sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns intagna som är svårhanterliga, aggressiva och utagerande och som inte vill delta i anvisad sysselsättning och som inte heller i övrigt är beredda att följa anstaltens regler. Så länge en intagen väljer att på det viset ställa sig utanför reglerna för verkställigheten kommer den intagne självfallet inte att kunna avancera till högre nivåer i förmånssystemet. Vidare kan nämnas att förmånssystemet kommer att få en varierad betydelse beroende på fängelsestraffets längd. utgjorde de korttidsdömda, dvs. de som avtjänar ett fängelsestraff på mindre än av det sammanlagda antalet intagna. av de intagna var dömda till fängelse i mindre än . De som avtjänar ett kort straff hinner kanske inte avancera till den högsta förmånsnivån innan frigivningen. Även om förmånssystemet framför allt får antas ha betydelse för dem som är dömda till långa straff är det givetvis viktigt att systemet också är tillämpbart på majoriteten dömda, som alltså är dömda till fängelse . För att i möjligaste mån ge korttidsdömda samma förutsättningar som lång- tidsdömda föreslår kommittén inte någon i lag bestämd minimitid som skall ha verkställts innan den intagne kan flyttas upp till en förhöjd nivå. Kommitténs förslag bygger på att en intagen skall kunna avancera relativt snabbt från grundnivån men att det kan krävas en innan en intagen har kvalificerat sig för den högsta nivån. I många fall torde kriminalvården, redan på grund av vad som är känt vid inskrivningen i anstalt eller på grund av vad som blir känt av verkställigheten kunna göra ett antagande om den intagnes förutsättningar att klara vistelsen på den första förmånsnivån, nivå 2. Även om kommittén inte föreslår någon minimigräns för när en intagen kan flyttas upp till en förhöjd nivå är det lämpligt att det utfärdas föreskrifter om allmänna riktlinjer för vilken tid som normalt bör gå innan en uppflyttning skall ske. För att tillgodose behovet av en individualiserad verkställighet är det emellertid viktigt att sådana riktlinjer inte betraktas som bindande regler för när uppflyttning tidigast får ske. Här kan tilläggas att kommittén föreslår att ingen skall kunna beviljas permission innan av straffet verkställts, se avsnitt 27.2.3. Varje permissionsansökan prövas emellertid individuellt även på de förhöjda nivåerna och det finns inte något krav på att man har möjlighet att få permission för att man skall kunna flyttas upp från grundnivån. Det finns också en regel om att den intagne måste ha avtjänat innan frigång kan komma ifråga. Inför ett beslut om förflyttning till en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet är det givetvis viktigt att den intagne får klart för sig vilka krav som ställs för vistelsen på den nya avdelningen. De krav som ställs på intagna på en viss avdelning skall vara tydliga för såväl intagna som för personal. Varje anstalt bör således inom ramen för de av kriminal- vården fastställda riktlinjerna upprätta regler för vilka krav som ställs för vistelsen på en viss nivå och vilka faktorer som har betydelse för möjligheten att avancera till högre nivåer. Dessa regler skall tillhandahållas intagna skriftligen i början av verkställig- heten. Av verkställighetsplanen skall framgå vilka krav som ställs på den intagne för att han eller hon skall ha möjlighet att uppflyttas till en förhöjd nivå i förmånssystemet och vad som krävs för att han eller hon skall anses ha förutsättningar att vara kvar på den nivån. I samband med en förflyttning till en ny avdelning bör den intagne upplysas om de särskilda förutsättningar som gäller för vistelsen på den avdelningen. Med ett förmånssystem markeras att verkställigheten bygger på den intagnes skötsamhet i stället för dennes misskötsamhet. Det förhållandet att intagna kan förtjäna vissa förmåner genom att uppfylla vissa krav på skötsamhet är dock bara den ena sidan av förmånssystemet. För att förmånssystemet skall utgöra ett trovärdigt inslag i verkställigheten är det väsentligt att de högre kraven på intagna på högre nivåer kan upprätthållas. Det måste således skapas garantier för att endast de intagna som uppfyller kraven på en viss nivå är placerade på en avdelning som har den nivån. Detta kan i sin tur endast ske om systemet också innefattar en möjlighet att vägra uppflyttning av en intagen som inte uppfyller de krav som ställs på en högre nivå och att förflytta intagna från en avdelning av en viss högre nivå, när de inte längre uppfyller de krav som ställs. Möjligheten för en intagen att genom skötsamhet förtjäna vissa förmåner motsvaras alltså av en risk att vid missköt- samhet fråntas intjänade förmåner. Misskötsamhetskriteriet be- handlas närmare nedan. Denna andra sida av förmånssystemet är viktig för att inskärpa kravet på skötsamhet hos de intagna. Kommittén föreslår att nedflyttning alltid sker till grundnivån. En intagen som på grund av misskötsamhet flyttas ned till grundnivån har givetvis samma möjligheter som andra på den lägre nivån att genom ett förändrat uppförande avancera till högre nivåer igen. Det bör betonas att förflyttning som är motiverad enbart av säkerhetsskäl regleras i särskild ordning och ligger utanför förmånssystemet. Förmånssystemet bör vara utformat så att det underlättar en gradvis förflyttning till verkställighet i allt öppnare former. En intagen som är placerad på en viss nivå i en anstalt motsvarande dagens slutna anstalter bör därför om förflyttning sker till en anstalt motsvarande dagens öppna anstalter bli placerad i motsvarande eller t.o.m. en högre nivå på den öppna anstalten. Detsamma gäller vid förflyttning från en sluten anstalt av högre säkerhetsnivå till en sluten anstalt av lägre säkerhetsnivå. Allmänna förutsättningar för tillämpning av ett förmånssystem Vissa grundläggande förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett förmånssystem skall få någon betydelse i positiv riktning för de intagna. Här finns anledning att beakta de erfarenheter som finns av det engelska förmånssystemets tillämpning. Ett svenskt förmånssystem måste givetvis utformas med hänsyn till svenska anstaltsförhållanden vad gäller t.ex. storlek, beläggning och ordning. Förmånssystemet måste vara förenligt med det övergripande syftet med verkställigheten, att samhällsanpassa den intagne och i möjligaste mån förebygga att den intagne begår nya brott. Det måste även utformas så att verkställigheten från början inriktas på att förbereda frigivningen av den intagne. I syfte att införa ett förmånssystem som är organisations- oberoende har kommittén valt att i lag endast reglera de grund- läggande förutsättningarna för förmånssystemets tillämpning. Detaljerade regler om detta är av sådan beskaffenhet att de naturligen har sin plats på föreskriftsnivå. Denna lösning ger också utrymme för att enkelt anpassa regelverket efter den befintliga anstaltsstrukturen. Detta innebär att förmåns- systemet får väsentliga delar av sitt innehåll först i de av regeringen och kriminalvården utfärdade kompletterande föreskrifterna. Förmånssystemet får inte i praktiken ge utrymme för en godtycklig tillämpning eller för ovidkommande hänsyn. Endast om grundläggande rättssäkerhetsprinciper iakttas finns förutsättningar att upprätthålla förtroendet för systemet hos allmänheten och de intagna. Det sagda innebär att förmånssystemet måste tillämpas på ett sätt som i möjligaste mån garanterar en rättvis och lika behandling av intagna med samma förutsättningar. Det bör även eftersträvas att de intagna uppfattar systemets tillämpning som rättvist. De förmåner som erbjuds på en viss nivå bör därför som regel vara tillgängliga för samtliga intagna som befinner sig på denna nivå. Undantag måste givetvis finnas i likhet med om det är nödvändigt som en följd av reglerna om avskiljande eller kontroll av intagna. Det är ofrånkomligt att vissa skillnader kommer att finnas mellan olika anstalter men det är viktigt att skillnaderna inte blir alltför stora. Väsentligt för att förmånssystemet