sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt lagen om elektronisk kommunikation har polisen och i vissa fall åklagare möjlighet att utan samband med förundersökning få abonnemangsuppgifter från operatörerna. Det gäller exempelvis om det finns behov av uppgifterna i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att kunna överlämna en ung person som har omhändertagits till vårdnadshavare. Utanför en förundersökning finns det däremot inte någon skyl- dighet för operatörerna att lämna ut uppgifter om kommunikatio- nen, alltså motsvarande teleövervakningsuppgifter. Det finns dock ett stort behov hos polisen att få tillgång till sådana uppgifter, främst lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefon, i situationer där personer har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Genom tillgång till uppgifterna i sådana fall kan perso- nen påträffas snabbare och stora resurser sparas i po- lisarbetet. Vi föreslår därför att lagen om elektronisk kommunika- tion kompletteras med en sådan regel, som alltså inte skall tillämpas vid misstankar om brott. Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort Det finns som nämndes en tydlig tendens bland mobiltelefon- kunder att använda anonyma kontantkort i stället för att teckna Som också framgick används den anonymi- tet som kontantkort ger i kriminella kretsar för att försvåra polisens arbete. Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsuppgifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara framgångsrik. Operatörer har behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. In- nehavarna av kontantkort förblir dock i regel anonyma för operatö- ren, vilket leder till att de brottsutredande myndigheterna inte har möjlighet att få ut nödvändiga abonnemangsuppgifter. Rikspolis- styrelsen har i en skrivelse till beredningen påtalat behov av att ope- ratörerna åläggs en skyldighet att registrera uppgifter om vem som innehar ett kontantkort samt uppgifter om var och när kortet köp- tes. har också redovisat att , och redan har lagstiftning som ger operatörerna en sådan skyldighet. Det är ett faktum att när mobiltelefoner förekommer vid brotts- lig verksamhet är det i princip uteslutande anonyma kontantkort som utnyttjas för att undgå upptäckt och försvåra det brottsutre- dande arbetet. I beredningen finns en mycket stor förståelse för de brottsutredande myndigheternas påtagliga behov av att i olika sammanhang få tillgång till uppgifter om abonnemang rörande kontantkort. Till en viss del är detta möjligt , nämligen när kunden frivilligt har valt att lämna sådana uppgifter till operatö- ren. Vissa operatörer behandlar i sådana fall uppgifterna som öppna abonnemangsuppgifter medan andra betraktar uppgifterna som hemliga. Har kunden valt att lämna uppgifterna till operatören har myndigheterna under alla förhållanden rätt att för vissa ändamål få tillgång till uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunika- tion. Det stora problemet för myndigheterna är alltså när operatö- ren saknar uppgifter om innehavaren av kontantkortet. De brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifterna måste vägas mot andra intressen. En skyldighet att re- gistrera abonnenten bakom ett visst kontantkort innebär inte en- bart ett åliggande för operatörerna, med kostnader som följd, utan även en skyldighet för den stora mängd personer som köper kon- tantkort att ge upp den anonymitet som har funnits och i stället lämna uppgifter om sig själva till operatörerna för brottsut- redande ändamål. Särskilt som det får förutsättas att anonymiteten i sig inte generellt är av avgörande betydelse för konsumenterna vid köp av kontantkort, är det sistnämnda inte en så stor integritetsfrå- ga att den ensam bör kunna hindra en reglering av det slag som föreslår. Avgörande är dock den tveksamhet som finns rörande hur ef- fektiv den föreslagna ordningen skulle bli för den brottsutredande verksamheten. För att undvika att registreringen blir ett slag i luf- ten skulle en hel del kontrollmekanismer och annat behövas för att i största möjliga mån undvika t.ex. att köpare av kontantkort uppger felaktiga personuppgifter och att vissa köpare registrerar sig för större mängder kontantkort och sedan tillhandahåller dessa i kriminella kretsar. Mot bakgrund av att regleringen inte heller skul- le bli enhetlig i ett större antal länder i vårt närområde, t.ex. EU- länderna, skulle anonyma kontantkort kunna köpas utomlands och utnyttjas i i brottsliga sammanhang. Det finns alltså stora effektivitetsproblem med den ordning som har föreslagit om registrering av abonnemangs- uppgifter till anonyma kontantkort. Särskilt mot den bakgrunden anser vi att någon sådan skyldighet inte bör införas . Frågan kommer säkert att få allt större betydelse framöver. Därför är det till en början lämpligt att frågan drivs i internationella sam- manhang eller utifrån de erfarenheter som finns i andra länder av nationell lagstiftning på området. Det måste framhållas att genom förslaget om identifiering av tekniska hjälpmedel kommer de brottsutredande myndigheterna ändå att få betydligt lättare att komma runt det nuvarande proble- met med anonyma kontantkort. Anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation infördes den s.k. anpassningsskyldigheten i telelagen. An- passningsskyldigheten, som finns föreskriven i lagen om elektronisk kommunikation, innebär att en operatör skall bedriva verksamheten så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller över- vakade telemeddelanden göras tillgängliga så att informationen en- kelt kan tas om hand. Vårt uppdrag enligt direktiven är att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och hur den skall vara reglerad i olika avseenden. Att den enskilde operatören har anpassat verksamheten är i prak- tiken ofta en förutsättning för att beslut om tvångsmedlen över huvud taget skall kunna verkställas och att verkställandet kan ske i nära anslutning till domstolens beslut. När anpassningsskyldighe- ten infördes uttalade regeringen att hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning är betydelsefulla och oumbärliga hjälpmedel i kampen mot särskilt den grova brottsligheten och att det av effek- tivitetsskäl är ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmedlen på området upprätthålls. Den slutsatsen är än mer giltig , framför allt mot bakgrund av teknikutvecklingen . Det bör särskilt framhållas att frågan har stor betydelse även för allmän ordning och allmän säkerhet, däribland rikets sä- kerhet och skyddet mot terrorism. Att en anpassningsskyldighet för operatörerna måste finnas även fortsättningsvis är helt givet. Något annat följer heller inte av direktiven. Anpassningsskyldigheten är av central betydelse för effektivite- ten vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och har som syfte att möjliggöra använd- ningen av tvångsmedlen och därmed skapa förutsättningar för ef- fektiva utredningar när det gäller grövre brott. Även om bestäm- melserna i lagen om elektronisk kommunikation, där anpassnings- skyldigheten finns föreskriven, i första hand är av näringsrättslig art, har vi kommit fram till att det som en följd av våra förslag inte finns tillräckliga skäl att flytta bestämmelsen om anpassningsskyl- dighet från den lagen. Det bakomliggande syftet med anpassnings- skyldigheten är och förblir att underlätta tvångsmedlen. Vi vill dock understryka att om det skulle visa sig att bestämmelsen får en allt för snäv tillämpning ur ett brottsutredande perspektiv, måste det övervägas att föreskriva om anpassningsskyldighet någon an- nanstans, kanske i . De uttryck som används i lagen om elektronisk kommuni- kation för att beskriva anpassningsskyldigheten är att verksamhe- ten skall bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Dessutom skall innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller över- vakade meddelanden göras tillgängliga för polisen så att informa- tionen enkelt kan tas om hand. Det uttryckssättet beskriver väl de krav som bör ställas på operatörerna i detta avseende. Det finns bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen ingen anled- ning att i lagtexten beskriva skyldigheten på en högre detaljnivå än så. Verksamheter som skall omfattas av anpassningsskyldigheten Bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är teknikneutrala och således inte begrän- sade till en viss typ av teknik för att befordra meddelanden. Enligt reglerna får telemeddelanden avlyssnas eller övervakas om de be- fordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, kod eller annan teleadress. Om det är fråga om fast telefoni, mobiltele- foni eller Internet har alltså ingen betydelse för frågan om medde- landet är sådant att det faller under tvångsmedelsregleringen. An- passningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation är dock begränsad så till vida att den inte omfattar samtliga verk- samheter där sådana meddelanden som omfattas av tvångsmedlen befordras eller med andra ord samtliga de tekniker som är aktuella. omfattar anpassningsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation verksamheter som avser tillhandahållande antingen av ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, eller av tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av endera en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt som medger överföring av lokala, nationella och internationella samtal, telefax och datakommunikation med en viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt. Trots att den legala möjligheten finns att avlyssna eller övervaka ett visst meddelande enligt , medför avsaknaden av anpassningsskyldighet för vissa verksamheter stora effektivitetsför- luster vid utredning av grova brott, eftersom tvångsmedelsbesluten med stor sannolikhet inte kan verkställas över huvud taget. Till det kommer att anpassningsskyldigheten leder till en snabb verkställig- het, vilket ofta kan vara av stor betydelse i det brottsutredande ar- betet. uppfattning är att den nuvarande regleringen är otillräcklig ur ett brottsutredande perspektiv. Även vi har kunnat konstatera att inte minst teknikutvecklingen medför att anpass- ningsskyldigheten behöver vidgas om inte den brottsutredande verksamheten skall hamna hjälplöst efter den grövre brottsligheten. Genom uppgifter från såväl som operatörer kan det också konstateras att det finns många oklarheter i frågan om gränserna för anpassningsskyldigheten. Detta faktum, tillsammans med frågan om kostnadsansvaret för åtgärderna (se vidare nedan) förefaller vara de främsta orsakerna till att anpass- ningsarbetet hos operatörerna i många fall är lågt prioriterat. Såväl de brottsutredande myndigheterna som operatörerna har efterlyst en tydlighet och förutsebarhet i regleringen av anpass- ningsskyldighetens omfattning. Redan när skyldigheten infördes i telelagen uttalade regeringen att varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss operatör faller strax in- nanför eller utanför gränsen och att det därför är angeläget att se till att gränsdragningen blir så förutsebar och klar som möjligt. Som har konstaterats av både och operatö- rerna måste anpassningsskyldighetens omfattning vara mycket tyd- ligt reglerad. För att åstadkomma detta bör skyldigheten så långt det är möjligt regleras teknikneutralt i författning och inte t.ex. vara en förhandlingsfråga mellan en operatör och en myndighet. Vi föreslår därför att anpassningsskyldigheten i fortsättningen skall träffa verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. rätte- gångsbalken eller tjänster inom ett sådant nät. Den utvidgning av anpassningsskyldigheten som i praktiken följer av detta förslag och som främst motiveras av det stora allmänna intresset av att effektivt kunna verkställa tvångsmedlen vid misstankar om grova brott, är att kravet också kommer att omfatta verksamhet som avser tillhan- dahållande av Internettjänster. Dessutom kommer anpassnings- skyldigheten i de fasta telenäten inte att bli begränsad till en viss lägsta datahastighet för funktionell tillgång till Internet. Det är en självklarhet att det inte skall finnas ett anpassningskrav för sådana verksamheter där meddelandena enligt bestämmelserna i över huvud taget inte får bli föremål för beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av hänsyn till mindre operatörer finns det också skäl att begränsa omfattning- en av anpassningsskyldigheten ytterligare. Många operatörer skall inte behöva vidta några anpassningsåtgärder över huvud taget efter- som de är så ointressanta ur ett polisoperativt perspektiv att det inte vore rimligt att med hänsyn framför allt till kostnaderna kräva sådana av operatören. I andra fall är det kanske bara vissa begränsa- de anpassningar som bör genomföras. Den verksamhet som omfat- tas av skyldigheten skall därför avse ett allmänt tillhandahållande av näten respektive tjänsterna. Genom att anpassningsskyldigheten skall omfatta ett allmänt tillhandahållande utesluts bl.a. sådana nät eller tjänster som inte står till förfogande för användning av allmänheten och som samti- digt inte heller effektivt konkurrerar med sådan verksamhet. Sålun- da kommer företag, bostadsrättsföreningar eller andra samman- slutningar som internt tillhandahåller vissa tjänster generellt sett inte att vara anpassningsskyldiga, även om beslut om tvångsmedel kan omfatta meddelanden som befordras i deras nät. I den mån dessa erbjuder sina tjänster till en vid krets, t.ex. i en stadsdel eller ett motsvarande större geografiskt område, och därigenom kan sä- gas effektivt konkurrera med operatörer på marknaden, kommer de dock att omfattas av anpassningsskyldigheten. Det skall också tilläggas att, även om verksamheten omfattar ett sådant allmänt tillhandahållande av nät eller tjänst, det måste finnas möjlighet till undantag från