sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — En särskild fråga enligt direktiven är hur beslutsfattandet skall organiseras när det behövs omedelbara insatser som bara Försvars- makten kan vidta. En annan fråga är att utreda vilka närmare befogenheter Försvars- maktens och andra stödjande myndigheters personal bör ha vid in- Uppdraget och dess genomförande satser i , t.ex. när det gäller att ingripa mot enskilda. Därvid skall analyseras vilka konsekvenserna blir av att använda militär personal i brottsbekämpning. Kompetensbehovet och de rättsliga förutsättningarna skall säkerställas. Föremål för överväganden skall vara den rättsliga regleringen när det gäller att till stöd för Polisen använda andra myndigheters resur- ser och befogenheterna för deras personal. I sammanhanget framhålls i direktiven att regeringsformen (10 kap. 9 §) inte reglerar ianspråk- tagandet av Försvarsmakten för att ingripa mot brottslighet i form av terroristaktioner. 11 september-utredningen synes ha haft en annan uppfattning. I direktiven understryks att utredaren skall lämna förslag till nöd- vändiga författningsändringar samt andra åtgärder som ökar möjlig- heterna att utnyttja samhällets samlade resurser på ett rättssäkert sätt. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag. Slutligen skall göras en konsekvensanalys av förslagen för de be- rörda myndigheter som skall bistå Polisen. Kostnads- och finansie- ringsredovisning ingår också i uppdraget. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. För att få ett så bra underlag som möjligt för våra överväganden har vi ända från början eftersträvat ett utåtriktat arbetssätt. Vi har träffat ett stort antal företrädare för olika myndigheter och organ som be- rörs av våra frågor. Utredningen har i ett tidigt skede mottagit en promemoria om Försvarsmaktens möjligheter att i vissa situationer stödja de brotts- bekämpande myndigheterna. Promemorian var utarbetad av en av ledd arbetsgrupp med deltagande från Försvarsmakten, , och . Ett exempel på det utåtriktade arbetssättet är att samråd har skett med en särskild myndighetsgrupp. I den har ingått företrädare för , , , Polismyn- digheten i , Försvarsmakten, , Kris- beredskapsmyndigheten, , , Total- (), (), Försvarsdepartementet och (i ). Uppdraget och dess genomförande Härutöver har vi träffat företrädare för bl.a. Nationella insats- styrkan vid , , Försvarsmaktens särskilda skyddsgrupp (SSG), och Totalförsvarets forsknings- institut (FOI) i och . Vi har vidare diskuterat våra frågor med och landets länspolismästare. Samråd har också skett med Försvarsberedningen, Utredningen om utökad användning av Beredskapspolisen (Ju 2005:A) och InfoSäk- utredningen (Fö 2002:06). Den särskilde utredaren har medverkat i över- läggningar i ämnet terrorism and forensic science i inom ramen för det europeiska forensiska samarbetet (of ). För att kartlägga de regler och den ordning som gäller för terrorismbekämpning i andra med jämförbara länder har vi skickat ut en enkät till , , , , Stor- , , och . En redovisning grundad på enkätsvaren lämnas i betänkandet (avsnitt 2.3). Vi har alltså valt att inrikta utredningsarbetet på olika kontakter och undersökningar och inte lagt så mycket möda på att utforma bakgrundsmaterial. De terroristattentat som ägde rum har på ett drastiskt sätt inneburit att utredningsarbetet har forcerats och därmed har inte varje fråga som berörts i direktiven kunnat behandlas. Detta gäller i synnerhet de frågor som rör de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av förslagen för de myndigheter som berörs. Å andra sidan kan de frågorna få en sakkunnig belysning i samband med remissbehandlingen av betänkandet. Betänkandet skrivs i vi-form. Den subjektsformen inbegriper inte experterna och den politiska referensgruppen. Vårt utredningsarbete har haft fokus på olika kontakter och under- sökningar. Däremot har vi inte lagt så mycket tid på att författa bakgrundstexter. När det gäller beskrivningar av gällande