sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Modellen med en precisering av der kommunala handlingsut- rymmet med laglighetsprövningen som förebild riskerar enligt kommitténs bedömning att medföra en överprövning som blir för begränsad för att kunna accepteras. Skälet till detta är att laglig- hetsprövningen anses vara för begränsad för att uppfylla Europa- konventionens krav på rätt till domstolsprövning i de fall en sådan rätt finns. Kommittén föreslår att det införs en särskild bestämmelse som anger att prövningen ska avse om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel Återstår att bedöma är modellen att ha rättsprövningslagens av- gränsning av överprövningen som förebild för att ge tydligare rikt- linjer för överprövningen. En sådan bestämmelse gör att man inte behöver försöka finna gränser mellan enskilda och allmänna intres- sen utan i stället kan inrikta överprövningen vad som i första hand kan betraktas som rättsfrågor. Överklagandena avseende planerna avser ofta rättsfrågor av olika slag, exempelvis att en miljökonse- kvensbeskrivning borde ha upprättats, att ändring av förslaget gjordes utan att förslaget ställdes ut på nytt eller att jäv förelåg. Tanken med den nya bestämmelsen är att den enskilde ska ange om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. I och med detta ska man vid överprövningen kunna bedöma om såväl formella reg- ler som andra rättsregler åsidosatts. Det andra ledet i rättspröv- ningslagens avgränsning och som föreslås få en motsvarighet i den särskilda bestämmelsen i PBL innebär att domstolen också ska Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt uttalanden i förarbetena till rättsprövningslagen innebär prövningen också att domstolens prövning kan avse faktaunderlaget, bevisvärderingen och om beslutet är förenligt med bestämmelser om saklighet och opartiskhet. Också fel i förfarandet ryms inom prövningens ram. Genom en reglering av detta slag tydliggörs att den som överklagar har ansvaret för att ange grunderna för överprövningen, men över- prövningsinstansen har möjlighet att ingripa mot mer uppenbara felaktigheter på eget initiativ. Bestämmelsen kommer inte att hindra att en enskild anger att allmänna intressen inte tillgodosetts genom beslutet om planlägg- ning, men med hänsyn till de grunder som prövningen kan avse, dvs. att beslutet ska strida mot någon rättsregel, faktaunderlaget eller bevisvärderingen ska innehålla brister i kombination med att PBL ger kommunerna ett visst handlingsutrymme, kommer över- prövningarna i realiteten inte att avse politiska lämplighetsbedöm- ningar. Detta beror bland annat på den öppna regleringen i 2 kap. som ger kommunerna ett handlingsutrymme, inte minst när det gäller bedömningar av vad som krävs för att uppfylla bestämmel- serna. Det förtjänar dock framhållas att de allmänna intressena har olika karaktär. Vissa intressen har i det närmaste formen av stopp- regler, ex. vissa områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. När det gäller denna typ av allmänna intressen så finns det exempel på att Regeringsrätten har prövat om kommunens beslut ryms inom lagens bestämmelser och funnit att så inte varit fallet, exem- pelvis ett ärende som rörde del av där rätten fann att planen som medger en trafikled i tunnel inom Ulriksdal-Haga- innebar ett intrång i (RÅ 1997 ref. 18). Andra allmänna intressen har inte samma ka- raktär utan möjliggör kommunala avvägningar i större utsträck- ning. Det gäller exempelvis behovet av anpassning till natur- och kulturvärden av annat slag än de som anses som områden av riks- intresse och behovet av ändamålsenlig struktur av bebyggelse och grönområden. När det gäller de allmänna intressena ska överpröv- ningen således främst innebära en kontroll av om beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som en kommun har med hänsyn till lagens olika bestämmelser och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och liknande. Kommunala avvägningar mellan olika samhällsintressen, exempelvis mellan exploatering och beva- rande av grönområden, är avvägningar som i princip inte ska kunna Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning överprövas så länge de ryms inom lagstiftningen. Också bedöm- ningar avseende vad som är lämplig struktur av bebyggelse, grön- områden och kommunikationsleder faller inom ramen för det kommunala handlingsutrymmet. Dessutom är bedömningen av placering och utformning med hänsyn till stads- och landskapsbil- den ofta typiska kommunala avvägningsfrågor och därmed också lämplighetsfrågor som normalt inte ska kunna överprövas på talan av enskilda. Den modell som