sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Däremot skapas ovisshet och fördröjning för företagen och det gagnar inte produk- tion och sysselsättning. Med kommitténs förslag om utökad generell bygglovplikt följer att krav på rivningslov införs även i områden som inte omfattas av detaljplan. Även detta reserverar vi oss emot. Det finns givetvis glest bebyggda områden utanför detaljplan med värden ur gestaltningsmässig och/eller kulturhistorisk syn- punkt där ett större hänsynstagande är nödvändigt, områden som har en tydligare karaktär av offentliga rum. Här finns möjligheten att höja lovplikten genom områdesbestämmelser, och det ankommer på kommunerna att arbeta mer aktivt med detta planinstrument för att skydda och varsamt utveckla känsliga mil- jöer. Kommittén väljer en modell som utgår från en hög nivå på lov- plikten med möjlighet för kommunerna att sänka denna. Vi vid- håller det motsatta synsättet där grunden är relativt stora frihets- grader för den enskilde, som kan begränsas där det är angeläget av varsamhetsskäl. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av (), () och () Dagens tillämpning av mindre avvikelser i bygglovshanteringen i planlagt område är inte enbart en styggelse. Land ska visserligen med lag byggas, och det finns inte minst rättssäkerhetsargument för att så långt möjligt följa gällande plan vid lovgivning. Den nya, mer övergripande detaljplanen som förhoppningsvis blir verklighet genom kommitténs förslag, kan bidra till färre stela planer. Det kommer dock finnas detaljplaner som är alltför låsta och inte rymmer tillräckligt med flexibilitet för verkliga behov. Begreppet mindre avvikelser bör i någon mån och så länge det inte medför olägenheter kunna medge två företeelser som inte är möjliga - dels annan användning, dels planenliga åtgärder på planstridiga byggnader. Vi delar Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1994:36) om att motverka funktionsuppdelningen i tätorter genom att öppna möjligheter att betrakta något fler avvikelser än som förenliga med planens syfte. Ett möjliggörande av annan använd- ning än den i planen förutsatta skulle kunna öppna för en mer blandad bebyggelse. Vi ser ett problem i alltför ensidigt utformade användningsbestämmelser i detaljplaner som låser användningssät- tet i onödan. Möjligheten att bo i lokal och/eller ha verksamhet i bostad, givetvis så länge det inte medför olägenheter för omgiv- ningen och/eller bidrar till en annan karaktär på området än vad som kan förväntas, bidrar till en mer levande stadsmiljö. Detta bör PBL kunna hantera på ett bra, okomplicerat och rättssäkert sätt. Vidare delar vi det förslag som diskuterats av kommittén men förkastats i sista stund om möjligheten att för ändamål som är planenligt använda och invändigt ändra byggnader som är placerade eller utformade i strid mot gällande planbestämmelser. Varken planenliga eller planstridiga åtgärder får princip ut- föras på byggnader eller fastigheter som strider mot gällande plan- bestämmelser. Det finns fall där bygglovsprövningen vid ändring av byggnader kan kompliceras av att byggnaden strider mot planer som är inaktuella, och där kommunens avsikter avspeglas av bygg- naden snarare än av planen. Om åtgärden gäller en detaljplan som beslutats enligt PBL, eller om avvikelsen är för stor för att kunna förklaras vara mindre, kan bygglov inte ges ens för en planenlig Reservationer och särskilda yttranden tillbyggnad eller ändrad användning, oavsett hur länge byggnaden funnits och avvikelsen varit etablerad och accepterad på platsen. Sådana planer bör givetvis ändras, men så sker inte alltid av olika skäl. Det leder till hinder som kan anses onödiga för åtgärder som kan anses lämpliga och i sig kan vara planenliga. Planstridiga byggnader bör kunna ges bygglov för att inredas och användas för ett nytt ändamål, som är planenligt, t.ex. bostäder i ett kontoriserat gårdshus på mark utan byggrätt. Reservation av () Enligt direktiven ska kommittén ta upp frågan om sanktionssyste- mets effektivitet och om det finns skäl att vidta förändringar i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Det har under arbetets gång visat sig att problematiken är komplex. Otillå- tet byggande och andra överträdelser av PBL är av vitt skilda slag. Då kan det vara svårt att i hast konstruera bestämmelser som är fullt acceptabla. Min uppfattning är att det krävs en total genom- gång och analys av sanktionsbestämmelserna. Att lappa och laga i nuvarande system kan göra det än krångligare att tillämpa. Jag avvi- sar därför de förslag till smärre förändringar som föreslås och för- ordar i stället att denna översyn görs i särskild ordning. Reservation av () Jag anser till skillnad från kommittén att kravet på rivningsplan ska kvarstå antingen i PBL eller flyttas till . Genom att helt ta bort paragrafen och i stället hänvisa till annorlunda text riskerar man förlora det konsekventa och planmässiga sättet att hantera byggavfall. Något som kan leda till mindre återanvänd- ning och mindre återvinning. regleras kraven i 9 kap. 2 a och 4 §§. Eftersom bygganmälningarna tas bort bör texten flyttas till 9 kap § 8 enligt förslag. Texten bör kompletteras med. En särskild plan över hur rivningsmaterialet hanteras – rivningsplan - skall läm- nas in. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av () Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Av betänkandet framgår det tydligt att annan lagstiftning och re- gelverk som påverkas av förändringar i PBL bör ses över. Det före- slås dock ingen ändring av nuvarande lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) vilket jag anser nödvän- digt för att utveckla byggandet och boendet i en långsiktigt hållbar riktning. I 11 kap. 2 § bör ett tillägg göras: sådana anläggningar inom kom- munen som kan påverka människors miljö och hälsa. För att infor- mera, om någon begär det, ska kommunen lämna skriftliga upplys- ningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning. Genom bygglovshanteringen får kommunen kännedom om många anlägg- ningar som kan oroa människor, sådana som de vill undvika när de bygger eller vill bosätta sig på en plats. Det kan gälla mobilmaster, basstationer för mobiltelefoni med mera. Genom det föreslagna tillägget i paragrafen, så ges det möjlighet i motivtexten att ge skyl- dighet för kommunerna att lämna ut sammanställningar över så- dana anläggningar som skapar oro. Jag anser att också organisationer för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska beredas tillfälle att närvara vid bygg- samrådet enligt 9 kap. 4 §. Den nya mer sammanhållna bygglovs- processen med utökade krav på att se till att lagstadgade samhälls- intressen tillgodoses, kommer förhoppningsvis leda till att tillgäng- lighetsfrågorna bevakas på ett bättre sätt. Jag tycker ändå att det är viktigt att handikapporganisationerna får närvarorätt på byggsam- råden. Det ger ytterligare fokus på tillgänglighetsfrågan för en bättre tillgänglighet och för att undvika onödiga konstruktionsfel. Reservationer och särskilda yttranden Kommittén föreslår att det ska införas en möjlighet att få tillfälliga bygglov i vissa fall, 8 kap. 14 §. Jag anser inte att det ska införas tillfälliga bygglov för åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 §. Jag menar att det är otillfredsställande att ge bygg- lov utan att viktiga tekniska egenskapskrav ingår. Att ge avkall på t.ex. energikrav m.m. sänder felaktiga signaler utifrån målet om ett ekologiskt hållbart byggande. Kapitel 11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Reservation av () Samordning av PBL och Kommitténs förslag om att ge bättre möjligheter att samordna PBL och i avsikt att undvika dubbelarbete kan i sig framstå som vällovligt. Jag är dock inte beredd att tillstyrka de av kommittén presente- rade förslagen om samordning av följande skäl. Som huvudsaklig motivering till att jag har svårt att ställa mig bakom förslagen till samordning är att PBL och