sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — gör bedömningar av huruvida bolagen har en mer eller mindre riskfylld affär. T.ex. anser de att försäkringsbolag med en stor andel konsumentförsäkringar och försäkringar mot små och medelstora företag har en lägre risk i sin verksamhet än bolag med en större andel av industriförsäkringar. Aktuariella granskningen av livbolagen grundar sig på den s.k. aktuarieredogörelsen. Redogörelsen skiftar resultaträkningen på ett annat sätt för att bättre belysa hur avsättningarna är satta. uppgift och nuvarande tillsyn viktigaste är att kontrollera antagandena som ligger till grund för avsättningsberäkningarna. Avsättningarna graderas sedan i en skala där åtgärder vidtas för de bolag som har nära dålig solvens och för de solvenssvaga bolagen. Avsättningarna står i centrum för tillsynen av livbolagen. Där- emot är tillsynen över det register över tillgångar som skall täcka de försäkringstekniska avsättningarna mer begränsad (se mer om registret i kapitel 6). Skuldtäckningen granskas kvartalsvis. 3.5.3Försäkringstekniska riktlinjer och försäkringstekniskt beräkningsunderlag Enligt 7 kap 3 § FRL skall försäkringsbolag upprätta försäkrings- tekniska riktlinjer, vilka skall innehålla principerna för hur premi- erna bestäms, hur försäkringstekniska avsättningar beräknas, förut- sättningar för återköp och belåning av försäkringar, fördelning av återbäring, hantering av återförsäkring samt hur soliditeten till- godoses. Riktlinjerna blir ofta allmänt hållna vilket inspektionen anser vara ett problem genom att relevansen riktlinjerna blir begränsad. Dessa fungerar dock som ett styrinstrument eftersom det är styrel- sens ansvar att upprätta dessa. Förutom stickprovskontroller sker inte någon uppföljning och granskning av rikt- linjerna. De granskas dock vid ansökan om koncession. Försäkringstekniska beräkningsunderlagen skall innehålla antaganden för att beräkna , försäkringstekniska avsättningar, tekniska återköps- värden och belåningsvärden, gränser för skyldigheter att teckna återförsäkring och gränser för mottagen återförsäkring, fördelning av återbäring och Beräkningsunderlagen granskas bara i solvenssvaga bolag. Försäkringsbolag försäkrar bort en del av sina exponeringar till andra försäkringsbolag. Det är dels en metod för att utjämna uppgift och nuvarande tillsyn riskerna över tiden och därmed ge bolagen en jämnare resultat- utveckling, dels en metod för att dela större exponeringar med andra bolag. Därmed kan försäkringsbolagen hantera risker och affärer som är större än vad de annars skulle kunna göra. Återför- säkring sker vanligen till specialiserade internationella återförsäk- ringsbolag. Ur tillsynssynpunkt är det viktigt för försäkringsbola- gens solvens att deras återförsäkringsprogram är funktionella och hållbara när bolagen råkar ut för fler skador än normalt eller om en s.k. katastrofskada inträffar. Enbart de större försäkringsbolagens återförsäkringsprogram och bolag med en stor andel återförsäkring omfattas av inspek- tionens tillsyn i denna del. upprättar en promemoria om den svenska och internationella återförsäkringsmarknaden. Den innehåller upp- gifter om både den avgivna och mottagna återförsäkringen i . Promemorian analyserar också resultatet av den informa- tion får via den s.k. återförsäkringsblanketten. Blanketten fyller bolagen i med uppgifter om återförsäkringsgivare, rating och hemvist bolagen har. Återförsäkringsblanketten är ett led i tillsynen av kvalitén på återförsäkringsgivarna. 3.7Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital har för att stärka tillsynen över det s.k. vinstutdelningsförbudet tagit fram en god standard för hur koncerninterna transaktioner skall gå till och dokumenteras.1 Det är genom transaktioner mellan livbolagen och moderbolaget som s.k. dold vinstutdelning kan förekomma. Det gäller både löpande transaktioner i form av köp och försäljning av tjänster mellan bolagen i en koncern och köp och försäljning av tillgångar från varandra. Syftet med standarden är att ställa krav på bolagen att följa en viss metod för att undvika s.k. dold vinstutdelning. Till- synen av dessa transaktioner sker genom att kontrollera att stan- darden är genomförd i organisationerna. Standarderna bygger bl.a. på en antagen förändring i lag- stiftningen som föreskriver att bolagen skall ha en styrelsesamman- sättning med en majoritet av oberoende styrelseledamöter. 