sou · GTB364 · 2006-01-01 00:00:00 — Syftet med avfallsskatten är att den skall belasta avfall som deponeras och härigenom vara ett verksamt ekonomiskt styrmedel för att bidra till en minskning av den mängd avfall som förs till deponering. För att skatten skall träffa det avfall som deponeras används i LSA nettodeponimetoden. Det är alltså det regelsystem som skall styra hur skatten beräknas och redovisas. I det lagstiftningsarbete som föregick LSA diskuterades även en annan metod, benämnd slutdeponimetoden. Båda dessa metoder medför att skatten endast tas ut för deponering, men sättet att åstadkomma detta resultat varierar beroende på val av skattemetod. Den valda metoden, nettodeponimetoden, bygger på att skatten tas ut som en nettodeponiskatt och innebär i princip att allt avfall som förs till en skattepliktig anläggning beskattas. Skattskyldig- heten inträder då avfallet förs in till anläggningen. För avfall som förs ut från anläggningen medges avdrag i deklarationen. Enligt denna metod skall beskattning således ske av den mängd avfall som utgör skillnaden mellan det som förs in och det som förs ut från anläggningen. Utgångspunkten för slutdeponimetoden är att enbart avfall som deponeras beskattas. Skattskyldigheten inträder alltså då avfallet deponeras på en särskilt avgränsad yta inom anläggningen. Avfall som komposteras eller behandlas på annat sätt inom anläggningen blir inte föremål för beskattningsåtgärder. Detsamma gäller avfall som sorteras inom anläggningen och sedan förs ut från den. Någon återbetalning medges inte av skatt för avfall som i ett senare skede kan komma att transporteras ut från den yta där det lagts för deponering. Som skäl för valet av nettodeponimetoden anförde regeringen bland annat att rent principiella skäl talade för ett beskattnings- förfarande, som innebär att systemet endast omfattar avfall som bortskaffas genom deponering, dvs. Modellen med ett sådant system befarades dock enligt regeringen medföra ett flertal svårlösliga problem. Det krävs bland annat att det finns en av beskattningsmyndigheten godkänd avgränsning av en väldefinierad yta på vilken deponering skall ske. Det fordrar vidare att all annan hantering än deponering inom avfallsan- läggningen sker utanför deponiytan. Detta leder till att ytor som är Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. väl lämpade för t.ex. efterkompostering, nedbrytning av olje- skadade jordmassor, balning av avfall för vidare befordran till värmeverk m.fl. aktiviteter, inte kan användas för sådana ändamål eftersom skatten kommer att belasta även sådan hantering. Vidare måste en tidsgräns bestämmas för hur länge ett skattefritt avfall skall få lagras inom ett upplagsområde innan det från skatte- synpunkt skall betraktas som skattepliktig deponering av avfall. En slutdeponiskatt skulle vidare enligt regeringen medföra omedelbara praktiska konsekvenser för de skattskyldiga i form av iordningställande av slutdeponiytor, uppmätning av dessa och utveckling av redovisningssystem som kan godtas från skattekontrollsynpunkt. Från beskattningsmyndighetens sida skulle dessutom krävas en omfattande kontroll, framförallt vad avser förekomsten av mellanlager. Det måste härvid anses vara förenat med stora problem att få till stånd en så tillfredsställande kontroll, att det med säkerhet kan avgöras hur länge ett visst avfall har lagrats. Eftersom slutdeponimetoden inte medger återbetalning av skatten för avfall som kan komma att föras ut från deponiytan, ger den inte heller något incitament för ökad materialutvinning genom nya tekniker o.dyl. Med hänsyn till de ovan redovisade nackdelarna med slutdeponiskattemodellen bedömde regeringen att en nettodeponiskattemodell var att föredra. Denna modell bedömdes också vara administrativt enkel. För att undvika vissa negativa konsekvenser med netto- deponimetoden kompletterades den med uttrycklig skattebefrielse för vissa behandlingsformer (jfr prop. 1998/99:84, s. 37). 