sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Elcertifikatens värde sätts emellertid på en marknad där kostnaderna för produktion av el ur biobränsle har stort inflytande. Med en normal andel biomassa i hushållsavfallet skulle, p.g.a. de högre kostnaderna för högeffektiv drift av avfallseldade kraft- värmeverk, rätt till elcertifikat inte vara ett funktionellt styrmedel som säkerställer att energiutnyttjandet vid förbränning av avfall blir effektivt i de fall verksamhetsutövarna optimerar verksamheten efter företagsekonomiska principer. Elcertifikatens styrning skulle inte heller vara så stark att den skulle styra mot ombyggnad av redan befintlig hetvattenpanna till kraftvärmeverk.13 Utredningen avser att återkomma till elcertifikaten i slutbe- tänkandet, se dock avsnitt 8.3. En hög kostnadseffektivitet innebär att ett styrmedel medför en viss miljöförbättring, eller uppnår vissa miljömål, till låg kostnad (jfr avsnitt 4.1.3). Det kan dock i praktiken vara svårt att bedöma kostnadseffektiviteten, bland annat beroende på att såväl vissa kostnader som miljövinster är osäkra före det att ett nytt styrmedel 13 Elcertifikaten hade ett marknadsvärde av ca /kWh. Vid avfallseldning är elutbytet i kraftvärmeverk . Hälften av energiinnehållet i blandat hushålls- och verksamhetsavfall kommer från förnybart material. Intäkten av elcertifikat blir därför ca /kWh energi i avfallet (24/4 x ). En ekonomisk styrning på dennna nivå är av ytterst begränsad betydelse eftersom särkostnaderna för att driva högeffektiv kraftvärme baserat på blandade avfallsfraktioner är större än stödet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag I huvudsak är det främst tre olika typer av beräknings- underlag som behövs.14 2.Direkta kostnader för företag eller hushåll som följd av styrmedlet, exklusive skattekostnader. 3.Uppgift om kostnader för administration, mätning, och kontroll. Den miljöeffekt som eftersträvas genom en skatt på avfall som förbränns är en ökning av den miljömässigt motiverade material- återvinningen. Härvid måste beaktas att frågan om vilken material- återvinning som är miljömässigt att föredra framför förbränning i hög grad påverkas av hur effektivt avfallets innehåll av energi utnyttjas i samband med förbränningen. Vid miljömässig jämförelse är högeffektiv kraftvärme mycket fördelaktigt jämfört med alternativet att endast producera hetvatten. Materialåtervinning förutsätter en ökad utsortering från den brännbara fraktionen och det är i princip bara denna utsortering som kan påverkas av en skatt på avfall som förbränns. Att utsortering också kan förväntas följer av att alternativa behandlingsmetoder får en förbättrad konkurrenssituation genom skatt på avfall som förbränns. Den ökade utsorteringen förväntas ske där det är ekonomiskt lönsamt och där det är enkelt, tillgängligt och inte tidskrävande, vilket innebär att vissa avfallsströmmar kommer att påverkas mer än andra (t.ex. rena, homogena fraktioner såsom industrins plastspill). Miljöeffekterna av de olika skattemodellerna redovisades ovan under 5.4.2-3. 14 I sammanhanget kan det vara viktigt att nämna att de beskrivna miljöeffekterna, kostnader för hushåll och företag och kostnader för administration och uppbörd inte är en uttömmande lista, utan skall snarare ses som något av en önskelista för vad som kan ligga till grund för bedömningar av kostnadseffektiviteten. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Hushåll och företag – räkneexempel För en uppskattning av kostnadseffektiviteten i utredningens förslag krävs en bedömning av kostnader för hushåll och företag. En enkel uppskattning av dessa görs nedan. Beräkningarna är såpass grova att det inte kan anses befogat att skilja på de olika skattemodellerna med avseende på kostnadseffektivitet. För specifika konsekvenser för vissa branscher, inklusive kostnads- ökningar till följd av skatten, se nedan i detta avsnitt och i avsnitt 6. samt i avsnitt 7.7.9-7.7.10. Allmänt sett är det anpassningskostnader vilka, i form av extra tid och resurser, kan förväntas genom utredningens förslag som är av intresse (investeringar i sorteringskärl, tid för sortering, förändrad planering av exempelvis transporter m.m.). Dessa belyses nedan i ett statiskt perspektiv och utan hänsyn till geografiska skillnader. Detta innebär att de redovisade genomsnitten bör läsas med detta i minnet. Det är exempelvis i många fall möjligt att vissa kostnader minskar (t.ex. som följer av nya rutiner, inköp av viss utrustning) till följd av att nya vanor etableras och att investeringar skrivs av. Det kan också vara så att det finns geografiska skillnader som kan påverka de olika kostnads- komponenterna (t.ex. transportbehov). En värdering av anpassningskostnader förutsätter att den extra tid som en ökad sortering medför på något sätt beaktas. Detta tidsvärde är dock inte enkelt att slå fast och utredningen har inte heller för avsikt att bestämma detta tidsvärde. Vi väljer därför att redovisa kostnader för hushåll och företag såväl med som utan positivt tidsvärde. Nedan redovisas hushållens förväntade kostnader till följd av ökad källsortering. Som synes är värdet helt avgörande för storleken på hushållens totala anpassningskostnader. Skillnaden i anpassningskostnader mellan att inkludera ett positivt tidsvärde och att inte göra det motsvara , vilket kan jäm- föras med de totala uppskattade kostnaderna om . Om det är enkelt och tidsbesparande att källsortera, exempelvis till följd av en tydlig och tillgänglig fastighetsnära sortering eller av att behovet av rena och välsorterade fraktioner minskar, spelar Principiella överväganden och sammanfattande förslag sannolikt storleken på tidsvärdet mindre roll (eftersom tiden för hushållens åtgärder då minskar). Om det däremot är tidskrävande att källsortera kan tiden vara en avgörande faktor för graden av källsortering och därmed för styrmedlets kostnadseffektivitet. Ökad årlig tid för sortering Tidsvärde (kronor/timme) kostnader för obeskattade hus- Kostnad för hushållens tid Kostnad för investering (kr) För vissa medför det ingen Beräknat på 3,9 miljoner hushåll. hushåll, miljoner kr 1999:66 Återvinning utan , , , av , s. 60. Beträffande kostnader för transporter antas dessa vara noll för hushållen. Anledningen till detta är att det redan finns existerande, om än i varierande omfattning, sortering i hushållen och därmed ett redan befintligt behov av transporter till återvinningsstationer och återvinningscentraler. Därför bedöms extra sortering i hemmet inte medföra ökade transporter. Det kan till och med vara så att de kan minska som en följd av ökad fastighetsnära sortering. En upp- skattning av detta ligger dock utanför utredningens område. En annan kostnadspost som satts till noll i tabellen ovan är even- tuella kostnader för utrymme. Detta kan vara ett rimligt antagande, eftersom källsortering i stor utsträckning redan tar utrymme i anspråk, och att utredningens förslag inte bedöms öka detta behov. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Exempel: företag med stor outnyttjad potential för källsortering av plast Nedan redovisas ett företags förväntade anpassningar, relaterat till ökad källsortering, som följer av en skatt på avfall som förbränns.15 Exempel på sådana företag kan finnas i plastindustrin, stormark- nader m.m. Bland dessa kan det finnas både stora mängder plast och en outnyttjad potential för utsortering av rena fraktioner. Kostnaderna för företaget redovisas även här både med ett positivt tidsvärde och med ett tidsvärde satt till noll. I detta fall torde det dock vara mer rimligt att i första hand undersöka kolumnen med ett positivt tidsvärde. Här har tidsvärdet satts till lönekostnaden för en industriarbetare (/timme, inkl sociala avgifter) Som synes är värdet inte den avgörande faktorn för företagets anpassningskostnader. De helt avgörande komponenterna i nedanstående kalkyl, för- utom antal ton, är kostnaden för transport av plastavfallet