sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — De viktigaste viltarterna i är tjäder, orre, järpe, dalripa, skogshare, fälthare, älg och vitsvanshjort samt bland sjöfåglarna gräsand. Till det pälsvilt som jagas hör räv, mårdhund, grävling, mink, bäver, bisamråtta och mård. Av de stora rovdjuren jagas björn, varg och lodjur. 300 000 jägare betalar en jaktvårds- avgift, detsamma som jaktkort. Jakträtten är kopplad till markägandet. Den som vill jaga skall ha tillstånd till detta av markägaren eller innehavaren av jakträtten Var och en som är fast bosatt i har rätt att jaga inte bara inom allmänna vattenområden i havet utan också på statsägda eller skär inom ett sådant område. Invånarna i och i vissa kommuner i har rätt att i sin hemkommun jaga i områden som ägs av staten. Forststyrelsen, som motsvarar den svenska , är den myndighet som kan ge jakttillstånd på statens mark. I nationalparker och naturreservat är det förbjudet att jaga, med undantag för att viss, begränsad jakt är tillåten även i nationalparker och naturreservat för medborgare i och . Den som jagar skall betala en viltvårdsavgift till staten. Jakt är tillåten endast under de jaktperioder som fastställts för respektive viltart. Jämförelse med andra länder Uppemot två miljoner finländare ägnar sig åt fritidsfiske. Det be- tyder att en stor del av den fisk som konsumeras kommer från fri- tidsfisket. Hälften av den fångst som fiskas fångas med nät och andra passiva fångstredskap. Fiskerätten tillhör den som äger vattenområdet. Vattendragen ägs i allmänhet gemensamt av byns gårdar, men också staten, kom- muner, församlingar och privata gårdar äger vattenområden. I de samägda vattendragen bildar delägarna ett fiskelag som handhar fisket och sköter fiskevattnet. Samtliga fiskeutövare i åldrarna 18–skall betala fiskevårds- avgift till staten. Är man yngre eller äldre betalar man ingen avgift. och pilkfiske hör till allemansrätterna. Den som metar eller pilkar behöver alltså inte betala avgift. Inte heller behövs tillstånd från vattenägaren om man metar eller pilkar. 6.3.2Samernas rätt till land och vatten i Skyddet för samernas jordägande försvagades från slutet av 1700- talet. När skogsbruket inleddes ansåg sig staten vara ägare till markerna i det samiska området. Samerna be- talade jordskatt . och var renskötselrätten inte rättsligt reglerad. kom en ny renbeteslag samt lagar om jakt och skyddsskogar. I bor cirka 9 000 samer, varav inom hembygdsområdet knappt 4 000. Av dessa är ca 1 000 personer renägare. har fem statliga utredningar genomförts om samernas rättigheter till jord och vatten samt traditionella näringar. Ingen av dem har lett till något förslag från regeringen till . De ut- redningar som gjorts är Kommitténs för sameärenden som kom med sitt betänkande 1952, 1973, Samedelegationen (med förslag om bl.a. en samelag) 1990, en utredning med anledning av konvention nr 169 (den s.k. urfolkskonventionen) 1999 samt 2001. 1993 fick Sameparlamentet, motsvarigheten till , reger- ingens uppdrag att utreda frågan om samernas rätt till markområden och att bereda samelagen. Lagförslag har tagits fram om markan- Jämförelse med andra länder vändningens förvaltningsfrågor (bl.a. samernas rätt att utnyttja de landområden sköts av Forststyrelsen, motsvarigheten till Skogs- styrelsen, och markanvändningen i ett äganderättsperspektiv). Utöver de utredningar som gjorts har uttalanden gjorts av riks- dagens utskott och Justitiekanslern har vänt sig till regeringen i frå- gan. I centrum för diskussionen har bl.a. frågan om samernas tradi- näringar inom sina hembygdsområden, som är det uttryck som används i , stått. Förslag har också rests om inrättandet av en särskild direktion inom samernas hembygdsområde för att besluta om principiellt viktiga markanvändningsfrågor. I denna direktion skulle enligt för- slaget företrädare för både samerna och den övriga lokalbefolk- ningen ingå. förslag har inneburit att man skulle inrätta en särskild delegation med uppgift att