sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är orimligt att varje myndighet vid sin respektive uppgift skall säkerställa normerna föreskrivs i 5 kap. 3 § första stycket att myndigheter, alltså även domstolar, skall säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt 1 § uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn, eller meddelar föreskrifter. Vad innebär detta för myndigheterna? Det finns ingen förklaring i förarbeten till hur ordet säkerställa skall tolkas. Den rimligaste tolkningen är att det betyder att myndigheter och kommuner skall göra det säkert att , dvs. se till att den inte överträds. Dagens bestämmelser kan alltså uppfattas så att varje myndighet som har hand om någon form av förprövning eller tillsyn enligt balken eller utfärdar föreskrifter skall säkerställa att normerna i varje ärende föreskriva de åtgärder som krävs för att normerna inte skall överträdas. Det kan finnas situationer när en norm överskrids p.g.a. en enda verksamhet eller typ av verksamhet som kan regleras på ett för miljökvalitetsnormen tillfredsställande sätt av en myndighet. I sådana fall är det möjligt att en myndighet kan säkerställa att . I de allra flesta fall då normer inte är det sannolikt så att flera olika verksamheter behöver regleras. Det kan också vara så att samma verksamhet, t.ex. biltrafik, behöver åtgärdas på flera olika sätt. Det kan behövas både regler mot dubbdäck, mot avgasutsläpp och mot mängden trafik. Det sistnämnda kan i sin tur behöva regleras både genom skatte- lagstiftning, trafikreglering, parkeringspolitik och information, med mera. Vi anser att en myndighet som utfärdar föreskrifter, utövar tillsyn eller prövar en verksamhet i stort sett aldrig kan säkerställa att en norm i ett enskilt ärende. Om man menar att 5 kap. 3 § betyder att myndigheter som prövar tillstånd i varje enskilt fall måste se till att miljökvalitets- normer vid varje prövning innebär det att den funktion att fördela krav som är nödvändig för att klara normer sätts ur spel. En enskild myndighet skulle inte bara kunna ställa mycket långtgående krav mot verksamhetsutövare utan även tvingas göra det. Även av detta skäl är bestämmelsen orimlig. Dessutom härrör störningar från diffusa källor som inte omfattas av tillstånds- plikt och där miljötillsynen kan vara svag, t.ex. biltrafik eller hushållens kemikalieanvändning. Inte ens ett förbud mot den verksamhet som råkar vara föremål för prövning innebär i sådana fall ett säkerställande av att . Bestämmelsen i 5 kap. 3 § styr också utfärdandet av generella föreskrifter. Det är även orimligt att ställa kravet att varje myndighet som skall utfärda föreskrifter skall säkerställa att just dessa föreskrifter leder till att . På samma sätt som beskrivits ovan saknas då en funktion som fördelar bördorna. Kanske bör en viss del av problemet nås genom föreskrifter medan andra verktyg behöver användas för andra delar. Hur stor andel av den totala bördan som skall nås genom föreskrifterna kan inte den myndighet som skall utfärda dem avgöra utan att en helhetsbedöm- ning gjorts. Detta betyder inte att uppfyllandet av normerna inte skall säkerställas, men det skall ske i ett sammanhang där alla orsaker till överskridandet kan beaktas och samtliga tänkbara åtgärder kan diskuteras och vägas mot varandra och de mest kostnadseffektiva lösningarna kan väljas. Dagens regler slår hårt och blint och ger dålig vägledning för individuella prövningar Vilka krav kan skall ställas mot enskilda verksamhetsutövare när en miljökvalitetsnorm överskrids eller riskerar att överskridas? Vilka materiella regler finns om miljökvalitetsnormer och vad innebär de? Tre bestämmelser kan ha betydelse vid individuell prövning, 5 kap. 3 §, 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 § . Här berörs de första två bestämmelserna. Vi har i tidigare betänkande pekat på att det är oklart vilken roll 5 kap. 3 § är tänkt att spela (SOU 2002:107 s. 168 f). Är det meningen att bestämmelsen skall ha ett materiellt