sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Som redovisas i avsnitt 3.8.6 finns bl.a. mot bakgrund av de öka- de riskerna för översvämningar anledning att i 2 kap. ställa tydligare krav på att möjligheterna att undvika olyckor och förebygga risker bör beaktas. Detta bör framgå av en andra punkt i paragrafen som även bör uttrycka krav på hänsyn till möjligheterna att förebygga föroreningar och bullerstörningar som innebär fara för människors hälsa och säkerhet. Det bör framhållas att denna bestämmelse, lik- som många andra i 2 kap, endast anger att de nämnda aspekterna ska beaktas vid lagens tillämpning. För en närmare konkretisering av kraven behövs kompletterande underlag, riktlinjer m.m. När det gäller t.ex. risker för översvämningar kan sådant underlag bestå av t.ex. utredningar, sammanställningar och bedömningar av ansvariga myndigheter om hur bl.a. ändrade klimatförhållanden kan påverka bl.a. frågor som rör vattenståndet i sjöar och vattendrag och där- med frågan om olika lågt belägna områden är lämpliga för bebyg- gelse. När det gäller miljöstörningar av olika slag kan de allmänt hållna kraven konkretiseras bl.a. genom miljökvalitetsnormer och riktlinjer av olika slag. Genom den generella och breda utform- ningen av bestämmelserna kan nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 1 om hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt i 3 § 4 om möj- ligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt buller- störningar utgå. I en tredje punkt bör bestämmelser tas in om en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar motsvarande nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 § första meningen. I den fjärde punkten föreslås regler om hänsyn till olika typer av teknisk försörjning och samhällsservice som i princip motsvaras av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 3. Kommittén föreslår emeller- tid ett tillägg som gör det tydligt att även möjligheterna att hantera avfall ska beaktas. Motiven för tillägget redovisas i avsnitt 3.9.4. Som ett led i kommitténs strävan att mellankommunal samver- kan ska öka (se avsnitt 5.11.1) föreslås i 2 kap. 4 § bestämmelser som ställer krav på att planeringen och förhållandena i andra berör- da kommuner ska beaktas och särskild hänsyn tas till frågor av mel- lankommunal och regional betydelse. Detta gäller både vid bedöm- ningar i planeringssammanhang av vad som är en lämplig använd- ning av mark- och vattenområden och vid ställningstaganden rö- rande lokalisering av bebyggelse. Allmänna intressen och samhällskrav Nya bestämmelser om utformning av bebyggelse I syfte att få tydligare och mer enhetliga krav föreslår kommittén en samlad paragraf som anger de allmänna intressen som ska beak- tas vid utformning av bebyggelse. Kommittén föreslår även vissa förtydliganden och ändringar, som är av redaktionell karak- tär. Bestämmelserna bör samlas i en ny 5 § i 2 kap. Bestämmelserna ansluter nära till nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. som ställer krav på utformningen av såväl bebyggelse- miljöer som enstaka byggnader. I 2 kap. 2 § ställs krav på att plan- läggning ska främja en estetiskt tilltalande utformning av bebyggel- se, medan vissa bestämmelser om utformning i 2 kap. 4 § gäller om- råden med s.k. sammanhållen bebyggelse. Bestämmelserna i 3 kap. 1, 10 och 12 §§, ställer krav på byggnaders utformning och place- ring. Som redovisas ovan är gränsdragningen mellan bestämmelser- na i 2 och 3 kap. i dessa avseenden oklar, bl.a. genom att lokalise- ringsprövningen ofta sammanfaller med bedömningen av en lämp- lig placering. Flera av de bestämmelser som gäller utformningen av sammanhållen bebyggelse bör också gälla bebyggelse i allmänhet. Det gäller t.ex. behovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser, hushållning med energi och vatten samt kraven på tillgänglighet för personer med funktionshinder. Vidare är det uppenbart att vissa av de krav som ställs på utformningen av ensta- ka byggnader