sou · GTB326d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 7 Rätten till statligt bilstöd I utredningens uppdrag ingår att bl.a. se över vilka personer som bör omfattas av bilstödet, om stödet skall ha någon koppling till förvärvsarbete eller inte och om uppdelningen i grund-, anskaff- nings- och anpassningsbidrag är ändamålsenlig. Vidare skall utred- ningen se över den övriga regleringen av bilstödet. Denna del av uppdraget kan beskrivas som en allmän översyn av regelverket i FBH och i lagen (1988:360) om handläggning av ärende om bilstöd till handikappade (LBH). Bilstödsförordningen och handläggnings- lagen har varit i kraft och har sammanlagt mer än 25 000 personer beviljats bilstöd. Den övergripande kritiken mot bilstödet i dess nuvarande utformning går att beskriva på så sätt att det görs gällande, dels att de bidrag som finns i systemet borde vara mera omfattande i olika hänseenden, dels att fler personer och grupper borde vara berätti- gade till bilstöd. Innan den fortsatta genomgången av det statliga bilstödet bör det särskilt nämnas att en av utgångspunkterna för utredningens arbete är att eventuella förslag till förändringar inte skall leda till ökade kostnader för det allmänna. Alla förslag som lämnas måste således vara kostnadsberäknade och finansieras inom systemet. Utredningen vill även peka på att det i kapitel 10 lämnas förslag om att kommunerna, som ett alternativ till färdtjänst, skall ges möjlig- het att lämna stöd för anskaffning och anpassning av fordon. Avsikten med detta är att personer som inte är berättigade till statligt bilstöd skall kunna ges möjlighet att resa med egen bil. Om utrymme ges för reformer eller förbättringar i det statliga bilstödet är det enligt utredningen självklart viktigt att en priorite- ring görs som visar vad som i första hand är viktiga och möjliga förändringar. Oavsett vilka förslag som eventuellt läggs kan det dock finnas ett värde i att för framtida bruk peka på vad som vore Rätten till statligt bilstöd angelägna förändringar i ett utökat statligt bilstöd, varvid utred- ningens betänkande kan utgöra en väsentlig del av beslutsunder- laget. I detta kapitel behandlas frågor som har med rätten att kunna få bilstöd att göra. I nästa kapitel behandlas frågor som har att göra med vilka bidrag som den bilstödsberättigade skall kunna få, m.m. Utredningens sammanfattande slutsatser avseende det statliga bilstödet redovisas i avsnitt 8.6. Något om de ekonomiska analyserna i detta avsnitt Utredningen har gjort ekonomiska analyser av olika möjliga förändringar i det statliga bilstödet. I olika delar av detta kapitel och i kapitel 8 redovisas de ekonomiska konsekvenserna av föränd- ringar i det statliga bilstödet. När effekterna beskrivs utgår utred- ningen från en tänkt genomsnittlig kostnad per beviljat bilstöd, det s.k. medelbeloppet. Medelbeloppet har beräknats utifrån summan av de genomsnittliga kostnaderna för de olika bidragsformerna (grundbidrag, anskaffningsbidrag och anpassningsbidrag) samt för övriga kostnader förbundna med bilstödet. De genomsnittliga kostnaderna har räknats ut på så sätt att den genomsnittliga totala kostnaden för respektive bidragsdel 2003 för- delats på det genomsnittliga antal grundbidrag som utbetalades motsvarande år. Enligt utredningen kommer det vid olika förändringar i regel- verket att finnas ett uppdämt behov, något som har beaktats vid beräkning av kostnaderna. Vid bedömningen av det uppdämda behovet utgår utredningen från att detta motsvarar behovet för tre normala år. Detta bygger på erfarenheten som var det första med det nuvarande bilstödet. Då beviljades ca 6 000 personer bilstöd, att jämföra med ca 2 000 personer . I verkligheten kan dock de personer som utgör det uppdämda behovet ansöka om och beviljas bilstöd efter ändringens ikraftträdandet. I vissa avsnitt har beräkningarna gjorts på ett något annorlunda sätt än vad som framgår av beskrivningen ovan. När så är fallet redovisas detta särskilt i respektive avsnitt. För en mer detaljerad redovisning av utredningens beräkningar än vad som ges i det följande hänvisas till bilaga 9. Rätten till statligt bilstöd 7.2Alternativa sätt att utforma det statliga bilstödet I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken läggs fast att alla människor ska ha lika möjligheter och skyldigheter att bidra till samhällets utveckling. En förutsättning för denna delaktighet är möjligheten att kunna resa och förflytta sig. För personer med funktionshinder uppstår dock merkostnader för att förflytta sig som andra, bl.a. på grund av en otillgänglig kollektivtrafik. Dessa merkostnader bör ersättas av det allmänna om förflyttningen ska ske på lika villkor som för andra. I det nuvarande bilstödet saknas dock ekonomiska resurser för att helt ersätta samtliga personer med funktionshinder för de merkostnader de har i samband med sina resor. Detta har inneburit att vissa avgränsningar av såväl målgrupp som ersättningsnivå skett. Krav ställs i förhållande till funktionshindret, den enskilde måste ha ett varaktigt funktionshinder och väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller med allmänna kommunikationsmedel. Andra avgränsningar görs efter ålder och genom körkortskrav där per- soner med arbete prioriteras före dem utan. En annan begränsning är att ersättningen för inköp av fordon inte ges fullt ut, men personer med låga inkomster prioriteras delvis före övriga. Samtliga personer som kvalificerat sig för bilstöd får full ersättning för anpassning av sitt fordon. Bilstödet har samma utformning som när det infördes . Avgränsningarna i det nuvarande bilstödssystemet har kritiserats för att vara orättvisa. Utredningen har därför diskuterat och prövat andra sätt att utforma bilstödet inom nuvarande ekonomiska ram med utgångspunkt i fyra alternativa basmodeller. Syftet med sådana förändringar är att tillgängliga resurser ska fördelas över andra eller fler personer med väsentliga förflyttningssvårigheter än . För samtliga modeller gäller dock att anpassningen av fordonen skall bekostas av allmänna medel utifrån de principer som gäller. Man kan mycket väl tänka sig ett flertal variationer av de här fyra modellerna med mindre markanta effekter jämfört med de bas- modeller som redovisas här. När effekterna av de alternativa modellerna beskrivs blir det av naturliga skäl frågan om gene- raliseringar, dvs. de olika effekter man normalt kan förvänta sig, bl.a. när det gäller olika individer och gruppers beteenden. De alternativa modeller som utredningen diskuterat är: Rätten till statligt bilstöd I)Enbart anpassningsbidrag. II)Ett inkomstprövat bidrag för inköp av fordon, anpassnings- bidrag, enhetlig åldersgräns samt slopat körkortskrav. III) Ett generellt icke inkomstprövat bidrag för inköp av fordon och anpassningsbidrag. IV) Ny enhetlig åldersgräns. I) Enbart anpassningsbidrag Modellen innebär att grundbidraget och anskaffningsbidraget tas bort och att det enbart utgår ersättning för anpassning av fordonet för den som bedöms berättigad till bilstöd. Åldersgränser och kör- kortskrav gäller i enlighet med nuvarande system. Förändringen väntas få följande konsekvenser: ersätter bilstödet en del av de kostnader personer med funktionshinder har på grund av att kollektivtrafiken inte är tillgänglig. Med en förändring enligt modellen kommer ersättningen att enbart täcka kostnader för de merkostnader som uppstår vid en anpassning av bilen. Målgruppen ändras – höginkomsttagare med funktionshinder som kräver anpassning ökar. Personer med funktionshinder som inte behöver någon anpassning, ungefär hälften av dagens bilstöds- mottagare, utestängs från bilstödet. Detsamma gäller personer som saknar egna ekonomiska medel för att inneha bil. Den sistnämnda gruppen kan antas vara stor, särskilt inom bidragsgrupp tre, efter- som dessa oftast saknar förvärvsinkomster. De medel som frigörs genom förändringen skulle kunna använ- das, dels för att höja åldersgränserna, dels för att