sou · GTB352 · 2006-01-01 00:00:00 — De kontroller som omfattas av förord- ningen är de som genomförs för att kontrollera efterlevnaden av all gemenskapslagstiftning inom områdena foder, livsmedel, djurskydd och djurhälsa. Medlemsstaten skall enligt grundprincipen utforma finansieringen så att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för offentlig kontroll. Det kan ske genom antingen allmän beskatt- ning, avgifter eller pålagor, vilket som anses lämpligast. För det fall en medlemsstat väljer att avgiftsfinansiera kontrollen, lägger för- ordningen fast ett antal principer som skall ligga till grund för det nationella avgiftssystemet. Dessa återfinns i kapitel VI 26-29 §§. För vissa specificerade delar av kontrollen är det obligatoriskt för medlemsstaterna att ta ut en avgift. Avgiften skall, enligt förord- ningen, alltid tas ut för verksamheter som omfattas av direktiven /662/EEG1, 90/425/EEG2, 93/119/EG3 och 96/23/EG4 och för vilka avgift tas ut enligt direktiv /73/EEG5. 1RättelseRådets direktiv /662/EEG av om veterinära kontroller vid handel inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden 2Rådets direktiv /425/EEG av om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden 3Rådets direktiv /119/EG av om skydd av djur för slakt eller avlivning 4Rådets direktiv /23/EG av om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och i produkter framställda därav och om upphävande av direktiv /358/EEG och 86/469/EEG samt beslut 89/187/EEG och 91/664/EEG 5Rådets direktiv /73/EEG av om finansiering av hygienundersök- ningar och kontroller av färskt kött och fjäderfäkött Kriterier för finansieringens utformning direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall ta ut avgifter för att täcka kostnader för hygienundersökningar och kontroller vid slakt, detsamma gäller för kött importerat från tredje land. I 85/73/EEG förbjuds även direkt eller indirekt återbetalning av dessa avgifter för att säkerställa likabehandling. Det är även obligatoriskt att be- lägga godkännande av foderanläggningar med avgift. Här får dock nuvarande avgifter (direktiv /73/EEG) bibehållas under en över- gångsperiod fram till . Avgift skall även tas ut för verksamheter som omfattas av direktiven /78/EG och 91/496/EEG (kontroll av varor och levande djur som införs i ge- menskapen) och för vilka medlemsstaterna tar ut avgifter enligt direktiv /73/EEG. För dessa finns i förordning (EG) 882/2004 angivet minimiavgifter. Minimibeloppen för ovan- stående avgifter skall uppdateras minst i synnerhet för att beakta inflationen. Ovannämnda kontrolluppgifter utgör vo- lymmässigt en mindre del av kontrollverksamheten i och ligger i allmänhet utanför de lokala kontrollmyndigheternas an- svarsområde. Avgifterna för offentlig kontroll får enligt förordning (EG) 882/2004 inte överstiga ansvarig myndighets kostnader för: löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhö- rande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorie- analyser. Avgifterna får fastställas som schablonbelopp på grundval av de kostnader som behörig myndighet haft . Vid fastställandet av avgifterna skall man beakta typ av företag och relevanta riskfaktorer. Särskilda omständigheter för företag med liten produktion, traditionella metoder och geografiska begräns- ningar skall även beaktas. Om myndigheten väljer att genomföra offentlig kontroll vid färre tillfällen enligt undantagen ovan, får man fastställa en lägre avgift än schablonbeloppet. Eventuella un- dantag skall dock redovisas till kommissionen. Om myndigheten genomför flera typer av kontroll (t.ex. foder och livsmedel) samti- digt på en och samma anläggning skall en enda avgift tas ut. Kostnad för offentlig kontroll, utöver myndighetens normala kontrollverksamhet, till följd av bristande efterlevnad, skall debite- ras den företagare som har ansvaret för den bristande efterlev- naden. Även här skall hänsyn tas till företagets storlek, risknivå, geografiska begränsningar