sou · GTB328 · 2006-01-01 00:00:00 — Av den praxis som finns på området före införandet av tidsgräns- erna framgår också att avdrag medgavs endast när det var fråga om en make eller maka som hade ett mycket kvalificerat arbete och som inte kunde få arbete på den nya arbetsorten. Efter införandet av treårsgränsen finns det inte något avgörande från högsta instans om vad som kan anses som särskilda skäl för förlängning av tidsgränsen. Däremot finns det som tidigare nämnts ett avgörande från Kammarrätten i . Det får således anses sannolikt att enbart en förlängning av tidsgränserna inte nämnvärt kommer att påverka de faktiska tidsperioderna för avdrag. Dessutom skulle en förlängning av tidsgränserna i förening med ett behållande av skälighetsrekvisitet sannolikt kunna leda till större osäkerhet i fråga om tillämpningen och ett ökat antal tvister mellan skattskyldiga och . Här kan en jämförelse göras med tillämpning i fråga om avdraget för ökade levnadskostnader vid tillfälligt arbete där tidsgränsen har tagits bort. Tidsgränsen tillämpas dock fortfarande i de fall arbetet till sin natur inte är tidsbegränsat. Av vad som anförts i avsnitt 5.2.5 framgår att steget till dag- pendling är lättare att ta än steget till veckopendling, och att steget till veckopendling är lättare att ta än steget till en definitiv flytt till en ny bostadsort. I de två första fallen kan familjen behålla sina sociala kontakter på bostadsorten som den andra maken inte tvingas ge upp sitt arbete. Inte heller behöver eventuella barn byta skola. Dessa två fall utgör emellertid påfrestningar för den skattskyldige på olika sätt. Dagpendling kan utgöra en större nackdel i form av en minskad fritid i jämförelse med vecko- pendling, som kontakten med familjen, eventuella barn och det sociala umgänget på den ursprungliga bostadsorten får större utrymme vid dagpendling än vid veckopendling. Om man slopar kravet på skälighet innebär det att familjen får tid på sig att tänka över sin boendesituation som Skatte- verket inte behöver pröva frågan om familjen har för avsikt att flytta till den nya arbetsorten. Bara det faktum att en make eller en sambo i familjen har en dubbel bosättning och veckopendlar torde innebära en påfrestning både socialt och ekonomiskt för familjen. Det är därför sannolikt att ett sådant arrangemang inte väljs fri- villigt, åtminstone inte , om en flytt till den nya arbetsorten är praktiskt möjlig för hela familjen. Vår bedömning är att rörligheten på arbetsmarknaden kan underlättas om reglerna om avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning förenklas genom att kravet på skälighet tas bort och tidsgränserna förlängs. Det torde vara lättare för en skattskyl- dig att ta ett arbete på annan ort om den skattskyldige i förväg vet att han eller hon har en bestämd omställningstid på sig att ordna för sitt eller familjens boende eller för att maken skall ha möjlighet att ordna arbete på, eller i närheten av, den nya arbetsorten. Även om det är svårt att uppskatta hur mycket rörligheten skulle underlättas av en sådan förändring, kan vi konstatera att även små förändringar genom ökad geografisk rörlighet kan få avsevärda effekter. IAF har t.ex. framhållit att om arbetssökandet breddas till större geografiska områden får företag som söker arbetskraft tillgång till fler arbetssökande att välja mellan och arbetssökande större möjligheter att få jobb. Enbart effekten på utbetalningen av arbetslöshetsersättning (statsbidraget) av att den genomsnittliga ersättningstiden kan minskas med för dem som får arbetslöshetsersättning (i genomsnitt), uppgår till . Till detta kommer effekterna på produktionen och den offentliga ekonomin i övrigt. Det förhållandevis stora antalet tvister som föreligger mellan skattskyldiga, som yrkar avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning, och beror sannolikt till stor del på det stora mått av subjektivitet som krävs vid tolkningen av gällande lagstiftning. Detta innebär kostnader för det offentliga men också för de skattskyldiga. Om lagstiftningen förenklas och blir mer förutsebar kommer de administrativa kostnaderna sanno- likt att minska. En tidsperiod för alla skattskyldiga med dubbel bosättning Vi föreslår att tidsgränsen för alla skattskyldiga som har dubbelt boende med anledning av att han eller hon på grund av sitt arbete har flyttat till en ny bostadsort bestäms till . Förslaget innebär att tidsperioden för ensamstående förlängs med . Vi anser att det bland annat mot bakgrund av den på vissa håll i landet besvärliga bostadsmarknaden, både ifråga om att ordna en ny fast bostad och att avyttra den gamla bostaden kan vara skäl att bestämma omställningstiden till . En orsak till att vi inte föreslår för ensamstående är den praxis som tillämpas av och som i normalfallet medger en omställningstid för en ensamstående skattskyldig att ordna med nytt boende. Vårt förslag innebär därför en reell förlängning med och . Ett avdrag som är obegränsat i tiden skulle också strida mot grundtanken med avdraget nämligen att det skall utgå under en viss omställningstid och att ju går desto mer kan avdraget uppfattas som en ersättning för privata levnadskostnader. Vi vill dessutom förhindra att reglerna missbrukas till exempel genom att det alternativa boendet används som förevändning att förvärva en fritidsbostad. Därtill kommer naturligtvis den omständigheten att ett sådant avdrag, i kombination med att kravet på skälighet slopas, skulle bli mycket kostsamt. När det gäller ensamstående med barn så har dessa enligt dagens regler ingen möjlighet alls att yrka avdrag för ökade levnadskostna- der vid dubbel bosättning om den tidigare bostaden behålls för att utöva vårdnad om barnet/barnen. Däremot kan de på samma sätt som andra ensamstående medges avdrag för att ordna ett nytt boende. Samhället ser annorlunda ut i jämförelse med hur det såg ut när avdragsrätten infördes. arbetar båda makar respektive sambor regelmässigt och familjerna är i de allra flesta fall beroende av två inkomster. Familjesituationer med separationer där båda parter har gemensam vårdnad om barnen har också blivit allt vanligare och har lett till en delvis annan problematik än den som var aktuell när lagstiftningen infördes. Denna problematik har uppmärksammats av flera organisationer och aktualiseras också i ett mål som ligger för prövningstillstånd i Regeringsrätten. Målet gäller en skattskyldig som vill behålla sin bostad på den gamla arbetsorten för att kunna utöva umgänge med sina barn. Vårt förslag innebär att denna grupp får en omställningstid . De får därmed tid på sig att ta ställning till hur den framtida vårdnaden eller umgänget med barnet eller barnen praktiskt skall lösas och barnet eller barnen behöver inte byta förskola eller avbryta sin skolgång under pågående läsår. Enligt gällande praxis är det endast skattskyldiga med barn som är på väg att gå ut eller gymnasiet som kan medges avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning på grund av barnens skolgång. Vårt förslag medför att inte behöver pröva om den dubbla bosättningen är skälig utan endast kontrollera att den skattskyldige har dubbla bostäder på grund av att han eller hon har fått ett arbete på annan ort. En tidsperiod för gifta och sambor Vi föreslår att tidsperioden för gifta och sambor, i de fall en bostad behålls på den gamla bostadsorten på grund av makens eller sambons förvärvsarbete, förlängs med till sammanlagt . Skälet till att vi har valt en så lång omställningstid som beror på den besvärliga konjunkturen på arbetsmarknaden, vilket i många fall medför att det kan vara mycket svårt för en make eller sambo att hitta ett godtagbart arbete på den nya arbetsorten. Till detta kommer att flyttbenägenheten på grund av arbetsmarknadsskäl har minskat hos befolkningen medan dag- och veckopendlingen i stället har ökat. Mot bakgrund av att flertalet familjer numera också är beroende av två inkomster för familjens försörjning vore det oskäligt