sou · GTB39d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns idéer om att använda begreppen certifiering och certifierad exportkontroll- handläggare för den nivå som uppnås efter genomgången utbild- ning. 7.5Utrymme för förenklade tullrutiner får i enskilda fall medge undantag från den an- mälningsskyldighet som anges i 15 § första stycket förordningen. Anmälningsskyldigheten enligt denna bestämmelse innebär att utförsel av krigsmateriel skall anmälas till under helgfri måndag–fredag och senast innan utförseln är planerad att genomföras. För att ge möjlighet att använda denna bestämmelse på ett mer flexibelt sätt föreslår utredningen att möj- lighet att medge undantag vidgas något. Det bör dock framhållas, såsom också gäller , att detta inte innebär något undantag från deklarationsskyldigheten enligt rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättande av en tullkodex för gemenskapen eller från anmälningsskyldigheten enligt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Utredningen anser att införseltillståndskrav för enskilda och företag skulle bidra till att förhindra oönskad spridning inom landet och vidare till utlandet. Undantag bör dock göras för företag som innehar tillverkningstillstånd för materiel av det slag införseln gäller, företag som skall tillhandahålla den införda materielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan mate- riel samt för materiel som skall tillhandahållas till svenska stat- liga myndigheter som inte är affärsverk. Som ett led i att under- lätta för att uppfylla internationella rapporterings- åtaganden föreslås vidare att alla som för in materiel i skall rapportera om sin införsel. ISP bör bemyndigas att utfärda föreskrifter om vilken materiel som skall rapporteras samt utarbeta en lämplig blankett för detta. I krävs varken tillstånd till att importera eller inneha krigs- materiel med undantag för sådan materiel som omfattas av vapen- lagen och av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt sådan materiel som är förbjuden enligt internationella avtal. När väl införd krigsmateriel befinner sig i får den dock inte säljas vidare eller återföras till utlandet utan tillstånd. Utredningen har i uppdrag att pröva behovet och värdet av att reglera privat import av krigsmateriel, utöver vad vapenlagen regle- rar, liksom en reglering av den statliga importen (dir. 2003:80, s. 24). Det går att identifiera ett antal utgångspunkter för arbetet med att pröva värdet av en importreglering. En utgångspunkt är samarbetet för rustningskontroll. Inom ramen för FN, och Wassenaar-arrangemanget har åtagit sig att rapportera import (och export) av viss krigsmateriel. I fallet FN rör det sig om stridsvagnar, bepansrade stridsfordon, grovkalibriga artillerisystem, attackhelikoptrar, stridsflygplan, stridsfartyg samt missiler och missilavfyringsramper. Avsaknaden av en nationell rapporteringsskyldighet beträffande införsel medför svårigheter för regeringen när svensk statistik skall sammanställas. Samarbetet mot spridningen av illegala vapen är också en ut- gångspunkt. Inom FN, och EU medverkar till arbetet med att hindra okontrollerad spridning av små och lätta vapen och uppkomsten av destabiliserande ansamlingar av sådana. har undertecknat FN:s vapenprotokoll för handeldvapen. I protokollet finns bestämmelser om krav på importreglering. Genomförandet av protokollet i svensk vapenlagstiftning har utretts av . En ytterligare aspekt är om eller i vilken utsträckning avsaknaden av en importreglering är ett samhällsproblem. Införsel och innehav av handeldvapen regleras av vapenlagen, men huvuddelen av den krigsmateriel som är tillståndspliktig att tillverka och exportera kan av privatpersoner föras in i och innehas utan tillstånd. I direktiven skriver regeringen att begränsningar och särskilda restriktioner som gäller för export av svensk krigsmateriel är inte direkt tillämpbara när importerar krigsmateriel för sitt eget behov (dir. 2003:80, s. 17). I ljuset av direktivens tydlighet i denna del finner utredningen ingen anledning att beröra frågan om eventuella riktlinjer för import av krigsmateriel för eget försvarsbehov. 