ta bort körkorts- kravet. På det sättet skulle målgruppen kunna utökas. Medlen räcker dock inte till att helt slopa åldersgränser och körkortskravet. Inom de nuvarande ekonomiska ramarna skulle systemet enligt modellen utestänga personer med låga in- komster samt personer med funktionshinder såsom allergier eller fobier. Det ska jämföras med de begränsningar som görs i form av ålder och körkortskrav. Rätten till statligt bilstöd II) Ett inkomstprövat bidrag för inköp av fordon, anpassnings- bidrag, enhetlig åldersgräns samt slopat körkortskrav Modellen innebär att nuvarande grundbidrag och anskaffnings- bidrag tas bort och ersätts med ett inkomstprövat bidrag. Ålders- gränsen höjs till för alla. Körkortskravet slopas helt. Anpass- ningsbidrag utgår såsom i nuvarande system. Om anpassningskostnaderna bland dem som enligt modellen ges tillträde till bilstödet i genomsnitt är lika stora som anpassningskostnaderna bland dem som har bilstöd så kommer sannolikt inget bidrag utöver anpassningsbidraget att kunna utgå. Snarare är det då frågan om att sänka ersättningen genom anpassningsbidraget. Om anpassningskostnaderna däremot är lägre bland dem som ges tillträde till bilstödet jämfört med dem som har bilstöd kan det finnas ett visst utrymme för ett inkomstprövat bidrag till inköp av bil. Bidragen kommer i så fall att bli individuella och variera med den enskildes inkomst. Ju högre inkomst, desto lägre bidrag. Genom att åldersgränserna höjs och körkortskravet slopas kommer dock ett betydligt större antal per- soner än att kunna beviljas bilstöd. Det innebär att de sammanlagda beloppen som betalas ut i form av grundbidrag och anskaffningsbidrag blir avsevärt lägre per person. Den genom- snittliga nivån av det inkomstprövade bidraget kommer således att kraftigt understiga dagens genomsnittliga nivå av grundbidrag och anskaffningsbidrag. I vilken omfattning de nya nivåerna av bidrag kommer att vara tillräckliga för att den enskilde ska ha råd att köpa bil beror till viss del på hur inkomstfördelningen bland bilstödsmottagarna ser ut. Om inkomstfördelningen är jämn och inkomstnivåerna låga så kommer många att behöva dela på de tillgängliga medlen. Det kan leda till att ersättningen inte blir tillräckligt hög för att man ska ha råd att köpa bil. Om inkomstfördelningen i stället är ojämn bland bilstödsmottagarna, med alltifrån några personer med mycket låga inkomster till personer med mycket höga inkomster, så kommer de tillgängliga medlen i stället att fördelas på ett färre antal personer. Teoretiskt sett kan då ersättningsnivån höjas för dem med de lägsta inkomsterna och därmed fler komma att få bilstöd jämfört med . Målgruppen ändras – låginkomsttagare riskerar att utestängas. Tanken med modellen är att styra de tillgängliga medlen till per- soner med låga inkomster. I och med att körkortskravet slopas och Rätten till statligt bilstöd åldersgränsen höjs kommer dock bilstödet att öppnas för ett be- tydligt större antal personer än . Det medför att ersättnings- nivåerna per person troligen inte kommer att kunna bli tillräckligt stora för att de med sämst ekonomi ska ha råd att köpa bil. Nivån på ersättning kommer med all sannolikhet att bli lägre än dagens vilket innebär att det ändå kommer att krävas en god privat eko- nomi för att kunna köpa bil. Personer som inte behöver anskaffningsbidrag kommer att avstå från att köpa bil eftersom deras bidrag troligen blir lägre än dagens grundbidrag. Nivån kom- mer troligen inte heller att vara tillräcklig för dem med de lägsta inkomsterna dvs. till personer som får både grundbidrag och anskaffningsbidrag. Målgruppen kommer därför troligen att bestå av personer med relativt goda inkomster samt i alla åldrar upp till oavsett om de har körkort eller inte. Gruppen kommer sannolikt att domineras av personer med förvärvsarbete eftersom de i genomsnitt har högre inkomster än dem som aldrig har förvärvsarbetat. Bilstödets inriktning ändras. Synen på bilstödet som en ersättning