sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — Trots att ämnena vanligtvis grupperas samman under begreppet CBRN så har de vitt skilda karaktärer och därmed blir skadeverk- ningarna också olika beroende på vilket ämne det är fråga om. Vid en attack kan det från början vara omöjligt att veta om det före- kommer någon farligt ämne och i så fall vilket. Sammantaget ställer detta de brottsbekämpande organen inför betydande problem med tillhörande risker för personalen. Härtill kommer att misstanken om att s.k. smutsiga bomber (sprängattentat) använts kan ge upphov till allvarliga samhällsstörningar genom människors rädsla och de prak- tiska och ekonomiska konsekvenserna av alla skydds- och andra försiktighetsåtgärder som vidtas. Bland de myndigheter som har ett ansvar för CBRN-beredskap pågår en verksamhet som syftar till att förbättra beredskap på området. Den nationella militära NBC-insatsstyrkan6 är en del av Försvarsmaktens beredskapsorganisation och skall senast kunna verka inom . Styrkan eller delar av den kan beroende på läget börja sitt arbete snabbare. Vid ett akut antago- nistiskt angrepp från terrorister eller andra kriminella är det i första hand Polisen och senare inom sina områden räddningstjänsten och akutsjukvården som svarar för åtgärderna. Förstärkningsresurserna från Försvarsmakten är främst användbara i ett senare skede av händelsen eller i efterarbetet. De resurser som Försvarsmakten kan ställa till förfogande vid ett angrepp där det förekommit CBRN- inslag är olika former av transportresurser, sanering, stöd med ex- pertis, personlig skyddsutrustning, m.m. Frågan om hur Försvars- maktens stöd till samhället vid en CBRN-händelse kan utvecklas är på regeringens uppdrag föremål för analyser av . Som sagts kan en attack med CBRN variera i karaktär, om- fattning och skadeverkningar bl.a. beroende på vilket ämne som används och var det används. Vid en omfattande CBRN-händelse utgör Försvarsmaktens NBC-styrka en värdefull och nödvändig resurs. Men som också sagts är det Polisen som kommer att stå i frontlinjen vid ett terroristangrepp, även när det kan vara frågan om inslag av något farligt ämne. 6 Begreppet NBC – som står för nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel – motsvaras numera av begreppet CBRN som står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. Polisens behov av stöd som agerar vid hot- och risksituationer i samband med förekomst av brev, paket, väskor och andra liknande föremål och där man kan misstänka att det finns något farligt ämne. Vid de flesta situationer som Polisen hanterar rör det sig om befarad förekomst av spräng- medel av något slag. Även vitt pulver7 figurerar i en del fall. finns inom Polisen inte någon utvecklad organisation för att på ett snabbt, säkert och effektivt sätt ta om hand befarade fall med inslag av CBRN-ämnen. För explosiva ämnen – omhändertagande och oskadliggörande – finns däremot en ny och väl fungerande bombskyddsverksamhet inom Polisen. Den är organiserad så att Polismyndigheterna i , Västa och ansvarar gemensamt för bombskyddsverksam- heten i landet; en uppdelning i geografiska ansvarsområden har gjorts. Varje bombskyddsmyndighet upprätthåller beredskap både inom eget ansvarsområde och nationellt. Verksamheten hör organi- satoriskt till myndighetens tekniska rotel. Till ett bombskyddsteam hör specialutbildade bombtekniker med kompetens att också under- söka brottsplats, bombsökhundar och bombskyddsutrustning. I de utredningsrapporter som låg till grund för den nya bombskydds- verksamheten inom Polisen angavs också att den skulle gälla skydd mot NBC. I den delen är dock verksamheten under uppbyggnad. Inom Polisen har sålunda byggts upp en för- bättrad kunskap inom CBRN-området bl.a. genom olika utbild- ningsinsatser för olika funktioner. All polispersonal i yttre tjänst (ca 6 000) har fått två dagars information inklusive tillpassnings- övning för personlig skyddsmask. Polisens Nationella insatsstyrka och piketenheterna vid Polisen i , och har fått ytterligare utbildning bl.a. med fördjupning i fram- förallt C och B kunskap. kommer bombtekniker från , och att ges en mycket gedigen kompetenshöjning i samtliga delar inom CBRN för att kunna arbeta i en kontaminerad miljö. Även utrustning i form av helskyddsdräkter kommer att införskaffas. De åtgärder som nämnts har främjats genom ekonomiska medel från Krisberedskapsmyn- digheten. Fortsatta åtgärder planeras för att ytterligare förbättra Polisens möjligheter att fullgöra sin verksamhet vid denna typ av händelser. 