sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Även återförsäkringsavtal med privata försäk- ringsföretag har varit aktuella i EKN:s fall. Utredningen har varit i kontakt med en internationell invest- mentbank och ett återförsäkringsbolag i syfte att bilda sig en upp- fattning om förutsättningarna för att på detta sätt lägga av sig en del av risken i insättningsgarantin. En riskavläggning kan ske genom kontrakt med internationella återförsäkringsföretag såsom Lloyds eller Swisss Re eller genom att ge ut s.k. katastrofobliga- tioner på kapitalmarknaden. De senare innebär något förenklat att den som återförsäkrar sig ger ut en obligation vars återbetalning är betingad av om ett infriande i insättningsgarantin uppkommer. För detta får emittenten betala en ränta som överstiger den ränta som skulle ha betalats för motsvarande lånetransaktion utan koppling till ett infriande. Utredningens slutsatser av dessa samtal är att den risk som den svenska insättningsgarantin utgör är stor för den internationella återförsäkringsmarknaden. Marknaden skulle emel- lertid t.ex. kunna bära en transaktion som lägger av risken för infri- anden som överstiger, låt säga, av BNP men understiger av BNP. En sådan transaktion skulle dock utgöra en betydande del av den internationella återförsäkringsmarknaden ett enskilt år. Kostnaden för en sådan transaktion skulle vara stor, san- Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet nolikt större än den av utredningen skattade förvän- tade förlusten för hela insättningsgarantin. Ett annat motiv för återförsäkring är att marknaden därigenom kan vägleda vid prissättningen av garantin. Av denna anledning har den amerikanska insättningsgarantin en legal möjlighet att återförsäkra av för- lusterna. Möjligheterna för detta har utretts närmare av FDIC men har ännu inte utnyttjats.26 En sådan lösning är emellertid inte enligt utrednings uppfattning aktuell för den svenska insättningsgarantin, som föreslås basera sin avgiftssättning på självkostnadsprincipen och inte på marknadspriset. Som utredningen konstaterar i kapitel 10.1.2 är det inte helt trivialt att härleda självkostnadspriset ur marknadspriset då det senare också innehåller riskpremier av olika slag. Utredningen är av den bestämda uppfattningen att riskerna för insättningsgarantin inte bör ses isolerade från svenska statens eko- nomi i övrigt. I vilket fall bör riskerna inom insättningsgarantin analyseras tillsammans med riskerna i statens övriga garantiportfölj. De organisatoriska förändringar som föreslås i kapitel 11 ger förut- sättningar för att en sådan analys kan komma till stånd. Med denna analys i botten bör det avgöras om staten är beredd att bära den risk garantiportföljen innebär och utifrån denna analys genomföra adekvata åtgärder. Detta är emellertid ett avgörande som inte bör tas på myndighetsnivå utan lämpligen bör tas av regering och riks- dag. Åtgärderna behöver nödvändigtvis inte innebära tecknande av återförsäkringsavtal. Det kan också handla om att reducera expo- neringen genom att minska enskilda garantiers eller garanti- programs omfattning. bör enligt utredningens uppfattning inte få mandat att återförsäkra risker i garantiport- följen i den mån dessa kontrakt ikläder staten kostnader. Reger- ingen bör emellertid utreda behovet av, och förutsättningarna för, att återförsäkra delar av den risk som hela den statliga garantiport- följen innebär. Ett undantag bör dock ske för den typen av transaktioner EKN gör med sina utländska motsvarigheter. Utredningen kan avslut- ningsvis inte låta bli att peka på en tänkbar, men utopisk möj- lighet – att låta insättningsgarantisystemet genomföra en mot- svarande riskdelning med andra insättningsgarantisystem inom EU. 26 Reinsurance Initiativ, konsultrapport från Risk till , . Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet En sådan utveckling kräver emellertid en omfattande reformering av insättningsgarantisystemen inom unionen. Utredningens förslag: Kravet i lag att finansiera en särskild säkerhetskassa för tryggande av sparbankers verksamhet och insättares rätt skall upphöra. Som nämns i kapitel 2 förekommer i en form av insätt- ningsgaranti . För de svenska sparbankerna skall näm- ligen, enligt lagen (1934:300) om sparbankernas säkerhetskassa, finnas en gemensam fond med uppgift att trygga sparbankernas verksamhet och insättarnas rätt. Varje sparbank är i princip skyldig att betala ett belopp motsvarande av de medel som förvaltade vid utgången av nästföregående kalen- derår. Denna skyldighet upphör emellertid när kassans behållning uppgår till kronor. uppgår behållningen till ca , varför årliga avgifter inte tas ut. I första hand kan detta system sägas fungera som ett banksystemskydd som mer indirekt kan få betydelse för insättarna. Enligt utredningen kan det sättas i fråga om det i fortsättningen skall vara obligatoriskt för sparbankerna att vara anslutna och lämna bidrag till en sådan säkerhetskassa. Redan när insättnings- garantin infördes angavs i propositionen att en avreglering borde ske och att säkerhetskassan till följd av det borde lösas upp. Några förslag angående detta lämnades emellertid inte då.27 Om det är angeläget att sparbankerna omfattas av ett dylikt skyddssystem, bör det enligt utredningen vara tillräckligt att detta sker på frivillig väg. Vidare saknas från konsumentskyddssynpunkt skäl att ställa krav på att sparbankerna fonderar medel i händelse av ett fallissemang – insättarna är redan skyddade genom insättnings- garantin. Vid en upplösning av säkerhetskassan behöver ett antal ställ- ningstaganden göras som t.ex. rör själva förfarandet vid upplös- ningen av säkerhetskassan och de skattemässiga konsekvenserna av att tillgångarna skiftas ut. Dessa frågor ligger utanför utredningens 27 Se prop. 1995/96:60, s. 116. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet uppdrag, varför några förslag angående den fortsatta hanteringen av säkerhetskassans tillgångar inte lämnas . Enligt utredningens förslag skall insättningsgarantin anslutas närmare till den statliga garantimodellen och de principer som gäller generellt för statliga garantier samt insättningsgarantin och investerarskyddet fortsättningsvis administreras av en ny myn- dighet, , istället för av IGN. Förslagen innebär bland annat att självkostnadsprincipen skall gälla för finansieringen av insättningsgarantin, att får ett resultat- ansvar för garantin samt att garantiavgifterna skall sättas diskretio- närt av myndigheten. Vidare skall årliga avsättningar för förväntade förluster göras. Den fond som finns för insamlade garanti- avgifter skall byta namn till garantireserv. Enligt utredningen bör insättningsgarantin även i fortsättningen vara separerad från den övriga garantigivningen i staten. Den sär- skilda lagreglering som finns beträffande insättningsgarantin bör fortsättningsvis finnas kvar. Utredningen föreslår emellertid en rad ändringar av de bestämmelser som finns i den nu gällande lagen samt ett antal nya materiella regler som gör att den bör skrivas om. Utredningen föreslår därför att lagen (1995:1571) om insättnings- garanti upphävs och ersätts av en ny lag, som bör kunna få samma namn (se nedan 13.1). Vidare bör den nya lagen kompletteras med ett regelverk för hantering av garantin. Utredningen föreslår därför också en ny förordning om in- sättningsgaranti och investerarskydd (se nedan 13.4) som skall tillämpas i de delar av garantiverksamhet som avser insättningsgarantin och investerarskyddet. Bestämmelserna i förordningen är delvis helt nya som vissa bestämmelser hämtats från lagen om insättningsgaranti respektive lagen om investerarskydd samt förordningen (1996:595) med instruktion för (IGN:s instruktion), som utredningen föreslår skall upphävas. Investerarskyddet bör vara organiserat som en verksamhet separerad från insättningsgarantin och övrig statlig garanti- verksamhet. Utredningen föreslår emellertid inte att hanteringen av