sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — En naturlig utgångspunkt för utredningen har emellertid varit att försöka åstadkomma en utformning som vid en slutlig bedömning kan bedömas lämplig att införa samt styr mot såväl ökad materialåtervinning som mot övriga relevanta politiska målsättningar. En naturlig ansats vid utformning och bedömning av lämpligheten av en skatt på avfall som förbränns har varit att först försöka klargöra var en sådan skatt hör hemma i beskattningssystemet och om det inom ramen för detta system finns några fastlagda principer att beakta. I stort sett allt avfall som förbränns används för energi- utvinning, dvs. framställning av (fjärr-) värme och el. Avfall är således i den meningen ett bland flera bränsleslag på marknaden. Vid en jämförelse mellan övriga fossila bränslen och avfall kan konstateras att avfall som förbränns är skattesubventionerat, till den del avfallet är av fossilt ursprung, eftersom övriga fossila bräns- len beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Utredningen har valt att utforma en skatt på avfall som förbränns enligt en modell som utredningen benämnt energi- skattemodellen. Termen ger uttryck för att skatten på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att infoga avfallet inom ramen för den befintliga energibeskattningen. Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmningsändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den sned- vridning till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineral- oljor, kol och naturgas. En sådan förändring medför att de ekonomiska förhållandena förändras och att det i vissa fall blir lönsamt att nyttja avfallets materialresurs energiresurs slutligen nyttjas. Härigenom blir avfallsförbränning dyrare relativt andra avfallsbehandlingsmetoder. Nuvarande skattebefrielse för avfallets fossila del innebär svårigheter att, såväl på kort som på lite , uppnå målsättningen om en ökad materialåtervinning, som skattefriheten för biobränslen urholkas i förhållande till avfalls- bränslena. Därutöver kan konstateras att den rådande skattefri- heten för avfallsbränslet innebär att det inte har någon betydelse om avfallet förbränns i ett värmeverk (hetvattenpanna) eller i ett kraftvärmeverk. Utöver den bristfälliga avfallspolitiska styrningen i skattesystemet (som är det huvudsakliga skälet till en skatt på förbränning av avfall) saknas det således en energipolitisk styrning med avseende på avfallsförbränningen. Genom att infoga avfallet i energibeskattningen i syfte att utjämnas den befintliga snedvridningen i energiskattesystemet som inom kraft- och värmesektorerna utgör ett kraftigt incitament för förbränning av avfall på bekostnad av andra bränslen, varav biobränslena naturligtvis är viktigast. Indirekt innebär detta också en avfallspolitisk styrning, eftersom alternativa avfallsbehandlings- metoder blir relativt sett billigare. En sådan beskattning ger således ett incitament till ökad materialåtervinning, i synnerhet av plast- och gummifraktioner, men sannolikt även till ökad materialåter- av andra avfallsfraktioner. Energiskattemodellen medför också ett kraftigt incitament för kraftvärmeproduktion, eftersom sådan produktion beskattas avsevärt lägre än hetvattenproduktion. Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energiskattesystemets art och funktion kommer den att vara billig att administrera sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. I statsstödshänseende bedöms kompletteringen av LSE ha goda möjligheter att få nödvändiga godkännanden. Mot bakgrund av den tyngd som konkurrensfrågor tillmäts inom gemenskapen bör denna fördel inte underskattas ur kostnads- effektivitetssynpunkt sett i ett helhetsperspektiv, utan tvärtom väga tungt vid valet av lagteknisk lösning. Med en energibeskattning av avfall med fossilt ursprung underlättas en fortsatt positiv utveckling på materialåtervinnings- området som placerar sig i framkant när det gäller utveckling och användning av styrmedel som bidrar till flera mål inom såväl avfalls- som energipolitikens område. Enligt utredningens mening är det en naturlig tågordning att först åtgärda den befintliga snedvridningen inom avfalls- och energibe- skattningen innan ytterligare styrmedel eventuellt införs. Vid lämplighetsbedömningen kommer utredningen in på sådana överväganden som delvis har styrt utformningen av skatte- modellen. Såsom nämnts ovan måste utredningen – utöver det övergripande syftet om att främja ökad materialåtervinning – även beakta övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Det ligger därmed i sakens natur att den valda modellens lämplighet måste vägas mot samtliga de mål som bedöms relevanta. Vid en helhetsbedömning kan vi konstatera att ett införande av energiskattemodellen – om än i olika omfattning – styr mot flera relevanta mål. Den ligger därmed i linje med t.ex. den utveckling av kretsloppstrategin som föreslagit. Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna med ett införande av modellen överväger nackdelarna. Det är vid denna helhetsbedömning svårt att se att något annat ekonomiskt styrmedel skulle förordas i stället för energiskattemodellen. Däremot kan modellen komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områden nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredningens bedömning att modellen – vid en helhetsbedömning – är lämplig att införa. En skatt på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att avfallets innehåll av fossilt kol skall vara ett skattepliktigt bränsle enligt LSE. Som sådant skall bränslet lyda under de generella regler som finns i LSE. I korthet innebär detta följande. Energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på bränslet när det används för uppvärmningsändamål. Den totala skattesatsen för det nya skattepliktiga bränslet uppgår till totalt per ton enligt följande. -per ton i energiskatt, och -per ton i koldioxidskatt. De angivna skattesatserna tas endast ut delvis vid viss användning och inom vissa sektorer. Förbrukning inom kraftvärmeproduktion och tillverkningsindustri samt yrkes- mässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet beskattas således koldioxidskatt (den s.k. industriskattesatsen). Någon energiskatt tas inte ut. I tabell 1 nedan redovisas vilka olika faktiska skattesatser som kan förekomma. För förbrukning inom tillverkningsindustrin samt yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet komp- letteras industriskattesatsen med särskilda nedsättningsregler. Beräknad skatt vid förbränning av fossilt avfall inom olika sektorer/anläggningar Fossil andel , fossilt kol (skatt kr per ton) 701(3) Fossil andel 14 procent4 (skatt kr per ton) 1I kondenskraftverk produceras endast el. Denna produktion är skattefri. Värmen kyls bort och beskattas därför inte. 2Kraftvärmeverk med elverkningsgrad i intervallet . 3Den nedsatta nivån utgör här av den generella nivån. 4Den fossila andelen , motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Av denna andel utgör fossilt kol. Andra övervägda utformningar av en skatt på avfall som förbränns Under arbetet med utformning av en lämplig lagteknisk lösning har utredningen prövat flera olika modeller utifrån deras respektive förutsättningar. En helt rak skatt (dvs. utan några former av undantag) har inte bedömts realistisk. Den modell som är det andra reella alternativet till en skatt på avfall som förbränns är i stället den modell som utredningen benämnt avfallsskattemodellen. Modellen tar sitt avstamp i den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall enligt vilken skatt tas ut på avfall som deponeras. Enligt denna modell skall skatten vara viktbaserad och den bör, enligt utredningens mening förenas med undantag för vissa avfallsslag. Vid en jämförelse med energiskattemodellen har utredningen funnit att det är lämpligt att först åtgärda den snedvridning som i dag existerar inom energi/avfallsområdet, varför utredningen förordar införandet av energiskattemodellen. Om den föreslagna förändringen vid en senare utvärdering bedöms styra otillräckligt mot det avfallspolitiska målet, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin, bör kompletterande styrmedel övervägas. Ett alternativ till att införa kompletterande styrning i form av ett nytt ekonomiskt styrmedel är att justera det redan befintliga producentansvaret för att den vägen söka nå uppställda mål. Utredningen har övervägt några olika former av alternativa ekonomiska styrmedel och formerna härför. Det rör sig framförallt om den s.k. avfallsavgiften, om återvinningscertifikat samt om råvaru- eller produktskatter. Utöver dessa styrmedel finns även möjligheten att inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall införa en kompletterande styrning. Elcertifikat för avfallsförbränning? Under arbetets gång har frågan om den förnybara delen av avfallet skall föreslås vara ett elcertifikatberättigande bränsle diskuterats. Frågan är i allra högsta grad relevant men ryms inte inom ramen för avgränsningen av delbetänkandet, vilket också framgår av utredningens direktiv. Utredningen avser emellertid att återkomma till denna fråga i samband med att slutbetänkandet lämnas. Vad beträffar omfattningen av den ökade materialåtervinningen, eller rättare sagt utsorteringen är den svår att bedöma. Utredningen bedömer dock att en ökad utsortering kan uppgå till . Förslaget innebär i denna del reduktioner av koldioxidutsläpp med , till följd av minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning av plast. Eftersom hetvattenproduktion till följd av kraftvärmebe- skattningen förväntas ersättas av kraftvärmeproduktion bedöms ytterligare koldioxidreduktioner, i ett globalt perspektiv, kunna uppgå till cirka en miljon ton . I tabell 2 nedan redovisas en bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag. I beräkningen av periodiserade nettoeffekter tas inte hänsyn till effekter på skatteintäkter som följer av ökad materialåtervinning. Skatte- intäkterna kan dock förväntas vara åtminstone av den storlek som anges i tabellen. Anledningen är att den baseras på faktisk avfallsstatistik för . Vid tiden för ett eventuellt ikraftträdande har förbränningskapaciteten ökat och därmed också storleken av den möjliga skattebasen. Denna effekt förväntas vara större än de minskade skatteintäkter som förväntas av förslaget (beroende på minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning samt en övergång till kraftvärmeproduktion). Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007– 2009 samt varaktig nettoeffekt, Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning De tillkommande administrativa kostnaderna för för att utöka energibeskattningssystemet med den fossila delen av avfallet kan beräknas till i ökade årliga driftskostnader samt som en initial investerings- kostnad. Beräkningarna grundar sig på att antalet skattskyldiga uppgår till högst 100 stycken. Kostnadsökningar för hushållen och näringslivet Hushållens kostnader för avfallshanteringen bedöms öka med 3,5– . Genomsnittligt medför detta ökade kostnader med 50–för ett villahushåll och med 30–för ett hushåll i flerfamiljshus. Näringslivets ökade kostnader p.g.a. skatten är betydande i de verksamheter där det finns små möjligheter till anpassning och där det finns stora mängder fossilt avfall. Även om det är ett förhållandevis litet antal företag totalt sett som hanterar fossilt avfall i större mängd kan kostnaderna bli stora för dessa företag. Det rör sig om ett begränsat antal företag inom kemi- och plastindustrin samt om returpappersbruken (särskilt de två som återvinner plastad kartong) Därutöver förekommer s.k. plastrejekt inom plaståtervinningsindustrin. I det fall som det fossila avfallet är producentansvarsmaterial torde det dock vara möjligt att övervältra kostnadsökningarna. I sammanhanget bör beaktas att skatten infogas i en befintlig lagstiftning som innehåller vissa begränsnings- regler till skydd för konkurrensutsatt verksamhet. Eftersom det är fråga om ett generellt beskattningssystem har utredningen avstått från att föreslå att någon särregel införs i energibeskattningen utan valt att lämna den generella strukturen i LSE oförändrad. De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft . The Swedish Government has appointed a commission, lead by an investigator. In accordance with the given directives, the commission should submit a proposal as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated. The commission should assess the suitability of introducing a tax of this kind, or whether other economic policy instruments should be recommended instead. The commission should also assess what, if such is to be the case, the appropriate tax level should be, taking into consideration the policy effects that are to be achieved. The economic consequences and environmental impacts of a tax on waste that is incinerated, along with its relationship to energy taxation, are of particular interest. The commission should take the results of previous relevant enquiries into consideration. The development of costs for different forms of waste management and recycling should also be taken into account in the analysis. The commission should also take note of the work that is taking place within Commission in developing strategies for recycling, waste management and definition of waste in accordance with the sixth environmental action-programme. In addition the commission should undertake a review and evaluation of the (1999:673). The commission should follow developments within the EU and devote particular attention in its analysis to EC legal prerequisites, in particular the rules on state aid. The commission should analyse the impact that taxation of waste has on different types of waste and different forms of waste management, and the extent to which taxation of waste has contributed to achieving the goals that have been set within waste policy. The commissions report on taxation of waste that is incinerated is to be given priority, as represented by this interim report. The terms of reference comprise policy instruments primarily within the area of waste policy. Even