sou · GTB357d6 · 2006-01-01 00:00:00 — SHR menade att nuvarande regler skapar olika avgränsningsproblem (catering, hämtmat, livsmedelskedjor- nas utbud av färdiglagad mat osv.) och är konkurrensoneutralt genom att likvärdiga produkter beskattas olika. SHR menade att den gemensamma skattesatsen för livsmedel och serveringstjänster borde vara lägre än normalskattesatsen eftersom det är viktigt att Livsmedel och serveringstjänster () turistsektorn (hotell och restauranger i detta fall) har goda konkur- rensförutsättningar gentemot omvärlden. Av promemoria avseende vissa mervärdes- skattefrågor av (Fi2002/2346) framgår följande. hade i skrivelse till departementet begärt att en enhetlig skattesats skulle införas för returemballage. Enligt gällande regler skall samma skattesats tillämpas för panten som för innehållet i flaskorna. Effekten av denna regel är att för returflaskor m.m. i livsmedelshandeln tillämpas skattesatsen (t.ex. när flaskorna innehöll läsk) medan för samma emballage i system- butikerna tillämpas skattesatsen (normalskattesats för vin, sprit och starköl). Systembolaget menade att de olika skatte- satserna hade skapat en växande irritation bland kunder, som i livsmedelshandeln får en lägre pantersättning än som betalats vid inköpen hos Systembolaget. Man menade att en tillämpning av samma skattesats för panten oberoende vad emballaget innehöll skulle lösa problemen. Det bör noteras att Systembolaget inte tar emot burkar för pantning. I syfte att lösa frågan föreslogs i promemorian att normalskatte- satsen alltid skulle tillämpas för den del av beskattningsunderlaget som avsåg emballaget. Av remissammanställningen till promemorian () framgår att samtliga remissinstanser som yttrade sig över förslaget avstyrkte lagändringen. Bland annat anfördes att tillämpningen av olika skattesats för varan och förpackningen (förpackningen skulle alltid beskattas även om den innehöll t.ex. läsk som skulle beskattas ) skulle innebära problem i den praktiska hanteringen inom livsmedelsbranschen. Promemorians förslag i denna del har inte lett till något förslag om lagändring. Motioner i samt interpellationer och frågesvar Av skatteutskottets behandling av motionsyrkanden från den all- männa motionstiden framgår att yrkanden som avser förändring av livsmedelsmomsen i sig inte har varit särskilt frekventa. Livsmedel och serveringstjänster () exempel utgör dock motion vari sänkt mervärdesskatt föreslogs på miljömärkta produkter och kravodlade livsmedel (bet. 2000/01:SkU15). Ett annat exempel utgör yrkande om att olika skattesats skall tas ut beroende på hur nyttig maten är. I motionerna 2003/04:SkU08 och 2004/05:SkU71 nämns att momsen på socker och fettrika produkter skulle kunna vara hög medan momsen på frukt och grönt skulle kunna vara låg. Däremot har flera motioner ingetts med yrkanden om att tillämplig skattesats för serveringstjänster borde sänkas till samma skattesats som livsmedel (se bl.a. 2003/04:SkU20, 2002/03:SkU10, 2001/02:SkU18 och 2000/01:SkU15). I motion 2003/04:Sk384 framställs vidare yrkande om att utredningen bör ta ställning till de särskilda problem som nuvarande momsregler innebär för s.k. cateringföretag som levererar mat. Riksdagsmän har vidare vid ett flertal tillfällen ställt frågor för skriftligt svar till finansministern. Frågorna har haft samband med beskattningen av serveringstjänster. Antingen har frågeställaren velat ha svar på vad finansministern tänker vidta för åtgärd för att sänka skatten på serveringstjänster (se t.ex. 2001/02:913 och 2001/02:1318) eller så har frågeställaren velat veta vilka åtgärder finansministern ämnar vidta för att få en rättvis konkurrenssitua- tion i mervärdesbeskattningen mellan livsmedel och serverings- tjänster (se t.ex. 1998/99:608, 1999/2000:477 och 2000/01:1099). I sina svar har finansministern konstaterat att inte tillåter en reducerad mervärdesskattesats på serveringstjänster och att han inte avser