sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Det har till uppgift att a. förebygga konflikter och krig, b. hävda suveränitet, och säkra landets fortsatta existens och integritet samt att c. främja fredlig utveckling och respekt för mänskliga rättighe- ter i världen. Regeringen bryter sedan ned det danska försvarets mål i sex huvud- uppgifter, dessa är: 5 Lov nr. 122 från om Forsvarets formål, opgaver og organisation mv. trädde i kraft . 1.Konfliktforebyggelse, krisestyring og kollektivt forsvar. Forsvaret skal som en integreret del af NATO i samarbejde med allierede styrker kunne deltage i konfliktforebyggelse, krisestyring samt forsvar af NATOs område i over- ensstemmelse med Alliancens strategi. Forsvaret skal kunne konstatere og afvise krænkelser af dansk suverænitet og varetage myndighedsopgaver. Tillidsskabende og stabilitetsfremmende opgaver Forsvaret skal kunne deltage i tillidsskabende og stabi- litetsfremmende opgaver samt dialog og samarbejde på det forsvarsmæssige område med lande uden for NATO med særlig vægt på de central- og østeuropæiske lande. Dansk Forsvar skal med militære midler kunne bidrage til løsning af konfliktforebyggende, fredsbevarende, freds- skabende, humanitære og andre lignende opgaver. Forsvaret skal efter forsvarsministerens nærmere bestem- melse og forhandling med vedkommende ministre kunne løse andre opgaver.Forsvaret har siden 1. januar 1996 haft ansvaret for og har siden 1. januar 2000 haft ansvaret for den statslige miljø- overvågning og hånd-hævelse samt den statslige forureningsbekæmpelse til søs. Forsvaret udøver fiskeri- inspektion ved Færøerne og Grønland og yder bistand til de lokale samfund.Forsvaret bidrager til eftersøgnings- og redningstjenesten.Forsvaret udfører ammunitionsrydning mv. og yder efter anmodning bistand til politiet, Told og , redningsberedskabet, Sygehusvæsenet mfl. Forsvaret samarbejder med og støtter det øvrige totalforsvar. Totalforsvaret er et samarbejde mellem Forsvaret, politiet, redningsberedskabet og det civile beredskab, som udgør de fire totalforsvarskomponenter. Med henblik på at optimere indsatsen i tilfælde af katastrofe, krise eller krig, herunder sikre effektiv og afbalanceret ressourceudnyttelse, koordi- neres den samlede indsats mellem civile og militære myndigheder i totalforsvarssamarbejdet. 6.Opretholdelse af indsatsevne. Forsvaret skal råde over styrker af hæren, søværnet og flyvevåbnet, hvis størrelse, kampkraft, udholdenhed, mobilitet og fleksibilitet gør det muligt at løse de under nr. 1-5 nævnte opgaver. Hjemmeværnet deltager som en del af Forsvaret i løsningen af de opgaver, der påhviler de tre værn. Något som särskilt utmärker det danska försvaret är dess uppgifter inom områden som ligger utanför verksam- hetsområde, vad gäller till exempel isbrytning och fiskeriinspektion samt det efter anmodning nära samarbetet med exempelvis polis- väsendet och sjukvården. Även om om forsvarets formål, opgaver og organisation formulerar försvarets huvudmål och organisation bör det påpekas att försvarslagen inte har någon stark funktion som styrdokument. Den finns där, men används inte särskilt aktivt i styrningen av verksamheten. En uppfattning som har kommit fram är att det inte skulle göra någon skillnad om det som står i lagen istället skulle vara formulerat som ett direktiv eller som en kungörelse. formulerar mål för ministeriets verksamhets- område, som tar sin utgångspunkt i de mål som regeringen har beslutat om. De mål som formulerar för de underlydande myndigheterna utarbetas efter regeringens princip om klare mål. Formålet med at opstille klare mål er at skabe størst mulig åbenhed om, hvad borgere og virksomheder kan forvente af service og betje- ning. Samtidig er det hensigt at skabe en større orientering mod brugerne for den del af opgavevaretagelsen, der retter sig mod borgere og virksomheder, som ønsker viden, har kontakt med eller har ærinde hos myndigheder. Arbete pågår för att utveckla resultatindikatorer som säger något om