sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt lagen krävs väghållningsmyndighetens medgivande för att inom ett vägområde dels dra elektriska ledningar, vattenledningar eller andra ledningar, dels för att utföra arbeten på befintlig ledning (44 §). Medgivande behövs dock inte om tillstånd har meddelats enligt annan lag eller författning och anmälan om arbetet har gjorts hos väghållningsmyndigheten. Myndigheten har befogenhet att meddela de föreskrifter om arbetets bedrivande m.m. som behövs med hänsyn till vägens bestånd, drift eller brukande. Under vissa förutsättningar får brådskande arbete påbörjas utan tillstånd eller anmälan. skall i så fall underrättas . I förhållande till väglagen innebär en koncessionsprövning enligt rörledningslagen att en samordning sker. Genom koncessionen ersätts den prövning som annars skall ske av om förutsättningar för ett medgivande enligt väglagen att dra fram en fjärrvärmeledning föreligger eller inte. Kulturminneslagen innehåller bestämmelser om bl.a. fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. Av lagen följer att det är en nationell angelägenhet, som åvilar såväl enskilda som myn- digheter, att vår kulturmiljö skyddas och vårdas. Den som planerar eller utför ett arbete skall i konsekvens därmed se till att skador på kulturmiljön, såvitt möjligt, undviks eller i vart fall begränsas (1 kap. 2 §). Av betydelse i detta sammanhang är bestämmelserna till skydd för fornminnen. Genom lagen skyddas bl.a. alla fasta fornlämningar som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna (2 kap. 1 §). Det är förbjudet att utan tillstånd enligt lagen bl.a. rubba, ta bort, gräva ut eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning (2 kap. 6 §). Tillstånd krävs t.ex. för sådana annars normala och tillståndsfria åtgärder som plöjning, om en fornlämning kan skadas av arbetet. Även lagen om kulturminnen har ett tillämpningsområde som träffar framdragande av en fjärrvärmeledning. Till skillnad från t.ex. väglagen samordnas inte lagen om kulturminnen med rörlednings- lagen. Detta innebär att det skall ske två separata prövningar, vilka skall avgöras utifrån ändamålet med respektive lag. 9.3.6Rätt till markanvändning för fjärrvärmeledningar Byggande av en rörledning för transport av fjärrvärme kräver inte sällan att annans mark måste tas i anspråk. För att så skall få ske krävs det att den som vill bygga ledningen, dvs. ledningsägaren, har kommit överens med markägaren eller att det föreligger någon form av tvångsupplåtelse av marken i fråga. Som en utgångspunkt gäller att markupplåtelse skall ske på fri- villig väg genom avtal. För det fall att avtal om markupplåtelse inte kommer till stånd har lagstiftaren öppnat en möjlighet för led- ningsägaren att tvångvis ta marken i anspråk genom att ansöka om ledningsrätt eller expropriation. Ledningsrättslagen innehåller bestämmelser om i anspråktagande av mark för bl.a. fjärrvärmeledningar. Lagen är tillämplig vid såväl fri- villiga som tvångsvisa markupplåtelser. Syftet med ledningsrättslagen är att möjliggöra för den som vill utnyttja ett utrymme inom någon annans fastighet för att dra fram och bibehålla en ledning att få en sakrättsligt skyddad rätt till detta, en s.k. ledningsrätt (1 §). Ledningsrätt kan dock endast upplåtas för ledningar som tjänar ett visst ändamål (2 §). I fråga om fjärr- värmeledningar gäller lagen bara för ledningar som tillgodoser ett allmänt behov, gagnar näringsverksamhet eller kommunikations- anläggning av betydelse för riket eller viss ort eller medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. För att en ledningsrätt skall få upplåtas krävs att vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. En ledningsrätt får t.ex. inte upplåtas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägen- heterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den (6 §). Vid prövningen bör som utgångspunkt gälla att det alternativ som vållar minst skada skall väljas. Bedömningen skall gå ut på att