att vidta någon särskild åtgärd i anledning av frågan. I fråga 1997/98:910 till socialministern uppmärksammas att hälsofil som klassats som naturläkemedel vid försäljning i livs- medelsbutiker beskattas mot för livs- medel. Generellt om gränsdragningen mellan livsmedel och serveringstjänster Som redan nämnts har det även tidigare funnits skillnader i mer- värdesskattesatserna mellan serveringstjänster och livsmedel. Fram till tillämpades en reduceringsregel för server- ingstjänster. Beskattning skedde av hela ersätt- Livsmedel och serveringstjänster () ningen inklusive moms. Serveringstjänster hade ända sedan förord- ningen om allmän varuskatt beskattats med någon form av redu- cering. I förarbetena till förordningen om allmän varuskatt (prop. 1959:162 s. 228) angavs att skälet för reduceringen var att eftersom serveringstjänsten belastas med särskilda kostnader (för serverings- lokal, möbler, glas och porslin, serverings- och diskpersonal osv.) medförde det att konsumenten fick betala ett avsevärt mycket högre pris för en serveringsmåltid jämfört med motsvarande mängd färdiglagad mat i en livsmedelsbutik. Av detta följde att även skattebelastningen blev högre. Frågan om det från administrativa, kontrolltekniska, och fördel- ningspolitiska synpunkter skulle vara lämpligt att sänka eller slopa mervärdesskatten på livsmedel utreddes i början 80-talet av Utred- ningen om differentierad mervärdeskatt (SOU 1983:54 Skall mat- momsen slopas?). Kommitténs slutsats var att de administrativa och kontrolltekniska konsekvenserna av en differentiering framstod som avskräckande samt att de åsyftade fördelningspolitiska effek- terna av en differentiering skulle vara mycket begränsade i för- hållande till kostnaderna för åtgärden och i förhållande till andra tänkbara åtgärder. I RSV Rapport 1985:4 Förenklingar inom mervärdeskatten moms! lämnade RSV synpunkter på den då gällande redu- ceringsregeln för serveringstjänster. RSV redogör utförligt i rapporten för de olika tillämpningssvårigheter den dåvarande regeln medförde. Bland annat konstateras att ett krav för att den reduce- rade skattesatsen skall tillämpas i princip är att maten förtärs på stället. Man konstaterar att särskilt när det gäller konditorier och gatukök kan det vara svårt att avgöra var varan egentligen kommer att förtäras. RSV menade sammanfattningsvis att ett förtydligande av regeln (tydligare avgränsningar i olika avseende, t.ex. gentemot livsmedel) skulle undanröja vissa svårigheter men även skapa nya avgränsningsproblem. RSV ansåg sammanfattningsvis efter att ha redogjort för praktiska och kontrolltekniska fördelar att redu- ceringsregeln för serveringstjänster borde slopas. RSV hänvisade i sammanhanget till att frågan tidigare uppmärksammats i ett delbe- tänkande till mervärdeskatteutredningen (Ds Fi 1973:3). Utred- ningen hade anfört att det knappast fanns någon förenkling av reglerna som skulle leda till en enklare tillämpning men att däremot slopandet av reduceringsregeln skulle undanröja svårigheterna. Det kan antas att många av de tillämpnings- och gränsdragnings- problem som RSV redogör för i sin rapport även existerar med nu- Livsmedel och serveringstjänster () varande regler (även om det numera är livsmedel som är högre be- skattat än serveringstjänster). Mervärdesskatten på ekologiska livsmedel I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, del 1, s. 205) redogjordes för att kommissionen diskuterat möjligheten att inom EG använda reducerade skattesatser för att främja t.ex. miljöskydd. Mot den bakgrunden och som ett led i miljöpolitiken uttalade regeringen att den avsåg att utreda de rättsliga förutsättningarna för att sänka mervärdesskatten på omsättning av kravmärkta livsmedel och göra en bedömning av det lämpliga i en sådan åtgärd. Regeringen beslutade att tillsätta en arbets- grupp inom med detta uppdrag. Uppdraget redovisades i promemorian Mervärdesskatten på ekologiska livsmedel (DS 2002:51). Arbetsgruppens arbete ut- mynnade i två huvudslutsatser: Likabehandlingsprincipen i EG- rätten innebär att inte kan införa olika skattesatser för miljömärkta (ekologiska) livsmedel och andra livsmedel. En ensidig svensk differentiering bedömdes inte kunna utformas så att den blir EG-konform. Den ekonomiska analysen visade att mervärdes- skatten inte var det mest lämpliga miljöpolitiska styrmedlet. 5Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () 7 kap. 1 § tredje stycket 1–4 ML Skatten tas ut av beskattningsunderlaget för 1. omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under förutsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam: - böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad, -tidningar och tidskrifter, -bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn, -musiknoter, samt -kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska kartor, 2.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 5, 6, 7 eller 10 samt annan omsättning än för egen verksamhet, gemenskapsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalogerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, 3.omsättning av radiotidningar samt omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1, 4.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för läshandikappade, om inte annat följer av 3 kap. 4 §, Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () Denna redogörelse tar liksom kartläggningen av övriga områden för reducerad skattesats sin utgångspunkt i de förändringar som genomförts efter skattereformen. Stödet för att tillämpa reducerad skattesats på omsätt- ning av böcker, tidskrifter m.m. finns i första hand i artikel 12. 3 a jämfört med punkten 6 till bilaga H i sjätte direktivet. Vad avser utrustning särskilt avsedd för läshandikappade finns stödet i punkten 4 i samma bilaga. Ett undantag från beskattning vid försäljning av allmänna nyhets- tidningar har tillämpats . Skattetekniska skäl hade åberopats för att försäljningen av dessa tidningar skulle vara undantagna från den allmänna varuskatten. I de båda utredningar som låg till grund mervärdeskattelag förordades att försäljning av allmänna nyhetstidningar skulle föras in under mer- värdeskatteplikten (SOU 1964:25 och Stencil Fi 1967:10). 1968:100 (s. 107 f) uttalades dock att undantaget från den allmänna varuskatten skulle överföras till mervärdeskatten i avvaktan på resultatet av den då pågående presstödsutredningen. Under åberopande av skattetekniska skäl gjordes undantaget till ett kvali- ficerat sådant (utgående mervärdesskatt med rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt). I utredningen mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35, s.173–178) förordades att skatteplikten för tidningar skulle ut- sträckas till att även gälla allmänna nyhetstidningar. Frågan om erforderligt stöd till de tidningar som verkligen behövde det menade man borde bli föremål för en särskild utredning. Departe- mentschefen instämde i princip i vad kommittén anfört om de all- männa nyhetstidningarna (prop. 1989:111, s. 96). Han menade dock att en skatteplikt för nyhetstidningar skulle kunna få till följd att framför allt lågtäckningstidningarna skulle behöva kompenseras för att ambitionerna inom pressområdet skulle kunna upprätthållas. Detta kunde bli mycket kostnadsdrivande för presstödet. Vid en samlad bedömning menade departementschefen därför att SOU 2005:57 Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () undantaget från skatteplikt för de allmänna nyhetstidningarna borde bestå. I betänkandet Vissa mervärdeskattefrågor II (SOU 1993:75) före- slogs att undantaget från skatteplikt skulle slopas av konkurrens- neutralitetsskäl och att en enhetlig skattesats om borde införas för allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikatio- ner och böcker. Utredningens förslag ledde inte till någon lagstift- ning. Vid anslutning till EG konstaterades att det saknades möjlighet att bibehålla det kvalificerade undantaget med stöd av gällande regler i sjätte direktivet. I anslutningsförhandlingarna fick dock rätt att under en övergångstid bibehålla det kvalifice- rade undantaget för tidningar (SFS 1994:1501, s. 5792). 