sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Som framgått av kapitel 2 är konvention nr 163 en ILO-kon- vention av främjandetyp, vilket bl.a. innebär att den endast anger allmänt formulerade mål och inte mer precisa krav. De explicita kraven i konventionen är således få. I sammandrag innebär åtagan- dena i sak att medlemsstaterna skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls åt sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg, inklusive nödvändiga åtgärder för deras finansiering (artikel 2), se över dessa anordningar och åtgärder ofta, för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjö- männens behov som följer av teknisk, operativ och annan ut- veckling inom sjöfartsnäringen (artikel 5), samt samarbeta med andra (artikel 6). Konventionen saknar helt kvantitativa angivelser om hur välfärds- verksamheten bör utformas, t.ex. ges inte av konventionen någon närmare precisering av vad som avses med fullgoda välfärds- anordningar och välfärdsåtgärder. Konventionen säger ingenting om hur välfärdsverksamheten skall organiseras. Däremot ger, som framgått av kapitel 2, rekom- mendation nr 173 viss vägledning, i det att där (pkt 8) sägs att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder bör tillhandahållas av a) de offentliga myndigheterna, b) redarnas och sjömännens orga- nisationer enligt kollektivavtal eller andra överenskomna arrange- mang, och/eller c) frivilliga organisationer. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Beträffande finansieringen av välfärdsverksamheten bör betonas att konventionen endast anger att en stat som ratificerar skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av väl- färdsanordningar och välfärdsåtgärder. Några krav på att staten själv skall finansiera finns alltså inte. I rekommendation nr 173 (pkt 10) sägs att medlemmar bör säkerställa att tillräckligt och regelbundet finansiellt stöd lämnas välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder för sjömän, vilket sägs bör ske genom a) anslag ur all- männa medel, b) pålagor eller andra särskilda avgifter från sjöfarts- källor, c) frivilliga bidrag från redare, sjömän eller deras organisa- tioner, och/eller d) frivilliga bidrag från andra källor. 4.2Generella förutsättningar enligt stadga och konventionspraxis En allmänt formulerad konvention som nr 163 torde kräva ett visst uttolkningsarbete. Oavsett precisionsgrad föregås dock ett lands beslut att ratificera en konvention rimligen alltid av något slags tolkning av dess bestämmelser och av vilket åtagande som krävs från landets sida. Som framgått av kapitel 2 är det enligt stadga som är behörig instans för tolk- ningen av såväl stadgan som enligt denna antagna konventioner. Enligt rapport till utredningen har det dock aldrig förekommit att domstolen har tolkat en konvention. En medlem som överväger att tillträda en får därför oftast lita till sin egen tolkning av konventionens bestämmelser och krav. Att ratificera en är frivilligt och det torde förutsättas att en stat som väljer att ratificera en konvention också är välvilligt inställd till de krav som konventionen ställer. Som en allmän utgångspunkt för ett lands tolkning av en gäller nämligen – liksom fallet är med alla traktater – att den i enlighet med artikel 31:1 Wienkonvention om traktat- rätten (SÖ 1975:1) skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. Även om denna allmänna utgångspunkt följs, så kan dock olika stater komma till olika resultat när de söker tolka en traktat. Till det bidrar bl.a. att de folkrättsliga reglerna ofta är oklara, grova och föga precisa – som framgått av kapitel 2 gäller detta i hög grad för Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 främjandekonventioner (t.ex. konvention nr 163), vilka oftast anger allmänt formulerade mål och sällan mer precisa krav. Reglernas grovhet kan innebära att de inte uppfattas och tolkas på samma sätt av alla stater. Hur reglerna tolkas påverkas givetvis också av rådande förhållanden i respektive stat. Sammantaget inne- bär detta att tolkningen och tillämpningen kan komma att se olika ut i olika stater, utan att man för den sakens skull självklart kan säga att en stats tolkning och tillämpning är mer rätt än en annans. Det är heller inte givet att det i praxis utvecklas en klar bild av hur en viss konvention bör tolkas. Som framgått av kapitel 2 skall visserligen medlemsstater som tillträtt en konvention till () rapportera om tillämpningen av kon- ventionens bestämmelser och för tillämp- ning av konventioner och rekommendationer granska dessa tillämpningsrapporter. utarbetar sedan en rapport som belyser problem vid genomförandet av normer i länderna och drar slutsatser om tillämpningen. Men detta behöver inte medföra att det skapas en enhetlig tolkning av en viss kon- vention. Beträffande konvention nr 163 konstaterar t.ex. i sin rapport till utredningen att granskningsprocessen inte har bidragit till någon utveckling av tolkning eller praxis som kan tjäna till vägledning för den fortsatta tillämpningen av konven- tionen. Mot bakgrund av ovanstående resonemang synes det inte vara meningsfullt att för en främjandekonvention söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla konventionen – i synnerhet om den, som konvention nr 163, överhuvudtaget inte ger några kvantitativa angivelser om kravens omfattning. Detta innebär dock inte att en stat som ratificerar konvention nr 163 helt fritt kan välja nivå på den välfärdsverksamhet man erbjuder. Som framgått av kapitel 2 anger nämligen artikel 19:8 i stadga att antagandet av en ny konvention eller rekom- mendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommendationen föreskrivna. Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hänvisning till ett nytt instrument eller till- trädet till en konvention omintetgöra tidigare gjorda framsteg. Att döma av arbete tycks detta i praktiken innebära att den nivå en stat har vid ratifikationstillfället också är den nivå man åtar sig att sedan i stort sett bibehålla. Skulle staten vid en senare SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 tidpunkt göra bedömningen att man har lagt sig på en för hög nivå i förhållande till konventionens krav är alternativet att säga upp kon- ventionen, inte att sänka nivån.2 Artikel 19:8 innebär dock inte att ett land i alla situationer är förhindrat att förändra de tjänster m.m. som anses tillgodose en ratificerad konventions krav. T.ex. kan ett medlemslands förplik- telse att uppfylla konventionens krav av naturliga skäl tillfälligt upphöra om förutsättningarna för detta påverkas av extrema för- hållanden av force majeure-karaktär, såsom krig, naturkatastrofer, extrema ekonomiska kriser e.d. Vidare är det inget som hindrar att ett medlemsland anpassar verksamhetens omfattning med hänsyn till objektivt iakttagbara förändringar av demografiska förhållanden o.d. I fallet med konvention nr 163 torde t.ex. förändringar av antalet anställda ombord i svenska fartyg eller av antalet fartyg som anlöper svenska hamnar e.d. kunna vara grund för att förändra di- mensioneringen av välfärdsverksamheten. Slutligen finns heller inget som hindrar att ett medlemsland genomför förändringar som leder till att den berörda verksamheten bedrivs på ett effektivare sätt. I sammanhanget bör också poängteras att, som framgått av avsnitt 4.1, konventionens artikel 5 explicit anger att välfärds- anordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säker- ställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan ut- veckling inom sjöfartsnäringen. Sammantaget synes framför allt artikel 19:8 i stadga innebära att frihetsgrader är relativt begränsade vad avser vilka förändringar som – utan att de riskerar att stå i strid med – kan göras i välfärdsverksamheten för sjömän. bör dock poängteras att det inte finns några absoluta sanningar beträffande vilka nivåer som påbjuds i främjandekonven- tioner (som konvention nr 163), utan att detta i mycket är föremål för en tolkningsprocess i vilken i praktiken staten själv spelar den viktigaste rollen. Att i förväg med säkerhet säga om en förändring av något slag skulle anses stå i strid med eller ej torde därför vara svårt. 2 Som framgått av kapitel 2 kan en medlem som har ratificerat en konvention säga upp den har förflutit från den dag då konventionen först trädde i kraft. Om en med- lemsstat inte utnyttjar sin rätt att på detta sätt säga upp konventionen, så blir medlemsstaten bunden under ytterligare en tioårsperiod och kan därefter säga upp konventionen vid utgången av varje tioårsperiod. Eftersom inte sade upp konvention nr 163 , så är landet bundet av den till . Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 I sammanhanget bör också sägas att i sin rapport till utredningen menar att konvention nr 163, med sin främjande- karaktär, inte lämpar sig för precis reglering, och att det av detta skäl heller inte vore lämpligt att genom inkorporation införliva konventionen i svensk rätt. För det talar också att inkorporation sällan används. I den mån konventionsåtagandet behöver formalise- ras menar istället att konventionen, jämte rekommendation nr 173, som en vägledning skulle kunna åberopas i HKF:s instruk- tion. I sin rapport anger Lidal dock att det även förefaller vara ett acceptabelt sätt att formalisera det som är formella åtaganden genom att – som sker – hänvisa till ILO-instrumenten i HKF:s verksamhetsidé. På uppdrag av regeringen svarar och dess sekre- tariat för rapportering till om tillämpningen av kon- ventioner. Som framgått av kapitel 2 anmodas dock vanligen den myndighet som har huvudansvar för tillämpningen av ett visst instrument att inkomma med underlag för rapporten. Sålunda har underlag för rapporterna avseende konvention nr 163 framtagits av HKF.3 har fyra tillämpningsrapporter lämnats avseende konven- tion nr 163.4 Av dessa är den s.k. förstagångsrapporten, som be- handlar perioden från konventionens ikraftträdande för t.o.m. , särskilt utförlig och ger en fyllig och detal- jerad bild av HKF:s verksamhet enligt konventionens intentioner. Till förstagångsrapporten har också fogats ett femtontal bilagor som mer i detalj beskriver HKF:s verksamhet, bl.a. rådets verksam- hetsplan och årsredovisning. Enligt praxis behöver de rapporter som följer på den första rapporten endast redogöra för väsentliga förändringar som kan ha påverkat tillämpningen av konventionen. Utöver hänvisningar till förstagångsrapporten innehåller de tre följande rapporterna därför i stort sett endast hänvisningar till HKF:s bifogade årsredovisningar. 3Som framgått av kapitel 2 är dock HKF inte det organ som är ansvarigt inför , varför det heller inte kan sägas vara fråga om att HKF självständigt utvärderar den egna verksam- heten. 4Tillämpningsrapporter har lämnats avseende följande perioder: från konventionens ikraft- trädande för t.o.m. ; – ; – ; – . SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Tillämpningsrapporterna utgör officiella redovisning av hur kraven i konvention nr 163 tillgodoses. Utredningen har därför sökt analysera vilken bild rapporterna ger av hur hanterar konventionens krav, och vill av de iakttagelser som därvid gjorts särskilt peka på följande. Tillämpningsrapporterna behandlar endast den verksamhet som bedrivs av HKF tillämpningsrapporter till avseende konvention nr 163 behandlar endast den verksamhet som bedrivs av HKF. Detta trots att man vid bedömningen av om en stat uppfyller kraven i en konvention egentligen bör (eller åtminstone kan) beakta all verk- samhet som bedrivs inom det berörda området.5 Vid en bedömning av om uppfyller kraven i nr 163 borde man alltså utöver den verksamhet som HKF bedriver även ta hänsyn till den verksamhet som bedrivs av i första hand sjö- manskyrkorna och i utlandet. bör dock sägas att en konvention ratificeras av staten , varför det också är staten som har det yttersta ansvaret för att konventionsåtagandet uppfylls. Mot denna bakgrund är det kanske inte förvånande att tillämpningsrapporterna koncentrerats till den verksamhet som staten direkt råder över, dvs. HKF:s verk- samhet. Tillkomsten av konventionen tycks ha medfört få, om ens några, förändringar av HKF:s verksamhet Förstagångsrapporten inleds med en översiktlig beskrivning av HKF:s historia samt av framväxt av och innehåll i de dokument som styr rådets verksamhet. Därvid görs bl.a. påpekandet att konventionen visserligen haft viss påverkan på de styrdokument som framtagits , men att planeringen av HKF:s verk- samhet långt innan konventionens tillkomst hade baserats på tidigare rekommendationer avseende sjömäns välfärd och general policy work in this field. 5 Att det är samhällets samlade utbud som bör beaktas framgår av arbete. Denna syn har också överlag givits stöd av de intressenter med vilka utredningen diskuterat frågan, bl.a. ICSW. Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 Att konventionen i praktiken medförde få, om ens några, för- ändringar av HKF:s verksamhet ges även andra exempel på i till- lämpningsrapporterna. Ett exempel är att det av förstagångs- rapporten framgår att konventionen inte föranledde några särskilda aktiviteter för att (i enlighet med artikel 1) bestämma vilka svensk- registrerade fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av konventionens bestämmelser om välfärdsanord- ningar och välfärdsåtgärder ombord på fartyg, utan att HKF har arbetat vidare med samma definition som rådet använde redan före konventionens tillkomst. Ett annat exempel är att rapporterna visar att det inte vidtogs några särskilda aktiviteter för att (i enlighet med artikel 3) bestämma i vilka lämpliga hamnar i som välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall tillhandahållas. I förstagångsrapporten anges således att HKF:s hamnservice i vänder sig till besättningar i samtliga fartyg (svenska såväl som utländska) som anlöper de svenska hamnar där rådet är etablerat, och att rådet har varit etablerat i de berörda hamnarna under många år.6 Ett tredje exempel är att de samråd som enligt artiklarna 1 och 3 skall ske med redarnas och sjömännens represen- tativa organisationer enligt förstagångsrapporten främst skett genom att berörda parter finns representerade i . är det dock knappast förvånande att tillkomsten av konventionen i så pass liten utsträckning påverkade HKF:s verk- samhet. Som framgått av kapitel 2 byggde nämligen den slutliga konventionstexten till relativt stor del på ett förslag från och övriga nordiska länder. I sin rapport till utredningen gör bedömningen att förslagsställarna därvid utgick från rådande förhållanden i de egna länderna och från uppfattningen att en konvention med det föreslagna innehållet inte skulle innebära några tillämpningsproblem i dessa länder. 6 I sammanhanget bör påpekas att, som framgått av avsnitt 3.3.3, HKF i nära an- slutning till ratifikationen, och med anledning av denna, inventerade rådande förhållanden inom välfärdsområdet för sjöfolk i de femtiotal svenska hamnar som har handelssjöfart av någon betydelse. Rådets rapport (Välfärdsutbud för sjöfolk i svenska hamnar, 1992) var också en av de bilagor som fogades till förstagångsrapporten om tillämpningen av konvention nr 163. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Delvis gör HKF mer än vad konventionen kräver Tillämpningsrapporterna visar att HKF:s verksamhet delvis har bredare omfång än vad konventionen ställer krav på. På detta finns framför allt tre exempel: Beträffande service till fartyg till sjöss (sjögående fartyg) tar konventionen sikte på fartyg registrerade inom det egna landets territorium. Av förstagångsrapporten framgår dock att HKF även – mot avgift – ger sådan service till ett mindre antal utlandsregistrerade fartyg med svenska besättningsmän. Den kategori människor som är föremål för konventionens välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder är sjömän, dvs. enligt definitionen i artikel 1 personer som är anställda i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg. Som framgått av kapitel 3 kan dock HKF:s sjömansklubbar (framför allt den i ) under vissa förutsättningar utnyttjas även av andra än aktivt arbetande sjömän. Konventionens krav på hamnservice avser hamnar i det egna landet. Att bedriva verksamhet vid stationer i utlandet, som HKF gör, ställer konventionen således inte krav på. I sammanhanget bör sägas att det finns omständigheter som eventuellt kan tala för att det är lämpligt att HKF bedriver den verksamhet som anges i exemplen ovan. I de två första fallen ger verksamheten avgiftsintäkter och kan bidra till ett bättre utnytt- jande av den resurs som krävs för att ge service till målgrupperna enligt konventionen.7 I fallet med utlandsstationerna kan det vara ett rationellt sätt att distribuera de tjänster som skall ges till svenskregistrerade fartyg. Tillämpningsrapporterna har inte föranlett några invändningar från har inte lämnat några kommentarer an- gående tillämpningsrapporter (varken förstagångsrappor- ten eller de senare rapporterna) eller sätt att tillämpa konventionen. Detta bör kunna tolkas som att enligt bedömning levt upp till konventionsåtagandet. 7 För att undvika korssubventionering är det dock av konkurrensskäl viktigt att sådan verksamhet bedrivs med full kostnadstäckning som mål. Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 Att inte haft några invändningar mot hantering av konventionens krav är heller inte förvånande. Visserligen kan sägas att – som framgått av resonemanget i avsnitt 4.2 – varje ratifi- cerande stat på sätt och vis har sin egen nivå för åtagandet, snarare än att man kan ange en generell miniminivå avseende konventio- nens krav. Men får antas att vid sin bedömning av om ett land lever upp till konventionens krav ändå gör vissa jäm- förelser med hur övriga länder som ratificerat konventionen han- terar dess krav, och vid en sådan jämförelse finns skäl att anta att ligger väl till. För det senare talar bl.a. att, som framgått av kapitel 3, HKF:s verksamhet har klart störst omfattning av de nordiska välfärdsorganen, som heller inget annat av de nordiska länderna från har fått några invändningar mot hur man valt att hantera konventionens krav. För att ligger väl till talar även att företrädare för till utredningen har framfört att är ett av de länder vars välfärdsverksamhet är mest ut- vecklad. 4.4Utveckling av HKF:s verksamhet sedan ratifikationstillfället Som framgått ovan har genom att ratificera konvention nr 163 i praktiken åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid ratifikationstillfället. Mot denna bakgrund är det givetvis av intresse att jämföra nivån på väl- färdsverksamheten vid tiden för ratifikationen () med dagens nivå och att även studera hur utvecklingen har sett ut däremellan. I detta avsnitt analyseras därför hur HKF:s kostnader (4.4.1), betjänade grupper (4.4.2) samt tjänster (4.4.3) har utveck- lats . Underlag för avsnittet har främst varit HKF:s fördjupade anslagsframställningar för budgetåren 1991/92 1993/94 respektive 1994/95 1996/97 och rådets årsredovisningar /92 och framåt. Inledningsvis bör sägas att för vissa av de förhållanden som be- handlas har underlaget för HKF:s statistik förändrats under perio- den – på sätt som framgår närmare av den löpande texten – varför det i några fall inte har varit möjligt att göra en obruten beskrivning av utvecklingen. Vidare bör sägas att det statliga budgetåret lades om till kalenderår, från att tidigare ha löpt från till , varför /96 var 18 månader långt. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 För jämförbarhets skull har dock nedan, när så är relevant, värden /96 omräknats till 12-månadersvärden. 4.4.1Utveckling av HKF:s kostnader och antal anställda Av figur 4.1 nedan framgår hur de totala kostnaderna för HKF:s verksamhet har utvecklats såväl i löpande priser som realt8 mellan budgetåren 1989/90 och 2003. Som framgår av figuren har kost- naderna, som uppgick till , realt sett varit tämligen stabila sedan tiden för ratifikationen av konventionen. Utveckling av HKF:s totala kostnader (mkr) har personalstyrkan däremot minskat. /90 hade HKF således 38 anställda (36,35 årsarbetskrafter), att jämföra med 29 anställda (28,5 års- arbetskrafter) . Som framgått av kapitel 3 har liknande personalneddragningar skett även i HKF:s nordiska systerorganisationer. Som kommentar till figuren bör också sägas att kostnadsmassan inte är helt jämförbar över tiden. Utöver att vissa förändringar skett i tjänsteutbudet (se avsnitt 4.4.2 nedan), så har också en del 8 Omräkning har skett till penningvärde, med hjälp av konsumentprisindex (KPI). I de fall budgetåren haft löptid mellan och har KPI beräknats som genomsnittet av årsmedelvärdena för de två åren. Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 andra förändringar skett som påverkat HKF:s ekonomi utan att rådet har kompenserats. Dels har HKF:s personal erhållit en viss reallöneökning, dels har rådet påförts vissa administrativa kost- nader (t.ex. kostnad för revision, medlemsavgift i Arbetsgivar- verket, försäkringskostnader, m.m.). 4.4.2Utveckling av HKF:s betjänade grupper Som framgått av kapitel 3 riktar sig HKF:s tjänster primärt till dels sjömän ombord i sjögående fartyg, i första hand svenskregistrerade, dels sjömän på fartyg, oavsett nationalitet, som anlöper vissa bestämda hamnar i . De närmare definitionerna av dessa målgrupper har varit desamma under hela den studerade perioden och fanns, som framgått av avsnitt 4.3, etablerade redan innan konventionens tillkomst. För tjänsterna till sjöss definierar HKF sin primärmålgrupp som torrlastfartyg och tankfartyg om mer än 150 bruttoregisterton registrerade för internationell fart, samt sjömän i dessa fartyg. I första hand avser primärmålgruppen fartyg registrerade i , men även utlandsregistrerade med s.k. serviceavtal ingår. Hur stor andel av primärmålgruppen som faktiskt utnyttjar HKF:s service varierar i viss mån mellan olika tjänstetyper – för flertalet tjänstetyper har av kapitel 3 framgått hur många fartyg som utnyttjar dem. Som utgångspunkt för resonemanget här har utredningen dock för enkelhets skull valt att betrakta antal betjä- nade fartyg till sjöss som varandes liktydigt med antal fartyg i primärmålgruppen. För att denna ansats bör ge en rimligt korrekt bild av verkligheten talar bl.a. att HKF i de studerade fördjupade anslagsframställningarna och årsredovisningarna självt använder antalet fartyg i primärmålgruppen som grund för beräkning av viss verksamhetsstatistik, t.ex. beträffande antal distribuerade böcker per fartyg och befattning. I figur 4.2 nedan visas hur primärmålgruppen har utvecklats . Observera att det för åren 1990 1997 inte av under- lagsmaterialet går att utläsa hur många av fartygen som var svensk- registrerade. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Antal fartyg i för tjänster till Som framgår av figuren har målgruppen för HKF:s tjänster till sjöss minskat , från 281 fartyg till 203 fartyg , dvs. med drygt 25 procent.10 Såvitt kan bedömas har an- talet betjänade sjömän till sjöss minskat i motsvarande mån. Sam- tidigt har dock sammansättningen av gruppen betjänade sjömän till en del ändrat karaktär , genom inträdet av de TAP-anställda – som framgått av kapitel 3 fanns ca 730 TAP-anställda.