sou · GTB374d2 · 2006-01-01 00:00:00 — revisorer konstaterade att bristerna i djursjukdata fick följder för användarna av uppgifterna och för djurens hälsa. Rapporten remissbehandlades, varefter riksdagsrevisorerna lade ett förslag till (2002/03:RR12). Där konstaterade de att det var angeläget att snabbt komma till rätta med inrapporteringen till djursjukdata och att tillförlitliga uppgifter över djurens läkemedelsanvändning och sjukdomar är viktiga för såväl människors som djurs hälsa. Revisorerna föreslog i rapporten att Utredningens arbete, metodval m.m. regeringen skulle ge en oberoende utredning i uppdrag att redovisa hur omfattande bristerna i djursjukdata är, vad de beror på och vad de har inneburit för statistikens användbarhet. Utredningen borde även få i uppdrag att komma med förslag till hur bristerna kunde åtgärdas och hur man kunde åstadkomma en fullständig rapportering från alla veterinärer. Vidare borde, enligt behovet av kvalitetssäkrad statistik samt en öppen och kvalitetssäkrad dokumentation av det veterinära arbetet som gör det möjligt att spåra behandlingar och läkemedelsanvändning omfattas av den föreslagna utredningen. Miljö- och jordbruksutskottets hemställde i sitt betänkande (bet. 2002/03:MJU10) att revisorers förslag skulle bifallas, vilket också gjorde (rskr. 2002/03:230). Regeringen tillsatte därefter denna utredning (dir. 2004:82, se bilaga). hade i en skrivelse till daterad (dnr Jo2003/1579) bland annat lämnat förslag på ändringar i gällande författningar för att ge verket möjlighet att sanktionera bristande rapportering av veterinära förrättningar. Skrivelsen överlämnades enligt regeringsbeslut till utredningen såvitt avsåg frågan om djursjuk- data. Utredningen har enligt uppdraget flera syften som kan beskrivas som följer: att kartlägga och dokumentera rådande förhållanden, att analysera problemen, att föreslå lösningar på problemen, att i det sammanhanget helst nå en samförståndslösning samt att förutse följderna av förslagen. Som en grund krävdes en bakgrundsbeskrivning, med uppkomst, mål och syfte. De bakomliggande behoven måste i det sammanhanget kartläggas. De inblandade aktörerna och flödena, liksom sambanden dem emellan, behövde också beskrivas. För att avgöra om samordningsvinster var möjliga, beaktades andra rapporteringssystem för djursjukdomar och läkemedel (exempelvis besiktningsveterinärernas rapportering av slaktfynd). Utredningens arbete, metodval m.m. gjordes med insamling av humansjukdata samt med datain- samlingen i övriga nordiska länder. Befintliga källor och förmedlad kunskap gav inte en heltäckande bild, varför även egna primärundersökningar krävdes, i form av statistiskt utredningsarbete, enkäter och intervjuer. Utredningen valde såväl kvantitativa undersökningar (uppgifter ur databasen, enkät) som kvalitativa (intervjuer och referensgrupp). Komplet- terande undersökningar gjordes för att ytterligare undersöka mörkertalet, i hur många fall data inte rapporteras. Såväl de som producerar data som nuvarande och potentiella användare måste komma till tals. I den första gruppen ingick privatpraktiserande och statliga veterinärer samt . Till den andra kunde räknas flera myndigheter (, , , ), forskningen (SLU) och branschföreträdare (, Svenska djurhälso- vården AB). Mot bakgrund av undersökningarna kunde en analys göras av bristerna. Detta gav en grund för en bedömning av bristernas omfattning och betydelse samt svar på frågan hur användbarheten påverkats. Orsaksbeskrivningen berör alla identifierade problem, såväl de som ligger inom själva djursjukdatasystemet som de som har yttre orsaker. Det framgår vilka som denna utredning och dess förslag omfattar och vilka som faller utanför uppdraget, men som ändå inverkar. Resultatet skulle vara ett antal förslag som ger ett väl fungerande datainsamlingssystem. Grunden är bedömningen av problemets omfattning och allvar. Utredningen måste också överväga om organisatoriska föränd- ringar skulle vara verkningsfulla och motiverade. Förslagen måste beakta utvecklingen av veterinärväsendet. Behovet av alternativa förslag måste övervägas, utifrån olika scenarier. Utredningen måste vidare särskilt redovisa hur personuppgiftslagen har beaktats. Resultatet av samarbetet med de berörda avsågs bli att förslagen skulle vara väl förankrade, i synnerhet bland de privatpraktiserande veterinärerna. Tanken är att det skall framgå av förslagen att utredningen noga har lyssnat på de olika ståndpunkterna och beaktat dem så långt som möjligt. Direktivet nämner endast statsfinansiella och företags- ekonomiska kostnader. De administrativa konsekvenserna för näringsidkarna är i princip också en kostnad, dock att den inte alltid uppträder i redovisningen, dvs. att den berörda närings- idkaren tvingas öka sin egen arbetsinsats. Utredningens arbete, metodval m.m. nyttan bör, trots att den inte nämns uttryckligt, också beaktas. Direktivet framhåller de olika behoven som ligger bakom djursjukdatainsamlingen. De är uttryck för den samhälls- ekonomiska nyttan. Motsvarande bör samhällsekonomiska kostnader därför också uppskattas i görligaste mån. Resultatet avsågs således bli såväl en grundläggande samhällsekonomisk lönsamhetsanalys, som en bedömning av de statsfinansiella och företagsekonomiska följderna. De administrativa följderna måste redovisas särskilt. Grunden till utredningens avgränsning av uppdrag lades i en förstudie. Inledande samtal fördes med berörda statliga aktörer såsom , , länsveteri- närerna, , , och . Berörda branschföreträdare kontaktades, främst Svensk Mjölk, men även Svenska djurhälsovården AB och LRF. Veterinärernas företrädare gav sin syn. En utredning skall alltid överväga vad staten kan och önskar besluta om, vad det allmännas åtagande bör vara. Det konstaterades att regeringens uppdrag inte innebar att utredningen skall överväga ett utvidgat statligt åtagande, utan endast att se över ett befintligt verksamhetsområde. I uppdraget ingick inte heller att ifrågasätta behovet av djursjukdata. Tvärtom var regeringens vilja att utredningen lägger förslag till hur systemet skall förbättras för att uppnå en fullgod datainsamling. fann utredningen att en grundlig genomlysning av vilka behov som djursjukdata skall uppfylla var väsentlig för förståelsen av systemet. En sådan analys var, tillsammans med en bedömning av vari allmänintresset ligger, en förutsättning för att ändamålsenliga förslag skulle kunna tas fram. Särskilt betydelsefull föreföll detta vara som det inte tidigare gjorts och redovisats någon liknande analys till grund för datainsamlingen. Vi har inte i uppdrag att befatta oss med frågan hur veterinär- väsendet bör vara organiserat, hur stort statens engagemang i detta bör vara, eller vilken form det skall ha. Konkurrensfrågorna låg också utanför uppdraget. Ändå måste utredningen förhålla sig till dessa problem, eftersom de påverkar djursjukdatainsamlingen. Utredningens arbete, metodval m.m. Det finns ytterligare en aspekt när det gäller kvalitetssäkringen av djursjukdata: Hur väl stämmer bilden i djursjukdatasystemet med den verkliga sjukdomsbilden? Det finns andra felkällor än själva datarapporteringen från veterinärerna som påverkar data- basens kvalitet, bland annat i vilken grad djurägaren kallar in veterinär. Detta bedömdes dock inte vara en fråga för utredningen: syftet var tydligt uttryckt i direktivet att nå en fullständig och korrekt inrapportering från veterinärerna, inte att påverka eller ens undersöka och beskriva djurägarnas beteende. Än mindre kan det ingå att göra bedömningar av kvaliteten i enskilda veterinärers arbete. En sådan granskning bedömdes därför falla utanför uppdraget. är kvalitetssäkring av djursjukdata väsentligt för dess användbarhet. De felkällor och problem som finns, utöver dem som uppstår kring veterinärernas inrapportering, behövde utrönas och kvantifieras. Forskning kring överensstämmelsen pågår vid , varför utredningen inledde ett samarbete med dessa forskare. Utredningen fastställde konkreta delmål för sitt arbete, varefter det bestämdes vilka arbetsmetoder som behövdes för att nå dem. För varje delmål ställdes följande frågor: Vad behöver vi veta för att nå det? Vilken är den bästa arbetsmetoden för att samla in rätt kunskap? Vilka konkreta åtgärder skall vidtas? Resultatet blev en lista över ett antal aktiviteter och metoder för varje delmål. Här sammanfattas de metoder som utredningen valde och motiven för dem. En litteratursökning visar på att det inte finns särskilt många skriftliga källor kring djursjukdata med mer djuplodande innehåll. Främst finns ett antal artiklar i fackpressen . Däremot finns en del litteratur med anknytning till ämnet, vilket framgår av referensförteckningen. Alla verk som anges har inte direkt använts i betänkandet, men har utgjort en kunskapsbas och anges därför som referens för framtida användare och intresserade. Litteraturstudien avsåg således gällande rätt och dess förarbeten med anknytning till djursjukdata, relaterade utredningar, vissa skrivelser och arbetsmaterial från myndigheternas och samt dokumentation kring forskningen. Utredningens arbete, metodval m.m. I och med att det endast i mycket begränsad omfattning finns skriftliga källor kring problemen, liksom skälen bakom rådande ordning, har de muntliga varit desto viktigare. bygger till stor del på samtal med experterna och övriga intressenter. Häri ingår såväl användarna av djursjuk- data, liksom dataleverantörerna. Den första gruppen består av myndighetsföreträdare, näringen och forskare, den senare av veterinärerna och deras företrädare. En särskilt viktig ställning har i sin roll att samlar in och bearbetar data. De muntliga källorna utöver utredningens experter anges i källför- teckningen. För att komplettera den bild som litteraturstudien och de personliga kontakterna givit har utredningen även gjort egna undersökningar. I samarbete med projekt djursjukdata genomfördes en enkätundersökning bland alla de stordjursveterinärer i landet som kunde identifieras, främst redan kända uppgiftslämnare. Att i systematisk form identifiera veterinärer som inte lämnar uppgifter, var inte görligt, eftersom det inte finns någon särskild registrering av praktiserande veterinärer. Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga. För att bygga på den bild som enkäten ger, liksom för att i möjligaste mån kompensera för de bristande kunskaperna om vilka veterinärer som arbetar kliniskt, begärde utredningen in statistik ur djursjukdatabas och ur det nätverktyg som kopplats till basen, . Genom att till den koppla uppgifter ur verkets husdjursstatistik som publiceras inom ramen för officiella statistik, gjorde utredningen en analys av rapporteringen i olika landsdelar. Den gav dock inte något ytter- ligare underlag för slutsatser. Utredningen genomförde i samma syfte även en rundfrågning bland landets alla länsveterinärer om rapporteringsviljan i deras respektive län. Undersökningen gav en blandad bild, men även kunskap om djursjukdatasystemet i allmänhet. I samband med att förslagen utarbetades gjordes en samhälls- ekonomisk bedömning och en konsekvensanalys. Den samhälls- ekonomiska analysen av djursjukdata och av våra förslag bygger på ett samarbete med . SLI och utredningen höll ett gemensamt seminarium om arbetsmetod och den samhällsekonomiska bedömningen av våra förslag. Utredningens arbete, metodval m.m. Den statistik som redovisas i betänkandet har främst tagits fram med hjälp av data från . Det gäller inrapporterade djursjukdata –2004 för de viktigaste djurslagen. Den statistik som beaktats gäller nötkreatur, svin, häst och får. Övriga djurslag är mindre intressanta. Ett skäl är att diagnos inte rapporteras för sällskapsdjur annat än av distriktsveterinärerna. Vidare finns ytterligare några djurslag i lantbruket, men besättningarna är få och ojämnt fördelade. För sådana djurslag är djursjukdata inte användbart för sjukdomsstatistik. Diagnoserna som redovisas i statistiken från Vet@-systemet är grupperade utifrån de nivåer som är uppbyggda i systemet. Att se till mest förekommande enskilda diagnos skulle vara missvisande, eftersom den nivån har alltför hög detaljeringsgrad för att ge en god överblick. Grupperingen av diagnoserna under ett mindre antal rubriker ger en hanterbar nivå på statistiken. När man i databasen söker på antalet diagnoser är det dock inte alltid liktydigt med antalet djur. Om en grupp grisar har behandlats för samma diagnos, ger det bara en markering i sökningen på antalet diagnoser. I det nuvarande systemet kan man inte söka på både antal djur och antal diagnoser: Om man frågar efter antalet djur, kommer således inte diagnoserna upp som dimension och tvärtom. För nötkreaturen spelar det ingen större roll, då det inte förekommer så många gruppbehandlingar. Det har däremot stor betydelse för svin- och fårstatistiken. För jämförelsens skull har verket därför tagit fram det antal djur som rapporterats för de olika veterinärkategorierna . I den totalsiffran ingår också de djur som rapporterats med en diagnos som inte hamnar bland de vanligaste. När det gäller indelningen i distriktsveterinärer och privata, räknas alla som inte hör till den första gruppen in i den . Husdjursföreningarnas egna veterinärer räknas exempelvis i det här sammanhanget som privata. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Utöver de möjligheter som finns att med stöd av bestämmel- serna i lagen kartlägga och kontrollera smittsamma djursjukdomar och restsubstanser, kan även annan övervakning och kontroll av djurhälsoläget vara betydelsefullt. Lagens användningsområde utvidgas därför till att även gälla övervakning och kontroll av djurhälsa. Bestämmelsen är ny och innebär att en skyldighet att rapportera förrättningar införs för veterinärer. Regeringen skall föreskriva om skyldighetens omfattning, det vill säga vilka djurslag och vilka förrättningar som skall rapporteras. Skyldighetens omfattning berör flera myndigheter och förändringar av den kräver omfattande utredningsarbete, med behov av att ta hänsyn till organisationers och enskildas intressen. Därför bemyndigas inte vidaredelegering till en myndighet. De uppgifter som får omfattas är diagnos, vidtagen åtgärd och eventuell läkemedelsanvändning. Därutöver får rapporterings- skyldigheten också omfatta sådana uppgifter som behövs för identifiering m.m. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om insamling, bearbetning och registrering av uppgifterna. Paragrafens bestämmelser om tillsyn och tillsynsmyndighetens befogenheter utvidgas till att gälla även veterinärens skyldighet att rapportera förrättningar enligt 3 b §. 8.2Förslaget till ändring i förordningen (1998:134) om provtagning på djur, m.m. I bestämmelsen införs regeringens föreskrifter om veterinärernas rapporteringsskyldighet. Förslaget innebär att rapporteringen skall ske i samma utsträckning som sker inom ramen för djursjukdata, förutom vad avser den s.k. summarapporteringen beträffande häst och sällskapsdjur. kan det finnas behov av att utvidga rapporteringsskyldigheten till andra djurslag. Uppgifterna avses ligga till grund för ett djurhälsoregister som kan användas för de syften som anges i bestämmelsen. I bestämmelsen föreskrivs också att skall vara ansvarig myndighet samt att verket skall föra ett automatiserat register (djurhälsoregister) med de insamlade uppgifterna. Registrets ändamål anges för att klargöra vilka ramar för tillämpningen den som ansvarar för registret skall iaktta. Det skall bland annat underlätta den sekretessprövning som skall göras enligt 7 kap. 16 § sekretess- lagen (1980:100) innan personuppgifter lämnas ut. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket Av förarbetena till bestämmelsen framgår att avsikten har varit att tystnadsplikten i princip skall vara densamma för veterinärer oavsett om de arbetar i allmän eller enskild verksamhet. Den nuvarande bestämmelsen reglerar enskilda veterinärers tystnads- plikt och motsvarar vad som gäller för veterinärer i allmän tjänst enligt 8 kap. 9 § sekretesslagen. För de offentligt anställda gäller emellertid undantag från sekretessen bl.a. enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen, för det fall att uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. För veterinär i enskild verksamhet finns inget sådant undantag, men däremot ett obehörighetsrekvisit. I avsikt att förklara innebörden av detta och att nå enhetlighet med regleringen av tystnadsplikt för veterinärer i allmän tjänst, har ett tillägg gjorts om att fullgörande av uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning inte är ett obehörigt röjande. En särskild utredare tillkallas för att undersöka och redovisa hur djursjukdataregistret fungerar . Uppdraget innefattar en redovisning av eventuella brister i djursjukdata, vad de i så fall beror på och vad de eventuella bristerna kan ha inneburit för registrets användbarhet. Med utgångspunkt i resultatet av dessa undersök- ningar skall utredaren föreslå hur eventuella brister kan åtgärdas. Syftet med förslagen skall vara att uppnå ett väl fungerande, kostnadsneutralt och kostnadseffektivt registreringssystem för sjukdoms- och läkemedelsövervakning på djurområdet. Utredaren skall beräkna kostnaderna för de åtgärder som föreslås, både för det allmänna och för berörda näringsidkare och föreslå finansiering av eventuella offentliga åtgärder liksom beakta de administrativa konsekvenserna för näringsidkarna. I 7 § andra stycket lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om vad veterinärer är skyldiga att göra i sin yrkesutövning. Regeringen har i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion transporterat stora delar av denna föreskriftsrätt till . Enligt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:114) om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1998:38) om journal- föring och uppgiftslämnande m.m. gäller att en veterinär skall föra journal i direkt anslutning till konsultationen. innehålla uppgifter om bl.a. datum för konsultationen, djur- hållarens produktionsplatsnummer eller namn och adress, och beträffande det aktuella djuret, anamnes, diagnos, typ av behandling samt veterinärens namn. Vid behandling med läkemedel skall uppgifter även finnas om läkemedlets benämning, styrka och dosering, behandlingstidens längd och vid behandling av livsmedelsproducerande djur även karenstid. Vid förrättning som avser nötkreatur, får, getter, renar, svin, fjäderfän eller hägnat vilt skall veterinären inom efter behandling rapportera till , antingen skriftligt genom att använda viss angiven praktikjournal eller genom att använda ett datoriserat journal- föringssystem som godkänts av . Vid behandling av hästar med bl.a. antibakteriella läkemedel för systemiskt bruk skall rapportering ske . Behandlingar av andra djurslag skall rapporteras en gång . och nuvarande rutiner för inrapportering av djursjukdata Det har funnits bestämmelser om journalföring och inrapportering . De inrapporterade uppgifterna – djursjukdata – används främst till att övervaka den veterinära läkemedels- användningen och till att följa upp djurhälsan i landet. rapporterade de fältverksamma veterinärerna sina behandlingar till de lokala husdjursföreningarna. Där gjordes en granskning och överföring av uppgifterna i journalblanketterna för data- bearbetning. En vidare bearbetning av data skedde därefter hos dåvarande Svensk Husdjursskötsel (SHS). Därefter sändes journalerna vidare till . – Uppgifter om olika diagnoser på nötkreatur har använts i avelsarbetet, bl.a. i analyser av avelstjurars nedärvning av olika egenskaper. genomfördes förändringar i systemet som innebär att fältveterinärernas journalrapporter i stället skickas direkt till . togs ett omfattande diagnosregister för djursjukdata i bruk och rutiner infördes för enklare och säkrare bearbetning av uppgifter i journalerna. I detta sammanhang introducerades datasystemet Vet@ och ett delsystem, vet@journal, ställdes till de av anställda distriktsveterinärernas förfogande. Vet@journal används i fält för registrering av förrätt- ningsunderlag, för underlag till fakturering och för kommunikation med . Ett parallellt system med motsvarande funktioner, dvs. för rapportering av djursjukdata och för export av filer till eget ekonomisystem erbjöds privatpraktiserande veterinärer på förmån- liga villkor. Detta system kom emellertid att få liten spridning med som mest ett femtontal användare. För inrapportering av djursjukdata från privatpraktiserande veterinärer har därefter blanketter för optisk läsning och textfiler från externa datasystem använts. Ungefär hälften av de inrapporterade nötkreatursuppgifterna kommer från vet@journal och resterande från blanketter och textfiler. Totalt för samtliga djurslag hanterar Vet@-systemet uppgifter om mer än tre miljoner djur . Inom datasystemet Vet@ finns ytterligare delsystem varav ett utgörs av analysverktyget vet@webb, genom vilket olika användare via Internet får tillgång till djursjukdatabasen och själva kan göra de sökkombinationer som är av intresse. Det är t.ex. möjligt att genom detta analysverktyg studera olika diagnosers fördelning i olika regioner och djurslag. Av redovisade data framgår vidare vilka läkemedel som har använts till olika djurslag och sjukdomar. Uppgifterna används framför allt inom forskning och av olika organisationer inom djurhälsoområdet. Tillgången till vet@webb regleras av behörighetsnivåer som anpassats till användarnas behov och rättigheter. Länsveterinärerna, som har det regionala tillsynsansvaret över samtliga praktiserande veterinärer, kan via vet@webb följa veterinärernas rapportering inom sitt område. – DV- avdelningen – har tillgång till inrapporterade djursjukdata från samtliga distriktsveterinärstationer. Verkets djuravdelning har genom sin behörighet tillgång till all information från veterinärverksamheten, förutom distriktsveterinärorganisationens ekonomiska data. Distriktsveterinärerna vid veterinärstationerna kan följa de inrapporterade uppgifterna från respektive stations distrikt. I ett särskilt avtal med den övergripande husdjursorganisationen har det avgjorts vilka uppgifter ur journalerna som via filer skall föras vidare till organisationen för användning vid bl.a. avelsvärdering av tjurar. Svensk Mjölk har även behörighet till vet@webb på en nivå där diagnoser och läkemedelsanvändning kan följas länsvis för olika djurslag. Ansvar för systemunderhåll och finansiering av inrapporterings- systemet Ansvaret för förvaltningen och utvecklingen av Vet@- systemet handhas av . Bland utgiftsposterna för in- rapporteringssystemet kan nämnas kostnader för program- utveckling, support, förvaltning, blankettryckning, optisk läsning och licenser. För täckande av djuravdelningens kostnader för bl.a. registrering av djursjukdata anvisas medel över statsbudgeten genom anslaget 42:3 Djurhälsovård, Utgiftsområde 23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Problem med inrapportering av djursjukdata revisorer har i sin rapport för veterinär verk- samhet (2002/03:4) bl.a. behandlat inrapporteringen av djursjuk- data. I rapporten konstateras att rapporteringen till och uppgifterna i djursjukdatabas har varit ofullständiga. Det finns flera förklaringar till detta. I rapporten framförs att Jord- bruksverket uppmärksammat att inrapporteringen från vissa privatpraktiserande veterinärer är bristfällig och att bestämmelserna på området inte följs men att det saknas författningsstöd för sanktioner vid underlåtelse att rapportera djursjukdata. Verket framför dock att inrapporteringen förbättrats . I rapporten anges att representanter för privatpraktiserande veteri- närer uppgett att det finns motstånd bland privatpraktiserande veterinärer mot att lämna ut uppgifter om sina kunder till sin främsta konkurrent, . Dessa veterinärer befarar att verket kan använda uppgifterna för att gynna sin egen uppdragsverksamhet.