sou · GTB359d2 · 2006-01-01 00:00:00 — –utformningen av bestämmelserna om miljöbrott m.m. i 29 kap. och behovet av andra åtgärder för ett effektivt och rättvist sanktionssystem. Kommittén skall redovisa kostnader och andra konsekvenser och förslag till finansiering av sina förslag samt hur förslagen förhåller sig till gällande EG-rätt. utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den större förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. innebär således en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall använ- das bl.a. för att genomföra de miljökvalitets mål som bygger på propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU:6, rskr. 1998/99:183). En omfattande inledande utbildning om miljömålen och den nya miljölagstiftningen genomförs (dir. 1997:110) av (M 1997:03). Även efter denna första utbildning kommer anställda hos myndigheter, kom- muner och företag att få återkommande utbildning och infor- mation. Utbildningarna skall inte bara ge kunskap utan också skapa ett brett forum för diskussion om tillämpning och effektivitet. I propositionen om Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns ett behov av att både utvärdera tillämpningen av och överväga vilka reformbehov tillämpningen kan leda till. En fortsatt reformering av miljölagstiftningen kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas både av myndigheter och enskilda främjar en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Det är naturligt att ett nytt lagverk av omfattning med ett tillämpningsområde som rör alla samhällets sektorer ger upphov till nya frågor. Den snabba samhällsutvecklingen liksom erfarenheterna av tillämpning kommer att medföra att bestämmelser som ingår i måste följas upp och vid behov ändras eller komplet- teras. Ytterligare ett starkt motiv för det är de förändringar som följer av vårt medlemskap i . I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) aviserade rege- ringen därför att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle tillsättas för att följa tillämpningen av och vid behov föreslå en reformerad lagstiftning som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås (Del 1, s. 654–655). Det finns också anledning att i ett större sammanhang nu närmare överväga de mer över- gripande synpunkter som kom fram vid beredningen av miljö- balken och som då inte kunde färdigbehandlas. Härtill kommer att i sitt betänkande Miljö i grund och botten – erfarenheter från (SOU 1998:137) har pekat på några möjliga förändringar av . Tillämpningen av allmänna hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag som balken får och för möjligheterna att uppnå mål. De hänger nära samman med de övergripande målen för miljöpolitiken, nämligen att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att främja en långsiktigt hållbar utveckling med naturresurser och att skydda natur och kulturlandskap. Hur de allmänna hänsynsreglerna tilläm- pas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt skall vara en grundläggande utgångs- punkt för kommitténs arbete. Bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. bör materiellt och lagtekniskt bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken. Vad vattenlagstiftningens infogande i har inneburit för miljöskyddet skall med utgångspunkt i de allmänna hänsyns- reglerna ägnas särskilt intresse i sammanhanget. Även förhållandet mellan de allmänna hänsynsreglerna och de särskilda hänsynsregler i fråga om vattenverksamhet som finns i 11 kap. skall ägnas uppmärksamhet I fråga om små och medelstora företag skall kommittén utöver vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474) belysa hur dessa företag påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till miljö- balkens mål. Kommittén skall vid behov lämna förslag till de ändringar eller kompletteringar av lagstiftningen som behövs. Kommittén skall hämta in myndigheters, organisationers och enskildas erfarenheter av hur tillsynen fungerar och de allmänna hänsynsreglernas roll i sammanhanget. Verksamheter som är registrerade enligt EU:s system för miljö- styrning och miljörevision (and , EMAS) bedriver en aktiv och offentlig intern miljöstyrning och miljörevision. Kommittén skall närmare följa upp hur tillsynsarbetet enligt över miljöfarlig verksamhet kommer att påverkas av att verksamheter är anslutna till EMAS eller Internationella Standar- diseringsorganisationens system ISO 14001. Förhållanden som skall undersökas är vilken långsiktig inverkan på tillsynsbehovet och tillsynsavgiften som detta kan medföra och vilka sam- ordningsmöjligheter mellan å ena sidan tillsyn och å andra sidan miljöledningssystemen EMAS och ISO 14000 som föreligger. I detta ingår även en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsynsarbetet av ett förändrat tillsynsbehov. innehåller ett utvecklat system med miljökvalitets- normer. I förordningen (1998:897) om miljökvalitetsnormer finns normer utfärdade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly. Natur- vårdsverket har lämnat förslag om ytterligare miljökvalitetsnormer. Systemet med miljökvalitetsnormer skall följas upp av kommittén som skall analysera normernas genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar av systemet som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. Det är därvid viktigt att kommittén beaktar syftet med de nationella miljökvalitetsmålen och de regionala mål som läns- styrelser och andra myndigheter fått i uppdrag att utveckla. Kom- mittén skall vidare analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Dessutom skall kom- mittén analysera vilka effekter reglerna har för svenska företags nationella och internationella konkurrenskraft. Miljökonsekvensbeskrivningarna har mot bakgrund av den EG- rättsliga regleringen utvecklats och fått nya formkrav i . Bland annat skall länsstyrelserna avgöra om en verksamhet har betydande miljöpåverkan. Om finner att miljö- påverkan är betydande, krävs det bl.a. ett omfattande samråds- förfarande. Kommitténs arbete skall därför särskilt inriktas på att utvärdera om det utvecklade förfarandet att sammanställa miljökonsekvensbeskrivningar är effektivt och ger miljö- konsekvensbeskrivningarna en tillräckligt hög kvalitet. Kommittén skall även analysera förslaget att det bästa alternativet ur miljö- synpunkt alltid skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning och vad som skall innefattas i detta begrepp (SOU 1998:137). Kommittén skall också utreda om regelverket tillgodoser rimliga anspråk hos myndigheter, organisationer, sakägare och enskilda på att kunna utöva inflytande över projekten när det gäller att begränsa skadeverkningarna av planerade anläggningar. Vidare bör kommit- tén analysera om det nu beslutade förfarandet i alla delar står i proportion till syftet med kravet. Kommittén skall lämna förslag till de ändringar som kan behövas. Regeringen anser att utformningen av systemet för prövning av tillsynsavgifter bör övervägas ytterligare. Bland annat bör kom- mittén närmare studera i vilken utsträckning fasta avgifter sned- vrider konkurrensen. Det är också viktigt att upprätthålla skillna- den mellan skatt och avgift. Arbetets inriktning skall vara att sådan myndighetsverksamhet som avser prövning och tillsyn endast skall avgiftsfinansieras om den klart faller inom de ramar som regerings- formen ger. föreslog i sitt huvudbetänkande Miljö- balken (SOU 1996:103) att dispensavgifter skulle betalas för att utjämna ekonomiska konkurrensfördelar till följd av dispensen (Del 2, s. 323). Regeringen ansåg dock i propositionen om Miljö- balk att grunderna för avgiftsuttaget borde lagregleras på ett tyd- ligare sätt (Del 1, s. 516–517). Regeringen anförde vidare att underlag för att göra detta saknades men att regeringen hade för avsikt att låta utreda frågan. I sitt slutbetänkande (SOU 1998:35) Förordningar till pekade utredningen på andra avgifts- frågor exempelvis om vattenverksamhet som förtjänade ytterligare uppmärksamhet. En annan fråga som utredningen tog upp var den om gränsdragningen mellan skatt och avgift i regeringsformens mening när det gäller myndigheternas tjänster till ett kollektiv (SOU 1996:103, Del 2, s. 321 f.). Denna gränsdragning har bl.a. betydelse för möjlighet att delegera beslutanderätt. I kommitténs arbete skall också ingå att överväga de nämnda frågor som väckts av och lämna förslag till de ändringar som behövs. innebär att en ny och sammanhållen prövningsordning införs. Nya processuella och administra- tiva regler har tillkommit. Som framgår av avsnittet om en fortsatt reformering av miljölagstiftningen, har regeringen aviserat en översyn av frågan om tillståndsprövningen bör ligga direkt hos miljödomstol eller skall prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Kommittén skall utreda denna fråga med beaktande av bl.a. tidigare utredningar och förslag om administrativ prövningsordning för vattenmål (SOU 1977:27, prop. 1981/82:130, bet. 1982/83:JoU30 s. 40, rskr. 1997/98:278). Kommittén skall vidare beakta den utveckling som skett genom att renodlingen av domstolarnas roll att avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna, alltmer kommit i för- grunden (SOU 1991:106, prop. 1994/95:100, s. 4 f. och 48, prop. 1996/97:1, s. 33 f. och prop. 1997/98:1, s. 42 f). Kommittén skall vid bedömningen av för- och nackdelar med en administrativ prövning i första instans belysa frågan hur anspråk på ersättning eller skadestånd enligt skall lösas samt redovisa kon- sekvenserna av olika alternativ i förhållande till den föreslagna prövningsordningen. Kommittén skall även närmare utreda förslag att anläggandet av järnvägar, vägar och allmänna farleder skall prövas av miljödomstol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnvägar, väglagen (1971:948) och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (SOU 1998:137). Även prövningspliktens omfattning liksom frågor av processuell och administrativ art som faller inom ramen för miljödomstolarnas tillämpning skall vid behov belysas av kom- mittén som skall lägga fram förslag i dessa och andra tillstånds- frågor i den utsträckning det behövs. Härutöver skall kommittén redovisa sådana kostnadsmässiga konsekvenser för tillståndsökande och andra parter som myndig- heter och miljöorganisationer som har föranlett. I fråga om miljöorganisationerna skall kommittén även redovisa erfarenheterna av den vidgade talerätten enligt 16 kap. och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut som har meddelats på central, regional eller nivå. Tillsynsmyndigheterna får genom ytterligare ett sank- tionsmedel, nämligen miljösanktionsavgifter. I förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter föreskriver regeringen att avgifter skall betalas för de överträdelser som anges i en bilaga till förordningen. Kommittén skall utvärdera effektiviteten hos det nya sanktionssystemet och samspelet mellan tillsynsreglerna, sank- tionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna samt föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas. Den straffrättsliga regleringen i bör uppmärksammas av kommittén. Riksåklagaren har genom rapporten miljöbrottsbekämpning lämnat förslag till åtgärder. På uppdrag av (bet. 1997/98:JuU1) har en nationell miljöbrottsstrategi utarbetats. Dessa frågor skall kom- mittén beakta i sitt arbete. Vidare framförs det ofta i den allmänna debatten att alltför få brott med miljörättslig anknytning beivras. Riksåklagaren har under beredningen av framfört att det bör göras en översyn av brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning. Kommittén skall utreda förutsättningarna för att ändra brottsbeskrivningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straffrättsliga tillämpningen av samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sanktionssystem. Om kommitténs förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kom- muner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges. Tidsplan, arbetsformer m.m. Kommittén skall utöver vad som tidigare anförts samråda med den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07). Kommittén skall dessutom genom utfrågningar, enkäter och på andra lämpliga sätt hämta in erfarenheter av tillämp- ning. Om det under utredningens gång kommer fram ytterligare frågor av lagstiftningskaraktär som rör uppdraget, är kommittén fri att behandla dessa frågor. Större frågor skall först anmälas till regeringen. Genom de övergångsregler som ges genom lagen (1998:811) om införande av gäller att äldre lag skall tillämpas i fråga om mål och ärenden som inkommit till domstolar och myndigheter före . Detta innebär att de erfarenheter kom- mittén kan inhämta om och dess genomslag blir begränsade särskilt som för miljöskydd överlämnat en stor mängd mål till domstolarna som skall handläggas enligt äldre ordning. Trots att utvärderingen av balken därför kommer att dröja finns det frågor av mer begränsad natur som kommittén kan inleda sitt arbete med. Kommittén skall därför i ett delbetänkande redovisa förslag av mer begränsad, lagteknisk natur som uppdraget