sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Här redovisas vår undersökning i fråga om miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser. Undersökningen består av dels en genomgång av avgöranden vid miljödomstolarna i mål som har överklagats av en miljöorganisation, dels intervjuer med före- trädare för organisationer, myndigheter, kommuner och verksam- hetsutövare. Det bör framhållas att vår undersökning inte visar hur många ärenden enligt som miljöorganisationer sammantaget har överklagat med stöd av 16 kap. 13 §. Till de fall som strax redovisas skall läggas bland annat kommunala dispens- och till- ståndsärenden som överklagats till länsstyrelserna. Det saknas statistik om detta, men våra kontakter med länsstyrelserna tyder på att det är fråga om ett mycket begränsat antal sådana över- klaganden. har därutöver uppgett att föreningen till regeringen har överklagat två beslut av Kemi- kalieinspektionen rörande godkännande av kemikalier. Ärendena har ännu inte prövats av regeringen. 3.3.1Undersökning av miljöorganisationers överklaganden hos miljödomstolarna Vilka är erfarenheterna av den vidgade talerätten för miljöorga- nisationer i 16 kap. 13 § ? I vilken utsträckning har den utnyttjats och vad har miljöorganisationernas överklaganden resulterat i? För att kunna besvara dessa frågor har vi gått igenom avgöranden från och de fem regionala miljödomstolarna i mål som har överklagats av en miljöorga- nisation. Vi har utgått från perioden . I den redovisning som följer har vissa avgränsningar gjorts. Redovisningen baserar sig således på överklagade mål som har prövats i sak. Vidare ingår i underlaget enbart mål som överklagats av en miljöorganisation där det klart framgår att rätten att överklaga grundar sig på bestämmelserna i 16 kap. 13 § . Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Hur många mål har överklagats av miljöorganisationer? Vår sammanställning visar att sammanlagt 17 fall överklagades av en miljöorganisation . Av dessa fall överklagades 2 både i miljödomstolen och därefter vidare i . Det rör sig därför om totalt 19 avgöranden, varav 10 i och 9 i de regionala miljödom- stolarna. Det underlag som hämtats in innehåller inte säkra uppgifter om antalet överklaganden som avvisats på grund av att den klagande miljöorganisationen inte uppfyller kraven i 16 kap. 13 § eller att det avgörande som överklagats inte kan hänföras till tillstånd, god- kännande eller dispens. Av de insamlade avgörandena framgår dock att avvisningsbesluten kan uppskattas utgöra ungefär hälften så många som avgörandena i sak. I avsnitt 3.2.3 beskrivs domstolarnas praxis i fråga om rätten för miljöorganisationer att överklaga avgöranden enligt . De mål som prövats i sak fördelar sig på domstolarna enligt följande: I genomsnitt har alltså varje miljödomstol prövat ett mål som har överklagats av en miljöorganisation. I 10 av de 17 över- klagade fallen har även andra parter än en miljöorganisation, dvs. sökanden, sakägare eller myndigheter, överklagat. I endast 7 fall har det alltså enbart varit en eller flera miljöorganisationer som har överklagat. Vilka miljöorganisationer har överklagat? De mål som prövats har överklagats av följande miljöorganisationer: , i , Naturskyddsför- eningen , i , Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser , , i län, i , , i , i , och Föreningen . En klart övervägande del av de mål som prövats har överklagats av någon av föreningarna inom . En förklaring till det är att reglerna i 16 kap. 13 § i praktiken innebär att många mindre miljöorganisationer inte om- fattas av rätten att överklaga. Inom Svenska Naturskyddsför- eningen finns däremot flera föreningar som uppfyller kravet på att ha minst 2 000 medlemmar. Vilka typer av ärenden har miljöorganisationerna överklagat? Av de 17 fall som överklagats utgör 7 ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, 6 ärenden om tillstånd till vattenverksamhet, 1 ärende om tillstånd till täkt och 3 ärenden om dispens från strandskyddet eller