anpassningsskyldigheten i enskilda fall genom en avvägning mellan nytta eller effektivitet och ekonomi för respektive operatör. Undantag genom beslut i enskilda fall I samband med att anpassningsskyldigheten infördes avfärdade re- geringen en synpunkt om att det skulle fastställas standardiserade normer som skulle gälla för samtliga operatörer. Skälen var främst den stora variation som finns hos operatörerna när det gäller verk- samheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar samt den fortlöpande tekniska utvecklingen. I stället skulle meddela tillståndsvillkor för varje operatör och där- igenom avgöra vilka åtgärder som skulle vidtas i det enskilda fallet för att uppfylla kraven på anpassning. Post- och arbete resulterade bl.a. i att likalydande, generella tillståndsvillkor utfärdades först efter det att bestämmelserna om anpassningsskyldighet hade trätt i kraft. Riks- polisstyrelsen har haft invändningar mot bl.a. de långa handlägg- ningstiderna och uttalat att de har utgjort ett direkt hinder för en snabb anpassning. Enligt uppfattning var dess- utom tillståndsvillkoren inte alls tillräckliga för att åstadkomma en effektiv verkställighet. gäller inte de tillståndsvillkor som tidigare beslutades med stöd av telelagen. I stället gäller anpassningsskyldigheten fullt ut för de operatörer som bedriver sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation. Skulle skyldigheten bli allt för betungande framför allt när det gäller eko- nomiska aspekter, kan den enskilde operatören begära undantag hos från kravet på anpassningsskyldighet i något avseende. Det har såvitt bekant aldrig skett. Post- och tele- styrelsen har också möjlighet att meddela verkställighetsföreskrif- ter. Några sådana föreskrifter har inte utfärdats. Den tekniska utvecklingen går fort. De tekniska förhållandena hos varje operatör är i många avseenden unika. kan det sägas finnas en än högre grad av variation hos operatörerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar jämfört då anpassningsskyldigheten infördes i telelagen. Detta ställer krav på differentierade lösningar vad gäller anpassningen i detalj. Den bedömning som regeringen gjorde tidi- gare har blivit bekräftad i den praktiska tillämpningen, nämligen att anpassningsskyldigheten i sig och särskilt undantag från denna inte lämpar sig att närmare beskriva i generella föreskrifter eller villkor av generell karaktär. Det kan leda till en osäkerhet såväl hos opera- törerna som hos de brottsutredande myndigheterna om anpass- ningsskyldighetens innebörd och omfattning och därmed också till bristande effektivitet. Det skall också sägas att den grova brottslig- heten enligt är uppmärksam på gränserna för de brottsutredande myndigheternas operativa möjligheter, dvs. gene- rella föreskrifter om undantag från anpassningsskyldigheten, men även offentliga undantagsbeslut i enskilda fall, ger de kriminella personerna en bra uppfattning om vilka operatörer och vilka kom- munikationsformer som är lämpliga att använda för deras verksam- het. Till detta kommer särskilt att operatörerna har påtalat för oss vikten av en tydlig, förutsebar reglering av anpassningsskyldighe- ten. Vi föreslår därför att undantaget från anpassningsskyldigheten skall kunna meddelas enbart i enskilda fall och inte i form av gene- rella föreskrifter. Det är av flera skäl mest lämpligt att Rikspolissty- relsen fattar dessa beslut med möjlighet att överklaga hos allmän förvaltningsdomstol. Frågan blir då vilken avvägning som skall ske vid prövning av undantag. I den frågan får framför allt nyttan eller effektiviteten vägas mot den enskilde operatörens kostnader för anpassningsåt- gärderna. Där måste anmärkas att nyttan eller effektiviteten av en anpassning svårligen kan mätas i beräknade antal verkställigheter hos en enskild operatör. I vissa fall kan en enskild lyckad verkstäl- lighet innebära en oerhört stor samhällelig nytta i olika avseenden. Bestämmelserna om anpassningsskyldighet har en sådan väsentlig betydelse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedels- besluten och därigenom för samhällets förmåga att utreda allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kri- minalpolitiska vid en tillämpning. Utgångspunkten för en prövning måste istället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna re- spektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut. I fråga om bedömningar av nyttan eller effektiviteten är det alltså mycket viktigt att beakta det samhällsintresse som ligger i att kunna upp- rätthålla en beredskap för att ha möjlighet att snabbt verkställa be- slut om