sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — I de fall det inte är möjligt bör åtgärds- program även kunna innehålla förvaltningsbeslut riktade mot myndigheter och kommuner. Ett system med åtgärdsprogram med generella föreskrifter som binder enskilda innebär inte ett nytt slag av rättsligt instrument i . Det finns flera exempel på att det finns föreskrifter som avser geografiskt begränsade områden. Kommunala hälsovårdsföreskrifter får avse område med detaljplan eller områdesbestämmelser, område med detaljplan eller intill sådant område och särskilt angivna områden.12 Vidare finns naturreservat och vattenskyddsområden med föreskrifter för mark- användningen. En konstruktion som är särskilt intressant i detta sammanhang är miljöskyddsområde, som just tillkom för att hantera områden som blivit särskilt förorenade. Miljöskyddsområde enligt 7 kap. är ett med generella föreskrifter reglerat lokalt områdesskydd och kan användas för att genomföra miljökvalitetsnormer. Denna möjlighet har dock inte använts. Miljöskyddsområde är ett instrument som visserligen sällan utnyttjats men som dock existerat i svensk rätt sedan miljöskyddslagens tid. I propositionen till ändringen av miljöskyddslagen genom vilken miljöskyddsområde infördes skrev departementschefen: Genom ett sådant förordnande som jag nu berört slås således fast att miljön är så känslig att det måste ställas långtgående krav på t.ex. skyddsåtgärder vid miljöfarliga verksamheter inom området. Genom förordnandet bör emellertid, som jag tidigare berört, också skapas formella möjligheter att meddela särskilda föreskrifter för mark- och vattenanvändningen inom området. I viss överensstämmelse med utredningsförslaget och i viss överensstämmelse med terminologin i 5 § första stycket ML föreslår jag därför att regeringen eller, efter bemyndigande av regeringen, får rätt att meddela före- skrifter om de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området som generellt behövs för att tillgodose syftet med regeringens förordnande.13 utvidgades regeln till att gälla även luftföroreningar och annan miljöfarlig verksamhet.14 har med några förändringar övertagit miljöskydds- lagens konstruktion. Regeringen får besluta om att inrätta ett miljöskyddsområde enligt 7 kap. 19 § om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitets- norm. kan bemyndigas att enligt 7 kap. 20 § miljö- 1239 och 40 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 1984/85:10 s. 1987/88:85 s. 113. balken utfärda föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs för att uppnå syftet med området. Föreskrifterna enligt 7 kap 20 § får dock endast omfatta verksamheter, inte enstaka åtgärder. Enligt 7 kap. 30 § och förordningen om områdes- skydd får också meddela föreskrifter om rätten att färdas och vistas i område och om ordningen inom området. Sådana ordningsföreskrifter kan komplettera föreskrifterna enligt 7 kap. 20 § genom att omfatta vissa slags åtgärder, t.ex. bilkörning. Däremot kan de knappast komma i fråga för att hindra grävningar eller andra åtgärder som inte berör rätten att färdas och vistas i området eller ordningen inom området. I detta betänkande föreslår jag att en myndighet skall besluta om att utpeka sådana områden där det finns risk för att en miljökvalitetsnorm inte kommer att uppfyllas som åtgärdsområde. För sådana områden liksom i de fall det annars krävs enligt EG- rätten skall förslag till åtgärdsprogram upprättas, vilket skall inkludera sådana föreskrifter om försiktighetsmått. Åtgärdspro- grammet beslutas enligt huvudregeln av regeringen. Beslutet om åtgärdsprogram kan dock om möjligt överlåtas till myndighet eller kommun. Förslaget överensstämmer i stora delar med konstruktionen för miljöskyddsområde. Precis som i denna avses föreskrifterna i åtgärdsprogram innehålla de skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs och som ligger inom ramen för 2 kap. (se vidare avsnitt 4.6.7). Åtgärdsprogrammet bör även få innehålla