sou · GTB3103 · 2006-01-01 00:00:00 — först när det föreligger synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter. Ändringarna hade i fråga om nära anhöriga utanför kärnfamiljen enligt kommitténs upp- fattning fått vissa konsekvenser som inte kunde anses acceptabla. Det hade t.ex. blivit omotiverat svårt för en äldre förälder, som först efter barnets bosättning i blivit sjuk eller på annat sätt beroende av barnet, att få uppehållstillstånd. Kommittén föreslog därför att kraven på hushållsgemenskap, be- roende redan i hemlandet och snar ansökan skulle upphöra. I stället föreslog kommittén att som förutsättningar för uppehållstillstånd för föräldrar och vuxna barn skulle gälla ett krav på beroende eller andra särskilda skäl samt, för andra nära anhöriga utanför kärnfamil- jen, synnerliga skäl. Att en person utgör sista länken kunde enligt förslaget utgöra sådana särskilda eller synnerliga skäl. Som framgår nedan skulle vidare, enligt kommittén, som huvudregel krävas att an- knytningspersonen svarar för utlänningens försörjning. Prövningen av oetablerade förhållanden i allmänhet Kommitténs undersökning visade att seriositetsprövningen, trots att den är mycket tidskrävande och omfattande, upplevdes som ett trub- bigt instrument som gav relativt begränsad effekt. Kommittén före- slog därför en delvis reviderad ordning. Den föreslagna ordning skulle innebära bl.a. följande. Vad som är intressant i ärendet om uppehållstillstånd är att få en bild av huruvida sökanden och anknytningspersonen verkligen har för avsikt, och själva beslutat, att leva tillsammans i äktenskap eller under äktenskaps- liknande former och att det är denna önskan som ligger till grund för ansökan. Det intryck av och den känsla för om det rör sig om ett förhållande som kan ligga till grund för uppehållstillstånd kan fås ge- nom en mindre grundlig utredning än vad som görs . En sådan utredning bör innefatta ett mindre antal frågor om parternas relation inklusive förmågan att gemensamt sörja för varandras uppehälle. För att söka undvika att utsatta parter utnyttjas bör dessutom anknyt- ningspersonens förhållanden i fråga om eventuell tidigare brottslig- het och äktenskap alltid undersökas genom registerkontroll. Utred- ningen kan i större utsträckning än innehålla skriftliga inslag. Detta leder till att uppehållstillstånd skall beviljas om särskilda skäl inte talar däremot. Särskilt om prövningen av arrangerade äktenskap Med arrangerade äktenskap avsåg kommittén sådana äktenskap som har sin bakgrund i ursprungslandets tradition och kulturmönster och där någon annan än de blivande makarna – ofta parternas famil- jer eller andra släktingar – på något sätt och med något slags rättfär- digande utsett just dem att bli makar. Begreppet arrangerat syftar således inte på att äktenskapet skulle vara tillkommet för att kringgå invandringsregleringen, även om sådana skenäktenskap förekommer såväl bland arrangerade äktenskap som andra äktenskap. Kommittén konstaterade att arrangerade äktenskap normalt sett godtas som oetablerade förhållanden om de verkligen utgör ett kul- turellt inslag i hemlandets tradition. Godtagandet av det sättet att in- gå äktenskap har ansetts innebära att samma krav som beträffande andra oetablerade förhållanden inte kan ställas på att parterna skall känna varandra och ha träffats. Kommittén hade genom egna och tidigare undersökningar kunnat konstatera att arrangerade äktenskap förekommer framför allt i län- der med ett starkt patriarkaliskt inslag och att kvinnans möjlighet att påverka valet av make, bosättning etc. är begränsad. Kvinnans i för- hållandet ofta undanskymda roll medför också att hennes möjlighe- ter att söka hjälp för eventuella problem i förhållandet är begränsade. Kommittén ansåg att i de fall då det arrangerade äktenskapet in- gås efter anknytningspersonens bosättning i skiljer sig sättet att ingå äktenskap inte nämnvärt från hur t.ex. en svensk man genom kontaktförmedling med utlandet inleder ett för- hållande med en kvinna som han