sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom aktiva medborgare kan beslutsunderlaget förbättras och genom ett tidigt synliggörande av målsättningar och förutsätt- ningar kan man skapa förståelse för tänkta åtgärder och därmed kan benägenheten att överklaga minska. Ett generellt resultat i stu- dier tycks vara att planer som forceras fram och därmed inte ger Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning tillräckligt utrymme för diskussioner, justeringar eller legitimitet överklagas oftare1. Den totala handläggningstiden av ett ärende påverkas av ett flertal olika faktorer. En av dem kan vara särskilt angivna tidsfrister för olika moment av handläggningen. PBL har endast ett fåtal tidsfrister angivna PBL har endast ett fåtal bestämmelser som anger tidsfrister med koppling till myndigheternas handläggning. De är följande. Minsta tid för utställning av förslag, såväl översiktsplan, detalj- plan som områdesbestämmelser, dvs. minst två månaders ut- ställning för översiktsplan och kungörelse om utställning minst tidigare samt minst tre veckors utställning för detalj- plan eller områdesbestämmelser, vilket framgår av 4 kap. 6–7 §§ och 5 kap. 23 § PBL. En annan regel är att för kommunens beslut måste besluta om den ska pröva ett kommunalt beslut om detaljplan, se 12 kap. 2 §. Ytterligare en frist för handläggningen är att en kommun får besluta om anstånd med avgörandet avseende lov i avvaktan på expropriationstillstånd eller avslutat planarbete. Om planären- det inte avgörs ska avgöra an- sökningen utan dröjsmål, se 8 kap. 23 §. Vidare finns det i 9 kap. 2 a § en bestämmelse som anger att i vissa situationer inom från bygg- anmälan kommer in ska besluta om det krävs en komplettering med en rivningsplan. I övrigt finns inga tidsangivelser som rör handläggningen i PBL. Påståenden om de långa handläggningstiderna kan således inte di- rekt relateras till tidsfrister i lagen. Däremot kan exempelvis de olika handläggningsstegen göra att handläggningen blir utsträckt. 1 Missnöjda medborgares säkerhetsventil – En studie av överklagade detaljplaner, och , resp. , s. 26, Bover- kets , , s. 35 f. och revisorers rapport /02:RR8. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Långa handläggningstider kan vara ett problem av många skäl, bl.a. skapar det en osäkerhet för den som vill få något utfört och det kan leda till ekonomiska förluster, exempelvis i form av ute- blivna investeringar. krävs det viss tidsåtgång för att få olika komplexa frågor behandlade och för att få ett gott beslutsun- derlag och en dialog med berörda. Angelägna intressen ska inte kunna åsidosättas enbart för att hålla handläggningstiderna korta. Just när det gäller planläggningen, särskilt detaljplaneläggningen uppges handläggningstiderna, dvs. från initiativ till laga kraft, vara ett hinder för initiativ till nya planer och ny bebyggelse2. Av Riks- dagens revisorers rapport /02:RR8 framgår att en fallstudie visat att mer normala planer genomfördes på mellan 1,5 och . Planer rörande förnyelse av bostadsområden tog längst tid, 5–, medan projekt med enkla planförfaranden kunde genomföras på . En studie av 17 detaljplaneprocesser i inom ramen för ett examensarbete vid ()3 avseende detaljplaner som möjliggjort byggande av bostä- der eller lokaler både i ytterstaden och i innerstaden som vunnit laga kraft och 2003 har visat bl.a. följande. Om plan- och byggorganisationen är enig om utformningen av ett projekt tycks det enligt studien ta mellan två och . Det finns skillnader mellan innerstaden och ytterstaden; i innerstaden har de studerade planerna tagit och i ytterstaden . Remiss- instansernas svar tar tid. Enligt studien tar det i genomsnitt 68 da- gar i programskedet och i planskedet för gatu- och fastig- hetskontoret att svara och för respek- tive . tar i genomsnitt för att svara under program- respektive planskedet. Överklagas planerna har den sammanlagda prövningstiden inklusive regering- ens prövning, som regel inte överstigit ett år4. 