sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — Frågan om vem som har det övergripande ansvaret med anled- ning av en incident på en anstalt – polis eller kriminalvård – synes inte efter den ovan nämnda rapporten ha fått någon slutgiltig lös- ning. Efter samtal med företrädare för såväl polis som kriminalvård kan konstateras att uppfattningen varierar, från den åsikten att polisen övertar befälet i samma stund som man kommer till platsen till att kriminalvården alltid har det övergripande ansvaret för en händelse inne på en anstalt. Den rådande synen inom synes i huvudsak överensstämma med de överväganden som gjordes i promemorian och som har redovisats ovan. Hur samarbetet mellan polis och kriminalvård sker och vilka roller som företrädare för res- pektive myndighet har med anledning av en incident har be- stämts på lokal nivå, exempelvis genom diskussioner samt utifrån erfarenheter från verkliga incidenter och gemensamma övningar. Jag återkommer till denna fråga under mina överväganden och förslag. 2.4.4Samarbetet mellan polisen och kriminalvården Intensiteten i samarbetet mellan polis och kriminalvård har varierat . Efter det s.k. och den rap- port som följde på den händelsen (se avsnitt 3.1.3) bildades en arbets- grupp med företrädare på central nivå för och Kriminalvården – organisation och regelverk Man arbetade med frågor kring bl.a. oro och upplopp på anstalter, ansvarsfrågan mellan polis och kriminalvård innanför och utanför anstalterna, handläggningsrutiner vid brott inne på anstalterna, utbyte av underrättelseinformation, kontroll av personal och besökande på anstalterna, hot mot personal, kriminella mc- och fängelsegäng och riskbedömningar av intagna. Vidare inrättades en större arbetsgrupp bestående av företrädare för alla dåvarande klass 1 och 2 anstalter, , samt berörda räddningstjänster och polismyndig- heter. Man genomförde i detta sammanhang övningar på anstalterna. Därtill ägde möten rum återkommande med Rikspolischefen och generaldirektören vid . En följd av detta arbete var att kriminalvården i större utsträck- ning än tidigare skulle ansvara för ordning och säkerhet inne på an- stalterna och man studerade utländska förebilder. Under andra hälf- ten av bedrevs metod-, teknik- och taktikutveckling inom kriminalvården i samarbete med bl.a. . Samarbetet trappades emellertid ned och många av de påbörjade projekten fördes inte vidare. Flera av försla- gen från Tidaholmsrapporten genomfördes aldrig. De uppmärksam- made händelserna har emellertid gjort att nya kon- takter har tagits och att arbetsgrupper åter har bildats. Antalet årsarbetskrafter inom kriminalvården uppgick till drygt 7 700. Den största andelen anställda utgörs av vårdarna, dvs. baspersonalen vid anstalterna. Åldersstruktur och personalomsättning varierar mycket mellan de olika kriminalvårdsmyndigheterna. Personalomsättningen är hög framför allt i storstadsområdena. har som mål att öka antalet anställda med högskoleutbildning. var antalet anställda med relevant hög- skoleutbildning . Målet är att öka den andelen till . uppgick antalet anställda med en hög- skoleutbildning på 80 poäng eller mer till . Bland vårdarna var motsvarande andel . Kriminalvården – organisation och regelverk Andelen vikarier uppgick år . Kriminalvårds- styrelsen har haft som mål att minska denna andel till . Dåvarande granskade på regeringens uppdrag effektiviteten i användningen av personal inom kriminalvården. Upp- draget redovisades i rapporten sonal (RRV 2002:26). I rapporten konstateras bl.a. att det fanns drygt 3 500 vårdare på anstalter och häkten. Huvuddelen av dessa har tvåårigt gymnasium eller kortare utbildning. Riksrevi- sionsverket konstaterar att personalomsättningen bland vårdarna är hög i vissa delar av kriminalvården. Verket rekommenderar i rap- porten att definiera två vårdarroller – en med inriktning på bl.a. säkerhetsuppgifter och en mot programverksam- het. Vidare konstaterar verket att andelen vikarier är mycket hög och att denna andel på vissa