sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — en analog värdering till upplupen anskaffningskostnad. Även en sådan värdering kan genomföras mekaniskt och kräver ingen förnyad bedömning av antagandenas rimlighet. Det hindrar inte att komplex avtalsinformation och många avtal normalt gör även en värdering till anskaffningskostnad omständlig att utföra i praktiken. Fördelar med en värdering till anskaffningskostnad är att den är förutsägbar och objektiv som det är enkelt att ha tillsyn över en sådan värdering. De antaganden som används är objektiva i meningen att de går att läsa ut i försäkringsavtalen. Nackdelarna med anskaffningskostnad som värderingsprincip är att avvikelser från det förväntade döljs och bara gradvis kommer i ljuset när avtalen avvecklas. Metoden kan också innebära att man bortser från behovet att pröva om de tidigare gällande antaganden är relevanta. Vidare innebär en värdering till anskaff- ningskostnad att de försäkringstekniska avsättningarna kan över- skatta eller underskatta en realistisk bedömning av hur mycket till- gångar som behövs för att infria försäkringstagarnas fordringar. Med den inriktning som gäller för rörelseregleringen för försäk- ringsbolag, och med den marknadsutveckling som varit, bör åtgär- der vidtas som förbättrar genomlysningen av bolagen och skapar en realistisk bild av den ekonomiska ställningen. För Finansinspek- tionen innebär det att de bör ta initiativ till realistiska värderingar av försäkringsåtaganden. I praktiken kommer att antingen behöva göra en egen realistisk värdering av åtagandena eller kontrollera beräkningarna som gjorts av bolaget. I processen bör ansvara för värderingsprinciperna medan bolagen fastställer de faktiska antagandena och genomför beräk- ningarna. En realistisk värdering innebär generellt att andra antaganden än de som gällde vid avtalens tecknande måste väljas. Antagandena blir då subjektiva vilket ökar kravet på att kunna motivera dessa. Anta- gandena kan motiveras genom tillbakablickande jämförelser med tidigare utfall eller framåtblickande avläsningar från marknaderna. Realistiska värderingsprinciper minskar dock förutsägbarheten i avsättningarna som komplexiteten i värderingarna ökar. Eftersom det inte finns marknadsvärden för försäkringsåtaganden på kapitalmarknaderna måste i stället värderingsmetoder användas som är konsistenta med marknadsvärden. Det gör värdering av för- säkringsåtaganden svårare och mer ansvarsfullt än t.ex. värdering av marknadsnoterade tillgångar. De senares värde kan alltid läsas av från marknadspriser vilket innebär att man kan lägga ansvaret för en värdering på marknaden. En särskild problemställning med värdering av försäkrings- åtaganden som bör beaktas är att det är den skyldiga parten, försäk- ringsbolaget, som gör värderingen av hur mycket bolaget är skyl- digt. har vinstdrivande bolag incitament att visa låga skulder och därmed högre vinst. Det blir särskilt problematiskt när marknadsvärden saknas och skuldvärderingen är subjektiv. En realistisk värdering av åtaganden torde vara en naturlig utgångspunkt för tillsynens bedrivande eftersom det minskar osäkerheten om grunden för olika åtgärder och beslut. En realistisk värdering är också viktig för att skapa trovärdighet i mätningen av bolagens risker som sker inom ramen för det trafikljussystem4 som håller på att arbetas fram inom . Det bör understrykas att ovanstående resonemang om fördelarna med en tillsyn som grundar sig på realistiska värderingar av åtagan- den inte skall sammanblandas med hur åtagandena bör skuldtäckas. I skuldtäckningssammanhang räcker det inte med en realistisk värdering utan skuldtäckningen bör säkerställa att inbetalda inte delas ut till t.ex. aktieägare. Det kan ske genom väl utformade solvensregler eller genom att säkerställa att det belopp som skuldtäcks åtminstone uppgår till det större av ett en realistisk värdering och anskaffningsvärdet av försäkringsåtagan- dena.5 Utredningens bedömning: Tillsynen av skuldtäckningstillgång- arna bör vara inriktad på en bedömning av deras kvalité, värdering och risknivå. Skälen för bedömningen: Regleringen över skuldtäckningen har för- ändrats avseende värdering av tillgångarna, placeringsregler och hur de skall förvaras. Tillgångarna värderades tidigare till anskaffningskostnad eller marknadsvärdet om det var lägre (lägsta värdets princip, LVP). 