sou · GTB350 · 2006-01-01 00:00:00 — Possible explanations for this are that the work itself is linked to a relatively temporary arrangement or that the purpose of the stay was intended to be limited in time from the outset. While the number of immigrants is increasing, so is the number of emigrants. In many cases the people involved have earlier immigrated to and are leaving the country after spending some time here. The demographic trend is broadly similar in EU Member States and other high-income countries, with low birth rates leading to ageing populations. Many countries already have declining popula- tions or are expected to do so in the near future. These countries therefore share the challenge posed by an ageing population. In several countries labour immigration is being discussed as a partial solution to the problem. However, labour force participation differs in certain respects in different high-income countries. One difference is that in some countries women, older people and immigrants make up a sub- stantial labour reserve. has obtained information about the situation and the debate in a number of countries on issues related to labour immigration. This has been done by sending questionnaires to relevant Swedish embassies. The results are presented in the report. membership of Union is relevant to the issue of labour immigration. Freedom of movement in the EU and the common internal market have not led to any very extensive migration between the member countries, even if migration has increased. Partly in view of demographic developments, Commission has published a green paper that takes up a number of issues relating to future labour immigration to the EU. One basic assumption of the discussion is that labour already in the EU has priority in the common labour market. Another consequence of the broad similarities in the demo- graphic and labour market picture in high-income countries is that there is stiffening international competition for desirable labour. The purpose of the migration policy conducted by the rich countries is to let in people that these countries, for one reason or another, want to settle there. and more countries are now pursuing an policy to secure the people who have skills that are in demand. One dividing line between countries is the extent to which labour immigration is directly linked to a specific job or whether the permit is related to the whole countrys need for immigrants who have certain knowledge, qualities and/or prerequisites for being a citizen who will contribute to the countrys development. Migration influences development in emigration countries as well as in immigration countries. The emigrants send home large sums of money from their work abroad, which benefits family and relatives in the home country. This can also have an indirect effect on the development of the country, by the use of the money for consumption and to some extent investment purposes. In some countries the money sent home by emigrants is very important for the countrys development, as it constitutes a significant part of the countrys GDP and access to foreign currency. In many poor countries emigration can be a great loss, at least in the short term, as emigrants leaving the country take their educa- tion and knowledge with them. In the longer term, the emigrants may instead contribute to the home countrys development by returning home with new knowledge and other valuable experience. One group of particular interest for future labour immigration consists of visiting students at Swedish institutions of higher education. This is an international phenomenon. The increased numbers are largely attributable to students and researchers from countries in with rapidly developing economies. Many are from the largest countries, and . The number of visiting students in has increased from 1 500 in 1995 to 6 000 in 2004. Many of these students and researchers could make a positive contribution to development in . The Committee considers that the present regulatory framework imposes excessive restric- tions on their opportunities to stay and work in our country. will present proposals for changes in the regulations in its final report. We conclude the report with some questions that we hope will stimulate debate. 