sou · GTB368 · 2006-01-01 00:00:00 — En så- dan åtgärd har den fördelen att den är lätt att administrera, då den inte kräver att något nytt kontrollsystem tillskapas. Att utöver det befintliga systemet införa ett särskilt system med skattenedsättning En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder inom stödområde A är däremot enligt utredningens mening av ad- ministrativa skäl uteslutet. (SOU 2003:38 s. 335 ff.) ansåg att det fanns flera skäl som talade för att nedsättningen av energiskat- ten borde slopas. Som sådana skäl anförde kommittén att skatte- lindringen, som infördes med motiveringen att uppvärmningskost- naderna i de aktuella delarna av landet regelmässigt är högre än i övriga delar av landet, inte avser endast el som används för upp- värmning samt att, då någon motsvarande skattelindring inte har införts för de hushåll som använder annan skattepliktig energi än el för sin uppvärmning, skattelindringen har inneburit en konkur- rensfördel för el som uppvärmningsenergi. Kommittén påpekade vidare att skattenedsättningen överstiger de högre uppvärmnings- kostnaderna som gäller för norra , att den lägre skatten är ett trubbigt instrument för att utjämna hushållens skillnader i upp- värmningskostnader över riket samt att gränsdragningen mellan de kommuner där skattelättnader tillämpas och andra närliggande kommuner ofta har ifrågasatts och har varit svår att upprätthålla på ett konsekvent sätt. Enligt direktiven till utredningen får de offentligfinansiella ef- fekterna av utredningens förslag inte överstiga . Dagens nedsättning med ca /kWh kostar enligt uppgift ekonomiska vårproposition (prop. 2004/05:100, bilaga 2 s. 15) ca . Ett belopp om torde räcka till en ytterligare nedsättning inom samma geografiska område med maximalt /kWh. Vid denna beräkning måste även beaktas bortfallet av mervärdesskatt. Den lägre skattesatsen skulle visserligen kunna begränsas till att omfatta enbart småhusenheter eller småhus- och hyreshusenheter, vilka då skulle kunna ges en nedsättning med något mer än /kWh. Detta skulle dock kräva uppbyggnad av ett särskilt system. Med den utgångspunkt som ut- redningen redovisat ovan, nämligen att störst regional stimulans torde åstadkommas genom åtgärder riktade till näringslivet, saknas anledning att närmare fundera över ett sådant alternativ. Enligt utredningens mening finns ett flertal skäl som talar emot att nu föreslå en utvidgning av den befintliga skattenedsättningen. Som ett sådant skäl kan först och främst anföras den omständig- heten att energiskattedirektiv inte innehåller några regler som tillåter en regional differentiering av skatten på el och att det undantag som är beviljat gäller endast till utgången av . Även om detta undantag skulle förlängas finns En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder ett flertal skäl som talar mot en ökad skattedifferentiering beträf- fande el. De skäl som anfördes av kvarstår med oförändrad styrka. En utvidgning av den nu gällande stödordningen skulle dessutom innebära att enbart vissa näringsid- kare, nämligen de som driver verksamhet inom tjänstesektorn, skulle ges en ökad stimulans, medan åtgärden i övrigt skulle rikta sig till hushållen. Mot bakgrund av nu anförda skäl finner utred- ningen inte anledning att ytterligare överväga om en nedsättning av energiskatten på elektrisk kraft skulle kunna utgöra ett alternativ till ett regionalt grundavdrag. En utvidgning av den befintliga stödordningen med nedsatt for- donsskatt skulle kunna tänkas innebära en regional stimulans, som dock främst torde ha betydelse för privatpersoner, även om ned- sättningen också skulle komma företag som äger en personbil till del. Nedsättningen bör, om den skulle införas, av administrativa skäl gälla inom samma geografiska område som den befintliga ned- sättningen. har i SOU 2004:63 (s. 275 ff.) före- slagit att det s.k. glesbygdsavdraget skall slopas. Utredningen har som sin uppfattning angett att konstruktionen med en på det