sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Avdelningen skall vidare vara förebildlig i olika avseenden samt vara ledande i fråga om teknik- och metod- utveckling. Mot bakgrund av det särskilda ansvar som staten har på kulturmiljöområdet och för att KML skall kunna tillämpas ser vi det som helt naturligt att det även finns ett statligt åtagande för utförandet inom den uppdragsarkeologiska verksam- heten. Det finns dock anledning att diskutera åtagandets innehåll samt hur det skall garanteras . Beslut om uppdragsarkeologiska undersökningar enligt KML förutsätter att det alltid finns någon undersökare med erforderlig kompetens som kan utse att utföra en undersökning och som kan åta sig att göra det oberoende av undersökningens omfattning och platsen för den. Härigenom upprätthålls skyddet för fornlämningarna. Att det finns undersökare att tillgå är dock av avgörande betydelse även för exploatörer och för samhällsbyggande i form av bl.a. infrastruktursatsningar och bostadsbyggande. Statens särskilda ansvar på kulturmiljöområdet men kanske framför allt dess ansvar för att det skall kunna ske en ändamålsenlig samhällsplanering och samhällsutveckling innebär enligt vår mening att staten har ett ansvar för att KML kan tillämpas. Vi anser således att staten även måste kunna lämna garantier för att det finns någon som kan utföra undersökningar oberoende av var i landet dessa skall utföras, oberoende av deras art och omfattning och oberoende av om det vid tillfället råder stor eller liten konkurrens om undersökningsuppdragen. Det bör vara genom en statlig arkeologisk undersökningsverksamhet som det ges garantier för detta statliga åtagande. Statens särskilda ansvar på kulturmiljöområdet men även för andra samhällsfunktioner motiverar även att det för uppdrags- arkeologin finns ett statligt åtagande i fråga om antikvarisk och vetenskaplig kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet. Indirekt ligger i detta även ett ansvar att verka för metod- och teknikutveckling. Vi anser att det i ett system där undersökare konkurrerar om undersökningsuppdragen inte är lämpligt att en av flera undersökare åläggs att vara förebildlig i fråga om kvalitet, vetenskaplig och teknisk utveckling osv. Det statliga åtagande som vi menar trots allt måste finnas i fråga om antikvarisk och vetenskaplig kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet bör istället garanteras av statliga myndigheter enligt gällande roll- och ansvarsfördelning, dvs. av bland andra länsstyrelser, RAÄ och . Vid handläggningen av ett enskilt ärende skall en länsstyrelse se till att undersökningen håller god kvalitet i olika avseenden, är relevant och genomförs kostnadseffektivt. som utifrån myndighetens ställningstaganden i fråga om omfattning av och ambitionsnivå för undersökningen skall formulera de krav som skall ställas på den undersökande institutionen. I länsstyrelsernas myndighetsansvar och beställarroll ingår att fastställa samtliga ramar för en arkeologisk undersökning, inklusive de ekonomiska. Länsstyrelserna skall därvid beakta att de enskilda undersökningarna skall vara av vetenskapligt och antikvariskt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. RAÄ å sin sida skall genom de uppgifter som åvilar denna myndighet verka för att det statliga åtagandet i fråga om kvalitet m.m. garanteras i ett längre och vidare perspektiv. Naturligtvis skall RAÄ skapa garantier för kvalitet främst genom sina föreskrifter och allmänna råd osv. Myndigheten skall vidare genom exempelvis utbildningsinsatser för länsstyrelserna samt adekvata uppföljningar och utvärderingar av länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden bidra till att läns- styrelserna fullgör sin del av det statliga åtagandet. Beträffande metod- och teknikutveckling anser vi att denna företrädesvis skall lämnas till marknaden. Att det verkligen sker en sådan utveckling och att denna inte enbart tar sikte på kostnadseffektiviseringar utan även på kvalitativa delar är