sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid tiden för det inträffade befarades så många som 30 000 svens- kar befinna sig i katastrofdrabbade områden. Fram till den 10 nov- ember 2005 har 525 svenskar identifierats avlidna och 18 är saknade som en konsekvens av tsunamikatastrofen.1 Katastrofen är med andra ord en av de värsta i modern historia även i ett svenskt hänseende. Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen knöts undertecknad, från för krishanteringsstudier – Crismart2, till katastrofkommission. Uppdraget bestod i att bistå kom- missionen med en analys av de beskrivningar av händelseförloppet, så kallade loggar över de kritiska veckorna, som inkommit till kommissionen. Analysen skulle inriktas på ledningsfunktionen i och beskriva hur denna förändrats under förlop- pet. i form av intervjuer, dokument med mera skulle göras där så var påkallat och samordnat med kommissionens övriga komplettering av underlagsmaterialet. Arbetet skulle bedrivas med utgångspunkt i Crismart:s metod för att spåra beslutsprocesser (så kallad process tracing).3 Studien fokuserar på hur och tillhörande myndigheter samverkat och kommunicerat samt samordnat sina resurser och insatser. I en situation som den uppkomna aktiveras självklart också andra aktörer, såsom frivilligorganisationer, kommersiella intressenter och så vidare. Studien kraftsamlar inte kring dessa aktörers förehavanden, även om de berörs i den mån de påverkat beslutsprocesser inom den centrala offentliga förvaltningen. I uppdraget ingår att framställa en auktoritativ skildring av hän- delseförloppet. Starkt ifrågasatta händelseförlopp låter sig inte med lätthet återskapas, eftersom de flesta inblandade har olika minnes- bilder av vad det faktiskt var som hände. Det handlar således om att bryta olika utsagor mot varandra för att blottlägga en sannolik händelseutveckling. I förekommande fall redovisas motstående sakframställningar.4 I hanteringen av kriser, liksom i den här aktuella, uppstår lägen av olika art, som på något vis upplevs vara i behov av åtgärder. Långt ifrån alla situationer är behäftade med svåra dilemman eller med en hög stressnivå. Däremot kan tämligen rutinmässiga beslut få oväntade och kontroversiella konsekvenser. I studien läggs fokus på de problem som de involverade aktörerna uppfattade vara de 2Crismart står för (). 3Se och Sundelius (2002) : and Studies Perspective, 3, sid. 71-88. 4I regel framkommer att det totala händelseförloppets komponenter är mer eller mindre ifrågasatta. Kring vissa skeenden råder stort samförstånd, men det finns också händelser där två eller fler inbördes motstående alternativ frambärs. Inte sällan uppstår meningsskil- jaktigheter kring den objektiva verkligheten i situationer som i efterhand visar sig vara av- görande eller formerande. Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen mest akuta, men även på rutinåtgärder som fått betydande (för händelseförloppet) konsekvenser. Alla aktörer hanterade inte alla problem som kan identifieras . Det är nödvändigt att i viss mån dela upp kronologin efter problemorienterade teman. Å andra sidan avlöser dessa teman varandra kronologiskt till viss del, även om vissa ofrånkomligen överlappar varandra. Den problemorienterade kronologi som växer fram syftar till att belysa ledningsfunktioner inom framför allt . Larmrutiner och internkommunikation utgör naturliga kompo- nenter i en sådan sönderdelning. Därvidlag är det av vikt att identi- fiera var viktig information fastnar på sin väg uppför, nedför eller sidledes i beslutshierarkier. Likaså är frågan om mandat viktig i detta sammanhang. Är eller uppfattas mandaten vara klara, eller råder det oklarheter om vem som egentligen äger ett (del)problem? De brytpunkter eller beslutstillfällen som utgör berättelsens motor utgår från sådana aspekter. Beslutsproblematiken, kommu- nikationen och genomförandet står i centrum för processbeskriv- ningen. (lokal tid) ska- kades av det kraftiga jordskalvet. Andremannen på den svenska