sou · GTB35 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett generellt mål bör en- ligt propositionen anges i postlagen, och målet bör därefter precise- ras i tillståndsvillkor och i avtal. I propositionen föreslås därför att servicekraven på den samhällsomfattande posttjänsten skall anges i postlagen. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall fin- nas möjlighet för alla att få aktuella försändelser befordrade till rimliga och, vad gäller enstaka försändelser, enhetliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Det övergripande målet utgör tillsammans med servicemålet den samhällsomfattande posttjänst som alla i samhället skall ha tillgång till. Detta motsvarar det internationellt vedertagna begreppet uni- versal service. Servicemålet utvecklas ytterligare i propositionen (s. 23) där det anges att användarnas behov och önskemål skall sättas i centrum vid utformning av den samhällsomfattande posttjänsten. Samma basservice skall säkerställas i hela landet. Posttjänsten skall inne- fatta insamling minst av postförsändelser upp till . Vidare skall det ske en tydlig anpassning av servicenivån till kundernas behov vad gäller lokalisering av insamlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publice- ring av kvalitetskrav, vilka skall fastställas i tillståndsvillkor. Ytter- ligare precisering av servicemålet t.ex. krav på att det antal hushåll som saknar daglig service inte får öka, skall fastställas i ett avtal mellan staten och den eller de operatörer som får till uppgift att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, vilket anges vara . Kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser skall vidare enligt propositionen vara anpassade till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet (97/67/EG). Enligt direktivet skall av alla gränsöver- skridande postförsändelser mellan medlemsstaterna vara framme efter inlämningsdagen och skall vara framme efter inlämnandet. På nationell nivå innebär detta enligt regeringen att av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram , och skall komma fram . Detta skall gälla för brev- Bakgrund och gällande rätt befordran av försändelser för vilka avsändaren betalat det pris som gäller för övernattbefordran. Kraven skall gälla försändelser som lämnas in i alla delar av landet och alltså inte avse ett genomsnitt för hela landet. Kraven skall ställas i tillståndsvillkor. Genom den basnivå för posttjänsten som skall gälla i hela landet, och som staten skall säkerställa genom tillståndsvillkor, preciseras kravet i postlagen på att posttjänsten skall vara av god kvalitet. Det anges att denna basnivå kan justeras, om det visar sig att denna basnivå är för lågt satt. Postdirektivets servicekrav beträffande insamling, utdelning och befordringstider m.m. kommer därmed att säkerställas genom till- ståndsvillkor som meddelas av PTS. I postlagen finns även vissa prismål fastställda, vilka fick sin nu- varande utformning genom propositionen Statens ansvar på post- området (prop. 1997/98:127). Det finns dels ett generellt prisskydd i postlagen genom kravet på att den samhällsomfattande post- tjänsten i landet skall erbjudas till rimliga priser, dels ett krav på att enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. Det gene- rella skyddet gäller alla, dvs. samtliga hushåll företag och organisa- tioner i hela landet. Genom propositionen klargjordes det i lagtexten att kravet på enhetliga priser endast gäller för enstaka försändelser. Härutöver står det operatörerna fritt att avtala om priset för försändelser som lämnas för befordran på annat sätt än styckevis och i sådan mängd att det innebär en enklare hantering för operatörerna. Kravet på enhetliga priser hindrar alltså inte en differentierad prissättning för olika typer av tjänster för vilka det finns en differentierad kost- nadsbild. Därför kan en tjänst som innebär t.ex. lokal befordran till en lägre kostnad erbjudas till ett lägre pris. Detta förutsätter dock att tjänsten erbjuds inom hela landet och att priset för lokal beford- ran av enstaka försändelser är enhetligt för hela landet. Kravet på att priserna skall vara rimliga bör anses innebära dels att priserna inte skall vara betungande, dels att hänsyn skall tas till kostnaderna (jfr prop. 1997/98:127, s. 27). Enligt postdirektivet skall priserna för den samhällsomfattande tjänsten grunda sig på kostnaderna. Detta genomfördes i svensk rätt genom att ett krav infördes i postlagen enligt vilket den som tillhandahåller samhälls- omfattande posttjänst skall tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna (prop. 1997/98:127, s. 25 f.). Vad som skall