sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid en specificering av de produkter som skall beläggas med en punkt- skatt kommer sannolikt en del varor som säljs i sportfiskeredskaps- handeln att hamna utanför det skattebelagda området. Allmänt sett är det självfallet förhållandevis komplicerat att på detaljnivå konkretisera vad som är sportfiskeutrustning och vad som inte är det. Hur skiljer man t.ex. västar särskilt utformade för sportfiskare från västar som används i andra friluftssammanhang? Intäkterna från en eventuell fiskevårdsavgift av det slag som utredningen förordat har diskuterats i avsnitt 7.4. Beräkningar av intäkterna i ett sådant system är betydligt svårare att göra än med punktskattelösningen. Detta har sin grund i att uppbörden av en punktskatt kan förmodas bli så effektiv att man når en nära nog fullständig betalningsfrekvens. Detsamma gäller inte uppbörden av en fiskevårdsavgift. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? Årsavgiften föreslås bli . Med ledning av studier av svenskarnas fritidsfiskevanor kan man anta att knappt 900 000 personer fiskar i havet, vid kusten och i de fem (se avsnitt 7.4). Av dessa är drygt hälften definierade som aktiva fritidsfiskare, vilket innebär att de har fiskat . Enligt utredningens modell skall innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. Det bortfall som blir följden av detta undantag bör emellertid uppvägas av att även yrkesfiskare, fritidsfiskare och utländska turistfiskare, vilka inte omfattas av skattningen om 900 000 fiskande, skall betala fiskevårdsavgift. Om samtliga som blir avgiftsskyldiga enligt det föreslagna avgiftssystemet betalar fiskevårdsavgiften kan intäkterna därmed förväntas bli . Av och undersökning Fiske 2005 framgår att andelen fritidsfiskande som är positiva till att betala en fiskevårdsavgift som är avsedd att bekosta förbätt- ringar av fiskevattnen skattas till . av de tillfrågade fritidsfiskande angav att de inte har någon uppfattning om sin vilja att betala, medan endast uppgav sig vara negativa. Om man beräknar intäkterna utifrån förutsättningen att endast de som är positiva till avgiften kommer att betala skulle intäkterna därmed kunna antas uppgå till . Detta är dock naturligtvis inte någon tillfredsställande betalningsfrekvens. Enligt utredningens bedömning bör man också med fog kunna räkna med en väsentligt högre andel betalande. Man måste utgå från att även de som inte vill betala en avgift ändå kommer att följa de regler som gäller. Dessutom måste det införas en sanktion mot dem som fiskar utan att uppfylla sin betalnings- skyldighet och därtill göras en ökad satsning på fisketillsyn. Utredningen utgår också från att betalningsviljan kommer att bli större när de positiva effekterna av den ökade fiskevårdssatsningen blivit tydliga i form av bättre fiske. Sammantaget gör utredningen bedömningen att intäkterna från en fiskevårdsavgift med god marginal skulle uppfylla det i direktiven angivna behovet av fiskevårdsmedel om 60–. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? 8.4Kostnaderna för administration är likvärdiga Enligt beräkningar från skulle kostnaderna för den administrativa hanteringen av en punktskatt på sportfiskeredskap uppgå till , varav 1,2 miljoner för personalkostnader, 50 000 för förvaltning av datastöd samt 250 000 för övriga omkostnader, som t.ex. lokaler och datautrustning. Till detta skulle komma engångskostnader om , varav 500 000 för utveckling av datastöd och 200 000 för informationsinsatser. De förutsättningar som har angett för sina beräkningar är att skatten tas ut med en procentsats på försäljning av sportfiskeutrustning, att den tas ut genom ett deklarations- förfarande hos första led, d.v.s. tillverkare i eller importörer, och att antalet skattskyldiga inte överstiger 100. har poängterat att uppgifterna med hänsyn till stora osäkerhetsfaktorer är mycket ungefärliga, men att deras preliminära bedömning är att det sannolikt skulle handla om en relativt enkel och lätthanterad skatt. En