sou · GTB357d3 · 2006-01-01 00:00:00 — För grupperna 11 och 16 är förklaringen främst deras relativt höga priskänslighet. Totalbilden blir dock att dessa varugruppers relativt stora effek- ter på konsumentnyttan (positiva och negativa) uppväger varandra, varför en övergång till ett likformigt momsuttag endast ger begrän- sat positivt bidrag till konsumentnyttan. Momsuttagets samhälls- ekonomiska kostnader, uttryckt som konsumentnytta, skulle enligt denna analys således komma att minska, men endast i mindre ut- sträckning. 12.3.2Produktion, import och regional sysselsättning De ändringar av konsumtionsmönstret som inträffar vid införandet av en likformig moms kan beräknas få vissa effekter på produk- tionsstrukturen. I bilaga 5 avsnitt 7 beskrivs hur dessa effekter har beräknats med hjälp av s.k. input-outputstatistik. Hänsyn tas där- vid till hur leveranser av insatsvaror från inhemsk produktion och import skulle komma att påverkas. Hushållens konsumtionsutgifter går inte endast till betalning för inhemska produktionsinsatser. av konsumtionsut- gifterna5 går till att betala för direktimporterade konsumtionsvaror och de importerade insatsvaror som används i produktionen av konsumtionsvaror. Därtill går av konsumtionsutgifterna till att betala moms och till att betala produktskatter (som är nettot av punktskatter och subventioner) på vissa varor. av konsumtionsutgifterna används således till ersättning för arbets- och kapitalinsatser i den svenska ekonomin. 5 Se bilaga 5 avsnitt 7 Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell De utgifter som avser import och skatter varierar mellan olika konsumtionsområden. Om efterfrågan ökar på en vara med stort importinnehåll och minskar på en vara med litet kan detta ge nega- tiva effekter på total inhemsk produktion trots att de totala kon- sumtionsutgifterna är oförändrade. Dessa effekter är dock inte be- stående eftersom de är resultat av att obalanser har uppstått på marknaderna. Dessa obalanser väntas korrigeras över tiden genom förändringar i växelkursen. Den lägre växelkursen ökar exportefter- frågan och därmed efterfrågan på inhemska produktionsinsatser. På lång sikt när marknaderna åter är i balans, har produktionen återgått till sin tidigare nivå. Vid införandet av likformig skatt kan skatteinkomsterna till den offentliga sektorn komma att öka. Detta beror främst på de efter- frågeförändringar som väntas ske inom konsumtionsvarugrupperna 10 och 11 som innehåller punktskattebelagda varor. Vid en budget- neutral övergång till likformig moms förväntas efterfrågan på dessa varor öka. Det innebär att en större andel av de totala konsum- tionsutgifterna kommer den offentliga sektorn till del i form av ökade punktskatteinkomster i stället för att gå till efterfrågan på inhemska produktionsinsatser. När punktskatteinnehållet ökar förbättras de offentliga finanserna. Förutsatt att dessa överskotts- medel blir återförda till hushållen i form av sänkta skatter eller ökade transfereringar motverkas eventuella negativa effekter på produktion och sysselsättning. Införandet av ett likformigt momssystem beräknas, när balans råder på alla marknader, inte ge några effekter på BNP eller total sysselsättning. Däremot kan omläggningen förväntas medföra för- ändringar i produktionsstrukturen (se diagram 12.12). Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Diagram 12.12: Produktionsförändringar som kan uppstå då lik- formig skatt införs. För varje bransch anges dess SNI-kod Gruvor och mineralutvinningsindustri Livsmedels-, dryckesvaru- och Textil-, beklädnad- och läderindustri Massa-, pappers- och pappersvaruindustri Förlag och grafisk industri Industri för stenkols och petroleumprodukter, Gummi- och Annan elktroindustri, teleproduktindustri Precisions-, medicinska El, gas, värme, vattenförsörjning Landtransportföretag, rederier, flygbolag Serviceföretag till transport, post-o Renhålln., kultur, sport, Industri för kontorsmaskiner och Källa: SCB samt egna