sou · GTB350 · 2006-01-01 00:00:00 — Inställningen från svensk sida Den ståndpunkt var från början att den brist på arbetskraft som kan uppstå inom vissa branscher bör kunna avhjälpas inte bara i eller inom EU, utan också från de nya medlemsstaterna. Under utvidgningsförhandlingarna uttryckte regeringen sin positiva inställning till att kandidatländerna inför- livades och argumenterade för fri rörlighet av personer redan från anslutningsdagen. Regeringen tillsatte sedan, under förhandlingarna, en utredning för att kunna avgöra hur tillträdet till den svenska arbetsmarknaden skulle se ut för de nya medlemsstaterna. Utredningen lämnade sitt betänkande17 . Förslaget innebar i korthet att en ökad migration från de nya medlemsstaterna inte ansågs utgöra några problem för den svenska arbetsmarknaden, men att vissa över- gångsregler skulle införas för att sätta upp hinder för ev. missbruk av den svenska välfärden. Det lämnades också förslag på åtgärder för att undvika risken för snedvriden konkurrens på arbetsmarkna- den. Regeringen föreslog att särskilda regler skulle införas ,18 men fattade beslut om att inte införa några sådana. I samband med debatten kring övergångsreglerna, och mot bak- grund av en eventuell ökande rörlighet från de nya medlems- staterna, bedömde regeringen att det är angeläget att noggrant följa utvecklingen av situationen på arbetsmarknaden och i arbetslivet. Vissa uppdrag har därför givits till olika myndigheter och organisa- tioner. 3.2.3Utredningar och uppdrag med anledning av utvidgningen har fått i uppdrag dels att samman- ställa statistik över utvecklingen av antalet arbetstillstånd till enligt , dels att se över möjligheten till ökad kontroll av anställningsbevis i samband med beviljande och för- längning av uppehållstillstånd. Verket har konstaterat att förutsätt- ningarna för att betraktas som arbetstagare respektive företagare är preciserade i EG-rätten och att utrymmet för kontroll och särskild 2003/04:119. prövning är mycket begränsat. Verket har också tagit fram en sär- skild blankett för att få in ett bättre beslutsunderlag och har påbörjat ett samarbete med för att förbättra kontrol- len i samband med tillståndsgivning samt skatte- och bokförings- kontroll. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har fått ett uppdrag att kvartalsvis redovisa omfattningen av EU-intyg hänför- liga till EG-förordning 1408/71. Förordningen upptar bestämmel- ser om rätten till ersättning, om tillgodoräknande av arbete och försäkringstid medlemsstaterna emellan. Förordningen reglerar även möjligheterna att ta med sig fortsatt arbetslöshetsersättning upp när man söker arbete i nytt land (s.k. export). Den första kvartalsrapporten för visar, liksom de närmast föregående, att mycket få ärenden gäller förhållandet till de nya medlemsstaterna. De flesta ansökningarna kom från medborgare i , och . fick i uppdrag att följa utvecklingen av ut- betalningen av svenska familjeförmåner enligt samma EG-förord- ning till medborgare från de nya EU-staterna. Uppdraget slutredo- visades och slutrapporten anger att det finns endast ett mindre antal ärenden som är familjeförmånsärenden och att det oftast gäller ett annat nordiskt land. Med tanke på den korta tid som gått sedan utvidgningen anses det dock för tidigt att dra några slutsatser om effekten på och en fortsatt studie förordas. En projektgrupp tillsatt inom rap- porterade också om hur det svenska social- försäkringssystemet fungerar i internationella förhållanden. kommer , i samband med att årsstati- stik publiceras, kunna rapportera hur många medborgare från de nya medlemsländerna som sökt och beviljats ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). En utredning om bl.a. möjlig- heterna att begränsa rätten till sådant bistånd för vissa medborgare i annan EU-stat lämnade ett förslag på en begränsnings- regel i socialtjänstlagen.19 Medborgare från de nordiska länderna omfattas inte av begränsningsregeln. Utredningen föreslår att