sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I några fall har det ansetts att områdesbe- stämmelser som reglerar fritidshusarea ger så svagt stöd för bygg- lovsprövningen att kommunen överväger att upphäva dem. Som tidigare kunnat konstateras varierar användningen av områ- desbestämmelser mellan kommunerna. Variationerna kan delvis förklaras med plansituation och tillgång till resurser, men tycks i hög grad även hänga samman med skilda synsätt, erfarenheterna från överprövningen samt oklarheter när det gäller tillämpningsom- rådet. Kommittén anser emellertid att erfarenheterna visar att det finns ett behov av möjligheter till en reglering med rättsverkan vid sidan om detaljplanen. bör därför behållas, men användningsområdena begränsas och tydliggöras. För att underlätta användningen behöver även kravet på koppling till översiktsplanen ses över. Kommitténs bedömning och förslag Områdesbestämmelser ger möjligheter att på ett förhållandevis en- kelt sätt variera skyldigheten att söka lov. Mot denna bakgrund och de goda erfarenheterna av tillämpningen bör möjligheterna att vari- era lovplikten genom områdesbestämmelser behållas. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § PBL, punkt 1 kan områdesbe- stämmelser reglera utökad eller minskad skyldighet att ansöka om lov i vissa bestämda avseenden. Ett av syftena med PBL var att ge möjligheter för kommunen att variera skyldigheten att söka lov – dvs. både att minska och att ut- öka den – genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Det finns dock några viktiga skillnader mellan instrumenten som förtjänar att framhållas. En detaljplan innebär automatiskt att skyldigheten att söka bygglov utvidgas, dels för vissa åtgärder som rör byggnaders yttre, för skyltar, ljusanordningar samt jordbrukets ekonomibygg- nader, dels rivningslov samt dels marklov för schaktning och fyll- ning. Genom områdesbestämmelser kan motsvarande åtgärder gö- ras lovpliktiga. Både detaljplan och områdesbestämmelser ger möj- ligheter att på liknande sätt utvidga lovplikten, till exempel för un- derhåll av bebyggelse med särskilt bevarandevärde eller för mindre tillbyggnader utanför så kallad samlad bebyggelse under vissa för- utsättningar, till exempel om det är fråga om en värdefull miljö eller om det behövs för att förhindra omvandling av fritidshus till per- manentbebyggelse. Möjligheterna att minska lovplikten är dock större genom detaljplan än genom områdesbestämmelser. Genom detaljplan kan kommunen befria samtliga eller en del av de bygg- lovspliktiga åtgärderna inom planområdet från kravet på lov, medan enbart vissa, angivna åtgärder kan lovbefrias genom områdesbe- stämmelser. Enligt tillgängliga uppgifter är det i förhållande till övriga regle- ringsmöjligheter relativt vanligt att områdesbestämmelser har anta- gits för att variera skyldigheten att söka lov. rör det sig om utvidgningar av lovplikten i kombination med bestämmelser som rör andra frågeställningar enligt de efterföljande punkterna. I vårt utredningsarbete har det dock framkommit att också de möjlighe- ter som finns att minska lovplikten utnyttjats i viss utsträckning. Mot bakgrund av den omfattande användningen och de goda erfa- renheterna av tillämpningen bör möjligheterna att genom områdes- bestämmelser variera lovplikten behållas. I exempelvis områden där detaljplaner saknas eller har upphävts kan områdesbestämmelser användas för att bl.a. höja lovplikten och med rättsverkan lägga fast vissa allmänna intressen avseende den byggda miljöns och byggna- dernas utformning och egenskaper. Med områdesbestämmelser för reglering av vissa utformningsfrågor kan ges likabehandling och ökad effektivitet i bygglovprövningen. Områdesbestämmelser för att höja lovplikten blir dock mindre behövliga om den generella lovplikten utanför detaljplan höjs. Däremot kan områdesbestäm- melser då istället behövas för att sänka lovplikten, vilket skulle kunna bli aktuellt i helt andra typer av områden än de som behöver regleras med avseende på frågor som rör byggnaders utformning, exempelvis för en reglering av bygglovsplikten för jord- brukets ekonomibyggnader. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.6.5. 8.3.2Grunddragen för mark- och vattenanvändningen Kommitténs bedömning och förslag Erfarenheterna visar på en osäkerhet om regleringsmöjligheterna samt problem vid tillämpningen, exempelvis i fråga om rättsverk- ningar för enskilda. Möjligheten att reglera grunddragen för an- vändningen av mark- och vattenområden föreslås därför tas bort. Enligt 5 kap. 16 § 2 PBL kan områdesbestämmelser reglera grund- dragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyg- gelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. Områdesbestämmelser som reglerar grunddragen i mark- och vattenanvändningen är enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 604) inte avsedda att i detalj reglera markanvändningen. I den tidigare byggnadslagen fanns bestämmelser om generalplan som kunde ges rättsverkan genom fastställelse. Förfarandet för att ge planerna rättsverkan ansågs emellertid som alltför omständliga och långa och endast ett tjugotal generalplaner hade fastställts un- der en . För att tillgodose behovet av rättsverkande bestämmelser knutna till översiktsplanen infördes möjligheter att anta områdesbestämmelser för begränsade områden och vissa av- gränsade frågor; nämligen för att reglera grunddragen för bebyg- gelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. De exempel som nämns i förarbetena är bo- stadsbyggande och annat tätortsändamål eller verksamheter, såsom soptipp, flygplats, vägar och ledningsstråk. Syftet med regleringen är att ge kommunen möjlighet att med bindande verkan säkerställa att översiktsplanens intentioner kan genomföras genom att lägga fast en viss användning av betydelse för kommunens utveckling, exempelvis om allmänhet och olika intressenter har invändningar mot en föreslagen användning (prop. 1985/86:1 s. 182–183). Kommunen kan också tänkas utnyttja re- gleringsmöjligheterna för att få ett bindande besked från staten an- gående användningen av ett visst område där det i översiktsplane- ringen framkommit oenighet mellan kommunen och staten. Det kan gälla ett område som kommunen vill exploatera men som en- ligt någon statlig myndighet bör reserveras för annat ändamål, t.ex. en väg. Om kommunen antar områdesbestämmelser som innebär exploatering av området, måste staten – i sista hand regeringen – ta ställning till om det hävdade reservatet är ett riksintresse eller ett mellankommunalt intresse och om beslutet att anta områdesbe- stämmelserna på grund härav ska upphävas eller inte (12 kap. 1 och 3 §§). Möjligheterna att översiktligt lägga fast grunddragen i mark- och vattenanvändningen har utnyttjats i några kommuner. I ett par kommuner var syftet att förhindra en planerad utbyggnad av tra- fikled och få ett bindande besked från staten. Kommunens beslut upphävdes i båda fallen av med stöd av 12 kap. PBL. I svaren från kommuner och länsstyrelser framgår att flera kommu- ner har områdesbestämmelser som reglerar grunddragen, normalt i samband med andra bestämmelser om bygglovsplikt eller om pla- cering och utformning enligt punkten 4, se nedan. Det vanligaste syftet är att lägga fast ett område för bebyggelse, varvid man ofta även reglerar bebyggelsens utformning. I enkätsvaren från kom- munerna anges exempelvis att man genom områdesbestämmelser bland annat har lagt fast användningen för golfbanor, camping, vindkraftverk, handel, kolonilotter och industriområden. Några länsstyrelser påpekar att denna regleringsmöjlighet ibland har an- vänts på ett felaktigt eller lagstridigt sätt. Också erfarenheterna från överprövningen visar att det finns en betydande osäkerhet om användningsområdet och om hur bestämmelserna ska utformas och tillämpas. De omfattande problemen vid tillämpningen talar för att det är tveksamt att behålla denna regleringsmöjlighet. Det