sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Eftersom aktier förväntas ha en högre avkastning än räntebärande till- gångar kommer en rebalansering av en fondportfölj med både aktie- och räntefonder mer frekvent att innebära att aktieandelen minskar än det motsatta. Om avkastningen i enskilda fonder rör sig runt en positiv trend (och inte är perfekt korrelerade) kan en rebalan- sering förväntas ha en positiv taktisk effekt på den riskjusterade avkastningen på lång sikt. Rebalanseringen innebär att fondandelar köps när de är förhållandevis billiga och säljs när de är förhållandevis dyra. 12Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet Premiepension får tidigast tas ut från och med den månad då pen- sionsspararen fyller 61 år.1 Den behöver emellertid inte tas ut sam- tidigt med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut finns inte. Det reformerade ålderspensions- systemet bygger på livsinkomstprincipen, varför uttag av premie- pension inte påverkar möjligheten att tjäna in ny pensionsrätt i premiepensionssystemet. Pensionen är livsvarig och upphör först när pensionsspararen avlider. Pensionen skall beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet vid varje tid på pensionsspararens premiepensionskonto. Det innebär att storleken av pensionsför- månerna beror på värdeutvecklingen på de fonderade medlen. förvaltas premiepensionen som en fondförsäkring. Pensionsspararna kan välja maximalt fem värde- pappersfonder2 och behållningen på premiepensionsspararens konto knyts till värdet på dessa. Pensionsspararna bär den finansi- ella risken eftersom förändringar i de valda fondernas värde alltid påverkar behållningen på spararnas konto. Detta är en av grunderna i pensionsöverenskommelsen, se kapitel 1. Tillgodohavandet på pensionsspararens konto kan vara placerat i värdepappersfonder även . fastställer PPM ett belopp i kronor som betalas ut månatligen under påföl- jande kalenderår. Inför utbetalningarna säljer PPM av så många fondandelar som behövs för att beloppet skall kunna betalas ut. För den pensionssparare som vill undvika den finansiella risk som följer med fondförsäkringen finns en möjlighet att gå över till livränteförsäkring.3 Det innebär att premiepensionen utgår i form 19 kap. 1 § LIP. 2Regleringen är här mer restriktiv än vad som gäller för privata fondförsäkringar som tillåter specialfonder, se kapitel 2. 39 kap. 2 § LIP. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet av en livränta med garanterade månadsbelopp och, om tillgångarnas värde är högre än de beräknade kostnaderna för utbetalning av de garanterade beloppen, ett tilläggsbelopp. Beräkningarna skall ske enligt försäkringsmässiga principer. Det innebär att sådana frågor som är av försäkringsteknisk eller liknande karaktär och som inte har reglerats särskilt skall lösas i enlighet med principer som är all- mänt vedertagna inom försäkringsväsendet.4 Det finns inte något hinder mot att övergången till livränta sker än vid det första pensionsuttaget. Den som har börjat ta ut sin premiepension i fondförsäkringssystemet kan alltså använda det som då finns kvar av till- godohavandet till att gå över till en livränta hos PPM. Däremot är det inte möjligt att få fondandelar inlösta och medel överförda till den traditionella försäkringsrörelsen före den tidpunkt då pen- sionsspararen tar ut sin pension. En sådan åtgärd skulle kunna syfta till att låsa in uppnådda värdestegringar i fondsparandet genom att fondandelarna löses in vid en från marknadssynpunkt lämplig tidpunkt. Vid övergången till livränta övertar PPM den finansiella risken genom att utfästa ett garanterat pensionsbelopp. Pensionsbeloppet beräknas med utgångspunkt i pensionsspararens ålder och tillgodo- havandets storlek vid övergången på samma sätt som vid betalning av en engångspremie till ett försäkringsbolag. Till detta kan vid en gynnsam utveckling av myndighetens kapitalförvaltning, komma återbäring. Bortsett från att PPM i livräntealternativet garanterar storleken av pensionsbeloppen gäller samma regler om uttag av pension m.m. som när tillgodohavandet ligger kvar i värdepap- persfonder.5 1997/98:151, s. 719. I lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensions- myndigheten finns närmare föreskrifter för myndighetens försäkringsmässiga hantering. Se även PPM:s försäkringstekniska riktlinjer (dnr 04-597). 5Se 9 kap. 3 §, 11 kap. 2 §, 12 kap. 1 §, 14 kap. 3 och 4 §§ och 15 kap. 8 § LIP. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 12.2Ökad flexibilitet i övergången till livränta Utredningens förslag: PPM bör erbjuda pensionsspa- rarna möjlighet att successivt gå över från fondförsäkring till liv- ränta. Denna möjlighet bör finnas först från och med den må- nad då pensionsspararen fyller . bör det vara möjligt för pensionsspararna att växla mellan försäkringsformerna. Det återkallelseförbud som finns för de pensionssparare som gått över från fondförsäkring till livränta bör därför slopas. Utredningens bedömning: Det är för tidigt att redan nu införa en möjlighet för pensionsspararna att successivt gå över till liv- ränta. Istället bör PPM tillhandahålla och informera om alterna- tiv som innebär att pensionsspararna mot slutet av sparandeti- den kan jämna ut risken i sparandet. När PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar möjlig- heten att successivt gå över till livränta och att växla mellan för- säkringsformerna, bör myndigheten också få erbjuda dessa tjänster. Successiv övergång till livränta Någon möjlighet till successiv övergång till livränta finns inte inom premiepensionssystemet. En övergång måste därför avse hela pensionsspararens tillgodohavande på premiepensionskontot och gäller även för medel som senare tillförs kontot.6 Det innebär i sin tur att fondernas marknadsvärde vid överföringstillfället blir be- stämmande för premiepensionen under resten av livet, vilket med- för en risk för att övergången i efterhand kan visa sig ha skett . Ett visst mått av flexibilitet i samband med övergång från den ena formen av försäkring till den andra skulle bidra till att minska denna risk. Bortsett från de pensionärer som avlidit och vars konton därför avslutats, har 229 397 pensionärer tagit ut sin premiepension (sep- tember 2005). Av dessa har 22 575 pensionärer, eller knappt 10 6 Se avsnitt 4.1.1 i PPM:s försäkringstekniska riktlinjer där det redogörs för vilka (positiva och negativa) inbetalningar som kan förekomma och därvid påverka det garanterade årliga pensionsbeloppets storlek. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet procent, gått över till livränta. En mycket liten andel av dessa pen- sionärer () förde inte över medlen direkt utan först senare under pensionstiden.7 Vid utgången av uppgick premieinkomsten till 61,1 miljo- ner kronor, varav avsåg pensionsrätter intjä- nade och avsåg medel som över- förts från fondförsäkring till livränta. Värdet på tillgångarna inom livränteverksamheten uppgick till 93,9 mil- joner kronor. Återbäringsräntan, som fastställs månatligen av PPM, uppgick för december och i genomsnitt för , vilket innebär att PPM:s förvaltning i genom- snitt gav en högre avkastning än vad som behövdes för att täcka de garanterade beloppen. Den kollektiva konsolideringsnivån uppgick till 103,3 procent.8 uppgår pensionärernas kontovärden avseende premiepensionen till ca i medeltal. Om uppgår värdena till och 2019, då tjugondelsinfas- ningen för 65-åringarna upphört, uppgår de till . När premiepensionssystemet infördes, övervägdes möjligheten till successiv övergång från fondförsäkring till livränta som garante- rar en livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. påpekade i sitt remissvar över de förslag som läm- nades av premiereservutredning, att det borde vara möjligt att minska kapitalrisken genom en sådan successiv överföring av premiepensionsmedlen (SOU 1997:131). Enligt regeringen var det emellertid inte aktuellt att då gå fram med ett sådant förslag efter- som det fanns skäl att först avvakta erfarenheterna från uppbygg- naden av premiepensionssystemet.10 För att PPM skall kunna erbjuda pensionsspararna en successiv övergång från fondförsäkring till livränta, krävs som nämnts att två konton läggs upp för varje pensionssparare i PPM:s kontoadminist- rativa system. Den systemutveckling som i så fall behöver göras är relativt resurskrävande och riskerar därför att tränga ut andra mer 8Se vidare PPM:s årsredovisning avseende 2004. Med den kollektiva konsolideringsnivån av- ses förhållandet mellan värdet på PPM:s tillgångar inom den traditionella försäkringen och värdet på tillgångarna som fördelats på pensionsspararnas konton. 9Tjugondelsinfasningen innebär att personer födda åren 1938–1953 får sin ålderspension beräknad med ett ökande antal tjugondelar enligt reglerna för det nya systemet och reste- rande del enligt reglerna för det gamla systemet. 1997/98:151, s. 426. SOU 2005:87 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet angelägna utvecklingsbehov som kan finnas beträffande PPM:s system. De argument som talar för att införa en ordning där premiepen- sionsmedlen successivt kan föras över till en livränta har förstås i första hand att göra med möjligheten till värdesäkring av premie- pensionsmedlen. Med hänsyn till den betydelse som premiepensio- nen kan få för den enskildes sammanlagda pension, skulle det vara motiverat att erbjuda pensionsspararna en sådan tjänst. Det kan hävdas att premiepensionssystemet, för att kunna tillförsäkra alla pensionssparare en så god premiepension som möjligt, borde inne- hålla denna möjlighet till värdesäkring.11 Tjänsten är