4Finansinspektionen håller på att utveckla ett tillsynsverktyg som skall vara ett av flera redskap för att identifiera försäkringsbolag som löper risk att hamna i ekonomiska svårigheter. 5Placeringsutredningen föreslog att skuldtäckningstillgångarnas värde lägst skulle uppgå till det största av åtagandena värderade realistiskt och till anskaffningsvärde så som sker inom skadeförsäkring. Detta gjordes genom förslaget till beräkning av systematisk försäkringsrisk som ingick som en del av säkerhetsavdraget. Långa livförsäkringsavtal, speciellt med löpande premie, får ett lågt, t.o.m. negativt, realistiskt värde inledningsvis med redan små marginaler i premieberäkningens antaganden i förhållande till de realistiska antagandena. Detta leder till uppenbara incitamentsproblem p.g.a. att försäkringstagaren har längre tidshorisont än bolagets företrädare. Med befintliga regler inom skadeförsäkring frigörs vinster i takt med att avtalen avvecklas. Motsvarande konstruktion torde vara än mer relevant för liv- försäkringsrörelse. skapade förutsägbarhet men minskade genomlysningen då balans- räkningarna kom att innehålla osynliga övervärden. gäller som huvudregel att tillgångar värderas till verkligt värde, vilket innebär marknadsvärde för noterade tillgångar. En sådan värderingsprincip kan synas okomplicerad, men rymmer svåra överväganden. Det gäller t.ex. för fastigheter, illikvida till- gångar, tillgångar som inte är noterade, dotterbolagsaktier, förut- betalda anskaffningskostnader etc. För denna typ av tillgångar kommer värdet alltid att bestämmas av en värdering som innehåller subjektiva antaganden. bör därför se till att ha klara kriterier i redovisningsföreskrifterna för hur sådana tillgångar skall värderas och i sin tillsyn ägna särskild uppmärksamhet på dessa värderingar. Placeringsreglerna (bestämmelser om hur tillgångar för skuld- täckning får placeras, FRL 7 kap. 9a§ och 10a-g§§) har på förhål- landevis genomgått en stor förändring från placeringsplikt över kvantitativa limiter för olika tillgångsslag till de nya regler som kommer med tjänstepensionsdirektivet. De senare innebär i prakti- ken liberala placeringsregler styrda av kvantitativa riskmätnings- regler. I en sådan regim kommer mätning av risk, tillsammans med de enskilda bolagens ekonomiska situation, att styra de faktiska placeringarna. De valda riskmåtten för olika tillgångsslag kommer därför att få konsekvenser för vilka tillgångar som bolagen väljer att placera i. Utredningens bedömning: Tillsyn över kapitalbasen bör inriktas på att säkerställa dess funktion för förlusttäckning och att relevanta åtgärder vidtas när försäkringsbolag har ekonomiska problem. Skälen för bedömningen: Bestämmelserna om kapitalbas och erford- erlig solvensmarginal har i princip två olika funktioner. För det första är det ett krav på minsta rörelsekapital som är tilltaget för att ge extra säkerhet för försäkringstagarnas fordringar. För det andra kan är det ett system som definierar ingripandenivåer för Finans- inspektionen. Den erforderliga solvensmarginalen avser att grovt fånga riskerna i åtagandena. Den bestäms för skadeförsäkring av premieinkomst och försäkringsersättningar och livförsäkring i huvudsak av stor- leken på de försäkringstekniska avsättningarna. Det är emellertid tveksamt om den erforderliga solvensmargina- len kan anses vara riskkänslig med avseende på försäkringsbolagens åtaganden utan den bör i första hand betraktas som ett schablon- krav på minsta förlusttäckningskapacitet. Fördelen med dess kon- struktion är att den skapar tydliga spelregler för både bolag och tillsyn genom att den är