sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — Det innebär att Kriminalvården på eget initiativ kan lämna uppgifterna om förutsättningarna är uppfyllda. Det betyder också att Kriminalvården är skyldig att lämna ut upp- gifterna på begäran av någon av de andra myndigheterna om förut- sättningarna är uppfyllda (15 kap. 5 §). Vidare innebär det att Riks- polisstyrelsens direktåtkomst till Kriminalvårdens säkerhetsregister grundas på vårt förslag i stället för på 14 kap. 2 § fjärde stycket eller 3 §. Frågan om ett utlämnande av uppgifter mellan myndigheter är möj- ligt avgörs inte enbart av sekretesslagen. Även registerlagstiftningen kan påverka möjligheterna att utbyta uppgifter. Vi återkommer nedan till de eventuella ändringar som kan behövas i Kriminalvårdens registerlagstiftning. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Polisen skall få tydligare möjligheter att lämna uppgifter till Kriminalvården Förslag: Sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen skall inte hindra att eller en polismyndighet lämnar en uppgift till Kriminalvården om det behövs för att upprätt- hålla säkerheten inom kriminalvården eller för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Som vi har konstaterat måste det finnas ett väl fungerande samarbete mellan polisen och Kriminalvården dels för att upprätt- hålla säkerheten inom kriminalvården, dels för att upptäcka och för- hindra brottslig verksamhet. En del i ett sådant samarbete måste vara att myndigheterna i nödvändig utsträckning kan utbyta information. Ovan har vi föreslagit att det skall införas en sekretessbrytande bestämmelse som förtydligar Kriminalvårdens möjligheter att lämna uppgifter till polisen. Polisens möjligheter att lämna uppgifter till Kriminalvården påverkar såväl Kriminalvårdens verksamhet som polisens egen verksamhet med att effektivt upptäcka och förhindra brottslig verksamhet. I detta avsnitt skall vi därför överväga om det behövs en liknande sekretessbrytande bestämmelse när det gäller polisens möjligheter att lämna uppgifter till Kriminalvården. I avsnitt 5.3.2 har vi beskrivit några av de mest betydelsefulla sekretessbestämmelserna som polisen måste iaktta i kontakt med andra (enskilda eller andra myndigheter). Det är i första hand fråga om sekretessbestämmelser till skydd för den brottsbekämpande verk- samheten (5 kap. 1 § sekretesslagen) och bestämmelser till skydd för de enskilda som berörs av polisens åtgärder (9 kap. 17 §). Precis som för Kriminalvården finns det flera bestämmelser i sekretesslagen som gör det möjligt för polisen att lämna ut upp- gifter trots att de omfattas av sekretess. Frågan vi måste ställa oss är om dessa möjligheter är tillräckliga. Samtycke från den enskilde kan i många situationer vara av väsent- lig betydelse för att underlätta utbyte av uppgifter mellan myndig- heter. När det gäller utbyte mellan polisen och Kriminalvården har den enskilde dock normalt inget eget intresse i saken och samtycke blir därför ointressant i sammanhanget. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att en myn- dighet lämnar ut uppgifter till enskilda eller andra myndigheter om det är nödvändigt för kunna fullgöra den egna verksamheten. Poli- sen kan i vissa fall lämna uppgifter till Kriminalvården med stöd av Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Förutsättningen är dock att uppgiftslämnandet är nödvändigt för polisens egen verksamhet. Bestämmelsen kan såle- des inte tillämpas på ett uppgiftslämnande från polisen som är nöd- vändigt för Kriminalvårdens verksamhet. Av förarbetena framgår vidare att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt (prop. 1979/80:2 Del A s. 465). Bestämmelsen är således inte tillräcklig för att uppnå ett strukturerat och effektivt utlämnande av uppgifter från polisen till Kriminalvården. I 14 kap. sekretesslagen finns flera mera generella sekretessbrytan- de bestämmelser. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet i lag eller förordning innebär att även uppgifter som kan omfattas av sekre- tess kan lämnas ut (1 §). När det gäller uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren finns det vissa skyldigheter att lämna ut upp- gifter till Kriminalvården. Dessa uppgiftsskyldigheter täcker dock långt ifrån hela det behov av uppgiftsutbyte som vi diskuterar här. Kriminalvården har möjlighet att lämna uppgifter som angår miss- tanke om brott till en åklagarmyndighet, en polismyndighet eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet (14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen). Någon motsvarande möjlighet för polisen att lämna uppgifter om brottsmisstankar till Kriminalvården saknas av naturliga skäl, eftersom det är polisens och åklagarnas upp- gift att ingripa mot brott. Generalklausulen innebär att