sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Konsekvensen av detta, när det gäller verksamheter där det i sak kanske ändå krävs en be- dömning av om en tilltänkt lokalisering är lämplig från miljösyn- punkt, är att PBL-prövningen, som då ju är den enda förpröv- ningen, får större betydelse också från miljösynpunkt. Bygglovs- prövningen ska ju innebära en bedömning även av frågan om en åtgärd kan innebära betydande olägenheter för omgivningen, dvs. en viss miljöprövning. Eftersom dagens bygglovsprövning till stor del, när det gäller miljöstörande anläggningar, utgår från att det sker en miljöprövning i annan form kan det, från rent miljömässiga utgångspunkter, ifrågasättas om den antydda utvecklingen är lämp- lig. En mera summarisk miljöprövning innan en etablering sker in- nebär risk för att miljöproblem först uppmärksammas i efterhand då det kan vara både svårare och dyrare att lösa problemen. Detta kan innebära nackdelar både för verksamhetsutövare och för när- boende. En sammanhållen process ställer vissa krav på handläggningen En begränsning av förprövningen enligt kan innebära en sådan förenkling av prövningssystemet i dess helhet som ef- tersträvas. Avgörande är därför hur den framtida prövningen sam- mantaget utformas. Ambitionen bör vara att kombinera kravet på en förenklad prövning med rimliga krav på att den prövning som ändå sker är av tillräcklig kvalitet, bl.a. från miljösynpunkt. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning borde innebära att när miljöfrågor behöver prövas bör miljöansva- riga myndigheter medverka, miljökonsekvenser belysas och miljö- krav kunna ställas. När det här talas om att det bör ske ett sammanhållet pröv- ningsförfarande behöver detta inte nödvändigtvis innebära att prövningen enbart sker enligt reglerna om lovprövning i PBL. Det kan i stället handla om att en prövning av miljöfrågorna sker paral- lellt med bygglovsprövningen. Samordningen innebär då att det bara ska behöva ske en ansökan eller anmälan, att berörda sakägare hörs i ett sammanhang, att kommunens slutliga beredning sker i ett sammanhang och att beslut tas . För den fortsatta sam- ordningen är det viktigt att också prövningen av eventuella över- klaganden kan ske i ett sammanhang. En samordnad instansordning är därför en viktig förutsättning för den nu skisserade samord- ningen. En mera ingående granskning av miljöfrågorna i anslutning till bygglovsprövningen behöver således inte formellt innebära en skärpning av lovprövningen och därmed kräva ändringar av PBL:s materiella regler. Den bör i stället ses som en möjlighet för miljö- ansvarigt organ att redan vid bygglovstillfället göra en första be- dömning av om det finns skäl för sådan tveksamhet från miljösyn- punkt som senare skulle kunna kräva ingripande i någon form en- ligt . I sådant fall kanske redan lokaliseringens lämplig- het bör ifrågasättas. Alternativt kanske skyddsåtgärder bör före- skrivas. För både sökanden och olika sakägare bör det vara en för- del att få dessa frågor prövade innan anläggningen byggts och verk- samheten påbörjats. Sammanfattningsvis kan några av de viktigaste utgångspunkterna för förslagen beskrivas enligt följande inga ändringar görs i detta sammanhang i de båda lagsystemens materiella regler, samordningsförsöken koncentreras till de olika fall då en pröv- ning i förväg av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet behöver ske enligt båda lagsystemen, samordningsförsöken inriktas främst på att handläggningsmäs- sigt och tidsmässigt samordna prövningsförfarandet enligt de båda lagsystemen, görs ett försök att se i vad mån det går att i vissa fall förenkla det sammantagna prövningsförfarandet genom att helt Samordning mellan PBL och annan lagstiftning undvika någon av prövningarna eller genom att låta vissa mo- ment i förfarandet vara gemensamma. Förslagen utgår från att den kommunala bygglovsprövningen enligt PBL ska vara det förfarande som i flertalet fall håller ihop den sam- ordnade prövningen. En