1 Standarden arbetades fram i i nio livbolag, FI 2004:02. uppgift och nuvarande tillsyn skall bolagen upprätta riktlinjer för hantering av intressekonflikter mellan olika intressenter. Utvidgade jävsregler och placerings- riktlinjer och införande av den associationsrättsliga generalklausu- len är andra åtgärder som vidtagits.2 God standard för hantering av intressekonflikter är också att bolagen gör en processbeskrivning av transaktionerna med doku- menterade flöden och processer. Det skall vidare vara en tydlig ansvarsfördelning och arbetsfördelning. anser att risken för att intressekonflikter inte hanteras på ett korrekt sätt är stor i den inledande fasen för ett försäkringsbolag. Risken för intressekonflikter är också störst bland beslutsfattare som tillhör styrelsen och företagsledningen. Genom att ställa sig frågorna vem som utför vissa handlingar och utifrån vilka affärsmässiga grunder får de ofta svar på om intresse- konflikterna finns eller har hanterats på ett riktigt sätt. De kon- trollerar också vilka som tagit beslut i frågor och vilken analys eller utvärdering som ligger bakom den konkreta risken för intresse- konflikter. God standard för hantering av intressekonflikter ligger också i att ha ordentliga rutiner för upphandlingar, avtal och uppföljning och kontroll. Stor vikt läggs också vid vilken rapportering som sker till styrelse om överträdelser av riktlinjerna. Rapporter skall också upprättas för utfall och resultat och för hur riktlinjerna efterlevs. anser att det är viktigt att kontrollera incitamentsstrukturen i olika bolag. Om de olika intressena är väl företrädda kan de slappna av mer i tillsynen. Särskilt gäller det vid tillsynen av det egna kapital som försäkringstagarna bidrar med. I de bolag där incitamenten ligger fel måste de däremot bedriva en tillsyn för att inte vinstutdelningsförbudet skall åsidosätts. 3.8Slutsatser om tillsynen på försäkringsområdet Den form av tillsyn som håller på att utvecklas inom Finans- inspektionen ligger i linje med de tankegångar som utredningen framför. Utredningen menar dock att denna form av mer förebyg- gande tillsyn med bl.a. inriktning på bolagens risker redan borde ha tagit sin form i samband med genomförandet av försäkrings- reformen. 2003/04:109 kap. 6. uppgift och nuvarande tillsyn En del av den metodutveckling som redovisades för utredningen har sitt ursprung i tillsynen över banker och kreditinstitut. I det arbete som redovisades för utredningen saknas fortfarande en del metodutveckling för att anpassa analysen till försäkringsbolagen. En övergripande strategi eller målformulering för tillsynsarbetet på försäkringsområdet har redovisats först i slutet av utredningstiden. har tidigare tagit fram en Tillsynsstrategi för sitt arbete (Rapport , 03-1934-350). Rapporten innehåller den riskkategorisering av de finansiella före- tagen som redovisas i detta kapitel. I rapporten redovisas också de olika tillsynsmodeller eller metoder som används. Exempel på sådana är samlad riskbedömning, kvantitativ analys, riskbedömning och temaundersökningar. Det framgår av strategin vilket tillväga- gångssätt i tillsynen som inspektionen har i de olika riskkategori- erna. Undersökningar sker i enlighet med olika metoder som dokumenteras i handböcker, manualer och rutinbeskrivningar. Dessa används sedan för kvalitetsuppföljning. Slutligen innehåller tillsynsstrategin målen och hur de skall uppfyllas. Den framtagna tillsynsstrategin är på ett övergripande plan. I de fall den närmare beskriver konkreta metoder är det främst kredit- instituten och