beräkningar Enligt modellberäkningarna kan produktionen i vissa branscher påverkas i större eller mindre grad. Produktionsminskningar med 2,5–kan väntas i de två branscher som innehåller förlag och grafisk industri samt landtransportföretag, rederier och flyg- bolag. Detta är en följd av att konsumtionen av böcker och tid- ningar samt persontransporter enligt modellkalkylerna beräknas minska. Att produktionsminskningen inte blir större beror främst på att det i dessa branscher även produceras andra varor än kon- sumtionsvaror. Dessa branscher är därför relativt okänsliga för för- ändringar i konsumtionsefterfrågan. Smärre produktionsminskningar beräknas uppstå i ett flertal branscher. För företag inom jordbruk samt livsmedels-, dryckes- varu- och tobaksindustri väntas produktionen i genomsnitt kunna bli lägre. I fiskebranschen väntas en produk- tionsminskning på . Produktionen beräknas kunna bli högre i fem bran- scher. Dessa är transportmedelsindustrin, övrig industri, energi- Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell och vattenförsörjning, hotell och restaurang samt fastighetsförvalt- ning. I övriga branscher som redovisas på denna nivå uppstår en- dast marginella produktionsförändringar. Den totala sysselsättningen beräknas inte påverkas. De föränd- ringar i produktionsstrukturen som uppstår väntas inte heller ge upphov till några märkbara skillnader i ekonomisk aktivitet mellan landets 8 regioner. Marginella skillnader på kan uppstå till nackdel för och . 12.3.3Tänkbara modifieringar av modellresultaten; subventioner och imperfekt konkurrens Utformningen av subventioner kan ha betydelse för i vilken grad en momsförändring påverkar konsumentpriserna och därmed efterfrågan. I bilaga 76 redovisas en analys med antagandet att sub- ventionerna kan betraktas som en klumpsumma. Därmed avses att de anpassningar som subventionerade företag gör till momssatsför- ändringar inte påverkar subventionernas storlek. Dessutom förut- sätts att de subventionerade företagen i viss mån är reglerade. Den slutsats som dras är att prisgenomslaget avtar med subventionens storlek. Klumpsummesubventionering innebär således att priset inte på- verkas lika mycket av en momshöjning, jämfört med situationen där det är marginalkostnaden som subventioneras. Det beror på att subventionen används till att betala en del av momshöjningen. När marginalkostnaden i stället är subventionerad får ett högre pris be- tala hela momshöjningen. För verksamheter där subventionen på lång sikt sänks om volymen blir lägre än tidigare måste verksam- heten i högre grad finansieras med prishöjningar och prisgenom- slaget kan i dessa fall bli fullständigt. Utredningen har genomfört beräkningar för att se hur effekterna av införandet av en enhetlig mervärdesskatt skulle kunna påverkas om prisgenomslaget antas avta med subventionens storlek. Subventioner förekommer främst vid konsumtion av varu- grupperna 11 (persontransporter) och 13 (sport, kultur m.m.). Den totala omsättningen av persontransporter innehåller i genomsnitt 6 Se även bilaga 5 avsnitt 2.5.2 Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell en subventionsandel på 30 procent7. Detta skulle kunna begränsa momshöjningens prisgenomslag till och ett införande av likformig moms skulle då öka priserna på lång sikt i stället för med tidigare angivna . I varugrupp 13 är det främst delposten scenframträdanden (teater och konserthus m.m.) som erhåller subventioner. Sub- ventionsandelen uppgår exklusive moms i genomsnitt till 50 procent8. Priseffekten på lång sikt av en likformig moms på dessa konsumtionsutgifter har i avsnitt 12.3.1 beräknats till . Förekomsten av de höga subventionerna skulle då kunna begränsa denna effekt till hälften eller till . Konsumtionsvarugruppen 16 (böcker, tidningar och tidskrifter) innehåller i genomsnitt en subventionsandel på 5 procent9, vilket något skulle kunna begränsa momshöjningens prisgenomslag. Om subventionerna antas begränsa