föreskrifter om sådant som omfattas av 7 kap. 30 § . En skillnad är att föreskrifter för åtgärds- program även skall kunna avse åtgärder. Även naturreservatsföreskrifter har likheter med den modell för åtgärdsprogram som jag föreslår. Föreskrifterna gäller för ett geografiskt område och syftar till att skydda naturmiljön inom området. Till skillnad från föreskrifter för miljöskyddsområden och i åtgärdsprogram enligt mitt förslag, kan naturreservatsföreskrifter i vissa fall kan medföra rätt till ersättning för markägare. Naturreservatet, såväl dess geografiska utbredning som före- skrifternas innehåll kan utformas i förhållande till de skyddsbehov som finns i respektive område.15 På samma sätt bör ett åtgärdspro- gram utformas för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas och bibehållas inom ett geografiskt avgränsat område. I beslutet om reservat nämns ofta andra lagar, förordningar och föreskrifter som redan gäller för området och som är relevanta för att uppnå syftet med reservatet. Sådana är t.ex. jordbruksföre- skrifter, skogsbruksföreskrifter och kommunala föreskrifter. I vissa fall kan det vara aktuellt att i reservatsföreskrifterna reglera åtgärder och verksamheter som redan regleras genom annan lag- stiftning. I andra fall är det lämpligare att åstadkomma skydd för naturreservatet genom beslut enligt helt annan lagstiftning. Förbud för sjötrafik kan exempelvis meddelas i föreskrifter för ett naturreservat eller enligt sjötrafikförordningen. Likaså kan före- skrifter avseende fiske antingen regleras i reservatsföreskrifter enligt 7 kap. eller enligt fiskelagen.16 Inför bildande av naturreservat i marin miljö och i limnisk miljö bör därför läns- styrelsen eller kommunen samråda med för att avgöra var föreskrifter som reglerar fisket lämpligast bör finnas. I förhållande till detta val anger att Möjlighet till ett komplett skydd med syftesbeskrivning, skötsel och förvaltning ges bara genom bestämmelser. I de fall det krävs föreskriftsbeslut av flera olika myndigheter som är svåra att få fram eller medför onödiga förseningar av reservatsbeslutet kan också reservatsföreskrifter vara lämpligare.17 På samma sätt som avseende naturreservat kommer föreskrifter i ett åtgärdsprogram kunna avse sådant som också kan regleras enligt annan lag. Vid upprättande av åtgärdsprogram bör det utredas och samrådas om huruvida frågan på ett mer ändamålsenligt sätt kan och bör regleras enligt annan lag. Föreskrifter i ett åtgärdsprogram bör självklart utformas så att problem med regelkonkurrens minimeras. 15Se dock 7 kap 8 § . 16Handbok, , 2003:3 s. 78. 17Handbok, , 2003:3 s. 78. Ytterligare ett instrument som liknar det jag nu föreslår är vatten- skyddsområde. Även för dessa utfärdas föreskrifter för ett visst geografiskt utpekat område. Syftet med vattenskyddsområde är främst att i förebyggande syfte skydda vattenförekomster som är viktiga för dricksvattenförsörjningen. Även här måste poängteras att en viktig skillnad beträffande sådana föreskrifter för åtgärds- program som här föreslås, är att regler för vattenskyddsområde i vissa fall kan innebära rätt till ersättning för markägare. Föreskrifterna för vattenskyddsområde kan ses som ett komplement till vad som redan gäller för området enligt andra bestämmelser och skall säkerställa att syftet med vattenskydds- området uppnås. På samma sätt bör föreskrifter enligt ett åtgärds- program ses som ett komplement till vad som redan gäller generellt i syfte att kunna uppnå miljökvalitetsnormer. Liksom vid arbetet med att utarbeta skyddsföreskrifter för vattenskyddsområde, bör arbetet med föreskrifter i åtgärds- program, föregås av en inventering av reella och potentiella föroreningskällor inom området och av en utredning av vilka före- skrifter och regler som i övrigt gäller för området. Föreskrifterna och utformningen av området skall sedan säkerställa skyddet av vattentäkten. Här är likheterna med förslaget om åtgärdsprogram för miljökvalitetsnorm tydliga. I 7 kap 22 § anges att eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter om det finns särskilda skäl. Även detta är en konstruktion som liknar mitt förslag om åtgärds- program. Likheten består i att jag förslår införande av en dispens- möjlighet från föreskrifterna i åtgärdsprogram. Dispens skall kunna meddelas under vissa föreskrivna förutsättningar. 