av stor vikt för uppdragsarkeologin och dess samhällsfunktion. RAÄ skulle därför få en viktig uppgift när det gäller att vid behov medverka till att sådan utveckling sker. RAÄ kan t.ex. ta initiativ till utvecklingsprojekt samt stödja forskningsprojekt genom bl.a. s.k. FoU-medel. Vi går i kap. 9 närmare in på frågan om RAÄ:s ansvar i fråga om metod- och teknikutveckling. I sammanhanget måste vidare resurserna till inte minst länsstyrelsernas verksamhet uppmärksammas särskilt. Vi återkommer till detta i kap. 12. De statliga myndigheternas ansvar för kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet inom uppdragsarkeologin bör säkerställas genom bl.a. de instruktioner som gäller för myndigheterna så att samtliga aktörer på området är klara över kraven på respektive aktör. Det förhållandet att den framtida statliga undersöknings- verksamheten enligt vår uppfattning inte skall åläggas ett särskilt ansvar i fråga om kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet hindrar dock inte att denna verksamhet skall verka för en sund och fungerande konkurrens och prisbildning. Vi återkommer till frågor kring länsstyrelsernas, det framtida UV:s och RAÄ:s roller och uppgifter i följande kapitel. När det gäller det statliga åtagandet är det vidare viktigt att komma ihåg de statliga exploatörerna, i första hand och . Dessa står för en betydande andel av de uppdrags- arkeologiska undersökningar som genomförs, se kap. 3.5. Det är av stor vikt att de statliga exploatörerna inom ramen för sin verksamhet inom uppdragsarkeologin är föredömliga. Härvid kan jämföras med vad som gäller inom området arkitektur, form och design. Som mål för den statliga politiken på detta område gäller bl.a. att offentligt och offentligt stött byggande, inredande och upphandling på ett föredömligt sätt skall behandla kvalitetsfrågor.14 I rollen som byggherre, förvaltare m.m. har således statliga myndigheter, däribland och , krav på sig att agera föredömligt för att säkra bl.a. olika kvalitetsdimensioner vad gäller arkitektur, form och design. 7.3Undersökningar av god vetenskaplig kvalitet till rimlig kostnad Våra överväganden: De arkeologiska undersökningarna är del av skyddet av fornlämningar. Detta ställer krav på att undersök- ningarna håller god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet. Såväl av ekonomiska skäl som för tilltron till den uppdrags- arkeologiska verksamheten är det viktigt att kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna inte blir högre än motiverat. En ökad konkurrens om undersökningsuppdragen kan förväntas bidra till god kvalitet och kostnadseffektivitet på området. För att nå en fungerande konkurrens krävs dock att gällande bestämmelser är tydliga och konkurrensneutrala samt att det finns en fungerande kontroll över och uppföljning av uppdragsverksamheten. framgår direkt av 2 kap. 11 och 13 §§ KML att vid beslut om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning skall beakta att utredningen/undersökningen skall vara av vetenskapligt god 14 Jfr prop. 1997/98:117 och Skr. 2002/03:129. kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Bestäm- melserna bör ses mot den bakgrunden att utgångspunkten för KML är att fornlämningar skall bevaras. Varje tillstånd till ingrepp i en fornlämning är således ett undantag från denna grundprincip. De arkeologiska undersökningarna enligt 2 kap. KML är i sig en del av skyddet av fornlämningar. Bland annat detta är styrande för de krav som ställs på undersökningarna. Således är det av avgörande betydelse att undersökningarna genomförs på ett sakkunnigt sätt som tillgodoser lagstiftarens krav samt att resultaten håller en god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet. Vid sidan av dessa kvalitativa krav är det angeläget att undersökningarna genomförs så kostnads- effektivt som möjligt. Såväl exploatören som samhället har ett ekonomiskt intresse av att kostnaderna för en undersökning begränsas i möjligaste mån. Det är emellertid även i övrigt av största betydelse att kostnaderna inte blir högre än vad som är motiverat i det enskilda fallet. Att kostnaderna upplevs som rimliga är nämligen ytterst avgörande för tilltron till den uppdrags- arkeologiska verksamheten och till kulturmiljösektorn i övrigt. Mot denna bakgrund är det angeläget att det inom det uppdragsarkeologiska systemet finns förutsättningar för att säkerställa såväl kvaliteten i arbetet som att kostnaderna inte blir högre än vad som är motiverat. Våra överväganden och förslag syftar därför till att trygga/skapa sådana förutsättningar. 