sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I våra tilläggsdirektiv anges att vi skall överväga i vad mån det finns anledning att samlokalisera polis och åklagare helt eller delvis. Myndigheters befogenheter i lokalförsörjningsfrågor regleras bl.a. i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalför- sörjning. Med lokalförsörjning avses åtgärder för att, genom hyra eller arrende, förse en myndighet med lokaler, mark och anlägg- ningar för myndighetens verksamhet (3 §). Av förordningen fram- går att varje myndighet får besluta om sin egen lokalförsörjning (8 §) inom ramen för vad regeringen beslutar och med de begräns- ningar som följer av 9 och 10 §§. Myndigheten får också ingå de hyres- och arrendeavtal som behövs. Andra myndigheter än univer- sitet och högskolor får ingå hyres- och arrendeavtal av ekonomisk betydelse och som har längre löptid än endast efter medgi- vande av regeringen (9 §). Om en planerad lokalförändring förut- sätter ökad tilldelning av medel eller höjning av avgifter får myn- Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare digheten besluta om förändringen endast efter medgivande av re- geringen (10 §). har genom ett beslut benämnt Handlägg- ningsordning för lokalförsörjningsfrågor av (dnr EKB 910-2446/94) närmare preciserat vad som gäller för polisväsendets del. Den enskilda myndigheten skall enligt beslutet själv besluta i lokalförsörjningsfrågor. Vid avtal av ekonomisk betydelse med en löptid längre än skall myndig- heten samråda med (numera med ). Varje myndighet skall beakta de möjligheter som finns att samverka med andra myndigheter vid planeringen. Från sida har det sagts att länspolismästarna hanterar lokalfrågor på olika sätt. En möjlighet är att länspolismäs- taren själv fattar besluten, eventuellt efter att ha informerat polis- styrelsen. En annan möjlighet är att länspolismästaren låter polis- styrelsen avgöra hela frågan för myndighetens räkning. Enligt 8 § förordningen med instruktion för Åklagarmyndighe- ten finns vid det antal åklagarkammare som myndigheten beslutar. Beslut om inrättande, upphörande och loka- lisering av en åklagarkammare skall enligt bestämmelsen fattas efter samråd med och . Åklagarmyn- digheten har gett ut föreskrifter om lokalisering av åklagarkammare m.m. genom ÅFS 2005:5. Föreskrifterna anger vilka kansli- och verksamhetsorter som åklagarkamrarna skall ha. Dessutom finns interna riktlinjer för lokaler och hyresavtal. beslutade regeringen om mål och riktlin- jer för åklagarväsendets och polisens samverkan på det kriminalpo- litiska området (dnr Ju96/3067). I beslutet erinras om att statsmak- ternas övergripande kriminalpolitiska mål är att minska brottslighe- ten och öka människors trygghet. Det betonas i beslutet att möj- ligheter till samlokalisering mellan polis och åklagare skall tas till vara. Från såväl Riksåklagarens som sida har det för oss betonats att man arbetar efter beslutet. I praktiken går det till så internt inom åklagarväsendet att det vid varje beslut om lokalisering sker en samverkan mellan Åklagar- myndigheten och aktuell åklagarkammare. Det görs då en avväg- ning mellan de verksamhetsmässiga fördelarna med samlokalisering och kostnaderna. erfarenhet är att det är dyrt för åklagarna att samlokaliseras med polisen i polishus, särskilt när åklagarkam- maren är underhyresgäst. För polisen finns det i regel inte några andra valmöjligheter än att bygga nytt för att få mer effektiva loka- Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare Åklagarna kan däremot i regel hyra in sig i befintliga kontors- hus. Polishusen har ibland byggts utanför stadskärnor. Eftersom poliser oftast har tillgång till tjänstebilar, går avstånden att hantera bättre än för åklagarnas del. Från åklagarväsendet har det framhållits att det för åklagarna visserligen är viktigt att ha nära till tingsrätterna men att det för effektiviteten i utredningsverk- samheten är mest viktigt med en närhet mellan åklagarna och den brottsutredande personalen inom polisen. På många orter är polis och åklagare redan samlokaliserade. Un- der vårt arbete har bl.a. följande uppgifter varit aktuella. –Norrorts åklagarkammare är samlokaliserad med polisen. Kam- maren disponerar rum hos polisen i . –Västerorts åklagarkammare är samlokaliserad med polisen. –är samlokaliserad med polisen. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. , , , och län –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. Kammaren disponerar rum hos polisen i . –Åklagarkammaren i disponerar rum hos polisen i Vär- namo. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i disponerar rum hos polisen i Oskars- hamn. –disponerar rum hos polisen i . –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i disponerar rum hos polisen i . –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. , , , , och Gävle- borgs län –Åklagarkammaren och i Uppsa- la är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i disponerar rum hos polisen i . –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i disponerar rum hos polisen i Hudiks- vall. –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. –Lokal åklagare i är samlokaliserad med polisen. Kammaren disponerar rum hos polisen i . –Åklagarkammaren i är samlokaliserad med polisen. Bedömning: En viktig förutsättning för ett effektivt brottsutred- ningsarbete är att polisens utredningspersonal och åklagare är sam- lokaliserade. Det arbete med samlokalisering som redan pågår på sina håll inom polis- och åklagarorganisationerna bör därför fort- sätta. Polis och åklagare är samlokaliserade på tämligen många orter. har beskrivit samlokaliseringen vid myn- digheten som en nödvändig förutsättning för det teamarbete som bedrivs där. Ett fullt ut genomfört arbetssätt med utredningsteam fordrar den geografiska närheten mellan åklagaren och utredningspersona- len som en samlokalisering innebär. Teamarbetet och samlokalise- ringen skapar de bästa förutsättningarna för en mer aktiv åklagar- roll med bl.a. möjlighet till regelbundna planerings- och informa- tionsmöten, muntliga föredragningar och korta beslutsvägar. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare ordningen blir inte särskilt effektiv om den ena parten måste resa mer eller mindre långa sträckor. Samlokalisering kan också skapa förutsättningar för effektiviseringar i administrativt hänseende. Det har i praktiken visat sig innebära vissa problem med samlo- kalisering. Att vara hyresgäst i polishus kan innebära stora kostna- der för åklagarnas del. Särskilt nybyggda polishus kan vara placera- de utanför stadskärnan med den brist på allmänna kommunikatio- ner som en sådan placering ofta innebär. Polisen har ofta lättare att hantera det genom tillgången till tjänstebilar. Åklagarna kan där- emot ha svårt att ta sig till domstolarna med allmänna kommunika- tionsmedel. En annan aspekt av samlokaliseringen är att åklagarna i regel kan arbeta i vanliga kontorslokaler med något förstärkt s.k. skalskydd. Polisen har oftast behov av ett mer omfattande och därmed dyrare skydd. Det har också framförts att samlokalisering skulle kunna ha ne- gativa effekter för åklagarens tillsynsfunktion i förhållande till poli- sen. Tillsynsfunktionen kan enligt vissa utövas mer effektivt om polis och åklagare tillhör skilda organisationer. Enligt vår uppfatt- ning innebär förundersökningsledarrollen att åklagaren har ett to- talansvar för det arbete som bedrivs och att åklagarens tillsynsupp- gift går väl ihop med den rollen. Möjligheterna för åklagaren att utöva god tillsyn ökar genom att åklagaren bedriver en aktiv förundersökningsledning och därmed fortlöpande håller en nog- grann uppsikt över hur utredningsarbetet bedrivs. Vår bedömning är att det finns övervägande fördelar med en samlokalisering. Det får ankomma på polis- och åklagarorganisa- tionerna att fortsätta arbetet med att åstadkomma en sådan. 