sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — anser att det fortfarande finns argument för att föra över det fasta telenätet till ett eget bolag, eftersom det skulle möjliggöra för fler operatörer att konkurrera på de delar av telemarknaden där har en dominerande ställ- ning. Det är en svår regleringsuppgift för regulatorn att fast- ställa lämpliga avgifter för konkurrerande operatörers tillträde till infrastrukturen. Utredningen lägger inget förslag om vertikal sepa- ration, men vi anser att de svenska och finska regeringarna nu måste bedöma fördelarna respektive nackdelarna av att genomföra en vertikal separation av telenätet. Priser och konsumenternas ställning Enligt PTS (2003b) fungerar inte konkurrensen på mobil- marknaden i tillräcklig utsträckning, och detta återspeglas i att slutkundspriserna i är höga jämfört med övriga nordiska länder. PTS anser även att det finns utrymme för en ökad pris- konkurrens mellan mobiloperatörerna (se avsnitt 10.6). När det gäller priserna för SMS har PTS har konsta- terat att de fortsatt höga priserna på SMS pekar på brister i mark- nadens funktionssätt och att det finns utrymme för en ökad pris- konkurrens. De förändringar i priserna på SMS som skett pekar i rätt riktning, men det är för tidigt att konstatera att det råder en effektivare konkurrens på denna del- marknad. PTS anser alltjämt att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens. Utredningen menar att det finns betydande kvarvarande problem vad gäller konsumenternas ställning: Det uppstår inlåsningseffekter för konsumenterna, t.ex. när mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det före- kommer också paketerbjudanden för abonnemang på fast tele- foni med nedsatt pris under en viss bindningstid. Dessa förete- elser skapar svårigheter för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och motverkar rörlighet på marknaden. Problem har uppstått för konsumenterna – t.ex. vad gäller vil- ken information som ska tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval ska träffas. Där fungerar det ännu inte tillfredsställande på marknaden. Det finns också i viss utsträck- ning problem med kundhantering och reklamationshantering. Ett grundläggande civilrättsligt konsumentskydd saknas på te- lekomområdet, eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämp- lig. PTS har i samarbete med inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumen- terna att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal ska träffas. Det är centralt att företagen på marknaden har en väl funge- rande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsumenttjänstlagens tillämpningsområde till att även om- fatta telekomtjänster bör ytterligare övervägas. För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhanda- håller PTS sedan slutet av en webbplats med prisjämfö- relser. Prisguiden ska ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda, och detta arbete kommer att ske i samarbete med . Under förutsättning att de ändringar av prisinformationslagen som regeringen föreslagit genomförs, kommer det att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på te- leoperatörerna hur prisjämförelser ska presenteras. I kapitel 13 lägger vi ett antal förslag som innebär förstärkt ställ- ning för konsumenterna på telemarknaden. Liberaliseringen av telemarknaden har inneburit att prisstruktu- ren förändrats, vilket både haft effektivitets- och fördelningseffek- ter. Vissa priser har sjunkit kraftigt till följd av att operatörerna slutat med korssubventionering av vissa typer av tjänster. Till exempel var lokalsamtal underprissatta, medan långdistans- och internatio- nella samtal var kraftigt överprissatta, före liberaliseringen. Detta innebar att priserna för ett samtal mellan och USA sjönk med , att ett samtal mellan och kostade mindre, medan priset för lokalsamtal steg något . prisstruktur behöver vare sig vara mer rättvis eller ratio- nell än den nuvarande. Exempelvis kan avvägningen mellan priset för internationella och nationella samtal på ett icke önskvärt sätt ha belastat olika kundgrupper, eftersom de internationella samtalen tidigare subventionerade de nationella samtalen. Den förändrade prisstrukturen behöver ändå inte vara rationell om företagen formar teknologier som förhindrar fri spridning av information. Konsumenterna har en kostnad för att skaffa information och byta leverantör. Denna kostnad kan för breda kundgrupper över- stiga intäkten av att byta leverantör. På marknaden, även på köpar- sidan, finns det alltså stordriftsfördelar när det gäller att samla in information. Utredningen anser att det behövs en myndighetsfunktion med motsvarande uppgifter som Konsumenternas Elrådgivningsbyrå, som bevakar konsumenternas