sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — KrAMi vänder sig i första hand till grupper av kriminella med hög risk för återfall. I programmet arbetar man med att förändra asociala attityder och värderingar; social träning och anställning för deltagarna är det övergripande målet. har avsatt för arbetsmarknadsutbildning särskilt för intagna. Det är en höjning med jämfört med föregående år. Det sistnämnda förhållandet bör givetvis medföra att fler intagna får möjlighet att genomgå för dem lämpliga arbetsmarknadsutbild- ningar än vad som varit fallet. Samverkan mellan olika myndigheter har stor betydelse för den intagnes möjligheter att börja leva ett samhällsanpassat liv efter frigivningen. I avsnitt 6.2 lämnar kommittén förslag till hur denna samverkan mellan olika myndigheter kan förbättras. 4 I inrättades 1992 en särskild myndighet inom kriminalvården, CORCAN, vars uppgift är att tillhandahålla intagna i federala fängelser sådan sysselsättning och sådana färdigheter som ger dem bättre möjligheter att erhålla ett arbete efter frigivningen. Det är, enligt kommitténs mening, viktigt att intagna får möjlighet att utbilda sig. Det är särskilt viktigt att intagna som är motiverade till det kan få grundskole- och gymnasiekompetens. Som närmare angetts ovan är det kriminalvården som ansvarar för intagnas utbildning. De stora besparingskrav som gällt för kriminalvården har försämrat de intagnas möjlig- heter att studera (se även JO 2002/03 s. 156). I KVS rapport klientutbildning – Kartläggning, problembeskrivning och förslag till åtgärder, som redovisades , anges bl.a. att kriminalvården inte lyckats leva upp till de krav på utbildning som regeringen ställt i regleringsbrev och att bristen på enhetlighet i innehållet och den lösa organisatoriska strukturen gör utbildningsverksamheten ineffektiv. Trots detta har kostnaderna för utbildningen ökat. Av rapporten framgår att det är vanligt med studieavbrott när intagna förflyttas till en ny anstalt och att det finns stora problem med att intagna inte får betyg efter en genomgången utbildning. Kriminalvården har på olika sätt försökt förbättra utbildnings- möjligheterna för intagna. håller den s.k. Lärcentrum-modellen på att utvecklas. Den bygger på att anstalterna anställer behöriga ämneslärare och att CFL (se ovan) tillhandahåller rektorsfunktion, pedagogisk ledning och utfärdande av betyg. införs nätbaserad distansundervisning. När projektet påbörjades ingick drygt 10 anstalter och några häkten i det. beslutade KVS, efter en utvärdering av den hittillsvarande verksamheten, att Lärcentrum- modellen skall genomföras i hela landet års utgång. Genom en utbyggnad av den internetbaserade undervisningen kan kriminalvården på ett bättre sätt svara upp mot de intagnas behov av utbildning och därmed även ge en ökad tillgänglighet till olika utbildningar utan att det motsvaras av några större kostnader. En förutsättning för att intagna skall kunna erbjudas internet- baserad utbildning är att det kan ske med hänsyn till säkerheten. Här har givetvis den intagnes skötsamhet betydelse. Även möjligheterna för anstalten att kontrollera internetkommunika- tionen bör avgöra huruvida sådana studier kan medges. Eftersom många intagna har behov av lärarledning kan den internetbaserade utvecklingen antagligen inte helt ersätta traditionella under- visningsformer på anstalterna. KVS har i en skrivelse till regeringen föreslagit att ett gemensamt möte anordnas mellan företrädare för Justitie- departementet och rörande rätten till och genomförandet av vuxenutbildning för intagna. Skrivelsen behandlas inom . Det är möjligt att intagnas möjligheter att få grundläggande utbildning kan förbättras genom en förändring av regelverket rörande utbildning. En översyn av skollagen inklusive regelverket kring vuxenutbildning sker inom ramen för Utbild- ningsdepartementets beredning av skollagskommittés betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) och promemorian Stöd till vuxnas lärande (Ds 2002:66). Promemorian har sin utgångspunkt i ett riksdagsbeslut rörande vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbild- ningen (bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:22). I promemorian föreslås intagna även vara undantagna från den kommunala vuxenutbildningen. Förslagen bereds inom . Med hänsyn främst härtill lämnar kommittén inte något förslag rörande ansvaret för intagnas vuxen- utbildning. Behovet av svenskundervisning för invandrare behandlas nedan. Se även kommitténs förslag i avsnitt 6.2.2 om ansvaret för dem som är inskrivna i anstalt men som vistas utanför anstalten. Oavsett var utbildningsansvaret för dem som är intagna i anstalt kommer att ligga är det nödvändigt att få en centralt samordnad utbildningsverksamhet för intagna som så långt det är möjligt liknar den som står till buds ute i samhället. Det är viktigt att den följer nationella styrdokument för vuxenutbildning och att lärarna är behöriga i de ämnen de skall undervisa i. Till detta kommer givetvis behovet av att från centralt håll tillse att de lärare som undervisar inom kriminalvården får kontinuerlig fortbildning, att deras kompetens utnyttjas för pedagogiska och inte kriminalvårdsspecifika arbetsuppgifter och att samarbetet fungerar med såväl det kommunala som det statliga utbildningsväsendet. För att kriminalvården skall kunna bedriva utbildningsverksamhet ser kommittén det som nödvändigt att det på central nivå finns skolledare som har till uppgift att tillse att de nationella vuxenutbildningsmålen följs och att lokala skol- och arbetsplaner upprättas. Men en pedagogisk ledningsfunktion finns också de nödvändiga förutsättningarna för att följa upp verksamheten, t.ex. hur stor del av de intagna som har läs- och skrivsvårigheter och för att få stöd med metoder och hjälpmedel för att hantera olika problem. rektorstjänst på heltid av CFL. Om det pedagogiska ansvaret skall ligga på CFL eller personal anställd av kriminalvården är en fråga som kommittén inte närmare går in på med hänsyn till att frågan är föremål för beredning inom . På regional och lokal nivå bör det givetvis även finnas personal som tilldelats ett samordningsansvar för utbildningen på anstalten. Genom samarbetet med CFL har kriminalvården inrättat en tillfällig ordning för betygsutfärdande. Den slutliga lösningen för betygsutfärdande beror givetvis på hur ansvarsfrågan för intagnas utbildning löses. Kommittén nöjer sig därför med att framhålla vikten av att en intagen får betyg efter genomgången utbildning på motsvarande sätt som människor ute i samhället får. En intagen som påbörjat en utbildning i en anstalt eller på en avdelning skall om han eller hon förflyttas som regel kunna fortsätta sina studier på den nya anstalten eller avdelningen. I möjligaste mån skall studieavbrott undvikas när förflyttning sker till allt öppnare verkställighetsformer. För att den individuella studieplanen skall fungera bör givetvis studierna och resultatet av dessa dokumenteras i den intagnes verkställighetsplan. Bristande kompetens hos personal får aldrig vara ett hinder för en intagen att genomgå en utbildning . Det finns dock exempel på situationer när t.ex. personalens bristande teknikkunskaper hindrat en intagen från att bedriva nätbaserade högskolestudier, trots att det finns tekniska förutsättningar för detta. Kriminalvården håller på att utarbeta handböcker i högskole- och universitetsstudier som riktar sig till såväl intagna som personal. Dessa kommer att komplettera de kommande riktlinjerna rörande kriminalvårdens utbildning. Information till intagna och personal är emellertid inte tillräckligt. Även när det gäller högskole- och universitetsstudier finns behov av en central pedagogisk styrning. Hur högre studier skall beredas intagna framöver är en fråga som närmare får övervägas inom KVS. När det gäller påverkansprogrammen har, som framgår av avsnitt 12.2.3, ett ackrediteringsförfarande införts i syfte att säkerställa att programmen har vetenskapligt