en medborgare i annan EU-stat och dennes familjemedlemmar som vistas i som huvudregel inte skall ha rätt till bistånd här. Regeln skall dock inte gälla för arbetstagare eller egenföretagare eller deras familjemedlemmar 19 SOU 2005:34. (eller för personer som behåller sådan ställning på grund av t.ex. ofrivillig arbetslöshet). För arbetssökande från annan EU-stat går förslaget längre. Någon rätt till bistånd kommer som huvudregel inte att finnas som medborga- ren i en EU-stat söker arbete i . För såväl arbetssökande som andra skall dock rätt till bistånd alltid finnas i akuta nödsitua- tioner. Förslaget är anpassat till EG:s direktiv om fri rörlighet som skall vara genomfört i svensk rätt (se 3.2.6). har analyserat vilka problem som kan uppstå i samband med utvidgningen med avseende på tillsynen av arbets- miljön. Det konstateras att utländska företag och företagare utan känd adress eller bosättning i ofta återfinns i riskutsatta branscher. Verket anser att tillsynen måste ges ökade resurser för att säkerhetsnivån skall kunna upprätthållas och har bl.a. föreslagit att behovet av ett särskilt beställaransvar för t.ex. byggföretag som anlitar sådana företag skall utredas. En arbetsgrupp inom tillsattes för att följa utvecklingen på arbetsmarknaden efter utvidgningen. Grup- pen skall sammanställa och analysera information från myndigheter och organisationer. En utredning om möjlighet till bättre bevak- ning av kollektivavtal, även då en facklig organisation saknar med- lemmar på en arbetsplats, har tillsatts.20 Uppdraget skall redovisas . En interdepartemental grupp har också till- satts för att överväga åtgärder som har med svartarbete i hushållen att göra, t.ex. att ändra omfattningen av skyldigheten att betala arbetsgivaravgifter och göra avdrag för preliminär skatt. fick i uppdrag att redogöra för kontrollen såväl vid utfärdandet av F-skattsedel för medborgare från EU10, som av dem som redan innehar sådan. Verket föreslog bl.a. att tidsbe- gränsad F-skatt skall kunna utfärdas i vissa fall och att samarbetet inom EU/EES avseende informationsutbyte förbättras. Verket kommer att fortsätta arbeta med att ta fram rutiner för kontrollen. 20 Dir. 2004:98. 3.2.4Utvidgningens påverkan på rörligheten Det råder fortfarande stor osäkerhet om hur utvidgningen kommer att påverka arbetskraftens rörlighet inom och arbetsmark- naden i . Den gängse uppfattningen är att det inte kommer att bli någon omfattande migration av arbetskraft från de nya EU- staterna. Enligt en rapport från Institutet21, uppskattas att (220 000 personer) av befolkningen från de nya med- lemsländerna kommer att flytta till en annan medlemsstat. Rap- porten visar också att de typiska framtida flyttarna från de nya medlemsstaterna är unga och välutbildade. Runt 2–av de i åldern 15–svarade att de planerar att flytta från sitt hemland. Arbetslöshet som skäl för utvandring uppgick till . En av slutsatserna är att utvidgningen kommer att innebära positiva möjligheter för EU15 att få tillgång till kvalificerad arbetskraft, vilket i sig kommer att öka konkurrensen om den välutbildade arbetskraften i ett alltmer åldrande EU. En negativ aspekt är risken för s.k. brain drain i de nya staterna. beviljades i totalt 6 040 uppehållstillstånd enligt och detta hade ökat till knappt 15 000. Nästan 6 000 av dem fick uppehållstillstånd som arbetstagare, medan ca 3 400 tillstånd gavs för vardera kategorin studier och anknytning. De medborgare från en EU-stat som vistats i än , finns inte med i statistiken eftersom de inte behöver ansöka om uppehållstillstånd. 