sou · GTB3110 · 2006-01-01 00:00:00 — Institutet kommer att ledas av en styrelse med ledamöter från Kommunernas Landsfore- ning, Amtsrådsforeningen, Finansministeren, Indenrigs- og sund- hedsministeren och samt en direktör. Det kom- mer att finnas ett rådgivande organ med 14 ledamöter från olika institut och myndigheter. Institutet förväntas kunna starta sin verksamhet . Det lokala självstyret är inte grundlagsfäst, men väl politiskt stads- fäst. Man har en kommunallag som styr kommunernas ansvarsom- råde. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bygger på ge- neralistkompetensprincipen. I finns 433 kommuner och 19 fylkesommuner. samlas data in på ett strukturerat och lagreglerat sätt i den s.k. KOSTRA-modellen (Kommune-STat-RApportering). I författningen som reglerar KOSTRA-modellen anges hur kommu- nerna skall bokföra olika kostnader. KOSTRA är tänkt att förenkla rapporteringen från kommunerna till staten då uppgifter bara skall lämnas en gång, oavsett om de kommer att användas av olika stat- liga aktörer. Datautväxlingen mellan kommunerna och Statistisk Sentralbyrå (SSB) sker helt elektroniskt. Målen med KOSTRA är att skapa bättre och snabbare styrinformation för stat och för kommuner, skapa mer effektiva rutiner för datainsamling. Informationen är också tänkt att utgöra underlag för bedömning av om de nationella målen uppnås. SSB publicerar preliminära nyckeltal och upprättade . Nyckel- talen konstrueras utifrån kommunernas inrapportering till SSB och nationella register utanför SSB. I den databas som finns på Internet finns ca 800 olika nyckeltal, varav 40–50 st. anses som extra viktiga och används när Kommu- nal- og regionaldepartementet gör bedömningar av kommunsek- torn. SSB publicerar nyckeltalen , dessa är oreviderade och kan innehålla fel som kommunerna kan rätta. De reviderade nyckeltalen publiceras därefter . Enligt Kommunal- og regionaldepartementet är det i första hand kommunerna själva som är användare av de nyckeltal som tas fram. Ett nationellt benchmarkingprojekt bedrivs i de s.k. Effektivise- ringsnettverken. Nätverken beskrivs närmare i avsnitt 3.4.2. har en asymmetrisk ansvarsfördelning, man har både en- och tvånivås organisationer på lokal nivå. Efter en reform 1995 finns det fyra olika former av kommunalt självstyre. Storlondon är indelat i 32 . Sex tättbebyggda områden är inde- lade i totalt 36 . 46 geografiska om- råden styrs av . Den största ytan av styrs av ett tvånivåsystem, som består av 34 och 239 . De största ansvarsområdena utgörs av skola, omsorg om äldre, socialtjänst, boende och renhållning. Sjukvård är i en stat- lig angelägenhet. Man har utvecklat ett styr- och upp- följningssystem, Best Value som sedermera har kompletterats med Comprehensive Performance Assessment (CPA). Syftet med CPA är att förbättra effektiviteten i kommunernas serviceproduktion. Genom att sammanställa och väga samman tillsynsrapporter och värdet på olika centrala nyckeltal (Best value performance indica- tors) erhåller varje kommun ett omdöme, graderat från poor till excellent. Data samlas in ad hoc. Det är ca tio olika departement som är in- tresserade av kommunala frågor. Ett arbete pågår för att i högre grad samordna datainsamling från kommunerna. De nyckeltal som samlas in via Best Value och CPA rapporteras in till Audit Com- mission via Internet. I finns s.k. Best Value Performance Indicators (BVPI), de är ca 100 till antalet. Alla kommuner måste rapportera alla BVPI: s. stiftar parlamentet en lag för just det årets insamling av BVPI: s. Man har i arbetat med dessa indikatorer och antalet nyckeltal man använder har minskat . Cirka 30–40 BVPI används för CPA. I syfte att främja benchmarking arbetar flera olika organisationer med stöd gentemot kommunerna. () tillhandahåller hjälp att hitta lämpliga benchmar- kingpartners världen över, Improvement and (IDeA) publicerar dokument som bl.a. beskriver goda exempel och