sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — utbildningen som åtminstone till någon del bygger på att utbildningar/ämnen/examina klassificeras till olika kategorier. I resurstilldelningssystemet ingår en bastilldelning i , och . Avslutningsvis kan konstateras och understrykas att i de länder där respektive lärosäte har relativt stort självbestämmande i förhållande till statsmakterna finns också resurstilldelningssystem som till stora delar är student- och/eller prestationsrelaterade. Slutsatsen är att om staten vill ha en stark styrning av grundläggande högskoleutbildning måste detta åtföljas av ett resurstilldelningssystem inom vilket staten står den övervägande ekonomiska risken. Ett sådant resurstilldelningssystem är ett helt annat system än det som utgör en utgångspunkt för våra förslag och en viss tillbakagång till det resurstilldelningssystem som fanns års reform. Förutsättningar för arbetet med ett nytt resurs- tilldelningssystem I kapitlet beskrivs kortfattat några av de förutsättningar (utöver utredningens direktiv) under vilka utredningen arbetat. Det konstateras att förutsättningarna för utredningen varit oklara både vad gäller en ny examensstruktur och kategoriseringen av kurser i grund- respektive avancerad nivå. Mot denna bakgrund har det inte varit möjligt för oss att utifrån en ny examensstruktur och nivåindelning presentera förslag som rör det framtida styr- och resurstilldelningssystemet. Denna oklarhet i kombination med utredningens direktiv har också inneburit att vi inte kunnat ta ställning till om anslaget för forskning och forskarutbildning till viss del skall vara beroende av anslaget för grundläggande högskoleutbildning bl.a. för att säkerställa kompetensutvecklingen av lärare. I utredningens förslag till nytt resurstilldelningssystem har vi utgått från att studieavgifter inom den grundläggande högskole- utbildningen för studenter inom EES-området överhuvud taget inte är aktuellt varför vi inte behandlat den aspekten i våra förslag. De direktiv vi fått ger oss heller inte i uppdrag att beakta studieavgifter inom ramen för ett nytt resurstilldelningssystem Ungdomskullarnas storlek och variation ger viktiga förutsätt- ningar för den kontext i vilket ett nytt resurstilldelningssystem Det skiljer ca 40 000 personer mellan det år (2009) när antalet 19-åringar i perioden 2018 är som störst och det år (2018) när det är som lägst. Förslag till nytt styrsystem Utredningens huvudsakliga uppgift är att föreslå förändringar i resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. Utredningen har därutöver möjlighet att överväga andra åtgärder som bidrar till att utredningens direktiv blir uppfyllda. Mot bakgrund av detta lägger vi fram förslag till förändringar i nuvarande styrsystem. Våra förslag rörande ett nytt styrsystem förändrar inte styrsystemet på ett genomgripande sätt men det är ändå enligt vår mening väsentliga förändringar som föreslås. Förslagen bygger på att nuvarande balans mellan statsmakternas styrning och lärosätenas lokala beslutsfattande bibehålls. De utbildningsuppdrag som regering och riksdag fastställer till respektive lärosäte bör finnas kvar men på ett tydligare sätt omfatta en hel fyraårsperiod. Detta innebär att t.ex. samtliga målsättningar, särskilda åtaganden och ekonomiska villkor på ett tydligare sätt bör avse en hel fyraårsperiod. Därigenom ges lärosätena stabilare ekonomiska förutsättningar. Förstärkta budgetdialoger genomförs två och fyra i en given fyraårsperiod. I de budgetdialoger som äger rum två analyseras och utvärderas lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar som diskussioner inleds om nya utbildningsdrag för respektive lärosäte avseende den kommande fyraårsperioden. Den förstärkta budgetdialogen som äger rum fyra fokuseras på respektive lärosätes utbildningsuppdrag den kommande fyraårsperioden. Utbildnings- och forskningsstrategier bör utarbetas gemensamt i ett och samma dokument och inlämnas tre i en given fyraårsperiod till Utbildnings- och . Syftet med utbildningsstrategierna är att skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin grundutbild- ning, skapa bättre underlag för en dialog mellan Utbildnings- och och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge Utbildnings- och en samlad bild av grundutbildningen i . Lärosätena bör ha stor frihet att formulera sina egna utbildnings- och forskningsstrategier. Vissa uppgifter bör dock vara gemensamma för alla lärosäten och formuleras utifrån politiska mål. Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till årsredo- visning och budgetunderlag bör ses över. Utbildnings- och forskningsstrategierna får inte bli en ny form av anslags- framställning. Målet för det totala antalet helårsstudenter är överflödigt, eftersom lärosätenas utfall i förhållande till takbeloppet ger upplysning om lärosätena uppfyllt sin förväntade utbildnings- volym eller inte. Det finns stora risker med att formulera mål för lärosätena av typ antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vi föreslår således att även detta mål avskaffas. Examensmålen spelar, trots att de inte är kopplade till resurstilldelningen, en viktig roll i styrningen och planeringen av grundutbildningen. Mot denna bakgrund anser vi att examensmålen bör finnas kvar. Examensmålen bör i första hand anges för examina där regering och riksdag vill se en ökning. Antalet examensmål bör precis som i nuvarande styrsystem vara relativt få. Begränsningen för lärosätena av antalet helårsstudenter inom de konstnärliga utbildningsområdena/konstnärliga ersättnings- området bör tas bort eftersom ersättningsbeloppen till det konstnärliga ersättningsområdet i det föreslagna resurstilldel- ningssystemet i förhållande till övriga ersättningsområden kommer att ligga på en jämförbar nivå. Lärosätena bör, utifrån eget material och material som t.ex. arbetsmarknadens parter och tar fram, göra egna analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan av sådan kompetens som högre utbildning ger. Utbildnings- och forskningsstrategierna bör i den del som avser analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan innehålla en presentation av vilken typ av analyser man företagit, vilka slutsatser man dragit och hur utbildningsutbudet påverkats av detta. Likaså bör ingå i utbildnings- och forskningsstrategierna att göra uppföljningar och analyser av vilka arbeten som lärosätets studenter erhåller när de träder ut på arbetsmarknaden. För att förmå studenterna att välja utbildningar (med för få sökande) som leder till yrken inom vilket en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås bör det övervägas om det (för dessa studenter) är möjligt att avskriva en del av studielånen eller låta någon form av premie utgå. Detta ligger dock utanför vårt uppdrag och bör utredas i särskild ordning. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Utredningens förslag till nytt resursfördelningssystem baseras på utredningens direktiv och utgår från nuvarande resursfördelnings- modell. Utredningens förslag utgår också från den analys av nuvarande resurstilldelningssystem som beskrivs i kapitel 7. Vårt förslag baseras på följande utgångspunkter. Grundläggande högskoleutbildning är till för studenterna. Studenternas val och prioriteringar måste därför beaktas vid framtagandet av ett nytt resurstilldelningssystem Resurstilldelningssystemet skall ge incitament för att all högskoleverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt. Detta förutsätter ett resurstilldelningssystem som till viss del är prestationsrelaterat. Långsiktig planering av och stabila förutsättningar för verksamheten är några avgörande faktorer för universitets och högskolors möjligheter att på ett bra sätt genomföra och utveckla sin verksamhet. Förändring, utveckling och fortsatta krav på effektivisering av grundutbildningen förutsätter att lärosätena även fortsättnings- vis ges möjlighet att besluta om t.ex. utbildningsutbud och (om)fördelning av resurser. Ett resurstilldelningssystem som ges alltför många special- lösningar och komponenter blir snabbt oöverskådligt och komplicerat. Därför är enkelhet och transparens tillsammans med att systemet skall upplevas som likvärdigt och rättvist prioriterade förutsättningar när ett nytt resurstilldelnings- system utvecklas. Grundutbildningsanslaget för alla lärosäten består av en del som direkt är student- och prestationsrelaterad och en del som utgör en grundersättning och som indirekt också är student- och prestationsrelaterad. Den del som är direkt student- och prestationsrelaterad begränsas uppåt av ett takbelopp som utgör av helheten, dvs. summan av takbeloppet och grundersättningen. En sådan nivå innebär att resurstilldelningssystemet även fortsättningsvis är starkt beroende av studenternas efterfrågan och prestationer. Förslaget innebär dock att student- tillströmningen och studenternas prestationer inte som i dagens system är helt avgörande för ett lärosätes intäkter. Grundersättningen utgör av helheten. Grund- ersättningen möjliggör för lärosätena att göra andra priorite- ringar och hänsynstaganden än de som är baserade på studenternas efterfrågan och prestationer. En grundersättning markerar också statsmakternas insikt i att lärosätena har kostnader av långsiktig karaktär. För vissa lärosäten tillkommer en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några få lärosäten och är knuten till konstnärliga utbildningsområden samt utbildnings- området Idrott. För några lärosäten ingår i grundutbildningsanslaget också ersättning för särskilda åtaganden av