2Se bl.a. studien , ett hinder för nyproduktion av bostäder? av , och revisorers rapport /02:RR8. 3Vad tar tid i detaljplaneprocessen i ? Examensarbete av , KTH Infrastruktur, 2005. 4Se bl.a. studien säkerhetsventil – En studie av överklagade detalj- planer av och samt revisorers rapport /02:RR8. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning En förfrågan har ställts till ett urval kommuner avseende bl.a. an- delen planärenden och övriga ärenden som överklagas från kom- munerna till länsstyrelserna. Endast ett fåtal svar kom in och siff- rorna är inte statistiskt säkerställda men svaren har visat att det är stora skillnader mellan kommunerna, vilket till viss del kan bero på typen av projekt. Av de inkomna svaren framgår att ungefär 10– av planerna överklagas och mellan av byggloven. Uppgifter från länsstyrelserna avseende 2003 visade att det totalt sett var av ärenden enligt PBL som överklagades till regeringen eller länsrätterna. Uppgifter ur länsstyrelsernas årsredovisningar tyder på att siffran är något högre detta år, dvs. för de 16 länsstyrelser som angett överklagandefrekvensen. Skillnaderna var dock stora mellan länen båda åren. Av regeringens beslut i planärenden är det där det begärs rättsprövning. Länsrätternas beslut i PBL-ärenden överklagas i av fallen och av kammarrättsavgörandena överklagas till Regerings- rätten. Ändringsfrekvensen ligger på en låg nivå generellt sett. I länsrätterna och kammarrätterna fastställdes det överklagade be- slutet inom kategorin övriga PBL-mål i av målen . I kammarrätterna gavs prövningstillstånd målen i kategorin övriga PBL-ärenden i endast i av målen i snitt åren 2003 och 2004 och i Regeringsrätten endast i av . –2004 ledde regeringens överpröv- ning till att i snitt av detaljplanerna upphävdes helt eller delvis. Även om det är relativt vanligt med överklaganden är möj- ligheterna att få till stånd ändringar vid överprövningarna således små. 12.3.3Förslag som har aktualiserats i syfte att korta handläggningstiderna Tidsfrister kan snabba upp handläggningen Från flera håll har framförts önskemål om införande av tidsfrister för att snabba upp den kommunala handläggningen främst avse- ende planärenden, men tanken har också väckts när det gäller över- prövningen av PBL-beslut. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Överklagandeavgifter kan hindra okynnesöverklaganden Under utredningens gång har det väckts önskemål om införande av överklagandeavgifter för att minska antalet överklaganden, främst de som många kallar okynnesöverklaganden. Effektiviteten kan öka genom att vissa handläggningsmoment slopas Att samma fråga behandlas upplevs som ineffek- tivt. Inte minst om det då skapas utrymme för överklaganden i flera skeden. 12.3.4Överväganden och förslag rörande handläggningstiderna Att införa tidsfrister i lagstiftningen löser inte problemen Det finns exempel på länder som infört tidsfrister för handlägg- ningen. Ett sådant exempel är . infördes tids- frister i bygglovsärenden. Bestämmelser om tidsfrister för kommu- nernas reguleringsplaner, motsvarigheter till detaljplaner, infördes , bl.a. en handläggningsfrist för planärenden där en enskild tagit initiativ till ärendet. Ett enskilt planinitiativ ska behandlas , dvs. inom denna frist ska kommunen ta ställning till om förslaget ska läggas ur för offentlig ettersyn, vil- ket kan jämföras med den svenska utställningen. Kan kommunen inte behandla frågan inom minskar avgiften som kom- munen kan ta ut för behandlingen för som fristen överträds. Den enskilde och kommunen kan avtala en annan frist än den lagstadgade. Tidsfristerna för planläggning har inte utvärderats . Det finns också tidsfrister för behandling av bygglovsärenden. Ett normalt bygglovsärende ska behandlas . Sker inte detta minskas avgiften per påbörjad vecka, max . När det gäller enkla byggåtgärder ska ärendena avgöras och har detta inte skett ska tillstånd anses ha meddelats. Erfarenheterna när det gäller tidsfris- ter för bygglovsärenden tycks vara goda. Ett skäl till detta uppges vara att bygglovsärendena är fullt finansierade genom avgifter och därmed kan kommunerna få täckning för sina extra arbetsinsatser för att hålla fristerna. Ett problem kan dock vara att de inte kan få tag på den kvalificerade extrahjälpen i alla kommuner. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning En tidsram som en kommun eller myndighet bör hålla sig inom kan i och för sig framstå som intressant. Genom att ange tidsfrister för handläggning av olika ärenden kan man synliggöra för enskilda och andra berörda inom vilken tid de kan förväntas få besked. Det kan skapa en trygghet. På grund av att komplexiteten varierar i ärendena kan det emellertid vara svårt att i lagstiftningen sätta gränser. Exempelvis har det framkommit vid seminarier som ordnat att den inledande fasen i en kommun ofta blir mer komplex eftersom enskilda i högre grad tar initia- tiv till planärendena. Det är också ett problem sett ur ett EG-rätts- ligt perspektiv. En enskild har rätt till ett avgörande inom skälig tid. Sätter man gränser i lagstiftningen kan staten anses ha bedömt vad som är skälig tid. Varje överträdelse kan därför anses som oskälig. Dessutom finns det en risk att handläggande instans ser fristen som en tillåten förlängning av handläggningstiden, dvs. en risk för att handläggningstiderna kan förlängas i vissa fall. Om man väl hittar en tidsfrist som kan anses rimlig uppkommer en rad frågor som behöver besvaras. Ska man ha möjlighet att ta hänsyn till faktorer som inte beslutsmyndigheten kan styra över, exempelvis begäran om anstånd från sakägare? Vad ska hända om fristen inte kan hållas? Ska man alltid få besked och ska det i så fall alltid bli avslag på begäran eller ska det alltid bli bifall? Att tvingas lämna ett beslut oavsett frågans komplexitet och enbart på den grund att en frist inte kan hållas kan få oönskade konsekvenser för de berörda. Ett alternativ kan vara att ge enskilda rätt till ersättning för den eventuella förlängning som uppkommer, men hur ska en sådan ersättning beräknas och vilka ska ha rätt till ersättning? Möj- ligheterna att hålla fristerna är också beroende av de resurser som den handläggande myndigheten har, exempelvis kan små kommu- ner drabbas extra hårt. Eftersom införande av tidsfrister inte i sig löser problemet med att korta handläggningstiderna finns det anledning att fundera över om man kan åstadkomma önskemålen om ökat förutseende och snabbhet när det gäller handläggningstider på annat sätt. Ökad spe- cialisering bland handläggare kan leda till att handläggningstiderna, inte minst vid överprövningen, kan kortas. Formerna för dialog med berörda finns det anledning att se över om man vill korta handläggningstiderna. Vid framför allt större kommuner kan den interna beredningen ta tid, exempelvis kontakter med andra för- valtningar och nämnder. I andra kommuner kan problemet vara att fullmäktige, kommunstyrelse och byggnadsnämnder sällan har Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Den interna organisationen och arbetsrutiner påverkar handläggningstiderna. Arbete med målsättningar, uppföljningar av verksamheten och återkommande översyner av organisationen och handläggningsformer är därför alternativ som vanligtvis ger positivt resultat i form av förkortade handläggningstider. Många kommuner arbetar med tidsplanering, särskilt i de större ärendena. Det som framförts från några exploatörer är att tidspla- neringen inte alltid får någon betydelse i det reella arbetet, exem- pelvis görs det inte alltid revideringar när tidsplanen inte kan hållas. Med hjälp av en tidsplanering har man ett instrument att i ett tidigt skede bedöma det enskilda ärendets behov av insatser. Tidsplane- ringen kan också skapa förståelse för olika handläggningsmoment och ett sätt att identifiera faktorer som kan