sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 6En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter I utredningens uppdrag ingår att göra en samhällsekonomisk analys av postmarknadens liberalisering. I detta kapitel redovisas resultatet av denna analys, som i huvudsak baseras på en rapport från Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS)1 samt på rapporter från Konkurrensverket.2 Analysen gäller brevmarknaden som öppnades för konkurrens i och med beslutet att upphäva Postens ensamrätt till brevbefordran. Liberaliseringen av den svenska brevmarknaden är unik. Inga andra länder har genomfört en motsvarande reform; det är endast i som det har etablerats konkurrens på brevmarknaden i form av nya postoperatörer. Utvecklingen på den svenska brev- marknaden är därmed det enda empiriska exempel som finns att tillgå när det gäller marknadsliberalisering på postområdet. Det helt avgörande problemet i all utvärdering av politiska reformer är om inte-problemet – med andra ord: Vad skulle ha hänt på brevmarknaden om liberaliseringen inte hade ägt rum? Man kan nämligen anta att utvecklingen skulle ha tagit en viss riktning oav- sett liberaliseringen pga. den faktiska marknadssituationen och konkurrensen från nya kommunikationsmedel. Vi har valt ansatsen att analysera utvecklingen på brevmarknaden mot bakgrund av de politiska målsättningar som uttrycktes när reformen genomfördes, men vi är medvetna om att de förändringar vi noterar inte bara kan tillskrivas reformen. Syftet med liberaliseringen var att öka effektiviteten på brev- marknaden. Genom att öppna marknaden för konkurrens förutsågs 1Samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden underlag och överväganden för Post- och kassaserviceutredningen, , 2004. 2Andersson P, Postmarknaden och dess delmarknader, delrapport till , 2004 samt , efter postmarknadens avreglering – effekter och reformförslag, rapport till , 2004. En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter vinster för konsumenterna i form av lägre priser och förbättrad ser- vice. I detta kapitel sammanfattas resultatet av den samhällsekono- miska analysen avseende följande: tillträde av nya företag på brevmarknaden (avsnitt 6.1) nya tjänster och innovationer (avsnitt 6.2) volymer och priser (avsnitt 6.3) produktivitet och lönsamhet (avsnitt 6.4) spelregler och konkurrensförutsättningar (avsnitt 6.5) avslutande kommentar (avsnitt 6.6). För en redogörelse av bakgrunden till liberaliseringsbeslutet samt av hur regelverket på postområdet utvecklats därefter hänvisas till kapitel 2. Postmarknadens utveckling samt utvecklingen av den samhällsomfattande tjänsten har redovisats i kapitel 3 respektive kapitel 4. 6.1Tillträde av nya företag på brevmarknaden Antalet företag som bedriver postverksamhet i har varierat . hade PTS beviljat fyra företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Därefter följde en period av kraftig tillväxt, och hade 105 företag till- stånd att bedriva verksamhet. har dock utvecklingen vänt och antalet företag har minskat kontinuerligt, för att uppgå till 34 stycken. Av dessa bedrev 26 företag aktiv postverksamhet. I figur 6:1 nedan visas hur antalet postope- ratörer har utvecklats 2003. En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter Antal postoperatörer respektive år, 1993 2003. Källa: , Postverksamhet 2003. Postens ställning på brevmarknaden är fortsatt stark, efter liberaliseringen. Postens marknadsandel på brevmarknaden, mätt i antal försändelser, uppgår till . Den största konkurrenten CityMail, har en andel på . Övriga postoperatörer har en andel på . Här finns framför allt mindre företag inriktade på distribution av lokalpost. På delmarknaden sändningar utövar CityMail ett relativt starkt konkurrenstryck på Posten, i förhållande till företagets marknads- andel, vilket har påverkat Postens prisstruktur och prissättning. På delmarknaden enstaka försändelser är Posten däremot i princip ensam aktör, eftersom övriga postoperatörers verksamhet