ambassaden, , bestämde sig för att tillsam- mans med sin familj evakuera bostaden på 15:e våningen i ett hyreshus. Inga synbara skador hade dock uppkommit till följd av skalvet (UD 2005: 12). fick ambassadens tredjeman, , ett samtal från en bekant som är bosatt i i sydvästra . fick veta att någonting var väldigt fel. Vattenstån- det var ovanligt högt, bilar flöt omkring, hotell var skadade och flera stränder var översvämmade (Ibid.). insåg att något all- varligt hade inträffat, som förmodligen hade med skalvet att göra, och beslutade sig för att kontakta ambassadören, . Denne hade dock just bordat ett plan på en flygplats i för att med sin familj fira en veckas semester i just och nåddes inte på sin mobiltelefon. ringde upp Laakso och de kom över- ens om att den senare skulle kontakta och att de däref- ter skulle träffas på ambassaden (Ibid.). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen Klockan var i och 04.40 i när Laakso ringde upp UD:s vakthavande tjänsteman, . Hon vidarekopplade samtalet till jourhavande konsulära tjänste- man, , som befann sig i hemmet (, intervju 2005). Faktaruta 1: UD:s konsulära jour På UD:s Konsulära enhet har fyra tjänstemän hand om jouren på ett roterande schema. De arbetar från sina hem som är utrustade med dator, fax, mobiltelefon samt en stationär telefon med ett UD-nummer. Datoruppkopplingen sker med telefonmodem, varför det inte går att vara uppkopplad och tala genom den fasta telefonlinjen . Jourpersonalen får inte bo för långt ifrån UD , eftersom de måste kunna inställa sig där med kort varsel. Källa: , intervju (2005) berättade för om jordbävningen och om att det kommit rapporter om flodvågor från kusten. Det var allvarligt och det flöt omkring bilar i vattnet. undrade hur många svenskar som befann sig i området. 10–20 000, kanske upp till 30 000 fick hon till svar. De bytte mobiltelefonnummer och Laakso lovade att återkomma. visste vad som var att vänta: folk skulle komma att ringa till UD, och erfarenheten sade att det gick att räkna med 20 samtal per drabbad. Vid Estonia-katastrofen 1994 hade ungefär 1 000 personer befunnit sig på båten. Detta kunde röra sig om 30 gånger den siffran (, intervju 2005), vilket i så fall skulle innebära 600 000 samtal. efteråt ringde upp på UD:s pressjour och berättade om vad hon visste; att detta kunde befaras vara 30 gånger värre än Estonia och att denna katastrof inte kunde hanteras med gällande rutiner. Det var viktigt att få ut information via media. tänkte att kanske en tredjedel av samtalen kunde undvikas på så vis. Hon undrade också om det gick att få ut infor- mation på webben (Ibid.). Direkt efter detta samtal ringde till sin chef på Konsulära enheten, som befann sig på julledighet i Bergslagen, för att informera honom. Klockan var då 05.00. och talade om resursbehovet, inte minst vid ambassaden i , och om behovet att veta mer. sade att hon skulle försöka få kontakt med någon seismolog Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen och någon räddningsledare. Hon menade på att samhällets alla resurser behövde tas i anspråk. instämde och sade att hon skulle fortsätta på den vägen och att hon skulle ringa gruppchefen på enheten, . svarade dock inte på något av de nummer som hade till henne. sade också att det var viktigt att expeditionschefen informerades, och de kom överens om att skulle ringa honom . skulle och stämma av läget med varandra (Ibid.). ringde tillbaka till Vakthavande, , och sade att hon hade alerterat pressjouren och att anteckningar inte skulle föras beträffande saknade svenskar. Anledningen var att det skulle ta ; att telefonköerna skulle bli för långa. Dessutom fanns inga rutiner för att registrera den mängd uppgifter som befarades strömma in (och , intervjuer 2005). Samtalen från allmänheten började också komma in till Vaktha- vande i stora mängder. Ungefär kontaktade Vaktha- vande () konsulära jouren för att berätta att situationen var ohållbar. Genom de samtal som kom in hade hon fått en konkret bild av att det rörde sig om en