5.7Åklagarens medverkan i polisens spanings- och kriminalunderrättelseverksamhet Förslag: Åklagare skall inträda som förundersökningsledare betyd- ligt oftare än i sådan spaningsverksamhet som sker inom ramen för en inledd förundersökning. Det nuvarande kravet på särskilda skäl för sådant åklagarinträde skall tas bort. I stället skall åklagarinträdet ske när det är påkallat. I vårt uppdrag ligger att överväga om det finns behov av åklagar- kompetens i polisens spanings- och kriminalunderrättelseverksam- het, alltså i skedet före förundersökning. Även sedan en förunder- sökning har inletts kan det finnas ett spaningsskede i utredningen, Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare nämligen så länge det inte finns någon som är skäligen misstänkt. Då kan utredningen, oavsett hur grovt brottet är, ledas av antingen polisen eller åklagaren. Förundersökningen kan också befinna sig på såväl spanings- som utredningsstadiet, om den avser flera perso- ner. I vårt uppdrag att se över behovet av åklagarmedverkan i polisens spaningsverksamhet har det inte gjorts någon skillnad mellan spa- ning inom respektive utom en förundersökning. Det behöver dock göras en sådan skillnad. Åklagarna deltar inte regelmässigt i polisens spaningsverksamhet med undantag för den som sker inom ramen för en inledd förundersökning. Åklagarna deltar inte heller regelmässigt i polisens kriminalunderrättelseverksamhet. Det kan nämnas att har i sin polisverksamhet möjlighet att bedriva kriminalunderrättelse- verksamhet på samma sätt som den övriga polisen. Denna möjlig- het infördes genom en ändring i polisdatalagen. I förarbetena beto- nades att kriminalunderrättelseverksamhet är och bör förbli en rent polisiär uppgift (prop. 2002/03:144 s. 16). En regelmässig medverkan från åklagarnas sida i den spanings- verksamhet som sker före en förundersökning och i kriminalunder- rättelseverksamheten skulle möjligen kunna motiveras med att en efterföljande brottsutredning kan ske snabbare. Problemet är dock att det är mycket svårt att veta om och i så fall när verksamheten kommer att föranleda att förundersökning inleds. Enligt vår me- ning vore det ett slöseri med den resurs som åklagarna utgör att ha en regelmässig åklagarmedverkan i den aktuella verksamheten utan- för en förundersökning. Dessutom skulle en sådan medverkan kunna innebära en allt för stor sammanblandning av den grundläg- gande rollfördelning som finns mellan polis och åklagare. När det gäller spaningsverksamhet inom ramen för en förunder- sökning, förhåller det sig enligt vår bedömning annorlunda. Ett ak- tivt förundersökningsledarskap från åklagarens sida bör innebära ett tidigt åklagarinträde. Det skapar förutsättningar för ett fördju- pat och bättre samspel mellan de operativa insatserna och den juri- diska kompetensen och därmed en effektivare brottsutredning med bl.a. ett gott informationsutbyte och tidiga direktiv om utrednings- åtgärderna. Betydelsen av ett tidigt åklagarinträde har uppmärksammats inom åklagarväsendet genom ökad specialisering. Den anses ha in- neburit att metodfrågor, som behovet av ett tidigt åklagarinträde, har lyfts fram (se Riksåklagarens årsredovisning 2003 s. 35). Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare För att möjliggöra ett tidigt åklagarinträde föreslår vi att be- stämmelsen i 23 kap. 3 § första stycket sista meningen RB ändras så att åklagarinträde i fortsättningen skall ske när det är påkallat. Det bör alltså inte längre fordras särskilda skäl. Den ändringen kommer visserligen formellt också att avse sådana brottsutredningar som polisen normalt skall leda. På motsvarande sätt som måste det finnas en ventil som innebär att åklagare formellt kan leda även dessa utredningar. Det primära syftet med den föreslagna ändring- en är dock att åklagaren i betydligt större utsträckning än för när- varande skall träda in som förundersökningsledare i utred- ningar av omfattande eller svår beskaffenhet. Det skall också i sammanhanget framhållas att enligt 2 § FUK skall åklagaren hållas underrättad om förundersökningens gång i den mån det behövs när det är fråga om polisledda förundersökningar. 