsom skolor och bostäder brukar inte på samma sätt drabbas av överskridanden och avvikelser. P2 Kostnadsöverdrag tenderar att bli större för udda och sällan genomförda projekt. Tabell 1 Kostnadsavvikelser enligt fem studier av grupper av stora anläggningsprojekt +179%(+146%) +178%(+148%) (+44,) (+33,) (+20,) (+27,) (+25,) (+23,) (+64,) Kärnavfall – Kostnader och finansiering Det är ett icke ovanligt påstående att stora projekt mer ofta drabbas av stora kostnadsöverdrag, än små projekt. Studier av grupper av projekt visar dock på motsatsen. Om vi på den vertikala axeln i figur 1 satte projektstorlek och på den horison- tella kostnads-avvikelse får vi för homogena grupper av projekt oftast något som liknar en normalfördelningskurva. Det är de små projekten som varierar mer, än de stora. De mindre projekten svarar för både större underskridanden och de riktigt stora överskridandena, och de större projekten ligger närmare medeltalet för gruppen som sådan. P3 Avvikelserna för beloppsmässigt mindre projekt är pro- centuellt sett vanligtvis större, än för större projekt. Figur 1 Kostnadsavvikelsernas frekvens och fördelning för 193 stora amerikanska projekt Not: Data hämtade från Merewitz (1973). Not: Data hämtade från Merewitz (1963). Kärnavfall - Kostnader och finansiering Ju som förflyter mellan beslut och uppföljning desto större tenderar kostnadsöverskridandena att bli. När ett projekt tar att genomföra tenderar det att bli förändringar i projektet till följd av att man vill inkorporera ny teknik, och anpassa projektet till förändrade marknadsförutsättningar och standards, som den långa anläggningstiden gör att man får mer tid på sig att fundera ut förbättringar i projektets design. Det kan innebära både höjd ambitionsnivå och bättre tekniska och kommersiella lösningar, men brukar också eskalera slut- kostnaden. P4 Ju som förflyter mellan godkänd budget och rapporterad slutkostnad, desto större tenderar kostnads- överdragen att bli. Detta innebär också att projekt som drabbas av kostnads- överdrag oftast också uppvisar avvikelser i andra avseenden såsom produktmix, produktionskapacitet och tidsplan. P5 Kostnadsöverdrag samvarierar med tidsöverdrag och andra typer av avvikelser mellan budget och slutredo- visning. FoU-projekt har en tendens att överskrida tids- och kostnads- ramarna. Detta har inte minst gällt militära utvecklingsprojekt. Man började därför i att studera orsakerna till avvikelser i militära utvecklingsprojekt såsom flygplan och missiler. Ett resultat av dessa studier av militära utvecklingsprojekt var att man kunde fastställa att kostnads- överdrag korrelerar med behov av teknologisk utveckling (och , 1962; Summers, 1967). Ju större steg i teknisk utveckling som behöver tas för att föra projektet i hamn, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Denna maxim har senare bekräftats i utvecklingsprojekt inom läkemedels- Kärnavfall – Kostnader och finansiering industrin (et al., 1971) och svensk verkstadsindustri (, 1990). P6 Ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Orsakerna till kostnadseskalation i utvecklingsprojekt är delvis de samma som i anläggningsprojekt. När kalkylatorn ska kost- nads-skatta utvecklingsprojektet utgår denne ifrån den plan och de ritningar för projektet som föreligger vid skattningsögon- blicket. Han skattar kostnaderna för att genomföra planerat program och lägger till en post för oförutsett. När sedan ut- vecklingsprojektet framskrider kommer det att tillstöta tekniska problem som gör att man inte kan uppnå de tekniska krav som beställaren har, eller så önskar beställaren förändra kraven till följd av ändrade marknadsförutsättningar eller uppdatera designen till den nya teknik som har utvecklats sedan projektet designades. Sådana förändringar leder oundvik- ligen till förändringar