katastrof. skulle ringa sina chefer på enheten för att förmå dem att ringa in folk (, intervju 2005). ringde Laakso till från och meddelade att läget var allvar- ligt. Det fanns uppgifter om att 1 000 svenskar kunde vara drab- bade (, intervju 2005). efteråt fick det första samtalet från en anhörig i Sve- rige. Denne återberättade skrämmande scener från ; om bilar, träd och döda kroppar som flöt omkring (Ibid.). kontaktade kansli- rådet på UD:s Asien- och Oceanienenhet (ASO), . berättade för Kärrlander att ett kraftigt jordskalv hade inträffat utanför Sumatra, att flygplatsen i var stängd och att ambassadör ämnade bege sig dit landvägen. Kärrlander förstod det som att hon var den tredje personen på UD i som kontaktade, eftersom han meddelade att både UD:s Konsulära och Civilrättsliga enhet (KC) och press- tjänsten (PIK) var informerade. De många svenska turisterna vid den thailändska kusten var det första Kärrlander kom att tänka på, eftersom hon var väl införstådd med regionens popularitet som turistmål, i synnerhet (Kärrlander, intervju Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen , , ringde Kärrlander sin chef för att informera henne och för att få vidare direktiv. sade att det var klart att de måste ställa upp, men att de först skulle avvakta signal från Konsulära en- heten (Ibid.). Men den Konsulära enheten hörde inte av sig till ASO (Kärrlander och , intervjuer 2005). försökte ringa till en seismolog vid , men fick inget svar. fick hon dock kontakt med , tidigare vid FOI, som kunde meddela att risken för en ytterligare flodvåg var försumbar (, intervju 2005) Katastrofens omfattning gjorde den genast till en världsnyhet, varför informationer spreds via etermedier och Internet mer eller mindre i realtid. Således skickades det första TT-meddelandet : Kraftigt jordskalv i Sumatra och Ekot hade sin första sändning där det rapporterades om en kraftig jordbävning på Sumatra. Tusentals människor befarades ha skadats. sändes den första TT-flashen om att flodvågor drab- bat : Många turister saknas efter att enorma flodvågor svept in över semesterorten i södra , enligt den statliga radion. kom en ny TT-flash: Minst 160 har dödats av en flodvåg i , enligt räddningspersonal. uppgav informationsdirektör att mellan 10 000 och 15 000 svenskar fanns i (TT). Indiska myndigheter uppgav för Reuters att minst 40 perso- ner omkommit till följd av de flodvågor som svept in över landet (TT 06.51). På Ekots sändning telefonintervjuades en svensk på plats i . BBC, CNN, och andra internationella medier sände från början. Brittiska medier följde händelseförloppet främst från sina forna kolonier, speciellt från . Amerikanska medier uppehöll sig primärt vid (Ersman, intervju 2005). Svenskar som befann sig i drabbade områden och anhöriga till svenskar som befann sig där började i ett tidigt skede höra av sig till framför allt UD, RPS, de olika länspolismyndigheterna och . efter första kontakt med UD i (), började oroliga människor ringa till både UD:s vakthavande tjänsteman och till konsulära jouren. Sam- talen kom från både och (UD 2005: 13). Den be- fintliga svarskapaciteten bedömdes snart inte räcka till och klockan Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen 06.10 kontaktade Vakthavande, , chefen för växel, , som ringde in tre växeltelefonister. Växeln öppnade (Ibid.). Inled- ningsvis hade dessa inga instruktioner, utan kunde bara svara att de inte hade någon information (, intervju 2005). Rikskommunikationscentralen (RKC) har täckning dygnet runt och ansvarar för larmförmedlingen vid () ordningspolisenhet. Till RKC kom de första samtalen från , , om att en jättevåg svept in över land. Därefter kom ett flertal liknande samtal samt förfrågningar i ärendet från olika länspolismyndigheter (RPS 2005). Personalen på ringde till beredskapshavande polischef , som också är chef för . Hydfors kontaktade vice ordföranden i ID-kommis- sionen, , vilken ansvarade för att kalla in personal för att starta katastrofregistrering samt i detta ärende föra en dialog