sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — I studien presenteras även en modell av det svenska banksyste- met byggd på optionsteori och de risker för fallissemang som kan läsas ut ur aktieprisernas fluktuationer. Två modeller konstruerades varav den ena modellen inkluderade risken för extrema händelser. Resultatet antydde att den nuvarande avgiften skulle vara tillfyllest om extrema händelser ej inkluderades. Om sådana händelser inklu- derades så skulle avgiften behöva höjas till av de garanterade insättningarna. I kapitel 10 gör utredningen en ten- tativ beräkning av den årliga förväntade förlusten i insättnings- garantisystemet till ca eller av de garan- terade insättningarna. Beräkningen är baserad på rating. Det bety- der också att de årliga avsättningarna från insättningsgaranti- systemet skulle vara 0,1 , eller mellan 475 2 – således i storleksordningen något mindre än de avsättningar som är gjorda av EKN och RGK. Som nämnts ovan hänger frågan om statens garantigivning genom insättningsgarantin delvis samman med statens roll vid bankkriser. Det är ofrånkomligt att staten kommer att behöva ta ett ansvar i situationer när betalningssystemets stabilitet är hotad. Sannolikheten att staten ingriper före konkurs i ett institut som omfattas av garantin kan därför antas påverka storleken på de reserveringar för förväntade förluster som skulle kunna göras av- seende insättningsgarantin givet att garantimedlen endast får användas till utbetalning av ersättning vid en konkurs. I de beräk- ningar som redovisas ovan har bortsetts från möjligheten att staten griper in på förhand. Inte heller tas hänsyn till möjligheten till finansiering i efterhand. Som redovisats finns en viss möjlig- het att finansiera skadeutbetalningar i efterhand genom ökat avgiftsuttag från de kvarvarande instituten. I detta sammanhang kan nämnas något om statens åtagande genom investerarskyddet. Det saknas uppgift om värdet av de tillgångar som finns hos instituten och som skyddas genom inve- sterarskyddet, vilket också påpekas i om den statliga garantimodellen (RiR 2004:04). Utredningen har hos IGN begärt uppgifter om skyddat belopp. IGN har hänvisat till att sådana uppgifter kommer att tas in i samband med hanteringen av ett aktuellt skadefall (se nedan). Med den utformning som investe- rarskyddet har, behövs en sådan uppgift för att ansvaret för de ska- Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet debelopp som betalas ut skall kunna fördelas mellan instituten. Processen med att hämta in dessa uppgifter har emellertid dragit ut varför någon redovisning inte är möjlig i detta betän- kande.13 Till följd av systemens karaktär skulle man emellertid inte kunna dra någon långtgående slutsatser angående statens åtagande med ledning av den uppgiften. Denna fråga är också beroende av i vilken omfattning det förekommer administrativa misstag eller direkt brottslighet i de försäkrade instituten. Fallissemang av det slag som skulle ha kunnat omfattas av ett investerarskydd har varit sällsynta i . Under över- skådlig tid har det endast förekommit ett fåtal konkurser i företag som tillhandahållit värdepapperstjänster. De mest uppmärk- sammade fallen avser och , som försattes i konkurs 1993 respektive 1998, dvs. före det att investerarskyddet fanns på plats. Enligt kon- kursförvaltningen i det förra fallet fanns det bara något enstaka exempel på investerare som inte fått tillbaka sina finansiella instru- ment på grund av att institutet brutit mot gällande regler; de sam- lade kostnaderna för ett investerarskyddssystem skulle ha blivit mycket små, om det funnits ett investerarskydd när AB gick i konkurs. Möjligheterna att på statistiska grunder göra bedömningar med någon grad av säkerhet om den framtida förekomsten av konkurser och vilka ersättningsanspråk konkurserna kan ge upphov till är därför små. har ytterligare ett par värdepappersinstitut försatts i konkurs utan att investerarskyddet behövt tas i anspråk. försattes