sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Ytterligare en orsak till den relativt svaga regleringen kan vara de otydliga målen vilket bl.a. Statskontoret pekat på i en bilaga till utredningen. En ytterligare orsak kan vara de i allmänhet lång- dragna rättsprocesserna med tidsödande överklaganden. Sektorsmyndigheter kontra generell konkurrenslagstiftning En av svåra frågor är om det behövs sektors- myndigheter eller om det räcker med generell konkurrenslagstift- ning som tillämpas av . Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt med både sektorsmyndigheter och en generell konkurrensmyndighet. Precis som (2004) argumenterar i en bilaga till denna utredning bör konkurrenslagen och särlagstiftning ses som kom- pletterande instrument. Konkurrenslagens styrka ligger i dess gene- rella tillämpbarhet, men detta innebär att den inte är till- räckligt kraftfull när det gäller att komma till rätta med specifika konkurrensproblem av mer strukturell natur, som ofta är fallet i nätverksbranscher. Detta gäller särskilt på tre områden: Det klassiska skälet för tillträdesreglering är att ett företag har tillgång till en oumbärlig infrastruktur som alla företag i en bransch behöver tillgång till. Ett exem- pel är Telias kopparaccessnät. Andra exempel är det lokala distributionsnätet för el (reglerat), spårnät (regle- rat), spår- och terminaler (begränsad regler- ing), fjärrvärmenäten (ej reglerat). Som dessa exempel anty- der finns detta fenomen i de flesta nätverksbranscher. Konsumenterna har ofta ett starkt önskemål att olika nätverk ska kunna utnyttjas tillsammans, t.ex. en flygresa som kombinerar delsträckor med olika flygbolag. Men trots att operatörerna i sådana fall har en mer balanserad förhandlingssituation än när det gäller envägstillträde är det inte självklart att de självmant kommer att underlätta eller ens acceptera tvåvägstillträde (1998, Laffont m.fl. 1998a och b). Den teoretiska litteraturen visar att det tvärtom kan vara svårare att komma fram till en överens- kommelse, ju starkare konsumenternas behov av samordning är (Economides och Flyer 1997, och 1985). Ett väl så viktigt skäl för reglering här är också att de kan komma överens om alltför höga priser, eller om att stänga ute små/nya aktörer. Frågan om hur samhällsomfat- tande tjänster ska finansieras och ersättas fick till en början begränsad uppmärksamhet inom svensk telepolitik, eftersom den föreföll ha liten betydelse för traditionell telefoni. Men med nya tekniker som bredband, , digital-tv osv., har frå- gan om vilka delar av landet som ska täckas, och hur kostna- derna för icke-kommersiellt motiverad produktion ska bäras, återkommit med stor kraft. är detta en stor fråga för möjligheterna att vidmakthålla konkurrens på marknaden som helhet (2004). Utredningen vill till detta lägga ett helt annat och fjärde perspektiv. Om en enda myndighet, som t.ex. , hanterar all konkurrenslagstiftning och tillsyn över konkurrensen i alla nät- verksamheter, liksom över konkurrensen i de helt privata delarna av näringslivet, innebär detta en stor risk för regleringsövertagande och maktkoncentration. Besluten i en sådan myndighet kommer att påverka vinsterna, och därmed värdet på balansräkningarna, för en stor del av det privata och statliga näringslivet. Det finns därtill inte tillräcklig erfarenhet och tradition i för ekonomisk reglering. Man har inte alltid hunnit utforma t.ex. lämpliga metoder, myndighetsorganisationer och utvärderingsme- toder. Det är därför också en riskstrategi att lägga all tillämpning av konkurrenstillsynen i . Utredningen vill emellertid betona att samspelet mellan sektors- regler och generell konkurrenslagstiftning kan förändras över tiden. Graden av konkurrens kan förväntas förändras över tiden och då även inslaget av olika typer av regleringar. Enligt utredningens bedömning är starka, självständiga och obero- ende regleringsmyndigheter ofta en förutsättning för en fram- gångsrik liberalisering. Med oberoende avses dock inte oberoende från politiska beslut, utan vi menar att oberoendet innebär att lagar och förordningar ska tillämpas på ett objektivt och opartiskt sätt. Myndigheten ska fullt ut ansvara för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Med oberoende avses således inte att, som i fall, delegera ansvaret för något verksamhets- område till en enskild myndighet. Riksdag och regering ska även fortsättningsvis reglera verksamheten genom lagar och förord- ningar, i den meningen att det klargörs vilka beslut myndigheterna får fatta (däremot naturligtvis inte hur myndigheterna ska besluta i enskilda frågor). Det finns emellertid en avvägning mellan å ena sidan graden av precision i regleringsprocessen och å andra sidan risken för att de som regleras eller byråkratin tar över regleringsinstrumenten och utnyttjar dessa för sina egna syften. En reglering som bygger på detaljerade bestämmelser kan granskas utan svårighet. En sådan reglering kommer dock sannolikt att resultera i en brist på flexibi- litet. Om i stället regleringen baseras på generella regler kan man lämna en stor del av beslutsfattandet åt tjänstemän och tillåta en större flexibilitet, men denna metod kan också äventyra de fördelar som ligger i fasta spelregler. Enligt vår bedömning får myndigheterna inte bli för diskretio- nära. Om diskretionär styrning är möjlig kan denna lätt anpassa sig till de särskilda svårigheterna i en viss situation. Den gör det dock svårt och kostsamt att på förhand avgöra vilka ställningstaganden som kan väntas, och därför ökar risken för att regleringen utnyttjas för andra syften än vad som är avsett. En sådan form av reglerings- misslyckande är att en reglerare kan frestas att exploatera det fak- tum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad. Det brukar betecknas som en regleringsrisk, och det kan vara ett allvarligt problem för en effektiv och ändamålsenlig reglering (m.fl. 1994). En regleringsmyndighet får dock inte heller bli för svag, för då finns det en uppenbar risk för att regleringen tas över av branschen. Innebörden är att regleraren agerar till förmån för starka intressen i branschen i stället för att ta tillvara t.ex. konsumenters och nytill- trädande företags intressen. Många har försökt minska risken för reglerings- övertagande (från politiker) genom att bl.a. skapa institutioner som är oberoende av ett mer direkt inflytande från regeringarna. Som vi visat i avsnitt 11.3 kan de flesta svenska regleringsmyndigheter också uppvisa ett sådant oberoende. Utredningen har noterat att oberoendet stärkts genom bildandet av Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen. Utredningen gör ingen värdering av svenska förhållanden och hur regleringarna fungerat i dessa avseenden. Vi kan dock bara kon- statera att ett viktigt undantag från den form av oberoende som diskuterats ovan är den s.k. som är en avdelning inom . har till uppgift att utöva tillsyn och granska nätavgifterna. Myndigheten är dock inte självständig. Statskontoret har på regeringens uppdrag sett över verksamheten och kommit fram till att nättillsynen bör bli en egen myndighet. Internationellt sett hanteras också normalt tillsynen av självstän- diga myndigheter. Enligt vår uppfattning bör så vara fallet även i . Ett annat krav på en sådan myndighet bör vara att den finansieras via avgifter som direkt disponeras av myndigheten. De närmare motiveringarna till dessa förslag lämnas i slutet av detta kapitel. Myndigheters beslut och agerande kan påverka mycket stora för- mögenhetsvärden och investeringar samt ett stort antal konsu- menters välfärd. Myndighetscheferna för regleringsmyndigheterna har samma villkor som övriga generaldirektörer. De förordnas av regeringen . Vid första gången sker detta i allmänhet för av . Vid förlängt förordnande kan tiden vara kor- tare, då vanligtvis . Det finns även möjligheter att förflytta en myndighetschef, t.ex. vid en omstrukturering av en myndighet, eller när personen inte anses lämplig för sin uppgift och det är väsentligt för myndighetens bästa. Enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning kan en generaldirektör (exklusive chefer för statliga affärsverk) inte sägas upp, men förflyttas inom den stipule- rade anställningstiden. Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att diskutera ett förstärkt anställningsskydd för vissa myndighetschefer för regler- ingsmyndigheter. Orsaken till detta är bl.a. att de myndigheter som är föremål för utredningens analys i många fall har ett betydande normgivande ansvar. Deras beslut berör miljontals konsumenter, stora förmögenhetsvärden och i vissa fall betydande framtida inve- steringar. De kan också ha ett trovärdighetsproblem eftersom det i flertalet av branscherna finns mycket stora och starka statliga intressen. I utredningens fall är det också så att de senare intressena och myndigheterna sorterar under samma departement. En reglerare ska i teorin vare allvetande, välvillig och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I praktiken är en sådan form av reglerare mindre sannolik. En stark myndighetschef kan dock, som ovan framgått, påverka många olika intressen. För att underlätta ett effektivt beslutsfattande och framtida karriärvägar är det därför nödvändigt att anställningsskyddet förbättras. Ett sådant förstärkt anställningsskydd måste också kopplas till ett entydigt ansvarsut- krävande. Utgångspunkten är dock att det är regeringen som utnämner myndighetscheferna. Vi lämnar i slutet av kapitlet ett förslag till ändring i lagen om offentlig anställning. Innebörden är att myndighetscheferna för , , , Luftfartsstyrelsen och en eventuellt fristående nätmyndighet ska kunna anställas på en tjänst för en bestämd tid . De ska dock inte kunna omför- ordnas på tjänsten. Organisationen av de statliga regleringsmyndigheterna riskerar att leda fram till trovärdighetsproblem. De myndigheter som är före- mål för utredningens analys ligger samliga under Näringsdeparte- mentet. har departementet ägaransvar för ett antal domi- nerande aktörer inom utredningens område. Staten är således såväl regulator som ägare av företag som har ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. Hanteringen av regleringsmyndigheterna sker dess- utom i en miljö som hanterar både sektorspolitik och konkurrens- frågor. I ett kommande avsnitt om den statliga ägarstyrningen (kapitel 12) pekar vi på att den nuvarande organisationen innebär en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller. Vi diskuterar där hur den statliga ägarfunktionen i kan stärkas och renodlas, samt hållas mer åtskild från den reguljära linjeorganisa- tionen. På samma sätt bör regleringsmyndigheternas roll stärkas och renodlas. Ett sätt att renodla regleringsfunktionen kan vara att samla regleringsmyndigheterna hos ett departement utan fackan- svar för de områden som företagen/verken arbetar inom. Man kan naturligtvis diskutera hur oberoende en myndighet under regeringen är. I detta fall ska statliga myndigheter sätta upp regler för och utöva tillsyn över andra statliga myndigheter och företag. styrs regleringsmyndigheterna av bl.a. förord- ningar och regleringsbrev som fastställs av regeringen. Myndighe- terna är vidare rapporteringsskyldiga till regeringen som också har utnämningsmakten. I utredningens fall sorterar dessutom samtliga aktuella myndigheter och företag under ett och samma departe- ment. Ett tänkbart alternativ är att blir huvudman för dessa myndigheter. Det anser vi dock vore mindre lämpligt, eftersom det är önskvärt med en stark regeringsmakt. Enligt vår bedömning bör de regleringsmyndigheter som är aktuella inom utredningens ram i stället placeras under . Ett sådant förslag läm- nas senare i detta kapitel. De åtgärder som diskuterats ovan syftar till att försöka minska ris- ken för regleringsövertagande genom att skapa institutioner som är oberoende av ett mer direkt inflytande från regeringen. En väl så viktig aspekt är dock att oberoende myndigheter inte eliminerar faran av att fångas upp av den reglerade industrin eller verksamhe- ten. Exempelvis indikerar svängdörrsproblemet, där reglerare slutar och tar anställning i den verksamhet som de reglerat (eller tar plats i styrelser i företag som de privatiserat), att det i praktiken är svårt att etablera ett oberoende. Vi har pekat på att regleringsmyndigheter hanterar stora förmögenhetsvärden och att en förändrad reglering kan påverka dessa värden avsevärt. Ägare av infrastruktur har ett stort intresse av att påverka reglerare för att hålla uppe avkast- ningen eller för att höja avkastningen på tillgångarna. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att särskilt upp- märksamma de av tjänstemännens uppgifter som gäller avvägningar mellan regleringens kvalitet och risken för att regleringen tas över av branschen. Den första avvägningen gäller balansen mellan hur precist regleringen tillämpas och möjligheten till övertagande. En reglering genom precisa regler kan i princip lätt övervakas. Det är dock san- nolikt att precisa regler inte är flexibla och därmed inte kan täcka alla tänkbara fall. En kontrast är reglering genom allmänna regler, som kan lämna utrymme för en stor del av skönsmässigt besluts- fattande till tjänstemän och tillåta en större flexibilitet. Därmed skulle regleringen kunna anpassas till särdragen i en viss situation. Det är dock svårt och dyrbart att i förväg utvärdera skönsmässiga beslut, och därmed skulle utrymmet för godtycke öka. Balansen mellan regler och skönsmässighet beror således av fördelarna med flexibilitet och kostnaderna för godtycke. Detta problem skulle inte behöva uppstå om det fanns tillräcklig transparens i regleringshandläggningen i kombination med ett lämp- ligt ansvarsförhållande, kopplat till ett ökat utrymme för tjänste- männen att göra egna bedömningar. Detta är ytterligare en avväg- ning, som i detta fall handlar om regleringsresurserna. Även graden av specialisering i regleringsbeslut och utrymmet för kontrollåtgärder kan vägas mot varandra. När tjänstemän sam- lar viktig branschspecifik kunskap ökar deras förståelse för bran- schen, och därmed kan kvaliteten i deras beslut förbättras. Samti- digt ökar deras alternativa anställningsmöjligheter i den bransch de reglerar, och de kan därför ha ett egenintresse att tillmötesgå de företag som de reglerar för att tillförsäkra sig om lämpliga syssel- sättningsmöjligheter . Den här typen av fenomen kan elimineras genom klausuler i anställningskontrakten som begränsar framtida sysselsättningsmöjligheter, men det kräver i sin tur att tjänstemännen ges ekonomisk gottgörelse. Det finns även frågor som rör myndigheternas design. En fråga är om de ska vara sektorsspecifika eller sektorsövergripande. Utredningen lämnar inte några förslag på detta område. Vi menar emellertid att statsmakten särskilt måste uppmärksamma risken för s.k. regleringsövertagande. Det behövs ökad transparens Regleringsekonomi är komplicerad, och det kan i många fall vara svårt att bedöma beslut och de metoder som har använts. Transpa- rensen förefaller vara låg och det gäller även intresset för regler- ingsekonomi. Enligt utredningens bedömning behöver transparensen öka. Ökad transparens är också ytterligare ett sätt att stärka reglerings- myndigheterna och öka oberoendet, framför allt i den meningen att diskussioner om regleringsrisk och regleringsövertagande kan ana- lyseras på ett mer oberoende sätt. Det kan också finnas tendenser till att regleringar blir irrever- sibla. Myndigheterna söker ständigt nya uppgifter för att motivera sin verksamhet. För att säkerställa att regleringarna minskar i bety- delse när konkurrensen blir mer effektiv kan regleringssystemen innehålla bestämmelser om regleringarnas upphävande, s.k. solned- gångsklausuler. Sådana finns inte i svensk lagstiftning. Däremot har det inte varit helt ovanligt, t.ex. inom teleområdet, att det angetts i propositioner att det för tillfället är motiverat med sektorsregler- ing, men att ambitionen är att en generell konkurrenslagstiftning ska vara styrande . Så har