sou · GTB343d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 11.8.1Utrednings- och upplysningsansvarig socialnämnd Förslag: För det fall en förälder eller barnet har skyddade person- uppgifter skall domstolen lämna uppdraget att utse någon att verkställa en utredning om vårdnad, boende eller umgänge till socialnämnd som regeringen bestämmer. Motsvarande skall gälla när domstolen skall inhämta upplysningar från socialnämnden en- ligt 6 kap. 19 § andra stycket och 20 § andra stycket FB. Genom att införa subsidiära forumregler för de fall barnet har skyddade personuppgifter löser man en del av de problem som finns i dessa situationer. Dock kan nya problem uppstå om domstolen an- ser att det är nödvändigt att inhämta en utredning om vårdnad, boen- de eller umgänge från socialnämnden (6 kap. 19 § tredje stycket FB). Samma problem kan uppstå då domstolen inhämtar upplysningar från socialnämnden innan ett mål avgörs resp. inför ett interimistiskt beslut (6 kap. 19 § andra stycket resp. 20 § andra stycket FB). Flera familjerättssekreterare har påtalat för oss att det kan vara svårt att t.ex. utföra en utredning om vårdnad, boende eller umgänge utan att de skyddade personuppgifterna avslöjas. Detta problem har också tagit upp i en skrivelse som regeringen har över- lämnat till oss. Frågeställningar som kan dyka upp i dessa samman- hang är enligt familjerättssekreterarna vilken kommun som skall ha huvuduppdraget när föräldrarna bor i olika kommuner och hur refe- renspersoners (t.ex. personal på barnavårdscentral eller barnets skola) uppgifter skall redovisas i utredningen. Om en part har skyddade personuppgifter omfattas dessa upp- gifter i normala fall av sekretess såväl inom som inom domstol (7 kap. 4 § resp. 9 kap. 15 § sekretesslagen [1980:100]). Upp- giften om vilken socialnämnd som handlägger en utredning om vård- nad, boende eller umgänge har ansetts vara en uppgift som är hänför- lig till sekretessen rörande bostadsorten (se JK:s beslut , dnr och ). Detta innebär att sekretess gäller hos domstol och om handläggande social- nämnd. En viktig princip i svensk rätt är att den som är part i ett mål skall ha rätt att ta del av allt material i målet. I sekretesslagen finns en be- stämmelse om hur konflikten mellan sekretess och rätten till parts- insyn skall lösas. Enligt bestämmelsen hindrar sekretess inte att part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 5 § sekretesslagen). När det gäller föräldrars rätt till insyn i en utredning om vårdnad, boende och umgänge finns det inte någon uttrycklig bestämmelse som reglerar detta. JO har framhållit att den som är part vid en all- män domstol i ett mål rörande vårdnad eller umgänge med barn be- rörs så nära av en sådan utredning att han eller hon bör ha rätt att få del av och yttra sig över utredningen innan den ges in till domstol. Dessa överväganden beträffande frågan om kommunikation av en vårdnadsutredning gör sig enligt JO i allt väsentligt gällande även när det gäller rätten till insyn i det pågående arbetet med en vård- nadsutredning (JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 363 och 2000/01 s. 317 f.). JK har uttalat att en ordning där en för vårdnads- och umgängesfrågan avgörande utredning utförs så att säga anonymt i förhållande till den ena parten inte är förenlig med grundläggande rättssäkerhetskrav. Enligt JK framstår det dessutom praktiskt sett som minst sagt komplicerat att inte avslöja för den ena föräldern vilken socialnämnd som ansvarar för utredningen; en förälder bör ju ha möjlighet att exempelvis vända sig till handläggaren med frågor om utredningen och brukar dessutom regelmässigt kontak- tas under utredningen. Enligt JK:s bedömning är det, med hänsyn till de starka krav på rättssäkerhet som gör sig gällande i vårdnadsmål, uteslutet att tillämpa 14 kap. 5 § sekretesslagen på det sättet att en part får del av utredningsmaterialet med undantag