sou · GTB361 · 2006-01-01 00:00:00 — Denna uppgift är av stort värde för leverantörerna och ofta avgörande när de bedömer sina förutsättningar och de ekonomiska riskerna att delta i upphandlingen. Valet av hur många leverantörer som ska väljas är en avvägning mellan ett tillräckligt antal leverantörer för att få en tillfredställande konkurrens och marknadens storlek. Det framgår av bedömningen i avsnitt 3 att marknaden kan initialt uppskattas till 200–. Leverantörerna måste bedöma sina utvecklings- och etableringskostnader i förhållande till detta. En preliminär bedömning med hänsyn till marknadens storlek och de investeringar som leverantörerna behöver göra är att det är lämpligt med ett begränsat antal leverantörer, sannolikt högst tre eller fyra. En annan viktig faktor i affärsmodellen är hur länge avtalen ska gälla. Med hänsyn till att utvecklingen och etableringen av tjänsterna kräver stora investeringar är det motiverat med en lång avtalstid för att öka förutsättningarna för leverantörerna att återvinna sina investeringar. En preliminär bedömning är att avtalstiden bör vara med möjlighet till förlängning. Nämnden bör dock ha möjlighet att häva avtalet om leverantören; är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud, är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångs- förvaltning, ackord eller liknande förfarande, är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraft- vunnen dom, har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen, t.ex. att personuppgifter utlämnats i strid med gällande regler, inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkrings- avgifter eller skatt, inte fullföljer sina åtaganden från det ingångna avtalet. Behovet av tillgång till personuppgifter kan komma att öka i takt med att kunder i näringsliv, offentlig förvaltning m.m. utvecklar nya e-tjänster med ökad kommunikation med privatpersoner, företag, myndigheter m.m. Det kan mot den bakgrunden uppstå behov av kompletteringar av de tjänster som ingår i den gjorda upphandlingen. Sådana kompletteringar förutsätts främst röra nya tilläggstjänster och ska regleras genom särskilda avtal. som leverantören bör således ha möjlighet att ta upp förhandlingar om kompletteringar. Förutsättningen är att kompletteringarna har ett direkt samband med de tjänster som upphandlas och att de faller inom ramen för de områden för tilläggstjänster som anges i förfrågningsunderlaget. Avtalen föreslås ha en giltighetstid . Både marknaden, tekniska lösningar och användarnas behov kommer att utvecklas och förändras . Mot denna bakgrund bör avtalen innehålla en så kallad kontrollstation . Kontrollstationen innebär att avtalsparterna gör en gemensam bedömning av den teknik- och marknadsutveckling som då föreligger. Parterna kan med ledning av dessa bedömningar överenskomma och teckna tilläggsavtal om förändringar för den återstående avtalsperioden. I den nuvarande verksamheten svarar återförsäljare till för den övervägande delen av försäljning av urvalsdragningar. Detta motiveras främst av att återförsäljarna finns närmare kunderna och har god kunskap om kundernas behov. I en kommande upphandling bör krav ställas på att eventuella återförsäljare ska uppfylla i princip samma krav som leverantören på såväl grundläggande IT-säkerhet som de rättsliga kraven vid hantering av personuppgifter. Leverantören bör vidare svara för återförsäljarna på samma sätt som för sin egen verksamhet. 3.3 Finansiering och prissättning En av utgångspunkterna för upphandlingen är att statens kostnader för att tillhandahålla personuppgifterna, urvalsdragningar, uppfölj- ning, kontroll m.m. ska täckas av avgifter från tjänsteleveran- törerna. Detta kan ske antingen genom att de valda leverantörerna erlägger en fast årlig avgift eller genom att de betalar i förhållande till utnyttjandet. I det senare fallet kan avgiften tas ut som pris per transaktion eller som en procentuell del av leverantörens omsättning för tjänsterna. Det kan också finnas blandalternativ som innebär att avgiften består av en fast del, som ger tillgång till personuppgifterna, och en rörlig del som är beroende av utnyttjandet. Alternativet med avgift baserad på utnyttjandet minskar den ekonomiska risken för leverantörerna och kan