från föreskrifter för naturreservat. Karaktären på de överklagade ärendena är varierande. En grov uppskattning visar att ungefär hälften av ärendena har en utpräglat lokal karaktär, dvs. rör verksamhet med en förhållandevis liten miljöpåverkan inom ett avgränsat område. Hit hör bland annat dispensärendena. Den övriga hälften utgörs av ärenden som rör större miljöfarliga verksamheter eller vattenverksamheter. De skäl som åberopas i miljöorganisationernas överklaganden är av både materiellt och processuellt slag. I flertalet ärenden är de materiella bedömningarna enligt bland annat de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. i centrum. Det är också vanligt att åberopa regler i 7 kap. om skyddade områden. I knappt en tredjedel av fallen har överklagandena till övervägande del varit inriktade på brister i förfarandet eller brister i det underlag som läggs till grund för miljöprövningarna. Vad har överprövningarna resulterat i? Vad har då miljöorganisationernas överklaganden resulterat i? Undersökningen bygger på sammanlagt 17 fall som överprövats i miljödomstolarna. Antalet ärenden är alltför litet för att kunna dra Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser några generella slutsatser om i vilken utsträckning miljöorganisa- tioner har framgång med sina överklaganden. Vi anser likväl att det finns ett intresse av att översiktligt redovisa i vilken utsträckning miljödomstolarna i de 17 fallen har gjort ändringar i underinstans- ernas avgöranden. Vid den bedömningen har vi räknat in även ändringar i underinstansernas avgöranden som beror på skäl som inte anförts av miljöorganisationerna. Detsamma gäller mindre ändringar i underinstansens avgörande, exempelvis om organisa- tionen yrkat att tillstånd inte skall medges men endast något villkor i tillståndet har skärpts. Genomgången visar att domstolarna i 8 av 17 fall i något avseen- de har ändrat underinstansens avgörande. I 4 av dessa fall har änd- ringen varit betydande. Det finns bland annat 3 fall där tillstånds- ansökningar antingen avvisats eller återförvisats till lägre instans för fortsatt handläggning på grund av brister i förfarandet eller besluts- underlaget. Det underlag som ligger till grund för undersökningen medger inte någon säker slutsats om ändringsfrekvensen i de fall som överklagats av en miljöorganisation jämfört med ändrings- frekvensen generellt i miljödomstolarna och . För att något belysa uppgifterna kan dock nämnas att enligt var ändringsfrekvensen i de 510 mål som avgjorde . Vi har inte fått fram någon uppgift om ändringsfrekvensen i de överklagade mål som de fem miljödomstolarna avgjorde . I de undersökta målen har de genomsnittliga handläggningstiderna varit följande: 10 ärenden prövade i sak av : 9 ärenden prövade i sak av miljödomstolarna: Den totala genomsnittliga handläggningstiden för de 19 ärenden som prövats i sak har varit 11 månader. Två mål i Miljööver- domstolen tog ovanligt (), vilket drar upp den genomsnittliga handläggningstiden för de 19 ärendena med mer än 2 månader. Endast 2 av de 10 ärendena i Miljö- överdomstolen var av det slaget att prövningstillstånd krävs. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Handläggningstiden kan jämföras med den genomsnittliga tiden i samtliga miljömål vid , som var 10 månader och 8 månader . En handläggningstid på 13 måna- der i de mål som överklagats av miljöorganisationer till Miljö- överdomstolen kan tyda på att målen varit mer komplicerade och omfattande än normalt. Vi har dock inte gjort något försök att närmare analysera detta. 3.3.2Redovisning av intervjuer med miljöorganisationer Vi har intervjuat ett tjugotal miljöorganisationer om deras erfaren- heter av att delta i miljöprocesser. Frågorna har rört både miljöprövningar i första instans vid kommuner, länsstyrelser och miljödomstolar och möjligheten för vissa organisationer att överklaga avgöranden enligt . Målsättningen har varit att täcka in olika slags miljöorganisa- tioner såvitt avser storlek, ämnesinriktning, geografiskt intresse- område och associationsform. Flera av organisationerna arbetar på nationell basis medan andra huvudsakligen utgår från ett regionalt eller lokalt perspektiv. Det är stor skillnad vad gäller organisa- tionernas medlemsantal. Såvitt vi kan bedöma utifrån den rätts- praxis som utbildats, uppfyller färre än hälften av de intervjuade organisationerna kraven i 16 kap. 13 § för att ha rätt att överklaga vissa avgöranden. Flera av organisationerna har i och för sig anställd personal, men endast en förening – – har en anställd som på ett mer organiserat sätt ägnar sig åt att delta i miljöprocesser. har också sökt och fått bidrag från för att bland annat använda rätten att överklaga som ett instrument i miljö- arbetet. För flera av organisationerna finns ett internationellt perspektiv med i verksamheten där kontakter med internationella organisationer eller organisationer i andra länder är viktiga inslag. Det har inte varit möjligt att ta in exakta uppgifter om i vilken utsträckning miljöorganisationer deltar i miljöprocesser av olika slag. Företrädare för organisationerna (och prövningsmyndig- heterna) har fått göra en uppskattning av detta. har intervjuerna gett möjlighet att ställa kvalitativa frågor om orga- nisationernas deltagande i miljöprocesser. Det har gett en god bild av i vilken omfattning som miljöorganisationer deltar i miljö- Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser ärenden, under vilka förutsättningar detta sker och vad deras engagemang har resulterat i. Grundläggande uppgifter om organisationens verksamhet Flertalet av de organisationer som deltagit i undersökningen arbetar med miljöfrågor i ett brett perspektiv. Några av organisa- tionerna arbetar främst utifrån någon aspekt av miljöfrågorna, exempelvis de ornitologiska föreningarna. Även en sådan inriktning kan leda till engagemang i miljöprocesser som har betydelse för miljön utifrån flera olika aspekter. Ett exempel på det är och som engagerat sig i frågan om byggandet av genom . Några av föreningarna, och Sportfiskarna, har en verksamhet som huvudsakligen är inrik- tad på medlemmarnas möjligheter att bedriva ett rikt friluftsliv. Dessa organisationer kan inte sägas arbeta med miljöfrågor i ett brett perspektiv, men erfarenheterna visar att miljöärenden ibland rymmer frågor som rör allmänhetens tillgång till områden för friluftsliv. Flertalet av de intervjuade organisationerna uppger att de deltar i miljöärenden i viss omfattning. För många av dem handlar det om ett begränsat antal ärenden . Några av miljöorga- nisationerna uppger att de i princip inte alls deltar i verksamhet av det här slaget; exempelvis som uppger att de använder sig av andra metoder i sitt miljöarbete. Vissa organisationer säger att de deltar i miljöprocesser om de kolliderar med de intressen som de aktivt bevakar. Det finns också organisationer som främst agerar om en medlem söker organisationens hjälp. Det finns några föreningar som deltar i miljöärenden i stor omfattning. Dessa föreningar förefaller ofta vara knutna till ett storstadsområde (och ) eller till ett särskilt omfattande projekt (t.ex. byggandet av ). Intervjuerna tyder på att organisationernas engagemang är förhållandevis stort i de delar av landet som har en hög befolkningstäthet. finns det exempel på lokala föreningar på mindre orter som visar Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser ett påtagligt engagemang i miljöfrågor som berör deras geografiska område. Mycket vanligt är att organisationerna anför att deras engage- mang påverkas av att de har begränsad tid och begränsade resurser för att delta i miljöprocesser. Deltagandet i miljöärenden torde i många fall vara beroende av engagemanget hos enskilda personer inom föreningen. Flera av organisationerna har sagt att de prio- riterar deltagande i miljöprocesser men att arbetet i praktiken måste utföras av en eller ett fåtal personer i organisationens led- ning. Detta arbete är ideellt. Ett särskilt problem kan vara att den medlem i föreningen som upprättat ett yttrande eller ett överklagande inte kan närvara vid en förhandling på grund av personens vanliga arbete. Flertalet organisationer anser att de i och för sig har den kompetens som behövs för att kunna delta i miljöprocesser. Det kan dock visa sig att kompetensen är knuten till enskilda personer som behärskar vissa specialområden. Flera av de intervjuade per- sonerna anför att de miljöjuridiska delarna av miljöprövningar är besvärliga och att det kan leda till att orga- nisationen ställer sig tveksam till att delta i ett ärende. Erfarenheter och synpunkter som gäller miljöprocesser Undersökningen visar att många av de intervjuade miljöorganisa- tionerna deltar i miljöprocesser. Flera framhåller att det är viktigt att miljöorganisationer har möjligheter att påverka miljöbeslut av olika slag. Engagemanget i miljöärenden är skiftande och normalt beroende av att enskilda personer inom organisationen har den kompetens och den tid som behövs för att sätta sig in i ärenden och formulera yttranden till myndigheter och kommuner. Vissa orga- nisationer uttrycker ett missnöje med hur myndigheter och kom- muner bedömer vissa miljöärenden och anser därför att det från miljösynpunkt är nödvändigt att de engagerar sig i ärendena. Det finns också exempel på organisationer som framhåller att det är bra att de har fått en formell rätt att överklaga enligt 16 kap. 13 § och att innehåller nya intressanta verktyg, exempelvis miljökvalitetsnormer, som bör användas fullt ut i miljöarbetet. Flera miljöorganisationer har synpunkter som rör reglerna om organisationers klagorätt enligt 16 kap. 13 § . Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser regionala och lokala föreningar uppger att de har ett stort antal medlemmar i förhållande till folkmängden i deras område. De framhåller vidare att deras föreningar ofta har goda kunskaper om regionala och lokala förhållanden. Med hänsyn till detta anser de att kravet på 2 000 medlemmar för att få överklaga är orimligt. Är organisationen missnöjd med ett miljöbeslut måste den vända sig till läns- eller riksorganisationen, om det finns någon sådan. Normalt ställer denna organisation upp, men det kan vara en om- ständlig procedur. Det är inte heller säkert att den större orga- nisationen har de resurser som behövs för att driva ärendet eller det engagemang som finns i den regionala eller lokala organisationen. kan följden bli att en företrädare för den mindre orga- nisationen i praktiken för den större organisationens talan. Några föreningar har synpunkter på vilka slags avgöranden som får överklagas. De framhåller att bestämmelserna i 16 kap. 13 § har tolkats snävt i praxis. menar att bestämmelserna borde innebära en rätt att överklaga tillstånds- frågor i vid mening. vill helst se att miljöorganisationer har en generell talerätt enligt , från vilken eventuella undantag kan göras. Synpunkter har också framförts om att ärenden om upphävande av strandskydd enligt 7 kap. 15 § bör kunna överklagas. En annan fråga som tas upp handlar om hur organisationerna får reda på att ett miljöärende har inletts. Ingen organisation anser det möjligt att bevaka alla kungörelser som införs i dagstidningar. Det betyder att de ofta är beroende av att få information från annat håll, framför allt från medlemmar inom organisationen som på annat sätt fått kännedom om ärendet. Organisationerna kan också styras av de inbjudningar till samråd som ibland kommer till dem. Från flera håll uttrycks önskemål om att på ett enklare sätt kunna få information om pågående ärenden, exempelvis på prövningsmyn- digheternas hemsida. Vid intervjuerna med flera organisationer, särskilt i storstads- områden, framkommer ett betydande intresse för kommunala beslut enligt som har betydelse för miljön. Några organisationer anser att de borde kunna överklaga kom- munala detaljplaner. Organisationerna har i allmänhet goda erfarenheter av att delta i miljöärenden i första instans och att överklaga avgöranden