sou · GTB32 · 2006-01-01 00:00:00 — Lagen om TV-avgift innehåller regler om avgiftsskyldighet, avgiftens storlek, regler om handläggning av ärenden, avgiftskontroll samt en regel om förvaltning av avgiftsmedel. Enligt 1 § lag om TV-avgift skall den som innehar en TV- mottagare betala TV-avgift för mottagaren till RIKAB. Den som endast innehar en radiomottagningsapparat är inte skyldig att betala någon avgift. Avgiften uppgår till för och skall betalas i fyra poster om per post. Varje post avser en avgiftsperiod och skall betalas senast sista vardagen före avgiftsperiodens början. RIKAB skall före varje avgiftsperiods början sända ut en avi med uppmaning att betala TV- avgift för perioden. Enligt 24 § lag om TV-avgift får RIKAB efter avtal med en avgiftsskyldig besluta dels att TV-avgift skall betalas i andra poster och och dels att avgiften inte skall aviseras. Utvecklingen av TV-avgiften 2005 framgår av Tabell 5.1. Av tabellen framgår att TV-avgiften i genomsnitt har ökat mer än KPI. Tabell 5.1 Utveckling av TV-avgiften i förhållande till konsument- prisindex (KPI) 1992–2005 -2,53 -0,12 -0,99 Källa: RIKAB, SCB och . RIKAB:s ansvar för uppbörd och betalningskontroll av TV- avgiften regleras i ett särskilt avtal mellan staten och RIKAB (1989–02–16). RIKAB:s verksamhet enligt lag om TV-avgift och enligt det särskilda avtalet med staten innefattar myndighets- utövning. Eftersom RIKAB inte kan anses utgöra en förvaltnings- myndighet i förvaltningslagens mening har det i lag om TV-avgift särskilt angivits att förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas när bolaget handlägger ärenden enligt lag om TV-avgift (14 § lag om TV-avgift). I förarbeten till lagen anfördes som skäl till att förvaltningslagen skall tillämpas att detta är lämpligt eftersom verksamheten innefattar myndighetsutövning mot enskilda och att de flesta människor berörs av verksamheten.7 Om en avgift inte betalas inom föreskriven tid skall en betalningspåminnelse sändas ut. För denna påminnelse skall 7 Se prop. 1988/89:18 om TV-avgiften, s. 62. Om den avgiftspliktige trots påminnelse ändå inte betalat inom rätt tid skall en tilläggsavgift betalas som uppgår till av avgiftsposten för perioden. RIKAB:s beslut om påförande av avgifter anses enligt 17 § lag om TV-avgift som ett beslut av förvaltningsmyndighet och får verkställas om avgiften är obetald och förfallen till betalning. Verkställighet får ske även om avgiftsbeslutet har begärts omprövat eller omprövningsbeslutet har blivit överklagat. Avser beslutet TV- avgift, krävs dock att bolaget har sänt en betalningspåminnelse. Verkställighet av obetalda TV-avgifter sker genom att den obetalda TV-avgiften restförs hos (). Uttagande av avgift handläggs hos KFM som allmänt mål enligt 17 § lag om TV-avgift. RIKAB skall enligt 15 § lag om TV-avgift ompröva beslut om avgiftsskyldighet och om påförande av avgifter enligt lag om TV- avgift, om den som beslutet rör begär detta eller skäl annars föreligger. Överklagande av RIKAB:s beslut om omprövning skall ske till allmän förvaltningsdomstol. I betänkandet En kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97) har föreslagits att de s.k. offensiva borgenärsuppgifterna (ansökan om likvidation, ansökan om konkurs, beslut i fråga om nedsättning av fordran, etc.) skall flyttas till och att övriga borgenärsuppgifter skall handhas av debiterande myndighet. Lag (1993:891) om indrivning av statliga fordringar skall enligt betänkandet upphävas. Förslagen innebär bl.a. att de borgenärs- uppgifter som KFM utför för RIKAB:s räkning i stället skall hanteras av RIKAB självt i större utsträckning. Enligt ett gemensamt remissvar på betänkandet från programföretagen och RIKAB8 säger företagen att förslagen i betänkandet leder till ökade administrativa kostnader för RIKAB. De kan också, enligt företagen, medföra att TV-avgiftsintäkterna minskar på grund av sämre indrivningseffektivitet. Betänkandet bereds i . TV-avgifterna samlas på rundradiokontot i . Avgiftsmedlen utgör tillsammans med påminnelseavgifter och tilläggsavgifter offentliga medel av betydande omfattning. 