sou · GTB386 · 2006-01-01 00:00:00 — För att skaffa underlag för sina överväganden har utredningen inhämtat statistik rörande automatisk hastighetsövervakning från olika myndigheter. Sekreteraren har främst haft kontakter med befattningshavare vid och med forskare vid (). Utredaren och sekreteraren har även gjort ett besök vid i , trafikenheten, och träffat flera av de poliser som arbetar med automatisk hastighetsövervakning. Enligt överenskommelse med har i dess årliga trafik- säkerhetsenkät allmänheten tillfrågats om sin inställning till ett system där fordonsägaren förpliktas betala böter vid hastighets- förseelser som upptäcks genom kameraövervakning, oavsett vem som kört fordonet. Resultaten från enkäten redovisas i en särskild bilaga. Slutligen har inhämtats praxis om körkortsingripanden vid hastighetsförseelser från i . Som utgångspunkt för sin analys har utredningen även under- sökt regelsystemen för hastighetsöverträdelser och liknande trafikförseelser samt hur dessa lagförs i några europeiska länder och i . Uppgifter om utländsk rätt har främst lämnats av regeringstjänstemän i respektive land. Hänvisningar till relevanta lagrum avser gällande författningar per . 2Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar 2.1Det straffrättsliga perspektivet – en utgångspunkt för analys Utredningen har som främsta uppgift att närmare undersöka de juridiska förutsättningarna för att införa någon form av ägaransvar för hastighetsöverträdelser och andra trafikförseelser som kan övervakas och upptäckas genom automatiska system (nedan ägar- ansvar). Särskilt skall analyseras möjligheten att införa en administ- rativ sanktionsavgift i stället för böter för dessa förseelser. Därutöver skall göras en konsekvensanalys framför allt av vad ett ägaransvar skulle innebära för trafiksäkerheten och vilka effektivi- tetsvinster i trafikövervakningen som skulle uppnås med ett sådant ansvar. Vidare skall undersökas de juridiska förutsättningarna för att införa en skyldighet för ägaren att lämna uppgifter om vem som kört eller använt ett fordon för en hastighetsöver- trädelse (nedan upplysningsskyldighet). Utgångspunkten är att underlåtenhet att uppge vem som kört fordonet på något sätt kan sanktioneras. Den första frågan som infinner sig är vilken utgångspunkt som bör väljas för en juridisk analys av de nämnda spörsmålen. I den fortsatta framställningen används termen avkriminalisering i föl- jande fall: när straff ersätts med avgift eller någon annan sanktion, när ett tidigare straffbelagt beteende inte medför någon sanktion alls eller när det straffbara området inskränks, t.ex. genom att undantag görs för ringa fall. 2.1.1Brottsbegreppet i svensk lag Enligt 1 kap. 1 § BrB är brott en gärning som är beskriven i brotts- balken eller annan lag eller författning och för vilken straff är stadgat. För att en gärning skall betecknas som brott, krävs för det Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar första att den är angiven i eller annan författning. Detta krav är ett resultat av den s.k. legalitetsprincipen, som är en grundläggande rättssäkerhetsprincip inom straffrätten. Legalitets- principen innebär främst ett förbud mot analog strafflagstillämp- ning och retroaktiv strafflagstiftning (se vidare avsnitt 2.2.2). För det andra krävs att gärningen är belagd med straff. Av 1 kap. 3 § BrB framgår att med straff menas påföljderna böter och fängelse. En domstol kan även döma till andra påföljder, t.ex. villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård, enligt särskilda regler i . I strängt teknisk mening definieras alltså brott som en gärning som är belagd med straff i form av böter eller fängelse. Något materiellt brottsbegrepp finns inte i den svenska straffrätten. Det formella brottsbegrepp som används i innebär emellertid inte att en överträdelse av en regel som sanktioneras genom administrativa avgifter automatiskt sätter hela det straff- rättsliga regelsystemet ur spel. Avgiftssanktioner