sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — I administrativt hänseende torde båda modellerna möta uppställda krav på en god funktion, eftersom det inte i någon av modellerna handlar om att införa nya system utan om att komplettera nu befintliga beskattningsordningar. Av stor betydelse är naturligtvis att båda modellerna bedöms medföra ett för- hållandevis lågt antal skattskyldiga att såväl administrera som kontrollera. Avslutningsvis måste de båda modellerna behandlas ur EG- rättslig synvinkel. Det är självfallet så att de nationella över- vägandena är av mindre betydelse om det skulle visa sig att EG- rätten av det ena eller andra skälet skulle uppställa betydande hinder för ettdera modellen. Därvid passar båda modellerna i olika utsträckning in i EU:s s.k. avfallshierarki. Modellerna passar också väl in i den strategi som behandlas i gemenskapens sjätte miljö- handlingsprogram.18 I statsstödshänseende får energiskattemodel- len emellertid avses ha ett försteg av de skäl som behandlas tidigare. 18 och rådets beslut nr 1600/2002/EG av om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utredningens förslag: För att stödja avfallshierarkin och ge incitament till ökad materialåtervinning bör den fossila fraktionen av avfallet göras till ett skattepliktigt bränsle inom ramen för den befintliga energibeskattningen. Det är således på detta sätt utredningen bedömer att en skatt på avfall som förbränns bör utformas och avgränsas. Denna åtgärd bör följas upp av en utvärdering för att undersöka huruvida införandet av ytterligare styrmedel är motiverat, främst för att uppnå målet om ökad materialåtervinning. Såsom ett eventuellt andra steg kan det alltså bli aktuellt att införa något annat ekonomiskt styrmedel. En effektiv strategi för att öka materialåtervinningen bör ske där problemen är störst och där man s.a.s. får mest miljö för pengarna. Mycket tyder på att det inte är i själva avfallsbehandlingssektorn utan snarare på energimarknaden. Därvid synes det största hindret mot en fortsatt positiv utveckling för materialåtervinningen bestå i den nuvarande snedvridningen i energibeskattningen som sker till fördel för förbränning av avfall i värme- och kraftvärmesektorerna. På grund av energibeskattningen av de fossila bränslena (kol, naturgas och olja) är avfallsförbränning ett ekonomiskt attraktivt alternativ vad beträffar produktion av värme och el. Detta är sannolikt ett av skälen till den utbyggnad av avfallsför- bränningskapacitet som sker . Ett första viktigt steg mot ökad materialåtervinning bör därför tas genom att infoga avfallet i energibeskattningen. Detta i syfte att utjämna den befintliga snedvridningen i energiskattesystemet som inom kraftvärme- och värmesektorerna utgör ett kraftigt incitament för förbränning av avfall på bekostnad av andra bränslen. Värnandet av biobränslenas konkurrenskraft ligger väl i linje med de miljö- och energipolitiska målen om ökad användning av förnybara bränslen. En sådan beskattning som utredningen föreslår ger ett incitament till ökad materialåtervinning, i synnerhet av plast- och gummifraktioner, men även till ökad materialåtervinning av andra avfallsfraktioner. Den ger dessutom ett kraftigt incitament för högeffektiv kraft- värmeproduktion. Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energiskattesystemets art och funktion kommer den att vara billig Principiella överväganden och sammanfattande förslag att administrera sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. Därutöver kan det, på grundval av utredningens ingående analys i statsstödsfrågan, på förhållandevis goda grunder antas att den föreslagna kompletteringen av det svenska energibe- skattningssystemet kommer att få gehör hos kommissionen vid en kommande statsstödsprövning. Mot bakgrund av den tyngd som konkurrensfrågor tillmäts inom gemenskapen bör denna fördel inte underskattas ur kostnadseffektivitetssynpunkt, utan tvärtom väga tungt vid valet av fortsatt