här sättet riktad skattesubvention får anses förlegad och inte hemma- hörande i en modern beskattningsmodell. Utredningen har dess- utom påpekat att behovet av att styra mot mer bränsleeffektiva fordon gör sig gällande oavsett var i landet fordonet framförs och att glesbygdsavdraget, om det bibehålls, i viss omfattning skulle förta den miljörelatering som är ett huvudsyfte med den nya mo- dellen. Den lägre fordonsskatten infördes med motiveringen att bilar i glesbygd har längre körsträckor än bilar i övriga landet. En under- sökning som redovisats av visar dock att så är fallet. Den jämförelse som gjorts mellan per- sonbilar i , , , , , och avseende genom- snittliga körsträckor visar tvärtom att körsträckorna är längst i och att körsträckorna i både Västra Göta- lands och län ligger i nivå med körsträckorna i Norrlands- länen. har bedömt att skälen bakom SOU 2005:68 En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder stödets införande numera får anses vara så uttunnade att de är relevanta. har även påpekat att det inte kan uteslutas att glesbygdsavdragets förenlighet med statsstödsreglerna kan ifrågasättas till den del det kommer näringsidkare till del. Så- som konstaterat torde dock ett stöd till den låga nivån om kunna godtas med stöd av reglerna om försumbara stöd. Den nuvarande stödordningen är dock inte anpassad till dessa regler, genom att transportsektorn inte är undantagen från stödordningens tillämpningsområde. Fordonsskatten för en bensindriven personbil uppgår – be- roende på fordonets vikt – till samt eventuellt tilläggsbelopp. För en dieseldriven personbil uppgår skatten till 2 290 eller samt eventuellt tilläggsbelopp. I Vägtrafik- skatteutredningens betänkande anges att glesbygdsavdraget motsvarade ca i uteblivna skatteintäkter. Detta innebär att ca 182 000 bilar omfattades av glesbygdsavdrag . Såsom angetts i föregående avsnitt får enligt direktiven till utred- ningen de offentligfinansiella effekterna av utredningens förslag inte överstiga . Om ett belopp i denna storleksordning i sin helhet skulle fördelas på 182 000 bilar skulle det ytterligare avdrag som skulle medges varje bil uppgå till ca . Flertalet personbilar torde därmed komma att befrias helt eller så gott som helt från fordonsskatt. En ökad skattened- sättning eller t.o.m. avskaffad fordonsskatt för vissa bilar skulle uppenbart öka risken för skenregistreringar genom att bilägare som inte är berättigade till nedsättning kan komma att låta registrera sina bilar på vänner eller anhöriga i stödområdet för att på så sätt få del av stödet. Mot bakgrund av förslag och övriga här anförda skäl mot en nedsättning finner utredningen inte heller anledning att vidare överväga om en ytterligare nedsättning av for- donsskatten skulle kunna vara ett alternativ till ett regionalt grund- avdrag. Såsom inledningsvis påpekats skulle en nedsättning av for- donsskatten dessutom komma många andra än näringsidkare till del. En nedsättning av fordonsskatten i den storleksordning som nämnts ovan skulle därutöver inverka negativt vad gäller ambitio- nen att minska halterna av luftföroreningar. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder En reglering angående investeringsavdrag för företagare inom stödområde A skulle vara att betrakta som ett statsstöd. Stödom- råde A är dock godkänt som ett sådant område för vilket undantag kan beviljas med stöd av artikel 87.3 c i EG-fördraget. Då regional- stöden är avsedda att användas bl.a. för nyinvesteringar i anlägg- ningstillgångar torde det inte finnas något hinder mot att använda investeringsavdraget som ett regionalpolitiskt istället för ett kon- junkturpolitiskt instrument. En sådan stödform torde därmed kunna komma att godkännas av kommissionen, förutsatt att be- stämmelserna i riktlinjerna för de olika sektorerna har beaktats. Att anmälan till kommissionen skall ske i fråga om en sådan stödord- ning framgår av artikel 88 i EG-fördraget. Ett system med regionalt gällande investeringsavdrag