sou · GTB366d3 · 2006-01-01 00:00:00 — minska sjukfrånvaron eller om att fler skall kunna gå från deltids- till heltidsarbete.7 För det tredje är kommunerna utförare av verksamhet och service till medborgarna. De verksamhetsområden som kommunerna enligt lag är skyldiga att bedriva är socialtjänst, i vilken även ingår vård och omsorg av äldre och personer med funktionshinder samt försörjningsstöd, förskola och grundskola. Vidare ansvarar kom- munerna för plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, ren- hållning och avfallshantering, vatten och avloppshantering samt räddningstjänst. Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvården, men bedriver även vissa andra uppgifter, däribland kollektivtrafik.8 Kommuner och landsting bedriver också verksamheter som de enligt lag inte är ålagda att driva. Det kan gälla idrotts- och fritidsverksamhet eller åtgärder för att främja företagandet. I Statskontorets uppdrag ingick att kartlägga och analysera den statliga styrningen av kommunerna när det gäller jämställdhets- politiska frågor. Statskontoret inriktade sin studie av kommunerna främst på kommunerna som verksamhetsansvariga. Horisontell samverkan som komplement till resultatstyrning Kritik av olika slag har riktats mot resultatstyrningen. Kritiken gäller brister i kvaliteten och hur resultatstyrningen används. Det har handlat om att målen är illa formulerade och att det finns stora brister i uppföljning och analys av resultaten. har menat att resultatredovisningen i större utsträckning borde ta fasta på resultaten istället för på insatserna.9 Men kritik har också riktats mot resultatstyrningen som sådan, att det är ett ineffektivt sätt att styra den statliga verksamheten och genomföra politiken. Antalet frågor som hanteras av den offentliga förvaltningen, liksom komplexiteten i frågorna, har ökat. är sektoriserad, specialiserad och uppdelad på olika huvudmän och olika myndigheter. Det leder till att många aktörer är inblandade för att lösa problem eller hantera politiska frågor, vilket gör det nödvändigt med samverkan.10 Förvaltningspolitiken börjar allt mer uppmärksamma behovet av att identifiera processer som löper över organisationsgränser och av i vilket kommunerna medverkar i stor utsträckning. 8Statskontoret (2005). 10Statens kvalitets- och kompetensråd (2004). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken att främja horisontell samverkan. Skälet är att politisk målupp- fyllelse ofta skär tvärs över olika politikområden, myndighets- och huvudmannagränser, medan mål- och resultatstyrningen tenderar att vara en stuprörsstyrning. Mål och mått sätts i den funktio- nella indelningen i politikområden, verksamhetsområden och verk- samhetsgrenar och det är också där som resultaten mäts. Eftersom helhetsbilden saknas, leder det lätt till suboptimering, till icke önskvärda effekter och framför allt kan det leda till att man inte uppnår de politiska mål som är syftet med verksamheten. Konkret kan det till exempel ge upphov till att myndigheter skyfflar arbetslösa eller sjukskrivna mellan åtgärder eller myndigheter för att det skall se ut som att myndigheten har uppfyllt sina mål. Men syftet med politiken – att människor skall ha varaktiga arbeten eller bli varaktigt friska – har inte uppnåtts. Den förvaltningspolitiska myndigheten , fick i regleringsbrevet i uppdrag att analy- sera och bedöma hur den traditionella myndighetsstyrningen kan kompletteras med en styrning baserad på myndighetsövergripande verksamhetsprocesser. Uppdraget resulterade i rapporten baserad verksamhetsstyrning i staten – från ärende till medborgare. Rapporten bygger på både svenska och internationella kunskaper och erfarenheter av ett mer processorienterat synsätt på verksam- het där utgångspunkt tas i den enskilde brukarens eller medborga- rens behov. Ett sådant synsätt tillämpas redan av många myndig- heter. Enligt behöver inte ett mer processorienterat angreppssätt innebära att den nuvarande verksamhetsstrukturen överges. Men det kräver ökad