sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Huvudregeln bör vara att arbetsuppgifter inte får överlåtas till någon mot dennes vilja. Om det i en nödsituation blir nödvändigt att beordra någon att utföra en arbetsuppgift bör detta inte betraktas som delegering. Av det ovan sagda följer att ett beslut om delegering måste vara personligt. Beslutet skall alltså avse en viss namngiven person och inte en viss yrkesgrupp eller en viss anställning. Det innebär bl.a. att ett beslut om delegering inte automatiskt gäller en vikarie för den som mottagit delegationen samt att den som genom ett delegeringsbeslut mottagit en arbetsuppgift inte heller får delegera den till någon annan person. I delegeringsbeslutet skall den arbetsuppgift som delegeras vara klart definierad i fråga om såväl vilken eller vilka uppgifter som avses som under vilka förutsättningar delegeringen skall gälla. Delegeringsbeslut bör enligt vår mening inte utfärdas för att gälla tills vidare. För hälso- och sjukvårdens verksamhet gäller enligt delegeringsföreskrifter att ett delegeringsbeslut kan utfärdas att gälla , dock högst , eller för ett bestämt tillfälle. Detta framstår enligt vår mening som en lämplig ordning även inom området för djurens hälso- och sjukvård. Beträffande kravet på hur ett beslut om delegering skall dokumenteras bör detta anges i föreskrifter som meddelas av . Som ett minimikrav bör föreskrifterna innehålla krav på att delegeringsbeslut skall vara skriftliga samt att det av dokumentationen åtminstone bör framgå vilken arbetsuppgift som har delegerats, vem som delegerat uppgiften och till vem den har delegerats samt tiden för delegeringsbeslutets giltighet. Jordbruks- verket bör också meddela föreskrifter om skyldigheten för den som har meddelat ett delegeringsbeslut att löpande kontrollera hur den delegerade arbetsuppgiften utförs, samt om skyldighet att ompröva och återkalla delegeringsbeslut. Vidare bör det av föreskrifterna framgå vad som gäller om den som delegerat eller den som mottagit delegationen lämnar sin tjänst samt hur länge ett beslut bör bevaras. Dessa föreskrifter bör i många avseenden kunna utformas i nära överensstämmelse med motsvarande föreskrifter inom hälso- och sjukvården. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Djurhälsopersonalen skall iaktta vissa skyldigheter i sin yrkesutövning. Vi har härvid utgått från de skyldigheter som gäller för veterinärerna. I behörighetslagen anges den centrala skyldigheten för veterinärerna, att utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I samma lag finns också bestämmelsen om tystnadsplikt för veterinärer i enskild verksamhet. Veterinärernas övriga skyldigheter, som regleras i förordning och i föreskrifter med stöd av olika lagar, behandlas sist i detta avsnitt. 13.3.1Att utföra arbetet enligt vetenskap och beprövad erfarenhet Att utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet har varit en skyldighet för veterinärer . I samband med den nya behörighetslagen fördes bestäm- melsen över från veterinärinstruktionen till behörighetslagen eftersom denna skyldighet, enligt motiven, intar en sådan sär- ställning jämfört med andra veterinära skyldigheter. Att det är en skyldighet av central betydelse framgår också av special- motiveringen till 10 § behörighetslagen som anger att disciplin- påföljd främst kan komma i fråga om det veterinära arbetet inte utförts i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Vi anser att det är nödvändigt att de nya yrkesgrupperna inom djurens hälso- och sjukvård som skall omfattas av en behörighetsreglering, i likhet med veterinärerna, skall utföra sitt arbete i enlighet med högt ställda krav så att bl.a. djurskydds- och smittskyddsaspekter iakttas. För såväl personalen som den som skall bedöma arbetsinsatserna behövs bestämmelser som så tydligt som möjligt anger vilka kraven är. Uttrycket vetenskap och beprövad erfarenhet är väletablerat inom den veterinära sektorn liksom inom humansjukvården, där all hälso- och sjukvårds- personal omfattas av denna skyldighet. Att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet bör enligt vår mening också vara en skyldighet för alla yrkesutövare som tillhör djurhälso- personalen. Både i den finska och i den norska lagstiftningen finns, utöver kravet på hur verksamheten skall utövas, också en tydlig Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter begränsning av vilken verksamhet som får utövas. Veterinärer, och i även annan djurhälsopersonal, får enligt lagstiftningen bara utföra sådan verksamhet som de har utbildning för. I båda dessa länder innehåller bestämmelserna också en skyldighet att löpande fortbilda sig. I LYHS anges inte några begränsningar av verksam- hetsområdet för olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvårds- personal. I stället är det den enskilde yrkesutövarens egna kompetens som utgör begränsningen för vilka arbetsuppgifter denne får utföra. Som en vägledning ger ut kompetensbeskrivningar och kompetenskrav för olika personal- kategorier. Inte heller skyldigheten att fortbilda sig är reglerad i LYHS. Vi anser att det är en mycket viktig princip att djurhälso- personalen endast skall utföra arbetsuppgifter som de har kompetens för, vilket bl.a. innebär att man måste inse sina egna kompetensbegränsningar och att man har en skyldighet att hänvisa djurägaren till någon annan om patientens tillstånd kräver speciell behandling som yrkesutövaren inte själv behärskar. Den enskilde yrkesutövarens kompetens är den utbildning som har legat till grund för legitimationen eller annat behörighetsbevis. En sådan utbildning kan emellertid ligga långt tillbaka i tiden och det är därför av stor vikt att djurhälsopersonalen också upprätthåller och fortlöpande kompletterar sina kunskaper och färdigheter. Vi anser dock att kravet på att utföra arbetsuppgifter inom sitt eget kompetensområde och att hålla sig underrättad om utvecklingen inom området får anses ligga i kravet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, varför detta inte behöver anges i lagen. Det är dessutom så att ansvaret för såväl utbildning som tilldelningen av arbetsuppgifter inte bara ligger på individen. Även arbetsgivaren får anses ha ett ansvar för detta. En fråga som dykt upp under utredningens gång och som också var föremål för diskussion i utredningen om alternativa behand- lingsmetoder på djur, är om skyldigheten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär att veterinärer inte kan använda alternativmedicinska behandlingsmetoder i sin yrkesverk- samhet. Utredningen om alternativa behandlingsmetoder på djur lämnade i sitt betänkande2 ett förslag om att den aktuella bestämmelsen i behörighetslagen skulle kompletteras med en bestämmelse om möjlighet för veterinärer att i vissa fall använda 2 Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16 Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Regeringen har dock i direktiven till vårt uppdrag konstaterat att det är fullt möjligt att använda sådana metoder inom ramen för det regelverk som gäller för vetenskaplig användning av djur (djurförsök). I det ovan nämnda betänkandet finns en utförlig kartläggning över olika alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur. Av denna framgår att det finns flera behandlingsmetoder som inte har någon dokumenterad klinisk effekt på djur, men där det finns en vetenskaplig förklaringsmodell avseende behandling av människor. I vilken mån sådana behandlingsmetoder kan tillämpas på djur av legitimerad eller godkänd djurhälsopersonal beror på vilka krav som skall ställas på den vetenskapliga förankringen. Gränsen för vad som är tillåtet och otillåtet kommer att förändras i takt med utvecklingen inom veterinärmedicinen och får därför lämnas till rättstillämpningen att klargöra. Nuvarande bestämmelser om tystnadsplikt för veterinärer regleras dels i sekretesslagen för den som är offentligt anställd och dels i behörighetslagen för veterinärer i enskild verksamhet. Den ursprungliga bestämmelsen om veterinärers tystnadsplikt var mer omfattande än den som gäller enligt den nuvarande behörighets- lagen och gällde dessutom alla veterinärer. I samband med att sekretesslagen (1980:100) infördes ändrades bestämmelsen i behörighetslagen så att den kom att gälla enbart veterinärer i enskild tjänst medan veterinärer i allmän verksamhet i stället omfattades av sekretesslagen. Tystnadspliktens omfattning ändrades också och enligt förarbetena (1979/80:80 s. 60) innebär förändringen att tystnadsplikten för veterinärer i enskild verksamhet i princip har samma omfattning som den som enligt 8 kap. 9 § SekrL gäller i allmän verksamhet (s.k. uppdrags- sekretess). De veterinärer som har tillsynsuppgifter omfattas av ytterligare sekretessbestämmelser (8 kap. 6 § sekretesslagen). När det gäller bestämmelserna i sekretesslagen så är det anställningsformen som avgör om en yrkesutövare omfattas av bestämmelserna. För djurhälsopersonal som är anställd i allmän verksamhet är därför tystnadsplikten densamma oavsett vilken yrkesgrupp denne tillhör. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter När det gäller yrkesutövare i enskild tjänst, vilket merparten av övrig djurhälsopersonal är, förhåller det sig emellertid annorlunda eftersom den nuvarande bestämmelsen i behörighetslagen endast reglerar veterinärers tystnadsplikt. Eftersom arbetet inom djurens hälso- och sjukvård, såsom tidigare beskrivits, i stor utsträckning bedrivs i samarbete mellan personer ur olika yrkesgrupper är den nuvarande ordningen inte tillfredsställande. Skyldigheten att iaktta tystnadsplikt bör enligt vår mening gälla all djurhälsopersonal. Även medhjälpare till sådan personal bör omfattas av tystnads- plikten. Tystnadsplikt gäller, både enligt sekretesslagen och enligt behörighetslagen, enbart ett obehörigt röjande eller utnyttjande av den sekretessbelagda informationen. I sekretesslagen finns vissa begränsningar i sekretessen, exempelvis i 14 kap. 1 § sekretesslagen som anger att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Motsvarande undantag bör för tydlighetens skull göras i bestämmelsen om tystnadsplikt för djurhälsopersonal i enskild verksamhet. I 7 § andra stycket behörighetslagen har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om vad veterinärer är skyldiga att göra i sin yrkesutövning. Vi anser att motsvarande bemyndigande bör införas i den nya lagen men att bestämmelsen då skall gälla all djurhälsopersonal och att de områden inom vilka föreskrifter får meddelas bör anges. Således anser vi att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall få meddela före- skrifter om djurhälsopersonalens skyldigheter i fråga om journalföring, intygsskrivning och läkemedelshantering. Med stöd av bemyndigandet i 7 § andra stycket behörighetslagen har regeringen i 4 § veterinärinstruktionen dels meddelat före- skrifter om sådana skyldigheter, dels bemyndigat att meddela föreskrifter. Vi förutsätter att föreskriftsrätten även kommer att delegeras till . Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Skyldighet att följa föreskrifter Bestämmelserna i 4 § första stycket punkterna 1–4 veterinär- instruktionen är främst bemyndiganden för att meddela föreskrifter. Emellertid innehåller de också en skyldighet för veterinärerna att följa de meddelade föreskrifterna. En sådan skyldighet att följa föreskrifter meddelade av den behöriga myndigheten är enligt vår mening onödig. Om en myndighet ges rätt att föreskriva om skyldigheter för exempelvis djurhälso- personalen så innebär detta självklart att de som tillhör djurhälsopersonalen också är skyldiga att följa föreskrifterna. En uttrycklig bestämmelse om denna skyldighet kan visserligen vara klargörande för den det gäller men den kan också leda till missförstånd eftersom det är klart att djurhälsopersonalen, utöver de omnämnda föreskrifterna även har skyldighet att följa en rad andra författningar. Vi anser därför att skyldigheten för djurhälso- personal att följa eller annan myndighets föreskrifter (såsom nu i 4 § första stycket punkterna 1–4 veterinär- instruktionen) inte särskilt bör anges. Skyldighet att föra journal m.m. Vi anser att vissa av skyldigheterna som anges i föreskrifter är av den karaktären att de istället bör anges i lagen. Således bör bestämmelsen om veterinärens skyldighet att föra journal och bestämmelsen om vad veterinärerna skall iaktta i samband med intygsskrivning föras in i lagen. Båda dessa skyldigheter bör enligt vår mening också omfatta alla annan djurhälsopersonal. I vilken utsträckning som dessa skyldigheter skall gälla i förhållande till en viss yrkesgrupp får anges i föreskrifter. Veterinärer har skyldighet att anmäla och rapportera vissa företeelser. Skyldigheten har reglerats i olika författningar. Således regleras i veterinärinstruktionen veterinärernas skyldighet att dels underrätta smittskyddsläkare om vissa iakttagelser (4 § första stycket punkten 5) och att dels rapportera fall där djur inte hålls eller sköts enligt djurskyddslagen till miljö- och hälsoskydds- nämnden (4 § tredje stycket). Veterinärer har också rapporterings- Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter skyldighet enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen3. En veterinär skall undersöka djuret för att fastställa sjukdomens art, göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids samt skyndsamt underrätta och . I 3 a § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. (provtagnings- lagen) finns ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om bl.a. veterinärers skyldighet att anmäla misstänkta eller inträffade fall av smittsamma sjukdomar som inte omfattas av epizooti- och zoonoslagstiftningen. Med stöd av 4 § första stycket punkten 4 veterinärinstruktionen har meddelat föreskrifter om sådan skyldighet4. Till föreskrifterna har fogats en bilaga med alla de sjukdomar som omfattas av anmälningsplikt. I bilagan anges både sådana sjukdomar som omfattas av epizootilagen och zoonoslagen samt sjukdomar som inte omfattas av någon av dessa lagar. I samband med tillkomsten av nuvarande epizootilag och zoonoslag, angav regeringen att alla de regler som rör epizootiska sjukdomar eller zoonoser bör återfinnas i dessa lagar (prop. 1998/99:88 