sou · GTB364 · 2006-01-01 00:00:00 — De intervjuade personerna ansåg att deponiskatten haft effekt, och det redan innan den infördes. Att kvantifiera effekterna av deponiskatten bedömdes dock som nästan omöjligt eftersom mycket annat har hänt inom avfallsområdet , bland annat EG-direktiv som deponering av avfall, förbränningsdirektivet, kommande förbud om deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall, ny lagstiftning () och Aktionsplan Avfall.3 Vidare framgår följande av utvärderingen. För hushållsavfall väntades detta leda till ökad efterfrågan på förbränning och kompostering samt till förbättrad materialåtervinning. Skatten har också ökat intresset för att ta hand om förbränningsaskor, att göra bränsle av visst avfall samt att anlägga så kallade tekniska konstruktioner. Dessa exempel avser dock inte hushållsavfall. Tillsammans med andra energi- producenter har startat en verksamhet inom som ägs av ett tiotal kommunala energibolag. Syftet med verksamheten är att bolaget skall hjälpa till med att hitta avsättning för askorna så att de kommer till nytta. En åtgärd som delvis motiverats av deponiskatten är arbete med att framställa bränsle av pappers-, plast- och träavfall från industrin, ett bränsle som kan eldas i vanliga förbränningsanläggningar. 2Naturvårdsverkets rapport 5151, Deponiskatten – tidiga effekter av ett styrmedel, . 3Naturvårdsverkets rapport 4601, Aktionsplan avfall, 1996. avfallet används till olika tekniska konstruktioner såsom bullervallar, etc. tas ingen deponiskatt ut. Mängden sådana konstruktioner sägs ha ökat till följd av deponiskatten. På deponierna har mängden schaktmassor med betong och tegel minskat. Deponiskatten skapar incitament till förändringar. Det kan som nämnts handla om återvinning och förbränning men också om ändrade konsumtionsvanor för hushållen, kompostering etc. På så vis stimulerar deponiskatten även till teknikutveckling och till en marknad för alternativa lösningar. Det är också möjligt att den ger negativa effekter i form av olaglig dumpning etc. Skatt på avfall – och Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att bland annat göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Han redovisade sitt uppdrag i betänkandet Skatt på avfall – och (SOU 2002:9). Utredaren fann att avfallsskatten i huvudsak fungerade på det sätt som förväntades då beslutet om dess införande togs av 1999. Han konstaterade vidare att avfallsskatten bidragit till att minska deponeringen av avfall och angav följande. efter skattens införande var minskningen cirka 300 kton eller av den avfallsmängd som tillfördes skattepliktiga deponier året före skattens införande. har material- återvinning och energiutvinning från avfall ökat. Avfallsskatten har ökat kostnaden för deponering och därigenom har annan avfallsbehandling i högre grad blivit ekonomiskt motiverad. Eftersom avfallsskatten är viktbaserad, har den medfört att deponeringen särskilt minskat av tunga material som kan användas till utfyllnader och konstruktionsmaterial. Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskatten medfört att mottagnings- avgifterna för avfall till avfallsförbränning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för deponering. Utbyggnaden av fjärrvärmenät gör det möjligt att få avsättning för praktiskt taget all värme som uppkommer vid avfallsförbränning. Energibeskattningen av fossila bränslen medför indirekt att värmeintäkterna för värmeleveranser från avfallsförbränning är högre än vad som annars hade varit fallet. De höga värmeintäkterna utgör ett viktigt skäl till att avfallsförbränning har kunnat byggas ut i stor omfattning, eftersom anläggningskostnaden är hög. Energibeskattningen påverkar inte i motsvarande grad intäkterna från andra behandlingsformer för avfall. Energi- och avfalls- beskattningen ger tillsammans incitament till att utnyttja befintlig förbränningskapacitet och även till att investera i ny. Det har dock förlupit allt för att ny förbränningskapacitet ska ha byggts ut som en följd av avfallsskatten. Utredaren fann att det är osäkert om avfallsskatten medfört att den totala uppkomna mängden avfall påverkats och angav följande. Den totala mängden avfall synes i första hand bero på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Det kan dock konstateras att den mängd hushållsavfall som går till deponering, förbränning eller biologisk behandling, i stort sett varit oförändrad . har materialåtervinningen ökat. En rad andra styrmedel i avfallspolitiken verkar i samma riktning som avfallsskatten. Den totala minskningen av deponering och även den totala ökningen av energiutvinning och materialåtervinning från avfall, är därför större än den effekt som kan tillskrivas