sou · GTB366d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Arbetet har , enligt propositionen, huvudsakligen varit inriktat på att förändra formella strukturer och att påverka attity- der och i mindre utsträckning på att förändra de informella struk- turer i samhället som upprätthåller den ojämna maktfördelningen mellan könen. Jämställdhetsarbetet bör därför kompletteras och breddas med utgångspunkt i ett synsätt som i ökad utsträckning beaktar det ojämna maktförhållandet mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor på olika samhällsområden. Som grund för detta ställningstagande hänvisas till den forskning som bidragit med ökade kunskaper om dessa den bristande jäm- ställdhetens bakomliggande orsaker och mekanismer. I synnerhet hänvisas till , Demokrati och Makt i Sverige3 och den text om genussystemet av som ingår i betänkandet och som bl.a. beskriver genussystemets principer om könens isärhållande, mäns överordning och kvinnors underordning inom olika områden i samhället. Mot bakgrund av bl.a. den moderna forskningen på området bör jämställdhetspolitiken framöver, enligt propositionen, i ökad 3 SOU 1990:4. utsträckning inriktas på att förändra de strukturer i samhället som bidrar till, eller förstärker det ojämna maktförhållandet mellan könen. Jämställdhet kan inte ses som en isolerad fråga. Inom i stort sett alla politikområden bör frågor om kvinnors och mäns skilda villkor analyseras för att kunna utgöra underlag för politikens utformning. Av texten framgår inte med tydlighet hur den nya inriktningen i praktiken ska gestaltas men utformningen av föräld- raförsäkringen och männens ansvar för arbete med hem och barn anförs som exempel. Regeringen konstaterar att den inriktning som jämställdhetspoli- tiken tidigare haft, med betoning på attitydförändrande insatser och på att öka kvinnors resurser och kunskaper på olika områden, visserligen har lett till betydande vinster för enskilda kvinnor och män, men inte i tillfredsställande utsträckning lett till ökad jäm- ställdhet för kvinnor och män som grupper. Trots att det inte råder några stora skillnader mellan könen när det gäller formell kompetens så har kvinnor som grupp en sämre position än män både i arbetslivet och på andra områden. Därför är kompetensök- ning som medel för att nå jämställdhet inte tillräckligt. I stället anges att jämställdhetsarbetet framöver bör komplette- ras och breddas med utgångspunkt i ett synsätt som i ökad utsträckning synliggör och erkänner det ojämna maktförhållandet mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor inom olika sam- hällsområden. Detta synsätt kom framöver att sätta sin prägel på regeringens redovisningar av jämställdhetspolitiken. I regeringens skrivelse om jämställdhetspolitiken från 19964 framhålls att makt och inflytande är ojämnt fördelat mellan kvinnor och män och att samhällets strukturer är uppbyggda efter en manlig norm. Denna i modern kvinnoforskning ofta kallade könsmaktordning som innebär mäns relativa överordning och kvinnors relativa underordning, upprätt- hålls och återskapas fortfarande i vårt samhälle.5 I inledningen till regeringens skrivelse Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet6 lyfts maktperspektivet åter fram. 1996/97:41. 1999/2000:24. Jämställdhet handlar om att bryta den samhällsstruktur som fortfa- rande råder och som säger oss att: män är norm och kvinnor är undantag män är överordnade och kvinnor är underordnade män har stor makt, kvinnor liten. I regeringens senaste skrivelse Jämt och ständigt7 blir maktperspek- tivet än tydligare. Nya begrepp introduceras som könsmaktperspek- tiv och feminism tar plats på ett nytt sätt. I texten framhålls att politiska reformer som syftar till att främja jämställdhet får begrän- sat genomslag på grund av samhällets genusstruktur. De formella rättigheterna är inte tillräckliga för att ändra människors beteen- den. I skrivelsen illustreras detta med att flickor och pojkar, trots den formellt lika