sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — 14I den föreslagna avgiftsutredningen bör ingå att närmare kartlägga överensstämmelsen mellan de fartyg som är berättigade till sjöfartsstöd och för tjänster till fartyg till sjöss. Utöver färjorna, som alltså inte ingår i primärmålgruppen, kan det even- tuellt finnas enstaka fartyg som ingår i primärmålgruppen men som inte är stödberättigade. 15Som framgått av avsnitt 3.1 innebär sjöfartsstödet att redarna inte behöver betala skatt eller sociala avgifter på sjöfolkets löner. Genom att färjorna är förhållandevis personaltäta jämfört med lastfartygen får de härmed relativt mycket stöd per fartyg. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 5.4Att inordna välfärdsverksamheten i Som sades i avsnitt 5.2.1 kan antas att vissa administrativa samord- ningsvinster skulle uppnås om den välfärdsverksamhet HKF bedri- ver inordnades i någon annan och sammantaget större organi- sation. Dels skulle de kostnadsmässiga stordriftsnackdelar som HKF till följd av sin litenhet har i administrationen minska. Dels skulle den lilla organisationens sårbarhet och bristande flexi- bilitet, till följd av små finansiella och personella marginaler, redu- ceras. Om dagens välfärdsverksamhet inordnas i någon annan organisa- tion så bör det enligt utredningens mening handla om en annan statlig myndighet. Med hänsyn till att HKF:s verksamhet ligger inom sjöfartens område bör i sådana fall ligga när- mast till hands. Enligt utredningens mening talar även andra skäl än möjlig- heterna att uppnå administrativa samordningsvinster för att det vore lämpligt att inordna välfärdsverksamheten i . Ett sådant skäl är att välfärdsverksamheten och även fortsatt om utredningens förslag i avsnitt 5.3 följs till största delen finansieras via farledsavgifter. Ett annat skäl är att det torde vara fördelaktigt att bedriva välfärdsverksamheten inom samma organisation som behandlar andra aspekter på sjömanslivet. Utred- ningen menar således att den organisationsmodell som valts i (där välfärdsverksamheten ingår i motsvarigheten till Sjöfarts- verket) synes ha fördelar. I samtal med utredningen har ansvariga tjänstemän i framhållit att den norska organisations- lösningen har klara fördelar, t.ex. att den ger goda möjligheter att kunna utnyttja välfärdsverksamhetens mediedistribution även för allmän säkerhetsinformation. Ett inordnande av välfärdsverksamheten i kräver omfattande förberedelser. Därvid måste behandlas en mängd detalj- frågor av en art som inte haft möjlighet att ta upp. Lämpligen bör regeringen för ett sådant förberedelse- arbete tillsätta en fristående organisationskommitté. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 5.6. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 5.5Att åberopa konventionen i ansvarigt organs instruktion Enligt utredningsdirektiven skall före- slå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt nr 163 kan formaliseras genom författning eller på annat sätt. Denna fråga har behandlats i rapport till utred- ningen. Som framgått av avsnitt 4.2 menar att konvention nr 163, med sin främjandekaraktär, inte lämpar sig för precis regle- ring, och att det av detta skäl heller inte vore lämpligt att genom inkorporation införliva konventionen i svensk rätt. För det talar också att inkorporation sällan används beträffande ILO-konven- tioner. I den mån konventionsåtagandet behöver formaliseras menar istället att konventionen, jämte rekommendation nr 173, som en vägledning skulle kunna åberopas i HKF:s instruktion. Detta görs inte . I sin rapport anger Lidal dock att det även förefaller vara ett acceptabelt sätt att formalisera det som är for- mella åtaganden genom att som sker hänvisa till ILO-in- strumenten i HKF:s verksamhetsidé. Utredningen delar Lidals åsikt att konvention nr 163 inte lämpar sig för mer detaljerad reglering i svensk författning. För att ändå betona att konventionen utgör grunden för välfärdsverksamheten anser utredningen att konventionen däremot bör åberopas i in- struktionen för det organ som framgent skall ansvara för välfärds- verksamheten. Enligt utredningsdirektiven skall med utgångspunkt från kraven i nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer. Genom att ratificera konventionen har till följd av vad som sägs i artikel 19:8 i grundläggande stadga i praktiken åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksam- heten som rådde vid ratifikationstillfället, dvs. Såvitt ut- redningen kan bedöma har väl levt upp till detta krav. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten I detta kapitel har utredningen diskuterat omfattning, organisa- tion och finansiering av välfärdsverksamheten för sjömän. En väsentlig utgångspunkt har därvid varit att söka identifiera åtgärder som kan bidra till att konventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kostnad, men givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifika- tionstillfället. , då HKF:s totala kostnader uppgick till ca , torde kostnaderna för den konventionsbundna väl- färdsverksamheten ha uppgått till ca . Mot bakgrund av de resonemang som förts i avsnitten 5.1 5.5, och av skäl som där redovisats mer utförligt, vill utredningen lämna följande förslag beträffande omfattning, organisation och finansie- ring av välfärdsverksamheten för sjömän: Den välfärdsverksamhet HKF bedriver bör inordnas i Sjöfarts- verket. Med en sådan åtgärd kan administrativa samordnings- vinster realiseras, vilket torde kunna minska de årliga kostna- derna för administrationen av välfärdsverksamheten med ca 1 2 För att inordna välfärdsverksamheten i talar därtill bl.a. att välfärdsverksamheten och även fortsatt om utredningens förslag i avsnitt 5.3 följs till största delen fi- nansieras via farledsavgifter samt att det torde vara fördelaktigt att bedriva välfärdsverksamheten inom samma organisation som behandlar andra aspekter på sjömanslivet. En fristående organisationskommitté bör tillsättas för att förbereda välfärdsverksamhetens inordnande i . Ett inord- nande av välfärdsverksamheten i kräver omfat- tande förberedelser, varvid måste behandlas en mängd detalj- frågor av en art som inte haft möj- lighet att ta upp. Enligt vår mening bör utgångspunkten vara att verksamhetens ramar så långt möjligt skall läggas fast innan välfärdsverksamheten inlemmas i och att bl.a. be- sparingar, eventuell avveckling av verksamhetsdelar etc. då har avklarats. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att reger- ingen ger en fristående organisationskommitté i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur inordnandet av välfärds- verksamheten i bör gå till. I organisationskom- mitténs uppdrag bör ingå att på detaljnivå analysera hur de ad- ministrativa samordningsvinsterna bör realiseras och vilka per- sonal- och kostnadsmässiga effekter som i övrigt uppstår. Mot bakgrund av den ovan angivna utgångspunkten att verksam- Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten hetens ramar så långt möjligt bör läggas fast innan inordnandet i bör organisationskommittén därtill ges i upp- drag att även genomföra några av de andra fördjupningsanalyser som diskuterats i avsnitten 5.2 och 5.3, enligt följande16: –bör utreda förutsättningarna för att avveckla de delar av HKF:s verksamhet som konvention nr 163 inte ställer krav på, varvid bl.a. bör belysas de kostnads- och personalmässiga effekterna av en sådan förändring. Med hänsyn till att kostnaderna för den icke-konventionsbundna verksamheten med en grov uppskattning kan antas ha upp- gått till ca , och att den detta år genererade intäkter på ca , kan den maximala besparingspotentia- len således uppskattas till ca . –bör utreda hur finansieringsmodellen för välfärdsverksamheten i detalj bör utformas. Enligt Sjö- mansserviceutredningen bör den konventionsbundna väl- färdsverksamheten även fortsättningsvis i huvudsak finansi- eras genom någon form av kollektiv avgift från sjöfarts- källor, men denna bör ha bättre korrespondens mellan avgift och motprestation än dagens modell. I dagens finansie- ringsmodell där HKF erhåller ett bidrag från Sjöfartsver- kets farledsavgifter står avgiftsuttaget från svensk- respek- tive utlandsflaggade fartyg inte i rimlig proportion till de olika gruppernas utnyttjande av HKF:s tjänster. nat torde det handla om att utlandsflaggade fartyg av dagens bidrag från farledsavgifterna (19,) står för ca som finansierar tjänster som endast riktar sig till svensk- flaggade fartyg. För att uppnå en större balans, och skapa en kollektiv avgift med bättre korrespondens mellan avgift och motprestation, anser utredningen att dagens avgift bör delas upp i två. Dels bör de konventionsbundna tjänster som ut- landsflaggade fartyg utnyttjar, dvs. i första hand hamn- service i , fortsatt finansieras genom ett bidrag från farledsavgifter. Dels bör de konventions- bundna tjänster som primärt riktar sig till svenskflaggade fartyg, dvs. tjänster till fartyg till sjöss, finansieras genom en kollektiv avgift som endast belastar svenskflaggade fartyg. 