sou · GTB386 · 2006-01-01 00:00:00 — Schabloner nödvändiga i ett system med ägaransvar Vid övervägande av om någon form av ägaransvar bör införas på trafikområdet måste beaktas att ett stort antal hastighetsöverträdel- ser framöver kommer att lagföras på grundval av fotografier som tas av automatiska kameror. Det är inte uteslutet att kameraöver- vakningen utvidgas till att avse även andra förseelser, t.ex. körning mot rött ljus (se avsnitt 7.9). Det är därför nödvän- digt att ansvariga myndigheter på ett förhållandevis snabbt och enkelt sätt kan ta reda på mot vilken person som olika handlägg- ningsåtgärder i första hand skall vidtas eller vem som i övrigt skall ställas till svars. I annat fall finns det risk för att de effektivitets- vinster som kan uppstå genom en överflyttning av ansvaret till fordonsägaren uteblir. Att en sanktion knyts till objektiva och lätt konstaterbara förhållanden anses för övrigt vara av särskild bety- delse i fråga om administrativa avgifter. Från effektivitetssynpunkt är en lösning som kan ligga nära till hands att utgå från uppgifterna i vägtrafikregistret m.m., i likhet med vad som gäller enligt lagen om felparkeringsavgift (se ovan). Med ägare likställs då den som innehar fordon på grund av kredit- köp eller med nyttjanderätt om , men inga andra nyttjanderättshavare. Vidare kan inte någon annan per- son inträda i ägarens skyldigheter (t.ex. en nyttjanderättshavare som har anlitat en annan förare än ägaren har utsett). Om någon form av straffrättsligt ägaransvar övervägs, måste även tas ställning till om det krävs en särskild reglering i de fall där en trafikförseelse har begåtts med fordon som ägs av juridiska personer eller om frågan i stället bör lösas genom tillämpning av allmänna principer om företagares straffansvar. Som kommer att närmare framgå nedan, medför EKMR:s krav att ägaren måste kunna anföra någon form av subjektiva befrielse- grunder för att befrias från ansvar, exempelvis att fordonet har brukats av någon utan ägarens tillåtelse. I praktiken behöver skill- naden mellan en sådan lösning och den konstruktion som finns i bl.a. trafikförordningen och lagen om överlastavgift därför inte vara särskilt stor. Detta är också av betydelse vid bedömningen av de effektivitetsvinster som kan uppstå i ett system med ägaransvar. Särskilt om fordonsägarbegreppet enligt vägtrafikregistret Om fordonsägarbegreppet knyts till de uppgifter som finns antecknade i vägtrafikregistret, bör påpekas att den personen inte nödvändigtvis behöver vara fordonets faktiske ägare eller ens den som förfogar över fordonet. Det är bl.a. fallet när underåriga per- soner registreras som ägare till fordon (se avsnitt 7.5.6). Även om en överlåtelse faktiskt sker, kan det uppstå situationer där registre- ringen inte överensstämmer med den faktiska dispositionsrätten över fordonet för en hastighetsförseelse. Härmed avses inte i första hand de fall där en person låter registrera ett fordon på någon annan utan dennes vilja och vetskap, eftersom både överlåtaren och förvärvaren av ett fordon måste beredas till- fälle att yttra sig över en anmälan om registrering innan registrering kan ske (se ovan). Det kan emellertid inträffa att fordonet, trots att köpet har full- gjorts, av olika skäl inte överlämnas till köparen som anges i anmälan och från vilken den nya registreringen skall börja gälla. Det kan också hända att en förväntad överlåtelse slut- ligen inte blir av, t.ex. på grund av att fordonet inte är i avtalat skick och att fordonet återlämnas till säljaren efter datumet för registreringen av den nye ägaren. I dessa fall gäller att den som förfogar över ett fordon inte är samma person som den som är antecknad som ägare i vägtrafikregistret. Om fordonet används vid en hastighetsförseelse som upptäcks , dvs. innan fordonet överlämnas till köparen eller innan det åter har registre- rats på säljaren, finns en viss risk för att en person görs ansvarig för en förseelse utan att ha haft faktisk tillgång till fordonet. Frågan vem som skall ställas till svars i ett system med ägaransvar, dvs. vem som skall anses vara ett fordons ägare, är delvis beroende av om reglerna är av straffrättsligt slag eller inte. antal hastighetsförseelser kommer att lagföras genom kameror framöver, krävs att det är förhållandevis enkelt för myndigheterna att ta reda på vem som skall göras ansvarig. En närliggande möjlig- het är därför att anknyta till det fordonsägarbegrepp som finns i lagen om vägtrafikregister. 