sou · GTB395 · 2006-01-01 00:00:00 — Teknikparker eller teknologiparker har funnits i svensk högskole- värld – i startade och teknikparker kom därefter till på en mängd andra högskoleorter. fanns det två typer av företag i teknikparkerna: a) storföre- Huvuddragen i gällande rätt tag som lagt FoU-enheter i parken för att lättare kunna rekrytera nyutexaminerade och hålla tät kontakt med institutionerna samt b) små, oftast nystartade företag av vilka många var avknoppningar från högskolan. Teknikparkernas verksamhet går ut på att skaffa fram hjälp för att nå fram till de etablerade företagen. Det kan då handla om att reglera rätten till uppfinningen genom avtal för patent-, varumärkes- eller mönsterskydd m.m. Det kan även handla om att göra marknadsanalyser och om att söka finansiering. beslutade , på grundval av prop. 1992/93:170, att högskolor skulle få möjlighet att äga bolag för forskning, och ett antal holdingbolag tillkom. Syftet med bolagen var att förstärka samspelet mellan högskola och näringsliv. Målsättningarna med dessa bolag var att lösa problemet med ett svagt kunskapsflöde mellan högskola och näringsliv, att upprätta klara ansvarsfördel- ningar samt att undvika att hämma högskolans huvuduppgifter (se SOU 1996:70 s. 45). Enligt en analys som gjordes av Riksrevisions- verket (RRV) skulle holdingbolagsmodellen gå ut på att moder- bolaget är helägt av staten och där dotterbolag – hel- eller delägda – bildas för utveckling av projekt. Två olika typer av bolag angavs av RRV, nämligen projektbolag och tjänstebolag. Sådana projekt som projektbolagen tar sig an skall vara så utvecklade att en klar industriell/kommersiell tillämpning av deras resultat kan förutses – det skall finnas en klar uppfattning om att projekten kan ge en rimlig avkastning på insatt kapital. Det måste finnas ett uttalat intresse från icke-statliga finansiärer. Projekten skall drivas på vanliga kommersiella villkor, varför en tidplan med konkreta mil- stolpar skall kunna fastläggas. Projektet skall inte inkräkta på den renodlade grundforskningen eller därmed sammanhängande under- visning. Tjänstebolagen skall verka mer permanent, men kan också bli föremål för utförsäljning. har det skett en uppbyggnad av forskarpatentbolag i anslutning till vissa högskolor. Inriktningen, utformningen och finansieringen av verksamheten skiljer sig åt mellan högskoleorterna. Forskarpatentbolagen har dock det gemensamma huvudsyftet att bidra till en exploatering av patenter- bara uppfinningar från högskolan. Vid sidan av detta kan det ingå viss annan kommersiell verksamhet som försäljning av tester eller viss utbildning samt allmän rådgivning åt forskare i juridiska frågor, patentfrågor och liknande. I flertalet fall är högskolan huvuddel- ägare genom sina holdingbolag och teknikbrostiftelserna. Huvuddragen i gällande rätt Teknikbrostiftelserna har haft till syfte att bygga broar mellan forskning och kunskapsintensiv verksamhet på ena sidan och näringslivet på den andra. Landets sju teknikbrostiftelser inrättades med uppgift att öka kunskapsutbytet och samarbetet mellan högskolor och näringsliv. Stiftelserna bildades genom ett regeringsbeslut och skall upphöra , då stiftarkapitalet, totalt , skulle ha återgått till staten. har det beslutats att kapitalet överförs till en ny koncern, , som finns på plats . Verksamheten i de sju teknikbrostiftelserna integreras i . blir en koncern med regionala dotterbolag i , , , , , och . Syftet är att bibehålla regional styrka och förbättra den nationella samordningen. skall satsa för utveckling av kunskapsbaserade innovationer och företag i tidiga skeden. Flera olika aktörer sammanförs nu i en organisation med ett tydligt mandat och långsiktig finansiering. Tanken är att det skall bli enklare för entreprenörer och forskare att få rådgivning, stöd och tillgång till låne- och ägarkapital i företags tidiga skeden och att kommersialisera lovande affärsidéer från både forskarvärlden och näringslivet. Satsningen bygger på Teknikbrostiftelsernas och arbete med tillväxtkapital och inkubatorer samt på att kapital tillförs från Industrifonden och staten. finansieras genom tillskottet av från Teknikbrostiftelserna, från Vin- nova samt från Industrifonden. Sammantaget står det alltså ett kapital, inklusive avkastning, på knappt två miljarder till förfogande fram . Initiativ till kompetenscentra togs av . Tanken var att samlat utnyttja och vidareutveckla den kompetens som finns i form av starka forskargrupper inom en högskola. En av målsätt- ningarna med kompetenscentra var att bidra till ett mer fokuserat och integrerat forskningssamarbete mellan högskolans forskare och företagens personal som är inriktat på företagens långsiktiga och gemensamma intressen, att näringslivet medverkar aktivt i genom- förande och strategisk inriktning av forskningsverksamhet vid hög- skolorna och att nya samarbetsregler utvecklas för att kombinera forskarnas krav på vetenskaplig publicering med företagens intresse att kommersiellt dra nytta av resultaten av samarbetet. De tre parter som samarbetade i ett – en grupp före- Huvuddragen i gällande rätt tag, högskolan och – bidrog gemensamt med finansiering eller med arbetsinsatser. Samverkan manifesteras i ett avtal mellan parterna. Alla parter i ett gavs likvärdiga rättig- heter oavsett sina insatsers storlek och bland annat ges enkel licens utan kostnad till eventuella patent. Efter ändringen av högskolelagen har enstaka förslag till ändringar av bestämmelsen om samverkan lagts fram. Dessa har emellertid inte resulterat i några lagstiftningsåtgärder. föreslog kommittén Forskning 2000 en ändrad lydelse av bestämmelsen i 1 kap. 2 § högskolelagen. Det för att tydliggöra och delvis ändra innebörden av samverkansuppgiften. Kommittén angav att (se SOU 1998:128 s. 141 f.): Högskolornas huvuduppgifter är utbildning och forskning. Utbild- ningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Med forskning jämställs konstnärligt utveck- lingsarbete. Högskolorna skall svara för information om sin verksam- het. Högskolorna skall medverka till att immateriella rättigheter till forskningsresultat kan komma till praktisk användning I betänkandet konstaterades även att det i högskolelagen har skrivits in en skyldighet för högskolan att samverka med det om- givande samhället som skulle kunna komma att påverka utrymmet för fri forskning på flera sätt (se SOU 1998:128 s. 70). Om använd- ningen av anslag styrs mot s.k. samhällsrelevant verksamhet, skulle det ge mindre resurser för fritt valda forskarinsatser. Arbetsled- ningen får därmed ett starkare inflytande över forskningen. Om högskolan skall kunna svara för att samverkansskyldigheten följs, krävs det en mer aktiv ledning av arbetet vid högskolorna. Den ökade betoningen av forskningens nytta har därtill trängt in i grundforskningens bas genom nya riktlinjer för högskolans och forskningsrådens verksamhet. Kommittén ansåg vidare att inne- börden av ordet samverkan är oklar och bestämmelsen borde ges en ändrad lydelse, som bland annat innefattar högskolans skyldighet att se till att immateriella rättigheter till forskningsresultat tas till vara (se SOU 1998:128 s. 158 ff.). 1998/99:94 s. 34 f. uttrycktes den syn som lades fram i SOU 1998:128 om att samverkan skall vara en integrerad del av Huvuddragen i gällande rätt högskolans totala verksamhet. Högskolan skall bedriva grundut- bildning och forskning på ett sådant sätt att den tillsammans med det omgivande samhället gemensamt utvecklar kunskaper och former för att dra nytta av forskningen. Det är en viktig kvalitets- aspekt för verksamheten att högskolor förmår utveckla en god samverkan med externa intressenter inom såväl grundutbildning som forskning utan att högskolans integritet riskeras. Regeringen framhöll vikten av att betona högskolans samverkan med hela det omgivande samhället, kommuner, landsting, myndigheter, organi- sationer, allmänhet och inte bara företag och näringsliv. Regeringen fann emellertid ingen grund för att införa en uttrycklig skyldighet för högskolan att se till att immateriella rättigheter till forsknings- resultat tas till vara. Samverkansbestämmelsen ansågs inte heller ha varit i kraft för att man med säkerhet skulle kunna uttala sig om dess långsiktiga effekter. 