sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Myndigheten får även meddela de föreläggan- den som behövs för att trygga efterlevnaden av utfärdade före- skrifter och de villkor som anges i koncessionsbeslutet. Såväl en begäran om upplysningar och handlingar som ett föreläggande i visst fall kan förenas med vite. Dessa bestämmelser gäller emellertid inte fullt ut i förhållande till dem som agerar på den konkurrensutsatta elhandeln, och inte alls i avtalsförhållandet mellan elleverantör och slutkund. Elleve- rantörernas fullgörande av sina skyldigheter enligt 8 kap. är därför uttryckligen undantagna från tillsynen. Avsikten är att brister i dessa avseenden ska hanteras på sedvanlig civilrättslig väg – i sista hand genom prövning av allmän domstol (prop. 1998/99:137 s. 55). Bristande efterlevnad av vissa bestämmelser i ellagen rörande nätverksamheten kan även föranleda straffansvar enligt 13 kap. 1 §. Beslut enligt ellagen om nätkoncession fattas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten. Rör frågan en utlandsförbindelse är det dock endast regeringen som kan besluta i ärendet. är av regeringen genom elförordningen utsedd att vara nätmyndighet. I samma förordning återfinns reger- ingens bemyndiganden till nätmyndigheten om beslutanderätt i ärenden om nätkoncession. Dessa bestämmelser anger att nätmyn- digheten fattar beslut i flertalet ärenden, dock med vissa begräns- ningar. Förutom för ärenden om utlandsförbindelse gäller sådan begränsning för tvistiga ärenden som rör ledningar med spänning över , för beviljande av nätkoncession i ärenden som även rör fråga om tillstånd till expropriation samt för vissa ärenden som berör mark som förvaltas av eller , där nätmyndigheten och universitet inte är ense. I dessa fall är det alltså regeringen som fattar beslut. har ett flertal andra uppgifter enligt ellagstift- ningen. Den ska som första instans avgöra tvistiga frågor hänförliga till nätkoncessionen, till exempel villkoren för anslutning av elek- trisk anläggning till ledningen eller ledningsnätet, kostnader för mätning och beräkning av överförd el samt ersättning till elprodu- cent för inmatning av el. Slutligen har nätmyndigheten, enligt regeringens bemyndigande i elförordningen, till uppgift att utfärda föreskrifter med stöd av bestämmelserna i ellagen. Tillsynen över efterlevanden av ellagen är uppdelad på tre olika myndigheter: utövar tillsyn över lagens bestämmelser om elsäkerhet. över driftsäkerheten hos det nationella elsystemet. () är tillsynsmyndig- het i övrigt på ellagens område. Som ovan angetts omfattar dock tillsynen inte de delar av elmark- naden som inte är föremål för en offentligrättslig reglering, till exempel elleverantörernas skyldigheter enligt 8 kap. ellagen eller avtalsförhållandet i övrigt mellan leverantörer och kunder. är alltså nätmyndighet och har som sådan föreskriftsrätt, tvistlösningsfunktion och tillsynsuppgifter enligt ellagen. har emellertid ett betydligt vidare uppdrag på elmarknaden. Den är enligt dess instruktioner central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och till- försel av energi. Myndighetens uppgifter inbegriper att verka för rationell tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi, samordning av arbetet med omställning av energisystemet, främjande av forskning m.m. samt att bevaka energimarknadens och energisystemets utveckling och att bedriva informationsverk- samhet. Direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för el (2003/54/EG, det s.k. elmarknadsdirektivet) utfärdades , och medlemsländerna skulle i huvudsak ha införlivat detta . Genom detta direktiv upphävdes det tidigare direktivet om elmarknaden. I elmarknadsdirektivets ingress anges syftena och målen med direktivet. Utgångspunkten är att erfarenheterna av det tidigare direktivet för elmarknaden visar på de fördelar som den inre mark- naden för el kan innebära när det gäller ökad effektivitet, prissänk- ningar, högre kvalitet på tjänsterna och