sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller tillsynsfrågor har vi därför begränsat vårt arbete till de frågor som uppstår i samband med att fler yrkesgrupper föreslås bli föremål för tillsyn och därför utgått från att tillsynen över veterinärernas yrkesutövning skall vara organiserad på samma sätt som den är . Det övergripande målet för vårt uppdrag är att lämna förslag som kan bidra till en säker, effektiv och ändamålsenlig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En utgångspunkt för utrednings- arbetet är att regleringen av yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård måste anpassas till de förhållanden som råder i denna verksamhet. Eftersom många personalkategorier är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård medan endast veterinäryrket är reglerat, är frågor om ansvar och delegering ett problem i verksamheten. Ett syfte med vårt arbete är därför att skapa bättre förutsättningar för olika yrkesgrupper att samarbeta och ta ansvar för sina arbetsuppgifter. För att kunna åstadkomma detta kan det vara nödvändigt att förändra och utvidga bestämmel- serna om legitimation eller andra behörighetsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård. Vi kommer därför att kartlägga och redovisa olika yrkesgrupper i fråga om utbildning, arbetsuppgifter och efterfrågan på yrkesutövarna, samt därefter bedöma vilka yrken som kan komma ifråga för legitimation eller annan behörighets- 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn. 2005:71 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning. Uppdraget och dess genomförande Med utgångspunkt i de mål som har satts upp för politiken inom områdena för jordbruk, livsmedel och djurskydd och med beaktande av bedömningar inom humansjukvården i liknande frågor skall vi först fastställa de principer som skall ligga till grund för regleringen. Veterinärerna är den enda yrkeskategori inom djurens hälso- och sjukvård som står under offentlig tillsyn. Flera andra personal- kategorier arbetar dock mycket självständigt och ett annat mål för utredningen är att föreslå en tillsynsorganisation som förbättrar möjligheterna till offentlig kontroll av yrkesverksamheten i syfte att säkerställa kvaliteten inom djurens hälso- och sjukvård. Vissa frågor knutna till alternativmedicin berörs också i utredningen. Vi utgår härvid från den kartläggning som gjorts i betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16). Den särskilde utredaren förordnades och utredningssekreteraren . Till utredningen knöts en grupp med tre sakkunniga och 13 experter. De har bidragit med för utredningen värdefulla kunskaper om hälso- och sjukvård, utbildning, veterinärmedicin, djurskydd samt olika verksamheter som är beroende av en fungerande hälso- och sjukvård för djur. Utredningen har hållit endagssammanträden och tvådagarssammanträden . I samband med några sammanträden har utredningen också gjort studiebesök. Den särskilde utredaren och utredningssekreteraren har dessutom vid ett flertal tillfällen träffat representanter för organisationer som berörs av utredningens frågor samt vidtagit studiebesök vid djursjukhus, djurkliniker och hos utbildningsanordnare. Utred- ningssekreteraren har varit i för att träffa företrädare för Mattilsynet för att diskutera de norska erfaren- heterna av en ny lag inom djurens hälso- och sjukvård. Till utredningen har vidare inkommit ett antal skrivelser varav några har rört speciella yrkesgruppers önskemål. 2Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden Bestämmelser av betydelse för djurens hälso- och sjukvård finns framförallt i den veterinära behörighetslagstiftningen och i djur- skyddslagstiftningen. Lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen)1, förordningen (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m. (behörighetsförordningen) samt förord- ningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktionen (veterinärin- struktionen), innehåller bestämmelser om rätten att utöva veterinäryrket och om begränsningar i rätten att behandla djur för den som inte är veterinär. Djurskyddslagen (1988:534)2 och djurskyddsförordningen (1988:539) innehåller grundläggande bestämmelser om vård och behandling av djur. I lagen anges bl.a. att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Endast den som är behörig att utöva veterinäryrket får arbeta som veterinär i . Bestämmelser om legitimation och behörighet finns i behörighetslagen och i behörighetsförordningen. Behörig att utöva veterinäryrket är den som har en svensk legitimation meddelad av och den som med stöd av föreskrifter meddelade av regeringen eller har beviljats begränsad behörighet eller har rätt att utöva yrket utan legitimation (1 § behörighetslagen). Vad som menas med ordet veterinäryrket har inte definierats, men det bör rimligen avse verksamhet på alla de områden som hör till veterinäryrket. Ensamrätten till veterinäryrket är sanktionerad på två olika sätt. Dels innebär ensamrätten ett totalt förbud att utöva någon del av 1993/94:139, bet. 1993/94:JoU25. 1987/88:93, bet. 1987/88:JoU22, rskr. 1987/88:327. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden yrket för den som har haft behörighet att utöva yrket men som har blivit fråntagen sin behörighet eller som själv har begärt att legitimationen återkallas. För den som inte är eller har varit veterinär är det bara förbjudet att mot ersättning behandla smitt- samma sjukdomar. Övriga delar av veterinäryrket är således inte genom behörighetslagens regler förbehållna veterinärerna. Emeller- tid finns bestämmelser i andra lagar, t.ex.; djurskyddslagen, krav på att veterinär skall anlitas för vissa åtgärder och bestämmelser om att det för vissa verksamheter skall finnas en ansvarig veterinär. För att kunna få svensk legitimation skall sökanden ha avlagt veterinärexamen i , vilket man får efter genomgången veterinärutbildning om 220 högskolepoäng vid lantbruks- universitet (SLU). Den som har ett veterinärt utbildnings- eller examensbevis från en godkänd veterinärhögskola i en stat inom Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES) och som är medborgare i en sådan stat kan ansöka om svensk legitimation, liksom den som har veterinärexamen från något annat land och som genomgått en av föreskriven efterutbildning för veterinärer3. Den som inte har legitimation kan få en begränsad behörighet att utöva veterinäryrket, vilket främst ges till studerande vid veterinär- utbildningen vid SLU som tjänstgör som semestervikarier4. Veterinär som tillfälligt vistas i och som inte har svensk veterinärlegitimation kan ändå ha rätt att arbeta som veterinär här (3 § behörighetsförordningen). Bestämmelsen omfattar dem som har ett sådant utbildnings- eller examensbevis från annan EES-stat som kan ligga till grund för svensk legitimation och som kan visa intyg om att han eller hon arbetar som veterinär, antingen i det land där veterinärexamen avlagts eller i det land där veterinären har sin hemvist. Veterinären måste meddela om sin avsikt att arbeta här och uppehållet i skall inte vara stadigvarande. 3Statens föreskrifter (SJVFS 2004:83) om legitimation som veterinär för den som har utländskt behörighetsbevis. 4Statens föreskrifter (SJVFS 1999:50) om begränsad behörighet att utöva veterinäryrket. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden I 5 § behörighetslagen regleras rätten för veterinärer att inför allmänheten tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom någon gren av veterinäryrket. Endast den som uppfyller de villkor för specialistkompetens som föreskriver, får uppge att han eller hon har specialistkompetens. Regeringen har i behörighetsförordningen (9 §) bemyndigat att i samråd med meddela föreskrifter på området5. I föreskrifterna anges bl.a. de specialistkompetenser som finns, hur utbildning och examination skall genomföras samt bestäm- melser om utbildningsplatser m.m. Av föreskrifterna framgår vidare att Veterinärmedicinska sällskap (SVS) har ansvaret för att genomföra utbildningen, hålla examination samt utfärda intyg om genomgången utbildning. Utbildningsplanen skall efter förslag från SVS godkännas av som också utser de examinations- och styrkommittéer som genomför examina- tionerna. Det är intyget om genomförd utbildning och examination som ger en veterinär rätt att ange sin specialistkompetens. Den som har genomgått likvärdig utbildning utomlands kan, efter examination, också få intyg om specialistkompetens. Kopia på intyg sänds till , men inget ytterligare förfarande krävs där för att en veterinär skall ha rätt att uppge sin specialistkompetens. I 6 § andra stycket behörighetslagen anges att den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket inte får beteckna sig som veterinär i samband med att han mot ersättning undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur för sjukdom eller liknande tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte. I samband med verksamheten får inte heller användas en sådan titel eller yrkesbeteckning som innehåller ordet veterinär eller som ger sken av att yrkesutövaren är legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av en myndighet eller har specialistkompetens som veterinär. 5 föreskrifter (SJVFS 2001:83) om specialistkompetens för veterinärer. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden Veterinärernas skyldigheter är spridda i olika författningar. Ett generellt bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela bestämmelser om veterinärers skyldigheter finns i 7 § andra stycket behörighetslagen. Vetenskap och beprövad erfarenhet Enligt 7 § första stycket behörighetslagen skall veterinären fullgöra sina uppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Begreppet har funnits med sedan 1933 års veterinär- instruktion (för vilken det saknas förordningsmotiv) men flyttades över till behörighetslagen. Som motivering angavs att bestämmelsen intar en sådan särställning för veterinärens arbete att den bör ha status av lag (prop. 1993/94:139 s. 28). Begreppets innebörd beskrivs inte närmare. har på svenskt initiativ antagit en definition av begreppet enligt följande: Established experience: Knowledge that is put beyond doubt and is gained through direct participation in animal husbandry or clinical veterinary practice. Scientific knowledge: results published after peer review in internationally well-known and respected journals, or by an internationally well-known and respected scientific body. Begreppets innebörd inom svensk veterinärmedicin får sökas i Veterinära praxis och analogt i andra författningar. Motsvarande skyldighet finns exempelvis för hälso- och sjukvårdspersonalen inom humansjukvården (se avsnitt 6.4.1). Veterinärer omfattas av bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. För veterinärer i enskild tjänst finns bestämmelsen i 9 § behörighetslagen och för dem i allmän tjänst gäller bestämmelsen i 8 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), s.k. uppdrags- Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden Före sekretesslagens tillkomst omfattades alla veterinärer av en och samma tystnadsplikt i behörighetslagen. Tystnadsplikt enligt den bestämmelsen var mer omfattande än enligt de nuvarande bestämmelserna. I samband med sekretesslagens tillkomst och de följdändringar som gjordes i anledning av den, uttalades att avsikten för veterinärernas del var att tystnadsplikten för veterinärer i enskild verksamhet i princip skall ha samma omfattning som den som gäller i allmän verksamhet. De veterinärer som har tillsynsuppgifter omfattas i sådan verksamhet av 8 kap. 6 § sekretesslagen. Med stöd av bemyndigandet i behörighetslagen kan regeringen meddela föreskrifter om veterinärers skyldigheter. I 4 § veterinär- instruktionen anges veterinärernas allmänna åligganden såsom skyldigheten att följa Jordbruksvekets föreskrifter vid journal- föring, vid förskrivning och tillhandahållande av läkemedel samt vid utfärdande av intyg eller utlåtande. En veterinär är också skyldig att till respektive kommunen anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av smittsamma eller allmänfarliga djursjukdomar liksom fall där djur inte hålls eller sköts i enlighet med bestämmelserna i djurskyddslagen. Alla veterinärer är vidare enligt 8 § behörighetslagen skyldiga att låta sin verksamhet inspekteras och skall enligt 3 § andra stycket veterinärinstruktionen avge förklaringar, utlåtanden, upplysningar, rapporter och årsberättelser när sådana infordras av Jordbruks- verket och andra myndigheter. 2.1.5Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m. En veterinär som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i sin veterinära yrkesutövning kan meddelas disciplin- påföljd i form av en erinran eller en varning (10 § behörighets- lagen). Med veterinär yrkesutövning menas veterinärmedicinsk verksamhet, vilket även innefattar besiktningsveterinärernas yrkesutövning. Enligt motiven är det endast rent veterinär- medicinska arbetsuppgifter som skall vara underkastade prövning (prop. 1993/94:139 s. 29). Vidare skall det vara fråga om att det Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden veterinära arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att den veterinära åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende och felgreppet skall ha varit sådant att det påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats. Om en veterinär visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket, skall legitimationen återkallas. Detsamma gäller om veterinären på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva veterinäryrket tillfredsställande (13 § behörighetslagen). Bestämmelsen gäller således för hela veterinäryrket och är inte begränsad till rent veterinärmedicinsk verksamhet på det sätt som bestämmelsen om disciplinansvar. Bestämmelserna om återkallelse av legitimation gäller också annan behörighet att utöva veterinäryrket. Den veterinär som missbrukar sin rätt att skriva ut narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit riskerar att få sin förskrivningsrätt indragen eller begränsad (16 § behörighetslagen). I behörighetslagen finns slutligen straffbestämmelser (36 och 37 §§ behörighetslagen). En veterinär som mot ersättning utövar veterinäryrket trots att hans legitimation återkallats eller som åsidosätter föreskrifter i en begränsad behörighet, döms för obehörig utövning av veterinäryrket till böter eller fängelse i högst (36 § första stycket). En veterinär som, utan att uppfylla de villkor för specialistkompetens som föreskrivit, inför allmänheten tillkännager att han eller hon är särskilt kunnig inom en viss gren av veterinäryrket, döms till böter (36 § andra stycket). Även den veterinär som undandrar sig inspektion kan dömas till böter (36 § tredje stycket). Den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket får inte beteckna sig som veterinär, inte använda ordet veterinär i sin titel eller yrkesbeteckning och inte heller ge sken av att vara legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av myndighet i samband med att han mot ersättning undersöker eller behandlar sjukdom eller liknande tillstånd hos djur (6 § andra stycket behörighetslagen). Den som bryter mot denna bestämmelse döms till böter (37 § behörighetslagen). Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden I djurskyddslagen infördes en möjlighet för regeringen att meddela bestämmelser om godkännande av hovslagare. I förarbetena angavs att det är betydelsefullt att hovslageriverksamhet bedrivs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt eftersom hovslagare gör ingrepp i levande vävnad och då oriktigt utförda ingrepp kan medföra skada och lidande för djuren (prop. 1993/94:68 s. 28). I propositionen betonades vidare vikten av att den som utför ingreppen har goda kunskaper och praktisk färdighet, liksom betydelsen av att djurägare som vill anlita en professionell hovslagare kan välja någon med dokumenterade kunskaper. Bestämmelsen innebär dock inte att endast godkända hovslagare har rätt att utöva yrket. För en del hovslagare ingår även klövvård i arbetsuppgifterna och betydelsen för djurens hälsa av en god klövvård har fått ökad aktualitet . Någon behörighetsreglering för klövvårdare finns inte men i propositionen angavs att en förutsättning för godkännande bör vara att den sökande har tillfredsställande kunskaper i både hovvård och klövvård. I förordning (1993:1486) om godkännande av hovslagare (hovslagarförordningen) föreskrivs att frågan om godkännande skall prövas av som också skall föra register över godkända hovslagare. Vidare bemyndigas Djurskydds- myndigheten att föreskriva om kunskaper och utbildning som krävs för godkännande. I föreskrifterna6 anges förutsättningarna för godkännande, nämligen att hovslagaren genomgått en godkänd utbildning, eller annan utbildning och examination som bedömts likvärdig av en referensgrupp. Dessutom finns ett krav på aktuell yrkesverksamhet i samband med ansökan. har, efter förslag från , utarbetat en utbildningsplan för hovslagare. De utbildningar som uppfyller kraven enligt denna plan kan ligga till grund för ett godkännande. Utbildningsplanen har ännu inte formellt fastställts av myndig- heten. Den som har godkänts skall upptas i ett register och har rätt att kalla sig av certifierad hovslagare. Bestämmelserna innehåller inget skydd för titeln men enligt uttalanden i propositionen bör otillbörligt användande av denna kunna angripas enligt marknadsföringslagstiftningen. 6 föreskrifter (DFS 2004:26) om godkännande av hovslagare. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden slagare som visat grov oskicklighet i sin yrkesutövning riskerar att få sitt godkännande upphävt (5 § hovslagarförordningen). Husdjurstekniker arbetar inom husdjursföreningarna med framför allt seminverksamhet och olika statliga kontrollprogram. Husdjursteknikeryrket regleras inte i någon behörighetsreglering, däremot är den husdjurstekniska utbildningen ett kompetenskrav för vissa arbetsuppgifter. Seminverksamhet regleras i föreskrifter med stöd av lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. I seminföreskrifter7 anges att en person som seminerar i mer än en besättning skall ha den av Jordbruks- verket godkända långa husdjursteknikerutbildningen som anordnas av eller av annan arrangör vars utbildning godkänts av . Detsamma gäller för seminverksamhet med svin8. har också meddelat föreskrifter om läkemedels- hantering9, de s.k. (se nedan under 2.5.1). Husdjurstekniker kan med stöd av dessa bestämmelser utföra vaccination mot ringorm och använda lokalbedövningsmedel i samband med avhorning utan att veterinär är närvarande. 2.4Begränsning för annan än veterinär i rätten att behandla djur I finns inga generella begränsningar i rätten att utöva yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, i princip råder närings- och yrkesfrihet. Möjligheterna att fritt utöva sådan verksamhet är emellertid, genom bestämmelser som finns i djurskyddslagen och i behörighetslagen, inskränkt på två områden, nämligen i fråga om operativa ingrepp och injektioner samt behandling av smittsamma djursjukdomar. 7Statens föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur. 8Statens föreskrifter (1999:112) om seminverksamhet med svin. 9Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden 2.4.1Operativa ingrepp och injektioner I djurskyddslagen finns bestämmelser om operativa ingrepp på och injektioner till djur. Sådana åtgärder får för det första utföras endast om det är befogat av veterinärmedicinska skäl (10 §) och för det andra skall som huvudregel veterinär anlitas för åtgärden (11 §). De åtgärder som omfattas av bestämmelserna är således dels operativa ingrepp och dels injektioner. I lagen finns ingen definition av vad som skall anses utgöra ett operativt ingrepp men i förarbetena till djurskyddslagen anges att till operativa ingrepp räknas även oblodiga ingrepp t.ex. kastrering med tång samt mindre ingrepp som kan göras tämligen enkelt, såsom kupering och näbbtrimning (prop. 1987/88:93 s. 56). omfattas även injektioner uttryckligen av de båda bestäm- melserna. Som skäl för ändringen anfördes i motiven att det förekommer att injektioner ges under vissa alternativmedicinska behandlingar som är tveksamma ur djurskyddssynpunkt, och att injektioner, för att undvika detta, bör regleras på samma sätt som operativa ingrepp (prop. 2001/02:93 s. 17). Förbudet mot operativa ingrepp och injektioner som inte är befogade av veterinärmedicinska skäl fanns inte i djurskyddslagens föregångare, lagen (1944:219) om djurskydd. Förbudet innebär i princip att operativa ingrepp och injektioner bara får utföras om det sker i förebyggande eller behandlande syfte och är av kurativt slag. Det är exempelvis inte tillåtet att operera bort stämbanden på en hund för att den inte skall skälla eller klorna på en katt för att den inte skall klösa. Från förbudet finns dock vissa undantag, dels i djurskyddslagen (för djurförsök), dels i djurskyddsförordningen (bl.a. för kastrering och avhorning) samt dels i djurskydds- myndighetens föreskrifter10 (bl.a. för ID-märkning och andra mindre ingrepp). När det gäller kravet att veterinär skall anlitas så omfattas, utöver operativa ingrepp och injektioner, även annan behandling i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller skada hos ett djur om behandlingen kan orsaka lidande som inte är obetydligt. Kravet att veterinär skall anlitas fanns lag men skärptes i och med djurskyddslagens införande då avsevärt lidande i den äldre lagen ersattes av ett lidande som inte är obetydligt. 10 föreskrifter (DFS 2004:14) om operativa ingrepp på eller injektioner till djur. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden Beträffande lidande sägs i olika förarbeten11 att med detta ord avses plåga som haft en inte blott obetydlig intensitet och varaktighet. Såväl psykiskt som fysiskt lidande omfattas vilket innebär att även vid en behandling som medför endast ett obetydligt fysiskt lidande skall veterinär anlitas om behandlingen innebär ett inte obetydligt psykiskt lidande. ändrades bestämmelsen så att veterinär skall anlitas när en behandling kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt. Ändringen föranleddes av att den äldre lydelsen innebar svårigheter i bevishänseende (prop. 2001/02:93 s. 17). Om ett ingrepp utförts utan att veterinär anlitats var det enligt bestämmelsens tidigare lydelse nödvändigt att visa att djuret hade orsakats lidande av behandlingen, vilket kan vara svårt att utreda i efterhand, medan den nya ordalydelsen gör det tillräckligt att visa att en sådan behandling typiskt sett kan orsaka lidande. Att veterinär skall anlitas innebär enligt motiven12 att behand- lingen skall utföras av veterinären själv eller efter dennes anvisningar. När det gäller operativa ingrepp bör det i princip inte få förekomma att annan än veterinären själv verkställer ingreppet, medan det vid annan behandling ibland kan vara tillräckligt att veterinären lämnar anvisningar till någon annan rörande behandlingens utförande. I fråga om injektioner har i förarbetena uttalats att injektioner får ges av veterinär eller av annan efter ordination och utförlig instruktion av veterinär. Kravet att veterinär skall anlitas gäller inte när det är fråga om brådskande behandlingar och inte i djurförsöksverksamhet (10 § andra och tredje stycket djurskyddslagen).