intresse på telemarknaden. Vi lägger ett sådant förslag i kapitel 13. Priset är en av de mest grundläggande indikatorerna på en mark- nads utveckling. Utredningen har tidigare i kapitlet visat att det är förhållandevis svårt att få en god uppfattning om prisutvecklingen i telesektorn. KPI utgör en sammanvägning av priserna för fast tele- foni, mobiltelefoni, Internet och utrustning, men av sekretessskäl går det inte att bryta ned KPI till dessa fyra komponenter. Enligt förordningen (1997:401) med instruktion för ska PTS övervaka prisutvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. PTS redovisar dock endast uppgifter om intäkter , och dessa uppgifter kan enbart ses som relativt grova indikatorer på prisutvecklingen. Utredningen anser att PTS bör intensifiera arbetet med att över- vaka prisutvecklingen på telemarknaden. Vi lägger ett sådant för- slag senare i kapitlet. Utredningen har inte tidigare i kapitlet berört frågan om hur beslut kan överklagas enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommuni- kation. Vi väljer därför att redovisa vår bedömning i detta avsnitt. Ett inslag i den svenska teleregleringen, som skiljer sig åt från många andra länder, är den omfattande möjligheten för berörda parter att överklaga regleringsbesluten i allmän förvaltningsdom- stol. Eftersom besluten ofta har stor ekonomisk betydelse för marknadsaktörerna finns det starka incitament för den som anser sig förlora på beslutet att överklaga det, eftersom en part sällan har något att förlora på det. För marknaden i stort blir däremot konse- kvenserna ofta att det dröjer innan regleringsbesluten vin- ner laga kraft. En direkt effekt av detta kan vara att konkurrensen på marknaden fungerar sämre under processen, även om domstolen fastställer det överklagade beslutet. Eftersom telemarknaden har en sådan karaktär att redan etable- rade aktörer ofta har stor fördel över nya företag kan förseningar i konkurrensskapande reglering leda till negativa effekter som består även efter det att regleringen verkligen trätt i kraft. En annan dynamisk effekt av fördröjningar i regleringen är att nya aktörer riskerar att avskräckas från att göra investeringar för att ta sig in på marknaden. Om rättsläget dessutom är oklart på grund av att enskilda reg- leringsbeslut ska avgöras inte bara av regleringsmyndigheten utan även av flera domstolar, och processen tar att avgöra, inne- bär detta naturligtvis en ökad risk för den aktör som överväger att investera för att ta sig in på den svenska marknaden. Den ökade riskpremien för investeringar i den svenska kommunikationssek- torn motsvarar i nationalekonomiska termer en välfärdsförlust, eftersom den riskerar att tränga undan produktiva investeringar som skulle komma svenska användare till godo. En av de viktigaste förändringarna i och med att lagen om elek- tronisk kommunikation (EkomL) ersatte telelagen är att många av de generella skyldigheter som tidigare framgick direkt av lagen nu ska fattas som enskilda beslut av PTS. Syftet med förändringen är att ge en mer flexibel reglering, där tillsynsmyndigheten kan ålägga skyldigheter för de aktörer som bedöms ha ett betydande mark- nadsinflytande, efter en analys av konkurrenssituationen på de del- marknader som definierats som relevanta. På så sätt ska reglerings- myndigheten kunna skräddarsy regleringen så att man ska kunna ålägga rätt skyldigheter på de marknader där det behövs, utan att tynga hela sektorn med överreglering. En effekt av EkomL blir emellertid att en mycket stor del av marknadsregleringen nu också är möjlig att överklaga eftersom den fastställs genom enskilda myn- dighetsbeslut. Enligt PTS har antalet överklagade beslut som rör telemarknaden ökat från 15 stycken 2003 till 47 stycken 2004 (till och med okto- ber). På de fem delmarknader där PTS meddelat beslut om marknadsskyldigheter med utgångspunkt i EkomL pågår för närva- rande () 20 överklagandeärenden. På delmark- naden för terminering av mobilsamtal har samtliga fem aktörer som omfattas av skyldigheter överklagat besluten. Möjligheten att få myndighetsbeslut överprövade i domstol är grundläggande i svensk rättstradition. Problemen på telemarknaden är dels att antalet ärenden är stort och växande, dels att handlägg- ningstiderna i domstolarna är långa. I någon mån kan detta förkla- ras med begränsade resurser hos domstolarna. Enligt Länsrätten i arbetar sex personer (två fiskaler, två chefrådmän och två sekreterare) med de 39 öppna ärenden där PTS är part. Hos kammarrätten är motsvarande siffror fem perso- ner (en , ett kammarrättsråd och tre tillförordnade assesso- rer) för de 19 öppna ärenden där PTS är part. Ärenden som rör EkomL behandlas inte med någon förtur i domstolarna. Därtill kommer att