dokumenterade effekter på återfall i brott. Endast ett program som efter prövning blir ackrediterat bör i princip kunna utgöra ett lämpligt sysselsättningsalternativ till arbete och studier. I konsekvens härmed bör försöksverksamhet bedrivas med försiktighet och beslut om sådan verksamhet fattas centralt. Även när det gäller påverkansprogrammen finns behov av för- bättringar. I BRÅ:s rapport om påverkansprogrammet Cognitive Skills (BRÅ rapport 2002:11) rekommenderas att antagnings- och rekryteringsproceduren av programledare bör ses över och förbättras, att programledarnas tillgång till vikarier och extern processhandledning bör förbättras, att övrig personal får bättre utbildning i programmets innehåll för att samarbetet rörande programdeltagarna skall kunna bli bättre och att utvärderingen av programmet bör fortsätta och utvidgas till jämförelser med sådana intagna som inte går programmet. Svensk forskning visar att programmet Cognitive Skills har en positiv effekt på återfall. Beroende på kontrollgrupp uppvisar de som genomgått programmen mellan 10 och 25 procents lägre risk för återfall. 5 engelska och kanadensiska studier visar en lägre effekt på återfallen. Den lägre effekten på återfall i (i högrisk- gruppen 5 procents minskning i återfall och i låg-medium gruppen ) har förklarats med att man där pressade in så många deltagare som möjligt i programverksamheten och utbildade mänger av programledare och därmed förlorade kvaliteten i verksamheten. Till detta kom att programledarna inte fick erforderlig utbildning och handledning, vilket är ett krav för att de skall utföra ett bra arbete, som leder till ett positivt utfall. Andra faktorer av betydelse kan vara att man i inte gjorde en grundlig bedömning av deltagarnas bakgrund och behov. I den stora satsning på påverkansprogram som görs inom svensk kriminalvård bör man givetvis dra lärdom av erfarenheterna från andra länder. Förutom en återhållsamhet när det gäller att introducera nya program är det nödvändigt att handledarna för programmen har erforderlig kompetens. Beroende på programmets innehåll kan det ställa krav på psykolog- eller annan fackkunskap. Om angivna förutsättningar uppfylls bör det finnas goda möjlig- heter att med påverkansprogrammen få ner återfallsfrekvensen i den målgrupp som respektive program tar sikte på. Av en under- sökning vid psykologiska institutionen vid (Upplevelser av vistelsen på anstalt) framgår att många av de kvinnliga intagna som genomgått olika former av påverkans- 5 Jfr doktorsavhandlingen health among drugusers in prison, , 2004. I den avhandlingen mättes återfall upp från frigivningen. Det innebar att vissa endast mättes , t.ex. från frigivningen. I BRÅ:s rapport bestod analysgruppen av 339 manliga intagna som genomgick programmet Cognitive Skills , 1997-1998 eller 1999-2000. Av dem fullföljde 256 intagna programmet medan 83 hoppade av. Kontrollgruppen utgjordes av 570 personer. program inom kriminalvården har uppfattningen att programmen gjort dem mer motiverade att bryta med tidigare missbruk och kriminalitet6. I BRÅ:s utvärdering av Kriminalvårdens särskilda narkotikasatsning (rapport 2005:3) konstaterar BRÅ att man inte under en uppföljningstid kunde utläsa några effekter av narkotikasatsningen på återfallen i brott. En positiv förändring noterades dock och det var att intagna som vistats på en behandlingsavdelning och deltagit i ett program återföll något senare än en matchad kontrollgrupp som frigavs före narkotikasatsningen. Påverkansprogrammen har, enligt kommitténs mening, en viktig funktion som komplement till arbete eller utbildning. Kommittén vill dock understryka att man inte bör ha orealistiskt höga förhoppningar på effektiviteten av programmen. Även en begränsad minskning av återfallsfrekvensen är emellertid en framgång och motiverar fortsatta insatser på olika program. Avslutningsvis vill kommittén betona vikten av att en genom- gripande satsning görs beträffande såväl arbetsdriften som den teoretiska och praktiska utbildningen inom kriminalvården så att det i långt större utsträckning än finns förutsättningar att erbjuda intagna en sysselsättning som de kan ha användning av när de friges. Detta är en förutsättning för att kriminalvården skall kunna uppfylla sin skyldighet att ge intagna lämplig utbildning . Om kriminalvården utarbetar metoder för att på mer individuell basis mäta sysselsättningens inverkan på risken att på nytt återfalla i brott förbättras givetvis också förutsättningarna för kriminalvården att bedriva ett effektivt påverkansarbete. I likhet med vad som gäller i samhället i övrigt bör inriktningen inom kriminalvården vara att en intagen skall beredas sysselsättning . Vissa program kan emellertid inte medföra så många timmars sysselsättning . Det bör därför vara möjligt att varva programtiden mellan t.ex. påverkansprogram och studier eller studier och arbete. Programtiden bör även kunna fyllas ut med andra uppgifter. I sysselsättningstiden bör t.ex. kunna ingå tid för läxläsning. Det skall inte således vara sysselsättnings- brist som gör att intagna inte har något meningsfyllt att göra under anstaltsvistelsen. Programtiden kan även göras mer flexibel än i 6 51 av 81 tillfrågade kvinnliga intagna svarade på enkäten, som inte är daterad. Viss sysselsättning, t.ex. självstudier, kan därför förläggas till tid efter , dvs. efter ordinarie programtid . Det bör dock framhållas att fritidsaktiviteter eller liknande sysselsättning inte bör inräknas i programtiden , givetvis med möjlighet att göra undantag för om den intagne fungerar som ledare för aktiviteten. En annan sak är att det i verkställighets- planen bör kunna förutsättas att deltagande sker i verksamhet utanför den egentliga programtiden, t.ex. idrottsverksamhet. Deltagandet i sådana aktiviteter kan vara en förutsättning för att den intagne skall vara kvalificerad för en förhöjd nivå i förmåns- systemet. Som regel bör dessa aktiviteter dock inte ingå i de ersättningsgrundande timmarna. Den intagnes behov och förutsättningar En förutsättning för att en viss sysselsättning skall ha någon betydelse för den intagnes anpassning i samhället är att den intagne är sysselsatt i verksamhet som motsvarar hans eller hennes individuella behov och förutsättningar. Det är givetvis viktigt att den intagne är sysselsatt i verksamhet som kan bli av betydelse för honom eller henne . En utgångspunkt bör därför vara att den huvudsakliga tiden ägnas åt studier eller arbete som kan förbättra de intagnas möjligheter att efter frigivning få ett arbete eller åt deltagande i påverkansprogram. Produktionsarbetet bör i högre utsträckning än kunna innehålla inslag av lärande, träning och utbildning. Dessutom bör t.ex. arbete, studier och deltagande i påverkansprogram samordnas med varandra i syfte att fylla programtiden med en för den intagne så lämpligt innehåll som är möjligt. Det är också viktigt att tillvarata den enskildes särskilda förutsättningar. En intagen bör t.ex. kunna vara sysselsatt med att biträda den för kursen ansvariga läraren med vissa uppgifter. Intagnas särskilda kompetens, t.ex. i hantverk eller i annat yrke, bör givetvis tillvaratas. Många intagna har bristfällig utbildning och det är inte ovanligt med läs- och skrivsvårigheter. Det finns ett stort behov av undervisning på grundskolenivå framför allt för de yngre. Alla som har behov av det bör därför erbjudas grundskoleutbildning. utgjorde utbildning, i likhet , av den totala sysselsättningstiden. Det kan jämföras med att andelen sysselsatta i arbete utgjorde . är givetvis mycket viktigt att kriminalvårdens prioriteringar mellan arbete å ena sidan och utbildning är väl avvägda. För den som är i behov av grundläggande utbildning bör sådan utbildning prioriteras framför arbete. Som närmare beskrivs i avsnitten 11.2–11.3 och 22.2.2 är den intagnes motivation avgörande för om han eller hon skall erbjudas gymnasieutbildning eller olika former av påbyggnadsutbildningar. Kravet på att sysselsättningen