sou · GTB326d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 3.Att den enskilde biträds av de sakkunniga (, Försäk- ringskassan och ergonomisk kompetens) vid kontakterna med aktuella bilanpassningsföretag. På underlaget för beslutet om själva anpassningen bör kunna ställas följande krav. 1.Att eller annan huvudman har tillgång till material som gör att det går att bedöma offerter eller annat underlag från anpassningsföretagen och att det således finns underlag för att bedöma anpassningsbehovet och rimligheten i de anpassningsåtgärder som föreslås. 2.Att det efter att anpassningen är färdig görs en adekvat bedöm- ning såväl av anpassningens trafiksäkerhet som av dess funk- tionalitet. 3.Att såväl den tekniska som ergonomiska expertisen skall god- känna anpassningen. 4.Att först därefter utbetalning skall ske till anpassnings- företaget. 5.Det bör slutligen, cirka efter det att anpassningen utförts, göras en efterkontroll. En tänkbar roll för ett eller flera mobilitetscenter Enligt utredningen utgör verksamheten vid Mobilitetscenter i , som den beskrivits ovan, ett exempel på hur den kompetens som behövs i ett anpassningsärende kan samlas på ett ställe. Utredningen anser att starka skäl talar för att ett kompe- tenscenter för bilanpassning i bör utformas på det sätt som gjorts i . Utredningen har övervägt att redan nu lämna förslag på en permanentning av verksamheten. Det skall dock konstateras att Mobilitetscenters verksamhet ännu inte utvärderats. Som framgått skall det göras en utvärdering av projektet, varvid särskilt skall studeras nyttan för individ och samhälle samt pro- cessutvecklingen. I avvaktan på resultatet av utvärderingen anser utredningen att det saknas förutsättningar att lägga förslag om att verksamheten skall permanentas. Enligt utredningen finns det dock redan nu starka skäl som talar för att verksamheten vid Mobilitets- center bör permanentas och finansieras med allmänna medel samt att mobilitetscentra bör finnas på ett antal platser i landet. I kap. 11 konstateras att våra förslag sammantaget innebär att det uppkommer ett finansiellt utrymme om ca . Detta belopp bör reserveras för att utgöra basfinansieringen vid en framtida sannolik permanentning av verksamheten med mobilitets- center. Utredningens bedömning: Anpassningar ska utföras på ett sådant sätt att de redan från början håller hög kvalitet och att därmed kostsamma efterjusteringar undviks. Det allmänna anslår ca till bilstödet. Ungefär hälften av anslaget används till bilanpassning och denna andel har ökat . Det är angeläget att de medel som avsätts till bilstödet används på ett sådant sätt att så många som möjligt kan få del av stödet. I det nuvarande systemet bestäms oftast vilken anpassning som skall bekostas av allmänna medel utifrån bedömning av endast en offert från ett anpassnings- företag. Enligt utredningen bör anpassningstjänster vara utsatta för konkurrens. Starka skäl talar för att anpassningstjänster bör vara föremål för den kontroll och den konkurrensutsättning som en offentlig upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling innebär. Reglerna i bilstödsförordningen är dock inte utformade på sådant sätt att upphandlingsplikt kan anses föreligga. Reglerna bör därför ändras. Avsikten är inte att detta skall minska den enskildes inflytande i anpassningsärendet eller innebära en förändring avseende vilken anpassning som skall ersättas av allmänna medel. Utredningens förslag: Bestämmelsen i 9 § FBH ändras på sådant sätt att lagen om offentlig upphandling blir tillämplig på anpassningstjänster enligt bilstödet. Detta sker genom att anpassningsbidraget ersätts av en rätt för den bidragsberättigade att få fordonet anpassat av allmänna medel. Anpassningsbidragets andel av det totala anslaget till bilstödet har ökat stadigt . Som framgår av avsnitt 3.4.1 dia- gram 3.4 åtgår hälften av det årliga anslaget till bilstödet som ersättning för anpassning av fordon. Anpassnings- bidragets ökning kan delvis förklaras med att Regeringsrätten genom en dom (RÅ 2000 ref. 24, domen beskrivs utförligt i avsnitt 8.4) slagit fast vissa principer för vilken utrustning som skall ersättas som anpassning genom bilstödet, sålunda har t.ex. auto- matisk växellåda kommit att kunna ersättas genom anpassnings- bidraget. Före avgörandet hade i sina Allmänna råd 1996:19 om bilstöd givit uttryck för uppfattningen att sådan utrustning som en bil kan levereras med direkt från fabrik och som kostar extra utöver bilens grundpris räknas som normal utrustning och att sådan utrustning därmed inte berättigar till anpassningsbidrag. Att anpassningsbidragets andel ökat kan även bero på att den tekniska utvecklingen möjliggjort mer avancerade och därigenom mer kostsamma anpassningar av fordon. Slutligen är det också så att medan grund- och anpassningsbidragens storlek inte ändrats så har kostnaderna för bilanpassningarna förmodligen följt den allmänna prisutvecklingen. Förutom vad som anförts ovan är dock utredningens uppfatt- ning också att konkurrensen mellan de olika anpassningsföretagen behöver stärkas och att detta har betydelse för prisutvecklingen på anpassningstjänster. Den enskilde vänder sig oftast endast till ett anpassningsföretag för att få en bedömning av vilken anpassning som behövs. Detta leder i sin tur till att tjänstemannen vid , vid sin bedömning av vilken anpassning som behövs för att kompensera funktionshindret och vad som är ersättningsgill anpassning samt därmed storleken på anpassnings- bidraget, oftast endast har en offert att ta ställning till. I vissa delar av landet begär att brukaren skall lämna in minst två offerter från olika anpassningsföretag. Enligt utredningen kan det ifrågasättas om det finns stöd för ett sådant förfarande i de nuvarande reglerna för bilstöd. Sammantaget anser utredningen att anpassningstjänster bör utsättas för konkurrens. För detta talar flera omständigheter, bl.a. behovet av insyn i verksamheten, kraven som kan ställas på kvali- teten samt den press nedåt på kostnaderna som en konkurrens- utsättning kan förmodas innebära. I det sammanhanget kan det finnas anledning att överväga om inte detta kan uppnås inom ramen för reglerna om offentlig upphandling av tjänster. 6.2.1Allmänt om offentlig upphandling Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () gäller vid upphandling som görs av staten, kommuner, landsting och andra upphandlande enheter. Med upphandling avses köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster. Grunden för lagen är ett antal olika EG-direktiv som genom inträdet i den europeiska unionen varit förpliktat att införa. Det direktiv som främst är av intresse i detta sammanhang är rådets direk- tiv 92/50/EEG av om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av tjänster. Bilanpassningstjänster går att hänföra till tjänsteförteckningen i bilaga till (avdelning A p 1 Underhåll och reparation av motorfordon, hushållsartiklar och maskinutrustning) och kan således omfattas av lagen. En offentlig upphandling innebär hårda formkrav på förfarandet. Att tillämpas innebär t.ex. att upphandling skall ske enligt vissa regler, varvid man skiljer mellan upphandling över och under det så kallade tröskelvärdet. Tröskelvärdet för upphandling av tjänster som sker av statliga myndigheter är enligt 5 kap. 4 § , något som enligt andra paragrafen förordningen (2000:63) om tröskelvärde vid offentlig upphandling för när- varande skall motsvara . Enligt utredningen finns det anledning att reflektera över om bil- anpassningstjänster i det nuvarande bilstödet genom sin utform- ning borde upphandlas enligt reglerna i . Avgörande för om bilanpassningstjänster faller in under förefaller att vara vem som anses upphandla tjänsten. Av 3 § FBH framgår att bidrag lämnas för anskaffning och änd- ring av olika typer av motorfordon. Av 9 § FBH framgår att anpassningsbidrag lämnas med det belopp som motsvarar kost- naden för behövlig ändring av fordonet. Det är den sökande som väljer bil och kan inte neka att betala ut