sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut vid regeringssammanträde bemyn- digades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över svensk sjömansservice i enlighet med kon- vention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. Till särskild utredare förordnades general- direktören . Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades departementssekreteraren , rättssakkun- niga , kanslirådet samt kansli- rådet (samtliga ). Att som experter biträda utredningen förordnades vice ordföranden (), avdelnings- direktören (), avdelningsdirektö- ren (), verkställande direktören (), handläggaren () samt verkställande direktören (). Som sekreterare i utredningen förordnades civilekonomen . Utredningen har antagit namnet . Enligt utredningens ursprungliga direktiv (dir. 2004:5) skulle utredningen redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:121) förlängdes utredningstiden till . Utredningen får härmed överlämna betänkandet Välfärdsverk- samhet för sjömän (SOU 2005:11). Utredningens arbete är härmed avslutat. Uppdraget enligt direktiven .................................................... utredningsarbete inom området............................... och normer för välfärdsverksamhet för sjömän......... uppbyggnad och arbete ................................................ Framväxt och organisation........................................... 2.1.3 kontroll över tillämpningen av konventioner och rekommendationer......................... ILO-normer avseende sjömäns välfärd................................... 2.2.1 1936 och rekommendationer ........................ 2.2.2 Konvention nr 163 och rekommendation nr 173 ....... 2.3Pågående arbete med att skapa en samlad konvention på Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 3.2Verksamheten vid Handelsflottans kultur- och 3.2.1 Uppgifter enligt instruktionen och rådets mål ........... 3.2.3 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. 3.2.6 Den nya IT-teknikens betydelse för HKF:s Välfärdsverksamhet av andra svenska aktörer ........................ 3.3.2 i utlandet............................................. HKF-relaterad verksamhet i andra länder .............................. och ITF Seafarers Trust................................................ Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163.................................. Kraven i konvention nr 163 ................................................... Generella förutsättningar enligt stadga och Genomgång av tillämpningsrapporter.................... Utveckling av HKF:s verksamhet sedan 4.4.1 Utveckling av HKF:s kostnader och antal 4.4.2 Utveckling av HKF:s betjänade grupper................... 4.4.3 Utveckling av HKF:s tjänster .................................... 4.4.4 Sammanfattande kommentarer om utvecklingen 4.5Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek och 4.5.1 Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek ......... 4.5.2 Möjligheter att utnyttja kollektivtrafik..................... Överväganden och förslag avseende Förutsättningar för övervägandena....................................... 5.2Förutsättningar för att uppfylla konventionsåtagandet till lägsta möjliga kostnad ...................................................... 5.2.1 Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med .................... 5.2.2 Förändringar vars förenlighet med regelverk är mindre given........................................... Finansiering av välfärdsverksamheten .................................. 5.3.1 Tänkbara alternativ för finansieringen av 5.3.2 Överväganden och förslag avseende finansiering ..... Att inordna välfärdsverksamheten i ............. Att åberopa konventionen i ansvarigt organs instruktion... Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter.. 153 Regler för statens fastighetsförvaltning................................ 6.3Planerad förändring av fastigheterna i och 6.4 Överväganden och förslag..................................................... nr 163 och rekommendation nr 173.... analysera kraven i nr 163..................... huvuduppgift är att föreslå hur bör organisera landets välfärdsverksamhet för sjömän. Utgångs- punkten är de krav som ställs i konvention nr 163 om sjö- mäns välfärd till sjöss och i hamn.1 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen ha som målsättning att konventionens krav skall uppfyllas till lägsta möjliga kostnad. Konvention nr 163 antogs . Den ratificerades av , efter förslag i prop. 1988/89:122. Konventionen innebär att en stat som ratificerar den skall säkerställa att fullgoda välfärds- anordningar och välfärdsåtgärder, dvs. diverse tjänster på välfärds-, kultur-, rekreations- och