sou · GTB326d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Kravet på att funktionshindret skall leda till väsentliga förflytt- ningssvårigheter eller oförmåga att använda sig av allmänna kom- munikationsmedel har föranlett större problem i rättstillämp- ningen. I många av de rättsfall som kom i tiden närmast efter det att FBH infördes har kravet delvis kommit att uttolkas på så sätt att den som har förmåga att gå mer än något fåtal inte anses berättigad till bilstöd (se t.ex. rättsfallen FÖD 1990:13 I, III, IV och VI). Rättsutvecklingen därefter tyder dock enligt vår uppfattning på att domstolarna vid bedömningen av rätten till bilstöd numera i ökad utsträckning beaktar fler omständigheter som går att hänföra till individen och dennes funktionshinder. Ett exempel på den senare rättsutvecklingen utgör Regerings- rättens avgörande i rättsfallet RÅ 1995 ref. 49. Det var där frågan om en man () som till följd av olycksfall fått båda armarna amputerade, den ena i axelhöjd och den andra i höjd med arm- bågen. Hans ansökan om bilstöd hade avslagits av den allmänna , länsrätten och kammarrätten. Regeringsrätten konstaterade att har ett funktionshinder som är att anse som varaktigt och att det medför att han helt saknar greppförmåga och sålunda inte kan hålla sig fast om han står i ett allmänt kom- munikationsmedel som buss eller tåg. Vidare måste han anses ha stora svårigheter att ta fram pengar eller rabattkort ur fickor eller liknande. har dessutom svårigheter att bära med sig saker och det har inte framkommit att han med hjälp av protes kan övervinna dessa svårigheter. Enligt Regeringsrätten innebar dessa omständigheter att fick anses, på grund av varaktigt funk- tionshinder, ha väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationsmedel och var därför berättigad till bilstöd. Ett ytterligare exempel på att domstolarna gör en helhetsbedöm- ning utifrån den enskildes situation utgör Regeringsrättens Rätten till statligt bilstöd avgörande från (RÅ ref. 1996:46). Målet gällde en person () med ett bestående funktionshinder efter en motorcykelolycka. Av det medicinska yttrandet i målet framgick att vänster arm och hand var så gott som helt obrukbar, känslolös och kraftlös samt att vänster ben hade nedsatt kraft och delvis förlamning med oförmåga att lyfta foten uppåt. Gång- sträckan uppgick till något . avslog ansökan om bilstöd med hänvisning till att han inte hade sådana väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita sig av allmänna kommunikationsmedel som krävdes för rätt till bilstöd. Varken länsrätt eller kammarrätt fann anledning att ändra beslut. Regeringsrätten konstaterade med beaktande av en rad olika omständigheter, varav det för- hållandet att han högst kunde gå något bara utgjorde en att uppfyllde kriterierna enligt 2 § FBH för att få bilstöd. Enligt utredningen visar de två rättsfall som det redogjorts för ovan att den enskildes situation i sin helhet numera beaktas i större omfattning vid tillämpningen av bestämmelserna i bilstödsförord- ningens andra paragraf. Detta innebär dock inte att tidigare rätts- praxis helt saknar betydelse. I detta sammanhang anser utredningen att det finns särskilda skäl att nämna rättsfallet FÖD 1991:5. Målet gällde en kvinna som efter en trafikolycka hade råkat ut för kvar- stående besvär i halsryggen men även smärtor i ländryggen med strålning i vänster höftled. I ansökan om bilstöd gjorde hon gällan- de att skadan gjorde det omöjligt för henne att bära bagage utan smärta. Om hon måste åka kollektivt blir därigenom påfrest- ningarna så stora att hon inte orkar arbeta resten av dagen. I ett läkarintyg som ingivits i ärendet angavs att det på grund av tryck på nerver vid skadeområdet fanns risk för svåra smärtor om den sökande utsattes för skakningar exempelvis vid bussåkning. För- säkringskassan avslog ansökan om bilstöd medan försäkringsrätten fann att den sökande hade sådant varaktigt funktionshinder som berättigade till bilstöd. Av ett i Försäkringsöverdomstolen