avge utlåtanden om de viktigaste principiella frågorna kring markanvändningen inom hembygds- området. Även i denna delegation skulle det finnas företrädare för både och den övriga lokalbefolkningen. Forststyrelsen skulle bara under speciella förhållanden kunna avvika från delega- tionens ställningstaganden. På regeringens uppdrag har justitierådet gjort en rättslig utvärdering av de tidigare utredningarna. Hans utredning var inriktad på de frågor som gällde äganderätten till marken. Wirilander ansåg inte att det fanns ostridigt bevis för att de tidigare lappbyarna skulle ha ägt sina områden. Däremot menade han att det fanns bevis för att familjerna i lappbyarna och byns delägare ensamma eller tillsammans med andra haft en rätt som är jämförbar med da- gens äganderätt till sitt skatteland. Detta bestod av bl. Fiskevatten, jaktmarker och betesmarker. Wirilander pekade också på möjlighe- ten att det funnits s.k. herrelöst område i . Han beskriver sedan hur staten stärkt sitt grepp om markerna, varefter det statliga ägandet förts in i fastighetsregisteret. Wirilander föreslog fortsatt historieforskning. Förslaget vann ge- hör. Arbetet utförs av en forskargrupp vid och . Rapporten skall vara klar . I egna utredningar om äganderätten till mark inom hembygdsområdena har man hävdat att statens äganderätt baserar sig på rättsligt ohållbara grunder. Liksom har mött kritik i vissa avseenden i för mänskliga rättigheter. Kommittén har bl.a. tagit upp det faktum att tvisten om samernas jordäganderätt inte lösts. Jämförelse med andra länder I den finska grundlagen anges i 17 § att samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. I 121 § står under rubriken och regional självstyrelse följande: Samerna har inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell auto- nomi enligt vad som bestäms i lag. Till hembygdsområdet hör Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner samt renbeteslags område i Sodankylä kommun. Den lag som åsyftas i 121 § är sametingslagen. I denna anges vad den kultu- rella autonomin innebär. Den innefattar ärenden om samernas språk, kultur samt deras ställning som urfolk. Myndigheter i har en skyldighet att förhandla med om åtgärder som kan inverka på samernas ställning som urfolk och som på samernas hem- bygdsområde gäller 2.skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av mark, skydds- områden och ödesmarksområden, 3.tillståndsansökningar angående inmutning av gruvmineraler samt utmålsläggning, 4.ändring i lagstiftningen eller förvaltningen angående näringar som hör till samisk kultur, 5.utveckling av undervisningen på samiska eller i samiska språket och av social- och hälsovårdstjänsterns samt, 6.annat motsvarande ärende som har inverkan på samernas språk, kultur eller deras ställning som urfolk. Särskilt om samiska jakt- och fiskerättigheter Samernas jakt- och fiskerättigheter avviker inte från övriga med- borgares rättigheter i det samiska hembygdsområdet. Samtliga boende i har rätt att jaga och fiska på statlig mark inom den egna kommunen. På privat mark har endast markägaren denna rätt. Endast rätten att bedriva renskötsel är baserad på urminnes hävd. av arealen i området är statligt ägd. Stora delar av dessa marker är naturskyddsområden. Småviltjakt får oftast be- drivas av lokalbefolkningen inom skyddsområden, däremot inte älg- eller hjortjakt. Jämförelse med andra länder Forststyrelsen säljer licenser för jakt och fiske på statens mark. 15 jaktvårdsdistrikt, vilka är underställda Jägarnas centralorganisa- tion, har liknande arbetsuppgifter som länsstyrelserna i inom jaktens område. Inom de tre nordligaste kommunerna har kommunmedborgare, som är yrkesfiskare eller bedriver naturnäring rätt att fiska avgifts- fritt på statens vatten. Alla stadigvarande boende i dessa kommuner får fiska avgiftsfritt till husbehov på statligt ägda vatten. Utmark tolkas som marker utanför områden för odling och skogsbruk. Efter storskiftet finns inga utmarker. Som framgått av ovanstående skiljer