skall ha avsedd effekt är att de intagna har klart för sig hur det fungerar. Det framgår av den utvärdering som gjorts av det engelska förmånssystemet. Tillämp- ningen av ett förmånssystem ställer mycket höga krav på förutse- barhet och tydlighet. Detta innebär för det första att det för varje nivå bör anges vilka förmåner som erbjuds, vad som krävs för att en intagen skall uppfylla kravet på skötsamhet, vilket uppförande som anses som misskötsamhet samt vilka påföljder som blir aktuella vid misskötsamhet. För det andra är det väsentligt att de kriterier som används för att bedöma om en intagen uppfyller kraven för förflyttning till en högre nivå är objektivt utformade så att det blir möjligt för samtliga intagna att förstå vad som krävs för att bli uppflyttad i förmånssystemet och dessutom vad som kan medföra nedflyttning. För att i möjligaste mån garantera att systemet får en enhetlig tillämpning bör regeringen i förordning eller, efter delegation, kriminalvården i föreskriftsform reglera vilka förmåner som erbjuds och vilka skyldigheter som intagna har på en viss nivå. Vilka krav på intagna som kommittén föreslår skall tas in i lagen behandlas i avsnitt 10.1. Vilka förmåner kommittén föreslår skall ingå i förmånssystemet behandlas i avsnitt 22.2. Förmånssystemet förutsätter vidare en fungerande verkställig- hetsplanering, se vidare kommitténs förslag i avsnitt 7.2. Av verk- ställighetsplanen skall således framgå vilka krav som ställs på den intagne och hur dessa kan uppnås. När den intagne uppfyller de krav som ställs för uppflyttning till en högre nivå skall denne också flyttas upp till nästa, högre nivå. Detta sker i samband med omprövning av verkställighetsplanen. På motsvarande sätt skall beslut om nedflyttning fattas när en intagen inte längre uppfyller de krav som ställs på honom eller henne i verkställighetsplanen efter uppflyttning till en viss förmånsnivå. Av kriminalvårdens allmänna skyldighet att utöva tillsyn över hur verksamheten bedrivs följer givetvis en skyldighet att tillse att förmånssystemet tillämpas i enlighet med gällande regler. Som nämnts ovan i avsnitt 11.2 kan förmånssystemet ha en disciplinär effekt i den meningen att det stärker personalens möjligheter att upprätthålla ordning och säkerhet. Detta är givetvis viktigt för att minska risken för att ordningsstörningar motverkar det återfallsförebyggande arbetet. Men det är viktigt att här framhålla att kontrollen av intagna aldrig får bli ett självändamål för systemet. Kriminalvården skall alltid bedrivas humant och med respekt för varje intagens människovärde. Förmånssystemet skall därför endast fungera som ett av flera medel för att nå målet med den intagnes samhällsanpassning. Det är således viktigt att verk- samheten bedrivs med den målsättning som satts upp för den nivå som gäller för avdelningen. Detta förutsätter att personalen har erforderlig kompetens för det återfallsförebyggande arbetet. Personalen måste även ha förmåga att uppmuntra och motivera den intagne att bryta med sin kriminella livsstil men också att sätta gränser. Det krävs en professionell tydlighet där god omvårdnad på vissa avdelningar måste kunna kombineras med krav på hög säkerhet. Det återfallsförebyggande arbetet måste självfallet också bedrivas nära de intagna på motsvarande sätt som sker i säkerhetsarbetet. Den särbehandling av intagna som förmånssystemet innebär bör ha stöd i lag. Ett förmånssystem som innebär att intagna kan förtjäna vissa anstaltsförmåner kan utformas på olika sätt. Det kan vara uppbyggt så att tilldelandet av förmåner sker individuellt och oavsett anstalts- placering. Men det kan också vara så att förmånerna i fråga tillhandahålls avdelningsvis och är tillgängliga för de intagna som kvalificerar sig för vistelse på en avdelning med ett högre utbud av förmåner. Alltsedan tillkomsten av KvaL har en åtskillnad gjorts mellan olika anstalter och olika avdelningar utifrån den behandling eller den särskilda vård som erbjuds. Enligt