sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den centrala frågan är om rättegången som helhet betraktad varit rättvis. I helhetsbe- dömningen vägs in frågor om bl.a. när uppgiftsskyldigheten uppstod, om uppgifterna framtvingats genom vites-, fängelse- eller Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen annat sanktionshot, om uppgifterna utgjort en väsentlig del av bevisningen och om hur försvarets rättigheter i övrigt tillvaratagits. Våra slutsatser när det gäller direktåtkomst och artikel 6 Passivitetsrätten har i vissa sammanhang ansetts kunna komma i konflikt med ett förfarande som innebär att en myndighet i brottsbekämpande syfte utnyttjar fiskalt material som den anklagade enligt exempelvis skattelagstiftningen är skyldig att lämna till myndigheterna, ibland efter vitesföreläggande. Vi har dock svårt att se på vad sätt direktåtkomst kan komma i konflikt med passivitetsrätten. Artikel 6 är teknikneutral. Om en uppgift på grund av regler inte kan användas i den brottsbekämpande verksamheten saknar det betydelse om uppgiften hämtas in genom direktåtkomst eller om den överlämnas på papper eller elektroniskt efter en begäran om utlämnande. Det är fråga om överföring av uppgifter som redan finns hos den fiskala sidan hos . Det finns dock en annan aspekt av artikel 6 som det kan finnas anledning att diskutera i det här sammanhanget. Direktåtkomst förutsätter att brottsbekämpande verksamhet förs in som ett ändamål med beskattningdatabasen samt att det införs en sekretessbrytande regel, som innebär att skattebrottsenheterna sannolikt kommer att kunna få ut fler uppgifter från databasen än vad som är fallet . Frågan är hur detta påverkar möjligheter att använda vitesföreläggande. Att syftet med beskattningsdatabasen i första hand är beskattningsverksamhet har förmodligen inte någon avgörande betydelse. Det går inte att bortse från att uppgifter som hämtas in i beskattningsverksamheten även kan ligga till grund för brottsut- redningar. En tolkning av hittillsvarande praxis leder till slutsatsen att om det föreligger en anklagelse för brott så bör inte uppgifter som rör den gärning anklagelsen avser tvingas fram från den anklagade, oavsett vilket syfte uppgiftsinhämtandet har och oavsett vilken myndighet som begär in uppgifterna. Mot den bakgrunden bör det förhållandet att beskattningsdatabasen även kan användas i brottsbekämpande verksamhet inte kunna påverka möjligheter att vitesförelägga en skatt- skyldig. får inte – oavsett syftet med uppgiftsin- hämtandet – förelägga någon vid vite att komma in med uppgifter Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen när det finns anledning anta att den som skall föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Direktåtkomst skulle dock sannolikt innebära att skattebrotts- enheterna får del av fler uppgifter i beskattningsdatabasen än vad som är fallet . Regeringen har i ett annat sammanhang påpekat att en utvidgad sekretessbrytande bestämmelse för uppgifts- hämtande i underrättelseverksamheten måste beaktas mot bakgrund av principen om fair trial i (prop. 2001/02:191 s. 53 f.). Det var i samband med att regeringen tog ställning till förslag om att det för polisens och tullens underrättelseverksamhet skall införas en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör informationsutbyte i särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslighet. Regeringen anförde i det sammanhanget att om t.ex. en skattemyndighet skulle få en begäran från en polismyndighet att lämna sekretessbelagda uppgifter till en särskild undersökning som syftar till att skapa underlag till ett beslut att inleda förundersökning får det anses tveksamt om skattemyndigheten därefter kan använda sig av vitesförelägganden i skatteärendet. Förslaget skulle således enligt regeringen kunna innebära att den myndighet som bedriver undersökningen genom sin förfrågan att få ut uppgifter avhänder den myndighet som förfogar över uppgifterna möjligheten att använda sig av ett verktyg som sistnämnda myndighet kan behöva i sin primära verksamhet. Med hänsyn till att det rör sig om en undersökning där det ännu inte kan antas att brott som hör under allmänt åtal har förövats ifrågasatte regeringen om detta var önskvärt. Regeringen anförde att det här måste bli fråga om en avvägning dels mellan hänsynen till den enskildes integritet och myndigheternas behov av uppgifter för sin verksamhet, men även en avvägning mellan olika myndigheters intressen av att bedriva sin verksamhet effektivt. Om det under handläggningen av ett skatteärende uppstår misstankar om brott som är tillräckligt konkreta har skattemyndigheten enligt gällande reglering möjlighet att på eget initiativ lämna uppgifter