sou · GTB365d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Av de riktlinjer som utfärdats för rekryteringspolicy för SiS framgår att registerutdrag skall inhämtas om tillfredsställande utredning inte kan fås på annat sätt. I länsstyrelsernas riktlinjer för att bevilja tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen sägs att i fall då det är relevant att göra s.k. vandelsprövning utdrag skall inhämtas ur bägge registren. Av enkätsvaren framgår också att så i regel är fallet då det gäller tillstånd att driva HVB för barn eller unga. 1999/2000:123. 6Departementspromemorian Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg (Ds 2004:42). Utredningens överväganden och förslag Som framhållits i den ovannämnda propositionen är det tveklöst ett längre gående ingrepp i den enskildes integritet att utvidga kontrollen av denne till att avse även misstankeregistret, eftersom det handlar om gärningar som inte har prövats i domstol. Å andra sidan gör sig skyddsbehovet ännu starkare gällande än inom skolverksamhet och barnomsorg när det som här gäller barn och ungdomar som är omhändertagna på grund av problem av något slag. Det måste anses olämpligt, att vid en institution som vårdar sådana, anställa eller på annat sätt anlita en person som står under åtal för något av de brott som i regel är diskvalificerande för anställning eller uppdrag. Risken för att det blir en fällande dom när förundersökningen resulterat i ett åtal är uppenbar. Det sagda torde ligga till grund för rekommendationer och länsstyrelsernas praxis. Ett ytterligare skäl att utvidga kontrollen är att utredningen, enligt vad som framgår nedan under avsnitt 9.5, föreslår en utvidgning av antalet brottstyper som bör föranleda registerkontroll så att denna kommer att omfatta även brott som normalt inte leder till häktning. Vid en avvägning av de motstående intressen som föreligger finner utredningen att övervägande skäl talar för att register- kontroll av den personal som skall bli föremål för sådan även bör omfatta misstankeregistret. För den händelse den som är åtalad nekar till brott eller det annars finns anledning till det har ju den som ansvarar för kontrollen möjlighet att själv ta del av åtalet och göra en närmare bedömning. Med hänsyn till den osäkerhet som råder beträffande övriga uppgifter i registret bör utdraget vara begränsat till fall då åtal har väckts, dvs. sådant registerutdrag som arbetsgivaren kan få enligt gällande bestämmelser. Inom skolområdet och barnomsorgen gäller att ett utdrag inte får vara äldre än . Denna tid är alltför lång när de gäller kontroll vid HVB, i all synnerhet som utdrag även skall tas från misstankeregistret beträffande brott som lett till åtal. Utdraget bör få vara högst . Vid förnyad anställning eller annat arbetserbjudande vid ett och samma HVB skall nytt utdrag inte krävas. SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag 9.5Vilka brott registerkontrollen skall omfatta Utredningens förslag: Den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta brotten mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, sexualbrott, rån, grovt rån, barnpornografibrott, narkotikabrott och grovt narkotikabrott. Av integritetsskäl bör utgångspunkten vara att den obligatoriska registerkontrollen endast skall omfatta brott som är av betydelse för bedömningen av den arbetssökandes lämplighet för att arbeta med barn och ungdomar. 1999/2000:123 framhålls att belastningsregistret kan innehålla uppgifter som saknar sådan betydelse. Detta uttalande refererar självfallet till de områden som berörs i propositionen, nämligen förskolan, skolan och skolbarns- omsorgen. Förhållandena är något annorlunda när det gäller HVB som tar emot barn eller unga och kanske i all synnerhet de hem som står under kontroll av SiS, eftersom det rör sig om barn och ungdomar med problem av olika slag. Vissa skäl kan tala för att den som anställs eller anlitas vid ett hem som handhar ungdomar där kriminalitet ingår i bilden inte bör vara straffad över huvud taget. Å andra sidan är det för de flesta hem knappast relevant att inhämta upplysningar om mindre allvarliga brott t.ex. trafikförseelser eller snatterier. Det skulle också medföra mera arbete för register- myndigheten än vad som är fallet med de uppgifter som lämnas enligt den lag som gäller för skolområdet och barnom- sorgen. Det bör framhållas att det handlar om den obligatoriska registerkontrollen. Den möjlighet som arbetsgivaren har att inhämta utdrag med stöd av lagarna om belastnings- respektive misstankeregister, och som för övrigt gäller också för andra vårdformer som inte omfattas av utredningens uppdrag, bör finnas kvar. Den bör tillämpas restriktivt, men kan vara motiverad i vissa fall, t.ex. om det handlar om att anställa en person för särskilt känsliga arbetsuppgifter där man vill vara säker på att ingen form av kriminalitet har förekommit eller i fall där man överväger att anställa någon som har en anteckning i det uppvisade registret, t.ex. en gammal sådan, och det kan finnas skäl att kontrollera att det inte finns några senare brott. Av enkätundersökningen framgår att praxis är varierande när det gäller bedömningen av registerutdrag som innehåller uppgifter om brott. Somliga har uppgett att man alltid väljer bort den som har Utredningens överväganden och förslag någon anteckning i registret, medan andra tar hänsyn till brotts- typen. Att en obligatorisk registerkontroll skall omfatta alla sexual- brott, dvs. alla brott som inryms i 6 kap. , är en självklarhet. Att barn skall skyddas mot varje form av sexuella övergrepp eller utnyttjanden har ytterligare understrukits genom de beslutade ändringarna av sexualbrottslagstiftningen. Att den som begått sådana brott mot barn inte skall tillåtas arbeta med barn och ungdom framgår också av åtaganden enligt och europeiska unionens rambeslut (se avsnitt 5.1). Till sexualbrotten bör i detta sammanhang även räknas barnpornografibrott. Att kontrollen, liksom inom skolområdet och barnomsorgen, också skall omfatta grövre våldsbrott – mord, dråp, grov misshandel, grovt rån och människorov – är likaså en självklarhet. Men med hänsyn till att det rör sig om barn och ungdomar som blivit utsatta för våld eller själva gjort sig skyldiga till våldshandlingar är det särskilt viktigt att det inte till verksamheterna knyts personer som kan misstänkas vara vålds- benägna. Även rån och misshandel som inte är grova brott bör därför omfattas av den obligatoriska registerkontrollen. Misshandel som bedömts som ringa, kan visserligen vara tämligen bagatell- artad, men denna bedömning framgår inte av uppgifterna i belastningsregistret, då det inte, till skillnad från grov misshandel, är en brottsrubricering. Det framgår dock i de flesta fall av påföljden om brottet har bedömts som mindre allvarligt och i tveksamma fall kan domen införskaffas. Att narkotikamissbruk är ett allvarligt problem bland ungdomar med sociala problem är välkänt. stadgar också att lämpliga åtgärder skall vidtas för att skydda barn från narkotika. Av enkäten framgår att flera HVB inte skulle anställa den som dömts för narkotikabrott. Det finns en klar risk för att den som handlar med eller själv missbrukar narkotika vid en sådan anställning skulle komma att sprida missbruket till socialt sköra ungdomar. Även narkotikabrott som inte är ringa bör därför omfattas av den obligatoriska registerkontrollen. SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag 9.6Formerna för inhämtande av registerutdrag Utredningens förslag: Den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande skall själv införskaffa utdrag ur belastnings- och misstankeregistren. Utdraget skall inhämtas på särskild blankett. Inhämtande av registerutdrag kan i nu aktuellt hänseende ske på två olika sätt, antingen så att detta inhämtas av arbetsgivaren eller så att det uppdras åt den arbetssökande att själv begära och lämna utdrag till denne. Den förstnämnda modellen återfinns i rekommendationer (se avsnitt 2.5), medan den senare gäller enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg (se avsnitt 3.1). I bägge fallen gäller att utdrag endast får inhämtas eller begäras beträffande den som man avser att erbjuda arbete. I utredningens direktiv sägs att en registerkontroll, om den anses behövlig, skulle bestå i att personer som erbjuds anställning visar upp ett utdrag ur belastningsregistret och/eller misstankeregistret. Utredningen har emellertid diskuterat de olika alternativen eftersom det finns både för- och nackdelar med båda metoderna. Den metod för inhämtade av registerutdrag som skall tillämpas inom skolområdet och barnomsorgen avviker från vad som gäller enligt lagarna om belastningsregister och misstankeregister beträffande de fall där annan än den enskilde som berörs kan få tillgång till uppgifter ur registren. De av utfärdade rekommendationerna är däremot utformade efter vad som generellt gäller enligt dessa lagar; dock har man gjort det tillägget att samtycke bör inhämtas av den som är tilltänkt för anställningen eller uppdraget. Därigenom minskas risken för att utdrag inhämtas i fall då det sökande inte önskar detta, utan väljer att ta tillbaks sin ansökan. 1999/2000:123 anfördes som skäl för den föreslagna ordningen att den arbetssökande själv skulle inhämta registerutdrag att detta vore det minst integritetskränkande, då den arbetssökande därigenom har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut till arbetsgivaren. Ett annat skäl var att det inom skolområdet och barnomsorgen finns ett stort antal arbetsgivare och ett ännu större antal personer som fattar beslut om anställning efter delegation och att därför särskilda regler för behörigheten skulle behöva införas om det lades på arbetsgivaren att inhämta utdrag. Utredningens överväganden och förslag det sammanhanget att valet av modell inte nödvändigtvis behövde passa alla verksamhetsområden. Som en nackdel med att låta den arbetssökande själv inhämta och uppvisa utdrag anfördes risken för förfalskning av utdragen. Utdrag enligt registerkontrollagen för skolväsendet och barn- omsorgen begärs (se bilaga 5) och lämnas på särskilda blanketter som är utformade med tanke på att försvåra möjligheterna till förfalskning. I den uppföljning som gjordes av (se avsnitt 3.2) gjorde man den bedömningen att risken för förfalskning var liten och konstaterade att varken eller RPS kände till något försök till sådant. Inte heller hade man hört talas om att någon begärt utdrag i annans namn. Erfarenheterna av det valda systemet är således goda. Nyanställningar eller uppdrag vid HVB som tar emot barn eller unga har självfallet långt ifrån samma omfattning som inom skolväsendet och barnomsorgen. Utredningen finner emellertid att den metod som valts inom dessa verksamheter vid inhämtande av registerutdrag är att föredra av främst integritetsskäl. Denna metod har för övrigt också valts för registerkontroll av försäkrings- förmedlare enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, som trädde i kraft den 1 juli 2005.7 Enkätundersökningen visar dessutom att detta är den metod som man vanligen använder vid HVB. Även för dessa fall bör man använda särskilda blanketter enligt mönster från skolområdet och barnomsorgen. Originalet skall återlämnas på begäran av ingivaren och kopia sparas av arbetsgivaren om anställning eller annat arbete kommer till stånd. Det är lämpligt att man vid utannonsering av plats eller uppdrag i annonsen anger att registerutdrag kommer att krävas enligt lag. 9.7Konsekvenser för den arbetssökande Utredningens förslag: Den som inte uppvisar registerutdrag enligt de föreslagna reglerna skall inte kunna få anställning, uppdrag eller liknande. Något uttryckligt förbud mot anställning eller liknande av den som företer anteckning i registerutdrag skall inte uppställas. 2004/05:133. SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag I likhet med vad som gäller för anställning inom skolområdet och barnomsorgen bör ingen få anställning, uppdrag eller liknande som inte uppvisar registerutdrag enligt de regler som föreslås gälla. Om ett registerutdrag innehåller anteckning om brott bör det, också i likhet med vad som gäller inom nämnda områden, vara upp till arbetsgivaren att avgöra om den det gäller ändå skall anlitas. Ett förbud mot anställning eller uppdrag skulle kunna drabba onödigt hårt och är heller inte förenligt med grundprincipen att den som avtjänat sitt straff skall anses ha sonat sitt brott. I vissa fall kan t.o.m. en person som varit kriminell, men återanpassat sig till samhället, vara en terapeutisk resurs. Inom narkomanvården är det inte ovanligt att f.d. missbrukare anlitas. Självfallet måste stor försiktighet iakttas. Förutom brottets art måste hänsyn tas till de omständigheter under vilka det begicks, hur pass nära det är i tiden etc. har föreslagit att det skulle införas ett uttryckligt förbud mot att anställa en person som dömts för sexualbrott mot minderårig. Ett sådant förbud återfinns i den norska lagstiftningen. Enligt utredningens mening är det i det närmaste uteslutet att en person som dömts för sexualbrott eller barnpornografibrott skulle vara lämplig för arbete vid ett HVB för barn eller unga. Något lagstadgat förbud föreslås emellertid inte. Det kan ju tänkas fall där det skulle te sig alltför långtgående. Ett uttryckligt lagstadgande om förbud som tar sikte på sexualbrott skulle dessutom kunna ge det intrycket att mindre försiktighet kan iakttas vid andra brott, även allvarliga sådana. Utredningens bedömning och förslag: Tillsynen över den föreslagna registerkontrollskyldigheten skall omfattas av den tillsyn som tillkommer länsstyrelser, socialnämnder och SiS. Underlåtenhet att utföra registerkontroll vid enskilt bedrivna HVB skall medföra återkallelse av tillståndet att bedriva verksamhet om rättelse inte sker efter påpekande. Den tillsynsskyldighet som länsstyrelserna har beträffande kommunala och enskilda HVB (se avsnitt 6.3) skall självfallet också omfatta att dessa utför registerkontroll. Detsamma gäller den löpande tillsyn som skall utövas av socialnämnderna. Om den som driver enskilt HVB underlåter att fullgöra sin registerkontroll- Utredningens överväganden och förslag skyldighet bör han i första hand få ett påpekande om detta. Om underlåtenheten upprepas skall tillståndet att bedriva verksamheten återkallas. Beträffande de särskilda ungdomshemmen kommer tillsynen av registerkontrollskyldigheten liksom annan tillsyn att utövas av SiS. Det bör noteras att tillsynsverksamheten är under utredning i ett större sammanhang (se avsnitt 6.4). Utredningens bedömning: Utredningen föreslår inga särskilda regler angående sekretess. I avsnitt 2.2, 2.3 och 3.1 har redogjorts för de sekretessregler som gäller beträffande uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren samt de resonemang som fördes vid tillkomsten av lagen om registerkontroll inom skolan m.m. Utredningen ansluter sig till dessa resonemang och finner inte skäl att föreslå några särskilda regler om tystnadsplikt. Den hantering av registerutdragen som gäller inom skolområdet och barnomsorgen, dvs. att utdraget i original på begäran skall återlämnas till den som gett in det, skall gälla även vid HVB. En kopia bör behållas av arbetsgivaren. Utredningens förslag: Bestämmelser om obligatorisk register- kontroll av personal vid HVB som tar emot barn eller unga tas upp i en särskild lag. I lagarna om belastnings- respektive misstanke- register tas in bestämmelser om rätt för enskild som söker arbete vid sådant hem att få ut ett registerutdrag med begränsat innehåll. I förordningarna till lagarna tas in bestämmelser om vad registret i sådana fall skall innehålla. I socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd att driva enskilt HVB som tar emot barn eller unga om reglerna om registerkontroll inte iakttas. Utredningens överväganden utgår ifrån att utdrag ur belastnings- och misstankeregistren skall göras endast när det verkligen finns skäl till det och endast beträffande uppgifter som har relevans i det SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag sammanhang de skall användas. I lagarna om belastnings- respektive misstankeregister med tillhörande förordningar finns noga reglerat vilka myndigheter och andra enskilda än den som registret avser som har rätt att få ut registerutdrag och vilka brott som utdraget skall avse. En myndighet som avser att anställa eller anlita som uppdragstagare någon för vård av barn och ungdom kan således kräva uppgifter ur belastningsregistret beträffande alla brott utom sådana som lett till penningböter och ur misstankeregistret alla brott för vilka åtal har väckts. En enskild som bedriver sådan vård har på motsvarande sätt rätt att få ut uppgifter ur registren, dock lämnas inte uppgifter ur belastningsregistret om brott där någon blivit fri från påföljd på grund av psykisk störning eller om åtalsunderlåtelse i vissa fall eller om besöksförbud. Som har framhållits följer de av utfärdade rekommendationerna de allmänna registerlagarna, medan den särskilda lag som gäller för skolväsendet och barnomsorgen dels bara gäller utdrag ur belastningsregistret, dels förutsätter att den arbetssökande själv begär utdraget och dels är betydligt mera restriktiv vad gäller de brott som antecknas i utdraget. Eftersom den enskilde när han eller hon begär ett registerutdrag om sig själv har rätt att få ett fullständigt utdrag har det i lagen (1998:620) om belastningsregister särskilt stadgats att ett registerutdrag enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg får vara begränsat och i förordningen till lagen (1999:1134) vilka uppgifter utdraget skall innehålla. () har i en skrivelse till Justitiedeparte- mentet uppgett att arbetsgivare i allt större omfattning kräver att den arbetssökande visar upp registerutdrag om sig själv och hemställt om en översyn av lagstiftningen rörande arbetsgivares rätt att ställa sådana krav. Ärendet är under beredning i . Vid tillkomsten av lagen om registerkontroll inom skolområdet och barnomsorgen ifrågasattes på sina håll begränsningen till de verksamheter som lagen omfattar, dvs. förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Så t.ex. ansåg att frågan om lämplighetsprövning borde ses över i ett större perspektiv. En översyn av det slag som RPS efterlyser skulle självfallet kräva överväganden som går långt utöver utredningens uppdrag. Det måste därför, åtminstone tills vidare, bli fråga om en särlagstiftning. En möjlighet vore att samordna bestämmelser om registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga med de bestämmelser som Utredningens överväganden och förslag gäller inom skolområdet och barnomsorgen. Detta framstår emellertid som mindre lämpligt då det enligt uppgift från kan bli aktuellt att inarbeta dessa regler i skollagen. En annan möjlighet vore att inarbeta de bestämmelser som rör HVB i sociallagstiftningen. I avvaktan på en eventuell mera omfattande översyn av arbetsgivares rätt att kräva registerutdrag finner utredningen emellertid att bestämmelserna bör tas upp i en särskild lag efter mönster från skolområdet och barnomsorgen. I likhet med vad som gäller där skall utdrag som begärs av den arbetssökande endast innehålla anteckningar om sådana brott som enligt vad utredningen kommit fram till är relevanta vid anställning eller uppdrag vid HVB som tar emot barn eller unga. Detta medför behov av ändringar i lagarna om belastnings- respektive misstankeregister och i förordningarna till dessa. Några ändringar i övrigt i dessa lagar föreslås inte. I socialtjänstlagen bör göras tillägg av innebörd att ett tillstånd att bedriva enskilt HVB som tar emot barn eller unga skall återkallas av om hemmet underlåter att företa registerkontroll och rättelse inte sker efter påpekande. 10 Konsekvenser av förslagen m.m. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) skall kommittéer och särskilda utredare genomföra konsekvensanalyser ur olika aspekter beträffande de förslag som lämnas. Om man finner att dessa påverkar kostnaderna för det allmänna, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet, liksom eventuella andra samhällsekonomiska konsekvenser. Skulle förslagen innebära kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det allmänna, skall utredningen dessutom föreslå en finansiering. Har de lämnade förslagen betydelse för den kommunala själv- styrelsen, det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företag, för kvinnors och mäns jämställdhet eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen skall konse- kvenserna även på dessa områden anges. Utredningen föreslår att det skall vara obligatoriskt för samtliga HVB som tar emot barn eller unga att, i situationer där hemmen anställer eller anlitar någon eller erbjuder någon plats, företa registerkontroll av denna person i belastnings- och misstanke- registren. Vidare innebär förslagen att det är den som är aktuell för anställning, uppdrag eller liknande som skall lämna registerutdrag till den som ansvarar för anställning och liknande frågor vid hemmet. Utdrag för detta ändamål föreslås få vara högst och utfärdas av () utan avgift. Skyldigheten att företa registerkontroll skall däremot inte gälla i förhållande till redan anställda personer eller personer som Konsekvenser av förslagen m.m. redan har pågående uppdrag eller praktikplats vid hemmen. Förslagen innebär heller ingen begränsning av de nuvarande möjligheterna för HVB att erhålla utdrag ur belastnings- och misstankeregistren gällande personer som är aktuella för anställning eller uppdrag vid hemmen. Den föreslagna obligatoriska registerkontrollen torde för såväl berörda HVB som de personer som omfattas av kontrollen kunna genomföras utan större arbetsinsats och utan några nämnvärda kostnader. Långt ifrån alla HVB som tar emot barn eller unga utför registerkontroll och den personkrets som enligt utredningens förslag är aktuell för den obligatoriska kontrollen är betydligt vidare än den som de nuvarande bestämmelserna tar sikte på. Vidare får också fortsättningsvis ett visst överuttag av register- utdrag tas med i beräkningen. Även om det är troligt att en obligatorisk registerkontroll till stor del kommer att ersätta den kontroll som företas av HVB, innebär utredningens förslag att RPS kommer att behöva utfärda ett större antal registerutdrag än vad som är fallet. De kommunala och enskilda HVB som tar emot barn eller unga har omkring 4 000 anställda och de som tar emot familjer har omkring 1 200. Vidare har de särskilda ungdomshemmen ca 2 300 anställda. Därmed torde de HVB som omfattas av den föreslagna registerkontrollskyldigheten tillsammans ha omkring 7 500 anställda. Vid de särskilda ungdomshemmen har man – 2004 nyanställt i genomsnitt 500 personer . Siffran inkluderar alla nyanställda vikarier, anställda med månadslön. Det motsvarar av det totala antalet anställda vid de särskilda ungdomshemmen. Andelen stämmer väl överens med resultatet av enkätsvaren från kommunala och enskilda HVB. Enligt under- sökningen uppgick nämligen antalet nyrekryterade personer vid de hem som svarade på enkäten till omkring 500 personer, vilket utgör en andel om av det totala antalet anställda vid dessa hem. Det är emellertid troligt att rekryteringen av vikarier och timanställda inte har redovisats i hela sin omfattning i enkätsvaren. Vid en uppskattning av hur många som nyanställs vid HVB som tar emot barn eller unga i någon form bör man dock kunna utgå från att det rör sig om en femtedel av samtliga anställda vid hemmen. Det innebär att de HVB som berörs av våra förslag kommer att behöva inhämta Konsekvenser av förslagen m.m. omkring 1 500 registerutdrag i samband med anställning av personal. Utöver anställda är det vanligt förekommande att HVB anlitar personer som uppdragstagare.