sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Därmed riskerar frågor som förläggs till dessa projekt inte bara att hanteras som konkurrerande eller mindre viktiga i rela- tion till den ordinarie verksamheten, utan de riskerar även att snabbt försvinna om det externa stödet upphör eftersom de i regel befinner sig utanför befintliga stödjande strukturer. Flera utvärderare menar att insatserna ur ett långsiktighetsperspektiv hade vunnit på att eko- nomiska medel fördelats för att utveckla den reguljära verksamhe- ten istället för att förläggas till projekt. En annan aspekt som återkommer är en diskussion kring det kompletterande erbjudandet som av flera uppfattas som ett avbrott i ett långsiktigt arbete som påbörjats, inte minst med utgångspunkt från ett medborgardeltagande. Det kompletterande erbjudandets av- snävning av målen och fokusering på sysselsättning och språk, drab- bade enligt utvärderarna speciellt de insatser som inte hade en fast förankring i ordinarie verksamheter. Detta uppfattades som para- doxalt med hänsyn till retoriken om långsiktighet. Flera pågående projekt och processer med inriktning på demokrati, hälsa och kul- tur avbröts därmed trots tidigare löften om långsiktighet och under- I flera fall beskrivs också en frustration och bris- tande tilltro till allvaret i retoriken om en långsiktighet som följd av det kompletterande erbjudandet. En tredje aspekt berör svårigheterna att uttala sig om de långsik- tiga konsekvenserna av de lokala utvecklingsavtalen efter den korta tid som förflutit sedan avtalen trädde i kraft. De långsiktiga proces- ser som diskuteras i avtalen kräver en uppföljning och återkom- mande utvärderingar . Utvärderingarna visar tydligt på att det haft betydelse hur man i de olika kommunerna och bostadsområdena valt att organisera arbe- tet med de lokala utvecklingsavtalen, till exempel om man valt att placera insatserna inom eller utanför den reguljära verksamheten. Enligt flera utvärderare ökar möjligheterna för ett innovativt arbete om insatserna förläggs utanför ordinarie verksamhet. Inom densam- ma kan nya idéer ha svårare att få fäste och det är lätt att ny- tänkande hindras av tradition. Utvärderingarna lyfter emellertid även fram risker med att förlägga insatserna utanför ordinarie verksam- het då de kan marginaliseras, betraktas som mindre betydelsefulla och framför allt få minskad möjlighet att bli en del av och påverka den reguljära verksamheten. Det underifrånperspektiv som omhuldas i riktlinjer och handlings- planer beskrivs av flera utvärderare som ideologiskt laddat men förblir också oklart definierat. På grund av otydligheten vet olika aktörer inte vad som egentligen eftersträvas med begreppet, vilket inte sällan leder till att man väljer olämpliga metoder i förhållande till sina mål. Risken är att man arbetar i blindo, att man mobiliserar människor utan att veta varför och till vad. Om man inte klargör begreppet är det svårt att värdera de insatser man gjort. Begreppet underifrånperspektiv är inte heller enhetligt använt bland utvärderarna. Otydligheten tycks således smitta av sig. Del- aktighet, deltagande, medinflytande och medverkan är begrepp som flera utvärderare använder för att beteckna praktiska aktiviteter där invånarna i bostadsområdena är involverade, även om inte heller dessa begrepp används enhetligt. Det är framför allt inom målom- råden som demokrati och delaktighet samt områdesutveckling och trygghet som en rad svåravgränsade men idérika och ofta uppskat- tade aktiviteter har ägt rum. Dessa kännetecknas ofta av att stå utan- för de starka reguljära organisationerna och deras nätverk, vilket kan göra dem sårbara för förändringar när det gäller externt stöd. Ut- värderarna diskuterar och försöker fånga verksamheterna i termer som eldsjälar, brobyggarfunktioner och starka och svaga nätverk, men pekar också på de frustrationer som orsakas av att det varit svårt att påvisa om verksamheterna varit specifikt inriktade på demo- krati och deltagande. En central kritikpunkt är att många verksamheter som till namnet exempelvis arbetat med att öka inflytandet för de boende, till viss del inte tycks ha handlat om någon egentlig demokrati och delak- tighet. Flera utvärderare beskriver hur det i stället har rört sig om inflytande över marginella verksamheter som i vissa fall skapats specifikt för att leva upp till intentionerna i de lokala utvecklings- avtalen. Oklarheten om hur perspektivet ska uppfattas och tolkas har uppfattats som ett stort bekymmer: handlar det om att lyssna på de boende, ska de vara med och styra eller räcker det att man tar hänsyn till de boende vid planering och beslut? Praktiken har präg- lats av ambitioner, men också en stor osäkerhet kring vad som gäller. Osäkerheten i sin tur har lett till frustration både bland tjänstemän och deltagare, inte minst då frågor kring mandat, makt och syfte förblivit oklara. En av de allvarligaste aspekterna som flera utvärderare lyfter fram är bedömningen att mycket av retoriken kring