s. 20 och 36). Av denna anledning flyttades den redan befintliga anmälningsplikten för veterinärer från veterinärinstruk- tionen till epizootilagen respektive zoonoslagen. Samma synsätt bör enligt vår mening anläggas i fråga om andra rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Skyldigheten i 4 § tredje stycket veterinär- instruktionen att till miljö- och hälsoskyddsnämnden anmäla fall där djur inte sköts i enlighet med djurskyddslagen bör således enligt vår mening överföras till djurskyddslagen. Detta innebär att djurskyddsmyndigheten får det centrala tillsynsansvaret för denna rapporteringsskyldighet. Till utredningen har framförts att bestäm- melsens utformning gör att den är svår att tillämpa. Eftersom ett villkor för att rapporteringsskyldighet skall inträda är att förhållandet inte rättas till så har frågan uppstått dels om veterinärens skyldighet att följa upp eventuella påpekanden samt dels om uppgifter om missförhållandet, med hänsyn till sekretess- bestämmelserna, får lämnas ut innan den som fått påpekandet haft möjlighet att rätta till förhållandet. Vi föreslår dock ingen ändring nu men anser att det kan finnas anledning att i annan ordning se över bestämmelsens utformning. 33 § epizootilagen (1999:657) och 3 § zoonoslagen (1999:658). 4Statens föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga djursjuk- domar. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Skyldighet att anmäla och rapportera andra smittsamma sjukdomar än de som finns i epizootilagen och zoonoslagen, återfinns som ovan angetts i föreskrifter, efter ett bemyndigande i provtagningslagen och i veterinärinstruktionen. En lämpligare ordning skulle kunna vara att skyldigheten antingen anges i provtagningslagen eller i provtagningsförordningen. Skyldigheten att underrätta smittskyddsläkare om iakttagelser som har betydelse för smittskyddet för människor skulle lämpligen kunna införas i smittskyddslagen (2004:168). Läkares skyldighet att anmäla till smittskyddsläkaren har angetts i denna lag. Bestämmelsen om läkares underrättelseskyldighet får förmodas ha tillkommit av samma skäl som smittskyddslagen, dvs. att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar, varför tillsyn och sanktioner mot den som inte följer skyldigheten, bör hanteras av den myndighet som har ansvaret för samordning av smittskyddet, nämligen . Av de rapporteringsskyldigheter som här har diskuterats kan det enligt vår mening inte komma i fråga att utsträcka samtliga dessa till att gälla även annan djurhälsopersonal än veterinärer. Man kan emellertid överväga om inte skyldigheten att anmäla fall där djur inte hålls i enlighet med djurskyddslagen skulle kunna utsträckas till att gälla all sådan personal. Sådan information från vissa yrkesgrupper, särskilt hovslagare och husdjurstekniker som i stor utsträckning arbetar på plats hos djurhållaren, skulle kunna vara till stor nytta för djurskyddet. Det kan dock vara svårt att bedöma om yrkesutövare som inte är veterinärer har den kompetens som krävs för att göra de bedömningar som behövs innan anmälan sker. Man skulle i stället kunna tänka sig en skyldighet som innebär att en veterinär skall underrättas vid misstanke om ett sådant fall. Vi förslår emellertid inte nu någon sådan ordning men anser att denna fråga får tas upp på nytt sedan konsekvenserna av den behörig- hetsreglering som vi föreslår har utvärderats. Vi förutsätter emellertid att den som tillhör djurhälsopersonalen och som uppmärksammas på djurskyddsproblem diskuterar detta med någon veterinär som han eller hon samarbetar med. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter 13.4Särskilt om vissa reglerade yrkesgruppers kompetensområden Som sagts är det inte praktiskt möjligt eller önskvärt att i den nya lagen reglera de arbetsuppgifter som ligger inom kompetensområdet för de reglerade yrkesgrupperna. I detta avsnitt försöker vi som exempel beskriva vad djursjuksköterskor och husdjurstekniker kan göra för uppgifter. En djursjuksköterska kommer med vårt förslag att kunna utföra uppgifter inom det egna kompetensområdet. Till detta hör självklart alla uppgifter inom den allmänna (icke-medicinska) omvårdnaden av djur. Dessutom finns det uppgifter inom den medicinska omvårdnaden som hör till en djursjuksköterskas egna kompetensområde. Till sådana uppgifter hör enligt vår mening inte att ställa diagnos eller att företa operativa ingrepp. Läkemedel skall alltid ordineras av en veterinär men en djursjuksköterska kan därefter på eget ansvar administrera läkemedel. Till djursjuk- sköterskans egna kompetensområde hör också blodprovstagning och narkosövervakning. Många tandingrepp kan också utföras av djursjuksköterskor. När det gäller frågan om vad som kan delegeras till en djursjuksköterska så anser vi att det inte kan förekomma att en djursjuksköterska anses ha kompetens att ställa diagnos eller att företa annat än enklare operativa ingrepp. Husdjursteknikernas egna kompetensområdet omfattar framförallt alla arbetsuppgifter inom den egentliga seminverksamheten och inom husdjurskontrollprogrammen samt rådgivning. har det varit vanligt att husdjursteknikerna efter delegering av en ansvarig veterinär utfört behandling av vissa fertilitetsstörningar. Vid vissa av dessa behandlingar används hormonpreparat av typen prostaglandin. Sådan delegering står emellertid i strid med såväl C15-föreskrifterna5 som föreskrifter om hormonanvändning6. 