samverkan inom och mellan myndigheter. I korthet innebär processbaserad verksamhetsstyrning att utgångspunkt tas i det övergripande syftet med politiken inom ett visst område (exempelvis fler människor i arbete, fler friska). Utifrån detta syfte identifieras olika medborgarprocesser (t.ex. från sjuk till frisk, från arbetslös till varaktigt arbete) samt vilka myndigheter som medverkar i processen. I nästa steg kan syftet och målet för respektive process fastställas. I de fall processen involverar flera myndigheter skall mål sättas som innebär att arbe- tet bedrivs för att nå resultat och effekter för processens helhet, dvs. som leder till att målen om att minska arbetslösheten eller minska sjukfrånvaron uppnås. Då mäts inte enbart resultaten och 11 (2004). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken effekterna för en myndighet isolerat, utan sammanvägt över alla myndigheter som medverkar i processen. Vissa mått som används kan naturligtvis utgöra viktiga delar i uppföljningen, men de skall ställas i relation till effekterna för helheten. Med de exempel som anges ovan är det lätt att se fördelarna med en horisontell samverkan över myndighetsgränser. Statens kvali- tets- och kompetensråd bedriver samarbete med CTF) vid . Inom ramen för samarbetet har rapporten processer – en studie om horisontell samverkan tagits fram, där en genomgång görs av inter- nationell forskning och rapporter från statsförvaltningar i andra länder. I rapporten diskuteras hinder för horisontell samverkan som beror på organiseringen av statsförvaltningen. När flera myndigheter samverkar i gemensamma processer kan till exempel frågan om vem som bär det övergripande ansvaret vara en svårighet. Regler och lagstiftning kan vara ett hinder, bland annat när det gäller informationshantering och utbyte av information mellan myndigheter. Vidare tenderar myndigheter som verkar inom samma politikområde att tävla om uppmärksamhet och budget- utrymme, trots att de borde se värdet av samverkan.12 Längre fram i kapitlet återkommer vi till vad horisontell samver- kan och processbaserad verksamhetsstyrning kan innebära för jäm- ställdhetspolitiken. 11.3Hur styrs jämställdhetspolitiken? Ända sedan jämställdhet formades som ett politiskt område har det funnits en medvetenhet om att jämställdhet mellan kvinnor och män inte kan skapas isolerat från andra sakpolitiska frågor. Bristen på jämställdhet mellan män och kvinnor har fått ökad aktualitet. Strävandena till jämställdhet har ett växande stöd hos allmänheten. Samhället bör aktivt stödja dessa strävanden och på samhällslivets olika områden genomföra åtgärder som skapar ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. Målmedvetna och samordnade insatser krävs, formade efter en helhetssyn. Arbetet för jämställdhet kan inte bedrivas isolerat utan måste förenas med en strävan till social utjämning i hela samhället. Detta skrevs , i direktiven till Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor som tillsattes av och placera- 12 (2005). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken des under Statsrådsberedningen. Insikten om att jämställdhet måste utgöra en del av andra sakpolitiska frågor ligger också till grund för strategin jämställdhetsintegrering som beslutades i och med propo- sitionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147). Förutsätt- ningen för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen är att alla samhällsområden samverkar och att det finns en medvetenhet och aktiv handling för att åstadkomma jämställdhet i alla led av besluts- processer och utförande av verksamhet. Jämställdhetspolitiken räknas till ett av de horisontella politik- områdena, dvs. ett politikområde som har sitt genomförande inom en mängd andra politikområden. Detta är inte jämställdhetspoliti- ken ensam om. Det finns sammanlagt tretton horisontella eller tvärsektoriella politikområden. I myndighetsstyrningen kallas dessa ibland för generella frågor. Bland dessa kan integrationspolitik, handikappolitik, barnpolitik, ungdomspolitik