bidra till att fler leverantörer blir intresserade att delta i upphandlingen. När det gäller prissättningen för olika tjänster gentemot kunderna finns det inte skäl att reglera denna i upphandlingen. Leverantören bör ha frihet att själv sätta dessa priser och även att förändra priserna . Konkurrensen mellan de valda leverantörerna förutsätts bidra till att en för användarna godtagbar prissättning uppnås. ger möjlighet att använda olika upphandlingsformer. För en upphandling av denna typ bör upphandlingsformen förhandlad upphandling väljas. Denna form kan väljas eftersom det är svårt att i förväg i detalj precisera alla förutsättningar, t.ex. det efterfrågade tjänsteutbudet, och där förutsättningarna kan behöva anpassas till marknadens intresse och förutsättningar att delta i upphandlingen. En förhandlad upphandling medger att förhandlingar med leveran- törer kan upptas på initiativ av den upphandlande myndigheten. En anbudsgivare kan inte påfordra förhandlingar. Förhandlad upphandling innebär att den upphandlande myndigheten i en första fas inbjuder leverantörer att anmäla sitt intresse att delta i upphandlingen. Därefter väljs ett antal leverantörer ut och inbjuds att inkomma med anbud baserat på ett förfrågningsunderlag. En förhandlad upphandling innebär således följande stegvisa förfarande: Annonsering i EGT () av upphandlingen. Annonseringen innebär en inbjudan till leverantörer att ansöka om att få delta i upphandlingen. Nämnden preciserar vilka uppgifter m.m. som ska ingå i ansökan. Leverantörer inkommer med ansökningar om att få delta i upphandlingen. Nämnden gör ett urval av vilka sökande som ska inbjudas att lämna anbud. Urvalet görs baserat på de uppgifter som infordras med ansökan. Utvalda leverantörer erhåller förfrågningsunderlaget och inbjuds att avge anbud. Anbuden prövas av Nämnden. Avtal tecknas med ett antal leverantörer. Den formella upphandlingen avslutas i och med att avtalen tecknas. Därefter vidtar ett samarbete mellan Nämnden och leverantörerna som i korthet omfattar följande moment: Leverantörerna utvecklar tjänsterna. Nämnden genomför leveransprov för att kontrollera att de avtalade grundtjänsterna uppfyller givna krav och har en tillfredsställande servicenivå. Nämnden följer kontinuerligt upp tjänsternas kvalitet m.m. I en förhandlad upphandlings första fas – under vilken intresserade leverantörer inbjuds inkomma med intresseanmälningar att delta i upphandlingen – görs en första värderingen av leverantörens förutsättningar att svara för de efterfrågade tjänsterna. För att få ett bra underlag för att avgöra vilka leverantörer som ska ges möjlighet att lämna anbud är det viktigt att ställa tydliga krav både på såväl leverantörens finansiella och ekonomiska förmåga som tekniska förmåga och kapacitet. Formerna för detta regleras i förordningen om bevis vid offentlig upphandling (SFS 1998:1364). Vid en upphandling av den typ av tjänster, som är aktuella i detta sammanhang, är det av särskilt stor vikt är att begära att leverantören beskriver den verksamhet som han bedriver inom området utveckling och drift av elektroniska tjänster av samma art och omfattning som efterfrågade grundtjänster, tilläggstjänster och stöd- tjänster, sin kapacitet för utveckling och drift av efterfrågade tjänster, referenser för tidigare erfarenheter att tillhandahålla utveckling och drift av efterfrågade tjänster. Dessa faktorer är avgörande för att en leverantör ska ha bra förutsättningar för att leverera efterfrågade tjänster på ett tillfreds- ställande sätt. Leverantörernas svar på dessa frågor utgör den viktigaste grunden för att välja ut de leverantörer som ska inbjudas lämna anbud. I upphandlingens andra fas, då de inkomna anbuden värderas, koncentreras värderingen i huvudsak på de tjänster m.m. som ska levereras och de ekonomiska och avtalsmässiga förutsättningarna. Denna värdering bör göras i förhållande till de mål och utgångspunkter som gäller för upphandlingen (se avsnitt 2.2), dvs. värderingen bör baseras på anbudets kvaliteter inom följande områden: Leverantörens utbud av tjänster, dvs. tjänsternas innehåll och utformning, t.ex. –grundtjänster, stödtjänster och tilläggstjänster, –utveckling och införande av nya tjänster. Leverantörens servicenivå