är för- hållandevis liten. Det som generellt kännetecknar brevdistribution är stordrifts- och samproduktionsfördelar samt ett finmaskigt nätverk som krä- ver samordning och tidsmässig synkronisering. Brevmarknaden brukar beskrivas som en s.k. nätverksindustri, men till skillnad från andra nätverksindustrier som t.ex. tele- och elmarknaden känne- En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter tecknas inte brevmarknaden i samma utsträckning av stora, fasta och låga eller obefintliga rörliga kostnader. Det skulle dock vara mycket kostsamt för en ny aktör att bygga upp ett komplett och rikstäckande distributionsnät motsvarande Postens nät. Sorteringsledet i brevverksamhet är förenat med stora fasta kostnader. I utdelningsledet däremot, som är den del av dis- tributionskedjan som svarar för den största andelen av kostna- derna, är kostnaderna i huvudsak rörliga på lång sikt. Här är det volym och frekvens som är kostnadsdrivande, eller med andra ord hur ofta posten delas ut. När fasta och rörliga kostnader diskuteras är tidsperspektivet avgörande. hävdar i rapporten efter postmarknadens avreglering att postdistribution har inslag av s.k. naturligt monopol i brevutdelning och sortering, till följd av ständigt fallande genom- snittskostnader. Detta är troligtvis korrekt vad gäller rikstäckande övernattbefordran av enstaka försändelser, och möjligen även för distribution av enstaka försändelser av ekonomibrev. Detta förhål- lande gäller dock inte för den del av brevmarknaden som utgörs av sorterade sändningar. Vår slutsats bekräftas vid en närmare granskning av de nya före- tagens etablering på marknaden. Exempelvis är den största aktören CityMail endast verksam på delmarknaden sändningar där inve- steringskostnaderna är relativt låga. CityMail har valt en annan affärsmodell än de traditionella postföretagen. Man erbjuder begränsad geografisk täckning och utdelning endast på vissa förutbestämda dagar, och man använder ny teknik där kunderna tar ett större ansvar. Övriga verksamma postoperatörer har valt att etablera sig inom delmarknaden enstaka försändelser men lokalt i tydligt geografiskt avgränsade områden, vilket inte fordrar så stora investeringar som en rikstäckande distri- bution gör. Mot bakgrund av att delmarknaden enstaka försändelser, och särskilt den rikstäckande övernattbefordran, har inslag av naturligt monopol är det enligt vår mening inte rimligt att förvänta sig ett mycket större antal företagsetableringar än vad som har skett. På delmarknaden sändningar, som kännetecknas av stor- driftsfördelar, skulle det däremot kunna ha tillkommit fler aktörer. Den redovisade utvecklingen vad gäller tillträde av nya företag överensstämmer i stora drag med förarbetena till postlagen. Här förutsågs att Posten under överskådlig framtid skulle vara det dominerande företaget på brevmarknaden i synnerhet när det En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter gäller befordran av privatpersoners brev.3 Att det endast finns två större aktörer på brevmarknaden som helhet är därför inte att betrakta som något misslyckand utan som en tämligen normal utveckling mot bakgrund av de faktiska etableringsförutsätt- ningarna. Däremot är Postens dominans på brevmarknaden sanno- likt större än vad som förutsågs före liberaliseringen. 6.2Nya tjänster och innovationer har det skett en omfattande om- strukturering av postmarknaden, vilken speglas i omstrukture- ringen av volymer och tjänster. Posten har genomfört omfattande förändringar av kontors- och servicenätet, investeringar i ny teknik har genomförts inom sorteringsverksam- heten och helt nya produkter och tjänster har introducerats för att svara upp mot specifika kundgruppers behov. Posten har också sat- sat på att utveckla nya elektroniska tjänster som komplement eller ersättning till det traditionella brevet. De förändringar som skett är dock inte enskilt relaterade till liberaliseringen som sådan, utan de hänger snarare samman med de anpassningar som skett inom Posten som