sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vår grundläggande iakttagelse är att åklagaren som förunder- sökningsledare sakligt sett intresserar sig olika mycket för olika delar av det totala utredningsarbetet, men likväl ansva- rar för helheten. När --- uttalade att han som för- undersökningsledare inte ville vara ansvarig för polisarbetet som han inte kontrollerade, var detta juridiskt tvivelaktigt, eftersom han formellt hade ansvar för detta. Men det var i sak begripligt. Det ledde --- till att förundersökningsledar- skapet delades. Den ordning som kommit att stadfästas är att åklagaren som förundersökningsledare formellt skall ansvara för sådant som han eller hon de facto inte kontrollerar, och som de inblan- dade parterna – polis och åklagare – inte heller anser att åkla- garen skall lägga sig i. Det betyder att det formella och det sakliga ansvaret inte är kongruenta, vilket i sin tur lägger grunden för de brister, spänningar och oklarheter som vi iakttagit---. Vi anser att denna oklarhet --- motverkat möj- ligheten att under samlad ledning och tydligt ansvar bedriva en effektiv mordutredning. 3.2.14Osmo – Utredning om en utredning (SOU 2002:37) avled i samband med ett polisingripande mot honom. inledde överåklagaren förundersökning mot de två polismän som gjorde ingripandet. Två av dem åtalades och dömdes för vållande till kroppsskada. Dödsfallet föranledde omfattande utredningar, bl.a. av Riksåklagaren, och , i syfte att klarlägga omständigheterna i samband med det inträffade och bedöma olika myndigheters age- rande vid handläggningen av fallet. tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att göra en sammanhållen och övergripande granskning av förfarandet vid brottsutredningen. Granskningen skulle särskilt avse frågor om organisation, regelverk, rutiner, samverkan och roll- fördelning mellan berörda myndigheter. Med granskningens resul- tat hade utredaren att dra framtidsinriktade slutsatser om behovet av förändringar i dessa och andra avseenden. avlämnade utredaren betänkandet – Ut- redning om en utredning (SOU 2002:37). Utredarens bedömning var att den som ansvarar för och leder en förundersökning bör delta aktivt i utredningsarbetet och ta initiativ till olika åtgärder. Utreda- ren konstaterade att utvecklingen åtminstone gått i riktning mot att åklagarna överlag intagit en mer aktiv roll såsom förundersökningsledare än vad som var brukligt . Vidare ansåg utredaren att det bör ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens sida vid brottsutredningar mot polismän. Utredarens bedömning var att överåklagaren borde ha varit mer aktiv som förundersökningsledare i den aktuella brottsutredningen. Utredaren grundade detta på bl.a. följande omständigheter. –Förundersökningsledaren medverkade inte personligen vid något förhör. Enligt utredaren borde åklagaren ha medverkat vid förhö- ren med de misstänkta polismännen. Utredaren bedömde att det hade varit lämpligt att åklagaren hade medverkat även vid övriga mer centrala förhör. –Förundersökningsledarens förhållande till rättsläkarna hade varit för passivt. –Förundersökningsledaren föranstaltade inte om någon rekon- struktion på platsen med inblandade polismän och relevanta vitt- nen, vilket borde ha skett. –Flera potentiellt intressanta vittnesutsagor togs aldrig upp och vittnen hördes först efter tidsutdräkt. Utredaren konstaterade att regelsystemet rörande förundersök- ningsledning ger gott utrymme för den typ av aktiviteter från för- undersökningsledarens sida som åklagaren hade brustit i. Några regeländringar föreslogs därför inte i denna del. 3.2.15Regeringens proposition 2002/03:1 m.m. I flera budgetpropositioner har regeringen uttalat att det är angeläget att polisens och åklagarnas roller i brottsutred- ningssystemet vidareutvecklas. Regeringen har i det sammanhanget understrukit vikten av att polisen betydligt oftare än är för- undersökningsledare i brottmålsärenden av enkel och medelsvår karaktär (se prop. 2002/03:1, utgiftsområde 4 s. 28 f. och prop. 2003/04:1, utgiftsområde 4 s. 28 f.). 