1995/96:45 Mervärdesskatt på allmänna nyhetstidningar föreslog regeringen att skatteplikt skulle införas på omsättning av allmänna nyhetstidningar och mervärdesskattesatsen skulle bestämmas till . I propositionen konstaterades att undan- taget för dagstidningar framför allt motiverats av tidningarnas framskjutna roll i den demokratiska processen. Regeringen uppgav att detta motiv i högsta grad fortfarande var giltigt men att den statsfinansiella situationen var så ansträngd att regeringen ansåg det nödvändigt att föreslå att skatteplikt skulle införas. Regeringen menade att förslaget tillgodosåg både de statsfinansiella intressena, som konkurrensneutraliteten förbättrades. Man uttalade vidare att val av tillämplig skattesats måste stor vikt läggas vid dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen. Skattesatsen bestämdes därför till . Slopandet av det kvalificerade undantaget - och införandet av reducerad skattesats - trädde i kraft (prop. 1995/96:45, bet. 1995/96:SkU12, rskr. 1995/96:82, SFS 1995:1364). Yrkanden om att skattesatsen för böcker borde sänkas framställdes innan åtgärden genomfördes . ingavs t.ex. motioner med yrkanden av den arten till skatteutskottet. gällde yrkandena skattesatsen för böcker generellt medan i andra fall yrkades att nedsättningen enbart skulle gälla för t.ex. barnböcker. Yrkanden om att en utredning skulle till- sättas för att se över bokmomsen förekom också. Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () Bokmarknaden (förläggare och bokhandlare) arbetade även på annat sätt för att skattesatsen skulle sänkas. Uttalanden gjordes i många olika sammanhang i massmedia. för den årliga bokmässan såldes böckerna momsfritt av bokhandlare. Det fanns även en särskild hemsida med budskapet att momsen på försäljning av böcker borde sänkas. Argument som fördes fram för att borde besluta om en sänkning av bokmomsen var att en sänkning av skattesatsen skulle medföra att fler böcker lästes, att det var orättvist att det skrivna ordet hade olika skattesatser, att hade en hög skattesats på böcker jämfört med andra länder samt att förlagen och bokhandlarna åtog sig att låta sänkningen av skattesatsen få genomslag i konsumentpriset. Flera undersökningar gjordes också av vilka effekter som kunde förutses av en sänkt bokmoms.1 Företrädare för vissa tidskrifter genomförde en omfattande kampanj i syfte att förmå regeringen och att agera för att momsen på tidskrifter skulle sänkas. Kampanjen fördes bland annat genom annonsering i tidningar. Även denna kampanj hade en hem- sida kopplad till kravet på sänkt moms på tidskrifter (). Företrädare för veckotidningarna förde fram flera argument för att skattesatsen skulle sänkas på tidningarna. Man menade att det var orättvist att dagstidningarnas bilagor beskattades förmånligare () trots att de innehållsmässigt liknade veckotidningarna, det var vidare orättvist att det tryckta ordet beskattades på olika sätt samt att hade en hög skattesats jämfört med andra länder. I detta sammanhang började vissa förlag att distribuera respektive förvarna om att tidningar skulle kunna komma att distribueras via . Förlagens syfte var att undvika att tidningarna skulle be- lastas med någon moms överhuvudtaget när de återfördes till . Utflaggningen av distributionen var enligt förlagen en direkt konsekvens av att tillämpade en högre skattesats för tidskrifter än för allmänna dagstidningar. Skälet till att tidskrifterna inte beskattades när de distribuerades via har att göra med att i mervärdesskattehänseende 1 Sänkt bokmoms Undersökning och analys (Staten kulturråd 2000), Att sänka bokmomsen En analys (och och Föreningen , 2000), Att sänka bokmomsen En granskning av Statens kulturråds bokmomberäkning (och , /Föreningen , 2000) samt Kulturpolitiska effekter av en eventuell sänkning av bokmomsen – en rapport (, Kultur- departementet, 2000). Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () betraktas som tredje land och att import från tredje land av viss typ av varor till mindre värde inte beskattas. I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, Budget- politiska mål och statsbudgeten, avsnitt 8.7.1) redogjordes för att det är en högt prioriterad fråga för regeringen att förbättra vill- koren för litteraturen och läsandet. Regeringen uttalade vidare att målet med statens insatser är att stimulera en varierad utgivning av kvalitetslitteratur samt att öka tillgången till och intresset för litte- ratur i alla grupper, särskilt hos barn och ungdomar. Regeringen hänvisade till vissa oroande tecken på att läsandet minskade i olika grupper, särskilt bland yngre. Man menade att i det läget var det viktigt att pröva flera olika vägar för att ytterligare förstärka och bekräfta de statliga insatserna. Regeringen förordade därför, som en bland flera åtgärder, att mervärdesskatten för böcker och tidskrifter skulle sänkas från och att ett förslag med den innebörden skulle lämnas . Åtgärden avsågs vara ett komplement till andra litteraturpolitiska åtgärder och syftade till att bredda och öka läsandet. Regeringen uttalade att en mervärdesskattesänkning förutsätter, för att bli kulturpolitiskt effektiv, att förlag, bokhandel, bok- klubbar, varuhus och andra aktörer på marknaden långsiktigt enga- gerade sig för att de prissänkande effekterna av en skattesänkning skulle bli bestående. Regeringen fäste därför stor vikt vid att en sänkt mervärdesskatt verkligen skulle få fullt och bestående genomslag i det pris som konsumenten betalar för böcker. På mot- svarande sätt uttalades att även konsumentpriset på tidskrifter måste påverkas för att skattesänkningen i denna del skulle anses motiverad. Regeringen redogjorde i det sammanhanget för att företrädare för bokbranschen åtagit sig att låta sänkningen av mer- värdesskatten leda till motsvarande sänkningar av konsumentpriset. I propositionen uttalades vidare att man hade för avsikt att tillsätta en priskommission som skulle ha som uppdrag att granska prisut- vecklingen (prop. 2001/02:1, utgiftsområde 17, avsnitt 4.4). Som uttalats i budgetpropositionen återkom regeringen med förslag till lagändringar (prop. 2001/02:45, Sänkt mervärdesskatt på böcker tidskrifter m.m.). I propositionen före- slogs att även bl.a. broschyrer, häften, bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn, noter och kartor samt vissa program och kataloger skulle omfattas av den lägre skattesatsen. Regeringen ut- talade därvid att även för dessa produktgrupper var det viktigt att Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () skattesänkningen ledde till lägre konsumentpriser för att skatte- sänkningen i denna del skulle anses vara motiverad. Skälet bakom sänkningen av skattesatsen för böcker och tid- skrifter var som redovisats i grunden kulturpolitiskt (att förbättra villkoren för litteraturen och läsandet). Det konstaterades dock att det sjätte direktivet gav möjligheter att tillämpa reducerad skatte- sats för vissa andra varor som låg böcker och tidskrifter nära såsom broschyrer, noter, bilderböcker och kartor. Regeringen konstate- rade att en mindre restriktiv utformning av bestämmelsen, dvs. att bestämmelsen även skulle omfatta dessa produkter, skulle medföra färre fall av konkurrenssnedvridningar mellan liknande varor och även ur administrativ synvinkel kunde vara en fördel. Sänkningen av skattesatsen för böcker och tidskrifter m.m. trädde i kraft (prop. 2001/02:45, bet. 2001/02:SkU12, rskr. 2001/02:22, SFS 2001:1169). 