och de intäkter företaget kan få för det utsorterade plastavfallet. Det anmärkningsvärda i kalkylen nedan är att det finns möjligheter till intäkter genom ökad utsortering. Det som avgör hur stora dessa intäkter är, förutom antal ton, skillnaden mellan inköpspriset per ton plastavfall och transportkostnaden per ton plastavfall. Till detta kan läggas att det sannolikt blir dyrare (mer tidskrävande) att sortera ut det sista tonnet plast för företaget, vilket då verkar som en begränsande faktor för utsorteringen. Detta kan också tjäna som en delförklaring till att det inte sorteras ut mer än det gör . Andra delförklaringar kan vara infrastruktur, när- het till plaståtervinnare, bristande kunskap om möjligheten till sortering/försäljning av plaster m.m. Den ökade tidskostnaden för utsortering är relativt låg och skall avspegla den extra tiden för källsortering, dvs. att lägga plasten i en speciell container för plast. Det är alltså i räkneexemplet inte frågan om, en generellt sett mer tidskrävande, eftersortering. 15 Se nedan om industrins konkurrenskraft och omfattningen av skattekostnader av de två olika beskattningsmodellerna. Principiella överväganden och sammanfattande förslag SOU 2005:23 Räkneexempel för ökad källsortering Ökad årlig tid för sortering, extra per dag i inkl administration (timmar) /timme x 1,5 avgifter (kronor/timme) Årlig kostnad för sortering Årlig kostnad för containerhyra 650–/månad enligt uppgift Kostnad för ökade transporter Transportkostnad om /ton, enligt uppgift från ÅI Intäkter från försäljning av Inköpspriset på plastavfall (HDPE plastråvara (kronor) och PP) ligger på /tonA Total kostnad för ett företag Notera den negativa total- kostnaden, dvs., intäkterna över- A Återvinningsindustrierna (2004) Materialåtervinning av plast – en lägesbeskrivning från branschen, utredningsmaterial från , .. Anledningen till att ökade transportkostnader kan förväntas är att transporter av plastavfall bedöms vara dyrare än transporter av vanligt avfall till förbränningsanläggningar. Dessa kostnads- ökningar uppkommer alltså inte om avfallet transporteras som vanligt, men företaget får då heller inte några intäkter från försälj- ning av plastavfall. Det skall betonas att antalet transporter inte påverkas av utredningens förslag, utan snarare att det blir fler transporter av rent plastavfall och färre transporter med övrigt industriavfall. Kostnader för administration och uppbörd Kostnader för skattens administration, mätning, och kontroll in- kluderar personal för handläggning, lokalkostnader, data, utrust- ning, inventarier (inklusive underhåll och utveckling av datastöd) Principiella överväganden och sammanfattande förslag m.m., se nedan kalkyl. Enligt bedömningar från är kostnaderna för uppbörd och kontroll jämförbara för de olika utformningarna. Mot bakgrund av de förväntade skatteintäkterna kan kostnader inte bedömas vara orimligt höga, se tabell 5.5). beräkningar har gjorts utifrån förutsättningarna att det finns cirka 100 skattskyldiga samt att deklaration sker månads- vis för energiskattemodellen respektive kvartalsvis för avfallsskatte- modellen. Antalet skattskyldiga bedöms vara ungefär lika många i de båda modellerna och kommer i realiteten sannolikt att vara något färre än de 100 som utgått ifrån. Beräkning av administrativa kostnader för hantering av en skatt på förbränning av avfall (belopp i kkr) 1Handläggande och reviderande personal. 2Inklusive lokaler, data utrustning, inventarier m.m. 3Underhåll, drift av datastödet. 