3.4.2Nettodeponimetoden– hur har den fungerat? Utredningen har inhämtat från hur nettodeponi- metoden har fungerat i praktiken. gör därvid bedömningen att skattemetoden, av inkörning och anpassning hos de olika aktörerna, nu fungerar bra och att det inte finns anledning att i denna del ändra inriktning på beskattningen. () och Kommuner och Landsting å sin sida vitsordar i och för sig att den praktiska tillämpningen av nettodeponimetoden fungerar bra. Man menar ändå att det finns anledning att styra över mot en slutskattemetod där skatten endast tas ut på det avfall som slutligt deponeras. Skälet härför är att skattekonstruktionen medför Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. ränteförluster för avfall och material som ingår i lager vid slutet av varje redovisningsperiod. Dessutom uppkommer administrativt merarbete. RVF har inkommit med en skrivelse som närmare behandlar hur LSA bör förändras i nu nämnda hänseenden. Denna behandlas i avsnitt 5.6 Valet av skattemetod är en central del av en skattelags funktion och som sådan mycket viktig för effektiviteten i beskattningen. , och även RVF och Kommuner och Landsting, har anfört att skattemetoden fungerar väl i den praktiska tillämpningen. De skäl som anförts för byte av skattemetod har i sig inte något med tillämpningen att göra utan följer snarare av dess funktion. Det är likväl viktigt att beakta att konsekvenserna inte blir orimliga för de aktörer som har att tillämpa nettodeponimetoden. Utredningens närmare över- väganden kring ett eventuellt behov av att i någon mån justera skattemetoden redovisas i avsnitt 5.6. (9 § LSA) Bestämmelserna i skattebetalningslagen (1997:483, SBL) om förfarandet vid beskattning gäller för avfallskatt liksom för övriga punktskatter. Detta innebär bland annat att de som är skattskyldiga för avfallsskatt skall vara registrerade hos enligt 3 kap. 1 § första stycket 7 j) SBL. Till skillnad mot vad som gäller för övriga punktskatter är redovisningsperioden för avfallsskatt kalenderkvartal (9 § LSA).2 För en skattskyldig som beräknas redovisa avfallsskatt med ett nettobelopp om högst för beskattningsåret kan dock medge att redovisnings- perioden skall vara helt beskattningsår (10 kap. 16 a § SBL). Enligt redovisar cirka 15 (av totalt 240) skattskyldiga avfallsskatten för ett helt beskattningsår i taget. Under utredningsarbetet har en del felaktigheter uppdagats i själva deklarationsförfarandet. Det har i huvudsak rört sig om att olika avdrag enligt 11 § första stycket LSA angivits i fel rutor på deklarationsblanketterna. I sammanhanget får dessa felaktigheter dock anses vara av smärre karaktär. Såvitt utredningen kan överblicka och genom de kontakter som förevarit med såväl 2 Flertalet övriga punktskatter redovisas normalt månatligen. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. som berörda branschföreningar finns det inte några bärande invändningar mot förfarandereglerna. 3.6Skattenivå och fastställande av skatten (4 och 5 §§ LSA) När LSA infördes sattes skattesatsen inledningsvis till per ton avfall. Skattesatsen har därefter höjts (se tabell 3.1. nedan) och uppgår nu till per ton (4 § LSA). Vid bestämmande av skattesatsen anförde regeringen i propositionen 1998/99:84, s. 42 f. att en halvering av det deponerade avfallet var en rimlig ambitionsnivå och att en skattesats i nivå med skulle krävas för att uppnå detta. Hur skatten i verkligheten har styrt redovisas i avsnitt 4. I lagstiftningsarbetet diskuterades också en differentiering av skatten utifrån olika avfallsslag. Något behov av en sådan differentiering bedömdes dock inte föreligga. höjdes skattesatsen till per ton. Höjningen motiverades med att den var ett led i den pågående gröna skatteväxlingen och att höjningen utgjorde ett ökat incitament att minska mängden avfall som deponeras (se prop. 2001/02:1, s. 200). Skattesatsen höjdes åter igen till nuvarande per ton. Som skäl för denna höjning angav regeringen samma skäl som för den före- gående höjningen (se prop. 2002/03:1, s. 183). Tabell 3.1 Skattesatsens utveckling över åren (kr per ton) Skatten är viktbaserad. I enlighet härmed skall skatten enligt 5 § LSA bestämmas med hjälp av vägning. Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anledning finns särskilda skäl, får avfallsskatten dock bestämmas på annan grund. har i skrivelsen Avfall (dnr. 130 2199-04/1152) redogjort för verkets uppfattning i vissa avfallsskattefrågor. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. bland annat att mängden avfall bör anses vara av mindre omfattning om mängden avfall, exklusive vissa avdragberättigade avfall enligt 11 § första stycket 1–24 LSA, understiger . I förarbetena (prop. 1998/99:84 s. 109 f. ) anges att det förefaller naturligt att ställa lägre krav på exakthet på de avfallsslag som visserligen skall redovisas i deklarationen, men som på grund av avdragsrätt i 10 och 11 §§ LSA inte skall medföra några beskatt- ningskonsekvenser. I synnerhet inom industrin kan det också förekomma homogena avfallsslag, t.ex. i form av slam, för vilka en installation av våg skulle medföra betydande kostnader, men där möjligheter föreligger att genom volymbestämning ändå ge en tillförlitlig vikt. Vidare anges som exempel på möjlig annan grund för skatteberäkningen att – i vart fall för anläggningar som tar emot en begränsad