ökad konkurrenskraft. framhålls att det finns stora brister på marknaden, vilket anses kräva mer konkreta bestämmelser om likvärdiga förutsätt- ningar för elproduktion, för att minska riskerna för dominerande marknadsställning och underprissättning. Andra ändamål med direk- tivet är att på en inre marknad för el säkerställa att små och utsatta kunder skyddas och att information om energikällor för elpro- duktion tillhandahålls. För att skapa konkurrens anförs att nättillträde måste garanteras utan diskriminering, på ett sätt som medger insyn och till rimliga priser. Nättillträde ska därför ske på basis av tariffer som publiceras innan de träder i kraft. Enligt direktivets artikel 23.2 ska detta ske genom att tillsynsmyndigheten i förväg fastställer antingen villko- ren, bl.a. tarifferna, för anslutning och tillträde till nätet, eller de metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa villkor. I denna bestämmelse anges vidare att dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i nätet kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätets funktion. En annan bestämmelse, som syftar till att skapa likabehandling mellan företag i fråga om nättillgången, är att verksamheten hos vertikalt integrerade företag ska drivas av juridiskt åtskilda enheter. Enligt artikel 15 gäller därför vissa minimikrav för vertikalt integre- rade företag som bedriver nätverksamhet och verksamhet inom produktion eller leverans av el. Dessa krav innefattar bland annat följande: Samma personer inte får ingå i ledningen för de olika enhe- terna. Lämpliga åtgärder vidtas för att garantera att ledningen för den enhet som bedriver nätverksamhet kan agera självständigt och att den har faktisk beslutanderätt när det gäller de tillgångar som behövs för att trygga drift, underhåll och utbyggnad av nätet. En övervakningsplan upprättas där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande åtgärder. Undantag från dessa krav får dock göras för företag som har färre än 100 000 anslutna kunder eller som levererar till små, enskilda system. I direktivet ställs dessutom krav på särredovisning hos ver- tikalt integrerade företag av överförings- och distributionsverk- samhet. En tredje åtgärd som identifieras och regleras genom direktivet för att säkerställa ett effektivt marknadstillträde är att det på mark- naden ska finns icke-diskriminerande och kostnadseffektiva balan- seringsmekanismer. I detta sammanhang uttalas i ingressen (punkten 17) att när likviditetsnivån på elmarknaden är tillräckligt hög, bör detta uppnås genom att man inför sådana öppna och tyd- liga marknadsbaserade mekanismer för försörjning och inköp av el som krävs för att uppfylla kraven på balansering. Så länge likvidi- tetsnivån inte är tillräckligt hög bör de nationella tillsynsmyndig- heterna arbeta aktivt för att balanseringstarifferna ska vara icke- diskriminerande och kostnadseffektiva. bör lämpliga incitament tillhandahållas för att balansera produktion och förbrukning av el och för att inte äventyra systemet. I enlighet med detta resonemang ställs i artikel 11.6–7 krav på ett objektivt, öppet och icke-diskriminerande förfarande vid anskaf- fande av energi, för att täcka nätförluster eller för reservkapacitet samt för de regler som antas beträffande balanseringen av elsyste- met och de avgifter som tas ut för obalanser i energitillförseln. Skydd för svaga och utsatta kundgrupper Enligt artikel 3.3 ska hushållskunder och, när medlemsstaterna anser det lämpligt, små företag, ha rätt till elleveranser av en bestämd kvalitet till lätt och tydligt jämförbara och rimliga priser av ett slag som medger insyn. Med hushållskunder avses kunder som köper el för sin egen hushållsförbrukning och inte för kommersiell verksamhet eller yrkesverksamhet. Små företag definieras som företag som har färre än 50 anställda och en årlig omsättning eller balansomslutning som inte överstiger . För att kunna garantera leveranser får medlemsstaterna utse en