sou · GTB349d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Domstolen skall sedan med eget yttrande – över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet – lämna ärendet vidare till regeringen, som är andra och sista instans. I fråga om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut skall enligt 12 kap. 6 § NUtlL gälla att polismyndighetens beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. Detsamma skall gälla de avvisningsbeslut fattar om ärendet har överlämnats av polismyndigheten till verket. får vidare förordna att verkets avvisningsbeslut enligt 8 kap. 3 § första stycket NUtlL får verkställas även om det inte vunnit laga kraft. Överklagas ett sådant avvisningsbeslut skall pröva om beslutet skall inhiberas. beslut att inte inhibera avvisningsbeslutet kan inte överklagas. När överklagandet av avvisningsbeslutet når migrationsdomstolen ankommer det dock på domstolen att pröva ett inhibitionsyrkande. Instansordningen m.m. enligt de föreslagna ändringarna i LSU Enligt den föreslagna lydelsen av LSU skall beslut om utvisning meddelas av som första instans. Frågan om utvisning skall tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen. beslut i fråga om utvisning får överklagas till regeringen. Vid överklagande skall dock handlingarna i ärendet lämnas över till Migrationsöverdomstolen, som skall hålla förhandling i ärendet. Under handläggningen i domstolen är såväl som Säkerhetspolisen utlänningens motpart. Dessa myndigheter skall under förhandlingen redogöra för omständigheterna i ärendet. Utlänningen skall höras och ges tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas. Domstolen skall därefter med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. Domstolen skall därvid yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet, enligt motiven även i frågor om bevisvärdering. Särskilt skall i yttrandet anges om det finns hinder mot verkställighet av ett utvisningsbeslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger är yttrandet i just den delen bindande för regeringen, på sätt att regeringen, om den beslutar om utvisning, skall förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Regeringen skall i sådant fall ompröva utvisnings- och inhibitionsbeslutet när det finns skäl till det. Om regeringen vid omprövning överväger att häva ett inhibitions- förordnande skall först Migrationsöverdomstolen yttra sig. Om domstolen finner att det alltjämt föreligger hinder mot verk- ställighet är detta bindande för regeringen. Utredningens bedömning: Den instans- och processordning som föreslås i regeringens lagrådsremiss av uppfyller till stora delar rörlighetsdirektivets krav på rättslig prövning. Det bör införas möjligheter för dem som är anhöriga till EES- medborgare m.fl. att till domstol överklaga beslut att inte utfärda visering samt beslut att återkalla visering. I fråga om verkställighet av beslut om avlägsnande bör införas kompletterande regler, med innebörden att ett yrkande om inhibition i vissa fall utgör hinder mot verkställighet till dess yrkandet prövats. Krav på tillgång till rättslig prövning Ordalydelsen i artikel 31 kan i viss mån föranleda olika tolkningar om vilka närmare krav som ställs i artikeln. Främst gäller detta frågan om det krävs att den berörda personen under alla omständigheter skall ha möjlighet att få sin sak prövad av minst en domstol, eller om möjlighet till överprövning vid en förvaltnings- myndighet kan vara tillräcklig. Enligt artikel 31.1 skall de berörda personerna, för att kunna överklaga eller begära omprövning av ett beslut ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet. Den motsvarande texten i den engelska språkversionen är have access to judicial and, where appropriate, administrative redress procedures, medan den franska talar om ont accés aux voies de recours juridictionelles et, le cas échéant, adminstratives och den tyska Gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesund- heit müssen die Betroffenen einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können.. I artikel 31.3 nämns i den svenska versionen åter domstolsprövning, medan de engelska, franska och tyska versionerna använder mer allmänt hållna uttryck som redress procedures, les procédures de recours respektive Rechtsbe- helfsverfahren. Det kan konstateras att utifrån de svenska och tyska versionernas ordalydelse ligger det närmast till hands att artikeln ställer krav på domstolsprövning, medan de franska och engelska versionerna däremot synes ge uttryck för ett krav på rättslig prövning. Motivuttalanden avseende artikel 31 finns bl.a. i kommissionens ändrade förslag till direktivet (KOM [2003] 199 slutlig) samt i rådets gemensamma ståndpunkt (nr 6/2004). Som framgår av vad som