sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Dessutom pågår det flera utvecklingsprojekt bl.a. under ledning av Lantmäteriet med inriktning mot att öka de elektroniska tjäns- terna med koppling till byggandet. Resultaten av dessa projekt bör följas upp. Personuppgiftslagen kan begränsa möjligheterna till elektronisk bear- betning av informationen Det finns inget som hindrar att information lämnas elektroniskt i PBL-ärenden. Det som däremot kan ställa till vissa problem är att möjligheterna att bearbeta informationen om inte personerna ger sitt medgivande. Personuppgiftslagen utgår ifrån att samtycke krävs för bearbetning utom i några särskilt utpekade situationer. Behandling av uppgifter kan ske även utan samtycke om behand- lingen är nödvändig bl.a. för att det är en uppgift av allmänt intresse som ska genomföras eller man utför en uppgift i samband med myndighetsutövning. är det tveksamt om en bearbetning i PBL-ärenden är av det slag som anges som undantag från krav på samtycke. Troligen skulle det krävas särskilt stöd i förordning för bearbetningen. Ett alternativ är att avidentifiera informationen före behandling. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Ökade krav på den kommunala hanteringen och på innehållet i kommunala beslut kan vara alternativ till särskild rätt att överklaga Med kommunernas uppgifter att planlägga användningen av mark och vatten och fatta beslut enligt PBL följer också ett ansvar för att utföra uppgiften på ett sätt som håller hög kvalitet. I har man exempelvis valt att stärka ansvaret för att tillgodose barns in- tressen genom att det i lagen finns angivet att varje kommun ska ha en särskild utpekad ansvarig för att tillvarata barns intressen i den fysiska planeringen. Den svenska modellen bygger på att det är en angelägenhet att besluta om den inre organisationen. Det innebär att kommunerna själva ska se till att de har tillräcklig kompetens inom organisationen eller i vart fall tillgång till kompe- tens. Kommunerna har också i uppgift att samråda med berörda bl.a. för att ge möjlighet till insyn och påverkan och på annat sätt förbättra beslutsunderlaget. Dessutom är en viktig upp- gift att göra avvägningar mellan olika intressen och avvägningar mellan olika lösningar samt att bedöma konsekvenserna av olika beslut. Ett sätt att öka medborgarnas vilja att acceptera besluten kan vara att stärka kraven på beslutsunderlagen och beslutens innehåll. Det finns ett behov av hänsynstagande till olika gruppers skilda önskemål, värderingar och behov, att skapa goda livsmiljöer och säkra att olika perspektiv beaktas. Exempelvis kan det handla om att i vissa fall fånga in olika aspekter som är beroende av kön, skill- nader beroende på ålder och ursprung och att se till olika gruppers behov, exempelvis funktionshindrades behov. Planeringens syfte är att få fram ett bra beslutsunderlag för att kunna bedöma konse- kvenser för olika enskilda och grupper. Genom att ge kommunin- nevånare, brukare och andra intressenter en möjlighet till insyn och påverkan ökar förutsättningarna att skapa en trovärdighet och en förståelse för de beslut som fattas. Man bör dock vara medveten om att de allra flesta fallen innebär att göra avvägningar och att alla inte blir nöjda, men öppenhet kan sannolikt bidra till ökad förstå- else. FN:s konvention om barns rättigheter och om delaktighet och jämlikhet för människor med nedsatt funk- tionsnedsättning strävar efter att jämställa barn och personer med funktionsnedsättning med andra medborgare i samhället. I åtagande ligger att med utgångspunkt i konventionen och standard- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning reglerna se över hur det inflytande som barn, unga och personer med funktionsnedsättning ska ha rätt till ska tillgodoses i PBL. I PBL är planläggningen en process som baseras på flera steg som har till syfte att förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan och skapa en förståelse för den planlägg- ning som avses. Processen ser vanligtvis ut på följande sätt. Samråd sker med berörda, förslaget ställs ut, synpunkter som kommer in ställs samman och sedan beslutar ett politiskt organ, vanligtvis kommunfullmäktige, i ärendet. Synpunkter behöver därför inhäm- tas och bedömningar av olika effekter göras i ett tidigt skede. När det gäller barns och funktionshindrades perspektiv är det framför allt en tydlig lagstiftning avseende vilka krav som ska tillgodoses, ett bra beslutsunderlag och tydlighet när det gäller analyser och bedömningar av konsekvenserna för dessa grupper som efterfrågas. Mycket av den kritik som framförts rör just svårigheterna att bedöma konsekvenserna ur olika aspekter och för den enskilde att få en uppfattning om det han eller hon har fört fram på något sätt påverkat beslutsfattandet. Detta gäller särskilt beslut om planlägg- ning. Vissa av kommitténs förslag kommer att göra att dessa öns- kemål kan tillgodoses, exempelvis utryckliga krav på konsekvens- beskrivningar för översiktsplaner, där miljökonsekvensbeskriv- ningen kan vara en del, se bl.a. avsnitt 6.8.3. Barnsäkerhetsdelega- tionen föreslog förtydliganden avseende samråd med barn i sam- band med program eller förslag till detaljplan eller områdesbe- stämmelser för att säkerställa ett aktivt kommunalt arbete med att hämta in synpunkter från barn och ett hänsynstagande till de åsik- ter som framförs från barn vid sådana samråd. I första hand är det tillämpningen som behöver förbättras. Ge- nom kommitténs förslag till ändringar av de materiella bestämmel- serna och en förbättrad tillämpning bör man kunna värna det kommunala handlingsutrymmet och på ett bättre sätt tillgodose angelägna samhällsintressen. Detta utan att vidga rätten att överklaga beslut eller på annat sätt ändra lagstiftningen när det gäller handläggningen. Därmed har man också möjlighet att upp- fylla kraven att ha en effektiv beslutsprocess, låta tyngden i proces- sen ligga i de tidiga skedena och behålla det kommunala ansvaret för att göra avvägningar rörande allmänna intressen. Också när det gäller bygglovprövningen finns det anledning att påpeka att det är en angelägenhet att beakta skilda aspekter som rör enskilda och därmed också bl.a. barns, funktions- hindrades och andra gruppers behov. De olika aspekterna och be- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning hoven ur ett allmänt perspektiv bör därför kunna tillgodoses utan att utvidga rätten att överklaga beslut. Några särskilda regler när det gäller hänsynstaganden till vissa framförda synpunkter anses därför inte behövas. Rätten till insyn och rätten att överklaga kräver ändringar i lagstiftningen i några fall Kommittén anser att systemet när det gäller möjligheterna till in- syn och inflytande och rätten att få till stånd överprövningar av be- slut i princip håller. Enligt kommittén behövs det emellertid vissa ändringar i PBL för att säkra rätten till insyn och inflytande, bl.a. i en strävan att få bygglov att vinna laga kraft, för att ge stöd i lag för den praxis som utvecklats och för att uppfylla internationella åta- ganden. Kommitténs förslag till lagändringar är följande. 8 kap. 22 och 27 §§ ändras för att öka kraven på underrät- telser inför beslut om bygglov och delgivning av sådana be- slut. I 13 kap. 4 § införs en bestämmelse som anger att beslutet ska angå den som överklagar och gå honom eller henne emot. I 13 kap. 4 § införs bestämmelser som ger statliga myndig- heter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda lagstöd avseende rätten att överklaga. Ideella organisationer som har en rätt att överklaga beslut enligt ges i samma paragraf en rätt överklaga vissa beslut. Den särskilda regleringen som rör rätten att överklaga pla- ner och som blir ett komplement till 4 § och som finns i 5 § justeras språkligt. Den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 7 § som anger vissa myndigheters rätt att överklaga tas bort. Som en följd av omflyttningarna i kapitlet flyttas nuvarande 3 § och föreslås fortsättningsvis blir 6 §. De överväganden som ligger till grund för de föreslagna föränd- ringarna avseende bygglov och rätten att överklaga utvecklas när- mare i de följande avsnitten, dvs. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 12.4.6Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft Vidgade möjligheter till insyn och påverkan för berörda inför beslut om bygglov Prövningen enligt PBL rör normalt förändringar när det gäller markanvändning och byggande samt tillåtligheten av och kraven på olika åtgärder som innebär sådana förändringar. Berörd av pröv- ningen är i första hand den som vill genomföra en åtgärd som prövningen avser, dvs. sökanden i ärendet. Också den som t.ex. bor eller äger mark i omedelbar anslutning till den plats där en åtgärd avses genomföras är emellertid ofta berörd på ett sådant sätt att han bör ha möjlighet att kunna tillvarata sin intressen i samband med prövningen, s.k. sakägare. Det innebär att den enskilde behöver kunna få framföra synpunkter innan beslut fattas, att han eller hon bör kunna få information om att beslut fattats och ha en möjlighet att kunna överklaga i de delar som berör honom eller henne. Förvaltningslagen (1986:223, FL) reglerar generellt frågor av det slag som senast berörts. I 16 och 17 §§ regleras parters rätt att få del av uppgifter och att få tillfälle att framföra sina synpunkter in- nan beslut fattas. I 21 § finns bestämmelser om parts rätt att få un- derrättelse om det beslut som fattats och som berör honom. Dessa bestämmelser gäller inte om det finns särskilda avvikande bestäm- melser och det gör det i detta fall i 8 kap. 22 § PBL. I 8 kap. 22 § finns vissa särskilda bestämmelser om vem som ska höras vid handläggningen av lovärenden. Bestämmelserna innebär i vissa avseenden en inskränkning i förhållande till vad som gäller enligt förvaltningslagen. I bestämmelsens första stycke anges först vilka som ska höras innan lov lämnas. I det sammanhanget anges kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2. Så långt kan bestämmel- sen delvis ses som en utvidgning av den krets som ska höras enligt förvaltningslagens generella bestämmelser, även om begränsningen till kända personer och organisationer närmast innebär en in- skränkning. I första styckets fortsättning innebär bestämmelsens utformning emellertid att underrättelseskyldigheten begränsas till vissa situa- tioner. Underrättelse behöver således endast ske om åtgärden Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 1.innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller 2.skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är re- glerad i områdesbestämmelser. I andra fall än de som räknats upp behöver således inte höra part även om det i det enskilda fallet är uppenbart att han berörs av den åt- gärd ärendet gäller. I andra stycket anges att underrättelse i vissa fall får ske genom kungörande på särskilt angivet sätt. I tredje stycket anges att ären- den om lov inte får avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle be- retts honom att yttra sig över det. Också i det senast angivna avse- endet innebär bestämmelsen en inskränkning i förhållande till för- valtningslagens regler så till vida att andra parter än sökanden inte behöver underrättas och ges tillfälle att yttra sig över vad som till- förts ärendet, även om det berör dem och innebär att ärendet går dem emot. I PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 730 f.) redovisas re- geringens utgångspunkter för den valda regleringen. Av texten framgår att avsikten är att den särskilda regleringen i 8 kap. 22 § PBL ska gälla exklusivt och således ersätta förvaltningslagens all- männa regler. Vidare framgår att syftet med regleringen är att för- farandet inte ska bli alltför tungrott och resurskrävande. En tanke är