sou · GTB373d9 · 2006-01-01 00:00:00 — Föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner olika för kvinnor och män? Bakgrund och syfte................................................... Alternativkostnad, mål, medel och prioriteringar .... 1.3Ser vi statistiska samband eller faktiska effekter?..... Rapportens fortsatta disposition ............................... Föräldraförsäkringens regler och finansiering............... Regler för ledighet med och utan föräldrapenning... Finansiering, kostnader och intäkter av föräldra- Vad säger oss ekonomisk teori om föräldra- försäkringens effekter på sysselsättning och löner? Effekter på kvinnors sysselsättning........................... 3.2Effekter på fördelningen av löne- och hemarbete mellan mammor och pappor ...................................... 3.3Hur påverkar identitet fördelningen av löne- och hemarbete mellan könen?........................................... Vad säger oss genusteoretiska synsätt? 3.5Ofullständig information och statistisk diskri- 3.6Varför är statistisk diskriminering diskrimine- 3.7Sorteringsmekanismer och den könssegregerade 3.8Likheter och skillnader mellan statistisk diskri- minering och värdediskriminering............................. Vad säger oss teorin om signalering? Vad säger oss teorin om humankapital?.................... Ingen teori behandlar uttryckligen effekter på mäns sysselsättning och löner.................................... Vad säger oss empiri om de faktorer som påverkar hur föräldraförsäkringen används?.................................... Föräldrars könstillhörighet är inte oväntat den 4.2Påverkan från andra bakgrundsfaktorer än köns- 4.3Påverkan från föräldrarnas inkomstnivå och 4.4Påverkan från arbetsgivares bemötande, arbets- villkor och position på arbetsplatsen ......................... 4.5Hur viktig är hushållets ekonomi för hur för- äldrar fördelat uttaget av föräldraförsäkringen 4.6Privatekonomiska konsekvenser av föräldraskap – ett typfall .................................................................. 4.7Anser föräldrar att föräldraförsäkringen ger dem tillräckliga möjligheter att fördela tiden 4.8Vad vet vi om effekterna av pappamånaderna på uttagna föräldrapenningdagar, deras antal och hur Vad säger oss empiri om föräldraförsäkringens påverkan på sysselsättning och löner?......................... Hur kan egen föräldraledighet påverka?.................... 5.2Påverkan på karriärchanser och Påverkan på löneutvecklingen .................................... 5.4Påverkan av föräldraledighetens längd och ersätt- ningsnivå på sysselsättningsgrader och timlöner ...... Vad är svaret på frågan? Basfakta om kvinnor och mäns betalda och Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet....... Könsuppdelningen på arbetsmarknaden................................. Fördelningen av betalt och obetalt arbete .............................. 1 Bakgrund och syfte (S 2004:02) har fått till uppgift (dir. 2004:44) att se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Det handlar dels om hur den påverkar båda föräldrarnas möjligheter att ta ansvar för barnet, dels hur den påverkar föräldrarnas möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Utredningens skall också belysa i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjligheter att kombinera föräldra- skap med förvärvsarbete. Jag tolkar uppgiften som att i denna ingår att utredningen skall belysa hur föräldraförsäkringen bör utformas för att motverka att föräldraskap medför: 1.att kvinnor och män får olika chanser till lönearbete, 2.att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika löner för likvärdiga arbeten, 3.att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika befordringsmöjligheter. En ytterligare tolkning jag gör är att föräldraförsäkringen skall motverka att ett eventuellt framtida föräldraskap medför ovan- stående tre konsekvenser. Denna tolkning inbegriper således even- tuella negativa arbetsmarknadseffekter på alla kvinnor och män som är i fertil ålder. Låt oss exempelvis anta att det är svårt för en arbetsgivare att veta hur en arbetssökande eller redan anställd som – kanske – får barn kommer att bete sig vad gäller uttag av föräldra- ledighet med eller utan ersättning.1 Då blir det rationellt för arbetsgivaren att anta att de arbetssökande eller redan anställda kommer att bete sig som folk gör mest. Om den absolut största delen av såväl den betalda som obetalda föräldraledigheten tas ut av mammor blir det därmed rationellt för arbetsgivare att utgå ifrån att alla kvinnliga sökande eller redan anställda kvinnor i fertil ålder har högre framtida frånvarorisker än manliga sökande eller redan anställda män. 1 Förutom att vara föräldraledig med ersättning kan en förälder förkorta sin normala arbets- tid med upp till en fjärdedel för vård av barn som inte fyllt eller som inte har avslutat sitt första skolår, se vidare kapitel 2. En föräldraförsäkring i form av en offentligfinansierad försäk- ring samt en lagstiftning vilka berättigar föräldrar till såväl betald som obetald ledighet efter barnets födelse påverkar arbetsmarknaden i praktiken främst av följande sju skäl: 1.Den grupp föräldrar som traditionellt haft det största ansvaret för att ta hand om barnen – kvinnor – får bättre möjligheter att kombinera ansvar för barnen med förvärvsarbete. Möjligheten till föräldraledighet innebär sannolikt att kvinnors sysselsätt- ningsgrad ökar jämfört med om denna möjlighet inte fanns. 2.Om reglerna är sådana att ersättningen är relaterad till tidigare arbetsinkomst, vilket är fallet i , innebär detta en driv- kraft för kvinnor att arbeta innan föräldraskap över huvud taget blir aktuellt. Det innebär sannolikt en ytterligare positiv på- verkan på kvinnors sysselsättningsgrad. 3.Att kvinnor arbetar i större utsträckning kan innebära att de också satsar mer på utbildning, att kvinnors humankapital i form av utbildning därmed ökar,2 eftersom de räknar med att arbeta mer under hela livet, även efter det att de fått barn. 4.Möjligheten för kvinnor att kombinera – det huvud- sakliga – ansvaret för vård av barn med förvärvsarbete ger sannolikt en högre nativitet än om kvinnor tvingas välja mellan antingen förvärvsarbete eller föräldraskap. 5.Den högre nativiteten innebär i sin tur ett ökat tillskott till den framtida arbetskraften. 6.Det kan vara så att den grupp av föräldrar som i störst ut- sträckning är hemma för vård av barn – kvinnor – på grund av denna frånvaro inte bygger upp lika mycket human- kapital i form av arbetslivserfarenhet som den grupp som inte är frånvarande i samma utsträckning – män – för vård av barn. 7.I en anställnings- eller befordringssituation kan arbetsgivaren ta hänsyn till den frånvaro som den arbetssökande eller redan anställda individen förväntas ha på grund av sitt nuvarande eller eventuella framtida föräldraskap, en frånvaro som en föräldra- försäkring på olika sätt underlättar. 2 Humankapital, traditionellt definierat, är den medfödda förmågan att lära sig saker (ability) plus de kunskaper man får genom att utbilda sig och förvärvsarbeta. Den traditionella defini- tionen på humankapital utesluter alltså kunskaper som erhålls genom hemarbete och vård av barn i hemmet. Vilka och hur stora effekterna är av en föräldraförsäkring beror huvudsakligen på hur reglerna om ersättning och ledighet med anställningsskydd är utformade i följande tre avseenden: 1.ledighetsperiodens längd och hur den kan fördelas, såväl som mellan föräldrarna, 2.ersättningens storlek och om den är inkomstrelaterad eller ej, 3.om krav på tidigare förvärvsarbete ställs för att få vissa ersätt- ningar eller rätt till obetald ledighet. 1.2Alternativkostnad, mål, medel och prioriteringar Traditionellt har nationalekonomisk, och därmed arbetsmarknads- ekonomisk analys, varit inriktad på hur en individ som maximerar sin egen nytta beter sig. Ofta ersätts nyttomaximerande med inkomstmaximerande och därmed är det enbart ekonomiska incita- ment som antas styra hur personen handlar. Detta är måhända torftigt men ekonomiska drivkrafter är inte oviktiga i analysen. har dock ekonomer börjat intressera sig för vilken roll identitet, en människas uppfattning om vem hon är, spelar när hon fattar beslut som har ekonomiska konsekvenser.3 Sociologisk forskning utgår oftare från modeller där andra faktorer än de ekonomiska är av betydelse för individens beteende. I sådana modeller har människan fler drivkrafter i livet än vad hon ges utrymme för i de flesta nationalekonomiska modeller. Nationalekonomi har dock fördelen att det är en beteende- vetenskap som är inriktad på fördelningen av begränsade resurser mellan konkurrerande ändamål. Det innebär att i nationalekonomi har ett visst beteende alltid en kostnad, nämligen vad som hade kunnat uppnås med ett annat men lika resurskrävande beteende som man nu får avstå ifrån. Detta är essensen i vad ekonomer kallar för alternativkostnad. Ett i praktiken oundvikligt problem inom ekonomisk politik är att antalet medel är färre än de mål eller syften man försöker uppnå med dessa medel. För att vara säker på att konflikter mellan olika mål eller syften inte uppstår krävs inom den ekonomiska politiken att antalet medel är minst lika många som antalet mål eller syften.4 3Se vidare kapitel 3. 4En klassisk diskussion av den ekonomiska politikens mål, medel, källor till möjliga kon- flikter och ineffektiv resursallokering finns i kapitel 1 (1955). Om detta kriterium inte kan uppfyllas krävs att målen eller syftena ges olika prioritet. Denna prioritering kan ändras över tiden, exempelvis om vi anser att det viktigaste målet eller syftet är tillräckligt väl uppfyllt. Men kravet att vid varje given tidpunkt prioritera kommer vi inte ifrån. Målet med den ekonomiska familjepolitiken, där föräldraförsäk- ringen är en del, är att skillnaderna mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Detta mål är beslutat av . Utöver det finns ett antal i olika sammanhang uttalade syften (se exempelvis direktiven till utred- ningen, dir. 2004:44). Ett syfte med föräldraförsäkringen är att verka för barnets bästa. Ett annat syfte är att verka för en ökad jämställdhet mellan könen. Ett tredje syfte att ge barnen tillgång till båda sina föräldrar. Ett fjärde syfte är att ge båda föräldrarna möjligheter att på lika villkor kombinera föräldraskap med för- värvsarbete eller studier. Genom medlet offentligfinansierad ersätt- ning kombinerat med lagstadgad rätt till ledighet till föräldrar för vård av sina (små) barn söker man uppnå dessa syften. Om för- äldraförsäkringen och föräldraledighetslagen tillsammans betraktas som ett ekonomisk-politiskt medel bör således de mål eller syften som vi vill uppnå prioriteras inbördes eftersom antalet mål eller syften överstiger antalet medel. Att resonera i termer av alternativkostnader är ett lämpligt angreppssätt för att analysera hur gemensamma resurser i form av skattepengar används. Hade dessa resurser exempelvis kunnat användas på: 1.ett bättre sätt till samma kostnad, 2.ett lika bra sätt till lägre kostnad, eller på 3.ett mycket bättre sätt för en liten ytterligare kostnad? Dessa frågor kommer inte denna kunskapsöversikt att ge några svar på. Svaren beror nämligen på vilka politiska prioriteringar vi gör, på hur vi besvarar frågan Vad är ett bättre eller ett lika bra sätt? Syftet med denna kunskapsöversikt är istället att ge underlag för att kunna göra väl underbyggda politiska val. Med väl under- byggda avses att, oavsett vilka politiska värderingar vi har, kan vi fatta bättre beslut i en fråga – i linje med våra värderingar – ju mer kunskap vi har. I denna kunskapsöversikt redogörs för vad vi vet eller på goda grunder tror vad gäller föräldraförsäkringens effekter på sysselsätt- ning och löner för kvinnor och män. Om eventuella effekter enbart förefaller vara positiva uppkommer inte någon fråga om det finns konflikter. Men om det exempelvis skulle finnas tecken på att en