sou · GTB333d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid en diskussion med några olika fjärrvärmeaktörer kom även frågeställningar upp kring i vilken utsträckning något energibolag skulle vara intresserade av att överlämna driften av sina anlägg- ningar till en entreprenör. Produktionsanläggningarna är ju i allra högsta grad kärnverksamhet och normalt out-soursas verksamhet som inte tillhör kärnverksamheten. Så sker till exempel när indu- strin överlämnar driften och ofta även ägandet av sina energi- anläggningar till ett energibolag. finns oss veterligen inga hinder för upphandling av driften av energiproduktionsanläggningar. Om inte tanken är att en sådan upphandling skall vara tvingande, finns inga tydliga incitament för att så kommer att ske. Av den anledningen kan inte en konkurrensutsättning av driften anses utgöra ett alternativ till tredjeparttillträde. 10 Tredjepartstillträde i andra länder Frågan beträffande studier av tredjepartstillträde i fjärrvärme- system, i andra länder, gavs låg prioritet vid upphandling av före- liggande utredning. Tredjepartstillträde, i den meningen att en fristående värme- leverantör, får tillträde till ett distributionsnät och kan teckna avtal med kunder i konkurrens med ett befintliga energibolaget förefaller inte finnas i några andra länder. Vi har dock inte haft möjligheten att göra en fördjupad studie i frågan inom ramarna för denna ut- redning. Det finns lösningar som ibland beskrivs som tredjepartstillträde. I till exempel har man ett produktionssamarbete med en organisation där produktion, transmission och distribution ägarmässigt är åtskilda. och kommunerna runt om- kring försörjs från en gemensam transmissionsledning, vilken ägs gemensamt av kommunerna. Produktionen samordnas och fjärr- värmetaxan sätts till ett självkostnadspris. Anläggningarna kon- kurrerar egentligen inte, men systemkostnaden i hela nätet mini- meras genom att produktionssamarbete sker. Dessa lösningar kan dock inte betraktas som tredjepartstillträde, utan skall mera ses som en uppdelning i olika roller. I några östeuropeiska länder har de delvis öppnat för tredje- partstillträde i lagstiftningen på energiområdet i samband med en omstrukturering och privatisering av energimarknaderna. Dock har de inte nått så långt att tredjepartstillträde har införts i något land. Exempel på länder som öppnat för en ökad konkurrens i fjärr- värmesystemen är , och . Lagstiftningen föreskriver att värmekonsumenterna skall försörjas med fjärrvärme från den mest kostnadseffektiva producenten, förutsatt att denne kan tillhanda hålla rätt kvalitet på sina värmeleveranser. De, oftast kommunala energibolagen, tvingas därför köpa värme från en obe- roende leverantör om den kan tillhandahålla värme till en lägre kostnad. Om så inte sker går det överklaga till en myndighet för prisövervakning på energiområdet. I ställs också krav på delvis kommunalt ägande av näten. 11 Strategiska frågeställningar att belysa ÅF har fått i uppdrag att se över de tekniska förutsättningarna för införande av tredjepartstillträde i fjärrvärmesystemen. Eftersom tekniken sällan kan frikopplas helt från ekonomiska, miljömässiga och andra begränsningar, lyfter vi här fram några frågeställningar som bör utredas ytterligare för att en mer fullständig bild av de tekniska förutsättningarna skall kunna ges. Hur skall nätkostnaderna fastställas och fördelas? Förutsättningar för fortsatt fjärrvärmeutbyggnad? Investeringsvilja för kraftvärmeutbyggnad? Förutsättningar för spillvärmeutbyggnad? Fördjupad analys av vilka aktörer som kommer att vara aktiva som tredjepart, finns det några? Hur skall en marknad som ger kunderna valfrihet och fri rörlig- het skapas? Hur kommer fjärrvärmetaxorna att påverkas? Vi har kommenterat frågeställningarna, men det har inte ingått i uppdraget, och ej heller funnits tid, att ge en mer fullödig analys av dessa. är småhuskundernas nätkostnader ofta subventionerade på andra kunders bekostnad. Vem bär kostnaderna för en