föreslås bygger på idén att den enskilde ska ange om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel. Tanken är inte att den enskilde ska få en sämre ställning när det gäller prövningen av sina egna intressen än om han eller hon över- klagar ett beslut enligt vanliga regler om förvaltningsbesvär. Vid valet av modell för att förtydliga överprövningens omfattning har kommittén utgått från de bedömningar som har gjorts när det gäller rättsprövningslagens ram för överprövningen och kraven på de enskilda. Kommittén har inte funnit skäl att ifrågasätta regering- ens bedömning att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i inte kan anses kräva att överprövningsmyn- digheten på eget initiativ gör en totalinventering i fråga om ett be- sluts laglighet. När det gäller ramen för prövning i rättsprövnings- ärenden har departementschefen uttalat följande i samband med revideringar av rättsprövningslagen . Prövningen bör rimli- gen i princip avse det som den sökande anser brista beträffande av- görandets rättsenlighet. Likaså bör prövningen göras på grundval av omständigheter som denne påtalat i rättsprövningsärendet..Det kan dock finnas fall där det icke rättsenliga i ett avgörande framstår som uppenbart av ett visst skäl som den sökande inte åberopat eller där omständigheter som inte åberopas men som ändå klart framgår gör att avgörandet inte kan anses som rättsenligt (prop. 1990/91:176 s. 9). Enligt kommitténs bedömning kan detta synsätt också gälla en överprövning av beslut som meddelats med stöd av PBL. Det inne- bär inte att den enskilde ska ange exakt vilka regler som gäller på området. Däremot ska överklagandet vara tillräckligt preciserat för att den överprövande myndigheten ska kunna ta ställning till om beslutet är riktigt eller inte. Kraven på den enskilde att ange grun- derna för yrkandet skulle därför mer likna de som uppställs i förvaltningsprocesslagen än kraven enligt reglerna om laglighets- prövning. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning En effekt av den föreslagna bestämmelsen avseende överpröv- ningens ram är att det är frågan om ett beslut strider mot någon rättsregel som ska prövas. Inom kommunerna är det vanligt att man tar fram dokument av olika slag för att konkretisera synen på utveckling och behovet av struktur avseende vissa frågor, exempel- vis externhandelspolicy eller program för vindkraftsutbyggnad. Detta är dokument som inte har sitt ursprung i PBL-systemet. En fråga man kan ställa sig är hur sådana dokument ska betraktas vid en överprövning. De har således inte stöd i lag. Däremot bör de kunna anses ingå i det underlag som kommunen bygger sitt beslut på och därmed exempelvis ge stöd för en bedömning av lämplig lokalisering för vindkraftverk. Någon särskild grund för ingripande enbart med stöd av dokument av detta slag bör det inte ges. Det är en fördel om man kan hålla fast vid kriteriet rättsregler, dvs. att det ska vara fråga om lag eller annan författning. En fördel med att ha rättsprövningslagens ram för överprövning som förebild men inte koppla till bestämmelserna i övrigt i rätts- prövningslagen är att den överprövning som kan aktualiseras enligt PBL inte kommer att ha direkt koppling till den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Det innebär att man i PBL kan få en koppling mellan dem som anses ha en rätt att överklaga beslut och ramen för överprövningens omfattning. Man kommer också ifrån vissa av de problem som är kopplade till rättsprövningssystemet, såsom att en ansökan kan göras och besluten kan vinna laga kraft innan en ansökan om rättsprövning görs. En fördel med att välja en avgränsning som redan tillämpas är att de överprövande instanserna kan finna viss vägledning i den praxis som utvecklats avseende omfattningen på överprövningen. På så sätt finns det möjligheter att relativt snabbt få en effektiv hantering av PBL-ärendena om man väljer en avgränsning av samma slag. Kommitténs bedömning är att länsstyrelserna ska ha samma ram för överprövningen som domstolarna och det främsta skälet till detta är tydlighet och förutsägbarhet för enskilda. Preciseringen av överprövningens omfattning bör också gälla områdesbestämmelser, bygglov och förhandsbesked Behovet av tydligare ram för överprövningen har gällt detaljplaner i första hand. Som ett led i strävan att få ett enhetligt system finns det skäl att se om förslaget till avgränsning ska gälla också andra Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning typer av beslut enligt PBL. Översiktsplaner och regionplaner och andra typer av beslut som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning lämnas utanför denna analys eftersom det inte kommer att föreslås några förändringar när det gäller instansord- ningen för dessa ärenden. Skälen till detta är att överprövningens omfattning inte har ifrågasatts för dessa typer av beslut och beho- vet av samordning är inte är lika starkt som då det gäller rättsver- kande planer, bygglov och andra beslut enligt PBL för vilka en ge- mensam instansordning övervägs. Områdesbestämmelser har ett innehåll som i förhållande till en- skilda kan få effekter som liknar de som detaljplaner kan få. Detta gör att det finns anledning att ha samma ram för överprövningen av dessa beslut som för detaljplaner. Eftersom kommittén föreslår att fastighetsplan som ett särskilt instrument ska slopas omfattas inte dessa planer av förslaget i denna del. När det gäller beslut om bygglov är det särskilt beträffande lov utanför detaljplanelagt område eller för åtgärder som inte är regle- rade i områdesbestämmelser som överprövningens ram kan behöva tydliggöras. Anledningen till detta är att den prövning som då ska ske i viss utsträckning blir densamma som vid planläggning, dvs. en prövning i förhållande till 2 kap. PBL enligt den modell som kom- mittén föreslår och som därmed inkluderar de nuvarande kraven i 3 kap. och i vissa avseenden innebär lämplighetsbedömningar. Ge- nom förslaget till samordning av bestämmelserna i de båda kapitlen har utrymmet för lämplighetsavvägningar på sätt och vis förtydli- gats. Prövningen av om en ansökan om bygglov strider mot områ- desbestämmelser är en renodlad rättslig bedömning som inte ger utrymme för några politiska avvägningar. Vid överföringen av bygglovsärendena från regeringen till förvaltningsdomstolarna ut- talades att den praxis som gällde avseende överprövningen av de- taljplaner som lagts fast i rättsfallet RÅ 1994 ref. 39 enligt Lagrådet sannolikt också skulle gälla ramen för överprövning av bygglov m.fl. beslut (prop. 2002/03:27 s. 29). Systemet blir tydligare om överprövningens ram också blir densamma beträffande bygglov som för detaljplaner eller områdesbestämmelser. Det är ju ofta samma frågor som prövningen i sak handlar om och det skulle därför vara konstigt om prövningsinstanser skulle göra en mera omfattande prövning om en fråga kommer upp i ett bygglovs- ärende än i ett planärende. En begränsning av överprövningen en- ligt den modell som föreslås för överprövning av detaljplaner kan sammanfattningsvis inte anses medföra någon begränsning av be- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning tydelse för enskilda parter utan får anses motsvara den ram som dagens prövning ger. Inte heller när det gäller överprövningen av bygglov inom detalj- planelagt område eller för åtgärder som är reglerade i områdesbe- stämmelser finns det anledning att ha några andra regler när det gäller prövningens omfattning. Bedömningen av om åtgärden är förenlig med planen är en prövning av rättslig karaktär och kan därför alltid prövas vid överklagande. Gäller det tillämpningen av de bestämmelser som föreslås samlas i 2 kap. kommer pröv- ningen även i dessa ärenden att till stor del gälla om kommunen hållit sig inom handlingsutrymmet. måste man komma ihåg att det gäller så länge avvägningar sker inom de ramar som la- gen ger och att enskilda intressen beaktas. Också frågor om förhandsbesked kan vid överprövningar aktua- lisera frågan om en överprövning av bedömningen enligt 2 kap. PBL ska ske. Därför kan det finnas anledning att ange ramen för överprövning på samma sätt som för bygglov. Preciseringen avseende överprövningens omfattning föreslås så- ledes gälla alla typer av överprövningar. För de typer av beslut som avser framför allt rättsfrågor, såsom överklaganden i fråga om ingripanden eller sanktioner med stöd av 10 kap. PBL kommer för- ändringen inte att innebära några ändringar i realiteten. För att uppfylla krav på enkelhet och likformighet bör dock bestämmel- serna om överprövningens omfattning bli desamma för de olika typerna av bygglovsärenden. Preciseringen av överprövningens omfattning bör kombineras med dagens hinder emot att pröva frågor som avgjorts genom de- taljplan eller områdesbestämmelser och också med den föreslagna bestämmelsen att frågor som avgjorts vid prövning avseende till- stånd enligt 9 kap. 6 § , dvs. bestämmelserna i 13 kap. 2 § andra stycket PBL. Detaljplaner ska i princip endast kunna fastställas eller upp- hävas, men bygglov ska kunna ändras också i fortsättningen Dagens bestämmelser i 13 kap. 8 § PBL anger att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Medger kommunen det kan beslutet upphävas i viss del eller ändras på an- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Ändringar av ringa betydelse kan göras utan kommunens medgivande. Grundprincipen är således att det endast är kommu- nen som kan ändra ett planbeslut. Denna princip finns det enligt kommitténs bedömning skäl att hålla fast vid när det gäller över- prövning av planbeslut, bl.a. av skälen att det ofta är många som berörs av besluten och besluten bör fattas av politiker. Det finns därför inte skäl att ändra bestämmelserna i 13 kap. 8 §. Det innebär att länsstyrelsernas och domstolarnas möjligheter att ändra beslu- ten blir begränsade. Kommitténs förslag att låta domstolar över- pröva planbeslut framgår av avsnitt 13.2.3. När det gäller överprövning av beslut om bygglov och andra be- slut enligt PBL finns det inget som hindrar att besluten ändras vid överprövning. Ofta har det emellertid kommit fram nya fakta som gör att det ligger närmast till hands för överprövningsorganet att återförvisa ärendet till kommunen så att den kan pröva ärendet på nytt. Det finns inte anledning att ändra prövningsförfarandet i des- sa delar. 13Den framtida instansordningen för PBL-ärenden är prövningssystemet när det gäller PBL-ärenden splittrat genom att regeringen överprövar vissa ärenden och allmänna förvaltningsdomstolar andra. Planärendena som överprövas av regeringen ska enligt kommitténs förslag föras över till domstol med undantag för länsstyrelsernas ingripanden med stöd av 12 kap. PBL. PBL-ärendena föreslås med ett par undantag fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödom- stolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. I direktiven anges att till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. är pröv- ningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rätts- säker sammanhållen organisation. Inledningsvis i detta kapitel analyseras instansordningen för överklagade planärenden och behovet av ändringar för denna typ av ärenden. Därefter analyseras behovet av ändrad instansordning för PBL-ärenden utifrån ett generellt perspektiv. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden 13.2Instansordningen för överklagade planärenden enligt PBL Kommitténs bedömning och förslag Kommittén föreslår att överprövningen av rättsverkande planer ska ske inom ramen för den ordinarie domstolsorganisationen med undantag för ingripanden med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL. De sistnämnda ärendena bör också i fortsättningen prövas av regeringen. Undantaget för in- gripanden med stöd av 12 kap. motiveras av att det i dessa ären- den rör sig om konflikter mellan olika statliga och kommunala intressen och därmed främst har karaktären av politiska lämp- lighetsavvägningar. Skälen till att planärendena enligt PBL bör föras över till domstol är i huvudsak följande. Det finns ett krav på rätt till domstolsprövning av förvalt- ningsärenden som rör civila rättigheter och skyldigheter, vilket innebär att i praktiken är regeringen inte längre sista instans i ärendena. Grunder som anförs vid överprövningen rör framför allt for- mella brister och ingrepp i den enskildes rätt, dvs. typiska rätts- frågor. Endast i viss utsträckning är det avvägningar mellan eller tillgodoseende av olika allmänna intressen som ifrågasätts och då ger PBL kommunerna ett stort handlingsutrymme så länge lagens bestämmelser uppfylls, dvs. prövningen blir i realiteten en rättsprövning. I det delbetänkande som lämnade be- handlades frågan om en framtida instansordning för PBL-ärenden. I delbetänkandet förordade kommittén en överföring av pröv- ningen av PBL-överklaganden från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. Förslagen avsåg således de ärenden som överprövas i förvaltningsdomstolar, dvs. Betänkandet behandlade inte de rättsverkande planerna. Överpröv- ningen av dessa kommer att behandlas i detta kapitel. Ärenden enligt PBL, är den största gruppen av överklagade ärenden som fortfarande prövas av regeringen. Frågan om att avlasta regeringen huvuddelen av dessa ärenden diskuterades Den framtida instansordningen för PBL-ärenden redan i samband med PBL:s tillkomst och har sedan varit uppe till diskussion . Plan- och byggut- redningen lämnade i betänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) förslag om en domstolspröv- ning av dessa ärenden. Förslaget förutsatte en samordning av pröv- ningen av PBL-ärenden samt miljöskydds- och naturvårdsärenden. I och med att de senare ärendegrupperna blev föremål för den fort- satta översyn som ledde fram till den nuvarande , be- reddes frågan om ett ändrat prövningssystem för PBL-ärendena inte vidare. togs frågan om PBL-ärendena på nytt upp inom och överfördes regeringens tidi- gare prövning av bl.a. vissa bygglovsärenden till domstol. 13.2.2Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL Som redan nämnts är frågan om att avlasta regeringen prövningen av överklagade planärenden inte ny. Frågan diskuterades redan vid tillkomsten av PBL, och har sedan varit uppe till diskussion vid olika tillfällen. En förändring av PBL:s prövningssystem också för de rättsverkande planerna skulle innebära en naturlig fortsättning på de olika andra förändringar av förvaltningsrätten som genom- förts , dvs. en utökad rätt till domstolspröv- ning av beslut av förvaltningsmyndigheter. I det följande redovisas översiktligt de viktigaste argumenten för den nu aktualiserade förändringen av prövningssystemet för plan- ärenden. Därefter granskas de skäl för en regeringsprövning som anfördes vid PBL:s tillkomst. De invändningar som förts fram från bl.a. , som ingår i Kommuner och Landsting, mot tidigare förslag till ändringar av prövningsordningen behandlas särskilt. Slutligen behandlas frågan om vilka ärenden enligt PBL som det, även vid en förändring av prövningssystemet, kan finnas anledning att låta regeringen pröva också i fortsättningen. Dagens prövningssystem innebär att beslut enligt PBL normalt fattas av kommunen – en nämnd eller fullmäktige – som första in- stans och kan överklagas till . Den framtida instansordningen för PBL-ärenden kan sedan överklagas vidare antingen till regeringen eller till allmän förvaltningsdomstol. Till regeringen går, efter de senaste ändring- arna av prövningsordningen, i princip endast överklaganden avse- ende detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Dessa ärenden sammanfattas i detta avsnitt under beteckningen planärenden. Till regeringen överklagas dessutom vissa beslut enligt 12 kap. PBL samt vissa beslut som rör försvaret. Övriga överkla- ganden av beslut enligt PBL går till allmän förvalt- ningsdomstol. Det bör anmärkas att vissa beslut enligt PBL, bl.a. kommunfull- mäktiges beslut om översiktsplan och kommunala beslut att inte anta en detaljplan, endast kan angripas genom s.k. laglighetspröv- ning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), vilket motsvarar det som tidigare kallades kommunalbesvär. Kommunala beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Dessa ärenden berörs inte av förslagen i det följande. Antalet planärenden som överklagas till regeringen har under se- nare år uppgått till storleksordningen 200 ärenden . Skäl av rättslig karaktär för en förändring av prövnings- ordningen – kravet på domstolsprövning av förvaltnings- ärenden som rör civila rättigheter En utgångspunkt för bedömningar beträffande regeringens fram- tida befattning med överklagade planärenden är det krav på dom- stolsprövning som gäller för bl.a. sådana ärenden. Enligt artikel 6 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. Europakon- ventionen, som gäller som lag här i landet, har envar rätt till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol bl.a. när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter. Enligt den praxis som utvecklats vid , och som också berört svensk lagstiftnings för- enlighet med konventionen, har artikel 6 ansetts tillämplig bl.a. på förvaltningsbeslut som gäller disposition av fast egendom, dvs. även beslut enligt PBL. För att skall uppfylla konventionens krav har den s.k. rättsprövningslagen tillkommit. Lagen innebär att regeringens be- slut efter ansökan av enskild part kan bli föremål för överprövning i Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Rättsprövningen avser enligt lagtexten frågan om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständig- heterna i ärendet. Genom rättsprövningslagen har det omedelbara behovet av att skulle uppfylla kravet på en domstolsprövning av bl.a. de nu aktuella planärendena tillgodosetts. Det kan dock av flera skäl inte anses att ordningen med rättsprövning av regeringens beslut är en lämplig permanent lösning för dessa ärenden. Rättsprövningen skiljer sig på flera sätt från en prövning inom det normala systemet för överklaganden. Regeringens beslut vinner således laga kraft trots att rättsprövning kan komma att ske. Någon information om möjligheten till rättsprövning, motsvarande den fullföljdshänvis- ning som finns när det gäller vanliga överklaganden, lämnas inte rutinmässigt utan endast efter särskild begäran. Tiden för att an- söka om rättsprövning är längre men räknas på ett annat sätt än den normala tiden för att överklaga. För rättsprövning gäller tre måna- der från beslutet jämfört med normalt från delgivning för ett vanligt överklagande.