sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid t.ex. en ökning av grundut- bildningen svarar utbildningskomponenten för av det totala belopp lärosätet erhåller medan baskomponenten således utgör . Forskningskomponenten baseras på resultat i form av bl.a. antalet doktorsexamina, antalet masterexamina, erhållna EU-medel, erhållna medel från forskningsråd. görs en översyn som syftar till att även inkludera vetenskaplig publicering. För universiteten utgör forskningskomponenten 2005 genom- snittligt men den varierar i praktiken för respektive lärosäte utifrån uppnådda resultat. Norska lärosäten erhåller ett samlat anslag för grundutbildning och forskning/forskarutbildning. Detta anslag kan lärosätet använda på det sätt som man finner lämpligast. En omfördelning mellan verksamhetsgrenarna grundutbildning och forskning/forskar- utbildning försvåras dock av gällande arbetstidsavtal för lärarna/- forskarna. Några särskilda dämpningsfaktorer förekommer inte, bl.a. beroende på att basresursen är relativt stor. För universiteten finansieras fastigheter av direkt i samband med byggnationen. Därmed finns i princip inte några Resurstilldelningssystem i några olika länder lokalkostnader för de norska universiteten. De statliga högskolorna hyr dock sina lokaler av den norska motsvarigheten till Akademiska Hus. Lokalkostnaderna för dessa lärosäten ingår i respektive lärosätes basresurs. Det genomsnittliga (procent) förhållandet mellan bas- utbildnings- och forskningskomponenterna för universiteten, de vetenskapliga högskolorna, de statliga högskolorna samt de privata högskolorna framgår av nedanstående sammanställning: 8.5Analys av resurstilldelningssystemen i de olika länderna 8.5.1Gemensamt anslag till grundutbildning och forskning/forskarutbildning De flesta länder (, och ) har ett gemensamt anslag för grundläggande högskoleutbildning och forskning/forskarutbildning. Lärosätena i dessa länder har stor frihet att fördela dessa resurser inom grundutbildningen och mellan grundutbildning och forskning/forskarutbildning givet att natio- nellt fastställda/överenskomna målsättningar för lärosätet nås. I tilldelas grundutbildning respektive forskning/forskar- utbildning medel från två separata anslag. De grundutbildnings- medel ett visst lärosäte erhåller kan dock fritt disponeras inom lärosätet givet att de för lärosätet formulerade målen uppnås. 8.5.2Student- och/eller prestationsrelaterat resurstilldelningssystem Resurstilldelningssystemen i de fyra länderna är antingen student- relaterade, prestationsrelaterade eller både ock. Resurstilldelningssystem i några olika länder Resurstilldelningssystemet i är helt och håller baserat på antalet studenter och deras fördelning inom olika ämnesskate- gorier. Systemet är således helt studentrelaterat. Resurstilldelningssystemet i har en komponent som beror av antalet helårsprestationer, fördelade på olika kategorier. Denna del är således prestationsrelaterad. Någon direkt koppling till antalet studenter finns inte. Det finländska och det nederländska resurstilldelningssystemet liknar varandra då det innehåller en del som är studentrelaterad (antalet nybörjare) och en del som är prestationsrelaterad (antalet examina). Ersättningsnivåerna är kategoriindelade (med undantag för nybörjarna i ). Samtliga länder har ett resurstilldelningssystem för den grund- läggande högskoleutbildningen som åtminstone till någon del bygger på att utbildningar/ämnen/examina klassificeras till olika kategorier. I är det ämnen som klassificeras, i är det utbild- ningar medan det i och är examina. Gemensamt för samtliga länder är dock att klassificeringen på kategori beslutas nationellt. 