sou · GTB3100d3 · 2006-01-01 00:00:00 — undersöka IT och IT-baserade hjälpmedel i kombination med bostadsanpassning som alternativa lösningar och komplement till personlig assistans samt analysera villkor och förutsätt- ningar för andra angränsande stödformer att utgöra reella alter- nativ till personlig assistans, med särskilt fokus på personkrets- och behovsbedömningen, kartlägga och analysera hur regleringen av den personliga assi- stansen tillämpas samt föreslå hur regleringen kan ändras för att tillämpningen skall kunna bli bättre och mer effektiv, genomföra en studie av yrket som personlig assistent, kartlägga och analysera olika verksamheter med personlig assistans med utgångspunkt i vem som anordnar assistansen samt överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall utformas, kartlägga och analysera konsekvenserna av statens och kom- munernas gemensamma finansieringsansvar för den personliga assistansen, liksom förekomsten av kostnadsförskjutningar mellan stat, kommun och landsting, analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen och föreslå åt- gärder som dämpar och stabiliserar den samt förbättrar kost- nadskontrollen, samt redovisa kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser för för- slagen. Kommittén skall redovisa den del av uppdraget som avser lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans i ett delbetänkande . Kommittén skall slutredovisa uppdraget . De nationella målen för handikappolitiken De nationella målen för handikappolitiken är: en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, samt jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. De nationella målen har för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet som grund. För att personer med funktionshinder ska få möjlighet till full delaktighet, självständighet och inflytande krävs att sam- hället utformas med respekt för alla människors lika värde och rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Utformningen av olika stödinsatser för personer med funktionshinder och sam- verkan mellan dessa kan vara avgörande för om målen om full del- aktighet och jämlikhet kan uppnås. Det ursprungliga förslaget till personlig assistans utarbetades av handikapputredning (SOU 1991:46). Personlig assistans hade inom många kommuner vuxit fram som en insats inom social- tjänsten. Denna form av personligt utformat stöd fanns emellertid inte i alla kommuner, vilket skapade lokala olikheter i stödet till personer med likvärdiga behov. För att ge samma möjligheter till personlig assistans och för att förbättra självbestämmandet, in- flytandet, valfriheten och kontinuiteten i stödet till vissa funk- tionshindrade, föreslog utredningen en lagfäst rätt till biträde av personlig assistent för personer som till följd av stora funktions- hinder har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande stödbehov. Med anledning av regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93SoU:19, rskr. 1992/93:321) beslutade om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS), som trädde i kraft . Verksam- heten enligt denna lag och dess allmänna inriktning är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för män, kvinnor, pojkar och flickor med funktionshinder. Målet är att den enskilde skall få möjlighet att leva som andra. Personlig assi- stans eller ekonomiskt stöd för skäliga kostnader för sådan är en av totalt tio insatser som regleras genom LSS (9 § punkt 2). Enligt definitionen i lagen är personlig assistans ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av sitt funktionshinder behöver hjälp för de grundläggande be- hoven i vardagen. Den personliga assistansen skall även bestå av kvalificerad hjälp med andra personliga behov utöver de grund- läggande om den assistansberättigade behöver sådan hjälp. Person- lig assistans kunde från början enbart ges tills den enskilde fyllde . som LSS trädde i kraft inrättades ett system för statlig assistansersättning för personlig assistans. Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till de personer som i genomsnitt behöver mer än 20 timmars personlig assistans för sina grundläggande behov. Rätten till assistansersättning regleras genom lagen (1993:389) om assistans- ersättning (). Antal personer med assistansersättning och kostnader fick i genomsnitt cirka 11 500 personer assistanser- sättning enligt . I genomsnitt beviljades per person och vecka. De regionala variationerna igenomsnittligt antal timmar var dock betydande. I propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) antogs att omkring 7 000 personer skulle få assistansersättning efter reformens genomförande och att det genomsnittliga antalet timmar skulle uppgå till . Den