sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att överens- kommelsen behöver kompletteras i väsentliga avseenden, bland annat behöver målen för samarbetet bli mät- och uppföljningsbara samt tidsatta. Delmål bör också formuleras för när olika moment i överenskommelsen ska vara uppnådda. Ett exempel på hur överenskommelsen mellan myndigheterna kan utvecklas ytterligare är att myndigheterna tillsammans utarbet- ar och genomför en gemensam kvalitetssäkringsuppföljning eller kvalitetssäkringsprogram för landningskontrollerna. Att vi stannat för att föreslå exemplet med landningskon- trollerna grundar sig på att det under utredningens arbete blivit uppenbart att det finns meningsskiljaktigheter mellan myndig- heterna om vad som är god kvalitet vid utförandet av landnings- kontrollen. Projektet behöver inte vara särskilt komplicerat att genomföra. Det kan t.ex. innebära att en grupp sammansatt av lämpliga repre- sentanter från båda myndigheterna tillsammans åker ut och studerar hur landningskontrollen går till och sedan följer upp den dokumenthantering som sker i samband med att upprättas och hur denna hanteras och följs upp rent praktiskt hos . Det är dock viktigt att projektet inte enbart utmynnar i ett pappersdokument utan att vardera myndigheten sedan implemen- terar de ändringar i instruktioner eller rutiner som man gemensamt kommit fram till behövs. Det är också viktigt att poängtera att det inte handlar om att recensera olika kustbevakningstjänstemän utan att det handlar om att gemensamt bygga upp en samsyn om vad som är kvalitet i utförandet av landningskontrollen och att ta fram ett kvalitetssäkringsprogram för denna. Ett sådant program skulle enligt utredningens uppfattning kunna fungera som ett konstruk- tivt instrument för att överbrygga meningsskiljaktigheterna om kvaliteten i landningskontrollen. Ett annat exempel, som framfört önskemål om, är att myndigheterna tar fram en gemensam, nationell hand- lingsplan för fiskerikontrollen. 13.3Överlämnande av ärenden till rättsväsendet arbete med att kvalitetssäkra och följa upp rapporter om fiskebrott bör utvecklas genom utökat stöd och fortsatta utbildningsinsatser. Utredningen har i kapitel 8.2.5 redogjort för vissa svårigheter med återrapporteringen inom rättsväsendet och för i vissa fall bristande kvalitet avseende rapporterna om brott. I av de ärenden som överlämnade till rätts- väsendet är ärendenas status (öppna/avslutade) okänd. När det gäller kvaliteten i rapporter om brott har det av uppgifter från polis och åklagare framgått att det finns vissa brister i rapporterna, bl.a. saknas i många fall teknisk bevisning till styrkande av brott och emellanåt är rapporterna formulerade på ett sådant sätt att det är svårt att veta om en otillåten gärning över huvud taget har begåtts. Kvaliteten i rapporterna sägs dock ha ökat . Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att Kustbevak- ningens rapporter i de flesta fall är fältrapporter. De skrivs i direkt anslutning till upptäckten av en överträdelse och skickas i de flesta fall vidare till polisen från rapporterande tjänsteman på fältet. Rutinerna för att rapportera överträdelser till polisen varierar dock, efter samråd med polisen, mellan de olika regionerna. I någon eller några regioner skickas rapporten till ledningscentralerna vid regionala ledning innan de skickas vidare till polisen. Mot bakgrund av de ovan nämnda problemen har utredningen gjort bedömningen att försök måste göras att på olika sätt effektivisera rapportering av brott i syfte att möjliggöra en förbättring av och regeringens uppföljning och utvärdering av myndighetens effektivitet och för att förbättra förutsättningarna för en effektiv handläggning av ärendena i senare led, dvs. hos polis och åklagare. Avsaknaden av kunskap om resultatet av rapporter medför att det är svårt för utredningen att bedöma om det svenska sanktionssystemet är effektivt och avskräckande. Som möjliga åtgärder för att effektivisera