sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Fondering i utländsk valuta diskuteras i nästa avsnitt. Uppskattad valutaexponering i insättningsgaranti- systemet om Nordea-filialiseringen genomförs, uttryckt i mdkr SEK. 9.3.6Hantering av över- och underskott Utredningens förslag: Medel som tidigare fonderats inom ramen för insättningsgarantisystemet skall jämte framtida över- och underskott föras mot en garantireserv. Garantireserven skall kunna delas upp i en del denominerad i SEK och en del denominerad i utländsk valuta. Garantireserven skall placeras på konton i RGK. RGK skall få i uppdrag att erbjuda möjlighet för myndigheter att öppna valutakonto. Underskott i såväl svenska kronor som i utländsk valuta skall finansieras genom kontokredit hos RGK kopplad till garanti- reserven. Myndigheten skall placera medlen i syfte att få god avkast- ning i förhållande till risken i placeringarna. Bindningstiderna bör fastställas efter en analys av förväntade utbetalningar. Pla- ceringen bör ske passivt, utan inslag av s.k. aktiv förvaltning. I kapitel 8 slås fast att den nuvarande fonden bör betecknas garantireserv och medlen i huvudsak återgå till att placeras på konto i RGK. Detta för att på ett bättre sätt harmonisera med det som gäller för övriga statliga garantimyndigheter. Till detta konto skall föras de medel som tidigare fonderats inom ramen för insättnings- garantisystemet liksom framtida över- och underskott från insätt- ningsgarantisystemet. Avgifterna skall beräknas så att de täcker den årliga förväntade förlusten i systemet. Balanserade medel inom garantireserven skall ses som statens reserv för oförväntade utfall Behållningen skall inte kunna användas inom andra politikområden. En tanke med den statliga garantimodellen är att garanti- reservens behållning skall utgöra ett utvärderingsinstrument för myndighetens resultatansvar. Att föra över dagens fond till den nya garantireserven skulle kunna innebära att garantireservens värde som utvärderingsinstrument minskar. I insättningsgarantifallet kommer emellertid värdet av detta utvärderingsinstrument att vara begränsat. Som konstaterades i avsnitt 9.3.1 är det viktigt att påminna om att man inte kan förvänta sig att insättningsgarantins resultat under enskilda år eller ens under enskilda decennier kan förväntas att vara noll. Att föra över fonden till garantireserven skulle inte försvåra utvärderingen nämnvärt. Det kan dessutom finnas en poäng med att försöka utvärdera systemet från start. Därutöver har fonden byggts upp av de försäkrade instituten under föreställningen att fonden skall utgöra en buffert i insättnings- garantisystemet. Att föreslå att fonden inte skall föras över till garantireserven utan istället föras mot budgetens inkomsttitel skulle kunna innebära pedagogiska svårigheter och utgöra ett hin- der för att förankra en ny insättningsgarantimodell hos de försäk- rade instituten. Det finns enligt utredningens mening skäl att på ett över- gripande plan fundera över garantireservernas roll. I icke-diversifi- erade garantiportföljer som IGN:s och RGK:s är garantireserven som utvärderingsinstrument begränsad. Det kan också konstateras att den förvaltning av reserven som sker hos EKN och IGN endast innebär en omfördelning av risken inom staten som kan ifråga- sättas. Enligt utredningens mening bör regeringen ge RGK i upp- drag att se över principerna för garantireserverna. Överskott i utländsk valuta En del av avgifterna kan komma att bli denominerade i utländsk valuta, om den ansvariga myndigheten så bestämmer, se ovan. Utredningen föreslår att överskott i utländsk valuta skall kunna placeras på valutakonton i RGK. För insättningsgarantisystemet skulle en ytterligare exponering mot banksystemet i form av inlå- ning vara direkt olämplig. Förslaget innebär att RGK i sin funktion som statens internbank måste utveckla en ny tjänst, valutakonton. En sådan ordning skulle innebära att garantimyndigheten fick en fordran på RGK i utländsk valuta. Dessa konton skulle