klargöra om det kan finnas andra lämpliga alternativ för ledningsdragningen än det angivna. Vidare får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot vad som av säkerhetsskäl är särskilt föreskrivet för ledningens framdragande (7 §) eller mot detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser (8 §). Mindre avvikelser får dock göras i sistnämnda fall så länge syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Har koncession beviljats för en fjärrvärmeledning med stöd av rörledningslagen skall ledningsrätt beviljas i enlighet med vad som föreskrivits i koncessionsbeslutet eller på annat sätt av den som meddelar koncession om ledningens framdragande. eller annat utrymme får enligt ledningsrättslagen endast tas i anspråk för ledningsändamål om upplåtelsen inte medför att fas- tigheten förorsakas synnerligt men. Bestämmelsen syftar till att skydda enskilda intressen. Även om synnerligt men uppkommer, är en fastighet skyldig att avstå utrymme, om ledningen är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt eller om ledningen enligt ett kon- cessionsbeslut skall dras fram över fastigheten (12 § andra stycket). Sammanfattningsvis kan konstateras att vad som föreskrivits om en fjärrvärmelednings framdragande i ett koncessionsbeslut skall lända till efterrättelse vid en ledningsförättning enligt lednings- rättslagen. Koncessionsbeslut innebär alltså ett i ledningsrättsären- det gällande avgörande av bl.a. lokaliseringen av fjärrvärmeled- ningen och att någon behovs- och lämplighetsprövning av den koncessionerade fjärrvärmeledningen inte behöver ske i lednings- rättsärendet. Det förutsätts nämligen att erforderliga intresseav- vägningar skett i koncessionsärendet. Expropriationslagen innehåller bestämmelser om ianspråktagande av fastigheter som inte ägs av staten med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt (1 kap. 1 §). Frågor om tillstånd till expropriation prövas av regeringen (3 kap. 1 §). Enligt lagen kan mark tas i anspråk för vissa ändamål om de angivna förutsättningarna för det är uppfyllda (2 kap. 1–5 §§). Av speciellt intresse när det gäller energiverksamhet och framdragande av fjärrvärmeledningar utgör dock bestämmelsen i 2 kap. 3 §. för ledningar får tvångsvis tas i anspråk för att bl.a. tillgo- dose ett allmänt behov av elektrisk kraft eller annan drivkraft, vatten, värme eller likartad nyttighet (2 kap. 3 § första stycket). Bestämmelsen omfattar i princip alla former av energianläggningar, bl.a. fjärrvärmeledningar. Huvudregeln är således att det skall finnas ett allmänt behov av energin. Om ledningen skall ingå i ett ledningsnät av betydelse för riket eller för viss ort får expropriation ske även om det inte finns något allmänt behov av ledningen, dvs. för ett enskilt behov (2 kap. 3 § andra stycket). Detsamma gäller om intrånget av ledningen är ringa i jämförelse med nyttan av den. Sistnämnda undantag är enligt uttalanden i förarbetena motiverat av att det ibland kan finnas sociala skäl för expropriation, t.ex. för att distribuera energi i glesbygd. Expropriationstillstånd skall inte meddelas om ändamålet lämp- ligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropria- tionen, från allmän och enskild synpunkt, överväger de fördelar som kan vinnas genom den (2 kap. 12 § första stycket). I bedömningen av om ändamålet med expropriation lämpligen kan tillgodoses på annat sätt ligger även att göra bedömningar av alternativa lokaliseringar. Vid denna bedömning har vare sig den fysiska planeringslagstiftningen eller tillståndslagstiftningen getts någon styrande verkan utan tjänar endast som beslutsunderlag. En bedömning skall i stället ske utifrån principen att det alternativ skall väljas som vållar minst skada. Vid den intresseavvägning som skall göras i expropriationsären- det skall såväl enskilda som allmänna intressen beaktas. Detta inne- bär att även de olägenheter av föroreningar och andra störningar som en verksamhet som avses med expropriationen medför bör läggas samman med den skada som den enskilde lider av att tvångs- vis fråntas sin mark samt vägas mot nyttan med verksamheten. 