sou · GTB343 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett barnperspektiv på våld i nära relationer anordnat av BO, , Manliga nätverket och Alla kvinnors hus i och seminariet Varför gjorde ni inget? – Om samhällets ansvar och barns rättigheter anordnat av . Regeringen har genom beslut överlämnat följande beslut från JO. Kommitténs uppdrag och arbete mot socialnämnden i kommun (dnr 2680-1997), beslut angående anmälan mot skolförvaltningen i (dnr 3285-2000) samt beslut angående anmälan mot socialnämnden i (dnr 3159-1999). överlämnade regeringen en skrivelse från i län angående tillämpliga regler i SoL, LVU och FB för barn vars pappa har dödat mamman samt BO:s rapporter Båda är bäst, typ och Många syns inte men finns ändå. Regeringen har vidare genom beslut överlämnat en framställning från angående hand- läggning av frågor om vårdnad, boende och umgänge enligt för- äldrabalken. De flesta av de frågor som tar upp i framställningen skall kommittén enligt sina direktiv se över. Dessa frågor behandlas också av kommittén. En annan av frågor som kommittén behandlar är frågan om handläggningen av ärenden då någon av parterna har skyddade personuppgifter. Social- styrelsen tar i sin framställning också upp frågan om vilken status den person som utses av socialnämnden att utföra en utredning om vårdnad, boende och umgänge har. Den sistnämnda frågan om- fattas inte av kommitténs direktiv och kommittén har av tids- mässiga skäl inte haft möjlighet att behandla den. Till kommittén har muntliga och skriftliga synpunkter lämnats från organisationer, personer som i sitt yrke kommer i kontakt med frågor rörande vårdnad, boende och umgänge samt enskilda personer. Vi har gått till väga på olika sätt för att undersöka domstolars och socialnämnders handläggning och tillämpning av reglerna i bl.a. 6 och 21 kap. FB. Vi har genomfört en enkätundersökning riktad till socialnämnder, granskat tingsrätts- och hovrättsdomar, grans- kat vårdnadsutredningar, granskat länsrätts- och kammarrätts- domar, haft diskussioner med familjerättssekreterare, advokater och domare samt anordnat tre hearingar. Nedan presenteras dessa utredningar närmare. Kommitténs uppdrag och arbete Vi har också sammanställt lagstiftningen i de nordiska länderna. Sammanställningen redovisas i del B, kapitel 12 (Nordisk rätt). En av kommitténs huvuduppgifter har varit att undersöka hur de regler som kom till genom vårdnadsreform och reform om barns rätt att komma till tals tillämpas av socialnämn- derna. För att få en närmare belysning av socialnämndernas arbete och inhämta underlag för kommitténs ställningstaganden genom- förde kommittén en enkätundersökning hos ett urval av social- nämnder. Enkäten tillställdes 20 stora kommuner, 20 medelstora kommu- ner och 20 mindre kommuner. Inom varje grupp gjordes en fördel- ning över landet samt efter kommuntyp 1. I hand- läggs de aktuella ärendena hos stadsdelsnämnderna, varför varje stadsdelsnämnd tillställdes en enkät. Sammanlagt skickades därmed 77 enkäter ut. Kommittén fick, , svar från 66 av socialnämnderna/stadsdelsnämnderna, vilket ger en svarsfrekvens på . Urvalsmetod samt svarsfrekvens gör att undersök- ningsresultatet bör kunna sägas ge en representativ bild av situa- tionen i rikets samtliga kommuner. Resultatet av undersökningen redovisas i del B, kapitel 13. 1.3.3Genomgången av domar avseende vårdnad, boende och umgänge En annan av kommitténs huvuduppgifter har varit att undersöka hur de regler som kom till genom vårdnadsreform och reform om barns rätt att komma till tals tillämpas av dom- stolarna. För att närmare belysa detta har vi gått igenom domar från tingsrätter och hovrätter. I granskningen ingick 249 domar från tingsrätterna och domarna berörde 376 barn. I 247 av fallen var det föräldrarna som tvistade om vårdnaden, boendet och/eller umgänget. De övriga 2 fallen avsåg 1 Uppgift om kommuntyp erhölls från . Kommitténs uppdrag och arbete utseende av särskilt förordnade vårdnadshavare, med socialnämnden som en part och en förälder med ensam vårdnad som motpart. Kommittén hämtade även in hovrättens dom eller beslut i de fall domen från tingsrätten överklagats. Tingsrättens dom överklagades i 135 fall (dvs. av domarna överklagades). Domarna rörde 200 barn. , då kommittén slutförde sin gransk- ning, hade 128 av målen avslutats även i hovrätten. 