fiskevårdsavgift skulle enligt utredningens bedömning leda till något lägre årliga administrationskostnader än en punktskatt. Som framgår av avsnitt 11.2 kan kostnaderna för , Kammarkollegiets och Länsstyrelsernas hantering beräknas till . Det bör dock understrykas att detta belopp inte endast omfattar kostnaderna för uppbörd m.m. Den största delen avser i stället kostnaderna för att administrera avgiftssystemets utflöde, d.v.s. kostnaderna för att hantera ansökningar om bidrag samt avgöra vad intäkterna skall användas till. Uppbördskostnader utgör endast en mindre del av beloppet. Även i ett punktskattesystem skulle det uppstå kostnader för att hantera systemets utflöde. Med en fiskevårdsavgift blir emellertid engångskostnaderna i inledningsskedet högre. Som redovisas i avsnitt 11.2 avser dessa kostnader information och utveckling av en särskild Internet- lösning för uppbörd och kan beräknas till . Att posten för informationsinsatser i initialskedet blir avsevärt högre med en fiskevårdsavgift än med en punktskatt på sportfiske- redskap beror förstås på att det är väsentligt fler som skall informeras om sin betalningsskyldighet med ett sådant system. Med en punktskatt är det endast ett antal fiskeredskapsgrossister som är redovisningsskyldiga. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? Sammanfattningsvis blir med en fiskevårdsavgift de årliga administrationskostnaderna således något lägre, men de initiala engångskostnaderna högre. Sammantaget bör kostnaderna kunna anses likvärdiga. 8.5Avgift, skatt och specialdestinering Utredningen kom i avsnitt 6.7.3 till slutsatsen att en pålaga på fiskeredskap i statsrättsligt hänseende är att betrakta som en skatt och inte en avgift. Däremot bör en fiskevårdsavgift, mot bakgrund av lagrådets yttrande proposition om en allmän fiskevårdsavgift3, definieras som en avgift. Den modell för fiske- vårdsavgift som utredningen presenterat i kapitel 7 skiljer sig inte från det förslag som redovisades proposition i något väsentligt hänseende som har betydelse för avvägningen mellan skatt och avgift. Den skillnad som finns innebär dock en viss förskjutning mot avgiftsområdet. Den nu föreslagna modellen går nämligen ut på att avgift skall betalas för fiske i vissa, utpekade vatten och inte för samtliga landets fiskevatten. På motsvarande sätt består motpresta- tionen av fiskevård i just dessa utpekade vatten och inte fiskevård generellt. Såväl kretsen betalande som den kollektiva motpresta- tionen är därför tydligare avgränsad. Detta talar ytterligare till förmån för att pålagan är en avgift. Det torde vara klart att en fiskevårdsavgift inte är en frivillig avgift, utan en offentligrättslig, tvingande avgift som regeringen kan besluta om endast efter delegering från . Vad får kategoriseringen som skatt eller avgift i sådant fall för betydelse i sammanhanget, utöver det förhållandet att kan delegera beslutanderätten över avgifter men inte skatter till regeringen? Som tidigare nämnts (avsnitt 6.7.2) och som kommer att redo- göras för närmare nedan (avsnitt 9.4.1) är det av flera skäl angeläget att avgifts/skatteintäkterna är specialdestinerade för fiskevård. Därmed bör de inte heller anvisas till fiskevård över statsbudgeten. Någon formell specialdestinering inom statsbudgeten bör nämligen inte förekomma4. Att det kan etableras en slags informell specialdestinering inom statsbudgeten är en annan sak. Avsikten kan vara att vissa intäkter 3Lagrådets yttrande över prop. 4Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 200 Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? skall finansiera utgifterna för vissa särskilda ändamål. En sådan specialdestinering fungerar dock inte fullt ut, eftersom över- skott eller underskott för verksamheten inte kan överföras . Ett eventuellt överskott kommer i stället att finansiera det första årets övriga utgifter i statsbudgeten. Genom att verksamheten utsätts för en normal budgetprövning kan man dessutom inte garantera att intäkterna verkligen används till att finansiera