viktig förutsättning för förslagen är såle- des att det också i fortsättningen kommer att finnas en i princip generell bygglovsplikt enligt PBL, i vart fall när det gäller alla an- läggningar och verksamheter som i sak har sådana miljökonsekven- ser att en prövning enligt skulle kunna aktualiseras. I de fall där en tillståndsprövning krävs enligt 9 kap. kan dock inte bygglovsprövningen vara grunden för en samord- ning. I dessa fall får därför andra lösningar prövas. Hur gränsen dras för tillståndprövningen enligt 9 kap. blir således styrande för på vilket sätt samordningen kan ske för olika typer av anläggningar. I första hand berör förslagen samordningen mellan PBL och prövningen enligt 9 kap. . Även frågan om samordning mellan PBL och viss prövning enligt 7 och 12 kap. tas dock upp. Nuvarande ordning innebär att det är ett ansvar för den som vill uppföra en anläggning eller driva en verksamhet att svara för att han har iakttagit allt som enligt olika lagar krävs innan anlägg- ningen börjar byggas eller verksamheten startar. Han eller hon har i allmänhet möjligheten att själv välja i vilken ordning han vill få olika frågor prövade. Den här föreslagna samordnade prövningen innebär ett ökat ansvar för myndigheterna att se till både att före- skriven prövning sker och att den samordnas. En samordnad process ger möjligheter att undvika dubbelprövning och att förenkla förfarandet Syftet med förslagen är att minska de problem som dagens splitt- rade och delvis svåröverskådliga prövningsordning innebär. Ett syfte är att undvika sådan onödigt dubbelprövning som innebär att samma frågor prövas av olika organ. är det viktigt att minska risken för att vissa viktiga frågor inte prövas alls i sak därför att olika myndigheter utgår från att någon annan myn- dighet prövar frågan. Utgångspunkten är till stor del att underlätta för de olika enskilda parter som berörs av en prövning av en an- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning läggning eller verksamhet. En sökande ska bara behöva komma in med en ansökan eller anmälan en gång. Han eller hon ska också kunna få ett samlat besked om tillstånd kan lämnas eller inte. Sak- ägare med motstående intressen ska kunna få en bättre överblick över de samlade konsekvenserna av en etablering som berör dem och kunna lämna synpunkter. En samordnad prövning enligt angiven modell bör ge möjlighet till betydande förenklingar och därmed också en snabbare hand- läggning totalt sett. Beskrivningar, underlag m.m. från sökanden kan utnyttjas gemensamt och behöver bara ges in en gång. De som ska yttra sig, berörda myndigheter och enskilda, behöver också bara göra det en gång och har då dessutom möjlighet att göra det på ett mera fullständigt underlag. Också för de kommunala nämn- derna ger en samordnad hantering möjligheter till förenklingar. En samordnad beredningsprocess ger möjlighet till besparingar. Nämnderna behöver också bara pröva ärendet en gång. kan frågan om en anläggnings tillåtlighet komma upp hos en nämnd både som ett eget ärende och som en fråga om ytt- rande i det andra ärendet vid ett annat tillfälle. En samordnad prövning, hanterad på rätt sätt, bör således kunna innebära avsevärda möjligheter att rationalisera det sammantagna förfarandet till fördel både för enskilda parter och för myndighe- terna och att ändå få en prövning där alla viktiga omstän- digheter kunnat beaktas. Det är viktigt att dessa möjligheter verkli- gen tas till vara vid prövningen. Det kan annars alltid finnas en risk, om flera frågor ska hanteras i ett sammanhang, att hanteringen i stället växer. Det finns därför anledning att i de bestämmelser som reglerar samordningen tydligt markera nödvändigheten av att det sammantagna förfarandet görs så enkelt som möjligt. Alla berörda myndigheter behöver också aktivt verka för att all prövning sker så enkelt och effektivt som möjligt. För den enskilda myn- digheten kan det framstå som att förfarandet kompliceras om man tvingas att också ta hänsyn till vad den andra myndighe- tens prövning kräver. Det är därför viktigt att se till de effektivitetsvinster som det sammantagna förfarandet kan ge. För att tydliggöra i vilka fall och hur förfarandet i samband med bygglovsprövningen ska samordnas med prövningen enligt miljö- balken m.m. föreslår kommittén att det införs fyra nya paragrafer i 8 kap., dvs. 25 a–d §§. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Möjligheterna till en samordning bör belysas för olika besluts- situationer I det följande diskuteras ett antal typfall var för sig med förslag till hur en samordning kan ske i de olika situationerna. Författnings- förslag lämnas nu med något undantag endast när det gäller regler- ingen i PBL. Det bör framhållas att genomgången av olika situatio- ner där en samordning kan aktualiseras inte är uttömmande. Det kan därför finnas anledning att senare fortsätta med en genomgång också av andra typfall. Det kan då finnas anledning att överväga också liknande former av samordning med lagar utanför PBL- och miljöbalkssystemen. Vid den fortsatta behandlingen används i huvudsak begreppet anläggningar för det som prövningen avser, varmed då förstås såväl byggnader, anläggningar och åtgärder som inrättningar och verk- samheter. Prövningen enligt PBL beskrivs i huvudsak som en bygglovsprövning men vad som sägs kan avse även annan lovpröv- ning. I avsnitt 11.2.6–11.2.13 redovisas överväganden och förslag ut- ifrån vissa beslutssituationer där frågan om samordning mellan PBL och aktualiseras. De är följande. Anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan en- ligt 9 kap. (avsnitt 11.2.6) Anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan en- ligt 9 kap. (avsnitt 11.2.7) Anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbal- ken men inte bygglov (avsnitt 11.2.8) Anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbal- ken och som enligt PBL prövas genom detaljplanelägg- ning (avsnitt 11.2.9) Anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd el- ler dispens enligt 7 kap. (avsnitt 11.2.10) Anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan en- ligt 12 kap. (avsnitt 11.2.11) Anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt miljöbal- ken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL (avsnitt 11.2.12) Anläggningar för vindkraft (avsnitt 11.2.13) Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 11.2.6Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. Detta typfall handlar om anläggningar som kräver förprövning hos kommunen enligt såväl PBL som . Enligt PBL handlar det om en lovprövning och enligt balken om en prövning av en anmälan enligt 9 kap. finns inga regler om samordning av förfarandena. Enligt 8 kap. 19 § PBL är det som svarar för prövningen av en ansökan om bygglov. Anmälan enligt 9 kap. 6 § sker enligt förordningen (1998:889) om mil- jöfarlig verksamhet och hälsoskydd till den kommunala nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet. Båda ärendena ska beredas enligt vad som anges i respektive lagsystem. Bygglovsärendet måste leda fram till ett be- slut om bygglov för att anläggningen ska kunna utföras. Anmäl- ningsärendet kan avslutas med att nämnden beslutar om föreläg- gande om försiktighetsmått eller förbud eller om att tillstånd ska sökas. Anmälningsärendet kan emellertid också avslutas med att nämnden underrättar den som har gjort anmälan om att ärendet inte leder till någon åtgärd från nämndens sida. En sådan underrät- telse innebär att anläggningen kan utföras på det sätt som sökanden avsett. Underrättelsen hindrar emellertid inte nämnden från att se- nare ingripa som tillsynsmyndighet om så behövs. Bygglovsprövningen bör samordnas med anmälningsärendet En samordning enligt skisserad modell med utgångspunkt i bygg- lovsprövningen skulle kunna innebära att de båda ärendena hand- läggs enligt följande. Ansökan om bygglov och anmälan enligt bal- ken ges in i samma dokument. Beredningen med bl.a. granskningen av underlag, hörande av andra myndigheter och av grannar