sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller kostnaderna för tillsyn har den del av tillsynen som vi bedömer motsvaras av tillsynsdefini- tion särredovisats. De arbetsmoment som ingår i särredovisningen (tillsyn enligt definition) respektive i övrig tillsyn enligt är följande. Avgifter för prövning och tillsyn SOU 2005:59 avgifter för prövning och Länsstyrelserna har också kostnader för tillsynsvägledning riktad mot kommunerna. Dessa kostnader har inte redovisats i under- sökningen. Intäkterna via avgifter redovisas under statens inkomsttitlar miljöskyddsavgift respektive täktavgift. Den del av miljöskydds- avgiften som administreras av länsstyrelserna innefattar både prövnings- och tillsynsavgifter för miljöfarlig verksamhet och tillsynsavgifter för vattenverksamhet. Tillsynsavgiften för vatten- verksamhet kan alltså inte särskiljas. Däremot kan prövnings- avgiften för vattenverksamhet, som administreras av miljödom- stolarna, redovisas separat. I bilaga 8 ges en detaljerad redovisning av resultaten. I bilagans avsnitt 1 finns tabeller med redovisning av bland annat miljö- domstolarnas, länsstyrelsernas respektive de centrala verkens kost- nader. I bilagans avsnitt 2 återfinns diagram som visar hur kostnaderna förhåller sig till avgiftsintäkterna. I följande tabeller redovisas resultaten sammanfattningsvis. SOU 2005:59 Avgifter för prövning och tillsyn Totala kostnader och intäkter , Statens kostnader, Mkr Statens intäkter via avgifter, (9 kap. MB) (11 kap. MB) (12 kap. MB) *Observera att avgifterna för miljöfarlig verksamhet prövning och tillsyn samt vattenverk- samhet – tillsyn – samredovisas (). Avgifterna för vattenverksamhet – prövning kan dock särredovisas (). **Varav markavvattning . Totala kostnader och intäkter , Statens kostnader, Mkr Statens intäkter via avgifter, (9 kap. MB) (11 kap. MB) (12 kap. MB) *Observera att avgifterna för miljöfarlig verksamhet prövning och tillsyn samt vattenverk- samhet – tillsyn – samredovisas (). Avgifterna för vattenverksamhet – prövning kan dock särredovisas (). **Varav markavvattning . Avgifter för prövning och tillsyn Den undersökning vi genomfört har i denna del begränsats till att avse statens kostnader och intäkter. För en fullständig bild av kostnader och intäkter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter måste uppgifterna ovan kompletteras med kommunernas kostnader och intäkter. Enligt en undersökning som redovisat i rapporten och hälsoskydd i kommunerna – en enkät- undersökning 2000, var kommunernas kostnader för tillsyn och prövning på miljöområdet , medan motsvarande kostnad på hälsoområdet var . Den sammanlagda kostnaden för prövning och tillsyn enligt var alltså ca . Kommunerna hade en genomsnittlig kostnadstäckningsgrad via avgifter på av detta belopp. Intäkterna via avgifter var alltså . Avgifterna fördelade sig på miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd så att miljöfarlig verksamhet belastades med och hälsoskydd med . 4.3.2Hur förhåller sig intäkterna till kostnaderna? Inledningsvis kan konstateras att totalkostnad respektive total- intäkt knappast skiljer sig åt mellan de två undersökta . För området som helhet - prövning och tillsyn av både miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter täcker intäkterna drygt hälften av kostnaderna (). Eftersom avgifterna för tillsyn av vattenverksamheter redovisas gemensamt med avgifterna för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, går det inte att beräkna kostnadstäckningsgraden för varje verksamhetsslag. Däremot kan man jämföra vardera av de tre separat redovisade inkomstdelarna med motsvarande kostnader och beräkna kostnadstäckningsgraden. Man får då följande resultat. Miljöfarlig verksamhet, prövning och tillsyn samt (båda åren) Vattenverksamhet, prövning vid MD: (23 respektive ) Täkter, prövning och tillsyn: (46 respektive ) Avgifter för prövning och tillsyn Kostnadstäckningsgraden för prövningen av vattenverksamhet avviker påtagligt från den som gäller för de båda