21 Undersökningen är baserad på data från Eurobarometern. Undersökningen genomfördes i de 13 kandidatländerna . (2004). Antalet beviljade uppehållstillstånd i enligt EU/–2004 Antalet beviljade uppehållstillstånd har ökat sedan anslöt sig till 1994. För- ändringen är störst mellan , vilket till stor del kan förklaras med den senaste utvidgningen av unionen. Ungefär dubbelt så många ansökningar om uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl kom från de nya medlemsländerna maj–jämfört med 200323. av alla som sökte fick tillstånd . Det är dock vanskligt att jämföra statistik avseende antal medborgare från de nya medlemsstaterna i EU som ansökte om arbets- tillstånd av arbetsmarknadsskäl enligt nationella regler för tredje- landsmedborgare, med statistik avseende antal personer från samma länder som ansökt om uppehållstillstånd som arbetstagare enligt nationella regler för unionsmedborgare, eftersom det rör sig om helt olika regelsystem. När det gäller medborgare från de nya medlemsstaterna är det enligt uppgift från tillstånd avseende bygg- 22Se tabell 3.2.2 i bilaga 3. 23Se tabell 3.2.3 i bilaga 3. branschen, jord- och skogsbruk och trädgårdsnäring som domine- rar. Tillstånd rörande byggbranschen dominerar i Stockholms- området, medan jordbruk och trädgårdsnäring dominerar i . Trädgårdsnäringen och jordbruket har många säsongs- arbetande och här finns det ett stort mörkertal vad gäller de korta anställningarna upp . Mycket tyder på att de som tidigare haft säsongsarbetstillstånd även kommer hit och arbetar , men med den skillnaden att de nu inte behöver något arbetstillstånd. I övrigt är det lokalvård, restaurang- arbete och diverse andra, i regel mindre kvalificerade arbeten, som förekommer. Arbete som au-pair är förhållandevis vanligt och medborgare från de baltiska staterna dominerar i de ärendena. Det förekommer lokala avvikelser. I exempelvis domi- nerar anställda vid och då rör det sig framför allt om doktorander och forskare, men även läkare och tandläkare. EU står sannolikt inför ytterligare förändringar . och förväntas kunna bli medlemmar och skall inleda förhandlingar med EU . Även och har ansökt om medlemskap. För att få inleda förhandlingar krävs att de kan anses uppfylla EU:s politiska, sociala och ekonomiska kriterier (de s.k. Köpenhamnskriterierna). EU:s yttre gräns förändras följ- aktligen med utvidgningarna. är , , , och samt nya gränsstater och gränsen mot har blivit längre och hanteras av fler medlemsstater. Om även , och blir EU-medlemmar ökar EU:s befolkning med ytterligare ungefär 100 miljoner perso- ner, från 70 miljoner, 22 miljoner och 8 miljoner. Det rör sig således om ett stort tillskott i förhållande till nuvarande folkmängd på ca 455 miljoner fördelat på 25 länder. Vilken inverkan en sådan utvidgning skulle kunna få mer speci- fikt för del är naturligtvis, på samma sätt som det fort- farande är beträffande den senaste utvidgningen, svårt att bedöma. I dessa länder är också arbetslösheten relativt hög och det är ofta personer som är värst drabbade av detta. Men i vilken utsträckning det kommer att medföra ett tillskott till den svenska arbetsmarknaden är osäkert. Storleken och integrationen av den i boende befolkningen med ursprung i dessa länder påverkar även den framtida invandringen. En ökad rörlighet till EU i stort, där t.ex. kan tänkas bli ett stort mottagarland, lär dock i varje fall på leda till invandring även till övriga EU- stater. Även den svenska arbetsmarknaden kan antas påverkas. 3.2.6Arbetet inom EU med arbetskraftsinvandring Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande tankarna bakom EU. finns ett omfattande regelverk för hur rör- ligheten kan se ut för medborgare i medlemsstaterna. Men även arbetet med att harmonisera det som gäller förhållanden för tredjelandsmedborgare har pågått länge och det arbetet har intensifierats. lanserades den europeiska sysselsättningsstrategin. Det är det viktigaste medlet för att nå Lissabonstrategins (se nedan) mål för sysselsättning och arbetsmarknad. Strategin innebär en årlig samordningsprocess med mål och riktlinjer för sysselsättnings- politiken, nationella handlingsplaner, en gemensam rapport om sysselsättning och rekommendationer till medlemsländerna. För- bättrad, och slutligen full sysselsättning, är viktiga del- respektive slutmål. Riktlinjerna, som är tio till antalet, handlar framför allt