och miljöpolitik nämnas. Även inom dessa politikområden finns en strävan mot att frågorna skall genomsyra den statliga förvaltningen och ta plats inom andra politikområden. Detta kommer ofta till uttryck genom krav i regleringsbreven till myndigheterna. För att göra det växande antalet tvärsektoriella frågor hanterliga i myndighetsstyrningen, har tagit fram en intern handledning för hur de generella frågorna skall hanteras i styrningen av myndigheterna.13 Om styrning av politiken betecknas vara sådant som innebär att man kan gå från idé till handling, från politiska mål till genom- förande, är det litet för snävt att inskränka detta enbart till resultat- styrning i enlighet med det cykliska förloppet mål – genomförande – uppföljning/utvärdering av resultat – nya mål. Därtill kommer även regleringar i form av lagar och förordningar, utnämningar och andra styrmedel.14 Därför är det viktigt att poängtera att i detta avsnitt ligger fokus primärt på resultatstyrning och hur den kommer till uttryck. Den något schematiska beskrivningen av resultatstyrningen i staten som presenterades ovan visar hur den formellt går till. Men praktiken i , kan innehålla fler aspekter. Att ha kännedom om detta har betydelse för att skapa ett styrsystem för jämställdhetspolitiken som både fungerar i teorin och i praktiken. Det kan därför finnas skäl att se vilka aktörerna respektive 13Finansdepartementet (2004). 14Här nämner vi enbart de traditionella och formella styrmedlen. Forskare menar att även andra aspekter av styrningen är viktiga, såsom att det är fråga om en relation där det bör finnas en ömsesidig relation mellan styrande och styrda som präglas av lyhördhet, delaktig- het och förtroende. , (2005). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken kanalerna är för resultatstyrningen i jämställdhetspolitiken, dvs. var mål och krav till myndigheterna formuleras och var uppföljning och utvärdering sker. Vilken styrande funktion har de jämställd- hetspolitiska målen? För att söka svar på sådana frågor bör man skilja på resultatstyrning inom jämställdhetspolitiken och resultat- styrning av jämställdhet inom andra politikområden. Jämställdhetsmål inom andra politikområden Enligt Statskontorets kartläggning hade 38 av 47 politikområden någon form av mål, återrapporteringskrav eller uppdrag relaterade till jämställdhet för , vilket innebär att nio politik- områden inte har några mål eller krav gällande jämställdhet.15 Fler än hälften av myndigheterna, sammanlagt 163 stycken, har antingen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag rörande jämställdhet. Politikområden som har särskilt många myndigheter med jäm- ställdhetskrav är utbildningspolitik, kulturpolitik och regional samhällsorganisation. Mål och återrapporteringskrav kan emellertid finnas på olika nivåer i verksamhetsstrukturen. De allra flesta mål finns på verk- samhetsgrensnivå (238), vilket är den lägsta nivån i verksamhets- strukturen. till hur målen fördelas på politikområdena konsta- terar Statskontoret att fyra politikområden står för tre fjärdedelar av alla mål och återrapporteringskrav. Så trots att nära hälften av myndigheterna har någon form av mål och krav, är dessa inte spridda över samtliga politikområden, utan relativt koncentrerade till vissa.16 Genom att titta på målen inom andra politikområden torde man kunna sluta sig till att resultatstyrningen från jämställdhetspoliti- kens håll förefaller vara inriktad på att styra inåt det egna politik- området, där regleringsbrev utfärdas för myndigheten samt för anslaget Särskilda jämställdhetsåtgärder. 15De nio politikområden som saknade jämställdhetsmål är Skatt, tull och exeku- tion, Utrikes- och säkerhetspolitik, Barnpolitik, Folkrörelsepolitik, Bostadspolitik, Konsu- mentpolitik, Skogspolitik, Djurpolitik, Minoritetspolitik. Ålderspensionssystemet, som ligger utanför statsbudgeten, har heller inga jämställdhetsmål. Mot bakgrund av det analys- arbete som pågår i , kan detta ändras . 16Statskontoret (2005). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken utsträckning söker man från jämställdhetspolitiskt håll, utifrån sina mål, styra in mot andra politikområden. Statskontoret menar att det finns en svag koppling mellan de övergripande jämställdhetspolitiska målen och de mål och åter- rapporteringskrav som formuleras inom övriga politikområden. Övriga politikområden förefaller utveckla ett eget jämställdhets- politiskt förhållningssätt. En genomgång av målen visar att ungefär en tredjedel av de jämställdhetsmål som formuleras inom andra politikområden anknyter till de jämställdhetspolitiska delmålen. Det förefaller alltså inte finnas någon styrning eller vägledning med utgångspunkt i de övergripande jämställdhetspolitiska målen. Där- med är det föga troligt att målen och återrapporteringskraven for- muleras som en konsekvens av resultatstyrning från jämställdhets- politiken. Tillspetsat ger detta en bild av att regeringen formulerar jämställdhetspolitiska mål och hoppas att alla politikområden skall sträva åt samma håll, utan att aktivt tillse att så sker. Hur styrs kommunerna på jämställdhetsområdet? Utifrån de styrmedel som nämndes tidigare konstaterar att reglering (lagstiftning) används främst på skolans område genom att skollagen och läroplanerna uttryckligen säger att skolan på olika sätt skall verka för jämställdhet. När det gäller hälso- och sjukvårdslagen samt uttrycks jäm- ställdhetsperspektivet implicit, men jämställdhet eller kön uttrycks inte i de lagtexter som reglerar områdena. lagstift- ning saknar helt ett uttalat könsperspektiv i både lagen och dess förarbeten. Graden av tydlighet när det gäller jämställdhet inom de nämnda områdena, förefaller även gälla sett till förhållandet mellan myndig- heter och kommuner. Myndigheterna på skolområdet har på olika sätt arbetat gentemot kommunerna när det gäller jämställdhets- frågorna. Resultaten är emellertid inte så positiva och jämställd- hetsområdet är mer eftersatt jämfört med andra områden eller värdegrunder som skall prägla skolans verksamhet. Om man jämför (kommunerna) och hälso- och sjukvården (landstingen) förefaller arbetet med jämställdhet ha kommit längre inom hälso- och sjukvården än inom område, landstingen är mer aktiva än kommunerna.17 Skälen till 17 Se rapporter Jämställd socialtjänst? och Jämställd vård?, 2004. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken detta är flera. Ett kan vara att jämställdhet i hälso- och sjukvården har diskuterats, utretts och forskats om i större utsträckning än jämställdhet i . Jämställdhet har också en större plats inom utbildningen på hälso- och sjukvårdsområdet än inom utbild- ningen på det sociala området. Ett annat skäl är att jämställdhet har lyfts fram i lagstiftning och förarbeten när det gäller hälso- och sjukvården, men inte när det gäller . När det gäller myndigheternas arbete gentemot kommunerna konstaterar att jämställdhet inte har prioriterats av länsstyrelsernas sociala enheter och att kunskaperna om kommu- nernas arbete med jämställdhet i är mycket begrän- sad. Kommunerna kan vara involverade när det gäller arbete kring mäns våld mot kvinnor, men hur kommunerna lyfter in jämställd- hetsaspekter i övriga delar har man dåliga kunskaper om. På ett fåtal länsstyrelser finns ett organiserat samarbete mellan jämställdhetsexperten och det sociala området. Genom uppdrag i regleringsbrev har och länsstyrelserna fått ett gemensamt uppdrag att vidareutveckla den sociala tillsynen, där det ingår att visa hur jämställdhetsaspekter tas upp i bedömningskrite- rierna för tillsynen. Statskontoret ger även exempel på ekonomiska styrmedel som regeringen har använt sig av, såsom stöd och specialdestinerade statsbidrag till kommunerna. Men även här förefaller det mest gälla på skolans och förskolans område.18 Den sammanfattande bilden Statskontorets ger i sin kartläggning av i vilken utsträckning styrmedlen används när det gäller de jäm- ställdhetspolitiska frågorna är att kunskaper om kommunernas jämställdhetsarbete är bristfällig och att den statliga styrningen används i begränsad utsträckning. Statskontoret menar att inom de områden och myndigheter där staten vänder sig mot kommunerna skulle styrmedlen kunna användas i ökad utsträckning och mer effektivt när det gäller till exempel tillsyn, uppföljning och utvärde- ring samt ekonomiska styrmedel. Syftet skulle vara att förtydliga kommunernas ansvar för att uppnå jämställdhet i samhället. 