kommitténs mening bör det mot denna bakgrund vara en relativt enkel lösning att införa ett förmånssystem genom att inrätta avdelningar där innehållet i den dagliga verksamheten är så attraktivt att det fungerar som påverkan i önskad riktning. Förmånssystemet bör således kunna bygga på att man inför en nivåskillnad mellan olika avdelningar beroende på utbudet av anstaltsförmåner. Av uppgifter som kommittén inhämtat om tillämpningen av det engelska förmånssystemet framgår att befinner sig av de intagna på grundnivån, på mellan- nivån och på den förhöjda nivån. Förmånssystemet innebär att intagna i större utsträckning än kommer att behöva förflyttas mellan avdelningar av olika nivåer. Ett avdelningsvis upplagt förmånssystem förutsätter således en lägre beläggningsgrad än nuvarande och beträffande vissa anstalter även en annan anstaltsutformning. Mot bakgrund av att kommittén har i uppdrag att lämna ett organisationsoberoende förslag och med hänsyn till den återhåll- samhet som i nuvarande statsfinansiella läge måste iakttas i fråga om nya åtaganden har kommittén stannat för att inte i lag begränsa förmånssystemets tillämpning till avdelningar. Den uppbyggnad av förmånssystemet som kommittén föreslår underlättas emellertid om alla intagna på en viss avdelning befinner sig på samma nivå i systemet. Kommittén har valt att inte i lag ange vilka förmåner som ingår i systemet eller att där definiera vad som avses med en förmån. Detta ger regeringen eller, efter delegation, kriminalvården möjlighet att bestämma vilka förmåner som skall erbjudas på olika förmåns- När det gäller utslussning har en koppling i lag dock gjorts i den meningen att placering på en förhöjd nivå eller den högsta nivån i förmånssystemet är en förutsättning för att beviljas en sådan åtgärd. Kommitténs förslag till utformning av förmåns- systemet finns i kapitel 22. Ett beslut om förflyttning mellan olika nivåer skall fattas i sam- band med omprövning av verkställighetsplanen. I avsnitt 11.3.3 behandlas frågan när sådan omprövning skall ske. Kommittén utgår från att detta beslut som regel sammanfaller med att den intagne också fysiskt blir placerad på en avdelning där det endast finns intagna som befinner sig på samma nivå i förmånssystemet, dvs. med ett placeringsbeslut. Om det i undantagsfall inte skulle vara möjligt att inom rimlig tid förflytta den intagne till en avdelning som håller den förmånsnivå den intagne flyttats upp i så ger lagregeln utrymme för att anstalten ändå tilldelar den intagne sådana särskilda förmåner, som är förbehållna intagna på ifråga- varande nivå. Detta förutsatt att det av ordnings- eller säkerhetsskäl är möjligt på den avdelning där den intagne för tillfället är placerad. För att förmånssystemet skall fungera på avsett sätt torde det som regel vara nödvändigt att fysiskt skilja intagna på grundnivån från de intagna som befinner sig på någon av de förhöjda nivåerna. Det finns en ökad risk för att de intagna som beviljas permissioner utsätts för påtryckningar från övriga intagna att ta in narkotika, pengar eller annan otillåten egendom i anstalt. Risken för otillåtna transaktioner inom anstalten ökar vidare om vissa intagna får högre ersättning eller får ta in fler tillhörigheter än andra intagna. Det torde därför inte med hänsyn till ordningen och säkerheten vara möjligt att tilldela endast vissa men inte andra intagna på en avdelning förmåner i form av fler tillhörigheter. Intagna som befinner sig på någon av de förhöjda nivåerna skulle fysiskt sett kunna vara placerade på samma avdelning men ha olika sysselsättningar, olika ersättning, olika möjligheter att delta i fritidsaktiviteter, i viss utsträckning även olika gemensamhetstid, olika många besöks- eller telefonsamtalstillfällen samt permissions- tillfällen beroende på vilken nivå de befinner sig på. Den nya lagen är uppbyggd så att vissa grundläggande förmåner som en intagen kan få och de inskränkningar som är möjliga i de intagnas handlingsfrihet framgår av lagen. Inom ramen för lag- reglerna skall dock regeringen eller, efter delegation, kriminal- vården ha möjlighet att utfärda föreskrifter om i vilken utsträckning en viss förmån skall tillhandahållas intagna och likaså i vilken mån inskränkningar skall göras och i så fall omfattningen av dessa. I lag skall som redan angetts tas in en bestämmelse som skall ligga till grund för kriminalvårdens möjlighet att differentiera förmåner mellan intagna beroende på deras skötsamhet. Dessutom regleras i lagen vilka förmåner som skall tillhandahållas intagna i form av lämplig sysselsättning, ersättning för deltagande i syssel- sättning m.m., lämplig fritidssysselsättning, gemensamhet med andra intagna, tillhörigheter, kontakter med omvärlden och olika former av vistelser utanför anstalt. Tillhandahållandet av dessa förmåner är som regel beroende av att det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet och i vissa fall även de intagnas behov av behandling. Att så är fallet framgår av respektive bestämmelse om t.ex. fritidsaktiviteter och gemensamhet med andra intagna. Även möjligheten att ta emot besök är villkorad av att det är lämpligt och att besöket inte innebär en risk med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten, att det kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller att besöket annars kan vara till skada för den intagne eller annan. I lagen regleras också under vilka förutsättningar inskränkningar i dessa förmåner får ske och när olika tvångs- och kontrollåtgärder får vidtas. Av lagen framgår således när en intagen får avskiljas från gemensamheten med andra intagna, när ett besök, brev, telefon- samtal eller annat elektroniskt meddelande skall kontrolleras och när det gäller besök vilka olika former av kontroll som finns. Vidare anges i lagen under vilka förutsättningar den intagne får kroppsvisiteras, kroppsbesiktigas, får föreläggas att lämna prover och får beläggas med fängsel. Även kriminalvårdens skyldighet att utöva den kontroll som är nödvändig, möjligheten att undersöka intagnas bostadsrum och egendom som återfinns inom anstalts- området är reglerad i likhet med möjligheten att fotografera intagna. En effektiv verksamhet förutsätter dock att regeringen eller, efter delegation, kriminalvården ges möjlighet att inom de ramar som ges i lag bestämma i vilken omfattning förmåner kan tillhanda- hållas intagna. Avgörande skall vara graden av skötsamhet för en viss grupp intagna. Regeringen eller kriminalvården bör på mot- svarande sätt ges möjlighet att besluta föreskrifter om inskränk- ningar i olika förmåner och om tvångs- och kontrollåtgärder skall ske och i så fall i vilken utsträckning det skall ske. Avgörande för detta skall vara den risk som allmänt kan antas finnas ur ordnings-, säkerhets- eller behandlingssynpunkt för en viss grupp intagna. Med en viss grupp intagna avses då en av kriminalvården centralt bestämd grupp, dvs. intagna på en viss avdelning, eller om förmånssystemet inte sammanfaller med avdelningsindelningen i vart fall intagna på en viss nivå i förmånssystemet. Föreskrifterna kan även avse en hel anstalt om det skall gälla samma regler med hänsyn till ordning, säkerhet och behovet av behandling för alla intagna där. Tilläggas kan att den allmänna proportionalitets- principen gäller såväl vid utformandet av föreskrifter som vid beslut i enskilda fall. Kommittén har övervägt om man i lag skall ange ett rent skötsamhetsrekvisit som kriterium för uppflyttning till högre nivåer i förmånssystemet. Den dömdes skötsamhet har tidigare beaktats i samband med villkorlig frigivning. Som närmare beskrivits i avsnitt 3.5 togs emellertid skötsamhetsrekvisitet bort i samband med kriminalvårdsreform. Det är viktigt att det är de intagna som är motiverade till den förändring som krävs för att leva ett icke-kriminellt liv och som är beredda att börja ta ett eget ansvar för sin verkställighet som kommer i åtnjutande av den belöning som en bättre anstaltsvistelse utgör. Det är på dessa intagna som kriminalvården skall lägga ner de huvudsakliga resurserna vad gäller det återfallsförebyggande arbetet. Med ett rent skötsamhetskrav finns det en risk att förmånssystemet främst kommer att premiera manipulativa intagna som inte har något intresse av att förändra sin livsföring. I doktrinen har uttalats att om man lägger vikt vid skötsamhet på anstalten förbiser man dels att livet på en anstalt i grunden skiljer sig från ett liv i samhället, dels att en demonstrerad skötsamhet kan vara spekulativ (Jareborg, , , , Straffrättens påföljdslära, 2000, s. 98). När regeringen beslutar i ett ärende om nåd är förutom den dömdes skötsamhet även dennes utveckling under anstaltsvistelsen av betydelse. Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda föreslog också i betänkandet Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26) att dessa omständigheter, tillsammans med andra, skulle utgöra kriterier vid frigivningsprövningen. Med den intagnes utveck- ling avsågs enligt utredningen inte i första hand utvecklingen på det personliga planet utan främst hans villighet att medverka vid genomförandet av den verkställighetsplan som har utarbetats för honom. Kommittén delar den utredningens slutsatser vad gäller utformningen av skötsamhetskriteriet. Den dömde kan genom att använda verkställighetstiden på ett meningsfullt sätt själv påverka tidpunkten för uppflyttning till högre nivåer i förmåns- systemet. När det gäller förmånssystemet anser kommittén emellertid att skötsamhetskravet kan anges genom en hänvisning till den allmänna regel som kommittén föreslår gälla för intagna i anstalt, se vidare avsnitt 10.1. Det innebär att en förutsättning för upp- flyttning till en högre nivå är att den intagne visar hänsyn mot anstaltspersonal och medintagna, rättar sig efter de ordningsregler som är förenade med vistelse i anstalt och följer verkställig- hetsplanen. Uppflyttning till högre nivåer i förmånssystemet bör förutsätta att den intagne respekterar ordningsreglerna på avdelningen i den meningen att den intagne exempelvis a)inte utövar våld eller hot mot eller på annat sätt trakasserar personal eller andra intagna, b)inte utövar annan kriminell verksamhet i anstalt, c)avhåller sig från att använda droger och alkohol, d)visar drogfrihet genom att lämna begärda prover, e)avhåller sig från betalnings- och lånetransaktioner med andra intagna, samt f)följer personalens anvisningar. Förmågan att ta eget ansvar kan givetvis variera stort mellan intagna beroende på de skilda förutsättningar och behov intagna har. Det avgörande skall därför vara den intagnes vilja och förmåga att utifrån sina egna förutsättningar skapa förändring. Av betydelse för om den intagne skall beviljas förflyttning till högre nivåer bör vara – förutom ett gott uppförande i allmänhet – sådana omständigheter som den intagnes delaktighet i verkställig- hetsplaneringen och vilja att fylla verkställigheten med ett konstruktivt innehåll, den intagnes engagemang i anvisad syssel- sättning och intresse av att följa den upprättade verkställig- hetsplanen. Att den intagne skall följa verkställighetsplanen och även i övrigt rätta sig efter de regler som gäller för verkställigheten för att kunna placeras på en förhöjd nivå bör komma till klart uttryck i lag- Det bör ske genom att uppflyttning till en förhöjd nivå görs beroende av att den intagne uppfyller de krav som föreslås gälla för intagna i avsnitt 10.1. När det gäller provtagning föreslås att det införs en uttrycklig regel om att prov får tas som villkor för uppflyttning till en högre nivå i förmånssystemet (se avsnitt 18.6.2). Den intagnes uppförande är även en omständighet som, tillsammans med andra, blir avgörande vid valet av placering av den intagne, se vidare kapitel 9. Tillhörighet till kriminella gängbildningar eller anknytning till internationell brottslighet kan vara omständigheter som dis- kvalificerar en intagen från möjligheten att bli uppflyttad till en förhöjd nivå i förmånssystemet.