sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Just detaljplanekravet som avslagsgrund och proportionalitets- principen har prövats av Regeringsrätten när det gällde en ansökan om förhandsbesked för att bygga en byggnad på ca 80 kvadratme- ter. I målet fann Regeringsrätten bl.a. att den aktuella fastigheten låg inom ett område som i kommunens översiktsplan angetts som ett område med stora värden, att området var ett område av riksin- tresse och att det råder en stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom området. Det ansågs därför finnas ett starkt allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och byggandet genom detalj- planeläggning. En prövning av byggandet på den aktuella fastighe- ten ansågs inte kunna ske utan att det inverkar på förhållandena i övrigt och på en prövning av andra bebyggelsefrågor i området. Fastigheten ansågs inte heller vara en sådan lucktomt som avsågs i förarbetena till PBL. Vid en samlad bedömning fann Regeringsrät- ten att det allmänna intresset vägde över i förhållande till det en- skilda intresse som åberopats för att få bebygga fastigheten (RÅ 1997 not. Ytterligare en situation med en form av avvägningsregel rör kommunens rätt att besluta om anstånd. Reglerna som anger förut- sättningarna för sådana anstånd finns i 8 kap. 23 §. Paragrafen gäller situationer där det begärs tillstånd att expropriera den byggnad el- ler mark som ansökan om lov avser eller arbete påbörjas för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör byggnader eller marken. Är det en situa- tion av detta slag får en kommun besluta om anstånd med avgö- rande av lov till dess att ärendet om exproriationstillstånd avgjorts Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning eller planarbetet avslutats. Om inte planärendet avgjorts från det att ansökningen om lov kom in till , ska dock ansökningen avgöras utan dröjsmål. Det finns enligt kommitténs bedömning inget som hindrar att det allmänna intresset preciseras och förtydligas i lagstiftningen på sätt som skett i PBL så länge det grundas på en respekt för den en- skildes egendom och tydlighet i fråga om varför egendom kan tas i anspråk och under vilka förutsättningar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom får accepteras. Staten anses i sådana situationer ha en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal16. Proportionalitetsprincipen är en princip som gäller prövningar enligt PBL. Principen kan dock behöva uttryckas direkt i lagtexten. Hur principen ska uttryckas i lagtext kan diskuteras. Kommittén har stannat vid en bestämmelse som anger att nyttan av ett beslut som sådant som ska vara rimligt balanserat mot konse- kvenserna beslutet får för motstående enskilda intressen. Med for- muleringen nyttan av ett beslut är avsikten att täcka bl.a. de olika typer av situationer där fördelarna från allmän synpunkt och för vissa enskilda med ett beslut om t.ex. planläggning eller lov som tillåter viss åtgärd ställs i förhållande till nackdelarna som vissa andra enskilda får kännas vid. När det gäller exempelvis ett beslut som innebär att bygglov nekas är det tydligare att avvägningen står emellan ett allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och en markägares intresse av att kunna förfoga över sin egendom på det sätt han själv vill. Att formuleringen inte uttryckligen före- slås ange att det är just det allmänna intresset som ska som ska överväga nackdelarna för enskilda beror bl.a. på att olika allmänna och enskilda intressen ibland kan samverka och att det kan vara svårt att skilja ett allmänt intresse från ett enskilt, t.ex. i vissa kom- plicerade planeringssituationer. Vid avvägningen måste därför alltid förhållandena i varje enskilt ärende beaktas. Lagändringar föreslås för att tydliggöra ramarna för det kommunala handlingsutrymmet Den kommunala bestämmanderätten är en viktig grund för beslut om mark- och vattenanvändning enligt PBL. Självbestämmandet innebär också att kommunerna har en skyldighet att tillämpa de bestämmelser som gäller. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan s. 376 f. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning När det gäller kommunernas handlingsutrymme så är tanken att uttalandena i förarbetena till PBL ska gälla även fortsättningsvis. Det innebär att kommunen bestämmer vilket övergripande syfte en detaljplan ska ha i fråga om bebyggelsens principiella struktur, miljöutformning m.m. Kommunen bestämmer över syftet med planen i fråga om bebyggelsens principer och huvudsakliga ut- formning. Det gäller t.ex. hustyper, exploateringsgraden i stort, allmänna krav på friytor och trafikstandard. Bestämmanderätten ska dock utnyttjas först efter samråd och medborgarna och staten ska medverka i beslutsprocessen (prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Ra- marna för det kommunala handlingsutrymmet sätts till stor del av lagstiftningen. Redan genom den process som är förknippad med ett framtagande av ny lagstiftning ska det garanteras att lagstift- ningen generellt sett inte går längre än vad som är rimligt ur ett proportionalitetstänkande. Genom remissförfarande av olika slag, bl.a. till berörda instanser och lagrådsremisser, kan lagstiftaren få en bedömning av olika förslags rimlighet sett bl.a. utifrån kraven på proportionalitet som ska garantera. Kommunen har frihet att planlägga, ge tillstånd till byggande m.m. men kommunens beslutsfattande påverkas av kravet på en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Avvägningen mellan olika allmänna intressen är en uppgift, naturligt- vis inom ramen för att lagens krav ska uppfyllas. Bestämmandet begränsas framför allt av att enskildas intressen måste beaktas i de enskilda ärendena. Så länge prövningen i de olika ärendena inte på- verkar den enskildes rätt har kommunerna ett stort handlingsut- rymme. Andra begränsningar är de som har koppling till statens kontrollmöjligheter enligt 12 kap. PBL, dvs. möjlig- het att upphäva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser om ett område av riksintresse inte tillgodosetts, mellankommunal samordning inte skett på lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte iakttagits eller bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshän- delser. När det gäller möjligheter att ingripa finns det anledning att påminna om kommitténs förslag att slopa ingri- pandegrunden att mellankommunal samordning inte skett på lämpligt sätt, se avsnitt 5.11.5. Dessutom kan regeringen besluta om planföreläggande med stöd av 12 kap. 6 § för att, enligt den grund som föreslås kvarstå enligt kommittén, tillgodose ett område av riksintresse. Särskilt möjligheten att, om planföreläggandet inte följs, låta upprätta och anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning områdesbestämmelser, 12 kap. 7 § innebär en begränsning i det kommunala handlingsutrymmet. Också den enskildes rätt att begära och få till stånd en överpröv- ning och eventuellt få framgång med sitt överklagande kan anses vara en begränsning av den kommunala friheten. Denna rätt är dock allmänt gällande när det gäller alla former av beslutsfattande så den behöver inte anges särskilt i 1 kap. PBL. Eftersom dagens praxis när det gäller det kommunala handlings- utrymmet behöver uttryckas tydligare anser kommittén att det finns skäl att också försöka förtydliga kommunens handlingsut- rymme i det som föreslås bli 1 kap. 4 §, dvs. tidigare 1 kap. 2 §. I paragrafen ska anges att det är en angelägenhet att be- sluta om planläggning och att rätten att bestämma om använd- ningen av mark och vatten inom de ramar som lagen ger är förbe- hållen kommunen om inte annat framgår av 12 kap. om statlig kontroll. Kommittén föreslår att det i PBL införs en särskild bestämmelse som anger överprövningens omfattning En rätt till överprövning av beslut är en grundläggande rättighet Att kunna få till stånd en överprövning och i vissa fall särskilt en domstolsprövning av förvaltningsbeslut är en viktig del av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Med detta avses inte att alla beslut eller alla delar av ett beslut ska kunna överklagas. Däremot krävs att rätten avse tvister i fråga om det som brukar kallas civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6. Det en överprövande myndighet, särskilt en domstol, ska kunna svara för är en reell juridisk granskning av det överklagade beslutet. Det som kan diskuteras är omfattningen på en sådan överprövning. Kommittén återkommer till frågan om den framtida instansord- ningen för PBL-ärenden i nästa kapitel. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Den överprövning av förvaltningsbeslut som är vanlig i andra länder i anses vara närbesläktad med rättsprövningen När det gäller rätten att få beslut om planer överprövade framgår av en studie av av planeringssystemet i 15 europe- iska länder att det generellt finns en rätt att överklaga beslut om planläggning till högre instans (myndighet eller domstol) ibland – som i – endast rörande lagenligheten, men i många länder också om egendom eller andra intressen skadas av planen. När det gäller prövning i domstol så tycks rätten begränsas till laglighet i de flesta länder som studerats, exempelvis , och . Studier har visat att den typ av laglighetsprövning som före- kommer i avseende förvaltningsbeslut kan anses vara nära besläktad med rättsprövningen18. En prövning av om beslutet är förenligt med rättsregler anses ge en rimlig ram för prövningen I PBL är det inte enbart enskilda som har till uppgift att få till stånd överprövningar av kommunala beslut. Länsstyrelserna har enligt 12 kap. PBL uppgiften att för statens räkning bevaka vissa särskilt an- givna intressen. Det innebär att länsstyrelserna ska se till att det blir en prövning av om vissa särskilt utpekade och ur ett samhällsper- spektiv angelägna områden blir tillräckligt beaktade i besluten, dvs. områden av riksintresse, lämplig mellankommunal samordning, miljökvalitetsnormer och hälso- och säkerhetsaspekter. Länsstyrel- sernas uppgifter är således att genom sin officialprövning bevaka allmänna intressen och inte enskilda (se prop. 1985/85:1 s. 343 f.). Själva avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kräver däremot överklagande av enskilda. Var sedan gränsen ska gå mellan i vilka situationer enskilda ska agera för att få till stånd prövningar av fattade beslut och när staten på eget initiativ ska kontrollera besluten är inte givet. En möjlighet skulle kunna vara att låta länsstyrelserna kontrollera riktigheten av kommunala beslut i vidare omfattning än enligt nuvarande be- stämmelser. 17Spatial planning system in Western Europe – An over view, . 18se bl.a. , som konstitutionell demokrati, 2000 s. och , Rättsprövning och rätten till domstolsprövning, andra upplagan s. 203. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning I delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggären- den (SOU 1994:134) föreslogs att länsstyrelserna skulle kontrol- lera detaljplanebesluts formella riktighet men själva beslutet om upphävande skulle fattas av regeringen. En sådan tanke fanns redan i samband med införandet av PBL och fanns med som förslag i lag- rådsremissen, men med anledning av synpunkter från Lagrådet togs detta förslag tillbaka. Motiven var bland annat att bedömningen skulle bli fullt tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt genom att den utvidgade krets som har rätt att angripa besluten med förvaltnings- besvär också kan påtala brister i handläggningen av planärenden (prop. 1985:86:1 s. 361 och Lagrådets yttrande i bilagedelen s. 317 f.). Av remissvaren avseende det ovannämnda delbetänkandet framgår att flera remissinstanser ansåg att detta skulle innebära ett allt för betungande arbete för länsstyrelserna och att det fanns an- ledning att överväga om värdet av att undanröja formella felaktig- heter vägde tyngre än att effektivisera planprocessen. Möjligheterna att komma till rätta med formella felaktigheter styrs inte enbart av möjligheterna att få till stånd överprövningar av besluten. Genom uppgifterna som samrådspartners och tillsyns- myndigheter har länsstyrelserna möjligheter att uppmärksamma kommunerna på formella felaktigheter, dels i enskilda ärenden och dels mer generellt, exempelvis genom en systematisk uppföljning av hanteringen av vissa frågor. Dessa möjligheter för staten att se till att formella brister inte uppkommer eller åtgärdas kan anses tillgodose samhällets intresse av kontroll avseende sådana felaktigheter. I övrigt får det bli en uppgift för enskilda att få till stånd överprövningar i sådana fall. En kontroll av beslutets formella riktighet och i vissa fall en prövning av det sakliga innehållet behöver säkras När det gäller valet av lösning för att förtydliga överprövningens omfattning finns det anledning att fundera över vilken ambitions- nivå man vill ha, särskilt när det gäller enskildas rätt att ange grun- der för överprövning och få grunderna prövade. Miniminivån läggs vid det som krävs för att uppfylla rätt till domstolsprövning, dvs. en rätt till domstolsprövning avseende en rättighet eller en skyldighet av privat karaktär. Invändningarna rörande beslut att anta detaljplaner, som är den grupp ärenden, där behovet av förtydligande av överprövningens Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning omfattning är störst, kan i princip delas in i tre grupper; formella brister i handläggningen, att enskilda intressen inte beaktats över huvud taget eller i otillräcklig utsträckning eller att kommunen gjort en felaktig bedömning av olika allmänna intressen, se också beskrivningen i avsnitt 13.2.3 om regeringens prövning av överkla- gade planärenden. Överprövningar på den grund att klagomålet gör gällande att det förekommer fel i handläggningen är en typisk prövning i förhållande till regelverket. Också ett påstående om åsi- dosättande av enskilda intressen aktualiserar vanligtvis en prövning av beslutet gentemot gällande rättsregler. Däremot är påståenden om att allmänna intressen inte tillgodoses eller att de intressen som ska tillgodoses är svaga jämfört med motstående allmänna intressen invändningar som typiskt sett rör sådana politiska lämplighetsbe- dömningar som kommunen har i uppgift att göra. Detta innebär att invändningar av detta slag normalt inte leder till att kommunens beslut kan anses strida mot någon rättsregel. I många fall är det inte så svårt att avgöra till vilken kategori in- vändningarna hänförs. I andra fall kan det emellertid vara svårt att skilja mellan invändningar som rör allmänna intressen och invänd- ningar som rör enskilda intressen. Problematiken kan belysas med ett exempel. En kommun beslutar att uppföra en skola på ett om- råde som inte är bebyggt. En person som bor intill området över- klagar detaljplanebeslutet. Personen kan beröras av beslutet på olika sätt. Han eller hon kan känna sig berörd som förälder till ett barn i skolåldern, som lärare och som kommuninnevånare och anse exempelvis att skolan inte behövs eller att den kommunala ekono- min inte tillåter en investering i en ny skola. En påverkan av de kommunala bedömningarna och avvägningarna utifrån aspekter av detta slag ska ske under den politiska processen i kommunen och föregå beslutet att uppföra en skola. Däremot ska den enskilde så länge beslutet överensstämmer med gällande rätt inte kunna få be- slutet ändrat genom ett överklagande. Men den enskilde kan också anse sig direkt berörd av de åtgärder som planen medger som fas- tighetsägare och boende. Han eller hon kan då anse en ny skola in- nebär olägenheter t.ex. utsikten minskar, insynen ökar eller skolan leder till ökad skuggverkan och att fastighetspriset kommer att sjunka till följd av detta. Vid bedömningen av argument av detta slag har den överprövande myndigheten att bedöma om det före- ligger betydande olägenheter i PBL:s mening som medför att pla- nen inte kan godtas. Prövningen innebär därmed en prövning av om kommunens beslut strider mot någon rättsregel. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning betydande olägenhet behöver bedömas med beaktande av förhål- landena i det enskilda fallet, såsom förhållandena på orten och om- rådets karaktär. Ofta kan det vara svårt att avgöra om invändningar rörande för- ändrad boende- eller närmiljö ska anses avse allmänna eller enskilda intressen. Som ett allmänt intresse kan bevarandet av vissa natur- och kulturvärden beaktas. Parker och andra grönområden inom sammanhållen bebyggelse är ett allmänt intresse enligt PBL. Samti- digt är det uppenbart att det är ett enskilt intresse att fastighets- ägare och boende har en god närmiljö. Om man genom att bygga en skola tar ett bostadsnära grönområde i anspråk, och därmed medger en bebyggelse som kraftigt avviker från den som tidigare finns i området och som ger ökad trafik inom bostadsområdet är det naturligt att den enskilde anser att hans eller hennes boende- eller närmiljö kommer att ändras påtagligt. Aspekter av detta slag är varken renodlade enskilda eller allmänna intressen utan kan anses som två skilda aspekter rörande samma sak. Rätten att få den formella riktigheten och påverkan på enskilda intressen prövade råder det enighet om. Det som väcker diskussio- ner är om avvägningar och bedömningar avseende andra allmänna intressen, som anges i 2 och 3 kap. PBL, än de som anges sär- skilt i 12 kap. ska kunna överprövas på talan av enskilda. Innan ett slutligt ställningstagande görs i denna fråga finns det anledning att något belysa vad olika modeller skulle kunna medföra i dessa delar. Principen om kommunalt självbestämmande i markanvändnings- frågor bör inte rubbas De politiskt valda beslutande organen har ansvaret för bedöm- ningen av markanvändningsfrågorna i kommunen. De lokala poli- tiska bedömningarna ska normalt inte ändras av statliga myndig- heter eller domstolar på talan av enskilda. Det politiska ansvaret ska i stället utkrävas på politisk väg. Denna princip om den kommunala självbestämmanderätten har varit utgångspunkt för regeringens prövning av överklaganden och har också kommit till uttryck vid Regeringsrättens avgöranden i rättsprövningsärenden. Kommittén delar denna bedömning. Principen bör inte rubbas. När överpröv- ningen av bygglov helt fördes över till förvaltningsdomstolarna förutsatte departementschefen och Lagrådet också att den praxis som utvecklats när det gäller bedömningen av allmänna intressen Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning också skulle gälla domstolarnas prövning av bygglov (prop. 2002/03:27 s. 14 och 29). Vid utformningen av överprövningen be- höver man ta hänsyn till den rättsutveckling som skett sedan PBL trädde i kraft och som innebär att den enskildes rätt har stärkts, bl.a. genom rättsprövningslagen och . Förvaltningsbesvär, laglighetsprövning eller finns det andra modeller? Vid seminariet som kommittén ordnade rådde en enighet om att det skulle vara en fördel om överprövningens om- fattning kunde konkretiseras men framfördes tveksam- heter avseende om detta var möjligt utan att riskera oönskade kon- sekvenser. Inom förvaltningsrätten har man ett system där vilka som kan överklaga beslut anges genom särskilda bestämmelser men inte överprövningens omfattning. Utgångspunkten är således att alla de omständigheter som den enskilde som har talerätt anför som grund för sin talan ska kunna prövas om det inte finns processuella regler som anger något annat. Avvikelser kräver reglering i särskilda före- skrifter. Utgår man ifrån de skäl som enskilda ofta anger till stöd för sina överklaganden så skulle laglighetsprövningen kunna tillgodose en stor del av önskemålen avseende prövningen eftersom formella brister ofta anges som grunder för överklagande. Exempelvis visade en studie som redovisats i rapporten sä- kerhetsventil – En studie av överklagade detaljplaner19 att beträf- fande av de överklagade detaljplanerna angavs formella brister som grund för överklagandena. Mot bakgrund av detta är det viktigt att kunna få formella brister överprövade och i sådana situationer kan laglighetsprövningen anses tillräcklig. Generellt sett anses förvaltningsbesvär vara det rättsmedel som bäst uppfyller kraven på rättssäkerhet i de situationer man vill ha en prövning av det sakliga innehållet i ett beslut. Denna bedömning ledde till att departementschefen i förarbetena till PBL uttalade att förvaltningsbesvär borde användas för alla typer av planbeslut som kan överklagas i fråga om det sakliga innehållet, dvs. beslut i fråga om detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan (prop. 1985/86:1 s. 358 f.). Rätten till prövning enligt bestämmelserna om 19 och , , respektive Avdelningen för Byggnadsekonomi, . Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning förvaltningsbesvär kompletterades emellertid med en bestämmelse som innebär att den överprövande instansen i princip inte kan be- sluta om annat innehåll i planen utan endast upphäva planen helt eller delvis. Därmed kom man till rätta med olägenheten som an- nars skulle uppkommit om en statlig besvärsmyndighet fick möj- lighet att ersätta ett beslut av en folkvald församling med ett helt nytt beslut i sak. Den kritik som framförts avseende förvaltningsbesvärspröv- ningen är att den är för omfattande för att också gälla beslut om detaljplaner och att prövningen riskerar att kränka den självbe- stämmanderätt i markanvändningsfrågorna som lagstiftaren genom PBL avsett ge kommunerna. Frågan är hur en bestämmelse som tillgodoser rätten till en överprövning av beslut som medför skada eller olägenhet för enskilda och värnar om det kommu- nala handlingsutrymmet ska utformas. Dessutom är ett av PBL- kommitténs övergripande mål att effektivisera beslutsprocessen. Flera presenterade modeller utgår ifrån uttryck vars innebörd är oklara Plan- och byggutredningens förslag att överprövande myndighet inte skulle beakta allmänna intressen som åberopades mot beslutet kritiserades i stor utsträckning under remissbehandlingen. Bland annat ansågs allmänna och enskilda intressen inte sällan så sam- manvävda att de inte skulle gå att skilja åt. Bestämmelsen ansågs bli svår att tillämpa och den skulle ge upphov till besvärliga gränsdrag- ningsproblem. Den oro för gränsdragningsproblem och andra nackdelar som remissinstanserna framförde i sina remissvar gör att den föreslagna regleringen inte på ett tillräckligt tydligt sätt innebär en avgränsning som bör införas i PBL. Plan- och byggutredningens förslag till förtydligande av överprövningens omfattning bör därför inte genomföras. Någon annan lösning får sökas. Ett system som i vart fall teoretiskt framstår som enhetligt är att ha samma krav på vem som ska kunna överklaga ett beslut som vad överprövningen ska kunna avse. Att ett beslut ska angå den en- skilde kan vara en utgångspunkt för en bedömning av om han eller hon har rätt att överklaga ett beslut och en sådan avgränsning är en grundläggande princip inom förvaltningsrätten. Men att ha det som en gräns för att avgöra om omprövningen kan avse grunden kan vara mer tveksamt. Fördelen skulle vara att man får en överrens- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning stämmelse mellan rätten att överklaga och överprövningens om- fattning. Det skulle kunna innebära att en enskild klagande endast skulle få en överprövning av planbeslutet i delar som berör honom eller henne. Eftersom det ofta är flera som överklagar samma plan- beslut skulle det troligen krävas en hel del analys av i vilka delar de enskilda anses ha anfört skäl som avser skyddsvärda intressen som kan överprövas, exempelvis kan det vara oklart om en park som försvinner angår alla klagande. En annan fråga som det finns anled- ning att fundera över i denna modell är om formella felaktigheter alltid angår den enskilde eller om sådana felaktigheter i vissa situa- tioner inte ska kunna överprövas. Inte heller denna modell kan en- ligt kommitténs bedömning garantera krav på vare sig ökad tydlig- het eller enkelhet vid tillämpningen.