sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Investerarskyddet gäller när en investerare anlitar ett värde- utföra en sådan tjänst som är tillståndspliktig enligt 1 kap. 3 § första stycket lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse.14 avses enligt 1 kap. 2 § första stycket 4 samma lag värdepappersbolag och som har tillstånd att driva värdepappersrörelse, dvs. svenska banker och kreditmarknadsföretag. kan även ett fondbolag omfattas av investerarskyddet. Detta förutsätter att bolaget fått tillstånd från att tillhandahålla individuell portföljförvaltning med sidotjänster enligt 1 kap. 4 § lagen (2004:46) om investeringsfonder. Även utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i kan omfattas av det svenska investerarskyddet. 14 Skyddet knyter i huvudsak an till de tjänster under definitionen av investeringsverksamhet som enligt investerarskyddsdirektivet skall omfattas av ett obligatoriskt investerarskydd. Direktivet kan ses som ett komplement till rådets direktiv av om investeringstjänster inom värdepappersområdet (93/22/EG), investeringstjänstedirektivet. Detta innebär bl.a. att även värdepappersinstitut vars verksamhet inte innefattar ett handhavande av kunders tillgångar tillhör investerarskyddet. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet När investerarskyddets tillämpningsområde skall avgöras är alltså inte den faktiska risken för att kunders egendom sätts i fara på grund av institutets obestånd avgörande. Istället är det tillräckligt att institutet är ett värdepappersinstitut, dvs. har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse. Hur begreppet investerings- tjänst skall tolkas saknar med andra ord relevans när kretsen avgiftspliktiga institut bestäms. Kammarrätten i har prövat denna fråga.15 Domstolen slog fast att ett värdepappersbolag var ett svenskt värdepappersinstitut i den mening som avses i inve- sterarskyddslagen och därför tillhörde det svenska investerar- skyddet. Domstolen ansåg därför att bolaget skulle betala avgift till IGN för administrationen av skyddet. Bolagets avgift bestämdes till eftersom det var ostridigt att bolaget vid utgången av 1999 inte hade några skyddade tillgångar. Enligt den lydelse av 29 § investerarskyddslagen som domstolen hade att tillämpa fick avgifterna inte fördelas lika mellan de institut som tillhör skyddet utan skulle fördelas enligt en proportionalitets- metod som beaktade hur stor andel skyddade tillgångar som fanns hos institutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar. Det kan sättas ifråga om de värdepappersinstitut som omfattas av investerarskyddet, men som i sin värdepappersrörelse inte givits tillstånd av att ta emot medel från kunder eller förfoga över kunders finansiella instrument i samband med att investeringstjänster utförs, skall behöva finansiera administrationen av investerarskyddet. Frågan kan avgöras på två olika sätt. Antingen skall dessa institut inte omfattas av investerarskyddet över huvud taget eller så bör de undantas från skyldigheten att finansiera skyddet. Enligt utred- ningens bedömning torde det, med hänsyn till kraven i inve- steringstjänstedirektivet och investerarskyddsdirektivet, inte vara legalt möjligt att undanta dessa värdepappersinstitut från investe- rarskyddslagens tillämpningsområde. I princip är de därför avgifts- pliktiga. Det återstår då att överväga om de fortsättningsvis skall befrias från att betala avgifter för investerarskyddet. 15Se Kammarrättens mål nr 6546-2000. 16Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen trädde i kraft och innebär att administrationskostnaderna skall fördelas lika mellan de institut som tillhör investerarskyddet, se prop. 1999/2000:107, s. 18 f. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Sedan det varit möjligt för IGN att fördela administrations- kostnaderna lika mellan instituten har avgifterna legat på och institut. Det är alltså fråga om relativt begränsade belopp som tas ut från instituten. När det där- emot gäller finansieringen av de ersättningar som kan komma att betalas ut i händelse av ersättningsfall är läget ett annat. Här kan det bli fråga om väsentligt större belopp. Till saken hör emellertid att dessa kostnader inte kommer att behöva betalas av de institut som inte har skyddade tillgångar. Fördelningen mellan instituten av dessa kostnader sker som nämnts genom tillämpning av den pro- portionalitetsmetod som innebär att ett institut skall betala avgift i förhållande till hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos institutet jämförd med samtliga skyddade tillgångar. Det starkaste argumentet för att undanta vissa institut från skyl- digheten att finansiera administrationskostnaderna är att de inte kan åstadkomma ett ersättningsfall och att deras kunder därför inte kommer att få någon nytta av investerarskyddet. Det som talar för fortsatt avgiftsskyldighet är att även dessa institut faktiskt tillhör investerarskyddet och att de inte kan driva värdepappersverksamhet på den europeiska marknaden utan att tillhöra ett skyddssystem. Den ansvariga myndigheten har dess- utom vissa kostnader för dessa institut eftersom de i någon mening finns registrerade hos myndigheten. Trots de skäl som motiverar fortsatt avgiftsskyldighet förordar utredningen att de institut som inte har tillstånd att ta emot skyd- dade tillgångar undantas från skyldigheten att finansiera investerar- skyddet. årliga administrationskostnader bör således framöver fördelas lika mellan de institut som har ett sådant tillstånd. Skäl att tillämpa proportionalitetsmetoden även på dessa kostnader finns inte enligt utredningen. Ett stort institut innebär lika mycket arbete och därmed lika stora kostnader för Garanti- myndigheten som ett litet institut. Notera att förslaget innebär att avgiftsskyldigheten hängs upp på frågan huruvida ett institut har tillstånd att ta emot skyddade till- gångar, inte huruvida det faktiskt utnyttjar detta tillstånd. Om ett institut har tillstånd att ta emot skyddade tillgångar men inte gör det är således institutet enligt förslaget ändå skyldigt att betala avgift för administrationskostnaderna. Från administrativ utgångspunkt innebär utredningens förslag att instituten inte heller i fortsättningen kommer att behöva lämna uppgifter till angående skyddade tillgångar för Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet att ansvaret för administrationskostnaderna skall kunna fördelas mellan instituten. Utredningens förslag: skall ta ut dröjs- målsränta på de avgifter som inte betalas i rätt tid och som avser finansieringen av ersättning som betalas ut från investerar- skyddet. Om det finns särskilda skäl skall myndigheten kunna avstå från att ta ut dröjsmålsränta. För sen eller utebliven betalning av avgifter för administrationen av investerarskyddet Ett problem vid IGN:s årliga debitering av avgifter för investerar- skyddets administrationskostnader har varit att vissa avgiftspliktiga institut över huvud taget inte betalat in avgiften. Detta kan ha berott på att institutet försatts i konkurs, avvecklats av annat skäl eller av någon anledning fått sina tillstånd att driva verksamhet återkallade av . Ett annat problem har varit att förhållandevis många institut inte betalat in avgifterna utan att det skett först vid hot om indrivning. Av de 208 institut som debi- terades avgifter 2004 betalade 20 institut in avgiften . Efter påminnelse, begärde IGN i tre fall att Kammarkollegiet skulle driva in de obetalda avgifterna. Vidare har nämnden i fyra fall underrättat om att instituten inte betalat avgiften för inve- sterarskyddet. När det gäller de årliga avgifter som instituten skall betala för insättningsgarantin, finns det numera en möjlighet för nämnden att ta ut dröjsmålsränta på avgifter som inte betalas i rätt tid.17 Beträf- fande investerarskyddsavgifterna saknas däremot en sådan möjlig- het eller möjlighet att påföra ett institut straffavgift eller någon annan form av administrativ avgift vid dröjsmål med betalningen. Frågan är om det för den fortsatta kravhanteringen finns anledning att föreslå särskilda bestämmelser som bidrar till att debiterade av- gifter för investerarskyddet betalas. 17 Se 13 § insättningsgarantilagen och prop. 1996/97:72, s. 34-36. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet En enkel lösning på problemet med för sent inbetalda avgifter är att införa bestämmelser om dröjsmålsränta även i investerar- skyddslagen. Det kan emellertid sättas i fråga om det är ett särskilt verkningsfullt medel mot de institut som inte betalar in avgifter . Till skillnad mot avgifterna för insättningsgarantin, som kan avse betydande belopp, är avgifterna för att täcka administra- tionskostnaderna för investerarskyddet som nämnts förhållandevis låga. Utredningen förordar därför inte en sådan lösning. Ett mer effektivt sätt att få instituten att iaktta betalnings- villkoren skulle kunna vara att påföra instituten en administrativ avgift, t.ex. en förseningsavgift med ett visst i förväg fastställt belopp. En sådan avgift torde inte kunna vara allt för beskedligt för att avsedd effekt skall uppnås. En förseningsavgift på låt säga kan t.ex. inte anses ha den preventiva verkan som är önskvärd här. För de institut som avsiktligt eller av annat skäl dröjer med betalningen måste något mer än så stå på spel. Det vore inte rimligt att påföra ett institut en förseningsavgift på därför att det t.ex. betalat in sin avgift på . Ett tänkbart alternativ är att Garanti- myndigheten får anpassa avgiftens storlek till hur allvarlig förse- elsen bedöms vara. Avgörande kan här vara det antal dagar som gått sedan förfallodagen. I vissa fall skulle myndigheten även kunna ha möjlighet att sätta ned avgiften eller, om förseningen är ursäktlig eller ringa, jämka avgiften ända ned till noll. Att påföra försenings- avgift förutsätter vidare att myndigheten i varje enskilt fall måste fatta ett beslut och därigenom pröva om förutsättningar för att ta ut avgiften finns. Ett sådant beslut är av sådan karaktär att det kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt utredning talar övervägande skäl för att ett förfarande med förseningsavgifter är mindre lämpligt för den typ av förseelse som det är fråga om . Med förfarandet följer viss administration för myndigheten som inte är ägnad att göra kravhanteringen sär- skilt effektiv. Det är inte heller säkert att risken för att få betala en förseningsavgift har någon avgörande betydelse för betalnings- disciplinen om den måste sättas i någon rimlig propor- tion till institutets avgift för investerarskyddet. En utgångspunkt för såväl insättningsgarantin som investerar- skyddet är att de är avgiftsfinansierade och att institutens viktigaste skyldighet gentemot systemen är att betala avgifterna. Istället för att införa särlösningar för myndighetens kravhantering förordar utredningen en ordning som innebär att även Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet i de fall som avser för sent inbetalda avgifter skall underrätta om detta.18 Därigenom skärps den praxis som gäller och som innebär att IGN vid allvarligare förse- ningar skall underrätta inspektionen. Förseelsen blir därigenom även en tillsynsfråga för inspektionen, som då har att tillämpa de sanktionssystem som finns på tillsynssidan.19 Inspektionen kan beträffande banker och kreditmarknadsföretag t.ex. besluta om anmärkning och straffavgift enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Motsvarande bestämmelser förutses bli införda även beträffande värdepappersbolagen.20 Underlåter ett institut att betala avgifter kan detta ytterst leda till att tillståndet att bedriva värdepappersrörelse dras in. Instituten bör redan vid avgiftsdebiteringen uttryckligen upp- lysas om att en anmälan till kommer att göras i händelse av dröjsmål med betalningen. Enligt utredningen bör detta vara tillräckligt för att uppnå en förbättrad betalnings- disciplin. Vilka åtgärder sedan väljer att vidta är beroende av hur allvarlig inspektionen bedömer att förseelsen är. Inspektionen skall i valet av sanktioner arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk.21 Skulle det visa sig att anmälningsförfarandet inte är verkningsfullt får på nytt övervägas om det är nödvändigt att införa sanktioner. Även beträffande de enstaka fall när betalning inte sker alls av avgifterna för investerarskyddet, bör särlösningar undvikas enligt utredningen. Bestämmelser om bevakning och indrivning av statliga fordringar finns i 10 12 §§ förordning (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Där framgår att varje myndighet skall se till att myn- dighetens fordringar betalas enligt betalningsvillkoren. Om fordran inte har betalats senast på förfallodagen, skall myndigheten skicka en betalningspåminnelse. Om fordran inte betalas efter påminnelse, skall myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att få betalt. Om det är till fördel för staten, får en myndighet uppdra åt Kammarkollegiet, eller åt ett företag som bedriver inkassoverksamhet enligt inkassolagen (1974:182), att 18Jfr 23 § investerarskyddslagen. 19Detta är också en av utgångspunkterna i investerarskyddsdirektivet, se prop. 1998/99:30, s. 20Värdepappersmarknadsutredningen (Fi 2004:11) ser över lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och de sanktionsmöjligheter som inspektionen skall ha i sin tillsyn över värdepappersinstituten. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete vid utgången av 2005. 2002/2003:139, s. 382. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet bevaka och driva in myndighetens fordringar. Ett sådant uppdrag får inte innefatta överlåtelse av fordran. Som nämnts har IGN med stöd av ett avtal med Kammarkolle- giet lämnat över tre krav till kollegiet . I regel har de aktuella instituten inte betalat avgiften för investerarskyddet därför att de försatts i konkurs. I dessa fall, men även i andra fall där gäl- denären befunnits sakna tillgångar, avbryts indrivningen; ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller är inte försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt.22 I IGN:s fall avbryts indrivningen först efter det att konkursförvaltaren underrättat nämnden om att utdelning i konkursen inte kan påräknas. Indrivningen får alltså avbrytas först sedan det genom utmätningsförsök eller på annat sätt blivit klarlagt att tillgångar saknas. Myndigheten skall förteckna de fordringar beträffande vilka indrivningen har avbrutits och på lämpligt sätt och med hänsyn till omständigheterna bevaka att sådana fordringar inte preskriberas.23 Enligt utredningen är det inte meningsfullt att för investerar- skyddets del söka föreslå en ordning som innebär ökade möjlig- heter för att i obeståndsfallen få in betalning för administrationskostnaderna. I princip torde det förutsätta att myndighetens krav prioriteras i förhållande till övriga oprioriterade fordringsägares krav. Utredningen förordar istället den ordning som gäller . Även i andra fall än när obestånd lett till att avgifterna inte beta- lats, är enligt utredningen den ordning för att söka driva in kraven som redan finns tillräcklig. Om ett institut, trots att betal- ningsförmåga finns, medvetet underlåter att betala avgiften för investerarskyddet, bör myndigheten underrätta om detta på sätt som redan sker . Inte heller för dessa fall finns alltså skäl att för investerarskyddets del införa en särlösning. Ett problem i sammanhanget är att de avgifter som inte betalas in till IGN inte heller kan föras över till inkomsttitel på statsbudge- ten. Enligt IGN:s regleringsbrev skall nämndens utgifter för för- valtningen (anslagsutfallet) täckas genom att ett motsvarande belopp avskiljs från inbetalade avgifter och betalas in på statens checkräkning och redovisas mot viss inkomsttitel. 22Jfr 15 § förordning (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. 23Se föreskrifterna (SFS 1993:1681) till 15 § förordningen om hantering av statliga fordringar. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet bristen beloppsmässigt underskridit den ränta på medlen som nämnden fått de funnits på nämndens konto i RGK innan de överförts. I avsnitt 11.5 ovan har utredningen föreslagit att den nuvarande bruttoredovisningen i statens budget av admi- nistrationskostnaderna för insättningsgarantin och investerar- skyddet skall upphöra. Om utredningens förslag genomförs kom- mer det nu aktuella överföringsproblemet inte längre att kvarstå. Enligt utredningen bör det vara möjligt för Garanti- myndigheten att övervältra obetalda avgifter på de institut som skall betala nästkommande års avgifter. I annat fall får myn- digheten inte kostnadstäckning för sina administrationskostnader för skyddet. Eftersom investerarskyddet bör ses som en ömsesidig försäkring saknas enligt utredningen skäl att låta bristen stanna på staten. Från utgångspunkter är det motiverat att myndigheten, även beträffande avgifter som tas ut för att finansiera utbetalningar av ersättning från investerarskyddet, kan bestämma en kort betalningstid och ta ut dröjsmålsränta i de fall avgifterna inte betalas . Som nämnts ovan har IGN möjlighet att beträffande insättningsgarantiavgifterna ta ut dröjsmålsränta. Bestämmelser om det finns i 13 § tredje stycket insättningsgaranti- lagen.24 Avgifterna uppgår till betydande belopp och nämn- dens möjlighet att besluta om dröjsmålsränta i dessa fall kan när- mast motiveras av att instituten belastar garantisystemet redan på årets första dag. Varje fördröjning av avgiftsbetalningen innebär vidare ett räntebortfall. Även beträffande de avgifter som avses finansiera utbetalningar från investerarskyddet finns anledning att effektivisera kravhanteringen även om delvis andra skäl motiverar möjligheten att ta ut dröjsmålsränta. Här handlar det om att så fort som möjligt få in avgifter för att skapa en betalningsberedskap eller för att kunna betala tillbaka eventuella lån i RGK. För investerar- skyddet avses inte någon fondering ske av avgiftsmedel utan systemet skall finansieras genom avgifter som tas ut i efterhand, se avsnitt 8.4. Bestämmelsen om dröjsmålsränta bör utformas efter förebild i insättningsgarantilagen. 24 Bestämmelserna om dröjsmålsränta trädde i kraft , se prop. 1996/97:72, s. 34 f. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Utredningens förslag: Förväntad kostnad för insättningsgaran- tin skall beräknas och redovisas som en avsättning i myndig- hetens balansräkning. För investerarskyddet skall ingen mot- svarande avsättning göras. Enligt regeringens direktiv skall utredningen ta fram en plan för hur insättningsgarantin och investerarskyddet skall ingå i en samlad redovisning av statens risk (s. 8). har RGK fått regering- ens uppdrag att få till stånd en gemensam redovisning av kostnader och risker inom det statliga garantiområdet.25 Det senare uppdraget avser samtliga statliga garantimyndigheter. RGK skall enligt reger- ingsbeslutet samråda med . Utred- ningen, som har deltagit i RGK:s arbete tillsammans med garanti- myndigheterna, har haft tillfälle att lägga synpunkter inom ramen för detta arbete och delar de slutsatser som kommer till uttryck i RGK:s rapport, som kommer att redovisas för reger- ingen. Utredningen vill emellertid lyfta fram de delar som är rele- vanta för insättningsgarantin och investerarskyddet. Som föreslås i kapitel 8 bör infrianden inom investerarskyddet även fortsättningsvis finansieras av deltagande institut efter tid- punkten för skadefallet (ex post). Investerarskyddet bör ses som en ömsesidig försäkring administrerad av staten, inte som en statlig garanti. Systemet bör därför inte heller omfattas de regler som gäller statliga garantier. Utredningen bedömer risken för att inve- sterarskyddet kommer att drabbas av ett infriande, som de delta- gande instituten inte själva kan bära, som i stort sett obefintlig. Då staten inte löper någon risk i detta system bör investerarskyddet inte heller ingå i statens samlade riskredovisning. För insättningsgarantin föreslår utredningen, vilket framgår ovan, att systemet framöver skall följa de principer som gäller övrig statlig garantiverksamhet. Insättningsgarantin skall således inför- livas i den samlade riskredovisningen för statens garantier på samma villkor som övriga statliga garantier. Utredningen föreslår att åtagandena inom insättningsgarantin skall riskvärderas och redovisas som en avsättning i balansräkningen. Avsättningen skall motsvara förväntad förlust samt administrationskostnaderna. Utredningen gör den bedömningen att avsättningen för insätt- 25 Se ärenden med dnr Fi2001/2871och Fi2004/1032. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet ningsgarantin bör avse kalenderåret (garantiperioden) och normalt endast göras en gång i samband med årsbokslut. Avsättning för oförväntad förlust bör inte ske (se nedan). Beräkningsmetodiken för avsättningen skall överensstämma exakt med garantiavgiftsberäkningen. Den samlade avsättningen skall i praktiken motsvara de samlade fakturerade avgifterna för nästkommande kalenderår (debiteringen sker innan årsskiftet). För den samlade riskredovisningen som skall lämnas till reger- ingen, skall till RGK presentera storleken på den totala stocken garanterade insättningar, avsättningens storlek, garantitillgångarnas storlek , samt infrianden, ford- ringsstock, återvinningar och administrationskostnader . RGK:s samordningsansvar för garantiverksamheten föreslås upp- höra, se kapitel 11. bör emellertid ha ambitionen att ytterligare utveckla riskredovisningen och presentera en mer ful- lödig bild av statens åtagande och risk än bara den förväntade för- lusten. bör exempelvis överväga om och hur den oförväntade förlusten för garantierna skall beskrivas. Den oförväntade förlusten är den största förlust som man förväntar sig skall inträffa med en given sannolikhet (t.ex. ). Detta mått är att betrakta som ett riskmått. Även andra mått bör kunna komma ifråga, t.ex. borde median- förlusten kunna redovisas. Medianen skiljer sig från den förväntade förlusten till följd av att riskerna är asymmetriska – sannolikheten för mycket stora negativa avvikelser är mycket större än mycket stora positiva sådana. Den förväntade förlusten tar hänsyn till detta, men inte medianen. Medianen är därmed ett bättre mått på vilket resultat som kan förväntas ett enskilt år. Utredningens förslag: Beslut om återförsäkring skall inte fattas av garantimyndigheten i den mån den ikläder staten kostnader. Regeringen bör emellertid utreda behovet av, och förutsättning- arna för, att återförsäkra delar av den risk som hela den statliga garantiportföljen innebär. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Insättningsgarantisystemet innebär en betydande ekonomisk risk för staten. Ett stort infriande kan betyda en merutgift för stats- kassan på flera procent av BNP. Risken för ett sådant utfall ett enskilt år är emellertid mycket liten. , låt säga 50 , är emellertid denna sannolikhet betydande. Staten har dock med beskattningsmakten i ryggen möjlighet att bära en sådan kostnad. Ett skadefall av denna storleksordning skulle emel- lertid innebära en betydande påfrestning på statens finanser och tränga ut finansiering av andra statliga uppgifter och/eller innebära betydande skattehöjningar. Att återförsäkra delar av denna risk och sprida den på olika privata händer internationellt skulle kunna vara ett sätt för staten att undvika konsekvenserna av de mest extrema utfallen. En sådan återförsäkring innebär dock att staten ikläder sig en kostnad i form av en försäkringspremie. Återförsäkring tillämpas inom ramen för den statliga garantimodellen. EKN ha en återförsäkringsstrategi där risker delas mellan EKN och deras motsvarigheter i andra länder. På detta sätt kan EKN och deras motsvarigheter skapa mer balanserade portfölj- strukturer med lägre risk för extrema utfall utan att förorsaka sta- ten extra kostnader.