sou · GTB3100d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I den uppgiften ingår givetvis att alltid tydliggöra vilket ansvar som olika myndigheter har. Vi vill dock särskilt uppmärksamma utbytet av information och möjligheterna till gemensam tillsyn. Informa- tionsutbytet mellan , och Arbets- miljöverkets tillsyn bör förbättras genom rutinmässiga kontakter över myndighetsgränserna när någon av dessa myndigheter agerar i förhållande till verksamheter med personlig assistans. Lokala sam- verkansgrupper av det slag som vi sett exempel på när det gäller och bör främjas aktivt av regeringen i egenskap av uppdragsgivare. Vidare bör lokala möjlig- heter till gemensam tillsyn tas till vara av och Arbets- miljöverket, t.ex. vid vissa av de löpande inspektioner vi föreslår. Möjligheter att samordna inspektionerna med uppföljning och kontroll av assistansersättning bör också utvecklas och tas till vara. För att markera vikten av samverkan vid tillsyn och andra former av kontroll på verksamhetsnivå mellan berörda myndigheter före- slår vi att 26 § LSS kompletteras med en bestämmelse om att läns- styrelserna skall främja sådan samverkan. Vid samverkan i individ- ärenden skall givetvis de regler som gäller för sekretess och informationsutbyte respekteras. Kommunerna har en viktig roll i den sociala tillsynen. När det gäller enskilda verksamheter med stöd och service till vissa personer med funktionshinder framgår detta ansvar av 23 § LSS. Flera länsstyrelser har framhållit att den kommunala tillsynen för dem utgör en nödvändig bas för det egna arbetet, inte minst av praktiska skäl. Andra länsstyrelser har önskat en mer samlad statlig En tydligare och mer aktiv tillsyn tillsyn inom det sociala området. Att ta ställning i denna fråga ingår inte i kommitténs uppdrag. Vi ser dock problem med att basera tillsynen av i första hand enskilda assistansanordnare på kommunernas insatser. Kommunerna har flera roller i förhållande till de enskilda assistansanordnarna. De finansierar en del av verksamheten, de är skyldiga att anordna assistansen i vissa situationer där den enskilde anordnaren inte gör det, de skall hålla ett vakande öga över den assistans som utförs och de kan i vissa fall uppfattas som konkur- renter till de enskilda anordnarna. Vidare skiljer sig personlig assi- stans från andra insatser enligt SoL och LSS genom att de enskilda anordnarna arbetar direkt på uppdrag av de assistentberättigade och inte på uppdrag av kommunerna. En enskild assistansanordnare är inte heller skyldig att underrätta en kommun om att denna bedriver verksamhet med personlig assistans inom kommunen. Mot denna bakgrund bedömer vi att staten bör ha det samlade ansvaret för tillsynen av enskilda assistansanordnare och deras verksamhet. Vi föreslår att 23 § LSS stycket ändras så att det fram- går att kommunerna inte har tillsyn över enskilda personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Konsekvenserna av detta har vägts in i våra förslag till resursförstärkningar för bl.a. länsstyrelserna i kapitel 7. Vi vill dock framhålla att kommunerna kommer att kunna ge viktiga bidrag till länsstyrelsernas tillsyn av enskilda assistansan- ordnare. Genom sitt övriga arbete enligt SoL och LSS kan de få viktig kunskap om situationen för assistansberättigade som valt enskilda assistansanordnare, som behöver komma länsstyrelserna till del. Det framgår av LSS-förordningen att en kommun till skall anmäla allvarliga missförhållanden i enskild verksamhet som den får kännedom om. 5.3.4Anmälningsskyldighet vid allvarliga missförhållanden omfattar LSS en bestämmelse om anmäl- ningsskyldighet vid allvarliga missförhållanden som rör en enskild individ. Vi föreslår att 24 a § LSS ändras så att den tydligare över- ensstämmer med förutsättningarna vid personlig assistans. Som framgått föreslår vi att kommunen inte skall ha någon tillsyn över enskilda assistansanordnare. Det gör att nuvarande formuleringar En tydligare och mer aktiv tillsyn om anmälan till tillsynsmyndigheten blir oklara. Vi vill också att den som arbetar hos en enskild assistansanordnare skall kunna anmäla ett allvarligt missförhållande direkt till tillsynsmyndigheten. 