deras riskexponeringar som nämns. Försäkrings- bolagen nämns i temaundersökningar om skadereglering och i ett fall nämns deras risker under rubriken riskbedömning. Hela rapporten är annars mest inriktad på kreditinstituten och II. Den bild som utredningen får av tillsynen på försäkringsområdet är att själva har identifierat de brister som till- synen har haft. Det saknades förut en övergripande strategi och analys över vilka prioriteringar som är lämpliga för försäkrings- bolagen. De har också varit sena att anpassa tillsynsåtgärderna till de förändringar som avregleringen inom försäkringssektorn har medfört. Den bedrivna tillsynen har mer speglat den tidigare detalj- regleringen än den tillsyn som behövs mot bolag som verkar med frihet under ansvar. En förklaring till den sena anpassningen är sannolikt den tidigare avsaknaden av en övergripande strategi och målformulering för tillsynen på försäkringsområdet. En sådan strategi kan kontinuerligt följas upp och utvärderas och fungerar därmed som ett bra redskap för tillsynens inriktning. En över- gripande strategi ger också vägledning till vilka tillsynsmetoder och åtgärder som är lämpliga i den dagliga verksamheten. De allt mer utvecklade finansiella marknaderna har i grunden för- ändrat synen på reglering och tillsyn av finansiella institut. Följden är också att den svenska finansiella sektorn har genomgått stora institutionella och marknadsmässiga förändringar . Efter bankkrisen , och som en följd av den allmänna avregleringen av de finansiella marknaderna , skedde en förnyad konsolidering bland instituten under den andra . skedde i en integration mellan bank- och försäkringsrörelse som i en internationell jämförelse framstår som långtgående. För fram- tiden finns det tendenser på finansmarknadsområdet som tyder på att större aktörer nu också positionerar sig i förhållande till en större geografisk marknad. Denna geografiska utveckling är ett resultat av en alltmer internationellt integrerad finansiell marknad som delvis följer av EU:s strävan att förverkliga en gemensam inre marknad för finansiella tjänster i . Integrationen drivs på detta plan framåt av en konkret politisk handlingsplan som syftar till att harmonisera regelverket än mer. Dessa förändringar påverkar de krav som ställs på försäkringstill- synen. Direktiven på försäkringsområdet som harmoniserar lag- stiftningen mellan länderna innebär t.ex. ett ökat internationellt samarbete för tillsynsmyndigheterna. Förutom internationalise- ringen har nya finansiella produkter gett förbättrade möjligheter för försäkringsbolagen att hantera sina risker. Detta har i sig också gett upphov till andra risker och mer komplexa beroenden mellan olika sektorer och finansiella marknader. En annan faktor som måste beaktas är att de finansiella tjänster som erbjuds enskilda ställer större krav på olika aktörer, framförallt på den information som lämnas. Sammantaget innebär kombinationen av en väl utvecklad finans- iell marknad och en avreglerad försäkringsmarknad att det ställs andra krav på tillsynen på försäkringsområdet. Denna utveckling är inte unik för , utan tendenserna är i hög grad internationella då samma utveckling sker i andra länder. Gemensamt för länderna är också att de inte längre själva enväldigt bestämmer över regler- ingen i försäkringssektorn utan hänsyn måste tas till harmonise- ringar inom en rad olika områden. Detta påverkar inte bara myn- digheterna utan förändrar spelreglerna även för bolagen. Syftet med detta avsnitt är att i ett internationellt perspektiv identifiera gemensamma utvecklingstendenser som har påverkat tillsynen på försäkringsområdet och belysa vilka åtgärder som vid- tagits i och i andra länder. Av denna beskrivning tydliggörs att behovet av åtgärder på försäkringsområdet accentuerades av den allmänna nedgången på aktiemarknaderna och marknadsräntornas nedåtgående trend. Förändringar i redovis- ningen har också haft en viktig betydelse för utvecklingen. Utvecklingen på de finansiella