vidare att när det gäller åtgärder som stämmer överens med de- taljplan eller områdesbestämmelser har sakägarna redan haft tillfälle att vid planens eller områdesbestämmelsernas tillkomst tillvarata sina intressen. Den nuvarande regleringen i 8 kap. 22 § innebär i många fall att den som vid en normal bedömning är att betrakta som part i ett ärende inte hörs innan ett beslut som berör honom fattas. Eftersom han enligt 8 kap. 27 § inte heller behöver underrättas om beslutet när han inte yttrat sig kommer han normalt inte att få kännedom om beslutet innan det börjar verkställas. Han kan emellertid fortfa- rande ha rätt att överklaga. Eftersom han inte delgivits börjar någon besvärstid inte att löpa och ett överklagande kan därför komma sent till nackdel för både berörda enskilda parter och för prövande myndigheter. Problemet med nuvarande reglering i PBL ligger emellertid redan i att låta vad som betecknas som en avvikelse vara utgångspunk- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning ten för om en sakägare ska höras eller inte. Bakom detta ligger som nämnts tanken att underrättelse bör kunna undvaras om åtgärden stämmer överens med planen, eftersom sakägarna ju då har kunnat få frågan prövad redan vid planens tillkomst (prop. 1985/86:1 s. 732). Om planen är relativt detaljerad och dessutom aktuell kan denna utgångspunkt kanske vara riktig. Däremot stämmer ofta inte utgångspunkten om det t.ex. gäller en äldre, inaktuell plan. Den åtgärd, som exempelvis en ny fastighetsägare vill göra, kan då fram- stå som klart avvikande inom planområdet med hänsyn till hur detta har utvecklats. Den behöver trots detta inte inne- bära en avvikelse från några planbestämmelser. Situationen kan vara likartad även i det fallet där planen är relativt ny men ändå reglerar frågor om utformning eller placering av bebyggelse på ett relativt öppet eller flexibelt sätt och kanske t.o.m. lämnar visst utrymme för olika möjligheter att använda visst markområde. Situationen kan då vara sådan att den aktuella åtgärden visserligen inte direkt strider mot vad som anges i planens bestämmelser och därmed inte anses utgöra en avvikelse från planen. behöver åtgärden aldrig ha närmare prövats i plansammanhanget. Den beskrivning av förhållandet mellan vad som prövas i plan- skedet och vad som kan återstå i bygglovsskedet, som finns i förar- betena till bestämmelsen i 8 kap. 22 §, nämligen att sådana åtgärder som aktualiseras vid bygglovet och som inte innebär avvikelser får förutsättas ha prövats redan vid planens tillkomst innebär således en alltför stor förenkling. I många fall är det mera naturligt att se det så att lovprövningen kompletterar eller fyller ut den prövning som skett i plansammanhang. Också i dessa fall kan sakägare berö- ras och har möjlighet att överklaga. Det är då varken konsekvent eller ändamålsenligt att de inte får möjlighet att yttra sig redan in- nan bygglov lämnas. Mot bakgrund av vad som tidigare redovisats är det svårt att se att det finns skäl att behålla denna inskränkande särreglering. Syftet att handläggningen därmed skulle bli mindre tungrodd motverkas uppenbart genom den rättsosäkerhet som blivit följden. För att undvika senare problem hör många byggnadsnämnder också sak- ägare i större utsträckning än vad bestämmelserna tvingar dem till. Starka skäl talar således för att huvudprinciperna i förvaltnings- lagen ska gälla också i nu berörda avseenden för lovärenden enligt PBL. Ett sätt att åstadkomma detta är att helt ta bort bestämmelsen i 8 kap. 22 § PBL, vilket innebär att förvaltningslagens regler auto- matiskt kommer att gälla. 8 kap. 22 § innehåller emellertid särregler Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning också i vissa andra avseenden än vad som här berörts. Det gäller dels vilka som ska höras vid sidan om sakägare, dels formerna för underrättelse i vissa fall. Skäl att ändra bestämmelserna i dessa avse- enden har inte framkommit. Kommittén föreslår därför nu i stället att 8 kap. 22 § ändras på sådant sätt att den kommer att stämma överens med förvaltningslagens regler när det gäller hörande av sakägare och att part ska få del av det som tillförs ärendet och möj- lighet att yttra sig över det. Skärpta krav på underrättelse om lämnade bygglov för att få besluten att vinna laga kraft Som tidigare berörts innebär också bestämmelserna i 8 kap. 27 §, som anger när och hur underrättelse om lovbeslut ska lämnas, vissa avvikelser i förhållande till förvaltningslagens generella reglering. Enligt 21 § förvaltningslagen ska part underrättas om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 8 kap. 27 § PBL ska sökanden alltid underrättas men annan part endast om han yttrat sig i ärendet och om det inte är uppenbart obehövligt. Om den föreslagna ändringen i 8 kap. 22 § leder till att sakägare alltid hörs i lovärenden kommer berörd part att ha möjlighet att yttra sig i de fall då han anser sig berörd. Den begränsning av underrättelseskyldigheten, som finns i 8 kap. 27 §, till att gälla sådana parter som yttrat sig innebär därmed ett mindre problem än . Det kan ändå ifrågasättas om begräns- ningen till part som yttrat sig i ärendet är tillräckligt motiverad. Varje form av inskränkning av skyldigheten att underrätta personer som ändå tillhör den krets som har rätt att överklaga innebär ju bara risker för att det ändå kommer ett överklagande men . Förslaget är därför att denna inskränkning tas bort genom att bestämmelsen utformas på det sättet att underrättelse normalt ska ske både till sökanden och annan part. Genom förslaget anpassas underrättelseskyldigheten enligt 8 kap. 27 § till huvudprincipen i förvaltningslagen på motsvarande sätt som tidigare föreslagits när det gäller bestämmelsen i 8 kap. 22 § om parts rätt att få del av handlingar och möjligheter att yttra sig. Den möjligt som ändå finns att låta bli en underrättelse om det är uppenbart obehövligt bör vara tillräcklig. finns emellertid det problemet kvar att den krets som har rätt att överklaga i många bygglovsärenden kan vara vidare än den krets som enligt bestämmelsen ska få underrättelse om be- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Detta sammanhänger med svårigheten att avgränsa vilka per- soner som kan anses vara så berörda av beslut enligt PBL att de har rätt att överklaga. Det skulle föra för långt att här närmare gå in på den praxis som finns i denna fråga. Huvudprincipen i lovärenden kan dock sägas vara att ägare till fastighet som direkt gränsar till den fastighet lovet gäller alltid anses vara sakägare. I vad mån ägare till närliggande fastigheter i övrigt har rätt att klaga får bedömas med utgångspunkt i om de med hänsyn till byggföretagets art och omfattning samt förhållandena på platsen m.m. kan anses särskilt berörda. Detta har inneburit att kretsen besvärsberättigade blivit relativt vidsträckt bl.a. runt sådana anläggningar som vindkraftverk och radiomaster. Att lösa problemet genom att precisera eller begränsa den krets som ska ha rätt att överklaga i lovärenden torde inte vara en fram- komlig väg. De vägar som i stället står till buds i sådana ärenden, där problem kan tänkas uppkomma, förefaller i första hand vara att i större utsträckning använda underrättelseförfaranden som täcker dels in hela den obestämda krets som skulle kunna vara berörd av beslutet, dels dessutom säkerställer att en överklagandetid börjar löpa. Det kommer då i många fall att handla om kungörelsedelgiv- ning. anges i 8 kap. 27 § andra stycket att underrättelse får ske genom delgivning. Något tvång att använda sådant förfarande finns dock inte. Ytterligare en väg skulle kunna vara att överväga att också i lovärenden ha en ordning liknande den som gäller för de- taljplaner och som innebär att formerna för tillkännagivande av be- sluten regleras i särskild ordning i lagen och att tiden för överkla- gande kopplas till sådant tillkännagivande. Genom förfaranden av det slag som senast berörts kan man få rimliga garantier för att en överklagandetid börjar löpa relativt snart efter ett lovbeslut och för att beslutet därmed också vinner laga kraft inom en snar tid om ingen överklagar. Säkerheten för sökan- den i lovärenden skulle därmed öka avsevärt. Nackdelarna är ett förfarande som i många, kanske flertalet, fall är onödigt omständ- ligt och som innebär betydande kostnader för kommunen. Ytterli- gare en nackdel är att risken för rättsförluster för sakägare kan öka om de inte får underrättelser direkt till sig utan tvingas bevaka kommunala anslagstavlor och vissa tidningar. Det har inte varit möjligt att göra några egentliga undersök- ningar när det gäller omfattningen av problemet med långa, obe- stämda besvärstider och därav följande osäkerheter för bygglovssö- kande. Eftersom antalet lovärenden totalt är så stort är det dock Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning sannolikt att andelen ärenden där verkliga problem uppkommer är relativt begränsad. Att för lovärenden generellt införa en ordning för tillkännagivande av det slag som gäller för planer förefaller inte motiverat. När det gäller planer berörs regelmässigt ett stort antal personer, varav de flesta ändå inte på samma påtagliga sätt som den som är sakägare i ett lovärende. I lovärenden är det sannolikt i flertalet fall en mycket begränsad krets som berörs. Om man vill behålla ett så enkelt förfarande som möjligt i det stora antalet ären- den talar övervägande skäl för att i lovärenden ha kvar den ordning som utgår från att endast kända parter normalt underrättas. Vad som skulle kunna övervägas är om delgivning bör tillämpas i större utsträckning än . Gällande bestämmelser möjliggör dock del- givning så snart det föreligger skäl. För fall där antalet berörda och därmed tänkbara klagande är stort och obestämt ger också be- stämmelserna om kungörelsedelgivning de möjligheter som behövs för att fånga in hela den krets det handlar om. Det är knappast möjligt att finna en reglering av frågan om lämpliga former för underrättelse om lovbeslut som tillgodoser alla de motstridiga krav som finns. Nuvarande bestämmelser i 8 kap. 27 § kan ses som en flexibel reglering där det direkta kravet på att underrätta tänkbara berörda är lågt ställt. Efter de ovan föreslagna ändringarna avseende såväl 8 kap. 22 § som 8 kap. 27 § skulle bestämmelserna dock innebära, att berörd sakägare normalt ska få den underrättelse han behöver för att kunna bevaka sin rätt. I övrigt är kravet på underrättelser begränsat, vilket möjliggör ett enkelt förfarande i enkla ärenden. kan, som nämnts, underrättelse också ske i former som säkerställer att ett lovbeslut vinner laga kraft inom rimlig tid. Detta förfarande, dvs. delgivning, kan användas i de fall där det bedöms lämpligt eller nödvändigt. Problemet synes vara att de olika förfaranden som delgivningslagen erbjuder inte används. Den ordning som ibland i stället förekommer, nämligen att kommunen underrättar en begränsad krets enligt lagens minimi- krav och rekommenderar sökanden att själv informera också andra som skulle tänkas vilja överklaga är uppenbart inte lämplig. Den skapar oklarhet när det gäller myndigheters och enskildas roller och innebär ökad rättsosäkerhet. , , har också riktat skarp kritik mot en byggnadsnämnd som handlat på detta sätt (JO:s beslut , JO dnr 905– 1993). Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Det är inte osannolikt att ett motstånd mot att i högre grad an- vända delgivning, där sådan i och för sig är motiverad, beror på att kommunen därmed åsamkas större kostnader än vid enklare former för underrättelse. Även om delgivningslagen inte medger att del- givningskostnaden i det enskilda fallet läggs på sökanden bör san- nolikt bestämmelserna i 11 kap. 5 § ändå innebära att kommunen kan täcka sina kostnader genom den avgift som kan tas ut i ärenden om lov.