sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — En avancerad produkt kan innehålla en mycket liten komponent från ett land, men den kan vara helt avgörande för produktens funktion. Omvänt kan en produkt inne- hålla en stor komponent från ett land, men som inte är avgörande för funktionen och kan tillverkas i flera andra länder. Mjukvara kan vara minst lika värdefull och viktig för produktens funktion som till exempel ett eldrör. Utvecklingen av EU:s exportkontrollsamarbete bör uppmärk- sammas i detta sammanhang. Samarbetet inom EU resulterar i att nationella riktlinjer konvergerar och konsolideras i uppförande- koden. Därmed skapas en central förutsättning för samarbetande stater att samråda om tredjelandsexport av gemensamt framtagna produkter. FA/hänvisar till kodens kriterier som en utgångs- punkt när listor om acceptabla mottagarstater skall förhandlas fram inom ramen för ett enskilt projekt. I avtalets femte avsnitt fastslås regler för hur destinationer läggs till respektive dras ifrån listan. Om konsensus inte kan uppnås på tjänstemannanivå kan den före- slagna listan underställas ministrarna i berörda samarbetsländer. Om inte heller ministrarna kan enas om en viss mottagare sätts inte den ifrågasatta destinationen upp på listan. Utredningens bedömning är att det för framtiden är särskilt ange- läget med riktlinjer för ställningstagandet i ärenden om tredje- landsexport av flernationella produkter. Detta är en följd av att samarbeten har blivit en prioriterad produktionsform, såväl i som globalt, och av att tredjelandsexport oftast finns med i kostnadskalkylen för samarbetsprojekt. En annan orsak är att upp- fattningarna om acceptabla mottagarstater delvis skiljer sig åt mellan och länder som samarbetar med. Skulle tillämpa avvikande bestämmelser riskerar den svenska för- svarsindustrin att bli en mindre attraktiv samarbetspartner och landet en mindre intressant bas för försvarsindustriell verksamhet. Enligt utredningen bör strävan vara att hantera tredjelands- exportfrågor redan vid ingåendet av samarbeten. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid ingåendet eller blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan och samarbetslandet (länderna). Samarbetsavtal även utanför FA/bör utformas på ett sådant Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna sätt att och samarbetsstaten kan konsultera med varandra om destinationer som inte blivit föremål för ställningstagande vid dess ingående. Vid sådana konsultationer bör väga samman det svenska intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelse för den aktuella materielens tillkomst. I detta avsnitt redogör utredningen för sina överväganden bakom formuleringarna i kriterierna. 5.4.1Godtagbara mottagare och vidareexport I krigsmateriellagen finns inga bestämmelser om vem eller vilka som skall kunna få köpa materiel från . Sådana bestämmelser finns däremot i riktlinjerna som uppräknar tre typer av godtagbara mottagare och slutanvändare av krigsmateriel: stat, statlig myndig- het och av staten auktoriserad mottagare. Bakom uttrycket av staten auktoriserad mottagare återfinns främst företag med respektive regerings tillverkningstillstånd eller motsvarande, men också andra juridiska personer såsom auktoriserade vapenför- medlare. tillbaka medger ISP utförseltillstånd för leveranser till FN. FN köper bland annat transportfordon, minröjnings- och kommunikationsutrustningar för sina fredsbevarande respektive fredsframtvingande missioner. Utredningen anser att det ligger i svenskt intresse att stödja FN-insatser, liksom internationella in- satser i EU- eller OSSE-regi, också med försvarsmateriel. För att konsolidera den praxis som utvecklats i detta sammanhang föreslår utredningen att mellanstatlig organisation läggs till som en godtag- bar mottagare och slutanvändare. ISP medger också exporttillstånd för leveranser till museer och samlare utomlands, under förutsättning att dessa har vederbörlig dokumentation, såsom ett intyg från sitt lands myndigheter och importtillstånd. Leveranserna har omfattat till exempel uttjänta fordon och flygplan samt exklusiva gevär. Det kan inte anses stå i konflikt med en ansvarsfull exportkontroll att i riktlinjerna räkna upp juridiska och enskilda personer som godtagbara slutanvändare. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Tillstånd bör dock liksom förutsätta att det kan styrkas att den aktuella materielen skall användas i utställningar, upplevelse- parker, för samlarändamål och dylika icke-militära ändamål. I EU:s uppförandekod står inget om vilka, andra än stater, som får anses vara godtagbara mottagare och slutanvändare av försvars- materiel. Däremot finns i kodens sjunde kriterium relativt detalje- rade bestämmelser för vad medlemsstaterna bör beakta när de utreder risken för att materielen kan komma att användas till annat ändamål inom mottagarlandet eller vidareexporteras till en oönskad slutanvändare, nämligen: a)Mottagarlandets legitima inhemska försvars- och säkerhetsintressen, inbegripet eventuell medverkan i FN:s eller andra fredsbevarande insatser. b)Mottagarlandets tekniska förmåga att använda materielen. c)Mottagarlandets förmåga att utöva effektiv exportkontroll. d)Risken att vapnen kommer att återexporteras eller avledas till terroristorganisationer (antiterroristutrustning bör särskilt uppmärk- sammas i detta sammanhang). Riktlinjerna saknar kodens bestämmelser om riskbedömning. Ut- redningen anser att riktlinjerna bör vidareutvecklas med en skriv- ning som anger att ansökningar bör avslås om det finns en uppen- bar risk att den aktuella materielen kan komma att användas av en annan slutanvändare än som angivits eller vidareexporteras utan medgivande. En sådan skrivning syftar till att förtydliga och utvidga ansvar att vid behov undersöka den tilltänkta mottagarens avsikter före beslut, kontrollera att varorna kommit fram och eventuellt följa upp om varorna finns kvar hos mot- tagaren efter leverans. Detta ställer nya krav på exportkontroll- organisationen, vilket utredningen återkommer till i kapitel 6. I gällande riktlinjer anges att en stat som trots åtagande gent- emot den har tillåtit eller underlåtit att för- hindra vidareexport av svensk krigsmateriel i princip inte skall komma i fråga som mottagare av sådan materiel från så länge omständigheterna kvarstår. Utredningens förslag skiljer sig här från gällande riktlinjer eftersom det inte preciserar konsekven- serna av oönskad vidareexport. I praktiken spelar detta liten roll eftersom varje ansökan prövas på sina egna meriter. Om det visar sig att en mottagarstat använt svensk materiel i strid med intyget – och är aktuell som mottagare i ett annat ärende – måste ISP i sin bedömning väga in risken att så sker på nytt. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna För en effektiv exportkontroll är det inte tillräckligt att endast ge tillstånd för godtagbara mottagare och slutanvändare såsom stater och godkända företag. Det är också nödvändigt att inhämta slutan- vändar- och bearbetningsintyg. Slutanvändarintyg finns i flera modeller och är en skriftlig överenskommelse mellan och köparlandets regering. Bearbetningsintyg finns också i flera ut- föranden och är ett intyg från det företag i utlandet till vilket det svenska företaget avser överföra krigsmateriel eller metod för fram- ställning av sådan materiel. Användningen av slutanvändar- och bearbetningsintyg är inte reglerad i författning, men väl i riktlinjer. I gällande riktlinjer står att ett intyg bör finnas före utförsel. Ordet bör signalerar här att det finns fall där man kan göra undantag från kravet på intyg. Den praxis som utvecklats innebär att ISP normalt gör undantag i situa- tioner där materiel förs ut temporärt. Exempel är utförsel i sam- band med testning, underhåll, reparation, demonstration samt vid transitering av materiel genom . Det har vidare förekommit att det tilltänkta mottagarlandet generellt, eller just för den aktuella affären, har vägrat att skriva under ett svenskt slutanvändarintyg, alternativt att landet velat ha en egen formulering eller utseende på slutanvändarintyget. Om det då rör sig om ett samarbetsland som exporterar till och har förtroende för har ISP, efter att ha vägt in svenska säkerhets- och försvarspolitiska intressen, gjort undantag från intygskravet. ISP är i färd med att förenkla de olika slutanvändar- och bear- betningsintyg som uppstått . Myndigheten söker även minska administrationen kring intygen, bland annat genom att skapa generella slutanvändarintyg och speciella annex om slutan- vändning till ett existerande mellanstatligt projekt. Det bör här noteras att avsikten inom FA/är att överföringar inom ett samarbetsprojekt skall vara befriade från krav på olika intyg. Genom användandet av intyg minskar risken för att krigs- materiel på felaktiga grunder exporteras till otillbörliga och för att exporterad materiel används av andra än som angivits i ansökan om tillstånd. Undantag bör enligt utredningen fortsatt kunna göras i situationer när materiel skall återföras till eller om det i övrigt finns särskilda skäl. Utredningen är positiv till fortsatta Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna åtgärder för att förenkla intygen och minska administrationen kring dem. 5.4.2Internationella förpliktelser och åtaganden Enligt gällande riktlinjer finns tre situationer då tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan inte skall beviljas. Den första är om medgivande skulle strida mot en internationell överenskom- melse som har biträtt. Med internationell överenskommelse menas främst överenskommelser kring produkter som kan användas för utveckling och tillverkning av massförstörelsevapen. Den andra situationen är när medgivande av tillstånd skulle strida mot ett beslut av . Sådana beslut eller vapenembargon kan vara utformade på olika sätt: bindande eller icke-bindande, generella eller materielspecifika, regionala eller land- specifika. I regeringens årliga skrivelse om strategisk export- kontroll finns som bilaga en förteckning över rådande embargon och deras omfång. rörde det sig totalt om cirka 15 embargon, varav de flesta var utfärdade av FN. Den tredje situationen då tillstånd enligt gällande riktlinjer inte skall beviljas är när medgivande skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Dessa regler hänför sig till Haagkonventioner om neutralitet och är endast förpliktande för – men inte dess medborgare och privata företag – om den i en krigssituation skulle för- klara landet neutralt. Inom exportkontrollområdet finns fler internationella för- pliktelser och åtaganden att leva upp till jämfört med när rikt- linjerna utarbetades. De mest centrala av dessa förpliktelser och åtaganden återspeglas i EU:s uppförandekod, vars första kriterium lyder som följer: Respekt för medlemsstaternas internationella åtaganden, särskilt de sanktioner som påbjuds av och de som påbjuds av gemenskapen, avtal om icke-spridning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser En ansökan om exportlicens bör avslås om bifall skulle stå i strid med bl.a. a) medlemsstaternas internationella förpliktelser och deras åtaganden att upprätthålla FN:s, och vapenembargon, Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna b)medlemsstaternas internationella förpliktelser enligt fördraget om ickespridning av kärnvapen, konventionen om biologiska vapen och toxinvapen samt konventionen om kemiska vapen, c)medlemsstaternas åtaganden inom ramen för Australien-gruppen, missilteknologiarrangemanget (Missile Technology Control Regime), gruppen av länder som levererar kärnmaterial () och Wassenaar-arrangemanget, d)medlemsstaternas åtagande att inte exportera någon som helst typ av truppmina (antipersonell mina). I syfte att skapa överensstämmelse mellan uppförandekoden och riktlinjerna krävs en vidareutveckling av riktlinjernas text. Utred- ningen anser att det måste framgå att embargon som har beslutats av EU eller också utgör ovillkorliga hinder. Eftersom ISP inte medger tillstånd om det strider mot EU:s och beslut är förslaget främst ett sätt att konsolidera praxis. Förslaget att lägga till beslut av som ett ovillkorligt exporthinder framfördes också av (SOU 1999:38). I uppförandekoden nämns medlemsstaternas skyldighet att inte exportera någon som helst typ av truppmina (antipersonell mina). Detta kriterium grundas konvention om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av truppminor samt om deras förstöring, den så kallade . Koden nämner emellertid inte specifikt övriga folkrättsliga regler relaterade till konventionella vapen (bland annat vissa ammuni- tionstyper, brandvapen, minor, synförstörande laservapen) som är bundet av. Utredningen anser det naturligt att även de senare reglerna återspeglas i riktlinjerna. Tillstånd skall således inte beviljas om materielen utgör ett otillåtet stridsmedel antingen enligt ett särskilt användningsförbud eller enligt artikel 35 Tilläggsprotokoll I till Genève- konventionerna . Försiktighet skall iakttas i bedömningen av sådana vapen som svårligen kan begränsas till militära mål eller som orsakar stora mängder blindgångare. Vad gäller sådan materiel som omfattas av användningsförbud i strid men som inte är förbjuden för fredstida upprätthållande av ordning och säkerhet, bör det säkerställas att mottagaren avser använda materielen i enlighet med folkrätten. Vid projektering eller anskaffning av ett nytt vapen är skyldigt att överväga om dess användning under vissa eller alla om- ständigheter skulle vara förbjuden enligt folkrätten. fullgörs denna skyldighet bland annat genom Delegationen för folkrättslig Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna granskning av svenska vapenprojekt, som är en myndighet under Försvarsdepartementet. Delegationen har till uppgift att motverka svenska myndigheters anskaffning eller utveckling av nya vapen som strider mot folkrättsliga regler. Utredningen förutsätter att delegationens prövning också kommer att omfatta för- svarsmateriel som inte utvecklas och anskaffas för svenska statliga myndigheter. I