sou · GTB39d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är naturligtvis viktigt att inte riskera att få en utveckling som innebär att ett visst land till följd av låga straffskalor lockar till sig viss typ av brottslighet och blir en safe haven. På området för krigs- materiel finns det dock inte några konkreta tecken på att skulle riskera detta, i vart fall inte inom en rimlig framtid. De nu redovisade omständigheterna kan enligt utredningens be- dömning inte läggas till grund för en höjning av straffskalorna utan talar delvis snarare mot en skärpning. Som framgått av redogörelsen för straffskalorna för brott mot krigsmateriellagstiftningen respektive smugglingslagen är straff- skalan för grovt brott mot exempelvis bestämmelserna om till- ståndsplikt för tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel max medan maxstraffet för otillåten utförsel av sådan mate- riel är . Lagstiftaren synes således se mindre allvarligt på illegal tillverkning av krigsmateriel än på illegal utförsel av krigs- materiel. Enligt utredningen finns det inte anledning att göra denna åt- skillnad. Enligt utredningens bedömning torde tvärtom olovlig till- verkning av krigsmateriel vara minst lika straffvärd som olovlig utförsel av krigsmateriel. Slutsatsen blir då att straffskalorna för grovt brott enligt lagen om krigsmateriel och för grov smuggling bör korrespondera och att straffskalorna för de grova brotten mot lagen om krigsmateriel därför bör höjas till fängelse i lägst och högst . Utredningen finner inte anledning att föreslå några andra justeringar av straffskalorna i lagen om krigsmateriel. Med anled- ning av att utredningens förslag att lämnande av tekniskt bistånd i utlandet skall bli tillståndspliktigt förs emellertid in en 24 a §. För- klaringen är att smugglingslagen tillämpas på varor och inte tjänster. 11 Tillhandahållande med mera 11.1Undantag från kravet på tillhandahållandetillstånd Utredningen föreslår att endast vissa svenska statliga myndig- heter – och inte som alla – bör undantas från huvudregeln om tillståndskrav för tillhandahållande. Framgent bör det inte vara möjligt för handlare i handeldvapen att få tillstånd enligt krigsmateriellagen. Tillhandahållande definieras i lag som försäljning, upplåtelse, ut- bjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling. Utredningen har i uppdrag att se över lagens bestämmelser i fråga om tillhanda- hållande av krigsmateriel. I direktiven uppmärksammas särskilt att reglerna skiljer sig åt mellan krigsmateriel som befinner sig i och som skall säljas inom landet och sådan materiel som befinner sig i utlandet och skall säljas vidare till någon i utlandet (dir. 2003:80, s. 18). Nedan behandlas undantagen från huvud- reglerna om tillhandahållande. Undantaget som nämns i direktiven rör en diskrepans mellan huvudreglerna i 4 § respektive 5 § krigsmateriellagen. I 4 § före- skrivs tillstånd för verksamhet, såväl inom landet som utom landet, som avser tillhandahållande av krigsmateriel som finns i landet. I lagens 5 § föreskrivs tillstånd för tillhandahållande i enskilda fall där både materiel och tilltänkt köpare befinner sig i utlandet. Följ- aktligen krävs inte tillstånd för tillhandahållande i enskilda fall inom . För utförsel av krigsmateriel till utlandet krävs ett tillstånd enligt 6 § i varje enskilt fall. Utredningen har övervägt frågan att införa tillståndskrav i det enskilda fallet när det gäller tillhandahållande av krigsmateriel, även när materielen finns i . För materiel som finns i utlandet finns en sådan reglering. Bakgrunden till den regleringen var att det ansågs krävas ytterligare kontrollmöjligheter för handel som sker i utlandet, eftersom sådana transaktioner inte kräver utförsel- tillstånd. Samma behov ansågs däremot inte föreligga vad avsåg transaktioner inom landet med hänsyn till att såväl tillverkning som verksamheten tillhandahållande är tillståndspliktigt. Enligt utredningens bedömning har det inte framkommit om- ständigheter som skulle motivera att nu införa tillståndskrav i det enskilda fallet för tillhandahållande av krigsmateriel som finns inom landet. En ytterligare aspekt som talar för detta ställnings- tagande är att utredningen föreslår en införselreglering, vilket inne- bär en utökad kontroll av innehav och tillhandahållande inom landet. Tillståndsbefrielse för statliga myndigheter Ett annat undantag finns i det tredje stycket i 4 §. Genom detta stycke undantas svenska statliga myndigheter som inte är affärs- verk från huvudregeln om verksamhetstillstånd. Detta innebär att alla sådana myndigheter, oavsett arbetsfält, fritt kan sälja materiel som befinner sig i till någon här i