8 , Yttrande över betänkandet En kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97). samband med att lagen om TV-avgift trädde i kraft överfördes det finansiella samordningsansvaret (placering och förvaltning av influtna avgiftsmedel) från Televerket9 till (SR, moderbolaget i den dåvarande koncernen). SR fick också utökat ansvar för att göra bedömningar av rundradio- rörelsens samlade kostnads- och intäktsutveckling och av hur stort avgiftsuttaget bör vara . SR:s ansvar formaliserades genom ett avtal med staten. 1988/89:18 om TV-avgiften var det viktigt att placeringen av avgiftsmedlen skulle ge en god avkastning och att placeringen var säker. Regeringen ansåg därför att utgjorde en lämplig av medlen. har i egenskap av statens internbank till uppgift att hantera ut- och inlåning för statens räkning. Inför avtalsperioden 1996 beslöt att moderbolaget skulle upphöra och programföretagen bli självständiga aktiebolag.10 Staten ingick ett avtal med programföretaget om förvaltning av rundradiomedlen. Avtalet trädde i kraft . fick RIKAB ta över detta förvaltningsansvar. Enligt ett avtal med staten () skall RIKAB för statens räkning ansvara för likviditetsplanering av och utbetalningarna från rundradiokontot. RIKAB skall också redovisa medelsförvaltning och upplåning samt bedömningar som kan ligga till grund för statsmakternas beslut om de ekonomiska villkoren för rundradio- rörelsen. I ett tilläggsavtal med staten () har RIKAB också fått ansvar för förvaltningen av distributionskontot. I samband med att en ny sändningstillståndsperiod började löpa (tillståndsperioden är 2002 2005) inrättades det s.k. distributionskontot hos . Medlen på detta konto förvaltas av RIKAB enligt ett särskilt avtal med staten. har beslutat att det analoga marknätet (som ägs och förvaltas av statliga ) skall vara nedsläckt . Det analoga marknätet ersätts med ett digitalt 9Riksgäldskontoret var också delvis inblandat i placeringen av medlen, men placerade endast det eventuella överskott som fanns kvar vid budgetårets utgång. Under själva budgetåret fick använda medlen som likviditetsreserv. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28 om den avgiftsfinansierade radio- och TV- verksamheten 1993 1996 m.m. marknät (även detta ägs av ). Enligt propositionen om riktlinjerna för sändningstillståndsperioden –2005 skulle under den kommande tillståndsperioden medelsbehovet för televisionen att vara högt på grund av att de analoga marksändningarna måste pågå i full omfattning som den digitala sändningsverksamheten byggs upp med högre kostnader som följd. Genom att den nya tekniken införs successivt kommer programföretagen att ha kostnader för såväl de analoga marksändningarna som för den nya digitala sändningstekniken. Tanken med inrättandet av distributionskontot är att kostnaderna för teknikskiftet skall utjämnas över en längre tidsperiod. Finansieringen av de parallella kostnaderna för distribution sker på följande vis. Medel förs över från rundradiokontot till distributionskontot. Dessa medel skall efter en successiv höjning motsvara SVT:s och UR:s beräknade kostnader för att sända i det analoga marknätet. Från distributionskontot tilldelas medel till SVT och UR som beräknas motsvara hela kostnaden för analog och digital TV-distribution. Genom att 2005 mer pengar betalas ut från distributionskontot till programföretagen än vad som överförs till kontot från rundradiokontot, kommer distributionskontot att uppvisa ökande underskott. Detta underskott finansieras med en kredit i . , när det analoga marknätet enligt beslut skall vara nedsläckt, skall återbetalning av skulden på distributionskontot inledas. Den ackumulerade skulden beräknas då uppgå till högst . Återbetalning skall gå till så att överföringarna