vidare relativt enkel till sin konstruktion och erbjuds som nämnts på marknaden. Enligt utredningen torde pensionsspararna därför inte ha några större problem att förstå innebörden av och ta ställning till tjänsten. Inte heller från admi- nistrativ synpunkt finns anledning tro att tjänsten för med sig kostnader som gör den olämplig att erbjuda generellt. Här bortses från den initiala kostnad som systemutvecklingen av myndighetens kontoadministrativa system i så fall för med sig. De argument som talar mot att införa en möjlighet till successiv överföring till traditionell försäkring, har mer med pre- miepensionssystemets övergripande utformning och dess förhål- lande till statliga åtaganden i övrigt att göra än själva tjänsten som sådan. PPM:s livränteverksamhet innebär att det finns en koppling mellan premiepensionssystemet och statsbudgeten, trots att syste- met skall vara autonomt från denna (se nedan). Införandet av en möjlighet till successiv överföring till livränta riskerar öka utfästel- serna i livränteverksamheten. Som nämnts finns det en möjlighet att övergå till livränta , men det gäller endast under förutsättning att hela tillgodohavandet överförs . För att öka flexibiliteten och sprida ut investeringsrisken över en så som möjligt bör en successiv övergång till livränta få inledas . Utredningen anser inte att det är lämpligt att förstärka kopp- lingen mellan statsbudgeten och premiepensionssystemet genom 11 Från pensionsspararnas synpunkt skulle det vara bra och helt i linje med de övergripande mål för den traditionella försäkringen som regeringen formulerat i regleringsbrevet för bud- avseende PPM. Myndigheten skall med ett begränsat risktagande erbjuda spa- rarna så goda försäkringsförmåner som möjligt samt generera god avkastning till en rimlig risk på de tillgångar som PPM själv förvaltar. Försäkringsadministrationen ska vara kost- nadseffektiv, rättssäker och till nytta för pensionsspararna. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet att PPM utfäster garantier tidigare än när pensionsspararen fyllt . Även om en successiv övergång till livränta inte skall tillåtas in- nan står det klart att ett visst mått av flexibilitet även är önskvärd . Pensionsspararna bör därför informeras om vilka jämförbara fondförsäkringsalternativ som finns tillgängliga som innebär att pensionsspararna jämnar ut risken i sparandet. Ett exempel är de gene- rationsfonder som finns på fondtorget, se kapitel 7. Enligt utredningen är det rimligt att anta att pensionsspararna kommer att bli mer intresserade av att värdesäkra premiepensions- medlen i takt med att kontovärdena ökar. bör därför de kostnader som systemutvecklingen hos PPM kräver kunna motive- ras. När PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig ut- sträckning efterfrågar möjligheten att successivt gå över till liv- ränta, bör myndigheten också få erbjuda tjänsten. Enligt utredningen bör av i huvudsak samma skäl utvecklingen av olika mellanformer (dvs. en kombination av fondförsäkring och livränta) anstå tills vidare. I förarbetena till LIP anges som exempel att en del av en pensionssparares tillgodohavande under sparandeti- den kan användas för traditionell försäkring medan återstoden pla- ceras i en fondförsäkring.12 Även en sådan kombination skulle för- utsätta att pensionsspararna har tillgång till två konton inom pre- miepensionssystemet och att medlen kan överföras fritt från den ena försäkringsformen till den andra. Även i detta fall bör enligt förarbetena uppställas krav på att hanteringen kan ske enkelt och utan större merkostnader. En annan anledning till att avvakta utvecklingen av premiepen- sionssystemet i de avseenden som diskuterats är slutligen regeringens ställningstagande i frågan om PPM:s livränteverksam- het skall avvecklas, se avsnitt 12.3. Möjlighet att växla mellan försäkringsformerna Utöver kravet på att en övergång till traditionell försäkring måste avse pensionsspararens hela tillgodohavande, är övergången förenad med en viktig restriktion. När PPM har påbörjat inlösen av pensionsspararens innehav, kan begäran inte längre återkallas enligt 9 kap. 2 § LIP. Inlösen av pensionsspararens innehav skulle ur- 12 Se prop. 1997/98:151, s. 426. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet sprungligen ske efter det att en begäran kommer in till PPM, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången skall betalas ut. Återkallelseförbudet innebär att det inte är möjligt att få sitt tillgodohavande på nytt förvandlat till individuella fondandelar. I förarbetena till lagen motiveras denna restriktion av att PPM tar över den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar pen- sionsspararens tillgodohavande. Ursprungligen gällde alltså att en pensionssparare kunde återkalla sin begäran om övergång så länge den inte kommit in till PPM, men inte därefter.13 Möjligheten att återkalla begäran har emellertid vidgats och avgörande är nu om inlösen av innehavet kan anses ha påbörjats; den finansiella risken övergår nämligen inte till PPM förrän när inlösen påbörjas. Någon risk för spekulation finns inte dessförin- nan.14 Utredningen anser att det bör införas en möjlighet att växla mellan försäkringsformerna. Enligt vad som inhämtats från PPM innebär detta inga större administrativa problem eller särskilda ris- ker för den livränteverksamhet som PPM bedriver (i vart fall inte några hindrande risker eller problem). Däremot finns det en del frågor som har att göra med övergripande principer för hur rättvisa skall upprätthållas mellan pensionsspararna, risken för moturval, fastställande av återköpsvärde etc. Dessa frågor måste besvaras på ett tillfredställande sätt innan en möjlighet till växling mellan för- säkringsformerna kan införas. Utredningen anser vidare att möjlig- heten att växla mellan försäkringsformerna inte skall genomföras förrän PPM kan konstatera att pensionsspararna efterfrågar denna tjänst. Slutligen kan regeringens ställningstagande i frågan om framtiden för PPM:s livränteverksamhet behöva inväntas. 13Av lagtexten att döma var den tidigare lydelsen av bestämmelsen kategorisk. En begäran om överföring kunde inte återkallas när den väl kommit in till myndigheten. Enligt den rutin som fanns tidigare godtog emellertid PPM en återkallelse om den gjordes innan PPM hunnit lösa in pensionsspararens innehav. Åtgärden var helt automatiserad. Om en begäran innebar att uttagstidpunkten inföll nästkommande månad eller tidigare, så skedde inlösen direkt ef- ter det att begäran kom in till myndigheten. Om denna tidpunkt istället inföll , löste PPM som regel in innehavet första arbetsdagen den månad som föregick uttagsmånaden. gav med andra ord pensionsspararen ett visst ut- rymme att även efter det att begäran kommit in till PPM återkalla sin begäran om överföring. De tidsmässiga ramarna preciserades ytterligare av förvaltningslagens (1986:223) bestämmel- ser om inkommen handling. Här liksom i övriga anmälnings- och ansökningsfall som rör premiepension gäller den allmänna principen att den som ger in en handling, gentemot den mottagande myndigheten, svarar för att handlingen kommer mottagaren tillhanda (10 §). 14Den ändrade bestämmelsen trädde i kraft , se prop. 2003/04:91, s. 11 och 19. Se även betänkande 1997/98:SfU13 Det nya pensionssystemet, s. 84. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 12.3Avveckling av PPM:s livränteverksamhet Utredningens bedömning: Regeringen bör tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. I utredarens uppdrag bör också ingå att överväga en ordning där sådana produkter istället tillhandahålls av privata livförsäkringsbolag. Dessutom bör formerna för avveck- lingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas. Som nämnts övertar PPM den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens konto vid övergången till livränta. I sammanhanget bör hållas i minnet att reformeringen av pensionssystemet genomfördes bl.a. med syfte att föra över risken för åtagandena från staten till pensionsspararna. Systemet skulle göras autonomt från statsbudgeten. Möjligheten för pensionsspararna att föra över premiepensions- medel från fondförsäkring till en livränta kan mot denna bakgrund sägas strida mot en av de övergripande principerna bakom pen- sionsreformen. Om de garanterade beloppen t.ex. på grund av en krissituation inte kan infrias, kommer staten att behöva träda in. Det följer av att utfästelserna gjorts inom ramen för premiepen- sionssystemet.15 I praktiken innebär detta förhållande att det finns en garanti till pensionsspararna som riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna. I takt med att premiepen- sionssystemet växer och om flera sparare väljer att övergå till en livränta, är det enligt utredningen rimligt att anta att värdet av denna garanti snabbt kommer att växa i storlek. Livräntan kan i detta perspektiv sägas vara en anomali i pensionssystemet. Även om alla pensionssparare också är skattebetalare, bör risk- och för- mögenhetsfördelningen mellan olika pensionssparare ske inom ra- men för premiepensionssystemet i enlighet med försäkringsmässiga principer. Den nuvarande ordningen riskerar också att ge inter- generationella effekter mellan de individer som förvärvsarbetar och pensionärer. 15 Se prop. 1997/98:151, s. 401 f. Fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av egen- domsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Grundlagsskyddet torde inträda när pensions- rätten för ett visst år fastställts. Den omständigheten att fastställd pensionsrätt för premie- pension omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen innebär att den enskilde endast kan tvingas avstå från sin premiepensionsrätt om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen och han vid ett sådant avstående skall ha ersättning för förlusten. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet För att säkerställa att premiepensionssystemet är autonomt från statsbudgeten, krävs enligt utredningen att möjligheten att övergå till livränta tas bort. Denna fråga ligger emel- lertid utanför utredningens uppdrag. Utredningen lägger därför inte fram något förslag i denna fråga. Utredningens anser att re- geringen bör tillkalla en särskild utredare med uppdrag att under- söka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. Dessutom bör formerna för avvecklingen av PPM:s livränteverk- samhet behandlas. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen däremot överväga alternativet att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet. Att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet skulle innebära att det i någon annans försäkringsrörelse än PPM:s sker utfästelser om en garanti inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning i praktiken skulle innebära att staten utfäster en implicit garanti till dessa bolag. En sådan ordning går inte att acceptera – för de fall statens ansvar inte upphör för dessa sparare - i och med att privata bolag till skillnad från PPM kan hamna på obestånd. En annan ordning skulle därför kunna vara att spararna lämnar premiepensionssystemet vid pensionering och då får möjlighet att teckna en livränta i ett privat livförsäkringsbolag. En sådan lösning är emellertid förenad med vissa praktiska problem som måste lösas. Nya pensionsrätter kan tjänas in även efter pensionering och nega- tiva pensionsrätter kan uppstå där återtag från pensionärerna måste ske. Dessutom bör det övervägas vilka krav som skall ställas på de privata livförsäkringsbolagen och de produkter som de tillhanda- håller. Det måste också säkerställas att det sker en tydlig gräns- dragning mellan statens åtaganden och de privata livförsäkringsbo- lagen skyldigheter gentemot pensionsspararna. Dessa frågor bör också ingå i den särskilda utredarens uppdrag. Tills vidare kommer PPM:s livränteverksamhet att finnas kvar. Utredningen vill därför understryka vikten av att den garanti till pensionsspararna som livräntan innebär, hålls på en låg nivå. En möjlig väg, som regeringen bör överväga om en särskild utredare inte tillsätts, är att se över den nuvarande produktregleringen av PPM:s livränta. För försäkringsrörelse finns ingen närmare regle- ring av hur försäkringsprodukten skall se ut, utan de skyldigheter och rättigheter som försäkringstagaren respektive försäkringsbola- get har, regleras i försäkringsavtalet. Till skillnad från vad som sål- unda gäller för försäkringsrörelse finns det en form av produkt- Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet reglering i LIP som bland annat innebär att det i den traditionella livförsäkringsverksamheten skall fastställas ett nominellt garanterat månadsbelopp. Denna reglering är förenlig med den produkt som länge varit dominerande på livförsäkringsmarknaden. Regleringen av försäkringsrörelse har emellertid förändrats för att produkter skall kunna erbjudas som är bättre anpassade till utvecklingen på de finansiella marknaderna. 13Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen Utredningens förslag: En självständig och separat myndighet med ansvar för pensionsadministrationen bör bildas. De förvaltningspolitiska mål som satts upp av regeringen innebär bl.a. krav på ökad effektivitet inom statsförvaltningen. Resurser skall användas så att mesta möjliga verkan uppnås. Inom hela den offentliga förvaltningen pågår projekt för att ytter- ligare effektivisera och rationalisera interna processer. Arbetet skall lägga grunden för att öka integrationen mellan myndigheterna och därigenom skapa en sammanhållen förvaltning. En förklaring till de effektivitetsbrister som finns inom förvalt- ningen är att myndigheterna inte alltid är ändamålsenligt organise- rade eller har överlappande uppgifter. Enligt regeringens förvalt- ningspolitiska strategier är motiven för en sammanhållen förvalt- ning att den skall ge god service till medborgare och företag, vara demokratisk och rättssäker samt effektiv. Från att ha varit en fråga om främst teknik när det gäller modernisering har utvecklingen i allt större utsträckning blivit en fråga om organisation och proces- ser. För att myndigheterna skall kunna fullgöra sina uppdrag beto- nas vidare vikten av en väl fungerande styrning och ledning av verk- samheten. De förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheterna ger enligt utredningen anledning att överväga hur pensionsadministra- tionen effektivast kan ordnas från organisationssynpunkt.