en följd av den tekniska utvecklingen, kundernas önskemål och ägarens krav på stabil lön- samhet. Sannolikt har även trycket från nya konkurrenter på brev- marknaden i och med liberaliseringen bidragit till att förändring- arna kommit till stånd. Liberaliseringen kan också ha inneburit att en del förändringar genomförts tidigare jämfört med om liberalise- ringen inte kommit till stånd. CityMails inträde på marknaden är ett exempel på hur en kon- kurrent utmanade det tidigare monopolet. CityMail är uppbyggt på en ny affärslogik som i någon mening innebär en innovation för brevmarknaden. I princip har CityMail valt att bedriva egen verk- samhet enbart i utdelningsledet. Företaget utför alltså ingen egent- lig verksamhet i de övriga delarna av produktionskedjan. Eftersom kunderna har tillgång till ny teknik kan försändelserna sorteras i postnummerordning i produktionen samt prepareras för en ratio- nell hantering i form av pallar eller lådor, utan direkta merkostna- der. Posten däremot, erbjöd inledningsvis inga direkta rabatter för sådana kostnadsavlastande prestationer, utan priset var i princip detsamma som för enstaka brev och sändningar. 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m. En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter I utdelningsledet har CityMail en relativt sett hög produktivitet och kan konkurrera med Posten genom att utdelning i ett visst om- råde endast sker . En och samma brevbärare kan såle- des betjäna tre rundor, jämfört med Postens verksamhet där en brevbärare är liktydigt med en utdelningsrunda som betjänas dagli- gen. Verksamheten är dessutom direkt anpassad till kundernas, i CityMails fall företagens, förändrade efterfrågan. Kunderna efter- frågar i många fall inte enbart snabb distribution utan tillförlitlighet och utdelning på vissa bestämda dagar är lika viktigt. Konkurrensen från CityMail har även inneburit att marknaden har utvecklats i andra avseenden. Ett exempel på detta är Svensk Adressändring som etablerades gemensamt av CityMail och Pos- ten. Samtliga operatörer har inflytande över denna verksam- het, som anses tillhöra den gemensamma infrastrukturen. Efterfrågan inom brevmarknadens olika delmarknader har föränd- rats , vilket lett till omstrukture- ring av brevvolymerna. –2000 var den totala volymen på brevmarknaden tämligen stabil, men under de tre därpå följande åren har en nedåtgående trend kunnat noteras på . De delmarknader som visat volymtillväxt är ekonomibrevsändningar och adresserad direktreklam (ADR). Likaså uppvisar marknaden för oadresserad direktreklam (ODR) en kraftig tillväxt. De områden som har haft minskade volymer är övernattbefordrade brev i sändningar samt enstaka för- sändelser, vilka i huvudsak utgörs av A-brev. Det är framför allt i det sistnämnda området som en förändrad efterfrågan och konkur- rens från alternativa kommunikationsformer har fått genomslag och påverkat volymutvecklingen. Prisutvecklingen på brevmarknaden har varierat, beroende på vilken delmarknad som analyseras. Prissättningen för delmarkna- den sändningar, som utgör huvuddelen av volymerna, sker genom avtal med enskilda kunder. Dessa priser understiger ofta de offici- ella priserna enligt Postens prislistor särskilt för de ca 75 nyckel- kunder som svarar för en stor del av volymerna på brevmarknaden. Dessa kunder erhåller betydande rabatter som regleras i konfiden- tiella avtal. Enligt PTS visar en mycket grov uppskattning att de genomsnittliga nominella priserna för en sändning 50-gramsbrev i En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter var åtminstone lägre än . Med hänsyn tagen till inflationen torde detta innebära en minskning på i reala termer.4 Vad gäller delmarknaden enstaka brev har priset för ett övernatt- befordrat 20 grams brev ökat exkl. moms och inkl. moms –2003. Den gynnsamma prisutvecklingen på delmarknaden sändningar är en mer direkt följd av liberaliseringen. för libera- liseringen var priset i princip detsamma, oavsett försändelsetyp eller