sou · GTB374 · 2006-01-01 00:00:00 — Djurhållarens skyldighet att föra journal över behandlingar skulle kunna kompletteras med ett krav på att dessa djursjukdata skall rapporteras in, som ett alternativ till veterinärernas rapportering, åtminstone i vissa avseenden. Det bakomliggande skälet för ett sådant val skulle i så fall vara livsmedelsföretagarnas, i detta fall djurhållarnas, tydliga ansvar för informationen från livsmedelskedjan enligt EG-lagstiftningen. Det finns krav på att livsmedelsinformation i databaser, men den praktiska utform- ningen och omfattningen är ännu inte klarlagd. En sådan lösning täcker dock inte alla de mål med data- insamlingen som vi har identifierat. Någon allmän skyldighet att uppfylla målen för djurens hälso- och sjukvård kan rimligen inte heller åläggas djurhållarna. Å andra sidan finns möjligheten att även sådana sjukdomsfall som inte kommer under veterinärvård skulle rapporteras. riskerar dock uppgifterna tillförlitlighet att bli för låg. Att gå över till djurhållarbaserad datainsamling skulle med all sannolikhet leda till ganska omfattande övergångsproblem och ytterligare kostnader. Inte minst antalet djurhållare avskräcker. Antalet jordbruksföretag som bedriver animalieproduktion är, enligt senaste statistik , över 30 0007. 7 Källa: , officiella statistik: Jordbruksföretagens driftsinriktning Utredningens förslag och överväganden sedan de som håller hästar; uppskattningen var att det fanns 56 000 anläggningar med hästhållning8. Djurhållarnas journalföring av behandlingar och läkemedels- användning håller dessutom inte tillräckligt god nivå. Uppgifterna är inte heller lika heltäckande som veterinärernas journaler. Alla behandlingar och sjukdomsfall finns inte registrerade, eftersom det endast finns krav på att registrera sådant som har betydelse för livsmedelssäkerheten. Det är sannolikt därför inte en lika kostnadseffektiv lösning som den rådande, med rapportering från veterinärerna. Kvaliteten kan inte förväntas bli bättre med djurhållarrapportering. kan grunderna för denna slutsats förändras, i och med att den nya livsmedelsregleringen införs och utvecklas samt att jordbruks- företagen ytterligare rationaliseras (och antalet djurhållare i lantbruket därmed minskar). 1.7.2Veterinärerna måste föra journaler över alla behandlingar och diagnoser Allmänt uttryckt har vi slagit fast att insamlingen av djursjukdata skall bidra till att uppfylla samhällets mål med djurens hälso- och sjukvård. Det ligger därför med självklarhet närmast till hands att skyldigheten att lämna in journaldata åläggs den som bedriver just hälso- och sjukvård för djur; fältveterinären, djurkliniken eller djursjukhuset. Till det kommer att det sannolikt är mer praktiskt och kostnadseffektivt att veterinärerna rapporterar än djurhållarna, inte minst men hänsyn till antalet. är antalet veterinärer som rapporterar lantbruksdjur och hästar gott och väl under 1 000 (se mer detaljerade siffror i bakgrundskapitlet), att jämföras med antalet djurhållare som har djur som ingår eller kan ingå i livsmedelsproduktionen. Insamlade data från veterinärerna har med all sannolikhet också högre kvalitet än motsvarande uppgifter från djurägarna, givet såväl veterinärernas kunskap och erfarenhet som den frekvens de rapporterar med. Veterinärerna är slutligen alltid skyldiga att föra journal; alla intressanta uppgifter finns därmed redan samlade i en källa. Det är därför kostnadseffektivt att samla in uppgifter till djursjukdata 8 Källa: , officiella statistik: Hästar och anläggningar med häst 2004. Utredningens förslag och överväganden därifrån, om det görs på ett enkelt sätt. Möjliga förenklingar, som exempelvis enklare diagnos- och åtgärdskoder, förs fram ovan. 1.7.3Framtida utveckling inom livsmedelsområdet kan förändra bilden finns inga färdiga planer om insamling av uppgifter från livsmedelskedjan till en central databas, varken på EU-nivå eller nationellt. kommer säkerligen en sådan utveckling . Motivet skulle i så fall