sou · GTB349d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Artikel 9, 10 och 11 behandlar frågor om ansökningstid, sanktioner, giltighet och förutsättningar för att få uppehållskort. Direktivet innehåller inte några ytterligare regler om förfarandet. Direktivet anger inte heller någon begränsning när det gäller vilka uppgifter som får behandlas. Däremot gäller person- uppgiftslagstiftningens begränsningar. Om uppehållskortet ses endast som en serviceåtgärd för unionsmedborgares familjemedlemmar saknas anledning att införa sanktioner eller att behandla fler uppgifter än som skall framgå av uppehållskortet. De skäl som talar för att unionsmedborgare registreras har emellertid samma bärighet beträffande unionsmed- borgares familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare. Kravet på uppehållstillstånd avskaffas även beträffande dem som tillhör denna kategori, vilket innebär att förfarandet med uppehållskort är den bästa möjligheten till kontroll avseende dessa personer. Därtill måste någon form av behandling av personuppgifter anses vara en förutsättning för att kunna tillhandahålla uppehållskort. Således bör även unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare registreras. Fortsättningsvis kommer vi dock inte att beskriva förfarandet som ett registreringsförfarande, trots att uppehållskortsförfarandet i allt väsentligt innehåller samma moment som ett sådant förfarande. För att undvika missförstånd använder vi i betänkandet uttrycket registrering endast när det gäller det förfarande som avser unionsmedborgare. 19.1.2Migrationsverket skall ha ansvaret är som central utlänningsmyndighet den myndighet som är mest lämpad att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Verket har en organisation som utför i princip samma handläggning och prövning som krävs för utfärdande av sådana kort. Vissa ställningstaganden angående frågan om uppehållsrätt för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare kräver en ingående bedömning av omständig- heterna. är den myndighet som mer än någon annan myndighet har den nödvändiga kompetensen för sådana prövningar som blir aktuella vid utfärdandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader talar för att den myndighet som har ansvaret för registrerings- förfarandet även bör ansvara för uppehållskorten. Med hänsyn till det anförda är det vår uppfattning att det bör vara som skall ansvara för utfärdandet av uppehållskort. 19.1.3Personuppgifter som bör och får behandlas De överväganden som gjorts i denna fråga beträffande unions- medborgare gäller även för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Således bör grundläggande uppgifter om namn, adress och registreringsdatum behandlas i databasen samt uppgifter om person- eller samordningsnummer, födelseort, medborgarskap och inflyttning från utlandet. Till skillnad från registreringsbevisen för unionsmedborgare får uppehållskorten innehålla uppgift om giltighetstid. Detta framgår av artikel 11.1. Denna uppgift bör därför behandlas. Även uppgifter om de handlingar som aktualiseras i samband med ansökan om uppehållskort bör behandlas. Av artikel 10.2 framgår att familjemedlemmar skall visa upp ett giltigt pass. Artikeln anger inte att identitetskort skulle kunna vara ett alternativ till pass, vilket gäller för unionsmedborgare enligt artikel 8.5. Vidare anges att en handling som styrker familjeanknytning eller ett registrerat partnerskap skall uppvisas, vilket exempelvis bör kunna vara ett personbevis eller motsvarande. Det registrerings- bevis som tillhör den unionsmedborgare som familjemedlemmen följer med eller ansluter till skall uppvisas och bör behandlas. I de fall då familjemedlemmen är ekonomiskt beroende av unions- medborgaren eller dennes maka, make eller registrerade partner skall familjemedlemmen även uppvisa handlingar som styrker beroendeförhållandet. Artikel 10.2 innehåller regler om vilka handlingar bl.a. de personer som omfattas av artikel 3.2 skall uppvisa för att tillerkännas uppehållskort. Detta är motsägelsefullt eftersom dessa personer inte har uppehållsrätt och därför inte omfattas av systemet med uppehållskort. Artikel 10.2 e och f har därför inget tillämpningsområde. Slutligen bör även uppgiften om sökandens status, det vill säga att denne tillhör kategorin familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare, behandlas. 