sou · GTB350 · 2006-01-01 00:00:00 — Andelen i arbetsför ålder blir allt färre och detta faktum har lett fram till för- slag om höjd pensionsålder och ett förändrat pensionssystem. I debatteras behovet av invandring av arbetskraft på lång sikt, inte minst i ljuset av den åldrande befolkningen och en fram- tida försämrad försörjningskvot. I förväntas de demografiska problemen påverka arbetsmarknaden och pensions- systemet först . har en ovanligt stor befolkningstillväxt i jämförelse med närliggande länder, även om den är liten i absoluta tal. har uppvisat en negativ balans mellan födelsetal och dödstal, men detta täcktes gott och väl av ett invandringsöverskott. som antalet äldre ökat i absoluta tal har deras relativa storlek ökat betydligt långsammare tack vare att nettoinvandringen ökat den yngre andelen av befolkningen. råder det födelseunderskott i . På varje pensionär går det fyra personer i åldern 15–. beräknas proportionen vara 1,22 personer per pensionär. har till skillnad från en 1940-tals generation som är för- hållandevis liten. till 2040 förväntas den tillgängliga arbetskraften ha minskat från 45,3 miljoner till under 30 miljoner personer. I är en person av fem över pensionsåldern. beräknas det vara en på tre, trots att födelsetalen är för- hållandevis höga i landet. förväntas medellivslängden öka med . I takt med den demografiska utveck- lingen beräknas pensionskostnaderna och kostnaderna för sjuk- vården skjuta i höjden. uppvisar en mycket alarmerande demografisk situation. Enligt olika prognoser från FN kommer den totala folkmängden i att ha minskat . Befolkningen i arbetsför ålder (15–) beräknas minska med så mycket som , dvs. med 8 miljoner. Det föds få barn i och kostnaden för pensionssystemet uppgår till Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Detta scenario förväntas bli värre . förutser inga problem , eftersom det föddes många barn , vilka snart är i arbetsför ålder. Dessutom har landet en stor del unga i universitetsstudier vilka kommer att träda in på arbetsmarknaden. har upplevt en befolkningsminskning på mellan . Proportionen mellan personer och den arbets- föra befolkningen (15–) ökade från år . har antalet personer varit större än antalet barn i . har det pågått en debatt om hur landet skall uppnå en befolkningsstruktur som bättre mot- svarar landets ekonomiska behov. I uppgick andelen pensionärer år av befolkningen och man beräknar att den totala befolkningen kommer att minska från 10,2 miljoner år 2001 till 9,8 miljoner år 2020. i rapporterar om en negativ demografisk utveckling i med låga födelsetal och en åldrande befolkning. Statistikbyrån i rapporterar om en kommande demografisk kris i landet där den totala befolkningsökningen var 350 000 personer, eller . har andelen förvärvsarbetande sjunkit från 17 miljoner till 12,5 miljo- ner, eller till av befolkningen. har andelen med pension ökat från 3,5 miljoner personer 1988 till 5,3 miljoner 2003. är ett av de mest åldrade samhällena31 i världen av befolkningen . väntas ande- len stiga till en fjärdedel av befolkningen. Med nuvarande demografiska utveckling förväntas befolkning att minska med 26 miljoner personer till 2050. kom- mer en tredjedel av arbetskraften vara . 31 FN:s definition av när ett samhälle är åldrat är när av befolkningen är . Denna gräns passerade . Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och 2.2.2Internationell konkurrens om kvalificerad arbetskraft Det råder en internationell konkurrens om den kvalificerade arbetskraften. De traditionella invandringsländerna försöker att med sin migrationspolitik32 attrahera de invandrare som på bästa sätt kan bidra till landets ekonomiska utveckling. Många länder har bilaterala avtal med andra länder för att kunna rekrytera den arbetskraft man behöver. Universiteten försöker genom sina utbytesprogram knyta till sig de bästa studenterna. Om en för de konkurrerande invandringsländerna potentiell invandrare har möjlighet att välja mellan olika länder är det en del faktorer som talar för ett