i den ursprungliga designen. Man blir tvungna att gå tillbaka, ta fram en ny design och plan för ut- vecklingsprojektet, och göra en ny kostnadsskattning. Men att gå tillbaka och göra andra val än vad man ursprungligen har gjort är inte gratis. Det blir progressivt dyrare ju mer resurser som har förbrukats och ju fler oförutsedda eller osannolika händelser som inträffar, ju mer förskjuts utfallet mot ett kostnadsöverdrag. Sådana förändringar är vanligare i FoU-projekt än in anlägg- ningsprojekt. Om vi bygger en bro så kan vi anta att man inte ska behöva ändra i brons design . I ett FoU- projekt går sällan allt som man har tänkt sig. Ny information gör att det kan bli nödvändigt att modifiera ursprungsdesignen både en och under projektets genomförande. Det finns mycket forskning som visar att människor i olika situationer underskattar den tid och den kostnad som det de planerar att göra, kommer att kräva. Man talar om en optimistic bias eller överoptimism. Sådan överoptimism har bekräftats från Kärnavfall - Kostnader och finansiering en rad områden såsom i investeringsäskanden, marknads- prognoser, finans-analytikers bedömningar och inte minst entreprenörers bedöm-ningar av sitt eget projekts möjligheter. Rent allmän har man funnit att de flesta beslutsfattare har större förtroende för riktigheten i sina skattningar, än vad de har anledning att vara, samt även att högre tjänstemän i stora organisationer som har att ta ställning till olika äskanden är med- vetna om att äskarna underskattar och tar hänsyn till detta i sitt arbete. P7 Skattare, och speciellt entreprenörer, tenderar att under- skatta kostnader och tidplaner. Huruvida skattare och entreprenörer omedvetet eller medvetet underskattar kostnader, i det senare fallet för att t ex få igenom investeringar som man är övertygad om företaget bör genomföra men inte kan motivera med de kalkylregler som gäller, är svårt att generalisera om. Litteraturen ger exempel på att båda alternativen förekommer. postulerade Giguet och Morlats (1952) att när investeringsbudgeten är begränsad och två investerings- förslag konkurrerar om att få medel för att förverkligas tenderar den investering vars investeringsutgift är underskattad att ha större chans att få genomföras. Detta är en slutsats som senare har bekräftas vid studier av offentlig upphandling där myndig- heten är bunden att välja den offert som lovar lägst kostnad. Den offert som lovar lägst kostnad är inte alltid den som i slutändan visar sig vara det billigaste alternativet. P8 Projekt vars kostnad underskattas tender att ha större chans att få medel för att genomföras, än konkurrerande projekt vars kostnad inte underskattats. Kärnavfall – Kostnader och finansiering Hufschmidt och Gerin (1970) som studerade 346 vatten- reglerings- och vattenkraftprojekt skattade och genomförda av Corps of Engineers, och () fann att den senare organisationen varit bättre på att skatta kostnader, än de övriga två. Härav drog de slutsatsen att kostnads-skattningars riktighet i högre grad be- stäms av organisatoriska, än rent tekniska faktorer, en slutsats som har bekräftats i flera andra studier. Vissa organisationer drabbas av kostnadsöverdrag. P9 Kostnadsöverdrag är vanligare i vissa organisationer än i andra. Vid närmare studier visade det sig att kalkylerna i och Corps gjordes decentraliserat och att man äskade medel via ett investeringsbudgeteringssystem. Så inte i TVA där alla planering, design, konstruktion och skattningar gjordes av en stab vid huvudkontoret med mycket låg personal- omsättning och hög yrkesstolthet. Detta gjorde att man kunde ackumulera erfarenheter och omsätta dessa i tillförlitligare skatt- ningar. Det betydligt större och geografiskt mer utspridda Corps of Engineers, å andra sidan, var uppdelat i elva divisioner och 37 distrikt