lagfäst, enkel att beräkna och att det är tydligt vilka sanktioner som är knutna till den. Kapitalbasen är försäkringsbolagets förlusttäckningskapacitet och motsvarar i huvudsak det egna kapitalet. Det finns en direkt koppling mellan kapitalbasens storlek och det belopp som avsätt- ningarna har beräknats till. Ökar avsättningarna minskar kapital- basen och tvärt om. En förutsättning för att kapitalbasens storlek skall vara realistiskt uppskattad är att avsättningarna är realistiskt beräknade. Är avsättningarna orealistiskt beräknade blir också kapitalbasen det. Det får enligt bestämmelser som följer av EG-direktiv inte finnas några placeringsrestriktioner för tillgångar som inte används för skuldtäckning. Kapitalbasen kommer i huvudsak att motsvaras av dessa s.k. fria tillgångar. Någon naturlig begränsning för dessa till- gångars kvalitet finns därför inte. har dock möjlighet att inom ramen för stabilitetsprincipen justera ned värden på alla poster som kan ingå i kapitalbasen.6 Finansinspek- tionen har också genom en ny bestämmelse i FRL möjlighet att lämna föreskrifter om villkor för att ta in poster i kapitalbasen.7 Dessa möjligheter ger förutsättningar att bevaka kapitalbasens förlusttäckningskapacitet. Vidare har kapitalbasen betydelse för när skall ingripa mot försäkringsbolag som har ekonomiska problem. Om kapitalbasen understiger den erforderliga solvensmarginalen, skall vidta vissa åtgärder.8 Denna funktion är viktig för att bestämma när ett bolag har rätt att verka under nor- mala villkor och när är skyldig att begränsa den rätten. Förutsättningarna för vilka åtgärder som kan vidtas vid ingripanden från sida bestäms bl.a. av kapital- basens värde vid ingripandet. Visar det sig då att kapitalbasen inte har något nämnvärt värde försämrar det förutsättningarna för 2002/03 s.44. 20004/05:24 s. 139. 819 kap. 11 § FRL. fullgörandet av försäkringstagarnas fordringar i t.ex. en rekon- struktion (se avsnitt 6.7). 5.2.2Finansinspektionens förändrade roll på marknaden Enligt liggande förslag från kommer Finans- inspektionen bemyndigas att besluta om metodfrågor rörande värdering av försäkringsåtaganden, skuldtäckningstillgångar och deras finansiella risker. Det kommer att ge en central roll på de finansiella marknaderna eftersom deras beslut direkt och indirekt påverkar stora aktörer. tillsyn över försäkringsbolagen omfattar en sektor som omsluter . Beslut om t.ex. värderingsregler får därför stora konsekvenser för de institut som omfattas av reglerna och indirekt för andra aktörer på kapitalmarknaderna. kommer således att spela en annan roll på kapitalmarknaderna än tidigare då mer förutsägbara krav ställdes på bolagen som marknadsförutsättningarna var annorlunda. agerande riskerar i en sådan ny miljö att få marknadspåverkande effekter som de måste ta hänsyn till i sitt agerande. I samband med utvecklandet av det nya trafikljus- systemet har det blivit tydligt hur uttalanden från Finansinspek- tionen får effekter på de finansiella marknaderna. Pressmeddelan- den rörande trafikljussystemet har kunnat avläsas direkt på ränte- marknaden och enskilda aktörer har tagit positioner i förhållande till hur förväntats att agera. Rollen som en aktör på marknaden är inte främmande för som myndighet. Det som däremot skiljer beslut på försäkringsområdet från andra områden är att försäkringssektorns tillgångar är likvida och att besluten därmed kan för- väntas påverka aktörernas agerande. Andra beslut som Finans- inspektionen tar som t.ex. berör kreditinstitutens risktagande får bara betydelse . Denna förändrade roll för Finansinspek- tionen ställer nya krav på myndigheten att utveckla en metodik för sitt agerande. Utredningen vill emellertid lyfta den principiella frågeställningen om det är lämpligt att det lämnas till tillsynsmyndigheten att besluta om vilka säkerhetsnivåer som försäkringsbolagen generellt skall arbeta med. Det skulle kunna bli fallet om det s.k. trafikljus- systemet senare via lagstiftningsåtgärder inte bara