sou · GTB328 · 2006-01-01 00:00:00 — I våra direktiv anges att vi skall undersöka om eventuella svårig- heter att avyttra bostaden på den tidigare bostadsorten bör beaktas vid utformningen av avdragsreglerna och hur en sådan regel i så fall skulle vara utformad. I avsnitt 4.2 redogör vi för den tidigare möjligheten till inlösen av egnahem. Av den utvärdering av lagstiftningen som då gjordes av AMS framgår att regelverket öppnade möjligheter till fusk genom att en person som fått sin bostad inlöst kunde välja att flytta tillbaka till den ursprungliga bostadsorten . Av framgick också att inlösensverksamheten haft en mycket begränsad omfattning och att det var en grannlaga uppgift för beslutsmyndigheterna att försöka särskilja rent arbetsmark- nadspolitiska motiv från rent privatekonomiska vid prövningen av om inlösen skulle ske. Vi har tidigare konstaterat att det på flera håll i landet föreligger en relativt besvärlig bostadsmarknad både i fråga om att ordna en ny fast bostad och att avyttra den gamla bostaden. Även om så är fallet innebär vårt förslag till ändring av tidsgränsen för samtliga skattskyldiga som har dubbel bosättning på grund av sitt arbete till att de skattskyldiga som har svårt att avyttra sin bostad kommer att få god tid på sig att göra det. torde vara tillräcklig både för att kunna sälja och köpa respektive hyra en bostad. Därtill kommer att en skattskyldig som eventuellt gör en förlust i samband med en försäljning av sin bostad har rätt till avdrag för kapitalförlusten i inkomstslaget kapital. Vår bedömning är därför att det inte behövs någon särskild regel för dessa fall. 6.6Avdragets påverkan på regional utveckling och arbetsmarknadens rörlighet Vår bedömning: Med våra förslag till förändringar av avdragen kommer rörligheten på arbetsmarknaden troligtvis att påverkas positivt. Vi tror också att möjligheterna att rekrytera arbetskraft kommer att underlättas med de förändrade avdragen. De skatt- skyldigas möjligheter att kunna förutse tillämpningen av avdragsreglerna ökar och därmed förhoppningsvis också deras benägenhet att söka arbete på längre avstånd från bostadsorten. En ökad rörlighet ökar förutsättningarna för en effektivare matchning mellan den befintliga arbetskraften och presumtiva arbetsgivare, oberoende av vilken region arbetskraften befinner sig i. Detta torde medföra att det inte finns några regioner som direkt missgynnas av de föreslagna avdragen. Däremot får regionerna en ökad möjlighet att behålla skattekraft och att rekrytera arbetskraft, vilket kan vara särskilt betydelsefullt för orter med hög arbetslöshet i glesbygd. I avsnitt 6.3 föreslår vi att reglerna för avdrag förenklas och att tidsperioderna förlängs. Kan då denna förändrade avdragsrätt för- stärka rörligheten på arbetsmarknaden? Regeringen har tidigare framhållit att de förändringar av avdrags- rätten som gjordes i samband med skattereformen kunde befrämja rörligheten på arbetsmarknaden (prop. 1989/90:110 s. 360). Våra förslag till förändrade avdrag innebär bland annat att förutsebarheten i fråga om tillämpningen av reglerna ökar. Detta medför troligtvis att de skattskyldiga lättare vågar ta steget till ett nytt arbete på en ny bostadsort. Därtill kommer att en eventuell make eller sambo som arbetar på den gamla bostadsorten får på sig att hitta ett lämpligt arbete på den nya arbetsorten. Av tillgänglig statistik framgår att avdragen för tillfälligt arbete och dubbel bosättning har ökat med . Vår bedöm- ning är att de förändringar som vi föreslår kommer att förstärka denna utveckling. Även näringslivets möjligheter att rekrytera arbetskraft borde underlättas med våra förslag. kommer att få en allt äldre befolkning under de när- maste decennierna (se avsnitt 5.1.3). Den så kallade försörjnings- bördan, dvs. antalet ungdomar och äldre som skall försörjas av gruppen 20–64 åringar, kommer att öka i betydande omfattning. Denna utveckling kommer att bli kännbar i alla regioner men för- väntas