gällande riktlinjers skrivning internationell överenskommelse som har biträtt måste en växande och allt brokigare samling avtal, regimer och regler inhysas. Utredningen anser följ- aktligen att även denna skrivning med fördel kan vidareutvecklas. En fullständig uppräkning av relevanta dokument och regimer an- ses dock inte vara nödvändig i riktlinjerna, eftersom en sådan riskerar att bli ofullständig och gå stick i stäv med utred- ningens ambition att förtydliga. Den tidigare nämnda har föreslagit att internationella förpliktelse att inte exportera i strid mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig skall lyftas ut ur riktlinjerna. Förslaget underbyggs av tre argument: att reglerna inte tillämpats ; att utvecklingen av det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet gör det osannolikt att reglerna kommer att tillämpas; och att hindret i fråga inte är att betrakta som ovillkorligt eftersom de folkrättsliga reglerna först aktiveras när gör en neutralitetsförklaring eller annat dylikt officiellt uttalande i förhållande till krigförande parter. Utredningen instämmer i att det ovillkorliga hindret beträffande folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig kan lyftas ut ur riktlinjerna. Det svenska engagemanget för den europeiska integrationen på det utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska om- rådet är ett än tyngre argument. Om en väpnad konflikt skulle blossa upp i närområdet är det osannolikt att skulle förklara sig neutralt. Ett annat argument för att lyfta ur hindret är ökande beroende av internationella materielsamarbeten. I sammanhanget kan även påminnas om propositionen Ny myn- dighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, kap. 5) som anger att det kan vara motiverat att regeringen prövar fler ärenden i krislägen och andra tillspetsade situationer och krigsmateriellagens bestämmelse att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen. Detta innebär att regeringen i ljuset av en annalkande konflikt i närområdet kan besluta att ISP skall över- Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna lämna ärenden med neutralitetspolitiska aspekter. Eventuella ärenden av detta slag, som redan är väckta och handläggs på myn- digheten, skulle emellertid inte omfattas av föreskrifterna. Anled- ningen är att den svenska författningen inte tillåter att regeringen blandar sig i myndigheternas beslut i enskilda ärenden. Det finns inget kriterium i EU:s uppförandekod som anger att medlemsstaterna bör avslå ansökningar som avser en viss försvars- materiel och mottagare som en annan medlemsstat tidigare för- vägrat en i huvudsak identisk leverans till. Å andra sidan har medlemsstaterna åtagit sig att följa detaljerade tillämpnings- bestämmelser om hur de skall agera i sådana situationer. Dessa bestämmelser, som håller på att revideras och blev föremål för en användarinstruktion, lyder: 3.Genom diplomatiska kanaler kommer medlemsstaterna att över- sända utförlig information om de licensansökningar som har avslagits i enlighet med uppförandekoden i fråga om krigsmateriel, tillsammans med en förklaring av varför ansökan har avslagits. Den information som skall överlämnas anges i form av ett utkast till formulär som åter- finns i bilagan. Innan någon medlemsstat beviljar en licens som en annan medlemsstat eller andra medlemsstater har vägrat bevilja för en i huvudsak identisk transaktion kommer den först att samråda med den eller de medlemsstater som avslog licens- ansökningarna. Om medlemsstaten efter dessa samråd ändå beslutar att bevilja licens kommer den att underrätta den eller de medlemsstater som avslog ansökan (ansökningarna) och därvid utförligt förklara sina egna skäl. Beslutet att tillåta eller vägra överföring av någon krigsmateriel skall varje medlemsstat själv fatta. En ansökan om licens skall anses ha av- slagits när medlemsstaten har vägrat att tillåta den faktiska försälj- ningen eller den fysiska exporten av den berörda krigsmaterielen, om försäljning i annat fall skulle ha ägt rum, eller när den har vägrat att tillåta det relevanta avtalets ingående. För detta ändamål kan ett anmälningspliktigt avslag, i enlighet med nationella förfaranden, inne- fatta avslag på en ansökan om tillstånd att inleda förhandlingar eller ett nekande svar på en formell inledande förfrågan om en särskild beställ- ning. 4.Medlemsstaterna kommer att behandla sådana avslag och samråd konfidentiellt och de kommer inte att använda dem för att uppnå kommersiella fördelar. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Uppförandekodens fortsatta utveckling och framtida betydelse för en effektiv europeisk exportkontroll är beroende av att medlems- staterna inte underminerar varandras denials genom att tillämpa kriterierna alltför olika. Respekt för denials får anses vara en central förutsättning för att även tillämpningen av kriterierna skall kunna harmoniseras. Mot denna bakgrund förordar utredningen att åtagande i fråga om denials uppmärksammas särskilt i rikt- linjerna. Förslaget innebär att inte bör medge tillstånd om en annan medlemsstat i EU har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvudsak identisk leverans med hänvisning till uppförandekoden. Det kan emellertid finnas skäl att ändå medge tillstånd, till exempel om situationen i det tilltänka mottagarlandet har förändrats, men då skall först samråda med den berörda medlemsstaten och därefter motivera sitt slut- giltiga ställningstagande. Eftersom ISP normalt sett inte utfärdar tillstånd om det finns en denial för den tilltänkta mottagaren och materielen, innebär förslaget en konsolidering av praxis. De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan stats- makten och den enskilde individen. Varje rättighet för individen innebär en skyldighet för statsmakten. Utöver de grundläggande rättigheterna som fastslogs 1949 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna – och som senare utvecklades och kodifie- rades i konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter – finns på global FN-nivå specifika rättighetskonventioner för bland annat ursprungsbefolkningar och barn. Det finns även regionala arrangemang för mänskliga rättigheter; för svenskt vidkommande är viktigast. Mänskliga rättigheter anges i gällande riktlinjer som ett centralt villkor för att tillstånd till krigsmaterielexport och annan utlands- samverkan skall beviljas. Den tilltänkta mottagarstatens respekt för de mänskliga rättigheterna är dock ett villkorligt hinder. Detta innebär att tillstånd kan beviljas även om mottagaren brister i respekt, förutsatt att säkerhets- och försvarspolitiska intressen (in- begripet leveranssäkerhetsskäl) talar för export och att inget ovill- korligt hinder föreligger. Enligt gällande riktlinjer krävs vidare att Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna kränkningarna är grova och omfattande för att utgöra ett hinder för export. Betydelsen av respekt för mänskliga rättigheter i det tilltänkta mottagarlandet återfinns också i det andra kriteriet i EU:s upp- förandekod. Skillnaden mellan riktlinjerna och kodens bestämmel- ser är främst att de senare bygger på ett annat materielspecifikt synsätt än distinktionen mellan KS och ÖK. Kodens kriterium lyder: Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelse- landet Efter att ha bedömt mottagarlandets inställning till de relevanta prin- ciperna i internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna kommer medlemsstaterna a)inte att utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den tilltänkta exporten kan komma att användas för internt förtryck, b)från fall till fall och under beaktande av materielens art att iaktta särskild försiktighet vid utfärdande av licenser för länder där allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har konstaterats av behöriga FN-organ, eller EU. Materiel som kan användas för internt förtryck anses i detta sam- manhang inbegripa bl.a. materiel, i fråga om vilket den tilltänkta slut- användaren bevisligen har använt sådan eller liknande materiel för internt förtryck, eller när det finns skäl att tro att materielen kommer att användas till andra ändamål eller av annan slutanvändare än vad som uppgivits, och användas till internt förtryck. I linje med punkt 1 i tillämpningsbestämmelserna för denna kod kommer materielens art att beaktas noggrant, särskilt om den är avsedd för interna säkerhets- ändamål. Internt förtryck anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i relevanta internationella instru- ment rörande de mänskliga rättigheterna, inklusive Allmänna förklar- ingen om de mänskliga rättigheterna och Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Mot bakgrund av utredningens uppdrag att integrera kodens krite- rier och riktlinjerna finns anledning att vidareutveckla riktlinjernas bestämmelser om mänskliga rättigheter. Utredningen föreslår att det i enlighet med koden skall räcka med en uppenbar risk att den aktuella materielen kan komma att användas för internt förtryck för att en given ansökan skall avslås. Förslaget innebär ett förtydligande av ansvar att inhämta underrättelser om mottagare eller slutanvändare. Därutöver föreslår utredningen att Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna särskild försiktighet bör iakttas om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har konstaterats i det tilltänkta mottagar- landet.