sistahands- leverantör. Vidare anges i denna bestämmelse att inget i direktivet ska hindra medlemsstaterna från att stärka hushållskonsumenternas och de små och stora förbrukarnas ställning på marknaden, genom att främja möjligheterna till frivillig samgång mellan företrädare för dessa konsumentkategorier. I artikel 3.5 anges att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgär- der för att skydda slutförbrukare – särskilt utsatta kunder – bland annat genom åtgärder för att hjälpa dem att undvika avstängning av leverans. Dessutom får åtgärder vidtas för att skydda konsumenter i avlägsna områden. Skyddsåtgärderna ska garantera en hög konsu- mentskyddsnivå, särskilt i form av klara och begripliga avtalsvill- kor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. Vidare ska medlemsstaterna se till att leverantörsbyten är praktiskt genomförbara. När det gäller elleverantörens avtal med en hushållskund ställs vissa specifika krav på dess innehåll (bilaga A till direktivet). Av avtalet ska följande framgå: leverantörens namn och adress de tjänster som tillhandahålls, tjänstekvalitet och tidpunkt för den ursprungliga inkopplingen eventuella underhållstjänster som tillhandahålls på vilket sätt aktuell information om tariffer och underhålls- kostnader kan erhållas avtalets löptid och hur avtalet och tjänsterna förlängs eller sägs upp samt eventuell rätt till frånträde villkoren för ersättning och återbetalning om tjänsterna inte håller angiven kvalitet hur tvistlösningsförfarande med anledning av kundens klago- mål inleds. Dessa villkor ska vara skäliga och kända på förhand för kunden. Information om dem bör i vart fall ges innan ett avtal ingås eller bekräftas. Elleverantören ska dessutom underrätta om fö- restående ändringar av avtalsvillkoren, och i samband med detta underrätta om möjligheten att frånträda avtalet. Vidare ska det finnas klar och tydlig information om priser, tariffer och standard- villkor för tillgång till och utnyttjande av eltjänster. Elleverantören ska även erbjuda ett brett val av betalningssätt. Alla skillnader i villkor och bestämmelser ska motsvara leveran- törens kostnader för de olika betalningssystemen. Kunderna ska kunna byta leverantör utan kostnad, och de ska ha tillgång till klara och lättförståeliga, okomplicerade och billiga förfaranden för behandling av klagomål. Slutligen ska kunderna ges information om sin rätt till elleveranser. I direktivet ställs också krav på att elleverantörerna i samband med fakturor och i reklam riktad till slutkunder anger dels varje enskild energikällas andel av den genomsnittliga bränslesamman- sättning som företaget använt , dels i vart fall hänvisar till befintliga referenskällor, t.ex. webbsidor, där informa- tion finns tillgänglig om den miljöpåverkan företagets framställning av el har, åtminstone i form av utsläpp av koldioxid och radioaktivt utsläpp. Medlemsstaterna ska se till att den information som leve- rantörerna tillhandahåller i detta avseende är tillförlitlig. Vad avser tillsynsverksamheten anges bland annat såvitt avser klagomål mot villkoren för anslutning och tillträde till näten, att beslut ska fattas från det att klagomålet inkom till tillsynsmyndigheten. Denna tidsfrist kan dock under vissa när- mare angivna förutsättningar förlängas. Den svenska ellagstiftningen och elmarknadsdirektivet El- och gasmarknadsutredningen (N 2003:04) har som en del av sitt uppdrag haft att lämna förslag till den lagstiftning som behövs för att genomföra elmarknadsdirektivet i svensk rätt. De förslag som utredningen redovisat i betänkandet El- och naturgasmarkna- derna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) ligger till under- lag för den remiss som regeringen överlämnat till lagrådet enligt beslut om genomförande av EG:s elmark- nadsdirektiv. I huvudsakliga delar anses svensk lagstiftning svara mot de krav som ställs upp i direktivet, men i vissa avseenden före- slås ändringar i ellagen. Den anpassning till elmarknadsdirektivet som