innehåll, dvs. kunna läggas till grund för krav mot enskilda och styra vilket resultat myndigheten kommer till vid prövningen? Om regeln anses ha ett materiellt innehåll uppstår frågan hur bestämmelsen påverkar innehållet i beslut. Det finns inga gränser för vilka krav som kan ställas mot en enskild verksamhetsutövare med stöd av bestämmelsen. Det kan vidare diskuteras hur bestämmelsen skall förhålla sig till reglerna i 2 kap. . Varför ha en särskild regel om miljökvalitetsnormer i 2 kap. 7 § andra stycket om 5 kap. 3 § reglerar frågan? Även vid tillämpning av 2 kap. 7 § andra stycket uppstår frågan vad denna bestämmelse innebär och hur långtgående krav som kan ställas mot verksamhetsutövare. I 2 kap. finns de materiella regler som skall användas vid prövning av olika slag av verksamheter som omfattas av miljö- balken. Det finns tillägg i form av materiella regler för vissa slag av verksamheter i andra kapitel i balken, men 2 kap. är alltid utgångs- punkten. Med stöd av 2 kap. 2 6 §§ kan krav ställas på lokalisering, skyddsåtgärder och begränsningar av verksamheter och åtgärder till skydd för miljön och människors hälsa. Dessa krav utgår från vad som är motiverat från miljö- och hälsosynpunkt och vad som är tekniskt möjligt. Därefter skall en rimlighetsavvägning göras enligt 2 kap. 7 § första stycket då bl.a. kostnaderna för en åtgärd skall vägas mot nyttan av åtgärden. För att kraven enligt 2 kap. 2 6 §§ skall kunna ställas måste kunna konstateras att de inte är orimliga enligt 2 kap. 7 § första stycket. I andra stycket av 2 kap. 7 § kommer hänsynen till miljö- kvalitetsnormerna in. Där föreskrivs att en avvägning enligt bestämmelsens första stycke inte får medföra att en miljökvalitets- norm åsidosätts. I sådana fall där de verksamhetsutövare som är föremål för tillståndsprövning och tillsyn är de som behöver förändra sin verksamhet för att en norm skall kunna kan det mycket väl vara rimligt att ställa långtgående krav. I de allra flesta sådana fall är det fråga om fler än en verksamhetsutövare och därför kan någon form av fördelning dem emellan vara nödvändig. Tillstånds- processen och tillsynen är inte utformade för att hantera denna fråga – dvs. att fördela bördor inom ett kollektiv. De verksamheter som skall bedömas inom en tillståndsprocess kan man beakta, men dessa prövningar sker för varje verksamhet för sig. En materiell regel som inte sätter några gränser för vilka krav som skall ställas riskerar att slå mycket hårt mot de verksamheter som prövas. Risken finns att kraven fördelas snett och att de verksamheter som prövas får bära hela bördan av att klara miljö- kvalitetsnormen. Om en miljökvalitetsnorm är överträdd är det alltså möjligt att ställa så långtgående krav på en verksamhet som skulle krävas för att klara . En verksamhet skulle t.ex. kunna stoppas. En enda verksamhet kan på så sätt tvingas bära hela bördan av att en miljökvalitetsnorm inte . Vidare slår bestäm- melserna godtyckligt eftersom den träffar den verksamhet som råkar vara föremål för prövning. Bestämmelserna gör ingen åtskill- nad mellan verksamheter som har stor eller liten betydelse för normöverskridandet. Det kan betyda att en verksamhet med begränsad betydelse för ett överskridande som behöver tillstånd för utökad verksamhet och där kostnaden är hög för att minska påverkan på den norm som inte tvingas vidta mycket långt- gående och kostsamma åtgärder. Det kan enligt bestämmelserna inte beaktas att det kan finnas andra verksamheter som bidrar betydligt mer till överskridandet och där kostnaden för att minska påverkan kan vara betydligt lägre. Bestämmelsen gör heller ingen skillnad mellan gränsvärdesnormer och normer av målsättnings- karaktär. Reglerna i 5 kap. 3 § och 2 kap. 7 § andra stycket kan komma att samverka på ett olyckligt sätt. Om myndigheterna uppfattar att de bär ansvaret för att i varje enskilt ärende (pga. kravet på säkerställa) och den materiella regeln i 2 kap. 7 § andra stycket inte ger utrymme för att tillåta