marknaderna under inledningen innebar att en rad negativa risker materialiserades för försäkringsbolagen. Aktiemarknaderna föll kraftigt –2002. I föll generalindex . Detta fall följde på en exceptionellt stark uppgång –1999 då börsen steg med eller i årligt genomsnitt. har aktiemarknaden åter- hämtat sig och stigit . Fort- farande ligger dock index under toppen som var . har räntorna kommit ned till historiskt låga nivåer. Den svenska 5-årsräntan var och är . Utvecklingen är inte unik för utan liknande erfarenheter finns i andra länder även om inte rörelserna varit lika kraftiga. Figur 4.1 Utvecklingen på de svenska aktie- och obligationsmarknaderna All-Share/General , (vänster) 5-årig statsobligationsränta, (höger) Dessa snabba förändringar i aktiekurser och skiftet till en radikalt lägre räntenivå har ändrat förutsättningarna för aktörer i den finansiella sektorn i allmänhet och för försäkringsrörelse i synner- het. För försäkringsbolagen har de kraftiga värdefallen på aktie- innehaven delvis kompenserats genom ett högre värde på obliga- tionsportföljen. Det är dock en engångseffekt och räntefallet inne- bär att det blir svårare för försäkringsbolag att få tillräcklig avkastning för att kunna fullfölja sina åtaganden. Detta gäller sär- skilt för livförsäkringsbolag med åtaganden som består av villko- rade utfästelser i nominella eller reala belopp. De traditionella liv- försäkringsbolagen har historiskt ställt ut garantier för belopp baserade på en framtida avkastning på upp till , för vissa korta löptider ända . baseras nya nominella förpliktelser normalt på eller lägre. Rörelsereglerna och tillsyn av dessa har traditionellt haft en stark koppling till hur redovisningsreglerna är utformade. I sitt arbete använder information från försäkringsbolags externa redovisning för att följa utvecklingen i sektorn och i enskilda bolag. Redovisningsinformationen används också för att definiera ingripandenivåer, beräkna solvens, bevaka efterlevnaden av skuldtäckningsreglerna samt för generell statistikinsamling. Ursprungligen definierades värderingsreglerna för skyddssyfte (tillsynssyften) och genomlysningssyfte (den externa redovis- ningen) i samma lagrum. Utgångspunkten har varit att samma värderingsmetodik skall användas både för den externa redovis- ningen och för tillsynsmyndigheten, även om vissa korrigeringar är nödvändiga utifrån de skilda behov som finns. Denna utgångspunkt har inneburit att utvecklingen inom redovisningsområdet påverkat förutsättningarna för tillsynen på försäkringsområdet. Traditionellt har värderingsreglerna i den externa redovisningen varit utformade så att de speglade historiska intäkter och kostnader genom att tillgångar och försäkringsåtaganden värderades till upp- lupen anskaffningskostnad. Det finns dock viktiga skillnader mellan olika medlemsländer inom EU om vilka värderingsprinciper som används. Det har tydliggjorts inom både redovisningsområdet och i arbetet med att skapa moderna rörelseregler i det s.k. solvens (se nedan) om nya solvensregler och tillsyn av försäk- ringsbolag. Två helt olika metoder för värderingen av tillgångar och skulder i redovisningen används; en retrospektiv och en prospektiv metod. Den retrospektiva – tillbakablickande – utgår från en värdering till (upplupen) anskaffningskostnad. Syftet är att periodisera intäkter och kostnader över de perioder då de uppstår (Deferral and matching). Den prospektiva (Asset-liability measurement) metoden utgår från en marknadsmässig värdering. Syftet är att matcha nuvärdet av tillgångar och åtaganden. Den förstnämnda metoden har traditionellt använts i , , , , , , , , och , medan den senare i större utsträckning används i , , , , och . En fördel med en värdering till anskaffningskostnad och att matcha intäkter och kostnader när de uppstår är att kortsiktiga fluktuationer inte får genomslag på ett försäkringsbolags balans- räkning och därmed inte synliggörs. Förespråkare för denna metod anser att det skapar en långsiktighet i verksamhetsstyrningen. Å andra sidan riskerar negativa avvikelser från ursprungliga antagan- den att döljas vilket gör att problem uppmärksammas . Det blir också i princip omöjligt för en utomstående att genomlysa försäkringsbolagens verkliga ställning. Försäkringsbolagens resultat blir också okänsligt för strukturella förändringar. Den allvarligaste konsekvensen är att incitamenten att identifiera, mäta och hantera de verkliga riskerna minskar som tillsynens möjlighet att bevaka försäkringstagarnas intressen försvåras. En tillsyn baserad på orealistiska mått kan bli irrelevant och riskera sin legitimitet. Trenden inom både den externa redovisningen och i solvens- sammanhang är ett större inslag av marknadsvärdering. I har en värdering av tillgångar med hjälp av marknadsvärden blivit norm. Alternativa värderingsmetoder får allt mindre utrymme även internationellt. Internationellt pågår ett arbete med att anpassa värdering av försäkringsåtaganden till en marknadsvärdering. Det ska dock noteras att marknadsvärden – i meningen från reglerade och likvida marknadsplatser avlästa säljkurser för standardiserade finansiella instrument – inte existerar för försäkringsåtaganden. De är varken standardiserade eller omsätts på reglerade marknads- platser. Det kan därför ifrågasättas om benämningen marknads- värde i samband med värdering av försäkringsåtaganden är lämplig. Inom IASB () pågår ett omfattande internationellt arbete som syftar till att förbättra genomlysningen och harmonisera redovisningsreglerna mellan olika länder. Förutsättningarna för försäkringstillsynen har därmed förändrats och denna utveckling kan förväntas fortsätta i allt snab- bare takt framöver. Även inom solvensområdet finns samma tendenser i en rad medlemsländer. 4.3Försäkringsbolagens möjligheter att hantera finansiella marknadernas utveckling och förändringar i redovisningen Förutsättningarna för att kunna hantera de kraftiga svängningarna i marknaderna och skiftet till låga räntor är beroende av vilken tids- horisont som försäkringsbolag verkar utifrån. För skadeförsäk- ringsbolag med huvudsakligen korta åtaganden byttes kapitalför- valtningens tidigare starka resultatbidrag till förluster . Det ledde till att dessa bolag anpassade premiesättning och produktvillkor i syfte att stärka lönsamheten i försäkringsrörelsen. Förutsättningarna för livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag som har långa försäkringsåtaganden är besvärligare då avtalstiderna är längre och det därför kan ta längre tid att uppnå en stabil situation genom ändrad premiesättning och produktvillkor. Dessa grundläggande problem är desamma i de flesta länder och konsekvenserna för de svenska försäkringsbolagen har i allmänhet inte varit värre än för motsvarande försäkringsbolag i andra länder. De större livförsäkringsbolag som varit med om börsuppgången har fortfarande betydande kapitalbuffertar. Den finansiella situationen i ett antal mindre livförsäkringsbolag är där- emot ansträngd. Vissa bankägda livförsäkringsbolag har fått kapitaltillskott från ägarna. Även för försäkrings- bolag i andra länder har kapitaltillskott krävts. I några fall har utvecklingen visat sig okontrollerbar med ett antal insolvenser främst inom livförsäkringssektorn som följd. Bolagens solvens skall inte sammanblandas med fördelningen av överskott Inom försäkringssektorn har det särskilt på livförsäkringsområdet visat sig finnas brister i information och svårigheter att genomlysa bolagen. Särskilt den traditionella livförsäkringsprodukten har varit komplex och svårförståelig för försäkringstagarna. hade flertalet traditionella livförsäkringsbolag kommunicerat större förmögenhetsvärden till enskilda försäkringstagare än vad de hade tillgångar till. Det hänger samman med produktens konstruktion där en utjämning av riskerna (särskilt märkbar är den finansiella) sker över tiden. Det leder till att bolagen ibland har större förmö- genhetsvärden än vad som kommuniceras till försäkringstagarna och ibland mindre. Bolagen försöker att över tiden med hjälp av buffertar hålla en stabil utbetalning och kommunikation om för- mögenhetsvärden. – särskilt i samband med stora sväng- ningar på kapitalmarknaderna – kan det dock bli frågan om att minska påbörjade utbetalningar och kommunicerade värden. Som en konsekvens av utvecklingen på de finansiella marknad- erna krävde att belopp som tidigare kommuni- cerats skulle sänkas. Eftersom sänkningar är ovanliga – det har knappt förekommit tidigare – var många försäkringstagare överras- kade av att få sina värden eller utbetalningar sänkta. Det bör också nämnas att försäkringstagare med viss insikt i produktens kon- struktion och vetskap om vad som hänt på marknaderna förstod bolagens och agerande. säkringsmarknaden har dock lidit skada av att försäkringstagarna getts den felaktiga uppfattningen att de belopp som kommunice- rats utgör en egentlig förpliktelse från bolaget. Frågan om hur överskott skall fördelas mellan försäkringstagare i livförsäkringsbolag har inte bara varit en fråga för diskussion i . Även i och har frågor kring kopplingen mellan produktutformning och näringsrättsliga krav diskuterats. I har Finanstilsynet skrivit en rapport om försäk- ringstagarnas rätt till bonus i livförsäkringsbolag och pensionskas- sor. I rapporten kartläggs en granskning av hur fördelningen av överskott mellan försäkringstagarna fungerar i praktiken och vilka tillsynsuppgifter som Finanstilsynet har utifrån gällande lagstift- ning. I skickade FSA en konsulta- tionspromemoria (CP207- Treating with-profits policyholders fairly) som behandlar den särskilda problematik som rör försäk- ringstagare i livförsäkringsbolag som meddelar produkter som ger rätt till ett nominellt eller realt garanterat belopp och en rätt att ta del av de överskott som uppstår i rörelsen. Arbetet syftar till att lämna förslag som kodifierar god praxis inom traditionell livförsäk- ring, vilket innefattar fördelning av överskott mellan försäkrings- tagare och bl.a. hur för nya avtal skall beräknas med hän- syn till befintliga försäkringstagare Ytterligare ett problem som gäller specifika förhållanden på den svenska marknaden och som ytterligare har försvagat förtroendet för försäkringsbolagen är att det ifrågasatts om vissa affärstransak- tioner i livförsäkringsbolag som inte får dela ut vinst har utgjort ett kringgående av ett vinstutdelningsförbud och därmed inkräktat på försäkringstagarnas anspråk i bolaget. Denna fråga har dock dimen- sioner utanför det som diskuteras här och behandlas därför i ett särskilt kapitel om tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Utvecklingen på de finansiella marknaderna har tillsammans med ändrade redovisningsregler påskyndat den reform- ering av regleringen av försäkringsverksamhet som pågått. Arbetet pågår inom flera olika områden, såväl på EU-nivå som i enskilda medlemsländer. Flera gemensamma utvecklings- tendenser går att tyda i detta reformarbete. 4.4.1Åtgärder på kort sikt Allt eftersom livförsäkringsbolagens ekonomi försämrats har till- synsmyndigheter i olika medlemsstater i EU, för att värna stabili- teten på försäkringsmarknaden, gjort olika eftergifter i meningen att kortsiktigt bevara livförsäkringsbolagens solvens. Genom att ändra (eller inte ändra) utgångspunkt för hur till- gångar och försäkringsåtaganden värderas kan försäkringsbolag ges konstgjord andning när marknadsvärden förändras. T.ex. när marknadsvärdet på ett försäkringsbolags tillgångar minskar blir det mer kostsamt att övergå från en värdering till anskaffningskostnad till en marknadsvärdering, eftersom dolda förluster då kommer att realiseras. På samma sätt kan den finansiella ställningen förbättras genom att en marknadsvärdering av tillgångarna frångås när mark- nadsvärdena faller, även om den verkliga ekonomiska situationen naturligtvis inte påverkas. Detta gäller inte bara tillgångar utan kan även gälla för försäkringsåtaganden beroende på vilka utgångspunkt som använts vid avsättningsberäkningen.