skulle kunna tänkas uppnå syftet att stimulera småföretagandet och där- med åstadkomma en regional stimulans. Från tillämpningsområdet för en sådan stödordning måste dock undantas stålindustrin och syntetfiberindustrin (jfr. avsnitt 5.3.3 beträffande kommissionens meddelande om sektorsövergripande rambestämmelser för regio- nalstöd till stora investeringsprojekt). Såsom framgår i avsnitt 5.3.5.1 finns i riktlinjerna för statligt stöd till jordbrukssektorn en rad villkor som skall vara uppfyllda för att stöd till investeringar i jordbruksföretag skall få ges. Fram- förallt ställs krav på att en investering skall bidra till att förbättra förhållandena för jordbruksproduktionen och därmed underlätta sektorns utveckling. Av riktlinjerna framgår också att det organ som beviljar stödet skall beakta sådana omständigheter som jord- bruksföretagets ekonomiska bärkraft samt jordbrukarens yrkesut- bildning och yrkesskicklighet. Även riktlinjerna för granskning av statligt stöd inom sektorn för fiske och vattenbruk innehåller vissa villkor för stödgivning. Här finns dessutom bestämmelser om kontroller och om återbetalning när stödmot- tagaren inte följt den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. Om jordbruks- och fiskerisektorn inte skall exkluderas från tillämpningen av en reglering om investeringsavdrag måste regler- ingen anpassas till innehållet i riktlinjerna. Riktlinjerna torde dock vara utformade med tanke på bidragssystem och inte med tanke på avdragssystem som skall administreras av beskattningsmyndighe- ter. Villkoren i riktlinjerna rör sådana frågor som det inte kan an- komma på att ta ställning till. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder ger på dessa riktlinjer torde därför i praktiken bli omöjliga för att tillämpa. Vid kontakt med Jordbruksdepartemen- tet har departementet som sin inställning angett att jordbruks- och fiskerisektorn inte får exkluderas från en stödordning, när det är rättsligt möjligt att ge stöd, bara för att det finns nationella admi- nistrativa problem att hantera stödet. Enligt utredningens uppfatt- ning kan det dock inte komma i fråga att ålägga att tillämpa sådana bestämmelser som skulle krävas om de ovan an- givna riktlinjerna skulle följas. Jordbruks- och fiskerisektorn bör därför undantas från en reglering om investeringsavdrag, om en sådan reglering skulle införas. En stödordning i form av investeringsavdrag skulle alternativt kunna begränsas så att den kunde rymmas inom ramen för försum- bara stöd. Från stödordningens tillämpningsområde skulle då be- höva exkluderas verksamheter inom transportsektorn (se dock av- snitt 5.3.5.2 angående kommissionens förslag till ändring av för- ordning nr 69/2001). Administrativa skäl och kontrollskäl skulle dock kunna tala för att även jordbruks- och fiskerisektorn skulle undantas (jfr. beträffande denna fråga avsnitt 8.4.5). En annan fråga är hur ett system med investeringsavdrag skulle kunna utformas. Ett alternativ skulle kunna vara att i en lag om in- vesteringsavdrag slå fast ett beloppstak, med vilket avdrag högst skulle kunna medges. En sådan lösning skulle dock innebära att små investeringar i sin helhet skulle bli betalda genom avdraget. Ett bättre alternativ torde därför vara att ange att avdrag medges med en viss procentuell andel av investeringskostnaden, dock högst med ett visst belopp i kronor. I avsnitt 7.4.1 framgår att de investerings- avdrag som lämnades enligt 1980 och lagar härom inte minskade avskrivningsunderlagen och att avdrag således samman- lagt fick göras med större belopp än vad anskaffningskostnaderna uppgått till. Om bestämmelser om investeringsavdrag på nytt skulle införas är ett alternativ att i detta avseende utforma systemet på samma sätt som tidigare gällande system. I 29 kap. 6 § inkomst- skattelagen (1999:1229) – IL – anges emellertid att om ett närings- bidrag används för en sådan utgift för att anskaffa en tillgång som skall dras av genom värdeminskningsavdrag, skall