sou · GTB3106 · 2006-01-01 00:00:00 — Ledighetslagarnas olika utformning kräver en omfattande kunskap om dess innebörd. 7 , (2004) en osäkerhet om arbetstagaren kommer att arbeta i enlighet med överenskommelsen i anställningsavtalet. Det är lättare för en större arbetsgivare eller i vart fall en större arbetsplats att hantera en partiell frånvaro än för en mindre, oavsett om frånvaron hanteras genom ökad effektivitet, ytterligare arbete av kvarvarande personal eller genom förstärkning genom anställ- ning eller anlitande av bemanningsföretag. Vi har utrett möjligheten att undanta arbetsgivare från lagens tillämpning beroende på antal anställda per arbetsplats eller arbets- givare. Eftersom rätten att gå ned i arbetstid skall utgöra en indi- viduell rättighet i en ledighetslag skulle en begränsningsregel leda till att vissa arbetstagare inte får denna rätt till ledighet. Övriga ledighetslagar innehåller inte några sådana undantag. Vi har till följd härav valt att avstå från en sådan begränsning. Möjligheten att avslå en ledighetsansökan med hänvisning till att ledigheten leder till väsentlig olägenhet för verksamheten kan förväntas få större betydelse för mindre företag och arbetsplatser. Beträffande de frågeställningar som enligt 3 § (punkterna 1–12) SimpLexförordningen (1998:1820) skall analyseras kan följande nämnas. Utredningen har som uppdrag att föreslå hur en lag om partiell ledighet för arbetstagare som önskar gå ned i arbetstid skulle kunna utformas. Syftet är att ge den enskilda arbetstagaren ett större inflytande över arbetstidens längd i olika faser av livet. Utred- ningen har i avsnitt 2.4 konstaterat att arbetsmarknadens parter inte uttalat något behov av en ledighetslag. Vår slutsats är att utebliven lagstiftning inte får några större konsekvenser (punkt 1). Vi har vid våra överväganden kommit fram till att en ökad rätt till ledighet och inflytande över arbetstiden bör regleras genom kollektivavtal, se avsnitt 2.4 (punkt 2). Som ovan redovisats torde ny lagstiftning relativt sett medföra mer administrativt arbete för små företag och arbetsplatser än större. Utredningen har så långt möjligt försökt att följa strukturen i befintliga ledighetslagar för att underlätta hanteringen av en ny lag. Den nya lagen kommer att medföra vissa administrativa moment vid en arbetstagares ansökan om ledighet, t.ex. kontroll av anställningstid för uppfyllande av kvalifikationskravet, krav på beslut om ledigheten och krav på registrering av vilka som varit lediga. En arbetsgivare måste vid ett avslagsbeslut liksom vid önskemål om förändring av omfattning och förläggning, vara beredd att motivera hur en ledighet eller förändring leder till väsentlig olägenhet i verksamheten. Det är svårt att förutse i vilken omfattning de anställda kommer att ansöka om rätten till partiell ledighet men varje ansökan kommer att kräva att tid läggs ned och därmed följer kostnader för arbetsgivaren (punkterna 3–5). Utredningen bedömer inte att förslaget kommer att påverka konkurrensförhållandena till nackdel för små företag i förhållande till större. Det är snarare troligt att små företag i större utsträck- ning kommer att kunna neka frånvaro med hänvisning till att ledigheten leder till väsentlig olägenhet i verksamheten (punkterna 6–7). Vi föreslår inte någon särskild kontroll av reglernas effekter för småföretag (punkt 8). Vi anser inte att lagen skall tidsbegränsas i förhållande till små företag eller att några särskilda hänsyn behöver tas till småföretags villkor vid lagens ikraftträdande (punkterna 9–10). Vi bedömer inte heller att några speciella informationsinsatser behövs (punkt 11). Som framgår av kapitel 1 har utredningen i huvudsak haft kontakter med företrädare för arbetsmarknadens parter. Vid samtal med dessa har vi kunnat konstatera att det inte finns någon efterfrågan på en lagstadgad rätt till partiell ledighet utan angivande av skäl (punkt 12). I kollektivavtalen finns en relativt omfattande reglering av ledighet. Förutom ytterligare skäl för ledighet innehåller kollektivavtalen, till skillnad mot ledighetslagarna, bestämmelser om rätt till lön vid frånvaro. För det fall en lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid införs, kommer denna i viss mån att överlappa befintliga kollektiv- avtal. Eftersom den föreslagna lagen utgör en individuell rätt blir avtal som är sämre än lagen ogiltiga. Avsteg genom kollektivavtal får enligt vårt lagförslag endast göras avseende reglerna om ansökan om ledighet, tiden för arbetstagarens underrättelse om återgång till arbete, den tid arbetsgivaren har rätt att skjuta upp arbetstagarens återgång till arbete liksom den närmare tillämpningen av bestäm- melserna om skyddet för anställningsvillkoren. Eftersom en lagstadgad rätt till partiell ledighet utan angivande av skäl kan ge en mer frikostig rätt till ledighet skulle en arbets- tagare som får avslag på en begäran om en kollektivavtalsreglerad ledighet, som förutsätter ett särskilt skäl, i andra hand kunna använda sig av den föreslagna rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid. På så sätt skulle legitimiteten i de kollektivavtalsreglerade ledighetsgrunderna urholkas. Det finns i kollektivavtal möjlighet att avslå en ansökan om ledighet med hänvisning till väsentlig olägenhet i verksamheten eller på annan liknande grund. Beslutet kan endast prövas om det kan antas vara ett osakligt eller otillbörligt beslut. Den arbetstagare som får ett avslag, som inte kan prövas, skulle efter ett avslag av den kollektivavtalade rätten till ledighet kunna ansöka om rätt till partiell ledighet enligt lagen om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. Om arbetsgivaren vidhåller att ledigheten utgör väsentlig olägenhet för verksamheten skulle arbetstagaren kunna få en prövning till stånd enligt lagen. Tolkningen av det lagstadgade begreppet kan därigenom påverka parternas tolkning av kollektiv- avtalen och lagstiftningen kan bli vägledande i framtida förhand- lingar. Det finns också en risk att de kollektivavtal som har mer förmånliga bestämmelser för arbetstagarna avseende ledighet och inflytande över arbetstiden försämras för att överensstämma med kraven i lagstiftningen. I finns en stark tradition att parterna på arbetsmarknaden har ett stort inflytande över och ansvar för arbetsvillkoren och arbetsförhållandena. har en central position i det arbetsrättsliga systemet. Mot bakgrund av det svenska EU- medlemskapet och den ökade internationaliseringen måste beaktas att den traditionella hanteringen av den arbetsrättsliga regleringen delvis har förändrats. Lagstiftning har införts på områden som har tillhört arbetsmarknadens parter, frågorna att förhandla om blir färre. För det fall en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid införs genom lag fråntas kollektivavtalsparterna en del av det som ingår som en del av kollektivavtalsförhandlingarna. Detta kan få effekter på kollektivavtalens innehåll eftersom förhandlingsutrym- met begränsas. Vid kontakter med arbetsmarknadens parter har utredningen dragit slutsatsen att partiell frånvaro inom många verksamheter inte leder till att en vikarie anställs. Det är inte möjligt eller lämpligt att ersätta den partiellt frånvarande med en vikarie för så få timmar. Av dem som lämnat uppgift om hur den partiella frånvaron hanterats vid delledighet enligt föräldraledighetslagen har uppgett att en vikarie anställdes, se bilaga 4. En arbetsgivare löser ofta frånvaron på annat sätt. Det kan ske genom att någon ökar sin sysselsättningsgrad, ett ökat övertids- uttag, ökad produktivitet eller genom anlitande av bemannings- företag. Eftersom en arbetsgivare inte är styrd i sitt val kan denne också avstå från att vidta någon åtgärd. Av rapport om individuell arbetstidsförkort- ning och dess konsekvenser för arbetsmarknaden, bilaga 2, framgår att en lagstadgad rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid troligen inte skulle få några större effekter på arbetsmarknaden. Hans slutsats är att en individuell arbetstidsförkortning inte