emellertid inte per automatik matchas av RGK i någon tillgång i utländsk valuta. Däremot har RGK möjlighet att avgöra om valuta- exponeringen mot myndigheten skall matchas av en neddragning av valutaskulden. En sådan ordning skulle ge RGK en bättre möjlighet att centralt hantera statens samlade valutarisk. får garan- timyndigheten en bättre möjlighet att uppfylla sitt resultatansvar. Enligt utredningens uppfattning har den föreslagna ordningen starka fördelar jämfört med alternativet att myndigheterna var för sig hanterar sina valutarisker med transaktioner med privata mot- parter. Enligt utredningens uppfattning bör en sådan ordning kunna utvidgas till att omfatta samtliga garantimyndigheter. Utredningen föreslår därutöver att myndigheten skall kunna omplacera medel från svenska kronor till utländsk valuta och omvänt inom RGK. Sådana växlingar bör endast tillåtas i syfte att matcha systemets tillgångssida med åtagandesidan, dvs. se till att garantireservens valutafördelning står i proportion till förväntad förlust i de olika valutorna (inte i proportion till utestående garan- terad inlåning i respektive valuta). Myndigheten skall inte få möj- lighet att använda växlingsmöjligheten i syfte att spekulera i valu- taförändringar. bedriver myndigheten en aktiv förvaltning av fonderade medel – externa förvaltare har anlitats i syfte att överträffa ett valt riktmärke (index). Aktiv avkastning är definitionsmässigt ett noll- summespel om aktörerna valt samma index. En aktörs positiva resultat motsvaras av ett negativt resultat hos någon annan aktör. Nuvarande förhållanden innebär alltså att IGN:s positiva resultat motsvaras av negativt resultat hos någon annan placerare på stats- pappersmarknaden. Genererade positiva resultat kommer systemet till godo. Även de försäkrade instituten får del av överskottet i så måtto att positiva resultat minskar sannolikheten för att fondens värde skall falla under målsatt nivå och att avgifterna till följd av detta höjs. Den aktiva förvaltningen har bedrivits med ett relativt svagt resultat. Den aktiva risk som tagits av för- valtarna har varit mycket låg. har det varit svårt att skilja för- valtningen från en passiv indexplacering. Det samlade resultatet efter avgifter är visserligen positivt men försumbart i det stora hela. Vid en omläggning av systemet där överskott placeras på konto i RGK kommer situationen att bli en annan. Positiva resultat hos den ansvariga myndigheten kommer motsvaras av negativa resultat hos staten i övrigt. Då garantireserven är statens egen reserv och kopplingen mellan fondstorlek och avgiftsstorlek upphör finns inget intresse från vare sig statens sida eller från de försäkrade institutens sida att fortsätta med en aktiv förvaltning. Tvärtom kan de belopp som betalas ut till förvaltarna sparas in om denna hantering upphör. Det kommer, allt annat lika, att resultera i lägre avgifter för instituten. Enligt utredningens uppfattning finns sålunda inte skäl att fortsätta med denna verksamhet. Myndigheten bör istället framöver fokusera och kraftsamla inom det område som har verklig effekt på myndighetens resultat och risktagande, näm- ligen avgiftssättningen. Enligt IGN:s regleringsbrev skall fonden förvaltas så att nämn- den får långsiktigt god avkastning som god betalnings- beredskap och riskspridning upprätthålls. Enligt utredningen bör kravet ändras så att den ansvariga myndigheten får i uppdrag att placera medlen så att god avkastning erhålls i förhållande till risken i placeringarna. Kravet på riskspridning och god betalningsbered- skap saknar mening vid en placering på konto hos RGK. Någon riskspridning mellan tillgångsslag eller mellan emittenter är inte möjlig. Betalningsberedskapen är därtill definitionsmässigt god då behållningen kan likvideras av RGK, även om kapital- förluster kan komma att behöva realiseras vid bunden ränta. Myn- digheten har ingen möjlighet att genom förändringar i sina placer- ingar på något väsentligt sätt påverka betalningsberedskapen, vare sig