5 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter har såväl i skrift som vid möte med oss framfört önskemål om att utredningen skall se över husdjursteknikernas behörighet att utföra dessa behandlingar. Vi konstaterar att eftersom husdjursteknikernas enligt vårt förslag tillhör djurhälsopersonalen så finns inget formellt hinder för att en ansvarig veterinär delegerar hormonanvändningen till denna grupp. Emellertid finns ett flertal hänsyn som måste tas i frågan om det är lämpligt med hänsyn till husdjursteknikernas kompetens. För det första anser vi, i likhet med vad som sagts om djursjuk- sköterskorna, att uppgiften att ställa diagnos normalt inte kan delegeras. Att ställa diagnos kräver ofta veterinär kompetens eftersom detta inte endast rör ett enskilt organsystem, utan hela djuret. Vidare är hormonanvändning till livsmedelsproducerande djur föremål för ett speciellt omvärlds- och konsumentintresse, som bör beaktas. En följd av att husdjursteknikerna inte längre utför behandlingarna är att hormonanvändningen minskat kraftigt. Frågan om behandling skall sättas in måste också avgöras med hänsyn till om behandlingen står i proportion till djurets bruks- och avelsvärde. Vi anser inte att vi har tillräckligt underlag för att ta ställning i denna fråga. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att utreda och utvärdera följderna av den nuvarande ordningen. 6 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:76) om villkor för eller förbud mot användning av vissa substanser vid behandling av djur. 14Begränsningar i rätten att behandla djur Förslag: I den föreslagna lagen införs ett kapitel med bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Bestämmelserna omfattar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som inte utförs av djurhälsopersonal. Under utövande av sådan verksamhet skall det vara förbjudet att utföra operativa ingrepp eller ge injektioner till djur eller att utföra andra behandlingar som kan orsaka ett inte obetydligt lidande. Det skall också vara förbjudet att behandla allvarliga smitt- samma sjukdomar samt att behandla djur under allmän bedövning. Bestämmelserna gäller inte akuta åtgärder och skall kunna meddela ytterligare undantag från bestämmelserna. Brott mot bestämmelserna skall vara straffbelagda. En ny straffbestämmelse införs för den som vid utövning av verk- samhet som omfattas av kapitlet skadar eller framkallar fara för skada på djuret oavsett om skadan eller faran beror på olämplig behandling eller på avbrott i eller dröjsmål med veterinärvård. Enligt direktiven skall vi göra en bedömning av om bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur, s.k. kvacksalveri- bestämmelser, bör införas i en behörighetsreglering. I direktiven nämns som exempel att en reglering skulle kunna innehålla bestämmelser om vilka sjukdomstillstånd som inte får behandlas och vilka behandlings- och diagnosmetoder som inte får användas av den som inte är veterinär. De regleringar som begränsar rätten att behandla djur finns dels i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) och dels i djurskyddslagen (1988.534). I avsnitt 2.4 har vi lämnat en redogörelse för dessa bestämmelser. I avsnitt 6.6 finns en redogörelse för hur motsvarande område har Begränsningar i rätten att behandla djur reglerats på humansidan. I detta avsnitt skall vi dels redovisa hur ansvaret för djurens välbefinnande är reglerat samt motiven bakom och betydelsen av bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur. Alternativa behandlingsmetoder regleras inte på annat sätt än genom de ovan nämnda begränsningarna i rätten att behandla djur. I betänkandet Alternativa behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16) lämnades vissa förslag om reglering av området. Våra överväganden och förslag om den framtida utformningen av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur finns i avsnitt 14.7. 14.1Ansvaret för djurets vård och begränsningarna i rätten att behandla djur har det ansetts angeläget att skydda djur från otill- börlig behandling av människor.