vara att förstärka livsmedels- säkerheten. Ett krav på uppgiftsinsamling i EG-regleringen skulle ta sikte på livsmedelsföretagen, däribland animalieproducerande djurhållare, eftersom de så tydligt pekats ut som ansvariga för informationen från livsmedelskedjan. För det fall datainsamling införs inom livsmedelsområdet , kommer förutsättningarna för vårt ställningstagande att förändras. En del av de uppgifter som samlas in genom djursjukdatasystemet skulle då komma att samlas in även från livsmedelskedjan. I så fall behöver rapporteringsskyldigheten ses över för att undvika onödigt dubbelarbete. Denna aspekt har vi även beaktat i vårt förslag om uppföljning och omprövning ovan. En jämförelse emellan djurhållarnas journalhållning enligt EG- lagstiftningen kring livsmedelssäkerhet, å ena sidan, och djursjukdata å den andra, finns i kapitlet om regleringen kring djursjukdata och näraliggande områden. 1.7.4Författningsreglering av djurhälsodata införs Utredningens förslag: En bestämmelse om skyldighet för veterinärer att lämna djurhälsouppgifter införs i lagen om provtagning på djur, avseende diagnoser, läkemedel och åtgärder. I förordningen bestäms vilka djurslag rapporteringen skall avse och i vilken omfattning uppgifter skall lämnas in. Rapporteringen gäller tills vidare lantbruksdjur och liknande samt vissa behandlingar på häst. De insamlade uppgifterna skall bearbetas och lagras i ett djurhälsoregister. Ändamålen för registret anges i förordningen. Utredningens förslag och överväganden Vi skall enligt direktiven till utredningen lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. För att uppgifter skall kunna samlas in till djurhälsoregistret krävs att det regleras i lag. Grundlagen tillåter inte den ordning som råder , med en skyldighet på föreskriftsnivå. vill vi framhålla att detta skall ses i samband med våra övriga förslag. Det är av väsentlig betydelse att de genomförs samlat. Lagändringen föreslås för att rätta till en situation som saknar rättslig grund. Att genomföra den isolerat skulle med all säkerhet inte leda till att våra syften uppnås. Kopplat till förslaget till ändring i provtagningslagen, finns även ett förslag till följdändring i provtagningsförordningen. Innebörden av lag- och förordningsändringarna Utredningen föreslår att en bestämmelse införs i lagen (1992:1683) om provtagning på djur m.m. om skyldighet för veterinärer att lämna uppgifter om alla förrättningar. I bestämmelsen föreskrivs att veterinärer skall lämna uppgift om diagnoser, läkemedels- användning och vidtagna åtgärder. Regeringen bemyndigas i vårt förslag att närmare föreskriva för vilka djurslag som uppgifts- skyldigheten skall gälla samt vilka uppgifter som krävs för de olika djurslagen. Avsikten är, som vi redovisat ovan, att kraven på rapportering av djurhälsodata i princip skall ha samma omfattning som , vad gäller uppgiftsslag och berörda djurslag. Summarapporteringen för sällskapsdjur upphör dock. Vidare föreslår utredningen att skyldigheten skall täckas av de tvångsmedel som provtagningslagen föreskriver. Ansvarig myndighet skall få anmana en veterinär att lämna uppgifter eller meddela ett föreläggande om att lämna uppgifter vid vite. Vite bör självfallet ses som yttersta påtryckningsmedel. Avsikten är att de insamlade uppgifterna bearbetas och lagras i ett djurhälsoregister. Vi har funnit att den generella regleringen av uppgifter som myndigheter samlar in, bland annat för statistik, bör styra insamlingen av djurhälsodata. Ingen särskild reglering krävs därför. Av provtagningslagen kommer det att framgå till vilka syften som uppgifterna skall användas. Ändamålen för djurhälsoregistret, som föreslås framgå av för- ordningen (1998:134) om provtagning på djur m.m., har redan Utredningens förslag och överväganden beskrivits ovan i det avsnitt som behandlar skyddet av den personliga integriteten för dem som uppgifterna avser. Skälen till val av lagrum Bakgrunden till att vi föreslår att bestämmelsen om uppgifts- skyldighet