7 Som farligt vitt pulver kan nämnas sprängmedlet TATP som ofta används i terrorist- sammanhang, bakteriesporer med antrax och det i mycket små mängder dödande syntetiska heroinet fentanyl. Polisens behov av stöd Vid finns Polisens bombdatacenter (BDC) som har ansvar för insamlig, bearbetning och återrapportering av infor- mation vad gäller bombrelaterade händelser och explosiva föremål. Polisen måste kunna bedriva en effektiv och säker brottsbekämp- ning också när det finns risk för att CBRN-ämnen är med i bilden. Och det alldeles oavsett om det rör sig om ett terroristbrott eller inte. Grundläggande kompetens och förmåga måste självklart finnas hos varje polis som kommer först till en sådan brottsplats. De kun- skapshöjande insatser som görs är därför angelägna och bör fort- sätta. , och bedriver ett samverkansprojekt med detta syfte: Grundläggande åtgärder vid händelser av NBCE-karaktär för personal i operativ verksamhet inom polis, sjukvård och räddningstjänst.8 Men det är också nödvändigt att det finns en spetsresurs inom Polisen för brott där det kan finnas risk för förekomst av CBRN- ämnen. Eftersom det numera finns en bra bombskyddsverksamhet som dessutom inbegriper vissa CBRN-uppgifter, ligger det nära till hands att låta Polisens bombtekniker få bli denna polisiära spets- kompetens. I flera avseenden är det fråga om samma slags kompe- tens, bl.a. när det gäller egen och omgivningens säkerhet och skydd. Om det vid en brottssituation kan befaras att det förekommer mycket giftiga, radioaktiva eller smittsamma ämnen, eller en kom- bination av dessa, i förbindelse med sprängämnen, så ställs extremt stora krav på bl.a. riskbedömningen. Det är inte rimligt att en bombtekniker med utökat ansvarsområde (CBRNE-tekniker) skall kunna ha tillräcklig kompetens inom alla områden som rör farliga ämnen, men han eller hon måste ha kunskap och erfarenhet att av- göra om situationen påkallar särskild expertkompetens. Finns behov av särskild expertis, måste en sådan på kunna nås för att göra en lägesbedömning och ge professionella råd till vad CBRNE-teknikern på plats skall företa sig. (FOI; Umeåenheten) har för- mågan att vara ett sådant expertstöd till Polisen och förklarat sig intresserat att ta på sig en sådan roll. Ett expertstöd kan komma att omfatta mer än lägesbedömning och rådgivning. Det kan också behöva inbegripa att på platsen ta och undersöka det farliga provet. På brottsplatsen kan i detta skede, beroende på typ av händelse, också behövas forensiska, rättsmedicinska, strålskyddskunniga och andra experter som tillsammans med CBRNE-teknikern vidtar de 8 NBCE står för nukleär, biologisk, kemisk och explosiv. Polisens behov av stöd inledande mått och steg som för brottsutredningar ofta är särskilt viktiga. En mobil expertgrupp för ändamålet behövs alltså. Kärnan i en sådan bör bestå av expertis från FOI, (), andra sakförståndiga statliga myndigheter inom områdena smittskydd, strålskydd m.fl. och poliser som är CBRNE- tekniker. Det är naturligt att bör vara huvud- man för en mobil expertgrupp. Farliga prover måste på ett säkert sätt kunna tas om hand och analyseras också i laboratoriemiljö. I landet måste det finnas kvali- ficerade laboratorieresurser som har förmåga att hantera prover från alla tänkbara scenarier. En lösning kan vara att skapa ett nationellt laboratorium som kan ta emot, packa upp och i ett första steg identifiera klasser av ämnen och göra en riskbedömning. Eventuellt måste också en första detoxifiering (oskadliggörande) göras innan provet skickas vidare till ett nätverk av andra specialiserade labora- torier t.ex. SKL eller andra myndighetslaboratorier. På ett sådant nationellt laboratorium måste ställas stora krav på rutiner, utrustning och lokaler. Lokaler och utrustning måste klara CBRN och eventuellt även E. Det är viktigt att den analytiska förmågan inte bara kan svara på vilka ämnen provet innehåller utan att det görs på ett sådant sätt att de forensiska bevis som finns på och i materialet kan säkras och analyseras vidare. Kompetens måste finnas för att bevis av traditionellt kriminaltekniskt slag, t.ex. finger- avtryck, andra spår, DNA m.m. inte riskerar att förstöras vid analy- sen av vad materialet består av och den eventuella detoxifieringen. Kompetens måste även finnas för att säkra och analysera vidare de forensiska bevis som kan finnas i det farliga provet. finns inget sådant laboratorium inom . FOI i har en unik ställning i när det gäller för- mågan och förutsättningar att omhänderta giftiga substanser, samt som enda laboratorium, förmåga att analysera alla typer av CBRN- agens och relaterade ämnen. Många frågeställningar och analyser av CBRN-prover är också av sådan karaktär att de inte kan eller av säkerhetsskäl får utföras av andra laboratorier. FOI skulle utgöra en naturlig bas för att bygga upp ett kvalificerat mottagnings/uppack- nings laboratorium för farliga prover. Huvuddelen av de förslag som har presenterats i detta avsnitt bygger på ett utredningsarbete som SKL och FOI har påbörjat.9 Det utredningsarbetet bör fortsätta med sikte på att skapa de 9 En preliminär rapport Det farliga okända provet. Polisens behov av stöd praktiska och andra arrangemang som behövs för att genomföra förslagen. Eftersom det är Polisen som står i centrum för de arrangemang som behövs, är det lämpligt att och engageras i det fortsatta arbetet. En naturlig form för detta är att myndigheterna får ett uppdrag av regeringen. Vår analys visar att det finns flera situationer i samband med bekämp- ning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra myndigheter, inte minst från Försvarsmakten. Polisen kan som framgått komma att behöva olika slags stöd i skilda skeden och situationer. Det handlar bl.a. om underrättelseinformation, tillgång till flygresurser och fartyg samt särskilda vapeninsatser. Vi har inte kunnat se något behov av omedelbara insatser från Försvarsmaktens sida på Polisens ansvarsområde utan föregående kontakt med Polisen. I våra spel har det i samtliga situationer varit Polisen själv som identifierat behovet av stöd och som sedan bett om bistånd med en viss insats. Varje stödåtgärd har med andra ord föregåtts av någon slags kommunikation mellan Polisen och För- svarsmakten. Vi har därmed inte haft anledning att närmare överväga och utforma en sådan beslutsmodell som beskrivs i direktiven och som skulle möjliggöra omedelbara insatser från Försvarsmakten. Det finns alltså ett behov av en ordning där Polisen kan få stöd från andra myndigheter. Ett alternativ till ett sådant system skulle kunna vara att förstärka Polisens egna resurser så att hjälp inte behövs från annat håll. Lösningar som vi har kommit in på är att utöka Polisens nationella insatsstyrka och/eller göra det juridiskt möjligt för de polisiära insatsstyrkorna från våra nordiska grann- länder att vid behov förstärka . Den senare frågan har i annat sammanhang aktualiserats för regeringen, så den lämnar vi. Vår uppfattning är emellertid att även om Polisen skulle förstärkas på de angivna sätten skulle detta inte fullt ut täcka det aktuella be- hovet av stöd. Det man skulle kunna uppnå med sådana satsningar är att Polisen på egen hand kan klara fler av de svåra fallen på den 10 har i skrivelser till regeringen väckt frågan om utveckling av det nordiska polissamarbetet. Polisens behov av stöd Men de allra svåraste situationerna skulle Polisen ändå inte kunna hantera ensam eftersom det utöver en personell förstärkning kräver tillgång till bl.a. flygplan, båtar och kraftiga vapen. Som vi tidigare framhållit ligger det för övrigt inte i utred- ningens uppdrag att överväga frågor om direkta resursförstärkning- ar till Polisen eller till Försvarsmakten för den delen. Ytterligare en möjlig resurs som man bör ha för ögonen i sam- band med Polisens behov av stöd för terrorismbekämpning m.m. är det stöd som skulle kunna lämnas av andra länder enligt den s.k. solidaritetsklausulen i det nya . I avvaktan på vad som sker med fördraget har ansetts att solidaritetsklausulens anda skall vara vägledande för medlemsstaternas handlande. Det anses dock oklart hur förpliktande solidaritetsklausulen egentligen är. Härtill kommer att man bör beakta att det kan ta innan hjälp når fram från andra länder än om stöd hämtas från svenska myndig- heter. Som vi har sett i typfallen kan stödinstanser komma att be- hövs . Sedan kan det vara . Vår slutsats är därför att den bästa lösningen på frågan hur Polisen skall kunna tillförsäkras stöd är att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndigheter ställs till Polisens förfogande och under tydlig polisiär ledning i kampen mot terrorismen och liknande brottslighet. Vid lite eftertanke är det ganska självklart att, om stora samhällsvärden står på spel till följd av terroristangrepp, många av samhällets resurser bör kunna tas i anspråk. Detta är också sam- hällsekonomiskt en bra lösning. Utredningsarbetet och de analyser som är gjorda har visat att Polisens behov av stöd uteslutande tar sikte på statliga myndig- heter. Brottsbekämpning hör ju till det statliga ansvarsområdet. Även om kommunala räddningstjänsten och sjukvården har centrala uppgifter i samband med terroristattacker, är deras uppgifter sådana att dessa organ inte bör involveras i terrorismbekämpning. De stödåtgärder som Polisen behöver från andra statliga myn- digheter kan inte fullt ut ges inom ramen för nuvarande lagstift- ning. Det gäller t.ex. Försvarsmaktens möjlighet att använda s.k. laga befogenheter vid ingripanden mot enskilda. En ordning som den vi förespråkar kräver bl.a. därför en ny reglering. I nästa avsnitt diskuterar vi en sådan. Om våra förslag förverkligas, krävs att både Polisen och stödjan- de myndigheter planerar, utbildar och övar på samverkan inom ramen för regleringen. Inte minst viktigt är att ledningen och styrningen blir den bästa. Mer härom se avsnitt 5. 5 En lag om stöd till Polisen Vårt förslag: Möjligheten för Polisen att i samband med terrorism m.m. påkalla stöd från andra statliga myndigheter bör regleras i en lag. Huvudkomponenterna i lagen bör vara förutsättningarna för stöd samt bestämmelser om ledning och befogenheter. Som framgått av avsnitt 4 har Polisen i vissa svåra lägen i samband med terrorism m.m. behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst från Försvarsmakten. För att det inte skall råda någon osäker- het om vad som skall gälla i fråga om stödet till Polisen bör frågor- na samlas i en särskild reglering. Vi är angelägna om att de regler vi föreslår skall få en så långt möjligt tidlös utformning. Hotbilden mot anses vara låg men den är en färskvara som varierar över tiden och kan ändras snabbt beroende på vad som sker i och i vår omvärld. Vår förhoppning är självfallet att de regler vi föreslår aldrig skall behöva komma till användning, men om ett läge skulle uppstå där Polisen behöver stöd från en annan myndighet är det vårt uppdrag att se till att det finns bestämmelser som ger legitimitet åt de stödinsatser som behövs. Det är viktigt att de nya reglerna gör det möjligt för Polisen att begära stöd när sådant behövs vid terroristhändelser av skilda slag. Eftersom det är svårt att exakt förutse vad stödåtgär- derna i de enskilda fallen kan behöva bestå av, bör de nya bestäm- melserna inte innehålla för mycket detaljreglering utan vara allmänt hållna. De nya reglerna om stöd till Polisen skall ha lagform, eftersom personal från Försvarsmakten ges rätt att ingripa mot enskilda med laga befogenheter. För övrigt har en reglering om myndigheters skyldighet att lämna stöd till Polisen i samband med terrorism- En lag om stöd till Polisen bekämpning m.m. sådan dignitet att den bör beslutas av . Ett annat skäl är att det är viktigt att frågan får en långsiktig och bestående lösning som en reglering i lagformen innebär. Vårt namn på den nya lagen är lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. I detta avsnitt behandlar vi huvudkomponenterna i den nya lagen. Det handlar om förutsättningarna för stöd samt bestämmelser om ledning och befogenheter. Ytterligare frågor behöver lösas. En del av dem kan regleras i en förordning, t.ex. de närmare formerna för hur stöd skall begäras och beslutas. Vi lämnar förslag till en sådan förordning. Andra mer detalje- rade och praktiska frågor såsom arbetsmetoder och rutiner bör lösas gemensamt av berörda myndigheter. Viktiga komponenter för att få ett nytt system att fungera är också planering, utbildningsinsatser och övningar för berörd personal från de olika myndigheterna. Den nya lagen bör i första hand tillämpas i samband med brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Detta är en självklar utgångspunkt. Men som vi konstaterat i avsnitt 3.3 kan stöd behövas också i situationer när det är oklart om det rör sig om ett verkligt terroristbrott. Lagen bör alltså vara tillämplig vid stöd till Polisen i samband med sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott. Det bör också krävas att brottet är särskilt svår- bemästrat. Men den nya lagen bör även vara tillämplig i samband med andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Detta uttryck är hämtat från direktiven till utredningsuppdraget. Uttrycket anger klart att det skall röra sig om en allvarlig, omfattande brottslighet som angriper samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner. Med denna beskrivning bör under lagen rymmas vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till ter- rorism, samt sådan brottslighet som brukar betecknas som system- hotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhällsord- ningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. Uttrycket grov, organiserad brottslighet har inte någon helt vedertagen definition. I långa stycken råder dock enighet om vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att sådan brottslighet skall En lag om stöd till Polisen Inom EU används en förteckning över kriterier för organiserad brottslighet. Gärningar som typiskt sett kan höra hemma under beteckningen organiserad brottslighet är narkotikabrott, kor- ruption, penningtvätt, beskyddarverksamhet, utpressning, människo- rov, människohandel (s.k. trafficking) samt smuggling av tobak, alkohol och skjutvapen. För att den skall betraktas som organiserad skall den t.ex. ske i samverkan mellan fler än två personer eller genom kriminella nätverk. Det är knappast ändamålsenligt att ge sig på att försöka precisera uttrycket mer än så här. Det är som med elefanten: den är svår att beskriva, men lätt att känna igen när man ser den. Systemhotande brottslighet förknippas framför allt med den s.k. MC-brottsligheten. Grupperna kring MC-brottsligheten förklarar ofta öppet att de står utanför den rådande samhällsordningen. Det systemhotande inslaget har bidragit till den subkultur som utvecklats runt grupperna. Andra kriminella accepteras i gruppen genom att de begår just systemhotande brott. Den organiserade brottslighe- tens systemhotande verksamheter omfattar utpressning och korrup- tion samt systematisk påverkan genom hot och våld på myndigheter, politiker och medier för att skydda de egna i gruppen. Utpressning mot det lokala näringslivet och mot privatpersoner är en etablerad verksamhet bland vissa grupper. Påtryckningar i form av våld och hot mot vittnen och målsäganden är satta i