sou · GTB32d2 · 2006-01-01 00:00:00 — De nät som byggs ut för att kunna distribuera IP- TV är bland annat stadsnäten. erbjuds av en handfull operatörer och ännu så länge finns relativt få abonnenter. Den tekniska utrustning som krävs för att ta emot är en TV-apparat eller en dator med ansluten digital-TV-box. Digital- TV-boxen måste vara ansluten till bredbandsnätet. Radio- och TV-utsändning över Internet (webb-TV och webb- radio) är en relativt ny distributionsform för radio och TV. Internet är ett eget nät för distribution av text, ljud och bild (såsom radio och TV). I samband med att fler Internetanvändare har tillgång till bredbandsuppkoppling och kraftfullare datorer kan tittande och lyssnande över webben komma att öka. Sändningar över Internet är digital utsändning av radio och TV. 18 eller Eutelsat HotBird är exempel på sådana positioner. ta emot TV-sändning via Internet krävs en dator med Internetuppkoppling. En sådan erhålls genom tecknande av abonnemang hos Internetoperatör/bredbandsoperatör. Program- företagen har byggt ut sina tjänster på Internet. På företagens hemsidor kan tittare och lyssnare utöver skriftlig information även ta del av färdiga filer som användaren kan öppna och därigenom lyssna eller titta på sända program när som helst. I detta fall handlar det om en individuellt efterfrågad tjänst, s.k. on-demand. Vidare kan sändningar streamas ut vilket möjliggör för lyssnare och tittare att ta del av utsändningar som de äger rum (dvs. i form av en rundradiosändning). SR tillhandahåller hela sitt utbud via Internet. Det går att lyssna på SR:s sändningar för utsändning eller i efterhand. Av tekniska och ekonomiska skäl erbjuder SVT och UR i första hand delar av sitt utbud på genom on-demand. SVT har uppgivit för utredningen att man inte har några planer på att bedriva rundradiosändningar (distribuera TV-signaler i ett standardiserat digitalt TV-format) på Internet. Företagets serverkapacitet tillåter inte detta. Det är också i praktiken omöjligt för företaget att garantera att signalen kommer fram till mottagaren i rätt tid och med acceptabel kvalitet. Dessutom är det ytterst svårt att hindra okontrollerad spridning av upphovsrättsligt skyddat material vid utsändning av TV via Internet. Utredningens förslag: En medieavgift införs som skall utgöra en betalning för rätten att ta del av utsändningar från SVT, SR och UR. Avgiften skall finansiera radio och TV i allmänhetens tjänst. Avgiften erläggs av hushåll, företag m.fl. som innehar en TV-mottagare. Definitionen av begreppet TV-mottagare utvidgas något i förhållande till nu gällande regler. Avgift utgår ej vid innehav av enbart radiomottagningsapparat. Avgiftens storlek fastställs av . Utredningen har haft i uppdrag att analysera olika sätt att inbringa avgifter för att finansiera public service-företagen och därvid se över reglerna för att anpassa dem till den tekniska utvecklingen. Som framgår av kapitel 10 har utredningen för sin del avvisat tanken på en sådan total omläggning av finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst som t.ex. skulle innebära övergång till finansiering via statsbudgeten eller en särskild apparatoberoende skatt eller avgift, per hushåll eller enskild. Även bör således de som har möjlighet att ta del av utsändningar från programföretagen svara för dess finansiering genom ett avgifts- system. Utredningen har i det sammanhanget övervägt om det finns skäl att återgå till två separata avgifter, en för TV och en för radio. Även om detta skulle fånga in det sannolikt begränsade antalet hushåll som inte har TV utan endast en radio synes en sådan lösning vara administrativt opraktisk. Det är således en finansiering via avgifter som knyts till mottagande av TV-sänd- ningar och innehav en teknisk utrustning för dessa som fortfarande bör gälla, med andra ord en vidareutveckling av dagens etablerade avgiftssystem. Det är enligt utredningens mening också lämpligt med en fortsatt tillämpning av den s.k. hushållsregeln för enskilda samt att nuvarande regler om företagens avgiftsskyldighet (betalning av avgift för var tionde apparat) fortsätter att gälla. Dagens avgiftssystem är knutet till ett innehav av en TV- mottagare; utredningen har i avsnitt 11.3 redogjort för dagens tillämpning av detta begrepp. Som framgår av avsnitten 11.4 och 11.5 sker en utveckling mot att det blir möjligt att via delvis nya distributionssätt ta emot utsändningar av TV-program. Man kan räkna med att allt fler kommer att skaffa sig utrustning för sådan mottagning. Men det är sannolikt så att i praktiskt taget alla sådana hushåll kommer det att också finnas kvar vad som vardagligen kallas en TV-mottagare. Detta skulle kunna tala för att någon ändring av avgiftssystemet inte borde vara aktuell i varje fall . är det emellertid inte osannolikt att en sådan utveckling skulle komma att skapa oklarhet om en viss utrustning utgör en TV-mottagare i lagens mening, vilket i sin tur kan leda till att programföretagens intäkter påverkas. Utredningen har därför kommit till slutsatsen att det redan nu finns anledning att föreslå en avgiftsskyldighet som anpassas till den tekniska utvecklingen. För att markera denna anpassning har utredningen valt att ersätta ordet TV-avgift med medieavgift. Utredningens förslag innebär följande. 11.6.2Avgiftsskyldighet och innehav av TV-mottagare Medieavgiften skall finansiera produktion och utsändning av radio och TV i allmänhetens tjänst. Medieavgiften är en betalning för rätten att ta del av programföretagens utsändning av både radio- och TV-program. Den skall, liksom , betalas oavsett om man tar del av utbudet från de tre programföretagen eller inte och den skall betalas av enskilda och av företag. För att avgiftsskyldighet skall föreligga krävs innehav av en TV- mottagare. Avgiftsskyldigheten är utformad så att det är inne- havaren av en TV-mottagare som är avgiftsskyldig och inte apparaten i sig som är avgiftspliktig. En TV-mottagare definieras i detta sammanhang som en sådan teknisk utrustning som kan ta emot utsändning eller vidaresändning av TV-program från SVT och UR. Definitionen av TV-mottagare i dagens lag om TV-avgift bygger på den analoga sändningstekniken och analoga TV-mottagare. I förarbetena till lagen om TV-avgift ges en beskrivning av mottaga- ren i teknisk mening. De hushåll som tar emot digitala utsändningar av TV är dock fortfarande avgiftsskyldiga enligt lagen eftersom de innehar analoga TV-mottagare (till vilka digital-TV- boxen ansluts). På grund av den tekniska utvecklingen bör begreppet TV- mottagare och dess tekniska beskrivning få en vidare innebörd än i dagens lagstiftning. Samtliga tekniska apparater och distributions- sätt för mottagning av utsändning, analog eller digital, av TV från SVT och UR bör omfattas. Hur och i vilken utsträckning utsändnings- och vidaresänd- ningstjänster från SVT och UR kan tas emot av det enskilda hushållet eller företaget avgörs av två faktorer; dels om hushållets eller företagets tekniska utrustning kan ta emot TV- signaler och omvandla dem till ljud och bild, dels om distributionssättet av TV-signalen till hushållet eller företaget omfattar distribution av TV-programmen från SVT och UR. Det är inte meningsfullt att vare sig i lagen eller i förarbetena definiera utrustningen i förhållande till en teknisk specifikation. Tekniken för mottagning av TV är under ständig utveckling och en lagstiftning som bygger på en närmare beskrivning av tekniken för mottagning av TV riskerar att bli inaktuell. En utgångspunkt vid bedömningen av vilken teknisk utrustning som skall anses vara en TV-mottagare i lagens mening bör vara att utrustningen tekniskt sett skall kunna ta emot TV-signaler, analoga eller digitala, vilka omvandlas till ljud och bild med hjälp av den tekniska utrustningen. Dåliga mottagningsförhållanden skall således, liksom , inte medföra avgiftsfrihet. Utsändning sker på analog väg och enligt internationellt standardiserat digitalt TV-format (används den s.k. DVB-standarden). Den tekniska utrustningen, som kan bestå av en eller flera apparater, skall kunna ta emot TV-signaler som sänds i analogt format eller i ett standardiserat digitalt TV-format och omvandla dessa till ljud och bild. Utrustningen skall ha en inbyggd monitor eller motsvarande (t.ex. en projektor) för presentation av bilden eller ha en utgång där en separat monitor eller motsvarande kan anslutas för presentation. Definitionen omfattar alla typer av elektroniska apparater med denna funktion, även datorer, mobiltelefoner och andra mobila enheter om dessa särskilt har utformats eller utrustats för att ta emot sådana TV-signaler. Så har t.ex. skett om ett s.k. har installerats i en dator. Med utsändning eller vidaresändning menas en sändning som är avsedd att tas emot av allmänheten och som och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den (rundradiosändning). Med uttrycket utan särskild begäran görs en avgränsning mot s.k. video-on-demand eller pay-per-view som innebär att en TV-tjänst inte kan tas emot utan att den enskilde måste beställa TV-tjänsten särskilt (eventuellt mot betalning). Som beskrivits ovan kan utsändning av ske bland annat genom s.k. IP-multicastteknik eller IP-broadcast. Dessa tekniker för utsändning eller vidaresändning får jämställas med rundradiosändning (broadcasting) i lagens mening. Om ett hushåll eller ett företag kan ta emot det utbud från SVT och UR som sänds analogt, men inte det utbud som endast sänds på digital väg, skall avgiftsskyldighet föreligga. Om det i hushållet eller i företaget finns flera mottagningssätt för TV skall avgiftsskyldighet föreligga om det med hjälp av något av distributionssätten i kombination med innehavd teknisk utrustning är möjligt att ta emot utsändning eller vidaresändning av SVT:s eller UR:s program. Avgiftsskyldighet bör inte föreligga om den tekniska utrustningen i kombination med distributionssättet är sådan att hushållet eller företaget inte kan ta emot programutbudet från SVT och UR. En motsvarande avgiftsbefrielse finns för den som tar emot sändning via satellit, vilket motiverades med att SVT inte sände via satellit; detta förhållande har upphört varför det undantaget bör slopas. Avgiftsfrihet bör gälla under förutsättning att det rör sig om sådana inskränkningar i möjligheten att ta mot utbudet som det enskilda hushållet inte själv kan styra över, t.ex. genom att ägaren till den fastighet som den enskilde bor i har valt en nätoperatör som i sitt utbud inte erbjuder utbudet från programföretagen och som inte heller omfattas av vidaresänd- ningsplikt (must carry). Om det finns en möjlighet för det enskilda hushållet att tekniskt sett kunna välja bort utbudet från SVT och UR skall dock inte detta medföra att det föreligger ett undantag från avgiftsskyldighet eftersom detta är något som den enskilde kan påverka själv. De särskilda begränsningsregler som finns i lagen om TV-avgift bör gälla även fortsättningsvis. Dessa gäller bl.a. begränsningen till en avgift per hushåll samt en avgift per tionde TV-mottagare hos företag m.fl. Motiven till dessa bestämmelser skall fortfarande äga tillämpning. 11.6.3Avgiftsfrihet vid mottagning av TV via Internet Det bör inte föreligga avgiftsskyldighet för den som innehar en dator med Internet-uppkoppling och som endast via detta distributionssätt tar emot rundradiosändningar från SVT och UR. Mottagning av program on-demand utlöser inte heller någon avgiftsskyldighet eftersom en sådan presentation av TV-program från programföretagens sida inte utgör någon rundradiosändning. Avgiftsfriheten omfattar inte det separata distributionssättet IP- TV. Utredningen bedömer att avgiftsskyldighet i dessa fall skulle kunna leda till stora konsekvenser för exempelvis företag med ett stort antal datorer med Internetuppkoppling. Enligt utredningens mening är en sådan avgiftsskyldighet inte heller rimlig mot bakgrund av att SVT och UR inte tillhandahåller innehållet i sina kanaler fullt ut på sina respektive hemsidor på Internet. Om förutsättningarna ändras kan denna avgiftsfrihet behöva omprövas. svarar RIKAB för uppbörd av TV-avgifter och kontroll av innehav av TV-mottagare. Den verksamheten har beskrivits i avsnitt 3.4.1 och 5.2.2. Företagets uppgifter i samband med förvaltningen av rundradio- och distributionskontona har behandlats i avsnitt 5.2.3 och 5.2.4. Som framgått av det tidigare föreslår utredningen en anpassning av avgiftsskyldigheten till den tekniska utvecklingen; någon grundläggande förändring är det dock inte fråga om. Nuvarande undantag för mottagning via satellit slopas. Definition på vad som skall anses som en TV-mottagare har getts i avsnitt 11.6. Det är enligt utredningens mening naturligt att RIKAB med dess uppbyggda erfarenheter även får till uppgift att svara för uppbörd av avgiftsmedlen liksom kontroll av att avgiftsskyldig- heten fullgörs. Företagets befogenheter i dessa sammanhang förutsätts vara desamma som . Utredningen har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att behandla ett antal särskilda frågor som rör RIKAB:s kontroll- uppgifter. Dessa behandlas i kapitel 15. Utredningen återkommer i kapitel 12 till de uppgifter som företaget föreslås ha när det gäller förvaltning m.m. av inflytande avgifter. I kapitel 5 har utredningen beskrivit närmare hur finansieringssystemet för , och ser ut . Som framgår av denna redogörelse är de medel som inflyter i form av TV-avgifter statens medel fram till dess att dessa utbetalas till program- företagen. Utbetalningen sker i enlighet med ett årligt riksdagsbeslut om den s.k. medelstilldelningen. Fram till dess att utbetalning sker till programföretagen står avgiftsmedlen på konton hos . Eftersom har beslutat att TV-avgiftsmedlen skall användas för finansiering av public service-verksamheten1 är utgångspunkten vid bestämmandet av storleken på det belopp som tilldelas programföretagen de belopp som inflyter på rundradiokontot i form av TV-avgiftsmedel. I botten ligger i princip en bedömning av hur mycket det kostar att producera det innehåll som programföretagen enligt uppdraget är ålagda att göra. Det tilldelade beloppet är emellertid inte direkt kopplat till vad som faktiskt inflyter i form av avgifter för det aktuella budgetåret. En plötslig nedgång i antal inbetalda avgifter drabbar på så vis inte företagen direkt. har också beslutat att medels- tilldelningen skall räknas upp årligen.2 Ett villkor för en sådan prisuppräkning är emellertid att programföretagen, via RIKAB, genomför åtgärder för att minska avgiftsskolket. Prisupp- räkningen skall minskas om inte TV-avgiftsskolket minskar med . Det särskilda kravet på 1Jfr bl.a. prop. 1995/96:161 om riktlinjer för tillståndsperioden 2001, avsnitt 23 samt prop. 2000/01:94 om riktlinjer för tillståndsperioden 2005 avsnitt 13. 2000/01:94, s. 69 ff. skolkbekämpning kom till i samband med att sändningstillståndet för perioden –2005 meddelades. Kravet skall inte tillämpas under enligt regeringens beslut om förlängning av tillståndsperioden.3 Från tillståndsperioden för åren 2002 2005 har beslutat att programföretagen skall få tilldelning från det s.k. distributionskontot hos . Distributions- kontot inrättades för att utjämna företagens kostnader för TV- distributionen i samband med övergången till digital sändningsteknik. utbetalas mer medel från kontot till företagen än vad som överförs till kontot från rundradiokontot. Saldot är därför negativt och beräknas uppgå till . Det negativa saldot på distributionskontot skall återbetalas genom att avgiftsmedel förs över från rundradiokontot till distributionskontot. Överföringarna från rundradiokontot till distributionskontot skall fortsätta till dess att underskottet är återbetalt. Regeringen bedömer att återbetalningen av skulden på distributionskontot kommer att inledas när det analoga marknätet enligt beslut skall vara helt nedsläckt. Den ackumulerade skulden beräknas då enligt regeringen uppgå till mindre än 1 500 miljoner kronor.4 Vid tilldelningen av medel görs en uppdelning på s.k. ordinarie medelstilldelning och medel för särskilda behov eller reformmedel. De senare är medel som tilldelas programföretagen för särskilda satsningar på exempelvis teknisk förnyelse (digitalisering av produktionstekniken) eller programverksamheten. Normalt har reformmedel utgått av avgifts- medel. När har beslutat om den årliga medelstilldelningen beslutar regeringen om särskilda anslagsvillkor som skall gälla för medelsanvändningen i programföretagen. I beredningsunderlaget Radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2000:55) behandlades bl.a. metoder för finansiering av radio och TV. Enligt utredarens mening hade det system som tillämpas för svensk del med en TV-avgift bidragit till att public service- verksamheten kunnat utvecklas ekonomiskt sett i lugnare former 2004/05:1 Budgetpropositionen Utgiftsområde 17. 2004/05:1 Budgetpropositionen Utgiftsområde 17. än i andra länder. Det har varit möjligt att undvika konkurrens mellan public service-företagen och kommersiella företag om avgiftsmedel och reklamintäkter. Trovärdigheten blir också enligt utredarens mening naggad i kanten om public service blir beroende, i större eller mindre grad, av kommersiella medel. Utredarens slutsats blev därför ett förord för ett fortsatt avgiftssystem. I beredningsunderlaget behandlades även frågan om en övergång till en s.k. direktfinansieringsmodell. Enligt denna modell skulle rundradiokontot avskaffas och avgifterna gå till programföretagen, via RIKAB. Den buffert som finns på rundradiokontot , blir företagens ansvar att hålla. Fördelen med ett sådant system skulle enligt utredaren vara att företagen själva får ett fullständigt och direkt ansvar för sin likviditetsplanering. Det skulle också, enligt utredarens mening, skapa en omsättningsrelation mellan avgifts- betalaren och programföretagen i mervärdesskattesystemets mening vilket skulle underlätta för möjligheten att införa mervärdesskatt i den avgiftsfinansierade programverksamheten. Regeringen delade i princip utredarens uppfattning att ett system med direktfinansiering bör införas. En sådan förändring skulle enligt regeringen kunna innebära ett enklare och mer transparent medelstilldelningssystem, vilket skulle öka legitimiteten i systemet. Regeringen gjorde emellertid bedömningen att frågan krävde ytterligare beredning.5 Utredningen har fått till uppdrag att se över formerna för medelstilldelning inom ramen för ett bibehållet system med avgiftsfinansiering. Enligt utredningsdirektiven skall utredaren lämna förslag till en modell för s.k. direktfinansiering, dvs. ett system där avgifterna tillfaller programföretagen direkt, utan att först placeras på rundradiokontot hos . Utred- ningen skall redogöra för vilka konsekvenser en sådan modell får för bolagens skattesituation samt för rundradiorörelsen. Vidare skall utredningen överväga om det med en direktfinansiering är möjligt och lämpligt att införa skatteplikt för verksamheten enligt mervärdesskattelagen. Programföretagen samt RIKAB och SRF är inte skattskyldiga till mervärdesskatt för den del av verksamheten som finansieras med avgiftsmedel vilket innebär att 2000/01:94 Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005, s. 71. företagens avdragsrätt för ingående mervärdesskatt är starkt begränsad (kapitel 7). Utredningens förslag: Medieavgiften skall finansiera verksamhet avseende radio och TV i allmänhetens tjänst som bedrivs av programföretagen , och och tillfalla bolagen direkt utan årligt beslut av riksdag och regering om tilldelning av avgiftsmedel. Avgifterna, som skall uppbäras av Radiotjänst i , skall betraktas som en betalning från den avgiftsskyldige till programföretagen för rätten att ta del av programutbudet från de tre bolagen. Medieavgiftens storlek skall beslutas av liksom den s.k. fördelningsnyckeln. Lagen (1989:41) om TV-avgift ersätts med en ny lag om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Utredningen anser, som framgår av kapitel 10, att det medelstilldelningssystem som tillämpas inte helt och hållet främjar programföretagens oberoende från statsmakterna. Programföretagen är beroende av årliga beslut av regering och riksdag avseende medelstilldelningen. De är organiserade som privaträttsliga subjekt, aktiebolag, men omfattas av ett system för medelstilldelning som i stort sett överensstämmer med den anslagsprocess som tillämpas för statliga myndigheter: ett budgetunderlag inlämnas före budgetprocessen startar, regeringen föreslår en viss tilldelning av medel (medels- tilldelningen sker dock inte över statsbudgeten), fattar beslut om tilldelning samt eventuella krediter hos Riksgälds- kontoret och regeringen fattar slutligen beslut om vilka villkor som skall gälla för medelstilldelningen (anslagsvillkoren). De senare kan jämföras med myndigheternas regleringsbrev. för vilken sändningstillståndet beslutats görs dock relativt få ändringar i anslagsvillkoren, bortsett från storleken på medels- beloppen som tilldelas . Storleken på medelstilldelningen motsvarar i stort sett det som bedöms vara kostnaderna för att bedriva verksamheten. Intäkterna anpassas till dessa (antingen genom att uttaget från rundradiokontot ökar eller genom att TV-avgiften höjs eller en kombination av dessa). Medelstilldelningssystemet innebär sålunda att det inte föreligger någon direkt koppling mellan intäkter och programföretagens kostnader vid medelstilldelningen. Intäkterna är i stort sett givna genom beslut av regering och riksdag och förbrukas i verksamheten. Överskott redovisas i princip inte. Förvärv av anläggningstillgångar till verksamheten finansieras till största delen genom kontant betalning. Det förekommer i princip ingen lånefinansiering på den öppna marknaden. Incitamenten för programföretagen att påverka intäkternas storlek och ta ett ansvar för att inbetalda avgifter räcker till för att finansiera den verksamhet som programföretagen skall bedriva enligt sändningstillstånden kan inte sägas vara tillräckliga. Den egna finansieringen ombesörjs av regering och riksdag. Programföretagens insatser består i detta sammanhang i att äska medel genom budgetunderlagen som lämnas till (Utbildnings- och kultur- departementet). Programföretagen är också, i sin egenskap av ägare, engagerade i RIKAB:s insatser för att bekämpa skolket från avgiftsbetalning, inte minst eftersom det föreligger en koppling mellan kravet att minska skolket och rätten till prisuppräkning.6 Programföretagen tillförs för sin verksamhet medel genom en särskild kredit i (distributionskontot). Regeringen har bemyndigats av att besluta om lån i i syfte att täcka underskottet på distributionskontot. Genom särskilt beslut av kan, t.o.m. , en tillfällig likviditetsbrist på rundradiokontot finansieras genom en kredit hos Riksgäldskontoret.7 lånar normalt sett endast ut pengar till statliga myndigheter.8 Syftet med verksamheten är inte att låna ut pengar till privata eller statliga bolag. Detta beror bl.a. på att villkoren för långivning är särskilt gynnsamma och att det därför skulle få negativa effekter för exempelvis affärsbankerna eller andra kreditinstitut om även företag skulle få låna där. 6Kravet gäller inte för , se prop. 2004/05:01 Utgiftsområde 17. 7Se budgetpropositionen prop. 2003/04:01 Utgiftsområde 17. 8Utlåning till andra än statliga myndigheter förekommer i mycket begränsad omfattning och endast för särskilda projekt såsom stora infrastrukturella satsningar där staten är inblandad. Nuvarande medelstilldelningssystem gör att programföretagen blir alltför myndighetslika. Ett friare system, där inflytande avgiftsmedel direkt tillfaller företagen för att finansiera deras verksamhet, skulle gynna företagens oberoende från statsmakterna. Det kan också stimulera till en effektivare resursanvändning genom det ökade ansvaret för den egna finansieringen.