föräldraförsäkring som den i kan ge positiva effekter på kvinnors sysselsättning men negativa effekter på kvinnors löner uppkommer behovet av att prioritera mellan föräldraförsäkringens olika syften. En oförändrad ekonomisk politik innebär redan den en prioritering, vilket naturligtvis är i sin ordning givet att denna prioritering sammanfaller med de politiska värderingar vi har. 1.3Ser vi statistiska samband eller faktiska effekter? Hur kan vi mäta en effekt på en arbetsmarknadsvariabel, exem- pelvis kvinnors sysselsättningsgrad, av att införa eller förändra en redan existerande föräldraförsäkring och vara säkra på att det är just denna effekt vi mäter? Inom empirisk arbetsmarknadsekonomi har frågan om hur man kan identifiera sådana effekter, alltså vara säker på att det är just sådana effekter man mäter, varit i fokus för forskningen.5 Problemet inom arbetsmarknadsekonomi är att man, till skillnad från exempelvis medicinsk forskning, inte har samma möjlighet att göra kontrollerade laboratorieexperiment. Ta följande exempel, mycket förenklat för att belysa det grund- läggande metodologiska problemet: Vi vill göra en studie för att förklara förändringar i kvinnors sysselsättningsgrad med variabler som förändringar i konjunkturläge och offentliga utgifter – många kvinnor som började förvärvsarbeta gjorde det inom den offentliga sektorn – samt införandet av en föräldraförsäkring. Vi vill alltså undersöka hur mycket den förklarade variabeln, kvinnor sysselsätt- ningsgrad, påverkas av förändringar i de övriga, alltså de för- klarande, variablerna. Vår arbetshypotes är att ett förbättrat konjunkturläge, ökade offentliga utgifter och införandet av en föräldraförsäkring har posi- tiva effekter på kvinnors sysselsättningsgrad. Säg att vi får resultat som ligger i linje med vår arbetshypotes. Vi har alltså hittat positiva och statistiskt säkerställda samband. Kan vi vara helt säkra på att vi fångat effekterna på kvinnors sysselsättningsgrad av förändringarna i dessa variabler, av exempelvis införandet av en föräldraförsäkring? 5 Den (redan) klassiska referensen här är Angrist & Krueger (2000). Svaret är nej. Vår studie svarar nämligen inte på frågan vad som hänt om någon föräldraförsäkring inte införts. Vi har ingen sådan situation att jämföra med, ingen kontrafaktisk situation.6 Så hur kan vi då veta vad den egentliga effekten är av ett införande? Jämför det med ett kontrollerat laboratorieexperiment, också kallat klassiskt experiment, för att exempelvis testa en ny läke- medelssubstans. Där delas gruppen av människor som ingår slump- mässigt in i två grupper. Den ena gruppen, behandlingsgruppen, får piller med substansen, den andra, kontrollgruppen, får placebo (sockerpiller).7 utvärderas experimentet och man kan då se om substansen givit någon statistiskt säkerställd effekt på behandlingsgruppens genomsnittliga hälsotillstånd jämfört med placebo i kontrollgruppen.8 Det avgörande för att experimentet skall kunna mäta effekten av substansen är att indelningen av de båda grupperna skett slump- mässigt.9 Genom detta har man säkerställt att utfallen i kontroll- gruppen verkligen fångar counterfactual, den kontrafaktiska situa- tionen, för behandlingsgruppen. Man svarar således på frågan Vad hade hänt om substansen inte tillförts? I vår tänkta arbetsmarknadsekonomiska studie ovan har vi ingen kontrollgrupp. Vår studie kan alltså jämföras med att utvärdera effekterna av en medicin genom att ge medicinen till alla som deltar i experimentet och se om de mår bättre. Men mår bättre jämfört med vad? Det vet vi inte. Av detta skäl sker inte (seriös) medicinsk forskning på samma sätt som vår tänkta arbetsmarknadsstudie. 6Uttrycket facts and counterfacts blir på svenska fakta och kontrafakta. Begreppet counterfactual kan således närmast översättas med kontrafaktisk. Counterfactual an- vänds i engelska även som substantiv, motsvarande kontrafaktisk situation. 7De som ingår i experimentet vet inte vilken grupp de tillhör (blind study). I studier som är double blind, vilka är de vanligaste, vet inte heller de som administrerar pillren, och allt- så har direkt kontakt med personerna, vilken grupp respektive person tillhör. Allt för att inte omedvetet ge personerna någon signal om de får substansen eller sockerpillret. 8Vissa metodologiska invändningar kan göras ändå, till exempel: i)Skiljer sig behandlingsgruppen och kontrollgruppen från den population till vilken under- sökningsresultaten skall generaliseras? Det är exempelvis inte så klokt att enbart ha män i behandlings- och kontrollgrupperna och utifrån effekten på dessa dra slutsatsen att effekten på kvinnor är likadan som den på män. ii)Finns det skäl att tro att kontrollgruppen på något sätt påverkas av behandlingen (exem- pelvis via en placeboeffekt)? iii)Får deltagarna i experimentet bara behandlingen eller får de någonting utöver detta som inte mäts? 9 Och att det inte finns skillnader mellan de deltagare som eventuellt avbryter experimentet och de som fullföljer det, alltså att det inte förekommer vad som kallas för systematiska bortfall. Till skillnad från forskare i medicin har arbetsmarknadsforskare inte samma tillgång till laboratorier och försökspersoner. Alltså är det svårt att utföra klassiska experiment. Så vad skall en arbets- marknadsekonom, som seriöst vill utvärdera olika typer av effekter på individer, ta sig till? Inom arbetsmarknadsekonomisk forskning har det förekommit ett antal experiment, framför allt i , men i det stora hela är de inte särskilt vanliga.10 Inom empirisk arbetsmarknadsekonomisk forskning, när man söker att utvärdera effekter på individnivå, söker man istället ofta efter vad man kallar för naturliga experiment. Med detta avses exempelvis institutionella förändringar eller oväntade händelser som endast påverkar en slumpmässig del av den population man vill analysera, exempelvis endast en del av de individer som ingår i arbetskraften. Den del som påverkas utgör således behandlings- gruppen och den del som inte påverkas utgör kontrollgruppen.11 Eftersom naturliga experiment är sällsynta får man ibland nöja sig med att den del av populationen som påverkas av en institutionell förändring eller oväntad händelse inte är helt slumpmässig. Då måste man istället kontrollera för faktiska skillnader i egenskaper, som exempelvis ålder, mellan behandlings- och kontrollgruppen. Men denna kritik av studier som baserar sig på de metoder som ekonomer (och sociologer) traditionellt använt sig av innebär inte att sådana studier kan avfärdas som ointressanta. Resultaten i dessa studier ger ofta en mycket bra kartläggning av verkligheten såsom den speglas i de data som är tillgängliga för forskaren eller ut- redaren. Därför är sådana studier inkluderade i denna översikt. Det som krävs vid en tolkning av deras resultat är en försiktighet när man tolkar statistiska samband; de skall tolkas som just samband, inte nödvändigtvis som effekter (även om sambanden är statistiskt säkerställda).12 10I brukar den så kallade Eskilstunastudien nämnas. Den avsåg att mäta effekten av en utökad förmedlingsservice. En behandlingsgrupp av långtidsarbetslösa fick utökad förmedlingshjälp vid arbetsförmedlingen, kontrollgruppen långtidsarbetslösa fick enbart den reguljära servicen. Se Delander (1978) för en dokumentation och m.fl. (2000, sid. 355) för en kortfattad redogörelse. 11Det finns även andra metoder inom empirisk arbetsmarknadsekonomi som avser att identifiera de variabler som är de kausala, alltså de som i grunden orsakar den effekt man vill studera. Att närmare gå in på dessa metoder här ligger utanför syftet med denna kun- skapsöversikt. En (teknisk) översikt över de olika metodernas för- och nackdelar finns i Angrist & Krueger (2000). 