metoder för hur benchmarking kan bedrivas. Även Office of Deputy Prime minister och Audit Commission tillhandahåller nyckeltal och skrifter i syfte att främja benchmarking. Statistikinsamling från alternativa utförare av verksamhet För att Kommundatabasen skall möjliggöra jämförelser oavsett vem som utför den offentligt finansierade tjänsten föreslogs i be- tänkandet (2001:75) att en bestämmelse skulle införas i lagen (2001:99) om officiell statistik med innebör- den att kommuner och landsting skall bli skyldiga att inhämta rele- vanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksamhet som bedrivs av andra utförare. Rådet för kommunala analyser (RKA) har enligt dir. 2002:91 i uppdrag att i samråd med berörda statistikansvariga myndigheter analysera hur och i vilken omfattning denna information kan samlas in. Denna PM beskriver möjligheterna att komplettera RKA:s nyckeltal. En mer generell analys av att inhämta statistik från alter- utförare finns i SCB:s rapport och privat verk- samhet. Statistik om anordnare av välfärdstjänster (2001:1). Att behov finns av en ökad kunskap om en samlad kunskap om de of- fentligt finansierade välfärdstjänsterna lyfts även fram i bl.a. kom- mittén för välfärdsbokslut betänkande (SOU 2001:79) och i utred- ningen Behovet av ekonomisk statistik (SOU 2002:118) (se bilaga 2). RKA har under arbetets gång samrått med , Skol- verket och . RKA föreslår att uppgiftsinsamling av kommunernas köp av entreprenader via räkenskapssammandraget görs mer detaljerat. RKA föreslår att SCB gör nödvändiga förändringar av räken- skapssammandraget. RKA föreslår också att register upprättas hos SCB över de fö- retag som kommunerna anlitar. Kommunerna föreslås att på fri- villig väg rapportera denna information till SCB, som med hjälp av denna kan komplettera övrig uppgiftsinhämtning med enkä- ter till företagen. Skälen för förslaget: saknas ekonomisk och annan statistik om kommunernas köp av verksamhet på en mer detaljerad nivå inom framförallt det soci- ala verksamhetsområdet. RKA har analyserat alternativa vägar för att komplettera informationen i databasen med information från alternativa utförare av offentligt finansierade tjänster. RKA har därvidlag funnit att själva inhämtningen av uppgifter går relativt bra att ordna, men att man stöter på svårigheter när det gäller att publi- cera uppgifter som rör de alternativa utförarnas ekonomiska förut- sättningar för uppdraget. Kommunerna föreslås på frivillig basis rapportera till SCB om vilka företag man anlitar. Med hjälp av denna information kan SCB uppdatera ett företagsregister och komplettera nyckeltalen i databasen. Att upprätta ett företagsregister hos SCB möjliggör att även annan statistik än ekonomisk kan presenteras för kommunen som helhet. Se avsnitten 5.3, 6.1 och 6.3. RKA har undersökt möjligheten att kommunerna skall samla in och rapportera uppgifter om och från företagen, men funnit att ovan beskrivna tillvägagångssätt är att föredra. Mer om detta finns i avsnitt 6.2. SCB brukar avisera förändringar av RS i förväg. Detta medför att den här föreslagna förändringen aviseras , men riskerar att samlas in först för och pre- senteras . RKA har i enlighet med direktivet undersökt förutsättningarna för att reglera en ökad uppgiftsinhämtning från de alternativa utförarna i lagen (2001:99) om officiell statistik. Följande har framkommit: Företagens organisation och räkenskaper är konstruerade ut- ifrån andra hänsyn än att överensstämma med de geografiska indelningar som kommunerna utgör. Detta försvårar insam- lingen av information från alternativa utförare. Även om datainsamlingen går att lösa finns sekretesslagens regler att ta hänsyn till. En redovisning på kommunnivå skulle kunna innebära att uppgifter om vissa företags ekonomiska förhållanden kan röjas. Detta försvårar publiceringen på kommunnivå av uppgifter insamlade från alternativa utförare. Hänsyn måste särskilt tas till små företag och deras förutsätt- ningar, en konsekvensanalys måste göras enligt förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Problematiken är således av olika slag, dels relaterad till själva in- samlingsprocessen, dels relaterad till publicering av insamlad in- formation. Troligen är den är av sådan art att publicering på kom- munnivå inte låter sig göras för mer än ett fåtal kommuner, och då kanske inte ens . Däremot kan det vara möjligt att använda informationen för andra sorters jämförelser, där uppgifter från flera kommuner slås samman, t.ex. jämföra kommuner utifrån kommun- storlek, skattesats eller befolkningsstruktur. infördes nya bestämmelser i (1991:900) med innebörden att kommuner och landsting som an- litar andra än av kommunen juridiskt kontrollerade personer skall fullmäktige ombesörja att kommunen och har möjlig- het att kontrollera och följa upp verksamheten. Man skall även be- akta allmänhetens möjlighet att få insyn i hur angelägenheten ut- förs. Kommunen eller måste således begära in informa- tion om den verksamhet som utförs på uppdrag av dem och även presentera den för kommunmedborgare och andra intressenter. RKA har analyserat följande tillvägagångssätt för inhämtning av statistik: Avvakta praxisen av 19 och 19 a §§ i kommunallagen Kommunerna beläggs med skyldighet att inhämta uppgifter från de alternativa utförarna och vidarerapportera denna till SCB Företagen beläggs med skyldighet att lämna uppgifter till SCB Kommunerna rapporterar till SCB vilka företag man anlitar, på frivillig basis i första hand, SCB upprättar register och gör riktade enkätundersökningar. och detaljeringsgraden av specificeringen av driftsredovisningen i det räkenskapssammandrag kommu- nerna lämnar till SCB. Av dessa förespråkar RKA de två sistnämnda i ett första skede. Be- hov finns även av en mer genomgripande kartläggning och analys av behovet av statistik om välfärdstjänster utförda av annan än kommunen själv. 4.Genomgång av bestämmelser i och statistiklagstiftningen 4.1.Kommunallagens bestämmelser om insyn i entreprenader m.m. Kommunernas ansvar att följa verksamheten, kommunallagen 6 kap. 7 § 1993 förtydligades de kommunala nämndernas ansvar att uttryckli- gen också omfatta sådan verksamhet som lades över på annan. Bestämmelsen infogades i 6 kap. 7 § kommunallagen. 1993/94 skrev regeringen bl.a. att det är kommunens eller och inte primärt entreprenörens ansvar att inför kom- munmedlemmarna ansvara för att entreprenörens verksamhet uppfyller samma kriterier som ställs på verksamheten som bedrivs i egen regi. Regeringen ansåg att man avtalsvägen skulle skapa ga- rantier för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för offentlig förvaltning om allas likhet inför lagen. Vidare bör av- talen innehålla de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer som skall gälla för verksamheten. I samma proposition skriver reger- ingen även att en lagstiftning om insyn genom handlingsoffentlig- het skulle medföra betydande gränsdragningsproblem och sanno- likt även motverka syftena med strävandena att utsätta den offent- liga verksamheten för konkurrens. Kommunallagens kap 3 19 och 19 a §§ infördes en ny bestämmelse, § 19 a, i Kommunallagen med innebörden att kommunfullmäktige, innan man lämnar över en angelägenhet till annan juridisk person än ett bolag kommunen själv kontrollerar, skall: beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelä- genheten utförs. I proposition 2001/02:80 diskuterar regeringen vilken omfattning insynen bör ha. Man slår bl.a. fast att bestämmelserna inte får ut- formas så att de snedvrider konkurrensen mellan berörda aktörer. Fullmäktige skall , enligt § 19: tillse att kommunen eller tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Bestämmelsen omfattar de fall där verksamheter överlämnas, inte avtal för begränsade stöd- eller kringfunktioner såsom städning och fastighetsskötsel. Bestämmelsen i § 19 infördes . Det kan där- för finnas anledning att följa upp hur den används i landets kom- muner och landsting, särskilt mot bakgrund av den stadigt ökande andelen offentligt finansierad verksamhet som utförs i alternativ regi. har efter det att bestämmelsen i § 19 a infördes undersökt vilka uppgifter som skulle kunna lämnas av företagen. Man har även fört samtal med företagarorganisatio- ner. Man har i dessa samtal inte kunnat enas om en gemensam re- kommendation för en avtalsklausul. Regeringen säger i prop. 2001/02:80 att man kommer att följa utvecklingen inom området och vid behov återkomma i frågan. I lagen om den officiella statistiken (SFS 2001:99) anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Enligt lagen skall den officiella statistiken vara ob- jektiv och allmänt tillgänglig och den skall vara framställd och of- fentliggjord med hänsyn till skyddet för enskilda. Enligt förordningen om den officiella statistiken (SFS 2001:100) skall en myndighet offentliggöra den officiella statistiken enligt föreskrifter som meddelar. SCB har med- delat föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande av officiell statistik i Meddelanden i samordningsfrågor (MIS). I § 3 Samrådsförordningen (1982:688) sägs att myndigheten – innan den beslutar om ett nytt formulär eller en icke obetydlig änd- ring i ett tidigare fastställt formulär – ska samråda med den organi- sation som företräder uppgifts lämnaren. 5.Offentligt finansierad verksamhet bedriven i annan regi 5.1Andel verksamhet i annan regi SCB började att redovisa separat statistik om kommunernas köp av entreprenader och verksamhet. För att definitionen entre- prenad skall användas ska fyra villkor vara uppfyllda: kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kommuninvånarna, verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi, det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning, avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa producenten. Byggnads- och anläggningsentreprenader ingår således inte. Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av vård- och omsorgsplatser och ersättning till fristående skolor. I diagram 1 åskådliggörs hur kommunernas köp av verksamhet utvecklades –2001. Diagram 1 Kommunernas köp av entreprenader och verksamhet 1995–2001, från olika motparter. Miljarder kronor (Källa: SCB) Förekomsten av köp av tjänster från alternativa utförare har mer än fördubblades . Köp från privata före- tag uppgår 2001 till av de totala driftkostnaderna. An- delen köp av verksamhet är 2001 totalt av de sam- manlagda driftskostnaderna. Andelen köp av verksamhet varierar stort mellan olika kommu- ner och verksamheter. Störst andel köp av privata företag 2001 sker inom missbrukarvård för vuxna och barn- och ungdomsvård (av de totala kostnaderna för verksamheterna går till övriga företag, stiftelser och enskilda). Det finns ingen samlad kun- skap om effekterna på verksamhet eller ekonomi av denna föränd- ring1. 1 För skolområdet kom 2001 en bildar skola (Ds 2001:12) som behandlar vad fristående skolor medför för den kommunala verksamheten. Diagram 2 Kommunernas köp av verksamhet från övriga företag, stiftelser och enskilda inom vissa verksamheter 2001, procent av totala bruttokost- nader För den kommunala databasen innebär en ökande andel köp av verksamhet en risk för bristande jämförbarhet i nyckeltalen. Vissa kommuner har en hög andel av alternativa utförare inom t.ex. grundskola samt vård och omsorg av äldre. Inom finns främst inom ett flertal kommuner som har en andel fristående skolor på mellan 15–. Det förekommer även kommuner med en hög andel köp från privata utförare inom äldre- vården, med andelar upp mot . 5.2Statistik som samlas in om verksamhet som bedrivs i alternativ regi Vård och omsorg om äldre och funktionshindrade samt vård av unga samlar via enkäter till kommunen bl.a. in hur många personer som är beviljade hemtjänst som utförs i enskild regi, hur många beviljade hjälptimmar som utförs i enskild regi, personer som bor i särskilda boendeformer som drivs i enskild regi hur många under som placeras i HVB-hem i enskild regi (be- slut enligt SoL och LVU), Förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning samlar in statistik om kostnader per kommun för för- skolan och vuxenutbildningen som drivs i alternativ regi. Från de fristående skolorna samlar man in betyg på individnivå och perso- naltäthet per skola i enlighet med förordning 1996:1206 och SKOLFS. Man samlar även via en enkät in motsvarande ekono- miska uppgifter som kommunerna lämnar till Räkenskapssamman- draget (RS). I och med att godkänner fristående skolor innan de får starta sin verksamhet har man ett uppdaterat register över alla utförare i samtliga kommuner. har dessutom mycket låga bortfallstal i sina enkäter till de fristående skolorna. SCB samlar in uppgifter för de kostnader kommunerna har för köp av tjänster via Räkenskapssammandraget. Företagsstatistiken vid SCB omfattar ekonomiska uppgifter för alla aktiva branscher i , fördelat efter svenska näringsgrensindelning (SNI92). De ekonomiska uppgifterna redovisas ca och re- dovisas på branschnivå efter företagens huvudsakliga bransch. 5.3Vilka uppgifter skall primärt samlas in om/från alternativa utförare som inte samlas in ?2 För att få en så komplett redovisning som möjligt i den kommunala databasen av offentligt finansierad verksamhet bör motsvarande uppgifter som presenteras för kommunerna samlas in även från de alternativa utförarna. Framför allt rör det sig om ekonomiska upp- gifter för att kunna få fram en varav i alternativ regi. för nyck- eltal av karaktären kr/st., men även om information som rör per- sonalen och t.ex. deras utbildningsnivå. 2 Se bilaga 1 för exempel på information som vi ser behov av att kunna presentera. Vad gäller fristående skolor och förskolor kan eleven/barnet gå i skola som ligger både inom och utom kommunens geografiska gränser. För att inte komplicera frågeställandet allt för mycket ut- går vi här från skolkommun, dvs. att data presenteras per kommun oaktat att några elever/barnet är folkbokförda i annan kommun än den där verksamheten bedrivs. samlar inte in uppgifter om barnomsorg från al- ternativa utförare. 5.3Sekretessbestämmelser m.m. och deras effekt på publicering i den kommunala databasen Skydd för enskilda fysiska och juridiska personer finns i olika för- fattningar. Enligt 9 kap. 4 § Sekretesslagen gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av sta- tistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessen innebär ett förbud mot att röja uppgiften. Uppgifter får dock t.ex. lämnas ut i avidentifierad form för forsknings- och statistikändamål. Det krävs emellertid att det står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den som avses med uppgiften (eller någon närstående) lider skada eller men. Sekretessen gäller inte för uppgifter om statliga myndigheter och kommuner. Sekretess gäller för uppgift oavsett varifrån uppgifterna härrör eller hur de har kommit till myndighet. Det är inte ändamålet med uppgiften utan den verksamhet de förekommer i som är avgörande. Det innebär att en uppgift kan vara offentlig inom en del av en myndighet medan den är sekretessbelagd inom en avdelning som framställer statistik. Likaså blir uppgifter som förs över från en an- nan myndighet till en myndighets statistikverksamhet skyddad trots att de var offentliga hos den andra myndigheten. Ett grundläggande skydd finns även i 8 kap. 10 § sekretesslagen. Uppgifter om entreprenörens affärs- och driftsförhållanden får inte röjas. Dessa bestämmelser medför sannolikt att insamlad data till den kommunala databasen inte kan presenteras per kommun. Möjlig- heten till en sådan presentation måste prövas så snart ett företags- register har kunnat upprättas. I det fall man måste presentera stati- stiken med annat snitt finns flera tänkbara och intressanta infalls- vinklar. Man kan t.ex. presentera utifrån kommunstorlek, utifrån nivån på skatten eller utifrån länsvisa indelningar. 6.Alternativa tillvägagångssätt för insamling och publicering av statistik om alternativa utförare 6.1Kommunerna lämnar uppgift till SCB om alternativa utförare i kommunen, SCB samlar in uppgifter via enkät från företagen För att informationen i databasen med nyckeltal skall bli komplett med motsvarande uppgifter från alternativa utförare krävs att ett register upprättas över vilka företag som bedriver verksamhet som är finansierad med offentliga medel. Kommunerna lämnar uppgift till SCB om vilka företag/motsv. Utifrån dessa uppgifter kan SCB sedan skapa ett re- gister över berörda företag. Det är en fördel om kommunernas uppgiftslämnande kan ske på frivillig väg. Om kommunerna inte medverkar frivilligt bör övervägas att ålägga kommunerna en skyl- dighet att lämna uppgifterna. Detta kan åstadkommas genom att lägga till en bestämmelse i 11 § i Lagen (2001:99) om officiell stati- stik. SCB inhämtar därefter informationen via enkäter till respek- tive företags arbetsplats i respektive kommun. En avvägning måste göras mellan att belasta företagen med enkäter och att ha aktuella siffror. För att inte få inaktuella uppgifter krävs en väl fungerande in- samlingsprocess där materialet kan presenteras , året ef- ter aktuells verksamhetsår. För att kunna publicera materialet på kommunnivå krävas att före- tagen redovisar uppgifterna om verksamheten på ett sätt som möj- liggör detta. Det skulle bl.a. krävas att företagen skall lämna upp- gifter på t.ex. arbetsställenivå3. Det är troligt att företagen för egen del är intresserade av att följa hur de olika verksamheterna utvecklas i olika kommuner och att man därför kan ha sin internredovisning organiserad på ett för RKA lämpligt sätt. En positiv inverkan på den lokala demokratin såtillvida att den möj- liggör ett ökat inflytande i all tillhandahållande av skattefinansierad service, oaktat vem som utför den. För kommunerna blir det en marginell på verkan. De behöver sammanställa en lista över de näringsidkare man anlitar inom de olika verksamhetsområden. För näringsidkarna blir påverkan något större. Är det ett litet företag verkar de troligen inte i mer än ett fåtal kommuner, om fler än en. I detta fall torde framtagandet av de uppgifter som behövs lämnas inte vara särskilt betungande. Är det ett större företag som är verk- samt på flera ställen i landet kan vi inte utgå från att deras organi- sation och nuvarande interna rapportering överensstämmer med den geografiska indelning kommunerna utgör. 6.2Alternativ 2: Kommunerna samlar in uppgifterna från de alternativa utförarna Till skillnad mot alternativet i 6.1 ovan ansvarar kommunerna i detta alternativa tillvägagångssätt för insamlingen av uppgifter från de alternativa utförarna. Uppgifterna kan endera infogas i rapporte- ringen till SCB av RS eller genom en separat rapport till SCB. Om rapportering skall ske via RS måste vissa ändringar göras av den blankett kommunerna gör sin rapportering på. Även om ett ytterli- 3 Samtliga företag som bedriver någon form av ekonomisk verksamhet i finns i SCB: s Företagsregister. Detta register kategoriserar enheter i fem olika typer: företags- enhet, juridisk enhet, verksamhetsenhet, arbetssälle och lokal verksamhetsenhet. gare moment kan riskera att försena hela RS-processen är fördelen att all data levereras . För att trygga insamlingen och få en så hög svarsfrekvens som möjligt bör en skyldighet föreligga för kommunerna. Dock finns en risk att kommunerna inte får den in- formation man skall inhämta från de företag man anlitar. Vi befin- ner oss då i en situation där kommunerna eventuellt behöver någon form av sanktion mot företagen för att själva kunna efterleva den lagstadgade skyldigheten att leverera statistiken.