7.3.1Uppdragsarkeologiska undersökningar och konkurrens Sedan RAÄ: s verkställighetsföreskrifter (KRFS 1998:1) angående förfarandet vid vissa beslut m.m. enligt 2 kap. 10–13 §§ KML trädde i kraft har urvalsförfarandet tillämpats i begränsad omfattning (se kap. 5). Det är därför svårt att dra några slutsatser om vilka direkta effekter konkurrens har för den arkeologiska undersökningsverksamheten Det är dock av intresse i vad mån konkurrens inom verksamheten kan bidra till att undersökningarna håller god kvalitet och genomförs kostnads- effektivt. Hur frågan om konkurrens behandlas har stor betydelse för de analyser och överväganden som vi skall göra enligt utredningsuppdraget. Det finns därför anledning att redovisa våra utgångspunkter, när det gäller konkurrens inom uppdrags- arkeologin. Konkurrens är inget mål i sig utan istället ett medel för att nå såväl kvalitativa som ekonomiska fördelar. En fungerande kon- kurrens bidrar enligt vår mening till en effektiv resursanvändning och resursfördelning i samhället samt till ökad effektivitet hos de ekonomiska aktörerna. Ytterst kan detta medföra fördelar för konsumenterna bl.a. i form av lägre pris, bättre kvalitet och ökad valfrihet. Konkurrensen kan vidare ha dynamiska effekter, som främjar förnyelse bl.a. i fråga om tekniska och ekonomiska lösningar. I propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald 1999/2000:140) lämnade regeringen förslag till inriktning och prioriteringar för konkurrenspolitiken för 2000-talet. Regeringens förslag godkändes av (bet. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Regeringen angav att ökad konkurrens är en central del av regeringens tillväxtpolitik och pekade på att konkurrenspolitik är ett medel för att främja öppenheten i samhället (s. 25). Förslagen i propositionen (s. 43) syftade bl.a. till att förbättra förutsättningarna för en effektiv konkurrens och stärka konsumentintresset. Regeringen föreslog en övergripande inriktning som skall gälla för konkurrenspolitiken. Denna innebär bl.a. att ta fram effektivare verktyg för kartellbekämpning och att andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder bör öka. På nya marknader skall vidare strukturer och regler stödja uppkomsten av en balanserad och väl fungerande konkurrens. När offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske på sådant sätt att det privata företagandet hämmas; myndighets- uppgifter skall hållas isär från kommersiell verksamhet. Regeringen uttalade vidare att det är angeläget att pröva möjligheterna att öppna nya områden för konkurrens där monopol råder eller där regelsystem utesluter konkurrens mellan dem som tillhandahåller olika nyttigheter. På områden där en fri etablering av konkurrerande företag av olika skäl inte är möjlig menade regeringen att modeller med inslag av konkurrensmekanismer, exempelvis upphandling av offentligt finansierade tjänster från fristående utförare eller annan drift i alternativa former, bör prövas och vidareutvecklas. Det brukar hävdas att den uppdragsarkeologiska verksamheten är speciell i flera avseenden, inte minst genom att en slutförd undersökning och en borttagen fornlämning innebär ett ingrepp som är oåterkalleligt. Det finns också de som hävdar att en ökad konkurrens kan leda till kvalitetsförsämringar i fråga om resultaten från undersökningarna samt till ett minskat informations- och kunskapsutbyte. Eftersom undersökningarna är del av en framåtskridande forskningsprocess betonas risken med en sådan utveckling. När det gäller faran för kvalitetsförsämringar har bl.a. undersökare påtalat att uppdragsarkeologin är speciell såtillvida att det inte finns en tydlig kund som efterfrågar varan på samma sätt som det finns i sedvanliga marknadsmässiga relationer. De har angett att exploatören betalar för undersökningen men har ett begränsat intresse för resultaten. Det är istället i första hand samhället som står för efterfrågan när det gäller uppdrags- arkeologins resultat.15 Vi har förstått att med samhället avses i det sammanhanget bl.a. länsstyrelserna som beställare och som ombud för det allmänna, allmänheten, forskarsamhället samt andra delar av samhället där kulturmiljön är av intresse, dvs. kulturmiljö- organisationen samt de delar som avser samhällsplanering och samhällsbyggande. När det gäller argumenten mot en ökad konkurrens om undersökningsuppdragen måste beaktas att själva genomförandet av en arkeologisk undersökning i fält i flera avseenden liknar andra åtgärder, markentreprenader och markarbeten, som görs i samband med exploatering och samhällsbyggande. Uppdragsarkeologin utgör också en av många verksamheter i samhället och visar gemensamma drag med traditionell affärsverksamhet. När det gäller exploatörernas efterfrågan av resultaten är vår uppfattning att i vart fall de stora statliga exploatörer har ett stort intresse av att ta del av resultaten från undersökningarna och ställer krav på att dessa håller god kvalitet. Dessa exploatörer har ett eget intresse av att kunna sprida information om undersökningar och deras resultat bland den allmänhet, som berörs av t.ex. infrastrukturprojekten. Att den som betalar för en åtgärd inte i första hand är mottagare av dess resultat är vidare inte något unikt för uppdragsarkeologin. Motsvarande förhållanden finns inom miljöområdet. Där får företagare exempelvis betala för att åtgärda utsläpp till luft från verksamheten. Resultaten av åtgärden är i första hand inte av intresse för företagaren utan för allmänheten och dess krav på ren luft. Vår slutsats är att det inte är rimligt att utan tungt vägande skäl särbehandla den uppdragsarkeologiska undersökningsverksam- heten jämfört med andra uppdragsverksamheter vad gäller frågan RAÄ:s yttrande över revisorers rapport på uppdrag (Rapport 2002/03:3), beteckning 101-3719-2002. Urvalsförfarandet har tillämpats i begränsad omfattning. Graden av användande varierar också stort mellan olika länsstyrelser. Det är därför svårt att dra några egentliga slutsatser om vilka effekter, positiva eller negativa, konkurrensen har haft på verksamheten. I praktiken har emellertid uppdrags- arkeologin framför allt i vissa delar av landet nu varit utsatt för konkurrens . RAÄ angav i skriftligt svar på frågor som behandlats vid revisorers informations- besök hos myndigheten att konkurrensen medfört högre kvalitet och bättre undersökningsmetoder men att priserna inte kunde sägas ha sjunkit.16 Länsstyrelserna i och län, län där urvalsförvarande regelbundet tillämpas, har också angett att de i enskilda ärenden har kunnat se positiva effekter av förfarandet t.ex. vad gäller kvaliteten på undersöknings- planer och undersökarnas sätt att agera. Det saknas anledning anta annat än att konkurrens vid valet av undersökare kan ha positiva effekter på den uppdragsarkeologiska verksamheten och bidra till att de arkeologiska undersökningarna är av god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet samt att kostnaderna för dem är rimliga. Från uppdragsarkeologins aktörer har framförts olika omständigheter, exempelvis risk för kvalitetsförsämringar, som gör att det är olämpligt med konkurrens inom uppdragsarkeologin. Det är viktigt att inte överbetona betydelsen av dessa. Många av dem är inte unika för den uppdragsarkeologiska verksamheten utan gäller även för annan konkurrensutsatt uppdragsverksamhet. I den mån det innebär att särskilda krav ställs på den uppdragsarkeologiska verksamheten