rapporteringen har utredningen övervägt mer utbildning och ett ökat stöd till perso- nalen i linjen hos samt att ge en sådan rätt att leda förundersökningar som myndigheten har vid utsläpp av olja och andra skadliga ämnen enligt 11 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. När det gäller rätten att leda förundersökningar anser utred- ningen att en sådan rätt utgör en intressant modell för att öka förutsättningarna för en snabb handläggning av ärenden om fiskebrott. Utredningen har dock bedömt att det ännu är för tidigt för att ta ställning i frågan och att denna bör tas under övervägande först sedan ytterligare erfarenheter vunnits från miljöområdet där har förundersök- ningsrätt i vissa ärenden. Förundersökningsrätten på miljösidan infördes och endast sådana utsläpp som har skett efter det datumet omfattas av förundersök- ningsrätten. Med hänsyn till det är uppgifterna om hur förunder- sökningsledarskapet fallit ut ännu begränsade. I avvaktan på ett säkrare underlag för att bedöma resultaten av förundersökningsrätten på miljösidan föreslår utredningen att arbetet med att kvalitetssäkra och följa upp rapporterna ska ske inom ramarna för den nu gällande lagstiftningen med stöd av bl.a. de stöd- och kompetenshöjande åtgärder som utredningen föreslår att Fiskekom- petenscentrumet (FKC) ska omfatta, se kapitel 13.4.3. Redan inom det befintliga systemet finns en möjlighet att upp- rätta ett mer direkt samarbete under förundersökningen mellan och åklagarkamrarna i de fall lämnar rapporter om brott till åklagare. I 7 § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning stagas att åklagaren kan uppdra åt en kustbevakningstjänsteman att vidta de åtgärder som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna. Om denna möjlighet kombineras med en liknande lösning som den som gäller för ärenden kan det brottsutredande arbetet i åtminstone vissa fall ske genom att arbetar direkt mot en åklagarkammare. Den lösning vi syftar på är överenskommelsen som gäller mellan polis och åklagare i genom vilken det beslutats att förundersökning i ärenden om fiskebrott som begås inom det yrkesmässiga fisket alltid ska vara åklagarledda. På så vis kan en direkt kommunikation mellan åklagare och åstad- kommas, vilket bl.a. kan leda till att polisen avlastas och får mer resurser över till andra typer av misstänkta brott. Den nämnda överenskommelsen stödjer sig bl.a. på Riksåkla- garens författningssamling (Råfs 1997:12) med allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål i vilka det erinras om möjligheten att besluta genom lokala överenskommelser om den närmare fördelningen mellan åklagare och polis om ansvaret för förundersökningsledningen. 13.3.1Ytterligare åtgärder för att möjliggöra en effektivare handläggning av fiskemål bör aktivt driva en hårdare linje i EU som förespråkar för- enklingar i om den gemensamma fiskeripolitiken. bör verka för ett utökat erfarenhetsutbyte mellan de för fiskerikontrollen ansvariga myndigheterna och rättsväsendet. föreslås initiera fler utbildningar och erfarenhets- utbyten mellan de i fiskerikontrollen inblandade myndigheterna och rättsväsendet. Utredningen har bedömt att ett enklare och mer överblickbart regelsystem skulle bidra till en snabbare och smidigare hand- läggning i alla led i fiskerikontrollen från till domstolarna. ser kontinuerligt över de nationella kontrollbe- stämmelserna i syfte att anpassa regelverket till rådande fiske- mönster och för att harmonisera den nationella lagstiftningen med I samband med det för- söker myndigheten att göra reglerna så enkla och tydliga som möjligt. Att arbetar med att försöka förenkla regelsystemet är positivt. Samverkan med i detta förändrings- arbete bör dock fördjupas. möjligheter att göra några mer omfattande för- enklingar är dock kraftigt begränsade eftersom en stor del av reglerna finns i EU:s bindande förordningar om fiske. Om några egentliga förändringar ska kunna komma till stånd på detta område måste det ske inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Utredningen anser att aktivt bör driva en linje i EU som förespråkar regelförenklingar. Gemensamma utbildningar för de i fiskerikontrollen direkt inblandade myndigheterna och rättsväsendet skulle också kunna vara en möjlig väg att påverka handläggningen av ärenden om fiskeribrott i en positiv riktning. anordnade i decem- ber 2003 efter önskemål från bl.a. och Riks- åklagaren en konferens om fiskebrott där bl.a. den nya lagstift- ningen på området och problem och möjligheter diskuterades. I konferensen deltog förutom representanter från , poliser, åklagare och kustbevakare. Initiativet var mycket uppskattat av deltagarna. Det är enligt utredningens mening önskvärt med fler sådana erfarenhetsutbyten. Kompetensut- veckling i form av utbildningar och studiebesök hos de olika myndigheterna är också önskvärt, liksom att bjuda in domarna att delta i erfarenhetsutbytena och kompetensutvecklingsåtgärderna. föreslås därför, i sin roll som övergripande ansvarig för fiskerikontrollen, initiera fler utbildningar och erfarenhets- utbyten. Förslaget ligger i linje med kommissionens synpunkter på med- lemsstaternas tillämpning av EU:s kontrollförordning. I länder- rapporten –2002 påpekar kommissionen att handläggnings- tiderna i de olika medlemsstaterna som regel är för långa och att medvetenheten bland åklagare och andra företrädare för rätts- väsendet som handlägger fiskerifrågor varierar betydligt och att man av den anledningen bl.a. bör öka medvetenheten hos företrädarna för rättsväsendet. Utredningen anser att kontrollen kan effektiviseras ytterligare. Det riskanalysbaserade systemet är en bra grund att stå på. Vi tror också att det Fiskekompetenscentrum som planeras kan, med vissa modifieringar, effektivisera och förbättra kontrollen. Processkartläggningar bör genomföras för att utveckla riskanalys- arbetet och att rutinerna för analys bör vidare dokumenteras. bedrivs fiskerikontrollen enligt ett riskanalysbaserat system som tagits fram gemensamt av och Kust- bevakningen. Systemet bygger på att en översiktlig riskanalys avseende de be- teenden som utgör grunden för överträdelser av fiskebestäm- melserna genomförs. Till riskparametrarna hör dels graden av brottsbenägenhet och frekvensen av olika överträdelser, dels den biologiska betydelsen av sådana överträdelser. Kvotsituationen, marknadssituationen samt överträdelsebenägenheten utgör tre för- hållanden som bedöms vara av särskilt intresse för sannolikheten av att en överträdelse ska ske. Omfattningen av kontrollen fastställs utifrån vilken allmän risknivå som råder i de olika fartygsseg- menten. Den mer detaljerade inriktningen av kontrollen inom ett segment styrs sedan av de utslag olika individuella riskindikatorer (t.ex. tidigare överträdelser) ger. Utredningen bedömer att det riskanalysbaserade kontrollsys- temet är rätt väg att gå. En hundraprocentig kontroll av alla land- ningar i går, mot bakgrund av kostnaderna för ett sådant system, inte att försvara. Om det ska ske ett urval av vad som ska kontrolleras så bör detta urval göras med utgångspunkt från en riskanalys. Riskanalysarbetet bör dock utvecklas ytterligare. Genom löpande utvärderingar av resultatet av genomförda insat- ser erhålls värdefull erfarenhet som kan användas för eventuell omprövning av omfattningen och inriktningen av kontroller. Systemet kräver ett väl fungerande informationsutbyte mellan och . En organiserad samverkan är etablerad dels i form av tertialmöten angående övergripande frågor om förutsättningarna för fisket, dels i form av veckomöten med löpande uppföljning av bl.a. akuta frågor. Systemet har snart funnits . Om är det enligt utredningens åsikt lämpligt att och Fiskeri- verket gemensamt utvärderar systemet för att utveckla det ytter- ligare. Utredningen bedömer vidare att processerna för riskanalysen har mycket stor utvecklingspotential. Kännedom om hur systemet ska fungera, vilka kriterier som gäller och hur