sou · GTB376 · 2006-01-01 00:00:00 — av Utredningen om fiskevårdens finansiering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om hur fiskevården skall finansieras (dir. 2004:133). förordnade chefen för f.d. landshövdingen till särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. avdelningsdirektören , länsfiskekonsulenten , förbundsordföranden , enhetschefen , generalsekreteraren , departementsrådet och departementssekreteraren samt fr.o.m. förbundsordföran- den . Vid utredningens möten har ombudsmannen deltagit i ställe. Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Som biträdande sekreterare anställdes fr.o.m. avdelnings- direktören . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2005:27). Utredningen har antagit namnet Utredningen om fiskevårdens finansiering. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Fiskevårdens finansiering (SOU 2005:76). Uppdraget är därmed slutfört. Fiskevård och fritidsfiske ............................................ Vad är fiskevård?...................................................................... Allmänt och enskilt vatten och rätten att fiska...................... Vem har ansvaret för fiskevården?.......................................... Lagen om fiskevårdsområden.................................................. Fiskevården behöver förstärkas .............................................. Yrkesfiske och fritidsfiske....................................................... Den svenska fiskevårdens finansiering .......................... 3.2.4 Vad används fiskevårdsanslaget till? 3.3.4 Biologisk återställning i kalkade vatten ....................... 3.4.1 Särskild fiskeavgift enligt 6 kap. 5 § 3.4.2 Allmän fiskeavgift enligt 6 kap. 6 § 3.5.2 Fonden för fiskets utveckling ...................................... Övrig statlig finansiering ......................................................... Behovet av ytterligare finansiering.......................................... förslag om finansiering.............................................. Fritidsfisket (SOU 1968:13) ........................................ 3.8.3 Fiska på fritid (SOU 1978:75) ..................................... 3.8.4 Införandet av det fria handredskapsfisket ................... 3.8.6 Svenskt fiske (SOU 1993:103)..................................... 3.8.8 Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82).............................................................. Annan fiskevård än statligt finansierad fiskevård................... Hur finansieras viltvården?...................................................... Fiskevårdens finansiering i andra länder ....................... Fiskevårdens finansiering i ................................. Det federala systemets intäkter............................................. Det federala systemets utgifter ............................................. Delstaternas intäkter från fiskelicenser ................................ Det amerikanska systemet har varit framgångsrikt ............. En svensk redskapsmodell......................................... 6.2.2 Beräkning av fiskeredskapsbranschens potentiella bidrag till finansieringen............................................. 6.3.2 Beräkning av bensinbranschens potentiella bidrag Båt- och båtmotorbranschen................................................. 6.4.2 Beräkning av båtbranschens potentiella bidrag till 6.5.2 Beräkning av fisketurismens potentiella bidrag till En avtalsreglerad redskapsmodell.......................................... En statligt reglerad redskapsmodell ...................................... 6.7.2 Vilka produkter bör omfattas?................................... Skatt eller avgift?......................................................... 6.7.4 Hur stora intäkter ger en skatt på En mer eller mindre allmän fiskevårdsavgift......................... Hur bör avgiftsskyldigheten avgränsas? 7.2.2 Bör avgiftsskyldighet gälla oavsett ålder?.................. 7.2.3 Bör alla kategorier av fiskande betala avgift?............. 7.2.4 Bör avgiftsskyldigheten gälla fiske i allt vatten? 7.2.5 Bör avgiftsskyldighet gälla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten?.................................. 7.2.6 Bör avgiften vara differentierad?................................ Hur stora intäkter kan en fiskevårdsavgift antas ge? Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? För- och nackdelar med de två lösningarna.......................... En fiskevårdsavgift ger större intäkter.................................. Kostnaderna för administration är likvärdiga ...................... Avgift, skatt och specialdestinering...................................... Hantering av intäkterna............................................. Administration, information och uppbörd .......................... Vem skall vara huvudman?......................................... Uppbörd och administration ..................................... Information och marknadsföring .............................. Hur intäkterna skall ställas till fiskevårdens förfogande ..... Verksamheten bör inte redovisas på En fiskevårdsfond bör bildas...................................... Förvaltning av fiskevårdsfonden................................ Beslut om fördelning av fondens medel ............................... Beslut på central nivå.................................................. Beslut på regional nivå................................................ Till vad skall fiskevårdsmedlen användas?................... 10.2.1 Fiskevårdsarbetets inriktning..................................... 10.2.2 Exempel på fiskevårdsprojekt .................................... Hur skall avgiftsintäkterna användas? 10.3.1 I vilka vatten skall avgiftsintäkterna användas? 10.3.2 Bidragsnivå och medfinansiering ............................... 10.3.3 Till vilka åtgärder skall avgiftsintäkterna Till vad skall statsbudgetens fiskevårdsanslag användas? 10.5.1 Fisketillsyn är god fiskevård....................................... 10.5.2 En utökad fisketillsyn ................................................. 10.5.3 Vem skall svara för tillsynen?..................................... 11.2.1 Verksamhetens intäkter och kostnader ..................... 11.2.2 och Kammarkollegiets kostnader...... 11.2.3 Länsstyrelsernas kostnader......................................... 11.2.5 Avslutande synpunkter............................................... Konsekvenser för småföretag och sysselsättningen............. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) .............. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskevårdens finansiering har utretts vid många tillfällen. Bara har frågan om en fiskevårdsavgift tagits upp i fem utredningar; , 1993, 1995, 2001 och . lade regeringen fram en proposition för , grundad på den då aktuella utredningen. Propositionen drogs dock senare tillbaka och regeringen uttalade i samband med detta att fiske- vården i stället skulle finansieras via statsbudgeten. Redan tidigare lämnades ett anslag om till fiskevård över statsbudgeten. har anslaget varit 2005 uppgå till . Detta har dock ansetts vara otillräckligt, även med beaktande av de övriga offentliga resurser som ställs till fiske- vårdens förfogande i form av bl.a. statligt anslag för biologisk återställning i kalkade vatten, fiskeavgifter enligt lagen om vatten- verksamhet och bidrag ur . Behovet av statliga fiskevårdsmedel har i utredningens direktiv beräknats till . Eftersom det inte över statsbudgeten har anslagits medel i tillräcklig omfattning – en finansieringslösning som i och för sig skulle ha haft fördelar – har utredningen haft i uppdrag att se över och lämna förslag om fiskevårdens framtida finansiering. Utred- ningen har i enlighet med uppdraget särskilt uppmärksammat den modell som tillämpas i , med en skatt som tas ut vid försäljning av bl.a. fiskeredskap. I det sammanhanget har under- sökts möjligheterna att nå en branschöverenskommelse om uttag av fiskevårdsmedel i samband med försäljning av fiskeredskap m.m. Utredningen har dessutom utrett frågan om en fiskevårdsavgift. Slutsatsen är att en sådan avgift bör införas. Ett system med fiskevårdsavgift bör enligt utredningens uppfattning kunna införas . Den amerikanska fiskevården finansieras, i likhet med vad som gäller i de flesta andra länder vars system utredningen undersökt, huvudsakligen genom uttag av fiskevårdsavgifter eller – med en annan term – försäljning av fritidsfiskelicenser på delstatlig nivå. Det karaktäristiska för den amerikanska modellen är emellertid att det i därtill finns en federal finansieringsform; ett system med skatteintäkter, som är specialdestinerade till bl.a. fiskeförvaltning och fiskevård. Det federala Sport Fish Restoration Program skapades och har ökat i omfattning. genererade det federala systemet intäkter om cirka 460 miljoner USD. Den största andelen av intäkterna används just till fiskevård och fiskeförvaltning, men även t.ex. sjösäkerhets- och båttillgäng- lighetsinsatser finansieras genom systemet. Det är viktigt att framhålla att det amerikanska fiskevårdssystemet således omfattar även annat än vad som i avses med fiskevård. Av de medel som används till fiskevård och fiskeförvaltning lämnas det mesta som bidrag till delstaterna enligt en på förhand given fördelningsnyckel, för delstaterna att distribuera vidare till olika fiskevårdsprojekt. Av de 468 miljoner USD som skulle fördelas (motsvarar intäkter) fördelades 280 miljoner USD till delstaterna. Det federala amerikanska fiskevårdssystemet har fem intäktskällor, nämligen: Skatt på sportfiskeutrustning, Skatt på motorbåtsbränsle, Skatt på bränsle för småmotorer (gräsklippare, motorsågar m.m.), på fiskeutrustning och fritidsbåtar, och Av intäkterna om 460 miljoner USD härrörde endast 103 miljoner USD från skatten på sportfiskeutrustning. I övrigt kom inte mindre än 239 miljoner USD från skatten på motorbåtsbränsle och 73 miljoner USD från skatten på bränsle för småmotorer. på fiskeutrustning och fritidsbåtar gav upphov till 40 miljoner USD och ränteintäkterna var 5 miljoner USD. Den ansvariga amerikanska myndigheten – U.S. – anger att den främsta förklaringen till framgångarna för det amerikanska fiskevårdssystemet inte är den federala finansieringen i sig. I stället är den viktigaste faktorn det förhållandet att den federala lagstiftningen The Restoration Act ställer krav på att delstaterna använder intäkterna från försäljningen av sina egna fiskelicenser endast till fiskeförvaltning och fiskevård. I annat fall kan delstaten inte komma i fråga för bidrag från den federala . Detta krav har enligt den amerikanska myndigheten säkerställt att mellan två och fyra gånger så höga intäkter som de federala skatterna gett upphov till har förbehållits fiskevården. En avtalsreglerad redskapsmodell är inte möjlig Utredningen har haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett svenskt system i likhet med det amerikanska, i vilket fiskevårds- medlen genereras från försäljning eller import av t.ex. sportfiske- utrustning, drivmedel och båtutrustning. Med anledning av direktivens utformning har utredningen i första hand undersökt möjligheten att införa en sådan finansieringsmodell på frivillig väg, genom ett branschavtal (en avtalsreglerad redskapsmodell). Utredningen har därför sammanträtt eller på annat sätt varit i kontakt med flera branschorganisationer och företag. Av dessa kontakter har framgått att det – i vart fall – saknas förutsättningar för att införa en avtalsreglerad redskapsmodell. Visserligen har sportfiskeredskapsbranschen i grossistledet i princip förklarat sig vara positiv till att fiskevården delvis finansieras genom ett uttag av en frivillig avgift vid försäljningen av branschens produkter. SPOFA Spöfiske (en branschorganisation för svenska spöfiskedistributörer) samt och Svendsen Sport A/S (de två största aktörerna på den svenska marknaden som står utanför SPOFA) har dock ställt i sig rimliga krav på uppslutningen kring en sådan branschöverenskommelse. Från vissa håll har kraven gått ut på att ingen skall kunna sälja sportfiskeutrustning på den svenska marknaden utan att betala den avtalade avgiften och att avgiftsbasen måste breddas utanför sportfiskeredskapsbranschen för att systemet skall bli rättvist och rimligt. Enligt utredningens bedömning är det endast genom lagstiftning som en pålaga kan träffa samtliga sportfiskeredskap som säljs i . Att bredda basen för uttaget av en frivillig avgift utanför sportfiskeredskapsbranschen har inte heller visat sig vara möjligt. Med anledning av att det amerikanska systemet omfattar bl.a. drivmedel och båtar har utredningen sammanträtt med Svenska (), oljebolagens branschorganisation i , och (SweBoat), en intresse- organisation för båtbranschen. Av olika, i sig förståeliga, skäl har de båda organisationerna ställt sig negativa till att bidra till finan- sieringen av fiskevården genom en pålaga på de produkter de före- träder. för Fisketurismföretagare () har lämnat samma besked i fråga om att lägga en frivillig avgift på fisketuristiska tjänster. Med hänsyn härtill saknas det förutsättningar för att införa en avtalsreglerad redskapsmodell. Utredningen vill dock framhålla att ett avtal avseende endast sportfiskeredskapsbranschen möjligen kan bli verklighet , eftersom stora delar av den i princip ser positivt på att medverka till att finansiera fiskevården. Om en branschöverenskommelse hade omfattat även t.ex. olje- och båtbranscherna skulle den ha haft potential att generera omfattande intäkter till fiskevården. Ett eventuellt framtida avtal endast inom sportfiskeredskapsbranschen kan dock inte ge till- räckligt stora intäkter för att på egen hand finansiera den svenska fiskevården. Enligt utredningens bedömning skulle en sådan överenskommelse kunna ge maximalt . I direktiven uppskattas behovet av fiskevårdsmedel till 60–. Även om således inte är tillräckligt, skulle dock ett eventuellt avtal uppenbarligen innebära ett värdefullt tillskott till finansieringen av den svenska