effektiviteten i verksamheten. Målsättning är att de mål som formuleras ska vara kvantifierade och möjliga att mäta och följa upp. Med målen följer en värderingsskala med tre nivåer, där måluppfyllelse eller mer anses vara tilfredstillende, 75–måluppfyllelse definieras som på vej och måluppfyllelse är att betrakta som utilfredsstil- lende. På Forsvarsstaben finns en särskild planeringsstab som arbetar med försvarets överordnade planering och utveckling på . Generellt sett kan sägas att den danska försvarsplaneringen, har relativt kort framförhållning. Den omfattar en tidsperiod mellan ett till och revideras . Det allmänna resonemanget är att det inte är önskvärt eller praktiskt möjligt att planera . I sexårsplanen redogörs för överordnade mål och prioriteringar för de underlydande myndigheternas verksamhet, utvecklingen av den operativa strukturen, freds- och krigsorganisationens utveck- ling samt fördelningen av de ekonomiska resurserna mellan bud- getår och budgetområden. Exempelvis anges löneramar för Fors- varskommandoens myndigheter. En funktion som sexårsplanerna har är att de binder samman planerings- och genomförandeverk- samheten. Planer som sträcker sig utarbetas inte med någon regelbundenhet. Planeringsstaben utformar dock vid behov så kal- lade retningslinier som sträcker sig . Vid behov utarbetas delkoncept för specifika områden inom försvaret. Dessa utarbetas av försvarsmakten, enligt direktiv från Forsvars- kommandoen. Forsvarskommandoen styrs genom de styrkontrakt (bör ej förväx- las med resultatkontrakt, eftersom de inte är lika detaljerade) som Forsvarsdepartementet formulerar, där det framgår vad Forsvars- kommandoen har till ansvar att uppnå och prestera. Forsvarskom- mandoen formulerar sedan relativt omfattande årsprogram för un- derliggande enheter, myndigheter och organ. Av dessa framgår verksamhetens mål och prioriteringar. Övriga myndigheter inom ansvarsområde styrs genom regelrätta resultatkontrakt. De är lite olika i omfång men normalt omfattar inte kontrakten mer än sex till tio sidor. Avtalen gäller mellan ett till . Mål och resultatkrav för respektive myndighet förhandlas fram mellan departementschefen i Forsvarsdepartementet och den aktu- ella myndighetschefen, som också är de som undertecknar avtalen. Av resultatkontrakten framgår myndigheternas mål, uppgifter och resultatkrav. Kontrakten syftar även till att tydliggöra vikten av regelbunden avrapportering och uppföljning av verksamheten och reglerar i vilken form myndigheten ska avrapportera resultat för kontraktsperioden. Det förekommer även att departementschefen tecknar person- liga kontrakt med myndighetschefer för underlydande myndighe- ter. Dessa kontrakt följer vissa principer för lön efter prestation och följer vägledning Effektiv opgavevareta- gelse i staten. Systemet med resultatkontrakt förekommer även internt inom myndigheterna. Som exempel tecknar Beredskapsstyrelsen, som en del i myndighetens mål- och resultatstyrning, underdirektörskon- trakt. Syftet med dessa är att formulera och tydliggöra strategiska mål, uppgifter och verksamhetsplaner för underliggande enheter och avdelningar inom myndigheten. Kontrakten tecknas mellan myndighetschefen och ansvarig underdirektör inom myndigheten. Det danska försvaret har haft ekonomiska problem som bland annat har orsakats av oplanerade löneökningar. En av förklaringarna till detta anses vara avsaknaden av överblick när det gällde den eko- nomiska uppföljningen. Problemen berodde även på faktorer som det danska försvaret inte kunde påverka, som dollarkursen och sti- gande oljepris. För att komma till rätta med dessa problem och kanske framför allt för att anpassa ekonomistyrningssystemet för försvarets nya organisation, har ett nytt styr- och uppföljningssystem (Projekt, DeMap) utvecklats efter rekom- mendation från det danska (Rigsrevisionsver- ket). Forsvarskommandoen har det övergripande ansvarets för DeMap. Genom detta system förbättras möjligheterna att hålla budget samt att tydliggöra