sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — PTS har överlämnat en promemoria18 till regeringen där myndig- heten beskriver problemen med ofrankerade och otillräckligt fran- kerade försändelser, lämnar förslag på åtgärder och hänvisar till vidare utredning i frågan. Utredningen grundar sin framställning i denna fråga på det underlag som PTS har lämnat i sin promemoria till regeringen samt på uppgifter som utredningen fått från PTS och Posten. Med hänsyn till den korta tid som utredningen har haft till sitt förfogande i denna del har det däremot inte funnits tid för ytterligare efterforskningar i frågan. Förekomsten av felaktigt frankerade försändelser är inget nytt fenomen utan det har funnits problem med att försän- delser postats och i många fall befordrats utan att tillräckligt porto har erlagts. Enligt Posten har dock antalet sådana försändelser ökat markant . Enligt dessa uppgifter kan det samman- lagt röra sig om flera tiotals miljoner ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser som kommer ifråga för särskild hantering. De aktuella försändelserna kan delas in i två huvudsakliga grup- per, brevlådepost respektive sändningar som lämnas in på post- center eller terminal. Dessa båda grupper orsakar problem av olika karaktär. Gemensamt för dem är att de enligt Posten innebär ett betydande inkomstbortfall för Posten. Inkomstbortfallet pga. otillräckligt frankerade brev är, enligt Posten, mycket stort – bara för brevlådeposten uppgick inkomstbortfallet 2003 till ca 150 mil- joner kronor. Överväganden om vilka åtgärder som är möjliga för att komma till rätta med problemen innefattar en viktig avvägning mellan att dels bekämpa fusk, dels skydda avsändares och mottagares intres- sen. Brevlådepost är sådan post som lämnas in i ett befordringsföretags brevlådor. Dessa är normalt allmänt tillgängliga. Det finns av na- turliga skäl ingen inlämningskontroll vid dessa och breven får anses ha omhändertagits för befordran av befordringsföretaget i och med 18 Dnr 04-10110/69 att de har lagts på lådan. Det förekommer såväl ett medvetet sys- tematiskt utnyttjande av avsaknaden av inlämningskontroll av brevlådeposten som att försändelser av misstag läggs på brevlådor ofrankerade eller otillräckligt frankerade. De försändelser som är ofrankerade eller otillräckligt frankerade skall enligt nuvarande re- glering lösenbeläggas och skickas till mottagaren eller delas ut utan ytterligare krav. En kartläggning av lösenfrekvensen genomförs just nu av Posten. I många fall använder sig Posten även av eftertaxering där man uppmanar avsändaren att erlägga korrekt porto innan försändelsen vidarebefordras. Eftertaxering förutsätter dock att avsändaren går att spåra med ledning av uppgifter på försändelsens utsida. Ett annat problem är de sändningar som lämnas in vid särskilda in- lämningsställen, t.ex. Postcenter eller sorteringsterminal, utan att nödvändiga handlingar fylls i eller fylls i felaktigt, med följd att be- talning inte sker på ett korrekt sätt. Enligt Posten är det tämligen vanligt förekommande att följesedlarna anger färre försändelser än det faktiska antalet, eller att hela sändningar påträffas på lastkaj utan att några inlämningshandlingar fyllts i och utan att det med ledning av uppgifter på kuvert eller annat omslag går att fastställa vem avsändaren är. Även när det gäller denna post förekommer det enligt Posten såväl försändelser som lämnats in ofrankerade eller otillräckligt frankerade av misstag, som ett medvetet fusk. På se- nare tid har uppdagats att detta är en metod som bl.a. har använts av s.k. bluffaktureföretag. och har beskrivit problem som svenska företag har med företag som skickar ut bluffakturor. Dessa företag använder sig i sin tur ofta av ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelser i sina utskick. Enligt gällande lagstiftning och den befordringsskyldighet som postoperatörerna har, tvingas de i de flesta fall befordra försän- delser, trots att de är ofrankerade eller otillräckligt frankerade. Om lagstiftningen ändras så att dessa försändelser hanteras på ett mer ändamålsenligt sätt, kan det bli svårare för företag som skickar bluffakturor att upprätthålla sin verksamhet, och postoperatörerna kan minska sina inkomstbortfall. För att komma till rätta med denna typ av felaktig frankering driver Posten projektet betalt som syftar till att hitta felak- tigt inlämnade och underbetalda sändningar. I många fall använder sig Posten även i dessa fall av eftertaxering. Problem uppstår dock med de sändningar som saknar avsändarbeteckning. Enligt Letter Post Convention från UPU () skall ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser som sak- nar avsändare befordras till mottagarlandet för utdelning. Om av- sändaren finns angiven kan försändelsen i stället återsändas till denne och eventuellt bli föremål för eftertaxering. Inför 2004 utarbetade ett förslag om ändring av dessa regler, med innebörden att otillräckligt frankerade gränsöver- skridande försändelser skall kunna hanteras enligt respektive lands lagstiftning om obeställbara försändelser. Förslaget togs upp på kongressen och hänsköts till fortsatt behandling som en teknisk fråga i utskottet (). 