etcetera. Kriterier för finansieringens utformning betänkande Tillsyn - förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) presenterades . Betänkandet innehåller bland annat ett avsnitt där man lägger ramarna kring hur avgifter inom tillsynsområdet bör vara utformade. En av grundstenarna gäller konkurrensförutsätt- ningar för företag och man säger här att avgifterna inte får leda till snedvriden konkurrens. Vidare tar utredningen upp frågeställ- ningen om avgifter som grundar sig på betalningsförmåga och inte på den kostnad som företaget orsakar. Problemet är då vem som skall betala det som dessa företag inte betalar; skattebetalarna eller konkurrenterna? Frågan är även hur det ofinansierade underskottet skall finansieras. Övriga principer som finansieringen av tillsynen bör grundas på är att den bör uppfattas som rättvis. Den skall vara rimligt accepte- rad av berörda objekt och vara enkel att förstå för den som betalar. Finansieringen bör heller inte verka hämmande på företagens ut- veckling. Det vill säga, den bör inte medföra negativa konsekvenser för en viss bransch eller marknad. Finansieringen bör även bidra till att skapa en effektiv kontroll. Den bör rikta tillsyn till objekt där riskerna är som störst och/eller konsekvenserna av eventuella bris- ter är som störst. I det fall det inte går att åstadkomma en risk- koppling bör åtminstone inte avgiften motverka syftet med tillsy- nen. Finansieringen bör även vara enhetlig. Detta gäller avgifts- finansiering. Med enhetlighet menas att de enskilda avgifternas storlek, den tillämpade avgiftskonstruktionen och det ekonomiska målet (kostnadstäckningen) för en tillsynsavgift bör vara lika för alla delar av landet. Centralt beslutade nivåer kan medföra att vissa kommuner inte får sina kostnader täckta medan andra uppvisar överskott. Enhetlighet kan därför betyda att är lika över landet utan att nivån blir densamma. Det ekonomiska målet kan normeras, exempelvis genom att det ställs krav på full kostnads- täckning. Finansieringen bör vara förutsebar för tillsynsobjekten vilket gör att en löpande timtaxa framstår som mindre lämplig. Det är enligt viktigt att ha god framförhåll- ning vid övergång från skatte- till avgiftsfinansiering. Det är också nödvändigt att avgiften motsvaras av en motprestation. Det vill säga att avgiften, över , bör motsvara omfatt- ningen av tillsynsmyndighetens verksamhet gentemot den beta- Kriterier för finansieringens utformning En uppbörd utan motprestation är ingen avgift utan är att betrakta som skatt. Gränsdragningen mellan avgift och skatt bör beaktas. Om avgifter tillämpas bör en tydlig koppling mellan tillsy- nens omfattning och avgifterna finnas. Detta kan även ses på ett samlat plan. Enligt bör ett avgiftssystem vara kostnads- baserat. Med alltför svag kostnadskoppling är avgiften att betrakta som en skatt och skulle då utgöra en fråga för att besluta om. Hänsyn bör tas till närliggande områdens finansiering. Exem- pelvis bör djurskydd och miljöskydd på lantbruk ha ett likartat av- giftsuttag för att skapa större förståelse för den som betalar avgif- ten. Avgiftsuppbörden bör även innebära så låga administrativa kostnader som möjligt för tillsynsmyndigheten. 5Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningen föreslår att den lokala kontrollen i sin helhet finansie- ras med avgifter, vilket även är en grundförutsättning i utredning- ens direktiv. föreslås en starkare styrning av omfattning och inriktning genom föreskrifter från de centrala myndigheterna. Detta kommer sammantaget att medföra en ökning av den totala kontrollvolymen hos kommunerna. Det bör även effektivi- sera verksamheten då kontrollen i högre grad inriktas på sådan verksamhet som är förbunden med den högsta risken. Även själva kontrollens inriktning kommer att förändras så att den koncentre- ras kring de riskmässigt kritiska punkterna i verksamheten. Den mycket låga avgiftsfinansieringsgrad som råder i de flesta