sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Praktiskt innebär detta att skattskyldighet inträder först då avfallet förs in i ugnen och att inga avdrag medges. Eftersom förbränningsanläggningarna oftast har möjlighet att väga bränslet när det förs in i ugnen är denna metod enkel att tillämpa för de skattskyldiga. Metoden har dock kritiserats eftersom den innebär att askan och slaggen blir dubbelt beskattad vid senare deponering. Avfallsskatt på avfall som förbränns har till syfte att främja materialåtervinning genom att ge ekonomiskt incitament till utsortering av material som lämpar sig för materialåtervinning. Mängden restprodukter från förbränning, bland annat aska och slagg, är en effekt av hur väl sorterat bränslet är. Det är inte förenligt med lagens syfte, att främja sortering, att göra avfallsförbränningens restprodukter avdragsgilla. Avfallsskatt på avfall som deponeras har till syfte att minska deponeringen av avfall. Alternativen till deponering, förutom förbränning, är bland annat återvinning och återanvändning. Avfallsskatten på avfall som deponeras ger incitament till att finna avsättning för rest- produkterna, exempelvis som ersättning för naturgrus eller åter- Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Mot denna bakgrund synes slutskattemetoden för avfallsskatt på avfall som förbränns vara mest förenligt med lagens syfte och således att föredra framför nettoskattemetoden. Tanken är att en skatt, även om den tas ut av den som bedriver verksamhet på förbränningsanläggningen, skall överföras på avfallsproducenter och på så sätt ge en signal att ökad utsortering av material är önskvärt och t.o.m. kan vara lönsamt. Det är skatten plus mottagningsavgiften som ger ett ekonomiskt incitament till att använda och utveckla alternativ till förbränning. Skattesatsen skall naturligtvis helst vara sådan att den ger styreffekt och stimulerar till meningsfulla investeringar för förbättrad särhållning, sortering och avfallsbehandling, så att materialåtervinningen kan öka, men inte ge merkostnader som inte kan motiveras från miljö- eller resurssynpunkt. Att åstadkomma detta utan en mycket differentierad skatt är inte lätt. Nuvarande kostnad för förbränning varierar för olika avfallsfraktioner och mellan olika förbränningsanläggningar. Mot- tagningsavgifterna till avfallsförbränningsanläggningarna varierar mellan 300–per ton2 blandat avfall. Mottagningsavgifterna till biologisk behandling varierar mellan 400–per ton3 biologiskt lättnedbrytbart avfall. Avgifterna för materialåtervinning varierar beroende på vilket material som avses. Utsorterade fiber- fraktioner är eftersökta som råvara till pappersindustrin och betingar därför ett positivt pris, liksom vissa metall- och plast- fraktioner. Mottagningsavgifterna till avfallsförbränningsanläggningarna kan komma att förändras inom den närmsta tiden dels för att anläggningarna måste uppfylla kraven i avfallsförbränningsförordningen dels för att kapaciteten byggs ut och marknaden därigenom förändras. Nästan alla svenska avfallsförbränningsanläggningarna uppfyller direktivets krav men det kan inte uteslutas att kostnaden för förbränningen 2Mottagningsavgifter för avfallsförbränning, Profus rapport. 3Svensk Avfallshantering, från RVF, 2004. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns SOU 2005:23 av avfall kan komma att öka, i vart fall lokalt, på grund av avfallsförbränningsförordningens krav. Avfallsbränslemarknaden har under de senaste 10–20 åren blivit en allt mer öppen marknad där konkurrensen har pressat både kostnader och priser. Fler aktörer, större upptagningsområden och konkurrensutsatt upphandling är några orsaker som påverkar utvecklingen. råder det dock kapacitetsbrist för avfallsför- bränning vilket skulle kunna leda till högre mottagningsavgifter. 7.4.2Effekter på det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar4 Slutsatser från konsekvensanalysen angående effekterna av en avfallsskatt på avfall som förbränns Utredningen har uppdragit åt Profu att göra en konsekvensanalys av en avfallsskatt på avfall som förbränns för det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar. Analysen utgår från en skatt utan skattebefrielser. Resultatet kan ändock användas eftersom de skattebefrielser som är aktuella inte bedöms påverka hanteringen av de analyserade avfallsfraktionerna nämnvärt. Beräk- ningarna har gjorts med hjälp av tre fallstudier, i kommunerna . Med hjälp av resultaten från dessa tre studier samt statistik från övriga svenska kommuner har resultaten skalats upp till nationell nivå. Huvudresultatet på nationell nivå beskrivs med hjälp av marginalkostnadskurvor. Med hjälp av dessa kan man bedöma när det blir kostnadseffektivt att undvika avfallsförbränning till förmån av andra åtgärder, som exempelvis materialåtervinning eller biologisk behandling. Profu konstaterade i analysen att en skatt kommer att betalas genom höjda mottagningsavgifter samt att utrymmet att energi- kollektivet eller anläggningsägaren betalar skatten är starkt begränsat. Marginalkostnadstrappan visar att det är lönsamt att sortera ut tidningar, kontorspapper samt plast från industrin. En skatt ger dock extra incitament att öka utsorteringen av dessa fraktioner. Någonstans vid en skatt runt per ton blir det lönsamt att sortera ut pappersförpackningar, well och glasför- packningar genom fastighetsnära insamling. 4 Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys, Profu:s rapport, . Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns mellan 400–per ton blir det lönsamt att satsa på biologiska behandlingsmetoder och sortera ut fraktioner för detta. 7.4.3Effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer5 Slutsatser från en intervjuundersökning angående effekterna av en avfallsskatt på avfall som förbränns Utredningen har uppdragit åt Kemi & Miljö att göra en intervjuundersökning beträffande effekterna av en skatt på avfall som förbränns för avfallslämnare och avfallsentreprenörer. Studien har fokuserat på intervjuer av nyckelpersoner i företag. Personer på 15 företag har intervjuats. Nedan följer hur de intervjuade bedömt att en avfallsskatt på avfall som förbränns påverkar avfallshan- teringen för deras bransch och vad som sker vid olika skattenivåer. De tillverkande företagen uppger att det ibland finns tekniska möjligheter att höja andelen av produktionsspillet som återanvänds. Ökade kostnader för avfallsförbränning skulle kunna leda till att nödvändiga investeringar för ökad materialåtervinning kan moti- veras ekonomiskt och att de genomförs. Företagen uppger annars att den huvudsakliga effekten en avfallsförbränningsskatt ger är ökade kostnader och att den inte skulle påverka hur de hanterar sitt avfall. En skattenivå om per ton skulle ge marginell påverkan i flertalet företag. En skattenivå om per ton ger försämrad lönsamhet. Företag som är internationella koncerner har ett ständigt överhängande hot att flytta produktionen till länder med lägre produktionskostnader. En skatt på avfallsförbränning skulle då försämra det svenska företagets konkurrenskraft inom koncernen. Materialkostnaderna är lika oavsett var produktionen ligger men en avfallsförbränningsskatt skulle uppmärksammas inom koncernen och verka till den svenska verksamhetens nackdel. Man påpekar att det inte skulle gynna miljön att produktionen flyttar utomlands eftersom produktionsmetoderna där ofta är sämre ur miljösynpunkt. Eftersom avfall redan styrs bort från 5 Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer, Kemi & Miljö:s rapport och . Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns deponering trots att förbränning är dyrare ser man också en risk att deponering blir aktuellt igen om en förbränningsskatt införs. Byggföretagen uppger att ökade kostnader stimulerar till ökad materialåtervinning i de fall där det finns möjligheter. Det är någonstans i spannet /ton som verkliga förändringar skulle ske i avfallshanteringen. Det skulle ge märkbara men inte dramatiska ekonomiska effekter. är avfallshanteringen en märkbar kostnad i den totala prisbilden. Det första som skulle hända vid en avfallsförbränningsskatt är att ett större tryck skulle sättas på leverantörerna att minska mängden emballagematerial. Man uppger också att detta är en viktigare fråga när det gäller effektivt resursutnyttjande vid nybyggnation, en just in time- baserad planering, och att den genomförs oavsett om en avfallsförbränningsskatt införs eller inte. Allt detta skulle påverka lönsamheten men kostnaderna skulle i slutändan vältras över på kunderna. Eftersom alla byggföretag drabbas lika av skatter skulle den fungera som ett incitament att materialåtervinna mer. Man skall ändå ha i åtanke att till exempel emballagematerial trots allt är en liten del av den totala mängden avfall. Ökad källsortering och materialåtervinning av avfallet skulle ge betydligt mindre resurs- besparingar en vad ett effektivare byggande skulle ge. Som tidigare nämnts uppges också möjligheterna att öka källsorteringen vid rivning och ombyggnation vara små och de skulle knappast påverkas av en avfallsförbränningsskatt. Inom fastighetsförvaltning är effekterna svårare att bedöma. Kostnaderna kommer till största del, dock inte alltid, att övervältras på kunder. En skatt på per ton bedöms ge marginella effekter på företagens lönsamhet och avfallshantering. Även om man inte kan