även är relevanta vid bedömningar av hur bebyggelse som helhet ska utformas. Det är således inte längre befogat att be- hålla den nuvarande uppdelningen mellan kraven på utformning av sammanhållen bebyggelse och kraven på enstaka byggnader. En an- nan oklarhet med nuvarande bestämmelser är vilka krav som gäller vid ändring av byggnader. Kraven på utformning av byggnader gäl- ler i praktiken även vid ändringar. Detta framgår dock inte uttryck- ligen av de gällande bestämmelserna. Kommitténs förslag syftar så- ledes till att ge en samlad och entydig grund för lämplighetsbedöm- ningen av utformningen av såväl enstaka byggnader som mer sam- lad bebyggelse, liksom vid ändringar av och tillägg till bebyggelsen. Genom att tillämpningsområdet förtydligas och utvidgas på detta sätt finns anledning att ställa särskilda krav på placering- en av enstaka byggnader, utan bedömningar om en lämplig place- ring får anses ingå i bedömningar av en lämplig utformning av be- byggelsen. I en första punkt föreslås bestämmelser med motsvarande inne- håll och innebörd som nuvarande bestämmelser i 3 kap. 1 § som Allmänna intressen och samhällskrav ställer krav på hänsyn till stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på platsen. Mot bakgrund av de tillämpnings- problem som har redovisats föreslås emellertid att nuvarande be- stämmelser om en estetiskt tilltalande utformning, som även åter- finns i 2 kap. 2 §, ändras. Trots ambitionerna att ge estetiska värden en tydligare ställning som ett allmänt intresse har det vid tillämp- ningen och överprövningen ibland varit svårt att få genomslag för kommunala bedömningar av vad som ska anses som estetiskt till- talande. En orsak kan vara att begreppet estetiskt tilltalande kan tolkas så att det ger utrymme för en hög grad av skönsmässiga be- dömningar grundade på personliga omdömen, snarare än på profes- sionellt och sakligt underbyggda kunskaper och värden. Syftet med införandet av bestämmelserna var att ge stöd för olika aspekter – exempelvis färgsättning, storlek och skala samt materialval – som sammantaget ger en god helhetsverkan (prop. 1997/98:117 s. 19). För att ge stöd för mer sakligt underbyggda bedömningar föreslås att begreppet estetiskt tilltalande inte används i lagtexten, utan att bestämmelserna i stället utformas så att de olika komponenter som är väsentliga för bedömningen uttryckligen framgår. Kommit- téns förslag är därför att krav på en god form-, färg- och material- verkan uttryckligen ska framgå av lagtexten. Bakgrunden till detta förslag redovisas även i avsnitt 3.6.4. I punkterna 2, 3 och 4 föreslås bestämmelser om behovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser, tillgänglighet för personer med funktionshinder, hushållning med energi och vat- ten m.m. samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Efter- som motsvarande krav finns i nuvarande 2 kap. 4 §, är syftet med kommitténs förslag att tydliggöra att kraven ska beaktas även vid utformningen av bebyggelse och enstaka byggnader. I en femte punkt föreslås att även möjligheter att hantera avfall ska beaktas. Motivet till förslaget redovisas i avsnitt 3.9.4. Som angetts ovan bör utformningsbestämmelserna även gälla vid ändringar av och tillägg till bebyggelse, vilket innebär ett förtydli- gande jämfört med motsvarande bestämmelser . Detta föreslås framgå i ett andra stycke. Av bestämmelserna ska också enligt kommitténs förslag framgå att ändringar och tillägg ska göras var- samt så att befintliga karaktärsdrag respekteras. Nuvarande bestäm- melser i 3 kap. 10 § anger att byggnadens karaktärsdrag ska beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömäs- siga och konstnärliga värden tas till vara. Den föreslagna ändringen innebär en förstärkning och generalisering av varsamhetskravet Allmänna intressen och samhällskrav såtillvida att även tillägg till bebyggelsen ska göras varsamt, och att befintliga karaktärsdrag inte bara ska beaktas, utan även respekte- ras. Bakgrunden är att