sou · GTB3100d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 6Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning 6.1Ändamålsenlig användning av assistansersättning För assistansreformens trovärdighet måste de myndigheter som betalar ut ersättning till personlig assistans kunna följa upp och kontrollera till vad ersättningen används i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning. måste fördelarna med en schabloniserad timersättning tas till vara även i fortsätt- ningen. De myndigheter som betalar ut ersättning till personlig assistans har små möjligheter att följa upp hur ersättningen används. En del av användningen går över huvud taget inte att följa upp. Sanktionsmöjligheterna är också mycket begränsade. När assistansreformen trädde i kraft betalade staten ut assistans- ersättning motsvarande de kostnader den assistansberättigade hade för sin assistans. infördes istället en schabloniserad timersättning. Förändringen innebar att det allmänna till stor del släppte kontrollen av hur medel till personlig assistans används. Istället betonade lagstiftaren den assistansberättigades självbe- stämmande över ersättningen (prop. 1996/97:150). Avsikten med den schabloniserade timersättningen var att förenkla administra- tionen för staten och för anordnare av personlig assistans. På det sättet skulle resurser mer direkt kunna komma de assistans- berättigade till godo. Det är uppenbart att administrationen för- enklats sedan den schabloniserade timersättningen infördes. I vilken utsträckning som detta inneburit att assistansanordnare använt mer resurser till att förbättra kvaliteten i den personliga assistansen går inte att säga med säkerhet. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Som framgår av avsnitt 4.2.5 har det förekommit exempel på att vissa enskilda anordnare använt den del av assistansersättningen som blivit över sedan löner och andra nödvändiga kostnader betalats till stora vinster för ägare och fri konsumtion för assistans- berättigade. Det var dessa exempel som föranledde regeringen, att ge RFV i uppdrag att se över det nuvarande systemet med schabloniserad timersättning i syfte att öka den ekonomiska kontrollen av hur den statliga assistansersättningen används och därmed minska utrymmet för att assistansersättning används till annat än kostnader för personlig assistans. Att bedöma omfatt- ningen av dessa icke avsedda användningar av assistansersättning är svårt. Varken RFV eller vi har kunnat presentera en samlad bild. Många av de aktörer vi haft kontakt med har dock givit konkreta bilder av vad det kan handla om. Vårt intryck är att de flesta verksamheter med personlig assistans fungerar väl. Det hindrar inte att exemplen på att assistansersätt- ningen används till annat än kostnader för personlig assistans måste tas på allvar. Möjligheten att öppet och utan efterräkningar kunna använda ersättning för personlig assistans till annat än kostnader för personlig assistans utgör i sig ett allvarligt problem. För assi- stansreformens trovärdighet måste de myndigheter som betalar ut ersättning för personlig assistans kunna följa upp och kontrollera till vad ersättningen används i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning. måste fördelarna med en schabloniserad timersättning tas till vara. , precis som när den schabloniserade timersätt- ningen tillkom, är det angeläget att statens resurser för assistanser- sättning inte används till mer administration än nödvändigt. Det är också angeläget att uppföljningen och kontrollen inte kräver så mycket administrativt arbete hos assistansanordnarna att de många mindre enskilda anordnarna riskerar att slås ut enbart av detta skäl. Vi har därför inte på allvar övervägt möjligheten att gå tillbaka till det system för kostnadskontroll som tillämpades när assistans- reformen genomfördes. Flera olika intressenter bör ha nytta av en ökad uppföljning och kontroll av ersättning för personlig assistans. I princip rör det sig om samma intressenter som vid tillsyn av verksamheter med Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning personlig assistans, dvs. assistansberättigade och deras organisa- tioner, anordnare och deras organisationer, personliga assistenter och deras fackliga företrädare, forskare, stat och kommuner (de senare som finansiärer av personlig assistans) samt medborgare. Se mer om detta i avsnitt 5.1.2. Frågor om uppföljning och kontroll av ersättning till personlig assistans berör direkt och indirekt en rad frågor om dagens regler för hur ersättningen skall användas. Vi har valt att koncentrera arbetet med denna del av uppdraget till vilka regler som skall gälla för användning av ersättning till personlig assistans, vilka möjligheter som ansvariga myndigheter skall ha att följa upp och kontrollera till vad ersättning för