komma snabbare och bli mer omfattande i regioner som har en ogynnsam åldersstruktur. En rad undersökningar visar att det riskerar att uppstå brist på arbetskraft både inom privat och offentlig sektor och att denna brist kan bli särskilt påtaglig i vissa regioner. Branscher som väntas få störst problem är enligt AMS bedömningar industri och teknik, utbildning, bygg och anläggning samt vård och omsorg (se avsnitt 5.1.6). Enligt har bristregionerna stor spridning över landets olika delar med den största koncentrationen till , och . LA-regionerna , , , och väntas få den största arbetskraftsbristen medan de största summerade över- skotten kommer att uppstå i , , , och . Detta hindrar dock inte att det även i dessa senare regioner beräknas uppstå underskott inom vissa yrken, särskilt inom utbildning och vård (se avsnitt 5.1.4). I de fall det finns regionala obalanser i form av att efterfrågan på arbetskraft med en viss kompetens finns i vissa regioner, och de arbetssökande med den sökta kompetensen finns i andra regioner, blir den geografiska rörligheten viktig. Om arbetskraften slussas från regioner med överskott på arbetskraft med den sökta kompetensen till regioner med brist, skapas bättre förutsättningar för regional tillväxt. Den åsyftade rörligheten kan delas upp i två delar. Antingen kan människor flytta till en ny ort av arbets- relaterade skäl eller också kan de bo kvar på bostadsorten och pendla till arbetet i den nya orten. Benägenheten att flytta på grund av arbetsmarknadsskäl har minskat medan pendlingen har ökat . Detta har lett till en omfattande regionförstoring. Med våra förslag kommer det inte att ha någon betydelse från vilken region arbetskraften rekryteras. De föreslagna reglerna kommer varken gynna eller missgynna någon region utan vara neutrala i förhållande till den skattskyldiges bostadsort. Vår bedömning är att personer som kommer att nyttja en förändring av avdragsrätten är bosatta i alla delar av landet. Det finns därför ingen anledning att anta att proportionerna avseende nuvarande regionala fördelning av skattskyldiga, som yrkar avdrag vid dubbel bosätt- ning, kommer att förändras i någon nämnvärd utsträckning. Det kan vidare vara positivt för kommuner med stor arbetslös- het, till exempel i glesbygd, om arbetslösa kommuninnevånare kan veckopendla till arbeten utanför den egna kommunen, eftersom skatteunderlaget då ökar. Dessutom kan en arbetslös få möjlighet att öka sin arbetslivserfarenhet och kompetens genom att arbeta på annan ort , för att sedan ha större möjlighet att finna arbete på den gamla bostadsorten. I det fall det finns en kvarstannande make eller sambo som innehar en nyckelroll på en arbetsplats eller arbetar inom ett yrke som det är svårt att rekrytera personal till är det dessutom en fördel för både arbetsgivaren och kommunen om han eller hon inte behöver söka arbete på den skattskyldiges nya arbetsort . Dels undviker man en vakans som är svår att ersätta, dels kan kommunen behålla sitt skatteunderlag. Det är värt att beakta att en hotande brist på nyckelpersoner kan bli en avgörande faktor i besluten om framtida investeringar och lokaliseringar av verksamhet. Våra förslag innebär också att de skattskyldiga får att acklimatisera sig på den nya arbetsorten, vilket kanske kan leda till att permanenta flyttningar lättare kommer till stånd. För en överhettad region som löser eventuell arbetskraftsbrist genom inpendling kan det vara en fördel att regionen, åtminstone inte , behöver anordna platser inom barnomsorgen eller skolan för eventuellt medföljande barn. Det finns många sätt att stimulera rörligheten på arbetsmarkna- den. Möjligheten till avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning utgör en viktig pusselbit i detta arbete. 7 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skall olika konsekvenser av förslagen i ett betänkande redovisas. De kon- sekvenser som särskilt nämns i förordningen är konsekvenser för 1. kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag och enskilda, 2. samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, 3. den kommunala självstyrelsen 4. brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, 5. sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, 6. små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, 7. jämställdheten mellan kvinnor och män och 8. att nå de integra- tionspolitiska målen. 7.2Offentligfinansiella konsekvenser och finansiering av våra förslag Vid taxering gjorde cirka 87 300 skattskyldiga avdrag för ökade levnadskostnader vid tillfälligt arbete, dubbel bosättning och hemresor med . Det skall jämföras med taxering då cirka 79 000 skattskyldiga gjorde avdrag med och taxering då cirka 67 400 skattskyldiga gjorde avdrag med . Av de särskilda granskningar som några skattemyndigheter men också har gjort, kan den slutsatsen dras att av det totala avdraget i ruta 09 i inkomstdeklarationen utgörs av avdrag som avser ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning och att resterande avdrag, dvs. , avser avdrag för ökade levnadskostnader vid tillfälligt arbete. Detta skulle innebära att utgjorde avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Konsekvenser av förslagen SOU 2005:28 Från utredningens särskilda granskning avseende avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning kan vidare utläsas att av avdragsbeloppet hänför sig till logi, till merkostnader för måltider och andra småutgifter och till hemresor. I avsnitt 6.3 föreslår vi att tidsperioden för ensamstående skatt- skyldiga förlängs till och att tidsperioden för makar och sambor förlängs till sammanlagt . Vi föreslår också att kravet på skälighet tas bort för samtliga skattskyldiga som gör avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Den första perio- den skall gälla alla skattskyldiga som har dubbel bosätt- ning på grund av att de har flyttat till en ny bostadsort på grund av sitt arbete. Det krävs inte några andra omständigheter än att den skattskyldige på grund av sitt arbete har flyttat till en ny ort och att en bostad har behållits på den tidigare bostadsorten. För att med- ges avdrag än krävs att den skattskyldige är gift eller sambo och att den dubbla bosättningen föranleds av makens eller sambons förvärvsverksamhet. De föreslagna regelförändringarna får bedömas leda till negativa effekter för de offentliga finanserna. Mot bakgrund av att mer- parten av dem som begär avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning är makar eller sambor (jfr SOU 1999:94 s. 186), bör av förenklingsskäl utgångspunkten vid beräkningen av effek- terna vara att tiden förlängs med generellt. Brister i datamate- rialet över hur som avdrag beviljas på individnivå gör att vi antar att alla beviljas avdrag under den maximalt tillåtna tiden. Detta överskattar de negativa skattemässiga effekterna för den offentliga sektorn men kan betraktas som ett tak för kostnaden. Taket för budgeteffekten skulle då kunna uppskattas till med utgångspunkt i att av hänför sig till dubbel bosättning och att av detta belopp hänför sig till ökade levnadskostnader (dvs. med avdrag för hemresor) samt en förlängning av tiden med och en genomsnittlig skatt på [(1,8 mdkr x ) x x 2/3 x = ]. Andelen 2/3 i ekvationen erhålls genom antagandet att alla kommer att ha dagens avdragssumma jämfört med . Merkostnaden blir således 2/3 av dagens avdragsbelopp. Med beaktande av att 1. alla skattskyldiga som gör avdrag vid dubbel bosättning inte har dubbel bosättning vilket knappast skulle förändras vid en förlängning, 2. dubbel bosättning alltid innebär en fördyring och normalt något som man försöker undvika under en alltför , 3. regelförändringarna innebär en betydelsefull förenkling av reglerna som bör leda till färre tvister mellan skattskyldiga och , dvs. administ- rativa vinster, och 4. att en viss skatteanpassning mellan avdraget för tillfälligt arbete och avdraget för dubbel bosättning förväntas ske, skulle effekten sammantaget kunna beräknas till . För att kunna finansiera våra förslag föreslår vi att avdrag för merkostnader för måltider och småutgifter slopas efter både vid dubbel bosättning och vid tillfälligt arbete. Som framgått ovan kan från vår särskilda granskning antas att förhållan- det mellan logi, merkostnader för måltider och hemresor är 50, . Det innebär att de offentliga utgifterna för måltider och småutgifter m.m. i ruta 09 kan uppskattas till (1,8 mdkr x x 0,4106) dvs. Om man antar att hälften av alla som gör avdrag för ökade levnadskostnader i ruta 09 gör avdrag som understiger en månad och att resterande skattskyldiga gör avdrag , så innebär en minskning av avdrags- perioden till en månad en besparing för det offentliga med . 7.3Regional utveckling och rörlighet på arbetsmarknaden Vi bedömer att våra förslag kan komma att förstärka regional utveckling och bidra till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden (se vidare avsnitt 6.6). 7.4Administrativa konsekvenser och risken för fusk Våra förslag leder till att det blir enklare att tillämpa reglerna och att förutsebarheten ökar. Antalet felaktiga yrkanden som beror på missförstånd om reglernas innebörd kommer sannolikt att minska och arbete kan mera inriktas mot att förebygga risken för fusk. Genom att vi har valt att behålla en tidsbegränsning av avdragen förhindrar vi även fortsättningsvis risken för att reglerna kan komma att missbrukas. kommer sannolikt också att leda till administrativa vinster för men också för det offentliga genom att antalet tvister kommer att minska. 7.5Konsekvenser för olika familjekonstellationer och jämställdheten mellan kvinnor och män I avsnitt 6.3 redogör vi för förslagens konsekvenser för olika familjekonstellationer. Vår slutsats är att förslagen kommer att ha positiva konsekvenser för samtliga familjekonstellationer i och med att tidsperioderna förlängs. När det gäller skillnaderna mellan kvinnors och mäns pend- lingsmönster finns en redovisning om detta i avsnitt 5.2.4. Där framgår att män pendlar över större områden än vad kvinnor gör. Pendlingens konsekvenser ur ett genusperspektiv diskuteras kort i avsnitt 5.2.5. När det gäller skattskyldiga i åldrarna (se tabell 3, bilaga 2) kan vi också konstatera att det framförallt är män som gör avdrag vid tillfälligt arbete och dubbel bosättning, vilket kan tyda på att det är kvinnorna som tar det största ansvaret för eventuella barn. Å andra sidan framgår också av statistiken att fördelningen mellan män och kvinnor bland den yngre arbets- kraften, som gör avdrag vid tillfälligt arbete och dubbel bosättning, är relativt jämn. Om detta mönster skulle bibehållas inom den generationen skulle skillnaderna i veckopendlings- mönster mellan könen minska. finns alltså en könsskillnad när det gäller familjer med hemmavarande barn som skulle kunna förstärkas av våra förslag. Vår bedömning är dock att denna påverkan inte kommer att bli särskilt stor i förhållande till dagens situation. Förslagen kan dock ha betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män på så sätt att en make eller sambo, i vart fall under en omställningstid, inte tvingas ge upp sitt förvärvsarbete eller sin eventuella karriär på hemorten på grund av att partnern beslutar sig för att ta ett nytt arbete som förutsätter dubbelt boende på, och veckopendling till, en annan arbetsort. Utöver vad vi redovisat ovan medför våra förslag inte några sär- skilda konsekvenser. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) I paragrafen finns bestämmelsen om avdrag för ökade levnadskost- nader vid tillfälligt arbete på annan ort. I ett nytt andra stycke införs ett tillägg som innebär att avdrag för ökade utgifter för måltider och småutgifter på arbetsorten får dras av bara under . Tidsbegränsningen gäller endast när det är fråga om till- fälligt arbete på annan ort. När det gäller tjänsteresor sker ingen förändring, dvs. i de fall paragrafen är tillämplig på grund av hänvisningen i 12 kap. 6 § andra stycket IL. (Se vidare allmän- motiveringen avsnitt 6.4). I paragrafen regleras förutsättningarna för rätt till avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Som ökade levnadskost- nader räknas utgifter för logi, ökade utgifter för måltider samt diverse småutgifter (se 12 kap. 6 §). I paragrafens första stycke regleras rätten till avdrag för ökade logiutgifter. För att få avdrag för sådana utgifter krävs att den skattskyl- dige på grund av sitt arbete har flyttat till en ny bostadsort och att en bostad behållits för den skattskyldige, dennes make eller familj på den tidigare bostadsorten. Någon skälighetsprövning skall inte göras. Regeln gäller alla skattskyldiga som har dubbel bosättning, det vill säga även ensamstående som i förhållande till dagens regler får en förlängd tid med . Det är inte ovanligt att en skatt- skyldig behåller en bostad på den tidigare bostadsorten för att kunna utöva gemensam vårdnad om barn som är bosatt på den orten. Till skillnad från innebär den nya regleringen att avdrag skall medges även i sådana fall (se vidare allmänmotiveringen avsnitt 6.3). För gifta och sambor får avdrag göras även efter de två åren om den dubbla bosättningen föranleds av makens eller sambons förvärvsverksamhet. I sådana fall får avdrag göras under sammanlagt längst . Genom att använda ordet sammanlagt i första styckets tredje mening markeras att den första tidsperioden skall räknas in i femårsperioden. Inte heller här krävs det någon skälighetsprövning av det slag som gäller enligt dagens regler. Genom att ta bort kravet på skälighet slipper maken eller sambon, till skillnad mot vad som gäller , visa att det inte går att få arbete på den nya orten. När det gäller makens eller sambon förvärvsverksamhet är någon ändring objektivt sett inte avsedd. I paragrafen har ett nytt andra stycke införts som innebär att för- längning av tidsgränserna endast får ske om synnerliga skäl före- ligger. Bestämmelsen, som har flyttats från 20 § andra stycket, innebär en skärpning vilket bör ses som en följd av att tidsgräns- erna har förlängts. I paragrafen har ett nytt tredje stycke införts som innebär att rätten till avdrag för ökade utgifter för måltider och småutgifter begränsas till en månad. Det kan noteras att rätten till avdrag endast förutsätter att rätten till avdrag för logikostnader föreligger, inte att avdrag för logikostnader faktiskt yrkas. (Se vidare allmän- motiveringen avsnitt 6.4). Andra stycket i paragrafen tas bort. Ändringen är en konsekvens av att vi har flyttat bestämmelserna om tidsbegränsning till 12 kap. 19 § första och andra styckena. De nya reglerna föreslås träda i kraft och tilläm- pas första gången vid taxering. Det innebär att de nya reg- lerna kan bli tillämpliga också på skattskyldiga som redan har påbörjat en dubbel bosättning. Avgörande för om avdrag kan ske är när den dubbla bosättningen påbörjades. För en ensamstående person som har påbörjat en dubbel bosättning , skall avdrag medges i sammanlagt räknat från det datum avdrag kunde ha medgivits första gången om han eller hon uppfyller rekvisiten i 12 kap. 19 § IL. Detsamma skall gälla skattskyldiga som har dubbel bosättning på grund av makes eller sambos förvärvs- verksamhet sedan till exempel . De skall kunna få avdrag i sammanlagt längst beroende på när den dubbla bosättningen påbörjades och under förutsättning att maken eller sambon behöver en bostad på den tidigare bostadsorten på grund sin förvärvsverksamhet. Övergångsbestämmelserna innebär också att skattskyldiga som på annan grund än makes eller sambos förvärvsverksamhet har medgivits avdrag inte har rätt till förlängning ett tredje år. Detta betyder emellertid inte att bestämmelserna tillämpas retroaktivt. Ifråga om merutgifter för måltider och småutgifter på arbets- orten innebär förslagen att avdrag endast medges för . Eftersom de nya reglerna också kan bli tillämpliga på skattskyldiga som redan påbörjat en dubbel bosättning eller ett tillfälligt arbete före ikraftträdandet, kommer dessa i princip inte efter ikraftträdandet att kunna medges avdrag för sådana utgifter. En skattskyldig som till exempel påbörjat en dubbel bosättning kommer dock att kunna göra avdrag för ökade utgifter för måltider och småutgifter avseende halva . Översyn av reglerna om avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av reglerna om avdrag vid beskattningen för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Utredaren skall undersöka vilka effekter för arbets- kraftens rörlighet och den regionala utvecklingen som kan uppnås genom en förändring av avdragsrätten vid dubbel bosättning. I uppdraget ingår också att utreda vilka konsekvenser en förändring av avdragsrätten vid dubbel bosättning kan få för olika familje- situationer och risken för skattefusk. Utredaren skall utifrån resultatet av undersökningen och de grundläggande principerna för inkomstbeskattningen lämna förslag till förändringar i avdrags- möjligheterna vid dubbel bosättning som bedöms leda till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, som kan förstärka regional utveck- ling och som inte ökar riskerna för fusk. Utredaren får även ta upp andra frågeställningar som har med avdragsrätten att göra. Uppdraget skall redovisas . Avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning medges vid inkomsttaxeringen om den skattskyldige på grund av sitt arbete flyttat till en ny bostadsort, om en bostad för den skattskyldige, dennes make, sambo eller familj behållits på den tidigare bostads- orten och sådan dubbel bosättning är skälig på grund av 1.makens eller sambons förvärvsverksamhet, 2.svårigheter att skaffa en fast bostad på arbetsorten, eller 3.någon annan särskild omständighet. För avdragsrätt krävs också att den skattskyldige övernattar på arbetsorten och att avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än . Den som är gift eller sambo får dra av kostnaderna för dubbel bosättning under högst . För andra gäller avdragsmöjligheten i längst . Kostnaderna får dock dras av om anställningens natur eller andra särskilda skäl talar för det. Avdragsgilla kostnader är de ökade utgifterna för logi samt för måltider och småutgifter på arbetsorten. Ökade utgifter för logi skall dras av med ett belopp som motsvarar den faktiska utgiften. Ökade utgifter för måltider och småutgifter skall dras av antingen med den faktiska utgiftsökningen eller med ett belopp som beräk- nas enligt schablon. Den schablonmässiga utgiftsökningen beräk- nas till av maximibeloppet per hel dag om arbetsorten ligger i , dvs. per hel dag, och till av normalbeloppet per hel dag om arbetsorten ligger utomlands, dvs. mellan ca 60 och per hel dag beroende på land. Rätt till avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosätt- ning kunde ges första gången vid inkomsttaxering (prop. 1963:120, BevU 33, SFS 1963:265). hade det inte funnits någon möjlighet till avdrag och inställningen i dåvarande praxis var att när den skattskyldige valde att bosätta sig på annan ort och därför fick ökade kostnader för uppehälle skulle dessa kostnader anses utgöra den skattskyldiges personliga omkostnader, vilka inte var avdragsgilla. I förarbetena (SOU 1962:47 s. 76–78 och prop. 1963:120 s. 69) ansågs konsekvenserna av dåvarande praxis inte tillfredsställande. Starka skälighetssynpunkter kunde anföras för en betydande utvidgning av möjligheterna till avdrag för ökade levnadskostnader. Den då rådande situationen på bostads- marknaden hade lett till att den som tog anställning på ny ort drab- bades av betydligt höjda levnadskostnader under en övergångstid till dess att en ny familjebostad kunde ordnas. Gentemot inställ- ningen att ökade kostnader vid dubbel bosättning var att hänföra till personliga levnadskostnader – på grund av frivilligt träffade val – framhölls att skattebördan för samtaxerade makar måste avvägas med utgångspunkt från att makar normalt hade gemensamt hushåll.