sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns givetvis också en överhängande risk för att Polisen aldrig kan identifiera den aktuella mobiltelefonen. En annan situation då behovet av abonnemangsuppgifter är up- penbart är då Polisen fått uppgift om att en viss mobiltelefon använts i samband med ett brott, men Polisen ännu inte har någon misstänkt för brottet. Utan ett abonnentregister ger mobiltelefonens nummer föga ledning i polisens arbete. Uppgifter om när och var ett kontantkort köpts kan också vara viktig information i polisens arbete. Polisens behov av att kunna identifiera kontantkorts- abonnenter kan knappast överskattas. Trenden med en ökad användning av kontantkort och teknikutveckling med nya tjänster som i allt högre grad suddar ut gränsen mellan tal- och datakommunikation kommer sannolikt härtill att medföra att behovet blir än mer påtagligt . De problem som kontantkortsabonnemang innebär för brottsutredande myndigheter har uppmärksammats i flera länder. I föreskrivs exempelvis att telefonkatalogen även skall innehålla en översikt över kontantkortskunder (5- 4 § om elektronisk kommunikasjonsnett og kom- Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. munikasjonstjenste [ekomforskriften]). Även (15 Art 5bis Bundesgesetz betreffend die Uberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs) och (111 § Tele- kommunikationsgesetz vom 22. ) har en lagstift- ning som innebär en skyldighet att registrera abonnenten bakom kontantkort. är medveten om att frågan om registre- ring av abonnemangsuppgifter avseende kontantkort är komplex. En registreringsskyldighet medför med nödvän- dighet ökad administration och kostnader för de som till- handahåller mobiltelefoni med kontantkortsabonnemang. Härtill kommer att ett system måste skapas för att hålla upp- gifterna i registren aktuella. Även detta kommer att innebära kostnader. Det skulle också kunna ifrågasättas om det brottsutredande arbetet blir mer effektivt med en reglering, eftersom det skulle vara möjligt för en förutseende gär- ningsman att vara anonym genom att exempelvis använda en bulvan vid köpet av kontantkort. Man måste i sammanhanget dock komma ihåg att det stora flertalet innehavare av kon- tantkortsabonnemang sannolikt har valt detta alternativ främst för att det ger bra kontroll över samtalskostnaderna. Den stora förekomsten av kontantkortsabonnemang har också medfört att det är vanligt att abonnemangen fö- rekommer i utredningar av brottslighet som inte varit plane- rad. Som har framgått på flera ställen i betänkandet har operatörerna dels en tystnadsplikt för uppgift om abonnemang, dels en skyl- dighet att lämna sådana uppgifter till brottsutredande myndigheter om fängelse är föreskrivet för brottet och det enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter i det enskilda fal- let (6 kap. 20 § första stycket 1 och 22 § första stycket 2 LEK). Enligt 5 kap. 1 § första stycket 3 LEK får den som tillhandahål- ler samhällsomfattande tjänster och bedöms lämplig för det för- pliktas att till överkomligt pris i en abonnentförteckning, som skall uppdateras , göra uppgifter om samtliga telefonabonnemang tillgängliga i den utsträckning de inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation. I propo- sitionens författningskommentar till den bestämmelsen (prop. 2002/03:110 s. 383, jfr även s. 210 f.) anges att i en sådan abonnent- förteckning inbegrips såväl fasta som mobila nummer. Enligt de uppgifter vi har fått har sådan skyldighet aldrig föreskrivits, varken Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. för fasta eller mobila nummer, eftersom konsumenternas behov har tillgodosetts av marknaden själv. Paragrafen utgår alltså från ett konsumentperspektiv, dvs. det är ur ett sådant perspektiv som skyldigheten får föreskrivas och inte främst av hänsyn till de brottsutredande myndigheternas behov. Bedömning: Någon särskild skyldighet för operatörer att registre- ra uppgifter om abonnemang för kontantkort och uppgifter som visar var och när kontantkortet köptes bör inte införas . När mobiltelefoner förekommer vid brottslig verksamhet är det i princip uteslutande anonyma kontantkort som utnyttjas för att undgå upptäckt och försvåra det brottsutredande arbetet. Vi har redogjort för problemet med sådana kort i avsnitt 4.5. Självfallet kan även sådana teleadresser omfattas av beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning när såväl teleadressen som en skäligen misstänkt person är identifierad. De brottsutredande myndigheterna har dock stora problem såväl med att identifiera själva teleadressen som att knyta ett anonymt kontantkort till en viss person. Det står helt