sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Den dömde får anses ha tillräcklig möjlighet att påverka sin placering i samband med utarbetandet av verkställighetsplanen och vid omprövningar av denna. Även vid utarbetandet av placeringsunderlaget har den dömde möjlighet att påverka sin placering. När det gäller verkställighetsplanen är kommittén av den uppfattningen att den inte skall vara möjlig att överklaga. Verkställighetsplanen skall ju omprövas både kontinuerligt och vid behov. Det omprövningsförfarandet får anses utgöra en tillräcklig rättssäkerhetsgaranti för den intagne. Det kan dessutom diskuteras i vilken utsträckning som en plan förvaltningsrättsligt är möjlig att överklaga (jfr RÅ 1986 not 831). En annan typ av beslut som enligt kommitténs mening inte skall vara möjliga att överklaga är vilken privat egendom som den dömde skall få inneha. Huvudregeln enligt kommitténs förslag är att privat egendom inte skall vara tillåten i anstalt, se avsnitt 14.4. I den mån sådan egendom tillåts kommer omfattningen att följa av förmåns- systemet, som regleras närmare av förordning eller föreskrifter. Kommittén anser att det med en sådan ordning inte finns tillräckliga skäl att tillåta den enskilde att klaga på ett beslut att t.ex. en viss tidning med hänsyn till dess innehåll inte får innehas eller att vissa föremål inte får finnas i bostadsrummet. Kommittén har i avsnitt 11.3.2 förutsatt att tillämpningen av förmånssystemet följs upp ordentligt. Genom en sådan tillsyn kan de intagna garanteras att reglerna tillämpas korrekt och enhetligt. I de nu angivna fallen finns det också anledning att framhålla att det knappast finns någon högre instans som har bättre förutsättningar än kriminalvården att göra de bedömningar som besluten innebär. Som tidigare angetts har just detta framförts som ett skäl för att begränsa möjligheten till överklagande. Kommittén anser att det tydligt skall framgå av lagen vilka beslut som skall vara möjliga att överklaga och återkommer i författnings- kommentaren till omfattningen av prövningen. Kommitténs förslag: Möjligheten att överklaga s.k. normbeslut inom kriminalvården avskaffas. När det gäller s.k. normbeslut, dvs. sådana beslut som inte avser särskilda fall och som överklagas till regeringen, har det i avsnitt 30.3 beskrivits vad som uttalas i KVS:s rapport – en myndighet. I betänkandet Från verksförordning till myndighets- förordning (SOU 2004:23 s. 259 f.), föreslogs att beslut i normgivningsärenden skall få överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Det förslaget har tillstyrkts av remissinstanserna och betänkandet bereds inom . Kommittén har övervägt vad som är en lämplig ordning för kriminalvården. Antalet överklagade normbeslut från kriminal- vården har varit mycket få. Det kan därför sättas i fråga om överklagandemöjligheten ens fyller något egentligt behov inom kriminalvårdens område. Det är möjligt att antalet över- klaganden skulle bli något fler när det föreslagna förmånssystemet införs, dvs. att det skulle bli fler som klagar på föreskrifter. Strävan att befria regeringen från prövning av sådana överklaganden i förvaltningsärenden som inte kräver ett ställningstagande av ett politiskt organ måste emellertid väga tungt. De frågor som kan bli aktuella i dessa ärenden kan inte anses vara av en sådan karaktär. Tillämpningen av föreskrifter och andra generella regler bör i stället kontrolleras bl.a. genom god tillsyn. Regeringen har för övrigt enligt allmänna principer för normgivningsmakten, alltid rätt att överpröva underlydande myndigheters föreskrifter oavsett om dessa överklagas eller inte. Om det skulle visa sig nödvändigt kan regeringen ingripa, antingen genom att återkalla ett givet bemyndigande eller genom att själv besluta föreskrifter, som ersätter de föreskrifter som beslutats av en myndighet. För det fall det visar sig att en föreskrift strider mot grundlag eller överordnad författning får föreskriften inte tillämpas (11 kap. 14 § regeringsformen). Kommittén anser att möjligheten att överklaga normbeslut inom kriminalvården därför skall avskaffas. 