enligt lagrådsre- är behövlig att vidta genom ändringar av ellagen innebär i huvudsak följande. I ett företag som bedriver nätverksamhet och vars samlade elnät har mer 100 000 uttagspunkter får inte en styrelse- ledamot, verkställande direktör eller firmatecknare inneha någon av dessa funktioner i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Detsamma ska gälla om företaget ingår i en koncern vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter (ny 3 kap. 1 a §). beslut i en tvist om nätkoncessionshavarens skyldighet att ansluta en elektrisk anläggning till ledningen ska fattas från det att ansökan inkom till myn- digheten. Om myndigheten behöver ytterligare tid ska tids- fristen kunna förlängas eller, om sökanden medger det, med den ytterligare tid som kan behövas. Beslutet ska gälla , dvs. utan hinder av att det kan överklagas (ändringar av 3 kap. 6 och 7 §§). Nätkoncessionshavaren ska anskaffa el avsedd för att täcka nät- förluster på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsori- enterat sätt. Koncessionshavaren ska dessutom upprätta en övervakningsplan i vilken det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende mot övriga aktörer på marknaden samt upprätta en rapport över de åtgärder som vidtagits enligt planen (ny 3 kap. 16 och 17 §§). Det krav som ställs på anskaffande av el för nätförluster innebär att företaget måste vända sig till marknaden vid inköp och att ingen diskriminerande åtskillnad får ske, t.ex. till förmån för närstående företag, samt att avtal ska ingås utifrån rationella överväganden beträffande pris och övriga villkor. Kriterierna för utformningen av nättariffer förtydligas i lag- texten (ändring av 4 kap. 1 §). Att nättariffer ska vara utfor- made på sakliga grunder ändras till att de ska vara objektiva och icke-diskriminerande, detta dock utan någon avsedd ändring i sak. Vad gäller utformningen av nättariffer för överföring av el anges att antalet anslutningspunkter, punkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kost- naderna för överliggande nät samt kvaliteten på överförd el sär- skilt ska beaktas. I fråga om utformningen av nättariff för anslutning ska anslutningspunkternas geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten särskilt beaktas. Dessa kriterier ska ligga till grund för beräkningen av nättariffen, men enligt motiven till förslaget ska de inte utgöra en uttömmande redovisning av alla de förutsättningar som kan beaktas i det sammanhanget. Alla faktorer som är relevanta för det aktuella nätföretaget, och andra relevanta faktorer som företaget inte kan påverka, ska ligga till underlag för utformningen av nätta- rifferna. får, i egenskap av systemmyndighet, inte ingå något balansavtal utan föregående prövning av nätmyndigheten om avtalets villkor är objektiva och icke-diskriminerande. ska offentliggöra villkoren i balansavtalen och på begäran lämna skriftliga upplysningar om dem (ny 8 kap. 4 a och 4 b §§). Elleverantören ska på eller i samband med fakturor avseende försäljning av el och i reklam som vänder sig till elanvändare upplysa om de energikällor som använts vid framställningen av el (ny 8 kap. 12 och 13 §§). Detta är en skyldighet som i stort ordagrant har fått samma lydelse som den har i elmarknadsdi- rektivet. ska utöva tillsyn över att elleverantö- rerna fullgör denna skyldighet (ändring av 12 kap. 1 §). Vad gäller skyddet för utsatta kunder och då särskilt de villkor som enligt elmarknadsdirektivet ska anges i avtalet mellan elleve- rantör och en konsument (hushållskund) konstaterar regeringen i lagrådsremissen att ellagstiftningen saknar bestämmelser om villko- ren i elhandels- och nätföretagens avtal med konsumenter och att avtalens utformning inte heller regleras av någon annan konsu- mentlagstiftning. Regeringen anför emellertid att konsumentskydd i form av klara och begripliga avtalsvillkor faller inom ramen för och verksamheter. Efter- som de standardavtal som elbranschen tillämpar gentemot