kommuner, i kombination med kravet på en utökad kontroll- verksamhet, betyder att intäkterna från kontrollverksamheten kommer att öka kraftigt. Enligt den enkätundersökning som ut- redningen har genomfört bland ett urval av kommuner är bedöm- ningen att avgiftsintäkterna skulle behöva öka för att uppnå full kostnadstäckning för livsmedelskontrollen. Motsva- rande höjning för djurskyddskontrollen är betydligt högre, mellan . Den minskade skattefinansieringen innebär att belastningen på kommunernas budgetar minskar. Femton procent av de avgiftsintäkter som kommunerna uppbär, för kontroll enligt livsmedelslagen, betalas till Livsmedels- verket för att finansiera den centrala kontrollvägledningen och råd- givningen. Utredningen föreslår istället att dessa intäkter dispone- ras av kommunerna för att finansiera den lokala kontrollen. Livs- medelsverkets centrala vägledning skall finansieras ur myndighe- tens ramanslag, med utgångspunkt från budgeterat behov av medel. Den kostnad på som härmed överförs från kommunerna till staten torde kunna regleras genom en minskning Ekonomiska och andra konsekvenser av statsbidragen till kommunerna i proportion till den historiska inbetalningen till SLV. Utredningen har föreslagit att den foderkontroll i primär- produktionen som kommer att bli aktuell preliminärt skall finansi- eras med skattemedel. Det gäller vid en kontrollfrekvens under- stigande . Över denna nivå föreslås full avgifts- finansiering, företrädesvis i kombination med annan kontroll- verksamhet. För att åskådliggöra den kostnad som staten kommer att belastas med i och med den utökade kontrollen kan en årlig kontrollfrekvens på en procent väljas. Med 80 000 jordbruksföretag skulle det innebära cirka 800 besök . Enligt uppskattning kräver varje besök 1–vilket ger ett extra resursbehov på 800–. Det motsvarar som mest uppemot 1,5 årsarbetskraft eller vid en tim- kostnad på . är det oklart vem som kommer att ansvara för kontrollen och vem som skall utföra den. I det fall den operativa kontrollen åläggs kommunerna, i samordning med djurskyddskontrollen, skall dessa ersättas för den ökade resursåt- gången. Det löses lämpligen genom den myndighet som blir an- svarig, en hypotes i sammanhanget är . Med en kontrollfrekvens överstigande , i det fall kommunerna får ansvaret för den operativa kontrollen, skall uppbörden skötas lokalt och samordnas med övriga kontrollavgifter. Ett problem med föreslaget avgiftssystem är att det bygger på kontrollbehov och inte befintliga kontrollresurser. Det kommer att kräva att personalstyrkan i kommunerna förstärks betydligt för att avgifterna inte skall överstiga kommunernas kostnader i strid med förordning (EG) 882/2004. Enligt utredningens enkätunder- sökning bedömer kommunerna att de behöver förstärka personalresurserna för livsmedelsin- spektörer och för djurskyddsinspektörer. Utredningen har därför föreslagit en övergångsperiod för att ge möjlighet till kommunerna att anpassa verksamheten till den nya resurs- situationen. Regeringen bör i samråd med och utarbeta formen för övergången. Parallellt med detta krävs en översyn av utbildningssituationen för att till- godose den ökade efterfrågan av inspektörer. Utredningen har ansett att varje kontrollobjekt skall bära de kostnader som man ger upphov till vilket gör att subventionering inom företagarkollektivet inte är aktuell. En eventuell nedsättning av avgift för att ta hänsyn till utsatta företagskategorier, såsom ny- Ekonomiska och andra konsekvenser startade företag samt företag med geografiska nackdelar, måste därför bekostas med skattemedel. Utredningen har därför föresla- git att denna avgiftsnedsättning skall vara frivillig och bedömas in- dividuellt i kommunerna. För att inte bygga in för stora skillnader vad gäller företagens konkurrensläge i olika kommuner begränsas nedsättningen till av den ordinarie avgiften. För ny- startade företag ges möjlighet till avgiftsnedsättning endast . 5.2Konsekvenser för det kommunala självstyret Kommunerna är ansvariga myndigheter för den lokala djurskydds- och livsmedelskontrollen. Kommunerna utövar, enligt 24 § livsmedelslagen (1971:511) och 24 § djurskyddslagen (1988:534), tillsyn över hur dessa lagar efterlevs inom kommunen. Däremot har inte foderkontrollen tillhört ansvarsområdet. Diskus- sioner om hur en kommande foderkontroll på gårdsnivå skall orga- niseras pågår . I dessa diskussioner ingår kommu- nerna som en möjlig utförare av den operativa kontrollen i primär- produktionen. Avgifternas storlek för djurskyddskontrollen har beslutats i kommunfullmäktige och för livsmedelskontrollen har de av Livs- medelsverket centralt beslutade avgiftsnivåerna varit bindande för kommunerna. Bestämmelser om vilken kontrollfrekvens som skall tillämpas har inte varit tvingande utan utformade som allmänna råd. Det har resulterat i kraftigt varierande avgiftsuttag och avsatta resurser för kontrollverksamheten. Ambitionsnivån i kontrollen har härmed skiftat mycket över landet. På många håll med resultatet att en fullgod kontrollkvalitet inte har kunnat garanteras. Det föreslagna avgiftssystemet är tänkt att utjämna skillnaderna mellan kommunerna samt bygger på att verksamheten dimensione- ras efter kontrollbehovet och inte som efter tillgängliga resur- ser. Kommunerna tvingas möta samhällets krav på ökad kvalitet i kontrollverksamheten men får möjligheten att tillföra resurser genom ökad avgiftsfinansiering. Trycket på skatte- finansiering minskar således. Förslaget innebär ett inskränkande av det kommunala självstyret genom att avgiftsuttaget görs obligatoriskt även för kontroller en- ligt Djurskyddslagen. Dessutom är avgiftssystemet förknip- pat med en ökning av kontrollfrekvensen och härmed behovet av Ekonomiska och andra konsekvenser Det finns ett stort mått av allmänintresse i att kommunerna har resurser att genomföra fullgoda kontroller av livsmedelssäkerheten och djurskyddet. Konsumenterna har rätt att förvänta sig säkra livsmedel och att djur hanteras på ett acceptabelt sätt var än i landet de befinner sig. För att säkerställa en fullgod och likvärdig kontroll i landet finns det därför ett behov av statlig styr- ning inom dessa kontrollområden. Utredningen gör bedömningen att förslaget med en avgiftsmodell som består av en centralt fast- ställd riskfaktor och en lokalt fastställd timtaxa balanserar behovet av styrning av kontrollen mot principen om kommunalt självstyre. Det finns lagstöd för att utföra kontrollerna enligt djurskydds- och livsmedelslagarna. Detta gäller däremot inte fo- derkontrollen vilket kräver ett nytt bemyndigande i foderlagen. Utredningen föreslår att kommunerna i det fall detta blir deras an- svar, tillförs medel så att full kostnadstäckning uppnås. Utredningen konstaterar att valet av finansieringsmodell angivet i utredningens direktiv, det vill säga en övergång av skatte- subventionerad kontroll till avgiftsfinansiering, i sig innebär att en finansiell börda överförs från skattebetalarna till företagen. På djur- skyddssidan handlar det om att gå från kostnads- täckning till , vilket innebär en total avgiftsökning med . Livsmedelsföretagen kommer också att känna av en betydande ökning, från cirka 70 till 100 procents kostnads- täckning, detta enligt tidigare undersökning. Enligt utredningens enkätundersökning bland ett urval kommuner skulle ökningen kunna bli betydligt högre. Detta räknat på dagens kontrollvolym. Även volymen kommer, enligt utredningens be- dömning, att öka i takt med att intäkterna för kommunerna ökar och man får resurser att anställa fler inspektörer för att fylla det verkliga kontrollbehovet. Företagens totala kostnad för kontrollen kommer således att öka än mer . Varje kontrollobjekt kommer att få bära de egentliga kostnader som det ger upphov till och subventionering inom kollektivet är inte aktuell. Företag med dålig lönsamhet kan få svårt att bära de ökade avgifterna. innebär det att potentiellt lönsamma företag inte