8.1.1Import för statens behov De två vanligaste anledningarna till att föra in krigsmateriel i är för Försvarsmaktens respektive den svenska försvars- industrins behov. Vid inköp av större materielsystem till Försvars- makten består importen ofta av en kombination av direktimport via och av indirekt import via försvars- industriföretag i eller en representant för utländsk industri i . Om än i begränsad omfattning har även andra statliga myndig- heter än Försvarsmakten och behov av att importera vissa typer av krigsmateriel, till exempel skyddsutrust- ningar. Det rör sig här om ett relativt litet antal myndigheter: Riks- polisstyrelsen, , Statens rädd- ningsverk, och möjligen några till. Importen för dessa myndigheters behov sker antingen direkt eller via . Utredningen anser inte att det är befogat att införa tillståndskrav för import av sådan krigsmateriel som direkt eller indirekt skall levereras till Försvarsmakten och andra statliga myndigheter med legitima behov. Denna införsel sker som en konsekvens av säker- hets- och försvarspolitiska överväganden eller som ett led i att öka samhällets säkerhet och beredskap mot olika hot samt föregås av myndighetsbeslut. 8.1.2Import för försvarsindustrins behov Försvarsindustrins införsel av krigsmateriel rör främst delsystem och komponenter för montering, bearbetning eller integration i egna produkter. Dessa produkter levereras dels till Försvarsmakten och andra statliga myndigheter i , dels till beställare och samarbetspartners i utlandet för slutanvändning respektive vidare bearbetning. Utredningen ser inget mervärde i en tillståndsplikt för sådan in- försel som syftar till försvarsindustrins utveckling och tillverkning av produkter som beställts av Försvarsmakten och andra svenska statliga myndigheter. ISP prövar försvarsindustriföretagens lämp- lighet att befatta sig med krigsmateriel i samband med att de söker tillverkningstillstånd. Utredningen ser heller inget mervärde i ett tillståndskrav för sådan införsel som behövs för försvarsindustrins utveckling och tillverkning av produkter för exportmarknaden. I de flesta fall finns före införseln ett utförseltillstånd från ISP för den tilltänkta exportaffären, alternativt har företaget och ISP diskuterat förut- sättningarna för affären. När företaget skall leverera till en kund utom landet måste alltid ett utförseltillstånd finnas. Det sker viss införsel av krigsmateriel till vad som brukas kallas vapenhandlare eller vapenförmedlare, personer eller företag som har tillhandahållandetillstånd men inte tillverkningstillstånd för Antalet vapenhandlare har historiskt varit lågt i och har sjunkit ytterligare. har ISP i tillstånden begränsat vilken materiel som dessa vapenhandlare har rätt att tillhandahålla. Enligt 4 § krigsmateriellagen krävs inget tillhandahållande- tillstånd för vapenhandlare som enbart säljer till svenska myndig- heter som inte är affärsverk, eller till försvarsindustriföretag med tillverkningstillstånd för det materielslag försäljningen avser. I enlighet med samma paragraf behöver däremot vapenhandlare tillstånd för att tillhandahålla krigsmateriel till privatpersoner, grossister och andra som inte omfattas av undantaget i lagen samt till någon i utlandet. ISP styr vapenhandlares exportverksamhet genom att den prövar frågan om tillhandahållandetillstånd och tar ställning till varje till- tänkt utförsel. Från ett exportkontrollperspektiv kan det emellertid vara önskvärt att ytterligare kontrollera sådana vapenhandlare som importerar med det enda syftet att exportera. Utredningen bedö- mer att man här, genom krav på införseltillstånd, möjliggör för ISP att i ett tidigt skede styra en given vapenhandlares exportverksam- het samt minskar risken för illegal utförsel. När det gäller vapenhandlare som säljer