polisen, utöver vad som följer av 14 kap. 1 § sekretesslagen, kan lämna uppgifter till Kriminalvården om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Syftet med bestämmelsen är att sekretesslagen inte skall hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifter- na lämnas ut bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Mycket av det uppgiftslämnande som sker från polisen till Kriminalvården sker med stöd av generalklausulen. De oklarheter och den osäkerhet som vi ovan diskuterat när det gäller Kriminal- vårdens uppgiftslämnande till polisen med stöd av generalklausulen gäller således även i den omvända situationen. Även här blir upp- giftsutbytet beroende av enskilda befattningshavares initiativ och olika bedömningar. Utbytet av uppgifter kan således skifta såväl över tiden som mellan olika delar av landet. Detta motverkar enligt vår uppfattning i hög grad ett väl fungerande, strukturerat och effek- tivt samarbete mellan polisen och Kriminalvården. Dessutom mot- verkar det möjligheterna för den enskilde vars intresse sekretessen Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet skall skydda att överblicka i vilken utsträckning utbyte av uppgifter kan förekomma. De två väsentliga sekretessbestämmelserna i detta sammanhang är således 5 kap. 1 § respektive 9 kap. 17 § sekretesslagen. Syftet med den förstnämnda bestämmelsen är att skydda polisens egen verk- samhet. Enligt information vi inhämtat från de berörda myndig- heterna, innebär denna sekretessbestämmelse i princip inte något problem för uppgiftsutbytet. Om sekretess råder för en uppgift med hänsyn till den brottsbekämpande verksamheten, kan det naturligt- vis inte komma på fråga att tvinga fram ett utlämnande till Kriminal- vården i andra fall än när intresset av att uppgiften lämnas uppenbart överstiger intresset av att uppgiften inte lämnas. Denna möjlighet finns redan genom 14 kap. 3 § i kombination med 15 kap. 5 §. Det behövs således inte någon ytterligare sekretessbrytande bestämmelse i förhållande till 5 kap. 1 §. Det förhåller sig annorlunda när det gäller sekretessen till skydd för enskilda som berörs av polisens åtgärder (9 kap. 17 § sekretess- lagen). lämnar polisen i många fall ut sådana uppgifter med stöd av generalklausulen. Det innebär ett ställningstagande till att intresset av att lämna uppgiften till Kriminalvården uppenbart över- stiger den enskildes intresse av sekretess. Som vi konstaterat blir en sådan intresseavvägning beroende av enskilda befattningshavares bedömning. Frågan är om denna grund för uppgiftslämnande från polisen till Kriminalvården är tillräcklig. Vi har ovan slagit fast att det är viktigt med ett väl fungerande samarbete mellan Kriminalvården och polisen för att kunna nå upp till de olika mål som finns för verksamheten. En förutsättning för ett sådant samarbete är att det finns en tydlig struktur för hur upp- gifter kan utbytas mellan myndigheterna. Ovan har vi funnit att de sekretessbrytande bestämmelser som finns inte är tillräckligt effektiva för att få den önskade kvaliteten på uppgiftslämnandet från Kriminalvården till polisen. Särskilt den osäkerhet som råder kring tillämpningen av generalklausulen är problematisk i detta samman- hang. Det är enligt vår uppfattning inte heller lämpligt att ett om- fattande utbyte av känsliga uppgifter om enskilda enbart bygger på individuella befattningshavares bedömning enligt generalklausulen. Enligt vår uppfattning kan exakt samma resonemang föras beträf- fande polisens uppgiftslämnande till Kriminalvården. Även för polisens uppgiftslämnande till Kriminalvården bör det således finnas en särskild sekretessbrytande bestämmelse. Genom en sådan bestämmelse blir det tydligt att uppgifter kan lämnas från Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet polisen till Kriminalvården och i vilka situationer det kan ske. En sådan bestämmelse undanröjer således den osäkerhet och oklarhet som råder vid tillämpningen av generalklausulen. Vidare blir det med en sådan bestämmelse lättare för den enskilde som skyddas av sek- retessen att bedöma i vilka situationer uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut. Vi föreslår således en bestämmelse som innebär att sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen inte hindrar att en uppgift lämnas från polisen till Kriminalvården. Eftersom det i många fall kan vara fråga om uppgifter av mycket känslig natur bör denna sekretess- brytande bestämmelse, precis som den för Kriminalvården, inte gå längre än vad som är absolut nödvändigt. Enligt vår uppfattning bör den sekretessbrytande bestämmelsen för polisen avgränsas på liknande sätt som den för Kriminalvården. Syftet med bestämmelserna är detsamma. En likalydande utform- ning bör också innebära att tillämpningen blir enklare för