sou · GTB375 · 2006-01-01 00:00:00 — – att göra hundar som gör nytta SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att kartlägga och analysera behov av och tillgång till hundar lämpliga som tjänstehundar samt olika alternativ när det gäller uppfödning och utbildning av tjänstehundar, inklusive ett statligt åtagande. Som särskild utredare förordnades . anställdes husdjursagronomen Per Arvelius som utredningens huvudsekreterare och nationalekonomen som dess biträdande sekreterare. Till att ingå i en referensgrupp till utredningen förordnades , utvecklingsansvarig vid Rikskrimi- nalpolisens polishundtjänst; , professor vid ; , ledamot av Synskadades ; , biträdande brottsbekämpningschef vid ; , avels– konsulent vid ; , lärare brand/räddning vid ; , överste– löjtnant vid Försvarsmaktens Hundtjänstenhet och , ledamot av Centrala Tjänstehundssektorn vid Svenska – hundklubben. Som experter i utredningen förordnades , professor i husdjursförädling och , departementssekreterare. Utredningen har antagit namnet . Här– med överlämnas betänkandet Hundgöra – att göra hundar som gör nytta (SOU 2005:75). Utredningsuppdraget är nu slutfört. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning .... Motiv för mina förslag............................................................. 2.2.1 Produktion av tjänstehundsämnen för statlig 2.2.2 Struktur på och ledning av tjänstehundsproduktion för statliga ändamål ............. Uppgifter för huvudmannen........................................ Övriga överväganden och kommentarer ................................ 2.3.1 Statligt finansierad produktion av Hundar, tjänstehundar och tjänstehundsverksamhet....... Hunden – världens äldsta husdjur ........................................... Lämpliga egenskaper hos tjänstehundar........................ Mentala, fysiska och hälsomässiga egenskaper....................... Behov av och tillgång till tjänstehundar ........................ Behov av tjänstehundar.......................................................... 5.1.1 Nuvarande bestånd av tjänstehundar......................... Tillgång till hundar lämpliga för tjänst.................................. 5.2.1 Tjänstehundsanvändarna uppger svårigheter med 5.2.2 De statliga hundanvändarnas anskaffning och kassation av tjänstehundar ......................................... Uppfödning av tjänstehundar .................................... 5.2.4 Antal hundar med lämpliga mentala egenskaper ...... Orsaker till brist på tjänstehundsämnen .............................. Kostnadsbilden för tjänstehundsverksamheten ................... Statligt ägda tjänstehundar......................................... Privata kontrakterade tjänstehundar ......................... Kostnader, intäkter, finansiering och regional påverkan..... 7.2Offentligt åtagande, konkurrensaspekter och små Brottsbekämpning och brottsförebyggande arbete ............. Exempel på prövningsbestämmelser................... Lämplighetstester och ideal- och Kostnader för tjänstehundsverksamheten............ Hundskolan (generell beteckning i detta be- tänkande för den statliga hundskoleverksam- International Working Dogs Breeding Asso- (enheter inom ) Search and Rescue (inter- övervakningshund (klassisk polishund) Enligt kommittédirektivet (Dir. 2004:80) skall Tjänstehundsutred- ningen (Jo 2004:04) kartlägga behovet av och tillgången till hundar lämpliga som tjänstehundar i . Med tjänstehundar avses le- darhundar för synskadade samt hundar som tillhör staten och an- vänds inom , Försvarsmakten, Polisen eller Kriminalvår- den eller som tillhör en enskild person och på grund av särskild förbindelse skall hållas till nämnda myndigheters eller Räddnings- verkets förfogande. Om det finns någon brist skall analyseras vad den beror på. Utredningen skall även beskriva vilka avelsmål som bör ställas för att få fram en hög andel friska hundar med för tjänstgöring önskvärda egenskaper. Vidare