skriftväxlingen i dessa ärenden ofta är mycket omfattande, och möjligheterna att komma in med kompletterande uppgifter under ärendets behandling är mycket stora. Vidare har domstolarna liten egen kompetens i de ofta mycket tekniskt komp- licerade ärenden som tvisterna gäller. Sammantaget innebär de många överklagade besluten, och de långa tiderna det tar för ett ärende att bli slutligt avgjort i domstol, en reell risk för att den konkurrensskapande regleringen blir inef- fektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. Vi lägger senare i kapitlet ett förslag om att överklagandeprocessen bör utredas. Utredningen har i avsnitt 10.1 visat att tillgången till radiospektrum är en direkt förutsättning för många kommunikationstjänster. En omfattande elektronikindustri bygger direkt på spektrumanvänd- ning, och det ekonomiska värdet av utrymmet för radiovågor, radio- spektrum, är därmed mycket stort. Spektrumfördelningen har två dimensioner: Vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband Vem ska få använda frekvenserna – tilldelning? Traditionellt har man i använt ett centraliserat tillväga- gångssätt, där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Det har emellertid börjat växa fram mer marknadsorienterade system för spektrumfördelning. Utredningen anser att detta bör utredas närmare och lämnar ett sådant förslag i slutet av kapitlet. En viktig fråga, som berörts ovan, är huruvida konkurrenspolitiken medfört dubbelinvesteringar. De totala infrastrukturkostnaderna ökar naturligtvis i en situation med flera parallella nätverk, vilket i sin tur innebär att åtminstone delar av telemarknaden har drag av naturligt monopol. En beräkning av och (2003) uppskattar att investeringskostnaden för svenska 3G-nät skulle ha minskat med om de två konsortier som bildades hade byggt ett gemensamt nät. Det finns dock i vissa fall ett motsatsförhållande mellan förut- sättningar för hög grad av konkurrens och statens krav på lika till- gänglighet över hela landet. Effektivisera överklagandeprocessen av PTS beslut Regeringen bör tillsätta en utredning för att utreda och lämna för- slag till åtgärder som, med beaktande av rättsäkerhetsaspekter, kan effektivisera förfarandet och korta tiden fram till dess att Post- och beslut efter överklagande vinner laga kraft. Det kan t.ex. avse förutsättningarna att inrätta en specialdomstol inom de allmänna förvaltningsdomstolarna för dessa ärenden, vars be- slut i sådant fall endast bör kunna överklagas till Regeringsrätten, eller att låta överklagandena prövas av kammarrätten som första instans. Det kan även finnas anledning att som alternativ överväga ett med den allmänna konkurrensrätten samordnat förfarande så att överklaganden av beslut som utgör konkurrensrättsliga ingri- panden i stället sker till . PTS beslut överklagas enligt 8 kap. 19 § lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation (EkomL) till allmän förvaltningsdomstol. Det innebär att beslutet i första hand överklagas till länsrätt, i detta fall Länsrätten i . Talan mot länsrättens beslut förs i sin tur hos kammarrätten i . För att kammarrätten ska ta upp målet i sak krävs att rätten beviljar prövningstillstånd. Sådant tillstånd får meddelas om: Det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagan- det prövas av högre rätt, Anledning förekommer till ändring i det slut länsrätten kom- mit till, Det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Kammarrättens beslut, antingen om att inte meddela prövningstill- stånd eller dess avgörande efter en prövning i sak, kan slutligen överklagas till Regeringsrätten som sista instans. Möjligheterna till prövningstillstånd i Regeringsrätten är mer begränsade än vad som gäller i kammarrätten. Tillstånd kan endast beviljas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas eller om det föreligger synnerliga skäl. Det förhållande att PTS beslut överklagas utgör emellertid inte i sig hinder mot dess verkställighet. Enligt 8 kap. 22 § EkomL gäller PTS beslut omgående, om inte annat har bestämts. Vad som kan hindra verkställighet före det att beslutet vunnit laga kraft är att en överinstans under handläggningen av ett överklagande beslutar om inhibition (verkställighetsförbud). Det bakomliggande motivet till att domstolarna kan inhibera ett beslut som är verk- ställbart är att verkställigheten i det enskilda fallet kan befaras få konsekvenser för den enskilde som är svåra eller till och med omöj- liga att kompensera, om beslutet senare upphävs av högre instans. Det går att identifiera tre tänkbara orsaker till den långa tidsspillan som kan förekomma från det att PTS meddelar beslut till dess att beslutet vunnit laga kraft: En orsak är naturligtvis att domstolarna har generella problem med stora balanser och långa handläggningstider på grund av bristande resurser och andra mer allmängiltiga förhållanden. En annan orsak är att domstolarna saknar erforderlig sakkun- skap i de frågor av teknisk art som dessa ärenden rör. Slutligen kan det finnas starka ekonomiska drivkrafter att ut- nyttja möjligheten till överklagande för att förhala verkställig- het av PTS beslut. Vad gäller den förstnämnda orsaken saknas möjligheter för oss att inom ramen för denna utredning föreslå några förändringar som generellt kan bidra till förkortade handläggningstider hos domsto- larna. Det bör dock framhållas att handläggningstiden har stor betydelse för telemarknadens funktion, därför bör dessa ärenden få en så hög prioritet som möjligt hos domstolarna. Det finns också ärenden som anses vara av sådan beskaffenhet att de bäst prövas av en domstol med särskild en sammansättning. Ofta torde detta bero på att det rör ärenden där det finns särskilda behov av specialkunskap inom ett visst område. Detta kan avhjälpas genom att lagfarna domare får specialisera sig på denna ärendetyp, och genom att det ingår experter på det aktuella sakområdet i rät- ten. Det finns tre fristående specialdomstolar: Arbetsdomstolen, Mark- nadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Det finns dessutom speci- aldomstolar som organisatoriskt ingår i de allmänna domstolarna – fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och sjörättsdomstolarna. Därutöver finns hyres- och arrendenämnderna, som inte utgör domstolar i egentlig mening men som fullgör dömande verksamhet. har det funnits en strävan hos riksdag och regering att dömandet ska ske i de allmänna domstolarna eller i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av detta skäl avvecklades Bostads- domstolen och försäkringsrätterna . Förslag har också lagts fram om att avveckla Patentbesvärsrätten samt hyres- och arrendenämnderna, men dessa förslag har ännu inte lett till något beslut. Inriktningen tycks under alla förhållanden vara att om särskild kompetens krävs för en viss typ av ärenden, bör detta inte föranleda att organisatoriskt fristående specialdomstolar inrättas. I stället bör man, om det anses nödvändigt, inrätta särskilda dom- stolar inom de bägge allmänna domstolslagen. Som skäl för detta har man bland annat angett att personalförsörjning, ökad flexi- bilitet, minskad sårbarhet och högre effektivitet talar för en lösning med en sammanhållen organisation, i stället för organisatoriskt fristående domstolar (se t.ex. skr. 1999/2000:106 s. 58 f. och bet. 2003/04 JuU14 s. 17 f.). Vad specifikt gäller införande av någon form av specialdomstol på telemarknaden har regeringen inte funnit tillräckliga skäl att göra avsteg från den ovan redovisade ambitionen att i möjligaste mån undvika särskilda förfaranden för tvistlösning (se Ds 2000:56). De beslut från PTS som ligger för överprövning hos de allmänna förvaltningsdomstolarna tar, enligt lämnade upp- gifter från domstolarna, en betydande arbetsstyrka i anspråk vid respektive domstol. Man kan inte heller förutse någon nämnvärd minskning av beslutsfrekvensen eller klagointresset. Därmed kan det möjligen finnas ett tillräckligt underlag för att inrätta en sär- skild organisation för dessa ärenden. Detta behöver dock inte inne- bära att domartjänster och andra resurser avsätts för att enbart hantera dessa ärenden, utan de angivna behoven bör kunna mötas om dessa ärenden tilldelas en viss avdelning inom domstolen. Genom att inrätta en särskild domstolsorganisation skulle möj- lighet ges att genomföra en ordning där experter på de tekniska aspekterna av elektronisk kommunikation kan ingå i rätten, och där de lagfarna domarna får bättre möjligheter till specialisering inom detta område. Detta bör i sin tur kunna bidra till en ökad effekti- vitet i förfarandet, som kan medföra att överklagandena kan prövas i snabbare takt. En annan fråga är om det är nödvändigt att PTS beslut kan över- klagas till tre domstolsinstanser. PTS beslut handlar i stor utsträck- ning om att förhindra konkurrensbegränsande åtgärder på markna- den. De skäl som låg till grund för att beslut i vissa fall endast ska överprövas av en domstolsinstans, Marknads- domstolen, bör därför även kunna motivera att antalet domstolsin- stanser begränsas för en prövning av PTS beslut. Bakgrunden till att instansordningen i konkurrensärenden om undantag, icke-ingripandebesked och ålägganden begränsades var just att prövningsförfarandet tidigare ansågs ta – dels beroende på att en prövning skedde i tre instanser, dels beroende på att beslut under rättegången i procedurfrågor och liknande ofta överklagades särskilt och föranledde flera olika prövningsom- gångar. Regeringen fann att de nackdelar från rättssäkerhetssyn- punkt som uppstod i form av tidsspillan m.m. var klart större än de fördelar som kan ligga i att flera instanser deltar i prövningen (prop. 1997/98:130). De då gällande reglerna om icke-ingripande- besked och undantag är upphävda. I ärenden om konkur- rensskadeavgifter består dock ordningen att besluten först överkla- gas till och därefter till , eftersom man ansåg att kravet om prövning i två domstolsinstanser av kraftfulla ekonomiska sanktioner inte kunde undvaras. ingen har emellertid tillsatt en utredning som har till upp- gift att på nytt överväga instansordningen för dessa ärenden (dir. 2004:128). Överprövningen av PTS beslut kan alltså ske i tre domstolsin- stanser, dock med den skillnaden att det i dessa fall krävs pröv- ningstillstånd i kammarrätt och regeringsrätt. Något hinder mot att minska antalet domstolsinstanser från nuvarande tre till två genom att låta överklaganden ske direkt till kammarrätten torde inte före- ligga. Däremot innebär det naturligtvis ett avsteg från det normala prövningsförfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar, där kam- marrätten som huvudregel överprövar länsrätternas avgöranden. Om tillräckligt underlag finns för att inrätta en särskild domstols- organisation för dessa ärenden förefaller det sammanfattningsvis vara mest lämpligt att inrätta en specialdomstol för dessa ärenden inom Länsrätten i . Det bör i sådant fall vara till- räckligt att överklaganden av denna domstols beslut endast kan ske till Regeringsrätten. Genom denna lösning skulle tidsutdräkten fram till lagakraftvunnet beslutet kunna minska – dels genom att överprövning endast kan ske i två instanser, dels som följd av att effektiviteten i förfarandet förbättras genom att den inrättade dom- stolen tillförs sakkunskap i form av att experter på marknaderna för elektronisk kommunikation knyts till domstolen. Ett alternativ, om det exempelvis inte finns ett tillräckligt ären- deunderlag för att inrätta en särskild domstolsorganisation som svarar mot kraven på flexibilitet och effektivitet hos en sådan orga- nisation, kan vara att överväga om inte i vart fall vissa av de beslut PTS meddelar skulle kunna överprövas på samma sätt som beslut om ålägganden enligt konkurrenslagen, dvs. till Marknadsdomsto- len som första och sista domstolsinstans. Inom ramen för denna utredning saknas det möjlighet att när- mare överväga vilket av dessa alternativ som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter, är bäst lämpat att lösa det betydande pro- blem för telemarknadens funktion som tidsutdräkten fram till laga- kraftvunnet beslut kan utgöra. Regeringen bör därför till- sätta en utredning som får i uppdrag att närmare belysa dessa frågor och lämna förslag på hur de ska lösas. PTS bör, i samarbete med SCB, analysera om det går att sär- redovisa nuvarande konsumentprisindex (KPI) för olika sam- talstjänster och Internet, eller utveckla alternativa index som mäter prisutvecklingen för olika samtalstjänster och för Internet. Som framgått har utredningen haft problem med att följa prisutvecklingen för olika tjänster på telemarknaden. Enligt vår uppfattning är dock priset den mest grundläggande indikatorn på en marknads utveckling. Problemet är, som tidigare framgått, att konsumentprisindex (KPI) av sekretesskäl inte får brytas ned på olika samtalstjänster och att PTS endast redovisar relativt grova indikatorer på prisut- vecklingen. Enligt instruktionen för PTS ska verket övervaka prisutveck- lingen på telemarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det dock svårt att övervaka prisutvecklingen med endast relativt grova indikatorer. Vi anser dock att PTS bör intensifiera arbetet med att övervaka prisutvecklingen. PTS bör därför få i uppdrag av regeringen att i samråd med SCB undersöka om det går att särredovisa nuvarande KPI för olika samtalstjänster och Internet. Om detta inte är möjligt bör PTS utveckla alternativa index som mäter prisutvecklingen för olika samtalstjänster och Internet. Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppgift att lämna förslag om hur ska kunna uppnå en effektivare spektrumanvändning i ekonomisk mening genom en mer mark- nadsstyrd spektrumfördelning. Spektrumfördelningen har två dimensioner: Vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband Vem ska få använda frekvenserna – tilldelning? Traditionellt har man i använt ett centraliserat tillväga- gångssätt där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Till viss del styrs allokeringen av spekt- rum genom internationella överenskommelser. Inom ramen för dessa överenskommelser finns emellertid ett betydande nationellt utrymme för att göra de allokeringar som bäst svarar mot den efterfrågan som finns på spektrum inom landet.