värde- pappersbolaget i konkurs. IGN han- terar ärendet tillsamman med konkursförvaltaren, men det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om huruvida investerarskyddet kommer att behöva tas i anspråk på grund av konkursen. IGN har i en rapport uppskattat belastningen för inve- sterarskyddet till högst om ett större institut fallerar.14 Enligt nämnden är det nämligen svårt att tänka sig en situation där omfattande värdepappershandel bedrivs effektivt utan väl fungerande system och rutiner; dessa gör det möjligt att tidigt upptäcka oegentligheter i verksamheten och därmed begränsa 13Enligt 29 § andra stycket investerarskyddslagen skall, vid beräkningen av den avgift som ett institut skall betala, beaktas hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos det insti- tutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar. 14Insättningsgarantinämndens rapport om investerarskyddet, dnr 2/99. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet riskerna för förlust. Det skulle därför endast bli aktuellt enligt nämnden att ersätta ett begränsat antal investerare. I de mindre värdepappersinstituten uppskattar nämnden att något mer än en procent av tillgångarna kommer att saknas vid en konkurs. Detta gäller särskilt de institut som hanterar redo- visningsmedel. Nämnden har gjort den bedömningen att ersätt- ningsanspråken i dessa fall sannolikt kan komma att uppgå till några tiotal . I samtliga skadefall skulle nämnden sannolikt kunna finansiera de utbetalda skadebeloppen genom att avgifter tas ut direkt efter skadefallet från de kvarvarande instituten. Som en jämförelse kan nämnas att de institut som omfattas av skyddet tillsammans betalar tillsynsavgifter till som väl överstiger de belopp som kan bli aktuella att betala ut i händelse av ett ersätt- ningsfall. Man kan därför säga att staten inte tar någon risk i den del av garantigivningen som avser investerarskyddet. Skäl att göra reserveringar för framtida förluster saknas därför. 8Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning I detta kapitel diskuteras olika renodlade alternativ för insättnings- garantins och investerarskyddets principiella utformning mot bak- grund av slutsatserna i kapitel 5. Därefter analyseras utformningen av de nuvarande svenska ersättningssystemen i dessa termer. En överblick ges också över en rad system internationellt. För- och nackdelar med de olika alternativen diskuteras och förslag till prin- ciper för systemens framtida utformning presenteras. 8.1Fyra alternativ för utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Nedan redogörs för fyra olika renodlade principiella alternativ för insättningsgarantin och investerarskyddet. De centrala egen- skaperna som lyfts fram är huruvida systemen (i)bygger på ömsesidiga försäkringsprinciper, där de för- säkrade instituten försäkrar varandra, eller på garantier utställda av en eller flera externa garantigivare, samt (ii)administreras av staten eller av privata organ. Alternativen illustreras i tabell 8.1. För klarhets skull bör under- strykas att frågeställning (ii) ovan avser frågan om huruvida sådana system administreras bäst i statlig eller privat regi, inte frågan om huruvida ett statligt ingripande på detta område över huvud taget kan motiveras. Den senare frågan är avgjord i gällande EG-direktiv – medlemsstaterna skall i sin lagstiftning se till att sådana skydds- system införs. Motiven för ett statligt ingripande diskuteras i övrigt i kapitel 5. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Fyra principiella alternativ för insättningsgarantin och investerarskyddet Statligt system byggt på Alternativ A I, en statlig garanti, innebär att staten garanterar att ersätta insättarna vid en konkurs i ett institut. Inlåningsinstituten betalar en garantiavgift som tillfaller staten som tar den finansiella risken för det fall att infriandena blir större än premieintäkterna. Systemet har följande egenskaper: som till- kommer betalar samma premie som (risk- och storleksmässigt) jämförbara institut som funnits med i systemet . Institut som lämnar systemet av annan anledning än konkurs har ingen rätt att återfå inbetalda . Premien avses vara en kom- pensation för ett åtagande , t.ex. . Vid periodens slut anses premien vara förbrukad. Detta motsvarar hur en konventionell kreditförsäkring fungerar. I ett sådant system är det viktigt att sätta försäkringsmässiga avgifter som betalas in i förväg.1 Underprissättning av garantin innebär en statlig subvention till instituten. En sådan är inte tillåten enligt insättningsgaranti- och investerarskyddsdirektiven. En över- prissättning, å andra sidan, skulle innebära att stora överskott byggs upp och skulle kunna betraktas som en skatt på inlåning, vil- ket inte är önskvärt av andra skäl. Alternativ B I, den obligatoriska privata garantilösningen, kan ses som en parallell till den obligatoriska trafikförsäkringen och inne- bär att varje institut åläggs att teckna en garanti hos en privat 1 Med försäkringsmässiga avgifter avses i detta avsnitt avgifter som förväntas täcka framtida infrianden samt administrationskostnader. Avgiften kan sättas som en enhetstaxa för samtliga banker eller relateras till risken hos individuella eller grupper av institut. Avgifterna kan sättas på en stand alone basis utan hänsyn till eventuell samvariation med övriga åtaganden, eller efter den marginalrisk som det enskilda åtagandet bidrar till försäkringskollektivet, dvs. med hänsyn till eventuell samvariation. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning garantigivare som kan vara en bank eller ett försäkringsbolag. En sådan garanti skulle vara obligatorisk för institut som tar emot inlåning på samma sätt som en trafikförsäkring är obligatorisk för den som kör bil. Även i detta alternativ tillfaller premieinkomsten garantigivaren som också tar den finansiella risken. På samma sätt som i alternativet A I betalar tillkommande institut samma premie som jämförbara institut som funnits i systemet . Institut som lämnar systemet har ingen rätt att återfå sina inbetalda . Även i detta fall är det av stor vikt för garantigivarna att avgifterna sätts försäkringsmässigt. De ömsesidiga försäkringsalternativen, A II och B II bygger på principen att de försäkrade går samman och garanterar varandras insättningar i händelse av fallissemang. Finansieringen kan ske antingen genom att avgifter samlas in i förväg och fonderas till dess ett skadefall uppkommer (ex ante finansiering). Alternativt kan avgifterna samlas in efter det att ett infriande inträffat av de institut som inte fallerat (ex post finansiering). Finansieringen kan också vara en kombination av ex ante och ex post finansiering; avgifter samlas in och fonderas till dess att en viss nivå på fonderingen nåtts, infrianden som överstiger denna nivå finansieras i efterhand av överlevande institut. I en renodlad ömsesidig lösning äger de försäkrade gemensamt försäkringsbolagets tillgångar. måste bidra till systemet med ett belopp som motsvarar vad som redan betalats in till systemet av jämförbara institut. Omvänt har de bolag som lämnar systemet rätt att återkräva inbetalda men inte förbru- kade . I det ömsesidiga fallet är en försäkringsmässigt korrekt prissätt- ning av mindre vikt för systemets finansiella stabilitet. Avgifter som avviker från vad som är försäkringsmässigt kan korrigeras i efterhand med ex post finansiering eller genom återbäring av fon- derade medel. Ett skäl för en ömsesidig lösning kan därför vara att det råder stor osäkerhet om hur en premie skall sättas. (En korri- gering i efterhand är naturligtvis inte möjligt om ett skadefall är så stort att det inte kan bäras av kvarvarande institut.) I alternativ B II åläggs de försäkrade att bilda ett eller flera gemensamma försäkringsbolag, medan staten skapar ett system utefter ömsesidiga principer i alternativ A II. Egenskaper hos de olika alternativen sammanfattas i tabell 8.2 nedan. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning SOU 2005:16 Några principiella modeller för insättningsgarantin Ja, men behöver ej Ja, men behöver Nuvarande utformning av insättningsgaranti och investerarskydd Det svenska insättningsgarantisystemet kan sägas vara en bland- ning av alternativen A I, den statliga garantin, och A II, det statliga systemet byggt på ömsesidiga principer. Insättningsgarantin har en finansiering i förväg med svag kopp- ling till risknivån i engagemanget. Avgiften sätts ned när de fonde- rade medlen nått en viss målsatt nivå. Skulle ett skadefall inträffa som kräver större utbetalningar än vad som fonderats finns det en möjlighet att finansiera detta med höjda avgifter i efterhand. Dessa egenskaper hos den svenska insättningsgarantin är konsistenta med ett ömsesidigt system. Det finns emellertid också egenskaper hos det svenska insätt- ningsgarantisystemet som ansluter till en renodlad statlig garanti- ordning. För det första är möjligheten att höja avgiften vid ett stort skadefall taksatt. Det innebär att staten har en finansiell risk – vid stora skadefall kommer ex post avgifterna inte kunna täcka rän- torna på det lån som systemet tagit i RGK för att finansiera ett skadefall. Staten tar den överskjutande risken. Systemet klarar ett skadefall på av de garanterade insättningarna eller ca 40 mdkr (för beräkning se avsnitt 7.2). Vid dessa beräkningar har ingen hänsyn tagits till möjligheten att via en ändrad lagstiftning höja den högsta gränsen för avgiften. Möjligheten till ex post finansiering kan dock vara begränsad i Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Ett stort infriande skulle troligen sammanfalla med en mer generell bankkris. Alltför drakoniska avgiftshöjningar skulle kunna leda till nya skadefall med ännu större förluster för staten som följd. Att finansiera ett underskott genom ex post avgifter, sedan en generell bankkris avvärjts och instituten tillfrisknat, kan också vara problematiskt. EU:s inre marknad, tillsammans med hemlandsprincipen för insättningsgarantin, innebär att instituten genom att bilda ett europabolag kan byta hemvist för huvudkon- toret och bedriva verksamheten i i filialform och därmed undkomma alltför höga avgifter, se bilaga 4. Sammanfattningsvis kan konstateras att instituten inte bär risken fullt ut i insättningsgarantisystemet, vilket de skulle ha gjort i en mer renodlad ömsesidig lösning. Det finns även andra egenskaper hos det svenska insättnings- garantisystemet som avviker från ömsesidiga principer: De fonde- rade avgifterna tillhör inte instituten utan staten i egenskap av garantigivare, även om de är öronmärkta i den statliga redovis- ningen för användning inom systemet. Vidare åläggs inte nytill- komna institut att betala in medel som motsvarar vad övriga insti- tut redan betalat in. Institut som lämnar systemet har inte rätt till de medel som betalats in till systemet. Det svenska investerarskyddet bär däremot alla kännetecken på ett statligt system byggt på ömsesidiga principer (alternativ A II). Här har en renodlad ex post finansieringslösning valts. De årliga avgifterna finansierar endast administrationen av systemet. Ett infriande finansieras med ex post avgifter. De flesta garantisystem är formellt av typen A II och B II. Dan- marks insättningsgarantisystem är t.ex. av typen A II. Instituten betalar in avgifter ex ante till en (relativt liten) fond. Därefter sätts avgifterna ned och systemet förlitar sig på ex post avgifter. Skulle ett institut lämna systemet får institutet tillbaka inbetalda medel från fonden. Det finska systemet, som drivs av i , är av typen B II, dock saknas återbäringsfaciliteten vid utträde. De flesta länders garantisystem är emellertid så konstruerade att de endast kan klara av fallissemang i mindre eller medelstora ban- Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Hanteringen av ett stort skadefall kommer därför i många fall förutsätta ett statligt ingripande. Även i dessa länder finns således inslag av en statlig garanti (A I). 