fortsatt ut- byggnad av fjärrvärme till exempelvis småhus? Värmeförlusterna varierar i olika delar av enskilda nät, hur skall en fördelning av kostnaderna ske? Förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av fjärrvärme bör generellt ses över. Att investera i ett kraftvärmeverk är förenat med stora kapital- kostnader och en risk. De biobränsleeldade verk som byggs har i stor utsträckning fått statliga investeringsbidrag. Genom en förändrad kraftvärmebeskattning kommer sannolikt beslut fattas om investeringar i nya gaskombianläggningar. Beslut om att upp- föra en kraftvärmeanläggning är strategiska och långsiktiga. En av- reglering av fjärrvärmenäten ökar riskexponeringen och kan därför inverka menligt på en fortsatt utbyggnad av kraftvärme. Samma resonemang kan föras kring fler typer av anläggningar, exempelvis avfallsförbränningsanläggningar. Det är inte givet att tredjepartstillträde gynnar ett ökat spill- värmeutnyttjande. Flera rapporter, som bland annat ÅF tagit fram, visar på hur viktigt ett långsiktigt och ömsesidigt förtroende mellan två stabila parter är, för att få till stånd spillvärmeprojekt. Likaså är det viktigt att parterna utnyttjar varandras kompetens om respek- tive anläggningar för att samarbetet skall bli lyckosamt. Industrin har sällan själv den kompetens eller de incitament som krävs för att genomföra ett spillvärmeprojekt. Industrin ligger ofta på ett sådant avstånd från fjärrvärmeunderlaget att det krävs en längre ledning för att nå nätet. I spillvärmeprojekt kan transmissionsledningen vara den dominerande investeringen. Kommer nätbola- get/energibolaget vara intresserade av att investera i en ledning när deras värmeleverans eventuellt riskerar att konkurreras ut av indu- strins leveranser? Har industrin incitament att finansiera ledningen eller betala en hög anslutningsavgift för att leverera spillvärme? betalar många industrier spillvärmeinvesteringar genom att leverera spillvärmen gratis eller till kraftigt reducerat pris . Investeringskapital, löpande utgifter och kompetens kon- centreras i stället till kärnverksamheten. Med ett scenario att ett tredjepartstillträde kommer att leda till fler och mindre anläggningar i näten, inklusive en försämrad drift- optimering, kan användningen av fossila bränslen komma att öka. Vilka blir egentligen miljöeffekterna? Vilka aktörer kommer att agera som tredjepart? Sannolikt kommer få, om ens några industrier att utveckla energitjänster inom sin verksamhet. De har varken kompetensen eller marknads- förutsättningarna för att börja sälja värme till slutkund. Vi har översiktligt diskuterat frågan med några industrier, men de har inte visat något intresse för den typen av affärer. Inom upp- draget har vi intervjuat en rad energibolag. Inte heller de visar ett större intresse för att gå in som tredjepart i någon annans nät. Riskerna och kostnaderna är för stora. Det kan kanske finnas andra aktörer eller andra former för hur tredjepartstillträde kan komma tillstånd i praktiken. Hur ställer sig avfallsbolagen? Hur är det möjligt att åstadkomma en marknad som ger värme- kunderna valfrihet och att fri rörlighet skapas? Innebär begräns- ningarna i nätet och behovet av att optimera produktionen att kun- dernas situation inte förändras? Behövs någon form av fristående marknadsplats och vilket utrymme finns för en sådan lösning? Hur kommer ett tredjepartstillträde, om det kommer tillstånd i praktisk utövning, att påverkar fjärrvärmetaxorna. Med scenariot, återigen, fler och mindre anläggningar och flexiblare drift på be- kostnad av systemoptimering kan de totala produktionskost- naderna komma att öka. Ger valfriheten lägre taxor eller har den ett pris? Syftet med denna rapport är att belysa de tekniska förutsättning- arna för (ett obegränsat) tredjepartstillträde i fjärrvärmesystemen. En frågeställning kring vad som är tekniskt möjligt kan i de flesta sammanhang besvaras med att det är möjligt, men det är andra faktorer som begränsar, i allmänhet det ekonomiska utrymmet. Svaret på frågeställningarna kan bli tre: 1.Tekniska förutsättningar för ett obegränsat tredjeparts- tillträde finns ej. Däremot kan olika åtgärder som underlättar för nya aktörer att verka i ett system utvecklas. Alla sådana åt- gärder kan sägas skapa ett begränsat tredjeparts tillträde. 