informationsområdena, tillhandahålls åt sjömän. Detta skall ske såväl i egna hamnar som ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Exakt vilka hamnar och fartyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall avgöras av den ratificerande staten, efter samråd med redarnas och sjömännens representativa organisationer. Konventionen betonar vikten av icke-diskriminering. Således skall välfärdsverksamhet ombord på berörda fartyg tillhandahållas till alla sjömän ombord och verk- samhet i berörda hamnar i det egna landet rikta sig till alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk upp- fattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Vidare anger konventionen att en ratificerande stat skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsverksamheten. Konventionen föreskriver även att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de för- ändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. 1 Internationella arbetsorganisationen (, ) är en mellanstatlig samarbetsorganisation inom ramen för FN-systemet. också föreskrifter om samarbete, både mellan de stater som ratifi- cerat den och med andra parter som är verksamma inom välfärds- området. ratifikation av konventionen bedömdes inte kräva någon ändrad lagstiftning e.d. Med hänvisning till verksamheten vid () bedömde regeringen att redan upprätthöll en välfärdsverksamhet för sjömän som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. HKF är en statlig myndighet under . Som mål för HKF gäller bl.a. att rådet så effektivt som möjligt skall erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kultur- liv. Detta innebär att HKF bl.a. distribuerar böcker, tidningar, filmer och TV-program till svenska fartyg, erbjuder motions- och idrottsverksamhet både ombord och i land, samt har sjömansklub- bar och erbjuder transportservice m.m. i vissa utvalda hamnar. HKF hade 29 tillsvidareanställda. upp- gick kostnaderna för verksamheten till ca . Verksamheten finansieras i första hand genom att rådet erhåller ett i statsbudgeten bestämt bidrag från farledsavgifter.2 Detta, som uppgår till , stod för av HKF:s intäkter. Rådets övriga intäkter utgörs främst av direkta avgifter för vissa tjänster (bl.a. från uthyrning av filmer till abonne- rande fartyg), vilka totalt stod för av intäkterna . Därtill har HKF vissa intäkter från bidrag och gåvomedel från bl.a. kommuner och privata organisationer, lönebidrag samt finansiella intäkter. HKF bedriver verksamhet på sju olika platser. Rådet har sitt huvudkontor i och därtill verk- samhet i anslutning till hamnarna i (där finns även rådets sjömansbibliotek), , , , samt . Rådet ersatte då den statliga myndig- heten Handelsflottans välfärdsråd, vilken bildades . Till- komsten av konvention nr 163 medförde få, om ens några, föränd- ringar av HKF:s verksamhet. Således skedde inga ändringar i vare sig myndighetsinstruktion eller regleringsbrev. HKF arbetade också vidare med samma målgruppsdefinition och i samma hamnar som tidigare, vilket ansågs vara i överensstämmelse med konven- tionens krav. 2 Farledsavgift betalas av alla fartyg (samma avgift för svenska och utländska) som använder de svenska farlederna. Huvuddelen av de tjänster HKF erbjuder ligger i linje med kraven i konvention nr 163. Men delvis har HKF:s verksamhet bredare omfång än vad konventionen ställer krav på. På detta finns framför allt tre exempel. För det första att HKF – låt vara mot avgift – ger service till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlands- registrerade fartyg med svenska besättningsmän, medan konven- tionen beträffande sådan service endast tar sikte på fartyg registre- rade inom det egna landets territorium. För det andra att HKF:s sjömansklubbar (framför allt den i ) under vissa förut- sättningar kan utnyttjas även av andra än aktivt arbetande sjömän, medan den kategori människor som är föremål för konventionens välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder är sjömän, dvs. enligt definitionen i konventionens artikel 1 personer som är anställda i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg. För det tredje att HKF har två utlandsstationer, medan konventionens krav på hamnservice endast avser hamnar i det egna landet. Konventions- bunden och icke-konventionsbunden verksamhet bedrivs till stor del integrerat av HKF. Utredningen kan därför inte ange den exakta omfattningen på de delar av rådets verksamhet som går utöver konventionens krav. Med en grov uppskattning bedömer utredningen dock att av HKF:s totala kostnader (dvs. ca ) så hänförde sig ca till icke-konventionsbunden verksamhet. Utöver HKF finns även vissa andra svenska organisationer som bedriver välfärdsverksamhet riktad till sjömän. Det handlar i