sou · GTB326d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Givet att huvudmannaskapet förblir statligt bör det, enligt RRV, tillsvidare ligga kvar hos socialförsäkringsadmi- nistrationen men att bör ges mer inflytande i bilstöds- ärendena. Utredningen om handikappolitiken inom transportområdet blev färdig och kom att utmynna i en slutrapport från de myn- digheter som fått regeringens uppdrag (bl.a. , och ). I slutrapporten, och i den övriga utvärde- ringen, berördes bilstödet bara ytligt och det hänvisades till att regeringen uttalat att frågan om bilstöd skulle utredas vidare (VV Publikation 2001:125). Enligt utredningens uppfattning finns det ett antal aktörer som skulle kunna komma ifråga som huvudman för bilstödet. Förutom socialförsäkringsadministrationen är det , kommunerna, och i förekommande fall trafikhuvudmannen. De kriterier som RRV ställde upp, vid sin granskning av bilstödet, förefaller fortfarande rimliga vid bedömningen av vilken som är den lämpligaste huvudmannen för bilstödet. Det finns därför anledning att fråga sig vilka myndigheter eller aktörer som besitter sådan kompetens. När det gäller förmåga att värdera medicinska utlåtanden om funktionshinder är det uppenbart att har sådan kompetens. har även utanför bilstödet i stor omfattning ansvar för att göra sådana bedömningar. Inget talar i vart fall för att någon annan skulle vara bättre lämpad. När det gäller förmåga att bedöma förslag om teknisk anpass- ning av fordon är det lika uppenbart att detta ligger närmast Väg- verkets övriga verksamhet och att verket, genom sina trafikinspek- törer, är mest lämpat för uppgiften. I VTI:s kartläggning av arbets- rutinerna för handläggare av bilstödet vid försäkringskassorna har två av tre tillfrågade handläggare angett att de har tillräckliga kun- skaper om bilkörning och funktionshinder för att kunna bedöma offerter från anpassningsföretag, medan bara en av tre angett att de har sådana fordonstekniska kunskaper och varannan att de har sådan kunskap om bilanpassning (VTI notat 68-1999). Även när det gäller förmåga att värdera om den försäkrade kan framföra fordonet på ett trafiksäkert sätt förefaller ha ett försteg. När det gäller förmåga att på enhetliga grunder bedöma enskil- das rätt till bilstöd anser utredningen att det inte finns någon befogad anledning att betvivla förmåga i denna del, även om uppdelningen på ett stort antal beslutsenheter själv- klart påverkat möjligheten till enhetlighet. Här utgör dock möjlig- heten att få sitt ärende överprövat en stabiliserande faktor. Genom att de allmänna försäkringskassorna och RFV ersatts av den nya myndigheten bör dessutom förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning av regelverket ha blivit bättre. När det gäller förmåga att följa upp och utvärdera bilstödets effektivitet kan man enligt utredningen se detta som ett mått på förmågan att överblicka den samlade effekten av bilstödet. självklart att möjligheten till uppföljning blir bättre om det bara finns en central myndighet som huvudman. Detta talar således för eller som huvudman. Om däremot bilstödet skulle ligga på landets samtliga kommuner skulle detta förmodligen omöjliggöra eller i vart fall försvåra en kontinuerlig uppföljning av systemet. När det gäller incitament att verka för samhällsekonomisk effektivitet hänvisar vi i första hand till det resonemang som finns i kapitel 5. Där konstateras att det för ett antal personer som har ett omfattande färdtjänstresande skulle vara av större nytta att ha tillgång till en egen bil samt att en sådan lösning i många fall skulle kunna vara mindre kostsam för samhället. Kommunerna är i de flesta fall huvudmän/finansiärer för färdtjänsten. i belysningen av detta förefaller det som att kommunerna har bäst möjlighet att göra en sammantagen bedömning av de samhällsekonomiska effek- terna av olika transportlösningar. Ett samlat huvudmannaskap för bilstöd och färdtjänst skulle därmed kunna möjliggöra en samord- ning mellan dessa transportformer