sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — (För för- klaringar till HHI, se tidigare avsnitt.) Antalet företag har minskat och antalet aktiva konsumenter är relativt stabilt, så detta kan inte förklara denna utveckling. Den troliga orsaken anges enligt (2004e) i stället vara att de tre största elhandlarna har sålt delar av försäljningen till elhandelsföretag i storleksnivån strax under de aktuella koncer- nerna och att företagen på denna lägre nivå har ökat sina marknads- andelar. Ett mått som mäter koncentrationen i såld elenergi föränd- ras lätt om till exempel en kund som är storförbrukare byter elhan- delsbolag. Därför kan en förklaring till den minskade koncentra- tionen vara att ett elintensivt industriföretag har bytt till en leve- rantör utanför de tre största koncernerna. Tabell 5.11 Marknadsandelar och HHI för de tre största producenterna på elhandelsmarknaden, 1997-2002 Källa: (2004e). I samtliga nordiska länder utgör nätverksamheten alltjämnt mono- pol. Näten är dock öppna för transport av el för alla elförsäljare. Det finns ett stort antal nätföretag på regional och lokal nivå men i samtliga länder har antalet minskat över tiden. Ledningslängden på regionnäten är och , Fortum samt äger av dessa. De resterande kilometrarna ägs av kommuner och industrier. Antalet företag som äger lokalnät har minskat över tiden men ägandet är inte lika koncentrerat som på regionnivå. fanns det närmare 250 ägare av de lokala elnäten och 2003 fanns det cirka 120 stycken (2003). äger stamnätet och huvuddelen av utlandsför- bindelserna. är delägare i de bolag som äger kabelförbin- delserna Baltic Cable (mellan och ) och SwePol Link (mellan och ). Drivkrafter bakom strukturförändringarna i Sverige24 Huvuddelen av de företag som sålts sedan reformen 1996 har haft kommunala ägare. Det finns flera skäl till att företagen såldes. Främst på elhandelssidan fanns det svårigheter att leva upp till det ökade kravet på affärsmässighet som konkurrensen medförde. Bland annat medförde prisutvecklingen på att osäker- heten ökade, och företagen hade svårt att bygga upp en kompetent organisation för att hantera detta. Det i sin tur resulterade i att osäkerhet uppstod om vilken lönsamhet som var möjlig att uppnå . Många kommuner ansåg det vara långsiktigt bättre lönsamt om försäljningslikviden användes för att amortera skulder eller pla- cerades i olika värdepapper än om verksamheten behölls. En viktig drivkraft bakom försäljningarna har varit energibola- gens svaga finansiella ställning. av de kommu- nala ägarna som avyttrade energiverksamheter uppvisade nollre- sultat eller negativt resultat året före försäljningen.25 Detta kan jäm- föras med att av samtliga kommuner totalt sett uppvi- sade nollresultat eller negativt resultat 2001. Flera kommuner ansåg även att affärsmässighet avvek väsentligt från den kommunala verk- samheten. Konkurrensutsättandet innebar att det inte längre ansågs vara en uppgift att tillhandahålla el till kommuninvå- narna. Den främsta anledningen till att industrin och privata placerare har avyttrat sitt ägande i kraftbranschen är sannolikt ett behov av att frigöra kapital för investeringar inom kärnområden. Exempel på detta är försäljningar av och Stora Kraft. 24Denna information baseras på en rapport av (2004a) om inget annat anges. Rapporten har tagits fram på uppdrag av El- och gasmark- nadsutredningen. 25Ett annat mått på ekonomi är soliditet, dvs. redovisad andel eget kapital i förhållande till totalt kapital. Majoriteten av de kommuner som avyttrade sin energiverksamhet hade en soliditet året före försäljningen som var lägre än , vilket kan jämföras med genomsnittet på för samtliga kommuner. bidragande orsak har förmodligen varit det attraktiva prisläget. Ett antal försäljningar har också syftat till att uppnå en rationellare struktur eller berott på politiska beslut. Örhlings anser det inte sannolikt att det kommer att ske några större utförsäljningar av produktionska- paciteten från basindustrin under en överskådlig