skall olika alternativ när det gäller uppfödning och utbildning av tjänstehundar, inklusive ett statligt åtagande, analyseras, likaså det offentliga åtagandet i tjäns- tehundsverksamheten (avel, hundutbildning och hundtjänster), särskilt med beaktande av hur konkurrensvillkoren för övriga aktö- rer i tjänstehundsverksamheten påverkas av statligt finansierade insatser. Slutligen skall utredningen föreslå långsiktiga kostnadsef- fektiva åtgärder för att åstadkomma en god försörjning av tjänste- hundar i landet, framför allt vad gäller avel. Allmänt gäller att djur- skyddet och vikten av att avla på sunda hundar för att främja lång livslängd och frånvaro av ärftliga sjukdomar hos hundarna särskilt skall beaktas. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och organisationer, inklusive företrädare för sektorns privata aktö- rer, samt vid behov inhämta erfarenheter från andra länder. Jag har valt att bedriva utredningsarbetet i nära samråd med an- vändarna av de statligt finansierade tjänstehundarna, , Försvarsmakten, Polisen, () och , samt med (), () och Svenska (). Utöver arbetet tillsammans med dessa myndigheter och organisationer har jag för att inhämta information och synpunkter genomfört ett flertal studiebesök - bland annat hos privata uppfö- dare och utbildare av tjänstehundar - intervjuer och enkätstudier, de senare riktade bland annat till utländska statligt finansierade hundskolor. Sammanlagt finns det () fler än 4 500 tjänstehundar i vars utbildning eller användning finansierats helt eller delvis med statliga medel. Drygt 900 av dessa hundar ägs av (430), Försvarsmakten (140), (50), Kriminalvården (12) och SRF (290), resterande är privatägda hundar som kontrakterats för användning inom Försvarsmakten, Polisen eller . Mina förslag inriktar sig i första hand på de hundar som staten äger samt ledarhundar, det vill säga Polisens övs-hundar (klassiska polishundar) och specialsökhundar, Försvarsmaktens bevaknings- hundar och ammunitionssökande hundar samt och Kriminalvårdens narkotikasökhundar. Det sammanlagda rekryte- ringsbehovet för dessa hund- typer bedöms vara minst 180–210 hundar . Tjänstehundar tillför samhället en betydande nytta, såväl eko- nomiskt som i fråga om mer svårvärderade värden, en nytta vida överstigande kostnaderna. kartläggning visar att det finns stora svårigheter att finna tillräckligt många hundar med egenskaper som gör dem lämpliga att utbilda till tjänstehundar. Försvarsmakten har till exempel behov av ytterligare cirka 60 bevakningshundar, och SRF av ytterligare några tiotal le- darhundar. Mycket talar dessutom för att dessa problem eskalerar. Situationen är likartad även utanför gränser. Den vikti- gaste orsaken till hundbristen är att den privata hundaveln, ur vil- ken de statliga tjänstehundsanvändarna är hänvisade att rekrytera sina hundar, inte har en inriktning som motsvarar de krav som ställs på tjänstehundar. Det är ytterst osannolikt att dessa problem går att lösa genom privata initiativ. Enligt min bestämda uppfatt- ning saknas det förutsättningar att inom på rent mark- nadsmässiga villkor åstadkomma ett långsiktigt avelsarbete med inriktning på produktion av fullgoda tjänstehundar. Ingen enskild uppfödare kommer att ha råd att satsa de resurser och att skaffa sig den kompetens som ett systematiskt avelsarbete kräver. bakgrund måste staten anses ha ett direkt ansvar för tjänstehunds- försörjningen utöver det som tas . För att säkra försörjningen med hundar måste förutsättningar skapas för en tjänste- hundsavel som präglas av en långsiktig planering. Därför föreslår jag att regeringen tillser att detta kommer till stånd och skapar en verksamhetsstruktur som garanterar att avelsarbetet fortgående upprätthålls. Staten skall ansvara för att det i produceras tjänstehundsäm- nen i tillräcklig omfattning och av tillräckligt god kvalitet så att de statliga tjänstehundsanvändarnas behov av egna tjänstehundar