anstalter och häkten uppgår till över 40 pro- cent, en nivå som enligt verket får bedömas som unik inom statsför- valtningen. framhåller också risken för att de högskoleutbildade personer som rekryteras till anstalter och häkten enbart stannar inom kriminalvården. Slutligen bör nämnas att verket pekar på att det finns ett stort behov av att ut- veckla vårdarnas kompetens. Verket konstaterar i samband därmed att har ökat sin satsning på att utbilda fram- för allt nyanställd personal och att svårigheter med att finna ersättare för de personer som skall delta i utbildning gör att det bildas köer till grundutbildningen. Rekrytering av anställda genomförs av de lokala kriminalvårdsmyn- digheterna. Uppgiften att rekrytera personal har i vissa fall delege- rats till avdelningsnivå. På central nivå finns föreskrifter och rikt- linjer kring rekryteringsförfarandet, främst föreskrifter och allmänna råd om anställning (KVVAF 2003:4). har till uppgift att föra det s.k. belastnings- registret som bl.a. innehåller uppgifter om lagföring för brott. Av 2 § lagen (1998:620) om belastningsregister framgår att belastnings- registret skall föras för att ge information om sådana belastnings- uppgifter som behövs för att myndigheter skall kunna göra lämplig- hetsprövningar, tillståndsprövningar eller annan prövning som anges i författning. Enligt 10 § första stycket 9 förordningen (1999:1134) om belastningsregister skall uppgifter ur belastningsregistret lämnas Kriminalvården – organisation och regelverk ut om det begärs av en kriminalvårdsmyndighet i fråga om den som myndigheten avser att anställa. har vidare enligt lagen (1998:621) om miss- tankeregister till uppgift att föra det s.k. misstankeregistret som inne- håller uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för brott. En kriminalvårdsmyndighet har enligt 4 § 2 förordningen (1999:1135) om misstankeregister rätta att i fråga om den som myndigheten avser att anställa få uppgifter ur registret. Rätten till uppgifter är för kri- minalvårdsmyndigheterna dock begränsad till uppgifter om miss- tanke om brott för vilket åtal har väckts. Av de ovan nämnda föreskrifterna och allmänna råden från Kri- minalvårdsstyrelsen framgår att man normalt vid referenstagning och intervju skall kunna få fram uppgifter om eventuella brottsliga handlingar och att det därmed i de allra flesta fall inte finns anled- ning att begära registerutdrag. Vid vissa nyanställningar används för att genomföra psykologiska tester och bedömningar. tjänster ingår som en del i kriminalvårdsmyndigheternas rekryteringsprocess och skall användas för den första tillsvidareanställningen, i första hand för de anställningar som innebär klientnära kontakter. Testerna kan dock användas även vid övriga anställningar eller vid befordringar. Testet består av ett personlighetstest och en psykologintervju. infördes inom ramen för kriminalvårdens interna utbild- ningsorganisation, KRUT, en ny grundläggande kriminalvårdsutbild- ning för nyanställda som består av tre delar: tre veckors central kri- minalvårdsintroduktion, en högskolekurs i samhälls- och beteende- vetenskap om 10 poäng och 14 veckors kriminalvårdsspecifik utbild- ning. satte upp målet att nyan- ställda med klientkontakt skulle få den centrala introduktionen . gör dock bedömningen att be- hovet av grundutbildning för nyanställd personal inte helt kommer att kunna tillgodoses i ett närtidsperspektiv (Budgetunderlag 2005 s. 14). Vad gäller säkerhetsfrågor framhålls av att en två veckors introduktion vid den lokala kriminalvårdsmyndighe- ten ofta har fokus på säkerhetsfrågor. Vid den långa cen- trala kriminalvårdsintroduktionen berörs bl.a. regelverk och etiska Kriminalvården – organisation och regelverk Styrelsen framhåller vidare att den högskolekurs om 10 poäng som nämns ovan berör förklaringar till människors bete- ende på individ- och gruppnivå, vilket är viktigt ur ett säkerhetsper- spektiv. Den långa kriminalvårdsspecifika utbildningen har ett flertal inslag som berör säkerhetsfrågor. Ett effektiviseringsarbete pågår inom kriminalvården i syfte att finna former för att bedriva utbildning av samma kvalitet men till en lägre kostnad, bl.a. undersöks om utbildningen i stället kan genom- föras av samhällets utbildningsväsende (Budgetunderlag 2005 s. 14). 2.5.4Handläggning av misstankar mot anställda Inte minst händelsen vid anstalten ställer frågor kring personalen som en säkerhetsrisk i fokus och ger anledning att se närmare på hur misstankar mot anställda hanteras. Av arbetsordning (KVVAF 2002:2) fram- går att en tjänsteman inom kriminalvården är skyldig att noga se till att det inte finns eller uppstår ett beroendeförhållande till någon in- tagen. Om en intagen försöker förmå en tjänsteman att biträda med något otillbörligt skall tjänstemannen anmäla detta till den tjänsteman som har funktionsansvar för säkerheten eller till när- maste chef. Vidare skall en anmälan göras till myndighetschefen om en tjänsteman inom kriminalvården har en relation till en intagen som inte är förenlig med anställningen. En tjänsteman är vidare en- ligt arbetsordningen skyldig att till närmaste chef anmäla sådana om- ständigheter eller händelser som kan ha särskild betydelse för be- dömningen av de intagna och för vårdarbetet samt för ordningen och säkerheten på myndigheten. En tjänsteman skall också ägna särskild uppmärksamhet åt och motverka förhållanden som kan möjliggöra rymning och insmuggling av otillåtna föremål (56, 57 och 59 §§ arbetsordningen). Av om personalärenden (Kri- minalvårdsstyrelsens handböcker 2001:1) framgår bl.a. följande. Om misstankar uppstår mot en anställd bör myndigheten alltid påbörja en utredning. Utredningen skall skapa underlag för eventuella arbets- rättsliga åtgärder, men också för att avgöra om misstankarna bör leda till att polisen involveras i en eller annan form. Det framhålls att den anställde måste ges tillräckligt rådrum för att bemöta ankla- gelserna och tillfälle att samråda med sin fackförening. Kriminalvården – organisation och regelverk Vad gäller uppgifter från utomstående framgår av handboken att dessa alltid bör utredas och att även anonyma uppgifter bör föran- leda åtgärder för att undersöka saken närmare. Uppgifter som rör agerande under den anställdes fritid kan vara svåra att utreda, påver- kar kanske inte arbetet eller kan inte leda till ingripanden mot an- ställningsförhållandet. Enligt handboken bör i sådana fall utredningen bedrivas med viss försiktighet. Ansvarig för utredningen är enligt handboken chefen för respek- tive myndighet och denne avgör vem på myndigheten som skall ut- föra utredningsarbetet. Arbete av detta slag bör enligt handboken utföras av ett begränsat antal tjänstemän på myndigheten. Myndig- hetschefen kan vid behov begära biträde av personal från annan kri- minalvårdsmyndighet. Myndighetschefen bör ta kontakt med Krimi- nalvårdsstyrelsen i ett tidigt skede för samråd. Utredningen skall innehålla uppgifter från den anställde, antingen från ett mer formellt förhör eller ett informellt samtal. Att frågan är föremål för polisutredning anges i handboken inte utgöra hinder mot att myndigheten ändå utreder misstankar och anklagelser i syfte att fastställa om det inträffade behöver leda till en arbetsrättslig åtgärd. Om det finns anledning att misstänka att en tjänsteman inom kriminalvården har begått brott i tjänsten skall chefen för myndig- heten enligt 37 § andra stycket arbetsordningen anmäla förhållan- det till polismyndigheten och skyndsamt underrätta Kri- minalvårdsstyrelsen om brottsmisstanken och polisanmälan. I vilka fall polisanmälan skall göras framgår inte i detalj av handboken. I stället anges att de skyldigheter som gäller för personalansvars- nämnden i fråga om åtalsanmälan kan tjäna som ledning (se nedan). Vidare anges att även i fall då myndigheten har svårt att själv utreda en händelse eller då det inte finns någon speciell person som kan ut- pekas som misstänkt för brott som begåtts i tjänsten bör en polis- anmälan göras. Den lokala myndigheten kan också välja att överlämna en fråga om åtalsanmälan till . beslutar enligt 11 § förordningen (1990:1018) med instruktion för och 19 § verksförordningen (1995:1322) om avsked och uppsägning p.g.a. personliga förhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan och av- stängning. Chefen för en kriminalvårdsmyndighet skall överlämna ett ärende till nämnden så snart det finns anledning att anta att nämnden kan komma att fatta beslut enligt den nämnda paragrafen. Av 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning framgår att skyldig- Kriminalvården – organisation och regelverk het att anmäla brott till åtal föreligger i den mån den anställde är skäligen misstänkt för brottet och brottet är tjänstefel, mutbrott eller brott mot tystnadsplikten (20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket ) eller annat brott om det kan antas föranleda annan påföljd än böter. Dåvarande har på regeringens uppdrag granskat kriminalvården. Granskningen redovisades i rapporten kriminalvård – En hinderanalys (RRV 1999:27). anför i rapporten bl.a. att de yttre förutsätt- ningarna för en effektiv styrning av kriminalvården är relativt goda och att har stora författningsmässiga befo- genheter att styra sina myndigheter. Man konstaterar dock att det finns hinder för en effektiv styrning av olika delar av verksamheten. Således menar verket att en långtgående decentralisering av kärn- verksamheten i många fall synes ha genomförts utan att följas av centrala policies eller standarder för att leda kriminalvården mot de gemensamma verksamhetsmålen. Verket anför vidare att brister i styrningen har fått till följd att varje region uppfinner hjulet på nytt. kunde också notera att den centrala styrningen inte sällan är dåligt samordnad och ibland motsägelsefull, dvs. olika enheter på ger olika signaler. Riksrevisions- verket påpekar dock att ökade insatser har gjorts för att samordna verksamheten inom , t.ex. genom att inrätta beredningsorgan för vissa frågor som kräver samordning. Riksrevi- sionsverket drar följande slutsats (s. 43 f): De brister i styrning av kriminalvården som vi redovisar i olika delar av rapporten samt, enligt vår bedömning, ett starkt historiskt arv som inne- bar att enskilda fängelser drevs självständigt av starka och karismatiska fängelsedirektörer, har format en kriminalvårdsorganisation som åtmin- stone delvis har karaktär av en arkipelag. Detta innebär att fängelser och häkten fortfarande i viss utsträckning drivs som vore de placerade på öar utan regelbundna förbindelser. (---) Styrproblematiken kan också delvis ha sin förklaring i det förhållandet att många inom Kriminalvårds- styrelsen har en operativ inriktning. har dess- utom fortfarande själv kvar en rad operativa uppgifter, t.ex. avseende intagna. Det är ett väl känt fenomen att en stark inriktning på operativa uppgifter inte sällan leder till att frågor av policyskapande natur inte ges Kriminalvården – organisation och regelverk (---) När det gäller den bristande samordningen av den centrala styrningen – vilket är relativt allvarligt – kan detta till viss del bero på att organisation är funktionsindelad, dvs. varje funktion är specialiserad på sina frågor. I en sådan organisation är samordningen viktig, särskilt om flera funktioner riktar sin styrning mot samma objekt, vilket är fallet inom kriminalvården. Det bör påpekas att framhåller att vid tiden för granskningen var medveten om problemen och att man arbetade med att förbättra styrningen och uppföljningen inom kriminalvården. konstaterar att den decentralisering som genomförts inom kriminalvården torde kräva att den centrala nivån förbättrar sin styrförmåga utan att för den skull återgå till en gammal styrmodell som är inriktad på detaljerna i verksamheten. Verket an- ser att styrningen både bör vara inriktad på mål och resultat i verk- samheten och avse sådana processer o.d. som kan höja resursut- nyttjandet totalt sett, t.ex. förändringar i anstaltsstruktur och säker- hetsindelning eller resursinsatserna för olika klientkategorier inom frivården. Vid tiden för granskning fanns tre myndig- hetsnivåer inom kriminalvården, dvs. den regionala nivån utgjordes av egna regionala myndigheter. Verket ifrågasätter behovet av de regionala myndigheterna och menar att resursfördelning, utbild- ningsinsatser, viss upphandling, tolkning av lagar och avtal m.m. skulle kunna göras direkt från . Om den regionala nivån skulle utgå menar att Kriminal- vårdsstyrelsen bör utrustas med en central tillsynsfunktion. Verket poängterar att i den mån den regionala nivån omvandlas till regio- nala tillsynsenheter ingående i centralmyndigheten är det viktigt att markera att de regionala enheterna inte är en del av linjeorganisa- tionen. Den regionala nivån skall alltså inte ha något eget ansvar för verksamheten eller befogenheter att ge direktiv eller på något annat sätt styra produktionen (s. 76 ff). påtalar även brister i den lokala organisatio- nen. Verket menar bl.a. att en del lokala myndigheter inte är bär- kraftiga med avseende på möjligheterna att till en rimlig kostnad inrymma erforderliga expertfunktioner och att kriminalvårdsinspek- törerna borde avlastas en del administrativa uppgifter för att på det sättet frigöras för arbete med klienter och klientrelaterade uppgifter. framhåller även brister vad gäller den då gällande säkerhetsklassningen av anstalterna. Som anförts ovan dela- Kriminalvården – organisation och regelverk des anstalterna tidigare in i fyra säkerhetsklasser (klasserna 1–4 där klasserna 1–3 var slutna och klass 4 öppna). Denna indelning gällde vid tiden för granskning. Verket föreslår en mer flexibel indelning och en ökad central styrning vid profilering av platser. Detta skulle enligt verket kunna åstadkommas genom en återgång till den indelning som anges i lag och som innefattar öppna och slutna fängelser. Inom dess anstalter skulle enligt verket säker- hetsgraden kunna anpassas med utgångspunkt från den aktuella klientpopulationen. Högre personaltäthet vid en avdelning eller ett helt fängelse skulle t.ex. kunna vara ett sätt att höja säkerheten där. Verket riktar också kritik mot den då gällande organisationen för placering av de intagna och mot de principer som då gällde vid be- slut om placering (s. 97 ff och 122 ff). Beträffande organisationsstrukturen inom kriminalvården i stort menar att det saknas motiv för att ha så många myndigheter och att det därför finns anledning att pröva om det är mest ändamålsenligt att kriminalvården bedrivs inom ramen för en enda myndighet (s. 80 ff). Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att bl.a. följa upp granskning (se avsnittet ovan) och att lämna förslag till effektiviseringar av verksamheten. Uppdraget redovisa- des i rapporten av kriminal- vården (rapport nr 2003:20). Beträffande granskning anför Statskontoret (s.125 ff) att har vidtagit åtgärder på flertalet punkter som verket riktat anmärkningar mot, men inte på alla. Inte heller regeringen har enligt Statskontoret vidtagit åtgärder på samt- liga punkter. Vad gäller styrningen och samordningen vid Kriminalvårdssty- relsen anför Statskontoret att man har vidtagit flera åtgärder för att förstärka den centrala ledningen av de övergripande frågorna, samti- digt som ansvaret för den operativa verksamheten tydligare har lagts på den lokala organisationen. Statskontoret konstaterar vidare att regionmyndigheterna avveck- lades och lades in som regionala enheter i Kriminal- vårdsstyrelsen. Statskontoret framhåller dock att förslagen om en Kriminalvården – organisation och regelverk enda myndighet för kriminalvården och tillskapandet av en renodlad tillsynsfunktion inte har förverkligats. Vidare konstaterar att den lokala organisationen inte har ändrats sedan granskning. Vad gäller säkerhetsklassningen av anstalter konstaterar att fr.o.m. har det tidigare systemet med fyra klasser ersatts av ett nytt system. Statskontoret menar dock att man i praktiken tillämpar en finare indelning i säkerhetsklasser vid utplace- ringen