och andra berörda sker så långt möjligt på ett samordnat sätt. Såväl sökanden som eventuella sakägare ska därmed i ett sammanhang kunna se avgörandena i båda ärendena och därmed kunna ta ställning till om de vill gå vidare till nästa in- stans. En fortsatt samordning därefter förutsätter att också försla- get om gemensam instansordning genomförs. En fråga som övervägts särskilt när man vill samordna bygg- lovsförfarandet med anmälningsprövningen är hur det ska gå till i Samordning mellan PBL och annan lagstiftning de fall då en ansökan om förhandsbesked enligt PBL föregår den slutliga bygglovsprövningen. Eftersom ett förhandsbesked är bin- dande för den kommande bygglovsprövningen talar det mesta för att miljöbalksprövningen bör komma in redan i det skedet. Samti- digt är ju syftet med förhandsbeskedet att det ska gå att få ett tidigt besked utan att allt underlag behöver tas fram. Visserligen kan ett förhandsbesked villkoras men det är knappast lämpligt att ett posi- tivt förhandsbesked, när det gäller en så avgörande fråga som mil- jöbalksbedömningen, kan villkoras med att tillståndet förutsätter att en senare miljöprövning leder till att anläggningen kan godtas. Frågan är därför hur långt den miljöbalksprövning behö- ver gå som ska samordnas med prövningen av frågan om förhands- besked enligt PBL. Som tidigare berörts är det inte ovanligt att be- dömningar i miljöskyddsfrågor sker successivt, på så sätt att man utnyttjar redan vunna erfarenheter för att fastställa mera långsiktiga föreskrifter om skyddsåtgärder m.m. Den viktiga frågan är då när och på vilket underlag man kan göra den avgörande bedömningen att en anläggning över huvud taget kan tillåtas från miljöskyddssynpunkt på avsedd plats. I anmälningsärenden, som ju generellt sett ska vara av mindre allvarlig art från miljösynpunkt, sker detta avgörande inte genom ett uttryckligt godtagande av an- läggningen utan indirekt genom att den miljöansvariga nämnden inte beslutar om förbud eller om att tillstånd måste sökas. Den lämpliga ordningen tycks därför vara att prövningen av en anmälan enligt 9 kap. ska samordnas redan med pröv- ningen av en ansökan om förhandsbesked men att det ska kunna vara möjligt att på det stadiet begränsa miljöprövningen till frågan om det krävs förbud eller tillståndsprövning. Frågan om försiktig- hetsmått skulle därmed kunna skjutas , t.ex. då bygglov lämnas. I och för sig är det naturligtvis en nackdel att frå- gor som kan vara av stor praktisk betydelse inte närmare prövas då det avgörande tillståndet lämnas. För sökanden innebär det att han på ett senare stadium kan drabbas av kostnadskrävande åtgärder som han själv inte räknat med. Det har dock varit hans eget val att först begära förhandsbesked. Nackdelarna följer ju av möjligheten som sådan till den uppdelade prövning som förhandsbeskedet in- nebär. Dessa nackdelar får vägas mot de praktiska fördelar det i många fall kan medföra att kunna projektera vidare med säkerheten att anläggningen ändå på något sätt får utföras. För sakägare inne- bär uppdelningen att de ändå inte i ett sammanhang får den pröv- ning av samtliga omständigheter som kan underlätta för dem att Samordning mellan PBL och annan lagstiftning bevaka sina intressen. Jämfört med nuvarande ordning innebär det ändå en förbättring att en miljöskyddsbedömning över huvud taget sker innan ett för den fortsatta prövningen enligt PBL bindande tillstånd lämnas. Övervägandena i det föregående har rört samordningen mellan prövningen enligt PBL och den prövning av miljöfarlig verksamhet som sker med stöd av bestämmelserna i 9 kap. 6 § . Också när det gäller annan prövning med stöd av 9 kap. miljöbal- ken avseende inrättande eller ändring av avloppsanordningar, vär- mepumpsanläggningar, grundvattentäkter m.m. föreslås en sam- ordning ske i sådana fall där en sådan prövning aktualiseras i an- slutning till en lovprövning enligt PBL. Ett bygglov för ett bo- stadshus kan således förutsätta att också en avloppsanordning eller annan