sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Inledningsvis finns anledning att erinra om den restriktivitet mot s.k. flexibla detaljplaner som uttalades i fö- rarbetena (prop. 1985/86:1 s. 166 f.). Departementschefen ansåg att en flexibel detaljplan som exempelvis anger användningen och exploateringsrätten för olika delområden kan vara tillräcklig för att ett meningsfullt deltagande från allmänheten ska kunna ske, så länge bebyggelsens avsedda karaktär tydligt framgår. konstaterades att planområdets förhållande till befintlig bebyggelse och graden av omgivningspåverkan ofta avgör behovet av infly- tande för sakägare och andra intressenter. Möjligheten att schema- tiskt redovisa byggrätten borde därför användas endast då förhål- landena i det enskilda fallet medger att så sker med hänsyn till sak- ägarnas och övriga intressenters intressen. Kommittén instämmer i denna bedömning och anser att det också fortsättningsvis är angeläget att anpassa detaljplanens detalje- ringsgrad till olika behov och planeringsförutsättningar i det en- skilda fallet. Däremot bör det enligt kommitténs bedömning ges ett tydligare stöd för enklare detaljplaner. Detaljplanen bör som reglera användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål samt vilken mark som är lämplig för bebyggelse. Omfattningen av den ytterligare reglering som be- hövs bestäms i första hand av syftet med planen. Ambitionen bör vara att detaljplanen åtminstone ska reglera sådana frågor som be- rör en större krets av medborgare och ge ett tillräckligt stöd för bygglovsprövningen, medan frågor som rör enskilda fastighetsägare inom planområdet i högre grad bör kunna prövas vid bygglovet, eller i vissa fall genom en ändring eller komplettering av detaljpla- nen . Det är därför inte lämpligt att i lag- stiftningen ange ett exakt minsta innehåll i detaljplanen. Nuvarande bestämmelser om det obligatoriska respektive frivilliga innehållet ger emellertid inte en tillräckligt tydlig grund för överväganden om vad som kan vara ett lämpligt minsta innehåll i en mer översiktlig detaljplan, och vad som under vissa förutsättningar kan prövas i senare skeden. Utgångspunkter för en ny indelning av bestämmelserna om detalj- planens innehåll En detaljplan som upprättas enbart med stöd i bestämmelserna om det obligatoriska innehållet i 5 kap. 3–6 §§ ger inte tillräckligt stöd för att berörda fastighetsägare och en bredare allmänhet ska kunna förstå planens innebörd och heller inte tillräckligt underlag för bygglovsprövningen. Vissa av de frivilliga regleringsmöjligheterna i 5 kap. 7 § kan exempelvis användas för att reglera eller inskränka rätten att bygga och bör därför regleras i detaljplanen för att kunna hävdas vid bygglovsprövningen. Det gäller t.ex. möjligheten att re- glera byggandets omfattning över och under mark (p. 2), precise- ring av byggnaders användning (p. 3), skyddsbestämmelser (p. 4 och 13) samt principer för fastighetsindelningen (p. Andra regleringsmöjligheter rör däremot frågeställningar som inte på- verkar rätten att bygga och som därför antingen bör kunna regleras i detaljplanen eller prövas i samband med bygglovsansökan. Exempel på sådana bestämmelser är lovpliktens omfattning (p. 1), placering, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter (p. 4), vegetation och markyta (p. 5), stängsel och utfart (p. 7) samt bestämmelser om parkering m.m. (p. I 5 kap. 8 § anges de möjligheter som finns att i detaljplan införa villkor för lov. Eftersom villkoren ställs för att marken ska anses lämplig att bebygga bör de anges i detaljplanen för att de ska kunna hävdas. För att tydligt skilja på de frågor som måste regleras i detaljplan för att de ska gå att hävda vid lovprövningen, dvs. frågor som har med byggrätten att göra, från de frågor som bör kunna regleras vid lovgivningen eller vid en senare planändring, bl.a. frågor som har med byggnaders utformning att göra, bör de olika typerna av be- stämmelser förtydligas. De