5.4Tydligare kriterier för att bedöma kvalitet vid personlig assistans Som underlag för tillsyn och tillstånd behövs en tydligare normering av kvalitet i personlig assistans. Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säker- ställa att vissa mål uppnås och vissa krav uppfylls samt möjligheterna att göra detta på olika sätt, så att det värde som finns i mångfalden bevaras. Den assistansberättigades upplevelse av assistansen och dess effekter är utgångspunkt för kvalitetsarbetet. Kvalitet i hela processen, från den infor- mation som ligger till grund för ansökan om personlig assistans till förbättringar av den assistans som utförs, bör beaktas. Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs bör snabbt formuleras som underlag för tillsynen i ett första skede. I första hand handlar detta om preciseringar av vad som anges i lagstiftningen och förarbeten. Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsätt- ningarna är tillräckliga och de rätta för att uppnå målen för personlig assistans bör utvecklas efter hand av Social- styrelsen. Sådana kriterier kan inte formuleras innan det finns en systematiskt uppbyggd kunskap att referera till. Krav på skriftliga avtal mellan den som är berättigad till personlig assistans enligt LSS eller och den anordnare som denne väljer införs i LSS. Kravet skall gälla oavsett om assistansen enbart finansieras av kommunen eller med assistansersättning. Kravet skall också gälla oavsett om assistansen anordnas i eller enskild regi. Assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter omfattas inte av kravet. En tydligare och mer aktiv tillsyn LSS kompletteras med bestämmelser om skriftliga avtal om personlig assistans med vissa preciserade krav på avtalens utformning och innehåll. får i uppdrag av regeringen att, i samverkan med länsstyrelserna, bedöma det underlag som finns för att utveckla bedömningskriterier när det gäller mål- uppfyllelse vid personlig assistans och föreslå hur underlaget kan förbättras och bedömningskriterier kan utvecklas . Flera av de aktörer som vi haft kontakt med pekar på att en tydligare och mer aktiv tillsyn förutsätter tydliga kriterier för den kvalitet som tillsynen skall avse. Särskilt länsstyrelserna framhåller att det är omöjligt för dem att bedriva tillsyn om det inte finns något att tillsyna mot. Bristen på normering förefaller vara ett skäl till att länsstyrelserna inte i större utsträckning bedriver tillsyn av kommunalt anordnad assistans. På ett mer generellt plan har markerat sambandet mellan normering och tillsyn. Vi instämmer i att tillsyn kräver tydligare kriterier för att bedöma kvaliteten i personlig assistans. Tydligare kriterier gör till- synen mer enhetlig över landet och förutsägbar för assistans- berättigade och anordnare. Kriterierna skall, i enlighet med våra bedömningar ovan, gälla all personlig assistans, oavsett hur den finansieras och anordnas. Tydligare bedömningskriterier måste givetvis utgå från de mål och krav som gäller för personlig assistans. En viktig fråga är hur kriterierna skall utformas så att de slår vakt om de mål och krav som gäller den assistansberättigades inflytande och självbestäm- mande. Länsstyrelserna har tillsyn över andra LSS-verksam- heter som utgår från samma mål i lagstiftningen om integritet, självbestämmande och kontinuitet som gäller för personlig assistans. Här kan dock tillsynen få en stabil grund genom bl.a. formella utbildningskrav på föreståndare och personal och krav på lokaler där verksamheten utförs. Sådana krav är inte möjliga att ställa vid personlig assistans. Där är kvaliteten direkt länkad till de övergripande målen och kraven i LSS. En tydligare och mer aktiv tillsyn Vi vill dock peka på att lagstiftningen inte ställer några andra krav