sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Kapitel 8 behandlar resurser på försäkringsområdet. I kapitel 9 konstateras att betänkandet inte får några ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten. 2Motiv för särreglering och tillsyn av försäkringsföretag Försäkringsföretag omfattas liksom banker, fondbolag och andra finansiella företag av en särreglering av rörelsen. Med det menas att dessa företag styrs av ett regelverk som är anpassat till verksam- heternas särart, i stället för eller i tillägg till aktiebolagslagen som gäller för rörelsedrivande verksamhet generellt. Rörelsereglerna för finansiella företag är mer detaljerade till sin utformning och det kopplas också en särskild tillsyn till regelverket. Denna särbehand- ling innebär ett extra åtagande från både det offentliga och det privata eftersom specialanpassade regler och särskild tillsyn kräver extra resurser. För att denna kostnad skall vara motiverad måste det finnas goda skäl till särbehandlingen. Det har i många utredningar och förarbeten till lagstiftning diskuterats om utgångspunkterna för den finansiella särregleringen. är det allmänt vedertaget att den finansiella lagstiftningen motiveras av behovet av stabilitet i det finansiella systemet och konsumentskydd. Konsumentskyddet kan delvis kopplas till stabiliteten i enskilda institut men då är särregleringen motiverad av ett skydd för konsumenternas fordringar på institu- ten, inte av ett skydd av instituten i sig. I detta avsnitt förs inte diskussionen av motiven för särreglering av finansiella företag på ett generellt plan, utan i stället fokuseras på vilka motiv som utgör grunden för särregleringen av försäkringsföretag. Dessa motiv utgör utgångspunkten för hur tillsynen bör utformas. 2.1Konsumentskyddet det bärande skälet för särreglering startade en förnyad diskussion om motivet för att reglera försäkringsverksamhet.1 1 Motiven för att reglera försäkringsverksamhet diskuterades i SOU 1991:89 och SOU 1995:87. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag slutsats var att behovet av ett starkt konsumentskydd bör vara det avgörande motivet för särreglering. Att denna slutsats bör gälla har senare bekräftats i andra utred- ningar och lagstiftningsarbeten, åtminstone indirekt genom att en särreglering med hänsyn till behovet av stabilitet i det finansiella systemet enbart ansetts vara befogat för banker och i viss mån kreditmarknadsföretag. Det primära i det fallet är omsorgen om betalningssystemets stabilitet och kreditförsörjningen.2 Diskussionen om motivet för att särreglera försäkringsverksam- het fortsatte i förarbetena till försäkringsrörelsereformen (prop. 1998/99:87). Utifrån de överväganden som gjorts av skedde en prövning av de överväganden som låg bakom försäkringsrörelselag och som inför reformen till stora delar fortfarande gällde i svensk försäkrings- reglering. Översynen av motiven var bl.a. motiverad av den utveckling som de finansiella marknaderna genomgått. Marknaderna hade präglats av en avreglering som kännetecknats av en övergång från en detalj- reglering av finansiella företag, priser och tjänster till en marknads- reglering. Denna förändring har bl.a. sin grund i genomförandet av en gemensam inre marknad inom EU på det finansiella tjänste- området. De finansiella marknadernas utveckling har också inne- burit helt andra möjligheter att hantera risker. 2.1.1Försäkringsrörelsereformen om skälen för särreglering I försäkringsrörelsereformen fastslogs hänsynen till försäkrings- tagarnas intressen som ett grundläggande motiv för särreglering och tillsyn av försäkringssektorn.3 Behovet av en sådan ordning ansågs ha sin grund i att försäkringstagaren betalar in i förskott för att försäkringsbolaget skall överta risk för . I vanliga fall får konsumenterna sina varor i handen eller en tjänst direkt levererad när de gör ett köp och kan då också värdera varor- nas eller tjänstens kvalitet. En annan faktor är att försäkringstagare kommer att bli mindre benägna att teckna försäkring om de inte har rimlig visshet om att bolagen kommer att infria sina löften. Detta riskerar sänka den ekonomiska aktiviteten på ett för samhällsekonomin ogynnsamt sätt. Det är därför lämpligt att ställa 2Se delbetänkande SOU 1998:160. 