enligt . Många uttrycker dock en frustration över myndig- heternas bedömningar i ärendena. De uppfattar det som om andra Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser intressen oftast går före miljöintresset. redovisas vid intervjuerna några fall där prövningarna har kunnat påverkas. Miljöorganisationerna har små ekonomiska resurser och de kan därför inte låta sin medverkan vid miljöprövningar kosta några större summor. Det finns exempel på föreningsmedlemmar som frivilligt tagit ledigt från arbetet för att kunna delta vid förhand- lingar. Resekostnader har uppkommit i några fall. Flera organisa- tioner önskar ha möjlighet att ibland anlita miljökonsulter, däribland miljöjurister. Så har också skett i några fall. Att anlita konsulter hindras dock ofta av de kostnader som är förknippade med detta. Flera uttrycker ett missnöje med att sökanden i ett miljöärende har ett stort försprång på grund av de resurser som denne ofta förfogar över. En förening anser att den i själva verket borde få ersättning för den kvalificerade sakkunskap som för- eningen har på sitt sakområde och som kommer till användning vid miljöprocesserna. Samma förening anser att många av handläggarna hos de ansvariga prövnings- och remissmyndigheterna saknar den kompetens som behövs för att kunna bedöma naturvårds- och miljöfrågor som uppkommer i ärendena. 3.3.3Redovisning av intervjuer med miljödomstolar, länsstyrelser, kommuner och verksamhetsutövare De fem regionala miljödomstolarna lämnar delvis olika upp- lysningar. Vid fyra av domstolarna har miljöorganisationer deltagit i ärenden i liten utsträckning. Det handlar om något enstaka mål . Miljödomstolen vid uppger däremot att miljöorganisationer deltagit i minst ett tiotal ärenden . I flera av dessa ärenden har organisationerna spelat en aktiv roll vid miljöprövningen. Bland dessa framhålls ett par tillstånds- ärenden angående verksamheter belägna i närheten av bostads- områden i stadsdelen i . I dessa ärenden deltog ett par föreningar som särskilt bildats för att bevaka miljö- frågor som rör stadsdelen och intilliggande stadsdelar. I flera andra fall har på liknande sätt organisationer med huvud- sakligen lokal förankring deltagit vid miljöprövningar. Enligt miljö- domstolen har miljöorganisationer som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § i liten utsträckning deltagit vid prövningarna. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Fyra av miljödomstolarna har mer begränsade erfarenheter av miljöorganisationers deltagande i ärenden. Två av miljödomstolarna framhåller att organisationerna kan bidra till att stärka miljö- intressena i ärendena. I något enstaka fall har också ärendet påverkats av underlag som lämnats av en organisation. De andra två domstolarna kan inte se att miljöorganisationer egentligen bidragit till bättre miljöprövningar. Vad har då organisationernas deltagande i mål i miljödomstolen vid resulterat i? Domstolen anger flera fall i vilka organisationer konkret har bidragit till mer ingående miljö- prövningar. Bland annat nämns två föreningars engagemang i två miljöärenden som rör . Enligt domstolen har för- eningarna påverkat miljöprocesserna, både i fråga om det underlag som lagts till grund för miljöprövningarna och resultatet av prövningarna. I vissa fall har organisationernas påverkan i pro- cesserna varit mera begränsad. Ingen av miljödomstolarna nämner några negativa konsekvenser av miljöorganisationers deltagande, exempelvis i fråga om att medvetet agera i syfte att fördröja handläggningen i ett ärende. Länsstyrelser har uppgett att miljöorganisationer i begränsad ut- sträckning deltar i miljöärenden men att de när de väl deltar har betydande sakkunskap i olika frågor och att de då ger in väl- formulerade skrivelser i ärendena. Drygt hälften av ordförandena i länsstyrelsernas miljöprövnings- delegationer uppger att de har erfarenheter av att miljöorganisa- tioner på något sätt deltagit i ett tillståndsärende vid delegationen. En knapp tredjedel av