för veterinärerna skall införas i provtagningslagen, är att de främsta syftena med insamlingen av djursjukdoms- och djurhälsouppgifter sammanfaller med den lagens tillämpnings- område. Lagen avser bland annat kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar och smittämnen hos djur samt kontroll av vissa ämnen och restsubstanser i djur och djurprodukter. skall användas för sjukdoms- och läkemedels- övervakning, vilket är ett överlappande tillämpningsområde. Datainsamlingen gäller dock även icke-smittsamma djursjukdomar. Dessa täcks snarare av lagen om kontroll av husdjur m.m. Emellertid bedömer utredningen att provtagningslagen täcker de viktigaste syftena med datainsamlingen och att det är godtagbart att tillämpningsområdet för den lagen därför utvidgas. Hittilldags har lagens syften utvecklats allteftersom, utifrån uppkomna behov att komplettera EG-lagstiftningen och lagstiftningen emot smitt- samma djursjukdomar. Utredningen anser dock att det vore lämpligt att, som föreslog redan inför EES-anslutningen, föra samman de två lagarna till en samlad lagstiftning om djurhållning. Flera goda skäl framfördes i det sammanhanget, vilka knappast har minskat i betydelse. Det är uppenbart att lagarna kompletterar varandra och i viss mån griper in i varandra, i synnerhet vad gäller den organiserade hälsokontrollen. En samlad uppgiftsskyldighet som skall bidra till syftena med båda lagarna, genom ett statistiskt underlag, är ytterligare ett skäl att genomföra förändringen. Som jämförelse kan vidare noteras att det i infördes en samlad djurhållningslagstiftning. Att lägga fram ett sådant förslag ligger dock utanför vårt uppdrag. Vi vill slutligen framhålla att vi bedömer att uppgiftsskyldigheten hellre borde avse vårdgivaren och inte den enskilde veterinären vilket redan är fallet på humansidan. Det är den förre som har den främsta möjligheten att se till att målen uppfylls, i de fall de två funktionerna inte är synonyma (andra än enskilda praktiserande veterinärer). går det dock inte att ålägga vårdgivare inom Utredningens förslag och överväganden djurens hälso- och sjukvård en sådan skyldighet, eftersom det inte finns bestämmelser om vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård. Så snart en grund finns, bör dock skyldigheten föras över från veterinärerna till vårdgivarna. Till dess bör en ansvarig veterinär utses när data rapporteras in i grupp vid djurkliniker och djursjukhus. Ett rättframt sätt hade annars varit att ge en tydlig grund för kravet på rapportering av djurhälsouppgifter genom att införa en allmän skyldighet för vårdgivare att uppfylla målen i en lag om djurens hälso- och sjukvård. Så har frågan lösts för humansjukvård. Problemet är att någon motsvarande övergripande lagstiftning inte finns på djursidan. Att i stället införa en sådan skyldighet i den veterinära behörighetslagstiftningen är mindre lämpligt, eftersom den inte fyller samma syften som en allmän lagstiftning på området skulle ha gjort. Bristerna i lagstiftningen gör det svårt att lösa det specifika problemet helt och hållet, eftersom det inte ligger inom ramen för denna utredning att lösa det övergripande. Grundlagen kräver i regel lagstiftning om skyldigheter för en- skilda Bestämmelser om förhållandet emellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda skall som huvudregel regleras i lag enligt regeringsformen (RF), vilket innebär att skyldigheter som enskilda har i förhållandet till det allmänna i princip skall beslutas av riksdagen9. På vissa områden får dock överföra rätten att meddela bestämmelser (föreskriftsrätten) till regeringen, som i sin tur får överföra föreskriftsrätten till en myndighet. De ämnesområden inom vilka bemyndiganden till regeringen (och vidare till myndighet) kan ges framgår av 8 kap. 7 § 1 st. RF. Av intresse här är framförallt att bemyndiganden kan ske beträffande bestämmelser som avser skydd för hälsa, närings- verksamhet och djurskydd (1, 3 och 4 p. Bestämmelserna i föreskrifter (SJVFS 1998:38) om journalföring och uppgiftslämnande m.m. (journalföre- skrifterna)10 innehåller skyldigheter för både djurhållare och veterinär. För att skall ha rätt att utfärda sådana bestämmelser krävs således ett stöd i lag. 9RF 8 kap. 3 §. 