till privatpersoner och andra i som inte omfattas av lagens undantag är kontroll- möjligheterna begränsade. Detta beror på att varje enskild försälj- ning inte kräver tillstånd, förutsatt att den aktuella materielen inte omfattas av bestämmelser om innehav. Genom krav på införsel- tillstånd för materiel som skall säljas till privatpersoner ökar förut- sättningarna att förhindra att olämpliga personer kommer i ägo av krigsmateriel. Risken för illegal utförsel minskar också. Det förekommer viss privatimport av krigsmateriel för samlar- ändamål och annat icke-militärt bruk. I den senare kategorin finns bland annat upplevelseföretag som för sin verksamhet köper in äldre stridsvagnar och överskottsbutiker som använder äldre stridsflygplan för att locka kunder. Exempel finns också på skid- anläggningar som transporterar turister i militära bandvagnar. Det förekommer också privatimport av militära sikten, mörkerkikare och liknande teknologi som klassas som krigsmateriel. Emellertid får inte någon sälja importerad krigsmateriel utan ett tillhanda- hållandetillstånd och skall materielen föras ut ur landet förutsätts även ett utförseltillstånd. Utredningen har inte funnit att hittillsvarande privatimport av krigsmateriel utgjort något samhällsproblem. Det finns emellertid ett värde av en importreglering som begränsar importens omfatt- ning och styr den till seriösa företag och personer. En reglering förväntas dessutom förbättra ISP:s förutsättningar att på ett strukturerat sätt informera ägaren om begränsningar i vidare till- handahållande av materielen och om andra regelverk som påverkar innehavet. Utifrån ett exportkontrollperspektiv finns också ett värde i att veta vilka importörerna är för att kunna förebygga illegal utförsel och vid misstanke kontrollera om sådan har skett. 8.1.5Utländska besök och övningar I samband med att andra länders försvarsmakter besöker svenska hamnar och flygplatser, eller genomför militära övningar på svenskt territorium, förs vanligtvis krigsmateriel in i landet. För införseln krävs inget tillstånd, men när medhavd materiel skall föras ut måste det finnas ett utförseltillstånd. Av praktiska skäl utfärdar ISP ett generellt utförseltillstånd för materiel som tillhör länder som är aktuella för besök och övningar. Utredningen ser inget värde i att reglera införsel som sker när utländska myndigheter besöker eller befinner sig på svenskt territorium för att öva, oavsett om det handlar om en övning som genomförs i egen regi på förhyrt område eller tillsammans med svenska myndigheter. Den prövning som sker av regeringen och/eller myndigheter inför beslutet om det utländska besöket eller övningen bör vara tillräcklig. Utredningen finner inte skäl att föreslå en tillståndsplikt som om- fattar all införsel av krigsmateriel. Det bedöms inte tillföra något till icke-spridningsarbetet, eller till samhällets säkerhet, att reglera importen till Försvarsmakten och andra svenska myndigheter som använder krigsmateriel i sin verksamhet. Det är även svårt att se mervärdet av att reglera införsel med anledning av utländska besök och övningar på svenskt territorium. Utredningen anser att införseltillståndskrav för enskilda och företag skulle bidra till att förhindra oönskad spridning inom landet och till utlandet. Undantag bör dock göras för företag som har tillverkningstillstånd för materiel av det slag införseln gäller, företag som skall tillhandahålla den införda materielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan materiel samt för materiel som skall tillhandahållas till svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk. Kravet på införseltillstånd bör enligt utredningen gälla vid trans- itering av materiel. Införsel av handeldvapen bör emellertid undantas från tillståndskrav enligt krigsmateriellagen om införseln regleras genom föreskrifter i vapenlagen. ISP är den naturliga myndigheten att handlägga frågor om im- porttillstånd. Vid myndigheten finns en etablerad