volym. Kunder som utförde, eller kunde utföra, kostnadsav- lastande prestationer fick ingen egentlig rabatt för detta. Prissätt- ningen speglar mer de bakomliggande kostnaderna. Det har alltså skett en ökad kostnadsanpassning som inneburit att de en- staka och övernattbefordrade försändelserna blivit dyrare jämfört med brev i sändningar. Kunder som utför kostnadsavlastande pre- stationer genom att försortera stora volymer kan erhålla bety- dande rabatter. Priserna har blivit mer kostnadsanpassade, men skillnaden mel- lan de i praktiken konkurrensutsatta och de i praktiken skyddade områdena är anmärkningsvärd.5 Konkurrensen har varit hård på delmarknaden sändningar, vilket har medfört att prisnivåerna pres- sats nedåt. Enligt PTS kan det inte heller uteslutas att konkurren- sen lett till prisnivåer som medfört negativa rörelsemarginaler för operatörerna.6 Prissättningen på delmarknaden sändningar har visserligen närmat sig marginalkostnaden, men det går inte att en- tydigt påvisa att priserna alltigenom är baserade på marginalkostna- derna. Prisutvecklingen på paketmarknaden, som även tidigare var en konkurrensutsatt marknad, har varit likartad den på marknaden för enstaka försändelser. Enligt PTS ökade listpriset för Postens största produkt , vilken enbart vänder sig till företag, . Prisutvecklingen är ungefär densamma, oavsett vikt. har små- och medel- stora företag med små brevvolymer, som inte når upp till rabatterna som erbjuds vid sändningar, sett kostnaden för enstaka försändel- ser öka med . Denna jämförelse är intressant att göra eftersom Posten har en stark, men inte lika dominerande, 4Post- och , Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17. 5Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avreglering, Ds 2002:21. 6Post- och , Den svenska postmarknaden, PTS-ER-2004:20. En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter ställning på paketmarknaden. Dessutom torde kostnadsstrukturen vara relativt likartad. Utifrån denna jämförelse med paketmarknaden, och utifrån att prissättningen på brevmarknaden mer baseras på bakomlig- gande kostnader, är det tveksamt att tala om några kunder som di- rekta förlorare på brevmarknaden till följd av liberaliseringen. Mindre kunder på den närliggande paketmarknaden har också drabbats av väl så stora prishöjningar. En mer korrekt bild av prisutvecklingen på brevmarknaden kan fås om man studerar hur den totala rörelseintäkten per brev har utvecklats för det tidigare affärsområdet . uppgick den genomsnittliga rörelseintäkten per brev till ca exkl. moms. uppgick samma nyckeltal till exkl. moms.7 Detta innebär att den totala genomsnittliga rörelseintäkten per adresserad försändelse ökat i nominella tal. Inflationen , mätt som förändring av KPI , har varit . Utvecklingen av genomsnittsintäkten har såle- des överstigit den allmänna prisutvecklingen med ca 13 procent- enheter . Av affärsområdets totala intäkter härrör en mindre del från andra tjänster än distribution av adresserade försändelser. Ovanstående uppgifter avser dock samtliga rörelseintäkter för affärsområdet. Ett bättre mått på prisutvecklingen på brevmarknaden kan fås om man enbart studerar intäkterna för adresserade inrikes försändelser. Dessa uppgifter finns emellertid enbart tillgängliga för åren 1998– 2003, vilket därmed inte tar hänsyn till Postens kraftiga prishöjning av normalportot 1997. Den genomsnittliga intäk- ten per adresserad inrikes försändelse var exkl. moms 1998. Motsvarande uppgift var exkl. moms, vilket innebär en ökning med ca 8,3 procent.8 Förändringen av KPI uppgick till . Prisutvecklingen har således legat i nivå med inflationen. Det bör slutligen framhållas att ovannämnda uppgifter enbart gäller Posten, men företaget har av brevmarknaden och är prisledande i egenskap av sin dominerande ställning. Upp- gifterna får därför ses som en uppskattning av prisutvecklingen för hela brevmarknaden. Det kan dessutom antas att den ende konkur- 7Källa: Postens årsredovisningar samt brevvolymer enligt