aldrig eller endast i begränsad om- fattning träffat tidigare. Inte i något av de jämförda fallen är det, enligt kommittén, tal om någon återförening av familjen utan bildande av ett nytt förhållande. Beträffande arrangerade äktenskap som ingåtts efter anknytningspersonens bosättning i finns då inte heller anledning att göra någon annan bedömning av de krav som kan ställas på parternas kännedom om varandra än vad som görs i andra oeta- blerade förhållanden. De skall således bedömas efter samma kriterier som andra sådana förhållanden. Bedömningen innebär inte att kultu- rella hänsyn inte alls skall tas, men däremot att det finns andra hän- syn som väger lika tungt. Slutligen framhöll kommittén att skyddsaspekten gör att det är särskilt viktigt att utröna om parterna av fri vilja skall ingå äktenskap. Vid arrangerade äktenskap skulle utredningarna därför, enligt kom- mitténs förslag, som regel vara muntliga. Kommittén framhöll att de begränsningar i möjligheterna till anhörig- invandring som gjordes utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla beslut om kostnadsbesparing inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Kommitténs förslag inne- bar att möjligheterna åter skulle vidgas något, vilket skulle leda till ökade kostnader för den offentliga sektorn. Detta ansåg kommittén vara ett skäl för införandet av ett försörjningskrav. Ett annat skäl var enligt kommittén den följdinvandring som kunde väntas med anledning av utvidgningen av anhörigkretsen. Utan ett försörjningskrav kunde en sådan följdinvandring förutses bli re- lativt stor med hänsyn till innehållet i andra EU-länders regelverk och till hur diskussionerna inom EU:s harmoniseringsarbete på om- rådet hade förts. Ytterligare ett skäl för införandet av ett försörjningskrav såg kom- mittén när det gällde de oetablerade förhållandena. Ett sådant krav skulle kunna utgöra ett skydd för unga anknytningspersoner (fram- för allt kvinnor) i , som får avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap med personer från annat land. Av dessa skäl föreslog kommittén att huvudregeln för att uppe- hållstillstånd skall beviljas vid oetablerade förhållanden och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen skulle vara att anknytningspersonen svarade för utlänningens försörjning under högst . Försörjningskravet innefattade utlänningens vanliga levnadskost- nader inklusive kostnaden för boendet. Anknytningspersonen borde därför ha en inkomst som täckte såväl dessa som hans eller hennes egna omkostnader. Försörjningsförmågan var tänkt att bedömas ut- ifrån vad anknytningspersonen och utlänningen hade varit berätti- gade att erhålla i försörjningsstöd enligt riksnormen enligt social- tjänstlagen (2001:453). Den disponibla inkomsten skulle därutöver täcka kostnaden för boendet. Vid bedömningen av försörjningsför- mågan kunde även utlänningens tillgångar beaktas. När det gällde nära anhöriga utanför kärnfamiljen kunde också anknytningsperso- nens övriga släktingars förmåga att bidra till försörjningen beaktas. Enligt kommittén kunde det finnas särskilda skäl att frångå för- sörjningskravet. Särskilda skäl kunde anses föreligga när anknytnings- personens försörjningsoförmåga beror på särskilda personliga för- hållanden eller ofrivillig arbetslöshet. En annan undantagssituation kunde vara när anknytningspersonen fått uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och vistats i endast ett fåtal år. Undantag skulle också kunna göras när ett minderårigt barn utgör anknytningsperson. Undantagen innebar bl.a. att även en person som på grund av ofri- villig arbetslöshet är beroende av försörjningsstöd enligt socialtjänst- lagen för sitt uppehälle skulle kunna förenas med sina nära släktingar trots att han eller hon inte har förmåga att svara för deras försörj- ning. Uppskjuten invandringsprövning skulle enligt kommitténs förslag gälla. Det skulle innebära att utlänningen ges ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd , vilket sedan skulle kunna förlängas och bli permanent förutsatt att försörjningskravet är uppfyllt. Även om för- sörjningskravet inte är uppfylls skulle utlänningen kunna beviljas fortsatt tillstånd om starka skäl talar för detta. knytningspersonen har drabbats av ofrivillig arbetslöshet eller oför- måga att arbeta eller om det föreligger andra ömmande skäl som att utlänningen har hög ålder och lider av dålig hälsa. erfarenheter hade, enligt kommittén, visat att ett inte ringa antal barn kommit till för att återförenas med personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att social- tjänsten fått ta hand om och familjehemsplacera dessa barn. Proble- men har att göra med att beslutsunderlaget i ärenden om uppehålls- tillstånd ofta är undermåligt när det gäller barn från länder med brist- fällig folkbokföring och osäkra ID-handlingar. För att inte omöjlig- göra familjeåterförening i dessa fall tillämpas ofta ett lägre beviskrav än annars i fråga om släktskapet. Kommittén föreslog att det för barns bästa införs en möjlighet att på statens bekostnad använda DNA-analys för att styrka ett på- stått släktskapsförhållande som gäller föräldrar och barn. Analysen är frivillig och skulle enligt förslaget kunna göras när tillräcklig ut- redning om släktskapsförhållandet inte kan tas fram på annat sätt. Med införandet av möjligheten att erbjuda DNA-analys ansåg kom- mittén att samma beviskrav borde kunna tillämpas beträffande barn som andra familjemedlemmar. Visering och uppehållstillstånd för besök Kommittén ansåg att regeringens tidigare gjorda uttalanden om vik- ten av en så generös viseringspolitik som möjligt borde få större genomslag. Det ansågs viktigt att besöksmöjligheterna för släktingar inte begränsades mer än nödvändigt. En tidigare ansökan om perma- nent uppehållstillstånd skulle inte nödvändigtvis negativt påverka be- dömningen av om tillstånd kan ges. Eftersom praxis för permanent uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen alltjämt förutsågs vara restriktiv, borde i stället tidsbegränsade tillstånd kunna utgöra huvudregel för att upprätthålla dessa släktkontakter. Kommitténs förslag förväntades innebära att invandringen av nära anhöriga utanför kärnfamiljen skulle öka och att den offentliga sektorn skulle få ökade kostnader. 4Förslagen i utredningens delbetänkande Utredningen redovisade delar av sitt uppdrag i delbetänkandet och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). Utredningen hade i uppdrag att, i ett delbetänkande, dels ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG om rätt till familje- återförening (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet) skall genom- föras i svensk rätt i de delar där det bedömts vara obligatoriskt, dels ta ställning till hur rådets direktiv /109/EG om varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgares ställning (nedan kallat direktivet om varaktigt bosatta) skall genomföras i svensk rätt. Nedan följer en sammanfattning av förslagen i delbetänkandet. En princip i familjeåterföreningsdirektivet är att en tredjelandsmed- borgare som har en mera permanent bosättning i en EU-stat (den s.k. referenspersonen) skall ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen. Rätten till återförening förutsätter enligt direktivet att också familjemedlemmarna är tredjelandsmedborgare. För svenska förhållanden innebär det att referensperson för det första skall vara en tredjelandsmedborgare som bor i med ett permanent uppe- hållstillstånd eller har beviljats ett sådant tillstånd. Referensperson kan också den vara som har ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat och fått uppehållstillstånd i eller har uppehållstill- stånd här såsom anhörig till en sådan person. Till kärnfamiljen hör make (varmed också avses registrerad partner), sambo och barn (var- med också avses adoptivbarn) under . För att uppfylla direkti- vets krav föreslog utredningen att i utlänningslagen införs bestäm- melser som innebär en rätt för make eller sambo att få uppehållstill- Förslagen i utredningens delbetänkande stånd på grund av anknytning till referenspersonen. Barn , som är ogifta, och är barn till referenspersonen, maken eller sambon skall också ha en sådan rätt. Uppehållstillståndet skall ha en giltighet . När det gäller nyetablerade förhållanden föreslog ut- redningen att den nuvarande ordningen med uppskjuten invandrings- prövning för dessa s.k. snabba anknytningar även i fortsättningen skall gälla för tredjelandsmedborgare. Med hänsyn till familjeåter- föreningsdirektivet måste det tidsbegränsade uppehållstillståndet som ges ha en giltighetstid . Bestämmelser som anger villkoren för att bevilja uppehållstillstånd i de nu nämnda fallen föreslogs bli införda genom en ny lydelse av 2 kap. 4 § andra och tredje stycket UtlL. Särskilda bestämmelser skall gälla för underåriga flyktingbarn eller barn med skyddsbehov i övrigt som vistas i med uppehålls- tillstånd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen (jfr 3 kap. 2 och 3 §§ samma lag) och är utan medföljande vuxen. Utredningen föreslog att i 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL införs en bestämmelse som innebär att för- äldrarna till dessa barn skall ha rätt att få uppehållstillstånd. Från huvudregeln i 2 kap. 4 § UtlL att uppehållstillstånd skall ges till anhöriga i kärnfamiljen skall gälla vissa undantag. Dessa undan- tagssituationer angavs i en ny regel, 2 kap. 4 a § UtlL. Om referens- personen inte lever tillsammans med sin make eller sambo eller inte har sådan avsikt, om det är fråga om polygama hushåll, om referens- personen, maken eller sambon är underårig, om t.ex. sökanden vilse- lett eller lämnat oriktiga uppgifter i ansökan om uppehållstillstånd eller om det rör sig om skenförhållanden, får en ansökan om uppe- hållstillstånd vägras. Utöver dessa undantag får tillstånd vägras om sökanden bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det sist nämnda framgick av en ny lydelse av 2 kap. 4 c § UtlL. Be- greppet var tänkt att ersätta den prövning som sker enligt gällande bestämmelse i 2 kap. 4 § fjärde stycket samma lag och som innebär ett krav på att sökanden skall föra en hederlig vandel för att få uppe- hållstillstånd. En anhörig tredjelandsmedborgare som fått ett uppehållstillstånd kan få det återkallat enligt gällande bestämmelser i 2 kap. 9–12 §§ UtlL. Möjligheten att enligt 2 kap. 11 § första stycket 2 återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt skulle dock enligt utredningens förlag tas bort. Enligt familjeåterföreningsdirektivet skall vissa förfarandegaran- tier gälla för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. I stort skall samma förfaranderegler i för- Förslagen i utredningens delbetänkande valtningslagen (1986:223) och utlänningslagen gälla som tillämpas i tillståndsärenden. Utredningen föreslog emellertid att en bestäm- melse införs i 11 kap. 3 § UtlL om att skall iaktta en frist inom vilken beslut efter ansökan om uppe- hållstillstånd för familjeåterförening skall meddelas sökanden. Vidare föreslogs en bestämmelse bli införd i samma paragraf som innebär ett skriftligt formkrav för beslut rörande uppehållstillstånd i allmän- het. Utredningens förslag med anledning av genomförandet av familje- återföreningsdirektivet bedömdes inte medföra några ökade kostna- der för samhället eller enskilda. Direktivet om varaktigt bosatta Detta EG-direktiv innebär att en ny rättsfigur, varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare, införs i svensk rätt. Om en tredjelandsmed- borgare stadigvarande bott i en EU-stat kan han eller hon efter ansökan tilldelas en särskild status, ställning som varaktigt bo- satt, i det landet. Med denna status skall tredjelandsmedborgaren till- försäkras vissa rättigheter i det landet. Direktivet innebär vidare att den varaktigt bosatte ges en rätt till fri rörlighet inom EU. För svensk rätts del innebär det att nya bestämmelser måste införas. Utredningen föreslog att det i utlänningslagen intas ett nytt kapi- tel, kap. 1 a, som reglerar villkoren kring ställning som varaktigt bo- satt i . Ställningen som varaktigt bosatt skall i första hand ges till den som har uppehållstillstånd för bosättning i och som har vistats här utan längre avbrott. För vissa sär- skilt angivna kategorier finns ett undantag från kravet på uppehålls- tillstånd för bosättning. Flyktingar och andra skyddsbehövande är undantagna från möjligheten att få ställning som varaktigt bosatt. För att få ställning som varaktigt bosatt skall den sökande visa att hans eller hennes försörjning är tryggad. Han eller hon får inte ut- göra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Beviljad ställning som varaktigt bosatt i skall kunna åter- kallas om den varaktigt bosatte medvetet lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få ställningen eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Ställningen skall vidare återkal- las om den varaktigt bosatte utvisats ur riket, utgör ett hot mot all- män ordning, vistas utanför eller unionens territorium i mer Förslagen i utredningens delbetänkande än ett respektive eller får ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat. De rättigheter som en varaktigt bosatt i , enligt EG-direk- tivet, skall åtnjuta så länge han eller hon bor i är i princip inte mera långtgående än de som redan gäller för den som har perma- nent uppehållstillstånd i . Skillnaden är att tredjelandsmed- borgaren får en rätt att bosätta sig en annan EU-stat för att exempel- vis arbeta. De tredjelandsmedborgare som får ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat kan på motsvarande sätt välja att flytta till . Utredningen föreslog bestämmelser som skall reglera villkoren för deras möjligheter att få uppehållstillstånd i . Bestämmelserna innebär att tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bo- satta i annan EU-stat och deras anhöriga ges samma möjligheter till uppehållstillstånd som EES-medborgare. Uppehållstillstånd skall där- vid kunna vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Uppehållstillstånd för varaktigt bosatta från annan EU-stat skall kunna återkallas enligt samma grunder som gäller för återkallelse av uppehållstillstånd för EES-medborgare. En ny bestämmelse i utlän- ningslagen föreslogs som innebär att en person med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat skall kunna utvisas från unionens territorium om han eller hon utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Direktivet om varaktigt bosatta föreskriver vissa förfarandegaran- tier när det gäller ärenden om ställning som varaktigt bosatt i och uppehållstillstånd för varaktigt bosatta i annan EU-stat. För- utom förvaltningslagen skall reglerna i utlänningslagen om handlägg- ning av ärenden om uppehållstillstånd i tillämpliga delar gälla även för dessa nya ärenden. Utredningen föreslog att bestämmelser införs i utlänningslagen om att skall iaktta vissa frister för beslutsunderrättelse i dessa ärenden samt att beslut skall ges till sökanden skriftligen och innehålla skälen för beslutet. föreslogs vara nationell kontaktpunkt i frågor som rör varaktigt bosatta i enlighet med EG-direktivet. Antalet ansökningar om att få ställning som varaktigt bosatt i kommer inte att bli högt. Utredningen förutser inte att ut- vandring till följd av den nya statusen får en sådan omfattning att det innebär några märkbara konsekvenser för det svenska samhället. Den ökade invandringen till följd av direktivet kan uppskattas till ca 500 Förslagen i utredningens delbetänkande Denna invandring kan förväntas leda till ett visst offentligfinansiellt överskott. I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen (2005:81) har utredningen fått i uppdrag att beskriva nuvarande och eventuella framtida regler för anhöriginvandringen i relevanta EU-länder. I utredningens delbetänkande finns en kortfattad redogörelse för förhållandena i vissa andra EU-länder. I det följande kompletteras den redogörelsen. Beskrivningen grundar sig på uppgifter som utred- ningen fått från olika företrädare för respektive ansvarigt departe- ment som lämnats efter förfrågan från utredningen. Det skall inledningsvis anmärkas att inte är bundet av familjeåterföreningsdirektivet. Makar har rätt till familjeåterförening i om äktenskapet har ingåtts frivilligt och erkänns av dansk rätt. Båda makar måste vara och ha för avsikt att bo på samma adress i . Makarnas anknytning till måste vara större än deras an- knytning till annat land. Om den make som bor i har haft danskt medborgarskap behöver villkoret om anknyt- ning inte särskilt bevisas. Detta gäller även den som har uppehållit sig lagligen i , och som är född och uppvuxen i eller har bott i landet sedan barndomen. Den make som bor i måste uppfylla något av följande villkor. Han eller hon måste (1) ha medborgarskap i eller i något av de övriga nordiska länderna, (2) vara flykting eller ha annan skyddsstatus i eller (3) ha haft permanent uppehållstillstånd i . Maken i måste vidare uppehålla sig permanent i och ha tillgång till en lämpligt stor bostad. Han eller hon måste kunna lägga fram bevis för att han eller hon har en inkomst som är tillräck- lig för att försörja en utländsk make. Maken i måste dess- utom lämna en ekonomisk garanti om 54 158 Dkr för eventuella framtida allmänna bidrag till den utländska maken. Maken i får inte själv ha uppburit några bidrag före ansökan om familjeåterförening och får inte ha vara dömd för våld mot tidigare make eller sambo . Samma villkor som för make gäller för registrerad partner. För sambor gäller att de måste bevisa att de haft en långvarig rela- tion. Det är immigrationsmyndigheten som avgör om så är fallet. Pa- ret måste vanligtvis kunna visa på att deras relation varat i åtmin- stone 1½–och att de haft samma adress . För att ett utländskt barn skall få återförenas med förälder i gäller följande villkor. Barnet får inte vara gam- malt när ansökan lämnas in. Barnets förälder eller förälderns make måste ha (1) medborgarskap i eller något av de andra nor- diska länderna eller (2) permanent uppehållstillstånd eller annat uppe- hållstillstånd med goda utsikter att få permanent uppehållstillstånd. Dessutom gäller att barnet måste bosätta sig hos föräldern efter att tillståndet getts. Föräldern får inte vara dömd för våld mot make eller sambo . I vissa fall måste föräldern i visa att han eller hon har en inkomst som räcker till för att försörja barnet. I vissa fall krävs också att föräldern och barnets anknytning till är större än anknytningen till annat land. För andra anhöriga än som nämnts finns inga särskilda be- stämmelser. Enligt generella regler kan uppehållstillstånd beviljas om väsentliga skäl gör det lämpligt. I sådant fall förutsätts att den anhö- rige i uppfyller de krav som beskrivits ovan beträffande make. Den ekonomiska garantin om 54 158 Dkr gäller eller tills maken har fått permanent uppehållstillstånd. Maken är vanligtvis be- rättigad till permanent uppehållstillstånd efter att ha bott i förutsatt att grunden för uppehållstillståndet inte förändrats. Utlänningen måste dessutom ha genomfört ett introduktionsprogram och klarat ett test i danska språket. Han eller hon får inte vara dömd till fängelse för ett allvarligt brott. Andra påföljder för lindrigare brott innebär att möjligheten att få uppehållstillstånd senareläggs. En anhörig som ännu inte fått permanent uppehållstillstånd kan förlora sitt tillstånd om referenspersonen inte längre klarar av att försörja henne eller honom. Grundförutsättningarna för att få uppehållstillstånd i är att utlänningen inte är att betrakta som ett hot mot allmän ordning och säkerhet, allmän hälsa eller internationella relationer. I de flesta fall krävs att utlänningen kan försörja sig. I familjeåterföre- ningsfall krävs dock inte försörjning när det gäller familjemedlem till finsk medborgare, till flykting eller annan skyddsbehövande eller till person med finskt ursprung. I vissa andra fall kan undantag från för- sörjningskravet göras om det finns särskilt tungt vägande skäl för det eller om ett undantag är påkallat för barns bästa.