prisgenomslaget, så får detta huvudsakligen effekter för de berörda konsumtionsvaruområdena. För ekonomin som helhet uppstår endast marginella skillnader jämfört med den tidigare analysen. De totala konsumentpriserna väntas sjunka och konsumtionen bli högre. Därmed blir konsumentnyttan också något högre, skillna- den värderas till . Produktionsstrukturen skulle endast förändras marginellt genom att produktionen i transportmedelsindustrin skulle kunna antas minska med 2,0 i stället för . Produktionsminsk- ningarna i branschen förlagsverksamhet och den bransch som innehåller kulturverksamheter skulle då bli av något mindre om- fattning. Denna förändring i produktionsstrukturen skulle margi- nellt gynna . Vid perfekt konkurrens på alla marknader är de förutsättningar uppfyllda som utgör grunden för att momsförändringar medför raka prisgenomslag på lång sikt, vilket är utgångspunkten för modellanalysens efterfrågeeffekter. Även under imperfekt konkurrens kan enligt analysen i bilaga 5 i de flesta fall sådana prisgenomslag förväntas. 7 Egna beräkningar utifrån SCB:s input-outputstatistik. Jämför även de uppgifter som lämnas i bilaga 8. 8Egna beräkningar utifrån statistik . 9Egna beräkningar utifrån statistik . Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell ändras för en vara behöver således inte det faktum att marknaden för varan inte fungerar perfekt betyda att en förändrad skattesats inte slår igenom i konsumentpriserna. Däremot påverkas prisnivån av den bristande konkurrensen. Imperfekt konkurrens är en nödvändig men inte tillräcklig förut- sättning för att prisgenomslaget vid en momsändring skall påver- kas. För att så skall bli fallet krävs enligt ekonomisk analys att vissa specifika efterfråge- eller utbudsförhållanden är för handen. Om efterfrågans priskänslighet påverkas av efterfrågevolymen innebär det t.ex. att när efterfrågevolymen minskar ökar priskänsligheten. Detta skulle innebära att konsumenter med hög betalningsvilja är mer priskänsliga är konsumenter med låg betalningsvilja. Om efterfrågekurvan är linjär är standardresultatet från en teoretisk analys att prisgenomslaget på konsumentpriset blir mindre än momspåslagets förändring10. Ett vanligt antagande, t.ex. i makro- ekonomisk analys, är dock att marknadens efterfrågan är konstant- elastisk. Om marginalkostnaden inte är utan ökar eller minskar med volymen kan prisgenomslaget påverkas. Detta kan vara fallet i vissa monopolsituationer. S.k. naturliga monopol karaktäriseras av att skalavkastningen är stigande, vilket betyder att den långsiktiga marginalkostnaden är sjunkande. På ett sådant område skulle pris- förändringen till följd av en momsändring bli större än momsför- ändringen. Om marginalkostnaden i stället vore stigande skulle prisgenomslaget i stället bli mindre än momsförändringen. Detta kan vara fallet i en reglerad verksamhet där den aktuella produk- tionsnivån innebär avtagande skalavkastning. Exempel kan finnas inom t.ex. delar av persontrafikområdet. För att förenkla analysen antas i modellen att inom det varia- tionsområde som utredningen studerar, så påverkas inte de genom- snittliga produktionskostnaderna då företaget anpassar sin pro- duktionsvolym för att maximera vinsten. Detta är ett vanligt anta- gande och innebär att produktionsteknologin uppvisar skalavkastning. Monopolföretagets långsiktiga marginalkostnad blir då inom detta produktionsområde . Prisgenomslaget kan slutligen också påverkas om graden av kon- kurrens på marknaden inte är , utan påverkas av momsför- ändringen. För modellanalysen antas att konkurrensförhållandena på alla marknader är opåverkade av momsförändringen, vilket inte 10 Stiglitz (2000). Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell nödvändigtvis behöver vara fallet, men förefaller vara en rimlig ut- gångspunkt för modellberäkningarna. Imperfekt konkurrens förekommer på en rad marknader vilka skulle beröras på olika sätt av en enhetlig mervärdesskatt. Inom vissa områden med konkurrensproblem, som t.ex. inom persontra- fikområdet, skulle skatten höjas medan den på andra områden, t.ex. inom el- och telemarknaden, skulle sänkas.11 En bedömning av om prisgenomslaget påverkas på ett speciellt område skulle kräva en särskild analys av vilka utbuds- och efterfrågeförhållanden som råder inom det aktuella området. Utredningen har inte kunnat genomföra någon systematisk undersökning av om och hur mark- nadsförhållandena på alla berörda områden skulle kunna påverka prisgenomslaget vid en momsändring. Den översiktliga genomgång av marknadsförhållanden inom de områden som är föremål för reducerade skattesatser och som alltså skulle få höjd mervärdesskatt vid enhetlig moms, och som utredningen redovisar i kapitel 13, föranleder emellertid frågor kring hur dessa marknader fungerar och vilka utbuds- och efter- frågeförhållanden som råder där. Det skulle kunna finnas situationer när ofullständiga pris- genomslag bidrar till att förklara det stora producentintresse som funnits och som finns för att reducera momsskattesatserna. Pris- genomslaget skulle t.ex. kunna påverkas om marginalkostnaden inom ett visst område inte är utan stiger vid en viss volym. Detta torde t.ex. kunna vara fallet inom vissa reglerade områden. Om prisgenomslaget vid en momssänkning inte blir fullständigt reduceras givetvis vinsterna i form av ökad konsument- nytta eller önskad omfördelning av köpkraft och även producen- terna inom området gynnas. Ett stort producentintresse kan naturligtvis även förklaras av den allmänt högre efterfrågan som blir resultatet av en momssänkning som påverkar prisnivån, samt av att producenter kan gynnas av en lägre momsskattesats om varor eller tjänster som är utbytbara till den egna produkten beskattas högre. En enhetlig mervärdesskatt skulle innebära att momssatsen höjs inom de områden som har reducerade mervärdesskatter. I modellanalysen antas att detta slår igenom fullständigt i konsu- mentpriserna, vilket i vissa fall skulle medföra betydande efter- frågeeffekter (se diagram 12.10). 11 Exemplen på områden med konkurrensproblem är hämtade från rapporten i , Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Om prisgenomslagen inom vissa av dessa områden inte skulle bli fullständigt så påverkas givetvis även efterfrågebortfallet (och där- med förlusten av konsumentnyttan). Prisdifferentiering är en företeelse som har koppling till delar av de områden som är föremål för reducerade skattesatser. Eventuellt kan prisdifferentiering ha betydelse för hur prisgenomslaget i samband med en enhetlig moms blir, och därmed även kunna få effekter på efterfrågan. Detta diskuteras närmare i kapitel 13 och 15. Några försök till kvantifieringar på total nivå av tänkbara effek- ter till följd av imperfekt konkurrens har inte kunnat göras. Utred- ningen kommer dock att närmare beröra konkurrensfrågor inom olika områden i den områdesvisa genomgången rörande moms som styrmedel som redovisas i kapitel 13. 12.3.4Likformig moms på all konsumtion Utredningen har översiktligt beräknat effekterna av ett budget- neutralt likformigt momsuttag för alla konsumtionsutgifter i ekonomin, dvs. så att ett enhetligt momsuttag även tas ut inom de områden som är undantagna från mervärdesskatt. Mot bakgrund av att dessa undantag väsentligen är obligatoriska enligt gällande EG-regler, får beräkningarna ses endast som ett försök till att ge en bild av effekterna av en eventuell framtida utveckling i riktning mot breddade skattebaser för momsen. Eftersom av konsumtionsutgifterna för närva- rande är undantagna i momssystemet skulle ett momsbeläggande innebära att den budgetneutrala likformig momssatsen enligt ut- redningens beräkningar skulle kunna sänkas till , dvs. en sänkning av normalskattesatsen med . Om alla konsumtionsutgifter skulle beskattas med samma skattesats, skulle hushåll i olika inkomstlägen betala samma implicita momssats på sina konsumtionsutgifter. Ett sådant moms- uttag skulle därför inte ge upphov till några fördelningseffekter. En övergång till ett sådant fullständigt likformigt system skulle således öka skillnaderna i ekonomisk standard mellan hushållen. Detta kan också tolkas som att den progressiva effekten i dagens moms- system delvis uppnåtts genom att undanta en stor del av konsum- tionsutgifterna från momssystemet. Vidare skulle ett enhetligt momsuttag för all konsumtion vrida konsumtionsmönstret mot en struktur som enligt modellberäk- Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell ningar skulle kunna öka konsumentnyttan med . 12.4Den yttersta gränsen för lågmomsområdet har förbundit sig att följa de EG-gemensamma reglerna på momsområdet. Dessa reglerar bl.a. vilka konsumtionsområden länderna får ha reducerad moms på. En eller två reducerade skatte- satser om lägst är tillåtna. En diskussion pågår inom EU huruvida den lista över områden där man kan ha reducerad moms skall utökas. I förslag från kommissionen har ett antal nya områden nämnts (se bilaga 3 och kapitel 4). I ett momssystem där det finns reducerade momssatser är varor och tjänster som beskattas med normalskattesats ständigt utsatta för krav på förändring i riktning mot reducerad skattesats. I den svenska debatten hänvisas då ofta till att EG-reglerna tillåter, eller föreslås tillåta, att varan eller tjänsten får reducerad skattesats. Utredningen har ansett att det kan vara av intresse att åskådlig- göra vissa av de konsekvenser som kan följa om man inför reduce- rad moms på alla de områden som enligt EG-reg- lerna kan ha lägre moms, eller där detta diskuteras inom EU. Detta får betraktas som ett extremt exempel eftersom de möjligheter till lägre skattesatser som medges utnyttjas olika av de olika medlems- länderna och det inte förekommer att alla möjligheter utnyttjas av ett enskilt land. Det räkneexempel som konstruerats får i och med detta betraktas som hypotetiskt. Exemplet kan ändå vara värdefullt som en illustration till effekterna på av att fortsätta med att hänföra allt fler varor och tjänster till lågmomsområdet. I exemplet förutses således den reducerade skattesatsen infö- ras på alla de områden där , om så beslutade, en- ligt dagens EG-regler och med beaktande av kommissionens för- slag skulle kunna ha reducerad moms. För att en sådan omläggning ska kunna bli budgetneutral krävs en höjning av normalskattesatsen till . Finansieringsbehovet beräknas till drygt 40 mil- jarder kronor. Av flera skäl är givetvis en så kraftig höjning av normalskattesatsen omöjlig. För det första finns en politisk över- enskommelse mellan medlemsstaterna att ländernas normalskatte- satser skall befinna sig inom ett intervall på . För del finns därför i praktiken inte något utrymme att ha en högre normalskattesats än . För det andra skulle det in- Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell nebära märkbara internationella konkurrensproblem genom kraf- tigt ökad gränshandel och underminering av den svenska momsba- sen. Finansieringen av de kraftiga skattesänkningarna i en sådan situation skulle alltså behöva ske utanför momssystemet och även behöva beakta bortfallet av momsbaser till följd av efterfrågeeffek- ter. Det kan också innebära att ineffektivare skattebaser än momsen skulle behöva utnyttjas för finansieringen. För att ändå få en uppfattning om vilka effekter som enligt modellen beräknas uppkomma på konsumtionsmönster och in- komstfördelning är det av visst intresse att analysera omläggningen som en budgetneutral momssatsförändring. Omläggningen förut- sätts här alltså finansieras inom momssystemet, trots att detta inte är ett realistiskt alternativ. Därvid bortses alltså från de ovan- nämnda skäl som gör en sådan omläggning orealistisk och från att de samhällsekonomiska kostnaderna för finansiering av de offent- liga utgifterna skulle kunna öka. En sådan förändring skulle framförallt innebära sänkt moms inom konsumtionsområden som livsmedel, restaurang, medicin m.m., bostad samt hotell (en mer detaljerad