bör dessa, kunna beaktas inte minst genom gällande bestämmelser och länsstyrelsernas verksamhet, även om verksam- heten är konkurrensutsatt. Länsstyrelserna har således ett ansvar för att kvaliteten på undersökningarna är god men kan även verka för att det sker ett informations- och kunskapsutbyte i länet. Sammanfattningsvis anser vi att det är viktigt med en ökad konkurrens även inom uppdragsarkeologin, eftersom detta kan förväntas bidra till att undersökningarna håller god kvalitet och är kostnadseffektiva. De överväganden och förslag som presenteras i följande kapitel syftar därför till att skapa förutsättningar för bättre konkurrens inom området. Detta står i överensstämmelse med ett av de syften som kulturutskottet angav för en utredning om uppdragsarkeologi under riksdagsbehandlingen av 16 Se bilaga till revisorers informationsrapport /2000:3. revisorers förslag 2002/2003:RR11 angående arkeologi på uppdrag.17 För att ett system med konkurrens skall fungera som avsett ställs krav på de bestämmelser som gäller för området bl.a. i fråga om tydlighet och konkurrensneutralitet. Därutöver krävs att myndigheterna utövar en väl fungerande tillsyn över bl.a. bestämmelsernas tillämpning. Vi återkommer till vikten av dessa förhållanden i kap. 10. 7.4En tydlig roll- och ansvarsfördelning Våra överväganden: För att nå bästa resultat på effektivaste sätt krävs att parterna inom uppdragsarkeologin har tydliga roller och ansvarsområden. Det finns brister i dessa avseenden. Åtgärder bör därför vidtas för att åtgärda briserna. Lämpliga åtgärder behandlas i kap. 8–10. Som vi berört i kap. 3 kan förhållandet mellan dem som medverkar i samband med en arkeologisk uppdragsundersökning beskrivas som ett trepartsförhållande mellan kulturmiljösektorns myndig- heter, den som skall utföra ett arbetsföretag och den undersökande institutionen. RAÄ är central förvaltningsmyndighet för frågor om kultur- miljön och kulturarvet. Myndigheten har vidare överinseende över kulturminnesvården i landet och därmed ett övergripande ansvar för tillsyn över och uppföljning av den uppdragsarkeologiska verksamheten. Länsstyrelserna beslutar om arkeologiska undersökningar. De beslutar därvid vem som skall utföra undersökningen och skall i sammanhanget beakta att undersökningen skall vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständig- heterna. Länsstyrelserna bestämmer således undersökningarnas innehåll, ambitionsnivå och omfattning. Det talas därför i vissa sammanhang om att länsstyrelserna är beställare av uppdrags- arkeologi, se t.ex. direktiven för utredningen. är vidare tillsynsmyndighet för kulturminnesvården i länet. Detta innebär bl.a. att myndigheten skall följa och utöva tillsyn över 2003/2004:KrU2.. uppdragsverksamheten i länet. Länsstyrelserna skall således se till att en undersökning genomförs enligt gällande beslut. beslut innebär i sig inte att en arkeologisk undersökning kommer till stånd. Det är den som skall genomföra ett arbetsföretag – exploatören – som avgör om undersökningen skall genomföras, vilket i och för sig är en förutsättning för att arbetsföretaget skall kunna genomföras. Om så är fallet skall exploatören träffa avtal med den undersökande institution som angetts i beslut. Exploatören blir således formell uppdragsgivare och den som i de flesta fall finansierar en undersökning. Den undersökande institutionen, undersökaren, är uppdrags- tagare. Undersökaren svarar för att undersökningen genomförs på ett godtagbart sätt ur såväl kulturmiljösektorns som ur veten- skaplig synvinkel. Undersökaren har ett ansvar mot sin uppdrags- givare men även mot sektorns myndigheter. Sistnämna ansvar följer av syftet med de arkeologiska undersökningarna som del i skyddet för fornlämningarna. I sammanhanget bör även nämnas eller motsvarande museum, som tillsammans med utgör kulturmiljö- sektorns regionala organisation. För att nå bästa resultat på effektivaste sätt är det i alla organisationer och verksamheter viktigt att berörda parter har tydliga roller och ansvarsområden. Detta är av betydelse inte minst för förtroendet och acceptansen för de åtgärder som de olika aktörerna vidtar. I den uppdragsarkeologiska verksamheten finns i dagens läge otydligheter i fråga om roll- och ansvarsfördelningen. Som exempel på detta kan nämnas att RAÄ har överinseende över kulturmiljövården i landet som myndigheten är den största uppdragstagaren inom det uppdragsarkeologiska området. Länsstyrelserna skall vidare bestämma de arkeologiska undersök- ningarnas ambitionsnivåer och omfattning. tyder vårt arbete på att undersökarna har ett avgörande inflytande i dessa delar. De otydligheter som finns inom området i fråga om roll- och ansvarsfördelning beror såväl på den formella ordning som gäller för verksamheten som på det sätt på vilka myndigheter och övriga aktörer i praktiken utövar sina roller. De överväganden och förslag som vi presenterar i följande kapitel syftar därför till en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan uppdragsarkeologins olika aktörer. Enligt direktiven för utredningen skall vi uppmärksamma RAÄ:s och länsstyrelsernas uppgifter på det uppdragsarkeologiska I fråga om RAÄ är vidare utgångspunkten att UV skall skiljas från ämbetet. I enlighet med detta tar våra överväganden och förslag sikte på RAÄ:s och länsstyrelsernas uppgifter och ansvar inom uppdragsarkeologin, inklusive statens ansvar för undersök- ningsverksamheten. Vi har däremot inte uppfattat det som en del av vårt uppdrag att utreda förutsättningarna för den regionala organisationen för kulturmiljöområdet och därmed den formella relation som finns mellan länsstyrelser och länsmuseer eller motsvarande museer. Vi vill dock fästa uppmärksamhet på att även denna relation måste ifrågasättas i ett system där konkurrens råder inom uppdragsarkeologin. Det finns därför anledning att här nämna något om angivna museers dubbla roll inom uppdrags- arkeologin. Som angavs ovan bildar tillsammans med läns- museet eller motsvarande kommunala museum kulturmiljösektorns regionala organisation. Enligt 2 § KMF skall vid sin tillsyn över kulturminnesvården i länet samverka med kultur- miljövårdande organ inom länet, särskilt länsmuseerna och motsvarande museer. Det innebär att kan remittera ärenden som berör kulturmiljövården i länet, t.ex. ingrepp i fornlämningar, till museerna. Som ersättning för sin medverkan i kulturmiljöarbetet är museerna berättigade till statsbidrag enligt förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverk- samhet. Flertalet länsmuseer och vissa kommunala museer bedriver även uppdragsarkeologisk verksamhet i egen regi. Vid en konkurrenssituation om en arkeologisk undersökning kan således museet ha en fördel jämfört med övriga undersökande institutioner genom att museet i egenskap av remissinstans redan tidigare under handläggning har varit i kontakt med ärendet. Den särskilda relation som har till / motsvarande museum genom deras samverkan inom den regionala kulturmiljöorganisationen innebär vidare att opartiskhet vid fullgörandet av myndighetens uppgifter inom uppdragsarkeologin kan komma att ifrågasättas. Länsstyrelserna bör vara uppmärksam på nämnda förhållanden och vinnlägga sig om att handlägga uppdragsarkeologiärendena på ett sådan sätt att myndighetens opartiskhet inte kan ifrågasättas. Det kan t.ex. inte anses lämpligt att vänder sig till / motsvarande museum för råd m.m., när fråga är om ett ärende där museets uppdragsverksamhet kan komma att vara en av de undersökare som konkurrerar om undersökningsuppdraget. 8Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Vårt förslag: Den verksamhet som bedrivs vid (RAÄ:s) avdelning för arkeologiska undersökningar (UV) skiljs från myndigheten och ombildas till ett aktiebolag som helt ägs av staten. Bolaget skall verka utifrån de marknadsmässiga krav som gäller på området arkeologisk uppdragsverksamhet. Regeringen bör tillkalla en särskild organisationskommitté för att lämna förslag i anledning av bolagsbildningen.