sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — Syftet med samlokaliseringen är att den personliga kontakten skall under- lätta samarbetet och arbetet med gemensamma ärenden. En annan positiv effekt är en förbättrad tillgång till andra internationella kon- takter än de den egna myndigheten förfogar över. Utbytet av sekretessbelagda uppgifter inom MUC bygger på de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde stycket respektive 14 kap. 3 § sekretesslagen. Om vårt förslag till sekretess- brytande bestämmelse genomförs, innebär det en väsentlig förenk- ling för uppgiftsutbytet inom MUC. Vår bedömning är också att en sådan generell sekretessbrytande bestämmelse kan underlätta Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna för att skapa en gemensam teknisk plattform och gemensamt diarie- föringssystem för verksamheten. Vi föreslår således att sekretessen för uppgifter om enskilda i den brottsbekämpande verksamheten bör bedömas utifrån verksamheten som sådan och inte utifrån de olika myndigheter som bedriver denna verksamhet. Den lagtekniska lösning som vi föreslår är en generell sekretessbrytande bestämmelse. Anledningen till detta är att en så- dan lösning enligt vår uppfattning passar bättre i sekretesslagens syste- matik än en som direkt riktar in sig på huvudregeln om sekretess mellan myndigheter. Offentlighets- och sekretesskommittén diskuterade i sitt huvud- betänkande sekretessgränser mellan myndigheter och självständiga verksamhetsgrenar (SOU 2003:99). När det gäller statliga myndig- heter innebär förslaget inga förändringar jämfört med den nuvarande ordningen. Kommittén föreslår däremot en ny lösning för sekretess- gränserna inom och mellan kommunala myndigheter. Bakgrunden till Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag är att det numera är fritt för kommunerna att besluta vilka nämnder, dvs. myndigheter, som skall finnas i kommunen och hur verksamheten i dessa skall vara organiserad. Det har inneburit att de kommunala nämndernas indel- ning ofta inte överensstämmer med den indelning i olika bestämmel- ser som finns i sekretesslagen. Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag till nya sekretess- gränser inom kommunerna har ännu inte genomförts. Sekretesslagen bygger således alltjämt på att sekretessgränser uppstår mellan myndig- heter (och i vissa fall självständiga verksamhetsgrenar inom myndig- heter). Vi bedömer därmed att en lagteknisk lösning som innebär ett brott mot den strukturen, trots att den kan ha pedagogiska fördelar, inte är lämplig. I avsnitt 5.3.1 har vi diskuterat frågan om det råder sekretess inom respektive mellan den brottsbekämpande verksamheten och övrig verksamhet. Beträffande tycks det inte finnas något säkert svar på den frågan medan det är klart att det råder sekretess mellan skattebrottsenheterna och övrig verk- samhet hos . Vårt förslag till generell sekretessbrytande bestämmelse inom den brottsbekämpande verksamheten påverkas egentligen inte av huruvida det finns sekretessgränser eller inte inom vissa av myndigheterna. Skattebrottsenheterna kan lämna uppgifter de har tillgång till från övrig verksamhet inom vidare till andra brottsbekämpande myndigheter med stöd av 14 kap. 2 § fjärde stycket eller 14 kap. 3 § sekretesslagen. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Frågan om i vilken utsträckning och hur uppgifter från den fiskala verksamheten skall få användas i den brottsbekämpande verksamheten och tvärt om regleras i första hand i regis- terförfattningar, jfr avsnitt 5.4.3 och 5.4.4. Vårt förslag innebär således att det införs en generell sekretess- brytande bestämmelse för uppgifter om enskilda i den brottsbekäm- pande verksamheten. Vår bedömning är att det inte är tillräckligt att införa en begränsad bestämmelse som enbart omfattar underrättelse- verksamheten. En sådan bestämmelse skulle innebära att uppgiftsut- bytet i underrättelseverksamheten reglerades i den nya bestämmelsen medan det i utredningsverksamheten reglerades i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. Enligt vår uppfattning är en sådan lösning opedagogisk, eftersom det fortfarande inte skulle finnas en enhetlig reglering för de brottsbekämpande myndigheterna. En sådan lösning skulle också kunna innebär att reglerna delvis blev annorlunda för underrättelseverksamhet och utredande verk- samhet. När 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen infördes gjordes avvägningen att rena bagatellbrott inte skulle omfattas av den sekre- tessbrytande bestämmelsen. Den avvägningen framstår som rimlig när det gäller myndigheter vars huvudsakliga verksamhet rör annat än brottsbekämpning. Enligt vår uppfattning är det dock inte rimligt att detsamma skall gälla för de myndigheter som har till uttrycklig uppgift att