sou · GTB366d3 · 2006-01-01 00:00:00 — En förutsättning för att jämställdhetsarbetet ska kunna bedrivas effektivt är att de människor i departement och myndigheter som har i uppgift att genomföra regeringens jämställdhetspolitiska mål också har den kunskap som är nödvändig för att bedriva detta jäm- ställdhetsarbete på ett meningsfullt sätt. Brist på kunskap om jäm- ställdhetsarbete och metoder har inte så sällan lett till att arbetet bedrivits pliktskyldigt, osystematiskt och med låg kvalitet. Genusforskningen som har utvecklats kraftfullt har ett ursprung i feminism och arbetet för ett jämställt samhälle och den kunskap denna forskning skapar kan delvis vara av stor betydelse i det praktiska arbetet med att uppnå de jämställd- hetspolitiska målen. I detta arbete är även forskning som inte kan betraktas som genusforskning av stor betydelse. har jämställdhetsmotivet alltmer nedtonats inom genusforskningen och forskningspolitiken. Genusforskningen har etablerats som en självständig disciplin med krav på frihet, oberoende och möjlighet att själv bestämma sina prioriteringar. Nationella sekretariatet för genusforskning pekar i en skrivelse till regeringen inför forsknings- propositionen 2005/06 att det ligger i genusforsknings intresse att jämställdhetsinsatserna blir bättre koordinerade. En särskild jäm- ställdhetsmyndighet borde kunna verka stimulerande på efterfrå- gan av bred kunskapsuppbyggnad från genusforskningsfältet.19 På uppdrag av den jämställdhetspolitiska utredningen har FD beskrivit och analyserat utbytet mellan forsk- ning och det praktiska jämställdhetsarbetet. En röd tråd i kartlägg- ningen är bristen på kunskaper om vad ett könsmaktsperspektiv innebär i det praktiska jämställdhetsarbetet. pekar också på att genusforskningen värjer sig mot att sammanblandas med det praktiska jämställdhetsarbetet. Det handlar om forsk- ningsområdets legitimitet på det vetenskapliga fältet och att detta hotas av en alltför påtaglig koppling till politiken. Behovet av att hålla isär jämställdhetsarbete och genusforskning leder fram till möjligheten att satsa på en specifik jämställdhetsmyndighet.20 En sådan myndighet skulle kunna bidra till att utveckla jämställdhets- forskning som tillämpad forskning utan att konkurrera med genus- forskning. De svårigheter som finns i det jämställdhetspoli- tiska arbetet är bl.a. förknippade med att praktiskt tillämpa den 19Nationella sekretariatet för genusforskning, PM , sid. 10. 20Birgitta Jordansson (2005), sid. 3. genuskunskap som finns. Jämställdhetsforskning som även ägnas implementeringssvårigheterna och de problem som uppstår i mötet mellan de politiska målen och de olika organisationernas logiker skulle här kunna bidra i förändringsarbetet.21 inleddes utvecklingen av jämställdhetssta- tistiken på (). Man hade identifierat behovet av att utveckla statistiken så att den bättre kunde spegla kvinnors och mäns villkor i samhället. Dels fanns det stora brister när det gällde tillgång på statistik som var könsuppdelad, dels fanns det brist på statistik som synliggjorde jämställdhetsproblemen i samhället. En grupp formerades med personer med olika kompe- tenser och från olika statistikområden. Efter hand blev det tydligt att det behövdes en samlad redovisning och beskrivning av jäm- ställdhetsstatistik, vilket resulterade i framtagandet av den första publikationen På tal om kvinnor och män – Lathund om jämställd- het, 1984. Därefter publicerades Kvinno- och mansvär(l)den , en temapublikation som speglade kvinnor och män inom många områden i samhället i form av statistik. Till denna fogades en omfattande tabellbilaga. Mot bakgrund av förslaget i budgetpropositionen för 199422 kom jämställdhetsstatistiken att bli del av den officiella statistiken, vilket innebar att etablera området och ge det en starkare ställning. Huvudansvaret lades på SCB med motiveringen att jämställdhets- statistik är ett tvärsektoriellt område som bygger på underlag från ett flertal statistikområden. Dessutom ansågs