sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Var gränsen skall gå för att en fjärrvärmeledning skall anses ha ingripande betydelse för olika allmänna intressen är dock mycket svårt att avgöra generellt. En prövning måste normalt ske i det enskilda fallet. Det kan resoneras kring längd, som ju utgör ett avgörande kriterium enligt rörledningslagen, eller dimension m.m. Oavsett hur man väljer att göra denna avgränsning kan det konsta- teras att det inte är särskilt vanligt att det förekommer sådana betydande ledningar i ett fjärrvärmenät. Frågan man då kan ställa är om det finns skäl att anta att sådana ledningar kan komma att byg- gas i någon utsträckning. Den expansiva utveckling som sker på fjärrvärmeområdet kan medföra ett ökat behov av kapacitet i ett nät eller integrering av relativt närliggande nät i syfte att utöka värmeunderlaget för t.ex. utbyggnad av kraftvärme. En sådan ökad integrering innebär att fler större ledningar kan komma att anläggas mellan närliggande orter. Under utredningens gång har jag låtit utarbeta en rapport om kraftvärmepotentialen vilken redovisats i det föregående. Av denna framgår att den integrering av fjärrvärmenät som borde förekomma för att öka värmeunderlaget för t.ex. kraftvärmeverksamhet troli- gen inte kommer att komma till stånd i den utsträckning som kan önskas. Detta kommer att påverka och förmodligen begränsa före- komsten och behovet av längre överföringsledningar samt förstärka bilden av fjärrvärmeverksamheter som till för att täcka lokala behov av uppvärmning. Mot denna bakgrund och då byggande av längre fjärrvärmeled- ningar är förenat med stora kostnader kan jag inte se att det under rådande förhållanden finns tillräckligt gynnsamma ekonomiska förutsättningar för att låta bygga några betydande större eller längre sammanbindande ledningar mellan olika fjärrvärmenät eller mellan ett sådant nät och en vär- meleverantör, t.ex. en industri. kan förbättrad teknik inne- bära kostnadsreduceringar som gör utbyggnader mer ekonomiskt försvarbara. Min bedömning är dock att kommer sam- manbindande ledningar att byggas främst mellan orter som är till- räckligt näraliggande varandra, dvs. där avståndet är runt två till tre Sådana ledningar bedömer jag inte vara av den karaktären att de har betydande inverkan på allmänna intressen m.m. Behovet av att pröva lämpligheten av en fjärrvärmeledning, varie- rar med ledningarnas sträckning, karaktär m.m. De speciella karaktärsdrag som kännetecknar fjärrvärmeledningar och de system de ingår i påverkar, vid en jämförelse med t.ex. naturgasledningar, behovsbilden och medför att skälen för att behålla en koncessions- prövning för fjärrvärmeledningar varierar i styrka. Elledningar och naturgasledningar är t.ex. förenade med vissa andra skyddsintressen som inte gör sig lika starkt gällande för fjärrvärmeledningarnas del. Elledningar är överlägset farligast av de tre diskuterade ledningsslagen och påverkar genom bl.a. elektriska och magnetiska fält sin omgivning på ett påtagligt sätt. Bl.a. skyddsintresset talar för att koncession bör krävas för fram- dragande av sådana ledningar. Även för naturgasledningar finns det ett skyddsintresse. Av denna anledning har det meddelats särskilda föreskrifter om säkerhetsavstånd från naturgasledningar som skall iakttas vid t.ex. planläggning av byggnationer m.m. För fjärrvärmen, som är väl utbyggd, saknas också ett statligt kontrollbehov som kan förekomma när en marknad är relativt ny eller outvecklad med en utbyggnad av infrastruktur i full gång. Det är vid en jämförelse med el- och naturgasledningar och mot bakgrund av fjärrvärmeverksamhetens lokala prägel, huvudsakliga knytning till tätbebyggda områden, långt gångna utbyggnad, mindre farlighet och mer begränsade användningsområde, svårt att hävda att byggande och användande av en fjärrvärmeledning kan utgöra ett lika betydelsefullt ingrepp i allmänna intressen som byg- gande av el- och naturgasledningar. För egen del är jag beredd att hävda att en fjärrvärmeledning till