investerarskyddet inordnas under de principer som gäller enligt den statliga garantimodellen (se avsnitt 8.4). Enligt utredningen bör skyddet, som , vara organiserat enligt försäkringsmässigt ömsesidiga principer och finansieras i efterhand. Skäl att göra av- sättningar för förväntade förluster saknas dock enligt utredningen, men av bl.a. uppföljningsskäl bör en garantireserv sättas upp för investerarskyddet. De ändringar som behöver göras i lagen om investerarskydd följer i huvudsak av att IGN föreslås läggas ned och att istället skall ansvara för administratio- nen av skyddet. Lagen kompletteras dessutom med några materiella bestämmelser som delvis syftar till att uppnå likformighet med insättningsgarantin. Kompletterande bestämmelser om Garanti- myndighetens hantering av investerarskyddet föreslås – på samma sätt som för insättningsgarantin – i förordningen om insättnings- garanti och investerarskydd. Utredningen föreslår vidare att får meddela närmare föreskrifter för sin hantering av ersättningssystemen. Övriga författningsändringar är i huvudsak föranledda av att föreslås få ansvaret för administrationen av ersättningssystemen (se nedan 13.5–13.14). Om utredningens förslag genomförs, kommer Garantimyndig- hetens garantiverksamhet, såvitt avser ersättningssystemen, att fortsättningsvis vara författningsreglerad genom de respektive lagar som gäller för ersättningssystemen och den föreslagna för- ordningen om insättningsgaranti och investerarskydd. Även i den instruktion som skall gälla för kan komma att införas bestämmelser som avser ersättningssystemens administra- tion. Utredningen lämnar emellertid inte något förslag till instruk- tion för myndigheten. Utredningen har istället inriktat sitt arbete på att lämna förslag till den reglering som avser Garantimyndig- hetens hantering av ersättningssystemen. De anpassningar och kompletteringar av regelverken som behöver göras i övrigt för att åstadkomma en sammanföring av de statliga garantiportföljerna till en myndighet, får därför anstå till det fortsatta lagstiftningsarbetet när ställning tagits till om utredningens förslag i den delen skall genomföras. Här avses i första hand garantiförordningen (1997:1006) och de förordningar som ligger till grund för garantiverksamheten hos BKN, EKN och Sida.1 Utredningen avstår vidare från att ange när den föreslagna regleringen bör träda i kraft. Förslagen är föranledda av dels ut- redningens organisationsförslag med innebörd att en Garanti- myndighet tillskapas och att BKN, EKN och IGN läggs ned, dels förslaget att harmonisera insättningsgarantin med principerna för den statliga garantimodellen. I avsnitt 9.3.7 föreslår utredningen en övergångsperiod från beslut för att ge utrymme att tillskapa en organisation som kan ta fram och hos instituten förankra ett förslag till en ny avgiftsmodell för in- sättningsgarantin som kan lämnas till regeringen för beslut. Frågan om de statliga garantiportföljerna skall föras samman i en ny myn- dighet bör enligt utredningen utredas vidare (se kapitel 11). Mot denna bakgrund är det enligt utredningen inte meningsfullt att nu ange när den föreslagna regleringen skall träda i kraft. Vissa delar av regleringen avser frågor som inte är direkt knutna till förslaget att närmare ansluta insättningsgarantin till den statliga garanti- modellen eller utredningens organisationsförslag. Behovet av att sätta i kraft delar av regleringen får övervägas i det fortsatta lag- stiftningsarbetet. Här kan den översyn av insättningsgaranti- direktivet som pågår i få bety- delse för takten i arbetet med att reformera det svenska in- sättningsgarantisystemet. 