sig förhållandena för urfolken i de olika länderna. I har utvecklingen för att stärka urfol- kens juridiska rättigheter kommit längst. Utvecklingen har kommit så pass långt att en ratificering av inte heller för urfolken är prioriterad, den inhemska rätten är längre gående. Det finns flera förklaringar till detta. En förklaring är att urfolken i genom domstolsutslag kunnat driva och få sina rättigheter fastställda. Detta har sedan tvingat myndigheter till att förhandla med urfolken. Också i är samernas rättigheter förhållandevis väl defini- erade. Även detta har i stor utsträckning skett genom domstols- utslag. Vidare har samernas rättsförhållande utretts , vilket nu genom ett stortingsbeslut lett fram till en ny lag (Finnmarksloven) som gett samerna i Finnmark ett stort inflytande. I slutligen har samerna i grundlagen långtgående kon- stitutionella rättigheter. När det särskilt gäller jakt och fiske saknar de dock i motsats till vad som är fallet i grannländerna och helt rättigheter grundade på att de är samer. I det som kallas samernas hembygdsområde gäller lika rättigheter för alla invånare, antingen de är samer eller ej. Man kan, om än med ett visst mått av generalisering, hävda att – trots att man inte ratificerat – i rättsligt avseende nått betydligt längre än . ligger i sin tur, särskilt efter beslutet om Finnmarksloven, längre fram än och i ännu högre grad i fråga om konkreta rättsliga åtgärder för samerna som urfolk. Å andra sidan har , Jämförelse med andra länder och varit betydligt mer framgångsrika än i fråga om urfolkens hälsoförhållanden och sociala situation. I detta kapitel redovisas en juridisk analys. I 7.1 finns en inledning som behandlar utredningsuppdraget och de arbetsmetoder som an- vänts. I 7.2 redovisas några rättsliga utgångspunkter som haft bety- delse för utredningsarbetet. Under 7.3 beskrivs några grundläggande sammanhang. Mina slutsatser finns under 7.4 Mitt uppdrag består av att så långt som det är möjligt klarlägga grun- derna för och omfattningen av samebymedlemmarnas och mark- ägarnas jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Det handlar inte om hur jag tycker att dessa rättigheter skall vara fördelade, inte heller att ge några alternativ till hur de skulle kunna fördelas. Mitt uppdrag har alltså – för att förtydliga saken – inte varit att (som man på sina håll trott) fördela den tillgängliga natur- resursen jakt och vilt rättvist mellan de grupper och personer som skulle kunna komma i fråga för jakt och fiske. Jag skall efter ett brett samråd och efter att ha inhämtat bästa möjliga kunskap ge en juridisk bedömning hur rättigheterna förhåller sig till varandra. Sedan jag gjort det skall jag arbeta fram förslag om hur den rätts- liga situation som vi enligt min mening har skall hanteras. Det bör vara en lösning kring vilken ett så stort samförstånd som möjligt kan uppstå. Givetvis innebär detta att lösningarna skall kunna uppfattas som från saklig synpunkt rimliga. En sådan lösning förutsätter den juridiska utgångspunkt som jag nämnt, men jag drar en skiljelinje mellan de två delarna av mitt uppdrag. Jag kommer därför att i detta kapitel redovisa de juridiska slutsatser som jag drar med utgångspunkt från nu gällande rätt. Sedan övergår jag i de därpå följande kapitlen till en övergripande bedömning och lägger fram mina förslag till åtgärder. Min bedömning kan av förklarliga skäl inte jämställas med ett domstolsavgörande. Ändå vilar arbetet på ett omfattande underlag. Jag har som framgått av kapitel 1 inhämtat sakkunnig- utlåtanden och synpunkter från ledande jurister på området. När det gäller den inhemska rätten har jag inhämtat sakkunnig- utlåtanden från professor och f.d. justitierådet , f.d. hovrättsrådet, f.d. chefsjuristen och jur. dr. h.c. , jur. samt från chefsjuristen , LRF, chefjuristen , och förbundsjuristen , . Dessa sakkunnigutlåtanden har som också nämnts publicerats i del- betänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmar- kerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17). I fråga om urbefolkningars internationella rättigheter har jag in- hämtat sakkunnigutlåtanden från professorn , från kanslirådet i och från juristen , . Deras bedömningar har tillsammans med några uppsatser i andra ämnen publicerats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79). Därutöver har jag fört samtal med myndigheter, organisationer och enskilda om de juridiska frågorna, dels i en särskild juristgrupp med anknytning till utredningen, dels enskilt med personer med sär- skild sakkunskap inom området. I arbetet har jag också tagit hänsyn till hur motsvarande frågor be- handlas i andra länder. En grupp från utredningen har besökt , och . Dessa besök redovisas i kapitel 6. Under dessa besök har vi i särskilt hög grad informerat oss om juridiska frågor av betydelse för vår utredning. Av de sakkunnigutlåtanden som publicerats i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på ren- betesfjällen (SOU 2005:17) följer att det är nödvändigt att dela in marken i olika kategorier, eftersom slutsatserna är beroende av vad det är för sorts mark. Utredningsarbetet berör tre kategorier av mark: Statens mark ovanför odlingsgränsen och marken på renbetes- fjällen. nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Den privata marken ovanför odlingsgränsen. Det finns betydande skillnader mellan experternas utlåtanden. Det gäller dels hur samebymedlemmarnas rätt skall bedömas, dels hur frågan om urminnes hävd skall behandlas. 7.2.1Statens mark ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjällen Har samebymedlemmarna ensamrätt? Skilda meningar finns om vilken rätt till jakt och fiske som tillkom- mer samebymedlemmarna på statens mark ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjällen. I några av de juridiska sakkunnigut- låtandena diskuteras om samebymedlemmar har ensamrätt till jakt och fiske på denna mark eller om denna rätt är delad med staten. Samtliga författare är ense om att staten först direkt uttalade att den har en egen jakt- och fiskerätt på denna mark. hade staten gett tydligt uttryck för uppfattningen att denna mark var avsatt till samernas uteslutande begagnande. Samtliga författare är även ense om att staten även förfogade över jakt- och fiskerätten genom att upplåta den. Den stora frågan blir därefter om staten upplåtit den egna jakt- och fiskerätten eller om staten förfogat över samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt. Författarna drar olika slutsatser om detta, vilket beror på att de har skilda utgångspunkter. anser att samerna har ensamrätt till jakt och fiske på denna mark, eftersom de har skattemannarätt/ägande- rätt till marken. Denna rätt har inte fråntagits samerna enligt henne. har som utgångspunkt att de olika lagarna är av olika dignitet och att rennäringslagen i detta fall har tolknings- företräde i förhållande till jaktlagen och fiskelagen. En analys av rennäringslagen talar enligt honom för att sameby- medlemmarna har ensamrätt till kronomarken ovanför odlingsgrän- sen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Han anser att denna slut- sats stöds av förarbeten och långvarig statlig administrativ praxis. En vedertagen tolkning av rennäringslagen ger därför enligt Bäärnhielm samebymedlemmarna en ensamrätt. Uttalanden i jaktlags- och små- viltspropositioner rubbar enligt honom inte detta rättsläge. Bäärnhielm anser dessutom att oklarheterna i rättsläget är till sta- tens nackdel, eftersom staten utformat rättssystemet. för ett resonemang om bevisbördan. Det är enligt honom samernas sak att styrka ensamrätt, eftersom markägaren som huvudregel har jakt- och fiskerätt. Han menar också att det är tvek- samt om en sådan ensamrätt kan bevisas för tiden före den första renbeteslagens tillkomst . Det är enligt möjligt att staten definitivt skulle ha avstått från sin rätt som markägare genom att lagstiftningen tycks ha godtagit en ensamrätt för samebymedlemmarna, men det krävs ett klarare stöd för en sådan slutsats. I vart fall anser han att samebymedlemmarna har en rätt att jaga och fiska på kronomark, även för avsalu, och att rätten är åtmin- stone likvärdig med markägarens. Det är enligt möjligt att statens rättigheter varierar inom fjällmarken. Ytterligare historisk forskning krävs dock enligt honom för att klarlägga detta. En sådan forskning skulle kunna ge samebymedlemmarna ytterligare stöd för en ensamrätt. Han sätter också i fråga, om inte det faktum att samerna saknar rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt strider mot grundlagens och Europakonven- tionens bestämmelse om egendomsskydd och förbud mot diskrimi- nering av etniska minoriteter. och pekar på att staten på olika sätt utövat eller tagit i anspråk sin jakt- och fiskerätt. Ett tidigt exempel på detta är statens uppmuntran till kolonisation av lappmar- kerna med lappmarksreglemente som gav nybyggarna rätt att jaga och fiska på statlig mark. Ett annat exempel är de av staten initierade avvittringarna. och gör en ändamålsmässig tolkning av gällande rätt och kommer fram till att rimlighetsskäl talar mot att samerna har ensamrätt till jakt- och fiske inom de mycket stora markområden som kronomarken utgör i lappmarkerna och på renbetesfjällen. De uttalanden som finns i förarbeten är motsägelsefulla. Sammantaget menar de att dessa inte räcker för att konstituera en ensamrätt för samerna till jakt och fiske. Detta särskilt sett i perspektiv av hur markerna faktiskt använts och hur den samiska rättigheten regleras i rennäringslagen, nämligen att medlem i sameby får jaga och fiska. uppfattning är att det inte finns något som ger anledning till att ifrågasätta riktigheten av det sätt på vilket jakt- och fiskefrågorna är lösta i rennäringslagen. Det finns ingen ensamrätt för samerna till jakt och fiske vare sig på statens eller enskildas mark och vatten. Att upplåtelserna sker av staten är inget nytt utan har varit så redan från den första renbeteslagen 1886. Staten är enligt Weberyd liksom övriga markägare vars jord belastas med renskötsel- rätt bibehållen sin äganderätt och disponerar över jakt- och fiske- rättigheterna med de begränsningar som rennäringslagen föreskriver. Skillnader finns också mellan de olika författarnas syn på urminnes hävd och rennäringslagen. ifrågasätter i och för sig inte att samebymed- lemmarnas jakt- och fiskerätt vilar på urminnes hävd. Han menar dock att frågan om urminnes hävd inte behöver aktualiseras, eftersom redan en vedertagen tolkning av rennäringslagen ger samebymedlemmarna en ensamrätt till jakt och fiske på statligt ägd mark ovan odlings- gränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. För är det förhållande att jakt- och fiskerätten vilar på urminnes hävd av grundläggande betydelse. Han anser att det förhållandet att samebymedlemmars rätt följer av både urminnes hävd och lag skulle kunna innebära att rätten är längre gående än vad lagen anger. Som en följd av detta resonemang menar han att statens rätt kan variera inom området och att ytterligare historisk forskning där- för krävs. slutsats har ifrågasatts av i Svensk Juri- disk (SVJT) 2000 s. 394. Han hävdar där att Högsta dom- stolen i det s.k. skattefjällsmålet uttalar att samebyarnas bruksrätt inte innefattar längre gående befogenheter än vad som följer av ren- näringslagen och således är uttömmande reglerad av denna lag. Mot en sådan uppfattning har invänt att uttalandet får ses mot bakgrund av processläget i målet. Samebymedlemmarna gjorde där en mängd olika befogenheter över fjällen, utöver vad ren- näringslagen angav, gällande. HD fann emellertid att man inte kunde frångå lagens reglering utan lagprövning enligt 11 kap. 14 § regerings- formen. Lagen innebar alltså en precisering av samernas ursprungliga rättigheter som inte behövde stämma exakt med dem i alla avseenden, men som i vart fall inte var uppenbart grundlagsstridig (SVJT 2000 s. 41). Även är kritisk till slutsatsen att samerna genom hävd skulle ha kunnat förvärva längre gående rättigheter än vad som följer av rennäringslagen. Reglerna om urminnes hävd är enligt honom krångliga och utrymmet för att genom hävd skaffa sig rätt är litet. Han instämmer i uppfattning om att rättigheterna är uttömmande reglerade i rennäringslagen. På marken nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna har samebymed- lemmar enligt 25 § rennäringslagen rätt att jaga och fiska på utmark i byns betesområde i hela lappmarkerna då renskötsel är tillåten där. På denna mark gäller dock till skillnad från marken ovanför odlingsgränsen inte de särregler i 32 och 34 §§ rennärings- lagen som skyddar samebymedlemmars rätt och ger samerna rätt till ersättning för statens upplåtelse. Staten får ovanför odlingsgränsen bara upplåta jakt och fiske om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln och utan besvärande intrång i samebyarnas jakt- och fiskerätt. Ersättningen för upplåtelse skall tillfalla Samefonden och berörda samebyar. Det tyder på att samebyarnas jakt- och fiskerätt inte är lika stark nedanför som ovanför odlingsgränsen. En rimlig tolkning av detta förefaller enligt författarna vara att samebymedlemmarna inte kan ha en ensamrätt till jakt och fiske på marken nedanför odlingsgränsen. Detta skulle gälla oavsett vem som äger denna mark. Marken mellan odlingsgränsen och lappmarks- gränsen ägs till en mycket liten del direkt av staten. En stor mark- ägare är dock det av staten helägda bolaget . Vidare finns det privata markägare. 7.2.4Den privata marken ovanför odlingsgränsen Beträffande den privata marken ovanför odlingsgränsen framgår det av sakkunnigutlåtandena att samebymedlemmar enligt 25 § rennä- ringslagen har rätt att jaga och fiska även för försäljning på privat mark. De privata markägarna torde genom avvittringsförfarandet ha tilldelats jakt- och fiskerätt på sin fastighet. skedde det dock inte någon minskning av samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på denna mark. Hur jakt- och fiskerätten är fördelad mellan sameby- medlemmar och privata markägare utifrån detta förhållande är oklart. , och hänvisar särskilt till artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och poli- tiska rättigheter. Med samer avses här samerna som folk. har gjort en övergripande beskrivning av urbefolkningars rättigheter. Hans slutsats är att det krävs förhand- lingar mellan urbefolkningens representanter och staten. På det sättet skulle en lösning för den statliga marken kunna uppnås. När det gäller den privata marken skulle den behöva exproprieras från de privata ägarna. Staten skulle då behöva ersätta dessa ägare för detta. sammanfattar de nationella och internationella reg- ler som svensk samepolitik vilar på. Han redovisar vidare att ett fler- tal internationella organ framfört synpunkter på frågor om samernas ställning i . Bl.a. har pekat på att det finns ett stort behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som traditionellt bebos av samer. Målet var enligt kom- mittén att uppnå harmoni mellan etniska grupper i området och att skydda ursprungsfolkens kultur och identitet. anser att bl.a. artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter skyddar samernas fortsatta tillgång till sina traditionella jakt- och fiskeområden som en förut- sättning för ett bevarande av den samiska kulturen. Konkurrerande verksamhet som omöjliggör eller kraftigt försvårar fortsatt jakt eller fiske på samiska traditionella områden är enligt honom förbjudna, oavsett vilken nytta verksamheten skulle innebära för samhället i övrigt. För att förstå utredningsarbetet och dess resultat bör man veta hur det förhåller sig till en rad andra rättsliga sammanhang. I flera fall finns det anledning att påpeka att utgångspunkterna för arbetet varit givna i direktiven. Frågan om samernas äganderätt till statens mark ovanför odlings- gränsen återkommer ofta i jakt- och fiskerättsdiskussionerna. Den spelar en central roll i det arbete som utfört för utredningen och ligger i linje med hennes tidigare forsknings-