sou · GTB3103d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I utrednings- uppdraget har enbart legat att utreda möjligheten att införa ett för- sörjningskrav. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i det lagförslag som utredningen presenterade i delbetänkandet avseende villkor för att få ställning som varaktigt bosatt i . Frågorna kring försörjningskrav behandlas utförligt i kapitel 10. När det gäller det underlag som bör presenteras för att visa att försörjningskravet är uppfyllt kan – beroende på vem i det enskilda fallet som har att visa på ekonomisk förmåga – referensperson eller anhörig som är anställd visa upp anställningsbevis som anger arbets- tagare, arbetsgivare, anställningstid och övriga villkor. Den som är egenföretagare kan ge in F-skattesedel eller registreringsbevis för rörelsen. I vissa fall behövs bevis om tidigare erfarenheter och kom- petens eller hyreskontrakt för rörelselokal. Om referenspersonen eller den anhörige inte är förvärvsaktiv måste kontanter eller intyg om banktillgodohavanden, värdepapper eller fastigheter visas upp som intygar att det finns tillräckligt med tillgodohavanden så att den anhöriges löpande försörjning går att klara av . Det bör inte räcka med att lämna skriftlig försäkran om att det finns tillräckliga medel för försörjningen. Tanken är nämligen att den an- höriges försörjning faktiskt skall vara ordnad så att denne eller, i vissa fall, referenspersonen inte kommer att ligga det sociala bidrags- systemet till last. Paragrafen är ny men reglerar bara uttryckligen det förhållandet som redan gäller . Av EG-rätten följer att eftersom sambo till svensk medborgare kan få uppehållstillstånd i så skall sambo till unionsmedborgare också kunna få det Bestämmelsen innebär att i de s.k. snabbanknytningsfallen skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges vid första beslutstillfället. Be- stämmelsen är utformad i enlighet med motsvarande bestämmelse i utkast till lagrådsremiss. 16 och 17 §§ Paragraferna har enbart ändrats på så sätt att hänvisningarna till tidigare paragrafer har justerats. Den nya konstruktionen av rätten till familjeåterförening innebär att de situationer då uppehållstillstånd trots allt får vägras måste framgå i en särskild bestämmelse. En sådan föreslogs redan i utredningens delbetänkande (då som 2 kap. 4 a § UtlL). Den görs nu tillämplig vid alla fall av familjeåterförening oavsett parternas medborgarskap och har anpassats så att den överensstämmer med motsvarande bestäm- melse i utkast till lagrådsremiss. Att ett uppehållstillstånd får vägras om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet föreslogs i delbetänkandet (då som 2 kap 4 c § UtlL). Paragrafen har enbart ändrats på så sätt att hänvisningarna till tidigare paragrafer har justerats. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 03.10.2003, s. 12) skall genomföras i . I uppdraget ingår också att utreda hur förslagen i delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsänd- ringar som bedöms nödvändiga. Utredaren skall slutligen göra en grundlig analys av vilka kostna- der som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. Uppdraget skall redovisas . I 2 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) regleras i vilka fall uppe- hållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. är de anhöriga som omfattas enligt paragra- fens första stycke 1–3 make/maka och sambo, minderåriga ogifta barn till anknytningspersonen i , om de är eller har varit hem- mavarande hos anknytningspersonen samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver att tillstånd får ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Uppehållstillstånd kan med stöd av den punkten ges bl.a. till anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt de föregående punkterna. I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) sägs att vissa anhöriga har en principiell rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL är emellertid ut- formad så att uppehållstillstånd får beviljas. Undantag hade annars fått göras i lag, t.ex. genom möjlighet att beakta särskilda skäl som talar emot tillstånd. I en rad situationer är det inte alltid rimligt att ge uppehållstillstånd. Hänsyn kan exempelvis behöva tas till rikets säkerhet. Undantag har i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden. Uppehållstillstånd ges inte heller när det är sannolikt att det uppgivna släktskapet inte stämmer. I paragrafens fjärde stycke anges