torde leda till vare sig ökad sysselsättning eller ökad förekomst av tids- begränsade anställningar i någon större omfattning. menar att effekterna på arbetstagarens produktivitet och den totala produktionen är osäkra. En individuell reducering av arbetstiden kan vara förenad med ökad produktivitet för den anställde, men för att produktionen skall kunna öka måste även arbetsplatsens organisation vara anpassad till deltidsarbete. En fråga som uppkommit är om behovet av arbetskraft, i sam- band med de kommande stora pensionsavgångarna, delvis skulle kunna lösas genom att den äldre arbetskraften förlänger sin närvaro på arbetsmarknaden. Med hänsyn till hur kollektivavtalens pensionslösningar för tjänstemän ser ut tror vi inte att de skulle använda en lagstadgad rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid i någon större utsträckning. Även övriga grupper på arbetsmark- naden får negativa konsekvenser på framtida pension om de går ned i arbetstid och lön. Det diskrimineringsdirektiv8 som skall förhindra diskriminering på grund av ålder och som skall vara införlivat i svensk rätt kan komma att medföra att en lag med en rätt endast för äldre att gå ned i arbetstid skulle anses diskriminerande. 8 Rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling. Såsom framgår ovan kommer en lagstadgad rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid troligen inte få några större effekter på arbets- marknaden. Inom stora delar finns redan genom kollektivavtal möjlighet till ledighet utöver den lagstiftade och någon efterfrågan på en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid utan skäl därutöver är begränsad. Det är mycket osäkert hur många som kan komma att använda den tänkta rätten till partiell ledighet. Den anställde måste klara försörjningen med den minskade inkomst som följer av den minskade arbetstiden. Om en rätt till heltid kommer att införas, kommer fler arbetstagare att dels ha rätt till heltid, dels kunna gå ned i arbetstid med stöd av vårt förslag. Det är troligt att kvinnor, som utgör majoriteten av deltidsarbetande, i större utsträckning än män även kommer att använda den föreslagna rätten att gå ned i arbetstid. I förhållande till är det mycket osäkert om dessa förändringar i lagstiftningen leder till ökat eller minskat antal arbetade timmar. Det är svårt att göra några jämförelser med vare sig friåret eller delledigheten i föräldraledighetslagen. av de som inte använt föräldraledighetslagens rätt att gå ned i arbetstid uppgav vid vår enkätundersökning (bilaga 4) att ekonomin hindrat dem. Även enligt vårt förslag skall arbetstagaren själv finansiera sin arbetstids- förkortning. För att vara friårsledig uppställs flera förutsättningar som inte är jämförbara med en rätt till partiell ledighet. Såvitt avser delledigheten i föräldraledighetslagen utan föräldrapenning är det endast föräldrar med barn som kan använda den möjligheten. Enligt vår enkätundersökning (bilaga 4) använder rätten till delledighet under småbarnsåren. Delledigheten enligt föräldraledighetslagen är en väl inarbetad rättighet och skälet för ledigheten är accepterat. Det är sannolikt att rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid utan angivande av skäl inte kommer att accepteras på samma sätt på arbetsplatsen och att arbetstagare därför kommer att avhålla sig från att ansöka om ledighet. Vi tror att få kommer använda den föreslagna rätten till partiell ledighet. 4.8Konsekvenser i relation till EG:s deltidsdirektiv och åtaganden inom ramen för internationella förpliktelser föreskriver att utvecklingen av arbetstillfällen på deltid och underlättandet av möjligheten att del- tidsarbeta får ske under förutsättningar som är godtagbara för och som tillgodoser behoven hos både arbetsgivarna och arbetstagarna. Ett politiskt mål i är att heltidsarbete skall vara huvud- regel för den enskilde och deltidsarbete en möjlighet för den som ändå kan klara sin försörjning. Fokus är inte inställt på behov av åtgärder som gör det lättare för kvinnor och män att arbeta deltid. Enligt de internationella konventionerna får hänsyn tas till förhållandena i respektive medlemsstat vid införlivandet av dessa. har inte fått någon kritik för bristande införlivande av vare sig deltidsdirektivet eller (nr 175) om del- tidsarbete. Mot bakgrund av att en avvägning av arbetsgivarens och arbets- tagarens behov enligt de internationella förpliktelserna kan ske, för att underlätta möjligheten att deltidsarbeta, anser utredningen inte att rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid måste införas för att uppfylla dessa internationella förpliktelser. Å andra sidan torde inte heller internationella förpliktelser förhindra införandet av en sådan rätt. I detta kapitel beskrivs uppdrag samt hur dess ambition att stärka heltidsrätten påverkar en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. Regeringen fattade beslut om att tillsätta en utredning om stärkt rätt till heltid (). Till sär- skild utredare utsågs . Utredningen påbörjade sitt arbete /2005. har, precis som vår utredning, sitt ursprung i en av de 121 punkter för ett tryggare, rättvisare och grönare som Socialdemokraterna, träffade överenskommelse om efter valet . Rätten till heltid finns angiven dels under rubriken är mänskliga rättigheter, dels under rubriken . Av dessa två punkter framgår att heltid skall vara en rättighet och deltid en möjlighet. uppdrag är att visa hur rätten till heltids- anställning, genom lagstiftningsåtgärder, skulle kunna stärkas. skall utredaren överväga om en begränsning av rätten till heltid skall införas som medger en rätt till deltid om det är motive- rat av t.ex. verksamhetens behov. Av bakgrundsbeskrivningen i utredningens direktiv1 framgår att det är det stora antalet del- tidsarbetslösa (i huvudsak kvinnor) som framförallt har motiverat utredningsuppdraget. Därtill kommer skälet att det är en rättig- hetsfråga; det är viktigt att arbetstagaren ges ett ökat inflytande över sina arbetsvillkor. Heltidsarbete skall utgöra en norm från vilken avvikelser skall kunna göras då det finns sakliga skäl för det. Utredningen skall även ta ställning till hur en prövning av dessa undantagsskäl skall kunna ske. skall enligt utredningsdirektivet även analysera hur en reglering som begränsar arbetsgivares möjlighet att anställa på deltid förhåller sig till den nuvarande regleringen i 25 a § anställningsskyddslagen och om den utgör en ändamålsenlig avvägning mellan den anställdes intresse av en högre sysselsätt- ningsgrad och arbetsgivarens intresse av att organisera verksam- heten på ett för arbetsgivaren ändamålsenligt sätt. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . 5.2Partiell ledighet och ambitionen att stärka rätten till heltidsarbete Rätten att välja arbetstid efter egna önskemål finns även angivet som skäl i kommittédirektiven till vår utredning om rätt till tjänst- ledighet för att gå ned i arbetstid2. Av detta direktiv framgår att även om rätten till heltidsanställning bör stärkas så anses att det finns skäl att stärka rätten till deltidsarbete (alltså inte deltids- anställning) för de arbetstagare som så önskar och ända kan klara sin försörjning.3 Vår utredning syftar till att utöka möjligheterna till ledighet. Rätten i sig är således inte beroende av om en rätt till heltids- anställning införs. Vid en analys av i vilken mån en rätt till partiell ledighet kommer att användas är det dock angeläget att relatera till heltidsutredningens förslag. Det är rimligt att anta att möjligheten att vara partiellt ledig kommer att användas i större utsträckning om det finns en lagstad- gad rätt till heltidsanställning. av dem som är deltidsarbetande uppger att de är nöjda med sin arbetstid. Det kan tänkas att även de som är nöjda med sin arbetstid kommer att gå upp till heltid om en sådan möjlighet införs och att de sedan kan komma att använda rätt till partiell ledighet för att fortsätta arbeta deltid. En arbetstagare skulle alltså kunna ingå avtal om heltids- anställning och därefter gå ned i arbetstid