rätt och berörda myndigheters olika uppgifter hänvisar vi i stället till 11 sep- tember-utredningens gedigna arbete och heltäckande bakgrunds- texter. Vissa bakgrundsfrågor vill vi dock lyfta fram. I avsnitt 2.2 lämnar vi en kort översikt över terroristattentat som skakat världen . I avsnitt 2.3 beskrivs möjligheten för Polisen i andra länder att få stöd från försvaret och andra myndigheter i kampen mot terrorismen. EU och terrorismbekämpning behandlas i avsnitt 2.4. Slutligen pekar vi i avsnitt 2.5 på några viktiga resurser hos svenska Polisen, Försvarsmakten och som skulle kunna ut- nyttjas i samband med terrorismbekämpningen i vårt land. 2.2Terroristattentat som skakat världen utsattes för ett terroristattentat som saknar motstycke. Fyra civila passagerarplan kapades och kraschades. Två flögs rakt in i i och ett störtades i försvarshögkvarteret i D.C. Unge- fär 3 000 människor dödades. Även efter har det förekommit allvarliga terroristattentat som understryker det hot som den internationella terrorismen utgör mot världssamfundet. Följande attentat kan nämnas som en illustration: exploderade kraftiga sprängladdningar i nöjesdistriktet på . 202 människor dödades och ännu fler skadades. stormade tjetjenska män och kvinnor be- väpnade med automatvapen och sprängmedel en teater i . Fler än 800 människor togs som gisslan. Männen och kvinnorna krävde att skulle dra sig tillbaka från inom , annars skulle de spränga teatern. Upplösningen av dra- mat innebar åtskilliga dödade. inträffade ytterligare ett terrordåd. Minst 15 personer dödades och ett 80-tal skadades i ett bombattentat mot ett israeliskt turisthotell i i . sker självmordsattentat i mot, i det första fallet, judiska och, i det andra fallet, brittiska mål. Sammanlagt fler än 60 personer dödades. I morgonrusningen genomfördes bombdåd mot förortståg i . Tretton sprängladdningar hade placerats ut i tre fullsatta pendeltåg. Tio av dem detonerade i princip sam- . 191 personer miste livet och omkring 1 900 skadades. belägrade tjetjenska gärningsmän en skola i i . Belägringen pågick i . Gisslandramat fick ett blodigt slut. Nära 400 personer dödades varav drygt 150 var barn. Ett hundratal skadades. sker ett terrorattentat i . Fyra spräng- laddningar , tre i tunnelbanan och en på en buss, dödar över 50 personer och skadar omkring 700. , , påträffas fyra bomber i , tre i tunnelbanan och en på en buss. utsattes den egyptiska semesterorten för flera bombattentat. Självmordsbombare körde rakt in i hotell och marknadsstånd. 88 personer dödades och närmare 200 skadades. 2.3Ordningen i andra länder I utredningsuppdraget ingår att göra en kartläggning av de regler och den ordning rörande terrorismbekämpning som tillämpas i andra med jämförbara länder. Vi har därför skickat ut en enkät till några länder i . En sammanfattning av svaren, som varierat i omfattning och detaljeringsgrad, redovisas här. Dansk Polis kan begära stöd från Försvarsmakten i kampen mot terrorismen. Stödet från Försvarsmakten till Polisen kan ha karaktär av allmän hjälp eller särskild hjälp. Allmän hjälp är begränsad till stödåtgärder som inte inbegriper direkta konfrontationer mellan Försvarsmaktens personal och lag- överträdare. Hjälpen kan i stället omfatta eftersökning av personer, lufttransporter och ordningshållning i trafiken. Begäran om allmän hjälp görs av polismästaren hos militär myndighet. En sådan begäran skall normalt föregås av en diskussion med rikspolischefen. Särskild hjälp innebär stöd åt Polisen i situationer då det kan bli aktuellt att använda våld mot enskilda, t.ex. särskilda vapeninsatser mot tungt beväpnade terrorister där Polisens egna vapen kommer till korta vad gäller slagkraft och räckvidd. Särskild hjälp förutsätter enligt huvudregeln bemyndigande av . När Försvarsmakten lämnar stöd åt Polisen sker det under Polisens överordnade ledning och ansvar. Det generella ansvaret för antiterrorberedskap i ligger på Polisen. Polisen har dock möjlighet att be om stöd från Försvars- makten