personlig assistans används, vilka sanktionsmöjligheter som utbetalande myndigheter skall förfoga över. Regeringens uppdrag till RFV, som lämnats vidare till oss, avsåg den statliga assistansersättningen. Eftersom vi strävar efter en samlad syn på personlig assistans, oavsett vem som finansierar insatsen, lämnar vi i avsnitt 6.2 vissa övergripande förslag som avser användning och möjligheter till uppföljning och kontroll av all ersättning till personlig assistans. Vi ser ingen anledning att ha olika krav på vad ersättningen får användas till beroende på om den utbetalas av stat eller kommun. När det gäller mer detaljerade för- slag i avsnitten 6.3–6.5 om handläggning, inklusive redovisning och sanktioner, begränsar vi oss till förslag som avser Försäkrings- kassans arbete. Vi ser gärna att kommunerna söker ledning i detta, men respekterar deras rätt till självstyre. Vårt fokus ligger på förhållandet mellan utbetalande myndig- heter och betalningsmottagare. Vi är medvetna om att det finns frågor om förhållandet mellan assistansberättigade och assistans- anordnare som bör uppmärksammas i syfte att stärka den assistans- berättigades möjligheter till självbestämmande genom insyn och kontroll av hur anordnaren använder ersättning till personlig assi- Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Några av dessa frågor berörs här, men vi lämnar i enlighet med direktiven främst förslag till hur utbetalande myndigheters uppföljning och kontroll bör utformas. Vi är medvetna om att det också finns frågor om förhållandet mellan statens och kommunernas ansvar som har betydelse för användningen av assistansersättningen. Det gäller framför allt innebörden av kommunernas basansvar och därmed samman- hängande kostnader för bl.a. sjuklöneersättning till enskilda assistansanordnare. Vi återkommer till dessa frågor i vårt slutbe- tänkande, där vi enligt direktiven bl.a. skall analysera orsaker till dagens kostnadsutveckling och föreslå åtgärder som kan dämpa kostnadsutvecklingen . En tydligare gränsdragning mellan stat och kommun bör kunna underlätta uppföljning och kontroll av vad assistansersättningen används till. Vi har arbetat med den del av direktiven som gäller uppföljning och kontroll av ersättning för personlig assistans i tre steg: 1.Först studerade vi RFV:s rapport till regeringen och samman- ställde de remissyttranden som kommit till regeringen.1 Av remissinstansernas synpunkter drog vi slutsatsen att förslagen i rapporten var fruktbara att diskutera vidare, även om konse- kvenserna av dem behövde analyseras ytterligare. Men vi kunde också konstatera att det fanns andra sätt att närma sig frågan om ökad uppföljning och kontroll än det som RFV prövat. 2.Utifrån direktiven formulerade vi ett antal kriterier för att bedöma effekterna av olika sätt att öka uppföljningen och kontrollen. Efter att ha inventerat olika angreppssätt och verktyg, bl.a. utifrån remissinstansernas synpunkter, urskilde vi fyra alternativa modeller för ökad uppföljning och kontroll. 3.En stor del av arbetet handlade sedan om att samla in uppgifter om hur assistansersättningen hanteras och diskutera effekter av olika lösningar, bl.a. med våra referensgrupper och med arbetsgivarorganisationer. I samband med dessa diskus- sioner har vi också uppmärksammat sambandet mellan ökad uppföljning och kontroll och en tydligare och mer aktiv tillsyn. 1 Alla som skickat in remissyttranden till refereras här som remissinstanser oavsett om de fått remissen från departementet eller sänt in ett svar på eget initiativ. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Den grundläggande frågan har givetvis varit hur väl olika lösningar svarar mot det övergripande syftet att säkerställa att ersättning för personlig assistans används på ett ändamålsenligt sätt. Men vi har också lagt särskild vikt vid att uppföljningen och kontrollen skall bidra till likvärdiga villkor för assistansanordnarna. De anordnare som tar ett stort ansvar för arbetsmiljö, fortbildning och olika kvalitetskrav i assistansen skall inte missgynnas i förhållande till dem som är mindre seriösa. är det viktigt att uppfölj- ningen och kontrollen inte leder till att andra negativa effekter för den personliga assistansen uppstår. I arbetet med överväganden och förslag har vi särskilt beaktat följande aspekter: Hur påverkas möjligheterna för olika assistansberättigade att få en god assistans? Finns det alternativ för uppföljning och kon- troll som riskerar att försämra möjligheten att få tillgång till en god personlig assistans för någon kategori – det kan gälla barn, äldre och personer med särskilt omfattande servicebehov? Hur påverkas den assistansberättigades självbestämmande? Vilka effekter får de olika alternativen för den assistans- berättigades kontroll över assistansersättningen? Ökad upp- följning och