anskaffningsvär- det minskas med bidraget. Med näringsbidrag avses enligt 2 § samma kapitel stöd utan återbetalningsskyldighet som lämnas till en näringsidkare för näringsverksamheten av staten, Europeiska gemenskaperna, landsting, kommuner m.m. Bestämmelsen i 29 kap. 6 § IL hade sin motsvarighet i kommunalskattelagen En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder (1928:370), där den infördes (SFS 1973:1098) och senast återfanns i 22 § anvisningspunkten 9 femte stycket. Enligt utred- ningens mening förefaller det vara mest riktigt att jämställa ett in- vesteringsavdrag av tänkt modell med ett sådant stöd som avses i 29 kap. 2 § IL. Om bestämmelser om investeringsavdrag skulle in- föras är det därför utredningens mening att investeringsavdraget bör följa de regler som gäller för näringsbidrag. I sådana fall skulle alltså avskrivningsunderlaget reduceras med ett belopp som mot- svarar det erhållna investeringsavdraget. Ett stöd utformat på detta sätt skulle således i första hand innebära en likviditetsförbättring för stödmottagarna. För ett investeringsavdrag talar bl.a. att det generellt sett är svårt för många små företag att finansiera investeringar i stödområde A. Ökade investeringar skulle också leda till en förbättrad produkti- vitet som kan vara avgörande för företagens långsiktiga konkur- renskraft. Enligt utredningens mening finns det dock flera omstän- digheter som talar mot införandet av ett investeringsavdrag som regional stimulansåtgärd. Mot införandet av ett investeringsavdrag talar först och främst det förhållandet att det genom förordningen (2005:527) om regionalt investeringsstöd och förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling redan finns system för att tillgodose behovet av stöd till investeringar. Ett för- slag om investeringsavdrag är dessutom svårt att i förväg kostnads- beräkna, eftersom frågan i hög grad är beroende av företagarnas investeringsvilja. Ett system med investeringsavdrag leder vidare till ökad administration för både företagen och . Om inte ett nytt system kan samordnas med stöd enligt ovan angivna för- ordningar på så sätt att rätten till investeringsavdrag prövas före rätten till sådana stöd skulle det bl.a. bli nödvändigt att tillskapa ett kontrollsystem för att kontrollera att stöd enligt förordningarna inte lämnats för den investering som investeringsavdrag söks för. Enligt skulle ett regionalt investeringsavdrag i så fall till stor del medföra en hantering och således kräva stora handläggarresurser på skattekontoren. Sammantaget talar de nu uppräknade omständigheterna för att inte vidare överväga ett regi- onalt investeringsavdrag som ett alternativ till ett regionalt grund- avdrag. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder Av statistik framtagen inom framgår att det inom stödområde A finns ca 7 000 fastigheter som i fastighetstaxerings- lagens mening betraktas som industrienheter. Fastighetsskatt utgår av taxeringsvärdet avseende dessa enheter. Det totala taxeringsvärdet för de 7 000 industrienheterna är enligt samma sta- tistiska uppgifter . Den genomsnittliga fastighetsskatten kan således, med utgångspunkt från nu angivna siffror, beräknas uppgå till ca för en industrienhet inom stödområdet. Att helt befria dessa 7 000 industrienheter från fastighetsskatt skulle kosta ca . En sådan åtgärd torde inte medföra någon nämnvärd regional stimulans. Ett alternativ är då att låta befrielsen från fastighetsskatt utökas till att omfatta alla eller flertalet fastigheter som ryms inom det in- komstskatterättsliga begreppet näringsfastighet. Begreppet när- ingsfastighet omfattar fastigheter som i fastighetsskatterättsligt hänseende utgör hyreshusenheter, industrienheter, elproduktions- enheter och småhusenheter. Bortsett från småhusenheterna finns inte några tekniska komplikationer med att peka ut de aktuella fas- tigheterna genom användande av fastighetsskatterättsliga termer. Om en småhusenhet i inkomstskatterättsligt