utan att behöva ange skäl för detta. Den kvalifikationstid som uppställs som krav för rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid är inte relaterad 3Direktiv 2004:156 Rätt till tjänstledighet för att gå ned i arbetstid till närvaron utan till anställningen (se 3.7). En tidigare deltids- anställd som går upp till heltid med stöd av en rätt till heltid kommer troligen ha kvalificerat sig för att genast eller relativt omgående kunna ansöka om en rätt till ledighet för gå ned i arbetstid. Eftersom rätten att gå ned i arbetstid utgör en fjärdedel av ordinarie heltidsmått på arbetsplatsen kommer fler arbetstagare att ha en möjlighet att vara partiellt lediga om fler tar sin rätt till heltid i anspråk. Även uppdrag omfattar hänsyn till hur arbetstagarens önskemål om deltidsarbete skall kunna tillgodoses. En möjlig lösning för att tillgodose kraven i både Heltids- utredningens och vårt direktiv skulle kunna vara att utgå från 25 a § i anställningsskyddslagen. Den skulle kunna förändras på så sätt att arbetstagaren skulle kunna föra fram önskemål om att gå både upp och ned i arbetstid. En sådan ändring skulle innebära att arbets- tagarens inflytande över arbetstiden ökar som ingreppet i arbetsgivarens verksamhetsledningsrätt, i jämförelse med en rätt till ledighet, begränsas. Möjligheten att göra avvikelser genom kollek- tivavtal skulle även ge arbetsmarknadens parter möjlighet att vid behov anpassa regelns tillämpning. En beaktansvärd invändning mot en sådan lösning är dock att sysselsättningsgraden ändras permanent och att arbetstagaren inte är garanterad en återgång till heltid om man går ned . En återgång till högre sysselsättningsgrad skulle bl.a. förutsätta en anmälan samt att arbetsgivarens behov uppfylldes och tillräckliga kvalifikationer fanns. Vi har inte funnit att tillämpningen av 25 a § eller eventuella hinder för tillämpning av denna undersökts. En sådan analys är enligt vår uppfattning en nödvändig förutsättning för att göra förändringar av dess innehåll. Vi anser att det utgör en konflikt att å ena sidan göra gällande att heltid är och det som alla bör eftersträva, som en rätt till ledighet för att möjliggöra deltidsarbete, utan angivande av skäl, införs. 6Några förhållanden på arbetsmarknaden I detta kapitel redovisas hur arbetstid, arbetsutbud, sysselsättning och demografisk struktur ser ut. Arbetstiden har betydelse för kvinnors och mäns möjligheter att kombinera arbetslivet med livet i övrigt. Detta motiverar ett stort inflytande över arbetstiden. Ur samhälleligt perspektiv är det vik- tigt med personer i arbete. behöver stimulera arbetsutbudet för att öka tillväxten och trygga framtida välfärd. Befolkningen i arbetsför ålder kommer inte längre att öka efter 2008. Åren fram till dess stagnerar antalet arbetade timmar efter- som antalet personer (40-talisterna) ökar stort. Det är osäkert om 40-talisterna kommer att lämna arbetskraften i samma utsträckning som tidigare årskullar eller om trenden vänds åt andra hållet. Sysselsättningen måste öka, trenden mot färre årstimmar brytas och utanförstående, inte minst invandrare, måste få tillgång till arbetsmarknaden. Det finns dock de som menar att det vare sig i det kortare eller längre perspektivet (2030) rör sig om en dramatisk brist på arbetskraft, såvitt man kan bedöma nu.1 Tredje kvartalet 2005 var normalarbetstiden per sysselsatt i genomsnitt per vecka.2 Häri ingår arbetstiden för såväl företagare som personer med bisyssla, vilka tenderar att arbeta betydligt fler timmar än övriga grupper. Normalarbets- tiden för en anställd enbart i sin huvudsyssla är därför kortare, ca . Den faktiska medelarbetstiden uppgick emeller- 1von , C, (2003) 2SCB mäter medelarbetstid i form av normalarbetstid, övertid och frånvaro från arbetet. Normalarbetstiden bestäms i sin tur bland annat av den genomsnittliga heltidsanställningens omfattning och andelen deltidsanställda. tid endast till ca , trots att varje sysselsatt i genomsnitt arbetade ca övertid. Detta beror på från- varo från arbete som uppgick till i genomsnitt och sysselsatt, varav till följd av sjukdom. Andra viktiga frånvaroorsaker är semester- och ledighetsuttag.3 Utvecklingen av medelarbetstiden, dvs. antal arbetade timmar per sysselsatt, är av stor betydelse för utvecklingen av BNP och därmed för utrymmet för privat och offentlig konsumtion. visar att det totala antalet som arbetade i veckan4 uppgick till drygt 920 000, varav ca 695 000 kvinnor. Bland de deltidsarbetande är det ungefär en fjärdedel som uppger att de önskar mer arbetstid än de har.5 Enligt ökade antalet deltidsarbeten . 