längre tyngs av att subventionera de mindre lönsamma. I vissa fall, särskilt inom djurhållningen, rör det företag av hobby- Ekonomiska och andra konsekvenser Denna skiftning i finansieringsprincip har framförts från företagarhåll som ett klart önskemål. Med den pressade lönsamhet som upplevs på många håll inom lantbruket och livsmedelsindu- strin är man inte längre beredda att som enskilda företag stå för andra företags kostnader. De nya avgifterna kommer i högre grad att spegla den risknivå som ett företags verksamhet är förknippad med. Storleken på företaget kommer inte att vara avgörande här- vidlag utan endast ingå som en del av faktorerna vid risk- bedömning. Detta gör att förhållandevis små företag med hög risk i produktionen kan få en oproportionerligt stor avgiftshöjning. Detta speglar emellertid bättre den kostnad som kontrollen är för- knippad med eftersom små företag ofta har sämre egenkontroll och kunskapsnivå än vad som är fallet med stora företag. De stora fö- retagen har i många fall, så att säga, redan på förhand tagit kostna- den för en god status. Det bör dock uppmärksammas att den ökade avgiftsbördan riskerar att drabba de små företagen och deras kon- kurrenskraft negativt. Ytterst är det resultatet av ett politiskt ställ- ningstagande att överföra finansieringsbördan för kontroll- verksamheten från det allmänna till företagen. Det nya finansieringssystemet innebär även en ökad grad av konkurrensneutralitet mellan kommunerna. Från företagarhåll har det under utredningens gång framförts att likabe- handling och förutsägbarhet är mycket viktigt. Dessutom anges ofta motprestation för årsavgiften, i form av kontrollbesök inom rimliga tidsintervall, som en nyckelfaktor för relationen mellan fö- retag och myndighet. Även om företagens kostnader, i och med det föreslagna syste- met, väntas öka betydligt så kommer med all sannolikhet detta att resultera i en förbättrad kontrollkvalitet. En sådan förbättring lig- ger även i företagens intresse eftersom en väl fungerande kontroll främjar en produktion av livsmedel av hög kvalitet samt en god och därmed lönande djurhållning. En effektiv kontroll är också en för- utsättning för en rättvis konkurrenssituation mellan företagen. Detta eftersom det i högre grad gynnar de skötsamma och duktiga företagen. De företag som har en sämre djurskydds- respektive hy- gienstatus får högre kostnader på grund av att de måste åtgärda brister och ta kostnader för att förbättra standarden. Av stor bety- delse, särskilt för småföretagen, är även den rådgivning som inne- fattas i kontrollen. Det är utredningens uppfattning att den rådgi- vande rollen är mycket viktig för måluppfyllelsen, det vill säga syf- tet bakom lagstiftningen. Att fortsatt ha möjlighet att arbeta med Ekonomiska och andra konsekvenser kunskapsuppbyggnad och att underlätta för företagen, är viktigt för relationen mellan företag och myndigheter. Inskränkande av rätten till att ge råd i samband med kontroll skulle inverka menligt på förtroendet för djurskydds- och livsmedelsinspektörerna. En tydlig motprestation från kontrollmyndigheternas sida kommer dock att krävas vid de avgiftsnivåer som det kan bli fråga om. Om detta inte uppfylls inom en rimlig tidsrymd så riskerar av- giftssystemet, och kontrollmyndigheterna, att förlora sin legitimi- tet. 5.4Konsekvenser för konkurrensen gentemot företag i övriga EU-medlemsstater Enligt tilläggsdirektiv 2005:25 skall det utredas huruvida förslaget till avgiftssystem påverkar svenska företags konkurrensförhållande gentemot företag i andra delar av EU. har, i och med inne- hållet i regeringens direktiv till denna utredning, valt att i sin helhet avgiftsfinansiera kontrollverksamheten. Undantaget är vissa delar av foder- och djurhälsokontrollen där staten tillskjuter medel. I förordning (EG) 882/2004, kontrollförordningen, ges möjlighet för medlemsstaterna att välja om man vill ta ut avgifter för kon- trollen. Det finns dock vissa miniminivåer