sou · GTB3105d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Förslagens effekter på företags förutsättningar att växa och nyanställa skall belysas. Utredaren skall också analysera hur förslaget kommer att påverka sysselsättningen för de grupper som är överrepresenterade bland de deltidsanställda. Kommissionen för rekrytering till vård och omsorg (Vårdkom- missionen) presenterade i sin rapport, Den ljusnande framtid är vård, Om vård och omsorg en arbetsmarknad i utveckling (Ds 1999:44), bl.a. förslag till åtgärder för att minska deltidsarbets- lösheten och antalet timanställda inom vård, skola och omsorg. Ett av förslagen i rapporten bestod i att , och staten åtog sig att verka för att kommuner och landsting i samarbete med länsarbetsnämnderna skulle erbjuda deltidsarbetslösa heltidsarbete. Målet var att deltidsarbetslösheten skulle minska 2000 för sjuksköterskor, undersköterskor, vård- biträden och övrig omvårdnadspersonal. () fick i regleringsbrevet för (dnr N/1999/12868/A) av regeringen i uppdrag att i samverkan med arbetsgivarna på kommun- och landstingssidan aktivt medverka till att målet uppnåddes. Enligt AMS statistik uppgick antalet deltidsarbetslösa inom vård- och omsorgssektorn till drygt 29 000 och till drygt 25 000 personer, en minskning . minskade den öppna arbets- lösheten med . har deltidsarbetslösheten inom vård- och omsorgssektorn fortsatt att minska. uppgick antalet deltidsarbetslösa inom vård- och omsorgssektorn till 15 000, en halvering av deltidsarbets- lösheten . minskade den totala deltidsarbetslösheten och den öppna arbetslösheten med . Därefter har den totala deltids- arbetslösheten inom vård och omsorg fortsatt att minska och uppgick antalet till 12 900 personer. I en rapport som AMS lämnade till regeringen (dnr N2001/1171/A) framkom att utan ett inflöde av nya deltids- arbetslösa efter , skulle deltidsarbetslösheten inom vård- och omsorgssektorn ha minskat till . AMS anförde att detta illustrerar något av svårig- heten med att åstadkomma bestående minskningar av deltidsarbets- lösheten eftersom det ständigt tillkommer nya deltidsarbetslösa. Vidare konstaterade AMS att det fortfarande finns kommuner med ett svagt intresse för deltidsproblematiken och bristande samord- ning när det gäller utnyttjandet av tillgänglig personal inom de olika kommunala verksamheterna. Där sådan samordning och en aktiv samverkan med de anställda och de fackliga organisationerna förekommer finns också förutsättningar för ett bra resultat. AMS statistik visar att landstingen inte svarar för någon stor del av deltidsarbetslösheten, utan det är i kommuner och i vissa fall hos privata vårdgivare som problemen förekommer. arbetskraftsundersökning visar att det totala antalet som arbetade uppgick till drygt 920 000 (ca 695 000 kvinnor, 225 000 män) varav 237 000 (161 000 kvinnor, 76 000 män) önskade en högre sysselsättningsgrad. Enligt AMS statistik var i snitt cirka 75 900 personer anmälda som deltidsarbetslösa, av dessa var kvinnor. Detta kan jämföras med den öppna arbets- lösheten som enligt AMS statistik omfattade i snitt 223 000 personer . av de öppet arbetslösa var kvinnor. AMS statistik visar vilka som vid arbetsförmedlingen har anmält sig som arbetssökande för en ökad sysselsättningsgrad. Deltidsarbetslöshet är således ett problem som främst drabbar kvinnor. Om dessutom alla som har en tillfällig timanställning räknas med förstärks obalansen mellan könen. Cirka 78 000 var inskrivna på arbetsförmedlingen som timanställda 2003 och av dessa var kvinnor. Deltidsarbetslösheten finns inom alla branscher men förekommer först och främst inom vård- och omsorgssektorn samt handeln och restaurangbranschen. AMS har bl.a. till uppgift att stödja en utveckling som bidrar till att fler heltidsarbeten förmedlas till dem som är deltidsarbetslösa. För att öka intensiteten i detta arbete fick AMS i regleringsbrevet för (dnr N/2000/10343/A) i uppdrag att identifiera och kartlägga arbetsgivare som