sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Med utgångspunkt från bl.a. det låga bostadsbyggandet och de regionala skillnaderna när det gäller tillgången till bostäder betonar direktiven bostadsbyggandets betydelse för den eko- nomiska tillväxten såväl i tillväxtregionerna som i landet som helhet. Det framhålls att en god planberedskap och en snab- bare planprocess är viktiga för att få till stånd ett ökat bo- stadsbyggande. Kommittén har därför getts i uppdrag att ana- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen lysera på vilket sätt lagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande. Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshin- der Direktiven betonar att det är angeläget att den fysiska plane- ringen skapar förutsättningar för goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnads- förhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär en- ligt direktiven att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Som ett led i det övergripande upp- draget om hållbar utveckling anges därför att kommittén ska överväga hur målen för handikappolitiken – såväl de nationel- la målen som FN:s s.k. standardregler – beaktas i plan- och byggprocessen. Skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse Kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling lyfts fram på olika sätt i direktiven, framförallt med koppling till miljö- målet God bebyggd miljö, som bl.a. innehåller delmål om pla- neringsunderlag och skydd för värdefull bebyggelse. Också bebyggelsens konstärliga och arkitektoniska värden betonas i sammanhanget. Uppdraget i denna del innebär att utveckla planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarsta- gande för bebyggelsens kulturvärden. De senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln mot allt större enheter och utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter behandlas i direktiven utifrån flera, motstående perspektiv. som vikten av en effektiv konkurrens och låga priser framhålls, berörs även de negativa miljöeffek- terna till följd av bl.a. ett ökat trafikarbete samt riskerna för en försämrad tillgänglighet för vissa konsumentgrupper. Översvämningar och andra olyckor Regeringen har under utredningsarbetets gång överlämnat underlag som rör översvämningsfrågor, dels Miljöbalkskom- mitténs delbetänkande under utveckling (SOU 2002:50), dels en särskild redovisning från . Mot bakgrund av översvämningsfrågornas vikt och de ökade riskerna för översvämningar som påtalats har kommit- tén valt att behandla frågorna som en särskild del i uppdraget. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen I tilläggsdirektiv gavs kommittén i uppdrag att utreda möjlig- heterna att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering av hushållsavfall. Uppdraget motiverades med behovet av att kommunen och producenterna gemensamt an- passar sina insamlingssystem så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system, som bör ske fastighets- nära, dvs. på eller i anslutning till enskilda fastigheter. Direktiven för kommitténs arbete konstaterar att en rad EG- rättsliga krav som rör miljö- och energifrågor samt byggpro- dukter har lagts till grund för successiva ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Kommitténs uppdrag i denna del innebär att utifrån en samlad genomgång och analys av olika EG- rättsliga krav och andra internationella åtaganden föreslå de ändringar som kan behövas för att kraven ska anses vara fullt införlivade. 3.1.2Kapitlets inriktning och innehåll Gemensamt för de olika samhällsintressena som lyfts fram i direk- tiven är att de berör i princip samtliga planformer och instrument i plan- och bygglagstiftningen, från den översiktliga planeringen till bygglov och bygganmälan, och att de även aktualiserar en diskus- sion om de materiella bestämmelserna samt om ansvarsfördelning och roller. Med tanke på komplexiteten och de inbördes samban- den mellan dessa sakområden och överväganden om instrumenten i lagstiftningen har kommittén valt att behandla dem särskilt, såväl genom mer utförliga analyser av problemen som diskussioner om förslag till lösningar. I detta kapitel redovisas kommitténs övergripande analyser och förslag till inriktning för uppdraget om hållbar utveckling och de särskilda sakområdena. Avslutningsvis – i avsnitt 3.11 – behandlas kommitténs sammanfattande bedömning av hur dessa mål och samhällsintressen kan hanteras inom ramen för PBL-systemet, bl.a. när det gäller avvägningar mellan motstående intressen samt ut- nyttjande av konsekvensanalyser. Förslagen till lagstiftningsänd- ringar redovisas dock senare som en del i kommitténs övervägan- den om de materiella bestämmelserna i samt om de olika plan- och beslutsformerna. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Begreppet hållbar utveckling bör i PBL-översynen utgå ifrån den tolkning som redovisas i regeringens skrivelse om en svensk strategi för hållbar utveckling som betonar det ömsesidiga beroendet och samspelet mellan de olika dimensio- nerna i hållbar utveckling. För att kunna hanteras i PBL-över- synen behöver dock begreppet definieras och avgränsas i förhål- lande till PBL:s syfte och räckvidd. PBL syftar framförallt till att ange spelregler och planerings- och beslutsprocesser för hur den fysiska miljön – mark- och vattenområden och bebyggelse – ska bevaras, förändras och förnyas. Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, av- vägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Dessa återspeglas i stort sett i PBL:s nuvarande grundläggande bestämmelser samt planerings- och beslutsprocesser. Ett övergripande mål för kommitténs arbete är att stärka plan- och bygglagsstiftningens roll som instrument för hållbar utveckling. I direktiven för kommitténs arbete betonas, förutom miljömålen som uttryck för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling, även de ekonomiska, sociala och kulturella dimensionerna inom ra- men för en helhetssyn. Den nationella strategin för hållbar utveck- ling ska i dessa avseenden vara en grundläggande utgångspunkt för översynen. Direktiven betonar vidare den fysiska planeringen som ett redskap för avvägningar samt att beslutsprocessen ska uppfylla krav på insyn, inflytande, effektivitet och rättssäkerhet. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 3.2.2Hållbar utveckling som nationellt mål för olika politikområden I enlighet med direktiven har den nationella strategin för hållbar utveckling varit en grundläggande utgångspunkt för översynen. Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivel- serna ger uttryck för de förändringar som karakteriserar politiken för hållbar utveckling och som alltmer präglas av en strävan att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling och att bredda arbetet genom att samordna olika politikområden. Den- na inriktning speglas bland annat i den vision som redovisas i den svenska strategin och som betonar vikten att säkra god miljö och hälsa, ekonomisk tillväxt, välfärd och social rättvisa för nu levande och kommande generationer. Den svenska strategin för hållbar utveckling preciserar innebörden i olika dimensioner av hållbar utveckling Den ekologiska dimensionen i hållbarhetsbegreppet uttrycks i den svenska strategin främst genom de 15 nationella miljömål som riks- dagen antog och som beskriver de egenskaper som vår na- tur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekologiskt hållbar. har regeringen föreslagit att miljö- målen utökas med ett sextonde mål för ett rikt växt- och djurliv, se prop. 2004/05:150. Strävan är att till nästa generation, en- ligt riksdagsbeslutet, ha löst de stora miljöproblemen. I strategin redovisas även insatser inom det sociala området, exempelvis när det gäller en ökad integration av personer med utländsk bakgrund, en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, barns och ungdomars delaktighet i samhällslivet samt olika insatser för en ökad trygghet. Också medborgarnas möjligheter till delak- tighet i kulturlivet och kulturarvets betydelse anses i strategin ut- göra förutsättningar för hållbar utveckling, liksom människors häl- sa och välbefinnande, inte minst på grund av den demografiska ut- vecklingen med allt fler äldre samt tendenserna till en ökad ohälsa i vissa befolkningsgrupper. Särskilda mål för folkhälsan antogs av (prop. 2002/03:35) och har fokus på de samhälls- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen faktorer som påverkar befolkningens hälsa på olika sätt. Bland de övergripande målen med viss koppling till den fysiska planeringen kan nämnas delaktighet och inflytande i samhället, trygga och goda uppväxtvillkor, sunda och säkra miljöer samt en ökad fysisk aktivi- tet. Den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling uttrycks bland annat i form av insatser och initiativ för en ekonomisk till- växt, konkurrenskraft och näringslivsutveckling. Insatser som nämns är att främja innovationer, främjande av en effektiv konkur- rens, förenklade regler för små företag samt arbetet med regionala utvecklingsprogram. Grundläggande kriterier för hållbar utveckling Hållbar utveckling är ett komplext och dynamiskt begrepp och innebörden i begreppet kan växla med perspektiv och sammanhang. Hållbar utveckling kan i första hand ses som en förändringsprocess byggd på en politisk vision, snarare än ett tydligt definierat mål. Med stöd av begreppets utveckling internationellt och den svenska strategins inriktning kan några grundläggande kriterier formuleras som har lagts till grund för analyser av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen: Genom begreppet betonas behovet av ett lång- siktigt tänkande, där utvecklingen inte enbart tillgodoser önskemål om tillväxt på kortare sikt, utan även sker med hän- syn till kommande generationers grundläggande behov och möjligheter. Integration och helhetssyn. Från att inledningsvis ha betonat en integrering av miljöaspekterna i andra politikområden, har samspelet mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga di- mensioner inom ramen för en helhetssyn lyfts fram. Samspel mellan olika beslutsnivåer. Målet om en rättvis fördel- ning av välfärd och tillväxt mellan utvecklingsländer och industriländer är centralt, som det successivt har kompletterats med ett synsätt där även de nationella, regio- nala och lokala perspektiven lyfts fram. Demokrati och delaktighet. Att olika planerings- och besluts- processer sker i demokratiska former med möjlighet att ut- kräva ansvar och ger möjligheter till insyn och infly- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen tande är andra grundläggande förutsättningar för hållbar ut- veckling. Även om det globala ansvaret är ett övergri- pande mål betonas att den lokala nivån, dvs. i kommu- nerna, har bäst förutsättningar att omsätta målet om en håll- bar utveckling i konkret handling. 3.2.3Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk planering samt byggande Den fysiska miljön har en avgörande betydelse Resurser, värden och kvaliteter i den fysiska miljön – mark- och vattenområden, bebyggelse och annan infrastruktur – utgör i flera avseenden ramar för möjligheterna att uppnå en hållbar utveckling, även sett i förhållande till alla dimensioner. Bebyggelsemiljöns kva- litet och utformning är exempelvis grundläggande för människors livsvillkor och därmed för den sociala välfärden. Privata och offent- liga investeringar i bebyggelse och infrastruktur representerar stora samhällsekonomiska värden, som måste utvecklas och förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt. Kvaliteten i städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt utgör vidare en viktig faktor för tillväxten inom näringslivet och för den regionala och lokala utvecklingen. Också flertalet av de nationella miljömålen har samband med mark- och vattenområdenas egenskaper och värden och påverkas på olika sätt av byggnader, anläggningar och annan infrastruktur. Hur bebyggelse, trafikleder och anläggningar är lokaliserade i såväl ett regionalt som ett lokalt sammanhang påverkar exempelvis trans- portbehovet och möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning. Även hur bebyggelsen utformas och vilka system för energiförsörjning och annan teknisk försörjning som kommer till användning är fak- torer av betydelse för miljömålen. Viktigt för bebyggelsens miljö- påverkan, energiförbrukning och hälsoeffekter är också hur bygg- nader och anläggningar placeras, orienteras och utformas samt vilka byggmaterial, byggprodukter och teknisk utrustning som väljs. Kravet på långsiktighet aktualiserar även hur byggnader och anlägg- ningar används, underhålls och förvaltas under hela bruksskedet. Den fysiska miljöns betydelse för hållbar utveckling har genom- gående lyfts fram i olika mål- och policydokument när det gäller hållbar utveckling. Den svenska strategin betonar bland annat att Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen det behövs insatser för att värna det man kallar kritiska resurser som utgör basen för hållbar utveckling. Till dessa kritiska resurser hör – förutom naturresurser, människors hälsa och kompetens – infrastruktur och bebyggelse. Vidare redovisas En samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande som en av fyra strategiska fram- tidsfrågor som regeringen föreslår ska ägnas särskild uppmärksam- het i genomförandet av strategin. Regeringen uttalar även att det är angeläget att skapa en tydligare nationell politik för en hållbar stadsutveckling, inte minst mot bakgrund av den fortgående urba- niseringen. I detta sammanhang finns också anledning att nämna FN:s Habitatagenda, antagen i , som behandlade sambanden mellan målet om hållbar utveckling och boende- och stadsmiljöfrågor. Också i slutbetänkandet från för och Habitat En hållbar framtid i sikte (SOU 2003:31) nämns städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt som viktiga komponenter i arbetet med hållbar utveckling. Den fysiska planeringen har en potential i arbetet för hållbar utveckling Eftersom den kommunala fysiska planeringen är ett viktigt styr- medel för hur bebyggelsen och den fysiska miljön i övrigt ska för- ändras är det naturligt att planeringens roll betonas såväl i det glo- bala arbetet som i arbetet på nationell nivå. Den svenska strategin för hållbar utveckling lyfter fram vikten av avvägningar genom pla- nering för att nå målet om ett hållbart samhällsbyggande. Den fy- siska planeringen har också i andra avseenden en potential att fun- gera som verktyg i arbetet för hållbar utveckling, främst genom att planeringsprocessen erbjuder former för samråd med myndigheter, medborgare och intresseorganisationer samt för förankring hos politiskt valda ledamöter. Målet om en hållbar utveckling är även relevant när det gäller utformning av enstaka byggnader och anläggningar Även om politiken för hållbar utveckling ofta betonar den fysiska planeringen och utformningen av sammanhängande bebyggelseom- råden har även utformningen av enstaka byggnader och anläggning- ar betydelse. Ett hållbart byggande, såväl i byggskedet som i ett Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen längre bruks- och livscykelperspektiv, lyfts således även fram i den svenska strategin, liksom i andra dokument om hållbar utveckling. I detta sammanhang pekas ofta på att byggnader och anläggningar representerar ett betydande samhällsekonomiskt värde och att bygg- och fastighetssektorn har en betydelse för den ekonomiska tillväxten. Att den byggda miljön ska tillfredställa grundläggande sociala behov i samhället, för boende, arbete, kultur och fritid, samt att byggnader och anläggningar ska vara väl fungerande för sitt ändamål är ytterligare motiv för att lägga vikt vid byggandet och förvaltningen i arbetet för hållbar utveckling. I ett miljöperspektiv brukar ofta byggandets resursförbrukning liksom en effektiv ener- gianvändning och en hälsosam inomhusmiljö framhållas. Dessa skilda hänsyn och krav rör således både själva byggandet, men även hur byggnaderna används i ett längre tidsperspektiv, vilket aktuali- serar såväl underhållsåtgärder som ombyggnader för att anpassa byggnaderna till nya mål och krav. Sambanden mellan byggandet och hållbar utveckling aktualiserar därför i hög grad en diskussion om hur reglerna för byggnadernas utformning och tekniska utfö- rande kan stödja en långsiktig förvaltning, som tillgodoser de skilda hänsyn som målet om en hållbar utveckling kräver. 3.2.4Gällande bestämmelser av särskild betydelse Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL speglar olika dimensioner i hållbar utveckling Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inle- dande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och prövning av bebyggelse. Flera av bestämmelserna gäller olika miljöaspekter, dels en generell strävan om en god miljö- kvalitet och en god livsmiljö, till exempel om goda miljöförhållan- den samt tillgång till parker och grönområden, dels olika krav på hänsyn till mark- och vattenområdenas värden och egenskaper samt särskilt till natur- och kulturvärdena i 3 kap. . Bestäm- melserna förutsätter vidare en hushållning med energi och råvaror och ställer krav på att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn till människors hälsa eller att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till behovet av skydd mot olyckshändelser. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig. Bestämmelserna om planläggning syftar till delaktighet och avvägningar inom ramen för en helhetssyn för förfarandet då planer tas fram syftar till att tydligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid sam- råd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestäm- melser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens inten- tioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestäm- melserna antas av kommunens politiker. Bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar lägger framförallt grunden för ett beslutsunderlag som behandlar miljöaspekter Kommunen ska i översiktsplaneringen utveckla konsekvensanaly- ser som ger möjligheter att bedöma skilda konsekvenser av de för- ändringar som diskuteras. Både förslag till översiktsplan och detalj- plan ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbal- kens regler för miljöbedömning av planer och program i vissa an- givna fall. I sammanhanget bör särskilt nämnas att de nya reglerna om miljöbedömningar som infördes ställer krav på en särskild beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhän- syn beaktats. Bestämmelserna i och BVL betonar byggherrens ansvar för att grundläggande samhällskrav uppfylls under byggnadens livslängd Vid bygglovsprövningen ska pröva om de grund- läggande kraven enligt 3 kap. som rör en placering och utformning uppfylls. För byggnadernas utförande ställs krav på bland annat bärförmåga och stadga med hänsyn till miljö- och häl- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen soaspekter i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Kraven i 2 § BVL gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihus- hållning samt hushållning med vatten och avfall. Ansvaret för att kraven uppfylls ligger på byggherren, men kan främst i samband med bygganmälan enligt 9 kap. 2 § PBL utöva till- syn och kontroll. Mer specificerade krav anges i en särskild förord- ning, och framförallt i byggregler, BBR. Föreskrifterna gäller exempelvis utrymmen för avfall och källsortering i bostäder, luftkvalitet, fukt, bullerskydd och ljudisolering, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering. 3.2.5Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i förhållande till hållbar utveckling Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i huvudsak målet om en hållbar utveckling Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inle- dande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och beslut. Flera av bestämmelserna gäller olika mil- jöaspekter. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig. PBL:s grundläggande bestämmelser kan således i stor utsträckning sägas spegla såväl den ekologiska som den sociala och den ekonomiska dimensionen, till skillnad från som mer betonar den ekologiska dimensionen. för förfarandet då planer tas fram syftar till att tyd- ligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid sam- råd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestäm- melser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens inten- tioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestäm- melserna antas av kommunens politiker. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen instrumenten i plan- och bygglagstiftningen ger enligt kommitténs bedömning förutsättningar att uppfylla flertalet av de grundläggan- de kriterier som inryms i visionen om hållbar utveckling, dvs. lång- siktighet, sektorsövergripande avvägningar inom ramen för en hel- hetssyn, demokrati och delaktighet samt det lokala ansvaret. Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser stämmer således i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling. Mot denna bakgrund anser kommittén att plan- och bygglagstiftningen i stort sett är väl ägnad att både konkretisera begreppet hållbar utveckling i sitt sammanhang, att hantera de mål- konflikter som begreppet inrymmer samt att säkerställa åtgärder för genomförandet. Plan- och bygglagstiftningen innebär vissa begränsningar är det angeläget att beakta att plan- och bygglagstiftning- ens räckvidd och tillämpningsområden även innebär vissa begräns- ningar för arbetet. Reglerna syftar till att förbereda beslut som rör användningen av mark- och vattenområden samt den byggda mil- jön, främst de beslut som tas av kommunen inom ramen för PBL. Planer enligt PBL har dock även effekter för andra myndigheters beslut enligt eller enligt vissa andra lagar som är knutna till , bland annat väglagen och lagen om byggande av järnvägar. Lagstiftningen reglerar planerings- och beslutsprocesser och hur den fysiska miljön ska bevaras, förändras och förnyas. Begränsningen till att styra den fysiska miljön innebär att det ofta behövs kompletterande och samverkande insatser för att nå de resultat som eftersträvas. Möjligheterna att via beslut enligt plan- och bygglagstiftningen ställa krav på befintlig bebyggelse är vidare begränsade.