och utgöra ett incitament för att välja den kostnadseffektivaste transortlösningen. Det skall tilläggas att kommunerna även har ett kostnadsansvar för kollektivtrafiken. När det slutligen gäller förmåga att garantera ett rättssäkert förfarande där den enskilde har rätt att få sitt ärende överprövat är detta fullt möjligt att kombinera med samtliga nu nämnda alternativ. Vi pekar i andra delar av detta betänkande på att det finns starka skäl för att ett utbyte borde ske mellan resande med färdtjänst och bilstöd eller annat stöd för resande med egen bil. Det är självklart att ett sådant utbyte underlättas om färdtjänst och bilstöd har samma huvudman. Eftersom det inte är aktuellt att föra färd- tjänsten till staten talar detta för att kommunerna skulle vara de lämpligaste huvudmännen för bilstödet. Det går även att anföra skäl för att skulle kunna vara en lämplig huvudman. Den kompetens som står för i tekniska frågor och i frågor som avser trafiksäkerhet anser vi dock kan tillföras beslutsprocessen på annat sätt än genom ett ändrat huvudmannaskap. Utredningen föreslår således i kapitel 6 att Väg- verkets deltagande i anpassningsprocessen skall bli tydligare och obligatorisk. Enligt utredningen talar de tyngsta skälen för att socialförsäk- ringsadministrationen genom myndigheten skall ha fortsatt ansvar för bilstödet. Som framgått finns där tillgång till en rikstäckande organisation och en upparbetad kompetens inom området. De förändringar vi föreslagit angående med- verkan i bilstödsärenden samt åtgärder för att tillföra ergonomisk kompetens kommer att ytterligare höja kvaliteten i administra- tionen. Inrättandet av en samlad organisation för socialförsäkrings- ärenden ökar förutsättningarna för både enhetlighet i bedömningarna och förbättrad uppföljning. 9.2Centraliserad handläggning av bilstödsbeslut Utredningen har enligt direktiven att överväga om det går att effektivisera och förbättra administrationen och tillämpningen av bilstödet genom att koncentrera handläggningen av bilstödsären- dena till ett mindre antal beslutsenheter. Fram /2005 hanterades bilstödsärendena på samtliga allmänna för- säkringskassor i landet, dock med den skillnaden att det i vissa delar av landet skett en koncentration till några lokalkontor. Den nya myndigheten har ännu inte inneburit någon förändring. I och med inrättandet av myndigheten avskaffades tidigare bestämmelser i 5 kap 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) varvid angavs som grundregel för den som är bosatt i att ärende skall avgöras av den allmänna försäkringskassa inom vars verksamhetsområden den enskilde var folkbokförd föregående år. Det ankommer numera på Försäkrings- kassan att bestämma hur handläggningen av ärenden skall fördelas inom myndigheten. för detta betänkande är det dock ännu inte bestämt hur avser att hantera bilstödsärendena. Oavsett att det inte ankommer på regeringen att bestämma var handläggningen skall ske anser utredningen att det finns anledning att pröva argument för att handläggningen av bilstödsärenden bör ske på färre ställen . Som upplysning kan nämnas att enligt beräknas bilstödsärendena ta 39 årsarbetskrafter i anspråk för . Frågan om att koncentrera handläggningen av bilstödsärendena till ett mindre antal enheter var aktuell i RRV:s rapport . RRV konstaterade då att handläggningen av bilstödsärenden kräver kompetens som de olika kassorna har svårt att bygga upp på egen hand. Vid många kassor förekommer bilstödsärenden så sällan att det är svårt att hålla uppe kompetensen vid varje lokalkontor, vilket i viss mån har avhjälpts genom att handläggningen centraliserats till ett eller ett fåtal lokalkontor inom respektive kassaområde. Detta hade enligt RRV medfört att den lokala anknytningen till brukaren minskat, men nödvändigtvis inte till att kompetensproblemen lösts. En centralisering till ett lokalkontor kan fortfarande ge för litet underlag för att upprätthålla kompetensen i de svåra ergonomiska och tekniska frågor