31 av målen () avskrevs efter en återkallelse av överklagandet. I ytter- ligare 27 mål () begärde föräldrarna att en av dem träffad överenskommelse skulle fastställas av hovrätten. Sammanlagt prö- vade hovrätten saken i 70 mål rörande 102 barn. I 44 av målen (av samtliga mål) gjordes ingen ändring, utan tings- rättens dom fastställdes. I 25 av målen () gjordes någon form av ändring, drygt hälften av dessa gällde en ändring avseende umgänget. 1 av de överklagade målen återförvisades till tingsrätten. Resultatet från genomgången av domar redovisas i del B, kapitel 14. Enligt direktiven skulle kommittén särskilt uppmärksamma hur de nya reglerna om gemensam vårdnad och boende tillämpas när det förekommit övergrepp eller misstanke om detta. Kommittén har därför särskilt granskat de domar där påståenden om övergrepp förekommer. I 90 av de 249 tingsrättsdomarna () togs övergrepp upp på ett sådant sätt att de syntes ha åberopats till stöd för talan. Uppgifter om övergrepp förekom i något fler än de ovan nämnda domarna. Emellertid syntes uppgifterna i dessa fall snarare ingå som en bakgrundsbeskrivning av en tidigare situation än som ett åberopande till stöd för talan i det aktuella målet. Dessa domar återfinns därför inte i specialgranskningen av domar där påståenden om övergrepp förekommer. Resultatet av granskningen redovisas i del B, kapitel 15. Något om domarnas innehåll m.m. Kommittén har endast haft tillgång till domstolarnas domar i målen. Akten i målen har således inte gåtts igenom. Domarnas utformning och innehåll varierar en hel del vilket har betydelse när man tolkar granskningsresultatet. hela vårdnads-, boende- och/eller umgänges- utredning ingick i ett fåtal fall som bilaga till domen, i några domar citerades delar av utredningen och i andra domar nämndes endast att en utredning genomförts. Detta inverkar på vissa resultat av Kommitténs uppdrag och arbete Sannolikt gäller det särskilt frågan om barnen kommit till tals i processen. Även om barnet kommit till tals genom socialnämndens utredning eller på annat sätt, kan det hända att domstolen av olika skäl valt att inte redovisa det i domen. Också frågan om huruvida den som utfört vårdnads-, boende- eller umgängesutredningen lämnat någon rekommendation påverkas av vilka uppgifter domstolen valt att redovisa i domen. Det är vidare ofta oklart om rekommendationen lämnats i den skriftliga utred- ningen eller enbart vid vittnesförhör inför rätten. När det gäller domstolens motivering till besluten i domen (de egentliga domskälen) förekom också stora variationer, dels mellan olika domar, dels mellan olika beslut inom en och samma dom. Exempel på det sistnämnda är att beslutet i vårdnadsfrågan ofta motiverades medan beslutet i umgängesfrågan inte alltid motive- rades. Vid genomgången av domarna var det vidare nödvändigt att till viss del schablonisera de kriterier som domstolarna motiverade sina beslut med. Med detta avses att domstolen inte alltid explicit använt sig av just det uttryck som anges i de uppställda kriterierna, men att innebörden varit densamma. 