7.5.2Ägaransvar och allmänna straffrättsliga principer I det följande diskuteras hur ett ägaransvar skulle förhålla sig till legalitetsprincipen och andra allmänna straffrättsliga principer samt till de krav som följer av oskyldighetspresumtionen i art. 6 (2) EKMR. Det bör understrykas att legalitets- och konformitets- principerna och det därmed nära sammanhängande kravet på förut- sebarhet gäller inte bara handlingar som är belagda med straff i egentlig mening, utan även avgifter som trätt i stället för straff- rättsliga påföljder och andra sanktioner av uppenbart repressiv karaktär. Utrymmet för att föreskriva strikt ansvar oberoende av uppsåt eller oaktsamhet anses i allmänhet vara något större i fråga om administrativa sanktionsavgifter. Som kommer att framgå nedan, följer emellertid av oskyldighetspresumtionen att den enskilde vid handläggningen av hastighetsförseelser måste ha möjlighet att anföra någon form av subjektiva befrielsegrunder för att undgå an- svar. Vad som nedan sägs i fråga om straffregler gäller således till stor del även handlingar som bestraffas genom sanktionsavgifter. Legalitets-, konformitets- och skuldprincipen Fordonsägarens möjligheter att hindra hastighetsförseelser som begås med dennes fordon I många fall kan det antas att den som begår en hastighetsförseelse eller någon liknande överträdelse av trafikreglerna är identisk med den registrerade fordonsägaren. I dessa situationer korresponderar det juridiska ansvaret för överträdelsen med vad som i verkligheten har varit fallet, nämligen att den som kört för fort eller kört mot rött ljus också utkrävs ansvar för sitt eget felaktiga beteende. I normalfallet uppkommer därför inga motsättningar med de nämnda principerna. I den inte lika ofta förekommande men ändå inte helt ovanliga situationen där ägaren har lånat ut sin bil till en familjemedlem eller vän och den personen begår en hastighetsförseelse som ägaren blir ansvarig för, blir motsättningarna tydligare. Det gäller naturligtvis i ännu högre grad om den person som ägaren har lånat ut sin bil till i sin tur låter någon annan använda bilen. Orsaken till det är att det är långt ifrån säkert att ägaren, när han eller hon lånar ut sin bil, har anledning att räkna med att den som lånar bilen kommer att över- träda gällande hastighetsgränser. I dessa fall är det således ofta svårt för fordonsägaren att förutse att en sådan förseelse kommer att äga rum och därmed att undvika ansvar (genom att avstå från att låna ut sin bil eller på annat sätt hindra att förseelsen begås). I det nämnda exemplet har fordonsägaren med andra ord haft små möjligheter att rätta sig efter hastighetsbestämmelserna. Liknande situationer uppkommer vid biluthyrning och kan även uppstå vid användning av firmabilar. Att ålägga en fordonsägare ansvar i dessa fall strider såväl mot legalitets- som konformitetsprincipens krav. Dessa krav tillgodoses i något högre utsträckning vid införande av en ansvarsregel som innebär att bl.a. den som brukar fordon utan ägarens tillåtelse ådrar sig straffrättsligt ansvar eller påförs av- gift i stället för ägaren (en sådan regel finns i 14 kap. 4 § TrF och i 7 § lagen om överlastavgift, se föregående avsnitt). Alternativt kan en regel om ägaransvar kompletteras med en ansvarsfrihetsgrund av nämnt innehåll. I sådant fall blir ju inte ägaren ansvarig för överträdelser som begås av någon som utan ägarens vetskap har lånat ett fordon av den person som ägaren ursprungligen lånat ut fordonet till. Inte heller blir biluthyraren