sou · GTB357d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta medför att en moms- sänkning riskerar att vara ett ineffektivt medel för att stimulera vissa branscher och regioner. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter Träffsäkerheten hos mervärdesskatten som fördelningspolitiskt instrument beror i hög grad på i vilken utsträckning utgiftsan- delarna2 skiljer sig åt mellan olika grupper. Hög träffsäkerhet uppnås om momsen sänks på en vara som har en relativt sett stor utgiftsandel hos den hushållsgrupp man vill gynna. Träffsäkerheten ökar om man finansierar denna momssänkning med en hög moms på en vara som kännetecknas av motsatsen. Skiljer sig utgiftsandelarna endast åt i mindre grad är differentiering av mervärdesskatten ett ineffektivt fördelningspolitiskt instrument. Ju mindre hushållens utgiftsandelar skiljer sig åt för en viss vara, desto mer kostar det i termer av uteblivna momsintäkter att uppnå en given fördelningseffekt genom att ändra momsen för varan. Om mervärdesskatten skall differentieras i fördelningspolitiskt syfte skall momssatserna vara låga på de varor där hushåll med låg ekonomisk standard3 har en relativt sett stor utgiftsandel. För de varor där hushåll med hög ekonomisk standard har en stor utgifts- andel ska mervärdesskatten sättas högre. Ju mer utgiftsandelarna skiljer sig åt mellan hushåll med olika ekonomisk standard desto effektivare fördelningspolitik kan bedrivas genom en momssatsför- ändring på den aktuella varan. I bilaga 5 avsnitt 4 visas hur utgifts- andelarna skiljer sig åt avseende olika varugrupper. Om utvärdering av moms som styrmedel En bedömning av mervärdesskattens lämplighet som styrmedel bör göras relativt andra åtgärder, såsom andra skatteförändringar eller transfereringar. En åtgärds lämplighet ska då bedömas dels efter dess kostnader, dels utifrån hur effektivt den bidrar till att angivna mål nås. Ju sämre träffsäkerhet en åtgärd har, och ju högre dess samhällsekonomiska och administrativa kostnader är, desto större blir kostnaden för att uppnå en given effekt. Gränsdragnings- och rättviseproblem kan i dessa sammanhang ge upphov till kostnader som kan framstå som mycket stora i jämförelse med administra- tionskostnaderna för alternativa åtgärder. Möjligheterna att genom mervärdesskatten påverka konsumtio- nen av vissa varor beror på i vilken grad mervärdesskatteföränd- ringen slår igenom på konsumentpriserna och hur pass känslig efterfrågan är för prisförändringar. Ett särskilt problem som 2Konsumtionsutgifternas fördelning på olika varor. 3För förklaring av ekonomisk standard se bilaga 5 avsnitt 4. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter försvårar möjligheterna att utvärdera styreffekterna av en momssänkning är att priserna i utgångsläget sällan befinner sig i jämvikt och att anpassning till ändrade förhållanden ständigt pågår. Därmed är det svårt att urskilja vilka effekterna på priserna blir av just momssänkningen. Detta gör det vanskligt att uttala sig om vilka styreffekterna av momssänkningen är i praktiken, särskilt om mer kortsiktiga effekter är intressanta. Vidare kan förekomsten av offentliga subventioner och andra regleringar påverka prisgenomslagets storlek på sådant sätt att ju större subventionerna är, desto mindre blir genomslaget på priserna. Detta förutsätter då att subventionernas storlek ej på- verkas av de volymanpassningar som görs till momsförändringen samt att priserna är reglerade (se vidare bilaga 7 och bilaga 5 avsnitt 2.5.2). En annan faktor som kan ha betydelse för prisgenomslaget är i vilken utsträckning som konkurrensen fungerar inom ett område. På marknader med stora inslag av imperfekt konkurrens är det under vissa förutsättningar inte givet att en sänkning av momsen får fullt prisgenomslag och därmed påverkar efterfrågan eller köpkraft som avsetts. I kapitel 13 kommer konkurrensfrågor inom de olika områdena som berörs att belysas. Ytterligare en faktor av betydelse för bedömningen är att en sänkning