19.1.4Det bör införas en anmälningsskyldighet Familjemedlemmar som skall ha uppehållskort bör åläggas en skyldighet att anmäla sig hos , vilket överens- stämmer med hur motsvarande regler i FOL är utformade. För att regeln skall blir meningsfull bör den kompletteras med en bestäm- melse som anger vad anmälan skall innehålla. Bestämmelsen som anger vad anmälan skall innehålla utformas med motsvarande regel i 28 § FOL som förebild. Således bör bestämmelsen ange att anmälan skall innehålla uppgifter om namn, bostads- och postadress i , födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om den person från vilken utlänningen härleder sin uppehållsrätt. 19.2Intyg om permanent uppehållsrätt Utredningens förslag: bör ansvara för utfärdandet av intyg om permanent uppehållsrätt. Enligt artikel 19.1 skall medlemsstaterna efter ansökan utfärda ett intyg om permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt. Intyget skall enligt artikel 19.2 utfärdas . I samband med ansökan får medlemsstaterna kontrollera uppehållets varaktighet. Artiklarna 16–18 innehåller regler om vilka förutsättningar som gäller för att permanent uppehållsrätt skall anses föreligga. Dessa förutsättningar har behandlats mer ingående i avsnitt 10 och 11. Bland annat finns regler om hur det stadigvarande uppehållet, som i de flesta fall är en förutsättning för permanent uppehållsrätt, skall beräknas. Enligt artikel 21 gäller då att varje bevismedel som godtas i får användas för att styrka ett det varit fråga om ett stadigvarande uppehåll. Någon form av registrering bör vara en förutsättning för att kunna tillhandahålla de berörda utlänningarna intyget om permanent uppehållsrätt. Det registreringsförfarande som behandlats i avsnitt 18 utgör den naturliga utgångspunkten. Det kan inte bli fråga om något annat än att det skall vara som ansvarar för utfärdandet av intyget. Verket bör kontrollera uppehållets varaktighet och, om förutsättningarna för permanent uppehållsrätt anses föreligga, utfärda intyget samt i registret föra in de uppgifter som framkommit i samband med prövningen. De uppgifter som bör komma i fråga att behandla är i första hand den eventuella bevisning för uppehållets varaktighet som sökanden lagt fram samt uppgiften om att ett intyg om permanent uppehållsrätt utfärdats. Det bör även vara tillåtet att behandla eventuella förändringar i övrigt när det gäller de uppgifter som tidigare registrerats beträffande sökanden. Till skillnad från det permanenta uppehållskortet, som behandlas i avsnitt 19.3, anges inte någon giltighetstid för intyget om permanent uppehållsrätt. Av skäl 18 till rörlighetsdirektivet fram- går att den permanenta uppehållsrätten för unionsmedborgare inte omfattas av villkor. Det bör således inte komma ifråga att begränsa intygets giltighet eller omfattning. Utredningens förslag: bör ansvara för att permanent uppehållskort utfärdas och för automatisk databehandling av personuppgifter om de sökande. Enligt artikel 20.1 skall medlemsstaterna utfärda ett permanent uppehållskort för familjemedlemmar som inte är unionsmed- borgare men som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt. Kortet skall utfärdas senast efter det att ansökan lämnades in. Någon form av administrativt förfarande bör vara en förutsättning för att kunna tillhandahålla familjemedlemmen det permanenta uppehållskortet. Enligt artikel 20.1 skall det permanenta uppehålls- kortet förnyas automatiskt . Detta innebär att det är nödvändigt att upprätthålla ett system även beträffande de som har rätt till permanent uppehållskort. Det förfarande som behandlats i avsnitt 19.1 utgör den naturliga utgångspunkten. Någon annan myndighet än kan inte komma ifråga när det gäller ansvaret för utfärdandet av de permanenta uppehållskorten. Även vid denna kontroll av om sökanden uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt gäller att varje bevismedel som godtas i får användas för att styrka att det varit fråga om ett stadigvarande uppehåll. Vad som sagts i avsnitt 19.2 om uppgifter som kan bli aktuella att behandla gäller även för detta förfarande. Därutöver bör uppgiften om det permanenta uppehållskortets giltighetstid behandlas. 20Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort Utredningens förslag: Fristen för registrering respektive anmälan bör vara räknat från ankomstdagen. En regel med sådant innehåll bör införas i 5 kap. 8 § UtlL. Av artikel 8.2 respektive 9.2 framgår att fristen för registrering respektive anmälan inte får understiga räknat från ankomstdagen, men det föreligger naturligtvis inget hinder mot att registrering utförs eller uppehållskort utfärdas redan under vistelsens . Inte heller finns det något hinder mot att handlingar utfärdas innan den enskilde rest in i landet. Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort skall utfärdas och själva uppehållskortet skall utfärdas senast därefter. Intyget har inte någon annan betydelse än att det utvisar att en anmälan har lämnats in. Intyget underlättar kontrollen av om den enskilde har uppfyllt sin anmälnings- skyldighet. Registreringsbeviset för unionsmedborgare skall utfärdas , vilket borde innebära att så snart förutsättningarna för registrering är uppfyllda skall bevis utfärdas. Uppehållskortet skall kallas uppehållskort för en unions- medborgares familjemedlem. Kortet skall gälla för utfärdandet eller för unions- medborgarens vistelse om denna inte överstiger . Artikel 11.2 innehåller vissa regler om hur kortets giltighet skall beräknas vid tillfällig frånvaro. Giltigheten skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger . Längre frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl som till exempel graviditet eller förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning eller utstationering på grund av arbete i ett annat Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort land skall inte heller påverka uppehållskortets giltighet. Detsamma gäller frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänstgöring. Vad direktivet föreskriver i fråga om kortets giltighet torde inte vara nödvändigt att införa i svensk författning. Däremot bör införas en regel om tidsfristen för registrering och anmälan. En regel med sådant innehåll bör införas i 5 kap. 8 § UtlL. Utredningens förslag: Om det kan antas att en person är skyldig att registrera sig, får förelägga honom eller henne att registrera sig eller skriftligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av dennes uppehållsrätt. Vite kan av föreläggas den som inte följer ett sådant föreläggande. Vid prövningen av en fråga om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas. Detta skall på motsvarande sätt gälla för familjemedlemmars skyldighet att anmäla sig till . Bestämmelsen förs in som ett fjärde stycke i 5 kap. 8 § UtlL. De förfaranden som behandlats i avsnitt 18 och 19 är de enda möjligheter till generell kontroll av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som rörlighetsdirektivet tillåter. Artikel 5.5 talar visserligen om möjligheten att införa en rapporteringsskyldighet inom rimlig tid efter inresan, se avsnitt 5.3.2. Vi har dock inte funnit skäl att överväga ett sådant förfarande, eftersom skyldigheten att registrera sig respektive anmäla sig borde vara tillräckligt. Efter det att de aktuella personerna registrerats i ovan nämnda förfaranden finns möjligheten att enligt artikel 14.2 kontrollera de särskilda fall då det uppstått rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar har uppehålls- rätt. Denna kontroll får inte genomföras systematiskt. Vi har i avsnitt 18.2.3 under rubriken kontroll av utlänning under vistelsen i närmare beskrivit vilka möjligheter till kontroll som artikel 8 och 14.2 rörlighetsdirektivet erbjuder. Det som där sägs gäller på motsvarande sätt för unionsmedborgares familje- Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort medlemmar som är skyldiga att anmäla sig till . Därutöver kan nämnas möjligheten enligt artikel 27.3 att anmoda andra medlemsstater att lämna upplysningar om huruvida den berörda personen har förekommit i polisens register. Detta får ske vid utfärdandet av registreringsbevis eller uppehållskort om det är absolut nödvändigt för att bedöma huruvida den berörda personen är en fara för allmän ordning eller säkerhet. Sådana förfrågningar får inte göras rutinmässigt. Den sista generella kontrollmöjligheten som rörlighetsdirektivet erbjuder är det tillfälle när den aktuella personen ansöker om intyg om permanent uppehållsrätt eller permanent uppehållskort. Detta sker som huvudregel efter det att personen uppehållit sig i landet . De kontrollmöjligheter som i övrigt står till buds är de nationella förfaranden som tillämpas på alla som uppehåller sig i landet, dvs. inklusive de egna medborgarna. Rörlighetsdirektivet tillåter enligt artiklarna 8.2 och 9.3 att den som underlåter att uppfylla registrerings- och anmälningsskyldigheten åläggs effektiva, proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner. I artikel 36 anges till och med att medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med rörlighets- direktivet. En rimlig utgångspunkt bör vara de sanktioner som tillämpas på dem som underlåter att fullgöra sin anmälnings- skyldighet enligt FOL. Om det kan antas att en person är skyldig att göra anmälan enligt FOL, får förelägga honom eller henne att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans folkbokföring. Föreläggandet får förenas med vite. De kontroll- och tvångsåtgärder