ansvarig för överträdelser som begås av någon som denne inte har godkänt som förare. Problemet kvarstår emellertid vid de flesta fall av biluthyrning och vid användning av firmabilar samt vid överträdelser som begås av någon som lånat ett fordon med ägarens tillåtelse (angående ansvarsfrihetsgrunder, se nedan). Vid tillämpning av de bestämmelser som föreskriver straffrätts- ligt ansvar för fordonsägaren eller skyldighet för denne att betala överlastavgift tillgodoses de krav som följer av principerna om legalitet och konformitet emellertid ändå. Anledningen till det är att ägarens ansvar är begränsat till ett fordons skick och funktion och därutöver att straffreglerna i vart fall kräver att ägaren har varit oaktsam (se nedan). Rättspliktsteorin och garantläran – särskilt om fordonsägarens tillsynsplikt i trafiklagstiftningen Kraven på förutsebarhet och att den som görs ansvarig för en för- seelse måste ha haft förmåga och tillfälle att rätta sig efter lagen innebär inte ett fullständigt förbud mot att en person görs straff- rättsligt ansvarig för en förseelse som någon annan person har begått. Enligt rättspliktsteorin och garantläran, liksom de därmed sammanhängande reglerna om företagares ansvar, är garanten skyldig att avvärja risker som är förknippade med en viss farokälla (t.ex. maskiner och fordon). Garanten kan också vara skyldig att avvärja risker som hotar någon eller något som han eller hon är ansvarig för och därför är skyldig att skydda, t.ex. en guide under en alpin tur gentemot dem som följer med på turen. Garanten kan göras ansvarig för händelser som äger rum i en viss situation eller i en verksamhet som garanten är skyldig att övervaka. Straffrättsligt ansvar kan då komma i fråga om garanten har underlåtit att utöva den tillsyn som krävts. Någon konflikt med de nämnda kraven uppkommer emellertid inte. Skälet till det är att skuldprincipen – som förutsätter att bara klandervärda gärningar skall bestraffas och därmed kan anses ut- göra en del av konformitetsprincipen – griper in och ställer upp ett generellt krav på uppsåt eller oaktsamhet i det straffrättsliga regel- systemet. Om oaktsamhet är tillräckligt för ansvar, måste det såle- des kunna konstateras att garanten i vart fall av oaktsamhet har brustit i utövandet av en tillsynsplikt (jfr resonemanget om omedveten oaktsamhet i avsnitt 2.5.2). Att föreskriva ett rent strikt straffrättsligt ansvar för någon annan persons handlingar obero- ende av uppsåt eller oaktsamhet anses däremot strida mot allmänna rättsstatliga principer för kriminalisering (denna uppfattning har även framförts i utredningens direktiv). I trafiklagstiftningen finns flera exempel på ansvarskonstruktio- ner som direkt eller indirekt grundar sig på rättspliktsteorin och garantläran. I dessa fall föreskrivs straffrättsligt ansvar för fordons- ägares, arbetsgivares, tillståndshavares och, i vissa fall, vårdnads- havares uppsåtliga eller oaktsamma underlåtelse att se till att ett fordon brukas i strid med vissa bestämmelser. Regler om ägaransvar återfinns först och främst i bestämmelser om fordons utrustning och skick, fordons status rörande registre- ring, betalning av skatt, avgifter och försäkringar samt om hur fordon får lastas. Ett ytterligare exempel utgörs av brottet tillåtande av olovlig körning i trafikbrottslagen (som tillkom under en tid när det inte var ovanligt att chaufförer anställdes av privat- personer). Därutöver finns de i bestämmelserna om vilotider, färd- skrivare, yrkestrafik m.m., som reglerar transporter av gods eller personer i speditörverksamhet eller annan näringsverksamhet. I det senare fallet är ägaransvaret emellertid utformat på ett sätt som mer påminner om ansvarsregler för företagare. Fordonets ägare får anses vara den som i första hand har möjlig- het att påverka sitt fordons status i de uppräknade situationerna. Av naturliga skäl ligger det därför närmast till hands att anse att fordonsägaren är skyldig att se till att fordonet t.ex. är utrustat på