kontroll hos den som betalar ut assistansersättning får inte inskränka den assistansberättigades självbestämmande. Får olika anordnare likvärdiga villkor? Uppföljningen och kontrollen får inte leda till att vissa anordnare särskilt gynnas eller missgynnas. Hur påverkas det administrativa arbetet för anordnare och ? Uppföljningen och kontrollen får inte resultera i en kännbar ökning av det administrativa arbetet för anordnaren och . Detta är inte minst viktigt mot bakgrund av att formerna för uppföljning och kontroll måste ha en bred acceptans hos de berörda parterna. Hur påverkas kostnadsutvecklingen? Uppföljningen och kontrollen behöver i sig inte leda till att kostnadsutvecklingen dämpas, däremot får den inte leda till en högre takt i denna utveckling. Vilka möjligheter har att besluta om och handlägga olika verktyg för uppföljning och kontroll? Verk- tygen måste kunna hanteras av . Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning 6.1.4Alternativa modeller för ökad uppföljning och kontroll De olika alternativ som vi prövat har alla utgått från att regelverket för ersättning för personlig assistans behöver förtydligas när det gäller användningen av denna ersättning. Alternativen skiljer sig främst åt när det gäller användningen av ekonomiska styrmedel för att öka möjligheter till uppföljning och kontroll: Reglering på individuell nivå av lönekostnaderna Alternativet är identiskt med det förslag som presenteras av RFV och innebär således att lönemedlen skall omfatta minst en viss andel av assistansersättningen. RFV nämnde som ett exempel på lämplig nivå, men denna summa är inte given. Vidare skall medlen redovisas individuellt för varje brukare till Försäk- ringskassan. Dessutom skall de uppgifter som anordnaren lämnar kunna kontrolleras, t.ex. genom att får del av de kontrolluppgifter som lämnas till . Reglering på kollektiv nivå av lönekostnaderna I likhet med RFV:s förslag delas assistansersättningen i detta alternativ upp i en del för lön och anställningsförmåner och en del för administration av assistansen. Medlen skall dock redovisas kollektivt för anordnarens samtliga brukare. Det innebär att den totala summan som anordnaren har betalat ut i lön för personliga assistenter skall motsvara minst en viss andel av den assistanser- sättning som anordnaren har kunnat disponera. Uppgår inte löne- andelen till den fastställda gränsen, skall mellanskillnaden åter- betalas till . Kravet på kollektiv redovisning, som gäller i förhållandet mellan anordnaren och , kan kompletteras med att assistansberättigade och anordnare avtalar om att brukaren för sin del skall få medlen individuellt redovisade. Även här skall anordnarens uppgifter kunna kontrolleras, t.ex. genom att får del av de kontrolluppgifter som lämnas till . Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning I detta alternativ skulle det ekonomiska styrmedlet inte direkt beröra de personliga assistenternas löner eller innebära någon annan efterhandskontroll. Istället skall en tydligare styrning av assistansersättning efter behov begränsa marginalerna för miss- bruk av assistansersättning. Vid beslut om personlig assistans skall i denna modell välja nivå på assistansersätt- ningen utifrån t.ex. tre schabloniserade nivåer. Av dessa nivåer är det tänkt att någon skall vara lägre än dagens timbelopp, någon överensstämma med det timbelopp som utgår och någon ligga över timbeloppet. Den högre nivån är vidare tänkt att inkludera förhöjd ersättning, som alltså inte längre skall sökas i efterhand. Endast tillgång till kontrolluppgifter för skatt och sociala avgifter Detta alternativ innebär att uppföljningen och kontrollen genom- förs utan ekonomiska styrmedel. Här finns ingen miniminivå för den andel av assistansersättningen som skall användas till lönekost- nader. Däremot får tillgång till kontrolluppgifter rörande löner och sociala avgifter. De olika modellerna bygger bl.a. på synpunkter från de instanser som yttrat sig över RFV:s rapport om ökad kostnadskontroll. Det finns också förslag på lösningar i remissvaren som vi tidigt valde att inte gå vidare med. Några remissinstanser, bl.a. STIL och , har föreslagit att den del av assistansersättningen som blir kvar på brukarens konto när löner, administrativa kostnader och andra omkostnader betalats skall inkomstbeskattas. Vi bedömer att en sådan lösning knappast förhindrar missbruk av assistansersätt- ningen. Som framgår nedan vill vi tvärtom förhindra att assistanser- sättning används till annat än kostnader för personlig assistans. RFV nämner i sin rapport om ökad kostnadskontroll ytterligare en möjlighet som vi inte undersökt närmare. Det handlar om att skulle sätta in assistansersättning på spärrade konton för varje assistansberättigad. Anordnare skulle debitera kontot. Vid utbetalning av ersättning för lön skulle skatter och sociala avgifter automatiskt dras från kontot. Modellen bygger på ett tidigare utredningsförslag om svarta pengar inom byggsektorn. bedömer i sin rapport att den skulle erbjuda Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning goda möjligheter att kontrollera användningen av assistansersätt- ning, men att den skulle ta att införa. Vi har avstått från att utreda denna kontrollmöjlighet, eftersom den tar bort en viktig del av arbetsgivaransvaret från anordnarna och sannolikt skulle kräva en omfattande administration hos . Flera remissinstanser föreslår ett utvecklat tillstånds- och till- synsförfarande som alternativ till ökad uppföljningen och kontroll. Det gäller bl.a. Kommuner och Landsting, Vård- företagarna, kommun, , och KFS. Som framgår av kapitel 5 ser vi flera skäl till att förstärka tillsynen av verksamheter med personlig assistans och att införa tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare. Tillsyn och tillståndsplikt kan bidra till en generellt bättre kvalitet i den personliga assistansen, och därmed också ha betydelse för hur assistansersättningen hanteras av olika anordnare. Eftersom till- synen och tillståndsplikten vid LSS-insatser är knutna till den sociala tillsynen kan de dock inte ha någon avgörande betydelse för uppföljning och kontroll av vad assistansersättning används till. Med tanke på assistansreformens intentioner är det också svårt att ställa och följa upp så detaljerade krav på verksamheten att detta helt kan ersätta uppföljning och kontroll av vad assistansersätt- ningen används till. Tillsyn och tillstånd kan därför inte vara ett reellt alternativ till ökad uppföljning och kontroll. Däremot kan en tydligare och mer aktiv tillsyn av kvalitet och en effektiv uppfölj- ning och kontroll förstärka varandra och bidra till ett effektivt och ändamålsenligt resursutnyttjande såväl inom staten som i verksam- heter med personlig assistans. Hur väl svarar modellerna mot kraven på uppföljning och kontroll? Vi anser att det finns starka skäl för en bestämmelse om att assistansersättning endast får användas till kostnader för personlig assistans. En sådan reglering ger grunden för krav på redovisning och sanktioner som återkrav och stopp av fortsatta utbetalningar vid brott mot bestämmelsen. Att det inte finns en tydlig bestämmelse om vad assistansersättning får användas till är en viktig orsak till det missbruk av assistansersättning som regeringen uppmärksammat i sitt uppdrag till RFV. Bristen på en sådan bestämmelse gör att också enstaka exempel på sådana användningar kan leda till att assistansreformens trovärdighet Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning ifrågasätts, eftersom dessa användningar inte kan beivras och leda till sanktioner. Våra referensgrupper för kommuner, enskilda anordnare, länsstyrelser och tillstyrker alla att användningen av ersättning för personlig assistans i lag begränsas till kostnader för personlig assistans. Ett juridiskt ramverk måste dock kombineras med kraftfulla medel för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen om vad assistansersättning får användas till. Att enbart förlita sig på revi- sionsmässiga kontroller skulle leda till en orimligt stor administra- tion på , åtminstone i ett första skede efter att bestämmelsen införts. De olika modeller vi arbetat med har olika förutsättningar att bidra till en effektiv uppföljning och kontroll enligt de kriterier vi angett ovan. Reglering på individuell nivå av lönekostnaderna Alternativ 1 ger goda möjligheter för staten att följa upp och kontrollera till vad assistansersättning används, främst genom att kraftfullt bidra till att en stor andel av assistansersättningen används till lönekostnader. Som RFV konstaterar har detta alternativ också fördelar när det gäller insyn i verksamheten för assistansberättigade och andra berörda. Alternativet har också fått stöd från flera remissinstanser, såväl statliga myndigheter som brukarorganisationer och flera kommuner. Andra som yttrat sig över RFV:s rapport är kritiska. En viktig kritik gäller att denna form av kontroll begränsar anordnarens möj- ligheter att fördela eventuella överskott mellan assistansberättigade för att på det sättet täcka underskott i assistansersättningen hos andra assistansberättigade. Vissa anordnare varnar för utslagning av seriösa aktörer och minskade valmöjligheter för assistans- berättigade, vilket också framkommit vid diskussioner i vår referensgrupp för enskilda anordnare. Kooperativ som varit verk- samma sedan assistansreformen genomfördes, bl.a. STIL och JAG, hävdar vidare att alternativ 1 försvårar eller omöjliggör deras sätt att använda olika assistansberättigades ersättning för gemensamma ändamål. Vi drar slutsatsen att dessa varningar måste tas på allvar. Alternativet innebär att nuvarande