sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I dagens bestämmelser ingår varken någon tillsyn eller prövning från sida av att en byggnadsåtgärd har förut- sättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven enligt 2 § BVL. Den tillsyn som förutsätts ske vid byggsamråd och genom beslut om kontrollplan avser enbart kontrollen av att kraven blir tillgodo- sedda. Kontroll kan vara en nödvändig, men inte tillräcklig, förut- sättning för att krav ska uppfyllas. Om byggnadens eller lokalens mått och andra begränsningar, i förening med åtgärdens art och byggherrens resurser eller inställning inte ger plats eller stöd för samhällets krav kan detta inte kompenseras eller avhjälpas enbart genom kontrollinsatser. Om bristerna inte kan åtgärdas, bör pro- jektet inte sättas igång. Om avvägningar eller avsteg kan vara en framkomlig väg, bör ha rättighet och möjlighet att meddela föreskrifter om detta. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Vid en sammanläggning av bygglov och bygganmälan kan och bör de tekniska egenskapskraven dock inordnas i bygglovspröv- ningen på ett sätt som inte innebär en ökad detaljgranskning. Bygglov bör kunna ges om de tekniska egenskapskraven bedöms inte vara omöjliga att uppfylla, eller kan styrkas bli uppfyllda ge- nom att intyg om kontroll av utförd projektering inlämnas före byggstart. Prövning ska sålunda inte avse granskning och godkän- nande av en speciell lösning, utan endast tillsyn av att möjliga lös- ningar inte saknas. Bygglovsprövningen utifrån de tekniska egen- skapskraven behöver därmed inte leda till att övertar byggherrens ansvar för att kraven blir uppfyllda. Pröv- ningen kan få endera av följande utfall. 1.Bygglov beviljas med villkor att intyg om kontroll av utförd projektering ska inlämnas före byggstart i de avseenden bygg- nadsnämnden är osäker om att kraven kan uppfyllas, vilket inte innebär någon principiellt avvikande ordning mot . 2.Bygglov beviljas med föreskrift att exempelvis hiss ska installeras eller vissa följdkrav uppfyllas, vilket inte fråntar byggherren ansvaret för att så sker utan enbart preciserar vilka krav som gäller. 3.Bygglov beviljas villkorslöst eller med föreskrift om kontroll av utförandet, vilket inte innebär att en viss lösning har godtagits, utan att utförandet i vanlig ordning ska kontrolleras av bygg- och vid behov verifieras till . 4.Bygglov beviljas ej om bedömer att kraven inte kan uppfyllas, vilket är ett mera rationellt och mindre dra- matiskt beslut än att bygget enligt dagens ordning stoppas efter att det påbörjats. Ingen förskjutning föreslås avseende vilka krav som ska läggas till grund för granskning och godkännande av projektets utformning och vilka som ska omfattas av den enklare tillsynen av projektets förutsättningar. Det har föreslagits att de funktionella kraven avse- ende tillgänglighet, användbarhet och lämplighet ska ingå i den noggrannare granskningen, men så behöver inte ske för att frå- gorna ska komma tidigt på bordet och bedömas i förhållande till projektet som helhet. Det bedöms vara tillräckligt att uppenbara brister kan förhindras, att frågor om avvägningar och avsteg kan avgöras, och att intyg om kontroll av utförd projektering kan krä- vas. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kopplingen mellan kraven i PBL och BVL Enligt utredningsdirektiven ska kommittén göra en samlad genom- gång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydli- gare och mera överskådlig och överväga kopplingen mellan PBL och BVL. Kommitténs genomgång av kraven på byggnader i PBL redovisas i avsnitt 4.4. Kommittén har inte funnit anledning att göra några ändringar av de materiella bestämmelserna i . Förslag till vissa redaktionella ändringar samt några synpunkter på tillämpningsföre- skrifterna i BVF redovisas i avsnitt 3.5.4 och 3.11.2. Den redaktionella kopplingen mellan kraven i PBL och BVL har i princip inte ändrats. Nuvarande hänvisning till BVL i 3 kap. 3 § PBL har