obligatoriska och frivilliga reglerings- möjligheterna i detaljplan enligt 5 kap. 3–8 §§ kan läggas till grund för en indelning i tre kategorier. Bestämmelser om markens användning för olika ändamål, dvs. avgränsning och användning av kvartersmark, inklusive vatten- områden och allmänna platser, huvudmannaskap för allmänna platser samt användning och utformning av allmänna platser. Dessa är obligatoriska bestämmelser som alltid ska redovisas i detaljplanen. Bestämmelser om byggandets omfattning, inklusive byggnaders och anläggningars användning. Dessa är frivilliga bestämmelser om byggrätten. Dessa bestämmelser avser byggnaders vånings- antal och ytstorlek, exploateringsgrad (t.ex. principer för fas- tighetsindelningen), precisering av byggnaders användning, tillfällig markanvändning, utformning och utförande (inklusive skydd) av allmänna platser oavsett huvudmannaskap. Även be- stämmelser om villkor för lov hör till denna kategori. Dessa frågor bör inte kunna regleras i ett senare skede. De villkor som finns bör kunna kompletteras med villkor av typ innan viss efterbehandling av förorenad mark genomförts och in- nan viss skydds- eller säkerhetsanläggning på kvartersmark ge- nomförts enligt kommitténs förslag i avsnitt 7.5.2 nedan. Bestämmelser om nya byggnaders utformning. Dessa är frivil- liga bestämmelser om placering av byggnader och anläggningar, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter vari inkluderas vegetation och markyta, stängsel och ut- gång mot allmänna platser, parkering, lastning och lossning, markreservat på tomten samt skyddsanordningar på tomten. Dessa frågor kan också regleras i en ändring av detaljplan eller i bygglovet, i den utsträckning de inte reglerats i detaljplanen och om detta också framgår av planen. Kommittén föreslår att dessa tre kategorier återspeglas i PBL:s be- stämmelser för att ge ett tydligare stöd att välja detaljeringsgrad i den rättsverkande detaljplanen. En sådan indelning skulle också kunna vara ett stöd vid antagandet av områdesbestämmelser, se av- snitt 8.3.4. Obligatoriska bestämmelser om markens användning m.m. Det obligatoriska innehållet, dvs. bestämmelser om markens an- vändning samt huvudmannaskap för allmänna platser m.m., föreslås i likhet med nuvarande bestämmelser regleras i 3 och 4 §§. Vissa ändringar föreslås med anledning av övervägandena i avsnitt 9.4.3. Bestämmelser om byggandets omfattning De bestämmelser som är frivilliga men som anger byggrätter på olika sätt föreslås införda som tre nya paragrafer 6 § a–c. Till 6 a § förs de bestämmelser från nuvarande 7 § som ger byggrätt, exempelvis byggandets omfattning över och under markytan och byggnaders användning. Två justeringar föreslås. Den ena innebär att det i paragrafen anges att bestämmelser av det nämnda slaget ska redovisas vid behov för att ge anslaget att de ska användas restriktivt. Den andra ändringen innebär att kopplingen till bostadsförsörjningen och miljön slopas när det gäller möjligheten att reglera byggandet omfattning över och under markytan. I 6 c § föreslås att de bestämmelser som finns i 8 § förs in, dvs. de som anger villkor som ska vara uppfyllda för att lämpligheten för bygglov ska vara uppnådd. I denna paragraf föreslås ett tillägg avseende efterbehandlad mark som kommenteras närmare i nästa avsnitt. I de nya 6 b och c §§ har ändringar också gjorts till följd av förslaget att slopa fastighetsplanen och motiven till dessa ändringar utvecklas i avsnitt 9.5.3. Dessa förändringar ger stöd för att detaljplanen anger nödvän- diga bestämmelser om byggandets omfattning, men inte behöver reglera fler frågor som rör byggnaders utformning än de som har betydelse för bebyggelseområdets struktur och karaktär. Det är exempelvis rimligt att kräva att det – beroende på plansituation – finns grundläggande bestämmelser om byggandets omfattning för att det ska vara möjligt att bedöma såväl trafikbelastning, service- underlag, etc. Bestämmelser om byggnaders utformning Bestämmelser om byggnadernas utformning, exempelvis om ut- fartsförbud eller om ledningsreservat, kan också vara nödvändiga även i en översiktlig detaljplan, nämligen då de har betydelse för områdets struktur och karaktär. Till följd av främst uppdelningen av det nuvarande innehållet i 7 § föreslås att denna paragraf upp- hävs. Som en ny 7 a § införs möjligheten att reglera bygglovsplikten genom detaljplanebestämmelser och hänvisningarna justeras med anledning av kommitténs förslag i avsnitt 10.6.5. Bestämmelserna som finns och avser byggnaders placering, utformning och utförande som får meddelas i detaljplan föreslås samlade i en ny 7 b §. I de nya paragraferna 7 c och 7 d regleras de bestämmelser som ska vara möjliga att införa i detaljplan som en följd av att fas- tighetsplaneinstrumentet föreslås slopat. Kommitténs övervägan- den i denna del utvecklas i avsnitt 9.5.3. Bestämmelser om detaljeringsgrad och tydlighet Förslaget till ny disposition av bestämmelserna om detaljplanens möjliga innehåll syftar således till att ge ett tydligare stöd för enk- lare detaljplaner. Detta utesluter inte att kommunen beroende på planeringssituationen och behoven i det enskilda fallet ändå väljer att utfärda förhållandevis preciserade bestämmelser om byggandets omfattning och utformning. Det finns dock skäl att i likhet med dagens bestämmelser i 5 kap. 7 § sista stycket tydligt ställa krav på att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. För att markera att kravet gäller för samtliga bestämmelser föreslås detta krav utgöra en egen paragraf. I samma paragraf bör även ställas krav på att det av planen tydligt ska framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt. I nuvarande bestämmelser i 9 § ställs enbart krav på att planhandlingarna ska utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Kommitténs förslag i denna del syftar till att för- stärka tydlighetskravet så att det gäller planens innehåll som helhet. I sammanhanget bör planbeskrivningens betydelse poängteras. Det är angeläget att det av detaljplanens beskrivning framgår vilka skäl som ligger bakom planens reglering i skilda avseenden. Förbätt- ringar i dessa avseenden innebär att beskrivningen kan tillmätas större betydelse vid bygglovprövningen än . Kommittén före- slår nedan i avsnitt 7.8.3 vissa förtydliganden när det gäller planbe- skrivningens innehåll genom ändringar i 5 kap. 26 §. Kommitténs bedömning och förslag De möjligheter att reglera olika frågeställningar som PBL medger bör i stort sett behållas oförändrade och tillämpningsproblemen i första hand lösas genom allmänna råd. Kommittén föreslår att det införs möjligheter att föreskriva villkor för markbehandling vid planläggning av förorenade områden. Möjligheterna att i detaljplanen ställa vissa krav och villkor för ut- förandet regleras i 5 kap. 7 och 8 §§ PBL. Enligt 8 § kan kommunen via planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning. Villkoren kan t.ex. avse att en viss vatten- eller avloppsanläggning som kommunen inte är huvudman för ska ha uppförts innan bygglov i enlighet med planen medges. 7.5.2Erfarenheter och problem samt förslag till förändringar Under utredningsarbetet har det ansetts att det finns otydligheter och brister vid tillämpningen och förts fram vissa önskemål om förändringar och kompletteringar av om vad som ska och får bestämmas i en detaljplan. Exempelvis har i en arbetshandling som överlämnats under utredningsarbetet, redovisat exempel på felaktiga och oprecisa formuleringar i detaljplaner. Flera av dessa gäller olika typer av säkerhetshöjande åtgärder eller krav och villkor för att marken ska anses lämplig att bebyggas med hänsyn till olika risker. Några av de problem och förslag som har förts fram gäller följande. Önskemål har förts fram om utökade möjligheter att reglera olika handelskategorier. Här finns också det motsatta önskemålet om att reglera handelsändamål i så liten utsträckning som möjligt av konkurrensskäl. Som kommittén konstaterar i avsnitt 3.7.6. finns det inte skäl att föreslå förändringar när det gäller detaljpla- nens regleringsmöjligheter i denna del. Önskemål har vidare framförts om utvidgade möjligheter att i detaljplan reglera energi-, miljö-, hälso-, säkerhets-, trygghets- och tillgänglighetsfrågor liksom fler möjligheter att utöka lovplikten. har gjort en genomgång av dessa förslag och i princip inte funnit anledning att föreslå några tillägg i PBL:s 5 kap. 7 §. Kom- mittén har inte funnit skäl att göra annan bedömning. ska vattenområden redovisas som en särskild områdeskate- gori i detaljplanen. Skälen som angetts i motiven till PBL var dels komplicerade tillståndsfrågor, dels vattnets annorlunda fastighets- rättsliga status, dels de mer begränsade genomförandemöjlighe- terna som gäller för vattenområden. Förslag har framförts genom om att införa en möjlighet att precisera vattenområden för allmänt respektive enskilt ändamål. En sådan precisering av vattenområdena skulle möjliggöra för kommunen att lösa in erfor- derligt vattenområde för allmänt ändamål. Kommittén har främst av tidsskäl inte övervägt detta förslag. Det har även framförts önskemål om att fler åtgärder än de som anges i 5 kap. 8 § ska kunna utgöra villkor för lov. Ett önskemål som har lyfts fram är att villkor ska kunna införas i detaljplan om att lov inte ska kunna ges förrän viss markbehandling, t.ex. efterbe- handling av förorenade områden, skett. Bakgrunden till detta öns- kemål redovisas i avsnitt 3.8.5. Det anses vara svårt att få till stånd en rationell beslutsprocess om inte byggrätt med sådana villkor kan Visserligen är grundprincipen i PBL att lämplighetsprövningen ska ske i detaljplanen och att byggrätt därmed inte får delas ut om marken är olämplig för bebyggelse, t.ex. med hänsyn till männi- skors hälsa. Dock kan man i detaljplan införa bestäm- melser om villkor för bygglov som innebär att berörd fastighets- ägare, enskilt eller i samverkan, ska genomföra viss anläggning. Det är således inte någon avgörande skillnad mellan den nu möjliga ty- pen av villkor och den efterfrågade typen, utan kommittén anser att det bör införas möjligheter att via planbestämmelser ställa krav på att en viss efterbehandling av förorenade markområden. En förut- sättning för att det i en detaljplan ska gå att medge bebyggelse un- der sådana villkor måste dock vara att det redan vid planläggningen kan visas att marken efter en sådan behandling är lämplig att be- bygga. Detta betyder att de analyser om en markförorenings om- fattning och innehåll som krävs för att det ska gå att bedöma att marken efter en behandling är lämplig att bebygga ska göras redan vid planläggningen. Därvid krävs också att de villkorade åtgärderna är preciserade, effektbeskrivna och att det står klart att de är ge- nomförbara. På motsvarande sätt bör det införas ytterligare möj- ligheter att i en detaljplan villkora bygglovet genom att ställa krav på genomförande av vissa anläggningar, t.ex. bullerskydd, för att nå en viss standard. En sådan bestämmelse bör kunna tas till utgångs- punkt för att vid bygglovet eller vid senare ändring av planen kon- kretisera kraven när det gäller det tekniska utförandet, t.ex. grund- läggning och konstruktion. Även i dessa fall måste det dock vid planläggningen finnas tillräckligt underlag för att visa att marken efter angivna skyddsåtgärder är lämplig för den avsedda bebyggel- sen. Det finns också anledning att kommentera några förslag som Plan- och byggutredningen lämnade i betänkandet SOU 1996:168 som rör detaljplanens regleringsmöjligheter. Utredningen föreslog en ny lag som skulle kunna reglera fördelning av fastighetsvärden utifrån detaljplanens byggrätter. I lagen om exploateringssam- verkan, ESL, ges endast möjligheter att fördela en exploaterings- vinst. Kommitténs överväganden i denna del redovisas i avsnitt 9.6.2. Ett annat förslag från Plan- och byggutredningen rörde möjligheter till samverkan om vattenförsörjning och avlopp. Denna fråga ingår inte i kommitténs uppdrag, men ett förslag till ändringar i lagstiftningen om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar bereds f.n. inom . 7.6Ändring av detaljplanen under och efter genomförandetiden Kommitténs bedömning och förslag För att underlätta upprättandet av enkla detaljplaner bör möjlighe- terna till ändringar utvidgas något. Kommitténs förslag innebär att detaljplanen under vissa förutsätt- ningar ska kunna ändras i syfte att preci- sera placering, utformning och utförande av byggnader, anlägg- ningar och tomter eller för att underlätta genomförandet. Enligt 5 kap. 11 § PBL får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas en- dast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Syftet med bestämmelserna är att ge fastighetsägare en garante- rad rätt att genomföra planens intentioner under hela genomföran- detiden. Ändringar kan således ske enbart om be- rörda fastighetsägare är överens eller om det har uppstått nya för- hållanden av stor allmän betydelse som inte kunnat förutses vid planläggningen. I sådana fall har fastighetsägarna rätt till ersättning. I förarbetena nämns inga exempel på sådana frågor av stor allmän vikt som skulle kunna motivera upphävande eller ändring av detalj- planen. I regeringens proposition Följdlagstiftning till (prop. 1997/98:90 s. 169) nämns dock att bestämmelserna kan vara tillämpliga i de fall en lagakraftvunnen, men inte genomförd detalj- plan, skulle kunna medverka till att en miljökvalitetsnorm över- träds. De begränsade möjligheterna att ändra en detaljplan under ge- nomförandetiden är en bidragande orsak till att detaljplanerna ibland görs detaljreglerande. Kommunen kan i och för sig ändra en detaljplan om de fastighetsägare som berörs inte motsätter sig änd- ringen. I projektanknutna detaljplaner, där kommunen äger marken eller som berör en enstaka fastighetsägare, utgör bestämmelserna inget avgörande hinder mot ändringar . I mer komplexa planeringssituationer där flera fastighetsägare är in- volverade är dock risken för överklagande och skyldigheten att er- sätta berörda fastighetsägare för den skada de lider troligtvis avhål- lande faktorer för ändringar . Det bör ges vissa möjligheter att komplettera detaljplanen Bestämmelserna om att det ska finnas vissa möjligheter till änd- ringar bör behållas. Den grundläggande principen bör dock vara att detaljplanen inte ska ändras mot be- rörda fastighetsägares vilja och utan starka skäl. Frågor som rör mark- och vattenanvändningen och byggandets omfattning ska vara uttömmande behandlade i detaljplanen och berörda fastighetsägare ska också fortsättningsvis ha en garanterad byggrätt under ge- nomförandetiden. Inskränkningar i byggrätten bör som en- dast kunna ske om inte de fastighetsägare som berörs motsätter sig detta. Också möjligheterna till ändring vid nya förhållanden av stor allmän vikt bör behållas. I dessa fall ges berörda fastighetsägare rätt till ersättning. En grundläggande ambition med kommitténs förslag är att de- taljplanen uttömmande ska reglera användningen av planområdet för olika ändamål i stort och att effekterna av planen ska redovisas i ett sammanhang. För att underlätta upprättandet av enklare detalj- planer bör det emellertid ges vidgade och generella möjligheter att i vissa avseenden ändra eller komplettera en detaljplan under ge- nomförandetiden under förutsättning att fastighetsägarnas grund- läggande rättigheter inte inskränks. Om detaljplanen, i enlighet med kommitténs förslag i föregående avsnitt, endast översiktligt anger planområdets användning för skilda ändamål samt byggan- dets omfattning i stort bör det ges möjlighet att ändra detaljplanen genom att komplettera med planbestämmelser som preciserar ut- formningen av bebyggelsen. En förutsättning för att sådana änd- ringar ska kunna göras är att de inte inskränker fastighetsägarnas grundläggande byggrätter, utan endast ger kompletterande be- stämmelser som rör byggnadernas utformning på berörda fastig- heter och främst reglerar grannerättsliga frågor i anslutning till aktuella förändringsåtgärder när flera fastigheter behöver regleras i ett sammanhang. Det kan t.ex. gälla närmare bestämmelser om byggnadernas placering på tomten och deras utformning med hän- syn till topografi, utsikt, insyn, störningar och vegetation, tillfarter, utfarter, gemensamma friytor och parkeringsplatser. Därigenom kan en grupp av fastighetsägare få ett samlat besked om den när- mare miljöns utformning och en helhetsprövning kan åstadkom- mas. Det kan också i vissa särskilda situationer finnas skäl att tillåta ändringar för att underlätta en ända- målsenlig fastighetsindelning. Kommittén föreslår i avsnitt 9.5.3 att det nuvarande fastighetsplaneinstitutet tas bort och att fastighets- indelningen ska kunna regleras genom planbestämmelser i detaljplan. Det får förutsättas att detaljplanen även om den är översiktlig anger sådana planbestämmelser i de fall de anses behövas och att de sammantagna effekterna för fastighetsägarna framgår av genomförandebeskrivningen. Man kan dock inte utesluta att förutsättningarna för en ändamålsenlig fastighets- indelning ändras eller behöver klargöras då genomförandet av planen aktualiseras. Det bör därför införas en bestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall komplettera med fastighetsplane- bestämmelser även . Kommittén föreslår därför att det i 5 kap. 11 § införs ett nytt andra stycke med bestämmelser som ger möjligheter att ändra pla- nen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyg- gelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett sam- manhang. Sådana ändringar kan enligt förslaget genomföras även om berörda fastighetsägare skulle motsätta sig det. Bland annat med hänsyn till bestämmelsen i 14 kap. 5 § om rätt till ersättning vid skada genom planändring finns det sannolikt inte någon risk för att rättigheter som givits genom pla- nen åsidosätts genom kompletterande planbestämmelser av det slag som avses här. För att ytterligare säkerställa att fastighetsägarnas grundläggande rättigheter inte inskränks bör det av bestämmel- serna även framgå att syftet med detaljplanen inte får motverkas, att bestämmelserna inte får strida mot någon gällande planbestäm- melse och att de endast får avse kompletteringar till gällande be- stämmelser. Genom ändringen ges således möjligheter att reglera dels byggnadsutformningsfrågor som kräver ställningstaganden för flera fastigheter (och därmed inte kan regleras vid bygg- lovet), dels fastighetsbildningsfrågor enligt fastighetsbildningslagen (FBL), anläggningslagen (AL) m.fl. I sammanhanget bör noteras att ett enkelt planförfarande nor- malt bör kunna tillämpas vid den här beskrivna typen av ändring av detaljplanen, eftersom den endast är en fråga för berörda sakägare. Vidare torde möjligheterna till delegation av beslutanderätten till kunna utnyttjas. Möjligheterna att ändra detaljplanen efter genomförandetiden bör behållas I samband med kommitténs överväganden om ändringar under ge- nomförandetiden har det även diskuterats om bestämmelserna i 5 kap. 12 § behöver ses över och förtydligas. Bestämmelserna medger efter en ändring att gällande detaljplaner kan ändras på ett relativt enkelt sätt genom att man endast behöver införa bestäm- melser om genomförandetid för ändringen eller kan låta en ev. gäl- lande genomförandetid i den underliggande planen gälla även för ändringen. Det var främst behovet av att kunna lägga till bestäm- melser över ett större område med äldre detaljplaner som föran- ledde ändringen i 5 kap. 12 § (prop. 1990/91:146 s. 44 f). Änd- ringen kan t.ex. möjliggöra att nya bestämmelser (inkl upphävan- den av gällande bestämmelser) antas för ett större område med flera detaljplaner. I PBL har inte angetts några begränsningar av vilka frågor som ska kunna bli föremål för ändring, men i motiven till lagändringen 1991 ges vissa riktlinjer (s. 47 f).