på självbestämmande och inflytande vid personlig assistans än vid de övriga insatser som anges i 9 § LSS. Det är i lagens fö- rarbeten som vissa aspekter av dessa krav lyfts som centrala vid personlig assistans. Det gäller bl.a. valfrihet, som det föredragande statsrådet lägger stor vikt vid i avsnittet om personlig assistans i regeringens proposition Stöd och service till vissa funktions- hindrade (prop. 1992/93:159). Som framgår av Tillsynsutred- ningens slutbetänkande (SOU 2004:100) kan den typen av uttalanden inte vara tillsynsgrundande. Mot den bakgrunden är det viktigt att också de intentioner som särskilt fanns bakom införandet av rätten till personlig assistans formaliseras i bedömningskriterier som kan ligga till grund för tillsyn. Det gäller bl.a. de olika former av valfrihet för den assistansberättigade som anges i förarbetena till LSS och , men inte direkt i lagstiftningen. 5.4.2Kvalitet i personlig assistans Det är vanligt att definiera kvalitet som alla sammantagna egen- skaper hos ett objekt eller en företeelse som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade och underförstådda behov. Definitionen finns i en ISO-standard (SS-ISO 8402) och används i Social- styrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade SOSFS 1998:8(S). I de allmänna råden nämns särskilt sociala, fysiska, medicinska, psykiska och existentiella behov. I princip bör samma definition kunna tillämpas för kvalitet i personlig assistans. Det finns dock några förhållanden som är speciella vid personlig assistans. Dels bygger personlig assistans på ett snävare behovsbegrepp än den citerade kvalitetsdefinitionen i allmänna råd när det gäller vad insatsen skall bestå av. I 9 a § LSS anges grund- läggande behov som ett krav för personlig assistans. Dessa beskrivs som hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Motsvarande krav på grundläggande behov gäller inte för andra insatser enligt LSS eller SoL, som är utgångspunkt för de allmänna råden. En tydligare och mer aktiv tillsyn Dels bygger insatsen personlig assistans enligt förarbetena till LSS på en starkare betoning av den enskilde assistansberättigades möjligheter att själv bestämma över hur insatsen utförs och därmed avgöra vad som är god kvalitet än vid andra insatser för personer med funktionshinder. Det handlar inte enbart om att tillgodose grundläggande behov. Det är också viktigt hur assistansen utförs. Den assistansberättigades möjligheter att bestämma när, hur och vem som ger assistans tillmäts stor betydelse i förarbetena. Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säkerställa att vissa mål uppnås och vissa krav uppfylls samt möjligheterna att göra detta på olika sätt så att det värde som finns i mångfalden bevaras. Den assistansberättigades upplevelse av assistansen och dess effekter är utgångspunkt för kvalitetsarbetet. Kvalitet i hela processen, från den information som ligger till grund för ansökan om personlig assistans till förbättringar av den assistans som utförs, bör beaktas ur ett individperspektiv. För att få fram relevanta och användbara kvalitetskriterier för tillsyn av personlig assistans föreslår vi en tvådelad strategi: Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs. I första hand handlar detta om preciseringar av vad som anges i lagstiftning och sägs i förarbeten. Sådana kriterier bör snabbt formuleras som underlag för tillsynen i ett första skede. Kriterierna kommer också direkt att förbättra de assistans- berättigades möjligheter att jämföra olika anordnare och bidra till utveckling av kvalitetsarbete hos olika anordnare. Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna är tillräckliga och rätta för att uppnå målen för personlig assistans. Sådana kriterier måste bygga på en systematiskt uppbyggd kun- skap och samlad erfarenhet. saknas till stor del sådant underlag. Att utforma bedömningskriterier för om lagstift- ningens mål och krav uppfylls måste därför få ta . Som vi konstaterar bör arbetet med god kvalitet i personlig assistans inte enbart handla om utförandet. God kvalitet för den enskilde individen handlar också om bl.a. tillgång till information om rättigheter och olika sätt att anordna assistansen, kontakter med de myndigheter som bedömer behov och fattar beslut om personlig assistans samt tillgång till komplement och alternativ till personlig assistans. Vi återkommer till dessa frågor i vårt slut- betänkande. En tydligare och mer aktiv tillsyn Som vi redan betonat måste personlig assistans utföras med hän- syn till de enskilda assistansberättigades förutsättningar. En del av detta är att anordnare, som utför assistans på uppdrag av barn och unga funktionshindrade, arbetar med ett tydligt barnper- spektiv i verksamheten. Det handlar om att alltid låta barnet eller den unge själv få komma till tals och om att ge de personliga assistenterna den utbildning och fortbildning samt det övriga stöd som dessa behöver för att ge barnen en personlig assistans av god kvalitet. Det är därför viktigt att länsstyrelserna för in ett barnper- spektiv i sin tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Det arbete som BO bedrivit tillsammans med några länsstyrelser om barnperspektivet i bl.a. social tillsyn utgör en god grund för dessa insatser. I vårt fortsatta arbete kommer vi också att fördjupa diskussionen om ett barnperspektiv vid personlig assistans och eventuellt ge ytterligare underlag för tillsynen. 5.4.3Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs Sedan assistansreformen genomfördes har det utvecklats rutiner för att skriva avtal om personlig assistans mellan assistansberättigade och anordnare. Detta gäller både när kommuner och enskilda anordnare svarar för den personliga assistansen. Vi ser mycket positivt på denna utveckling. Skriftliga avtal är ett viktigt instrument för att reglera det ömsesidiga förhållandet mellan assistansberättigade och anordnare. Genom skriftliga avtal blir det tydligt vilka förpliktelser dessa har gentemot varandra och vad detta innebär för de personliga assistenternas arbetsförhållanden. Efter att ha analyserat ett antal exempel på sådana avtal kan vi konstatera att det finns stora skillnader mellan olika anordnare när det gäller tydligheten i hur olika aspekter på den personliga assistansen avtalas. Det finns t.ex. betydande brister i beskriv- ningen av hur anordnare systematiskt arbetar med att uppnå god kvalitet i verksamheten. Som framgår av våra enkätundersökningar bland kommuner och enskilda assistansanordnare skriver inte alla assistansanordnare avtal med assistansberättigade. Vi kan också konstatera att lagstiftning och förarbeten inte innehåller några krav på skriftliga avtal om personlig assistans. Inte heller ger de direkta anvisningar om hur sådana avtal skall utformas. En tydligare och mer aktiv tillsyn för avtal om personlig assistans har varit en viktig del av kvalitets- utvecklingen inom området, men de olika mallar som finns är relativt olika. Mot denna bakgrund föreslår vi att krav på skriftliga avtal mellan den assistansberättigade och den anordnare som denne väljer införs i LSS. Ändringen föreslås i lag och inte förordning med hänvisning till 8 kap. 2 § regeringsformen, som anger att föreskrifter om enskildas personliga ställning och deras inbördes personliga och ekonomiska förhållanden skall meddelas genom lag. Detta krav skall gälla oavsett om assistansen enbart finansieras av kommunen eller med assistansersättning. Kravet skall också gälla oavsett om assistansen anordnas i eller enskild regi. Assistans- berättigade som är arbetsgivare för sina assistenter omfattas inte av kravet. Vi föreslår också regler i LSS om avtalens utformning och inne- håll. Avtalen skall vara tydliga och lättfattliga samt reglera verk- samheten på vissa punkter som är centrala för god kvalitet i personlig assistans. Vårt förslag innebär att ett skriftligt avtal om personlig assistans alltid minst skall innehålla