sou · GTB32 · 2006-01-01 00:00:00 — Endast genom en ordentlig kostnads- och intäktsfördelning kan det avgöras om den offentliga finansieringen är begränsad till nettokostnaderna för uppdraget att verka i allmänhetens tjänst och därmed godtagbar enligt artikel 86.2 och protokollet. Kravet på att intäkter och kostnader skall separeras för de olika verksamheterna vållar störst problem på kostnadssidan eftersom samma produktionskostnader ligger till grund för intäkterna i de olika verksamheterna. Kommissionen anser därför att kostnaderna kan fördelas så att endast de kostnader som företaget skulle slippa om företaget helt skulle upphöra med sin sidoverksamhet skall specificeras särskilt. Detta betyder att kostnader som uppstår i verksamheten i allmänhetens tjänst inte fördelas även om en del av dessa kostnader såsom t.ex. produktionskostnader för ett program som visas som en del av uppdraget men som också säljs till andra programföretag, är hänförliga till sidoverksamheten. Enligt kommissionen är det viktigt att den offentliga finansieringen, tillsammans med andra intäkter, inte blir för stor. Finansieringen skall balansera uppdraget som företaget har. Om sidoverksamheten erhåller för stora fördelar från den verksamhet som omfattas av uppdraget vägs detta in vid bedömningen av om stödet är proportionerligt. Prisdumpning av reklamtjänster eller andra tjänster som faller utanför uppdraget kan uppfattas som om det sker en överkompensation av medel till public service-företaget. Detta kan påverka handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, och därmed bryta mot protokollet. Kommissionens bedömning går således ut på att ta ställning till om det skall vara tillåtet med viss snedvridning av konkurrensen och hur omfattande denna får bli i syfte att värna behovet av en radio och TV i allmänhetens tjänst. Kommissionen säger slutligen i sitt meddelande att man vid sin prövning kommer att ta hänsyn till mindre medlemsstaters eventuella svårigheter att samla in nödvändiga medel om kostnaden per invånare för radio och TV i allmänhetens tjänst är högre. Nedan följer en redogörelse för ett beslut av Europeiska kommissionen () som rör frågan om stöd till det danska public service-företaget /anses utgöra olovliga statsstöd enligt EG-fördraget. Beslutet belyser hur kommissionen med stöd av EG-fördraget, andra rättsakter på EG-rättens område samt senaste rättspraxis på det EG-rättsliga området resonerar kring statsstöd och radio och TV i allmänhetens tjänst. Beslutet ger en viss indikation på var gränsen mellan tillåtna och otillåtna statsstöd enligt kommissionens uppfattning bör gå. Europeiska kommissionens beslut av om stöd till TV2/ TV2/är ett helägt statligt aktiebolag som har ett public service-uppdrag enligt den danska radio- och TV-lagen. Bolaget är licens- och reklamfinansierat. Bolaget mottar, utöver licensmedel, stöd av olika slag, t. ex. vissa engångstillskott från TV2-Fonden och Radiofonden, befrielse från inkomstskatt, ränte- och amorte- ringsfria etableringslån och statsgaranti för driftslån. Den danska staten överväger en försäljning av delar av sitt aktieinnehav i bolaget. Europeiska kommissionen har efter klagomål från en konkurrent till bolaget i , TvDanmark, analyserat summan av de stöd som TV2 har erhållit från den danska staten mot bakgrund av reglerna om statsstöd i artikel 87.1, undantagen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2, kommissionens meddelande (2001/C 320/04) samt med hänsyn till Altmark- domen (se avsnitt 8.3.1). Kommissionen ansåg i sitt beslut C 2/2003 (ex NN 22/2002) av att de stöd som TV2/mottar utgör olovliga statsstöd enligt artikel 87.1. Kommissionen anser vid prövningen mot artikel 87.1 att samtliga kriterier i artikeln är uppfyllda samt att minst två av villkoren i Altmark-domen inte är uppfyllda. För det första har de kriterier enligt vilka ersättningen för dessa tjänster beräknas, inte etablerats på förhand på ett objektivt och transparent sätt. Eftersom