sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 14.2.2En liberalisering medför såväl kostnader som intäkter Som visats tidigare i denna utredning har samhällsekonomiska intäkter skapats i och med att de studerade marknaderna liberaliserades. En liberalisering skapar dock inte endast intäkter utan också kost- nader, och dessa båda poster måste ställas emot varandra för att man ska kunna utvärdera liberaliseringen. vill särskilt påpeka ökade transaktionskostnader till följd av separation av tidigare integrerad verksamhet.4 Det finns, vilket tidigare beskrivits i kapitel 3, ett antal modeller för att hantera naturliga monopol. Dessa har nyttjats i varierande utsträckning i samband med de liberaliseringar som genomförts i och i andra länder . var tidigt ute med separation av naturliga monopol från operatörsdelen i och med separationen av SJ och . Samma princip användes när Svensk Kraftnät bildades i och med att stomnätet skildes ut från . lokala och regionala nät behölls dock i . har delvis privatiserats och därefter fusionerats med finska Sonera utan att det fasta accessnätet separerats från operatörsdelen, och Posten har kvar de delar som kan betecknas som naturliga monopol. Såsom beskrivits i kapitel 3 fattar företag beslut om att integrera verksamhet eller att köpa tjänsten på marknaden utifrån de kostna- der respektive intäkter beslutet får. Trots att det är teoretiskt sett mest effektivt med integrerade företag kan effektiviteten i prakti- ken öka vid en separation, om det integrerade företaget skapade ineffektiviteter till följd av sin monopolmakt. Om ett beslut tas från det politiska systemet om att separera en verksamhet måste det finnas starka bevis på att det är ett samhällsekonomiskt lönsamt sätt att organisera produktionen. Det måste därför ske en avvägning mellan två aspekter – dels de intäkter 4 Med transaktionskostnader menas kostnaderna för att olika företag i produktionskedjan samt andra företag och konsumenter ska mötas, utbyta information och komma överens om hur handeln ska ske. Transaktionskostnader omfattar också kostnader för att handeln ska kunna genomföras, t.ex. kontraktsskrivande och fakturering. På en marknad har såväl köpare som säljare transaktionskostnader. För en längre genomgång se kapitel 3. i form av ökad konkurrens som uppstår, dels de kostnader i form av ökade transaktionskostnader som uppstår. Det är viktigt att påpeka att transaktionskostnaderna inte är konstanta över tiden. Exempelvis har den tekniska utvecklingen inneburit att det blivit enklare att genomföra många transaktioner och att konsumenternas möjlighet att jämföra priser har ökat. 14.2.3En liberalisering påverkar fler delar av ekonomin än endast den som direkt påverkas av regelförändringen Ett övergripande syfte med liberaliseringar är att öppna marknader för nya idéer, nya människor och nya företag. På många av de libe- raliserade marknaderna har det trätt in nya företag som ibland också kommit med nya idéer. Detta gäller exempelvis godstrafik, postbefordran och mobiltelefoni. Liberaliseringen av marknader har även öppnat möjligheterna för företagande och innovationer i sek- torer som är angränsande till de liberaliserade. Teknikutveckling är kostsam och den medför dessutom stora finansiella risker. Ett monopol skapar ett säkert överskott genom möjligheten att ta ut monopolvinster, och tidigare användes monopolöverskott delvis till en samriskfinansiering med närings- livet. Affärsverken delade alltså risken i utvecklingen av ny teknik med företagen. Detta finansierades givetvis i slutändan av kunderna. konstaterar att de statliga monopolen tidigare gav en bas för flera viktiga utvecklingsblock. Exempelvis gav Tele- verket en grund för ledande industrier inom telefoni och data. Sve- riges industriella utvecklingsblock präglades av nära samverkan mellan statliga monopol och tillverkare av utrustning. Genom liberaliseringen av marknaderna, och genom att de f.d. affärsverken numera är vinstmaximerande företag, har