klart att tillgång till exempelvis uppgifter om abonnemang kan vara avgörande för om brotts- utredningar skall bli framgångsrika. Orsaken till att kontantkortskunder tillåts att vara anonyma för operatörerna är givetvis att operatörerna redan har fått betalt för sina tjänster genom kundernas köp av kontantkorten. Utveckling- en visar att allmänhetens intresse av att inneha kontantkort med förutbetalda tjänster är mycket stort. Som framgår fanns drygt fem miljoner aktiva kontantkort i . Vi har mycket stor förståelse för de brottsutredande myndighe- ternas påtagliga behov av att i olika sammanhang få tillgång till uppgifter om abonnemang rörande kontantkort. Till en viss del är detta möjligt , nämligen när kunden frivilligt har valt att lämna sådana uppgifter till operatören. Vissa operatörer behandlar i sådana fall uppgifterna som öppna abonnemangsuppgifter medan andra betraktar uppgifterna som hemliga. Har kunden valt att läm- na uppgifterna till operatören har myndigheterna under alla förhål- landen rätt att för vissa ändamål få tillgång till uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det stora problemet för Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. myndigheterna är när operatören saknar uppgifter om innehavaren av kontantkortet. De brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifterna måste vägas mot andra intressen. En skyldighet att re- gistrera abonnenten bakom ett visst kontantkort innebär inte en- bart ett åliggande för operatörerna, med kostnader som följd, utan även en skyldighet för den stora mängd personer som köper kon- tantkort att ge upp den anonymitet som har funnits och i stället lämna uppgifter om sig själva till operatörerna för brottsut- redande ändamål. Särskilt som det får förutsättas att anonymiteten i sig inte generellt är av avgörande betydelse för konsumenterna vid köp av kontantkort, är det sistnämnda enligt vår mening inte en så stor integritetsfråga att den ensam bör kunna hindra en reglering av det slag som föreslår. Avgörande för oss är dock den tveksamhet som finns rörande hur effektiv den föreslagna ordningen skulle bli för den brottsutre- dande verksamheten. För att undvika att registreringen blir ett slag i luften skulle en hel del kontrollmekanismer och annat behö- vas för att i största möjliga mån undvika t.ex. att köpare av kon- tantkort uppger felaktiga personuppgifter och att vissa köpare regi- strerar sig för större mängder kontantkort och sedan tillhandahåller dessa i kriminella kretsar. Mot bakgrund av att regleringen inte hel- ler skulle bli enhetlig i ett större antal länder i vårt närområde, t.ex. EU-länderna, skulle anonyma kontantkort kunna köpas utomlands och utnyttjas i i brottsliga sammanhang. Vi har med andra ord kommit fram till att det finns stora effek- tivitetsproblem med den ordning som har före- slagit om registrering av abonnemangsuppgifter till ano- nyma kontantkort. Särskilt mot den bakgrunden föreslår vi att nå- gon sådan skyldighet inte skall införas . Frågan kommer säkert att få allt större betydelse framöver. Därför är det enligt vår mening till en början lämpligt att frågan drivs i internationella sammanhang eller utifrån de erfarenheter som finns i andra länder av nationell lagstiftning på området. Vi tar upp problemet med anonyma kontantkort även i avsnitt 4.5, där vi bl.a. föreslår att de brottsutredande myndigheterna inom ramen för övervakning enligt 27 kap. 19 § RB skall få använda en metod för att identifiera de tekniska hjälpmedel som är aktuella vid användning av sådana kort. Vi ser att det finns ett påtagligt behov av den metoden i det brottsutredande arbetet. Metoden framstår dessutom som effektiv när det gäller att möta många av de problem som de anonyma kontantkorten skapar. Inom ramen för tvångs- Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. medlet övervakning kan metoden dessutom regleras så att den blir godtagbar från integritetssynpunkt. –Anpassningsskyldigheten för operatörer skall finnas även fort- sättningsvis och vara föreskriven i lagen om elektronisk kommuni- kation. –I lagtexten skall anpassningsskyldigheten, liksom , uttryckas så att den verksamhet som avses skall bedrivas så att beslut om av- lyssning och övervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs samt så att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden görs tillgängliga på ett sådant sätt att in- formationen enkelt kan tas om hand. –Anpassningsskyldigheten skall omfatta verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommuni- kationsnät som avses i 27 kap. RB eller tjänster inom ett sådant nät. –skall i enskilda fall få medge undantag från an- passningsskyldigheten. –beslut skall få överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. –Operatörerna skall även fortsättningsvis stå för de kostnader som krävs. –skall få meddela de förelägganden som behövs för att anpassningsskyldigheten skall efterlevas. Föreläggandena skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. –skall kunna förena föreläggandena med vite. Frågor om utdömande av vite skall prövas av allmän förvaltnings- domstol på ansökan av . –Sekretesslagen skall kompletteras med en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till Rikspolisstyrel- sens prövning av frågor om undantag och förelägganden, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. –Sekretess skall gälla i sådana ärenden hos även för uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. –De operatörer vars verksamhet, till skillnad från , kommer att omfattas av anpassningsskyldigheten skall få för att vidta de åtgärder som krävs. Tiden från det att den ändrade lag- stiftningen utfärdas till dess att den träder i kraft skall dock inte vara längre än . En del av vårt uppdrag är enligt direktiven (Dir. 2003:145, se bilaga 2) att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldighet och denna skyldighets förhållande till rätte- gångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning. Med anpassningsskyldighet avses att en operatör har skyl- dighet att bedriva verksamheten så att beslut om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkstäl- landet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om av- lyssnade eller övervakade telemeddelanden göras tillgängliga för de brottsutredande myndigheterna så att informationen enkelt kan tas om hand (6 kap. 19 § LEK). Bestämmelserna om anpassningsskyldighet är i praktiken ofta en förutsättning för att beslut om tvångsmedlen över huvud taget skall kunna verkställas och att verkställandet kan ske i nära anslut- ning till domstolens beslut. Den snabba teknikutvecklingen gör att reglerna får än större betydelse, särskilt utifrån det perspektivet att bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning i är teknikneutrala. Generellt gäller också att ett mer effektivt utnyttjande redan inom ramarna för de befintliga hemliga tvångsmedlen kan innebära betydande utredningsvinster och resursbesparingar för de brottsutredande myndigheterna. I våra direktiv anger regeringen något om bakgrunden till det behov av översyn av anpassningsskyldigheten som föreligger. La- gen om elektronisk kommunikation bygger på de förslag som e- komutredningen lämnade i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60). När utredningens förslag remitte- rades angavs det bl.a. följande i remisskrivelsen (dnr N2002/7230/ITFoU). De föreslagna bestämmelserna har ett delvis annat innehåll än de bestämmelser som gäller . Vissa av de frågor som ut- redningen tar upp och vissa av de förslag som läggs fram har betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas brotts- utredande verksamhet. Det finns också ytterligare frågor av stor betydelse på området som inte behandlas i betänkandet. En viktig fråga ur brottsbekämpningssynpunkt är vilka verk- samheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. En annan fråga är vilka trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna. Ytterligare en fråga är i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar som tra- fikuppgifter bör bevaras hos operatörerna. Dessa frågor och andra frågor som har ett samband med dessa finns det ett klart behov av att utreda ytterligare. Detta kommer att ske i särskild ordning. I propositionen till lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 269) bekräftade regeringen utredningsbehovet och angav att frågan om anpassningsskyldighetens omfattning i förhål- lande till det nya regelverket på området för elektronisk kommuni- kation är komplicerad och kräver en fördjupad analys som inte kunde göras inom ramen för det lagstiftningsärendet. Regeringen förklarade att frågan i stället skulle behandlas i ett annat samman- hang där även närliggande frågor skulle utredas. Även i propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offent- liga ombud och en mer ändamålsenlig reglering gjorde regeringen bedömningen att vissa frågor kräver ytterligare utredning. I det lag- stiftningsärendet föreslog regeringen vissa ändringar avseende be- stämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Regeringen angav att när det bl.a. gällde frågan om att avskaffa möjligheten för brottsutredande myn- digheter att inhämta uppgifter om telemeddelande direkt från tele- operatören, så skulle den övervägas ytterligare inom ramen för den kommande översynen av vissa frågor rörande teleoperatörers an- passningsskyldighet m.m. (s. 12). Anpassningsskyldighet för operatörer infördes i telelagen genom propositionen 1995/96:180 Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen utta- lade då bl.a. följande (prop. 1995/96:180 s. 17 ff.). Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är bety- delsefulla straffprocessuella tvångsmedel bl.a. i kampen mot narkotikan, den organiserade brottsligheten och allvarligare ekonomisk brottslighet samt vid brott mot rikets inre och yttre säkerhet. Tvångsmedlen är i dessa fall oumbärliga verk- tyg i den brottsutredande verksamheten. Det kan med fog hävdas att avancerade brottslingar som har tillgång till kom- munikationsvägar som inte kan avlyssnas eller övervakas har goda möjligheter att bedriva sina kriminella aktiviteter utan att avslöjas. Det är därför enligt regeringens mening ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmed- len på teleområdet upprätthålls. En allmän förutsättning för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sålunda skall vara möjlig är att tele- kommunikationssystemet är anpassat för detta. Anpassning- en kan avse såväl hård- som mjukvara. Det går inte att upp- rätthålla acceptabel kvalitet och effektivitet vid användningen av tvångsmedlen på teleområdet om sådana anpassningar inte har vidtagits i systemen. Bakgrunden till den inom EU an- tagna resolutionen om tvångsmedlen på teleområdet (9529/95 ENFOPOL 90, se avsnitt 6 och 8) är just risken för att de moderna telekommunikationssystemens utformning kan hindra hemlig teleavlyssning såvida de inte anpassas för det ändamålet. Förekomsten av enskilda från staten fristående teleoperatö- rer och den snabba tekniska utvecklingen innebär försämrade möjligheter för polisen att verkställa beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. Man kan inte utan vida- re räkna med att alla nya teleoperatörer på marknaden kom- mer att medverka i den utsträckning som erfordras. Några remissinstanser har ifrågasatt om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning numera är så verkningsfulla straffprocessuella tvångsmedel att det finns skäl att, med be- aktande bl.a. av de kostnader det medför, genomföra en re- form av det slag som föreslås i promemorian. SAF hävdar att det redan av det förhållandet att telefonavlyssning endast fö- rekommer i några hundratal fall kan dras slutsatsen att teleavlyssning inte har någon avgörande betydelse för brotts- bekämpningen i landet. – Att antalet teleavlyssningar är be- gränsat kan enligt regeringens mening inte leda till slutsatsen att hemlig teleavlyssning inte är ett verkningsfullt straffpro- cessuellt tvångsmedel. Detta är i stället en naturlig följd av den restriktiva lagstiftningen på området, som har sin grund i en önskan att värna den enskildes integritet. Den användning av tvångsmedlen på teleområdet som redovisas till tyder tvärtom på en ganska hög grad av effektivitet (se regeringens skrivelse 1995/96:9). Regeringen uttalade också att den faktiska anpassningen av syste- men inte kan göras av de brottsutredande myndigheterna och fort- satte enligt följande (prop. 1995/96:180 s. 23). Det är knappast möjligt för polisen att på egen hand modifie- ra ett datorprogram i ett telekommunikationssystem, att till- föra systemet nya datorprogram eller att anpassa hårdvaror- na. Förutom att det hos polisen skulle behöva finnas en om- fattande teknisk expertis som följde utvecklingen på teleteknikens område, skulle det vara nödvändigt för poli- sen att hålla sig med en stor mängd tekniska hjälpmedel. Härutöver skulle det krävas en rad olika provanläggningar. De tekniska hjälpmedlen skulle behöva uppdateras. Vidare skulle polisen behöva se till att det fanns reservsystem för det fall t.ex. en växel slogs ut som en följd av någon poli- sens åtgärd. Även om polisen hade möjlighet att upphandla alla nödvändiga tekniska hjälpmedel och utbilda erforderlig personal skulle polisen ändå behöva stå i ständig kontakt med operatörerna. Det skulle nämligen vara nödvändigt för poli- sen att få information om samtliga åtgärder som vidtas i telesystemen för att kunna genomföra erforderliga anpassningar. Risken för att polisen skulle kunna skada tele- kommunikationssystemet är också uppenbar om polisen själv skulle ansvara för anpassningarna av hård- och mjukvarorna. Det finns också en rad andra tungt vägande skäl mot att polisen svarar för den anpassning som krävs för att det skall vara möjligt att utföra hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. De åtgärder i maskin- och programvaror som behöver vidtas för att tvångsmedlen skall kunna verkställas bör ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är alltså mindre lämpligt att anpassningarna görs i ett färdigt tele- kommunikationssystem. Det mest praktiska och överlägset mest ekonomiska tillvägagångssättet är att möjligheterna till telekontroll beaktas i utvecklings- och uppbyggnadsarbetet av telekommunikationssystemen. Detta innebär att den ut- rustning för telekommunikation, såväl hård- som mjukvara, som utvecklas och upphandlas av teleoperatörerna redan från början bör vara så konstruerad att den möjliggör hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning. Vi vill framhålla att vi är ense med de remissinstanser som kritiserar det synsätt som redovisas i promemorian, nämligen att teleoperatörerna skall bära det huvudsakliga ansvaret för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning kan genomföras. Vad vi åsyftar är ett faktiskt ansvar för teleoperatörerna när det gäller telesystemens utformning. Av 7 och 17 §§ telelagen följde att den som hade beviljats tillstånd att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst eller nätkapacitet, skulle bedriva verksamheten på sådant sätt att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kunde verkställas och så att verkstäl- landet inte röjdes. Innehållet i och uppgifter om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skulle göras tillgängliga så att infor- mationen enkelt kunde tas om hand. Tillstånd erfordrades om verksamheten hade en omfattning som med avseende på utbred- ningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande var betydande. Det som har sagts innebär att skyldigheten enligt 17 § telela- gen att anpassa verksamheten enbart gällde i förhållande till vissa teleoperatörer, eftersom bara vissa av teleoperatörerna var skyldiga att ha tillstånd enligt telelagen. När det gäller den avgränsningen uttalade regeringen följande i samband med att anpassningsskyl- digheten infördes (prop. 1995/96:180 s. 24 f.). Som framhålls i promemorian skulle det naturligtvis vara önskvärt att samtliga teleoperatörer på marknaden anpassade sina system så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning enkelt kunde genomföras i den utsträckning som re- gleringen i medger. En sådan ordning är dock förenad med betydande svårigheter av olika slag och det finns marknadsmässiga aspekter som måste beaktas. Så skulle t.ex. en sådan generell skyldighet kunna drabba de mindre te- leoperatörerna särskilt hårt, vilket skulle motverka konkur- rensen på telemarknaden och hämma nyetableringar. En så- dan utveckling är inte önskvärd. Det skulle vidare, delvis av samma skäl, föra för långt att belasta innehavare av privata nät, t.ex. interna företagsnät, med långtgående skyldigheter att svara för telesystemens uppbyggnad och utformning. – De brottsutredande myndigheternas behov av hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning fokuserar i första hand på stora fasta telenät och på mobiltelefoni. Detta behov kan i allt väsentligt tillgodoses genom att de stora teleoperatörerna förpliktas att anpassa sina system. Härige- nom öppnas en möjlighet att verkställa tvångsmedlen även när teletjänsten tillhandahålls av en icke tillståndspliktig tele- operatör som hyr kapacitet i ett telenät av en tillståndspliktig operatör. Internationella erfarenheter visar också att de pri- vata näten ännu inte har orsakat några större problem. Varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss teleoperatör faller strax innanför eller utanför gränsen. Det är därför angeläget att se till att gräns- dragningen blir så förutsebar och klar som möjligt. Enligt re- geringens mening bör skyldigheten att anpassa telesystemet anknytas till att en teleoperatör faktiskt beviljas tillstånd en- ligt 5 § telelagen. Det är alldeles klart vilka som fått tillstånd och det finns enligt telelagen möjlighet för en tveksam opera- tör att begära förhandsbesked från tillståndsmyndigheten om de är skyldiga att söka tillstånd för sin verksamhet (7 § tele- lagen). Skyldigheten att anpassa systemen bör omfatta alla tre kategorierna av tillståndshavare; för fasta teleförbindelser, för telefonitjänst och för mobil teletjänst. – Teleoperatörer som i och för sig inte är tillståndspliktiga kommer med den- na reglering att bli skyldiga att anpassa telesystemen, om de begär och beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen. Lagstiftningen innebär dock inte någon skyldighet för en mindre teleopera- tör att söka tillstånd. Det finns för övrigt inte heller något hinder för mindre teleoperatörer att på frivillig väg anpassa sina telesystem. – Genom att man ålägger de teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen att anpassa sina tele-