strategi. Med en energibeskattning av avfall av fossilt ursprung underlättas en fortsatt positiv utveckling på materialåter- vinningsområdet som placerar sig i framkant när det gäller utveckling och användning av styrmedel som bidrar till flera mål inom såväl miljö-, klimat-, avfalls- som energipolitikens område. Det är därutöver, enligt utredningens mening, en naturlig tågordning att först åtgärda den befintliga snedvridningen inom avfalls- och energibeskattningen innan ytterligare styrmedel införs. Genom utredningens förslag tas ett helhetsgrepp inom de aktuella områdena, vilket medför positiva effekter med avseende på uppfyllandet av ett flertal relevanta mål. Detta innebär att måluppfyllelsen av det bakomliggande syftet, nämligen ökad materialåtervinning, måste utvärderas efter det att de föreslagna förändringarna varit i kraft. Om det då visar sig att skatteinstrumentet inte når ända fram vad beträffar målsättningarna om ökad materialåtervinning bör ett kompletterande styrmedel användas. Detta kompletterande ekonomiska styrmedel kan vara såväl en skatt inom ramen för avfallsskattelagen, eller något av de styrmedel som beskrivs i avsnitt 8. Ytterligare ett alternativ till kompletterande styrning är naturligtvis att justera det redan befintliga producentansvaret för att den vägen nå uppställda mål. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utredningens bedömning: För att förstärka styrningen mot relevanta mål på det sätt som direktiven föreskriver bedömer utredningen att det är lämpligt att införa en skatt på förbränning av avfall enligt energiskattemodellen. Vid den lämplighetsbedömning som direktiven föreskriver måste utredningen – utöver det övergripande syftet om att främja ökad materialåtervinning – även beakta övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Det ligger alltså i sakens natur att den valda modellens lämplighet måste vägas mot samtliga de mål som bedöms relevanta. En isolerad bedömning endast gentemot målet om ökad materialåtervinning medför oundvikligen en ökad risk för målkonflikter med andra samhälleliga mål. Det är bland annat därför som utredningen vinnlagt sig om att göra en helhetsbe- dömning. Vid denna helhetsbedömning kan man konstatera att ett införande av energiskattemodellen skulle styra mot flera relevanta mål och att den därmed bland annat ligger helt i linje med den utveckling av kretsloppstrategin som föreslagit (se avsnitt 2.1.2). Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna med ett införande av modellen överväger nackdelarna. Det är vid denna helhetsbedömning svårt att se att något annat ekonomiskt styrmedel än en skatt skulle förordas i stället för energiskattemodellen. Däremot kan modellen komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områden nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredningens bedömning att modellen – vid en helhetsbedömning – är lämplig att införa. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.7Vissa effekter av ett införande av energiskattemodellen Energiskattemodellen innebär, såsom ovan redovisats, att skatt tas ut på avfallets innehåll av fossilt kol med följande komponenter energiskatt med per ton koldioxidskatt med per ton () och tillverkningsindustrin betalar koldioxidskatt och ingen energiskatt. Elproduktion är skattefri. Hetvattenpannor (HVC) betalar koldioxidskatt och energiskatt. En schablon om 14 viktprocent innehåll av fossilt avfall tillämpas på blandat hushållsavfall. Incitament att källsortera plast Förbränning som avfallsbehandlingsmetod för blandat hushålls- avfall och blandat verksamhetsavfall med fossilt innehåll blir dyrare, vilket stimulerar till att minska mängden sådant avfall genom avfallsminimering eller ökad utsortering från dessa fraktioner. Incitamentet att utsortera de fossila fraktionerna som plast eller gummi är störst. Incitamentet till utsortering av plast kan också leda till ökad utsortering generellt samt bidra till en ökad fokusering på