sou · GTB354d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Inskränkningar i enskildas grundlagsreglerade rättigheter får endast ske genom bestämmelser i lag. När det gäller sådana inskränkningar kan nämnas att JO i ett beslut rörande husrannsakan (JO 1991/92 s. 114) uttalat att, enligt hans mening, kan den enskildes samtycke i princip inte åberopas till stöd för ett intrång på det grundlagsskyddade området om uttryckligt lagstöd för ett sådant åberopande saknas (se även JO beslut , dnr 696-2001). Detta är också kommitténs inställning. Den följande frågan är om även andra kontrollåtgärder än de som har grundlagsskydd bör ha stöd i lag. Mot bakgrund bl.a. av att den grundläggande innebörden av ett fängelsestraff är att den dömde skall vara berövad sin frihet har regeringen vid sin behandling av propositionen Ökad användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll (prop. 2004/05:34 s. 37 f.) gjort bedömningen att det inte behövs lagstöd för alla former av övervakning av intagna. Regeringen uttalade att det i samband med en revidering av kriminalvårds- lagstiftningen finns anledning att överväga en lagreglering av olika former av tvångs- och övervakningsåtgärder inom kriminalvården. När det gäller behovet av lagreglering av olika slag av kontroll- åtgärder kan nämnas att regeringen beslutat propositionen Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m. som bygger på att de brottsutredande myndig- heternas användning av överskottsinformation skall regleras (prop. 2004/05:143). Här kan även nämnas att ger ett vitt- omfattande rättighetsskydd för den enskilde. gäller enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna som lag här i landet. I sina överväganden be- aktar kommittén även vad som gäller genom FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter. Enligt kommitténs mening finns det anledning att ha klara och tydliga regler för kriminalvårdens kontroll av intagna och andra. Kommittén gör mot bakgrund av det nu anförda bedömningen att alla kontrollåtgärder som kan sägas innebära en inte obetydlig integritetskränkning för den enskilde bör ha stöd i lag och det även om det inte är fråga om en inskränkning av en grundlagsskyddad rättighet. 18.2En allmän bestämmelse om kontroll av intagna Kommitténs förslag: I lagen tas in en bestämmelse om att de intagna skall kontrolleras i den utsträckning det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten. I bestämmelsen skall även anges att en intagen som får placeras på plats med särskilt hög grad av säkerhet skall hållas under särskilt hög kontroll. Kriminalvården övervakar de intagna på olika sätt. Förutom s.k. direktbevakning, där personal bevakar en eller några intagna genom att personligen befinna sig bland dem, sker bevakning i vissa fall genom kameraövervakning. Övervakningsmöjligheterna styrs bl.a. av hur anstalten är utformad. Skalskyddet har betydelse för möjligheten att rymma eller fritas. Möjligheten att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten beror också på hur stora avdelningarna är och vilka möjligheter som finns att skilja intagna åt. Även genom undersökningar av olika utrymmen i anstalten kan kriminalvården kontrollera intagna. Intagna kontrolleras även genom olika tvångsåtgärder som kroppsvisitation, kroppsbesikt- ning och provtagning. När det gäller kontrollen av de intagnas kontakter med omvärlden regleras det av respektive bestämmelse om brevgranskning, besök m.m. I dessa delar hänvisas till Med kontroll avses här alla former av kontroll som kan utövas mot intagna. I dagens lagstiftning saknas en allmän regel om kriminalvårdens kontrollerande uppgift. Det finns endast en definition av säkerhets- avdelning som innebär att intagen på en sådan avdelning kan sättas under särskild övervakning, se 3 § KvaL. Kommittén föreslår att det i lagen förs in en allmän regel om kriminalvårdens kontrollerande uppgift som gäller alla intagna oavsett vilken säkerhetsnivå de är placerade på. Det är kriminal- vårdens sak att utforma kontrollen på ett sätt som är nödvändigt med hänsyn till risken för att den intagne fritas, rymmer eller fortsätter att begå fortsatt brottslig verksamhet i anstalten. Särskilt hög kontroll är motiverad för intagen som placeras på plats med särskilt hög säkerhet (se avsnitt 19.4.3). Det bör uttryckligen framgå av bestämmelsen. Bestämmelsen kommer även att kunna ligga till grund för det säkerhets- och återfallsförebyggande arbete som bedrivs inom kriminalvården med stöd av lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (2001:682) med samma