till de brottsutredande myndigheterna. De argument som förts fram av regeringen i den ovan nämnda propositionen kan anses tillämpliga om vi föreslår en möjlighet till direktåtkomst. Det kan således inte uteslutas att om skattebrottsenheterna får en ökad tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen kan detta leda till att måste Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen vara försiktigare med vitesföreläggande. Även om så skulle vara fallet bör konsekvenserna härav inte överdrivas. För det första kan föreläggande utan viteshot användas för att få fram uppgifter. För det andra kan använda vissa tvångsåtgärder som inte förutsätter den anklagades medverkan (jfr tvångsåtgärdslagen). De eventuellt negativa effekterna av en utvidgande sekretessbrytande bestämmelse får anses motiverade med hänsyn till den effektivitetsvinst det skulle innebära för de brottsbekämpande myndigheterna att få en större tillgång till uppgifterna. Vid direktåtkomst sker ingen personlig kontakt mellan beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksam- heten. Risken för att skattebrottsenheten får del av uppgifter som på grund av regler inte kan användas i en brottsutredning kan därför komma att öka genom direktåtkomst. För att motverka detta bör det inom regleras hur beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksam- heten skall samordna sina respektive arbeten för att garantera att enskilda i samband med t.ex. en revision under hot om vite inte tvingas lämna uppgifter som kan användas mot dem i en pågående brottsutredning. Som ett komplement till bestämmelserna i 3 kap. 6 § taxeringslagen, 23 kap. 2 § skattebetalningslagen och 17 kap. 9 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter om förbud mot vitesföreläggande bör det därför enligt vår mening införas en uppgiftsskyldighet för skattebrottsenheterna att, på begäran av den som har att utfärda föreläggande, uppge om det inom verksamheten finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte får förenas med vite. En liknande bestämmelse har föreslagits av regeringen när det gäller direktåt- komst till tulldatabasen i den brottsbekämpande verksamheten. 20.3.9Våra slutsatser – två alternativa förslag Det är ingen tvekan om att skattebrottsenheterna har ett uttalat behov av direktåtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen och då särskilt i underrättelseverksamheten. Detta behov måste dock vägas mot hänsynen till den personliga integriteten. Uppgifterna i databasen rör i stor utsträckning fysiska personers ekonomiska förhållanden. Uppgifterna omfattas av absolut Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen sekretess och något skaderekvisit tillämpas alltså inte. Den enskilde har dessutom en lagstadgad skyldighet att lämna uppgifterna. Dessa omständigheter talar för att uppgifterna är integritetskänsliga och att det bör iakttas särskild försiktighet när det gäller att tillåta direktåtkomst till databasen. Alla uppgifter i beskattningsdatabasen är dock inte lika känsliga. Genom att låta direktåtkomsten omfatta särskilt utvalda mindre integritetskänsliga uppgifter kan riskerna för integritetsintrång minimeras. De uppgifter som skattebrottsenheterna behöver är ofta uppgifter om juridiska personer. När det gäller fysiska personer är de uppgifter som behövs nästan uteslutande hänförliga till näringsverksamhet. Det som krävs för att möjliggöra direktåtkomst för skattebrottsenheterna är att sekretessen för de uppgifter som skall omfattas av direktåtkomsten tas bort mellan verksamhetsgrenarna. Detta innebär att den sekretessprövning som skall ske vid utlämnande av uppgifter inte kommer att göras. Sekretessen kommer även att brytas med avseende på personer som över huvud taget inte är föremål för förundersökning eller förekommer i underrättelseverksamheten. Detta kan vara svårt att motivera ur integritetssynpunkt, särskilt mot bakgrund av att det här är fråga om uppgifter som skyddas av absolut sekretess. Genom att ställa krav på vilka uppgifter som skall få behandlas och när skattebrottsenheterna skall få behandla uppgifterna i sin verksamhet kan risken för integritetsintrång för den enskilde dock begränsas. Även om det införs begränsningar för hur uppgifterna skall få användas i den brottsbekämpande verksamheten kommer direktåtkomst sannolikt att leda till att skattebrottsenheterna kan få ta del av fler uppgifter i databasen än vad som är möjligt . Det är naturligtvis angeläget att skattebrottsutredarna kan få ut de uppgifter som de behöver för att kunna bedriva en rationell underrättelseverksamhet. I det sammanhanget bör det dock noteras att det inte enbart är skattebrottsenheterna som har problem när det gäller att få ut uppgifter från beskattningsdatabasen. Även i andra sammanhang har det framkommit att sekretesslagen inte ger myndigheter tillräckliga möjligheter att hämta in de sekretessbelagda uppgifter i underrättelseverksamheten som man önskar få del av. Det har bl.a. framkommit att det är svårt för polisen att i underrättelseverksamheten få ut information från beskattningsdatabasen. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Frågan om utökat informationsutbyte i underrättelseverk- samheten har vid ett flertal tillfällen varit föremål för bedömning. föreslog i sitt betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53 s. 170 ff.) att det för polisens och tullens underrättelseverksamhet skulle införas en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör informationsutbyte i särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslighet. Bakgrunden var att det från skilda håll framhållits att general- klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen inte ger myndigheterna tillfredsställande möjligheter att utbyta information med varandra i brottsförebyggande verksamhet. Inte heller anses den ge tillräckliga befogenheter att hämta in sekretessbelagd information i underrättelseverksamheten. Som exempel angavs att polisen inte kan få tillgång till uppgifter hos på underrättelse- stadiet, eftersom de sekretessbrytande bestämmelserna för skatte- förvaltningens del inte är tillämpliga förrän det har inletts en förundersökning. Utredningen drog slutsatsen att nuvarande sekretessregler hindrar ett effektivt informationsutbyte i underrättelseverksamheten. Regeringen delade dock inte utredningens uppfattning att det skulle införas en sekretessbrytande regel (prop. 2001/02:191 s. 52 ff.). Enligt regeringen skulle ett genomförande av förslaget innebära att den myndighet som bedriver den särskilda undersökningen skulle kunna bedriva undersökningen mer effektivt. Denna ökade effektivitet måste dock enligt regeringen vägas mot det integritetsintrång som uppgiftslämnandet skulle innebära. Regeringen pekade på att det vid denna avvägning måste beaktas att kravet på att den särskilda undersökningen skall avse brott, för vilket fängelse ingår i straffskalan, inte utgör en särskilt hög tröskel. Vidare pekade regeringen på att den sekretessbrytande bestämmelsen har getts en generell avfattning, vilket innebär att den omfattar alla typer av brott, inte bara sådana som brukar hänföras till ekonomiskt brottslighet. Med hänsyn till att både den brottskatalog som skulle komma i fråga och de syften för vilka en särskild undersökning kan inledas har en vid omfattning, fann regeringen att bestämmelsen skulle kunna leda till ett informationsflöde mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra myndigheter som inte är godtagbart från integritets- synpunkt. Regeringen ansåg att frågan måste övervägas vidare under beaktande av de ovan anförda synpunkterna och hänvisade till att sådana överväganden kommer att ske inom ramen för den Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen fortsatta beredningen av betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92). Det som sagts i den nämnda propositionen kan anses tala mot att i det här sammanhanget föreslå bestämmelser som innebär ett utökat informationsutbyte mellan beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten. Skattebrottsenheterna har dock ett särskilt ansvar att utreda brott med fiskal anknytning och det är angeläget att man snabbt och effektivt kan få del av de uppgifter som behövs från beskattningsdatabasen. Enligt regeringens handlingsplan mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 2003/04:178) ligger den grundläggande inriktningen strategi fast. Denna strategi tar i första hand sikte på myndighetssamverkan och anger mål för myndigheternas gemensamma arbete. Regeringen lägger stor tonvikt på bl.a. brottsförebyggande insatser och på insatser för att få fram tidiga indikationer på nya former av ekonomisk brottslighet. För att skattebrottsenheterna skall kunna arbeta utifrån regeringens riktlinjer och bidra till att uppnå de myndighetsgemensamma målen behöver de en effektiv tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen. Uppgifterna i beskattnings- databasen behandlas dessutom i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan inte heller vara främmande för den enskilde att uppgifter som lämnas i t.ex. en deklaration i ett senare skede kan komma att användas i en brottsutredning. Om regeringens förslag om direktåtkomst för leder till lagstiftning talar även detta till viss del för att möjliggöra direktåtkomst för skattebrottsenheterna. Det finns visserligen skillnader mellan tulldatabasen och beskattningsdatabasen. Uppgifterna