tillgången till utbildning, påverkas av stereotypa föreställningar om kön i sina studieval. Detsamma gäller föräldrale- digheten som enbart i begränsad utsträckning utnyttjas av fäderna trots att de har samma tillgång till den som mödrarna. I det faktiska valet påverkas föräldrarna av värderingar i samhället, arbetsgivare, släktingar, vänner och kanske av ekonomiska övervägan- den som grundas i att mannen har högre lön än kvinnan. Begreppet pappamånad får innebörden att det är just de månaderna som bör till- höra pappan, dvs. enbart en liten del av den totala tiden. De politiska reformerna bemöts av ett genussystem och kan rent av återskapa och stärka föreställningarna om fundamentala skillnader mellan kvinnor och män.8 Detta kan tolkas som en ökad insikt om svårigheterna att genom- föra jämställdhetspolitiken. I skrivelsen betonas därför behovet av att kraftfullt stärka styrningen av jämställdhetspolitiken och kvali- teten i jämställdhetsarbetet.9 I propositionen betonas att arbetet med att öka kvinnors inflytande i beslutsfattande församlingar måste öka. Det slutmål som tidi- gare angivits,10 nämligen att en jämn könsfördelning ska vara upp- nådd ligger fast. 2002/03:140. 9Se vidare kapitlet om begrepp i jämställdhetspolitiken. 1987/88:105. Regeringen pekar på att avsevärda framsteg har uppnåtts vad gäl- ler kvinnors inflytande i statliga organ. Statsmakterna har givit eko- nomiskt stöd till projektverksamhet bl.a. i syfte att stimulera aktivt arbete, hos de organisationer som nominerar ledamöter till statliga organ och regeringen föreslår att ytterligare medel anslås till pro- jekt med syfte att öka kvinnors andel i statliga styrelser och kom- mittéer samt andra beslutande församlingar. Nya rutiner för regeringens handläggning av ärenden som rör styrelseuppdrag har etablerats. Detta innebär att fackdepartemen- tens förslag till ledamöter i statliga styrelser och kommittéer anmäls för godkännande till jämställdhetsenheten hos det statsråd som är jämställdhetsminister. Medel anslås i propositionen även för en särskild satsning för att stimulera utvecklingen mot en jämn könsfördelning på chefsnivå i arbetslivet. Regeringen avser att i samverkan med näringslivet etablera en näringslivsakademi för kunskapsspridning, opinions- bildning och förändringsarbete i syfte att öka andelen kvinnor i chefsbefattningar. Regeringen hade tillkallat en särskild utredare med uppgift att undersöka möjligheter till en jämnare könsfördelning på denna nivå. Syftet var att samla erfarenheterna från senare års utvecklingsarbete och forskning och låta dem ligga till grund för en bedömning av fortsatta insatser. Utredningen slutförde sitt arbete med betänkandet Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.11 Regeringen delade utredningens uppfattning att kunskap och tillgången till egna erfarenheter av samverkan mellan kvinnor och män på ledningsnivå är viktiga inslag för att uppnå ett föränd- rat synsätt på ledarskapsfrågorna. bildades stiftelsen efter samråd mellan regeringen och företrädare för näringslivet. Akademins huvudsakliga syfte var att bidra till utvecklingen av ledarskapet i svenskt näringsliv genom att identifiera, utveckla och ta till vara den samlade kompetensen och potentialen hos såväl kvinnor som män. 11 SOU 1994:3. Flera rapporter från SCB12 visade att andelen kvinnor på chefs- nivå visserligen är högre i offentlig än i privat sektor men likafullt otillräcklig. Staten bör, enligt regeringens uppfattning, vara före- gångare och budgetproposition13 angavs som mål att kvinnor ska utgöra minst hälften av de nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen som regeringen utser. tillsatte regeringen om kvinnor på ledande poster i näringslivet14 med uppgift att kartlägga kvinnors och mäns förekomst i styrelser och på ledande befattningar i det privata näringslivet, sammanställa och analysera den forskning som finns om kön och organisation samt ge förslag till åtgärder för en jämnare könsfördelning. Utredningen som är en uppföljning av motsvarande utredning , lämnade sitt betänkande Mans- dominans i förändring15 . Av betänkandet framgår att mansdominansen i företagens ledningsgrupper och styrelser består, även om det skett en viss förändring . Rapporten följdes av två rundabordssamtal där näringsministern inbjöd representan- ter för näringslivet att diskutera konkreta åtgärder i syfte att påskynda processen. avsatte regeringen medel till projektet på toppen för att inspirera till och ge verktyg för en jämnare könsfördelning i näringslivet. Året därpå la regeringen fram propositionen Redovis- ning av könsfördelningen i företagsledningar16 till med för- slag att andelen kvinnor och män i företagets styrelse och ledning ska redovisas i årsredovisningen. Ett EU-projekt har genomförts av JämO tillsammans med Est- land, och . Projektet har riktat sig till kvinnor som vill nå högre chefsbefattningar, till beslutsfattare i arbetslivet och till konsultföretag som rekryterar toppchefer. JämO kommer att följa upp de handlingsplaner för att främja fler kvinnor på ledande poster, som de deltagande företagen har utarbetat. har regeringen också inbjudit näringslivet till de s.k. Nalen- konferenserna om jämställdhet. fattade regeringen beslut om en utredning med upp- drag att se över möjligheten av och lämpligheten i att via lagstift- ning få till stånd en jämnare könsfördelning i bolagsstyrelserna. 12SCB (1992a och 1997). 1994/95:100, bil. 8 sid. 12. 2002/03:56. Fördelning av ekonomisk makt I propositionen Delad makt – Delat ansvar meddelade regeringen att den avsåg att tillsätta en utredning för att belysa skillnader i kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser och möjlighe- ter att utöva ekonomisk makt på individnivå, familjenivå och sam- hällelig nivå. Skillnader vad gäller kvinnors och mäns löner hade utretts av och i betänkandet Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap17 redovisades forskning om kvinnor som chefer. Vidare hade SCB:s tidsanvändningsstudie I tid och otid18 bl.a. redovisat fördelningen av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män. tillsatte regeringen en särskild utredare med upp- gift att kartlägga och analysera fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, den s.k. Kvin- nomaktutredningen.19 I utredarens uppgift ingick bl.a. att kartlägga och analysera i vil- ken utsträckning kvinnor och män har makt att skapa, upphäva och ändra de ekonomiska regelsystemen samt finna metoder för att synliggöra och följa utvecklingen av andelen kvinnor bland ekono- miska makthavare. Kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser skulle belysas med avseende på hur stora dessa är, från vilka källor de kommer, och om detta förändras i ett livscykelpers- pektiv. Utredaren gavs även möjlighet att belysa andra aspekter av betydelse för uppdraget samt föreslå de åtgärder som kan föran- ledas av utredningen. Denna möjlighet, att belysa andra aspekter än de som uttryck- ligen lyftes fram i direktiven, kom i hög grad att utnyttjas. Fem forskare knöts till utredningen som vetenskapliga experter och hundratalet forskare från olika discipliner engagerades i utred- ningens arbete. Slutbetänkandet Ty makten är din myten om det rationella arbetslivet och det jämställda Sverige20 presenterades i 18SCB (1992b). hade tretton rapporter i skilda ämnen publicerats i . Utredningens omfattande arbete är värdefulla publikationer men ledde inte fram till någon omfattande katalog med konkreta åtgärdsförslag. I regeringens skrivelse Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet21 redovisar regeringen vilka åtgärder den ämnar vidta med anledning av förslag. Av redovis- ningen framgår att flera av de frågor som väckts av utredningen kommer att behandlas av andra utredningar. Ett av förslag var att pröva möjlighe- ten att införa ett system för jämställdhetsmärkning av företag och organisationer. Ett underlag för ett sådant arbete fanns i förstudien Jämställdhetsmärkning – konsumentmakt för ett jämställt samhälle22. tillsatte regeringen en särskild utredare som skulle under- söka möjligheterna att eventuellt införa ett system för frivillig jäm- ställdhetsmärkning av produkter och tjänster23. Utredningen om frivillig jämställdhetsmärkning av produkter och tjänster (FRIJA) lade 2001 fram delbetänkandet Reglerna kring och inställningen till frågor om frivillig jämställdhetsmärkning24 och 2002 slutbetänkandet Märk – värdig jämställdhet.25 Utredningens slutbetänkande har remissbehandlats och frågan bereds fortfarande inom regerings- kansliet presenterade löneskillnadsutredningen sitt betänk- ande Löneskillnader och lönediskriminering – Om kvinnor och män på arbetsmarknaden.26 I betänkandet konstateras att de löneskillna- der som finns till stor del förklaras av att arbetsmarknaden är köns- uppdelad. Kvinnor och män har olika utbildningar och yrken. Även åldersfördelningen har betydelse. Detta är emellertid inte hela för- klaringen. av löneskillnaden kan inte förklaras på detta sätt. Enligt utredningen kan dessa skillnader betraktas som osakliga och är därmed ett utslag av lönediskrimine- ring. 1999/2000:24. I propositionen Delad makt – delat ansvar framhåller regeringen att haft stor betydelse för att öka kuns- kaperna om löneskillnaderna mellan kvinnor och män men, vilket även utredningen framfört, att kunskaperna är alltför begränsade för att det ska vara möjligt att fullt ut avgöra diskrimi- neringens art och omfattning. Regeringen gav därför Arbetsmiljö- fonden i uppdrag att avsätta medel för forskning, utvecklingsarbete och kunskapsspridning på området. SCB och berörda partner upp- manas tillse att den centrala lönestatistiken är av sådan kvalitet och utformning att den kan utgöra underlag för analyser av kvinnors och mäns löner. påbörjar i samverkan med SCB arbetet med att utveckla lönestatistiken så att den ska kunna ligga till grund för djupare analyser av löneskillnader mellan kvin- nor och män. JämO erhöll 1997 och 1999 resursförstärkningar för att bl.a. driva frågor om lönediskriminering, bl.a. genom informa- tions- och opinionsbildande insatser. Från och med har ytterligare resurser tillförts JämO. Syftet är att JämO i sin tillsyn över arbetsgivarnas aktiva jämställdhetsarbete ska uppmärk- samma ärenden rörande osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. På regeringens uppdrag avsatte medel till forskning, utvecklingsarbete och kunskapsspridning om lönebildning. Uppdraget genomfördes inom ramen för forsknings- och utvecklingsprogrammet Lönebildning och arbetsvärdering (LÖV) som slutredovisades . Detta program följ- des senare upp inom JämO:s projekt . hade jämställdhetsministern överläggningar med arbetsmarknadens par- ter i syfte att påskynda det arbete som parterna bedriver för att motverka lönediskriminering. I propositionen lades även förslag om ändringar i jämställdhets- lagen (1991:433). Förändringar i lagen trädde sedermera i kraft . Lagens bestämmelser om att reglerna om aktiva åtgär- der och jämställdhetsplan får ersättas av andra regler i kollektivavtal ändras nu så att lagens regler alltid ska iakttas även när det finns kollektivavtal. JämO:s tillsyn utsträcktes därmed till att omfatta hela arbetsmarknaden. Vidare infördes en skyldighet för alla arbetsgivare som har tio eller fler anställda att kartlägga löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsplatsen. Kartläggningen ska i görligaste mån utformas så att likvärdigt arbete kan identifieras. I propositio- nen anges vilka kriterier som kan användas i bedömningen om ett arbete är likvärdigt med ett annat. Kartläggningen och de åtgärder som arbetsgivaren tänker genomföra med anledning av den ska redovisas i den jämställdhets- plan som ska upprättas på arbetsplatsen. Den arbetsgivare som inte följer lagen riskerar böter. JämO, som får ökade resurser, får även möjlighet att i en diskri- mineringsprocess föra talan på annan grund än könsdiskriminering. Sådan grund kan t.ex. vara anställningsskyddslagen eller föräldrale- dighetslagen. Fortsatta ändringar i jämställdhetslagen ändrades lagen igen vilket innebar en skärpning vad gäller sexuella trakasserier. Dels infördes i lagen en definition av begreppet sexuella trakasserier, dels förtydligades lagen så att det klart framgår att varje arbetsgivare är skyldig att vidta aktiva åtgär- der för att förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för sexuella trakasserier. Bestämmelsen är förenad med ett skade- ståndsansvar för arbetsgivaren om denne inte fullgör sina skyldig- heter enligt lagen. tillsatte regeringen en särskild utredare27 med uppdrag att se över vissa delar av jämställdhetslagen.28 Enligt ursprungsdi- rektiven skulle utredaren undersöka om några ändringar i lagen var påkallade med hänsyn till EG-rätten. Sedan Jämställdhetsombuds- mannen bl.a. i en skrivelse till regeringen anmält vissa prob- lem med sin handläggning av anmälningar om lönediskriminering, beslöt regeringen om tilläggsdirektiv till utred- ningen. Dessa innebar att utredaren skulle göra en analys av frågor som hänger samman med arbetsvärdering och bedöma om ytter- ligare åtgärder behövs för att arbetet med att bestämma lika lön för lika eller likvärdigt arbete kan underlättas i praktiken. Utredningen, som bedrevs i nära samarbete med arbetsmarknadens parter redovi- 1998:60 och 1998:98. sade i betänkandet En översyn av jämställdhetslagen29 uppdraget till regeringen, . Utredningen ledde till en skärpning av lagen fr.o.m. . Förändringarna rörde dels diskriminerings- bestämmelserna, där en samordning med EG-rätten och övriga diskrimineringslagar gjordes, dels bestämmelserna om lönekart- läggning. Krav infördes på arbetsgivarna att kartlägga löne- skillnader mellan kvinnor och män som utför lika eller likvärdigt arbete. Skillnaderna ska även analyseras och analysen ska därefter ligga till grund för en handlingsplan för jämställda löner. De åtgär- der som planen innehåller ska genomföras och senast . Förändringarna i lagen innebar också att fackliga organisationer fick möjlighet att föra ärenden till om en arbetsgivare inte följer bestämmelserna om aktiva åtgärder. Det är som prövar frågor om vitesföreläggande. Ytterligare en fråga med anknytning till jämställdhetslagen har utretts. Det gäller tillsynen av lagens krav på aktiva åtgärder. JämO har ett odelat ansvar för att alla arbetsplatser i hela landet följer lagen och den nu aktuella frågan gällde om även länsstyrelserna skulle kunna ha ansvar för tillsynen. Ett utredningsförslag presen- terades i Tillsynsansvar över jämställdhetslagen30 med innebörden att länsstyrelserna skulle ha tillsyn över att jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder iakttas i länet. Enligt förslaget skulle länsstyrel- serna utöva sin tillsyn i samråd med JämO som skulle ge den väg- ledning som behövs i tillsynsarbetet. Efter att ha varit på remiss överlämnades frågan i tilläggsdirektiv31 till Diskrimineringskom- mittén32 . uppgift är att göra en översyn av den svenska lagstiftningen till skydd mot diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. I kommitténs uppdrag ingår bland annat att överväga en gemensam lagstiftning mot disk- riminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden samt att se över ansvarsområden och uppgif- ter för , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och överväga en samordning eller sammanslagning av några av eller samtliga dessa ombudsmän. Kommittén ska även lämna förslag om den eller de framtida ombudsmannainstitutioner som föreslås ska vara under- ställda regeringen eller . Behovet av särskilda organ med uppgifter som och nering ska undersökas och kommittén ska även överväga hur dom- stolsprocessen i diskrimineringsmål ska utformas. Kommittén har fått ytterligare tilläggsdirektiv33 och ska redovisa sitt uppdrag se- nast . I propositionen lades förslag om att utöka jämställdhetspolitikens ganska blygsamma organisation, sedan JämO etablerades 1980. Regeringen bedömde att de nationella målen för jämställdhetspolitiken behövde en tydlig regional förankring för att bättre kunna omsättas i hela landet. , som har det regionala samordningsansvaret för statliga och kommunala verk- samheter inom olika samhällsområden, gavs nya resurser och en ny uppgift i sin instruktion för att främja jämställdhet. En tjänst som länsexpert för jämställdhetsfrågor inrättades i varje län. Huvuduppgiften för länsexperten skulle vara att utifrån de natio- nella målen för jämställdhetspolitiken och länets jämställdhetsstra- tegi främja jämställdhetsarbetet i länet. När det gäller sakfrågorna på området gavs länsexperten ett direkt ansvar under ledning. Ansvaret omfattade bl.a. följa upp de nationella målen för jämställdhet i länet och svara för en jämställdhetsstrategi för det utåtriktade arbetet. Länsexperterna gavs även ansvar för att utveck- la metoder och modeller för att såväl kvinnors som mäns villkor och behov analyseras i åtgärdsförslag, strategidokument, fördelning av resurser samt att samverka med JämO i frågor som rör jäm- ställdhet i arbetslivet. Dessa, och ytterligare några, synnerligen omfattande uppgifter förväntades en ensam tjänsteman på länssty- relsen kunna utföra. 33 Dir. 2005:8. Flera länsstyrelser har senare utvärderat de länsvisa jämställdhets- strategierna och inlett arbetet med att ta fram nya. Strategierna är viktiga styrmedel för jämställdhetsarbetet i länen och ger en grund för analyser och bedömningar av insatser på jämställdhetsområdet. Länsstyrelserna har fortsatt sitt arbete med att integrera jämställd- hetsaspekterna i sin dagliga verksamhet. Chefer och medarbetare har deltagit i utbildningar, seminarier och konferenser för att öka kunskapen om jämställdhet och få verktyg för att integrera jäm- ställdhetsaspekter i sina verksamhetsområden. Flera länsstyrelser har också inlett arbetet med att integrera jämställdhetsperspektiv i sina lednings- och styrsystem. Ett exempel på detta är ett samar- bete mellan tre av länsstyrelserna med syfte att utveckla nyckeltal för jämställdhet inom olika verksamheter. Det regionala arbetet med jämställdhetsintegrering har även omfattat inrättande av regionala kunskapscentra om jämställdhet i ett par län. Länsstyrelserna arbetar också aktivt med att stötta sär- skilda insatser inom olika områden, bl.a. åtgärder mot mäns våld mot kvinnor, stöd till hotade flickor och projekt för att få fler män att arbeta i skolan. Jämställdhetsexperterna samarbetar också med JämO i arbetet med att granska arbetsgivarnas verksamhet i länen. Vidare har länsstyrelserna arbetat aktivt med insatser för att öka andelen kvinnor som företagare och andelen kvinnor i ledande ställning inom näringslivet. Länsexperterna, som kallas sär- skilt sakkunniga för jämställdhet, har även stöttat arbetet med jäm- ställdhetsintegrering i det regionala utvecklingsarbetet i de län där kommunala samverkansorgan bildas. genomförs en utvärdering av länsstyrelsernas jämställdhetsarbete med fokus på . Resultatet av utvärderingen redovisades . Av utvärderingen framgår att länsstyrelsernas årliga redovisningar av jämställdhetsarbetet tyder på stora variationer när det gäller både omfattning och inriktning. Jämställdhetsexperterna har redovisat hinder och svårigheter i jämställdhetsarbetet och uttryckt önskemål om ökat stöd, bland annat genom tydligare styrning från rege- ringen när det gäller länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag. I utvärderingens förord konstaterar chefen för mentets jämställdhetsenhet att det finns brister i arbetet som riske- rar att befästa en sidoordning av jämställdhetsfrågorna såväl inom som ute i länen. Den jämställdhetspolitiska propositionen innehåller ett väsentligt avsnitt som handlar om familjepolitik nämligen föräldraförsäk- ringen och tar sikte på att öka mäns utnyttjande av föräldraförsäk- ringen. I propositionen34 om En ny jämställdhetslag m.m. angavs ett mål för fädernas uttag av föräldrapenning.