inhäm- tat läkarutlåtande framgick att den sökande förutom smärt- symptom var tvungen att använda käpp, TNS-apparat och nack- kudde. Av läkarintyget framgick vidare att det framförallt var skakningar och häftiga inbromsningar vid bussåkning som gav ökade smärtor. Slutsatsen i läkarintyget var att besvären var sådana som berättigade till bilstöd. Försäkringsöverdomstolen konstate- rade att utredningen gav stöd för att sökande hade ett varaktigt Rätten till statligt bilstöd funktionshinder som medförde svårigheter för henne att använda sig av allmänna kommunikationer. Enligt domstolen saknades det emellertid grund för att tro att de påfrestningar som kan orsakas vid färd med allmänna kommunikationsmedel skulle vara påtagligt mer kännbara än vad som skulle kunna drabba henne vid färd med egen bil. Enligt domstolen var därför hennes svårigheter att anlita allmänna kommunikationsmedel inte av sådan grad som förutsätts för att rätt till bilstöd skall föreligga. Utredningen konstaterar att i det sistnämnda rättsfallet gick domstolen från en bedömning av den enskildes svårigheter att använda sig av allmänna kommunikationsmedel till att därefter göra en jämförelse med de svårigheter som kan tänkas uppkomma vid resor med egen anpassad bil. Synpunkter på den nuvarande ordningen Kritiken mot främst kravet på att förflyttningssvårigheterna skall vara väsentliga går ut på att detta är ett statiskt begrepp och att man inte enbart kan titta på en persons förmåga att gå ett visst antal meter när man bedömer rätten till bilstöd. Det har framförts att en konsekvens av en sådan rättstillämpning kan bli att en person som med uppbådande av alla sina krafter kan ta sig till sitt arbete med allmänna kommunikationsmedel men väl där inte orkar arbeta inte är berättigad till bilstöd (se bl.a. Rätten till ratten, s. 117 och Försäkringsöverdomstolens dom i mål 1324-1989). I en artikel i tidskriften , som ges ut av skadade (RTP), nr 2 anförs att man i stället för att bara titta på om en människa kan åka buss eller inte skall skapa sig en bild av den människans sociala situation. En person som är förlamad i armarna, men har fungerande ben, kan förvisso ta bussen, men kan inte bära något med sig. I artikeln pekas också på att det inte går att söka bilstöd för att förebygga försämringar. Bilstödet är avsett för personer som på grund av någon form av funktionshinder har stora svårigheter att förflytta sig själv eller använda sig av allmänna kommunikationsmedel. Utredningen anser att det är viktigt att det görs en helhetsbedömning av den enskildes Rätten till statligt bilstöd förmåga att förflytta sig på egen hand eller resa med allmänna kom- munikationsmedel när man bedömer frågan om rätt till bilstöd. Enligt utredningen tyder rättsutvecklingen, som den beskrivits ovan, på att man numera i rättstillämpningen i allt väsentligt beaktar helhetsbilden i den enskildes situation när man bedömer rätten till bilstöd. Enbart detta talar för att de grundläggande kraven för att vara berättigad till bilstöd inte behöver ändras. När det gäller kravet på att funktionshindret skall vara varaktigt, i betydelsen att det skall vara bestående eller i vart fall finnas som fordonet är tänkt att användas, förefaller detta enligt utredningen som rimligt. Detta eftersom det är frågan om inves- tering i ett motorfordon och ofta kostsamma anpassningar. Vid mer tillfälliga eller övergående funktionshinder, t.ex. under rehabi- litering efter en olycka är det rimligt att den enskilde är hänvisad till färdtjänsten. Som tidigare angetts förefaller det dessutom ovan- ligt att kravet på varaktighet medför problem i den praktiska rättstillämpningen. Inte heller förefaller det som att man i praxis avvikit från vad som var avsikten när bilstödsförordningen inför- des. I avsnitt 8.3 föreslår utredningen att nya grund- och anskaff- ningsbidrag skall kunna beviljas först efter åtta i stället . Som tidigare angetts sägs det i förarbetena till FBH att för att ett funktionshinder skall