fungerar som ett tillsynsverktyg utan också kopplas till de ingripanderegler som finns i 19 kap. 11 § FRL. Det kvantitativa kravet på säkerhetsnivå för försäkringstagarnas fordringar i försäkringsbolagen är sannolikt den viktigaste kompo- nenten i konsumentskyddet på försäkringsområdet. Säkerhetsnivån bestämmer till viss del sannolikheten för att en konkurssituation uppstår. Storleken på denna är därmed avgörande för vilken risk försäkringsfordringarna utsätts för. I de fall väljer en låg säkerhetsnivå utsätts försäkringstagarnas fordringar för en hög risk om bolag- ens ägare väljer att bedriva verksamheten med minsta möjliga kapital. I de fall inspektionen väljer en hög säkerhetsnivå måste försäkringsbolaget placera sina tillgångar försiktigt eller höja premierna, vilket inte alltid ligger i försäkringstagarnas intresse. Varken en för låg eller hög säkerhetsnivå kan anses vara förenligt med aktsamhetsprincipen.9 Det kan inte uteslutas att Finansinspek- tionen väljer en samhällsekonomiskt ineffektiv hög säkerhetsnivå i eget intresse av att så få försäkringsbolag som möjligt skall fallera. På kort sikt kan det omvända med en för låg säkerhetsnivå tänkas inträffa i syfte att i det enskilda fallet undvika fallissemang i ett finansiellt ansträngt försäkringsbolag. Av denna anledning kan det ifrågasättas om inte ett beslut om lämplig säkerhetsnivå vid utformandet av nya solvensregler skall fattas av regering och Riksdag istället för att vara delegerat till en myndighet. Sjunde AP-fonden var inne på samma linje i sitt remissvar angående slutbetänkande där de framförde att utredningen lämnat frågan utan diskussion trots att detta är en mycket central konsumentpolitisk fråga. Genom att lyfta beslutet om säkerhetsnivå från tillsynsmyndigheten får den också ett tydligare mandat vilket bidrar till att klargöra spelreglerna för marknadens aktörer. Utredningens bedömning: Marknadstillsynen bör syfta till att försäkringsmarknaden skall vara väl fungerande och genomlyst både i bolags- och produkthänseende. 2004/05:156 s. 102. Skälen för bedömningen: Marknadstillsyn är ett nytt begrepp och inte lika klarlagt som stabilitetstillsyn. Marknadstillsynen berör marknadernas ibland bristande förmåga att upprätthålla en god informationskvalitet och informationsspridning. Konsumenterna är betjänta av att tillsynen främjar deras intressen i det informations- övertag som de finansiella företagen har. Marknadstillsynen syftar således till att de finansiella marknaderna skall vara väl fungerande och genomlysta. Kopplingen till konsumentskyddet ligger i att väl fungerande och genomlysta marknader är sådana som konsument- erna vill använda vilket är bra för den samhällsekonomiska effekti- viteten. Här kommer också kopplingen till förtroendet för mark- naderna in. Viljan att använda marknaderna bygger på att konsum- enterna har förtroende för dem. Ju fler som använder marknaderna desto bättre fungerar de eftersom de då blir bredare i form av större utbud av tjänster (produkter) och djupare i form av bättre likviditet. I samband med en organisationsförändring inom Finansinspek- tionen som genomfördes –2004 bildades en avdelning för marknadstillsyn. Inom den avdelningen har det inte bedrivits någon nämnvärd tillsyn över försäkringsbolagen som går ut på att främja konsumentintresset eller för att öka genom- lysningen av bolagen. Denna form av tillsyn har inte funnit sina former efter den tidigare detaljregleringen av sektorn. Genom att förhandsgodkänna produkter och priser kom i sin gamla roll att i praktiken bestämma pris- och produktutbudet på marknaden. Det gjorde marknadstillsyn i ett konsument- perspektiv i dagens mening meningslös, eftersom inspektionen då skulle ha haft tillsyn över sig själv. Arbete pågår dock på inspek- tionen för att stärka sina resurser i detta avseende. Marknadstillsynen bör få en utformning som bygger på den reglering som gäller för försäkringsbolagen. Tillsynen bör därför syfta till att främja genomlysning av produkter, priser