sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — De resultatavtal som formuleras internt inom försvarsmakten följer samma princip och mönster ända ner på förbandsnivå. Resultatav- talen är ytterst entydigt formulerade, vilket minimerar utrymmet för tolkning. Genom kontraktsstyrningen med resultatavtal når inga motstridiga planer eller direktiv fältet. Eventuella missförstånd eller konflikter ut då avtalen förhandlas fram mellan berörda parter på olika nivåer. De resultatavtal som formuleras mellan och försvarsmakten är kort hållna. Avtalet för omfattade exem- pelvis inte mer än åtta sidor. De uppgifter (vanligtvis åtta till tio stycken) som preciseras i avtalen är formulerade så att de är möjliga att utvärdera och följa upp, vilket sker . mellan och försvarsmakten undertecknas av Försvarsministern och Kommendören för för- svarsmakten. Detta sker normalt som fattar beslut om försvarets budget. En uppskattning som görs är att det tar ca att förhandla fram detta avtal. Generellt sett kan sägas att framtagandet av avtal inom olika nivåer inom försvaret är en relativt enkel process som inte tar särskilt stora resurser i anspråk. Några erfarenheter som drogs i ett relativt tidigt skede var att denna typ av kontraktsstyrning ökade medvetenheten om kostnader, verksamhetens resultat och vikten av uppföljning men att resultat- måtten var otillräckliga och att kopplingen mellan mål och medel fortfarande var bristfällig. har systemet varit i bruk och uppfattningen är att systemet har stabiliserats och att det nu fungerar utan komplikationer. Huvudstaben arbetar dock vidare för att förbättra mål- och resultatstyrningen genom att förenkla systemet och göra det mer transparent. Det finska försvaret styrs genom fyraåriga budgetramar och årliga försvarsbudgetar. Dessutom följer försvarets ekonomiska ramar en långtidsplan som sträcker sig fram . Försvarsbud- geten delas grovt upp i en operativ del och en anskaffningsdel. I har försvaret till skillnad från i övriga studerade länder, inte haft några större problem med att hålla de ekonomiska ra- marna. De har hållit för den senaste perioden, som omfattade åren 2001 . Mycket talar för att den ekonomiska ram som gäller ska möjliggöra verksamhet enligt budget även under inne- varande period. En av förklaringarna till det lyckosamma ekonomiska läget upp- ges vara avsaknaden av detaljstyrning. I har försvarsmakten relativt stor frihet att själv bestämma över sin medelsanvändning. De frågor som är undantagna, och därmed underställs ministeriet, rör större materielanskaffningar, stora strukturella organisations- förändringar och personalförmåner. En andra förklaring, som företrädare för det finska försvaret lyfter fram, är stabiliteten i den finska budgetplaneringen. Genom att arbeta med långsiktiga budgetplaner (femårsperioder) undviker det finska försvaret att drabbas av ekonomisk ryckighet. Det finns en säkerhet i att man på alla nivåer inom försvaret tilldelas de resur- ser som har utlovats och som verksamheten också är planerad för. En tredje förklaring till varför det finländska försvaret lyckas hålla sina ekonomiska ramar kan vara det enhetliga system för resultatkrav och fördelning av medel som råder på alla nivåer inom försvaret, från ministeriets tilldelning till Försvarsmakten och ned på förbandsnivå. Systemet för ekonomisk uppföljning fungerar på ett tillfredstäl- lande sätt, mycket tack vare att det finns ett enhetligt system för uppföljning av kostnader inom hela försvarsmakten (från ministe- rium ned på förbandsnivå). Med hjälp av detta system går det ex- empelvis att utläsa vad varje militär övning kostar och vad dagkost- naden för en värnpliktig är.13 Det är genom detta ekonomisystem även möjligt att avläsa hur stora resurser som har förbru- kats. Huvudstaben ansvarar för den månatliga uppföljningen av eko- nomiredovisningen. Ministeriet får rapporter om hur resurserna har använts . träffas Försvarsministern, kanslichefen, för försvarsmakten och Forsvars- stabschefen för