1.1Internationell migration som ett samhällsfenomen Migration är ett gammalt fenomen Migration har i någon omfattning alltid funnits och är en förutsätt- ning för människans fortlevnad och utveckling. geogra- fiska områden har övergivits och nya har koloniserats vartefter omständigheterna ändrats. Befolkningar har blandats. Idéer, impulser, varor, uppfinningar, seder och trosuppfattningar förflyttas med människor. Historiskt talar vi om folkvandringstider när hela be- folkningar brutit upp och sökt sig till nya områden. uppmärksammades att många personer hade flyttat ut ur landet. De styrande reagerade med oro på utflytt- ningen. Antalet innevånare i landet utgjorde basen för landets väl- stånd och militära kraft.1 vann första pris i en annan av Kongliga Vetenskaps Academien utlyst tävling med en uppsats med titeln vara orsaken till att en sådan myckenhet svenskt folk flyttar ur landet? Och genom vilka författningar kan det bäst förekommas.2 Som för- klaringar till utflyttningen för han i sin uppsats fram faktorer som brist på demokrati, brister i rättstillämpning, naturkatastrofer, varubrist, inflation, skattetryck och behov av struktur- rationalisering. Kungliga , SCB:s föregångare, började föra statistik över emigration från . hade man uppmärksammat att det även flyttade in personer till , i många fall de som tidigare flyttat ut, och finns det en obruten tidsserie med statistik även för invandring. 1År 1768 utlyste Kongliga Vetenskaps Academien en tävling och ville ha svar på frågan Huru en Stat, som lider brist på arbetare, kan draga bästa nyttan av sin Folk-hop. Av sex svar vann . Barcheus den uppsatta belöningen med en uppsats med titeln ringa folk-hop bäst kan användas? (Barcheus 1772). 2Kryger (1764). tade en fjärdedel av befolkningen under Amerikautvandringen för att söka sig en bättre framtid i ett fjärran land. När rapporter om en ogynnsam utveckling nådde makthavare, i takt med att datainsam- lingen byggdes ut, försökte man via olika åtgärder ta sig an de pro- blem man såg. De kanske mest kända exemplen är den av ledda och makarna bok . ledde till att missförhållanden på landsbygden som en orsak bakom emigratio- nen uppmärksammades och den senare ledde till en rad politiska reformer inom familjepolitiken som ett svar på de låga födelse- talen.3 Även i den lokala miljön är det vanligt att flytta. Under var antalet flyttningar över församlingsgränser i stort sett konstanta . I storleksordningen av befolk- ningen i en församling har flyttat till en annan församling.4 I många fall kan en flyttning över en församlingsgräns ändå innebära att man stannar kvar i samma lokala eller regionala samhälle. De vuxna kanske inte behöver byta jobb eller barnen byta skola. Pend- lingsavstånd till arbete och skolor har med dagens nya teknik och utbyggnad av kommunikationer kunnat bli längre och trans- porterna har blivit allt snabbare. Orsaker bakom beslutet att flytta Orsakerna bakom beslutet att en person flyttar, eller annorlunda uttryckt migrerar, är ofta sammansatta. Ett stort antal faktorer kan spela in och påverka det slutliga beslutet. Bevekelsegrunderna kan vara många och av helt skilda slag. Beslutsprocessen innehåller dessutom två viktiga komponenter och ett samspel mellan de båda, dels beslutet att flytta, dels beslutet vart man ska flytta. Det senare beslutet kompliceras av att det inte är fritt att flytta vart man vill, utan olika destinationer omges av ett antal administrativa restrik- tioner. Detta gäller i allra högsta grad vid internationell migration Ett sådant här resonemang sammanfattas ofta i den så kallade push- and pullmodellen.5 Grafiskt kan den beskrivas som att den 3Befolkningen (1991). 5Push- and pullmodellen lanserades av (1961) i en artikel i en demografitidskrift. potentielle flyttaren6 har ett antal faktorer i den miljö (vid internationell migration ett land) han lever i som påverkar hans beslut att flytta. Ett antal faktorer (– i figuren) talar för att flytta, andra faktorer talar för att stanna (+) och ett stort antal faktorer (0) påverkar inte alls beslutet. På motsvarande sätt finns det fakto- rer som talar för eller emot eller saknar betydelse för att flytta till just en specifik miljö (t.ex. ett land). Exempel på orsaker att vilja flytta från ett land kan vara politisk förföljelse, social osäkerhet eller brist på möjlighet att försörja sig. Många av de här faktorerna kan sammanfattas som en bristande tro på en bra framtid för sig själv och sin familj. Faktorer som talar för att stanna kvar kan t.ex. vara familj och vänner, släktleds gårdar och gravar, religionstill- hörighet och ett samhälle som man är förtrogen med. Positiva faktorer i det land man vill söka sig till kan t.ex. vara möjligheter till arbete, skolgång för barnen, säkerhet för familjen samt släkt och landsmän som redan bor i landet. I andra termer kan man tala om möjligheter att förverkliga ett bra liv för sig själv och sin familj som en drivkraft för migration. _ + + + + + 0 0_ Källa: Efter (1961). Det finns ett antal positiva, negativa och neutrala faktorer i hemlandet som påverkar beslutet om en person skall emigrera eller inte. På samma sätt finns det olika faktorer som påverkar val av destinationsort. Det kan förekomma hinder, t.ex. nationell lagstiftning, för att förverkliga flytt- ningen. 