som finns och som berör nu aktuella kategorier framgår av 5 kap. UtlL. Av 6 § följer att en utlänning är skyldig att visa upp handlingar som visar att han har Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort rätt att uppehålla sig i samt efter kallelse komma till eller polismyndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Dessa åtgärder får endast vidtas om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Detta bör kunna anses motsvara vad som anges i artikel 14.2 i rörlighetsdirektivet om att det skall finnas rimliga tvivel på huruvida den enskilde har uppehållsrätt. De kontroll- och tvångsåtgärder som anges i utlänningslagens bestämmelse bör därför vara godtagbara enligt rörlighetsdirektivet. Däremot förhåller det sig annorlunda när det gäller möjligheter att vidta åtgärder mot den som kan antas ha uppehållsrätt men som underlåter att registrera eller anmäla sig. Sådana åtgärder bör i enlighet med vad som anförts inledningsvis motsvara de åtgärder som tillåts enligt FOL. Möjligheten till hämtning finns inte i FOL, vilket bör betyda att en sådan åtgärd inte är godtagbar enligt rörlighetsdirektivet. I stället bör motsvarande möjligheter till vitesföreläggande enligt FOL införas för registrerings- och anmälningsförfarandena. Regeln bör placeras i direkt anslutning till bestämmelserna om anmälnings- och registreringsskyldighet. Det framgår av lagen (1985:206) om viten att ansökan om utdömande av vite görs hos den länsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen (jfr. även RÅ 1995 ref 20). Med FOL som utgångspunkt för vad som är proportionerligt och icke-diskriminerande bör det visserligen vara möjligt att införa en regel om att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgör sin registreringsskyldighet enligt rörlighetsdirektivet kan dömas till penningböter. Vi har dock inte funnit skäl att föreslå en sådan regel beträffande skyldigheten för utlänningar med uppehållsrätt att registrera eller anmäla sig, eftersom möjligheten till vitesföreläggande borde vara tillräcklig. möjligheter att förelägga den enskilde att lämna uppgifter bör framgå av lag. En regel med det innehållet bör införas i 5 kap. 8 § UtlL. Detsamma bör gälla verkets möjlighet att förelägga vite. Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort 20.3Socialnämndens skyldighet att lämna ut uppgifter Utredningens förslag: Bestämmelsen i 11 kap. 6 § UtlL bör kompletteras med en regel som anger att socialnämnden skall lämna ut uppgifter när fråga uppkommit huruvida en person har uppehållsrätt i landet. Enligt 11 kap. 6 § UtlL skall socialnämnden på begäran av rege- ringen, , eller en polis- myndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhåll- anden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen bör kompletteras med motsvarande skyldighet när det gäller ärenden om uppehållsrätt. Som vi tidigare framhållit är möjligheterna till rutinmässig kontroll begränsade. Det bör därför endast i undantagsfall finnas anledning att begära in uppgifter från socialnämnden. 20.4Migrationsverkets skyldighet att tillhandahålla handlingar Utredningens förslag: Det bör införas en ny regel som uttryckligen anger att skall utfärda regi- streringsbevis, intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort, uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt respektive permanent uppehållskort till dem som är berättigade till det. En sådan regel införs i 3 kap. 10 § UtlF. För att det tydligt skall framgå att skall tillhandahålla de bevis och intyg m.m. som har behandlats bör en föreskrift om det tas in i UtlF. Bestämmelsen kan lämpligen införas i en ny 3 kap. 10 § UtlF. Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort Utredningens bedömning: De handlingar som anges i rörlig- hetsdirektivet bör utfärdas utan avgift. Någon författnings- ändring är inte nödvändig. Till följd av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet och utredningens förslag om införande av registrerings- och anmälningsförfaranden kommer att utfärda vissa handlingar (se avsnitt 20.4). Enligt artikel 25.2 skall handlingarna utfärdas gratis eller mot betalning av ett belopp som inte överstiger de avgifter som landets egna medborgare betalar för liknande handlingar. Personbeviset är det som ligger närmast till hands att likställa med de handlingar som anges i rörlighetsdirektivet. Eftersom personbeviset inte är avgiftsbelagt kan inte handlingarna vara förenade med en ansökningsavgift. Vi föreslår därför att utfärdande myndighet tillhandahåller dessa avgiftsfritt. Av 3 § avgiftsförordningen (1992:191) framgår att en myndighet får ta ut avgifter