sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Det hävdas att Forsvarsministern inte har uppfyllt informationsplikten och att hon har undanhållit information om försvarets underskott. Diskussion pågår (mars ) bland annat om hur ansvar ska utkrävas. sikre de nødvendige nedskjæringer, og derigjenom skape en mer hensiktsmessig ledelse- og kommandostruktur i forhold till Forsvarets primæroppgaver, styrke Fosvarsdepartementets overordnede strategiske rolle i utformingen av Forsvaret, etablere et klart skille mellom strategisk planlegging og daglig drift, bedre utnyttelsen av både den sivile og militære kompetanse, og av de gjensidig forsterkende effekter mellom disse, styrke enkle og klare kommandolinjer, styrke Forsvarssjefens muligheter for å øve innflytelse og styrke helhets- og enhetstanken i Forsvaret. Som en del av den debatt som fördes om försvarets framtida orga- nisering överlämnade en försvarspolitisk kommission (Forsvars- politisk utvalg18), ett betänkande till regeringen. Kommissionen betonade att det behövdes en ordentlig omställning av försvaret, att fokus inte längre kunde vara invasionsförsvar utan att försvaret istället skulle förbereda en omställning mot nya utma- ningar, som bland annat skulle komma att innebära nedskärningar (motsvarande 6 000 anställda). Kommissionen föreslog att den all- männa värnplikten skulle behållas men anpassas efter dagens behov och att volymerna därmed skulle dras ned. Det rådde i stort sett politisk enighet om betänkandet. Beslut om att förändra styrningen av det norska försvaret togs i två steg. Regeringen föreslog att all strategisk planering skulle föras över till Forsvarsdepartementet . röstade dock ner detta förslag. I stället beslutades att Forsvarsdeparte- mentet och den nyinrättade Forsvarsstaben skulle samlokaliseras samt att personalen skulle minska . Detta var ett förslag som hade lagts fram av Forsvarssjefen.19 kom regeringen efter nyval tillbaka till , som då röstade för regeringens förslag om ytterligare integrering. Den totala personalreduktionen beslutades uppgå till femtio pro- cent.20 18Detta var en försvarspolitisk kommission som hade till uppdrag att se över det norska försvarets organisation och inriktning. Kommissionen var den fjärde i ordningen . 19Se Forsvarssjefens Forsvarsstudie . Denna studie lades fram ungefär som den försvarspolitiska kommissionen lämnade sitt yttrande. 20I samband med de båda Stortingsbesluten tillsattes två utredningsprojekt som fick till uppgift att konkretisera hur besluten skulle implementeras (projektet för samlokalisering och strategisk ledning tillsattes , projektet för integrerad strategisk fattade beslut om att förändra officerarnas anställningstrygghet och inrätta en form av tidsbegränsad kon- traktsanställning.21 Syftet var att sänka medelåldern på officerarna. fattades beslut om beordringsplikt för samtliga när det gäller internationella insatser. Beslutet om att förändra officerarnas villkor ingick inte i regeringens förslag utan fattades på försvarsut- skottets initiativ. beslut har orsakat stor oro i organisa- tionen. De fackliga organisationerna har protesterat och beslutet är föremål för rättslig prövning. Utmärkande för ledningsreformen är den kraft och det tempo med vilken den genomfördes och dess klara syfte att stärka reger- ingens styrning av försvaret. En förklaring till detta är att frågan om försvarets ledning hade diskuteras och att tiden helt enkelt hade blivit mogen. En annan förklaring är For- svarsministerns starka politiska ställning, målinriktning och vilja att driva igenom denna förändring. Den förändrade styrningen av för- svaret är inte en fråga som regeringen har drivit. De som har inne- haft försvarsministerposten har därför haft en mycket central betydelse, eftersom det är de personligen som till stor del har drivit igenom frågan. Det norska försvarsbeslutet - långtidsplanen utarbetar Forsvarsdepartementet en stortingspropo- sition (den så kallade långtidsplanen) med huvudlinjerna för försva- rets långsiktiga utveckling. I detta dokument framgår vilken roll och vilka uppgifter regeringen anser att försvaret ska ha . Det framgår även vilka mål som bör gälla för försvarets fredsorganisation och krigsstruktur, materielanskaffning och personalpolitik. Forsvarsdepartementet bryter sedan ned den övergripande inriktning som har beslutat om. En uttalad målsättning har varit att hålla de mål som utgår från departementet på en så strategisk nivå som möjligt. I båda projekten ingick personal både från departementet och Forsvarets Overkommando. 