6 I anglosaxiskt språkbruk används termen migrant. I många sammanhang används även på svenska termen migrant. I detta sammanhang används huvudsakligen termerna invandrare, utvandrare och flyttare. I och med att varje individ som migrerar har sin egen individuella uppsättning av förklaringar och orsaker till sitt beslut att flytta, är det också svårt att se kollektivet flyttare som en homogen grupp. Någon kanske har tvingats flytta för att söka skydd undan för- följelse, en annan för att få en försörjning, en tredje för att utbilda sig och ytterligare någon kanske för att bilda familj. När man talar om olika grupper av flyttare, kanske för att specificera olika regel- verk för migration eller när man framställer statistik, lägger man samman ett antal personer med liknande skäl till en kategori. fastslås skälen efter vilket regelverk som har styrt migra- tionen. I dessa sammanhang kan man exempelvis tala om kategorier som skyddsbehövande, ekonomiska flyttare, familjeåterföreningar och migrant workers7. I migrationspolitiska sammanhang talas ofta om sammansatta flöden (mixed flows) av migranter och de svårigheter detta skapar när myndigheterna skall applicera ett regelverk för att hantera migration. En person som söker uppe- hållstillstånd i ett land enligt ett regelverk kan i själva verket ha skäl för sin ansökan i andra regelverk. Många flyttar i världen, men det överväldigande flertalet bor kvar i sina hemländer Den internationella migrationen i världen har ökat i och med globaliseringen och utbyggnaden av kommunikationer. Ett allt mer utbyggt nätverk av kommunikationer kan transportera såväl perso- ner som information, kapital och idéer. sista ökade antalet internationella flyttare från 75 miljoner personer till 175 miljoner vid sekelskiftet8 9. Andelen personer som bor i ett annat land har legat strax av världens befolkning. Detta är en liten del av världens samlade befolkning, men om alla internationella flyttare bildade en egen stat skulle det vara världens femte största stat mätt i befolkningsstorlek. Enligt FN:s prognoser kommer antalet internationella flyttare att öka till 230 miljoner vid mitten av , under förutsättning att andelen internationella flyttare fortsatt kommer att utgöra av världens totala befolkning. Ökningen beror på att världens totala befolkning ökar. I det fall globaliseringen fort- 7Migrant workers används i anglosaxiskt språkbruk som ett samlingsbegrepp för personer som flyttar av ekonomiska skäl. 8IOM (2003). 9Se även tabell och text i avsnitt 2.1.1. sätter, och även kommunikationssystem fortsätter att byggas ut, finns det mycket som talar för att den internationella migrationen kommer bli mer omfattande än vad som framgår av FN:s progno- ser. Det kan också finnas faktorer, som t.ex. ökad slutenhet pga. terrorism, som kan utgöra hinder för migration. Den internatio- nella migrationen har en given plats i samhällsutvecklingen såväl hos oss som för länder med stor utflyttning. är de flesta länder påverkade av såväl in- som utflyttning och dessutom som transitländer där flyttarna lever av sin resa mellan två länder. Den internationella migrationens roll kommer att öka. Inskränkningar i den fria rörligheten var det mer eller mindre fritt att resa och bosätta sig i vilket land man ville. Det gällde i större grad för dem som kom från de rika länderna. Det har dock funnits olika restriktioner i såväl möjligheterna att resa över en stats gräns som i att bosätta sig i ett annat land. Även har en lång historia av att försöka styra invandring och bosättning. begränsades tyska medborgares möjligheter att bosätta sig i med motiveringen att deras makt annars skulle bli alltför stor. Judar var länge förbjudna att bosätta sig i och först gavs tillåtelse för judar att bosätta sig och idka handel i , , och . Fulla med- borgerliga rättigheter fick man först 1870.10 Exemplen på försök från statsmakten att styra internationell migration kan göras lång. Även har vi olika restriktioner avseende vilka som har rätt att bosätta sig i vårt land. Alla länder har en rätt att bestämma över vilka utöver de egna medborgarna som har rätt att bosätta sig i landet och de flesta länder utnyttjar den också. Även möjligheterna att arbeta under i ett annat land har under olika tider varit mer eller mindre reglerade. Morakullorna vandrade till för att sälja sina hårarbeten. sökte sig av olika anledningar ut i . hade veterligen aldrig något pass.11 Den fria rörligheten har av olika 11Meidal (2000). Meidal har dock i senare kommentarer påpekat att det i ett brev av nämns ett svenskt pass med fransk text. Detta, och senare försök att få ett pass, förefaller dock mest vara föranlett av behov att kunna styrka sin identitet och inte av