skall vara lämplig för den intagne innebär att kriminalvården i det enskilda fallet skall pröva om den intagne kan ha användning av en viss utbildning efter frigivningen. Grundskoleutbildning skall intagna ha möjlighet att få. Vidare bör den som är motiverad till studier på högre nivå erbjudas gymnasie- utbildning. Men när det gäller högre utbildningar kan det uppstå tveksamheter om utbildningens lämplighet för den intagne. Det kan vara fallet t.ex. om en intagen som är dömd för narkotikabrott vill läsa medicin, om en intagen som bedöms vara psykopat vill läsa psykologi, om en intagen dömd för ekonomisk brottslighet vill läsa ekonomi eller juridik eller om en intagen dömd för sexualbrott vill läsa till lärare i någon form. En intagen har visserligen i regel alltid möjligheter att på egen hand genomföra en viss utbildning genom studier på sin fritid i anstalt. Enligt kommitténs mening bör kriminalvården emellertid inte medverka i planeringen eller genomförandet av studier som kan anses olämpliga eller orealistiska för den intagne. För att i möjligaste mån få en likabehandling av intagna med samma förutsättningar bör kriminalvården lämpligen i sina riktlinjer för utbildningsverksam- heten ange i vilka situationer en viss utbildning inte anses lämplig med hänsyn till den intagnes tidigare kriminalitet. Som framgår av avsnitt 6.2.2 omfattas kom- munernas skyldighet att tillhandahålla svenskundervisning för invandrare även de som är intagna i kriminalvårdsanstalt. I praktiken är det kriminalvården som står för sådan undervisning. Kommittén föreslår i nämnda avsnitt att det kommunala ansvaret även formellt skall upphöra och har funnit, att det inte finns anledning att ha en särskild lagregel om svenskundervisning för invandrare som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Tillräckliga språkkunskaper utgör emellertid en väsentlig grund för en lyckad anpassning till samhället. Av kriminalvårdens skyldighet att till- handahålla lämplig sysselsättning följer därför självklart också att den som saknar tillräckliga kunskaper i svenska språket skall få utbildning i detta under anstaltsvistelsen. anledning att se något annorlunda på de personer som skall utvisas efter avtjänat straff eller som saknar anknytning till det svenska samhället. Kommittén återkommer nedan till den frågan. Den intagnes behov av viss utbildning och yrkesutbildning eller arbetsträning skall framgå av verkställighetsplanen, se avsnitt 7.2. Det är inte alla intagna som har möjlighet att klara kraven på den öppna arbetsmarknaden. Även för dessa intagna är det viktigt med en planering som bygger på den intagnes specifika behov och förutsättningar för en viss sysselsättning, t.ex. arbetsträning. Sysselsättning i form av t.ex. arbete är också ett alternativ till sysslolöshet och fyller en viss terapeutisk funktion. De intagna som bedöms vara i behov av att delta i påverkansprogram bör givetvis ha möjlighet till detta. Påverkansprogrammen utgör av den totala programverksamheten. Det kan jämföras med arbetsdriften som utgör av all sysselsättning. Eftersom påverkans- programmen bedrivs kommer dessa av naturliga skäl aldrig att utgöra någon större del av all programtid. Antalet intagna som genomgår kriminalvårdens påverkansprogram har dock inte motsvarat kriminalvårdens beräkningar. utnyttjades av beräknad programtid. Undantaget är narkotikaprogrammet Våga Välja som nått av den beräknade omfattningen. Det finns givetvis flera anledningar till att förhållandevis få intagna deltagit i påverkansprogram. Ett skäl är brist på motivation hos de intagna, eftersom endast den som är motiverad att delta i ett program kan antas få någon behållning av detta. En första förutsättning för att en intagen bereds plats i ett program är därför att han eller hon själv säger sig vara beredd att genomgå det och att personalen tror att det finns en verklig vilja att fullfölja programmet. Deltagarsiffrorna påverkas också av personalresurser. Enligt KVS är den höga beläggningen den huvudsakliga orsaken till att de olika påverkansprogrammen inte uppnått de volymer som avsågs eftersom den tagit stora personalresurser i anspråk (se prop. 2003/04, UO4). Såväl ökade motivationsinsatser som de förbättrade personalresurser som kan antas följa av minskad överbeläggning kan därför antas leda till att procentuellt fler intagna genomgår påverkansprogram. Även en ökad samordning av olika sysselsättningsalternativ kan komma att medföra en ökning. innebär den höga beläggningsgraden att inte samtliga intagna som har behov av en viss sysselsättning – det kan gälla visst arbete, vissa studier eller visst påverkansprogram – kan placeras på en anstalt eller en avdelning där denna sysselsättning tillhandahålls. Så kan vara fallet även om det inte finns några hinder för placeringen ur säkerhetssynpunkt, se vidare angående placering i avsnitt 9.2. Kommittén förutsätter, som redan nämnts, att belägg- ningsgraden minskar något. Beläggningen bör rimligen hållas på en nivå som möjliggör en ur sysselsättningssynpunkt lämplig placering när det inte finns några andra förhållanden som talar för en annan placering. Det är också viktigt att det på varje anstalt finns tillräckligt med gemensamhetsutrymmen för att påverkansprogram skall kunna bedrivas i den utsträckning som är önskvärt. Ett annat problem när det gäller påverkansprogrammet har varit att när sexual- brottsdömda annars är integrerade i anstaltens verksamhet kan det förhållandet att de skall delta i programmet innebära att de blir utpekade som sexualbrottsdömda inför övriga intagna. Det har i sin tur medfört svårigheter att få intagna att delta i programmet. Kommittén utgår här från att kriminalvården anordnar program- verksamheten så att det väcker så liten uppmärksamhet om den intagnes brott och behov av behandling som är möjligt. På motsvarande sätt som skall en intagen som uppbär ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning anvisas en sysselsättning som är lämplig utifrån dennes förutsättningar och behov. Intagnas behov av deltagande i annan strukturerad verksamhet och medicinpsykologisk eller annan särskild behandling måste givetvis tillgodoses. De korttidsdömda, dvs. de som dömts till fängelse , utgör två tredjedelar av det totala antalet intagna. Av dem deltar i någon form av utbildning. Motsvarande siffra för dem som är dömda till fängelse är . För de korttidsdömda är behovet av sysselsättning något annorlunda än för dem som avtjänar längre straff. Lämplig syssel- sättning för korttidsdömda är en verksamhet som kan ha betydelse för den intagnes återanpassning i samhället och ändå är begränsad till den korta verkställighetstiden. oftast i arbetsdrift. Det kan även bli fråga om en kortare datautbildning eller ett kortare påverkansprogram (). Förslaget om skyldighet för den dömde att fullfölja en under anstaltstid påbörjad utbildning efter villkorlig frigivning (se vidare avsnitt 29.2.12) kan få till följd att t.ex. fler utbildningar eller påverkansprogram kan bli aktuella för korttidsdömda än vad som är möjligt . Det är enligt kommitténs mening mycket angeläget att så blir fallet. Av de intagna är utvisade genom beslut i dom7. Skyldigheten för kriminalvården att tillhandahålla lämplig syssel- sättning gäller gentemot samtliga intagna (jfr även 1 § rekommendation No. R (89) 12 om utbildning i fängelse). Särskild uppmärksamhet bör enligt rekommendation om Europeiska fängelseregler (R [87] 3) ägnas åt utbildning av bl.a. fångar av utländskt ursprung och fångar som har särskilda kulturella eller etniska behov (jfr 79 §). En fråga som aktualiserats i kommitténs arbete är hur långt kriminalvårdens skyldigheter sträcker sig när det gäller de utvisningsdömdas sysselsättning. JO har i ett beslut från kritiserat en begränsningar av möjligheter till studier för intagna som skall utvisas efter avtjänat straff (JO 1996/97:JO 1 s. 107). Som JO anger skall prövningen vara individuell och grunda sig i varje intagens behov och förutsättningar.