8.2Övergripande principer för insättningsgarantin och investerarskyddet Utredningens förslag: Insättningsgarantin skall organiseras som en renodlad statlig garanti. Investerarskyddet bör även fortsätt- ningsvis administreras av staten enligt ömsesidiga principer. I detta avsnitt diskuteras vilka de övergripande principerna för insättningsgarantin och investerarskyddet borde vara i termer av de principiella alternativen i tabell 8.1 ovan. I avsnitt 8.3 och 8.4 diskuteras vilka närmare principer för de bägge systemen som bör gälla. För detaljerade förslag hänvisas till kapitel 9. Utredningen ifrågasätter starkt om en privat lösning har någon utsikt att fungera när det gäller insättningsgarantin. Det gäller sär- skilt alternativ B I, dvs. alternativet där staten ställer krav på att instituten tecknar en obligatorisk försäkring/garanti hos en privat försäkrings- eller garantigivare. Till att börja med existerar inte en privat marknad för denna typ av garantier/kreditförsäkringar . De utestående åtagandena i det svenska insättningsgarantisystemet är dessutom av sådan omfattning att de svårligen skulle kunna absorberas av den privata marknaden, inte ens på internationell nivå. Skulle det ändå vara möjligt att finna privata försäkrings- /garantigivare som vore beredda att ta på sig risken skulle premi- erna med stor sannolikhet bli prohibitivt höga. Försäkrings- /garantigivarna skulle kräva stora säkerhetsmarginaler för att kom- pensera sig för den osäkerhet som är behäftad med riskberäkningen och för att hålla ett stort buffertkapital i rörelsen. Detta i tillägg till sina vinstmarginaler. kan det konstateras att ett sådant system skulle kräva statlig tillsyn av såväl kontraktens utformning som den finansiella styrkan hos motparterna. Kostnaderna för denna tillsyn skulle Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning belasta instituten vilket skulle addera till den höga premiekost- naden. När det gäller investerarskyddet är omfattningen av detta system av en sådan storlek att det utan problem skulle kunna hanteras av marknaden. Möjligheten att organisera investerarskyddet i form av en obligatorisk garanti (alternativ B I) prövades också i samband med att systemet sjösattes. En sådan lösning förordades bl.a. av RGK i kontorets remissvar2 på för- slag som låg till grund för lagstiftningen. Alternativet förkastades emellertid på den grunden att det ansågs tveksamt om en sådan modell skulle vara förenlig med investerarskyddsdirektivet. Utred- ningen har ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning. Utredningen förordar inte heller alternativet med ett privat, men offentligt reglerat, ömsesidigt försäkringsbolag (alternativ B II) vare sig när det gäller insättningsgarantin eller investerarskyddet. Ett privat försäkringsbolag som organiserar insättningsgarantin skulle inte ha den finansiella styrkan, vare sig att bära förlusten vid ett stort skadefall eller klara av den likviditetspåfrestning som ett stort skadefall skulle kunna innebära. Dessutom skulle kostnaderna för ett sådant system sannolikt bli högre än vid en statlig lösning. Nedan redovisas argumenten mer detaljerat. Insättningsgarantiportföljen är en garantiportfölj med mycket liten grad av diversifiering. Inträffar ett stort skadefall i en av de stora bankerna skulle en lösning som bygger på en ömsesidig för- säkring sannolikt inte kunna klara av detta med mindre än att övriga försäkrade institut får finansiella problem. Ett sådant system skulle inte vara trovärdigt i insättarnas ögon. Detta skulle i sin tur innebära att ett av de fastlagda målen för insättningsgarantin – att bidra till systemskyddet genom att minska sannolikheten för uttagsanstormningar – inte skulle kunna uppfyllas. Risken för att försäkringsgivaren fallerar skulle i praktiken bäras av staten. Staten skulle ha svårt att avvisa politiska krav från insät- tarna om kompensation, även om banken inte betraktas som systemviktig. Detta inte minst på grund av det faktum att garantin bygger på statlig reglering. För att undvika att staten hamnar i en sådan situation skulle det kunna krävas att det ömsesidiga försäk- ringsbolaget återförsäkrar sina risker, åtminstone över en viss nivå. Enligt vad utredningen funnit är dock möjligheterna att återför- säkra risker av denna storleksordning på den privata återförsäk- 2 Se prop. 1998/99:30, s. 34 f. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning En sådan återförsäkring skulle, om den alls var möjlig att teckna, sannolikt vara behäftad med en hög premie, varför även denna lösning bör förkastas; se vidare avsnitt 12.9 nedan. Den naturliga återförsäkraren vore i detta fall den svenska staten, som med sin balansräkning i ryggen skulle kunna erbjuda en åter- försäkring/garanti med rimliga premievillkor. För statens del skulle lite vara vunnet med en sådan lösning. Insättningsgarantin skulle fortsatt vara en statlig angelägenhet. Visserligen skulle statens motparter antalsmässigt kunna reduceras väsentligt, vilket skulle minska den administrativa bördan. Prissättningen av denna garanti skulle dock nödvändigtvis inte bli mindre betungande eftersom staten, förutom en genomgång av själva försäkringsbolaget, måste bilda sig en uppfattning om riskerna i den underliggande garanti- portföljen. Även dessa kostnader skulle få bäras av de försäkrade instituten. Staten skulle dock med en sådan lösning kunna undvika vissa administrativa kostnader, t.ex. för att bygga upp en beredskaps- organisation för hanteringen av ett skadefall. Dessa kostnader skulle emellertid flyttas över till försäkringsbolaget. Eftersom instituten bär alla administrativa kostnader skulle någon praktisk skillnad inte uppstå, vare sig för staten eller för inlånings- instituten. Dock skulle andra administrativa kostnader tillkomma, bl.a. reglerings- och tillsynskostnader. Ett ömsesidigt försäkrings- bolag skulle kräva en specialreglering som bl.a. ställer upp krav för tillståndsgivning för sådana institut och dikterar villkoren för garantikontrakten med inlåningsinstituten, tillsyn m.m. Kostna- derna för detta skulle läggas på de försäkrade instituten. Utred- ningen gör bedömningen att kostnaderna för ett privat system skulle bli högre för instituten än ett statligt system. En annan avgörande fråga är systemets likviditet. Om en av de fyra storbankerna skulle tillåtas fallera skulle systemet med kort varsel behöva betala ut i storleksordningen 50 100 mdkr. Den slut- liga förlusten skulle emellertid bli väsentligt mindre än så. Sanno- likt skulle 50 kunna återvinnas genom utdelning från konkursboet när konkursen avslutats något eller senare.3 Icke desto mindre måste den större summan betalas ut i nära anslutning till konkursbeslutet. Det är osannolikt att någon annan än staten skulle ha kapacitet att snabbt låna upp summor av denna 3 Enligt bankkonkursstatistik från och . Se kapitel 10. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning En privat lösning skulle således vara beroende av en statlig kreditlina. När det gäller investerarskyddet är nackdelarna med en privat ömsesidig försäkringslösning (alternativ B II) väsentligt mindre än för insättningsgarantin. De försäkrade har helt andra möjligheter att bära kostnaderna för ett skadefall, eftersom omfattningen av skadefallen kan förutses vara väsentligt mindre. Möjligheten finns därför att helt luta sig emot en ex post finansiering. Den utredning som låg till grund för införandet av investerarskyddet föreslog också att ett privat försäkringsbolag skulle ta hand om systemet. Förslaget avstyrktes dock av flera remissinstanser och avvisades också av regeringen i propositionen.4 De centrala motiven mot en privat lösning är flera: Det kan uppstå svårigheter med att hantera gränsdragnings- frågor mellan investerarskyddet och insättningsgarantin om systemen har olika rättslig natur (offentligrättslig respektive privaträttslig).