framtid. Orsaken är främst den senaste tidens relativt höga elpriser samt möjligheten att få elcertifikat. Även osäkerheten om hur handeln med och till- delningen av utsläppsrätter kommer att påverka elpris och produk- tionskostnader är en starkt bidragande orsak till att industrin san- nolikt väljer att fortsätta äga elproduktionen. Genom att nyttja den egna produktionen kan dessa företag nämligen undvika kostnads- ökningar orsakade av stigande elpriser. Förvärven på elmarknaden har till övervägande del varit kommu- nalt ägda vertikalt integrerade energibolag. , och Fortum står för de flesta av uppköpen på marknaden. Deras främsta drivkrafter bakom förvärven har, enligt bedömning, troligen varit strävan efter stor- driftsfördelar och kostnadssynergier i försäljningsverksamhet och eldistribution. De utländska aktörernas inträde på den svenska marknaden har sin bakgrund i att den svenska elmarknaden reformerades och öpp- nades upp för konkurrens tidigare än i de flesta andra länder. Detta har inneburit möjligheter för aktörer utifrån att investera kraft i . Elmarknadsreformen innebar att eldistributionen delades upp i elhandel och elnät. Nätbolagen har ansvaret för att ett hushåll till- hör ett elhandelsföretag, och de konsumenter som inte väljer elhandelsbolag aktivt blir tilldelade ett bolag av nätföretaget. väljer nätföretagen en elleverantör som ingår i den egna koncernen. De flesta elkonsumenter valde aldrig aktivt elhandelsföretag utan de blev tilldelade ett bolag på s.k. tillsvidarebasis. 26 Denna information på en rapport av – Förändringar i ägandestrukturen på den svenska elmarknaden (2004a) – om inget annat anges. Rapporten är framtagen på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen. Denna passivitet och detta tillvägagångssätt vid tilldelningen har varit en konkurrensfördel för de etablerade elhandelsföretagen och ett inträdeshinder för nya aktörer. Antalet aktiva kunder som byter elhandelsföretag ökar dock, vilket sannolikt ökar förut- sättningarna för nyetableringar. Andra hinder är att det krävs tillgång till omfattande och kost- samma systemlösningar. Renodlade elhandelsbolag saknar i regel möjligheter att fördela dessa kostnader på annan verksamhet, vilket försvårar möjligheten att etablera sig på kort till medellång sikt. Elhandelsförsäljning är en kapitaltung verksamhet som kräver goda finanser. Elhandlarna köper el i förväg och säljer den i efterskott. Handlarna vet inte i förväg hur mycket konsumenterna kommer att förbruka, och de får betalt långt efter förbrukningstillfället. Detta kräver goda kunskaper om olika sorters risker. Kompetensupp- byggnad för riskhantering och kostnaderna för handelsriskerna är höga, vilket också bidrar till att skapa hinder för nyetablering. De främsta hindren för nyetablering av elproduktion är miljötill- stånd för att bedriva produktion samt osäkerheter om framtida lönsamhet i verksamheten. För att etablera nya elproduktionsanläggningar krävs miljötillstånd, och i de flesta fall krävs det sådant tillstånd både enligt (PBL) och . Systemet med två tillståndsför- faranden kan medföra en tröghet när det gäller att starta upp en verksamhet och det kan också vara kostnadskrävande. För att för- enkla och effektivisera det nuvarande systemet har regeringen till- satt två separata kommittéer – och , som ser över respektive lag. Vindkraftverken är den energikälla som bedöms ha den största potentialen bland befintliga förnyelsebara produktionstekniker. Det är även den teknik som stöter på flest hinder vid etablering av ny miljövänlig produktionskapacitet. Enligt Energimyndigheten är det svårt att få tillstånd, om inte det aktuella området pekats ut som lämpligt i översiktsplanerna. För att pekas ut som lämpligt krävs att dock området angetts vara av riksintresse för vindkraften. All vattenverksamhet är tillståndspliktig enligt . Sär- skilt för de mindre vattenkraftsanläggningarna innebär det att till- ståndsprövningen blir omfattande och resurskrävande. Vissa av de större vattendragen