och bolag så att konsumenter kan agera informerade på försäkrings- marknaden. Det gäller både i val av produkt och för att få informa- tion från marknaderna om bolagets möjlighet att infria sina åtagan- den. Det är dock konsumenternas val och ställningstagande som skall bestämma urval av produkter, priser och bolag. Konkret torde marknadstillsyn i ett konsumentperspektiv inne- bära att bevaka hur bolagen uppför sig gentemot sina potentiella och befintliga kunder, t.ex. hur avtal utformas, vilken information som lämnas när avtal ingås och när avtalet är ingånget. Det borde typiskt innefatta att försäkringsvillkoren är tydliga så att inte försäkringsgivaren ensidigt kan bestämma utfallet av ett försäk- ringsavtal. Det kan t.ex. vara att försäkringsgivaren inte har ensidig rätt att ändra villkoren till sin egen fördel för ingångna avtal, att inte kunna höja eller avgifter , att inte i efterhand kunna besluta hur ett avtalat kapitalbelopp skall periodiseras över avtalstiden eller att samtliga villkor för villkorad återbäring är objektivt mät- bara. Andra typiska frågor är bolagens marknadsföring10, hur de hanterar klagomål och i övrigt uppför sig gentemot kunderna. Marknadstill- synen knyter således an till efterlevnaden av genomlysningsprin- cipen genom att ställa krav på bolagens information och därmed främja konsumenternas förmåga att agera informerade på försäk- ringsmarknaden inför att de ingår ett avtalsförhållande. Vidare kan tillsynen av den s.k. kontributionsprincipen – som handlar om fördelning av överskott mellan kunderna i ömsesidigt bedrivna bolag – hanteras inom ramen för marknadstillsyn. Häri ligger också frågor rörande den kollektiva konsolideringen. I kapitel 7 berörs dessa områden närmare. För marknadstillsynen i ett systemperspektiv är ett viktigt område att ställa krav på bolagens redovisning. Det bidrar till genomlysningen så att utomstående aktörer t.ex. kan bedöma kreditvärdigheten i bolagen. Marknadstillsynen i denna del knyter således också an till genomlysningsprincipen genom att ställa krav på bolagens information och därmed främja samtliga aktörers möjlighet att agera informerade på de finansiella marknaderna. Det får i sin tur spridningseffekter till t.ex. media som i sin tur vänder sig till bland andra försäkringstagare som på detta vis gynnas av en bra marknadstillsyn. I detta sammanhang – genomlysningssyfte – torde värderingsreglerna kunna knyta an till internationellt erkända redovisningsregler. torde information om skuldtäckning vara relevant information eftersom det påverkar andra borgenärers rättigheter i bolagen. Till marknadstillsynen hör sannolikt också att kontrollera att bolagen har ordning och reda och lämpliga rutiner för att leva upp till kraven på god försäkringsstandard. I detta ingår att försäkrings- bolagen uppfyller gällande reglering, utöver den tillsyn som följer av stabilitets- och genomlysningsprincipen. 10 Verkställandet av åtgärder mot felaktig marknadsföring sker av /KO. 6Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden Inriktningen på framtida stabilitetstillsyn enligt utredningens för- slag innebär att tillsynen skall inriktas på försäkringsbolagens avsättningar och skuldtäckningstillgångar så att försäkringsavtalen kan fullföljas. Ett viktigt inslag i denna är tillsynen över tillgång- arna som skall täcka de försäkringstekniska avsättningarna. De skall finnas förda i ett register som skall innehålla de tillgångar som används och vilket värde de har (FRL 7 kap. 11 §). Registret har en avgörande funktion när det gäller försäkrings- tagarnas förmånsrätt i livförsäkringsbolag och för s.k. lång skade- försäkring (7 kap. 11a §). En tillgång upptagen i registret och som bolaget äger ger försäkringstagarna förmånsrätt i tillgången vid konkurs eller utmätning. För försäkringstagarna innebär registret en säkerhet eftersom tillgångarna som skall svara för bolagens för- pliktelser är registrerade, vilket bör säkerställa deras existens och att värdet på dem