i negativ eller i positiv riktning. Kraven på god riskspridning och betalningsberedskap bör därför utmönstras som krav. Vid placeringen bör emellertid en avvägning mellan avkastning och risk göras. Myndigheten kan, precis som , välja en löptid för sina placeringar av garantireserven istället för att hålla medlen på avistainlåning. Att binda placeringarna på en längre löptid inne- bär en högre förväntad avkastning men också en högre risk. Ifall räntan är hög den dag medlen skall betalas ut innebär inlösen av placeringen en kapitalförlust för systemet. Vid låg räntenivå görs motsvarande vinst. Bindningstiderna bör fastställas efter en analys av förväntade utbetalningar och väljas så att risken blir låg. väntas skadefall bör en större del av behållningen hållas avista eller med kort bindningstid och omvänt. Underskott bör liksom kunna finansieras genom en obe- gränsad kredit hos RGK knuten till garantireserven. Detta för att skapa ett trovärdigt systemet – även stora infrianden skall kunna hanteras. På samma sätt bör RGK ge myndigheten obegränsade krediter i utländsk valuta för att kunna hantera skadefall i utländsk valuta. Valuta- och statsskuldspolitiska effekter Förslagen innebär att avgifter kan komma att samlas in i utländsk valuta och föras mot en garantireserv denominerad i utländsk valuta. Garantireserven har emellertid ingen tillgångsmassa bakom sig utan är en kontobehållning i RGK. RGK kan därför komma att välja att växla dessa avgiftsströmmar till svenska kronor. Avgifts- strömmarna kommer emellertid att vara relativt små varför dessa växlingar inte torde få några valutapolitiska effekter. Ett skadefall i utländsk valuta kommer först och främst att finansieras av den del av garantireserven som är denominerad i utländsk valuta, därefter genom att systemet växlar den del av garantireserven som är denominerad i svenska kronor till utländsk valuta. Först i sista hand kommer lån tas upp hos RGK. Eftersom garantireserven inte är uppbackad av någon tillgångsmassa kommer det inte ur valutapolitisk synpunkt innebära någon skillnad hur utbetalningen finansieras. I alla tre fallen kommer lån tas upp av RGK. Valutaeffekter kan undvikas helt om lån tas upp i den aktu- ella valutan av RGK, antingen direkt eller genom en valutaswap från annan valuta än svenska kronor. Några valutapolitiska effekter av förslagen behöver således inte uppkomma. RGK kan emellertid välja att låna i svenska kronor för att växla över beloppet till den aktuella valutan. Om man önskar att ge RGK en sådan restriktion att växlingar undviks kan detta ske genom att införa ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Utredningen lämnar emellertid inte något förslag om detta. Ett stort skadefall kan emellertid få statsskuldspolitiska konse- kvenser. Regeringen fastställer statsskuldspolitiska rikt- linjer. Som en del av dessa riktlinjer får RGK direktiv om skuldens sammansättning i form av nominell upplåning i svenska kronor, real upplåning i svenska kronor och upplåning i utländsk valuta. Ofta får RGK mer detaljerade riktlinjer vad avser valutaskulden. Historiskt har intervall angivits för de belopp som skall lånas upp i valuta respektive amorteras av. Ett stort skadefall kan innebära att RGK kraftigt måste öka sin upplåning. I det fall upplåningen sker med en annan sammansättning än statsskulden i stort kan skuldens sammansättning påverkas och dessa riktlinjer brytas. Ett skadefall i utländsk valuta kan innebära att de särskilda riktlinjerna för valuta- skulden bryts t.ex. om RGK väljer att låna upp hela beloppet i utländsk valuta. Denna fråga kan emellertid lösas genom att reger- ingen i sina riktlinjer tar höjd för en sådan utveckling, eller att frågan löses genom att regeringen beslutar ad hoc om situationen uppstår. Utredningen förordar den senare lösningen. Utredningens förslag: Den ansvariga myndigheten bör få åtminstone 18 månader på sig efter beslut för att implementera en ny avgiftsmodell. Att tillskapa en organisation som kan utveckla och hos garanti- tagarna förankra en ny modell kommer att ta tid. Dessutom skall nya administrativa rutiner tillskapas för att säkra kvaliteten i verk- samheten, nya samarbetsformer skall utvecklas liksom datorstöd för beräkningar och garantihantering. Utredningen bedömer det som rimligt att börja tillämpa en ny avgiftsmodell tidigast 18 måna- der efter det att fattat beslut om ett införande. 