delegationerna anför att de har varit med om att organisationer tillfört ny kunskap eller på annat sätt påverkat miljöprövningen. Följande synpunkter har förts fram från miljöprövningsdele- gationerna. En aktiv organisation kan få sökanden att argumentera bättre och ta fram ett bättre underlagsmaterial. En miljöorganisa- tions synpunkter kan tvinga beslutsfattaren att fördjupa sig i ärendet och motivera sig tydligare. Små föreningar kan samla upp opinionsyttringar på ett välformulerat sätt. Exempelvis har orni- tologer tillfört sakkunskap i ärenden om tillstånd till stora vind- kraftsanläggningar. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser En delegation anför att den har erfarenheter som tyder på att en miljöorganisation kan ha haft till syfte att förhala projekt genom att envetet driva sin linje att några verksamheter inte får komma till stånd i ett skyddat område. uppger delegationen att även om syftet skulle vara att fördröja projekten kan det vara vettigt att låta organisationer delta i miljöärendena eftersom de kan kanalisera ett utbrett missnöje bland boende och andra som är verksamma i ett område; organisationernas engagemang kan innebära att pröv- ningsmyndigheten får in mer välformulerade skrivelser än om alla berörda personer engagerar sig enskilt. Antalet överklaganden av miljöorganisationer när det gäller kommunala dispensbeslut synes vara mycket litet. i uppger att ett fåtal sådana överklaganden har förekommit . Vi har intervjuat företrädare för ett tiotal kommuner om vilka erfarenheter de har av miljöorganisationers deltagande i miljö- ärenden. Några av kommunerna präglas av att de är storstäder (och ) medan andra är glest befolkade. Ungefär en tredjedel av kommunerna har haft mycket begränsade kontakter med miljöorganisationer vilket kan förklaras av att de miljöärenden som prövas av kommunerna ofta avser projekt som har en begränsad påverkan på miljön. Många ärenden är dessutom av sådant slag att de inte kungörs i ortstidningar och därför inte kommer till organisationernas kännedom. De kommuner som uppger att miljöorganisationer deltagit i miljöärenden har delvis olika erfarenheter av detta. Flera kommu- ner anför att det hos organisationerna finns ett intresse inte bara för miljöbalksärenden utan även för ärenden enligt plan- och bygg- lagen; intresset för sådana ärenden finns inte minst i storstads- regioner men även i mindre städer. Några kommuner betonar vikten av att engagera miljöorganisationer redan vid översikts- planeringen, eftersom det kan vara för sent att få med dem vid detaljplaneläggningen. En kommun uppger att den i princip alltid sänder handlingarna i ett kommunalt miljöärende till vissa miljö- organisationer om kommunen bedömer att ärendet berör intressen som organisationerna bevakar. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Några kommuner anstränger sig för att i vissa fall få med miljö- organisationerna tidigt i planeringen av nyetableringar. Några av exemplen handlar om motorbanor och golfbanor som kommunen bedömer kommer att väcka opinion hos enskilda personer och miljöorganisationer. I vissa kommuner finns det informella grupper eller nätverk bestående av kommunföreträdare, näringslivsrepre- sentanter, miljögrupper, boendeföreningar med flera (de kallas miljöråd, medborgarkommitté eller liknande). I sådana informella grupper kan man ta upp miljöfrågor i ett brett och långsiktigt perspektiv eller på ett mycket tidigt stadium diskutera förutsätt- ningarna för nya miljöpåverkande projekt i kommunen. Kommunerna är i allmänhet positivt inställda till miljöorganisa- tioners deltagande i kommunala miljöärenden. Flera framhåller att organisationer som naturskyddsföreningar, ornitologiska för- eningar och botaniska föreningar i enskilda ärenden har bidragit med information på olika sakområden som varit nyttig för både verksamhetsutövare och kommunen. Ett exempel på det är att intresseföreningar utför inventeringar av djur- eller växtlivet i ett område som skall exploateras.