SCB:s centrala roll vara viktig för att övervaka och påverka andra statistikansvariga myndigheter att tillgodose användarna med könsuppdelad statistik. I anslutning till detta infördes en ny paragraf i statistikförord- ningen (10 §, 1992:1668, numera 14 §, 2001:100 Förordning om den officiella statistiken) som angav att all individbaserad officiell statistik ska vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot det.23 Jämställdhetsstatistiken innehåller således två delar: Den ena är att all officiell statistik (som rör individer) ska vara insamlad, ana- 1993/94:100, bil. 23Individbaserad statistik kan definieras som statistik som direkt eller indirekt rör fysiska personer. lyserad och presenterad efter kön. Den andra delen är att statisti- ken ska spegla jämställdhetsfrågor i samhället. Kön ska vara en övergripande och genomgående indelningsgrund. gavs SCB i uppdrag att göra en samlad analys och bedömning av jämställdhetsstatistikens omfattning.24 Syftet var att se hur de 289 produkterna som då ingick i den officiella statistiken levde upp till kravet i 14 § i statistikförordningen. Av dessa pro- dukter var 111 att betrakta som individbaserade produkter, 79 som direkt individbaserade och 32 som indirekt individbaserade (t.ex. statistik som redovisas efter hushåll). Förutsättning för att statistiken ska vara könsuppdelad är att kön finns med som en faktor i alla led av statistikproduktionen, från insamling till analys och presentation. För användarna är det av särskild betydelse att kön finns med i presentationen av statistiken. SCB:s kartläggning av statistikprodukter visar att enbart ett fåtal alltid presenterar kön i de olika presentationsformerna. Det vanli- gaste är att kön redovisas . Få produkter baserade på indivi- der saknar uppgift om kön i dataunderlaget, vilket innebär att grundmaterialet i så gott som samtliga produkter i den officiella statistiken har uppgift om kön. Bristerna rör presentationerna, dvs. att statistiken presenteras utan uppdelning på kön. Det innebär att den användare som vill ha en viss uppgift efter kön kan beställa den särskilt från SCB. Men mot bakgrund av att paragrafen om köns- uppdelad statistik står under rubriken tillgänglighet i statistikför- ordningen, kan man säga att SCB i stort sett lever upp till produk- tionskravet men brister i tillgänglighetskravet när det gäller köns- uppdelad statistik. Orsakerna till frånvaron av könsuppdelad statistik anger produ- centerna bland annat vara traditionellt tänkande, ovana att tänka på att statistiken ska redovisas efter kön, bristande kunskaper eller brist på utrymme. Det kan också handla om legitima skäl, till exem- pel att urvalet i en urvalsundersökning är för litet för att uppgif- terna ska bli statistiskt säkerställda. Tyvärr glöms det ofta bort att förklaras i presentationen. Året efter SCB:s kartläggning, 2004, gavs SCB i uppdrag att ta fram råd och riktlinjer för arbete med könsuppdelad statistik,25 som en åtgärd för att öka kunskaperna. Även på den internationella arenan har jämställdhetsstatistik lyfts fram som avgörande för möjligheten att bedriva jämställdhets- 24Finansdepartementet, dnr Fi 2004/959. Se även SCB:s årsredovisning . 25CBM 2004:1, SCB. arbete och förbättra kvinnors villkor i världen. I Platform for Action26, handlingsplanen som antogs vid FN:s fjärde kvinnokon- 1995, berör ett flertal paragrafer frågan om jämställdhetssta- tistik. Med stor sannolikhet kan bedömas vara världsle- dande när det gäller jämställdhetsstatistik och vid sidan av genus- forskningens utveckling, har jämställdhetsstatistiken haft stor betydelse för möjligheten att förstå jämställdhetsproblemen i sam- hället och för att bedriva förändringsarbete. Från har aviserats att man ser över möjlighe- terna att utvidga kravet på att förutom den statistik som ingår i den officiella statistiken ska all statistik som produceras inom staten vara uppdelad efter kön. En förordning är under beredning. Av Statskontorets rapport framgår tydligt att det finns ett stort behov av stöd till myndigheternas jämställdhetsarbete. I enkätun- dersökningen visas att myndigheterna saknar stöd i frågor som rör metodutveckling, kunskapsutveckling och erfarenhetsutbyte. Av Statskontorets intervjuer framkommer också att kunskaperna om jämställdhet är bristfälliga. Möjligheten att inrätta en särskild myndighet för detta ändamål uppmärksammas men avfärdas av Statskontoret. Man avfärdar även tanken att ge JämO ett vidgat ansvar samt ge länsstyrelserna ett till- synsansvar för jämställdhetslagen. Statskontoret bedömer att det skulle medföra en rollkonflikt om JämO dels skulle stödja myndig- heternas arbete med jämställdhetsintegrering och utöva tillsyn av lagar. Istället föreslår Statskontoret att stöd till myndigheterna i fråga om jämställdhetsintegrering blir en uppgift för den nya förvalt- ningspolitiska myndigheten som är på väg att inrät- tas. Enligt regeringens direktiv ska denna myndighet bl.a. svara för organisationsutveckling och erfarenhetsutbyte vilket, enligt stats- kontorets mening, även bör omfatta stöd i jämställdhetsintegre- ring. Som tidigare redovisats fanns inget sådant förslag i det betänkande27 som lämnades av den särskilde utredaren med upp- drag att lämna förslag om den nya förvaltningsmyndighetens orga- nisation. Utredaren föreslog istället att regeringen avvaktar med 26Förenta Nationernas fjärde kvinnokonferens, den 4–. beslut i denna fråga tills det förslag som denna utredning lämnar om jämställdhetspolitikens organisation är lämnat. Statskontoret föreslår vidare att uppföljningen och utvärde- ringen stärks dels inom berörda myndigheter, dels av en ny extern uppföljningsfunktion. Inte heller denna funktion bör, enligt försla- get, läggas på en ny sektormyndighet. Eftersom det är av stor vikt att tillräcklig kompetens kan byggas upp och att utvärderingsinsat- serna får en tydlig hemvist är det, enligt Statskontorets rapport, olämpligt att lägga denna uppgift på en befintlig stabsmyndighet. Istället föreslås att regeringen inrättar en särskild delegation med koppling till för att genom- föra externa utvärderingsinsatser. Vad gäller de särskilt sakkunniga med ansvar för jämställdhets- arbetet vid länsstyrelserna föreslår Statskontoret att regeringen omprövar bestämmelsen i instruktionen att varje länsstyrelse ska ha en sådan sakkunnig. Istället bör det framgå av instruktionen att varje länsstyrelse har i uppdrag att utarbeta en plan för jämställd- hetsintegrering. Frågan om en statlig organisation för jämställdhetspolitiken har således aktualiserats i en rad sammanhang . Det strukturella annorlundaskap som präglar jämställdhetspolitiken gör att det inte finns en naturlig aktör för de uppgifter som bedöms vara angelägna ur en rad olika utgångspunkter. Inom andra politik- områden finns normalt en organisering som ansvaret kan adresseras till. Det är vår bedömning att detta förhållande allvarligt försvagat det jämställdhetspolitiska arbetet. Den traditionella, och ganska framgångsrika, svenska modellen för att hantera samhälliga prob- lem har inte tillämpats inom jämställdhetspolitiken. Och det har varit till dess förfång. Som exempel kan nämnas ungdomspolitiken, som trots att den till sin karaktär är mer begränsad än jämställdhetspolitiken, har en traditionell organisatorisk struktur med en myndighet – Ungdoms- styrelsen – med uppdrag att följa upp den nationella ungdomspoli- tiken, stödja utvecklingen av ungdomspolitik, svara för metodutveckling och fördela bidrag. En invändning mot en fast organisation för jämställdhetspoliti- ken är att strategin med jämställdhetsintegrering innebär att alla politikområden själva har ansvar för sitt jämställdhetsarbete och att en organisering skulle innebära att andra politikområden då från- träder sitt ansvar och i praktiken överlämnar det till jämställdhets- organisationen. Denna invändning måste avfärdas eftersom en myndighetsorganisation för jämställdhetspolitiken självfallet inte tänks överta andra myndigheters ansvar för jämställdhetsaspek- terna inom sina respektive ansvarsområden utan stödja myndighe- ternas arbete med jämställdhetsintegrering och följa upp resultaten av regeringens samlade jämställdhetspolitik. Jämställdhetspolitiken utgör inte enbart summan av alla jäm- ställdhetsinsatser inom alla andra politikområden. Jämställdhetspo- litiken har också ansvar för helheten, samordningen, utvärderingen och utvecklingen av politikområdet. En konsekvens av bristen på organisering är att JämO som enda myndighet i politikområdet fått åta sig uppgifter som inte strikt ligger inom myndighetens kompetensområde. I JämO:s årsredovis- ning för uttrycks detta på följande sätt: Eftersom JämO är den enda myndighet i som har som mål att motverka könsdiskriminering och också är den myndighet som besit- ter störst expertkompetens inom jämställdhetsområdet så är det lika förklarligt som ofrånkomligt att myndigheten belastas med betydande arbetsinsatser utanför området för dess kärnverksamhet. I Statskontorets rapport28 påpekas också att JämO:s uppgifter ten- derar i praktiken att i allt större utsträckning innefatta ett externt jämställdhetsperspektiv, dvs. en utvidgning av det interna jäm- ställdhetsarbete kopplat till Jämställdhetslagen som är ombuds- mannens centrala uppgift. På motsvarande vis har jämställdhets- enhet fått åta sig uppgifter som normalt utförs av myndigheter vilket strider mot principerna om vilka verksamheter som bör utfö- ras i och vilka som bör utföras av förvaltnings- myndighet. Detta organisatoriska tomrum kommer sannolikt att utvidgas som en konsekvens av regeringens arbete med jämställdhetsinteg- rering vilket innebär att mängden av krav som ställs på myndighe- terna via regleringsbrev ökar väsentligt. I Statskontorets rapport anges att antalet myndigheter med åtrerrapporteringskrav rörande jämställdhet i regleringsbreven ökat från 77 stycken till 144 stycken . Som tidigare omtalats pågår även beredning i 28 Statskontoret 2005:1. av ett förslag till förordning om alla myndighe- ters ansvar för jämställdhetsintegrering. En sådan förordning skulle förtydliga och ytterligare öka kraven på myndigheternas jämställd- hetsarbete. Därmed ökar även behovet av stöd till och uppföljning av detta arbete. Som framgått har en rad förslag lagts fram om att utveckla den statliga organiseringen av jämställdhetsarbetet. Det är emellertid inte vår bedömning att alla de förslag till myndighets- uppgifter som olika utredningar lagt fram självklart bör inordnas i en ny organisation för jämställdhetspolitiken. Rikskvinnocentrum är exempelvis en verksamhet med naturlig anknytning till utbild- ning, forskning och klinisk verksamhet som inte bör brytas ut ur detta sammanhang. Även vad gäller den omfattande organisering som föreslås angående åtgärder mot mäns våld mot kvinnor har vi reservationer. Frågan om mäns våld mot kvinnor är emellertid ett gott exempel på hur jämställdhetspolitiken, som ett horisontellt politikområde, har behov av verktyg för att effektivt kunna sam- ordna jämställdhetspolitiska frågor som berör flera myndigheters ansvarsområde. Kraftfulla insatser mot detta våld kan enbart genomföras genom en effektiv samverkan mellan i det här fallet en rad myndigheter (bl.a. Riksåklagaren, , Rikspolis- styrelsen, , , Kri- minalvårdsstyrelsen och ) samt i samarbete med kommuner. Frågan ägs delvis av alla berörda myndigheter men det finns ingen enskild myndighet som ser den i sin helhet. Jämställdhetspolitikens unika bredd som politikområde gör att åtskilliga jämställdhetspolitiska frågor förutsätter samverkan och samordning mellan en rad olika myndigheter och aktörer. Statskontorets utredning om jämställdhetspolitikens organisa- tion och resultatstyrning ger en god överblick över politikområdet och de problem som finns vad gäller styrning, stöd och uppfölj- ning. Vi delar i långa stycken Statskontorets bedömningar inte minst vad gäller behovet av att finna organisatoriska former för stödet till myndigheterna och uppföljning av jämställdhetspolitiken. Vi delar även bedömningen att det är olämpligt att lägga dessa uppgifter på JämO. Däremot ser vi ingen fördel med Statskontorets förslag att låta den tilltänkta förvaltningspolitiska myndigheten få till uppgift att svara för myndighetsstödet och att inrätta en särskild delegation för uppföljningsarbetet. Förslaget innebär visserligen en förstärk- ning av jämställdhetsorganisationen i förhållande till läget men det innebär att organisationen blir uppsplittrad. Möjligheterna till samordning och kunskapsuppbyggnad försvåras och förslaget löser inte tillfredställande de problem med den nuva- rande organisationen som tidigare redovisats. Regeringen får med denna lösning inte ett kraftfullt redskap för att genomföra jäm- ställdhetspolitiken. Att inrätta en delegation vore att fortsätta den annorlunda organisering som i hög grad präglat – och hämmat – jämställdhetspolitiken sedan den etablerades , dvs. tillfällig splittrad organisering utan kontinuitet och samordnad strategi. Det är också angeläget att renodla de uppgifter som bör åligga . Statskontorets förslag innebär att det finns risk för att Jämställdhetsenheten fortsatt kommer att vara en hybridenhet dvs. traditionella förvaltningsuppgifter kommer även fortsättningsvis att utföras i . De särskilt sakkunniga för jämställdhetsfrågor vid länsstyrel- serna har i kommentarer till Statskontorets rapport bl.a. lyft fram kritik mot förslagen och pekat på behovet av en stärkt organisation genom en särskild myndighet och att jämställdhetsintegrering inte kommer till stånd utan gedigen genuskunskap. Hänsyn måste också tas till att jämställdhetspolitiken behöver styrka för att möta det – dolda eller öppna – motstånd mot jämställdhetsinsatser som fortfarande finns i alltför stor utsträckning på såväl central, regional som lokal nivå. Utredningen delar dessa synpunkter och finner, liksom de sär- skilt sakkunniga, ingen anledning att ändra länsstyrelsernas instruktion och ta bort bestämmelsen om att särskilt sakkunniga jämställdhetsexperter ska finnas vid . Vi bedömer det som sannolikt att en sådan ändring skulle innebära en kraftig för- svagning av länsstyrelsernas jämställdhetsarbete. Problemen med nuvarande organisation Som framkommit finns det åtskilliga problem med den statliga organisationen för jämställdhetspolitiken. Eller kanske mera kor- rekt uttryckt: åtskilliga problem med bristen på organisering av jämställdhetspolitiken. Det finns inte en organisation motsvarande den som finns inom andra politikområden och detta hämmar väsentligt jämställdhetspolitikens effektivitet. Några av de problem som uppmärksammats sammanfattas här. Många insatser görs i tillfälliga projekt som inte fortsätts på ett organiserat sätt vilket skapar en brist på kontinuitet och syste- matisk kunskapsuppbyggnad. Som bl.a. framhållits av Statskontoret och är regeringens styrning av jämställdhetspolitiken otydlig, inkonsekvent och med svagt genomslag. Regeringens jämställdhetspolitik följs inte upp på ett struk- turerat sätt varför det är omöjligt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska målen uppnås. Jämställdhetspolitik är ett horisontellt politikområde som om- fattar frågor inom en stor mängd myndigheter. saknas ett instrument för att samordna olika myndigheters jämställd- hetsinsatser. Avsaknaden av organisation medför att Jämställdhetsenheten på i hög utsträckning utför uppgifter som en förvaltningsmyndighet normalt skulle utföra. Även JämO belastas med uppgifter som ligger utanför dess kärn- verksamhet. 6.Inget stöd för jämställdhetsintegrering De ökade krav på myndighetsinsatser som följer av regeringens strategi för jämställdhetsintegrering saknar ett organisatoriskt stöd. 7.Brist på kunskap och kunskapsförmedling Jämställdhetspolitik är ett kunskapsområde men dag saknas en organisation för utveckling och förmedling av metoder och forskning, konsultationer m.m. av betydelse för jämställdhetsarbetet. 8.Brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet De särskilt sakkunniga med ansvar för jämställdhet vid läns- styrelserna har inget myndighetsstöd för sin verksamhet. Som framgått fördelar staten via flera anslag bidrag till projekt med jämställdhetsinriktning. För denna bidragsgivning svarar olika myndigheter utan någon samordning alls inom jämställd- hetspolitiken vilket medför en uppenbar risk för ineffektivt resursutnyttjande. Avsaknaden av en central myndighetsorganisation för politik- området medför bl.a. att många uppgifter inte har någon naturlig utförare vilket riskerar att ytterligare försämra sam- ordningen av jämställdhetspolitiken. Detta illustreras bl.a. av att en rad utredningar, som redovisats ovan, saknar en aktör som lämpligen kan utföra föreslagna åtgärder, vilket t.ex. fram- hållits av utredningen om kvinnors organisering.29 En ny jämställdhetspolitisk myndighet Utredningens förslag: En myndighet bildas med ansvar för samordningen av genomförandet av jämställdhetspolitiken och uppföljningen av jämställdhetspolitikens resultat. Om de jämställdhetspolitiska målen ska kunna förverkligas krävs att insatser genomförs inom alla sektorer och på alla samhälls- nivåer. Det är därför nödvändigt att skapa en organisation som stöder, samordnar, utvecklar och utvärderar de jämställdhetspoli- tiska insatserna. Utredningens förslag: Myndighetens uppgifter ska omfatta omvärldsbevakning, uppföljning och utvärdering, samordning, stöd, bidragsgivning samt kunskapsutveckling och information. Myndigheten föreslås få följande uppgifter. Myndigheten ska förse regeringen med underlag för styrningen mot de jämställdhetspolitiska målen. Inom ramen för detta uppdrag ska myndigheten identifiera områden som kräver särskilda insatser eller nya problemområden som behöver uppmärksammas. 29 SOU 2004:59. heten ska även följa den internationella utvecklingen inom jäm- ställdhetsområdet. Med den breda kunskap om jämställdhet som myndigheten för- värvar blir den även en kvalificerad remissinstans som kan anlägga könsperspektiv och identifiera konsekvenser för jämställdhetspoli- tiken av olika utredningsförslag. Myndigheten ska följa upp och utvärdera de insatser som görs för att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen och rapportera till regeringen. I kapitlet om stärkt styrning av jämställdhetspolitiken redovisas förslag om myndighetens rapporteringsansvar avseende en jämställdhetspolitisk rapport och tematiska uppföljningar. Myndigheten ska även uppmärksamma utvärderingar som genom- förs av andra organisationer och forskning av relevans för de jämställdhetspolitiska målen. En förordning om jämställdhets- integrering är under beredning i . Det är vår bedömning att det är angeläget att beslut fattas om en sådan förordning och att den här föreslagna myndigheten får i uppdrag att följa tillämpningen av förordningen. Myndigheten ska på eget initiativ eller efter uppdrag från rege- ringen samordna olika myndigheters arbete med jämställdhetspoli- tiska frågor som griper över flera politikområden eller över flera myndigheters kompetensområde. I uppdraget ligger även att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan olika myndigheter som arbetar med likartade frågor. De särskilt sakkunniga för jämställdhetsfrågor som arbetar på länsstyrelserna har behov av stöd från en sektormyndighet som kan bidra med samordning, erfarenhetsutbyte och kompetensutveck- ling. kan dessa sakkunniga bidra med kunskap om utvecklingen i respektive län vad gäller implementeringen av de nationella jämställdhetspolitiska målen. De mål som fastställs för den nationella jämställdhetspolitiken bör konkretiseras i regionala mål som utvecklas vid respektive länsstyrelse. Om beredningen av utredningen om kvinnofridsuppdragens betänkande30 Slag i luften leder till beslut om en organisation av den karaktär som där föreslås, med en nationell expertgrupp för mäns våld mot kvinnor, så bör detta uppdrag tillföras antingen den här föreslagna myndighetens samordningsuppdrag eller Rikskvinno- centrum (RKC).