4.5.6 Åtgärdsprogram kan medföra regelkonkurrens Ett bemyndigande att i åtgärdsprogram föreskriva krav på åtgärder och restriktioner riktade mot både enskilda, kommuner och myn- digheter kommer att medföra utökade föreskriftsmöjligheter jämfört med . Ett sådant bemyndigande kommer att gälla parallellt med andra bemyndiganden i och annan lagstiftning. Det finns därför risk för att föreskrifter i ett åtgärds- program helt eller delvis kan komma att konkurrera med annan lag- Exempel på sådana restriktioner i ett åtgärdsprogram som skulle kunna konkurrera med annan lagstiftning skulle kunna vara förbud mot avverkning, restriktioner för användning av dubbdäck eller viss typ av fordon i ett område. Att regelkonkurrens förekommer mellan tillämp- ningsområde och annan lagstiftning är inget nytt. En parallell tillämpning är enligt förarbetena till utgångspunkten för hur denna situation skall hanteras.18 I 1 kap. 3 § anges att förutom skall även tillämpas bestämmelser om verksamheter som kan orsaka störningar för människors hälsa eller miljön som finns i annan lag. Endast i några specifika fall som anges i 1 kap. 7 § skall annan lag tillämpas i stället för balkens bestämmelser. I konkurrens med andra regler utgör ett slags minimiregler.19 Skulle det finnas specifika regler i ett åtgärdsprogram skall dessa därmed ha företräde framför regler i annan konkurrerande lagstiftning som ger uttryck för en lägre ambitionsnivå avseende skyddet av den miljökvalitet som reglerar. Kan sådan lagstiftning som skulle komma att konkurrera med ett åtgärdsprogram, ändras på så sätt som behövs för att miljökvalitets- normerna skall kunna uppfyllas, blir regleringen i åtgärdsprogram- met onödig. Under det samråd som skall ske med andra myndig- heter vid framtagandet av ett förslag till åtgärdsprogram, bör det klargöras om de åtgärder eller restriktioner som är aktuella för ett åtgärdsprogram, redan regleras i annan lagstiftning. Dessutom bör klargöras i vilken mån sådan lagstiftning kan ändras på ett sådant sätt att föreskrifter i åtgärdsprogrammet inte behövs. Finns det hinder mot att ändra den konkurrerande lagstiftningen skall föreskrifter i stället meddelas i åtgärdsprogrammet. I de fall det krävs att flera olika myndigheter fattar beslut om föreskrifter och det finns risk att de tar att besluta är föreskrifter direkt i ett åtgärds- program lämpligare. 4.5.7 Andra konsekvenser av föreslaget Åtgärdsprogram som även är bindande för enskilda är en konstruktion som tidigare utredningar och regeringen i propositionen till av olika skäl velat undvika. 1997/98:45 s. 190 del 1. 1997/98:90 s. 149. Se även 2001, s. 90. sammanfattande beskrivning av tidigare argumentation finns i slutbetänkande (s. Som redan redovisats finns det flera exempel på omådesspecifika bindande generella föreskrifter med olika typer av krav på försiktighetsmått. Det mest ändamålsenliga sättet att tydligt och säkert genomföra miljökvalitetsnormer är enligt min uppfattning att föreskriva restriktioner och åtgärder direkt i åtgärdsprogrammet. På detta sätt preciseras det materiella rättsläget vad gäller miljökvalitetsnormer. Hur några av de problem som denna modell för genomförande ändå medför, kan minimeras redovisas nedan. Åtgärder och restriktioner kan inte göras lika precisa som vid individuell prövning Utifrån ett övergripande perspektiv på miljösituationen föreslås åtgärdsprogrammet kunna precisera de krav som redan finns i men som inte genomdrivits. Detta kan ske genom generella krav på visst beteende eller viss utsläppsminskning för samtliga verksamheter och åtgärder eller typer av sådana (branscher) inom