sou · GTB3115 · 2006-01-01 00:00:00 — 129Framställningen i detta avsnitt bygger på den som finns i SOU 2004:23 s. 233 ff. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor klagas i administrativ ordning av arbetstagaren. Detta följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga. Ett beslut om anställning hos en statlig myndighet kan alltså normalt överklagas i administrativ ordning. Däremot får en myn- dighets förslag att anställa en arbetstagare eller beslut att avbryta ett anställningsförfarande inte överklagas.130 Möjligheten att över- klaga myndigheters beslut om anställning till närmast högre myn- dighet och i sista hand till regeringen har anor tillbaka till 1600- talet. Denna möjlighet har kopplats samman med den gamla upp- fattningen om tjänstemäns rätt till befordran. Det har hävdats att ett syfte med reglerna varit att säkerställa ett rättvist tjänstemanna- urval. De sökandes rättsskyddsbehov och anställningsbeslutets gynnande effekt för den som utses har anförts som argument för att en klagomöjlighet bör finnas. Av 35 § verksförordningen (1995:1322) följer att beslut om anställning överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller av andra föreskrifter. Som ett led i strävandena att befria regeringen från prövning av förvaltningsärenden och att ge myndigheterna ett ökat ansvar för sin personalförsörjning har särskilda föreskrifter som skär av rätten att överklaga anställningsbeslut till regeringen med tiden blivit allt vanligare. På vissa områden och för vissa myn- digheter finns det således specialbestämmelser som skall tillämpas framför verksförordningens regler om överklagande till reger- ingen.131 Inom bl.a. Försvarsdepartementets område och för hög- skolor och universitet överklagas ärendena hos särskilda nämnder med stöd av sådana föreskrifter.132 Vidare överklagas vissa regionala myndigheters beslut hos deras centrala myndighet. Exempelvis överklagas länsarbetsnämndernas beslut hos Arbetsmarknads- styrelsen. I 22 § förvaltningslagen (1986:223) finns det en allmän regel om vem som får överklaga. Rätt att överklaga har den som beslutet angår, om beslutet gått den klagande emot. Enligt praxis kan ett anställningsbeslut överklagas av envar av de sökande. Med en sökande jämställs den som anmält anspråk på företrädesrätt till återanställning eller till en anställning med högre sysselsättnings- grad.133 13021 § anställningsförordningen (1994:373). 131Se närmare redogörelsen i SOU 2004:23 s. 235 f. 132Se , Tjänstetillsättning vid universiteten i rättsligt perspektiv i till 1997 s. 769–794. 133Arbetsgivarverkets cirkulär 1987:A8 s. 132. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor 5.9Offentlighet och sekretess i anställningsförfarandet Enligt utredningsdirektiven skall utredningen analysera hur en metod med avidentifierade ansökningshandlingar förhåller sig till bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och om registrering av allmänna handlingar i 15 kap. sekretesslagen (1980:100). I det följande berörs först bestämmelserna om allmänna hand- lingars offentlighet i 2 kap tryckfrihetsförordning, avsnitt 5.9.2. Här behandlas vad som utgör en allmän handling och vad rätten att ta del av en sådan handling närmare innebär. I nästa avsnitt, avsnitt 5.9.3, berörs bestämmelserna om registrering av allmänna hand- lingar. I det avslutande avsnittet – avsnitt 5.9.4 – berörs bestämmel- serna om sekretess. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, dvs. offentlig- hetsprincipen, finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), som är en av grundlagar. Enligt ett inledande portalstadgande skall varje svensk medborgare134, till främjande av ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning, ha rätt att ta del av allmänna handlingar (1 §). Av 2 § framgår att den rätten får begränsas i vissa fall. Det finns alltså allmänna handlingar som är offentliga och sådana som, helt eller delvis, inte är det utan som är föremål för sekretess. Till dessa begränsningar i allmänna handlingars offent- lighet återkommer utredningen (avsnitt 5.9.4). Det bör dock redan här nämnas att ansökningshandlingar som kommit in till en myn- dighet i ett anställningsärende normalt inte är föremål för sekretess. Med handling förstås bl.a. en framställning i skrift eller bild135 (3 § första stycket första meningen). Även e-post, som myndig- heten kan läsa bara med hjälp av dator, utgör en handling. Hand- lingen är en allmän handling, om den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten 134Enligt 14 kap. 5 § TF är utlänningar likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av TF eller en vanlig lag. Som konstaterats har även offentligt anställda i egenskap av medborgare, eller likställda utlänningar, rätt att ta del av allmänna handlingar. 