sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Omvandlingen av områden för industrier och andra verksam- heter för dessutom ibland med sig ytterligare problem, genom att förorenade markområden måste saneras innan områdena kan tas i anspråk för bostäder. Kommuner med befolkningsminskning har att hantera bostads- överskottet, en minskning av den kommunala verksamheten och att arbeta långsiktigt för att försöka vända utvecklingen. En aktiv närings- och utvecklingspolitik, i samspel med det regionala ut- vecklingsarbetet, är ofta grunden i kommunens långsiktiga arbete. Kommunernas arbete för att vända utvecklingen aktualiserar ofta en diskussion om hur värden och kvaliteter i den byggda miljön kan utvecklas för exempelvis turism, näringslivsutveckling och bo- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Dessa önskemål kan stå i konflikt med övergripande miljömål och nationella intressen. Insikten om vikten av en god livsmiljö och att kunna erbjuda attraktiva möjligheter för boende aktualiserar exempelvis planering för utbyggnad i områden som berörs av strandskydd eller av riksintressen enligt . Ett genomförande av bostadsbyggande förutsätter en ökad mellankommunal samverkan Brister i den mellankommunala samordningen gäller inte enbart planeringen för bostadsbyggande, utan problemen har även upp- märksammats inom andra områden i PBL-översynen. I det pågå- ende arbetet med att utveckla metoder för de s.k. regionala utveck- lingsprogrammen (RUP) som genomförs av Närings- och teknik- utvecklingsverket, , och ett stort antal berörda centrala sektorsmyndigheter11 uppmärksammas boendets lokalisering som en grundläggande frågeställning i en strävan att utveckla samman- hängande funktionella regioner. Detta kan möjligen leda till bättre kunskaper om bostadsförsörjningsfrågornas regionala sam- manhang och en ökad insikt om att frågorna kan behöva diskuteras i ett gränsöverskridande samarbete vilket i sin tur kan vara en driv- kraft för en ökad mellankommunal samverkan när det gäller plane- ring och genomförande av bostäder också inom ramen för PBL. För att stimulera till en ökad mellankommunal och regional plane- ringssamverkan och säkerställa att det tas fram ett regionalt plane- ringsunderlag finns det dock anledning att föreslå lagändringar i PBL. Det behövs en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen Kommunens möjligheter att utnyttja översiktsplanen för att styra sina egna insatser och påverka andra aktörers medverkan i bostads- byggandet grundläggs genom en koppling till program eller rikt- linjer för bostadsförsörjningen. Också kommuner med vikande befolkningsutveckling och ett överskott på bostäder behöver arbeta långsiktigt och strategiskt med bostadsförsörjningsfrågor, även om det är politiskt svårt och förutsätter andra arbetssätt än de traditio- 11 Regionala utvecklingsprogram, ett metodutvecklingsarbete, regeringsuppdrag till m.fl. myndigheter, . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Arbetet innebär exempelvis att såväl hitta ny användning för tomma bostäder som att riva bostadshus, i vissa fall med statligt stöd. Insatser för att mobilisera kommuninvånare, näringsliv och intresseföreningar är ofta inslag i detta arbete. Önskemålen om att på ett bättre sätt utnyttja den kommunomfattande översiktsplane- ringen som ett led i kommunens överväganden om bostadsförsörj- ningen väcker frågan hur lagstiftningen ska säkerställa en koppling mellan översiktsplanen och överordnade mål och riktlinjer för bland annat bostadsförsörjningen. är det angeläget att behovet av en översiktlig och mer strategisk planberedskap på kortare sikt för kommun- och stads- delar uppmärksammas. Syftet bör vara att ge förutsättningar för att i den översiktliga planeringen tidigt förankra grundläggande förut- sättningar för efterföljande planering och att samordna olika aktö- rers åtgärder för genomförandet av den infrastruktur i form av gemensamma anläggningar, trafiksystem och service som behövs. Det är också på denna plannivå som grundläggande kvaliteter i bo- endet kan säkerställas och vägas mot andra mål, till exempel när det gäller tillgången på service, grönområden och lekplatser samt boen- demiljöns tillgänglighet för äldre och funktionshindrade. Detaljplaneprocessen behöver effektiviseras och bygglovsprövningen förstärkas Att effektivisera och förenkla planerings- och beslutsprocesser är ett av kommitténs övergripande mål i översynen av PBL. En mer effektiv planprocess kan medverka till att angelägna bostadsprojekt inte fördröjs och därmed även leda till lägre kostnader totalt sett. Det är angeläget att såväl enskilda som boende och med- borgare i övrigt ges möjligheter till insyn och påverkan när det gäl- ler boendemiljöns utformning. För att ska kunna styra väsentliga boendekva- liteter och bevaka samhällskrav kan det vara angeläget att stärka möjligheterna att hävda dessa vid bygglovsprövningen. Detta aktu- aliserar överväganden om ändringar såväl om bygglovsprövningens omfattning som om byggherrens ansvar för att kraven uppfylls. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Målet om en från social synpunkt god boendemiljö har tillräckligt stöd i PBL Flertalet av de skilda boendekvaliteter som berörs i skrivelser till kommittén har ett grundläggande stöd i PBL genom bestämmelser- na i 2 och 3 kap. Sålunda ställs i PBL krav på att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till människors grundläg- gande sociala behov, hälsa och välbefinnande, t.ex. i fråga om till- gång till service, ytor för lek och utevistelse, trafiksäkerhet, före- byggande av buller. om allmänna intressen ställer vidare grundläggande krav på hänsyn till grönstrukturen bå- de på en övergripande nivå som i ett lokalt sammanhang. Också grönskan på enskilda tomter eller enskilda odlings- och kolonilot- ter är väsentliga i detta sammanhang och kan i vissa avseenden säkerställas genom planbestämmelser. Sammanfattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boen- dekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga. Plan- och bygglagstiftningen bör inte användas för att reglera boendeformer Det finns enligt kommitténs mening inte anledning att ändra på den grundläggande principen att detaljplanen i första hand ska reg- lera sådana förändringar som kan prövas i samband med bygglov inom ramen för PBL. Genom exempelvis bestämmelser om huvud- saklig användning för bostadsändamål, byggnadernas storlek, höjd och utformning samt även lägenheternas sammansättning och stor- lek kan kommunen lägga grunden för ett önskvärt bostadsbyg- gande. Att införa mer långtgående möjligheter att reglera exempel- vis fördelningen på olika upplåtelseformer är därför mindre lämp- ligt. Inriktningen när det gäller det faktiska bostadsbyggandet bör som ske med stöd av andra styrmedel, t.ex. genom avtal i samband med markanvisning. Omvandlingen av permanentbostäder till fritidshus och vice ver- sa är en process som styrs av konjunkturen, befolkningsutveckling- en, bostadsmarknadens utveckling m.m. Att hitta lämpliga åtgärder för att motverka utvecklingen är en komplex uppgift som inte kan lösas inom ramen för PBL utan kräver en egen utredning. Kommit- tén har därför inte gjort någon närmare analys av förslagen som rör s.k. boplikt inom ramen för uppdraget. I detta sammanhang finns Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen anledning att beröra de möjligheter som dagens bestämmelser ger. För att motverka omvandlingen av fritidsbebyggelseområden kan kommunen med stöd av PBL utnyttja möjligheterna att reglera exempelvis områdenas vägstandard, storleken på tomter och bygg- nader etc. kan konstateras att omvandlingen sker i allt snabbare takt och att även förhållandevis enkla och små fritidshus permanentbosätts i högre grad. Mot bakgrund av den pågående omvandlingen anser kommittén att det är befogat att i plan- och bygglagstiftningen ha skilda regler för olika typer av bo- städer. Detta aktualiserar främst överväganden om områdesbestäm- melsernas användningsområde liksom om det är befogat att ställa lägre krav på det tekniska utförandet när det gäller fritidshus som medges i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF). Kommunens ansvar för en god boendemiljö omfattar hänsyn till rikt- och gränsvärden för människors hälsa De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhets- syn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjlighe- ter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska ut- sättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett se- nare ingripande med stöd av kan aktualiseras. Det är således inte möjligt att genom bestämmelser i och i strid mot medge avsteg från dessa. Däremot kan det finnas an- ledning att i enlighet med bestämmelser medge vissa möjligheter till kompensationstänkande. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.11.2. En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i fastighetsbildningslagen är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reg- lerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, brygga, led- ning eller badstrand på en annan fastighet. Den typ av s.k. buller- servitut, som föreslås i skrivelserna syftar till att reglera en buller- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen nivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syf- tar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom mil- jöbalkens regler kan få till följd att en överenskommelse inte får av- sedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgö- rande från daterat (mål nr M 7066-02) i vilket konstaterar att en för- likning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av fastställda riktvärdena. 3.5Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder Bebyggelsens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är ett väsentligt sam- hällsintresse, som emellertid inte har fått fullt genomslag vid tillämpningen av bygglagstiftningen. En förbättrad tillgänglighet handlar främst om en bättre tillämpning, men kan även stödjas genom vissa förtydliganden av kraven vid ändringar i befintlig bebyggelse samt förändring av reglerna för prövning, kontroll och tillsyn. En förstärkning av sanktionsmöjligheterna när kra- ven eller reglerna försummas kan dessutom främja en bättre till- lämpning. För att ändringarna ska bli meningsfulla fordras dock framförallt att kraven respekteras bättre än . Direktiven till uttrycker på olika sätt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla ska beaktas vid översynen av plan- och bygglagstiftningen. Bland annat betonas att en socialt hållbar utveckling innebär att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald och att ett mål för handi- kappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. I direktiven görs även uttryckliga hänvisningar till Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna samt till FN:s s.k. standardregler för att tillförsäkra människor med funktions- nedsättning delaktighet och jämlikhet med sikte på tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön. Kraven och problemen rörande tillgängligheten har varit ett fram- trädande tema i utredningsarbetet, genom det till utredningen in- lämnade skriftliga materialet, i skrivelser riktade direkt till kommit- tén samt vid ett särskilt seminarium med deltagare från kommuner och andra myndigheter samt intresse- och yrkesorganisationer. Ne- dan sammanfattas redovisade erfarenheter och huvudsakliga syn- punkter och förslag med direkt koppling till bygglagstiftningen. Lagstiftningens krav på den byggda miljöns tillgänglighet och användbarhet uppfattas som relativt starka och tydliga. De problem som påtalas och brister som anförs handlar i hög grad om hur be- stämmelserna tillämpas, inte minst från kommunernas sida. Bygg- nadsnämnderna måste väga olika samhällsintressen mot varandra, varvid målkonflikter inte alltid kan undvikas mellan kraven på till- gänglighet och exempelvis ansvaret för bostadsförsörjningen. Till- gängligheten värderas ofta annorlunda än andra krav på bebyggel- sen, i stark kontrast mot de höga ambitioner och mål som är utta- lade och uppsatta från samhällets sida. Genom att byggnadsnämn- den är tillsynsmyndighet får detta konsekvenser inte bara för till- gängligheten utan också för respekten för gällande bestämmelser, även från andra aktörers sida. har fått in en ökande mängd anmälningar om bristande tillgänglighet i bostäder från länsstyrelserna i deras prövning av bidragsärenden. Länsstyrelserna bedöms i de flesta fall ha gjort en riktig tolkning av tillgänglighetskraven, medan kommuner och byggherrar ofta gjort avsteg från tillgänglighetskravet. Tillgänglig- hets- och användbarhetskraven är enligt mer beroende av samhällets system för kvalitetssäkring av byggandet än de flesta öv- riga samhällskraven. () anser att det bör övervägas om kravet på tillgänglighet och användbarhet ska omfatta även andra grupper än personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen HO föreslår att kraven ska gälla personer med funktionshinder och att en opartisk instans ska kontrollera att kraven uppfylls eller tillse att byggherrens kontroll fungerar. HO räknar upp en rad brister i tillsyns- och kontrollsystemet, däribland att samrådsmöte sker , att tillgängligheten inte behöver redovisas i ritningar över byggnadens inre, att intyg från fristående sakkunniga inte all- tid garanterar kraven och att certifierade sakkunniga inte finns. HO föreslår bl.a. konsekvensbeskrivningar av tillgängligheten i detalj- planer, ett förstärkt sanktionssystem, och möjlighet till rättslig prövning när kommuner frångår samhällskraven eller avstår från att ingripa mot påtalade brister. Organisationen , som består av sex handikappför- bund, anför att PBL:s uttalade syfte måste vara delaktighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet, att bristerna bet- räffande tillgänglighet beror på otydliga lagkrav, bristande kontroll och olämpliga sanktionsmedel, samt att bristande tillgänglighet och användbarhet borde vara straffbar diskriminering. Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) anför att delak- tighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet för alla bör framgå av den inledande paragrafen i PBL. Översynen bör be- akta alla hinder i miljön och lagen omfatta alla slags funktionsned- sättningar. Kommittén bör enligt HSO redovisa vilka kringåtgärder som behövs för att lagstiftningen ska få avsedd effekt. Tillgänglig- heten bör ses som ett överordnat krav som måste genomsyra hela plan- och byggprocessen. Kommittén bör pröva möjligheten att ge- nom detaljplanebestämmelser ställa högre eller tydligare krav än i byggregler, BBR. Många har berört svårigheterna att genom det rådande systemet få genomslag för tillgänglighetskraven. Kritik riktas bl.a. mot upp- delningen i två granskningstillfällen (bygglov och bygganmälan), som anses ge kommunen ett alltför begränsat inflytande, samt mot brister i byggherrarnas kontroll och kommunernas tillsyn och bered- skap att ingripa för att få byggherren att rätta till felaktigheter. Från byggherrarnas och byggföretagens sida har framhållits att det är självklart att samhällskraven ska uppfyllas och att egenkont- rollen kan och ska borga för det, men att tolkningen och tillämp- ningen av bestämmelserna ibland drivs alltför långt. Orimliga krav kan stoppa projekt som i sig skulle innebära förbättrad tillgänglig- het i byggnaden eller området. Man tar gärna på sig allt kvalitets- ansvar, men understryker också kostnadsansvaret och efterlyser ett ökat kostnadsmedvetande. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 3.5.3Grundläggande krav på tillgänglighet enligt gällande bestämmelser Kravet på tillgänglighet och användbarhet kan läsas in i de inledan- de bestämmelserna i 1 kap. PBL, återfinns bland de allmänna intres- sena i 2 kap., ingår i kraven på byggnader och andra anläggningar samt tomter och allmänna platser i 3 kap. och förekommer retroak- tivt i övergångsbestämmelserna i 17 kap. Kravet tillhör även de tek- niska egenskapskraven på byggnadsverk enligt 2 § BVL, som preci- seras i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF). En strävan mot goda och jämlika levnadsförhållanden utgör grunden för PBL PBL:s inledande paragraf, 1 kap. 1 §, anger att bestämmelserna i syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Att planläggning enligt PBL ska främja en från social syn- punkt god livsmiljö slås fast i 2 kap. 2 §. Begreppet en från social synpunkt god livsmiljö omfattar enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) målet att offentliga platser och byggnader utfor- mas så att de blir tillgängliga för alla. Bebyggelsemiljöer ska utformas med hänsyn till funktionshindrades behov Inom områden med sammanhållen bebyggelse ska enligt 2 kap. 4 § PBL bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av möjlig- heter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området. Bestämmelsen är tillämplig både vid utform- ning av ny och vid ändring eller komplettering av sammanhållen bebyggelse, dvs. bebyggelse som i princip ska regleras genom de- taljplan. Kravet ska emellertid enligt förarbetena ses som en sam- manfattning av de krav på tillgänglighet som ställs på byggnader, tomter och allmänna platser (se nedan). I praktiken tillämpas bes- tämmelserna även vid beslut om bygglov inom områden som inte är planlagda. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Vissa krav på tillgänglighet ställs på tomter Tomter som tas i anspråk för bebyggelse ska enligt 3 kap. 15 § utformas så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga – om det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt. Även tomter som redan är ianspråktagna för bebyggelse ska vid ändring av byggnad som krä- ver bygganmälan uppfylla dessa krav – i den utsträckning som efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbe- tet och tomtens särskilda egenskaper – enligt reglerna i 16 §. Därtill gäller att anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 15 § ska hållas i stånd i skälig utsträckning. Det kan t.ex. gälla räcken, ramper och angöringsplatser av betydelse för tillgängligheten. Allmänna platser och lokaler ska vara tillgängliga För allmänna platser, dvs. gator, torg och parker, samt för områden för andra anläggningar än byggnader såsom nöjesfält, idrottsplatser och begravningsplatser, gäller enligt 3 kap. 18 § att kraven på till- gänglighet och användbarhet alltid ska vara uppfyllda i den utsträck- ning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Samma krav gäller även retroaktivt för allmänna platser och lokaler dit allmänheten har tillträde, genom övergångsbestämmelser enligt 17 kap. 21 §. Där anges att enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglig- heten och användbarheten ska undanröjas, likaså i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. De se- nare föreskrifterna innebär att hinder som skäligen kan och bör av- hjälpas ska vara undanröjda , vilket avses ge fastighets- ägare och markförvaltare tid att inventera hindren och att planera och genomföra åtgärderna på lämpligt sätt. Tillgängligheten är ett av nio egenskapskrav i 2 § BVL byggnader och andra anläggningar – som upp- förs eller ändras, ska under förutsättning av normalt underhåll, un- der en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla nio väsentliga tekniska egenskapskrav, däribland tillgänglighet och användbarhet för per- soner med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Vid ändring av byggnadsverk ska egenskapskraven iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. PBL. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Grundläggande krav preciseras i förordningen om tekniska egenskapskrav Nya byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, ska enligt 12 § BVF vara projek- terade och utförda på ett sådant sätt att de är tillgängliga och an- vändbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga. Hiss eller annan lyftanordning ska finnas om det behövs för tillgängligheten. Bestämmelserna i förordningen medger vissa undantag bl.a. med hänsyn till terräng och vid ändring Om det är befogat med hänsyn till terrängen behöver enligt 12 § BVF inte kravet på tillgänglighet till byggnaden uppfyllas när det gäller en- och tvåbostadshus. Tillgänglighetskravet gäller heller inte i fråga om arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda, och inte i fråga om fritidshus med högst två bostäder. I fråga om bostadshus gäller kravet på hiss endast för byggnader i minst tre plan. För bostadshus i två plan räcker det att byggnaden är förberedd så att hiss kan installeras utan svårighet. Den tillbyggda eller ändrade delen ska enligt 14 § BVF uppfylla kraven på tillgänglighet och användbarhet med hänsyn till änd- ringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Vid ändringar som medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid eller innebär en väsentligt ändrad användning ska enligt 15 § kraven uppfyllas även i de delar av byggnaden som inte omfattas men indi- rekt berörs av ändringen i den utsträckning det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard. Enligt 16 § kan följdkrav vid etappvisa ändringar skjutas till en senare etapp om detta av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare. I detaljplan eller områdesbestämmelser får be- stämmas lägre krav vid ändring än som följer av 14 och 15 §§ under förutsättning att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper enligt 17 § . Det grundläggande och i huvudsak genomgående kravet i plan- och byggnadslagstiftningen är således att den byggda miljön ska va- ra tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Kravet omfattar personer med vissa – men in- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen te alla – typer av funktionshinder, och avser möjligheterna att inte bara beträda olika utrymmen utan också använda dem för avsett ändamål. Grundtanken är att den byggda miljön ska vara så utfor- mad att var och en ska kunna klara sig på egen hand med stöd av hjälpmedel eller medhjälpare. Hur kravet ska tolkas och tillämpas i praktiken, dvs. vilken grad av nedsatt förmåga eller behov av hjälp- medel och medhjälpare som ska vara normerande, och vilka mini- mimått eller funktionskrav som sålunda ska gälla för olika utrym- men, bestäms genom föreskrifter från .