12I kvalitativa studier studerar forskarna, ofta genom att djupintervjua, ett (mindre) antal personer och dra slutsatser utifrån dessa intervjuer genom verbala analysmetoder (exem- pelvis diskursanalys). Kan man rikta en kritik som den ovanstående också mot sådana stu- dier? Svaret på den frågan är både ja och nej. Ja, därför att det metodologiska upplägget i kvalitativa studier är så att en kontrafaktisk situation saknas. Nej, därför att kvalitativa stu- Syftet med denna översikt inte är att enbart redovisa resultat från studier som metodmässigt ligger i forskningsfronten utan syftet är att den skall kunna användas som underlag för att kunna göra väl underbyggda politiska val. För att kunna göra sådana val krävs en så bred kartläggning som möjligt. En person med uppgift att fatta politiska beslut inom ett visst område befinner sig inte i samma valsituation som en forskare. Det ingår i en politikers jobb att fatta beslut under osäkerhet. Tids- restriktionen för en politisk beslutsfattare är oftast strängare. Det går inte att säga att vi väntar till på att fatta något beslut i denna fråga eftersom kunskapsläget till vissa delar är oklart. Att inte fatta något beslut är ingenting annat än att faktiskt besluta sig för oförändrad politik. Detta är naturligtvis är helt i sin ordning om man då följer sina politiska värderingar. Men ett beslut fattar man alltid. Ett viktigt skäl till den strängare tidsrestriktionen är att sanno- likheten för att ett visst utfall (inte) skall inträffa ofta påverkas av politiska beslut. Ju tidigare sådana beslut fattas, desto större möjligheter finns vanligen att påverka sannolikheten för utfallet. De politiska värderingar man har påverkar viljan att motverka eller befrämja sannolikheten av framtida utfall. finns endast ett fåtal studier med experimentell ansats som gjorts på föräldraförsäkringen. Att inkludera enbart dessa i en kunskapsöversikt innebär att kunskap, om än inte baserad på lika metodologiskt stringenta metoder, förbises. Andra studier än de med experimentell ansats är alltså inkluderade men med ovan- stående förbehåll och bör läsas med dessa reservationer i minne. populärvetenskapliga översikter som är relevanta är exem- pelvis Duvander m.fl. (2005), m.fl. (2003), (1998) samt delar av Widmalm (2004). I denna rapport ges en översikt av den teoretiska och empiriska forskning samt de kvalificerade utredningar som gjorts där fråge- ställningar rörande föräldraförsäkringens påverkan på sysselsätt- dier inte har några anspråk på att försöka förklara den typen av effekter. Inom kvalitativ forskning försöker man inte svara på frågor om hur förändringar i en viss variabel påverkar en annan. De verbala analysmetoder som används är inriktade på att beskriva och förstå en helhet men inte förklara de olika ingående delarna. ning och löner analyseras utifrån främst arbetsmarknadsekono- miska men även sociologiska infallsvinklar. Tyngdpunkten är på studier som använt svenska data. Rapporten har följande fortsatta disposition. Först kommer ett beskrivande avsnitt om föräldraförsäkringens utformning, kostna- der och intäkter. Sedan går jag igenom huvuddragen i vad ekono- misk teori säger oss om en föräldraförsäkrings effekter på syssel- sättning och löner. Efter detta redovisas resultat från empiriska studier avseende faktorer som påverkar hur föräldraförsäkringen fördelas mellan föräldrarna. Hur föräldraförsäkringen används av föräldrarna är betydelsefullt för vilken påverkan föräldraförsäk- ringen får på kvinnors och mäns sysselsättning och löner. Sedan följer en översikt av resultaten från empiriska studier som undersökt hur en föräldraförsäkring, givet det faktiska använd- ningsmönstret, påverkar kvinnors och mäns sysselsättning och löner. Jag diskuterar detta bland annat utifrån följande två aspekter. Den ena är hur mammors och pappors arbetslivskarriärer påverkas av hur de själva använt möjligheten att vara föräldralediga. Den andra är hur kvinnors och mäns sysselsättning och löner påverkas av hur andra kvinnor och män använt möjligheten att vara föräldralediga. Rapporten avslutas med en sammanfattning och policyinriktade slutsatser. 2 Föräldraförsäkringens regler och finansiering