sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enstaka intervjuade poliser och åklagare ansåg dock att tvångsmedel enligt enbart bör skötas av åklagare och polis. får skattebrottsenheterna endast hälften av de förunder- sökningar som grundar sig på anmälan från . I huvudsak är det förväntad omfattning av tvångsmedel som styr vem åklagaren begär biträde av, skattebrottsenheten eller polisen alternativt gemensam eller delad utredning. Förutsättningarna för de olika skattebrottsenheterna varierar dock kraftigt. I vissa regioner ges skattebrottsenheten ansvaret för samtliga utredningar som avser skattebrott oavsett behovet av husrannsakan och beslag. I andra regioner väljer åklagarna att låta behovet av tvångsmedel ha stor påverkan på valet av utredningsresurs. Om skattebrotts- enheterna skall kunna utreda en större andel av de anmälda skattebrotten är det förmodligen en förutsättning att man får vissa befogenheter när det gäller tvångsmedelsanvändning. Sammanfattningsvis anser vi att det finns skäl att ändra lagstift- ningen så att skattebrottsenheterna ges större befogenheter när det gäller tvångsmedelsanvändningen i de ärenden som handläggs vid enheterna. I vilken omfattning och på vilket sätt detta bör ske behandlar vi i avsnitt 19.3.2 när det gäller husrannsakan och i avsnitt 19.3.3 när det gäller beslag. Vårt förslag: Skattebrottsenheterna skall få verkställa beslut om husrannsakan i de fall våld mot person inte behöver användas. Åklagaren skall få uppdra åt tjänsteman vid skattebrotts- enheten att medverka vid en husrannsakan som verkställs av polis. Tjänstemannen skall därvid få genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. Verkställa husrannsakan på egen hand Enligt våra direktiv bör eventuella tvångsmedel kunna hanteras av den personal som finns hos skattebrottsenheterna och förslagen skall inte syfta till att enheterna skall bygga upp en polisiär kompetens i fråga om tvångsmedel. Eventuella tvångsmedel bör enligt direktiven i stället begränsas till åtgärder som typiskt sett kan verkställas obehindrat, och t.ex. bör all användning av våld mot person uteslutas. De situationer då det kan vara aktuellt att låta skattebrottsenheterna på egen hand verkställa husrannsakan är alltså när det inte finns någon risk för att utredarna kommer att mötas av våld eller hot om våld vid förrättningen. En annan förutsättning är att tvång inte behöver användas för att genomföra förrättningen. En viktig utgångspunkt för skattebrottsenheternas möjligheter att verkställa husrannsakan är att det kan ske utan att utredarnas säkerhet sätts i fara. Det är även viktigt att beslutade tvångsåtgärder verkligen kan genomföras. Utredarna vid skattebrottsenheterna får inte och skall inte heller få rätt att använda våld eller tvång mot person. Detta begränsar deras möjligheter att kunna verkställa husrannsakan. I vissa fall finns det en risk för att förrättningsmannen kommer att mötas av våld eller hot om våld vid en husrannsakan eller att tvång behöver användas för att genomföra åtgärden. Detta gäller t.ex. vid husrannsakan hos den misstänkte i dennes bostad eller verksamhetslokal. Förutsättningarna för verkställighet varierar dock för olika situationer. Det finns situationer där risken för våld är i det närmaste obefintlig. En sådan situation är husrannsakan i ett bankfack. En annan situation är husrannsakan hos t.ex. en revisor. I de fall brottsutredaren och revisorn har kommit överens om att handlingar skall hämtas hos revisorn behövs det inget beslut om husrannsakan. Är det däremot fråga om att leta efter handlingar på kontoret beslutar åklagaren i de flesta fall om husrannsakan även om revisorn samtycker till åtgärden. Enligt vad vi erfarit är detta en inte helt ovanlig situation. I dessa och liknande fall finns det typiskt sett inte någon risk för att mötas av våld vid förrättningen. Det behöver heller inte användas något tvång för att genomföra förrättningen. Hur många fall det kan röra sig om är enligt inte möjligt att beräkna. Enligt deras uppfattning är det vanligt att husrannsakningar i den misstänktes bostad och kontor kombineras med husrannsakningar i andra utrymmen där förrättningarna typiskt sett kan verkställas utan risk. Ofta rör det sig om utrymmen som bankfack, revisionsbyråer men det kan även handla om husrannsakan hos leverantörer och kunder till den misstänkte. Vi anser att det skulle vara en effektivitetsvinst om utredarna vid skattebrottsenheterna själva kunde genomföra husrannsakan i de fall det inte finns någon risk för att mötas av våld vid förrättningen. får åklagaren vända sig till polisen för att få åtgärden