används precis som straff ofta i avskräckande och bestraffande syfte, för att upp- muntra eller förhindra ett visst beteende bland medborgarna och därigenom garantera efterlevnaden av olika påbud och förbud. När förbudet mot retroaktiv strafflag infördes i 2 kap. 10 § regerings- formen, anslöt sig departementschefen till Fri- och rättighets- utredningens ståndpunkt att detta förbud analogt skulle gälla både administrativa sanktioner som trätt i stället för straffrättsliga på- följder och andra sanktioner av uppenbart repressiv karaktär (prop. 1975/76:209, s. 125 och SOU 1975:75, s. 157, se även rättsfallet RH 89:85). Det sagda kan tydliggöras genom följande exempel. Om en skattskyldig skriftligen lämnar en oriktig uppgift som sedan läggs till grund för taxering, kan med stöd av 15 kap. skattebetalningslagen (1997:483) respektive 5 kap. taxeringslagen (1990:324) påföra honom eller henne en särskild avgift i administ- rativ ordning, s.k. skattetillägg. Beslutet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Att en person påförs skattetillägg utesluter emellertid inte att åklagaren väcker åtal för skattebrott eller vårds- lös skatteuppgift mot den personen. De förvaltnings- och straff- rättsliga regelsystemen har i detta fall samma syfte, nämligen att bestraffa handlingar som bidrar till s.k. skattefusk och att avhålla medborgarna från att undandra staten skatt. Som exemplet visar, är det repressiva och preventiva inslaget utmärkande för både admi- nistrativa sanktionsavgifter och straffrättsliga regler i egentlig Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar Dessa gemensamma egenskaper är viktiga att ha i åtanke när man överväger att ersätta en straffrättslig påföljd med en admi- nistrativ avgift. 2.1.2Brottsbegreppet i art. 6 Enligt art. 6 EKMR åtnjuter en person som står anklagad för brott (criminal charge) de rättssäkerhetsgarantier som där räknas upp, t.ex. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. ratificerade EKMR och har successivt även ratificerat EKMR:s tilläggsprotokoll. gäller EKMR som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet (angående förarbeten, se SOU 1993:40, Del B, och prop. 1993/94:117). Lagar och föreskrifter får inte heller meddelas i strid med åtaganden enligt EKMR (2 kap. 23 § RF). Enligt den praxis som utbildats genom för de mänskliga rättigheterna är begreppet anklagelse för brott ett auto- nomt begrepp som skall ges en självständig och allmängiltig tolk- ning. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om den regel som överträtts är av allmän karaktär, dvs. om den gäller alla medborgare, och om den har ett preventivt och repressivt syfte (se Europa- domstolens dom i målet m.fl. mot Neder- länderna, och därefter följande praxis, se även , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 145 f., nedan , och m.fl., Theory and Practice of Convention on Human Rights, 1998, s. 409 f., nedan ). För att återanknyta till exemplet med de svenska skattetilläggen, har i målen Janosevic respektive och Vulic, båda mot , enhälligt uttalat att systemet med skattetillägg uppfyller de nämnda kriterierna och att skattetilläggen därför skall likställas med brottsanklagelse vid tillämpning av EKMR (domar , nedan skattetilläggsmålen, se även avsnitt 2.5.4). Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar har fört ett liknande resonemang som beträffande bl.a. skattetilläggen i mål om mindre trafikförseelser, som i tysk rätt betecknats som ordningsförseelser (Ordnungs- widrigkeiten) och för vilka administrativa avgifter (Bussgeld) trätt i stället för straff och som sådana inte antecknats i något kriminal- register (se domarna i målen Öztürk mot , , och mot , ). I målen var fråga om personer som inte ansågs ha iakttagit allmänna och detal- jerade regler om aktsamt körbeteende i den tyska trafiklagstift- ningen (federal lag som gäller för samtliga delstater). Klaganden Öztürk hade stött emot en parkerad bil, medan klaganden