för uppgiften om vem som har gjort utredningen, dvs. att utredningen skulle kunna utföras anonymt. En part har därför enligt JK rätt att ta del av uppgiften om var utredningen handläggs (JK:s beslut , dnr och ). Det finns inga regler om vilken socialnämnd domstolen skall lämna uppdraget om utredning till eller inhämta upplysningar från. Normalt vänder sig domstolen till socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört. För det fall barnet har skyddade person- uppgifter medför detta naturligtvis en risk för att de skyddade upp- gifterna avslöjas. Vi anser i likhet med JK att det inte är möjligt för domstol och socialnämnd att för ena parten hemlighålla uppgiften om vilken socialnämnd som fått i uppdrag att utse någon som verk- ställer utredningen om vårdnad, boende och umgänge. Samma bedöm- ning gör vi i frågan om vilken socialnämnd som lämnar upplysningar i frågan om vårdnad, boende och umgänge. En möjlig lösning på detta problem är att tillämpa samma modell som föreslagit när det gäller forumfrå- gan. Som framgår av avsnitt 11.7.2 föreslår den utredningen att det skall införas en generell forumregel enligt vilken talan, om denna gäller vårdnad, boende eller umgänge, skall väckas vid särskild tings- rätt för det fall sekretess gäller för barnets personuppgifter. Frågan om vilken eller vilka tingsrätter som skall vara behöriga i nu aktu- ella situationer lämnar öppen i lagen men diskuterar olika alternativ. Ett alternativ som anges är att låta en domstol i landet, t.ex. , vara ensam behörig. Ett annat alternativ är enligt utredningen att peka ut flera behöriga domstolar runt om i landet, t.ex. i , , och . Om en liknande modell tillämpas när det gäller frågan om vilken socialnämnd som skall vara ansvarig för att en utredning ut- förs resp. lämna upplysningar i frågan om vårdnad, boende och um- gänge, kommer utredningen att utföras resp. upplysningar att lämnas av en person som inte är knuten till barnets hemkommun. kan en utredning utföras och upplysningar lämnas utan att det av den anledningen avslöjas var föräldern och barnet är bosatta. En annan möjlig lösning på problemet är att domstolen i dessa situationer alltid lämnar uppdraget till socialnämnden i den kommun där den förälder som inte har skyddade personuppgifter är folkbok- förd. Även med detta alternativ kan en utredning utföras resp. upp- lysningar lämnas utan att det av den anledningen avslöjas var den andra föräldern och barnet är bosatta. Fördelen med denna lösning, jämfört med den förstnämnda, är att kostnaderna sprids ut på fler socialnämnder. Emellertid medför detta alternativ nya problem om båda föräldrarna har skyddade personuppgifter. Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl för den modell som föreslagit avseende forumfrågan. En för- del med denna lösning är att alla utredningar som rör föräldrar och barn med skyddade personuppgifter skulle komma att utföras på ett fåtal ställen. Detta innebär att viktig kunskap och erfarenhet kring dessa frågor skulle samlas hos några få utvalda socialnämnder vilket skulle öka säkerheten för de hotade. Det skulle också medföra att utredningarna bedrivs på ett enhetligt och säkert sätt. Motsvarande gäller i de fall socialnämnden skall lämna upplysningar. Mot bakgrund av att lämnat frågan om vilken eller vilka domstolar som skall vara behöriga öppen i lagen anser vi att även frågan om vilken eller vilka socialnämnder som skall vara ansvariga för att en utredning utförs eller upplysningar lämnas skall lämnas öppen. Liksom när det gäller frågan om be- hörig domstol, bör det även i detta fall ankomma på regeringen att i förordning utse en eller flera socialnämnder. Enligt vår uppfatt- ning är det av värde att den socialnämnd eller de socialnämnder som pekas ut ligger i den ort eller de orter där de domstolar som pekas ut är belägna. Vi anser inte att det finns något som hindrar att det pekas ut något fler socialnämnder än domstolar, men i så fall bör de utpekade socialnämnderna finnas i de utpekade domstolarnas när- område. Ett problem som inte kan lösas med den ovan föreslagna modellen är hur referenspersoners uppgifter skall redovisas i en utredning utan att de skyddade personuppgifterna riskerar att avslöjas. Om referens- personens arbetsplats och tjänstgöringsort redovisas i utredningen är det givet att dessa uppgifter kan medföra att barnets bostadsort av- slöjas. Det första ställningstagandet som utredaren måste göra är natur- ligtvis om det alls är nödvändigt att inhämta uppgifter från en refe- rensperson. Av allmänna råd framgår att utredaren alltid, dvs. inte bara i dessa särskilda situationer, noga bör överväga syftet med kontakten med en referensperson. Vidare framgår att kontakten bör inriktas på barnets fysiska och psykiska hälsa och ut- veckling, referenspersonens bild av t.ex. relationer och samspel mellan barnet och föräldrarna, och referenspersonens kontakt med föräldrarna (SOSFS 2003:14). Gör utredaren bedömningen att upp- gifter från en referensperson måste inhämtas är det enligt vår upp- fattning nödvändigt att referenspersonens namn, yrke och relation till barnet/part redovisas i utredningen. En part har rätt till insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för avgörandet. Kännedom om en referenspersons identitet är av betydelse inte bara för att kunna åberopa vittnesförhör med honom eller henne, utan också på det sättet att det utan kännedom om namnet och yrket kan vara svårt för en part att t.ex. påvisa att referenspersonen har förutfattade meningar eller ifrågasätta dennes kompetens att uttala sig i en viss fråga. Där- emot anser vi inte att det är nödvändigt att utredaren lämnar upp- gift om referenspersonens arbetsplats och tjänstgöringsort. Om de sistnämnda uppgifterna utelämnas innebär det ett starkare skydd för barnet. Uppgifterna har enligt vår uppfattning inte någon betydelse för parts möjlighet att t.ex. ifrågasätta eller försvara sig mot uppgif- ter som referenspersonen har lämnat. För det fall part påkallar vittnes- förhör med en referensperson kan domstolen kalla denna via den socialnämnd som ansvarat för utredningen. Förslag: Det skall ställas större krav på kompetens och erfaren- het hos de domare som handlägger vårdnadsmål och ärenden om verkställighet och överflyttning. Dessa domare skall vara särskilt utsedda av domstolen. Bedömning: Den utveckling mot fördjupning som pågår vid vissa domstolar är av stor betydelse. Det är nödvändigt att lik- nande kompetensutveckling initieras även vid andra domstolar och att utvecklingen mot ett specialiserat arbetssätt fortsätter. Mål och ärenden om vårdnad, boende och umgänge handläggs av de allmänna domstolarna. Mål om verkställighet eller överflyttning handläggs av förvaltningsdomstolarna. Det finns inga särskilda behörighetskrav eller krav på speciella kunskaper för domare som handlägger vårdnadsmål eller verkställig- hetsmål. Arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet får dock inte tilldelas tingsfiskal eller länsrättsfiskal (11 § förordningen [1996:381] med tingsrättsinstruktion och 10 § förordningen [1996:382] med länsrättsinstruktion). Bland de typer av mål som en tingsfiskal inte bör avgöra har landets sex hovrättspresidenter be- dömt att bl.a. mål om vårdnad om barn, barns boende och umgänge ingår, om frågan kan antas kräva särskild erfarenhet. har på uppdrag av regeringen tagit fram en ut- bildningsplan för personalen inom domstolsväsendet. Utbildnings- planen, som följs , består av bl.a. en grundläg- gande utbildning samt återkommande utbildningar. Både den grund- läggande utbildningen och de återkommande utbildningarna är obli- gatoriska. Samtliga nyanställda skall kallas till cirka fem veckors grundläggande utbildning, varav handlar om bl.a. och barnet i rättspro- cessen. Därefter kallas den anställde till en veckas utbildning . I denna s.k. återkommande utbildning tas frågor om hur barn minns och berättar om våld och övergrepp upp under en halv dag. Fram till och med anordnade Domstols- verket även seminarier om bl.a. vårdnadsmål. På grund av besparings- krav har emellertid sådana seminarier inte kunnat genomföras och . Vid de diskussioner som vi har haft med familjerättssekreterare, advokater och domare menade vissa av familjerättssekreterarna att domare behöver ha en djupare kompetens om barns behov. Advo- katerna ansåg att domare måste ha en viss grundkunskap om barn, men att själva sakkunskapen bör tillföras målet genom en utredning. Även vissa av domarna framförde att det var en fördel att hämta in expertkunskap i t.ex. barnpsykologi utifrån, eftersom det i de fall domaren själv har expertkunskap inte sker en öppen redovisning av vad domaren egentligen har kunskap om och hur detta påverkar be- dömningen. Några andra domare ansåg att de skulle behöva mer kunskap om t.ex. barns utveckling, konflikthantering och samtals- metodik. Enligt både advokater och domare är det viktigaste att den domare som handlägger vårdnadsmålet är erfaren, lyhörd och har ett genuint intresse för sådana mål. Vissa advokater ansåg att det bör införas särskilda familjerättsavdelningar på domstolarna, medan andra ansåg att specialisering bör ske endast delvis, eftersom det kan finnas en risk med en ren specialisering. Flera av domarna ansåg att det vore bra om specialisering införs när det gäller vårdnadsmålen. Några menade dock att en sådan specialisering i så fall borde ske delvis, genom blandade rotlar, eftersom det är viktigt att domaren orkar engagera sig fullt ut i vårdnadsmålen. Som framhölls lagstiftningsarbete är det självfallet vik- tigt att domare som handlägger vårdnadsmål har erforderlig kompe- tens och erfarenhet. Motsvarande gäller domare som handlägger verk- ställighetsmål. Domaren måste ha kunskaper om barn och barns be- hov. Detta gäller inte minst kunskapen om barns utveckling och förmåga vid olika åldrar. Det är också viktigt att domaren, genom sin kunskap och erfarenhet, har förmåga att sätta det enskilda barnet i fokus och kan analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för detta barn. Domaren skall alltid ha ett barnperspektiv vid hand- läggningen av ett familjemål. Som framförts i och Domareförbunds rapport (2003:3) behövs det också särskilda kunskaper om hur barn och familjer reagerar i kris och hur parterna bör bemötas under handläggningen av målet vid domstol. I vissa mål kan det också vara viktigt att domaren har kun- skap om andra kulturer. Enligt gällande utbildningsplan utbildas, som redovisats, personal inom domstolsväsendet i olika frågor rörande barn och ungdomar. har också seminarier om vårdnadsmål anordnats av Dom- stolsverket, men dessa anordnas inte på grund av be- sparingskrav. Vi förutsätter att kurserna om barn och ungdomar även fortsättningsvis kommer att äga rum och anser också att en så- dan resursprioritering bör ske att seminarier om vårdnadsmål åter kan anordnas. I gällande rätt finns särskilda bestämmelser för domare endast när det gäller domare i tingsrätt och hovrätt som prövar ungdomsmål, dvs. mål om brott där den tilltalade inte har fyllt . Ungdomsmål skall, om det inte möter hinder, handläggas av lagfarna domare som särskilt har utsetts av domstolen att handlägga sådana mål. Detsam- ma gäller nämndemän som anlitas för tjänstgöring i ungdomsmål (25 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöver- trädare). skulle ungdomsmål handläggas av lagfarna domare och nämndemän som med avseende på intresse och fallenhet för arbete med unga lagöverträdare var särskilt lämpade för uppgiften. Kravet på särskild lämplighet ersattes med en bestämmelse enligt vilken domarna och nämndemännen skall vara särskilt utsedda av domstolen. Anledningen till detta var att det hade visat sig vara mycket svårt för domstolarna att tillämpa lämplighetsrekvisitet; inte sällan utsågs ungdomsdomarna av praktiska hänsyn och av organisa- toriska skäl och inte genom någon särskild lämplighetsprövning. Att en viss form av specialisering trots allt bibehölls motiverades med att en specialisering ger goda effekter i förhållande till unga och deras föräldrar. Vidare ansågs kvaliteten höjas på handläggningen när denna är koncentrerad till vissa rotlar; rotelinnehavaren får stor kunskap om de särskilda regler som gäller för just ungdomsmålen och för ungdomars situation . En specialisering ansågs också underlätta framtida ut- och fortbildningsinsatser. Dessutom beaktades att ung- domsmål som huvudregel skall handläggas av särskilda poliser och åklagare. De skäl som anfördes för att i lag bibehålla en viss form av specia- lisering i ungdomsmål har tillämplighet också på vårdnads- och verk- ställighetsmål. Fördelarna med en lagreglering även i dessa måltyper skulle vara att framtida ut- och fortbildningsinsatser underlättas och att domaren får särskild kunskap och erfarenhet av måltypen. Dessa skäl gör sig visserligen inte enbart gällande för vårdnads- och verk- ställighetsmål, utan kan göras gällande även för andra måltyper. Men det kan från många utgångspunkter hävdas att särskild uppmärksam- het bör ägnas det uppväxande släktet, de som skall vidareutveckla vårt framtida samhälle. Med inriktningen mot större enheter i tings- rättsorganisationen blir det också lättare för alla tingsrätter att han- tera specialiseringskrav. Både de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna har möjlighet att tilldela en eller flera rotlar en viss typ av mål och ärenden (se t.ex. 9 § förordningen [1996:381] med tingsrättsinstruk- tion). Några av de stora domstolarna har också genomfört en sådan specialisering avseende familjemål. Det pågår projekt som har som mål att öka kompe- hos domare vad gäller handläggningen av bl.a. vårdnadsmål. och har t.ex. i sin ovan nämnda rapport rörande specialisering av domare framfört att ett område som kan vara aktuellt för specialisering är vårdnadsmål. Under rapportens utarbetande har såväl omvärldens som domarnas egen syn på specialisering för domare kartlagts genom intervjuer och diskus- sioner om specialisering. Ämnesområden som såväl ombud för rätts- sökande som domare angett som angelägna för specialisering är dels juridiskt komplicerade ärenden, dels ämnesområden där det krävs kompetens utöver den strikt juridiska. Ämnesområden där det ansågs krävas kompetens utöver den juridiska är bl.a. familjemål, verkställig- hetsmål och brottmål där brottet riktats mot barn och andra närstå- ende. I rapporten anges att det inom dessa ämnesområden behövs särskilda kunskaper om hur barn och familjer i kris reagerar och sär- skilda kunskaper i hur parterna bör bemötas under handläggningen av målet vid domstol. Den specialisering som diskuteras i rapporten bygger på att domstolschefer och domare själva tar initiativ till och genomför ett specialiserat arbetssätt (2003:3). Inom (Stockholmsberedningen) har också initiativ tagits till att ett projekt inleds med specialisering i humanjuridik med sju tingsrätter i . De måltyper som omfattas av pro- jektet är vårdnadsmål samt brottmål gällande våld i nära relationer och sexuella övergrepp. Det övergripande målet är att höja kvaliteten och öka effektiviteten i handläggningen av nämnda mål och ärenden, vilket även inbegriper att de inblandade i dessa mål skall känna sig väl bemötta. Enligt planeringen skall fyra utbildningstillfällen om vardera jämte ytterligare en utbildningsdag äga rum – . Hovrätten för har visat intresse för projektet och skall delta vid utbildningstill- fällena. har för avsikt att utvärdera projektet med specialisering i humanjuridik. Arbete pågår således med specialise- ring i vårdnadsmål. Vi anser att den utveckling mot fördjupning som pågår vid vissa domstolar är angelägen och speglar de behov av specialisering i vårdnadsmål som finns. Det är därför viktigt att liknande kompe- tensutveckling initieras även vid andra domstolar och att utveck- lingen mot ett specialiserat arbetssätt fortsätter. Sammanfattningsvis anser vi sålunda att kraven på kompetens och erfarenhet hos de domare som handlägger vårdnadsmål och verk- ställighetsärenden skall skärpas, att dessa domare skall vara särskilt utsedda av domstolen och att utvecklingen mot ett mer specialiserat arbetssätt när det gäller vårdnadsmålen måste fortsätta. 12 Verkställighet och överflyttning 21 kap. FB infördes . fanns det inte några särskilda bestämmelser i fråga om verkställighet som innebar att barn skulle överlämnas till vårdnadshavaren eller till umgänges- föräldern utan i praxis tillämpades de allmänna exekutionsreglerna i utsökningslagen. I den offentliga debatten ansågs det stötande att verkställighet av avgöranden beträffande barn skulle följa regler som främst avsåg verkställighet av egendom och därför infördes särskilda regler i 21 kap. FB för verkställighet av allmän domstols avgörande beträffande vårdnad, umgänge eller överlämnande av barn (verkställighet) och för överflyttning av barn i andra fall än enligt ett sådant avgörande (överflyttning). De regler som infördes byggde på tidigare praxis. Någon egentlig översyn av reglerna har inte gjorts och många av bestämmelserna är därför oförändrade eller har endast förändrats marginellt. Genom årens lopp har naturligtvis vissa av de förhållan- den som gällde förändrats; samhällsutvecklingen, och där- med förändringen av olika lagregler, har medfört att dåvarande för- hållanden inte alltid överensstämmer med nuvarande förhållanden. De ändringar som har gjorts i 6 kap. FB har t.ex. medfört att sambandet mellan verkställighetsreglerna och vårdnadsreglerna delvis gått förlorat. Ett exempel är att reglerna om verkställighet fortfarande bygger på att gemensam vårdnad upp- kommer direkt på grund av lag. Men som framgår av avsnitt 2.1 (Ut- vecklingen av reglerna om vårdnad m.m.) infördes t.ex. en möjlighet för föräldrar, som inte är gifta med varandra eller som har skilt sig, att efter prövning av domstol få gemensam vårdnad om sina barn. Ett annat exempel är att när verkställighetsreglerna infördes kunde allmän domstol reglera frågan om umgänge endast för en förälder som inte var vårdnadshavare för barnet. kan allmän domstol besluta om umgänge också när föräld- rarna har gemensam vårdnad. blev det dessutom möjligt för allmän domstol att vid gemensam vårdnad besluta vem av för- äldrarna barnet skall bo tillsammans med, vilket anses innebära att domstolen även kan besluta att barnet skall bo hos var och en av föräldrarna (s.k. växelvis boende). har utgångspunkten för dom- stolens prövning av en fråga om verkställighet varit att verkställig- het skall beviljas. Hänsynen till barnets bästa anses emellertid inne- bära att hinder i vissa fall kan föreligga mot verkställighet och det oavsett innehållet i ett eventuellt domstolsavgörande eller avtal. I förarbetena nämns att det i vissa fall kan vara så att särskilda om- ständigheter medför att verkställighet begärs mycket efter den allmänna domstolens avgörande i vårdnadsfrågan och att för- hållandena har förändrats på ett sådant sätt att det skulle vara stötande att verkställa avgörandet. Det uttalas vidare att verkställighet och överflyttning i andra fall inte kan ske utan risk för barnets kroppsliga eller själsliga hälsa eller vara olämpligt på grund av att barnet bestämt motsätter sig en flyttning (prop. 1967:138 s. 46). Förvaltningsdomstolen har ganska stora möjligheter att såväl vägra verkställighet (21 kap. 5–6 §§ FB) som genom jämkning ändra innehållet i den allmänna domstolens avgörande (21 kap. 4 § tredje stycket FB). Dagens ordning innebär i praktiken att det ibland kan bli fråga om en omprövning av allmän domstols av- görande.