135För upptagningar som bara kan uppfattas med tekniska hjälpmedel, t.ex. e-post, finns det särskilda bestämmelser i 2 kap. TF, som inte berörs närmare här. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor (3 § första stycket andra meningen). Om handlingen fysiskt finns hos myndigheten, är den förvarad där. Om ansökningshandlingar eller liknande på grund av avtal har lämnats till t.ex. ett konsult- företag och finns där, kan de dock också anses som förvarade hos myndigheten. Det framgår av ett par vägledande rättsfall från Regeringsrätten. I rättsfallet RÅ 1989 ref. 29 anförde Regerings- rätten: Såvitt kan utläsas av handlingarna i målet har sökande till befattningen som spårvägschef haft att ställa sin ansökan till den i ärendet beslutande kommunala myndigheten, spårvägsstyrelsen, men sända ansökningen till det enskilda konsultföretaget . Bolaget har haft spårvägsstyrelsens uppdrag att medverka vid rekryteringen bl.a. genom annonsering och beredning av ärendet sedan ansökningstiden utgått. Denna utgick men ansökningarna redovisades som inkomna hos spårvägsstyrelsen först , som spårvägsstyrelsen vid extra sammanträde fattade beslut i tillsättningsärendet. I sammanträdes- protokollet antecknades att det förord spårvägsstyrelsens presidium gav en av sökandena föregåtts av samråd med konsultföretaget. Vad sålunda upptagits visar att aktiebolaget mottagit ansökningarna i spårvägsstyrelsens ställe och att denna före beslutsdagen haft tillgång till ansökningarnas innehåll. Aktiebolaget måste därför anses ha för- varat handlingarna för spårvägsstyrelsens räkning, till följd varav de varit allmänna handlingar, och styrelsen hade i anledning av framställning om att få ta del av ansökningarna bort infordra dem eller kopior därav från bolaget för att kunna pröva hans framställning i sak. I rättsfallet RÅ 1996 ref. 25, som avgjordes av Regeringsrätten i sin helhet (i s.k. plenum med alla domare i rätten), uttalade Regerings- rätten: Vad som framkommit i målet visar att de handlingar som begärts utlämnade utgjort ett led i ett kommunalt tjänstetillsättningsärende. Annonsens utformning och vad som i övrigt upplysts i målet, bl.a. om handläggningen av ärendet, ger vid handen att konsultbolaget mottagit de ifrågavarande handlingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kommunen från det att de kommit in till bolaget och därefter åtminstone till dess ärendet beretts så långt att en enda person uppmanades att söka tjänsten. Bolaget måste därför anses ha mottagit och förvarat handlingarna för kommunens räkning. På grund därav har de varit att anse som allmänna handlingar och kommunen hade när framställningen gjordes bort infordra dem för att pröva fram- ställningen i sak. Som framgått räcker det inte att handlingen förvaras hos myndig- heten för att den skall vara en allmän handling. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor vara att anse som antingen inkommen till eller upprättad hos myn- digheten. En handling anses som inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller annars kommit en behörig befatt- ningshavare till handa (6 § första stycket). En handling betraktas alltså som inkommen vid den tidigaste tänkbara tidpunkten. Enligt är det inte tillåtet att försöka förskjuta denna tidpunkt genom att dröja med att bryta ett konvolut, vari hand- lingen finns, eller genom att vänta med diarieföringen.136 Det torde dock, enligt utredningens mening, inte i sig strida mot bestämmel- serna i 2 kap. TF att en myndighet låter bli att genast öppna ett kuvert med vissa handlingar som kommit in i ett anställnings- ärende. Handlingarna i det förslutna kuvertet anses emellertid redan inkomna på ett sådant sätt att myndigheten har att enligt 2 kap. TF på begäran bryta kuvertet och visa upp dem för den som frågar efter dem.137 Det finns dock en undantagsbestämmelse om att vissa hand- lingar inte anses som inkomna redan när de anlänt till myndig- heten. Enligt 6 § andra stycket skall nämligen en tävlingsskrift, ett anbud eller en annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag inte anses inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. Den bestämmelsen har motiverats enligt följande:138 För vissa särskilda fall har det ansetts erforderligt att medgiva myndig- het att genom underlåtenhet att bryta konvolut uppskjuta den tid- punkt, då en handling skall anses inkommen. Detta gäller främst i sådana fall, då ett tävlingsmoment motiverar att handlingar, som inkommit från flera olika personer, brytas . Det för dylika fall angivna undantaget bör endast vara tillämpligt, då ett öpp- nande av handlingar på bestämd tidpunkt erfordras för förhindrande av illojala förfaranden. Det bör icke vara tillåtet att tillämpa detta undan- tag exempelvis på vanliga ansökningar till ämbete eller tjänst. Undantagsbestämmelsen är alltså inte tillämplig på ansöknings- handlingar i ett anställningsärende ens om myndigheten tillkänna- gett att vissa delar av handlingarna skall avlämnas i ett förseglat kuvert. 