sou · GTB357d10 · 2006-01-01 00:00:00 — Samhällsekonomiska effekter vid genomförandet av en budgetneutral förändring av momssatsstrukturen – metoder och utgångspunkter 2.1Produktionsteknologins inverkan på producentpriset 2.2Prisförlopp mot långsiktig jämvikt 2.3Faktorpriserna och individens efterfrågan på fritid 2.5Betydelsen av imperfekt konkurrens och offentliga subventioner 3.2Priseffekter vid övergång till likformig moms 3.3Statisk budgetneutralitet och dynamisk budgeteffekt 4.Fördelningseffekter för olika hushåll 4.4Dynamiska effekter på momsuttag 6.1Konsumentöverskott och momsuttagets överskottsbörda 6.2Förändring av överskottsbörda eller konsumentnytta Produktion och regional fördelning I denna bilaga redovisas de metoder och utgångspunkter som an- vänts i utredningens analyser av de samhällsekonomiska effekter som kan uppstå vid en budgetneutral omläggning av moms- systemet med införandet av bl.a. en likformig beskattning. Budget- neutralitet definieras i en statisk mening, se vidare avsnitt 3.3. Ut- gångspunkten är att analysmetoden skall vara så enkel som möjlig för att underlätta förståelse och tolkning av resultat. Strävan efter enkelhet får dock inte medföra att metoden blir orealistisk och därför har en lämplig avvägning mellan enkelhet och realism efter- strävats. Enligt direktiven skall utredningen endast analysera budget- neutrala momssatsförändringar. Denna restriktion bidrar till att begränsa storleken på de olika samhällsekonomiska effekterna. I vissa fall blir dessa förhållandevis marginella och utredningen har valt att bortse från sådana marginella effekter för att förenkla analysen. Rent allmänt gäller att valet av analysmetoder har styrts av det som varit utredningens huvuduppdrag i de ekonomiska delarna, dvs. att studera de samhällsekonomiska effekter som upp- står vid en budgetneutral förändring av momssatsstrukturen. En kostnadsförändring tenderar alltid att leda till förändrade priser. De prisförändringar som uppstår beror på momsreglernas utseende och hur ekonomins aktörer anpassar sig till de prisför- ändringar som sker. All anpassning tar tid och därför är det viktigt att avgöra det relevanta tidsperspektivet då de samhällsekonomiska effekterna ska beräknas. Utredningen har till uppgift att analysera vilka effekter som kan uppstå på bl.a. välfärd och inkomstför- delning då momssatsstrukturen förändras. För att fånga in effek- terna av de huvudsakliga anpassningar som sker bör därför tids- horisonten var lång sikt. Med detta menas att även de anpassningar som kräver nyinvesteringar har hunnit få effekt. En varumarknad kan beskrivas utifrån hur utbuds- och efter- frågeförhållandena ser ut och diagrammatiskt kan detta illustreras med utbuds- och efterfrågekurvor. Ju mindre trögheter på markna- den desto större volymanpassningar sker. Den relativa priskänslig- heten mellan utbud och efterfrågan avgör var prisanpassningen sker. Om utbudet är mer priskänsligt än efterfrågan sker de huvud- sakliga prisanpassningarna i konsumentpriset. Om efterfrågan i stället är mer priskänsligt än utbudet, sker de huvudsakliga pris- anpassningarna i producentpriset. Vid en analys av de långsiktiga samhällsekonomiska effekterna från en budgetneutral momssatsförändring bör vissa förenklingar göras. I avsnitt 2 redovisas en teoretisk analys som visar att de efterfrågeförändringar som sker på lång sikt kan antas mötas med ett fullständigt elastiskt utbud, dvs. utbudskurvan är horisontell. Det innebär då att momsförändringen i sin helhet vältras över på konsumentpriserna. Denna anpassning tar olika för olika marknader men ligger mestadels mellan 5–. I avsnitt 3 visas dagens momsuttag fördelat på 158 konsumtions- varor. Dessutom visas slutligt momsuttag på vissa insats- och in- vesteringsvaror samt ideella organisationer och offentlig sektor. I avsnittet visas hur alla momsförändringar kan översättas till pris- förändringar på dessa 158 konsumtionsvaror. Kravet på budgetneutralitet innebär att momsintäkterna