varsamhet när det gäller den vardagliga bebyggelsens värden trots förhöjda ambitioner och förtydligade uttalanden inte beaktas tillräckligt. Den specificerade uppräkningen som finns i gällande bestämmelser av vilka värden som ska tas till vara kan anses motverka en generell hänsyn och föreslås därför tas bort. I ett tredje stycke föreslås bestämmelser om att särskilda vär- den ur historisk, kulturhistorisk eller konstärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, ska skyddas. Bestämmelser- na motsvaras av dagens krav i 3 kap. 12 §, men har getts en annor- lunda utformning i syfte att förstärka och förtydliga de hänsyn som krävs för särskilt värdefulla byggnader. Förvanskningsförbudet har funnits länge i lagstiftningen, men har varit svårt att tillämpa i prak- tiken. Nuvarande bestämmelser om förbud mot förvanskning av byggnader som har särskilda värden föreslås därför ersättas med krav på skydd av sådana värden, som grundas på fackmässiga bedömningar. Därmed ställs till att börja med krav på att de värden som avses i det enskilda fallet ska vara tydligt angivna, vilket avsevärt förbättrar möjligheterna att skydda dem och bedöma konsekvenserna av olika åtgärder. Ett krav på skydd kan också anses som enklare både att tolka och tillämpa. Genom den förändrade formuleringen och förtydligade innebör- den av bestämmelsen kan man få nya vägledande avgöranden. En viktig förutsättning för att byggnader med särskilda värden ska få tillräckligt skydd är att kommunerna tar fram det kunskaps- och beslutsunderlag som behövs. Det är angeläget att behövliga inven- teringar görs och lämpligt att de kommer till uttryck i översiktspla- nen, men det krävs inte att de fackmässiga bedömningarna alltid ska vara gjorda i förväg. Vad som krävs är att besluten motiveras sakligt och att kommunerna har tillgång till den kompetens som behövs. En annan förändring i förhållande till de gällande bestämmelser- na är att ordet miljömässigt har tagits bort. Motiven till detta är att ordet miljömässigt är tänkt att ställa krav på ett omgivningspers- pektiv. Genom att bestämmelserna som rör enstaka byggnader samordnas med bestämmelserna om bebyggelsen kommer man att få ett perspektiv som också rör omgivningen. Kriteriet miljömäs- sigt kan därför tas bort utan att man för den skull försämrar pröv- ningen i enskilda ärenden. I avsnitt 3.6.4 utvecklas förslaget när- mare. Allmänna intressen och samhällskrav Särskilda bestämmelser om sammanhållen bebyggelse Även om det således enligt kommitténs förslag är befogat att föra över delar av nuvarande bestämmelser om sammanhållen bebyg- gelse till en generell paragraf, finns anledning att i bestämmelserna ange vissa ytterligare krav som ska gälla för sammanhållen bebyg- gelse. Kommittén föreslår att denna bestämmelse läggs i 6 § i kapit- let. Genom kravet i 5 kap. 1 § på detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse kan bestämmelserna tas till utgångspunkt för vilka krav som ska tillgodoses vid detaljplaneläggningen, utöver de grundläg- gande kraven enligt 5 §. Nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 § 5 anger bl.a. att bebyggelse- miljön ska utformas med hänsyn till behovet av trafikförsörjning och god trafikmiljö, parker och andra grönområden. I andra styck- et ställs krav på att det inom eller i nära anslutning till området ska finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. Det saknas dock ett uttryckligt krav på att behovet av allmänna platser ska tillgodoses, vilket är ologiskt med tanke på att bestämmelserna om detaljplanens obligatoriska innehåll i 5 kap. 3 § ställer krav på att allmänna platser ska redovisas. Mot bakgrund av detta och de problem i tillämpningen av bestämmelserna om allmänna platser som kommittén redovisar i avsnitt 9.4.3 föreslår kommittén att ett sådant grundläggande krav införs som en första punkt i 6 §. Be- stämmelsen föreslås samordnad med ovan nämnda bestämmelser om parker, grönområden och lek. I en andra punkt föreslås bestämmelser