sin utformning och karaktär då är mer lik de vatten- och avloppsledningar (va-ledningar) som ingår i de lokala vatten- och avloppsnäten än el- och naturgasledningar. För va-ledningar saknas koncessionsplikt. Den bristande användningen av rörledningslagens koncessions- bestämmelser pekar mot att slopandet av en koncessions- prövning inte skulle föra med sig någon förändring i förhållande till den verklighet som gäller för fjärrvärmeaktörerna . Enligt vad som kommit till min kännedom har den uteblivna koncessions- prövningen inte heller medfört någon betydelsefull skada för all- männa intressen. Det kan alltså ifrågasättas om det verkligen finns ett behov av en separat koncessionsprövning utöver annan pröv- ning som en fjärrvärmeledning kan komma att underställas. samordningsförluster till följd av att koncessionskravet slopas ver- kar ju inte uppkomma. Med hänsyn tagen till vad jag anfört ovan gör jag bedömningen att det förvisso kan uppkomma inverkan på allmänna intressen vid byggande och användning av en fjärrvärmeledning. Denna inverkan kan variera men är huvudsakligen inte av sådan karaktär att den kan medföra en betydande inverkan på sagda intressen. I den mån all- männa intressen kan komma att påverkas negativt, t.ex. naturvårds- och miljöintressen, är det min uppfattning att den kontroll som ändå skall ske till följd av annan lagstiftning kan anses tillräckligt tillgodose de allmänna intressena. Det föreligger därför inte, enligt mitt förmenande, ett behov av en övergripande prövning av de negativa effekterna för allmänna intressen mot nyttan av en fjärr- värmeledning. Den samordningsvinst som uppkommer genom konces- sionsprövningen av fjärrvärmeledningar enligt rörledningslagen varierar i förhållande till de olika lagar som en fjärrvärmeledning i övrigt skall prövas enligt. Detta beror på vilken rättsverkan konces- sionsprövningen har getts vid prövningen enligt den andra lagstift- ningen. Genom att avskaffa koncessionskravet kommer en återgång att ske till en prövningsordning som inte medger en samlad övergri- pande bedömning av verksamheten. Det får till följd att det endast sker en avvägning i det enskilda fallet mellan de uttalade intressen som skall prövas mot varandra enligt den i ett ärende aktuella lag- stiftningen, t.ex. kan transportpolitiska hänsyn inte beaktas på samma sätt i ett miljöbalksärende. En sådan ordning kan visserligen leda till att mer eller mindre avvikande resultat nås vid de olika prövningarna. Risken skall inte överdrivas mot bakgrund av att fjärrvärmeledningarna ju tillkommit utan samordnad prövning . Ordningen kan också leda till att alla intressen inte i tillräcklig grad prövas mot varandra och, som en följd därav, att vissa all- männa intressen motverkas. Med tanke på fjärrvärmeledningarnas lokala prägel och koppling till i huvudsak en och samma kommun eller grannkommuner, bör detta inte föranleda några nämnvärda negativa effekter utan bör kunna tas om hand och beaktas i bl.a. det kommunala planarbetet. Någon förändring av de förhållanden som anfördes till stöd för den nu gällande lämplighetsbedömningen av verksamhetsutövaren har inte skett sedan bestämmelsens tillkomst. De är alltjämt aktu- Till detta kommer att en eventuellt ökad sammankoppling av lokala nät till större nät av regional karaktär kan innebära att det i högre grad kan finnas skäl att lämplighetspröva såväl sammanbin- dande ledningar som ledningsägaren. Sådana sammanbindningar kommer inte alltid att ske av nät som är i samma aktörs hand. Detta ställer större krav på ledningsägaren än . Det kan därför argumenteras för att en lämplighetsbedömning av verksamhets- utövaren även fortsatt bör ske vid byggande och användning av fjärrvärmeledningar. Som jag tidigare anfört skall man dock inte överskatta potentialen för integrering av fjärrvärmenät. Inte heller bör en koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar motiveras enbart av ett krav på en prövning av verksamhetsutövaren. Är detta syftet är det lämpligare att kräva