30.6.5Allmänt om instanser för överklagande Kommitténs bedömning: Allmän domstol eller förvaltnings- domstol måste vara slutinstans för i vart fall en del kriminal- vårdsbeslut. Kommittén har i föregående avsnitt funnit att alla beslut primärt skall fattas av kriminalvården och har tagit ställning till vilka beslut som skall kunna överklagas. Nästa fråga blir då vart besluten skall kunna överklagas. Det finns enligt kommitténs mening tre huvudalternativ till instansordning. Enligt det första alternativet finns övervakningsnämnderna och kvar. Överklagande prövas av övervak- ningsnämnd i vissa fall och av allmän förvaltningsdomstol i andra fall. Det finns variationsmöjligheter inom detta alternativ, t.ex. är det möjligt att avskaffa och fördela dess uppgifter på övervakningsnämnder och domstolar. Det är också möjligt att bestämma att alla beslut från eller övervakningsnämnderna överklagas till antingen allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. I det andra alternativet avskaffas nämnderna och överklaganden prövas i vissa fall av allmän domstol, i andra av allmän förvaltnings- domstol. Även i det tredje alternativet avskaffas nämnderna men samtliga överklaganden sker till antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Som framgått av avsnitt 30.4 följer det av att den enskilde måste ha rätt att begära domstolsprövning av vissa av de beslut som fattas inom kriminalvården. Detta gäller framför allt frågor om frihetsberövande och förverkande av egendom. Som framgår av det angivna avsnittet kan konventionens krav på domstolsprövning vara uppfyllt även om den myndighet som gör prövningen inte är en domstol i vedertagen mening. Det är tillräckligt att det är en myndighet som är så självständig och har sådan beslutanderätt att den är att jämställa med en domstol. Vid bedömningen av om myndigheten är tillräckligt självständig har i flera fall beaktat om myndigheten varit administrativt fristående från den myndighet, vars beslut överklagas. Om övervakningsnämnderna och skulle uppfylla de angivna kraven skulle det vara möjligt att förkorta instanskedjan och förenkla förfarandereglerna genom att låta nämnderna vara slutinstanser. Frågan har inte ställts på sin spets. De mest ingripande besluten, med undantag för förverkande av villkorligt medgiven frihet p.g.a. misskötsamhet och omhändertagande av personer som är villkorligt frigivna, har alltid gått att överklaga till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Vid de bedömningar som gjorts i tidigare utredningar5 har man emellertid som regel varit av uppfattningen att det visserligen är något tveksamt men att nämnderna sannolikt uppfyller konventionens krav för att betraktas som domstol. Med den nya organisation av kriminalvården som föreslås i lagrådsremissen Kriminalvården – en myndighet (se avsnitt 3.1) och som innebär att Kriminalvården blir en myndighet blir tveksamheten än större. I den nuvarande organisationen har KVS varit administrativ chefsmyndighet för nämnderna men det mesta samarbetet har skett med frivården, som ingått i en lokal kriminalvårdsmyndighet. I den nya organisationen skulle inte denna uppdelning finnas. I ett sådant system kan nämnderna knappast anses ha en så oberoende ställning att de skulle kunna betraktas som domstolar i mening. Det skulle därför bli nödvändigt att finna en annan organisationsform för övervakningsnämnderna. Kommittén kan bara se två huvudalternativ för en sådan lösning. Det ena är att det skapas en särskild myndighet med uppgift att ansvara för nämnderna. Det andra är att nämnderna knyts till . Det första alternativet skulle medföra nya kostnader, om än tämligen begränsade, och bör enligt kommitténs mening endast väljas om inte någon annan instansordning framstår som lämplig. Det senare alternativet skulle innebära att fick ansvar för en delvis helt artfrämmande verksamhet och måste anses 5 Frågor om nämnderna har tidigare diskuterats