att tvinga den kvarvarande maken att säga upp sin anställning och kanske sin karriär för ett lägre betalt arbete med sämre utvecklingsmöjligheter på den nya arbetsorten. Att vi inte föreslår än beror på att vi anser att en femårsperiod bör vara en tillräckligt lång omställnings- tid för en kvarstannande make eller sambo att kunna ordna ett godtagbart arbete på, eller i närheten av, den skattskyldiges nya arbetsort eller för en skattskyldig som före flytten varit arbetslös, att finna ett arbete på den gamla bostadsorten. En femårsperiod kan också vara en tillräckligt för en person att kompetensutveckla sig för att sedan lättare kunna få arbete på den gamla bostadsorten. Att inte ha någon begränsning av tiden för avdrag strider mot rent skatteprincipiella skäl. Det skilda boendet och merkostnaderna för detta framstår då mera som en tydlig privat levnadskostnad. Till detta kommer de skäl som anförts i föregående avsnitt, nämligen risken för missbruk och inte minst kostnadsaspekten. Mot bakgrund av att avdraget för ökade levnadskostnader inte innebär en fullständig kostnadstäckning och att en dubbel bosätt- ning i de flesta fall innebär en påfrestning både ekonomiskt och socialt torde de flesta familjer som har dubbel bosättning försöka lösa sin arbets- och boendesituation . Till skillnad från nuvarande regler anser vi att femårsperioden enbart skall kunna tillämpas i de fall den dubbla bosättningen beror på makens eller sambons förvärvsarbete. Är det fråga om andra omständigheter skall avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning endast kunna medges . Skälet till detta ställ- ningstagande är att vi anser att familjen som den kvarstannande maken eller sambon söker arbete bör kunna ordna bostad på den nya orten. En regelförändring som innebär att tidsgränsen för gifta och sambor slopas skulle inte innebära en automatisk rätt till avdrag utan endast som den dubbla bosätt- ningen kan anses skälig. Ett sådant slopande skulle troligtvis, under förutsättning att de grundläggande kriterierna för avdragsrätt kvarstår, medföra att antalet tvister mellan de skattskyldiga och skulle öka, eftersom prövningen av skäligheten sannolikt skulle bli mer ingående. Vårt förslag innebär i stället att det kommer att bli enklare för de skattskyldiga att tillämpa reglerna och att reglerna blir mer förutsebara. Med ett enklare system minskar antalet felaktigheter i deklarationerna och sannolikt också antalet tvister mellan och de skattskyldiga. I våra direktiv framhålls att i det fall en skattskyldig på grund av sitt arbete har flyttat till en ny bostadsort men maken eller sambon bor kvar i den gemensamma bostaden på den gamla bostadsorten på grund av t.ex. arbete, kan avdragsrätt för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning föreligga. Om däremot en gemensam bostad inte finns på den gamla bostadsorten, som till exempel för särbor, uppkommer efter flytten oftast inte någon avdragsrätt för dubbel Förhållandena i de båda fallen ser efter flytten i princip lika ut men skiljer sig åt i avdragshänseende. Utredningen skall mot denna bakgrund undersöka vilka konsekvenser en förändring av avdragsrätten kan få för olika familjekonstellationer. I tidigare avsnitt har vi redogjort för konsekvenserna av de före- slagna reglerna för ensamstående och för gifta och sambor. I de fall två personer har ett förhållande men valt att leva isär, har de tagit ett aktivt beslut angående sin boendesituation. Det kan handla om ett par som har träffats och som inte har hunnit flytta ihop eller ett par som har bestämt sig för att leva på skilda håll. Den ekonomiska situationen för två personer som lever tillsammans i ett parförhållande skiljer sig från den som gäller för två personer som lever i ett särboförhållande i det att det särboende paret redan har dubbla hyror och dubbla hushåll. Om den ena särbon har ett hemmavarande barn, har han eller hon i många fall också rätt till bostadsbidrag och underhållsbidrag. Om han eller hon däremot lever i ett parförhållande med gemensamt boende, föreligger oftast inte rätt till bostadsbidrag eller underhållsbidrag. En jämförelse kan här göras med de resonemang som fördes i samband med att rätten till avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning infördes. I de fall makarna var samtaxerade ägde båda rätt till avdrag. Om makarna däremot särtaxerades eller var bosatta på olika orter förelåg inte rätt till avdrag (SOU 1962:47 s. 75 f.). Med vårt förslag kommer situationen för särboende par att förbättras i och med att tiden förlängs från i praktiken till . När det gäller särboende par med hemmavarande barn kan resonemanget om ensamstående med hemmavarande barn i tidigare avsnitt tillämpas. Utredningen om avdrag för ökade levnadskostnader m.m. föreslog att möjligheten till utvidgning av tidsgränsen under åberopande av särskilda skäl, skulle tas bort. Vid remissbehandlingen av förslaget framhöll Länsrätten i län att man ställde sig tveksam till en absolut tidsgräns . Även om länsrätten rent principiellt instämde i utredningens uppfattning att avdrag för ökade levnads- kostnader vid dubbel bosättning endast skall kunna erhållas , så ifrågasattes lämpligheten av en absolut tidsgräns utan möjlighet till hänsynstagande i det enskilda fallet. Mot bakgrund av att det alltid kan finns särskilt ömmande situa- tioner som kan vara svåra att förutse eller att reglera lagstiftnings- mässigt, anser vi att det även fortsättningsvis skall finnas en möjlig- het att förlänga tidsperioderna. För att understryka att förlängning endast skall kunna medges vid oförutsedda händelser och därmed i undantagsfall, föreslår vi att rekvisitet särskilda skäl ändras till synnerliga skäl. Skärpningen skall ses mot bakgrund av att vi föreslår att tidsperioderna skall förlängas. Under vårt arbete har frågan om avståndskravet i 12 kap. 20 § första stycket IL aktualiserats. I bestämmelsen anges att ökade levnads- kostnader enligt 18 och 19 §§ skall dras av bara om den skattskyldige övernattar på arbetsorten och avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än . Bestämmelsen infördes i samband med skattereformen, efter det att ett par remissinstanser hade ifrågasatt om samma avståndskrav som gäller vid tjänsteresor inte borde införas. Vi föreslår dock inte någon förändring av regeln. Det finns flera skäl till detta ställningstagande. För det första kvarstår det skäl som utgjorde motiv för införandet av regeln, nämligen att det inte är lämpligt att ha olika regler för avdrag vid tjänsteresor, tillfälligt arbetet eller dubbel bosättning. I många fall kan t.ex. en prov- anställning, det vill säga tillfälligt arbete, övergå till en tillsvidare- anställning. Det skulle då få märkliga effekter om avståndskravet vid dubbel bosättning skulle skilja sig från det som gäller för till- fälligt arbete. Ett andra skäl är att det skulle vara mycket svårt att hitta ett lämpligt avstånd för när avdrag skall medges. Orsaken är att dagens allmänna kommunikationer, exempelvis med tåg (X 2000) men också med flyg, medför att människor i vissa fall kan dag- pendla över mycket långa sträckor. Ju fler snabba allmänna kommunikationer som tillkommer desto fler blir möjligheterna att dagpendla. Å andra sidan finns det områden i landet som helt saknar allmänna kommunikationer eller som har allmänna kommu- nikationer som inte passar den skattskyldiges arbetstider. Möjlig- heten att utnyttja de snabbaste kommunikationerna, såsom flyg, kan också vara begränsad genom de i vissa fall höga kostnaderna för färdmedlet. Ett alternativ till avståndsregeln vore att använda sig av en tidsbegränsad regel såsom den som finns i 10 § i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om tillämpningen av 11 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring gällande lämpligt arbete där det anges att den sökande under en skälig övergångstid får begränsa sitt sökområde geografiskt och endast behöver ta ett arbete som är beläget inom ett från bostaden begränsat område innebärande högst 12 timmars daglig frånvaro (s.k. normalt pend- lingsavstånd). En sådan regel skulle dock ge upphov till besvärliga kontroll- och gränsdragningsproblem. Ett sista skäl att behålla dagens regel är att regeln troligtvis saknar någon större betydelse vid tillämpningen mer än att den står för en lägsta gräns. En skatt- skyldig som har möjlighet att dagpendla i stället för att vecko- pendla väljer troligtvis det alternativet även om avståndet till arbetet överstiger . Det saknas därför anledning anta att regeln skulle ge upphov till något missbruk från de skattskyldigas sida. Skatteanpassning av anställningsavtal och fusk Vi har under vår utredning blivit varse att det kan finnas en viss skatteanpassning i fråga om reglerna om tillfälligt arbete. En del arbetsgivare anställer viss personal på tidsbegränsade avtal för att de önskar en viss rörlighet inom dessa personalgrupper. På grund av att arbetena till sin natur inte är tidsbegränsade utan endast anställ- ningsavtalen, får det till följd att tidsbegränsningen inte får vara längre än för att avdrag skall medges för ökade levnadskost- nader vid tillfälligt arbete. Med våra förslag till förlängning av tids- gränsen för makar och sambor och slopandet av kravet på skälighet, uppkommer frågan om dessa arbetsgivare kommer att kunna för- länga sina tidsbegränsade avtal till , vilket får till följd att skattskyldiga, som har en make eller sambo som förvärvsarbetar på den tidigare bostadsorten, i stället kommer att kunna göra avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Denna fråga aktualiserades av RINK i samband med skatte- reformen. RINK uttalade då följande (SOU 1989:33 s. 86): Förutom de ovan beskrivna utvidgningarna av möjligheten till avdrag vid dubbel bosättning ansåg TBS att avdrag på den grunden borde kunna ske även i fall då arbetet på den ort dit den skattskyldige av- flyttat var av tillfällig art. Mot det resonemanget kan, såsom en remissinstans också påpekar, invändas att sådan avflyttning som här åsyftas inte bör anses ha skett om arbetet på den nya bostadsorten är tillfälligt. Om prövningen av omständigheterna i ett särskilt fall utmynnar i att ett arbete är att anse som tillfälligt så bör avdragsfrågan således bedömas enligt bestämmelsen om avdrag vid tillfällig anställ- ning. Avdraget på grund av dubbel bosättning bör således även fortsättningsvis typiskt sett ta sikte endast på sådana situationer där arbetet på den nya bostadsorten är av stadigvarande natur. Mot bakgrund av att vi föreslår att kravet på skälighet skall slopas kommer det räcka att den skattskyldige faktiskt flyttar till den nya arbetsorten och därmed få en dubbel bosättning för att denne skall medges avdrag. I vårt förslag till bestämmelse finns det inget krav på att arbetet skall vara av viss art eller att anställningsförhållandet skall vara obegränsat i tiden. Den avgörande frågan blir i stället, som , om den skattskyldige på grund av arbetet har flyttat till den nya arbetsorten. Huruvida arbetet skall bedömas som tillfälligt eller inte saknar således betydelse. Mot bakgrund härav är det sannolikt att en del tidsbegränsade avtal kommer att förlängas och därmed skatteanpassas till de nya reglerna, vilket kan få vissa offentligfinansiella effekter. Dessa effekter torde emellertid bli mycket begränsade eftersom den anpassning som sker till dagens regler i stort ger samma resultat som de regler som vi föreslår. Skillnaden är att personerna i fråga inte behöver flytta lika ofta. Enligt direktiven skall de förslag vi lämnar inte öka risken för fusk. Rent generellt kan sägas att våra förslag innebär att reglerna förenklas. Förenklingar innebär att regelsystemet blir lättare att förstå för de skattskyldiga. Det blir också enklare för att informera de skattskyldiga om reglerna och att kontrollera deklarationerna vilket i sin tur minskar risken för fusk. Av vår mycket översiktliga granskning av de 81 deklarationerna framgår att många felaktiga