9.10.2Ökad kontroll vid inlämningsställen En första fråga är om man bör ställa upp några krav på operatörerna när det gäller kontrollen vid inlämningstillfället, för att det skall finnas anledning att frångå den långtgående befordringsskyldig- heten enligt gällande regler. Det borde naturligtvis vara lätt att upptäcka stora volymer ofrankerade försändelser genom en skärpt inlämningskontroll, medan det kan vara besvärligare att på så sätt upptäcka otillräckligt frankerade försändelser. är det lätt att konstatera att operatörer med allmänt tillgängliga brevlådor har liten möjlighet att förhindra att även ganska stora mängder ofran- kerad post läggs på brevlådan, eftersom det inte är möjligt att hålla ständig bevakning över alla brevlådor. Problemet rör i första hand Posten. CityMail däremot har ett helt annat inflöde av post som bygger på avtal i förväg med kun- derna, vilket ger andra möjligheter att ordna kontrollen över inflö- det och därmed också att betalningen från avsändaren blir korrekt. Till den nämnda frågeställningen hör även frågan när en försändelse generellt sett kan anses ha tagits om hand för befordran av postoperatör. Det förhållandet att en bunt försändelser påträffas i närheten av en operatörs anläggning för sortering av försändelser, t.ex. utanför staketet till en sorteringsterminal, kan inte bedömas som att de tagits om hand av operatören. Påträffas däremot försän- delserna i en låda som i ett obevakat ögonblick ställts på anlägg- ningens lastkaj uppkommer gränsdragningsproblem. En viktig åtgärd för att minska det systematiska fusket med ofrankerade försändelser som har lämnats in som sändningar är naturligtvis ur en praktisk synvinkel att operatörerna skärper kon- trollen vid inlämning av post. Genom de kostnader som hanter- ingen av obeställbara brev är förknippade med för operatörerna bör det dock finnas en drivkraft hos dessa att se till att kontrollen vid inlämningsställena blir så bra som möjligt. Mot detta måste operatören naturligtvis ställa de kostnader som en ökad kontroll medför. Med hänsyn till de allmänt tillgängliga brevlådorna är det dock inte meningsfullt att föreslå några särskilda pålagor på operatörerna för att en otillräckligt frankerad sändning inte har kontrollerats till- räckligt vid inlämnandet. 9.10.3Rationell och säker hantering av ofrankerade och otillräckligt frankerade brev Utredningens förslag: Ett ofrankerat eller otillräckligt franke- rat brev skall anses som obeställbart. Någon skyldighet för be- fordringsföretaget att erbjuda mottagaren att lösa ut brevet skall inte föreligga. Det saknas regler för hur ofrankerade och otillräckligt franke- rade försändelser skall kunna hanteras rationellt. måste tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den enskildes integritet och egendom. Om avsändaren finns angiven på brevet kan brevet returneras till avsändaren med uppgift om att brevet måste förses med rätt porto. Problem uppstår när avsändaren inte kan spåras, vilket är det van- liga vid missbruk. I sammanhanget bör även beaktas att en avsän- dare som medvetet bryter mot portoföreskrifterna under vissa för- utsättningar kan göra sig skyldig till bedrägligt beteende, enligt 9 kap 2 § . Brottet är en ringa form av bedrägeri. Utvecklingen mot att man sätter i system att få brevförsändelser befordrade gratis eller till för lågt porto genom att utnyttja det faktum att befordringsföretaget i annat fall måste erbjuda motta- garen att lösa ut brevet, och att detta förfarande för befordrings- företaget är mer omständligt än att bara befordra brevet, verkar inte ha förutsetts av lagstiftaren när de nuvarande reglerna om obeställ- bara försändelser överfördes till postlagen från lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser. Postlagens regler om obeställbara försändelser bör enligt utred- ningen inte vara utformande så att de främjar ett sådant brottsligt förfarande. Till detta kommer att sannolikhetsgraden för att mot- tagaren skall lösa brevet är liten, enligt Posten. I synnerhet om innehållet i brevet är bluffakturor eller liknande, kan det enligt ut- redningen inte vara rimligt att en postoperatör skall vara tvungen att befordra brev till mottagaren för lösenförfrågan, när brevet vid uppsamlingshanteringen visar sig vara ofrankerat eller otillräckligt