i betänkandena Kriminalvårdens nämnder (SOU 1975:16), Tillsynsdom (SOU 1977:83), Frivårdspåföljder (SOU 1981:90), Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92), Påföljdsfrågor Frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45), Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106), Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) samt Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26 s. 69 ff). Kommittén finner därför att det inte kan anses vara en lämplig och sannolikt inte heller en konventionsenlig lösning att låta nämnderna vara sista instans beträffande kriminalvårdsbeslut, som enligt konventionen skall prövas av domstol. 30.6.6Vilka domstolar skall pröva kriminalvårdsbesluten? Kommitténs förslag: Överklagande av Kriminalvårdens beslut skall ske till allmän förvaltningsdomstol. Enligt nuvarande lagstiftning är, om man bortser från de ärenden som handläggs av nämnderna, som huvudregel allmän förvaltningsdomstol överklagandeinstans i kriminalvårdsmål. De beslut som fattas och enligt förslaget kommer att fattas inom kriminalvården är förvaltningsbeslut. Huvudregeln för över- klaganden av sådana beslut är att överprövningen skall ske hos förvaltningsdomstol. Det är dessutom i allmänhet de allmänna förvaltningsdomstolarna som prövar frågor om verkställighet. Även de allmänna domstolarna fattar enligt den nu gällande lagstiftningen vissa beslut rörande straffverkställighet. Således är hovrätten överinstans för vissa av övervakningsnämndernas beslut. Vissa typer av beslut kan också fattas antingen av allmän domstol vid påföljdsbestämning eller av Kriminalvården eller övervaknings- nämnd under verkställigheten. Vissa av besluten, främst de som prövas av övervakningsnämnderna, har en karaktär som stämmer väl överens med de måltyper som prövas i allmän domstol. Rent allmänt kan vidare framhållas att många beslut av de beslut som fattas beträffande verkställighetsfrågor förutsätter en god kännedom om påföljdssystemet. Det kan förmodligen också vara pedagogiskt lämpligt att den dömde får komma tillbaka till den dömande domstolen när han eller hon missköter sig. Det kan vidare göras gällande att beslut om frihetsberövande bör prövas av allmän domstol. Förvaltningsdomstolarna prövar emellertid vissa frihetsberövanden, t.ex. vid rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning samt enligt andra vårdlagar som lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det kan här också nämnas att beslut enligt lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård överprövas av Det är också förvaltningsdomstolarna som slutligt avgör frågan om ett fängelsestraff skall få avtjänas genom s.k. boja. Vissa av de nya regler kommittén föreslår kan också förefalla vara mer i linje med den dömande verksamheten vid allmänna domstolar än den vid förvaltningsdomstolar. Det gäller t.ex. det nya system som kommittén har föreslagit för villkorlig frigivning (se avsnitt 27.7). Systemet innebär, att den intagne inte blir villkorligt frigiven vid två tredjedelar av strafftiden, om det föreligger synnerliga skäl. Prövningen påminner något om den frigivningsprövning som har föreslagits för livstidsdömda av utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda (SOU 2002:26). Betänkandet, som har remissbehandlats, bereds inom . Utredningen föreslog att frigivningsprövningen skulle ske i allmän domstol. Det främsta skälet till att förlägga prövningen till allmän domstol var enligt utredningen att det skulle göras en bedömning av brottet och omständigheterna kring det vid frigivningsprövningen. Denna straffvärdesberäkning i efterhand gör att frigivningsprövningen för livstidsdömda skiljer sig från den det system med villkorlig frigivning som kommittén föreslår. Den omständigheten att frigivningsprövningen beträffande livstidsdömda läggs i allmän domstol – dessutom sannolikt vid en enda sådan – bör därför inte påverka bedömningen. Ett annat exempel är de förverkanderegler, som föreslås beträffande egendom, som inte får tas