om att på olika sätt göra det attraktivt för arbetsgivare att anställa och för arbetstagare att arbeta, samt att få ett på olika sätt jämställt deltagande i arbetslivet. De rekommendationer24 som Europeiska unionens råd gav var att bättre gynna tillväxten av små och medel- stora företag, i synnerhet genom att minska de administrativa bördorna. Insatser behövs även för att motverka det ökande antalet långtidssjukskrivna genom arbetsinriktade lösningar och förbätt- rade arbetsvillkor. För att höja sysselsättningen behövs åtgärder för att öka drivkraften till arbete och minska orsaker som gör att en del hellre stannar utanför arbetskraften. rekommenderas även att bättre följa upp resultaten av de insatser som görs för att integrera invandrare i arbetskraften. Vidare rekommenderas att satsningar görs för att minska antalet ungdomar som lämnar skolan , samt förbättra möjligheterna till utbildning för personer med kort utbildning och för personer utanför arbetskraften. 24 (2004). satser behövs även för att motverka brist på arbetskraft och risken för flaskhalsar inom vissa sektorer. Matchningen mellan utbudet och efterfrågan på arbetskraft måste bli effektivare. I och med att Amsterdamfördraget trädde 1999 har strävandena att samarbeta i rättsliga och inrikes frågor, inte minst invandrings- och asylfrågor, förstärkts. Det har följts av Europeiska rådets uttalanden (t.ex. i ), program, rikt- linjer och meddelanden om invandringspolitiken, allt för att nå ett gemensamt regelverk för tredjelandsmedborgares rättsliga ställning och ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med de för medborgare i EU-stater. lanserades Lissabonstrategin, för att det kommande decenniet bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till håll- bar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Betydelsen av att integrera de tredjelandsmedborgare som kommer till EU, liksom vikten av att snabbt anta de olika förslag till lagstiftning som kommissionen lagt fram, har betonats. Flera av kommissionens förslag har också antagits. Det gäller för det första ett direktiv om rätten till familjeåterförening. Det be- handlar inte primärt sysselsättning, men upptar bestämmelser av intresse även på detta område. Den tredjelandsmedborgare som be- viljas uppehållstillstånd som anhörig skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till bl.a. utbildning, anställning, egen företagsverksamhet och yrkesutbildning. Medlemsstaterna har dock vissa möjligheter att begränsa tillträdet till anställning eller egen företagsverksamhet. En utredning har lämnat ett del- betänkande om hur direktivet skall genomföras i svensk rätt.25 För det andra har det antagits ett direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning. Även detta innehåller bestämmelser som rör tillträde till arbetsmarknaden. En tredje- landsmedborgare som varit lagligen bosatt i en medlemsstat skall ha rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Medlems- staterna har rätt att kräva bevis om försörjningsförmåga och sjuk- försäkring. Varaktigt bosatta skall enligt huvudregeln ha samma rätt som landets egna medborgare i fråga om bl.a. tillträde till arbetsmarknaden, studier och socialt bistånd. Om landet väljer att utfärda uppehållstillstånd med förmånligare villkor än direktivets 25 Se SOU 2005:15. Slutbetänkande skall lämnas . ger tillståndet inte rätt till bosättning i andra medlemsstater, vilket annars är huvudregel. Ovan nämnda utredning behandlar även detta direktivs genomförande i svensk rätt. Ett tredje direktivförslag avsåg villkoren för tredjelandsmed- borgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egen företagare. Efter försök att nå politisk enighet i frågan har kommissionen i stället gett ut en om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU.26 Kommissionen presenterade ett förslag till tjänste- direktiv för hur tjänster skall kunna röra sig fritt över gränserna inom EU. Tjänstesektorn genererar av BNP inom EU och