sou · GTB357d8 · 2006-01-01 00:00:00 — 1Förslag, direktiv och andra uttalanden om skatte- satser inom EG i kronologisk ordning1 1.1Direktiv och förslag till direktiv Av kapitel 4.1 framgår att det varken 1967, när det första och andra direktivet antogs, eller 1977, när det sjätte mervärdesskattedirektivet antogs, ansågs nödvändigt med en harmonisering av skattesatserna för att uppnå de mål som unionen eftersträvade att uppfylla. En anledning till att det inte blev aktuellt att harmonisera län- dernas mervärdesskattesatser var att länderna hade lagt olika vikt vid direkt respektive indirekt beskattning i sin nationella lagstift- ning. Om en total harmonisering av skattesatserna på momsområ- det hade genomförts skulle medlemsländerna för att bibehålla skatteintäkterna på en viss nivå troligen i många fall blivit tvungna att inte bara ändra momssatsen utan även ändra på den direkta beskattningens skatteuttag. En annan orsak till att förändringar på skattesatsområdet ofta kan möta motstånd från medlemsländerna är att man är medveten om att höjningar av skattesatsen för olika grupper (som en vidare harmonisering skulle leda till ibland) i regel möter starkt motstånd av berörda företag och konsumenter i med- lemsstaten. Rådets andra direktiv (1967) I ingressen till rådets andra direktiv (67/228/EEC) uttalas följande: Whereas the system of value added tax makes it possible, where appropriate, for social and economic reasons, to effect reductions or increases in the tax burden on certain goods and services by means of a differentiation in the rates, but the introduction of zero rates gives rise to difficulties, so that it is highly desirable to limit strictly the number of exemptions and to make the reductions considered necessary by applying reduced rates which are high enough to permit in normal circumstances the deduction of the tax paid at the preceding stage, which moreover achieves in the general the same result as that at pre- sent obtained by the application of exemptions in cumulative multi- stage systems. 1 Många av uppgifterna i avsnittet är hämtade från Terra/Kajus (Terra/Kajus, 1993-). För en mer fullständig redogörelse i olika avseenden hänvisas till den publikationen. Vid momsens införande i EG förutsågs således att reducerade skattesatser skulle komma att tillämpas för olika varor och tjänster. Syftet bakom nedsättningarna och de förhöjda skattesatserna skulle antingen vara socialt eller ekonomiskt (fördelningspolitiskt). Av intresse för skattesatsfrågan är vidare att det andra direktivet lade fast vissa grundläggande regler. De innebar dels att samma normalskattesats skulle tillämpas för både tillhandahållande av varor och av tjänster dels att den skattesats som tillämpades inom landet även skulle tillämpas vid import. Dessutom fick den reduce- rade skattesatsen inte sättas så lågt att företaget normalt skulle få tillbaka mer moms än det betalat in (se vidare kap. 4.3.6). Avsikten med det första och andra direktivet var att införa mer- värdesskatteprincipen2 för att komma till rätta med konkurrens- neutralitetsproblem med dåvarande skattesystem. Någon fullstän- dig harmonisering av t.ex. skattesatserna eftersträvades inte. Det kan också konstateras att artikel 93 i EG-fördraget som utgör grunden för sekundärrätten inte heller ger uttryck för att en total samordning av skattesatserna skulle erfordras. Bestämmelser om harmonisering av mervärdesskatten skall enligt artikeln antas i den mån en sådan harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar. Det sjätte mervärdesskattedirektivet (1977) Det framgår inte att skattesatsfrågan diskuterades i någon större omfattning i arbetet med att ta fram det sjätte mervärdesskatte- direktivet (77/388/EEG). När direktivet antogs återfanns i artikel 12 flera av de regler som redan tidigare gällt genom det första och andra direktivet. Normal- skattesatsen skulle enligt bestämmelsen vara lika för leverans av varor och tillhandahållande av tjänster. Tillhandahållanden fick beskattas med förhöjda eller reducerade skattesatser. Om reduce- rad skattesats infördes skulle varje skattesats bestämmas på sådant sätt att från det belopp av mervärdesskatt som följer av dess tillämpning på normalt sätt skulle kunna dra hela den mervärdes- skatt som var avdragsgill. Den skattesats som var tillämplig på 2 Mervärdesskatteprincipen innebär att det endast är mervärdet som beskattas. Principen upprätthålls genom att den som är skattskyldig har rätt att dra av den ingående moms som belöper på de inköp han har gjort för att kunna utföra tjänsten respektive tillhandahålla varan. införsel av varor skulle vara den som tillämpades på leverans av lik- nade varor inom landets territorium. I artikel 28 i sjätte direktivet infördes vissa övergångsbestämmel- ser. I punkten 2 uttalas att: De regler om nedsatta skattesatser och om undantag med återbetal- ning av skatt i föregående led som var i kraft och som uppfyller villkoren i den sista strecksatsen i artikel 17 i rådets andra direktiv av , får vidmakthållas fram till som rådet enhälligt på kommissionens förslag skall fastställa men som inte får vara senare än den dag då påförandet av skatt vid införsel och restitution av skatt på utförseln i handeln mellan medlemsstaterna avskaffas.3 Kommissionens förslag till regler om normalskattesatsen och reduce- rade skattesatser (1987) skickade kommissionen ut en global commu- nication COM(87) 320 final, Completion of the internal market: approximation of indirect tax rates and harmonization of indirect tax structure. Utgångspunkten för kommissionens kommunikation var det av kommissionen tidigare publicerade paper on comp- leting the internal market of the Community, COM(85) 310 final. I det sistnämnda dokumentet hade kommissionen uttalat att skulle ett program för att avveckla unionens gränser (skapa en inre marknad) vara upprättat och infört. Kommissionen menade att en utgångspunkt för åtgärder som hade till syfte att närma både skattesatsernas nivå och antalet skattesatser måste vara situationen i medlemsstaterna. Kommissio- nen konstaterade att med undantag av och tillämpade länderna mer än en skattesats. Normalskattesatsen skiljde sig kraftigt åt mellan medlemsländerna. och tillämpade t.ex. medan tillämpade . Kommissionen menade att en så stor skill- nad mellan skattesatserna skulle göra det svårt att ta bort de skattemässiga gränserna (skapandet av den inre marknaden) utan allvarliga ekonomiska konsekvenser. 3 Enligt artikel 17 i andra direktivet kunde medlemsstaterna efter att ha meddelat kommissionen införa reducerad skattesatser och 0-skattesatser om införandet av regeln inte innebar att effekten blev en skattelättnad jämfört med tillämpningen i landets tidigare skattesystem samt att åtgärden måste vara motiverad av tydliga sociala skäl och vara till förmån för slutkonsumenten. som kommissionen lämnade kommunikationen lämnade den även ett förslag på nya regler genom Final Proposal for a Council Directive completing the common system of value added tax and amending Directive 77/388/EEC – Approximation of VAT rates, COM(87)321. Kommissionen menade att närmandet av medlemsstaternas skattesatser var ett nödvändigt steg för att uppnå en inre marknad. Kommissionen såg tre grundläggande fråge- ställningar med arbetet. Den första var frågan om hur många skattesatser som skulle få tillämpas. Den andra var vilken nivå skattesatserna skulle ligga på och den tredje var urvalet av produkter som skulle beskattas med de olika skattesatserna. Det kan konstateras att de problem som kommissionen då hade att brottas med inte skiljer sig så mycket åt från de problem som utredningen nu tittar på. Kommissionen ansåg att teoretiskt borde det vara enklast att tillämpa moms om det endast fanns en skattesats. Med hänsyn till att i princip samtliga länder tillämpade fler än en skattesats valde dock kommissionen att föreslå en normalskattesats och en reducerad skattesats. Normalskattesatsen skulle ligga på mellan och den reducerade skattesatsen skulle ligga på mellan . Den reducerade skattesatsen skulle dock enbart tillämpas för ett begränsat antal produkter och tjänster. Det måste noteras att för- slaget innebar att det skulle vara obligatoriskt såväl att tillämpa en reducerad skattesats som att tillämpa den på de produkter som räknades upp i förslaget. Följande produkter föreslogs bli beskat- tade med reducerad skattesats: livsmedel, exklusive alkoholhaltiga drycker energiprodukter för uppvärmning och belysning böcker, dagstidningar och tidskrifter I motiveringen till förslaget uttalade kommissionen följande om urvalet av produkter: The list allocating goods and services to the rates has been drawn up in order to ensure that the same type of products or service is placed under the same category of rate in the various Member States, thus avoiding systematic deflections of trade, taking account as much as is possible of the division by products and services existing at the present time in the majority of Member States. Kommissionens förslag skall som framgått ses i ljuset av att det pågick ett omfattande arbete att skapa den inre marknad som fördraget ställt upp som mål att nå till den 31 decem- ber 1992. stod det dock klart att det inte skulle vara möjligt att införa ett system med beskattning i ursprungslandet4 som var avsikten. Att harmonisera skattesatserna hade ansetts vara mycket angeläget i ett system där ursprungsprincipen tillämpades. För en utförlig beskrivning av de olika rapporter och förslag som lämnades samt en redogörelse för händelseförloppet i övrigt fram till och med direktiv /77/EEG beslutades hänvisas till Terra/Kajus (Terra/Kajus 1993-, volym 3 part 2). Direktiv /77/EEG (beslut ) beslutade rådet slutligen att anta nya regler om skattesatser. Till skillnad mot det förslag som lämnades av kommissionen 1987 innehöll det slutliga direktivet inte någon regel om maximiskattesatser utan enbart om minimiskattesatser. Dess- utom var tillämpningen av reducerade skattesatser frivillig till skill- nad mot det ursprungliga förslaget. I direktivet uttalades bland annat att när skattekontrollen genom den inre marknaden avskaffas förutsätts för att snedvridningar skall undvikas inte bara en enhet- lig skattebas utan även att ett flertal skattesatser och skattenivåer ligger tillräckligt nära varandra mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna skulle fram till och med tillämpa en normalskattesats som inte understeg . De gavs vidare möjlighet att tillämpa en eller två reducerade skatte- satser, varav den lägsta skulle uppgå till . De varor och tjänster medlemsstaterna fick tillämpa reducerad skattesats räknades med något undantag upp i en särskild bilaga (bilaga H till det sjätte mervärdesskattedirektivet). Se vidare om gällande EG-regler i avsnitt 4.2. 4 Avsikten var att beskattning skulle ske som om transaktionen skedde inom ett land. Vid köp mellan medlemsländer skulle således säljaren ta ut moms på vanligt sätt trots att köparen fanns i ett annat medlemsland (ursprungslandsprincipen). Ursprungslandsprincipen skulle kompletteras med en clearingordning som innebar att skatten som härrörde från försäljning till annat medlemsland skulle föras över till det landet (COM)[87]320 final). De generella övergångsbestämmelser vid införandet av regler för den inre marknaden som trädde i kraft inom momsområdet innebar att kommissionen skulle lägga fram en rapport till rådet om hur bestämmelserna fungerat och lägga fram ett förslag till ett slutligt system (artikel 28 l). Även när det gällde skattesatser infördes en hel del övergångs- regler (artikel 28). Bestämmelserna är svårlästa men utgör ofta skälet till varför en medlemsstat utan stöd i nuvarande permanenta regler tillämpar en lägre skattesats på en omsättning av en viss vara eller en viss tjänst. I huvudsak är övergångsreglerna uppbyggda på det sättet att en medlemsstat ofta har fått bibehålla de regler man tillämpade 1991. Ett land som blev medlem efter denna tidpunkt saknar i regel möjlighet att införa motsvarande bestämmelse (vid förhandlingarna om medlemskap till unionen kan dock en blivande medlemsstat fått möjlighet att tillämpa någon regel som avviker från de permanenta reglerna). Vidare uttalades att rådet med en kommissions- rapport som underlag skulle granska omfattningen av de redu- cerade skattesatserna. Direktiv om skattesatsen på konstverk (beslut ) Genom rådets direktiv /5/EEG om begagnade varor m.m. fördes en ny bestämmelse in i artikel 12 om att medlemsstaterna får tillämpa en reducerad skattesats på import av konstverk, samlar- föremål och antikviteter. Om medlemsstaten väljer att utnyttja den möjligheten får medlemsstaten även tillämpa den lägre skattesatsen på i första hand upphovsmannens egen försäljning. Direktiv om skattesatsen på vissa blommor (beslut ) Genom rådets direktiv /42/EG genomfördes två åtgärder. För det första slopades en övergångsbestämmelse om nedsatt skattesats för jordbruksprodukter som funnits i artikel 12.3. I stället infördes en mer precis regel i artikel 28.2. Regeln är inte permanent utan skall enbart gälla . Den ger alla medlems- stater möjlighet att tillämpa reducerad skattesats för tillhanda- hållande av levande växter och andra produkter från blomsterodling liksom för tillhandahållande av vedbränsle. Direktiv om normalskattesatsen, 96/95/EG (beslut ) I direktiv /77/EEG (harmonisering av skattesatserna) som trädde i kraft föreskrevs att normalskattesatsen fram till och med inte fick vara lägre än . Det förutsattes att rådet skulle fatta ett nytt beslut för tiden därefter. Genom direktiv /95/EG förlängdes till och med varefter ett nytt beslut skulle fattas av rådet. Direktiv om normalskattesatsen, 1999/49/EG (beslut ) Genom direktiv /49/EG beslutades att normalskattesatsen i medlemsstaterna även fortsättningsvis inte fick understiga 15 pro- cent. Beslutet gällde fram till och med var- efter ett nytt beslut skulle fattas av rådet. Direktiv om försök med lägre moms på vissa arbetsintensiva tjänster, 1999/85/EG (beslut ) Genom direktiv /85/EG beslutades att rådet efter förslag från kommissionen fick tillåta en medlemsstat att om högst mellan till och med tillämpa reducerad skattesats på vissa tjänster. Se vidare om försöket med lägre moms på vissa arbetsintensiva tjänster under redogörelsen för gällande regler i avsnitt 4.2. Direktiv om normalskattesatsen, 2001/4/EG (beslut ) Genom direktiv /4/EG beslutades att normalskattesatsen i medlemsstaterna även fortsättningsvis inte får understiga 15 pro- Beslutet gäller fram till och med var- efter ett nytt beslut skall fattas av rådet. I direktivets ingress uttalades att den normalskattesats som gäller i medlemsstaterna säkerställer, i förening med bestämmel- serna om övergångssystemet, att detta system fungerar på ett acceptabelt sätt. Vidare uttalades att det bör undvikas att en allt större skillnad mellan medlemsstaternas grundskattesatser leder till strukturell ojämlikhet inom gemenskapen och snedvridning av konkurrensen mellan vissa näringsgrenar, åtminstone då den nya strategin för förenkling och modernisering av den nu gällande gemenskapslagstiftningen om mervärdesskatt som framgår av kommissionens meddelande av genomförs. Rådet menade därför att det var lämpligt att bibehålla den nu- varande lägsta grundskattesatsen på under ytterligare en period som är tillräckligt lång för att denna förenklings- och moderniseringsstrategi skall kunna genomföras. Direktivet beslutades på rådsmöte (ekonomiska och finansiella frågor) . I rådets protokoll (5537/01) gjordes följande uttalande under punkten 2: Medlemsstaterna åtar sig – i den mån som det går att förutse – att till och med göra sitt yttersta för att förhindra att den nuvarande skillnaden på i förhållande till den lägsta grundskattesats som tillämpas av medlemsstaterna ökar. Mervärdesskatteordningen för radio- och televisionssändningar samt vissa tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg (beslut ) Genom rådets direktiv /38/EG beslutades nya regler för redo- visning av mervärdesskatt vid elektronisk handel med tjänster mellan länder utanför EG och länder inom EU samt regler om till- handahållande av radio- och TV-sändningar från länder utanför EG till länder inom EG. Ur skattesatsperspektiv är det av intresse att direktivet föranlett en ändring i artikel 12.3 a i det sjätte mervärdes- skattedirektivet. I ett nytt fjärde stycke uttalas att reducerad skattesats inte får tillämpas för tjänster som avses i sista streck- satsen i artikel 9.2 e. De tjänster som avses är tjänster som till- handahålls på elektronisk väg. En hänvisning görs till en ny bilaga L där exempel på sådana tjänster redovisas. Förlängning av försöket med reducerad moms på arbetsintensiva tjänster (beslut ) Genom rådets direktiv /93/EG och rådets beslut /954/EG förlängdes den period under vilket försöket med lågmoms på arbetsintensiva tjänster skulle pågå. I stället för att som tidigare beslutat upphöra bestämdes nu att försöket skulle avslutas först . Förslag till direktiv beträffande tjänster som tillhandahålls inom post- sektorn Kommissionen har lämnat ett förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv /388/EEG beträffande mervär- desskatt på tjänster som tillhandahålls inom postsektorn, KOM(2003) 234 slutlig. Kommissionen föreslår i direktivet att reducerad skattesats skall kunna användas avseende vissa omsätt- ningar. Förslag till direktiv om ändring avseende reducerade mervärdes- skattesatser Kommissionen har lämnat förslag till en ändring av reglerna om reducerade skattesatser (KOM[2003] 397 slutlig). Dokumentet är förutom ett förslag till nya regler även avsett att ersätta den rapport som kommissionen är ålagd att lägga fram vart- annat år som underlag för rådets granskning av tillämpnings- området för de reducerade skattesatserna (artikel 12.4 andra stycket i sjätte mervärdesskattedirektivet). I förslaget refererar kommissionen till uttalanden i strategiprograrmmet där det fram- hållits att man borde revidera och rationalisera reglerna och avvikelserna när det gäller reducerade skattesatser. Kommissionen hänvisar i förslaget till den utvärdering som gjorts av försöket med lägre mervärdesskatt på arbetsintensiva tjänster (KOM[2003] 309). Kommissionen menar att det är nödvändigt att ett förslag läggs fram som innebär en förenkling och rationalisering av skatte- satserna. Vid det arbetet har kommissionen valt att arbeta efter vissa riktlinjer: Möjligheten att tillämpa reducerad skattesats utsträcks inte till nya kategorier för vilka normalskattesatsen redan tillämpas i alla medlemsstaterna och där en viss grad av harmonisering redan uppnåtts. Möjligheten för alla medlemsstaterna att tillämpa reducerad skattesatser utsträcks till att endast gälla sådan kategorier av varor och tjänster för vilka ett visst antal medlemsstater redan, genom specifika avvikelser eller andra bestämmelser, får tillämpa reducerade skattesatser förutsatt att det konstaterats att denna tillämpning inte inverkat menligt på den inre mark- nadens sätt att fungera. Denna åtgärd berör restaurangtjänster, bostäder, tillhandahållande av gas och el samt vård i hemmet. Bilaga H skall bli enda referensen för alla avvikelser från normalskattesatsen, vilket får till följd att parkeringssatsen slopas samt att nollskattesatserna och de superreducerade skattesatserna begränsas uteslutande till varor och tjänster som anges i bilaga H. Vidare föreslås rationaliseringar av de avvikelser som innebär att vissa medlemsstater får tillämpa lägre skattesatser i vissa områden. Förslaget har diskuterats både på tjänstemannanivå inom EU och av finansministrarna på vid ett flertal tillfällen. Något beslut har ännu inte fattats (). Förlängning av försöket med reducerad moms på arbetsintensiva tjänster Genom rådets direktiv /15/EG förlängdes den period under vilket försöket med lågmoms på arbetsintensiva tjänster skulle pågå. I stället för att som tidigare beslutat upphöra den 31 decem- ber 2002 bestämdes nu att försöket skulle avslutas först . Som skäl för förlängningen anges att rättsläget utan en förlängning skulle bli oklart eftersom något beslut om för- slaget rörande en övergripande översyn av mervärdesskattesatserna inte tagits (KOM[2003] 397 slutlig). Försöket med reducerad moms på arbetsintensiva tjänster även för de nya medlemsstaterna Kommissionen har lämnat förslag till ett nytt direktiv (KOM[2004]295 slutlig) om anpassning av det sjätte direktivet med anledning av , , , , , , , , och anslutning. I förslaget anges att de anslutande länder som uttryckt önskemål om att tillämpa reducerad skattesats på vissa arbetsintensiva tjänster som räknas upp i bilaga K bör få möjlighet till detta. I förslag till rådets beslut , KOM(2004)296 slutlig, föreslås att rådet skall ge tillstånd att använda reducerad skattesats för fönsterputsning, städning i privata hushåll och hemtjänster. Kommissionen föreslår också att skall få tillstånd att tillämpa reducerad skattesats på små reparationstjänster som rör cyklar, skor och lädervaror samt kläder och hushållslinne (inbegripet lagning och ändring). 1.2Kommissionens rapporter om reducerade skatte- satser i enlighet med artikel 12.4 i det sjätte mervärdesskattedirektivet Enligt artikel 12.4 skall rådet med början 1994, på grundval av kommissionens rapport, granska omfattningen av de reducerade skattesatserna. Rådet kan på kommissionens förslag enhälligt besluta att ändra i förteckningen över varor och tjänster i bilaga H. Kommissionen första rapport (1994) Den första rapporten lämnades (COM[94] 584 final). Kommissionen menade sammanfattningsvis att effekten av systemet med den nya strukturen av skattesatser hade visat sig vara tillfredsställande. Någon nämndvärd påverkan på gränshandeln kunde inte påvisas. Kommissionen menade därför att systemet inte behövde förändras. Uttalandet gjordes dock utifrån förutsätt- ningen att det skulle kunna fattas ett beslut om ett slutligt system där bland annat alla olika särregler som fick tillämpas i de olika medlemsstaterna avseende skattesatser med stöd av övergångsregler i det sjätte direktivet skulle tas bort. Kommissionen andra rapport (1997) Den andra rapporten avlämnades . I sam- manfattningen uttalade kommissionen bland annat följande. Den nuvarande mervärdesskattesatsstrukturen utgör inte något hinder på gemenskapsnivå för att övergångsbestämmelserna för mer- värdesskatt skall fungera. Kommissionen menade att skillnaderna i skattesatser i allmänhet inte hade hämmat den gränsöverskridande handeln men att det fanns bevis för att de olika skattesatserna (mellan länderna) ibland kunde påverka konsumentbeslut på ett snedvridande sätt. Två inneboende problem ansåg kommissionen ändå att systemet hade som kunde medföra vissa snedvridande effekter på konkurrenssituationen. Den ena var den frivilliga karaktären på bilaga H och den andra var att det saknas gemen- samma definitioner av de kategorier som räknas upp i bilagan. Kommissionen uppgav också att det fanns skiljaktigheter i fråga om ett antal kategorier. I det sammanhanget uttalade kommissio- nen att den är medveten om att bilaga H inte beaktar alla ny tek- nologisk utveckling som ägt rum efter att lagstiftningen antogs samt att bilaga H inte har någon konsekvent och bindande uppläggning vilket ibland kan ge upphov till svårigheter i vissa sektorer. Resultatet av rapporten uppgav kommissionen var ett starkt stöd för följande riktlinjer en nära tillnärmning av mervärdesskattesatser är en teknisk nöd- vändighet, tillämpningsområdet för reducerade skattesatser bör bestämmas av sociala hänsyn (för att uppväga mervärdesskattens i vissa fall reg- ressiva karaktär), generellt reducerade mervärdesskattesatser är ett mycket inexakt verktyg för att skapa handlingsprogram och bör inte användas som ersättning för direkta subventioner, reducerade mervärdesskattesatser bör inte ändra mervärdesskattens generella neutralitet.