sou · GTB388d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera och lämna förslag på hur insatser för att förebygga och mot- verka vräkning av barnfamiljer kan utvecklas. upp- gifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning skall också ingå i uppdraget. Även andra aktörers roll och ansvar i ärenden om vräk- ning skall analyseras. Utredaren skall utifrån gällande regler och praxis ta ställning till om författningsändringar behövs och i så fall föreslå sådana. Promemorian Ekonomiskt utsatta barn En arbetsgrupp inom har haft regeringens upp- drag att göra en översyn av situationen för barn i ekonomiskt utsatta familjer. I promemorian Ekonomiskt utsatta barn (Ds 2004:41) uppmärksammas bl.a. situationen för barn i familjer som blir vräkta och som i vissa fall dessutom blivit hemlösa samt vissa brister när det gäller beaktande av barn- perspektivet vid handläggning av ekonomiskt bistånd. Pro- memorian lyfter också fram de svårigheter som finns mellan kom- munernas olika berörda enheter att samordna arbetet vilket i sin tur medför brister i helhetssynen på familjernas situation. Enligt promemorian vräktes cirka 1 000 barnfamiljer i . I många av dessa familjer ingick fler än ett barn, vilket inne- bär att det fanns uppskattningsvis mellan 1 500 och 2 000 barn vars liv påverkades av en vräkning . Problemet med en svag position på bostadsmarknaden gäller inte enbart de barnfamiljer som blir vräkta under ett givet år. Ett antal av dem som vräkts sak- nar fortfarande eget boende ett drygt år efter vräkningen. Det betyder att de definieras som hemlösa och att bostadsproblemet för familjen finns kvar. Vräkta familjer har en problematisk ekonomisk situation. Mer än hälften av de 96 barnfamiljer som intervjuats i den undersökning som redovisas i promemorian hade ekonomiskt bistånd under det år de blev vräkta. Skälet till en vräkning är vanligen obetald hyra som hänger samman med arbetslöshet och ekonomiska problem och i vissa fall störningar i boendet. konstaterade i en rapport att av samtliga vräkta hade en hyresskuld på . Bland de vräkta hade två av tre en skuld som understeg . En vräkning påverkar såväl barnens materiella standard som deras trygghet och det finns risk att barnets bästa inte beaktas i till- räcklig utsträckning av de myndigheter som har att hantera vräk- ningar och deras effekter. Familjerna hänvisas oftast till tillfälliga lösningar som boende på vandrarhem eller hotell. De kan också hänvisas till inneboende hos släktingar eller bekanta under längre eller . Barnens levnadsstandard och uppväxtvillkor påverkas bl.a. av ett trängre boende, av att delar av familjens bohag är magasinerat och av svårigheter och skamkänslor för att t.ex. ta hem kamrater. Barnperspektivet i socialtjänstlagen (2001:453) stärktes genom en lagändring . Lagändringarna innebär bl.a att hän- syn skall tas till barnets bästa när beslut fattas som berör barn och att barnet har rätt att komma till tals när hon eller han berörs av en åtgärd. och länsstyrelserna har under ett flertal år haft regeringens uppdrag att följa hur lagändringen slagit igenom i handläggning av ärenden som rör barn. Resultatet rapporteras i den rapport över den sociala tillsynen som sammanställer. Av de olika tillsynsrapporter som lämnats framgår att barnperspektivet fått mycket begränsat genom- slag i ärenden som rör ekonomiskt bistånd, dock förekommer vari- ationer i landet. Av rapporten för framgår att det finns en tendens till en positiv utveckling, som det finns exempel på att det helt saknas bedömning av barnens situation i den sociala utredningen trots att man fattat beslut som påverkar barnets livs- situation. i redovisar i rapporten spektivet i avhysningsärenden (2002) en undersökning av rutiner och riktlinjer avseende vräkningsärenden. riktar kri- tik mot att vissa socialnämnderna trots vetskap om barnens situa- tion oftast inte medverkat till trygga boenden för barnen, oavsett hur hyresskulden uppstått. konstaterar vidare