dock förut- sättningarna för samriskfinansieringen upphört. En liberalisering innebär att företagen i allt högre utsträckning styr efter kort, inte lång, sikt. Detta innebär i sin tur att tidshorisonten i produktionen förkortas. Det har dessutom skett en förskjutning av den tekniska utvecklingen mellan olika företag på marknaderna. har finansierat en bilaga från konsultföre- taget till om effekterna av liberali- seringen på teknikutvecklingen inom energisektorn. Denna studie studerar en mycket begränsad del av ekonomin genom att endast studera investeringarna i miljövänlig energiproduktion, och studien hade två arbetshypoteser: Liberaliseringen har förändrat investeringsbeteendet när det gäller FoU-strategi och tidshorisonten på teknikinvesteringar. Liberaliseringen är den viktigaste förklaringsfaktorn till de identifierade förändringarna. När det gäller den första hypotesen finner Intersecta att liberalise- ringen har förändrat investeringsbeteendet när det gäller FoU- strategi och tidshorisonten på teknikinvesteringar, och när det gäl- ler den andra hypotesen visar fallstudien att liberaliseringen endast är en av flera faktorer som påverkar innovationer och teknikutveck- ling med miljöfokus inom sektorn. Intersecta redovisar fyra fakto- rer som förändrats: nya typer av investeringsbehov och investeringsstrategier, förändrad branschstruktur och ökad internationalisering Som visats i bilaga till utredningen leder, enligt teorin, en liberalisering av produktmarknaderna till lägre jämvikts- arbetslöshet. Detta sker genom att löneelasticiteten ökar och där- igenom minskar de sysselsattas lönekrav. Det är svårt att empiriskt visa att så blivit fallet i , men tar fasta på de positiva effekter en omreglering av produktmarknaden, enligt teorin, får på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av de ekonomiska problemen under 1970- var det naturligt att regeringarna fokuserade på insatser som ökade produktiviteten och sänkte arbets- och kapitalkostna- derna; ett syfte med att liberalisera marknader är att använda en ökad konkurrens på produktmarknaderna för att öka produktivi- teten och minska antalet sektorer i ekonomin som enkelt kan vältra över kostnader på kunderna. 14.2.4Det behövs tydliga mål för liberaliserade marknader Medborgarna måste kunna utvärdera om politikens mål och de verktyg som används leder fram till önskade resultat. Statskontoret (2004) har på uppdrag utvärderat liberalise- ringen utifrån ett medborgarperspektiv och huruvida instrumenten varit ändamålsenliga för att uppnå målen. Statskontoret samman- fattar sina iakttagelser i följande punkter: Målen är otydliga och ibland motstridiga. Fördelningsmålen kan nås med rätt styrmedel. Mål och styrmedel brister ibland i överensstämmelse. Målen har en begränsad betydelse för hur marknaderna utveck- lats. Målen är formulerade på ett övergripande plan, vilket, enligt Stats- kontoret, försvårar såväl själva styrningen av verksamheten som uppföljning och utvärdering. Är målen otydliga är risken dessutom uppenbar att de tolkas olika av aktörerna, vilket bidrar till sämre måluppfyllelse. Statskontoret anser att detta gäller marknaderna för el, järnväg, flyg och post. Statskontoret anser vidare att otydliga mål gör det svårt att uttala sig om huruvida målen har uppnåtts. Statskontoret menar att motiven för liberaliseringarna är mer fokuserade än sektorsmålen. När man uttalar sig om effekterna av liberaliseringen och huruvida målen nåtts är det viktigt att redovisa vilka mål man jämför med. Det saknas t.ex. mål för att motverka negativa externa effekter (på t.ex. miljön) i motiven för liberaliseringen. Det kan innebära att miljömål som ingår i sektorsmålet inte nås, även om målen för liberaliseringen uppnås. Statskontoret anser dessutom att målen i många fall är motstri- diga. Detta gäller särskilt för sektorsmålen, där målen i stor utsträck- ning lätt kommer i konflikt med varandra. Är målen motstridiga görs – medvetet eller omedvetet – prioriteringar mellan dessa, menar . Utan närmare vägledning om vad som väger tyngst riskerar arbetet för att uppfylla målen att bli ganska godtyckligt. Otydliga mål innebär därför, enligt Statskontoret, att beslutande organ lämnar ifrån sig möjligheten att tydligt styra en verksamhet. Om målet om fungerande marknader överordnas andra mål inne- bär en liberalisering av marknader att eventuella regional- och fördelningspolitiska mål inte uppfylls. Fördelen med en liberalisering är att denna leder till att man öppnar nationella nätverk för utländska aktörer, men om dessa aktörer inte finner det lönsamt att nyttja nätverkseffekter i hela , kommer att utvecklas mot regioner som är mindre sammankopplade inom nationen än . Spänningar mellan centrum och periferi ökar då sannolikt. Marknadernas utveckling kan därmed leda till att nationalstater försvagas. Vi bedömer även att medborgaren har betydande svårigheter att utvärdera den förda politiken och huruvida de medel som faktiskt används leder till de uppställda målen. I sin rapport pekar Statskontoret på att den förda politiken idealt ska återspegla väljarnas önskemål och ambitioner. Detta förutsätter en väl fungerande kedja av beslut – från väljare via riksdag och regering till förvaltningen, i förekommande fall också till privata producenter som producerar tjänster för den offentliga sektorns räkning. I alla dessa led kan problem uppträda. Man kan se relatio- nerna mellan ovanstående grupper som ett förhållande mellan upp- dragsgivare och uppdragstagare (principaler och agenter). 14.2.5En liberalisering minskar inte nödvändigtvis regleringsbehovet Som regel uppstår inte konkurrens utan någon form av reglering av marknaden. Detta gäller särskilt om någon del av marknaden är ett naturligt monopol. Som vi har beskrivit i kapitel 1 är det vilseledande att använda termen avreglering, eftersom en liberalisering av regelsy- stemet inte nödvändigtvis behöver innebära att antalet regler mins- kar. En marknad som öppnas för konkurrens kan mycket väl få ett mer omfattande regelverk än vad som var fallet. Genomgående har, som framgår av tidigare kapitel, staten när man har liberaliserat marknader underskattat behovet av regler och av reglerande institutioner för att få väl fungerande marknader. Erfarenheten från finansmarknaderna visar på betydelsen av kraft- fulla regleringsorgan för att skapa sunda marknader. Staten måste dock vara observant på risken för regleringsöverta- gande av politiker, ledande statstjänstemän och de reglerande myn- digheterna från olika intressen. Det är därför en grannlaga uppgift att få till stånd en effektiv och oväldig reglering av dessa nätverks- marknader. Som framgått av kapitel 11 finns det stora variationer när det gäller hur, och i vilken utsträckning, branscherna regleras. I flera sektorer driver det dominerande företaget/verket konkurrensutsatt verk- samhet i kombination med monopolverksamhet. Den senare verk- samheten är i flera fall inte reglerad. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att liberaliseringar förbereds noga. Det är också viktigt att man drar lärdomar av tidigare liberaliseringar. Om det ska vara möjligt att begränsa det befintliga monopolets marknadsmakt bör det finnas ett effektivt regelverk. De stora skillnaderna mellan marknaderna väcker frågan om huruvida erfarenheterna från liberaliseringarna tagits till vara fullt ut. Det är inte möjligt att förutse alla eventualiteter. Regelverken bör därför ha en inbyggd flexibilitet genom att lagstiftningen görs generell och regleringsmyndigheterna ges en stark ställning. Det måste beaktas att villkoren på marknader förändras över ti- den. Ett regelverk kan bli allt sämre anpassat till marknadens förut- sättningar och leda till allt större ineffektivitet. Regelsystemen behö- ver därför successivt anpassas, t.ex. när det gäller huruvida styr- ningen ska ske i form av regler eller mer i form av diskretionära beslut. En annan fråga är huruvida det ska tillämpas sektorsspecifika