står för mellan av alla nya arbets- tillfällen. Den fria rörligheten för tjänster har en avgörande bety- delse för att kunna uppnå de mål som är satta inom ramen för Lissabonstrategin. Förslaget innebär att ett försök till en rättslig ram för företagsetablering och tjänstehandel mellan länderna. Ambitionen är att minska byråkratin samt att öka den ekonomiska aktiviteten och konkurrensen. Det förslag som lagts fram har fått hård kritik, främst från delar av fackföreningsrörelsen, som befarar att direktivet kan komma att leda till snedvriden konkurrens på arbetsmarknaden mellan olika medlemsstater. Efter enades stats- och regeringscheferna om att gå vidare med direktivet, dock med en grundlig omarbetning. För att förverkliga Lissabonmålet om konkurrenskraftighet och dynamik har forskningsverksamhet ansetts vara av central bety- delse. Som en del i arbetet att nå ett samhälle och en ekonomi som bygger på kunskap har det ansetts viktigt med en positiv hållning till forskares möjligheter att röra sig mellan medlemsstaterna. Ytterligare medel för att förverkliga Lissabonmålet är det direktiv vilket förhandlas och som behandlar underlättandet av tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i EU i forsknings- syfte.27 Motsvarande syfte ligger bakom ett antaget direktiv för studenter och volontärer.28 För att få ett ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer och ett formellt förfarande för erkännande pågår också ett arbete med att sammanföra flera direktiv på området till ett. Slutligen har för- enklingar också genomförts genom ändringar i bestämmelserna om 26Grönboken behandlas närmare i avsnitt 3.2.7. 27Rådets direktiv /16188. 28Rådets direktiv /114/EG av om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete. familjemedlemmar till medborgare i medlemsstaters rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen (det s.k. fri rörlighets- direktivet).29 3.2.7Det framtida arbetet med arbetskraftsinvandring antog EU ett nytt flerårigt program, Haagprogram- met, för att möta nya utmaningar och som en del av förberedel- serna inför ett ev. ikraftträdande av fördraget om upprättande av en . Syftet är att förbättra unionens gemen- samma kapacitet i frågor om polisiärt och rättsligt samarbete och därmed uppnå ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det förs fram att laglig migration har stor betydelse för att stärka den kunskapsbaserade ekonomin i och främja ekonomisk utveckling för att på så sätt bidra till genomförandet av Lissabon- strategin. har uppmanat kommissionen att före slutet av lägga fram en strategisk plan för migration som inbegriper förfaranden för inresetillstånd som snabbt kan svara på förändringar i efterfrågan på invandrad arbetskraft. Eftersom den informella ekonomin kan öka olaglig invandring och leda till exploatering, uppmanar medlemsstaterna att också se till att de uppnår de tidigare fastställda målen för minsk- ning av den informella ekonomin. Av direkt betydelse för frågan om arbetskraftsinvandring är slut- ligen den om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU30, som tidigare nämnts, som kommissionen presenterade i janu- ari 2005. Arbetet med grönboken tog vid när försöken att nå enig- het kring ett direktiv på området misslyckades. Som bakgrund påtalas bl.a. Lissabonstrategins sysselsättningsmål, den demo- grafiska utvecklingen och hur en legal invandring kan ha positiv inverkan på sysselsättningen. Det sägs bl.a., med hänsyn till antalet sysselsatta , att i detta läge kommer en mer kontinuerlig invandring att få allt större betydelse när det gäller att fylla EU-arbetsmarknadens behov och garantera välstånd, även om invandringen i sig inte utgör lösning på problemet med åldrande befolkningar. Invandring har dessutom allt större effekter på företagsamheten. EU måste också ta hänsyn till att de viktigaste regionerna i världen redan konkurrerar för att dra till sig invandrare 29Europaparlamentets och Rådets direktiv /38/EG av . 