9.4Koncessionsbestämmelser för andra ledningsbundna energiformer Eftersom det i uppdraget också ligger att belysa förhållandena avse- ende koncessionsplikt för några andra och med fjärrvärmen kon- kurrerande ledningsbundna energiformer, huvudsakligen el och naturgas, skall jag – i den omfattning det är behövligt – redogöra för vad som gäller i fråga om koncession för huvudsakligen el- och naturgasledningar. 9.4.1Något om ellagens koncessionsbestämmelser El utgör en ledningsbunden energiform som konkurrerar med fjärrvärmen, i vart fall vid valet av uppvärmningssystem för bygg- nader m.m. I princip på alla områden där fjärrvärmen finns är det möjligt att i stället välja någon form av elrelaterad uppvärmnings- form. Det kan t.ex. gälla direktverkande el, elpatroner, elpannor eller värmepumpar. För att fullgöra uppdraget enligt mitt tilläggs- direktiv finns det skäl att kort försöka återge de bestämmelser som rör koncession för starkströmsledningar. I ellagen finns ett antal bestämmelser som behandlar nätkonces- sion, dvs. tillstånd att få bygga och använda en elektrisk stark- strömsledning. Enligt koncessionsbestämmelserna tar tillstånds- kravet sikte endast på starkströmsledningar (2 kap. 1 §). Det finns två olika former av nätkoncessioner. Den första, s.k. nätkoncession för linje, företer vissa likheter med den koncession som följer av rörledningslagen och skall avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning. De ledningar som främst kommer i fråga för sådan koncession är ledningar med högre spänning, vanligen i det natio- nella stamnätet eller i regionnäten. Den andra formen, som saknar motsvarighet i rörledningslagen, tar sikte på ett ledningsnät inom ett visst område, s.k. nätkonces- sion för område. Den avser inte en särskild ledning utan ger inne- havaren rätt att inom ett närmare angivet område utan särskild prövning bygga och använda ledningar upp till en viss angiven tillåten spänning. Någon särskild prövning i varje enskilt fall av sådana ledningar – t.ex. var och hur de skall dras fram – har inte ansetts behövlig. Denna typ av ledningar har vanligen lägre spän- ning och ingår som en del i det lokala överföringsnätet. Lagstiftaren har bemyndigat regeringen att föreskriva om undantag från kravet på nätkoncession för bl.a. vissa slag av led- ningar (2 kap. 4 § första stycket). Utöver möjligheten att föreskriva om undantag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i varje enskilt fall meddela dispens från koncessions- plikten för vissa typer av starkströmsledningar (2 kap. 4 § andra stycket). En ansökan om koncession prövas av regeringen. Dock får och har regeringen bemyndigat nätmyndigheten, dvs. Energimyndig- heten, att pröva sådana frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.2 I likhet med vad som gäller enligt rörledningslagen får en nät- koncession för linje endast beviljas om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt (2 kap. 6 §). Det övergripande syftet med regler- ingen är främst att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs. Så anses vara fallet om det byggs nya parallella ledningar där det redan finns starkströmsledningar med tillräcklig överföringskapacitet. Vidare skall regleringen hindra att de ifråga- varande ledningarna dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man.3 22 § elförordningen. 3Syftet med bestämmelserna om nätkoncession i den äldre ellagen var i huvudsak att säkerställa att ledningsintresset och ledningarnas farlighet vägdes mot andra samhälls- intressen samt att staten hade ett intresse av att ha inflytande över utbyggnaden av elkraftförsörjningen. När det gäller nätkoncession för område får sådan meddelas endast om det aktuella området utgör en med hänsyn till nätverk- samheten lämplig enhet (2 kap. 9 §). Lämpligheten ligger i att det område för vilket koncession har sökts skall vara tillräckligt stort för att medge en utjämning mellan kunder som medför såväl höga som låga överföringskostnader. En nätkoncession för område får inte meddelas för ett område som helt eller delvis sammanfaller med ett annat koncessionsområde. En nätkoncession för linje får som utgångspunkt inte strida mot gällande detaljplaner eller områdesbestämmelser. I fråga om pröv- ningen av en koncession för område gäller inte denna begränsning eftersom någon speciell sträckning ju inte är föremål för prövning utan endast tillåtligheten att bygga och dra fram elledningar i ett visst område. Detta förhållande innebär dock inte att en innehavare av en nätkoncession för område kan bygga ut nätet utan restriktio- ner. Vid nybyggnad av elledningar m.m. har denne att iaktta bl.a. villkoren för koncessionen och andra tillämpliga lagar, t.ex. miljö- balken och väglagen. Gemensamt för de två olika koncessionstyperna är att nätkon- cession endast får beviljas den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva elnätverksamhet (2 kap. 10 § första stycket). Med lämplig avses i princip att nätkoncessionären skall ha såväl teknisk som ekonomisk kompetens. Dessutom bör denne ha en organisation som är avpassad för verksamheten och som inte föranleder någon sammanblandning mellan nät- och elhandelsverksamhet. Av en innehavare av en nätkoncession för område krävs dessutom att denne är lämplig att bedriva nätverksamheten inom det begärda området. Nätkoncessionen skall, i likhet med en koncession enligt rörled- ningslagen, förenas med de villkor som behövs för att skydda all- männa intressen och enskild rätt. Dessutom gäller motsvarande bestämmelser om överlåtelse och upphörande av en koncession, återställningsåtgärder samt om flyttning av en starkströmsledning i vissa fall. 9.4.2Något om naturgaslagens koncessionsregler Naturgasen är utbyggd i relativt begränsad utsträckning. Den används huvudsakligen i en rad olika industriprocesser som energi- råvara. Naturgas används även som råvara i tillverkningsprocesser. Endast omkring en femtedel av naturgasen i används i bostäder och fastigheter – för uppvärmning, matlagning och andra ändamål – samt inom servicesektorn. Användande av naturgas för uppvärmningsändamål utgör där den finns – i vart fall vid val av uppvärmningsform – ett alternativ och därmed en konkurrerande energiform till fjärrvärme. Naturgaslagen är tillämplig på naturgasledningar och naturgas- lager samt på handel med naturgas i vissa fall (1 kap. 1 §). En naturgasledning får inte byggas eller användas utan tillstånd (kon- cession) av regeringen (2 kap. 1 §). Koncessionsreglerna överfördes med vissa ändringar från rörledningslagen eftersom lagstiftaren ansåg de skäl som legat till grund för koncessionsplikten enligt rörledningslagen alltjämt gjorde sig gällande och att det fortsatt borde krävas koncession för att dra fram och använda en naturgas- ledning. Syftet med koncessionsbestämmelserna i naturgaslagen är – mot bakgrund av att en naturgasledning kan komma i konflikt med andra intressen såsom t.ex. natur- och miljövårdsintressen – att uppnå en ur samhällssynpunkt ändamålsenlig infrastruktur. I detta ligger att parallella ledningar bör undvikas såvida det inte behövs mer kapacitet och att ledningen inte bör få byggas på ett sätt som tillfogar tredje man onödigt stor skada. I koncessionsprövningen skall även ingå en kontroll av att verksamhetsutövaren är lämplig att inneha och driva ledningen. Det finns i princip två former av rörledningar för transport av naturgas, överföringsledningar och distributionsledningar. En rör- ledning som används för att överföra naturgas över längre sträckor kallas för överföringsledning. Den består ofta av en stamledning med vidhängande grenledningar. Eftersom saknar egen produktion av naturgas förses en stamledning med naturgas från en viss mottagningspunkt (t.ex. utanför ) och leder naturgasen vidare inom landet. Grenledningarna från stam- ledningen leder naturgasen till de samhällen där naturgasen distri- bueras. I slutet av en grenledning finns en mät- och reglerstation () i vilken den överförda gasmängden mäts och trycket i ledningarna sänks för övergång i distributionsnätet. Ett distributionsnät består av distributionsledningar som är indelade i fördelningsledningar, distributionsledningar och servis- ledningar. Fördelningsledningarna leder som regel gasen till ett system med distributionsledningar i vilken gasen distribueras vidare till förbrukarna. En fördelningsledning kan dock även leda direkt till en större förbrukare. Den sista biten i en distributions- ledning kallas för servisledning och den slutar i förbrukarens abon- nentcentral. I likhet med vad som gäller enligt rörledningslagen har lagstifta- ren funnit det ändamålsenligt att undanta vissa typer av naturgas- ledningar från lagens koncessionskrav, t.ex. ledningar som uteslu- tande skall användas inom ett hamn- eller industriområde. En skillnad mellan lagarna är dock att naturgaslagen inte gör något undantag för naturgasledningar under en längd av . I stället infördes en reglering som tog sikte på natur- gasledningar som är belägna efter en , dvs. en distribu- tionsledning med lägre tryck än i en överföringsledning (2 kap. 1 § andra stycket). Undantaget från koncessionskravet för distribu- tionsledningar avses motsvara undantaget i rörledningslagen för ledningar som huvudsakligen skall utnyttjas för tillgodoseende av enskilda hushålls behov. Någon avvikelse från vad som gällt enligt rörledningslagen är alltså inte avsedd genom omformuleringen av undantagsbestämmelsen i naturgaslagen. Slutligen får regeringen föreskriva undantag från kravet på kon- cession i fråga om vissa slag av naturgasledningar eller vissa slag av åtgärder med naturgasledningar (2 kap. 1 § tredje stycket). Vad beträffar de närmare förutsättningarna för meddelande av koncession överensstämmer reglerna i naturgaslagen väl med de som följer av rörledningslagen. Koncession enligt naturgaslagen får som utgångspunkt meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt (2 kap. 4 §). Lämplighetsbedömningen är huvudsakligen till för att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs, dvs. att anläggningar byggs där det redan finns tillräcklig överförings- eller distributionskapacitet. Utöver denna bedömning av en naturgasledning skall en lämp- lighetsbedömning ske av den som sökt koncessionen. Endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva den verksamhet som avses med koncessionen får beviljas koncession (2 kap. 7 §). Bestämmelsen motsvaras delvis av 4 § första stycket rörlednings- lagen. I naturgaslagen klargörs dock att regeringen vid bedöm- ningen skall särskilt beakta om sökanden kan antas ha vilja och förmåga att dels utöva den verksamhet som avses med koncessio- nen, dels utöva verksamheten enligt de föreskrifter och villkor som kommer att gälla för verksamheten. Liksom gäller enligt 4 § andra stycket rörledningslagen får inte heller en koncession för en naturgasledning strida mot en detalj- plan eller mot områdesbestämmelser (2 kap. 5 §). För naturgasled- ningar gäller vissa säkerhetsföreskrifter om säkerhetsavstånd som måste beaktas vid tillämpningen av denna paragraf eftersom bestämmelserna hindrar bebyggelse inom nämnda säkerhetsav- stånd. Förfarandet vid koncessionsprövningen följer i stort vad som gäller för motsvarande prövning av en rörledning enligt rörled- ningslagen. En koncession för en naturgasledning skall ange rör- ledningens huvudsakliga sträckning (2 kap. 8 § första stycket). Bestämmelsen motsvaras till del av vad som gäller enligt 5 § rörled- ningslagen. Därutöver finns det möjlighet att, i likhet med vad som gäller enligt rörledningslagen, förena en koncession för en naturgasled- ning med olika villkor. Dessutom finns motsvarande bestämmelser om överlåtelse och upphörande av en koncession, återställnings- åtgärder samt om flyttning av en naturgasledning i vissa fall. Naturgaslagen innehåller en generell skyldighet för den som innehar en naturgasledning att på skäliga villkor transportera naturgas åt annan. El- och gasmarknadsutredningen har utrett behovet av konces- sion för distributionsledningar för naturgas, s.k. områdeskonces- sion, och föreslagit att undantaget från koncessionsplikt för natur- gasledningar belägna efter en mät- och reglerstation skall avskaffas och en områdeskoncession för naturgasnät införas. Regeringen har dock föreslagit att nuvarande reglering skall överflyttas till den nya naturgaslagen. 