sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns också risk för att den enskilde får svårt att överblicka utbudet och göra ett kvalitets- och prismässigt riktigt urval (jfr våra övervägan- den i SOU 2004:39 s. 147 ff.). Vår bedömning: Enligt utredningens bedömning är det inte möj- ligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. För att få till stånd en verksam konkurrens i kabel-TV-näten krävs enligt utredningen att utomstående kan tilltvinga sig tillträde till näten. Detta är dock en fråga som lagstiftaren inte förfogar över. I stället är det, enligt lagen och förordningen om elektronisk kom- munikation samt det europeiska regelverket för elektronisk kommu- nikation, som har att efter analys definiera den relevanta marknaden, att undersöka om något eller några före- tag har betydande inflytande på den marknaden och om det således är motiverat att införa någon förhandsreglering på denna för att upp- nå bättre konkurrens. Vi har ovan antagit att det i och för sig skulle vara möjligt att skapa ett system med SMS-operatörer som inte skulle falla under lagen om elektronisk kommunikation. Eftersom ett sådant system skulle vara förenat med betydande såväl rättsliga som rent praktiska svårigheter och konsumentnyttan med systemet dessutom starkt kan ifrågasättas anser vi inte att det är lämpligt att lagstifta härom. Sammanfattningsvis gör utredningen därför den bedömningen att det inte är möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förut- sättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel- TV-näten. I föregående kapitel har vi konstaterat att det enligt vår mening inte finns några lämpliga och möjliga sätt att lagstiftningsvägen försöka förbättra konkurrensen i kabel-TV-näten. Den stora vinsten med en ökad konkurrens vore att kabel-TV-abonnenterna sannolikt skulle ha större möjligheter att välja operatör och på så sätt kunna tvinga operatörerna till att erbjuda tjänster som i högre grad motsvarar abonnenternas önskemål. I detta kapitel undersöker vi om det är möjligt och lämpligt att genom lagstiftning öka abonnenternas in- flytande på utbudet i kabel-TV-näten genom särskilda bestämmelser som inskränker kabel-TV-operatörernas utrymme att fritt bestämma vilket innehåll som skall sändas i deras nät och om det finns anled- ning att reglera hur detta innehåll skall försäljas till kunderna. 17.2.1Är regler om abonnentinflytande förenliga med yttrandefrihetsgrundlagen? Eftersom det råder etableringsfrihet för trådsändningar är det nöd- vändigt att först undersöka om eventuella lagregler om abonnent- inflytande är förenliga med yttrandefrihetsgrundlagen. Genom den ändring i 3 kap. 1 § andra stycket YGL som gjordes 2002 skapades en möjlighet att införa lagstiftning om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. I propositionen angavs som exempel lagregler om skyldighet för en nätinnehavare att efterhöra mottagarkretsens önske- mål om vilka program som skall förmedlas (prop. 2001/02:74 s. 101). Utredningen konstaterar mot denna bakgrund att det med den ly- delse yttrandefrihetsgrundlagen har inte finns något hinder mot att införa lagbestämmelser som ger kabel-TV-abonnenter infly- tande över vilka program som skall vidaresändas i ett kabel-TV-nät. 17.2.2Modeller för abonnentinflytande över programvalet Hushåll anslutna till ett kabel-TV-nät kan ges inflytande över pro- gramvalet på olika sätt. En metod är att inrätta programråd i vilka representanter för de boende i den eller de berörda fastigheterna in- går. Programrådet bestämmer eller ger rekommendationer till kabel- TV-operatören om vilka program som skall distribueras i nätet. Det förekommer i viss utsträckning att fastighetsägare tar hjälp av frivilligt inrättade programråd för att sätta samman det ut- bud som skall distribueras i nätet. Abonnentundersökningar sker i stället genom att abonnenterna ges tillfälle att rösta om vilka program de vill skall sändas i nätet. kan de även ske genom enkätundersökningar bland samtliga eller ett urval av abonnenterna. Undersökningarna kan vara bindan- de, dvs. att resultatet av en undersökning måste följas, eller fakul- tativa, vilket innebär att resultatet endast utgör en rekommendation för kabelnätinnehavaren om vilka programtjänster som bör distri- bueras i nätet. Möjlighet finns också att bestämma om resultaten av undersökningarna skall offentliggöras eller inte. I fanns tidigare en lagstiftning som ålade kabelnätinne- havare att genomföra omröstningar bland abonnenterna om vilka program som skulle sändas i nätet. Alla abonnenter skulle ha möjlighet att rösta. Omröstningsresultaten offentliggjordes och var tvingande på så sätt att en nätägare var skyldig att distribuera de programtjänster som abonnenterna röstat fram, dock inte om det skulle innebära att nätägaren inte skulle få täckning för de kost- nader som ändringen av programutbudet medförde. De danska reglerna upphävdes främst av den anledningen att programtjänsterna blev dyrare. Eftersom omröst- ningarna band operatörerna till att välja vissa programtjänster kunde programföretagen prissätta dessa nästan helt som de ville. I stället råder numera allmänna marknadsförutsättningar. Den dominerande kabeloperatören vidtar emellertid själv marknadsanalyser för att ta reda på abonnenternas önskemål på samma sätt som sker i fråga om andra produkter och tjänster. I finns också många ideella kabel-TV-föreningar som styrs som demokratiska föreningar där en föreningsstämma ger styrelsen mandat att förhandla med program- företagen. har en reglering som förpliktar kabelnätägare att undersöka abonnenternas preferenser i fråga om vilka programtjänster som skall förmedlas i nätet. Nätinnehavaren är skyldig att förmedla de programtjänster som abonnenterna väljer ut. Före valet måste nät- innehavaren lämna abonnenterna information om vilka program- tjänster som finns tillgängliga och om villkoren för mottagning och förmedling av var och en.1 Det har inte ställts upp några regler i övrigt om hur valet skall genomföras. Såväl omröstningar där samt- liga abonnenter har haft möjlighet att rösta som sådana som utförts bland ett urval av abonnenterna (som vid en opinionsmätning) har accepterats. Valet har framför allt handlat om ett grundutbud om 12–16 kanaler2. Efter att det kommit klagomål från abonnenter i anledning av val i kabel-TV-nät om bl.a. sättet på vilket valet genomförts, informa- tion om valet, prissättningen och paketeringen, har det inom an- svarigt departement utarbetats ett lagförslag som innebär att det skall vara möjligt för tillsynsmyndigheten (Medietillsynet) att vid brott mot genomförandereglerna kräva omval. Innan en sådan regel kan träda i kraft har dock bedömts att det är nödvändigt att utforma bestämmelser som närmare föreskriver hur abonnentval skall genom- föras3. Propositionen bearbetas i . Vår bedömning: Eftersom det finns flera nackdelar förenade med ett system med abonnentundersökningar och då dessutom nyttan av sådana undersökningar kan ifrågasättas är det inte befogat att införa lagstiftning om sådana undersökningar. Inte heller finns det tillräcklig grund för en reglering som tvingar en kabelopera- tör att leverera varje programtjänst som en abonnent önskar sig. Den pågående övergången till digitala sändningar kommer sannolikt att leda till att problemen med att abonnenter saknar vissa programtjänster i operatörens utbud kommer att minska. Även med beaktande av att det kan komma att dröja förhål- 1Se § 4-4 lov nr 127 om kringkasting och § 4-3 forskrift nr 153 om kringkasting. 2Ds 2001:52 Abonnentinflytande i kabel-TV-nät, s. 35 f. 32004–2005 Ot.prp. 76 Om lov om endringar i lov 4. desember 1972 nr. 127 om kring- kasting, s. 31 f. landevis länge innan samtliga kabel-TV-nät i är digita- liserade bör det mot denna bakgrund inte införas lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-TV-nät skall väljas ut. Modellen med programråd har avvisats i departementspromemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät bland annat p.g.a. att den torde vara främmande i vår rättsliga miljö med etableringsfrihet för tråd- sändningar. Dessutom finns det inte några garantier för att ett programråds val av programtjänster skulle spegla abonnenternas uppfattning bättre än kabel-TV-företagens utbud och det finns inte heller några tittarorganisationer av betydelse som sådana program- råd skulle kunna bygga på (Ds 2001:51 s. 52 f.). Utredningen delar i huvudsak den bedömning som gjorts i promemorian. Ett alternativ till programråd är abonnentundersökningar. Med hjälp av abonnentundersökningar är det möjligt att ta reda på vilka programtjänster en majoritet av abonnenterna i ett kabel-TV-nät föredrar. Även med sådana undersökningar finns dock flera nack- delar. Ett problem är svårigheten att få ett rättvisande resultat av undersökningarna. Även om alla anslutna till nätet ges möjlighet att rösta är det inte sannolikt att ett representativt deltagande uppnås. Alldeles oavsett om valet blir representativt eller inte kommer de som blivit överröstade att känna sig missnöjda med majoritetens önskemål. För den som tillhör minoriteten torde det kännas lika orättvist att majoriteten bestämmer vilka programtjänster som skall sändas i nätet som att kabeloperatören gör det. Utredningen har också fått uppfattningen att vare sig represen- tanter för de boende eller fastighetsägarna anser att abonnentunder- sökningar är ett bra instrument för att öka abonnenternas inflytande över utbudet i näten, främst av den anledningen att de enbart till- godoser majoritetens önskemål. En annan nackdel med abonnentundersökningar är att de kostar pengar att genomföra, en kostnad som sannolikt kommer att över- vältras på abonnenterna. Ett system med tvingande abonnent- undersökningar kan dessutom innebära risk för ökade priser för programtjänsterna. Detta gäller i vart fall om resultaten av under- sökningarna är bindande för operatören och skall offentliggöras. En programtjänst som rankas högt av abonnenterna betingar ett högre pris eftersom det är känt att kunderna vill ha den och operatören dessutom inte kan säga nej till att distribuera den. Erfarenheterna från visar enligt utredningens mening att sådana farhågor är befogade. Även i har det konstaterats att kabel-TV-före- tagens förhandlingsposition gentemot programföretagen är betydligt mer bunden efter jämfört med före ett abonnentval.4 Det skall vidare påpekas att en kabel-TV-operatör i de flesta fall har ett intresse av att vidaresända de programtjänster som flest abonnenter efterfrågar. Många operatörer genomför också mark- nadsundersökningar för att ta reda på kundernas preferenser. En modell med abonnentomröstningar kan i bästa fall säkerställa att utbudet i nätet motsvarar majoritetens preferenser. Detta före- faller dock inte vara något reellt problem. Utredningen har nämligen inte funnit några belägg för att det saknas programtjänster i kabel- TV-näten som en majoritet av abonnenterna vill ha. I stället kan det finnas önskemål från abonnenter som inte tillhör majoriteten om kanaler som inte ingår i operatörens utbud. Enligt utredningen är det viktigaste målet med ökat abonnent- inflytande att varje abonnent får större möjlighet att få sina önske- mål om programutbudet tillgodosedda. Det idealiska vore om varje abonnent kunde känna att han eller hon inte behövde betala för andra programtjänster än de han eller hon verkligen vill ha. Vi tror emellertid inte att abonnentundersökningar är rätt medel för att uppfylla dessa mål. Som ovan konstaterats är ett av problemen med abonnentunder- sökningar att de endast visar vad en majoritet av operatörens kunder önskar se. De abonnenter som inte tillhör majoriteten får dock inte någon ökad möjlighet att få sina önskemål tillgodosedda. För att komma ifrån detta problem kan ifrågasättas om det i stället skulle vara möjligt att införa en skyldighet för en kabeloperatör att leve- rera en programtjänst till en konsument som vill ha den. I analoga nät är detta en omöjlighet. Kapacitetsbegränsningen i ett sådant nät medför att det inte är genomförbart att införa en skyldighet för en nätinnehavare att leverera alla programtjänster som kunderna kan ha önskemål om. När det gäller digitala nät skulle det i och för sig kunna vara möjligt utifrån kapacitetssynpunkt. Å andra sidan förut- sätter det dels att det finns intresse från det berörda programföre- taget att leverera signalen, dels att kabeloperatören får täckning för sina kostnader för distributionen, vilket i sin tur kräver att det finns ett visst kundunderlag så att inte priset för programtjänsten blir orimligt högt. Det är enligt utredningens mening mot denna bakgrund inte realistiskt att införa en modell som medför skyldighet 4 Statens medieforvaltning, brev till UPC av , tillgängligt via under Presse og kringkasting, nyheter för 01.01.2005. för kabeloperatörer att leverera en programtjänst som önskas av endast en eller ett fåtal abonnenter. Mot bakgrund av att det som ovan beskrivits finns flera nack- delar förenade med ett system med abonnentundersökningar och då dessutom nyttan av sådana undersökningar kan starkt ifrågasättas anser vi inte att det är befogat att införa lagstiftning om sådana undersökningar. Inte heller finns det tillräcklig grund för en regle- ring som tvingar en kabeloperatör att leverera varje programtjänst som en abonnent önskar sig. Det skall framhållas att problemen med att abonnenter saknar programtjänster i utbudet som de skulle vilja ha tillgång till är störst i analoga nät. Digitaliseringen kommer att göra det möjligt för ope- ratörerna att erbjuda ett betydligt utökat utbud jämfört med vad som distribueras i helt analoga nät. I digitala nät finns det sådan kapacitet att det inte av utrymmesskäl finns anledning för en operatör att underlåta att distribuera en viss programtjänst. Där- emot kan en operatör naturligtvis ha ekonomiska skäl för att inte distribuera en viss programtjänst i sitt nät. Den pågående övergången till digitala sändningar kan därför enligt utredningens bedömning leda till att problemen med att abonnenter saknar vissa program- tjänster i operatörens utbud kommer att minska. Sannolikt kommer det att ta förhållandevis innan samtliga kabel-TV-nät i är digitaliserade. Även med beaktande härav anser utred- ningen, mot bakgrund av vad som tidigare anförts i detta avsnitt, att det inte finns anledning att införa lagstiftning om hur de pro- gram som distribueras i kabel-TV-nät skall väljas ut. 17.3Inflytande över programpaketering m.m. Kabeloperatörer kan som tidigare konstaterats sägas ha en monopol- liknande ställning. Utifrån ett konsumentperspektiv förefaller det största problemet med detta inte vara sammansättningen av pro- gramutbudet i ett visst nät utan i stället hur det tillgängliga utbudet säljs till kunderna. Konsumenterna har vanligen endast möjlighet att köpa färdiga paket av olika programtjänster. Dessutom kan en kund för att få abonnera på ett visst programpaket först tvingas abonnera på ett eller flera andra paket, s.k. buy through. En abon- nent kan därmed behöva betala för en mängd olika kanaler som denne inte efterfrågar. För många kabel-TV-abonnenter upplevs det också som frustrerande att en operatör kan byta ut program- tjänster i ett paket utan att den enskilde har möjlighet att påverka detta. Det är framför allt de kabel-TV-abonnenter som inte har möjlighet att byta till annat mottagningssätt för TV-sändningar som har en svag ställning gentemot kabel-TV-operatörerna. Ofta har de, som konstaterats i föregående kapitel, inte heller någon möjlighet att välja en annan kabel-TV-operatör. Denna situation är enligt utred- ningens mening otillfredsställande och det behöver ske förändringar för att få operatörerna att i ökad utsträckning ta hänsyn till abon- nenternas önskemål. Målsättningen bör vara att finna en effektiv lösning som inte inverkar alltför ingripande på marknadsförutsätt- ningarna. Vid val av tillvägagångssätt måste beaktas bl.a. om och i så fall hur teknikutvecklingen påverkar konsumenternas situation, om nödvändiga förändringar kan ske genom självreglering på mark- naden och i vilken utsträckning det är lämpligt och möjligt att lag- stifta på området. Vår bedömning: Med hänsyn till den ökande konkurrensen på området för TV över tråd, som av allt att döma kommer att hårdna än mer , och möjlig- heten till självreglering finns goda förutsättningar för att en jämbördigare relation mellan kabel-TV-operatörer och abonnen- ter kan uppnås utan inblandning från statens sida. Mot denna bakgrund förordar utredningen att man inte nu inför lagstiftning på området. Om denna bedömning skulle visa sig felaktig bör lagstiftning införas för att stärka abonnenternas ställning. En sådan reglering skulle kunna utformas på följande sätt. Mot en konsuments vilja får en operatörs grundutbud inte bestå av mer än åtta program- tjänster, varav konsumenten själv skall ha rätt att välja fyra pro- gramtjänster bland de programtjänster som vidaresänds i nätet. En operatör skall erbjuda den som abonnerar på grundutbudet möjlighet att abonnera på enstaka programtjänster. Priset för grundutbudet skall vara rimligt. Den föreslagna regleringen skall, om den införs, gälla alla typer av nät för TV-distribution. Något om bakgrunden till att programtjänster säljs i paket Såvitt utredningen känner till använder sig alla kabel-TV-operatörer av paketerbjudanden vid försäljning av programtjänster till sina kun- der. En av anledningarna till detta är att paketförsäljning av program- tjänster är ett sätt att få ner kostnaderna per programtjänst. Om pro- gramtjänsterna skulle säljas styckevis (à la carte) skulle priset per programtjänst bli högre än dess andel av paketpriset. För kunder som vill ha tillgång till ett stort utbud innebär paketförsäljning en fördel eftersom dessa kunder genom att köpa ett paket får ett lägre pris än de skulle ha fått om de varit hänvisade till att köpa alla kanalerna styckevis. Å andra sidan medför paketeringssystemet att kunder som inte är intresserade av mer än en eller ett fåtal av de programtjänster som ingår i ett paket även tvingas betala för programtjänster som de inte efterfrågar. Programföretagen är ofta starka förespråkare för paketförsäljning av programtjänster. För vissa programföretag är det mer eller mindre en förutsättning för överlevnad att vara del i ett paket. Det har att göra med att det är så viktigt för en programtjänst att ha en stark penetration, dvs. att nå många potentiella tittare. Penetrationen har nämligen stor betydelse både för möjligheterna att köpa sändnings- rättigheter till sportevenemang och andra program och för stor- leken på eventuella reklamintäkter. Det kan därför förekomma att programföretag motsätter sig att en programtjänst saluförs à la carte. Det är också av nu angivna skäl som det blir dyrare för en konsu- ment att köpa programtjänster styckevis. Ett programföretags motvilja mot à la carte-försäljning kan också bottna i att en programtjänst vänder sig till en så smal publik att det inte är möjligt att få ekonomisk bärkraft om den inte ingår i ett större paket som köps av fler än dem som efterfrågar den enskilda programtjänsten. Å ena sidan kan det hävdas att det strider mot marknadsekonomiska principer att på detta sätt understödja en programtjänst som inte efterfrågas av ett tillräckligt stort antal kunder. Genom paketeringssystemet skapas å andra sidan en större mångfald i utbudet eftersom många mindre efterfrågade program- tjänster annars inte skulle kunna vidaresändas i nätet. På detta sätt kan metoden med programpaketering tillgodose fler abonnenters önskemål i fråga om tillgängliga program. Även operatörerna har naturligtvis ett intresse av att sälja pro- gram i paket. Försäljning av ett baspaket ökar möjligheterna att få en förutsebar och bred finansiering av kostnader för administration och tekniskt underhåll m.m. Det torde i huvudsak vara av denna anledning som vissa operatörer tillämpar buy through-förfarande. På det viset kan företaget garantera att alla abonnenter köper ett visst paket och det torde även medföra lägre priser för de i paketet ingående tjänsterna. En annan orsak till paketförsäljningen är att det krävs särskild teknisk utrustning i näten för att kunna erbjuda kunderna individ- anpassade utbud. I analoga nät saknas regelmässigt den selekterings- utrustning som är nödvändig för att distribuera kanaler i skilda sammansättningar till olika hushåll. Begränsningar i de tekniska förutsättningarna leder således också till ett mer standardiserat utbud. Förhållandet med paketering av programtjänster är detsamma på andra sändningsplattformar. Även operatörerna på satellitmarknaden och operatören i marknätet säljer sålunda programtjänster i paket. Som nämnts kan tekniken i framför allt de analoga näten lägga hinder i vägen för att frångå paketeringssystemet. Det pågår ett arbete med uppgradering av de största kabel- TV-näten för att anpassa dem för digitala sändningar. Digitalise- ringen kommer att medföra helt andra möjligheter att erbjuda varje hushåll ett speciellt sammansatt utbud. Däremot saknas enligt ut- redningens uppfattning anledning att uppmuntra eller framtvinga investeringar i analoga nät för att göra en ökad selektering möjlig. I stället anser vi det lämpligare att resurserna används till att uppgra- dera näten för digitala sändningar. Utredningen kan vidare konstatera att det är en affärsmässig för- utsättning för att bedriva verksamhet som operatör på TV-mark- naden att det är möjligt att sälja programtjänsterna i paket. Detta innebär dock enligt vår mening inte att det är uteslutet att vid sidan av paketen ge möjlighet att i stället köpa programtjänster styckevis eller att det saknas utrymme för att erbjuda paket i olika storlekar och till differentierade priser. Nuvarande lagstiftning om oskäliga avtalsvillkor och tillsyn Lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtals- villkorslagen) gäller avtalsvillkor i standardavtal som näringsidkare använder när de erbjuder varor, tjänster eller andra nyttigheter till konsumenter. Om ett avtalsvillkor med hänsyn till pris och övriga omständigheter är oskäligt mot konsumenten får Marknadsdom- stolen, på talan av i första hand , för- bjuda näringsidkaren att i liknande fall använda samma eller väsentligen samma villkor, om förbudet är påkallat från allmän synpunkt eller annars ligger i konsumenternas eller konkurrenternas intresse. Ett förbud skall förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt (3 § nämnda lag). Lagen innehåller också civil- rättsliga bestämmelser för det fall att ett avtalsvillkor inte har varit föremål för individuell förhandling. Om innebörden är oklar skall villkoret, vid en tvist mellan en näringsidkare och en konsument, tolkas till konsumentens förmån. För sådana villkor gäller även 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område (avtalslagen) med vissa begränsningar till kon- sumentens fördel. Utöver nu nämnda lag finns möjligheter att bl.a. med stöd av 36 § avtalslagen förklara ett avtal ogiltigt eller jämka det om det innehåller oskäliga avtalsvillkor. har en tillsynsfunktion bl.a. över avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Det är således möjligt att anmäla till när en konsument anser att en kabel-TV-ope- ratör tillämpar oskäliga avtalsvillkor. Verket får in klagomål på allt från digital-TV-boxar och programpaketering till avgifter på pro- gramkort och autogiro. Verket kan ingripa med åtgärder mot kabel-TV-operatörerna endast om avtalsvillkor är oskäliga eller om det är fråga om otillåtna marknadsföringsåtgärder. Däremot kan inte med stöd av det gällande regelverket ingripa mot exempelvis en operatörs programpaketering. Det står i stället operatören fritt att utforma sina produkter i enlighet med sin affärs- idé och efter affärsmässiga bedömningar.