som själva gjorde skattningar och äskade medel. Med avseende på storlek och geografisk spridning skulle TVA kunna jämföras med en division i Corps, och man kan då notera att förmågan att skatta kostnader varierade mellan Corps divisioner. Att låta ett litet antal specialister göra alla skattningar gav större möjlighet till lärande och tillförlitligare kostnadsskattningar. Med tanke på hur snabbt utbildningsnivån och vår kunskap tillväxer, och hur lätt det har blivit att söka efter information, skulle man kunna tänka sig att kostnadsöverdrag är mer sällsynta eller i alla fall mindre än förr, och att problemet med kostnadsöverdrag därmed har minskat. Forskningen på detta område är motsägelsefull. Studier av kostnadsskattning för offentliga civila (Hufschmidt och Gerin, 1970) och militära Kärnavfall - Kostnader och finansiering (Summers, 1967; , 1988) projekt i har visat på minskande kostnadsöverdrag som Flyvbjerg et al. (2002) inte fann att kostnads- skattningarna för större infrastrukturprojekt hade blivit bättre . P10 Kostnadsöverdragen är inte alltid mindre än för 50- . Den oljeledning som byggdes mellan norra och södra beräknades kosta miljoner vid beslut men slutade på miljoner när den stod färdig 1977. Stor kostnads- eskalation, men i jämförelse med en beräknad årlig vinst om $44- 100 miljarder framstår de ,3 miljarder som den färdiga ledningen kostade blygsamma (och Geistauts, 1982). Det var viktigare att snabbt få projektet genomfört än att rätt skatta slutkostnad eller använda pengarna effektivt. En liknande situation kan gälla för renoveringsprojekt. Efter- som anläggningen ändock måste rustas upp lönar det sig inte att i förväg lägga ned alltför mycket arbete på att ta reda på exakt vad det är som behöver göras. Andra fall där det inte alltid lönar sig att i förväg ta fram den information som krävs för att undvika kostnadsöverdrag är vissa forsknings- och utvecklingsprojekt, samt satsningar på nya affärsområden. Underskattning av de verkliga problemen så grav att den har varit en förutsättning för att lönsamma investeringar har kommit till stånd har dokumenterats bland kanal- och järnvägsprojekt i och (, 1952), radikalt nya innova-tioner såsom datorn, transistorn, syntetiskt gummi, polyetylen, och PVC (, 1974), och vid svenska företags satsningar på nya affärsområden (Segelod, 1995). I det senare fallet är det tveksamt om styrelsen hade givit sitt tillstånd till något av de 13 studerade fallen om man hade haft information om de problem som projekten skulle komma att stöta på. Historien innehåller många exempel på nysatsningar som har Kärnavfall – Kostnader och finansiering gjort konkurs på grund av kostnadsöverdrag men vars bidrag delvis kommit framtida företag till nytta. Underskattning av de verkliga problemen och kostnaderna ter sig i detta perspektiv ibland som en oundviklig förutsättning för förnyelse och ekonomisk utveckling. Flyvbjerg, B., Skamris , M. & Buhl, S. (2002). Underestimating costs in public works projects – of lie. , 68(3), 279-295. (1974). The Economic of Industrial Innovations. : Penguin Books. (1983). Status of Major as of 1982. /NS IAD-83-32. (1988). Major - Summary of Recurring Problems and Systemic Issues: 1960-1987. Briefing Report to the Chairman, , House of Representatives, /NSIAD-88-135BR, . Giguet, R. & Morlat, G. (1952). Les causes derreur systématique dans la prévision du prix des travaux. Annales des Ponts et Chausssées, 122(5), 543-562. & Geistauts, G.A. (1982). Construction of the trans- oil pipeline. Omega, 10(3), 259-265. Hufschmidt, M.M. & Gerin, J. (1970). Systematic errors in cost estimates for public investment projects. I J. (Red. ), The Analysis of Public Output (s. 267-315), : . , E., Rapoport, J., Schnee, J., , S. & Hamburger, M. (1971). Research and Innovation in the (s. 