personliga assistansen omfattar således betydligt fler personer än vad man antog inför reformen och stödbehovet hos dessa personer är betydligt större än vad som beräknades. Kostnaderna för den statliga assistansersätt- ningen uppgick till ca . Kommunernas kostnader för de första för alla som var berättigade till statlig assistansersättning motsvarade . Den totala kostnaden för uppgick således till cirka 11, . Därutöver tillkommer de personer som har rätt till personlig assistans, men vars grundläggande behov understiger . Deras personliga assistans finansieras av kommunerna fullt ut och dessa kostnader uppgick till . En del av kostnaderna utgörs av kostnader för socialför- säkringens och kommunernas administration. uppgick dessa administrationskostnader till för social- försäkringen. Storleken på de kommunala administrations- kostnaderna för den personliga assistansen är okänd. Personlig assistans i förhållande till andra stödinsatser Personlig assistans har för ett relativt stort antal personer ersatt andra stödformer. I stället för hemtjänst, personligt biträde på arbetsplatsen eller särskilt utbildningsstöd för vuxenstuderande (tidigare vårdartjänst), har dessa personer beviljats personlig assistans. Den personliga assistansen skall vara en sammanhållen stödform och därför skall vissa andra stödformer också införlivas i assistansen i den mån det är möjligt. Exempel på sådana stöd är led- sagare och avlösarservice. Personlig assistans beviljas inte i den form av bostad med särskild service som utgör gruppbostad. dock möjligt för de boende i gruppbostad att beviljas personlig assistans för särskilda behov som inte kan tillgodoses av det stöd som ges i anslutning till boendet. Det kan exempelvis röra sig om studier, fritidsaktiviteter eller andra aktiviteter utanför bostaden. Personlig assistans beviljas inte heller för barnomsorg, skola eller daglig verksamhet, om det inte finns särskilda skäl. Särskilda skäl utgörs bland annat av svårigheter för den assistansberättigade att kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter på grund av funktionshindret. Det kan också anses som särskilda skäl om hälsotillståndet hos personen ifråga är sådant att det är viktigt att den personliga assistenten finns till hands. Huvudprincipen är således att behovet av assistans normalt skall tillgodoses inom den reguljära verksamheten. Detta gäller också för sjukhusvistelse och för vistelse vid andra institutioner som tillhör eller drivs med stöd från stat, kommun eller landsting. Kort efter reformens genomförande uppenbarades vissa arbets- rättsliga och skatterättsliga problem i de fall då den assistans- berättigade själv var arbetsgivare till anhöriga eller andra sam- boende som anställdes som personliga assistenter. Därför infördes vissa begränsningar för personlig assistans som ges av någon som den assistansberättigade lever i hushålls- gemenskap med. Det fastslogs bland annat att lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete skall gälla för dessa assistenter och att de måste anställas via en annan arbetsgivare än den ersättnings- berättigade själv, exempelvis via kommunen eller en enskild anordnare. I ett tidigt skede stod det också klart att antalet beviljade assistanstimmar per person hade blivit många fler än förväntat. beviljades i genomsnitt i stället för för- väntade . Det fick till följd att kostnaderna för assistansersättningen blev högre än beräknat. Mot denna bakgrund tillkallades en särskild utredare för att se över finansieringen och regelsystemet för den statliga assistansersättningen och redovisa förslag till alternativa åtgärder som skulle leda till att kostnadsutvecklingen kunde begränsas och kostnadskontrollen förbättras (dir. 1995:6). Utredningen antog namnet . På grundval av utredningens förslag Bilaga 1 SOU 2005:100 genomfördes en rad lagändringar (SOU 1995:126). De första av dessa lagändringar trädde i kraft (prop. 1995/96:146, bet. 1995/96:SoU15, rskr. 1995/96:262). En definition av grundläggande behov infördes i LSS som det fastslogs att de grundläggande behoven måste uppgå till minst för att assistansersättning skall beviljas. Ytter- ligare begränsningar i rätten till personlig assistans infördes i och med att personlig assistans inte längre kunde beviljas i skola, barn- omsorg och daglig verksamhet om det inte finns särskilda skäl. fastställdes att sjukvårdande insatser inte skall ingå i per- sonlig assistans. trädde nästa lagändring i kraft. Den inne- bar att timersättningen för personlig assistans schabloniserades (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). hade assistansersättning betalats ut mot en redovisning av de verkliga kostnaderna för assistansen. Ersättningen lämnades dock med högst ett belopp som regeringen fastställde . hade konstaterat att svårigheterna att beräkna, redovisa och kontrollera kostnaderna för den personliga assistansen var betydande och föreslog bland annat därför att timersättningen skulle schabloniseras. instämde också i ett resonemang års Handikapputredning (SOU 1991:46) avseende ett gemensamt finansieringsansvar för kommun och stat för den personliga assi- stansen. Så som systemet var utformat hade kommunerna enbart finansieringsansvar för personlig assistans då det totala hjälpbe- hovet var mindre än eller lika per person och vecka. När behovet översteg tog staten hela finansieringsansvaret. trädde en lagändring i kraft som innebar att staten och kommunerna fick ett gemensamt finansieringsansvar för alla insatser som ges med stöd av assistans- ersättningen. Detta sker genom att kommunerna ersätter de första för alla assistansberättigade, oavsett det totala antalet timmar som beviljas (prop. 1996/97:146, bet. 1997/98:SoU4, rskr. 1997/98:5). En ytterligare lagändring trädde i kraft till följd av en utfästelse som gjordes i den ursprungliga LSS-proposi- tionen (prop. 1992/93:159). Av statsfinansiella skäl skulle inte personer omfattas av assistansreformen. I propositionen angavs dock att begränsningen skulle upphävas så snart det statsfi- nansiella läget tillät det. Lagändringen innebär att personer som före fyllda har personlig assistans och assistans- ersättning har rätt att behålla assistansen och ersättningen efter att de fyllt (prop. 2000/01:5, bet. 2000/01:SoU3, rskr. 2000/01:23). Timantalet för assistansen kan dock inte utökas efter det att brukaren har fyllt . Kostnaden för denna utökning av rätten till personlig assistans beräknas till . finns ett särskilt system för utjämning av LSS- kostnader (prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Systemet innebär i korthet att en standardkostnad per invånare beräknas för varje kommun. Beroende på hur den enskilda kommunens standardkostnad avviker från hela landets genom- snittliga standardkostnad per invånare lämnas ett bidrag från staten eller betalas en avgift till staten. Den senaste lagändringen i trädde i kraft och innebär att assistansersättning inte får lämnas tillbaka än en månad före den månad då ansökan eller anmälan gjorts. när informationen om rätten till assistansersättning fungerar tillfredställande, finns anledning att medge tre månaders retroaktivitet (prop. 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273). kartläggningar och analyser av assistansreformen Ett antal utvärderingar har visat att personlig assistans har inne- burit ökad valfrihet, större inflytande och förbättrad livskvalitet för många svårt funktionshindrade personer. Det är i första hand och , i egenskap av nationellt ansvariga myndigheter, som har utvärderat den personliga assistansen utifrån olika perspektiv. () gjorde en studie om orsakerna till att antalet assistanstimmar och antalet personer som får personlig assistans är så pass högt jämfört med beräkningarna i propositionen som föregick reformen. Som bidragande orsaker pekade RFV bland annat på ett allt bättre förverkligande av lagens intentioner i kombination med att den medicinska utvecklingen medfört att allt fler överlever svåra sjukdomar och olyckor och att förändringar i kommunernas omsorgs- och boendeformer medfört behov av personlig assistans i eget boende i stället för i kommunalt överlämnade RFV fyra utvärderingsrapporter om personlig assistans till regeringen. Rapporterna innehöll bland annat verkets iakttagelser kring barns rätt till personlig assistans, vissa skillnader mellan kvinnor och män som har personlig assistans, effekter av borttagandet av 65-års- gränsen samt av införandet av möjligheten för att fatta provisoriska beslut om assistansersättning. Några av resulta- ten av utvärderingarna visar på skillnader mellan könen. I RFV:s analys av skillnaderna uppmärksammas bland annat att den enskildes familjesituation påverkar behovsbedömningen och att den påverkan kan se olika ut för kvinnor och män. gav regeringen i uppdrag att se över regleringen av timbeloppet för den statliga assistanser- sättningen. Uppdraget skall redovisas . Även har granskat assistansreformen (RRV 1995:57), liksom som granskade den personliga assistansen utifrån tillämpningen av lagstiftningen (RiR 2004:7). Tonvikten i granskning lades på överens- stämmelse mellan den faktiska tillämpningen och inten- tioner, vilka hinder som finns för en effektiv administration, vilka hinder som finns för en väl fungerande tillsyn samt vad regeringen har gjort för att styra och följa upp reformen och dess effekter. pekade bland annat på att lagstiftningen är oprecis vilket har skapat ett stort tolkningsutrymme och orsakat brister i rättsäkerheten för den enskilde. Vidare uppmärksammade Riksrevi- sionen att det inte finns möjlighet att utöva tillsyn över enskilda assistansanordnare. I sin årsrapport till regeringen , Många syns inte men finns ändå, beskrev () situationen för barn och unga med funktionshinder. BO uppmärksammade bland annat brister i tillämpningen av den lagstiftning som reglerar den personliga assistansen ur ett barnperspektiv. Regeringen tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att analysera förutsättningarna för att underlätta rekryteringen av personliga assistenter (2001:A). Arbetsgruppen genomförde en kartläggning av personliga assistenters utbildning, löner och anställningsvillkor och föreslog bland annat en informationssats- ning riktad mot allmänheten och en vägledning för brukarna i deras roll som arbetsgivare (2001:72). har tillsammans med nio andra myndigheter haft i uppdrag att utarbeta en plan för kompetensförsörjning inom de kommunala verksamheterna för äldre och funktionshindrade. Av deras slutrapport som presenterades framgick att rekryterings- svårigheterna när det gäller personliga assistenter består. Behovet av en utredning I samband med behandling av regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn, gav regeringen till känna att tiden är mogen för bred översyn av lagen (1993:389) om assistansersättning () (bet. 2002/03:SoU19, rskr. 2002/03:193). pekade bland annat på de tillämp- nings- och finansieringsproblem som finns och menade att över- synen bland annat skall avse hur lagen har fungerat i praktiken, även innefattande frågor om bemötande, personalförsörjning och långsiktig finansiering. Regeringen anser även att det finns skäl att peka på behovet av en utredning utifrån att regleringen av den personliga assistansen har ändrats vid ett antal tillfällen sedan ikraftträdandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och och finansieringsansvaret för kommun och stat har förändrats. En ny yrkesgrupp med personliga assistenter har vuxit fram, liksom marknaden för företag som bedriver assistans- verksamhet. Alla dessa faktorer bidrar till svårigheterna med att få en helhetsbild av hur lagstiftningen fungerar , efter reformen. Personlig assistans och assistansersättning har kartlagts och analyserats . Det har bidragit till att ge en bild av assistansreformens effekter, men bilden behöver kompletteras och analysen fördjupas. Vidare är utgifterna för den personliga assistansen väsentligt högre än beräknat och den kraftiga utgiftsök- ningen väntas fortsätta . Därför finns också ett behov av att säkerställa den långsiktiga finansieringen genom att ta fram förslag till åtgärder som dämpar och stabiliserar utgiftsutvecklingen för assistansersättningen. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det är angeläget att en bred översyn av den personliga assistansen genomförs. Det övergripande syftet med personlig assistans så som det är formulerat i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade är att främja jämlikhet i levnadsvillkoren och full del- aktighet i samhällslivet för vissa personer med funktionshinder. Syftet med den personliga assistansen ligger således i linje med de handikappolitiska målen som skall utgöra en utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag. Hur fungerar assistansreformen i praktiken? Kommittén skall kartlägga och analysera hur assistansreformen fungerar i praktiken för kvinnor, män, pojkar och flickor och om den fungerar i enlighet med assistansreformens intentioner. Om kommittén finner avvikelser skall orsakerna redovisas. Kommittén bör också uppmärksamma på vilket sätt assistansreformen fungerar för dem som inte har svenska som modersmål. Med assistans- reformens intentioner avses i första hand inflytande över och själv- bestämmande i den egna livssituationen, ett självständigt och oberoende liv och respekt för den personliga integriteten. När det gäller den personliga assistansen tar sig principerna om den enskildes inflytande och självbestämmande bland annat uttryck i flexibilitet när det gäller valet av assistent och utformningen av insatsen. Personlig assistans skall vara anpassad till den enskilde snarare än till en särskild verksamhet. Att den enskilde skall tillförsäkras självständighet och oberoende är en av intentionerna bakom assistansreformen. Kommittén skall analysera på vilket sätt den enskildes möjligheter till självständighet och oberoende påverkas av att denne har stöd av personliga assistenter. En aspekt som kommittén skall belysa i det här sam- manhanget är fördelar och nackdelar med att ha anhöriga som personliga assistenter. Den enskildes integritet skall respekteras i all verksamhet