bekämpa brott. Vårt förslag innebär således att den gene- rella bestämmelsen omfattar uppgifter som angår misstankar om alla brott, dvs. även sådana på vilka endast böter kan följa. Vårt förslag innebär också att den särskilda sekretessbrytande bestämmelsen i 9 kap. 17 § sjätte stycket 3 om uppgifter som lämnas med stöd av vissa registerförfattningar inte längre behöver tillämpas beträffande de brottsbekämpande myndigheterna. Bestämmelsen har dock fort- farande betydelse för uppgifter som lämnas till andra myndigheter med stöd av de angivna författningarna. Vi vill inte heller lägga fram något förslag som innebär att sekre- tess inte skall hindra att myndigheter lämnar underrättelseinforma- tion till de brottsbekämpande myndigheterna. I ett avseende går en sådan bestämmelse längre än vårt förslag, eftersom den kan tilläm- pas av alla myndigheter, inte bara de brottsbekämpande. I ett annat avseende är den dock mera inskränkt, eftersom den endast rör under- rättelseinformation. När regeringen behandlade Ekosekretessutred- ningens förslag framfördes vissa invändningar mot en liknande be- stämmelse (prop. 2001/02:191 s. 52–54). Den ena invändningen gällde Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna integritetsaspekten, den andra en eventuell konflikt med reglerna om fair trial i . När det gäller integritetsaspekten är det fråga om uppgifter från alla myndigheter, inte bara de brottsbekämpande. En sådan sekretess- brytande bestämmelse skulle således i stor utsträckning omfatta upp- gifter som samlats in för ett annat ändamål än att bekämpa brott. Redan när sekretesslagen kom till ansågs just det vara en situation där sekretess som huvudregel borde gälla mellan myndigheter, jfr avsnitt 5.3.1. Eventuellt skulle en sekretessbrytande bestämmelse kunna begränsas, t.ex. genom anknytning till straffskalor för vissa brott, så att denna aspekt inte väger så tungt. Det finns dock möjlighet för de flesta myndigheter att lämna denna typ av uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna efter en intresse- avvägning med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen. Mot den bakgrun- den och med hänsyn till svårigheterna att avgränsa en bestämmelse som gäller alla myndigheter vill vi inte lägga fram ett sådant förslag. En annan tveksamhet när det gäller en sådan bestämmelse är frå- gan om förbudet mot att genom vitesföreläggande tvinga en person att medverka i en brottsutredning om sig själv. I den fiskala verk- samheten hos och finns det möjlighet att genom vite tvinga fram uppgifter. I samband med införandet av ny registerlagstiftning för brottsbekämpande verksamhet har regeringen diskuterat frågan ytterligare (prop. 2004/05:164 s. 101–105). Regeringen konstaterar att rättssäkerhetsgarantierna i Europakon- ventionen artikel 6 inte kan anses hindra att de enheter inom Tull- verket som arbetar med underrättelseverksamhet inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten tar del av fiskal information från tulldatabasen (s. 104). När det gäller möjlighet att använda vitesföreläggande har det dock ansetts nödvändigt att be- gränsa den om det finns anledning anta att gäldenären, eller om det är en juridisk person, ställföreträdare för gäldenären har begått brott (10 kap. 4 § tullagen [2000:1281]). Liknande bestämmelser finns för . Även många andra myndigheter har möjlighet att använda vites- förelägganden i sin verksamhet. Det är svårt att generellt uttala sig om när sådan information kan lämnas till brottsbekämpande myn- digheter utan att det kommer i strid med rättssäkerhetskraven i . Även detta talar således mot att införa en generell sekretessbrytande bestämmelse som gäller alla myndigheter och som rör underrättelseinformation. Sådana uppgifter kan som sagt lämnas med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Bör möjligheterna att lämna uppgifter vara större för vissa myndigheter kan den frågan behandlas särskilt så att rättssäker- hetsaspekten får en nödvändig belysning. 5.7.4Förhållandet mellan sekretesslagen och registerförfattningarna Bedömning: Personuppgiftslagen och de registerförfattningar som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna innebär inget hinder för uppgiftsutbytet enligt vårt förslag till sekretessbry- tande bestämmelse. När det gäller förhållandet mellan sekretesslagen och de brotts- bekämpande myndigheternas registerförfattningar bör utgångs- punkten vara att frågan om möjligheten att lämna uppgifter mellan myndigheterna uttömmande regleras i sekretesslagen. Skyddet för integriteten och effektiviteten i brottsbekämpningen främjas om behandlingen av personuppgifter regleras gemensamt för de brottsbekämpande myndigheterna eller i vart fall med lik- artade regler. Många av de uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna har anledning att utbyta är personuppgifter som helt eller delvis be- handlas automatiserat. Det innebär att uppgiftsutbytet inte bara på- verkas av sekretesslagen utan även av personuppgiftslagen och myn- dighetsspecifika registerförfattningar, se avsnitt 5.4. Vi har ovan före- slagit en sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter om enskilda i brottsbekämpande verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att effek- tivisera informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndig- heterna och därmed den brottsbekämpande verksamheten. Ett annat syfte är att det skall vara tydligt för enskilda på vilket sätt uppgifter kan användas i den brottsbekämpande verksamheten. För att dessa syften skall uppnås måste vi överväga om det i personuppgiftslagen eller registerförfattningarna finns bestämmelser som motverkar det. Vår bedömning av förhållandet mellan sekretesslagen och register- författningarna gäller enbart utlämnandet av uppgifter som sådant. Det beror på att sekretesslagen bara reglerar frågan om ett utläm- nande är tillåtet eller inte. Sekretesslagen reglerar inte formen för Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Det är däremot inte ovanligt att registerförfattningar innehåller restriktioner när det gäller utlämnande på medium för automatiserad behandling, t.ex. filöverföring eller e-post, eller ge- nom direktåtkomst. Direktåtkomst innebär att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter in- formation. Det innebär att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har inflytande över i vilken omfattning och när in- formationen används. Sådana bestämmelser rör inte möjligheten att lämna ut en uppgift utan endast valet av metod för utlämnande. I den praktiska verksamheten har sådana bestämmelser stor betydelse. Det uppfattas självfallet som mest effektivt att lämna ut uppgifter med hjälp av modern teknik. Eftersom den typen av bestämmelser inte påverkar tillämpningen av sekretesslagen kommer vi inte att be- handla dem här. Vårt förslag innebär dock att sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen inte hindrar utlämnande, och således inte heller direktåtkomst, mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Enligt vår uppfattning bör frågan om en personuppgift får lämnas ut från en brottsbekämpande myndighet till en annan sådan myndig- het uttömmande regleras i sekretesslagen (jfr SOU 2003:99 s. 237). På så sätt utesluts risken för att det uppstår tveksamhet om vilka regler som gäller. Sådana tveksamheter får nämligen negativa effek- ter för brottsbekämpningen. En sådan reglering innebär inte att den mottagande myndigheten när den fått uppgiften kan behandla den hur som helst. Det framstår som självklart att en myndighet bara begär att få uppgifter från en annan myndighet om det sker i över- ensstämmelse med personuppgiftslagen eller tillämplig registerför- fattning. Att frågan om ett uppgiftslämnande enbart skall regleras i sekretesslagen innebär inte heller att behovet av registerlagstiftning minskar. Syftet med registerlagstiftningen är att tillgodose behovet av skydd för den personliga integriteten. En viktig metod är att se till att myn- digheterna kontrollerar att det bara är de tjänstemän som behöver informationen som har tillgång till den. Eftersom uppgifter hu- vudsakligen behandlas automatiserat, finns det goda förutsättningar att bygga system med olika behörighetsnivåer och där missbruk lätt kan avslöjas. Vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse löser frågan om uppgiftslämnande mellan myndigheter i den brottsbekäm- pande verksamheten. Därigenom kan bestämmelserna i registerlag- stiftningen inriktas på att avgränsa åtkomsten till uppgifterna obe- roende av myndighetsgränser. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Den brottsbekämpande verksamheten , särskilt när det gäller allvarlig och organiserad brottslighet som narkotika- och människo- smuggling, bygger på ett intensivt samarbete mellan de brottsbekäm- pande myndigheterna och behandling av stora mängder känslig in- formation. Enligt vår uppfattning skulle det bästa integritetsskyddet och mest effektivitet i uppgiftsutbytet uppnås om registerförfatt- ningarna innebar att det var de tjänstemän som behövde uppgifter som hade tillgång till dem oavsett vilka av de brottsbekämpande myn- digheterna de tillhör. Vi anser att ett sådant resonemang i förläng- ningen bör leda fram till en gemensam registerlagstiftning för den brottsbekämpande verksamheten inom polisen, Ekobrottsmyndig- heten, , och . I vart fall borde det leda till att respektive myndighets registerförfattning utformades så likartat som möjligt. De berörda myndigheterna har uttryckt en liknande uppfattning, se avsnitt 5.6. Dagens situation där vissa myndigheter har god åtkomst till andra myndigheters uppgifter medan de andra myndigheterna har svårig- heter att ta del av uppgifter främjar inte samarbetet mellan myndig- heterna och således inte heller den brottsbekämpande verksamheten. Vi har dock inte möjlighet att inom ramen för detta arbete lämna några förslag angående åtkomsten till uppgifter som behandlas auto- matiserat. Det är knappast lämpligt heller, eftersom det för närva- rande pågår en översyn av flera av de gällande registerförfattningarna i den brottsbekämpande verksamheten, se avsnitt 5.4. I avsnitt 5.4.1 finns en kort beskrivning av personuppgiftslagen. Offentlighets- och sekretesskommittén har i sitt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) övervägt förhållandet mellan sekretess- lagen och personuppgiftslagen (s. 230–236). Kommittén konstate- rade att regeringen och redan vid personuppgiftslagens till- komst tog ställning till att 15 kap. 5 § sekretesslagen (se avsnitt 5.3.4) inte strider mot dataskyddsdirektivet. Vidare hade regeringen i senare förarbeten till särskild lagstiftning om behandling av personuppgifter angett att en uppräkning av ändamålen aldrig kan bli uttömmande (prop. 2000/01:33 s. 100). Kommittén konstaterade att syftet med finalitetsprincipen är att skydda integriteten. Den har utformats inom Europeiska unionen i en politisk miljö där majoriteten av med- lemsstaterna saknar en offentlighetsprincip och därmed inte heller Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna har samma sekretessreglering som vi har. När det gäller den form av behandling av personuppgifter som ett utlämnande är hade således redan innan personuppgiftslagen trädde i kraft ett detaljerat regelverk till skydd för den personliga integriteten, nämligen sekre- tesslagen. De uppgifter som inte försetts med något sekretesskydd eller som omfattas av sekretessbrytande regler har av an- setts vara av sådan karaktär att utlämnande till andra myndigheter, eller, när det gäller sekretessbrytande regler, vissa myndigheter, inte kan anses vara oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlats in. Offentlighets- och sekretesskommittén drog därför slut- satsen att personuppgiftslagen inte hindrar ett utlämnande av person- uppgifter från en myndighet till en annan myndighet, om utlämnan- det sker i överensstämmelse med sekretesslagen. Det gäller oavsett om uppgiften lämnas ut på myndighetens eget initiativ eller efter begäran från den mottagande myndigheten. Vi föreslår en generell sekretessbrytande bestämmelse som skall gälla mellan de brottsbekämpande myndigheterna. I avsnitt 5.7.3 har vi konstaterat att konsekvenserna av en sådan bestämmelse är accep- tabla från integritetssynpunkt. Det beror bl.a. på att de berörda myn- digheterna var för sig har rätt att samla in de aktuella uppgifterna och att det i så fall sker för samma ändamål hos alla myndigheterna. Vidare omfattas uppgifterna av samma starka sekretesskydd hos alla de brottsbekämpande myndigheterna. Enligt vår uppfattning kommer en sådan sekretessbrytande bestämmelse av samma skäl som Offent- lighets- och sekretesskommittén angett inte i konflikt med person- uppgiftslagen. Personuppgiftslagen hindrar således inte ett utlämnade som sker med stöd av vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. Behandlingen av personuppgifter hos de brottsbekämpande myn- digheterna styrs dock inte enbart av personuppgiftslagen. Myndig- heterna har även egna registerförfattningar som något skiljer sig åt. Vi måste således även göra en bedömning av hur vårt förslag för- håller sig till de författningarna. I avsnitt 5.4.2 finns en kortfattad beskrivning av de registerförfatt- ningar som gäller för polisen. Polisdatalagen och polisdataförord- ningen gäller även polisverksamheten inom . I polisdataförordningen finns bestämmelser som i vissa fall be- gränsar möjligheterna att lämna ut uppgifter till andra brottsbekäm- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Det gäller uppgifter som behandlas automatise- rat i en särskild undersökning (SUR). En SUR kan sägas vara ett tillfälligt register som inrättas inom underrättelseverksamheten för ett särskilt ändamål, t.ex. kartläggningen av en viss kriminell orga- nisation eller en viss brottslig företeelse. I det här sammanhanget kan en SUR endast avse verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Uppgifter från en SUR får lämnas ut till en annan polisman, en polismyndighet, eller endast om det kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder (8 §). En annan begränsning gäller uppgifter ur kriminalunderrättelse- registret (KUR). Syftet med kriminalunderrättelseregistret är att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar eller underlätta till- gången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverk- samhet. Dessa uppgifter får lämnas ut till , Tull- verket eller endast om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsut- redande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder (10 §). När det gäller allmänt spaningsregister () får uppgifter läm- nas ut till , eller endast om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående under- sökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder (15 §). Slutligen finns det också en regel som anger att får lämna ut uppgifter om efterlysta personer och avlägsnanden ur landet samt om beslut som har sam- band därmed till bl.a. polismyndigheterna, , och (17 §). Generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får inte tillämpas om utlämnandet strider mot lag eller förordning. Bestämmelserna i 8, 10 och 15 §§ polisdataförordningen är sådana bestämmelser som innebär att generalklausulen inte får tillämpas. Det innebär att om ett utlämnade till de uppräknande myndigheterna inte är tillåtet enligt bestämmelserna i polisdataförordningen får det inte heller ske efter en intresseavvägning enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen. En reflektion i det här sammanhanget är att uppgifter ur en särskild undersökning kan lämnas ut till med stöd av 14 kap. 3 § sekretess- lagen helt oberoende av vad som står i 8 § polisdataförordningen. De ändamål för behandling av personuppgifter som anges i polis- datalagen är i princip inte uttömmande. Tillämpningen av finalitets- principen är således inte utesluten (jfr SOU 2003:99 s. 236–237). Det innebär att uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna sekretesslagen, antingen för att uppgiften är offentlig eller för att det finns en sekretessbrytande bestämmelse, inte heller strider mot polisdatalagen. Resonemanget här är detsamma som ovan för för- hållandet mellan personuppgiftslagen och sekretesslagen. De ovan beskrivna bestämmelserna i polisdataförordningen utesluter tillämp- ningen av 14 kap. 3 § sekretesslagen, vilket ju i sig innebär att ett utlämnande inte är förenligt med sekretesslagen. Om det däremot skulle vara möjligt att lämna ut en sådan uppgift med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, t.ex. för att det är nödvändigt för polismyndighetens egen verksamhet (1 kap. 5 § sekretesslagen) innebär bestämmelserna i polisdataförordningen inte något hinder. Det följer redan av principen om att bestämmelser i lag alltid gäller före bestämmelser i förordning. En förutsättning är dock att utläm- nandet även sker i överensstämmelse med de särskilda ändamål som anges för kriminalunderrättelseregistret (17 § polisdatalagen). Vi har i föregående avsnitt föreslagit en generell sekretessbrytande bestämmelse för de brottsbekämpande myndigheterna när det gäller uppgifter om enskilda. Om vårt förslag genomförs kommer allt ut- byte av uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda mellan de brottsbekämpande myndigheterna att ske med stöd av den bestämmelsen. För de situationerna blir det således inte längre aktuellt att tillämpa generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen eller någon av de andra sekretessbrytande bestämmelserna. Det innebär också att hänvisningen till de inskränkande bestämmelserna i polisdataför- ordningen är tillämplig. Enligt vanliga regler kommer så- ledes vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse som finns i lag att gälla före polisdataförordningens bestämmelser, eftersom ett ut- lämnade som har stöd i sekretesslagen enligt vår uppfattning inte är oförenligt med de ändamål som anges i polisdatalagen. Självfallet är det olämpligt att ha kvar bestämmelser i förordning som ger intryck av att möjligheterna till uppgiftslämnande är mera inskränkta än de är. Vissa av de myndigheter som anges i 8 och 10 §§ polisdataförordningen har direktåtkomst till de aktuella registren. Det kan därför vara nödvändigt att överväga hur åtkomsten till upp- gifterna skall regleras oberoende av hos vilken myndighet använda- ren av uppgiften finns. Vi har inte möjlighet att göra sådana övervä- ganden inom ramen för vårt arbete. Vidare pågår inom arbetet med en ny polisdatalag. Vi lämnar därför inget förslag till ändring av polisdataförordningen. Resonemanget blir något annorlunda beträffande kriminalunder- rättelseregister. För sådant register kan ändamålen anses vara ut- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna tömmande angivna i polisdatalagen (17 §). Det bör innebära att även om vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse medger ett ut- lämnande kan det vara otillåtet om inte förutsättningarna i 17 § är uppfyllda. Lagtekniskt är det otillfredsställande med motsägelsefull lagstiftning. Enligt vår uppfattning bör det dock knappast innebära något problem i praktiken.