10 Prissättning av garantier I detta kapitel redogörs för olika principiella metoder för att pris- sätta garantier, för övriga svenska garantimyndigheters avgifts- sättning samt för hur några i sammanhanget relevanta länder valt att riskdifferentiera sina insättningsgarantiavgifter. Syftet med genomgången är inte att den skall utmynna i förslag om hur det framtida avgiftssystemet för insättningsgarantin skall utformas – ovan föreslogs att regeringen på förslag från myndigheten skall besluta om den avgiftsmodell som skall tillämpas i garantisystemet. Istället redovisas som en illustration olika utgångspunkter för en framtida avgiftsmodell byggd på självkostnadsprincipen. Dessutom skattas storleksordningen på de avgifter som kommer att tas ut om utredningens förslag genomförs, såväl de genomsnittliga avgifterna som avgifterna för vissa enskilda institut. Avslutningsvis förs ett resonemang om metodernas tillämplighet för insättningsgaranti- systemet. 10.1Metoder för prissättning av garantier I kapitel 8 slås fast att avgiften skall sättas så att den täcker förvän- tande infrianden samt systemets administrationskostnader (själv- kostnadsprincipen). För att skatta den förväntade förlusten för ett specifikt institut krävs tre ingående variabler; vilken exponering systemet har gent- emot institutet, vilken konkurssannolikhet institutet har och hur stor förlusten kan tänkas bli givet att institutet gått i konkurs. Den förväntade förlusten kan beräknas ur följande formel: Exponeringen är den mängd garanterad inlåning, inklusive upplupen ränta, som institutet har tagit emot på konkursdagen. I kapitel 9 slås fast att den statliga garantiavgiften skall baseras på den genom- snittliga volymen insättningar . Konkurssannolikheten beskriver osäkerheten kring ett företags betalningsförmåga. Innan en konkurs finns inte något sätt att tala om vilka företag som kommer att fallera och vilka som inte kom- mer att göra det. Det finns emellertid möjlighet att göra en sanno- likhetskalkyl. Konkurser är generellt sett ovanliga händelser. Det genomsnittliga företaget har en konkurssannolikhet på . Notera att denna sannolikhet avser såväl finansiella som icke-finansiella företag. Men det finns en betydande variation i san- nolikhet mellan olika företag. Konkurssannolikheten för banker är normalt väsentligt lägre. Generellt uppvisar större företag en lägre konkurssannolikhet än mindre företag. Detta gäller emellertid inte nödvändigtvis banker. Statistik över konkursfrekvenser i amerikanska banker uppvisar små skillnader mellan stora och mindre banker.1 Konkurs- sannolikheten varierar dock över tiden. Konkursfrekvensen bland de amerikanska bankerna var som högst under savings and loans-krisen, , och som lägst under 1950- talet, . Konkursfrekvensen uppvisar generellt sett ett cykliskt beteende och samvarierar med konjunkturen. Det finns åtminstone fyra metoder att skatta konkurssanno- likhet/förväntad förlust. Dessa baseras antingen på optionsmodeller, eller på Dessa metoder beskrivs närmare i avsnitt 10.1.1 10.1.4. Därutöver förs en diskussion om metodernas tillämplighet för insättnings- garantin i avsnitt 10.5. För att beräkna den förväntade förlusten krävs också en upp- skattning av hur stor del av förlusten som kan återvinnas efter en konkurs, den s.k. återvinningsgraden. Förlustgraden vid konkurs i formeln ovan definieras som minus återvinningsgraden 1 , Pricing? FDIC working paper 2002-01. uttryckt i procent. En återvinningsgrad på ger således en förlustgrad vid konkurs på . Det kan ta innan konkursen är avslutad och återvunna medel kan betalas ut till den ansvariga myndigheten. Hänsyn måste därför tas till ränte- effekten mellan konkurstidpunkten och tidpunkten för när medlen betalas ut. Återvinningsgraden bör därför definieras som nuvärdet av återvunnet belopp ur konkursen, diskonterad med statslåneräntan för aktuell löptid, dividerad med den initiala för- lusten. I finns omfattande statistik över bankkonkurser. 2000 fallerade 1 631 banker. Från statistiken kan utläsas att de största bankerna haft en väsentligt högre återvin- ningsgrad än mindre institut. Återvinningsgraden har varierat mellan ca 78 , där den högre siffran avser banker med en balansomslutning överstigande (motsvarar de stora svenska bankerna) och den lägre återvinningsgraden banker med en balansomslutning understigande . Stati- stik från bankkonkurser från pekar på att mellan av en initial förlust kan återvinnas. Den högre siffran avser den nuvarande situationen i där insättningsgaranti- myndigheten efter en lagändring också tillåts att agera konkurs- förvaltare vid bankkonkurser. Den lägre siffran avser perioden innan denna ordning infördes. Värt att notera är att även den ame- rikanska insättningsgarantimyndigheten har möjlighet att agera konkursförvaltare. Eget kapital i relation till inlåningsstocken hos de större svenska bankerna 1990 1994 Konkursstatistik för banker saknas för eftersom antalet historiska skadefall är begränsat. Den svenska bankkrisen löstes utan att konkursinstrumentet utnyttjades. I diagram 10.1 redovisas emellertid det egna kapitalet hos de svenska bankerna under bank- krisen i relation till inlåningens storlek i respektive bank. Ur diagrammen kan utläsas att samtliga banker utom och hade ett eget kapital som var större än inlåningsstocken . Utan ett statligt ingripande hade emellertid åtminstone gått i konkurs. Det egna kapitalet i hade täckt av den garanterade inlåningen, vilket kan sägas vara en approximation för vilken förlustgrad givet konkurs skulle ha givit upphov till. Övriga banker hade ett eget kapital som skulle vara tillräckligt för att täcka ersättningen till insättarna. Huruvida situationen sett annorlunda ut utan införandet av den generella statliga garantin för bankerna har utredningen inte haft anledning att bedöma. Nedan diskuteras ett antal olika modeller för att skatta konkurs- sannolikheten varvid vissa tentativa skattningar görs. Motsvarande skattningar av förlustgraden saknas i betänkandet. Istället har scha- blonmässigt antagits att hälften av fordringen på företaget kan återvinnas vid en konkurs, ett medvetet konservativt antagande. Det kan emellertid konstateras att den antagna förlustgraden vid konkurs har en lika stor betydelse för avgifternas storlek som kon- kurssannolikheten. För att göra en korrekt beräkning av förväntad förlust krävs således att den ansvariga myndigheten fokuserar lika mycket på denna fråga som frågan om konkurssannolikhet. Av sta- tistiken från och ovan framgår att storleken på insti- tutet liksom institutionella faktorer, såsom utformningen av kon- kursinstitutet, har betydelse för förväntad förlustgrad. Exempelvis kan man förvänta sig att ett införande av ett system för offentlig administration av banker i kris kan minska förlustgraden. Det är även känt att förlustgraden uppvisar ett klart samband med kon- kurssannolikheten och därmed med konjunkturcykeln. För att beräkna en avgift enligt självkostnadsprincipen måste även vissa administrationskostnader läggas till, se närmare avsnitt 9.3.1. Det gäller såväl den förväntade kostnaden för att hantera skadefallet som myndighetens löpande administrativa kostnader i frånvaro av ett skadefall. uppgick de senare kostna- derna för insättningsgarantisystemet till 5,7 mnkr. Även om denna kostnad kan förutses öka väsentligt till följd av utredningens för- slag (se kapitel 11) är denna del försumbar i sammanhanget. Även kostnaderna vid ett skadefall bedöms bli begränsade jämfört med den förväntade förlusten. De beräkningar av förväntad förlust som redovisas i avsnitt 10.2 nedan kan därför tolkas som en grov upp- skattning av avgifter enligt självkostnadsprincipen. 