sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen che- fen för att tillkalla en beredning med tre le- damöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Re- geringen bemyndigade departementschefen att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen. Som ledamöter i beredningen förordnades fr.o.m. den 7 decem- ber 2000 generaldirektören , ordförande, samt fr.o.m. dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen och ordföranden och chefen för . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. dåva- rande expeditionschefen (t.o.m. ), sedermera länspolismästaren , enhetschefen och överåklagaren (samtliga t.o.m. ) samt fr.o.m. dåvarande expeditionschefen numera generaldirektören och fr.o.m. expeditionschefen . Som experter förordnades fr.o.m. överåklaga- ren , professorn (i viss del av uppdraget), numera biträdande chefsjuristen , polismästa- ren och dåvarande avdelningschefen numera chefs- rådmannen samt fr.o.m. generaldi- rektören och fr.o.m. (se nedan). Beredningen har i de frågor som behandlas i detta betänkande haft tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Som ledamöter i referensgruppen förordnades fr.o.m. kommunalrådet () samt riksdagsledamöterna (), (), (), (), (kd), () och (). Med entle- digande av förordnades f.d. riks- dagsledamoten (c) som ledamot i referensgruppen. Som sekreterare åt beredningen förordnades fr.o.m. den 7 de- cember 2000 numera ämnesrådet Per Lagerud och f.d. hovrättsas- sessorn (t.o.m. , därefter som expert). Som sekreterare förordnades också fr.o.m. den 1 janu- ari 2002 hovrättsassessorn (t.o.m. ) och fr.o.m. hovrättsassessorn . Per Lagerud har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta be- tänkande. Beredningen har tagit namnet Beredningen för rättsväsendets ut- veckling (BRU) och har tidigare överlämnat delbetänkandena 1.Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), 2.Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), 3.Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44), 4.Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45), 5.Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74), och 6.Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114). Vi får härmed överlämna delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. har avgivit ett särskilt yttrande. Vårt arbete fortsätter med andra utestående frågor. Begreppen telemeddelande, telenät och teleadress ................ Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig En samlad reglering i ............................................ Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen......... Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m............ Lokalisering av tekniskt hjälpmedel........................................ Identifiering av tekniskt hjälpmedel ....................................... Övervakningsuppgifter vid avlyssning ................................... Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. .................... En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang................ Utlämnande av vissa uppgifter när personer har Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk Verksamheter som skall omfattas av Undantag genom beslut i enskilda fall.................................... Kostnadsansvaret för anpassningsåtgärderna ......................... Vitesföreläggande vid bristande åtgärder................................ Tid för att genomföra förslagen .............................................. Inriktningen på vårt arbete ...................................................... Behovet av tillgång till trafikuppgifter i Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av? Problem med nuvarande ordning ............................................ Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut ......... Hemlig dataavläsning – ett nytt tvångsmedel.................................. Bör hemlig dataavläsning tillåtas? Domstolsprövning och offentliga ombud .............................. Vid vilka brott skall hemlig dataavläsning få äga rum? Brottsmisstankens styrka och behovet av åtgärden m.m....... Undantag från kravet på skäligen misstänkt person .............. Sambandet mellan en misstänkt och Tillståndstiden, tillträde till platsen m.m................................ Undantag för avläsning av meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare .................................... Hantering av inhämtad information ....................................... Konsekvenser och genomförande .................................................... Förslag till lag om ändring i .................................... Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om hemlig dataavläsning ...................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål ..................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).............. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. .......................... Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål..................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657) ........................................ Förslag till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål......... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ........................ Vårt uppdrag i stort ............................................................... Våra tidigare överväganden ................................................... Vad behandlas i detta betänkande? Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och Vårt uppdrag rörande elektronisk kommunikation............. 2.4.3 Förutsättningar gemensamma för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ............... 2.4.4 Beslag och editionsföreläggande avseende Telelagen och lagen om elektronisk kommunikation.......... Övriga lagar om hemlig teleavlyssning m.m......................... Regler till skydd för den personliga integriteten.................. 2.8.2 Regeringsformen och principer för Sammanfattning av bedömningar och förslag ...................... 3.2Utgångspunkter för en översyn av 3.6Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig En samlad reglering i ....................... Sammanfattning av förslagen ................................................ 4.2Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen.................. 4.2.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering 2002/03:74)...................................................... 4.3 Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m.......... 4.3.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering 2002/03:74)...................................................... 4.4 Lokalisering av tekniskt hjälpmedel...................................... 4.5 Identifiering av tekniskt hjälpmedel ..................................... 4.5.2 Problem som skapas genom användning av 4.6 Övervakningsuppgifter vid avlyssning ................................. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. ... Sammanfattning av bedömning och förslag.......................... En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang .............. Marknaden för abonnemangsuppgifter ..................... 5.4.3 Polisens inhämtning av abonnemangsuppgifter........ 5.5Utlämnande av vissa uppgifter från operatörer när personer har försvunnit.......................................................... 5.6Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för Sammanfattning av förslagen................................................. Anpassningsskyldigheten enligt telelagen ............................ handläggning av frågan om tillståndsvillkor .......... 6.5Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk 6.6 Våra överväganden ................................................................. 6.6.1 Var bör bestämmelsen vara placerad? 6.6.2 Vad innefattas i anpassningsskyldigheten?................ 6.6.3 Vilka verksamheter skall omfattas av 6.6.4 Skall undantagen meddelas genom generella föreskrifter eller genom beslut i enskilda fall? 6.6.5 Kostnadsansvaret för åtgärderna................................ 6.6.6 Vad bör ske om anpassningsskyldigheten inte 6.6.8 Tid för att genomföra förslagen................................. Inriktningen på vårt arbete.................................................... Bestämmelserna om bevarande av trafikuppgifter ............... Förslaget till rambeslut.......................................................... 7.5Behovet av tillgång till trafikuppgifter i 7.5.2 Hur stort är behovet?................................................. 7.5.3 Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av?......... Problem med nuvarande ordning.......................................... Medverkan vid verkställigheten av vissa Sammanfattning av förslagen ................................................ Sammanfattning av förslagen ................................................ 9.2.2 Den danska lagstiftningen om dataavläsning ............ 9.3.1 Hemlig teleavlyssning och hemlig Hemlig dataavläsning – ett nytt tvångsmedel....................... Hemlig dataavläsning införs som nytt Domstolsprövning och offentliga ombud................. Vid vilka brott skall hemlig dataavläsning få äga Brottsmisstankens styrka och behovet av Undantag från kravet på skäligen misstänkt Sambandet mellan en misstänkt och Tillträde till platsen m.m. ........................................... 9.4.10 Undantag för avläsning av meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare ........................... 9.4.12 Hantering av inhämtad information .......................... 9.4.13 Vissa övriga lagar med bestämmelser om hemlig 9.4.14 Parlamentarisk kontroll .............................................. Konsekvenser och genomförande................................ Ekonomiska konsekvenser av förslagen ............................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till lag om ändring i .......................... Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om hemlig dataavläsning ............................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål .... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... 11.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om 11.10Förslaget till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657) ........................................ 11.11Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................. 11.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål......... 11.13Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ........................ Anpassnings- och medverkandeskyldigheterna ................... Bilaga 1, Dir. 2000:90..................................................... Bilaga 2, Dir. 2003:145................................................... Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsberät- Lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- Vi har enligt våra huvuddirektiv (Dir. 2000:90, se bilaga 1) i upp- drag att undersöka möjligheterna att än mer öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Inom ramen för det uppdraget har vi fyra särskilt angivna huvuduppgifter. När det gäller lagfö- ringen av brott skall vi särskilt undersöka möjligheterna att förkor- ta den genomsnittliga tiden från brottsanmälan till dom och straff- verkställighet. Vi skall också särskilt överväga på vilket sätt brotts- utredningsverksamheten ytterligare kan förbättras. Därutöver skall vi även uppmärksamma frågor om utbildning, kompetensutveck- ling och personalrörlighet inom rättsväsendet samt övergripande frågor om rättsväsendets myndigheters lokalisering. Genom tilläggsdirektiv från (Dir. 2003:145, se bilaga 2) fick vi i uppdrag att göra en översyn av upp- gifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare och av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjlig- heter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I detta betänkande har vi valt att redovisa uppdraget rörande elektronisk kommunikation och vissa närliggande frågor. Reger- ingen anger i direktiven att i detta uppdrag ingår att överväga en anpassning och modernisering av terminologi, att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av den s.k. anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till regler om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning samt att överväga vilka typer av trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna och om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. Vi bör enligt våra direktiv ana- lysera om utökade möjligheter för de brottsbekämpande myndig- heterna medför ökade kostnader och hur dessa kostnader i så fall skall finansieras samt göra en avvägning mellan den nytta som de utökade möjligheterna ger i förhållande till de kostnadsökningar som kan uppstå. Regeringen anger också i direktiven att en ut- gångspunkt för uppdraget skall vara att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller än vad som är nödvändigt. En annan utgångspunkt skall vara att personuppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brotts- bekämpning. Enligt regeringen bör målsättningen för arbetet vara att skapa en enhetlig reglering som, särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, kan stå sig över tiden. I enlighet med våra tilläggsdirektiv har vi i arbetet med de frågor som behandlas i detta betänkande haft tillgång till en referensgrupp med representanter för de sju riksdagspartierna. I referensgruppen har det funnits stor enighet kring huvuddelen av de förslag som presenteras i betänkandet. I några frågor har det dock funnits olika uppfattningar. När så har varit fallet redovisas det särskilt i betän- kandet. Det rör dels interimistisk beslutanderätt vid hemlig tele- övervakning, dels underrättelseskyldighet i efterhand, den s.k. straffvärdeprincipen och rätten till tillträde vid hemlig dataavläs- ning, dels kostnadsansvaret. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ersatte telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommu- nikation. I den nya lagen genomfördes flera EG-direktiv. Begreppet elektronisk kommunikation är inte definierat i lagstiftningen men avser enligt förarbetena överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier. Tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation är vidare än telelagens. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni och datakommunikation men till skillnad från telelagen även ut- sändningar till allmänheten genom radio och TV. Terminologin i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i bygger till stor del på begrepp som tidigare återfanns i telelagen men som inte har över- förts till lagen om elektronisk kommunikation. Som en följd av detta behöver en anpassning och modernisering ske av terminolo- gin i tvångsmedelsbestämmelserna i och anslutan- de lagar. Elektronisk kommunikation rör ett mycket dynamiskt område där utvecklingen av ny teknik går med rasande fart. Det är i dagslä- get omöjligt att förutse hur tekniken kommer att utvecklas i fram- tiden. Att binda tvångsmedelsreglerna till vissa typer av kommuni- kation eller vissa typer av teknik är direkt olämpligt. I stället bör man så långt som möjligt bygga vidare på nuvarande regler. Två grundläggande utgångspunkter måste därför vara dels att skilda lösningar för olika typer av elektronisk kommunikation skall und- vikas, dels att regleringen om tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsbekämpningen i största möjliga utsträckning skall gö- ras oberoende av den snabba tekniska utvecklingen. Regleringen skall med andra ord kunna stå sig över tiden. Det kräver att be- stämmelserna ges en något mer generell utformning i jämförelse med dagens regler för att inte riskera att snabbt bli överspelade av utvecklingen. Det främjar varken effektiviteten eller rättssäkerhe- ten i brottsutredningsverksamheten att regler på tvångsmedelsom- rådet, kanske efter ikraftträdandet, får en oklar innebörd som en följd av den tekniska utvecklingen på området. Begreppen telemeddelande, telenät och teleadress Tre centrala begrepp i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är telemeddelande, telenät och tele- adress. Telemeddelande definierades i telelagen och utgör det som enligt regler avlyssnas respektive övervakas. I lagen om elektronisk kommunikation används inte begreppet telemeddelan- de annat än att telelagens definition har överförts till den lagen som en övergångslösning i avvaktan på förslagen i detta betänkande. Det kan konstateras att det inte är lämpligt att ha kvar begreppet tele- meddelande i . I lagen om elektronisk kommuni- kation finns begreppet elektroniskt meddelande, som dock inte är detsamma som telemeddelande och som därför inte bör användas i tvångsmedelsbestämmelserna. Bestämmelserna om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning tar sikte på avlyssning eller övervakning av information vid överföring av denna. Det som får avlyssnas respektive övervakas enligt bestämmelserna bör därför i stället anges med det teknikneutrala begreppet meddelande, som avgränsas genom att lagen anger var meddelandet får avlyssnas eller övervakas. I lagstiftningen behöver det anges att meddelandena skall be- fordras eller ha befordrats i någon typ av nät. används begreppet telenät i . I lagen om elektronisk kom- munikation finns tre nät angivna, nämligen det överordnade be- greppet elektroniskt kommunikationsnät samt allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät. Inget av de sistnämnda begrep- pen har dock samma innebörd som telenät enligt och tidigare telelagen. Begreppet elektroniskt kommunikationsnät kan dock användas i med den inskränkningen att det inte skall avse nät som enbart är avsett för utsändning av pro- gram i ljudradio eller television. I används begreppet teleadress som en gemen- sam beteckning för olika identifieringsmetoder, alltså den icke fy- siska adress som ett telemeddelande skickas till eller från. Det kan vara t.ex. ett abonnemang, en enskild anknytning eller en e- postadress. Begreppet fanns tidigare även i telelagen men används inte i lagen om elektronisk kommunikation. I beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall det enligt nuvaran- de bestämmelser anges vilken eller vilka teleadresser som tillståndet omfattar. Begreppet teleadress bör inte längre användas i tvångs- medelsbestämmelserna. Det är klart mer ändamålsenligt att be- stämmelserna om avlyssning och övervakning i stället som ut- gångspunkt anknyter till ett särskilt tekniskt hjälpmedel med viss knytning till en person än till den tekniska identifieringsmetod som kan användas för att identifiera hjälpmedlet vid ett enskilt medde- lande. Därför bör det mer teknikneutrala begreppet tekniskt hjälpmedel användas. Begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning m.m. Telelagens tillämpningsområde utgjorde enbart en del av tillämp- ningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation. följd av det och mot bakgrund av det behov som finns av en regler- ing som i största möjliga utsträckning är oberoende av den tekniska utvecklingen, bör de begrepp som innehåller uttrycket tele i de ak- tuella tvångsmedelsbestämmelserna ersättas med andra begrepp. Då är det heller inte ändamålsenligt att benämna tvångsmedlen teleav- lyssning respektive teleövervakning. Dessa begrepp bör alltså mönstras ut ur lagtexten. Lagtexten bör utformas utan att nya sär- skilda benämningar på tvångsmedlen införs. Det är fullt tillräckligt att innebörden av och förutsättningarna för åtgärderna beskrivs där. Detta hindrar inte att begreppen avlyssning respektive över- vakning används i andra författningar som hänvisar till tvångsmed- len. Det finns flera andra begrepp i författningarna som innehåller uttrycket tele, t.ex. televerksamhet, teleoperatör och telebeford- ringsföretag. Flera av begreppen kommer säkert att mönstras ut ur lagtexten efter hand. Såvida det inte finns en direkt koppling till det arbete som redovisas i detta betänkande föreslås inte några änd- ringar i sådan terminologi. En samlad reglering i Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen Vid hemlig teleövervakning får de brottsutredande myndigheterna uppgifter om telemeddelanden som befordras och har beford- rats, dvs. såväl uppgifter i realtid som historiska uppgifter. De hi- storiska uppgifterna har myndigheterna möjlighet att få även ge- nom utlämnande från operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation och, för det fall det är en myndighet som driver televerksamhet, enligt sekretesslagen (1980:100). De uppgifter det rör sig om är exempelvis uppringt nummer, uppringande nummer, starttid, sluttid och antalet ringsignaler samt vissa lokaliserings- uppgifter avseende mobiltelefon. Utlämnande enligt sekretesslagen har mycket liten, om ens någon, praktisk betydelse me- dan utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation, enligt en grov uppskattning, äger rum i drygt 4000 fall . I såväl förslag (SOU 1998:46) som i den lagrådsremiss som följde på betänkandet föreslogs att bestämmel- serna i dåvarande telelagen, numera i lagen om elektronisk kom- munikation, och i sekretesslagen om utlämnande av teleövervak- ningsuppgifter skulle upphävas. Möjligheten för de brottsutre- dande myndigheterna att få tillgång till uppgifterna skulle i stället uteslutande regleras av tvångsmedelsbestämmelserna i rättegångs- balken. Förslagen har i väntan på övervägandena i detta betänkande inte lett till lagstiftning. Vi föreslår att regelsystemen förs samman i . Det blir det lagtekniskt mest logiska. För den enskilde innebär det en förstärkning av integritetsskyddet bl.a. genom att det som hu- vudregel kommer att krävas domstolsbeslut, vilket inte är fallet med ordningen enligt lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen (jfr dock nedan förslaget om åklagares interi- mistiska beslutanderätt). Dessutom är den aktuella tvångsmedels- användningen enligt underkastad parlamentarisk kontroll.