uttryckligen att vid pröv- ningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall ställning tas till om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Att ett vuxet barn ingått i föräldrarnas hushåll i hemlandet kan göra att uppehållstillstånd kan beviljas för ett sådant barn. Motsva- rande gäller för föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. För de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap krävs dessutom att det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släkting- arna att leva åtskilda (prop. 1996/97:25 s. 113). För anhöriga är huvud- regeln att permanent uppehållstillstånd ges direkt. För eta- blerade förhållande tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten in- vandringsprövning (se nedan). Homosexuella förhållanden är jäm- ställda med heterosexuella. Så kallade arrangerade äktenskap godtas, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster. trädde vissa lagändringar i kraft som rör fall med anknytning genom make/maka eller sambo (prop. 1999/2000:43). En utlänning som vill komma till för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Regleringen motsvarar vad som tidigare gällt i praxis. En förut- sättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/ maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. I dessa fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. En person som beviljas uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning genom ett sådant nytt förhållande skall, liksom personens barn , ges ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd (2 kap. 4 d §). hållstillståndet kan , eller tidigare om det finns särskilda skäl, bli permanent (2 kap. 4 e §). Det finns slutligen en möjlighet att bevilja en utlänning med s.k. uppskjuten invandringsprövning uppehållstillstånd, trots att det till- ståndsgrundande förhållandet upphört, på grund av att utlänningen – eller hans eller hennes barn – utsatts för våld eller annan kränkning. När ett förhållande upphört får fortsatt uppehållstillstånd ges också om andra starka skäl talar för detta (2 kap. 4 e § tredje stycket 3). , som trädde i kraft , innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av avtalet (dvs. medborgare i en EU-stat, , eller ). Den fria rörligheten för personer ger rätt för medbor- gare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhanda- hålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES-stat. För andra EES-medborgare än nordbor krävs uppehållstill- stånd för vistelse . En make eller maka till en utlänning som fått ett sådant uppehållstillstånd i ges samma typ av tillstånd som EES-medborgaren oavsett vilket medborgarskap maken eller makan själv har. Detsamma gäller barn och andra familjemedlemmar under vissa villkor. gäller enligt ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess med- lemsstater och att personer som är medborgare i kan arbeta och vistas i under i allt väsentligt samma förut- sättningar som de som är medborgare i ett EES-land. Direktivet om rätt till familjeåterförening Europeiska unionens råd antog direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 03.10.2003, s. 12). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . Det har följande huvudsakliga innehåll. Tillämpningsområde (artikel 3) Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som har ett uppe- hållstillstånd med en giltighetstid och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Vissa kategorier är undantagna från direktivets tillämpningsområde bl.a. personer som fått tillfälligt skydd. Minimiregler (artikel 3.5) Direktivet innehåller endast minimiregler. Det gör det möjligt för medlemsstaterna att införa eller behålla mer förmånliga villkor när det gäller familjeåterförening. Familjemedlemmar (artikel 4) Skyldigheten att bevilja familjeåterförening omfattar endast make/maka och minderåriga, ogifta barn. Två undantag finns från huvudregeln om att barn har en principiell rätt till familjeåterförening. Det ena undantaget möjliggör för de stater som redan har en sådan lagstiftning, att pröva om barnet uppfyller ett integrationskrav då det fyllt . Detta undantag gäller inte barn till flyktingar och inte om barnet anländer tillsammans med föräld- rarna. I dessa fall gäller . Det andra undantaget tillåter att en stat kräver att ansökan om familjeåterförening skall göras , om landets lagstiftning redan möjliggör detta. Om an- sökan görs efter skall dock uppehållstillstånd ges på andra grunder. Föräldrar får beviljas uppehållstillstånd förutsatt att de är beroende av den som bor i unionen för sin försörjning och att ett familje- mässigt stöd saknas i ursprungslandet. Ett myndigt, ogift barn kan få uppehållstillstånd om det av hälsoskäl inte kan försörja sig själv. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för en ogift partner eller registrerad partner. Medlemsstaterna får behandla registrerade partner på samma sätt som makar. Inlämnande och prövning av ansökan (artikel 5) Medlemsstaterna skall själva bestämma om ansökan skall lämnas in av personen som befinner sig i medlemsstaten eller av familjemed- lemmen. Enligt huvudregeln skall ansökan lämnas in när familje- medlemmen befinner sig utanför medlemsstaten. Beslut i ärendet skall delges sökanden senast efter det att ansökan lämnats in, såvida inte synnerliga skäl föranleder en längre handläggnings- tid. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn tas till barnets bästa. Vandelsprövning (artikel 6) Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem eller återkalla ett uppehållstillstånd av hänsyn till all- män ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa. Försörjningskrav (artikel 7) Medlemsstaterna får kräva bevis av den här bosatte personen om att han eller hon förfogar över lämplig bostad, sjukförsäkring och till- räckliga tillgångar. Medlemsstaterna får även kräva att personen följer vissa integrationsåtgärder. Krav på vistelsetid och hänsyn till medlemsstatens mottagningskapacitet (artikel 8) Medlemsstaterna får kräva att den här bosatte personen skall ha vistats lagligen i landet som inte får överstiga innan han eller hon får återförenas med sin familj. Om en medlems- stats befintliga lagstiftning beaktar mottagningskapaciteten i landet får medlemsstaten ha en väntetid på högst . Flyktingar (artikel 9–12) När det gäller familjeåterförening för flyktingar skall särskilda be- stämmelser beaktas enligt direktivet. Flyktingars rätt till familjeåter- förening regleras av mer förmånliga villkor. Medlemsstaterna får t.ex. enligt huvudregeln inte kräva att flyktingen skall styrka att han eller hon uppfyller villkoren i fråga om bostad, sjukförsäkring och tillräck- liga tillgångar för sig och sin make/maka eller minderåriga barn. En medlemsstat får heller inte kräva att flyktingen skall ha vistats i lan- det innan han eller hon får återförenas med sin familj. Längden på uppehållstillståndet (artikel 13) Den som har rätt till familjeåterförening skall få ett första uppehålls- tillstånd som är giltigt . Tillståndet skall gå att förnya. En familjemedlems uppehållstillstånd skall i princip inte ha längre giltighetstid än uppehållstillståndet för den person som familjemed- lemmen återförenar sig med. Tillträde till arbetsmarknaden (artikel 14) Den som beviljats uppehållstillstånd som anhörig skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning. Medlemsstaterna får begränsa tillträde till arbetsmarknaden under högst av hänsyn till situationen på arbetsmarknaden. Självständigt uppehållstillstånd (artikel 15) Ett s.k. självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av referenspersonens tillstånd, skall beviljas senast förutsatt att familjebanden består. Avslag och återkallelse (artikel 16) Medlemsstaterna får avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller återkalla tillståndet bl.a. om detta erhållits genom förfalskning, be- drägeri eller genom skenäktenskap eller skenadoption. Humanitära hänsyn (artikel 17) Innan en ansökan om familjeåterförening avslås eller tillståndet åter- kallas eller beslut om utvisning fattas skall hänsyn tas till familje- band, varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt anknytningen till ursprungslandet. Rättslig prövning (artikel 18) Ett beslut om att avslå en ansökan om familjeåterförening eller åter- kalla ett tillstånd eller besluta om utvisning av en person skall kunna prövas rättsligt. Översynsklausul (artikel 19) Denna bestämmelse har införts som en motvikt till de bestämmel- ser som ännu ger en avsevärd flexibilitet till medlemsstaterna. Kom- missionen skall göra en översyn av i första hand bestäm- melserna i artiklarna 3, 4, 7, 8 och 13. Utredaren skall ta ställning till hur rådets direktiv om rätt till familje- återförening skall genomföras i . Enligt 2 kap. 4 § UtlL får uppehållstillstånd ges till make/maka, sambo, ogifta barn om de är eller har varit hemmavarande, samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytnings- personen. Direktivet