anses varaktigt skall det i vart fall finnas som fordonet är tänkt att användas. Att förlängs från sju till kommer enligt utredningen inte att innebära någon förändring av vad som i praktiken är att bedöma som ett varaktigt funktionshinder. Det förefaller svårt, ens teore- tiskt, att tänka sig en situation där ett funktionshinder bedöms finnas kvar i sju men inte . När det gäller kravet på att funktionshindret skall medföra väsentliga svårigheter för någon att förflytta sig på egen hand eller att använda sig av allmänna kommunikationsmedel stämmer detta med vad som gäller för att få tillstånd till färdtjänst. Det är svårt att tänka sig att kravet på funktionshindrets konsekvenser skulle ställas lägre för att beviljas bilstöd. Sammantaget anser utredningen att det, åtminstone , inte finns anledning att ändra de grundläggande kraven för att kunna beviljas bilstöd. Utredningen konstaterar att Försäkringsöverdomstolen i rätts- fallet FÖD 1991:5, vid bedömningen av rätten till bilstöd, gjort en jämförelse mellan de svårigheter som uppkommer vid resa med allmänna kommunikationsmedel och med egen bil. Enligt utred- ningens uppfattning är det tveksamt om en sådan rättstillämpning Rätten till statligt bilstöd är förenlig med bilstödsförordningens intentioner. Dessutom finns det alltid ett antal avgörande skillnader mellan resor med egen bil och med buss. För det första är busspassageraren utelämnad åt chaufförens sätt att framföra bussen och kan inte som den som åker egen bil anpassa körningen efter de egna behoven och de problem som finns i förhållande till funktionshindret. Dessutom innebär det förhållandet att en bil är anpassad att den byggts om för att passa den enskildes särskilda behov. Vad som anförts gör att den egna bilen alltid torde utgöra ett överlägset alternativ jämfört med resor med buss eller annat kollektivt transportmedel. Utredningens uppfattning är att utformningen av de grund- läggande kraven för att vara berättigad till bilstöd är rimliga och att det därför saknas skäl för ändring. Det har vidare konstaterats att den senare rättsutvecklingen ger stöd för att domstolarna numera i ökad utsträckning beaktar fler omständigheter som går att hänföra till individen och dennes funktionshinder vid bedömningen av rätten till bilstöd. Detta är en önskvärd utveckling. Enligt utred- ningen kan det dock ändå finnas ett värde i att det i regleringen av bilstödet särskilt lyfts fram att frågan om rätten till stöd skall avgöras utifrån en helhetsbedömning av den enskildes sociala situa- tion och förflyttningssvårigheter. Det bör därför i bilstödsförord- ningens andra paragraf tillföras en mening där det tydliggörs att det vid bedömningen av rätten till bilstöd skall göras en helhetsbedöm- ning utifrån den enskildes situation och behov. Bilstöd till ett barn med funktionshinder beviljas inte till barnet självt. I stället är det en förälder till ett barn med funktionshinder som kan vara berättigade att ansöka om stöd. För en förälder som har rätt till stöd är dock de förmåner som kan utgå begränsade i förhållande till vad som gäller för vuxna som för egen del beviljas bilstöd. Några av de huvudsakliga skillnaderna är att endast halvt grundbidrag kan utgå samt att föräldern själv skall framföra for- donet som förare. Vidare krävs för att en förälder skall kunna beviljas bilstöd att föräldern sammanbor med barnet och har behov av fordonet för förflyttning tillsammans med barnet. Någon övre åldersgräns för när en person är att betrakta som barn enligt bilstödsförordningen finns däremot inte. Bilstöd kan således be- viljas föräldrar till ett vuxet barn, förutsatt att övriga Rätten till statligt bilstöd När det nuvarande bilstödet infördes föreslogs ursprungligen att det skulle finnas en övre åldersgräns (se prop. 1987/88:99, s. 16). Att det inte slutligen blev någon åldersgräns förefaller ha berott på en insikt om att det förekom att svårt funktionshindrade personer bodde kvar hos sina föräldrar även i vuxen ålder och att därför bilstöd även borde kunna lämnas till sådana föräldrar. I avsnitt 7.4.3 lämnar utredningen förslag om att det skall införas en 18-årsgräns för bilstöd i denna bidragsgrupp. Utredningens förslag: Det skall införas en ny paragraf i bil- stödsförordningen som anger att det vid prövning av ett ärende om bilstöd som gäller ett barn alltid skall tas hänsyn till barnets bästa. I som antogs av anges i artikel 3 att det vid varje åtgärd som rör barn är barnets bästa som skall komma i första rummet. I konventionens artikel 23 sägs vidare att varje barn med fysiskt eller psykiskt handikapp har rätt till ett fullvärdigt och anständigt liv som möjliggör dess aktiva deltagande i samhället. I delbetänkande Barn- konventionen och utlänningslagen, SOU 1996:115 uttalades bl.a. följande avseende begreppet barnperspektivet. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla män- niskovärde och integritet. Alla människor stora som små har lika värde. Visserligen växer barn upp med olika ekonomiska, politiska och religiösa förutsättningar, men varje barn har ändå samma rätt att bli bemött med respekt och få samma skydd för sin integritet. Ytterligare en utgångspunkt i barnperspektivet är barndomens egenvärde. Barn ses inte som bihang till föräldrarna eller som passiva mottagare av för- äldrapåverkan. De ses inte heller som miniatyrupplagor av vuxna utan som unika individer med egna behov. Barndomen ses således inte en- bart som en förberedelsetid för vuxenlivet utan som en del av livet med ett värde i sig. bekräftar därmed den syn och den nya förståelse för barns behov som har vuxit fram ; att barn är individer med egna behov och uppfattningar om verkligheten som i en rad avseenden skiljer sig från vuxnas. I ett antal olika författningar har kompletteringar gjorts som för in ett barnperspektiv som svarar mot innehållet i artikel 3 i Barnkon- Rätten till statligt bilstöd Så anges t.ex. i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) att när åtgärder enligt den lagen rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. har i sitt slutbetänkande (SOU 2003:87) föreslagit att lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst (1997:753) skall kompletteras med bestämmelser liknande den i socialtjänstlagen. I ett antal andra lagar har införts bestämmelser som lyfter fram barnperspektivet och sådana ändringar har även föreslagits i lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst. Enligt utredningen bör även bilstödsförordningen kompletteras med en bestämmelse som svarar mot artikel 3 i . En sådan komplettering bör göras eftersom tillgång till en bil i familjen oftast har ett särskilt värde för barn med funktionshinder. Inte minst skall detta ställas mot de invändningar som finns mot färdtjänsten. Som påpekats i andra del av detta betänkande så gör sig kritiken mot färdtjänsten särskilt gällande när det är frågan om barn, se t.ex. avsnitt 5.4.1 Av bilstödsförordningen bör således framgå att när rätten till bilstöd berör ett barn så skall det i varje enskilt fall beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. 7.4.2Begreppet förälder i bilstödet Utredningens förslag: Definitionen av förälder i 2 § andra stycket FBH ändras så att familjehemsföräldrar vid en placering som pågått eller kan förväntas pågå blir berättigade att ansöka om bilstöd. Samma sak ska gälla för särskilt för- ordnad vårdnadshavare samt för den som tagit emot ett ut- ländskt barn för adoption. I 2 § FBH anges att med förälder skall vid tillämpningen av förordningen likställas den med vilken föräldern är eller har varit gift eller har eller har haft barn, om de stadigvarande sammanbor. Varken i utredningen som föregick FBH, Bilstödet åt handi- kappade (Ds S 1986:11) eller i bilstödpropositionen (prop. 1987/88:99) har lämnats någon förklaring till varför definitionen av förälder kommit att få just denna utformning. Rätten till statligt bilstöd I rättspraxis har en konsekvens av bestämmelsens utformning varit den att familjehemsföräldrar inte ansets berättigade att ansöka om bilstöd (se t.ex. rättsfallet FÖD 1990:5). Med familjehems- föräldrar avses här både personer som fått ett barn placerat hos sig med stöd av bestämmelserna i 6 kap. socialtjänstlagen (2001:453) men även den som tagit emot ett barn som beviljats boende i ett familjehem med stöd av bestämmelserna i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387), LSS. Bestämmelsens utformning är vidare sådan att även personer som med social- nämndens tillstånd tagit emot ett utländskt barn för adoption men där adoptionen ännu inte formellt genomförts är uteslutna från bilstöd. Inte heller den som förordnats som särskild vårdnadshavare anses berättigad att ansöka om bilstöd (se Kammarrättens i dom i mål nr 1743-03). Med särskilt förordnad vårdnadshavare avses en möjlighet som enligt föräldra- balken finns för en allmän domstol att flytta över vårdnaden om ett barn till en annan person än barnets förälder. Ett exempel på när detta kan ske är när ett barn står under vårdnad av bägge sina föräldrar och dessa dör. Även en familjehemsförälder kan förord- nas som särskild vårdnadshavare. Enligt 6 kap. 8 § kan detta ske om det för ett barn som placerats i ett familjehem bedöms vara bäst att placeringen består. Familjehemsföräldrarna blir då särskilt förordnade vårdnadshavare. Enligt 6 kap. 8 § andra stycket socialtjänstlagen skall socialnämnden, när en familjehems- placering varat , särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning enligt 6 kap. 8 § . I LSS är inte särskilt reglerat vad som skall hända med ett barn som beretts boende enligt 9 § 8 p den lagen. Ett sådant boende kan vara mer eller mindre kortvarigt eller mer eller mindre omfattande. Till exempel kan ett boende som enbart avser vissa hänföras till denna bestämmelse i LSS. I den senaste bilstödsutredningen (SOU 1994:45) behandlades frågan om familjehemsföräldrars rätt till bilstöd. Den utredningens slutsats var att den gällande ordningen inte borde ändras. Som huvudsakligt skäl för detta hänvisades till ut- redning om förhållandena för familjehemsplacerade barn, Vård utom hemmet (SoS-Rapport 1990:4 s. 141 143). I rapporten ansåg att det var upp till den som anlitar familjehemmet att göra bedömningen om familjehemmet är i behov av bil och eventuell anpassning samt svara för de extra kostnader som bilköp Rätten till statligt bilstöd och anpassning kan medföra. konstaterade att om ett barn placeras i familjehem skall kontakten med föräldrarna upprätthållas och en återförening finnas med i planerna. Social- styrelsen konstaterade slutligen att med beaktande av den sju- årsgräns som finns i bilstödet så skulle det finnas en risk för att ett beviljat bilstöd för familjehemsföräldrarna påverkar planerna på en återförening mellan barn och föräldrar. Förändringar i andra delar av socialförsäkringssystemet Utredningen noterar att särskilt förordnade vårdnadshavare, genom en lagändring som trädde i kraft , numera kan beviljas vårdbidrag enligt 4 § lagen (1998:703) om handikapp- ersättning och vårdbidrag. När lagändringen gjordes hänvisades till en ensartad förändring 1985 i bestämmelserna om föräldrapen- ningsförmånerna i 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den sist nämnda lagändringen innebar att vårdnadshavare som inte är föräldrar, men som har den faktiska vårdnaden om ett barn, ska likställas med föräldrar vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenning. Som skäl för förändringen angavs att en särskilt förordnad vårdnadshavare i stor utsträckning övertar en biologisk förälders skyldigheter och rättigheter gentemot barnet och därför också bör ha tillgång till de olika föräldrapenningsförmånerna (prop. 1984/85:78, s. 77). När reglerna om vårdbidrag ändrades hänvisade regeringen till de ovan angivna skälen avseende föräldrapenningen och konstaterade att dessa i hög grad har relevans även när det gäller särskilt för- ordnade vårdnadshavares rätt till vårdbidrag (se prop. 2001/02:119). Genom ändringar i ett antal andra