sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Planering på kommundelsnivå sker inte i den omfattning som skulle behövas, vilket betyder att överblick över och handlingsbe- redskap inför förändringar i den fysiska miljön och bebyggelsen ofta saknas samt att medborgardeltagandet försvåras. I den dyna- miska situation som råder i framförallt storstadsregionerna där ut- vecklingen beror av privata initiativ och förutsättningarna ändras snabbt anses det svårt för kommunen att hålla en tillräcklig planbe- redskap genom översiktsplaneringen. framhålls över- siktsplanens potential att ge de långsiktiga förutsättningarna obe- roende av politiska majoriteter för att tydliggöra både möjligheter och restriktioner. Dynamiken i förändringsprocesserna i tillväxt- områden ställer ofta krav på snabbhet och flexibilitet, där både den översiktliga planeringen och detaljplaneläggningen bedrivs i nära anslutning till bygglovsprövningen. I redan utbyggda tätortsområ- den med ett lägre förändringstryck behöver instrumenten i PBL användas för en långsiktigt god förvaltning där befintliga värden och karaktärsdrag tas till vara. Mot bakgrund av tillämpningen har det från flera håll framförts önskemål om en rättsverkande planform på en översiktlig nivå som ersättning för eller komplement till ett stort antal mer eller mindre inaktuella detaljplaner. En sådan plan skulle bland annat kunna ge berörda byggherrar projekteringstrygghet och kommunen bättre formell grund för efterföljande beslut. Företrädare för byggsektorn har efterlyst en ökad förutsägbarhet för fortsatt planläggning och projektering genom ett tidigt och överklagbart beslut från kom- munen, ett slags planläggningstillstånd. En sådan framförhållning i planeringen skulle genom sin besvärsavskärande verkan kunna in- nebära kortare beslutsprocesser i senare skeden då ofta tidsutdräkt innebär höga kostnader. En sådan plan som ger tydligare spelregler och ramar för fastighetsägarnas och byggherrars ageranden anses också bli alltmer nödvändig i takt med att kommunerna drar sig tillbaka som aktiv aktör och ekonomisk intressent i mark- och be- byggelseutvecklingen. I sammanhanget har framhållits att både och har anpassat sina plan- och bygglagstift- ningar till byggherrarnas behov av ett tidigt besked. Flera kommuner försöker nu också med stöd av PBL att utveckla detaljplanen i en sådan riktning. Andra försöker använda sig av om- rådesbestämmelser som ersättning för många gamla planer. 7.2.3Syfte och inriktning med kommitténs förslag Under arbetets gång har det framställts olika önskemål om ändrade regler när det gäller detaljplaneringen. Många av förslagen har handlat om bestämmelserna om detaljplanens regleringsmöjlighe- ter. Kommittén har dock valt att inrikta sitt arbete på den mer övergripande nivån, dvs. i fråga om kopplingar mellan olika plan- former, krav på detaljplaneläggningen och möjligheter att ändra planerna. Vissa förslag som rör detaljplanens innehåll, förfarandet m.m. lämnas dock också. Det bör ställas tydligare krav på detaljplaneläggning Detaljplanen används i regel som ett instrument för att förbereda genomförandet av större exploateringar eller mer omfattande för- ändringsanspråk. Tids- och resursåtgången för att upprätta eller ändra planer anges som skäl till att enstaka åtgärder prövas utan föregående planläggning eller i strid mot gällande planer. En strä- van med kommitténs förslag är att slå vakt om detaljplaneläggning- ens grundläggande syften, bland annat genom att förtydliga kravet på detaljplaneläggning, men att underlätta arbetet genom att medge vissa förenklingar. Lagstiftningen bör ge större möjligheter att anpassa detaljplaneringen till skilda förutsättningar används detaljplan för att lösa många olika frågor. Detaljplan uppfattas som nödvändig för att reglera såväl lämpligheten och lo- kaliseringen av bebyggelse som placering och utformning av bygg- nader och anläggningar, eftersom möjligheterna att pröva olika frå- gor vid bygglovet utan stöd i detaljplan uppfattas som begränsade. Detaljplanläggningen har således ibland krävt resurser som borde ha kunnat användas på ett effektivare sätt. Kommitténs förslag syftar till att öka flexibiliteten och ge kom- munerna bättre möjligheter att välja lämplig planerings- och be- slutsprocess utifrån planeringssituation, förändringstryck och ar- betssätt. Syftet är att i högre grad möjliggöra olika kombinationer av beslutsvägar; allt ifrån mycket enkla beslutsprocesser i områden utan bebyggelsetryck till stegvis planläggning i mer komplexa för- nyelseområden. I avsnitt 14.1 redovisas några exempel. Det bör ges stöd för mer översiktliga detaljplaner För att möta de behov och önskemål som redovisats ovan bör underlätta antagandet av en relativt översiktlig de- taljplan som kan lägga fast strukturen i ett större bebyggelseom- råde. Detaljplanen bör kunna utformas så att den tillgodoser PBL:s syften om planmässighet, förutsägbarhet och rättssäkerhet, och den bör i högre grad ha den roll och de uppgifter som byggnadsla- gens stads- och byggnadsplaner en gång hade och som också var avsikten med . Grundinriktningen med förslagen är att förstärka instrumenten och incitamenten för en rättsverkande planering för större områ- den med sammanhållen bebyggelse. Detta föreslås främst ske ge- nom att gränsen förskjuts något mellan detaljplan och lov, så att färre men mer strukturella frågor kan regleras i detaljplan, och att frågor som rör enskilda fastigheter och relationen till grannar prö- vas i samband med bygglovet. Ett alternativt tillvägagångssätt är att, om det behövs, ändra eller komplettera detaljplanen i samband med ett aktuellt projekt. Översiktliga detaljplaner bör stimuleras genom tydliggörande av vad som kan prövas senare Det är i och för sig möjligt att anta en enkel detaljplan eftersom de bestämmelser som är obligatoriska i en detaljplan är relativt få. Ett skäl till att detta sällan sker är att det i vissa fall har visat sig vara svårt att i ett senare skede pröva ytterligare frågor som inte regleras i detaljplanen. Det anses med dagens rättstillämp- ning svårt att vid lovprövningen hävda ytterligare krav i förhållande till vad som reglerats i detaljplan, trots att gör detta möjligt. Ytterligare ett skäl är bestämmelserna i 5 kap. 11 § som begränsar möjligheterna till ändring av detaljplanen under genom- förandetiden mot fastighetsägares vilja. Kommitténs förslag syftar till att tydliggöra att vissa frågor som rör byggnaders utformning kan regleras senare, dvs. vid bygglovet och införa ökade möjlighe- ter att precisera kraven genom en ändring eller komplettering av detaljplanen. Genom att erbjuda utökade möjligheter i PBL att särskilja den mer övergripande, politiska prövningen i detaljplan avseende den byggda miljöns utveckling från den mer preciserade prövningen vid bygglovet eller i en ändrad detaljplan kan respektive prövningssitu- ation fokuseras och därmed rationaliseras. En viss sortering av frå- gorna skulle kunna innebära förenklingar både för kommunpoliti- ker som slipper detaljer och för byggsektorn som får tydligare ra- mar. Visserligen förutsätter den här föreslagna nya ordningen ökad ambition framför allt när det gäller att tydliggöra de allmänna in- tressena och göra sammanvägda bedömningar för den byggda mil- jön, men å andra sidan ger den också möjligheter såväl till lättnader när det gäller den politiska inblandningen i tekniska och granne- rättsliga detaljfrågor som till effektivare beslutsprocesser i föränd- ringssituationer. Förfarandet bör förenklas, särskilt när det finns stöd i översiktsplanen Inriktningen mot geografiskt begränsade detaljplaner behöver en- ligt kommitténs mening mötas genom ökade insatser i den över- siktliga planeringen. Kommunen bör som kunna välja for- mer för hur det översiktliga sammanhanget ska redovisas, men ges uttryckliga möjligheter till förenklingar i de fall en framtida förändring har diskuterats och lagts fast i översiktsplanen. Kommitténs förslag till ändringar av bestämmelserna om över- siktsplanen lägger grunden för detta, men behöver följas upp ge- nom reglerna om förfarandet då detaljplaner upprättas och antas. Kommitténs bedömning och förslag Nuvarande bestämmelser om krav på detaljplan är i huvudsak lämpliga. Bestämmelserna föreslås dock ändrade på så sätt att det förtydligas att enstaka byggnader och anläggningar som får en be- tydande miljöpåverkan alltid måste prövas genom detaljplan. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL anger att detaljplaneläggning ska ske för såväl byggnader som anläggningar som kräver bygglov i följande fall: ny sammanhållen bebyggelse, ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen, ny enstaka byggnad som ska förläggas inom område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen be- höver ske i ett sammanhang. När det gäller ny enstaka byggnad eller anläggning finns ett un- dantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas direkt i samband med prövningen av ansökan om bygglov. Detaljplan be- höver heller inte upprättas om en tillräcklig reglering har skett ge- nom områdesbestämmelser. Erfarenheterna från bland annat prövningen av överklagade bygg- lov visar att kommunerna inte alltid tillämpar bestämmelserna om kravet på detaljplan i enlighet med . Det före- kommer att kommunerna kringgår kravet på detaljplan genom att ge bygglov för enstaka byggnader eller anläggningar med omgiv- ningspåverkan eller där regleringen uppenbarligen behöver ske i ett sammanhang. Aktuella exempel är några större handelsetableringar där bygglov har beviljats utan detaljplaneläggning eller som lov för tillfällig åtgärd både inom och utom detaljplan. Det finns också ex- empel där lokaliseringen av miljöstörande anläggningar och verk- samheter såsom vindkraftsanläggningar har prövats i samband med enstaka bygglov. Förfarandet får bland annat till följd att man kringgår PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggnings- process med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och . Inte heller detaljplanekravet för förändringar och bevarande av bebyggelse tillämpas fullt ut, vilket kan leda till att enstaka bygglov successivt ges i ett avgränsat be- byggelseområde utan att de samlade effekterna blivit föremål för en bedömning i ett sammanhang genom detaljplaneläggning. Konse- kvenserna av ett förfarande utan detaljplaneläggning kan även bli att enskilda bygglovssökande varken behandlas på ett likvärdigt eller förutsägbart sätt. Detaljplanekravet bör i huvudsak vara formulerat som . En detaljplan ska också fortsättningsvis upprättas för ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse som ska förändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang. Erfarenheterna från tillämp- ningen visar emellertid att det finns anledning att föreslå vissa för- tydliganden i bestämmelserna i 5 kap. 1 § om kravet på detaljplan. Det är inte tillfredsställande att lämpligheten av enstaka byggna- der och anläggningar med omgivningspåverkan prövas direkt i samband med bygglovsansökan utan föregående detaljplanelägg- ning som belyser skilda konsekvenser och ger möjligheter för olika intressenter att påverka. Nuvarande lydelse som innebär ett un- dantag från plankravet för sådana byggnader och anläggningar bör därför tas bort och kravet på detaljplan förtydligas så att byggnader som får en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. En förtydligande av detaljplanekravet i denna del är vidare motive- rat för att fullt ut ska uppfylla EG-direktivet om miljökon- sekvensbeskrivningar för projekt. Genom ändring i 5 kap. 18 § tredje stycket infördes krav på en miljökonsekvensbeskriv- ning för vissa projekt som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Kommittén föreslår därför att kravet på detaljplan för ny enstaka byggnad eller anläggning anpassas till denna lydelse. För- slaget i denna del kan även anses ligga i linje med syftet med nuva- rande bestämmelser. Enligt uttalandena i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 553) har enstaka större byggnader för t.ex. handel, in- dustri eller service som regel en betydande inverkan för omgiv- ningen, varför det kan vara av stort intresse för sakägarna och de boende i grannskapet att genom en planreglering få klarhet i de framtida möjligheterna till utvecklingen av verksamheten på plat- sen. Kommittén föreslår också en skärpning av detaljplanekravet så att hänsyn också ska kunna tas till andra anläggningar än dem som aktuell bygglovsprövning avser om den sammantagna effekten kan innebära en risk för betydande miljöpåverkan. Kommitténs övervä- ganden i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.13. Nuvarande bestämmelser innehåller dessutom ett krav på detalj- plan för ny enstaka byggnad eller anläggning som ska förläggas i ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om inte tillkomsten prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Denna bestämmelse ger kommunen en möjlighet, där så krävs, att samlat kunna pröva frågor som rör t.ex. omvandling av gamla fritidshusområden till områden för per- manent bebyggelse eller i övrigt förutsättningar för förtätning av bebyggelseområden. Därigenom underlättas bl.a. möjligheterna att samordna bebyggelseutvecklingen med den utbyggnad av kommu- nal service som kan bli nödvändig. kan det, som också framhålls i förarbetena (s. 553), när det gäller komplettering av byggnader på obebyggda s.k. lucktomter vara möjligt att bedöma lämpligheten direkt vid tillståndsprövningen. Betydande skäl talar därför för att denna bestämmelse bör behållas. När det gäller kravet på detaljplan för bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang bör bestämmelserna medge att regleringen i stället ska kunna ske genom områdesbestämmelser. Syftet är att säkerställa att många successiva förändringar får en samlad planmässig lämplighetspröv- ning. Kommitténs förslag när det gäller områdesbestämmelser re- dovisas i nästa kapitel. Tillämpningen av detaljplanekravet vid bygglovsprövningen Under kommitténs arbete har frågan om kommunens rätt att på det sätt som sker kunna åberopa detaljplanekravet som grund för att avslå en ansökan om bygglov aktualiserats. Det kan nämnas att frågan också behandlades av den tidigare Plan- och byggutred- ningen i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Frågan gäller särskilt möjligheten att åberopa detaljpla- nekravet när det gäller ny enstaka byggnad som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Utgångspunkten har i första hand varit att kommunens möjligheter i detta avseende bör begränsas med hänsyn till enskilda fastighets- ägares berättigade intressen av att inom rimlig tid kunna få en prövning i sak av möjligheterna att kunna bygga på sina fastigheter. PBL:s reglering innebär ju att kommunen själv avgör om den vill upprätta en detaljplan eller inte. Om kommunen avslår en ansökan om bygglov enbart med en allmän hänvisning till behovet av detalj- planeläggning men gör klart att någon detaljplan inte är aktuell inom överskådlig tid kan den enskilde lätt hamna i en situa- tion där han inte kan få någon reell prövning av förutsättningarna att få disponera sin mark. Detta är naturligtvis inte godtagbart från enskild synpunkt. En sådan tillämpning skulle också vissa fall kunna påstås komma i konflikt med proportionali- tetsprincipen. En väg att komma ifrån det angivna problemet skulle kunna vara att ta bort möjligheten att åberopa detaljplanekravet i den angivna situationen. Det skulle kunna hävdas att det räcker med de möjlig- heter att kontrollera bebyggelseutvecklingen som en prövning mot kraven i 2 kap. innebär. Om en ny byggnad enligt dessa bestämmel- ser är olämplig inom ett område behöver ju inte detaljplanekravet åberopas. Om det t.ex. gäller ett område där höga naturvärden helt talar emot ny bebyggelse synes det också vara naturligt att i första hand göra en prövning gentemot bestämmelserna i 2 kap. Inte sällan kan emellertid situationen inom berörda områden med högt bebyggelsetryck vara sådan att ny bebyggelse i och för sig kan tänkas inom området men att det krävs en sådan samlad prövning av hur bebyggelsen ska utvecklas som bäst kan ske genom detaljplaneläggning. kan tidsaspekten vara väsentlig på det sättet att utvecklingen av enskild bebyggelse inom området behö- ver samordnas med utbyggnaden av t.ex. vägar samt vatten- och avloppsanläggningar. I sådana fall torde detaljplanekravet ofta vara kommunens enda möjlighet att styra bebyggelseutvecklingen på ett sådant sätt att olägenheter både för samhället och berörda enskilda genom en alltför splittrad utbyggnad undviks. Att den enskilde i sådana fall kan få vänta innan det är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt närmare planera och genomföra den del av ut- byggnaden som berör bl.a. hans fastighet kan därvid inte anses vara ett sådant åsidosättande av hans intressen som inte kan godtas vid en proportionalitetsbedömning. För att undvika att den enskilde i situationer av berört slag drab- bas av alltför långa väntetider har ifrågasatts om man inte i vart fall bör begränsa den tid den enskilde ska behöva vänta på ett besked. En tid motsvarande den kommunen enligt 8 kap. 23 § PBL kan vänta med att, i avvaktan på en planändring, avgöra ett lovärende, dvs. har därvid nämnts. Med hänsyn till hur mycket plane- ringssituationen kan variera i olika fall är emellertid generella tids- frister av angivet slag ett mycket trubbigt instrument för att mot- verka att detaljplanekravet ibland används på ett olämpligt sätt. Det kan i och för sig hävdas att det inte ska behöva ta än att ta fram en detaljplan. Huvudproblemet torde dock ofta inte vara arbetet och kostnaderna enbart för själva detaljplanen utan de stora kostnader som krav på utbyggnad av infrastruktur och på so- cial service kan innebära för en kommun om bebyggelseutveck- lingen inom områden med hårt bebyggelsetryck tillåts ske på ett sätt som kommunen själv inte kan påverka. Det finns således mycket starka skäl att behålla de möjligheter som nuvarande lagstiftning ger en kommun att åberopa detaljpla- nekravet för att kunna styra bebyggelseutvecklingen på ett lämpligt sätt. Det är angeläget att bestämmelserna inte utnyttjas på ett sätt som inte varit avsett. Ett av syftena med PBL-reformen var ju att undvika de tidigare vanligt förekommande mycket långva- riga nybyggnadsförbuden. Det är då inte godtagbart om detaljpla- nekravet används på ett sätt som på nytt skapar situationer där en- skilda kan hållas i ovisshet om vad som gäller för deras fastigheter. En tillämpning av detaljplanekravet på ett alltför schablonmäs- sigt sätt i nu berörda situationer kan dock inte anses vara förenlig med gällande bestämmelser. Proportionalitetsprincipen innebär att det också vid tillämpningen av detaljplanekravet är nödvändigt att i det enskilda ärendet göra en bedömning av om det föreligger en rimlig balans mellan nyttan från allmän synpunkt av beslutet och de nackdelar beslutet innebär för fastighetsägaren. Det bör bl.a. anses innebära att kommunen alltid måste motivera varför det inte går att göra prövningen i det enskilda ärendet. Således måste kommunen kunna motivera varför en enstaka byggnad inte kan tillåtas på den avsedda platsen vid den avsedda tidpunkten och varför den måste prövas i ett sammanhang. Av praxis framgår att bl.a. tidsaspekten kan vara av betydelse vid avvägningen i ärendet. Genom förslaget att i 1 kap. 3 § förtydliga proportionalitetsprincipen (se avsnitt 4.4.1) bör riskerna för att detaljplanekravet används på ett sätt som inte är godtagbart med hänsyn till enskilda intressen minska. Det finns därmed inte tillräckliga skäl att genom ytterligare lagstift- ningsåtgärder begränsa möjligheterna att åberopa detaljplanekravet. I sammanhanget bör framhållas möjligheten att utnyttja över- siktsplanen som stöd såväl när kommunen vill hävda plankravet som när kommunen vill avstå från planläggning. Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges ett mer uttryckligt stöd för enkla detaljplaner. Be- stämmelserna om vad som ska och får regleras i detaljplan bör tyd- liggöras. Detaljplanen bör så gott som uttömmande behandla frå- gor som rör mark- och vattenanvändning och byggandets omfatt- ning, dvs. I planen ska även kunna regleras frågor som rör byggnaders utformning i de fall det behövs för att tydlig- göra bebyggelsens karaktär och struktur. Vad som ska och vad som får regleras i detaljplan framgår av 5 kap. 3–8 §§ PBL. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § anger detaljplanens obligatoriska in- nehåll. I detaljplanen ska huvudändamål för olika områden anges, dvs. om området är avsett för allmänna platser, kvartersmark eller vattenområde. För kvartersmark och vattenområden ska också an- vändningen anges. Planen ska vidare ange utformning och använd- ning av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. För kvartersmark ska också användningssätt för enskilt eller all- mänt ändamål anges. Om inte kommunen ska vara huvudman för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. I planen ska enligt 5 § bestämmas en genomförandetid på mellan fem och . Enligt bestämmelserna i 5 kap. 7 § får även andra åtgärder och aspekter regleras i detaljplanen. Det gäller exempelvis skyldigheten att söka bygglov, precisering av användningssätt (t.ex. bostäder el- ler verksamheter), bebyggelsens omfattning, placering och utfö- rande samt bestämmelser om högsta tillåtna störning. Detaljplanen får även reglera befintliga byggnaders karaktärsdrag genom s.k. var- samhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsför- bud för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Ytterligare regleringsmöjligheter ges i 5 kap. 8 §, som medger att kommunen via planbestämmelser anger vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning. Planen får dock enligt bestämmelserna i 7 § inte göras mer de- taljerad än nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Planhand- lingarna ska enligt 9 § utformas så att det tydligt framgår hur pla- nen reglerar miljön. Planens syfte samt skälen till planens utform- ning ska redovisas i planbeskrivningen enligt bestämmelserna i 5 kap. 26 §. En så gott som samstämmig uppfattning under utredningsarbetet har varit att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket minskar utrymmet vid bygglovsprövningen och tillstånds- prövningen enligt andra lagar. Vidare anses att alltför ensidigt de- taljreglerande planer motverkar önskemålen om en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Ensidigt ut- formade bestämmelser om exempelvis användningssättet anses ut- göra ett onödigt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring. Orsaker till de alltmer detaljerade planerna anses bland annat vara de komplexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav anses medverka till olika former av re- gleringar och miljörestriktioner i detaljplanen. I sammanhanget har även berörts detaljplanens förhållande till bestämmelserna i 3 kap. PBL. Det anses med stöd av erfarenheter från överprövningen svårt och osäkert att hävda kraven i 3 kap. om detaljplanen inte ut- tryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning mot allt mer detalj- reglerande planer. Vidare anförs att de begränsade möjligheterna till ändringar bidrar till att planerna blir alltmer detaljerade. Tillämpningsproblemen har lagts till grund för önskemål att be- stämmelserna i PBL i stället ska utgå ifrån att detaljplanen i nor- malfallet ska göras mer flexibel och att möjligheterna till detalj- reglering begränsas väsentligt. bör ge ett tydligare stöd för översiktliga detalj- planer Bestämmelserna i 5 kap. PBL ger vissa möjligheter till förhållande- vis enkla detaljplaner.