är tillräckligt för att täcka bolagets åtaganden. Vidare innebär en tillsynsinriktning på skuldtäckningstillgångar och avsättningar att det är mindre relevant hur i slutändan försäk- ringstagarnas åtaganden fullgörs. För att en sådan inriktning skall kunna fungera tillfredsställande är det relevant att se över vilka möjligheter har att ingripa i försäkringsbolag med ekonomiska problem. I tillsyn ingår att kontrollera att de tillgångar som motsvarar försäkringsbolagens åtaganden är upptagna i regist- ret. Enligt uppgifter från brister det inte sällan i hantering av registerhållningen och inspektionen tillstår själva att tillsynen av registerhållningen är otillfredsställande. skrev inspektionen till regeringen och begärde en översyn av de regler i FRL som syftar till att skydda försäkrings- Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden tagarnas fordringar gentemot försäkringsföretagen. Enligt Finans- inspektionen borde översynen inriktas på att undersöka möjlig- heten att ersätta den särskilda förmånsrätten för försäkringstagarna med en allmän förmånsrätt. Skrivelsen resulterade i promemorian Förmånsrätt för försäkrings- fordringar (Ds 1993:101). I departementspromemorian angavs att anfört bl.a. att inget försäkringsbolag kunde leva upp till kravet på att föra ett register över tillgångarna i realtid. Sammantaget fann inspektionen att dessa brister i registret kan medföra att den särskilda förmånsrätten vid händelse av obestånd hos försäkringsföretag påverkas negativt. Utredningen stannade vid att föreslå en mer omfattandet förmånsrätt (all skadeförsäkring och alla ersättningsberättigade, ej endast försäkringstagare) och in- förandet av en skyldighet för försäkringsföretagen att utse viss person som registeransvarig. Vidare föreslogs att bolagets revisor skulle granska registerföringen. I diskussioner med inspektionen under utredningens arbete åter- kommer motsvarande farhågor som framställdes till regeringen . Det har framkommit att kvalitén i registerhållningen är mycket ojämn och på många håll fortfarande kan ifrågasättas. Inspektionen befarar att den särskilda förmånsrätten inte kommer att fungera inför en obeståndssituation i ett försäkringsföretag p.g.a. bristande registerkvalitet. Det betyder i klartext att försäk- ringstagarnas förmånsrätt kan komma att påverkas negativt av händelser i ett försäkringsföretag fram till dessa att förvaltningen kan tas över av t.ex. en konkursförvaltare. Problemet som möter i sin tillsyn över registret är att registerhållningen skiljer mycket i kvalité mellan olika bolag. En del bolag har bra system för att sammanställa ett register medan andra använder sig av en förteckning över samtliga tillgångar och sedan stryker de som inte är godkända som en skuldtäckningstillgång. Det finns inget som säger att bolagen inte får lägga in mer tillgångar i registret än vad som krävs för skuld- Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden Enligt inspektionen är det dock tveksamt om de för- säkringsföretag som har för mycket tillgångar i registret tar upp motsvarande post inom linjen i balansräkningen i årsredovisningen såsom panter och därmed jämförliga säkerheter. I detta samman- hang tas inte sällan upp endast ett belopp motsvarande skulden till försäkringstagarna. Vid granskningen av registren finner det tidsödande att kontrollera tillgångarna i registret. Granskningen måste göras manuellt eftersom det saknas erforderligt IT-stöd. Man har undersökt möjligheterna att göra elektronisk granskning men inte lyckats finna en metod till rimliga kostnader. I den manu- ella granskningen är det svårt att avgöra vad tillgång- arnas beteckningar betyder. Det förekommer också att bolagen inte håller ordning på vilka tillgångar som är pantsatta till t.ex. OMX. Sådan pantsättning kan ske som en del i den reguljära värde- pappershandeln. I praktiken är tillsynen över registren begränsad. hade man ett rullande schema där avsikten var att kontrollera registren för 5–6 bolag per kvartal.