tvångsmedlen. gäller att operatörerna själva får stå för de kostnader som an- passningsåtgärderna medför. Det innebär att kostnaderna ytterst får bäras av abonnenterna. Den ordningen har gällt sedan anpass- ningsskyldigheten infördes i telelagen. Regeringen utvecklade ingå- ende skälen i det lagstiftningsärendet. Vad som har förekommit under de år anpassningsskyldigheten har funnits ger i huvudsak inte anledning att införa en annan ordning. Även i fortsättningen bör alltså operatörerna stå för de kostnader som uppkommer. De operatörer som vi har haft kontakt med har inte lämnat någ- ra konkreta uppgifter om hur stora kostnaderna i praktiken är. I frånvaro av sådana uppgifter är kostnaderna näst intill omöjliga för oss att uppskatta. I det tidigare lagstiftningsärendet har ett rimligt belopp för anpassning hos de största operatörerna uppskattats till ett engångsbelopp om något tiotal med en till- kommande årlig driftkostnad på någon miljon kronor. De invester- ingar som krävs är dock i allt väsenligt redan gjorda, med undantag för den anpassningsskyldighet för vissa operatörer som tillkommer med vårt förslag. Mot bakgrund av bl.a. detta verkar det inte sanno- likt att kostnaderna skulle överstiga vad berörda operatörer rimli- gen kan bära, särskilt som det sker en pulvrisering så att kostna- derna tas igen genom intäkter från abonnenterna. Den avgiftshöj- ning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent kan antas bli marginell och är försvarlig med hänsyn till den nytta som den genom våra förslag förbättrade möjligheten till brottsbe- kämpning för med sig. Vitesföreläggande vid bristande åtgärder Sedan anpassningsskyldigheten infördes i telelagen har det funnits möjlighet för att bl.a. meddela de föreläg- ganden som har behövts för att skyldigheten skall efterlevas. Det är nödvändigt att det även i fortsättningen finns ett påtryckningsme- del på operatörerna att vidta de åtgärder som krävs. Därför skall det vara möjligt för att meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyldigheten. Säkert kommer den möjligheten att aktualiseras ytterst sällan. Föreläggandet, som mås- te kunna förenas med vite, skall kunna överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Som huvudregel gäller enligt viteslagen att frågor om utdöman- de av vite prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Den ordningen skall gälla även för de förelägganden som meddelar i fråga om anpass- ningsskyldighet. Det är ett faktum att särskilt den grova brottsligheten vidtar en mängd åtgärder för att skydda den olagliga verksamheten. Bl.a. in- nebär det att man noggrant följer de brottsutredande myndigheter- nas förmåga att genomföra olika brottsbekämpande åtgärder. Får de kriminella personerna tillgång till uppgifter om begränsningar i avlyssnings- och övervakningsmöjligheterna hos de enskilda opera- törerna, kan det få allvarliga konsekvenser för myndigheternas ar- bete, eftersom det kan resultera i att personer väljer operatörer och kommunikationsformer där tvångsmedel inte kan verkställas. Vid prövning av frågor om undantag och förelägganden kan det förekomma uppgifter som avslöjar begräns- ningar i möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att verkställa tvångsmedelsbesluten. Det är därför nödvändigt att kun- na hålla uppgifterna hemliga. Vi föreslår att det bland de bestämmelser i sekretesslagen som rör intresset att förebygga eller beivra brott skall införas en regel som anger att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till prövningen av sådana frågor, om det kan antas att syftet med beslu- tade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk- samheten skadas om uppgiften röjs. I samband med att en operatör ansöker hos om undantag från anpassningsskyldigheten ligger det i sakens natur att operatören måste lämna uppgifter om sina tekniska system och liknande. Sådana uppgifter kan vara mycket avslöjande i förhållande till framför allt konkurrenter på marknaden. Sådana uppgifter kan även förekomma i ärenden om föreläggande rörande efterlevnaden av skyldigheten. Sekretess måste därför också gälla för uppgift om den enskildes affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Tid för att genomföra förslagen Våra förslag innebär att vissa operatörer, vars verksamhet inte tidi- gare har omfattats av anpassningsskyldigheten, kommer att behöva anpassa sina system så att tvångsmedelsbesluten kan verkställas. Det är rimligt att operatörerna får på sig för anpass- ningsåtgärder från det att bestämmelserna utfärdas till dess att de träder i kraft. Det finns inte anledning att bestämma till längre än .