13.1Förslag till lag (0000:000) om insättningsgaranti Inom parentes anges paragrafernas beteckning i den nuvarande lagen om insättningsgaranti. (1 §) I paragrafens andra stycke anges i första meningen att insättnings- garantin skall handläggas av en annan myndighet än IGN, nämligen den myndighet som regeringen bestämmer. I kapitel 11 föreslås att en ny myndighet, , skall få ansvar för statens hela garantiportfölj. Genom denna utformning av paragrafen 1 Jfr 2 § garantiförordningen. undviks att beslutet om myndigheten och dess namn blir bundet av beslut. I de lagförslag som lämnas av utredningen hänvisas därför bara till den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. I andra meningen bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om hanteringen av insättnings- garantin. Här avses den förordning om insättningsgaranti och investerarskydd som föreslås (se 13.4 nedan). Med stöd av detta bemyndigande avses regeringen även kunna besluta om den avgiftsmodell som skall gälla för insättningsgarantisystemet (se av- snitt 9.3.1). (2 §) Paragrafen innehåller definitioner av i lagen centrala begrepp. Utom såvitt avser definitionen i punkten 3 av begreppet insättning, har definitionerna i paragrafen överförts oförändrade från den nu- varande lagen om insättningsgaranti. Justeringen är föranledd av utredningens förslag i avsnitt 6.2 om att insättningar med en upp- sägningstid överstigande , men som är tillgängliga under förutsättning att insättaren betalar en uttagsavgift, fortsättningsvis inte skall vara garanterade. Enligt förslaget skall det känne- tecknande för garanterade insättningar vara, att de är nominellt bestämda tillgodohavanden som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . (3 §) En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. får efter ansökan besluta att insättningsgarantin skall omfatta även insättningar som finns hos en filial i ett land utanför EES till ett svenskt institut, eller en filial här i landet till ett utländskt institut. När fattar ett beslut som avser utländska instituts filialer i , skall myndigheten enligt 4 § i den föreslagna förordningen om insätt- ningsgaranti och investerarskydd tillförsäkra sig rätt att få sådana uppgifter om institutet och dess verksamhet vid filialen som den behöver. (4 §) I paragrafen finns bestämmelser om ersättning från garantin. I paragrafens första stycke har en justering gjorts som påverkar in- sättarens rätt till upplupen ränta. Enligt den gällande lydelsen har insättaren rätt till ersättning som innefattar upplupen ränta till den dag då ersättningsrätt inträder enligt 9 §. Ändringen innebär att rätten till upplupen ränta, på samma sätt som gäller för ersättning från investerarskyddet, sträcks ut till att även avse dagen för kon- kursbeslutet. Utöver utdelning i konkurs skall även sådan ersätt- ning som en insättare, i förekommande fall, fått till följd av att kvittning genomförts i konkursen räknas av från den ersättning som insättaren skall få från garantin, jfr kommentaren nedan till 9 § lagen om investerarskydd. Detta följer av den ändring som gjorts i paragrafens andra stycke. Med hänsyn till den tidsfrist som skall gälla för utbetalningar av ersättning (se 10 § nedan), torde kvittning endast i undantagsfall hinna genomföras innan myndigheten beslutat om och betalat ut ersättning till en in- sättare. (4 a §) I paragrafen finns en bestämmelse om pantsättning. Bestämmelsen har överförts oförändrad från den nuvarande lagen. (4 b §) Bestämmelserna innebär att krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom varit föremål för penninghäleri eller någon annan form av häleribrott inte skall ge rätt till ersättning från in- sättningsgarantin. Om åtal har väckts för nämnda brott avseende viss insättning och ersättning begärs för insättningen, skall besluta att ersättning tills vidare inte skall betalas ut, se prop. 1999/2000:36, s. 12. (5 §) I paragrafen har införts ytterligare undantag i kretsen insättare som kan få ersättning från insättningsgarantin. Bestämmelsen har be- handlats i avsnitt 6.3. Innebörden av dessa undantag är att insätt- ningsgarantin skall vara begränsad till konsumenter och företag. Någon skillnad görs här inte mellan stora och små företag. Där- emot undantas finansiella företag. Med icke-finansiella företag avses sådana