sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — Skogspolitiska kommitténs ansåg att en konsekvens av miljöpolitiska beslut var ett ökat sektorsansvar för SVO med därtill hörande större ansvar för naturvårdsfrågor på det skogliga området. Det var bl.a. mot den bakgrunden kommittén tog ställning i frågan om ansvarsfördelningen mellan SVO och länsstyrelserna. Kommittén ansåg att det fanns flera skäl som starkt talade mot en sammanslagning av länsstyrelserna och SVO och för att SVO även fortsättningsvis skulle ha en självständig myndighetsroll.165 De argument som kommittén framförde mot en sammanslagning var bl.a. att hade avvisat dylika förslag i sam- band med införandet av en ny länsförvaltning, att det utökade sektoransvaret för miljön hade givit SVO vidgade befogenheter på miljöområdet, att en utgångspunkt för kommitténs arbete var att SVO skulle ha en lokalt förankrad organisation och att skogsägarnas kontaktbehov i fråga om skogsskötsel skulle kunna tillgodoses med endast en myndighet, att en sammanhållen skoglig administration väsentligt under- lättar kontakterna med näringen, 164SOU 1992:111, s. 29 f, prop. 1988/89:154 och SOU 1989:5. 165SOU 1992:111, s. 33. att gemensamma satsningar, som exempelvis den då aktuella , kalkningsverksamhet och åtgärder till skydd mot skadeinsekter och svampar underlättas, att de föreslagna satsningarna på ökad skoglig rådgivning, ökade inventerings- och planeringsinsatser samt ökad tillsyn och rådgivning förstärker behovet av en samlad självständig skoglig myndighet, att skogsbrukare har stort företroende för SVO-personalens kunskaper och att man föredrar att vända sig till denna personal för att få råd och hjälp. Regionberedningen ansåg att staten borde ha en regional sam- ordnad organisation med ansvar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning, uppföljning av statliga mål, tillsyn och kontroll.166 Beredningen framhöll att en betydande del av den stat- liga verksamheten på regional nivå borde bedrivas samordnat och att detta bör ske i en regionalt samordnad länsstyrelseorganisation. I denna ansåg beredningen att även skogsvårdsstyrelserna borde inordnas. De verksamhetsgrenar som inte utgör myndighets- utövning borde, enligt beredningen, bedrivas i bolagsform eller läggas över på skogsnäringen. Regionberedningen ansåg att ett stärkande av enskilda sektors- myndigheters roll skulle förstärka de redan besvärande regionala samordningsproblemen.167 Huvuddelen av remissinstanserna var dock kritiska till bered- ningens förslag angående SVO. 167SOU 1995:27, s. 368. En inordning av skogsvårdsstyrelserna i skulle kunna bidra till en bättre helhetssyn som sektoriseringen motverkas. Fördelarna med detta är bl.a. att lantbrukare, skogsägare och markägare i de flesta ärenden då endast behöver kontakta en myndighet, att staten talar med en tunga, att samsynen ökar och beslut fattas utifrån ett bredare perspektiv vilket bidrar till att besluten blir bättre och kan fattas snabbare och att kvalitén i rådgivningen till den areella näringen förbättras av att myndigheten har en mer heltäckande bild av kundens situation. Länsstyrelserna och skogsvårdsorganisationen arbetar med olika naturvårdsinstrument. För att få största naturvårdsnytta måste alla dessa verktyg samordnas. Att inordna skogsvårdsstyrelserna i läns- styrelsen skulle innebära att en och samma myndighet behärskar samtliga instrument för formellt skydd av skogsmark. Länsstyrelserna ansvarar för alla miljömål utom de som berör skog. Det kunde vara en fördel om de statliga intressena i detta avseende samordnades av en och samma myndighet. Ett inord- nande av skogsvårdsstyrelserna i skulle också kunna underlätta en renodling av den statliga myndighetsrollen om skogs- vårdsstyrelsernas uppdragsverksamhet överlåts åt mark- nadens aktörer. Försöket med vidgad samordnad länsförvaltning på inleddes på försök ett omfattande samarbete mellan , och på . Försöksverksamheten har följts upp av den parlamentariska