3.1.4Hur väl samverkar högskolan? () genomförde en utvärdering av hur väl högskolan samverkar med det omgivande samhället. Utvärderingen redovisades i verkets rapportserie, i skriften Hög- skolan samverkar (2004:38 R). I sammanfattningen slog HSV fast att det utifrån propositionsuttalanden går att iden- tifiera tre mål med samverkan: (i) att samverka för att utveckla demokratin – ett legitimt krav anses bland annat vara att med- borgarna får veta hur statliga forskningsmedel används; (ii) att samverka för kunskapsutveckling och tillväxt – idéer och forsk- ningsresultat från högskolan leder till nyföretagande och affärsut- veckling i befintliga företag; och (iii) att samverka för att få en bättre utbildning – detta sker genom att högskolan tar hänsyn till vad som efterfrågas på arbetsmarknaden (2004:38 R s. 127). HSV konstaterade att högskolor samverkar med det omgivande samhället på flera olika sätt, och med många intressenter och att det skett en betydande utveckling . När det gäller målet samverkan för kunskapsutveckling och tillväxt fann verket att flertalet högskolor medverkar i kunskaps- och innova- tionssystemet (2004:38 R s. 73 ff.) Högskolorna stöder studenter och anställda med att starta bolag och tar initiativ som underlättar kunskapsöverföring mellan högskolan och omvärlden. Vid många högskolor har tonvikten lagts vid att starta bolag, medan färre Huvuddragen i gällande rätt insatser görs för att identifiera idéer och stimulera entrepre- nörskap. Enligt HSV borde starkare incitament skapas för att stimulera såväl högskolorna som de anställda att medverka i kun- skaps- och innovationssystemet. Utbildningar i entreprenörskap med praktisk inriktning borde erbjudas fler studentgrupper. Sam- spelet mellan högskolan och holdingbolagen måste förbättras. För högskolan kan ett sådant incitament vara möjligheten att få del av holdingbolagens vinst liksom generellt möjligheten till vinst vid lyckad kommersialisering av forskningsresultat. Studenter bör ges insyn i holdingbolagens styrelsearbete. Utbyte av kunskap som rör kommersialisering av forskningsresultat borde öka mellan de olika högskolorna. Slutligen ansåg HSV att högskolan borde utveckla ytterligare nätverk och kontaktytor gentemot andra aktörer, t.ex. genom instiftande av egna forskningsinstitut. Sammanfattningsvis är det svårt att exakt fastställa innebörden av och avgränsa samverkansuppgiften. Spänningsfältet i åsikter tycks finnas mellan uppfattningen att samverkansuppgiften inte får urholka eller äventyra högskolans egentliga huvuduppgifter – att anordna utbildning och forskning – och uppfattningen att utbild- ning och forskning aldrig kan motsvara de kvalitetsmässiga kraven om det inte också finns ett levande samarbete mellan högskolan och samhället i stort. Genomgången av de utredningar som har berört samverkans- uppgiften visar klart att en del ser uppgiften som ett utflöde av högskolans uppgifter att bedriva forskning och utbildning, medan andra uppfattar samverkansuppgiften som något fristående vid sidan av dessa andra uppgifter. Av utredningsdirektiven – det beskrivs bland annat att utredaren skall utreda om samverkansupp- giften eventuellt bör förtydligas – kan man få uppfattningen att samverkansuppgiften går att skilja från högskolans andra uppgifter. Enligt utredningens uppfattning är det visserligen inte av någon avgörande betydelse om