grundbidrag, anskaffningsbidrag eller anpassningsbidrag på grund av ett olämpligt eller mindre lämpligt bilval (utredningen föreslår i avsnitt 6.1.4 att en sådan möjlighet skall införas för att kunna förhindra ett uppenbart olämpligt bilval). Däremot kan neka anpassningsbidrag om anpassningen inte är lämplig med hänsyn till fordonets ålder eller skick. Det är vidare den som har beviljats bilstöd och därefter inköpt en bil som är ägare till denna. Detta framgår dels genom att den enskilde registreras som ägare i bilregistret, dels genom att den anpassade bilen kan bli föremål för utmätning för den enskildes skulder. Att den enskilde äger fordonet är något som talar för att denne är att anse som part vid beställningen av anpassningen och att av den anledningen inte är tillämplig. Det finns dock även argument som kan anföras för att anpassningstjänster är upphand- lingspliktiga, t.ex. det förhållandet att det är det allmänna, genom , som är slutligt betalningsansvarig för tjänsten även om det är frågan om ett avtal mellan den enskilde och anpass- ningsföretaget. Utredningens undersökningar visar därutöver att betalningen för anpassningen nästan undantagslöst går direkt från till anpassningsföretaget. Slutsatsen blir att goda skäl kan anföras både för och emot att redan nu skall tillämpas på upphandling av anpassnings- tjänster i det statliga bilstödet. Några domstolsavgöranden eller andra avgöranden som klarlägger rättsläget föreligger dock inte. Utredningens uppfattning är att starka skäl talar för att anpass- ningstjänsterna i bilstödet bör utsättas för konkurrens och att detta bör ske genom en offentlig upphandling. Eftersom det råder osäkerhet om rättsläget bör det genomföras förändringar i FBH som tydliggör att anpassningstjänsterna skall upphandlas och att därmed skall vara tillämplig. Enligt utredningen bör detta tydliggöras på så sätt att vad som benämns anpassningsbidrag ändras till att bli en rätt för den enskilde att få bilen anpassad av allmänna medel. Härigenom tydliggörs att det är det allmänna som har det ekonomiska ansvaret för att anpassning sker av den bil- stödsberättigades fordon. Genom förändringen tydliggörs också att det allmännas ansvar även inbegriper att fordonet rent praktiskt anpassas. Avsikten är inte att förändringen skall medföra någon ändring av äganderätten till bilen eller för den delen anpassningen. Avsikten är inte heller att det skall innebära en förändring av vad som är sådan anpassning som skall ersättas av det allmänna. Frågan om vad som är ersättningsgill anpassning behandlas i avsnitt 8.4. 6.2.3Utformning av offentlig upphandling i bilstödet Det totala värdet av de anpassningstjänster som bekostas genom bilstödet (ca för ) gör att det vid en upphandling kommer att vara frågan om upphandling över tröskelvärdet. Det går då huvudsakligen att välja mellan två sorters upphandlingsförfaranden, antingen öppen upphandling eller selek- tiv upphandling. Öppen upphandling innebär att anbud infordras genom annonse- ring och sedan prövas samt antas utan någon förhandling med anbudsgivaren. Selektiv upphandling är ett tvåstegsförfarande och innebär att den upphandlande enheten först genom annonsering inbjuder leveran- tören att ansöka om att få avge anbud (anbudsansökan). Därefter görs ett urval (selektering) då man väljer ut ett antal anbuds- sökande som inbjuds att lämna anbud, vilka sedan prövas och antas utan förhandling. Vid en upphandling skall det finnas ett förfrågningsunderlag som skall innehålla allt som en leverantören behöver veta för att kunna avge ett anbud. Det är den upphandlande enheten som upprättar förfrågningsunderlaget. I förfrågningsunderlaget skall följande tas upp. Vad som kan beskrivas som olika formella krav på anbudet, t.ex. sista dag för ingivande av anbud. En kravspecifikation kan vara en teknisk beskrivning av det som skall upphandlas eller en beskrivning som anger krav på funktion och prestanda. Alla krav skall så långt det är möjligt anges så att de objektivt kan mätas. Med detta kan bl.a. avses betalningsplaner och betalningsvillkor, leveranstider och leveransvillkor, service och underhåll, garantier och andra ansvarsåtaganden, leveranskontroll, testning och prov- ning samt option och tilläggsbeställningar Av förfrågningsunderlaget skall det klart framgå på vilka grunder den upphandlande enheten kommer att utvärdera anbud. Det anbud skall antas som uppfyller alla krav i förfrågningsunderlaget och som antingen är det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till angivna kriterier, eller har det lägsta priset Detta utgör de krav den upphandlande enheten får ställa på en leverantör i den aktuella upphandlingen med avseende på leveran- törens tekniska förmåga och kapacitet samt finansiella och eko- nomiska ställning. När det gäller bevis om den tekniska förmågan och kapaciteten får bl.a. begäras in beskrivning av disponibel anläggning, utrustning och verktyg, uppgifter om antalet anställda och ledning , uppgifter om för arbetet disponibla tekniker /tekniska organ. När det gäller bevis om finansiella och ekonomiska ställning kan detta vara bankintyg, kreditupplys- ningar eller motsvarande, balansräkningar, årsredovisningar, upp- lysningar om företagets omsättning, eller andra referenser angivna i annonsen. Det skall tilläggas att en leverantör kan uteslutas från upp- handlingen om han är i konkurs eller likvidation, föremål för ackord eller tillsvidare har ställt in sina betalningar eller har näringsförbud, är föremål för ansökan om konkurs eller tvångs- likvidation etc. Vidare kan uteslutning ske om det finns lagakraft- vunnen dom för brott avseende yrkesutövningen, om leverantören har gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen eller inte har fullföljt åliggande vad gäller skatt och sociala avgifter. Bland de leverantörer som kvalificerat sig enligt ovan gör den upphandlande enheten en utvärdering av de angivna anbuden och därefter ett urval bland dessa. Vid prövningen av anbuden skall det antas som lämnats av en kvalificerad leverantör och som är det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till samtliga angivna kriterier eller det som har lägst anbudspris. Det är dock möjligt att förkasta ett anbud som förefaller orimligt lågt. Det går även att låta flera aktörer som är kvalificerade teckna avtal. Om flera aktörer tillåts att teckna ramavtal skall det dock anges en rangordning mellan dessa. Utifrån rangordningen skall därefter avrop i första hand göras från förstahandsleverantören. Däremot kan det inte i förväg anges att de olika leverantörerna skall garanteras en viss procentuell tilldelning, eftersom ett sådant förfarande inte före- faller att vara förenligt med bestämmelserna i . Tänkbara metoder för upphandling av anpassningstjänster Utredningen ser det inte som en del av sitt uppdrag att mer exakt ange hur en eventuell upphandling av anpassningstjänster skall gå till. Däremot kan det finnas anledning att i detta betänkande beskriva hur en sådan upphandling skulle kunna utformas. I det norska systemet för bilstöd (se avsnitt 4.1) sker upphand- ling av anpassningstjänster genom en öppen upphandling som leder fram till ett ramavtal. I är upphandlingen kopplad till vissa angivna bilmodeller och anpassning av dessa. Av ramavtalet framgår sedan vilket pris som leverantörerna tar för att utföra vissa angivna typer av anpassningar i de berörda bilarna. I avtalet anges också vilken timkostnad som företagen tar för att utföra anpassnings- arbete. Av avtalet framgår vidare att leverantören påtar sig ett ansvar för eventuella fel i anpassningen . Det har framförts synpunkter om att en jämförelse med hur upphandlingen utformats i inte är relevant därför att det där, som framgår ovan, är frågan om ett styrt bilval. Att man i utgår från ett visst antal bilmodeller är något som självklart för- enklar upphandlingsförfarandet. Det är uppenbart att det inte i går att göra en upphandling som är identisk med den norska. Enligt vår uppfattning går det dock ändå att i väsentliga delar utforma en upphandling på liknande sätt. En sådan upp- handling skulle kunna utgå från att det i kravspecifikationen anges vissa anpassningsåtgärder som leverantörerna skall sätta pris på, utan att detta är kopplat till en viss bilmodell. Som ett exempel kan nämnas handreglage för att kunna gasa och bromsa ett fordon. Ett ytterligare exempel är särskilda säten för förare eller passagerare med funktionshinder. I ramavtalets prislista kommer det då att stå angivet det pris som en viss leverantör tar för att utföra åtgärderna. Om det i ett konkret fall blir aktuellt att beställa åtgärderna i fråga har den upphandlande myndigheten att utgå från att det är det avtalade priset som gäller. Om leverantören hävdar att ett annat pris skall gälla har den att ange varför avvikelse skall ske från det avtalade priset. En avvikelse kan t.ex. bero på att det inte går att utföra installationen på det sätt som förutsätts i avtalet. Leveran- tören får då ange vad avvikelsen innebär i form av t.ex. ökad eller minskad tidsåtgång och därefter, med utgångspunkt från bl.a. den timkostnad som angivits i avtalet, beräknas det justerade priset för att vidta de aktuella åtgärderna. Det går även att tänka sig att vissa anpassningsåtgärder över- huvudtaget inte finns upptagna i ramavtalet. I sådana fall har den leverantör som tecknat avtal att lämna offert på arbetet, varvid den i avtalet angivna timkostnaden skall gälla. Utredningen konstaterar i kapitel 9 att socialförsäkringsadministra- tionen genom även fortsättningsvis skall ha det fulla ansvaret för bilstödet. Utgångspunkten blir då självklart att det är som skall se till så att anpassningstjänster upphandlas. Enligt utredningen kan detta ske på olika sätt. Det går antingen att tänka sig att själv handhar upp- handlingen eller att myndigheten anlitar någon för att utföra arbetet. har hand om upphandling av hjälpmedel för de olika sjukvårdshuvudmännen i landet och det finns där en stor kompetens avseende upphandlingsfrågor i förhållande till hjälpmedel, teknik och funktionshinder. upphandling av hjälpmedel går till på så sätt att institutet sam- ordnar upphandling på uppdrag av sjukvårdshuvudmännen. Upp- handlingen resulterar i ramavtal för avrop. Efter slutförd upphand- ling beställer (avropar) sjukvårdshuvudmännen, utan eget upp- handlingsförfarande, produkter från avtalade leverantörer med hänvisning till avtalen. Ramavtalen är i allmänhet tvååriga. Upp- handlingsarbetet förankras hos sjukvårdshuvudmännen via institu- tets referens- och samrådsgrupp där hjälpmedels- och inköps- ansvariga samt representanter från inköpsverksamhet ingår. utarbetar också upphandlingsmallar, som används vid sjukvårdshuvudmännens egen upphandling av exempelvis service och rekonditionering av hjälpmedel. Upphand- lingsvärdet för de av samordnade upphand- lingarna var ca . Av de myndigheter som här är av intresse har, utöver , även stor erfarenhet när det gäller upp- handling av olika slag. En tänkbar utveckling kan enligt utred- ningen vara att sköter själva upphandlingen medan biträder genom att utforma den tekniska kravspecifikationen samt deltar i utvärderingen av de inkomna anbuden. En fördel med att involvera på detta sätt är enligt utredningen att trafiksäkerhetsaspekter kan beaktas redan i detta skede. 6.2.4Konsekvenser av offentlig upphandling Starka skäl kan enligt utredningen anföras för att anpassnings- tjänster inom det statliga bilstödet bör utsättas för konkurrens på det sätt som en offentlig upphandling innebär. De starkaste argumenten för en upphandling är ökad insyn i verksamheten, bättre kontroll på kvaliteten i det arbete som utförs samt bättre möjlighet till kontroll på kostnaderna för verksamheten. Utred- ningen anser vidare att genom en upphandling säkras att brukarna får bästa möjliga villkor och priser på anpassningstjänster. Detta oavsett var i landet man bor eller nivån på de egna förkunskaperna kring vilka krav som kan och bör ställas i samband med en anpassning. Mot bakgrund av erfarenheterna från andra närliggande områden där upphandling tillämpas är det rimligt att anta att en upphandling initialt leder till en dämpning av prisnivån för att därefter ge en mer återhållen prisutveckling. Genom att en upphandling innebär tydliga kvalitetskrav i kombination med ökad priskonkurrens är detta något som ger underlag och incitament för en fortsatt teknikutveckling, vilket självklart är till gagn för brukarna. En synpunkt som framförts mot upphandling av anpassnings- tjänster är att detta kan medföra färre aktörer på området och därmed större avstånd för den enskilde. Det är självklart att ett upphandlingsförfarande kommer att föranleda en del praktiskt arbete för de företag som är intresserade av att teckna avtal. Det går dock enligt utredningen inte att kategoriskt dra den slutsatsen att upphandling av anpassningstjänster med någon form av automatik medför färre aktörer. Dock går det inte att utesluta att vissa aktörer, här som i andra sammanhang, inte anser sig klara av det praktiska merarbete som ett anbudsförfarande innebär utan i stället väljer att avstå från att lämna anbud. Enligt utredningen går det även att tänka sig en utveckling som innebär att ett antal mindre aktörer väljer att gå samman för att lägga anbud eller väljer att vara underleverantörer. Slutligen kan det även förhålla sig på det sättet att nya aktörer väljer att gå in på ett affärsområde just därför att det är organiserat på det sätt som en offentlig upphandling innebär. Utredningens slutsats blir att det är svårt att uppskatta hur många aktörer som kommer att delta i ett förfarande med upp- handling av anpassningstjänster. När det gäller anpassningsföretagens spridning över landet vill vi peka på att det inte finns något hinder mot att vid upphandlingen av anpassningstjänster dela upp i ett antal geografiskt avgränsade områden. Vid upphandling, som leder till ramavtal, kan deltagande företag då välja att lägga anbud för hela landet eller för något eller några områden. Vid en upphandling kan man dock inte utestänga företag som kommer från ett annat geografiskt område eller från utlandet. Däremot kan krav ställas på att företag skall ha en viss servicenivå i det område där man avser att utföra anpassningstjänster. Om kostnader uppkommer för den enskilde på grund av att han eller hon får resa till en anpassningsfirma bör detta ersättas över bilstödet som en del av kostnaden för anpass- ningen på sätt som anges i RFV:s senaste anvisningar för bilstödet. Brukarens inflytande vid en upphandling Det finns vidare anledning att överväga hur upphandling av anpassningstjänster kan komma att påverka den enskilde brukarens inflytande över anpassningsprocessen. Från utredningens sida är det här viktigt att påpeka att avsikten är att anpassning av fordon, inom ramen för det statliga bilstödet, även fortsättningsvis skall bekostas av det allmänna. Detta står inte i motsatsförhållande till att brukaren skall ha ett självklart och avgörande inflytande när det gäller att utforma en lösning som bäst svarar mot hans eller hennes behov. För den enskilde är det självklart väsentligt att processen från ansökan om bilstöd till anpassad bil inte i onödan förlängs. Vår uppfattning är att ett förfarande med offentlig upphandling inte kommer att förlänga processen utan snarare effektivisera den genom en ökad framförhållning och insikt hos om hur utbudet av anpassningstjänster ser ut. Behovet av att mer noggrant utreda den enskildes behov samt utvärdera utförda anpassningar har behandlats i avsnitt 6.1. I kapitel 7 har, för att särskilt tydliggöra att den enskildes behov skall stå i centrum, föreslagits att det i den grundläggande bestämmelsen om rätt till bilstöd tillförs en mening med den innebörden. Ett av skälen för att konkurrensutsätta anpassningstjänster i bil- stödet genom en offentlig upphandling är att åstadkomma en prispress på verksamheten. Utredningens avsikt är att de medel som tillförs bilstödet därigenom skulle kunna användas bättre.