sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Analyserna har visat att det i vart fall i detta skede inte är aktuellt med någon sammanslagning av regelverken. I stället bör en samordning enligt kommitténs be- dömning ske stegvis och koncentreras till sådant som i praktiken visat sig skapa de flesta svårigheterna. I huvudsak bör man utgå ifrån att man behåller den materiella prövningen enligt de nuva- rande lagarna och att man försöker att så långt som möjligt sam- ordna den formella hanteringen. Det kan ibland tänkas ske enbart genom krav på att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Yt- terligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela bered- ningen sker i samordnade former även om det formellt blir två be- slut. Vinsterna som man kan uppnå med ett sådant förhållningssätt kan anses vara bl.a. följande. En mera samordnad prövning bör in- nebära att de olika kraven i båda lagstiftningarna kan bedömas vid den samordnade prövning som sker. Det skisserade systemet skulle också ha den fördelen att det ger olika möjligheter att förenkla genom att samordna prövningen enligt de båda lagarna. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Det skulle ge stort utrymme att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet, till den planering kommunen redan gjort inom ett område och till hur kommunen vill använda olika planinstrument. Systemet skulle med andra ord ha en hög grad av flexibilitet. Den modell som skisseras rörande en bättre samordning av PBL och handlar i hög grad om en samordning inför be- slutsfattandet. Samordnas överprövningskedjan kan riskerna för en splittrad bedömning i senare skeden undvikas. Dessutom kan de överprövande instansernas förståelse för helheten och kunskaper avseende regelverkens samband och åtskillnader fördjupas och öka om överprövningen kan avse frågor enligt båda regelverken. På så sätt bör en samordnad instanskedja kunna ge fördelar i form av ökad kvalitet och ökad effektivitet. Därmed bör också berörda en- skilda parter kunna få snabbare och mera rättssäker prövning. Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas i av- snitt 11.2. Den framtida instansordningen för planärenden har fördelar av en instanskedja med färre instanser och spridning på få domstolar behandlade inte den framtida prövningsordningen för överklagade planärenden i delbetänkandet. Detta har flera re- missinstanser ansett vara en brist. Som konstaterats i avsnitt 13.2.3 talar övervägande skäl för att de tankar som funnits att avlasta regeringen prövningen också av överklagade planärenden nu bör fullföljas. De skäl som vid PBL:s tillkomst motiverade den fortsatta regeringsprövningen av dessa ärenden kan inte längre anses giltiga. Med de förutsättningar som i praktiken numera gäller för prövningen utgör den inte ett sådant instrument för politisk styrning av praxis som åsyftades. Undantag bör dock gälla för de fall där länsstyrelserna har möjlig- het att ingripa med stöd av 12 kap. PBL och också i de fall reger- ingen har möjlighet att ingripa med stöd av samma kapitel utan ett överklagande från enskilda. I sådana situationer bör regeringens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar. Någon ändring bör inte heller ske av de regler som infördes och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret ska prövas av regeringen. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Också en överföring av planärenden till domstolar gynnas av en kortare instanskedja och en koncentration av domstolsprövningen. 13.3.3En utveckling av miljödomstolsalternativet En utveckling av det s.k. miljödomstolsalternativet I delbetänkandet presenterades det s.k. miljödomstolsalternativet skissartat och alternativet har fördjupats för att synliggöra dess styrkor och svagheter. Det har exempelvis handlat om att belysa hur många ärenden det skulle röra sig om och hur de skulle kunna fördelas mellan landets miljödomstolar. En annan central fråga är vilken kompetens som kan krävas vid handläggning och besluts- fattande i samband med överprövningarna. Kommitténs fördjupade analys av de båda modellerna för fram- tida domstolsorganisation har visat att det s.k. miljödomstolsalter- nativet kan anses mest fördelaktigt ur ett PBL-perspektiv. Reso- nemangen kommer att utvecklas nedan. Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär att länsstyrelserna även fortsättningsvis ingår i instanskedjan och möjliggör en kon- centration av den första domstolsprövningen till fem enheter utan att man för den skull inrättar specialdomstolar eftersom domsto- larna organisatoriskt tillhör tingsrätterna på de aktuella orterna. Domstolsprövningen begränsas till två instanser till skillnad mot de tre som är den normala kedjan . Detta är några faktorer som har haft avgörande betydelse för valet av lämplig prövningsordning för PBL-ärenden och som utvecklas ytterligare i detta avsnitt. De nya domstolarna kan få benämningen plan- och miljö- domstolar Att kunna fullfölja samordningstankarna också vid överprövningen av ärenden enligt PBL och är mycket angeläget om för- slagen till förändringar ska få fullt genomslag. En sådan samord- ning möjliggörs i detta alternativ. Kommitténs ansåg redan i delbetänkandet att en samordnad in- stanskedja kräver ett nytt namn på domstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. Denna bedömning delades av många remissin- stanser. Benämningarna miljödomstol och kan Den framtida instansordningen för PBL-ärenden antyda att det endast är miljöfrågor som kan prövas. Ska domsto- larnas kompetensområde utvidgas är det viktigt att också benäm- ningarna tydliggör kompetensområdet har många remissinstanser påtalat. Varje namnbyte för med sig en hel del förändringsbehov och därmed också vissa kostnader. Sammantaget kan det ändå fin- nas anledning att byta namn för att få acceptans för reformen och för att synliggöra att det är en vidare kompetens och prövning som kan förväntas vid domstolarna. Benämningarna på domstolarna är inte givna. Olika uppslag finns: miljö- och samhällsbyggnadsdomstolar respektive Miljö- och samhällsbyggnadsöverdomstolen, mark- och miljödomstolar respektive Mark- och miljööver- domstolen samt plan- och miljödomstolar respektive Plan- och miljööverdoms- tolen. Flera remissinstanser har önskat att också fastighetsdomstolar ska införlivas i den nya organisationen. Sådana tankar är inte nya och förslaget är intressant ur ett samordningsperspektiv. Kommittén har inte haft möjlighet att ta ställning till denna önskan inom ra- men för utredningsuppdraget. Vid valet av namn kan det dock fin- nas anledning inte ge domstolarna en benämning som inte är allt för snävt anpassad till de nuvarande förändringstankarna. Skälet till detta är att det bör vara en strävan att hitta namn som gör att man inte riskerar att behöva namnändra var gång det övervägs att föra över en ny målgrupp till domstolarna. Kommittén föreslår att dom- stolarna kallas plan- och miljödomstolar respektive Plan- och mil- jööverdomstolen. En namnändring ställer krav på ändringar i andra lagar än PBL De tankar som presenterats i denna promemoria ställer krav på lagstiftnings- och andra författningsförändringar av olika slag om miljödomstolsalternativet skulle genomföras. Det kommer bland annat att krävas en koppling mellan PBL och de namnändrade mil- jödomstolarna. nämner man i PBL förvaltningsdomstolar i 10 och 13 kap. Dessa bestämmelser skulle behöva ändras. Miljödomstol nämns i ett tjugotal författningar som också behöver ändras till följd av ett namnbyte. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Miljödomstolsalternativet erbjuder bland annat möjligheter till koncentrerad och samordnad handläggning också vid överprövningen Det bör poängteras att behovet av samordning av hanteringen av frågorna som ska prövas enligt PBL och enligt inte är dominerande vid dagens prövningar och inte självständigt ett bä- rande skäl för en samordning. Tankarna på att erbjuda de enskilda en möjlighet till samordnad handläggning framöver ökar dock be- hovet av att kunna erbjuda en samlad hantering också vid över- prövningarna. Det är inte de ärenden av störst samhällsekonomisk betydelse som kan samordnas enligt de förslag som skisseras av kommittén. Däremot är det ärenden som för den enskilde kan framstå som angelägna att samordna. Det rör i huvudsak de ären- den där det krävs bygglov och där villkor kan komma att uppställas till följd av en anmälan till kommunen. Exempel på områden där en samordning kan vara en fördel enligt några remissinstanser är mel- lan bygglov och avfallshanteringsfrågor samt mellan förhandsbe- sked, bygglov och avloppsfrågor. Ett annat bärande skäl för att föra över hanteringen av PBL-ärenden till miljödomstolar är den möj- lighet till koncentration och därmed också möjligheten att avsätta särskilda resurser för hanteringen som handläggningen vid fem domstolar erbjuder jämfört med en handläggning vid 23 domstolar. Ur ett PBL-perspektiv är det i princip egalt om en samordning och koncentration sker i miljödomstolar eller förvaltningsdomstolar så länge hanteringen av ärendena kan samordnas och handläggningen kan koncentreras till ett fåtal domstolar. Eftersom miljödomsto- larna inrättats så sent som anses en samordning enligt mil- jödomstolsalternativet vara den enda samordningsmodell som kan anses rimlig för att uppfylla de aktuella kraven. Utöver den rent faktiska samordningsmöjligheten som modellen innebär finns det vinster med att samordna prövningar av frågor som rör användningen av mark och vatten inom samma prövnings- organisation, bl.a. kan en helhetssyn och förståelse för skillnader mellan olika prövningar och de olika regelverken främjas. Flera remissinstanser har påpekat att det skulle vara en fördel om alla prövningar av markanvändningsfrågor samordnades och att fastighetsdomstolarna därför också borde inordnas i systemet. Andra remissinstanser har påtalat att också kulturminnes- och vat- ten- och avloppslagstiftningen borde samordnas med och PBL när det gäller instansordningen. Dessa tankar är intres- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden santa men konsekvenserna av en sådan ordning kräver analyser som inte kunnat rymmas inom de ramar som stått till kommitténs för- fogande. Antal ärenden som prövas av förvaltningsdomstolarna respektive regeringen Mängden ärenden som kommer in till de överprövande instanserna varierar något mellan åren. Till viss del är det beroende av kon- junkturen, men det beror också på typen av projekt som aktualise- ras och medborgarnas benägenhet att överklaga. Antalet PBL-ärenden som kommer in till förvaltningsdomsto- larna har ökat . Det påverkar också till viss del antalet avgjorda mål. Exempelvis har medeltalet avgjorda PBL-mål i länsrätterna ökat från 1 018 mål åren 1998–2000 till 1 533 mål åren 2002–2004. En viss minskning av antalet inkomna mål (ca 100 mål) kan noteras i länsrätterna inom gruppen PBL-mål i all- mänhet, dvs. i huvudsak bygglov, . av de överklagade besluten som prövades av länsrätterna ändrades . Ser man enbart till gruppen där bygglov ingår låg snittet lägre, dvs. av de överklagade besluten ändrades. När det gäller målen i kammarrätterna har medeltalet inkomna mål och avgjorda mål ökat . Exempelvis har medeltalet avgjorda mål ökat från 546 –2000 till 722 mål –2004. Prövningstillstånd med- delades i kammarrätterna i av PBL-målen 2004. Av de överklagade besluten som prövades av kammarrätterna 2004 var det som ändrades. Inom gruppen som bygg- lov ingår låg ändringsnivån lägre, dvs. Regerings- rätten avgjorde i medeltal 212 PBL-ärenden, exkl. rättsprövning och laglighetsprövning, –2004. Detta innebär att antalet avgöranden i princip ligger på samma nivå som åren 1998–2000 då Regeringsrätten i snitt avgjorde 216 PBL-mål . Antalet överklagade beslut om planer till regeringen har också ökat , men mer marginellt. kom det i genomsnitt in 204 överklagade planer och –2004 kom det i genomsnitt in 217 ärenden . Den framtida instansordningen för PBL-ärenden bör dock