1.3.4Genomgången av utredningar avseende vårdnad, boende och umgänge Enligt direktiven skulle kommittén undersöka hur socialnämnderna tillämpar de nya bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad och umgänge, med de ändringar som gjordes . Som ett led i denna undersökning hämtade kommittén in och granskade 50 utredningar om vårdnad, boende och/eller umgänge (i fortsättningen kallade vårdnadsutredningar). Vårdnadsutredning- arna härrörde från de mål om vårdnad, boende och/eller umgänge, vars tingsrättsdomar kommittén granskat. Som redovisats i före- gående avsnitt har kommittén granskat 249 tingsrättsdomar med- delade . Kommittén har slumpvis bland de kategorier som användes vid genomgången av domarna (dvs. om domarna innehöll påståenden om övergrepp eller inte och – i de fall de överklagats – hur utgången blev i hovrätten) plockat ut 50 av de 249 domarna. I samtliga av dessa 50 mål hämtades den vårdnads- utredning som genomförts in. Kommitténs uppdrag och arbete De 50 vårdnadsutredningarna berörde 71 barn. I samtliga grans- kade vårdnadsutredningar var det barnets föräldrar som tvistade om vårdnaden, boendet och/eller umgänget. Resultatet av undersökningen redovisas i del B, kapitel 16. 1.3.5Genomgången av domar avseende verkställighet och överflyttning En av kommitténs uppgifter har varit att göra en allmän översyn av verkställighetsreglerna i 21 kap. FB och därvid undersöka hur reg- lerna tillämpas. För att belysa detta har vi gått igenom domar från länsrätter och kammarrätter. Insamlingen av domarna gick till på det viset att kommittén tillskrev samtliga 23 länsrätter och begärde in de domar gällande verkställighet enligt 21 kap. FB som med- delats . Kommittén hämtade även in kammarrättens dom eller beslut i de fall domen från länsrätten över- klagats. I granskningen ingick 148 domar från länsrätterna och domarna berörde 213 barn. Länsrättens dom överklagades i 55 fall (dvs. av domar- na överklagades). , då kommittén slutförde sin gransk- ning, hade 52 av målen avslutats i kammarrätten. Av målen avskrevs 22 mål () antingen efter en återkallelse av överklagandet eller på grund av att frågan om verkställighet hade förfallit. Kammar- rätten prövade saken i 30 mål. I 23 av dessa mål (av samt- liga avslutade mål) gjordes ingen ändring, utan länsrättens dom fast- ställdes. I 7 av målen (av samtliga avslutade mål) gjorde kammarrätten någon form av ändring i länsrättens dom. Kommittén har endast haft tillgång till domstolarnas domar i målen. Akten i målet har således inte gåtts igenom. Kommittén har därför inte haft tillgång till den allmänna domstolens avgörande eller till det av socialnämnden godkända avtalet. Av naturliga skäl redovisar länsrätt och kammarrätt inte alla uppgifter, som framgår av handlingar eller anteckningar i akten, i sin dom. Detta kan inver- ka på vissa resultat av kommitténs granskning. Exempel på detta kan vara att domstolen inte har redovisat att medlare enligt 21 kap. 2 § FB har förordnats i målet eller att muntlig förhandling har hållits. Ett annat exempel kan vara att domstolen genom den all- männa domstolens avgörande, läkarintyg eller liknande handling i Kommitténs uppdrag och arbete akten har kännedom om barnets vilja, men av olika skäl har valt att inte redovisa denna i sin dom. Resultaten från undersökningen redovisas i del B, kapitel 17. 1.3.6Diskussioner med familjerättssekreterare, advokater och domare För att inhämta synpunkter på bl.a. lagstiftningen samt handlägg- nings- och tillämpningsfrågor hade kommittén diskussioner med familjerättssekreterare, advokater och domare vid tingsrätter och länsrätter och . Diskussioner hölls med familjerättssekreterare vid familjerätten i , familjerättsgruppen i , socialtjänstförvaltningen i och familjerättsbyrån i . Diskussioner hölls ock- så med advokater i , och . Slutligen hölls diskussioner med domare från , , , Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i . Diskussionerna fördes separat med varje yrkeskategori på resp. ort (dvs. sammanlagt hölls 13 samtal). Vad som kom fram under diskussionerna redovisas i del B, kapitel 18. Kommittén anordnade tre hearingar och . En av hearingarna behandlade verkställighetsreglerna. En hearing behandlade reglerna om vårdnad, boende och umgänge samt frågor kring våld och andra övergrepp i hemmet. Den tredje hearingen behandlade bl.a. frågor om barns rätt att komma till tals, samförståndslösningar och domstolsprocessen. Till hearingarna var följande inbjudna: (), , – Barnens