föreskrivet sätt, att fordonsskatten betalas och att ett fordon inte lastas för tungt. Annorlunda uttryckt är ägarens skyldigheter och ansvar kopplade till själva fordonet och därigenom till den s.k. besittning som ägaren utövar eller har möjlighet att utöva på grund av sin äganderätt. En logisk följd av detta är att ägaren kan göras straffrättsligt ansvarig inte bara om den personen själv brukar ett fordon i strid med sådana bestämmelser, utan även om någon annan gör det. I dessa fall görs emellertid undantag för situationer där ägaren inte har någon möjlighet att utöva sin tillsynsplikt, t.ex. om fordonet frånhänts honom eller henne genom brott eller om det brukas utan ägarens tillstånd. För att anknyta till resonemanget om legalitet och konformitet, har ju ägaren i den situationen inte längre kontroll över sitt fordon och har därför varken möjlighet att för- utse att en överträdelse äger rum eller att se till att den inte äger rum. Vad som sagts gäller för övrigt inte bara i fråga om ägarens straffansvar på grund av överträdelser av reglerna om fordons maximilast m.m., utan även för den avgift som ägaren åläggs att betala i dessa fall. Av de skäl som nämnts avvisades också möjlig- heten att införa ägaransvar vid hastighetsförseelser i förarbetena till lagen om överlastavgift. I sammanhanget bör erinras om att kameraövervakning – där ett ägaransvar kan vara särskilt intressant från effektivitetssynpunkt – inom överskådlig tid främst kommer att användas för att upptäcka andra förseelser än just dem som har att göra med ett fordons skick, utrustning och funktion. Resonemanget ovan gäller även för de regler som föreskriver ett straffrättsligt ansvar för arbetsgivare och tillståndshavare. Ägaren till ett åkeri eller en taxirörelse har den främsta beslutanderätten t.ex. i fråga om dennes lastbilar är utrustade med färdskrivare, om schemat för de anställda har anpassats efter gällande regler om raster och dygnsvila och om trafiktillstånd finns. I egenskap av ägare utövar denne därmed ett sorts kontrollansvar över sin verk- samhet. Eftersom ägaren kan påverka organisationen och utövandet av sin transportverksamhet i dessa hänseenden, kan han eller hon också ådra sig straffansvar när de regler som gäller för verksam- heten inte följs. Detsamma gäller för den som bedriver taxi- och skolskjutsverksamhet. Ett liknande resonemang kan föras i fråga om förmans ansvar när stat och kommun äger eller brukar ett fordon, vårdnadshavares ansvar för att deras barn inte kör moped innan de fyllt och förares ansvar att se till att underåriga passagerare använder bilbälte m.m. Gemensamt för samtliga dessa regler är att det finns en tillsyns- plikt som grundar sig på att fordonets ägare, tillståndshavare m.fl. är de personer som i huvudregel har störst möjlighet att övervaka att reglerna följs i det konkreta fallet. Om det skulle visa sig att garanten – som i flera fall är företagare och eller ägare – inte har haft denna möjlighet i det enskilda fallet, kan han eller hon likväl inte ådömas straffrättsligt ansvar. Skälet till det är att åklagaren måste bevisa att garanten uppsåtligen eller i vart fall av oaktsamhet har underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för att förhindra att förseelsen ägde rum. Oskyldighetspresumtionen i art. 6 (2) gäller både straff och avgifter för hastig- hetsförseelser Vid övervägande av om ett ägaransvar för överträdelser av regler om högsta tillåtna hastighet eller liknande trafikförseelser bör införas måste beaktas de krav som följer av EKMR, särskilt oskyl- dighetspresumtionen i dess art. 6. Det är naturligtvis fallet om ägarens ansvar skulle utkrävas i straffrättslig ordning. Europa- domstolens uttalanden i målen Öztürk respektive mot (se avsnitt 2.1.3) antyder emellertid att samma krav gäller om bötespåföljden skulle ersättas med någon form av administrativ sanktionsavgift. Trafikförordningens regler om aktsamt körbeteende – inklusive reglerna om hastighetsgränser och vad som gäller i särskilda