frankerat. kan det förekomma att brev av misstag frankeras otill- räckligt eller läggs på brevlåda ofrankerade, eller t.o.m. att frimär- ket lossnar från kuvertet efter att det lagts på brevlådan. Det är inte säkert att alla sådana försändelser är försedda med uppgifter om avsändaren. För sådana fall framstår systemet med en möjlighet för lösen från mottagaren som det mest ändamålsenliga. Att alla sådana försändelser av befordringsföretaget måste behandlas enligt reg- lerna om obeställbara brev framstår inte som rimligt och ändamåls- enligt. Utredningen har genom Posten erfarit hur Posten , Post , Posten , , La Poste och hanterar försändelser som saknar giltigt porto. Enligt undersök- ningen är det endast i som hanteringen av ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser har gjorts till föremål för lagstiftning. I de övriga länderna regleras hanteringen av dessa för- sändelser i postföretagets egna allmänna villkor. I t.ex. har Posten enligt sina allmänna leveransvillkor rätt att låta bli att befordra obetalda eller ofullständigt frankerade postförsändelser eller att uppbära det porto som fattas samt en lösenavgift från mottagaren. I de fall portot skall betalas i efterskott, och inte por- tot betalas inom utsatt tid efter betalningspåminnelse, har Posten rätt att avbryta transport och utdelning av kundens alla försändelser tills avgifterna har betalats eller kunden ställt en garanti eller tilläggsgaranti för betalning av avgifterna som god- känts av Posten . Vid en jämförelse med svenska förhållan- den kan denna efterskottsbetalning likställas med Postens tjänst betalt där inlämning sker på särskilda inlämningsställen och befordras på kredit och kunden faktureras i efterhand. Utredningen anser emellertid att det skulle bära för långt att rena misstag eller förbiseenden från avsändarens sida skulle föranleda att befordringsföretaget inte skulle behöva befatta sig med brevet. Det kan också, som nämnts ovan, förekomma att brev som lagts i brev- låda med korrekt frankering skadas i befordringsföretagets hanter- ing så att frimärket ramlar av, och då vore det i än högre grad oskä- ligt mot såväl avsändare som mottagare om brevet inte alls skulle tas om hand. En förutsättning för att bestämmelserna om hanteringen av obe- ställbara brev i postlagen skall bli tillämpliga måste dock vara att brevet är under förmedling av postbefordringsföretaget. Brevet bör anses vara under förmedling först efter att det har tagits emot av befordringsföretaget. När det gäller post som läggs i brevlådor bör försändelsen anses emottagen av befordringsföretaget när den lagts i en brevlåda. Be- träffande försändelser som skall lämnas till befordringsföretaget på annat sätt än i brevlådor, t.ex. sändningar, bör en förutsättning för att inlämning skall ha skett anses vara att avsändaren följer de vill- kor som gäller för inlämning hos befordringsföretaget. I Postens allmänna villkor för inlämning av sändningar ingår att det skall lämnas en komplett ifylld följesedel tillsammans med varje sänd- ning, med uppgift om kundnummer, avsändare och inlämnare (om annan än den betalningsansvarige) samt antal försändelser och vikt. Följesedeln utgör underlag för betalning. För att försändelser skall anses mottagna i ett sådant fall bör det således åtminstone krävas att avlämningen gått till på ett sätt som stämmer med befordrings- företagets villkor för sådan inlämning. Brev som t.ex. placeras på postbefordringsföretagets terminalområde utan iakttagande av fö- retagets villkor för inlämning bör enligt utredningen inte anses så- som mottagna för befordran av postbefordringsföretaget bara i och med att de placerats där. Har däremot befordringsföretaget under sådana omständigheter tagit hand om försändelserna, måste de dock anses vara under befordran. Den omständigheten att en senare kontroll visar att försändelserna är ofrankerade eller otill- räckligt frankerade ändrar inte denna bedömning. Detsamma gäller vid inlämning på serviceställen av frimärkt eller frankostämplad post som saknar giltigt porto. Utredningen anser dock inte att det krävs någon särskild be- stämmelse om när ett brev skall anses mottaget för befordran av ett Allmänna regler för hur man skall göra med upphittad egendom kan bli tillämpliga i fall när försändelserna inte anses som mottagna av befordringsföretaget. Enligt utredningens uppfattning föreligger inga särskilda pro- blem om avsändaren är känd. Befordringsföretaget kan då kontakta avsändaren och begära rätt frankering, alternativt returnera försän- delsen till avsändaren med uppgift om att brevet är felaktigt franke- rat. Någon ändring av lagstiftningen som särskilt tar sikte på sådana fall bör därför inte anses erforderlig. Utredningen anser att skyldigheten för