kompensationen läggs fast i ett medieavtal åt gången och det inte finns någon offentligt tillgänglig budget som skapar en koppling mellan kompensationen och tjänsten som utförs av TV2 anser kommissionen att kriteriet inte är uppfyllt. Dessutom, menar kommissionen, mottar TV2 en rad fördelar som inte uppfyller kravet på transparents (skattebefrielse, räntebefrielse etc.). För det andra har TV2 inte valts ut genom offentlig upphandling. Det har inte heller gjorts någon analys för att försäkra att storleken på ersättningen bestämts på basis av en analys av de kostnader vilka ett typiskt företag, som sköts korrekt och som utrustats med nödvändig utrustning för uppdraget för att kunna möta de nödvändiga kraven på offentliga tjänster, skulle ha haft vid utförandet av dessa offentliga åligganden, med hänsyn tagen till relevanta intäkter och skälig vinst för att utföra åliggandena. Vid sin prövning mot artikel 86.2 fann kommissionen att den kompensation som har utgått till TV2 i form av statligt stöd i kombination med bolagets reklamintäkter översteg netto- omkostnaderna i verksamheten. Därmed förelåg en över- kompensation av verksamheten vilket innebar att de särskilda undantag som stadgas i artikel 86.2 inte blev tillämpligt. , , och tillämpar en modell för public service radio och TV som liknar den svenska i den meningen att finansieringen huvudsakligen sker genom avgifter och att de avgiftsfinansierade programföretag som har till uppgift att sända radio och TV i allmänhetens tjänst skall tillhandahålla ett programutbud som uppfyller vissa krav beträffande bland annat politiskt och kommersiellt oberoende, frånvaro av reklambudskap samt variation och hög kvalitet inom programverksamheten. I detta kapitel görs en jämförelse mellan radio och TV i allmänhetens tjänst i dessa länder med inriktning mot frågor om ägande, sändningsrätt, uppdrag, avgift, uppbörd, medelstilldelning, beskatt- ning och sidoverksamheter. För en mer utförlig genomgång av public service radio och TV i respektive land, se Bilaga 6. 9.2Ägande, sändningsrätt och uppdrag De avgiftsfinansierade public service-företagen i , , och är BBC (), NRK (Norsk Rikskringkasting), DR () och YLE (Ylesradio OY, på svenska ). Samtliga dessa bolag producerar både TV och radio. I länderna förekommer även reklamfinansierade kanaler med public service- uppdrag, t.ex. ITV och i , TV2 i och TV2 (som även fått del av avgiftsmedlen). BBC, DR, YLE och NRK är alla i offentlig ägo. BBC är ett offentligt organ (public corporation), instiftad genom en så kallad Royal Charter. DR är en selvstændig offentlig institution, vilket innebär att DR har en ställning på vilken den danska staten inte kan utöva något direkt ägarinflytande. YLE och NRK är statligt ägda aktiebolag. YLE, DR och NRK har enligt respektive lands generella radio- och TV-lagstiftning rätt att bedriva utsändningsverksamhet av radio och TV utan särskilt tillstånd. YLE ges i lag om televisions- och radioverksamhet rätt att bedriva allmännyttig televisions- och radioverksamhet. DR har enligt lov om radio- og fjernsyns- virksomhed rätt att utöva public service-verksamhet och NRK ges motsvarande rätt i lov om kringkasting. BBC:s rätt att bedriva sändningsverksamhet regleras i avtal mellan kulturministern och BBC. Det nu gällande avtalet sträcker sig fram . I definieras innebörden i YLE:s uppdrag att bedriva public service-verksamhet (så kallad allmännyttig verksamhet) i lag om och i bolagsordningen. I definieras innebörden av public service-verksamheten i ett särskilt kapitel i lov om radio- og fjernsynsvirksomhed. Mer utförliga bestämmelser återfinns i ett särskilt public service- kontrakt mellan DR och kulturministern och i (vedtækter), fastställda av genom särskild förordning i enlighet med 15 § lov om radio- og fjernsyns- virksomhed. Norsk lagstiftning innehåller inte någon närmare beskrivning av NRK:s public service-uppdrag – i lov om kringkasting fastställs endast att NRK skall bedriva så kallad allmänkringkasting. En