sou · GTB373d5 · 2006-01-01 00:00:00 — 8.1Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden Utredningens uppdrag att analysera, beskriva och se över föräldra- försäkringens funktion inom en rad områden finns beskrivet i tidigare kapitel. Utredningens grundläggande utgångspunkt för översynen har varit att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa. Översynen skall även bidra till ökad jämställdhet mellan könen. Under utredningens gång har framkommit faktorer som har betydelse för föräldraförsäkringen och som påverkar t.ex. för- delningen av föräldrapenning mellan föräldrarna och deras uttags- mönster. I kapitel 2 beskrivs närmare utredningens utgångspunkter och mål i ett antal avseenden. I avsnittet förs ett resonemang kring förutsättningar att med föräldraförsäkringen uppnå olika mål och syften samt om olika typer av beslutsunderlag och utredningens metoder på ett principiellt sätt. Utredningen har i sitt analysarbete i kapitel 5 försökt identifiera olika mål och syften och göra erforder- liga värderingar och prioriteringar. Dessa har beaktats vid den senare avvägningen i kapitel 6 av förslagens utformning. I det följande gör utredningen en övergripande presentation av förslagen med allmänna överväganden för olika ställningstaganden. Frågan om föräldraförsäkringens utformning handlar i huvudsak om de yngsta barnens behov av och rätt till anknytning, trygghet, god omvårdnad samt stimulerande utveckling och goda relationer. Utredningens förslag har utformats med utgångspunkt i att barnets möjligheter att få en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna skall stärkas. Barndomen har ett värde i sig och är inte endast en förberedelse inför vuxenlivet. Enligt artikel 18 har barnets båda föräldrar gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet. Det innebär att föräldrarna skall väga in barnets behov och intressen när t.ex. beslut om föräldraledighet skall tas. Barnets behov och intressen skall enligt väga tungt i förhållande till andra intres- sen. I denna bedömning har föräldrarna en viktig roll. Staten skall också respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar och ge föräldrarna det stöd och bistånd som behövs för att dessa skall kunna träffa val som beaktar barnets behov och intressen. Även betonar föräldrarnas ansvar för sina barn. Utredningen har vid utformandet av förslagen beaktat föräldrarnas roll. Föräldrarna har stor betydelse för barnens utveckling och välfärd. Föräldrarna bör ges nödvändigt stöd så att de fullt ut kan ta på sig sitt ansvar. Det är i första hand föräldrarna som skall tillgodose barnets behov och intressen. Barnets båda föräldrar är i regel mycket betydelsefulla för varje barn och för barnets utveckling. De barn som får möjlighet till god anknytning till båda sina föräldrar får sannolikt bättre möjlighet till en god barndom och en livslång relation med båda föräldrarna, oavsett andra yttre omständigheter som kan inträffa senare under upp- växten. I avsnitt 6.1 har utredningen pekat på de behov som finns av att förändra föräldraförsäkringen inom vissa områden utifrån ett barn- perspektiv. Utredningen är medveten om att de förändringar som föreslås gynnar flertalet barn men inte alla. Flexibilitet att möta individuella behov är svårt att förena med generella lösningar. Barn- konventionens artikel 3 om att barnets bästa skall komma i första rummet kan därför vara svår att tillgodose i varje enskilt fall. Konventionen ger inte något tydligt besked om hur sådana mot- sättningar skall lösas utom att barnets bästa skall vara en tungt vägande faktor i varje bedömning. Enligt utredningens mening bör man i sådant fall göra sitt yttersta för att komma så nära målet som möjligt, dvs. de förändringar som föreslås skall gynna flertalet barn och stärka barns ställning i allmänhet. Barnets rätt att få tillgång till båda sina föräldrar Ett av utredningens uppdrag är att se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Det handlar