åtgärdsområdet. Kraven utgår från 2 kap. miljö- balken och bör således motsvara vad som generellt bedöms vara bästa möjliga teknik (se vidare avsnitt 2.3.2). Någon avvägning i förhållande till vad som är miljömässigt motiverat behöver inte göras i dessa fall. Vid beslut om åtgärdsprogram kommer olika typer av åtgärder och restriktioner på olika sätt att jämföras, bl.a. i förhållande till kostnader och vilken utsläppsminskning de kan ge. Det kommer sannolikt inte att innebära en lika ingående individuell anpassning som vid prövning eller tillsyn. Därmed finns det risk för att generella krav i ett åtgärdsprogram i ett enskilt fall kan få motsatt effekt än vad som åsyftats. För att i viss mån motverka en stelbent reglering i ett åtgärdsprogram bör det införas möjlighet att i vissa situationer meddela dispens från dessa föreskrifter. Sådan dispens skall dock endast kunna ges då det tydligt kan visas att minst samma utsläppsminskning eller kvalitetsförbättring kan uppnås men på ett annat sätt än vad som föreskrivs i åtgärdsprogrammet. Dispens från åtgärdsprogrammets föreskrifter bör under samma förutsättningar även kunna beslutas i samband med en tillstånds- prövning. (Se vidare avsnitt 4.11.5). Att precisera vilka åtgärder, utsläppsminskningar, restriktioner m.m. som behövs för att miljökvalitetsnormerna inte skall överträdas kommer att ta betydligt eller kräva mer resurser, än att ta fram program som skall ange vilka styrmedel som skall användas. Hela processen – inventering av vilka källor som medverkar till överträdandet, analys av vilken miljökvalitetsför- bättring och därav erforderlig utsläppsminskning eller ökad belast- ningskapacitet som behövs, klargörande av vilka instrument som kan användas och därefter precisering och genomdrivande av krav – blir dock sannolikt inte längre. Till detta kommer att behovet av att ompröva ett åtgärdsprogram kan bli mindre om mer tid har ägnats åt att klargöra vilka faktiska beteendeförändringar som åsyftas och vilket resultat som de kan förväntas ge i form av belastningsminsk- ningar. Ytterligare ett lager av reglering En annan invändning mot att åtgärdsprogram skall kunna innehålla föreskrifter riktade mot enskilda är att det medför ytterligare ett lager av reglering som gäller utöver baskraven i och annan reglering av verksamheter, förorening, geografiska områden, typ av naturområden osv. Genom förslaget måste även åtgärdspro- grammens reglering beaktas. Denna kommer att vara olika i skilda åtgärdsområden. Eftersom åtgärdsprogram för luft och vatten inte samordnats kan det medföra att ett område har minst två olika åtgärdsprogram. En fördel med en geografiskt differentierad reglering är dock att ökade krav endast ställs i de områden och avseende sådana ämnen där det finns särskilda behov. Ett sätt att underlätta både tillämpningen och framtagandet av åtgärdsprogram är att i större utsträckning än se över hur olika åtgärdsprogram kan samordnas. Det är också viktigt att klar- göra hur konflikter mellan olika åtgärdsprogram skall hanteras. Det kan förutsättas att det här kan behövas ytterligare reglering, åtminstone på förordning och föreskriftsnivå. Att regleringen skiljer sig åt beroende av att olika områden är olika känsliga och i behov av skydd, är helt accepterat, även inom EG-rätten. Men i vissa fall kan nationell, regional eller lokal reglering (särskilt i de fall den avser varor) hota konkurrens- I den mån miljökvalitetsnormerna utgår från EG- rätten kommer denna situation inte att vara unik för . Som tidigare påpekats är det dock viktigt att vid reglering i åtgärds- program ta hänsyn till dessa mer övergripande frågor. Behov av nya eller ändrade författningar I de förslag till åtgärdsprogram som togs fram för och föreslogs flera ändringar i lagstiftningen, bl.a. tillfälligt höjd skrotningspremie på bilar i länet, höjd fordonsskatt, förtida introduktion av strängare avgaskrav för tunga fordon, miljözon för personbilar utan katalysator samt avgifter på dubbdäck