hade försökt köra om en annan bil, utan att förutsättningar för omkörning ansågs ha förelegat från trafiksäkerhetssynpunkt. Klagandena hade därigenom förorsakat kollision med smärre materiella skador som följd. Vid sin bedömning lade vikt vid att de aktuella trafikbestämmelserna riktade sig till alla medborgare i deras egen- skap av vägtrafikanter. Detta till skillnad från t.ex. disciplinregler, som riktar sig till en viss yrkesgrupp eller till personer i särskild ställning. Vidare konstaterades att reglerna uppställde ett krav på aktsamt beteende som förenades med en bestraffande sanktion i form av en avgift. Bestämmelsernas allmänna karaktär och deras repressiva och preventiva syfte medförde enligt att överträdelser av dem måste anses utgöra anklagelser för brott i konventionsrättslig mening. Det kan noteras att häktning kunde ske, om betalning inte skedde och klaganden inte visat att han eller hon var solvent. Någon omvandling till ett frihetsberövande straff var däremot inte möjlig. Dessa omständig- heter var emellertid inte av särskilt stor betydelse vid domstolens bedömning. Det bör också påpekas att den beslutade avgiftens storlek inte var särskilt hög i något av fallen (60 respektive 125 D- mark, det högsta möjliga bötesbeloppet uppgick till ). uttalade uttryckligen att denna omständighet inte fråntog reglerna deras straffrättsliga karaktär. Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar I svensk rätt finns regler om trafikanters beteende framför allt i trafikförordningen (1998:1276). Trafikförordningen innehåller dels grundläggande aktsamhetsregler om vad vägtrafikanter har att iaktta för att undvika trafikolycka (2 kap. 1 § TrF), dels mer detal- jerade regler om vad som gäller i särskilda trafiksituationer. Beträffande fordons hastighet, gäller att den skall anpassas till vad trafiksäkerheten kräver på det sätt som närmare beskrivs i 3 kap. 14 § TrF. Därutöver ges i 3 kap. 17 § TrF närmare anvisningar om de allmänna hastighetsbegränsningar som gäller. Med stöd av samma stadgande har kommunerna och möjlighet att meddela föreskrifter som avviker från dessa. Vidare har kommunerna och länsstyrelserna möjlighet att med stöd av 10 kap. 1–3 §§ TrF meddela lokala trafikföreskrifter, bl.a. om fordons hastighet. Uppsåtlig eller oaktsam överträdelse av dessa regler eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dem, kan föranleda penningböter för föraren (14 kap. 3 § TrF). I dessa hänseenden uppvisar det svenska regelverket många likheter med den del av den tyska trafiklagstiftningen, som var aktuell i de nämnda rättsfallen, både i fråga om bestämmelsernas allmänna ut- formning och deras repressiva och preventiva karaktär. Av föregående avsnitt framgår att en regel som föreskriver att för- seelser beivras genom en administrativ sanktionsavgift har flera egenskaper gemensamt med straffrättslig lagstiftning i traditionell mening. De juridiska förutsättningarna för införandet av ett ägar- ansvar för hastighetsförseelser i svensk rätt bör därför analyseras i första hand utifrån ett straffrättsligt perspektiv. Det bör emellertid understrykas att sanktionsavgifternas förhållande till straffrätten inte är helt klarlagt. Varken lagstiftning, praxis eller doktrin ger särskilt mycket vägledning. Inte heller terminologin på området är entydig (Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – Särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 20 f., nedan Warnling-Nerep, och Zila, I stället för straff: sanktionsavgifter som kriminalpolitiskt medel mot bagatellbrottslighet, 1992, s. 85 f., nedan Zila). Det uppställs inte riktigt samma rättssäkerhetskrav i fråga om regler vars efterlevnad garanteras genom avgiftshot som be- Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar träffande straffrätten i egentlig mening. Anledningen är att effek- tivitetsaspekter brukar sättas i förgrunden vid användning av sanktionsavgifter, medan krav på rättssäkerhet gör sig starkare gällande inom det strikt straffrättsliga området (Warnling-Nerep, s. 37 f.). Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är av- sett att användas som reaktion på straffvärda gärningar, dvs. gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller all- varliga (se även BRÅ:s , 1977:7, s. 52 f. och s. 344 f.). Administrativa avgifter är däremot vanligast inom rättsområden där det förekommer ett stort antal överträdelser som är kostnadskrävande att hantera för domstolar och myndigheter och där argumenten för att införa eller behålla ett hot om straff inte är lika starka. används både straff och avgifter i syfte att kombinera straffhotets avskräckande effekt med avgiftssanktionens effektivitet, t.ex. inom skatteområdet (ett exempel ges i avsnitt 2.1.1). Till skillnad från straffbestämmelserna brukar avgiftssanktionen knytas till ett objektivt och lätt konstaterbart faktum som inte lämnar utrymme för någon prövning av det subjektiva ansvaret hos den person som överträtt en regel. Inte heller finns något hinder mot att utkräva avgift av juridiska personer. För att en konstruk- tion med ett sådant strikt ansvar skall vara försvarbar från rätts- säkerhetssynpunkt, brukar emellertid förutsättas att de ansvariga subjekten inte bara har god kännedom om föreskrifternas innehåll, utan även särskild anledning att vaka över att de inte överträds. På samma sätt måste avgiftens storlek kunna fastställas utifrån vissa schablonmässigt bestämda parametrar, utan beaktande av om- ständigheter som är hänförliga till den betalningsskyldige. Utöver vad som sagts i det föregående har följande kriterier ställts upp för att straff skall kunna ersättas med en avgift: avkrimi- nalisering måste vara ändamålsenlig ur kriminalpolitisk synvinkel, systemet skall vara rättvist genom att avgiften drabbar dem som begår överträdelserna lika och åtgärden måste alltid kunna över- prövas av högre myndighet eller – om det finns utrymme för bety- dande skönsmässiga bedömningar – av domstol (BRÅ:s rapport 1977:7, s. 349 f., och Betänkande av Åklagarutredningen-90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, s. 112 f., nedan Åklagar- utredningen-90, som emellertid understryker att domstolsprövning numera bör vara obligatorisk på grund av åtaganden enligt EKMR). De nämnda kriterierna överensstämmer med de riktlinjer för hur sanktionsavgifter bör utformas, som återfinns i förarbetena Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar till bestämmelsen om förverkande i (prop. 1981/82:142, s. 21 f.). Dessa riktlinjer har även godtagits av riks- dagen (bet. 1981/82:JuU53 och rskr. Även om sanktionsavgifterna således uppvisar vissa särdrag, för- tjänar det återigen att påpekas att de har flera egenskaper gemen- samt med det straffrättsliga området i egentlig mening. Framför allt medför avgifternas repressiva karaktär och även deras preventiva syfte att förutsättningarna för att införa en avgift för överträdelse av ett påbud eller förbud i flera hänseenden överensstämmer med dem som krävs för att straffbelägga samma handlande (jfr Warnling-Nerep, s. 78, och Zila, 1992, s. 205 f.). Det bör förtydligas att till viss del har accepte- rat att enskilda länder behandlar förseelser som beivras genom administrativa avgifter annorlunda än brott i traditionell mening. EKMR uppställer emellertid vissa kriterier för dels på vilket sätt regler som har karaktären av brottsanklagelser måste utformas, dels hur överträdelserna skall hanteras av domstolar och myndigheter för att inte kränka de rättssäkerhetsgarantier som följer av dess art. 6. Som framgått ovan, gäller legalitetsprincipen även avgifter av straffliknande karaktär. 