18 Statskontoret, 2005:1. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken 11.4Är andra verktyg viktigare än resultatstyrningen? Vad är då förklaringen till att jämställdhetspolitiken ändå har ett visst genomslag och att det finns en så pass stor mängd jämställd- hetsmål och återrapporteringskrav inom andra politikområden, utan direkt resultatstyrning från jämställdhetspolitiken? Svaret torde vara att jämställdhetspolitiken i större utsträckning använt sig av andra styrverktyg än resultatstyrningen som kan ha gett större genomslag. Jämställdhetsintegrering är i formell mening inget styrverktyg. Men eftersom jämställdhetsintegrering som strategi föreskriver att varje departement och politikområde har ansvar för jämställdhet inom sitt ansvarsområde får jämställdhetsintegrering en styrande effekt. Då ansvaret ligger på det enskilda politikområdet är det också inom respektive politikområde som initiativ skall tas till att mål formuleras, att krav ställs på politikområdets myndigheter och att resultat följs upp och utvärderas. Inom jämställdhetspolitiken har olika initiativ tagits för att främja implementeringen av jämställdhetsintegrering. En särskild handledning rörande jämställdhet i regleringsbreven togs fram inför och som riktade sig till myndighetshand- läggare i . Handledningen baserades på den kart- läggning och analys som på uppdrag av regeringen genomförts av dåvarande Riksrevisionsverket.19 Enligt Statskontoret har emeller- tid inga stora förändringar ägt rum sedan genomgång, gällande till exempel antalet myndigheter med mål och återrapporteringskrav och kvaliteten i målformuleringarna. Därför är det tveksamt om handledningen har haft så stor effekt. Ett annat initiativ utgörs av det analysarbete som inleddes och som skall redovisas i budgetpropositionen och/eller i regleringsbreven för 2006.20 Samtliga politikområden är ålagda att genomföra en jämställdhetsanalys av sitt politikområde samt att mot bakgrund av analysen och där så är lämpligt identifiera jäm- ställdhetsmål och indikatorer. Eftersom detta är ett pågående 19Cirkulär nr Fi 2001:9. Se Ds 2001:64. Strategisk utveckling för jämställdhet. 20Presenterades i den senaste jämställdhetsskrivelsen till (Jämt och ständigt, Skr. 2002/03:140). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken arbete, återstår det att se vilket resultat initiativet kommer att leda till. Det förefaller alltså som att jämställdhetsintegrering har haft en indirekt styrande effekt på andra politikområden, även om genom- slaget varit ojämnt fördelat över politikområdena. Om man ser till antalet mål och återrapporteringskrav rörande jämställdhet inom andra politikområden kan jämställdhetsintegrering sägas ha haft avsevärt större betydelse än de jämställdhetspolitiska målen. Mer informella sätt att påverka, eller styra, andra politikområden som är av särskild betydelse för måluppfyllelsen, är genom sam- verkan. Jämställdhetspolitiken kan också ha rollen som samordnare inom ett visst område eller i en fråga. Två områden kan tjäna som exempel på respektive arbetssätt. Länsstyrelserna anser att de har fått tydli- gare mål och uppföljning rörande sitt jämställdhetsarbete.21 En för- till detta är att Länsstyrelseenheten i och Jämställdhetsenheten i bedriver ett närmare samarbete. Samarbetet rör både utformningen av regleringsbreven och uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas årsredovisningar, där företrädare för jämställd- hetspolitiken ger skriftlig återkoppling och bedömning av presta- tioner och uppnådda resultat till varje länsstyrelse individuellt. Detta