trafik- situationer – uppvisar många likheter med den lagstiftning som var aktuell i de tyska rättsfallen. Det gäller både bestämmelsernas all- männa utformning och deras repressiva och preventiva karaktär. Starka skäl talar därför för att om hastighetsförseelser skulle beivras genom en avgift i stället för böter, skulle de kriterier som uppställt för att klassificera en förseelse som straffrättslig gälla, och detta oavsett om ägaren eller föraren görs ansvarig. Att en sanktionsavgift trätt i stället för straff förändrar med andra ord inte reglernas straffrättsliga karaktär i konventions- rättslig mening. Detsamma gäller om man i stället skulle bibehålla det nuvarande systemet kompletterat med en skyldighet för fordonsägaren att lämna uppgifter om vem som kört eller använt fordonet för förseelsen. Sammantaget får hastighetsöverträdelser som beivras genom uttagande av en avgift anses utgöra brottsanklagelse i konventions- rättslig mening. Därmed omfattas de av rättssäkerhetsgarantierna i art. 6 EKMR. Uppsåtspresumtioner och kravet på subjektiva befrielsegrunder EKMR innehåller inte något förbud mot regler som gör en person ansvarig för brott oberoende av uppsåt eller oaktsamhet eller mot uppsåtspresumtioner. För att en regel av straffrättslig karaktär skall vara förenlig med oskyldighetspresumtionen i art. 6 (2), måste en person emellertid ha möjlighet att anföra subjektiva omständighe- ter som skäl för att inte ådra sig straffansvar eller befrias från en straffliknande avgift. Det innebär att en bestämmelse om ägar- ansvar för trafikförseelser som kan övervakas genom automatiska system måste innehålla subjektiva befrielsegrunder av något slag (härvid bortses från de allmänna ansvarsfrihets- och strafflind- ringsgrunderna i 24 kap. respektive 29 kap. BrB, som är direkt tillämpliga om ansvaret är straffrättsligt). I likhet med andra bestämmelser om ägaransvar i trafikför- fattningarna bör uttryckligen anges att befrielse skall ske om fordonet har frånhänts ägaren genom brott eller om fordonet i övrigt brukas utan ägarens tillåtelse (t.ex. av en nära anhörig). Det är emellertid tveksamt om en sådan undantagsregel är tillräcklig för att tillgodose de krav som följer av oskyldighetspresumtionen. Nedan följer ett resonemang kring frågan om och hur en regel om ägaransvar för hastighetsförseelser kan kombineras med befrielse- grunder liknande dem som finns i annan lagstiftning om sanktions- avgifter. Exemplena bör läsas mot bakgrund av att de hämtats från sådan lagstiftning. I skatte- och miljölagstiftningen finns en allmän regel om att skattetillägg eller miljösanktionsavgift inte får påföras om det anses oskäligt eller uppenbart oskäligt. Befrielse från skattetillägg kan även ske på den grunden att beteendet anses ursäktligt, t.ex. på grund av den skattskyldiges ålder och hälsa eller om en person har felbedömt en skatteregel eller betydelsen av olika faktiska förhållanden. Det är emellertid svårt att föreställa sig i vilka situationer en sådan regel kan bli tillämplig och vilka subjektiva befrielsegrunder som i övrigt kan komma i fråga för hastighetsförseelser. Skälet till det är att ägaren görs ansvarig oavsett om han eller hon har varit närvarande vid själva överträdelsen. Det är ju också hela syftet med en be- stämmelse om ägaransvar. Invändningar om sjukdom, hälsa eller en felaktig bedömning av faktiska förhållanden är därför inte av någon betydelse. I det hänseendet skiljer sig ett ägaransvar för hastig- hetsförseelser från skattetilläggen, som direkt hänger samman med den skattskyldiges åliggande (och möjligheter) att lämna riktiga uppgifter till ledning för beskattningen. Detsamma gäller i viss utsträckning i fråga om överlastavgiften, som bl.a. påförs fordon som är för tungt lastade. I lagen om över- lastavgift finns en regel om att avgift inte får påföras om särskilda omständigheter föreligger. I rättspraxis har avgiften satts ner eller eftergivits om fordonsägaren har vidtagit de åtgärder som rimligen kan begäras