136Handlingsoffentlighet och sekretess, nionde upplagan 2003 s. 21. 137Däremot finns det inte enligt TF någon rätt för enskilda att vara med när myndigheten sorterar eller öppnar kuverten, se JO 1975 s. 313 och JO 1989/90 s. 398. 138SOU 1947:60 s. 221. 1948:230 s. 132 anges att paragrafen överensstämde med vad de sakkunniga föreslagit. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor En handling anses upprättad hos en myndighet när den har ex- pedierats, dvs. Har en handling inte expedierats, anses den som upprättad först när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, anses den upprättad när den har färdigställts, t.ex. genom att justeras av myndigheten. (7 § första stycket.) Minnesanteckningar – dvs. promemorior och andra uppteckningar som inte tillför ett ärende en sakuppgift och som har kommit till bara för ärendets beredning, t.ex. listor över sökande eller deras meriter som myndigheten upprättar – anses dock som allmänna handlingar bara om de tas om hand för arkivering eller expedieras (9 § första stycket). Detsamma gäller för utkast och koncept (9 § andra stycket). Myndigheters diarier och andra förteckningar som förs fortlöpande anses som upprättade redan när de är färdiga för införing av uppgifter (7 § andra stycket 1). En begäran om att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen (14 § första stycket, jäm- för 15 kap. 6 § sekretesslagen). Myndigheten får inte på grund av begäran efterforska vem den sökande är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om handlingen är föremål för sekretess och därför inte kan lämnas ut (14 § tredje stycket). Avslås begäran, har sökanden rätt att överklaga avslagsbeslutet (15 § och 15 kap. 7 § sekretesslagen). En allmän handling, som får lämnas ut, skall på begäran genast, eller i vart fall så snart det är möjligt, på stället gratis tillhandahållas sökanden på ett sådant sätt att den kan läsas (12 § första stycket). Om betydande hinder möter, är myndigheten dock inte skyldig att tillhandahålla handlingen på stället (12 § andra stycket). Att allmänna handlingar förvaras i ett förslutet kuvert hos myndigheten torde inte i sig innebära ett betydande hinder.139 Handlingarna får i stället tas ut ur kuvertet så att sökanden kan läsa dem på stället. Sökanden har inte bara en rätt att ta del av (t.ex. genom att själv skriva av handlingen) allmänna handlingar på stället, dvs. i myndig- hetens lokaler. Sökanden har nämligen också rätt att på begäran, men mot en avgift, få en avskrift eller kopia av en allmän handling som får lämnas ut (13 § första stycket). Myndigheten skall behandla en sådan begäran skyndsamt (13 § andra stycket). 139 Se närmare om vad som kan utgöra betydande hinder , Allmänna handlingar, 1988 s. 247 ff. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor En myndighet skall vidare enligt sekretesslagen på begäran av en enskild t.ex. på telefon lämna uppgift, som inte är sekretessbelagd, ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten (15 kap. 4 § sekretesslagen). Här gäller emellertid ett undantag i den mån hinder [] möter [] av hänsyn till arbetets behöriga gång. Om myndigheten bestämts sig för att tillämpa en metod med avidentifi- erade ansökningshandlingar och vissa allmänna handlingar finns i förslutna kuvert, torde myndigheten således kunna avslå begäran att få ut uppgifter ur handlingarna i kuvertet med hänvis- ning till att det skulle störa arbetets behöriga gång, dvs. den arbetsmetod myndigheten valt att tillämpa. Avslagsbeslutet får inte överklagas. Sökanden har dock alltid möjlighet att i stället fram- ställa en begäran med stöd av 2 kap. TF om att få ta del av hela handlingen hos myndigheten eller att få en kopia av den. En sådan begäran enligt 2 kap. TF får myndigheten då inte avslå med hänvis- ning till arbetets behöriga gång. Det är alltså bara en begäran enligt sekretesslagen om att få t.ex. muntliga information från myndigheten om uppgifter ur handlingen som kan avslås med hän- visning till arbetets behöriga gång, inte en begäran enligt 2 kap. TF. Sammanfattningsvis kan följande sägas. Ansökningshandlingar som kommit