though the interim report covers a relatively well defined issue, the commission is aiming for an overall perspective. It might therefore be necessary in our final report to add some additional perspectives to the proposals that are now being submitted. Legal formulation of the tax on incinerated waste Some points of departure An overarching aim behind a tax on incinerated waste is to increase material recycling. The tax shall therefore be a means to ensure that recycling is utilised when it is deemed to be environmentally motivated in terms of an overall assessment (see the government bill A society with non-toxic and resource-efficient ecocycles 2002/03:117, p. In addition to the overarching aim behind the tax, the commission should also consider the extent to which the tax moves towards compliance with other relevant goals, e.g. energy policy goals (see bill p. The commission, for which this is an interim report, is required to formulate a tax on incinerated waste, and thereafter to evaluate the suitability of introducing a tax in accordance with the proposed formulation. A natural starting point for the commission has however been to try to achieve a formulation that can, in the final analysis, be deemed a suitable one for introduction, as well as moving towards both increased recycling and towards other relevant political objectives. A natural place to start when formulating a tax on incinerated waste and assessing its suitability, has been to first try to clarify where a tax such as this belongs in the taxation system and if, within the framework of this system, there are any established principles to consider. On the whole, all waste that is incinerated is used for energy recovery, i.e. production of (district-) heating and electricity. In this context, waste is thus one among several types of energy products on the market. When comparisons are made between other fossil fuels and waste, it can be noted that incinerated waste enjoys a tax subsidy for that part of the waste that is of fossil origin, as other fossil fuels are taxed according to the (1994:1776) Excise Duty on Energy Act (LSE). The commission has elected to formulate a tax on incinerated waste that accords with a model that the commission is designating the energy taxation model. The term expresses the fact that the tax on incinerated waste is to be achieved through incorporating waste within the framework of existing energy taxation. The reason for inserting the fossil waste categories into LSE is to focus on waste as a resource and on its energy content. This energy can be utilised for heating purposes and should thus be taxed on the same basis as the fossil fuels that are already taxed in accordance with LSE. There will thus be a neutralisation of the distortion which benefits incineration of waste for heat production which is a consequence of the current energy and carbon dioxide taxation of oils, carbon/coal and natural gas. An alteration such as this will bring about a change in economic relationships and will mean that in some cases it will be profitable to exploit the material resources in waste before its energy resources are finally used. Incineration of waste will thus be more expensive in relation to other methods of waste management. The current tax exemption for the fossil element of waste involves difficulties, both in the short and somewhat longer term, in achieving the objective of increased material recycling, at the same time as tax exemption for biofuels is undermined in relation to waste-derived fuels. Furthermore, it can be observed that the prevailing tax exemption for waste-derived fuels means that it is of no significance whether the waste is incinerated in a heating plant (hot water boiler) or in a combined heat and power plant. In addition to the inadequate waste policy instruments in the tax system (which is the principal reason for a tax on incineration of waste) there are consequently no energy policy instruments in respect of waste-incineration. By incorporating waste into energy taxation with the aim of neutralizing the distortion that currently exists in the energy taxation system, which, within the energy and heating sectors, represents a substantial incentive for incineration of waste at the expense of other fuels, of which biofuels are naturally the most important. Indirectly, this also represents a waste policy instrument, due to the fact that alternative methods of waste management will become relatively cheaper. Taxation such as this consequently provides an incentive for increased material recycling, in particular of plastics and rubber, but probably also for increased material recycling of other waste categories. The energy taxation model also brings about a substantial incentive for combined heat and power production, as production of this kind is subject to considerably lower taxation than hot water production. As the tax can be well positioned within the framework of the nature and general scheme of the existing energy taxation system, it will be cheaper to administer both in relation to revenues and to its policy effect. In terms of state aid, the supplementing of LSE is deemed to have a good chance of receiving the necessary approval. Against the background of the gravity accorded to competition issues within the Community, this benefit should not be underestimated from an overall cost effectiveness perspective, but quite the reverse, should be given considerable weight in the choice of a legal solution. Energy taxation of waste which has a fossil origin would facilitate a continued positive development in the area of material recycling, and would simultaneously position at the when it comes to development and application of policy instruments that contribute to several goals within the areas of both waste and energy policy. In the opinion of the commission, the natural procedural order is to deal with the existing distortion within waste and energy taxation first, before the possible introduction of any further policy instruments. Suitability of the tax In terms of the suitability assessment, the commission is entering into the sort of considerations that have partially guided the formulation of the tax model. As mentioned above, the commission must – in addition to the overarching aim of promoting increased material recycling – also consider other relevant goals, e.g. energy policy goals. It is therefore in the nature of the process that the suitability of the model selected must be weighed against all the goals that are judged to be relevant. In terms of an overall assessment, we can observe that introduction of the energy taxation model – even if to a different extent - moves towards several relevant goals. It is therefore in line with the development, for example, of the ecocycle strategy that the is proposing. Having taken the advantages and disadvantages of the model into account, the commission finds that the advantages of introducing the model outweigh the disadvantages. In terms of this overall assessment it is hard to see that any other policy instrument would be recommended in the place of the energy taxation model. On the other hand, the model might require some form of supplementary instrument in order to achieve a greater fulfilment of objectives within one or more areas. However, this condition does not change the commissions judgment that the model – in terms of an overall assessment – is an appropriate one to introduce. The taxs formulation in closer detail A tax on incinerated waste is to be achieved by making the fossil carbon element in the waste a fuel that is liable to taxation in accordance with LSE. As such the fuel will be subject to the general rules that are in LSE. In brief, it means the following. Energy tax and carbon dioxide tax shall be levied on fuel when it is used for heating purposes. The total tax rate for the new taxable fuel will amount to (387 ) per tonne in accordance with the following. -(17 ) per tonne in energy tax, and -(370 ) per tonne in carbon dioxide tax. The tax rates indicated are only partially levied for certain applications and within certain sectors. Consumption within combined heat and power production and manufacturing industry, as well as within commercial agriculture, forestry or aquaculture is thus only subject to the 21 percent carbon dioxide tax. No energy tax is levied. Table 1 below shows the actual different tax rates that might be put in place. For consumption within manufacturing industry as well as within commercial agriculture, forestry or aquaculture, the industrial tax rate is supplemented by special reduction rules. Tax rates for incineration of fossil waste within different sectors/plants - fossil proportion 100 percent, tax sek per ton (euro) Hot water boiler (heating 150 (17) 3,337 (370) 3,487 (387) Combined heat and power (53–65) (53–65) 701 (78) 701 (78)(3) - fossil proportion 14 percent by weight4 tax sek per ton (euro) Hot water boiler (heating 19 (2.1) 420 (46.5) 439 (48.6) Combined heat and power (6.8–8.2) (6.8–8.2) 88 (9.7) 88 (9.7) 1Condensing power plants only produce electricity. This production is tax free. The heat is removed by cooling and is therefore not taxed. 2Combined heat and power plants with an efficiency of 15–. The production of electricity is tax free. 3The reduced level comprises about 20 percent of the general level.