Rätt i Sam- hället, (), Föreningen familjerådgivare (), Föreningen barn, (), Riksorga- nisationen för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS), (), (), Forum för mor- och farföräldrar, jur.dr. Kommitténs uppdrag och arbete , överläkaren i barn- och ungdomspsykiatri , docenten , och professorn . Vad som kom fram under hearingarna redovisas i del B, kapitel 19. Kommittén har tagit del av en stor mängd externt material. som kommittén arbetat har det bl.a. lagts fram tre doktorsavhandlingar som berör de frågor som kommittén har arbetat med. har lagt fram avhandlingen tvister – En rättssociologisk studie av tingsrätts funktion vid hand- läggning av vårdnadskonflikter med utgångspunkt från barnets bästa (, , 2003). Arbetet bygger på en enkätundersökning riktad till föräldrar, som genom- fördes under slutet av och , och en enkät- undersökning riktad till socialsekreterare, advokater och domare, som genomfördes under slutet av och . Arbetet bygger också på en genomgång av 114 tingsrättsakter, som innehöll en vårdnadsutredning och en dom som meddelats . har lagt fram avhandlingen av pappa – Familjerätten och hanteringen av fäders våld (Sociolo- giska institutionen, , 2003). Arbetet bygger bl.a. på intervjuer med 15 mödrar, som lämnat en misshandlande part- ner, och 10 familjerättssekreterare. Intervjuerna genomfördes –2000. har lagt fram i familjerättsliga processer (, , 2004). Arbetet bygger bl.a. på en genomgång av närmare 850 tingsrättsakter rörande 1 334 barn i mål rörande vårdnad, boende och umgänge. 529 akter rörande 830 barn hänför sig och 1995. 317 akter rörande 504 barn hänför sig . För 1 034 av samtliga barn som ingår i undersökningen hade föräldrarna kommit överens och domstolen hade fastställt föräldrarnas överenskommelse i dom. För 300 barn, varav 110 barn hänför sig till målen , hade således föräldrarna inte kommit överens i tingsrätten. Annat material som kommittén tagit del av är rapporter från bl.a. , BO och . Kommittén har ock- så tagit del av ett flertal undersökningar, bl.a. Slagen (Brotts- offermyndigheten, 2001) och Barn som bevittnat våld mot mamma Kommitténs uppdrag och arbete (efter initiativ av i , 2004). Kommittén har slutligen tagit del av en stor mängd litteratur som berör de områden kommittén har arbetat med. För att samman- ställa den nordiska rätten har kommittén bl.a. tagit del av Nordisk Børneret II av (Nord 2003:14, Nordisk Minister- råd, , 2003). Kommittén har också tagit del av Forældres pligter Børns rettigheder av (Nord 2004:2, Nordisk Ministerråd, , 2004), som bl.a. behandlar regel- systemet i och . 2.1Utvecklingen av reglerna om vårdnad m.m. Rättsförhållandet mellan barn och föräldrar regleras i , som trädde i kraft . Den ursprungliga regleringen i byggde på de tidigare lagarna om barn utom äkten- skap och barn i äktenskap . I båda dessa lagar gavs regler om vårdnaden om barnet som innebar att för ett barn med gifta föräldrar var föräldrarna gemensamt vårdnadshavare, medan mamman ensam var vårdnadshavare för barn utom äkten- skapet. infördes i särskilda regler för verkställighet av domstols avgörande beträffande vårdnad, umgänge och överlämnande av barn samt för överflyttning av barn i andra fall än enligt ett sådant avgörande. hade de allmänna exe- kutionsreglerna i utsökningslagen ansetts tillämpliga i dessa ären- den (prop. 1967:138, bet. 1LU60, rskr. Den svenska familjerätten har, med undantag för reglerna om verkställighet och överflyttning, genom- gått betydande förändringar. Utvecklingen på området har präglats av strävanden att tillgodose barnets intressen i relation till föräld- rarna. ändrades bestämmelserna om vårdnad om barn vilket bl.a. innebär att frågan om vem av makarna som bär skulden till söndringen inte får tillmätas betydelse vid avgörande av vem av dem som efter en skilsmässa skall få vårdnaden om barnen. Sam- tidigt infördes bestämmelser som syftade till att stärka pappors möjligheter att få vårdnaden om sina barn i de