anläggning inrättas efter särskild prövning enligt miljöbal- kens bestämmelser. Det torde då vara lämpligt att förutsättning- arna att godta berörd anordning prövas redan i anslutning till bygglovsprövningen. I dessa fall kan miljöbalksprövningen ha for- men antingen av en tillståndsprövning eller av en prövning efter anmälan. Kommittén föreslår således att det i 8 kap. PBL införs bestäm- melser om att ska svara för en samordning av ansökningar om bygglov eller förhandsbesked som enligt bestäm- melserna i 9 kap. 6 § även ska anmälas till kommunen. Av bestämmelserna bör även framgå hur sådana ärenden bör bere- das. Skulle en miljöansvarig nämnd göra bedömningen att en anmälan enligt bör resultera i förbud eller krav på tillstånds- prövning bör bygglov eller förhandsbesked inte lämnas. Detta bör anges i en särskild bestämmelse i 8 kap. (25 d §). 11.2.7Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. I den förteckning över miljöfarliga verksamheter för vilka till- stånds- eller anmälningsplikt gäller, som finns som bilaga till för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, preciseras ofta anmälningsplikten på så sätt att den gäller verksamhet av visst slag som är av minst en viss storlek. Det innebär att det finns många anläggningar avsedda för verksamheter som i princip är av Samordning mellan PBL och annan lagstiftning sådant slag att de kan ge upphov till störningar för miljön men där någon generell förprövningsplikt inte är föreskriven med hänsyn till anläggningens eller verksamhetens begränsade omfattning. Det finns också anläggningar av annat slag som inte alls berörs i för- teckningen över anmälningspliktiga verksamheter men som i det enskilda fallet ändå kan innebära olägenheter för den närmaste om- givningen. Anläggningar av nu berört slag kan byggas och verk- samheten kan startas utan att någon lämplighetsbedömning när det gäller lokaliseringen skett enligt . Om störningar upp- kommer vid driften får i stället ingripande ske i efterhand med stöd av tillsynsregler, varvid såväl förbud som skyddsåt- gärder kan föreskrivas. I praktiken är det emellertid svårt att stoppa en verksamhet som just startat, även om det skulle visa sig att loka- liseringen inte varit lämplig. Man är därför i sådana situationer i allmänhet hänvisad till att med skyddsåtgärder göra det bästa möj- liga av situationen. Vissa anläggningar prövas enbart med stöd av PBL Hur vanlig den situationen är att verksamheter, som i princip kan vara miljöstörande men som är av begränsad omfattning, får en olämplig lokalisering finns det inte uppgifter om. Eftersom verk- samhetens omfattning är begränsad ska verksamheten normalt inte ge upphov till så stora störningar att de inte går att hantera genom skyddsåtgärder. Att enligt förpröva alla verksamheter som skulle kunna innebära någon risk för begränsad olägenhet för omgivningen är inte heller vare sig motiverat eller praktiskt möjligt. I den mån problem ändå uppkommer beror det i allmänhet på att den störande verksamheten är lokaliserad i omedelbar anslutning till bostadsbebyggelse eller annan störningskänslig bebyggelse eller verksamhet. Även miljöpåverkande verksamheter av mycket be- gränsad omfattning kan, om de lokaliseras olämpligt, t.ex. mycket nära känslig bebyggelse, ge upphov till uppenbara olägenheter. Det kan då i efterhand vara svårt att komma till rätta med olägenheterna enbart genom skyddsåtgärder. Sådana skyddsåtgärder kanske också kan behöva bli så omfattande att den begränsade verksamheten inte kan bära dem ekonomiskt. Exempel på verksamheter, som kan in- nebära tydliga olägenheter t.ex. för mycket nära belägna bostadshus även om verksamheten är av begränsad omfattning, kan vara små verkstäder där bullrande maskiner används eller lösningsmedel eller Samordning mellan PBL och annan lagstiftning andra kemikalier förekommer. Andra exempel kan vara verksam- heter som ger upphov till luktstörningar, t.ex. vissa former av livs- medelsproduktion. Vidare kan nämnas lokaler, t.ex. vissa garage, vissa lagerlokaler eller distributionscentraler, som alstrar störande trafik även . Anläggningar eller verksamheter av berört slag förprövas således inte generellt enligt , även om de i det enskilda fallet kan innebära problem för den omedelbara omgivningen. Däremot omfattas de normalt av bygglovsplikten vilket innebär att det ändå ska ske en prövning i förväg av lokaliseringens lämplighet. Även enligt PBL ska det då ske en prövning av miljökonsekvenserna. En- ligt nuvarande 3 kap. 2 § PBL får inte betydande olägenheter för omgivningen uppkomma. Om detta i allmänhet motsvarar den störningsnivå som utgör gränsen för ingripanden enligt och om byggnadsnämndernas prövning när det gäller konsekven- serna för omgivningen generellt sett är tillräckligt noggrann har – såvitt känt – inte undersökts. I många fall hörs kommunens miljö- ansvariga nämnd inför en bygglovsprövning där miljöfrågor är ak- tuella. Vissa formuleringar i bygglovsbeslut, där det hänvisas till en prövning i annat sammanhang av eventuella miljöstörningar, ger dock intrycket att byggnadsnämnder ibland anser att dessa frågor inte hör till bygglovsprövningen. Det bör säkerställas att risken för miljöolägenheter bedöms vid bygg- lovsprövningen En fråga som kommittén ställt sig är om det finns anledning att genom kompletterande regler säkerställa att det också i situationer av nu beskrivet slag sker en samordning mellan bygglovspröv- ningen och den bedömning av om det finns skäl för ingripande en- ligt som kommunens miljöansvariga nämnd alltid har att göra vid behov. Motivet skulle främst vara att det är olyckligt att miljöfrågor behandlas först i efterhand när problem redan upp- stått och att det är angeläget att miljöbedömningen i stället sker medan det fortfarande finns en möjlighet att påverka en lokalise- ring. Det är också angeläget att bedömningen av vad som kan god- tas är så likartad som möjligt oavsett vilken lag som tillämpas. är det viktigt att undvika att nya regler i onödan försenar och komplicerar prövningsförfarandet. En bestämmelse, som inne- bär att inför en bygglovsprövning alltid ska höra Samordning mellan PBL och annan lagstiftning kommunens miljöansvariga nämnd om det gäller en ansökan som rör en anläggning eller verksamhet som i det enskilda fallet kan in- nebära störningar för omgivningen, kan dock inte anses innebära en alltför stor belastning på förfarandet. En ny bestämmelse av denna innebörd föreslås därför i 8 kap. PBL. Bestämmelsen går inte längre än vad som redan tillämpas i många kommuner och innebär egent- ligen bara att måste ta in det underlag för beslut som ärendet kräver. Därtill bör läggas en bestämmelse som innebär att i de fall där den miljöansvariga nämnden finner skäl att närmare överväga en tillsynsåtgärd ska det fortsatta förfarandet samordnas på samma sätt som i anmälningsärendena. Situationen har ju då i det enskilda fallet blivit helt jämförbar, när det gäller intresset av en samordning, med den då anmälningsplikt föreligger. 11.2.8Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. men inte bygglov Det kan finnas anledning att kort beröra också den motsatta situa- tionen jämfört med föregående typfall, dvs. anläggningar där det inte krävs bygglov men däremot anmälan enligt 9 kap. . Det är osäkert hur vanlig denna situation kan vara men det kan fin- nas fall där en ny, utvidgad eller ändrad verksamhet kräver anmälan men där det inte är aktuellt med någon byggnadsåtgärd som kräver bygglov och där det inte heller kan hävdas att det handlar om att ta i anspråk en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än tidigare, vilket också kräver bygglov. Eftersom det i denna situation bara initieras ett ärende finns det inte ett behov av samordning. Frågan kan ändå ställas om det kan finnas skäl att aktualisera något förfarande enligt PBL på motsvarande sätt som en viss prövning enligt före- slås kunna aktualiseras i den situation som behandlats i föregående avsnitt. Några sådana skäl tycks dock inte finnas.