återgetts ovan är tolkningen av artikel 31.1 inte helt klar. Lokutionen och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet skulle kunna avse fall i vilka vissa beslut av förvaltningsmyndighet enligt den nationella instansordningen inte kan överklagas till domstol, utan först måste överklagas till annan förvaltningsmyndighet. Ett svenskt exempel på en sådan situation är att polismyndighetens beslut skall överklagas till , vilken ordning således är förenlig med artikel 31.1. Som nämnts avser kravet på överprövning i artikel 31 alla de beslut som begränsar den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Såvitt gäller beslut om avvisning eller utvisning i allmänhet innebär förslaget i lagrådsremissen att den utlänning som blir föremål för ett sådant beslut har möjlighet att få saken prövad i minst en domstol. Det råder därmed ingen tvekan om att kraven i artiklarna 31.1 och 31.3 i dessa delar är uppfyllda genom de ändringar som regeringen föreslår. Enligt nu gällande rätt och enligt lagrådsremissens förslag saknas möjlighet att överklaga viseringsbeslut som går utlänningen emot. Med hänsyn till de bedömningar som redovisats ovan bör sådana möjligheter införas för dem som kan beröras av viseringskravet, dvs. EES-medborgares och schweiziska medborgares familje- medlemmar. Sådant överklagande bör kunna ske till Migrations- domstolen. Som berörts i avsnitt 15.1 är det i denna fråga inte meningsfullt att i betänkandet utgå från den nu gällande författningstexten, som det inte är möjligt att lämna närmare författningsförslag i de delar som gäller instansordningen och därmed sammanhängande frågor. Utredningen får därför på detta sätt uppmärksamma frågan, som bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Såvitt gäller säkerhetsärendena enligt NUtlL och alla utvisnings- ärenden enligt LSU har regeringen förslagit att prövning skall kunna ske i två instanser. skall enligt förslaget pröva ärendet i första instans och verkets beslut föreslås i sin tur kunna överklagas till regeringen. Den föreslagna ordningen uppfyller således kravet i artikel 31 på prövning i mer än en instans. Vidare har regeringen föreslagit att ett överklagande av beslut i ett säkerhetsärende skall föranleda att ärendet överlämnas till Migrationsöverdomstolen. Som ovan beskrivits skall Migrationsöverdomstolen hålla förhandling i ärendet – i LSU-fallen alltid och i NUtlL-fallen som stark huvud- regel – varefter domstolen skall yttra sig till regeringen, som beslutar i ärendet. Således kommer ett överklagande alltid att leda till att ärendet också handläggs i domstol. I detta sammanhang finns det dock anledning att beakta artikel 31.3, enligt vilken överprövningsförfarandet skall göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden, vilken i dessa fall är avvisning eller utvisning. Förfarandet skall vidare garantera att beslutet inte är oproportionellt, särskilt med hänsyn till vad som föreskrivs i artikel 28 (se avsnitt 13). Enligt regeringens förslag skall Migrationsöverdomstolen yttra sig över samtliga omständig- heter av betydelse i ärendet. Som exempel på frågor som kan bli aktuella att bedöma nämner regeringen vilken grad av sannolikhet som utlänningen kan knytas till vissa fakta, tillförlitligheten av källuppgifter samt övriga omständigheter som talar för och emot en avvisning eller utvisning. Domstolen skall dock inte ta ställning i sakfrågan. Vidare skall domstolen enligt regeringens förslag yttra sig över frågan om hinder mot verkställighet. I denna senare del skall Migrationsöverdomstolens yttrande vara bindande för regeringen, om domstolen har funnit att verkställighetshinder föreligger. Migrationsöverdomstolens uppgift är dock inte att slutligt avgöra frågan om avlägsnande av utlänningen. Denna uppgift ligger i stället på regeringen som i egenskap av överprövningsmyndighet också har att fullgöra den granskning som anges i artikel 31.3. Som redogjorts för ovan är det oklart hur artikel 31.1 skall tolkas i fråga om kravet på domstolsprövning. De engelska och franska textversionerna ger uttryck för ett krav på rättslig prövning medan de svenska och tyska versionerna talar om domstolsprövning. Läggs den svenska versionen av artikel 31 till grund för tolkningen av artikeln kan det synas tveksamt om förslaget i lagrådsremissen uppfyller kraven i artikeln. Visserligen innebär förslaget i lagråds- remissen att det i överklagandeärenden ingår ett betydande domstolsinslag, men det är regeringen och inte domstolen som har att slutligt pröva överklagandet. Utredningen anser även i denna del att det mot bakgrund av regeringens förslag om ny instansordning inte är ändamålsenligt att lämna förslag till författningsändringar. Utredningen vill dock fästa regeringens