sou · GTB343d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I de fall det ändå skulle uppstå tvist enligt 21 kap. FB skulle det enligt utredningen innebära en rationalisering och tidsvinst, om den domare som skulle handlägga verkställig- hetsfrågan redan var insatt i målet. Detta ansågs gälla särskilt de inte ovanliga fall, där parterna under handläggningen av ett mål i tingsrätten hade utverkat ett tillfälligt beslut av rätten om vårdnad eller umgänge i avvaktan på det slutliga avgörandet, och sedan blev oense om verkställigheten av det. Enligt kunde en ordning enligt vilken en domare, som dömt i ett vårdnadsmål, också prövade en begäran om verkställighet av detsamma inte anses strida mot Europakonven- tionen. Utredningen menade att vad som prövades i verkställig- hetsförfarandet inte var vårdnadsavgörandets riktighet utan frågan om det fanns något som hindrade att det verkställdes. För en överflyttning till tingsrätt talade också enligt utredningen att det allmänt sett torde vara till fördel för handläggningen av frågor om vårdnad och umgängesrätt om de domare som sysslade med sådana mål vid allmän domstol även fick kunskap om de problem som kunde uppstå på verkställighetsstadiet. Utredningen menade att kunskaper av detta slag kunde komma till användning exempelvis när det gällde att besluta i komplicerade frågor om um- gängesrätt, eftersom det var viktigt att besluten fick ett sådant inne- håll att verkställigheten underlättades. Ytterligare en fördel med överflyttning ansåg utredningen vara att tingsrätterna hade en avsevärt bättre lokal spridning än länsrät- terna. Eftersom muntlig förhandling var vanligt förekommande i målen ansågs det vara en fördel för parterna om förhandlingen kunde äga rum i en domstol nära dem. redovisade också vilka nackdelar en överföring av målen enligt 21 kap. FB till tingsrätten kunde inne- bära. Argumentet att förvaltningsprocesslagen (1971:291) gav möj- lighet till ett förfarande som lämpade sig bra för dessa mål och att förfarandereglerna i tingsrätterna lämpade sig mindre bra, ansågs inte ha någon större tyngd. Enligt utredningen var det självklart att, om man fann att målen borde flyttas till tingsrätterna, man också fick se till att det fanns lämpliga förfaranderegler där. En annan nackdel som enligt utredningen kunde åberopas mot en överflytt- ning var de övergångsproblem som kunde uppkomma. Det kunde ta tid och kosta pengar att bygga upp en kompetens att handlägga de nya målen vid tingsrätterna. Emellertid var det enligt utred- ningen fråga om att tillämpa förhållandevis enkla regler i ett be- gränsat antal mål. diskuterade även alternativ till förslaget om att överföra de aktuella målen till allmän domstol. Utredningen om barnens rätt föreslog, som tidigare nämnts, att verk- ställighetsfrågan skulle flyttas över till socialnämnderna. Enligt kunde det ifrågasättas om det var lämpligt att frågor av ifrågavarande slag handlades av en politiskt utsedd nämnd. Det kunde också invändas att en sådan form av myndighetsutövning riskerade att komma i konflikt med social- tjänstens primära uppgift att hjälpa och stödja barnet och föräld- rarna. tog även upp alternativet att gå till- baka till den ordning som gällde och låta en statlig förvaltningsmyndighet – exempelvis , kronofogde- myndigheten eller polismyndigheten – ta hand om målen enligt 21 kap. FB. Då skulle man enligt utredningen automatiskt få ett mera formlöst förfarande och karaktären av en ny process skulle En annan fördel med en sådan lösning ansågs vara att domstolarna renodlades genom att en uppgift som i och för sig möjligen skulle kunna utföras av en förvaltningsmyndighet flytta- des bort från domstolarna. Utredningen konstaterade emellertid att utredningens direktiv enbart innehöll ett uppdrag att utreda vilken av de båda domstolsorganisationerna som borde handha frågorna om verkställighet. Beträffande alternativet att bara delvis koncen- trera prövningen av de aktuella frågorna till allmän domstol menade att det var svårt att se någon möjlighet att dela upp uppgifterna mellan olika myndigheter utan att detta blev till nackdel för verksamheten. Vid remissbehandlingen av förslag till- styrkte ett klart övervägande antal av de remissinstanser som yttrat sig i den delen, förslaget att bl.a. frågor om verkställighet enligt 21 kap. FB skulle handläggas av tingsrätterna. De remissinstanser som avstyrkte hänvisade huvudsakligen till att det inte var lämpligt att samma domstol som hade avgjort målet också prövade verk- ställigheten av det egna avgörandet. Ett fåtal