hänseende skall klas- sificeras som näringsfastighet eller privatbostadsfastighet är dock beroende på hur fastigheten används. Om samtliga näringsfastig- heter skulle befrias helt eller delvis från fastighetsskatt finns därför beträffande småhusenheterna en risk för kringgående av reglerna genom att privatbostäder omvandlas till näringsfastigheter. Att un- danta samtliga småhusenheter från bestämmelsernas tillämpnings- område skulle å andra sidan kunna leda till konsekvenser som skulle kunna uppfattas som orättvisa, exempelvis om den närings- idkare som hyr sin lokal får lägre hyra när fastighetsägaren inte längre behöver betala fastighetsskatt, medan den näringsidkare som har sin arbetsplats i den egna villan inte får någon nedsättning av fastighetsskatten. Enligt utredningens mening talar nu nämnda skäl för att inte heller en sådan åtgärd som att befria näringsfastigheter från fastighetsskatt är ett tänkbart alternativ för att åstadkomma en effektiv regional stimulans. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder Om ytterligare avdrag enligt socialavgiftslagen skall införas bör ut- gångspunkten vara att detta skall ske genom en utvidgning av den befintliga stödordningen på området. Att införa ytterligare ett stödsystem på socialavgiftsområdet, som t.ex. skulle gälla inom andra geografiska områden eller för andra typer av verksamheter än den befintliga stödordningen, skulle öka den administrativa bördan både för företagarna och för och är av denna anled- ning mindre lämpligt. Under utredningens arbete har, för att öka den regionala stimu- lanseffekten av stödet, diskuterats möjligheten att, i likhet med ti- digare nedsättningar, rikta en ytterligare utvidgning enbart till vad som kan betraktas som näringar av primär betydelse för sysselsätt- ningen på orten och att föreslå motsvarande förändringar i den befintliga stödordningen. En sådan förändring skulle komma att medföra att vissa näringsidkare skulle mista sin nuvarande ned- sättning. Då utredningen saknar underlag för den bedömning som skulle vara nödvändig för att kunna peka ut de branscher som borde omfattas av stödordningen har dock utredningen inte möj- lighet att ytterligare överväga en sådan åtgärd. Som framgår av avsnitt 7.6.2 underkände kommissionen i de- cember 2000 den då gällande svenska stödordningen för nedsätt- ning av socialavgifter, då denna inte var förenlig med undantagsbe- stämmelserna i EG-fördragets artikel 87.2 eller 87.3 och med rikt- linjerna för statligt stöd för regionala ändamål. Den stödordning som därefter införts och som tillämpas inom stödområde A – lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980) – har bedömts inte vara mer omfat- tande än att den ryms inom ramen för försumbara stöd. Mot bak- grund av kommissionens tidigare beslut är alltså en förutsättning för att den nu gällande stödordningen på socialavgiftsområdet skall kunna utvidgas att denna alltjämt kommer att rymmas inom denna ram, dvs. Så länge åtgärderna ryms inom denna ram föreligger dock inte några hinder ur statsstödssynpunkt mot att utvidga den nu gällande stödordningen. Regionalpolitiska utredningen (SOU 2000:87), som föreslog att det regionala utvecklingsbidraget skulle avvecklas, bedömde att generella lösningar borde eftersträvas och att de selektiva före- tagsstöden så långt som möjligt borde ersättas med mer generella En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder former av stöd. Utredningen föreslog i betänkandet en generell nedsättning av socialavgifterna för företag med färre än 50 anställda inom stödområde A. Den nu gällande stödordningen på socialavgiftsområdet bygger på Regionalpolitiska utredningens förslag. En ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen har flera fördelar. En sådan åtgärd riktar sig enbart till näringslivet och innebär en ytterligare stimulans till småföretagan- det, bl.a. på så sätt att det också är ett sätt att kompensera företa- gen i stödområde A för kostnader av olika slag