namn. Utgångspunkten för all s.k. registerlagstiftning är att verksamheten i fråga är reglerad i särskild lag eller förordning. Enligt kommitténs mening bör det i vart fall finnas en allmän bestämmelse om kriminalvårdens övervakande uppgift som grund för det arbete som bedrivs inom ramen för nämnda registerlags och registerförordnings tillämpningsområde. Kommitténs förslag: I den nya lagen tas in en bestämmelse om att kontroll- och tvångsåtgärder får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att mindre ingripande åtgärder skall användas om de är tillräckliga. En förutsättning för att tvångsåtgärder mot enskilda skall få användas anses mot bakgrund av de integritetsskyddande bestäm- melserna i RF gälla främst fyra allmänna principer. Det är legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna (prop. 1983/84:111 med förslag till polislag m.m. s. 93, prop. 1988/89:124 s. 26, JO 1987/88 s. 73 och 1988/89 s. 51 samt Fitger m.fl., , del 2, s. 23:56 b). SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Principen är fundamental och har vunnit ett uttryckligt erkännande i svensk rättspraxis inte minst genom för de mänskliga rättigheterna och EG- domstolens rättstillämpning. Tillämpningen av proportionalitets- principen har även aktualiserats i flera ärenden hos JO (se t.ex. JO 1992/93 s. 155 JO 1994/95 s. 149 och JO 1997/98 s. 133). Principen är lagfäst i regler om straff- 1 §, 25 kap. 1 §, 26 kap. 1 §, 27 kap. 1 § 3 a §), i polislagen (1984:387), lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Regeringen har vidare i propositionen Stärkt rättssäkerhet och vårdinnehåll i LVM-vården m.m. (prop. 2004/05:123) föreslagit att proportionalitetsprincipen läggs fast i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Social- utskottet har bifallit propositionen (bet. 2004/05:SoU15). Frågan planeras att debatteras i kammaren . Olika former av tvångs- och kontrollåtgärder är nödvändiga att vidta för att kriminalvården skall kunna bedriva sin verksamhet. Med hänsyn till att själva fängelsestraffet i sig innebär en stark begränsning i den enskildes handlingsfrihet är det kommitténs uppfattning att det måste ställas höga rättssäkerhetskrav på de ytterligare inskränkningar i den enskildes integritet som vidtas under verkställigheten. Även om proportionalitetsprincipen gäller vid i princip all tvångsanvändning även utan särskild reglering anser kommittén att det är lämpligt att lägga fast denna princip i den nya lagen. Av lagen bör därför uttryckligen framgå att kontroll- och tvångsåtgärder endast får användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att mindre ingripande åtgärder skall användas om de är tillräckliga. Bestämmelsen föreslås gälla vid all verkställighet enligt lagen, dvs. inte enbart vid åtgärder mot dem som är intagna i anstalt utan också mot andra dömda. I anstalt får principen särskilt stor betydelse vid sådana åtgärder som innebär ytterligare ingrepp i den personliga integriteten, som t.ex. vid beslut om avskiljande av en intagen från gemensamheten från andra intagna men också vid kontrollåtgärder av olika slag som behandlas i det följande. Bestämmelsen föreslås också ersätta 53 § KvaL, i vilken paragraf det anges att om tillämpning av en bestämmelse i lagen uppenbarligen kan befaras medföra men för intagens kroppsliga eller psykiska hälsa får den jämkning göras som är på- kallad för att förebygga sådant men. Den nya regeln får betydelse även vid tvångs- och kontrollåtgärder som riktar sig mot besökare och andra som passerar in eller ut ur en anstalt. Kroppsvisitation av intagna regleras i 52 a § KvaL. I första stycket regleras de fall när kroppsvisitation får ske och i andra stycket regleras när det skall ske om det inte är uppenbart obehövligt. En intagen får således enligt första stycket kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när 1.det finns anledning att anta att ett sådant föremål skall anträffas på honom, 2.han återkommer efter en vistelse utanför anstalten, 3.han skall ta emot eller har haft obevakat besök, eller 4.det görs stickprovsvis eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet som berörs av undersökningen. Vidare skall enligt andra stycket den som skall tas in i anstalt kroppsvisiteras när han anländer till anstalten. Det behöver dock inte ske om det är uppenbart obehövligt. Samma regel gäller när en intagen i sluten anstalt återkommer efter en vistelse utanför anstalten eller har haft obevakat besök. Begreppet kroppsvisitation definieras i 28 kap. 11 § tredje stycket . Med kroppsvisitation avses en under- sökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor och paket och andra föremål som någon har med sig. Med otillåtet föremål avses föremål som intagen inte får inneha i anstalt. En intagen får vidare enligt tredje stycket i 52 a § KvaL underkastas sådan ytlig kroppsvisitation som bedöms nödvändig av säkerhetsskäl och som endast syftar till att söka efter vapen eller andra farliga föremål. Sådan kroppsvisitation får göras slumpvis eller rutinmässigt. Med ytlig kroppsvisitation avses, enligt förarbetena till bestämmelsen, att känna utanpå kläderna för att kontrollera om den intagne bär på sig, t.ex. något föremål som kan användas som tillhygge mot andra intagna eller personalen (jfr prop. 1978/79:62 s. 29 f). Med uttrycket otillåtna föremål avses sådana föremål som en intagen inte får inneha (jfr prop. 1994/95:124 s. 50). Av 52 c § tredje stycket KvaL följer att ett otillåtet föremål som anträffas vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning skall om- händertas och förvaras för den intagnes räkning, såvitt inte annat är föreskrivet. Särskilda bestämmelser finns i 63 och 64 §§ KvaL. Dessa bestämmelser redogörs närmare för i avsnitt 21.1.2. Här kan också nämnas att det av 53 § KvaL följer att om tillämpning av bestämmelse i denna lag uppenbarligen kan befaras medföra men för en intagens kroppsliga eller psykiska hälsa får den jämkning göras som är påkallad för att förebygga sådant men. Kommitténs förslag: En intagen skall kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när han eller hon anländer till anstalten, om det inte är uppenbart obehövligt. En intagen får även kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när 1.det finns anledning att anta att ett sådant föremål skall anträffas på honom eller henne, 2.han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten, 3.han eller hon skall ta emot eller har haft ett okontrollerat besök, eller 4.det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet. En intagen får vidare kroppsvisiteras i syfte att söka efter vapen eller andra farliga föremål om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kroppsvisitation av en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske, dvs. om den skall ske regelmässigt eller stickprovsvis. Som tidigare framhållits bör begreppen sluten och öppen anstalt tas bort i den nya lagstiftningen. Det innebär att den särskilda regel om kroppsvisitation som finns beträffande sluten anstalt slopas. Det är regeln i 52 a § andra stycket andra meningen om att en intagen som återkommer efter en vistelse utanför anstalten eller har haft obevakat besök skall kroppsvisiteras om det inte är uppenbart obehövligt. Kriminalvården har redan enligt första stycket 2 och 3 en möjlighet att för alla intagna, oavsett anstaltens slutenhetsgrad, göra en sådan kroppsvisitation. Med hänsyn till att det är fråga om en inskränkning i grundlags- skyddet anser kommittén att de situationer i vilka en intagen skall få kroppsvisiteras skall vara reglerade i lag. Någon skillnad i förhållande till vad som gäller föreslås inte. Enligt kommitténs mening bör dock begreppet ytlig kroppsvisitation utmönstras eftersom det inte innebär något annat än vad en vanlig kropps- visitation innebär när man undersöker vad en person bär på sig. Med otillåten egendom avses i likhet med vad som gäller sådan egendom som inte får innehas av intagna i anstalt. Den nya lagen kommer dock som närmare utvecklas i avsnitt 14.4 att bygga på att intagna har begränsade möjligheter att inneha privat egendom i anstalt och att regler för vilken egendom som får innehas framgår av generella föreskrifter. Bestämmelser om hur ofta kroppsvisitation bör ske vid en viss anstalt eller en viss avdelning bör lämpligen överlämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Eftersom sådan visitation skall ske för eftersökande av otillåtna föremål är det den ordnings- eller säkerhetsrisk som generellt antas föreligga för en grupp intagna som skall vara avgörande för om granskningen skall ske regelmässigt eller stickprovsvis. I likhet med vad som gäller bör därför kontrollen vara mer regelbunden vid anstalter eller avdelningar av högre slutenhetsgrad än vid anstalter eller avdelningar av lägre slutenhetsgrad. Det är en följd av de risker som allmänt kan antas finnas för intagna som är placerade där. Det finns, enligt kommitténs mening, inte något skäl till att frångå nuvarande reglering att en intagen regelmässigt skall kropps- visiteras när han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten eller har haft obevakat besök. kan kroppsvisitation ske stickprovsvis utan samband med misstanke om innehav av olovliga föremål och utan samband med en intagens vistelse utanför anstalt eller ett obevakat besök. Kommittén föreslår att möjligheten för kriminalvården att stickprovsvis kroppsvisitera intagna styrs upp så att det sker mer frekvent på anstalter eller avdelningar där det allmänt sett finns en hög risk att otillåtna föremål förs in till intagna. Detsamma gäller möjligheten att kroppsvisitera intagna i samband med undersökningar som av säkerhetsskäl görs av utrymme inom anstalten. Det blir dock regeringens eller efter delegation kriminalvårdens sak att närmare reglera hur ofta kroppsvisitation skall ske för olika grupper intagna. Kroppsbesiktning regleras i 52 b § KvaL. En intagen får enligt den bestämmelsen kroppsbesiktigas när det finns anledning anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på honom. I den utsträckning det behövs får kroppsbesiktning göras även i de fall som räknats upp i 52 a § första stycket 2–4 och andra stycket (se ovan avsnitt 18.4.1). I samtliga fall är det fråga om undersökning i syfte att eftersöka otillåtna föremål. Den som är intagen i öppen anstalt får endast underkastas ytlig kroppsbesiktning. Med kroppsbesiktning menas undersökning av kroppens yttre och inre delar samt tagande av prov och undersökning av dessa (se 28 kap. 12 § andra stycket ). Med ytlig kropps- besiktning avses en okulär besiktning av den nakna kroppen. Fot- sulorna, handflatorna, armhålorna och huvudhåret får kontrolleras. Kontrollanten får emellertid inte vidröra den undersöktes kropp eller uppmana honom eller henne att inta speciella ställningar så att andra delar av kroppen skall kunna granskas (se prop. 1993/94:24 s. 34 och KVVFS 1998:8 95 §). I sådant fall blir det fråga om en ordinär kroppsbesiktning. Även beträffande kroppsbesiktning gäller bestämmelsen i 53 § KvaL, se avsnitt 18.4.1. Kommitténs förslag: En intagen får kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål när han eller hon anländer till anstalten om det inte är uppenbart obehövligt. En intagen får även kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål när 1.det finns anledning att anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på honom eller henne, 2.han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten, 3.han eller hon skall ta emot eller har haft ett okontrollerat besök, eller 4.det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet. När det finns anledning att anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på den intagne får såväl ytlig som annan kropps- besiktning ske. I andra situationer får annan kroppsbesiktning än ytlig kroppsbesiktning ske endast om det ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt är otillräckligt med en ytlig kropps- besiktning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kroppsbesiktning av en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning sådan kontroll får ske, dvs. om den skall ske regelmässigt eller stickprovsvis. Det har under kommitténs arbete inte framkommit något större behov av att ändra tillämpningsområdet av den nuvarande bestäm- melsen om kroppsbesiktning än det som följer av att göra den organisationsoberoende. Vad som avses med otillåten egendom har angetts i avsnitt 18.4.2 ovan. När det gäller kroppsbesiktning vid misstanke om otillåtet föremål föreslås ingen ändring i förhållande till nuvarande reglering. I övriga situationer föreslås att annan kroppsbesiktning än ytlig sådan får ske om det är nödvändigt ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt. Det torde som regel aldrig finnas skäl att på anstalter, som ur säkerhetssynpunkt motsvarar nuvarande öppna anstalter, föranstalta om annat än ytlig kroppsbesiktning. I praktiken innebär den organisationsoberoende regeln därför inte någon ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande regel om ytlig kroppsbesiktning av intagna. När det gäller de närmare föreskrifterna om kroppsbesiktning skall ske regelmässigt eller stickprovsvis hänvisas till vad som ovan anförts om kroppsvisitation. Med hänsyn till det ingrepp i den personliga integriteten som en kroppsbesiktning innebär skall denna tvångsåtgärd endast användas om det inte är tillräckligt med en mindre ingripande åtgärd, som t.ex. kroppsvisitation. Det följer redan av den av kommittén föreslagna allmänna proportionalitets- regeln. En skönsmässig användning av kroppsbesiktningar kan i vart fall i förening med andra strikta säkerhetsåtgärder betraktas som sådan omänsklig eller förnedrande behandling som strider mot artikel 3 i (jfr mot Neder- länderna och Lorsé m.fl. mot , båda domarna från ). Här kan nämnas att JO i ett ärende (JO 2004/05 s. 128) kommit fram till att det saknas lagstöd för att i samband med en kroppsbesiktning tvinga en intagen att inta viss medicin eller föda av visst slag för att underlätta åtgärden eller för att förkorta den tid som den intagne måste vistas i avskildhet. Enligt kommitténs mening finns inte anledning att införa en skyldighet för den intagne att inta viss föda för att påskynda resultatet av en kroppsbesiktning. Det finns emellertid inte något som hindrar att en intagen erbjuds detta. Som JO anförde i nämnda ärende är det viktigt att en intagen som erbjuds föda i sådant syfte inte ges uppfattningen att han eller hon är tvungen att anta erbjudandet eftersom det finns en uppenbar risk för att den intagne i en sådan situation kommer att känna sig tvingad. JO framhåller att det är svårt för den tjänsteman som lämnar erbjudandet att avgöra om den intagne verkligen handlar fullt frivilligt (JO 2002/03 s. 81, se även SOU 1995:47 s. 150 och 337). En bestämmelse om intagens skyldighet att lämna blod-, urin- eller utandningsprov finns i 52 d § KvaL. Möjligheten att förelägga intagna att lämna urinprov infördes . Därefter har bestämmelsen utvidgats till att avse även blodprov och ut- andningsprov. Enligt bestämmelsen i dess nuvarande utformning är intagen, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att på anmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel eller något sådant dopningsmedel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Kommitténs förslag: En intagen får i de fall som anges nedan föreläggas att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av beroende- framkallande medel, dopningsmedel eller vissa hälsofarliga varor. Detta gäller dock inte om det finns medicinska eller liknande skäl mot sådan provtagning. Sådant prov får tas 1.när den intagne anländer till anstalten, 2.som villkor för uppflyttning till en förhöjd nivå i förmåns- systemet, 3.när den intagne kan antas vara påverkad av sådant medel, 4.inför eller efter en vistelse utanför anstalten, 5.inför eller efter ett okontrollerat besök, eller 6.om det sker i en stickprovskontroll. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om provtagning för en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske, dvs. om sådana prov skall tas regelmässigt eller stickprovsvis. De olika formerna för provtagning skall vara reglerade i lag Inledningsvis har i avsnitt 18.1 redogjorts för det grundlags- reglerade skyddet mot kroppsvisitation och påtvingat kroppsligt ingrepp i 2 kap. 6 § RF. Där har angetts att kroppsbesiktning anses falla under begreppet kroppsligt ingrepp. får det emellertid anses vara oklart om provtagning är att betrakta som sådant kroppsligt ingrepp som avses i RF. En närmare redogörelse för olika bedömningar av JO finns intagen i betänkande Tvång och förändring (SOU 2004:3 s. 208 f). Olika provtagningar innebär givetvis olika stort ingrepp i den enskildes integritet. Medan det inte råder någon tvekan om att t.ex. blodprov innebär ett kroppsligt ingrepp är det mera tveksamt om ett urinprov innebär detta. Vid urinprov är det framför allt fråga om analys av spår från en människa. Andra spår av en människa som kan analyseras tekniskt är t.ex. fingeravtryck, fotavtryck, röstmeddelanden eller salivprov. Det är uppenbart att detta inte är att se som kroppsliga ingrepp. Med hänsyn till det sätt på vilket urinprovstagning måste gå till för att säkerställa provets riktighet uppvisar dock sådan provtagning väsentliga likheter med blodprov- tagning. Här kan även nämnas att regeringen uttalat att alkohol- utandningsprov numera faller under definitionen av kropps- besiktning (se prop. 1993/94:24 s. 45). När det gäller behovet av lagreglering har kommittén redan in- ledningsvis i avsnitt 18.1 angett att den har som utgångspunkt att åtgärder som innebär ett inte obetydligt ingrepp i den enskildes integritet bör ha stöd i lag. Det gäller oavsett RF:s innebörd. Även fortsättningsvis bör därför skyldigheten för intagna att lämna blod-, urin- eller utandningsprov vara reglerad i lag. Syftet med provtagningen skall som vara att kontrollera att den intagne inte är påverkad av beroendeframkallande medel, dopningsmedel eller hälsofarliga varor. Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen har kommittén övervägt möjligheten att förenkla regeln så att den gäller alla slags prov. är det t.ex. möjligt att göra en DNA-analys av en persons saliv.