skall förbli oförändrade. Genom att momsens kostnader slutligen över- vältras på hushållen, innebär detta att de sammanlagda moms- kostnaderna för hushållssektorn i dess helhet inte heller förändras. Däremot kan momskostnaderna förändras för olika hushåll med konsekvenser för deras köpkraft. I avsnitt 4 visas hur fördelnings- effekter kan uppstå och hur de kan beräknas. När prisgenomslaget på konsumentpriserna är beräknade skall detta översättas till effekter på konsumtionsefterfrågan. Dessa effekter beror på efterfrågans priskänslighet som kan beräknas med ekonometriska metoder. I bilaga 6 redovisas metod och resultat för en sådan ekonometrisk studie. I avsnitt 5 kommenteras denna studie. Momsförändringar påverkar konsumtionsmöjligheterna och för- ändrar hushållens konsumtionsmönster. Det nya konsumtions- mönstret kan av hushållen värderas högre eller lägre än det gamla. I avsnitt 6 presenteras en metod för beräkning av hur de inträffade konsumtionsförändringarna kan komma att värderas av hushållen. Beräkningsmetoden bygger på konsumtionsteorins framställning av hur prisförändringar kan påverka konsumentnyttan. När konsumtionsmönstret förändras får detta konsekvenser för hela ekonomin. I avsnitt 7 visas hur man med input-outputstatistik kan spåra vilka effekter som uppstår i produktionsstrukturen. Med hjälp av de regionala räkenskaperna kan förändringar i produk- tionsstrukturen översättas till effekter på sysselsättning i landets olika regioner. En momsförändrings genomslag på konsumentpriset beror på hur producentpriset påverkas. När väl effekten på producentpriset är beräknad, kan konsumentpriset beräknas som ett momspåslag1 på producentpriset. Här kan bortses från handelsmarginaler och då blir producentpriset lika med varans pris exklusive moms. En varas producentpris är detsamma som företagens försäljningspris och bestäms av de utbuds- och efterfrågeförhållanden som råder på marknaden. Produktionsteknologi och faktorpriser påverkar producent- priset. Även växelkursen kan påverka producentpriset. Detta beror på att importpriset exklusive moms kan betraktas som ett produ- centpris på import. Genom att det anges i svenska kronor, påverkas detta producentpris därför av förändringar i den svenska växel- kursen. I detta avsnitt ska analyseras hur producentpriset påverkas då produktionen anpassar sig till budgetneutrala momssatsför- ändringar. I ett första steg beskrivs hur enligt den neoklassiska teorin produktionsteknologin inverkar på producentpriset då produktionsvolymen varierar. Därefter används konsumtionsteorin för att analysera effekter på faktorpriserna och köpkraftsparitets- teorin för att analysera effekter på växelkursen. Avslutningsvis analyseras i vilken utsträckning som priseffekterna påverkas av de konkurrensförhållanden som råder på varumarknaden. 1 Momssatsen t ger ett momspåslag med (1+t) som multiplicerat med producentpriset, P, ger konsumentpriset, KP, på följande sätt: KP = P*(1+t). 2.1Produktionsteknologins inverkan på producentpriset När ett enskilt företag eller en liten bransch ska studeras, är det ofta rimligt att anta att produktionsfaktorernas kostnader inte på- verkas av de produktionsbeslut som fattas. Det betyder att det endast är samspelet mellan teknologins produktionsförmåga och marknadens efterfrågeförhållanden som bestämmer det producent- pris som ger jämvikt på varumarknaden. Produktionsteknologin antas uppvisa avtagande skalavkastning, vilket betyder att margi- nalkostnaden (MC) ökar då produktionsvolymen ökar (utbuds- kurvan är då positivt lutande). När perfekt konkurrens råder på marknaden är för det enskilda företaget producentpriset givet och företaget producerar den volym som maximerar dess vinst. Produktionsbeslutet för ett enskilt företag beror på om tids- horisonten är kort eller lång sikt. På kort sikt är produktions- utrustningen given och uppvisar avtagande marginalavkastning. Företaget producerar den volym där marginalkostnad (MC) är lika med marginalintäkt (MR). Vid perfekt konkurrens är MR = producentpriset (P). Genomsnittskostnaden (AC) kan i denna jämviktspunkt vara både högre och lägre än MC. I dessa fall råder inte långsiktig jämvikt, utan den uppnås endast där AC = MC = P. När det råder perfekt konkurrens på en marknad och företagen vinstmaximerar, visar en traditionell framställning i den national- ekonomiska litteraturen,2 att en långsiktig jämvikt kan uppnås först då företaget (och även de andra företagen) använder den produk- tionsteknologi som medför den lägsta genomsnittliga produk- tionskostnaden. Det betyder att alla stordriftsfördelar då har ut- nyttjats. Det räcker dock inte med att vinstmaximera med denna produk- tionsteknologi för att jämvikten ska vara långsiktig. Antalet företag måste också vara sådant att vinsterna varken blir högre eller lägre än rådande kapitalavkastningskrav. Diagram 1 visar en situation för en produktionsenhet (ett företag kan bestå av en eller flera pro- duktionsenheter) som utnyttjar denna produktionsteknologi. I detta exempel maximerar företaget vinsterna på kort sikt (MC = P). Denna situation delas av de andra företagen på marknaden och marknaden är i kortsiktig jämvikt. 2 Se t.ex. (1982). Diagram 1: Kortsiktig och långsiktig jämvikt för ett företag Företaget: Kortsiktig jämvikt Företaget: Långsiktig jämvikt Anm. P = producentpris, MC = marginalkostnad, AC = genom- snittskostnad, Qk = kortsiktig produktionsvolym, Ql = långsiktig produktionsvolym. Företagen gör dock långsiktiga förluster genom att P < AC och därför är marknaden inte i långsiktig jämvikt. kommer att slås ut. Då minskar utbudet på marknaden, vilket medför att priset stiger. Till slut är antalet företag exakt så många att en jämvikt uppstår mellan utbud och efterfrågan där jämvikts- priset blir sådant att P = AC. Först då är företag och marknad i långsiktig jämvikt. Under förutsättning att produktions- faktorernas3 kostnader inte påverkas av storleken på marknadens jämviktsvolym, så kommer marknadens långsiktiga utbudskurva att vara horisontell. När moms införs på denna marknad med perfekt konkurrens och som är i långsiktig jämvikt kommer således anpassningen mot en ny långsiktig jämvikt att ske utifrån en horisontell utbudskurva. På kort sikt sker dock först en anpassning utifrån en positivt lutande utbudskurva. Dessa anpassningar visas med tre bilder i diagram 2. 3 Med produktionsfaktorer avses arbete, kapital och råvaror. Diagram 2: Den översta bilden visar en långsiktig jämvikt med 6 företag på en varumarknad utan moms. Den mittersta bilden visar den kortsiktiga jämvikt som uppstår då moms tas ut och den understa bilden visar den nya långsiktiga jämvikten Marknaden: Långsiktig jämvikt Marknaden: Kortsiktig jämvikt Marknaden: Långsiktig jämvikt Anm. För att förenkla figuren har P*(1+t) satts lika med P+t. Dessutom har MC6 även fått symbolisera marknadens kortsiktiga utbudskurva. SOU 2005:57 Bilaga 5 tas ut på marknaden producerar i detta produktionsvolym där producentpris, kostnad och genomsnittskostnad är lika. Företagen producerar samma långsiktiga volym och är i diagrammet uppradade efter varandra (Ql1 = = Ql6). Tillsammans producerar de volymen till priset P. Den horisontella linjen som sammanbinder alla företag bildar marknadens utbudskurva. När moms införs på denna varumarknad kommer på kort sikt producentpriset (Pk) att sjunka. För att uppnå maximal vinst kommer alla företag att på kort sikt sänka sin produktionsvolym (Qk1 = = Qk6) till den nivå där marginalkostnaden blir lika med det nya producentpriset. Detta understiger nu den genomsnittliga produktionskostnaden, vilket innebär att vinsterna är lägre än kapitalavkastningskravet och jämvikten är därför inte långsiktigt stabil. Det lägre producentpriset fångar upp en del av momsens kostnader och därför kommer på kort sikt konsumentpriset att stiga mindre än momsens påläggssats. Den kortsiktiga jämvikts- volymen (Qkm1 ) är lägre än den ursprungliga långsiktiga jämvikts- volymen (Qlm0). Långsiktiga förluster medför att en del företag kommer att slås ut. Utbudet minskar och producentpriset stiger. De återstående företagen ökar sin produktionsvolym i takt med att producent- priset stiger. En långsiktig stabil jämvikt uppnås då antalet företag har minskat så mycket att producentpriset kan återgå till den nivån där marginalkostnad och producentpris är lika med genomsnitts- kostnad (den undre bilden). I diagramexemplet har antalet företag reducerats från 6 till 5 stycken. Vid detta antal på marknaden kan varje företag producera en produktionsvolym där marginalkostnad och producentpris är lika med genomsnittskostnad. Detta är en långsiktigt hållbar jäm- vikt. Producentpriset är detsamma som före införandet av moms och marknadspriset har höjts lika mycket som momspåslaget. Det enskilda företaget producerar samma volym som före moms- uttaget, men marknadens nya långsiktiga jämviktsvolym (Qlm1) är lägre. Under förutsättning att priserna på faktormarknaderna inte på- verkas av momsuttaget, kan följande slutsats dras: Vid perfekt konkurrens på varumarknaden kommer producentpriset i en lång- siktig jämvikt att inte påverkas av momsen. Det betyder att på lång sikt kommer under dessa förutsättningar en momsförändring att påverka konsumentpriset lika mycket som momspåslaget för- ändras. 2.2Prisförlopp mot långsiktig jämvikt När momssatsen förändras påverkas på kort sikt ofta både produ- centpris och konsumentpris. På lång sikt anpassar sig produktions- kapaciteten till de nya efterfrågeförhållandena genom investeringar i nytt produktionskapital och nedläggelse av gammal produktions- utrustning. I föregående avsnitt (avsnitt 2.1) visades att vid budgetneutrala momssatsförändringar är en lämplig approximation att på lång sikt utgå från att anpassningarna sker på sådant sätt att producentpriset återgår till sin tidigare långsiktiga nivå. Moms- förändringarna på de olika marknaderna skulle då resultera i raka prisgenomslag på konsumentpriserna. I detta avsnitt ska ett tänkbart förlopp beskrivas över hur produ- centpriser och konsumentpriser kan anpassa sig till nya långsiktiga jämviktslägen. Detta visas för en marknad där momssatsen sänks. För att förtydliga huvuddragen används en vanlig teoretisk kon- struktion från den nationalekonomiska litteraturen.4 På marknaden finns ett oändligt antal lika stora produktions- enheter och perfekt konkurrens råder. Företagen vinstmaximerar och använder den effektivaste produktionsteknologin (ett företag kan bestå av flera produktionsenheter). Produktionsteknologin uppvisar avtagande marginalavkastning och alla skalfördelar är ut- nyttjade. Det innebär att varje produktionsenhet producerar den volym där genomsnittskostnaden (AC) är lägst. Vid denna produktionsvolym är producentpriset P0 = AC = MC (marginal- kostnaden) och inga långsiktiga vinster eller förluster görs (se diagram 3). Med nollvinst menas att vinsterna är i enlighet med kapitalmarknadens avkastningskrav och marknaden är då i lång- siktig jämvikt. 4 Se t.ex. (1998). SOU 2005:57 Bilaga 5 Diagram 3: Prisanpassningar på kort sikt vid en momssats- sänkning. Anm. För att förenkla figuren har P*(1+t) satts lika med P+t. För att förenkla diagramframställningen behandlas momsen som en volymskatt i stället för en värdeskatt genom att P*(1+t) sätts lika med P+t. Denna likhet gäller dock endast då producentpriset inte påverkas och har indexvärdet 1. I detta fall påverkas producent- priset och likheten gäller därför endast som en approximation. Huvudslutsatserna påverkas dock inte av denna förenkling. I utgångsläget är momsuttaget på marknaden t0 och vid konsumentpriset P0+t0 efterfrågas och produceras jämvikts- volymen . sänks momssatsen till t1. Om inte vinst- marginalerna tillåts öka, kommer konsumentpriset att minska i motsvarande grad och producentpriset att ligga kvar på P0 (se prisutveckling 1 i diagrammet). Det nya konsumentpriset blir nu P0+t1. Konsumentpriset har således sjunkit med t1-t0. Vid detta lägre konsumentpris, efterfrågas en högre volym än Q0. Efterfrågeöverskottet är Q2 - Q0 vilket stimulerar alla produk- tionsenheter till att öka sin produktionsvolym. På kort sikt finns trögheter i produktionsanpassningen (i enlighet med antagandet om avtagande skalavkastning och att alla skalfördelar är utnyttjade) vilket medför att marginalkostnaden kommer att stiga med ökad produktionsvolym. För att inga förluster ska göras på den extra produktionsvolymen (marginalvolymen), måste producentpriset höjas. Producentpris och konsumentpris kommer att stiga (se pris- utvecklingar 2 i diagrammet) tills en ny jämvikt nås vid producent- priset P1 och konsumentpriset P1+t1. Jämviktsvolymen blir nu Q1. Hur mycket producentpris och konsumentpris i genomsnitt kommer att höjas på kort sikt beror på kortsiktig utbudselasticitet (eS,P)och efterfrågans priselasticitet (eQ,P), vilka varierar mellan olika marknader. Ett mått på kortsiktig utbudselasticitet kan er- hållas genom att utnyttja ett samband mellan dessa elasticiteter och en elasticitet som visar producentprisets känslighet för efterfråge- förändringar (eP,I)5: eP,I = eQ,I /( eS,P - eQ,P) Ur detta samband kan ett uttryck för eS,P erhållas. En makro- ekonomisk studie över hur priser anpassar sig till efterfrågeför- ändringar6, visar att har nästan hälften av efterfrågeförändringen resulterat i en prisökning. Detta tyder på att värdet på eP,I ungefär är 0,5. I detta sammanhang ska värdet på inkomstelasticiteten (eQ,I) sättas till 1. Den ekonometriska studien (se bilaga 6) visar att efterfrågans priselasticitet i genom- snitt är ungefär -1. Om man antar att sker inga prisanpassningar på arbetsmarknaden, kan dessa resultat an- vändas för att beräkna den kortsiktiga utbudselasticiteten, vilket ger ett värde omkring 1. Utifrån detta har antagits att igenomsnitt för varumarknaderna skulle ungefär hälften av den initiala sänkningen av kon- sumentpriset kunna ha ätits upp av en producentprishöjning. Den uppnådda jämvikten är inte långsiktig utan endast kortsiktig eftersom varje produktionsenhet nu gör vinster över kapital- avkastningskravet (detta beror på att P1 är högre än AC). 5Se (1998). 6Gordon (1981). ligare anpassningar kommer därför att ske genom att dessa vinster stimulerar till nyinvesteringar och ett högre utbud. Vid producentpriset P1 kommer utbudet att bli högre än efter- frågan. För att en högre produktionsvolym ska kunna säljas, måste konsumentpriset sänkas. Perfekt konkurrens på marknaden kommer att pressa ned producentpriset som till slut återgår till sin tidigare nivå (P0), där P0 = AC = MC. Detta innebär att markna- dens långsiktiga utbudskurva skulle bli horisontell, vilket konstate- rades i föregående avsnitt. Hur som förlöper innan en marknad har förflyttat sig från en kortsiktig till en långsiktig jämvikt varierar mellan markna- der. Anpassningstiden bör vara längre för mer kapitalintensiva branscher (t.ex. industrin) och kortare för mindre kapitalintensiva (t.ex. vissa tjänstebranscher). En studie visar att i industribranschen kan man räkna med att vinsterna framförallt påverkar investeringar 2–3 år senare.7 Vissa investeringar kommer dock att ske . Om man till detta antar att det tar 1–innan investeringarnas inkörningsproblem är avklarade, skulle en anpassning från en kort- siktig till en långsiktig jämvikt inom industrins område kunna ta 3– . Om dessa tre effekters tidsåtgång summeras skulle följande sammanställning över anpassningstid kunna göras: Anpassning till ny kortsiktig jämvikt: 1–2 år Beslut om nyinvesteringar: 1–3 år Inkörning av nya investeringar: 1–2 år Summa anpassningstid: 3–. Det finns en hel del osäkerhetsfaktorer i dessa anpassningstider. Förutom de stora osäkerheterna i de antagna anpassningstiderna, förutsätter dessa att marknadens alla produktionsenheter i ut- gångsläget befinner sig i långsiktig jämvikt. Med detta menas att alla företag använder den effektivaste produktionsteknologin, att alla stordriftsfördelar är utnyttjade samt att vinsterna är i enlighet