andra avgifts- områdena. har prövningen av vattenverksamheter en annan omfattning än prövningen av miljöfarlig verksamhet och täkter. Vid prövningen av vattenverksamhet prövas förutom de miljöfrågor som också behandlas vid prövning av miljöfarliga verk- samheter och täkter, även frågor om skadeersättning, tvångsvis tillträde till mark m.m. Vid prövningen av vattenverksamheter finns också möjlighet för verksamhetsutövarens motparter bland annat myndigheter att få ersättning för rättegångskostnader. För pröv- ning av vattenverksamheter är alltså bilden mer komplex och kostnadstäckningen för den prövningen måste bedömas med hän- syn till detta. Om avgiften enbart skall avse miljödomstolarnas kostnad för miljöprövning, och miljöprövningen skulle antas ge upphov till hälften av den samlade arbetsinsatsen för prövningen (både miljöprövningen och civilrättsliga frågor), skulle kostnads- täckningsgraden i stället beräknas till . 4.3.3Hur stämmer kostnader och intäkter med vad som förväntades innan balken trädde i kraft? Innan infördes, lämnade förslag på hur statliga myndigheters prövnings- och tillsynsarbete enligt skulle kunna avgiftsfinansieras. Utredningen omfatta- de hela område med undantag för vad som gäller kemiska produkter och biotekniska organismer, dvs. 14 kap. miljö- balken. Bland annat gjordes en uppskattning av vilka kostnader skulle komma att medföra för statliga myndigheter. Den baserade sig på en enkätundersökning där uppgifter om löne- kostnaderna för prövning och tillsynsarbete enligt den dåvarande lagstiftningen samlades in. Kostnaderna för vattendomstolarna beräknades separat utgående från uppgifter från . Uppgifterna om lönekostnader hänförde sig i undersökningen till verksamhet. Vår undersökning avser miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, vattenverksamhet och täkter (9, 10 respektive 12 kap. ). De lagar som innan infördes täckte dessa områden var miljöskyddslagen, naturvårdslagen, vattenlagen och hälsoskydds- lagen. De statliga kostnaderna för prövning och tillsyn, respektive Avgifter för prövning och tillsyn de statliga avgiftsintäkterna för dessa lagar – sedan de införlivats i – beräknades i . I rapporten angavs lägsta nivåer för var och en av de lagar som skulle komma att ingå i . Orsaken var att den beräknade totalkostnaden för hela område – i dåvarande penningvärde – var högre än den kostnad som kunde beräknas som summan av kostnaderna för respektive lag – ca . Mellanskillnaden på fördelades alltså inte på de olika lagarna. I vår jämförelse nedan har de prognostiserade kostnaderna angivits som ett intervall, där den lägre siffran motsvarar vad angivit som minsta kostnad, medan den högre motsvarar en uppräkning vi gjort där vi fördelat de proportionellt på de olika lagarna. Kostnader och intäkter har räknats om års kostnadsnivå med hjälp av konsument- prisindex. De prognostiserade kostnaderna jämförs i följande tabell med dem som framkommit för respektive verksamhetsslag genom vår undersökning. (kostnadsnivå 2003), De prognostiserade avgiftsintäkterna kan också jämföras med dem vi redovisat i vår undersökning. För att få en riktig bild måste avgiftsintäkterna för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet då slås samman, eftersom de i dagens redovisningssystem delvis redovisas gemensamt. SOU 2005:59 Avgifter för prövning och tillsyn (nivå 2003), Jämförelserna visar att kostnaderna för prövning och tillsyn ligger i nivå med dem som kan räknas fram från be- räkning av totalkostnaderna. Kostnaderna avviker alltså inte från prognosen. Däremot har avgiftsintäkterna blivit väsentligt lägre. 