dock inte blivit fallet. Ett sätt att påverka de ovan nämnda problemen är att utsätta regleringsmyndigheterna för systematiska och återkommande utvär- deringar. Utredningen har inget konkret förslag på vilka som ska göra sådana utvärderingar eller hur de ska gå till. Det framstår dock som uppenbart att en efterhandskontroll bör utföras av en obero- ende tredje part, i stället för av en institution som är nära knuten till myndigheten. I slutet av detta kapitel lämnas förslag till sys- tematiska och återkommande utvärderingar, och det förs också en diskussion om hur detta kan organiseras. Som tidigare framgått kan den ekonomiska regleringen variera mycket med vilka marknadsstrukturer som är förhärskande över faserna av en liberalisering. Det kan t.ex. bli aktuellt med att ersätta en sektorsspecifik reglering med den generella konkurrenslagstift- ningen. är detta naturligtvis den optimala utvecklingen. Vi kan dock knappast räkna med att det blir konkurrens om infrastruktu- ren inom alla områden. Det går emellertid att ifrågasätta dagens regleringsmyndigheter och regleringar på flera områden: Flera av regleringsmyndigheterna är små. Faran för reglerings- övertagande är sannolikt större om regleringar hanteras av små myndigheter. har, i princip likt övriga , valt sektorsspecifika myndigheter. Som framgått av tidigare varierar dock myndig- heternas uppgifter avsevärt. Det förekommer relativt stora variationer mellan marknaderna, där vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt regle- rade (se nedan). Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad reglerings- myndighet. Enligt uppfattning bör regeringen tillsätta en kommitté som analyserar reglerings- och tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter i de sex branscher vi analyserar. Det kan gälla frågor som t.ex. vilka uppgifter en regleringsmyndighet egentligen ska arbeta med och om dagens breda uppgifter verkligen är lämp- liga. Andra frågor kan gälla huruvida myndigheterna ska vara sek- torsspecifika eller sektorsövergripande. Vi lägger ett förslag till en sådan utredning i slutet av kapitlet. Tillsynen och analysen är låg inom vissa områden Det finns även andra brister i regleringen och tillsynen. Vissa av utredningens marknader är inte föremål för tillsyn eller reglering trots förekomsten av monopolföretag. Det gäller t.ex. , Ban- verket och delar av . Ett annat exempel är som inte varit föremål för någon tillsyn av tarif- ferna (det bör betonas att statligt ägande också kan ses som en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav). Tre av fallen kan betraktas som naturliga monopol med viktiga flaskhalsar. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden, efter- som ett företag inte kan vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen. Enligt utredningens bedömning bör prissättning och regler för tillträde analyseras i en årligt återkommande rapport. Konkurrens- verket bör få i uppdrag att utföra sådana analyser av , Banver- ket och . Vi lämnar även förslag om att taxi bör bli föremål för en sådan analys. Förslagen redovisas närmare nedan i kapitlet. bör bli en egen myndighet bör få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet. Tillsynen av elnäten hanteras av som är nätmyndighet enligt ellagen (1997:857) och myndigheten har de uppgifter som anges i denna lag. Den praktiska hanteringen sker inom myndighetens energimarknadsavdelning som svarar för myn- dighetens uppgift som nätmyndighet enligt ellagen. Avdelningen har en viss grad av självständighet.13 Enligt instruktion (1997:868) ska chefen för den enhet som fullgör myndighetens uppgifter som nätmyn- dighet besluta om föreskrifter och ärenden enligt ellagen. General- direktören har utsett överdirektören att vara chef för nätavdel- ningen. Denne är generaldirektörens ställföreträdare. Vid finns även ett insynsråd som ska ha insyn i den verksamhet som följer av att myndigheten är nätmyn- dighet. Rådet har till uppgift att bevaka konsumenternas intressen på elmarknaden. Rådet ska ges tillfälle att yttra sig i ärenden av större betydelse som rör nättariffer och elpriser samt i ärenden om föreskrifter som myndigheten utfärdar som nätmyndighet enligt ellagen. Ledamöterna och ordförande utses av regeringen för en bestämd tid. 13 Utredningen beskriver här hur det fungerat fram . Vi har fått information om att () ska få en ny instruktion där den s.k. nätmyndigheten ombildas till en inom STEM. Chefen för inspektionen anställs genom beslut av regeringen. Enligt utredningen är det emellertid nödvändigt att redovisa tidigare förhållanden för att senare i avsnittet ta ställning till eventuella förslag. Vi har dessutom inte fått någon information om motiven till förändringarna av STEM:s instruktion. Internationellt sett hanteras normalt tillsynen av självständiga myndigheter. Det är också ett av de grundläggande kraven på obe- roende som brukar ställas. En annan grundläggande aspekt är att det har varit gene- raldirektören som utsett chefen för nätavdelningen. I fall är den sistnämnde även generaldirektörens ställföreträdare. Organi- sationer som utför den här typen av viktiga uppgifter brukar nor- malt ha en chef som utses av regeringen. I internationella samman- hang är det också det normala. Uppdelningen av beslutsbefogen- heter mellan generaldirektören och chefen för nätmyndigheten ris- kerar vidare att leda till en otydlighet om vem som fattar beslut i vilka frågor. Att chefen för nätmyndigheten dessutom är generaldi- rektörens ställföreträdare kan inte underlätta otydligheterna. Statskontoret har, som tidigare framgått, på regeringens uppdrag genomfört en översyn av verksamheten inom Statens energimyn- dighets ansvarsområde, med särskilt fokus på tillsynsuppgifter på energimarknaderna, och Statskontoret menar att tillsynsuppgif- terna inte har haft en tillräckligt stark ställning inom Energimyn- digheten och att tillsynen behöver stärkas, bl.a. genom att ge den en högre status. Beträffande det senare menar att statusen skulle öka om det inrättades en fristående tillsynsmyndig- het på energimarknadsområdet. En sådan åtgärd skulle bl.a. ge en viktig signal till marknadsaktörerna att tillsynens roll, status och prioritet har ökat. Att inrätta en fristående tillsynsmyndighet skulle lämpligen kunna ske genom att dagens energimyndighet delades i två separata myndigheter. Jämfört med att fortsatt driva verksamheten i sam- manhållen myndighet har en delning dock både för- och nackdelar. Fördelarna är att den samhållna myndigheten har inneboende roll- konflikter och att lednings- och beslutsstrukturen är oklar. Nack- delarna är att det finns synergier mellan tillsynsverksamheten och övrig verksamhet samt att det kommer att leda till omstrukture- ringskostnader. Statskontorets samlade bedömning är dock att övervägande skäl talar för att den nuvarande delas. För att en delning ska vara meningsfull är det dock avgörande att stats- makterna är beredda att skjuta till de resurser som behövs för att uppnå den höjda ambitionsnivå som blir följden av Statskontorets förslag kring tillsynens sakinnehåll. Statskontoret uppskattar t.ex. att en förstärkning av tillsynen över energimarknaderna i sig kräver ett tillskott av resurser på cirka 5–. kommer behov av nya resurser för att bilda en ny myndighet på ca . Statskontorets rapport berörs i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1). Regeringen berör dock inte förslaget om att in- rätta en fristående myndighet, utan man bedömer i stället att till- synsverksamheten behöver förstärkas med . Orsakerna är Statskontorets slutsatser och de uppgifter som till- kommit vad gäller de gemensamma reglerna för den inre markna- den för el samt tillämpningen av förordningen om villkor för till- träde till nät för gränsöverskridande elhandel. Utredningen har, som tidigare framgått, fått information om att instruktionen för ska förändras. Den s.k. ombildas till en och dess chef kommer att utses av regeringen. Inspektionen är dock fortfarande ingen självständig myndighet.