man som kustbevakare ska agera i riskanalyssystemet. Riskanalysen är, enligt utredningens bedömning (bland annat efter intervjustudien), inte spridd inom organisation. och har också bedömt att det finns ett behov av att ytterligare utveckla riskanalyssystemet. FKC är bl.a. ett resultat av denna önskan. Det är vidare svårt att få fram information om hur man på arbetar med analyserna. Det verkar inte finnas några dokument om detta. Från har vi fått en del infor- mation om hur man arbetar med riskanalyssystemet rent admi- nistrativt men inte om hur själva analysen går till. Enligt utred- ningens mening är det viktigt att analysen fördjupas och redovisas mer tydligt. Vi saknar t.ex. en processkartläggning och en doku- mentation som går att följa i efterhand om vilka dokument som upprättas och vart, när och till vem de skickas. Det bör även utarbetas kriterier för vad som krävs för att föras upp på risk- listan. Med processkartläggning och processbeskrivning avser utred- ningen att identifiera och i dokument beskriva och kartlägga processer, t.ex. flödesscheman (vilket inflöde, vilka aktiviteter och vilket utflöde som förväntas av en process). Detta inkluderar att identifiera olika aktiviteter som utförs/bör utföras, att skapa gemensamma mallar för dokument som ska hanteras, att komma överens om en gemensam terminologi samt att upprätta och doku- mentera gemensamma delmål och mål. (Gärna upprättade enligt de så kallade SMART-kriterierna, dvs. målen ska vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta). Vidare bör arbetet delas in i huvud- och delprocesser. Olika intressenter och aktörer bör noga identifieras och deras roller tydliggöras. 13.4.2Utförandet av och inriktningen på fiskerikontrollen bör delvis läggas om Utförandet av landningskontroller bör i ökad utsträckning innehålla överraskningsmoment. Med hänsyn till bl.a. långa kuststräcka och möjligheterna att vänta med att föra in uppgifter i loggbok och landningsdek- larationer vore det intressant att öka överraskningsmoment i kontrollen (t.ex. att övervaka fiske/landningar dolt) så att fiskarna inte alltid i förväg vet om de kommer att kontrolleras eller inte. I särskilda fall bör arbeta för att tillsammans med andra myndigheter genomföra gemensamma kontrollinsatser, t.ex. vid misstanke om oegentligheter inom en viss typ av fiske, område, bransch eller liknande. Myndigheter som kan vara intres- santa att arbeta med är t.ex. (deklarationsuppgifter) eller (för att kontrollera fisk som passerar för försäljning i annat land). De mått som utredningen föreslår skall användas för att styra och följa upp fisket bör t.ex. användas vid omläggningen av inriktningen på kontrollerna. De mål som föreslås i inledningen till kapitlet kan t.ex. användas under en begränsad del av , för vissa områden eller vissa segment för att kontrollera dessa särskilt. Det slumpmässiga urval som krävs för att få en jämförelsegrupp enligt det föreslagna målet bör kunna fokusera på t.ex. vissa viktklasser inom ett givet segment . Då har man möjlighet, som utredningen bedömer, att kontrollera för de av utredningen föreslagna målen (kap. 13.1). Utredningen ser en tendens inom EU att flytta kontrollen mer inåt land. Det kommer sannolikt att innebära ett ökat intresse från EU:s sida att kontrollera beredningsindustrin och distributionsledet och kanske även ett ökat intresse för mer revi- sionsinriktad kontrollverksamhet. Denna trend är ett av motiven till att utredningen vill flytta delar av resurserna inom fiskeri- kontrollen från till då dessa upp- gifter med nuvarande ansvarsfördelning kommer att falla på . Att öka kontrollerna i senare led bör leda till en ökad spårbarhet av fisken från havet/sjön till beredningsindustri eller konsument. En ökad spårbarhet är önskvärd från kontrollsynpunkt. Om man t.ex. lättare kan identifiera de distributörer som inte kan redovisa var de har fått sina produkterna ifrån kan man sedan anpassa kon- trollinsatserna efter denna kunskap. Fler kontroller kan riktas mot dem som saknar en korrekt redovisning och under dessa kan man försöka spåra vilka fiskare som lämnar den fisk som inte redovisas. Ett ytterligare sätt att effektivisera kontrollen skulle kunna vara att skärpa kraven i distributionsleden – t.ex. genom krav på att fisk ska säljas vid auktioner. Utredningen bedömer dock att de förslag vi valt att lämna; bl.a. ett utvecklat samarbete och riskanalyssystem, begränsade land- ningshamnar och en kontrollverksamhet även i berednings- och distributionsleden och en mer effektorienterade styrning och uppföljning av fisket kommer att leda till betydande effektivise- ringar av fiskerikontrollen. FKC bör få en funktion som ett operativt call-center för Kust- bevakningens operativa personal. FKC framhålls av och som ett viktigt instrument för att fördjupa samarbetet mellan de båda myndigheterna, för att utveckla riskanalysen och för att fungera som en kontaktpunkt gentemot näringen och fiskerikontrollorgan i andra länder. Utredningen tror också att FKC kan vara bra i dessa avseenden. Utredningen har vid sin utvärdering funnit ett behov av att utveckla stödet till kustbevakarna i linjen samt att vidareutveckla arbetet med att kvalitetssäkra rapporter om brott. Det är viktigt att de synpunkter som framkommit om det utökade behovet av stöd ute i linjen tas tillvara. Enligt utredningens mening bör FKC utöver de av och planerade funktionerna utgöra den centrala plattformen för ett sådant stöd- och kvalitetsutvecklingsarbete. Genom att förlägga stöd- och kvalitetsutvecklingsfunktioner till centrumet kan man verkligen dra fördel av båda myndigheternas kompetenser på ett enkelt och snabbt sätt vilket i sin tur leder till att samarbetet mellan myndigheterna kan ytterligare intensifieras och fördjupas. För att centrumet ska kunna fungera som en stöd- och kvalitetssäkringsfunktion behöver enligt utredningens uppfattning centrumet ha följande uppgifter: Kanalisera informationsflödet till personalen in linjen så att alla som frågar får samma svar. Utgöra ett nationellt operativt stöd (call-center) till enskilda tjänstemän vid utförandet av fiskerikontrolluppgifter. Svara för kontinuerlig kompetensutveckling och kvalitets- säkring i fiskefrågor, t.ex. vid rapportering av fiskebrott. Kontinuerligt följa upp och sprida information om fiskefrågor av principiellt intresse. Till exempel bör centrumet följa upp statusen hos rapporter om brott och ge återkoppling till personalen i linjen om resultaten av deras rapporter/kontroller/ingripanden. Utredningen föreslår alltså bl.a. att FKC bör fungera som ett call- center till vilket man kan ringa för att få snabba svar på konkreta frågor som kan uppstå i samband med det operativa utförandet av fiskerikontrollen, t.ex. om tolkningen av en viss bestämmelse, praxis på området eller för att få hjälp med eventuella frågor vid upprättandet av rapporter om överträdelser. Om centrumet ska kunna utgöra ett verkligt stöd i fältarbetet måste det ha generösa öppettider så att personalen i linjen snabbt kan få svar under de tider när fiskerikontroller faktiskt utförs. Eventuellt bör någon form av journätverk utvecklas. Höga krav måste också ställas på den aktuella personalens kompetens och erfarenhet av fiskefrågor. 13.4.4Förbättrade möjligheter inom för mer enhetliga rutiner mellan olika regioner Utredningen förslår att rutinerna för information och uppföljning i fiskekontrollfrågor förbättras genom att ser över möjligheten till individbaserad tidsredovisning inom organisa- tionen. Utredningen kan bl.a. utifrån de intervjuer som genomförts kon- statera att rutinerna varierar mellan de olika regionerna, bl.a. avseende hur man hanterar rapporterna till polisen. I vissa regioner kvalitetssäkras rapporterna genom att skickas till regionledningen för ytterligare handläggning medan rapporterna i andra regioner skickas direkt till polisen. På liknande sätt varierar den stödfunk- tion som fiskehandläggarna utgör mellan de olika regionerna. För att lika ärenden ska behandlas lika är det viktigt att arbets- gången och rutinerna är desamma i alla regionerna och att stödet fungerar lika väl, oavsett var i landet kontrollen utförs. har en mycket bred verksamhet och ett omfat- tande uppföljningssystem. Systemet ger mycket information om hur mycket tid som läggs ner på olika moment inom de olika politikområdena. Däremot mäter inte uppföljningssystemet, vad utredningen har kunnat utröna, arbetsintensiteten i fiskerikon- trollen. Vi föreslår därför att ska se över om det är möjligt att införa individbaserad tidsredovisning. Detta kan skapa förbättrade förutsättningar för att utveckla Kustbevaknin- gens interna uppföljningssystem. Utredningen har bl.a. pekat på att informationsflödet inom olika regioner verkar fungera på olika sätt. Uppföljningen av rapporterna tillbaka i linjen fungerar inte heller på ett tillfredsställande sätt. Det verkar i princip vara upp till den enskilde kustbevakaren att själv följa upp och få återkoppling vad som händer med t.ex. rapporterna till polisen om han eller hon ska få veta vad de har resulterat i. Utredningen har bland annat i betänkandets utvärderingsdel pekat på ett flertal brister i uppfölj- ningssystemen och det sätt på vilket man mäter fiskerikontrollens prestationer och effekter, t.ex. uppföljningen av kvaliteten i rappor- ter och kontroller. Utredningen ser det som viktigt att upp- följningssystemet utvecklas och förbättras. Det är också, vilket framkommer av intervjustudien, oklart hur stödet fungerar i olika regioner och på vilket sätt som information förs ut i organisationen. Stödet fungerar olika väl i olika regioner. Finns det en känd fiskeexpert i en region fungerar det bättre än i en region som saknar en sådan person. Det finns även, enligt utred- ningen, indikationer på att arbetsuppgiften fiskehandläggare är otydlig – vilken funktion fiskehandläggaren ska ha och hur denne ska agera – är inte tydligt. I varje fall är det ytterst tydligt att fiske- handläggarna faktiskt agerar på olika sätt i olika regioner. Vi har förståelse för att antalet timmar som läggs ner på fiskerikon- trollarbete varierar mellan de olika regionerna med hänsyn till att omfattningen av fisket skiljer sig åt mellan regionerna men däremot förstår vi inte varför informationsflödena och arbetsprocesserna ska skilja sig åt mellan regionerna. Utredningen har tagit del av ett omfattande material om stöd och information, bl.a. material om regelstöd, beslutstöd, rutiner, checklistor och en kontrollhandbok. Utredningen har inte värderat detta underlag men kan konstatera att personalen i linjen uppger att de anser sig ha behov av ett mer konkret, operativt stöd. Utredningen gör bedömningen att enhetliga informationsflöden och arbetsprocesser är värdefullt för att lika ärenden ska behandlas lika oavsett i vilken region de handläggs och för att skapa förbättrade möjligheter att följa upp verksamheten. Vid en översyn av processerna bör kustbevakarnas arbetssituation i linjen särskilt beaktas så att de upplever att behovet av information, stöd och återkopplingen gällande deras prestationer tillgodoses. ska, efter samråd med , begränsa antalet hamnar i vilka det ska vara tillåtet att landa fisk. I samband med förslaget ska regionalpolitiska hänsyn tas så att negativa regionalpolitiska effekter inte uppstår. Utredningen föreslår att antalet hamnar i vilka det ska vara tillåtet att landa fisk begränsas. Skälet till utredningens förslag är att en begränsning av antalet hamnar ger fördelar från kontrollsynpunkt och från arbetsmiljö- synpunkt. Som huvudregel är det, med några undantag, tillåtet att landa fisk var som helst. Vid landningar av fångster av vissa typer av fisken i vissa områden och vid direktlandningar av tredjelandsfartyg i svenska hamnar får fångsten dock endast landas i vissa särskilt utpekade hamnar. Vilka fisken/fångster som endast får landas i särskilda utpekade hamnar har utredningen redogjort för i kap 5.