minsta bidrag till miljökvalitets- kan resultatet bli att mycket små bidrag till normöver- skridandet stoppas. Om det inte finns kraftfulla åtgärdsprogram som tar sig an de verkliga orsakerna till överskridanden kan resultatet bli absurt. En tillsynsmyndighet kan känna sig tvingad att stoppa små verksamheter med mycket begränsat bidrag, t.ex. verksamheter som bidrar med en bilresa på en trafikled med 50 000 transporter . Det är inte rationellt att försöka komma till rätta med en störning genom prövning av enskilda verksamheter som har med mycket litet tillskott till den totala störningen. Dagens regelverk riskerar att styra fel och medverka till dålig resursanvändning som de verkliga problemen inte åtgärdas. Hur skall olika typer av normer beaktas? Det gjordes inte några ändringar av reglerna i 2 kap. 7 § andra stycket, 5 kap. 3 § eller 16 kap. 5 § i samband med att nya, mjukare normer infördes . Alla normer skall t.ex. säkerställas enligt 5 kap. 3 §. Innebär detta att det finns någon skillnad mellan en gränsvärdesnorm, som den om partiklar i luften, jämfört med om omgivningsbuller? Ordvalet säkerställa tyder på att man inte på något sätt får göra avkall från att skall . Kan en bullernorm anses säkerställd om en kommun strävar efter att skador på människors hälsa och miljön inte skall uppkomma men inte lyckas helt i sin strävan? Det förefaller tveksamt. Även när det gäller 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 § kan man undra vilken skillnad det blir vid t.ex. en tillstånds- prövning om en verksamhet medför att en norm om kvävedioxid i luften åsidosätts eller ett riktvärde för syrehalten i musselvatten inte kan . Tillstånds- och tillsynsmyndigheters erfarenheter Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer har inte kommit till användning i någon större utsträckning i utöver i de processer som gällt framtagande av åtgärdsprogram som beskrivit ovan. Det finns fortfarande betydande osäkerheter om hur reglerna skall tolkas i många olika avseenden. Endast ett fåtal tillstånds- myndigheter som prövar ärenden i första instans har kommit i kontakt med frågeställningarna. Vi har uppfattat att det finns stor osäkerhet om hur beslut skall utformas i tillståndsprövningen. Av landets tillsynsmyndigheter är det också bara ett fåtal som kon- fronterats med problemen kring miljökvalitetsnormer. Tillstånds- och tillsynsmyndigheterna har svårt att avgöra vilket ansvar de har och hur långtgående krav de skall ställa mot olika verksamhets- utövare. Bär de hela ansvaret för att miljökvalitetsnormerna skall och vem skall de rikta krav mot när normerna överskrids? Det finns inte något avgörande enligt eller annan lagstiftning från de vägledande instanserna som gäller miljökva- litetsnormer. Det finns visserligen ett fåtal avgöranden vid olika former av individuella prövningar där frågor om normer behandlats på annat sätt än genom en ren kontroll av att normer inte kommer att överträdas. Inget av dessa ärenden är dock av sådant slag att det är vägledande för hur miljökvalitetsnormer skall beaktas vid exem- pelvis tillsyn och tillståndsprövning. Annan lagstiftning som hänvisar till balken regler skall också användas vid tillämpning av andra lagar (se avsnitt 2.4.4.). Det finns ännu inga vägledande avgöranden i sådana ärenden. och har framfört syn- punkter på hur reglerna om normer är utformade för ärenden som gäller byggande av järnvägar och vägar. Deras synpunkter samman- faller i stort med vad som framförs tidigare i detta avsnitt. De har även understrukit behovet av åtgärdsprogram. Dessutom har de framfört att det finns fall där kommunerna inte anmäler att över- skridanden av miljökvalitetsnormer sker vilket leder till att arbete med att ta fram åtgärdsprogram inte sätts igång. När åtgärds- program saknas kan det uppstå svårigheter att genomföra väg- och järnvägsbyggen, t.o.m. sådana projekt som på lång sikt skulle kunna leda till att kan kan motverkas när det inte finns ett åtgärdsprogram. Kommuner och länsstyrelser