med personlig assistans. Kommittén skall kartlägga och analysera på vilket sätt den enskildes integritet påverkas av den personliga assistansen. Bemötandefrågor skall i det här sammanhanget ges sär- skild uppmärksamhet. Kommittén skall också uppmärksamma kontinuiteten i stödet som en väsentlig förutsättning för att värna den personliga integriteten. Alternativa lösningar för personlig assistans Kommittén skall undersöka IT och IT-baserade hjälpmedel i kombination med bostadsanpassning som alternativa lösningar och komplement till personlig assistans. Kommittén skall också analy- sera villkor och förutsättningar för andra angränsande stödformer att utgöra reella alternativ till personlig assistans. Det handlar då till exempel om andra stöd som kan ges inom ramen för verksamhet och utformningen av dessa. Ett vägledande exempel för kommitténs arbete i denna del är försöksverksamheten med s.k. brukarstyrd hemtjänst, som bedrivs genom några projekt som finansieras av Allmänna arvsfonden. Effektiviserad och förenklad tillämpning Kommittén skall kartlägga och analysera hur regleringen av den personliga assistansen tillämpas samt föreslå hur regleringen kan ändras för att tillämpningen skall kunna bli bättre och mer effektiv. Regleringen av insatsen personlig assistans har på grund av sin utformning inneburit vissa tillämpningsproblem för försäkrings- kassorna och kommunerna. Regleringen har i viss mån anpassats för att förenkla tillämpningen men flera tillämpningsproblem kvar- står. I utredningen av den funktionshindrades behov av personlig assistans ingår tre moment: en bedömning av om personen tillhör lagens personkrets, en grundläggande behovsbedömning och en bedömning av omfattningen av det totala behovet uttryckt i antal timmar. De första två momenten ingår i rättighetsbedömningen, dvs. om personen över huvud taget har rätt till personlig assistans, medan det sista momentet handlar om att fastställa omfattningen av det stöd som beviljas. Kommittén skall i sitt arbete fokusera på tillämpningen av reglerna vid personkrets- och behovsbedömningen. Kommittén skall i detta sammanhang undersöka orsakerna till att kommunen och i vissa fall gör olika bedömningar av den enskildes behov och belysa effekterna för de berörda parterna i sådana situationer. Försäkringskassorna och kommunerna, som handlägger ärenden om personlig assistans, måste göra svåra bedöm- ningar och träffar ofta på gränsdragningsproblem. Det handlar exempelvis om att bedöma grundläggande behov och att tolka begreppen "kvalificerad hjälp" (prop. 1992/93:159, s. 64) och "särskilda skäl" (4 § ) för elever i förskola och skola. Gräns- dragningsproblemen kan t.ex. röra egenvård och sjukvård, makars gemensamma ansvar och föräldraansvar. I fråga om bedömningen av den enskildes behov uttryckt i antalet assistanstimmar skall kommittén beskriva vad som bedöms utgöra andra personliga behov. Kommittén skall överväga behovet av definitioner av vad som bör ingå i den personliga assistansen för att förenkla och ge stöd i handläggningen. En helhetssyn som omfattar hela livssitua- tionen för personer med funktionshinder bör vara vägledande för kommitténs eventuella förslag. Om kommittén väljer att föreslå ändringar i regleringen skall konsekvensanalyser av förslagen redo- visas. Kommittén skall också kartlägga om försäkringskassorna tillämpar olika principer för beviljat antal timmar och då särskilt uppmärksamma om och hur organisatoriska faktorer får genomslag i bedömningen, exempelvis då det gäller effektiv tid och annan tid samt dubbelbemanning av arbetsmiljöskäl. Kommittén skall dess- utom beskriva på vilket sätt barn i behov av personlig assistans kommer till tals i assistansärenden och även i övrigt analysera hur barnperspektivet får genomslag i handläggning och beslut. Kom- mittén skall också ägna särskild uppmärksamhet åt om det finns tecken på att brukarens kön påverkar bedömningarna när regleringen tillämpas. Yrket som personlig assistent Kommittén skall genomföra en studie av yrket som personlig assistent och belysa de personliga assistenternas arbetsvillkor, arbetsmiljö och anställningsformer samt problematiken kring den framtida personalförsörjningen. Resultaten av det uppdrag som och nio andra myndigheter har haft avseende personalförsörjningen inom äldre- och handikappomsorgen bör särskilt beaktas. I detta sammanhang bör problematiken med hög personalomsättning och frågan om gränsdragningen mellan egen- vård och sjukvård uppmärksammas. Assistansanordnare - verksamhet och tillsyn Kommittén skall kartlägga och analysera verksamheter med personlig assistans utifrån olika kategorier av anordnare: kom- munala, kooperativa, enskilda och de fall då brukarna själva är anordnare.