2.Bortses från bland annat ekonomi och optimal drift av anlägg- ningar, är det tekniskt möjligt att flera aktörer producerar och distribuerar värme i ett gemensamt fjärrvärmesystem. bedöms det även vara möjligt att skapa förutsättningar för er- forderlig mätning. 3.Den nyanserade bilden blir ändå att det finns en hel del tek- niska begränsningar möjligheterna att införa tredjepartstillträde i fjärrvärmesystemen. I kapitel 4 ställs en rad funktioner upp som bedöms vara grundför- utsättningar för ett tredjepartstillträde. Nedan dras slutsatser kring hur dessa funktioner är tillgodosedda i dagens fjärrvärmesystem samt vilka slutsatser som kan dras kring övriga frågor som skall be- svaras i utredningen. 12.1Alternativa inmatningspunkter i nätet En tredjepartsleverantör i ett nät kan vara en befintlig spillvärme- leverantör eller ett avfallsbolag med egen förbränningsanläggning, eller helt nya aktörer som etablerar en ny energiproduktions- anläggning. De förstnämnda har en given plats i fjärrvärmesystemet och nätet är dimensionerat för att ta emot den värme de kan leve- rera. Nya aktörer måste hitta en lämplig anslutningspunkt för sina energileveranser alternativt ta över befintliga anslutningar (anlägg- ningar). De flesta nät har en så kallad trädstruktur med klenare lednings- dimensioner ju längre ut på nätet man kommer. Nya, tillkommande värmeleveranser måste därför i de flesta fall tillföras i systemets rot. Det gör att antalet inmatningspunkter är begränsat, lika så antalet tänkbara platser för ny energiproduktion. Nätets struktur och dimensioner är inte bara en begränsning vad avser tillförsel av värme till näten. Flöden och temperaturer är dimensionerade för de anläggningar som finns i nätet. Nya anlägg- ningar eller förändrad drift av befintliga anläggningar inklusive en större flexibilitet i antalet driftsfall, kan också kräva andra tekniska prestanda hos nätet. För att skapa en tekniskt optimal situation för tredjeparts- tillträde skulle de flesta nät behöva byggas ut med tvärförbindelser och kraftigare dimensioner. Tekniskt är det i de flesta fall möjligt. I första hand är det ekonomin som är begränsande. Det kan även vara problematiskt att bygga ut nätet i en tätbebyggd stadsmiljö. Här finns det även vissa tekniska begränsningar. Ytterligare en följdfråga är vem skall stå för den investeringen? 12.2Möjlighet att mäta effekt- och energiförbrukning kontinuerligt Det sker en ständig utveckling av mätmetoderna för fjärrvärme- förbrukning. Det finns också bestämmelser för att mätare måste bytas ut och kalibreras . Stora kunder har i regel induktiva mätare med fjärravläsning av både effekt och energi. blir allt fler kunder anslutna till sådana system. Mät- och kommunikationsutrustning utvecklas och blir billigare. Tekniskt utgör inte möjligheterna att mäta effekt och energi en begränsning för tredjepartstillträde i fjärrvärmesystemen. De eko- nomiska förutsättningarna kan däremot vara begränsande på kort till medellång sikt. Både såväl tekniska som ekonomiska möjligheter begränsar också noggrannheten i mätningarna av värme, vilken inte kan ske med samma precision som vid mätning av el. Huruvida denna be- gränsning kan få avtalsmässiga och juridiska konsekvenser med flera aktörer i systemet bör utredas. 