landet. Utredningen anser att omfattningen av detta undantag kan ifrågasättas. Antalet myndigheter som använder krigsmateriel i sin verksamhet och följaktligen av olika skäl skulle vilja sälja materiel vidare är litet. Utredningen förordar att undantaget begränsas till sådana myndigheter för vilka det verkligen kan anses vara motiverat och att regeringen ges ett bemyndigande att i förordningen närmare ange dessa. Myndigheter som enligt utredningens bedöm- ning bör kunna komma i fråga är Försvarsmakten, , , Totalförsvarets forsknings- institut, , och . SOU 2005:9 Tillhandahållande med mera Tillhandahållande till statliga myndigheter och företag med tillverkningstillstånd Ett tredje undantag finns i den första meningen i det fjärde stycket i 4 §. Där anges att tillstånd inte behövs för verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag som tillhandahållandet gäller. Ett ytterligare undantag finns i den andra meningen i fjärde stycket 4 §. Där medges undantag för innehavare av tillverkningstillstånd att tillhandahålla krigsmateriel till svenska statliga myndigheter och andra tillverkare med tillstånd för den materiel som tillhanda- hållandet gäller. Utredningen finner detta undantag befogat, efter- som dessa företags lämplighet att befatta sig med krigsmateriel redan prövats i och med prövningen av ansökan till tillverknings- tillstånd. Materiel som regleras enligt andra lagar Enligt 4 § sista stycket får regeringen meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet i fråga om sådan handel med skjut- vapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifter i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Möjligheten utnyttjas i krigsmaterielförordningen: 4 § Tillstånd enligt 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel behövs inte för handeldvapen eller delar därtill, om handeln regleras genom före- skrifter i vapenlagen (1996:67). Bestämmelsen ovan, och då i synnerhet uttrycket behövs inte, innebär att krigsmateriel- och vapenlagstiftningarna överlappar var- andra. Om exempelvis en vapenhandlare får sitt tillstånd indraget av polismyndighet kan vederbörande fortsätta med sin handel i oinskränkt utsträckning om han innehar ett tillhandahållande- tillstånd från ISP. Såväl som ISP är väl medvetna om problemet och söker minimera det genom samarbete. interna utredning av vapenlagen (Ju 2003:U), som letts av , har kommit fram till slut- satsen att tillstånd till tillhandahållande av handeldvapen och delar därtill framgent endast bör ges i enlighet med en lag och att denna lag bör vara vapenlagen. Utredningen delar denna slutsats. Utredningen bedömer att den svenska krigsmateriellagstift- ningen svarar mot de åtaganden angående vapenförmedling som gjort inom EU. Genom en reglering av införsel för- väntas utrymmet minska för illegal förmedling av materiel som finns i . Vapenförmedling, eller brokering, har nationellt och internationellt uppmärksammats som en utmaning för en effektiv exportkontroll. Inom EU har medlemsstaterna antagit en gemensam ståndpunkt beträffande vapenförmedling (2003/468/CSSP) som ett led i att försöka förhindra att internationella vapenembargon kringgås och underkasta även vapenförmedlares transaktioner i utlandet pröv- ning enligt uppförandekodens kriterier. EU:s gemensamma ståndspunkt definierar förmed- lingsverksamhet som förhandling och organisering av transaktioner av tillståndspliktiga produkter från tredje land till ett annat tredje land, köp, försäljning och organisering av transaktioner av pro- dukter som är i förmedlarens ägo från tredje land till ett annat tredje land. I ståndpunkten åtar sig medlemsstaterna att vidta nödvändiga åt- gärder för att kontrollera förmedling som sker på deras territorier samt att överväga att kontrollera förmedling som deras respektive medborgare företar i utlandet. Medlemmarna bör också tillse att de har tydliga nationella regler för laglig förmedlingsverksamhet. I fråga om tillståndplikt åtar sig medlemsstaterna sammanfattnings- vis: att tillståndsbelägga förmedling i det enskilda fallet och pröva den tilltänkta transaktionen mot kriterierna i EU:s uppförande- kod samt föra register över alla som beviljats tillstånd; att överväga att tillståndsbelägga förmedlingsverksamhet i all- mänhet och pröva den tilltänkta personens lämplighet samt föra register med vapenförmedlare. Vapenförmedling omfattas i den svenska definitionen av tillhanda- hållande och är följaktligen tillståndspliktigt enligt andra stycket i 4 § och 5 § krigsmateriellagen. Enligt 4 § måste svenska myndig- heter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas i ha verksamhetstillstånd för tillhandahållande. Enligt 