för att lösa polisiära uppgifter enligt en instruktion . En förutsättning för att Försvarsmakten skall lämna bistånd åt Polisen är att Polisens egna resurser (personella och/eller materiella) inte räcker till. Stödet kan avse tre olika typer av bistånd – admini- strativt bistånd, operativt bistånd och handräckningsbistånd. Försvarsmakten kan bistå Polisen endast när det är förenligt med Försvarsmaktens primära uppgifter. Försvarsmakten kan sätta vill- kor rörande säkerhet, ordergivning m.m. Reglerna om polismans be- fogenhet gäller i lämplig utsträckning för den militära personalen. Den polismästare som erhåller stöd från Försvarsmakten har det överordnade ledningsansvaret för den aktuella operationen. Försvars- makten utser en chef för den militära enheten som skall lämna bi- stånd. Han eller hon överför polismästarens uppdrag genom order på den militära sidan. Om såväl polisiära som militära enheter sätts in i samma aktion skall enheterna ges samordnade men klart avskilda uppdrag och ledas av var sin chef som båda är underställda den polisiära operationsledningen. Enligt lagen om Försvarsmaktens handräckning till Polisen skall Försvarsmakten hjälpa Polisen t.ex. med efterspaning och gripande av person, trafikdirigering och röjning av sprängladdningar. Fram- ställning om handräckning görs av Polisens högsta ledning och be- slut om handräckning fattas av Försvarsmakten. Enligt en ny bestämmelse i handräckningslagen som trädde i kraft har Polisen också rätt att av Försvarsmakten få handräckning som kräver användning av maktmedel för att förhindra eller avbryta terroristbrott. Sådan handräckning kan omfatta användning av militära maktme- del, om det är nödvändigt för att avvärja en överhängande allvarlig fara som hotar ett stort antal människors liv eller hälsa och det inte finns något lindrigare sätt att avvärja hotet. Maktmedlen skall vara försvarliga i förhållande till situationen. Polisen leder användningen av maktmedel. Begäran om handräckning rörande användning av maktmedel görs av hos och beslut om att lämna handräckning fattas vid statsrådets allmänna sammanträde. Särskilda regler finns för brådskande fall. leds terrorismbekämpningen i av en nationell koordinator (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, NCTb). NCTb tillhör organisatoriskt men dispo- nerar även över resurser. Justitieministern och inrikesministern är gemensamt ansvariga för NCTb:s verksamhet. NCTb:s arbete är i hög grad inriktat på att förebygga terrorattacker. NCTb koordinerar ett 20-tal myndigheter, vilka alla är involve- rade i terrorismbekämpningen. Av de viktigare kan nämnas polis- väsendet, säkerhetstjänsten , den militära underrättelsetjänsten , den kungliga militärpolisen, den nationella åklagarmyndig- heten samt immigrationsmyndigheten. Det operativa huvudansvaret vid en terroristattack ligger hos polis och åklagare. I frågor av större vikt kan även justitieministern ta ope- rativa beslut som t.ex. större utrymningar samt avstängning av vägar och luftrum. kan Polisen, efter särskild framställan, förfoga över tre specialenheter s.k. BBE (Bijzondere Bijstandseenheid) som kan sättas in i olika situationer, t.ex. terrorattacker, där den van- liga Polisens resurser inte är tillräckliga. Förutom BBE-P, som be- står av specialbeväpnade och särskilt tränade poliser, finns två BBE:er från Försvarsmakten: BBE-M (marinkårssoldater) och BBE-K (kombination av militärpolis, marinkårssoldater och kommando- trupper). har förstärkt BBE:ernas slagkraft genom att skapa en ny snabbinsatsstyrka särskilt för anti- terroruppgifter – (Snelle Interventie Eenheid). , som består av medlemmar från samtliga tre BBE:er, är indelad i en avdelning för närstrid (marinkårssoldater) och en för prickskytte (medlemmar ur BBE-P). Vid eventuella terroristattacker är det som är den relevanta insatsstyrkan. Den regionalt ansvarige åklagaren kan rikta en begäran om BBE- SIE-insats till borgmästaren i aktuell kommun, som i sin tur gör en framställan till