noteras att antalet överklagade planer ökade markant , dvs. från 188 till 252 (). Länsstyrelserna har i årsredovisningarna redo- visat vissa uppgifter rörande PBL-ärenden. Deras sätt att beräkna ärenden skiljer sig från domstolarnas och uppgifterna i årsredovis- ningen är med största sannolikhet antal inkomna klagomål, vilket innebär att det kan vara flera klagomål avseende samma plan och övrigt beslut enligt PBL, exempelvis har antalet inkomna ärende angetts till 9 2003 och 9 2004. När det gäller handläggningstiderna så tycks de ha legat på un- gefär samma nivå . De skillnader som finns kan bland annat ha att göra med att överprövningsinstanserna valt att prioritera vissa typer av ärenden. Noteras bör att handläggningsti- derna inte ökat i någon större omfattning trots att ärendemängden totalt sett har ökat . Ytterligare en kommentar angående handläggningstiderna är att när det gäller tidsåtgången för avgörande i förvaltningsdomstolarna utvisar statistik från att avgjordes totalt sett av PBL-målen exkl. laglighetsprövningsmålen och . I kammar- rätterna avgjordes och . Regeringsrätten avgjorde av målen och . Uppgifterna från länsstyrelsernas årsredovisningar visar att den genomsnittliga handläggningstiden för överklagade i länsstyrelserna var något mer än . Det var stora skillnader mellan länsstyrelserna, dvs. en skillnad mellan 21,6 och 258 dagar. Skillnaderna var också stora mellan länsstyrelserna . Uppskattning av fördelningen av PBL-ärenden mellan plan- och miljödomstolarna Miljödomstolarnas arbetsunderlag är ojämnt fördelat. Miljödom- stolarna har en indelning i domsområden som inte bygger på kommun- eller länsindelning utan på avrinningsområden. För att få en bild av hur fördelningen av PBL-ärenden skulle kunna bli kan man utgå ifrån en fördelning av länen mellan miljödomstolarna ut- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden ifrån var de har kansliorter i förhållande till domkretsindelningen. Fördelningen blir då följande. , , , , , och (av befolk- ningen), , , , , och län (av befolkningen), , och (av befolkningen), och (av befolk- ningen), , och (av befolkningen). Fördelningen stämmer i stora drag överens med den fördelning av övriga miljömål, dvs. andra mål än vattenmål, som framgår av redovisning Erfarenheter av miljöbalksreformen (2002:7, bilaga 2). Fördelningen som baseras på be- folkningen har också en stor överensstämmelse med den fördelning som blir om man fördelar länsrätternas totala antal inkomna mål enligt PBL mellan de olika miljödomstolarna. Skillnaden är att domstol skulle få , ca 17 pro- cent, skulle bli i princip detsamma, dvs. , skulle få och . När det gäller fördelning av ärenden mellan plan- och miljödom- stolarna om instansordningen ändras finns det viss osäkerhet när det gäller antalet mål som kan förväntas överklagas till respektive domstol. Skälet till detta är att ärendemängden tycks variera mellan åren. Eftersom tendensen totalt sett har varit att mängden ärenden ökat utgår beräkningarna från den siffra som är högst av inkomna ärenden och snittet åren 2002–2004. Det innebär att när det gäller de PBL-mål som handläggs av länsrätterna så utgår beräkningarna från 1 800 inkomna mål. Vid beräkningarna av fördelningen av regeringens planärenden används siffran 250 inkomna ärenden . En uppskattning av fördel- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden ningen av ärenden mellan de olika plan- miljödomstolarna utifrån en fördelning av länen mellan domstolarna skulle ge ca 760 ärenden till den största domstolen och knappt 125 ärenden till den minsta. En plan- och miljööverdomstol skulle uppskattningsvis få 810 överklaganden som kan hänföras till överklaganden som sker till kammarrätterna. När det gäller antalet planärenden som skulle överklagas till en plan- och miljööverdomstol är det aningen svårt att uppskatta ärendemängden. är det av regeringens beslut där rättsprövning begärs. Blir rätten till över- prövning garanterad inom det ordinarie systemet kommer troligen benägenheten