sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett annat fall avser ämnen som är alltför tekniska eller uppvisar alltför stora skillnader från land till land och därför lämpar sig mer för rekommendations- än för konventionsreglering. I ett tredje fall utarbetas en rekommendation som ett komplement till en allmänt formulerad konvention i syfte att underlätta tillämpningen. har det blivit allt vanligare att utarbeta rekommenda- tioner som parallellinstrument till konventioner, i synnerhet främjandekonventionerna. Rekommendationerna som sådana är dock inte bindande och ställer inga andra krav på medlemsländerna än att de omfattas av underställningsskyldigheten. I några få fall har valt att ge ett beslut formen av deklara- tion. Viktigast är Philadelphia-deklaration vilken inkorpo- rerades i organisationens stadga. Andra exempel är anti- apartheiddeklaration, deklaration om lika möjligheter för och lika behandling av kvinnliga arbetstagare samt dekla- ration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet (se vidare under 1.3). 1.3Utvecklingen av medlemsländers förpliktelser Medlemskap i en organisation medför normalt förpliktelser av olika slag, t.ex. att betala en medlemsavgift. Medlemskapet i inne- bär bl.a. ett antal förpliktelser med avseende på den för orga- nisationen centrala normverksamheten. Underställningsskyldig- heten har nämnts i föregående avsnitt. Till denna kommer en rapporteringsskyldighet som har genomgått en betydande utveck- ling. Enligt stadgans artikel 22 skall medlemsstater som tillträtt en konvention till rapportera om tillämp- ningen av konventionens bestämmelser. Stadgan förutser årliga rapporter men i praktiken tillämpas numera rapporteringsperioder om för de mest grundläggande konventionerna och perioder för övriga konventioner. Även icke-ratificerade konventioner och rekommendationer ger enligt stadgans artikel 19:5 (e) resp. 19:6 (d) upphov till rappor- teringsskyldighet enligt beslut fattade av . Sådan rapportering syftar till att ge en bild av lagstiftning och praxis i medlemsländerna i relation till resp. konventions krav och rekom- mendations riktlinjer. Systemet är avsett dels att främja instrumen- tens tillämpning, dels att ge underlag för beslut om revision av gamla och utarbetande av nya instrument. En principiellt viktig bestämmelse i stadgans artikel 19:8 före- skriver, att antagandet av en ny konvention eller rekommendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall (in no case) skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommendationen föreskrivna. Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hänvisning till ett nytt instrument eller tillträdet till en konvention vrida klockan tillbaka och omintet- göra tidigare gjorda framsteg. Se vidare under avsnitt 3.2 om effekten av en ratifikation. har medlemsländernas förpliktelser i form av respekt för och skyldighet att rapportera om tillämpningen av grund- läggande konventioner utvecklats ytterligare. antog Inter- nationella arbetskonferensen en deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet. Det viktigaste elementet i den är konstaterandet att alla medlemsländer genom sitt medlemskap i organisationen och sin anslutning till dess stadga har en förpliktelse att respektera, främja och genomföra grundläggande rättigheter (core labour standards) i enlighet med ett antal (f.n. åtta) konventioner om föreningsfrihet, organisationsrätt samt rätten till kollektiva förhandlingar, avskaffande av alla former av tvångs- arbete, avskaffande av barnarbete samt avskaffande av diskrimine- ring i arbetslivet (se prop. 2000/01:93 s. 26f samt bil. 1.4Granskningen av medlemsländernas fullgörande av förpliktelser Som nämnts ovan (avsnitt 1.1) var en pionjär när det gällde utarbetande av system för övervakning av medlemsländers full- görande av förpliktelser enligt ratificerade konventioner etc. Ländernas tillämpningsrapporter granskas av oberoende jurister i (för tillämpning av konventioner och rekommendationer). Denna