gentemot kunder. Leverantörens förmåga att hantera personuppgifterna på ett säkert sätt. Möjligheter till enkel omställning för befintliga kunder. Avtalsmässiga villkor inklusive krav på olika former av uppföljning. För dessa områden bör det utarbetas ett så kallat värderingsträd som beskriver vilken vikt de olika områdena har i en sammantagen värdering av leverantörernas förslag. Ett sådant värderingsträd skapar klarhet såväl hos den upphandlande parten som hos leveran- törerna om de grundläggande förutsättningarna för upphandlingen. Värderingsträdet bör tas fram redan innan kraven i upphand- lingen formuleras och kan då användas som ett stöd för den upphandlande parten att formulera relevanta och utvärderingsbara krav. Värderingsträdet bör även beskrivas i förfrågningsunderlaget för att ge leverantören bra förutsättningar både att ta fram ett bra anbud och att bedöma sina förutsättningar för att delta i upphandlingen. Värderingen i den andra fasen bör genomföras i två steg. Det första steget omfattar en bedömning av hur anbudet uppfyller ställda skall-krav. De anbud som inte uppfyller alla skall-krav eller är ofullständiga ska inte granskas ytterligare. Därefter görs en värdering av kvarvarande anbud i förhållande till de prioriteringar som anges i värderingsträdet. 4.3 Prov under utvärderingen De tjänster som ingår i upphandling kommer sannolikt inte att finnas tillgängliga hos alla de leverantörer som inbjuds att lämna anbud. Mot den bakgrunden bedöms det inte vara möjligt att, som ett led i utvärderingen av anbud, utföra praktiska prov för att kontrollera att ställda krav på grundtjänsterna uppfylls av de olika Utvärderingen måste således att i allt väsentligt utföras utgående från anbudsgivarnas anbud. Nämnden har dock gentemot kunderna ett ansvar att säkerställa att de leverantörer som slutligen väljs kan leverera grundtjänster med tillfredsställande kvalitet. Innan grundtjänsterna börjar säljas till kunder bör därför Nämnden genomföra leveransprov av grundtjänsterna. Detta bör anges som en förutsättning i förfrågningsunderlaget. Tidsåtgången för att genomföra en förhandlad upphandling kan uppskattas till minst nio kalendermånader. Detta omfattar tiden från annonsering av upphandlingen till dess att avtal tecknas med utvalda leverantörer. Därtill kommer den tid som leverantörerna behöver för att utveckla tjänsterna samt för Nämnden att – genom leveransprov – godkänna tjänsterna så att de kan börja säljas till kunder. En teoretisk tidplan kan se ut enligt följande. Leverantörer inkommer med intresse- anmälningar om att få lämna anbud. Nämnden beslutar om vilka leverantörer som ska inbjudas att delta i upphandlingen. förfrågningsunderlag lämnas till de inbjudna Utvärdering av inkomna anbud. Nämnden beslutar om vilka leverantörer som Tjänster utvecklas av leverantörerna och leveransprovas och godkänns av Nämnden. Fr.o.m. kvartal 2 Tjänster levereras till kund. 4.5 Övergång för befintliga kunder Vissa användare, t.ex. Polisens Person- och adressökningssystem (PPA) har som angivits ovan en nära koppling till SPAR som innebär att informationen från SPAR integreras i användarnas verksamhetssystem. Även system hos andra kunder (kreditupp- lysningsföretag, försäkringsbolag m.m.) kan vara nära kopplade till SPAR. Staten har ett ansvar för att säkerställa en smidig övergång för dessa kunder till den framtida ordningen. Inför upphandlingen behöver det därför göras en inventering av vilka system som berörs för att säkerställa fortsatt drift vid införande av nya SPAR-tjänster. Det kan även finnas behov av en särskild övergångsperiod för att ge befintliga kunder tid för förändringar i sina system. De nuvarande kunderna måste således informeras och involveras i det kommande arbetet för att säkerställa att tjänsterna får en sådan utformning att de tillgodoser kundernas behov. Detta kan t.ex. ske genom att ett urval av nuvarande kunder inbjuds att delta i en brett sammansatt referensgrupp för den planerade upphand- lingen. Nämnden har ett ansvar att kontinuerligt följa upp att de krav m.m. som ställs i upphandlingen uppfylls. För detta bör en särskild beställarfunktion inrättas hos Nämnden. En sådan funktion bör upprättas så att den kan medverka i upphandlingen. Funktionen