uppgifter om vad som överenskommits om 1.innebörd av arbetsgivaransvar och former för arbetsledning, 2.anordnarens arbete för god kvalitet och god kompetens samt hur verksamheten skall dokumenteras, 3.den assistansberättigades möjligheter till inflytande över när, hur, var och av vem assistansen utförs, 4.hur anordnaren tillgodoser stödbehovet under tid då ordinarie personal tillfälligt saknas, 5.om vad som gäller för de personliga assistenternas arbetsmiljö , 6.hur anordnaren reglerar förhållandet med anställda i fråga om anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar, 7.hur den assistansberättigade kan se vad anordnaren har använt ersättning för personlig assistans till, 8.anordnarens kostnader för administration av assistansen, 9.regler för omkostnader och sparande av assistansersättning samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare, 10.bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning. Vi föreslår också att avtalen innehåller information om anmäl- ningsplikten (lex ) enligt 24–24 d §§ LSS och om tystnads- plikt enligt 29 § LSS. En tydligare och mer aktiv tillsyn I författningskommentarerna i kapitel 8 preciserar vi innebörden av dessa krav. Vi vill understryka betydelsen av att kraven på avtalen ingår i lag- stiftningen. Det innebär att ytterligare krav inte kan läggas till utan en prövning av . Såväl för assistansberättigade som för anordnare är det viktigt med stabilitet och förutsebarhet när det gäller krav på hur den personliga assistansen skall utföras. De punkter som vi tar här är relativt många, men efter kontakter med assistansberättigade, anordnare och berörda myndigheter bedömer vi att de är nödvändiga som en grund för personlig assistans av god kvalitet. Reglerna i lagen syftar inte till att i detalj ange hur den personliga assistansen skall utformas. Den assistansberättigade och anordnaren fyller själv avtalet med innehåll som minst omfattar de ämnesområden som beskrivs i bestämmelsen. Skriftliga avtal ger en god grund för tillsyn av att de lösningar som den assistansberättigade och assistansanordnaren väljer är i enlighet med de syften och krav som anges i 5–7 §§ LSS samt andra gällande författningar. Anordnare skall därför alltid hålla de skriftliga avtalen tillgängliga för i den assistans- berättigades hemlän. Det är också viktigt att inkräver kopia av skriftligt avtal mellan assistansberättigade och assistansanordnare innan assistansersättning utbetalas. Vi föreslår att får en uttrycklig rätt att införa sådana krav genom ett bemyndigande som införs i 6 § . Vi har övervägt möjligheten att föreskriva vissa gränser för bind- nings- och uppsägningstider för avtalen. Den analys av avtal som vi genomfört visar på stora variationer i dessa avseenden, även om flertalet avtal har helt acceptabla tidsintervall. Eftersom vi inte vill att staten i detalj skall föreskriva vad assistansberättigade och anordnare kommer överens om, avstår vi från att föreslå att tids- gränser skrivs in i lagstiftningen. Det finns också en risk att en maximigräns bli normerande. Vi vill dock understryka att uppsäg- ningstider för avtalen som överskrider vad som kan motiveras av anordnarens anställningsavtal med de personliga assistenterna inte är förenliga med den assistansberättigades valfrihet enligt 5–7 §§ LSS. I regel torde endast uppsägningstider vara försvarbara. De krav på avtalen som vi föreslår utesluter inte andra insatser för att utveckla dessa som instrument för god kvalitet i personlig assistans. Det gäller bl.a. IfA:s arbete med att godkänna avtal hos En tydligare och mer aktiv tillsyn anordnare utifrån ytterligare kriterier på innehåll och uppföljning av det som avtalas än de som vi föreslår. Tvärtom är sådana insatser viktiga för det fortsatta utvecklingsarbetet, även om de inte kan ligga till grund för tillsyn. 