16 För det fall förslag om att inordna välfärdsverksamheten i och att låta en organisationskommitté förbereda detta inte skulle genomföras bör dessa fördjupningsanalyser ändå göras, men då förslagsvis av det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten Hur den föreslagna finansieringsmodellen i detalj bör ut- formas behöver utredas vidare. I avsnitt 5.3.2 har utred- ningen angivit vissa utgångspunkter för ett sådant uppdrag, bl.a. två möjliga alternativ för den kollektiva avgift som endast skall belasta svenskflaggade fartyg. Det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten bör ges i uppdrag att söka uppnå ökad samverkan med andra svenska välfärdsaktörer (i första hand sjömanskyrkorna och i utlandet). Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt det organ som framgent skall ansvara för välfärds- verksamheten (dvs. om utredningens organisa- tionsförslag godtas) att pröva förutsättningarna för och verka för ökad samverkan. Däremot bedömer utredningen att poten- tialen för att uppnå kostnadsminskningar genom utläggning av verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad i prak- tiken är högst begränsad. Skälet till att utredningen anser att frågan om ökad samverkan alltså inte bör behandlas inom ramen för den ovan föreslagna organisationskommittén – vilket i och för sig vore tänkbart – är att ökad samverkan rimligen bör bygga på ömsesidiga överenskommelser mellan berörda verk- samhetsutförare. Konvention nr 163 bör åberopas i ansvarigt organs instruktion. Med sin främjandekaraktär lämpar sig konvention nr 163 inte för mer detaljerad reglering i svensk författning. För att ändå betona att konventionen utgör grunden för välfärdsverksam- heten anser utredningen att konventionen däremot bör åbe- ropas i instruktionen för det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten, dvs. om utredningens organisationsförslag godtas. Enligt utredningens bedömning är ovanstående förslag med hög grad av sannolikhet förenliga med . Det skall dock sägas att den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till konventionskraven endast kan göras av , varför utredningen inte med fullständig säkerhet kan säga om de tänkbara förändringar som har identifierats är förenliga med eller ej. Utöver de åtgärder som utredningen lämnar förslag om ovan har i kapitlet också diskuterats ett par tänkbara, mer genomgripande förändringar av nuvarande organisation och inriktning av välfärds- verksamheten. Dessa tänkbara förändringar har en större bespa- Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten ringspotential än de ovan redovisade, men deras förenlighet med är å andra sidan mindre given. Dessa förändringar handlar om: Att så långt möjligt ersätta den kollektiva bokutlåningsmodell som HKF tillämpar (utlåning av boklådor till fartygen) med en individuell modell, enligt vilken den enskilde sjömannen innan han mönstrar på sitt fartyg själv skulle låna böcker på sitt kommu- nala bibliotek, själv bära med sig böckerna ombord och när tjänst- göringsperioden är slut själv återlämna böckerna till . Med en grov uppskattning bedömer utredningen att det med en övergång till den individuella bokutlåningsmodellen skulle vara möjligt att minska HKF:s årliga kostnader med ca . Att avveckla den hamnservice HKF bedriver (med undan- tag för fartygsbesök, som alltjämt torde behövas), och istället in- rätta en till sjömännens förutsättningar anpassad transportservice som erbjuder besökande sjömän transport till aktiviteter inom samhällets vanliga kultur- och fritidsutbud. Med en grov upp- skattning kan en sådan förändring antas möjliggöra en minsk- ning av HKF:s årliga kostnader med ca . Dessa mer genomgripande förändringar torde tekniskt sett vara genomförbara . Innan de kan bli aktuella att genomföra måste dock ytterligare överväganden göras. Risken för internatio- nell badwill (om i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ) måste ställas mot angelägenheten av de potentiella besparingarna. En sådan bedömning kan endast göras av regeringen. Sammantaget bedömer utredningen, med en grov uppskattning, att de förändringar som med hög grad av sannolikhet är förenliga med kan antas leda till en årlig kostnadsbesparing på ca , och att de mer genomgripande förändringar vars förenlighet med är mindre given har en samman- tagen besparingspotential på ca . Eftersom en avveckling av HKF:s utlandsstationer finns med i båda fallen blir dock den totala besparingspotentialen för de förändringar som utredningen disku- terat i kapitlet något lägre än summan av ovanstående – den totala besparingspotentialen kan således uppskattas till ca . Enligt utredningsdirektiven skall om den kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten särskilt uppmärksamma vad en sådan neddragning skulle innebära för rådet och dess personal. I det fall de potentiellt kostnadsbespa- rande förändringar som utredningen identifierat genomförs, så torde det medföra att en del av HKF:s nuvarande personal blir övertalig. Hur eventuella övertalighetsproblem skall kunna han- teras på ett tillfredsställande sätt blir en central fråga för den ovan föreslagna organisationskommittén att hantera. Slutligen bör påpekas att samtliga förändringar som diskuterats i kapitlet med undantag givetvis för åtgärden att inordna rådets verksamhet i är möjliga att genomföra även om HKF kvarstår som en fristående organisation. 6Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:121) fick Sjömansserviceutred- ningen i uppdrag att utreda om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter samt bedöma lämpligheten i två ombyggnadsprojekt vid rådets anläggningar i och . I detta kapitel redovisas utredningens analys avseende fastig- hetsfrågan. I avsnitt 6.1 redogörs för de regler som gäller för sta- tens fastighetsförvaltning. Därefter redovisas ägarförhållanden m.m. vid HKF:s olika anläggningar (6.2) samt hur ombyggnads- projekten vid rådets anläggningar i och är tänkta att ske (6.3). Utredningens överväganden och förslag redo- visas i avsnitt 6.4. 6.1Regler för statens fastighetsförvaltning Utgångspunkterna för den statliga fastighetsförvaltningen framgår av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., vilken (enligt 1 §) gäller för myndigheter under regeringen. Med fastighetsförvaltning avses enligt förordningen (2 §) ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Enligt 3 § beslutar regeringen om vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighetsförvaltande myndigheter. I övrigt anger förordningen bl.a. regler för en fastighetsförval- tande myndighets förvaltningsuppdrag, för investeringar i den fasta egendomen, samt villkor för upplåtelse och avyttring av fastigheter. reformerades statens fastighetsförvaltning och lokalförsörjning. Varje myndighet blev sin egen lokalhållare, dvs. de får själva avgöra var och av vem de vill hyra. Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter styrelsen, som förvaltat huvuddelen av de statliga fastigheterna och som haft monopol på lokaluthyrning till myndigheterna, upphörde. Två nya bolag och en ny myndighet tog över fastigheterna från : (kontorsfastigheter), Akademiska Hus (universitet och högskolor), och Statens fastighetsverk.1 I samband med reformen gjordes en inventering av de statliga myndigheternas fastigheter. Därefter fattade regeringen beslut om vilka myndigheter som skulle vara fastighetsförvaltande. Beslutet har sedan reviderats , senast år 2003.2 Att HKF äger några av de byggnader vari rådet bedriver verksamhet (se avsnitt 6.2) tycks inte ha uppmärksammats i den inventering som gjordes , och något beslut om att HKF skall vara fastighetsförvaltande har heller inte fattats av regeringen. Bakom reformen ligger bl.a. en ambition att antalet fastighets- förvaltande myndigheter så långt möjligt skall begränsas, och fler- talet statliga myndigheter är heller inte fastighetsförvaltande. är knappt 40 myndigheter fastighetsförvaltande, inklu- derat de 21 länsstyrelserna. Med undantag för Statens fastighets- verk och handlar det om myndigheter som inte har fastighetsförvaltning som huvudsaklig verksamhet, men som har speciella, verksamhetsspecifika fastigheter som det lämpar sig att just de förvaltar. Ett exempel är , vars förvalt- ningsuppdrag enligt regeringens beslut omfattar fastigheter för lotsnings- och farledsverksamhet, fyrar och andra navi- geringshjälpmedel, kanaler samt verkstads- och kontorsfastigheter för den egna verksamhetens behov. Några andra exempel på fastighets- förvaltande myndigheter är , Banver- ket, Kammarkollegiet, , , Skogs- styrelsen, geologiska undersökning, lantbruks- universitet och . HKF bedriver verksamhet på sju olika platser. Rådet har sitt huvudkontor i och därtill stationer i 1Statens fastighetsverk förvaltar kulturarvs- och ändamålsfastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte ansetts lämpliga att förvalta i bolagsform, såsom regeringsbyggnader, länsresidens, ambassader, de kungliga slotten, museer, teatrar, monument, m.m. Fastigheter som av försvarspolitiska skäl inte ansetts lämpliga att förvalta i bolagsform förvaltas av . 2Fastighetsförvaltande myndigheter, Regeringsbeslut (Dnr Fi2003/1334). Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter (i anslutning till denna finns även Sjömansbiblioteket), , , , samt . Ägarförhållandena varierar mellan dessa olika verksamhets- ställen, enligt följande: HKF hyr lokaler av annan part: Detta gäller för huvudkontoret i (HKF hyr av ), stationen i (HKF hyr av kommun), stationen i (HKF:s platsombud har kontoret i sitt hem), stationen i (HKF hyr av i utlandet). HKF äger och förvaltar byggnader på mark som ägs av berörd kommun: Detta gäller för stationerna i (inklusive Sjömansbiblioteket), och . För frågan om huruvida HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter bör alltså noteras att det endast är vissa av de lokaler där HKF bedriver verksamhet som rådet också äger. HKF och dess föregångare Handelsflottans välfärdsråd har ägt och förvaltat fastigheter . De anläggningar i , och där HKF äger de byggnader vari verksamheten bedrivs inkluderar samtliga relativt omfattande markområden med fotbollsplaner, basketplaner, friidrottsbanor o.d. Om förutsättningarna vid dessa anläggningar kan i övrigt sägas följande: Stationen i (Rosenhill, inklusive Sjömansbiblioteket): Verksamheten bedrivs på mark som arrenderas av . HKF äger de två hus vari verksamheten bedrivs. Det ena huset omfattar sjömansklubben, motionslokaler, kontor m.m. I det andra huset är Sjömansbiblioteket inrymt. Stationen i (Johannisborg): HKF:s anläggning är lokaliserad till en idrottsplats, som man delar med en lokal idrottsförening. På området finns en servicebyggnad vars ägan- de är delat mellan och : HKF äger 225 kvm och kommunen 188 kvm. HKF:s del av huset inne- håller sjömansklubben, motionslokaler, kontor m.m. Kommu- nens del av huset, som även får utnyttjas av HKF, innehåller omklädningsrum, dusch- och bastuutrymmen, toaletter, m.m. Kommunen äger marken, men till HKF:s del av byggnaden finns ett markupplåtelseavtal som ger rådet rätt till sin del av marken. HKF äger också ett garage på området. Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter Stationen i (Kaknäs): Verksamheten bedrivs i ett hus som ägs av , men på mark som ägs av kom- mun och som HKF arrenderar av kommunen. Inom området har även () en träningsanläggning. DIF har byggt och äger ett hus på anläggningen. Markanvändningen delas mellan HKF och DIF, och man betalar var sitt arrende till kommunen. HKF har tecknat ett drifts- och samarbetsavtal med DIF, vilket bl.a. innebär att DIF sköter driften av anlägg- ningen. 6.3Planerad förändring av fastigheterna i och HKF har fört diskussioner med idrottsföre- ningen , vilken anmält intresse för att disponera en del av markområdet vid rådets anläggning Rosenhill och för att köpa alternativt hyra den byggnad på området där Sjömansbiblioteket är inrymt. avser att använda bibliotekshuset som klubblokal. Om projektet genomförs är tanken att Sjömansbiblioteket skall inrymmas i samma hus som sjömansklubben. Rosenhills klubbhus skall därför genomgå en omfattande ombyggnation och upprust- ning, som bl.a. gör det möjligt att inrymma i huset. Enligt HKF:s bedömning kommer ombyggnationen att kosta ca . Från rådets sida är en förutsättning att står för samtliga kostnader för ombyggnationen. HKF bedömer att projektet kommer att minska rådets årliga driftskostnader med ca 200-250 tkr. Därtill är tanken att skall svara för skötsel och drift av utomhusanläggningen, vilket innebär att HKF inte längre behöver ha någon heltidsanställd vaktmästare. Enligt HKF kan de årliga kostnaderna härmed totalt sett förväntas minska med ca 400 tkr. HKF och i ingick en överenskommelse som syftar till ett långtgående samarbete och, under förutsättning att nödvändigt bidrag beviljas för en om- och Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter tillbyggnad av HKF:s lokala anläggning, även en lokalisering av båda verksamheterna till . Projektet syftar bl.a. till att skapa en lokal för sjöfolket i , och förväntas leda till att HKF:s och verksamheter i stort sett blir helt integrerade. Om- och tillbyggnaden av HKF:s anläggning medför en inve- stering om totalt ca . För investeringen har HKF sökt full kostnadstäckning från ITF Seafarers Trust i . Ett bidrag bedöms av HKF som helt nödvändigt för det planerade samarbetet, då inga medel för om- och tillbyggnaden står till förfogande hos vare sig HKF eller . Något besked har ännu inte givits från ITF Seafarers Trust, eftersom ombyggnadsplanerna och stödansökan sköts upp när fastighetsfrågan hänsköts till Sjömans- serviceutredningen. Trots att om- och tillbyggnaden av HKF:s anläggning ännu inte kunnat ske, så har provisoriskt inrymts i rådets lokaler i nuvarande utformning. Denna lösning, som bl.a. innebär att tvingats magasinera merparten av sina inventarier, är dock inte långsiktigt hållbar. Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen utreda om det är lämp- ligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Som framgått är det endast vissa av de lokaler där HKF bedriver verk- samhet som rådet också äger, i samtliga fall på mark som ägs av berörd kommun. Utredningen har tolkat tilläggsdirektiven som att frågan är om nuvarande förhållanden fortsatt bör gälla eller om ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader som HKF äger bör övergå på någon annan part.