att få av nämnderna har utfärdat riktlinjer avseende avhysningsärenden och rekommenderar att sådana fastställs där bl.a. barnperspektivet lyfts fram. De kartläggningar av hemlöshet som gjorts i det visar att det i storstäderna finns en grupp barn som lever tillsammans med sina hemlösa föräldrar. Olika utredningar och rapporter visar på stora lokala variationer i hemlösheten. Det finns ingen samlad bild av hur stor gruppen är eller vilka konsekvenser en osäker boendesituation kan ha för barnen. Det behövs således mer kunskap om deras livssituation. För att ta reda på mer om barn som inte har något hem de kan kalla sitt, var de i så fall bor och hur de i övrigt har det genomförs ett tvåårigt projekt utan hem vid vid . Studien omfattar barnfa- miljer i de två stadsdelar i som enligt kommunens årliga inventering av bostadslösa hade flest bostadslösa barnfamiljer. Projektet omfattar bostadslösa familjer som har kontakt med soci- altjänsten. Det omfattar inte familjer som av olika skäl inte kom- mer till kännedom. Materialet har samlats in genom enkäter som ställts till socialsekreterare samt intervjuer med famil- jer, inklusive barn. Eftersom projektet ännu inte är avslutat dras inga slutsatser, där- emot redovisas några viktiga drag som framträder i det material som samlats in. Föräldrarna har sitt ursprung i annat land än . Bostadsproblemet är ett bland många andra problem. För- äldrarna har ingen anknytning till arbetsmarknaden och alla har försörjningsstöd och/eller andra ersättningar från samhället och måste betraktas som ekonomiskt utsatta. Barnen har svårt att regelbundet delta i verksamheten i förskola och skola och det är tydligt att den besvärliga bostadssituationen ytterligare försvårar barnens möjligheter att integreras i samhället. Flera av barnen har upplevt problematiska familjeförhållanden med separationer, kon- flikter och våld. I några fall framgår att situationen också varit komplicerad efter föräldrarnas separation när det gäller t.ex. bar- nens möjlighet att träffa båda föräldrarna. Socialsekreterarnas bedömning är att den sammantagna situationen påverkar de flesta barnen negativt. Som viktigaste hinder mot att familjerna får bostad anges att de saknar den typ av referenser som hyresvärdarna efterfrågar och att vissa grupper diskrimineras på bostadsmarkna- den. Forskarna menar att den här gruppen barn och deras föräldrar tillhör de mest socialt utsatta i vårt samhälle. Det behövs mer kun- skap om deras livssituation. Mot bakgrund av att hemlösheten uppmärksammades och blev allt mer synlig tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, (S 1998:09), med uppgift att föreslå och initiera åtgärder för att skapa en bättre situ- ation för hemlösa samt att förhindra att hemlöshet uppstår. Det ingick inte i kommitténs uppdrag att särskilt se till barnfamiljernas situation. Kommittén föreslog bl.a. vissa ändringar i reglerna om förfaran- det vid uppsägning. Förslagen innebar en utvidgad skyldighet för hyresvärden att underrätta socialnämnden vid uppsägning (SOU 2001:95). Dessa förslag bereds inom . avsatte regeringen 30 miljo- ner kronor till åtgärder för hemlösa. Medlen har främst använts till att stimulera och ekonomiskt stödja nyskapande projekt för att skapa en bättre situation för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Utvärderingen av projekten visar att insatser för att avhjälpa hemlöshet ofta måste kombineras med andra stödjande insatser för att bli effektiva. För att fullfölja det utvecklingsarbete som påbörjades under har regeringen gett i uppdrag att leda ett utvecklingsarbete –2004 som syftar till att utveckla metoder som motverkar hemlöshet. För detta ändamål har regeringen avsatt ytterligare 2002–2004. I Soci- alstyrelsens arbete ingår bl.a. att stimulera tillkomsten av lokala verksamheter för att förebygga hemlöshet samt att särskilt upp- märksamma insatser för att förhindra vräkning. I arbetet ingår också att verka för att den långsiktiga metod- och kunskapsutveck- lingen inom det sociala området stimuleras och utvecklas. Social- styrelsen ger stöd till ett antal projekt som särskilt riktar sig till barnfamiljer i bl.a. , , stadsdelen i , stadsdelen i och stadsdelen selby/i . Projekten utvärderas i sin helhet för att man skall kunna ta till vara den kunskap som utvecklas och se till att den sprids. Utvecklingsmedlen har haft stor betydelse för att lyfta fram de problem som är förenade med hemlöshet och för att pröva nya metoder för att komma till rätta med den. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för att ytterli- gare avsätts för fortsatta utvecklingsinsatser –2007 (prop. 2004/05:1, utg.omr. Vräkningssituationerna är ofta komplexa. Många är inblandade – hyresvärd, hyresgäst, kronofogdemyndighet, domstol samt social- tjänst. Dessutom aktualiseras flera regelverk – främst bestämmel- serna i 12 kap. jordabalken om hyra och utsökningsbalken med kompletterande förordningar samt socialtjänstlagen (2001:453). Enligt jordabalken är hyresrätten förverkad och hyresvärden kan säga upp avtalet om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än efter förfallodagen. Även i andra fall kan hyres- rätten vara förverkad exempelvis vid upprepade förseningar med betalning av hyran eller vid störningar i boendet. I samband med uppsägningen måste hyresvärden delge hyresgästen en skriftlig underrättelse om att han genom att betala hyran återvinner hyresrätten. som hyresgästen delges uppsäg- ningen av avtalet skall ett meddelande om uppsägningen och anled- ningen till den lämnas till socialnämnden. Liknande regler på bostadsrättens område finns i bostadsrättsla- gen (1991:614). Det finns vidare särskilda regler för hur avhysningen skall gå till som bl.a. innebär att kronofogdemyndigheten kan ta hänsyn till hyresgästens sociala situation. Såväl hyresgästen som socialnämn- den skall underrättas om att och avhysning kommer att ske. Enligt socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnads- nivå och det skall utformas så att det stärker hans eller hennes möj- ligheter att leva ett självständigt liv. När åtgärder rör barn skall det tas hänsyn till vad barnets bästa kräver vilket innebär att ett beslut om bistånd måste innehålla ett barnperspektiv. En särskild utredare tillkallas för att göra en fördjupad analys av hur i första hand socialnämnden arbetar för att förebygga och mot- verka vräkningar av barnfamiljer. arbete för att stödja och hjälpa barnfamiljer under den process som föregår en eventuell vräkning samt hur regelverket i samband med vräkningar tillämpas skall ingå i analysen. Även andra berörda myndigheters roll och ansvar i processen skall analyseras. upp- gifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning skall omfattas av uppdraget. En analys skall göras av hur och andra myndigheters uppgifter och ansvar bör utvecklas för att beakta barnens situation i samband med vräkningar. Samverkan inom olika delar av socialnämnden liksom mellan de olika aktörerna, t.ex. soci- alnämnd, kronofogdemyndighet, domstol och hyresvärd är viktig i sammanhanget. Utredaren skall utifrån gällande regler och praxis ta ställning till om författningsändringar behövs och i så fall föreslå sådana. En utgångspunkt skall vara att eventuella förslag till författ- ningsändringar inte får leda till ökade kostnader för staten respek- tive kommunerna. De ekonomiska konsekvenserna för staten respektive kommunen skall redovisas särskilt. även omfatta en separat bedömning av förslagens konsekvenser för kommunerna och berörda myndigheters administration. Förslagen skall även innehålla de barnkonsekvensanalyser som bedöms nödvändiga. Utredaren skall i sitt arbete samråda med , Barn- ombudsmannen, och andra berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall även samråda med andra berörda utredningar. Uppdraget skall redovisas . Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar 1995– 2005 med särskilt fokus på barnfamiljer genomfördes en studie av vräkta hushåll i län1 . Projektet, som var initierat av , hade som huvudsaklig målsättning att följa upp vräkta hushåll ett drygt år efter vräkningen, beskriva deras socioekonomiska status före och efter vräkningen samt söka faktorer som kunde förklara den kraf- tiga uppgången av vräkningar 1991. I samband med detta arbete noterades att andelen verkställda vräkningar av antalet ansökningar (verkställighetsfrekvensen) varierade kraftigt inom landet. En möj- lig förklaring till detta antogs vara olika praxis hos framför allt socialtjänst och hyresvärdar i avhysningsärenden. När fick regeringens uppdrag att utreda de bostadslösas situation gavs möjlighet att i ett delprojekt pröva denna hypotes2. För detta valdes fyra kronofogdedistrikt – , , och – med olika verkställig- hetsfrekvens för närmare studie. Inom dessa distrikt skickades enkäter till, förutom kronofogdemyndigheten (KFM), samtliga socialnämnder samt ett urval hyresvärdar, såväl privata som allmän- nyttiga. Privatvärdarna undantagna var bortfallet lågt. Huvud- intresset var att undersöka hur avhysningspraxis förändrats inom dessa områden –1993 samt i vilken mån detta samvarierade med verkställighetsfrekvensen3. Det framkom att såväl värdar som socialtjänst blivit restriktivare. För värdarnas del tog sig detta framför allt uttryck i hårdare krav på nya hyresgäster vid tecknande av kontrakt. Vräkningspolicyn skärptes endast hos ett fåtal värdar. Detta tolkades som att värdarna i dåvarande kärva ekonomiska tider i högre utsträckning månade om befintliga hyresgäster som de skärpte intagningskraven för att 1Flyghed & 1993. 2Uppdraget redovisades i rapporten 1994:15 De bostadslösas situation i . 3(Flyghed 1994). förhindra förekomsten av möjliga problemhushåll. Detta gällde såväl allmännyttan som privatvärdarna. Den snabba ökningen av antalet vräkningar skulle således inte huvudsak- ligen vara orsakad av att hyresvärdarna anammat en hårdare praxis vid hyresskulder, utan mer handla om hushållens försämrade eko- nomiska situation i 1990-talskrisens begynnelse. För del innebar det en allt stramare attityd till hjälpsökande med hyres- skulder i takt med att antalet ansökningar om vräkning sköt i höj- den . Vid en jämförelse mellan social- nämndens handläggning av vräkningsärenden och 1994 fram- gick att rutinerna i positiv mening blivit fastare som det faktiska innehållet i verksamheten tycks ha försämrats. Den rekordsnabba ök- ningen av antalet såväl ansökta som verkställda vräkningar torde ha in- neburit en dramatisk påfrestning på resurser. Regelver- ket har formaliserats som möjligheterna att hjälpa har mins- kat4. Ett område, , avvek då man där hade en generösare attityd till hyresskulder; något som också återspeglades i en klart lägre vräk- ningsfrekvens. Den studie som skall presenteras här är en replik på denna prax- isstudie , men med den väsentliga skillnaden att det lagts till frågor med fokus på vräkningshotade hushåll där det ingår barn. Upprinnelsen till detta är att finna i en delstudie jag genomförde med till departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn5. I vårt kapitel, Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer: , orsaker och konsekvenser, kom vi fram till att drabbas ett stort antal barn av vräkning; enligt vår upp- skattning är det barn vars liv påverkas av att en eller båda föräldrarna vräks. Detta är en hög siffra, i synnerhet med beaktande av att socialtjänstlagen ändrades 1998 just med syfte att stärka barnperspektivet i arbete – en åtgärd som uppenbarligen inte fått något större genomslag då andelen vräkta hushåll med barn är lika stor 2005, som den var tidigare6. Vi har kunnat konstatera att vräkningen påverkar såväl barnens materi- ella standard som deras trygghet. Ett trängre boende, där stora delar av deras saker är magasinerade, samt svårigheter och skamkänslor för att ta hem kompisar innebär en försämring av de 4Flyghed 1994, s.28. 