som bilstödet innehåller. Ytterligare centralisering utanför kassans verksamhetsområde skulle enligt RRV:s bedömning inte påtagligt öka avståndet mellan brukaren och handläggaren i de fall kassan redan tidigare centra- liserat handläggningen till ett kontor. RRV påpekade därefter att handläggningen av vissa andra försäkringsärenden centraliserats till en arbetsenhet. RRV:s rapport är gammal och centraliseringen av vissa ärendetyper till i ett län eller till ett visst lokal- kontor har fortsatt. Så handläggs t.ex. samtliga förekommande ärenden om utlandspensioner i , medan frågor om yrkesskador som inträffat handläggs av Yrkesskade- enheten i , lokalkontoret i . Här hand- läggs även frågor angående ersättning enligt ytterligare äldre numera upphävda författningar. Vidare handläggs samtliga ärenden som rör tandvårdförsäkring för försäkrade som är vid i län. (N 2004:15) har i sin delrapport, Om- lokalisering av statlig verksamhet, angett att bilstödsärenden är ett exempel på en ärendetyp hos som är mindre frekvent och som av kunskaps- och kompetensskäl lämpar sig för att koncentrera till några få länskontor. VTI konstaterade i sin kartläggning av arbetsrutiner för hand- läggare av bilstödsärenden vid de allmänna försäkringskassorna (VTI notat 68-1999) att antalet bilstödsärenden som varje hand- läggare har varierar mycket. Av undersökningen framgick att var det genomsnittliga antalet ärenden 22 st. Det fanns dock handläggare som bara handlade något enstaka ärende och några å andra sidan som handlade mellan 50 och 100 ärenden . Merparten av handläggarna hade dock cirka 25 ärenden . Av rapporten framgick vidare att flera av handläggarna underströk vikten av att ha tillräckligt många ärenden för att får rutin i arbetet. Ett problem verkade emellertid vara att handläggarna var belastade av andra uppgifter vilket gav mindre tid åt bilstödsfrågor. Av rapporten framgick dock att de flesta handläggarna uppfattade bilstödsärenden som en mycket positiv arbetsuppgift. Utifrån vad som sagts ovan anser utredningen att det går att se både för- och nackdelar med en koncentration av handläggningen av bilstödsärenden till ett mindre antal beslutsenheter. En koncentration kan förväntas ge följande positiva effekter. Ett större antal ärenden per handläggare gör att kompetensen och rutinen ökar hos de handläggare som får hand om bilstöds- ärenden. Den som handlägger bilstödsärenden kommer också att ha andra kvalificerade handläggare av sådana ärenden i sin omgiv- ning. Det är lättare att skapa enhetliga handläggningsrutiner med färre beslutsenheter. Färre beslutsenheter bör också främja en enhetlig tillämpning av bilstödet. I vart fall bör det motverka omotiverade skillnader i bedömningen. Det blir lättare att vidareutbilda handläggare om man har större beslutsenheter. Sårbarhet vid frånvaro minskar på en större enhet, vilket gör det lättare att hantera sjukdom, semester och ledigheter i övrigt bland handläggarna. Det är lättare att knyta teknisk och annan expertis till större enheter. Större enheter lär slutligen också utgöra mer naturliga sam- arbetspartners för ett mobilitetscenter. Enligt utredningen går det dock även att se ett antal nackdelar med en centralisering av verksamheten. Ett större avstånd mellan personen som ansöker om bilstöd och handläggaren kan bli besvärlig för den enskilde om det krävs återkommande personliga kontakter. Fördelen av att har tidigare kännedom om den försäkrade riskerar att gå förlorad vid en koncentration av handläggningen av just bilstödsärenden. Enligt utredningen talar de flesta skälen för att handläggningen av bilstödsärendena kan ske effektivare och bättre med färre besluts- enheter. De skäl som anförs mot en centralisering avser främst den enskildes möjlighet att ha kontakter med handläggarna och ett allmänt önskemål att minimera antalet olika myndighetskontakter för den som i övrigt har rätt till stöd genom socialförsäkrings- administrationen. Utredningen vill här särskilt peka på att bilstödet inte är ett stöd som föranleder kontinuerliga kontakter och utbetalningar utan kan i normalfallet skötas med långa tidsintervall. De skäl som anförs mot centraliserad handläggning inom social- försäkringsområdet gör sig därför mindre starkt gällande för bil- stödet. Sammantaget anser utredningen att handläggningen av bil- stödsärendena kan och bör koncentreras till ett fåtal beslutsenheter på olika håll i landet. Utredningen har inga förutsättningar att lämna förslag på lämpliga orter utan anser att detta är något som ligger på att besluta. Vi vill dock peka på vad som i kapitel 6 anförts om inrättande av mobilitetscenter. Om verksamheten permanentas och det därutöver bestäms att det skall finnas centra på flera ställen i landet talar starka skäl för att mobilitetscenter och beslutsenheter för bilstödet bör lokaliseras till samma område. 9.3Beslut om rätt till bilstöd Enligt 3 § lagen (1988:630) om handläggning av ärenden om bilstöd till personer med funktionshinder (LHB) avgörs frågor om rätt till bilstöd av en socialförsäkringsnämnd. Försäkringsöverdomstolen har i rättfallet 1991 ref. 6 tolkat bestämmelsen på sådant sätt att socialförsäkringsnämndens beslut är behövligt vid avgörande av frågan om sökande uppfyller de grundläggande förutsättningarna för rätt till bilstöd enligt 2 och 5 § FBH. Om nämnden funnit att rätt till stöd föreligger kan övriga frågor avgöras av tjänsteman vid . roll har inte ändrats i och med inrättandet av myndigheten . Det har hävdats att även beslut om rätt till bilstöd borde kunna fattas av en tjänstemän vid och att således någon prövning av socialförsäkringsnämnd inte skulle ske. Frågan om vilka beslut som skall tas av socialförsäkringsnämnd och vilka som kan tas av tjänstemän vid har varit före- mål för övervägande av regeringen (Socialförsäkringens administra- tion, m.m. prop. 1997/98:41). I propositionen konstaterades att när socialförsäkringsnämnderna infördes så var avsikten att nämnderna skulle avgöra ärenden som har stor betydelse för den försäkrade från trygghets- och försörjningssynpunkt och inrymmer betydande inslag av skälighetsbedömningar. I propo- sitionen framfördes vidare att socialförsäkringsnämndens besluts- befogenhet inte endast skulle bli en formell fråga och att nämndens deltagande skall ha en reell funktion. Regeringen ansåg att kvalitén i nämndens arbete bättre kunde garanteras om nämnden fick färre ärendeslag att besluta i, därför borde socialförsäkringsnämndens beslutsbefogenhet koncentreras till ärenden som har väsentlig betydelse för den enskilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet. Med avsevärd tid i detta sammanhang skulle avses . Regeringen konstaterade att bland de typer av ärenden som fick anses ha väsentlig betydelse för den enskilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet fanns ärenden om bilstöd enligt FBH. Regeringen ansåg inte att beslutsbefogenheten borde ändras i dessa fall. Enligt utredningen är de argument som tidigare anförts för att beslut om rätt till bilstöd skall tas av en socialförsäkringsnämnd fortfarande relevanta. Någon anledning till ändring finns således inte. Beslut som innefattar prövning av själva rätten till bilstöd skall således även fortsättningsvis tas av en socialförsäkringsnämnd medan övriga beslut kan fattas av en tjänsteman på Försäkrings- kassan. 10Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd Utredningens bedömning: Samhället vidtar olika åtgärder och erbjuder olika former av verksamhet för att underlätta för personer med funktionshinder att resa och förflytta sig. Det gäller främst anpassning av de kollektiva färdmedlen, färd- tjänsten och riksfärdtjänsten samt bilstödet. Ansvaret för insatserna är delat mellan staten och kommunsektorn. Det finns starka samhällsekonomiska skäl för att i ökad omfattning ge personer med funktionshinder möjlighet att resa och förflytta sig med egen bil. Vår analys och andra studier pekar på att nyttan för enskilda med funktionshinder av att ha tillgång till egen bil för resande ofta är väsentligt större än att vara hänvisad till färdtjänst. Vår kartläggning och analys visar att det finns ett stort antal personer med funktionshinder med ett omfattande färdtjänstresande som med stor sannolikhet skulle vilja övergå till resande med egen bil, om samhälleligt stöd till anpassning av bilen och stöd till bilinköpet i någon form erbjöds. Det bör därför öppnas en möjlighet för kommunerna att, som ett alter- nativ till färdtjänsten, erbjuda enskilda personer med funktions- hinder stöd till anpassning och inköp av ett fordon. Ett sådant kan benämnas mobilitetsstöd. Vårt förslag innebär att det blir möjligt att i organiserad form använda resur- ser för färdtjänst på ett mer flexibelt sätt. Mobilitetsstödet bör utvärderas efter en treårsperiod. kan övervägas andra sätt att erbjuda den aktuella gruppen stödet i fråga. Utredningens förslag: En särskild lag om mobilitetsstöd införs som gör det möjligt för kommunerna och landstingen att lämna stöd för anpassning och anskaffning av motorfordon till per- soner med funktionshinder, som ett alternativ till färdtjänsten för den som har tillstånd till färdtjänst men som inte är berätti- gad till statligt bilstöd. Av den särskilda lagen skall vidare fram- Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd gå att en kommun som inför ett mobilitetsstöd får överlämna rätten att fatta beslut om sådant stöd till trafikhuvudmannen i länet. Ett sådant överlämnande får ske även om trafikhuvud- mannen är ett aktiebolag. Genom en ny bestämmelse i färd- tjänstlagen anges att frågan om mobilitetsstöd skall tas upp när frågan om tillstånd till färdtjänst är föremål för prövning eller när den enskilde begär det. 10.1Ökade möjligheter till resande med egen bil I utredningens uppdrag ingår att analysera för- och nackdelar för kommunerna att på frivillig basis bevilja bilstöd, som ett komple- ment till färdtjänsten. Enligt vår uppfattning är det självklart att denna del av uppdraget ger ett mandat att överväga hur ett sådant stöd skulle kunna utformas samt att eventuellt lämna förslag på införandet av ett sådant stöd. I detta betänkande och i andra sammanhang framträder entydigt den bilden att resande med egen bil, i de allra flesta fall, ger en större frihet för den enskilde än vad resande med färdtjänst gör. Det finns även hos många ett uttalat missnöje med hur färdtjänsten fungerar, särskilt för personer som ofta använder sig av detta transportsätt. Utredningens kartläggningar och analyser visar vidare att många personer som har ett omfattande färdtjänstresande skulle vilja resa med en egen bil anpassad efter deras behov om de gavs en sådan möjlighet. Analysen i kapitel 5 avseende kostnad och nytta av ett utbyte mellan färdtjänst och stöd till inköp och anpass- ning av egen bil pekar på att ett sådant utbyte, för de personer som har ett omfattande färdtjänstresande, förutom att ge större nytta för den enskilde, även kan vara mer kostnadseffektivt för det allmänna. Analysen visar att ett utbyte mellan färdtjänst och någon form av stöd till anpassning och inköp av bil kan ske utan att de offentliga kostnaderna ökar. Våra beräkningar visar att bryt- punkten för när ett utbyte av färdtjänst mot stöd till anpassning och inköp av bil är samhällsekonomiskt lönsamt (beräknat utifrån den bidragsnivå som gäller inom det statliga bilstödet) ligger vid ett färdtjänstresande på . Enligt den enkätundersökning som utredningen låtit göra bland färdtjänstresenärer (se avsnitt 5.5) har ca 8 850 personer ett så om- fattande resande med färdtjänst. Här bör dessutom påpekas att beräkningarna vad avser brytpunkten för utbyte mellan färdtjänst Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd och någon form av bilstöd bygger på de genomsnittliga kostnader- na i det statliga bilstödet. Om den enskildes behov av stöd är mindre än vad som gäller där kommer således brytpunkten att gå vid ett lägre antal mil. Gruppen för vilket ett utbyte är samhälls- ekonomiskt lönsamt är därför förmodligen betydligt större än vad som angetts ovan. Utredningens resultat visar således att ett system som ger möjlighet för den som har ett omfattande färdtjänstresande att i stället få någon form av stöd för att kunna resa i eget fordon ger minskade kostnader för det allmänna. Till det skall läggas den ökade nytta som möjligheten att åka med egen bil kan ge den enskilde. Vad som anförts talar starkt för att erbjuda personer med ett omfattande färdtjänstresande möjlighet att resa med egen bil. 10.1.1Former för utbyte mellan färdtjänst och bilstöd Tankar om att omfördela resurser mellan färdtjänst och bilstöd har framförts i olika sammanhang, men har ännu inte resulterat i kon- kreta systemförändringar. Som framgått visar vår kostnads- och nyttoanalys tydligt att det finns starka skäl, både ur ett individ- och samhällsperspektiv, att skapa förutsättningar för en sådan omför- delning. Utredningen vill med kraft understryka vikten av att steget kan tas från idé och analys till konkret system- förändring. Inriktningen ska vara att de personer som har ett omfattande färdtjänstresande i stället ska erbjudas möjligheter att få samhällsstöd till anpassning och anskaffning av bil. Enkelt uttryckt går det huvudsakligen att urskilja följande tre olika alternativ eller metoder för en uppnå en sådan systemför- ändring: 1.Det statliga bilstödet utvidgas till att också omfatta de nämnda grupperna av personer som har ett omfattande resande med färdtjänst. 2.Ansvaret för det nuvarande bilstödet förs över från staten till kommunerna, som därmed åläggs ett samlat ansvar för bilstöd och färdtjänst. Kommunerna kan då göra helhetsbedömningar om lämplig stödform för att underlätta resandet, utifrån ett samlat kostnads- och nyttoperspektiv. 3.Inom ramen för färdtjänsten öppnas en möjlighet för kom- munerna (eller det ansvariga organet för att anordna kollektiv- Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd trafik i de fall detta har ålagts ansvar för färdtjänst) att som alternativ till färdtjänst erbjuda stöd till anpassning och inköp av bil. Utredningen gör följande bedömning när det gäller förutsätt- ningarna för att genomföra de tre alternativen. Det första alternativet att personkretsen för det statliga bil- stödet utvidgas är av flera skäl tilltalande. Alternativet skulle innebära ett fortsatt sammanhållet ansvar för staten att lämna bidrag till inköp och anpassning av fordon. Den nuvarande orga- nisationen som finns för ändamålet socialförsäkringsadministra- tionen skulle kunna utnyttjas. Nackdelarna med alternativet ligger främst i de uppenbara svårigheterna att avgränsa och definiera den tillkommande gruppen. Gruppen i fråga är mycket heterogen. Målet att ge förutsättningar för ett utbyte av färdtjänst till förmån för stöd till inköp och anpassning av bil bör inte inskränkas av åldersgränser eller andra restriktioner. Det som skall motivera utbytet bör helt enkelt vara att den berörda personen har ett omfattande färdtjänstresande och själv önskar sig utbytet. Mot den bakgrunden fordras att systemet ger förutsättningar att göra nytto- och kostnadsbedömningar på individuell nivå mellan olika resealternativ. Det är svårt att tänka sig att detta kan uppnås inom ramen för det statliga bilstödet. Vidare skulle alternativ 1 förutsätta för att åstadkomma finansiering att en ekonomisk reglering görs mellan kommunsektorn och staten. Innebörden är att de ökade kostnaderna för staten skulle finansieras genom en motsvarande indragning av statsbidraget till kommunsektorn. Utredningen kan se betydande komplikationer att genomföra en sådan reglering, inte minst på grund av svårig- heterna att definiera och avgränsa den tillkommande personkretsen och att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förändringen. Även alternativ 2 har ett antal uppenbara fördelar. Alternativet innebär att kommunerna åläggs ett samlat ansvar för att underlätta för funktionshindrade personer att resa och förflytta sig.