4.4Uppskattning av hur kostnaderna för statliga myndigheter och kommuner kommer att påverkas av vissa förslag till ändringar i Statens kostnader för prövning och tillsyn kan komma att för- ändras till följd av förslag om ändringar i och dess förordningar. Vi har i delbetänkandet En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124, lämnat förslag som kan påverka kostnaderna totalt sett eller fördelningen av dem på olika myndigheter. Naturvårds- verket har också i rapport 5353, Pröva eller inte pröva?, lämnat förslag till ändringar i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som innebär att flera miljöfarliga verksamheter skulle överföras från det tillståndspliktiga och till det anmälningspliktiga området. Dessa förslag påverkar både de totala kostnaderna, kostnadsfördelningen och vilka som skall ingå i avgiftskollektivet för de statliga avgifterna. Ändringarna påverkar inte bara statens kostnader, utan även kommunernas. Generellt sett innebär förändringar av det slag föreslår att kostnaderna för prövning minskar, medan kostnaderna för tillsyn ökar. Med en bibehållen ambitions- nivå betyder detta ökade kostnader för kommunerna. I Natur- vårdsverkets rapport ingår uppskattningar av hur kostnaderna förväntas förändra sig för statliga myndigheter och verksamhets- utövare. De förslag till ändringar som vi lämnat i vårt delbetänkande som vi bedömer kan ha den största betydelsen för statens och kom- munernas kostnader gäller Avgifter för prövning och tillsyn en enklare miljöprövning (som kan ha betydelse för tillstånds- prövning av både miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter) ett enklare förfarande för ändringstillstånd (som kan ha betydelse för tillståndsprövning och tillsyn av miljöfarliga verk- samhet) ett anmälningsförfarande för vattenverksamhet (som kan ha betydelse för tillståndsprövnig och tillsyn av vattenverk- samhet), samt prövning av täkter som miljöfarlig verksamhet (som kan ha betydelse för tillståndsprövning och tillsyn av täkter) Regeringen har genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) lämnat ändringsförslagen till . Huvuddragen i de förslag som återfinns i propositionen är desamma som i våra förslag. Vi har bett de miljödomstolar, länsstyrelser och centrala verk som bidragit till den undersökning som redovisas i avsnittet 4.3 att uppskatta vilken förändring av arbetsinsatsen de förväntar sig till följd av förslagen. Vi har dessutom bett ett antal kommuner (13 tillfrågade, 7 svarande) att på samma sätt uppskatta vilka förändringar som kan förväntas. För samtliga svarande blir de med nödvändighet en fråga om gissningar. De uppskattningar som redovisas speglar behoven vid samma ambitionsnivå för arbetet som ; den verkliga arbetsinsatsen blir naturligtvis beroende av resurstilldelningen. Med myndigheternas uppskattningar som grund, kan en samlad uppskattning av det ändrade behovet av arbetsinsatser åskådlig- göras i denna tabell där 100 innebär en oförändrad arbetsinsats, 50 en halverad och 200 en fördubblad jämfört med . Avgifter för prövning och tillsyn Ovanstående uppgifter tillsammans med uppgifterna om kostnader för prövning och tillsyn vid miljödomstolar, länsstyrelser och centrala verk indikerar att kostnaderna till följd av våra förslag skulle kunna förändras enligt följande. Miljöfarlig verksamhet, prövning och tillsyn samt vattenverksamhet tillsyn: kostnaderna ökar med (till stor del till följd av ökade kostnader för tillsyn vattenverksamhet) Vattenverksamhet, prövning vid MD: kostnaderna minskar med Täkter, prövning och tillsyn: kostnaderna ökar med Avgifter för prövning och tillsyn För kommunerna är det inte möjligt att kvantifiera förändringen i kostnaderna eftersom vi inte har uppgifter om dagens kostnader. Kommunerna påverkas också av de förslag läm- nat om ett minskat antal tillståndspliktiga miljöfarliga verksam- heter. har i sin rapport beräknat att förslagen skulle innebära en minskning av kostnaderna för de statliga myndigheterna på . Hur de kommunala miljönämndernas kostnader minskar uppges vara mer svårbedömt, men besparingen förväntas enligt vara mindre än för staten. 4.5Erfarenheter av och synpunkter på dagens avgiftssystem För att få en uppfattning om erfarenheter av och synpunkter på avgiftssystem vad gäller miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter har vi har ställt frågor till några av balkens aktörer. De avsåg också att belysa i vilken utsträckning avgiftskonstruktionerna uppfyller de krav formulerat (se avsnitt 4.2.2). Frågorna ställdes till ett 60-tal adressater som representerar tre olika grupper med sinsemellan olika perspektiv på avgiftsfrågorna. Gruppen miljödomstolar, länsstyrelser och centrala verk repre- senterar statliga myndigheter vars verksamhet är avsedd att via statsbudgeten delvis finansieras genom avgifterna. Miljödomstolar och länsstyrelser är också de myndigheter som beslutar om och administrerar de statliga avgifterna. Från denna grupp har ca 30 svar kommit in. De kommunala miljöförvaltningarna tillämpar den egna kom- munens taxa och inom gruppen miljöförvaltningar finns därför stora olikheter. Till skillnad från vad som gäller de statliga myndig- heterna, återförs de kommunala avgifterna direkt till kommunen. Det har kommit in svar från sju miljöförvaltningar. Verksamhetsutövarna betalar avgifterna. Det har kommit in svar från tio representanter för verksamhetsutövare som är verksamma inom områdena miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och/eller täkter. I de flesta fall är det fråga om branschorganisationer och några av dem har vidarebefordrat svar från medlemsföretag. Exem- pelvis har Teknikföretagen vidarebefordrat svar från 20 medlems- företag. Avgifter för prövning och tillsyn Svaren speglar grundläggande skillnader mellan de tre grupperna i synen på avgifterna. Många av myndigheterna och de kommunala miljöförvaltningarna ger uttryck för önskemål om att genom av- gifter täcka kostnaderna för en så stor del som möjligt av sitt miljöarbete. Verksamhetsutövarna är angelägna om att avgifterna skall motsvara tjänster som är till direkt nytta för företaget. Detta avsnitt utgör en bearbetad sammanställning av de svar som kommit in och avser att redovisa några av de viktigaste – ibland motstridiga – synpunkter som kommit fram. Våra egna slutsatser redovisas inte här utan i avsnittet 4.6. I många av svaren som givits in framförs synpunkter som är av större betydelse för organisationen, uppläggningen och genom- förandet av tillsynen som helhet än för den mer begränsade frågan om avgifter. Sammanställningen nedan tar framför allt sikte på avgiftssystemen. Är avgifterna rättvisa, rimliga och förutsägbara? De statliga myndigheterna (miljödomstolar, länsstyrelser och centrala verk) anser att avgifterna i stort sett är rättvisa när det gäller miljöfarlig verksamhet och täkter. De flesta har då gjort bedömningen utifrån behovet av myndighetsinsatser, men någon har angett att man anlagt ett miljönyttoperspektiv. Några läns- styrelser anser dock att de inte är rättvisa genom att de inte direkt motsvarar myndighetens kostnader i det enskilda fallet. Det på- pekas då också att det inte är säkert att det är önskvärt att avgifterna är rättvisa i detta avseende – exempelvis är ett timbaserat avgiftssystem betydligt krångligare och mer resurskrävande för myndigheten. När det gäller prövningsavgiften för vattenverksamheter finns synpunkter från både en miljödomstol och från verksamhets- utövare på att det inte är rättvisande att basera prövningsavgiften på kostnaderna för att utföra vattenföretaget. Systemet blir särskilt konstigt i fråga om lagligförklaring av befintliga anläggningar. Miljödomstolen anser att ett system med fasta schablonavgifter vore att föredra, och att avgifterna för vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter överhuvudtaget borde samordnas. påpekar att tillsyn av vattenverksamheter – där avgiften betalas – troligen är underdebiterad i hela landet. Uppgifter från andra länsstyrelser stöder det antagandet. Avgifter för prövning och tillsyn Det finns länsstyrelser som aldrig tagit ut avgift för tillsyn av vattenverksamheter. anser att en fast årlig till- synsavgift bör införas för yrkesmässigt bedrivna vattenverksam- heter. Det kan exempelvis vara sådana som prövats efter miljö- balkens tillkomst, samt dammar. Myndigheterna anser att avgifterna i stort sett är rimliga. Några av dem påpekar att avgifterna för både vattenverksamheter, miljö- farliga verksamheter och täkter skulle behöva justeras upp med hänsyn till ändringar i penningvärdet. Flera länsstyrelser har synpunkter på att avgifterna skulle behöva differentieras mer. Det behövs fler storleksklasser för olika verk- samheter, och när det gäller täkter behöver olika slag av täkter (t.ex. bergtäkt och grustäkt) olika klassificering. Det finns även synpunkter på orättvisor i förhållandet mellan avgifterna för olika utpekade verksamhetstyper. Både för vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter finns synpunkten att de stora företagen betalar förhållandevis mer än vad de små företagen gör för myn- dighetens arbete. De flesta kommunala miljöförvaltningarna bedömer att de kom- munala avgifterna upplevs som rättvisa. En förvaltning påpekar att årsavgifter för tillsyn bör förbehållas verksamheter med frekvent tillsyn och där hela miljöproblematiken inom en bransch skall belysas. I andra fall kan årsavgifter uppfattas som orättvisa när de inte motsvaras av en direkt motprestation. Några kommunala miljöförvaltningar påpekar att timdebitering inte alltid blir rättvis, eftersom den är beroende av hur ofta verk- samheten får besök och den enskilde handläggarens debiterings- förmåga. En förvaltning påpekar också att det i timavgiften ingår en viss kostnad för inventering, kunskapsuppbyggnad, informations- insatser m.m. och ifrågasätter om det är rättvist att bara de verk- samheter som träffas av inspektioner och andra direkta tillsyns- insatser skall betala detta som flera andra verksamheter också drar nytta av. I svar som representerar utövare av stora verksamheter (skogs- industri, stålverk) anges att avgifterna i stort sett är rättvisa och att fasta schablonavgifter är lämpliga. Svar som återspeglar mindre verksamheters situation är mer kritiska. Där påpekas att skillnader- na i avgifter mellan länsstyrelser och kommuner måste minska, att avgifterna inte är kostnadsrelaterade, att de skiljer mycket mellan olika kommuner och att skälen till olikheter är svåra att genom- skåda. Avgifter för prövning och tillsyn Många – men inte alla verksamhetsutövare anser att avgifterna är orimligt höga och uppvisar alltför stor spridning. Man anser också att det tydligt måste framgå vad avgifterna skall användas till. Många verksamhetsutövare anser att verksamheter med god egen- kontroll exempelvis genom miljöledningssystem bör premieras genom lägre avgifter. Det är många verksamhetsutövare som på- pekar att den avgift man betalar inte kan motsvara kostnaden för det tillsynsarbete myndigheten utfört. Det finns en samstämmighet mellan statliga myndigheter och kommunala miljöförvaltningar i att det är lätt att förutse avgiften när den utgörs av en fast årsavgift fastställd i förordning eller kom- munal taxa. I de fall avgiften baserar sig på timdebitering är den svårare att förutse eftersom den är avhängig av frekvensen och behovet av tillsyn. Myndigheterna anser att utformningen av de statliga avgifterna är sådan att de inte påverkar konkurrensförhållandena mellan de verksamhetsutövare som har som tillsynsmyndighet. Däremot är det skillnader om det är eller kommunen som har tillsyn över samma företag. Avgiften blir oftast högre när kommunen har tillsynsansvaret. Den varierar också mellan olika kommuner beroende på deras olika taxor. Några länsstyrelser föreslår statligt fastställda avgifter även för kommunernas tillsyn. Det påpekas också från både statliga myndigheter och kommunala förvaltningar och att nivån på avgifterna inte är så hög att den påverkar konkurrensförhållandena. Detta gäller i synnerhet de stora företagen. Flertalet verksamhetsutövare har också anfört att avgifterna inte påverkar konkurrensen till andra företag med liknande produktion. Det finns synpunkter från statliga myndigheter och kommuner på att PPP-principen (polluter pays principle) tydligare skulle komma till uttryck i avgiftssystemet. Det innebär att användningen av produkter, energi- och hushållningsfrågor, transportarbete, livs- stilsfrågor m.m. – diffusa utsläpp i större utsträckning skulle bära myndigheternas kostnader. Här är dock problemet att finna rätt adressat för avgifterna. Avgifter för prövning och tillsyn Hur påverkas förhållandet mellan myndigheterna och dem som betalar? Det stora flertalet miljödomstolar och länsstyrelser ser inga problem i förhållandet till verksamhetsutövarna när det gäller verksamheter med fasta avgifter. Detsamma gäller de kommunala förvaltningarna i de fall det gäller fasta avgifter. Höga fasta avgifter kan dock leda till krav från verksamhetsutövaren på mer synligt tillsynsarbete i form av besök och besiktningar. påpekar att det kan bli irritation över att avgift skall betalas också till när kommunen har tillsyns- ansvar, liksom när det visar sig att avgifterna blir högre med tillsyn – särskilt som företagen inte kan påverka vilken myndighet som skall ha tillsynsansvar. De kommunala förvaltningarna påpekar problem med timtaxa, där särskilt små företag kan tycka sig råka illa ut. De upplever ibland att de drabbas tredubbelt när inspektören kommer; dels debiteras tillsynstid enligt timtaxa, dels förlorar företagaren egen arbetstid/kunder under besöket och dels kan besöket leda till kostsamma krav på förbättringar. De flesta verksamhetsutövarna anser inte att avgifterna påverkar förhållandet till myndigheterna. Det finns dock synpunkterna att olikheterna i avgiftssystemet undergräver ett förtroendefullt sam- arbete och att den som betalar avgift skall kunna förvänta sig besök av en kompetent kontrollant. När det gäller prövningsavgiften för vattenverksamhet anser verksamhetsutövare att den som betalar måste kunna utgå från att avgiften täcker alla myndigheters kostnader för deltagande i pro- cessen. Det bör inte ges utrymme för någon myndighet att i egen- skap av motpart till sökanden kräva ersättning för rättegångs- kostnader. Styr avgiftssystemet myndigheternas arbete? Det finns en stor enighet hos miljödomstolar och länsstyrelser om att deras arbete inte alls styrs av avgifterna. Tillståndsprövningen styrs av vilka mål eller ärenden som kommer in och tillsynen på länsstyrelserna styrs av exempelvis miljökvalitetsmål och miljö- nytta. Avgiften kommer inte heller myndigheten tillgodo, utan går i stället in i statsbudgeten. Avgifter för prövning och tillsyn De kommunala miljöförvaltningarna anger att deras priorite- ringar påverkas bland annat av det avgiftssystem som finns i kommunen. Någon kommun påpekar att prioriteringarna läggs fast först och att taxan därefter anpassas till planeringen. Kan avgifterna tydiggöra myndigheternas resursbehov? Bland miljödomstolar, länsstyrelser och centrala verk finns två huvudinställningar. Det finns de som anser att avgiften kan för- tydligas genom att man delar upp avgiften mellan prövning och tillsyn. Exempelvis förespråkar uppdelade av- gifter med separat prövningsavgift samt en fast basavgift för tillsyn, bestånde av en del för operativ tillsyn och en del för tillsyns- vägledning. Basavgiften skulle kunna kompletteras med timavgifter i vissa fall. Det finns också de som anser att det finns andra mer effektiva sätt att tydliggöra myndigheternas resursbehov – den årliga behovsutredningen avseende tillsyn och att detta inte bör vara en parameter som skall påverka utformningen av avgiftssystemet. Några länsstyrelser anser att avgiftssystemet i och för sig skulle kunna tydliggöra behovet av tillsynsinsatser om det vore lämpligt utformat. Dessa länsstyrelser konstaterar dock att det skulle kräva ett flexibelt och administrativt krångligt system. Redan nu finns två styrsignaler för tillsynen; lagstiftning och miljömål. Att dessutom lägga in avgifter skulle komplicera bilden eftersom signalerna skulle kunna dra åt olika håll. Det understryks också att avgifterna skall vara tydliga och lätthanterliga. Det finns en stor uppslutning bland länsstyrelserna kring att tillsyn inte bör timdebiteras. uttrycker det som att det tillämpades ett timbaserat debi- teringssystem som varken var rättvisande eller rättvist.