in på anstalterna. Förverkandefrågor prövas som regel av allmän domstol. Det finns emellertid redan undantag. Vissa frågor rörande förverkad egendom enligt lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. avgörs av länsrätten. Kommittén kan inte finna att det finns något egentligt hinder mot att låta förvaltningsdomstolar pröva de förverkandefrågor som blir aktuella i den nya lagen. Ett tungt vägande skäl mot att låta de allmänna domstolarna pröva kriminalvårdsbeslut är att detta strider mot strävan att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. Detta gäller givetvis i särskilt hög grad om övervakningsnämnderna skulle avskaffas och besluten gå direkt till domstol, vilket då skulle bli tingsrätten. Men även om nämnderna finns kvar och det således blir något färre beslut strider det med renodlingstanken. Det kan särskilt framhållas att det knappast kan komma ifråga att låta övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt utan det skulle då – precis som – bli hovrätten som prövar dessa överklaganden. Detta är inte förenligt med den strävan som finns att renodla och effektivisera hovrätterna (jfr prop. 2004/05:131). Det kan också framhållas att det skulle vara helt oförenligt med den gällande fördelningen av ärenden mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol om även sådana kriminalvårdsbeslut, som överklagas till allmän förvaltningsdomstol, skulle överklagas till allmän domstol. Detta gäller i än högre grad beslut i flera av de nya ärendetyper som följer av kommitténs förslag. Sammanfattningsvis finner kommittén att det framstår som direkt olämpligt att låta de allmänna domstolarna pröva de kriminalvårdsbeslut som enligt nuvarande lagstiftning prövas av förvaltningsdomstol. Däremot finns det inte några starka skäl som talar mot att allmän förvaltningsdomstol prövar även sådana kriminalvårdsbeslut som prövas vid allmän domstol. Det är således möjligt att få till stånd ett enhetligt system endast om det är förvaltningsdomstolarna, som är det domstolsslag som överprövar de här aktuella verkställighetsbesluten. Kommittén finner därför att det är de allmänna förvaltningsdomstolarna som skall vara slutinstans för kriminalvårdens verkställighetsbeslut. Kommittén vill påpeka att det även med denna lösning kommer att finnas frågor som kan prövas av såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol. Det gäller till en början sådana föreskrifter som allmän domstol kan meddela och överpröva i samband med dom på skyddstillsyn. Meddelade föreskrifter kan ändras av kriminalvården och allmänna förvaltningsdomstolar. Denna dubbla kompetens skulle emellertid undvikas om domstolarnas möjlighet att besluta om sådana föreskrifter avskaffades, en fråga som kommittén har behandlat i avsnitt 30.6.3. Vidare skulle omhänder- tagande av skyddstillsynsdömda som regel beslutas av Kriminal- vården och överprövas av förvaltningsdomstol men också kunna beslutas av allmän domstol. Kommittén ser emellertid inte att detta kan spela någon avgörande roll och återkommer i författningskommentaren (7 kap. 7 §) till hur frågan kan lösas praktiskt. 30.6.7Bör övervakningsnämnderna och finnas kvar? Kommitténs förslag: Övervakningsnämnderna och avskaffas. Som framgått av avsnitt 30.6.5 har och övervakningsnämndernas uppgifter och existens övervägts tidigare. Dessa frågor har ett självklart samband med översynen av beslutsgången och överklagandemöjligheterna och skall därför prövas även av denna kommitté. Ett av syftena med översynen av beslutsgången och möjlig- heterna till överklagande av beslut inom kriminalvården är enligt direktiven att försöka skapa ett enklare och mer överskådligt system. Ett sätt att åstadkomma detta, utan att för den skull minska rättssäkerheten, kan vara att begränsa antalet besluts- instanser. är det också viktigt att beslut fattas och överprövas av instanser som har kompetens och rutiner för det. Den skiftande karaktären av beslut som fattas inom kriminalvården kan göra det svårt att skapa ett helt enhetligt