5 § krävs dessutom tillstånd i det enskilda fallet att tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet till någon i utlandet. Utredningen föreslår att polismyndighets befogenhet att pröva ärenden om utförsel av handeldvapen med tillhandahållande- avsikt utökas från OECD-området till hela världen. Skulle en ansökan avse ett land utanför EU eller överstiga 30 hand- eldvapen skall dock polisen inhämta ett yttrande från ISP. Möjligheten för polisen att vid behov kontakta ISP existerar generellt. I 11 § i förordningen om krigsmateriel föreskrivs att polismyndig- het prövar ärenden om utförsel av handeldvapen, bland annat jakt- och sportskyttevapen, och delar till dem som utgör övrig krigs- materiel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den ansökande personen är berättigad att inneha vapnet enligt vapen- lagen. Denna bestämmelse infördes i förordningen 1999. När det gäller utförsel av handeldvapen med tillhandahållandeav- sikt finns en begränsning av polisens prövningsrätt. Enligt punkt 3 i 11 § prövar polismyndighet endast ärenden när någon i vill överföra ett vapen till en enskild person eller vapenhandlare i ett land som är medlem i . Den sökande måste kunna visa att mottagaren i utlandet är berättigad att inneha vapnet i det land dit utförseln skall ske. Ärenden om utförsel av handeldvapen till länder som inte är medlemmar av prövas av ISP. Utredningen har inhämtat att erfarenheterna är goda avseende polisens prövning av ärenden om bland annat jakt- och sport- skyttevapen. De lokala polismyndigheterna har generellt bättre förutsättningar än ISP att bedöma uppriktigheten hos personer eller företag utan verksamhetstillstånd för tillhandahållande, vilka står för de flesta ärenden om utförsel av handeldvapen med till- handahållandeavsikt. 11.4Tillverkning av ammunition för jakt- och målskytte Utredningen föreslår att undantaget för tillstånd för tillverkning av ammunition utvidgas till fall av tillverkning åt annan enskild eller åt sammanslutning för jakt eller målskytte. En sådan ut- vidgning innebär att den typen av tillverkning skulle komma att regleras endast av lagen om brandfarliga och explosiva varor och till denna hörande föreskrifter. Bestämmelser om tillståndskrav för tillverkning av ammunition finns i både lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Enligt 11 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor skall den som hanterar, i vilket innefattas att tillverka, explo- siva varor ha tillstånd för det. Enligt 3 § första stycket lagen om krigsmateriel krävs tillstånd för tillverkning av krigsmateriel, i vilket innefattas ammunition. Enligt paragrafens andra stycke får emellertid regeringen meddela föreskrifter om undantag från till- ståndskravet för bland annat tillverkning av ammunition för tillverkarens eget bruk. I 3 § 2 förordningen (1992:1303) om krigs- materiel har regeringen använt sig av detta bemyndigande och före- skrivit att tillstånd inte behövs för tillverkning av laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen (1996:67) är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen. Detta innebär att den typen av ammunitionstillverkning regleras endast genom lagen om brandfarliga och explosiva varor. , som är tillståndsmyndighet, har emellertid i sina föreskrifter helt undantagit sådan ammunitionstillverkning från kravet på tillstånd med stöd av ett bemyndigande i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Enligt utredningen finns det skäl att ytterligare utvidga undan- taget för tillstånd för tillverkning av ammunition enligt lagen om krigsmateriel. De fall som utredningen i första hand har i åtanke är tillverkning av ammunition åt annan enskild eller åt samman- slutning för jakt eller målskytte. En sådan utvidgning innebär att den typen av tillverkning skulle komma att regleras endast av lagen om brandfarliga och explosiva varor och den därtill hörande för- ordningen samt Statens räddningsverks föreskrifter. Utredningen föreslår därför en sådan utvidgning av lagen. Vidare anser inte ut- redningen att det finns skäl att i förordningen ha kvar kravet på att den som tillverkar skall vara berättigad att inneha jakt- eller sport- skyttevapen enligt vapenlagen (1996:67). Det är tillräckligt att har föreskriftsrätt på området och där- igenom har möjlighet att bestämma de närmare förutsättningarna. I klargörande syfte föreslår utredningen slutligen att det görs ett tillägg i 3 § förordningen om krigsmateriel, vari det uttryckligen framgår att bestämmelser om tillstånd för tillverkning av ammuni- tion också finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall tillkallas för att utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredaren skall ha sin utgångspunkt i de förutsättningar som gäller för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken samt inter- nationella åtaganden på exportkontrollområdet. Utredaren skall kartlägga förändringarna som skett i det inter- nationella samarbetet och utvecklingen inom vapen- och krigs- materielindustrin. Utifrån kartläggningen skall utredaren granska de medel som tjänar svensk exportkontroll. I den mån gransk- ningen resulterar i förslag skall förslagen följa de svenska målsätt- ningarna för svensk exportkontroll. Utredaren skall se över gällande författningar och riktlinjer samt lämna förslag på de ändringar som behövs. Utredaren skall särskilt överväga och redovisa bl.a. behovet av att ytterligare reglera olika former för tillhandahållande av krigs- materiel, reglera import av krigsmateriel, reglera aktiviteter under begreppen tjänster, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet, samt förändra de straffrättsliga bestämmelserna i krigsmateriel- lagstiftningen. Utredaren skall vidare utvärdera hur delegationen av besluten till fungerat och hur samrådet med inspektionens exportkontrollråd utvecklat sig samt lämna för- slag till hur det framtida systemet för exportkontroll bör utformas och hur organisationen bör se ut. Den nu gällande lagen om krigsmateriel trädde i kraft . Förarbetena till lagen skrevs (prop.1991/92:174) och grundades i väsentliga delar på utredningar som genomförts . har utvecklingen av den svenska utrikes-, försvars- och säkerhets- politiken beskrivits i ett antal propositioner som förelagts riks- dagen. De säkerhetspolitiska förutsättningarna för den svenska för- svarsindustrin har förändrats på ett grundläggande sätt genom de politiska förändringarna i , det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) och utvecklandet av en gemensam europeisk utrikes- och säkerhetspolitik med en gemensam civil och militär krishanteringsförmåga och ett gryende europeiskt för- svarsmaterielsamarbete. Det förändrade säkerhetspolitiska läget resulterade generellt i en betydande sänkning av försvarsutgifterna i . Rustnings- nivåerna sjönk och den nationella försvarsindustrin reducerades. På materielförsörjningsområdet har inlett ett omfattande samarbete med flera krigsmaterielproducerande länder i . I sammanhanget kan nämnas det s.k. sexnationerssamarbetet, där bl.a. frågor om leveranssäkerhet och exportprocedurer behandlas. Vidare kan nämnas den med förenta stater underteck- nade principdeklarationen om samarbete rörande försvarsmateriel och försvarsindustri. Den tidigare doktrinen om en relativt stor och mångsidig inhemsk och internationellt oberoende svensk för- svarsindustri, som utvecklar och tillverkar nationella produkter sär- skilt för bruk under svenska förhållanden, gäller inte längre. Den svenska krigsmaterielexportpolitiken skall ses i ljuset av de utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska grundförutsättningarna för en svensk politik på området. När dessa förutsättningar ändras, på- verkas även den svenska exportpolitiken. Även om beslutsformerna skiljer sig åt, har den senaste tidens utveckling tydliggjort behovet av internationellt samarbete inte bara vad gäller krigsmateriel, utan även produkter som kan användas för att tillverka massförstörelse- vapen. Exportkontrollen utgör ett och samma verktyg i ansträng- ningarna att förhindra en okontrollerad spridning av vapen och strategiskt känslig teknologi. Inte minst mot den bakgrunden skall även fortsättningsvis aktivt verka för en effektiv och verk- ningsfull exportkontroll. Det är därför på sin plats att även den svenska krigsmateriellagen ses över i ljuset av dessa förändrade förutsättningar. En utgångs- punkt för utredningsarbetet är att exportkontrollen också fortsätt- ningsvis skall ske efter nationella överväganden genom nationella beslut, men där det även skall finnas plats för ett hänsynstagande till det tilltagande samarbetet över gränserna i . En annan utgångspunkt är att den svenska traditionellt restriktiva synen på export av krigsmateriel skall upprätthållas. Den svenska regleringen om export av vapen och annat krigsmateriel Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen (1992:1300) om krigsmateriel, nedan krigsmateriellagen, och för- ordningen (1992:1303) om krigsmateriel, nedan krigsmateriel- förordningen. Båda författningarna trädde i kraft och ersatte lagen (1983:1034) om kontroll av tillverkningen av krigsmateriel m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m., med tillhörande förordningar. Krigsmateriellagen föreskriver att krigsmateriel inte får tillverkas utan tillstånd. Även försvarsindustriell utlandssamverkan förut- sätter tillstånd. Med utlandssamverkan förstås export, upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter, liksom samarbete med utländsk part avseende gemensam utveckling och produktion av materiel, eller att för utländsk räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Tillståndsplikten omfattar även tillhandahållandefrågor och för- medling av materiel, liksom även vissa former av militärt inriktad utbildning. Beslut på exportkontrollområdet fattades t.o.m. enbart av regeringen. Genom ändringar i aktuella författ- ningar, vilka trädde i kraft , inrättades en ny myndighet, , för prövning av ärenden om kontroll över krigsmateriel och strategiska produkter. fattas besluten i första hand av inspektionen, utom i det fall där ett ärende bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt. Ärendet skall i sådant fall överlämnas till reger- ingen för avgörande. Samråd skall ske med innan beslut fattas i viktigare ärenden. I vissa fall prövar polismyndigheterna, enligt 11–13 §§ förord- ningen (1992:1303) om krigsmateriel, frågor om tillstånd för export av vapen som utgör krigsmateriel. Den verksamhet som be- driver finansieras genom avgifter som tas ut av de tillverkande företagen. Enligt 1 § andra stycket krigsmateriellagen får tillstånd till export lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (jfr. prop.1991/92:174 s. 41 f., prop.1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:Uu1). Den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen i ur svenskt perspektiv – en sammanfattning De säkerhetspolitiska förutsättningarna för försvarsindustrin har förändrats i grunden , med resultatet att industrin kraftigt reducerats och effektiviserats. En ny säkerhetspolitisk karta har ritats i och i vårt närområde. Det föreligger inte längre något hot om en väst-östlig konfronta- tion. Länderna i integreras i EU och NATO. har utvecklat goda relationer med båda dessa organisationer. I takt med den säkerhetspolitiska utvecklingen har tyngdpunk- ten för de europeiska försvarsmakterna, inklusive den svenska, alltmer förskjutits från ett försvar av det egna territoriet i riktning mot internationell samverkan och krishantering. har utvecklat en öppen samverkan med såväl NATO som andra militärt alliansfria stater. Genom medlemskapet 1995 i EU deltar i en solidarisk gemenskap vars yttersta syfte är att förhindra krig på den europeiska kontinenten. Tillsammans med övriga medlemsstater i EU utvecklar en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, och som en del av denna även en civil och militär krishanteringsförmåga. Till stöd för denna förmåga pågår ett försvarsmaterielsamarbete inom ramen för ECAP – European Capabilities Action Plan. beslutade det Europeiska Rådet att man skall upprätta en mellan- statlig materielbyrå med uppgift att stärka kapaciteten på kris- hanteringsområdet, underlätta materielsamarbetet, skapa en kon- kurrenskraftig marknad beträffande försvarsmateriel och främja forskning och utveckling. Internationellt materielsamarbete – industrins internationalisering Det internationella materielsamarbetet och industrins internatio- nalisering har påverkats även av andra faktorer än de säkerhets- och utrikespolitiska förändringar som kortfattat redovisats ovan. Den successiva förvandlingen av försvarsindustrin i har lett till att denna utvecklats till att bli en högteknologisk sektor med, för svenskt vidkommande, prioritering av vissa teknik- områden, s.k. strategiska kompetenser. De tidigare rätt klara gräns- dragningarna mellan civil och militär industri suddas successivt ut. Utvecklingen har gått i riktning mot ett allt större samspel mellan de civila och militära industrisektorerna på det högteknolo- giska området. Den allt högre graden av högteknologiskt utnytt- jande har lett till att utvecklingskostnaderna skjutit i höjden. Detta har skett som de europeiska staterna gradvis skurit ned sina försvarsutgifter, med åtföljande anslags- minskningar för materielanskaffning, forskning och utveckling. De avsevärda reduceringarna av försvarsutgifterna, med lägre rustningsnivåer som en direkt följd, resulterade också i över- kapacitet, kraftigt minskad investeringsvilja, friställningar av arbetskraft och genomgående mycket stora rationaliseringar i den västeuropeiska försvarsindustrin. De västeuropeiska industriföre- tagen utsattes också för ett kraftigt tryck från statsmakterna att i ökad omfattning fortsätta omstrukturerings- och rationaliseringsansträngningarna, med ökad internationell sam- verkan som följd, för att åstadkomma en mer rationell, kostnads- besparande och effektiv materielförsörjning.