21 Officerarna har i huvudsak anställningstrygghet fram till , därefter följer ett avgångsvederlag . Efter gäller en form av kontraktsanställning. Beslutet om att förändra officerarnas anställningsformer syftade till en garanterad tillgång till unga nyutbildade officerarna. Detta antogs vara en förutsättning för att klara bland annat de internationella åtagandena. Det underlag som ligger till grund för regeringens långtidsplan utarbetas i samverkan mellan Forsvarsstaben och departementet. Det huvudsakliga underlaget (Militærfaglige Utredning) ansvarar dock Forsvarssjefen för. När Forsvarsdepartementet har lagt fram den fyraåriga långtids- planen för behandlas den i försvarsutskottet. Sedan läm- nar försvarsutskottet ett yttrande och fattar beslut.22 Det förekommer att de långsiktiga beslut som fattar ändras . Den huvudsakliga inrikt- ningen ligger dock fast för den period besluten gäller. I fanns fram till ett statligt bered- ningsorgan som utformade så kallade . Det var doku- ment som fångade in den diskussion som förgick varje försvarsbe- slut (långtidsplan). Erfarenheten från detta var dock att bered- ningsorganet stoppade upp arbets- och beredningsprocessen och gjorde denna onödigt lång. Det var anledningen till att man valde att lägga ner systemet med dessa beredningar. Tillfälliga försvarsut- redningar som har till uppgift att utreda särskilda frågor förekom- mer, men någon permanent beredning finns inte. Det ställningstagande som gör i beslutet om långtidspla- nen fångas direkt upp och konkretiseras i ett fyraårigt reglerings- brev (iverksettningsbrev). Beslut om detta fattas av Forsvars- ministern. Det senaste iverksettningsbrevet omfattade 77 sidor. är aldrig officiella. Här framgår Forsvarsmi- nisterns tolkning av beslut gällande försvarets huvud- mål och huvudfokus. är relativt konkret ut- formade vad gäller exempelvis mål, det framgår vad försvaret ska prestera och vilka nivåer det ska nå upp för år. Tilldelning av resurser samt precisering av iverksettningsbrevet sker sedan . I görs det tydligt att iverksettningsbreven (på både fyra och ) är de enda styrdokument som de underlydande myndig- heterna har att förhålla sig till. Det är inte meningen att myndig- heterna ska tolka beslut. Detta är en uppgift för 22 En skillnad jämfört med den svenska modellen är att kan fatta beslut i ett ärende utan att detta först har hanterats i ett av utskotten. Det saknas därmed motsvarighet till det svenska beredningstvånget, vilket har betydelse för maktposition gentemot regeringen. Forsvarssjefens uppgift är att besluta om hur Forsvarsministerns riktlinjer ska verkställas. Systemet för målformulering och strategisk ledning har föränd- rats i och med inrättandet av den nya ledningsreformen. förde departementet diskussioner med Forsvarssjefen som i sin tur var i kontakt med de olika försvarsgrenarnas generalinspektörer. har denna kommunikation effektiviserats och ett led har tagits bort. Departementet står i direkt kontakt med varje försvarsgren och bryter med hjälp av balanserade styrkort ner uppgifter och re- surser direkt till försvarsgrenarna istället för att låta detta göras via Forsvarsstaben. Uppfattningen på Forsvarsstaben är att departementet i allt för stor utsträckning styr den militära verksamheten och det finns en viss irritation över att målstrukturen inte lämnar särskilt stort tolkningsutrymme till underlydande myndigheter. Långtidsplanen anger årsvisa övergripande ekonomiska ramar som sedan utgör underlag för regeringens budgetarbete. De ekonomiska ramarna värderas av Forsvarsstaben och Forsvarssjefen, som sedan ger departementet kommentarer om vad föreslagen budget kan komma att innebära för det militära försvaret. Planeringsarbetat är alltså en tvåvägsprocess. När regeringen slutligen lägger fram ett budgetförslag till Stor- tinget, behandlas detta i försvarsutskottet och finansutskottet. fattar sedan ett beslut som konkretiseras i den Militära Organisationens regleringsbrev. fattar beslut om försvarsmaktens anslag, men inte om hur dessa i detalj ska brytas ned. beslutade om femton anslag. Uppföljning av de strategiska mål som redovisas i det långsiktiga iverksettningsbrevet sker genom löpande styrningsdialog mellan departementet och myndigheterna. Kopplat till de årliga iverksett- ningssbreven har myndigheterna skyldighet att avge avvikelserap- porter, där eventuella avvikelser från måluppfyllelsen ska framgå. har haft problem med att hålla budget, vilket bland annat kan förklaras av att lönekostnaderna har stigit trots beslut om per- sonalreduceringar. En av konsekvenserna har varit att försvars- makten inte har nått upp till den förmåga som varit planerad. avvikelser som har rapporterats har resulterat i återkommande ju- steringar av fattade beslut. Till följd av detta har den ekonomiska styrningen förändrats. Det som framför allt har förbättrats vad gäller den ekonomiska styrningen är uppföljningen av ekonomin. De resultatkrav som framgår av de årliga iverksettningsbreven följs upp mer nog- grant. Departementet genomför därtill en uppföljning av hur de underlydande myndigheterna arbetar med de anmärk- ningar som lämnar samt genomför uppföljning av det ekonomiska läget i myndigheterna beträffande bland annat löner. (2003) med nytt ekonomistyrnings- system uppstod problem, vilket orsakade orent bokslut. Men upp- fattningen är att ekonomistyrningen fungerar allt bättre. Noteras bör dock att det nya ekonomistyrningssystemet ännu inte har gett några faktiska resultat. Även budgeten för över- skreds kraftigt. Det är Forsvarsstabens uppgift att ansvara för ekonomistyr- ningen i . Forsvarsstaben leds av chefen för , tillika ställföreträdande Forsvarssjef, som har internrevisionen direkt knuten till sig. Uppfattningen på Forsvarsstaben är dock att myndigheten inte har tillräckligt hand- lingsutrymme för att kunna bedriva en effektiv ekonomistyrning. Allt för många beslut anses vara knutna till departementet, vilket gör systemet krångligt och onödigt omständligt. Intressant att notera är även att de generalinspektörer som leder fyra av de fem staber som ingår i Forsvarsstaben har ett uttalat an- svar bland annat för implementeringen av det nya ekonomistyr- ningssystemet. I har Forsvarsdepartementet och Forsvarsstaben utvecklat ett styrverktyg som kallas proaktiv osäkerhetsstyrning.23 Detta system bygger i korthet på en ökad medvetenhet om de risker och problem som behöver lösas för att uppställda mål ska nås. De stra- tegiska målen identifieras, bryts ner och konkretiseras. Ett risk- styrningsschema utformas sedan, där det framgår hur sannolikt det 23 Bakgrunden till utvecklandet av detta styrverktyg är att har påpekat att departementet måste bli mer aktivt i sin styrning av försvaret, för att måluppfyllelse ska säkerställas. är identifierade risker ska inträffa samt vilka konsekvenser olika risker skulle kunna medföra. Därefter utformar departementet och Forsvarsstaben i samarbete ett handlingsschema, där det framgår vad som bör göras i olika situationer, och vilka risker man bör vara vaksam för. Delar av detta handlingsschema lyfts sedan in som en del i iverksettningsbrevet. Det centrala är här att departementet och Forsvarsstaben på förhand kommer överens om vilka åtgärder som ska vidtas i olika situationer. En viktig del av riskstyrningen består av kontinuerlig utvärdering och uppföljning. Detta har i praktiken inneburit ökad medvetenhet om vikten av att utvärdering och uppföljning genomförs och an- vänds som underlag då beslut fattas. En kommentar som har kommit fram genom våra intervjuer är att riskstyrningen som metod är uppskattad, men att dess utform- ning uppfattas som krånglig. Det rymmer för många styr- ningsparametrar, vilket kan leda till kontraproduktivitet. En av anledningarna till den förändrade styrningen av det norska försvaret, med en ökad integrering mellan Forsvarsdepartementet och försvarsmaktens strategiska ledning, var att och reger- ingen ville komma till rätta med problem gällande uppföljningen av försvaret. I den nya integrerade modellen har de underlydande myndighe- terna ett tydligare genomförar- och uppföljningsansvar som departementet har en tydligare analyskapacitet kopplad till den strategiska styrningen som det nu ensamt svarar för. Den norska genomför årlig revision av försvars- sektorn och har även möjlighet att vid tillfälle genomföra särskilda granskningar av enskilda frågor. har ett eget utredningsorgan, motsvarande utredningstjänst24, men det har inte haft för vana att rikta in studier på försvarssektorn. sekretariat utgörs av en person. är därför till stor utsträckning beroende av den information och det underlag det får från Forsvarsdepartementet och dess underlydande myndigheter. 24 Noteras bör att detta utredningsorgan är under uppbyggnad men att det har mindre kapacitet än den svenska . Det finns inte något oberoende organ som särskilt granskar den norska försvarsmakten. Begränsat utrymme för tolkning I och med systemet med ministerstyre har inte de norska myndig- heterna formellt sett särskilt stort utrymme för egen tolkning. Det är ministern som med stöd av departementet har till uppgift att tolka beslut. De underlydande myndigheterna har till uppgift att genomföra det som och Forsvarsministern beslutar. Att de underlydande myndigheterna inte ska ha något utrymme för egen tolkning har tydliggjorts ytterligare genom att ansvaret och genomförandet av den strategiska planeringen nu är samlat i Forsvarsdepartementet. Uppfattningen är att ledningsreformen har förbättrat regeringens möjlighet att genomföra fattade beslut. Värt att uppmärksamma är även det sätt på vilket de norska iverksettningsbreven utformas, där departementet bland annat står i direktkontakt med varje försvarsgren. är de enda styrdokument som myndigheterna har att förhålla sig till. Där finns all nödvändig information för att myndigheterna ska kunna genomföra det som och Forsvarsministern beslutar. Uppskattat samråd med försvarsutskottet Värt att uppmärksamma är även det relativt nya () system för samråd med försvarsutskottet som finns i , där Forsvarssje- fen och Forsvarsministern kallas till utskottet för att dis- kutera försvarets förmåga att uppnå resultat. Dessa möten har visat sig vara mycket uppskattade av samtliga inblandade, och har kommit att spela en viktig roll i kommunika- tionen mellan framför allt och Forsvarsstaben. Den dis- kussion som förs vid dessa möten anses vara både nyttig och nöd- vändig och bidrar dessutom till att skapa en gemensam förståelse för styrningen av och inriktningen för försvaret. Ledningsreformen har gett goda resultat Det går inte tydligt att säga när det är möjligt att avläsa effekterna av den norska ledningsreformen.25 Viktigt att påpeka är dock att förändringar, likt den som har genomförts i , kräver ett lång- siktigt arbete. På det stora hela är erfarenheterna av den integrerade organisa- tionen och den tydligare uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan departement och myndigheter dock goda. Ledningsreformen har varit lyckad i flera avseenden. Många av de mål som sattes upp för reformen har uppnåtts. Regeringens möjligheter att styra försvaret har förbättrats, försvarets tolknings- utrymme har minskat och resurser har sparats. Man anser sig även nu ha kommit till rätta med de implementeringsproblem som tidi- gare fanns i organisationen. Styrningsdialogen mellan departementet och underlydande myndigheter har förbättrats och de styrdokument som finns utgör bättre styrverktyg jämfört med tidigare. Dessa förbättringar är inte bara kopplade till den nya ledningsformen. De nya längre iverksettningsbrev som även innefattar fyraåriga ekonomiska ramar utgör även en viktig del i den förbättrade styrningen. Kritik mot starkare politisk styrning Den allmänna uppfattningen är att reformen var nödvändig, men att implementeringen av den nya ordningen inte har varit helt frik- tionsfri. Svaren på frågan vad den genomförda reformen har gett för resultat skiftar beroende på vem man frågar. Den starkaste kri- tiken kommer från Forsvarsstaben. Det har bland annat lyfts fram kritik mot att den nya ordningen har begränsat Forsvarssjefens möjligheter att faktiskt styra verk- samheten. Forsvarsstaben anser sig ha tappat styrkraft och upp- fattningen är att politiska hänsyn styr i alltför stor utsträckning. Man menar att detta ger instabilitet i organisationen och att den politiska nivåns övertagande av makt kan få förödande konsekven- ser. Forsvarssjefens roll uppfattas dessutom vara otydlig och detta sätter sina spår i organisationen. Något som har spelat stor 25 Viss uppföljning har genomförts. Det är ännu inte klart när denna kommer att offentliggöras, men den kommer sannolikt att ligga till grund för diskussionen om att gå steget längre, och att besluta om en fullständig integrering av Forsvarsstaben och Forsvarsdepartementet enligt den brittiska modellen. roll i styrningen av det norska försvaret är det politiska läge landet har befunnit sig i med minoritetsregeringar. Detta har bidragit till osäkerhet och ryckighet eftersom regeringen inte alltid har haft stöd av . Detta är ett bekymmer som kvar- står oavsett styrningsmodell, och som i allra högsta grad påverkar möjligheterna till stabil styrning av det norska försvaret. Ett annat problem som lyfts fram från försvarsmaktens sida är att den ökade politiseringen av styrningen av försvaret även leder till att försvaret inte bara styrs av försvarspolitiska övervägande, utan att regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska hänsyn blir allt tydligare. Om detta finns det dock flera åsikter. Forsvarssjefens roll är oklar Norska myndighetschefer är vanligtvis placerade i sina myndighe- ter. De sitter generellt sett inte i departementsledningen. Det finns därför ingen större vana att hantera de två roller som Forsvarssje- fen har fått genom den nya ordningen. Viss oklarhet har uppstått när det gäller Forsvarssjefens ansvar och försvarsmaktens självstän- dighet gentemot departementet har ifrågasatts. Praktiska problem har dykt upp. Bland annat har det visat sig att Forsvarssjefen istället för att använda sig av den analys- och utredningskapacitet som finns inom departementet, har fortsatt att använda analyskapacitet från Forsvarsstaben, vilket den inte är dimensionerad för.26 Från Forsvarsstabens håll har det även kommit kommentarer om att Forsvarssjefens legitimitet i organisationen är i fara genom att han nu tillhör departementsledningen. Myndighetschefen kan inte styra genom att sitta och skriva under papper, han måste vara ute på fältet. Farhågorna har inte besannats Även om arbetet med den förändrade styrningen av försvaret inte fullt är i mål är uppfattningen i departementet att man har nått en bra bit på väg. Forsvarsstaben är mer styrbar och den politiska ledningen har större inflytande över den underlydande organisatio- 26 För att bland annat lösa denna situation har en särskild utredning på departementet diskuterat olika alternativa modeller. Ett förslag har varit att gå ännu längre i den organisatoriska integreringen och införa den brittiska modellen där hela Forsvarsstaben är placerad i departementet. nen, inte minst tack vare den politiska ledningens större delaktig- het i planeringsprocessen. Enligt departementsledningen har även den oro och frustration som tidigare fanns i organisationen, som en följd av den förändrade ordningen, lagt sig. Som ett exempel visar en genomförd medarbetarundersökning att av den direkt berörda personalen anser att sammansmältningen av militär och civil kompetens har fungerat bra. Innan ledningsreformen genomfördes fanns en oro för att kulturkrockar skulle uppstå, inte minst med tanke på att den civila och militära personalen har olika löneläge och villkor. De implementeringsproblem och kulturkrockar som departe- mentsledningen på förhand var orolig för har ofta lyst med sin frånvaro. Uppfattningen är snarare att tillgången till både militära och civila bedömningar i alla delar av arbetsprocessen har lett till en ökad effektivitet och kvalitet i ärendehanteringen. Detta är något som personal både på departementet och Forsvarsstaben vittnar om. Integreringen mellan departementet och den strategiska plane- ringen som tidigare låg på Forsvarsstaben upplevs även ha bidragit till en ökad integrering mellan departementet och försvaret i stort. Ledningsreformen bör även betraktas som lyckad utifrån de ned- skärningar som har genomförts i anslutning till den. Regeringen hade pekat på att försvaret var för stort jämfört med de uppgifter det hade att lösa, och att det framförallt var för topptungt. En konsekvens av ledningsreformen är en mer slimmad organisation, särskilt vad gäller ledningsfunktionen. Något som har varit tydligt i det norska reformarbetet är att re- formens genomslagskraft är avhängig av de personer som är satta att leda implementeringen. Att klargöra Fosvarsstabschefens roll är angeläget. fattades beslut om att utse en ny Försvarsstabschef. Ytterligare ett problem som kvarstår att lösa är det dubbelarbete som pågår på departementet och i Forsvarsstaben. Ledningsrefor- men syftade bland annat till att dubbelarbete skulle undvikas mel- lan departement och myndigheter. Departementets uppfattning är dock att det är näst intill oundvikligt att helt bli kvitt dubbel- arbetet eftersom Forsvarsdepartementet och Forsvarsstaben utgör två skilda organisationer. Ett annat problem som har uppmärksammats är att den militära personalen på departementet, där de har tidsbegränsade anställ- ningar, fortfarande har en anknytning till försvarsmakten. Detta leder dels till lojalitetsproblem, dels till problem med snabb perso- nalomsättning. Diskussion om att ta steget fullt ut Den samlade bild som ges från både departementet och Forsvars- staben är att den ordning som råder nu inte är optimal. Det går inte att ha både och, säger en av den företrädare vi har intervjuat. Lösningen är därför antingen att gå tillbaka till den modell man hade tidigare (Forsvarsstaben), eller att gå hela vägen och genom- föra en fullkomlig integrering (Forsvarsdepartementet). Frågan ligger för tillfälligt dock på is. Den fråga som framför allt lyfts fram är svårigheten att i dagens system utkräva ansvar. Med en myndighetschef i departementsled- ningen blir fördelningen av ansvar otydlig. Från Forsvarsstaben kommer åsikten att det behövs en Forsvarssjef med beslutsbefo- genheter och mandat för att uppnå stabilitet i organisationen. De- partementet lutar dock åt att lösningen blir en total integrering. Uppfattningen är att arbetet med den förändrade styrningen inte kommer i mål och att nödvändiga neddragningar inte kommer att kunna genomföras förrän fullständig integrering mellan departe- mentet och Forsvarsstaben sker. När detta kan komma att realise- ras är oklart, men möjligt är att ett beslut om en total integrering kan komma att fattas i anslutning till departementets och Forsvars- stabens flyttning till gemensamma lokaler . Tanken med den nya ordningen är bland annat förbättrad styr- ning och större måluppfyllelse. Något som lyfts fram från depar- tementsledningen är att man hoppas på att en fullständig integre- ring kan underlätta implementeringen av fattade beslut. Vid en to- tal integrering kommer försvarsgrenscheferna att vara mera delak- tiga i beslutsfattandet, vilket kan komma att stärka deras lojalitet mot den politiska ledningen.