system med bara en väg för eventuella överklaganden. Av avsnitt 30.5.3 framgår vilka ärenden som övervaknings- nämnderna prövar. Där framgår också hur besluten överklagas. Sammanfattningsvis kan sägas att som huvudregel gäller att frågor beträffande personer dömda till skyddstillsyn överklagas till hovrätten och att ärenden avseende villkorligt frigivna överklagas till . Inledningsvis kan sägas att annat inte har framkommit än att övervakningsnämnderna i huvudsak fungerar väl. Systemet med nämnderna framstår för kommittén som snabbt, smidigt och kostnadseffektivt. Ledamöterna har oftast ett särskilt intresse för de aktuella frågorna. De är också som regel kvar i verksamheten och förvärvar på så sätt ingående kunskap på området. Den insyn i kriminalvården som nämndernas verksamhet utgör, inte minst genom att nämndemän medverkar, är vidare av stor vikt. Den kritik mot nämnderna som har framförts har främst gällt bristande enhetlighet i rättstillämpningen och avsaknaden av praxisbildande beslut. Kritiken har också rört osäkerheten beträffande nämndernas rättsliga ställning, dvs. om de uppfyller Europakonventions krav för att betraktas som domstol. Kommittén har i avsnitt 30.6.2 föreslagit att de beslut som fattas av övervakningsnämnderna som första instans i stället skall meddelas av Kriminalvården. Detta innebär en stor förändring för nämnderna. Även om de i stor utsträckning skulle komma att pröva samma slag av ärenden blir det fråga om en överprövning av kriminalvårdens beslut. Med en sådan uppgift blir det särskilt viktigare att nämnderna har en fristående ställning i förhållande till kriminalvården, inte minst om de skall anses vara en domstol i mening. Med den lösning kommittén har valt beträffande domstolsprövning (se föregående avsnitt) finns i och för sig inte ett sådant krav. Enligt kommitténs mening är det emellertid mindre lämpligt att överklagande prövas av en myndighet som inte är fristående i förhållande till den som fattat beslutet även om det sedan finns möjlighet att överklaga till domstol. Av än större betydelse är emellertid det krav på snabb domstolsprövning av frågor om frihetsberövande som följer av artikel 5 i . Om övervakningsnämnden skall pröva kriminalvårdens beslut om frihetsberövande medför detta en fördröjning av domstolsprövningen. En sådan fördröjning kan inte anses godtagbar. bör vidare beaktas att det enligt kommitténs förslag blir än färre ärenden för att pröva. Kommittén har således föreslagit att beslut om s.k. vårdvistelse (s.k. § 34-placeringar enligt nuvarande lagstiftning) skall fattas av kriminalvården även när det gäller personer, som är dömda till fängelse . Denna ärendegrupp utgör huvuddelen av nuvarande verksamhet. De ärenden som återstår för om kommitténs förslag genomförs är i princip de prövningar om villkorlig frigivning av vissa långtidsdömda som görs övergångsvis samt enstaka ärenden enligt viss special- lagstiftning. Antalet ärenden om villkorlig frigivning minskar stadigt och kommer att fortsätta minska för att försvinna. Enligt nämndens verksamhetsberättelse för återstår för nämnden att pröva endast sammanlagt sju ärenden. Det skulle visserligen vara möjligt att låta pröva fler av de ärenden som skall avgöras av Kriminalvården eller överpröva i vart fall vissa av övervakningsnämndernas beslut. Kommittén har emellertid funnit att inte kan vara slutinstans för beslut där det krävs domstolsprövning. skulle alltså instanskedjan bli längre om prövade ärendena. Det skulle också medföra olika beslutskedjor. Det är i och för sig sannolikt att en överprövning hos övervakningsnämnderna skulle leda till att färre beslut överklagades till domstol. Enligt kommitténs uppfattning kommer emellertid antalet ärenden till domstol inte att bli särskilt omfattande, se vidare avsnitt 32.4.12. I många fall kan en prövning i högre instans inte heller medföra någon ändring för den enskilde – som exempel kan nämnas att omhändertagande som regel bara varar någon eller och att permissionstillfället oftast