konsu- menter har utarbetats av elbranschen tillsammans med Konsu- mentverket bör denna ordning enligt regeringen vara tillräcklig för att tillförsäkra att avtalsvillkoren är klara och begripliga. När det gäller de krav på information till konsumenterna som direktivet ställer, bör dessa enligt regeringen kunna uppfyllas genom att nät- och elhandelsbolagen publicerar den avsedda infor- mationen, t.ex. på en webbsida eller liknande. Enligt regeringen är det därför tillräckligt att , inom ramen för sitt arbete med elbranschens standardvillkor, övervakar att elbran- schens aktörer uppfyller de krav som enligt direktivet ska ställas på den information som elleverantörerna ska tillhandahålla. Skulle inte detta kunna säkerställas genom frivilliga överenskommelser är dock regeringen enligt remissen beredd att återkomma till i denna fråga. Ett par av förslagen till förändringar av ellagen i syfte att inför- liva elmarknadsdirektivet kan behöva en närmare redogörelse. Beträffande förhandsreglering av nättarifferna har regeringen valt att i lagrådsremissen nyttja den möjlighet till undantag som ges att inte behöva fastställa eller godkänna tariffer och övriga villkor för anslutning och överföring på förhand, utan endast de metoder som ska tillämpas vid utformningen av bland annat tarifferna. Som skäl till detta ställningstagande anförs i remissen att den övergripande frågan om en förhands- eller efterhandstillsyn för svenskt vidkommande har såväl fördelar som nackdelar. Å ena sidan kan en sådan metod skapa en ökad förutsägbarhet för nätfö- retagen och deras kunder. Å andra sidan leder detta initialt till en mycket kraftig ökning av tillsynsmyndighetens arbetsbörda, med hänsyn till det stora antal nätföretag som finns i . Därutöver är det enligt regeringen högst tveksamt om det är praktiskt möjligt att byta tillsynsmodell , i samband med att elmarknadsdi- rektivet ska införlivas i svensk rätt. Den mest lämpliga lösningen är därför, enligt regeringen, att använda den modell med i förhand angivna metoder för hur bland annat överföringstarifferna ska utformas, vilken kan kombineras med den gällande svenska efterhandstillsynen. Lagrådet har emellertid funnit att den av regeringen förordade modellen för hur tillsynsverksamheten ska bedrivas inte står i över- ensstämmelse med elmarknadsdirektivet (utdrag ur protokoll vid Lagrådets sammanträde ). Slutligen kan noteras att regeringen i den del som gäller åtskill- naden mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet valt att nyttja möjligheten att undanta företag med färre än 100 000 anslutna kunder från kravet att personer i ledande ställning inom företag som bedriver nätverksamhet inte får inneha sådan position i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. I remis- sen konstateras i motiven för detta bland annat att det i endast finns tre koncerner som når upp till den angivna gränsen kunder och som därmed kommer att omfattas av denna reglering. Vidare att det i första hand är i de mindre företagen som det före- kommer gemensamma ledningsfunktioner. Efter ett resonemang om betydelsen av att förhindra korssub- ventionering vägt mot att kostnaderna för ett skärpt åtskillnads- krav kan medföra att mångfalden av elleverantörer påverkas nega- tivt, stannar regeringen sammanfattningsvis vid att nyttan av att ha fler elleverantörer med tillhörande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på åtskillnad för de allra minsta företagen. Eftersom det, enligt regeringen, inte finns underlag för att fastställa någon annan gräns än den i direktivet angivna gränsen på 100 000 kunder bör undantagsbestämmelsen nyttjas fullt ut. Regeringen konstaterar dock avslutningsvis att risken för kors- subvention väcker stark oro och att El- och gasmarknadsutred- ningen kommer att redovisa ytterligare underlag i denna fråga i sitt slutbetänkande. Regeringen noterar i det sammanhanget också att det i ellagstiftningen saknas uttryckligt förbud mot att nätbolag subventionerar