sou · GTB363 · 2006-01-01 00:00:00 — Avkastningen på återanskaffningsvärdena har då beräk- nats till för 2003.6 En starkt bidragande orsak till att konkurser nu inträffat i fjärr- värmeföretag är att avtal tecknats till ett fast pris som skulle gälla 6 , , och , , Fjärrvärme i , En analys av råvarukostnader, ägande, jämställdhet, priser och lönsamhet i svenska fjärrvärmeföretag, , 2005, s. 50 f. Fjärrvärmeföretag har gått i konkurs Det bör poängteras att sådana avtal inte är vanligt förekommande på fjärrvärmeområdet. Det kan resoneras kring att det ofta är i en uppstartningsfas av ett fjärrvärmeföretag som det kan finnas fördelar med att ge potentiella kunder lukrativa er- bjudanden om låga uppvärmningskostnader . På så sätt kan en hög anslutningsgrad tryggas, vilket är en av grundför- utsättningarna för en fungerande och hälsosam fjärrvärmeverksam- het. Eftersom fjärrvärmen är relativt väl utbyggd i de större tät- orterna i torde den aktuella situationen tillhöra undantagen och huvudsakligen komma att drabba mindre fjärrvärmesystem. Det bör dock uppmärksammas att Svensk Fjärrvärme funnit att det finns en potential för och planer på att bygga nya fjärrvärmesystem i över 100 orter. Då kan en ökad risk för konkurser uppkomma. Jag anser dock att det, mot bakgrund av de ägarintressen som finns bakom det stora flertalet fjärrvärmeaktörer, är mindre sanno- likt att det kommer att inträffa några mer betydande konkurser på fjärrvärmeområdet. En stor andel av aktörerna – närmare två tredje- delar av de totala fjärrvärmeleveranserna – är kommunalt kontrol- lerade eller ägda och kommer därför inte att tillåtas att gå i kon- kurs. De få fjärrvärmeverksamheter som bedrivs i för- valtningsform kan dessutom inte gå i konkurs. Med andra ord kan det sägas att det i princip inte finns någon risk för konkurser i kommunala företag, kommunala förvaltningar eller statliga bolag. Det är i de privata bolagen – små fjärrvärme- företag eller fjärrvärmeföretag som ingår i internationella koncer- ner – som det kan finnas en marknadsrisk för konkurs. Även om uppköp av företag av olika skäl kan komma att ske till övervärden, på grund av t.ex. högt goodwill-värde eller förväntade kapital- intäkter, är det min uppfattning att de aktörer som ingår i inter- nationella koncerner knappast torde bli föremål för konkurs under rådande förhållanden eller de förhållanden som kan överblickas . Dock torde yttre händelser kunna komma att spela viss roll även för svenska fjärvärmeföretag. Fjärrvärmens grundförutsättningar är beroende av kostnaderna för alternativen till fjärrvärmen. Om priset på alternativen blir billi- gare, t.ex. genom att energiskatterna i likriktas eller den tekniska utvecklingen möjliggör det, kan den situationen uppkomma att det är ekonomiskt lönsamt att bedriva fjärrvärme- verksamheten vidare. För att säkra så mycket som möjligt av verk- samheten kan det då vara en tänkbar väg för en marknadsaktör att försätta bolaget i konkurs. Fjärrvärmeföretag har gått i konkurs Det kan dock svårligen sägas att det finns någon överhängande risk för att många fler fjärrvärmeföretag går i konkurs. Inte heller kan det sägas vara en risk som är i tilltagande under en kommande överblickbar tid även om byggande av nya nät alltid ut- gör en riskfaktor. Risken är alltjämt låg men fler konkurser kan med det angivna scenariot inte uteslutas. Eftersom fjärrvärmen utgör en viktig samhällsfunktion som många människor är beroende av bör det inte accepteras att kun- derna med kort varsel kan ställas utan uppvärmning, speciellt inte . Redan fjärrvärmens särskilda betydelse innebär naturligen att det finns stora krav på dess fortsatta funktion. Risken för att nya konkurser kan inträffa med leveransavbrott och därtill kopplade skador m.m. på människor, byggnader och fjärr- värmesystem som följd, medför ett behov av åtgärder. Detta samman- taget med att branschorganisationen uttryckt att branschen vid konkurs saknar möjlighet att lösa situationen genom självreglering, föranleder mig att göra bedömningen att det finns ett tillräckligt starkt behov av att ge fjärrvärmekunderna ett särskilt lagfäst leveransskydd i händelse av konkurs i fjärrvärmeföretag. Svensk Fjärrvärme och ett antal kundorganisationer har gjort samma bedömning. Därför finns det skäl att gå vidare med en reglering för att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser vid en obeståndssituation i ett fjärrvärmeföretag. 4Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser 4.1Syftet med en reglering Värmeenergi för uppvärmning utgör en väsentlig nyttighet för många människor i vårt relativt kalla land. Ett fjärrvärmeföretag försörjer som regel en tätort, t.ex. en storstad, eller annat samhälle med värme genom sina produktionsanläggningar och sitt fjärrvärmenät. Om ett fjärrvärmeföretag försätts i konkurs gör sig därför även andra intressen gällande än de som konkurslagen i första hand skall skydda, dvs. i huvudsak borgenärsintressen. Avbryts produktionen och överföringen av värme på grund av att konkursboet vid fortsatt drift riskerar att göra förlust medför det, med hänsyn till fjärrvärmens i vart fall ofta dominerande ställ- ning på den lokala marknaden, att väldigt många hushåll ställs utan uppvärmning. Denna situation kan komma att bestå till dess konkurs- förvaltaren har hittat någon som är villig att ta över den berörda verk- samheten. Hittas inte någon sådan kan situationen även permanen- tas. Risken för att det sistnämnda kan ske skall dock inte över- drivas. Det är inte hållbart eller acceptabelt att produktionen och över- föringen av värme på ett fjärrvärmenät avbryts på grund av att ett fjärrvärmeföretag går i konkurs. Det bör därför undersökas hur fjärrvärmeleveranserna lämpligen kan tryggas i en sådan situation och om det bör ges en möjlighet för staten att ingripa för att säker- ställa en fortsatt produktion och överföring på fjärrvärmenätet. Syftet med eventuella åtgärder bör alltså framför allt vara att trygga fjärrvärmekunderna mot avbrutna fjärrvärmeleveranser. Det kan även diskuteras om det finns skäl att införa en reglering som för- hindrar att fjärrvärmekundernas utsatta position vid en konkurs ut- nyttjas, t.ex. genom tecknande av för kunderna sämre avtalsvillkor. Fjärrvärmeverksamhet bedrivs huvudsakligen i aktiebolagsform eller i förvaltningsform. Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser heter inte kan gå i konkurs kommer det nu följande att huvudsak- ligen beröra bolag, statliga, kommunala och privata. Anledningen till att en fjärrvärmerörelse går i konkurs är att det saknas medel att bedriva rörelsen vidare med. Orsakerna till den finansiella situation som föranleder en obeståndssituation kan vara många. För att fortsatta fjärrvärmeleveranser skall kunna ske när ett fjärrvärmeföretag försatts i konkurs krävs att produktions- och distributionsverksamheten kan finansieras på något sätt. En möjlighet för konkursförvaltaren att kunna fortsätta en fjärr- värmerörelse utan att dra på konkursboet ytterligare skulder är att finansiera rörelsen genom höjda fjärrvärmepriser. För att så skall få ske krävs antingen att konkursboet träder in i konkursgäldenärens avtal med kunderna och att detta tillåter en prisändring eller att ett nytt avtal träffas mellan konkursboet och fjärrvärmekunden. I normalfallet tillåter ett avtal om leverans av fjärrvärme att fjärr- värmeföretaget ensidigt ändrar priset på fjärrvärmen. Det torde vara mer sällsynt att en fjärrvärmeverksamhet baserad på ett sådant avtalsinnehåll hamnar på obestånd. Ett avtal med den innebörden syftar ju till att ge fjärrvärmeföretaget ett ökat handlingsutrymme för att genom prishöjningar parera eventuella förändringar på kost- nadssidan, t.ex. priser vid inköp av bränsle. Med hänsyn till att kunder- na på kort sikt har få alternativ skapar en sådan avtalskonstruktion ett visst manöverutrymme för fjärrvärmeföretagen utan att de riskerar att tappa ett flertal