remissinstanser ansåg att frågor om verkställighet i stället borde handläggas av något annat organ än domstol. Regering och riksdag har inte tagit ställning till Domstolsutred- ningens förslag. tillkom två konventioner rörande olovligt bortförda barn i internationella förhållanden: om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vård- nad om barn samt om återställande av vård av barn (Europaråds- konventionen) och om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (Haag- konventionen). Både och Haagkonven- tionen syftade till att komma till rätta med de problem som kan uppkomma när en förälder olovligen för ut ett barn ur ett land, eller olovligen kvarhåller det, och på så sätt skiljer barnet från annan vårdnadshavare. Konventionerna införlivades med svensk rätt genom lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn (överflyttningslagen). Mål enligt överflyttningslagen handläggs av de allmänna förvalt- ningsdomstolarna (13 § överflyttningslagen). För del är (per ) i kraft i förhållande till 33 länder och Haag- konventionen i förhållande till 64 länder. 10.4.2Tidigare behandling av frågan om behörig domstol Frågan om en ansökan om verkställighet eller överflyttning av barn skall koncentreras till en enda domstol övervägdes vid införlivandet av de båda konventionerna med svensk rätt. Vad som talade för att uppgiften att pröva ansökningar enligt konventionerna lades på en enda domstol, var enligt förarbetena att dessa ärenden kräver sär- skilda kunskaper om innehållet i konventionerna och utländsk rätt samt att det är angeläget att tillämpningen av konventionerna blir så likartad som möjligt. En lämplig sådan domstol ansågs i så fall vara kammarrätt. Den bedömningen gjordes emellertid att en annan ordning än den som normalt gäller i fråga om verkställighet av vårdnadsavgöranden e.d. skulle kunna medföra komplikationer. Enligt bestämmelserna i 21 kap. 7 och 8 §§ FB kan den som har vårdnaden om ett barn på grund av lag begära hos länsrätt att barnet flyttas över till honom eller henne. Om vårdnadshavaren i en sådan situation dessutom vill åberopa bestämmelserna i kon- ventionerna, skulle enligt förarbetena problem uppkomma för det fall att detta kunde ske endast vid en för hela landet gemensam domstol. Situationen ansågs kunna bli särskilt bekymmersam i nordiska förhållanden, eftersom det där gäller att en ansökan i om verkställighet av ett avgörande om vårdnad eller um- gänge alltid skall göras vid länsrätt. Mot denna bakgrund drogs slutsatsen att en ansökan om verkställighet eller överflyttning bor- de prövas av länsrätt i första instans. För denna slutsats ansågs dessutom tala att sökandena därigenom kan vända sig till en dom- stol som ofta är mer närbelägen än en för hela landet gemensam domstol (prop. 1988/89:8 s. 25–26, bet. LU10, rskr. Vid införandet av den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar uttalades att om man skall sträva efter en principiell ordning där länsrätterna har generell kompetens som första instans inom förvaltningsrättskip- ningen, är det mest följdriktigt att så många måltyper som möjligt förekommer i alla länsrätter och att specialfora bland dessa und- viks så mycket som möjligt. Huvudprincipen ansågs således vara att den länsrätt är behörig inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen eller ärendet först prövats. Avvikelse från denna princip kan dock göras i enstaka fall, men en förutsättning för detta är att starka skäl talar för en annan ordning. Enbart det förhållandet att det rör sig om ett begränsat antal mål ansågs inte vara ett sådant skäl (prop. 1993/94:133 s. 32, bet. JuU24, rskr. Samma bedöm- ning gjordes när det gällde frågan om en särskild forumregel skulle införas för arbetslöshetsförsäkringsmål (prop. 1999/2000:142 s. 48, bet. 2000/01:JuU05, rskr. Frågan om att samla ansökningar enligt överflyttningslagen i första instans till en enda länsrätt togs upp i en departementspromemoria i samband med en översyn av överflyttningslagen. I promemorian anges att antalet överflyttningsärenden är relativt litet och att det därför i och för sig kan vara svårt för länsrätterna att samla den kunskap och erfarenhet en snabb handläggning av dessa mål på grund av sin speciella karaktär kräver. Internationella erfarenheter visar också, menar utredningen, att fungerar mer effektivt i de länder i vilka överflyttningsmålen koncentrerats till ett begränsat antal domare. Enligt utredningen har emellertid den omständigheten att det är fråga om en relativt sällsynt måltyp som kräver speciell handläggning inte ansetts vara ett tillräckligt tungt vägande argument för att samla dessa mål i enda domstol. Enligt utredningens bedömning talar därför övervägande skäl för att nuvarande ordning bör bestå (Ds 2003:5 s. 90–91). Med hänvisning till vårdnadskommittés arbete lämnades inget förslag i frågan. Promemorian har remissbehandlats och bereds i . FN:s konvention om barnets rättigheter () an- togs av . Konven- tionen trädde i kraft sedan den hade ratifice- rats av 20 stater. var en av dessa stater. Genom ratifikatio- nen har iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. är inte direkt tillämplig rätt i och domstolarna är därför inte bund- na av konventionens regler såsom av svensk lag. Däremot skall konventionsbestämmelserna användas vid tolkningen av svensk lag, så att tolkningen står i överensstämmelse med våra internationella åtaganden. Dessa åtaganden tar man också hänsyn till när nya lagar arbetas fram. ratificerade konventionen utan att reservera sig på någon punkt. har därmed förpliktat sig att på det sätt som anges i konventionen respektera och främja barns rättigheter. I regeringens proposition om godkännande av konstaterades att tillträde till konventionen inte föranledde några ändringar i gällande lagstiftning. I propositionen gjordes en genom- gång av konventionens artiklar och de motsvarande svenska för- hållandena (prop. 1989/90:107, bet. SoU28, rskr. En av huvudprinciperna i är barnets bästa. I artikel 3 i anges att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principen gäller alla samhällsområden. Barnets situation, behov och intressen skall alltid beaktas i beslutsfattandet. I situationer då barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa vara en tungt vägande faktor. I de fall, då andra intressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Beslutande myndigheter skall så långt som möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv. I artikel 9 i behandlas konventionsstaternas skyldigheter när det gäller skiljande av barn och föräldrar. I artikeln slås fast att konventionsstaterna har en skyldighet att säkerställa att barnet inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall ett åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ett sådant beslut kan vara nödvändigt t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller när föräldrarna lever åtskilda och beslut måste fattas angående barnets vistelseort. Ett beslut om åtskiljande av barn och föräldrar får endast fattas av behörig myndighet som är underställd rättslig prövning. Punkt 3 i artikel 9 tar sikte på den situa- tionen att barn och förälder är skilda från varandra. Då är konven- tionsstaterna skyldiga att respektera rätten för barnet att regel- bundet upprätthålla ett personligt förhållande till och en direkt kon- takt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Artikel 12 i innehåller en annan av barnkon- ventionens grundläggande principer, nämligen barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd. Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsik- ter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mog- nad. För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller indirekt, i alla domstols- och admini- strativa förfaranden som rör barnet. ger inte myndigheterna möjlighet att avgöra huruvida barnet skall höras eller inte. Att bli hörd och få uttrycka sina åsikter är barnets abso- luta rättighet. Däremot lämnas det öppet i konventionen på vilket sätt barnet hörs, direkt eller indirekt. Artikeln sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn som är i stånd att bilda egna åsikter även om barnet ännu inte uppnått sådan mognad att det kan kommunicera sina åsikter. (som granskar hur konventionsstaterna förverkligar sina skyldigheter en- ligt ) har betonat att även mycket små barn har åsikter och det ansvar som läggs på myndigheterna är att utveckla metoder för att också dessa barn hörs. Som framgått föreskriver artikeln inte bara att barnet skall ha rätt att uttrycka sina åsikter utan också att dessa skall tillmätas betydelse i förhållande till bar- nets ålder och mognad. Enligt artikel 18 i skall konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller vårdnadshavare har enligt artikeln huvud- ansvaret för barnets uppfostran och utveckling och för dem skall barnets bästa komma i främsta rummet. Konventionsstaterna åläggs bl.a. att ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Artikel 19 i behandlar konventionsstaternas skyldigheter när det gäller att skydda barn mot våld och andra for- mer av övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller annan per- sons vård. Enligt punkt 1 i artikel 19 är konventionsstaterna skyl- diga att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att åstadkomma ett sådant skydd för barnet. I punkt 2 i artikel 19 exemplifieras vilka olika åtgärder som staten skall vidta för att skydda barnet. Det nämns bl.a. upprättande av sociala program för att ge barnet och den som har hand om barnet nödvändigt stöd, rapportering av fall där barn far illa och, om så är lämpligt, förfaranden för rättsligt in- gripande. tillsattes en parlamentarisk kommitté, , som bl.a. hade i uppgift att göra en översyn av hur svensk lag- stiftning och praxis förhåller sig till . – Vad gäller artikel 3 uttalade att det inte råder någon tvekan om att den allmänna inriktningen i lagstiftning och rättspraxis i är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid rätts- liga åtgärder som rör barn. Enligt Barnkommitténs uppfattning hade utvecklingen inom familjerätten vad avser frågor om vårdnad och umgänge gått från en lagstiftning som gav uttryck för en stark föräldrarätt till en lagstiftning som sätter barnets bästa i fokus på ett helt annat sätt . De förslag som Vårdnadstvistutred- ningen (SOU 1995:79) hade lagt fram, och som bl.a. innebar ett betonande av att domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet, ansåg innebära att barnets ställning i frågor om vårdnad och umgänge ytterligare skulle stärkas (SOU 1997:116 s. 162 f.). – När det gäller artikel 9 ansåg att bestäm- melserna om verkställighet av avgöranden om vårdnad och umgänge inte var helt tillfredsställande. påtalade att verk- ställighetskapitlet till skillnad från andra kapitel i FB inte hade tillförts ett uttalat barnperspektiv. Kommittén lyfte särskilt fram artikel 3 och artikel 12. bestämmelserna i 21 kap. FB skulle bli föremål för en översyn i syfte att förstärka barnperspektivet (SOU 1997:116 s. 237 f.). – Beträffande artikel 12 menade att det finns en i stort sett tillfredsställande ordning i svensk lagstiftning för att barn skall kunna komma till tals i bl.a. familjerättsmål. Enligt är det en fördel att denna ordning har åstadkommits utan att barn i någon större utsträckning behöver höras i domstol (SOU 1997:116 s. 202). – När det gäller artikel 19 konstaterade att anda och innebörd när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen, väl återspeglas i såväl socialtjänstlagen som LVU. Emellertid fann , på grund av LVU:s uppbygg- nad och de kriterier som uppställdes för att ett ingripande skulle få ske, att det fanns anledning att se över LVU för att stärka barnper- spektivet (SOU 1997:116 s. 411). I propositionen som följde på betänkande och som antogs av , konstaterades bl.a. att hade beslutat om ändringar i reglerna om vårdnad m.m., vilka skulle medföra att barnets ställning ytterligare stärktes. Det konstaterades också att 21 kap. FB härigenom skulle tillföras en uttrycklig be- stämmelse om att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid verkställighet och med hänsyn till detta ansågs det att en översyn av inte var nödvändig. I avsikt att stärka barnperspektivet så att det tydligare skulle framgå att LVU är en skyddslag där barnets bästa är det primära, föreslogs att den lagen skulle bli föremål för en översyn (prop. 1997/98:182 s. 13 f., 36 f. och 54 f., bet. 1998/99:SoU6, rskr. Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventio- nen) har ratificerats av och gäller som lag här i landet (lagen [1994:1219] om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna). Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Euro- padomstolen) svarar ensam för kon- trollen av att konventionsstaterna fullgör de förpliktelser som de åtagit sig genom konventionen. svarade två skilda organ för denna kontroll: den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna () och . Den en- skilde fick då klaga till , som gjorde en första granskning. Under vissa förutsättningar kunde kommissionen hän- skjuta målet till , som då fattade det slutliga av- görandet. I de mål som inte hänsköts till domstolen och som inte avvisades av kommissionen, fattades det slutliga avgörandet av . Artikel 6 i handlar om rätten till domstols- prövning och till en rättvis rättegång. I artikeln anges bl.a. att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upp- rättats enligt lag (artikel 6.1). Som framgår av artikeln gäller garantierna inte alla rättsliga för- faranden, utan garantierna skall åtnjutas av den enskilde när det gäller att pröva hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. Euro- padomstolen har slagit fast att artikeln är tillämplig under förutsätt- ning att det föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och att denna rättighet kan karakteriseras som en civil rättighet (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 134). Familjerättsliga tvister är en typ av tvister som rör civila rättig- heter och som därför anses falla under tillämpningsområdet för artikel 6. Även verkställigheten av en dom i en sådan tvist anses som en del av det förfarande varigenom de civila rättigheterna fast- ställs. I fallet Nuutinen mot (dom , Reports of Judgments and Decisions 2000–VIII), som gällde frågor om rätten till umgänge med barn och avgörande inom skälig tid, konstaterade att artikel 6.1 är tillämplig på för- farandet i sin helhet, alltså även verkställighetsprocessen. Fallet Price mot (beslut , ansökan nr 12402/86) gällde bl.a. frågan om um- gänge mellan farföräldrar och deras barnbarn, som hade omhänder- tagits av de sociala myndigheterna, kunde anses som en civil rättig- het i artikelns mening. De sociala myndigheterna hade avslagit far- föräldrarnas begäran om umgänge med barnbarnet. Europakom- missionen konstaterade att mor- och farföräldrar enligt engelsk rätt under vissa förutsättningar har rätt att väcka talan vid domstol bl.a. i fråga om umgänge med barnbarn. Bestämmelsen i fråga gäller enligt emellertid inte barn som är omhänder- tagna av de sociala myndigheterna och därför kunde den inte anses innebära att mor- och farföräldrar getts en självständig rätt till um- gänge med omhändertagna barnbarn. fann därför att denna begränsade processuella bestämmelse inte inne- håller några sådana självständiga rättigheter avseende umgänge som medför att fråga är om en civil rättighet. Följaktligen fann Europa- kommissionen att, eftersom engelsk rätt inte tillerkänner mor- och farföräldrar någon rätt i fråga om umgänge i förhållande till omhän- dertagna barnbarn, någon kränkning mot artikel 6 inte kunde anses föreligga. I fallet mot (beslut , ansökan nr 27753/95) hade morföräldrarna be- gärt att socialnämnden skulle väcka talan vid domstol om umgänge med deras barnbarn. beslöt att inte väcka sådan talan. Morföräldrarna överklagade inte detta beslut. Morföräldrarna gjorde inför gällande att de svenska myndigheterna hade kränkt deras rättigheter enligt artikel 6 och 8 , bl.a. eftersom morföräldrarna ansåg att svensk lag inte gav dem möjlighet att överklaga socialnämndens beslut att inte väcka talan. beslöt att inte ta upp klagomålet mot till prövning i sak, eftersom klagomålet inte hade anhängiggjorts vid inom rätt tid. Emellertid påpekade i sitt beslut att svensk lag är oklar när det gäller möjligheten att överklaga en socialnämnds beslut att inte väcka talan vid dom- stol om umgänge. Av uttalanden i det samman- hanget framgår också att det inte heller är klart att socialnämndens beslut om att inte väcka talan om umgänge innebär en prövning av klagandenas civila rättigheter, eftersom svensk lag inte ger mor- och farföräldrar några rättigheter i förhållande till barnbarnen. För att konventionens garantier i fråga om ett rättvist rätte- gångsförfarande skall bli effektiva måste det finnas en grundläggan- de rätt till domstolsprövning, dvs. en rätt att få tillträde till dom- stol. Om domstols behörighet är utesluten enligt nationell rätt i en fråga som omfattas av artikel 6.1, föreligger således ett brott mot konventionen. Rätten till domstolsprövning är emellertid inte abso- lut och undantagslös utan får begränsas på olika sätt under förutsätt- ning att begränsningarna tjänar ett legitimt ändamål och står i rim- lig proportion till detta ändamål. Ett proportionalitetskrav gäller också på detta område. Framför allt får begränsningarna inte vara så långtgående att de urholkar det centrala innehållet i den av artikeln garanterade rättigheten (, s. 151 f.). För att domstolsprövningen skall erbjuda de rättssäkerhetsgaran- tier som artikel 6 kräver, måste domstolarna uppfylla högt ställda krav på oberoende och opartiskhet. När det gäller begreppet opar- tiskhet har urskilt två element: kravet på att varje domare faktiskt skall döma opartiskt mellan parterna (subjek- tiv opartiskhet) och kravet på att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet (objektiv opartiskhet). Eftersom det i regel är omöjligt att visa att en domare i verkligheten brustit i opartiskhet, har huvudvikten lagts vid det senare elementet – den objektiva opartiskheten – i flertalet av de fall som behandlats av (, s. 167 f.).