kan tillgodoses på såväl kort som lång sikt. När det gäller hundar avsedda för skydds-, bevaknings- och sökarbete innebär detta att regeringen skall tillse att ett avelsprogram upprättas och drivs. När det gäller ledarhundar kompliceras bilden av att beslutade om ett nytt upphandlingsför– farande som enligt propositionen kan förväntas ge en ökad produktion av ledarhundar. Jag befarar dock att det nya upp– handlingsförfarandet inte kommer att ge önskvärt utfall. Därför skall beredskap upprättas för att produktion av ledarhundsämnen med kort varsel skall kunna igångsättas och full behovstäckning uppnås. För att tillse att ett avelsprogram upprättas och drivs skall reger- ingen skapa en organisation att ansvara för detta. Det finns fyra olika organisationslösningar som kan övervägas: en stiftelse, ett statligt bolag, en ny myndighet respektive ett inordnande i en befintlig myndighet. De olika lösningarna har alla både för- och nackdelar. Regeringen bör närmare bereda formerna för lämplig organisationsform. För att så långt möjligt garantera den för avelsverksamhet nödvändiga långsiktigheten bör regeringen hos begära ställningstagande rörande betydelsen av användandet av tjänstehundar för olika ändamål och av att säkra en långsiktig försörjning med hundar lämpliga att användas som tjänstehundar. Huvudmannen skall vara fristående från de statliga tjänstehundsanvändarna men samverka med dem som berörs – i ett första skede Försvarsmakten, Polisen, och, eventuellt, - samt avels- och annan vetenskaplig expertis. Huvudmannen skall ha som uppgift att arbeta med styrning, planering och utveckling av verksamheten med tjänstehundsavel, samt att ombesörja fodervärdsverksamhet. Det senare motiveras av att det finns stora vinster att göra, räknat som antal lämpliga tjänstehundsämnen i förhållande till antal födda valpar, på att ha kontroll över att valparna och unghundarna får en bra upp- växt. Beträffande den rent praktiska uppfödningen skall strävan vara att genomföra en betydande del hos privata uppfödare ge- nom att upprätta samarbetsavtal. Det skulle bland annat bli onödigt kostsamt för en myndighet, ett bolag eller en stiftelse att själv äga och hålla alla hundar som krävs, inklusive nödvän- dig infrastruktur, för att genomföra ett systematiskt avelsar- bete. Som kärnverksamhet bör emellertid en begränsad kennel- verksamhet bedrivas av huvudmannen, inte minst beroende på att det inte annars kan garanteras att tillräckligt antal valpar produceras. Huvudmannen skall även svara för att för avels– programmet nödvändig dokumentation om sjukdomar, tester, prov och andra resultat för relevanta hundar insamlas och registreras. Dokumentationens kvalitet är av central betydelse för avels- programmets förutsättningar att bli framgångsrikt; en syste- matisk avel kan aldrig bli bättre än vad dokumentationen med- ger. Tjänsten att upprätthålla en databas med alla relevanta upp- gifter för en strukturerad tjänstehundsavel bör köpas av SKK. Motivet för detta är dels att det finns erfarenhet och kompe- tens inom SKK av att föra denna typ av register, dels att det blir enkelt att dra nytta av alla de uppgifter som redan finns om svenska hundar i deras befintliga databas. Jag föreslår att regeringen överväger att för räddningshundar in- föra en ordning liknande den som gäller för Försvarsmaktens ammunitionssökande hundar, det vill säga att hundförare kon- trakteras med skyldighet att inställa sig för tjänstgöring . finns ingen sådan skyldighet för utbil- dade räddningshundsekipage med följd att för att kunna garantera att 12 ekipage med kort varsel skall kunna åta sig internationella uppdrag strävar efter att kontinuerligt se till att det finns 200 ekipage. Den ekonomiska effektiviteten med detta system kan ifrågasättas. De föreslagna åtgärderna angående produktion av tjänstehundsäm- nen skall finansieras inom ramen för anslagen för regional utvecklingspolitik. Detta förutsätter att huvudmannen lokaliseras till en plats där det är möjligt att tillämpa principen att ge regionalpolitiskt stöd för sysselsättningsändamål. De medel som behövs för att bedriva erforderlig forskning, inkluderande insatser på djurskyddsområdet, bör finansieras med medel ur huvudtitel i de delar som avser forskningspolitik respektive djurskydd. Konsekvenser av mina förslag Mina förslag innebär kostnader för upprättande av en huvudman för att hantera styrning, dokumentation, planering och utveckling av verksamheten. kommer verksam- heten att generera mycket små intäkter och måste därför finansie- ras i sin helhet via statsbudgeten. Successivt kommer intäkterna från försålda hundar att öka och behovet av central statlig finansie- ring minska, men det är inte möjligt att utgå från att verksamheten ens i ett långt tidsperspektiv kommer att kunna bli helt självbärande. Min bedömning är att de årliga kostnaderna vid ett genomförande av mina förslag kom- mer att vara lägre , eller möjligen i paritet med, de besparingar som kommer att göras i form av längre tjänstgöringstid hos hun- darna, lägre veterinärvårdskostnader med mera. En höjd kvalitet på statens tjänstehundar skulle också innebära en högre kvalitet på hundarnas arbete. Detta skulle medföra en effektivare myndighets- utövning, vilken dock är svår att kvantifiera i ekonomiska termer. Att välja att inte starta en kvalificerad statlig avelsverksamhet innebär att de statliga tjänstehundsanvändarna fortsätter befinna sig i en beroendeställning i förhållande till den privata hundaveln. Utan kontroll över aveln går det inte att säkert säga vilka egenskaper de hundar som föds upp kommer att ha, men det är inte orimligt att befara att det kommer att finnas ännu färre hundar med för tjänst lämpliga egenskaper jämfört med . Föreslagen lokalisering kommer att innebära arbetstillfällen vil- ket i sin tur kommer att generera skatteintäkter för aktuell kom- mun. De små företag som kommer att påverkas av mina förslag är främst hunduppfödare. En av anledningarna till att marknaden inte förmår förse tjänstehundsanvändarna med lämpliga hundar är att de allra flesta uppfödare arbetar i liten skala, varav ingen bedömts ha resurser att bedriva en avelsverksamhet av den omfattning som krävs för att nå ett riktigt bra avelsresultat. Ytterst få svenska hunduppfödare, om ens någon, har uppfödning av hundar ämnade för tjänst som främsta inkomstkälla. Den organisering av den svenska tjänstehundsaveln som jag har föreslagit innebär att alla uppfödare får rätt att delta i avelsarbetet om de uppfyller vissa kri- terier och följer det upprättade avelsprogrammet. I gengäld kom- mer de att via den kontrollerade avelspopulationen kunna nyttja ett i tjänstehundssammanhang förstklassigt genetiskt material samt garanteras avsättning för hundar som föds upp inom avelspro- grammet. Sammantaget skapar mina förslag goda incitament för privata uppfödare - oavsett deras respektive verksamhets omfatt- ning - att delta i ett statligt avelsarbete eftersom detta kommer att ge dem betydligt bättre förutsättningar att nå lönsamhet. Fler uppfödare än kan därför komma att satsa på tjänstehunds- uppfödning. Dessutom ges befintliga kennlar med tjänstehundsin- riktning förutsättningar att utöka sina respektive verksamheter. Ett genomförande av mina förslag kommer utan tvekan att medföra bättre såväl fysisk som mental hälsa hos tjänstehundar. Låg skade- och sjukdomsfrekvens upp i så hög ålder som möjligt och robust mentalitet, till exempel liten benägenhet att bli rädd, är nämligen av väsentlig betydelse för hur väl hundarna fungerar i tjänst. Därmed är de även de primära delarna i avelsmålet. Den fö- reslagna satsningen, inkluderande utökad forskning på hundområ- det, kommer även att leda till en allmän kunskapshöjning vilken bara kan vara av godo ur en djurskyddsaspekt. Eftersom mina för- slag innefattar ett väl utbyggt samarbete med den privata uppföd- ningen kommer såväl gener som kunskap att spridas utanför tjäns- tehundsleden. De positiva djurskyddskonsekvenserna kommer därför inte att inskränka sig till enbart tjänstehundar, utan även komma hundar i allmänhet till godo. Efter viss omstrukturering av det i bilaga 1 bifogade kommittédirek– tivet (Dir. 2004:80) fås att (Jo 2004:04) skall kartlägga/undersöka/beskriva: 1.Behovet av tjänstehundar i under den närmaste tio- årsperioden, vem som är mottagare av hundarna och för vilket ändamål de används. Behovet av utbildning för hun- dar och hundförare och betydelsen av sådan utbildning för de olika ändamålen skall bedömas. Med tjänstehundar avses i första hand ledarhundar och hundar som används av Tullver– ket, Försvarsmakten, eller polisväsendet. 2.Vilka egenskaper tjänstehundar skall besitta för att vara lämpliga för de olika ändamålen samt vilka raser som passar för detta. 3.Tillgången till lämpliga hundar i och belysa om det finns någon brist och i så fall vad den beror på. 4.Den uppfödning som finns för framtagande av tjänste- hundar för samtliga sektorer. 5.Vilka avelsmål som bör ställas för att få fram en hög andel friska hundar med de önskvärda egenskaperna. Utredningen skall vidare analysera: 1.Om och i så fall hur samordning mellan de statliga motta- garna kan ge ökad tillgång till lämpliga hundar samt höja kvaliteten på hundarna. 2.Olika alternativ när det gäller uppfödning och utbildning av tjänstehundar, inklusive ett statligt åtagande. Eventuella hinder för nyetablering och om verksamheten kan bedrivas med lönsamhet utan statlig långsiktig finansiering skall be- aktas. Omfattning, inriktning och kostnader för de olika alternativen skall beskrivas samt finansiering för eventuella förslag med statsfinansiella effekter föreslås. Effektiviteten, inklusive kostnadseffektiviteten hos olika alternativ, kon- kurrensaspekter samt de legala möjligheterna inklusive för- enlighet med EG-rätten skall bedömas. 3.Det offentliga åtagandet i tjänstehundsverksamheten (avel, hundutbildning och hundtjänster), särskilt med beaktande av hur konkurrensvillkoren för övriga aktörer i tjänste- hundsverksamheten påverkas av statligt finansierade insat- ser. Konsekvenserna för de små företagen av de olika alter- nativen skall redovisas i enlighet med förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers ef- fekter för små företags villkor. Slutligen skall föreslås: 1.Långsiktiga kostnadseffektiva åtgärder för att åstadkomma en god försörjning av tjänstehundar i landet, framför allt vad gäller avel. Vid behov skall förslag på författnings- reglering lämnas. Allmänt gäller att djurskyddet och vikten av att avla på sunda hun- dar för att främja lång livslängd och frånvaro av ärftliga sjukdomar hos hundarna särskilt skall vägas in i utredningsarbetet. Utredaren skall vidare samråda med berörda myndigheter och organisationer, inklusive företrädare för sektorns privata aktörer, samt vid behov inhämta erfarenheter från andra länder. Utredaren skall även be- döma möjligheterna till samordning med befintlig statlig och privat hundverksamhet i . Slutligen skall samtliga förslag kost- nadsberäknas och finansiering redovisas för föreslagna åtgärder. Jag knöt i ett tidigt skede till mig en referensgrupp bestående av representanter för Försvarsmakten, , Räddnings- verket, Svenska , , Sveri- ges , och . arbete har bedrivits i nära samråd med referensgruppen som haft full insyn i utredningsarbetet och även bidragit med faktamaterial. Till har även förordnats två experter som har bistått utredningen beträffande avelsfrågor, på djurskyddsområdet och som kontakt gentemot För- svars-, Justitie-, Finans- och . Även experterna har haft full insyn i utredningsarbetet. Jag har under utrednings- tiden kallat referens- och expertgruppen till sammanlagt fyra sammanträden. Utöver arbetet i referensgruppen har jag eller utredningens sekretariat, för att inhämta faktaunderlag och synpunkter, gjort studiebesök vid verksamheter där det bedrivs uppfödning och dres- syr av ledarhundar, uppfödning och dressyr av Försvarsmaktens hundar, träning av privatägda Räddnings- och bevakningshundar och deras förare, utbildning i hundtjänst av frivillig försvarsperso- nal i Svenska regi, dressörutbildning, samt vid utbildning av narkotikasökhundar och deras förare inom Tullver- ket. Utredningen har även närvarat och sett polishundar och narkotikasökhundar inom i samband med tjänstgöring. Utredningen har också besökt och privata uppfödare och hundskolor med inriktning mot tjänstehundar samt närvarat vid Mentalbeskrivning Hund inom Svenska Brukshund- klubben. Utredningen har deltagit vid flera konferenser som av- handlat tjänstehundar eller hundar i allmänhet. Intervjuer har skett med företrädare för flera olika polismyndigheter och militära en- heter samt Svenska och Svenska Kennelklub- ben. Kontakter har även tagits med flera initierade personer utanför den egentliga tjänstehundsverksamheten, bland annat genetiker, etologer och veterinärer. Utredningen har initierat undersökningar hos Polisen, Försvarsmakten, , , , Kriminalvården, Svenska Brukshund- klubben och om deras kostnader för olika delar av respektive hundverksamhet, samt hos Polisen, Försvars- makten, , och Tull- verket om rekryteringsförfarande, kassationsorsaker, ursprung med mera beträffande deras tjänstehundar. För att bedöma tillgången till hundar med för tjänst lämpliga mentala egenskaper har jag även till- sett att det genomförts en studie där önskvärda mentala egenskaper hos olika typer av tjänstehundar har jämförts med mentaliteten hos den privata populationen schäfrar och labradorer. Jag har också sänt en enkät till nio militära och polisiära hundskolor i sju euro- peiska länder (, , , , , Stor- och ) som bedriver egen uppfödning i större eller mindre skala och ställt frågor om produktionen av tjänstehun- dar i dessa länder. Jag har även tagit del av ett stort antal rapporter, artiklar, propositioner, utredningar med mera som behandlar olika aspekter av mitt uppdrag. Beslutet om att tillsätta fattades av re- geringen . Redovisning av uppdraget skulle ske . Utredningen kunde av olika skäl inte på- börja sitt egentliga arbete förrän . Jag förut- satte därför att utredningen skulle få förlängd tid i motsvarande utsträckning. Regeringen beslutade emellertid att skulle redovisa sitt uppdrag (Dir 2005:60), vilket medfört att utredningen ar- betat under stor tidspress. beslutade dessutom om ett nytt upphandlingsförfarande för ledarhundar, vil- ket ytterligare ändrade förutsättningarna för mitt arbete. Mot denna bakgrund har jag valt att prioritera de mer funktionella aspekterna av uppdraget. Jag har mot bakgrund av tillgång till och behov av hundar lämpliga som tjänstehundar samt de förutsätt- ningar – såväl marknadsmässiga som biologiska - som råder beträf- fande produktion av tjänstehundsämnen analyserat och lämnat för- slag på hur en god tillgång till dugliga tjänstehundar kan säkerstäl- las. huvudsekreterare har arbetat som sekreterare i (Jo 2002:02) som re- sulterade i betänkandet Hund i rätta händer – om hundägarens an- svar (SOU 2003:46). För att spara tid har jag valt att efter mindre justeringar använda ett par kortare texter från detta betänkande. I kapitel 2 redogör jag för mina förslag och motiven för dem. Jag lämnar även förslag på finansiering. I kapitel 3–6 presenteras den största delen av det kartläggnings- arbete, och dessutom vissa analyser, som jag enligt direktivet skall genomföra. I kapitel 7 beskrivs konsekvenserna av mina förslag vad gäller kostnader, finansiering, regional påverkan, offentligt åtagande, konkurrensaspekter, små företag, djurskydd, brottsbekämpning och brottsförebyggande arbete. I bilaga 1 återges utredningens direktiv. Bilagorna 2–4 ger bakgrunds- och faktaunderlag för kapitlen 3–6. 2Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning