sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Inte heller bedöms effektivisering av tillverknings- processen vara ett reellt alternativ. Det enda alternativet bedöms i stället vara att sänka råvarukostnaderna, vilket ytterst leder till att högre förpackningsavgifter behöver tas ut för packare och fyllare och slutligen betalas av slutkonsumenten. Trots eventuella svårigheter att övervältra den kostnadsökning skatten innebär föranleder detta inte att någon särregel införs. 6.12.4Konsekvenser för förbränning av farligt avfall Det farliga avfallet består i stor utsträckning av fossila fraktioner. Detta innebär att den nya skatten kommer att innebära ökade kostnader för de som förbränner sådant avfall. Genom det undantag som föreslås i avsnitt 6.8 ovan kommer emellertid farligt avfall som förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall inte att beskattas. En fråga är om detta kommer leda till att materialströmmarna av farligt avfall kommer att förändras i någon omfattning. Härvid måste dock beaktas den höga mottagningsavgift som gäller för den typen av avfall. I beaktande av vad det kostar att om möjligt förbränna detta avfall internt kommer sannolikt inte skattevinsten leda till någon om- flyttning av farligt avfall. Om så ändå sker leder det till att avfallet förbränns vid anläggningar som särskilt konstruerats för att behandla detta avfall på bästa sätt. Det är inte någon nackdel i sammanhanget. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns 6.12.5Kemi- och läkemedelsföretagens interna förbränning För att kunna bedöma hur en avfallsbeskattning i enlighet med de generella reglerna i LSE påverkar plast- och kemiföretagen (SNI 23 och 24), framförallt i kostnadshänseende har vi inhämtat information om den avfallsförbränning som finns inom dessa branscher. Detta har skett såväl genom en egen industrienkät som genom berörda branschorganisationer. I det följande redovisas vissa konsekvenser för de företag som har intern förbränning av avfall. För de företag som har extern förbränning redovisas konsekvenserna nedan under avsnitt 6.12.6. Inom kemi- och läkemedelsindustrin har åtta företag avfallsförbränning i egna pannor. Det huvudsakliga skälet till förbränning är i samtliga fall att generera energi för den egna processen, destrueras dock farliga restprodukter. Några av dessa företag beskrivs närmare i avsnitt 7.7.10 Andelen fossilt kol varierar. Intressant är att redogöra för de företag som påverkas mest av skatten. Därvid är det framförallt Företag 1 och 2 i avsnitt 7 som har störst intern förbränning av fossilt avfall. Dessa företags avfall är i stort sett fossilt kol. Skattebelastningen för att förbränna dessa företags avfall internt kan beräknas till cirka tre respektive . Vid beaktande av hur LSE hanterar detta framgår att denna skattebelastning utifrån respektive företags omsättning motiverar nedsättning med stöd av 0,8- procentsregeln i det första fallet. För övriga företag med intern förbränning blir det ökade kostnader i proportion till deras användning av avfall av fossilt ursprung. Kostnadsökningarna är dock inte att jämföra med de två exempel som redovisats ovan. Utöver vad som ovan anförts kring förbränning av avfall förekommer det inom några ytterligare företag inom den kemiska industrin förbränning av olika restprodukter som inte utgör avfall. Denna förbränning träffas dock av skatten, eftersom även andra materials innehåll av fossilt kol i beskattningshänseende likställs med avfall. Det rör sig därvid om att processgaser energiåtervinns och att dessa gaser till viss del innehåller fossilt kol. Enligt uppgift utgör dessa restgaser alltså inte avfall enligt tillämpliga definitioner utan är ett slags restprodukt. Ett av de företag som förbränner restgaser innehållande fossilt kol gör detta vid tillverkningen av kimrök. De skattepliktiga bränslen som åtgår i denna process åtnjuter skattefrihet enligt LSE då de anses använda i huvudsak såsom råvara. Samma skattefrihet bör de nödvändiga En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns restgaser som uppkommer genom denna process åtnjuta. Ett annat företag förbränner kolmonoxid, som innehåller fossilt kol, som även den uppkommer som restgas vid en tillverkningsprocess. I den mån denna process är skattebefriad skall även förbränningen av kolmonoxid vara skattebefriad. För det fall det under den fortsatta hanteringen av utredningens förslag skulle uppdagas att företag förbränner processgaser innehållande fossilt kol och det bedöms orimligt att denna förbränning beskattas finns det en möjlighet att enligt energiskattedirektivets artikel 15:1 l) undanta produkter enligt KN-nummer 2705 som används för uppvärmningsändamål från beskattningen. Under detta KN-nummer faller kolgas, vattengas, generatorgas och liknande gaser, andra än petroleum- gaser och andra gasformiga kolväten. Om de produkter som faller under KN-numret täcker upp den flora av processgaser som kan uppkomma är svårt att säga. Möjligheten att utnyttja detta undantag bör emellertid övervägas för det fall definitionen av den skattepliktiga produkten leder till oönskade beskattningsresultat. Oavsett att antalet företag som drabbas är få medför det – allt annat lika – sämre konkurrensmöjligheter för dessa företag. Detta följer emellertid av den valda lagtekniska lösningen och får övervägas vid en samlad bedömning av dess för- och nackdelar. I sammanhanget bör det poängteras att frågan om industrin fortsatt skall belastas med koldioxidskatt även i utsläppshandelssystemet blir av ökad aktualitet om energiskattemodellen införs. 6.12.6Industrins externa förbränning av avfall Vi har ovan berört den externa förbränning som viss återvinningsindustri har och konsekvenserna av att beskatta det fossila avfallet. För övrig industri har utredningen inhämtat att det genomgående rör sig om förhållandevis små mängder fossilt avfall som lämnas för förbränning. Det finns dock ett par exempel inom plast- och kemiindustrin. I det ena fallet utgörs avfallet till större delen av farligt avfall som sänds till sådan destruktion som föreslås bli skattebefriad. I det andra fallet rör det sig om en ökad skattebelastning om . En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Konsekvenser vid ett slopande av koldioxidskatten för den handlande sektorn Såsom redovisas tidigare kommer regeringen i vårpropositionen 2005 att behandla hur koldioxidskattefrågan skall hanteras med avseende på den handlande sektorn. Flera scenarier är därvid möjliga. Ett är att koldioxidskatten inte förändras. Ett annat är att hela den handlande sektorn befrias från koldioxidskatt. Ytterligare ett är att en gränsdragning införs mellan energiomvandlingssektorn och övrigt näringsliv. En sådan avgränsning skulle sannolikt innebära att kraftvärmeverken undantogs från koldioxidskatt. Regeringens överväganden i denna fråga kan ha stor betydelse för hur den nu presenterade lagtekniska lösningen av en skatt på förbränning av avfall skall implementeras i LSE. Vid ett antagande att kraftvärmesektorn befrias från koldioxidskatt uppstår frågan om även de avfallsförbränningsanläggningar som är kraftvärme skall befrias från skatt. Detta är intressant av det skälet att de inte är med i utsläppshandeln. En förmodad lösning på detta bör vara att låta avfallsförbränningsanläggningarna beskattas enligt den nu föreslagna modellen och att övriga kraftvärmeverk undgår skatt. Med en sådan lösning kommer det att finnas ett styrmedel på klimatsidan inom varje sektor. Konsekvenser för kapaciteten för avfallsbehandling på lång och kort sikt får enligt förordningen om deponering av avfall meddela föreskrifter om undantag från deponiförbuden och särskilda villkor för dispens. Reglerna för detta finns i föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:4). Dessa innebär att en kommun kan få dispens under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen, dels visat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att deponering av utsorterat brännbart avfall skall upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som skall deponera avfallet dels visar att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns behov av deponering av sådant avfall, dels förbinder sig att informera den som lämnar En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns brännbart avfall om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist gäller i högst . Det innebär att ny dispens måste sökas till dess tillräcklig kapacitet byggts i regionen. redovisar hur dispensförfarandet fungerar, och den senaste redovisningen lämnades . Av rapporten framgår att behovet att deponera brännbart avfall minskar kontinuerligt. Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna har medgivit dispensdeponering för har minskat från till 378 tusen ton 2004. Minskningen av dispensdeponeringen är i verkligheten inte så stor som det ser ut i statistiken eftersom dispenserna inte alltid nyttjas fullt ut. Minskningen beror på att kapaciteten för avfallsförbränning och biologisk behandling byggts ut. I den senaste utvärderingen bedömer att deponiförbuden inom något eller till stor del kommer att kunna efterlevas. Dispens från deponeringsförbudet bör, enligt , endast tillåtas och därefter endast medges i undantagsfall om det finns särskilda skäl. över- väger därför att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens. Profu har gjort studier om storleken på förbränningskapaciteten ; senast uppdaterades studien i Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. Resultatet visade att det kommer att finnas en totalkapacitet på . fanns en kapacitet om drygt . Byggnation av anläggningar med en kapacitet om en miljon ton har påbörjats och ytterligare anläggningar med en kapacitet om en miljon ton är planerade men byggnationen har inte påbörjats. Om dessa resultat läggs ihop kan det konstateras att för- bränningskapaciteten byggs ut i ambition att leva upp till deponi- förbuden. meddelades dispens att deponera 378 kton brännbart och hade en byggnation om ytterligare avfallsförbränning påbörjats med en kapacitet om en miljon ton. Enligt utredningens bedömning innebär det nu sagda att det kommer att finnas tillräcklig avfallsförbränningskapacitet även vid ett införande av energiskattemodellen. 39 nr 5383, Uppföljning av deponeringsförbuden, . En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns skatten sannolikt att medföra övergång till andra behandlings- metoder, vilket frigör förbränningskapacitet. Synpunkter på ett eventuellt införande av en konsumtionsskatt på värme enligt förslag I sitt slutbetänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog att en konsumtionsskatt på värme skulle införas. I korthet gick förslaget ut på att konsumtion av fjärrvärme skulle bli skattepliktig för energiskatt i likhet med vad som gäller för el (en skattesats om per kWh föreslogs för hushållen och per kWh för näringslivet). En förutsättning för förslaget var att näringslivet skulle ges en generellt lägre nivån, dvs. den s.k. industriskattesatsen skulle utsträckas till att omfatta även värmeproduktion. Tyngdpunkten i den rent fiskala be- skattningen skulle därigenom förskjutas mot konsumtionsledet snarare än produktionsledet. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Sannolikt kommer slutligt ställningstagande till förslaget inte att göras före det att den pågående energi- skattereformen färdigtställts. Eftersom det troligtvis kommer att dröja innan en värmeskatt enligt den föreslagna modellen införs är det svårt att nu spekulera kring konsekvenserna av en sådan skatt i samband med den föreslagna beskattningen av avfall, inte minst med tanke på de samtidiga förändringar i flera styrmedel som då kan antas ske. Lämpligen bör förnyade analyser i stället göras för det fall en värmeskatt blir aktuell. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Appendix – fossila avfallsfraktioner Plast är ett syntetiskt material. Det är uppbyggt av kol och väte, de två vanligaste byggstenarna i allt organiskt material, till kedje- formiga molekylstrukturer, så kallade polymerkedjor. Propenplasts kemiska betäckning är C3H6 och den innehåller kol och väte per kilo. Den används vanligen i fläktpropellrar, bilgrillar, instrument- paneler, chassier, flaskor, behållare, rör, rattar, dörrhandtag, höljen till köksmaskiner och hårtorkar, rep, medicin- och kosmetika- förpackningar, elektriska isoleringsdetaljer, verktygslådor m.m. Styrenplasts kemiska betäckning är C8H8 och den innehåller kol och väte per kilo. Den används vanligen i förpackningar, engångsartiklar, hushålls- produkter, leksaker, cellplast m.m. Etenplast har den kemiska beteckningen C2H4 och den innehåller kol och väte per kilo. Etenplast med hög densitet används vanligen i flaskor, bensin- tankar, filmer, leksaker och som implantat i människokroppen. Etenplast med låg densitet används vanligen i förpacknings- och byggfilm. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Vinylkloridplast har den kemiska beteckningen C2H3Cl och den innehåller kol, väte och klor per kilo. Den används vanligen i rör, byggpaneler, korrugerade skivor, fönsterbågar, dörrposter, profiler, flaskor, behållare m.m. PET har den kemiska beteckningen C10H8O4 och den innehåller kol, väte och syre per kilo. Den används vanligen i flaskor, syntetiska tyger, matför- packningar m.m. Gummi är ett polymert elastiskt material. Naturgummi har biologiskt ursprung medan syntetgummi har fossilt ursprung. Bildäck är den största produkten framställd av gummi. Syntetfibrer är framställda av syntetiskt tillverkade organiska polymerer, vanligen med olja som utgångsmaterial. Viktigast är polyesterfibrer, följda av nylon- akryl- och polypropenfibrer. Lösningsmedel som förbränns utgörs i huvudsak av färg- och lösningsmedelsavfall, som den avfallsproducerande industrin be- dömer inte vara lämpligt för återvinning. Normalt innehåller det lösningsmedelsbaserade bränslet lösningsmedels- blandningar, bindemedel och mjukgörare från färg, aska och resterande är vatten. Andelen lösningsmedel som är baserade på fossilt kol varierar. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Beträffande spillolja som förbränns måste det skiljas på två fall: 1.Konverterad eldningsolja, som är en eldningsolja framställd ur spillolja. Den konverterade eldningsoljan säljs som en produkt, dock fortfarande klassad som farligt avfall på grund av sitt ursprung från spilloljan. Konverterad eldningsolja ersätter oftast jungfruliga fossila eldningsoljor. Innehållet i konverterad eldningsolja är aska, vatten och resterande olja. Oljan är blandningar av såväl fossilt, vegetabiliskt, animaliskt som syntetiskt ursprung. Denna spilloljefraktion utgörs av slam från behandling av spillolja, tankrengöringar, oljeavskiljare, etc. Sammansättningen är aska, vatten och resterande är olja. Även här utgör oljan blandningar av såväl fossilt, vegetabiliskt, animaliskt som syntetiskt ursprung. Avfallsoljorna har numera egna s.k. KN-nummer i 2710 (2710 91 00 och 2710 99 00). Dessa KN-nummer anges inte direkt i 2 kap. 1 § LSE såsom ett direkt skattepliktigt bränsle. Skatteplikten kan dock utläsas av 2 kap. 3 § 2 enligt vilken andra mineraloljor än sådana som avses i 1 kap. 3 a §, om en sådan produkt säljs eller för- brukas som motorbränsle eller för uppvärmning är skattepliktiga. Spilloljan beskattas således med det skattebelopp som tas ut för motsvarande bränsle enligt 2 kap. 1 § LSE, dvs. i normalfallet märkt eldningsolja. Enligt 7 kap. 1 § första stycket 1 LSE får den som är skattskyldig göra avdrag för skatt på bränsle för vilket skattskyldighet har inträtt. För spilloljans del innebär detta att en avdragsrätt, föreligger om den beskattats tidigare. Ofta går det emellertid inte att utreda om spilloljan delvis har beskattats tidigare, eller enligt vilken skattesats den beskattats. rekommenderar därför två schabloner för att avgöra avdragsrätten i dessa fall. Enligt den första schablonen antas av spilloljan komma ifrån tidigare beskattad olja om inte annat kan styrkas genom utredning. Enligt den andra schablonen bör avdraget för av volymen beräknas efter vilken skatt som slutligen belastar förbrukningen i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet.40 40 allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18). 7Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns I avsnitt 5 föreslås och i avsnitt 6 utformas en skatt på avfall som förbränns. Utredningen har övervägt två olika modeller för hur en skatt på avfall som förbränns skulle kunna utformas. Utredningen har valt den s.k. energiskattemodellen, som innebär att den fossila delen av avfallet infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, såsom ett skattepliktigt bränsle. Ramarna för hur en skatt på avfall som förbränns kan åstadkommas enligt det andra utvärderade alternativet, dvs. inom den nu befintliga lagen (1999:673), LSA om skatt på avfall redovisas i detta avsnitt. Det bör dock observeras att det som presenteras i denna del endast utgör ett ramverk, som utgjort grund för utredningens överväganden inför valet av skattemodell. Det underlag som presenteras är alltså inte ett färdigt förslag, utan ger endast ramar för utformningen av den s.k. avfallsskattemodellen. Avfallsskattemodellen kan alltså inte utan ytterligare analyser och högre grad av konkretisering läggas till grund för lagstiftning. Den modell som presenteras i detta avsnitt har, såsom nämnts ovan, utvärderats som ett alternativ till energiskattemodellen. Om en skatt inom ramen för LSA skall införas som ett komplement till energiskattemodellen bör en särskild analys göras om dess effekter och närmare utformning. Den svenska avfallspolitiken beskrivs utförligt i avsnitt 2. En av flera utgångspunkter är att stödja avfallshierarkin (se avsnitt 2.1.2). Beträffande avfallshierarkin gäller som en del i denna att material- återvinning prioriteras framför energiutvinning när detta är miljö- mässigt motiverat. Utredningens överväganden kring ett inklu- Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns derande av avfall som förbränns i den befintliga avfallsskatten får ses mot bakgrund av bland annat denna avfallshierarki. Lagen om skatt på avfall trädde i kraft . Enligt lagen beskattas avfall som deponeras på en avfallsanläggning eller förvaras där . Detsamma gäller inom en industri som har en egen deponi. Skatten baseras på avfallets vikt. Skatteskyldigheten inträder när avfall förs in på skattepliktig anläggning och när avfall förs ut medges avdrag. Med avfall jämställs annat material. För industrianläggningar inträder skatt- skyldigheten när avfall uppkommer. är skattesatsen per ton. Anläggningar som endast deponerar vissa avfallsslag, exempelvis bergrester från gruvindustriell verksamhet och radioaktivt avfall, är undantagna från lagens tillämpningsområde. Avfall eller annat material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller inte har samband med avfallshanteringen på anläggningen undantas från skatteplikt beträffande skatt på avfall som deponeras. Detsamma gäller avfall som inom anläggningen behandlas genom kompostering, reaktorbaserad rötning och förbränning eller används som råvara vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle, pellets eller flis, eller avvattnas. Resterna från dessa behandlingsmetoder beskattas dock. Skattefrihet gäller också en rad avfallsslag förutom för avfall som förs ut från anläggningen eller som används för driften av anläggningen. Denna skattefrihet uppnås genom att den skatt- skyldige får göra avdrag för skatten i sin avfallsskattedeklaration. Syftet med skatten är att styra avfall bort från deponering mot en från miljö- och naturresurssynpunkt bättre behandling. Skattebefrielse för vissa avfallsslag motiveras med att det inte finns något miljömässigt acceptabelt behandlings- alternativ för dessa. En avfallsskatt på avfall som förbränns kan genomföras genom att utvidga lagen om skatt på avfall till att omfatta även förbrännings- anläggningar som förbränner avfall. Detta innebär att lagens Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns tillämpningsområde såvitt avser avfallsskatt på avfall som förbränns, är självständiga förbränningsanläggningar som för- bränner avfall samt förbränningsanläggningar som förbränner avfall som finns på en avfalls- eller industrianläggning. Om avfall som förs in till en förbränningsanläggning inte förbränns medför det att anläggningen blir en skattepliktig avfallsanläggning och att avfallsskatt skall tas ut på det lagrade avfallet. Vad gäller innebörden av begreppet avfall kan som vägledning användas den definition som finns i 15 kap. 1 § första stycket . Enligt denna definition avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Till ledning för tolkningen bör definitionen på avfall enligt artikel 1 a i ramdirektivet för avfall1 samt den förteckning över avfall som kommissionen beslutat om med stöd av den nämnda artikeln, den s.k. Europeiska avfallskatalogen, användas. EG- domstolens praxis är vägledande och detta innebär bland annat att oavsett om materialet har ett värde eller inte, kan det klassas som avfall – även om det skulle utgöra råvaran i en annan verksamhet. Det är således inte materialets värde som är avgörande i fråga om en fraktion är avfall utan innehavarens, eller tidigare innehavares avsikt. Den ursprungliga ägarens avsikt följer materialet, vilket således innebär att den nuvarande innehavarens avsikt inte är avgörande. Det kan leda till problem att använda det mycket om- fattande avfallsbegreppet i en skattelagstiftning. I den nuvarande utformningen av LSA har detta problem undvikits genom att avfall jämställs med annat material förutom för avfall som uppkommer inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering, om skattepliktig deponering sker inom anläggningen. Vad utredningen erfarit från har avfallsbegreppet inte lett till problem vid tillämpningen av LSA. Utredningen finner det inte rimligt att införa en modifierad avfallsdefinition i beskattningshänseende. Skatteobjektet i avfalls- skattemodellen bör således vara avfall enligt definitionen i miljö- balken. Tillämpningen bör i stället begränsas genom undantag för de fraktioner som inte bör beskattas. I syfte att undanröja en 1 Rådets direktiv (75/442/EEG) av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39), senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av (EGT L 135, , s. 32. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns möjlig dubbelbeskattning av vissa avfallsslag, bör en samordning ske med den beskattning av bränslen som sker enligt LSE. Vid utformningen av skattemetod, dvs. det regelsystem som skall styra hur skatten beräknas och redovisas, har utredningen övervägt två metoder; nettoskattemetoden och slutskattemetoden. Nettoskattemetoden innebär att skattskyldigheten inträder då det skattepliktiga materialet förs in till en skattepliktig anläggning. Allt avfall och övrigt material som förs in till en skattepliktig anläggning beskattas. För avfall och övrigt material som förs ut från anläggningen medges avdrag. Praktiskt innebär det att skattskyldig- heten inträder när avfallet passerar anläggningens grind och att skatteavdrag medges för allt avfall som passerar grinden på väg ut ur anläggningen, exempelvis för avfall som sorterats ut från den brännbara fraktionen innan den förbränts. Avdrag kan också medges för de restprodukter i form av aska och slagg som kommer från förbränningsanläggningen och som träffas av avfallsskatt om de läggs på deponi. Slutskattemetoden innebär att skattskyldigheten inträder då det skattepliktiga materialet förbränns.