överförts till 2 kap. 8 § som följd av att bestämmelserna i 3 kap. föreslås inordnas i 2 kap. Kommitténs förslag till en samlat förfarande för prövning och tillsyn inom ramen för bygglovsären- det innebär en reell koppling mellan de tekniska egenskapskraven enligt BVL och de övriga kraven på bebyggelse enligt PBL, som kan genomföras utan att de båda lagarna slås ihop. Ett skäl för att inte nu vidta en sådan förändring är att markera att de tekniska egen- skapskraven även inom ramen för den samlade bygglovsprövning ska hanteras annorlunda än kraven i PBL. 10.2.5Vissa prövningsgrunder föreslås slopade Kommittén har vid översynen av bestämmelserna om prövningen av bygglovsansökningar kommit fram till att några av dagens pröv- ningsgrunder inte behövs utan kan slopas. Eftersom fastighetsplaner föreslås slopade enligt vad som fram- går av avsnitt 9.5.3 finns det inte längre skäl att ha kvar bedöm- ningarna i förhållande till detta instrument. Det gäller bl.a. den nu- varande bestämmelsen i 8 kap. 11 § andra stycket. I detta stycke anges att om fastigheten i vissa fall inte stämmer överens med fas- tighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, ska sökanden föreläggas att visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetspla- nen. Gällande fastighetsplaner ska genom övergångsbestämmelser enligt kommitténs förslag betraktas och behandlas som detalj- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommittén finner att dessa planbestämmelser inte ska behandlas annorlunda än andra bestämmelser i planen. De enklare prövningsgrunderna för vissa s.k. kompletteringsåt- gärder utanför områden med detaljplan avskaffas med hänvisning till att de bestämmelser som är undantagna från prövningen före- slås att slopas helt eller ändras på annat sätt. Skälen till detta är bl.a. följande. Områdesbestämmelser om grunddragen för markanvänd- ningen är undantagna från prövningen av kompletteringsåt- gärder. Denna regleringsform förslås slopad. Plankravet i 5 kap. 1 § såsom det föreslås utformat framöver enligt kommittén ska inte utlösas av kompletteringsåtgärder, dvs. av komplementbyggnader eller tillbyggnader till ett en- eller tvåbostadshus. En sådan komple- mentbyggnad eller tillbyggnad kan heller inte anses strida mot lokaliseringskraven i 2 kap., som också är undantagna, med mindre än att även huvudbyggnaden gör det. Om så är fallet är det rimligt att lämpligheten av utökningen åtminstone kan prövas. Enligt kommitténs uppfattning bör det framöver vara en uppgift för kommunerna att medge lättnader avseende olika slags åtgärder genom att besluta om bygglovsbefrielse i detaljplan eller områdes- bestämmelser. Bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål får lämnas endast om än- damålet är närmare angivet i planen. Bestämmelsen tas bort utifrån grundinställningen att om åtgärden inte är tillräckligt reglerad i detaljplan ska prövningen ske utifrån de generella kraven på lämplig markanvändning enligt 2 kap, eller uppskjutas i avvaktan på plan- ändring enligt 8 kap. 23 §. Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens använd- ning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bo- stadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för annan användning. Bestämmelsen tas bort med motiveringen att den kan leda till att lokalen blir tom eller olovligt använd. En detaljplan som inte ger tillräckliga besked om markens användning bör ändras. Om en an- sökan avser en inte önskad men heller inte planstridig användning, bör beslut om anstånd med lovprövning fattas med stöd av 8 kap. 23 §. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Möjligheten att bevilja bygglov i tidigt skede av byggprocessen ef- terfrågas allt oftare. Det handlar vanligtvis om att kunna påbörja schaktningsarbeten och grundläggningsarbeten i form av spont- ning, pålning och i viss utsträckning även betongarbeten. På så sätt kan man vinna tid och byggprocessen kortas. Byggnadsnämnderna försöker ibland tillgodose behovet genom att bevilja marklov, men de markarbeten som avses tillhör byggnadsåtgärderna och täcks inte av marklovets syfte och innehåll. Bygglov föreslås kunna beviljas för igångsättning av byggnadsar- beten med schaktning, pålning, spontning och andra markarbeten om särskilda skäl finns och inga hinder för bygglov kan förutses. Sådant lov medför inga skyldigheter för att be- vilja lov för fullbordande av projektet. Att bevilja bygglov för de inledande markarbetena innebär att en fullständig prövning mot bestämmelserna i bl.a. 2 kap. kan göras senare, men prövningen bör ändå ha klarats av så långt att förut- sättningarna för att lov ska kunna beviljas för projektet i dess hel- het bedöms vara goda. ska pröva om det är möjligt och lämpligt att bevilja ett bygglov för en första etapp med vissa markarbeten. Särskilda skäl för att medge detta bör finnas i varje enskilt fall. Ett exempel på särskilda skäl kan vara att marken som ska be- byggas är förorenad. Det innebär ofta ett mer omständligt schakt- ningsförfarande på grund av miljöhänsynen. Att bevilja bygglov för sådana åtgärder innebär ett effektivare utnyttjande av den totala tiden för byggprocessen. En förutsättning för att bygglov ska kunna beviljas i en första etapp bör vara att byggherren presenterar ett underlag som gör det möjligt för bygglovshandläggaren att be- döma om bygglov för uppförande av själva byggnaden sannolikt kan beviljas. Utfallet av den prövningen får dock inte föregripas. När bygglov för schaktning och andra markarbeten beviljas ska byggherren ges besked om att marken ska återställas till i huvudsak ursprungligt skick om inte bygglov för följande åtgärder kan bevil- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Markarbeten i form av sprängningar av berg bör inte tillåtas i en första etapp eftersom de inte går att återställa. Kommitténs bedömning och förslag God kontroll är en förutsättning för god kvalitet. Byggkontrollen fungerar inte tillfredsställande . Tydligare krav måste ställas på hur kontrollerna ska utföras och redovisas. Byggherrens kontroll ska avse både projektering och utförande av ett byggnadsprojekt. Byggherren eller den kvalitetsansvarige ska upprätta ett förslag till kontrollplan. Planen ska ange hur kontrollerna ska utföras, organiseras, över- vakas och dokumenteras. Kontrollen ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för uppfyllandet av samhällskraven och dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Dokumentationen ska omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrollerar, mot vad kontrollen görs, hur kontrollen sker och resultatet av kontrollen. Kontroll kan ske såsom egenkontroll, sakkunnigkontroll eller oberoende kontroll genom fristående företag eller personer. Kontroll utförd av avskaffas som alternativ form. Sådan kontroll ska enbart förekomma som tillsynsåtgärd och inte som konsultinsats. Kontroll kan enligt 9 kap. 9 § utföras som dokumenterad egen- kontroll, genom fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av . Det sistnämnda förutsätts komma ifråga endast undantagsvis, om inga andra alternativ är möjliga. I sådant fall uppträder nämnden på samma villkor som en fristående sakkunnig. Det är alltså inte fråga om någon myndighetsutövning. kan även utföra inspektioner på eget initiativ, men då inom ramen för sitt tillsynsansvar. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Vilken kontroll som ska utföras bestäms av nämnden genom be- slut om en kontrollplan, som även ska ange vilka intyg och övriga handlingar som ska lämnas in samt vilka anmälningar som ska göras till nämnden. Byggherren är skyldig att följa nämndens beslut, men är själv ansvarig för att tillräcklig kontroll sker. Den kvalitetsansva- rige ska se till att kontrollplanen följs och nödvändiga kontroller utförs, men även för detta har byggherren det övergripande ansva- ret. En i många sammanhang redovisad erfarenhet är att byggkontrol- len i allmänhet och egenkontrollen i synnerhet inte fungerar till- fredsställande. Även många byggherrar håller med om detta och menar att både byggherrarna och branschen i övrigt skulle kunna ta ett mycket större ansvar för en bättre kontroll och kvalitet i byg- gandet. Handläggare hos kommunerna och företrädare för olika miljö- eller brukarintressen tror i allmänhet mera på en utökad obe- roende kontroll och tillsyn. Egenkontrollen anses inte fungera som den var avsedd i vare sig större eller mindre projekt. Misstron mot egenkontrollen beror främst på att byggherren kan antas ha egenintressen som gör att kontrollen av samhällskraven inte kommer i första hand, samt att kontrollen i praktiken kan ut- föras av entreprenörer utan något eget ansvar för samhällskraven och utan att behövlig samordning sker. Misstron grundas även på att egenkontrollen inte är tillräckligt definierad och inte heller un- derställd några krav från samhällets sida, samt att tillsynen från byggnadsnämnderna brister. Mer oberoende kontroll efterfrågas Många menar att oberoende kontroll, utförd av fristående personer eller organ, är mer tillförlitlig och effektiv än egenkontroll, och fö- rekommer i alltför liten utsträckning. Systemet med fristående sak- kunniga för kontroll av speciella krav anses vara alltför begränsat. Det utgår ifrån att egenkontrollen i grunden är tillräcklig och till- förlitlig och bara delvis och undantagsvis behöver förstärkas med Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt En sådan grundinställning ses som ore- alistisk och kravlös. Oberoende kontroll genom fristående företag, som är kompetenta att utföra en mer omfattande kontroll av sam- hällets krav i de enskilda ärendena förespråkas av vissa som det na- turliga förstahandsalternativet, som borde få ersättas eller ha inslag av egenkontroll bara om det finns särskilda skäl. Byggnadsnämnderna anses av intresseorganisationer vara alltför återhållsamma med att kräva kontroll genom fristående sakkun- niga, och av byggherrarna i vissa fall vara alltför ambitiösa. Det fö- rekommer att byggnadsnämnderna som alternativ eller kompro- miss begär särskilt sakkunnig kontroll inom ramen för egenkon- trollen, dvs. kräver bestyrkt kompetens hos de personer som ska utföra och intyga vissa delar av egenkontrollen, något som inte har uttryckligt stöd i lagstiftningen. Byggherrarna reagerar ibland mot en sådan personalkontroll, som uppfattas vara en alltför långtgå- ende myndighetsutövning, medan många hellre ser en sådan lös- ning än att belastas med krav på fristående sakkunniga. Fristående sakkunniga har en svår roll De fristående sakkunniga anses i likhet med de kvalitetsansvariga ha en svår roll med kluvna lojaliteter och komplexa relationer till andra aktörer. De ska vara byggherrens konsulter, men kan vid kontrollen av samhällskraven komma i konflikt med både byggher- ren och dennes entreprenörer eller andra konsulter, och har en oklar relation även till den kvalitetsansvarige och kommunens byggnadsinspektörer. Men arbetsförutsättningarna och påverkans- möjligheterna kan variera mycket. Framsynta byggherrar kan välja att från början anlita konsulter för projekteringen som de vet eller utgår ifrån att byggnadsnämn- den kan godta som fristående sakkunniga för kontroll av utföran- det om så skulle krävas. De kan tillföra projekteringen tidig sak- kunskap och ge kontrollen och kontrollanterna goda förutsätt- ningar, men sätter något av deras fristående ställning ur spel. Detta förfaringssätt är regel snarare än undantag i fråga om brandskydd, och är inte ovanligt i fråga om tillgänglighet och an- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Man kan notera att samhället därmed på omvägar har kommit att ställa kompetenskrav på byggherrens projektörer, en utveckling som välkomnas av många. Fristående sakkunniga kan också rekryteras på ett mera fram- skridet stadium, strax före eller ibland efter byggstart, för att kon- trollera utförandet av ett redan givet och mer eller mindre proble- matiskt projekt med avseende på samhällets krav. Uppgiften inne- bär att kontrollera och intyga att samhällskraven är eller kan antas vara uppfyllda. Om detta inte ärligen kan intygas är uppgiften mera osäker. Den fristående sakkunnige förutsätts vara den yttersta garanten för att samhällskraven ska bli tillgodosedda, men har inga befogenheter gentemot vare sig konsulten, den kvalitetsansvarige eller byggherren och inte heller några skyldigheter gentemot bygg- nadsnämnden. Fristående sakkunniga som är beredda att ta strid för sin uppfattning riskerar att bytas ut av byggherren. Det har hänt att någon efter att ha slagit larm till och orsakat stopp i bygget även blivit stämd av byggherren. Även certifierade eller på annat sätt mycket meriterade sakkun- niga kan göra olika tolkningar av gällande krav, och se olika på sin uppgift i byggherrens tjänst, vilket ytterligare kan påverka förtro- endet för deras roll och insatser. Byggkontroll utförd av genom dess byggnads- inspektörer saknas i dubbel mening, dvs. den är både ovanlig och efterfrågad. Sådan kontroll i lagens mening, utförd av byggnads- nämnden på uppdrag av byggherren, förekommer i prakti- ken. Erfarenheter saknas därför i hög grad. Orsaken kan vara att byggherrarna inte efterfrågar sådana tjänster eller att byggnads- nämnderna föredrar att vid behov utföra kontroller såsom till- synsmyndighet och inte såsom sakkunnig konsult. Mer byggkontroll utförd av byggnadsnämnderna skulle emeller- tid välkomnas av dem som menar att samhällets krav endast kan kontrolleras trovärdigt av samhällets egna representanter, i det här fallet av byggnadsinspektörerna. Byggnadsnämnderna skulle såle- des behöva ha inte blott ett renodlat tillsynssvar, utan ett långtgå- ende kontrollansvar. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kontroll ska även fortsättningsvis kunna ske såsom egenkontroll eller genom fristående sakkunniga. Kontroll ska därtill kunna ske som sakkunnig kontroll av särskilda personer inom egenkontrollen, och som oberoende kontroll utförd av fristående företag. Kontroll genom ska enbart förekomma som tillsynsåt- gärd. Bestämmelserna om kontroll föreslås samlade i den nya 3 § i 9 kap. PBL. Systemet ska vara öppet för olika former av kontroll, men egen- kontrollen måste vara den grundläggande, bl.a. av skälet att det inte finns några realistiska alternativ. med kompetens och kapacitet att utföra hela eller väsentliga delar av byggkontrollen finns inte och kan inte med säkerhet förväntas komma fram på marknaden. Fristående sakkunniga personer som är certifierade eller på annat sätt meriterade på olika sakområden finns inte heller att uppbringa i tillräcklig mängd på alla områden, och skulle ställa stora krav på samordning av kontrollerna. Bygg- nadsnämnderna varken kan eller bör ta på sig kontrollansvaret. Egenkontrollen måste emellertid bli mer effektiv och trovärdig, vilket kräver att den definieras tydligt och underställs vissa krav. Kraven ska i grunden vara lika för alla former av kontroll, vilket utvecklas närmare i nästa avsnitt. Men regler är speciellt viktiga för just egenkontrollen, eftersom den ska utföras av alla. Egenkontroll uppfattas ibland vara liktydig med att byggherren står ansvarig, men det gör han för all kontroll på ett bygge. Egenkontroll innebär att var och en som utför ett arbete själv kontrollerar och intygar att det blir rätt utfört. Det är således inte givet att någon annan gör detta, men får heller inte vara uteslutet. Egenkontroll bygger på tillit, men förutsätter även tillsyn för att vara trovärdig, en tillsyn utförd av arbetsledare på olika nivåer och efter hand av en kvalitets- ansvarig och i sista hand, potentiellt av . Grun- den är dock att alla vet vad de ska göra, ser till att det blir gjort, kontrollerar att det blivit rätt utfört, och dokumenterar att så har skett. Dokumentationen är viktig som underlag för både tillsyn och erfarenhetsåterföring, och bör säkerställa att fel som upptäcks kan spåras tillbaka till ursprunget för att kunna förstås och fortsätt- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling kräver att kontrollkedjan och dokumentationen är heltäckande och obru- ten, vilket inte är lätt att uppnå i ett byggprojekt med många mo- ment och aktörer, men är ett desto viktigare ansvar för byggherren och åliggande för den kvalitetsansvarige. Sakkunnig kontroll även som egenkontroll Med sakkunnig kontroll menas kontroll utförd av personer med dokumenterad och prövad sakkunnighet. All kontroll bör givetvis utföras av sakkunniga i den meningen att ingen bör anförtros en arbetsuppgift som vederbörande inte kan både utföra och kontrol- lera. Men i vissa lägen kan ha anledning att kräva att sakkunnigheten bestyrks på något eller några områden. Möjligheten att kräva kontroll genom fristående sakkunniga ska finnas kvar, men särskilt sakkunnig kontroll ska som alternativ kunna begäras inom ramen för byggherrens egenkontroll. Bestäm- melserna bör stödja att byggherren skaffar sig egna sakkunniga inom olika områden för att komplettera och förstärka egenkon- trollen. Byggkontrollen ska helt eller delvis kunna utföras av företag i obe- roende ställning gentemot byggherren och dennes konsulter och entreprenörer. Denna möjlighet ska ses främst som ett alternativ för byggherren att välja, men inte vara något som byggnadsnämn- den kan kräva. Däremot ska kunna kräva att ett sådant företag har nödvändig kompetens, exempelvis certifierad personal. finns inte denna möjlighet. Enligt gällande bestämmelser kan vid sidan av egenkontroll och byggnadsnämndskontroll endast förekomma kontroll utförd av fristående sakkunniga, varmed avses personer och inte företag. Oavsett om vederbörande är egen före- tagare eller anställd i ett företag är det alltid personen och inte fö- retaget som ska ges uppdraget och uppfylla behörighetskraven. Ut- vecklingen mot ett helt öppet kontrollsystem, som kan engagera olika typer av företag, var en av grundtankarna bakom utform- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ningen av det rådande systemet, men tanken fullföljdes inte i lag- stiftningen och följaktligen inte heller på marknaden. Marknadsintresset för ett öppet kontrollsystem kan inte förut- ses, men lagen bör inte lägga hinder i vägen, utan tvärt om inbjuda till att fler former och företag för kontroll kan utvecklas. Mångfald och konkurrens är stimulerande för effektivitet och kvalitet under förutsättning att den utövas inom ramen för bestämda krav på kva- litet och kompetens, vilka således måste kunna ställas även på fö- retag. Även banker, försäkringsbolag och andra företag som kan antas ha ett direkt intresse av en god byggkvalitet, bör kunna ta ett motsvarande ansvar för kontrollen av samhällskraven. Därigenom skulle vissa samordningsvinster och effektivitetsförbättringar kunna uppnås och en del skadekostnader förebyggas. Byggherrens eventuella extra kostnader för att anlita ett obero- ende kontrollföretag har inte utretts och kommer naturligtvis att bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Tillräcklig kontroll ska alltid ske och innebär alltid kostnader, vilka också alltid ska vä- gas mot kvalitet och resultat. Oberoende kontroll kan i vissa fall vara ett kostnadseffektivt alternativ för byggherren, men bör av krävas endast i undantagsfall, då byggherrens egenkontroll är helt undermålig och inte kan kompenseras tillräck- ligt genom fristående sakkunniga. bör inte utföra besiktningar och andra kontrol- ler annat än i rollen som tillsynsmyndighet. Möjligheten att göra det för byggherrens räkning bör tas bort. Risken att blanda ihop olika roller, lojaliteter och ansvar och därigenom undergräva all- mänhetens förtroende för nämnden är uppenbar. Även om den gällande bestämmelsen tillämpas sparsamt och inte vållat några av- sevärda problem, får det inte ens kunna misstänkas att byggnads- nämnden agerar på annan grund än som tillsynsmyndighet.