om hur föräldraförsäkringen påverkar båda föräld- rarnas möjligheter att ta ansvar för barnet. Föräldrapenningen används av i stort sett alla barnfamiljer och i princip alla föräldrapenningdagar nyttjas. Uttaget av antalet för- äldrapenningdagar är emellertid ojämnt fördelat mellan kvinnor och män. Männens uttag av föräldrapenning har ökat men är fortfarande lågt i förhållande till kvinnornas. Det finns många förklaringar till den ojämna fördelningen av föräldrapenningdagarna mellan föräldrarna. Avgörande betydelse har traditionella könsroller och attityder bland både kvinnor och män. Även offentligt tilltal och information påverkar föräldrarnas agerande. Tillgång till information och kunskap har också betydelse i sammanhanget. I diskussionen om en jämnare fördelning av uttaget av för- äldrapenning är det viktigt med kunskap kring hur föräldra- penningdagarna fördelar sig mellan män och kvinnor liksom kunskap kring olika förklaringar till orsaker till skillnaderna. För att kunna bedöma vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska är det viktigt att se orsakerna till det ojämna uttaget. I detta sammanhang är alltså kunskapen kring effekterna av den redan reserverade tiden betydelsefull liksom de förväntade effekter- na av att reservera ytterligare föräldrapenningdagar. En av de viktigaste slutsatserna i utredningens analys är dock att attitydförändringar inte nödvändigtvis leder till beteendeföränd- ringar. Att föräldrar har en jämställd attityd till föräldraledighet innebär inte med nödvändighet att de agerar i enlighet med denna. Genom att få föräldrar att bli mer jämställda i föräldraskapet så stöds processen mot ökad jämställdhet i samhället. Den kunskap som finns i dessa frågor ger goda skäl att tro att en ökad indi- vidualisering av föräldraförsäkringen utan möjlighet att överlåta dagar till den andra föräldern kommer att leda till ett ändrat beteende vilket i sin tur bidrar till ett verkligt jämställt föräldraskap. En annan orsak av betydelse till det ojämställda uttaget i föräldraförsäkringen är föräldrarnas inkomster och den ekono- miska situationen i familjerna. mellan kvinnor och män. Männens uttag av föräldrapenning varierar med inkomst upp till inkomsttaket i föräldraförsäkringen. Ju högre inkomst desto fler dagar tas ut av mannen. Män med dålig förankring på arbetsmarknaden och vars huvudsakliga inkomst kommer från arbetsmarknadsstöd eller män som är beroende av socialbidrag tenderar att ta ut kortare föräldraledighet än män med bättre förankring på arbetsmarknaden. Utbildningsnivå ger också en viktig anvisning till hur uttaget av föräldrapenning mellan föräldrarna fördelar sig. T.ex. påverkar hög utbildning hos både mamman och pappan pappans uttag av föräldrapenning positivt. Regeländringar har också betydelse för mäns och kvinnors uttag av föräldrapenning. Det stora antalet förändringar som genomförts gör det dock svårt att uttala sig om vilka effekter var och en av förändringarna inom föräldrapenningen kan ha haft. Införandet av de s.k. mamma- respektive pappamånaderna har dock tydligt påverkat pappornas nyttjande av föräldrapenningen. An- delen pappor som nyttjar föräldraförsäkringen har ökat. Ökningen av männens andel av de uttagna dagarna har gått betydligt snabbare sedan den första reserverade månaden infördes. Det har även skett en ökning för de män som tar ut lång föräldraledighet med föräldrapenning. Utredningen ser det därför som angeläget att föräldrapenningen används som ett instrument för att få båda föräldrarna tidigt engagerade i sina barn på ett mer varaktigt sätt. En mer jämställd arbetsmarknad Utredningen skall också se över och belysa i vilken utsträckning föräldraförsäkringen uppfyller syftet att båda föräldrarna på lika villkor har möjlighet att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier. Det är då viktigt att belysa föräldraförsäkringens samspel med arbetsmarknaden för att se hur föräldraförsäkringen påverkar för- äldrarnas möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Den svenska föräldraförsäkringen har i sin nuvarande utform- ning med stor sannolikhet bidragit till den internationellt sett höga sysselsättningsgraden för kvinnor. Detta blir särskilt tydligt om man också tar hänsyn till tillgången på offentligt finansierad barn- omsorg som ökat i takt med att föräldraförsäkringen byggts ut. Det ojämna uttaget av föräldrapenningdagar medför dock att kvin- nor betydligt oftare än män är frånvarande från arbetet, särskilt . En påtaglig skillnad är också att kvinnorna i betydligt högre grad än männen nyttjar föräldrapenning i form av deltidsdagar. Kvinnor förlänger också oftare än män sin föräldraledighet genom att inte ta full ersättning för . Utredningens avsikt är att också i dessa avseenden lämna förslag som bidrar till att utjämna skill- naderna mellan män och kvinnor. Utredningen bedömer att en del av skillnaderna i löneutveckling, möjligheter till fast heltidsanställning och karriärmöjligheter mellan kvinnor – såväl med som utan barn – och män kan ha sin grund i att frånvaro från arbetet på grund av vård av barn i genomsnitt är mycket skevt fördelad mellan könen. Således kan det olika nyttjan- det av föräldraförsäkringen ge olika effekter på sysselsättning och löner för kvinnor och män. Utredningen bedömer dessa möjliga könsspecifika konsekvenser som så påtagliga att de har beaktats vid utformningen av förslagen. Sammantaget så verkar de flesta av utredningens förslag i riktning mot ett mer jämt nyttjande av föräldrapenningen mellan barnets föräldrar. Utredningen förutsätter att den aviserade höjningen av inkomst- taket i föräldrapenningen till tio prisbasbelopp kommer att genom- föras. Inkomstbortfallsprincipen bibehålls och förstärks med ut- redningens förslag. Utredningens förslag har en tydlig ekonomisk profil. De syftar till att stärka de mest ekonomiskt utsatta barnfamiljerna. Ekonomiska skäl skall inte vara ett hinder för att föräldrarna skall nyttja föräldraförsäkringen som de önskar. Utredningen föreslår därför att grundnivån höjs till per dag. En höjning som motiveras med en strävan att särskilt ge en ekonomisk förstärkning till föräldrar med låg eller ingen inkomst. Höjningen av grundnivån gör det också möjligt att i motsvarande mån anpassa inkomstgränsen i 240-dagarsvillkoret. Utredningen har övervägt andra förändringar av kvalifikationsvillkoret i enlighet med direktiven t.ex. genom att utforma ett individuellt kvalifika- tionsvillkor knutet till vardera föräldern. Utredningen har bedömt att en sådan åtgärd skulle beskära handlingsfriheten hos familjer där en av föräldrarna saknar inkomst eller har låg inkomst. ningen har därför stannat vid att behålla 240-dagarsvillkoret inom föräldrapenningen. Även familjer med tvillingar och fler barn får en viss förstärkning av föräldrapenningen, då de extra dagar på lägstanivå som utges vid flerbarnsfödsel i stället föreslås betalas med ersättning på grund- nivå. Utredningens förslag om att omvandla viss del av lägstanivådagar till föräldrapenningdagar enligt sjukpenningnivå innebär verkliga möjligheter att nyttja dagarna för vård av barn. Detta gynnar i synnerhet familjer med svag ekonomi. Utredningen föreslår att rätten till ledighet för vård av barn i åldern utvidgas genom s.k. barndagar. av den utvidgade rätten till ledighet utges också ersättning enligt sjukpenningnivå, vilket innebär att i synnerhet föräldrar med små ekonomiska marginaler också får möjlighet att nyttja dessa barn- dagar. Barndagarna kan ses som en garanti för att också föräldrar med låga inkomster kan vara med vid sina barns skolavslutningar o.dyl. Föräldrar till barn som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har rätt till tillfällig föräldrapenning i form av särskilda kontaktdagar. Dessa får med utredningens förslag om barndagar ett extra stöd även om de i viss mån är kompenserade för det behov som barndagarna ska täcka. En relativt hög ersättningsnivå i föräldraförsäkringen leder till lägre andel ekonomiskt utsatta barn. I stort sett på alla livets områden leder ekonomisk utsatthet i livet till negativa utfall också under vuxenlivet. Om föräldraförsäkringen som välfärdssystem bidrar till att färre barn hamnar i ekonomisk utsatthet får försäkringen därmed en stor betydelse för ett lands framtida utveckling. Regeländringar och andra insatser Utredningen har även övervägt karaktären på olika åtgärder. Det kan vara regeländringar och däribland ekonomiska incitament samt opinionsbildning. De olika förslagen kompletterar varandra och förstärker i viss mån varandra, varför utredningen vill betona betydelsen av att se förslagen i sin helhet. Det innebär också att det är svårt att göra jämförelser mellan olika delar av den nuvarande föräldraförsäkringen med den föreslagna. bäst för försäkringen i sin helhet. T.ex. är det svårt att göra jäm- förelser av föräldrapenningens omfattning, då antal föräldrapen- ningdagar enligt sjukpenningnivå utökas som dagarna med lägstanivå försvinner och barndagar införs. Dessa olika ersättningsnivåer riktar sig till olika grupper av föräldrar. Dessutom föreslås införande av två nya förmåner kallade graviditetspenning och särskild föräldrapenning. Samtliga förmåner griper på ett påtagligt sätt in i varandra. Utredningen har valt att gå fram med förslag som i huvudsak innebär regeländringar inom föräldraförsäkringen. Den kunskap utredningen har om föräldrars föreställningar och attityder till föräldraförsäkring och föräldraledighet visar att föreställningar om kön är synnerligen närvarande i föräldraskapet och i många avseenden styrande för hur män och kvinnor förhåller sig till dessa frågor. Utredningen har också valt att föreslå insatser för infor- mationsspridning och attitydpåverkan som ett komplement till de förslag till regeländringar inom föräldraförsäkringen som kan antas ge mer direkta beteendeförändringar. Därutöver bedömer utred- ningen det viktigt att föräldrarollen stärks genom särskilda myn- dighetsåtgärder. Utredningen anser att det är synnerligen viktigt att föra en diskussion om dessa frågor i ett tidigt skede med föräldrar och andra berörda. Det är viktigt med en öppen och levande diskussion på området. Förslag till nya regler som innebär ekono- miska incitament lämnas endast i liten utsträckning. Vikten av att män och kvinnor skall kunna förena arbete och familj samt bättre förutsättningar för jämställdhet för barnafödandet kan relateras till val av välfärdsmodell. har kvinnor och män i stort samma möjligheter till utbild- ning och arbete men i många länder så riskerar kvinnor att inte kunna realisera dessa möjligheter om de föder barn. En föräldra- försäkring i någon form är därför en nödvändig, men inte tillräck- lig, förutsättning för att unga kvinnor och män skall kunna förena ett liv med både arbete och barn. Det krävs dessutom tillgång till barnomsorg och ett barnvänligt arbetsliv. har ur ett barnafödande perspektiv en gynnsam välfärds- politisk blandning på det familjepolitiska området genom en kombination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, omfattande föräldraförsäkring och barnomsorg. Hur familjepolitiken utformas är mycket viktigt för barnafödandet. Tillgången till betald för- äldraledighet påverkar barnafödandet. Ledighetens längd och ersättningsnivån i föräldraförsäkringen är betydelsefulla. Vidare har försäkringens flexibilitet mellan arbete och ledighet betydelse för utvecklingen av barnafödandet. I detta sammanhang har flexibi- liteten i kvinnors arbetstider också betydelse för barnafödandet. Den svenska familjepolitiken ger, i internationell jämförelse, ett omfattande stöd till barnfamiljer. 8.2Föräldraförsäkringen får en ny inriktning I detta avsnitt inleder utredningen en övergripande presentation av förslagen. I följande avsnitt i kapitlet återfinns sedan utredningens förslag till författningsändringar med motivering. Motiv som är specifika till de olika förslagen lämnas under respektive rubrik. Allmänna motiv och överväganden lämnas i detta avsnitt. Vart och ett av förslagen har sitt särskilda syfte och motiv. kompletterar förslagen varandra i hög utsträckning och bör ses i ett sammanhang. Förslagens omfattning leder till att föräldraförsäk- ringen delvis ändrar karaktär och sammantaget får en ny inriktning. Utredningen lämnar förslag inom olika delar av föräldraförsäk- ringens område och förslagen kan ses som ett flöde alltifrån graviditeten till den med det allra yngsta barnet och fram till barnet fyller för att slutligen också rikta särskilt stöd till föräldrar med lite äldre barn i åldrarna . betonar familjen som den grundläggande enheten i samhället. Begreppet familj har inte samma innebörd som . Nya familjekonstellationer blir allt vanligare. Homo- sexuella har t.ex. rätt att registrera sitt partnerskap och som registrerade partner rätt att bli prövade för adoption. Möjligheter till assisterad befruktning genom insemination eller befruktning utanför kroppen får numera utföras också beträffande en kvinna som är registrerad partner eller sambo med en annan kvinna. Utredningens förslag är anpassade till dessa nya familjekon- stellationer. Utredningens förslag är inriktade på att reglerna i högre grad skall bli enkla och förutsägbara för föräldrarna. Förslagen medför också en enklare administration. Utredningens bedömning är också att de nya reglerna är svåra att manipulera samt möjliggör god kontroll. Utredningen lämnar också förslag som rör arbetstagares rätt till ledighet från förvärvsarbete. Förslagen korresponderar med de ändringar som föreslås inom föräldraförsäkringens område. Utredningen väljer att i det följande presentera förslagen när- mare. Fullständiga förslag till författningsändringar lämnas därefter i respektive avsnitt 8.3–8.13. I kapitel 9 redovisar utredningen för- slagens konsekvenser inom särskilda områden. Redan under graviditeten är det viktigt att rikta föräldrarnas uppmärksamhet på frågor om barn och föräldraskap till föräld- rarna. För många föräldrar är det i samband med graviditeten som det första mötet sker med och mödra- och barnhälsovården. som förmedlare av social- försäkringen har en viktig roll för föräldrarnas kunskap om föräldraförsäkringen liksom mödra- och barnhälsovårdens uppgift att kontrollera graviditeten, verka stödjande vid amning, följa upp förlossningen och svara för förberedande föräldrautbildning är central för föräldrarna. Föräldrar möter även andra i sin omgivning som under graviditeten har stor betydelse för föräldrars val kring föräldraledigheten. Utredningen föreslår att åtgärder vidtas i form av offentliga informationsinsatser. Dessa skall syfta till att sprida, samordna och utvärdera information och kunskap om föräldraförsäkringen och föräldraledighet. Utredningen lämnar i avsnitt 8.14 ett särskilt förslag där försäk- ringskassan ges i uppdrag att utforma förutsättningarna för att båda föräldrarna bättre skall nås av information om föräldrapenning- förmånerna. Utredningen vill särskilt peka på möjligheten att administrationen kring moderskapsintyget förändras så att också den andra föräldern blir involverad i processen. Utöver administrationsinsatserna lämnar utredningen i av- snitt 8.3 förslag om införande av en ny förmån till gravida, kallad graviditetspenning. Graviditetspenningen syftar till att möta gravida kvinnors behov av vila under slutet av graviditeten och komma tillrätta med de stora regionala skillnader av de olika slagen av ersättning som finns. Det är väsentligt att föräldrapenningen i så stor utsträckning som möjligt nyttjas under barnets första tidiga levnadsår då grunden för en djup och varaktig relation mellan barn och föräldrar läggs. Utredningen föreslår därför i avsnitt 8.5 en utvidgad rätt för föräldrar att nyttja föräldrapenning för vård av samma barn, s.k. dubbeldagar. Barn har behov av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar. Föräldrars tidiga engagemang i sina barn är viktigt. Goda relationer och tillgång till båda föräldrarna främjar en mognad och trygghet hos barnet. Den kunskap som finns om barns första sociala relationer visar också att barn tidigt i livet kan ha flera betydelsefulla anknytningar . Utredningen föreslår att de tio särskilda s.k. pappa- dagarna i samband med barns födelse eller adoption med tillfällig föräldrapenning slopas. är visserligen väl etablerade och fungerar i huvudsak väl men utredningens förslag om dubbel- dagar fyller samma funktion som föräldrarna ges en utökad möjlighet till anknytning. Dessutom skall föräldraför- säkringens regler i största möjliga utsträckning inte särbehandla någon förälder. Utredningen finner således inga särskilda skäl att behålla de tio särskilda pappadagarna. Föräldrapenning tills barnet har fyllt fyra år Föräldraförsäkringens uppgift är att primärt vara ett stöd för föräldrar med de yngsta barnen. Föräldraförsäkringen ska ge båda föräldrarna möjlighet att med ersättning vårda sitt barn i samband med barns födelse eller adoption. Denna tid bör enligt utred- ningens mening framför allt vara koncentrerad till barnens första år. Utredningen föreslår därför i avsnitt 8.10 att den tid under vilken föräldrarna kan ta ut ersättning begränsas till barnet har fyllt . Förslaget verkar också för ett tidigt nyttjande av föräldra- penningen från båda föräldrarnas sida och är i princip en anpass- ning till föräldrars val av uttag av föräldrapenning. För adoptivbarn räknas tidpunkten från när föräldern får barnet i sin vård. Utredningen föreslår också en förlängning av föräldrapenningen på sjukpenningnivå . Det är en utökning av barnets möjligheter till omvårdnad av sina föräldrar. Förslaget ger föräldrarna större ekonomiska möjligheter att vårda barn. Förslaget innehåller också en anvisning om fördelningen av tiden med föräldrapenning till föräldrarna. Rätten till föräldrapenning fördelas liksom lika mellan föräldrarna med en utökning av den reserverade tiden för respektive förälder. Föräldrapenning enligt lägsta nivå slopas liksom de som tidigare utgivits med denna ersättning. Föräldrapenning betalas fortsättningsvis endast med ersättning motsvarande förälderns sjukpenning. Lägstanivådagarna ersätts till viss del med barndagar. Barndagarna har en annan utformning men fyller delvis samma funktion. Såväl den föreslagna sammanlagda tiden med föräldrapenning som fördelningen av dagarna mellan föräldrarna är betydelsefulla ur ett barnperspektiv. Förslagen bidrar till att flertalet barn får en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna. Målet är en mer jämn fördelning av uttaget av föräldrapenning mellan föräldrarna. Utred- ningen har mot bakgrund av kunskapen om orsakerna till föräldra- penningens fördelning mellan föräldrarna valt att lämna förslag i huvudsak i form av regeländringar. Genom att reservera ytterligare tid för båda föräldrarna kommer skillnaderna i uttag av föräldra- penning mellan föräldrarna att minska ytterligare, vilket ger barn bättre tillgång till sina föräldrar . Tillfällig föräldrapenning för barn som har fyllt fyra år Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att komplettera förslaget om en ny och begränsad tidsram för rätt till föräldra- penning med ett förslag om en utvidgad rätt till föräldraledighet och införande av barndagar, se avsnitt 8.11. Det är angeläget att föräldrar får tillfälle att besöka förskola och skola. Det är också positivt för både barn och föräldrar att föräldrarna får insikt i barnets vardag. Det ger en ömsesidig trygghet och möjlighet att närvara i särskilda skolsituationer. Förmånen skall gälla för alla barn från det barnet fyllt tills det fyllt . Rätten till barndagar tar vid då rätten till föräldrapenning med anledning av barns födelse upphör och varar för de flesta barn fram till barnet avslutat tredje klass i skolan. Utredningen bedömer att behovet av barndagar är störst i dessa åldrar. Rätten är också individuellt knuten till respektive förälder.