avfallsfrågor. Övergång till kraftvärme och påverkan på mottagningavgifter Kommunerna och verksamheterna kommer sannolikt att sträva efter att styra det blandade avfallet med fossilt innehåll bort från värmeproduktion till kraftvärmeanläggningar. Detta kommer dock att ta relativt och förutsätter en utbyggd eller ombyggd kapacitet för förbränning av avfall. Det finns anledning att anta att HVC- och KVV-anläggningarna inte kommer att helt övervältra till avfallslämnarna. Marknaden kommer att finna ett nytt jämviktspris. Hälften av det blandade avfallet förbränns i HVC, och hälften i KVV. Det är därför troligt att prisökningen hamnar någonstans mittemellan den skatt som Principiella överväganden och sammanfattande förslag HVC och KVV har att betala, vilket innebär att kostnadsökningen generellt hamnar per ton. 5.7.2Påverkan på schablonen vid ökad utsortering – räkneexempel vid kraftvärmeproduktion För blandat hushållsavfall och hushållsavfallsliknande avfall är det enligt Profus marginalkostnadstrappa inte aktuellt att öka ut- sorteringen av plast vid en ökad kostnad för förbränning per ton. Om det bedöms ekonomiskt motiverat kommer i stället kommunen att försöka undvika eller minimera kostnadsökningen genom att minska mängden avfall till för- bränning. De fraktioner som först sorteras ut är tidningspapper, kontorspapper, pappersförpackningar, wellpapp, glas och lättned- brytbart organiskt avfall. I vilka mängder detta sker beror på vilket handlingsutrymme kommunerna har. Om kommunerna lyckas minska sina mängder till förbränning påverkas schablonen endast försumbart även om det som sorteras ut inte är det fossila materialet, se tabell 5.8 nedan, under förutsättning att förbrän- ningen sker i KVV. Detta innebär att en skatt enligt energiskatte- modellen också kan medföra ökad materialåtervinning av icke fossila material. Påverkan på schablonen vid utsortering av icke fossilt material ökning av schablonen för För verksamhet med obefintlig eller begränsad källsortering kan det i vissa fall bli aktuellt att sortera ut plastavfallet. Detta kommer att göras för att få fram en fraktion utan fossilt innehåll. Efter sådan utsortering består i många fall mycket av det blandade verksamhetsavfallet av trä och papper. Det kan då vara ekonomiskt motiverat att sortera detta i separata fraktioner. I de fall som det inte är motiverat att sortera ut plastavfallet kommer avfalls- Principiella överväganden och sammanfattande förslag lämnaren att agera som kommunen gör med hushållsavfallet dvs. försöka minska mängden avfall som skickas till förbränning om det bedöms ekonomiskt motiverat. 5.7.3Vart styrs avfallsfraktionerna? Hushållsavfall och blandade fraktioner med plast- och gummi- innehåll kommer att styras mot KVV och tillverkningsindustrin. Hur mycket och vart beror antagligen på lokala förhållanden och transportavstånd. Dock är ju kapaciteten i både tillverknings- industrin och KVV begränsad så det är sannolikt begränsade mängder som förflyttas. Det är dock troligt att biologiska fraktioner som förbränns i KVV byts ut mot osorterade fraktioner från HVC. Detta eftersom KVV troligtvis kommer att öka mottagningsavgifterna för osorterat avfall mer än skatten (eftersom konkurrenterna HVC får högre skatt och det finns stor efterfrågan på förbränningskapacitet). Det gör det mer lönsamt för KVV att bränna osorterat avfall än biologiskt avfall. Den utsorterade plasten kan gå till KVV, tillverkningsindustrin, materialåtervinning eller på export. I vilka proportioner är inte lätt att säga och kommer antagligen att bestämmas av ekonomi och kvalitet samt lokala faktorer som transportavstånd med mera. Att ta hänsyn till är att kapaciteten i tillverkningsindustrin och KVV är begränsad. Nationellt är det möjligen återvinningsbranschen som lättast kan öka kapaciteten. Vidare är det av betydelse att den utsorterade plasten betingar ett negativt pris som bränsle i KVV och tillverkningsindustrin, men ett positivt pris som material i återvinningsindustrin såväl inom som utom landet. 