har en stor andel deltidsanställda och genom överläggningar med dessa påverka dem att anpassa sin organisation så att deltidsanställda kan erbjudas den arbetstid som de efterfrågar. I den rapport (dnr N2001/1171/A) som AMS överlämnade till regeringen om detta uppdrag framkom att AMS infört en intygsrutin. Rutinen innebär att arbetsgivaren till arbets- förmedlingen får uppge vilken arbetstid de kan erbjuda den deltids- sökande. Sådana intyg bidrar till att arbetsförmedlingen snabbt får återkoppling och därigenom kan effektivisera förmedlingsinsat- serna genom att pröva möjligheterna, i de fall det behövs, att få önskad arbetstid på annan arbetsplats. fattade beslut om att avsätta 2004 för att ytterligare stimu- lera till minskad deltidsarbetslöshet och undanröja hinder för de som arbetar deltid att få utökad arbetstid. fick uppdraget att i samverkan med Jämställd- hetsombudsmannen, , och ta initiativ till gränsöverskridande aktivi- teter som skapar fler heltidsarbeten (det s.k. ). överlämnade en rapport (dnr N2002/7446/A) till regeringen som beskriver det påbörjade arbetet. Medlen används för kompetensutveckling till deltids- arbetslösa och informationsinsatser med syfte att sprida goda exempel. Vidare finns initiativmedel som kan beviljas till organisa- tioner och företag som ansöker om medel till projekt som kan tillgodose arbetstagarens önskemål om sysselsättningsgrad samt övriga förändringar i arbetsorganisationen som möjliggör heltids- arbete. fattade regeringen ett nytt beslut som innebar att anslaget till minskade som projekt- perioden förlängdes till 2005. får användas och för får användas. Ändringen av beslutet motiverades av att läget på arbetsmarknaden förbättrats för gruppen deltidsarbetslösa och att medlen inte utnyttjades fullt ut . Det beroende på att tidsaspekten för att bygga upp verksamheten medförde att det operativa arbetet kom i gång senare än beräknat. I Statskontorets rapport om Fem myndigheter i samarbete mot deltidsarbets- lösheten (2003:17) framkommer att intresset från arbetsgivare att söka medel för att genomföra bestående förändringar på arbets- platsen varit svagt. Statskontoret gör utifrån intervjustudier den bedömningen att orsaken kan vara motkrafter från kommuner och andra arbetsgivare som inte uppfattar ofrivillig arbetslöshet som ett problem. De föredrar därför av kostnadsskäl att arbeta med mini- mal bemanning. Utöver har regeringen för att stimulera fler att välja vårdutbildningar inlett en försöksverksamhet som skall pågå . Försöksverksamheten innebär att kommuner, landsting och entreprenörer får ett ekonomiskt stöd för att kunna anställa arbetslösa och erbjuda dem arbete på halvtid och studier på halvtid . Förbehållet är att individen efter genom- gången utbildning får erbjudande om heltidstjänst tills vidare. försöksverksamheten är helt utbyggd kommer närmare 1 200 personer att delta . infördes i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) en regel om företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad för deltidsanställda (25 a §). I propositionen En arbetsrätt för ökad tillväxt (prop. 1996/97:16) framhåller regeringen att anställning på heltid bör eftersträvas och att deltidsanställningar bör komma i fråga endast när det är motiverat med hänsyn till verksamhetens behov eller arbetstagarens önskemål. Vidare konstateras i proposi- tionen att andelen kvinnor som innehar en deltidsanställning väsentligen överstiger andelen män med sådan anställning. 25 a § LAS ger en deltidsarbetande rätt till högre sysselsätt- ningsgrad under vissa förutsättningar. För att en deltidsanställd skall ha företrädesrätt krävs att arbetstagaren skall ha underrättat arbetsgivaren om intresset av högre sysselsättningsgrad, arbetsgivarens behov av arbetskraft skall tillgodoses genom att arbetstagaren får ökad arbetstid och arbetstagaren skall ha tillräckliga kvalifikationer för de nya arbetsuppgifterna. En förutsättning för att företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad skall aktualiseras är att det uppstår ett behov av ytterligare arbets- kraft hos arbetsgivaren. I propositionen anges även uttryckligen att regeln inte ger en arbetstagare någon rätt att vare sig styra hur arbetsgivaren skall eller bör organisera sin verksamhet eller att kräva att bli omplacerad så att önskemål om sysselsättningsgrad tillgodoses fullt ut. Regeln innebär således ingen direkt skyldighet för en arbetsgivare att organisera sin verksamhet så att deltidsarbete undviks, eller att i övrigt allmänt tillmötesgå en deltidsarbetandes önskemål om en högre sysselsättningsgrad, utom i de fall där alternativet i stället hade varit nyanställning. Sammanfattningsvis begränsas regelns tillämplighet genom att det är först när arbets- givaren har ett behov av ytterligare arbetskraft som deltids- arbetande har företrädesrätt till en anställning med högre syssel- sättningsgrad. Europeiska unionens råd antog direktivet om ramavtalet om deltidsarbete undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (97/81/EG). Syftet med direktivet är att säkerställa att deltidsanställda inte diskrimineras, förbättra kvalitén på deltids- arbeten, underlätta utvecklingen av deltidsarbete på frivillig grund och bidra till en flexibel organisering av arbetstiden. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Lagen trädde i kraft (prop. 2001/02:97, bet. 2001/02:AU6, rskr. 2001/02:222). (nr 175) om deltidsarbete är medlem av Internationella arbetsorganisationen (). beslutande församling antog 1994 konventionen (nr 175) och den kompletterande rekommendationen (nr 182) om deltids- arbete. Konventionen omfattar alla anställda vars normala arbetstid är kortare än den för jämförbara heltidsarbetande. Enligt konven- tionen skall åtgärder vidtas för att garantera de deltidsarbetande samma skydd som heltidsarbetande när det gäller bl.a. organisa- tions- och förhandlingsrätt, arbetarskydd och diskriminering i anställningen. Lagstadgade sociala trygghetssystem skall anpassas så att deltidsarbetande åtnjuter villkor som är likvärdiga med heltidsarbetandes. Det förutsätts att åtgärder vidtas för att under- lätta möjligheterna till produktivt och fritt valt deltidsarbete som tillgodoser behoven hos både arbetsgivare och arbetstagare. Övergång från heltids- till deltidsarbete eller vice versa skall ske frivilligt. ratificerade konventionen (jfr prop. 2001/02:97, bet. 2001/02:AU6, rskr. 2001/02:222). har sysselsättningen ökat och arbetslösheten minskat. I samband med denna gynnsamma utveckling på arbetsmarknaden har deltidsarbetslösheten minskat i stor omfattning. Under framför allt 2003 har dock den öppna arbetslösheten och antalet timanställda stigit och den positiva utvecklingen av deltidsarbetslösheten har stannat av. Även om deltidsarbetslösheten är på en lägre nivå än tidigare är det dock regeringens mening att deltidsarbetslösheten är av den omfattningen att den utgör ett allvarligt problem. Åtgärder har också vidtagits för att ytterligare minska deltids- arbetslösheten. Deltidsarbetslösheten kan heller inte enbart ses som en isolerad fråga för arbetsmarknadspolitiken. Om man kommer till rätta med problemet med deltidsarbetslöshet kan det ge effekter på andra områden. Det är regeringens förhoppning att detta skall leda till bl.a. strukturella förändringar i arbetsorganisationen, goda arbets- miljöer, kompetensutveckling och ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Det är främst inom vård- och omsorgssektorn samt handeln och restaurangbranschen som det finns problem med deltidsarbets- löshet. Problemet i de branscherna är framför allt att som det finns många deltidsanställda som vill jobba mer upplever arbetsgivarna att det finns brist på personal. AMS har också i den rapport som överlämnades till regeringen (dnr N2001/1171/A) konstaterat att det finns kommuner där bristen på samordning medför nyanställningar på deltid i kommunen trots att det finns möjlighet att organisera verksamheten på sådant sätt att redan deltidsanställda erbjuds heltidsarbete. Vård- och omsorgssektorn är kvinnodominerad. Deltidsarbets- lösheten inom handeln finns särskilt inom verksamheter som är kvinnodominerade. Ett av regeringens mål för jämställdhets- politiken är att kvinnor och män skall ha samma möjlighet till ekonomiskt oberoende. Ett annat mål är att lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet skall gälla för kvinnor och män. Deltidsarbetslösheten för kvinnor utgör ett hinder för dessa mål. Deltidsarbetslösheten är således ett problem ur ett jämställd- hetsperspektiv. Det torde inte vara klarlagt om, och i så fall hur, minskat deltidsarbete påverkar den totala sysselsättningen. Det är därför viktigt att man försöker klargöra om en åtgärd som minskar deltidsarbete också påverkar sysselsättningen som helhet negativt och leder till ökad arbetslöshet. I detta hänseende bör det även klargöras hur antalet arbetade timmar i ekonomin påverkas av satsningen på att minska deltidsarbete. Frågan om heltid är också en rättighetsfråga. Det är enligt regeringen ytterst viktigt att arbetstagarna ges ett ökat inflytande över sina arbetsvillkor. Frågan om heltids- och deltidsanställningar är här av stort intresse. Heltidsarbete skall utgöra en norm från vilken avvikelser skall kunna göras då det finns sakliga skäl för det. Regleringen i 25 a § LAS om företrädesrätt till högre syssel- sättningsgrad ger i viss mån stärkt rätt till heltidsanställning. En av förutsättningarna för regelns tillämplighet är dock att arbetsgivaren har behov av ytterligare arbetskraft. Regeln ålägger således inte arbetsgivare att omorganisera sin verksamhet. Att komma till rätta med deltidsarbetslösheten genom en regle- ring som inskränker en arbetsgivares möjlighet att anställa personal på deltid kan medföra problem. Ett sådant problem kan vara svårigheten att hitta en reglering som ger en möjlighet att tillåta deltidsarbete. Både för arbetsgivaren och arbetstagaren kan deltids- arbete vara önskvärt. Från arbetsgivarens synpunkt kan deltids- anställningar vara motiverade med hänsyn till verksamhetens behov. Mot bakgrund av att vissa arbetstagare vill arbeta deltid kan en alltför strikt begränsning av möjligheten att arbeta deltid komma att stå i strid med deltidsdirektivet, vars syfte är bl.a. att underlätta utvecklingen av deltidsarbete på frivillig grund. En sådan begränsning kan även strida mot om deltids- arbete. Det är därför nödvändigt att ta ställning till vilka kriterier som skall få beaktas vid en bedömning av om deltidsanställning är motiverad. Ur rättstillämpningssynpunkt kan en bedömning av behovet att ha deltidsanställningar medföra att domstolarna måste göra företagsekonomiska överväganden. Utredaren skall utreda hur rätten till heltidsanställning skall stärkas. Uppdraget omfattar även arbetstagare som är timanställda på deltid. Endast lagstiftningsåtgärder skall övervägas. Utredaren skall överväga om det bör införas en reglering som begränsar arbetsgivares möjlighet att anställa på deltid, men som medger undantag när så är befogat utifrån t.ex. verksamhetens behov. En sådan reglering skall emellertid även beakta att arbets- tagare kan ha önskemål om att vara deltidsanställda. Utredningen skall särskilt analysera frågan om en sådan reglering är lämplig med hänsyn till hur en rättslig prövning skall göras och problemet med att låta domstol pröva ett företags interna ekonomiska och organi- satoriska förutsättningar och struktur. Utredaren skall också analy- sera hur en reglering som begränsar arbetsgivares möjlighet att anställa på deltid förhåller sig till den nuvarande regleringen i 25 a § LAS, och om den utgör en ändamålsenlig avvägning mellan den anställdes intresse av en högre sysselsättningsgrad och arbets- givarens intresse av att organisera verksamheten på ett för arbets- givaren ändamålsenligt sätt. Utredaren skall analysera effekterna av föreslagna åtgärder för andra arbetstagare hos arbetsgivaren. Även åtgärdernas effekter på arbetsgivarens möjligheter att driva och planera verksamheten skall analyseras. Förslagens effekter på företags förutsättningar att växa och nyanställa och på så sätt bidra till ökad sysselsättning skall särskilt belysas. Utredaren skall analysera hur föreslagna åtgärder kommer att påverka möjligheterna att uppnå ett högt arbetsutbud i allmänhet och det av regeringen uppsatta målet om 80 procents sysselsättning i synnerhet, samt särskilt analysera hur förslaget kommer att påverka sysselsättningen för de grupper som är överrepresenterade bland de deltidsanställda varvid effekter vad avser jämställdhet mellan män och kvinnor skall redovisas särskilt. De förslag utredaren lägger fram skall också innefatta en analys av åtgärdens förenlighet med rådets direktiv /81/EG av om ramavtalet om deltidsarbete samt inter- nationella åtaganden inom ramen för . Utredaren skall i sin bedömning beakta samhällsekonomiska och företagsekonomiska konsekvenser av en stärkt rätt till heltids- anställning. Finner utredaren att lagstiftningsåtgärder bör vidtas skall ett författningsförslag redovisas. Utredaren skall under arbetet samråda med arbetsmarknadens parter och i lämplig utsträckning även med andra organisationer som representerar de intressen som berörs. Utredaren skall under arbetet samråda med det s.k. HELA- projektet, som leds av . Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med . Utredaren skall redovisa uppdraget . (N 2004:10) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att utreda hur rätten till heltidsanställning skall stärkas. Utredningen har antagit namnet (N 2004:10). Uppdraget skall enligt direktiven redovisas . Utredaren skall redovisa uppdraget . har regeringen vidtagit olika åtgärder i syfte att minska deltidsarbetslösheten och stärka de deltids- arbetandes ställning. Deltidsarbetslöshet är ett problem som främst drabbar kvinnor. Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för att antalet deltidsarbetslösa är högt trots genomförda insatser. Erfarenheter från () visade bl.a. att aktiva förmedlingsinsatser och striktare användning av arbets- marknadsutbildning i sig inte minskade deltidsarbetslösheten. Regeringen förslog mot bakgrund av en bedömning av fortsatt hög arbetskraftsefterfrågan och uttalad arbetskraftsbrist att 2004 skulle avsättas för att ytterligare stimulera till minskad deltidsarbetslöshet. I ett senare regeringsbeslut under mitten av halverades de fördelade medlen med men uppdraget förlängdes med . () fick regeringens uppdrag att under slutet av bilda en styrgrupp med representanter från fem myndig- heter med ansvar för själva genomförandet. I styrgruppen ingick förutom av AV, (), AMS, Jämställdhets- ombudsmannen (JämO) och Svenska . uppgift har varit att påverka de omständigheter som hindrar de som vill arbeta mer att få den arbetstid de önskar och fatta beslut om medelsfördelning utifrån givna ramar. Styrgruppen skulle vidare utse en referensgrupp med företrädare från arbetsmarknadens parter. Syftet har varit att föra en dialog med parterna om hur medel kan fördelas så effektivt som möjligt. I enlighet med upp- draget skulle arbetet läggas upp på ett sådant sätt att samtliga myndigheters kompetens kunde utnyttjas samt att det fanns ett tydligt ansvar för uppföljning. Ett sekretariat till HelaProjektets styrgrupp etablerades för att bistå med beredning av sakfrågor. 3 Uppdragets tre huvudområden Enligt regeringsuppdraget har merparten av medel fördelats inom tre huvudområden där högst får beviljas för att stödja utvecklingsprojekt och centrala forskningsinsatser och aktionsforskning på utvalda projekt, högst får användas till kompetensutvecklingsinsatser för att utveckla läns- övergripande utbildningsmodeller inom vårdområdet för deltids- arbetslösa och slutligen högst till informations- insatser och utvärdering. 3.1HelaProjektets övergripande mål och kriterier Styrgruppen har utifrån regeringsuppdraget fastställt ett antal mål som skall gälla för insatserna. Vidare finns kriterier fastställda för att man ska kunna få medel till verksamhet inom HelaProjektets ram. Kriterierna ger goda förutsättningar för bl.a. kvalitet och hållbarhet. Stöddokument finns formulerade för områdena inom forskning, utvecklingsprojekt och särskilda kompetensutvecklings- insatser. Deltidsarbetslöshet är inte ett könsneutralt problem vilket inne- bär att jämställdhetsaspekten har getts en hög prioritet. Alla aktiviteter i HelaProjektet har därför haft som mål att de ska genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv och ett aktivt jämställd- hetsarbete. De ska också verka för ökad hälsa i arbetslivet. De övergripande målen som grundas på regeringens uppdrag med satsningarna inom ramen för HelaProjektet har varit att: minska deltidsarbetslösheten för deltids- och timanställda, minska det ofrivilliga deltidsarbetet, minska hindren för möjligheten till heltidsarbete, verka för bestående förändringar. 3.2Stöd till utvecklingsprojekt initiativmedel För att kunna få medel till utvecklingsprojekt inom ramen för HelaProjektet har vissa utgångspunkter gällt. Generellt kan sägas att insatserna har bedömts på ett sådant sätt att de ska ge ett väsentligt bidrag till att kunna uppfylla de övergripande målen och inriktningen av HelaProjektet och därmed regeringsuppdraget. Styrgruppen har fördelat medel till 63 genomförandeprojekt där drygt hälften av projekten även fått finansiering för att kunna göra en förstudie. HelaProjektet har haft en ambition att även svårare branscher engageras med insatser för att minska deltidsarbetslösheten. Branschfördelat består projekten av 38 kommuner, 2 landsting, 11 handel, hotell och restaurang och 12 övriga med blandade anord- nare. Projekten har en regional spridning där drygt hälften har förankring i glesbygd. HelaProjetets kriterier är att projekten ska vara nyskapande, ha en bred förankring, bygga på delaktighet och ge bestående resultat. Insatserna ska även främja jämställdhet och en god arbetsmiljö. Projekten ska ha spridning och påverkan av resultaten som en integrerad del av verksamheten För att uppnå HelaProjektets målsättning behövs annorlunda lösningar, alternativa arbetsformer och ett synsätt som griper över fler sektorer och nivåer (individ- organisations- och system/sam- hällsnivå). Det kan handla om att utveckla nya metoder, verktyg eller handlingssätt. Projekt ska ha bred förankring hos i sammanhanget viktiga aktörer med kunskap och inflytande över området på lokal och regional nivå (arbetsmarknadens parter, utbildningsorganisationer, läns- arbetsnämnder). Delaktighet ger ökat intresse och motivation för att genomföra förändringar samt att lära och utvecklas. HelaProjektet har velat säkerställa att alla berörda ges möjligheter och resurser att medverka i och påverka processen och verksamheten. För att uppnå bestående resultat måste fokus i projekten ligga på strukturella förändringar i arbetsorganisation och sättet att organi- sera arbetet, på kompetensutveckling och lärande på nya flexibla arbetsformer och nya samarbetskonstellationer. Främjande av jämställdhet ska vara ett genomgående inslag i alla insatser inom HelaProjektet. I projektens ansökningar efterfrågas att ett jämställdhetsperspektiv ska synliggöras i alla led: problem- analys, genomförande och förväntande effekter. Satsningarna inom HelaProjektet ska verka för ökad hälsa i arbetslivet och hälsoperspektivet ska integreras i alla faser i utveck- lingsarbetet. Projekt som utgår från en utveckling av goda arbets- miljöer, arbetsförhållanden som möjliggör utveckling i arbetet, delaktighet och inflytande, kan i hög grad bidra med detta. Projekten ska ha spridning och påverkan av resultaten som en integrerad del av verksamheten. En förutsättning för detta är att det görs en väl genomförd dokumentation av insatserna samt att det finns överförbara slutprodukter som kan påverka och/eller användas av andra.