utarbetar en rapport som be- lyser problem vid genomförandet av normer i länderna och drar slutsatser om tillämpningen. Den kan även rikta skriftliga observationer och s.k. direct requests direkt till regeringarna avsedda att besvaras vid nästa rapporteringstillfälle. Expertkom- mitténs rapport föreläggs Internationella arbetskonferensen vars trepartiska utskott för tillämpningsfrågor diskuterar och rapporte- rar sina slutsatser till konferensens plenum. Utskottet kan även anmoda en regering att avge en skriftlig eller muntlig förklaring inför utskottet. Utöver rapporteringsskyldigheterna och de tillfällen till gransk- ning av tillämpning av åtaganden som dessa erbjuder, finns enligt stadga olika klagomålsprocedurer. Enligt artikel 24 kan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer rikta en erinran mot att den egna staten eller en annan stat inte på ett betryggande sätt genomfört bestämmelserna i en konvention som den ratificerat. Erinran prövas av som kan tillsätta en särskild (tre- partisk) granskningskommitté. Enligt en annan procedur (arti- kel 26) kan en medlemsstat anföra klagomål mot en annan medlem för bristande uppfyllelse av en konvention som båda tillträtt. I sådana fall kan styrelsen tillsätta en . Styrelsen kan även tillämpa detta förfarande på eget initiativ eller på initiativ av ett eller flera ombud (regerings-, arbetsgivar- eller arbetstagarombud) till Internationella arbetskonferensen. Klagomål enligt artikel 26 är relativt sällsynta hemsida redovisar några tiotal och tillsättandet av en ännu ovanligare. I praktiken leder förfarandet ofta till någon form av uppgörelse. riktades fyra anmälningar mot be- träffande tillämpningen av ratificerade konventioner, däribland en enligt artikel 26 som avsåg bl.a. konventionen (nr 147) om mini- minormer i handelsfartyg; denna anmälan kom dock inte att prövas i sak i . antar en samlad konvention på sjöfartsområdet enligt det utkast (PTMC/04/1) som föreligger nu (), kommer att enligt dess artikel XIII få ett nytt trepartiskt organ med särskild kompetens på det område som täcks av sjöfartsinstrumenten. Dess uppgift skall vara att keep the working of this Convention under continuous review. Se vidare under avsnitt 2.1 samt avsnitt 6 om pågående konventionsarbete. , som enligt sin instruktion skall främja ökad kun- skap om och dess verksamhet, publicerade som bilaga till sin verksamhetsberättelse för (det år då kommittén behandlade sjöfartsinstrument) Några anteckningar om och sjö- farten av kommitténs expert , . Han erinrar om att det organ som utarbetar och antar konventioner och rekommendationer, nämligen Internationella arbetskonferensen, håller två slags sessioner, nämligen de årliga sessionerna och, med längre och mer oregelbundna intervall, sjöfartssessionerna. Från juridisk synpunkt är de likvärdiga men de skiljer sig från varandra genom att t.ex. budgetfrågor och val till inte förekommer på sjöfartssessionerna. Den juridiska likvärdigheten till trots finns det ofta i praktiken en skillnad mellan utarbetandet av sjöfartsinstrument och andra instrument. Alla dagordningar för arbetskonferensen fastställs av , som också skall svara för de tekniska förberedel- serna av och nödvändiga konsultationerna inför antagandet av en konvention eller en rekommendation (stadgans artikel 14). Detta kan ske genom en förberedande teknisk konferens, vilket är det normala för sjöfartsfrågor, eller genom en tvåårsbehandling av arbetskonferensen, vilket är det normala för andra frågor. En sådan tvåårsbehandling (double discussion procedure; ILC:s arbetsordning artikel 39) inkluderar en rapport med ett frågeformulär till med- lemsländerna inför förstaårsbehandlingen och en andra rapport med textutkast inför andraårsbehandlingen. Åtminstone i länder som tillträtt konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis för att för att främja genomförandet av normer, kan man räkna med en nationell trepartsbehandling av sådana frågeformulär resp. textutkast (jfr instruktion 2 § a). Inför en för- beredande teknisk sjöfartskonferens, t.ex. den som skall hållas , förekommer inte motsvarande frågeformulär och inte heller nödvändigtvis en remissrunda till medlemsländerna av textutkast avsedda att behandlas av arbetskonferensen vid dess sjöfartssession. En annan skillnad i praktiken mellan sjöfartsinstrumenten och övriga instrument är att de förra mer sällan blir föremål för den i stadgans artikel 19 förutsedda rapporteringen avseende icke-rati- ficerade konventioner samt rekommendationer (se avsnitt 1.3). lade fram en rapport (General ) avseende tillämpningen av konventionen (nr 147) om miniminormer i handelsfartyg och tillhörande rekommendation (nr 155) om förbättring av normer i handelsfartyg, var det bara tredje gången som en dylik rapportomgång och gransk- ning avsett sjöfartsinstrument. Vad som gör konventionen nr 147 unik bland konven- tioner, konstaterade expertkommittén, är att den i en bilaga in- korporerar bestämmelser ur 15 andra vilka förutsätts ges en tillämpning substantially equivalent med den som föreskrivs i resp. konvention (i prop. 1977/78:152 talas om i huvudsak likvärdiga bestämmelser). ägnade också mycket uppmärksamhet åt denna nya flexibilitetsklausul (styckena 65 79 i rapporten). En liknande teknik förefaller kom- ma till användning vid utarbetandet av en ny samlad konvention på sjöfartsområdet; mer härom i avsnitt 6. I nyssnämnda stycke 65 gör expertkommittén ett principiellt viktigt påpekande rörande den slutliga tolkningen (definitive inter- pretation) av konventioner och rekommendationer. Enligt artikel 37 i stadga är det nämligen som ansvarar för tolkningen av såväl stadgan som enligt stadgan antagna konventioner. har domstolen dock aldrig gjort någon sådan tolkning. För att kunna fylla funktionen att avgöra huruvida konventionskrav iakttas måste expertkommittén bedöma och framföra sin uppfattning med avseende på innehåll och be- tydelse av konventionernas bestämmelser och i förekommande fall avgöra deras legala räckvidd. På motsvarande sätt gör Interna- arbetsbyrån, säger expertkommittén i fotnot 25, sina for- mella och informella tolkningar av instrument med förbe- hållet att stadga inte tillerkänner arbetsbyrån någon särskild behörighet i det avseendet. Se vidare avsnitt 3.2. 2.2Tidigare ILO-reglering avseende sjömäns välfärd m.m. Sjömäns välfärd har länge varit ämne för diskussion och reglering inom . antogs en rekommendation (nr 48) om sjömäns välfärd i hamnarna, och ännu en (nr 138) om sjöfolks välfärd. Dessa båda instrument förelades genom prop. 1938:239 resp. 1971:158. I den senare propositionen uttalade föredraganden att rekommendationen till större delen avsåg åt- gärder som täcktes av den verksamhet som bedrevs av Handels- flottans välfärdsråd, dvs. det organ som föregick (). Propositionens innehåll i den delen föranledde inte något riksdagsuttalande. Internationella arbetskonferensen antog vid sin 62:a session (nionde sjöfartskonferens) en resolution med en begäran riktad till att på dagordningen för nästa sjöfarts- session föra upp frågan om antagande av en konvention, vilken skulle utgöra ett effektivare instrument för att lösa sjöfolkets väl- färdsfrågor, samt att inkalla ett möte med den s.k. paritetiska (redare sjöfolk) sjöfartskommissionens (Joint Com- mission, JMC) trepartiska utskott för sjöfolks välfärd för att ut- veckla det internationella samarbetet på området. Utskottet diskuterade de båda ILO-rekommen- dationerna och uppmanade JMC att be att på dag- ordningen för en (förberedande teknisk) sjöfartskonferens sätta upp ämnet Sjömäns välfärd till sjöss och i hamn för utarbetande av en konvention och/eller en rekommendation. JMC återkom 1984 med förslag att sammankalla en sjöfartskonferens. Mot denna bakgrund beslöt vid sitt 228:e möte bl.a. att på dagordningen för en förberedande tek- nisk sjöfartskonferens föra upp ämnet Sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. bad medlemsländernas regeringar att rapportera om utvecklingen på