12.3Bör man skilja på nät och produktion? Fjärrvärmeverksamheten jämförs ofta med elmarknaden. För- utsättningarna inför ett tredjepartstillträde skiljer sig emellertid kraftigt åt. Fjärrvärmesystemen består av ett fåtal anläggningar där varje anläggning har sin specifika roll i det lokala energisystemet medan elmarknaden består av hundratals anläggningar. Fjärrvärme- systemen har en i geografin lokal begränsning, medan elmarknaden når över nationsgränser. I fjärrvärmenäten har all produktion en aktör som huvudman och vanligast är att denne äger både anläggningar och nät samt ansvarar för all försäljning av värme till slutkunder anslutna till nätet. På elmarknaden fanns det före avregleringen flera lokala marknader som hängde ihop geografiskt genom stamnätet, ägt av staten. Vår bedömning är att det tekniskt är mindre lämpligt att skilja på driften av produktionsanläggningar och nät. Den som skall sköta driften av näten måste bygga upp kompetens och ha kunskap om hur olika anläggningar kan kombineras för att en optimal drift skall kunna säkerställas. Även om en speciell nätoperatör skaffar sig och utvecklar denna kompetens måste han sannolikt ha kraftfulla verktyg och ha möjlighet att via restriktioner av olika slag styra över driften. Med en utveckling där såväl en nätoperatör som den som driver olika värmeproduktionsanläggningar måste upprätthålla system- teknisk kompetens och kompetens vad innebär samkörningen av olika typer av anläggningar kan kostnaderna bli höga och dessa drabbar i slutändan värmekunderna. Rent teknisk finns det dock, enligt vår bedömning, inte några oöverstigliga hinder för att sepa- rera nät och produktion. Balansansvar är inget klart definierat begrepp inom fjärrvärme- verksamhet. Balansansvar, tolkat med utgångspunkt från fjärr- värmeverksamhet hänger både ihop med driftsstyrning, effekt och reservkapacitet. Grundläggande för driftsstyrning i ett fjärrvärmesystem är att värmeproduktionen i nätet skall följa kundernas efterfrågan. Reglertekniskt är ett fjärrvärmenät ett komplicerat objekt. För att alla kunder skall få rätt värme krävs rätt flöden, tryck och framled- ningstemperatur i nätets alla delar. Det måste därför finnas någon som är ytterst ansvarig för att fjärrvärmesystemet fungerar. optimeras fjärrvärmesystemet efter de driftsfall som uppstår och de enskilda anläggningarnas produktion styrs centralt vad avser temperaturnivåer och tryck. Pumpar och ventiler i nätet anpassas också kontinuerligt för en optimal drift av hela systemet. Vid ett tredjepartstillträde med fler oberoende leverantörer ökar behovet av driftsövervakning och styrning. Den som utses som balansansvarig bör ha tillräcklig makt för att kunna styra och kontrollera systemet. Omloppstiden är mycket lång i fjärrvärmesystem. Det kan därför ta timmar innan fel upp- täcks, till exempel om någon levererar för mycket eller för lite värme till nätet. Det tar dessutom innan syste- met åter är i balans. Vår bedömning är att den aktör som har flest produktions- anläggningar, och som sannolikt äger nätet, bör vara balansansvarig. Den som har balansansvaret kan ändå behöva ha avtal med andra producenter i nätet för att kunna säkerställa att balansen upprätt- hålls. Även om en leverantör åtagit sig att leverera värme enligt avtalet kan det i en driftsituation uppstå störningar så att dennes leve- ransåtaganden inte kan fullgöras. Den balansansvarige måste därför ha kontroll över anläggningar med tillräcklig kapacitet. Anlägg- ningarna måste också vara lokaliserade på rätt ställe i nätet. Alla typer produktionsanläggningar kan av olika skäl sluta fungera. Det måste därför finnas reservkapacitet som minst motsvarar den största anläggningen i nätet. Den som åtar sig att leverera värme till en kund måste antingen själv ha tillräckligt med effekt för att för- sörja sina kunder eller via avtal förvissa sig att det finns kapacitet för värmeleverans från annan leverantör. Genom nätens struktur har kundernas placering i relation till värmeleverantören betydelse för dennes möjligheter att uppfylla sina åtaganden. I en fungerande driftsituation där samtliga anlägg- ningar är tillgängliga, har alla kunder förutsättningar att få värme oberoende av plats i nätet i förhållande till sin leverantör. Vid stör- ningar drabbas de kunder som ligger närmast den anläggning som har problem, oberoende av vem de har valt som leverantör. Den mest lämpade att ta effektansvaret är den som förfogar över de anläggningar är anpassade för ändamålet och är rätt lokaliserade, det vill säga dagens reservkapacitet. är det, det energibolag som driver fjärrvärmeverksamheten som förfogar över dessa an- läggningar. Införs tredjepartstillträde med en fristående nätope- ratör bör det sannolikt ligga på denne att administrativt ansvara för att reservkraft finns tillgänglig om ordinarie produktionsanlägg- ningar faller bort. Huruvida dessa skall ägas av nätoperatören eller andra aktörer har inte närmare utretts eftersom frågan inte främst är av teknisk natur. 