att kunna resa. anledningar varierat över tiden. Internationellt har tiden mellan och , 1820 till 1914, beskrivits av FN som det första globala århundradet med en relativt fri rör- lighet för varor, kapital och arbetskraft.12 Passtvång infördes i av 1800- talet, men avskaffades 1860. av drygt ett halvt sekel hade ett fritt migrationsutbyte med omvärlden. En utlänning, med något undantag, kunde fritt resa in i och bosätta sig och arbeta här utan något speciellt tillstånd. infördes, av diskussioner, inskränkningar i rätten för utlänningar att bosätta sig i . Att ett pass skulle vara försett med ett arbetstillstånd infördes och lagfästes därefter. Huvudsyftet med den nya lagen var att skydda den svenska arbetsmarknaden så att den bevarades för den inhemska arbets- kraften. Efter diverse förändringar fastslogs i utlän- ningslagen 1954 att en ovillkorlig rätt att vistas och arbeta i endast tillfaller svenska medborgare. I propositionen till den nya lagen fastslås att det inte finns förutsättningar för fri rör- lighet. I propositionen sägs vidare att förutsättningarna att flytta eller omskola inhemsk arbetskraft och arbetskraftsutbudet från de icke verksamma kvinnorna, de handikappade och de äldre måste beaktas. Invandrande arbetskraft får inte koncentreras till låglöne- branscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbets- löshetsrisk. Löner och andra anställningsvillkor skall överens- stämma med vad som är normalt för inhemsk arbetskraft med mot- svarande kvalifikationer.13 har en lång dokumenterad migrationshistoria andra hälft och fram till dominerades migrationshistoria av den stora utvandringen till och av den efterföljande återvandringen till . Man räknar med att omkring en fjärdedel av alla Amerikautvand- rare återvände. Många reste fram och tillbaka över . I och med depressionen införde de ameri- kanska myndigheterna restriktioner för invandring, vilket även medförde att utvandringen från minskade. passerar antalet invandrare antalet som utvandrade och blev ett 12FN(2004). Som en följd av kom relativt många flyktingar till som spänningen mellan öst och väst hämmade normala kontakter. kriser som 1956, 1968 och 1973 sätter också spår i migrationshistoria. Efter gick den svenska industrin på högvarv och det fanns en stor efterfrågan på arbetskraft. Genom den s.k. började rekrytera arbetskraft i , och . Även svenska företag rekryterade arbetskraft från t.ex. . In- och utvandring till –2004 Antal (tusental) Källa: SCB. har en lång dokumenterad migrationshistoria. Amerikautvandringen, inledningsvis enbart som utvandring men senare även som återvandring till , dominerar . har såväl in- som utvandring ökat. fattades en överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad, vilket innebär att nordiska medborgare undantas från kraven på pass, uppehålls- och arbetstillstånd. De kvantitativt största resultaten av öppnandet av den fria nordiska arbetsmarkna- den var att ett stort antal finländare som kom hit och . När konjunkturen vände i reste många hem igen, vilket framträder i statistiken som en kraftig har dominerats av flykting- och anhöriginvandringen. har invandringen ökat, vilket även har lett till att utvandringen har tilltagit. Många svenska medborgare lämnar landet för något eller för att sedan återvända igen,14 vilket leder till att den totala rörligheten ökar. Internationell migration är ett samhällsfenomen som blir allt viktigare för såväl individer som samhällen. Förändringarna över tiden av in- och utvandringen till speglar samhällsförändringar och ekonomiska förändringar såväl i som i vår omvärld.15 Dessutom återspeglas, åtminstone till en viss del, de svenska och internationella regelverk som styr migrationen. Utgångspunkter för kommitténs arbete är att migration är ett samhällsfenomen som kvantitativt ökar och som bidrar till sam- hällets utveckling. Migration har alltid funnits och kommer sannolikt i ökande grad fortsätta att göra så. Det är naturligt att samhället på olika sätt försöker påverka migrationen och styra den i en riktning som är bäst för samhället. 1.2Demografiska förändringar i de rika länderna medför framtida utmaningar för deras arbetsmarknader Befolkningarna i de rika länderna åldras Världens befolkningar genomgår en kontinuerlig förändring i sin sammansättning och åldersstruktur. och andra höginkomstländer i världen har låga eller sjunkande födelsetal och en fortsatt minskning av döds- talen. i mänsklighetens historia har så många nyfödda överlevt den farliga av sina liv och par har inte behövt skaffa sig stora barnakullar för att vara säkra på att bli omhändertagna på ålderns höst. Inte heller har så många upplevt så hög ålder som . Följden av dessa positiva utvecklingar är att våra befolkningar åldras. 14För en översikt över den svenska migrationshistorien se t.ex. och (1999), (2001), Befolkningen (1991) samt SCB (2004). 15Se även diagram 1.1.1 i bilaga 3. I diagrammet finns även några kommentarer om de olika tidsperioderna. I är av befolkningen . I SCB:s senaste befolkningsprognos räknar man med att andelen kommer att öka till och sedan ytterligare öka till . En växande andel av de äldre kommer att vara gamla.16 Vid en global jämförelse framstår som den gamla världen. Nästan var sjunde person, av befolkningen, i är eller äldre. har en något yngre befolkning, men framstår i jämförelse med övriga världen även de som en åldrad befolkning. Det finns även i världsdelar med en ung befolkning stater med åldrad befolkning, t.ex. har en av de allra äldsta befolkningarna i världen där är äldre. Austra- lien har en struktur som liknar den i . De yngsta befolkningarna finns på den afrikanska kontinenten. Andel av befolkningen som är eller äldre Källa: FN Population database 2002. Det är stora skillnader mellan befolkningens åldersstruktur mellan olika världsdelar. Den äldsta befolkningen finns i . Aidsepidemin, som drabbat värst, påverkar även ålders- strukturen. 16 SCB (2003a). Allt färre skall med sitt arbete skapa underlag för samhällsservice för allt fler En följd av den demografiska förändringen blir att färre personer skall bidraga till offentligt finansierad service för allt fler. Den för- värvsarbetande delen av befolkningen skall, genom sin produktion och det skatteunderlag som det skapar, finansiera en stor del av den offentligt finansierade service som befolkningen utanför arbets- kraften konsumerar. var det framförallt service i form av t.ex. skolor för den yngre delen av befolkningen som skulle finansieras. Med en åldrande befolkning blir framförallt de äldres vårdbehov och pensioner en allt större del. Även i länder där man inte har offentligt finansierade institutioner eller transfereringar till de äldre, i form av t.ex. pensioner, innebär en åldrande befolkning ekonomiska påfrestningar för dem som arbetar. Den demografiskt bestämda försörjningsbördan i för befolkningen i arbetsför ålder ökar. Varje person i arbetskraften (20–) skall teoretiskt försörja de yngre och äldre som av åldersskäl står utanför arbetskraften. skall varje person i arbetsför ålder, förutom sig själv, försörja ytterligare 0,7 personer. En komplikation är naturligtvis att inte alla i arbetsför ålder tillhör arbetskraften. En prognos över den framtida befolkningen visar att försörjningsbördan kommer att öka till 0,8 in på 2020- talet och vara uppe i 0,85 personer.17 Det är en ökning med jämfört med . I och med att befolkningen åldras förskjuts försörjningsbördan från att till största delen omfatta barn och ungdom till att omfatta mest äldre. 17 SCB (2005). Källa: SCB (2002a). Den arbetsföra befolkningen skulle med sitt arbete skapa underlag till offentligt finansierad service utöver sig själv för ytterligare 0,7 personer. Denna andel kommer att öka kraftigt de kommande decennierna, utgörs en allt större del av de utanför arbetskraften av äldre, vilket påverkar efterfrågan av offentlig service. Den demografiska utvecklingen påverkar samhällsutvecklingen Problembilden med en ökande försörjningsbörda för den del av befolkningen som är i arbetsför ålder är något som delar med andra utvecklade länder. I de allra flesta länderna finns det skillnader mellan centrum och periferi, vilket skapar speciella sam- hällsproblem. De mest utvecklade och ekonomiskt expansiva delarna av länderna har vanligen en betydligt mer förmånlig demo- grafisk struktur, medan glesbygd har äldst befolkning. Försörj- ningsbördan visar stora olikheter regionalt och framskrivningar av den regionala demografin visar att skillnaderna förstärks. Den utveckling mot en åldrande befolkning som vi har i , och som vi delar med många av världens höginkomstländer, baserar sig i grunden på något positivt och önskvärt. Folk lever allt längre och par kan själva, i de delar det går att göra så, bestämma hur många barn de vill ha. Men en åldrande befolkning påverkar både samhället i stort och arbetsmarknaden. Samhällsekonomin påverkas på en rad olika sätt genom att befolkningen åldras. Samhällets kostnader för vård och omsorg av de äldre kommer att öka. kommer det samlade skatte- underlaget att minska i och med att en större del av befolkningen inte förvärvsarbetar. De ökande regionala skillnaderna i kostnader för samhällsservice kan komma att sätta solidariteten mellan olika delar av vårt land på prov. En individ som blir äldre förändras och utvecklas på olika sätt över tiden. Livsstilar och konsumtions- mönster förändras. En äldre befolkning är mindre rörlig såväl geo- grafiskt som mellan yrken och påverkar därför arbetsmarknaden i en sådan riktning att den blir mer statisk.