anses som betungande kostnader bör enligt propositionen re- lateras till hushållens totala årliga utgifter. Bakgrund och gällande rätt utan vidare ha råd att utnyttja brevtjänsterna. Det centrala är att var och en i landet bör ha möjlighet att till ett rimligt pris utnyttja den samhällsomfattande posttjänsten och att ingen utesluts från denna p.g.a. orimligt höga portokostnader i förhållande till hushållsin- komsten. bemyndigade regeringen att teckna avtal om preciserade servicemål för den samhällsomfattande post- tjänsten med den operatör som fick till uppgift att tillhandahålla tjänsten (prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). Det senast ingångna avtalet mellan staten och (publ.) gällde perioden – . Därefter har inget nytt avtal ingåtts mellan staten och Posten. I stället regleras dessa frågor uteslutande av postlagen, postförord- ningen och de tillståndsvillkor som gäller för Posten, för närva- rande enligt beslut (dnr 01- 12858/30) och (dnr 04–7877/39). Postlagen (1993:1684) trädde i kraft (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU9, rskr. 1993/94:119). I propositionen Postlag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. motiverades postlagen med att det krävdes en annan typ av reglering som en följd av att monopol- ställning hade upphört. Det var exempelvis angeläget att skapa be- stämmelser om tystnadsplikt som syftar till att skydda den person- liga integriteten hos dem som anlitar befordringsföretag, i synner- het för brevbefordran. Vidare angavs att vissa delar av dagens postverksamhet, framför allt distributionen av brev till mottagare i glesbygd, inte var lönsam utifrån affärsmässiga synpunkter. Det ansågs dock vara en sam- hällsangelägenhet att denna service skulle finnas kvar även efter liberaliseringen. Regeringen såg en risk med en öppen marknad i det att den olönsamma postservicen kunde försämras om inget gjordes för att förhindra detta. Det ansågs naturligt att nya post- befordringsföretag skulle försöka koncentrera sig på den del av marknaden som gav störst vinster, dvs. framför allt företagspost i de större städerna. Regeringen ansåg att detta kunde försvåra situ- Bakgrund och gällande rätt ationen för det eller de företag som måste erbjuda rikstäckande service. Det var därför viktigt att staten skaffade sig ett instrument för att värna vissa grundläggande behov av postservice i hela landet såsom att erbjuda rikstäckande postservice. Postlagen har reviderats . Genom propositionen Ändringar i postlagen och efterföljande riksdagsbehandling (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) ändrades be- stämmelserna om den grundläggande postservicen till att avse samtliga adresserade försändelser upp till en vikt av och inte som dittills endast brev och paket. och tid- skrifter kom därmed att omfattas av begreppet grundläggande postservice. Kravet på rimliga och enhetliga priser utvidgades att omfatta enstaka paket för både privatpersoner och företag. Anmäl- ningsplikt för att bedriva postverksamhet ersättes med ett till- ståndskrav. Ändringarna trädde i kraft . Med propositionen Statens ansvar på postområdet kompletterades det övergripande postpolitiska målet om att alla skall kunna skicka och ta emot adresserade försändelser med ett servicemål som preci- serades i lagtext, tillståndsvillkor och avtal (prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). Lagändringarna innebar samti- digt en möjlighet att förena tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor. Ändringarna syftade dels till att på ett bättre sätt uppnå de postpolitiska målen, dels till att anpassa lagstiftningen till det då beslutade postdirektivet (97/67/EG). Begreppet grundläggande postservice i postlagen ändrades till samhällsom- fattande posttjänst. Paketbefordran togs bort ur definitionen av postverksamhet, och som en följd av detta krävdes inte längre till- stånd för paketbefordran heller för dem som även regelbundet be- fordrade brev mot avgift. Alla som befordrade paket kom därmed att behandlas lika i detta avseende. Paketbefordran utgjorde dock alltjämt en del av den samhällsomfattande posttjänsten. Dittillsva- rande prisreglering i avtalet mellan staten och ersattes dessutom med ett bemyndigande för regeringen att meddela före- skrifter om ett pristak för postverksamhet. Ändringarna trädde i kraft . Den tredje reformen kom genom propositionen Postal infra- struktur, vilken syftade till att skapa förutsättningar för ett mer konkurrensneutralt och bättre samutnyttjande av den postala infra- strukturen och därigenom även en ökad enkelhet för postkunden (prop. 1998/99:95, 1998/99:TU11, rskr. 1998/99:237). En defini- tion av postnummersystemet infördes i postlagen. Bakgrund och gällande rätt myndigades att utse en postoperatör som tillhandahåller en sam- hällsomfattande posttjänst, dvs. Posten, att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet enligt vissa riktlinjer. in- fördes en regel om att en postoperatör skall vara skyldig att möjlig- göra att försändelser som befordras av andra operatörer kan nå operatörens postboxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare. fick också en lagreglerad medlingsroll vid tvister om tillgängligheten till anläggningar för postöverlämning. Ändringarna trädde i kraft . Den inledande bestämmelsen i postlagen reglerar den samhällsom- fattande posttjänsten och begreppet motsvarar i princip det statliga åtagandet på postområdet (se prop. 1997/98:127, s. 46). Enligt 1 § postlagen skall det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Posttjänsten skall vara av god kvalitet, och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall även finnas möjlighet att försäkra för- sändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Bestämningen av servicenivån i lagen tjänar bl.a. som grund för att i tillståndsvillkor precisera kraven enligt postdirektivet (97/67/EG, ändrat genom direktiv /39/EG) om befordringsti- der, insamlingspunkter m.m. I 7 a § första stycket postlagen finns de bestämmelser om till- handahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten som följer av postdirektivet. Den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna. En sådan operatör skall redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten i enlighet med postdirektivet. Operatö- ren skall vidare hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Slutligen ställs krav på att operatören skall fastställa ett förfarande för klagomål och offentliggöra uppgifter om klagomålen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillstånds- myndigheten får enligt 7 a § tredje stycket postlagen meddela när- mare föreskrifter om sådana krav som ställs på den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst. PTS är enligt postförord- Bakgrund och gällande rätt ningen (1993:1798) tillståndsmyndighet. Enligt 10 § postförord- ningen får PTS meddela föreskrifter enligt 7 a § första stycket postlagen om krav på den som tillhandahåller en samhällsom- fattande posttjänst. Enligt postdirektivet skall medlemsstaterna säkerställa att den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls utan avbrott och till en viss fastställd kvalitet vad gäller regelbunden insamling, lokalise- ring av insamlingspunkter, utdelning m.m. I postförordningen åläggs PTS en skyldighet att genom tillståndsvillkor se till att di- rektivets krav genomförs. I postförordningen finns bestämmelser som rör samhällsomfat- tande posttjänst i 7–10 §§. Enligt 7 § postförordningen skall PTS, för en eller flera tillståndshavare, förena tillståndet att bedriva post- verksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla en sam- hällsomfattande posttjänst. I 8 § första stycket postförordningen anges vissa servicekrav som skall ingå i villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst. Dessa villkor skall innehålla krav på att expedi- tions- och inlämningsställena skall ligga så tätt att användarnas be- hov beaktas. Vidare skall krav ställas på att det skall göras minst en insamling och en utdelning av försändelser varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geo- grafiska förhållanden som PTS bedömer skall utgöra skäl för un- dantag. Slutligen skall krav ställas på att av de brev som lämnas in för övernattbefordran före angiven senaste in- lämningstid, oavsett var i landet de lämnas in, skall ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. av breven skall ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Den senaste inläm- ningstiden får inte ändras väsentligt utan PTS godkännande. Enligt 8 § andra stycket postförordningen skall undantag från kraven om regelbunden insamling och utdelning anmälas till Europeiska kommissionen och till de nationella tillsynsmyndigheterna inom Europeiska unionen (EU). Postlagen innehåller definitioner av postverksamhet, brev och postnummersystemet. Med postverksamhet avses enligt 3 § postlagen regelbunden be- fordran av brev mot avgift. Bakgrund och gällande rätt Med brev avses enligt samma paragraf adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpning av lagen. I specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1993/94:38) anges att uppsamling, sortering, transport (ny sortering) och utdelning av postförsändelser traditionellt ingår i postbefordran. Det är i första hand