första hand om sjömanskyrkorna inom landet, vilka finns på nio olika orter, och i utlandet utomlands. I det följande sammanfattas utredningens överväganden och förslag avseende omfattning, organisation och finansiering av väl- färdsverksamheten för sjömän samt avseende vissa frågor om HKF:s fastigheter. Överväganden och förslag avseende omfattning, organisation och finansiering av välfärdsverksamheten för sjömän Konvention nr 163 är en av s.k. främjandekonventioner. Den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till en konventions krav kan endast göras av . Men främjandekonventionerna innehåller dock sällan mer precisa krav, utan lämnar i hög grad till den ratificerande staten att själv avgöra hur man skall uppnå de mål som anges i konventionen. Dessa mål är vanligen mycket allmänt formulerade. Följaktligen innehåller konvention nr 163 få explicita krav beträffande välfärdsverksamhetens inriktning och saknar helt kvantitativa angivelser om hur verksamheten bör utformas. Mot denna bakgrund är det inte meningsfullt att söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla en främjandekon- vention som konvention nr 163. Trots detta kan en stat som ratifi- cerar konvention nr 163 inte helt fritt välja nivå på sin välfärdsverk- samhet. I enlighet med artikel 19:8 i grundläggande stadga skall nämligen en stats ratifikation av en konvention inte anses påverka någon lag e.d. som ger berörda arbetstagare bättre villkor än vad som föreskrivs i konventionen. Konsekvensen av detta synes vara att genom att ratificera konvention nr 163 i praktiken har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverk- samheten som rådde vid ratifikationstillfället, dvs. Artikel 19:8 medför dock inte att ett land i alla situationer är förhindrat att förändra de tjänster m.m. som anses tillgodose en ratificerad konventions krav. Ratifikationen förhindrar t.ex. inte att anpassar välfärdsverksamhetens omfattning med hänsyn till exempelvis objektivt iakttagbara förändringar av handelsflottans storlek eller genomför förändringar som leder till att verksamheten bedrivs på ett effektivare sätt. Utredningen har förutsatt att den nivå som gällde vid ratifika- tionstillfället är liktydig med den nivå som HKF då hade. Utredningen har dock förutsatt att åtagandet endast avser tjänster som faktiskt täcks av konventionen, dvs. de fall där HKF:s verksamhet har bredare omfång än konventionens krav omfattas inte av åtagandet. Välfärdsverksamhetens utveckling har varit sådan att får sägas väl ha levt upp till kravet att bibehålla i stort sett samma standardnivå på välfärdsverksamheten som rådde vid tiden för ratifikationen. Konsekvenserna av artikel 19:8 måste rimligen beaktas i en analys av hur bör organisera välfärdsverksamheten för sjö- män. Utredningen har därför inte bedömt det som meningsfullt att göra en helt förutsättningslös prövning av välfärdsverksamhetens inriktning, omfattning och organisation. Istället har utredningen i första hand koncentrerat sina överväganden till frågeställningen hur konventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kost- nad, men givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Enligt utredningens bedömning kan mer betydande kostnads- minskningar sannolikt inte uppnås inom ramen för nuvarande organisation, inriktning och omfattning av välfärdsverksamheten. I betänkandet diskuterar utredningen istället vilka kostnadsmins- kande förändringar av nuvarande organisation, inriktning och omfattning av välfärdsverksamheten som skulle kunna företas, givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Utredningen analy- serar därvid två typer av potentiellt kostnadsminskande föränd- ringar: Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med . I betänkandet diskuteras fyra tänkbara förändringar av detta slag: –att upphöra med de delar av HKF:s verksamhet som kon- ventionen inte ställer krav på, –att lägga ut verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad, –att öka samverkan mellan HKF och andra svenska välfärds- aktörer, samt –att uppnå administrativ rationalisering genom att inordna den välfärdsverksamhet HKF bedriver i en större organisa- tion. Förändringar vars förenlighet med är mindre given. Utredningen diskuterar två sådana, tänkbara föränd- ringar. Dels att så långt möjligt ersätta den kollektiva bokut- låningsmodell som HKF tillämpar (Sjömansbibliotekets utlåning av boklådor till fartygen) med en individuell modell, enligt vilken den enskilde sjömannen skulle hänvisas till sitt kommunala bibliotek. Dels att avveckla den hamnservice HKF bedriver (med undantag för fartygsbesök, som alltjämt tor- de behövas), och istället inrätta en till sjömännens förutsätt- ningar anpassad transportservice