av avgiftsmedel från rundradiokontot till distributionskontot skall fortsätta med belopp som motsvarar distributionskostnaderna för analog distribution tills underskottet är återbetalt. Eftersom kostnaden för analog distribution är högre än kostnaden för digital distribution kommer underskottet på kontot successivt att minska. SVT:s och UR:s tilldelning av medel från rundradiokontot och distributionskontot beskrivs i Figur 5.1 (RGK är Riksgälds- kontoret): A.Medel för programproduktion m.m. exklusive beräknade kostnader för distribution i marknätet. B.Medel motsvarande beräknade kostnader för analog distribution. C.Delfinansiering av distributionskostnaderna genom kredit i RGK. D.Medel motsvarande beräknade kostnader för analog och digital distribution. Den kredit som upptagits i är inte bokförd som ett lån för SVT och UR. Underskottet kan i stället beskrivas som en inteckning av framtida TV-avgiftsmedel. Tabell 5.2 Bedömd utveckling av distributionskontot 2005 (mdkr) Medel till SVT och UR -325,0 -360,0 -290,0 -170,0 Källa: /05:01 utgiftsområde 17 samt anslagsvillkor för . 5.3.1Årligt budgetunderlag från programföretagen Liksom statliga myndigheter skall programföretagen enligt sina anslagsvillkor inkomma med ett budgetunderlag till (Utbildnings- och ) enligt vilka företagen äskar sina medel till verksamheten inför kommande budgetår. I budgetunderlagen beskriver företagen de finansiella villkor som gäller under den aktuella tillståndsperioden. Vidare redogörs för verksamheten under innevarande år med de konsekvenser som tidigare beslut om medelstilldelning fått . Före- tagen redovisar även sina planer inför kommande budgetår samt därtill hörande medelsäskanden . Program-företagen beskriver också hur RIKAB:s verksamhet har utvecklats . Inför den senaste tillståndsperioden 2005 skärptes kraven på granskning av budgetunderlagen. Såväl företagens public service- redovisning som budgetunderlagen skall vara granskade av företagens revisorer innan de inlämnas till och och Granskningen skall avse det underlag som det redovisade materialet bygger på samt företagsledningarnas organisation av system och rutiner för kontroll, uppföljning och redovisning. 11 Enligt ändring av anslagsvillkoren avseende tilldelning från distributionskontot enligt regeringsbeslut . 2000/01:94 avsnitt 13.5. 5.3.2Årligt förslag på medelstilldelning Regeringen föreslår vilka medel programföretagen skall erhålla från rundradiokontot. Medels- tilldelningen skall enligt de senaste riktlinjerna för tillståndsperioden 2005 räknas upp årligen.12 Uppräkningen av tilldelade medel är kopplad till ett krav från regeringen att minska skolket från TV-avgiften. Prisuppräkning sker endast under förutsättning att TV-avgiftsskolket minskas med . 2003 har programföretagen redovisat för regeringen att skolket har minskat med 85 miljoner kronor.13 Vidare föreslår regeringen hur stor tilldelningen skall vara till SVT och UR från distributionskontot och hur stor procentuell andel som respektive programföretag skall få av tilldelade medel. Regeringen har i budgetpropositionen med anledning av förlängningen av sändningstillståndsperioden förutskickat att medelstilldelningen för programföretagen för skall behållas på samma nivå som med en uppräkning om . Något skolkbeting skall dock ej gälla. 5.3.3Fördelning av medel mellan programföretagen TV-avgiftsmedlen fördelas mellan bolagen enligt en särskild fördel- ningsnyckel. Fördelningsnyckeln tillkom när den tidigare koncernen upplöstes. Den nu gällande fördelningsnyckeln ser ut på följande vis: Fördelningsnyckeln fastställs inför varje ny sändnings- tillståndsperiod och skall i princip gälla . Det kan emellertid förekomma att vissa justeringar måste göras. De tre programföretagen kan i samförstånd justera fördelningsnyckeln om de exempelvis kommer överens om att omfördela ansvaret för olika gemensamma funktioner.14 Eventuella justeringar som programföretagen kommit överens om presenteras av bolagen för 2004/05:1 Utgiftsområde 17. 