system. Kidnappning (människorov) är ett problem under uppsegling. För Polisen innebär den organiserade brottslighetens system- hotande verksamhet att kriminaliteten har den brottsbekämpande polisverksamheten som måltavla. Man försöker påverka på alla nivåer inom polisen. Både chefer på olika befattningar och poliser med lägre befattningar utsätts i stor utsträckning. Såväl spanings- och ut- redningsarbetet riskerar att bli lidande, och man måste söka sig fram på nya vägar genom bl.a. särskilda skydds- och spaningsinsatser. Polisen har med egna resurser kunnat klara sina uppgifter, men vi kan komma därhän att den organiserade brottslighetens systemhotande verksamhet växer sig så stark att Polisen i exceptio- nella lägen kan behöva stöd från andra myndigheter för att kunna bemästra situationen. Det kan gälla stöd med bl.a. teknik för spa- ningsändamål, transporter, övervakning och skydd och till och med fritagningsoperationer. Sammanfattningsvis är det viktigt att understryka att möjlighet- en till stöd enligt den nya lagen när det gäller annat än terroristbrott är reserverad för exceptionella fall. Stöd kan därmed inte begäras i En lag om stöd till Polisen samband med sådana brott eller sådana svårartade ordningsstör- ningar som Polisen återkommande har att hantera, t.ex. upplopp, gängbrottslighet resp. fotbollshuliganism. Som framgått måste det röra sig om ett allvarligt brott som medför betydande påfrestningar på samhället. Den nya lagen bör göra det möjligt för Polisen att begära stöd inte bara i samband med ett angrepp utan också i förebyggande syfte och efter ett attentat. Av lagen bör framgå att en myndighet är skyldig att lämna stöd till Polisen. Förutsättningarna är att myndigheten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Det sagda innebär att Polisen i prak- tiken bör kunna påräkna stöd i så gott som alla fall då man begär det. Stöd enligt den nya lagen kan t.ex. lämnas som underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och per- sonella resurser. Det är viktigt att understryka att lagen inte reglerar samverkan och samarbete som sker på områden och i situationer som ligger utanför lagens tillämpningsområde, dvs. som inte gäller Polisens ter- rorismbekämpning av kvalificerat slag. Stöd som Försvarsmakten lämnar enligt stödförordningen berörs alltså inte. Hur den nya reg- leringen förhåller sig till stödförordningen beskrivs under avsnitt 6. Som sagts omnämns underrättelser som exempel på stöd som ryms under den nya lagen. Underrättelser av betydelse för Polisens terrorismbekämpning kan finnas, förutom hos och Kust- bevakningen, vid de myndigheter som bedriver försvarsunderrät- telseverksamhet, dvs. Försvarsmakten, , För- svarets materielverk och . Det redan etablerade samarbetet med Polisen (Säkerhetspolisen), liksom ett framtida utvidgat samarbete, på försvarsunderrättelseområdet styrs närmare av andra bestämmelser eller rutiner. De regler som finns i lagstiftningen om försvarsunderrättelseverksamhet bl.a. i fråga om kontrollfunktioner skall, som speciallagstiftning, tillämpas också när det gäller underrättelser av betydelse för Polisens terrorismbekämp- ning. Någon erinran om detta behöver knappast göras i den nya lagen. Däremot bör det av den förordning som föreslås framgå att stöd i form av underrättelser eller annan information inte behöver omgärdas av samma former för hur stöd skall begäras och beslutas som gäller för det mer materiella stödet. En lag om stöd till Polisen En viktig fråga som skall behandlas i den nya lagen är lednings- frågan. Eftersom vi rör oss inom Polisens arbets- och ansvarsområde är det naturligt att personal från andra myndigheter ytterst bör stå under Polisens ledning. Polisen bör alltså ha det överordnade ledningsansvaret när personal från andra myndigheter lämnar stöd. Den stödjande myndigheten skall själv svara för den närmare, praktiska ledningen av de egna resurserna inom ramen för de uppdrag och instruktioner som Polisen lämnar.