12.6Teknisk potential för fler aktörer Tekniskt finns en potential för ökade spillvärmeleveranser och ökad avfallsförbränning. Potential för tillkommande värmeleve- ranser från dessa typer av produktionsanläggningar kan vid en översiktlig bedömning uppgå till 5– och med dagens industristruktur. Det motsvarar i storleksord- ningen av dagens fjärrvärmeleveranser. Enligt Svensk Fjärrvärmes prognoser kommer fjärrvärmen att fortsätta att expandera på värmemarknaderna. Fjärrvärmeleve- ranserna kan enligt prognosen uppgå till , 2010, vilket innebär en ökning med från dagens nivåer. På nationell nivå finns därmed en teknisk potential för fler aktö- rer och utökade leveranser. är emellertid inte bara en teknisk fråga. Hur det potentiella behovet av värme i fjärrvärme- systemen skall produceras styrs av en rad faktorer. Några bedömer att biobränsleanvändningen har förutsättningar att öka och kraft- värme baserad på naturgas planeras av flera aktörer. Mindre aktörer som endast kan leverera värmeenergi under delar av året eller dygnet och endast under vissa tider har möjlighet att leverera prima värme, till exempel anslutna värmekunder som har överskottsvärme, kan enligt vår bedömning inte betraktas som en tredjepartsaktör. De åtgärder som kan underlätta för sådana aktö- rer att leverera värme till systemet måste troligtvis vidtas i sam- arbete med en aktör som kan primagöra värmeenergin och ta ansvar för att den säljs till andra kunder i nätet. 12.7Är det någon skillnad på stora och små nät? De flesta nät i är små. Endast , eller sammanlagt 22 nät har energileveranser över 500 GWh . I diagrammet visas storleksfördelningen med avseende på energi- leverans mellan näten i . Storleksfördelning av fjärrvärmenät men avseende på energileverans, GWh Källa: Svensk Fjärrvärme, ÅF. Skillnader mellan stora och små nät är generellt sett nätstruktur, antal produktionsanläggningar och storleken på värmeunderlaget. Små nät har oftast en mer renodlad trädstruktur medan större nät oftare har alternativa matningsvägar för sina värmeleveranser. Det finns inga rent tekniska hinder att samköra olika produk- tionsanläggningar i ett fjärrvärmenät. Det sker i befintliga fjärrvärmenät. Rent praktiskt kan de bli komplicerat med olika ägare och flera operatörer i en och samma produktionsanläggning. En konsekvens av detta blir att utrymmet för flera aktörer i små nät blir begränsat, eftersom flera av de små fjärrvärmenäten endast har en produktionsanläggning förutom några mindre oljepannor för topplast och reserv. I stora nät finns det ett stort antal produktionsanläggningar och sannolikt försvåras och suboptimeras driften av dessa om ett stort antal oberoende aktörer med olika mål och strategier skall samköra anläggningarna. Redan i dagens situation med en operatör kan det vara problematisk för driftsansvariga vid de olika anläggningarna att alltid köra anläggningarna så att en optimal drift uppnås för hel- heten. 