yrkanden beror på tolkningssvårigheter beträf- fande det nuvarande regelsystemet. Med de förändringar som vi föreslår kommer det att bli lättare för deklaranterna att göra rätt. Vi bedömer därför att mängden oavsiktliga fel kommer att minska. Vi bedömer också att våra förslag kommer att bidra till en frivillig medverkan genom att acceptansen för regelsystemet ökar. Skatte- verkets kontroller kan, om förslagen genomförs, i större utsträck- ning inriktas mot de skattskyldiga som avsiktligt försöker utnyttja reglerna på ett felaktigt sätt, vilket vi bedömer också kommer att bidra till en ökad efterlevnad och därmed en ökad rättvisa. 6.4Avdraget för utgifter för måltider och småutgifter begränsas Vårt förslag: Ökade utgifter för måltider och småutgifter vid tillfälligt arbete och dubbel bosättning får bara dras av under . De regelförändringar som vi föreslår kommer att medföra en del ökade utgifter för den offentliga budgeten (se avsnitt 7.2). Vi har därför i första hand tittat på om det är möjligt att finansiera denna kostnad inom det befintliga regelsystemet för avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Den kostnad som då ligger närmast till hands är kostnaden för ökade utgifter för mål- tider och småutgifter. Möjligheten att göra besparingar i denna del framhölls också bland annat av LO vid vår hearing (se avsnitt 2.5). Som tidigare nämnts får en skattskyldig, han eller hon har rätt till avdrag för ökade levnadskostnader på grund av dubbel bosättning, göra avdrag för ökade utgifter för måltider och småutgifter på arbetsorten antingen med den faktiska utgiftsök- ningen eller med ett schablonbelopp. Schablonbeloppet beräknas till av maximibeloppet per hel dag om arbetsorten ligger i och till av normalbeloppet per hel dag om arbetsorten ligger utomlands. Av den mycket översiktliga genomgång som vi har gjort av deklarationsmaterialet framgår att ersättningen för måltider och småutgifter uppgår till av den totala kostnaden för avdraget för dubbel bosättning. Den fråga man kan ställa sig är om det i normalfallet uppstår andra merkostnader än för logi och hem- resor för en skattskyldig som har dubbel bosättning på grund av arbetet. I samband med flytten torde det initialt uppstå vissa mer- kostnader. Däremot torde det normalt inte uppkomma några mer- utgifter för måltider på den nya bostadsorten. Av kapitel 3 framgår att skattskyldiga i under vissa förut- sättningar har rätt till avdrag för merkostnader som uppstår på grund av att den skattskyldige pendlar mellan hemmet och bosta- den på arbetsorten. I detta avdrag ingick till och med merutgifter för kost. Från och med medges inte längre avdrag för dessa utgifter. I förarbetena till lagändringen anges att dagens standard och möjligheter till matlagning i pendlar- bostäder gör att det normalt inte föreligger några väsentliga mer- kostnader för mat i en pendlarbostad än om man bor i sin fasta bostad. Avdraget tas därför bort för att säkra en skattemässig likabehandling mellan de skattskyldiga. Samma förutsättningar torde gälla personer som har dubbel bosättning i . Vi föreslår därför att rätten till ersättning för måltider och småutgifter tas bort efter . Med detta förslag kan ökade utgifter för måltider och småutgifter som till en början föranleds av flytten till den nya orten ändå täckas in. Mot bakgrund av att skattskyldiga som medges avdrag vid tillfälligt arbete befinner sig i en liknande situation som skattskyldiga som gör avdrag vid dubbel bosättning, föreslår vi att rätten till ersätt- ning även tas bort för dessa . Valet av en månad även i detta fall bygger på att vi antar att de flesta skattskyldiga som har ett tillfälligt arbete som överstiger en månad ordnar en boende- situation som innebär att det inte uppstår några merutgifter för måltider. 6.5Några särskilda avdragsregler vid avyttring av bostad behövs inte Vår bedömning: Det behövs inte några särskilda avdragsregler vid svårigheter att avyttra bostaden på den tidigare bostads- orten.