som de har på grund av sitt geografiska läge. Åtgärden har dessutom den fördelen att den är lätt att administrera, då den inte kräver att något nytt kon- trollsystem tillskapas. Bortsett från vissa åtgärder som måste vidtas i initialskedet medför en utbyggnad av ett redan befintligt system således inte någon ökad arbetsbörda för . Åtgärden är generell i den mening att de företag som befinner sig inom stödom- rådet och inom en stödberättigad bransch automatiskt kvalificerar sig för stöd. Åtgärden är vidare lagtekniskt enkel att genomföra. Den nu gällande stödordningen på socialavgiftsområdet omfattar inte fiskeriverksamhet, vattenbruksverksamhet eller sådan jord- bruksverksamhet som avser produkter som anges i bilaga 1 till EG- fördraget och inte heller transportverksamhet. Såsom framgått i avsnitt 6.4 anges i förarbetena till stödordningen (prop. 2001/02:45 s. 55) att den som uteslutande bedriver verksamhet av det slaget inte kan få del av de utvidgade särskilda avdragen, medan det där- emot kan bli aktuellt med ett sådant avdrag om den avgiftsskyldige också bedriver annan typ av verksamhet vid ett fast driftsställe i stödområdet. I avsnitt 6.4 har utredningen riktat invändningar mot en sådan tillämpning. Eftersom utredningen inte anser det lämpligt att föreslå förändringar i det befintliga systemet finner dock utred- ningen i nu aktuellt sammanhang inte anledning att föreslå någon ändring i detta avseende. En fråga som däremot uppkommer är om det nu är möjligt att låta jordbruks- och fiskerisektorn få del av den aktuella stödord- ningen. När lagen om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen trädde i kraft var det ännu inte tillåtet att ge stöd till dessa sektorer inom ramen för stöd av mindre betydelse (jfr. kommissionens förordning nr 69/2001, artikel 1). har emellertid kommissionens förordning (EG) nr 1860/2004 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom jordbruks- och fiskerisektorn trätt ikraft. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder Enligt denna förordning får stöd ges under förutsättning att det totala beloppet inte överstiger och det ackumulerade belopp som beviljas olika företag inom respek- tive sektor inte heller överskrider det värde som fastställts för varje medlemsstat. Således finns numera möjlighet att bevilja även jordbruks- och fiskerisektorn visst stöd inom ramen för stöd av mindre betydelse. Då det maximala belop- pet förordning är väsentligt lägre än vad som gäller för andra sektorer är det risk för att den nu aktuella stödordningen för jordbruks- och fiskerisektorns del inte kommer att kunna rymmas inom ramen för försumbara stöd eller i vart fall kommer att kräva särregleringar. Administrativa skäl och kontrollskäl talar därmed enligt utredningens mening för att även fortsättningsvis exkludera dessa sektorer från ett utvidgat särskilt avdrag. Som angetts i av- snitt 8.4.3 anser att jordbruks- och fiske- risektorn inte får exkluderas från en stödordning, när det är rätts- ligt möjligt att ge stöd, bara för att det finns nationella administra- tiva problem att hantera stödet. De nackdelar det skulle innebära att låta de aktuella sektorerna omfattas av stödordningen torde dock vara av den omfattningen att utredningen trots detta inte fin- ner skäl att föreslå någon ändring av den befintliga stödordningen i nu aktuellt avseende. Såsom ovan konstaterats finns ett flertal fördelar med att utvidga den befintliga stödordningen inom socialavgiftsområdet. En sådan utvidgning torde vidare, såvitt utredningen kan bedöma, kunna ske inom ramen för försumbara stöd. En utvidgning av de särskilda av- dragen enligt socialavgiftslagen kan således utgöra ett alternativ till ett förhöjt grundavdrag som regional stimulansåtgärd. Vilken av dessa åtgärder som kan tänkas vara mest effektiv för att uppnå det angivna syftet kommer att diskuteras i kapitel 9. Såväl i Trafikpolitiska utredningens betänkande (SOU 1978:31) som i den efterföljande propositionen (prop.