2000/01:94 radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005, s. 73. regeringen och föreslås av regeringen i samband med förslagen till om medelstilldelning. beslut om medelstilldelning meddelas genom regeringens anslagsvillkor för programföretagen. Av anslags- villkoren framgår hur stora belopp som skall tilldelas företagen enligt beslut. Villkoren innehåller även vissa bestämmelser om organisation, sidoverksamhet och revision. Anslagsvillkoren har beskrivits närmare i avsnitt 5.1.3. 5.3.5Utbetalning av medel till programföretagen RIKAB skall enligt 29 § lag om TV-avgift minst överföra de influtna TV-avgiftsmedlen till . Medlen skall placeras på räntebärande räkning där. De uppburna TV-avgiftsmedlen är offentliga medel och tillfaller formellt sett inte programföretagen förrän har fattat sitt årliga beslut om tilldelning av medel till företagen och pengarna har betalats ut till dem. Utbetalning sker med en tolftedel av tilldelade medel under budgetåret. Enligt RIKAB:s medelsförvaltningsavtal med staten () skall staten genom tillhandahålla en kredit, om ingen behållning finns på rundradiokontot. Endast denna kredit får utnyttjas när RIKAB för statens räkning tillgodoser rundradiorörelsens behov av rörelsekapital. RIKAB skall enligt avtalet förvalta rundradiorörelsens krediter hos och träffa avtal med om kreditgivningen. 5.4Finansieringen av RIKAB och SRF Intressebolagen utför tjänster för samtliga programföretags räkning. RIKAB bistår med uppbörd och kontroll samt förvaltning av TV-avgiftsmedel och SRF sköter koncern- gemensamma tjänster avseende arkiv, fastigheter, telefonväxel, bibliotek, företagshälsovård m.m. För att finansiera dessa bolags kostnader avstår programföretagen en del av sina avgiftsmedel till förmån för bolagen. Medelsavståendet till RIKAB uppgick till . Beloppet baseras på ett årligt budgetförslag som tillställs RIKAB:s ägare. RIKAB har även vissa intäkter genom externa uppdrag. Medelsavståendet från programföretagen till SRF uppgick till . Beloppet från SVT och SR baseras på tidigare upprättade hyresavtal. UR:s medelsavstående till SRF blir blygsamt eftersom UR inte bedriver sin verksamhet i någon av . SRF har även vissa övriga rörelseintäkter härrörande från samarbetsavtal med och avseende rapportering av spelad musik i radio och TV. SRF har vidare fastighetsintäkter i form av parkeringsintäkter och vissa hyresinkomster samt intäkter från företagshälsovård. 5.5Programföretagens inkomster utöver avgiftsmedel Programföretagens inkomster av annat slag än avgiftsmedel är relativt blygsamma. I SVT uppgår enligt årsredovisningen för övriga rörelseintäkter, inklusive särskilt redovisad sidoverksamhet, till (av totala intäkter). Intäkterna härrör från bl.a. visningsrätter, tekniska tjänster och sponsring. I SR uppgick enligt årsredovisningen för övriga intäkter, inklusive den särskilt redovisade sidoverk- samheten, till (av totala intäkter). Inkomsterna bestod bl.a. av konsertverksamhet (dvs. den verksamhet som bedrivs inom Berwaldhallen), vissa hyresintäkter, försäljning av program och varor m.m. I UR uppgår enligt årsredovisningen för övriga rörelseintäkter, inklusive det som UR kallar affärsverksamheten, till (av totala intäkter). Intäkterna består till huvudsaklig del av sändningstjänster, uthyrning av studior och texthantering. 5.6TV-avgiftens karaktär i statsrättslig mening Utredningen vill i detta sammanhang ge en redovisning av frågan hur TV-avgiftens karaktär kan ses i statsrättslig mening. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om skatt och obligatoriska avgifter till staten. kan emellertid enligt 8 kap. 9 § 2 st. RF bemyndiga regeringen eller kommun att meddela föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § RF annars skall meddelas av . Det betyder att delegation är möjlig såvitt avser obligatoriska avgifter medan normgivningsmakten dock inte kan överföras om pålagan i fråga utgör en skatt. Gränsdragningen mellan skatt och avgift är svår. RF innehåller ingen definition av de två begreppen. Enligt förarbetena till RF torde den praktiska betydelsen av en gränsdragning inskränka sig till situationer då överväger möjligheten av att delegera beslutskompetens till regeringen.15 I förhållande till annan lagstiftning, t.ex. på mervärdesskatteområdet, torde den statsrättsliga gränsdragningen sakna betydelse. En bedömning av om en viss pålaga kan anses som en ersättning i mervärdesskattehänseende torde kunna göras oberoende av dess karaktär på statsrättens område. Att en viss benämning valts – skatt eller avgift – saknar enligt prop. 1973:90 betydelse för den statsrättsliga definitionen. Gränsdragningen får därför i första hand ske med utgångspunkt i förarbetena till RF och med beaktande av rättspraxis, uttalanden av lagrådet och de bedömningar som regeringen och gjort i olika lagstiftningsärenden. 1973:9016 har man i allmänhet att göra med en avgift i RF:s bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen. Även i vissa andra fall får dock, enligt propositionen, en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs närings- grenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta, enligt propositionen, att avgifterna och de däremot 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 219 f. 16Se s. 219 f. svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. Ett exempel på sådana avgifter är enligt propositionen de avgifter som utgick som led i prisreglering inom jordbrukets och fiskets områden. Enligt propositionen hör sådana avgifter självfallet till lagområdet. Prisregleringsavgifter erlades av den som tillverkade, omsatte, införde eller förde ut t.ex. jordbruksprodukter och utgick med belopp som regeringen eller jordbruksnämnden bestämde. Enligt kan sådana prisregleringsavgifter sägas motsvaras av en kollektiv motprestation, dvs. fall där det inte föreligger ett specificerat vederlag (ett tillhandahållande av en bestämd vara eller tjänst t.ex.). Detsamma är fallet med de jaktvårdsavgifter, som enligt 41 § jaktlagen (1987:259) kan fastställas av regeringen och som skall användas i jaktvårds- främjande syfte. Andra jämförbara avgifter där en kollektiv motprestation kan anses föreligga är de avgifter som tjänar som ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken. Enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider skall avgifter tas ut i förhållande till utsläppen av kväveoxider från vissa energiproducerande anläggningar. Avgifterna skall sedan återbetalas till kollektivet av avgiftsskyldiga i proportion till den producerade energin. Lagrådet har godtagit att denna pålaga betecknas som avgift (prop. 1989/90:141, s. 53). Kravet på specificerat vederlag har således frånfallits i vissa situationer.18 Hur skall TV-avgiften betraktas i detta hänseende? Ett krav för betalningsskyldighet är innehav av TV-mottagare. En betalning av TV-avgiften innebär inte att den enskilde avgiftsbetalaren får ett specificerat vederlag av det allmänna i den meningen att det finns en anknytning mellan avgiftsuttaget och en närmare definierad prestation som direkt tillfaller den betalande vid det tillfälle då avgiften erlägges. TV-avgiften är kopplad till innehav av TV- mottagare och avgiften tas ut oavsett om apparaten slås på eller inte, alltså oavsett om avgiftsbetalaren tittar på eller lyssnar till produktionen av de tre programföretagen. Den motprestation som tillhandahålls av det allmänna är, mera generellt, tillgängligheten och möjligheten att ta del av de radio- eller TV-program som tillhandahålls av de tre programföretagen. Motprestationen är sålunda en slags kollektiv motprestation, sändningarna pågår och avgiftsbetalarna kan välja att konsumera utbudet eller att 17Strömberg, , Normgivningsmakten enligt regeringsform. 