avfallsskatten. Deponerings- förbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller från , har stor betydelse för de investeringar i utbyggd förbränningskapacitet som görs. Det gäller också för biologisk behandling som ofta fått ekonomiskt stöd genom de lokala investeringsprogrammen. Avfallsskatten understödjer deponerings- förbudet och minskar risken för varaktig dispensgivning för deponering av brännbart avfall. Det kan förväntas att avfallsskatten har en stödjande effekt även för det deponeringsförbud för organiskt avfall som införs . Utredaren ansåg att det fanns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd skatt på avfall som deponeras på dispens från deponerings- förbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns ansåg utredaren att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning. 2.5Utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns Utredningen har i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslagit att en skatt på avfall som förbränns bör utformas genom att avfallets fossila innehåll av kol skall infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Utredningen har vid en helhetsbedömning ansett det lämpligt att införa en sådan skatt. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom . Lagen (1995:1667) om skatt på uttag av naturgrus trädde i kraft . är skattesatsen per ton. Syftet med lagen är att öka hushållningen av naturligt förekommande grus och sand. Lagen avser bland annat att ge ekonomiskt incitament att använda avfall i stället för naturgrus när det är möjligt. Naturgrus är en icke förnybar naturresurs, som används i stor utsträckning för sådana ändamål där, från naturvårds- och naturresurssynpunkt men även tekniska synpunkter, lämpligare material står till buds. Skatten har till syfte att påskynda övergången från naturgrus till alternativa material. En avgörande faktor för att naturgruset står för så stor del av ballastproduktionen är kostnadsskäl. En skatt på naturgrus som minskar prisskillnaden bör därför styra konsumenterna till att använda annat material än naturgrus för sådana ändamål där det är möjligt. Genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft har införlivat EG-direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG)4 i svensk lagstiftning. Syftet med förordningen är att förebygga och minska de negativa effekterna av deponering av avfall särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft. 4 Rådets direktiv (1999/31/EG) av om deponering av avfall (EGT L182, , s. 1). Förordningen innebär att kraven på hur en deponering skall gå till skärps. Varje deponi skall klassificeras som en deponi för farligt avfall, deponi för icke-farligt avfall eller deponi för inert avfall. Kraven gäller för nya deponier. Befintliga deponier skall antingen anpassas eller avslutas . Varje befintlig deponi som anpassas skall uppfylla kraven senast utgången av . har utfärdat föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden vid mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10). Föreskrifterna ställer bland annat krav på att allt avfall som skall deponeras skall vara karaktäriserat. Förbuden mot deponering av vissa avfallsslag finns i förordningen om deponering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller fr.o.m. och förbudet mot deponering av organiskt avfall gäller fr.o.m. . har gett ut föreskrifter om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:04) genom dessa stadgas att kommunerna har skyldighet att se till att varje hushåll ges möjlighet att sortera ut farligt avfall och obrännbart avfall. Vidare ges följande undantag från förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. 1.Bottenaska och flygaska samt rökgasreningsslam som inne- håller mindre än 18 viktprocent TOC räknat på torr vikt och bestämd enligt 14 §. 2.Komposterat slam från rening av avloppsvatten. 3.Grönlutslam från återvinning av kokvätska. 4.Animaliskt avfall som enligt andra föreskrifter får grävas ned. 5.Övrigt avfall med homogen sammansättning som innehåller mindre än 10 viktprocent TOC räknat på torr vikt och bestämd enligt 14 §. 6.Avfall med heterogen sammansättning som innehåller mindre än 10 volymprocent brännbart avfall. Därutöver undantas avfall vars fysiska eller kemiska egenskaper efter behandling är sådana att avfallet inte bör återvinnas eller bortskaffas på annat sätt än genom deponering. Den som avser att deponera sådant avfall skall enligt föreskrifterna samråda med tillsynsmyndigheten för deponien innan avfallet deponeras. Av de nämnda undantagen från deponiförbuden är grönlutslam enligt punkten 3 även undantaget från skatt på avfall. Någon generell skattebefrielse gäller emellertid inte för de redovisade undantagen. I föreskrifterna anges också kriterierna för när dispens från förbuden kan ges. Dispens från förbuden kan ges vid kapacitetsbrist eller om det finns särskilda skäl. Dispens för deponering av hushållsavfall på grund av kapacitetsbrist söks av kommunen och får medges endast om denna bland annat visat att det på grund av kapacitetsbrist i regionen finns behov av deponering av sådant avfall, redovisat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att dispensdeponeringen kommer att upphöra och redovisat de åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas för att minska utsläppen av växthusgaser från det avfall som deponeras på dispens. Samma krav gäller för den verksamhetsutövare som söker dispens för att deponera annat avfall än hushållsavfall. Den sistnämnda måste dock även förbinda sig att informera den som lämnar brännbart avfall och organiskt avfall för deponering om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens på grund av kapacitetsbrist ges . redovisar hur dispensförfarandet fungerar. Nedan redogörs kortfattat för de resultat som uppfölj- ningarna avseende åren 2002–2005 visar. Av uppföljningen år 20025 framgår att prognoser, utifrån en enkätförfrågan till länsstyrelserna, visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till största delen kommer att vara genomfört –2006. Osäkerheten beror på om eller hur mycket avfallsmängderna kommer att öka samt i vilken takt och utsträckning som planer på ny kapacitet för förbränning och biologisk behandling realiseras. Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna hade medgett eller planerat att medge dispens för att deponera var ungefär . Enkätsvaren visade också att det skiljde avsevärt mellan länen hur snabbt deponeringen av utsorterat brännbart avfall kunde komma att minska. 5 , Uppföljning av deponeringsförbuden, dnr 641-594-02, . Utbyggnaden av återvinningskapacitet planerades ojämnt mellan länen och regional samverkan var därför viktig för att minska deponeringen i hela landet. I vissa regioner förväntades förbränningskapaciteten att bli större än den uppkomna mängden avfall i regionen. I utredningen framkom vidare att länsstyrelserna hade en positiv uppfattning om dispensförfarandet och att de flesta ansåg att prövningen av dispenserna hade stor effekt i att påskynda och säkerställa att beslut om ökad återvinningskapacitet fattades. Uppföljningen år 20036 visar att det då fanns ett stort antal planer på ny kapacitet för avfallsförbränning. De planer som var beslutade skulle enligt en konsultutredning innebära en ökning med av den befintliga kapaciteten på . Därtill fanns planer på ytterligare förbrännings- kapacitet om som inte var beslutade. En kraftig ökning av den biologiska behandlingen planerades också, men den utgjorde en relativt liten del av den dåvarande kapacitetsbristen. För biologisk behandling förväntades den totala kapaciteten öka från till . Behovet av att deponera utsorterat brännbart avfall minskade kontinuerligt. Den totala mängd utsorterat brännbart avfall som hade medgivit dispens för minskade från för till för . gjorde bedöm- ningen att den utökning av avfallsförbränning som då var beslutad samt den planerade utbyggnaden av biologisk behandling skulle innebära att deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall skulle kunna efterlevas. Verket delade länsstyrelsernas bedömning att de flesta län skulle kunna efterleva förbudet –2006 och anförde att dispens från deponeringsförbuden på grund av kapacitetsbrist endast bör tillåtas samt att verket överväger att senare införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens. 20047 anförs att mängden brännbart avfall som deponeras på dispens fortsätter att minska. hade länsstyrelserna () gett dispens för utsorterat brännbart avfall, varav hushållsavfall och annat avfall. Detta konstaterades vara en kraftfull minskning jämfört med året innan. Det är framförallt dispens- mängderna för annat avfall än hushållsavfall som hade minskat. Flera länsstyrelser hade inte meddelat några dispenser för 6Naturvårdsverkets rapport 5298,Uppföljning av deponeringsförbuden, . 7Naturvårdsverkets rapport 5383,Uppföljning av deponeringsförbuden, . utsorterat brännbart avfall för , vilket visar att förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall hade börjat slå igenom på allvar. har sammanställt uppgifterna för och dispenserna för utsorterat brännbart avfall var mer än vad som framgick av utvärderingen . Därvid har dispenser för hushållsavfall och övrigt avfall beviljats för . Dispenser för organiskt avfall har avseende beviljats för hushållsavfall och övrigt avfall. Tabell 2.1 Beviljade dispenser för utsorterat brännbart avfall –2005 Beviljade dispenser för organiskt avfall 2.9Skatt på deponering i några europeiska länder Skatt på avfall som deponeras finns i de flesta europeiska länder. Denna kombineras i många fall med olika deponiförbud. Nedan följer en kort beskrivning av våra grannländers deponiskatt.8 Att märka är att inte har någon skatt på avfall som deponeras, däremot infördes ett förbud mot deponering av organiskt avfall. har haft en skatt på avfall som deponeras . Syftet är att reducera mängden avfall som deponeras och att ge företagen incitament att producera mindre mängd avfall. 8 Använda växelkurser per : = (7,och 8,328 NOK) (EUT C 245,2.10.2004 s. 2). avfall och förorenade jordar beskattas inte. Skattesatsen är () per ton avfall. skatt på avfall som deponeras har till syfte att sätta pris på miljökostnaderna och därmed ge incitament till att minska mängden avfall som deponeras. Skattesatsen är () per ton för avfall som lämnas till anläggning som uppfyller kraven på sido- och bottentätning samt () per ton avfall som lämnas till annan anläggning. Farligt avfall, förorenad jord- och lösa massor (om de förorenats före ), jord till slut- täckning av deponier och icke organiskt material som läggs på särskild plats är skattebefriade. har en skatt på avfall som deponeras. Skattesatsen är () per ton avfall. Skatt betalas för avfall som deponeras på en deponi, eller en deponi som tar emot kommunalt avfall. Industrins egna deponier omfattas således inte av skatten. I i är skattenivån (58,) per ton avfall som deponeras. Asbesthaltigt och inert avfall har en lägre skattesats. I i är skattenivån () per ton kommunalt och industriellt avfall som deponeras och (3,) per ton inert avfall som deponeras. har den högsta deponiskatten i . Skatte- satsen för brännbart avfall är () per < /m3 och () per > /m3. Figuren nedan visar skattenivåerna i några olika europeiska länder. Skatt på deponering av avfall i några olika europeiska länder år * Figuren visar medelnivåer för blandat avfall, för ett flertal länder varierar skatten beroende på vilken typ av avfall som behandlas. Källa: Profu. 3Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. Detta avsnitt syftar till att ge en kort redogörelse för hur lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall är uppbyggd och hur den fungerar samt redovisa vissa aktuella fakta kring skatten. Avsikten är att ge en introduktion till den utvärdering av lagens styreffekter som följer i avsnitt 5 och till den översyn i övrigt av lagen som sker i avsnitten 6–10. 3.1.1Allmänt om lagen och dess tillkomst m.m. Skatt på avfall som deponeras infördes genom LSA. Avfallsskatten omfattar både konventionellt avfall och branschspecifikt avfall från industrin. Avsikten är att skatten skall bidra till att minska mängden avfall som deponeras. Den skall även bidra till att det blir lönsamt att återanvända, återvinna och genom andra metoder behandla eller utnyttja avfall. LSA bygger på de förslag som lämnades av Deponiskatte- utredningen i betänkandet Skatt på avfall (SOU 1996:139).1 Förslagen behandlades vidare i propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84) och tillstyrktes av (bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258). Med anledning av förslagen i propositionen begärde att regeringen skulle återkomma med förslag syftande till att cesiumhaltiga askor undantas från avfallsskatt. Ett sådant förslag har genomförts. Dessutom begärde att regeringen skyndsamt skulle återkomma till med förslag med syfte att stimulera användningen av deponigas för energi- utvinning. Av propositionen Vissa punktskattefrågor, m.m. 1 Före har ett flertal utredningar behandlat frågan om en avfalls- skatt. En sammanfattning av tidigare utredningsinsatser på området finns i betänkandet Skatt på avfall – och (SOU 2002:9), s. 255 ff. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. 2001/02:29), s. 28 framgår att regeringen bedömer att detta önskemål har tillgodosetts genom införandet av förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Efter det att LSA trätt i kraft har undantag införts för avfall som avvattnas, renas under förutsättning av avfallet är flytande och för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd. Dessa ändringar trädde i kraft , med retroaktiv tillämpning från (prop. 2000/01:31). Rätt att göra avdrag har införts för skatt på vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska samt för slam från rening av rökgaser vid framställning även av återvinningsbaserad aluminium. Dessa ändringar trädde i kraft (prop. 2001/02:29). infördes en rätt till direktavdrag för visst avfall avsett att användas för sluttäckning (prop. 2002/03:1). Skattesatsen uppgick inledningsvis till per ton avfall. Den har därefter, , höjts till per ton avfall och uppgår till nuvarande per ton avfall (se avsnitt 3.6) nedan. 3.1.2Lagens uppbyggnad och funktion Skatten tas ut på avfall som förs in till en avfallsanläggning. För att en avfallsanläggning skall vara skattepliktig krävs att farligt avfall eller annat avfall till en mängd av deponeras, dvs. slutligt förvaras, eller förvaras där . Även industrianläggningar kan vara skattepliktiga, under i princip samma förutsättningar. För dessa anläggningar gäller dock att skatten tas ut på avfall som uppkommer inom anläggningen. Vissa slag av avfallsanläggningar har dock undantagits från skatteplikt (3 § LSA). Det är den som bedriver verksamheten på avfallsanläggningen som är skattskyldig. Skatten omfattar såväl konventionellt avfall – dvs. avfall som består av uttjänta produkter, varor, förpackningar o.dyl. – som industrins branschspecifika avfall. Skatten tas ut efter en s.k. nettodeponimetod, vilken medför att skatt tas ut för i huvudsak allt avfall som förs in till en skattepliktig avfalls- anläggning. För industrianläggningar gäller dock att skatten tas ut för det avfall som uppkommer. Undantag från skatteplikt gäller för i 6 § LSA särskilt angivna avfall, material och behandlingsmetoder, Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. Vidare medges enligt bestämmelserna i 10–11 §§ LSA avdrag för skatt på bland annat avfall som förs ut från anläggningen samt för olika konventionella och branschspecifika avfall. Avdraget görs i deklarationen, men förutsätter alltså att detta avfall har tagits upp till beskattning. I figur 3.1 nedan ges en översiktlig illustration av LSA och dess funktion. Figur 3.1 Lagens struktur Vem betalar skatten? 7 § Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på en skattepliktig anlägg- ning enligt 1 § För vad betalas skatten? 1, 2 och 4 §§ Skatt betalas med /ton avfall eller annat material som förs in till eller uppkommer vid en skattepliktig anläggning. Befrielse från skatten? 3 § Undantag från skatteplikt för vissa anlägg- ningar 6 § Undantag från skattplikt för vissa behand- lingsformer m.m. 10 § Avdrag i skattedeklarationen för skatt på vissa behandlingsformer 11 § Avdrag i skattedeklarationen för skatt på vissa avfallsslag Hur betalas skatten? 5, 8 och 9 §§ Skatten tas ut på grundval av vägning och betalas då avfallet förs in eller uppkommer på en skattepliktig anlägg- ning. Skatten deklare- ras och redovisas . 3.2Skattepliktig anläggning och skattskyldighet (1, 2 och 7 §§ LSA) Det finns två typer av skattepliktiga anläggningar dels konventionella avfallsanläggningar (1 § första stycket LSA) dels an- läggningar där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs, s.k. industrianläggningar (1 § andra stycket LSA). Begreppet avfallsanläggning bör enligt uttalanden i lagens förarbeten ges en vid innebörd och omfatta varje plats där någon form av hantering av avfall sker (se prop. 1998/99:84, s. 26). Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m. innebär, när det gäller skattepliktiga anläggningar enligt 1 § första stycket LSA, att i princip allt som förs in (genom grindarna) till en skattepliktig avfallsanläggning skall tas upp till beskattning oavsett om det rör sig om något som definitionsmässigt är att anse som avfall eller inte. Material som köps in, t.ex. bentonit eller naturgrus, för att användas till sluttäckning är skattepliktigt vid införseln. Även avfall som förs in för tillfällig förvaring s.k. mellanlagring, t.ex. glas, burkar, papper, batterier, vitvaror, däck etc., beskattas vid införseln. Avdrag får göras efterhand som avfallet används eller förs ut från anläggningen och skatten belastar slutligen endast det som deponeras på anläggningen (jfr avsnitt 3.4 nedan om nettodeponi- metoden). Skatten har sannolikt inneburit en snabbare genom- strömning och ett incitament till ökad återanvändning av avfallet. Vid en s.k. industrianläggning är allt avfall som uppkommer inom anläggningen föremål för beskattning. Vid en sådan anläggning anses avfall uppkomma när avfallet är under process. Avfall uppkommer således normalt när det placeras på en särskild plats inom anläggningen för att där deponeras. Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på en skattepliktig anläggning (7 § LSA). fanns det totalt 240 skattepliktiga anläggningar, varav 62 var industrianläggningar. (8 § LSA) Skattskyldigheten för konventionella avfallsanläggningar inträder när avfall (och annat material) förs in till en skattepliktig anläggning. För industrianläggningar inträder skattskyldigheten när avfallet uppkommer. Avfall som är avsett att genomgå vissa särskilt angivna behandlingsmetoder är undantagna från beskattning (6 § tredje stycket LSA). Skatt skall dock tas ut för rester som uppstår efter genomförd behandling. I dessa fall inträder skattskyldigheten när behandlingen har slutförts. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m.