gäller framför- allt de svårbegripliga rättsverkningarna för sakägarna. Den fullstän- diga lämplighetsprövningen är inte genomförd och sakägarna kan därmed inte förutse vilka ev. rättigheter eller skyldigheter som be- stämmelserna ger. Områdesbestämmelserna fungerar då närmast som ett nybyggnadsförbud. Det har i utredningen övervägts att införa bättre möjligheter att reglera markens användning (och eventuellt exploateringsgraden) genom områdesbestämmelser för att få en mer ändamålsenlig rätts- verkande planform på översiktlig nivå som behandlar strukturer och helheter. Dock kommer kraven på kartunderlag, konsekvens- beskrivningar, etc. att öka när regleringen utvidgas, liksom kraven på den innehållsliga hanteringen, och skillnaden mot detaljplan blir allt mindre. Eftersom man inte kan ge genomförandetid eller inlö- sensrätt/skyldighet i områdesbestämmelser (vilket hänger ihop med att man inte kan ge byggrätt) kan sådana områdesbestämmel- ser inte användas när det avses ske förändringar i bebyggelsestruk- turen, t.ex. ändring av gränsdragningen mellan kvartersmark och allmän platsmark eller när nya allmänna platser avses regleras. Vid många förändringar i befintlig bebyggelse eller samlade exploate- ringar av större bebyggelseområden torde således detaljplan (gärna på basis av fördjupad översiktsplanering) vara att föredra pga. dess reglerings- och genomförandemöjligheter. Vinsterna av en alltför långtgående reglering med områdesbestämmelser får således bedö- mas vara små i förhållande till den relativt omständliga planproces- sen, vilken i sin tur är nödvändig på grund av bestämmelsernas bin- dande verkan. Denna regleringsmöjlighet bör därför tas bort. 8.3.3Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus Kommitténs bedömning och förslag Det har i flera avseenden varit svårt att med stöd av områdesbe- stämmelser motverka permanentboende. Möjligheten att reglera area för fritidshus tas därför bort. 5 kap. 16 § 3 PBL ger möjligheter att genom områdesbestämmelser reglera största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus. Införandet av dessa möjligheter motiverades av de problem som är förknippade med omvandlingen av fritidshus till permanentboende, till exempel när det gäller sam- hällsservice, vägstandard och teknisk försörjning. Genom bestäm- melsen öppnas en möjlighet för kommunen att hindra sådana till- byggnader och kompletteringsåtgärder som fastighetsägare till en – och tvåbostadshus utanför detaljplanelagda områden annars har rätt till. Någon motsvarande möjlighet att begränsa ytan för perma- nentbostäder finns inte, utan detta måste ske genom detaljplan. Genom områdesbestämmelser kan man således enbart reglera ytan på fritidshus, och inte begränsa ytan för permanentbostäder. Avgörande för regleringen är således att en viss byggnad kan ka- rakteriseras som ett fritidshus, vilket normalt förutsätts ske med stöd av det ändamål som har angetts i bygglovet, eller om detta inte kan klarläggas, genom byggnadens standard och faktiska använd- ning. I arbetet med områdesbestämmelserna bör därför enligt fö- rarbetena (prop. 1985/86:1 s. 184) ingå att undersöka och i beslutet ange vilka byggnader som är att anse som fritidshus. Uppgifter från Plan- och byggutredningen (SOU 1996:168 s. 482– 483) och svaren från kommuner och länsstyrelser tyder på att det vanligaste användningsområdet när det gäller områdesbestämmelser är att reglera ytan på fritidshus. Även när det gäller regleringen av area för fritidshus har det emellertid förekommit osäkerhet i fråga om regleringsmöjligheterna. En osäkerhet gäller bedömningen av att en viss byggnad kan karakteriseras som ett fritidshus, vilket normalt förutsätts ske med stöd av det ändamål som har angetts i bygglov eller, om detta inte kan klarläggas, genom byggnadens standard och faktiska användning. Ett antal regeringsbeslut (bl.a. M1999/262/Hs/P) har bekräftat att det ursprungliga bygglovet, och inte den faktiska användningen, bör utgöra