1998/99:87 s. 141. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag särskilda krav på bolagen så att försäkringstagarnas fordringar med hög sannolikhet kan förväntas infrias. Särskilt noterades i reformen att om ett försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden gentemot försäkringstagarna kan det få allvarliga konsekvenser för enskilda. Livförsäkring har i allt större grad kommit att handla om ett på eget liv villkorat sparande till pensionen. De långa avtalstiderna i kombination med att försäk- ringsersättningarna kan vara väsentliga för försörjningen innebär allvarliga konsekvenser för försäkringstagaren om inte livförsäk- ringsbolagen kan fullgöra sina avtal. Sådana konsekvenser gäller inte bara försäkringstagare i liv- försäkringsbolag. Det kan också handla om stora belopp för enskilda om ett skadeförsäkringsbolag inte kan fullgöra sitt åtagande efter en skadehändelse. Om t.ex. en fastighet brinner ned efter det att försäkringsbolaget har gått i konkurs kan den enskilde stå utan eller med nedsatt försäkringsersättning. Vidare kan skade- regleringstiderna inom skadeförsäkring vara mycket långa. Så blir fallet då skadeersättning skall betalas med periodiska belopp , eller då det tar att fastställa huruvida en ersätt- ningsgill skada verkligen uppstått. Försäkringstagarna i skade- försäkringsbolag kan alltså i praktiken bli beroende av skadeförsäk- ringsbolagens förmåga att fullgöra sina åtaganden än de normala avtalstiderna . För att fastställa behovet av särreglering och särskild tillsyn ur ett konsumentskyddsperspektiv bör därmed också längden på försäkringsåtagandena – innefattande skaderegleringstiden – beaktas. Till motiven som lades fast i reformen hör också det informa- tionsövertag som försäkringsbolagen anses ha gentemot försäk- ringstagarna. Informationsövertaget grundar sig i att försäkrings- tekniken i sig är så pass komplicerad att det för en utomstående blir svårt att bedöma dels det enskilda avtalsinnehållet, dels bolagets kreditvärdighet i form av förmåga att infria sina åtaganden. Det konstaterades också att försäkringstagarna har ett intresse av att försäkringsbolagets administrativa rutiner vid tecknande av för- säkringsavtalen fungerar, samt att den ekonomiska och administra- tiva förvaltningen kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt.4 I detta ligger bl.a. att det sker en snabb och rättvis skadereglering. Skade- regleringstiderna kan vara mycket långa, antingen p.g.a. att skade- ersättningen är definierad att utges med periodiska belopp under 1998/99:187 s. 181 f. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag , eller p.g.a. att det tar att fastställa att en ersättningsgill skada verkligen finns. Mot bakgrund av detta bör det finnas näringsrättsliga regler om skaderegleringen och bolagens handlande vid anskaffning av försäkringar. I reformen konstaterades vidare att skyddsbehovet är störst om försäkringstagaren är konsument eller småföretagare eftersom dessa normalt saknar särskilda sakkunskaper om försäkrings- avtalens villkor och försäkringsbolagen. får anses ha resurser att kunna bedöma avtalens innehåll och bolagens kredit- värdighet. Vidare ansågs skyddsbehovet var större inom livförsäk- ring än inom skadeförsäkring. Dock bör särregleringen beakta båda verksamheterna. Det konstaterades också att skyddsintresset gäller inte bara den som tecknat ett försäkringsavtal utan också andra ersättningsberät- tigade på grund av försäkring. Alla personer som har rätt till ersätt- ningar till följd av att någon tecknat ett försäkringsavtal ingår alltså i den skyddsvärda kretsen. Dessa motiv för att särreglera försäkringssektorn grundar sig således i försäkringstagarnas intressen och hänsyn till ett särskilt behov av konsumentskydd utifrån försäkringsverksamhetens särart. 