gemensamma diskussioner om den ekonomiska uppföljningen. militära utgifter är internationellt sett små (upp- gick dessa till av BNP jämfört i Sve- rige). Deras egen förklaring till detta är att kostnaderna för mate- riel och personal är lägre i . utgifter för materiel är internationellt sett små (29,av försvarsutgifterna jämfört i ). En förklaring till detta är att det har funnits ett under- skott av materiel i det finska försvaret och att man helt enkelt inte har köpt tillräckligt med materiel. Det förklaras delvis av bristfäl- liga rutiner för upphandling och bristande kompetens inom områ- det.14 En annan förklaring är att det finska försvaret helt enkelt gör mer fokuserade inköp. De satsar inte på allt , utan gör en 13Exempelvis är totalkostnaderna för ett dygns tjänstgöring för en värnpliktig i genomsnitt Totalkostnaderna för en utbildad värnpliktig är i genomsnitt (total- kostnaden består av förplägnaden, hälsovården, de värnpliktigas dagpenning och övriga under-hållskostnader samt utbildningskostnaderna). 14Jämför Haldén, E. Konsten att reformera ett försvar, kommande . årlig prioritering vilket innebär att exempelvis flyget prioriteras och marinen ett annat år. Ytterligare en förklaring är naturligtvis att inte har någon betydande försvarsindustri och att mindre pengar därmed satsas på utveckling av olika vapensystem. När det gäller personalkostnaderna finns en stor förklaring i de relativt låga kostnaderna för värnpliktiga. Dagpenningen för värn- pliktiga är exempelvis lägre i än i . Och en föränd- ring av befälssystemet har genomförts, vilket bland annat har re- sulterat i lägre lönekostnader. Det befälssystem som drevs igenom innebar en akademisering av officersyrket. En målsättning är att femton procent av befälsstyrkan ska vara korttidsanställd och ha en tidsbunden anställningsform och att en yrkesunderofficerskår ska utvecklas. Endast ett fåtal förväntas gå igenom hela utbild- ningskedjan och ingå i den högsta ledningen, resten ska söka sig ut i produktionen eller vidare till verksamhet utanför för- svaret. Förändringen av befälssystemet mötte till en början hårt motstånd, men är de allra flesta nöjda med det nya systemet. Förändringen ansågs vara nödvändig av flera skäl, inte minst för att undvika problem med åldersfördelningen inom officerskåren och för att undvika en till antalet alltför omfattande officerskår. Allmänna utvärderingsresurser som Statsrevisorerna och genomför regelbunden uppföljning och utvärdering inom försvarsområdet. På finns därtill en enhet som följer genomfö- randet av de politiskt fattade besluten inom försvarsmakten och som koordinerar den interna och externa revisionen för förvalt- ningsområdet. Denna enhet arbetar dock med mycket begränsade resurser (har endast en utredningskapacitet på tre per- soner) och fokuserar främst på ekonomisk uppföljning. I övriga frågor förlitar sig ministeriet på de uppföljningar och det underlag som försvarsmakten levererar. Uppfattningen är att detta system fungerar bra. försvarsutskott har inget eget sekretariat för upp- följning. Det är därför beroende av underlag och regeringens och allmänna utredningsorgan. Vid behov av utomstående granskning och uppföljning tillsätts en kommitté eller anlitas privata konsulter. Det finns inget obero- ende organ som särskilt granskar den finska försvarssektorn. Samsyn på tidigt stadium Inga påtagliga problem har uppmärksammats i det finska försvaret , bortsett från problemen med underskott av mate- riel. Representanter från det finska försvaret menar att förklaringen ligger i det finska försvarets styrsystem. Eventuella konflikter löses på ett så tidigt stadium att dessa inte drabbar själva organisationen eller verksamheten. Något som de finska representanterna själva lyfter fram är vikten av det samarbete som råder mellan Presidenten, för försvarsmakten, Försvarsministern och Statsministern. Att de re- gelbundet träffas för att diskutera försvaret skapar samförstånd som sedan förs vidare ner i organisationen. Förklaringen