leder till. Kommittén skall i ett mer samlat betänkande lämna förslag till de mer omfattande änd- ringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra och redovisa de dittills gjorda erfarenheterna av hänsyns- regler. Kommittén skall i ett slutbetänkande senast den 31 decem- ber 2003 redovisa en fullständigare bild av hur fått genomslag i den praktiska tillämpningen liksom andra frågor som rör uppföljningen av de centrala instrumenten i balken. (M 1999:03) Beslut vid regeringssammanträde . (1999:03) skall gå igenom sådana vatten- domar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd för vattenanläggningar och vattenreglering. Kom- mittén skall analysera bestämmelserna om omprövning samt vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen. och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Kom- mittén får i särskilt uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget omfattar även vissa andra bestämmelser i direktivet som rör och närliggande lagstiftning. Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet . Möjligheten att ompröva äldre tillstånd till vattenverksamhet Kommittén skall enligt sina direktiv ägna särskilt intresse åt bl.a. prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt . Vidare har regeringen till kommittén överlämnat en fram- ställning från om lagändringar i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig och snabb hantering av mål om säkerhetshöjande åtgärder vid dammanläggningar. Det kan i sammanhanget också noteras att i regleringsbrevet för fick i uppdrag att genomföra en över- syn av finansieringsmöjligheterna för utredning och planering av åtgärder för att begränsa risken för skador vid höga vattenflöden samt för genomförande av förebyggande åtgärder. Uppdraget har redovisats till regeringen. Översvämningarna i norra och södra samt västra respektive har väckt frågan om särskilt äldre vattendomar behöver omprövas. Detta aktualiserar i sin tur frågan om nu gällande föreskrifter om om- prövning av tillstånd till vattenverksamhet, är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Tillstånd enligt vattenlagen (1983:291, VL) och äldre vattenlagen (1918:523, ÄVL) eller motsvarande äldre bestämmelser skall anses meddelade enligt (MB) enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av (MP). Ett sådant tillstånd och villkoren för detta skall alltså kunna omprövas enligt 24 kap. 5 § MB på ansökan av , Kammarkollegiet eller , enligt vad som framgår av 24 kap. 7 § MB. Det är då att lägga märke till nyheten i MB att det inte bara är villkoren utan också själva tillståndet till vattenverksamhet som kan omprövas, såvitt avser verksamhetens omfattning. I fråga om tillstånd enligt VL och ÄVL gäller alltså inte den begränsning i fråga om möjligheterna till omprövning såvitt avser verksamhetens omfattning som i 31 § MP stadgats beträffande ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Däremot gäller för vattenverksamhet enligt 32 och 33 §§ MP, särskilda bestämmelser som innebär en avvikelse från huvudregeln i 24 kap. 5 § första stycket 1, att en verksamhet alltid kan omprövas . De fall som avses i 32 § MP avser tillstånd enligt VL, där omprövningstiden enligt 15 kap. 3 § av vattendomstol fastställts vara längre än . Av 33 § första och andra styckena MP följer att längre omprövningstider också gäller i fråga om vissa tillstånd enligt ÄVL. Det bör dock observeras att det nämnda undantaget gäller tidsfristen enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. De grunder för omprövning före utgången av denna tidsfrist som anges i punkter- na 2–11 i stadgandet gäller alltså även tillstånd enligt VL och ÄVL. För punkt 6 gäller dock den inskränkningen som stadgas i 33 § tredje stycket MP och som förutsätter att förändringen i omgiv- ningen har skett efter . För den materiella bedömningen vid omprövningen gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt de särskilda tillåtlighets- reglerna i 11 och 16 kap. MB. Dessutom gäller det extra skyddet för tillståndshavaren i 24 kap. 5 § sista stycket MB, som innebär att det vid omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det bör dock påpekas att bestämmelserna om tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning kan innebära begränsningar i det allmännas möjligheter att åstadkomma förbättringar för t.ex. miljön eller fisket. Till