redogörelse av NRK:s förpliktelser återfinns i stället i bolagsordningen (Vedtekter for ). I regleras BBC:s verksamhet av Royal Charter med kompletterande avtal mellan kulturministern och BBC.1 Avtalet definierar BBC:s public service-uppdrag beträffande exempelvis oberoende och programinnehåll. I , och beslutas nivån på TV- avgiften av regeringen. Något särskilt beslut av respektive lands parlament krävs alltså inte. I fastställs nivån på TV-avgiften av . En sammanställning av TV-avgiftens nivå i , , , och ges i Tabell 9.1. TV-avgiften i , , , och Växelkurser mot SEK: GBP: 12,63, DKK:1,19, NOK:1,08, EUR:8,83. Källa: FOREX 041117. I , , och är det innehav av en viss teknisk utrustning som medför skyldighet att betala TV-avgift. I grundas avgiftsplikten på innehav av en tele- vision receiver, vilket i förordning definieras som:2 1Agreement Dated the 25th of January 1996 Between Her Majesty´s Secretary of State for National Heritage and the . 2Electronic Communications Broadcasting – () Regulations. any apparatus installed or used for the purpose of receiving (whether by means of telegraphy or otherwise) any television programme service, whether or not it is installed or used for any other purpose. I definieras i lag att en televisionsapparat är:3 en apparat eller utrustning avsedd för att ta emot och följa med televisionsprogramutbud. I definieras den avgiftspliktiga utrustningen, radio- og fjernsynsmodtagere, i förordning:4 Ved radio- og fjernsynsmodtagere forstås apparater, der kan gengive lyd- eller billedprogrammer spredt ved hjælp af radio- eller kabelanlæg. Vidare föreskrivs att: Monitorer tilknyttet andet elektronisk udstyr anses for modtagere, såfremt de kan gengive lyd- eller billedprogrammer, som er spredt ved hjælp af radio- eller kabelanlæg. Även i är det innehavet av en teknisk utrustning, fjernsynsmottaker, som utgör grund för avgiftsplikten.5 Vad som avses med en fjernsynsmottaker definieras inte närmare. Enligt NRK:s tolkning gäller följande:6 Med fjernsynsmottaker satellittmottaker, PC med innretninger som kan ta videreformidle dem direkte. menes: TV, video med tuner, o.l. Kort sagt alle tekniske i mot levende fjernsynssignaler og och har direktfinansiering i den meningen att TV- avgiftsmedlen går direkt till DR och NRK utan omväg via någon offentlig instans. I hanteras uppbörden av TV-avgifterna av NRK. Den avdelning som ansvarar för uppbörden, lisensavdelningen, ligger i 32 § Lag om statens televisions- och radiofond. 41 § Bekendtgørelse om radio- og fjernsynslicens. 51 § FOR nr 8798: om fjernsynsmottakere. 6NRK:s hemsida Hvem skal betale kringkastingsavgift? //3167955.html, . Mo i i norra . När TV-avgifterna betalas in går de direkt och oavkortat till NRK. I uppbärs TV-avgiften av DR under namnet DR Licens. Delar av licensintäkterna fördelas sedan vidare till TV2/och TV2-regionerna samt till vissa andra medie- relaterade ändamål.7 Nivån på de olika organisationernas medelstilldelning bestäms i mediepolitiska avtal. I finansieras YLE:s verksamhet dels genom TV-avgifter från hushåll m.m., dels genom koncessionsavgifter som betalas av de kommersiella aktörer som beviljats tillstånd att utöva televisionsverksamhet. TV-avgiften uppbärs av Kommunikations- verket inom enheten . TV-avgifter och koncessionsavgifter avsätts till en särskild fond statens televisions- och radiofond. Fonden förvaltas av Kommunikations- verket och är avskild från statsbudgeten. Kommunikations- ministeriet upprättar för varje kalenderår en dispositionsplan om fördelningen av fondens medel och utbetalar löpande medel ur fonden till YLE. I ansvarar BBC för uppbörden av TV-avgiften. Administrationen hanteras av BBC:s ombud . När TV-avgifterna inbetalats överförs dessa i sin helhet till , Media and Sport, som i sin tur för över pengarna till HM Treasury. BBC får tilldelning av medlen löpande . Förutom tilldelning av avgiftsmedlen får BBC från anslag som täcker BBC:s uteblivna intäkter på grund av en särskild ordning för hushåll (som är befriade från avgift). BBC får också anslag från Foreign and Common- wealth Office för den verksamhet som bedrivs inom . 7 TV2:s andel av licensintäkterna minskade dock kraftigt . Bakgrunden är att TV2 omvandlats till aktiebolag och att en majoritet av aktierna i kommer att säljas till privata aktörer. Se också i avsnitt 8.3.3 om Europeiska kommissionens beslut där kommissionen anser att TV2 mottagit olovligt statsstöd. I , , och finns bestämmelser som befriar respektive lands public service-företag från skyldighet att betala inkomstskatt på eventuella överskott från den TV- avgiftsfinansierade verksamheten. YLE är befriat från inkomstskatt enligt ett särskilt undantag i inkomstskattelag.8 DR betraktas som en statlig institution och är därmed undantaget från inkomstskatteplikt.9 Motsvarande gäller även de regionala TV 2-verksamheterna.10 Nybildade TV2/A/S är dock numera föremål för inkomstskatt precis som andra aktie- bolag. Enligt norsk skattelagstiftning är företag m.m. vars verksamhet inte bedrivs i vinstsyfte (ikke har erverv til formål) befriade från inkomstskatt.11 Detta innebär att NRK inte är inkomst- skattepliktigt för den delen av sin verksamhet som är finansierad genom TV-avgifter.12 Den del av BBC:s verksamhet som finansieras med avgiftsmedel är befriad från inkomstskatt. Undantaget grundar sig inte på lag utan är baserat på rättspraxis.13 EG:s mervärdesskattelagstiftning antogs av medlemsstaterna . följde en mer detaljerad lagstiftning i det sjätte direktivet. I EG-lagstiftningen finns två olika regler för viss verksamhet som bedrivs av offentliga organ, artikel 13 A 1 q och artikel 4.5 i det sjätte direktivet (se avsnitt 7.2.3), som kan innebära att utsändningstjänsten inte beskattas. Möjlighet att avvika från dessa regler har dock funnits för de länder som var medlemmar av EU vid antagandet av det sjätte direktivet eller de medlemsstater som vid anslutningsförhandlingarna med EU begärt att få avvika från regelsystemet. Detta har utnyttjats av t.ex. (som var 8Inkomstskattelag (1992/1535) II Avdelningen, 3 kap. 20 § 1 p. 9§ 3, punkt 1, Bekendtgørelse af lov om indkomstbeskatning av aktieselskaber. 10§ 3, punkt 16, Bekendtgørelse av lov om indkomstbeskatning av aktieselskaber. 11§ 2-32 LOV nr 14: Lov om skatt av formue og inntekt. 12Kultur og Kirkedepartementet. med om att förhandla fram det sjätte direktivet) och (som begärde avvikelse i samband med EU-inträdet). I är den del av medelstilldelningen från statens televisions- och radiofond som härrör ifrån TV-avgiften föremål för mervärdesskatt om åtta procent.14 Detta ger YLE full avdragsrätt för ingående moms. Den finska televisions- och radiofonden betalar till YLE även ut bidrag som kommer från koncessionsavgifter. Dessa bidrag är dock inte föremål för mervärdesskatt. TV-avgiften i är belagd med en mervärdesskatt om , vilket motsvarar normalskattesats. Detta medför att DR (och de andra programföretagen som får del av TV- avgiftsmedlen) har full avdragsrätt för ingående moms. TV-avgiften i omfattas inte av mervärdesskatt. För att undvika att den mervärdesskatt som BBC erlägger vid inköp av varor och tjänster blir en kostnad i verksamheten, har BBC genom en särskild ordning rätt att begära återbetalning av erlagd mervärdesskatt.15 I infördes mervärdesskatt på TV-avgiften . Införandet av moms har kunnat ske utan höjning av TV-avgiften. Detta var möjligt genom att sätta en låg skattesats som ungefärligen motsvarade den ingående skatten i verksamheten. BBC, NRK, DR och YLE bedriver alla, i varierande omfattning, verksamhet som inte direkt ingår i uppdraget att sända radio och TV i allmänhetens tjänst. Exempel på sådan verksamhet är försäljning av programproduktioner, uthyrning av teknisk utrustning, lokaler och tekniska tjänster samt försäljning av till företagen anknutna produkter som böcker, kläder och spel. Gemensamt för bolagen är att sidoverksamheten inte får finansieras med avgiftsmedel utan skall bära sina egna kostnader. I och bedrivs sidoverksamheten i separata dotterbolag. BBC:s sidoverksamhet är omfattande och bedrivs inom flera olika dotterbolag varav är det största. I bedrivs sidoverksamheten inom NRK:s helägda 14Mervärdesskattelag (1993/1501) 85 a § 5 p. 15Value Added Tax Act 1994, Section 33 (i). Sidoverksamheten i dessa dotterbolag är föremål för både inkomstskatt och mervärdesskatt i likhet med privata företag. Vinsten från BBC Worldwide och NRK Aktivum överförs till respektive bolags public service-verksamhet. sidoverksamhet bedrivs inom bolaget; dock sker en separat resultatredovisning. Eftersom DR inte betalar inkomstskatt för överskott från sin avgiftsfinansierade verksamhet skall DR, för att sidoverksamheten konkurrensmässigt skall kunna jämställas med privata verksamheter, överföra av överskottet från sidoverksamheten till public service-verk- samheten. I bedriver YLE viss annan verksamhet än public service radio och TV. Någon separat resultaträkning för verksamheten redovisas dock inte. Uppdraget för utredningen gäller vissa frågor om finansieringen av de tre public service-företagen , och , i första hand utformningen av den avgift den enskilde skall erlägga, systemet för hur dessa samlade medel förmedlas till företagen samt därmed sammanhängande skattefrågor. I de tidigare kapitlen har bakgrundsmaterial redo- visats, bl.a. utveckling och förändringar inom radio- och TV- marknaden. Medan SVT och SR tidigare var ensamma aktörer, med monopolets ställning, skall de verka på en marknad med allt flera aktörer, både nationella och internationella. Också den tekniska utvecklingen, som öppnar nya alternativ för den som vill ta del av utbudet på radio- och TV-området, ställer dem inför nya förhållanden. I direktiven till den parallellt arbetande kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst (dir. 2003:119) framhålls bl.a. att trots det allt större utbudet på radio- och TV-området spelar utbudet från de tre nyssnämnda public service-företagen en mycket viktig och betydelsefull roll för mångfalden i medieutbudet. Deras uppgift kan beskrivas som att ge alla tillgång till ett allsidigt och oberoende programutbud av hög kvalitet, fritt från reklambudskap. Innebörden av detta utvecklas vidare i direktiven och regeringen konstaterar att utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara att programföretagens verksamhet även fortsättningsvis skall ha denna inriktning. Utredningen har därför utgått från en i huvudsak oförändrad inriktning när det gäller grunderna för den svenska public service- verksamheten. 10.2Former för finansiering av public service I betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2000:55) behandlades bl.a. metoder för finansiering av radio och TV. Enligt utredarens mening hade det system som tillämpas för svensk del med en TV-avgift bidragit till att public service kunnat utvecklas ekonomiskt sett i lugnare former än i andra länder. Det har varit möjligt att undvika konkurrens mellan public service-företagen och kommersiella företag om avgiftsmedel och reklamintäkter. Trovärdigheten blir också enligt utredarens mening naggad i kanten om public service blir beroende, i större eller mindre grad, av kommersiella medel. Utredarens slutsats blev därför ett förord för ett fortsatt avgiftssystem. Slutsatsen grundades bl.a. på en rapport av professor . Den hade i sin tur som grund en tidigare rapport av författaren. Enligt denna talade utländska erfarenheter entydigt för att det från publiksynpunkt var bra med konkurrens på TV- området och att konkurrens mellan TV-företag finansierade från olika källor var den bästa lösningen. Genom en konkurrens mellan helt licensfinansierade och helt reklamfinansierade TV-företag skedde automatiskt en avvägning mellan publikens, program- makarnas och annonsörernas intressen. Konkurrens om reklam- intäkter minskade programvariationen och påverkade en rad kvalitetsdimensioner. Televisionen kunde då inte erbjuda ett från publiksynpunkt komplett och balanserat utbud utan klarade bara av att fylla ett begränsat antal funktioner, främst förströelse och avkoppling. Dessa synpunkter hade, framhöll i sin rapport , för hans del blivit mer kategoriska i ett avseende. Det var nämligen särskilt viktigt med en licensfinansierad public service-radio och television parallellt med en reklamfinansierad kommersiell för små nationer som för att skapa en nationell verksamhet på området. Utredningen har även tagit del av en rapport av en av den danska regeringen tillsatt kommission som haft i uppdrag att diskutera olika finansieringsformer2. I rapporten diskuteras tre olika model- ler, dels en utveckling av den nuvarande licensen, dels införande av en obligatorisk, apparatoavhängig hushållsavgift, dels slutligen övergång till en finansiering via statsbudgeten. 1Finansiering av public service radio och television, . 2Licens eller skat. Rapport fra arbejdsgruppen om den fremtidige finansiering av DR och – regionerne, . gjorts av argumenten för och mot de olika modellerna, där också de fördelningspolitiska konsekvenserna belysts. Kommissionen tar själv inte slutlig ställning till modellerna men avråder däremot från reklamfinansiering, kommersiella verksamheter och betalsystem som lämpliga finansieringsformer för public service. Vid de besök som utredningen gjort i , och – länder som vad gäller public service kan anses jämförbara med – har inte heller framkommit något som skulle tyda på att man i dem var inne på att lämna ett avgiftssystem. I har en parlamentarisk arbetsgrupp föreslagit att den finska Rundradion (YLE) också skall finansieras med televisionsavgifter. För svensk del skulle en avveckling av nuvarande avgiftssystem, men med fortsatt förbud mot finansiering via reklam eller ett frivilligt betalsystem, aktualisera ett val mellan en finansiering via anslag över statsbudgeten eller en särskild, specialdestinerad skatt eller avgift. Mot en anslagsfinansiering talar att företagens beroende av staten kan komma att öka; budgetprövningen blir än mer lik den som företas för de statliga myndigheternas del. En annan konsekvens skulle bli att på ett annat sätt än skulle medelstilldelningen till de tre programföretagen ställas mot andra ändamål som finansieras över statsbudgeten, sannolikt främst de som omfattas av utgiftsområdet för kultur, medier m.m. Det tillhör också undantagen att aktiebolag permanent finansieras via statsanslag över budgeten. Denna typ av finansiering används i första hand för myndigheternas del. En direkt konsekvens skulle vidare bli att utgiftstaket för staten måste höjas och, om statens budgetsaldo inte skall påverkas negativt, statsintäkterna ökas, vilket normalt är lika med höjda eller nya skatter/avgifter. Om utgiftstaket inte skall påverkas måste minskningar göras av andra anslag. En direkt finansiering i form av en särskild skatt (eller avgift) skulle leda till att även den som inte har en sådan teknisk utrustning att han eller hon kan använda rätten att ta del av public service-utbudet skulle få betala skatten/avgiften i fråga. I den danska rapporten resonerades kring en apparatoberoende hushållsavgift; med det svenska skatte- och avgiftssystemets utformning skulle en sådan konstruktion innebära en nyhet som knappast skulle kunna införas utan utredningar och sannolikt behov av ett register över alla hushåll. personberoende skatt/avgift skulle resa flera avvägningsproblem, bl.a. om val av åldersgräns. Skulle sådana alternativ avvisas finge diskussionen gälla ett val mellan att höja befintliga statliga skatter. Ingen av de båda metoderna förefaller enligt utredningens mening vara ett lämpligt alternativ till ett avgiftssystem. Detta får också anses vara innebörden i utredningens direktiv. Såväl i SOU 2000:55 som av den danska kommissionen har en finansiering via reklam eller betalsystem avvisats. Sannolikt skulle övergång till en sådan finansiering påverka intäkterna och därmed kvaliteten i företagens program och trovärdigheten för public service.