bör ha följande huvuduppgifter: Kontaktpunkt gentemot leverantörerna. Kontinuerlig uppföljning av servicekvalitet, kundtillfreds- ställelse. Analys av behov av nya tjänster. Uppföljning av att leverantörerna uppfyller ställda krav att hantera personinformation på ett säkert sätt. Uppföljning av att leverantörerna uppfyller de rättsliga krav (SPAR-lag, PuL, sekretesslag m.m.) som ställs vid hantering av personuppgifter. Ekonomisk uppföljning av leverantörernas försäljning för att säkerställa att staten får rätt intäkter. Uppföljningen av de två senare punkterna bör i ske genom periodiska redovisningar från leverantörerna. Nämnden bör dock ha rätt att antingen via leverantörens revisor eller genom anlitande av en av Nämnden utsedd auktoriserad revisor, kontrollera att leverantören fullgjort sina åtaganden. Revisor skall ha tillgång till leverantörens avtal med kunder, fakturor och räkenskapsmaterial i den utsträckning som erfordras för kontrollen och som inte står i strid med lag och börsregler som är tillämpliga för leverantören. Det är också naturligt att beställarfunktionen har ett ansvar för förankringsarbetet hos nuvarande kunder. Vissa krav på säkerhet och teknik I det följande redovisa några grundläggande krav på säkerhet m.m. som bör ställas i upphandlingen för att säkerställa att leveran- törerna har förmåga att hantera personinformationen på ett säkert och effektivt sätt. 6.1 Allmänna krav på IT-säkerhet Leverantören bör ha ett ledningssystem för informationssäkerhet i drifttjänsten enligt SS-ISO/IEC 17799 eller motsvarande. Leverantören bör ha en sådan säkerhetsnivå att de krav som rekommenderas för samhällsviktiga system enligt Krisberedskaps- myndigheten rekommendation BITS, som anger en basnivå för IT- säkerhet, kan uppfyllas. Leverantören bör kunna förbinda sig att upprätthålla en avtalad säkerhetsskyddsnivå genom säkerhetsskyddsavtal enligt 8 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). 6.2 Krav på standardiserade av informationsformat Inom statsförvaltningen pågår ett arbete med så kallade standard- meddelanden i syfte att förenkla för myndigheter och privata näringslivet att utbyta sådan information som frekvent efterfrågas i samband med ärendehandläggning. Exempel på den information som avses är bl.a. personuppgifter ur folkbokförings- register och skatteregistren. Ett inledande arbete bedrivs av berörda myndigheter på uppdrag av (e-nämnden). uppgift är att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt informationsutbyte mellan myndigheter samt mellan myndigheter och enskilda genom att lägga fast de standarder som ska vara gemensamma för statliga myndigheters informationsutbyte. Det pågående arbetet syftar till riktlinjer för hur standard- meddelanden för frekvent informationsutbyte ska utformas, juridiskt och tekniskt. I praktiken handlar det om gemensamma riktlinjer för att utforma och publicera öppna, dokumenterade informationsgränssnitt, som bygger på återanvändbara standard- strukturer, fritt tillgängliga för systemutvecklare hos andra myndigheter och systemleverantörer. På så sätt kan utvecklings- tider och kostnader minskas som informationskvalitén kan ökas. Standardmeddelanden underlättar även för kunder att byta leverantör av t.ex. personuppgifter och kan således bidra till en ökad konkurrens inom området och minskade inlåsningseffekter. I upphandlingen bör därför ställas krav på att leverantörerna ska anpassa sig till de standardmeddelanden (som berör personupp- gifter), som är fastlagda vid upphandlingstillfället. Leverantörerna ska även åta sig att anpassa sig till de standardmeddelanden som senare fastläggs. 6.3 Krav på säker informationsöverföring Överföringen av personuppgifter från till leveran- törerna måste ske på ett säkert sätt. används olika tekniker för detta. Inom ramen för e-nämndens arbete pågår ett arbete att ta fram gemensamma metoder. Metoderna syftar till att säkerställa att informationen är skyddad från insyn och att informationen inte förvanskas. Vidare ska alla överföringar kunna loggas och spåras i efterhand. Mottagare och sändare ska också säkert kunna identifieras innan överföringen sker. Leverantörerna ska vara beredda att ansluta till de metoder som kan komma att fastläggas av e-nämnden.