befordringsföretaget att ge mottagaren tillfälle att lösa ut brevet hindrar en rationell han- tering och främjar uppkomsten av olagliga beteenden. Utredningen anser därför att ett brev som tagits emot för befordran av ett post- befordringsföretag skall anses som obeställbart om det är ofranke- rat eller otillräckligt frankerat. Befordringsföretaget bör i en sådan situation själv få avgöra om det vill ge mottagaren tillfälle att lösa ut brevet. Föreligger omständigheter som tyder på att fråga är om rena misstag och avsändaren är okänd bör det lämpligaste förfaran- det för alla inblandade vara att antingen bara befordra brevet till mottagaren utan lösen eller att erbjuda mottagaren att lösa ut det. Utredningens förslag innebär således att skyldigheten att erbjuda mottagaren att lösa ut försändelsen utgår ur lagstiftningen. Detta medför att ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev antingen skall befordras till mottagaren med eller utan lösen eller, om möj- ligt, återställas till avsändaren eller, om avsändarens adress är okänd, sändas till tillsynsmyndigheten för att hanteras där enligt bestämmelserna om obeställbara brev. Utredningen anser därmed att tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den enskildes integritet och egendom. Utredningens förslag: PTS skall fortlöpande följa utveck- lingen och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets be- hov. PTS skall främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden. PTS uppgift att fullgöra den prövning eller tillsyn som reger- ingen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en postoperatör skall upphöra. PTS fick sitt nuvarande sektorsansvar på postområdet genom änd- ringarna i lagstiftningen till följd av propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). Sektorsansvaret innebär ett över- gripande ansvar för att postmarknaden fungerar effektivt ur kon- sumentsynpunkt. Ansvaret innebär att PTS skall följa utvecklingen bl.a. ur ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv. anges i propositionen (s. 37) att PTS inte skall ha någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. PTS skall enligt regleringsbrevet för myndigheten redovisa och analysera konkurrenssituationen på olika delmarknader inom postområdet, särskilt i fråga om hinder för marknadstillträde och de åtgärder som myndigheten vidtagit, PTS skall följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov samt övervaka prisut- vecklingen på postmarknaden. PTS skall vidare pröva förutsätt- ningarna hos dem som vill bedriva postverksamhet, meddela till- stånd och tillståndsvillkor, bedriva tillsyn i syfte att kontrollera att statens krav enligt postlagstiftningen efterlevs samt följa utveck- lingen på postområdet och rapportera sina iakttagelser till reger- ingen. PTS skall även tillgodose totalförsvarets och funktionshind- rade personers behov av posttjänster. I avsnitt 9.4 föreslår utredningen att bevakningen av samhällets behov skall omfatta alla posttjänster och inte endast att den sam- hällsomfattande posttjänsten uppfyller samhällets behov. PTS skall därför fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. PTS instruktion (SFS 1997:401) bör ändras så att detta tydligt framgår. Utredningen föreslår vissa ändringar i postlagen som innebär att PTS utöver sina nuvarande uppgifter på postområdet även skall främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensper- spektiv i vissa särskilt angivna avseenden. Vi återkommer med pre- ciseringar av dessa uppgifter i avsnitt 9.11.3. När det gäller EU-arbetet och annan internationell verksamhet anges i PTS instruktion att PTS, såvitt rör postområdet, skall: utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överens- kommelser mellan och andra länder handlägga frågor som rör deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU), världspostföreningen , den europeiska post- och telesammanslutningen CEPT och annat internationellt samarbete delta i nationellt och internationellt standardiseringsarbete ge regeringen stöd vid deltagande i EU-arbetet och i annan internationell verksamhet genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet samt ställa den personal till förfogande för deltagande som regeringen begär. Utredningens förslag föranleder inte någon ändring av PTS upp- gifter beträffande den internationella verksamhet som myndigheten deltar i på postområdet. Enligt sin instruktion har PTS även vissa uppgifter som rör upp- handling av samhällsåtaganden. PTS får beträffande postområdet genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av sär- skilda posttjänster, tillgodose totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap och stärka samhällets beredskap mot allvar- liga störningar av posttjänster i fred. Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i postlagen om att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhanda- hålla denna. Utredningen kan dock under nuvarande förhållanden inte förutse att någon sådan upphandling är aktuell. Någon ändring av instruktionen behövs därför inte. I instruktionen anges alltjämt att PTS skall fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med av- tal mellan staten och en postoperatör. reglerades vissa frå- gor genom avtal mellan staten och Posten. Något sådant avtal finns dock inte längre och det kan inte förutses bli aktuellt igen med nu- varande ordning på postområdet. Bestämmelsen bör därför tas bort. PTS bör även fortsättningsvis pröva frågor om tillstånd enligt postlagen samt bestämma innehållet i tillståndsvillkoren. Detta kan innebära att precisera de allmänt hållna kraven i postlagen. Genom tillståndsvillkoren säkerställs tillhandahållandet av samhällsom- fattande posttjänster. I postförordningen ställs vissa krav på sam- hällsomfattande posttjänst upp som skall säkerställas genom till- ståndsvillkor. Utredningen har i avsnitt 9.7 också pekat på möjlig- heten för PTS att utfärda allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster. En nyhet med utredningens förslag blir att PTS, när man ställer upp tillståndsvillkor, måste beakta bestämmelsen om att en sam- hällsomfattande posttjänst skall upphandlas om det är särskilt på- kallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Villkor som gör att en sådan tjänst blir oskäligt betungande för till- handahållaren ur ekonomisk synvinkel kan därför inte ställas upp utan i så fall måste tjänsten i stället upphandlas. För att ha ett un- derlag för framtida bedömningar av denna fråga bör PTS genom tillståndsvillkor tillförsäkra sig att kostnadsredovisningen från den som tillhandahåller tjänsten ger PTS möjlighet att se vilka kostna- der som är förenade med att tillhandahålla tjänsten. Finns det delar av tjänsten som operatören menar är olönsamma, bör detta särskilt framgå av kostnadsredovisningen, liksom hur alla gemensamma kostnader för denna del av tjänsten och andra delar därvid har för- delats. föreslås få vissa nya uppgifter. De vikti- gaste bland dessa är en möjlighet att återkalla tillstånd när till- ståndshavaren inte bedriver någon verksamhet och att ta emot an- mälningar från dem som avser att upplåta postboxanläggning. PTS föreslås även fortsättningsvis utöva tillsyn enligt postlagen och postförordningen samt meddela föreskrifter enligt postförord- ningen. Tillsynen kan sägas bestå av två huvuddelar. Den ena består i att bevaka att den eller de som är ålagda att tillhandahålla sam- hällsomfattande posttjänster tillhandahåller tjänsten i enlighet med postlagen, postförordningen och tillståndsvillkoren. Den andra delen består i att utöva tillsyn över att den som bedriver postverk- samhet följer bestämmelserna i postlagen om tillförlitlighet och integritetsskydd m.m. Vad gäller tillsynsansvaret över dem som bedriver postverksam- het föreslås inga ändringar. Däremot kommer ansvaret med våra förslag att utvidgas till att omfatta även dem som upplåter postbox- anläggningar. Det bör i denna del bli fråga om en i huvudsak hän- delsestyrd tillsyn. Beträffande omfattningen och inriktningen på tillsynen i övrigt hänvisas till avsnitt 9.5. PTS har i princip inte haft någon konkurrensfrämjande roll på postområdet. Ett frånsteg från denna princip har dock skett vad gäller postboxanläggningar. Beträffande förhållandet mellan be- stämmelserna om detta i postlagen och konkurrenslagen anges i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 24 f.) att konkurrenslagen innehåller allmänna regler av betydelse även för postmarknaden och att det är regeringens uppfattning att de när- mare gränserna mellan konkurrensrätten och reglerna om tillgång till postboxar som då infördes i postlagen får bestämmas i den praktiska tillämpningen. PTS ges således enligt postlagen rätt att medla eller meddela tillståndshavare föreläggande i frågor som rör tillgången till sådan postal infrastruktur. Genom detta uppnåddes enligt förarbetena att medling kan ske och beslut fattas av en myndighet med särskild kunskap om den postala infrastrukturen och inblick i dess problem. Utredningen föreslår på samma grunder att PTS, utöver sina nu- varande uppgifter på postområdet, skall främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt an- givna avseenden. Detta innebär en utvidgning av PTS tillsynsan- svar. Vi behandlar detta särskilt i nästa avsnitt. 9.11.3Förhållandet mellan sektorsmyndigheten och tillsyns- myndigheten för den allmänna konkurrensrätten Utredningens förslag: skall vid tillsynen ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att