sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — Hela det skogsindustriella klustret (inklusive kundföretagen och leveran- törsledet) sysselsätter cirka 185 000 personer eller av samtliga industrianställda. Arbetstillfällena är spridda över landet och på många orter är företaget den viktigaste privata arbetsgivaren. Liksom skogsbruket har skogsindustrin genomgått en omfattande strukturomvandling. Trots produktionsökningar har bl.a. ökad konkurrens och produktivitetsförbättringar bidragit till denna utveckling. Antalet sysselsatta inom trävaru- och massa/pappers- industrin minskade från 92 000 till 80 000. Oaktat strukturomvandlingen så omfattar skogsindustrin fortfarande både små företag med lokal inriktning och multi- nationella koncerner. Landsbygdsföretagare som utvecklar sina företag med vidare- förädling av skogsprodukter bidrar till att skapa sysselsättning på landsbygden. För skogsbrukarna innebär detta att man får avsätt- ning för sin råvara lokalt till konkurrenskraftiga priser. Transport- kostnadernas höga andel av råvarupriset bidrar till att det borde finnas utrymme för småskalig förädling av små volymer. För detta talar bl.a. att antalet små mobila sågar och gårdssågar har ökat . I gällande EG-fördrag finns det inget utrymme för att inrätta en gemensam skogspolitik inom EU. Det samarbete som finns utgår från som betonar subsidiaritets- principen. I meddelande från Kommissionen till Rådet och framhålls att politiken för landsbygdsutveck- ling har varit det viktigaste verktyget för att genomföra . EU:s ekonomiska stöd till skogsbruksåtgärder i samband med landsbygdsutveckling uppgår till för perioden 2006 (av budgeten för landsbygds- utveckling).184 Skogsstrategin är under omarbetning. Frågan om ökade inslag av gemensam politik aktualiserades dock under för- handlingarna om det nya fördraget, men inga ändringar gjordes. Trots detta berör flera aktuella EU-förslag skogspolitiken. Kom- missionens förslag till ny förordning för landsbygdsutveckling för perioden –2013, som behandlas i detta kapitel, innehåller exempelvis en mängd åtgärder med skoglig inriktning. I budgetpropositionen framhåller regeringen att det är viktigt att väl hävda svenska intressen inom det skogspolitiska området, eftersom skogen har stor betydelse för landet. Utveck- lingen måste, enligt regeringen, följas noga mot bakgrund av att flera stora skogsländer blev medlemmar i unionen . 184 KOM(2005) 84 (slutlig), . 12.3.4EU:s nuvarande miljö- och landsbygdsprogram EU:s nuvarande miljö- och landsbygdsprogram är en del av EU:s jordbrukspolitik. Huvuddragen i EU:s jordbrukspolitik formades av länder med brist på skogsprodukter. Stöd till skog användes för att minska jordbrukets överskottsproduktion och att minska behovet av import av skogsprodukter. Vid inträde i EU var så väl virkesförråd/person som skogsmark/person 20 gånger större i än i övriga EU. Den svenska landsbygdspolitiken omfattar verksamhet för en hållbar utveckling av landsbygden. Målet för politikområdet är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på lands- bygden. Politikområdet innehåller en mängd olika verktyg där de flesta är riktade till lantbruksföretag men också till andra företag på landsbygden.185 Genom EU-medlemskapet kom att omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken och sedermera även av det miljö- och landsbygdsprogram som tillkom i samband med att den gemensamma jordbrukspolitiken reformerades. Det nationella miljö- och landsbygdsprogrammet omfattar ekonomiska stöd och ersättningar som ska bidra till en hållbar utveckling på den svenska landsbygden. Programmet är en av grundpelarna i den svenska landsbygdspolitiken. godkände Kommissionen förslag till miljö- och landsbygdsprogram (LBU-program). Programmet är inriktat mot att bidra till målet för landsbygdspolitiken, nämligen en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Det nuvarande svenska LBU-programmet gäller för perioden 2006. och omfattar ekonomiskt stöd till lantbruket som ska bidra till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på den svenska landsbygden.186 Samtliga stöd i LBU-programmet 2004/05:1, utgiftsområde 23, s. 93. 