regleringar eller mer generella konkurrensregler. Ett tredje fråga är huruvida myndigheterna ska vara sektorsspecifika eller mer sek- torsövergripande. Liberaliseringen innebär att marknader utvecklas i tre faser – från monopol till oligopol (med få antal säljföretag med stort ömsesi- digt beroende) och senare möjligen till ren konkurrens. Behovet av ekonomisk reglering varierar mycket, beroende på vilka marknads- strukturer som är förhärskande över de tre faserna av en liberalise- ring (m.fl. 1999). För nätverksindustrier kan dock, som tidigare framgått av kapitel 11, denna process diskuteras. Ovanstå- ende gäller under i huvudsak två förutsättningar: För det första måste liberaliseringen leda till att det blir kon- kurrens om infrastrukturen. Annars blir utmanarna beroende av det etablerade företaget. För det andra får det inte finnas allt för starka nätverkseffekter på efterfrågesidan. Den typen av nätverkseffekter finns t.ex. på flygmarknaden och på marknaderna för hård- och mjukvara. Det är rent allmänt viktigt att säkerställa att regleringarna minskar när konkurrensen blir mer effektiv. Ambitionen bör vara att en generell konkurrenslagstiftning i möjligaste mån bör vara mer sty- rande . Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att analysera vilken roll regleringsmyndigheterna ska ha i samband med en liberalise- ring. Alltför svaga myndigheter kan fördröja de positiva effekterna av en liberalisering. Utredningen har tidigare, i kapitel 11, redovisat att vår uppfattning är att regleringarna i överlag är relativt svaga. Enligt utredningens bedömning är starka, självständiga och oberoende regleringsmyndigheter ofta en förutsättning för en framgångsrik liberalisering. Det finns en avvägning mellan å ena sidan graden av precision i regleringsprocessen och å andra sidan risken för att de som regleras eller byråkratin tar över regleringsinstrumenten och utnyttjar dessa för sina egna syften. En reglering som bygger på detaljerade bestäm- melser kan granskas utan svårighet. En sådan reglering kommer dock sannolikt att resultera i en brist på flexibilitet. Om i stället regleringen baseras på generella regler kan man lämna en stor del av beslutsfattandet åt tjänstemän och tillåta större flexibilitet, men denna metod kan äventyra de fördelar som ligger i fasta spelregler. Enligt vår bedömning får myndigheterna inte bli för diskretio- nära. Om diskretionär styrning är möjlig kan denna lätt anpassas till de särskilda svårigheterna i en viss situation, men den gör det svårt och kostsamt att på förhand avgöra vilka ställ- ningstaganden som kan väntas. Därför ökar risken för att regler- ingen utnyttjas för andra syften än vad som var avsett. En sådan form av regleringsmisslyckande är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en engångsinvestering som måste göras för att få tillträde till en marknad. Detta brukar betecknas som en reglerings- risk, vilket kan vara ett allvarligt problem (m.fl. 1994). En regleringsmyndighet får dock inte heller bli för svag, för då finns det en uppenbar risk att regleringen tas över av branschen. Innebörden av detta är att regleraren agerar till förmån för starka intressen i branschen i stället för att ta tillvara t.ex. konsumenters och nytillträdande företags intressen. Många har försökt minska risken för reglerings- övertagande genom att skapa institutioner som är oberoende av ett mer direkt inflytande från regeringarna. Som vi visat i avsnitt 11.3 uppvisar de flesta svenska regleringsmyndigheter ett sådant obero- ende. Utredningen har dock visat att t.ex. , som är en avdelning inom , inte uppfyller dessa krav. Vi har därför föreslagit att ska ombildas till en egen myndighet. Det är också viktigt att en myndighet har ett verkningsfullt regelsystem för att kunna uppnå sina mål. När det gäller prisut- vecklingen inom teleområdet finns det mycket som talar att de för- ändrade reglerna fick effekt. Det var dock först genom en skärp- ning av telelagen 1997 som PTS fick möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor för fast telefoni. 