särskilt tillstånd för att utöva verk- samheten. Sistnämnda är dock inte en åtgärd som jag föreslår eller ens har övervägt. Sammanfattningsvis kan jag, mot bakgrund av de speciella lokala karakteristika för fjärrvärmenät och dess ledningar, inte se att det finns ett tillräckligt starkt behov av att göra en samlad prövning av fjärrvärmeledningar vilken skall beakta olika motstående allmänna intressen. Därutöver tillkommer att ett koncessionskrav skulle innebära kännbara administrativa konsekvenser för såväl verksam- hetsutövaren som tillståndsmyndigheten, t.ex. genom den utred- ning som skall tas fram, ges in och övervägas i ett koncessions- ärende. Även detta förhållande talar, vid en avvägning mellan att ha koncessionsplikten kvar eller inte, med viss styrka mot ett konces- sionskrav. 9.6.2Finns det skäl att införa koncession för område? Jag har i det föregående kommit till den ståndpunkten att det inte längre finns ett behov av att ha kvar en koncessionsplikt för en fjärrvärmeledning i en viss sträckning. Man bör då fråga sig om det ändå kan finnas skäl för att ha en koncessionsplikt för ett visst område. Naturgaslagen innehåller ingen koncessionsplikt för områden. Samma regler och motiv för detta gäller alltså för fjärr- värme- och naturgasledningar. För elledningar gäller andra regler. Nätkoncession för område får enligt ellagen endast beviljas under tre förutsättningar. Den första förutsättningen är att anlägg- ningen är lämplig från allmän synpunkt. Med detta avses i princip detsamma som enligt rörlednings- och naturgaslagen. En andra förutsättning är att området utgör en med hänsyn till nätverksam- heten lämplig enhet som inte till någon del sammanfaller med ett annat koncessionsområde. Den tredje och sista förutsättningen kan sägas vara att verksamhetsutövaren är lämplig att utöva nätverk- samhet inom det begärda området. Ett syfte med en områdeskoncession på fjärrvärmeområdet torde vara att skapa ett reglerat nätmonopol för det aktuella området och ge ledningsägaren en trygghet i sin nätverksamhet, t.ex. genom att andra utestängs från att bygga en konkurrerande och parallell led- ning i det område som omfattas av koncessionen. Att införa en sådan ordning på fjärrvärmeområdet skulle alltså ta sin utgångs- punkt i ett sådant resonemang. Det kan starkt ifrågasättas om det finns skäl att införa en ord- ning med områdeskoncession för att utestänga andra ledningsaktö- rer på fjärrvärmeområdet. Det synes vara svårt att hävda att de led- ningar som inte bedömts behöva koncessionsprövas, dvs. undan- tagits från koncessionsplikten, likväl skall göra det men i enlighet med ett förenklat förfarande. Det enda bärande skäl som jag då kan se är just det om att trygga en verksamhet och göra det till ett reglerat monopol. Även om det inte utgör ett skäl för att inte före- slå en områdeskoncession, kommer ett förslag om det inte heller att accepteras av de verksamma fjärrvärmeaktörerna som ju hävdar att de är verksamma på en konkurrensutsatt värmemarknad. En ordning med områdeskoncession skulle också innebära att t.ex. spillvärmeleverantörer eller fastighetsägare inte får bygga en ledning inom det aktuella området ens för eget bruk. På elområdet är ett syfte att förhindra att en större användare kopplar upp sig på det regionala nätet och underminerar möjligheten att skapa ett bär- kraftigt elnätområde. Genom att medge regeringen att själv reglera om undantag från koncessionsplikten eller bemyndiga en myndig- het att göra detta kan dock sådana mindre önskvärda situationer undvikas. En inte obetydlig skillnad mellan de olika ledningsbundna ener- giverksamheterna är att fjärrvärmeverksamheten, till skillnad från el- och naturgasverksamheterna, inte är åtskild vad gäller nätverk- samhet och handelsverksamhet. Av denna anledning är det inte lika angeläget att trygga den enskilde verksamhetsutövaren från kon- kurrerande ledningar även om det ur samhällsekonomisk synpunkt kan – om ledningarna är parallella – vara slöseri med resurser att två ledningar byggs inom samma område. Sammantaget kan jag inte finna några bärande skäl för att kräva områdeskoncessioner för fjärrvärmeledningar. 