delar av socialförsäkrings- systemet har även familjehemsföräldrar beretts tillträde till ett antal olika trygghetssystem. Synpunkter på den nuvarande ordningen Det upplevs som orättvist av personer som betraktar sig som för- äldrar och som i alla andra relevanta avseenden fyller en föräldraroll att de inte är berättigade att ansöka om bilstöd. Detta har bl.a. kommit till uttryck i skrivelser till utredningen och vid andra kontakter mellan utredningen och enskilda. Det har även hävdats Rätten till statligt bilstöd att det förhållandet att en familjehemsförälder inte kan ansöka om bilstöd är något som försvårar rekryteringen av familjehems- föräldrar för barn med funktionshinder. Även om det är mycket möjligt att det i någon mån förhåller sig på det sättet så har vi inte kunnat hitta något direkt belägg för en sådan effekt av den nu- varande ordningen. Att vara uteslutna från bilstöd gör dock för- modligen att familjehemsföräldrar i större omfattning än andra personer som har ansvar för barn med funktionshinder får klara sig utan lämpligt fordon. Detta innebär naturligtvis en omfattande inskränkning i familjehemmets möjligheter att göra aktiviteter tillsammans med barnet. Det förefaller dessutom som att familje- hemsplaceringar av barn med funktionshinder ofta varar . Tänkbara förändringar och effekter av dessa En tänkbar förändring är att familjehemsföräldrar, särskilt för- ordnade vårdnadshavare och även personer som tagit emot ett utländskt barn i avsikt att adoptera det blir berättigade att ansöka om bilstöd. Kostnaderna för att utöka personkretsen med familje- hemsföräldrar m.fl. beräknas uppgå till för . Följande år beräknas den årliga kostnaden till 0,5 mil- joner kronor. Den genomsnittliga kostnaden beräknas till . Antalet berörda uppskattas till 70 och till 9 personer under de därpå följande sex åren. Beräkningarna bygger endast på antaganden om familjehems- föräldrar och inte på adoptivföräldrar eller särskilt förordnade vård- nadshavare. De senare grupperna antas vara så små att de är för- sumbara. Utredningen har konstaterat att ett barnperspektiv skall anläggas i frågor om bilstöd som rör barn. Detta talar för att det inte borde göras någon skillnad mellan olika barn beroende på om de bor hos sina biologiska föräldrar eller inte. Det är barnets behov som skall vara avgörande. skall det igen konstateras att bilstödet är långsiktigt och att den som beviljas sådant stöd förväntas använda bilen . Det bör här också nämnas att bilstödet är Rätten till statligt bilstöd kopplat till den förälder som har beviljats stöd för barnets räkning. Om barnet flyttar innebär det således inte med automatik att barnet även fortsättningsvis har tillgång till fordonet. Enligt utred- ningen bör bilstödet därför vara förbehållet sådana situationer där en placering utanför det biologiska hemmet kan förväntas bli per- manent eller i vart fall vara en relativt . Enligt utredningen är det dock inte rimligt att ställa ett krav på att placeringen skall vara eller förväntas vara så som bilstödet gäller. Det kan här pekas på bestämmelsen i 14 § första punkten FBH, där det anges att grund- och anpassningsbidrag skall betalas tillbaka om bidrags- mottagaren säljer eller på annat sätt avhänder sig fordonet innan har gått sedan bidraget beviljades. Det återbetalningspliktiga beloppet skall dock minskas med hänsyn till hur som förflutit sedan bilstödet betalades ut. För det fall en familjehems- förälder, som beviljats bilstöd, säljer det anpassade fordonet efter att placeringen upphört kommer således en återbetalningsskyldig- het att kunna inträda. När det särskilt gäller familjehemsföräldrars rätt att ansöka om bilstöd kan det konstateras att ett relativt stort antal barn med funktionshinder under hela sin uppväxt bor i ett familjehem. Enligt utredningen bör dessa barn, med det barnperspektiv som anlagts ovan, ha samma rätt till bilstöd som andra barn med funktions- hinder. Var barnet bor skall inte enbart vara avgörande för rätten till stöd.