fiskevården. En statligt reglerad redskapsmodell skulle kunna vara en tänkbar lösning Eftersom det inte är möjligt att genom ett bransch- avtal åstadkomma en finansieringslösning lik den amerikanska redskapsmodellen har utredningen även belyst frågan om en statligt reglerad redskapsmodell, d.v.s. ett system genom vilket staten avgifts- eller skattebelägger produkter som t.ex. sportfiskeredskap, drivmedel, fritidsbåtar och fisketuristiska tjänster. Frågor som i detta sammanhang blir aktuella att besvara är vilka produkter som borde omfattas av en statlig pålaga, hur pålagan skulle kategoriseras i statsrättsligt hänseende och hur stora intäkter den skulle kunna generera. När man överväger att införa en statlig pålaga måste man också, på ett helt annat sätt än vid en avtalsreglering, överväga om det finns ett mer lämpligt sätt att finansiera fiskevården. Ett uppenbart alternativ, som också framhålls i direktiven, är en fiskevårdsavgift. Sportfiskeredskap borde ingå i en eventuell, lagreglerad redskapsmodell När det gäller vilka produkter som skulle omfattas av en eventuell, lagreglerad redskapsmodell kan inledningsvis konstateras att det är självklart att sportfiskeredskap borde ingå i systemet. Det finns en stark koppling mellan fiskevård och användandet av fiskeredskap. Dels tar man genom att använda fiskeredskap fiskresursen i anspråk och skapar på så sätt i någon mån behov av fiskevård, dels gagnar utökade fiskevårdsinsatser dem som använder fiskeredskap i form av förhoppningsvis bättre fiskevatten och fångster. Dessutom är en majoritet av företagen i sportfiskeredskapsbranschens leverantörsled positiv till att främja fiskevården genom försälj- ningen av branschens produkter. De redskap som yrkesfisket använder sig av beskattas inte i det amerikanska systemet och borde inte heller ingå i en eventuell svensk modell. Yrkesfisket skulle annars tvingas lämna ett mycket högt bidrag till fiskevården. Den fiskevård som intäkterna möjliggör kommer dessutom endast i mindre utsträckning att ge effekter för det storskaliga yrkesfisket till havs. Eftersom det är mycket svårt att avgränsa yrkesfiskarnas från husbehovsfiskarnas mängdfångande redskap borde inte heller de sistnämnda ingå i en lagreglerad redskapsmodell. I det amerikanska systemet ingår för övrigt inte heller t.ex. fiskenät. Försäljningen av fiskenät till svenska fritidsfiskare kan dessutom antas vara av begränsad omfattning. men systemet borde inte omfatta drivmedel, båtar Vad gäller drivmedel kan konstateras att det i praktiken saknas möjlighet att i skattehänseende skilja drivmedel till fritidsbåtar från bränsle med andra användningsområden. Om drivmedel skulle ingå i en statligt reglerad redskapsmodell måste därför även bl.a. bensin som används för t.ex. personbilar omfattas av pålagan. Den nuvarande nivån på bensinskatten är hög. Detta gör att allmänhetens acceptans för ytterligare beskattning, med special- destinering till fiskevården, sannolikt är mycket begränsad, även om det skulle handla om endast t.ex. ett halvt öre per liter bensin. Det framstår under alla omständigheter inte som befogat att införa en extra skatt på bensin i syfte att finansiera fiskevården. Utgångspunkten för en ny finansieringsform bör vara att det skall finnas en tillräckligt stark koppling mellan de som skall betala och den verksamhet som skall finansieras. I annat fall kan verksamheten lika gärna finansieras som tidigare; med generella skatteintäkter över statsbudgeten, fast med ett högre anslag. En höjning av skatten på bensin ligger inte i linje med denna princip. Det är främst annat än motordrivmedel – även om det ger upphov till miljöproblem – som skapar behov av den begränsade typ av miljö- vårdsåtgärder som fiskevården utgör. Dessutom innebär framsteg på fiskevårdens område inte några direkta fördelar för det kollektiv som köper bl.a. bensin. Kopplingen mellan drivmedel och fiskevård är därmed alltför svag. Det vore vidare en ordning som är främmande för det svenska skattesystemet att, som görs i , specialdestinera en del av skatten på bränsle till fiskevårdsinsatser. Ett förslag om att fiske- vården som enda särintresse skulle få förmånen av special- destinering från energiskatterna har allmänt sett inte särskilt goda utsikter till framgång. Detta gäller särskilt eftersom kopplingen mellan fiskevård och bensin inte kan anses speciellt stark. Fritidsbåtarnas förbrukning av drivmedel uppgår endast till någon procent av den totala förbrukningen. Inte ens fritidsbåtarnas förbrukning kan för övrigt anses ha en tillräckligt nära anknytning till fiskevård. I konsekvens med detta bör det inte heller komma i fråga att skattebelägga båtar eller båtmotorer i syfte att finansiera fiskevården. Skall skatteintäkter riktas till ett så begränsat område som fiskevård, är det rimligt att ålägga dem betalningsskyldighet som får del av de utökade Att skattebelägga båtar och båtmotorer är inte en åtgärd med tillräcklig precision i detta avseende. Många båtägare använder sin båt till annat än fiske. Enligt en undersökning gjord av på uppdrag av är fisketurer det vanligaste användningsområdet för endast en tredjedel av de svenska fritidsbåtarna. Kopplingen mellan fritidsbåtar och fiskevård är således relativt svag. När statsmakterna valt att inte införa en båtskatt för att finansiera utgifterna ens för statens fritidsbåtsverksamhet framstår för övrigt ett förslag om en sådan skatt i syfte att finansiera fiskevården som mindre realistiskt. eller fisketuristiska tjänster och privata fiskekort Att avgränsa fisketuristiska tjänster är svårt. Utredningen bedömer därför att det inte är möjligt att på ett tillfredsställande sätt reglera en skatt på sådana tjänster. Inte heller bör staten avgifts/skatte- belägga de privata fiskekort som säljs för fiske i vatten där det inte råder fritt fiske; huvudsakligen i landets sötvatten frånsett de fem . Ur praktisk synvinkel skulle en sådan pålaga innebära en omfattande administration med höga omkostnader. Antalet fiskevårdsområdesföreningar och annan organiserad förvaltning som säljer fiskekort är omfattande och redovisningsskyldigheten skulle därmed spridas på ett stort antal aktörer. Ur ett mer principiellt perspektiv finns också invändningar. torde försäljningen av privata fiskekort vara fiske- vårdens huvudsakliga intäktskälla. Det är genom denna försäljning som t.ex. fiskevårdsområdesföreningar främst finansierar den omfattande fiskevård som bedrivs i enskilt vatten utan frifiskerätt. Att staten skulle inkassera en del av de medel som används för privat fiskevård och omfördela dem till den statliga fiskevården framstår inte som en tillfredsställande lösning. Dessutom omfattar statens åtagande i fiskevårdshänseende främst annat vatten än enskilt vatten utan fritt fiske, där fiske- korten huvudsakligen säljs. I enskilt vatten utan frifiske svarar i första hand vattenägarna för fiskevården. Det vore därför inkonsekvent om staten skulle lägga en pålaga på fiske i dessa vatten och inte i allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske, där statens huvudsakliga ansvar finns. Det är därtill främst i de sistnämnda vattnen som fiskevården är i behov av ytterligare finansiering. Hur stora intäkter skulle en skatt på sportfiskeutrustning ge? Om en statligt reglerad redskapsmodell skall införas i borde således endast sportfiskeredskap ingå i systemet. En statlig pålaga på försäljningen av sådana redskap skulle i statsrättsligt hänseende vara att betrakta som en skatt och inte som en avgift. En skattenivå om i första försäljningsledet skulle överensstämma med den amerikanska nivån. Av praktiska skäl borde en eventuell skatt tas ut just i första försäljningsledet. Hur stora intäkter skulle en skatt kunna generera till fiskevården? Den svenska marknaden för sportfiskerelaterade produkter, som t.ex. spön, rullar, linor, drag, ekolod och flyt- overaller, kan beräknas uppgå till i första försäljningsledet. Produkter som ligger utanför begreppet sport- fiskerelaterade produkter är exempelvis båtar, motorer, fiskeresor och mer allmänna friluftskläder. Sannolikt skulle dock inte hela branschens omsättning komma att utgöra skatteunderlag. Vid en specificering i lag av de varor som skall beläggas med en pålaga hamnar antagligen vissa produkter som säljs av fiskeredskapsgrossister utanför det skattebelagda området. Det är svårt att på detaljnivå konkretisera vad som är ett sportfiskeredskap och vad som inte är det. Mot bakgrund av det sagda är det en rimlig uppskattning att skatteunderlaget skulle komma att uppgå till . Intäkterna skulle därmed kunna förväntas uppgå till . men är ett sämre alternativ än en fiskevårdsavgift Ett alternativ till en punktskatt på sportfiskeredskap är en fiskevårdsavgift av mer traditionellt snitt, där det är den som skall fiska – och inte den som köper t.ex. ett fiskespö – som har att betala en pålaga. Detta omnämns också som ett alternativ i utredningens direktiv. Till skillnad från frågan om en eventuell pålaga på bl.a. fiskeredskap är frågan om en fiskevårdsavgift inte ny för . Som tidigare nämnts har fiskevårdens finansiering utretts tidigare vid ett stort antal tillfällen. I samtliga fall har det handlat om att utforma ett system med fiskevårdsavgift. haft mycket gemensamt, men har också skilt sig åt på väsentliga punkter, främst vad gäller avgränsningar av avgiftsskyldigheten.