i är helt skyddade från utbyggnad av vattenkraft enligt . Enligt Energimyndigheten finns det även en stark opinion mot en utbyggnad av vattenkraft från fram- för allt miljö- och naturvårdsintressen vilket försvårar möjlighe- terna att få tillstånd. har stigande priser på el, förhållandevis låga priser på biobränsle samt införandet av elcertifikat bidragit till att lön- samheten i kraftvärmebaserad elproduktion har ökat. föreslog regeringen dock att kraftvärme, i motsats till indust- riellt mottryck, skulle fortsätta påföras koldioxidskatt för värme- produktionen samt att kraftvärmeproduktion ska få en förhållan- devis låg tilldelning av utsläppsrätter. Detta förslag ökar kostnaderna för produktionen och ger där- med sannolik en negativ effekt på lönsamheten samt på förutsätt- ningar för en fortsatt utbyggnad. Utifrån dagens prisnivåer på el är vindkraft inte lönsam. Ökningen av elpriset, som en effekt av införandet av handel med utsläppsrätter, bedöms inte heller bli tillräcklig för att vindkraften ska bli lönsam. En förutsättning för en fortsatt utbyggnad av vind- kraften är därför en långsiktig stödmodell. Nuvarande elcertifikatssystem gäller . Med nuvarande prisnivåer på elcertifikat tar det dock betydligt för att en vindkraftsinvestering ska bli lönsam. Osäkerheten i lång- siktigheten i det nuvarande systemet medför därför att mindre aktörer utan betydande eget kapital troligtvis kommer att få svårt att finansiera planerade investeringar. Investeringen i småskalig vattenkraft har inte ansetts vara lön- sam. Orsaken till detta är främst att den producerade volymen el blir förhållandevis begränsad i relation till investeringens storlek men även att drift- och underhållskostnaderna blir förhållandevis höga. Priset för elcertifikat har sedan införandet legat på /MWh, med en variation mellan 90–/MWh, vil- ket ska jämföras med /MWh som var den ersättning som utgick till småskalig vattenkraft i det föregående stödsystemet. Detta innebär att elcertifikatsystemet medfört en betydande lön- samhetsförbättring för småskalig vattenkraft. Men den förbättrade lönsamheten till trots är återbetalningstiden för investering i ny småskalig vattenkraft betydligt lägre än giltighetstiden i det nuva- rande stödsystemet. Detta innebär att de som investerar i ny små- skalig vattenkraft endast kan räkna med att erhålla intäkter från elcertifikat av investeringens beräknade livs- längd. Osäkerheten i utformningen av eventuella framtida stödsystem medför därför att investeringar i ny småskalig vattenkraft är för- knippade med betydande risker. Vidare har priset på elcertifikat varit volatilt, vilket ger en osäker prisbild. Efter liberaliseringen har elproduktionsmarknaden i utvecklats till en oligopolmarknad som domineras av de tre koncernerna svenska , finska Fortum och tysknorska med tillhörande sfärer. Tillsammans utgör deras marknadsandel . De tre koncernerna har kollektiv dominans. Det är dock inte otillåtet att ha dominerande ställning, och den kollektiva dominan- sen innebär inte att oligopolkoncernerna väljer att missbruka sin ställning genom att utöva marknadsmakt. Generellt anses gränsen för att kunna ha ett långsiktigt samarbete gå vid tre till fem företag. Det finns dock faktorer som talar både för och emot koncernernas drivkrafter att samordna sig antingen aktivt eller genom en tyst överenskommelse, långsiktigt eller kortsiktigt. De förutsättningar som finns för en samordning i produktionsledet är följande.27 Generellt anses en homogen produkt som till exempel el under- lätta uppkomsten av samordning, eftersom konkurrenternas insyn i varandras produktsortiment är större än om gruppen är heterogen. Den kortsiktiga efterfrågeelasticiteten på el är låg, och när konsu- menterna inte förändrar sin elförbrukning vid höjda elpriser i någon större utsträckning ökar företagens möjligheter att utöva marknadsmakt. Eftersom de tre största koncernernas andel av den svenska pro- duktionsmarknaden uppgår till har de stora möj- ligheter att påverka