mängd avfall – tänkas att den i (miljö-) tillståndet angivna maximivikten tillämpas. Enligt skrivelse Avfall bör särskilda skäl kunna anses föreligga om vågen på grund av tekniskt fel eller annan oförutsedd händelse som den skattskyldige inte kunnat råda över tillfälligt är försatt ur funktion. För det fall våg inte finns redovisar i bilaga till nämnda skrivelse vissa schabloner för omräkning från volym till vikt. Enligt uppgift från har de flesta skattepliktiga avfallsanläggningarna våg, men det kan eventuellt finnas någon mindre anläggning som beräknar skatten med hjälp av omräknings- tabell. I enstaka fall kan också någon mobil våg användas. Dessa anläggningar är dock på väg att fasas ut. I förarbetena till lagen (prop. 1998/99:84, s. 43) anför regeringen att det är osäkert i vilken utsträckning som våg finns vid industriernas deponier, men att någon fordonsmonterad våg ofta bör finnas tillgänglig. Enligt saknar några industrier våg, har mobil våg eller också ligger vågen en bit ifrån vilket gör det mödosamt att väga Det kan därutöver finnas någon eller några ytterligare industrier som har ett enstaka slam eller liknande produkt som de begärt att få beräkna genom schablon. Skatten baseras på avfallets s.k. våtvikt. I lagmotiven anför regeringen att en beskattning utifrån avfallets vikt i torrt tillstånd skulle medföra stora kontrollproblem för beskattningsmyndig- heten. Dessutom ansågs starka miljömässiga skäl tala mot en sådan lösning. Därvid anför regeringen följande, prop. 1998/99:84, s. 44). Fysiskt instabila avfall, som slam, bör inte deponeras eftersom de markant ökar risken för sättningar i deponin. Stora vattenmängder i avfallet medför också att lakvattenproduktionen kommer igång Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. mycket tidigare och blir större totalt. Det är i normalfallet bättre att vattenfasen i ett slam skiljs ut före deponeringen, och vid behov behandlas separat vid källan, än att vattnet läcker ut från en deponi med risk för att mer förorenat spridas till omgivningen. Den energimängd som behövs för att avvattna slam blir dessutom allt mindre i takt med utvecklingen av ny teknik och utrustning. tillförs också onödigt stora vattentillsatser till avfallet. Av dessa skäl anser regeringen att det inte bör komma i fråga att fastställa skatten utifrån en beräkning av vad avfallet väger i torrt tillstånd. I LSA finns det tre olika objekt för skattebefrielser. Dessa är dels anläggningar där det uteslutande deponeras vissa särskilt upp- räknade avfallsslag, dels vissa behandlingsformer, dels ock vissa avfallsslag. Skattebefrielsen kan komma till uttryck på två sätt. Antingen är objektet undantaget från skatteplikt, vilket innebär att det överhuvudtaget inte hanteras inom avfallsskattesystemet, eller också föreligger rätt till avdrag från skatten. Avsnittet inleds med en kort redogörelse för de olika skäl för skattebefrielse som angetts i förarbeten till LSA. Därefter redovisas de olika skattebefrielserna utifrån det sätt vilket skattefriheten åstadkoms på, nämligen genom undantag från skatteplikten eller genom avdrag från skatten. Skattebefrielse för vissa anläggningar Skattebefrielserna för vissa anläggningar motiveras i huvudsak med att en skatt på deponering av de avfallsslag som deponeras på dessa inte skulle ha någon miljöstyrande effekt samt att det av administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl är omotiverat att föra in hanteringen av dessa avfallsslag i skattesystemet. SOU 2005:64 Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. Skattebefrielse för material som används för drift och konstruktion Skattebefrielserna för material som används för drift av anlägg- ningen, konstruktionsarbeten m.m. motiveras dels utifrån den valda skattemetoden, dvs. nettodeponimetoden, dels utifrån en vilja att åstadkomma en miljösäker deponering av avfallet. Skattebefrielse för vissa avfallsbehandlingsmetoder Skattebefrielserna för vissa behandlingsformer infördes främst i syfte att inte missgynna anläggningar som bedriver såväl de- ponering som annan behandling. Skattebefrielse för konventionellt avfall Skälen för skattebefrielse för de konventionella avfallsslagen är genomgående att det inte finns någon alternativ behandlingsmetod att styra avfallsslagen till samt att det inte är möjligt att minska mängden av de aktuella avfallsslagen. I flera fall är det dessutom frågan om avfallsslag som inte längre produceras, s.k. historiskt avfall, varför det är lätt att konstatera att mängden avfall inte kan minskas genom en skatt. Skattebefrielse för branschspecifikt avfall Skattebefrielserna för dessa avfall