påverka handlägg- ningstiden. Ska en tidsplan ge vägledning bör den revideras när det inträffar förändringar annars gör den ingen nytta. Genom tidsplanering, interna målsättningar och uppföljningar kan man således uppnå samma syfte som med tidsfrister så länge planeringen görs på ett ambitiöst sätt. Kommittén anser således att det inte bör införas tidsfrister för handläggningen av olika PBL-ärenden. Överklagandeavgifter bör inte införas Beslut om att anta en detaljplan, ett beslut om bygglov och de flesta andra beslut enligt PBL är beslut som innebär myndighetsut- övning gentemot enskilda. Frågan är om man ska kunna kräva en avgift för att få riktigheten av beslut av detta slag överprövade. Det skulle innebära en helt ny ordning i den svenska lagstiftningen. En avgift för att överklaga kan verka avhållande och förmå en- skilda att väga nyttan med ett överklagande mot kostnaden för att få till stånd en överprövning. Rätten att utan kostnad få till stånd överprövningar i högre in- stans eller domstolar anses av många i vara en grundläg- gande rättighet. Avgifter tas inte heller ut för överklaganden. Ett undantag har funnits och det gällde prövningen i Högsta domsto- len som var avgiftsbelagd. Avgiften avskaffades 1971. Skälen till avskaffandet var bland annat att det var ett system som hade lett till omfattande tillämpningsproblem. I Hovrättspro- cessutredningens betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) föreslogs att överklagandeavgifter skulle införas Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning för vissa mål. I den proposition som behandlade betänkandet (prop. 1998/99:37) konstaterades att ingen remissinstans uttalat sig helt positivt om förslaget om överklagandeavgift. Bland annat framfördes att systemet skulle bli ett ineffektivt medel för att av- hålla från överklaganden som saknade grund och att det blir admi- nistrativt krångligt på flera sätt. Vidare varnades för gränsdrag- ningsproblem och andra tillämpningsproblem. Regeringen be- dömde därför att utredningens förslag inte skulle genomföras. Det finns exempel på länder som har överklagandeavgifter. I får man betala en avgift för att överklaga beslut av förvalt- ningsmyndigheter. Det är en princip som gäller överprövning av alla typer av s.k. rättskipningsmål i förvaltningsdomstol. Det finns vissa undantag från kravet på avgift. Avgift tas inte ut bl.a. om den enskilde konstaterats vara medellös i ärenden som gäller hans för- mån eller rätt. Avgift tas inte heller ut om förvaltningsdomstolen eller högre rätt ändrar ett beslut av annan lägre myndighet till för- mån för den som söker ändring. Vägrar överinstansen prövnings- tillstånd halveras avgiften. En avgift skulle kunna få en avhållande effekt, men frågan är vilka som kommer att avhållas. Det man vill stoppa är det som kal- las obefogad överklaganden, s.k. okynnesöverklaganden, som framgår av avsnitt 12.4.7, går det inte att i lagtext definiera vad som är s.k. okynnesöverklaganden. Skulle man välja ett system som liksom det finländska bygger på principen att man betalar tillbaka avgiften om den klagande får bi- fall eller bifall i huvudsak kan det bli fråga om en omfattande admi- nistration för återbetalning av avgifter. Dessutom uppkommer ofta tillämpningsproblem när det gäller vad som är bifall. Särskilt i fråga om överklagade detaljplaner kan detta bli ett stort problem med tanke på att det kan vara många som överklagar samma beslut och det kan bli relativt svårt att avgöra vilka klagande som fått fram- gång. Om man har ett system med avgifter för processerna kan det vara viktigt att ha någon form av prövning av avgiftsuttaget om inte rätten att överklaga ska styras helt av de ekonomiska förutsättning- arna, men krävs det att avgifterna är mer än symboliska om de ska förmå enskilda att fundera över om de ska överklaga el- ler inte. En prövning av de enskildas ekonomiska förutsättningar i varje enskilt fall kan kräva mycket resurser för att administrera sy- stemet. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Sammanfattningsvis kan konstateras att det är mycket tveksamt om ett system med överklagandeavgifter förhindrar det som kan kallas okynnesöverklaganden eller obefogade överklaganden. Det skulle också innebära ett avsteg från ordningen att begära en över- prövning av en myndighets beslut inte ska kosta något. Dessutom finns det anledning att ifrågasätta om inte den resursförbrukning som administrationen medför kan användas på ett bättre sätt, dvs. för att avgöra ärenden. Andra vägar för att öka effektiviteten bör därför övervägas och avgiftsfrihet för överprövning finnas kvar som en grundläggande princip i systemet också för beslut enligt PBL enligt kommitténs bedömning. Förändringar inom ramarna för det befintliga regelverket kan snabba upp handläggningen I kommitténs delbetänkande Kortare instanskedja och ökad sam- ordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisa- tion pekades på ett antal förändringar som kan göras inom ramarna för det gällande regelverket (SOU 2004:40 s. 56 f.). De berör såväl planerings- som beslutsprocesserna, men tyngdpunkten låg vid överprövningen. Det kan handla om att specialisera och att delegera i större utsträckning. Prejudikatbildningen kan också behöva ut- vecklas för att på så sätt kunna ge bättre vägledning i de enskilda ärendena. Genom förbättrade kunskaper kan framför allt antalet kommunala beslut med formella brister minska och därmed också risken för långa handläggningstider på grund av återförvisningar bli mindre i sådana ärenden. Handläggningstider kan förväntas påverkas av olika förslag från kommittén som rör de materiella reglerna och förfarandet strävan har också varit att förbättra kopplingarna mellan olika instrument i lagstiftningen för att på så sätt möjliggöra vissa förenklingar i det efterföljande arbetet, exempelvis möjlighet att hoppa över programskedet vid detaljplaneläggning om tillräck- ligt stöd finns i översiktsplanen, se bl.a. avsnitt 7.7.3. Ökad tydlig- het avseende olika frågor i tidiga skeden kan också förbättra effek- tiviteten på så sätt att de enskilda kan känna viss trygghet i fråga Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning om genomförandet, exempelvis genom att en kommun tidigt lägger fast principer för fördelning mellan allmänt och enskilt när det gäller allmänna platser, se bl.a. avsnitt 9.4.3. En annan ambition i kommitténs arbete har varit att tydliggöra vad som prövas genom detaljplaneläggning och vad som kan prövas i bygglov, med inrikt- ningen mot att bygglovsprövningen ska stärkas, se exempelvis av- snitt 7.9.3 och 10.2.2–10.2.3. Genom att sätta enskilda i fokus och sträva efter förbättrad samordning mellan i första hand PBL och har kommittén kommit fram till att en samordnad hantering av olika frågor rörande samma projekt kan gynna enskilda, såväl sökande som andra berörda, se avsnitt 11.2. Skälen till detta är bl.a. att en samordnad hantering bör leda både till ökad överskådlighet och snabba upp den totala handläggnings- tiden eftersom flera frågor kan prövas . På så sätt kan be- slutsunderlagen samordnas och samråd ske med berörda vid färre tillfällen. Dessutom kan konsekvenser ur skilda perspektiv för- hoppningsvis bli bättre belysta genom den samordnade hanter- ingen. Flera av de förslag som presenteras i detta slutbetänkande kan således påverka effektiviteten och överskådligheten på ett sätt som gynnar myndigheter, enskilda aktörer, berörda och andra in- tressenter. 12.4Rätten att komma till tals Kommitténs bedömning och förslag Kommunerna ska även fortsättningsvis ansvara för avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen, processen fram till beslut ska säkra att beslutsunderlaget är tillräckligt. Det som behöver ut- vecklas men som inte kräver några lagändringar är utvecklingen av dialogen med medborgarna. I detta sammanhang kan exempelvis IT-tekniken komma till nytta. Rätten till överprövning är förbe- hållen länsstyrelserna som för statens räkning kontrollerar att vissa särskilt utpekade intressen tillgodoses och enskilda som berörs av besluten. Reglerna som rör rätten för enskilda att komma till tals inför be- slut om kommunala planer behöver inte ändras. Däremot föreslås att bestämmelserna rörande rätten att komma till tals inför beslut om bygglov skärps och att berörda ska underrättas i större ut- sträckning. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning I fråga om rätten att överklaga föreslås följande förändringar: när det gäller beslut om bygglov föreslås att lagstiftningen skärps så att berörda ska delges besluten i större utsträckning för att på så sätt möjliggöra att bygglovsbeslut vinner laga kraft, i lagtexten bör tydliggöras att ett beslut ska angå den som vill överklaga och ha gått honom eller henne emot för att en rätt att överklaga ska föreligga, myndigheter som har i uppgift att förvalta statlig egendom får möjlighet att överklaga vissa beslut, bestämmelsen i 13 kap. 7 § PBL som anger vissa myndigheter som har särskild rätt att överklaga beslut, exempelvis Luftfarts- styrelsen och Försvarsmakten, slopas eftersom rätten till över- prövning säkras genom den föreslagna nya bestämmelsen om statliga myndigheters rätt att överklaga beslut och länsstyrel- sens möjligheter att ingripa med stöd av 12 kap. PBL, i lagtexten ska anges att en kommun som är berörd ska få rätt att överklaga en annan kommuns beslut om detaljplaner rö- rande mellankommunala frågor. Detsamma föreslås gälla regi- onplaneorgan och kommunalförbund, vissa miljöorganisationer får möjlighet att överklaga beslut om detaljplaner för särskilt angivna åtgärder vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ett krav för att överklaga rättsverkande planer, som bör behål- las, är att den som vill klaga har yttrat sig skriftligt före beslutet om antagande och kan anses som berörd. I kommitténs direktiv anges att nuvarande regler om vilka som ska betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed ska höras före olika beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör omfatta också dessa frågor. Intresset av ef- fektivitet och snabbhet bör beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt som möjligt bör undvikas att samma fråga överprövas under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är nödvän- digt att de som påverkas av beslut verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Också utvecklingen inom miljörät- ten, delvis mot bakgrund av EG-rättsliga krav, och som innebär att Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning allmänhetens och olika organisationers rätt att få tillgång till in- formation och att delta i beslutsprocesser utvidgas bör beaktas (dir. 2002:97 s. 21 f.). I kommitténs direktiv pekar uppdragsgivaren på att barns rättig- heter liksom behoven hos människor med funktionshinder fått ökad uppmärksamhet . I uppdraget framhålls också den fysiska planeringens och byggandets betydelse för bland annat full delaktighet i samhällslivet och goda levnadsvillkor för barn och ungdomar. Det bör särskilt belysas hur barns och ungdomars in- flytande på samhällsplaneringen kan komma till uttryck. När det gäller funktionshindrade framgår av direktivet att ett av de natio- nella målen för handikappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Dagens bestämmelser när det gäller möjligheterna att komma till tals inför beslutsfattande avseende planer I samband med att förslag till översiktsplan eller till ändring tas fram ska samråd ske med samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sam- manslutningar och enskilda i övrigt som har väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd (4 kap. 3 § PBL). Bestäm- melserna när det gäller samråd beträffande rättsverkande planer är snarlika. Samråd ska ske med , lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs.