sou · GTB356d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det som finns kvar är ofta lagar och annat som reglerar för- hållandet mellan medborgare och icke-medborgare, eller som skil- jer mellan invandrare från olika länder (t.ex. EU-medborgare och s.k. tredjelandsmedborgare). Exempel finns i de olika regelsystem där staten anses ha ett övervägande intresse av medborgarens loja- litet (i förhållande till bl.a. militären eller polisen) eller områden där det anses att den rättighet som regleras har en naturlig koppling till medborgarskap (t.ex. rösträtt). Dessa särbehandlingsgrunder har krympt i omfång. Många stater har i varierande grad tagit bort medborgarskapskrav vid anställning på offentliga myndigheter. In- vandrare, oavsett om de har förvärvat svenskt medborgarskap eller inte, kan formellt sett arbeta på de flesta offentliga arbetsplatserna i . Å andra sidan behöver inte en ändring i reglerna innebära en förändring i normer och handlingsmönster. Det är också så att det inte med nödvändighet måste ha funnits formella diskrimine- rande lagar i ett samhälle för att diskriminerande normer och hand- lingsmönster skall finnas. Samspelet mellan avvecklingen av diskriminerande lagar och regler kan till exempel ses på jämställdhetsområdet. De flesta lagar som innebar en formell särbehandling av män och kvinnor har av- vecklats i och i många andra länder. Det har inte inneburit att könsmaktsordningen upphört. Det finns fortfarande en under- ordning av kvinnor och en privilegiering av män. De vanligaste förekommande åtgärderna för att motverka strukturell diskriminering i andra länder är olika lagar för att mot- verka diskriminering och främja jämlikhet. Likaså finns det olika offentliga policys. Dessa kan till exempel vara främjande av jämlik- Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... het genom offentliga upphandlingar, tydliga krav på jämlikhet i den offentliga sektorn, olika policys som berör utbildning och jämlik- het, utbildning av personal i frågor som berör diskriminering och rasism, analyser i skolor av historiska ojämlikheter i samhället samt det pågående arbetet med att främja jämlikhet som en fråga om demokrati och mänskliga rättigheter eller särskild forskning in- riktad på att analysera ojämlikhet i samhället. Det är även väsentligt att se den roll som olika aktörer i det civila samhället spelar i att hålla ett kritiskt öga på efterlevnaden av dessa policys. Det finns dock inte mycket forskning som analyserar hur samhällsförändringar avseende minskad diskriminering och ökad jämlikhet har kommit till stånd, men det verkar uppenbart att nya lagar och policys får störst effekt i situationer där det finns starka och kunniga aktörer i det civila samhället som granskar det offent- ligas arbete och driver på utvecklingen i övrigt. Det civila samhäl- lets insatser har i flera andra länder varit nödvändiga för att få fram verkningsfulla reformer. Flera länders åtgärder tas upp i detta avsnitt. De åtgärder som jag tar upp har utvecklats främst i länder som har varit tvungna att möta samhällskriser som berör rasism och diskriminering. är känt bland annat för slaveriet samt sin rasåtskillnadspolitik. Det kanadensiska samhället har länge arbetat med närliggande frågor som förtryck av inhemska minoriteter samt andra s.k. synliga mi- noriteter. och har också arbetat med dessa frågor delvis på grund av sin koloniala historia. Utvecklingen i just , , och Nederlän- derna har påverkat och påverkar fortfarande arbetet mot diskrimi- nering i (övriga) . Denna översikt ger underlag så att viktiga och användbara lärdomar på ett mer systematiskt sätt kan dras från både deras framgångar och misstag. Jämställdhetsåtgärderna i andra länder har främst varit en del av ett bredare arbete mot diskriminering och för jämlikhet på flera olika grunder. Dessa jämställdhetsåtgärder har i sin tur påverkat utvecklingen i . Denna utveckling analyseras i avsnitt 12.6. Det kan redan här nämnas att det finns en stor kunskapslucka i och flera länder i om samspelet mellan arbetet för lika rättigheter och möjligheter med hänsyn till kön respektive ras/etnicitet. Varje land har sin egen historia. har de europeiska och nordamerikanska staterna en sammanflätad historia där rasism och etnisk diskriminering har ingått och ingår som viktiga fundament. Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... flera av dessa länder har insikten om förekomsten av strukturell diskriminering inneburit att åtgärderna som vidtagits har inriktats både på att skapa ett individskydd och att utforma åtgärder för att komma åt den strukturella diskrimineringen. Därmed borde det finnas värdefulla lärdomar att hämta från dessa länder. Det som tas upp i denna översikt är inte en fullständig redogö- relse över alla åtgärderna som finns i dessa länder (eller i världen). Jag har valt ut dem som vi anser erbjuder de viktigaste lärdomarna (negativa eller positiva) som kan bidra till att utveckla effektiva åt- gärder i . På grund av sin historia med slaveri och rasism, har frågan om mot- verkande av rasdiskriminering i påverkat utvecklingen på ett väldigt tydligt sätt. Fram tills inbördeskrig 1860–65 var sla- veriet lagligt i . Arbetet med åtgärder mot diskrimine- ring börjar med rörelsen mot slaveriet . Både män och kvinnor deltog aktivt i antislaverirörelsen. Att arbe- tet mot slaveriet var en internationell rörelse kunde ses i och med att världens antislaveriföreningar samlades till ett konvent i . Kvinnornas medverkan och delaktighet i rörelsen aktualise- rade även en del idéer angående kvinnors frigörelse – i synnerhet när aktiva tillresta kvinnor uteslöts från ett jämlikt deltagande i . De tvingades sitta i ett annat rum medan konventet på- gick. Denna särbehandling av kvinnorna som deltog på detta kon- vent ledde till historiens första konvent för kvinnliga rättigheter 1848 i Seneca Falls . (Zinn 1995:121) Här och på efterföljande möten såddes en del frön för samspelet kring jäm- likhet på olika grunder. Bland annat underströk en svart feminist, , 1852 i en klassisk text Är inte jag en kvinna? att många kvinnor redan då utförde mansarbete.1 1 , Feminism, s 153, 2002. Ja, mina barn, där det förs så mycket oväsen, måste något vara fel. Jag tror att de vita männen, i kläm mellan negrerna i söder och kvinnorna i norr som alla talar om rättigheter, kommer att vara illa ute. Men vad rör sig allt talet om? Mannen där borta säger att kvinnor behöver hjälpas in i vagnar och lyftas över diken och överallt få den bästa platsen. Ingen hjälper någonsin mig in i vagnar eller över dypölar eller ger mig den bästa platsen! Och inte jag en kvinna? Titta på mig! Titta på min arm! Jag har plöjt, sått och samlat i ladorna, och ingen man kunde styra mig! Och är inte jag en kvinna? Jag kunde arbeta lika mycket och äta lika mycket som en man – när jag fick Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... Inbördeskriget ledde till slaveriets avskaffande. Flera grundlagsänd- ringar skulle komma att befästa rätten till likabehandling och lika rösträtt. I upprättades olika rasåtskill- nadslagar. stadfäste dessa lagar 1896 som grundlagsenliga i ett rättsfall som hette Plessy v. . Denna dom slog fast den s.k. separate but equal -doktrinen dvs- åtskilda men jämlika (, 2004:3–4). Doktrinen ifrågasattes, i synnerhet av svarta som arbetade fram en politisk och juridisk strategi för att få fram en ändring. Det dröjde tills 1954 innan HD förkastade doktrinen i v. antog kongressen (1964 Civil Rights Act) som bland annat förklarade att arbetsgivare skulle främja lika möjligheter oavsett ras (eller kön) samt att rasdiskrimi- nering på offentliga platser som restauranger och hotell var olaglig. Det är värt att notera att kön lades till som en diskriminerings- grund även om könsdiskriminering inte var en huvudfråga. Försla- get stöddes av en del politiker av taktiska skäl. De trodde att tilläg- get om kön skulle leda till att kongressen röstade emot hela försla- get. Tillägget blev en del av hela förslaget mycket tack vare en stark argumentation av kongressledamoten , som påpe- kade det märkliga i att svarta män och kvinnor ska ha lika möjlig- heter i arbetslivet jämfört med vita män, medan vita kvinnor inte ska ha några rättigheter alls. (, 2004:81) Antagandet av Medborgarrättslagens Title VII la grunden för det fortsatta arbetet i mot diskriminering i arbetslivet. En koppling mellan offentliga upphandlingar och motverkande av etnisk diskriminering började . Försvars- industrin hade börjat gå på fulla varv. Det var också uppenbart att de svarta i diskriminerades, i synnerhet i försvarsindustrin. En del svarta ledare, särskilt A. , hade påkallat en de- monstration i för att protestera. hade inte gått in i . Läget var känsligt och president ville absolut inte ha denna demonstration. ställde in de- monstrationen efter en uppgörelse där som gick ut på att that there shall be no discrimination in the employment of workers in defense industries or government because of race, creed, color or någon mat – och även tåla piskan! Och är inte jag en kvinna? Jag har fött tretton barn och sett de flesta slumpas bort som slavar, och när jag skrek ut min moderssorg var den ende som hörde mig! Och är inte jag en kvinna? 2 v. , 347 U.S. 483 (1954). Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... (8802). Det var ett sätt att bemöta de svartas klagomål att de var tvungna att betala skatt, som dessa skattemedel gick till företag som dis- kriminerade mot dem. utvecklades denna förordning till dagens regel- system som ställer krav på framställning av regelbundna affirma- tive action plans på alla större företag som har federala kontrakt. En viktig vändpunkt i relationer mellan svarta och vita uppnåd- des . Fram till dess hade många välmenande vita gått till de svarta för att ställa frågan om vad de kunde göra för att hjälpa till med det svarta problemet. Svaret från de svarta blev allt tydligare – vi har inget svart problem. Vi har ett vitt problem. De vitas diskriminering sattes i fokus. Integrationen var svaret på sam- hällets erkännande av diskriminering. Lagstiftning på federal och delstatsnivå federala statsskick innebär att lagar stiftas både på federal nivå och i de olika delstaterna. Lagstiftningen på båda nivåerna kompletterar och samverkar med varandra. Detta gäller även antidiskrimineringslagstiftning. Jag berör den federala lagstift- ningen i avsnitt 12.2.2 och lagar på delstatsnivå under avsnitt 12.2.10. De mest relevanta delarna i det konstitutionella skyddet mot dis- kriminering finns i det 13:e, 14:e och 15:e tillägget till grundlagen, som ratificerades efter det amerikanska inbördeskrigets slut . Det 13:e tillägget avskaffade slaveriet. I det 14:e tillägget finns en artikel om lika behandling, som förklarar att ingen av delstaterna skall förvägra en person inom dess gränser möjligheten att vara lika behandlad under lagen. Avsikten med det 14:e tillägget var att skydda de amerikanska invånarnas rättigheter och privatliv från offentligt intrång. Det gav därför mer makt åt de enskilda delsta- terna. Det 15:e tillägget berörde rösträtten. , i ett historiskt mål känt som v. cation, tydliggjorde en radikal förändring i rättspraxis. Med hänvisning till en reviderad tolkning av kravet på Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... likabehandling i 14:e tillägget, förklarade domstolen att principen separate but equal som den hade kommit till uttryck i en del del- stater, stred mot grundlagen. Efter detta mål har Högsta Domsto- len tolkat likabehandlingskravet som en riktning där alla männi- skor under samma förutsättningar ska behandlas lika. Huvudsakli- gen har kravet på lika behandling tillämpats för att klargöra att det offentliga inte får göra oförsvarliga (oförsvarbara) rättsliga skillna- der mellan olika grupper av människor. Det finns viktiga fall som har berört både ras och kön. Civil Rights Act 1964 Civil Rights Act of 1964 (CRA-Medborgarrättslagen) kom till ef- ter decennier av diskriminering och segregation som påverkat svarta och andra minoriteter. Efter målet v. 1954 växte en tydligare kritik fram mot den segregation som länge präglat samhället och som till stor del var ett resultat av egna lagar och rättssystem. Under president ad- ministration lades grunden till det som senare skulle bli the Civil Rights Act of 1964. medborgarrättslagar hade inte nått någon större framgång på grund av de mycket snäva tolkningarna som gjorts. Skyddet i grundlagen är i princip riktad mot det offent- liga medan CRA är riktad mot handlingar i privata verksamheter som t.ex. företag och skolor. Civil Rights Act förbjuder diskriminering på grund av ras, färg, religion eller nationalitet när det gäller allmänna platser som till ex- empel hotell och restauranger (title II), undervisning på statliga skolor och universitet (title IV), statsfinansierade program (title VI) och arbetslivet (title VII). Dessutom förbjuds diskriminering på grund av kön. kom det en ny lag om rösträtt, 1965 Voting Rights Act, som förbjöd diskriminering på grund av ras, färg eller etnicitet vid val. 1968 förbjöds etnisk diskriminering med hänsyn till boende. När det gäller arbetslivsdiskriminering är det Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) som är den federala tillsynsmyndigheten.3 För kommentarer om effektiviteten av CRA kan man se nedan i avsnittet om analyser. 3http://usinfo.state.gov/usa/infousa/laws/majorlaw/civilr19.htm, och Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... The Civil Rights Division of Medborgarrättsavdelningen inom bildades . Grunden var de första medborgarrättslagarna som trädde i kraft . Avdelningen har ansvar för att utöva tillsyn över de federala lagar som förbjuder diskriminering på grund av ras, kön, funktionshinder, religion och nationalitet (utanför ar- betslivet). Det handlar om bland annat medborgarrättslagarna och the Voting Rights Act.4 Commission on Civil Rights Den amerikanska kommissionen om medborgerliga rättigheter är ett oberoende organ som grundades av kongressen och ny- etablerades 1983. Den ska arbeta med följande: undersöka klagomål om diskriminering på grund av ras, färg, religion, kön, ålder, funktionshinder eller nationalitet inom val- systemet analysera och samla information relaterad till diskriminering eller andra brott mot medborgerliga rättigheter på grund av ras, färg, religion, kön, ålder, funktionshinder eller nationalitet utgöra en central informationsbank om etnisk diskriminering lägga fram rapporter och rekommendationer till presidenten och kongressen utfärda offentliga rapporter för att motarbeta diskriminering eller annat förnekande av medborgerliga rättigheter. Kommissionen har också kallats in till rättegångar för att presen- tera dokument och annan bevisning om diskriminering. Den har kontakt med representanter från federala myndigheter och agerar som konsult till privata organisationer och företag. Kommissionen saknar de juridiska befogenheterna som behövs, men hänvisar na- turligtvis parter som klagar till de olika myndigheter som har ett tillsynsansvar.5 4http:/// Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... Equal Employment Opportunity Commission6 Den mest kända federala myndigheten som arbetar med tillsyn över diskrimineringsfrågor är den federala Equal Employment Oppor- tunity Commission (EEOC). EEOC arbetar med frågor som rör lika möjligheter i arbetslivet. Kommissionen har ett tillsynsansvar för de olika federala lagar och policys som rör diskriminering på arbetsmarknaden. Dessa lagar förbjuder diskriminering inom ar- betslivet och omfattar platsannonser, anställningsprocessen, ar- betsvillkor och löner samt avskedande. Kommissionen grundades genom Title VII i CRA och startade . EEOC har tillsyn över följande lagar: Title VII i CRA (ras, etnicitet, religion och kön); Equal Pay Act of 1963 (kön); in Employment Act of 1967 (); Rehabilita- tion Act of 1973, Sections 501 and 505; Titles I and V of the Ame- ricans with Disabilities Act of 1990 (– lagen mot diskrimine- ring pga. funktionshinder); och Civil Rights Act of 1991 (tydlig- gjorde bland annat bevisreglerna, reglerna kring straffskadestånd (s.k. punitive damages) samt bildade (tog initiativet till) Glass Cei- ling Commission som skulle undersöka möjligheterna för kvinnor och minoriteter att nå högre poster i arbetslivet). Enligt dessa lagar är det olagligt att diskriminera i alla delar av arbetslivet, inklusive anställning, arbetsvillkor, platsannonser, re- krytering och avsked. Dessutom omfattar lagarna diskriminerande praktiker (practices) och trakasserier, repressalier, och att inte ge lika möjligheter i arbetslivet på grund av kön, ras, etnicitet, religion, ålder eller funktionshinder. Därtill kan det påpekas att alla arbets- givare har en skyldighet att informera sina anställda om deras rät- tigheter enligt de antidiskrimineringslagar som EEOC utövar till- syn över samt de anställdas rätt att inte bli utsatta för repressalier.7 Den amerikanska presidenten har rätt att utfärda förordningar, s.k. executive orders, som bland annat ska styra statliga myndigheters agerande och underlätta deras juridiska uppgifter. Olika presidenter har använt sin förordningsmakt till att förbjuda etnisk diskrimine- Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... ring och uppmuntra etnisk mångfald i statliga myndigheter. Här är några exempel: Förordning 11246 förbjuder federala leverantörer och underleverantörer att diskriminera i arbetslivet. Den förbjuder dis- kriminering på grund av ras, hudfärg, religion, kön, nationellt ur- sprung när det gäller att hyra eller anställa någon. Överträdelser kan bland annat leda till upphävning av kontrakt, skadestånd eller ett förbud mot deltagande i framtida upphandlingar. Den gäller för alla federala leverantörer och underleverantörer med kontrakt värda mer än 000 . Förordningen ställer också krav på att leverantörer ska vidta aktiva åtgärder (af- firmative action) för att säkra att lika möjligheter gäller hos dem som arbetsgivare. Vidare ska federala leverantörer med 50 eller fler anställda och 000 eller mer i federala upphandlingar ta fram ett skrivet affirmative action program (AAP). Programmet ska bidra till att leverantören identifierar och analyserar potentiella problem i del- aktighet och användning (participation and utilization) av kvinnor och minoriteter som är anställda av leverantören. Om det finns problem ska leverantören i programmet specificera de åtgärder och ansträngningar som kommer att vidtas för att skapa lika möjlighe- ter på arbetsplatsen. Specifika mål och tidtabeller ska medtas vid behov. Exempel på sådana är fördjupade ansträngningar angående rekrytering och träning som vidtas för att bidra till att medlem- marna i de skyddade grupperna kan konkurrera på en jämlik basis med andra sökande och arbetstagare. Det bör noteras att företag inte får använda sig av kvotering som medel, något som i sig skulle innebära ett brott mot reglerna enligt Office of Federal Contract Compliance Programs (OFCCP) som står för tillsynen.8 Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... OFCCP upprätthåller och har tillsyn över bland annat förord- ningen ovan genom följande åtgärder: ta emot förlikningsförslag från leverantörer och underleverantörer som inte har levt upp till sina åtaganden utöva tillsyn över utvecklingen hos leverantörer och underleve- rantörer när det gäller att leva upp till åtaganden som berör af- firmative action medla mellan leverantörerna och OFCCP har också ett nära samarbete med andra myndigheter såsom , EEOC och andra aktörer. OFCCP:s mandat i sin helhet innebär en tillsyn över Förordning nr 11246, delar av the Rehabilitation Act of 1973 (berör funktions- hinder) och av Era Veterans Readjustment Assistance Act. Enligt dessa ska federala leverantörer och underleverantörer vara skyldiga att vidta affirmative action för att säkra att alla indivi- der har lika möjligheter i arbetslivet utan hänsyn till ras, hudfärg, religion, kön, nationellt ursprung, funktionshinder eller status som Vietnamveteran eller funktionshindrad krigsveteran. Närmare 26 miljoner individer eller av arbetskraften är berörda av förordningarna. De offentliga upphandlingarna upp- gick 1995 till mer än miljarder. OFCCP ställer som kontraktsvillkor att en leverantör, själv ska analysera sitt företag för att se om det finns några hinder för lika möjligheter i arbetslivet. OFCCP är den enda federala myndighet som vidtar systemanalyser av arbetsgivarnas anställningsrutiner med inriktning mot diskriminering. Dessutom undersöker OFCCP klagomål som berör diskriminering. reviderade OFCCP arbetsgivarnas jämlikhetsar- bete i över 7 700 compliance evaluations och 50 Corporate Mana- gement Reviews. Följden av revideringarna och genomgångarna var ett stort antal förlikningar som omfattade ca 14 000 minoritets- eller kvinnliga löntagare. En del fall lämnades för vidare rättslig be- handling.9 Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... Följande är en sammanfattning av de krav som OFCCP ställer: information via anslag/affischer om lagarna mot diskriminering förtydligande i platsannonser om att lika möjligheter gäller på arbetsplatsen att utveckla och hålla information om sina anställda (Keep Re- cords) ge OFCCP tillgång till denna information när så krävs lämna en årlig rapport Informationen, som ska finnas på affischerna, förutom adress och telefonnummer till OFCCP och EEOC, handlar om de krav som ställs på arbetsgivare som deltar i federala upphandlingar, informa- tion om lagar mot diskriminering samt information om att icke- diskriminering ska gälla i alla program eller aktiviteter som erhåller federalt stöd och att den myndighet som förmedlar stödet ska kontaktas om diskriminering sker. 12.2.6Analyser av effekterna av Civil rights act och contract compliance inom arbetslivet har analyserat tusentals företag med statliga upphandlingar som lydde under kraven på affirmative action10 jäm- fört med tusentals företag utan sådana krav. Han kom fram till att det fanns en statistisk signifikant snabbare ökning av kvinnor och minoriteter som anställda. Executive order 11246 has led to sig- nificant employment gains for females and for blacks in contractor , and compliance reviews have played an important role in this process (, 1984A, abstract och s 14) jämförde den demografiska förändringen på mer än 68 000 företag. Han kom även fram till slutsatsen att myn- digheternas uppföljning av affirmative action har varit ett effektivt tillsynsverktyg trots att uppföljningarna kunde varit mer effektiva. Han understryker att målet med affirmative action – att öka kvin- nors och minoriteters anställningsmöjligheter – har uppnåtts gene- 10 Den affirmative action som menas här är den typ som är kopplade till offentliga upphandlingar. Det finns även andra typer av affirmative action i som kan tillämpas frivilligt eller kan beordras av en domstol om det visar sig att en part har tillämpat en avsiktlig diskriminering. Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... Och att detta har skett trots att systemet mött ett stort politiskt motstånd. (, 1984A, abstract och s 17–18) I sina studier kom också fram till att de mål som företagen frivilligt fastställde hade en viktig effekt för de resultat man nådde. Även om målet inte uppnåddes, verkade de företag med mer ambitiösa mål för att anställa kvinnor och minoriteter uppnått bättre resultat än företag med mindre ambitiösa mål. Dessutom drog slutsatsen att målen användes just som mål och inte som kvoteringskrav och att detta fungerar. Företagen lovar att försöka att agera på bästa möjliga sätt (in good faith) för att uppnå de utsatta målen men garanterar inte att de når målen. (, 1984B:14–15) En annan fråga som har studerats är hur förordningen inverkat på karriärmöjligheter.