30KOM(2004) 811 slutlig. som kan fylla deras ekonomiers behov. Det visar hur viktigt det är att se till att EU genom sin politik för ekonomisk migration ger en säker rättslig ställning och garanterar rättigheterna för dem som tas in för att underlätta deras integrering.31 gäller ett s.k. gemenskapsföreträde som innebär att en begäran från en tredjelandsmedborgare om inresa och vistelse i en EU-stat för att arbeta beaktas bara om lediga platser inte kan till- sättas av inhemska arbetssökande, arbetssökande från annat med- lemsland eller av tredjelandsmedborgare som är lagligen varaktigt bosatta i den medlemsstaten. Inom ramen för några alternativa former diskuterar grönboken utformningen av det nu gällande företrädet. Det diskuteras även huruvida ett företräde skall ges till arbetskraft från tredjeland som redan vistas i unionen framför nyanlända tredjelandsmedborgare eller till den som har vistats inom EU tidigare, men sedan återvänt hem. syftar till att inom unionen få en djupgående diskus- sion om hur eventuella gemensamma regler för ekonomiska flyttare skulle kunna utformas. Oavsett gemensamma regler skall medlems- staterna själva få bestämma hur många tredjelandsmedborgare som skall få resa in i landet för att arbeta. Vad man vill är att klarlägga de viktigaste frågeställningarna och diskutera graden av och sättet för harmonisering. Olika former som omnämns är: en övergripande strategi som upptar villkoren för alla tredje- landsmedborgare som anställd eller egen företagare, sektorsvisa förslag där vissa yrkeskategorier väljs ut, ett s.k. gemensamt påskyndat förfarande med snabb besluts- gång när någon viss del av arbetsmarknaden drabbas av brist på särskild arbetskraft eller särskilda kunskaper. Andra grundläggande frågor för de gemensamma reglerna är efter vilka mer specifika kriterier arbetskraft skall väljas ut, t.ex. om till- ståndet skall kopplas till viss arbetsgivare, om det skall förutsätta en viss given anställning eller ge tillträde till en större del av arbetsmarknaden. Sammanhängande med dessa frågor är hur till- ståndet skall se ut tidsmässigt, begränsat eller permanent, och där- med också vilka rättigheter som skall följa av det. Även möjligheten att bevilja ett tillstånd för att söka arbete nämns. Större delen av grönboken behandlar formaliteter kring perso- nerna och tillstånden. I ett avslutande avsnitt tas dock upp anknytande frågor som det kan finnas behov av att reglera med invandrarens hemland. Det kan gälla vikten av integration och av invandrarens kontakter med och bidrag till sitt hemland. Den fortsatta behandlingen av frågan är att kommissionen, efter ett heltäckande samrådsförfarande kring grönboken, skall lägga fram en åtgärdsplan för laglig migration. Detta skall i enlighet med Haagprogrammet ske före utgången av . Den har under förfarandet kommenterat de frågor grön- boken tar upp, men har i flera delar haft anledning att hänvisa till kommitténs pågående arbete. I en annan och något senare grönbok32 har kommissionen sär- skilt uppmärksammat demografiska situation och behovet av att snabbt implementera Lissabonstrategin. Invandring nämns som ett sätt att mildra, men inte lösa, konsekvenserna av en åldrande befolkning. 3.2.8Sverige konkurrerar om kvalificerad arbetskraft På olika sätt uppmärksammas i höginkomstländerna, t.ex. genom , att man står inför en problembild med en åldrande befolkning och minskande arbetskraft. I många fall ses arbets- kraftsinvandring som något som kan bidra till att påverka utveck- lingen i en positiv riktning. I kommer de framtida behoven av arbetskraft enligt prognoserna att finnas inom tjänstenäringarna och då främst inom den offentliga tjänstesektorn. Behovet kommer att vara stort av personer med högskoleutbildning, men även på personer utan högre utbildning. I det senare fallet främst inom vård-, bygg- och servicesektorn. En viktig fråga är var kan rekrytera den arbetskraft från länderna utanför EU/EES som vi önskar skall komma till landet.