samverkansuppgiften skall betraktas som en fristående uppgift eller som ett naturligt utflöde av forsknings- och utbildningsuppgifterna. Men utredningen anser att det har skett en förskjutning genom en förändrad informationsspridning och krav från samhället i stort på ökad och lättillgänglig informa- tion från högskolan i de flesta ämnen, samt med allt fler högskolor Huvuddragen i gällande rätt med holdingbolag som är inriktade mot kommersialisering. Mot den bakgrunden förefaller det mest naturligt att se högskolans uppgift att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet som en fristående uppgift vid sidan av forskning och utbildning. Det motsäger inte att genomförandet av samver- kansuppgiften bör ses som ett sätt att garantera den höga kvaliteten i utförandet av de andra uppgifterna. Samverkansuppgiften är på detta sätt både en självständig uppgift och en integrerad del i upp- gifterna att anordna utbildning och forskning. Det kan även konstateras att uppgiften att samverka med det omgivande sam- hället kommit att bli del av högskolans kärnområde. 3.2Statliga myndigheters rättshandlingsförmåga m.m. Det är en omdiskuterad fråga vilken rättshandlingsförmåga statliga myndigheter har, dvs. vad de med bindande verkan får göra. tillsattes en särskild kommitté med uppdrag att framför allt klarlägga och precisera de befogenheter som statliga myndig- heter bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska för- pliktelser. Kommittén avgav ett betänkande som bland annat inne- fattade förslag till en särskild lag om statliga myndigheters avtal (se SOU 1994:136). Betänkandet har inte resulterat i någon lagstift- ning, men det innehåller en god sammanfattning av de regler och principer som reglerar ramarna för myndigheternas verksamhet och rättshandlingsförmåga. Den följande redogörelsen bygger till stor del på den sammanfattning av rättsläget som ges i SOU 1994:136. Det kan inte dras någon klar gräns för myndigheternas rätt att sluta avtal m.m. på statens vägnar. Vissa principiella utgångspunkter förefaller det dock att råda enighet om. Den centrala utgångs- punkten är den grundläggande principen om statens odelbara enhet som rättssubjekt. I SOU 1994:136 s. 13 uttrycks principen på följande sätt: En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några Huvuddragen i gällande rätt självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar tillgångarna och kapitalet åt staten. En konsekvens av att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts av två självständiga parter (rättssubjekt). Bland annat är följande bestämmelser i av intresse för frågan om myndigheters rättshandlingsförmåga: –1 kap. 4 § RF om att bestämmer hur statens medel skall användas, –1 kap. 9 § RF om att domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt- ningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I SOU 1994:136 s. 177 konstateras att det kan bli svårare för myndigheterna att full- göra sin skyldighet enligt denna bestämmelse i relation till ett rättssubjekt vid vars bildande myndigheten har medverkat, –9 kap. 2 § RF om att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt samt att genom budgetreglering bestämmer om användningen av statsmedel för skilda behov, –9 kap. 2–5 §§ RF om att beslut om användning av statens medel i regel sker genom budgetreglering och att riks- dagen därvid anvisar medel för angivna ändamål, i regel för ett budgetår i taget, –9 kap. 8 § RF om att statens medel och dess övriga tillgångar, med vissa undantag, står till regeringens disposition, –9 kap. 9 § RF om att kan fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och för förfogandet över den, –9 kap. 10 § RF om att regeringen, inte utan bemyndigande, får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekono- miska förpliktelser, och –11 kap. 6 § RF om att förvaltningsuppgift kan överlämnas åt bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild Huvuddragen i gällande rätt individ, dock att överlämnande av en uppgift som innefattar myndighetsutövning, skall ske med stöd av lag. Förbudet i 9 kap. 10 § RF riktar sig endast till regeringen, och inte till andra statliga myndigheter. Förklaringen till detta framgår av förarbetsuttalanden. Det föredragande statsrådet slog fast vikten av att inte skapa intryck av att underordnade myndigheter kan ingå ekonomiska förbindelser utan medgivande. Man kan därav möjligen få uppfattningen, att en regeringen underordnad myndighet kan göra utfästelser på statens vägnar direkt med stöd av ett riksdagsbemyndigande(se prop. 1973:90 s. 350). De befogenheter som av praktiska skäl måste tillkomma enskilda myndigheter att för statens räkning ingå avtal kräver således stöd i direktiv från regeringen. 3.2.2Gränsen för myndighetens rättshandlingsförmåga Utöver bestämmelserna i finns det ett antal författningar som närmare reglerar hur staten skall bedriva den ekonomiska delen av sin verksamhet, vad myndigheterna har rätt att göra med avseende på tilldelade medel samt hur de skall identifiera skade- respektive förlustrisker inom ramen för sin verksamhet. RF innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om att statliga myndigheter har rätt att genom avtal skapa ekonomiska för- pliktelser för staten. Inte heller finns det bestämmelser som före- skriver att regeringen kan uppdra åt en statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden som gett regeringen. På ett stort antal områden har regeringen dock delegerat rätten att ingå bindande avtal till under- ordnade myndigheter eller utfärdat författningar som mer eller mindre tydligt förutsätter att sådana avtal kommer till stånd. I SOU 1994:136 s. 152 f. konstaterades det att det i motiven till RF förutsätts att regeringen i betydande utsträckning, genom författ- ningar och andra direktiv, överlåter på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statliga tillgångar. Regeringen kan i sådana direktiv meddela ytterligare dispositions- föreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad beslutat (se prop. 1973:90 s. 346). Motiven förutsätter vidare att ett riks- dagsbemyndigande till regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser kan lämnas i enkla former i samband med budget- Huvuddragen i gällande rätt Förbindelser som – även än närmast följande budgetår – är nödvändiga för en myndighets löpande verk- samhet torde regelmässigt kunna anses medgivna genom beslut om medel till myndigheten (se prop. 1973:90 s. 350). I motiven till RF betonas att med tanke på effektiviteten inom för- valtningen är det betydelsefullt att regeringen och myndigheterna får tillräcklig frihet att ingå ekonomiska förpliktelser (se prop. 1973:90 s. 225). Ett sådant beslut om medel till en myndighet måste, om inte annat anges, anses avse det eller de ändamål som myndigheten enligt gällande föreskrifter skall fullfölja (se SOU 1994:136 s. 153). Myndigheternas uppgifter och uppdrag – den verksamhet som de skall fullgöra – är ett annat grundläggande kriterium för myn- digheternas rätt att ingå avtal (se SOU 1994:136 s. 153). som anger en myndighets uppgifter finns i lagar och förordningar men också i regleringsbrev eller i andra särskilda beslut av regeringen. I regleringsbreven finns också ofta beslut som närmare reglerar vilka kvalitetsmål som myndigheterna skall uppnå. Sådana och andra beslut om myndigheternas verksamhet finns under rubriker som avser målen för myndigheternas verksamhet. Dessa föreskrifter och beslut anger den ram som en myndighet skall verka inom. Endast inom den ramen bör det kunna bli aktuellt för myndigheten att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Det finns inte heller någon klar reglering om myndigheter- nas rätt att lämna över andra förvaltningsuppgifter än myndighets- utövning till enskilda. Av 11 kap. 6 § RF framgår det bara att sådana uppgifter kan överlämnas, men det anges inte vilket organ som får besluta härom (se SOU 1994:136 s. 155). Regeringen har inte heller meddelat några bestämmelser om detta. Mot den bak- grunden råder det ovisshet om i vilken utsträckning myndigheterna har rätt att upphandla sådana tjänster som innefattar utförande av förvaltningsuppgifter. Utöver de generella bestämmelserna om myndigheter i RF finns de särskilda ramarna för högskolornas verksamhet i högskolelagen och högskoleförordningen. Av högskolelagen framgår det bland annat att staten som huvudman skall anordna högskolor för utbild- ning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete samt att högskolorna också skall samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet (1 kap. 2 § högskolelagen). Denna bestämmelse anger de yttre ramarna för högskolornas verksamhet. Huvuddragen i gällande rätt Sammanfattningsvis visar bestämmelserna i och övriga författ- ningar av intresse i sammanhanget att den statliga myndighetens rätthandlingsförmåga beror av hur myndighetens uppdrag och verksamhet formulerats i specialförfattning och regleringsbrev samt hur de ändamål anges för vilka myndigheten tar emot statliga medel. För högskolan anges ramarna för verksamheten av bestäm- melserna i högskolelagen. Eftersom det inte är möjligt att i detalj ange vilka uppgifter en viss myndighet skall och/eller får ägna sig åt, råder det vanligen en betydande osäkerhet kring vilka rättsligt bindande avtal en viss myndighet egentligen kan ingå. För högskolornas del är frågan om myndighetens rättshand- lingsförmåga av stort intresse. Det gäller inte minst med tanke på vad som kan anses vara lagenliga förfoganden över forsk- ningsresultat, och vilka eventuella ändringar som skulle krävas för att möjliggöra högskolornas förvärv och ägande av forsknings- resultat respektive ålägga högskolorna ett större ansvar för nyttig- görande av forskningsresultaten. Högskolor är med några få undantag statliga myndigheter och som sådana underkastade offentlighetsprincipen. De högskolor som inte är myndigheter (t.ex. stiftelsehögskolor som ) har dock genom särskild lagstiftning ålagts att följa denna princip. Offentlighetsprincipen tar sig uttryck i tre grund- lagsfästa rättigheter som är yttrandefriheten, rätten att ta del av allmänna handlingar och meddelarfriheten. För utredningen är det främst rätten att ta del av allmänna handlingar som är av betydelse. I vid mening syftar offentlighetsprincipen till handlingsoffentlig- het, yttrandefrihet, meddelarfrihet och förhandlingsoffentlighet i domstol. För frågor om sekretess vid forskningssamverkan samt det patenträttsliga nyhetskravet är det främst handlingsoffentlig- heten som är av intresse. Huvuddragen i gällande rätt Handlingsoffentligheten ger en grundläggande rätt att ta del av allmänna handlingar. En sådan rätt bygger i sin tur på att hand- lingar vårdas och bevaras på ett adekvat sätt. Om de godtyckligt kunde förstöras, skulle den i grundlag fästa rätten att ta del av all- männa handlingar delvis bli illusorisk. Regler om hur statliga myn- digheter skall vårda och bevara allmänna handlingar ges i arkivlagen (1990:782). Anställda får alltså inte på egen hand fritt avgöra vad som skall gallras, dvs. förstöras eller slängas. Alla åtgärder som kan innebära att allmänna handlingar gallras måste ha stöd i de före- skrifter som enligt arkivlagen utfärdas av . Med handlingar avses enligt 2 kap. 3 § TF framställningar i skrift eller bild. Även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med ett tekniskt hjälpmedel (t.ex. e-post) är hand- lingar i TF:s mening. Definitionen av vad som kan utgöra en hand- ling är således mycket vidsträckt. Det är dock inte alla handlingar som omfattas av offentlighetsprincipen, utan den begränsar sig till myndigheternas allmänna handlingar.