997 000 personer arbetade deltid (1–), vilket inne- bar en ökning med 36 000 personer . Statistiken skiljer inte på deltidsanställda och deltidsarbetande. Vi kan därför inte av statistiken dra några slutsatser i vilken om- fattning möjligheterna till partiell ledighet används. kommer uppgifter om önskemål att ändra sin arbetstid ingå i , och det blir därmed även möjligt att utläsa hur många som vill ha kortare arbetstid. Ett arbete på deltid påverkar inkomsten och därmed möjligheten att försörja sig genom arbete. Den lägre inkomsten ger även effek- ter för socialförsäkringarna liksom för kollektivavtalade trygg- hetsförsäkringarna. Den som har låg inkomst har svårare att gå ned i arbetstid och klara sin försörjning. Den som använder en rätt till partiell ledighet behåller sin högre sysselsättningsgrad och kan inte vara arbetslös på den del av anställ- ningen som ledigheten avser. Den vikarie som ersätter partiellt frånvarande riskerar dock att bli deltidsarbetslös. 4Definitionen i för deltidsarbete är upp till . 5SOU 1999:27 Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättningen. Hos AMS uppgick andelen deltidsarbetslösa till 70 248 personer. Den som har deltidsanställning kan under vissa förutsättningar få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. En av förutsättningarna är att den deltidsanställde är anmäld som arbets- sökande hos arbetsförmedlingen. Deltidsarbetslösa som inte är berättigade till fyllnadsersättning från arbetslöshetsförsäkringen behöver inte av det skälet besöka arbetsförmedlingen. Det finns inte något hinder för att söka arbete på annat sätt än att ta arbets- förmedlingens tjänster i anspråk. Den redovisade statistiken från AMS tenderar därför att underskatta antalet deltidsarbetslösa (inklusive timanställda) eftersom inte alla personer, som vill och kan ta ytterligare arbete besöker arbetsförmedlingen.6 I finns inte någon kategori med benämningen deltids- arbetslösa. Däremot redovisas hur många som vill öka sin arbetstid och som uppger arbetsmarknadsskäl som skäl för att de inte arbetar mer. Enligt 2004 önskade 237 000 av de tillfrågade högre sysselsättningsgrad. Inom denna grupp ingår även de som har upp- gett arbetstid mellan 35 och , vilka vanligtvis betecknas som heltidsarbetande. tenderar därför att överskatta antalet deltidsarbetslösa.7 203 500 personer av de deltidsarbetande uppgav att de arbetade mindre än de skulle vilja göra av arbetsmarknads- skäl. AMS har ökat sina insatser för att minska del- tidsarbetslösheten. Insatserna har omfattat hela arbetsmarknaden. HelaProjektet är en av regeringens satsningar för att minska problemen med ofrivilligt deltidsarbete och deltidsarbetslöshet. Det är ett samverkansprojekt mellan , , , och Svenska . De övergripande målen har varit att minska deltidsarbetslösheten för deltidsanställda och timanställda, att minska det ofrivilliga deltidsarbetet, att minska hinder för möjlig- heten till heltidsarbete samt att verka för bestående förändringar. Huvuddelen av HelaProjektets medel har fördelats till lokala projekt. Många deltidsarbetslösa riskerar att mot sin vilja bli kvar i del- tidsanställningar . som en anställning på deltid utgör en möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden inne- bär det för många en risk för inlåsning i deltidsarbete . 6Nyberg, A. 7Nyberg, A. 6.2Regeringens mål om sysselsättning Full sysselsättning är enligt regeringen högst på dess dagordning.