området och utarbetade på grundval härav en underlagsrapport till den förberedande konferensen med ett förslag till slutsatser. Förslaget innebar, såvitt avsåg en kon- vention, ett instrument i tre delar: en allmän del I. General (punk- ter numrerade 5 7), en andra del II. Welfare facilities in ports (punkter numrerade 8 21), och en tredje del III. Welfare facilities at sea (punkter numrerade 22 23). Byrån förutsåg ett behov av flexibilitet vilket skulle kunna tillgodoses på det sättet att en stat som tillträdde konventionen skulle kunna utesluta antingen del II eller del III (jfr. den i avsnitt 1.2 först beskrivna flexibilitets- klausulen). Vidare föreslogs en rekommendation i fem delar (punkter numrerade 25 52). Hela textförslaget återges i Report II (Chapter I), till vilken jag återkommer i avsnitten 2.5 och 2.6. 2.31986 års förberedande tekniska sjöfartskonferens deltog i den förberedande tekniska sjöfartskonferensen den 5 med en trepartsdelegation. I denna ingick bl.a. kanslichefen i HKF (expert i regeringsdelegationen), direktören i (ombud för arbetsgivarna) och verkställande direktören i (expert i arbetstagardelega- tionen). De nämnda personerna deltog i det konferensutskott som behandlade välfärdsfrågorna. Den förstnämnde valdes till ut- skottets rapportör. I en rapport från konferensen (nr 1/86) skrev Ristarp att Internationella arbetsbyråns underlagsrapport (Report I) utmynnade i ett förslag till två nya instrument, nämligen en konvention och en rekommendation. I utskottet framhölls att de snabba och djupgående förändringar som ägt rum inom sjöfarten hade gjort de båda äldre rekommenda- tionerna på välfärdens område föråldrade och otillräckliga. Redarna i utskottet hävdade att den nödvändiga moderniseringen kunde ske i form av en ny rekommendation. Sjöfararna ansåg att det krävdes en konvention med en supplerande rekommendation. Regerings- gruppen var splittrad i frågan om konvention kontra rekommen- dation. Enligt rapporten lade på de nordiska regeringsrepre- sentanternas vägnar fram ett förslag till en kortfattad, principiellt hållen konvention. Det nordiska regeringsförslaget byggde på byråns text och inkluderade dess punkter 5(1), 6(2), 25(1), 8(1), 6(1), 8(3) 22(1), 22(2) och 11(1). Härtill fogades småningom en text byggd på punkten 7. Förslaget omfattade alltså valda punkter ur byråför- slagets delar I III och en punkt i rekommendationsförslaget. Jag har i en uppsats om normskapande verksamhet hävdat, att i egenskap av författare till förhand- lingsunderlaget utövar starkt inflytande på antagna texter. fallet fick byråns förslag ett reducerat genomslag genom de nor- diska regeringsrepresentanternas initiativ. Exakt varför de nordiska ländernas förslag kom att omfatta de nämnda punkterna framgår varken av utskottets eller av Arbets- marknadsdepartementets rapport, men det är rimligt att anta att förslagsställarna utgick från rådande förhållanden i de egna länder- na och från uppfattningen att en konvention med det föreslagna innehållet inte skulle innebära några tillämpningsproblem i dessa länder. En mer detaljerad genomgång av det nordiska förslaget jämfört med byråtexten ger följande vid handen: av punkten 5 behölls konventionsformen men inte den före- slagna tredelningen eller möjligheten att utesluta någon del; punkten 6 behölls i sin helhet, nämligen icke-diskriminerings- regeln i 6(1) och definitionen av seafarer i 6(2); tanken på samarbete mellan ratificerande stater (punkt 7) togs tillvara; som en ändamålsbestämmelse behölls den för rekommenda- tionen tänkta punkten 25 om kultur- och välfärdstjänster; punkten 8 om tillhandahållande av välfärdstjänster och översyn av sådana behölls som en andra ändamålsbestämmelse; även punkten 22 behölls i sin helhet, nämligen att alla besätt- ningsmedlemmar skall omfattas av tjänsterna ifråga (1) och att nationella bestämmelser skall fastställa vilka fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg (2); slutligen behölls punkten 11 om finansiering av tjänsterna enligt konventionen. Delar av byråtexten som inte inkluderades i det nordiska förslaget omfattade bl.a. punkten 9 som angav (a) offentliga myndigheter, (b) redar- och sjöfolksorganisationer och (c) frivilligorganisationer som till- handahållare av välfärdstjänster: punkten 10 om inrättande av välfärdsstyrelser på olika nivåer; ett antal punkter om utformningen av välfärdsanordningar och tjänster m.m. Man kan redan här notera att punkterna 9 och 10 (i modifierad form) återkommer i utkastet till en ny sammanhållen konvention (avsnitt 6). Det nordiska förslaget uppfattades som en kompromiss mellan redarnas och sjöfararnas ståndpunkter och vann stöd från flera regeringsrepresentanter. Sedan även redare och sjöfarare accepterat uppläggningen, enades utskottet om att föreslå en konvention innehållande huvudprinciper och målsättningar (main principles and objectives) och en rekommendation med mer detaljerade beskrivningar av välfärdsverksamhetens organisation och innehåll (a Recommendation which would describe the details of welfare provisions as agreed by the Committee). Utskottets enhälligt antagna konklusioner, syftande till en konvention och en rekommen-dation, förelades (dokument GB.234/4/3). Arbetsbyrån fann att flera av ämnena på den förberedande tekniska sjöfartskonferensens dagordning, däribland det om sjömäns välfärd, mot bakgrund av den behandling som ägt rum inte krävde ytterligare konsultationer med medlemsländerna utom i en enda fråga, nämligen om de föreslagna instrumenten skulle vara tillämpliga på fiskefartyg och fiskare; se nedan avsnitt 2.4. Byrån föreslog därför att den enligt artikel 38:4(b) i arbetskonferensens arbetsordning skulle utarbeta en slutlig underlagsrapport med förslag till konventions- och rekommendationstext om sjömäns välfärd; se avsnitt 2.5. Från den förberedande tekniska sjöfartskonferensen kan även noteras ett par resolutionstexter av betydelse för den nationella behandlingen av frågor på arbetskonferensens dagordning. Den ena uppmuntrar stater att ansluta sig till konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis (normer) och den andra syftar till tillämpning av tillhörande rekommendation (nr 152) om samråd på trepartsbasis (verksamhet). 2.4ILO-kommittébehandling av frågor på sjöfartskonferensens dagordning 1987 har ratificerat den nyssnämnda konventionen nr 144, och såväl den som tillhörande rekommendation nr 152 åberopas i för- ordningen (1977:987 ändrad senast 2002:714) med instruktion för . Syftet med de båda resolutioner som antogs av den förberedande konferensen och som nämnts i föregående av- snitt får anses vara tillgodosett genom verksam- het. De frågor som kommittén hade att behandla inför sjöfartskon- ferensen 1987 inskränkte sig emellertid till den ovannämnda frågan om nya instruments tillämpning på fiskefartyg och fiskare samt till kommentarer till textförslag om social trygghet för sjömän, ett ämne som faller utanför denna framställning. I den förra frågan fann kommittén att förslaget inte hade någon nämnvärd inverkan på svenska förhållanden. Kommittén hade därför inget att invända mot att instrumenten ifråga, däribland konventionen och rekom- mendationen om sjömäns välfärd, föreslogs omfatta även fiskare och fiskefartyg. 2.5Internationella arbetsbyråns rapport om sjömäns välfärd Arbetsbyråns rapport till sjöfartskonferens innehåller, utom det ursprungliga byråförslaget till konklusioner (Chapter I) och utdraget ur den förberedande konferensens rapport (Chapter II) en sammanfattning av svaren från medlemsländerna avseende de tilltänkta instrumentens tillämplighet på fiskefartyg och fiskare (Chapter III). Härav framgår att svarsutfallet var mycket splittrat. Byråns förslag till konventions- resp. rekommendationstext (Chapter IV) innehåller ingen referens till fiskefartyg eller fiskare. Textförslagen utgår från men återspeglar inte ord för ord den förberedande konferensens konklusioner; byrån har, som brukligt är, gjort ett antal redaktionella ändringar. 2.6Internationella arbetskonferensens 74:e session (tionde sjöfartskonferens) Det svenska regeringsdeltagandet sjöfartskonferens för- bereddes genom den mycket begränsade ILO-kommittébehand- lingen (avsnitt 2.4). skulle enligt nr 1/86 (s. 4) ta initiativ till ytterligare trepartssamråd samt nordiskt samråd men sådant samråd har jag inte funnit dokumenterat. I konferensen deltog en tre- partsdelegation med två regeringsombud samt experter, däribland HKF:s kanslichef , ett arbetsgivarombud, direktören i , med experter, och ett arbetstagarombud, förbundssekreteraren i Svenska Sjöfolksförbun- det , samt experter, däribland verkställande direktören i . för välfärdsfrågor (välfärdskommittén) ut- gick i sitt arbete från arbetsbyråns rapport (avsnitt 2.5) och baserade sina diskussioner på de av byrån framlagda utkasten till konvention och rekommendation. I den inledande diskussionen framhöll redarnas talesman att hans grupp kunde stödja den föreslagna konventionen endast under för- utsättning att textförslaget från den förberedande tekniska sjöfarts- konferensen förblev oförändrat i sina huvuddrag. Sjöfararnas talesman fäste uppmärksamhet vid att konventions- förslaget utgjordes av grundläggande principer som satte minimi- normer för välfärdsarbetet ombord och i hamn. Eftersom en be- tydande del av resurserna för välfärdsarbetet härrörde från källor inom den starkt minskande handelssjöfarten i de industrialiserade länderna, var det, enligt sjöfararnas mening, angeläget att finna andra finansieringsformer. Sjöfarargruppen lade därför fram ett förslag om hamnavgifter som huvudsaklig finansieringskälla för välfärdsservice i hamn. Redarna tog bestämt avstånd från sistnämnda förslag och en rad regeringsrepresentanter ställde sig, av skilda skäl, också avvisande. Bl.a. framhöll de nordiska regeringarna att deras förslag till kon- ventionstext vid den förberedande konferensen hade accepterats som en kompromiss och att de därför inte var beredda att stödja ändringsförslag om preciserade finansieringsmetoder. Såväl sjöfararnas som övriga ändringsförslag om finansierings- metoder drogs småningom tillbaka. Konventionstexten antogs med endast smärre ändringar, varav två på förslag från de nordiska regeringsrepresentanterna. Dessa förändrade dock inte innehåll och anda i förslaget från den förberedande konferensen. Financing of welfare facilities återkommer, som vi skall se, som olöst i utkastet till en ny sammanhållen konvention (avsnitt 6). Även i fråga om rekommendationstexten visades vid genom- gången stor samarbetsvilja. Enighet kunde uppnås om att på några få punkter precisera och förtydliga den text som förelåg. Vid en jämförelse mellan arbetsbyråns textförslag i rapport och de av konferensen antagna texterna kan, såvitt avser konven- tionen, noteras följande skillnader: Artikel 1:1 b) På förslag av de nordiska regeringsrepresentanterna ströks ordet health i förslaget till definition av uttrycket welfare facilities and services. Att så kunde ske berodde på att konferensen behandlade ett förslag till konvention om hälso- och sjukvård för sjömän, vilken kom att få nr 164. Ett förslag att i såväl konventionen som övriga instrument under utarbetande av konferensen hänvisa till fiskefartygsägare och fiskare accepterades först som ett tillägg till artikel 2 men kom slut- ligen att utgöra ett tillägg till artikel 1: To the extent it deems practicable, after consultation with the repre- sentative organisations of fishing owners and fishermen, the competent authority shall apply the provisions of this Convention to commercial fishing. Här kan noteras att utkastet till ny sammanhållen konvention (av- snitt 6) uttryckligen undantar fiskefartyg. På förslag av de nordiska regeringsrepresentanterna redigerades byråns textutkast om så att samarbete mellan medlemsstater för att säkra tillämpning av konventionen kom i första hand, och sam- arbete mellan andra parties engaged and interested in promoting the welfare of seafarers at sea and in port kom i andra hand.