sou · GTB315d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Om de ovan om- talade förslagen till en ny instans- och processordning i lagrådsre- dagtecknad skulle genomföras får tredjelandsmed- borgaren möjlighet att överklaga besluten till en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen. Om avslagsbeslutet eller återkallelsen leder till ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan i så fall också detta komma att kunna överklagas i samma ordning. I de fall där Migra- tionsverket eller överlämnar ett ärende med stöd av 7 kap. 11 § UtlL föreligger däremot en risk för att tredjelands- medborgaren endast får tillstånds-, avvisnings-, återkallelse- eller utvisningsfrågan prövad i en instans. Ett enistansförfarande blir också följden om utvisningsfrågan prövas enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Utredningen anser att i de fall tredjelandsmedborgaren får möj- lighet att överklaga avslags-, avvisnings-, återkallelse- eller utvisnings- beslutet till högre instans detta uppfyller villkoret i artikel 20.2 om rätten att ansöka om rättslig prövning. Någon författningsändring är inte påkallad för normalfallen. Som utredningen redan konstaterat i avsnitt 11.5.2 innebär möjligheten för eller att enligt 7 kap. 11 § UtlL överlämna ärenden en- ligt utlänningslagen till högre instans dock en risk för att ärendet blir prövat i endast en instans. Detta förfarande anser utredningen inte stå i överensstämmelse med rätten att kunna ansöka om rättslig prövning enligt artikel 20.2. Även i dessa fall och när det gäller s.k. säkerhetsärenden hänvisar utredningen emellertid till de kommande reformförslagen inom ramen för det inom pågå- ende arbetet med en ny instansordning för utlänningsärenden (se av- snitt 11.5.2). Utredningens överväganden och förslag beträffande möjligheterna att utvisa den varaktigt bosatte från unionens territorium (se arti- kel 22.3) finns i avsnitt 10.3 med anslutande förslag till ny bestäm- melse i 4 kap. 11 a § UtlL. Förslaget innebär att den som döms för brott skall kunna utvisas ur unionen. Villkoren i artikel 12 måste där- vid iakttas, vilket bl.a. innebär att tredjelandsmedborgaren skall ha rätt att överklaga ett sådant utvisningsbeslut. Med hänsyn till att det endast kommer att bli fråga om att utvisa från unionen i samband med ett brottmål som handläggs vid allmän domstol har tredjelands- medborgaren därmed möjlighet att få saken prövad i tre instanser, dvs. tingsrätt, hovrätt och i . Därmed är villkoret i artikel 12.4 om rätten att kunna överklaga ett utvisningsbeslut ur unionen uppfyllda. Förslag: utses till nationell kontaktpunkt i de avseenden som regleras i direktivet om varaktigt bosatta. Enligt artikel 25 direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedbor- gare skall medlemsstaterna upprätta kontaktpunkter med ansvar för att ta emot och överföra den information som anges i artiklarna 19.2, 22.2 och 23.1. Vilken information skall utbytas? Om en person med ställning som varaktigt bosatt i ett land beviljas uppehållstillstånd i ett annat medlemsland skall den andra medlems- staten underrätta den första medlemsstaten om sitt beslut (arti- kel 19.2). Den andra medlemsstaten kan under vissa förutsättningar vägra förnya eller återkalla uppehållstillståndet och ålägga den varaktigt bosatte och familjemedlemmar att lämna det andra landets territo- rium. Om den andra staten vidtar en sådan åtgärd skall den också underrätta den första medlemsstaten (dvs. den stat som personen har sin ställning som varaktigt bosatt i) om sitt beslut (artikel 22.2). Den första medlemsstaten skall och utan formaliteter återta den varaktigt bosatte och dennes familjemedlemmar. Den varaktigt bosatte kan uppfylla förutsättningarna för att få ställning i den andra medlemsstaten. Om sådan ställning beviljas i det andra landet skall detta land underrätta den första med- lemsstaten om sitt beslut (artikel 23). Vad fyller informationsutbytet för funktion? Ställning som varaktigt bosatt kan förloras under särskilda förut- sättningar, bl.a. vid viss tids bortovaro och i fall ställning som var- aktigt bosatt beviljas i annat land. Den stat som har beviljat ställ- ningen som varaktigt bosatt ges med hjälp av underrättelserna från andra länder en möjlighet att notera bortovaron. Det skall inte vara möjligt att inneha ställning som var- aktigt bosatt i två olika länder. Genom att det första landet får under- rättelse från det andra landet i fall ställning som varaktigt bosatt med- delas i det landet kan det första landet återkalla ställningen som fåtts där. Om den varaktigt bosatte utvisas från den andra medlemsstaten har den första en skyldighet att återta honom eller henne. Genom att en underrättelse skickas får den första staten reda på att denna skyl- dighet inträder. Det torde finnas två myndigheter som kan vara aktuella för uppgif- ten som kontaktpunkt; och . Enligt förordning (2004:294) med instruktion för är verket central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsom- rådet. skall bl.a. föra register och statistik över ut- länningar i landet i den utsträckning det behövs för verksamheten, vara ansvarig myndighet gentemot Europeiska gemenskapernas kommission i frågor som rör den europeiska flyktingfonden och vara kontaktmyndighet i frågor som rör Eurodac.1 Det är som fattar beslut om uppehållstillstånd och om beviljande och återtagande av ställning som varaktigt bosatt. När en individ blir aktuell hos genom en ansökan av något slag läggs en personakt, dossier, upp. Dossiern följer sedan individen i skilda slag av ärenden som kan aktualiseras. Dossiern är levande till dess utlänningen i fråga beviljas svenskt medborgarskap eller avlider. har ett verk- samhetsstödjande system benämnt Centrala Utlänningsdatabasen (). Automatiserade dokument som framställs i CUD skrivs ut 1 Eurodac är databasen som jämför fingeravtryck från asylsökande inom EU. anslöt sig till Eurodac i 2003. Syftet med Eurodac är att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för en asylansökan. Genom att jämföra fingeravtryck kan man enkelt se om den asylsökande tidigare sökt asyl i någon annan av medlemsstaterna. på papper i dossiern.2 I CUD är ett stort antal utlänningar registre- rade, drygt en miljon. Eftersom det är som fattar beslut i fråga om uppe- hållstillstånd och i fråga om ställning som varaktigt bosatt kan det vara naturligt att det också är som i förekommande fall underrättar det första landet när någon med ställning som var- aktigt bosatt där kommer hit till och får uppehållstillstånd och eventuellt också – i ett senare skede – beviljas ställning som var- aktigt bosatt. När någon med ställning som varaktigt bosatt i flyttar och får uppehållstillstånd i ett annat land skall det landet underrätta svensk myndighet. Om ställning som varaktigt bosatt bevil- jas i det andra landet skall underrättelse också ske. Underrättelserna bör som nämnts ovan närmast ha till syfte att ge möjlighet att notera bortovaron och i förekommande fall återkalla ställningen som varaktigt bosatt här. Ett beslut om att återkalla ställningen skall fattas av . Mycket talar därför för att det är detta verk som skall ta emot informationen från det andra landet. Den stat som ålägger en varaktigt bosatt att lämna statens territo- rium skall underrätta den stat vari personen har ställning som varak- tigt bosatt. Den senare staten har en skyldighet att återta sin var- aktigt bosatte. I det fall det är fråga om en person med ställning som varaktigt bosatt i annat land är det eller – om det är fråga om utvisning på grund av brott – allmän domstol som fattar det beslut varom det andra landet skall informeras. En allmän domstol som har meddelat en dom eller ett beslut om utvisning skall enligt 6 kap. 9 § UtlF skicka en kopia av domen eller beslutet till . innehar därför information om alla åtgärder som vidtas för att ålägga någon att lämna landet. Det är också som verkställer vissa beslut om avvisning och utvisning (8 kap. 11 § UtlL). Det synes därför ligga nära till hands att verket informerar det land som skall återta sin varaktigt bo- satte. När det är fråga om en person med ställning som varaktigt bosatt i som återsänds från ett annat land skall och utan formaliteter återta den varaktigt bosatte. Utpekad kontakt- punkt skall ta emot information från det andra landet om att perso- nen återsänds. I enlighet med vad som anförts ovan har Migrations- verket först mottagit information om att den varaktigt bosatte fått 2 SOU 2003:40 s. 93. uppehållstillstånd i det andra landet. När personen i detta skede åter- vänder är det följdriktigt att mottar information härom och i förekommande fall åter ger personen ett uppehållstill- stånd i . (Bortovaron kan ha varit så lång att det ursprungliga permanenta uppehållstillståndet gått förlorat. I enlighet med vad som anförts i tidigare avsnitt bör tillståndet i dessa fall återges.) En rad omständigheter kan således tala för att bör vara kontaktpunkt i dessa frågor. Det alternativ som utredningen ser är . är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om folkbokföring. Det är den myndighet som står för bosättningskontrollen i vårt land. I folkbokföringslagen (1991:481) finns en rad bestämmelser som reglerar hur och när utlänningar skall folkbokföras respektive avregi- streras. är således den myndighet som redan på grund av gällande regler skall ha information om huruvida en utlänning är bosatt i landet eller inte. Den information som skall utbytas mellan länder enligt EG-direktivet tar emellertid sikte på frågor om huru- vida uppehållstillstånd har meddelats eller återtagits samt i vissa fall om ställning som varaktigt bosatt har beviljats här eller, beträffande utflyttad, i ett annat land. Om skall kunna uppfylla underrättelseskyldigheten måste först få information från . Följderna av underrättelserna är i de flesta fall att ett beslut skall fattas av . För dessa situa- tioner måste en ordning införas där vidarebefordrar information till . Utredningen finner sammantaget att, trots att är den myndighet som skall stå för bosättningskontrollen, är den myndighet som bäst lämpar sig som kontaktpunkt i de avse- enden som regleras i EG-direktivet. Bedömning: Utredningens förslag till följd av familjeåter- föreningsdirektivet som innebär att tredjelandsmedborgare skall ha rätt till familjeåterförening med medlemmar i kärnfamiljen, att beslutsunderrättelse i sådana uppehållstillståndsärenden skall ske och att underrättelse om beslut beträf- fande uppehållstillstånd generellt skall ha skriftlig form, bedöms inte medföra några ökade kostnader för samhället eller enskilda. Förslagen i detta delbetänkande såvitt avser villkoren för familjeåter- förening för tredjelandsmedborgare som bor i , är avgränsade till rätten för make (varmed också avses registrerad partner), sambo och underåriga barn att få uppehållstillstånd. Den nya regleringen innebär visserligen att det i fortsättningen skall finnas en skyl- dighet för beslutande myndighet att ge sådana familjemedlemmar uppehållstillstånd. Från denna huvudregel får dock undantag medges i vissa angivna fall, t.ex. vid skenförhållanden eller i fall av vilsele- dande uppgifter. Enligt gällande bestämmelser är möjligheten att be- vilja uppehållstillstånd i dessa fall fakultativ. Inom ramen för en prövning enligt nuvarande ordning kan dock en ansökan beviljas eller avslås på i stort sett samma grunder som skall gälla i fortsätt- ningen. Någon nämnvärd ökning av antalet invandrade anhöriga tredjelandsmedborgare på grund härav förutser utredningen därför inte. Antalet ensamkommande underåriga barn som reser in i och som ansöker om asyl uppgick till 550 respektive 561 stycken. Fram till och med oktober månad 2004 var siffran 311 barn. Uppehållstillstånd beviljades i 43 respektive 45 pro- cent av ärendena . De flesta brukar få uppehålls- tillstånd på grund av humanitära skäl. Endast i av ären- dena brukar flyktingförklaring beviljas och uppehållstillstånd på grund av annat skyddsbehov ges i (se Mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vård- nadshavare [s.k. ensamkommande barn][Ds 2004:54], s. 25 f.). För- slaget om att underåriga barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt och är utan medföljande vuxen skall ha rätt till familjeåter- förening med sina föräldrar, antas därför inte påverka antalet in- vandrade tredjelandsmedborgare i någon större omfattning. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver att underrättelse om beslut rörande uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare skall ha skriftlig form. Utredningen föreslår därför att det i utlänningslagen införs en regel som innebär att underrättelser av beslut om uppe- hållstillstånd generellt skall vara skriftliga. tillämpar emellertid redan nu en ordning som innebär att beslutsunderrättelse är skriftlig i så gott som alla tillståndsärenden. Utredningens förslag kan därför inte annat än försumbart påverka hanteringen av tillstånds- ärendena. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver att beslut med anledning av en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare skall underrättas sökanden . Utredningen föreslår därför att en bestämmelse med detta innehåll införs i utlänningslagen. Enligt statistik från (se av- snitt 11.2.1) så handläggs anknytningsärenden redan nu . Utredningen anser därför att något ökat resursbehov och därmed ökade kostnader hos verket inte är att vänta på grund av detta förslag. Sammanfattningsvis ökar antalet invandrare inte alls eller mycket litet och ärendehanteringen påverkas heller inte nämnvärt genom de förslag utredningen lämnar med anledning av genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet. Någon påverkan på samhällets eller enskildas kostnader förutses därför inte. 13.2Genomförandet av direktivet om varaktigt bosatta Bedömning: Antalet ansökningar om att få ställning som var- aktigt bosatt i kommer inte att bli högt. Kostnaden för ärendehanteringen kan finansieras genom att en avgift tas ut av den sökande. Utredningen förutser inte att utvandring till följd av den nya statusen får en sådan omfattning att det innebär några märkbara konsekvenser för det svenska samhället. Den ökade invandringen till följd av direktivet kan uppskattas till ca 500 personer . Denna invandring kan förväntas leda till ett visst offentligfinansiellt överskott. Kostnaden för handläggningen av de nya ärendena föreslås bli finansierad genom en avgift från den sökande och inom ramen för ordinarie budgetanslag. Utredningens förslag innebär att en ny rättslig status införs i den svenska utlänningsrätten. Förenklat innebär denna att en tredje- landsmedborgare som bott i och som kan försörja sig skall få ställning som varaktigt bosatt. Ställningen som varaktigt bosatt i en EU-stat berättigar tredjelandsmedborgare till fri rörlighet. Tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat kan således under vissa villkor få uppehålls- tillstånd i . När det först gäller den nya statusen i innebär förslaget att en ny ärendekategori införs hos , som är den myn- dighet som enligt förslaget har att fatta beslut i fråga om ställning som varaktigt bosatt. Vid prövningen har framför allt att pröva om tredjelandsmedborgaren uppfyller försörjnings- kravet. Hur stort antalet ansökningar kommer att bli är svårt att sia om. För den tredjelandsmedborgare som inte önskar att utnyttja den fria rörligheten innebär ställningen som varaktigt bosatt inget särskilt utöver de rättigheter som tredjelandsmedborgaren ändå åt- njuter på grund av sitt permanenta uppehållstillstånd i . Man kan därför anta att det framför allt är de som önskar flytta till en annan EU-stat för att exempelvis arbeta som är intresserade av att få ställning som varaktigt bosatt i . Den som uppfyller kra- ven för att få ställning som varaktigt bosatt uppfyller med största sannolikhet även kraven för att bli svensk medborgare (och som så- dan åtnjuta fri rörlighet inom EU). I de flesta fall torde ett svenskt medborgarskap vara att föredra framför en ställning som varaktigt bosatt. Ett skäl att välja ställning som varaktigt bosatt i stället för svenskt medborgarskap kan vara förhållandet till medborgarskapet i ursprungslandet. Om detta land inte accepterar dubbelt medborgar- skap och tredjelandsmedborgaren inte önskar förlora sitt medbor- garskap i det landet skulle ställning som varaktigt bosatt vara att föredra framför svenskt medborgarskap. Men, återigen, för det fall tredjelandsmedborgaren avser att kvarstanna i finns det egentligen ingen anledning att eftersträva ställning som varaktigt bo- Sammanfattningsvis gör utredningen den bedömningen att det inte rör sig om ett stort antal ärenden i den nya ärendekategorin. För att täcka kostnader för den nya ären- dekategorin föreslår utredningen att en avgift tas ut för prövning av ansökan om ställning som varaktigt bosatt. Avgiften bör vara lika stor som den som gäller för uppehålls- och arbetstillstånd, dvs. (jfr 7 kap. 7 c § UtlF). Frågan om att bevilja ställning som varaktigt bosatt i på- verkar inte antalet tredjelandsmedborgare som kommer till . De som kan få ställningen är redan här sedan mins och kom- mer att stanna även om de inte får ställningen som varaktigt bosatt. Det som kan hända är att några kommer att utnyttja sin fria rör- lighet och flytta till en annan EU-stat. Detta får den konsekvensen att förlorar arbetskraft och därmed skatteinkomster. Utred- ningen förutser emellertid inte att denna utvandring får någon vidare omfattning. I detta sammanhang skall också beaktas att den som flyttar till en annan EU-stat kan ha familj och det svenska samhällets eventuella kostnader för barnomsorg och skola minskar då också. Det som påverkar antalet tredjelandsmedborgare som kommer till är däremot de tredjelandsmedborgare som får ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat och som väljer att utnyttja sin fria rörlighet och kommer till . Konsekvenserna av detta har in- gått i det uppdrag som utredningen lämnat till en extern konsult. Konsultens rapport i denna fråga är bifogad som bilaga till detta be- tänkande, bilaga 6. För att göra en bedömning av den invandring som kan bli följden av direktivet har konsulten utgått från andelen unionsmedborgare som beviljas uppehållstillstånd i . Konsulten har där- efter antagit att samma andel av tredjelandsmedborgarna med ställ- ning som varaktigt bosatta i annan EU-stat kommer att söka sig till . Man antar med andra ord att denna grupp har samma be- nägenhet att flytta inom unionen som unionsmedborgarna. Konsul- ten har vidare utgått ifrån antagandet att hälften av de tredjelands- medborgare som bor i de länder som ingick i unionen före utvidg- ningen 2003 (undantaget) kommer att uppfylla villkoren för att få ställning som varaktigt bosatta. Approximationen är grov men leder till att det förväntade antalet kan bli ca 300 personer. Konsulten har justerat detta antal till 500 personer med hänsyn till att det efter unionens utvidgning finns fler tredjelandsmedborgare inom unionen. Åldersfördelningen i denna grupp av invandrare antas stämma överens med den i gruppen som kommer till i enlighet med Konsulten har gjort en beräkning av intäkter och kost- nader för en genomsnittlig invandrare från gruppen varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i annan EU-stat, se bilaga 6. Beräkningarna innehåller en betydande osäkerhet. Sammanfattningsvis har konsul- ten kommit till den slutsatsen att utifrån de antaganden som gjorts utmynnar beräkningen i att den grupp om 500 personer som årli- gen kan tänkas komma till med anledning av direktivet om varaktigt bosatta generar ett offentligfinansiellt överskott på . Det samlade överskottet hamnar på . Detta till följd av att det till stor del är personer i yrkes- verksam ålder som förväntas komma. Utredningen har inte funnit anledning att ifrågasätta konsultens analys men konstaterar att det är svårt att göra den efterfrågade be- räkningen eftersom flera osäkerhetsfaktorer ingår. Det kan emeller- tid förutsättas att det i huvudsak är yrkesverksamma personer som förväntas komma till . Det finns därför anledning att utgå ifrån att konsekvenserna i denna del innebär ett visst tillskott i offentliga finanser. I konsultens beräkningar ingår kostna- den för handläggning. Utredningen, som konsta- terar att denna kostnad uppkommer direkt, föreslår att den finansie- ras genom en avgift om och, i den mån kostnaderna är högre, genom ordinarie anslag (som för uppgick till ). Förslag: Utredningen, som inser att det inte är möjligt att åstad- komma ett ikraftträdande , föreslår att samtliga bestämmelser träder i kraft så fort som möjligt dock . Några övergångsbestämmelser behövs inte. De bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa familjeåterföreningsdirektivet och direktivet om varak- tigt bosatta skall, enligt direktiven, träda i kraft respektive . Vissa av utredningens författnings- förslag innehåller bestämmelser som är avsedda att uppfylla villkor som anges i båda direktiven. Författningsändringarna bör därför träda i kraft . Utredningen, som inser att det inte är möjligt att åstadkomma ett ikraftträdande , föreslår att samtliga bestämmelser träder i kraft så fort som möjligt dock . De förändringar som föreslås angående rätten att få uppehållstill- stånd med anledning av familjeåterföreningsdirektivet är till sin natur mera förmånliga än gällande bestämmelser. Några övergångsbestäm- melser avseende ansökningar som redan gjorts före ikraftträdandet behövs därför inte. Vissa förändringar är enbart av redaktionell natur och följer av att en viss krets bryts ut och får en särskild reglering. Inte heller för dessa krävs övergångsbestämmelser. När det gäller den föreslagna bestämmelsen som lagfäster särskilda handläggnings- tider bör den nya bestämmelsen vara tillämplig även på äldre ären- den. Att ett ärende redan legat hos bör kunna utgöra ett sådant särskilt skäl som innebär att handläggnings- tiden får förlängas som efter ikraftträdandet skall gälla. Några övergångsbestämmelser är inte erforderliga med anledning av direktivet om varaktigt bosatta. 15.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Med tredjelandsmedborgare avses i denna lag en person som inte är svensk medborgare, medborgare i en EES-stat eller i . Paragrafen är ny och definierar begreppet tredjelandsmedborgare. I detta kapitel finns bestämmelser om ställning som varaktigt bosatt en- ligt rådets direktiv /109/EG av om varak- tigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Hela kapitlet är nytt. I paragrafen görs en hänvisning till direktivet som ligger till grund för de efterföljande bestämmelserna. Tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd för bosättning i , eller har ställning som varaktigt bosatt i EU-stat och uppe- hållstillstånd i skall, om förutsättningarna i 3–5 §§ är uppfyllda, efter ansökan få ställning som varaktigt bosatt i . Detsamma skall gälla tredjelandsmedborgare som har uppehållstill- stånd i såsom anhörig till person med ställning som varaktigt bosatt i EU-stat. Denna bestämmelse är inte tillämplig på utlänningar som avses i 3 kap. 2 och 3 §§ Paragrafen återspeglar bestämmelserna i artikel 3 och 23 i EG-direk- tivet. Bestämmelserna om ställning som varaktigt bosatt är bara tillämpliga på tredjelandsmedborgare. Alla tredjelandsmedborgare omfattas emellertid inte. Ställningen är avsedd för dem vars vistelse i kan betecknas som varaktig. För svenska förhållanden inne- bär det i allmänhet att utlänningen skall ha permanent uppehållstill- stånd i . Eftersom flyktingar och andra skyddsbehövande i all- mänhet får permanent uppehållstillstånd undantas dessa uttryckligen i bestämmelsen för att överensstämmelse med EG-direktivet skall nås, jfr avsnitt 7.2. Däremot behövs inget undantag för tredjelandsmed- borgare med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd (enligt 2 a kap. UtlL) eftersom dessa personer inte får uppehållstillstånd för bosätt- ning. Tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bo- satta i annan EU-stat skall efter att ha bott i också ha möjlighet att få ställning som varaktigt bosatt i .