2.1.5Närmare om den fortsatta framställningen Utredningen har således valt det straffrättsliga perspektivet som utgångspunkt för sin analys. Den första frågan som infinner sig är då vilka krav som bör ställas i en rättsstat för att kriminalisera ett visst beteende och vilka de närmare förutsättningarna är för att en person skall ådra sig straffansvar. En redogörelse för dessa förut- sättningar eller krav finns i det inledande avsnittet (avsnitt 2). I detta sammanhang kommer även att belysas på vilket sätt den s.k. oskyldighetspresumtionen i art. 6 (2) EKMR påverkar utformningen av det subjektiva rekvisitet i en enskild brottsbeskrivning, dvs. den del av det straffrättsliga ansvaret som hänförs till gärningsmannens insikter om sitt handlande. I samma avsnitt redogörs för den sär- reglering avseende krav på uppsåt som finns i tryck- och yttrande- frihetslagstiftningen. Som antytts ovan, skall framställningen i denna del inte ses som ett uppställande av absoluta kriterier för införande av någon form av ägaransvar vid trafikförseelser. Tanken är i stället att lägga fram underlag för en djupare förståelse av vad ett sådant ansvar faktiskt Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar är och hur det förhåller sig till allmänna principer för på vilket sätt och i vilka situationer ett handlande bör beläggas med straff i ett samhälle. Syftet är att underlätta en närmare diskussion om lämp- ligheten av och förutsättningarna för dess införande i den svenska trafiklagstiftningen. Det är även angeläget att undersöka hur ett ägaransvar förhåller sig till det svenska regelsystemet i övrigt. Efter genomgången av grundläggande straffrättsliga frågor presenteras en översikt av några olika typer av straff- och avgiftsbestämmelser som utred- ningen anser är av betydelse för att närmare belysa frågan kring ägaransvar. Tyngdpunkt kommer att läggas på regler som är av intresse för utredningens syften, t.ex. genom att föreskriva ansvar för personer som inte direkt har utfört den straffbelagda hand- lingen (ansvar för företagare, vårdnadshavare och andra personer som befinner sig i s.k. garantställning). Vissa paralleller kommer även att göras med olika typer av sanktionsavgifter, framför allt skattetillägg och miljösanktionsavgifter. Särskild vikt kommer att läggas vid trafiklagstiftningen, i första hand trafikförordningen, där reglerna om högsta tillåtna hastighet och andra grundläggande trafikregler finns. Av betydelse är de av- gifter som fordonsägaren kan förpliktas betala på grund av fel- parkering eller att ett fordon har lastats för tungt (felparkerings- och överlastavgift). Viss tyngdpunkt kommer därför att läggas vid dessa. Redogörelsen för det trafikrättsliga regelverket återfinns i ett separat avsnitt (avsnitt 4). I utredningens uppdrag ingår även att analysera hur ett ägaransvar skulle förhålla sig till reglerna om kör- kortsingripande i körkortslagen. En översikt över dessa bestämmel- ser återfinns i slutet av trafikavsnittet. Ett särskilt avsnitt ägnas åt att beskriva handläggningen av mål om trafikförseelser (avsnitt 3). På grund av utredningsuppdragets utformning redogörs mer utförligt för de rättigheter som en person som är misstänkt eller anklagad för brott har under förundersök- ningen och domstolsförfarandet enligt reglerna i och art. 6 EKMR. I anslutning härtill behandlas en brottsmiss- tänkts eller brottsanklagad persons rätt till tystnad och att inte tvingas vittna mot sig själv. Denna redogörelse kommer främst användas som utgångspunkt för analysen av frågan om och under vilka förutsättningar det är möjligt att införa en skyldighet för fordonsägaren att lämna uppgift om vem som har använt hans eller hennes fordon för en hastighetsöverträdelse. Avsikten med att beskriva hur lagföringen av trafikförseelser går Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar till är även att ge underlag för en analys av vilka konsekvenser som införandet av en administrativ sanktionsavgift skulle kunna få för den enskildes rättssäkerhet. Efter avsnittet om olika trafikregler m.m. kommer några av de diskussioner som har förekommit och de åtgärder som vidtagits för att öka trafiksäkerheten att redovisas (avsnitt 5). Framför allt åter- ges en del av de försök som har gjorts rörande automatisk trafik- säkerhetskontroll, men även andra projekt med samma syfte, t.ex. pågående försök med varierande hastighetsbegränsning. I efterföljande avsnitt redovisas några utvalda länders ansvarsregler vid hastighetsförseelser och bestämmelser om skyldighet för fordonsägaren att lämna uppgifter om vem som har kört ett fordon för en förseelse (avsnitt 6). Efter genomgången av relevanta bestämmelser och principer i svensk rätt och hur ansvaret för hastighetsförseelser är reglerat i andra länder följer utredningens överväganden (avsnitt 7). I detta avsnitt diskuteras således hur olika former av ägaransvar för hastig- hetsförseelser och en straffsanktionerad upplysningsskyldighet skulle förhålla sig till övrig lagstiftning och de rättssäkerhets- garantier som bl.a. följer av åtaganden enligt EKMR. I analysen tas även upp vilka konsekvenser ett ägaransvar skulle kunna få, främst rörande medborgarnas vilja att följa trafikreglerna och andra, närliggande frågor kring trafiksäkerhet, liksom även vilka effektivitetsvinster i trafikövervakningen som ett sådant an- svar skulle kunna medföra. Som utgångspunkt för analysen har valts hur den nuvarande regleringen med föraransvar för hastig- hetsförseelser m.m. är utformad. 2.2Grundläggande krav för kriminalisering 2.2.1När bör kriminalisering ske? Kriminalisering kan uttryckas som en formell social kontroll genom straffhot (se närmare Jareborg, Allmän kriminalrätt, 2001, s. 45 f., nedan Jareborg). Straffhotet är knutet till allmänna regler. Avsikten med att kriminalisera ett visst beteende är att påverka medborgarnas handlande i viss riktning eller på visst sätt. För att en sådan kontroll skall upplevas som rationell och vinna acceptans bland medborgarna, krävs att en enskild straffbestämmelse kan Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och straffansvar kopplas till något värde eller intresse som de flesta människor anser att det finns anledning att skydda. De värden och intressen som skyddas av straffrätten brukar kallas straffreglernas skyddsintressen eller skyddsobjekt. I den s.k. rättighetskatalogen i 2 kap. RF räknas flera intressen och värden upp som är av central betydelse för att ett mänskligt samhälle skall kunna fungera. Där nämns liv, frihet, hälsa, egendom och andra intressen av offentlig och privat natur. Som exempel på ett offentligt intresse eller gruppintresse kan nämnas säkerheten i trafiken. Detta intresse är i sin tur främst kopplat till fundamentala värden om människors liv och hälsa. Följaktligen kan handlings- reglerna i trafiklagstiftningen ytterst karakteriseras som en samling aktsamhetsnormer som har till syfte att förhindra eller i vart fall minska riskerna för dödsfall och allvarliga personskador i trafiken. Kriminalisering måste avse straffvärda beteenden och vara effektiv Kriminalisering bör alltså bara avse särskilt skyddsvärda intressen. Med detta menas att det måste finnas tillräckligt goda skäl för att belägga en gärning med straff. Annorlunda uttryckt skall gärningen vara klandervärd eller straffvärd. Bestämmelsen i 29 kap. 1 § andra stycket BrB ger domstolarna viss vägledning för bedömningen av en gärnings straffvärde. Hänsyn skall tas till den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft för sitt handlande. Indirekt ger bestämmelsen också vissa riktlinjer för i vilka situationer kriminalisering bör ske. Även om det kan finnas ett enskilt eller allmänt intresse som är värt att skydda, är det inte givet att det bör ske genom kriminalise- ring. Ofta kan tillräckligt skydd skapas på annat sätt, t.ex. genom skadeståndsskyldighet på civilrättslig grund, olika typer av kon- trollåtgärder och upplysning. Om en gärning inte anses vara till- räckligt straffvärd och om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, kan även övervägas om straffet bör ersättas med en sanktionsavgift. När statsmakterna överväger om ett visst handlande bör beläggas med straff, skall också beaktas att en kriminalisering måste vara effektiv.