6Flyghed & , 1993. vräkta barnens levnadsstandard och uppväxtvillkor. Situationen efter vräkningen har för många av de barnfamiljer vi intervjuat inneburit ett problematiskt och osäkert boende. De har under längre eller varit hänvisade till högst tillfälliga lösningar som boende i husvagn, hos släktingar eller bekanta. Detta kan knappast betraktas som en skä- lig levnadsnivå för barn7. Våra resultat ledde till att en särskild utredare 8 fick i uppdrag att se över möjligheterna att förhindra att barnfamiljer vräks. Inom detta utredningsuppdrag är det av stor relevans att studera kronofogdars, hyresvärdars och framför allt praxis i vräkningsären- den med särskilt beaktande av barnperspektivet. Den förra praxisstudien täckte perioden –1993. Den nuvarande sträcker sig fram till . För jämförbarhetens skull har samma fyra kronofogdedistrikt valts, dvs. , , och . Dock har det under de år som gått skett vissa organisatoriska förändringar, främst sammanslagningar såväl inom kronofogdemyndigheten som inom , vilket innebär att det inte är en identisk replik av undersökningen som gjordes 1994. Vräkningsutveckling i de fyra distrikten Då det även är av intresse att studera vräkningsfrekven- sens relation till avhysningspraxis, har relationen verkställda vräk- ningar och ansökningar om vräkning tagits fram (se tabell 1). 7Nilsson & Flyghed 2004, s.282. Tabell 1: Andelen i procent verkställda vräkningar av antalet ansökningar 2000–2005. Tabellen visar att de båda storstadsområdena har klart högre verk- ställighetsprocent än de andra städerna. Så var även fallet i studien . I detta avsnitt kommer resultaten från enkäterna att redovisas. De övergripande frågorna har varit: Vilka förändringar i avhysnings- praxis har skett ? Hur har problematiken med barn i de vräkningshotade hushållen beaktats? Därtill ingår frågor om hur de tre aktörerna samarbetar. Många av frågorna är öppna men har i den mån det gått kodats och bearbetats med hjälp av sta- tistikprogrammet SPSS.11 Citat där det inte redovisas någon källa är samtliga tagna ur enkäterna och de har anonymiserats om det inte funnits skäl för motsatsen. I de fall det är möjligt kommer jämfö- relser med studien att redovisas. Om inte annats sägs är samtliga resultat års praxisstudie. Praxisstudien omfattade samtliga av landets dåvarande 81 kronokontor; beträffande kronofogdemyndigheten var med andra ord den studien rikstäckande. Hela 76 kontor besvarade enkäten. 10Beräknat på ansökningar och verkställda under de två första kvartalen. 11SPSS = Statistical Package for the Social Sciences. För inkodning och databearbetning är jag stort tack skyldig. har kronofogdemyndigheten (KFM) omorganiserats vilket medfört att antalet kontor minskat. Den studie som presen- teras här omfattar dock endast kronofogdemyndigheten i de aktu- ella områdena. KFM har trots påminnelse inte inkommit med svar. För har enkätsvar inkommit från sex krono- fogdekontor, vilket innebär att samtliga svarat.12 enda kontor har svarat. Från kronofogdedistrikt har det inkom- mit svar från fyra kontor.13 Således omfattar studien av kronofog- darna totalt 11 inkomna enkäter av 12 möjliga. Hur fungerar avhysningsreglerna? Den absoluta majoriteten av kronofogdarna anser att avhysnings- reglerna fungerar väl (9 av 11). Andelen som anser att det finns brister är ungefär lika stor som vid studien ().14 De två som anser att det finns brister menar att kontakten med social- tjänsten borde förbättras, t.ex. genom att bekräfta att underrättelse nått dem samt meddela om det vidtagits några åtgärder från deras sida. Vad det gäller det praktiska arbetet har ett flertal, 2/3, förändrat sina rutiner i avhysningsärenden. Mot- svarande siffra 1994 var 1/3. Och i likhet med då är det flera som uppger att förändringen består i att man i större utsträckning använder sig av lås- och namnbytesmetoden (dvs. att bostaden används som förvaringsutrymme för den vräktes egendom). Ett flitigare användande av den metoden rekommenderades i en rapport av RSV rörande KFM:s arbete enligt utsökningsbal- ken15. Uppenbarligen är frågan aktuell än . Flera kontor uppger också att de förändrat sina rutiner genom bättre samarbete med . Enheten i införde att en handläggare per kontor ansvarar för samtliga avhysningsärenden. Detta har gett bättre och säkrare handläggning samt frigjort resurser. Man får bättre fokus på arbetsuppgiften och det medför dessutom bra relationer till , värdar och transportföretag. 