med kapitalmarknadens krav. Detta är nästan aldrig situationen utan marknaden befinner sig i stället på väg mot en viss långsiktig jämvikt. En momsförändring ändrar marknadens förutsättningar och utvecklingen vänder mot en ny långsiktig jämvikt. Den långsiktiga priseffekten som ut- redningen beräknar är skillnaden i prisnivå mellan den gamla och 7 Erixon (1994). nya långsiktiga jämvikten. Detta kan beskrivas med ett schematiskt diagram, se diagram 4. Diagram 4: Schematisk bild över konsumentprisets långsiktiga färdriktning I utgångsläget är marknaden på väg mot en långsiktig jämvikt (L0) med konsumentprisnivån KP0. När momsen sänks, uppstår en långsiktig priseffekt på (KP1 - KP0). Marknaden ändrar nu färd- riktning och är i stället på väg mot den långsiktiga jämvikten (L1) med konsumentprisnivån KP1. Om marknaden hade befunnit sig i den långsiktiga jämvikten L0 då momsen sänktes, så hade resonemanget ovan om anpassningstiderna lett fram till en slutsats att det skulle ta att nå den nya långsiktiga jäm- vikten. Marknaden befinner sig dock sällan i långsiktig jämvikt, vilket bl.a. beror på att flera företag använder en mindre effektiv produk- tionsteknologi och kommer att investera i den effektivaste först när den nuvarande produktionsteknologin har slitits ut. Detta fördröjer anpassningsförloppet. I diagram 4 visas endast en tänkbar bild över den långsiktiga färdriktningen. I diagram 5 nedan visas en schematisk bild över hur prisförloppet kan tänkas gå. I detta prisförlopp har med utgångspunkt från ovanstående resonemang antagits att efter en budgetneutral momssatsför- ändring kommer de långsiktiga priseffekterna till övervägande del att ha inträffat och hela prisanpassningen . Den kortsiktiga anpassningen antas kunna ske på 1–sikt. Dessa tider varierar mellan olika marknader och på vissa kan den långsiktiga anpassningen kanske redan ha skett efter 2–. Utifrån dessa antaganden skulle ett genomsnittligt prisförlopp vid en momssänkning kunna beskrivas som i diagram 4. I detta diagramexempel som är jämförbart med det tidigare diagram- exemplet (se diagram 3) sänks momssatsen från . skulle konsumentpriserna falla motsvarande hela momssänkningen, men därefter skulle konsumentpriserna öka och (i en kortsiktig jämvikt) skulle prissänkningen endast motsvara halva momssänkningen. Därefter skulle nyinvesteringar och konkurrens medföra att konsumentpriserna började sjunka. skulle prissänkningen motsvara hela momssänkningen. Diagram 5: Schematisk bild över ett tänkbart prisförlopp då momssatsen sänks från I diagrammen 3–5 beskrivs prisförändringen som en kontinuerlig process, men detta behöver inte vara fallet. På en del marknader innebär det stora kostnader att förändra priset och på dessa kan man anta att hela prisförändringen i stället sker momentant eller ryckvis. Detta har endast handlat om prisanpassningar när momsen sänks. När momsen höjs, kan man anta att anpassnings- tiden är lika lång men att motsatta effekter inträffar. Det skulle innebära att när momsen höjs, kommer konsumentpriserna att öka i en omfattning som motsvarar ett rakt pris- genomslag. Denna höjning av konsumentpriset dämpar efterfrågan. Därför kommer produktionsminskningar att ske i varje produk- tionsenhet och priserna kommer att sänkas för att nå en ny jäm- vikt. I denna jämvikt görs förluster och den är därför endast kort- siktig. På lång sikt kommer en del produktionsenheter att läggas ned. Detta ger marknadsutrymme för de återstående produktions- enheterna att öka produktionen och nå en långsiktig jämvikt där vinsterna är i enlighet med kapitalmarknadens krav. 2.3Faktorpriserna och individens efterfrågan på fritid Analysen har utgått från att priserna på faktormarknaderna är opåverkade av de volymförändringar som sker på varu- marknaden. Detta är på lång sikt ett realistiskt antagande så länge som den totala efterfrågan på faktorinsatser inte påverkas. Vid budgetneutrala momssatsförändringar (i statisk mening) påverkas inte allmän efterfrågan.