2.1.2Motiven för särregleringen uttryckta i lagen I den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse tar sig de grundläggande motiven bakom särregleringen sig uttryck i två principer och en standard (1 kap. 1a § FRL): stabilitetsprincipen, genomlysningsprincipen och god försäkringsstandard. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag Figur 2.1 Huvudmotiv bakom särregleringen av försäkringssektorn betalas in på förhand i kombination med långa avtalstider Behovet av fungerande administrativa rutiner 1 kap. 1 a § FRL Närmare om utgångspunkterna i lagstiftningen Stabilitetsprincipen tar sikte på fullgörandet av försäkringsavtalet gentemot försäkringstagarna och andra som kan få ersättning från försäkringen. Det sker genom att bolagen skall ha en tillfredsstäl- lande soliditet och likviditet. Soliditeten skall säkerställa bolagens långfristiga betalningsförmåga och likviditeten bolagens kortfrist- iga betalningsberedskap. Stabilitetsprincipen skall betraktas som en allmän handlingsregel för försäkringsbolagen som också tar sig uttryck i de solvensregler som följer av lagstiftningen. I förarbetena till försäkringsrörelsereformen slogs fast att solvensreglerna skall anses vara minimiregler och det gavs betydande stöd till Finans- inspektionen att ge ut allmänna råd om soliditeten och likviditeten för olika slag av försäkringsverksamhet. Regeringen har i olika sammanhang därefter framfört att stabili- tetsprincipen möjliggör ett ingripande i ett enskilt ärende. T.ex. går det att med hänvisning till den att kräva att bolagen har en solvens utöver den lagstadgade miniminivån (prop. 2002/03:94 s. 52) eller ett ingripande med hänvisning till placeringarna av försäkringsbola- gens fria tillgångar (prop. 2003/04:109 s. 49). I stabilitetsprincipen ingår också att bolagen skall ha god kontroll över sina försäkrings-, placerings- och rörelserisker. Syftet är att ställa krav på försäk- ringsbolagen att ha god intern styrning och kontroll. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag Genomlysningsprincipen tar sikte på det informationsunderläge som försäkringstagarna har gentemot försäkringsbolagen. Prin- cipen fastställer att informationen skall vara anpassad till försäk- ringens art och tydligt visa dess villkor och pris. Informationen skall göras tillgänglig både för försäkringstagarna och också andra som är ersättningsberättigade. Syftet med den allmänna informa- tionsregeln är att betona kravet på kvalitet i informationen som skall vara tydlig, enkel och lättillgänglig med tonvikt på väsentliga förhållanden så att försäkringstagaren kan avgöra om avtalsinne- hållet svarar mot behov och pris. God försäkringsstandard är – som det uttrycks i propositionen – en reservregel som skall knyta an till de intressen som inte faller in under genomlysnings- eller stabilitetsprincipen. I förarbetena nämns att regeln kan användas vid bolagens agerande när försäk- ringar köps och vid skaderegleringen. Regeln gäller också försäk- ringsbolagens organisation och rutiner i den administrativa verk- samheten och ekonomiska förvaltningen. Det skall t.ex. vara ord- ning och reda på förvaringen av försäkringsavtalen. Vidare skall systemen för information till försäkringstagarna och mottagande av premiebetalningar vara tillförlitliga och säkra. Till god försäkrings- standard räknas även att bolagen inte kringgår reglerna om hur överskotten skall hanteras (t.ex. vinstutdelningsförbudet) eller annan lagstiftning som påverkar försäkringsrörelsen. Med god för- säkringsstandard menas att det skall vara en kvalitativt tillfreds- ställande standard hos en representativ krets av försäkringsgivare5. Dessa utgångspunkter för lagstiftningen ersatte delar av det som tidigare täcktes in av soliditets-, skälighets- och sundhetsprincip- erna. infördes regler som knöt an till krav och kontroll av bolagens soliditet utifrån det då grundläggande motivet för lagstiftningen om försäkringsrörelse (och därmed också för tillsynen) att i största möjliga utsträckning förhindra konkurser, soliditetsprincipen. I samband med reformen byttes soliditetsprincipen ut mot stabilitetsprincipen som även den tar sikte på bolagets soliditet, men inskärper bolagets eget ansvar för att upprätthålla en med hänsyn till rörelsens förhållanden tillfreds- ställande soliditet och likviditet. Till skillnad från vad som gällde under soliditetsprincipen skall tillsynen inte längre i största möjliga utsträckning försöka för- 5 Prop.1998/99:87 s. 182. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag Istället skall den fokusera på att bevaka försäk- ringsbolagets egen förmåga att fullgöra sina åtaganden enligt avtal. Regeringen ansåg i reformen att stabilitetsprincipen innebär att försäkringsbolaget har en god kontroll över försäkringsrisker, finansiella risker och rörelserisker, vilket också innefattar frågor om intern styrning och intern kontroll (prop. 1998/99:87 s. 178). Detta medför att tillsynen får ett mer förebyggande uppdrag genom att bevaka att försäkringsbolag har en god förmåga att identifiera och följa upp olika slag av risker. Genom att lagstiftningen i samband med reformen förändrades till en mer marknadsinriktad reglering med fritt produktutbud och fri premiesättning kom skälighetsprincipen i många delar att bli för- åldrad. Skälighetsprincipen innehöll tre delar: krav på skälighet i och kostnader, krav på skäliga villkor utöver och krav på skälighet i skaderegleringen. Den första punkten övergavs eftersom det i princip handlade om en prisreglering, men lever kvar – om inte annat avtalats – för avtal som tecknats före . Den första och andra punkten kan delvis sägas ha blivit ersatta av den allmänna hand- lingsregeln om genomlysning genom att det i stället för ett för- handsgodkännande av villkor och ställs krav på tydlig information till försäkringstagarna. Den tredje punkten omfattas till en del av det som ingår i god försäkringsstandard, även om det kan anses naturligt att även hantering av skadereglering ingår i försäkringsvillkoren och därför skall prövas civilrättsligt snarare än näringsrättsligt. Genomlysningsprincipen ersatte således stora delar av skälig- hetsprincipen. Ett skäligt avtalsinnehåll skulle inte längre definieras i reglering och tillsyn utan av de avtalsslutande parterna. För att göra det möjligt för konsumenten att bedöma avtalsinnehållet kunde det inte längre vara dolt. Så var fallet tidigare när stora delar av avtalsvillkoren för livförsäkring återfanns i de försäkringstek- niska grunderna snarare än i försäkringsavtalen. Dessa var inte till- gängliga för försäkringstagaren utan godkändes i förhand av till- synen. Sundhetsprincipen kom att ersättas av god försäkringsstandard som dock har getts ett tydligare innehåll och reflekterar bättre den nya rörelseregleringens skyddsintressen, dvs. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag tagare och andra ersättningsberättigade. Sundhetsprincipen gav uttryck för att skulle verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet och var en riktlinje för dess till- syn. Den nya regeln om god försäkringsstandard är inte avsedd som riktlinje för tillsynen, utan är i likhet med stabilitets- och genomlysningsprinciperna, utformad som en allmän handlingsregel för försäkringsbolagen. Det kan förefalla som om skälighets-, soliditets- och sundhets- principerna lever kvar men fått nya beteckningar. Så är emellertid inte fallet. De gamla principerna var en del i en betydligt mer detalj- reglerad värld där inspektionen spelade en viktig roll i skötseln av bolagen. De nya principerna är ett uttryck för de grundläggande krav som lagstiftaren ställer på utövare av försäkringsrörelse, vilket går utöver det mer detaljerade reglerna i lagstiftningen. Till exempel klarar inte solvensreglerna alltid att på ett tillfredställande sätt spegla risken i försäkringsbolaget. Det innebär att ett försäk- ringsbolag kan uppfylla solvensreglerna, men trots det ha otillräck- ligt med kapital i förhållande