till detta ligger framförallt i historiska erfarenheter av krig och hot om krig eller anfall. Dessa erfarenheter förklarar sannolikt även försvarets särställning i , där medborgarna har en stor tillit till försvaret och en dokumenterat stark försvarsvilja. Den parlamentariska beredningsgrupp (säkerhetspolitiska upp- följningsgruppen) som är med i framtagandet av statsrådets säker- hets- och försvarspolitiska redogörelser har även en central bety- delse. Även om den inte har någon formell beslutanderätt har det visat sig att denna form för samråd med riksdagspartierna har varit effektiv. Genom den parlamentariska beredningsgruppen blir stats- rådets redogörelser (försvarsbesluten) förankrade i på ett mycket tidigt stadium. De diskussioner som förs i statsrådets (regeringens) utrikes- och säkerhetspolitiska utskott är också betydelsefulla för den tidiga po- litiska samsynen. I detta utskott sker överläggningar mellan minist- rar från regeringens alla partier och det är där de diskussioner förs som leder fram till gemensamma ställningstaganden. Ej integrering – men samlokalisering Ytterligare en faktor som har lyfts fram är samarbetet mellan För- svarsministeriet och de underlydande myndigheterna. I är och den underlydande Huvudstaben samlokali- serade. Detta gör det praktiskt möjligt att samarbeta i smått som stort, en lösning som alla parter är nöjda med. Det förekommer exempelvis många gränsöverskridande arbetsgrupper med repre- sentanter både från ministeriet och Huvudstaben. Särskilt anmärk- ningsvärt är det samspel som sker mellan ministeriet och Huvud- staben i planeringsprocessen, då personal från Huvudstaben till en början deltar i planeringsarbetet på ministeriet och personal från ministeriet sedan följer med frågorna när de lämnas över till Huvud- staben för fortsatt arbete. Någon diskussion om ytterligare integrering (jämför med den norska och brittiska modellen) har inte varit aktuell. Vi är ett litet land – vi har inte råd att inte ha samsyn mellan ministeriet och Huvud- staben. En förklaring till att samarbetet mellan Huvudstaben och Försvars- ministeriet uppfattas som friktionsfritt kan även vara den generella samstämmighet som råder mellan den militära och civila personalen inom försvarssektorn. är jämfört med övriga länder som ingår i studien det land där det förefaller finnas störst enighet mellan den civila och militära personalen när det gäller försvarets inriktning, mål och medel. Begränsat utrymme för tolkning Något som även har kommit fram genom våra intervjuer är att det inom den finska statsförvaltningen inte finns någon diskussion om vilket tolkningsutrymme de underlydande myndigheterna har, eller vilka styrsignaler som ska prioriteras framför andra. Myndigheterna ska inte tolka utan genomföra det som avtalats i resultatkontrak- ten. Vi tolkar inte så mycket, vi gör istället. Därtill bör läggas den lagstiftning som i reglerar vem som ska göra eller ansvara för vad inom försvarsområdet. De styrsignaler som går ut är klara och entydiga. Vare sig resul- tatkontrakten eller lagstiftningen ger alltså myndigheterna något nämnvärt tolkningsutrymme. Motstridiga styrsignaler når aldrig fältet, eftersom eventuella missförstånd eller konflikter ut då resultatavtalen förhandlas fram. Värt att notera är att de resultat- avtal som formuleras mellan olika nivåer och enheter inom för- svarsmakten följer (ända ner på förbandsnivå) samma principer och uppläggning som det huvudavtal som tecknas mellan ministeriet och försvarsmakten. Det underlättar uppföljningen av både mål och medel. De ekonomiska ramarna håller Det sätt på vilket det finska försvaret har skapat kontroll över eko- nomin är anmärkningsvärt. De ekonomiska ramarna håller år . En av förklaringarna till detta är det enhetliga och transparenta ekonomiredovisningssystem som finns inom försvaret. Planeringen av olika aktiviteter underlättas av att det i ekonomi- redovisningssystemet finns tillgänglig information om exempelvis vad varje militär övning kostar. Det är dessutom möjligt att avläsa hur stor del av de resurser som har tilldelats olika delar av organisationen som har förbrukats. Den ekonomiska uppföljningen är prioriterad och kostnadsmed- vetenheten är hög i organisationen. Man går inte över de ramar som ges i resultatavtalen och sätter inte igång projekt förrän beslut om mer resurser har fattats. 