4Avser utveckling av nödvändigt datastöd. Modellerna i belysning av om statligt stöd En skatt på avfall som förbränns måste statsstödsprövas med avseende på de differentieringar osv. som skatten förenas med. Den förväntade sannolikheten att de respektive skattemodellerna kommer godkännas påverkar kostnaderna för skattens införande (t.ex. eventuellt merarbete p.g.a. resor, skriftväxling med kommissionen m.m.), men framför allt lämpligheten att föreslå endera modellen. Beträffande den nuvarande avfallsskatten föreligger ett statsstödsbeslut av , enligt vilket lagens undantag Principiella överväganden och sammanfattande förslag och avdrag inte ansågs utgöra statsstöd.16 Genom att i LSA inkludera även skatt på avfall som förbränns (avfallsskatte- modellen) krävs emellertid att olika undantag från skatten formuleras, vilka i sig kräver statsstödsprövningar. Det går alltså inte att luta sig mot det godkännandet av avfallsskatten utan en ny prövning av den nya skattens undantag är nödvändig. I avsnitt 7 redogör vi för utredningens syn på möjligheterna att få nödvändiga skattebefrielser godkända. Det förefaller dock klart att det finns begränsningar vad gäller att av konkurrensskäl generellt undanta avfallsförbränning inom industrin från skatten. När det gäller den andra modellen, energiskattemodellen, är det en ordning som redan godkänts i statsstödshänseende.17 Dessa godkännanden är visserligen tidsbegränsade, men genom det nya energiskattedirektivet och de möjligheter till differentieringar som där återfinns saknas anledning att tro att en framtida svensk energibeskattning, utformad i enlighet med direktivets bestäm- melser, skall komma att underkännas i statsstödshänseende. Utredningen föreslår heller inte att den skattepliktiga produkten avfall skall behandlas på något annat sätt än nu skattepliktiga produkter (med undantag för svavelskatten, se avsnitt 6.3.2). Dessutom pågår det inom ett arbete med att möjliggöra en än mer långsiktigt hållbar nationell energibeskattning, som vilar på de möjligheter och begränsningar som ges i energiskattedirektivet. Mot bakgrund av det ovan nämnda finns det anledning att se positivt på möjligheterna att få energiskattemodellen accepterad av kommissionen. Sammanfattningsvis finns det fog för att anse att energi- skattemodellen erbjuder mindre komplikationer i statsstöds- hänseende än avfallsskattemodellen. Ökade kostnader för hushållen genom övervältring av skatten I energiskattemodellen bedöms hushållens kostnader för avfallshanteringen, inklusive mervärdesskatt, öka med 3,5– . Genomsnittligt medför detta ökade kostnader med 16Kommissionens beslut i ärende NN 161/2003 (Förlängning och ändring av stödordningen för avfallsskatt). 17Kommissionens beslut i ärende C 42/03 (EUT C 189, , s. 6) samt kommissionens beslut i dess ärenden N 848/2003(Ändring av CO2- skattenedsättningen för tillverkningsindustrin) och N 497/2003 (Förlängning av 1,2- procentsreglen och ändring av 0,8-procentsregeln). Se även kommissionens beslut i ärende N 726/2002 (Värmeproduktion i kraftvärmeverk). Principiella överväganden och sammanfattande förslag 50–för ett villahushåll och med 30–för ett hushåll i flerfamiljshus. I avfallsskattemodellen bedöms hushållens kostnader för avfallshanteringen öka med . De totala årliga skattekostnaderna för hushållsavfall och hus- hållsavfallsliknande avfall är upp emot i avfalls- skattemodellen och upp emot i energiskatte- modellen. Dessa siffror utgår från den mängd sådant avfall som gick till förbränning . Vid tiden för ikraftträdande kan skattekostnaderna dock förväntas vara åtminstone av denna storlek, eftersom förbränningskapaciteten ökat och deponeringen av bränn- bart hushållsavfall sannolikt minskat. kan en ökad käll- sortering, öka materialåtervinningen och den biologiska behand- lingen, vilket innebär mindre mängder avfall till förbränning och därmed också lägre skattekostnader. Ökade kostnader för hushållsavfall och hushållsav- fallsliknande avfall A200 kr/ton. B439 kr/ton (fossil fraktion, varav fossilt kol). C4 211 290 x x . D(4 211 290 x x ) x + (4 211 290 x x ) x Modellen använder sig av de nedsättningsregler som gäller inom energibeskattningsområdet. Detta innebär bland annat att industrin betalar en särskild lägre skattesats för sin förbränning. Det innebär vidare att det finns särskilda nedsättningsregler som skall begränsa skatteuttaget i förhållande till omsättningen för energiintensiva före- tag. Det kan förväntas att dessa undantag, med vissa tekniska förändringar, men med bibehållet syfte, i huvudsak kommer att bestå även vid en reformering av energibeskattningen i linje med energi- skattedirektivet. Dessa bestämmelser medför dock inte att det inte Principiella överväganden och sammanfattande förslag kommer att bli fråga om högre kostnader för några företag med ganska höga belopp. Det gäller kemiindustrin som ersatt jungfruligt fossilt bränsle med eget processavfall med fossilt innehåll och två returpappersbruk som materialåtervinner vätskekartonger. Även plaståtervinningsindustrins plastejekt kommer att bli dyrare att förbränna. I avfallsskattemodellen finns inget uttalat syfte att skydda konkurrensutsatt verksamhet. I modellen ingår dock ett undantag som tillskapats av det skälet att det rör sig om biobränslen som inte bör beskattas. Effekten av detta undantag sammanfaller i vissa fall med behovet av att ge konkurrensutsatt verksamhet goda villkor (detta gäller t.ex. sågverk). Denna effekt gäller dock inte generellt. Bland annat innebär modellen kostnadsökningar för kemi- och plastindustrin, samt cement- och kalkindustrin. I tabell 5.7 nedan redovisas vilka skattebefrielser som har bedömts rimliga i respektive skattemodell samt ungefärliga beräkningar och bedömningar av vissa konsekvenser av de olika utformningarna av skattemodell för industrin. De beräknade skatteeffekterna är beräk- nade under antagandet att det inte sker en övergång till alternativa behandlingsmetoder. Detta bör således beaktas vid studium av tabellerna. Intäkter för staten, liksom skattekostnader för företag, blir lägre om det sker beteendeförändringar, exempelvis i form av källsortering som leder till ökad materialåtervinning eller genom avfallsminimering. Det kan noteras i tabellen att det finns skattebefrielser i båda modellerna. De viktigaste skillnaderna är här att risk- och processavfall inte skattebefrias helt om det innehåller fossilt kol i energiskattemodellen, vilket de gör i avfallsskattemodellen. matavfalls- och fiberavfallsfraktioner skattebefrias inte i avfalls- skattemodellen, vilket de gör i energiskattemodellen. En annan skillnad är att det inte finns nedsättningsmöjligheter inom ramen för avfallsskattemodellen. Det råder också viss osäker- het kring hur skatteintäkter och skattekostnader påverkas av ned- Principiella överväganden och sammanfattande förslag sättning och skattebefrielse, eftersom dessa inte enbart beror av avfallet utan även av företagens användning av andra skattepliktiga energislag. Det kan dock noteras att energiskattemodellen, utan beaktande av nedsättningsregler, ger högre skattekostnader än avfalls- skattemodellen för några företag med intern förbränning som tillhör massa- och pappersindustrin (cirka tio företag), företrädesvis pappersbruk samt plast-, kemi, och läkemedel (åtta företag). Däremot får cement- och kalkindustrin avsevärt lägre skattekostnader i energiskattemodellen än i avfallsskattemodellen. För företagens externa förbränning är skattekostnaderna jämför- bara, energiskattemodellen innebär dock högre skattekostnader i jämförelse med avfallsskattemodellen och den där valda skattesatsen om per ton (högre skattesatser ger andra utfall än de nu redovisade). Bakom dessa siffror döljer sig stora individuella skillnader i skattekostnad, både i antal skattekronor och i vilken omfattning dessa kostnadsökningar påverkar konkurrenskraften. För energiintensiva företag med egen förbränning är det möjligt med nedsättning av skatten i energiskattemodellen. Detta är inte möjligt i avfallsskattemodellen. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Skattebefrielser inom industrin samt ökade kostnader beräknade utifrån antaganden om att inga förändringar sker i val av bränslen och utan hänsyn till nedsättningsreglernas inverkan ja (metallåtervinning) ja, med undantag för - processavfall från pappers- ja, så länge processavfallet inte är av fossilt ja, så länge riskavfallet inte är av fossilt kol (jfr dock destruktion nedan) ja, nedsättning för energiintensiva företag - destruktion av farligt avfall ja, i anläggningar med huvudsakligt syfte att Total årlig skatteökning för industrins interna förbränning: - pappers- och massaindustri (plastrejekt och avsvärtningsslam från - kemi- och plastindustri - cement- och kalkindustriE marginell, nedsättning möjlig med stöd av 1,2- Total årlig skatteökning för industrins externa förbränning A200 kr/ton. BBlandat avfall, /ton (HVC), /ton (KVV), (fossil fraktion, fossilt kolinnehåll), fraktion fossilt kol, /ton. CUtredningen har identifierat återvinningsprocesserna vid och Bergsoe. DKostnadsökningen är beräknad utan hänsyn till nedsättningsreglernas inverkan. Beräkningen för kemi- och plastindustrin är dessutom baserad på att det avfall som redovisas består av fossilt kol och kan därför antas vara något i överkant. EPromemoria från Cementa – Energiutvinning ur avfall på . Uppgifterna baseras på avfallsmängderna . FBaserat på fossil fraktion fossilt kolinnehåll (1 239 443 x x )+ (1 239 443 x x ). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Till detta skall läggas att om en kostnadsökning i form av en skatt medför att produktion i minskar (exempelvis till följd av lokalisering av produktion utanför ), med ökad arbetslöshet som följd, är detta naturligtvis viktigt att beakta. System som genom sin utformning beaktar dessa effekter är därför attraktiva sett i detta perspektiv. Detta görs i energiskattemodellen bland annat genom de befintliga nedsättningsreglerna och i båda modellerna genom skattebefrielser. kan sådana utformningar medföra att miljömässigt motiverade åtgärder med låga kostnader inte kommer till stånd. Vid utformningen av en skatt på avfall som förbränns blir det således en svår avvägning mellan den förväntade miljövinsten och de förväntade negativa effekterna på ekonomin i övrigt. 5.5Överväganden kring en framtida avfallsskatt I avfallspolitiskt hänseende har avfallsskattemodellen ett försteg eftersom skattebasen är större i den modellen. Energiskatte- modellen har en mindre skattebas där inriktningen är att det är de fossila fraktionerna av avfallet som skall beskattas. Beroende på de tänkta skattenivåerna blir skillnaderna emellertid inte så stora vid förbränning av olika blandade fraktioner, eftersom skattesatsen för den fossila andelen av avfallet vida överstiger den skattesats som föreslås gälla för avfallsskattemodellen. Detta innebär att skatten på ett ton blandat avfall i avfallsskattemodellen beläggs med i skatt och i energiskattemodellen med (under förutsättning att det blandade avfallet innehåller en genomsnittlig fossil andel). Härigenom kan man säga att skatten på det fossila innehållet smittar hela avfallsmängden för de fall det rör sig om blandat avfall. Skattefrihet för avfallsförbränning gäller således enligt energiskattemodellen endast om det rör sig om helt icke fossila fraktioner. I energipolitiskt hänseende erbjuder energiskattemodellen en bättre styrning mot de energipolitiska målen än vad avfalls- skattemodellen gör. Detta sker genom en utjämning av den konkurrensfördel som de fossila fraktionerna av avfallet har gentemot övriga skattepliktiga bränslen, samt genom en tydlig styrning mot kraftvärme. För värmemarknaden antas inte någon av modellerna få någon större inverkan. Enligt Profus bedömningar kan högst av kostnaden Principiella överväganden och sammanfattande förslag genom effektiviseringar eller lägre vinstnivå, vilket innebär att tas ut som höjd mottagningsavgift. Denna bedömning stämmer väl överens med vad avfallsskatte- utredning kom fram till. För konkurrensutsatt industri finns det – genom den lägre industriskattesatsen och nedsättningsreglerna för energiintensiv industri – större möjligheter i energiskattemodellen att begränsa skattens påverkan på verksamheten. Detta innebär å andra sidan att styreffekten blir mindre i denna sektor, i vart fall för dem som förbränner avfallet internt.