med UD om deras eventuella hjälpbehov. Vidare fattade Hydfors beslut om att RKC skulle förstärka med mer personal samt att följa och dokumentera händelseutvecklingen (Ibid.). På Försvarsdepartementet finns en funktion för underrättelse och beredskapsfrågor (UNDBER), vilken betjänades av . I takt med att TT-meddelanden och TT-flashar skickades ut började han på eget initiativ sammanställa information för vidarebefordran till berörda departement och myndigheter.5 Det första skickades , i vilket det uppgavs att upp till 20 000 svenskar kunde befinna sig i drab- bade områden, framför allt i . Brittner flaggade för att det kunde bli aktuellt att aktivera ambulansflyget. (06.28) skickade Brittner ett nytt mail i vilket det angavs att många befarades ha omkommit. Uppgifterna kom i huvudsak från ambas- saden i (UNDBER/Fö 2005). () vakthavande tjänsteman, , fick ett allmänt larm och en förfrågan från UNDAC (United Nation Disaster Assessment and Coordination) via angående tillgängliga resurser. hade en en- hetschef inom SRV:s operativa avdelning, , hört om katastrofen på nyheterna , men bedömt att hän- delsen inträffat för långt borta för en effektiv svensk insats med räddningsstyrka (search and rescue). Röhs informerade dock che- 5 Fram hade sju meddelanden och två flashar skickats från TT (TT 2005). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen fen för operativa avdelning, , om förfrågan från UN- DAC , varefter Röhs, och tele- fonledes diskuterade förutsättningarna för ett sådant stöd. meddelade att SRV kunde bistå med utrustning och personal med mycket kort varsel (SRV 2005). var det i ett tidigt skede bekant för SRV att svens- kar drabbats vid thailändska turistorter (Ibid.). SRV:s generaldi- rektör befann sig på julferier i Västergöt- land, men blev informerad om situationen av ungefär . berättade både om förfrågan om en hjälpin- sats till och om att många svenskar befarades ha drabbats i (, intervju 2005). Vid 07.30 ringde från Försvarsdepartemen- tets Civila enhet (Fö ) till på UD:s enhet för Glo- bal säkerhet (UD GS), humanitära gruppen, och berättade att SRV planerade tre insatser. Den första gällde ett transportplan med filtar och andra förnödenheter som skulle flyga från till huvudstad . Den andra insatsen var UNDAC-teamet som skulle åka till redan under sön- dagen, och den tredje insatsen rörde en förfrågan från (Monitoring Information Center) om hjälp till . Eftersom förfrågan från var underställd FN fick den ett OK från . En senior medarbetare på SRV skulle bege sig till för (M. , intervju 2005). Reseföretagen som hade representation på plats vidtog omedelbara åtgärder i form av att se till att planerade resor ställdes in och dylikt. Redan under de tidiga morgontimmarna hörde allmänheten också av sig till Försvarsmakten, inte minst officerare som befann sig på semester i drabbade områden (FM 2005). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen Faktaruta 2: SRV, Fö, UD och Sida Försvarsdepartementet () har myndighetsansvar för Rädd- ningsverket, medan UD (enheten för Global Säkerhet) har budget- ansvar för SRV:s internationella åtaganden. Detta kanaliseras via Sida, som har ett ramavtal med SRV. Det är viktigt att FN har ett övergripande ansvar för internationella operationer. SRV åker ald- rig ut på eget initiativ, utan enbart på förfrågan. När SRV beslutar sig för att åka någonstans finns det rutiner för hur Fö och UD informeras för att information ska nå departementens politiska ledningar. Källa: M. , intervju (2005) På annandag juls morgon, , hade den kraftfulla jordbävningen i och de efterföljande tsunamivågorna inte bara blivit en grym verklighet för hundratu- sentals människor i oceanens kustområden. Konsekvenserna, inklu- sive de specifikt svenska, var även kända på flera orter i och inom flera departement och myndigheter. På flera ställen hade åtgärder redan börjat vidtas eller förberedas. Under de tidiga morgontimmarna hade Vakthavande på UD fått telefonsamtal från RKP, Försvarsmakten och SRV som gjort klart att de hade resurser att bistå med (, intervju 2005). 