6.Styrningen av försvaret i Så styrs den norska statsförvaltningen I sköts den centrala förvaltningen av departementen. De ansvarar för den förvaltning som i sker inom både reger- ingskansliet och underlydande myndigheter. Ministerstyre råder fullt ut, varför den norska Försvarsministern har större formella beslutsbefogenheter än den svenska. Även om den norska förvalt- ningen är tudelad, precis som den svenska, är alltså den yttre cen- traladministrationen, de så kallade direktoraten mindre fristående än de svenska myndigheterna. Korta fakta om det norska försvaret Försvarsbudgeten för omfattade av BNP. Det norska Forsvarsdepartementet har ca 300 anställda. Forsvarsstaben har ca 190 anställda. har allmän värnplikt. Så styrs det norska försvaret Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer Till de viktigaste försvarspolitiska aktörerna i hör , Forsvarsministern och Forsvarsdepartementet, Forsvarssjefen samt Forsvarsstaben. Kungen är enligt grundlagen krigsmaktens högste chef. Formellt sett ska ändringar av rikets krigsmakt därför beslutas av kungen. I praktiken betyder det att besluten måste sanktioneras av . Vad det innebär mer precist har tolkats lite olika genom tiden. För- svaret kan dock vare sig utökas eller reduceras utan att beslut om detta fattas i . Generellt kan dock sägas att endast fattar beslut på en övergripande och generell nivå. Detaljbesluten fattats formellt av Forsvarsministern, i praktiken departementet. Detsamma gäller i de flesta frågor där Forsvarsministern har for- mell beslutsrätt. fattar till beslut om försvarsmaktens anslag. Beslut om hur dessa anslag sedan ska brytas ned fattas av Forsvarsministern. Materielinköp ska beslutas av , om kostnaderna är över en viss nivå (500 miljoner NOK). Det är dock regeringen som be- slutar om val av leverantör. När det gäller organisationsfrågor fattar oftast regeringen beslut, förutsatt att frågan har tagits upp i bud- getpropositionen. Frågor om lokalisering av förband beslutas i princip i . I praktiken är det dock ofta regeringen som fattar beslut i lokaliseringsfrågor. Samma sak gäller de mål som gäller för verksamheten. fattar även beslut om internationella avtal av särskild vikt, t.ex. NATO-frågor. Beslut om specifika internationella insat- ser fattas dock formellt av regeringen, som alltid konsulterar Denna förankring har varit särskilt viktig i och med att erfarenheter av minoritetsregeringar. fattar även beslut om budget och har på så sätt även ett visst inflytande över i vilken omfattning ska delta i internationella insatser. En form för samordning som inte känns igen från den svenska strukturen rör den direkta relationen mellan Forsvarssjefen, Forsvars- ministern och försvarsutskottet. En gång blir Forsvarssjefen kallad till försvarsutskott för att i detalj redovisa försvarsmaktens verksamhetsresultat. Fokus är alltså i vilken omfattning försvaret uppnår och levererar det som har beslutats. Dessa möten sker innan inleder budgetdis- kussionerna. Forsvarssjefen förmedlar under dessa möten en egen värdering av de resultat som Försvarsmakten har uppnått (the traffic-light system, med rött, gult eller grönt ljus). Forsvarsministern närvarar vanligtvis vid dessa möten, som tillsammans med Försvarsmaktens skriftliga årsredovisning utgör underlag för budgetdiskussioner. Det är Forsvarsministern som i praktiken utgör försvarets högsta ledning. Forsvarsministern har befogenheter att styra beslutsfat- tandet på samtliga nivåer inom försvaret och är också den som är ytterst ansvarig för försvarets verksamhet. Ministern bistås av en statssekreterare och en politisk rådgivare. Organisationsschema för det norska Forsvarsdepartementet är departementets högsta chef på ämbetsman- nanivå. Forsvarssjefen, som har en dubbel roll i , är minis- terns högsta militära rådgivare som han är myndighets- chef för . Forsvarssjefen ingår i departementets högsta ledning och är likställd med departements- rådet. Till sin hjälp har departementsrådet och Forsvarssjefen två assisterande departementsråd (en civil och en militär). Departementet har tre stabsfunktioner som består av ett lednings- sekretariat, en materieldirektör och en controllerenhet. I avdelningen för säkerhetspolitik finns en särskild sektion för krisstyrning. Forsvarsdepartementet ansvarar ensamt för den strategiska ledningen och styrningen av det militära försvaret. Forsvarsdepartementet har fyra underlydande myndigheter: Dessa myndigheter är dock inte självständiga i svensk mening. Forsvarsstaben utgör den Militära Organisationens högsta ledning. Inom Forsvarsstaben finns fyra försvarsgrensstaber, som leds av var sin Generalinspektör. Forsvarsstaben har till uppgift att se till att de beslut som och departementet fattar implemente- ras och följs upp i . Det norska försvaret har haft mycket gemensamt med det svenska försvaret, inte minst när det gäller ansvars- och uppgifts- fördelningen mellan Försvarsdepartement och underlydande myn- 15 Kommandostrukturen kommer att ändras . Landsdelskommando kommer att läggas ner och Landsdelskommando kommer att göras om till ett krisstyrningskommando för de norra delarna av . Fellesoperativt hovedkvarter kommer att överta flera av de uppgifter som landsdelskommandoerna ansvarar för. Detta har dock kommit att förändras . Våren/sommaren fattade beslut om att integrera de delar av det tidigare Forsvarets Overkommando som ansvarade för strategisk ledning med Forsvarsdepartementet. I den nya ordningen har därför Forsvarsdepartementet det fulla ansvaret för den strategiska ledningen och styrningen av försvaret. Det innefattar den samlade perspektiv- och långtidsplaneringen, produktionsplanering och budgetering på strategisk nivå, interna- tionellt samarbete om försvars- och säkerhetspolitik, krishantering och övergripande beredskapsplanering. Den nya Forsvarsstaben har till ansvar att genomföra de beslut som departementet fattar samt att följa upp effekten av dessa. Departementet har en egen analyskapacitet och är inte längre beroende av de underlydande myndigheterna för att få tillgång till analyser och beslutsunderlag. Forsvarsstaben har inte några strategiska uppgifter, men står naturligtvis till förfogande för departementet i de fall ytterligare militär specialistkompetens krävs för den strategiska styrningen och ledningen. Det är Forsvarsministern som med stöd av departementet har till uppgift att tolka och konkretisera beslut. De underly- dande myndigheterna har sedan ansvar att genomföra ministerns tolkning. Det står därmed helt klart att de underlydande myndig- heterna inte ska ha något tolkningsutrymme vare sig det gäller för- svarets inriktning eller mål. Den norska försvarsindustrin har ett visst inflytande över utform- ningen av försvarspolitik i , men utgör inte någon central aktör. Förändrad styrning av försvaret Syftet med den ledningsreform som genomfördes , då alla strategiska uppgifter fördes över från Forsvarets Overkommando till Forsvarsdepartementet, var att stärka den strategiska ledningen av försvarsmakten. En integrerad ledning förväntades möjliggöra en effektivare och mer rationell beslutsprocess, där militära och poli- tiska bedömningar och avvägningar kunde följas åt under hela Tydligare styrningslinjer och mindre dubbelarbete mellan departement och myndigheter, var andra argument som nämndes. Att den nya strukturen låg i linje med den struktur som råder i de flesta NATO-länder uppfattades dessutom vara positivt. Målsättningen var att nå fullständig integrering, både vad gäller uppgifter och kompetens. Man har exempelvis aktivt strävat efter att uppnå jämn fördelning mellan personal med militär och civil bakgrund inom departementets alla avdelningar och sektioner. Detta mål har även genomsyrat tillsättningen av chefer. Har avdel- ningschefen varit civil har målsättningen varit att utse en militär ställföreträdande chef och vice versa. Påpekas bör att det råder olika villkor för personal med civil och militär bakgrund, där de senare har både högre lön och bättre förmåner. Tilläggas bör även att all militär personal bär uniform. Rent konkret har den nya ordningen kommit att innebära att uppgifter har flyttats från underlydande myndighet till departe- mentet. Forsvarssjefen och delar av dennes strategiska funktioner har integrerats i Forsvarsdepartementet, Forsvarets Overkom- mando har lagts ner, en ny Forsvarsstab har bildats och strategisk kompetens har flyttats från Försvarsmakten till departementet. Forsvarsdepartementet har förstärkts med etthundra personer med militär bakgrund, mer eller mindre direkt från Forsvarets Over- kommando. I anslutning till detta har en personalneddragning på genomförts på central ledningsnivå.16 Denna ned- dragning är ännu inte fullt genomförd. En av målsättningarna med den genomförda ledningsreformen var även att minska antalet nivåer i organisationen, vilket man inte hade drivit igenom fullt ut . Kopplad till den nya ledningsreformen var även tanken att de- partementet och Forsvarsstaben ska vara samlokalise- rade i en ny byggnad inne på . Avståndet mellan Forsvarsdepartementet och Forsvarsstaben är . 16 Omorganiseringen innebar en neddragning av försvarets högsta ledning med 800 årsarbetsplatser (motsvarande en halvering). Konsekvenserna av personalreduceringen är att ett antal officerare med fullmakt går hemma. har beslutat att jämställa officerare med övriga statstjänstemän, vilket kommer att göra det möjligt att säga upp officerare. En anledning till den förändrade styrningen av det norska försvaret var att och regeringen ville komma till rätta med pro- blem gällande styrning, planering och uppföljning av försvaret. Försvaret uppnådde inte ställda mål och enligt departementets uppfattning styrde de underlydande myndigheterna sig själva i allt för hög utsträckning. Ett exempel gällde problemen med att hålla budget. Personalkostnaderna fortsatte att stiga år för år trots beslut om neddragningar.17 För att komma till rätta med detta var det utifrån departementets perspektiv nödvändigt att flytta makt från Forsvarsstaben till de- partementet. Målsättningen var att stärka den politiska styrningen både vad gäller planläggning och implementering. hade det gått ut dubbla styrsignaler i organisationen, dels från departemen- tet, dels från Forsvarets Overkommando. Det som den politiska ledningen nu efterlyste var en enhetlig och entydig styrning av för- svaret. Ledningsreformen vara en del i den omläggning och modernisering av försvaret som var nödvändig för att försvaret skulle kunna lösa sina uppgifter och uppnå ställda mål. Det behövdes en organisation som bättre kunde svara upp mot de krav som den förändrade säkerhetspolitiska ordningen ställde med bland annat övergången från ett invasions- till ett insatsförsvar. Vilken vikt den norska regeringen och lade vid en or- ganisatorisk lösning för att komma till rätta med de problem som hade identifierats framgår inte minst av följande uttalande. Det nye forsvaret vil bli et mindre forsvar, men med bedre kvalitet og høyere reaksjonsevne. Styrende for dette vil være fleksibilitet i organi- seringen av Forsvaret. inkluderer en betydelig reduksjon av stabs- støtte- og ledelsesenheter, og en styrket strategisk ledelse av Forsvaret Omstillningen av Forsvaret vil bli gjennomført som en toppstyrt og ledelseforankret prosess, hvor helhet, sammenheng og tempo utgjør viktige prinsipper. Den utredning som kom att ligga till grund för den förändrade or- ganisationen sökte en lösning som bland annat kunde 17 Debatten om försvarets ekonomiska underskott har fortsatt och nya problem har uppdagats (främst kopplat till lönekostnader och den norska motsvarigheten till FMLOG).