utdelningen – dvs. distributionen – och hur denna är utfor- mad som avgör om det är fråga om postbefordran eller inte. I pro- positionen anges vidare att det inte är ovanligt att exempelvis större företag själva ombesörjer sortering och inleverering av postförsän- delser till Postens terminaler, vilket innebär att några led i Postens arbete i den traditionella postbefordringen hoppas över. Enligt propositionen är det dock fortfarande fråga om postbefordran. Li- kaså har vissa hybridtjänster uppkommit, som innebär t.ex. att ett meddelande överförs elektroniskt till en postterminal nära utdel- ningsorten, där meddelandet skrivs ut och kuverteras för att sedan fysiskt delas ut till mottagaren. Även här är det fråga om postbe- fordran, sedan meddelandet väl har kuverterats. Postverksamhet är endast sådan verksamhet där befordringen sker med en viss regelbundenhet. Utdelning efter detta fastlagda mönster skall i princip ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje särskilt tillfälle. Normalt är det fråga om förmedling av stora volymer. Kravet på regelbundenhet i distribu- tionen är avsett att skilja postverksamhet från beställningsdistribu- tion, dvs. sådan verksamhet som sköts av bud-, express- och ku- rirföretag. Det är i första hand det företag som avsändaren av ett brev eller paket anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverk- samhet, enligt specialmotiveringen i propositionen. Mellan avsän- daren och företaget har därvid träffats ett avtal om befordran, även om det inte är ett individuellt avtal. Beträffande vilka försändelser som är att anse som brev skall det till en början vara fråga om en adresserad försändelse. Att detta rekvisit förts in hänger enligt propositionen samman med de skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamheten, nämligen intresset av att skydda avsändarens och mottagarens per- sonliga integritet och att garantera tillförlitliga befordringsmöjlig- heter. Dessa intressen gör sig nämligen i princip bara gällande när det är fråga om försändelser som är avsedda för en speciell motta- Bakgrund och gällande rätt I enlighet med detta faller alla oadresserade försändelser – re- klam, samhällsinformation och annat – utanför begreppen brev. För att anses som ett brev i postlagens mening gäller också att försändelsen skall vara innesluten i ett kuvert eller annat omslag. Vissa öppna försändelser – vykort, brevkort o.d. – kan emellertid, liksom brev, innehålla förtroliga eller personliga meddelanden och de är därmed enligt propositionen förtjänta av ett motsvarande skydd. Därför jämställs vykort, brevkort och liknande försändelser med brev vid tillämpningen av lagen. Öppna försändelser i övrigt, dvs. sådana som inte innehåller per- sonliga meddelanden räknas däremot inte som brev. Om exempel- vis tidningar, tidskrifter eller reklam befordras utan någon form av kuvert eller annat omslag, är försändelserna alltså inte brev i lagens mening. Med postnummersystemet avses enligt 3 a § första stycket post- lagen ett system av sifferserier som används för att dela in landet i postnummerområden för postbefordringsändamål. I andra stycket anges att postnummersystemet skall vara utformat så att det möj- liggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. Krav på den som bedriver postverksamhet Ett antal bestämmelser i postlagen gäller krav på den som bedriver postverksamhet. Enligt 4 § postlagen krävs tillstånd enligt lagen för rätten att bedriva postverksamhet. Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodo- ser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd skall endast beviljas om sökanden har förutsättningar att bedriva post- verksamhet på ett sådant sätt (5 § postlagen). I postlagen finns bestämmelser om obeställbara brev och om tystnadsplikt som också har att göra med skyddet för avsändarens och mottagarens integritet, som den som bedriver postverksamhet måste följa. Ett tillstånd får förenas med vissa villkor. De villkor som upp- ställs kan därmed sägas utgöra krav på den som bedriver postverk- samhet. Bakgrund och gällande rätt Tillstånd att bedriva postverksamhet får enligt 5 b § postlagen för- enas med vissa villkor om skyldigheter för tillståndshavare. får förena ett tillstånd att bedriva post- verksamhet för en eller flera tillståndshavare med en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Myndigheten skall föreskriva på vilket sätt tillståndshavaren skall tillhandahålla tjäns- ten. Därigenom kan det generella kravet på att tjänsten skall vara av god kvalitet preciseras när det gäller insamlingsfrekvens, beford- ringstider m.m. på ett sådant sätt att postdirektivets krav på sam- hällsomfattande posttjänster uppfylls (prop. Enligt postförordningen skall sådana tillståndsvillkor innehålla vissa krav, vilka har redovisats ovan under . Därutöver får tillståndsvillkor ställas upp som närmare anger hur kraven i 5 § postlagen på tillförlitlighet och integritetsskydd skall fullgöras, anpassat till de individuella förutsättningarna för varje operatör. I tillståndsvillkoren får vidare anges skyldigheter för den som bedriver postverksamhet att i verksamheten ta hänsyn till handi- kappades behov av särskilda posttjänster samt att beakta totalför- svarets behov av posttjänster under höjd beredskap. Genom dessa bestämmelser kan viss service till funktionshindrade och vissa be- redskapsåtgärder för totalförsvaret tillförsäkras genom föreskrifter i tillståndsvillkor. Tillståndshavaren blir då skyldig att utföra tjänsterna mot ersättning. Bestämmelsen hindrar inte att PTS i stället upphandlar tjänsterna. PTS upphandlar bl.a. utsträckt post- service till äldre och funktionshindrade i glesbygd samt vissa blind- skriftsförsändelser till synskadade. PTS upphandlar också tjänster för att tillgodose samhällets behov av postkommunikation vid svåra påfrestningar på samhället och i krig. I 5 b § andra stycket postlagen ges ett bemyndigande till reger- ingen eller, efter regeringens bemyndigande tillståndsmyndigheten, att meddela närmare föreskrifter om tillståndsvillkoren. Genom detta bemyndigande ges bl.a. möjlighet att närmare reglera postdi- rektivets genomförande. Bemyndigandet ligger till grund för be- stämmelserna i 7–8 §§ postförordningen om samhällsomfattande posttjänst. Något bemyndigande till tillståndsmyndigheten har däremot inte getts. Bakgrund och gällande rätt Enligt 7 b § postlagen får regeringen föreskriva att priser för tjäns- ter som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. Be- stämmelsen omfattar numera endast brev och därmed i lagen jäm- ställda försändelser. och tidskrifter som inte är inneslutna i omslag omfattas således inte. Enligt 9 § postförordningen får den som tillhandahåller en sam- hällsomfattande posttjänst inte höja priset per kalenderår för inri- kes befordran av enstaka övernattbefordrade brev som väger högst mer än förändringen i konsumentprisindex (KPI) mellan juli närmast föregående år och juli . Härvid får dock ett pris avrundas till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir större än förändringen i KPI. Ett ut- rymme för prishöjning som inte utnyttjats under ett kalenderår får användas under ett av de tre påföljande åren. Det totala utrymmet för prishöjning skall dock minskas med sådan höjning utöver änd- ringen i KPI som skett på grund av avrundning. Enligt 7 a § andra stycket postlagen skall regeringen utse en till- ståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Regeringen beslutade att skall förvalta postnum- mersystemet. Den som tillhandahåller postnummersystemet är enligt 7 c § för- sta stycket postlagen skyldig att på begäran från andra tillstånds- havare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom be- gärda postnummerområden. På detta sätt ges alla postoperatörer möjlighet att erbjuda sina kunder en postbox med ett särskilt post- nummer. Om en postoperatör vill tillhandahålla en postboxanlägg- ning inom ett visst geografiskt område, kan operatören begära ett postnummer inom den postnummerserie som gäller för området. får i enskilda fall bevilja undantag från skyldigheten att på begäran tilldela postnummer, om tilldelning av begärt postnummer i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet. En obegrän- sad möjlighet för andra postoperatörer är enligt förarbetena (prop. 1998/99:95, s. 32) inte genomförbar. Särskilt i storstadsområden är Bakgrund och gällande rätt tillgången till postnummer begränsad. kan väga operatörens intresse av att erbjuda postboxar inom det aktu- ella området mot att postnummersystemet skall fungera effektivt för sortering och befordran av försändelser över hela landet. Skulle en tilldelning av ett postnummer riskera att störa postnummer- systemet strider detta mot syftet med systemet, som är att möjlig- göra en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. För en ändring i postnummersystemet som inte endast berör en- staka postadressater krävs enligt 7 d § postlagen tillståndsmyndig- hetens godkännande. Den som ålagts att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet förfogar också över systemet. Bestämmelsen skall garantera att ändringar i postnummersystemet blir tillgängliga för alla postoperatörer och andra aktörer och (prop. 1998/99:95, s. 32). Anläggningar för postöverlämning till mottagare (postboxar)