10.1.1Prissättning baserad på kreditrating En ofta använd metod för att bedöma kreditrisker och därmed också för att prissätta garantier är att använda sig av kreditrating. En kreditrating syftar till att ge ett mått på kreditvärdigheten hos en låntagare. Ratingen kan avse ett specifikt lån eller ge en generell bedömning av en motpart utan knytning till visst låneinstrument. Officiell rating produceras av oberoende kreditratingföretag på uppdrag av det betygsatta företaget. Det betygsatta företaget an- vänder ratingen vid sin upplåning vilket ger långivare och investe- rare möjlighet att bedöma den risk de tar. Rating kan också baseras på en företagsintern modell, s.k. intern rating. Sådana system kon- strueras ofta av institut som ger kredit till mindre företag men även av tillsynsmyndigheter som använder ratingsystemet i sin tillsyns- verksamhet. Marknaden för officiell rating domineras av ett fåtal internatio- nella företag såsom FitchRatings, och Standard & Poors. Ratingen uttrycks vanligen som ett kreditbetyg. I Standard & Poors fall sträcker sig betyget från (AAA) vilket är den bästa kreditkvaliteten till D som är den sämsta. Ratingbetyg mellan (AA) och (CCC) kan modifieras genom ett tillägg av ett plus- eller minustecken som representerar relativ styrka inom kate- gorin. Företag med en rating mellan (AAA) och (BBB) har låg risk och brukar klassificeras som investment grade medan övriga benämns non investment grade. Övriga ratinginstitut använder sig av liknande betygsskalor. Ratingföretagens bedömning görs löpande av en eller flera av företagens analytiker och baseras på såväl kvantitativa som kvalita- tiva variabler. De kvalitativa variablerna inkluderar t.ex. en bedöm- ning av företagets konkurrenskraft inom den bransch de verkar, känslighet för teknologiska förändringar, eventuell oro på arbets- marknaden, förändringar i regleringen, ledningens kvaliteter, indi- kationer på att ägaren kommer att stödja företaget vid finansiella svårigheter m.m. De kvantitativa variablerna rör traditionell finansiell analys där styrkan i företagets balansräkning och intjäningsförmåga utvär- deras. Exempelvis studeras kapitaltäckningsgraden, tillgångarnas kvalitet, koncentration och likviditet, vinstnivå och svängningar i resultatet m.m. För finansiella företag analyseras särskilt de risker som ligger i värdepappershandeln. Endast de största svenska bankerna, som vänder sig till kapital- marknaden för sin finansiering, har valt att köpa en officiell rating. Dessa bankers nuvarande () kreditbetyg redovisas i tabell 10.1. Som framgår av tabellen uppvisar de svenska bankerna en god kreditvärdighet. De fyra svenska storbankernas kredit- värdighet är likartad. I Standard & Poors (S & Ps) rating sträcker sig ratingen mellan (A-) och (AA-). det bästa officiella kreditbetyget av de svenska bankerna hos alla tre ratinginstituten. och () får av samtliga ratinginstitut en lägre rating än och bedöms som lika kreditvärdiga. Bilden av är mer splittrad. Banken får samma höga kredit- betyg som av ett ratinginstitut, samma kreditrating som och av ett institut och en mellanställning av det tredje institutet. Sämst rating av de banker som innehar en officiell rating har , som dock med god marginal bedöms som investment grade. Officiell rating finns för vissa av bankerna . Endast de stora bankerna kan emellertid uppvisa en rating- historia. Då strukturomvandlingen på den svenska bankmarknaden varit stark är emellertid ratinghistorien relativt kort. Ur diagram 10.2 kan bankernas historiska rating enligt S & Ps utläsas. Endast kan uppvisa en ratinghistoria som sträcker sig över bankkrisperioden. har i sin nuvarande form endast haft en rating , varför denna bank utelämnats i diagrammet. Ur diagrammen kan utläsas att de stora bankernas rating uppvisar stabilitet . Vidare kan konstateras att bankerna uppvisar en hög kreditvärdighet ur ett historiskt perspektiv. Alla tre bankerna har sin högsta rating .