regionkommittén, PARK.168 PARK ansåg i sitt slutbetänkande att försöksverksamheten skulle förlängas t.o.m. år 2006.169 Även rege- ringen föreslog detta.170 Regeringen ansåg att det tar tid att genom- föra en organisatorisk förändring av aktuellt slag och att det efter 2001/2002:7. den första försöksperioden borde ges möjligheter till samordnings- vinster mellan de olika verksamheterna. beslutade i enlighet med regeringens förslag.171 tillsatte regeringen den s.k. Länsstyrelseutredningen.172 Utredaren skulle bl.a. särskilt uppmärksamma och pröva de styr- ningsmodeller som har använts under försöksverksamheten på . Av betänkande framgår att på bl.a. har upplevt en otydlighet när det gäller ansvaret inom för försöksverksamheten vilket anser har begränsat förutsättningarna för för- söksverksamheten.173 Vidare anser att de två berörda centrala verken – och – har varit återhållsamma med att skapa förutsättningar för försökets genomförande. Enligt på löstes många av de initiala problemen, delvis under första perioden av försöksverksamheten. anser dock att det kvarstår en rad problem av olika omfattning. Finans- och Näringsdepartementen ger, enligt läns- styrelsen, olika signaler beroende på delvis olika uppfattningar och intressen. De olika regleringsbrevens (, Arbetsmark- nadsverkets och ) status anses vara oklar bl.a. när det gäller frågan om något av dem är överordnat de övriga. Införlivandet av förvaltningsanslaget för den skogliga verksam- heten i förvaltningsanslag har ställt till vissa problem. har valt att hålla isär ekonomiredovisningen för den skogliga verksamheten. Enligt beror detta på Skogs- styrelsens omfattande krav på t.ex. tidredovisning som underlag för bl.a. uppföljning och beräkning av avgifter. 2001/2002:KU7. Företrädare för tror inte att modellen lämpar sig i något annat län än på . Försöket fungerar på grund av det berörda länets särart. Departementet anser också att förutsättningarna för nuvarande avreglerade skogspolitik faller om inte en starkt regionaliserad modell, som distriktsorganisationen innebär, kan användas. Vidare anser departementet att SVO:s uppdragsverksamhet inte passar in i länsstyrelseorganisationen. De goda erfarenheterna från den skogliga verksamheten är, enligt , inte tillräckliga för att en fortsättning av försöksverksamheten ska kunna motiveras. framhöll att då den svenska skogspolitiken är nationellt sammanhållen var man inledningsvis negativt inställd till försöksverksamheten på . De problem man såg var bl.a. hur den s.k. sektorsprincipen skulle kunna hanteras på länsplanet, dvs. hur och dittillsvarande roller skulle förändras. En annan fråga var hur det regionala ansvaret skulle kunna utformas för att tillgodose kraven på en nationellt sammanhållen skogspolitik. konstaterade att försöket inledningsvis band mycket ledningsresurser och man ansåg också att ledningsfunk- tionen hade förändrats. Den nya enhetschefen ansvarar för en enhet som är sammansatt av flera olika ämnesområden. Detta ansåg skulle försvaga den operativa ledningen och Skogs- styrelsen menade att en separat skogsvårdsenhet bäst gagnar den skogliga verksamheten. har sett som det mest angelägna att den operativa verksamheten, alltså främst arbe- tet ut emot skogsägarna, inte ska tappa i kvalitet. Denna ambition är så långt någorlunda uppfylld. ansåg vidare att det som har påverkat förutsätt- ningarna för genomförandet är resursutvecklingen och resursför- delningen inom . Enligt , har försöket inneburit en ökad nettokostnadsbelastning på den skogliga verk- samheten. anser inte att dessa ökade kostnader har motsvarats av några nämnvärda administrativa rationaliseringar. 174Avsnittet bygger på redovisningen i betänkande SOU 2004:14. 