5.8Effekter på andra styrmedel Enligt direktiven skall utredningen överväga om skatten på avfall som deponeras skall förändras. Utredningens ställningstaganden i denna fråga framgår nedan under 5.8.3. Härutöver har handeln med utsläppsrätter inletts, varför det är befogat att undersöka i vad mån den av utredningen föreslagna skatten på avfall som förbränns kan samverka med systemet för handel med utsläppsrätter. Principiella överväganden och sammanfattande förslag har en europeisk handel med utsläppsrätter inletts. (åren 2005–2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Inledningsvis är kraft- och värmeverk som huvudsakligen använder hushållsavfall som bränsle undantagna. har bedömt att två av de s.k. avfallsför- bränningsanläggningarna skall ingå i handelssystemet i . FlexMex2 har i delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter –2007, m.m. (SOU 2004:62) föreslagit att koldioxidskatten skall tas bort för de industrianläggningar som omfattas av handelssystemet, men att skatten skall behållas för kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar men kompensa- tion ges för kostnader för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter. Kompensationen skall utformas så att det samlade skatteuttaget och kostnaden för inköp av utsläppsrätter sammantagna inte skall överstiga nivån för den nuvarande kol- dioxidskatten. Regeringen har ännu inte lagt fram något förslag om hur handeln med utsläppsrätter skall påverka koldioxidskatten, men enligt uttalanden i budgetpropositionen för så skall den arbetsgrupp inom som arbetar med en reformering av energiskattesystemet även se över möjligheterna att justera koldioxidskatten så att kostnaden för utsläppsrätterna beaktas (se prop. 2004/05:1, s. 213). Att göra den fossila delen av avfallet skattepliktigt enligt LSE vid förbränning innebär bland annat att koldioxidskatt skall betalas för de utsläpp av fossil koldioxid som härrör från förbränning av avfall. FlexMex2:s förslag till förändring av koldioxidskatten innebär att kostnaden för utsläpp av fossil koldioxid för kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar förblir densamma som , vilket inte påverkar effekterna av vårt förslag. Enligt FlexMex2:s förslag skall koldioxidskatten tas bort för de industrianläggningar som omfattas av handelssystemet. De industrianläggningar som för- bränner avfall och omfattas av handelssystemet skall enligt förslaget bli befriade från koldioxidskatt. Regeringen avser därvid att komma med ett samlat ställningstagande till koldioxidskattens framtida utformning i den handlande sektorn ekonomiska vårproposition (se a.prop., s. 214). Enligt utredningens bedömning bör regeringen vid slutligt ställningstagande till frågan om vilken, eller vilka sektorer som skall Principiella överväganden och sammanfattande förslag undantas koldioxidskatten beakta utredningens förslag om skatt på avfall som förbränns, eftersom det kommer att innebära att ett flertal anläggningar som inte deltar i utsläppshandeln kommer att koldioxidbeskattas. En samordning mellan de klimatpolitiska åt- gärderna bör därvid eftersträvas. 5.8.3Skatt på avfall som deponeras Enligt lagen LSA är avfall som deponeras skattepliktigt . Vid införandet var skattesatsen per ton, därefter höjdes den till och till . Det ingår i utredningens uppdrag att bedöma i vad mån in- förande av en skatt på avfall som förbränns motiverar en justering av skattesatsen på avfall som deponeras. är det förbjudet att deponera brännbart avfall och omfattar förbudet också orga- niskt avfall. Organiskt avfall definieras enligt 4 § avfallsförord- ningen (2001:1063) som sådant avfall som innehåller organiskt kol, t.ex. biologiskt avfall och plastavfall. har möjlighet att medge dispens från deponerings- förbudet i enskilda fall. kan meddela föreskrifter om när sådana dispenser skall kunna medges. För brännbart avfall kan dispens medges vid kapacitetsbrist. har an- fört att dispens på grund av kapacitetsbrist bara kan komma ifråga . Därefter bör dispenser endast medges i undantagsfall och om det finns särskilda skäl.19 Dispenserna har minskat , från totalt 2002 till totalt 2004. 19 uppföljning av deponeringsförbuden, rapport 5298, . Principiella överväganden och sammanfattande förslag Mängd avfall som deponerats genom dispens från deponeringsförbudet 2002-2004, miljoner ton Minskningen av dispensdeponeringen är i verkligheten inte så stor som det ser ut i statistiken eftersom dispenserna inte alltid nyttjas fullt ut. Minskningen beror på att kapaciteten för avfallsför- bränning och biologisk behandling har byggts ut. I den senaste utvärderingen bedömer att deponiförbuden inom något eller till stor del kommer att kunna efterlevas.20 överväger därför att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens. Profu har gjort studier om storleken på förbränningskapaciteten , senast uppdaterades studien i Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. Resultatet visade att det kommer att finnas en totalkapacitet på . fanns en kapacitet om drygt . Byggnation av anläggningar med en kapacitet om en miljon ton har påbörjats och ytterligare anläggningar med en kapacitet om en miljon ton är planerade men byggnationen har inte påbörjats. 20 uppföljning av deponeringsförbuden, rapport 5383, . Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utredningens bedömning: Mot bakgrund endast av utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns finns inte skäl att nu föreslå någon ändring av skattesatsen på avfall som deponeras. Utredningen avser i stället att återkomma i denna fråga i slutbetänkandet, som innefattar en översyn och utvärdering av LSA. Frågan är om en beskattning av den fossila delen av avfall som förbränns bör påverka deponiskattens storlek. Deponiskatten skulle i sådana fall höjas så att det ekonomiska förhållandet mellan de båda behandlingsmetoderna förblir det samma. Detta skulle ske för att motverka att en skatt på avfall som förbränns hämmar utbyggnaden av avfallsförbränningskapacitet och att brännbart avfall fortsätter att deponeras på dispens. Om resultaten från uppföljning av depo- neringsförbuden och Profus kapacitetsstudie kombineras kan det konstateras att förbränningskapaciteten byggs ut i ambition att leva upp till deponiförbuden. meddelades dispens att deponera 378 kton brännbart avfall och hade en byggnation om ytterligare avfallsförbränning påbörjats med en kapacitet om en miljon ton. Mot denna bakgrund bedöms det inte sannolikt att en skatt på avfall som förbränns leder till att brännbart avfall fortsätter att deponeras på dispens . De nya reglerna för deponering ger dock möjlighet att deponera blandat avfall som innehåller mindre än 10 volymprocent organiskt material. Detta kan komma att utnyttjas för att undkomma en ökad kostnad för avfall som förbränns. Deponering har, även med deponiskatten inräknat, sannolikt en lägre behandlingskostnad än förbränning med enbart värmeproduktion och den tänkta energibeskattningen. Detta borde kunna undvikas genom mer precisa regler för deponering av organiskt avfall. Oavsett hur det härmed förhåller sig skall utredningen enligt kommittédirektiven genomföra en översyn och utvärdering av LSA. Denna översyn kommer att presenteras i utredningens slutbe- tänkande. Vid översynen kommer utredningen bland annat att beakta det nu lagda förslaget om ett infogande av den fossila frak- tionen av avfallet i LSE. Med hänsyn härtill finner utredningen att Principiella överväganden och sammanfattande förslag det inom ramen för detta delbetänkande saknas skäl att gå närmare in på frågan om skatten på avfall som deponeras bör förändras i någon riktning. Detta ställningstagande får i stället göras i samband med den helhetsbedömning som av nödvändighet får ske i slutbe- tänkandet, då det alltså kan bli aktuellt att föreslå en justering av skatten på avfall som deponeras.