föreskriver en skyldighet att bevilja familjeåter- förening för makar och minderåriga, ogifta barn. Vidare får medlems- staterna ge uppehållstillstånd till föräldrar och myndiga, ogifta barn om de är beroende av den här bosatte för sin försörjning. Direktivet ger slutligen möjlighet att bevilja familjeåterförening för en ogift eller registrerad partner. Utredaren skall ta ställning till vilka åtgär- der som behövs för att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med direktivets bestämmelser. Inlämnande och prövning av ansökan tillämpar ordningen att den som önskar komma hit och bo- sätta sig skall ansöka om uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL skall tillståndet vara ordnat före inresan i landet. De svenska reglerna torde överensstämma med direktivets bestämmelser i denna del. I utlänningslagen finns inga tidsfrister angivna när det gäller handläggning av ett ärende. Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall dock ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt direktivet skall beslut i ärendet delges sökanden senast efter det att ansökan lämnats in, såvida inte synnerliga skäl föranleder en längre handlägg- Utredaren skall göra en bedömning av om det finns något behov av regeländringar i detta avseende. Enligt 1 kap. 1 UtlL skall i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den svenska lagstiftningen torde uppfylla direktivets bestämmelse att hänsyn skall tas till barnets bästa vid prövningen av ansökan om familjeåterförening. Detta behöver därför inte utredas närmare. Enligt 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL finns möjlighet att avslå en an- sökan om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning om den berörde inte kan förväntas föra en hederlig vandel. Ett uppehållstill- stånd får återkallas om det finns allvarliga anmärkningar mot perso- nens levnadssätt enligt 2 kap. 11 § UtlL. En sådan återkallelse får dock endast ske om personen har varit bosatt i landet än . Direktivet anger att en ansökan om familjeåterförening får avslås eller ett tillstånd återkallas av hänsyn till allmän ordning, säker- het och hälsa. Utredaren skall ta ställning till om de svenska reg- lerna överensstämmer med direktivet eller om det finns ett behov av ändringar i regelverket. Enligt svensk lag uppställs inga krav på försörjning eller integration för att en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstill- stånd skall få återförenas med anhöriga. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna får begära att den här bosatte personen har bostad, sjukförsäkring och försörjningen ordnad. Medlemsstaterna får även kräva att personen följer vissa integrationsåtgärder. Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att införa försörjningskrav när det är fråga om invandring av andra anhöriga än makar och sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn. Utredaren skall i detta arbete särskilt beakta förslag i del- betänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13). Krav på vistelsetid och hänsyn till medlemsstatens mottagningskapacitet Enligt direktivet får en medlemsstat föreskriva en väntetid innan den här bosatte personen får återförenas med sin familj. I tilläm- pas inte denna ordning varför utredaren inte behöver uppehålla sig närmare vid denna frågeställning. Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd beviljas till anhöriga till någon som är bosatt i oavsett av vilken anledning den här bo- satte fick sitt tillstånd. Regeringen konstaterar i prop. 1996/97:25 att flyktingar och andra skyddsbehövande i regel inte har möjlighet att besöka sitt hemland. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap (prop. 1996/97:25 s. 113 f.). Direk- tivet föreskriver att särskilda, mer förmånliga villkor skall gälla flyk- tingars rätt till familjeåterförening när det gäller makar och minder- åriga barn. Utredaren skall ta ställning till om nuvarande regelverk uppfyller direktivets bestämmelser i detta avseende. När det är fråga om ett nytt förhållande, tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning enligt 2 kap. 4 d § UtlL. I dessa fall skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges om förhållandet be- döms som seriöst och särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. Enligt praxis beviljas normalt ett tillstånd i taget. Undan- tagsvis ges tillstånd . Direktivet föreskriver att den som har rätt till familjeåterförening skall få ett uppehållstillstånd som