motiveras i huvudsak av att det för dessa inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade. Vad gäller skattebefrielserna för avfall från återvinning av returpapper och glas var skälen för dessa att en skatt skulle riskera att fördyra hanteringen av returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. Vissa anläggningar och vissa avfallsbehandlingsmetoder är undan- tagna från skatteplikt. Härigenom ligger dessa anläggningar och avfallsbehandlingsmetoder helt utanför avfallsbeskattningen. Undantagen framgår av 3 och 6 §§ LSA. (3 § LSA) Vissa avfallsslag uppkommer i mycket stora mängder och deponeras ofta på särskilda deponier. För att undvika att dessa anläggningar kommer in i systemet för avfallsbeskattning har man, av administrativa skäl, valt att undanta anläggningar som ute- slutande deponerar nämnda avfallsslag från skatteplikt enligt LSA. De avfallsanläggningar som inte omfattas av LSA är sådana där deponering eller förvaring sker uteslutande av: 1.Ett eller flera av följande avfallsslag: a)Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoff kalksten eller annan sten, exempelvis från schaktning för bygg- och anläggnings- arbeten och från mineral- samt jord- och stenvaruindustrin. b)Bergrester från gruvindustriell verksamhet. c)Avfallssand från gruvindustriell verksamhet samt avfall från vattenrening vid sådan verksamhet, dvs. slam från rening av grundvatten som pumpats ur gruvor. Järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets. 3.Vattenverksslam i slambassäng. 4.Flytande avfall i vassbädd. I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets gäller undantaget endast under förutsättning att deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Undantagen för anläggningar som uteslutande deponerar vattenverksslam och flytande avfall i vassbädd infördes fr.o.m. , men med retroaktiv tillämpning fr.o.m. (se prop. 2000/01:31, s. 57 ff.). De undantagna anläggningarna diskuteras ytterligare i avsnitt 6. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. (6 § första stycket LSA) I bestämmelsen anges vissa avfall och behandlingsmetoder som är undantagna från skatteplikt och därför inte skall redovisas i deklarationen. Det rör sig om 1.material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen, 2.avfall som är avsett att inom en anläggning behandlas genom kompostering eller reaktorbaserad rötning, användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle, flis eller pellets, renas, under förutsättning att avfallet är flytande, och 3.flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd. Undantag för avfall som avvattnas, renas eller för flytande avfall i vassbädd gäller endast om det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen. De olika avfallsbehandlings- metoderna diskuteras vidare i avsnitt 8. Undantaget från skatteplikt för material som används för driften av anläggningen diskuteras närmare i avsnitt 7. I 10 och 11 §§ LSA finns olika möjligheter att få avdrag på skatten. Avdrag får inte göras med större belopp än vad som betalats när skattskyldigheten inträdde, normalt när avfallet fördes in. Avdrag medges inte heller för avfall som redan fanns på anläggningen när lagen trädde i kraft av den orsaken att skatt inte betalats för detta avfall. Eftersom de avfallsmängder som dras av s.a.s. är inne i systemet och vänder finns det goda möjligheter att följa hur avfallsmängderna har förändrats över åren, allt under förutsättning att avdragen deklareras korrekt osv. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. (10 § LSA) Enligt 10 § 1 LSA medges avdrag för avfall som förts ut från anläggningen. Detta är en följd av nettodeponimetoden. Avdrag medges dock inte för lak- och reningsvatten som förs ut från anläggningen. Lakvatten bildas när nederbörd- eller yt- och grundvatten infiltrerar avfallet. Det kan även vara fråga om ytavrinning från avfallet. Avdrag medges inte heller för den biogas som bildas vid t.ex. rötning. Någon avdragsrätt föreligger natur- ligtvis inte heller för avfall som är undantaget från skatt enligt 6 § LSA, t.ex. kompostjord eller flis, eftersom det för avdrag krävs att avfallet en gång tagits upp till beskattning. Inte heller avfall som dragits av med stöd av 11 § LSA (se nedan) ger rätt till avdrag vid utförsel från anläggningen. Såsom ovan redovisats (6 § första stycket 1 LSA) är material som skall användas för driften av anläggningen undantaget från skatteplikt. För material som först i ett senare skede används för sådant ändamål, t.ex. efter utsortering och således redan beskattats kompletteras undantaget från skatteplikt med en rätt till avdrag (10 § 2 