9.7Förekommer påverkan på konkurrensförhållanden av betydelse för behovet av koncession En generellt gällande grundtanke får anses vara att det så långt möjligt skall råda konkurrensneutralitet i regleringen mellan olika konkurrerande energiformer. En fråga som jag har att ta ställning till i detta sammanhang är om det kan uppkomma påverkan i kon- kurrenshänseende för alternativa ledningsbundna former av energi för uppvärmningsändamål – huvudsakligen el, naturgas och fjärr- värme – om det råder skillnad i regelverken för dessa i konces- sionshänseende. 9.7.1Tankar om koncessionspliktens påverkan på konkurrenssituationen mellan alternativa ledningsbundna energiformer Som ovan redovisats skall en ledning underkastas viss prövning oavsett om det finns en koncessionsplikt eller inte. Graden av prövning varierar och kan även påverkas av en koncessionsregler- ing, t.ex. genom att tillåtligheten och den huvudsakliga lokalise- ringen, såvitt gäller koncession för en ledning i bestämd sträckning, är avgjord. Förekommer ingen koncessionsplikt skall ledningen i fråga prövas fullt ut enligt aktuella regleringar. Val av energisystem för uppvärmning av byggnader m.m. innebär långsiktiga och inte sällan kostsamma investeringar. Konkurrensen förekommer därför främst i etableringsfasen. När valet av upp- värmningssystem, exempelvis naturgas, är gjort för t.ex. ett bostadsområde är det därför svårt att motivera en utbyggnad av en kostsam alternativ infrastruktur till eller inom samma område enbart för uppvärmningsändamål. Detta förhållande påverkar bedömningen av om det uppkommer konkurrensfördelar till följd av skillnader i koncessionsregleringen mellan energiformerna. För det fall att en energiform, till skillnad från en annan, skall underkastas en koncessionsprövning är det tänkbart att en konkur- renspåverkan kan uppkomma. Här kan en tidsfaktor och en kost- nadsfaktor identifieras. Drar en prövning i någon av formerna ut kan det inträffa att en energiform väljs före en annan om skillnaden i ledtid, dvs. från förstudie till driftssituation, är stor. Det är svårt att säga generellt om koncessionsprövningen innebär en konkurrensfördel eller konkurrensnackdel i tidshänseende. Det beror mycket på vilka intressen som aktualiseras i det enskilda fallet. Det är svårt att bedöma vilken tidsåtgång som kommer att krä- vas i ett koncessionsärende. Med hänsyn till bl.a. den utredning som skall presenteras i ärendet och ärendetillströmningen är det tänkbart att en koncessionsprövning utförd av regeringen, sin sam- ordnande verkan till trots, kan medföra att en viss tidsutdräkt kan uppkomma. Vidare kan innehållet i regelverket för vad som skall gälla för en koncession innebära att vissa kostnader i verksamheten uppkom- mer till följd av koncessionsprövningen. Det kan t.ex. gälla villkor om ställande av säkerhet för återställning samt ansökningskostna- den. Sådana kostnader kan göra transporten genom ledningen dyrare, vilket kan påverka priserna för slutkunden och, i vart fall om kostnaderna inte är obetydliga, i någon mån försvaga den kon- cessionspliktiga verksamhetens konkurrenskraft. 9.7.2Hur ser konkurrenssituationen mellan alternativa ledningsbundna energiformer ut ? gäller som utgångspunkt en koncessionsplikt för en el-, naturgas- och fjärrvärmeledning i en bestämd sträckning. Visserli- gen ser undantagen från koncessionskravet olika ut i respektive reglering men dessa former av ledningar är underkastade relativt likartad reglering. Några nämnvärda konkurrensfördelar eller nack- delar torde därför inte uppkomma genom de olika koncessions- regleringarna. En skillnad är att elledningar som ingår i distributionsnät är underkastade ett krav på koncession för att få byggas och användas inom ett visst geografiskt område. En sådan reglering är, mot bak- grund av sitt syfte, konkurrenshämmande. Den konkurrensbegrän- sande verkan regleringen har gäller dock endast inom det egna pro- duktslaget. Någon prövning av ledningens lokalisering m.m. sker ju inte enligt koncessionsregleringen utan den tar sikte på att säker- ställa lämpligt utformade nätenheter. Detta innebär att el-, natur- gas-, och fjärrvärmeledningar som ingår i distributionsnät prövas enligt i princip samma ordning. De regelverk som gäller för de alternativa energiformerna innebär, såvitt jag kan bedöma, ingen konkurrenspåverkan av bety- delse. 