till risken i bolaget. Mot bakgrund av detta ansågs det i reformen krävas en allmän stabilitetsprincip. Bakgrunden till att en grundläggande genomlysningsprincip infördes var att det inte alltid ligger i ett enskilt försäkringsbolags intresse att informera på ett tydligt sätt. I det fall konkurrensen inte klarar av att driva fram en tillräckligt god information innebär genomlysningsprincipen ett krav på försäkringsbolag att aktivt arbeta för att minska det informationsunderläge som försäkrings- tagaren har. Reservregeln god försäkringsstandard är ett uttryck för att man i övrigt vill kunna försäkra sig om att bolagen håller en hög ad- ministrativ klass. Denna form av principer och standards är inte unik för försäk- ringsbolagen utan finns också för andra delar av den särreglerade finansiella sektorn som t.ex. banker och värdepappersbolag. 2.2Stabiliteten i det finansiella systemet är inte ett motiv för särreglering Även det andra huvudmotivet för särreglering av den finansiella sektorn – stabiliteten i det finansiella systemet – prövades för för- säkringsbolagen i samband med försäkringsrörelsereformen. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag framförde i remissvaret på Försäkrings- utredningens slutbetänkande att försäkringsbolagen har en väsent- lig betydelse för det finansiella systemets stabilitet. Inspektionen motiverade sin syn med att försäkringsbolagen ingår i gruppbild- ningar mellan olika finansiella företag och därigenom har betydelse för det finansiella systemets stabilitet, även om betydelsen för betalningssystemets stabilitet ansågs mindre. framförde å sin sida i sitt remissvar att försäkrings- bolagen inte har samma dignitet som bankerna från finansiell stabi- litetssynpunkt eftersom de inte sysslar med betalningsförmedling. I propositionen delade regeringen bedömning och uttryckte att ett intresse av stabilitet i det finansiella systemet inte kan anses som ett särskilt motiv för särreglering av försäkrings- bolag.6 Regeringen menade vidare att det är en annan sak att det i lagstiftningen bör ställas krav på att försäkringsbolag är ekono- miskt stabila, så att försäkringsåtagandena kan fullgöras. Detta skulle emellertid inte innebära att regelsystemet skall förhindra att försäkringsbolag går i konkurs. Däremot ansåg regeringen att sär- regler och tillsyn av försäkringsbolag som säkerställer en god soli- ditet och betryggande betalningsförmåga reducerar risken för att bolagens åtaganden mot försäkringstagarna inte skall kunna full- följas. 2.2.1Närmare om försäkringsbolagen och stabiliteten i det finansiella systemet Även om det får anses klarlagt att motivet för att reglera försäkring är konsumentskyddet så brukar det i olika sammanhang råda en viss osäkerhet om huruvida regleringen också skall lägga ett systemstabilitetsperspektiv på bestämmelsernas utformning. Bak- grunden till det är sannolikt försäkringsbolagens betydelse för samhällsekonomin och att de är stora aktörer på de finansiella marknaderna. Nedan följer därför en fördjupad diskussion om försäkringsbolagen kan anses påverka stabiliteten i det finansiella systemet. Diskussionen börjar i en kort summering av motiven för att särreglera banker med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Banker kännetecknas av illikvida tillgångar i form av låneford- ringar och likvida skulder i form av uppsägningsbar 1998/99 s. 143. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag inlåning från allmänheten. Om en enskild bank drabbas av bristande förtroende och kunder i stor utsträckning gör uttag från banken kan den snabbt få allvarliga likviditetsproblem. Därtill kan problem i ett institut fortplanta sig till andra institut via betalnings- systemet eller kreditexponeringar mellan instituten. En kris i ett stort institut leder inte sällan till problem för andra eftersom bankerna förutsätts ha liknande exponeringar. Det är bl.a. risken för att en sådan situation leder till en s.k. systemkris, med ett utbrett misstroende mot bankernas förmåga