företag som inte står under tillsyn. Med konsument avses detsamma som i den konsumenträttsliga lagstiftning som bygger på eller har anpassats till EG-direktiv, t.ex. konsumentköplagen (1990:932). Motsvarande definitioner finns även i konsumenttjänstlagen (1985:716) och lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter. Med den definition av konsument som finns där avses en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Genom den avgränsning av garantin som före- slås, kan finansiella företag, kommuner, myndigheter, pensions- fonder och liknande institutioner undantas från den krets insättare som kan få ersättning från garantin. (6 §) I paragrafen finns en bestämmelse som begränsar den svenska in- sättningsgarantins ansvar vid gemensamma ersättningsfall, dvs. sådana ersättningsfall som utlöser den svenska garantin men också en garanti i ett annat EES-land därför att det institut som råkat ut för fallissemang anslutit sin filial till värdlandets garantisystem. Be- stämmelsen har överförts oförändrad från den nuvarande lagen. (8 §) I paragrafen finns bestämmelser om ersättningsrättens inträde. Be- stämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen. (9 §) I första stycket anges att det är som skall betala ut ersättning från garantin. Bestämmelsen avser inte att hindra att myndigheten vid hanteringen av ett ersättningsfall tar initiativ till eller väljer andra arrangemang än utbetalning av ersättning för att tillförsäkra att insättarna får tillgång till sina insättningar (se avsnitt 12.4). Ett nytt andra stycke har tillkommit. Bestämmelsen i första meningen, som behandlas i avsnitt 12.5, reglerar förutsättningarna för att skall få betala ut ersättning i annan valuta än svenska kronor. Bestämmelsens tillämpning förutsätter att den förlust som skall ersättas i anledning av ett ersättningsfall avser en insättning som är denominerad i ett annat lands valuta. Enligt andra meningen måste , i de fall ersätt- ning skall betalas ut i annan valuta än svenska kronor, först fast- ställa vad det högsta ersättningsbeloppet som kan betalas ut enligt 4 § andra stycket motsvarar i den valutan. skall räkna om beloppet enligt den senaste köpkurs som gällde den dag då rätt till ersättning enligt 9 § inträder. Tillämplig köpkurs kan i det här sammanhanget vara t.ex. den kurs som enligt gällande marknadskonvention fastställs GMT varje handelsdag. Till de insättare vars sammanlagda insättningar i utländsk valuta över- stiger ett belopp motsvarande , betalas ersättning ut med det belopp i utländsk valuta som fastställts. Till övriga insättare med insättningar i utländsk valuta, skall ersättning betalas ut med det belopp i den utländska valutan som insättningarna uppgår till. Genom den ändring som gjorts i tredje stycket skärps tidskravet för utbetalning av ersättning från garantin. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.3. Myndigheten skall möjligt och senast inom en månad för konkursbeslutet ha betalat ut ersättning till berörda insättare. gällde att detta skulle ha skett . Endast om det finns synnerliga skäl får tidsfristen förlängas av allmän förvaltningsdom- stol. Detta gäller och framgår av fjärde stycket. (17 §) En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. I 32 § 1 föreslås att skall få meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som konkurs- förvaltaren skall lämna för att skall kunna hantera ett ersättningsfall. (10 §) I paragrafen behandlas frågan om preskription. I bestämmelsen har några språkliga justeringar gjorts som inte avser att ändra bestäm- melsens materiella innehåll. (18 §) En redaktionell ändring av paragrafen har gjorts till följd av att föreslås bli ansvarig för administrationen av ersättningssystemen. Bestämmelserna behandlar återbetalning av ersättning som betalats ut obehörigt eller med för högt belopp. Bestämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen. (19 §) I paragrafen finns bestämmelser om övertagande av fordran. Be- stämmelserna