underifrånperspektiv får den praktiska påföljden att ansvar skjuts nedåt i samhällssyste- met. Förväntningarna blir höga på att de boende ska fixa allt, dock utan att ha reell möjlighet att ta ansvaret. Framgång för samverkan och språkinsatser Utan tvekan har de lokala utvecklingsavtalen bidragit till en rad aktiviteter och insatser som uppfattats som positiva för den enskilde. Man har lärt känna människor, lärt sig nya saker, tagit initiativ som kanske aldrig annars hade kommit på fråga, utmanat sina personliga gränser och blivit engagerad i föreningar och närområde. Dessa posi- tiva resultat beskrivs dock i svepande ordalag i utvärderingarna och när utfallet ställs mot de övergripande målen så kan resultatet bli magert. En verksamhet som upplevs som positiv för den enskilde, kan således bedömas som problematisk av en utvärderare. Det finns dock ett par starka positiva stråk i utvärderingarna som belyses från flera håll. Det ena handlar om samverkan mellan orga- nisationer, inte minst när det gäller samverkan kring sysselsättnings- verksamheter och brottsförebyggande verksamhet. Det andra hand- lar om språkverksamhet för barn och unga. Ett av de tydliga budskapen i utvärderingarna är att samverkan mellan organisationer har utvecklats och samverkan beskrivs som den centrala metod som har fungerat bäst. Framför allt gäller detta samverkan mellan organisationer kring insatser som varit inriktade på sysselsättning, men även när det gäller brottsförebyggande in- satser har samverkansambitionerna till viss del infriats. Inom andra målområden har det varit glesare med samverkansinitiativ. Även om samverkan i stort beskrivs som ett framgångskoncept så finns det även utvärderare som pekar på att samverkan tenderar att ha inslag av tvingande nödvändighet, som ett stående retoriskt inslag i storstadsarbetet. Ett bekymmer är också att otydligheten i begreppet medför att samverkan tenderar att användas som beteckning för alle- handa typer av samarbete. Det är tydligt att det har varit betydligt lättare att samverka på projektnivå än högre upp i den kommunala hierarkin, t.ex. vad gäller sektorssamordning på nivå. Områden som varit föremål för statliga satsningar tycks ha haft fördel av detta och man har ganska snabbt kunnat bygga upp en organisation för sam- verkan. Att nyttja tidigare satsningars plattform som en grund att bygga vidare på kan således här ses som ett sätt att skapa viss konti- nuitet eller långsiktighet. Språkinsatser för barn och unga är det område som jämte sam- verkan av många utvärderare lyfts fram som ett framgångsrikt exempel – ett område där de lokala utvecklingsavtalen bidragit till en positiv utveckling främst när det gäller språkinsatser i förskola och grundskola. Utvärderarna är överens om målområdets stora be- tydelse och beskriver hur de lokala utvecklingsavtalen bidragit med möjligheter att utveckla verksamheter och metoder som ses som föregångare och som bör spridas och implementeras på fler platser. De betonar dock svårigheter att mäta språkinlärning bland annat eftersom det rör sig om en långsiktig process. Dock finns även här anledning till kritik. Utvärderarna menar att man alltför starkt fokuserar det svenska språket och lutar sig mot tidigare forskning som har visat vikten av att upprätthålla tvåspråkig- het. Risken finns att det utvecklas en snäv etnocentrisk inriktning, med alltför ensidigt fokus på svenska språket. En annan kritik som förs fram är risken att intresset riktas mot elevernas brister i det svenska språket, dels på bekostnad av att se två- eller flerspråkighet som en tillgång, dels på bekostnad av att uppmärksamma brister som kan finnas i skolans verksamhet. Sammanfattningsvis är det omfattande utvärderingsmaterial som granskats en rik källa till kunskap inför det fortsatta storstadsarbetet. Några aspekter är dock sparsamt beskrivna, som jämställdhetsper- spektivet eller insatser inom områdena vuxenutbildning och folk- hälsa. Det är dessutom få utvärderingar där boende och brukare i första hand har kommit till tals, utan i stället har ett tjänstemanna- perspektiv präglat utvärderingarna. Inom dessa områden finns tyd- liga utvecklingsmöjligheter inför framtida utvärderingsinsatser. I detta avslutande kapitel presenteras några generella reflektioner kring de lokala utvecklingsavtalen med utgångspunkt från redovisade utvärderingar och forskning om områdesbaserade insatser. Reflek- tionerna är ett bidrag till kunskapsutvecklingen inom det storstads- politiska arbetet och avser att uppmärksamma några av de allmänna lärdomar som vi finner väsentliga att beakta inför ett framtida ut- hålligt storstadsarbete. Hur kan man betrakta de lokala utvecklingsavtalen i ljuset av mål- sättningen att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segre- gationen? Vad har de lokala utvecklingsavtalen faktiskt bidragit med när det gäller utvecklingen av de utvalda bostadsområdena? Och hur har de höga ambitionerna om uppföljning och utvärdering fallit ut? Lyckat eller misslyckat? Det