angivna i kontroll- förordningen för att garantera en lägsta nivå, dock inte på alla om- råden. Detta för att inte konkurrensförhållandena mellan företag i olika medlemsstater skall snedvridas alltför mycket. Enligt vad ut- redningen erfarit finns det stora skillnader i tillämpningen mellan medlemsstaterna. I grunden ligger inte bara skillnader i fi- nansiering av kontrollverksamheten utan även vilken ambitionsnivå som råder och vilka lagkrav som kontrollen är avsedd att säker- ställa. har till exempel en mer långtgående djurskyddslag än de flesta andra medlemsstaterna. Vissa länder har mycket lågt satta lagkrav och kontrollen behöver härmed inte vara lika omfattande. Utredningen har gjort försök att sammanställa vad som gäller i re- spektive medlemsstater för att göra kostnadsjämförelser. Bland an- nat har EU:s myndighet and () gjort efterforskningar för utredningens räkning. FVO har emellertid nu inte gjort någon sammanställning över medlems- staternas finansiering av kontrollen. Det har inte heller Kommis- sionen genomfört. Utredningen har tillfrågat intresseorganisationer om de genom sina samarbetsorganisationer besitter uppgifter om Ekonomiska och andra konsekvenser hur kontrollen finansieras men utan framgång. Den allmänna upp- fattningen är dock, både från myndigheter och intresseorganisatio- ner, att har en lägre grad av skattefinansiering än övriga medlemsstater. Dessutom är det en utbredd uppfattning att bedriver en förhållandevis ambitiös kontrollverksamhet vilken dessutom är baserad på hårdare lagkrav. Utredningen är av den uppfattningen att konsekvenserna av det föreslagna avgiftssystemet för svenska företags konkurrensförhållande bör studeras löpande för att inte effekterna skall bli alltför negativa. bör även på gemenskapsnivå driva frågan om en harmonisering av kontrollav- gifterna. En utgångspunkt kan vara att införa miniminivåer på samtliga områden. 5.5Konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service Förslaget innebär en ökad grad av avgiftsfinansiering och avlastar kommunerna genom att kravet på tillskjutande av skattemedel för kontrollverksamheten minskar. Totalt sett kommer det att inne- bära att tillgängliga resurser för kontroll ökar, även kraftigt. Enligt den enkätundersökning som utredningen har genomfört bland ett urval av kommuner är behovet av resursförstärkning bland personalen för livsmedelskontrollen och 80 pro- cent för djurskyddskontrollen. Det gäller vid dagens målsättning för kontrollfrekvensen. Ytterligare ambitioner kommer att kräva än mer personalförstärkning. Enligt var antal årsar- betskrafter 2003 totalt 393 och enligt Djurskydds- myndigheten var antal årsarbetskrafter 2004 totalt 163, fördelade på 507 personer. Beräknat på enkätundersök- ningens resultat skulle detta innebära att behovet av personal- förstärkning är minst 300 årsarbetskrafter inom livsmedel- och 130 inom djurskyddskontrollen. 6.1Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511) Genom en ändring i paragrafens första stycke och ett nytt andra stycke klargörs att bemyndigandet för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om av- gifter innefattar både avgiftsskyldigheten som sådan och beräk- ningen av avgifternas storlek. Det nuvarande andra stycket som gör det möjligt att föreskriva skyldighet för kommunerna att betala in viss del av uppburna avgifter till har tagits bort. 6.2Förslaget till lag om ändring i lag om foder (1985:295) Genom ändringen i paragrafens första stycke kan regeringen eller föreskriva om generell skyldighet för en foder- företagare att betala avgifter för bland annat foderkontrollen. Detta innebär att det inte längre kommer att vara upp till den enskilda kommunen att bestämma om avgift skall tas ut för myndighetens kontroll. Paragrafen har vidare tillförts ett nytt andra stycke som ger regeringen eller rätt att meddela föreskrifter om hur avgifterna skall beräknas. 6.3Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534)