lista visas i kapitel 14). På övriga områden, som är beskattade med skattesatsen , höjs momssatsen i detta räkneexempel till . Denna momsförändring skulle enligt utredningens beräkningar innebära att av momsuttaget flyttas till de varor som skulle beskattas med skattesatsen . I diagram 12.18 visas vilka långsiktiga priseffekter som då väntas uppkomma på de 18 konsumtionsvarugrupperna. Priserna beräknas sjunka mest på restaurangtjänster, . Varugruppen medicin m.m. skulle få prissänkningar på (denna prissänkning motsvarar ett genomsnitt av varor med normal skatte- sats och receptbelagd medicin som beskattas ). Priserna på livsmedel, bostadstjänster samt hotell minskar . På de konsumtionsvaror som har 25 procents moms kan priserna väntas öka . En prisökning på väntas ske på finansiella tjänster. Detta beror på att det slutliga momsuttaget på insatsvaror i produktion av finansiella tjänster ökar då normalskattesatsen höjs till . Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Diagram 12.18: Långsiktiga prisförändringar, maximal lågmoms ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle Fordon,drivmedel Persontransport Utlandsresa ,,dold% Sport,kultur,TV- licens Fritidsart,TV,pc _3 _4 _5 _6 _10 _11 _12 _13 _14 _15 _16 _17 _18 _19 Källa: Egna beräkningar Prisförändringar i den beskrivna storleksklassen skulle komma att påverka hushållens konsumtionsutgifter olika. Skillnaderna i köp- kraft skulle minska betydligt, dvs. progressiviteten i momsuttaget skulle öka märkbart. Detta framgår av den kraftiga lutningen på kurvan i diagram 12.19 som visar implicita momssatser. Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Diagram 12.19: Maximal lågmoms: implicita momssatser för hus- håll grupperade i decilgrupper efter stigande ekonomisk standard12 Källa: SCB samt egna beräkningar De omfattande prisförändringarna medför stora efterfrågeföränd- ringar. Totalt beräknas av konsumtionsmönstret påverkas. Denna förändring består av att av kon- sumtionsutgifterna flyttas till andra konsumtionsområden. Resten förklaras av att total konsumtionsefterfrågan skulle minska med och att fritidsefterfrågan13 skulle öka i motsvarande grad (se diagram 12.20). Bland de efterfrågeförändringar som beräknas ske för olika kon- sumtionsvarugrupper kan nämnas att restaurangkonsumtionen väntas öka mest medan bilkonsumtionen (fordon, drivmedel) väntas minska mest. 13Se den teoretiska förklaringen till detta i bilaga 5 avsnitt 2.3. Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Diagram 12.20: Maximal lågmoms: efterfrågeförändringar i procent Hotell Fordon,drivmedel Persontransport Utlandsresa ,,dold% Sport,kultur,TV- licens Fritidsart,TV,pc Spel Böcker, tidningar Övrigt Restaurang ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle _2 _3 _4 _5 _9 _10 _11 _12 _13 _14 _15 _16 _17 _18 _19 PK Källa: Egna beräkningar Sammantaget beräknas hushållens värdering av konsumtionen (konsumentnyttan) minska i storleksordningen (räknat priser). Detta förklaras främst av hus- hållens negativa värdering av att momsen på bilar och bensin (varugrupp 10) höjs till . Förlusten av konsumentnytta utgör av total privat konsumtion och kan jämföras med en situation där konsumtionen, med oförändrade produk- tionsinsatser, skulle ligga på en nivå som är lägre. I detta kapitel har redovisats de resultat som erhållits när de sam- hällsekonomiska effekterna av olika budgetneutrala momsstruktu- rer analyserats. Genomgången skall inte tolkas som en redogörelse för vilka faktiska kostnader som skulle uppkomma till följd av olika moms- uttag, utan syftar till att underlätta en diskussion om hur olika momssystem kan tänkas fungera i effektivitetshänseende och i vil- Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell ken utsträckning som ett systems effektivitetsegenskaper förefaller överträffa ett annat. Valet av momssystem grundas givetvis inte endast på momsutta- gets samhällsekonomiska kostnader. Det finns också andra faktorer att ta hänsyn till.