sambandet mellan resurser, aktiviteter och resultat. Målet är att förbättra kopplingen mellan medelstilldel- ningen, redovisningen av förbrukade resurser och de verksamhets- mål som har satts upp. Tanken är bland annat att tydliggöra de fak- tiska kostnaderna för olika aktiviteter. Det diskuteras även att byg- gas in en tydligare incitamentsstruktur i ekonomisystemet i syfte att uppnå större ändamålsenlighet i användandet av resurser. Det vil være de operative kommandoerns behov, der bliver dimensio- nerede for ramtildelningen, således at de funktionelle tjenster tildeles finansmidler til inkøb og tilvejebringelse af de ydelserved, der er nødvendige, for at de operetive kommandoer kan leve op til deres på- lagte opgaver. Herefter betaler de operetive kommandoer for disse ydelser ved inter afregning. Detta nya system för ekonomistyrning har tagit ett helt nytt grepp om det danska försvaret. Det är ännu inte fullt ut genomfört men har redan förbättrat möjligheterna att styra användandet av resur- ser. Det viktigaste verktyget för att genomföra DeMap är it-projektet og Ressource-styrningssystem (DeMars). Det är ett gemensamt projekt mellan , , försvarsmakten och . DeMars är ett system för information om försvarets ekonomi, materiel och pers- onal. Genom detta är det möjligt att få en större överblick över de resurser som finns inom verksam- hetsområde och att få säkrare information om vad slutprodukten kostar. Det är exempelvis möjligt att få ett samlat svar på vad ett nytt FN-uppdrag skulle kosta. En bedömning av nödvändiga resurser och totala omkostnader kan ske . Systemet började användas och är fullt infört inom hela verksamhetsområde och alla underlig- gande myndigheter. Det fungerar så att de data som läggs in i sy- stemet synliggörs för alla användare. DeMars länkar bland annat ihop: økonomi- og regnskabssystemer, ledelsesinformationssystemer og forsvarets lagerstyringssystem, en lang række personaleadministrative systemer, i alt ca. 60 systemer, der anvendes på centrale niveauer. Her- til kommer et større antal mindre systemer, ca. 30, der anvendes de- centralt. DeMars utgör ett mycket väsentligt verktyg för styrningen inom verksamhetsområde och en allmän upp- fattning är att systemet fungerar bra, men att fortsatt utveckling är nödvändig. Anslagsstyrningen i är relativt detaljerad och Folke- tinget styr med ett stort antal anslagsposter. Det årliga budgetbe- slutet (finanslagen) omfattar ca femtio sidor. Det är något man inom Forsvarsdepartementet är missnöjd med. En intervjuad före- trädare påpekar att finanslagen och försvarsbesluten går på tvärs, att anslagens höga detaljeringsgrad stämmer inte överens med för- svarets nya inriktning och att det kan komma att innebära problem framöver. Resultatuppföljning av det danska försvarets verksamhet sker en gång genom de så kallade statusrapporterna. Målsättningen är att det , då DeMars har utvecklats ytterligare, ska vara möjligt att göra mer löpande resultatuppföljningar. Utveckling pågår alltså när det gäller uppföljningen av den danska försvarskapaciteten. Departementet är , trots det relativt välfungerande ekonomiredovisningssystemet, inte helt nöjd med den uppföljning och utvärdering (i används begrep- pet controling) som sker av försvaret. En tydlig skillnad görs mel- lan operationell controling som svarar på frågan gør vi tingene riktigt? och strategisk controling som svarar på frågan gør vi de riktige ting?. Den diskussion som har förts i i samband med omställningen av försvaret har mest fokuserat på den senare frågan. Forsvarets Interne Revision är en självständig institution under . Den upprättades , med anledning av ett avtal som ingåtts mellan Forsvarsministern och Riksrevisorn. Huvudmålet var att granska och följa upp verksamheten inom For- svarsministeriets underliggande myndigheter. Forsvarets Interne Revision har till uppgift att genomföra årlig revision av de aktuella myndigheternas ekonomi och räkenskaper. Forsvarets Interne Revision ska även bidra till den samlade