för de kostnader man som funktionshindrad har för att kunna förflytta sig som andra försvinner. Att införa en enhetlig ålders- gräns och slopa ålderskravet innebär att arbetslinjen från- gås helt. III) Ett generellt icke inkomstprövat bidrag för inköp av fordon samt anpassningsbidrag Modellen innebär att det nuvarande grundbidraget och anskaff- ningsbidraget tas bort och ersätts med ett generellt bidrag. Det betyder att bidragets nivå är detsamma för alla, inklusive för bidragsgrupp fyra och fem, oavsett vilken inkomst man har. An- passningsbidraget samt åldersgränser och körkortskrav kvarstår som i nuvarande system. Ersättningsnivån troligen under nuvarande grundbidrag. Det är osäkert om det generella bidraget enligt modellen kan komma att överstiga nivån på ett helt grundbidrag. Det nuvarande beloppet av utbetalda anskaffningsbidrag täcker inte kostnaderna för att höja nivåerna för dem som tillhör bidragsgrupp 4 och 5. Det innebär att en ny generell nivå kommer att hamna under nuvarande nivå för helt grundbidrag. Om modellen däremot medför att personer med låga inkomster avstår från att köpa bil kommer ett större totalt Rätten till statligt bilstöd belopp att kunna fördelas på ett färre antal personer, vilket i sin tur leder till att ett nytt generellt bidrag kan komma att överstiga eller åtminstone nå nuvarande nivå för helt grundbidrag. Målgruppens förändring barnfamiljer gynnas. Modellen leder till försämringar för personer med sämst ekonomi och för dem som får både grundbidrag och anskaffningsbidrag, vilket i sin tur kan leda till att de inte har ekonomiska möjligheter att köpa bil. Samma förlopp kan även förekomma bland dem som enbart har grundbidrag eftersom detta bidrag troligen kommer att minska något jämfört med . Tillkommande personer i bil- stödets målgrupp kan vara de som uppfyller kraven för bidrags- grupp fyra och fem men som , med det halva grund- bidraget, inte har råd att köpa bil. För dessa grupper innebär modellen en betydligt bättre situation. Bilstödets nuvarande inriktning med en fördelningsmässig grund försvinner. Ersättningsnivån minskar för majoriteten av bilstödsmottagarna, främst bland dem med låga inkomster. Skillnaden i ersättningsnivåer mellan barnfamiljer och övriga försvinner. IV) Enhetlig åldersgräns Modellen innebär att man har en och samma åldersgräns för bidragsgrupperna ett, två och tre. En sådan förändring innebär att den nuvarande 50-årsgränsen för bidragsgrupp tre höjs, medan 65- årsgränsen för bidragsgrupperna ett och två sänks. Utredningens beräkningar visar att en sådan ny åldersgräns kommer att vara (se avsnitt 7.5). Inga förändringar sker utöver de ändrade åldersgränserna. En modell som även inkluderar slopat körkorts- krav skulle troligen sänka åldersgränsen till under . Målgruppens förändring färre förvärvsarbetande. En enhetlig åldersgräns innebär att de personer i bidragsgrupp ett och två som kan beviljas bilstöd utestängs från systemet. Bilstödet öppnas i stället för personer utan någon anknytning till arbetslivet i åldern 50 . I övrigt är målgruppen oförändrad. Att jämna ut åldersgränserna innebär ett tydligt avsteg från arbetslinjen, som därmed får minskad betydelse. En viss prioritering av personer med anknytning till arbetslivet sker Rätten till statligt bilstöd dock fortfarande genom att körkortskrav inte ställs i bidrags- grupperna ett och två, vilket däremot gäller för bidragsgrupp tre. Utredningens syn på de alternativa modellerna Utredningen ser ingen anledning att föreslå några förändringar av det statliga bilstödet på det sätt som beskrivs i de alternativa modellerna. Synpunkterna på modellerna redovisas nedan: I)Modellen leder inte till någon förbättring totalt sett. De förbättringar som kan komma att ske är att fler äldre personer och ytterligare vissa grupper utan körkort kan få bilstöd genom att ekonomiska medel frigörs. Detta sker dock på be- kostnad av att personer med lägst inkomster samt de personer som inte behöver anpassning