sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Högkvarteret har under pågående planering och genomförande av verksamheten ändrat förutsättningarna för FMLOG genom att exempel- vis revidera budget och personalramar. Det har skapat svårigheter för FMLOG att hålla utlovade leveranser. Möjligheten att utkräva ansvar begränsas därmed. Det är viktigt att Högkvarteret håller parterna ansvariga för resultatet om målen inte uppfylls. har dock konstaterat att det brister i ansvarsutkrävandet och pekar på att Högkvarterets ansvarsutkrävande fokuseras på avvikelser mellan budget och utfall. När Högkvarteret styr med likviditet och begränsningar såsom resestopp, inköpsstopp m.m. minskar det förbandens möjlighet att ta ansvar för sin verksamhet och ekonomi. Högkvarteret måste också göra en avvägning av vilken verksam- het som ska bedrivas inom Försvarsmakten och vilken verksamhet som kan lägga ut på entreprenad. FMLOG har punktvis granskat sin verksamhet i detta avseende, exempelvis restaurangverksam- heten. Men detta borde vara Högkvarterets uppgift. De återkommande besparingskraven mot FMLOG har blivit en del av den löpande styrningen. Men för att besparingarna på FMLOG ska få riktig effekt borde de istället riktas mot förband, skolor och centra. FMLOG:s dimensionering styrs av efterfrågan från beställarna. Vill Högkvarteret att utnyttjandet av underhålls- Styrningen av försvaret analys och utvärdering tjänster ska minska, måste de rikta styrsignalerna direkt mot dem som använder tjänsterna. Detta förhindrar dock inte att Högkvarteret ställer krav på effektivisering av FMLOG. Högkvarterets ägarstyrning av FMLOG bör uttryckas genom mål, nyckeltal och uppföljning istället för direktiv om ramar och resurser. Högkvarteret borde följa upp FMLOG:s kostnadsutveck- ling och göra prisjämförelser med andra liknande verksamheter utanför Försvarsmakten för att se om FMLOG har en rimlig prisnivå. Detta underlag kan sedan användas för att fatta beslut om verksamheten kan produceras mer kostnadseffektivt i egen regi eller om den ska upphandlas externt. Försvarsmakten avser att genomföra en övergång till nyckeltalsstyrning av FMLOG . Planeringsprocessen är komplicerad. Den är administrativt tung och resurskrävande vilket ger litet tid för uppföljning och analys av verksamheten. Dessutom kommer FMLOG in för tidigt i planeringsprocessen – innan Högkvarterets uppdrag till förbanden är fastställda. Utredningen bedömer att det är möjligt att väsentligt förenkla och förbättra de olika delprocesserna. Det finns oklarheter kring prissättningen av FMLOG:s tjänster. Inom Försvarsmakten strävar man efter att ha full kost- nadstäckning för sina priser. Denna s.k. självkostnadsprincip kan medföra att priset ändras vid upp- och nedgångar i beställningar och kapacitetsutnyttjande. Verksamhet kan ändå få över- eller underskott enskilda år. Försvarsmakten tillåter emellertid inte FMLOG att balansera över- och underskott utan går då in och tar överskott respektive täcker underskott. Detta innebär att det i praktiken inte finns något incitament för FMLOG att uppnå nollresultat, t.ex. genom att avveckla överkapacitet. Incitamenten för FMLOG att förbättra lönsamheten blir också svaga. Istället för att genom personalramar m.m. styra FMLOG mot nollresultat skulle Försvarsmakten kunna ställa betydligt starkare krav på FMLOG att på egen hand uppnå detta. Det innebär att FMLOG skulle ges möjlighet att balansera över- och underskott i ny räkning. Det bör kunna göras med marginaler av en storleksordning som Försvarsmakten, med i omsättning, ska kunna hantera. En uppskattning av visar att intern- faktureringen inom Försvarsmakten kan kosta så mycket som 60 miljoner . Detta kan vara en onödigt stor kostnad. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Försvarsmakten pågår nu ett arbete med att avskaffa intern- faktureringen. konstaterade att införandet av ett interndebiteringssystem och beställar-utförarmodell är komplicerat och tidskrävande. Bildandet av FMLOG har tagit än beräknat. De ständiga organisationsförändringarna försvårar genomförandet. Utredningen instämmer i denna bedömning. Även i internhyressystemet dyker incitamentsproblem upp på grund av det centraliserade styrsystemet. Det saknas direkta ekonomiska incitament för lokalbrukaren att spara på lokaler. Detta beror på Försvarsmaktens interna styrning och resursfördel- ning. Lokalbesparingar tillfaller inte den som gör besparingen och kan inte användas för att öka andra kostnader, eftersom det redan finns givna ramar för olika resurser. Avsaknaden av direkta ekonomiska incitament för förband, skolor och centra m.fl. att hushålla med lokaler har gjort att Försvarsmaktens regionala fastighetskontor fått arbeta med nyttjandeanalyser. Arbetet har bl.a. resulterat i s.k. garnisonsplaner. Analysen har framför allt inriktats på areabehov och areautnyttjande, medan hyreskost- naderna hamnat i bakgrunden. För att hyrorna ska spela roll som incitament till hushållning med lokaler och anläggningar måste såväl förhandlingssystemet som hyressättningen förändras. Enskilda organisationsenheter – förband och skolor – måste få förhandla direkt med Fortifika- tionsverket. Det kan ske med centralt stöd. Besparingar ska tillfalla den som utnyttjar lokalerna. Utredningen har tidigare i en särskild skrivelse föreslagit att hyresavtalen ska omfatta längre hyrestider.1 Med längre hyrestider blir det naturligt att se på det framtida behovet av lokaler. Med dagens system, där avtalen ska förnyas , har en sådan prövning inte samma självklara plats. Det blir mellan avtalen för att stanna upp och göra en mer grundlig prövning av framtida behov. Förhandlingar mellan och Försvarsmakten pågår nu på regeringens uppdrag om en ny hyressättningsmodell och beräknas vara klara . 1 Skrivelsen Hyresmodell för försvarets fastigheter, , Dnr: 48/B1. Styrningen av försvaret analys och utvärdering I sin analys har påpekat att förbands- chefer och andra chefer inte har tillräcklig ekonomisk kompetens för att koppla ihop verksamhet och ekonomi för att därmed kunna ta sitt ansvar som chefer för verksamheterna. I olika intervjuer har det framkommit att förbandscheferna fortfarande inte tar detta ansvar i tillräcklig hög utsträckning. Enligt Ekonomi- styrningsverket handlar det även om ett förhållningssätt/attityd för hela Försvarsmakten. Det finns en långvarig kultur inom försvaret som gör att ekonomi och resultat inte har haft tillräckligt stor betydelse eller värderas vid befordran. Andra egenskaper och färdigheter såsom handlingskraft och förmåga att agera i krig har värderats högre än förmågan att hålla ekonomin i balans. Detta resulterar i att inte tillräckligt ansvar utkrävs av chefer vid förbanden när det gäller kopplingen mellan verksamhet och ekonomi. De IT-system som används är en blandning av i huvudsak egenutvecklade och anpassade standardlösningar med olika ålder och modernitet. De olika systemen/applikationerna har bristande funktionalitet och kommunicerar inte med varandra, vilket kräver mycket manuellt arbete. I och med att information hanteras i flera olika system finns risk att informationskvaliteten blir sämre. Försvarsmakten har konstaterat att det finns ett varierat stöd till olika områden vilket även framkommit av Ekonomistyrnings- verkets intervjuer. Vissa områden har inget eller ett begränsat stöd medan andra har mer utvecklat stöd. bedömer att ett bättre utvecklat IT-stöd kan underlätta och stödja den interna styrningen och verksamhetsledningen inom Försvarsmakten. Ett arbete med att ta fram ett sådant integrerat IT-stöd pågår inom Försvarsmakten i och . Styrningen av försvaret analys och utvärdering 4.5Försvarsmaktens uppdragsstyrning av de övriga försvarsmyndigheterna Utredningen har i uppdrag att särskilt analysera och utvärdera styrningen av den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten inom försvaret. Den står för en betydande del av både försvarsutgifterna och verksamheten och har diskuterats intensivt under de år som modellen funnits. 