sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Etab- leringen av stormarknader i externa lägen, dvs. utanför städer och tätorter, rörde inledningsvis handel med skrymmande varor, men under har även livsmedelshandeln förlagts i externa lägen. har antalet s.k. lågprisbutiker, som ofta lokaliseras i mer bostadsorienterade lägen, tredubblats och ökat sin marknadsandel från . Effekterna av utvecklingen har gett upphov till en debatt om hur kommunerna inom ramen för PBL bör planera för och styra etable- ringar av detaljhandel. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkur- rens- och konsumentaspekter som bland annat anses bristfälligt behandlade av kommunerna vid planläggningen och annat besluts- fattande med stöd av lagen. Tendenser till ökade risker för översvämningar har delar av drabbats av omfattande översvämningar, som gett upphov till skador på både enskilda byggnader och samhällets infrastruktur. Riskerna för över- svämningar bedöms av flera centrala myndigheter dessutom kunna öka till följd av beräknade klimatförändringar och stora väderomslag. Klimatforskare bedömer att extrema översväm- 3Uppgifter från Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, , 2004:2. 4Som stormarknad definieras en butik om minst 2 500 kvm. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ningar, ofta kallat 100-årsflödet, kommer att bli fem gånger vanli- gare, dvs. Till de ökade riskerna för över- svämningar i sjöar och vattendrag bör läggas riskerna för att havs- nivån stiger till följd av klimatförändringar. I norra delen av kan den ökade havsnivån kompenseras av landhöjningen, medan flera kuststräckor i , där man i stället har en landsänk- ning, hotas av översvämningar. Detta framgår av en rapport från , , som överlämnades till regering- en som redovisar att de förväntade klimatförändringarna kommer att leda till fler jordskred, ökad erosion samt fler läckande föroreningar5. Med anledning av klimatförändringarna gav rege- ringen i uppdrag åt en särskild utredare att kart- lägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar (dir. 2005:80). Uppdraget omfattar bl.a. fysisk planering, bebyggelse och elför- sörjning. Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden. Problema- tiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader ligger drygt 420 000 inom från kust- eller strandlinjen, varav 200 000 är fritidshus samt att av landets kuststräcka är bebyggd inom 100 meter6. märks en ökad tendens till att kommunerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verk- samheter. Det kan konstateras att dessa önskemål kan stå i strid mot önskemålen att undvika etableringar i områden som riskerar att utsättas för översvämningar. Teknikutvecklingen ger nya förutsättningar Även 1990-talets snabba utveckling av ny teknik för överföring av information har inneburit nya förutsättningar för kommunernas fysiska planering. IT-tekniken kan i viss mån överbrygga geogra- fiska avstånd vilket inneburit såväl nya sysselsättningsmöjligheter i glesbygden som ökade möjligheter till rörlighet i människors var- dag. Tekniken kan också vara ett stöd för planläggning och byggan- de, exempelvis genom möjligheter att bearbeta och förmedla digi- 5 Handlingsplan för att förutse och förebygga naturolyckor i vid förändrat klimat, SGI, 2005. Bebyggelseutvecklingen längs kust och strand, Statistiskt meddelande MI 50 , SCB. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet talt underlag via s.k. geografiska informationssystem (GIS), att rationalisera kommunens hantering av plan- och byggärenden samt att kommunicera planförslag m.m. med medborgare och intressen- ter. Dessa möjligheter förutsätter emellertid såväl investeringar i tekniken som satsningar på standardisering och harmonisering, som kan vara kostnadskrävande för den enskilda kommunen. En annan sida av teknikutvecklingen är att den har medfört nya uppgifter för den kommunala plan- och byggverksamheten genom att förbereda de omfattande investeringar i infrastrukturen som krävs och där det saknas en nationell strategi för genomförandet när det gäller mark- och vattenanvändningen. Den pågående utbygg- naden av 3G-master är ett aktuellt exempel. 2.3Förändringar av plan- och byggverksamheten Sedan PBL trädde i kraft har det även skett vissa förändringar i plan- och byggverksamhetens inriktning som har lagts till grund för kommitténs överväganden om behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Några av dessa är följande. Kommunernas organisation för plan- och byggverksamheten har ändrats 1990-talets lågkonjunktur innebar stora påfrestningar på den kom- munala ekonomin med nedskärningar av de kommunala verksam- heterna, något som också i hög grad drabbade verksamheten inom plan- och byggområdet. Kommunerna har på olika sätt försökt mö- ta detta och kompensera följderna av nedskärningarna inom verk- samheterna. Nya former för att finansiera kommunens verksamhe- ter har utvecklats och i många kommuner har kraven på kostnads- täckning av insatser för detaljplaneläggning ökat. Detta anses vara en grundläggande faktor bakom de förhållandevis små satsningarna på översiktsplanering eller på detaljplaneläggning för förnyelse och bevarande av befintliga bebyggelseområden. Enligt en rapport7 från , som ingår i Kommuner och Landsting, präglades i 7 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska kom- munförbundet, 2004. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet främst små och medelstora kommuner av sammanslagningar av förvaltningar och nämnder inom samhällsbyggande- och miljöom- rådet. av kommunerna uppskattas ha sådana sammanslagna organ. Även om resursminskningen har stannat av, eller till och med i vissa kommuner ersatts av viss utvidgning av plan- och byggverksamheten, försvåras kommuner- nas resurssituation av den generationsväxling som kommunerna står inför. av de kommunala handläggarna be- räknas gå i pension . Särskilt i små kommuner med vikande befolkningsutveckling är möjligheterna att bedriva ett kontinuerligt och långsiktigt planeringsarbete och att utöva tillsyn över byggandet begränsade, en situation som ibland möts genom en mellankommunal samverkan i fråga om till exempel stadsarki- tekter. Några kommuner har gått ännu längre genom att utnyttja möjligheterna att inrätta gemensamma nämnder för att fullfölja kommunernas uppgifter inom plan- och bygglagstiftningens om- råde. Ny inriktning i stadsbyggandet och i fråga om byggandet i övrigt påverkar kommunerna Stadsbyggandet präglades i hög grad av utbyggnad av nya, större sammanhängande bebyggelseområden. Inte minst av miljöskäl inriktas tätortsutbyggnaden alltmer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att förtäta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksam- hetsområden eller ändra befintlig bebyggelse. Utbyggnaden innebär därför ofta svåra avvägningar mellan motstående såväl enskilda som allmänna intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, varsamhet vid ändringar och skydd av kulturvärden, önskemålen om en god miljökvalitet samt hantering av översvämningsrisker och behov av sanering av förorenad mark. En grundläggande fråga som ställts är hur PBL-systemet förmår att få fram ett tillräckligt beslutsunderlag som belyser konsekven- serna för motstående intressen och kan läggas till grund för de av- vägningar som kommunens förtroendevalda ska göra i planlägg- ningen och vid prövning och tillsyn av byggandet. Planläggningen initieras allt oftare av enskilda exploatörer, som även ofta svarar för tekniska delar av planarbetet. Då projekten aktualiseras i den kommunala planeringsprocessen finns inte alltid , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet samma möjligheter som tidigare att föra en förutsättningslös dis- kussion om målen och utgångspunkterna för planläggningen. Ge- nom att exempelvis bostadsbyggandet allt oftare sker på initiativ av en enskild exploatör blir detaljplaneläggningen ofta inriktad mot enskilda utbyggnadsprojekt med risk för att möjligheterna till hel- hetssyn blir sämre. Också när det gäller genomförandet av bygg- projekt finns tydliga tendenser till en ansvarsförskjutning genom att kostnaderna för gemensamma anordningar ofta finansieras via projektet. En annan tendens är att det blivit vanligare med gemen- samhetsanläggningar där fastighetsägare samfällt får ansvara för anläggningar som annars skulle kunna vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. har kommunerna följaktligen inte samma förutsätt- ningar att ta initiativ och styra planering och genomförande av bostadsbyggande och andra sammanhängande samhällsinvestering- ar som när PBL trädde i kraft. Denna utveckling innebär att for- merna för planläggning till viss del har förändrats och att kommu- nerna i ökad utsträckning arbetar i samverkan med enskilda aktö- rer. Detta innebär vissa utmaningar för kommunerna om PBL:s krav ska kunna uppfyllas, bl.a. i fråga om öppenhet, insyn och inflytande för berörda och demokratiskt fattade beslut med möjlig- heter att utkräva ansvar. Utvecklingen när det gäller användandet av planinstrumenten varierar De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förut- sätts i PBL har varit bristfällig. Knappt 60 kommuner har kvar sin översiktsplan från början eller mitten av . finns tendenser till en vidgad och strategisk översiktplanering i andra kommuner. Många kommuner har utvecklat översiktsplanen, t.ex. genom ett närmande till det lo- kala Agenda 21-arbetet eller genom att låta planen utgöra en tydlig del i kommunens samlade vision för utvecklingen. Erfarenheterna talar vidare för att det har varit svårt att väcka intresse hos med- borgarna för den översiktliga planeringen, framförallt på den kom- munomfattande nivån. Allt fler sektorsintressen ställer anspråk på behandling i översiktsplaneringen, inte minst till följd av nya natio- , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet nella mål, vilket bl.a. innebär tendenser till att översiktsplanerna blir omfattande och oöverskådliga. används alltmer i huvudsak för att genom- föra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reglera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga miljön. Utvecklingen när det gäller byggnader och anläggningar ligger steget före lagstiftningen När PBL infördes var avsikten att lagen borde ange de åtgärder som normalt ska omfattas av bygglovsplikt. Bygglovsplikten skulle vara mer omfattande inom områden med detaljplan än utanför detalj- plan. Kommunerna skulle ha möjlighet att både öka och minska lovplikten. Denna möjlighet har inte använts i någon större omfatt- ning. Under de år som gått sedan PBL trädde i kraft har det skett förändringar när det gäller byggandet, exempelvis har jordbruket i allt större utsträckning gått från att vara småbruk till stora anlägg- ningar. I PBL har man när det gäller bygglovspliktiga anläggningar valt en form av reglering som innebär att varje typ av anläggning som generellt kräver lov räknas upp särskilt. Trender växlar och som en följd av detta också det som byggs. Det innebär att det finns en hel del andra anläggningar än byggnader som kan anses vara av mer bestående karaktär och utgöra betydande inslag i omgivningen men som inte förprövas enligt PBL. Kraven på kommunerna varierar eftersom byggherrarna är av olika slag och har olika kompetenser Redan när PBL trädde i kraft förekom det olika kategorier av bygg- herrar. Utvecklingen har gått emot att antalet olika kategorier av byggherrar har ökat. finns det exempelvis stora byggherrar som bygger för egen förvaltning, stora byggherrar som bygger för försäljning och små byggherrar av olika slag. De olika byggherrarna har olika erfarenhet och olika syften med sitt byggande och det innebär bl.a. att kraven på den kommunala tillsynen varierar. Detta ökar kraven på kommunerna när det gäller kompetens och resurser m.m. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet 2.4Några erfarenheter av tillämpningen PBL:s grundläggande struktur, ansvarsfördelning samt planerings- och beslutsformer är i stort sett ändamålsenliga även i ljuset av de samhällsförändringar som har skett. I detta avsnitt lyfter kommit- tén fram några huvudsakliga erfarenheter och problem till följd av utvecklingen som har lagts till grund för överväganden och förslag om lagändringar. Kraven på kommuner och staten har ökat Genom PBL decentraliserades ansvaret för planläggningen från sta- ten till kommunerna. tydliggjordes ansvarsfördelningen inom staten genom att fick ett uttryckligt ansvar att samverka med kommunerna i deras planläggning och att svara för samordningen av statens intressen i vid mening. Under utrednings- arbetet har företrädare för kommuner, länsstyrelser och myndighe- ter pekat på omständigheter som på olika sätt försvårar fullföljan- det av de uppgifter som följer av denna ansvarsfördelning. Bristande politiskt ansvar för inriktningen av kommunens plan- och byggverksamhet Kommunens ansvar att genom planläggning skapa en god livsmiljö för kommuninvånare och företag kräver en samordning av många verksamheter. Detta förutsätter att det finns en långsiktig och för- ankrad strategi för kommunens utveckling. De kommunala planer- na, framförallt översiktsplanen, är tänkta att vara de instrument där kommunens politiker behandlar strategiska frågor för markanvänd- ning och byggande. Särskilt översiktplanen syftar till att ge hand- lingsberedskap på både kort och lång sikt och utgöra en dokumentation av dialogen mellan staten och kommunen i fråga om den fysiska planeringen. Utvärderingar har visat att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i alla kommuner. Enligt den ovan nämnda rapporten från finns det i vissa fall en osäkerhet om över- siktsplanens strategiska roll, vilket leder till en inriktning mot en mer kortsiktig plan- och markberedskap. Vidare anges att den poli- tiska styrningen och förankringen, som är central för att översikts- planen ska få legitimitet som beslutsunderlag, ofta är förhållandevis , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Ett resultat av den beskrivna utvecklingen är att det är oklart vad politikerna har för syn på utvecklingen, vilket i sin tur kan innebära att den handlingsberedskap som kan behövas när olika anspråk uppkommer inte finns. Frågor tenderar därmed att lösas från fall till fall och inte bedömas i ett vidare sammanhang. Det har i PBL också ansetts som självklart att beslut om rätts- verkande planer tas av kommunfullmäktige, som dock får delegera uppgiften i planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Erfarenheterna visar att bygglov ibland ges utan föregående planläggning eller utan planändring i strid mot . Även om dessa beslut för det mesta tas av blir resultatet att den politiska förankringen brister. Framväxten av nationella mål och beslut ställer ökade krav på samspelet mellan kommun och stat Utvecklingen har medfört en framväxt av nationella mål och beslut som på olika sätt och i varierande grad förutsätts tillgodoses i kommunala beslut om mark- och vattenanvändningen. Det gäller exempelvis allmänt formulerade mål, såsom miljömålen, hållbar utveckling och folkhälsomålen, men även mål för utbygg- nad av infrastruktur, såsom vägar, vindkraftverk och 3G-master. De problem som förts fram hänger samman med brister i analys och bedömning av hur de nationella målen ska genomföras och hur det påverkar de spelregler och den ansvarsfördelning som PBL läg- ger fast för samspelet mellan stat och kommun. roll som förmedlare av nationella mål och intressen kommer därmed i fokus. Mängden nationella mål och statliga intressen av olika karaktär och tyngd ställer olika krav på rådgivningen och sätter länsstyrel- sens förmåga att företräda och samordna statens intressen på prov. Grunden för olika statliga intressen varierar, allt från bindande reg- ler och intressen med lagstöd (t.ex. miljökvalitetsnormer, Natura 2000 samt områden av riksintresse) till mer allmänt hållna nationel- la mål och politikområden. Det finns alltså en stor spännvidd när det gäller vilket genomslag skilda intressen kan komma att få i kommunernas beslut enligt PBL. Vissa fungerar som stoppregler, medan andra har mer karaktär av allmänna intressen som lämpligen bör beaktas. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Uppgiften i dessa avseenden innebär att förmedla och anpassa underlag om skilda nationella mål och statliga intressen samt att ge- nom allmän rådgivning och vid samråd i enskilda planärenden verka för att målen tillgodoses. Ur ett kommunalt perspektiv är länssty- relsens uppgift att samordna och i vissa fall göra avvägningar mellan skilda statliga intressen av särskild betydelse, inte minst med tanke på antalet aktörer på regional och nationell nivå. Tendenserna till sektorisering både inom och hos statliga myndigheter på regional och central nivå anses ofta innebära en risk för att sek- torssynpunkter får stort genomslag på bekostnad av helhetsbedöm- ningar och sammanvägda ställningstaganden. Kommunerna efterly- ser både tydligare och mer samlade besked från statens sida och att gör sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning. En anknytande frågeställning rör kritiken mot till- syn och uppsikt över planläggningen och byggandet. I en rapport från Boverket8 framförs bl.a. att länsstyrelsernas tillsyn på byggområdet brister och att för lite resurser avsätts för tillsynen. anser i en granskning av tillsynen och uppsikten på planområdet att tillsyn inte genomförs på det fram- åtsyftande sätt som avsågs och att stöd till länsstyrelser och kommuner har minskat9. föreslår att regeringen överväger ett flertal åtgärder, exempelvis att ta initiativ till att för- tydliga och tillsyns- respektive uppsikts- ansvar över planväsendet. har såväl länsstyrelserna som förstärkt sina resurser för tillsynsliknande uppgifter. Kraven på samordning och samverkan utanför kommunens gränser har ökat Den utveckling mot större pendlingsregioner och ett ökar regionalt beroende som har beskrivits i avsnitt 2.2 innebär att planerings- perspektivet behöver bli vidare än kommungränsen vilket ställer ökade krav på samverkan och planering över kommungränser. Det övergripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar utveckling medför också behov av ett helhetsperspektiv, där kom- munens utveckling ses som en del i ett vidare sammanhang. 8Dnr 11092081/2004. 9Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, RiR 2005:12.. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förut- sätts i PBL har varit bristfällig. Bristerna i den mellankommunala samordningen ger ett sämre beslutsunderlag vid planläggning och lokaliseringsprövning av anläggningar av regional betydelse eller med regional räckvidd, såsom kommunikationsleder, vindkraftsan- läggningar och etablering av externa köpcentra. utvecklas nya samarbetsformer och informella planeringssamarbeten såväl mellan grannkommuner som mellan flera kommuner i ett regionalt sammanhang. Ansvarsfördelningen inom staten när det gäller riksintressen uppfattas som otydlig En allmän uppfattning som har framförts under utredningsarbetet är att områden av riksintresse enligt inte hanteras på det sätt som reglerna i PBL och förutsätter. Det har riktats kritik mot såväl bristande aktualitet i underlaget som avsak- naden av dialog med kommunerna. En återkommande synpunkt är att inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värdena ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det finns en vanlig, men felaktig föreställning att de centrala verken har till uppgift att fastställa områden av riksint- resse. Enligt den s.k. hushållningsförordningen10 som är knuten till är de centrala verkens uppgifter att redovisa vad de bedömer vara områden av riksintresse, dvs. redovisningar av an- språk. Det är sedan en kommuns uppgift att i sin översikts- planering efter samråd med ta ställning till avgräns- ningarna samt i sin planläggning se till att områdenas värden blir beaktade i tillräcklig utsträckning. anses inte alltid medveten om innebörden i sitt mandat att göra självständiga bedömningar. Det har vidare betonats att områden av riksintresse inte innebär att en utveckling för ett annat ändamål stoppas, eftersom regler ger möjlighe- ter att förena olika intressen så länge värden inte skadas påtagligt. 10 Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet De kommunala planernas betydelse behöver förbättras liksom samordningen mellan lagstiftningar Bristande samordning mellan olika regelverk gör att resurser inte alltid används på det totalt sett bästa sättet. I samma grad som den kommunala fysiska planeringen ska förhålla sig till den utveckling som pågår finns det skäl att anse att de kommunala planerna ska ha betydelse för annat beslutsfattande också utanför PBL. Förhållan- det mellan olika typer av planering har varit aktuellt att se över när det gäller samordningen mellan PBL och och mellan PBL och annan lagstiftning, särskilt infrastrukturlagarna. Behovet av förbättrad samordning mellan och an- nat beslutsfattande och andra former av planering styrs också av det regionala utvecklingsarbetet. Inom ramen för detta arbete be- handlas frågor som rör exempelvis infrastruktur, och den vitalise- ring som skett när det gäller utvecklingsfrågor och behovet av att se olika utvecklingsfrågor i ett bredare perspektiv och av att minska sektorsbevakandet. Aktiviteten i översiktsplaneringen på kommunövergripande nivå är låg efter PBL:s ikraftträdande, dvs. , hade så gott som samtliga kommuner antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. Flera utvärderingar har emellertid visat att kommuner- nas aktivitet när det gäller planering på kommunövergripande nivå på sina håll är låg och att många kommuner inte har antagit någon ny översiktsplan. Skälen till det minskade intresset för över- siktsplaneringen är flera. Kommunernas skilda utvecklingsförut- sättningar och bristen på resurser i förhållande till lagstiftningens krav på redovisning och förfarande framhålls som några avgörande faktorer, framförallt i små kommuner med negativ befolkningsut- veckling. De senaste årens förändringar har dessutom inneburit att kraven på innehåll i översiktsplanen har ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet, men även genom nya nationella mål och poli- tikområden. Det anses oklart vilka allmänna intressen som sätter tydliga gränser för kommunens beslut och vilka som ger kommu- nen större handlingsutrymme. Från några håll hävdas att kraven på översiktsplanens innehåll och reglerna för förfarandet begränsar möjligheterna att ta fram en aktuell och användbar översiktsplan. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Bestämmelserna om aktualitetsprövning har inte fått genomslag. Ett problem är också den bristande insikten om översiktsplanens nytta, bl.a. som ett instrument att lösa en konflikt mellan olika sek- torsmyndigheters anspråk och en kommuns önskade utveckling. I detta sammanhang efterfrågas en bättre dialog med länsstyrel- sen och en ökad tyngd vid uppgift att företräda och samordna statens intressen. efterlyses en bättre koppling mellan den kommunala översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på olika områden. Den kommunala översiktsplanen är ett viktigt politiskt doku- ment som ska synliggöra intressekonflikter av olika slag och hur de lösts samt synliggöra de politiska ambitionerna när det gäller mark- och vattenanvändning samt utvecklingen avseende den fysiska mil- jön för kommunmedborgarna och andra berörda.