5.2Uttalanden i förarbeten om tillämpningsområdet för regeln om reducerad mervärdesskatt När skatteplikt infördes för allmänna nyhetstidningar gjordes inte några uttalanden i propositionen om avsett tillämpningsområde. Skälet till det var med stor säkerhet att reger- ingen utgick från att tidigare praxis för begreppet allmän nyhets- tidning även fortsättningsvis skulle gälla. Enligt lagtexten avsågs med en allmän nyhetstidning en publikation av dagspresskaraktär som normalt utkommer med minst ett nummer . Be- greppet hade omsättningen var kvalificerat undantagen från beskattning preciserats både genom avgöranden i praxis och genom uttalanden av RSV. Någon redogörelse för av- gränsningsområdet lämnas inte i detta sammanhang eftersom be- stämmelsen till följd av införandet av reducerad skattesats för böcker, tidskrifter m.m. numera har inordnats i denna bestäm- melse. I budgetpropositionen hade uttalats att sänkningen skulle omfatta böcker och tidskrifter. Vid den lagtekniska utformningen av för- Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () slaget konstaterades att det enligt punkten 6 i bilaga H av det sjätte mervärdesskattedirektivet var möjligt för att tillämpa redu- cerad skattesats för flera närliggande varor. Som exempel nämndes broschyrer, noter, bilderböcker och kartor. Regeringen menade att om man införde den nya regeln med ett begränsat tillämpningsområde (bara för böcker och tidskrifter) skulle beskattningen kunna komma att upplevas som orättvis. Pro- dukter som var jämförbara med varandra skulle därvid kunna komma att beskattas med olika skattesatser. Som exempel menade man att det knappast finns någon klar gräns mellan vad som är en häftad bok respektive vad som är ett häfte eller en broschyr. Kart- blad och kartböcker respektive notblad/nothäften och notböcker skulle vid en snäv utformning komma att beskattas med olika skattesatser. hade i sitt remissvar dock avstyrkt att bestämmelsen skulle omfatta broschyrer, häften och liknande trycksaker eftersom avgränsningen att publikationen inte huvud- sakligen fick vara ägnad åt reklam skulle kunna medföra särskilda avgränsningssvårigheter. Regeringen fann vid en samlad bedömning att en vid tillämpning av bestämmelsen var att föredra. De skäl som man tagit upp för en sådan tillämpning var att konkurrenssnedvridningar mellan liknande varor skulle bli mindre och att det ur administrativ syn- vinkel var en fördel om varor som uppvisade stora likheter med varandra skulle beskattas med samma skattesats. Regeringen föreslog därför att den reducerade skattesatsen skulle tillämpas för följande varor, med undantag av om de helt eller huvudsakligen var ägnade åt reklam. Böcker, broschyrer, häften och liknande alster Bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn Vid utarbetandet av förslaget att tillämpa reducerad skattesats på omsättning av böcker och tidskrifter var regeringen mycket med- veten om att sänkningen skulle kunna skapa nya avgränsningspro- blem. I propositionen (prop. 2001/02:45, s. 27) uttalades bl.a. föl- jande: För att motverka tillämpningsproblem - inte minst vid ikraftträdandet - måste, enligt regeringen, regelsystemet så långt möjligt vara utformat Böcker, dagstidningar, tidskrifter m.m. () så att det med ledning av lagen och dess förarbeten kan fastställas om en vara skall omfattas av den lägre skattesatsen eller inte. Det är dock inte möjligt att förutse alla de gränsdragningsproblem som kan uppkomma. Rent allmänt kan konstateras att varje avvikelse från tillämpningsområdet för normalskattesatsen avsevärt komplicerar mervärdesskattesystemet. På grund av de befarade tillämpningsproblemen är beskrivningen av tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen relativt utför- lig i propositionen. Det är inte motiverat att i detta sammanhang fullständigt återge dessa uttalanden. För en mer detaljerad beskriv- ning hänvisas därför till prop. 2001/02:45 s. 26–31 och s 43–51. I det följande kommer en mer generell beskrivning att ges av hur tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen inom detta område ser ut.