praxis när det gäller anordnares möjligheter att använda assistansersättning till olika brukare för gemensamma assistansändamål ändras. Enligt vår uppfattning går det inte att motivera en så omfattande förändring enbart med hän- Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning visning till de exempel som förekommit på att assistansersättning används till annat än personlig assistans. Ytterligare invändningar är att den föreslagna lönegränsen sned- vrider konkurrensen till förmån för dem som bara har assistans , vilket bl.a. JAG och STIL hävdar. Enligt Kommuner och Landsting strider förslaget om att reglera löne- kostnaderna mot bestämmelser i . Andra remissinstanser har synpunkter på fördelningen av den administrativa tiden i för- hållande till lönen. Några kommuner hävdar, liksom Kommuner och Landsting, att alternativ 1 skulle bli mycket kostsamt för de kom- muner som inte har en individuell redovisning av assistansersätt- ningen. Detta stämmer dock inte med erfarenheterna hos några av de kommuner som ingår i vår referensgrupp för kommuner och som infört individuell redovisning i sin bokföring. Dessa hävdar att en sådan redovisning är kostnadseffektiv, inte minst eftersom den ger dem själva bättre överblick över hur ersättningen används (se avsnitt 4.2.2). är de kritiska mot alternativ 1 av andra skäl, främst för att det begränsar möjligheterna till interna omför- delningar mellan olika assistansberättigade. Som RFV påpekar skulle alternativ 1 sannolikt leda till fler ansökningar om förhöjd ersättning, inte minst från kommuner som saknar den indivi- duella redovisning av assistansersättningen som är en förutsättning för förhöjd ersättning. Möjligen skulle det också behövas ytterligare former för staten att fördela de medel som återbetalas i detta system till assistansberättigade med behov som täcks genom omfördelningar hos anordnare, vilket ytterligare skulle för- dyra statens administration av assistansersättningen. Ytterligare en kritik som har framförts mot alternativ 1 är att den tenderar att styra lönesättningen för personliga assistenter mot en sorts enhetslön, som kraftigt begränsar möjligheterna till individuell lönesättning och också möjligheterna att rekrytera personliga assistenter. KFS skriver att förslaget om löne- nivå inte tagit hänsyn till de variationer som råder inom området. Vårdföretagarna vill inte ha en reglering av lönerna, eftersom de anser att den riskerar att inskränka den fria förhandlingsrätten. Också detta är en risk att ta på allvar, även om det är svårt att exakt förutsäga utvecklingen. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Reglering på kollektiv nivå av lönekostnaderna Alternativ 2 svarar också väl mot statens intresse av att följa upp och kontrollera till vad assistansersättning används. Även i detta alternativ begränsas möjligheterna till felaktig användning av assistansersättning genom att en stor andel av ersättningen måste användas till lönekostnader. En redovisning och en miniminivå på kollektiv nivå medför inga särskilda risker för ökade kostnader för den personliga assistansen. Den bör inte heller kräva något omfattande administrativt merarbete för myndigheter och assistansanordnare. I förhållande till den assistansberättigades inflytande och kontroll innebär en redovisning på kollektiv nivå inga direkta fördelar jämfört med dagens situation. Inget hindrar dock att denna redovisning kompletteras med en intern individuell redovisning som assistansberättigade och anordnare själva avtalar om. Även alternativ 2 har kritiserats för att det kan komma att styra lönesättningen för personliga assistenter mot en enhetlig lön. Vi bedömer att risken för detta är betydligt mindre än vid alternativ 1. Det är dock rimligt att anta att alternativ 2 leder till att den andel av assistansersättningen, som sammantaget används till löner hos en anordnare, inte kommer att understiga den lägsta nivå för lönekostnader som staten fastställer. Vid de kontakter som kommittén haft med anordnare, arbets- givarorganisationer och brukare framgår att de problem som lyfts fram när det gäller de negativa effekterna av en fastställd lägsta nivå enligt RFV:s förslag blir mindre eller försumbara vid en kollektiv redovisning av assistansersättningen. Representanter för arbets- givare och anordnare har också framfört att det behövs en reglering, för att undvika att mindre nogräknade anordnare betalar ut extremt låga löner och därmed snedvrider konkurrensen. Alternativet är förknippat med flera risker för oönskade konse- kvenser utan att med större sannolikhet ge de kontrollmöjligheter som vi eftersträvar. Vår referensgrupp för , med deltagare från olika länskontor, har pekat på svårigheter för hand- läggare att redan från början avgöra vilken nivå som är den rätta för olika assistansberättigade.