alternativt subventionering av dubbfria vinterdäck. Detta ansågs vara några av de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska utsläppen. Genom förslaget att åtgärdsprogrammet skall upprättas i form av förordning eller föreskrifter skulle många av de förslag till ändringar i lagstiftning kunna hanteras direkt genom programmet. Efter samråd med myndigheter och kommuner som redan har före- skriftsrätt inom ett område som föreslås regleras genom åtgärds- programmet, kan skärpta eller ytterligare åtgärder och restriktioner alternativt regleras genom sådana föreskrifter, med en hänvisning till dessa i programmet. Det är dessutom alltid möjligt för myndig- heter eller kommuner att till regeringen hemställa om ändringar i lagar och förordningar. 4.6Åtgärdsprograms innehåll och omfattning Genom ett nytt bemyndigande i 5 kap. 5 a § och ändring av 6 § skall ett åtgärdsprogram innehålla föreskrifter som riktar sig mot enskilda och som rör skyddsåtgärder, förbud och försiktighetsmått. Föreskrifterna bör i princip kunna omfatta all verksamhet och alla åtgärder som påverkar möjligheten att uppfylla den aktuella . Dessutom skall programmet enligt 6 § ange de åtgärder som myndigheter och kommuner skall vidta. Förutom bestämmelser om försiktighetsmått och åtgärder som riktas mot enskilda, myndigheter och kommuner skall åtgärdsprogrammet bestå av en karta som anger vilket område som åtgärdsprogrammet omfattar samt var inom detta område som särskilda föreskrifter Dessutom bör i åtgärdsprogrammet finnas underlag som legat till grund för beslutet om bestämmelser. Föreskrifter i ett åtgärdsprogram beslutas utifrån ramen i 2 kap. . Bestämmelser i åtgärdsprogrammet som riktar sig till enskilda blir därigenom i första hand en precisering av krav som redan gäller. Föreskrifter i ett åtgärdsprogram bör bryta igenom tidigare meddelade tillstånd enligt . Detta tydliggörs genom en ändring av 24 kap. 1 §. Att åtgärdsprogram skall ha ett visst innehåll och omfatta vissa verksamheter och föroreningskällor framgår av de flesta EG- direktiv som föreskriver miljökvalitetsnormer. Det räcker inte med allmänt hållna åtgärder utan kraven skall vara så preciserade att det kan bedömas att miljökvalitetsnormerna verkligen kan uppnås och bibehållas. Enligt 5 kap. 6 § får ett åtgärdsprogram omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att uppfylla miljökvalitetsnormer. Programmets innehåll framgår av samma lagrum. Genom lagändring 2003 har kraven på åtgärds- programs innehåll utvidgats jämfört med tidigare. Dessutom finns ytterligare regler om programmens innehåll i förordningar. En utgångspunkt för bedömningen av vad ett åtgärdsprogram bör innehålla, är att de myndigheter och kommuner som skall upprätta och besluta om åtgärdsprogram skall ges så brett mandat som möjligt. Ju fler typer av krav som kan ställas och instrument som kan användas, desto större blir möjligheten att välja kostnads- effektiva åtgärder. Vidare bör bestämmelserna om åtgärdsprogram i möjligaste mån vara gemensamma och oberoende av om de syftar till att genomföra miljökvalitetsnormer för olika typer av miljöer eller störningar (luft, vatten, buller etc.) eller av olika slag (gräns- värdesnormer och målsättningsnormer). Regler som är specifika i dessa hänseenden bör regleras i förordningar då så är möjligt. Som beskrivits ovan är utgångspunkten för mitt förslag om åtgärdsprogram att det skall innehålla föreskrifter riktade mot enskilda, myndigheter och kommuner. Det är därför viktigt att reglerna i programmet utformas generellt. I den mån detta ändå inte är möjligt, kan åtgärdsprogrammet även komma att innehålla beslut men då endast riktade mot myndigheter och kommuner. Dessutom anges att åtgärdsprogrammet även skall innehålla en programkarta och visst underlag för beslutet. 