175Avsnittet bygger på redovisningen i betänkande SOU 2004:14. sammantagna bedömning var att försöksverk- samheten inte har givit några erfarenheter av något principiellt intresse när det gäller en förändrad regional organisation, vare sig i ett Gotlandsperspektiv eller – ännu mindre – i ett riksperspektiv. Statskontoret om försöket med vidgad länsförvaltning gav regeringen i uppdrag att utvärdera effekterna av försöket med vidgad samordnad läns- förvaltning i län.176 Inom ramen för uppdraget ska Stats- kontoret analysera i vilken utsträckning uppfyllelsen av de politiska målen inom bl.a. det skogliga området har påverkats av försöks- verksamheten. Vidare ska man studera hur SVO:s verksamhet har påverkats av försöket. Statskontoret ska, enligt regeringens beslut, även hålla sig informerad om arbete och beakta dess resultat. Utväderingen ska redovisas . 11.3.9Enmyndighet och sedan? Som redan har redovisats har flera statliga myndigheter genomgått omorganisationer som har inneburit att man har gått från en koncernmyndighetsstruktur till en vanligen regionindelad enmyn- dighetsstruktur. Det finns även exempel på myndigheter som har valt att frigöra sig än mer från en tidigare koncernmyndighets- struktur. En myndighet som oftast nämns i de sammanhangen är . Fram t.o.m. bestod av General- tullstyrelsen och ett antal regionala tullmyndigheter.177 Dessa olika delar av var, liksom förhållandena i SVO, självständiga myndigheter med som chefsmyndighet. omorganiserades till en enmyndighet med ett huvudkontor och sex tullregioner. Omorganisationen var ett led i ett förändringsarbete som bl.a. innefattade en uppdelning i fråga om ledning av verksamheten i olika processer från . övergav den regionala indelningen och införde i stället en organisation som enbart är baserad på 176Regeringsbeslut 31, . 2003/04:97. Processerna organiseras genom kompetenscenter och arbetssättet är uppdrags- och projektinriktat. Den geografiska (regionala) strukturen lämnades och antalet anställda minskade betydligt. Verksamheten vid huvudkontoret koncentrerades till ledning av processerna (styrning och uppföljning) och normering. Den operativa verksamheten leds från fyra kompetenscentra. har haft i uppdrag att identifiera, belysa och analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördel- ningen i relationen mellan staten, kommunerna och landstingen.178 Resultatet av denna kommitténs första etapp har presenterats i ett delbetänkande.179 Kommittén redovisade bl.a. ett antal viktiga förutsättningar för att klara det offentliga åtagandet . I första hand är kommitténs uppdrag att diskutera en tydligare ansvarsfördelning som en avgörande faktor för att utveckla de offentliga verksam- heterna och göra dem mer överskådliga för medborgarna. Som en andra avgörande förutsättning diskuterar kommittén vikten av att motverka de problem som hänger samman med den starka sektoriseringen inom den svenska samhällsorganisationen. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för . Dessa direktiv bygger på de iakttagelser som komittén gjorde i delbetänkandet och stakar ut vägen för kommitténs andra etapp. I denna andra etapp ska kommittén analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Vidare ska kom- mittén se över och analysera vissa centrala delar av den statliga styrningen av samhällsorganisationen. I uppdraget ingår även att lämna förslag på hur den statliga verksamheten på regional nivå ska utformas och att utarbeta principer för den centrala myndighetsstrukturen. Denna del av uppdraget inkluderar överväganden om hur samordningen av statliga myndigheters verksamhet på central nivå kan förbättras, t.ex. genom en sammanhållen styrning av verksamhet som berör flera myndigheter eller genom en organisatorisk samordning eller sammanläggning. Bakgrunden är bl.a. att samordningen på regional 2003:10 och dir. 2004:93. nivå mellan de olika sektorerna och myndigheterna i bland uppfattas som bristfällig. Särskild uppmärksamhet ska riktas mot behovet av ett samlat och kraftfullt agerande från statens sida. I det sammanhanget anges ha en mycket viktig roll. Dess roll och förutsättningar som samordnare av den statliga verksamheten på regional nivå ska därför analyseras. Kommittén ska också bedöma vilka kon- sekvenser de statliga myndigheternas skilda regionala indelning och organisatoriska status på regional nivå har för samordning och för ett samlat statligt agerande. ska redovisa sitt uppdrag . De skogliga åtgärderna ges en mer framskjuten position i det kommande svenska LBU-programmet än i nu gällande program samt ges miljöinriktning. Normala produktionsåtgärder inom skogsbruket ska inte be- viljas stöd i det kommande svenska LBU-programmet. Däremot bör kompetensutvecklingsinsatser med skoglig anknytning ingå liksom möjligheter att ge stöd till återbeskogning i områden som drabbas av naturkatastrofer. Vissa avtalsbaserade lösningar för skötselåtgärder bör beviljas stöd. Vidare bör små företag som ägnar sig åt vidareförädling av skogsprodukter eller att tillvarata skogens sociala värden kunna få stöd. De skogliga åtgärder som omfattas av nästa LBU-program bör ges miljö- inriktning. Mina iakttagelser och ställningstaganden De areella näringarna kommer även under det närmaste halvseklet att utgöra grunden för utvecklingen på den svenska landsbygden. Skogsbruk och vidareförädling av skogsråvara blir därmed centralt för de insatser som görs på området. kommer det bli allt viktigare att även ta tillvara på andra värden som den svenska skogen bjuder. Min grundläggande inställning är att de skogliga åtgärderna bör ges en mer framskjuten plats än i nu gällande program och med en inriktning som liknar den i dagens program. Jag anser att tyngdpunkten bör läggas på miljöinriktade åtgärder, att normala produktionsåtgärder inte ska omfattas av LBU-medel samt att satsningar på kompetensutveckling bör vara aktuella även under kommande programperiod. Jag anser dessutom att det måste finnas möjligheter för andra aktörer än SVO att finansiera sådan kompetensutveckling med LBU-medel. Den möjlighet att ge stöd till skogliga åtgärder för att komma till rätta med följderna av en naturkatastrof som ges i förord- ningsförslaget bör tas till vara, bl.a. i samband med återplante- ring efter den storm som drabbade . Vidare vill jag, i likhet med , lyfta fram behovet av avtalsbaserade och LBU-finansierade lösningar för skötsel- åtgärder utöver pågående markanvändning i produktionsskogar. Jag anser också att det svenska LBU-programmet bör omfatta möjligheter för små företag som ägnar sig åt vidareförädling av skogsprodukter eller med inriktning på kommersiellt tillvara- tagande av skogens sociala värden att erhålla stöd. Avslutningsvis vill jag erinra om att dessa ställningstaganden grundar sig på ett ännu inte beslutat förslag till EU-förordning och där finansieringsfrågorna på EU-nivå inte heller är ut- klarade. I utredningens underlag till detta kapitel beskrivs skogens roll för landsbygdsutvecklingen, liksom skogspolitikens former inom EU. Den svenska respektive EU:s landsbygdspolitik samt LBU-programmet beskrivs. Skogliga åtgärder i andra länders LBU-program sammanfattas och det pågående LBU-arbetet inför beskrivs översiktligt. Ett antal skogliga åtgärder som vore möjliga i ett svenskt LBU-program beskrivs närmare. De skogliga åtgärderna ges en mer framskjuten position i det kommande svenska LBU-programmet än i nu gällande program. Normala produktionsåtgärder inom skogsbruket ska inte be- viljas stöd i det kommande svenska LBU-programmet. Insatser för kompetensutveckling med skoglig anknytning bör ingå i det kommande svenska LBU-programmet. Avtalsbaserade lösningar för skötselåtgärder utöver pågående markanvändning i produktionsskogar bör kunna finansieras inom ramen för det kommande svenska LBU-programmet. I nästa LBU-program bör det vara möjligt för små företag som ägnar sig åt vidareförädling av skogsprodukter eller att ta tillvara på skogens sociala värden att erhålla stöd. De skogliga åtgärderna i det kommande svenska LBU-pro- grammet ges miljöinriktning. Det kommande svenska LBU-programmet bör innefatta möjligheter att ge stöd till återbeskogning i områden som drabbas av naturkatastrofer. 12.2Mina iakttagelser och ställningstaganden De areella näringarna kommer även under det närmaste halvseklet att utgöra grunden för utvecklingen på den svenska landsbygden. Skogsbruk och vidareförädling av skogsråvara blir därmed centralt för de insatser som görs på området. kommer det bli allt viktigare att även ta tillvara på andra värden som den svenska skogen bjuder. Ge skogen framskjuten plats När det gäller inriktningen på det kommande landsbygdsutveck- lingsprogrammet är min grundläggande inställning att de skogliga åtgärderna bör ges en mer framskjuten plats än i nu gällande program. Detta ligger dels i linje med att dessa åtgärder ges ett större utrymme i förordningsförslaget, dels med att de kan förväntas ha en ökande betydelse för den svenska landsbygdens utveckling under den kommande programperioden. Jag är också positivt inställd till att de skogliga insatserna i det kommande programmet ges en inriktning som liknar den i dagens. Med detta avses att tyngdpunkten läggs på miljöinriktade åtgärder och att det som skulle kunna betecknas som normala produktionsåtgärder inte ska omfattas av LBU-medel. Satsningar på kompetensutveckling liknande bör även vara aktuella under kommande programperiod. Jag anser dessutom att det måste finnas möjligheter för andra aktörer än SVO att finansiera sådana sats- ningar med LBU-medel. drog en våldsam storm fram över de södra delarna av landet. Konsekvenserna för skogsbruket och för enskilda skogs- ägare är mycket omfattande. Även om min grundläggande hållning är att normala produktionsåtgärder inte ska stödjas, anser jag att de extraordinära förhållanden som har uppkommit i spåren av stormen starkt talar för att stöd till återbeskogning vid liknande naturkatastrofer måste kunna bli aktuellt inom ramen för nästa LBU-program. Den artikel i förordningsförslaget som medger stöd till skogliga åtgärder som vidtas för att komma till rätta med följderna av en naturkatastrof är en möjlighet som bör tas till vara. Gynna skogens sociala värden Vidare vill jag, i likhet med , lyfta fram behovet av avtalsbaserade och LBU-finansierade lösningar för skötselåtgärder utöver pågående markanvändning i produktionsskogar. Det gäller dels åtgärder som främjar utvecklingen av biologisk mångfald, dels sådana som gynnar tillvaratagandet av skogens sociala värden. Det kan exempelvis handla om skötsel med inriktning mot främjande av naturturism eller skötsel med alternativa metoder som inriktas mot exempelvis att gynna lövskog. En fördel med satsningar av detta slag är att de vanligen är mer arbetskraftsintensiva än traditionella metoder, vilket skulle kunna gynna sysselsättningen på lands- bygden. Jag anser också att det svenska LBU-programmet bör omfatta möjligheter för små företag som ägnar sig åt vidareförädling av träråvara och andra skogsprodukter att erhålla stöd. Vidare bör småföretagande med inriktning på sådana skogligt anknutna tjänster som naturturism eller andra former av kommersiellt till- varatagande av skogens sociala värden lyftas fram som en viktig resurs för landsbygdens utveckling. Främja samordning mellan sektorer Jag vill även understryka betydelsen av att det nationella LBU- programmet utformas på ett sådant sätt att det främjar samverkan och samordning såväl mellan förordningsförslagets prioritets- områden som mellan olika sektorer. Vidare anser jag att program- met bör få en sådan utformning att det premierar genomarbetade initiativ som utformas i samverkan mellan både offentliga och privata, lokala och regionala aktörer. I arbetet med LBU-frågorna har jag samrått med Landsbygds- kommitténs ordförande och sekretariat. sekre- tariat har också verkat för en samordning av de båda parallella utredningarnas arbete med landsbygdsutvecklingsfrågor. Avslutningsvis vill jag erinra om att dessa ställningstaganden grundar sig på ett ännu inte beslutat förslag till EU-förordning och där finansieringsfrågorna på EU-nivå inte heller är utklarade. I berörs frågor om landsbygdsutveck- ling endast i förbigående.180 Det konstateras att en viktig ambition bakom omläggningen av skogspolitiken 1993 var att mångfalden av brukningsmetoder skulle främjas, till gagn för landskapsbild, landsbygdsutveckling och biologisk mångfald. Vidare framgår det att eventuella målkonflikter mellan skogspolitiken och andra politikområden ska belysas och att utredningen ska arbeta med ett vidare samhällsperspektiv. Utredningen ska bl.a. beakta beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner.181 Skogspolitiken har av regeringen pekats ut som ett viktigt politikområde för uppfyllandet av den regionala utvecklingspolitikens mål. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4. Av framgår det också att utredaren ska samråda med den parlamentariska kommitté som tillsattes med uppgift att ta fram en långsiktig strategi för landsbygdsutveckling (). Av kommitténs direktiv framgår att de areella näringarna fortfarande utgör viktiga basnäringar som bidrar till en livskraftig landsbygd.182 Vidare slås det fast att specifika frågor som rör skogspolitikens tillämpning inte omfattas av uppdraget. I stället hänvisas till . ska nära följa och samråda med den särskilda utredare som har i uppdrag att utvärdera och se över skogspolitiken (dir. 2004:70). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för 2004.183 Tilläggsdirektiven innebär att utredningen ska redovisa den del av utredningsuppdraget som avser i ett delbetänkande . Därutöver redovisade regeringen att ska lämna en delrapport om den strategiska inriktningen av nästa miljö- och landsbygdsprogram. I den mån har överväganden eller förslag i denna del ska dessa, enligt tilläggsdirektiven, samordnas med . Skogen är och har varit såväl en livsmiljö som en utkomstkälla för människor som är bosatta på landsbygden. Skogs- bruket och skogsindustrin skapar inte bara sysselsättning på lands- bygden utan även förutsättningar för andra aktiviteter som i sin tur har en positiv inverkan på landsbygdens ekonomi. Historiskt har skogen varit en viktig grund för ett mångbruk där virkesuttag, jakt, skogsbete och kolning är exempel på betydelse- fulla inslag. ägs eller samägs ungefär hälften av den svenska skogsmarken av 354 000 små, enskilda skogsägare. Majoriteten av dessa försörjer sig huvudsakligen på andra inkomster än de från skogsbruket. Skogen används främst som ett komplement eller för att finansiera större utgifter. Den viktigaste skogliga intäktskällan är vanligen virkesproduktion även om mångbruk blir allt mer betydelsefullt för de enskilde markägarna, inte minst om han eller hon är landsbygdsbo och saknar andra intäkter än de som kan genereras på den egna fastig- heten. Bioenergiutvinning, naturturism, jakt och fiske är exempel på verksamheter som kommer att vara viktiga byggstenar i de närmaste decenniernas utveckling av den svenska landsbygden. Skogens roll i landsbygdens ekonomi har varit betydligt större i än på kontinenten. Skogsbrukets be- tydelse i den regionala ekonomin är också generellt sett större i glesbygdsregioner än i andra regioner. Sysselsättningen inom skogsbruket har emellertid minskat dramatiskt . Den tekniska utvecklingen med tillhörande meka- nisering av skogsbruket har bidragit till detta. Även de enskilda skogsägarnas verksamhet på egen mark har minskat på grund av detta. Entreprenörer utför exempelvis avverkning och terräng- transport i av fallen. Den skogliga primärproduktionen har således stor betydelse för landsbygdens ekonomi. Detsamma gäller kund- och leverantörs- ledet. Snickerier, förpackningsindustri och byggindustrin liksom företag inom bl.a. transport- och kemikaliesektorerna som verkar på landsbygden är dessutom ofta beroende av skogsnäringen. Skogsbruket behöver dessutom tillgång till olika typer av service som exempelvis drivmedelsförsäljning och livsmedelshandel. Skogsföretag ortens viktigaste arbetsgivare Skogsindustrin verkar ofta på mindre orter medan primär- produktionen vanligen är förlagd till själva landsbygden.