har olika syften. syftar till att skydda omgivningen mot störningar från miljöfarlig verksamhet medan PBL främst syftar till att skydda det område som prövas från störningar från omgiv- ningen. Redan i kommitténs delbetänkande SOU 2004:40 Kortare in- stanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och byggla- gens prövningsorganisation beskrev jag i ett särskilt yttrande min tveksamhet. Min uppfattning om att innan förslag om samordning eller ny instansordning tas fram borde en grundläggande diskussion äga rum huruvida en sammanslagning av de båda parallellt gällande regelverken eller inte var aktuell. Även borde långsiktiga konse- kvensanalyser av en eventuell sammansmältning av lagsystemen genomföras innan man överhuvudtaget kunde förorda ett alternativ framför ett annat som lämplig prövningsordning. Angående in- stansordningen för överklagande av PBL-ärenden, se reservationen gemensam med ledamoten (). Ärenden som tydligt visar effekterna av kommitténs förslag till samordning, är de som angår lokalisering av vindkraft. Reservationer och särskilda yttranden uppfattning verkar förslagen i riktning mot att de allmänna intres- sena, i det här fallet statens för tillfället rådande intresse att bygga ut vindkraften, får förtur. De föreslagna bestämmelserna kan komma att användas så att negativa konsekvenser för exempelvis landskapsbild och närboende uppstår. Ska en samordning av hand- läggningen genomföras med syftet att undvika dubbelarbete ska den göras på sätt som inte åsidosätter den enskildes rätt framför det allmännas och exploatörers intresse. Kommitténs förslag om att skärpa detaljplanekravet då en an- läggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande an- läggningar bedöms utifrån den sammanlagda effekten av etablering- arna är ett steg i rätt riktning. När det gäller enstaka vindkraftsan- läggningar borde lagstiftningen skrivas tydligare, dvs. med krav på detaljplan. Därmed ges närboende och sakägare även i dessa fall möjlighet att hävda sin rätt. Då det gäller skrivningar i betänkandet om buller och andra störningar räcker det inte att hänvisa till generella föreskrifter ut- ifrån schablonartade beräkningar. Istället måste verkligheten i det enskilda fallet råda. Jag framhärdar och upprepar vad jag förfäktat tidigare (bl.a. i Kommitténs rapport Främjande av el produce- rad från förnybara energikällor) att nationella minimiregler för respektavstånd mellan bebyggelse och vindkraftverk samt en sär- skild gränsvärdesnorm för buller från vindkraftverk bör tas fram. Reservation av () Samordning mellan bygglov och inte anmälningspliktiga verksamheter Kommittén lägger en rad förslag om att samordna prövningsförfa- randet enligt PBL och handläggningsmässigt och tids- mässigt. De fall som räknas upp är sådana då en prövning i förväg behöver ske av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet enligt båda lagsystemen. Med ett undantag – anläggningar som kräver bygglov men inte (min kursivering) anmälan enligt . I dessa fall, för verksamheter som i princip kan vara miljöstörande föreslås att inför en bygglovsprövning alltid ska höra kommunens miljöansvariga nämnd. Jag reserverar mig mot detta. Dels är det enligt min mening väsentligt att samordnings- strävandena koncentreras till de fall då det enligt regelverken krävs någon form av prövning. Krävs ingen anmälan enligt Reservationer och särskilda yttranden finns inget samordningsbehov. Dels torde det i många kommuner i praktiken föras en dialog om dylika lov- och tillstånds- ärenden mellan de förvaltningar och nämnder som hanterar sam- hällsbyggnadsfrågor. Nya onödiga regler bör i det längsta undvikas. Kapitel 12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Reservation av (), () och () Ett av syftena med en förändrad PBL är önskemålet om en mer ef- fektiv planprocess. Det kan enligt vår mening göras förbättringar i förslaget från kommitténs majoritet, genom att tidsfrister införs för handläggningen av ett planärende. Det har blivit allt vanligare att privata exploatörer inkommer till kommunerna med genomtänkta förslag som de vill att kommunen ska ta ställ- ning till, men som blir liggande utan beslut under mycket långa pe- rioder. Det är viktigt att den demokratiska processen får ta tid men det är inte rimligt att exploatörer ska få vänta år för att få ett be- sked om huruvida deras förslag kan utmynna i en detaljplan. har infört tidsfrister både för bygglov och planärenden. Vi anser att en modell som bygger på det norska systemet bör införas i vad gäller tidsfrister för planärenden och avseende en minskning av planavgiften när tidsfristen inte hålls. Reservation av () Rätten att komma till tals i de ärenden man är berörd är en viktig princip. Som enskild berörd har man under vissa omständigheter möjlighet att överklaga beslut om detaljplan eller områdesplan. Kommitténs förslag att vissa miljöorganisationer enligt PBL ska få rätten att överklaga beslut av detaljplaner anser jag är att gå för långt. Jag ifrågasätter starkt opersonliga organisationers möjlighet att kunna överklaga planer och bygglov. Ska man som medlem i en organisation ges ytterligare en röst? Därutöver kan ett sådant förslag uppfattas som orättvist mot andra organisationer med följd Reservationer och särskilda yttranden att även dessa ställer mer eller mindre berättigade krav på talerätt. Det verkar dessutom ologiskt att en typ av organisation t.o.m. utan lokal anknytning favoriseras och ges en rätt som andra inte har. I mina överväganden har jag också efter bästa förmåga sökt tolka de olika EG-direktiv som tar upp vikten av miljökonsekvens- beskrivningar i olika sammanhang. Därtill har jag sökt greppa Århuskonventionen och EG-direktivet om allmänhetens delta- gande och dess krav ur ett miljöperspektiv. Min ståndpunkt förblir att jag inte kan biträda kommitténs förslag om att också i PBL ge vissa miljöorganisationer rätten att överklaga vissa utpekade åtgär- der. Reservation av () Ett sätt att förstärka den gröna sidan av uthållig utveckling är att vidga talerätten för miljöorganisationer. Den nivå som majoriteten i kommittén har valt att lägga sig på är den lägsta tänkbara enligt Århuskonventionen. inskränks överklagandemöjlighe- terna i förslaget till ny lagstiftning. Detta som direktiven talar om att medborgarinflytandet ska stärkas. Det finns inget som talar för överutnyttjande av talerätten eftersom dessa organisatio- ner har begränsade resurser och måste prioritera inom sig. Däremot talar allt för att besluten kan komma att bli bättre om talerätten istället utökas något. Min bedömning är att fler miljöorganisationer bör få talerätt och att rätten ska ges vid samtliga ärenden enligt PBL. I likhet med den reservation som lämnats då frågan behand- lats i anser jag att gränsen för att en miljöorganisation ska få talerätt bör gå vid 1 500 medlemmar. Reservation av () Barns rätt att komma till tals I 11 kap. 4 § bör följande tillägg införas: Inom kommunen ska en ansvarig tjänsteman utses för att särskilt ta tillvara barnens rätt i planeringen. Detta för att stärka barnens rätt i planeringen, något som lagen inte tillförsäkrar . Modellen finns redan i och den norska modellen bör prövas även här. Reservationer och särskilda yttranden För att ytterligare förstärka barnens intressen, så säkerhetskra- ven skärpas retroaktivt för bostäder byggda och om- byggda . Här gäller inte dagens säkerhetsvillkor för föns- ter, balkongdörrar med mera. Det berör främst bostäder byggda i det så kallade miljonprogrammet – bostäder som främst de ekono- miskt mest utsatta barnfamiljerna är hänvisade till. Deras säkerhet bör vara likvärdig andra barns villkor. Handikappades rätt att komma till tals Handikapporganisationer bör ges talerätt. har utifrån krav i EU-rättslagstiftningen, gett miljöorganisationer talerätt i miljö- balksärenden. Detta har visat sig falla väl ut och dessa organisatio- ner har tillfört kunskap och kompetens i de ärenden där talerätten nyttjats. I förslaget till förändrad PBL-lagstiftning, föreslås en lik- nande talerätt att gälla. Det är bra att miljöfrågan sätts i fokus, men jag anser att tillgängligheten i detta avseende bör ges samma digni- tet. Handikapporganisationerna har naturligtvis motsvarande kom- petens i tillgänglighetsfrågor, som miljöorganisationerna i miljöfrå- gor. Kapitel 13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Reservation av () och () Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Kommittén föreslår en ny instansordning för PBL-ärenden, som föreslås överprövas i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljö- domstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. Vi reserverar oss till förmån för det andra alternativ som kommittén tittat på under utredningen - en renodlad förvaltningsdomstolsmo- dell, med länsrätterna som första överprövande instans. Argumen- ten för detta utvecklas nedan, och kan sammanfattas enligt föl- jande: Strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar överprövar myndighetsbeslut behålls. Regeringsrätten kan även fram- över svara för praxisbildningen. Ett borttagande av länsstyrelserna som överprövnings- instans säkrar en domstolsprövning i ett tidigare skede. Reservationer och särskilda yttranden Länsstyrelsernas roller enligt PBL kan renodlas till samråd, tillsyn och kontroll. Miljödomstolsalternativet innebär en alltför långtgående samordning av PBL och som begränsar fram- tida vägval utan att konsekvenserna på lång sikt utretts. Vinsterna av en samordning är dessutom inte tillräckligt stora för att motivera en sådan. PBL och är parallella regelverk och PBL är parallella regelverk som hanterar markanvändningsfrågor. som lagarna har flera berörings- punkter finns det viktiga skillnader, främst i de grundläggande syn- sätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljö- frågor å andra sidan. PBL är en lagstiftning för utveckling av samhällsbyggandet. Pla- neringsfrågor hanteras utifrån vad som anses vara en lämplig mark- användning, och bygger på att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Överväganden enligt PBL är till stor del av politisk karaktär, där olika allmänna och en- skilda intressen vägs mot varandra i en politisk process och där tyngdpunkten i arbetet ligger på den kommunala nivån. Det är pla- neringsprocessen i sig som är det centrala och miljökraven en av många aspekter som ska vägas in i planeringsarbetet. Miljölagstiftningen utgår från att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfriheten. Inslaget av så kallade stoppregler - bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet - är betydligt större i miljö- balken än i PBL. I är inslaget av politiska överväganden mindre. I stället dominerar tekniska, naturvetenskapliga och rätts- liga frågor. Miljöfrågorna har vuxit fram utifrån insikten att det i vissa avseenden krävs mera absoluta ramar för eller begränsningar av handlingsfriheten, som måste bestämmas på en mera överordnad nivå. Miljömål och hållbarhet är i centrum och markanvändnings- planeringen ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling. De två alternativa vägval som kommittén resonerat kring i frågan om samordning mellan PBL och är antingen att för- söka behålla dessa som två olika parallella lagsystem med olika in- riktning och syften, eller att genom en aktiv samordning successivt Reservationer och särskilda yttranden smälta samman lagsystemen. Kommittén har valt att gå den senare vägen. PBL och bör förbli parallella regelverk Vi menar att det finns principiella invändningar mot att i denna ut- redning förorda en samordning av överprövningen av PBL- och miljöbalksärenden i en gemensam instansordning. I kommitténs betänkande sägs (våra kursiveringar) att det i detta skede inte är aktuellt med någon sammanslagning av regel- verken. Istället bör samordningen enligt kommitténs bedömning ske stegvis. Så länge de materiella reglerna (i PBL och , vår anm.) är olika kan det därför finnas skäl att ha olika bestämmelser rörande rätten att överklaga beslut. Som vi läser texten, och i övrigt uppfattar kommitténs strävan sy- nes den vara att genom små, stegvisa reformer låta lagsystemen närma sig varandra utan att tydligt uttala ett slutmål. PBL-kom- mittén har inte haft i uppdrag att utreda en sammanslagning av PBL och . Därför bör kommittén heller inte föreslå föränd- ringar som, om än mycket försiktigt och inte på något vis bin- dande, pekar mer eller mindre oåterkalleligt i den riktningen genom att successivt smälta samman lagsystemen. Innan en grundläggande diskussion förts om slutmålet eller en ordentlig genomlysning gjorts av långsiktiga konsekvenser av en successiv sammansmältning av lagsystemen bör kommittén inte ta för många steg i den riktningen med konsekvensen att framtida handlingsfrihet begränsas. Vi befarar att en samordnad överprövning i de tidigare miljö- domstolarna är ett steg som indirekt öppnar för en framtida sam- ordning av materiella regler. För att behålla manöverutrymme i ut- vecklingen av och värnandet av PBL som en avvägningslagstiftning, är vårt förslag att de förändringar som sker av överprövningen byg- ger på och utvecklar dagens system, till exempel genom det kom- mittén valt att kalla förvaltningsdomstolsmodellen. Reservationer och särskilda yttranden Förvaltningsdomstolsmodellen innebär att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstans Den strävan som finns inom domstolsväsendet att renodla pröv- ningssystemen genom att bland annat successivt avveckla special- domstolar och förskjuta tyngdpunkten i dömandet till första in- stans bör även genomsyra en utveckling av instansordningen för PBL-ärenden. I strävan efter en snabb process och få instanser är den dubbla prövningen på länsnivå – i länsstyrelserna och länsrätterna - tvek- sam ur ett PBL-perspektiv. Efter den instansordningsreform som genomfördes flyttades tyngdpunkten i dö- mandet till länsrätterna. Det vore olämpligt att ta bort dessa som överprövningsinstanser, inte minst då kravet på prövningstillstånd knappast skulle kunna upprätthållas om kammarrätten blir första domstolsinstans. För att i detta alternativ uppnå önskemålet om en kortare in- stanskedja i PBL-målen och en snabbare hantering bör därför läns- styrelserna tas bort som överprövningsinstanser. Det skulle leda till kortare instanskedja för byggloven och andra beslut enligt PBL som prövas i domstol och överklagas som förvaltningsbesvär. När länsstyrelserna tas bort som överprövningsmyndigheter utkristalliseras en enklare och mer enhetlig ordning i förhållande till den ordning som normalt gäller för överprövning av förvalt- ningsbeslut, det vill säga från en myndighet direkt till domstol. är det i andra sammanhang ovanligt med överprövning av läns- styrelser innan domstolsprövning. Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, demokratiskt tillsatta nämndemän och ingen roll i de tidigare prövningarna. Länsstyrelsernas roller enligt PBL kan renodlas till samråd, tillsyn och kontroll och dessa roller för- hoppningsvis stärkas. Fördelar med en fortsatt prövning i förvaltningsdomstolar En prövning i förvaltningsdomstolar efter ett borttagande av länsstyrelserna ur prövningskedjan har flera fördelar. Strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar överprövar myn- dighetsbeslut behålls. Genom att låta de allmänna förvaltningsdom- stolarna avgöra i princip samtliga PBL-ärenden även fortsättnings- Reservationer och särskilda yttranden vis behålls den struktur som gäller som huvudprincip – att myndig- hetsbeslut överklagas till dessa domstolar. Den nuvarande uppdel- ningen mellan de olika domstolsslagen kan på så sätt behållas. De allmänna förvaltningsdomstolarna har redan erfarenhet av PBL-ärenden och den föreslagna modellen innebär således ingen förändring när det gäller vad domstolarna har att pröva materiellt sett. Spridningen av målen över landet är bättre i förvaltningsdom- stolslösningen än i miljödomstolslösningen