mycket stora delar av produktionen – dels typ 27 Stora delar av det fortsatta avsnittet är baserat på El- och gasmarknadsutredningens resonemang kring el och oligopol (SOU 2004:129). av produktion, dels hur mycket som ska produceras vid varje givet tillfälle. Samtliga koncerner använder sig av vattenkraft, kärnkraft och värmekraft i sin produktion, vilket gör att alla tre har insyn i problem och kostnadsförutsättningar för de tre huvudsakliga pro- duktionsformerna. Samägandet av produktionsresurserna samt sam- arbetet kring vattenregleringen i älvarna ger dessutom möjlighet till insyn i produktionsförutsättningarna både för kärnkraft och för vattenkraft. Koncernerna agerar därutöver på och har tillgång till börsens löpande statistik och information. Alla tre är även vertikalt integrerade och bedriver produktion, handel och nät, vilket innebär att de har samma typ av insyn i samtliga verksamhetsled. Sammantaget har de tre oligopolen god insyn i varandras verk- samheter och de har goda möjligheter att följa såväl utvecklingen på marknaden som varandras agerande. Därmed har de också goda möjligheter att bilda sig förväntningar om konkurrenternas (dvs. de övriga oligopolmedlemmarnas) beteende och strategier. Vidare har företagen en historia med tillåtet samarbete och tillå- ten kartellbildning, se avsnittet 5.2. Det är lättare för företagen att ha en s.k. tyst överenskommelse när de har lärt sig koordinera sitt beteende på laglig väg. En faktor som talar mot ett samarbete är att deras markandsandelar är olika stora. Storleksskillnaderna innebär att de har olika drivkrafter att samarbeta och olika möjligheter att upprätthålla ett sådant samarbete. Ju större skillnader i marknadsandelar, desto mer sannolikt är det att oligopolens val står i konflikt med varandra och att de inte samarbetar. Koncernbilden på nordisk nivå ser något annorlunda ut. Där har de fem största koncernerna tillsammans en marknadsandel på . På denna nivå utgör Fortum, och samlade andel . Förutom att det är fler koncerner i ett eventuellt nordiskt oligopol varierar deras respektive andelar från . De stora skillnaderna i andelarna anses minska för- utsättningarna för ett långsiktigt samarbete. Produktionsförutsättningarna varierar något mer än på den svenska marknaden, men även i de övriga nordiska länderna sam- äger eller samverkar företagen kring olika produktionsresurser, t.ex. kärnkraftverk och vattenreglering. Det finns därför goda möjligheter till insyn och kontinuerliga kontakter utöver de kontakter som koncernerna har genom exempelvis . De producenter som är aktiva i är även aktiva på den nordiska Dessa aktörer har samma typ av insyn i varandras verk- samhet, vilket även ger fördelar på nordisk nivå. Det finns flera faktorer som talar för möjligheten att utöva kol- lektiv marknadsmakt även på den nordiska marknaden, men sam- mantaget är möjligheterna mindre än på den svenska marknaden. Utvecklingen går dock mot en ökad koncentration även på den nordiska marknaden, vilket kan medföra att möjligheterna för sam- arbete ökar . Begränsningarna i överföringskapacitet inom och mellan de nor- diska länderna medför att det uppstår trängsel i näten och att marknaden delas in i mindre prisområden. En följd av denna indel- ning är att koncentrationen ökar och emellanåt är hög på delmark- naderna. Detta medför i sin tur ökade möjligheter för producen- terna att utöva både kort- och långsiktig marknadsmakt. Det finns inga klara belägg för att någon producent har missbrukat sin ställ- ning, men misstankar har riktats mot några av koncernernas age- rande på . Det är dock svårt att bevisa utnyttjandet av marknadsmakt. Misstankarna har uppstått främst vid extrema efterfrågeförhållanden med effektbrist. Enligt den nya ellagen (1997:857) får ett företag, dvs. en juridisk person, som bedriver nätverksamhet inte producera el eller handla med el. Den här åtskillnaden infördes för att minska möjligheterna till korssubventionering mellan verksamheterna. Lagstiftaren ville undvika att kostnader