in till en myndighet i ett anställningsärende och för- varas där utgör allmänna handlingar hos myndigheten. Det gäller i de flesta fall också om handlingarna i stället lämnats in till och för- varas hos ett företag som myndigheten anlitat. Även sådana hand- lingar som finns i ett förslutet kuvert utgör allmänna handlingar trots att myndigheten inte (ännu) öppnat kuvertet. Vem som helst som begär det har rätt att så fort det bara går få ta del av ansök- ningshandlingarna hos myndigheten på ett sådant sätt att de kan läsas och, mot avgift, få en kopia av dem. Det innebär att myndig- heten på begäran måste öppna ett förslutet kuvert så att sökanden kan läsa de allmänna handlingarna i kuvertet. 5.9.3Registrering av allmänna handlingar I 15 kap. sekretesslagen finns det bestämmelser om registrering av allmänna handlingar.140 140 Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) har sett över bestämmelserna men inte föreslagit några ändringar i sak av bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar, SOU 2002:97. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor När en allmän handling har kommit in till eller upprättats hos en myndighet, skall handlingen enligt huvudregeln registreras utan dröjsmål (1 § första stycket). Registreringen skall ske i ett register som brukar kallas diarium. Som nämnts i avsnitt 5.9.2 utgör ett diarium i sig självt en allmän handling redan när det är färdigt för införing av uppgifter (2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihets- förordningen). Diariet skall i fråga om en allmän handling för vilken sekretess inte gäller innehålla följande information (2 § första stycket): 1.Datum, då handlingen kom in eller upprättades. 2.Diarienummer eller annan beteckning som har åsatts hand- lingen. 3.I förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats. 4.I korthet vad handlingen rör. I fråga om allmänna handlingar för vilka det inte gäller sekretess kan myndigheten dock strunta i registreringen, om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats (1 § första stycket). Myn- digheten har alltså valfrihet att välja tillvägagångssätt.141 I ett ärende kan t.ex. den handling som initierat ärendet, exempelvis den infor- mation om en ledig anställning som offentliggjorts, registreras i diariet, medan de ansökningshandlingar som kommer in i stället hålls ordnade i en hög sorterad t.ex. efter det datum ansökan kom in. Sammanfattningsvis kan följande sägas. Myndigheten kan välja att inte registrera bl.a. från vem ansökningshandlingar (för vilka det inte gäller sekretess, se avsnitt 5.9.4) har kommit in, om myndig- heten i stället håller de inkomna handlingarna ordnade t.ex. efter det datum då handlingen kom in. Myndigheten behöver således inte öppna ett förslutet kuvert för att registrera handlingarna i det. 5.9.4Sekretess för allmänna handlingar Av 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen framgår det att rätten att få ta del av allmänna handlingar får begränsas bara när det är påkallat med hänsyn till 1979/80:2 Del A s. 355 f. Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Alla begränsningar skall anges noga i bestämmelser som enligt huvudregeln skall finnas samlade i en enda särskild lag, sekretess- lagen. Av 7 kap. 11 § sekretesslagen framgår det att sekretess normalt inte gäller i ärenden om anställning, inte ens i fråga om hälsotill- stånd eller utdrag ur belastningsregistret som avslöjar brottslig- het.142 Det har varit en viktig princip att det skall vara offentlighet i sådana ärenden, eftersom starka offentlighets- och rättssäkerhets- intressen gör sig gällande.143 Sammanfattningsvis kan följande sägas. Det gäller normalt inte sekretess för uppgifter i ansökningshandlingar i anställningsären- den. Det får anses i vart fall tveksamt om det enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen är tillåtet att införa en bestämmelse om (ens temporär) sekretess för uppgifter om identiteten hos den som söker en anställning när anställningsmyndigheten har beslutat att tillämpa en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. 142Se om utdrag ur belastningsregistret i anställningsärenden prop. 1999/2000:123 s. 30 och samt SOU 2005:65 s. 116. 1999/2000:123 s, 30 och 81 samt prop. 1986/87:3 s. 8. 