om hänsyn till behovet av en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslut- ning till områdena, som motsvarar delar av nuvarande bestämmel- ser i 2 kap. 4 § andra stycket. I en tredje punkt föreslås – i likhet med nuvarande bestämmelser i andra stycket – att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till be- hovet av förändringar och kompletteringar. Av bestämmelsen bör även framgå att behovet ska värderas både i förhållande till områ- dets värden och framtida behov för att markera det långsiktiga för- valtningsperspektivet. Allmänna intressen och samhällskrav Bestämmelser om hänsyn till omgivningen I gällande lagstiftning finns i 3 kap. 2 § PBL en bestämmelse som innehåller ett krav på att byggnader ska placeras och utformas så att de inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. Bestäm- melsen har emellertid genom sin placering i 3 kap. och genom det sätt på vilken den är formulerad en formellt begränsad räckvidd. För att undanröja något av den oklarhet som finns bör bestämmel- sen ersättas av en bestämmelse med mera generell innebörd. En så- dan bestämmelse föreslås i 2 kap. 7 §. Bestämmelsen syftar till att tydligt ange att hänsyn till omgivningen ska tas såväl vid planlägg- ning av mark- och vattenområden som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse. Vidare bör framgå att bestämmelsen inte som gäller konsekvenserna av den avsedda användningen enbart av byggnader utan också när det gäller hur de mark- och vattenområden som planläggningen eller lokaliseringen reglerar all- mänt kommer att användas. Det finns också skäl att i den nya be- stämmelsen tydligare markera att bestämmelsen särskilt avser sådan omgivningspåverkan som innebär risk för fara för människors hälsa och säkerhet. I denna del är det naturligt att bedömningarna av vil- ka olägenheter eller risker som kan godtas anpassas till de bedöm- ningar som görs vid prövning enligt i likartade fall. När det gäller vad som innebär betydande olägenheter på annat sätt är avsikten inte att den nya bestämmelsen ska innebära någon föränd- ring i förhållande till nuvarande praxis. Bestämmelser om ytterligare särskilda krav på byggnader samt särskilda krav i fråga om tomter och allmänna platser Slutligen samlas i kapitlet ett antal bestämmelser från nuvarande 3 kap. PBL som rör byggnader samt utformning av tomter och all- männa platser. Bestämmelserna får i huvudsak anses vara ändamåls- enligt utformade och endast smärre justeringar har gjorts. I en ny 8 § i 2 kap. redovisas kopplingen mellan PBL och 2 a § BVL, dvs. den bestämmelse som finns i 3 kap. 3 § PBL. Som framgår av avsnitt 3.11.2 anser kommittén inte att det finns skäl att föreslå ändringar i 2 a § BVL som innebär ytterligare krav på byggnaders och anläggningars utförande. Däremot föreslås att bestämmelserna justeras så att det tydligt framgår att kraven gäller vid såväl uppfö- rande som ändring av byggnadsverk. Allmänna intressen och samhällskrav Bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 13 § som rör kraven på bygg- naders underhåll förs över till en ny 9 § varvid hänvisningen när det gäller särskilda värden anpassas till den föreslagna 2 kap. 5 § tredje stycket som anger vad som avses med sådana värden. I 11–13 § återfinns bestämmelser som rör tomter och allmänna platser. Det är i huvudsak samma bestämmelser som finns i 3 kap. 15–18 §§. Flera förtydliganden har gjorts och vissa omflytt- ningar har skett för att förtydliga systematiken. Exempelvis före- slås när det gäller bestämmelsen avseende tomter i 11 § att formule- ringen i nuvarande 3 kap. 15 §, ska ha tagits i anspråk, utgår för att tydliggöra att reglerna ska gälla tomter som ska användas för bebyggelse oavsett om det är fråga om nybyggnads- eller ändrings- situationer. I samma paragraf föreslås i förhållande till nuvarande lydelse att det ska tydliggöras med att ta tillvara naturförutsätt- ningarna så långt möjligt avses att ta tillvara terrängförutsättningar- na men också att bevara växtlighet eller plantera i lämplig utsträck- ning. Syftet är att markera betydelsen av varsamhet både med hän- syn till de topografiska förhållandena och till växtligheten. Därmed behövs inte längre den svårtillämpade bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 17 § första stycket där det anges att kan besluta att plantering ska utföras och befintlig växtlighet bevaras. För att tydliggöra att tillgänglighet och användbarhet när det gäller tomter utgår från grundläggande rättigheter som man som enskild kan anses ha föreslås att rätten formuleras som att tillgängligheten ska säkras om det inte är orimligt och att det man vill uppnå är att det ska finnas en möjlighet att komma till bebyggelsen och att använda tomten i övrigt. I sak är det inte avsett att innebära några förändringar. Begreppet tomt ska ha samma innebörd som , dvs. den mark som använts för bebyggelsen och sådan mark som ligger i nä- ra anslutning till denna eller behövs för att bebyggelsen ska kunna användas för avsett ändamål. Inom områden med sammanhållen be- byggelse är tomten i allmänhet lika med berörd fastighet. De krav som gäller och som innebär att tomter ska hål- las i vårdat skick finns det i princip inte skäl att förändra. I dags- läget är det emellertid ett inte ovanligt problem att växtligheten på tomter ger upphov till olägenheter för grannarna. I vissa utsträck- ning har det varit oklart vad som ska avses med vårdat skick. Kom- mittén föreslår därför ett förtydligande i den nya 12 § med syftet att förtydliga att med vårdat skick avses att tomterna ska skötas och förekommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter Allmänna intressen och samhällskrav för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risker för olycksfall begränsas. En nyhet som föreslås i 12 § är att kraven på varsamhet vid änd- ringar också ska gälla tomter. Dessutom föreslås att en anpassning görs till de krav på skydd av särskilda värden ur historisk, kultur- historisk eller konstnärlig synpunkt som avser bebyggelsen. I likhet med vad som föreslås när det gäller bebyggelsen ska sådana värden således kunna skyddas även om skyddet inte regleras i detaljplan el- ler områdesbestämmelser. Förutsättningen är att kommunen grun- dar sina krav på fackmässiga bedömningar. Bestämmelserna som innebär att kraven avseende tomter också ska gälla vid ändring av byggnad föreslås finnas kvar. Det föreslås dock en ändrad formulering som innebär att kraven när det gäller tomterna ska ställas om det är skäligt. Vad som är skäligt kan avgö- ras utifrån de kriterier som finns i 3 kap. 16 §, dvs. i den ut- sträckning som det efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper. Bestämmelserna när det gäller allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader föreslås föras över från nuvarande 3 kap. 18 § till den nya paragrafen. Innehållet ändras inte, men vissa omformuleringar föreslås och hänvisningar sker till de nya paragra- ferna. Indirekt blir det en skillnad och det gäller kraven på varsam- het som också kommer att gälla dessa typer av platser och områden i och med hänvisningen till den nya 12 §. En särskild bestämmelse om tillämpningen av vissa bestämmelser De oklarheter när det gäller tillämpningsområdet som har berörts i avsnitt 4.3 aktualiserar behovet av en särskild bestämmelse om till- lämpningsområdet. Kommittén föreslås en sådan bestämmelse. Den innebär att när begreppet bebyggelse nämns är bestämmel- serna också avsedda att omfatta enstaka byggnad eller anläggning. Dessutom anges att med byggnader avses också andra anläggningar när bestämmelserna ska tillämpas. 5Mellankommunal och regional samverkan Flertalet nationella mål och intressen behöver omsättas i ett re- gionalt sammanhang för att kunna beaktas i den kommunala fy- siska planeringen, och genomförandet kräver ofta någon form av regional eller mellankommunal samverkan. Detta kräver inga lagändringar utan kan ske med stöd av nuvarande instrument i PBL. Det krävs framför allt en ökad medvetenhet och en bättre samordning på den nationella nivån. Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det som kallas ESDP (European Spatial Development Perspective) är mest relevant på regional nivå, även om an- greppssätten också har påverkat den kommunala översikts- planeringen. Den regionala utvecklingspolitiken är endast till viss del kopplad till användningen av mark- och vattenområden och resultaten av samverkan är främst att se som underlag för den kommunala planläggningen. Kommitténs slutsats är att det på den regionala nivån inte behövs någon ny planform vid sidan om regionplanen. Behovet av en mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut enligt PBL har ökat sedan PBL trädde i kraft. Erfa- renheterna visar att det finns brister när det gäller samverkan mellan kommuner vid översiktsplanering, detaljplaneläggning och beslut för åtgärder som har påverkan utanför kommungrän- sen. Kommittén föreslår förändringar i PBL för att stärka det re- gionala och mellankommunala perspektivet. Det bör uttryckas tydligare i 2 kap. att det är ett allmänt in- tresse att hänsyn ska tas till planering och andra förhållan- den i berörda kommuner i frågor av mellankommunal bety- delse. Mellankommunal och regional samverkan Kommitténs föreslår också att kommunernas skyldighet att samverka i dessa frågor tydliggörs. Om samverkan inte skett vid översiktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljplaneringens programskede. En kommun föreslås få ett uttryckligt lagstöd för möjlighe- ten att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mellankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen. Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning bör roll och uppgifter förtydligas. bör i likhet med med stöd av underlag och kunskaper om nationella mål och intressen verka för en mellankommunal samordning i plane- ringen. Bristande mellankommunal samordning bör emel- lertid inte finnas kvar som en självständig grund för statlig kontroll med stöd av 12 kap. arbete med att ta fram ett samordnat planeringsunderlag som redovisar statens intressen i ett regionalt och mellankommunalt sam- manhang kan behöva utvecklas med stöd av förtydliganden i plan- och byggförordningen. redovisa hur PBL kan anpassas till nya planeringsförutsätt- ningar, utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regi- onal utvecklingsplanering samt redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål ska realise- ras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länssty- relsernas roll kan utvecklas. I uppdraget ingår också att undersöka hur PBL kan stimulera en ökad samordning över administrativa gränser för att därigenom uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna för markan- vändningsbeslut av betydelse för en hel regions utveckling. Därut- över finns en inbyggd regional dimension i flera av de övriga frågor som berörs i direktiven. Det gäller t.ex. hållbar utveckling och miljömål, översiktsplanens funktion för att säkerställa nationella, regionala och mellankommunala mål, konkurrensfrågorna, bo- SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan stadsbyggande samt EG-direktivet om strategiska miljöbedöm- ningar. I uppdrag ingår vidare att undersöka hur PBL kan anpassas till EU:s planerings- och utvecklingssamarbete, det s.k. ESDP, som sker utanför PBL-systemet. 5.2Pågående förändringar och nya förutsättningar för regional samverkan Regionbegreppet och mellankommunal samverkan Den regionala nivån och regional samverkan har fått en ökad bety- delse i under det senaste årtiondet, inte minst genom EU- medlemskapet, men även genom den nya regionala utvecklingspo- litiken. Utan att här närmare gå in på en begreppsdiskussion kan konstateras att regionbegreppet kan ges en mängd olika betydelser beroende på sammanhang och syfte. Direktiven ger också utrymme för en vid tolkning av regionbegreppet. EU-samarbetet sker ibland i större, s.k. makroregioner mellan delområden i flera länder.