av de dömda, varför någon effekt på verksamheten inte kan ses. Vidare konstaterar att placeringsorganisationen sedan har centraliserats och att mer en- hetliga rutiner har skapats på det området. Statskontoret lämnar i sin rapport ett antal egna förslag till för- ändringar. Man föreslår bl.a. att tillsynen över kriminalvården flyttas till en ny myndighet utanför – Kriminalvårds- inspektionen. Inspektionens huvuduppgift skulle enligt Statskonto- ret vara att granska att kriminalvårdens verksamhet bedrivs författ- ningsenligt och därtill att utreda anmälningar om hot och våld samt föreslå åtgärder som förebygger sådant hot och våld. Statskontoret förslår vidare att de lokala kriminalvårdsmyndigheterna inordnas som enheter i , dvs. att och de lokala myndigheterna bildar en myndighet (305 ff och 313 ff). 3Tidigare incidenter och utredningar m.m. 3.1Tidigare incidenter med stor betydelse för säkerhetsarbetet 3.1.1Allmänt om rymningar och hot m.m. Självfallet inträffar inom kriminalvården relativt ofta incidenter av större eller mindre betydelse från säkerhetssynpunkt. Den fackliga organisationen har gjort en sammanställning av allvarliga incidenter inom kriminalvården till . Sam- manställningen visar att ett antal händelser av relativt allvarligt slag inträffar , t.ex. i form av våld eller hot mot anställda och våld eller hot mot intagna (, , ). Antalet avvikelser direkt från anstalter har minskat . avvek 547 personer från anstalt, medan antalet uppgick till 179. Vad gäller de slutna anstalterna avvek 141 personer direkt från anstalt jämfört med 44 stycken . Anta- let som avvikit från anstalt och som alltjämt befann sig på fri fot uppgick till 138 personer, varav 9 kvinnor. Av dessa hade 46 personer varit avvikna . Beträffande våld och hot mot personal framgår av Statskontorets rapport av kriminalvården (rapport nr 2003:20) bl.a. följande (s. 78 ff). har antalet anmälningar till Kri- minalvårdsstyrelsen om hot och våld mot personal uppgått till om- kring 300 . Omkring hälften av rapporterna handlar om våld och hälften om hot. Statistiken speglar dock enligt Statskontoret endast de händelser som på en särskild blankett rapporteras till Kri- minalvårdsstyrelsen. Statskontoret hävdar att när enkäter har genom- förts med säkerhetsinspektörer har ungefär det dubbla antalet hän- delser rapporterats. En personalenkät som Statskontoret refe- rerar till visade att antalet anställda som hade blivit utsatt för våld eller hot från klienter så att jag blivit illa berörd var fyra gånger större än antalet rapporter till Kriminal- incidenter och utredningar m.m. Att den särskilda blanketten inte alltid fylls i har på- talats även för mig vid mina besök på anstalterna. Statskontoret menar i rapporten att nivån på hot och våld är oro- ande hög och att åtgärder behöver vidtas. Statskontoret framför bl.a. synpunkten att allvarligare händelser alltid skall utredas utanför kri- minalvården av polis, arbetarskydd eller en tillsynsorganisation. Nedan i avsnitten 3.1.2–3.1.4 redogörs för ett antal uppmärksam- made händelser av särskild betydelse för synen på säkerheten inom kriminalvården . 3.1.2Rymningen från anstalten Kumla avvek två intagna, och , från kriminalvårdsanstalten . Båda var placerade på anstaltens säkerhetsavdelning. Rymningen är den senaste från en säkerhetsav- delning innan de nu aktuella rymningarna ägde rum. Rymningen gick i korthet till på följande sätt: På säkerhetsavdel- ningen fanns vid tillfället sex intagna. Dessa delades in i grupper, varav och utgjorde en grupp. De två var tillsammans ute i avdelningens promenadgård när en intagen från en annan grupp som befann sig inomhus i studierummet bad att få gå på toaletten. I enlighet med gällande rutiner låstes då dörren till prome- nadgården med och kvar ute på gården. Utelåsningen gjordes i syfte att undvika kontakt mellan de intagna i studierummet och de två i promenadgården. De två lyckades obeva- kade ta sig upp på byggnadens tak och därifrån ned på marken utan- för säkerhetsavdelningen.