underlaget för be- stämmelserna, även i de fall fastighetsägare kan bevisa att byggna- den har brukats som permanentbostad . Några kommuner framhåller att det för många, framförallt äldre, fritids- husområden som är under omvandling ofta saknas uppgifter om det ursprungliga bygglovet och att ett tillförlitligt och rättvisande underlag för avgränsningen ofta saknas. Erfarenheterna från regeringsprövningen visar emellertid även att det ibland är svårt att praktiskt tillämpa och få förståelse från fastighetsägare för en användning av bestämmelserna i detta syfte. Särskilt i de fall områdena består av både fritids- och permanentbo- stadshus anses det svårt att få förståelse för de skilda regler som kan gälla för olika fastighetsägare. Ett grundläggande problem är att regleringen endast gäller befintliga hus, men den uppfattas som en given byggrätt även för obebyggda fastigheter. Vidare har det under utredningsarbetet framhållits att reglering av byggnadsytan är ett mindre verkningsfullt instrument för att motverka perma- nentning av fritidshus, framförallt i stadsregioner med bostadsbrist. Svårigheterna har åtminstone i några kommuner lett till en tvek- samhet till att använda bestämmelser som enbart reglerar arean på fritidshus. Också flera länsstyrelser berör svårigheter att använda områdesbestämmelser i detta syfte i omvandlingsområden. De påtalade svårigheterna bör enligt kommitténs bedömning läggas till grund för ändringar som innebär att möjligheterna att via områ- desbestämmelser reglera fritidshusarea tas bort. I de fall kommu- nen önskar reglera ytan och ge byggrätter bör i stället detaljplane- institutet användas. 8.3.4Byggnaders placering, utformning och utförande Kommitténs bedömning och förslag För att reglera byggnaders placering och utformning i befintliga bebyggelsemiljöer kan områdesbestämmelser utgöra ett enklare alternativ till detaljplan. Dessa regleringsmöjligheter bör därför be- hållas. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § 4 PBL kan placering, utform- ning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter regleras genom områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmel- serna erbjuds således i stort sett samma regleringsmöjligheter som detaljplan för att reglera byggnaders placering, utformning och ut- förande (jämför 5 kap. 7 § första stycket 4). Syftet kan enligt förar- betena vara att med rättsverkan reglera riktlinjer i översiktsplanen som berör bebyggelsens placering, utformning eller utförande i nå- got avseende. Som exempel nämns krav på ett visst tekniskt utfö- rande i skydds- och säkerhetsområden i anslutning till verksamhe- ter eller krav på utformningen i bevarandeområden. Kraven på var- samhet enligt 3 kap. 10 § kan preciseras, liksom skyddsbestämmel- ser för byggnader och tomter enligt 3 kap. 12 §. För ett område vars bebyggelse som helhet får långsiktigt goda egenskaper kan kommunen även via områdesbestämmelser bestämma lägre krav på vissa tekniska egenskaper än de som följer av 14 och 15 §§ i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (17 § BVF). Dessa regleringsmöjligheter har använts i flera kommuner i vissa avgränsade områden som ett alternativ till detaljplan. Det gäller bland annat enstaka byggnader eller samlad bebyggelse i kulturhi- storiskt värdefulla områden, t.ex. i anslutning till kyrkor på lands- bygden. Det finns dock även exempel på kommuner som utnyttjar reglera bevarande och förändring av befintlig be- byggelse. I dessa fall kombineras regleringen normalt med en ut- ökad lovplikt enligt punkt 1 och bestämmelser om grunddragen i användningen av mark- och vattenområden enligt punkt 2. I ett par kommuner har man upphävt samtliga detaljplaner för delar eller i vissa fall även större delen av en tätort och i stället antagit områ- desbestämmelser. Möjligheten att utfärda så kallade skyddsbestäm- melser med stöd av 3 kap. 12 § PBL har använts enbart i ett fåtal fall. Avgränsningen av vad som ska kunna regleras