att få till stånd en överprövning att öka något. Troli- gen blir inte siffran så hög som när det gäller överklagade från länsrätt till kammarrätt, där ungefär vartannat mål överklagas till kammarrätt. För att inte beräkningarna ska riskera att bli allt för missvisande antas att vartannat planärende kommer att överklagas till en plan- och miljööverdomstol. Det skulle inne- bära att antalet överklagade planbeslut som kommer in till en plan- och miljööverdomstol skulle uppgå till ungefär 125 ärenden. Förvaltningsprocesslagens bestämmelser bör gälla vid handläggningen av PBL-ärenden I förvaltningsmyndigheter regleras handläggningen av ärenden av förvaltningslagen, i förvaltningsdomstolarna regleras den av för- valtningsprocesslagen och miljödomstolarna har olika regler bero- ende på vilken typ ärenden det är fråga om. När det gäller överkla- gade beslut enligt är det emellertid förvaltningspro- cesslagen som styr handläggningen i miljödomstolarna. Vid en överföring av de PBL-ärenden som handläggs i de allmänna förvaltningsdomstolarna är det naturligt att hålla fast vid förvaltningsprocesslagens handläggningsbestämmelser. För enhet- lighetens skull bör de också användas vid prövning av överklagade planärenden. Det finns dock vissa särskilda bestämmelser som kan behövas i PBL, såsom vilka som ska ha rätt att överklaga planären- den och en reglering av överprövningens omfattning. Förändringar av detta slag behandlas i kapitel 12. Kopplingen mellan förvaltningsprocesslagen och prövningen i plan- och miljödomstolar också för PBL-ärenden är tillräcklig ge- nom bestämmelserna i 20 kap. 3 § andra stycket . Det kan dock behövas ett tillägg beträffande ansökan om påförande av Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Kommittén föreslår därför att man i stycket lägger till prövning av ansökan om uttag av tilläggsavgift. Organisationen för att handlägga ärendena När det gäller en lämplig organisation för hantering av ärendena i den första domstolsinstansen finns det anledning att fundera över vilken kompetens som bör finnas på plats och vilket kunskapsun- derlag som kan hämtas in på annat sätt. För att skapa ett stabilt system är det viktigt att basera organisa- tionen på en handläggarkår med goda kunskaper om plan- och bygglagstiftningen och annan tillämplig lagstiftning, exempelvis . Denna personalkategori bör utgöra navet i hanter- ingen framöver. De bör ansvara för den faktiska handläggningen av målen. Eftersom det krävs erfarenhet av ett förhållandevis kom- plext regelverk är fasta handläggare att föredra framför notarier även om notarier i utbildningssyfte kan behöva få viss inblick i hanteringen. Ska kvaliteten i handläggningen kunna hållas på en hög nivå kommer det vid sidan om handläggare med juridisk kom- petens att behövas personer med särskilda kompetenser, särskilt arkitektkompetens, främst i planärendena. Av resursskäl kan man inte alltid ha all kompetens på plats. Därför kommer det ofta att finnas anledning att komplettera be- slutsunderlaget med synpunkter från exempelvis myndigheter som har särskilda sakkunskaper. Denna möjlighet finns , i förvaltningsdomstolarna med stöd av 24 § förvaltningsprocesslagen och regeringen remitterar ärenden till , Riksantikvarieäm- betet m.fl. i flera ärenden . Detta är en möjlighet som dom- stolarna bör kunna ta till vara i ärendena i större utsträckning än som sker . I vart fall inledningsvis kan , och andra myndigheter komma att anlitas för yttranden i relativt stor omfattning jämfört med hanteringen inom regeringen. Avvägningen mellan en snabb hantering och behovet av inhäm- tande av yttranden för att förbättra beslutsunderlaget är inte alltid enkel att göra. Erfarenhet krävs oftast för att kunna göra avväg- ningen. Genom att bygga organisationen på en fast handläggarkår med goda kunskaper i fråga om PBL och annan lagstiftning kan Den framtida instansordningen för PBL-ärenden man skapa goda förutsättningar för en hög kvalitet på avgörandena och samtidig lägga grunden för en effektiv