4.6.2Vilka verksamheter och åtgärder skall föreskrifter i ett åtgärdsprogram kunna omfatta? Bestämmelserna i ett åtgärdsprogram bör i princip kunna omfatta all verksamhet och alla åtgärder som påverkar möjligheten att uppfylla den aktuella . Programmet bör såsom även kunna omfatta sådana störningskällor som ligger utanför det område där riskerar att inte uppfyllas. Detta är verksamhet och åtgärder som generellt faller inom tillämpnings- område, dvs. allt som påverkar genomförandet av målsättningarna i 1 kap. 1 § . Bestämmelser i ett åtgärdsprogram kommer att vara områdesspecifika, dvs. endast avse det område som påverkas om överträds eller inte. I undantagsfall kan tänkas att ett åtgärdsprogram gäller hela landet. Alla verksamheter och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse omfattas av 2 kap. . Föreskrifter i ett åtgärds- program bör däremot kunna omfatta även sådana åtgärder som i ett enskilt fall kan bedömas ha försumbar betydelse om de sammantaget har betydelse för att normerna kan uppfyllas och regleras i ett sammanhang. Exempelvis skall det vara möjligt att inom ett åtgärdsområde föreskriva att endast en viss typ av fordon får framföras eller en viss typ av däck inte får användas. Däremot bör uppmärksammas att denna typ av föreskrifter måste utformas på ett sätt att de inte står i konflikt med EG-rättsliga krav på konkurrensneutralitet. Frågan om de svenska reglerna om miljözon överensstämmer med EG-rättens harmoniseringskrav utreds inom och är ett exempel på de komplicerade bedömningar som måste göras. Åtgärder av försumbar betydelse bör däremot inte omfattas av det föreslagna försämringsförbudet. Risk för försämringar genom sådana åtgärder kan i stället beaktas genom åtgärdsprogrammet. Bestämmelser som avser myndigheter och kommuner bör kunna omfatta alla de myndigheter som på något sätt kan påverka den miljökvalitet som reglerar. Grunden för myndigheters och kommuners vida ansvar finns i 5 kap. 3 § . 4.6.3Vilka typer av föreskrifter skall ett åtgärdsprogram kunna innehålla? Bestämmelser riktade mot enskilda Jag föreslår att det i ett åtgärdsprogram skall kunna meddelas sådana bestämmelser om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått och åtgärder som behövs för att normerna skall uppfyllas och bibehållas. På samma sätt som gäller för exempelvis föreskrifter meddelade enligt 9 kap. 5 ger den föreslagna föreskriftsrätten i 5 kap. möjlighet att ställa många olika typer av krav på försiktighetsmått. Före- skrifterna skulle kunna inkludera förbud att använda vissa produkter i ett åtgärdsområde eller del av detta, t.ex. en viss typ av fordon eller däck. Det skulle även kunna meddelas restriktioner om att färdas genom ett visst område på visst sätt. I den mån det går att kontrollera (t.ex. genom att utgå från verksamheters miljörapport) skulle även mer generella krav på procentuell utsläppsminskning kunna ställas. I avsnitt 4.5.2 redovisades en lista med olika typer av bestämmelser om försiktighetsmått som ett åtgärdsprogram kan behöva innehålla. Ny verksamhet och vidtagande av åtgärder liksom förändring av befintlig verksamhet som medverkar till att miljökvaliteten ytterligare försämras föreslås (se avsnitt 4.3.4) omfattas av ett generellt försämringsförbud. Det bör dock vara möjligt att genom ett åtgärdsprogram precisera ett sådant generellt förbud. Att åtgärdsprogrammet skall innehålla tydligt preciserade åtgärder medför normalt inte ökade krav jämfört med , efter- som de skall grunda sig på de försiktighetskrav som ställs i 2 kap. 2–6 §§ . Enbart då det visats att genomförandet med dessa baskrav inte är tillräckligt för att miljökvalitetsnormer skall kunna uppnås och bibehållas skall extraordinära krav ställas. Förslaget medför en vid föreskriftsrätt inkluderande möjlighet att ställa krav på en rad olika typer av försiktighetsmått och åtgärder. Det bör dock observeras att generella restriktioner som gäller vid all normgivning, naturligtvis även gäller vid beslut om åtgärdsprogram. Således måste hänsyn bl.a. tas till EG:s konkur- rensregler. Föreskrifterna får inte utgöra ett handelshinder och inte heller strida mot fördragets statsstödsregler.