styr- ningen inom område och har till uppgift att följa upp om den överordnade styrningen av myndigheter är ändamålsenlig och överensstämmer med allmän praxis och om försvarets ledning tar den ekonomiska hänsyn som den är skyldig att göra. Den danska har varit väldigt aktiv när det gäller försvarsområdet . Dess anmärkningar bygger i stort på underlag från Forsvarets Interne Revision, som i praktiken ofta fokuserar på ekonomisk uppföljning. Något fristående organ för regelrätt utvärdering av försvarets styrning, organisation och verk- samhet finns inte. Det bör även påpekas att Forsvarsstaben satsar relativt stora resur- ser på utvärdering och uppföljning. Den underliggande Kontrollstaben har exempelvis till uppgift att sammanställa och övervaka resultatet av de revisioner, inspektioner och uppföljningar som sker inom försvarets område samt att bedöma produktiviteten och effek- tiviteten i försvarets verksamhet. Kontrollstaben är uppdelad i en inspektions- och en analysavdelning, varav den senare även har till uppgift att ta om hand anmärkningar från och Forsvarets Interne Revision. Dessutom genomför denna avdelning kontraktsrevision. Noteras bör även att det har tillsatts en särskilt projektgrupp på Forsvarsdepartementet, som har i uppgift att följa upp de anmärk- ningar som ger (se figur 4.1). Omställningsarbetet har gått förvånansvärt bra Den omställning som det danska försvaret nu genomgår har om- nämnts som den största förändringen sedan . Det är naturligtvis för tidigt att säga något om det danska försvaret kommer att nå de mål som har ställts upp, men omställningsarbetet har gått bra. Trots kraftiga nedskärningar har kritiken inom försvaret varit begränsad. Detta kan förklaras av att det främst är civil personal som har drabbats. En annan förklaring till den relativt lugna de- batten kring omställningsarbetet kan vara det faktum att den regio- nalpolitiska diskussionen har varit begränsad. Regeringen har gått varsamt fram och har skurit ned på antalet förband i förhållandevis begränsad omfattning. Ytterligare något som kan förklara frånvaron av kritik när det gäller den kraftiga omställningen inom försvaret är det danska sy- stemet med en forsvars-forligkreds som möjliggör politisk enighet på ett mycket tidigt stadium. Det finns därmed ett effektivt och upparbetat sätt att nå politisk enighet om de stora försvarsbesluten. Även om det danska försvarsutskottet är svagt och inte har särskilt stort inflytande över försvarspolitiken, uppges samarbetet mellan politiker och tjänstemän fungera bra. Detta tack vare den politiska forligskredsen som regelbundet träffas för att diskutera den danska försvarspolitikens inriktning och mål. Systemet med en informell politisk grupp som faktiskt forum för det centrala beslutsfattandet uppges fungera väl. Den snäva process genom vilken överenskommelser sluts möjliggör snabba beslut. Den skänker dessutom stabilitet och arbetsro. Departe- mentet blir sällan indraget i det politiska spelet utan vet vad det har att förhålla sig till och kan följaktligen koncentrera sig på sina upp- gifter. Att Forsvarsministern på förhand har försäkrat sig om att de beslut som fattas har den politiska majoritetens stöd stärker dess- utom hans eller hennes ställning. Inte detaljstyrning men ökad transparens Något som betonades under våra intervjuer med företrädare för det danska och försvaret är att det är viktigt att inte styra i detalj utan att istället ge bättre förutsättningar för tran- sparens. Departementsföreträdarna ser inte nödvändigtvis att deras roll är att styra försvaret, men tycker att det är viktigt att utarbeta ett system som gör det möjligt att garantera politikerna att orga- nisationen gör det som förväntas av den. En del i arbetet för ökad transparens har bestått av att utveckla ett nytt ekonomi- och resultatuppföljningssystem (DeMap). Även om systemet inte är färdigutvecklat är det mycket som talar för att det kommer att möjliggöra en bättre styrning och större kontroll av försvarets verksamhet och resurser (är det exempelvis möjligt att få information om det dagsaktuella ekono- miska läget och att beräkna hur mycket olika aktiviteter kostar). Tendensen är att departementet lämnar allt fler frågor till Fors- varskommandoen att själv bestämma över (som exempel kan nämnas utvecklingen och framtagandet av det nya ekonomistyrningssystemet och olika driftsfrågor.) Även om departementet inte använder sig av detaljstyrning i särskilt hög omfattning är det viktigt att påpeka att de styrdokument som finns inte lämnar särskilt stort tolknings- utrymme (se exempelvis försvarslagen och de implementeringsdirektiv som följer av forligsavtalen). Påpekas bör i detta sammanhang att det danska systemet per automatik ger ett begränsat tolkningsutrymme för underlydande myndigheter eftersom det i råder ministerstyre. Högt förtroende och stark legitimitet Den generella uppfattningen är att det danska folket har ett relativt högt förtroende för försvaret och att detta till och med har ökat . Försvaret har medvetet arbetat för att höja legitimiteten bland folket och har bland annat arbetat för större öppenhet. Vi vill inte att folket ska känna att det vi håller på med är hemligt, därför lägger vi ut nästan allt material på vår hemsida. En annan satsning som gjorts för att skapa större förståelse för de internationella insatserna är en uppmärksammad dokumentär tv- serie som har följt det danska försvarets insatser i . Uppfattningen är att förtroendet mellan politiker och militärer även är högt, vilket bland annat blir tydligt genom att politikerna är nöjda med och litar på det beslutsunderlag som Forsvarskomman- doen och producerar. Vare sig forsvarets for- ligskrets eller försvarsutskottet har någon egen analyskapacitet. Blandar civil och militär personal Även om och Forsvarskommandoen rent geo- grafiskt är åtskilda finns det en stark koppling mellan den civila tjänstemannanivån och den militära sakkunskapen inom det danska Försvarsdepartementet, där man har haft en tradition av att blanda militär och civil kompetens. har totalt 30 av de- partementets 140 anställda militär bakgrund, varav fyra personer innehar chefspositioner (en avdelningschef och tre kontorschefer). Blandningen av militär och civil kompetens har en stark prägel på departementet. Vissa enheter har till och med en övervikt av perso- nal med militär bakgrund. Den militära sakkunskapen anses vara viktig på departementet, och erfarenheterna av att blanda militär och civil personal är goda. Påpekats har dock att personal med mi- litär bakgrund har haft vissa svårigheter att byta hatt, att delvis lämna det militära perspektivet och att få förståelse för försvarspo- litiken. Därtill ska läggas att det inte finns någon militär rådgivare på depar- tementet. Den funktionen har Forsvarschefen. I är den försvarspolitiska ledningen, det vill säga För- svarsdepartementet, både organisatoriskt och geografiskt avskilt från den militära ledningen, Forsvarskommandoen, som är lokalise- rad utanför . Beslut har fattats om att flytta Forsvars- kommandoen till lokaler i nära Forsvarsdepartemen- tet. Det har även förts fram förslag om att flytta in Forsvarschefen och hans stab i departementet. Var diskussionen står är oklart. Enligt de intervjuer vi har genomfört är det dock mycket som talar för att beslut om viss integrering kommer att fattas inom de när- maste fem åren. Omställningsarbetet innebär att de frågor Fors- varskommandoen och departementet arbetar med i allt högre ut- sträckning kommer att överlappa varandra. Den ordning som råder beräknas därför innebära allt för mycket dubbelarbete. 5.Styrningen av försvaret i Så styrs den finska statsförvaltningen Den finländska statsförvaltningen påminner till stora delar om den svenska statsförvaltningen med fristående myndigheter. De stora skillnaderna ligger i det finska semipresidentiella systemet, vilket innebär att makten är tudelad mellan Presidenten och regeringen (begreppet regering används inte i , där man istället använ- der begreppet statsråd). Eftersom har ett system med självständiga myndigheter är departementen relativt små. Efter 1990-talets omorganisation av statsförvaltningen har antalet centrala myndigheter dock minskat. Huvudsyftet med reformen var att ombilda den centrala statsför- valtningen till en så kallad ettstegsförvaltning, det vill säga ett system där de ekonomiskt och samhällspolitiskt viktiga besluten fattas på statsråds- och ministerienivå.6 Detta resulterade i att vissa myndigheter införlivades i ministerierna. 6 : Statsrådets beslut om åtgärder för förnyande av centralförvaltningen och regionalförvaltningen, . fanns kvar efter omorganisationen ministerierna. Ministeriernas roll i planeringen av de underlydande myndigheter- nas verksamhet och ekonomi samt resultatstyrningen har stärkts som en följd av detta. Genom denna förändring kom den finska förvaltningsmodellen mer att likna ministeriesystem med myndig- heter nära kopplade till ministerierna. Korta fakta om det finska försvaret Försvarsbudgeten för omfattade av BNP. Det finska har ca 130 anställda. Huvudstaben har ca 550 anställda.7 Så styrs det finska försvaret Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer Till de viktigaste försvarspolitiska aktörerna i hör riksda- gen (särskilt den säkerhetspolitiska uppföljningsgruppen), Presi- denten, statsrådet och dess utrikes- och säkerhetspolitiska utskott, Försvarsministern och , Kommendören för för- svarsmakten samt Huvudstaben. 7År 2008 kommer Huvudstabens personal dock endas att uppgå till ca 300 personer, bland annat på grund av att arméstaben, som ingår i Huvudstaben, kommer att flyttas ut. 8Antalet personer som kommer att genomgå värnpliktsutbildning förväntas motsvara av årskullen. Centrala aktörer i den finska försvarspolitiken I finns en blandning mellan parlamentarism och president- styrelse, vilket innebär att Presidenten har större maktbefogenheter än vad statschefer vanligen har i parlamentariska demokratier. Detta är särskilt tydligt inom försvarsområdet. Presidenten är överbefälhavare och högsta chef för de väpnade styrkorna och styr försvaret, även om den direkta ledningen av försvarsmakten i prak- tiken vilar på Kommendören för försvarsmakten och Huvudstaben. Presidenten kan välja att lämna över rollen som överbefälhavare om hon/han vill. Presidenten har vanligtvis valt att inte lägga sig i försvarspoliti- ken i detalj, men som exempel kan nämnas att den nuvarande Pre- sidenten har haft tydliga synpunkter på centrala styrdokument (statsrådets redogörelse). Synpunkter som också har tagits tillvara och fått genomslag. Presidenten beslutar om de centrala grunderna för det militära försvaret, betydande förändringar av den militära försvarsberedska- pen, principerna för det militära försvarets genomförande samt öv- riga omfattande eller principiellt betydande frågor som gäller för- svarsmaktens militära verksamhet och den militära ordningen (mi- litära kommandomål). I sin roll som överbefälhavare utnämner/ befordrar Presidenten därtill alla officerare. Presidenten fattar själv endast beslut om befattningar på generalsnivå. Beslut om övriga befattningar fattas i försvarsmakten. Vid föredragning av militära kommandomål och militära utnämningsärenden för Presidenten är Kommendören för försvarsmakten föredragande. Presidenten leder utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, men ska göra detta i samråd med Statsministern och berörda ministrar. Försvarsministern måste därför vara närvarande då Presidenten diskuterar principer för försvaret med Kommendören för försvars- makten. Skulle Presidenten fatta någon typ av beslut skulle detta behöva göras i samförstånd med Försvarsministern, som har veto- rätt. Statsministern kan närvara vid dessa överläggningar, men har inte vetorätt och får inte lägga sig i det beslut som Presidenten och Försvarsministern gemensamt fattar. Presidenten, för försvarsmakten, Försvarsminis- tern och Statsministern träffas regelbundet för att diskutera princi- piellt viktiga frågor.