uppmärksamhet på artikelns betydelse för säkerhets- ärenden enligt utlänningslagen och LSU. Enligt artikel 31.2 skall ett överklagande som åtföljs av en ansökan om ett interimistiskt beslut att verkställigheten av utvisningen skall skjutas upp, i vissa situationer utgöra ett tillfälligt verk- ställighetshinder. Den ansökan som avses är enligt svensk terminologi ett yrkande om inhibition. Det kan vidare påpekas att med artikelns uttryck utvisning torde avses även många avvisningsfall. Enligt vår bedömning omfattas dock inte alla avvisningsbeslut, vilket berörs nedan. En grundläggande förutsättning för att artikeln skall vara aktuell är att verkställighet kan ske utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Som angetts i avsnitt 15.2.2. skall även enligt NUtlL vissa beslut, t.ex. alla polismyndighetens beslut om avvisning, verkställas så. Varken nu gällande rätt eller förslaget till NUtlL innefattar någon regel med innebörden att verkställighet inte får ske innan ett inhibitionsyrkande prövats. En sådan bestämmelse, gällande till förmån för medborgare i EES-stater och i samt deras familjemedlemmar, bör dock införas för att uppfylla rörlighetsdirektivets krav. Artikelns bestämmelser om möjligheten att begära inhibition av verkställigheten har samband med vad som sägs i artikel 30.3, i vilken föreskrivs bl.a. att verkställighet som huvudregel inte får ske förrän efter beslutet om avlägsnande. Den senare bestämmelsen har tillkommit för att bereda tillfälle för den som skall avlägsnas att upprätta ett överklagande. Som anförts i avsnitt 14.3 kan den regeln inte anses omfatta polismyndighetens avvisningsbeslut i samband med inresekontroll, d.v.s. beslut som innebär att utlänningen hindras från att resa in i landet. Samma begränsning bör anses gälla även artikel 31.2. En begäran om inhibition utgör därför ett tillfälligt verkställighetshinder endast om avvisningsbeslutet gäller en utlänning som har rest in i landet. Enligt vår bedömning kan artikel 31.2 inte anses innefatta ett krav på att inhibitionsprövningen måste ske i domstol, om nästa instans som skall överpröva huvudfrågan är en förvaltnings- myndighet. Om ett polismyndighetens avvisningsbeslut föranleder ett överklagande med inhibitionsyrkande, torde därför detta yrkande kunna prövas av . Om verket avslår begäran om inhibition bör verkställighet kunna ske. Beslutet att inte inhibera verkställigheten bör inte kunna överklagas särskilt. Om det är som har beslutat som första instans, skall inhibitionsfrågan prövas av Migrationsdomstolen innan verkställighet får ske. Om utlänningen inte överklagar beslutet utan endast begär omprövning vid samma förvaltningsmyndighet, synes artikelns lydelse inte hindra att även inhibitionsfrågan prövas av denna myndighet. Artikel 31.2 anger tre undantagsfall i vilka verkställighet skall få ske utan hinder av att inhibitionsyrkandet inte har prövats. Undantagen avser fall i vilka beslutet om utvisning (eller avvisning) grundas på ett tidigare rättsligt avgörande, de berörda personerna har beviljats rättslig prövning, eller beslutet om utvisning (eller avvisning) grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet enligt artikel 28.3. Det kan diskuteras om det finns anledning att utnyttja någon av möjligheterna till undantag. Reglerna om verkställighetshinder p.g.a. ett inhibitionsyrkande avser endast EES-medborgare m.fl. och kan bli aktuella endast i de fall övriga svenska bestämmelser medger att omedelbar verkställighet kan ske. Till detta kommer föreskrifterna i artikel 30.3, vilka medför att verkställigheten som huvudregel inte kan ske förrän tidigast efter beslutet om avlägsnande. Regler om sådana undantag som artikeln medger skulle tynga och komplicera författningstexten som en inhibitionsprövning regelmässigt inte torde medföra någon större tidsutdräkt. Ett av undantagsfallen bör dock omfattas av de svenska Om har förordnat om avvisning med omedelbar verkställighet och detta beslut har fastställts av Migrationsdomstolen, har den berörda personen beviljats rättslig prövning i frågan. Vid sådana förhållanden bör ett inhibitionsyrkande i ett överklagande till Migrationsöverdomstolen inte hindra verkställighet. I likhet med vad som gäller för övriga frågor hänförliga till artikel 31, lämnar vi i nu aktuell del inga författningsförslag. De synpunkter som lämnats ovan bör dock beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Hinder mot återresa i vissa fall Som framgått av det ovan anförda kan vissa beslut om avlägsnande verkställas innan de har vunnit laga kraft. Om ett sådant beslut har verkställts får dock, enligt artikel 31.4, den utlänning som har överklagat beslutet inte hindras från att personligen försvara sig vid rättegången. Av artikeln följer