4.5.1Alternativ till den avgiftsfinansierade uppdragsstyrningen Eftersom kritiken mot avgiftsfinansierad uppdragsstyrning varit omfattande under de år som modellen funnits, finns det anledning att gå igenom vilka alternativ som skulle kunna användas istället. Den nuvarande modellen kan sägas vara en blandning av avgifter och anslag. Avgifterna och anslagen ligger fördelat på olika tjänster. Utredningen ställer upp tre alternativ som kan diskuteras. I samt- liga dessa alternativ ingår uppdragsstyrning via beställar-utförar- modellen. 2.Blandfinansiering med anslagsfinansiering av administrativa kostnader och avgiftsfinansiering av direkta uppdrags- kostnader I alternativet med enbart anslagsfinansiering kommer finansie- ringen inte att följa beställaren. Istället får utföraren ett anslag direkt från statsmakterna. möjligheter till insyn och styrning av utförarnas verksamheter ökar och regeringens möjlig- het att styra direkt ökar också. Om statsmakterna, när de beviljar anslag, underskattar beställarens behov innebär det att beställaren inte fullt ut kan få de tjänster eller varor som behövs. Det betyder i sin tur att beställaren kanske inte kan genomföra sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt. Prioriteringen av vilka tjänster som ska produceras kommer också att till viss del att gå över till utföraren. Styrningen av försvaret analys och utvärdering tydligt för en utförare som har flera beställare. Vilken beställare som ska få företrädare avgörs av utföraren. I det andra alternativet med blandfinansiering för de utförande myndigheterna, täcks de administrativa kostnaderna med anslag, medan de direkta kostnaderna för uppdragen täcks av avgifter från beställaren. och regeringens styrning av utförarmyndigheten ökar jämfört med (men inte lika mycket som i alternativ ett). Dessutom får regeringen ett tydligare ansvar och ökade möjligheter att dimensionera verksamheten. Med anslagsfinansiering av administrationskostnaderna, kan det bli problematiskt att dra gränsen mellan indirekta och direkta kostnader. Det kan bli svårt för beställaren och utföraren att komma överens om vad som ska i de direkta kostnaderna. Det kan också leda till att den verkliga kostnaden för tjänsten eller varan inte syns. I det tredje alternativet med renodlad avgiftsfinansiering skulle även regeringen betala avgifter för de uppdrag som finansieras av direkta anslag till stödmyndigheterna. Då skulle stödmyndig- heterna bli helt avgiftsfinansierade. Det skulle innebära att Försvarsdepartementet skulle få ett eller flera anslag att förvalta. Det skulle ställa krav på Försvarsdepartementet att skaffa sig beställarkompetens. Det finns sådana anslag (exempelvis Östersjö- miljarderna) , men det har visat sig problematiskt för att agera beställare. och regeringens insyn i vad pengarna används till skulle försämras ytterligare. De analyser som Statskontoret och har gjort visar att den kundanpassning som beställar-utförarmodellen fört med sig har varit bra. Ingen av dem rekommenderar ett alternativ där uppdragsstyrningen tas bort. Alternativen handlar därför mer om hur själva finansieringen ska hanteras. Utredningen kan konstatera att finansieringsvalet påverkar regeringens och styrnings- och insynsmöjligheter. Anslag ger bättre möjligheter för styrning, medan avgifter försämrar styrningen och insynen. Effekten blir tvärtom för myndigheterna. Avgifter ger tydligare roll- och uppgiftsfördelning och sätter avvägnings- och prioriteringsfrågan på rätt plats, dvs. hos beställaren, medan anslagsfinansieringen försämrar de möjligheterna. En väsentlig del av kritiken av den avgiftsfinansierade uppdrags- styrningen är att insyn försvåras. Om en återgång till Styrningen av försvaret analys och utvärdering anslagsfinansiering inte förordas är frågan hur ska ges bättre insyn inom ramen för det nuvarande systemet. Svaret måste sökas inom en bättre redovisning. Uppföljning och återrapportering måste och kan bli avsevärt bättre. Utredningen utvecklar sina förslag om förbättrad redovisning i kapitel 6. Där föreslås en årlig resultatskrivelse för hela det militära försvaret. I den ingår dels en konsoliderar redovisning för alla försvarsmyndig- heterna men också utförlig redovisning av varje stödmyndighets verksamhet och dess betydelse för det samlade resultatet. I en sådan skrivelse borde exempelvis omfattningen av stödmyndig- heternas internadministration framgå, men också deras interna produktivitet och Försvarsmaktens bedömning av tjänsternas ändamålsenlighet och värde. 4.5.2Vad ska finansieras med anslag respektive avgifter? Även om modellen med avgiftsfinansierad uppdragsstyrning behålls i stort, finns det anledning att överväga vilka tjänster som lämpar sig för avgiftsfinansiering. För att syftet med modellen ska uppnås, bör användaren av en tjänst också vara den som beställer och betalar. Det innebär att om Försvarsmakten beställer och använder tjänsten, ska den vara avgiftsfinansierad. Är det däremot regeringen som beställer bör tjänsten vara anslagsfinansierad. Utredningens analys visar att de typtjänster som stödmyndigheterna tillhandahåller i stort har en lämplig finansiering.2 Men alla tjänster bör inte avgiftsfinansieras. Ett exempel är sådana tjänster/produkter som inte riktar sig till en enskild användare. I en sådan situation är det bättre om tjänsten är anslagsfinansierad. Regeringen betalar då för att flera aktörer som exempelvis myndigheter, företag och kommuner kan dra nytta den tjänst som produceras. Nyttan får en spridning som annars inte skulle ha inträffat och bidrar till utvecklingen av samhället i stort. Exempel på sådana tjänster inom försvarsområdet är försvars- forskning och signalspaning. Andra tjänster, som är anslagsfinansierade, kan däremot avgiftsfinansieras. Utredningens analys har visat att anslagsfinansierade tjänster, (mönstring, inskrivning och stöd under grundutbildning) uppfyller de flesta av de kriterier som är nödvändiga för att incitamenten i modellen ska fungera. 2 Se bilaga 4 Finansieringen av stödmyndigheternas tjänster. Styrningen av försvaret analys och utvärdering avgiftsfinansiering av skulle renodla beställar-utförar- modellen ytterligare. Då skulle Försvarsmakten betala avgifter för samtliga sina beställningar till stödmyndigheterna, utom för beställningarna till . Det skulle också ge Försvarsmakten en möjlighet att se både merkostnader och totala verksamhetskostnader. Merkostnader kan uppstå när Försvarsmakten, sent i processen, ändrar var värn- pliktiga ska rycka in eller vilken befattning de ska in på. Incitamenten att diskutera kostnadsdrivande ambitionsnivåer (exempelvis kravprofilen på mönstringen) blir också starkare. förekommer diskussioner om Försvarsmaktens sena beställ- ningar ska dras från anslaget eller finansieras med avgifter. Om tjänster avgiftsfinansieras helt blir det tydligt vem som ska betala för tjänster. I olika utredningar har myndighetsutövningen framhållits som hinder för avgiftsfinansiering. Men det finns många exempel på att myndighetsutövning är avgiftsfinansierad. I fall skulle dessutom inte avgifterna drabba allmänheten, utan Försvars- makten. Utredningen menar därför att myndighetsutövningen inte utgör något hinder för avgiftsfinansiering. Att avgiftsfinansiera mönstringen störs dock av lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809). Lagen innebär att det är de demo- grafiska förutsättningarna – och inte Försvarsmaktens behov – som styr antalet som mönstrar. Däremot kan Försvarsmakten fritt bestämma hur många som ska skrivas in för tjänstgöring. Plikt- verket har dessutom full frihet att välja metod för hur mönstringen ska gå till och Försvarsmakten har möjlighet att variera kraven för dem som ska skrivas in och mönstras. Eftersom Försvarsmakten själv inte kan bestämma mönstringens omfattning väljer utredningen att inte föreslå en fullständig avgifts- finansiering av . Däremot skulle graden av avgifts- finansiering kunna öka, vilket skulle ge Försvarsmakten ökade incitament att diskutera de kostnader de