18Se vidare , a.a., s. 79 ff. för vidare exempel på gränsdragning mellan skatt och avgift i lagstiftningsärenden m.m. Å andra sidan kan sägas att om TV-avgiftssystemet upphör kommer inte, om inte finansieringen löses på annat vis, radio och TV i allmänhetens tjänst längre att tillhandahållas. Häri ligger en koppling mellan TV-avgiften och erhållen motprestation eftersom avgiften skall motsvara kostnaden för motprestationen. Radio och TV i allmänhetens tjänst tillhandahåller utöver den kollektiva motprestationen även tjänster av mera individuell karaktär. Den digitala tekniken på radio och TV-området medger nämligen att den enskilde kan beställa vissa tjänster som tillhandahålls på individuell nivå. Detta sker t.ex. via Internet genom nedladdning av program t.ex. Det som erhålls torde kunna jämställas med en individuell motprestation. Den som betalar TV- avgiften betalar även för denna individualiserade prestation. Utbudet från programföretagen kan således anses vara såväl i form av en individuell motprestation samt i form av en kollektiv motprestation. När en viss pålaga ansetts utgöra en avgift, uppstår frågan om avgiften utgör en sådan obligatorisk avgift som regeringen får besluta om efter delegation av , eller om avgiften utgör en sådan frivillig avgift som regeringen utan särskild delegation av får besluta om, den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF. Avgifter som faller under regeringens restkompetens kan t.ex. vara avgifter som erläggas för tjänster av s.k. uppdragsmyndigheter, inträdesavgifter vid museer och ersätt- ningar för polismyndighets kostnad för hittegods. exemplifierar några avgiftstyper som enligt hans mening bör hänföras till sådana avgifter som faller under 8 kap. 3 § RF, dvs. Bland dessa finns avgifter för prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan innehållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel. Hit hör enligt bl.a. TV-avgifter samt vissa avgifter för nyttjande av allmän plats eller allmän hamn. En annan statsrättsjurist, , anser att TV-avgiften är en frivillig offentligrättslig avgift eftersom endast den som väljer att skaffa sig en mottagare, måste erlägga avgiften.19 Mot bakgrund av det ovan sagda talar följande skäl för att TV- avgiften bör betraktas som en avgift som man är skyldig att erlägga under vissa betingelser och inte en skatt: 19 Avhandlingen förvaltning utanför myndighetsområdet, s. 305. uttalade på ett tidigt stadium att syftet med mottagaravgifterna var att kostnaderna för produktion och distribution av de för de för lyssnarna avsedda programmen skulle betalas av lyssnarna själva. Avgiften skall inte vara högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose programföretagens behov. Avgiften går i princip oavkortat till att finansiera verksamheten i de tre programföretagen som bedriver radio och TV i allmänhetens tjänst. TV-avgiften redovisas inte över statsbudgeten eftersom den avser att täcka kostnaderna i verksamheten fullt ut. 6 Redovisning och revision I detta kapitel redogörs för hur bolagen i public service-koncernen redovisar sin verksamhet. De olika underlag som framställs ligger till grund för granskning och utvärdering av ekonomin och programproduktionen. Dokumenten är viktiga som instrument för bedömningen av om företagen har uppfyllt de uppdrag och villkor som framgår av riksdagsbeslut samt av regeringen utfärdade sändningstillstånd och anslagsvillkor. Dokumenten skall också ligga till grund för en analys av ekonomisk effektivitet och produktivitet i verksamheten. Kapitlet inleds med ett allmänt avsnitt som behandlar ekonomisk rapportering i företag och myndigheter. Därefter redogörs för den ekonomiska rapporteringen i public service-koncernen samt övrig redovisning av verksamheten. I ett särskilt avsnitt redogörs för revision av verksamheten. Redovisningen i ett företag har till syfte att visa rörelsens förlopp, ekonomiska resultat och dess ställning vid slutet av perioden.