för tjänster som den tillhandahåller om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I 7 kap. 7 a och 7 c §§ UtlF anges att avgift tas ut för prövning av ansökan om bl.a. uppehållstillstånd. EES-medborgare och med- borgare i undantas dock från kravet på ansökningsavgift enligt 7 kap. 7 c § andra stycket 3 och 4. De handlingar som kommer att utfärdas i anledning av rörlighetsdirektivet har inte funnits tidigare och bestämmelser om avgift för utfärdande av sådana dokument saknas. Någon författningsändring i detta avseende behövs därför inte. För det fall det skulle bli aktuellt att utlandsmyndigheterna utfärdar någon av de handlingar som anges i rörlighetsdirektivet bör i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndig- heterna anges att myndigheterna utan avgift skall tillhandahålla aktuell handling. Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa några särskilda regler för avregistrering. Rörlighetsdirektivet innehåller inte några egentliga regler om avregistrering. Artikel 35 anger att medlemsstaterna under vissa förutsättningar får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt rörlighetsdirektivet. Något hinder mot att registreringsmyndigheten vidtar avregistrerings- åtgärder bör därför knappast föreligga. Direktivet förbjuder systematiska kontroller av om unions- medborgaren alltjämnt har uppehållsrätt. Det kan således inte bli fråga om att införa rutiner för att systematiskt uppdatera registret. Endast i de fall då det framkommit en särskild anledning att ifrågasätta en unionsmedborgares uppehållsrätt kan det bli fråga om att undersöka om denne fortfarande skall vara registrerad. Framkommer det då att han eller hon inte längre har uppehållsrätt bör denne avregistreras. Det kan dock finnas skäl att låta uppgifterna om unionsmedborgaren kvarstå i registret som historiska uppgifter, se avsnitt 18.4.6. Det är inte nödvändigt att införa en särskild regel som anger att unionsmedborgare får avregistreras. En sådan åtgärd får anses följa av registreringsmyndighetens allmänna behörighet att föra register över de utlänningar som har uppehållsrätt i . Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra de nuvarande reglerna för myndigheters möjligheter till direktåt- komst av personuppgifter. En fråga som vi ansett oss i någon mån böra behandla är andra myndigheters möjlighet till direktåtkomst av personuppgifter. Någon rättslig definition av begreppet direktåtkomst finns inte. Enligt en vedertagen uppfattning innebär direktåtkomst, som tidigare nämnts, en möjlighet att på egen hand ta del av och söka efter uppgifter i en informationssamling som behandlas automatiskt, dock utan att man själv kan bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort Direktåtkomsten måste vara förenlig med de ändamål för vilka får behandla personuppgifterna. När det gäller de uppgifter som behandlas i rörlighetsdirektivets registrerings- förfarande måste således direktåtkomst av dessa vara förenlig med de ändamål som behandlats i avsnitt 18.2. Utlänningsdata- förordningen anger vilka myndigheter som i allmänhet har direktåtkomst till verksamhetsregister. Åt- komsten begränsas på så sätt att det anges att åtkomsten begränsas till att avse endast personuppgifter som en tjänsteman oundgängligen behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter enligt sin myndighets verksamhet enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen. Det är vår bedömning att någon förändring av bestämmelserna i utlänningsdataförordningen inte är nödvändig i detta avseende. Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra nuvarande sekretessregler. De sekretessbestämmelser som gäller i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen behandlas utförligt av utlänningsdata- utredningen i förslaget till utlänningsdatalag. För överskådlighetens skull lämnas här en kort redogörelse för de vanligaste sekretessbestämmelserna som bör komma att vara tillämpliga för nu aktuell behandling av personuppgifter. I 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om skydd för utlänningar. Sekretesskyddet för utlänningar är avsett att förhindra att röjande av uppgift om utlänning leder till skada som hänger samman med hans eller hennes särskilda förhållanden som utlänning. Bland annat gäller sekretess i verksamhet för kontroll av utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Med sådan verksamhet avses bland annat ärenden om uppehållstillstånd, avvisning, utvisning samt andra kontrollåtgärder och löpande tillsyn. Beslut i utlänningsärenden omfattas inte av denna sekretessbestämmelse utom såvitt avser uppgifter i skälen.