inom den konkurrensutsatta delen på elmarknaden fördes över till nätmonopolen. Det finns dock verti- kalt integrerade koncerner som bedriver både nätverksamhet och annan verksamhet, till t.ex. elhandel eller produktion av el. Trenden är dessutom att antalet sådana företagsbildningar ökar över tiden. El- och gasmarknadsutredningen har undersökt hur vertikalt integrerade energikoncerner som både distribuerar och säljer el fördelar ersättning till styrelse och vd mellan elhandelsverksamhet och nätverksamhet.28 Utredningen kom fram till att flertalet 28 Undersökningen gäller situationen på elmarknaden /2003 och bygger på enkätundersökningar till koncerner där nätverksamhet och elhandel ingår. Vissa avgränsningar är gjorda och företag som ägs av de största energibolagen, dvs. , , och , ingår inte. Vidare har ekonomiska föreningar, andelsföreningar och kommunalt ägda elnät som inte bedrivs i bolagsform utelämnats. Resultaten från undersökningen presenteras nedan. koncerner redovisar en oproportionerligt stor del av de gemen- samma kostnaderna för de båda verksamheterna på monopolföre- taget, dvs. att korssubventionering förekommer. El- och gasmark- nadsutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 2004:129) föreslagit att den konkurrensutsatta verksamheten och nätmonopolen inte får ha gemensam styrelse och inte heller gemensam verkställande direktör. 5.4.8Kritik mot den nuvarande organiseringen av elhandeln I de nordiska länderna och de flesta europeiska länder karaktärise- rades elmarknaderna tidigare av ett offentliga monopol. genomfördes omfattande reformer av elmarknaderna i en rad länder som syftade till att öka effektiviteten genom att man konkurrensutsatte produktion och försäljning av el. En marknad med dess institutioner är vanligtvis något som utvecklas gradvis över . Men de nya elmarknaderna har i stället, med varie- rande hastighet, skapats genom centrala regleringar. Regelverken kan därför komma att behöva förändras i takt med att marknaden utvecklas och förutsättningarna ändras. Det pågår en omfattande internationell forskning om utformningen av elmarknadens institutioner. En fråga som varit uppe till diskussion är elhandelsföretagens roll på elmarknaden. Joskow (2000) anser att elhandelsföretagen visserligen fyller flera funktioner – bland annat att man kan leverera en effektiv fakture- ring av kundernas förbrukning, introducera olika produkter och erbjuda kunderna försäkringar mot finansiella risker – men att de extra kostnaderna (framför allt kostnader för marknadsföring) som företagen ger upphov till överstiger det konsumentvärde som de tillför. Joskow argumenterar för att elhandelsföretagen ska tvingas erbjuda konsumenterna ett standardkontrakt, Basic Electricity Ser- vice (BES), där priset bestäms på spotmarknaden (s.k. spot price pass-through). Givet att elhandelsföretagen kan bära sina kostnader och att konsumenterna är beredda att betala för deras tjänster kommer de att finnas kvar på marknaden. I annat fall kommer de att slås ut. Littlechild (2000, 2002) menar däremot att Joskow har under- skattat konkurrensens betydelse och överdrivit värdet av att förse konsumenterna med en jämförelsenorm i form av BES-kontrakten. I har lagt fram två motioner till med förslag till en reformering av elmarknaden.29 Den föreslagna reformeringen av elmarknaden syftar till att ge drivkrafter till en effektivare energianvändning. Enligt förslagen bör elhandelsledet avskaffas. I stället ska konsumenterna köpa el till det aktuella spot- priset på direkt från nätföretagen. Information om spotpriset är tänkt att kunna spridas via den rikstäckande radion. Ovanpå spotpriset ska man lägga en reglerad avgift som bestäms av nätföretagens kostnader. Konsumenterna handlar den fysiska elen genom att slå på strömbrytaren utan mellanhänder. Det skulle också finnas möjligheter för konsumenterna att prissäkra en viss kvantitet hos ett försäkringsbolag eller någon annan finansiell aktör, dock inte hos nätföretaget. Balansansvaret skulle överföras till . I tabell 5.12 görs en jämförelse mellan den nuvarande organise- ringen av elhandeln och den föreslagna modellen. Tabell 5.12 Jämförelse mellan den nuvarande organiseringen av elhandeln och förslag Elhandelsföretagen sköter all försäljning av el. Nätföretagen sköter all försäljning av el och Nätföretagen får inte sälja el. Elhandelsföretag erbjuder kunderna försäkring mot Försäkring mot prisrisker erbjuds nya aktörer både pris- och kvantitetsrisker (som kan vara befintliga försäkringsbolag eller andra typer av finansiella företag) medan kunderna själva bär kvantitetsriskerna, dvs. kostnaden för avvikelser mellan kundens förväntade och faktiska elanvändning. Elhandelsföretagen har balansansvar, direkt eller via har balansansvar för all avtal med annan part. Tillsvidarekontrakt som ger leverantören rätt att Kunden har rätt att välja mellan olika kontrakts- Kunden har inte rätt att välja någon annan former, men det är elhandelsföretagen som bestäm- mer vilka kontraktsformer som erbjuds. Källa: och (2004). Modellen har analyserats av och i en rapport från Elforsk (2004). En positiv effekt vore att kostna- derna för att framställa och förmedla mätarvärden skulle bli lägre. En annan vore att elkonsumenterna skulle möta priser som bättre 29 Motion 2003/2004:N303 och motion 2002/03:N297, bägge lagda av (). Motionerna baseras på ett förslag från Kraftbörsen. avspeglar elproduktionens faktiska marginalkostnader, vilket i sin tur skulle öka den kortsiktiga priskänsligheten och minska behovet av s.k. toppeffekt. och är dock tveksamma till att avskaffa elhandelsbolagen, eftersom det skulle göra det svårare för nya företag att etablera sig på producentmarknaden när det finns färre fristående elhandelsföretag att teckna bilaterala långsiktskontrakt med. Det riskerar att försämra konkurrensen. En väsentlig nackdel är att modellen för över finansiella risker från elhandelsföretag till elkonsumenter, vilket innebär en omför- delning av risk från aktörer som har en relativt låg kostnad för att bära risker till aktörer som har en relativt hög kostnad för att bära risker. Det är också oklart om andra finansiella företag kommer att kunna erbjuda konsumenterna de försäkringar som konsumenterna uppenbarligen sätter stort värde på, eftersom så få konsumenter har valt rörligt elpris. Slutligen konstaterar och att modellen inte är förenlig med EU:s elmarknadsdirek- tiv eftersom konsumenterna inte har möjlighet att byta elleveran- tör. och anser att det i frånvaro av kvantitativa uppskattningar av samtliga relevanta effekter inte är möjligt att jämföra fördelar och nackdelar av en reformering av den svenska elhandeln i enlighet med de framförda förslagen. De anser dock att en hel del talar för att nackdelarna skulle överväga. För att kunna bedöma elmarknadens utveckling över har statistik över elbranschen tagits fram från nationalräkenska- perna (NR). Figur 5.5 visar den relativa utvecklingen inom elbran- schen enligt dessa data för åren 1980–2002. I elförsörjningen ingår produktion, distribution och handel med el.30 Elbranschens andel av näringslivets förädlingsvärde steg , då det var . Därefter har förädlingsvärdet i näringslivet stigit snabbare än inom elbranschen, vars andel har fallit till 2002. Elbranschens andel av näringslivets arbetade timmar har de 30 Med elbranschen avses elförsörjning (SNI 40.1) och ång- och hetvattenförsörjning (SNI 40.3). två pendlat runt , och en viss nedgång har skett . Att elbranschens andel av förädlingsvärdet i näringslivet är högre än andelen arbetade timmar innebär att arbetsproduktiviteten inom elbranschen är relativt hög. Driftöverskottet i elbranschen har varit betydligt högre än i näringslivet, men har elbranschens relativa drift- överskott minskat. skedde en kraftig relativ ökning av driftöverskottet för elbranschen. Antalet sysselsatta i elbranschen har minskat något i relation till antalet sysselsatta i näringslivet, och branschens lönesumma har de utvecklats något svagare jämfört med när- ingslivet.