347-374). & Meckling, W.H. (1962). Predictability of the costs, time, and success of development. I R. (Red. ), The Rate and Direction of Inventive Activity (s. 461-475). Kärnavfall - Kostnader och finansiering Merewitz, L. (1973). How do urban rapid transit projects compare in cost estimating experience? on (s. 484-493), , 1973. & Hough, G.H. (1986). Preconditions of Success and Failure in Major . Association: Technical Paper Number 3, . (1980). Kostnadsanalysen – norsk kontinentalsokkel. : Konglige olje- og energidepartement. (1952). Entrepreneurial error and economic growth. Explorations in Entrepreneurial History, 4(2), 199-204. Segelod, E. (1986). Kalkylering och avvikelser: Empiriska studier av stora projekt i kommuner och industriföretag. Segelod, E. (1995). Renewal Through Internal Development. Alder- shot: Avebury. Summers, R., 1967. Cost estimates as predictors of actual costs: A statistical study of military developments. I T. Marschak, T.K. Glennan, Jr. & R. Summers (Red. ), Strategy for R&D (s. 140- 189). (1990). Styrning av produktutvecklingsprojekt: En studie av förutsättningarna för planering av produktutvecklingsprojekt i några svenska verkstadsföretag. : och ekonomi, . Kärnavfall – Kostnader och finansiering Kärnavfall - Kostnader och finansiering Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? Synpunkter från en gemensam diskussion Programmet för seminariet (bilaga 2) innefattade diskussioner i mindre grupper – med utgångspunkt från de förberedda presen- tationerna – om förtjänster och svagheter i det svenska finansieringssystemet. Därefter följde en allmän diskussion på temat Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? I det följande redovisas i punktform några reflektioner som gjordes av deltagarna i samband med dessa diskussioner. Först redovisas synpunkter av mer principiell natur och därefter sådana som är mer inriktade på den praktiska tillämpningen av prin- ciperna bakom finansieringssystemet. Det kan påpekas att syftet med dessa diskussioner inte var att ge svar på frågan om vi kan ha förtroende för finansieringssystemet utan i stället att ge underlag och utgångspunkter för deltagarnas fortsatta egna be- dömningar av den frågan. Reflektioner av i första hand principiell natur Principen om producentansvar är riktig och bör inte för- ändras. Men den principiella frågan om balanspunkten mellan producentansvaret och statens yttersta ansvar (se bidrag) måste hanteras på något sätt. Det kan gälla frågor som hänger samman med behovet av Kärnavfall – Kostnader och finansiering kontroll av att ett slutförvar fungerar på avsett sätt. Det kan också gälla frågor om återtagbarhet (se nedan). Det kan inte vara etiskt riktigt att passivt fortsätta med nu- varande mellanlagring (i CLAB) under ett ovisst antal år (kanske eller längre) i förhoppning att annan teknik ut- vecklas än den som står till buds . Det är inte förenligt med vårt etiska ansvar att förhindra att arbetet med kärnavfallsprojektet stoppas upp med hänvisning till att annan teknik kan komma fram . Däremot måste arbetet bedrivas på ett sådant sätt att det ger utrymme för omprövning av den valda strategin om ny kunskap kommer fram som motiverar detta. Hur kan vi säkerställa att den nödvändiga kunskapsöver- föringen till framtida generationer verkligen sker? Människan kommer alltid att kunna komma åt kärnavfall om viljan finns – det är kanske människan och hennes handlingar som utgör den farligaste faktorn . Men varje generation måste ta ansvar för sina avsikter och sina handlingar. Vad ligger egentligen i begreppet återtagbarhet – vi måste acceptera att det kan ligga en inbyggd konflikt mellan önske- mål om återtagbarhet och krav på att ett slutförvar är säkert. Vårt etiska ansvar finns nu och innebär att vi inte kan ge avkall på säkerheten. Vi måste