som erbjuder besökande sjö- män transport till aktiviteter inom ramen för samhällets vanliga kultur- och fritidsutbud. Båda dessa lösningar torde vara fören- liga med kraven i konvention nr 163. Däremot är det inte lika givet att skulle anse att de förändringar de skulle innebära vore förenliga med åtagande att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Innan de kan bli aktuella att genomföra måste därför ytterligare överväganden Risken för internationell badwill (om i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ) måste ställas mot angelägenheten av de potentiella besparing- arna. En sådan bedömning kan endast göras av regeringen. I betänkandet analyseras också hur den välfärdsverksamhet som åtagit sig att tillhandahålla genom konventionsåtagandet lämpligen bör finansieras. Utredningen anser att den konventions- bundna välfärdsverksamheten även fortsättningsvis i huvudsak bör finansieras genom någon form av kollektiv avgift från sjöfarts- källor. Liksom bör därtill direkta avgifter för enskilda tjänster fortsatt kunna ge ett värdefullt tillskott på marginalen. Utredningen anser emellertid att den huvudsakliga finansie- ringskällan – den kollektiva avgiften från sjöfartskällor – bör ha bättre korrespondens mellan avgift och motprestation än dagens modell. I dagens finansieringsmodell – där HKF erhåller ett bidrag från farledsavgifter – står avgiftsuttaget från svensk- respektive utlandsflaggade fartyg inte i rimlig proportion till de olika gruppernas utnyttjande av HKF:s tjänster. Grovt räknat torde det handla om att utlandsflaggade fartyg av dagens bidrag från far- ledsavgifterna (19,) står för ca 5–som finansierar tjänster som endast riktar sig till svenskflaggade fartyg. För att uppnå en större balans, och skapa en kollektiv avgift med bättre korrespondens mellan avgift och motprestation, anser utredningen att dagens avgift bör delas upp i två. Dels bör de konventions- bundna tjänster som utlandsflaggade fartyg utnyttjar, dvs. i första hand hamnservice i , fortsatt finansieras genom ett bidrag från farledsavgifter. Dels bör de konventionsbundna tjänster som primärt riktar sig till svenskflaggade fartyg, dvs. tjänster till fartyg till sjöss, finansieras genom en kollektiv avgift som endast belastar svenskflaggade fartyg. Hur den föreslagna finansieringsmodellen i detalj bör utformas behöver utredas vidare. I betänkandet redovisar utredningen vissa ytterligare utgångs- punkter för ett sådant uppdrag, bl.a. två möjliga alternativ för den kollektiva avgift som endast skall belasta svenskflaggade fartyg. lämnar i övrigt följande förslag: Den välfärdsverksamhet HKF bedriver bör inordnas i Sjöfarts- verket. Med en sådan åtgärd kan administrativa samordnings- vinster realiseras, vilket torde kunna minska de årliga kostna- derna för administrationen av välfärdsverksamheten med ca För att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfarts- verket talar därtill bl.a. att välfärdsverksamheten – och även fortsatt om utredningens förslag till ny finansierings- modell följs – till största delen finansieras via farledsavgifter samt att det torde vara fördelaktigt att bedriva välfärdsverksamheten inom samma organisation som behandlar andra aspekter på sjömanslivet. En fristående organisationskommitté bör tillsättas för att förbereda välfärdsverksamhetens inordnande i . Innan väl- färdsverksamheten inordnas i bör verksamhetens ramar så långt möjligt vara fastlagda. Detta innebär att bl.a. besparingar, eventuell avveckling av verksamhetsdelar etc. bör ha klarats av innan inordnandet de facto sker. Utredningen föreslår därför att regeringen ger en fristående organisations- kommitté i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur inordnandet av välfärdsverksamheten i bör gå till. bör på detaljnivå analysera hur de administrativa samordningsvinsterna bör realiseras och vilka personal- och kostnadsmässiga effekter som i övrigt uppstår. Därtill bör organisationskommittén ges i uppdrag att även genomföra vissa andra fördjupningsanalyser som diskuteras i betänkandet, enligt följande:3 –bör utreda förutsättningarna för att avveckla de delar av HKF:s verksamhet som konvention nr 163 inte ställer krav på, varvid bl.a. bör belysas de kostnads- och personalmässiga effekterna av en sådan föränd- ring. Med hänsyn till att kostnaderna för den icke-konven- tionsbundna verksamheten med en grov uppskattning kan antas ha uppgått till ca 5–, och att den detta år genererade intäkter på ca , kan den maximala bespa- ringspotentialen uppskattas till ca 2–. –bör utreda hur finansieringsmodel- len för välfärdsverksamheten i detalj bör utformas. Denna analys bör göras i enlighet med de utgångspunkter utred- ningen anger i betänkandet. 3 För det fall utredningens förslag om att inordna välfärdsverksamheten i och att låta en organisationskommitté förbereda detta inte skulle genomföras bör dessa fördjup- ningsanalyser ändå göras, men då förslagsvis av det organ som framgent skall ansvara för väl- färdsverksamheten. Det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten bör ges i uppdrag att söka uppnå ökad samverkan med andra svenska välfärdsaktörer (i första hand sjömanskyrkorna och i utlandet). Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt det organ som framgent skall ansvara för välfärds- verksamheten (dvs. om utredningens organisa- tionsförslag godtas) att pröva förutsättningarna för och verka för ökad samverkan. Däremot bedömer utredningen att poten- tialen för att uppnå kostnadsminskningar genom utläggning av verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad i prak- tiken är högst begränsad. Skälet till att utredningen anser att frågan om ökad samverkan inte bör behandlas inom ramen för den ovan föreslagna organisationskommittén – vilket i och för sig vore tänkbart – är att ökad samverkan rimligen bör bygga på ömsesidiga överenskommelser mellan berörda verksamhets- utförare. Konvention nr 163 bör åberopas i ansvarigt organs instruktion. Med sin främjandekaraktär lämpar sig konvention nr 163 inte för mer detaljerad reglering i svensk författning. För att ändå betona att konventionen utgör grunden för välfärdsverksam- heten anser utredningen att konventionen bör åberopas i instruktionen för det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten, dvs. om utredningens organisationsförslag godtas. nämns inte konventionen i HKF:s instruktion. Med en grov uppskattning bedömer utredningen att ovanstående förslag kan antas leda till en årlig kostnadsbesparing på ca 3–. Skulle regeringen välja att även genomföra de två i betänkandet diskuterade förändringar vars förenlighet med är mindre given, så bedöms den totala besparingspotentialen öka till ca 11–. Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter Genom tilläggsdirektiv fick i uppdrag att utreda om det är lämpligt att HKF fortsätt- ningsvis skall förvalta sina fastigheter samt bedöma lämpligheten i två ombyggnadsprojekt vid rådets anläggningar i och . HKF och dess föregångare Handelsflottans välfärdsråd har ägt och förvaltat fastigheter . Det är dock endast några av de lokaler där HKF bedriver verksamhet som rådet också äger. Det handlar om de byggnader vari bedrivs verksamhet i anslutning till hamnarna i (inklusive Sjömansbiblioteket), och . I samtliga dessa fall står byggnaderna på mark som ägs av berörd kommun. Övriga lokaler som HKF utnyttjar för sin verksamhet hyrs av externa hyresvärdar. Trots att HKF äger bygg- nader har regeringen inte fattat något beslut om att HKF skall vara en fastighetsförvaltande myndighet, vilket krävs enligt förord- ningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. De två ombyggnadsprojekt som utredningen skall bedöma lämpligheten i har följande inriktning: : HKF har fört diskussioner med idrottsföreningen , vilken anmält intresse för att disponera en del av markområdet vid rådets anläggning i och för att köpa alternativt hyra den byggnad på om- rådet där Sjömansbiblioteket är inrymt. avser att använda bibliotekshuset som klubblokal. Om projektet genomförs kommer Sjömansbiblioteket att inrymmas i samma hus som sjömansklubben. Sjömansklubbhuset skall genomgå en omfattande ombyggnation och upprustning, vilken enligt HKF:s bedömning kommer att kosta ca . Från rådets sida är en förutsättning att står för samtliga kostnader för ombyggnationen. Enligt HKF kan rådets årliga kostnader förväntas minska med ca 400 tkr till följd av projektet. : HKF och i ingick en överenskommelse som syftar till ett långt- gående samarbete och, under förutsättning att nödvändigt bidrag beviljas för en om- och tillbyggnad av HKF:s anlägg- ning, även en lokalisering av båda verksamheterna till . Projektet syftar bl.a. till att skapa en lokal för sjöfolket i , och förväntas leda till att HKF:s och sjömans- kyrkans verksamheter i stort sett blir helt integrerade. Om- och tillbyggnaden av HKF:s anläggning förväntas medföra en inve- stering om totalt ca , för vilket HKF har sökt full kost- nadstäckning från ITF Seafarers Trust. Ett bidrag bedöms av HKF som helt nödvändigt för det planerade samarbetet. föreslår att HKF inte i fortsättningen ges ansvaret att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Ett skäl till det är att statsmakternas allmänna ambition är att antalet fastig- hetsförvaltande myndigheter så långt möjligt skall begränsas. Ett annat skäl är att HKF (med färre än 30 anställda) är för litet för att vara en fastighetsförvaltande myndighet.