8.5.4Bastilldelning, högsta ersättningsbelopp och dämpningsfaktorer I resurstilldelningssystemet ingår en bastilldelning i , och . Bastilldelningens storlek kan dock vara vansklig att jämföra då den innefattar både grundutbildning och forskning i och , men är separat för grundutbildning respektive forskning i . Den student- och/eller prestationsrelaterade delen av resurstill- delningssystemet i de olika länderna har en övre gräns för hur mycket resurser ett lärosäte på detta vis kan erhålla utom i . I kan således lärosätena få ersättning i form av helårs- prestationer för hela den utbildningsvolym (oavsett storlek) som ges . Det bör observeras att vid oplanerade utökningar Resurstilldelningssystem i några olika länder räknas inte basresursen upp i motsvarande grad vilket verkar återhållande på eventuella utbyggnadsplaner. Utöver basresursen finns inga dämpningsfaktorer i Neder- länderna. har ingen basresurs men i gengäld finns en regel som säger att årets tilldelning inte får understiga av förra årets tilldelning. I , som har en basresurs, garanteras dessutom lärosätena medel för examina genom att två tredjedelar av resurserna för detta ändamål utgår från de planeringstal för examina som överenskommits mellan respektive lärosäte och regeringen medan en tredjedel baseras på antalet utfärdade examina.. Eftersom samtliga resurstilldelningssystem är student- och/eller prestationsrelaterade ställs stora krav på uppföljningsdata. För att få underlag till framtida överväganden rörande resursernas för- delning och resurstilldelningssystemets konstruktion har om- fattande databaser byggts upp. Med olika utgångspunkter pågår en översyn av resurs- tilldelningssystemet i samtliga länder vi besökt. Terminsavgifter (tuition fee) för studenter (även från det egna landet) förekommer i och . 8.5.7Lärosätenas förhållande till staten styr typen av resurstilldelningssystem Avslutningsvis kan konstateras och understrykas att i de länder där respektive lärosäte har relativt stort självbestämmande i förhållande till statsmakterna finns också resurstilldelningssystem som till stora delar är student- och/eller prestationsrelaterade. Det lokala självbestämmandet motsvaras alltså av en risk för lärosätena att inte erhålla de resurser som man räknar med. I , där examensmål fastställs i överenskommelse mellan regeringen och respektive lärosäte, och där staten utöver en något starkare styrning än i övriga länder avspeglas statens roll också i resurstilldelnings- systemet ety två tredjedelar av de resurser som fördelas till examina Resurstilldelningssystem i några olika länder görs på planeringstal och bara en tredjedel på antalet utfärdade examina. Slutsatsen är att om staten vill ha en stark styrning av grundläggande högskoleutbildning måste detta åtföljas av ett resurstilldelningssystem inom vilket staten står den övervägande ekonomiska risken. Ett sådant resurstilldelningssystem är ett helt annat system än det som utgör en utgångspunkt för våra förslag och en viss tillbakagång till det resurstilldelningssystem som fanns års reform. 9Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem Nedan följer kortfattade beskrivningar av några av de förutsättningar (utöver utredningens direktiv) under vilka vi arbetat och som således påverkar eller inte kunnat påverkat våra förslag. 9.1Ny examensstruktur och nivåindelning Ett arbete som skall ligga till grund för den högskolepolitiska proposition, som förväntas presenteras och som framför allt bygger på departementspromemorian Högre utbildning i utveckling (Ds 2004:2) och dess remissbehandling, har parallellt med vårt utredningsuppdrag pågått inom Utbildnings- och . I departementspromemorian lämnades förslag på en ny examens- struktur som alla kurser skulle delas in i grund- respektive avancerad nivå. Grundnivån utgörs av sådana kurser som ingår i en första examen medan kurser på avancerad nivå ingår i s.k. masterexamina. Utredningen har diskuterat om det vore lämpligt att särskilja på kurser som tillhör grund- respektive avancerad nivå i resurstilldelningssynpunkt. Om kurser på den avancerade nivån är dyrare skulle sådana kurser i förhållande till kurser på grundnivån (inom samma utbildningsområde/ersättningsområde som de avancerade) viktas med en faktor större än ett. Omvänt gäller förstås att om grundkurserna är dyrare än kurser på den avancerade nivån så skulle faktorn vara till grundkursernas fördel. Om faktorn sätts till ett betyder detta att antingen görs bedömningen att kurser på avancerad nivå och grundkurser är lika dyra eller att det överlåts till de enskilda lärosätena att själva bestämma ersättningsnivåerna till kurser på avancerad nivå respektive grundnivå. Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem Erfarenhetsmässigt är kurser på avancerad nivå dyrare per student än kurser på grundnivå. Detta beror bl.a. på att det oftast är få deltagare på sådana kurser, utbildningen bedrivs ofta i seminarieform och avslutas i regel med en uppsats/examensarbete. Utbildning på avancerad nivå bedrivs således på ett forskningsnära sätt, vilket innebär att utbildningen är mer lärarintensiv och förutsätter högre vetenskaplig kompetens än kurser på grundnivå. har emellertid ytterligare krav ställts på universitet och högskolor. Många av dessa nya krav avser insatser för rekrytering, t.ex. breddad rekrytering, en jämnare könsfördelning, beaktande av mångfaldsaspekter. Därutöver ställs krav på att de studenter som antages till högre utbildning också ges möjligheter att fullfölja denna. När andelen av en årskurs som senast påbörjar högre utbildning närmar sig ställs givetvis större krav på universitet och högskolor vad gäller stödinsatser av olika slag. Det gäller utveckling av speciella grundkurser i t.ex. matematik, extra undervisningsinsatser, ökad studievägledning. Sådana åtgärder som beskrivs ovan är till mycket stor del knutna till kurser som ligger på grundnivån. Detta betyder att kurser på grundnivån har blivit dyrare än vad de tidigare varit. Vi finner mot bakgrund av ovanstående resonemang det vanskligt att fastsälla en faktor som särskiljer ersättningen till kurser på avancerad nivå från ersättningen till kurser på grundnivå. Dessutom är förutsättningarna för utredningen oklara beträffande den framtida examensstrukturen och kategoriseringen av kurser i grund- respektive avancerad nivå. utsändes på remiss från Utbildnings- och kultur- departementet ett förslag till nivåbeskrivning för de tre nivåerna grund-, avancerad- och forskarnivå. I samma remiss föreslogs att begreppet grundläggande högskoleutbildning skall utgå till förmån för dessa tre nivåer. Huruvida denna förändring kommer att få konsekvenser för framtida utbildningsuppdrag och resurstilldel- ningssystem har inte gått att ta ställning till eftersom något beslut om hur det faktiskt blir inte fattats. Mot denna bakgrund har det inte varit möjligt för oss att utifrån en ny examensstruktur och nivåindelning presentera förslag som rör det framtida styr- och resurstilldelningssystemet. Denna oklarhet i kombination med utredningens direktiv har också inne- burit att vi inte kunnat ta ställning till om anslaget för forskning och forskarutbildning (bl.a. för att säkerställa kompetens- Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem utvecklingen av lärare) till viss del skall vara beroende av anslaget för grundläggande högskoleutbildning. Regeringen tillsatte () en särskild utredare med uppgift att föreslå en ordning som innebär att statliga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Utrednings- uppdraget skall redovisas . I vårt förslag till nytt resurstilldelningssystem har vi utgått från att studieavgifter inom den grundläggande högskoleutbildningen för studenter inom EES- området överhuvud taget inte är aktuellt varför vi inte behandlat den aspekten i våra förslag. De direktiv vi fått ger oss heller inte i uppdrag att beakta studieavgifter inom ramen för ett nytt resurstilldelningssystem. Ungdomskullarnas storlek och variation är tillsammans med arbetsmarknadens efterfrågan viktiga förutsättningar för den kontext i vilket ett nytt resurstilldelningssystem skall verka. Om (teoretiskt) ungdomskullarna skulle vara identiskt lika stora skulle kraven på ett resurstilldelningssystem minimeras. Omvänt innebär stora variationer i ungdomskullarnas storlek att ett resurstilldelningssystem skall klara både uppgångar och nedgångar i antalet studerande. Av nedanstående figur, som beskriver antalet 19-åringar, framgår att variationerna är relativt stora. Det skiljer ca 40 000 personer mellan det år (2009) när antalet 19-åringar i perioden 2018 är som störst och det år (2018) när det är som lägst. Antalet 19-åringar 2018 har alltså i förhållande till 2009 reducerats med så mycket som en tredjedel. Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurstilldelningssystem Det betyder att resurstilldelningssystemet måste konstrueras så att det ger lärosätena möjlighet till ekonomisk stabilitet vid såväl ökande som minskande studenttillströmning. 10Förslag till förändringar i styrsystemet Utredningens huvudsakliga uppgift är att föreslå förändringar i resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. Utredningen har därutöver möjlighet att överväga andra åtgärder som bidrar till att utredningens direktiv blir uppfyllda. Mot bakgrund av detta lägger vi nedan fram förslag till förändringar i nuvarande styrsystem. Våra förslag rörande ett nytt styrsystem förändrar inte styrsystemet på ett genomgripande sätt men är enligt vår mening ändå väsentliga. Förslagen bygger på att nuvarande balans mellan statsmakternas styrning och lärosätenas besluts- fattande bibehålls. Den modell till nytt resurstilldelningssystem som vi föreslår framgår av kapitel 11. Således behandlas inte resurstilldelnings- systemets betydelse för den ekonomiska styrningen i detta kapitel. 10.1Utbildningsuppdrag och fyraåriga planeringsperioder Direktiven säger att utredningen skall föreslå åtgärder som tillgodoser lärosätenas behov av stabila ekonomiska förutsätt- ningar. Enligt vår uppfattning är en sådan åtgärd att lärosätena ges stabila planeringsförutsättningar. För att åstadkomma detta anser vi att de utbildningsuppdrag som regering och riksdag fastställer till respektive lärosäte bör finnas kvar men att utbildningsuppdragens innehåll såsom exempelvis samtliga målsättningar, särskilda åtaganden och ekonomiska villkor på ett tydligare sätt bör avse en hel fyraårsperiod. I den budgetproposition som presenteras år 0 (året innan en fyraårig planeringsperiod börjar gälla) bör grundutbildnings- anslaget för respektive lärosäte anges i planerings- Förslag till förändringar i styrsystemet I realiteten torde detta innebära att (precis som ) respektive lärosätes anslag anges under det kommande verksam- hetsåret (år 1). bör de ekonomiska villkoren för år 2 4 anges som planeringsförutsättningar. Dessa planeringsförutsätt- ningar är inte detsamma som slutliga anslag men skall ändå vara så noggrant framräknade att det ger lärosätena en god vägledning om den framtida anslagsnivån. två och fyra i en sådan fyraårsperiod genomförs förstärkta budgetdialoger. I de budgetdialoger som äger rum två analyseras och utvärderas lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar som diskussioner inleds med lärosätena om nya utbildningsuppdrag för den kommande fyraårs- perioden. Den förstärkta budgetdialog som äger rum fyra fokuseras på respektive lärosätes utbildningsuppdrag (se nedanstående figur). Som underlag för den förstärkta budgetdialogen år fyra utarbetar lärosätena utbildnings- (och forsknings-) strategier. De analyser och utvärderingar som är grunden för den förstärkta budget- dialogen år två baseras i fortvarighet också på dessa utbildnings- strategier och uppnådda resultat. Enklare budgetdialoger genomförs de år som inte innefattar förstärkta budgetdialoger. Årsredovisningar, delårsrapporter och budgetunderlag utarbetas av lärosätena precis som en gång och enligt de förutsättningar som ges av förordningar och/eller andra beslut av regeringen. SOU 2005:48 Förslag till förändringar i styrsystemet På samma sätt som universitet och högskolor utarbetar forskningsstrategier som underlag för forskningspolitiska propositioner