PTS. Uppgiften är åter- skapad av Posten, eftersom det tidigare affärsområdet inte längre särredovisas. En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter renten av betydelse, CityMail, erbjuder priser som i huvudsak i varje fall inte överstiger Postens. Det brukar framhållas att effektivisering och produktivitetsförbätt- ring hos den tidigare monopolisten är en av de stora vinsterna med liberaliseringen. Däremot har det inte tidigare funnits några offent- liga uppgifter tillgängliga om hur stora dessa produktivitetsvinster är för själva brevdistributionen. Inom ramen för utredningens analys har underlag hämtats in från Posten om utvecklingen av utdelade volymer per årsanställd i brevorganisationen. Enligt dessa uppgifter skedde en kraftig pro- duktivitetsförbättring kring 1993 1994, då produktiviteten ökade med , mätt som antalet utdelade adresserade försändelser i förhållande till antalet årsanställda. Den huvudsakliga förklaringen till denna förbättring var att ett nytt arbetstidsavtal infördes . Brevbärarnas tidigare utdelning på beting ersattes med reglerade arbetstider, vilket medförde en över- talighet bland de anställda. var utvecklingen måttligare; förbättrades produktiviteten med . Detta innebär en sammantagen produktivitetsförbättring . Åren därefter har produkti- vitetsutvecklingen stagnerat, bl.a. till följd av minskade volymer och till följd av att genomförda rationaliseringar ännu inte fått genomslag. Uppgifterna –2003 är emellertid inte jämför- bara fullt ut med uppgifterna , till följd av Postens förändrade organisation.9 Det är inte förvånande att en produktivitetsutveckling kan note- ras, eftersom produktiviteten i de flesta branscher ökar trendmäs- sigt. Den snabba förbättringen 1994 torde emellertid i allt väsentligt kunna tillskrivas liberaliseringen och bolagiseringen av Posten, som skedde . Det som är intressant att notera är att produktivitetsförbättringen varit måttlig och stag- nerat . En bidragande orsak till detta kan vara att volymerna av oadresserade försändelser per årsanställd fördubblats sedan liberaliseringens genomförande. Mönstret är emellertid ungefär detsamma för den totala produktivitetsutvecklingen när 9 Källa: . En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter hänsyn även tas till ODR. Det är möjligen också så att Postens samproduktionsfördelar inte är så stora som det ofta görs gällande i olika sammanhang. Exempelvis innebär samproduktionen av ODR och adresserade försändelser inte bara fördelar utan den begränsar även möjligheterna till effektivisering av Postens utdelningsorgani- sation. Det är också förvånande att förändringar i produktsamman- sättningen, dvs. att andelen volymer i sändningar ökat och att kun- derna utför en större andel kostnadsavlastande prestationer, inte har påverkat produktivitetsutvecklingen mer. Beträffande Postens lönsamhet har rörelseresultatet efter av- skrivningar för brevaffären varit på ca –2003. Undantaget är , då rörelseresultatet var ca , till följd av bl.a. stora investeringar. Rörelsemarginalen har legat mellan , även här frånsett 1996 och 2002, då margi- nalen uppgick till . uppgick rörelsemarginalen till 10 procent.10 lönsamhet har varit mycket pressad till följd av den hårda priskonkurrensen på delmarknaden för sändningar och pga. att priset har varit det främsta konkurrensmedlet. Verksamheten i sin helhet har i princip uppvisat negativa resultat med un- dantag , enligt uppgift från CityMail. Många av de små lokala operatörerna har också haft svårigheter att få stabil lönsamhet i verksamheten. Några har inte överlevt, medan andra lyckats driva verksamheten med positivt resultat un- der senare år. etablerades CityMail på brevmarknaden. Monopolet på brevbefordran upphörde , och ytter- ligare därefter ombildades affärsverket till ett aktiebolag, , som den nya postlagen trädde i kraft. Den nya lagstiftningen på postområdet innehöll dock inte någon särreglering eller sektorspecifik reglering förutom ett pristak för privatpersoners post, vilket preciserades i avtalet mellan Posten och staten. Andra frågor av betydelse för konkurrensen, som exempelvis de nya företagens tillgång till den postala infrastruktu- 10 Uppgifterna –2003 är återskapade av Posten. Övriga uppgifter är hämtade från Postens årsredovisningar. En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter ren, behandlades inte särskilt i samband med liberaliseringsbeslutet, utan dessa kom i stället att regleras i efterhand. De konkurrenspro- blem som uppstod på brevmarknaden efter liberaliseringsbeslutet kom därmed att hanteras av den mer generellt verkande konkur- renslagstiftningen. För att kunna förstå utvecklingen på den svenska brevmarkna- den är det därför nödvändigt att beröra de konkurrensrättsliga tvister som pågick på brevmarknaden . Det kan konstateras att Posten har mött konkurrensen från främst CityMail med dels selektiv prissättning, dels olika typer av konkurrensbe- gränsande förfaranden, som enligt stått i strid mot förbudet mot missbruk av dominerande ställning enligt 19 § i konkurrenslagen (KL). I inledningsskedet var det framför allt fråga om åtgärder som trohetsrabatter, årsbonussystem och exklusivi- tetsklausuler. Efter ingripande från övergick Posten till att tillämpa olika former av prisjusterings- och prisupp- giftsklausuler, vilka även dessa syftade till att öka köptroheten hos kunderna. Även användningen av dessa klausuler förbjöds dock av . Posten övergick därefter till olika former av geografisk prisdiffe- rentiering, där ett lägre pris tillämpades för utdelning i de områden där företaget mötte konkurrens från CityMail. De konkurrens- rättsliga tvisterna kulminerade med att de s.k. zonprislistorna avise- rades av Posten . Dessa introducerades trots att avslagit Postens ansökan om s.k. icke- ingripandebesked för en geografiskt differentierad prissättning.11 aviserade Posten den s.k. 4-zonsprislistan, som gav den högsta rabatten för utdelning i , , och . Denna förbjöds av genom ett interimistiskt beslut och seder- mera genom ett slutligt beslut den 22 november 1996.12 Konkur- rensverkets beslut motiverades med att prissystemet sammantaget utgjorde ett missbruk av dominerande ställning med hänsyn till att prissättningen inte var kostnadsmotiverad, samt att den försvårade för andra företag att konkurrera på marknaden och syftade till att eliminera förekommande konkurrens. aviserade Posten en 2-zonsprislista, som skiljde sig från 4-zonsprislistan genom att den högsta rabatten skulle ges för samtliga 19 större orter i , inkl. de ovan 11Konkurrensverkets beslut (dnr 601/96). 12Konkurrensverkets beslut (1074/96). En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter Enligt ett nytt interimistiskt beslut av Konkur- rensverket (och slutligt beslut ) förbjöds Posten dock att tillämpa även 2-zons- prislistan, med samma motivering som vad gällde 4-zonsprislistan.13 Besluten överklagades till som dock fast- ställde beslut avseende ansökan om icke-ingri- pandebesked och 4-zonsprislistan. Däremot upphävde tingsrätten beslut rörande 2-zonsprislistan. Domen över- klagades till sista instans, , som fastställde konstaterade att Posten haft till syfte att i möjligaste mån undanröja konkurren- sen från CityMail. Vid en helhetsbedömning fanns det skäl att beteckna Postens handlande under det aktuella skedet som en form av missbruk av dominerande ställning. Efter en utredning av redo- visade kostnader bedömde domstolen emellertid att Posten beträf- fande 2-zonsprislistan hade redovisat att kostnaderna för distribu- tion i zonområdet var lägre än kostnaderna för distribution i landet i övrigt. Detta gjorde att man fann att Posten hade objektivt grun- dade skäl för en prissättning enligt 2-zonsprislistan. I och med beslut klarlades spelreglerna kring selektiv prissättning och prisdifferentiering. Domstolens beslut gav Posten rätt att möta konkurrens, men företagets domi- nerande marknadsställning innebar att särskilt höga krav måste ställas på Postens uppträdande i konkurrenshänseende.