i allmänhet att fullgöra sina förpliktelser, som motiverar en särreglering av banker med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Försäkringsbolagen har inte samma likviditetsmässiga obalans i sina balansräkningar utan är mer stabila i detta avseende. Tillgång- arna består av finansiella tillgångar som räntebärande värdepapper, aktier och fastigheter. Förutom fastigheterna är dessa tillgångar kortsiktigt realiserbara via värdepappersmarknaderna. Även fastig- heter brukar gå att realisera förhållandevis fort, dock inte med samma snabbhet som marknadsnoterade tillgångar. Skadeförsäk- ringsbolagen har normalt mer kortsiktigt realiserbara tillgångar än livbolagen till följd av att deras åtaganden är mer kortfristiga. Deras tillgångar består till större andel av räntebärande värdepapper som har en djupare marknad och mindre andel aktier och fastigheter som är mindre likvida. Skuldsidan i ett försäkringsbolag är däremot normalt illikvid. Den består av åtaganden gentemot försäkringstagare som inte är omsättningsbara på en andrahandsmarknad. Försäkringsfordring- arna är i allt väsentligt illikvida även för försäkringstagarna. Det finns i vissa fall flytträtt men den är kostsam. Utbetalningar orsa- kas därför huvudsakligen av slumpmässiga händelser avseende de försäkrade riskerna, inte som ett resultat av försäkringstagarens handlingar. Försäkringsbolagen har inte några systemriskliknande problem i den meningen att ett bolags problem höjer riskerna för andra bolag. Den koppling till varandra som finns mellan banker via kreditgiv- ning eller att de deltar i betalningssystemet finns inte bland försäk- ringsbolagen. Däremot får alla bolagen problem om tillgångsvärdena snabbt rasar i värde eller om det sker systematiskt negativa förändringar i försäkringsriskerna. Händelser som leder fram till snabbt fallande tillgångsvärden kan utlösas av makroeko- nomiska störningar som ligger utanför det finansiella områdets reglering. Misstag som begås inom andra politikområden kan till Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag slut få effekter på tillgångsvärden som påverkar försäkringsbolag- ens ställning. En sådan händelse drabbar dock inte bara försäk- ringsbolagen utan det ger återverkningar på alla tillgångar i sam- hället såsom fastigheter och fondsparande. De likvida tillgångarna och de för försäkringstagarna illikvida åtagandena ger försäkringsbolagen en betydande flexibilitet när det gäller att hantera sin likviditet. Genom att ändra strukturen på sina tillgångar kan de hantera sitt likviditetsbehov. Det är emellertid inte samma sak som att bolagen i sig är finansiellt stabila nog att i var tid kunna infria sina åtaganden. I detta hänseende är de inte till sin struktur mer stabila än andra verksamheter. Snarare kan finansi- ell instabilitet i ett försäkringsbolag döljas genom att åtagandena undervärderas och inga akuta likviditetsproblem uppstår. Denna möjlighet att likviditetsmässigt uthärda ett underskott skapar en större flexibilitet än för banksektorn. En instabil situation som kan inträffa i försäkringsbolagen är kraftigt fallande tillgångspriser som exempelvis skedde –2003 eller händelser, t.ex. naturkatastrofer, som medför skador för många försäkringsavtal (s.k. kumul). Om till- gångspriserna faller kraftigt och portföljerna inte är väl matchade mot åtagandena kan bolagen bli tvungna att ändra samman- sättningen av tillgångar vid ofördelaktiga tillfällen. Det kan t.ex. innebära utförsäljningar av aktier som trycker ned priserna till låga nivåer som utlöser ytterligare försäljningar i en nedåtgående spiral.7 ökar behovet av att köpa räntebärande tillgångar som därmed också kan få störningar i prissättningen till följd av flödes- effekter. Störningarna brukar få mest effekt på aktiemarknaderna eftersom de är mindre likvida. I sådana här situationer kan en del aktörer hävda att värdepappersmarknadens funktion tar skada genom att det påverkar prissättningar på tillgångarna vilket kan skada andra aktörer på marknaderna.