LSA). Enligt 10 § 3 LSA medges avdrag för avfall som använts inom anläggningen för konstruktionsarbeten eller för att där åstad- komma en miljösäker deponering eller förvaring. Avdragsrätten inträder när avfallet verkligen använts dvs. För sluttäckningsmaterial medges avdrag enligt 10 § 4 LSA direkt då materialet förs in på deponin, under förutsättning att det är jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten och att det förvaras skilt från annat avfall. Detta s.k. direktavdrag har införts för att ge deponiägarna bättre möjligheter att skaffa lämpligt material för sluttäckning och därigenom främja en resurseffektiv och miljösäker deponerings- verksamhet (se prop. 2002/2003:1, s. 71). SOU 2005:64 Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. Avdrag i deklaration enligt 10 § LSA (kton) Avfall som förts ut från anläggningen Avfall som använts för driften av anläggningen Avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten m.m. Källa: och egen bearbetning (Uppgifter för helårsdeklaranter har lagts till manuellt). (11 § första stycket 1–7 LSA) Avdrag i deklarationen får också göras för vissa typer av konventionellt avfall. Med konventionellt avfall avses avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Vilka dessa avfallsslag är och hur stora mängder som drogs av framgår av tabell 3.3 nedan. En utförlig utvärdering av dessa avdrag återfinns i avsnitt 9. Tabell 3.3 Avdrag i deklaration för konventionellt avfall (kton) Vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska Förorenad jord från marksanering Muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden Avfall från sanering av upplag för farligt av fall Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras Avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av Källa: och egen bearbetning (Vissa uppenbart felaktiga avdrag har hänförts till korrekt avdragspost. Uppgifter för helårsdeklaranter har lagts till manuellt). (11 § första stycket 8–24 LSA) Avdrag får också göras för vissa typer av branschspecifikt avfall. Med branschspecifikt avfall avses avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. avdrag för redovisas i tabell 3.4. nedan. Dessa avdrag behandlas vidare i avsnitt 10. Tabell 3.4 Avdrag i deklaration för branschspecifikt avfall (kton) Avfall från gruvor och mineralutvinning Fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av Avfall från massa- och pappersindustri Returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam Avfall från kemisk industri Slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat Kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid Gipsslam från framställning av uppkolningsmedel Elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid Avfall från järn-, stål- och metallindustri Slagger från metallurgiska processer Stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn Stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly Katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium Stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar Avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas Källa: och egen bearbetning (Vissa uppenbart felaktiga avdrag har hänförts till korrekt avdragspost. Uppgifter för helårsdeklaranter har lagts till manuellt). Det kan dock finnas ytterligare felaktigheter som beror på de skattskyldigas redovisning, varför avdragens storlek inte i varje fall kan tas som intäkt för att avdragen motsvaras av den deponerade mängden. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. I figuren nedan redovisas de årliga skatteintäkterna från avfalls- skatten. Av staplarna framgår de reella intäkterna. Kurvan däremot åskådliggör hur intäkterna hade förändrats om skattesatsen inte hade höjts , dvs. om den hållits vid per ton (jfr avsnitt 3.6 ovan. Årliga intäkter från avfallsskatten Skatteintäkter vid en skattesats om /ton 4Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? på avfall (1999:673, deponering till återanvändning, återvinning och andra behandlings- metoder samt att minska avfallsmängderna. Vid sidan av avfallsskatten finns andra styrmedel som också styr avfall från deponering. Först och främst ställer deponeringsförordningen (2001:512) dels strängare krav på lokalisering och utformning av deponier samt på kontroll av deponerat avfall än tidigare, dels innehåller den förbud att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall . Vidare finns ett producentansvar för förpackningar, bilar, returpapper, däck och elektronik som även det är av stor betydelse för avfallshanteringen. I detta avsnitt diskuteras hur avfallsskatten har styrt mot upp- ställda målsättningar.