12I svaret från Tumba-enheten ingår , och Handen. 13Kontoren i , , samt /har besvarat enkäten. 14Dock är det av betydelse att erinra sig att det handlar det om små tal (totalt 11 enkäter), vilket gör det viktigt att vara modest vid dragandet av slutsatser. 15RSV Rapport 1991:1, s.142. Föga förvånande samverkar samtliga kronofogdar regelbundet med hyresvärden i avhysningsärenden, och i 10 av 11 fall sker detta sam- arbete såväl formellt som informellt. Detta är väldigt likartat med resultaten från 199416. Vad det gäller frågan om det skett några förändringar i detta samarbete skiljer sig svaren dock något åt mellan de båda studierna. 1994 uppgav att det skett förändringar medan hälften i den nuvarande studien svarade ja på den frågan. En bidragande förklaring till skillnaden kan vara att undersökning omfattade frågan förändringar under de se- naste fem åren. De som uppger att det skett förändringar menar att värdarna antagit en tuffare attityd gentemot gäldenären. Precis som anser samtliga kronofogdar även att samarbetet med värdarna varit till nytta. Det absolut vanligaste skälet till detta är att man fått information om hyresgästen, t.ex. om det funnits barn i hushållet eller någon form av missbruk eller annat beteende som skulle kunna skapa problem vid vräkningen. Detta leder till en generellt smidigare handläggning, vilket också var uppfattningen 1994. Preciseras frågan om samarbete till om det sker något särskilt sådant vid vräkning av barnfamiljer, svarar sju av 11 kronofogdar nej. På följdfrågan hur detta särskilda samarbete tar sig uttryck svarar de fyra som uppgett att det förekommer högst svävande och generellt. Man uppger att genom god kontakt och kommunikation ges den bästa lösningen för barnfamiljen. Vad detta innebär konkret är svårt att uttala sig om. Värdarnas attityder till avhysningshotade På frågan hur kronofogdarna uppfattar att värdarnas attityd till av- hysningshotade förändrats , uppger nio av elva att värdarna blivit restriktivare (en oförändrat och en generö- sare). Till denna fråga fanns möjlighet att komma med kommenta- rer, vilket de flesta utnyttjat. Bland annat framhålls att värdarna tidigare lämnar in ansökningar än förut samt att antalet avhys- ningsärenden med grund i mindre försummelse hos hyresgästen har ökat och att det lämnas färre anstånd av värdarna . 16 Flyghed 1994, s.21. Det är något färre som samarbetar regelbundet med än med fogden, närmare bestämt åtta. Det är ändå fler än vad som var fallet 1994 då sex av tio hade sådant samarbete17. Resultaten är likartade beträffande formen av samarbete; så gott som samtliga samarbetar såväl formellt som informellt. Åtta menar att det skett förändringar i detta samarbete , vilket är betydligt fler jämfört med (då var det endast tre av tio). Vad dessa förändringar består i varierar, men ett återkommande tema är förbättrade kontakter med det lokala . Till de mer konkreta förändringarna hör att man inom en KFM beslutat sig för samarbetsmöten . Två KFM uppger försämringar i samarbetet och i båda fallen gäller det att inte längre alltid bekräftar att de nåtts av vårt meddelande om utsatt förrätt- ning. Två andra KFM uppger att de tvärtemot förändrats till det bättre just därför att sådan bekräftelse numera skickas från social- tjänsten. uppgav av kronofogdarna att samarbetet med varit till nytta, och är den siffran fortfarande lika hög. Dock kan det noteras att det vid båda tillfäl- lena var färre än vad som gällde för samarbetet med värdarna. Skä- len till att samarbetet varit till nytta är högst varierande.