handläggning. Sakkunskap behövs när PBL-ärendena avgörs I länsrätterna avgörs PBL-ärendena vanligtvis av en lagfaren do- mare och tre nämndemän. Är målen av enkel beskaffenhet kan de avgöras av enbart en lagfaren domare. Från vissa håll, bl.a. från kommuner och föreningen , har kritik framförts mot att förvaltningsdomstolarna inte har tillgång till arkitektkom- petens och annan sakkunskap när PBL-ärendena avgörs. När miljö- domstolarna avgör överklagade ärenden finns det sakkunskap i rätten representerad av ett miljöråd, som ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Kommittén föreslår i avsnitt 12.5.6. att överprövningens omfatt- ning tydliggörs och att den framför allt bör inriktas på rättsfrågor. Ett sådant förtydligande innebär att utrymmet för överprövning av lämplighetsavvägningar av politisk art inte ska bli aktuell vid över- prövningen. Det är därför framför allt juridisk kompetens som kommer att behövas. Eftersom överprövningen enligt den modell som skisseras också kommer att avse bland annat om faktaunderla- get varit tillräckligt och bevisvärderingen skett på lämpligt sätt kan det finnas skäl att knyta viss annan kompetens till rätten vid avgö- randet och i samband med handläggningen av ärenden. Frågan är hur denna koppling skulle kunna se ut och vilken kompetens som efterfrågas. Kravet på expert- eller sakkunskaper vid överpröv- ningen av PBL-ärenden kan anses öka med en lösning av detta slag och behovet av lekmän minska. Genomförs Miljöbalkskommitténs förslag att alla ansöknings- ärenden ska inledas i en förvaltningsmyndighet kommer det att fri- göras resurser i miljödomstolarna. Ett sätt att ta tillvara frigjorda resurser och tillgodose framförda önskemål om sakkun- skap när ärendena avgörs kan vara att låta de sakkunniga (miljörå- den) delta när PBL-ärendena avgörs. Till viss del skulle de frigjorda resurserna kunna användas för de PBL-ärenden som skulle föras över till domstolarna om detta alternativ väljs, exempelvis då en miljökonsekvensbeskrivning av en detaljplan har ifrågasatts, men det handlar också om att tillföra en ny typ av kompetens. Ofta kommer det att vara en annan typ av kompetens än den som miljö- råden har som efterfrågas i PBL-ärendena, exempelvis sådan kom- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden petens som arkitekter, byggnadsantikvarier och lantmätare har av- seende samhällsplanering, byggteknik, strukturfrågor eller ge- nomförandefrågor. När det gäller valet av sammansättning vid avgörandena är en viktig utgångspunkt att en av kommitténs avsikter med förslagen till förbättrad samordning mellan PBL och är att en samordnad överprövning också ska kunna ske. Därför bör en grundläggande princip vara att man för att undvika eventuella kon- flikter i fråga om rättens sammansättning när ärenden enligt PBL och avgörs bör samordna också sammansättningen vid överprövningen. Genom att ha samma sammansättning för alla PBL-ärenden, dvs. inte enbart de som samordnas med miljöbalks- prövningen, kan de samlade resurserna användas bättre, exempelvis genom att många ärenden kan behandlas vid samma tillfälle och av samma sammansättning. Det finns därför anledning att låta den normala sammansättningen för avgörande av PBL-ärenden vara en lagfaren domare och en expert eller sakkunnig. Eftersom prövningen enligt PBL omfattar mer än miljöfrågor och innehavarna av anställningarna kommer att ha andra kompe- tenser än föreslås miljöråden få benämningen plan- och miljöråd. Nämndemännen står för lekmannainflytandet i domstolar. Ge- nom kommitténs förslag minskar utrymmet för skälighetsbedöm- ningar. Därmed minskar också behovet av att ha lekmän med vid avgörandet. Det finns skäl som talar för att behålla nämndemän också vid prövningen i plan- och miljödomstolar, såsom möjlighet till insyn i den dömande verksamheten, men frågan bör ses i ett vi- dare perspektiv och det kan finnas anledning att belysa behovet i plan- och miljödomstolarna i stort och inte enbart utifrån ett PBL- perspektiv.