9.7.3Hur påverkas konkurrenssituationen mellan alternativa ledningsbundna energiformer av mitt förslag? Med utgångspunkten tagen i den ovan gjorda bedömningen att det inte längre skall finnas en koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar i en bestämd sträckning uppkommer en skillnad i förhållande till vad som kommer att gälla för el- och naturgasledningar. Genom att en fjärrvärmeledning i bestämd sträckning inte skall koncessionsprövas av regeringen kan det tänkas att en konkurrens- fördel kan uppkomma i jämförelse med en motsvarande ledning för el eller naturgas genom ett förmodat snabbare förlopp från pro- spekt till färdigställande. Det är även tänkbart att den minskade ekonomiska bördan för en fjärrvärmeaktör genom slopandet av koncessionskravet kan medföra en prislättnad i kundledet i förhål- lande till el- och naturgasområdet. Det måste dock här tydliggöras att det är fråga om överföringsledningar och inte distributionsled- ningar. Till detta kommer att överföringsledningar för el och naturgas normalt inte byggs och används för uppvärmningsändamål. De tjä- nar många andra syften som är marknadsmässigt mer intressanta för utövaren. Det är dessa intressen som styr om en över- föringsledning kommer till stånd eller inte och inte förekomsten av en koncessionsplikt. Jag kan därför svårligen se att några nämn- värda konkurrensfördelar eller nackdelar kommer att föreligga mellan de alternativa energiformerna. Sammantaget gör jag därför bedömningen att de konkurrensför- delar som olika regleringar av koncessionsfrågan kan innebära i sig är, om någon, av marginell betydelse. 10 En ny lag – Fjärrvärmelagen Det förekommer viss reglering som i någon form tar sikte på fjärrvärmeverksamhet. Denna återfinns huvudsakligen i ellagen, rörledningslagen och lagen om allmänna värmesystem. Det bör noteras att jag i det föregående har föreslagit att rörledningslagen inte längre skall tillämpas på rörledningar för fjärrvärme och att Va- lagsutredningen har föreslagit att lagen om allmänna värmesystem skall upphävas. I delbetänkandet Skäligt pris på fjärrvärme1 redovisade jag de förslag jag lägger fram för att stärka fjärrvärmekundernas, men även potentiella sådana kunders, förtroende för fjärrvärmen som ett uppvärmningsalternativ för framtiden. I detta betänkande har jag även föreslagit reglering som avser dels frågan om tillträde till fjärr- värmeinfrastrukturen, dels införandet av kraftvärmedirektivet. Med hänsyn till omfattningen av den reglering jag föreslår, är det alltjämt min uppfattning att det finns övertygande skäl att införa en för fjärrvärmeområdet separat lagstiftning. Jag föreslår i detta betänkande en lagreglering i form av en fjärrvärmelag. Den regler- ing som föranleds av kraftvärmedirektivet tar inte direkt sikte på fjärrvärmeverksamhet och bör därför, i enlighet med vad ovan anförts, genomföras i separat lagstiftning. 10.2Kort om lagens innehåll Fjärrvärmelagen följer i allt väsentligt den struktur som jag redovi- sade i mitt förra delbetänkande. Jag har inte funnit några bärande skäl att göra några större förändringar och kommer därför endast mycket kortfattat att beröra lagens innehåll. 1 SOU 2004:136. En ny lag – Fjärrvärmelagen Den fjärrvärmelag jag nu föreslår skall i enlighet med vad jag tidigare anfört tillämpas på fjärrvärmeverksamhet och fjärrkyle- verksamhet. Vad som avses med dessa begrepp måste klargöras i ett avsnitt med definitioner i lagen. Fjärrvärmeverksamhet har definierats i utredningens första del- betänkande och den definitionen korresponderar med den defini- tion som regeringen har lagt fram i sin proposition om genomfö- rande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre markna- derna för el och naturgas, m.m.2 Den bör alltså kunna föras in oför- ändrad i fjärrvärmelagen. Någon definition av begreppet fjärrkyleverksamhet har inte tidi- gare föreslagits. I detta betänkande finns ett sådant förslag. Defini- tionen bygger på allmänna resonemang som fördes i delbetänkan- det Skäligt pris på fjärrvärme3, huvudsakligen i kapitel 7. Definitionen behandlas närmare i specialmotiveringen. Vidare har utredningen tidigare föreslagit en definition av kraft- värmeverk, vilken överensstämmer med den av regeringen i ovan- nämnda proposition föreslagna. Med en mindre men förtydligande förändring vidhåller jag den tidigare föreslagna definitionen av vad som skall anses utgöra ett kraftvärmeverk. I fjärrvärmelagen samlas ett antal bestämmelser som ställer upp krav på den som bedriver fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet. Jag har redan föreslagit att vissa av dessa, dvs. kraven på juridisk, eko- nomisk och funktionell åtskillnad, skulle införas i ellagen. Försla- gen har i princip oförändrade förts över till fjärrvärmelagen och jag hänvisar därför till vad som redovisats om dessa frågor i de tidigare delbetänkandena. Till de tidigare kraven förs nu ett krav på fjärr- värmenätägaren att förhandla om tillträde till fjärrvärmenätet för annan aktör. I förhållande till den tidigare presenterade strukturen har jag gjort den förändringen att jag, trots att regleringen om ekonomisk åtskillnad också utgör ett krav på den som bedriver fjärrvärmeverk- samhet, valt att lägga redovisnings- och revisionsbestämmelserna samlade under en gemensam underrubrik om redovisningen av fjärrvärmeverksamhet m.m. En förändring som sker i förhållande till tidigare är att de undantag från kommunallagen för de kommunala fjärrvärmeföretag som finns i ellagen flyttas till fjärrvärmelagen med endast en 2004/05:62. En ny lag – Fjärrvärmelagen redaktionell ändring och kompletteras med en bestämmelse om ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen. En viktig del i fjärrvärmelagen är regleringen om kundskydd. Till denna hör bl.a. regler om avtalsutformning, förhandlingsrätt för kund i vissa frågor och förutsättningar för avbrott i distributionen av fjärrvärmen. Som ett kundskyddande krav på den som bedriver fjärrvärme anges även att denne skall offentliggöra sina normalpris- listor och grunder för indelning av kunderna i olika kategorier. För att stötta förhandlingsordningarna avseende avtalsvillkor och tillträde till fjärrvärmenät finns en reglering om medling och tvistlösning. Denna har ingående behandlats i delbetänkandet Skä- ligt pris på fjärrvärme.4 Här har den lagtekniska lösningen valts att inte reglera det tvistlösande organet, , i lagen. I stället anges i lagen att medling och tvistlösning skall ske av till- synsmyndigheten. Eftersom regeringen beslutar om vilken myn- dighet som skall utföra uppdraget som tillsynsmyndighet bör regeringen även förfoga över frågan om hur tillsynsmyndigheten skall vara organiserad. Mitt förslag är dock att det inom tillsyns- myndigheten skall inrättas en särskild . Givetvis innehåller fjärrvärmelagen den viktiga regleringen av den tillsyn som skall säkerställa efterlevnaden av lagen med tillhö- rande föreskrifter. Bestämmelserna om tillsyn ger tillsynsmyndig- heten bl.a. rätt för att få upplysningar och ta del av handlingar samt sanktionsmöjligheter. Utöver nu nämnda reglering innehåller fjärrvärmelagen även bestämmelser om hur avgifter får tas ut. Det gäller även försenings- avgifter. Dessutom regleras hur beslut av tillsynsmyndigheten över- klagas. I enlighet med allmänna principer bör sådana beslut över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. 10.3Offentliggörande av uppgifter om fjärrvärmeverksamhet I mitt senaste delbetänkande5 har jag föreslagit att vissa nyckeltal för en fjärrvärmeverksamhet skall tas fram.