sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Källa: Tabell 1.2 från Sweden´s National Inventory Report 2004. Som framgår av tabellen uppgick de svenska metanutsläppen till koldioxidekvivalenter , medan de samlade utsläppen av de sex växthusgaser som omfattas av Kyotoproto- kollet uppgick till koldioxidekvivalenter. Metan stod således för av de totala utsläppen i , mätt i koldioxidekvivalenter. I tabellen redovisas också den osäkerhet som är förknippad med mätningar av metanutsläpp i olika verksamheter. Genom att den indirekta metoden används för att beräkna de faktiska utsläppen existerar såväl osäkerhet i aktivitetsdata som osäkerhet i de använda emissionsfaktorerna. Tolkningen av osäkerheten är följande: Vid förbränning av bränsle vid produktion av el och fjärrvärme uppgick de beräknade utsläppen till 63 tusen ton. Vid framtagning och an- vändandet av aktivitetsdata27 uppgick osäkerheten till . 27 Antal kubikmeter eldningsolja och värmevärdet per kubikmeter om förbränningen skedde med olja. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet Osäkerheten i de använda emissionsfaktorerna uppgick till . Den resulterande eller kombinerade osäkerheten blev 50 procent.28 Utsläppen av metan kom huvudsakligen från jordbruket. Metan- bildning i mag-tarmkanalen och gödselhantering beräknades ge upphov till koldioxidekvivalenter eller av de totala utsläppen. Avfall beräknades ge upphov till koldioxidekvivalenter eller av de totala utsläppen. Som kan konstateras är osäkerheten vid utsläppsberäkningar av metan mycket hög. Den kombinerade osäkerheten varierar mellan och . Som jämförelse kan nämnas att den kombinerade osäkerheten 2002 varierade mellan och . Det är framför allt osäkerheten med de använda emissionsfaktorerna som leder till de höga kombinerade osäkerheterna. Dock är osäkerheten i aktivitetsdata även hög för diffusa utsläpp, gödselhantering och avfall. 4.5.2Osäkerhet i beräknade utsläpp av dikväveoxid (lustgas) Rapporterade utsläpp av dikväveoxid (lustgas) i samt beräknad osäkerhet Mobil och stationär förbränning exklusive Andra industriella utsläpp av dikväveoxid Användning av lösningsmedel och andra produkter Totalt (CO2-ekvivalenter) Källa: Tabell 1.2 från Sweden´s National Inventory Report 2004. 28 För att erhålla den kombinerade osäkerheten utnyttjas formeln UCO2 = Roten ur [(UA)2 + (UEF)2], där UCO2 står för den kombinerade osäkerheten, UA står för osäkerheten i aktivitetsdata och UEF står för osäkerheten i emissionsfaktorn. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet SOU 2005:10 Utsläppen av dikväveoxid beräknas ha uppgått till totalt koldioxidekvivalenter , vilket är av de totala utsläppen. De huvudsakliga utsläppen kom från jord- bruket (gödselhantering och jordbruksmark), knappt (7,av de totala utsläppen), samt från förbränning av bränslen i bostäder och vid transporter. Från den senare utsläpps- kategorin beräknas koldioxidekvivalenter ha kom- mit, vilket utgjorde av de totala utsläppen. Även när det gäller utsläppsberäkningar av dikväveoxid är den kombinerade osäkerheten stor, i vissa fall mycket stor. Den varierar mellan och och är som störst för den ut- släppskategori (jordbruksmark) som beräknas ha de största utsläp- pen. 4.5.3Osäkerhet i beräknade utsläpp av F-gaser Rapporterade utsläpp av F-gaser i samt beräknad osäkerhet Källa: Tabell 1.2 från Sweden´s National Inventory Report 2004. Det framgår av tabellen att osäkerheten vid utsläppsberäkningar av F-gaser är mycket hög. I jämförelse med koldioxid är osäkerheten generellt avsevärt högre och i vissa fall betydligt högre jämfört även med de andra växthusgaserna. Detta gäller både för aktivitetsdata och för emissionsfaktorerna, med undantag för aluminium- produktion. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet När det gäller att bedöma vilka växthusgaser/utsläppskällor som eventuellt skulle kunna omfattas av ett system för handel med ut- släppsrätter måste en avvägning göras mellan, å ena sidan, de intäkter i form av billiga åtgärder som fås av att inkludera enskilda utsläppskällor och, å andra sidan, de kostnader som inklu- deringen förorsakar. Så länge som de samhällsekonomiska intäk- terna är större än de samhällsekonomiska kostnaderna bör ut- släppskällorna inkluderas i handelssystemet. Eftersom handel med utsläppsrätter är förenad med stora eko- nomiska värden måste de rapporterade utsläppen som ligger till grund för handeln vara korrekt redovisade och förknippade med en liten osäkerhet.29 Denna avvägning förutsätter att utsläppen kan mätas med god- tagbar säkerhet och att den kostnadsminskning som kan uppnås genom valet av åtgärder uppväger de administrations- och mät- kostnader som uppkommer när de aktuella gaserna tas med i han- delssystemet. Kostnadseffektivitet innebär att en given utsläpps- begränsning skall ske till lägsta kostnad. När det finns osäkerhet i beräkningarna av utsläppen kan det leda till att även rangordningen mellan olika åtgärder för att reducera utsläppen ändras. Dikväveoxid (lustgas) och metan – industrisektorn Det finns inga rättsliga hinder mot att inkludera industrins utsläpp av dikväveoxid och metan i handelssystemet. Det är å andra sidan tveksamt vilken miljönytta som skulle uppnås. Som framhållits av arbetsgruppen vid juridiska institutionen vid torde det vara svårt att minska utsläppen av dikväveoxid utan att komma i konflikt med det prioriterade målet i att minska kväveoxidutsläppen. Till detta kommer att osäkerheten i 29 Kommissionen beslutade om riktlinjer för övervakning och rappor- tering av utsläpp av växthusgaser. Riktlinjernas principer för beräkning av utsläpp bygger på ett antal olika nivåer för tillåten säkerhet och anges för varje parameter. Då beräkning an- vänds som övervakningsmetodik har de valda nivåerna godkänts i tillståndsbesluten. I den årliga utsläppsrapporten anges vilka nivåer som använts, vilket således utgör redovisning av osäkerhet. Det nu sagda gäller för alla växthusgaser i princip. När det gäller andra växthus- gaser än koldioxid anges emellertid bara att särskilda riktlinjer för dessa kan utarbetas i ett senare skede, i enlighet med relevanta bestämmelser i handelsdirektivet. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet utsläppsberäkningarna är stor. För de anläggningar som ingår i handelssystemet är den kombinerade osäkerheten för metan och dikväveoxid mellan 21 och 54 procent.30 Utsläppen av metan från de svenska anläggningarna i handelssystemet uppgår endast till 0,09 Mton koldioxidekvivalenter. När det gäller dikväveoxid upp- går utsläppen endast till 0,55 Mton koldioxidekvivalenter.31 Det finns möjligheter att med speciella utrustningar genomföra kontinuerliga mätningar. Kostnaden för ett nytt system för mät- ning beräknas av till per anläggning. Mot bakgrund av den kombinerade effekten av stor osäkerhet med nuvarande mätmetoder, låga totala utsläpp och höga kostnader för nya system för mätning föreslår delegationen att utsläpp av metan och dikväveoxid från industrisektorn inte nu tas med i han- delssystemet. Dikväveoxid (lustgas) och metan – jordbrukssektorn Jordbrukssektorn är den sektor som står för de största utsläppen av de övriga växthusgaserna. De största utsläppskällorna är avgång av dikväveoxid från jordbruksmark och de utsläpp av metan som kommer från idisslande djur. Osäkerheten i beräkning av de totala utsläppen är stor. Osäkerheten för utsläppen av dikväveoxid från jordbruksmark är och osäkerheten för utsläpp av metan från idisslande djur är . När det gäller utsläppen av dikväveoxid från jordbruksmarken beror dessa på gödselanvändningen. Att inkludera stallgödsel i handelssystemet är dock förenat med svårigheter. Det är inte möj- ligt att tillämpa en uppströmsansats och det skulle vara förenat med stora