i beskattningsdatabasen är lämnade av den enskilde på grund av den lagstadgade skyldigheten att lämna uppgifter i deklaration. I tullverksamheten uppstår deklarationsskyldigheten först sedan en näringsidkare eller privatperson bestämt sig för att t.ex. importera gods av visst slag. En annan skillnad mellan databaserna är att tulldatabasen till övervägande del innehåller uppgifter om juridiska personer. Beskattningsdatabasen däremot behandlar i huvudsak uppgifter om fysiska personer. Som nämnts tidigare rör dock ofta de uppgifter som behövs i skattebrotts- enheternas verksamhet juridiska personer och de uppgifter som behövs om fysiska personer är nästan uteslutande hänförliga till näringsverksamhet. Skillnaden i detta avseende är således inte så stor. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Under förutsättning att det införs författningsreglerade integritetsskyddande begränsningar av direktåtkomsten anser vi att de effektivitetsvinster som uppnås hos skattebrottsenheterna genom direktåtkomst väger tyngre än risken för integritets- kränkningar. Ytterst är det dock en politisk fråga att göra avvägningen mellan behovet av direktåtkomst och hänsynen till den personliga integriteten samt att avgöra i vilken omfattning man vill att det skall ske ett informationsutbyte mellan verksamheterna. Dessutom är det här en vidare fråga som berör samtliga brottsbekämpande myndigheter. Det skulle vara önskvärt att man tog ett samlat grepp när det gäller frågan om i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna skall få ta del av sekretessbelagd information i underrättelseverksamheten. Mot denna bakgrund väljer vi att redovisa två förslag, varav det ena syftar till att ge skattebrottsenheterna en förhållandevis omfattande direktåtkomst och det andra innebär en mer begränsad direktåtkomst. Även vid en mer omfattande direktåtkomst måste det dock finnas vissa begränsningar för att skydda den personliga integriteten. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Alternativ A – en omfattande direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen Förslag: Skattebrottsenheterna får ha direktåtkomst till uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–5, 7, 9 och 10 skattedatabaslagen i den utsträckning det är tillåtet att behandla uppgifterna enligt lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Sekretessbrytande bestämmelser i form av en uttrycklig uppgiftsskyldighet skall införas i förhållande till skattebrotts- enheterna. Skattebrottsenheterna skall vara skyldiga att på begäran av den som har att utfärda föreläggande enligt taxeringslagen, skattebetalningslagen och lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter uppge om det inom den brottsbekämpande verksamheten finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte får förenas med vite. Om skattebrottsenheterna skall tillåtas få direktåtkomst till beskattningsdatabasen bör det i skattedatabaslagen införas en ändamålsbestämmelse som medger att uppgifter som har samlats in för de primära ändamålen i lagen även får behandlas för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet. En generell möjlighet för skattebrottsenheterna att utnyttja personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet är dock alltför vid. Uppgifterna skulle då inte behöva användas för något specifikt ändamål. En sådan lagstiftning skulle vara svår att motivera från integritetssynpunkt. I lagrådsremissen om åtkomst till tulldatabasen har regeringen föreslagit att uppgifter i tulldatabasen, som den brottsbekämpande verksamheten skall få direktåtkomst till, endast skall få behandlas för de ändamål och enligt de förutsättningar som i övrigt anges i den föreslagna lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Detta innebär att i arbetet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet skall uppgifter som kan hänföras till en person få behandlas om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslighet eller verksamhet som innefattar brott och som Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen sker systematiskt utövats eller kan komma att utövas och som gör att personen skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Andra personer som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet, dvs. icke misstänkta personer, skall endast få behandlas i ett ärende som angår viss preciserad verksamhet. I ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott skall uppgifter få behandlas om den som kan misstänkas för brottet och om andra personer om det behövs för att utreda eller beivra brottet (se avsnitt 20.2.4). Det är mycket som talar för att en liknande lösning bör väljas när det gäller skattebrottsenheternas direktåtkomst till beskattnings- databasen. För skattebrottsenheternas del gäller lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Denna lag bör ses över på samma sätt som har skett beträffande registerlag och som föreslagits beträffande polisdatalagen. Detta ingår dock inte i vårt uppdrag. Vid utarbetande av ett förslag till direktåtkomst får vi därför utgå från den nu gällande registerlagstiftningen. Personuppgifter i beskattningsdatabasen som skattebrottsenheterna skall få ha tillgång till genom direktåtkomst bör därför enligt vår mening endast få behandlas enligt de förutsättningar som anges i lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Den lagen gäller vid behandling av personuppgifter i verksamhet för att förebygga brott samt vid spaning och utredning i fråga om brott som får utredas av . I underrättelseverksamhet får personuppgifter endast behandlas i särskilda undersökningar eller i underrättelseregister. För att uppgifter skall få behandlas i en särskild undersökning krävs att det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. Det uppställs inga begränsningar angående vilken typ av information som får behandlas. Även uppgifter om personer som inte är misstänkta för brottslig verksamhet får registreras. En sådan registrering skall dock förses med en uppgift om att personen inte är misstänkt för något brott. Ett underrättelseregister får föras för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet och för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Registreringen har till syfte att få fram tillräckligt underlag för en mer djupgående undersökning avseende sådan brottslig verksamhet som kan leda fram till en förundersökning eller annan åtgärd av brottsföre- Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen byggande eller brottsförhindrande karaktär. I underrätteleregistret får i princip endast behandlas uppgifter om personer som skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsligheten. Lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar gäller endast vid behandling av personuppgifter, dvs. all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Det innebär att behandling av uppgifter om juridiska personer inte alls omfattas av lagen. Skattedatabaslagen gäller dock även uppgifter om juridiska personer. Vi föreslår att det av skattedatabaslagen skall framgå att uppgifterna får behandlas för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet. När det gäller juridiska personer kommer det alltså att krävas att de uppgifter som behandlas på något sätt är till konkret hjälp i underrättelseverksamheten eller i utredningen av ett konkret brott. Det är endast sådana uppgifter som är relevanta för ändamålet med behandlingen och inte fler uppgifter än vad som är nödvändigt för detta ändamål som får behandlas i den brottsbekämpande verksamheten. Ändamålet med behandlingen sammanfaller med ändamålet med t.ex. den förundersökning eller särskilda undersökning i underrättelseverksamheten som behandlingen sker i. Det innebär att uppgifterna som behandlas måste vara relevanta för just den brottsmisstanke respektive förekomst av brottslig verksamhet som undersökningen avser. Detta innebär att samtliga personuppgifter som markeras som träffar vid en sökning i beskattningsdatabasen omfattas av behandlingen och måste uppfylla kraven för behandling. I praktiken innebär detta att skattebrottsenheterna inte får använda sig av de urvalssystem som den fiskala verksamheten använder sig av. Fråga är om det därutöver behövs några särskilda sökbe- gränsningar. När det gäller direktåtkomst till tulldatabasen i den brottsbekämpande verksamheten har regeringen föreslagit att personuppgifter som direkt kan hänföras till en person (namn, personnummer och samordningsnummer) får användas som sökbegrepp endast om en person som misstänks för brottslig verksamhet eller visst brott. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen person än den misstänkte skall dock få ske inom ramen för ett visst ärende inom den fiskala verksamheten. Frågan är om samma begränsning bör gälla vid sökning i beskattnings- databasen. Att söka efter uppgifter om personer som inte är misstänkta för brottslig verksamhet är naturligtvis mer integritets- känsligt än att söka efter uppgifter om misstänkta personer. Syftet med både underrättelseverksamhet och brottsutredning är dock att kunna verifiera eller förkasta misstankar om brottslig verksamhet eller om konkreta brott och det ligger i sakens natur att en bredare krets av personer måste kunna undersökas innan misstankarna slutligen kan koncentreras till den eller de skyldiga. Tulldatabasen innehåller nästan uteslutande uppgifter om juridiska personer.