uttryckligen att utlänningen inte måste tillåtas att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolsprövningen, men hans inställelse vid domstolen får inte hindras. Denna regel har således aktualitet endast i de fall muntlig förhandling skall hållas i migrationsdomstol eller Migrations- överdomstolen. Ett tänkbart hinder som enligt artikeln inte får föreligga kan, för svenskt vidkommande, vara att utlänningen genom ett annat beslut än det som skall överprövas har meddelats återreseförbud. Ett annat hinder kan vara att det finns annan, från det aktuella målet fristående grund för avvisning av utlänningen om han återvänder till . kan dock enligt 12 kap. 19 § NUtlL tillåta den som har återreseförbud att göra ett kort besök i landet, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om utlänningen inte har återreseförbud men det vid dennes återresa uppstår någon fråga om avvisning, bör sådan inte ske om utlänningen har en kallelse till domstol. Sådana frågor, som kan förväntas vara sällsynta, bör kunna lösas tillämpnings- vägen utan att särskilda bestämmelser för det fallet införs. Artikel 31.4 torde därför inte föranleda några kompletterande regler. 16 Omprövning av återreseförbud Utredningens förslag: 7 kap. 16 § UtlL bör kompletteras på sätt att regeringen kan upphäva ett förbud för vissa utlänningar att återvända till även i andra fall än de som avser utvisning på grund av brott. Genom hänvisning i LSU bör bestämmelsen gälla även utvisningsbeslut enligt den lagen. I avsnittet behandlas artikel 32. Som framgår av avsnitt 12.3, i vilket har behandlats artikel 15.3, får återreseförbud inte meddelas i andra fall än när fråga är om avvisning eller utvisning på grund av hänsynen till allmän ordning eller säkerhet. Varken UtlL, UtlF eller LSU innehåller bestämmelser om ansökan av en utlänning som vill ha ett återreseförbud upphävt. Enligt 7 kap. 15 UtlL får dock – om verket vid omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd – upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Den möjligheten gäller emellertid inte domstols förordnande om utvisning. Enligt 16 § kan dock regeringen, om det finns särskilda skäl, upphäva domstols förordnande om utvisning på grund av brott. Som artikel 32 måste förstås skall den som meddelats återrese- förbud ha möjlighet att få beslutet upphävt om de omständigheter som låg till grund för återreseförbudet har ändrats. Om de omständigheter som föranledde förbudet har förändrats på ett avgörande och definitivt sätt – t.ex. om utlänningens hälsotillstånd har försämrats på sådant sätt att det kan anses föreligga någon risk för fortsatt brottslighet – bör ett upphävande kunna komma i fråga. Bestämmelsen i 7 kap. 16 § UtlL uppfyller delvis artikelns krav. Enligt vår bedömning bör denna bestämmelse kompletteras så att regeringens möjligheter att upphäva ett förbud att återvända till omfattar även andra fall än utvisning på grund av brott. Det är inte nödvändigt att tynga bestämmelsen med upplysningen att utlänningen kan ansöka om sådan återbrytning, eller att i författningstexten ange att regeringen måste besluta i frågan . Mot bakgrund av artikelns lydelse bör inte heller författningstexten ange någon minsta tid som måste förflyta mellan beslutet om avlägsnande och ansökan om återbrytning. Den utökade bestämmelsen, som genom en kompletterande hänvisning i LSU omfattar även utvisningsfall enligt den lagen, behöver inte vara tillämplig på andra utlänningar än medborgare i EES-stater eller i eller deras familjemedlemmar. 17Omprövning av verkställighet av utvisning på grund av brott Utredningens förslag: 8 kap. 13 § UtlL bör kompletteras så att den ålägger den myndighet som skall verkställa ett förordnande om utvisning på grund av brott att, om det förflutit för beslutet, granska den utvisades personliga förhållanden. Om det finns skäl att anta att förhållandena har ändrats på sätt att utvisningsförordnandet bör upphävas, skall myndigheten underrätta regeringen. Intill dess regeringen prövat frågan får verkställighet inte ske. I detta avsnitt behandlas artikel 33. I nu gällande rätt saknas bestämmelser som motsvarar artikel 33.2. Enligt 8 kap. 13 § UtlL skall dock den polismyndighet som skall verkställa ett beslut om avlägsnande underrätta Migrations- verket bl.a. om verkställigheten inte kan genomföras. Migrations- verket får i sådant fall besluta om verkställigheten, t.ex. meddela inhibition, eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. Är fråga om verkställighet av utvisning på grund av brott skall verket överlämna ärendet till regeringen. Som berörts ovan har regeringen enligt 7 kap. 16 § UtlL möjlighet att återbryta sådant utvisningsför- ordnande. Föreskrifterna i artikel 33.1 har beaktats i avsnitt 