av mervärdesskatten kan slå igenom på priserna med viss tidsfördröjning. På kort sikt är det av olika skäl osäkert hur en momssänkning slår igenom på marknadspriserna. Trögheter i bran- schens anpassning av produktionskapaciteten kan medföra att en del av momsförändringen slår igenom på producenternas vinster och/eller löner i stället för på konsumentpriserna. Ju längre tids- horisont, desto mindre är i regel hindren för nyetableringar, vilket ökar sannolikheten för att en momssänkning ska få fullt genomslag på konsumentpriserna. Avgörande för om en momsförändring kan användas för att på- verka konsumtionen av vissa varor är, förutom genomslaget i priserna, att efterfrågan är känslig för prisförändringar. Ju större priskänslighet, desto större blir efterfrågeeffekten. När efterfrågans priskänslighet är låg, reduceras momsförändringens effekter till att främst påverka hushållens köpkraft. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter I den mån hushållens utgiftsmönster på ett systematiskt sätt varierar med ekonomisk standard kan en momsförändring användas för att påverka fördelningen av ekonomisk standard mellan olika hushåll. I allmänhet är dock skillnaderna i utgiftsandelar mellan hushåll med låg och hög ekonomisk standard alltför små för att momsen skall vara ett effektivt instrument i detta hänseende. 12Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Utredningen har som en av sina uppgifter att studera de samhälls- ekonomiska effekterna av budgetneutrala förändringar av moms- satsstrukturen. Förslag som lämnas skall syfta till att begränsa av- gränsningsproblemen till följd av nuvarande nedsättningsregler. Med utgångspunkt från traditionell nationalekonomisk kon- sumtionsteori har utredningen försökt uppskatta hur konsument- nyttan (eller momsuttagets samhällsekonomiska kostnader) skulle kunna påverkas av olika modeller för momsuttag. Med hjälp av re- sultat angående hushållens priskänslighet har storleksordningen på dessa nyttoförändringar (eller kostnadsförändringar) uppskattats i monetära termer. Dessa uppskattningar syftar främst till att möj- liggöra jämförelser av effektivitetsegenskaper hos olika modeller för momsuttag. Därmed bör de kunna ligga till grund för en rang- ordning av olika momsstrukturers samhällsekonomiska kostnader. Resultaten bör dock tolkas med viss försiktighet vad gäller den exakta storleksordningen liksom när det gäller effekter för enskilda områden, beroende på att analysen baseras på ett antal antaganden som trots att de kan motiveras ändå kan diskuteras. I detta kapitel presenteras inledningsvis översiktligt utgångs- punkterna för den modell som använts för att uppskatta de lång- siktiga effektivitetsegenskaperna för olika beskattningsalternativ, inklusive de antaganden som ligger till grund för modellen (avsnitt 12.1). Teorin och modellen bakom dessa beräkningar redovisas mer utförligt i bilaga 5 avsnitten 6 och 7. Enligt skatteteorin kan antas att lägst samhällsekonomiska kost- nad uppnås om uttag av moms sker med hänsyn till olika varors och tjänsters priselasticiteter. Den differentiering som detta skulle medföra skulle dock komma att ha betydande oönskade effekter, t.ex. i form av olämpliga fördelningseffekter eller stora administra- tiva kostnader. Mot bakgrund av teorin om s.k. optimal beskatt- ning görs ändå i avsnitt 12.2 ett försök att utvärdera ett sådant Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell alternativ som är budgetneutralt i förhållande till nuvarande moms- system. Resultaten diskuteras utifrån olika aspekter, däribland möjligheterna till praktiskt genomförande. I avsnitt 12.3, som utgör huvuddelen av kapitlet, studeras hur skatteuttagets samhällsekonomiska kostnader påverkas av en neutral eller likformig skatt. Alternativet innebär således en enda enhetlig mervärdesskatt och har till uppenbar fördel att det i ett slag avlägsnar de gränsdragnings- och tillämpningsproblem som finns med nuvarande ordning. Alternativet innebär emellertid inte ett fullständigt likformigt momsuttag för all konsumtion, eftersom de undantag från mervärdesskatt som gäller f.n. inte omfattas av den enhetliga skattesatsen. Ett sådant alternativ, dvs. där även nuvarande undantag från mervärdesskatten omfattas av en enhetlig skattesats, redovisas översiktligt som en teoretiskt intressant jäm- förelse i avsnitt 12.3.4. En förändring av momssatsstrukturen som är budgetneutral innebär ofta att hushållssektorns köpkraft inte påverkas. Det som hushållssektorn förlorar på att momsen höjs på vissa varor, får den tillbaka genom att momsen sänks på andra varor. För enskilda hus- håll kan däremot köpkraften påverkas. Detta beror på att konsum- tionens sammansättning varierar mellan olika hushåll. Därför kan en budgetneutral momssatsförändring medföra att vissa hushåll sammantaget får betala mer i moms på sina konsumtionsutgifter medan andra får betala mindre. Dessa fördelningseffekter har be- räknats utifrån SCB:s uppgifter om hushållens konsumtionsutgif- ter. Utredningen har beräknat fördelningseffekterna statiskt, dvs. vilka effekter förändrade prisrelationer får för hushållens momsut- gifter. Fördelningseffekter för det likformiga alternativet redovisas mer utförligt i kapitel 15. Förändringar i konsumtionsefterfrågans sammansättning på- verkar produktionens sammansättning och kan därigenom orsaka sysselsättningsförändringar i landets regioner. Utredningen har med hjälp av statistik från (SCB:s) nationalräkenskaper beräknat storleksordningen på dessa syssel- sättningseffekter. Metoden beskrivs i bilaga 5 avsnitt 7 och i avsnitt 12.3.2 redovisas resultaten översiktligt. Analysresultaten utgår som beskrivs nedan från att en momsför- ändring åtminstone långsiktigt får fullt genomslag på konsument- priset. Detta behöver dock inte bli resultatet om marknadens priser är starkt subventionerade och reglerade eller om det i vissa marknadssituationer finns starka och bestående inslag av Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell I avsnitt 12.3.3 redovisas och diskuteras hur prisgenomslaget då kan tänkas bli och implikationer för kalkyl- resultaten till följd av detta. I avsnitt 12.4 redovisas översiktligt de hypotetiska konsekven- serna av att vidga området för reducerad skattesats till alla de varor och tjänster där detta skulle bli möjligt enligt vad som för när- varande diskuteras inom EU. Syftet är närmast att illustrera i vilken riktning som en utveckling mot ett allt större område med reduce- rade skattesatser leder. Kapitlet avslutas med en sammanfattande redogörelse för några huvudresultat. 12.1Den använda beräkningsmodellens förutsättningar och antaganden Utgångspunkten för analysen är att de varor som säljs på en mark- nad tillför konsumenterna ett värde som överstiger varornas pris. Storleken på detta s.k. konsumentöverskott beror på individernas subjektiva värderingar och varierar mellan olika varor. På de varor där momsuttag sker, är priset högre och efterfrågan lägre än vad som skulle vara fallet utan momsuttag. En del av konsumentöver- skottet har genom momsuttaget överförts från hushållssektorn till den offentliga sektorn. Konsumentöverskottet har dock minskat mer än vad som motsvaras av momsintäkterna. Även om konsu- menterna får tillbaka momsen i form av en transferering, kan indi- viderna inte uppnå lika hög nytta av konsumtionen som . Detta beror på att momsuttaget har förändrat konsumtionsvaror- nas (inklusive varan fritid) relativpriser och därmed påverkat konsumtionsmönstret. Denna förlust av konsumentnytta är en förlust för hela samhället och brukar benämnas momsuttagets samhällsekonomiska kostnad. Den brukar även kallas för momsut- tagets överskottsbörda (se vidare bilaga 5 avsnitt 6.1). En budgetneutral momssatsförändring ändrar varornas relativ- priser. Individen kommer då att förändra sin konsumtion så att hon utifrån de nya priserna åter maximerar sin nytta av konsumtionen givet sin budgetrestriktion. På de varor där momsen sänks och som individen väljer att konsumera mer av kommer konsumentnyttan att öka. På de varor där momssatsen höjs och konsumtionen blir lägre uppstår i stället en förlust av konsumentnytta. Ju mer pris- känslig en vara är desto mer kommer en given momsförändring att Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Därför kan det totala momsuttagets samhällsekonomiska kostnader bli både högre och lägre . Baserat på nationalekonomisk teori kan man beskriva hur för- ändringen i konsumentnytta (eller momsuttagets samhällsekono- miska kostnader) beror på varuefterfrågans priskänslighet och momsens storlek i utgångsläget. Ju högre varans priskänslighet är och ju högre momssatsen är, desto mer påverkas konsumentnyttan då momssatsen och konsumtionsvolymen förändras. Utifrån detta har förändringen i den totala konsumentnyttan be- räknats och uttryckts i monetära termer (se vidare bilaga 5 avsnitt 6). 12.1.1Anpassning på kort sikt Eftersom de ekonomiska villkoren ständigt förändras är en mark- nad sällan i jämvikt. Däremot kan den sägas sträva mot en viss jäm- vikt. En momssatsförändring påverkar de ekonomiska villkoren för marknadens aktörer. En momssänkning på en vara innebär i all- mänhet att marknadspriset sänks, efterfrågan ökar och produktio- nen av varan stimuleras. Det tenderar att på kort sikt driva upp producentpriserna, beroende på att en ökad produktionsvolym ofta kräver att insatsvaror och arbetskraft ökar mer än proportionellt mot produktionsvolymen, men kan också bero på att ökad efter- frågan på insatsvaror och arbetskraft tenderar att driva upp kostna- derna för dessa. Ju större trögheter anpassningen av produktionen uppvisar (dvs. ju lägre värde på utbudselasticiteten), desto mer kommer producentpriserna att stiga på kort sikt när produktionen ökar. Därmed blir också momssänkningens genomslag i form av sjunkande konsumentpriser mindre liksom effekterna på omsätt- ningen på marknaden. I stället ökar producenternas överskott. Om momssänkningen består sker dock i regel en successiv an- passning av branschens produktionskapacitet genom nyinveste- ringar, nedläggningar och omlokalisering av arbetskraft och andra rörliga produktionsresurser. Denna anpassning tenderar att på lång sikt leda till att branschens insatsvaror och arbetskraft i stället ökar proportionellt mot produktionsvolymen, vilket motverkar den initiala uppgången i producentpriset. Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell När de långsiktiga effekterna studeras antas i modellen att mark- nadsförhållandena kan liknas vid perfekt konkurrens. Om en momsförändring dessutom inte påverkar det allmänna efterfråge- läget i ekonomin, påverkas i regel inte heller priserna på faktor- marknaderna. Sammantaget kommer då inte heller producent- priserna på lång sikt att påverkas. Med lång sikt menas att alla anpassningar (investeringar och sysselsättning) till den nya momssatsstrukturen har skett. Hur dessa anpassningar tar varierar mellan olika marknader, men här antas att de genomförts under 5–och att de huvudsakliga an- passningarna hunnit ske (se vidare bilaga 5 avsnitt 2.2). När långsiktiga effekter beräknas, visar dessa skillnaden mellan det gamla och nya långsiktiga jämviktsläget. När t.ex. den långsik- tiga effekten på konsumentpriset beräknas till –, så menas med detta att när ekonomin når långsiktig jämvikt kommer kon- sumentpriset att vara lägre än det skulle varit i den gamla jämvikten (se vidare bilaga 5 avsnitt 2.2). I modellen antas vidare att eventuell förekomst av positiva externa effekter är korrigerade med subventioner och negativa externa effekter med punktskatter eller avgifter. För en liten enskild marknad kan utbudet på faktormarknaderna betraktas som oändligt elastiskt. Det beror på att en ökad efterfrå- gan på produktionsfaktorer från en sådan marknad utgör en så liten del av den samlade efterfrågan på produktionsfaktorer att faktor- priserna inte påverkas. På lång sikt, när alla anpassningar skett, kan därför producentpriserna betraktas som givna vid en momsföränd- ring som enbart berör en liten, enskild marknad. Producentpriset är i dessa fall oberoende av den totala produktionsvolymen och utbu- det kan betraktas som oändligt elastiskt (se bilaga 5 avsnitt 2.1). En budgetneutral momssatsförändring påverkar oftast inte det allmänna efterfrågeläget. När momsens styregenskaper i detta sammanhang analyseras är utgångspunkten budgetneutrala moms- satsförändringar. Därför kan man approximativt betrakta faktorpri- serna på lång sikt som opåverkade. Detta medför att utbudet på alla marknader kan betraktas som oändligt elastiskt. Marginalkostnaden är då oberoende av den totala produktionsvolymen i respektive bransch vilket innebär att momsförändringar slår igenom helt på konsumentpriserna på lång sikt. Vidare innebär det att de lång- siktiga effekterna på konsumtionens (och produktionens) samman- Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell sättning i allmänhet bestäms av priskänsligheten i efterfrågan på olika varor och tjänster. Det finns dock marknader där prisanpassningen inte fungerar som på en perfekt konkurrensmarknad. Det kan t.ex. gälla markna- der som är föremål för offentliga regleringar eller där verksamheten i hög grad finansieras med offentliga medel och priserna är regle- rade. Enligt den analys som redovisas i bilaga 7 (se även bilaga 5 avsnitt 2.5.2) beror en momsförändrings effekter på utbud och priser då på hur subventioner och regleringar är utformade. På dessa marknader kan det vara rimligare att utgå från att prisgenomslaget står i omvänd proportion till subventionsgraden (se bilaga 7 samt bilaga 5 avsnitt 2.5.2). I modellkalkylerna görs emellertid inte denna distinktion utan alla marknader behandlas på samma sätt. I avsnitt 12.3.3 visas i stället hur resultaten skulle kunna påverkas av subventionsgraden. Inslag av ofullständig konkurrens förekommer även på andra marknader än de som är föremål för regleringar och subventioner. Under vissa antaganden om produktionsteknologi och efterfrågan kan man dock som en approximation anta att en momsförändring slår igenom fullt ut på konsumentpriserna även på dessa markna- der. I avsnitt 12.3.3 diskuteras undersökningens resultat i belysning av att marknaderna inte alltid kan antas fungera enligt approxima- tionen. De beräkningar av prisförändringarnas inverkan på konsum- tionsefterfrågan som redovisas har av statistiska skäl genomförts på aggregerad nivå. I detta sammanhang har konsumtionsvarorna grupperats i 18 grupper. En målsättning har varit att likartade varor med samma momssats ska sammanföras till samma grupp (se bilaga 6). Gruppernas huvudbeteckning samt deras relativa storlek fram- går av diagram 12.1. Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Diagram 12.1: Momsbasernas relativa storlek för 18 konsumtions- varugrupper. För varje grupp anges skattesats för slutligt moms- uttag samt om det förekommer dolt momsuttag Fritidsart,TV,pc ,,dold% Sport,kultur,TV- ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle Källa: SCB samt egna beräkningar Av de 18 varugrupperna svarar konsumtion av bostäder (inklusive bränsle för uppvärmning) för den i särklass största utgiften för hushållen. Därefter kommer ungefär lika stora utgifter för livs- medel och bilar (inklusive drivmedel). Det framgår dessutom av diagrammet att vissa grupper innehåller varor med olika moms- regler. Efterfrågans priselasticitet är ett mått på priskänsligheten. När varans egenpriselasticitet har värdet -1 medför en prishöjning på en viss vara att den efterfrågade volymen minskar på samma vara (detta betyder att utgifterna är un- gefär opåverkade av prisförändringar). En ekonometrisk studie har för utredningens räkning beräknat priselasticiteter för varugrup- perna ovan. Resultaten redovisas i bilaga 6. I bilaga 5 avsnitt 5 diskuteras resultaten framför allt vad gäller konsekvenser av de höga värdena på korspriselasticiteterna. Korspriseffekten visar varuefterfrågans känslighet för prisför- ändringar på andra