10Jordbruksverkets saknummer D 30. Utredningens förslag och överväganden hänvisas till bemyndiganden i dels provtagningsförordningen, dels förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion (vete- rinärinstruktionen). Den grundläggande regleringen av veterinärers behörighet och skyldigheter samt om tillsyn över veterinärer och befintliga sanktioner vid felaktigheter i yrkesutövningen finns i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighets- lagen). Där ges regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, rätt att meddela föreskrifter om vad veterinärer är skyldiga att göra i sin yrkesutövning och om tillsyn över veterinärers verksamhet11. Föreskriftsrätten har regeringen utnyttjat och fört vidare till , huvudsakligen i veterinärinstruktionen. I denna finns bestämmelser om veterinärers allmänna skyldigheter (3–6 §§). Enligt veterinärinstruktionen skall en veterinär i sin verksamhet föra journal i den omfattning och på det sätt i övrigt som föreskriver12. Bestämmelsen innebär dels att veterinärer har skyldighet att föra journal, dels att bemyndigas meddela föreskrifter om hur och i vilken omfattning journalen skall föras. Vidare skall en veterinär vid förskrivning och tillhandahållande av läkemedel följa de föreskrifter som meddelar13. Bestämmelsen innehåller ingen skyldighet för veterinärerna (annat än att följa föreskrifter), utan är bara ett bemyndigande för att meddela föreskrifter. I princip bör det innebära att de föreskrifter som kan meddelas av främst har karaktären av verkställighetsföreskrifter, d.v.s. hur veterinärer skall agera för att uppfylla redan givna skyldigheter. Med stöd av denna bestämmelse kan därför inte nya åligganden införas. Enligt en bestämmelse i veterinärinstruktionen ges Jordbruks- verket möjlighet att meddela verkställighetsföreskrifter (30 §). Det är framförallt föreskrifter av rent administrativ karaktär för tillämpningen av en lag, men också föreskrifter som i materiellt hänseende fyller ut en lag. får inte innehålla sådant som för den enskildes del innebär ett helt nytt åliggande eller ingrepp. Ingen av de bestämmelser i veterinärinstruktionen som innebär att föreskriftsrätten i fråga om veterinärers skyldigheter överförs 117 § 2 st. behörighetslagen. 124 § 1 st. 1 p. veterinärinstruktionen. 134 § 1 st. 2 p. veterinärinstruktionen. Utredningens förslag och överväganden från regeringen till , kan enligt vår mening anses täcka skyldigheten att rapportera djursjukdata. Därmed saknas en grund för ett bemyndigande till att meddela föreskrifter om en sådan rapporteringsskyldighet. Sanktioner kan inte tillgripas när föreskrifterna om uppgiftsrapportering inte följs En veterinär som åsidosätter sina skyldigheter i sin yrkesutövning kan bli föremål för disciplinpåföljd enligt behörighetslagen. Sådana frågor prövas av och kan leda till erinran, varning eller i allvarliga fall till att återkallar legitimationen. handlägger ärenden om disciplinpåföljd mot alla veterinärer i deras veterinära yrkesutövning. Med sådan yrkesutövning menas veterinär- medicinsk verksamhet. Av motiven till bestämmelsen framgår att endast rent veterinärmedicinska arbetsuppgifter är underkastade prövning samt att det skall vara fråga om att arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende, samt att felgreppet skall ha varit sådan att det har påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats. (Se prop. 1993/94:139, s. 29). Det är således framförallt arbetsuppgifter som vidtas direkt i förhållande till ett djur som kan komma under bedömning. Underlåtenhet att rapportera uppgifter enligt föreskrifter skulle därför troligen inte tas upp till prövning av . Eftersom tillsynsmyndigheten för veterinärerna (i de flesta fall) inte heller har möjlighet att exempelvis utfärda förelägganden mot den veterinär som åsidosätter sina skyldigheter, saknas relevanta sanktionsmöjligheter mot veterinärer som inte rapporterar djursjukdata. har för regeringen påtalat förhållandet att det inte finns några påtryckningsmöjligheter för myndigheten gentemot de veterinärer som inte lämnar djursjukdata. Jordbruks- verket föreslog i en skrivelse att det skulle införas sanktionsmöjligheter vid brister i veterinärers inrapportering, så att tillsynsmyndigheten skulle få möjlighet att utfärda de före- Utredningens förslag och överväganden lägganden som behövs för att bestämmelserna skall efterlevas14. Regeringen beslutade, efter det att utredningen tillsatts, att överlämna framställningen till utredningen, såvitt avsåg frågan om djursjukdata15. 1.7.5Veterinärerna får rätt att lämna ut uppgifter till djurhälsoregistret som täcks av tystnadsplikten Utredningens förslag: En förändring görs i bestämmelserna om de privata veterinärernas tystnadsplikt, så att uppgifter som omfattas av tystnadsplikten får lämnas ut i de fall annan lagstiftning kräver det. Utredningens bedömning: Uppgiftsskyldighet i lag eller förordning krävs vidare för att bryta sekretessen för uppgifter hos de statliga veterinärerna. Detta förslag är också en förutsättning för att uppgifter skall kunna samlas in till djurhälsoregistret. Som vi redogör för i kapitlet om reglering av djursjukdata, omfattas veterinärer av tystnadsplikt. För de statligt anställda veterinärerna är detta reglerat i sekretesslagen. Sekretessen gäller emellertid inte för uppgifter som omfattas av en uppgiftsskyldighet i en annan lag eller förordning, vilket framgår av förarbetena till sekretesslagen. En sådan uppgiftsskyldighet behöver inte ha införts med tanke på att uppgiften kan omfattas av sekretess, för att uppgiften skall få lämnas ut. Syftet måste alltså inte vara att bryta igenom sekretessen, det följer ändå av att bestämmelsen införs. Däremot krävs att den, för att kunna beaktas, uppfyller vissa krav på konkretion. I praktisk tillämpning innebär det t.ex. att det inte finns något hinder för en distriktsveterinär att till en annan myndighet () lämna uppgifter om smittsamma sjukdomar enligt epizootilagen. Privata veterinärers tystnadsplikt regleras i stället i 9 § lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighets- lagen). I bestämmelsen finns inte något uttryckligt undantag från 14Skrivelse från till , angående förslag till möjligheter att sanktionera bristande rapportering av veterinära förrättningar den 8juli 2003, verkets dnr 32-3769/03, dnr Jo2003/1579. 15Regeringsbeslut nr 8 . Utredningens förslag och överväganden tystnadsplikten för den situationen att veterinären har en uppgiftsskyldighet enligt lag. I bestämmelsen anges att veterinären inte obehörigen får röja vilket kan tolkas så att en uppgift som lämnas ut på grund av en i lag föreskriven uppgiftsskyldighet inte är ett obehörigt röjande. Någon rättspraxis som stöder detta finns emellertid inte. Eftersom vi har för avsikt att i provtagningslagen införa en skyldighet för veterinärer att rapportera till djurhälsoregistret, kan de statliga veterinärerna, utan att det strider mot bestämmelser om sekretess, lämna ut uppgifter om sina behandlingar till djursjuk- data. För att tydliggöra att en uppgift som lämnas till Jordbruks- verket i enlighet med skyldigheten att rapportera djursjukdata inte är ett obehörigt röjande, föreslår vi att bestämmelsen i behörighetslagen ändras så att denna situation tydligt undantas även för privata veterinärer. 2Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning Utredaren skall enligt uppdraget beräkna kostnaderna för de åtgärder som föreslås, både för det allmänna och för berörda näringsidkare och föreslå finansiering av eventuella offentliga åtgärder, liksom beakta de administrativa konsekvenserna för näringsidkarna. Direktivet nämner endast statsfinansiella och företagsekonomiska kostnader. Direktivet framhåller dock de olika behov som ligger bakom djursjukdatainsamlingen. De är uttryck för den samhällsekonomiska nyttan. Därför bör de samhälls- ekonomiska kostnader också beaktas i görligaste mån. I detta kapitel redovisas en grundläggande samhällsekonomisk analys av våra förslag. Vi gör inte någon motsvarande analys av djursjukdataregistret i allmänhet, eftersom det inte ligger i uppdraget att utreda systemets vara eller icke-vara. Väsentligt för analysen är i stället att jämföra skillnaden gentemot dagsläget av att genomföra våra förslag. Resonemangen bygger på resultaten från det seminarium som utredningen och () ordnade kring dessa frågor, resultat som redovisades i en rapport från institutet1. Efter den samhällsekonomiska analysen av förslagen, går vi igenom följderna för de olika aktörerna. Vidare behandlar vi finansieringen av förslagen. Eftersom det inte föreslås någon utvidgning av inrapporteringen av data, blir det emellertid inte fråga om några större finansieringsbehov. Vi har lagt fram ett antal områden som kan anses gynnas av en djurhälsodatabas (se kapitlet om mål och syften). Både verklig och potentiell nytta tas upp, liksom vilken nytta som kan uppstå vid 1 (2005). Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning förändringar av databasen. Utifrån dessa områden för vi en diskussion om vilket allmänintresset är. Slutsatserna tillsammans med överväganden om vem som bör rapportera och vad som bör rapporteras in, utmynnar i de förslag som utredningen lägger. Principen för resonemanget är alltså, förenklat uttryckt, att eftersom allmänintresset för ett djurhälsoregister kan anses finnas, så bör en fullständig inrapportering krävas. Slutligen presenteras de lag- och andra ändringar som vi bedömer krävs för att möjliggöra en fullständig inrapportering med god kvalitet. Ett intressant bidrag från den samhällsekonomiska analysen vore att föra en diskussion om samhällsnyttan av djurhälsodata i stort. Detta är dock inget som våra direktiv omfattar, då vi inte fått i uppdrag att utreda alternativet att avskaffa djursjukdatasystemet. I stället diskuterar vi kring samhällskostnaden och samhällsnyttan för de olika alternativ som utredningen övervägt. Utifrån detta kan vi se vilka alternativ som bör beaktas eller inte förkastas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 2.1.1Kort beskrivning av metoden; kostnads-nyttoanalys tillämpad på djurhälsodata Den metod som används är i princip en kostnads-nyttoanalys (Cost Benefit Analysis, CBA), om än på en mycket grundläggande nivå. Vi har begränsat oss till att föra ett kvalitativt resonemang, eftersom vi bedömer att en kvantifiering av nyttan skulle innebära ett omfattande arbete, med osäkert resultat. En värdering av nyttan är ytterst en fråga om att väga den emot andra alternativ, ett politiskt övervägande. Sättet att resonera i en sådan analys skiljer sig något från hur vi har lagt upp våra överväganden, att utgå ifrån allmänintresset och utarbeta förslagen utifrån det, vilket beskrevs kort ovan. Ur detta perspektiv har det liten betydelse om djursjukdatabasen i sig har något allmänintresse. Det som är intressant ekonomiskt är att studera hur nuläget (status quo-alternativet) förhåller sig till de olika förslagen, det vill säga vilken extra nytta och vilka extra kostnader de olika alternativa förändringarna medför (oaktat nyttan av databasen i sig). Syftet med denna jämförelse är att avgöra om det kan anses samhällsekonomiskt lönsamt att genomföra förändringarna och i så fall vilka av dessa, eller om nuläget är att föredra. Detta är ett sätt att värdera om åtgärderna Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning bör vidtas eller inte, snarare än att utvärdera nuläget. Vad som krävs är en noggrann precisering av vilka olika alternativ som finns, samt identifiering och kvantifiering av kostnads- och nyttoposter för dessa alternativ. Arbetsgången vid en sådan analys kan i grova drag beskrivas som följer (tillämpat på djurhälsodata): 1.Beskriv de olika alternativen.