sou · GTB335 · 2006-01-01 00:00:00 — Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall enligt artikel 28 i EG-fördraget vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Tillämpningsområdet för förbudet är om- fattande. Utgångspunkten är att en vara som lagligen marknadsförs i en medlemsstat också skall få säljas i övriga. Alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen skall enligt praxis anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner (se t.ex. dom i mål 8/74, Dassonville). Det innebär att även åtgärder som gäller inhemska och importerade varor utan åtskillnad kan vara förbjudna. Ett exempel på åtgärder som skapar problem är tekniska föreskrifter av olika slag med krav på en varas utformning eller provning av en vara. Sådana åtgärder resulterar i att en vara måste uppfylla nationella krav för att bli insläppt på marknaden. När de tekniska reglerna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna uppstår handels- hinder. Artikel 28 har direkt effekt och kan åberopas av enskilda inför nationell domstol. I artikel 30 i EG-fördraget finns undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Med stöd av undantaget kan åtgärder som motiveras av hänsyn till bl.a. allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller skydd för människors och djurs hälsa eller liv under vissa förutsättningar vara tillåtna. Åtgärden får inte vara ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. För att åtgärden skall kunna godtas måste den vara nödvändig för att det angivna skyddsändamålet skall kunna uppnås. Vidare skall åtgärden vara proportionell, vilket innebär att den inte får ha större handelshindrande verkningar än vad som krävs för att tillgodose skyddsändamålet. Vid sidan av artikel 30 i EG-fördraget har i praxis utvecklats ytterligare undantag från förbudet i artikel 28. Den så kallade Cassis-doktrinen (se dom i mål 120/78, , vanligen kallat Cassis de ) innebär att handelshinder som uppstår på grund av nationella bestämmelser kan godtas i den mån bestämmelserna kan anses vara nödvändiga för att tillgodose tvingande hänsyn, t.ex. effektiv skattekontroll. Cassis-doktrinen kan endast tillämpas när det saknas regler på gemenskaphetsnivå och i fall då den nationella bestämmelsen gäller utan skillnad för inhemska varor och varor från en annan medlemsstat. Det krävs också att åtgärden är proportionell på motsvarande sätt som vid tillämpning av undantaget i artikel 30. Provning och kontroll som utförts i en medlemsstat skall som huvudregel godtas i övriga medlemsstater. Detta gäller i princip även på områden där det saknas gemensamma harmoniserade regler. Om en medlemsstat – under åberopande av artikel 30 eller Cassis-doktrinen – kräver nationellt godkännande eller provning av en produkt som redan har godkänts i annan medlemsstat är myndigheterna i medlemsstaten skyldiga att bidra till en lättnad av kontrollerna i handeln inom gemenskapen. Av detta följer att de inte i onödan får kräva analyser eller tester, om samma analyser och tester redan har utförts i en annan medlemsstat och myndigheterna kan få tillgång till resultaten av dessa. En medlemsstat som inför ett godkännandeförfarande måste också se till att kontrollen inte orsakar några onödiga kostnader, om resultatet av den kontroll som genomförts i ursprungsmedlemsstaten motsvarar den importerande medlemsstatens krav (se dom i mål 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor ). 13.1.2Informationssystem för tekniska föreskrifter finns inom EU ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter. Bestämmelserna finns nu i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (ändrat genom och rådets direktiv /48/EG). Direktivet är i implementerat genom bl.a. förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Denna förordning ansluter även till förpliktelser som har enligt Världshandelsorganisa- tionens (WTO) avtal om tekniska handelshinder. I förordningen finns föreskrifter som statliga myndigheter under regeringen skall iaktta när det gäller tekniska regler. Enligt förordningen skall myndigheten se till att en teknisk regel utformas så att den inte hindrar handeln med andra länder mer än som behövs för att tillgodose syftet med regeln och säkerställer att sådana varor eller informationssamhällets tjänster som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom EES inte hindras tillträde till den svenska marknaden. En myndighet som avser att ändra eller upphäva en teknisk regel eller utarbeta en ny, skall undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den. Det som sagts gäller också förslag till sådana standarder. Myndigheten bör i ett sådant fall utforma regeln så att den är förenlig med standarden. Myndigheten skall samråda med om utform- ningen av en teknisk regel, när det kan finnas risk för att regeln får handelshindrande verkningar. Om en myndighet avser att fatta beslut om en teknisk regel, skall myndigheten