5.4.4Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna räcker Som vi redan konstaterat är det angeläget att tillsynen också kan arbeta med kriterier för att bedöma om målen för personlig assistans uppfylls. Är t.ex. olika förutsättningar för inflytande och självbestämmande tillräckliga för att de assistansberättigade verkligen påverkar utformningen av assistansen? arbetar nu i samverkan med länsstyrelserna med att utveckla generella bedömningskriterier för den sociala tillsynen. Vi föreslår att bedömningskriterier som avser personlig assistans särskilt uppmärksammas i anslutning till det arbetet framöver och att länsstyrelserna bör få i uppdrag av regeringen att i ett första skede bedöma det underlag som finns och föreslå hur under- laget kan förbättras och bedömningskriterier kan utvecklas . Vi avser att återkomma till den frågan i vårt slutbetänkande, där vi även behandlar bl.a. frågor om behovsbedömning, komplement och alternativ till personlig assistans. Inte heller här handlar det om att slå fast krav på olika sätt att anordna och utföra assistans. Men det bör bli möjligt att bedöma om olika sätt att arbeta leder till de mål som anges i LSS och nämns i förarbetena. Även med tydliga kriterier för vad som avtalas mellan assistansberättigade och anordnare kan avtalens innehåll – och tillämpningen av det – i vissa fall innebära bristande jämlikhet i levnadsvillkor och bristande delaktighet i samhällslivet. I första hand bör det vara varje anordnares ansvar att följa upp om den personliga assistans som utförs leder till eftersträvade effekter för de assistansberättigade och att uppföljningarna blir en del av det ständiga förbättringsarbete som anordnaren bör bedriva. Tillsynen bör inriktas på att kontrollera att sådana uppföljningar genomförs på ett relevant sätt och att resultaten används för för- bättringar. Enhetliga bedömningskriterier bör vara ett stöd såväl för anordnarnas eget kvalitetsarbete som för länsstyrelsernas till- syn. En tydligare och mer aktiv tillsyn Det är t.ex. viktigt att utifrån de mål som finns i regelverket beskriva vilka resultat som är önskvärda vid personlig assistans. Sådana resultat kan t.ex. vara dessa: Grundläggande behov enligt 9 a § LSS tillgodoses genom ett personligt utformat stöd av ett begränsat antal personer. Den som är berättigad till personlig assistans i största möjliga utsträckning påverkar när, hur, var och av vem assistansen utförs. De övriga krav på utförandet av assistansen som anges i 5–7 §§ LSS tillgodoses i den utsträckning som krävs för att assistansen skall främja goda och jämlika levnadsvillkor samt full delaktig- het i samhällslivet. Social tillsyn hänger över huvud taget nära samman med insatser för att utveckla verksamheter enligt SoL och LSS. har den förebyggande dimensionen av den sociala tillsynen utveck- lats genom bl.a. dialog med kommuner och kontakter med brukar- organisationer. Även om föreslagit ett snävare tillsynsbegrepp än vad som ligger till grund för den sociala tillsynen är det viktigt att slå vakt om kopplingen mellan tillsyn, normering och utveckling. Det handlar inte bara om att lägga ribban på en viss nivå och övervaka att den inte sänks. Det handlar också om att successivt kunna höja den. Det är därför viktigt att staten, i anslutning till insatser för en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans, stärker förut- sättningarna för utvecklingsarbete hos organisationer för assistans- berättigade, anordnare och anordnarorganisationer, myndigheter och andra berörda aktörer. Vi avser att återkomma också till den frågan i slutbetänkandet. En tydligare och mer aktiv tillsyn 5.5Tillstånd för enskilda assistansanordnare Tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare är ett viktigt medel för att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Tillstånd för enskilda assistansanordnare kan också göra det lättare för de assistansberättigade att överblicka vilka anordnare som finns att välja på. De krav på tillstånd för annan enskild verksamhet enligt LSS kan dock bara delvis användas för tillstånd till enskilda assistans- anordnare.