annan verksamhet. Den successiva liberalisering av telemarknaden som skedde kom, som har beskrivits på annat ställe, att resultera telelag. Denna telelag skulle tillförsäkra staten verksamma instrument för att vissa grundläggande behov av telekommunika- tion skulle kunna tillgodoses överallt och inte bara där det är lön- samt. Ett annat skäl till regleringen var att aktörerna på marknaden behövde klara spelregler. Slutligen var en reglering nödvändig med hänsyn till dominerande ställning på marknaden. Vid den översyn av telelagen som skedde konstaterade regeringen att det, med hänsyn till att det fanns en dominerande aktör på marknaden, fortsatt fanns ett behov av en särskild sektors- reglering, men att ambitionen var att generella regleringar, såsom konkurrens- och marknadsföringslagstiftningen, ska komma att bli styrande även på telemarknaden. genomfördes en större reform av denna lagstiftning då regleringen av all överföring av elektronisk kommunikation och infrastrukturen för överföringen, med undantag av för vissa radio- och TV-frågor samlades i en lag, lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL). Som angetts ovan bygger lagen i väsentliga delar på ett antal EG- rättsliga direktiv. Skälet till denna lagreform var den utveckling som skett på området för elektronisk kommunikation, vilken inne- burit att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kom- munikationer och tjänster sammansmält så att de numera inte är begränsade till att bära eller överföra den tjänst de ursprungligen var avsedda för (prop. 2002/03:110 s. 105). Även i detta sammanhang togs behovet av en sektorspecifik lag- stiftning upp. Regeringen konstaterade i denna del att det på flera av de delmarknader som omfattas av begreppet elektronisk kom- munikation alltjämnt finns ett klart behov av sektorsspecifik reglering som, till skillnad mot vad som företrädesvis gäller enligt den generella konkurrens- och marknadsföringslagstiftningen, medger en möjlighet att på förhand ställa upp skyldigheter eller hand- lingsregler. Detta behövdes såväl för att komma tillrätta med konkurrenssituationen på marknader där effektiv konkurrens inte råder, som för att bibehålla den sköra konkurrens som vunnits på vissa marknader genom telelagstiftningen. Detta behov måste enligt regeringen även ses i ljuset av förhållandena i hela ; att det existerar en fungerande marknad i storstadsområdena behöver inte innebära att marknaden i övriga delar av landet är sådan att den sektorsspecifika regleringen kan överges. Motiven till en särreglering för telemarknaden har också kommit till uttryck i lagens portalparagraf. Av den framgår att enskilda och myndigheter ska ha tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Detta ska uppnås främst genom att konkurrensen och den interna- harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster ska dock alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga vill- kor i hela landet till överkomliga priser. En närmare redogörelse för regleringen av telemarknaden enligt EkomL kommer här endast att ske såvitt avser de bestämmelser som direkt avser slutanvändarens förhållanden. Att vissa teletjänster betecknas som samhällsomfattande tjänster medför att dessa tjänster ska finnas tillgängliga för alla. Samhälls- omfattande tjänster är enligt lagens 5 kap. 1 § följande tjänster: anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet med funk- tionell tillgång till Internet samt tillgång till telefonitjänster till en fast anslutningspunkt särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder. Dessa tjänster ska tillhandahållas till överkomliga priser. Om de kostnader som marknaden erbjuder för dessa tjänster framstår som oskäligt betungande ska de i stället tillhandahållas genom upphand- ling av staten. Stadgandet om överkomliga priser har inte medfört föreskrifter om en prisreglering, utan det har i stället överlåtits åt rättstillämpningen att bestämma begreppets närmare innebörd (prop.