underrätta om det förslag den har utarbetat. I föreskrifter om tekniska regler (KFS 1998:1, ändrade genom KFS 1999:1) finns bestämmelser om hur samråd med och underrättelse till skall ske. När har tagit emot en underrättelse skall kollegiet i anslutning till de internationellt överenskomna procedurerna anmäla den föreslagna regeln till övriga berörda parter genom meddelanden till och . En myndighet får inte fatta beslut om en teknisk regel förrän har förflutit från den dag EG- kommissionen mottog anmälan. Denna tidsfrist kan utsträckas om kommissionen eller annan medlemsstat inkommer med detaljerat utlåtande enligt vilket den planerade åtgärden kan skapa hinder för den fria varurörligheten. Om kommissionen avser att föreslå eller anta ett direktiv, en förordning eller ett beslut i frågan kan tidsfristen utsträckas . Detsamma gäller om frågan redan täcks av ett förslag som Rådet kan genom en gemensam ståndpunkt förlänga perioden . Vårt förslag: Certifiering och återkommande teknisk kontroll av kassaregister skall få utföras av organ från ett annat land inom EES. Vårt lagförslag innehåller rättsligt tvingande tekniska specifikationer för vilka anmälningsskyldighet till EG- kommissionen föreligger enligt det informationssystem som gäller för tekniska föreskrifter. Lagförslaget skall därför anmälas. Detsamma kommer att gälla de föreskrifter som skall meddela med stöd av lagen. De tekniska krav och den provning av kassaregister som vi föreslår är enligt praxis att betrakta som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner enligt artikel 28 i EG-fördraget. Vi bedömer dock att åtgärderna är nödvändiga för att uppnå en effektiv skattekontroll. Reglerna skall tillämpas utan åtskillnad på inhemska varor och varor från en annan medlemsstat. Med hänsyn härtill och då det inte finns några harmoniserade regler om kassaregister bedömer vi att sådana regler kan införas. Den omständigheten att ett antal länder inom EU har regleringar av liknande slag talar också för denna slutsats. En förutsättning för att regleringen skall vara tillåten är dock att systemet utformas så att påverkan på handeln blir så liten som möjligt. Vi har genomgående strävat efter att minimera våra förslags och bedömningars effekter på handeln. Avsikten är att endast de funktionskrav som är nödvändiga för skattekontrollen skall ställas på kassaregister. Kraven skall utformas som prestandakrav för att påverkan på marknaden skall bli så liten som möjligt. Vidare skall provning och kontroll utformas som ett öppet system i enlighet med den EG-rättsliga ordningen. För att företag från andra länder inom EES skall få tillgång till den svenska marknaden bör dock certifiering och återkommande teknisk kontroll inte vara förbehållen organ som är ackrediterade enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Sådana åtgärder skall få utföras även av organ från ett annat land inom EES om organet uppfyller motsvarande krav. Den grundläggande bestämmelsen bör tas in i lagen. Vad som närmare krävs av organen för att de skall anses uppfylla motsvarande krav får regleras i föreskrifter på myndighetsnivå. Eftersom kraven på kassaregister kommer att innefatta rättsligt tvingande tekniska specifikationer måste anmälningsförfarande enligt och rådets direktiv om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster iakttas. I vårt lagförslag anges att kassaregister på ett tillförlitligt sätt skall visa bl.a. alla registreringar som har gjorts och att det skall vara certifierat. Som förslaget är utformat krävs inga ytterligare åtgärder för att lagbestämmelsen skall få rättsverkningar. Anmälan till kommissionen skall därför ske redan avseende lagförslaget (jfr EG- domstolens dom i mål C-194/94, ). Sådan anmälan sker vanligen med lagråds- remissen som underlag. När myndighetsföreskrifterna har utarbetats skall de anmälas av innan de antas. Vårt förslag: I lag skall tas in dels bestämmelser om befogenheter vid tillsyn och kontroll, dels de övriga bestämmelser om regleringens omfattning och innebörd som behövs för att näringsidkarnas skyldigheter i huvudsak skall framgå. Lagbestämmelserna skall placeras i en särskild lag. 14.1Vilka bestämmelser bör ges lagform? Frågan om en bestämmelse bör placeras i lag eller annan författning har berörts i korthet i respektive avsnitt. Det finns här anledning att kort redogöra för våra utgångspunkter för dessa ställnings- taganden. Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande. Utan hinder av denna bestämmelse kan regeringen dock efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt om föreskrifterna avser t.ex. näringsverksamhet (8 kap. 7 § RF). Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan medge att regeringen överlåter åt förvaltnings- myndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § RF). Regeringen får också meddela föreskrifter om verk- ställighet av lag och föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av (8 kap. 13 § RF). Krav på lagform föreligger också vid begränsning av fri- och rättigheter enligt 2 kap. 12 § RF. Den reglering som vi föreslår innebär åligganden för enskilda som syftar till att åstadkomma bättre förutsättningar för det Några föreskrifter om skatt är det dock inte fråga om. Regleringen får anses tillhöra det primära lagområdet enligt 8 kap. 3 § RF. Det finns därmed utrymme för delegation avseende bestämmelser om näringsverksamhet med stöd av 8 kap. 7 och 11 §§ RF. Bestämmelsen som ger rätt till tillträde till verksamhetslokal för tillsyn innebär en inskränkning av skyddet mot husrannsakan och liknande intrång. Den måste av den anledningen placeras i lag. Det är lämpligt att även övriga regler som ger befogenheter vid kontroll finns i lag. Enligt vår mening bör det vidare vara möjligt för berörda näringsidkare att direkt i lagen få en uppfattning om vilka skyldigheter de har. Det innebär att de grundläggande bestämmelserna om registrering i certifierat kassaregister, anmälningsskyldighet och återkommande teknisk kontroll bör placeras i lag. När det däremot gäller vilka krav som skall ställas på kassaregistrets funktioner och hur certifiering och återkommande teknisk kontroll skall gå till behövs en omfattande detaljreglering som inte lämpligen placeras i lag. Dessa bestämmelser bör tas in i föreskrifter på myndighetsnivå. 14.2Skall lagbestämmelserna placeras i bokföringslagen? Det finns ett starkt samband mellan företagens bokföring och företagsbeskattningen. Bokföringslagen (1999:1078) syftar dock inte enbart till att tillgodose behovet av underlag för beskattningen utan skyddar även företagets borgenärer, delägare, medlemmar och anställda (prop. 1998/99:130 s. 197). Syftet med den föreslagna skyldigheten att använda kassaregister är att förbättra skattekontrollen. Skyldigheten att erbjuda kunden kvitto är enligt förslaget generell och inte begränsad till bokföringsskyldiga kunder. I den delen är regleringen enbart motiverad av skattekontrollskäl och saknar betydelse ur redovisningssynpunkt. Regleringens syfte talar således mot att den inordnas i bokförings- lagen. Bestämmelser av den detaljeringsgrad som kommer att krävas för att avgränsa tillämpningsområdet för kassaregisterkravet och ange innebörden av skyldigheten står inte heller i överens- stämmelse med bokföringslagens karaktär av ramlag. Sammantaget innebär dessa aspekter enligt utredningens bedömning att det inte är lämpligt att placera lagbestämmelserna i bokföringslagen. Bestämmelserna bör i stället placeras i en särskild lag. En fördel med en sådan lösning är vidare att de särskilda bestämmelser om kontroll som kommer att krävas kan placeras i anslutning till övriga bestämmelser. Det är däremot lämpligt att i bokföringslagen upplysa om att det i annan lag finns bestämmelser om användning av kassaregister i vissa fall. En sådan upplysning bör placeras i anslutning till bestämmelserna om verifikationer i 5 kap. bokföringslagen. Vårt förslag: I fråga om sanktionsavgift skall skattebetalnings- lagens (1997:483) bestämmelser om debitering, betalning, överklagande och förfarandet i övrigt gälla. beslut om tillsyn och särskilda kontrollåtgärder samt föreläggande vid vite skall inte kunna överklagas. För övriga beslut enligt lagen skall de allmänna bestämmel- serna om överklagande i förvaltningslagen (1986:223) tillämpas. När det gäller skatte- och avgiftsredovisningar, in- och utbetalningar av skatter och avgifter samt omprövning och överklagande finns bestämmelser i skattebetalningslagen. Det är en grundläggande målsättning att den lagens förfaranderegler skall omfatta hanteringen av skatter och avgifter så långt som möjligt. För att skall kunna administrera sanktionsavgiften på ett effektivt sätt bör den hanteras inom ramen för skattekontosystemet. Vi föreslår därför, på motsvarande sätt som gäller för kontrollavgift enligt lagen (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m., att skattebetalningslagens bestämmelser skall gälla i fråga om debitering och betalning av sanktionsavgift, överklagande och förfarandet i övrigt. De bedömningar som kan bli aktuella motiverar dock inte en längre tidsfrist för omprövning och överklagande än . för omprövning och överklagande som gäller för bl.a. beslut om anstånd med inbetalning av skatt bör därför tillämpas för samtliga beslut om sanktionsavgift. Vissa beslut enligt den nya lagen om kassaregister m.m. är av sådan karaktär att de inte bör kunna överklagas. Detta gäller beslut om tillsyn och särskilda kontrollåtgärder samt föreläggande vid beslut att inte medge undantag från skyldigheter enligt lagen bör däremot få överklagas. Sådana beslut saknar helt samband med de frågor som behandlas i skattebetalningslagen. Reglerna i skattebetalningslagen om överklagande och omprövning är inte heller anpassade till beslut av det slaget. En överklagandetid enligt vad som normalt gäller för förvaltningsbeslut enligt 23 § förvaltningslagen är däremot lämplig beträffande nu nämnda beslut. Detsamma gäller övriga förfaranderegler i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Vi föreslår därför att dessa bestämmelser tillämpas för beslut om undantag. Följden blir att olika förfarandebestämmelser kommer att tillämpas beroende på om det är fråga om ett beslut om sanktionsavgift eller ett annat beslut enligt lagen. Det vore naturligtvis bättre om samma regler kunde tillämpas för alla beslut. Det är dock enligt vår mening inte möjligt att uppnå en sådan lösning som medger användning av skattekontot för sanktions- avgiften och ger ett tillfredställande resultat avseende övriga beslut. Med hänsyn härtill och då skälen för att använda skattekontosystemet för sanktionsavgiften är starka får de nackdelar som följer av olika regelsystem accepteras. För att undvika att skilda forumregler tillämpas avseende olika beslut enligt lagen bör det dock särskilt föreskrivas att forumreglerna i 22 kap. 1 a–1 c §§ skattebetalningslagen skall tillämpas. Det finns ett behov av att kunna registrera uppgifter i de ärenden som kommer att handläggas med stöd av den föreslagna lagen. Vi anser att det ligger närmast till hands att låta denna registrering ske i beskattningsdatabasen. Av 1 kap. 4 § skattedatabaslagen framgår att uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs hos för bl.a. tillsyn och kontroll. Det torde inte behövas någon ändring av ändamåls- bestämmelserna för att det skall bli möjligt att även registrera uppgifter i ärenden enligt den föreslagna lagen. Bestämmelsen i 2 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet bör dock ändras så att det klart framgår att uppgifter som behövs vid handläggningen av ett ärende enligt den föreslagna lagen skall få behandlas i databasen. Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen. Vi föreslår att uppgifter i ett ärende enligt lagen om kassaregister m.m. skall få föras in i beskattningsdata- basen. För dessa uppgifter kommer sekretess att gälla enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen. Det är lämpligt att de uppgifter som inte förts in i beskattningsdatabasen omfattas av samma sekretesskydd. Vi föreslår därför att sekretess skall gälla även för uppgifter i ärende enligt lagen om kassaregister m.m. som inte tillförts beskattnings- databasen. Sekretessen bör inte gälla beslut om sanktionsavgift eller beslut att medge undantag i enskilda fall enligt 5 § lagen om kassaregister m.m. Sådana beslut bör alltså vara offentliga. Övriga beslut som fattas med stöd av lagen, t.ex. beslut om särskilda kontrollåtgärder och tillsyn, bör dock på samma sätt som ett beslut om taxeringsrevision omfattas av sekretessen. Av 4 kap. 1 § sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen kommer att bli tillämplig även i fråga om tillsyn och särskilda kontrollåtgärder enligt lagen om kassaregister m.m. När det gäller de särskilda kontrollåtgärderna kommer även 4 kap. 2 § sekretesslagen att bli tillämplig. Av denna bestämmelse framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till pågående granskning för kontroll beträffande skatt, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som kontrollen avser. Vårt förslag: Lagen om kassaregister m.m. skall träda i kraft och tillämpas på försäljningar som sker efter . Det är angeläget att den nya lagen om kassaregister m.m. träder i kraft . Utöver den tidsåtgång som behövs för beredning av förslagen inom och i måste emellertid hänsyn tas till att anmälan skall ske till EG- kommissionen enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Efter anmälan följer en tidsfrist under vilken inte får fatta beslut i frågan (se kap. 13). Med hänsyn härtill är den tidigaste tidpunkt då lagen kan träda i kraft. Innan lagen kan börja tillämpas krävs att utformar föreskrifter och anmäler dessa till . Den nya lagen kommer att få betydande effekter för kassaregisterbranschen och för näringsidkarna i kontantbranscherna. Kassaregister- branschen behöver för anpassning av produkter och certifiering. Näringsidkarna i kontantbranscherna behöver skälig tid för den omställning som byte till certifierade kassaregister innebär. från ikraftträdandet är enligt vår mening en skälig övergångsperiod. Lagen bör således tillämpas på försäljningar som sker efter . Eventuella behov av undantag i ett inledande skede får hanteras inom ramen för lagens bestämmelse om undantag i enskilda fall och de föreskrifter om undantag som kan föreskrivas med stöd av bemyndigande i lagen. Lagändringarna i skattebetalningslagen (1997:483), sekretess- lagen (1980:100) och bokföringslagen (1999:1078) bör träda i kraft . Detsamma bör gälla ändringen av förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet. Bestämmelsen om kassaregister i 8 kap. 5 a § alkohollagen (1994:1738) bör upphöra att gälla vid utgången av 2008 när lagen om kassaregister m.m. börjar tillämpas.