fall föräldrarna inte är gifta med varandra. Bestämmelserna innebär att föräldrarna är likställda när det gäller rätten att efter särskild prövning få vårdnaden om sina barn (prop. 1973:32, bet. LU20, rskr. Ett annat steg i reformarbetet togs då det infördes en möjlighet för föräldrar, som inte är gifta med varandra eller som har skilt sig, att efter prövning av domstol få gemensam vårdnad om sina barn. Då utmönstrades också termerna barn i äktenskap och barn utom äktenskap ur lagstiftningen som ett led i avveck- lingen av den särreglering som gällt för barn till föräldrar som inte varit gifta med varandra (prop. 1975/76:170, bet. LU33, rskr. ändrades bestämmelserna om vårdnad och um- gänge åter, i syfte att stärka barnens rättsliga ställning. Genom lag- ändringarna blev det bl.a. möjligt för makar att utan särskilt dom- stolsbeslut efter en skilsmässa gemensamt utöva vårdnaden om sina barn. Vidare förenklades förfarandet i de fall då ogifta föräldrar som bor tillsammans med sina barn vill få gemensam vårdnad om barnen. Det slogs också fast att barnets vårdnadshavare har ansvar för att barnets behov av umgänge med den andra föräldern till- godoses (prop. 1981/82:168, bet. LU1982/83:17, rskr. infördes ytterligare ändringar av bestämmel- serna om vårdnad och umgänge som syftade särskilt till att under- lätta en utveckling mot att föräldrarna i större utsträckning skall ta ett gemensamt ansvar för barnet och själva komma överens om hur vårdnads- och umgängesfrågor skall lösas. Ett viktigt inslag i refor- men var en satsning på samarbetssamtal, dvs. samtal där föräldrarna under sakkunnig ledning försöker nå enighet i frågor rörande vård- nad och umgänge. Efter reformen skall föräldrar erbjudas sam- arbetssamtal i alla kommuner. Vidare infördes en möjlighet för domstolen att i ett mål om vårdnad eller umgänge ta initiativ till att samarbetssamtal kommer till stånd och uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att anordna samarbetssamtal. När det gäller ogifta föräldrar innebar reformen att dessa kan få gemensam vård- nad genom en anmälan till socialnämnden i samband med att fader- skapet fastställs. En uttrycklig bestämmelse infördes om att dom- stol, i de fall gemensam vårdnad inte är aktuell, vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall fästa avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. I fråga om umgänge infördes en skyldighet för vårdnadshavaren att lämna så- dana upplysningar om barnet som kan främja umgänget. En annan nyhet var att de interimistiska besluten, i stället för att avse vård- naden, kan ta sikte på vem barnet skall bo tillsammans med (prop. 1990/91:8, bet. LU13, rskr. infördes en bestämmelse om att domstolen vid bedö- mande av en umgängesfråga skall beakta risken för att barnet i samband med umgänget utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa (prop. 1992/93:139, bet. LU22, rskr. infördes i uttryckliga bestäm- melser om barns rätt att komma till tals i bl.a. mål och ärenden om vårdnad och umgänge. När en domstol skall avgöra vad som är till barnets bästa skall domstolen ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Reformen innebar vidare att den som verkställer utredning i sådana mål skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och redovisa den för domstolen (prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. De senaste större ändringarna i bestämmelserna om vårdnad, bo- ende och umgänge trädde i kraft . Reformen syftade till att betona vikten av samförståndslösningar och under- lätta för föräldrar att i så stor utsträckning som möjligt komma överens. Ett annat syfte med reformen var att bereda vägen för en ökad användning av gemensam vårdnad. Ett viktigt inslag var en satsning på socialnämndernas arbete. Föräldrar som är överens kan efter reformen reglera vårdnad, boende och umgänge samt rese- kostnader genom ett avtal som godkänns av socialnämnden. Ett avtal som godkänts av socialnämnden gäller och