bör utbildningsstrategier utarbetas av lärosätena. De forskningspolitiska propositionerna planerades från början att presenteras mitt i en mandatperiod, dvs. 2000, 2004, 2008 etc. Detta har inneburit att lärosätenas forskningsstrategier har utarbetats och sannolikt kommer att utarbetas etc. Vi har diskuterat för- och nackdelar med att utarbeta utbildnings- och forskningsstrategier eller . Vår uppfattning är att utbildnings- och forskningsstrategier bör utarbetas gemensamt i ett och samma dokument och inlämnas till Utbildnings- och . Huvudskälet till vårt ställningstagande är att utbildning och forskning så intimt hänger ihop att det vore olyckligt att skilja strategierna åt. Sannolikt kommer detta symbiotiska förhållande att öka än mer i styrka då en ny examensstruktur baserad på grund-, avancerad och forskarnivå fastställts. Ett annat skäl är att utbildnings- och forskningsstrategierna (om tidpunkterna för inlämnandet av nuvarande forskningsstrategier följs) på ett optimalt sätt kan ligga till grund för kommande utbildningsuppdrag. Övergången från ett avslutat utbildnings- uppdrag till ett nytt dito sker mitt i fyraåriga mandatperiod. Exempelvis avslutas nuvarande utbildningsuppdrag i och med utgång medan nästa utbildningsuppdrag avser perioden 2012. Om utbildnings- och forskningsstrategierna Förslag till förändringar i styrsystemet lämnas in till Utbildnings- och , etc. bör tidpunkten bli optimal för en diskussion om de nya utbildningsuppdragen. är vi medvetna om att detta förslag innebär att lärosätena måste kraftsamla en del av sina resurser till att utarbeta utbildnings- och forskningsstrategier en gång i stället för att få en mer jämn arbetsbelastning om utbildningsstrategier och forskningsstrategier utarbetas om lott en gång . Vi har ändå bedömt att fördelarna med att ha en gemensam utbildnings- och forskningsstrategi överväger vilket också under- stryks av de synpunkter vi erhållit från majoriteten av de representanter för lärosätena som vi träffat på de seminarier vi haft under utredningens gång. Vad skall då utbildningsstrategierna (som en del av utbildnings och forskningsstrategierna) ha för syfte och vilket innehåll skall de ha? Syftet med utbildningsstrategierna är bl.a. att skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin grundutbildning, skapa bättre underlag för en dialog mellan Utbildnings- och och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge Utbildnings- och en samlad bild av grundutbildningen i . Utbildningsstrategierna är således inte en ny form av anslagsframställning. Utbildningsstrategierna kan utifrån gjorda analyser peka på behovet att öka/minska antalet platser på utbildningar inom ett visst område men några äskanden om nya platser bör inte ingå i utbildningsstrategierna (utan i budgetunder- lagen). Beträffande innehållet bör lärosätena ha stor frihet att formulera sina egna utbildningsstrategier. Vissa uppgifter bör dock vara gemensamma för alla. När dessa gemensamma uppgifter formuleras måste utgångspunkten tas i formulerade politiska mål och inte i vad som är att betrakta som lärosätenas egna angelägenheter. Som exempel kan nämnas att om det politiska målet är en jämnare könsfördelning och en ökad mångfald så bör målsättningar, strategier och uppnådda resultat presenteras i utbildnings- strategierna. Allmänna strategier för rekrytering av studenter är dock en angelägenhet för det enskilda lärosätet och bör ingå i utbildningsstrategin enbart om lärosätet finner detta lämpligt. Nedan lämnas några exempel på uppgifter/områden av sådan karaktär att de bör ingå i alla utbildnings- och forskningsstrategier i Förslag till förändringar i styrsystemet den del som avser grundläggande högskoleutbildning. (För att markera detta kallas utbildnings- och forskningsstrategierna nedan för utbildningsstrategier). Styrningen av högre utbildning sker i utbildningsuppdrag genom examensmål och uppmaningar att öka respektive minska en viss utbildning/examen. Utbildningsstrategierna