för att undvika överlast. Det är emellertid svårt att överföra resonemanget på den situationen när ägaren till ett fordon som använts i samband med en hastighetsförseelse eller en över- trädelse av någon annan grundläggande trafikregel där ägaren inte själv har varit inblandad. Anledningen till det är att sådana över- trädelser inte är kopplade till fordonets skick och status, utan till förarens körbeteende. De är därmed inte alls lika förutsebara för ägaren när han eller hon beslutar att låna ut sitt fordon som när ett fordon har lastats för tungt. Annorlunda uttryckt kan man fråga sig vilka åtgärder som det rimligen kan begäras att ägaren vidtar för att undvika överträdelser som direkt beror på förarens trafikbeteende och som sedan kan anföras som skäl för att befrias från ansvar (utom att inte låna ut fordonet). I sammanhanget bör erinras om Regeringsrättens uttalanden att en konventionsenlig tillämpning av ett avgiftssystem av straffrätts- lig karaktär även kräver att den som fattar beslut om avgift i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar för att efterge avgiften (se avsnitt 2.5.4). Denna aspekt är i och för sig av störst betydelse för rättstil- lämpningen, men den tydliggör behovet av en inte alltför snäv regel om när befrielse från ansvar kan komma i fråga. Ägaransvar och olika trafikövervakningsmetoder – principen om likställighet och kravet att ett sanktionssystem skall vara neutralt En inte oviktig aspekt, som också har anknytning till medborgarnas möjligheter att kunna förutse och påverka konsekvenserna av sitt handlande och även principen om att lika fall skall behandlas lika, hänger samman med de olika metoder som används vid trafiköver- vakning och hur trafikförseelser upptäcks. Även om ATK kommer att ligga till grund för lagföring av ett stort antal hastighetsöver- trädelser , kommer traditionella metoder för trafiköver- vakning fortfarande att användas i viss utsträckning, både för att upptäcka sådana förseelser och andra trafikbrott (t.ex. rattfylleri). ATK är således enbart avsett att utgöra ett komplement till annan trafikövervakning. Befattningshavare vid i har uppgett att det även i ett system med ägaransvar är angeläget för polisen att kunna stoppa ett fordon som konstateras, t.ex. genom lasermätning, ha körts för fort. Skälet till det är att ett möte med polisen antas ha en viss dämpande effekt på trafikanternas kör- beteende. Utmärkande för traditionell trafikövervakning är just att föraren stoppas och identifieras på plats direkt i samband med för- seelsen, varefter utredningsåtgärder vidtas för att ställa denne till svars. Det är rimligt att anta att de största effektivitetsvinsterna med ett ägaransvar uppstår vid användning av ATK, eftersom det då inte är nödvändigt att identifiera fordonets förare på de fotografier som har tagits vid överträdelsen. ATK skiljer sig också från andra över- vakningsmetoder genom att fordonet och föraren inte identifieras i samband med överträdelsen, utan att identifiering sker i efterhand med hjälp av ett fotografi. En regel om ägaransvar kan, som nämnts inledningsvis, utformas på olika sätt. – Ett alternativ är att ägaren görs generellt ansvarig i samtliga fall där det kan konstateras att ett fordon har överträtt gällande hastighetsgräns, oberoende av om fordonet har stoppats på plats och föraren har identifierats eller inte. – Ett annat alterna- tiv är att ägaren görs ansvarig om föraren inte identifieras. För den automatiska trafikövervakningens del innebär det att någon utred- ning aldrig behöver inledas för att fastställa förarens identitet. Det- samma gäller, åtminstone teoretiskt sett, även när trafikförseelser upptäcks genom användning av traditionella trafikövervaknings- metoder. Polisen är emellertid ofta angelägen om att kunna stoppa fordonet och föraren direkt på plats i dessa fall. I har problemet lösts på det sättet att polisen då är skyldig att vidta de åtgärder som står till buds för att stoppa föraren och ställa denne till svars.