av sitt fordon riskerar att utestängas från bilstödet. II)Modellen är svår att utvärdera eftersom olika antaganden om bilstödsmottagarnas anpassningskostnader och inkomstför- delning ger skilda utfall. Det mest troliga antagandet om inkomstfördelningen är dock att den är någorlunda jämn och att inkomstnivån är relativt låg. Utifrån det scenariot leder inte modellen till några förbättringar totalt sett. De förbätt- ringar som sker i form av att fler äldre samt personer utan körkort kan ta del av bilstödet sker på bekostnad av att per- soner med låga inkomster utestängs från systemet. Modellen innebär även att kopplingen till arbetslinjen bryts. Det kan innebära minskade möjligheter till förvärvsarbete eftersom bilen är ett viktigt hjälpmedel för transport till och i arbetet. III)Förbättringar sker för bidragsgrupperna fyra och fem som får halvt grundbidrag. Deras stöd kommer att öka. Där- emot kommer troligen den totala ersättningen för dem inom dessa bidragsgrupper som även får anskaffnings- bidrag, dvs. barnfamiljer med låga inkomster, att bli lägre eller endast marginellt högre än . För bidragsgrupperna ett, två och tre kommer ersättningsnivån att sjunka. Störst försäm- ringar sker för dem med lägst inkomster. Rätten till statligt bilstöd IV) Bilstödet öppnas för personer utan arbete i åldern 50 . Detta sker på bekostnad av personer med förvärvsarbete i åldern 58 . Ingen sammanvägd positiv effekt av förslaget. Med nuvarande ekonomiska ramar för bilstödet leder inte någon av de beskrivna modellerna till minskade orättvisor. Om systemet öppnas upp för nya grupper kommer i stället andra att stängas ute. Öppnas systemet för fler personer sjunker ersättningsnivåerna så att personer av den anledningen kan sakna reell möjlighet att skaffa bil trots att de är berättigade till bilstöd. Detta utgör enligt vår mening skäl för att inte drastiskt förändra det statliga bilstödet. Ett ytterligare skäl för att behålla den nuvarande ordningen är att regelverket och dess tillämpning, inklusive rättspraxis, är väl etable- rad. En förändring av systemet bör endast ske om ett alternativ tydligt ger positiva effekter för ett antalet personer. Det främsta skälet för att genomföra genomgripande föränd- ringar av regelverket för det statliga bilstödet torde vara att ge fler personer med funktionshinder möjlighet att erhålla stöd. I det sam- manhanget bör slutligen också beaktas det särskilda kommunala mobilitetsstöd som utredningen föreslår i kapitel 10. Mobilitets- stödet, som kommunerna enligt vårt förslag bör ges möjlighet att lämna som ett alternativ till färdtjänst, kommer att ge nya grupper möjligheter att få bidrag till anpassning och anskaffning av eget fordon. Rätten till statligt bilstöd 7.3Varaktigt funktionshinder och väsentliga förflyttningssvårigheter Utredningens bedömning: De grundläggande kraven för att kunna beviljas bilstöd är rimliga. Det saknas därför skäl att ändra kravet på att funktionshindret skall vara varaktigt och medföra väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att använda sig av allmänna kommunikationsmedel. Det skall dock i förordningstexten understrykas att det vid prövningen av rätten till bilstöd skall göras en helhetsbedömning utifrån den enskildes situation och behov. Utredningens förslag: I 2 § första stycket FBH tillförs en bestämmelse som anger att det vid prövningen av rätten till bilstöd skall göras en helhetsbedömning utifrån den enskildes situation och behov. I 2 § första stycket FBH anges att med handikappad i denna förordning avses den som på grund av varaktigt funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer. Kravet på att ett funktionshinder skall vara varaktigt avviker från vad som gäller för rätt till färdtjänst enligt lagen (1997:736) om färdtjänst. I den lagen är det fråga om ett funktionshinder som inte endast är tillfälligt. För att någon skall kunna beviljas bilstöd krävs, som framgått ovan, inte bara att det är frågan om ett funktions- hinder