5.8Gemensamma riktlinjer för brottsutredningsarbetet Bedömning: Det är angeläget att och Rikspo- lisstyrelsen i större utsträckning utfärdar gemensamma riktlinjer för hur brottsutredningsarbetet skall bedrivas. I vårt uppdrag ingår att överväga om en förbättring av brottsutred- ningsverksamheten kan åstadkommas genom att polisen och åkla- garväsendet i större utsträckning utfärdar gemensamma riktlinjer för hur det operativa utredningsarbetet skall bedrivas. Enligt 2 § förordningen med instruktion för Åklagarmyndighe- ten skall Riksåklagaren, som högste åklagare under regeringen, ver- ka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning. får enligt 3 § den förord- ningen meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå samord- ning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i åklagarverksam- heten. I förordningen med instruktion för har styrel- sen getts föreskriftsrätt m.m. i vissa frågor. får också besluta om allmänna råd för polisverksamheten i den ut- sträckning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samord- ning och rationalisering av polisens arbete. Det finns några få riktlinjer i form av föreskrifter och/eller allmänna råd som har utfärdat efter samråd med eller i samråd med Riksåklagaren. Det gäller förhör som spelats in på ljudband eller videoband (FAP 400-1), utredning av brott be- Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare gångna av den som inte har fyllt (FAP 403-1), handlägg- ning av anmälningar mot anställda inom polisen (FAP 403-2) och handläggning av brottmål utan förundersökning (FAP 404-1). Det finns ett fåtal författningar i Riksåklagarens författnings- samling som har utfärdats efter samråd med , t.ex. om handläggning av mål rörande drograttfylleri (RÅFS 1999:05) och om redovisning av beslut i brottmål (RÅFS 1998:04). Därutöver finns fördelningscirkuläret, som till skillnad mot de andra föreskrifterna och allmänna råden är utfärdade i lika lydelse av Riksåklagaren och (RÅFS 1997:12 och FAP 403-5). Ett framgångsrikt utredningsarbete är beroende av att det finns en samsyn inom polisen och åklagarväsendet på hur det operativa arbetet skall bedrivas. Ett sätt att få till stånd en ökad samsyn är att i betydligt större omfattning än utfärda gemensam- ma riktlinjer för hur det operativa utredningsarbetet skall bedrivas. Sådana riktlinjer skulle tjäna som ett bra stöd i arbetet och främja en enhetlighet över landet. Ett område där det kan vara aktuellt med gemensamma riktlinjer är de närmare formerna för arbetet med åklagarledda team. 5.9Åklagarbeslut inom ramen för ärendet hos polisen Förslag: Förundersökning skall bedrivas vid polismyndighet även om åklagare är undersökningsledare. Om det finns särskilda skäl för det skall åklagare få besluta att förundersökningen i stället skall bedrivas vid åklagarmyndighet. Bedrivs förundersökning vid polismyndighet, skall beslut av åklagare under förundersökningen fattas inom ramen för ärendet hos polismyndigheten. Dagens bestämmelser om fördelningen av förundersökningsledar- skapet innebär att ett ärende kan vandra fram och tillbaka mellan polismyndighet och åklagare, t.ex. av det skälet att åklagare behöver fatta beslut i tvångsmedelsfrågor vid ett eller flera tillfällen. Efter ett sådant beslut kan förundersökningsledarskapet återgå till polismyndigheten. Handlingarna diarieförs som ett nytt ärende hos åklagarmyndigheten. Den grundläggande bestämmelsen om myndigheternas skyldig- het att registrera allmänna handlingar finns i 15 kap. 1 § sekre- tesslagen. Mot bakgrund av offentlighetsprincipen åligger det Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare myndigheterna att hålla sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall så ordnade att det går att konstatera vilka handlingar som finns. Allmänna handlingar är sådana som är inkomna till eller upp- rättade hos myndigheten. Handlingen anses upprättad exempelvis när den har expedierats (2 kap. 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordning- en). Registreringen skall ske utan dröjsmål, om det inte är uppen- bart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verk- samhet (15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen). Vissa undantag från registreringsskyldigheten finns. Av registret skall det som hu- vudregel framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, dia- rienummer eller annan beteckning, i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats och i korthet vad handlingen rör (15 kap. 2 § sekretesslagen). Bestämmelserna i knyter an till åklagaren som person. Det är åklagaren som befattningshavare och inte den myn- dighet vid vilken han är anställd som agerar i processen och fattar besluten. En åklagare har därmed i huvudsak samma självständiga ställning som en domare (, 1 s. 7:3). Reg- lerna om part, ombud och försvarare är utformade på samma sätt, dvs. de knyter an till en individ. Tryckfrihetsförordningens regelsy- stem är emellertid inte uppbyggt utifrån synsätt utan bygger i stället på myndighetsbegreppet. Om en befattnings- havare vid en åklagarmyndighet fattar ett beslut görs det enligt tryckfrihetsförordningen som en del i verksamheten vid den myn- dighet där åklagaren är verksam, dvs. Vid de överläggningar vi haft med företrädare för åklagarmyn- digheterna och polismyndigheterna har det framförts att överflytt- ningar av ärenden mellan myndigheterna är en byråkratisk kon- struktion som totalt sett orsakar stort merarbete hos de brottsut- redande myndigheterna och drar stora resurser utan att egentligen fylla någon funktion. Det har också sagts att det skulle vara mycket positivt för effektiviteten om åklagaren kunde komma till ärendet och inte tvärt om. Det behöver vidtas åtgärder i syfte att undvika sådana överflytt- ningar fram och tillbaka av ärenden mellan polismyndighet och åklagarmyndighet. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i rätte- gångsbalkens förundersökningskapitel som möjliggör att ärendet kan vara kvar hos polisen. Regeln kan lämpligen utfor- mas så att åklagaren fattar sina beslut inom ramen för ärendet hos polismyndigheten. Bestämmelsen bör inte bara avse förundersök- ningar där åklagaren tillfälligt går in och tar över förundersöknings- ledarskapet därför att det fordras ett beslut av åklagaren. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare åstadkomma en enhetlighet i hanteringen så långt det är möjligt bör det också gälla i fall där åklagare redan från början eller i ett senare skede tagit permanent hand om förundersökningsledarskapet. På det sättet undviks att handlingarna måste registreras hos både po- lismyndigheten och åklagarmyndigheten medan förundersökning- en pågår. Det är givetvis av största vikt att möjligheterna till insyn i en förundersökning inte försämras om en sådan förändring genom- förs. All dokumentation, även sådan som avser åklagarens åtgärder, kommer emellertid att finnas tillgänglig i polismyndighetens ären- de, där uppgifterna träffas av samma sekretessregler rörande förun- dersökning som hos åklagarmyndighet. Någon försämring av möj- ligheterna till insyn uppstår inte. Inte heller påverkas den enskildes rättssäkerhet negativt. Med den föreslagna ordningen uppkommer inget ärende hos åklagarmyndigheten förrän åklagaren registrerar handlingarna där i slutet av utredningen, t.ex. vid eller inför beslut om att lägga ned förundersökningen, om att väcka åtal respektive att inte väcka åtal, om åtalsunderlåtelse och om strafföreläggande. Det måste dock även i fortsättningen finnas en möjlighet att be- driva förundersökning vid åklagarmyndighet. Det kan gälla t.ex. ekonomisk brottslighet. Vi förordar därför en bestämmelse som gör att åklagare när särskilda skäl föreligger skall kunna besluta att förundersökningen skall bedrivas vid åklagarmyndighet. Det bör också nämnas att det inte är vår uppgift att överväga frå- gan om ett gemensamt ärendesystem inom rättsväsendet, särskilt inom polis- och åklagarväsendena. Det får ankomma på exempelvis det s.k. , som arbetar med samordning av rättsväsendets informationsförsörjning. Vi vill ändå påpeka att det är mycket an- geläget från effektivitetssynpunkt att åtgärder inom det området kommer till stånd. Det skall tilläggas att den föreslagna ordningen av hänsyn främst till åklagarnas kontroll av sitt eget arbete samt arbetsledningen inom åklagarväsendet i princip förutsätter att har möjlighet att få insyn i polisens ärendesystem. I det pågående arbetet med utveckling av ärendesystem för polis- och åklagarvä- sendena bör de förslag som vi lägger fram i detta avsnitt beaktas.