därför arbeta nu med den teknik som står till buds, även om vår generation inte hinner slutföra saker och ting. Men ingår det i producentansvaret att bekosta en återtagbarhet om producenterna menar att detta inte kan åstadkommas utan att väsentliga säkerhetsfunktioner inte kan upprätthållas? Några krav på återtagbarhet finns inte i den svenska lag- stiftningen. Det finns inte heller i regelsystem formulerade några krav på att medlemsländer skall införa krav på återtagbarhet, det är alltså fritt för varje nation att själv avgöra om man vill införa sådana krav. Även om det i inter- nationella fora då och då förekommer diskussioner om återtagbarhet så har dessa diskussioner aldrig förts i termer av att förorda att sådana krav införs. Kärnavfall - Kostnader och finansiering Men vilka beslut klarar vi att ta i vår generation? Det måste väl vara beslut av innebörd att konsekvenserna inte drabbar kommande generationer? Det finns en långtgående politisk enighet om att vi i vårt land ska själva ta hand om vårt kärnavfall. Vem bör fatta beslutet om att genomföra slutförvaring av använt kärnavfall enligt en viss metod på en viss plats? Det enda rimliga svaret är den församling som befolkning har valt och som fungerar vid det tillfälle en ansökan görs och som känner sig beredd att fatta beslutet. I praktiken innebär det den regering som har förtroende och under förutsättning bl.a. att fullmäktige i den kommun en ansökan avser har tillstyrkt ansökan. används ordet lösning i samband med kärnavfalls- problemet. KBS-3-systemet är i bästa fall en tillämpning av bästa tillgängliga teknik , men kan definitions- mässigt inte betecknas som en lösning av problemet. Reflektioner som närmast har samband med tillämpningen av dagens finansieringssystem Utgångspunkten för de kostnadsberäkningar som görs är att använt kärnavfall kommer att tas om hand för slutförvaring enligt den s.k. KBS-3-metoden. Om det blir aktuellt med någon annan metod eller strategi behöver kalkylerna göras om. Några viktigare osäkerhetsfaktorer för kostnadsberäkningarna för ett omhändertagande enligt KBS-3-metoden är: o Hur priser och konjunkturer rent allmänt utvecklas som en följd av samhällsutvecklingen. o Svårigheter att bedöma storleken av rivningskostnaderna. o Svårigheter att bedöma nivån på avkastningen av redan fonderade medel – vilka kan följderna bli om det inter- nationella finansiella systemet bryter samman? Nuvarande ordning innebär regelbundet återkommande kost- nadsberäkningar. Om dessa skulle tyda på fördyringar (det är Kärnavfall – Kostnader och finansiering också möjligt att kostnaderna blir lägre än enligt dagens beräk- ningar) så kan frågan hanteras utan svårigheter så länge som kärnkraftsreaktorerna används för elproduktion. Själva fond- systemet har alltså en konstruktion som tillåter anpassningar till ändrade kostnadskalkyler. Utredarens förslag att anpassa beräk- ningarna från ett antaget driftsskede till är väl övervägt. Det kan visa sig nödvändigt att av säkerhetsskäl – som inte kan förutses – återta det använda kärnbränslet från vad som avsetts vara ett slutförvar. Om en sådan operation måste genomföras långt fram i tiden – efter det att de företag som äger reaktorerna har upphört med sin verksamhet – kan kostnaderna inte täckas av finansieringssystemet. All kapitalförvaltning innebär en avvägning mellan avkastning och risk och här kan finnas olika intressen. Industrin kan tänkas vara benägen att acceptera en högre risk för att få en högre avkastning (kan leda till lägre avgift), medan samhällets före- trädare kan ha en annan riskpreferens. Nuvarande regler för hur Kärnavfallsfondens medel får placeras (i huvudsak enbart i obligationer, utfärdade av svenska staten) innebär i praktiken att den enda finansiella risk som finns är ränterisken. Men denna är betydande.