genomförd. Polisen måste sätta sig in i ärendet innan husrannsakan kan genomföras. En invändning som har framförts mot att införa en möjlighet för skattebrottsenheterna att verkställa husrannsakan på egen hand är att det knappast är möjligt att på förhand avgöra om förrättningsmannen kommer att mötas av våld eller hot om våld vid förrättningen eller inte. Det blir åklagaren som får göra denna bedömning om skattebrottsenheterna ges möjlighet att verkställa husrannsakan. gör åklagaren ingen risk- och säkerhets- bedömning inför verkställigheten. Det är polisen som planerar och genomför husrannsakan och gör de säkerhetsbedömningar som krävs. Det skulle alltså vara en ny uppgift för åklagarna att bedöma om en husrannsakan kan ske utan att våld eller tvång behöver användas. Utredarna vid skattebrottsenheterna biträder polisen vid säkerhetsbedömningarna. Kunskaperna om den misstänkte och förhållandena kring denne är kända av , eftersom myndigheten i så gott som samtliga fall genomfört revision hos den misstänkte. Skatterevisorn har t.ex. besökt den misstänkte i dennes hem eller verksamhetslokal. Det finns således förutsättningar för en god riskbedömning genom att utredaren vid skattebrottsenheten kan hämta in uppgifter från skatterevisorn om den misstänkte. Skattebrottsenheterna har dessutom tillgång till uppgifter i misstanke- och belastnings- registren. har även genom tvångsåtgärdslagen skaffat sig erfarenhet av riskbedömningar. I många fall, t.ex. vid husrannsakan i bankfack samt hos revisor och liknande, bör det enligt vår mening vara möjligt för åklagarna att – med biträde av skattebrottsenheterna – göra den säkerhetsbedömning som behövs inför verkställigheten. Skattebrottsenheternas personal skall inte få använda våld mot person. I vissa fall kan det dock finnas behov av att få använda våld mot egendom vid en husrannsakan. När det gäller tillträde till bankfack för att genomföra en husrannsakan finns det i vissa fall ett praktiskt behov av befogenhet att använda våld mot egendom genom att öppna lås. Vi anser därför att utredaren vid skattebrottsenheten skall få låta öppna lås om det behövs för att en husrannsakan skall kunna genomföras. I tvångsåtgärdslagen används termen obehindrat för att markera i vilka fall som får verkställa beslut enligt den lagen. Så fort det blir fråga om våld eller motstånd måste anlita kronofogdemyndigheten för att verkställa beslutet. Det behöver inte vara fråga om aktivt motstånd. Det räcker att den granskade t.ex. ställer sig framför ett skåp eller en dörr eller att ett lås behöver öppnas. I sådana fall anses det inte att verkställigheten kan ske obehindrat. Eftersom vi anser att utredarna vid skattebrottsenheterna skall få befogenhet att låta öppna lås vid husrannsakan är det mindre lämpligt att använda termen obehindrat i detta sammanhang. De fall det är fråga om är när våld mot person inte behöver användas. Vi anser att detta bör framgå direkt av lagen. I praktiken är det framför allt vid husrannsakan i bankfack samt hos revisionsbyrå och liknande som det kan vara aktuellt att överlämna verkställig- heten till skattebrottsenheterna. Verkställa husrannsakan med biträde av polis I föregående avsnitt har vi konstaterat att utredarna vid skattebrottsenheterna bör ges befogenhet att utföra husrannsakan i de fall det kan ske utan att våld mot person behöver användas vid förrättningen. Skattebrottsenheterna skall i de fallen kunna genomföra husrannsakan på egen hand. Frågan är om skattebrotts- enheterna skall få verkställa husrannsakan även i övriga fall. De skulle i sådana fall behöva biträde av polis. Detta skulle kunna ske genom en bestämmelse som gör det möjligt för skattebrotts- enheten att begära handräckning från polisen i de fall man kan antas mötas av våld vid förrättningen. En jämförelse kan göras med kronofogdemyndighetens möjligheter att enligt 3 kap. 3 § utsökningsförordningen begära biträde av polismyndigheten, om man kan antas möta motstånd vid en förrättning eller om sådant biträde av annan särskild anledning behövs för att förrättningen skall kunna genomföras. Vi anser att en handräckningsregel skulle komplicera regel- systemet och kunna skapa oklarheter om vilken myndighet som bär ansvar för en viss åtgärd. Det finns en risk för en oklar ansvarsfördelning när en myndighet beslutar om en tvångsåtgärd, en annan skall verkställa den med biträde av en tredje myndighet. I de fall det finns risk för våld mot person anser vi att det är lämpligare att polisen även fortsättningsvis verkställer åklagarens beslut om husrannsakan. En annan sak är att utredarna vid skattebrottsenheterna bör kunna delta mer aktivt vid