långsiktig karaktär. Sammanfattningsvis gäller för grundutbildningsanslaget till ett visst lärosäte att = grundersättning (för alla lärosäten) +student-/prestationsrelaterad ersättning (för alla lärosäten) +konstnärlig/idrottslig lärosätesresurs (för vissa lärosäten) +ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden (för vissa läro- säten) Ökningar/minskningar av utbildningsutbud När riksdag eller regering beslutar om ökningar eller minskningar i ett lärosätes utbildningsutbud ökas respektive minskas både takbelopp och grundersättning på ett sådant sätt att grundersättningen och den student- och prestations- relaterade ersättningen även fortsättningsvis utgör respektive av deras summa. Utredningen avvisar ett resurstilldelningssystem som helt baseras på antalet examina mot bakgrund av bl.a. de skäl som framfördes i (SOU 1993:3), erfarenheterna från de finländska och nederländska resurstilldelningssystemen samt för- hållandet att detta enligt vår uppfattning skulle kräva en helt annan typ av resurstilldelningssystem. Vi föreslår inte heller att en examenspremie för lärosäten införs som en komponent i resurstilldelningssystemet. Införandet av en examenspremiebaserad komponent i resurs- tilldelningssystemet försämrar både enkelheten och tydligheten i resurstilldelningssystemet. Det skulle missgynna lärosäten med utbildningar som inte nödvändigtvis har som mål att leda till en examen, t.ex. fort- och vidareutbildning. Det kan heller inte uteslutas att lärosäten, för att få tillgång till examenspremien, rekryterar studenter från varandra när dessa är i färd med att avsluta sin utbildning. Dessutom är utfärdandet av ett examens- bevis en administrativ handling och således inte kopplat till själva genomförandet av utbildningen. Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär anges även fortsättningsvis i respektive lärosätes utbildningsuppdrag. Antalet särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör begränsas. Vissa särskilda åtaganden bör även fortsättningsvis tilldelas särskilda resurser inom ramen för grundutbildningsanslaget. Andra särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör inte tilldelas särskilda resurser utan finansieras inom ramen för respektive lärosätes grundersättning och takbelopp. Huvud- regeln bör därvid vara att särskilda åtaganden som innebär att ett lärosäte skall bedriva utbildning (t ex småspråk) av ett visst slag skall finansieras genom grundersättning och takbelopp, dvs. Det bör utredas vidare vilka småspråk som är av sådant nationellt intresse att de motiverar att ingå i ett långsiktigt särskilt åtagande. Motsvarande genomgång bör göras även inom andra områden, inte minst det naturvetenskapliga. En översyn bör ske även av de långsiktiga särskilda åtagandenas fördelning mellan lärosäten. Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär Vid sidan av särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör särskilda åtaganden av tillfällig karaktär finnas. Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär kan t.ex. avse utveckling av modeller för samverkan mellan lärosäten, anpassning av ett lärosätes utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov eller ett pedagogiskt utvecklingsarbete av nationellt intresse. Vi anser att särskilda åtaganden av tillfällig karaktär men av nationellt intresse bör finansieras ur anslaget Särskilda utgifter för universitet och högskolor efter beslut av regeringen. Konstnärlig/Idrottslig lärosätesresurs För vissa lärosäten tillkommer en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några relativt få lärosäten och är knuten till de konstnärliga utbildningsområdena samt utbild- ningsområdet Idrott. För att få tillgång till den konstnärliga lärosätesresursen föreslår vi att nedanstående villkor skall vara nödvändiga men ej tillräckliga: Villkoren innebär att de lärosäten som har haft uppdrag att bedriva konstnärlig utbildning och därmed lång erfarenhet av konstnärlig verksamhet uppfyller de nödvändiga villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. För att få en lärosätesresurs skall dessutom berörda lärosäten (om de inte skulle erhålla en lärosätesresurs) förlora mer än i ersättning (för utbildningar som kategoriserats till de konstnärliga utbildningsområdena) i det nya resurstilldelningssystemet i för- hållande till det nuvarande. För att få tillgång till den idrottsliga lärosätesresursen föreslår vi att liknande villkor som för den konstnärliga lärosätes- resursen skall gälla. För att få tillgång till den idrottsliga lärosätesresursen föreslår vi att nedanstående villkor skall vara nödvändiga men ej tillräckliga: Villkoren innebär att de lärosäten som har haft uppdrag att bedriva idrottslig utbildning och därmed lång erfarenhet av idrottslig verksamhet uppfyller de nödvändiga villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. (Idrotts- lärareexamen har numera utgått ur examensordningen). För att få en lärosätesresurs skall dessutom berörda lärosäten (om de inte skulle erhålla en lärosätesresurs) förlora mer än i ersättning (för utbildningar som kategoriserats till utbildnings- området Idrott) i det nya resurstilldelningssystemet i förhållande till det nuvarande. Utbildningsområden ersätts av ersättningsområden Vi föreslår att begreppet Utbildningsområde ersätts av begreppet Ersättningsområde. Med denna förändring vill vi markera att det just är ersättnings- områden, dvs. en indelningsgrund av kurser efter vilken en del av resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning sker. Vi föreslår vidare att dagens 20 utbildningsområden byts mot 6 ersättningsområden enligt nedanstående sammanställning: Humanistiskt, Teologiskt, Juridiskt, Naturvetenskapligt, Tekniskt, Farma Undervisning, Övrigt, Idrott Design, Konst, Musik, Opera, , Den föreslagna ordningen med få ersättningsområden blir enklare och tydligare än dagens system med 20 utbildningsområden. Likaså blir den nödvändiga kursklassificeringen lättare att genomföra för de enskilda lärosätena. Nödvändiga förutsättningar för ett konstnärligt ersättnings- område är införandet av en konstnärlig lärosätesresurs (för vissa lärosäten) och att den övre gräns som gäller antalet helårsstudenter inom konstnärliga utbildningsområden tas bort. vetenskapligt ersättningsområde förutsätter för vissa lärosäten en idrottslig lärosätesresurs. Vi presenterar tre förslag som alla påverkar de framtida ersättningsnivåerna för helårsstudenter och helårsprestationer: 1.Sex ersättningsområden ersätter 20 utbildningsområden 2.Den student- och prestationsrelaterade ersättningen utgör av summan grundersättning och student- och prestationsrelaterad ersättning 3.Ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårs- prestationer utgör båda av deras summa för alla ersättningsområden En beräkning av ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer för de nya ersättningsområdena görs utifrån de ersättningsbelopp som gällde 2005 för de olika utbildnings- områdena. Vår utgångspunkt är att en nationellt beslutad klassificering av ämnen eller utbildningsprogram skulle försvåra för lärosätena att profilera och utveckla sitt utbildningsutbud. Vi anser att ett fortsatt lokalt beslutsfattande om kursklassi- ficering bäst gynnar grundutbildningens utveckling. Eftersom detta i princip förutsätter en klassificering baserad på ämnesinnehåll så föreslår vi att denna modell bibehålls. För att öka enhetligheten och därmed trovärdigheten föreslår vi att lärosätets beslut om kursklassificering fastställs av lärosätets rektor på förslag från t.ex. fakultetsnämnder (motsvarande) och/eller institutioner. Vi anser att begreppet Sparade helårsprestationer är missvisande då reserven i praktiken byggts upp utifrån såväl helårsstudenter som helårsprestationer. Vi föreslår därför att begreppet Sparade helårsprestationer ersätts av Överproduktion. Vi föreslår vidare att i stället för att som begränsa överproduktionen till av föregående års takbelopp begränsningen i stället bör formuleras så att högst av innevarande års takbelopp får utnyttjas av den tidigare uppbyggda reserven (som således kan byggas upp obegränsat). Förslaget innebär således att begränsningen om flyttas från föregående år till innevarande år. Effekten av detta förslag blir att lärosätena kan fördela all överproduktion till kommande verksamhetsår utan att någonting går förlorat. I nuvarande resurstilldelningssystem finns en möjlighet att utnyttja ett anslagssparande (= outnyttjat takbelopp) som får uppgå till högst av föregående års takbelopp. De år som anslagssparandet kan utnyttjas tar lärosätet hem en ersättning som uppgår till summan av aktuellt års takbelopp och utnyttjat anslagssparande. Myndigheter får normalt enligt anslagsförordningen disponera ett anslagssparande om högst av anslagets storlek. Grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln. Detta beror bl.a. på att det anslagssparande som uppkommer på grund av ett icke utnyttjat takbelopp är av en annan typ än anslagssparandet inom övrig stats- förvaltning som normalt uppkommer genom minskade kostnader. Vi har bedömt att det inte är realistiskt med ett högre anslagssparande än (av föregående års takbelopp) eftersom anslagen till grundutbildning har en undantagsregel som möjliggör ett större anslagssparande än vad som är det normala för statliga anslag. Vi föreslår således att nuvarande regler bibehålls. Grundutbildningsanslaget föreslås precis som utbetalas i tolftedelar till respektive lärosätes räntekonto i Riksgälden. Den del av grundutbildningsanslaget som avser grundersättning och för vissa lärosäten även den konstnärliga/idrottsliga lärosätesresursen samt ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden behöver inte avräknas utan utgör en ersättning respektive lärosäte får ett givet år oberoende av utbildningsvolym Den del av grundutbildningsanslaget som motsvarar den student- och prestationsrelaterade ersättningen avräknas när det slutliga antalet helårsstudenter och helårsprestationer (fördelade på ersättningsområden) före- ligger. Vi föreslår en dämpningsregel vid avräkning enligt följande: Om årets utfall är större än eller lika med medelvärdet av utfallet erhålles årets utfall vid avräkningen. Om årets utfall är mindre än medelvärdet av utfallen erhålles medelvärdet vid avräkningen. Om ett lärosäte har möjlighet att utnyttja en uppkommen överproduktion bör följande gälla: Först bestäms hur stort belopp som ett givet lärosäte får avräkna enligt huvudregeln ovan. Det belopp som får avräknas enligt huvudregeln får högst uppgå till lärosätets takbelopp som betraktas. Någon hänsyn tas i detta skede inte till ett eventuellt utnyttjande av en uppkommen överproduktion. Därefter konstateras om lärosätet har en uppkommen överproduktion. Om det belopp som lärosätet får avräkna enligt huvudregeln är lägre än lärosätets takbelopp för det aktuella året får lärosätet utnyttja hela eller en del av den uppkomna överproduktionen så att som mest tak- beloppet kan avräknas. Om ett lärosäte har möjlighet att utnyttja en uppkommet anslagssparande bör följande gälla: Först bestäms hur stort belopp som ett givet lärosäte får avräkna enligt huvudregeln ovan. Om det belopp som enligt huvudregeln får avräknas är lika med lärosätets takbelopp kan ett uppkommet anslagssparande utnyttjas. Detta förutsätter att lärosätet det aktuella året har en utbildningsvolym som till sitt värde överstiger detta års takbelopp. I kapitlet beskrivs konsekvenserna för lärosätena vid övergången från nuvarande resurstilldelningssystem till det av utredningen föreslagna. Vi anser att det utifrån de förslag till ett nytt resurstill- delningssystem som vi presenterar inte finns anledning att revidera storleken på de resurser som respektive lärosäte disponerar för att bedriva grundläggande högskoleutbildning. Storleken på respektive lärosätes grundutbildningsanslag bör således inte förändras i samband med övergången från det nuvarande till det föreslagna resurstilldelningssystemet. I kapitlet jämförs också lärosätenas ersättning (inklusive avräkning) i det föreslagna resurstilldelningssystemet med ersättningen i det nuvarande. Jämförelsen utgår från de sex nya ersättningsområden som vi föreslår. Antalet helårsstudenter och helårsprestationer avser med ett undantag uppgifter rörande . Undantaget utgörs av de konstnärliga utbildningsområdena där det högsta antalet helårsstudenter och helårsprestationer som enligt reglerings- brev får avräknas 2005 till konstnärlig ersättningsnivå utgör beräkningsgrund (gäller samtliga lärosäten med konstnärligt utbildningsområde exklusive de konstnärliga högskolorna i ). De nationella ersättningsbelopp som används i jämförelsen avser 2005. Konsekvenserna för lärosätena vid övergången från det nuvarande resurstilldelningssystemet till det föreslagna blir små. I kapitlet beskrivs övergångsbestämmelser till ett nytt resurstilldelningssystem. Övergångsbestämmelserna omfattar lärosätenas grundutbildningsanslag och möjligheter till avräkning, överproduktion, anslagssparande samt rätten till utbildningsområden. Nivån på lärosätenas grundutbildningsanslag bör inte förändras vid övergången till det föreslagna resurstilldelningssystemet, bl.a. mot bakgrund av att skillnaden i ersättningsbelopp för respektive lärosäte (t ex vid avräkning) mellan det föreslagna och det nuvarande resurstilldelningssystemet är relativt liten. Värdet av tidigare sparade helårsprestationer inom ramen för den tillåtna överproduktionen (maximalt av föregående års takbelopp) bör utgöra samma andel av takbeloppet i nuvarande respektive föreslaget resurstill- delningssystem. Eftersom takbeloppet i det föreslagna resurstilldelningssystemet reduceras till av helheten bör alltså värdet av överproduktionen reduceras till vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet. Värdet av tidigare tillåtet (maximalt av föregående års takbelopp) anslagssparande bör utgöra samma andel av takbeloppet i nuvarande respektive föreslaget resurstilldel- ningssystem. Eftersom takbeloppet i det föreslagna resurstill- delningssystemet reduceras till av helheten bör alltså anslagssparandet reduceras till vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet. Den nya avräkningsregeln, som innebär att årets utfall jämförs med de tre senaste årens utfall, används redan första året som det nya resurstilldelningssystemet tillämpas.