skillnad från vad som gäller vid omprövning av miljöfarlig verksamhet finns nämligen en sådan ersättningsrätt. Reglerna innebär i korthet följande (31 kap. 20 och 22 §§ MB samt 39 § MP). Om en omprövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i en regleringsrätt har tillståndshavaren i princip rätt till ersättning av staten. Någon rätt till ersättning finns däremot inte till den del omprövningen avser förbättring av en vatten- anläggnings säkerhet och inte heller för tillståndshavarens kost- nader för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som han blir skyldig att utföra enligt omprövningen. En annan begränsning av möjligheterna att begära omprövning kan vara att den myndighet som begärt omprövning i vissa fall blir skyldig att betala sakägarnas rättegångskostnader. Ansvaret för att betala rättegångskostnaderna kan också verka avhållande på en tillståndshavares vilja att själv begära omprövning, t.ex. för att förbättra säkerheten hos en vattenanläggning. och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. skall de nationella författningar som är nödvändiga för att följa direktivet träda i kraft. Syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av såväl ytvatten som grundvatten, vilket i sin tur sammanfattningsvis syftar till att hindra ytterligare försämringar av statusen hos bl.a. ekosystem och ekosystem i sjöar och vattendrag samt att sådana system skall skyddas och förbättras, främja en hållbar vattenanvändning, eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vatten- miljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras samt bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka. Medlemsstaterna skall identifiera de avrinningsområden som ligger inom deras territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Myndigheter skall utses för tillämpningen av direktivet inom varje distrikt. I direktivet finns särskilda regler för hur frågor som rör avrinningsområden som sträcker sig över flera medlemsstater eller som sträcker sig utanför Europeiska unionen skall hanteras. Regeringen avser att utse en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikten. I det uppdraget ingår att utarbeta förslag till bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikten samt myndighetsorga- nisation och former för dess beslutsfattande. Materiella frågor som har anknytning till och närliggande lagstiftning är det dock lämpligare att får i uppdrag att utreda. Omprövning av tillstånd till vattenverksamhet Kommittén skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genom- gången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd och villkor för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall bedöma om förutsättningarna för omprövning är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Kommittén skall också bedöma om de processuella reglerna är ändamålsenliga. Vidare skall kommittén analysera om ersättningsreglerna och bestämmelserna om rätte- gångskostnader lägger hinder i vägen för angelägna omprövningar som syftar till att förbättra t.ex. dammsäkerhet och minska riskerna för och skadeverkningarna av översvämningar. Om kommittén vid sin analys kommer fram till att det finns behov av lagstiftning, skall kommittén föreslå sådan. De miljömål som anges i artikel 4 i ramdirektivet för vatten innebär främst att åtgärder skall vidtas för att uppnå en viss vattenkvalitet. För att säkerställa ett korrekt genomförande av direktivet i svensk lagstiftning är det nödvändigt att analysera om direktivets miljömål som sådana helt eller delvis bör författningsregleras. Kommittén skall göra en sådan analys. Om det bedöms vara nödvändigt att författningsreglera direktivets miljömål skall förslag lämnas till författningsändringar. Direktivets miljömål kan även få betydelse för hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram skall genomföras. Artikel 4 innehåller även bestämmelser som inte direkt anger miljömål men som har anknytning till målen. Som exempel kan nämnas att det finns regler för klassificering av vissa vattenföre- komster och om villkoren för att tidsfristerna för att uppnå målen skall få förlängas. Beträffande de delar av artikel 4 som inte direkt anger miljömål skall författningsförslag lämnas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till kommitténs förslag beträffande målen och även i övrigt.