9.5Utvärdering av dagens lagstiftning om koncession för fjärrvärmeledningar 9.5.1Prövningsverksamheten enligt rörledningslagen i fråga om fjärrvärmeledningar Sedan koncessionsplikt infördes för fjärrvärmeledningar 1981 har regeringen endast prövat koncessionsfrågor rörande två fjärrvär- meledningar. avslog regeringen en ansökan från Brista Kraft och Värme om dispens från kravet på koncession för en projekterad fjärrvärmeledning mellan och i , och kommuner i . Regeringen anförde som motiv för avslagsbeslutet att en koncessionsprövning av den aktu- ella ledningen inte var opåkallad bl.a. med hänsyn till att den sam- manlagda ledningslängden tveklöst kom att överstiga , att ledningen skulle dras fram inom ett område av stor betydelse för en fungerande infrastruktur, att samråd inte skett med ägarna till pri- vat mark som skulle komma att behövas tas i anspråk samt att det i ansökan konstaterats att vattendom kan komma att krävas. Under slutet av lämnade Brista Kraft – sedermera AB Fortum Värme samägt med (nedan Fortum Värme) – in en förfrågan om huruvida samma ledning mellan och kunde anses koncessionspliktig. Sam- tidigt ansökte företaget om koncession enligt rörledningslagen för den projekterade ledningen samt för en redan befintlig ledning som avsågs ansluta till den förstnämnda från Bristaverkens produktions- anläggning i , belägen i och kom- muner i . Enligt Fortum Värme var syftet med den nya ledningen mellan och och sammanlänkningen av den nya ledningen med den befintliga ledningen från Bristaverken att uppnå drift- och miljömässiga fördelar. Ledningen avsågs bidra till högre leveranssäkerhet och ökad tillförlitlighet i produktionen genom att existerande produktionsanläggningar bättre kan utnyttjas och att oljebränslen kan ersättas av biobränslen utan att nya anläggningar behöver byggas m.m. Regeringen fann att syftet med den nya ledningen, tillsammans med den befintliga, inte primärt är att distribuera hetvatten till hushåll längs ledningen. I stället ansåg regeringen att syftet med ledningen är att över en längre sträcka överföra betydande mängder hetvatten mellan flera distributionsnät. Detta, sammantaget med att ledningen passerar ett fornlämningsrikt landskap och berör ett naturreservat, ett antal detaljplaner och områdesbestämmelser, medförde att regeringen fann att den projekterade rörledningen mellan och var koncessionspliktig. Vid koncessionsprövningen av den projekterade fjärrvärmeled- ningen fann regeringen bl.a. att anläggningen var lämplig utifrån en samlad bedömning av de energipolitiska, de ekonomiska och de miljöintressen som gjorde sig gällande i ärendet. Vidare fann regeringen att Fortum Värme från allmän synpunkt är lämpligt att utöva den verksamhet som avsågs med koncessionen. beviljade därför koncession för den nya ledningen och tillstånd till fortsatt användande av den befintliga fjärrvärmeledningen mellan och Bristaverkens produktionsanläggningar i Brista. Koncessionerna gäller enligt beslutet till . Av det föregående framgår att det förekommit få koncessionsären- den avseende fjärrvärmeledningar. De tillämpningserfarenheter som ändå erhållits vid handläggningen av koncessionsärendena har påvisat att rörledningslagen är otidsenlig genom att koncession efter en tillbyggnad av en rörledning i viss mån skall beviljas även för den gamla delen av ledningen. Det kan med visst fog ifrågasät- tas vilken funktion en prövning i efterhand har och om det lämp- liga i den valda ordningen. Omfattningen av prövningen av den befintliga ledningen blir därför av intresse.