är giltigt . Utredaren skall klarlägga hur svensk rätt över- ensstämmer med direktivets krav. En person som beviljas uppehållstillstånd i har i allt väsent- ligt rätt till utbildning och tillträde till arbetsmarknaden på samma sätt som andra bosatta i landet. Enligt direktivet skall den som be- viljats uppehållstillstånd ha samma rätt som den härvarande att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning. De svenska reglerna torde vara förenliga med dessa krav. Utredaren skall dock bedöma om så är fallet och annars presentera förslag till eventuella ändringar eller förtydliganden som behöver göras för att genomföra direktivet. I är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas direkt. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas dock normalt när det är fråga om etablerade förhållanden. Enligt direktivet skall ett s.k. självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av referenspersonens tillstånd, beviljas senast förutsatt att familjebanden kvarstår. Härmed uppfyller det svenska regelverket direktivets krav varför frågan inte behöver utredas närmare. Enligt 2 kap. 9 och 11 §§ UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av be- tydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse eller det finns allvarliga anmärkningar mot dennes levnadssätt. Vidare skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om bosättningen i upphört (2 kap. 12 § UtlL). Direktivet föreskriver att en ansökan om familjeåterförening får avslås eller ett tillstånd återkallas, om vissa villkor är uppfyllda, såsom försörjningskravet eller då tillståndet beviljats på felaktiga grunder. Utredaren skall göra en bedömning av om ändringar behöver göras i utlänningslagstiftningen för att genomföra direktivet. Enligt 2 kap. 9 § tredje stycket UtlL skall vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens an- knytning till det svenska samhället och till humanitära skäl. I 4 kap. 3 § UtlL anges att en utlänning får utvisas om utlänningen uppe- håller sig här efter det att uppehållstillståndet löpt ut eller återkallats. Direktivet anger att när en medlemsstat överväger att avslå en ansö- kan om familjeåterförening, återkalla tillståndet eller besluta om ut- visning av referenspersonen eller familjemedlemmarna skall hänsyn tas till personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i med- lemsstaten samt anknytning till ursprungslandet. Utredaren skall ta ställning till hur de svenska bestämmelserna förhåller sig till direkti- vets kriterier. beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om återkallelse av ett uppehållstillstånd får av utlänningen överklagas till (7 kap. 3 § UtlL). Under vissa förhållanden kan ärenden överlämnas till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § UtlL). Migra- tionsverket kan enligt samma bestämmelse överlämna ärenden till under vissa omständigheter. Det finns även bestämmelser om utvisning av utlänningar i annan lagstiftning. Di- rektivet föreskriver att ett avslagsbeslut eller återkallelse av ett uppe- hållstillstånd eller beslut om utvisning skall kunna få en rättslig pröv- ning. Utredaren skall klargöra om de svenska reglerna stämmer över- ens med direktivets bestämmelser. I detta ligger även att analysera om bestämmelser om utvisning av utlänningar som finns i annan lag- stiftning omfattas av direktivets tillämpningsområde och, om så är fallet, överväga om de uppfyller direktivets krav eller om författnings- ändringar är nödvändiga. Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan även andra berörda regelverk. Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställ- ning till om det fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder, t.ex. vad beträffar myndigheternas handläggnings- rutiner, som direktivet ger anledning till. delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU2002:13) Utredaren skall utreda hur förslagen i delbe- tänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Om Anhörigkommitténs förslag i något eller några hänseenden inte är förenliga med direktivet skall utreda- ren klargöra hur de kan bringas i överensstämmelse med direktivet. Utredaren skall slutligen göra en grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag på finansiering i enlighet med be- stämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Utgångspunkten skall vara att förslag och författningsändringar som utredaren före- slår, inte skall bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden.