sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — En medlemsstat kan delegera beslut om åtgärds- program så länge direktivet genomförs korrekt. Det är emellertid medlemsstaten som är ansvarig för att direktiven genomförs. Otill- räckliga möjligheter att styra myndigheter eller kommuner i sin tillämpning av viss lag godtas inte enligt EG-rätten som anledning SOU 2005:113 Miljökvalitetsnormer och EG-rätt till varför direktiv om miljökvalitetsnormer inte genomförs korrekt. Enskildas rätt till viss miljökvalitet domar som sådana ställer krav på hur utformar sin lagstiftning för genomförande av införda miljökvalitetsnormer som syftar till hälsoskydd. Domstolen har inte enbart velat fastställa den formella bundenheten, utan har med sina formuleringar visat att enskilda har en rätt till den hälsomiljö som avspeglas i kvalitetsnormen och, att enskilda dessutom skall kunna hävda denna rätt hos nationell domstol när gränsvärdena överskrids och hälsan för en den enskilde hotas. Det finns klart stöd för denna ståndpunkt i den EG-miljörättsliga litteraturen. I kapitel 4 återkommer jag till vilka konsekvenser detta bör få i svensk rätt. finns vissa, men inte tillräckliga möjligheter att få tillräckligheten i myndigheternas agerande för att klara hälso- relaterade miljökvalitetsnormer överprövade. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte är uttryckligen angivet i något miljökvalitetsdirektiv att åtgärdsprogram skall kunna binda enskilda. Det är däremot inte möjligt att åstadkomma ett tydligt och säkert genomförande av miljökvalitetsnormer på det sätt som EG-rätten kräver utan att dessa program binder, inte bara myndigheter och kommuner, utan även enskilda. 4 Överväganden och förslag 4.1.1 Konstruktion och tillämpning Det förutsågs på ett tidigt stadium att regelkonstruktion avseende miljökvalitetsnormer som beslutades genom 1999 inte var uppbyggd för att genomföra normer på ett tydligt och säkert sätt.1 Med erfarenhet av tillämpning av regelverket kan konstateras att de brister som tidigare endast kunnat beskrivas teoretiskt nu även får praktiska konsekvenser. Det är känt att en stor andel av landets kommuner kommer att riskera överträda en eller flera luftkvalitetsnormer. Avseende vattenkvalitet är det fortfarande svårt att överblicka i hur stor utsträckning vattenkva- litetsnormer kommer att överträdas. Redan nu är det dock klart att det är en mycket svår och omfattande uppgift att kunna uppnå de i vattendirektivet föreskrivna kvalitetskraven samt kravet på att inte ytterligare försämra vattenkvaliteten. I avsnitt 1 har beskrivits vilka grundläggande krav som kan ställas på en lagstiftning som syftar till att genomföra miljökvali- tetsnormer rättsligt. En utgångspunkt är naturligtvis att regelverket är utformat så att överskridande av normerna förebyggs. Om det ändå uppkommer en risk för överskridande är lagstiftningens roll att ställa sådana krav och tillhandahålla sådana instrument att miljö- kvaliteten förbättras i sådan utsträckning att normerna kan uppnås och bibehållas. Enligt EG-rätten skall den nationella regleringen vara utformad så att ett överskridande kan hanteras rättsligt oavsett om det finns en faktisk risk för det eller inte. 1 Flera av de frågor som ställs i direktiven till denna utredning diskuterades redan i remissvar från på förslag 1997. Se även Gipperth, 1999, liksom i /Gipperths två rapporter till miljöbalkskommittén 2001, varav endast den första lades ut på kommitténs hemsida. Med utgångspunkt i de frågor jag fått i uppdrag att utreda beskrivs i avsnitt 4 de överväganden jag gjort och de förslag jag kommit fram till. Genomförandet av miljökvalitetsnormer grundar sig på möjligheter att ställa krav på enskilda personer, myndigheter och kommuner. Avsnittet inleds därför med överväganden och för- slag som rör utformningen av rättsföljden av att miljökvalitets- normer riskerar att överträdas. Först därefter övergår jag till sådana frågor som mer direkt berör reglering av åtgärdsprogram. Efter en inledande analys av den typ av åtgärdsprogram reglerar , beskriver jag överväganden och förslag om funktion, innehåll och omfattning av åtgärdsprogram. Även frågan om vem som skall upprätta och besluta om åtgärdsprogram och hur detta skall gå till behandlas. Mer specifikt berörs också regleringen av miljökvali- tetsnormer i PBL – hur skall åtgärdsprogram kunna genomdrivas och vilket är behovet av ytterligare typer av åtgärder? 4.2Miljökvalitetsnormers rättsverkan i förhållande till enskilda 2 kap. 7 § ändras så att kraven på försiktighetsmått som utgångspunkt motsvarar vad som är praktiskt och ekonomiskt möjligt för det slag av verksamhet som är i fråga. Bedömningen är då objektiv. För yrkesmässig verksamhet motsvarar förslaget vad som utgör bästa möjliga teknik. Försämringsförbudet i 16 kap. 5 § flyttas till en ny regel i 2 kap. 7 b § . Förbudet utökas så att ny eller för- ändrad verksamhet eller åtgärd inte får medverka till ytterligare för- sämring av den miljökvalitet som en norm reglerar, om det finns risk för att normerna inte kommer att uppfyllas. Verksamhet eller åtgärd bör dock vara tillåten om förbättringsöverskott tillskapats, om det framgår av ett åtgärdsprogram, eller om försämringen avser möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen som den medför väsentligt ökade förutsättningar att uppfylla på , utan att olägenhet för människors hälsa därigenom uppkommer. För att tydliggöra när ett försäm- ringsförbud inträder föreslås att de områden som riskerar att inte klara en miljökvalitetsnorm av en myndighet skall förklaras som åtgärdsområde. En ny bestämmelse införs i 2 kap. 7 a § genom vilken det blir möjligt att ställa krav utöver baskraven i 2 kap. 7 § , men bara när det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppnås (extraordinära krav). Bevisbördan för att det finns sådant behov läggs på miljömyndigheterna, vilket tydliggörs genom en ändring i 2 kap. 1 § . 4.2.1 Lagstiftning kan påverka miljökvaliteten Många och ofta samverkande faktorer påverkar vilken miljökvalitet vi har och därmed i vilken mån miljökvalitetsnormer kan uppnås eller inte. Miljöförbättringar kan nås på olika sätt redan genom vad som normalt sett gäller enligt olika författningar. Således utgör hänsynsreglerna i framför allt 2 kap. , ett slags bas- krav, som kan genomdrivas med stöd av prövning och tillsyn. Ett annat exempel är lagstiftning om miljöskatter och miljöavgifter. Det är i detta sammanhang väsentligt att studera hur miljölagstift- ningen är utformad. Vilken räckvidd har den beträffande olika slags verksamheter, åtgärder och vilken är ambitionsnivån i de allmänna hänsynsreglerna? I vilken utsträckning efterlevs lagstiftningen i praktiken? En annan viktig fråga är vilka rättsföljder som inträder om miljökvalitetsnormerna riskerar att överträdas. Allt detta påverkar behovet av ett särskilt åtgärdsprogram och vilket innehåll detta måste ha för att uppfylla miljökvalitetsnormen. Det finns alltså många krav och rättsliga instrument som medverkar till att dämpa störningar av olika slag och därmed till att en viss miljökvalitet föreligger. Förändras denna lagstiftning kan även miljökvaliteten och möjligheten att uppnå miljökvalitets- normer, påverkas. Exempelvis skulle sänkta krav på svavelhalt i bränsle kunna medföra att för svaveldioxid i luft, som inte överträds, riskerar att överträdas. På motsvarande sätt kan en ytterligare skärpning av utsläppskraven på partiklar och kväve- dioxid från fordon medföra att miljökvalitetsnormer som överträds, kommer att uppnås. I de förslag till åtgärdsprogram som regeringen tog ställning till finns flera förslag till ändrad lagstiftning, bl.a. att höja fordonsskatten på bilar utan katalysatorer som skrotningspremien höjs. Dessa förslag bedömdes vara bland de samhällsekonomiskt mest kostnadseffektiva åtgärderna för att för- bättra luftkvaliteten. Detta tyder på att det kan finnas behov av att redan då normerna beslutas utreda vilka styrmedel och resurser som kan komma att behövas för att klara normerna. Det får förut- sättas att regeringen vid beslut om normer gör den typen av analys. kommer miljökvalitetsnormer att beslutas av vatten- myndigheterna. Det kan därför övervägas att i förordningar ange att den myndighet som beslutar om en norm också skall göra en översiktlig analys av om det finns styrmedel och resurser att genomföra dem. Om det därefter visar sig att det behövs ny eller ändrad lagstiftning för att åtgärda brister, kan myndigheten föreslå att regeringen initierar eller, där det är möjligt, själv genomför sådan lagstiftning. Genomförs lagändringar kan behovet av miljökvalitetsför- bättringar komma att minska. Däremot minskar inte behovet av att ha ett tydligt och säkert rättsligt genomförande av normerna. För- slagen nedan är därför inte avsedda att utgöra alternativa lösningar utan bygger på att det skall finnas ett system för genomförande av normerna. 4.2.2 Rättsföljder då miljökvalitetsnormer riskerar överskridas För ett säkert och tydligt genomförande av miljökvalitetsnormer är det avgörande att enskilda personer liksom myndigheter och kommuners rättigheter och skyldigheter kopplas till miljökvali- tetsnormerna. Därigenom klargörs att redan risk för överskridande kan komma att medföra rättsliga reaktioner. En stark reaktion – exempelvis i form av minskade exploateringsmöjligheter – kan vara ett incitament för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndig- heter till att vidta åtgärder så att ett överskridande förhindras. Utformas den rättsliga reaktionen vid risk för överskridande så, att ytterligare förorening minimeras eller krav ställs på förbättringsåt- gärder, kommer detta påverka hur stor utsläppsminskning som åtgärdsprogrammet behöver hantera. I de följande avsnitten presenteras den rättsföljd som risk för överskridande av en miljökvalitetsnorm bör ha enligt . Förslagen påverkar även sådan lagstiftning som är knuten till hän- synsreglerna i 2 kap. , t.ex. väglagen. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. utgör basen för de krav som ställs på försiktighetsmått. Dessa krav kompletteras av ytterligare hänsynsregler avseende verksamheter och särskilda områden – t.ex. miljöskyddsområden. I de fall då en miljökvalitetsnorm riskerar att överträdas kommer det att vara väsentligt att kunna klargöra hur omfattande krav som redan ställs och vilka belastningsminskningar som kan åstadkom- mas genom att dessa krav genomdrivs. Det finns därför behov av att i lagtexten tydligt ange hur omfattande baskrav (framför allt 2 kap. ) som ställs. Som beskrivits i avsnitt 2 menar jag att det inte finns någon rättslig grund i 2 kap. 7 § för att ställa längre gående krav än vad som motsvarar bästa möjliga teknik, förutom då stoppregeln i 2 kap. 9 § som inte är direkt kopplad till miljökvalitetsnormer, är tillämplig. Jag förslår ingen förändring av detta förhållande. Däremot föreslår jag att formuleringen av 2 kap. 7 § ändras. Det bör klart framgå att skälighetsavvägning syftar till att jämka försiktighets- kraven om detta är miljömässigt motiverat samt att det inte i normalfallen är möjligt att ställa längre gående krav än vad som motsvarar bästa möjliga teknik. Liksom bör det klargöras att kraven inte får jämkas om det finns risk för att en miljökvalitets- norm överträds. 4.2.4 Utökning av försämringsförbudet Snedfördelning och ineffektivt genomförande I en situation då miljökvalitetsnormer överträds eller riskerar överträdas är det enligt inte generellt otillåtet att vidta en åtgärd, starta en ny verksamhet eller förändra en befintlig som medverkar till ytterligare försämring av miljökvaliteten. En förutsättning är dock att och annan lagstiftning efter- levs. Enligt 16 kap. 5 § får tillstånd inte ges till ny verk- samhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, såvida det inte kan visas att ett föroreningsutrymme skapats. Enligt PBL är det inte tillåtet att besluta om planer eller lov om dessa medverkar till att en norm överträds (se vidare avsnitt 2.7.2 och 4.9.2 ). Försämringsförbudet i 16 kap. 5 § gäller endast helt nya verksamheter som tillståndsprövas. Då en miljökvalitetsnorm finns det därigenom möjlighet att miljötillståndet ytterligare försämras genom annan ny eller förändrad verksamhet utan att detta skulle vara direkt otillåtet. En annan sak är att en sådan för- sämring kan komma att motverkas genom krav från tillsyns- eller prövningsmyndigheten. Kvarstår gör att kraven är snedfördelade och ger utrymme för ytterligare försämringar från mindre eller icke tillståndspliktiga verksamheter. Detta kan medföra att behovet av utsläppsminskningar totalt sett ökar. Det finns därför skäl att utöka försämringsförbudet. Ett annat skäl till att utöka försämringsförbudet är ett uttryck- ligt krav i ramdirektivet för vatten att den befintliga vattenstatusen inte mer än i vissa undantagssituationer, ytterligare får försämras. Någon motsvarighet till detta försämringsförbud finns inte i . Förslaget nedan syftar till att hindra viss försämring då miljökvalitetsnormerna riskerar att överskridas. Det hindrar dock inte försämring i andra situationer på det sätt som ram- direktivet för vatten föreskriver. Utformningen av ett sådant krav har inte legat i utredningsuppdraget. Jag föreslår att det nuvarande försämringsförbudet utökas till att gälla generellt för alla som avser bedriva eller förändra en verksam- het eller vidta en åtgärd som kan medföra ytterligare försämring med avseende på den miljökvalitet som regleras i en miljökvalitets- norm vilken riskerar att överträdas. Ett sådant försämringsförbud bör införas i 2 kap. genom en ny 7 b §. Regeln i 16 kap. 5 § kan därmed upphävas. Det nuvarande förbudets tillämpningsområde är otillräckligt och bör utvidgas till att gälla förändringar av alla slags verksamheter och åtgärder oavsett om de är föremål för en formell tillståndsprövning eller inte. Argumentet att det skulle vara svårt att bedöma förändringar i mindre verksamhet som inte tillståndsprövas övertygar inte. Mer eller mindre besvärliga värderingar måste alltid göras vid tillämp- ning av 2 kap. . Typiskt sett är det säkert lättare att uppskatta påverkan på ett miljötillstånd som bestäms av ett gräns- värde i en miljökvalitetsnorm än t.ex. huruvida olägenhet av väsentlig betydelse kan uppkomma enligt förbudsregeln i 2 kap. Ansvaret för att hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken följs ligger alltid på verksamhetsutövaren även om det finns en mer systematiskt kontroll för vissa verksamheter. En tillsyns- myndighet som finner det angeläget att exempelvis en viss kemisk produkt byts mot en mindre farlig, kan med produktvalsregeln i 2 kap. 6 § som grund genomdriva att denna används genom att utfärda förelägganden eller generella föreskrifter. Kravet på utbyte finns dock oavsett tillsynsmyndighetens agerande. Ett generellt försämringsförbud skulle således utgöra en allmän hänsynsregel som liksom övriga regler, kan genomdrivas av myndigheter genom olika åtgärder. Försämringar genom åtgärder av försumbar betydelse dvs. vad som anges i 2 kap. 1 § andra stycket bör däremot undantas från det generella försämringsförbudet. Detta är generellt sett sådana åtgärder som rör individers privatliv och som kan hanteras på andra sätt än genom direkta krav. Människors trafik- mönster kan styras genom exempelvis tillgången till kollektivtrafik, trängselskatter, parkeringspolitik eller liknande. Behovet av att därmed direkt förbjuda t.ex. en persons byte av färdsätt till arbete framstår därmed litet, särskilt med beaktande av de många problem ett sådant förbud skulle medföra för enskilda. En ökad förorening genom denna typ av åtgärder, t.ex. förändrade transportmönster bör därför beaktas i åtgärdsprogrammet. Det föreslagna utvidgade försämringsförbudet skulle rikta sig till alla som avser bedriva eller förändra verksamhet eller vidta en åtgärd som kan påverka om en miljökvalitetsnorm kan uppfyllas. För enskilda personer kan det dock bli svårt att klargöra när för- sämringsförbudet gäller. För att tydliggöra när ett försämringsför- bud inträder föreslås att de områden som riskerar att inte klara en miljökvalitetsnorm skall förklaras som åtgärdsområde. Finns det risk för att en mijökvalitetsnorm mer än tillfälligt överträds föreslår jag att en myndighet skall utpeka det område där riskerar att överträdas. Ett sådant beslut bör kungöras. I vilken mån den enskilda verksamheten eller åtgärden riskerar att påverka det utpekade området bör däremot verksamhetsutövaren eller den som skall vidta åtgärden ansvara för. Ansvaret för i vilken mån den enskilda verksamheten eller åtgärden riskerar att påverka det utpekade området, ligger på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta åtgärden. 4.2.5 I vissa fall bör försämringsförbudet inte gälla Ett försämringsförbud som kopplas till att en miljökvalitetsnorm riskerar att överträdas, medför ett hinder mot exploatering och utveckling av det aktuella området. Möjligheten för en ny verk- samhet att etablera sig i ett område, eller en befintlig verksamhet att utvidgas förändras drastiskt i och med att riskerar att överträdas. Detta kan självklart få många och stora konsekvenser för enskilda såväl som för viktiga samhällsintressen, t.ex. bostads- byggande, trafikomläggningar m.m. Ett generellt försämringsför- bud medför också att befintlig verksamhet gynnas till förmån för ny. Befintlig verksamhet riskerar inte att ställas inför ytterligare krav p.g.a. att nya verksamheter tillkommer. Det finns olika sätt att hantera de negativa effekter som upp- kommer genom ett försämringsförbud. finns en viss möjlig- het att skapa förbättringsöverskott enligt 16 kap. 5 § andra stycket . Det råder dock oklarhet kring den praktiska tillämp- ningen av detta instrument och exempel på när detta utnyttjas tycks saknas. Detta kan bl.a. bero av att det är oklart hur över- skotten skall beräknas och hur länge de får utnyttjas. En annan orsak kan vara att det inte uppkommit situationer då denna möjlighet varit aktuell att utnyttja. Jag föreslår att möjligheten att använda förbättringsöverskott utvidgas till att omfatta alla de verksamheter och åtgärder som omfattas av försämringsförbudet. En försämring bör vidare kunna tillåtas då den följer av ett åtgärdsprogram liksom i vissa fall . Möjligheten att införa liknande undantag från försämringsförbudet i PBL diskuteras i avsnitt 4.9.5. Att tillåta användning av förbättringsöverskott är ett sätt att hantera behovet av utveckling i områden där normerna överträds eller riskerar att överträdas. Man bör kunna tillåta ny eller förändrad verksamhet om utövaren har skaffat sig ett utsläppsut- rymme genom att utanför den egna verksamheten uppnå en minskning av föroreningen. Om minskningen har skett i en annan verksamhet bör minskningen vara mer än vad som redan krävs för den verksamheten enligt baskraven i främst 2 kap. . Detta är en teknik som utvecklats i exempelvis den amerikanska luftvårdslagen och bland annat lett till olika modeller för handel med utsläpp. Instrumentet liksom termen förbättringsöverskott används även i den åländska vattenlagen. En förutsättning för att förbättringsöverskottet skall få utnyttjas enligt är enligt 16 kap. 5 § andra stycket, att möjlig- heterna att klara miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. Hela det utsläppsutrymme som skapats får således inte användas för den nya verksamheten. Detta innebär att utnyttjandet av förbättringsöverskott är ett sätt att minska utsläppen (eller minska påverkan på miljökvaliteten). Ett förbätt- ringsöverskott skapas vid annan verksamhet än den där överskottet skall utnyttjas eller genom att öka belastningskapaciteten i det område där överträds. Exempelvis kan återskapande av våtmarker eller odling av musslor medverka till att upptaget av närsalter ökar, något som skulle kunna ge utrymme för ny belast- ning av ett vattenområde. En avgörande förutsättning för att en åtgärd för utsläpps- reducering eller ökning av ett områdes belastningskapacitet skall ses som ett förbättringsöverskott måste vara att denna inte redan krävs enligt den generella lagstiftningen. Det är endast åtgärder som vidtas utöver vad som följer av 2 kap. och annan lagstiftning som kan anses vara en kvalitetsförbättring och som bör kunna räknas som förbättringsöverskott. Nedan återkommer jag till frågor om hur utnyttjandet av förbättringsöverskott skall kontrolleras. I ett åtgärdsprogram kan kompenseras för vissa försämringar Ett försämringsförbud bör också kunna undvikas om det följer av ett åtgärdsprogram. I programmet bör således en viss ökad förore- ning kunna tillåtas om det genom andra åtgärder i programmet skapats visst utrymme motsvarande denna försämring. Denna möj- lighet bör dock begränsas så att ingen enskilds intresse eller skyl- dighet att vidta försiktighetsåtgärder påverkas. Det skall således inte vara tillåtet att i ett åtgärdsprogram tillåta försämringar som medför att enskilda därigenom ställs inför ökade krav på utsläpps- Däremot skulle ett åtgärdsprogram kunna tillåta att offentligt finansierade förbättringar kan användas för att till åtminstone viss del, kompensera för försämring som uppkommer genom att allmänna intressen såsom bostadsbyggande, eller trafik- omläggning tillgodoses. En konsekvens av försämringsförbud är att även sådan verksamhet som kan syfta till att förbättra miljökvaliteten på eller inom ett större geografiskt område kan komma att stoppas. För- sämring bör kunna tillåtas om detta krävs för att en förändrad eller ny verksamhet eller åtgärd skall medföra utsläppsminskningar och förbättrade möjligheter att uppnå och bibehålla miljökvalitetsnormer på lång sikt. Förutsättningen bör vara att inte människors hälsa påverkas och att det inte strider mot vattendirektivets försämringsförbud. Ett exempel är att luft- kvaliteten försämras av en ny järnvägsbro som kommer att kunna medföra utökad pendeltrafik och därmed minskade utsläpp. En förutsättning för tillfällig försämring bör vara att människors hälsa inte påverkas och att den medgivna försäm- ringen inte strider mot vattendirektivets försämringsförbud eller mot annat EG-rättsligt direktiv. Att tillåta försämringar av ett litet område genom att vidta en åtgärd som kan främja miljökvaliteten i ett större område går däremot inte att förena med EG-rättens krav på genomförande av miljökvalitetsnormer. 4.2.6 Ytterligare reglering behövs Möjligheten att använda förbättringsöverskott och liknande kompensationsåtgärder bygger på föreställningen att de för miljön negativa konsekvenserna av ett utsläpp kan kompenseras av minskade utsläpp eller ökad kapacitet att hantera de ökade utsläppen. Det är dock inte på något sätt självklart att ökade utsläpp från en källa kan kompenseras av motsvarande minskning från en annan källa. Detta trots att de befinner sig i samma område. Den geografiska spridningen av olika ämnens effekter kan nämligen variera. Likaså varierar läckaget av närsalter mellan olika marktyper och odling av olika grödor, varför det inte är säkert att ökat när- saltsläckage genom ändrad markanvändning på en åker kan kompenseras genom ändrad markanvändning på en annan åker. Skall möjligheten till förbättringsöverskott kunna användas och bli ett instrument som ger utvecklingsmöjligheter utan att äventyra att miljökvalitetsnormer uppfylls, är det avgörande att förbätt- ringen verkligen åstadkoms. Därför behövs kontroll och eventuellt godkännande av den. Det bör vara den som skall vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som skall visa att ett tillräckligt förbätt- ringsöverskott tillskapats. Tillsynsmyndigheter och prövnings- myndigheter bör kontrollera respektive (om möjligt) godkänna användningen av ett förbättringsöverskott. För att inte samma överskott skall kunna utnyttjas samt för att kunna tidsbegränsa användning av vissa överskott kan det finnas behov av att föra någon form av register. Därigenom får den enskilde ett kvitto på att den investering som gjorts får utnyttjas på visst sätt och är att se som ett överskott och inte en normal försiktighetsåt- gärd.