hus- rannsakan. Detta återkommer vi till i nästa avsnitt. I det här avsnittet behandlar vi frågan om en utredare vid skattebrottsenheten bör få medverka aktivt vid en husrannsakan som verkställs av polis. medverkar utredarna vid husrannsakan genom att anvisa vilka handlingar som polisen bör beslagta. I avsnitt 19.3.1 har vi konstaterat att brottsutredarens befogenheter i samband med en husrannsakan är begränsade på samma sätt som skatterevisorns när denne medverkar i egenskap av sakkunnig. Detta innebär att brottsutredare vid skattebrotts- enheten inte får leta igenom bokhyllor efter material. Det skulle naturligtvis vara mer effektivt om han eller hon kunde vara mer aktiv vid en husrannsakan. Detta skulle leda till att husrannsakan kunde genomföras snabbare och risken för att onödigt material beslagtas skulle minska. Vi ser ingen fara med att tjänstemännen vid skattebrottsenheterna ges en sådan möjlighet. Han är där i egenskap av utredare i ett specifikt ärende och är den som är mest insatt i ärendet. Om han får delta mer aktivt bör det förkorta tiden för husrannsakan. Vi anser därför att åklagaren bör ges en möjlighet att uppdra åt tjänsteman vid skattebrottsenheten att medverka vid en hus- rannsakan som verkställs av polis. Tjänstemannen vid skattebrotts- enheten bör i sådana fall ha i princip samma befogenheter som en polisman, dock med det undantaget att han eller hon inte skall få använda våld mot person. Utredaren bör alltså få leta igenom lokalen efter handlingar. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det dock viktigt att det inte blir en oklar ansvarsfördelning mellan polis och tjänsteman från skattebrottsenheten. Polisen bör därför ensam vara ansvarig för själva verkställigheten av husrannsakan. Vårt förslag: Skattebrottsenheterna skall få verkställa beslag i de fall våld mot person inte behöver användas. Tjänsteman vid skattebrottsenheten som verkställer husrann- sakan eller medverkar vid husrannsakan som verkställs av polis skall få ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. Det finns fall där man kan se tydliga effektivitetsvinster med att ge utredarna vid skattebrottsenheterna rätt att verkställa beslut om beslag och där det inte heller kan finnas någon risk för utredarnas säkerhet. Ett sådant exempel är den situationen att en misstänkt person vid ett förhör frivilligt lämnar över handlingar till utredaren. Om åklagaren efter att ha kontaktats av utredaren beslutar att handlingarna skall tas i beslag borde åklagaren också kunna uppdra åt denne att verkställa detta i stället för att vända sig till polisen. Ett annat exempel är den situationen att handlingar som skall tas i beslag redan finns tillgängliga efter att ha överlämnats från i första hand fiskala del eller konkursförvaltare. Det är alltså fråga om situationer där den egendom som är föremål för beslaget är tillgänglig för skattebrottsenheten och det inte finns någon risk för att mötas av våld eller att tvång behöver användas för att kunna verkställa beslaget. I de situationer som beskrivits går det knappast att tala om både beslut om beslag och verkställighet av beslag, eftersom verkställig- heten sker som åklagaren fattar beslut om beslag. Vad verkställigheten i praktiken innebär är att utredaren vid skatte- brottsenheten får ansvara för att beslagsprotokoll upprättas och att övriga formalia som är förknippade med ett beslag iakttas, t.ex. föra in beslaget i beslagsliggare och ta hand om den beslagtagna egendomen. Det framstår som en onödig omgång att behöva koppla in polis när det i praktiken är utredaren vid skattebrotts- enheten som verkställer beslaget. Sammanfattningsvis föreslår vi att en utredare vid skattebrotts- enheten skall få verkställa beslut om beslag i de fall våld mot person inte behöver användas. Beslag utan föregående beslut av åklagaren Beslag i samband med husrannsakan En polisman som verkställer husrannsakan har rätt att ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. Frågan är om utredare vid skattebrottsenheten skall ges samma möjlighet. Han eller hon är väl insatt i vilka handlingar som kan vara av värde för utredningen och därför bör beslagtas. Ett beslag som har beslutats av annan än åklagaren skall omprövas av denne. Ett felaktigt beslut kan alltså repareras genom att det beslagtagna återställs till den från vilket det togs. I det avseendet skiljer sig beslag på ett avgörande sätt från t.ex. husrannsakan. Vi anser därför att det inte finns något avgörande hinder mot att låta utredare vid skattebrottsenheterna ta handlingar i beslag i samband med att man verkställer husrannsakan. Detsamma anser vi bör gälla om tjänsteman vid skattebrottsenheten på åklagarens uppdrag medverkar vid en husrannsakan som verkställs av polis. I de fallen är det i praktiken utredaren vid skattebrottsenheten som talar om för polisen vilka handlingar som skall tas i beslag. Beslag vid fara i dröjsmål En polisman har rätt att ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren om det föreligger fara i dröjsmål. Frågan är om en utredare vid skattebrottsenheten skall ges samma möjlighet. i dröjsmål är ett begrepp som har stor betydelse i tvångsmedels- sammanhang. ansåg i sitt betänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47 s. 173) att det avgörande för bedömningen av om det föreligger fara i dröjsmål inte bör vara om polismannen har tekniska möjligheter att ta kontakt med åklagaren eller förundersökningsledaren, utan om det finns tid att ge den som skall fatta beslut ett tillräckligt underlag för beslutet. Finns det inte tid för polismannen att redogöra för ärendet så grundligt att åklagaren eller förundersökningsledaren kan sätta sig in i det utan att ändamålet med åtgärden går förlorat, bör det enligt utredningen anses föreligga fara i dröjsmål oavsett om det finns tekniska möjligheter att ta kontakt med den som är behörig att annars besluta i tvångsmedelsfrågan. Det är alltså inte kontaktmöjligheten som bör vara avgörande, utan möjligheten att förse en överordnad beslutsfattare med tillräckligt underlag. Frågan är om det finns några situationer utöver husrannsakan där utredarna vid skattebrottsenheterna skulle behöva beslagta handlingar utan föregående beslut av åklagaren. I de ärenden som handläggs vid skattebrottsenheterna uppkommer en situation där det är så brådskande att åklagarens beslut om beslag inte kan inväntas. Den situation som kan tänkas uppstå är i samband med förhör och den misstänkte tar tillbaka en handling, som han tidigare lämnat över frivilligt. I en sådan situation finns det dock risk för våld och det är inte lämpligt att utredaren vid skattebrottsenheten beslutar om beslag. Vår slutsats är därför att utredarna vid skattebrottsenheterna inte bör ha befogenhet att beslagta handlingar utan föregående beslut av åklagaren annat än i samband med husrannsakan. 19.3.4Spärra av lokaler m.m. Vår bedömning: En tjänsteman vid skattebrottsenheten bör inte få spärra av lokaler eller liknande. Av 27 kap. 4 och 15 §§ RB framgår att åklagaren eller undersökningsledaren får spärra av lokaler och liknande för att säkerställa utredning av brott. I brådskande fall har polisman rätt att vidta sådan åtgärd utan föregående beslut av åklagaren eller undersökningsledaren. Enligt vårt förslag kommer polisen i flertalet fall att vara ansvariga för verkställigheten av husrannsakan. Det är i dessa fall som behov kan uppkomma att spärra av lokaler eller liknande. Det ligger därmed närmast till hands att det även är polisen som vidtar åtgärder enligt 27 kap. 15 § RB. Andra straffprocessuella tvångsmedel som förekommer i de utredningar som handläggs vid skattebrottsenheterna är hämtning till förhör och gripande. Eftersom skattebrottsenheterna inte skall få bruka våld mot person är det inte heller möjligt att ge dem befogenhet att gripa någon eller att hämta någon till förhör. Som nämnts i avsnitt 17.3.1 utbildas chefer och utredare vid skattebrottsenheterna enligt en speciell kursplan vid Polishög- skolan. För att utredarna skall kunna verkställa tvångsmedel i den utsträckning som vi föreslår är det viktigt att den nuvarande utbildningen kompletteras så att den ger dem nödvändiga kunskaper i tvångsmedelshantering. Endast de tjänstemän som uppfyller vissa krav när det gäller utbildning, erfarenhet eller liknande bör sedan få verkställa tvångs- medel i de utredningar som handläggs vid skattebrottsenheterna. 20Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattnings- databasen I dagens registerlagstiftning regleras ofta i vilka fall uppgifter ur ett personregister får lämnas ut till andra myndigheter med hjälp av automatiserad behandling. I regleringen skiljer man normalt på direktåtkomst och övriga former för utlämnande på ADB-medium. Direktåtkomst till ett register eller till en uppgiftssamling innebär i regel att användaren på egen hand kan söka i detta och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. Direktåtkomsten kan ge användaren en möjlighet att även hämta hem informationen till sitt eget system och bearbeta den där. Traditionellt sett har direktåtkomst inneburit åtkomst till alla uppgifter i ett register. finns det även föreskrifter om direktåtkomst till uppgifter i sig, dvs. det är endast direktåtkomst till sådana särskilt utvalda och mindre integritetskänsliga uppgifter som är av intresse i ett visst fall. Som exempel kan nämnas kronofogdemyndigheternas direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen. I vårt uppdrag ingår att analysera behovet av och möjligheterna att utvidga skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabas. Den fråga vi i första hand har att ta ställning till är om det finns behov av och möjligheter att ge skattebrottsenheterna direktåtkomst till uppgifterna i databasen. I detta kapitel överväger vi denna fråga. Inför detta ges först en bakgrund om vad som gäller i fråga om behandlingen av uppgifter i beskattningsdatabasen samt en beskrivning av tidigare synpunkter på användningen av fiskala datasystem för brottsbekämpning. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Enligt 2 kap. 3 § andra stycket RF skall den enskilde medborgaren skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den närmare omfattningen av skyddet skall anges i lag. De grundläggande bestämmelserna för behandling av person- uppgifter återfinns i personuppgiftslagen (1998:204). Genom personuppgiftslagen införlivades i svensk rätt och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har två syften. Det skall garantera en hög skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandlingen av personuppgifter. Det skall också garantera en likvärdig skyddsnivå i alla medlemsstaterna så att staterna inte skall kunna hindra det fria flödet mellan dem av personuppgifter under hänvisning till enskilda personers fri- och rättigheter. Medlemsländerna får varken ha en lagstiftning som är strängare eller mildare än vad direktivet medger. Dataskyddsdirektivet handlar om fysiska personers skydd. Skyddet för juridiska personer berörs inte av direktivet. Enligt dataskyddsdirektivet måste all behandling av person- uppgifter vara laglig och korrekt. Uppgifterna måste vara riktiga och aktuella samt adekvata, relevanta och nödvändiga med hänsyn till de ändamål för vilka de behandlas. Ändamålen skall vara uttryckligt angivna vid tiden för insamlingen av uppgifterna. De ändamål för vilka uppgifterna senare behandlas får inte vara oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Föreskrifter om enskilda personers fri- och rättigheter finns också i konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (dataskyddskon- ventionen) och i artikel 8 i . Internationella riktlinjer för integritetsskydd och persondataflöde har utarbetats inom och utveckling (). Riktlinjerna bygger i princip på de bestämmelser som återfinns i dataskyddskonventionen. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Särskilda internationella riktlinjer finns i fråga om polisiära myndigheters behandling av personuppgifter. antog en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Rekommendationen omfattar även andra myndigheters verksamhet som är av polisiär natur. Personuppgiftslagen omfattar i likhet med dataskyddsdirektivet all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Lagen gäller även för behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, dvs. i ett register. Personuppgiftslagen gäller i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lag eller förordning. Sådana bestämmelser finns bl.a. i skattedatabaslagen. En utgångspunkt för personuppgiftslagen är att behandling av personuppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. I andra fall skall behandling av personuppgifter inte få förekomma. Den personuppgiftsansvarige skall se till att personuppgifter behandlas i enlighet med lagen. Enligt person- uppgiftslagen är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter personuppgiftsansvarig. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd som vidtas med uppgifterna, t.ex. insamling, lagring, bearbetning, utlämnande, samkörning eller förstöring. Personuppgifter i lagens mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. I 9 § personuppgiftslagen anges vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Personuppgifter skall alltid behandlas på ett korrekt och lagligt sätt samt i enlighet med god sed. De skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. får uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in. De personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen och det skall inte behandlas fler personuppgifter än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen I de fall en tilltänkt behandling inte direkt omfattas av de ursprungliga ändamålen måste det ändå prövas om ändamålet med behandlingen är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. 20.2.2Behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet