sou · GTB374 · 2006-01-01 00:00:00 — De kan vara flera fristående förslag, eller en jämförelse emellan status quo och förändringar. Utredningen definierar de olika alternativen (inklusive status quo) utifrån direktiven, dvs. vilka olika alternativ finns det för att förbättra databasen. 2.Identifiera kostnad och nytta som samtliga alternativ skulle medföra (även sådana som inte är direkt monetära). Exempel: en lagändring kan innebära kostnader i form av administration och merarbete för vissa veterinärer, men kan generera nytta i form av bättre data, etc. 3.Kvantifiera dessa kostnader och nyttor. Exempel: hur många extra arbetstimmar som kan krävas, hur många fler som kan antas använda databasen. 4.(ev.) Värdera nytta och kostnader i pengar (monetarisera), för samtliga alternativ. Detta skulle innebära att alla kostnader och nyttor monetariseras utifrån 1–3 för samtliga alternativ. 5.(ev.) Beräkna nuvärdet av (diskontera) alla värden i punkt 4. samt nettonuvärde (diskonterad skillnad emellan värdet för nyttan och kostnaden) för samtliga alternativ. 6.Gör en känslighetsanalys för osäkra parametrar. 7.Ge en rekommendation baserat på nettonuvärde (ev.) och känslighetsanalys. Exempel: vilka alternativ som kan anses vara samhällsekonomiskt lönsamma, hur en välfungerande databas uppnås på mest effektiva sätt, hur stor osäkerheten är i rekommendationerna utifrån de olika alternativ och mål som specificerats. Alla dessa steg är inte nödvändiga i alla lägen, men för en samhällsekonomisk analys krävs åtminstone att alternativen beskrivs, att kostnader och nytta identifierats för varje alternativ samt att de grovt kvantifieras. Denna relativa kvantifiering måste Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning vara konsekvent; begränsad för en kostnadspost för ett alternativ måste ungefär motsvara begränsad för en nyttopost för ett annat alternativ osv. Man bör också, även om man inskränker sig till en kvalitativ analys (där kostnad och nytta ej monetariseras), beakta osäkra variabler i en känslighetsanalys. Detta görs genom att särskilt osäkra ingångsvärden identifieras (exempelvis kvantifiering av hur mycket nytta SVA skulle få av registret om inrapporteringen ökar), varefter man undersöker för vilka av alternativen detta har en stor betydelse. Den osäkerhet som man därigenom har identifierat bör sedan också finnas med i resonemanget då förslagen rekommen- deras eller förkastas. Mera precist bör alltså utredningen presentera vilka olika alternativ som står till förfogande, och vad dessa innebär för alla inblandade parter. Vidare bör status quoalternativet också preciseras, vilka kostnader och vilken nytta som nuvarande nivå på djursjukdatabasen medför. Detta görs för att lättare se vilka mer- kostnader och vilken extra nytta de olika alternativen medför. Till exempel är registret inte särskilt användbart för vissa (som SVA), men kunde genom någon förändring som ökar kvaliteten eller tillgängligheten få många fler användare. Det skulle då medföra en nyttoökning jämfört status quo. Det första steget är således att beskriva nuläget (status quo- alternativet) det vill säga att bibehålla nuvarande situation för registret. Vilken kostnad respektive nytta medför detta? En noggrann beskrivning gör det lättare att utreda vilken extra nytta och kostnad förändringsalternativen medför. Eftersom det är syftet här, kan vi som sagt bortse ifrån att nuläget inte är hållbart av andra skäl. Analysen åskådliggörs i en tabell nedan, som bygger på redo- visningen i kapitlet om systemets syften. Användningsområdena motsvarar de avsnitt där de olika syftena analyseras. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning Tabell 2.1 Identifiering och kvantifiering av nyttan inom nuvarande använd- ningsområden Nyttan med nuvarande system Övervakning av veterinär verksamhet Observera att inga potentiella användningsområden tas upp här. Eftersom de som kunde ha använt systemet har valt att använda andra informationskällor, ska dessa användningsområden inte tas upp som nytta med nuvarande system. Det är alltså tabellen ovan som ska jämföras med de olika alternativ som vi redovisar: Hur stor är nyttan med dessa samt hur ändras nyttograden för befintliga nyttoaspekter genom alter- nativen? Kostnaderna med databasen uppstår i tre led: för uppgiftsläm- nandet, för insamling, bearbetning och registerhållning samt hos användarna. Uppgiftslämnarna har en kostnad utöver den som hör samman med journalföringen, som dock kan belastas kunden De uppgiftslämnande veterinärerna lägger en viss del av sin arbetstid på att registrera och rapporter in djursjukdata. I svaren på vår enkät anges i medeltal att veterinärerna lägger på rapportering avseende lantbruksdjur. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning hästar är motsvarande omfattning mycket lägre; tidsåtgången bedöms till drygt . Antalet veterinärer som regelbundet rapporterar djursjukdata för lantbruksdjur kan uppskattas utifrån tillgänglig statistik. Utifrån debiterad timkostnad skulle en totalkostnad kunna beräknas, med tillägg av kostnader för rapporteringen av vissa behandlingar på hästar. Vi behöver dock inte denna beräkning för att utvärdera våra förslag, även om den skulle vara intressant för en utvärdering av systemet . måste man komma ihåg att veterinärer alltid måste föra journal. Endast den merkostnad skall beaktas som uppgifts- rapporteringen ger upphov till. Att föra en tydlig och för andra begriplig journal är en kostnad som uppkommer av andra skäl. Utredningen menar dock att uppgifterna i journalerna inte skulle behöva kodas eller föras in på särskilda blanketter, om de inte behövde rapporteras in. Därför är det ett arbetsmoment som tillkommer i förhållande till en situation utan uppgiftsrapportering. Vi har också sett att de flesta privata veterinärer inte har IT-baserad journalföring. Den tillkommande arbetsbördan för inrapportering av uppgifter från journalerna är förmodligen större för rapportering på blankett, än med elektronisk överföring. Kostnaden för tekniska och andra investeringar i journalförings- system bör i allt väsentligt inte belasta datarapporteringen, eftersom alla veterinärer ändå måste föra journal. Dock kan vissa kostnader uppstå för att anpassa systemen, dels initialt till rapportering, dels löpande till förändringar i rapporteringskraven. Vissa privata veterinärer som använder IT-baserade system har haft problem med att anpassa systemen till verkets krav. De kostnader, som är förknippade med inrapporteringen av uppgifter, belastar åtminstone delvis kunderna, djurhållarna, eftersom journalföringen och kodningen av uppgifterna är debiteringsbar tid för veterinärerna. För de livsmedelsproducerande djuren utgör alltså denna kostnad en del av produktions- kostnaderna. Det gäller självfallet oavsett om rapporterade uppgifter används av näringen eller myndigheterna. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning Kostnader för insamlande, bearbetning och registerhållning samt användning Kostnaderna i nästa led belastar . De finansieras främst genom en post på statsbudgetens anslag för djurhälsa; anslås . Kostnader utöver det finansieras från förvaltningsanslag. Användarnas kostnader är okända, men Svensk Mjölk har en omfattande verksamhet med sin kodatabas, i vilken uppgifter från djursjukdataregistret utgör en del av indata. Användare i övrigt är främst självt. Att redogöra för dessa kostnader underlättar uträkningen av de ytterligare kostnader som uppstår då alternativen analyseras. är det viktigt att komma ihåg att denna uppräkning av nytta och kostnad inte i detta fall används för att försöka avgöra om databasen i sig kan anses vara samhällsekonomiskt lönsam. Detta hade naturligtvis varit möjligt, men det ingår inte som alternativ enligt direktivet att avveckla databasen. Generellt kan sägas att de flesta av förslagen som presenteras på något sätt syftar till att förbättra datarapporteringen kvantitativt och kvalitativt, något som i sin tur får följdeffekter dels genom ökad nytta inom de områden som utpekats ovan (se tabell), dels genom att nya användningsområden tillkommer. Dessa följdeffekter är således i huvudsak desamma för samtliga förslag. Bedömningen kan sammanfattas i en motsvarande tabell, som också bygger på kapitlet om syftena. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning SOU 2005:74 Identifiering och kvantifiering av förväntad nytta inom använd- ningsområdena när förslagen genomförts Förväntad nytta med nytt system Eventuellt, på lång sikt, information från Ingen på medelsikt, Förebyggande arbete, bekämpning Övervakning av veterinär verksamhet Lättillgänglig kunskap om djurhälsa m.m. Här sammanfattas således hur en förbättrad inrapportering och hantering, såväl i kvantitet som kvalitet, förväntas öka nyttan inom de olika områdena, oavsett vad som orsakar denna ökade rapportering. Däremot skiljer sig förmodligen hur mycket de olika alternativen förväntas öka inrapporteringen, något som påverkar nyttan och därmed effektiviteten hos förslaget. På samma sätt skiljer sig kostnaderna också mellan alternativen. Nästa steg i analysen är att redovisa de olika förslag som övervägts, var för sig. Vi gör även det i tabellform, där det för varje förslag redovisas kostnader och nytta samt vilken slutsats som vi dragit av att väga dessa emot varandra. SOU 2005:74 Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning Avvägning emellan kostnad och nytta för de förslag som över- vägts (kvantifiering för vissa kostnader) drift; föregriper kommande Särskilda verksam- hetsgrenar hos SJV Utöka rapportering för häst samt till fler djurslag Ökade kostnader för förvaltning av systemet Se vidare särskilt avsnitt nedan Mer administration för veterinärer och SJV Mkt stor ökning av antal rapporterade djur och behandlingar Ökat förtroende, för- Ökad kunskap, om utredning och utveckling, löpande kostnad för åter- Kvalitetssäkring och –upp- följning, bearbetning, Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning Utvärderingar, ev. för- kvalitet, ökat för- insamling, sämre kvalitet i ställer för mindre än tusen Mer administration för dem som inte rapporterar , risk för försämrad kvalitet Till beskrivningen av nyttan ovan i tabellen bör läggas att den förbättrade rapporteringen i nästa led skall leda till en ökad användning av djurhälsoregistret och därmed bättre måluppfyllelse inom de olika berörda områdena. Det är således den främsta slutliga nyttan av våra förslag. Svårigheterna i analysen ligger framför allt i att kvantifiera och monetarisera kostnaderna och nyttan. I någon mån kan de hanteras i den slutliga rekommendationen genom att en känslighetsanalys görs av osäkra variabler. Självfallet har tiden och resurserna utgjort ett problem i detta sammanhang; det har inte funnits tidsutrymme efter det att förslagen utarbetats för att utföra en fullständig samhällsekonomisk analys. Inte heller kan vi motivera den ytterligare resursåtgången för detta. Därför har vi i stället fört ett kvalitativt resonemang i våra överväganden utifrån från specificeringen av förslagen samt identifieringen och, så långt möjligt, kvantifieringen av kostnaderna och nyttan för dem. Förändringen av nyttan har vi inte kunnat kvantifiera, mer än som ett ökat antal användningsområden. Den får i stället mätas i den uppföljning och utvärdering av systemet, som bland annat föreslås ligga till grund för en framtida omprövning. Bedömningen har således gjorts enligt principerna för kostnadsnyttoanalysen, men självfallet med sämre precision, än om Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning kostnader och nytta genomgående hade kvantifierats och eventuellt monetariserats. Osäkerheten ligger således främst i den förväntade nyttan. Syftet är att de föreslagna åtgärderna sammantaget skall leda till ett läge där förtroende och samförstånd råder kring djurhälsodata i alla led från rapportörer till användare. Vi menar att det bör leda till en kvalitativt och kvantitativt förbättrad inrapportering av data. Detta skall i sin tur leda till en ökad användning av djurhälsoregistret, såsom vi har beskrivit ovan. Känslighetsanalysen består följaktligen i detta fall i att identifiera i vilka fall nyttan, i form av ökad användning och bättre måluppfyllelse i de olika verksamheterna, är osäker. Vi bedömer att det i synnerhet råder osäkerhet kring den förväntade ökade användningen inom sjukdomsövervakningen, främst vid SVA, och inom djurhälso- och avelsarbetet för andra djurslag än nötkreatur i mjölkproduktionen. Det är därför som vi föreslår att systemet skall omprövas efter det att förslagen genomförts och resultatet utvärderats. Vi föreslår vidare att ett antal förslag skall utredas ytterligare, innan de möjligen genomförs. 2.1.4Analys av förändrat ansvar för djurhälsoregistret Med hjälp av har en analys av olika förändringar i ansvaret för djurhälsoregistret. Först utvärderas nuläget, att behålla registret vid verkets veterinära tillsynsenhet, sedan de två förändringsalternativen: Dels finns förslaget att flytta förvaltningen av registret till en särskild statistikenhet inom verket. Dels övervägs att i stället lägga registret hos en annan myndighet. Nuläget: behålla registret vid veterinära tillsynsenheten Fördelar med att inte förändra organisationen ligger i att det nu finns en fungerande med kompetens inom registerhantering. Grunddata kan lätt hämtas från andra system inom verket, såsom produktionsplatsnummer (PPN), djuridentitet (centrala husdjursregistret, CDB), registret över legitimerade veterinärer samt diagnos-, åtgärds och läkemedelsregistren. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning samarbete med fältverksamma veterinärer finns kring kvalitets- utveckling. Vidare kan redan gjorda investeringar utnyttjas och verket kan styra kvaliteten på djurhälsoregistret med hjälp av föreskrifter. Nuvarande lösning ger samordningsvinster i kontakter med externa mottagare av uppgifter ur registret. Nackdelarna ligger i att vissa inte har förtroende för att verket håller isär information från privata veterinärer och statliga vete- rinärer. Under alla omständigheter krävs även med nuvarande lösning att någon form av omstrukturering av IT-systemen genomförs framöver för att genomföra olika förbättringar. Det kan ske inom ramen för nuvarande anslag. Flytta registret till en särskild statistikenhet vid verket Med denna förändring bibehålls de fördelar som beskrivs för nuläget. Dessutom kan förtroendet öka, när det tydliggörs att uppgifterna hanteras vid en enhet som är skild från övrig verksamhet vid myndigheten. Uppgifter får då inte lämnas över utan sekretessprövning, så att det säkerställs att berörda i registret inte lider skada. Nackdelar med förändringen är att förvaltningsorganisation blir mer komplicerad, vilket kan leda till ökade kostnader för samordning. Lösningen kan göra förvaltningen mer svårbemannad, eftersom den minskar möjligheten att ha specialister på deltid som även kan utnyttjas i annan verksamhet (såsom veterinära tillsynsenheten). Uppemot motsvarande en halv årsarbetskraft behöver flyttas från djuravdelningen till den registerhållande enheten. Möjligen ökar den totala löpande kostnaden även något, om djuravdelningen behöver ersätta hela eller delar av denna resurs. Utredningen bedömer inte att inläsningen av blanketter vid CDB-enheten i behöver flyttas, varför inga kostnader tillkommer för hanteringen av indata. Uppgifterna förs över till djurhälsoregistret efter inläsning och lagras inte någon annanstans. Det kan behöva skapas nya IT-system för att ta över funktionalitet från vissa system vid djuravdelningen. Emellertid innebär det inget problem att (icke sekretessbelagda) uppgifter från databaser hos Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning andra systemförvaltare används i djurhälsoregistret, så länge som inte uppgifter automatiskt lämnas ut i andra riktningen. Datainsamling och förvaltning vid annan förvaltningsmyndig- het Sannolikt skulle detta alternativ leda till ökat förtroende för djurhälsoregistret. Placeringen av registret har varit den främsta invändning som framförts från dem varit kritiska emot systemet . Trovärdigheten hos dem som fortsatt vore negativa till att rapportera in uppgifter skulle bli mycket låg. skulle de fördelar som identifierats med nuläget försvinna, förutom möjligheten att styra kvaliteten genom föreskrifter. En nackdel som är kopplad till detta är dock att föreskrifter måste utfärdas av både och den nya registerhållande myndigheten. Kostnaden för att bygga upp nya system och ny kompetens kan förväntas bli stor. Dessutom är risken stor för sänkt kvalitet . Den övertagande myndigheten måste bygga upp kompetens för att säkra kvaliteten i datainsamlingen. Helt nya IT-system måste skapas för att ta emot uppgifter från såväl privata veterinärer som distriktsveterinärerna. Det pågående långsiktiga arbetet för att förbättra djursjukdata skulle också bli avbrutet. Parallellt skulle behöva skapa nya IT-system för att ta emot, behandla och analysera djurhälsouppgifter från en extern leverantör. En del av verkets utgifter skulle kvarstå; en viss medelstilldelning behövs, då djurhälsouppgifter fortfarande måste hanteras inom verket. Det skulle även i fortsättningen behöva ansvara för åtgärds-, veterinär-, diagnos- och läkemedels- registren. Sammantaget skulle förändringen leda till en engångskostnad . Därefter skulle kostnaderna varaktigt bli något högre , beroende på dubbleringar (eller minskade samordningsvinster) vid de två myndigheterna. Vi har inte kvantifierat kostnaden vidare, eftersom vi valt att inte föreslå detta alternativ utan att frågan i stället skall utredas vidare i ett större sammanhang. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning 2.2Kostnader och administrativa följder Våra förslag innebär inga förändringar i princip av inrapporteringen av djurhälsodata, förutom att den s.k. summarapporteringen av antal behandlade hästar och sällskapsdjur skall upphöra. För de allra flesta veterinärer kommer således förslagen inte att innebära några ökade kostnader i form av inrapportering och administration. Endast de veterinärer som inte rapporterar in djursjukdata, vilket är ett mindre antal, kommer att beröras av en uppgifts- skyldighet. Dessa får således ökade kostnader. Kostnadsberäkning för det allmänna har gjorts i de fall det bedömts nödvändigt och redovisas nedan i finansieringsförslagen. Bedömningsgrunden återkommer vi till nedan i våra finansieringsförslag; vi utgår ifrån att kostnaderna är måttliga, dessutom i flera fall engångsvisa, varför de i huvudsak kan rymmas inom givna budgetramar. Vi menar att vi därigenom, så långt möjligt, har uppnått kostnadsneutralitet i våra förslag. räknar vi med att kostnadseffektiviteten skall öka gentemot dagsläget, eftersom förslagen syftar till att ge ökad kvalitet och tillgänglighet inom till i princip samma kostnad som . Det är dock ofrånkomligt att en höjd ambitionsnivå kring användningen av djurhälsodata måste leda till en ökad resurs- tilldelning vid de berörda myndigheterna. Om exempelvis SVA skall börja använda sig av kliniska data i sin sjukdomsövervakning, måste medel avsättas för det. Emellertid rör det sig i dessa fall om särskilda beslut som inte ligger inom våra förslag. Övergångsvis kommer också att ha kostnader för utvecklingsarbete kring systemen och inrapporteringen. Det är dock ett arbete som redan pågår och som i princip har en finansiering. En förändrad organisation av statistikhanteringen vid verket kommer säkerligen också att innebära något ökade kostnader och en höjd ambitionsnivå. Sannolikt behövs en personell förstärkning, uppskattningsvis med emellan en halv och en årsarbetskraft. Vi menar dock att denna förstärkning i huvudsak är nödvändig oaktat vårt förslag, för att verket skall kunna hantera registret på ett sekretessmässigt fullständigt korrekt sätt. Vidare bör det finnas samordningsmöjligheter med annan statistikhantering vid myndigheten. Kostnadsökningen följer således till större delen av de befintliga sekretesskrav som alla myndigheter måste uppfylla, snarare än av vårt förslag. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning Vi föreslår inte någon utökad rapportering av djursjukdata . Vidare bedömer vi att kostnaderna för våra förslag är mycket måttliga i förhållande till redan anslagna medel. I synnerhet är flera av våra förslag av den karaktären att de måste genomföras för djurhälsoregistret skall kunna hanteras enligt de krav som ställs i grundlagen, sekretesslagen och personuppgiftslagen. Likaså menar vi att det är en fråga om att antingen höja kvaliteten och tillgängligheten i djurhälsoregistret, liksom användningen av det, eller att avveckla det allmännas åtagande för det. Mot denna bakgrund menar vi att våra förslag bör finansieras inom givna anslag på statsbudgeten. I första hand skall finansieringen komma ifrån den särskilda anslagsposten för djur- sjukdata inom anslaget 42:3 Djurhälsovård. Eventuellt ökade kostnader för systemutveckling och liknande, som kan uppstå övergångsvis, bör finansieras genom en engångsvis ökad tilldelning till anslagsposten inom anslaget. Utgiften för att lyfta kvaliteten till en acceptabel nivå kan uppskattas till 0,5–1 milj. kr. Övriga kostnader som kan uppstå för berörda myndigheter, i huvudsak vid , bör belasta förvaltningsanslagen. Det rör sig i samtliga fall om löpande förvaltning av uppgifter inom myndigheternas befintliga ansvarsområden, förutom vad gäller införandet av officiell statistik inom djurens hälso- och sjukvård. I det senare fallet, officiell statistik, finns alltsedan statistik- reformen en etablerad finansieringsprincip. Den officiella statistiken inom de olika politikområdena skall finansieras inom samma ramar som själva politiken. I praktiken innebär det att den officiella statistiken inom ett område, såsom exempelvis jordbruk, täcks med medel från den statistikansvariga myndig- hetens förvaltningsanslag. Vi föreslår dock att skall utreda förutsättningarna och kostnaderna för denna förändring ytterligare, innan den genomförs. Eftersom förslaget delvis går utöver vårt uppdrag, menar vi således att det i detta läge inte bör, eller kan, göras någon närmare kostnadsberäkning. skall således i huvudsak finansieras med allmänna medel, mot bakgrund av den samlade nytta som vi menar kan förväntas om våra förslag genomförs. I den mån utlämnandet och hanteringen i övrigt av uppgifter, som specifikt beställs av enskilda och som inte är statistik som framställts för allmänt bruk, ger upphov till merkostnader, bör de Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning dock finansieras genom avgifter. Det kan bland annat röra sig om att hämta in medgivande att lämna ut uppgifter ur registren från dem som berörs. Vidare kan framtagningen och hanteringen av data, inte minst med hänsyn till sekretessbestämmelserna, innebära merarbete vid myndigheten. Vi menar att det finns en grund för att ta ut sådana avgifter i Avgiftsförordningen (1992:191) och specifikt dess 3–6 §§. Avgiftsfinansieringen avser därför inte specifikt något av våra förslag. Leverans av uppgifter till enskilda organisationer före- kommer redan. är det fråga de uppgifter om alla rapporterade behandlingar på nötkreatur som överförs till Svensk Mjölk. räknar vi emellertid med att fler organisationer, såsom Svenska djurhälsovården, kan ha intresse av liknande arrangemang. 2.4Följder för näringen och dess organisationer Den främsta skillnaden av våra förslag för animalieproduktionen och de organisationer som verkar inom och på uppdrag av den, bör bli en högre kvalitet på de uppgifter som de beställer. Vidare bör tillgängligheten bli bättre. använder som sagt endast Svensk Mjölk djursjukdata i någon större utsträckning. Om djurhälsoregistrets kvalitet och till- gänglighet, liksom kunskapen om det, förbättras, kan användandet spridas till annan animalieproduktion än nötkött och mjölk. Inte minst tänker vi då på svinproduktionen. Det skulle kunna innebära betydande vinster, såväl för djurhälsan som för produktionens effektivitet.