administrationskostnader att lägga kvotplikten på den en- skilde bonden. Dessutom är hanteringen av stallgödsel reglerad i förordningar och myndighetsföreskrifter som syftar till att hindra läckage av annat än dikväveoxid. När det gäller handelsgödsel skulle det i princip vara möjligt, eftersom en uppströmsansats (distributörer av handelsgödsel) i det här fallet skulle kunna användas. En sådan lösning skulle leda till ett incitament att minska utsläppen genom att minska användningen 30Som jämförelse kan nämnas att osäkerheten vid utsläppsberäkningar för koldioxid är låg. Den kombinerade osäkerheten för huvuddelen av sektorerna är mellan . 31Metan- och dikväveoxidutsläpp i ett utvidgat system för handel med utsläppsrätter. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet Däremot skulle det inte utgöra ett incitament att reducera utsläppen vid en viss gödselanvändning, dvs. sådana åtgär- der som påverkar emissionsfaktorn. Den kombinerade osäkerheten i utsläppsberäkningar är hög. Sammantaget betyder detta att delegationen anser att det inte nu är lämpligt att ta med utsläpp av dikväveoxid och metan från jord- bruksmark och gödselhanteringen i handelssystemet. När det gäller utsläpp av metan som kommer från idisslande djur bör enligt delegationen inte heller dessa tas med i handelssystemet. Dels är osäkerheten i mätningarna stor, och dels råder en osäkerhet om vad som kan göras för att minska dessa utsläpp. I den utsträck- ning som de berörda idisslarna får grovfoder från slåttervallar och betesvallar handlar det om ett system som kan betraktas som neu- tralt ur växthusgassynpunkt. binder lika mycket kol som idisslarnas metanutsläpp motsvarar. Deponering av biologiskt avfall är förbjudet från . Härmed kommer heller inte ny metangas att upp- komma genom nedbrytning av organiskt avfall på deponi. För svensk del kommer utsläpp av metangas att upphöra eller att redu- ceras till ett minimum, varför en eventuell handel med utsläpps- rätter skulle få en mycket begränsad betydelse för utsläppsnivåerna. Ramdirektivet för reglering av avfallshantering beräknas leda till att utsläppen av metan i EU kommer att halveras fram . Den kombinerade osäkerheten i mätningar av metanutsläpp från avfalls- deponier är . Delegationens bedömning är därför att metanutsläpp från avfallsdeponier inte bör ingå i handelssyste- met. Givet den stora kombinerade osäkerhet som är förknippad med beräkning av utsläpp av fluorerade gaser (mellan ) framstår enligt delegationen utfasning som en lämplig metod för reglering. Det presenterade förslaget till EU-förordning om de fluorerade gaserna innebär att dessa till stor del kommer att regleras utanför handelssystemet. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet fluorerade gaser kommer att fasas ut och regleringen av HFC-134 a från luftkonditioneringssystem i bilar kommer att ske inom ett separat system med överförbara kvoter. Andra användningsområden ligger dock utanför den föreslagna regleringen. Detta gäller t.ex. användningen av fluorerade gaser i kylskåp för privata hushåll, liksom framställning av aluminium och olika typer av fasta och mobila kylanläggningar. Aluminiumproduktion ger upphov till utsläpp av både koldioxid och perfluorkarboner. Frågan om att inkludera aluminiumsektorn i handelssystemet skall prövas av kommissionen inför den rapport som den enligt artikel 30 i handelsdirektivet skall överlämna till och rådet . Att inklu- dera aluminiumsektorn i handelssystemet vore väsentligt eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter, och stålsektorn ingår i handelssystemet. Enligt delegationen finns det skäl att i största möjliga utsträckning upprätthålla konkurrensneutralitet mellan produkter som är sub- stitut för varandra. Delegationen föreslår därför att aluminium- produktion tas med i handelssystemet. Delegationen föreslår att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion omfattas av systemet. I detta fall är alltså fördelarna med att ta med aluminiumsektorn i handelssyste- met större än nackdelarna p.g.a. mätosäkerheten för perfluor- karboner. Det skall sägas att utsläppen av perfluorkarbo- ner från aluminiumproduktion har den lägsta kombinerade osäker- heten bland de fluorerade gaserna. Sammanfattningsvis bedömer delegationen att det för svensk del i många fall inte kan bli aktuellt att inkludera de övriga växthus- gaserna i handelssystemet. Det övergripande argumentet är den stora osäkerhet som är förknippad med beräkningen av utsläpp av dessa gaser. Till detta kommer några ytterligare observationer. Inom jordbruket är utsläppen av metan och dikväveoxid både svåra att mäta och att åtgärda.32 Utsläppen från deponier av avfall har i minimerats med andra åtgärder innan handelssystemet 32 När kommissionen förberedde det ursprungliga förslaget för handel med utsläppsrätter valde man på ett tidigt stadium att exkludera jordbrukssektorn, då de undersökningar som gjordes påvisade betydande praktiska svårigheter. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet trädde i funktion. Det presenterade förslaget till förordning om de fluorerade gaserna innebär att de till stor del kommer att regleras utanför handelssystemet. Delegationen menar att det finns all anledning för att verka för att åtgärder på gemenskapsnivå vidtas, som syftar till att reducera osäkerheten i mätningar av utsläppen. Enligt delegationen bör inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det ankommer på kom- missionen att i samband med den rapport som framläggs bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet. Delegationen föreslår att regeringen skall verka för att aluminium- sektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i detta fall både utsläpp av koldioxid och perfluorkarboner omfattas av systemet. 5Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Delegationens förslag: Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligato- riskt inom EU att av utsläppsrätterna under den för- sta åtagandeperioden –2012 skall avyttras på marknaden. Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. an- tingen genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat för- delningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäk- terna från avyttringen skall användas för att reducera konkur- renssnedvridande skatter. I de utblickar mot kommande perioder, som delegationen valt att göra i sitt slutbetänkande ingår att analysera förutsättningarna för att använda andra fördelningsmetoder än gratis tilldelning. I propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) anför regeringen att en av utgångspunkterna för den fördelningsplan som skall inlämnas inför åtagandeperioden – 2012 skall vara att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja möjligheten till auktionering. Som underlag för sina ställningstaganden har delegationen upp- dragit åt professor , att analy- sera förutsättningarna för staten att sälja utsläppsrätter på markna- den. Bohm redovisade sitt arbete i rapporten av utsläppsrätter. Bohms rapport återges i sin helhet i bilaga 5. Vidare har delegationen tidigare uppdragit åt f.d. justitierådet att utreda frågan om statens ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. Vängby redovisade sitt arbete i Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis i rapporten vid tilldelning av utsläpps- rätter. Vängbys rapport återfinns som bilaga till delegationens andra delbetänkande SOU 2003:120. Syftet med detta kapitel är att diskutera förutsättningarna för och lämpligheten av att tilldela utsläppsrätterna på andra grunder än gratis tilldelning. Frågan är om valet av fördelningsmetod för utsläppsrätter påverkar företagens produktionsbeslut och i vilka avseenden valet har betydelse för strukturomvandling och tillväxt. Ur samhällets synpunkt är det effektivitetsaspekterna som är cen- trala, men fördelningsaspekterna är också av stor betydelse. Kapitlet inleds med en redovisning av de förutsättningar, som ges av handelsdirektivet för att använda andra fördelningsmetoder än gratis tilldelning (5.1). Därefter beskrivs några alternativa till- delningsmetoder i avsnitt 5.2, varvid auktionering och gratis tilldel- ning analyseras med avseende på samhällsekonomisk effektivitet och fördelningseffekter. I avsnitt 5.3 diskuteras konsekvenserna av att olika länder låter olika andelar av utsläppsrätterna avyttras på marknaden. I avsnitt 5.4 refereras synpunkter från näringslivet på Bohms rapport. Därefter följer i avsnitt 5.5 en diskussion av hur en auktion, i det fall en sådan väljs, lämpligen kan utformas. I avsnitt 5.6 diskuteras huruvida staten kan antas bli ersättningsskyldig om auktion införs. Kapitlet avslutas med delegationens överväganden (5.7). 5.1Vad säger handelsdirektivet om fördelningsmetoder? Enligt handelsdirektivet skall EU:s medlemsstater tilldela av utsläppsrätterna gratis – 2007. För den första åtagandeperioden –2012 skall tilldelas gratis. I sitt andra delbetänkande föreslog att tilldelningen av utsläppsrätter skulle ske så okomplicerat som möjligt. Delegatio- nen bedömde därför, av praktiska skäl, att tilldelningen till skulle vara gratis.1 Den av regeringen upprättade nationella fördelningsplanen baseras på samma förut- sättning. 1 Stadgandet att kan tilldelas på annat sätt än gratis kom till först efter parlamentets behandling av direktivet . Det ursprungliga direktivförslaget, som delegationens första delbetänkande baserades på, angav att tilldelningen till skulle vara gratis –2007. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Det är att märka att artikel 10 i handelsdirektivet bara anger att av utsläppsrätterna skall delas ut gratis för perio- den –2012. Hur ett medlemsland skall förfara om man väljer att helt eller delvis fördela resterande på något annat sätt än gratis anges däremot inte i direktivet. Den analys som genomförs i detta kapitel utgår emellertid från att alternativet till gratis tilldelning är att staten avyttrar utsläppsrätter, vilket främst antas kunna ske genom en särskild auktion eller genom att staten opererar direkt på andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. I artikel 30 anges att kommissionen på grundval av erfarenheter som gjorts av handelsdirektivet och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser och med hänsyn till den internationella utvecklingen skall sammanställa en rapport och därvid beakta behovet av ytterligare harmonisering av fördelnings- metoden, inbegripet auktionering . I denna rapport, som skall avlämnas , kan kommissionen komma att föreslå harmoniseringsåtgärder för gratis tilldelning och för t.ex. auktion. Men anger direktivet alltså inte några speciella förutsättningar som skall gälla för det fall staten av- yttrar utsläppsrätter direkt på marknaden. 5.2Principiell jämförelse mellan gratis tilldelning och avyttring av utsläppsrätter Handelsdirektivet ger möjlighet att välja en annan fördel- ningsmetod än gratis tilldelning för högst av utsläpps- rätterna. Såvitt delegationen kan bedöma kan detta ske antingen genom att staten auktionerar ut högst av utsläpps- rätterna eller att staten säljer motsvarande mängd på andrahands- marknaden för utsläppsrätter. Det bör betonas att den tilldelning av utsläppsrätter som disku- teras i detta kapitel avser . De resonemang som förs i kapitlet måste därför ses i ljuset av att det redan nu finns en andrahandsmarknad (såväl spot- som terminshandel) etablerad för handel med utsläppsrätter (se avsnitt 2.1). I det fall alternativet att staten säljer rätterna direkt på andrahandsmarknaden skulle väljas, så behöver alltså inga särskilda åtgärder vidtas för att etablera en sådan marknad. Bohm diskuterar de två alternativen att auktionera eller att sälja direkt på andrahandsmarknaden och kommer till slutsatsen att de Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis kan väntas ha samma effekter i flertalet relevanta aspekter. Den största skillnaden är, enligt Bohm, närmast psykologisk. Han för- utsätter att det uppstår ett allmänt krav på att de utsläppsrätter som auktioneras ut i ett land, i en första omgång, måste tillfalla det egna landets tillståndsskyldiga företag, precis som de alternativt gratis tilldelade utsläppsrätterna skulle ha gjort. Bohm framhåller att detta förmodade krav på att auktionen skall riktas mot enbart lan- dets egna (tillståndsskyldiga) företag torde komma att hävdas trots att priserna på auktionen och på den parallellt existerande europe- iska andrahandsmarknaden för utsläppsrätter med största sanno- likhet kommer att vara identiska. Om dessa priser inte överens- stämmer kommer man nämligen att kunna göra arbitragevinster eftersom en utsläppsrätt som köps på auktion kan säl- jas på andrahandsmarknaden. Men Bohm menar att beslutsfattarna, av psykologiska skäl, ändå kommer att betvivla denna överens- stämmelse. Valet av fördelningsmetod (gratis eller avyttring) är inte uppen- bart. I den allmänna debatten har framförts argument att valet på- verkar konkurrenskraften och att det är önskvärt att den valda för- delningsmetoden skall vara rättvis. Med det sistnämnda torde bl.a. avses att en viss fördelningsmetod kan användas som ett sätt att kompensera företag som tidigare gjort stora, långlivade invester- ingar i ett läge där de samhällsekonomiska kostnaderna av vissa miljöutsläpp inte var kända. Vilka kriterier skall användas för att bedöma vilken fördelnings- metod som skall användas i olika situationer? I sin rapport till dele- gationen utgår Bohm från två antaganden om vad som är centrala mål för statsmakterna: 1.Samhällsekonomisk effektivitet, dvs. den miljökvalitet som väljs skall uppnås till lägsta möjliga kostnad, givet existerande politiskt bestämda restriktioner. 2.Fördelningspolitisk effektivitet, dvs. det skall inte gå att göra ytterligare realinkomstomfördelningar som en majoritet i riks- dagen skulle föredra. Med utgångspunkt i dessa mål kan man fråga sig i vilka avseenden som fördelningsmetoderna skiljer sig åt. I den fortsatta analysen görs jämförelser mellan auktion och gratis tilldelning. Vi börjar med att redovisa några avseenden i vilka de alternativa fördel- ningsmetoderna inte skiljer sig åt. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis 5.2.1De marginella kostnaderna för utsläpp är desamma för gratis tilldelning och auktion En avgörande fråga är om valet av fördelningsmetod för utsläpps- rätter påverkar ett företags produktionsbeslut och strukturutveck- lingen inom berörda branscher. För frågeställningen är det väsent- ligt att veta vilket pris/vilken kostnad en gratis tilldelad utsläppsrätt har. Priset på auktionerade utsläppsrätter är det pris som vinnarna i budgivningen betalar för utsläppsrätterna. För den fortsatta diskus- sionen är det viktigt att också fastslå vilket pris som gratis tilldelade utsläppsrätter har. Kostar det något för ett företag att använda gratis tilldelade utsläppsrätter? Ja, eftersom verksamhetsutövaren har en alternativkostnad för utsläppsrätten. En grundläggande ut- gångspunkt för handel med utsläppsrätter är att verksamhetsutöva- ren själv skall värdera om det lönar sig bäst att fortsätta att produ- cera (och då tvingas redovisa utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som uppstår) eller om det är mer lönsamt att minska utsläppen (genom minskad produktion eller andra åtgärder) och i stället sälja tilldelade utsläppsrätter. Alternativet till att utnyttja rätten att släppa ut är alltså att sälja den på marknaden, dvs. alternativkostna- den motsvarar alltid vad marknaden är villig att betala för utsläpps- rätten.