redan har passerat – och besluten kommer då som regel inte att sakprövas (jfr dock avsnitt 30.4.2 och beslut av Kammarrätten i , , mål nr 3650-04). Den fördel som en mellaninstans skulle medföra för länsrätterna skulle således inte bli särskilt betydande och kan enligt kommitténs mening inte uppväga den nackdel som följer av att en mellaninstans fördröjer domstolsprövningen. Sammantaget finner kommittén visserligen att övervaknings- nämnderna och i sig fungerar bra och ger utrymme för god insyn i kriminalvårdens arbete men att dessa fördelar inte uppväger att domstolsprövningen fördröjs genom att en extra instans skall ta ställning till besluten. Inte heller framstår det som befogat med de kostnader som en nödvändig förändring av nämndernas organisation skulle kräva. Det kan vidare framhållas att behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses såväl genom att nämndemän deltar i förvaltningsdomstolens beslutsfattande som genom särskilda tillsynsinsatser inom kriminalvården. Ett enhetligt och snabbt beslutssystem med goda möjligheter till tydlig praxisbildning går endast att genomföra om kriminalvårdens beslut får överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Kommittén finner därför att övervakningsnämnderna och skall upphöra. Kommitténs bedömning och förslag: För de ärenden som avser särskilt ingripande åtgärder och innefattar frihets- berövande skall särskilda regler garantera en snabb hand- läggning. Åtskilliga kriminalvårdsbeslut behöver handläggas skyndsamt om inte ändamålet med överklagandet skall förfalla. Det kan därför ifrågasättas om ett allmänt skyndsamhetskrav skall införas i lagstiftningen. Enligt kommitténs uppfattning skulle detta emeller- tid medföra en inte helt motiverad särställning för denna ärendetyp vid domstolshandläggningen. Det finns också en risk att ett alltför omfattande krav på skyndsamhet urholkar begreppet och leder till att de ärenden, som behöver särskilt snabb handläggningen inte får det. Kommittén anser därför att någon allmän lagregel om skyndsam handläggning inte skall införas. Beträffande vissa ärenden av särskilt ingripande slag anser dock kommittén att en snabb handläggning är så väsentlig att den bör följa av lag. Det gäller bl.a. vid upphävande av korttidsboja och flertalet utslussningsåtgärder. Särskilt behov av skyndsam hand- läggning finns också i ärenden om förverkande av villkorligt medgiven frihet och vid prövningen av villkorlig frigivning. Gemensamt för dessa ärenden är att de kan medföra att den dömde går miste om en tillvaro i relativ frihet och istället vistas i anstalt. Skyndsamhetskravet för handläggningen bör enligt kommittén mening gälla både för Kriminalvården och för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det finns slutligen en ärendetyp där kravet på möjlighet till domstolsprövning och snabb handläggning gör att de intar en speciell ställning. Det gäller omhändertagande av villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda. Denna åtgärd innebär ett frihets- berövande, som ställer krav på en särskilt snabb handläggning. De kan jämföras med handläggningen av omedelbara omhänder- taganden enligt bl.a. LVM och LVU. Enligt båda dessa lagar domstolsprövas sådana frihetsberövanden genom att besluten underställs länsrätten. På så sätt behövs inte att den enskilde överklagar för att frihetsberövandet skall prövas av domstol. I många fall torde anledningen till kriminalvårdens beslut om omhändertagande vara att den dömde har återupptagit ett missbruk. Kommittén anser därför att i princip samma regler som gäller för omedelbara omhändertagande enligt LVM skall gälla för dessa två ärendekategorier. Ett underställande är också det förfarande som mest liknar den prövning som övervakningsnämnderna har gjort i dessa frågor. Underställande skall emellertid som regel ske först när beslutet om omhändertagande har verkställts. Om den dömde begär ändring av beslutet innan det har verkställts skall det emellertid underställas domstolens prövning direkt.