som är varaktigt utan även att det medför väsentliga svårigheter för den personen att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer. Detta är samma krav som gäller för att få tillstånd till färdtjänst, även om det i färdtjänstlagen uttrycks något annorlunda. I bilstödspropositionen (1987/88:99, s. 17) angavs, angående kravet på funktionshindrets varaktighet, att funktionshindret i princip skulle vara bestående eller att det i vart fall skulle finnas som fordonet var tänkt att användas, det vill säga . Detta är också den tid som enligt huvudregeln måste ha gått innan man kan vara berättigad att på nytt ansöka om grund- och anskaffningsbidrag. Frågan om vad som skall anses som väsentliga förflyttnings- svårigheter var inte föremål för några närmare överväganden i bilstödspropositionen. Det ansvariga statsrådet angav att ett grund- Rätten till statligt bilstöd läggande villkor för att få bilstöd förutom kravet på funktions- hindrets varaktighet var att det skulle vara själva funktionshindret som gav upphov till väsentliga förflyttningssvårigheter. Statsrådet angav vidare att en sådan situation uppkommer när den enskilde har väsentliga svårigheter att anlita allmänna kommunikations- medel. Det kan bl.a. gälla personer som vid förflyttning är beroende av olika hjälpmedel, t.ex. rullstol, bockar eller käppar. Väsentliga förflyttningssvårigheter kan även föreligga vid tillstånd av svåra astmatiska besvär eller vid andra liknande allvarliga till- stånd. Om funktionshindret i och för sig inte är tillräckligt om- fattande och varaktigt bör inte den omständigheten att de allmänna kommunikationsmedlen på orten är bristfälligt utbyggda leda till bedömningen att väsentliga förflyttningssvårigheter föreligger. Förutom den vägledning som ges i förarbetena har de grund- läggande kraven för att vara berättigad till bilstöd kommit att uttolkas i rättspraxis. I den senaste bilstödsutredningens betän- kande (Rätten till ratten, SOU 1994:45, s. 53 75) finns en genom- gång av rättspraxis på området, som fortfarande i väsentliga delar är relevant. Utredningen har gått igenom ett stort antal domar avseende de grundläggande kraven för att vara berättigad till bilstöd och konstaterar att begreppen varit föremål för domstolsprövning främst efter det att FBH trädde i kraft . Kravet på varaktighet har endast i några enstaka fall föranlett problem vid bedömningen av rätten till bilstöd. Detta beror förmodligen på att det oftast är uppenbart att funktionshindret är bestående. När funktionshindrets varaktighet har ifrågasatts i rättstillämpningen har detta oftast berott på att det medicinska underlaget varit bristfälligt, att eventuella behandlings- möjligheter inte varit uttömda eller att det varit frågan om ett barn med en osäker prognos. Ett avgörande som här är av särskilt intresse är en dom från Försäkringsöverdomstolen, FÖD 1993:8. Genom domen beviljades föräldrar till en pojke () rätt till bilstöd. Pojken hade astma- och allergisjukdomar. Försäkringsöverdomstolen kon- staterade att astma och allergi utgjorde ett funktions- hinder. När det gäller bedömningen av om funktionshindret var att anse som varaktigt menade domstolen att den medicinska utred- ningen visar att tillstånd har stabiliserats, men att trots denna förbättring så kan akuta besvär utlösas hos honom vid färd med allmänna kommunikationsmedel. Rätten till statligt bilstöd domstolen konstaterade därefter att även om tillstånd har förbättrats bör denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse vid bedömningen av om funktionshindret skall anses varaktigt utan får enligt domstolen snarare ses som en bekräftelse i efterhand på att hans astmabesvär inte avklingat utan kvarstår, dock med ett lägre inläggningsbehov. Vid en samlad bedömning fann Försäkringsöverdomstolen att funktions- hinder var varaktigt och medförde väsentliga svårigheter för honom att använda sig av allmänna kommunikationsmedel. för- älder ansågs därför berättigad till bilstöd.