6 Sammanfattning av metoden Enligt utredningsdirektiven skall utredningen analysera förutsätt- ningar för att använda en metod med avidentifierade ansöknings- handlingar vid rekrytering inom offentlig sektor och föreslå hur den praktiska hanteringen av avidentifieringen bör ske. Utred- ningen har utifrån en sådan analys utformat ett förslag till metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Förslaget redovisas i detalj tillsammans med resultatet av analysen i följande avsnitt. För att underlätta läsningen av följande avsnitt och förståelsen för hel- heten har utredningen valt att samlat men kortfattat här redan inledningsvis redovisa förslaget till metod. Den föreslagna metoden innebär i korthet följande. Metoden bör bara användas för att ta fram de sökande som skall kallas till intervju. När det har skett, sköts anställningsproceduren på vanligt sätt. Metoden tar bara hänsyn till formella kvalifikatio- ner, såsom utbildning och arbetslivserfarenhet. Andra kvalifikatio- ner, såsom samarbetsförmåga och andra sådana personliga egenska- per samt allmän personlig lämplighet, bedöms nämligen bäst genom den efterföljande vanliga anställningsproceduren med bl.a. intervjuer, referenstagning och i vissa fall testning. Metoden förutsätter att arbetsgivaren innan en anställning för- ledig fastställer en kravprofil för de formella kvalifikationer som önskas. Av kravprofilen bör framgå hur olika typer av sådana kvalifikationer värderas genom att det tydligt anges vilka kvalifika- tioner som är nödvändiga, önskvärda respektive förstegsgivande (om flera sökande har de nödvändiga och önskvärda kvalifikation- erna). Den fastställda kravprofilen omsätts därefter till en ansök- ningsblankett som tar upp bara de formella kvalifikationer som önskas. Ansökningsblanketten skall utformas så att den information som skall fyllas i inte avslöjar sökandens identitet eller grupptillhörig- het. Med grupptillhörighet menas sådana (föreställda) egenskaper som avses i lagstiftningen mot diskriminering i arbetslivet, dvs. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, kön, sexu- ell läggning eller funktionshinder. Namnet, hemadressen, åldern, inklusive födelseår, födelselandet, civilståndet och hemförhållanden bör alltså inte efterfrågas. Bara om svenskt medborgarskap är en förutsättning för anställning, bör det efterfrågas. Exakt informa- tion om tidigare och nuvarande arbetsplatser bör inte efterfrågas utan bara information om typ av anställning, yrke eller arbetsupp- gifter. Information om utbildningsexamen, utbildningsinriktning och utbildningens huvudsakliga innehåll och längd bör efterfrågas så att utbildningsanordnaren och undervisningsspråket inte av- slöjas. Information om utbildning i svenska språket bör inte efter- frågas. Kompetens i språk bör dock efterfrågas. Ansökningsblan- ketten bör inte ge möjlighet att lämna ett s.k. personligt brev. Ansökningsblanketten kan lämpligen göras elektronisk så att sökandena kan fylla i och sända in den via Internet. När anställningen förklaras ledig, t.ex. genom annonsering, bör kravprofilen anges och att sökanden skall fylla i den särskilda ansökningsblanketten och lämna in övriga ansökningshandlingar på sedvanligt sätt. Annan personal än den som har att bestämma om kallelse till intervju bör anges som kontaktpersoner. Annan personal än den som har att bestämma om kallelse till intervju bör ta emot inkomna ansökningar och översiktligt se till att de ifyllda ansökningsblanketterna inte innehåller någon inte efterfrågad information. Om sökanden inte fyllt i ansökningsblan- ketten eller fyllt i den fel, bör den personalen ta kontakt med sökanden för att be honom eller henne att göra det. Ansöknings- blanketten och övriga inkomna handlingar från en sökande åsätts ett unikt löpnummer (så att man via numret kan härleda ansök- ningsblanketten till en individ). Ansökningarna registreras inte i myndighetens diarium utan hålls i stället så ordnade att det utan svårighet kan fastställas att handlingarna kommit in till myndig- heten (och inte upprättats av den). Myndighetens personal bör ges sådana instruktioner att de som har att bestämma om kallelse till intervju inte inledningsvis får annan information om de sökande än vad som framgår av de ifyllda ansökningsblanketterna. När ansökningstiden gått ut, lämnas bara de ifyllda ansöknings- blanketterna över till dem som har att bestämma om kallelse till intervju, som med hjälp av bara den informationen rangordnar de sökande utifrån hur väl de uppfyller de formella kvalifikationerna i kravprofilen och därefter bestämmer vilka som skall kallas till intervju. När detta skett, kan all personal ta del av samtliga inkomna handlingar. 7.1Inledning och sammanfattande bedömning Enligt utredningsdirektiven skall utredningen analysera hur en metod med avidentifierade ansökningshandlingar förhåller sig till bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihets- förordningen och om registrering av allmänna handlingar i 15 kap. sekretesslagen (1980:100).