kan verkställas som ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Föräldrarna kan få hjälp av kommunen att ingå ett sådant avtal. Genom reformen vid- gades vidare domstolens möjligheter att besluta om gemensam vårdnad. Domstolen kan nu besluta om gemensam vårdnad även om en förälder motsätter sig det. En förutsättning är dock att gemen- sam vårdnad är bäst för barnet. Principen att föräldrar med gemensam vårdnad skall kunna enas i frågor som rör barnet modifierades något. Sålunda infördes en möjlighet för domstolen att besluta om umgänge också när föräldrarna har gemensam vårdnad. Det blev också möjligt att vid gemensam vårdnad besluta vem av föräldrarna som barnet skall bo tillsammans med, vilket anses innebära att domstolen även kan besluta att barnet skall bo hos var och en av föräldrarna (s.k. växelvis boende). Genom vårdnadsreform gjordes bestämmelserna om barnets rätt att komma till tals tillämp- liga även på mål om barnets boende och vid socialnämndens pröv- ning av föräldrarnas avtal. markerades att barnets vilja inte endast är en omständighet att beakta vid bedömningen av barnets bästa utan också något som ibland bör beaktas fristående (prop. 1997/98:7, bet. LU12, rskr. 229–230). I samband med lagstiftningsärende aktualiserades vissa anslutande frågor. En utredare fick i uppdrag att biträda Justitie- departementet med dessa frågor. avlämnades departe- mentspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar samt en språklig och redaktionell översyn av 6 kap. (Ds 1999:57). I promemorian föreslogs bl.a. att föräldrar som inte är gifta med varandra när barnet föds skall få gemensam vårdnad när har förflutit från det att faderskapet har fastställts genom en bekräftelse som har godkänts av socialnämnden, om ingen av föräldrarna till socialnämnden anmäler att han eller hon motsätter sig gemensam vårdnad. I promemorian behandlades också frågan om vårdnadshavares bestämmanderätt i frågor om utövandet av gemensam vårdnad bör ändras eller regleras närmare. Departementspromemorian bereds i . Frågan om vad som bör göras för att skall kunna ratifi- cera den europeiska konventionen om utövandet av barns rättig- heter har vidare utretts av en utredare som fick i uppdrag att bi- träda med detta. avlämnades depar- tementspromemorian Utövandet av barns rättigheter i familje- rättsprocesser (Ds 2002:13). Departementspromemorian bereds i . Några av de förslag som lämnas i promemorian redovisas i del B, avsnitt 11.4. I del B redogörs närmare för de olika bestämmelser som kom- mittén har haft att behandla. I del B finns också kommitténs egna undersökningar redovisade. I 6 kap. 1 § FB finns en uppräkning av ett barns grundläggande behov. Där sägs att ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barnet skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Principen om att hänsyn skall tas till barnets bästa har varit vägledande i lagstiftningen om vårdnad m.m. Genom reform infördes en uttrycklig bestämmelse som slår fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet när frågor om vård- nad, boende och umgänge avgörs (6 kap. 2 a § första stycket FB). Det innebar inte någon förändring i gällande rätt, men den nya be- stämmelsen markerar tydligare att barnets bästa alltid skall finnas med som en utgångspunkt för bedömningen och att de mer preci- serade bestämmelserna i 6 kap. FB tar sitt avstamp i denna allmänna regel. Genom den nya bestämmelsen knöts också regleringen av frågor om vårdnad, boende och umgänge tydligt till Förenta Natio- nernas konvention om barnets rättigheter (). Artikel 3 i föreskriver att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (barn- konventionen redogörs för i del B, avsnitt 11.1). I 6 kap. 2 a § andra stycket FB anges att vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall fästas avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Dom- stolen och socialnämnden skall också beakta risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa.