sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Förhandsbesked om bygglov kan ges, och kommenteras i avsnitt 10.9. Bygglovsprövningen syftar till att kommunen genom byggnads- nämnden ska kunna bedöma och avgöra om en byggnadsåtgärd är lämpligt utformad i sig och i sitt sammanhang. En utgångspunkt för ändringen av PBL 1995, då de tekniska egenskapskraven togs bort ur bygglovsprövningen, var att dessa krav inte skulle kunna läggas till grund för en lämplighetsbedömning, dvs. en värdering av om de uppfyllts i tillräcklig grad. Kraven skulle i princip alltid vara uppfyllda, men också vara möjliga att uppfylla på olika sätt, vilket byggherren skulle bestämma över och inte be- höva ta ställning till, enligt propositionen Ändring av m.m. (prop. 1993/94:178 s. 55 och 63). Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt De tekniska egenskapskraven ansågs därmed inte vara mindre viktiga att uppfylla. Tvärt om innebar reformen en ambitionshöj- ning i så motto att kraven alltid skulle uppfyllas. De ansågs skilja sig från kraven på estetik, varsamhet och anpassning, som kunde ges ett större utrymme för olika bedömningar, varvid förutsätt- ningarna på platsen skulle ha stor betydelse. Reformen avsågs leda till att byggherren skulle ta ett större ansvar för uppfyllandet av de tekniska egenskapskraven, och möjliggöra för byggnadsnämnderna att använda sina resurser på ett bättre sätt, såsom att höja kvaliteten på bygglovsprövningens återstående moment, och i övrigt enbart utöva tillsyn. De problem som oftast anförs i fråga om bygglovsprövningen är att utrymmet för mindre avvikelser från detaljplan är oklart och tolkas och tillämpas på olika sätt, samt att utformnings- och varsamhets- kraven är svåra att hävda utan stöd i detaljplan. Utanför områden med detaljplan kan tolkningen och tillämpningen av plankravet ibland innebära problem. Uppdelningen mellan bygglov och bygganmälan kan innebära problem genom att besluten kan bli motsägelsefulla och deras in- nebörd missuppfattas. Bygglov kan inte vägras men ska heller inte kunna utnyttjas för åtgärder som inte fyller de tekniska egenskaps- kraven. Särskilda problem påpekas rörande kraven på tillgänglighet, användbarhet och inre varsamhet, som anses vara svåra att hävda utan bygglovsprövning. Svårigheterna att hävda de allmänna intres- sena av olika slag kan förstås framstå som annorlunda utifrån de enskilda intressenternas sida. För deras del kan även handlägg- ningstiden vara ett problem, som kan förstärkas av det bristande sambandet med kraven i . Dessa båda frågor behandlas i avsnitt 12.3.4 respektive 11.2. Kommittén har kommit fram till följande huvudsakliga bedöm- ningar och förslag till ändringar. Bygglovsprövningen ska så långt det är möjligt och lämpligt an- vändas för att klargöra byggherrens rättigheter att påbörja och Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt genomföra projektet med stöd av såväl PBL som BVL och miljö- balken. Prövningen mot detaljplan eller områdesbestämmelser ska ske med större respekt och följsamhet för bestämmelserna och ett tyd- ligare och mer begränsat utrymme för avvikelser. Prövningen avseende lämpligheten utifrån lokaliserings-, ut- formnings- och varsamhetskraven ska ske fristående i delar som de inte omfattas av planbestämmelser. Prövningen ska avse även en bedömning av om de tekniska egen- skapskraven kan komma att uppfyllas, men prövningen i denna del ska inte innebära granskning och godkännande av speciella lös- ningar utan ha karaktären av enkel tillsyn av att förutsättningar för att kraven kan uppfyllas inte saknas. Bedömningen ska sålunda gö- ras mera principiellt och grundas på ett enklare underlag än be- dömningen utifrån placerings- och utformningskraven. Tillsynen av kraven på tillgänglighet och användbarhet samt var- samhet vid inre ändringar kan förbättras tillräckligt genom att frå- gorna gås igenom vid ett tidigt byggsamråd, varför bygglovspröv- ningen i dessa frågor kan ske på samma sätt som för de övriga egenskapskraven. Kommittén har även kommit fram till att några prövningsgrun- der kan slopas, och att bygglov ska kunna ges för att påbörja arbe- tena med tidskrävande markåtgärder, i den mån prövningen kan göras och arbetena utföras utan att bygglovet i övrigt föregrips. Kommittén föreslår också att bestämmelserna om förutsättning- arna för bygglov samlas i en ny 11 § i 8 kap. PBL. En bestämmelse som ska tillämpas vid prövning av åtgärder inom och utanför om- råden med detaljplan. De prövningsgrunder som föreslås läggas till, ändras eller utgå behandlas mer ingående i det följande. Samord- ningen med behandlas i avsnitt 11.2. Utgångspunkten för kommitténs bedömningar är att detaljplaner är grunden för prövningen av byggrätten och därför ska hållas ak- tuella och respekteras. Kommittén föreslår därför att utrymmet för avvikelser från bestämmelserna bestäms mera noggrant än . Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Bygglov får enligt 8 kap. 11 § PBL lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvi- kelserna är förenliga med syftet med planen. För åtgärder på bygg- nader eller fastigheter som avviker från sådana planer gäller sär- skilda bestämmelser. Om avvikelserna har godtagits som mindre avvikelser ska bygglov för vissa yttre och inre åtgärder ges. För andra åtgärder ska en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits. Begreppet mindre avvikelse infördes i och med PBL, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja dispenser från de gällande planbestämmelserna. Syftet var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner, från vilka endast mindre avvi- kelser kunde tillåtas inom ramen för planernas syften. I propositio- nen Ny plan- och bygglag angavs att det kunde handla om att pla- cera en del av en byggnad in på mark som inte fick bebyggas eller att av tekniska skäl något överstiga den tillåtna byggnadshöjden. Däremot skulle inredning och användning för ett i planen inte avsett ändamål inte anses vara en mindre avvikelse (prop. 1985/86:1 s. 714). Avvikelsefrågan togs även upp i propositionen om ingripanden mot olovlig kontorisering m.m. Där framhölls att begreppet mindre avvikelse inte kan tolkas i absolut bemärkelse utan måste relateras till skalan och karaktären hos miljön. Även den allmänna nyttan eller trevnaden nämndes som bedömningsgrund, med transformatorer, toaletter, kiosker och uteserveringar som tillämp- ningsexempel (prop. 1989/90:37 s. 56). I Plan och byggutredningens delbetänkande Miljö- och fysisk planering föreslogs att en avvikande användning även i andra sammanhang skulle kunna betraktas som en mindre avvikelse, för att befrämja en mer funktionsblandad bebyggelse (SOU 1994:36 s. 265). Utredningen föreslog att mindre avvikelse skulle kunna Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt medges med hänsyn till åtgärdens påverkan på omgivningen (s. 35). Förslaget ledde dock inte till lagändring. Problemen med möjligheterna att medge mindre avvikelser från planbestämmelser handlar både om hur begreppet ska eller bör tol- kas, och om hur det faktiskt tillämpas i praktiken. Tolkningssvå- righeterna uppkommer dels av att en mindre avvikelse är något re- lativt, och en absolut gräns i det enskilda fallet följaktligen är svår att sätta och motivera, dels av att planens syfte inte alltid är uppen- bart eller angivet avseende den berörda planbestämmelsen. Men syftet kan även vara uppenbart inaktuellt, och ändå innebära ett formellt hinder för att medge en mindre avvikelse. Tillämpningsproblemen är av två slag. Bestämmelserna anses å ena sidan vara alltför begränsande vid bygglovsprövningen och onödigtvis ställa krav på resurskrävande planändringar för lämpliga åtgärder, och å andra sidan inte följas i praktiken. Erfarenheterna av kommunernas tillämpning visar på tydliga tendenser till allt större avvikelser i strid mot bestämmelserna. Detta bekräftas även vid överprövningar, som i allmänhet visar att det lagliga utrymme som finns är betydligt mindre än vad som i vissa fall beviljas av kommu- nerna. Kommunerna saknar i allmänhet tydliga och enhetliga principer för hur avvikelser ska behandlas. Grannarnas inställning kan bli av- görande för var gränsen i praktiken sätts av kommunen eller dras efter en överprövning. Konsekvensen kan bli att utfallet av bygg- lovsprövningen inte är förutsebart för enskilda och att fastighets- ägare inte blir likvärdigt behandlade. Att bygglov ges som avvikelse i stället för genom planändring innebär dessutom att möjligheterna till insyn och inflytande för en bredare allmänhet begränsas, och att respekten för planinstrumentet minskar. kompliceras och försenas bygglovshanteringen. Berörda grannar måste höras och beslut kan inte fattas av tjänstemän på delegation utan måste tas vid sammanträden. I kommuner med många äldre och inaktuella detaljplaner kan detta vara ett stort pro- blem. Bestämmelserna rörande åtgärder på redan planstridiga byggna- der innebär ytterligare tolknings- och tillämpningsproblem. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt gäller främst innebörden av en samlad bedömning av flera avvikel- ser, och begränsningen till enbart tidigare medgivna avvikelser. Det är angeläget att behålla tydliga gränser för avvikelser från de- taljplanen, bland annat med tanke på medborgarinflytandet, beho- vet av förutsägbarhet och kravet på likvärdig behandling av de bygglovssökande. Önskemålet om en smidigare och snabbare han- tering bör i första hand tillgodoses genom att förenkla och vidga möjligheterna till ändringar av detaljplaner. Förslag med denna in- riktning redovisas i avsnitt 7.7.3. Det har föreslagits och övervägts att begränsa utrymmet för mindre avvikelser avsevärt eller slopa det helt och hållet. Att inför varje planavvikelse göra nödvändiga änd- ringar av planen skulle emellertid inte vara praktiskt möjligt, åtmin- stone inte när det gäller äldre planer, och skulle inte heller öka re- spekten för planerna. Det har övervägts att för smidighets skull acceptera och legali- sera det behov av planavvikelser som kommer till uttryck i prakti- ken, men denna utväg kan få oacceptabla konsekvenser. Utgångs- punkten måste vara att detaljplanen är det grundläggande instru- mentet för att reglera den byggrätt fastighetsägaren har och gran- narna kan förutse. Behovet av avvikelser kan begränsas genom förenk- lingar av såväl planernas innehåll som förfarandet för att ändra dem. Inaktuella planer ska även enklare kunna upphävas, men möjlighe- ten att medge mindre avvikelser från gällande planer kan knappast avskaffas helt. Det är emellertid angeläget att tillämpningen görs mer återhåll- sam genom att bestämmelserna preciseras. I förarbetena till PBL framhölls att behovet av eller motivet för avvikelsen ur teknisk eller funktionell synvinkel skulle kunna ingå i prövningsgrunderna. Som exempel angavs att en mindre avvikelse i yta kunde tillåtas om den behövdes för att byggnaden skulle få en god funktion, och att en mindre avvikelse i höjd kunde godtas om den motiverades av bygg- nadstekniska eller andra skäl. Detta framstår som en rimlig grund för att medge planavvikelser, och kan uttryckas genom en direkt koppling till de tekniska egenskapskraven i 2 § BVL. Plan- och byggutredningen framförde förslaget att medge avvi- kelser för annan användning än den i planen förutsatta, för att Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt öppna för en mer blandad bebyggelse. Så skulle enligt kommitténs mening kunna vara möjligt om avvikelsen har stöd i en aktuell översiktsplan. En hänvisning till översiktsplanen skulle emellertid vara aktuell endast för avvikelser som inte är förenliga med detalj- planens syften, vilket skulle innebära att översiktsplanen, utan bin- dande rättsverkan, skulle ta över verkan av detaljplanen, som är rättsligt bindande. En sådan förskjutning kan inte anses önskvärd. En blandad markanvändning kan vara önskvärd, men måste vara förenlig med detaljplanens syfte för att kunna godtas som mindre avvikelse. Kommitténs grundinställning är att utrymmet för mindre avvi- kelser ska förtydligas och i någon mån begränsas. I första hand ska avvikelser godtas om de behövs för att uppfylla tekniska egen- skapskrav. Det kan exempelvis gälla nödvändigt utrymme för att tillgodose kraven på tillgänglighet och användbarhet eller för att inrymma installationer för en god innemiljö. Det bör emellertid också finnas en möjlighet att i det enskilda ärendet bedöma om det finns andra särskilda skäl att medge en avvikelse om den är mindre och förenlig med planens syfte. Det kan exempelvis handla om att placera en mindre del av en byggnad utanför den i planen marke- rade byggrätten eller för nära tomtgränsen, om förutsättningarna på platsen talar för detta. Det utrymme för mindre avvikelser som angavs i förarbetena till PBL och som utvecklats i en senare propo- sition bör kunna tjäna till fortsatt vägledning (prop. 1985/86:1 s. 714. och prop. 1989/90:37 s. 54 f.). Utifrån utgångspunkten att detaljplaner ska hållas aktuella och vid behov uppdateras, föreslås inga utökade möjligheter att bevilja bygglov för ändringar av planstridiga byggnader. En samlad be- dömning av befintliga och tillkommande avvikelser bör tolkas snävt, eftersom behovet av att göra en sådan bedömning antyder att planen inte längre fyller sin funktion utan bör ändras. Gällande bestämmelser gör skillnad mellan att bygglov ska be- viljas för planenliga åtgärder, och får beviljas för åtgärder som in- nebär mindre avvikelser. Det måste betyda att i sistnämnda fall har ett val, men valet är i praktiken inte fritt. Ett beslut att inte medge mindre avvikelse kan överklagas och bli upp- hävt. Det har övervägts att ändra på detta, dvs. klargöra att endast kan besluta att planbestämmelser får överträdas. Eftersom kommunen även bestämmer om en plan ska ändras, kan detta emellertid innebära ett slags byggförbud inom planlagda om- råden. Det skulle också kunna missuppfattas så att byggnadsnämn- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt den har eller ges ännu större frihet att medge avvikelser. Det ange- lägna är att alltid motiverar sitt beslut, vare sig det innebär ja eller nej till en mindre avvikelse. Bygglov inom områden med detaljplan ska beviljas om åtgärden uppfyller kraven på byggnader m.m. i 3 kap. med undantag för 3 §, som hänvisar till de tekniska egenskapskraven i BVL. Det innebär att byggnaden ska vara lämpligt utformad med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och natur- och kulturvärdena på platsen, och ha en estetiskt tilltalande form och färg. Ändringar ska utföras varsamt, och särskilt värdefulla byggnader får inte förvanskas. Vidare ska byggnader placeras och utformas så att de inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Bygglov inom områden som inte omfattas av detaljplan ska be- viljas om åtgärden uppfyller lokaliseringskraven i såväl 2 kap. som kraven i 3 kap. Erfarenheten och många rättsfall visar att utformningskraven kan vara svåra att hävda i praktiken. Det beror i grunden på att kraven har ett betydande tolkningsutrymme. Inom detta utrymme ska en avvägning göras mot det enskilda intresset av att själv få bestämma över sin byggnad, ett intresse som ska tillmätas stor vikt enligt både förarbetena till PBL och förekommande rättfall. Det ställer i sin tur stora krav på att byggnadsnämnderna motiverar sina beslut, vilket inte alltid tycks vara en realitet enligt vägledande avgöranden. Kommunerna förväntas i hög grad ha tagit fram någon form av kunskapsunderlag och riktlinjer för sina bedömningar och beslut, vare sig det gäller utformningen av nya byggnader i en bebyggd miljö, eller varsamhet vid ändringar av mer eller mindre karakteris- tiska eller särskilt värdefulla byggnader. Men sådant underlag sak- nas ofta enligt undersökningar, vilket av rättsinstanserna ibland tas till intäkt för att inga speciella kvaliteter finns i området Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt eller att inget större intresse finns från sida för att värna dem. Att kommunerna inte heller alltid tar till vara möjligheterna att införa varsamhets- eller skyddsbestämmelser i detaljplan kan tolkas på samma sätt. Om kraven inte kommer till uttryck i planbestäm- melser kan det tas till intäkt för att kraven inte är viktiga nog att hävda inom det aktuella området. Därtill kommer att åtgärden följ- aktligen inte heller strider mot detaljplan, och sålunda uppfyller det första och kanske starkaste kriteriet vid bygglovsprövningen. Det innebär att kraven i praktiken ofta inte kan hävdas utan stöd i plan- bestämmelser, vilket är ett stort problem och dessutom strider mot de gällande bestämmelserna, som faktiskt kräver att åtgärden ska uppfylla både bestämmelserna i den gällande planen och kraven på lämplig utformning i 3 kap. Motsvarande problem finns inte rörande tillämpningen av lokali- seringskraven i 2 kap., eftersom det är alldeles klart att de ska prö- vas i bygglovet om ingen detaljplan finns eller krävs. Utgången av prövningen kan vara mera osäker i de fall underlag inte heller finns i översiktsplan eller områdesbestämmelser. Det har från många håll ansetts att bygglovsprövningen är alltför svag och uttunnad i förhållande till den vikt de alltmer innehållsrika detaljplanerna tillmäts, och krav har ställts på att bygglovspröv- ningen ska förstärkas och detaljplanerna göras mindre detaljerade. Det har även anförts att byggnadsnämndernas beslutsmotiver- ingar är bristfälliga, och att den arkitektoniska och antikvariska kompetensen brister hos både kommuner och överprövande in- stanserna. Som framgår av avsnitt 4.4.2 föreslår kommittén att bestämmel- serna i 2 och 3 kap. ska sammanföras i ett nytt 2 kap., som ska omfatta de allmänna intressen avseende både lokalisering och ut- formning som ska tillämpas vid prövningen av bl.a. bygglov både inom och utanför områden med detaljplan. I fråga om denna pröv- ning föreslår kommittén att lokaliserings- och utformningskraven i 2 kap. ska uppfyllas i de delar som inte prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser. I områden med detaljplan förutsätts lokaliseringskraven uttöm- mande ha behandlats i planen. I andra områden eller i vissa Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt situationer ska de prövas i bygglovsärendet. I områden med detalj- plan eller områdesbestämmelser kan även utformnings- och var- samhetskraven i större eller mindre grad ha omsatts i planbestäm- melser, men i övrigt ska dessa krav vara underlag för bygglovspröv- ningen. Bygglovsprövningen ska alltid göras med utgångspunkt från de föreskrifter som finns i gällande detaljplan eller områdesbe- stämmelser, men kommittén finner det angeläget att det klargörs att bestämmelserna om lämplig lokalisering och utformning i 2 kap. alltid ska tillämpas vid bygglovsprövningen i de fall och den ut- sträckning de inte har reglerats i planen. Kommittén föreslår en i den meningen förstärkt bygglovsprövning. En förstärkt bygglovsprövning innebär att samhällets krav på lämplig lokalisering, placering och utformning ska hävdas med samma styrka vid prövningen oavsett om kraven har eller inte har reglerats genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Det innebär inte ett friare förhållningssätt till gällande plan- eller områdesbe- stämmelser, utan ett minskat behov och beroende av att utform- ningskraven är reglerade genom sådana bestämmelser. Bygglovs- prövningen ska tillåtas omfatta även frågor som inte är reglerade genom plan- eller områdesbestämmelser. Det ställer krav på att prövningsgrunderna vid tillämpningen av bestämmelserna i nya 2 kap. är tydligt angivna i bygglovsbesluten och avgränsade från prövningen gentemot planbestämmelserna. En förstärkt bygglovs- prövning ska även bygga på att besluten ska vara väl och tydligt motiverade såväl utifrån lämplighetsprövningen enligt 2 kap. som prövningen enligt gällande detaljplan eller områdesbestämmelser. Den reglering som är gjord i detaljplan eller områdesbestämmel- ser ska alltid respekteras. Bestämmelserna får varken överträdas eller omprövas. Gällande byggrätt får inte försämras och förekom- mande utformnings- eller skyddsbestämmelser inte skärpas vid bygglovsprövningen. Önskemål om ökade byggrätter eller utform- ning i strid med planbestämmelser ska hanteras genom planänd- ring. Bygglovsprövningen behöver även förstärkas med avseende på kompetensen hos handläggarna och kunskapsunderlaget för beslu- ten. Kommittén föreslår en skärpning av kravet på beslutsunderlag vid prövning av ändring av bebyggelse med särskilda värden, och förutsätter att kommunerna skaffar sig den kompetens som behövs och lagen redan kräver för att byggnadsnämnderna ska kunna full- göra sina uppgifter. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt 10.2.4Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven De tekniska egenskapskraven i 2 § BVL tillhör kraven på byggnader i 3 kap. PBL genom en hänvisning i 3 §. Vid bygglovsprövningen utifrån kraven i 3 kap. ska dock enligt 8 kap. 11 och 12 §§ denna paragraf inte tillämpas och därmed inte heller de tekniska egen- skapskraven. De tekniska egenskapskraven uppfylls inte alltid i den utsträckning som är förutsatt i lagstiftningen. Brister påtalas särskilt i fråga om kraven på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade samt lämplighet för avsett ändamål, dvs. An- förda brister avseende det tekniska utförandet gäller mestadels energihushållning och inomhusmiljö samt skydd mot buller och brand. Vid ändringar anses kravet på varsamhet inte alltid tillgodo- ses. Ett problem med det rådande systemet är att sådana brister ofta inte kommer till kännedom förrän i ett mycket sent skede, och då är svåra att komma till rätta med. De gällande bestämmelserna avseende de tekniska egenskapskra- ven innebär att bygglov ska prövas och ges oavsett om dessa krav är eller kan bli uppfyllda. Det kan i praktiken innebära att ett givet bygglov inte kan utnyttjas, dvs. att lovet inte ger lov att bygga, eller att det utnyttjas ändå och leder till en byggnad med bristande kva- litet eller till att ingriper i efterhand. Ett ytterli- gare problem är att prövningen av byggnadens yttre utformning görs utan avseende på den inre uppbyggnaden, och därför kan be- höva göras om när de inre dispositionerna senare aktualiseras. Problemen med att de tekniska egenskapskraven inte ingår i prövning anses vara särskilt stora avseende de funktionella kraven på tillgänglighet och användbarhet samt kraven på varsamhet. Det har anförts att i dessa avse- enden borde granska och fastställa detaljerade ritningar. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt De tekniska egenskapskraven bedöms i utredningsdirektiven inte tillgodoses tillräckligt genom den nuvarande lagstiftningen. I kom- mitténs uppdrag ingår att överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god in- omhusmiljö. Kommittén föreslår förändringar avseende både kon- troll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven, men även att de ska ingå i bygglovsprövningen. Enligt gällande bestämmelser kan ingripa en- bart i efterhand mot ett byggprojekt som inte uppfyller de tekniska egenskapskraven, och kan så göra även om bygget följer givet bygglov. Denna ordning kan uttryckas så att prövningen inte är avslutad i och med bygglovsbeslutet, utan i vissa delar enbart upp- skjuten till ett senare och mindre lämpligt tillfälle. Kommittén me- nar att de tekniska och funktionella lösningarna inte kan och bör förhandsgranskas lika ingående som den yttre utformningen och anpassningen till omgivningen, men finner att övervägande skäl talar för att tillsynen av att de tekniska egenskapskraven kan upp- fyllas inleds och ingår som ett led i bygglovs- prövningen. Tidig tillsyn och prövning utan detaljerad granskning