varor. De anmärkningsvärt höga korspris- Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell effekter som erhållits manar till försiktighet vid användandet av de beräknade korspriselasticiteterna. Vid beräkningen av efterfråge- effekterna har därför information om korspriseffekter inte utnyttjats utan beräkningarna bygger endast på egenpriseffekterna. Det bör vidare noteras att skattningarna av efterfrågeförändring- arna endast gäller för begränsade förändringar av priserna. Det som kan påverka BNP-nivån i modellen är att fritidsefter- frågan och den totala konsumtionsefterfrågan förändras. Som redogjordes för i föregående kapitel bör skatteuttaget enligt teorin om optimala skattesatser fördelas efter olika varors pris- känslighet för att uttagets negativa effekter på konsumentnyttan skall minimeras. För att få en uppfattning om hur införandet av en optimal momsstruktur skulle kunna påverka konsumentnyttan (momsuttagets samhällsekonomiska kostnader) och skatteuttagets fördelning mellan hushåll, har utredningen gjort vissa approxima- tiva beräkningar av s.k. optimala skattesatser. Det bör här betonas att med en optimal momssatsstruktur avses ett momssystem som minimerar förlusten av konsumentnytta. Ett sådant system kan från andra utgångspunkter (t.ex. administrativa aspekter) vara mycket långt från optimal. I själva verket torde ett beskattnings- system som helt grundas på teorin om optimala skattesatser ha så stora nackdelar att det i praktiken inte kan genomföras. Den dis- kussion om ett optimalt momssystem som förs i detta avsnitt har därför ett begränsat syfte, nämligen att illustrera de teoretiskt intressanta principerna. Dessa optimala skattesatser har i detta sammanhang endast be- räknats utifrån egenpriselasticiteternas värden. En korrekt beräk- ning av optimala skattesatser tar hänsyn även till de effekter på efterfrågan som beror på korspriseffekter mellan varugrupper. De beräkningar av optimala skattesatser som gjorts här syftar därför endast till en översiktlig analys och resultaten kan ej tolkas så att en optimal momsstruktur kunnat visas. I beräkningen av den optimala momssatsstrukturen ingår alla konsumtionsvaror, även de som i dagens momssystem är undan- tagna. I ett optimalt momssatssystem finns således inga undantag och därför är alla momsuttag öppna. Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Den beräknade optimala momssatsstrukturen innehåller 16 olika skattesatser som använts för de 18 varugrupperna. Flera av dessa skiljer sig åt endast i mindre grad och de 16 skattesatserna skulle kunna approximeras med en skattestruktur som består av de tre momssatserna 21, . För beräkningarna har dock 16 skattesatser använts. I tabell 12.1 visas de beräknade skattesatserna tillsammans med dagens implicita skattesatser. Tabell 12.1 S.k. optimala skattesatser jämfört med dagens nominella och implicita momssatser Sport, kultur, TV-licens 6, 25, dold Fritidsartiklar, TV, PC Källa: Egna beräkningar En optimal momssatsstruktur skulle enligt denna analys skilja sig väsentligt från dagens struktur. Konsumtionsutgifterna för bostad skulle bli betydligt högre beskattade , vilket skulle finansiera en kraftig reducering av momsuttaget för sprit-tobak, fordon- drivmedel samt fritidsartiklar-TV-PC. En budgetneutral optimal skattesatsstruktur väntas därför också medföra stora prisförändringar för en stor del av konsumtionen. Diagram 12.2 visar de långsiktiga prisförändringar som beräknas uppstå för de 18 varugrupperna vid den beräknade optimala moms- satsstrukturen. Om samhällsekonomiska effekter och valet av beskattningsmodell Diagram 12.2: Långsiktiga prisförändringar vid övergång till s.k. optimala skattesatser ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle ,,dold% Sport,kultur,TV- licens Fritidsart,TV,pc _10 _11 _12 _13 _14 _15 _16 _17 _18 _19 Källa: Egna beräkningar I denna beräkning ingår bostadstjänster i momssystemet. Detta resulterar i att priserna på bostadstjänster (framförallt hyror) ökar med .