kunder. Mot bakgrund av fjärrvärmens mindre konkurrensutsatthet är det mer sannolikt att en konkurs inträffar när ett fjärrvärmeföretag tillämpar ett fast pris som skall gälla . Med sådana av- tal har ett fjärrvärmeföretag mer begränsade möjligheter att möta kostnadsförändringar i verksamheten med ökade intäkter. Det är inte troligt att konkursboet kommer att träda in i sådana för borgenärer- na mindre fördelaktiga avtal och nya avtal kommer då att behöva träffas mellan konkursboet och konkursgäldenärens kunder. Skulle parterna inte komma överens om ett nytt leveransavtal eller uppstår dröjsmål med höjningarna är risken stor att intäkter kommer att saknas för att kunna bedriva fjärrvärmeverksamheten vidare. Det är ju intäkterna som finansierar bl.a. inköp av bränsle till produktions- anläggningarna. En primär fråga att lösa är därför hur det kan skapas ett ekono- miskt utrymme för konkursförvaltaren att fortsätta produktion och distribution av fjärrvärme. Det är dock inte så att alla avbrott som kan uppstå i leveranserna av fjärrvärme är betingade av ekonomiska Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser Även andra vägar att trygga fjärrvärmeleveranserna kan därför behöva övervägas. 4.2Reglering på närliggande områden En utgångspunkt vid val av reglering för att trygga fortsatta fjärr- värmeleveranser bör vara att denna, så långt det är möjligt, anknyter till den reglering som gäller för närliggande infrastrukturbaserad energiverksamhet. Det finns alltså skäl att se något på vilken reglering som finns på el- resp. naturgasområdet. Elmarknadsverksamhet består av en konkurrensutsatt produktions- och försäljningsdel samt en nätverksamhet som utgör ett naturligt monopol. Med nätverksamhet avses i huvudsak att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. På den konkurrensutsatta marknaden för produktion och försälj- ning av el finns det ett antal olika aktörer att vända sig till. Det innebär att det finns ett flertal leverantörer av el för en elkund att välja mellan för det fall att den egna leverantören går i konkurs. I 8 kap. 5 § ellagen (1997:857) regleras elleverantörernas skyldig- het att fortsätta att leverera el till alla elanvändare. En elleverantör får således bara upphöra att leverera el om elanvändaren slutar att ta ut el, om någon annan elleverantör börjar leverera el till elanvända- ren, om överföringen av el får avbrytas enligt bestämmelserna till skydd för konsumenter i 11 kap. ellagen eller om överföringen en- ligt avtal får brytas på grund av att elanvändaren har försummat sina skyldigheter gentemot elleverantören. Vidare följer av 8 kap. 8 § ellagen att den elanvändare som saknar elleverantör, t.ex. efter att den gamla gått i konkurs, skall anvisas en sådan av berörd innehavare av nätkoncession. Den anvisade elleve- rantören skall gentemot den som har elnätkoncession ha åtagit sig att leverera el till sådana elanvändare. Den elleverantör som anvisats skall underrätta elanvändaren om de villkor för leveran- sen som avses att tillämpas och om den dag då leveransen enligt avtalet avses att påbörjas. För förbrukningen av den el som levererats utan grund i ett leveransavtal med en elleverantör skall elanvändaren betala till den anvisade elleverantören enligt de villkor som denne Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser Elanvändaren kan övergå till en ny el- leverantör efter eget val. När det gäller elnätverksamheten saknas, av naturliga skäl, samma möjlighet att välja vem som skall överföra den el som köps genom leveransavtal. Elanvändarna är här hänvisade till den som innehar nätkoncessionen i det område där elanvändaren befinner sig och av- ser att förbruka el ur sina uttagspunkter. Går nätkoncessionshava- ren i konkurs saknas det reglering om hur överföringen av den el som elleverantörerna säljer till elanvändarna skall säkerställas. Den reglering av elnätverksamhet som finns för att säkerställa fortsatta elleveranser är lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar. Lagen, som trädde i kraft vid årsskif- tet 2004/2005, avser att säkerställa att misskötta verksamheter åt- gärdas och att verksamheten övergår till att skötas på ett sätt som inte äventyrar elförsörjningen m.m. för framtiden. Av lagen följer att en sådan anläggning kan underkastas särskild förvaltning om ett nätföretag, som använder den elektriska anläggningen med stöd av en nätkoncession enligt ellagen, i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt den lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller villkor i nätkoncessionen. För det fall att sär- skild förvaltning inte bedöms som en framkomlig väg för att nå syftet ger den aktuella lagen en möjlighet att lösa in den elektriska anläggningen. Uppbyggnaden av naturgasområdet har stora likheter med elområdet. När det gäller försäljning och leveranser av naturgas går naturgas- marknaden mot allt mer ökad konkurrens genom att det på den inre marknaden för naturgas kommer att uppträda flera leveran- törer av naturgas. På nätsidan kommer det, liksom på elområdet, att finnas en ägare av den aktuella nätinfrastrukturen med monopol på att transportera naturgas i det egna nätet. Naturgassystemet skiljer sig dock från elsystemet, som alltid måste vara i momentan balans, dvs. inmatning och uttag måste vid varje givet tillfälle balansera varandra. Naturgassystemet är trögare och systemets line-pack, dvs. gas som lagrats i en transmissions- ledning, och lager hjälper till att balansera inmatning och uttag. Det svenska naturgassystemet har en lagringskapacitet . Det behövs därför inte exakt samma typ av tekniskt och ekonomiskt Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser balansansvar för naturgassystemet som för elsystemet. Den kort- siktiga balansen mellan inmatning och uttag av naturgas i systemet säkerställs genom att utnyttja line-pack, uttag från lager, komplet- terande köp av naturgas och i sista hand genom begränsning eller avbrott i överföringen. Regeringen har föreslagit och har antagit en ny natur- gaslag (2005:403) som skall träda i kraft . Lag- stiftaren har under lagstiftningsarbetets gång bedömt att det inte behöver införas några bestämmelser motsvarande de som finns i el- lagen om anvisning av gasleverantör. I regeringens proposition an- ges dock att det i samband med att den svenska naturgasmarknaden öppnas fullt ut för samtliga kunder () bör övervägas om inte en sådan ordning också skall införas i den nya naturgaslagen.1 Regeringen avser att återkomma i frågan. I fråga om nätverksamhet på naturgasområdet saknas, precis som vid elnätverksamhet och fjärrvärmeverksamhet, möjlighet att välja vem som skall överföra den naturgas som köps genom leveransav- tal. Naturgaskunderna måste vända sig till den som äger distribu- tionsnätet. Går nätägaren i konkurs saknas det reglering om hur överföringen av den naturgas som naturgasleverantörerna säljer till naturgaskunderna skall säkerställas. 4.3Skapande av förutsättningar för fortsatt drift Problemställningen kan delas upp i två delar. Den ena delen handlar om vilken lösning man väljer för att försäkra sig om att medel tillförs driften av fjärrvärmeverksamheten i en konkurssituation. Den andra delen handlar om den mer konkursrättsliga frågeställ- ningen hur man kan reglera att tillskottet blir neutralt i förhållande till borgenärerna. Ett användbart sätt att finansiera kommande utgifter är att ta av befintliga medel i en fungerande och verksam rörelse samt sätta av dessa till en fond. Med en fond avses bl.a. vissa poster i det egna kapitalet i balansräkningen för aktiebolag, ekonomiska föreningar m.fl. Det rör sig huvudsakligen om vinstmedel som kvarhålls i före- 2004/05:62 s. 105. Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser taget, men kan även röra sig om bl.a. tillskjutet kapital. Till fonder- na är vissa regler knutna som gäller hur de får användas, t.ex. om fonden får minskas genom utdelning till aktieägare eller genom täckning av företagets förluster. Som regel är det inte bestämt vad för slags tillgångar som skall svara mot fonden. Ett aktiebolags reservfond får vara placerad i vilka tillgångar som helst som kan förekomma i en balansräkning. En sådan avsättning av medel kan vara av olika slag och ske på olika sätt. En första variant av fondering är den som sker genom bokförings- mässiga eller liknande åtgärder inom en juridisk person. Fonde- ringen kan ske genom att ett fjärrvärmeföretag åläggs att sätta av en angiven summa pengar på ett konto, t.ex. till dess att en viss kapitalnivå uppnåtts. Hur mycket kapital som skall sättas av bör relateras till någon ekonomisk parameter i företagets redovisning. En avsättning till ett konto för ett visst ändamål innebär inte per automatik att de avsatta medlen kommer att användas endast för det avsedda syftet. Inte heller innebär det att tillgångarna inte kommer att dras in i företagets konkursbo och användas för att täcka borgenärernas fordringsanspråk. För att ett avskilt belopp skall vara skyddat krävs att det är avsatt för ett eller flera bestämda redovisningsändamål. Det är inte tillräckligt att en klumpsumma avskilts för blivande redovisningsskulder i allmänhet. Om en konkursgäldenär för dennes konkursbe- slut innehar redovisningsmedel som skall vara förbehållna någon annan, skall förvaltaren ta hand om medlen och sedan redovisa dem tillsammans med den ränta som har upplupit för kon- kursbeslutet. I lagen (1944:181) om redovisningsmedel finns en reg- lering om redovisningsmedel som inte dras in i konkursboet. Medel som mottagits för någon annans räkning med skyldighet att redo- visa för dem, skall vara förbehållna huvudmannen under vissa för- utsättningar. Det krävs för det första att medlen hålls avskilda från konkursgäldenärens egna tillgångar och att medlen har avskilts utan dröjsmål eller senast före det att den redovisningsskyldige hamnade på obestånd. I motiven anges att genom rekvisitet att medlen skall ha mottagits med redovisningsskyldighet undantas vanliga skuld- förhållanden.2 Redovisningsskyldighet torde föreligga när en huvud- 1944:81 s. 31 f. Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser man anförtrott en syssloman medel som denne inte får sätta i fara. Då följer en skyldighet för sysslomannen att antingen avskilja medlen eller hålla sig solvent och likvid för det värde som medlen motsvarar. För att säkerställa att de internt fonderade medlen får användas endast för driften av produktions- och distributionsanläggningar som hör till fjärrvärmeverksamheten måste därför någon form av kompletterande lagstiftning införas. En modell med intern fonde- ring kan, efter komplettering i gällande regelverk, utgöra en fram- komlig väg för att uppnå skydd för de fonderade medlen gentemot konkursgäldenärens borgenärer. Om den som avsatt medel till en fond inte har rätt att förfoga över de fonderade medlen eller att lämna ytterligare föreskrifter om för- valtningen av dessa, kan förmögenhetsvärdet åtskiljas från det i kon- kurs försatta företagets egendom. Den som har hand om förvalt- ningen av fonden förfogar inte över egendomen i vidare mån än som följer av de föreskrifter som meddelades i samband med av- sättningen. I det senare fallet kan den avsatta egendomen t.ex. bilda en stiftelse som ensam svarar för sina förpliktelser. En särskild nämnd eller liknande organ kan då vaka över bestämmelserna. Ett sådant externt fonderingssystem är reglerat i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Det syftar till att se till att producenterna av kärnkraftsel betalar för hanteringen av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall samt avfall från rivning av kärnkraftverken, s.k. rivnings- avfall. Varje reaktorinnehavare är enligt lagen skyldig att betala en årlig avgift och ställa säkerheter till staten för hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av kärnkraftsreaktorerna. Medlen som avsätts enligt finansieringslagen skall föras över till en särskild fond benämnd Kärnavfallsfonden och får endast användas för att täcka direkta och indirekta kost- nader för omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter. Varje reaktorinnehavares avgiftsmedel ackumuleras i en för denne separat fond och det finns följaktligen fyra fonder. Medlen i en fond är på detta sätt tillgängliga för en viss reaktorinnehavares kostnader. Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser För att lindra effekterna av att en avtalspart inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt ett avtal har det tillkommit olika former av skydds- system på olika områden. Utformningen av dessa varierar i stor ut- sträckning men har inte sällan en gemensam nämnare. Det är ofta en utomstående tredje part som skall tillhandahålla ett skydd genom att ställa en säkerhet i en affärsrelation för att trygga att en avtalspart fullgör sina förpliktelser enligt avtalet. Skyddet, som träder i funktion om t.ex. en näringsidkare har för- satts i konkurs eller annars har kommit på obestånd, kan ha olika utformning. Det kan vara fråga om en försäkring, en bankgaranti eller någon annan form av säkerhet. Skyddet kan vara av enbart ekonomisk art eller också innebära att garanti- eller försäkrings- givaren agerar mera aktivt för att fullgöra vad som avtalats mellan en kund och en i konkurs försatt näringsidkare. En utgångspunkt är att utformningen av det aktuella skyddet är relaterat till avtalet mellan avtalsparterna. Skyddet kan också följa av lag eller annan författning. En form för att skydda sig mot ekonomiskt bortfall eller garantera en viss prestation m.m. är försäkringsformen. Med en garanti i för- säkringsform avses sådana garantier som utfärdas av försäkrings- bolag för att ge försäkringshavaren säkerhet för en fordran mot den som tecknat försäkringen.3 Garantin behöver inte vara begränsad till ett visst bestämt förhållande. Den kan avse en viss av försäkrings- tagaren bedriven verksamhet eller ett visst av denne gjort åtagande i anledning av en verksamhet. Terminologin på detta område är inte enhetlig. Med en kredit- försäkring förstås här en försäkring som innebär att ett försäk- ringsbolag går in och tar den försäkrades plats i ett visst angivet förhållande. Även om kreditförsäkringen på detta sätt företer stora likheter med borgen är en skillnad mellan borgen och kreditför- säkring att ett borgensåtagande ofta ingås baserat på borgens- mannens önskan att hjälpa huvudgäldenären till kredit medan kredit- försäkringen i stället bygger på tanken om riskfördelning och har 3 , , Borgensliknande säkerhetsrätter, Juridik, 2000, s. 140. Alternativa vägar att trygga fortsatta fjärrvärmeleveranser Försäkringsgivaren uppbär premie för sitt åtagande och gäldenären har ofta lämnat en motförbindelse till för- säkringsgivaren i form av t.ex. pant eller borgen. I rättsligt avseende har bestämningen av vilken form av säkerhet som är för handen relativt stor betydelse. Beroende på vilken form av säkerhet det är fråga om, dvs. borgen eller försäkring, föreligger skillnader genom att borgen i grunden följer borgensreglerna och kreditförsäkring regleras i lagen (1927:77) om försäkringsavtal. En försäkring av kommersiell risk kan utformas på olika sätt be- roende på syftet med den. Några förekommande varianter är borgens- försäkring, hypoteksförsäkring och kundkreditförsäkring. En hypoteksförsäkring – även kallad kreditgaranti – kan kort beskrivas vara en kreditförsäkring som ställer en garanti för ett lån och på så vis avlastar långivaren risken för att lånet inte återbetalas av låntagaren. Kundkreditförsäkringen är en form av kreditförsäk- ring som ger ersättning för den förlust på en fordran som uppstår för leverantörer av varor och tjänster om en kund blir insolvent eller av vissa anledningar dröjer med att betala längre än i försäk- ringsavtalet angiven tid. Dessa former av kreditförsäkring är alltså inte aktuella i detta sammanhang.