befatt- ningshavarna på respektive myndighet. Vidare understryker likaly- dande bestämmelser att det är fråga om ett uppgiftsutbyte som en del av ett samarbete mellan två myndigheter med ett i vissa delar gemensamt ansvar för säkerhet och brottsbekämpning. Överens- stämmelsen kan dock inte bli fullständig, eftersom det är polisen som skall utreda brott. Någon motsvarighet till den sekretessbry- tande bestämmelse för uppgifter hos som angår misstankar om brott är således inte nödvändig. Sekretessen till skydd för enskilda hos polisen skall således brytas om det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvår- den. Vidare skall sekretessen brytas om det behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Uttrycket upptäcka eller för- hindra brottslig verksamhet har vi diskuterat ovan i samband med vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse för Kriminalvården. Begreppet skall ha samma innebörd i den bestämmelse vi föreslår för polisen. Uppgifter som behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet syftar alltså främst på underrättelseinformation, dvs. information som samlats in, bearbetats och analyserats trots att det inte finns en konkret misstanke om att brott redan begåtts. Den sekretessbrytande bestämmelsen skall gälla alla brott. Den bör inte begränsas till att endast gälla uppgifter som behövs för att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet som innefattar brott med en viss straffskala. Förutom de resonemang som vi ovan anfört för motsvarande ställningstagande när det gäller Kriminalvårdens uppgiftslämnande, måste här framhållas att Kriminalvården särskilt Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet skall vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställig- heten förhindras. Denna skyldighet gäller alla typer av brott oavsett svårhetsgrad. Den sekretessbrytande bestämmelsen kommer att träffa uppgifter om enskilda som finns i polisens brottsbekämpande verksamhet. Det kan ibland vara fråga om uppgifter av mycket integritetskänslig natur. Den sekretessbrytande bestämmelsen är dock begränsad till att gälla endast uppgifter som behövs för att upprätthålla säker- heten inom kriminalvården eller för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Vidare omfattas de utlämnade uppgifterna av sekretess även hos (7 kap. 21 § sekretesslagen). Skaderekvisitet är i och för sig mindre strängt hos än hos polisen. För uppgifter som är typiskt sett känsliga, t.ex. vaga brottsmisstankar, kommer sekretess dock att gälla även hos (jfr prop. 2003/04:93 s. 65–66). Syftet med den sekretessbrytande bestämmelsen är slutligen att ge tydligare ramar för ett uppgiftslämnande som förekommer med stöd av generalklausulen, se avsnitt 6.2.6. Dessa omständigheter gör att den sekretessbrytande bestämmelsen enligt vår uppfattning är godtag- bar från integritetssynpunkt. Ekonomiska brott utreds på flera ställen i landet av Ekobrotts- myndigheten. Även hos finns det uppgifter som bör kunna lämnas till Kriminalvården. En sekretessbrytande bestämmelse skall således gälla även för . Enligt förekommer det sällan underrättelsesamarbete med övriga brottsbekämpande myndigheter. När det blir aktuellt är, enligt vår uppfattning, den nuvarande regleringen i sekretesslagen tillräcklig. Vi föreslår således att sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen inte skall hindra att uppgifter lämnas från polisen eller Ekobrotts- myndigheten till Kriminalvården om det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården eller för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Det innebär att polisen på eget initiativ kan lämna uppgifterna om förutsättningarna är uppfyllda. Det betyder också att polisen är skyldig att lämna uppgifterna till Kriminal- vården om Kriminalvården begär dem och förutsättningarna är upp- fyllda. Frågan om utlämnande av personuppgifter mellan myndigheter regleras inte enbart av sekretesslagen. Även registerlagstiftningen kan påverka möjligheterna att utbyta uppgifter. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet ställning till förhållandet mellan den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen och polisens registerlagstiftning. Förhållandet mellan sekretesslagen och registerförfattningarna Förslag: Förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården skall ändras så att ett utlämnande från Kriminal- vården till polisen med stöd av den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen alltid är förenligt med Kriminalvårdens register- lagstiftning. Bedömning: Utlämnande från Kriminalvården till Åklagar- myndigheten eller med stöd av förslaget till sekretessbrytande bestämmelse är förenligt med Kriminal- vårdens registerlagstiftning. Ett utlämnande från polisen och med stöd av den föreslagna