land, medan andra talar emot.33 Ett lands språk har stor betydelse för vilket land en utvandrare flyttar till. Länder där de stora språken som engelska, spanska och franska talas har en stor konkurrensfördel gentemot länder som med ett språk som talas av relativt få. Andra viktiga konkurrens- faktorer är löner och andra arbetsvillkor. Faktorer kopplat till sam- hällsklimatet som främlingsfientlighet kan påverka valet av desti- nation. innefattande möjlighet för med- följanden att kunna förvärvsarbeta, utbyggd barnomsorg och annan samhällsservice samt ett jämställt samhälle, kan ha betydelse för potentiella invandrare när de står inför val av ett land att flytta till. Ytterligare en fråga som är viktig för individen är vad hon kan, för- utom ev. sparade pengar, ta med sig hem igen vid en återvandring. I vilken utsträckning har individen förbättrat sina framtidsutsikter vad gäller t.ex. vidareutbildning, yrkeserfarenhet och sociala och ekonomiska rättigheter är den fråga som ställs.34 Många stater har träffat bilaterala avtal med andra stater för att rekrytera den arbetskraft landet är i behov av. Detta förfarande har blivit allt vanligare under de senaste åren.35 Avtalen har olika syften beroende på från vilket lands perspektiv det betraktas. Ett invand- ringsland vill t.ex. knyta till sig den kompetens man behöver och i det antal som efterfrågas. Medan ett utvandringsland vill försäkra sig om att landets medborgare får bra förhållanden och, i en del fall, att landet kompenseras på något sätt för t.ex. utbildningskostnader. Exempelvis har träffat bilaterala avtal med ett antal länder i om att få tillgång till säsongsarbetare. 32Se avsnitt 2.3. 33Se avsnitt 2.1.2. 34I den internationella diskussionen lyfts ofta frågan om portable social rights fram som något som är viktigt för den som flyttar och arbetar i ett annat land. 35FN (2004). Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och har slutit avtal med åtta länder (, , , , , , samt ) och avtalen sträcker sig över allt från urvalet av vilka som skall få invandra, till i vilken utsträckning man ska få ta med sig familjemedlemmar. har femton bilaterala avtal vars främsta syfte är att skydda de egna med- borgarna som arbetar i andra länder. har speciella avtal med flera av sina gamla kolonier för utbyte av arbetskraft. 36 Pro- grammen har en uttalad dimension av utvecklingsbistånd, vilken innebär att invandrarna efter skall resa hem och bidra till utvecklingen av sina hemländer. Den demografiskt betingade utmaning som de flesta av står inför påverkar arbetsmarknaderna. Insatser behövs för att öka sysselsättningen bland dem som står utanför arbetsmarkna- den. har, i relation till många andra stater i EU, en hög andel kvinnor och äldre som förvärvsarbetar. Det är framför allt i södra som det finns en stor potential av arbetskraft bland äldre. För del utgör frånvaro pga. ohälsa en av de stora utmaningarna för framtida arbetskraftsförsörjning. Ungdoms- arbetslösheten utgör också ett problem för flera länder i , inklusive . Befolkningens närvaro på arbetsmarknaden i EU15 Deltagandet på arbetsmarknaden skiljer sig åt mellan olika länder inom EU15. hade och högst andel sys- selsatta inom hela befolkningen. Högst sysselsättningsgrad bland männen hade , medan hade högst sysselsätt- ningsgrad bland kvinnorna. Inom EU15 är skillnaderna mellan kvinnors deltagande på arbetsmarknaden mycket stora. , och har en betydligt lägre sysselsättning bland kvinnorna än vad de nordiska länderna har. En bidragande för- till detta är en väl utvecklad barnsomsorg och föräldra- försäkring i de nordiska länderna, vilken har bidragit till att kvin- Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och norna har större förutsättningar att kombinera sysselsättning med familj. Arbetskraftstal och sysselsättningsgrad inom EU15 Anmärkning: Uppgifter för saknas. Arbetskraftstal = andel av befolkningen som befinner sig i arbetskraften. Sysselsättningsgrad = andel av befolkningen som är sysselsatta. Uppgifterna rör personer i åldern med undantag för , , och där används. statistik bygger på definitioner av arbetslöshet mm. Den internationella statistiken skiljer sig åt jämfört med SCB:s nationella arbetsmarknadsundersökningar (). Generellt har män såväl högre arbetskraftstal som sysselsättningsgrad. Minst är skillnaderna i norra . I är det nästan dubbelt så vanligt att kvinnor förvärvsarbetar som det är i och . En ökad förvärvsfrekvens för kvinnor har också möjliggjorts av deltidsysselsättning. Nästan en tredjedel av de förvärvsarbetande kvinnorna inom EU15 arbetar deltid, jämfört med av de förvärvsarbetande männen. Högst andel deltidsarbetande kvinnor finns i där av de sysselsatta Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Detta kan jämföras med endast ca 7 pro- cent för de grekiska kvinnorna.37 har, tillsammans med de nordiska länderna, en i internatio- nell jämförelse hög andel äldre kvar i arbetskraften. Detta gäller främst de äldre kvinnorna. Inom EU15 har dock sysselsättnings- graden bland äldre personer ökat och nådde . Skillnaderna mellan män och kvinnor är påtagliga, respektive . I fyra medlems- stater, , , och , ligger andelen fortfarande under 30 procent.38 Inom hela EU15 var den genomsnittliga åldern för utträde från arbetsmarknaden . hade högst genomsnittlig ålder på 63,2 år.39 – den åldrande befolkningen och pensionssystemen Några länderspecifika kommentarer från och Till följd av att befolkningarna åldras har de flesta länder inom EU börjat diskutera åtgärder för att höja arbetskraftsdeltagandet. Reformeringar av pensionssystemen innehållande skärpningar av regler för förtidspensionering, incitament för arbete efter pensionsåldern samt att jämställa pensionsåldern mellan könen tycks vara de vanligaste förslagen på åtgärder. Höjd pensionsålder diskuteras i många länder, men har haft svårt att få genomslag. I , som har ett relativt generöst pensionssystem, är den genomsnittliga pensionsåldern endast . En reform av pensionssystemen pågår i syfte att höja åldern. Den danska väl- färdskommissionen41 menade att det enda rimliga sättet att hantera den åldrande befolkningens tryck på välfärdssystemet är att höja pensionsåldern i paritet med den förväntade livslängden. 37Se diagram 2.2.1 i bilaga 3. 38Europeiska kommissionen (2004a). 40Se not 21. 41En statlig utredning med syfte att utreda vilka påfrestningar som kommer att ställas på det danska systemet till följd av den åldrande befolkningen. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och norska pensionskommissionen föreslog ett nytt flexibelt pensions- system med en varierande pensionsålder vilket kan ökas i nivå med den förväntade livslängden. I är regeringens huvudprioritering att öka sysselsätt- ningen. Det föreslås en rad åtgärder för att öka sysselsättnings- graden bland dem som är . Regeringen avser inte höja pensionsåldern, men reglerna för förtidspensionering skall skärpas. arbetar av befolkningen i åldern . I finns det en debatt rörande människors tidiga utträde från arbetsmarknaden. Incitamenten för förtidspension har tagits bort som ett led i att fler skall vara i sysselsättning. På grund av det mycket generösa pensionssystemet i är andelen yrkesverksamma och en pensionsreform har genomförts för att försöka behålla den äldre arbetskraften i arbete till 65-årsdagen. planerar att höja kvinnornas pensionsålder från 60 till mellan för att öka arbetskraftsutbudet. En höjning av pensionsåldern i har diskuterats, men fick inte något gehör i folkomröstningen om frågan. De förmånliga pensionsvillkoren i för gruppen 50-60-åringar har med- fört ett lågt deltagande på arbetsmarknaden av denna grupp. Ändringar i pensionsvillkoren har dock redan medfört ett ökat deltagande och kommer medföra att medelåldern vid pensionering stiger framöver. I genomfördes en pensionsreform där intjäningsperioden förlängdes och incitament för arbete efter pensionsåldern infördes. Pensionsåldern på behölls. I Grek- land har det i tidningarna förekommit artiklar om att det i fram- tiden kan vara nödvändigt att befolkningen arbetar längre, men inga politiska förslag har lagts fram. I () arbetade av italienarna i jämfört . För att höja förvärvsintensiteten har en s.k. superbonus, i form av lönepåslag, införts för personer . En allmän höjning av pensionsåldern anses svår att genom- föra politiskt. har höjt pensionsåldern till , men redan nu är andelen yrkesverksamma i högre i än i EU15 trots den relativt låga pensionsåldern. Många äldre väljer helt enkelt att fortsätta arbeta eftersom pensionerna är mycket låga. En förbättring av socialbidragssystemet, reformer inom utbild- ningsväsendet, ändringar i skattesystemet och en successiv höjning Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och av pensionsåldern till håller på att genomföras i . Målet är att av arbetskraften i åldern 55–skall vara sysselsatt i jämförelse med dagens . Från rapporteras att ett förslag på hur förvärvsfrekvensen inom utsatta grupper skall höjas är under diskussion. Detta förslag inne- håller dock inga förslag på höjd pensionsålder. I anses man ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra att pensions- systemet riskerar knäcka ekonomin, som en acceptabel levnadsnivå för pensionärerna säkerställts. Reformen uppges ha höjt den faktiska pensionsåldern från till strax under . I arbetar myndigheterna med att likställa pensionsåldern för båda könen till . har en av världens högsta deltagande av äldre på arbetsmarknaden. Regeringen har beslutat att successivt höja den lägsta pensionsåldern från nuvarande till 2007, 2010 och skall den lägsta åldern för pension vara . Intressant är också att över en tredjedel av nya japanska små- och medelstora företag bildas av personer . Arbetslösheten42 inom flera av EU:s medlemsstater är fortsatt hög. De grupper som har svårast att etablera sig på arbetsmarknaden är ungdomar och personer med utländsk bakgrund. I och var över en fjärdedel av ungdomarna arbetslösa. En hög andel arbetslösa ungdomar fanns även i () och i (). I var av ungdomarna arbetslösa. Överlag har deltagandet på arbetsmarknaden bland ungdomar inom EU15 varit oförändrat eller sjunkit i de flesta medlemsstater och andelen sysselsatta är fortsatt låg. minskade andelen något till för hela EU15.43 42Se diagram 2.2.2 i bilaga 3. 43Europeiska kommissionen (2004a). Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Skillnaderna mellan EU15 och EU10 är stora vad gäller arbets- marknad, näringsstrukturer och lönenivåer. De nya medlems- staterna har en betydligt högre andel av arbetskraften som är sysselsatt inom jordbrukssektorn, , jämfört för EU15. Även inom industrin har EU10 en högre andel sysselsatta än EU15, jämfört . Tjänstesektorn har dock färre sysselsatta inom EU10 än övriga medlemsstater, förutom inom transport och kommuni- kation.44 Arbetsmarknaden skiljer sig även åt mellan de olika medlems- staterna inom EU10. Sysselsättningsgraden i och Slove- nien är relativt hög jämfört med övriga stater i unionen, vilket gäller för både män och kvinnor. Lägst sysselsättningsgrad inom EU10 finns i , vilket också är det land som har störst problem med arbetslöshet. Totalt var av hela arbets- kraften och av ungdomar mellan 15–arbets- lösa. De nya medlemsstaterna har i jämförelse med de tidigare med- lemsstaterna en liten andel av de sysselsatta som arbetar deltid och det är överlag kvinnor som i större utsträckning har deltidsarbete. Inom EU10 var det de polska kvinnorna som hade högst andel del- tidssysselsatta , . Detta kan jämföras med för de holländska och för de svenska kvinnorna.45 2.3Migrationspolitik i några andra länder 2.3.1Några huvuddrag i de rika ländernas migrationspolitik Politikområdet migrationspolitik omfattar ett stort antal frågor och ämnesområden beroende på vilket land det handlar om. Länder står inför skilda typer av utmaningar och har därefter skapat sin migra- tionspolitik. Bland de många frågor som migrationspolitiken i olika sammanhang förväntas hantera eller påverka kan t.ex. nämnas effekterna av en åldrande befolkning, företräde för den inhemska arbetskraften, främlingsfientlighet, nationella säkerhetsfrågor, 44Europeiska kommissionen (2004b). 