anses inte alltid lätt eftersom utformningsbestämmelser ibland kan ha karaktären av byggrättsbestämmelser, till exempel när det gäller bestämmelser om högsta byggnadshöjd eller antal våningar. Områdesbestämmelser som reglerar placering, utformning eller utförande av byggnader, tomter och allmänna platser har i vissa si- tuationer befunnits vara lämpliga för att ge stöd vid prövningen av bebyggelsens utformning, framför allt i områden med kulturhisto- riskt värdefull bebyggelse, t.ex. kyrkbyar eller trästäder. Även för att reglera successiva förändringar och tillskott i befintliga bebyg- gelsemiljöer med lågt bebyggelsetryck kan institutet vara ett verk- ningsfullt alternativ till att ersätta inaktuella och ofullständiga de- taljplaner med nya detaljplaner. Dessa typer av områdesbestämmel- ser knyts till redan befintliga byggnader eller nya byggnader som prövas i annan ordning. Regleringsmöjligheterna bör därför behål- las. Räckvidden när det gäller att kunna hävda dessa krav bör kunna vara relativt stor, i den meningen att en tydlig och väl underbyggd utformningsbestämmelse bör kunna inskränka även rätten till kompletteringsåtgärder. Likaså bör områdesbestämmelser avseende t.ex. byggnadshöjd kunna klassificeras som utformningsbestäm- melser om de kan motiveras som sådana. Kommitténs bedömning och förslag Även om möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skyddsanord- ningar samt exploateringssamverkan inte har använts i någon större utsträckning bör de behållas. Bestämmelserna i 5 kap. 16 § 5–8 PBL ger underlag för reglering av användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegeta- tion samt markytans utformning och höjdläge, skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen samt om exploate- ringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Dessa regleringsmöjligheter har använts i begränsad utsträckning, men utgör en användbar möjlighet i kombination med utformningsbestämmelser enligt punkten 4. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna behålls. Kommitténs bedömning och förslag Det finns inte skäl att behålla kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen. I stället införs, i likhet med vad som gäller för detaljplanen, krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen. Även kravet på att bestämmelserna kan antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. slopas. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § PBL får områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Kra- vet på stöd i översiktsplanen, som följer av kriteriet, har ibland framhållits som ett hinder för en vidare användning av områdesbe- stämmelserna. Förarbetena ger inte närmare vägledning för hur ut- talat stödet i översiktsplanen bör vara. Det förutsätts dock (prop. 1985/86:1 s. 134) att beskrivningen till översiktsplanen ska inne- hålla upplysningar om kommunens avsikt att anta områdesbe- stämmelser. Bestämmelserna i 16 § anger vidare att områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. mil- jöbalken tillgodoses. Eftersom översiktsplanen ska redovisa hur kommunen avser tillgodose riksintressena finns också i detta fall en koppling till översiktsplanen. Av förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 81) framgår att det kan förekomma att översiktsplanens riktlinjer äventyrar ett riksintresse. Staten bör därför som en sista utväg med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 6 § PBL kunna förelägga kommu- nen att säkerställa ett riksintresse genom områdesbestämmelser. Kravet om att områdesbestämmelser ska säkerställa ett syfte i över- siktsplanen uppfattas som begränsande för användningen. Över- siktsplanens långsiktiga karaktär innebär att behovet av områdesbe- stämmelser inte alltid kan förutses. Man menar att processen för att upprätta områdesbestämmelser, liksom detaljplaneprocessen, bör kunna inledas med ett program när inte översiktsplanen är tillfyl- lest. Kravet på uttryckligt stöd i översiktsplanen bör tas bort. I stället bör det i likhet med vad som gäller för detaljplanen ställas krav på program som ska kunna undvaras om förslaget överensstämmer med översiktsplanen. Inte heller det andra kriteriet – att områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa att riksintressen tillgodoses – bör behållas. Med de begränsningar av användningsområdet som kommittén fö- reslår finns det inte skäl att ytterligare begränsa förutsättningarna för användningen. 8.3.7Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om program ska gälla även när områdesbestäm- melser upprättas. Ett enkelt förfarande bör i likhet med vad som gäller för detaljplan kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 33 § PBL ska detaljplanens regler för fastighetsförteckning samt för förfarandet enligt 20–31 §§ tillämpas även då områdesbestämmelser upprättas. Detta innebär således krav på samråd, utställning inklusive kungörelse samt anta- gande av fullmäktige, eller kommunstyrelsen/i vissa fall. Det har ifrågasatts om det är motiverat att tillämpa samma förfa- rande som gäller för detaljplan då områdesbestämmelser upprättas. I de fall områdesbestämmelser avses ersätta reglering i (äldre) de- taljplaner anses förfarandet för upphävandet av dessa vara krångligt. Det har vidare framförts att särskilt kravet på fastighetsförteckning i vissa fall medför höga kostnader för kommunen, särskilt när syf- tet är att minska eller utöka lovplikten, vilket ofta rör omfattande områden på landsbygden med ett stort antal fastighetsägare. Motsvarande krav på program som gäller för detaljplan föreslås gälla för områdesbestämmelser med de undantagsmöjligheter då förslaget överensstämmer med översiktsplanen som föreslås i av- snitt 7.7.3. Bestämmelsen i 5 kap. 19 § om att det ska finnas en fastighets- förteckning om det inte är uppenbart onödigt ger utrymme för att i undantagsfall utesluta fastighetsförteckningen. Kravet på fastig- hetsförteckning infördes i PBL under riksdagsbehandlingen för att undanröja tveksamhet i frågan om huruvida områdesbestämmelser är förenliga med regeringsformen. Fastighetsförteckningen kom- mer att behövas också fortsättningsvis även om det kan finnas skäl att utesluta den i undantagsfall. I de fall avsikten är att minska lov- plikten bör den dock normalt kunna vara relativt begränsad. I detta sammanhang bör även nämnas de nuvarande möjlighe- terna att variera förfarandet med hänsyn till förslagets innebörd, bland annat att avväga underrättelseförfarandet om utställning av förslaget till områdesbestämmelser med hänsyn till ändamålet med underrättelsen. I exempelvis områdesbestämmelser som upprättas för att minska lovplikten bör utrymmet för att använda kungörel- sedelgivning med stöd av 5 kap. 25 § vara relativt stort eftersom det i sådana situationer kan röra sig om ett stort antal sakägare som ska underrättas och kostnaden och besväret med att underrätta var och en är större än vad som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen. Vid arbetet med områdesbestämmelser ska man kunna ta till vara de övriga möjligheter till förenklingar som föreslås för detaljplane- processen. En förenklingsmöjlighet som bör kunna komma till nytta vid framtagande av områdesbestämmelser är förslaget till för- enklat förfarande om bestämmelserna har stöd i översiktsplanen, dvs. möjligheten att hoppa över samråd och ställa ut förslaget med stöd av en ny bestämmelse, 5 kap. 27 a §. Detta förslag utvecklas i avsnitt 7.7.3. Det kan konstateras att beskrivningarna av genomförandet av de- taljplaner är ofullständiga eller helt saknas. Detta trots ambitionen vid PBL:s införande att stärka plangenom- förandefrågornas betydelse i planprocessen. Kommitténs förslag syftar sammanfattningsvis till att stärka kopplingen mellan frågorna om genomförande och den kommunala planeringen och förbättra förutsättningarna för att hantera frågorna i tidiga skeden av plan- läggningen. Kommitténs förslag är i huvudsak följande.