riksåklagaren. Begäran skall åtföljas av en plan för in- satsen. Riksåklagaren vänder sig därefter till justitieministern som beslutar om insatsen. opererar inte självständigt utan står alltid under Polisens och åklagarens kontroll. På order av åklagaren äger rätt att utföra arresteringar. Det finns vidare en skriftlig instruktion för våldsanvändning. I har Polisen huvudansvaret för åtgärder mot terror- aktioner. För att lyckas i kampen mot terrorismen har Polisen möj- lighet att begära stöd från Försvarsmakten på specialistområden. Detta förutsätter tillstånd först från och sedan från . Sådant tillstånd kan fås per telefon i bråd- skande fall. I de fall Försvarsmakten lämnar stöd är det Polisen som har det överordnade ledningsansvaret för den aktuella operationen. Polisen kan dock lämna över ansvaret till Försvarsmakten under särskilda omständigheter. Ansvaret återlämnas sedan till Polisen när säker- hetsläget tillåter det. Försvarsmaktens personal har vid omedelbar fara för livet befo- genhet att vidta skäliga åtgärder för att förebygga skada. situationer bestäms befogenheterna av en minister eller högre tjänste- man. Terrorismbekämpningen i lyder under Polisen och rätts- väsendet i övrigt. Det finns ett civilt-militärt samarbete rörande terrorismbekämp- ning. för försvaret (Secrétariat Général de la Défense Nationale, SGDN) centraliserar och samordnar medel och bidrag från de berörda ministerierna i fråga om planering av terrorism- bekämpning. Beslut om insatser fattas av premiärministern, som ställer sina materiella och personella resurser till den aktuelle lands- hövdingens (prefektens) förfogande. Försvarsmaktens medverkan styrs av särskilda lagregler. Försvaret kan vid behov sättas in mot våldshandlingar som utförs inom franskt territorium. Försvarsmakten lyder då under civilt befäl. För förhindrande av terrorattentat och avvärjande av jämförbara kriminella angrepp på territorium ansvarar polismyndig- heten i respektive delstat. Den nationella myndigheten för inre säkerhet (Das Bundesamt für Verfassungsschutz) svarar tillsammans med de delstatliga säkerhets- tjänstmyndigheterna för analysen och förberedande åtgärder mot islamistisk terrorism och extremism i . Den nationella myn- digheten för underrättelsetjänst (Bundesnachrichtendienst) bidrar med sina internationella kontakter och befogenheter. inrättades ett terroristcentrum (Gemeinesame Terrorismus Abwehr Zentrum – GTAZ) i . Där arbetar specia- lister från den nationella kriminalpolisen, (BKA), de nationella säkerhetstjänstmyndigheterna, delstatliga polis- och säkerhetstjänstsmyndigheter samt andra myndigheter tillsammans. Förutom dagliga gemensamma möten arbetar man med riskutvärde- ringar, operativt informationsutbyte, fallutvärderingar, strukturana- lyser och utvärdering av potentiella islamistiska terrorister. Enligt tyska grundlagen är i princip alla statliga och delstatliga tyska myndigheter förpliktigade till ömsesidigt rättsligt- och admini- Dock gäller speciella inskränkningar för försvaret, om det skall bidra med mer än bara tekniska hjälpinsatser för en myndighet. Utövandet av verkställande uppgifter, dvs. ingrepp som påverkar de grundlagsmässigt skyddade rättigheterna (t.ex. rätten till frihet, säkerhet och personlig egendom) är bara tillåtet för försva- ret om man hjälper till att förhindra eller bemästra en naturkata- strof eller ett särskilt svårt olycksfall. Principiellt måste den myndighet eller den delstat som är ansvarig och i behov av stöd själv begära att få detta stöd. En sådan begäran kan bara nekas om den ansvariga myndigheten själv är i stånd att utföra uppgiften, den myndighet som har fått en begäran om stöd inte har möjlig- het att lämna stöd t.ex. av ekonomiska skäl eller en annan myndighet kan bidra med stöd till en lägre kostnad. När en myndighet stödjer en annan åligger det alltid den myndighet som har anhållit om stöd att leda insatsen. Militärens enheter lyder visserligen fortfarande under försvarets befälssystem men måste ut- föra resp. delstats direktiv. En myndighet som bistår en annan kan maximalt utöva den myn- dighets befogenheter som har begärt biståndet. Detta gäller också för militären: blir militären inkallad för att stödja Polisen så kan den bara göra det inom den rättsliga ram som gäller för Polisen. De spanska polis- och säkerhetsstyrkorna består av det rikstäckande (Garda Civil) och den nationella polisen, båda under , regionala polisstyrkor i vissa fall (och ) samt den lokala polisen. Det är de tre förstnämnda som är aktuella vid bekämpning av terrorism. De har ansvaret för under- rättelseverksamhet, spaning och arrestering av misstänkta förövare. De antiterroriststyrkor som har upprättats har sin organisatoriska hemvist inom Polisen, inte inom Försvarsmakten. Högsta ansvaret för styrningen av resurserna för terrorismbe- kämpning ligger hos statssekreteraren för säkerhetsfrågor i Inrikes- ministeriet. Det är således inte inrikesministern som i första hand hanterar dessa ärenden utan en statssekreterare i ministeriet som till sitt förfogande har ett professionellt sekretariat för säkerhetsfrå- gor. Sekretariatet har både en koordinerande och en operativ roll. Sekretariatet håller även nära kontakt med det nationella kriscenter som finns i den spanska statsrådsberedningen och som träder i aktion vid katastrofer eller terroristattentat som har konsekvenser på natio- nell nivå. Stöd från Försvarsmakten lämnas i exceptionella fall. Det skall före- ligga en nödsituation och de civila myndigheterna skall inte själva kunna mobilisera de medel och de kapaciteter som efterfrågas. Efter- som man i har en restriktiv syn på den militära personalens användbarhet i civila sammanhang får stödet i princip endast avse övervakning och skydd av olika objekt. En begäran om militärt stöd lämnas till som sedan tar kontakt med Försvars- ministeriet. När Försvarsmakten lämnar stöd utövas ledningen av Polisen eller annan civil myndighet. Militären erhåller under inga omständighe- ter det övergripande ansvaret vid intern krishantering. Militären har visserligen egna befäl med i operationerna men de skall endast ha funktionen att leda den egna militära personalen och på instruktion från civila eller polisiära myndigheter. Ett förslag till en ny lag om försvaret ligger i parlamentet för godkännande. I denna har skrivningarna om Försvarsmaktens bi- stånd skärpts. Sålunda skall Försvarsmakten samarbeta med den offentliga administrationen vid allvarliga risker i samhället samt vid katastrofer och större olyckor eller andra offentliga behov. I lagför- slaget fastslås vidare att Försvarsmakten kan bistå säkerhets- och polisstyrkorna i kampen mot terrorismen. Den restriktiva synen i på den militära personalens an- vändbarhet i civila sammanhang förklaras av militärens roll i det spanska samhället under den långa Frankoepoken 1939–1978 och den belastning det har medfört i många spanjorers ögon. I det demo- kratiska har man därför vinnlagt sig om att militären inte skall ha någon roll i den civila delen av samhället. Militärens nya roll i terrorismbekämpning är därför något av ett paradigmskifte i . Militärens roll vid katastrofhantering har däremot ansetts okontroversiell. 2.4.1En handlingsplan mot terrorism samlades till ett extra möte för att analysera den internationella situationen efter terroristatten- taten i . En handlingsplan mot terrorism antogs. Handlingsplanen tar bl.a. upp ett förstärkt polisiärt och rättsligt samarbete, förbättrad luftsäkerhet och kampen mot finansieringen av terrorismen. 2.4.2En gemensam europeisk säkerhetsstrategi beslutade det om en gemensam europeisk säkerhetsstrategi – Ett säkert i en bättre värld. Bland de globala utmaningar och hot står inför framhålls terrorism, spridning av massförstörelsevapen, regionala konflikter, stater i upplösning och organiserad brottslighet. I den europeiska säkerhetsstrategin poängteras vikten av förebyg- gande arbete. Det betonas även att inget av de nya hoten är av ren- odlad militär karaktär. De kan därför inte hanteras endast med mili- tära medel utan en blandning av resurser och instrument krävs för att hantera dem. T.ex. kan motarbetandet av terrorism kräva en sam- verkan mellan underrättelseverksamhet, polis, rättsväsende, militär och andra medel. , kort efter terrorattacken i , antog Euro- ett uttalande om bekämpande av terrorism, den s.k. terrorismdeklarationen. Deklarationen är sektorsövergripande. Den behandlar bl.a. utveckling av befintligt samarbete, förstärkning av gränskontroller och dokumentsäkerhet, underrättelseutbyte samt internationellt samarbete. som terrorismdeklarationen antogs utsågs en EU- sam- ordnare för kampen mot terrorism, den förste i sitt slag. Samordna- rens främsta uppgift är att samordna arbetet i Europeiska unionens råd i kampen mot terrorism, hålla uppsikt över alla instrument som står till EU:s förfogande, nära övervaka genomförandet av EU:s handlingsplan för bekämpande av terrorism och att synliggöra unio- nens politik i kampen mot terrorism. Efter det första terrorattentatet i uttalade att arbetet med att bekämpa terrorism skall stärkas ytterligare. undertecknade stats- och regeringscheferna för de 25 medlemsstaterna och de tre kandidatländerna det Fördrag om upprättande av en som de enhälligt hade antagit . I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritets- klausul (artikel I-43) som anger att alla unionens instrument skall kunna användas för att bistå en medlemsstat som blir utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. Artikel I-43 p. Unionen och dess medlemsstater skall handla gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. Unionen skall mobilisera alla instrument som står till dess förfogande, även de militära resurser som medlemsstaterna tillhandahåller, för att a)- förhindra terroristhot på medlemsstaternas territorier, -skydda de demokratiska institutionerna och civilbefolkningen från en eventuell terroristattack, -bistå en medlemsstat på dess territorium på begäran av dess poli- tiska myndigheter vid en terroristattack, b)bistå en medlemsstat på dess territorium på begäran av dess politiska myndigheter vid en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. De närmare föreskrifterna för genomförandet av solidaritetsklausu- len anges i artikel III-329. Där föreskrivs bl.a. att om en medlems- stat utsätts för en terroristattack skall de andra medlemsstaterna lämna bistånd på begäran av den drabbade medlemsstatens politiska myndigheter. Vidare föreskrivs att närmare föreskrifter för hur unio- nen skall genomföra solidaritetsklausulen skall anges i ett europeiskt beslut som antas av rådet på gemensamt förslag av kommissionen och unionens utrikesminister. Solidaritetsklausulen aktualiserar frågorna i vilka situationer ett medlemsland skall bistå med nationella resurser inom EU och när ett medlemsland kan påräkna hjälp utifrån. Däremot ställer klausu- len inte några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av resurser i de berörda situationerna. Denna fråga förblir en nationell angelägenhet. Det anses oklart hur förpliktande solidaritetsklausulen egentligen är. Detta gäller särskilt den operativa förpliktelsen. I likhet med de andra artiklarna i fördraget är klausulen en politiskt överenskommen text. Närmare föreskrifter om hur unionen skall genomföra solida- ritetsklausulen finns ännu inte. Det är också oklart om det nya fördraget över huvud taget kommer att träda i kraft. Detta kan ske först när det har ratificerats av vart och ett av de undertecknande länderna i enlighet med den ordning som fastställs i respektive land. I avvaktan på vad som sker med fördraget har ansetts att solidari- tetsklausulens anda skall vara vägledande för medlemsstaternas hand- lande. I ett dokument bifogat till terrorismdeklarationen uttalade stats- och regeringscheferna i medlemsstaterna föresatsen att handla i klausulens anda. Varje medlemsstat skall själv välja de lämpligaste medlen för att fullfölja detta åtagande.