är med och påverkar. Ett fall där principen om att finansiär, beställare och användare ska vara densamma frångås är den internationella verksamheten, som genomför på uppdrag av regeringen. Tjänsten är inte finansierad genom ett eget anslag, utan via materielanslaget. Försvarsmakten är genom regleringsbrevet tvungen att beställa verksamheten, men Försvarsmakten styr inte verksamheten och begär ingen återrapportering, utan betalar endast ut pengarna efter rekvisition från Totalförsvarets forsknings- Styrningen av försvaret analys och utvärdering Utredningen menar att detta bör rättas till så att Total- får anslagsmedel och uppdraget direkt i sitt eget regleringsbrev. 4.5.3Beställarkompetensen är en viktig faktor Med ett alternativ där beställar-utförarmodellen behålls och renodlas blir beställarkompetensen än mer betydelsefull. Beställar- kompetens är en viktig faktor för att Försvarsmakten ska kunna få så bra tjänster som möjligt för pengarna. Även om några studier3 pekar på att beställarkompetensen har blivit bättre är det viktigt att Försvarsmakten fortsätter att förbättra sin beställarkompetens. har inte problemet med personalrörligheten hanterats. Det borde ligga i Försvars- maktens intresse att få en så bra beställarkompetens som möjligt. Strategiska beställarfunktioner bör organiseras och bemannas så att beställarkompetens bevaras över tiden. Försvarsförvaltnings- utredningen föreslår Försvarsmakten att vad gäller beställarfunk- tioner frångå den rådande personalpolitikens inriktning att ha en hög personalrörlighet och sikta på att behålla personal på dessa tjänster . stöder detta förslag. Att Försvarsmakten behöver låna in kompetens kan leda till att det uppstår gränsdragningsproblem mellan beställare och utförare. I en sådan är det viktigt att hålla på tydliga roller och ansvars- förhållanden. Det är dock möjligt att inlåning av kompetens är en nödvändighet och kanske till och med bra. Statskontorets och rapporter pekar på att de tjänster som utförarna levererar inte systematiskt utvärderas av Försvarsmakten eller de utförande myndigheterna. Med utvärdering menar vi att tjänsterna följs upp med avseende på vad de har lett eller bidragit till eller om de har givit Försvars- makten den nytta som det var tänkt. Som beställare är det Försvarsmaktens sak att ta ansvar för att man har nytta av de levererade varorna och tjänsterna. En bristande uppföljning av nyttan med olika beställningar leder till att Försvarsmakten inte kontinuerligt kan utveckla en del av sin beställarkompetens. 3 Bl.a. översynerna av Försvarshögskolan och (SOU 2004:58 respektive 2004:41). Styrningen av försvaret analys och utvärdering uppföljning kan heller inte statsmakterna få något grepp om hur väl utförarna presterar. Både och Statskontoret har konstaterat att Försvarsmakten i de flesta fall har goda förutsättningar att kontrollera och därmed ifrågasätta såväl timpris som totalpris och resursförbrukning för beställda tjänster och varor. har det framkommit att Försvarsmakten sällan gör det. Försvars- makten skulle behöva föra en mer ingående dialog om den nödvändiga resursförbrukningen, istället för att utgå ifrån att utförarens kalkylerade resursåtgång. Det borde också vara i Försvarsmaktens intresse att utförarna redovisar sina kostnader, både för ett specifikt uppdrag och för overhead. Enligt Statskontoret sker inte en sådan kostnadsupp- delning alltid med automatik. Utan all information kan det vara svårt för Försvarsmakten att kunna föra en öppen och konstruktiv dialog med utföraren. Statskontoret pekar på att det är en omfattande dialog och process kring vissa beställningar, vilket både tar mycket tid och resurser för beställare och utförare. I vissa fall är säkert en sådan omfattande beställningsdialog väl motiverad. Men olika varor och tjänster är olika komplicerade att beställa. Frågan är om det finns möjligheter att förenkla och förkorta processen. Statskontorets intervjuer har pekat ut beställningarna av materiel som ett område där beställningsprocessen borde kunna anpassas bättre efter de olika tjänster och varor som beställs. Om samma omständliga procedur används även för de enkla tjänsterna, leder det till onödiga transaktionskostnader. Samordningsavtalen har visat sig vara en bra grund för både beställare och utförare att bygga sina förhandlingar på. Avtalen har varit en del i att formalisera beställningsprocessen. menar att skrivningarna om förtroende och öppenhet har fått Försvarsmakten att inte ifrågasätta uppgifter om kostnader och resursåtgång från stödmyndigheterna. Utredningen anser dock att det inte behöver vara någon motsättning mellan en förtroendefull, öppen relation och en diskussion om kostnader och resurser. Det finns dock en del viktiga frågor som inte är reglerade i flera av samordningsavtalen. Styrningen av försvaret analys och utvärdering exempelvis inte någon klausul som reglerar hur tvister eller skilda tolkningar ska hanteras i alla samordningsavtal. Undantaget är Försvarshögskolan och . Samordningsavtalen reglerar inte alltid vem som ska kvalitets- säkra tjänsterna och varorna eller att det ska ske systematiskt. Regler om vem som ska sköta utvärderingen av utförarnas presta- tioner och vad som ska utvärderas och återrapporteras finns heller inte i alla avtal. Samordningsavtalen borde också ha en viktig funktion för att reglera parternas insyn i varandras verksamhet, t.ex. i bokföring och kostnader för ett uppdrag. Med tanke på att samordningsavtalen ska reglera beställarens och utförarens relation anser utredningen att det är rimligt att klausuler om tvister, kvalitetssäkring, insyn, utvärdering och återrappor- tering finns med. Att förhandlingarna mellan beställare och utförare inte sker på en marknad är en ständigt återkommande kritik när det gäller beställar-utförarmodellen. Det finns helt enkelt inga förutsätt- ningar för en fungerande marknad när det bara finns en kund och en leverantör. Denna kritik anförs som ett starkt argument för att beställar-utförarmodellen inte passar inom försvaret och att modellen därmed inte kan vara kostnadseffektiv. Den beställar-utförarmodell med avgiftsfinansiering som LEMO införde hade inte syftet att vara en marknad med perfekt konkurrens. I stället är modellen en form av interndebitering och därmed ett sätt att åstadkomma resursfördelning mellan olika myndigheter inom försvaret. Styrande för resursfördelningen är Försvarsmaktens behov av utförarnas tjänster. Försvarsmaktens behov dimensionerar därmed utförarnas storlek. Att interndebitering leder till en situation med s.k. bilaterala monopol är ofta fallet, så länge köpandet och säljandet av tjänster/varor sker inom samma organisation (i det här fallet staten). Det kan naturligtvis hävdas att detta inte är bra för kost- nadseffektiviteten. Men det har aldrig påvisats att beställar- utförarmodellen är mindre kostnadseffektiv än den modell med direkt anslagsfinansiering som användes . Sådant är nämligen mycket svårt att mäta. Styrningen av försvaret analys och utvärdering modellen utifrån aspekten att det inte finns någon riktig marknad inom försvaret är därmed inte särskilt meningsfullt. 4.6Försvarsstyrningen i några andra länder Utredningen har gjort en jämförande studie om styrningen av försvarsmakterna i , , och . Utredningen hänvisar till studien, som bifogas som bilaga 3. Här redovisar utredningen de slutsatser som utredningen har dragit av undersökningen. Utredningen anser sig kunna dra några slutsatser av de erfarenheter som har gjorts i , , och när det gäller styrningen av försvaret. Dessa erfarenheter kan säga oss något om förutsättningarna för god försvarsstyrning oavsett förvaltningssystem, politisk kultur, försvarets storlek, koppling till allianser och krigserfarenhet. Men utredningen vill betona det vanskliga i att utan vidare föra över lösningar från andra länder till styrningen av det svenska försvaret. De studerade länderna går igenom samma typ av omställning av försvaret som . Försvarets inriktning och ledningsstruktur har förändrats.