i landets större städer har påtalat att det finns problem med hur miljökvalitetsnormer skall slå igenom i planprocesserna. Det är framför allt den stora osäkerhet om vad som gäller som upplevs som besvärlig. Att innehåller två något olika formulerade krav – miljökvalitetsnormer- na skall iakttas och planläggning får inte medverka till att normerna överträds – skapar oklarhet. Betyder dessa uttryck olika saker och i vilka situationer skall planläggning anses medföra att normerna överträds? Hur långtgående krav skall ställas på bebyggelse och dess utformning för att möta normerna? Hur skall olika typer av effekter som planer kan medföra beaktas? En annan fråga gäller hur osäkerheter i beslutsunderlag skall hanteras när det gäller miljökvalitetsnormer. Reglerna är skarpa och sätter definitiva stopp. Kunskapen om hur olika projekt påverkar normerna är ofta ofullständig. Särskilt gäller det för stora projekt med lång projekterings- och byggtid där många faktorer spelar in och där förhållandena således kan ändras på många punkter i förhållande vad som gäller i planeringssituationen. Dessutom är det ofta svårt att förutse hur ett planerat projekt kommer att påverka miljökvalitetsnormen. Planens innehåll kan också vara sådant att konsekvenserna är svårbedömda. Hur mycket trafik genereras exempelvis av en viss anläggning eller hur påverkas luftventila- tionen av byggnaders utformning? I de större städerna uppkommer ibland konflikter mellan olika typer av normer eller andra riktlinjer. Det förekommer att be- byggelse som minskar risken för buller ökar risken för att höga partikelhalter skall uppkomma. Så kan ske t.ex. om man genom att bygga kontor mot hårt trafikerade vägar vill skapa skärmar som skyddar den bakomliggande miljön mot buller. Dessa byggnader kan då minska ventilationen på vägen vilket ökar risken för höga partikelhalter. Kan man i sådana situationer inte tillåta bebyggelse? Vad medför det i så fall för möjligheterna att över huvud taget bygga i storstadsregionerna? Det har framförts att förekomsten av miljökvalitetsnormer för t.ex. luftkvalitet kan medverka till att bebyggelsen blir mer utspridd än vad man strävar efter. Strävan i t.ex. är att underlätta byggande i lägen med god kollektivtrafik just för att minska negativ påverkan på luftkvaliteten. Frågan är om de nuvarande normerna motverkar en sådan ambition. Det är inte heller klart om kravnivån är olika skarp beroende på om det rör sig om en norm i form av ett gränsvärde eller en mindre skarp norm. Kravnivån är alltjämt iaktta respektive inte får överträdas. Mycket talar för att en norm som skall eftersträvas ger större handlingsfrihet än en norm som är formulerad som ett gränsvärde. Frågan är när en norm, som skall eftersträvas, är överträdd och hur mycket man måste sträva efter för att den skall vara iakttagen. En annan osäkerhet gäller vilken geografisk utbredning en eventuell skyldighet att vidta åtgärder har. Behöver en kommun där några överskridanden av normer inte sker i sitt planarbete beakta normöverträdanden i en annan kommun? Hur långt sträcker sig kravet på hänsynstagande? Är det fråga om att bedöma vad konsekvenserna av olika handlingsalternativ kan bli eller krävs det att en kommun i sitt planeringsarbete underlättar för andra kom- muner? Eftersom många frågor är svåra att besvara utifrån den nuvarande lagstiftningen utan att rättsliga prövningar har gjorts innebär det att stora osäkerheter finns. Planering och planläggning är lång- siktiga processer där förutsättningarna behöver vara klara från början. Om många frågor måste prövas i domstolar kan planlägg- ningen bli väldigt långdragen och därmed dyr. Risken finns att angelägna projekt inte blir av. Det finns också en risk att små och medelstora företag missgynnas eftersom många projekt kan kräva omfattande utredningar och redovisning av lösningar i detalj redan på ett tidigt stadium; detta kan vara svårt för mindre entreprenörer att genomföra. Det finns också en oro för att krav kan komma att i efterhand riktas mot olika aktörer om bebyggelse tillåts i lägen som kan visa sig vara olämpliga sett från miljökvalitetsnormssynpunkt. Således har uttryckt oro för att de skall drabbas av krav på åtgärder mot trafiken om bebyggelse tillåts nära hårt trafikerade vägar. Det har också framförts att bestämmelserna om normerna är alltför trubbiga och inte tillåter avvägningar mellan olika intressen. Reglerna i ger till skillnad från bestämmelser inte heller möjlighet till kompensation så att t.ex. ett överskridande på en plats kan kompenseras av en förbättring på en annan plats. 2.6.1Hur systemet skall fungera som helhet Den traditionella regleringen på miljöområdet är inriktad på verksamheter, aktiviteter och produkter och anger hur de skall utformas, hanteras och begränsas. Denna reglering ger handlings- regler som är direkt inriktade på de källor som kan ge upphov till miljöstörningar, men den ger inte några anvisningar om vad det sammanlagda slutresultatet skall bli för miljöns del. Man begränsar alltså påverkan från de olika källorna och vilket resultatet blir för miljön får man ta reda på i efterhand. En reglering genom miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. Den utgår från resultatet; de halter av olika ämnen man vill nå eller de förhållanden i övrigt som man vill ha i miljön. Om de verkliga miljöförhållandena inte stämmer med det resultat som normerna anger måste naturligtvis påverkan minskas, men normerna säger ingenting om vilka minskningsåtgärder som fordras eller vem som skall vidta dem. De ger inte i sig själva några handlingsregler utan dessa måste bestämmas i senare steg. För att normerna skall kunna fungera för att åstadkomma förbättringar fordras att de på något sätt översättas till åtgärdskrav, riktade mot dem som bidrar till normöverträdelserna. När en norm inte fordras ett helhetsperspektiv på vilka åtgärder som behöver vidtas. Vilka källor är det som bidrar till påverkan? Hur mycket bidrar de? Vad finns det för möjligheter att minska påverkan från dem? Vilka konsekvenser får olika åtgärder för samhället och vilka är lämpligast från samhällsekonomiska utgångspunkter? Vad finns det för styrmedel? Hur bör bördan av att minska påverkan fördelas mellan de olika källorna och mellan olika sorts styrmedel? Det är åtgärdsprogrammet som enligt vår mening skall ge uttryck för helhetsperspektivet. Åtgärdsprogrammet skall ange alla de olika styrmedel som behöver tillämpas för att minska påverkan från olika slag av källor. Det skall också uppskatta vilket bidrag vart och ett av styrmedlen kan ge till minskningen och på det sättet ha rollen av att fördela kravbördorna på olika grupper av källor. De konsekvensanalyser som skall ingå i åtgärdsprogrammet ger under- lag för en lämplig fördelning. De styrmedel som anges i åtgärdsprogrammet kan vara av vitt skilda slag och basera sig på regler i eller på andra lagar. De kan också fordra nya lagbestämmelser eller vara av helt annan karaktär och inte följa direkt av lag. Några få exempel får belysa vad som kan förekomma. Visar det sig att en norm överskrids främst till följd av långväga transporter av föroreningar från andra länder, eller om påverkan härrör från en kemisk produkt som lämpligen begränsas genom regler som är gemensamma inom EU, är internationella förhand- lingar det styrmedel som blir aktuellt. För att klara normer om kvävedioxid och partiklar i luft genom att minska privatbilismen i storstäderna kan en effektivare tillsyn av skattereglerna om förmånsbeskattning av fria arbetsplatsparke- ringar vara ett exempel på ett lämpligt styrmedel. Plan- och bygglagstiftningen kan utgöra ett styrmedel för att exempelvis förhindra att ventilationen i storstäderna försämras med minskade möjligheter att klara luftkvalitetsnormer som följd. Det kan också vara lämpligt för att förhindra etablering av ett fritidshusområde i anslutning till ett känsligt vattenområde om det finns svårigheter att ta hand om avloppen på ett godtagbart sätt. Om vattenmiljön inte klarar de kvalitetskrav som gäller enligt förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön fordras kanske omprövning av villkoren för miljöfarliga verksamheter eller vattenverksamheter. regler om individuell prövning – tillståndsprövning och omprövningar samt tillsyn – är alltså exem- pel på styrmedel som kan förkomma i ett åtgärdsprogram. För att klara för partiklar i luft kan det på någon ort fordras begränsningar av vedeldningen. Sådana begränsningar kan åstad- kommas genom generella föreskrifter utfärdade enligt bestämmelser – ett annat slag av styrmedel enligt balken. Utbildning och information är styrmedel som är av mjukare karaktär och som skulle kunna tillämpas för att exempelvis påverka bilkörningen i syfte att begränsa avgasutsläppen (ecodriving) eller valet av tvättmedel i ett område som är känsligt för vissa slag av tvättmedelskomponenter. Vart och ett av de styrmedel som pekas ut i åtgärdsprogrammet riktas mot dem som bidrar till att inte , det vill säga verksamhetsutövare, hushåll och enskilda individer, så att de minskar sin påverkan. Systemet kan åskådliggöras genom följande bild. Den visar hur genom åtgärdsprogrammet översätts till styrmedel av olika slag. Genom krav och påtryckningar påverkar styrmedlen i sin tur verksamheter och individer att handla så att kan . Källorna till överskridandena träffas. Åtgärdsprogrammet redovisar vilka olika styrmedel som kan komma ifråga och fördelar kraven mellan olika slag av källor genom att ange hur stor utsläppsminskning som varje styrmedel och varje typ av källa kan bidra med. Om det sedan programmet genomförts visar sig att något eller några styrmedel inte fått den effekt man räknat med får ett nytt, omprövat, åtgärdsprogram upprättas som baserar sig på den nya situationen. Det kan naturligtvis finnas situationer när det är uppenbart vad det är för åtgärd som fordras för att en norm skall och det därför inte finns behov av att utreda vilken påverkan som behöver minskas. Det kan exempelvis vara fråga om ett stort utsläpp i vatten av ett visst ämne från en enstaka punktkälla. Då kan kraven givetvis riktas direkt mot verksamhetsutövaren. I sådana fall finns det alltså inget behov av något åtgärdsprogram; källan är identifie- rad och det finns inte några andra att fördela förbättringskraven på. Styrmedlet, i det här fallet individuella prövning, kan tillämpas direkt. En situation av detta slag alltså med det traditionella arbetssättet på miljöområdet och det finns ingen anledning att fördröja processen genom att vänta på att ett åtgärdsprogram skall föreslås och fastställas. kommer dock de situationer där en miljökvalitetsnorm inte att vara betydligt mer komplexa. Det är i själva verket så att arbetsmetoden med miljökvalitetsnormer är särskilt lämpad för de komplexa situationerna där det inte är självskrivet vilka olika källor som bidrar till oönskade miljöförhållanden och vilka åtgärder som behöver vidtas. För att regleringen genom miljökvalitetsnormer skall kunna få genomslag på det sätt vi skisserat fordras omarbetning av i huvudsak tre grupper av bestämmelser. Till att börja med måste systemet som helhet fungera. Då har åtgärdsprogrammet en central roll för att fastlägga hur omfattande åtgärder som behöver genomföras för att skall kunna , vilka styrmedel som skall användas och hur åtgärdskraven skall fördelas. I nästa avsnitt, 2.6.2, redovisar vi vilka förändringar viföreslår när det gäller bestämmelserna om åtgärdsprogrammet. erbjuder också styrmedel som kan tillämpas för att begränsa påverkan från verksamheter och enskilda. Den indi- viduella prövningen av verksamheter – tillståndsprövning och till- syn - utgör ett sådant styrmedel. I avsnitt 2.6.3 lämnar vi förslag på hur de regler som gäller för den individuella prövningen bör ändras för att stämma överens med regleringen genom miljökvalitets- normer. ger också möjligheter till generella före- skrifter. I avsnitt 2.6.4 diskuterar vi behovet av att kunna utfärda generella föreskrifter.