se några omedelbara effekter skulle det ge en signal som kan leda till ökad källsortering. En skatt på per ton bedöms av vissa ge verkliga effekter i form av ökad källsortering och eventuellt också insatser för avfallsminimering. En fastighetsförvaltare ser att den högre skattenivån skulle Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns motivera att organiskt avfall sorteras ut för rötning istället för att förbrännas med det blandade avfallet. Källsorteringen är även av ekonomiskt intresse för bostadsfastigheter. Flerfamiljsfastigheter som ökar källsorteringen minskar också sitt osorterade avfall. Med en avfallsförbränningsskatt förstärks argumentet för att förhandla ned avfallstaxan för sådana fastigheter. Andra bedömer att det måste till högre avfallsförbränningskatter än per ton för att det skall ge ökad materialåtervinning i näringsfastigheter. Skatten skulle behöva kompletteras med något för att bli slagkraftig. Därmed inte sagt att fastighetsägarna önskar det eller att de anser att skatt på avfallsförbränning är den bästa vägen till förbättrat resursutnyttjande. Redan vid en avfallsförbränningsskatt på per ton skulle livs- medelsproducentens lönsamhet påverkas märkbart om än inte helt avgörande. Avfallshanteringen skulle inte påverkas i någon större omfattning och skatten skulle inte leda till mer materialåtervinning eftersom det är tekniska begränsningar som styr. Möjligtvis skulle en avfallsförbränningsskatt leda till ökat användande av plastbackar och andra returemballage som ersättning för engångsemballage. Regionala skillnader är viktiga i handelsledet. Butikernas verklighet är ofta olika beroende på var i landet de ligger och hur stora de är. har de goda möjligheter att sortera avfall. erbjuder avfallsentreprenörerna inget alternativ till förbränning. Gemensamt för alla är att avfallshanteringskostnaderna har blivit märkbara från att har varit obetydliga. För butiker med relativt sett stor omsättning finns många alternativ som ger möjligheter att sänka sina kostnader genom aktivt arbete. För små butiker med få alternativ och med det begränsade handlingsutrymmet kan skatten på avfallsförbränning bli en bidragande orsak till butiksnedläggelse. Där alternativ erbjuds leder däremot en skatt sannolikt till ökad återvinning. Effekterna slår in någonstans i spannet 100–per ton. En skatt om ger marginell effekt, en Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns skatt om ger en avgörande effekt, särskilt på små butiker. Samtliga avfallsentreprenörer bedömer att en avfallsförbränningsskatt på per ton inte skulle få några större effekter vare sig hos avfallsentreprenörerna eller i samhället. En avfallsförbränningsskatt på den nivån skulle ge mer en psykologisk effekt än en ekonomisk genom att den belyser samhällets strävan och värdet av att öka materialåtervinningen. En avfallsförbränningsskatt på per ton ser några skulle driva på förändringar hos avfallslämnarna av ekonomiska skäl. Andra säger att det inte skulle ge de önskade positiva effekterna med ökad materialåtervinning om det inte blir en skatt som är väsentligt högre än per ton. Avfallsentreprenörerna uppger att de inte skulle drabbas i någon större omfattning ekonomiskt av en avfallsförbränningsskatt. Skatten skulle vältras över på kunderna. Det är dock inte säkert att det skulle leda till att kunderna ökar sin källsortering. En avfallsentreprenör uttrycker tydligt att de inte har några planer på att bygga upp sorteringsanläggningar för att minska mängden avfall till förbränning även vid de högre skattenivåerna därför att arbetsmiljön blir för dålig. Automatisering är nödvändig då arbetsmiljön vid sortering inte är önskvärd och en annan avfallsentreprenör säger bestämt att i det läget finns anledning att göra de relativt stora investeringar som krävs för bygga upp automatiserade sorteringsanläggningar. En mindre del av avfallet, som exempelvis el- och elektronikavfall, handlas med över nationsgränser och de entreprenörer som hanterar det avfallet ser att deras konkurrenskraft skulle försämras. Man ser i flera fall att det finns risker för att sopor kommer att exporteras vid en hög skatt. En risk är att om kostnaden att lämna svårbehandlat avfall till seriös förbehandling ökar så minskar mängden avfall som återvinns. En del kanske väljer att ta kostnaden för att lägga på deponi om den seriösa återvinningen där förbränning är en nödvändig del blir för dyr. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns De intervjuade svarade på en fråga om vilken effekt de tror att olika skattenivåer ger på materialåtervinning för deras verksamhet. Svaren redovisas i tabell 7.1. Förväntad effekt vid avfallskatt på 100 respektive /ton, olika verksamheter ingen/liten ökning ingen/liten ökning 7.4.4Vilken skattesats skall väljas? De ovan redovisade konsekvensanalyserna visar att en skattesats om per ton avfall ger liten styrning mot ökad materialåtervinning främst vad avser avfallet från verksamheter. Den styreffekt som bör uppnås är en ökad materialåtervinning av såväl det kommunala avfallet (hushållsavfallet och det hushållsav- fallsliknande avfallet från verksamheter) som verksamhetsavfallet (avfallet som uppkommer i verksamheter förutom det hushålls- avfallsliknande avfallet). Helst skall skatten ge incitament till biologisk behandling eftersom det inte finns något styrmedel för delmål 9 och 10 om ökad biologisk behandling. Det är först vid en skattesats runt per ton som analyserna visar en styrning mot biologisk behandling. Samma analyser visar att en skattesats om per ton kan ge oönskade effekter på vissa svår- behandlade avfallsfraktioner och vissa verksamheter genom påverkan på deras konkurrenskraft. Det är inte möjligt att förutse exakt vilka effekter en skatt på avfall som förbränns får eller vid vilken skattenivå de önskade effekterna inträder, eftersom det rör sig om så många olika avfalls- förbrännare, avfallsinnehavare, avfallsfraktioner och avfallsslag. För att undvika oförutsedda negativa konsekvenser är en låg skattesats att föredra inledningsvis. Detta möjliggör att såväl behovet av en Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns högre skattesats som de negativa effekterna kan bedömas. Det är möjligt att en högre skattenivå motiverar ytterligare undantag. Skattesatsen bör således sättas lågt men dock högre än per ton eftersom den nivån endast gav marginell styrning på verksamhetsavfallet. Med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås samt att skattesatsen inledningsvis bör ligga på en låg nivå. Den bör bestämmas till per ton avfall. Någon djupare analys av en skattesats på den nivån har utredningen dock inte gjort. 7.5Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde Enligt 7 § LSA är den som bedriver verksamhet på anläggningen skattskyldig för skatt på avfall som deponeras. Eftersom skatten på avfall som förbränns skall fogas in i den befintliga LSA bör samma ordning gälla för skatt på avfall som förbränns. Skattskyldig för skatt på avfall som förbränns är den som bedriver verksamheten på förbränningsanläggningen, se avsnitt 7.2 om lagens tillämpnings- område. Skattskyldigheten för avfallsskatt på avfall som förbränns inträder då det skattepliktiga avfallet förbränns. Antal skattskyldiga bedöms uppgå till sammanlagt cirka 280 stycken, från dessa undantas de som enbart förbränner skattebefriade avfallsslag/-fraktioner vilket är sågverken, många av pappers- och massaanläggningarna samt de värme- och kraftvärme- verk som enbart förbränner RT (returträ) -flis och andra bioavfall. Kvar blir då cirka 60 stycken skattskyldiga. är punktskatterna, inberäknat avfalls- skatten, infogade i skattekontosystemet. Förfarandet hanteras gemensamt med stöd av reglerna i skattebetalningslagen (1997:483), SBL. Vid ett införande av en avfallsskatt på avfall som förbränns faller det sig naturligt att anknyta till den ordning som gäller för övriga punktskatter. Enligt utredningens mening bör således bestämmelserna i om beskattningsförfarandet gälla även för den nya skatten. Detta innebär bland annat att om redovisning, beskattningsbeslut, omprövning och överklagande i huvudsak görs tillämpliga även för avfallsskatten på Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns avfall som förbränns, vilket i sin tur får till följd att förfarandet blir detsamma för avfallsskatten på avfall som förbränns som för den befintliga avfallsskatten. För punktskatterna gäller emellertid som huvudregel att en redovisningsperiod omfattar en kalendermånad (10 kap. 14 § SBL). För avfallsskatten är det dock särskilt föreskrivet att redovisnings- perioden utgörs av kalenderkvartal (9 § LSA). Eftersom avfalls- skatten på avfall som förbränns skall fogas in i den befintliga LSA bör redovisningsperioden även för denna nya skatt utgöras av kalenderkvartal. Eftersom skatten, om den skulle införas utan undantag, träffar allt avfall som förbränns kan det av olika anledningar finnas skäl att skattebefria anläggningar, processer eller avfallsfraktioner, i likhet med vad som skett i LSA för avfall som deponeras. Den praktiska utformningen av dessa fall av skattebefrielse kan ske såväl genom undantag från skatteplikten eller genom avdrag från skatten. För den omedelbara framställningen benämns dock samtliga undantag såsom skattebefrielser, oavsett i vilken form dessa slutligen ges. En viktig uppgift för utredningen är att se till att skatte- befrielserna utformas på sådana sätt att kommissionen kan förväntas bedöma att de är godtagbara ur statsstödssynpunkt. Det har diskuterats om samförbränningsanläggningar kan undantas från en avfallsskatt på avfall som förbränns. Skälet härför skulle vara att begränsa de skattepliktiga objekten. Begreppet samförbränningsanläggning är nytt i svensk lag- stiftning och infördes genom avfallsförbränningsförordningen (2002:1060), som trädde i kraft . Samförbrännings- anläggning definieras i 3 § avfallsförbränningsförordningen på följande sätt. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Anläggning som avses i artikel 3.5 i direktivet 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller material där avfall utnyttjas som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas i syfte att bortskaffas. Denna definition omfattar hela anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling. Om förbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, skall anläggningen anses vara en avfallsförbränningsanläggning. Det är inte lätt att definitionsmässigt skilja en samförbrännings- anläggning från en avfallsförbränningsanläggning. Branschen och berörda myndigheter i anser att även de svenska avfallsför- bränningsanläggningarna innefattas av begreppet samförbrännings- anläggning. Detta eftersom deras huvudsakliga ändamål är produktion av energi och eftersom avfall utnyttjas som normalt bränsle i anläggningarna. I den praktiska hanteringen av avfalls- förbränningsförordningen har samförbränningsanläggningar kommit att få betydelsen förbränningsanläggning som förbränner annat avfall än hushållsavfall. De anläggningar som förbränner hushållsavfall är per definition avfallsförbränningsanläggningar. Samförbränningsanläggningar bränner annat avfall än hushålls- avfall, exempelvis blandat verksamhetsavfall, produktionsspill, RT- flis, slam och gummidäck, tillsammans med annat traditionellt bränsle. Även i dessa anläggningar produceras värme, el och ånga. Exempel på sådana anläggningar är sågverkens s.k. barkpannor, kemiindustrins pannor, cementindustrins ugnar samt kraft- och värmeverk. Utsorterat brännbart avfall förbränns i såväl avfalls- som i samför- bränningsanläggningar. En skatt på förbränning av avfall har till syfte att ge incitament till ökad utsortering från de fraktioner som förbränns. Denna styrning eftersöks oavsett i vilken anläggning avfallet förbränns. Det är därför inte förenbart med lagens syfte att undanta samförbränningsanläggningarna. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns 7.7.3Anläggningar där enbart skattebefriat avfall förbränns För att minimera de administrativa kostnaderna för skatten föreslås att de anläggningar som enbart förbränner skattebefriat avfall skall vara undantagna från lagens tillämpningsområde. I huvudsak gäller samma konstruktion för skatten på avfall som deponeras. Om anläggningarna enbart bränner skattebefriat avfall motiverar inte kontrollbehovet att de anläggningarna skall behöva komma in med regelmässiga deklarationer. Det är en onödig administrativ be- lastning för såväl anläggningarna som att administrera nolldeklarationer. Detta undantag kommer att omfattar sågverkens och pappers- och massaindustrins förbränningsanläggningar samt kraft- och värmeverk som enbart förbränner biologiska avfallsfraktioner. I Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp6 nämns att det långsiktiga målet för behandlingen av slam är att näringen i avloppsslam återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Detta innebär bland annat att avloppsfraktionerna har en sådan kvalitet, med avseende på renhetsgrad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö, näringen i avlopp kan återföras både till och annan mark där näring behövs, och att användning av andra gödselmedel ersätts. Vad som avses med utan risk för hälsa eller miljö behandlas ytterligare vad gäller spridning av metaller och organiska ämnen samt smittskydd. Även andra risker för hälsa och miljö skall undvikas. Detta gäller exempelvis risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden påverkas negativt. På lång sikt är målet att alla näringsämnen i avlopp som det är praktiskt möjligt att återföra också återförs. Hur stor andel av näringsämnena i avlopp detta utgör beror bland annat av den långsiktiga inriktningen av systemlösningar. 6 Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, 5214, . Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Enligt 12 § i föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall7 gäller deponeringsförbudet inte komposterat slam från rening av avloppsvatten, vilket således innebär att det får läggas på deponi.