4.Vad handlar flodvågskatastrofen om för svenskt vidkommande? började mobilisera för att möta krisen. Frågan var bara vad den egentligen och primärt handlade om för svenskt vidkommande. Inledningsvis hanterades katastrofen enligt upparbetade rutiner för katastrof utomlands, där steget till andra myndigheter och depar- tement än de som normalt kommer i fråga är tämligen långt. I övrigt var det , annandag jul och inte någon synbar krisstämning i det offentliga . I däremot var krishanteringsarbetet i full gång, även för svensk del. Det plan som den svenske ambassadören bordat lyfte aldrig, eftersom det på grund av översvämning inte fick landnings- tillstånd i . Klockan var (05.15 i ) när ambassa- dör lämnade flygplanet och fick meddelandet från ambassadens tredjeman . Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen svenske honorärkonsuln på i för att skaffa sig en bild av skadornas omfattning och fick beskedet att stränder och byggnader var förstörda. De kom överens om att skulle försöka ta sig till . därpå, , ringde han upp och beordrade att ambassaden skulle försättas i kris- beredskapsläge och att personal skulle kallas in i enlighet med ambassadens beredskapsplan. Därefter satte han sig i en taxi för att själv ta sig till ambassaden. Den information fått av honorärkonsuln vidarebefordrade han telefonledes till vid UD:s konsulära jour i (06.05), när han satt i taxibilen i . Han meddelade också att han hade för avsikt att ta sig till med en präst och en lokalanställd kon- sulär tjänsteman, möjligtvis med bil eftersom flygplatsen var av- stängd. I hade han för avsikt att sätta upp ett kriscentrum. Bilresan – beräknades ta 8–(UD 2005: 13; , intervju 2005). Det första krismötet på ambassaden hölls med , , samt den svenske präst och lokalanställde konsulära tjänsteman som skulle följa med till . kom fler lokalanställda tjänstemän in samt en av Sida utsänd tjänsteman. Av de lokalanställda fanns både thai- och svenskspråkiga som kunde bemanna telefonväxeln. Ett problem var dock att en stor del av ambassadens personal var bortrest på semester. Den begränsade styrka som var på plats började med att försöka orientera sig om vad som hade hänt (UD 2005: 14). gjorde sig , den svenske prästen och den lokalanställde tjänstemannen redo för att åka till . Eftersom flygplatsen där öppnades kunde de åka med det första planet som gick dit från (thailändsk tid). På ambassaden organiserade Laakso och de andra för en dyg- netruntbemanning . från den svenska ambassaden i , som var på semester i , in- ställde sig och började arbeta med ambassadens hemsida. Bland annat vädjades det där för att frivilliga svenskar skulle höra av sig till ambassaden, vilket fick stort genomslag (Ibid.: 15). Honorär- konsulatet i kom att få en tidsbegränsad sta- tus som lönat generalkonsulat (Ibid.: 26). På den svenska beskickningen i rådde med andra ord ingen oklarhet om problemets natur, även om det inte gick att snabbt bilda sig en välgrundad uppfattning om dess omfattning. I värsta fall rörde det sig dock om att undsätta många tusental svens- Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen Och det var också den bilden som förmedlades hem till Sve- rige, inledningsvis muntligen via telefon. Indikationer på vad som höll på att hända kom även till via alarmerande samtal från privatpersoner. fick tag på gruppchefen på enheten, , som befann sig på julledig- het i . redogjorde för vad hon visste och sade att situa- tionen var ohållbar; att hon var på väg in till departementet för att hjälpa till där. menade att skulle stanna kvar i hemmet och arbeta därifrån (, intervju 2005). När växel öppnade , kunde telefonisterna koppla samtal hem till från konsulära jouren, till hennes gruppchef, , till en konsulär handläggare med bakjour i hemmet och till Vakthavande. Enhets- chefen tog emot vissa samtal där han befann sig i Berg- slagen. Det visade sig dock snart vara omständligt för personalen i växeln att koppla samtal till personer som befann sig i sina hem och därtill var trycket så hårt att den befintliga kapaciteten var otill- räcklig. Det var därför angeläget att få in mer personal (och , intervju 2005). , , när växeln öppnade, ringde andre- mannen från ambassaden i , , till och berättade att det var oklart hur turistområdena i drabbats, och därmed också ovisst om några svenskar ska- dats eller förolyckats. Ambassaden skulle dock fortsätta att under- söka situationen och lovade att återkomma i ärendet. En konsulär tjänsteman fick av i uppdrag att särskilt svara för kontak- terna som berörde (UD 2005: 15; , intervju 2005). , chefen för den Konsulära enheten, ringde till UD:s expeditionschef , som befann sig på julferier i , för att underrätta denne om jordbävningen och den efterföljande flodvågen. fick beskedet att det inte fanns några uppgifter om skadade eller förolyckade svenskar, men att det cirkulerade uppgifter om att ett trettiotal personer förmo- dades ha omkommit i . Vidare fick han veta att den svenska ambassaden i försatts i krisberedskapsläge och att ambassadören där skulle försöka ta sig till södra för att få en bättre bild av läget. berättade också att växeln öpp- nats och att den konsulära jouren hade förstärkts. hade i detta läge inte någon tanke på att ringa till utrikesministern eller till kabinettssekreteraren. Anledningen till att Thöresson var den Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen naturliga kontaktpersonen för var att expeditionsche- fen också var ordförande för den beredskapsgruppskrets som fanns inom UD (, intervju 2005; UD 2005: 15). Kabinetts- sekreterare blev i stället uppringd av statssekreteraren på Försvarsdepartementet, , (, intervju 2005). Per Thöresson blev vid påringning något förvånad över att ha blivit väckt bara för att få veta att det inte fanns någon klar lägesbild, men att under alla omständigheter situationen föreföll vara under kontroll; relevanta personer och en- heter verkade ha larmats. budskap var inte alarme- rande (Thöresson, intervju 2005). Både och har uppgett att katastrofens omfattning växte fram efterhand. Uppgif- ter om att hotell hade raserats var till exempel inte i sig alarmerande innan det framgick att även stora svenskbyggda komplex förstörts och inte bara enklare strandbungalows (och , intervjuer 2005). Klockan var i och 08.00 i när krisgruppen på den svenska ambassaden i skickade det första skriftliga meddelandet per fax till UD i . Det skriftliga meddelan- det bekräftade vad som via telefon tidigare förmedlats. Det fanns uppgifter om att många skadats och även om att dödsfall före- kommit. Men det florerade också många rykten och bekräftade uppgifter var en bristvara. I faxet förmedlades också att thailändska myndigheter påbörjat ett katastrofarbete (Ibid.). Denna fax kom emellertid in till ett kraftigt underbemannat UD i . Vakthavande tjänsteman hade till uppgift att då och då se efter i sambandscentralen om fax inkommit, men i den kaotiska situatio- nen dröjde det till mellan 09.30 och 10.00 innan det hanns med (, intervju 2005). Då detta fax inte var specifikt adresserat till Ministerkansliet, eller någon namngiven minister/statssekreterare, vidarebefordrades det heller inte till den nivån på departementet. Om så hade varit fallet är sannolikheten hög att de engagerat sig i ett tidigare skede (, intervju 2005). ringde till för att uppdatera honom och för att meddela honom att situationen var ohållbar; det fanns ingen operativ ledning. efteråt (vid 10.00) ringde , som befinner sig mellan och i KC:s hierarki, till för att påminna om att det fanns en beslutsordning på departementet. påtalade att situationen kunde vara 30 gånger värre än Estonia och att det inte gick att sitta hemma och arbeta. menade att var hysterisk och Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen förmanade henne att stanna kvar i sitt hem (, intervju 2005). hävdar dock att det var med hänsyn till Meléns väl- befinnande som hon uppmanade henne att stanna hemma; hon hade ju arbetat (, intervju 2005).