186Regeringens förordning (2000:577) om stöd till miljön och landsbygden samt föreskrifter från reglerar det svenska LBU-programmet. finansieras av både och EU. har under program- perioden tilldelats en genomsnittlig summa EU-medel på 149 mil- joner euro (ca ). Flera olika stödåtgärder ingår i programmet. De åtgärder med skoglig koppling som har administrerats av redo- visas i tabell 12.1. Tabell 12.1 Skogliga åtgärder i det svenska LBU-programmet åren 2000- 2006 Omfattning (tkr) Andel av det svenska Kompetensutvecklingsåtgärder som bidrar till att miljömässiga och ekonomiskt långsiktigt hållbara produktionsmetoder används inom NOKÅS-bidrag, biotopskydd och naturvårds- SVO:s utbildningsprogram skog tog sin utgångspunkt i det utvidgade sektorsansvaret för att nå de miljökvalitetsmål som följde med skogspolitik. Grönare skog pågick –2001. genomfördes en fördjupningskampanj som i första hand riktades till tidigare deltagare. Syftet med Grönare skog var att lyfta fram landskapsperspek- tivet genom kunskapsförmedling och praktiska fältexempel samt att tydliggöra visionen om ett skogslandskap där både miljö- och produktionsmål är tillgodosedda. Tanken var att man därigenom skulle nå ett målinriktat och långsiktigt skogsbruk både när det gäller produktionsförutsättningar och miljövärden på bestånds- och fastighetsnivå. Den primära målgruppen för kampanjen var de privata skogs- ägarna och anställda inom skogsnäringen (cirka 350 000 personer). Även allmänheten sågs som en målgrupp liksom den internationella skogssektorn. Halvtidsutvärdering av de svenska skogliga insatserna presenterades den svenska halvtidsutvärderingen av nu gällande LBU-program.187 Det konstaterades att Grönare skogs informationsaktiviteter hade nått knappt 350 000 personer. Det visade sig även att deltagarna i Grönare skog avsåg att genomföra mer omfattande aktiviteter jämfört med icke-deltagare när det gäller t.ex. röjning och plantering. Det fanns också en större vilja hos deltagarna i Grönare skog att skaffa en skogsbruksplan. Halvtidsutvärderingen konstaterade att det operativa målet 100 000 deltagare från den primära verksamheten över en treårs- period (2000–2002) inte hade uppfyllts. konstaterade halvtidsutvärderingen att ansåg att delmålens ambi- tionsnivå hade varit mycket hög. Grönare Skog bedömdes sannolikt ha bidragit till att uppfylla målet att höja kompetensnivån hos personer verksamma inom jord- och skogsbruket. Halvtidsutvärderingen ansåg att de mer om- fattande skogliga aktiviteterna talade för detta liksom den större andelen skogsbruksplaner bland de som hade deltagit i kompetens- utveckling jämfört med andra verksamma inom sektorn. Halvtidsutvärderingens slutsats blev att insatserna för kompe- tensutveckling på det skogliga området hade bidragit till att miljö- vänliga arbetsmetoder används i större utsträckning i skogsbruket. Man ansåg det därför som mycket att viktigt insatserna kan genomföras även fortsättningsvis i syfte att förstärka denna utveck- ling. Mot bakgrund av detta föreslogs i utvärderingen att 15 mil- joner kronor skulle avsättas för detta ändamål . 187 SOU:2003:105 Ett levande kulturlandskap en halvtidsutvärdering av Miljö- och lands- bygdsprogrammet. 12.3.7Skogliga åtgärder i andra EU-länders LBU-program188 Totalt har avsatts för skogliga åtgärder i EU 15 inom ramen för garantifondens budget för perioden 2006. Av EU-Kommissionens sammanställning över medlemsländernas bud- getar för användning av garantifondens medel för skogsåtgärder i respektive land 2006 framgår att andelen i genomsnitt var . och med 19,3 respektive var de länder med högst andel stöd till skogliga åtgärder. Stora skogsländer som och hade en andel på . En stor del av stöden i de andra länderna går till miljöåtgärder, skyddsskogar och rekreations- skogar. I sammanställningen ges även en närmare beskrivning av vilka skogliga åtgärder som medlemsstaterna har finansierat inom ramen för sina nationella LBU-program. Av beskrivningen framgår att de skogliga åtgärderna i LBU-programmen främst har omfattat investeringar i syfte att förbättra skogars multifunktionella roll (artikel 30), återbeskogning av jordbruksmark (artikel 31), förbättring av skogars skyddsvärden (artikel 32) och utbildning av skogsägare (artikel 9). Investeringar i syfte att förbättra skogars multifunktionella roll Under denna rubrik har medlemsstaterna bl.a. satsat på kvalitets- höjande skogsvårdsåtgärder, investeringar i syfte att höja skogars ekologiska värden, uppbyggnad av organisationer för skogsägare, skydd mot skogsbränder samt återställande av skogsproduktions- potential som har förstörts av naturkatastrofer (exv. skogs- bränder). Åtgärder inom ramen för denna artikel har finansierats i tretton av EU:s dåvarande femton medlemsstater. Endast och har avstått från att utnyttja denna möjlighet. 188 Avsnittet bygger på KOM(2005) 84 (slutlig), . Förbättring av skogars skyddsvärden Denna artikel har i syfte att upprätthålla och förbättra den eko- logiska stabiliteten hos skogar som har särskild skyddande eller ekologisk betydelse av allmänt intresse och där kostnaderna för dessa åtgärder överstiger inkomsterna för skogsbruket. Endast några av medlemsstaterna har valt att utnyttja möjlig- heterna att finansiera åtgärder inom ramen för denna artikel. tillhör inte denna grupp. I har skydd av vissa skogstyper prioriterats. I vissa tyska förbundsstater har man satsat på skogar som skyddar mot laviner och på avtalsbaserad ekologisk skötsel av skog i känsliga områden exv. På ges stöd för att skydda och förbättra det som betecknas native woodlands. Förklaringarna till det förhållandevis låga utnyttjandet anges bl.a. vara bristande erfarenheter i många medlemsstater av att upprätta avtal mellan förvaltning och skogsägare samt betungande byråkrati. Under denna artikel kan stöd ges till olika former av utbildning av jordbrukare och skogsägare. Det handlar bl.a. om att öka dessa kategoriers skogsskötselkunskaper i syfte att öka skogars eko- nomiska, ekologiska eller sociala värden. , , , och har finansierat flera aktiviteter inom ramen för denna artikel. anger Kommissionen i sin rapport att flera aktiviteter genomförs inom ramen för insatser som täcker både jord- och skogsbruk. Detta försvårar en särredovisning av kvantitativa data som enbart gäller skogligt inriktade insatser. och delar i mångt och mycket samma natur- geografiska förutsättningar avseende klimat, vegetationstyper och geologi. är dessutom det enda EU-land som kan jämföras med när det gäller de speciella problem som låg befolk- ningstäthet innebär för landsbygdsutveckling. I både och klassas av ytan som landsbygd. I bor befolkningen i gles- och landsbygd. Motsvarande siffra för är . De areella näringarna är fort- farande en viktig aktör på landsbygden i och står för en stor del av sysselsättningen i dessa områden. Den finländska landsbygdspolitiken fokuserar på utveckling av mångsidiga landsbygdsnäringar och landsbygdssamhällen. Syftet är att bromsa utflyttningen och att göra landsbygden attraktivare som boendemiljö. Landsbygdspolitiken i kan delas upp på följande fem verksamhetslinjer: Utveckling av kompetensområden och personresurser Förstärkande av det existerande servicenätets funktioner Utveckling av boendemiljöns kvalitet och infrastruktur Hållbart utnyttjande av förnybara naturtillgångar. I är landsbygdspolitiken en egen del av politiken som grundar sig på jordbruks-, skogs- och regionalpolitiken. Även utbildnings-, arbetsmarknads- och miljöpolitiken har inverkan på landsbygdspolitiken. Landsbygdspolitiken präglas av en helhetssyn där jordbruket är en verksamhet bland många andra verksamheter på landsbygden. Politikområdet hanteras, i motsats till i många andra länder, horisontellt mellan flera ministerier i en särskild samarbetsgrupp. Syftet med denna modell är att behålla helhetsgreppet och att alla därigenom känner ansvar för det övergripande resultatet. Den breda landsbygdspolitiken kompletteras med den snäva politi- ken som innefattar olika direkta instrument för landsbygds- utveckling. De mest centrala är programmen för Mål 1, 2 och 3, motsvarande miljö- och landsbygdsprogrammet samt Leader+. En viktig faktor för landsbygdsutvecklingen i är den s.k. byarörelsen. Utvecklingsarbetet har i stor utsträckning byggt på ett underifrånperspektiv hämtat från byarörelsen och där en småskalig företagsstruktur har varit en vägledande princip. Det finländska landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2006 är mer än dubbelt så stort som det svenska uttryckt i monetära termer.189 Till skillnad från i har man i valt att prioritera s.k. LFA-stöd för att förhindra avfolkning av landsbygdsområdena. Man ser detta även som en möjlighet att öka förutsättningarna för entreprenörskap och för en breddning av 189 Kostnaden för det finska programmet uppgår till varav kommer från EU (garantifonden). Den finansiella ramen för det svenska programmet är (från EU). lantbrukföretagens ekonomiska bas. Trots likheter med avseende på gleshet och naturgeografiska förutsättningarna har och således valt mycket olika utformningar på sina respektive LBU-program. enades EU:s jordbruksministrar om en ny gemen- sam jordbrukspolitik för unionen. Den reformerade jordbruks- politiken innebär bl.a. att det successivt kommer att flyttas resurser över från direktstöd till olika typer av miljö- och landsbygds- åtgärder. 12.3.10 Rådsförordning för landsbygdens utveckling Vid jordbruksministerrådets möte presenterade Kom- missionen ett förslag till en ny rådsförordning om stöd till lands- bygdsutveckling från den europeiska jordbruksfonden för lands- bygdsutveckling för perioden 2013. Tidigast kan ett beslut om förordningen väntas. Frågan om finansiering av fonden avgörs i förhandlingarna om EU:s nästa finansiella per- spektiv för perioden 2013. Enligt uppgift från Jordbruks- departementet är det osäkert när dessa förhandlingar kan komma att avslutas. I samband med beslutet om en ny rådsförordning om landsbygdsutveckling avser Kommissionen även att presentera ett förslag till gemensamma strategiska riktlinjer för landsbygds- utveckling under den kommande programperioden. Dessa riktlinjer kommer att bygga på de prioriteringar som har angivits i råds- förordningen.190 har gjort bedömningen att det svenska relativa återflödet till följd av kommer att minska kraftigt 2013. Detta innebär att förväntas bli nettobetalare inom området miljö- och lands- bygdsutveckling.191 Enligt förordningsförslaget ska Kommissionen utarbeta en EU- strategi för landsbygdsutveckling som vilar på följande tre prio- ritetsområden: 190Beslut om strategin ska fattas senast efter att förordningen har publicerats. 191Regeringskansliet, Europeiska kommissionens förslag till landsbygdsförordning för perioden 2013, Fakta-PM 2004/05:34. Prioritetsområde 1: Förbättrad konkurrenskraft i jord- och skogsbrukssektorerna Prioritetsområde 2: och miljö Prioritetsområde 3: Allmän landsbygdsutveckling och livs- kvalitet. Utifrån den gemensamma EU-strategin ska en nationell strategi utarbetas som klargör förhållandet mellan nationella program och EU:s övergripande målsättningar. En av nyheterna i förslaget till förordning är att skogen ges en mer framträdande roll i målsättningarna. Inom området kon- kurrenskraft likställs dessutom skogssektorn med jordbruks- sektorn. 12.3.11 LBU-arbetet inför perioden 2013 Regeringen remitterade Kommissionens förslag till ny rådsförord- ning till cirka 60 svenska instanser (se referat av remissvaren nedan). tillsatte regeringen den redan nämnda som har till uppgift att ta fram en strategi för svensk landsbygdsutveckling. Kommitténs arbete inleddes emellertid först . Kommittén ska redovisa de delar av uppdraget som gäller riktlinjer för miljö- och landsbygdsprogrammet i en del- rapport . över- väganden och förslag vad gäller en långsiktig strategi för hållbar landsbygdsutveckling ska redovisas i ett slutbetänkande . Regeringen har för avsikt att redovisa sin syn på riktlinjer för ett nytt landsbygdsprogram för perioden 2013 i en skrivelse till efter att kommitténs delbetänkande har remissbehand- lats. Ett förslag till nationell strategi för inriktningen av pro- grammet beräknas kunna lämnas till Kommissionen och därefter ett fullständigt förslag till landsbygds- program. Detta beräknas kunna slutförhandlas och fastställas av regeringen före utgången av 2006. Programmet ligger sedan till grund för ett nationellt regelverk på området. fick i uppdrag att se över de tekniska och administrativa konsekvenserna av förslaget till landsbygds- förordning.192 Huvuddelen av uppdraget ska redovisas . Uppdraget består av ett antal delprojekt. Ett av dessa gäller integrering av skogsbruksåtgärder i det kommande LBU-programmet. kärna är att analysera och redo- visa operativa och administrativa konsekvenser av att integrera skogsbruksåtgärder i ett kommande landsbygdsprogram. och har Jordbruksdeparte- mentet genomfört en omvärldsanalys där representanter från , myndigheter m.fl. gavs möjlighet att beskriva hur landsbygden skulle kunna tänkas se ut . Omvärldsanalysen består av två delar. Det är dels en deskriptiv omvärldsbevakning som behandlar nuläge och utveckling på svensk landsbygd, dels en framtidsanalys bestående av ett antal scenarier där hot och möjlig- heter beskrivs. Nulägesanalysen utarbetas av Jordbruksdeparte- mentet medan framtidsanalysen har tagits fram av konsultföretaget är att den sammanvägda analysen ska vara en del av underlaget för arbetet med att ta fram det nationella LBU-programmet. 192Jordbruksdepartementet, Uppdrag och underlag inför utarbetandet av ett nytt landsbygds- program för perioden 2013, regeringsbeslut 4, . 193Eurofutures, Landsbygden fyra framtidsbilder, . 12.3.12 ståndpunkt i LBU-processen med fokus på de skogliga åtgärderna194 har ställt sig positivt till ett ökat relativt fokus på LBU inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken men vill åstadkomma ett förenklat, tydligare och mer lättöver- skådligt regelverk för EU:s landsbygdspolitik. Inriktningen ska vara att de insatser som finansieras gemensamt ska ha ett tydligt gemenskapsmervärde. Har de inte det bör de, enligt svensk upp- fattning, finansieras nationellt. anser att införandet av strategier är bra. Dessa bidrar till att skifta fokus från detaljer kring de enskilda åtgärderna till gemensamma målsättningar för landsbygdspolitiken. Även uppdel- ningen på tre prioritetsområden anser vara rimlig även om antalet åtgärder kan ifrågasättas. är emot renodlade stöd för ekonomiska förbättringar i skogssektorn så som framgår av rubriksättningen till prioritets- område 1. Detsamma gäller de likställda möjligheterna till ersätt- ningar till skogs- som till jordbrukssektorn inom förädlingsstödet. Åtgärden anses kunna bli konkurrenssnedvridande. Vidare betonar att EG-fördraget ger utrymme för en gemensam jordbruks- politik, inte för en gemensam skogspolitik. När det gäller prioritetsområde 2 så stöder en ökad flexi- bilitet i tillämpningen av miljöstöden. Däremot ifrågasätter man införandet av åtgärden agroforestry systems. Behovet av åtgärden anses inte vara klart motiverad. ifrågasätter även införande av Natura 2000-ersättning för skogsmark. Beträffande åtgärderna under prioritetsområde 3 så ger sitt stöd till åtgärden affärsskapande och utveckling och den föreslagna begränsning som innebär stöd enbart till mikroföretag. Man framhåller att diversifiering av landsbygdens ekonomi är viktigt för landsbygdens utveckling och tillämpad på rätt sätt kan åtgärden bidra till denna utveckling. framhåller man vikten av att långsiktigt stödberoende undviks. När det gäller fördelningskriterierna så menar att histo- risk tilldelning, och då särskilt effektiviteten i administrationen 194 Avsnittet bygger på en ministerrådspromemoria från daterad under nuvarande programperiod, ska ligga till grund för nuvarande fördelning. 12.3.13 Remissynpunkter på det nya förslaget till rådsförordning195 Många av remissinstanserna ifrågasatte behovet av ökade ambi- tioner för konkurrenskraft på skogsområdet. Gränsdragningen mellan landsbygdsutveckling, miljö och vanliga produktionsrutiner framhölls som viktig. Den sistnämnda kategorin åtgärder bör, enligt remissinstanserna, inte stödjas. Även de nya skogsåtgärder som förekommer under prioritetsområde 2 mötte kritik från remissinstanserna. Den övervägande delen av kommentarerna gick ut på att ta bort eller begränsa dessa åtgärder. konstaterade att Kommissionens förslag skulle innebära att skogsbruket kan stödjas på ett mer omfattande sätt . Verket ansåg att stöd till skogsbruket generellt bör be- gränsas till åtgärder som ligger nära landsbygdsutveckling och som kan avse förädling av skogsråvara i småskaliga företag samt rådgiv- ning för bättre miljömedvetande i skogsbruket. Även allmänhetens tillgänglighet till värdefulla skogshabitat bör kunna stödjas. Vidare ansåg att om mer omfattande insatser inom skogs- bruket tillåts inom LBU kan konkurrensförhållandena inom det europeiska skogsbruket komma att rubbas. Svensk skogspolitik avvisar produktionsstöd I sitt remissvar konstaterade att trots att den politiska markeringen av vikten av skogliga åtgärder är mycket tydligare än i föregående program så innebär detta program i stort sett samma möjligheter som tidigare.196 illustrerade vidden av tillämpningsmöjligheter genom att i anslutning till respektive artikel i förslaget till förordning upprätta en bruttolista över skogliga åtgärder som skulle kunna ingå i ett svenskt LBU- program (se vidare nedan). 195Avsnittet bygger på redovisningen av remissinstansernas synpunkter i , Europeiska kommissionens förslag till landsbygdsförordning för perioden 2013, Fakta-PM 2004/05:34. 196Skogsstyrelsen, Synpunkter på Europeiska Kommissionens Förslag till rådsförordning för stöd till landsbygdens utveckling från europeiska jordbruksfonden för landsbygdens utveckling, . framhöll vidare att frågan om huruvida vissa para- grafer riskerar att snedvrida konkurrensen är av särskilt intresse och att svensk skogspolitik avvisar tanken på stöd till produktion av skog. Om sådana stöd kommer att ingå i programmet torde Svenska skogsägare, enligt , få en konkurrensnack- del. () avvisade i sitt remissvar bestämt att skötselåtgärder i driften, från återväxtåtgärder till slutavverk- ningar, ska ingå i som en del i politiken för landsbygdsutveckling.197 Däremot anser LRF att vissa skogsåtgärder kan rymmas inom denna politik. Det gäller i första hand åtgärder inom kunskaps- försörjningen för brukare och för vissa långsiktiga företagsinveste- ringar, t.ex. plantering av mark som ligger för fäfot. () framhåller i en särskild PM att man prioriterar miljöåtgärder inom jordbrukslandskapet och på skogsmark (prioritetsområde 2) framför produktionsrela- terade åtgärder (prioritetsområde 1) och landsbygdsutvecklings- frågor (prioritetsområde 3).198 framhåller SNF att det kan finnas åtgärder som kan rymmas under de båda andra prio- ritetsområdena som kan vara avgörande för miljöförbättringar. Det gäller exempelvis utbildningar och vissa investeringar. SNF vänder sig dock mot produktionsrelaterade åtgärder som exempelvis plantering, gallring, skogsbilvägar etc. inom skogen under prio- ritetsområde ett. SNF motsätter sig också stöd till beskogning av . Föreningen anser vidare att Natura 2000-områden ska finansieras med nationella medel i stället för att inkluderas i LBU- programmet. Enligt ska endast mindre, enskilda skogsägare ha rätt att få ersättning från LBU-programmet. 197Lantbrukarnas , Förslag till rådsförordning för stöd till landsbygdens utveckling, remissyttrande, . 198 , SNF:s syn på skogens roll i landsbygdsutvecklings- programmet, . 12.3.14 Möjliga skogliga åtgärder i ett svenskt LBU-program Nyheter med skoglig inriktning inom prioritetsområde 1 Investeringar inom skogssektorn renodlas i detta prioritetsområde till att omfatta det ekonomiska värdet av skogar.