14.2.6Det statliga ägandet kan inte ignoreras Staten äger de största företagen i de sektorer som är föremål för denna utredning. Det innebär att staten i sin reglering av de under- sökta marknaderna i första hand påverkar sina egna företag men givetvis också konkurrenters verksamhet. Vi har i kapitel 12 diskuterat huvudmotiven för statliga ingrepp. Ett nyckelbegrepp här är marknadsmisslyckande; det är förekoms- ten av marknadsmisslyckanden som motiverar en produktion med en vidare målfunktion och att denna bibehålls i statlig ägo. Under liberaliseringen har styrningen av och målen för de statliga företagen blivit alltmer marknadsliknande. Att endast ha avkast- ningskrav på en statlig verksamhet innebär att ägandet i huvudsak ses som en portföljtillgång. Vi diskuterar emellertid inte, som framgått av kapitel 12, när- mare de grundläggande motiven för det statliga ägandet. Utgångs- punkten är den nuvarande omfattningen och inriktningen av det statliga ägandet. Dagens avkastningskrav är i många fall inte tillräckligt transparenta. Om monopoldelen subventionerar konkurrensdelen är det ett hin- der för konkurrens, t.ex. vad gäller marknadsinträde. För att inte snedvrida konkurrensen bör konkurrensutsatt verk- samhet ha ett marknadsmässigt avkastningskrav. Monopolverksam- heten bör ha ett annorlunda avkastningskrav, eftersom syftet med verksamheten inte är en portföljinvestering utan att verksamheten ska tillgodose att en nödvändig tjänst produceras. Det är inte bara nivån på avkastningskravet som är viktig utan också dess tillämpning. Avkastningskraven får inte vara ett uttryck för en mjuk budgetrestriktion, dvs. att kraven inte tillämpas när verksamheten går med förlust och att verksamheten då kan påräkna ytterligare medel från ägaren. De mjuka avkastningskraven utgör i sig en konkurrensbegränsning. En sådan mjuk budgetrestriktion föregrips dessutom av konkurrenterna och förhindrar ett inträde på marknaden. Ytterligare ett problem är om ägaren tillåter att företagen finan- sierar verksamheten över balansräkningen, dvs. Det uppstår osunda villkor på marknaden om staten av tillgänglig- hetsmotiv önskar en högre produktionsvolym än vad kunderna är beredda att betala och vad staten är villig att anslå över statsbudge- ten. Det kan förvisso vara fullt motiverat för att önska en hög volym på exempelvis postbefordran eller tågverksamheten, men det är inte en transparent och konkurrensneutral politik när verksamhet finansieras över balansräkningen, dvs. när den minskar kapitalet. Det är enligt viktigt att staten uttrycker vad man vill med det statliga ägandet. Staten som ägare hade kunnat välja olika strategier på de marknader där statliga företag är verksamma. En strategi hade kunnat vara att kombinera marknadsmässiga avkastningskrav med en hård budgetrestriktion och att verksam- heten inte fick finansieras via balansräkningarna. Detta hade kunnat minska konkurrenssnedvridningen på många marknader. En annan väg hade varit att tillämpa en form av mer expansiv strategi för att behålla ägandet i och undvika utländska uppköp (sannolikt från stora statligt ägda utländska bolag). En sådan ägarstrategi verkar tillämpas för och för , där ambitionerna är att företagen ska bli nationella champions ledande aktörer i norra inom respektive sektor. Ett alternativ med låga kostnader är att bygga nätverkssystem med företag i andra länder utifrån en nordisk bas. Vissa av de stat- ligt ägda företagen har dock för svaga balansräkningar för att kunna delta som jämbördiga parter om industriell logik talar för sådana allianser. De är snarare att betrakta som uppköpskandidater. 14.2.7Underskatta inte behovet av konsumentstöd (1971) pekade på följande: The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits or burdens of regulation, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources. Eftersom alla regelförändringar har fördelningseffekter kommer olika aktörer att ha ett intresse av att påverka regleringsprocessen. Ju större värden som påverkas, desto mer aktiva kommer olika särintressen att vara. Som visats i kapitel 11 är det dock som regel svårare för konsumentintressen än för producentintressen att mobilisera. Om vissa kunder har ofullständig information och saknar driv- krafter att skaffa mer information, eller om vinsterna av ett byte är små, kan företagen utnyttja detta för att prisdiskriminera just den- na grupp. Kunderna har en kostnad för att skaffa information och byta leverantör. Denna kostnad att söka information kan för breda kundgrupper överstiga prisskillnaden av att byta leverantör. Det finns stordriftsfördelar också på köparsidan när det gäller att samla in information, och det är inte uppenbart att ett optimalt informationsinhämtande enklast sker på en marknad med många säljare och köpare. Marknader som har skapats genom politiska regleringar kan leda till fler företag än vad som är ur denna synvin- kel optimalt, och därför uppstår t.ex. Internetsidor som informerar om bästa pris och liknande. Men det kan finnas ett friåkarproblem som innebär att dessa informationskällor inte kan finansiera sin verksamhet med avgifter för tjänsterna. Därmed finns det argu- ment för offentligt subventionerade informationskällor om priserna på marknaderna. På så gott som samtliga marknader får stora kunder förmånligare avtal än små köpare. Det vore därför rationellt för konsumenterna att bilda inköpsföreningar. Här finns en principiell frågeställningen om huruvida staten ska beakta att vissa kundgrupper hamnat i ett starkt ojämbördigt för- hållande till producenten. menar att just detta är en av statens uppgifter i marknadsekonomin. 14.2.8En tidigare marknadsöppning får konsekvenser Det finns både för- och nackdelar med att öppna marknader för konkurrens tidigare än andra länder. Det är en fördel om den kon- kurrens som företagen i utsätts för leder till ökad produkti- vitet. Men det är en nackdel om det asymmetriska marknadsöpp- nandet innebär att svenska producenter missgynnas gentemot andra länders producenter. Det finns decennier av god erfarenhet när det gäller utländska företag på marknadsmässiga villkor i och svenska företag på marknadsmässiga villkor utomlands. Men blir situationen densam- ma om utländska statliga monopolföretag dominerar svensk pro- duktion inom nätverkssektorerna eller vice versa? som inte följer marknadsmässiga spelregler på konkurrensutsatta marknader eller inte är föremål för transparent utvärdering behöver inte vara det önskvärda eller legitima ur respektive lands synvinkel. Om företag inte arbetar på marknadsmässiga villkor kan det låsa strukturer och begränsa utrymmet för ny teknik, för privata aktörer eller för nya organisa- toriska lösningar. Det största problemet för har varit bristen på information om utvecklingen på de liberaliserade marknaderna. På de marknader som vi undersökt har det visat sig mycket svårt att beskriva en rad av de grundläggande fakta som hade behövts för att göra en kvalitativ utvärdering av reformerna. Exempelvis har det på många marknader inte varit möjligt att visa prisutvecklingen för den huvuddel av marknaden där företag är kunder. anser att utvärderingar av gjorda reformer är ett väldigt viktigt instrument – dels för beslutsfattarna för att lära av tidigare reformer, dels för medborgarna för att kunna utvärdera beslutsfattarna. Om det inte är möjligt att göra kvalitativa utvärde- ringar av gjorda reformer finns det en risk att möjligheterna att lära av tidigare reformer och att utvärdera beslutsfattarna minskar. anser att det vid framtida liberaliseringar måste anslås medel för utvärderingar som tar sin start innan regel- förändringen träder i kraft. Därigenom ökas möjligheterna till kon- trafaktisk analys. 15.1Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) I paragrafens första stycke anges att det är nätkoncessionshavarens skyldighet att utföra mätning av överförd el och dess fördelning över tiden.