12.8Kan konkurrensutsättning av driften vara ett alternativ? Konkurrensutsättning av driften av en anläggning förutsätter att den som äger och driver anläggningen ser en vinst med ett sådant förfarande. För ett energibolag utgörs kärnverksamheten av ener- giproduktion inklusive en optimal drift av de egna anläggningarna. Normalt out-soursas inte den egna kärnverksamheten. För kommunalt ägda energibolag kan en upphandling av driften av pro- duktionsanläggningarna eventuellt vara intressant. Vid värmeproduktion utgör bränslet den största rörliga kostna- den, medan personalkostnader och övriga driftskostnader svarar för en mindre del. Vid en konkurrensutsatt upphandling av driften av anläggningar är det därför endast en mindre del av de rörliga kostnaderna som påverkas. Tekniskt finns det inget som talar för att kostnaderna i systemet skulle sänkas mer än mycket marginellt. Avgörande är också hur upphandlingen ser ut och hur systemet optimeras i övrigt. finns inga hinder för driftupphandling av energiproduk- tionsanläggningar. Om inte tanken är att en sådan upphandling skall vara tvingande, finns inga tydliga incitament för att så kommer att ske. Av den anledningen kan inte en konkurrensut- sättning av driften anses utgöra ett alternativ till tredjepartstill- träde. 12.9Är nuvarande skattesystem en begränsning? Dagens skattesystem bidrar generellt sett till lägre rörliga kost- nader för spillvärme och avfallseldade anläggningar. Biobränslen som står för över hälften av energitillförseln i fjärrvärmesystemen är också obeskattade. Däremot beskattas värmeproduktionen med fossila bränslen i kraftvärmeverk. För värmeproduktion i topplast- och reservanläggningar i fjärrvärmesystemen används främst olja, vilken beskattas fullt ut. Totalt medför det värmeproduktionen i befintliga fjärrvärmessystem totalt sett är hårdare beskattad än hos tillkommande tänkbara konkurrerande leverantörer, med antagan- det att dessa baseras sin produktion på spillvärme eller avfall. Dagens skattesystem gynnar därmed tredjepartstillträde på mar- ginalen. förändras dock beskattningen till ener- gibolagens fördel, då kraftvärmebeskattningen likställs med indu- strins mottrycksproduktion. Det har inte inom ramen för den här utredningen ingått att ana- lysera hur en total omläggning av energiskattesystemet till ett system med lägre produktionsskatter och högre konsumtions- skatter underlättar för ett införande av tredjepartstillträde. Skatte- komponenten i produktionsledet är en betydande kostnad och för- ändringar av den kan förändra körordningen mellan olika anlägg- ningar på ett drastiskt sätt. Skulle denna osäkra kostnads- komponent försvinna i produktionsledet skulle planeringsför- utsättningarna för driftoptimeringen förenklas. Även vid invester- ingsbeslut innebär en sådan förenkling att planeringsförutsätt- ningarna blir säkrare vilket får till följd att osäkerheten för en ny aktör minskar. Indirekt kan slutsatsen dras att höga produktions- skatter och osäkerhet om hur de kan komma att förändras kan vara ett hinder för införande av tredjepartstillträde. 12.10Utgör kraftvärme en driftsteknisk komplikation? Kraftvärme utgör inte någon driftsteknisk komplikation för ett tredjepartstillträde. Däremot kan en situation med tredjepartstill- träde utgöra en begränsning för kraftvärmeproduktionen. Produktionen i ett kraftvärmeverk styrs av rådande elpris och tillgängligt värmeunderlag. Vid minskat värmeunderlag måste de flesta kraftvärmeverk dra ned på sin elproduktion, oavsett elpris. kan ett fjärrvärmeföretag med flera produktionsanläggningar optimera driften så att kraftvärmeverket får företräde till värmeun- derlaget om elpriset är högt. Vid ett tredjepartstillträde råder det konkurrens om värmeunderlaget. Det kan innebära att kraftvärme- verket inte kan gå i full drift, eller måste stänga ned, trots att efter- frågan på el är hög. Samhällsekonomiskt kan det bli en sub- optimering om ett lokalt fjärrvärmesystem optimeras på bekostnad av elmarknaden. I det lokala fjärrvärmenätet kan däremot kostna- derna sänkas kortsiktigt, om exempelvis billigare spillvärme kan ersätta kraftvärme. Vilka konsekvenserna blir långsiktigt och totalt, vad avser värmepriset till kund om till exempel en kraftvärme- anläggning inte kommer till stånd eller att en befintlig helt läggs ned, är svårare att bedöma. 12.11Finns tredjepartstillträde i grannländerna? Nej, tredjepartstillträde enligt den definition som utreds här finns inte i grannländerna.