bör ge underlag för en dialog mellan lärosäten och Utbildnings- och om examensmålens storlek och om vilka utbildningar/examina som bör öka respektive minska. Eftersom lärosätena har stor frihet att planera och genomföra grundläggande högskoleutbildning utifrån lärosätets egna strategier är det rimligt att lärosätena presenterar målsättningar, vilka strategier man använder sig av för att nå dessa mål och vilka resultat man de facto uppnått. Strategier för forskningsanknytning av lärosätets grundutbild- ning liksom lärosätets strategier för rekrytering av lärare bör vara en del av utbildningsstrategierna. Strategier för liksom omvärldsanalyser av internationalisering och samverkan med näringsliv och omgivande samhälle är andra viktiga delar i en utbildningsstrategi. Exempel på och strategier för samverkan mellan lärosäten inom den grundläggande högskoleutbildningen bör också presenteras i utbildningsstrategierna. Likaså läggs ett stort ansvar på lärosätena när det gäller att göra analyser av samhällets och arbetsmarknaden nuvarande och framtida behov av sådan kompetens som högre utbildning ger. Utbildningsstrategierna bör innehålla en presentation av vilken typ av analyser man företagit, vilka slutsatser man dragit och hur utbildningsutbudet påverkats av detta. Likaså bör ingå i utbild- ningsstrategierna att göra uppföljningar och analyser av vilka arbeten som lärosätets studenter erhåller när de träder ut på arbets- marknaden. Målsättningar, strategier och resultat beträffande t.ex. en jämnare könsskillnad på vissa utbildningar såsom tekniskt inriktade utbildningar, lärar- och vårdutbildningar bör också ingå i utbildningsstrategin liksom strategier för breddad rekrytering. Utbildningsstrategierna skall också innehålla lärosätenas plane- rade förändringar av grundutbildningsutbudet. Förslag till förändringar i styrsystemet 10.4Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till årsredovisning och budgetunderlag När innehållet i utbildnings- och forskningsstrategierna övervägs måste relationerna till andra dokument, t.ex. årsredovisningar och budgetunderlag beaktas. Som framgår ovan anser vi att utbildnings- och forskningsstrategierna inte skall användas som anslagsfram- ställningar. Budgetunderlagen bör dock precis som innehålla ett s.k. nollförslag och ett utökningsförslag. Budgetunderlagens öknings- förslag kan givetvis ta sin utgångspunkt i lärosätenas utbildnings- och forskningsstrategier. Budgetunderlagen bör dock enligt vår mening i huvudsak begränsas till uppgifter av ekonomisk natur. De utökningsförslag som presenteras bör dock åtföljas av motive- ringar. En översyn över vilka uppgifter som skall redovisas i utbildnings- och forskningsstrategier och i årsredovisningar behöver också genomföras för att undvika dubbelrapportering. Många uppgifter som redovisas i årsredovisningar och som är av strategisk karaktär eller där resultaten inte kan förväntas förändras särskilt mycket från till ett annat bör redovisas i utbildnings- och forskningsstrategierna och inte i årsredovisningarna. 10.5.1Mål avseende det totala antalet helårsstudenter Statlig offentlig verksamhet är mål- och resultatbaserad. I resurstilldelningssystemet till grundläggande högskoleutbildning kan takbeloppet betraktas som ett mål i sig. Detta beror på att om ett lärosäte når det takbelopp som regering och riksdag fastställt så har också lärosätet sammantaget genomfört den förväntade utbildningsvolymen. Fram fanns kopplat till takbeloppet ett mål som avsåg det totala antalet helårsstudenter som lärosätet skulle uppnå under verksamhetsåret. har detta mål tagits bort eftersom det finns svårigheter att knyta detta mål till lärosätes takbelopp. Detta beror på att lärosätena i allt väsentligt beslutar om sammansättningen av sitt utbildningsutbud och att ersättningen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar mellan olika utbildningsområden/ersättningsområden. Förslag till förändringar i styrsystemet