och väl förankrad licensieringsprocess för utförsel av krigsmateriel, som i allt väsent- ligt skulle kunna användas för att pröva ansökningar om tillstånd till införsel. Dessutom utfärdar ISP de grundläggande tillverknings- och tillhandahållandetillstånd som krävs för att tillhandahålla krigsmateriel och har således redan kontakt med många av de vapenhandlare som skulle beröras av en reglering. Handläggningen av ansökningar för införseltillstånd skulle i stort kunna följa samma rutiner som vid utförseltillstånd. Den formella ärendegången skulle utgöras av en ansökan om tillstånd för införsel av krigsmateriel med beskrivning av materielen, volym/antal samt uppgifter om säljare och skälet för importen. Med den begränsade omfattning av importregleringen som föreslås ovan skulle handläggningen av införseltillstånden kunna ske med befintliga personalresurser, under förutsättning att omfördelningen av resurser från rutinärenden fortsätter och att myndighetens elektroniska ärendehanteringssystem och kundkommunikations- system utvecklas. Utredningen ser dock inga skäl till varför alla importörer av krigsmateriel – inklusive statliga myndigheter och tillverkande företag – inte skulle kunna rapportera om sin införsel och föreslår mot bakgrund av svenska åtaganden på rustningskontrollområdet att en generell rapporteringsskyldighet införs. ISP skulle kunna utarbeta lämpliga rutiner och bemyndigas att utfärda föreskrifter om vilken materiel som skall tas upp. 9Begrepp, materiel och tekniskt bistånd I detta kapitel föreslås att begreppet krigsmateriel ersätts med försvarsmateriel, att går över till den inom EU antagna förteckningen över försvarsmateriel samt att lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet görs tillståndspliktigt. Lagen (1992:1300) om krigsmateriel har avseende på vapen, am- munition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. Föreskrifterna i fråga kallas krigsmaterielförteckningen och utgör en bilaga till förord- ningen (1992:1303) om krigsmateriel. delas krigsmateriel in i KS respektive ÖK utifrån kriteriet förstörelsebringande verkan. I de gällande riktlinjerna föreskrivs en positiv presumtion för utförsel av ÖK medan det omvända förhållandet gäller för KS. I riktlinjerna talades om utpräglad defensiv materiel respektive krigsmateriel i övrigt. Det sistnämnda motsvaras av KS. Krigsmateriel delas också in i 37 olika kategorier. Några exempel är KS 8 (krigsfartyg), ÖK 28 (fartyg för bevakning, komponenter och utrustning till krigsfartyg samt särskild marin utrustning) och ÖK 25 (spanings- och mätutrustningar). I de flesta kategorierna finns undergrupper med mer detaljerade beskrivningar. Såvitt ut- redningen har förstått tas vid prövningen av utförselärenden också viss hänsyn till vilken kategori produkten hör. Även viss immateriell materiel är tillståndspliktig. I ÖK 37 listas programvara för bland annat ledning och kommunikation. Efter- som programvaror kan exporteras utan att fysiskt passera gräns- stationer understryks i krigsmateriellagens 6 § att tillstånd krävs för överföringar genom telekommunikation eller på annat liknande sätt. Begrepp, materiel och tekniskt bistånd Klassificeringssystemet (ÖK eller KS, de 37 kategorierna och undergrupperna) syftar emellertid främst till att underlätta den praktiska handläggningen av ärenden. I de flesta fall kan ISP utan svårigheter klassificera en given produkt. Skulle emellertid pro- dukten vara ny av sitt slag och myndigheten tvekar görs ett besök hos det tillverkande företaget. Vid behov sammankallas Teknisk- vetenskapliga rådet, som bistår myndigheten i klassificeringsfrågor. 9.1Ersätt krigsmateriel med försvarsmateriel Utredningen föreslår att begreppet krigsmateriel byts ut i svensk författningstext. Försvarsmateriel är ett modernare be- grepp och används parallellt med krigsmateriel i export- sammanhang och är etablerat i närliggande politikområden. För- svarsmateriel är också en mer rättvisande benämning, eftersom flera tillståndspliktiga produkter används och kan användas i applikationer som varken är att betrakta som krigföring eller militära. Förslaget bedöms inte innebära att fler eller färre produkter skulle bli tillståndspliktiga. Begreppsutvecklingen inom svensk säkerhets- och försvarspolitik har fortskridit snabbt under . Ordstammen krigs- har generellt ersatts med försvars- inom den svenska statsförvaltningen. Det heter till exempel Försvarsmakten och inte som tidigare Krigsmakten. Dagens motsvarighet till Krigs- materielinspektionen är och myndighetens chef tituleras inte längre krigsmaterielinspektör utan generaldirektör. Man talar numera om försvarsindustrin och inte som tidigare om krigsmaterielindustrin. Begreppet krigsmateriel används så gott som uteslutande i exportsammanhang. I de senaste försvarspolitiska propositionerna talar regeringen emellertid om export av försvarsmateriel. På inter- nationell nivå, bland annat inom EU, samarbetar be- träffande conventional arms (konventionella vapen) och defence materiel/equipment (försvarsmateriel). I de engelska versionerna av den svenska regeringsskrivelsen om strategisk exportkontroll översätts krigsmateriel med military equipment (militär utrust- ning) och alltså inte ordagrant med war materiel. Begrepp, materiel och tekniskt bistånd Flera produkter som klassificeras som krigsmateriel, särskilt ÖK, används för ändamål som inte är krigföring, till exempel inom den civila delen av samhällsförsvaret, fredsfrämjande eller humanitära internationella insatser och inom jakt- och sportskytte. I det först- nämnda fallet handlar det främst om slutanvändare såsom polis, gränsbevakning och andra blåljusmyndigheter. Efterfrågan på produkter, som skall kunna användas i både militära och civila funktioner, bedöms öka. Detta förklaras dels av förändringar i hot- bilden, dels av att stater varken vill eller har möjlighet att bekosta utveckling och anskaffning av materiel som endast kan användas för en typ av uppgifter. 9.2EU:s militära lista som svensk materielförteckning Utredningen föreslår att den svenska krigsmaterielförteckningen ersätts av EU:s gemensamma materielförteckning. Förslaget bör ses i ljuset av integrationen av EU:s uppförandekod i de svenska riktlinjerna och bedöms förenkla såväl klassificering som informationsutbytet med de andra medlemsstaterna. Bytet av för- teckning bedöms inte innebära att fler eller färre produkter blir till- ståndspliktiga. Del C i den svenska förteckningen som räknar upp deklarationspliktiga kemiska ämnen bör finnas kvar i förordningen som bilaga 2. I EU:s uppförandekod åtar sig medlemsstaterna att anta en gemensam materielförteckning. En sådan antogs 2000 i form av en politisk deklaration och reviderades . Listan, som officiellt benämns EU:s gemensamma militära lista och har beteckningen 2003/C 314/01, är i sak identisk med den förteckning som existerar inom Wassenaar-arrangemanget, där också är medlem. Skälet att ha en gemensam förteckning är att skillnaderna mellan de nationella förteckningarna hämmar harmoniseringen av kodens tillämpning. Den svenska och europeiska förteckningen bedöms omfatta samma materiel: produkter som kräver tillstånd enligt den ena för- teckningen gör det också enligt den andra. Jämfört med den svenska förteckningen har EU:s förteckning delvis en annan struktur. Materielen delas in i färre kategorier, men i fler under- grupper och i dessa finns detaljerade specifikationer. I enlighet med ingressen till EU:s militära lista skall medlemsstaterna också reglera Begrepp, materiel och tekniskt bistånd export av teknik för utveckling, produktion och användning av uppräknad materiel. Utredningen föreslår att EU:s militära lista görs till svensk för- teckning över tillståndspliktig försvarsmateriel. Detta skulle kräva att regeringen ersätter den gällande förteckningen i förord- ningen (1992:1303) om krigsmateriel med EU:s förteckning. När och de andra medlemsstaterna i EU antar en ny version av den gemensamma förteckningen kommer regeringen att precis som kunna göra en ändring i förordningen. Del C i den svenska förteckningen, där kemiska ämnen räknas upp, bör dock bli kvar i förordningen så att den deklarationsskyldighet som gäller för sådana ämnen tydligt framgår av förordningen. En övergång till EU:s förteckning följer enligt utredningen logiskt av förslaget att integrera uppförandekodens kriterier och dess materielspecifika synsätt i de svenska riktlinjerna. Eftersom utredningen förordar att de i riktlinjerna föreskrivna presumtion- erna för export av KS respektive ÖK ersätts med uppförande- kodens materielspecifika synsätt, är det ingen försvårande omstän- dighet att EU:s förteckning inte har motsvarande uppdelning av materiel. Med EU:s förteckning som nationell materielförteckning torde utbytet av underrättelser om denials och annan information om export förenklas för svensk del. En annan praktisk fördel med den europeiska förteckningen är dess relativt större detaljeringsgrad, som gör det enklare för företag och enskilda att själva se om en produkt kräver tillstånd. En övergång till EU:s förteckning kommer dock att kräva viss anpassning av den nationella statistik- redovisningen, eftersom denna avspeglar klassificeringssystemet KS–ÖK. En övergång får även vissa konsekvenser för använd- ningen och beskrivningarna av de olika slutanvändarintygen, men kan utgöra ett stöd vid ISP:s rensning och förenkling av den existerande intygsfloran. Begrepp, materiel och tekniskt bistånd 9.3En reglering av tekniskt bistånd Lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i ut- landet bör bli tillståndspliktigt för att ISP på mer effektivt sätt än skall kunna styra denna typ av exportverksamhet. För- slaget innebär en utökning av kontrollen. I den svenska krigsmaterielförteckningen nämns inte tjänster, ser- vice och annat tekniskt bistånd som står i samband med de pro- dukter som räknas upp i de 37 kategorierna. I lag finns inte heller något instrument för att styra företagens lämnande av tekniskt bistånd i utlandet, förutsatt att biståndet inte medför utförsel av tillståndspliktiga produkter, ritningar eller annan information som omfattas av försvarssekretess. Avsaknaden av en reglering innebär att företagen inte behöver tillstånd och, omvänt, att ISP inte kan förbjuda att tekniskt bistånd lämnas. I utredningsdirektiven anges att den svenska tillämpningen haltar på ett betänkligt sätt utan en reglering av tjänst, tekniskt bistånd och service, varför det finns goda skäl att utreda och före- slå en sådan (dir. 2003:80, s. 18). På EU-nivå finns ett samarbete i exportkontrollfrågor som om- fattar även lämnande av tekniskt bistånd i utlandet. I unionens gemensamma regelverk för kontroll av PDA, vilket genomfört i nationell svensk rätt, finns en reglering om kontroll av utförsel av tekniskt bistånd. Medlemsstaterna beslutade i en gemensam åtgärd (2000/401/GUSP) att kontrollera tekniskt bistånd som står i samband med hantering av massförstörelsevapen. I ingressen till EU:s militära lista finns ett åtagande från medlems- staternas sida att kontrollera: Den export av teknik som krävs för utveckling, produktion eller användning av de produkter som upptas i EU:s gemensamma militära förteckning kontrolleras enligt bestämmelserna för de pro- dukter som upptagits på förteckningen. Denna teknik förblir kon- trollerad även om den tillämpas på okontrollerade produkter. Kontrollerna gäller inte den teknik som minimalt krävs för in- stallation, drift, underhåll (kontroll) och reparation av produkter som inte kontrolleras eller för vilka exporttillstånd har beviljats. Kontrollerna gäller inte teknik på det offentliga området, grundforskning eller de upplysningar som minimalt krävs för patentansökningar. Begrepp, materiel och tekniskt bistånd Avsaknaden av en svensk reglering av tekniskt bistånd på krigs- materielområdet betyder inte att denna verksamhet sker helt utan- för ISP:s vetskap.