sekretess- brytande bestämmelsen är förenligt med polisdatalagen och polisdataförordningen. Ovan har vi föreslagit nya sekretessbrytande bestämmelser som skall effektivisera utbytet av uppgifter mellan Kriminalvården och polisen som ett tillräckligt integritetsskydd bibehålls. Det innebär att de eventuella hinder för ett effektivt samarbete som finns i sekretesslagen undanröjs. För att dessa förslag skall få full effekt förutsätter det dock att det inte finns ytterligare hinder för samarbetet i registerlagstiftningen. Förhållandet mellan å ena sidan den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen för Kriminalvården i förhållande till polisen och å andra sidan Kriminalvårdens registerlagstiftning måste diskuteras utifrån två olika situationer. Den ena situationen uppstår när polisen begär att få ut en uppgift från Kriminalvården med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen och Kriminalvården därmed, på grund av 15 kap. 5 § sekretesslagen, blir skyldig att lämna ut uppgiften. Den andra situationen uppstår när Kriminalvården på eget initiativ vill lämna ut en uppgift till polisen med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen. Den första situationen innebär alltså att polisen med stöd av vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse i 7 kap. 21 § sekretess- Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet lagen begär att få ut en personuppgift från Kriminalvården. Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär då i kombination med 15 kap. 5 § att Kriminalvården är skyldig att lämna ut uppgiften. För flera typer av personuppgifter hos innebär det inga problem. Kriminalvården får behandla personuppgifter, om det behövs för att myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller förordning (3 § första stycket 1 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminal- vården). Att lämna ut uppgiften på begäran är en lagstadgad skyl- dighet. För vissa typer av uppgifter, nämligen sådana som finns i det centrala kriminalvårdsregistret, finns det en uppgiftsskyldighet (37 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminal- vården). Det innebär att Kriminalvården alltid är skyldig att lämna ut sådana uppgifter, om polisen begär det. Eftersom bestämmelsen i förordningen är en uppgiftsskyldighet innebär 14 kap. 1 § sekre- tesslagen att sekretess inte heller hindrar utlämnandet. Beträffande just dessa uppgifter kommer det således, om vårt förslag genomförs, att finnas två sekretessbrytande bestämmelser. Enligt vår uppfatt- ning innebär det inte något praktiskt problem. En mera praktisk komplikation innebär den reglering som finns i 44 § förordningen om behandling av personuppgifter inom krimi- nalvården. Den bestämmelsen innebär att Kriminalvården får lämna ut uppgifter ur säkerhetsregistret till en polismyndighet endast om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående under- sökning, andra brottsbekämpande åtgärder eller för att upprätthålla ordningen och säkerheten inom kriminalvårdens verksamhet. Före- ligger det en skyldighet för Kriminalvården att lämna ut uppgiften enligt annan lagstiftning, innebär bestämmelsen i 44 § en inskränk- ning i det ändamål med behandlingen av personuppgifter som anges i 3 § första stycket 1 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Det blir således fråga om ren lagkonkurrens. I den lydelse bestämmelsen hade före var möj- ligheterna att lämna uppgifter ur säkerhetsregistret till polisen in- skränkta ytterligare. Den nuvarande lydelsen har stora likheter med vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. Det kan dock inte uteslutas att det alltjämt kan uppstå situationer med konkurrens mellan vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse och register- lagstiftningen. Vi återkommer nedan till vårt ställningstagande när det gäller 44 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Förhållandet mellan sekretesslagen och registerförfattningarna måste som sagt diskuteras även utifrån den situationen att Kriminal- vården på eget initiativ vill lämna uppgifter till polisen med stöd av den sekretessbrytande bestämmelse vi föreslagit. Kriminalvården får behandla personuppgifter om det behövs för att upprätthålla säkerheten och förebygga brott någon är föremål för åtgärder från kriminalvårdens sida (3 § första stycket 3 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården). Ett utläm- nande med stöd av vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse är en behandling i enlighet med det ändamålet. I och för sig föreslår vi att den sekretessbrytande bestämmelsen skall tillämpas bl.a. om det behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Detta ryms dock inom registerlagens förebygga brott (jfr prop. 2000/01:126 s. 27). Under förutsättning att det inte meddelats några föreskrifter som begränsar möjligheterna att lämna ut uppgifter, är således ett utlämnande på eget initiativ med stöd av den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen tillåtet även enligt registerlagstift- ningen. Som angetts ovan är dock möjligheterna att lämna ut uppgifter till polisen ur säkerhetsregistret begränsade på ett något annorlunda sätt än vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. Det innebär i det här sammanhanget en begränsning av ändamålet i 3 § första stycket 3 lagen om behandling av personuppgifter inom kriminal- vården. Ändamålen i registerlagen är formulerade på ett sådant sätt att tillämpningen av den s.k. finalitetsprincipen troligen är utesluten. Finalitetsprincipen innebär att personuppgifter utöver att behand- las i enlighet med angivna ändamål kan behandlas för sådana ända- mål som inte är oförenliga med de angivna ändamålen (9 § första stycket d personuppgiftslagen). En sådan tillämpning av ändamålen för Kriminalvårdens register är således troligen inte möjlig. Sam- manfattningsvis innebär detta att den nuvarande lydelsen av 44 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminal- vården i vissa situationer skulle kunna förhindra att Kriminalvården på eget initiativ lämnar ut uppgifter till polisen ur säkerhetsregistret med stöd av vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. Ovan har vi föreslagit en särskild sekretessbrytande bestämmelse för Kriminalvårdens möjligheter att lämna uppgifter till polisen. I det sammanhanget har vi gjort en avvägning mellan behovet av uppgiftsutbytet och enskildas behov av skydd för den personliga integriteten. Den avvägningen gäller alla uppgifter oavsett om de behandlas automatiserat eller inte. Resultatet av avvägningen innebär Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet att sekretess inte skall hindra att uppgifter lämnas från Kriminal- vården, om det behövs för att upprätthålla säkerheten inom krimi- nalvården eller för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet eller om uppgiften angår misstanke om brott. Bestämmelsen i 44 § förordningen om behandling av personupp- gifter inom kriminalvården innehåller också regler för utlämnande i vissa situationer. Den reglerar utlämnande ur säkerhetsregistret till polisen. De angivna förutsättningarna för utlämnande är lika de vi anger i vårt förslag men överensstämmer inte helt. Det finns således risk för att det uppstår osäkerhet om vilket uppgiftslämnande som är tillåtet. Vidare reglerar bestämmelsen endast utlämnande till en annan polismyndighet än . Vårt förslag omfattar även utlämnande till och Ekobrottsmyndig- heten. Mot bakgrund av den avvägning kring konsekvenserna av en sek- retessbrytande bestämmelse som vi gjort, finns det enligt vår upp- fattning inget ytterligare behov av reglering när det gäller Kriminal- vårdens möjligheter att lämna uppgifter till polisen. Behovet av skydd för den personliga integriteten är tillräckligt tillgodosett genom avgränsningen av vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. När det gäller utlämnande till och Ekobrotts- myndigheten ger vårt förslag dessutom ett starkare skydd än den nuvarande regleringen. Vidare skulle en bibehållen begränsning i förordningen motverka vår önskan att göra regleringen av uppgifts- utbytet tydlig och enkel att tillämpa. Reglerna om utlämnande i 44 § andra stycket förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården bör således tas bort. I detta sammanhang skall framhållas att och polisens möjligheter att använda uppgiften i sin egen underrättelseverksamhet alltjämt är begränsad av bestämmelserna i polisdatalagen och polisdataförord- ningen. Det innebär bl.a. att en uppgift får registreras i kriminal- underrättelseregistret endast om den angår allvarlig brottslig verk- samhet. Bestämmelsen i 44 § förordningen om behandling av personupp- gifter inom kriminalvården bör ändras även i ett annat avseende. Chefen för och vissa andra personer hos Riks- polisstyrelsen får ha direktåtkomst till en uppgift om huruvida en viss person förekommer i säkerhetsregistret. får lämna ut en sådan uppgift till en annan polismyndighet, Åklagar- myndigheten eller under vissa förutsätt- ningar. Den delen av bestämmelsen är inte en uppgiftsskyldighet. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Det är inte heller en begränsning av möjligheter att lämna ut uppgiften enligt sekretesslagen, polisdatalagen och polis- dataförordningen. Vid bedömningen av om uppgiften kan lämnas till en annan myndighet, innebär bestämmelsen troligen endast att ett utlämnande normalt är tillåtet enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen (jfr m.fl. s. 14:27). Bestämmelsen kan dock ge intryck av att ha en mera inskränkt innebörd.