har överförts oförändrade från den nuvarande lagen. (11 §) I bestämmelsen, som reglerar i vilka situationer som svenska och utländska institut är skyldiga att informera blivande och befintliga kunder om insättningsgarantin, har vissa redaktionella ändringar gjorts i syfte att ytterligare förtydliga informationsskyldighetens innebörd. Enligt andra stycket skall information om den svenska garantins tillämpningsområde och ersättningsnivå alltid lämnas i samband med marknadsföring av ett erbjudande och innan ett avtalsför- hållande ingås. Däremot behöver information enligt första stycket 3 angående formerna för utbetalning av ersättning från garantin inte lämnas . Innebörden av första meningen i tredje stycket är att ett instituts kunder i vart fall en gång , och så länge som det finns ett avtalsförhållande mellan institutet och kunderna, skall informeras om samtliga de ämnen som tas upp i första stycket. Informationen kan t.ex. lämnas i samband med ett årsskifte eller som kontrolluppgifter lämnas enligt lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. I andra meningen behandlas den situationen att avtalsvillkor ändras . Om ändringen innebär att skyddade insättningar inte längre omfattas av garantin måste institutet informera om samtliga de ämnen som anges i första stycket. Från konsumentskydds- synpunkt är det viktigt att insättarna får sådan information innan de nya villkoren börjar gälla. Här är det viktigt att understryka att den information som institutet lämnar i ett sådant fall inte ersätter de mer formella åtgärder som i förekommande fall kan behöva vidtas från institutets och insättarens sida för att villkorsändringen skall anses gälla. Bestämmelserna behandlas utförligt i avsnitt 12.1, jfr även prop. 2002/03:139, s. 263, 591, 596 f. (11 a §) En redaktionell ändring av bestämmelserna om informations- åläggande och marknadsstörningsavgift har gjorts till följd av att föreslås bli ansvarig för administrationen av I övrigt har bestämmelserna överförts oförändrade från den nuvarande lagen, jfr även prop. 2002/03:139, s. 263, 591, 596 f. (11 b §) I bestämmelsen regleras skyldigheten att ta emot garanterade in- sättningar. Bestämmelsen har överförts oförändrad från den nu- varande lagen. 18–20 §§ I 18–20 §§ finns bestämmelser om de avgifter för garantin som skall tas ut från de institut som omfattas av garantin. Av- giftsuttaget syftar till att säkerställa utbetalningar av ersättning från garantin och täcka garantins administrationskostnader. I 18 § första stycket anges att varje institut som omfattas av garantin också är skyldigt att finansiera den genom en årlig avgift. Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 9.3.4, motsvaras av 12 § första stycket första meningen i den nuvarande lagen. Avgiften skall bestämmas av den ansvariga myndigheten. Utgångspunkten för utredningens förslag är att regeringen skall bemyndigas att be- sluta om den avgiftsmodell som skall vara tillämplig när avgifterna för insättningsgarantin bestäms, se avsnitt 9.3.1 och kommentaren till 1 § ovan. Avgörande för utredningen har varit att den exakta utformningen av avgiftssättningen inte lämpar sig för lagstiftning. Istället skall alltså regeringen, på förslag från , besluta om principerna för avgiftsmodellen. Vid det årliga avgifts- uttaget skall tillämpa de grunder som regeringen fastställt för modellen. Enligt 32 § 3 (se nedan) skall myndigheten, efter regeringens bemyndigande, få meddela de närmare föreskrifter som skall gälla för betalningen av de individu- ella avgifter som tas ut för garantin. I andra stycket anges två grundläggande principer för den av- giftsmodell som skall tillämpas i insättningsgarantisystemet. Själv- kostnadsprincipen skall vara styrande för myndighetens förslag till avgiftsmodell. Principen innebär att den generella avgiftsnivån skall sättas så att den förväntas finansiera systemets åtaganden. Av- gifterna skall täcka systemets administrationskostnader och kost-