tas emot mycket positivt av länsstyrelserna. Även inom andra områden har samverkan mellan jämställdhets- politiken och andra politikområden tillämpats. Däribland kan nämnas arbetet med att öka andelen kvinnor i företagsstyrelser (samarbete mellan jämställdhet och näringspolitik) och opinions- arbete för att förmå fler fäder att ta ut föräldraledighet (samarbete mellan jämställdhet och socialförsäkringsområdet). När det gäller området mäns våld mot kvinnor har samordning tillämpats. Vid sidan av att föreslå ett nytt brott i brottsbalken22 och förbud mot köp av sexuella tjänster, innebar också propositio- nen Kvinnofrid (prop. 1997/98:55) att myndighetsgemensamma uppdrag lämnades till myndigheter på central och regional nivå som särskilt berörs av mäns våld mot kvinnor. 21Statskontoret (2005), s. 67 22Brotten benämns grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken ner över ett flertal politikområden och myndigheter, lämnades av jämställdhetspolitiken. Jämställdhetspolitiken har samordnat arbetet samt genomfört en uppföljning och utvärdering av myndigheternas arbete.23 När en styrelse eller kommitté skall tillsättas av regeringen har varje enhet inom departementen skyldighet att bereda ärendet gemensamt med jämställdhetsenheten. Jämställdhetsenheten (vil- ket i princip innebär jämställdhetsministern) måste ge sitt godkän- nande till styrelsens eller kommitténs sammansättning innan beslut kan fattas.24 Denna ordning har bland annat sin utgångspunkt i del- målet om en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvin- nor och män och hänger samman med strävan att uppnå hälften kvinnor och hälften män i de styrelser och kommittéer som tillsätts av regeringen. Även om tidplanen för när en jämn representation skulle vara uppnådd sprack 1998, ligger genomsnittet vid den senaste uppföljningen på kvinnor och män. Vår bedömning är att kravet på gemensam beredning med jäm- ställdhetsenheten har haft stor betydelse för detta resultat. Var sker uppföljning och utvärdering? Vi har konstaterat att de jämställdhetspolitiska målen förefaller ha begränsad betydelse för de jämställdhetsmål som formuleras inom andra politikområden, men har de någon betydelse när det gäller uppföljningen av politiken? I budgetpropositionen ges en kortfattad beskrivning av resultaten . Det är en mycket översiktlig be- skrivning som främst tar fasta på insatser som har genomförts inom jämställdhetspolitiken. Vid sidan av detta presenteras också i bilageform en uppföljning av könsfördelningen i statliga lekmanna- styrelser och en analys av fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Den första uppföljningen ligger i anslut- ning till jämställdhetspolitiken (Utgiftsområde 14) och den senare bilagan ligger sedan budgetpropositionen i anslutning till 23Se SOU 2004:121, Slag i luften – en utredning om myndigheter, mansvåld och makt. 24Se Samrådsformer i . Promemoria från Statstrådsberedningen. SB PM 1997:4. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken Båda dessa bilagor kan delvis ses som uppföljning av delmålen om jämn fördelning av makt och inflytande samt delmålet om ekonomiskt oberoende. Sedan den senaste jämställdhetspolitiska propositionen antogs av , har regeringen lämnat tre skrivelser för jämställdhets- politiken till riksdagen.25 Den senaste skrivelsen, som lämnades , var uppdelad efter politikområden och innehöll både en bakåtblickande del och en framåtsyftande handlingsplan i vilken presenterades insatser som planeras inom respektive politikområde . Vad som generellt kan sägas om skrivelsen är att den innehåller en bred redovisning av genomförda och plane- rade insatser, men mycket litet om vilka resultat och effekter regeringens insatser har haft för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. Någon generell bedömning av utvecklingen i rela- tion till de jämställdhetspolitiska målen ges inte. Statskontoret har pekat på att uppföljning och utvärdering gene- rellt är mycket bristfällig när det gäller jämställdhetspolitiken.