den angivna verksamheten. En formell och konsekvent specialdestinering förutsätter således att verksamheten redovisas vid sidan av statsbudgeten. Frågan är därmed om skatteintäkter och skattefinansierad verksamhet måste redovisas i statsbudgeten. Som framgår av avsnitt 9.4.1 gäller enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten som huvudregel att statens inkomster och utgifter skall bruttoredovisas på statsbudgeten. Ett undantag gäller emeller- tid verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verk- samhetens intäkter. I sådana fall skall verksamheten inte redovisas på statsbudgeten. Den utökade fiskevårdsverksamheten skall bedrivas med full kostnadstäckning (se vidare avsnitt 9.4.1). Detta gäller oavsett om verksamheten finansieras med en fiskevårdsavgift eller en punkt- skatt på fiskeredskap. Det torde mot bakgrund av det sagda inte finnas något legalt hinder mot att specialdestinera intäkter från en punktskatt på fiskeredskap vid sidan av statsbudgeten. I formellt hänseende tycks inte finnas någon skillnad mellan avgifter och skatter när det gäller sådan specialdestinering. Det intryck man får av förarbetena till lagen om statsbudgeten är dock att specialdestinering vid sidan av statsbudgeten endast kan bli aktuell i fråga om avgifter5. Detta stöds också av hur man i praktiken hanterar avgifter och skatter i förhållande till stats- budgeten. Såvitt utredningen har kunnat utröna finns det inte någon pålaga som har betecknats och i statsrättsligt hänseende behandlats som en skatt som specialdestineras vid sidan av stats- budgeten6. När det gäller avgifter är det dock mycket vanligt att myndigheter själva disponerar sina intäkter. De offentligrättsliga avgifter som disponeras av myndigheterna har ökat markant under 5Se Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) och prop. 1995/96:220. Se även Nya principer för utformning av statsbudgeten (Ds 2003:49) 6Se även Trängselavgifter (SOU 2003:61) s. 123 Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? senare år och andelen uppgår till cirka 60 procent7. Det är inte heller ovanligt att man i författning reglerar vad intäkterna får användas till. Viltvårdsavgiften är ett exempel på detta. Specialdestinering av skatteintäkter har berörts av två utredningar . Stockholmsberedningen anförde att det med hänsyn till budgetlagen och de principer som den svenska budgetprocessen bygger på inte är möjligt att i en författning reglera hur intäkterna från en trängselavgift skall användas (för att undvika missförstånd bör framhållas att beredningen ansåg trängselavgiften vara en skatt)8. I stället ansågs att användningen av intäkterna skall beslutas i samband med det ordinarie budget- arbetet och således grundas på de politiska prioriteringar som riks- dagens majoritet ställer sig bakom. Enligt Stockholmsberedningen skulle en lösning med specialdestinering kunna leda till krav på specialdestinering av andra skatter. ansågs detta kunna leda till att de principer som bär upp statsbudgeten undergrävs. skatteutskott har – i samband med motioner om specialdestinerade skatter på alkoholdrycker – tagit avstånd från sådana, med motiveringen att verksamheterna som skall finansieras bör underställas en normal budgetprövning9. Trots detta har föreslagit att det införs en särskild, specialdestinerad skatt på vissa alkoholdrycker riktade främst till ungdomar10. Utredningen konstaterade att budgetlagens krav på bruttoredovisning gör att specialdestinerade skatter i princip inte anses vara tillåtna, men att det finns undantag från statsbudgetens principer om fullständighet och bruttoredovisning. Förslaget om specialdestinering i det aktuella fallet måste dock ses mot bakgrund av att en skattehöjning i annat fall med hän- visning till EG-rättsliga regler inte bedömts vara möjlig. Enligt förslaget skall intäkterna användas till att stärka det förebyggande arbetet mot alkohol och droger riktat till ungdomar. Man kan sammanfattningsvis konstatera att specialdestinering av skatter, i likhet med specialdestinering av avgifter (se vidare avsnitt 9.4.1), ur juridisk synvinkel är möjlig att genomföra. När det gäller skatter är dock specialdestinering en ordning som inte tillämpas i 7 , Avgifter 2003 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten (ESV 2004:9) s. 12 och , Rätt avgifter? – statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17) s. 35 8Trängselavgifter (SOU 2003:61) s. 124 f. 2001/02:SkU17 s. 34 och bet. 2002/03:SkU11 s. 39 10Gränslös utmaning – alkoholpolitik i en ny tid (SOU 2005:25) s. 143 f. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? och den är således främmande för vårt skattesystem. Det förefaller också vara tydligt att det allmänt sett inte anses vara särskilt önskvärt att denna ordning införs. Med anledning av det sagda anser utredningen att det saknas tillräckligt starka skäl för att föreslå att intäkterna från en eventuell punktskatt på fiskeredskap skall specialdestineras till fiskevård. Ett sådant förslag har sannolikt inte särskilt goda utsikter att nå fram- gång. Eftersom det är viktigt att intäkterna från den föreslagna pålagan förbehålls fiskevården är ur denna synvinkel en fiskevårds- avgift att föredra framför en punktskatt på fiskeredskap. Från fiskeredskapsbranschen har också framhållits att en förutsättning för dess positiva inställning till en pålaga på fiskeredskap är att intäkterna endast används för att finansiera fiskevård och andra åtgärder som syftar till att underlätta sportfiskets utveckling. Som framgått av detta kapitel finns det för- och nackdelar med såväl en punktskatt på sportfiskeutrustning som en fiskevårdsavgift av mer traditionellt slag. De båda alternativen hade i allt väsentligt framstått som likvärdiga om det inte vore för två aspekter som väger tungt till förmån för en fiskevårdsavgift på bekostnad av en redskapsskatt. För det första är inte specialdestinering av skatte- intäkter förenlig med den ordning som tillämpas i . Om intäkterna inte klart kan förbehållas fiskevården kan redskaps- branschens inställning till en punktskatt förväntas bli avsevärt mer negativ. För det andra ger en punktskatt på sportfiskeutrustning inte tillräckligt stora intäkter. Detta är också det viktigaste skälet mot en redskapsskatt. I utredningens direktiv uppskattas medelsbehovet för fiskevård till 60–. Som utredningen konstaterat i avsnitt 3.7 är dock behovet sannolikt större än så. Även om direktiven inte ger vid handen att en avgift eller skatt skall ersätta det nuvarande fiskevårdsanslaget kan man under alla omständig- heter inte vara säker på att fiskevården , vid den normala budgetprövningen, kommer att anvisas medel i den storleksordning som gäller . I kravet på en långsiktigt hållbar finan- siering av fiskevården måste därför anses ligga att utredningens förslag bör generera åtminstone . Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? nämnts kan en punktskatt på sportfiskeredskap förväntas inbringa . Att en modell som tillämpas och av allt att döma fungerar väl i inte bedöms ha samma möjligheter att lyckas i har flera orsaker. Till att börja med kommer de huvudsakliga intäkterna till den amerikanska fiskevården inte från det som i detta betänkande benämns den amerikanska modellen, d.v.s. från skatter på olika produkter. Delstaterna står själva för huvuddelen av fiske- vårdsmedlen och denna kommer huvudsakligen från delstaternas försäljning av fiskekort, d.v.s. i princip en fiskevårdsavgift (se kapitel 5). Den federala finansieringen genom olika skatter är således endast en mindre del av systemet. Av den federala finansieringen kommer en väsentlig del från specialdestinerade skatteintäkter från drivmedel. Det är väl känt att skattenivån på bensin i kraftigt överstiger den i . Bland annat av detta skäl bedömer utredningen det som uteslutet att nå framgång med ett förslag om en höjning av bensinskatten i syfte att finansiera fiskevården. Dessutom tillämpas i inte den form av specialdestinering som man använder i . Eventuella intäkter från en höjning av energi- och koldioxidskatterna skulle därmed inte kunna förbehållas fiskevården. Den amerikanska skatten på sportfiskeredskap genererar dock i sig stora intäkter, även om de inte ansetts vara tillräckliga i (vilket gjorde att skattebasen i ett senare skede breddades). En faktor som gör att en svensk punktskatt på sådana redskap inte skulle bli lika framgångsrik är att svenska sportfiskare lägger mindre pengar på sitt fritidsintresse än sina amerikanska kollegor. Främst på grund av att en punktskatt på fiskeredskap inte kan förväntas ge tillräckligt stora intäkter förordar utredningen en fiskevårdsavgift framför en sådan skatt. I nästa kapitel kommer därför att redogöras närmare för utformningen av ett system med fiskevårdsavgift. Utredningen vill dock i detta sammanhang understryka att också en punktskattelösning, trots sina brister, torde ha förutsättningar att fungera. Om det av olika skäl inte skulle anses vara möjligt att införa en fiskevårdsavgift är det därför klart att föredra att inrätta ett punktskattesystem framför att inte tillföra fiskevården ytter- ligare resurser överhuvudtaget. Om man önskar att förstärka fiske- vårdens finansiering i än större omfattning går det dessutom att kombinera ett punktskatteuttag med en fiskevårdsavgift. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? Att kombinera en fiskevårdsavgift med ett frivilligt bidrag från fiskeredskapsbranschen skulle också vara möjligt. saknas dock förutsättningar för en branschöverenskommelse av sådant slag (se avsnitt 6.6.6). Av de samtal som utredningen haft med olika företrädare för branschen framgår dock att stora delar av den i princip ser positivt på att bidra till att finansiera fiskevården. Ett branschavtal skulle därmed kunna bli verklighet . Även om ett sådant avtal – som tidigare konstaterats – inte kan ge tillräckligt stora intäkter för att på egen hand finansiera den svenska fiskevården, skulle det kunna innebära ett mycket värde- fullt tillskott till finansieringen. Med den lösning som utredningen föreslår i kapitel 9 kan de medel som branschen eventuellt skulle komma att ställa till fiskevårdens förfogande placeras i samma fond som intäkterna från en fiskevårdsavgift (se avsnitt 9.4.2). I sådant fall förefaller det rimligt att sportfiskeredskapsbranschen ges möjlighet att utse en ledamot i det nationella rådet (se avsnitt 9.5.2). 9 Hantering av intäkterna I kapitel 8 drog utredningen slutsatsen att en avgift som betalas av dem som fiskar är att föredra framför en punktskatt på fiske- redskap. En sådan avgift bör som redovisats i kapitel 7 tas ut av dem som fiskar i havet, vid kusten och i de fem . Fiskande under samt innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten bör undantas från avgiftsskyldighet. I detta kapitel kommer utredningen att beskriva hur avgifts- intäkterna bör hanteras. På vilket sätt skall intäkterna ställas till fiskevårdens förfogande och vem skall besluta över medlens användning? Andra aspekter är avgiftssystemets administration, uppbörd och sanktioner. Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det bör upprättas ett register över dem som betalar avgiften. I nästa kapitel kommer utredningen att redogöra för vilka fiskevårdsåtgärder som avgiftsintäkterna skall kunna finansiera. Frågorna om tillsyn och disponering av det nuvarande fiskevårds- anslaget kommer också att beröras i det sammanhanget. 9.2Administration, information och uppbörd 9.2.1Vem skall vara huvudman? Administration av avgiftssystemet är en uppgift av sådant slag att den bör tillkomma en statlig myndighet. Mot den bakgrunden finns det i huvudsak två lämpliga kandidater till huvudmanna- skapet: och . Båda dessa myndig- heter har uppdrag som ligger i linje med fiskevårdsavgiftens syften och har goda förutsättningar att ansvara för det föreslagna avgiftssystemet på ett ändamålsenligt sätt. I 1 § förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårds- verket anges att verket är central förvaltningsmyndighet på miljö- området. Det skall vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. I arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen har enligt 2 § ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor och för naturmiljön. svarar för samordning, uppföljning och rapportering bl.a. i fråga om miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Därtill får anses vara statlig huvudman för viltvårdsavgiften. Enligt 1 § förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeri- verket är verket central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. Verket skall i enlighet med sitt sektors- ansvar för miljön aktivt verka för ett rikt, varierat fiskbestånd och en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna. En av verkets uppgifter är enligt samma lagrum att medverka till att öka allmän- hetens fiskemöjligheter. Av 6 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården följer att det i första hand är som prövar frågor om statsbidrag till åtgärder som främjar fiskevården. I konsekvens med detta är det verket som administrerar ramanslaget 43:11 Fiskevård. har också föreskriftsrätt på fiskevårdens område1. Av främst det skälet att verket ansvarar för fiskevårdsanslaget bedömer utredningen att har ett försteg som huvudman för avgiftssystemet. Då det finns en särskild central förvaltningsmyndighet på fiskets område är det dessutom mest naturligt att huvudmannaskapet läggs på denna. Detta innebär emellertid inte att bör besluta om intäkternas användande. Verket bör dock sköta uppbörden, hantera admini- strationen och ha informationsansvaret. För uppbörd av viltvårdsavgiften skickar inför ett nytt jaktår ut jaktkort med inbetalningskort. Utskicket görs till alla som har betalat avgift något av de två eller tre föregående åren. 1 Se bl.a. 19 § fiskelagen (1993:787) och 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen redovisats i avsnitt 3.10 tillhandahålls dessutom jaktkortsblanketter på postanstalterna (numera Svensk kassaservice). Blanketterna består av dels ett inbetalningskort, dels själva jaktkortet. Natur- vårdsverket hänvisar nya jägare och utländska gästjägare till Svensk kassaservice eller anger postgironumret för betalning via Internet- bank. Det har inte tagits fram någon särskild Internetlösning för betalning av avgiften. Som jägare får man således jaktkortet innan man har betalat avgiften. Av denna anledning är jaktkortet giltigt endast om det har försetts med ett bevis om betalning. Någon bekräftelse på att betalning har skett skickas som huvudregel inte ut i efterhand. Kvitto från Svensk kassaservice, utskrift från Internet, kontoutdrag från bank eller girounderlag tjänar som sådant bevis. Naturvårds- verket skickar ut jaktkortsintyg till dem som saknar betalningsbevis och önskar en bekräftelse på att de betalat avgiften. Viltvårdsavgiften betalas in på två olika konton som disponeras av Kammarkollegiet. Det ena används för dem som betalar med de blanketter som finns hos Svensk kassaservice, medan det andra gäller för dem som betalar efter det utskick som gör till dem som är antecknade i registret. De senare blanketterna är personligt kopplade med OCR-nummer. Kammarkollegiet bokför de influtna medlen på viltvårdsfonden och förvaltar fonden. Eftersom har hand om jaktkortsregistret skall kollegiet uppge för verket vilka som har betalat avgiften. En tänkbar modell för fiskevårdsavgiften är att i stora drag anamma den ordning som tillämpas för viltvårdsavgiften. Som central förvaltningsmyndighet på fiskets område bör dock som sagt i stället för ansvara för uppbörd och administration. Om eller Kammarkollegiet är bäst lämpat att förvalta medlen återkommer utredningen till i avsnitt 9.4.3. Uppbörden av viltvårdsavgiften sköts i praktiken huvudsakligen genom att skickar ut inbetalningskort till dem som har betalat avgiften. Detta framstår som en enkel lösning som sannolikt dessutom har positiv inverkan på betalnings- frekvensen. En förutsättning för att tillämpa samma rutin för fiskevårdsavgiften är emellertid att det inrättas ett register över dem som betalar.