3.2.16Riksrevisionsverkets årliga rapport till regeringen lämnade sin årliga rapport till reger- ingen. Rapporten utgör en sammanställning av väsentliga delar av det arbete som utförts inom verket under . I rapporten samlades ett stort antal påpekanden, rekommendationer och förslag till åtgärder. Verket framhöll bl.a. att det ligger ett di- lemma inbyggt i det faktum att åklagaren kan ge direktiv till polisen under en brottsutredning, men att åklagaren inte till fullo dispone- rar över polisens resurser. uppenbart att åklagarväsendets institutionella position behöver för- stärkas. beslutade Riksåklagaren och gemen- samt att låta en arbetsgrupp utarbeta ett förslag till en förändrad arbetsfördelning mellan polis och åklagare. Följande riktlinjer skul- le gälla för arbetet. Grunden för fördelningen av arbetsuppgifter mellan polis och åklagare bör ha sin utgångspunkt i förutsättningen att ledningen av den enskilda utredningen skall motsvaras av den kompetens som motiveras av utredningens svårhet, behovet av för- beredelser för efterföljande lagföring och behovet av kontinuitet i ledningen av arbetet. Polisen skall i ökad utsträckning kunna vara undersökningsledare i utredningar rörande bl.a. mängdbrottslighet. Arbetsgruppen skulle även överväga befogenheterna för den po- lisiäre undersökningsledaren. En utgångspunkt skulle vara att den- ne skulle ha samma befogenheter som åklagaren har . Möj- ligheten för polisen att t.ex. tillämpa reglerna i om förundersökningsbegränsning och att till domstolen ge in fram- ställningar om förordnande av offentlig försvarare och målsägande- biträde skulle ingå i övervägandena. överlämnade arbetsgruppen promemorian Ny ar- betsfördelning mellan polis och åklagare beträffande förundersök- ningsledning – förslag från en arbetsgrupp (Riksåklagarens dnr 2002/0932, dnr USE-124-3661/02). I prome- föreslogs sammanfattningsvis följande. ansvar som förundersökningsledare föreslogs bli utökat till att även omfatta ärenden som är av medelsvår karak- tär. Gränsdragningen mellan dessa fall och fall där saken är av sådan beskaffenhet att förundersökningen bör ledas av åklagare föreslogs få göras efter en allsidig bedömning i det enskilda fallet. Till led- ning för generella bedömningar presenterade arbetsgruppen en för hela landet gemensam brottskatalog i vilken angavs de brott där polismyndigheten normalt skall vara förundersökningsledare. Det nuvarande systemet med lokala överenskommelser föreslogs bli upphävt. Innehållet i brottskatalogen innebar att bl.a. följande brott i fort- sättningen skulle få ledas av polisiära förundersökningsledare. –Brott enligt 3 kap. BrB: grov misshandel, alla fall av vållande till annans död, kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan –Brott enligt 4 kap. BrB: olaga frihetsberövande, olaga hot (grovt brott), hemfridsbrott (grovt brott) och olaga intrång –Brott enligt 5 kap. BrB: samtliga brott –Brott enligt 6 kap. BrB: visst brott med rubriceringen sexuellt ofredande –Brott enligt 8 kap. BrB: rån (av normalgraden), tillgrepp av fort- skaffningsmedel (grovt brott), egenmäktigt förfarande (grovt brott) och olovlig kraftavledning (grovt brott) –Brott enligt 9 kap. BrB: bedrägeri (även grovt brott) och häleri (grovt brott) –Brott enligt 10 kap. BrB: olovligt förfogande och olovligt bru- kande (även grovt brott) –Brott enligt 12 kap. BrB: grov skadegörelse –Brott enligt 13 kap. BrB: allmänfarlig vårdslöshet (även grovt brott). –Därtill föreslogs att ett stort antal brott enligt 14 och 15 kap. BrB (bl.a. urkundsförfalskning) skulle överföras till polismyndighetens förundersökningsledarskap liksom vissa brott enligt 16 och 17 kap. BrB. –Inom specialstraffrätten föreslogs polismyndigheten i fortsätt- ningen få leda utredningar om narkotikabrott av normalgraden och ett antal brott mot . Arbetsgruppens bedömning var att förslaget skulle medföra att ca 80.000 brottsmisstankar på årsbasis skulle kunna överföras från åklagarens till polismyndighetens förundersökningsledarskap. Arbetsgruppen konstaterade att det skulle fordras en författ- ningsändring i 23 kap. 3 § första stycket RB och föreslog att be- stämmelsen skulle ha följande lydelse. Beslut att inleda förundersökning skall fattas av polismyn- dighet eller åklagaren. leder en förunder- sökning som har inletts där. Ledningen av förundersökning- en skall övertas av åklagaren när någon skäligen kan misstän- kas för brottet och saken är av sådan beskaffenhet att förun- dersökningen bör ledas av åklagaren. ledningen av förundersökningen innan någon skäligen kan misstänkas för brottet om det finns skäl för det. Utökade befogenheter för polisiära förundersökningsledare Arbetsgruppen föreslog att det bör öppnas möjligheter för polisiära förundersökningsledare att besluta om förundersökningsbegräns- ning i vissa fall. Dessutom föreslogs att en polisiär förundersök- ningsledare skulle ges behörighet att göra framställningar till dom- stol om förordnande av offentlig försvarare och målsägandebiträde i sådana utredningar som leds av polismyndigheten. 4En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare –Åklagarna skall intensifiera sitt arbete vid utredning av den grövre brottsligheten. Polisen skall på egen hand i större utsträckning skö- ta andra utredningar, främst rörande mängdbrottslighet. –Åklagarna skall leda i princip endast sådana brottsutredningar där saken är av omfattande eller svår beskaffenhet. –Bestämmelsen i 3 § LUL, som innebär att åklagare alltid skall leda vissa förundersökningar mot den som inte har fyllt , skall upphävas. –bör tillsammans med se över fördelningscirkuläret så att det förhållandet att barn skall hö- ras under förundersökningen inte anges som en särskild omstän- dighet som motiverar att åklagaren leder förundersökningen. –I skall det föreskrivas att polismyndigheten ef- ter samråd med skall avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. 4.2Inriktningen av en reform Förslag: Åklagarna skall intensifiera sitt arbete vid utredning av den grövre brottsligheten. Polisen skall på egen hand i större ut- sträckning sköta andra utredningar, främst rörande mängdbrotts- lighet. Vårt uppdrag är att göra en översyn av uppgifts- och ansvarsfördel- ningen mellan polis och åklagare. Utgångspunkten är att en föränd- ring på området skall ske bara om den kan bidra till att öka effekti- En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare viteten i den brottsbekämpande verksamheten. Målet är att fler brott skall upp och att det skall ske en ökad lagföring. Till en del innehåller uppdraget författningsfrågor. I andra delar har vi att göra regeringen och myndigheterna uppmärksamma på att det finns behov av förändringar på annat sätt, t.ex. genom att myndig- heterna själva beslutar om åtgärder (se vad som sägs om vårt ar- betssätt i Dir. 2000:90). Det pågår ett tämligen omfattande arbete inom polis- och åkla- garväsendena för att höja effektiviteten och kvaliteten i brottsut- redningsverksamheten. Det sker bl.a. genom kompetensutveckling och specialisering. För detaljer i de delarna hänvisar vi till Polisens, Riksåklagarens och årsredovisningar , till åklagarmyndigheternas årsrapporter och till slutrapporten utredningskoncept – för ökad lagföring och brottsreduktion 2004. Enligt tilläggsdirektiven skall vi överväga i vad mån det behövs ytterligare åtgärder för att polisen skall kunna fullgöra förunder- sökningsledning på ett effektivt sätt och med hög kvalitet. Vi har tidigare föreslagit att brottsutredningsverksamheten skall tillföras ökad och ny kompetens (se SOU 2003:114), bl.a. genom utbild- ning av kriminalpoliser och införande av s.k. kriminalutredare. När det gäller förundersökningsledarskap inom polisen finns det anled- ning att överväga ytterligare åtgärder. En viktig fråga är om det kan finnas behov av att tillföra polisen ytterligare juridisk kompetens. Tilläggsdirektiven tar också upp frågan om det kan finnas skäl att förändra det nuvarande sättet att leda och styra över tillgängliga utredningsresurser samt formerna för operativ samverkan i brotts- utredningsverksamheten. Övervägandena skall framför allt avse polisens och åklagarnas bekämpning av omfattande eller kvalifice- rad brottslighet, t.ex. sådan som är grov eller gränsöverskridande. I detta sammanhang skall vi undersöka om den utredningsverksam- heten kan förbättras genom att arbetet bedrivs i gemensamma ut- redningsgrupper med befattningshavare från olika myndigheter och överväga hur en effektiv styrnings- och ledningsfunktion för en sådan grupp bör vara utformad. En annan fråga är om det finns an- ledning att förändra åklagarnas uppgifter vid sådan brottsbekämp- ning, t.ex. om det kan finnas behov av åklagarkompetens vid poli- sens spanings- och kriminalunderrättelseverksamhet. Uppgifts- och ansvarfördelningen mellan polis och åklagare har varit i stort sett oförändrad under det senaste halvseklet. har brottsligheten förändrats och antalet inkomna brottsanmäl- ningar har ökat. Dessutom har nya brottsformer och brottsverktyg En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare tillkommit och metoderna förändrats, exempelvis genom den mo- derna tekniken. Den tekniska utvecklingen har medfört att samhäl- let på vissa områden har blivit säkrare medan det på andra områden har öppnats nya möjligheter för brottsliga angrepp. Avkriminalise- ring har gjort att antalet enkla bötesbrott har minskat. Däremot har antalet grövre brott ökat och den organiserade, ofta gränsöverskri- dande brottsligheten har vuxit i omfattning och komplexitet. På så sätt har brottsligheten blivit mer svårutredd och utredningarna allt mer komplicerade. Samhällsutvecklingen och brottsligheten ställer krav på en ökad förmåga hos de myndigheter som har i uppgift att bekämpa brott. Det behövs förändringar vad gäller arbetsmetoder, arbetssätt, tek- nik, resurstilldelning och användning av resurserna. I våra tidigare betänkanden har vi lagt fram åtskilliga förslag till sådana reformer. Vissa är redan genomförda medan andra fortfarande övervägs i . Det har också inom rättsväsendet tagits fram vär- defulla förslag till reformer, varav en del redan har genomförts. Det behövs dock ytterligare åtgärder. över har utvecklingen när det gäller upp- klarningen och lagföringen av brott varit mycket negativ. För till- grepps- och skadegörelsebrotten, som utgör omkring två tredjede- lar av den anmälda brottsligheten, uppgår andelen personuppklara- de brott endast till . Där utgör dock de uppklarade butikstillgreppen en betydande andel. För vissa grupper av grövre brott är uppklarningsprocenten bättre. För brottsligheten i dess helhet ligger uppklarningen på med en personuppklarningsprocent på 16 (se BRÅ:s , uppklarade brott och misstänkta personer, Definitiv statistik för ). Uppklarningsprocenten är för de flesta brottstyperna, särskilt mängdbrottsligheten, oacceptabelt låg. Åtgärder måste sättas in för att göra brottsutredningsverksamhe- ten effektivare. För att lyckas i bekämpningen av den grövre brottsligheten, sär- skilt den organiserade, krävs bl.a. att brottsutredningarna utförs mer målinriktat och med fokus på att skapa underlag för den be- dömning som åklagarna skall göra inför beslut om lagföring. För att det skall vara möjligt är det nödvändigt att åklagarnas arbete intensifieras och att de har möjlighet att ta ett helhetsansvar för utredningarna. Till mängdbrottsligheten räknas exempelvis snatteri och andra tillgreppsbrott samt skadegörelse- och misshandelsbrott. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare mycket viktigt att öka effektiviteten även i bekämpningen av den brottsligheten. Utredningarna kan i stor utsträckning ske efter standardiserade metoder. Den kvalificerade resurs som åklagarna utgör är begränsad och skall i stort sett inte behöva tas i anspråk vid mängdbrotten. Polisen bör därför på egen hand sköta sådana utredningar. På så sätt kommer rättsväsendets resurser att användas där de gör störst nytta. Vår bedömning är därför att i stora eller i övrigt komplicerade brottsutredningar behövs en mer omfattande åklagarinsats. Åklaga- ren bör i än högre grad än styra utredningens hela förlopp så att den tidigt och tydligt inriktas på de ofta komplicerade frågorna om brott har begåtts och vem som är skyldig till brottet. Åklaga- rens juridiska kunskaper och erfarenheter av brottmålsprocessen skall användas för att koncentrera utredningen på sådant som är relevant för åtalsfrågan. Åklagarna måste då avlastas andra arbets- uppgifter. Enligt vår mening är det dock inte möjligt att avlasta åklagarna uppgiften att föra process i domstol. I stället är det främst förundersökningsledarskapet i ärenden som inte är omfat- tande eller komplicerade som skulle kunna komma i fråga. Sådana bör i stället kunna skötas av polisen, under förutsättning att det säkerställs att polisens förundersökningsledare har nöd- vändig kompetens. Under vårt arbete har de många åklagare och poliser som vi har haft kontakt med instämt i den bedömningen. 4.3Närmare om uppgifts- och ansvarsfördelningen Vår uppfattning är att åklagarnas insatser i förundersökningar rö- rande grövre brottslighet bör intensifieras och polisen på egen hand sköta utredningar rörande mängdbrottslighet och annan brottslig- het där det inte fordras åklagarkompetens. Frågan är hur den när- mare gränsdragningen bör göras och i vad mån åklagarna även i öv- rigt skall engageras i polisens verksamhet. I våra tilläggsdirektiv anges att vi skall utgå från att polisen alltid skall vara förundersök- ningsledare i brottsutredningar som rör inte allt för kvalificerad brottslighet. Det innebär i praktiken att vi har att överväga fördel- ningen av förundersökningsledarskapet mellan polisen och åklagar- En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare na med inriktning på om polisen skall få ansvar för fler förunder- sökningar än vad dagens regelsystem medger. Vid ikraftträdande gällde att åklagaren ledde samtliga förundersökningar så snart någon kunde skäligen misstänkas för brottet. Det gällde oavsett brottets svårhetsgrad. Åklagare har även behörighet att leda samtliga förundersök- ningar. får leda endast sådana förundersökningar som är av enkel beskaffenhet. Därutöver har polismyndigheten be- hörighet att leda samtliga brottsutredningar under spaningsstadiet om det inte finns särskilda skäl för ett åklagarinträde. har polisen fått ansvar för allt fler typer av brottsutredningar, sannolikt många fler än vad som var avsikten , när 23 kap. 3 § första stycket RB senast ändrades. De brotts- utredningar som rymdes under begreppet enkel be- skaffenhet var inte särskilt många. Som exempel anges i förarbetena sådana mål där utredningen är av rutinmässig karaktär och som inte heller erbjuder svårigheter ur juridisk synvinkel, såsom exempelvis enklare stöldmål. Även kompetensen och rutinen hos den utredan- de polispersonalen skulle beaktas. I fördelningscirkuläret (RÅFS 1997:12 och FAP 403:5) anges att en målsättning skall vara att polismyndigheten skall vara förundersökningsledare i ärenden av vardagsbrottskaraktär och att åklagarna skall koncentrera sina krafter på de mer komplicerade ärendena. När det gäller brott enligt anges t.ex. att utredningar om grov stöld kan ledas av polisen, om utredningen kan bedrivas på ett rutinmässigt sätt. Den närmare fördelningen av förundersökningsledarskapet mellan polis och åklagare fastställs lokalt. I praktiken förekommer det avvikelser från vad som anges i cirkuläret. I en rapport från anges t.ex. att åklagare ofta är förundersökningsledare även i vardags- brottsutredningar (dnr USE 400-0653/04). Även Riksåklagaren har gjort samma iakttagelse, vilket finns be- skrivet i vårt tidigare betänkande SOU 2003:114 s. 89. föreslog att uttrycket enkel beskaf- fenhet i 23 kap. 3 § första stycket RB skulle ersättas med uttrycket svårare beskaffenhet gjordes det för att utredningar om bl.a. miss- handel, allmänfarlig vårdslöshet och osant intygande skulle kunna ledas av polisen. Den typen av utredningar leds numera av polisen trots att begreppet enkel beskaffenhet finns kvar. Trots att utvecklingen har medfört att polisen leder många brottsutredningar, och kanske t.o.m. sådana som inte är av enkel beskaffenhet även om utredningen har lämnat spaningsstadiet, le- En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare der åklagarna förundersökningar som egentligen inte fordrar åkla- garkompetens. Följden kan bli att det i de ärenden som verkligen fordrar medverkan från åklagarens sida, inte finns tid för den insats som behövs. Åklagarna har helt enkelt ansvar för allt för många utredningar, vilket inte är försvarligt från resurssynpunkt. Anledningen till att åklagare leder utredningar som polisen har formell behörighet att leda är något oklar. Det förekommer t.ex. lokala skillnader med hänsyn till bl.a. kompetensen hos polisperso- nalen. Ett skäl är också att det eftersträvas en ökad samordning av brottsutredningar. Samordning med inriktning på den misstänkte innebär att samtliga brottsanmälningar mot en och samma person samlas under en förundersökningsledare. Det kan innebära att den åklagare som leder en utredning om grövre brott också får ansvara för utredningen av andra pågående ärenden rörande mindre grova brott (RÅFS 2001:7). Att åklagare i onödan leder sådana brotts- utredningar som polisen har formell behörighet att leda är ett ef- fektivitetsproblem som man måste lösa inom polis- och åklagaror- ganisationerna. Inriktningen måste vara att aktuella bestämmelser används fullt ut. Därutöver behövs bl.a. författningsändringar. I tilläggsdirektiven betonas att frågan om uppgifts- och ansvars- fördelningen mellan polis och åklagare har en framträdande plats i arbetet med att höja både kvaliteten och effektiviteten i brottsut- redningsarbetet. Från såväl polisens som åklagarväsendets sida har det betonats att rollerna i brottsutredningssystemet måste utveck- las. Inom båda organisationerna har man dessutom strävat efter att införa en ordning som skulle bidra till att åklagarna i större utsträckning kan koncentrera sina insatser på komplicerade brottmålsärenden och utöva aktiv förundersökningsledning i dessa. Även regeringen har understrukit vikten av att polisen betydligt oftare än är förundersökningsledare i brottmålsärenden av enkel och medelsvår karaktär (prop. 2002/03:1, utgiftsområde 4 s. 28 f. och prop. 2003/04:1, utgiftsområde 4 s. 28 f.). Vi har samma uppfattning som bl.a. de brottsutredande myndig- heterna själva har. Myndigheternas egna insatser på området har inte lett till några större förändringar i uppgifts- och an- svarsfördelningen. Det har sagts att en del av förklaringen är kom- petensproblem inom polisens brottsutredande verksamhet. En an- nan del av förklaringen är att myndigheterna inte förfogar över lag- stiftningen. Den sätter gränser för vad som är möjligt att åstad- komma genom enbart internt myndighetsarbete. Det är viktigt att notera att det finns en stark önskan hos polis och åklagare om en förändring på området. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare 4.3.2När skall åklagaren tas i anspråk i brottsutredningsförfarandet? Förslag: Åklagarna skall leda i princip endast sådana brottsutred- ningar där saken är av omfattande eller svår beskaffenhet. Många av de utredningar som inte kan sägas vara av enkel beskaf- fenhet kan ändå genomföras på ett standardiserat sätt. I sådana fall är åklagarens medverkan en ren formalitet. Det är inte ändamålsen- ligt att åklagare leder sådana utredningar. Åklagarens medverkan kan inte heller motiveras med skäl som har att göra med den en- skildes rättssäkerhet eller sägas främja en snabbare handläggning. Åklagaren måste i de flesta fall ändå läsa in hela förundersökningen när den har redovisats från polisen. Trots att utredningen har varit åklagarledd går ett beslut i åtalsfrågan i princip inte att fatta snab- bare än om polisen hade lett förundersökningen.