12. Artikel 33.2 avser för svenskt vidkommande endast utvisning på grund av brott. Regeln gäller för det fall att det förflyter från beslutet om utvisning till dess beslutet skall verkställas. För svenska förhållanden är detta inte ovanligt. Med nuvarande regler om villkorlig frigivning kommer artikeln att vara tillämplig på de medborgare i EES-stater eller i samt deras familje- Omprövning av verkställighet av utvisning på grund av brott medlemmar som har dömts till fängelse och som efter verkställighet av fängelsestraffet skall utvisas. I dessa fall skall svensk myndighet, utan särskild ansökan därom, kontrollera om personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Artikeln måste förstås så – även om det inte framgår uttryckligen – att om sådant hot inte längre föreligger skall utvisningsbeslutet upphävas. Enligt vår uppfattning är de omständigheter som bör beaktas vid den svenska myndighetens kontroll desamma som kan föranleda ett upphävande av ett förbud att återvända på sätt som avses i artikel 32 (se föregående avsnitt). Behörigheten att göra sådan återbrytning bör, liksom enligt nu gällande rätt, vara förbehållen regeringen. Regeringen bör dock inte belastas med systematiska kontroller av samtliga fall som omfattas av artikeln. Ett lämpligare tillvägagångssätt är att låta den myndighet som skall verkställa utvisningsbeslutet utföra en första granskning av utlänningens personliga förhållanden. Denna granskning bör ske i nära tidsmässig anslutning till den planerade verkställigheten. Framkommer det därvid anledning att anta att det finns skäl att återbryta utvisningsbeslutet, skall den verkställande myndigheten överlämna ärendet till regeringen. Regeringen kan därefter pröva frågan i enlighet med 7 kap. 16 § första stycket UtlL och intill dess skall inte verkställighet ske. Skulle den verkställande myndigheten inte finna skäl till återbrytning, kan verkställighet av utvisningen ske utan att regeringen underrättas om ärendet. Det bör påpekas att den kontroll som skall göras inte skall vara en överprövning av de skäl för utvisning som anfördes av domstolen. Endast nytillkomna omständigheter av påtaglig betydelse skall beaktas. Som angetts i föregående avsnitt kan en sådan omständighet vara utlänningens kraftigt försämrade kroppsliga hälsa och den därmed reducerade risken för fortsatt brottslighet. Den tid som skall ha förflutit för beslutet, för att bestämmelsen skall vara tillämplig, bör räknas för avgörandet i den instans som sist prövade utvisningsfrågan. Bestämmelsen om den kontroll som i dessa fall skall göras innan verkställigheten sker bör införas i 8 kap. UtlL. Eftersom det finns visst samband med den befintliga bestämmelsen i 13 §, kan den nya regeln införas som ett nytt stycke i nämnda paragraf. Utredningens förslag: Ett särskilt registreringsförfarande införs beträffande medborgare i en EES-stat och i . Enligt artikel 8.1 i rörlighetsdirektivet får medlemsstaterna ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger . Ett av utredningens uppdrag har varit att undersöka om det finns skäl att införa registrering av unionsmedborgare. Vi har funnit att ett sådant förfarande bör införas. De skäl som talar för detta är framförallt att förfarandet innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses samt underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort (se avsnitt 19). I enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.3.3. bör registrerings- skyldigheten omfatta EES-medborgare och schweiziska med- borgare. Det som i det följande sägs om unionsmedborgare avser således även medborgare i en EES-stat och i . 18.2Är registrering av unionsmedborgare önskvärd? I och med att kravet på uppehållstillstånd avskaffas för unions- medborgare uteblir den information som registrerar i samband med tillståndsförfarandet. Eftersom den anmälningsskyldighet som enligt folkbokförings- lagen gäller för unionsmedborgare kommer att gälla även fortsättningsvis, kommer viss information att registreras inom det förfarandet (se avsnitt 18.3.3). Folkbokföringen behandlar dock inte alla de uppgifter som uppehållstillståndsförfarandet behandlar. Exempelvis registreras inte skälet till utlänningens vistelse i landet. Dessutom folkbokförs inte alla de utlänningar som får registreras enligt rörlighetsdirektivet. En unionsmedborgare som arbetar här och sedan åker hem igen har under den tiden uppehålls- rätt enligt rörlighetsdirektivet men skall inte folkbokföras. Om ett registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet inte införs kommer dennes vistelse i i många fall inte att registreras. Ett registreringsförfarande innebär att personuppgifter behand- las på ett sådant sätt att personuppgiftslagstiftningen blir tillämplig.