45Se diagrammen 2.2.3 och 2.2.4 i bilaga 3. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och SOU 2005:50 människosmuggling, asyl, migration utanför regelverket samt arbetskraftsinvandring. Som ett svar på den kvantitativt växande migrationen i världen försöker många stater att på olika sätt hantera denna. Internatio- nellt beskrivs denna politik som management of migration, ofta översatt till hantering av migrationsströmmar. Huvudinriktningen i många av de rika ländernas migrationspolitik är att på olika sätt för- söka påverka och styra migrationströmmarnas storlek och sam- mansättning avseende t.ex. ålder och utbildning. Enligt FN hade en tredjedel av världens stater en politik som syftar till att minska migrationen. Detta var en klar ökning jämfört med då hade en sådan politik.46 Förenklat uttryckt kan man säga att många staters migrations- politik, i den del som gäller hanteringen av migrationsströmmarna, har tre huvuduppgifter: att ge dem asyl som enligt internationella konventioner och nationell lagstiftning är berättigade till skydd, att stänga ute dem som man av olika anledningar inte vill skall bosätta sig i landet samt skapa regler för att släppa in dem som det är i landets intresse att de bosätter sig i landet. I debatten hävdas ofta att ökade möjligheter till legal invandring i motsvarande grad minskar invandringen utanför reglerna. Med utgångspunkt från myndigheternas politik för att hantera migrationsströmmarna är det vanligt att man klassificerar flyttarna efter vilka regelverk de faller under. Några är asylsökande, andra är illegala flyttare, arbetskraftsinvandrare eller återförenas av familje- skäl. De som migrerar av arbetsmarknadsskäl kan sedan ses som t.ex. experter eller säsongsarbetare beroende på vilken kompetens de har eller vilken sektor av arbetsmarknaden de kommer att arbeta inom. All arbetskraftsinvandring syftar till att invandringen skall gynna mottagarlandet ekonomiskt på ett eller annat sätt. Olika länder betonar skilda aspekter av detta intresse genom sitt val av strategi i urvalsprocessen. Det finns tre generella urvalsstrategier47 som tillämpas, antingen var för sig eller tillsammans: 46FN (2004). 47Papademetriou och O´Neil (2004). Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och i/ ge tillstånd till en individ som blivit erbjuden ett specifikt arbete av en på förhand godkänd arbetsgivare (i gäller detta för internationellt utbyte), ii/ ge tillstånd till arbetskraft för yrken som staten, med eller utan arbetsgivarnas hjälp, bestämt att det råder brist på i landet (i gäller detta för tillfällig brist), iii/ göra ett urval baserat på individens övergripande human- kapital genom en värdering av ett brett spektra av kriterier. Genom att kombinera dessa strategier formas en arbetskrafts- invandring grundad på efterfrågan eller utbudet på arbetskraft. Syftet med den efterfrågedrivna arbetskraftsinvandringen är att snabbt svara på arbetsmarknadens behov genom att koppla arbets- tillstånden till en viss arbetsgivare eller visst arbete och sedan hitta en individ som passar för just denna arbetsuppgift. och är två exempel på länder som i huvudsak valt denna strategi. Den utbudsdrivna arbetskraftsinvandringen svarar istället på arbets- marknadens behov genom att öka arbetskraftsutbudet med perso- ner som anses ha goda förutsättningar att anpassa sig till den inhemska arbetsmarknaden. är ett exempel på ett land som till största delen valt denna strategi. De flesta länder har en kombi- nation av de två strategierna. Många flyttare kan falla in under flera olika kategorier. Exempel- vis kan en tidigare flyttare utanför reglerna bli asylsökande eller arbetskraftsinvandrare. Arbetskraftsmigration har olika tradition och inriktning i skilda länder. I de flesta länder har grannländerna en speciell ställning i migrationsutbytet. För gamla kolonialländer spelar de forna kolonierna en viktig roll som ursprungsländer för arbetskrafts- invandrare. Kultur- och språksfärer bestämmer i många fall desti- nationen vid en flyttning. Som traditionella invandringsländer räknas bl.a. , och där en stor del av befolk- ningen har invandrat eller härstammar från invandrare i en eller ett par generationer bakåt i tiden. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Befolkning: 82,5 miljoner Andel utrikes födda: (7,3 miljoner) Nettomigration: 27 000 () Andel av befolkningen : (55,5 miljoner) Andel av befolkningen 65 + år: (14,9 miljoner) Antal utländska studenter : 219 000 De fem största ursprungsländerna för utländska medborgare: , , och , , Källa: Federal Statistical office , , SOPEMI (2005). strategi för att hantera migrationen präglas till stor del av den ansträngda ekonomiska situationen i landet. Det har dock inte alltid varit så, utan i likhet med har det förekom- mit en betydande arbetskraftsinvandring under 1950- och 1960- talen. invandrade ett stort antal personer från främst , f.d. och för att arbeta i landet. När behovet av arbetskraft minskade i samband med oljekrisen och de ekonomiska problemen , förutsattes det att den invandrade arbetskraften skulle återvände till sitt hemland igen. Detta var den bärande tanken inom det tyska s.k. gästarbetar- systemet. Många personer åkte dock inte hem utan stannade kvar och bosatte sig i landet. infördes ett allmänt värvnings- stopp (Anwerberstopp) av utländsk arbetskraft och har i princip ingen arbetskraftsinvandring till landet skett förutom i vissa av samhället speciellt eftertraktade yrkesgrupper. har upplevt ett migra- tionstryck från de gamla , vilket satte sina spår i debat- ten om införandet av övergångsregler gentemot den fria rörligheten för personer i de nya EU-staterna. Det spekulerades om en kom- mande massinvandring till landet och man valde att införa över- gångsregler. Precis som merparten av övriga har ett demo- grafiskt problem som beräknas slå fullt ut mot den tyska arbetsmarknaden. De största tyska årskullarna är födda på 1960- talet, till skillnad från , och mellan beräk- Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och nas den tillgängliga arbetskraften i arbetsför ålder minska från 45,3 miljoner till under 30 miljoner. Andelen akademiker beräknas minska . Det bor över 7,3 miljoner48 utländska medborgare i Tysk- land, vilket gör landet till ett av de största invandringlanden i . Ungefär 2 miljoner49 är medborgare i . Två tredje- delar av de utländska medborgarna hade varit bosatta i , en tredjedel av dem längre än . Detta är en följd av lagstiftning för medborgarskap vilken bygger på blodsbandsprincipen50 som gör det svårt att få tyskt medborgar- skap. Förbundsråd beslutade om en ny invandringslag, vilken är resultatet av förhandlingar mellan de politiska partierna. En viktig bakgrund till lagförslaget var den stora brist på IT-tekniker som upplevde . tillsattes en kommission som presenterade ett omfattande reformförslag av invandringslagstift- ningen grundat på ett s.k. poängsystem. Efter terroristattackerna mot strandade förslaget när debatten försköts från en debatt om behovet av arbetskraftsinvandring till att handla om landets inre säkerhet. Den ekonomiska lågkonjunk- turen, med en låg ekonomisk tillväxt och hög arbetslöshet, bidrog till att man slopade bl.a. förslaget om ett poängsystem. Detta system ansågs allmänt som för öppet och rädslan för massinvand- ring var stor. Trots den höga arbetslösheten upp- skattades att det fanns 100 000 arbeten som inte kunde tillsättas och därmed var en ny invandringslag fortfarande önskvärd. Den nya lagstiftningen innebar att poängsystemet slopades till förmån för en förenkling av de övergripande reglerna. De tidigare fem typerna av uppehållstillstånd ersattes av två; det temporära uppehållstillståndet och det obegränsade bosättningstillståndet. Det senare tillståndet måste förlängas och ett försörj- ningskrav måste uppfyllas. De nya uppehållstillstånden skall baseras på grunden för tillståndet, dvs. av vilken anledning man vill 48OECD SOPEMI (2005).