beror på perspektivet. Storstadssatsningen har gjort stor skillnad Storstadssatsningen är ett monumentalt misslyckande Två utsagor, parallella och därmed till synes paradoxala. Båda slås fast och upprepas i olika versioner och språkdräkt i rapporter och utvärderingar. Båda kan – om man undersöker underlaget för ut- sagorna – sägas beskriva rimliga aspekter av en verksamhet som har de lokala utvecklingsavtalen som sitt styrdokument. Den avgörande skillnaden är perspektivet. Ur vems perspektiv görs bedömningen, i förhållande till vilka kriterier, förväntningar och referensramar? I förhållande till vad kan de lokala utvecklingsavtalen sägas ha gjort stor skillnad respektive vara ett misslyckande? De lokala utvecklingsavtalen har inga förutsättningar att nå upp till det övergripande målet, att bryta den sociala, etniska och diskri- minerande segregationen. Såväl forskare som utvärderare ställer sig eniga bakom detta och menar att målet är överambitiöst och Detta förtar dock inte värdet av de insatser som genomförts på ett lokalt plan ute i de bostadsområden som omfat- tas av de lokala utvecklingsavtalen. Där har avtalen i många fall bi- dragit till en utveckling och gjort en skillnad. Att bryta den diskriminerande segregationen Att det övergripande målet för de lokala utvecklingsavtalen omfattar att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna kan betraktas som en kraftfull politisk markör och viljeinriktning. I storstadspropositionen handlar det inte om frivillig och självvald segregation1, utan om en diskriminerande se- gregation som kännetecknas av ogynnsam särbehandling2. Riksda- gens skärpning av formuleringen till diskriminerande segregation kan tolkas som ett klarläggande kring vilken segregation som avses3. Målets tyngd understryks av en utbredd lagstiftning mot diskrimi- nering4, varav flera lagar är ungefär samtida med de lokala utveck- lingsavtalen. Lagstiftningen kan således sägas gå på samma linje som det så kallade segregationsmålet i storstadspropositionen. Men me- dan lagarna är inriktade på själva aktören, dvs. den som utsätter någon annan för diskriminerande handlingar, så väljer storstadspro- positionen i stället att rikta insatserna mot dem som bedöms vara mest drabbade av etnisk och social diskriminerande segregation, de socioekonomiskt utsatta bostadsområdena i storstadsregionerna. Den typ av mångåriga marginaliseringsprocesser som medverkat till uppkomsten av utsatta bostadsområden förändras inte . Att förändra dessa processer är en långsiktig och komplex upp- gift, med små chanser att lyckas om man lägger ett alltför ensidigt fokus på de berörda. Att arbeta med att förbättra och stödja väl- 1Ett av de mest segregerade områdena i lär exempelvis vara det nyuppförda . I lexikon (et al ) över begrepp kring inter- nationell migration och etnisk mångfald beskrivs sådana fall som positiv diskriminering, en särbehandling som gynnar gruppen ifråga. 2Jfr et al (1999) och (2002). 3Se regeringens proposition 1997/98:165, arbetsmarknadsutskottets betänkande 1998/99:AU2 samt skrivelse 1998/99:34. 4Jämställdhetslagen (1991:433) förbjuder arbetsgivare att könsdiskriminera arbetssökande och arbetstagare. Ett utredningsförslag (2004:55) har presenterats med förslag till en precisering och skärpning av lagen. Ytterligare lagar riktade till arbetslivet är: Lagen om åt- gärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (1999:130), Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (1999:132) och Lagen om diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (1999:133). Så sent som gjordes ytterligare en rättslig skärpning genom Lagen om förbud mot diskriminering (2003:307). färdsutveckling i bostadsområden som drabbats hårt av segregatio- nens konsekvenser eller att höja den enskildes kompetens är inte oviktigt. Men om inget görs åt den andra halvan, de ute- stängande strukturerna, så lär inte lokala interventioner ensamt kunna göra en skillnad för att påverka genomgripande orsaker eller mekanismer, kanske inte ens mildra symptomen. Därmed betonas det relationella perspektivet. Den som befinner sig i en ut- satt position gör det alltid i förhållande till något eller någon. Om man studerar det utsatta området utan att placera in det som en del av det omgivande samhället, skapas endast en partiell förståelse för sammanhangen. Det blir som att bedöma en relation genom att en- dast studera den ena parten. Risken är stor att fokus förflyttas från segregationsproblematikens djupt liggande mönster, till en tolkning som är mer politiskt hanterbar5. Om ett antisegregationsmål ska bli taget på allvar och inte enbart uppfattas som en retorisk markering, krävs en konsekvent koppling mellan målet och de delmål och operationella mål som knyts till implementeringen. Oavsett goda intentioner blir det problematiskt om kopplingen uppfattas som svag, vilket har varit fallet med den hittillsvarande storstadspolitiken. En möjlig konsekvens är att till- tron till den bakomliggande analysen kan minska och därmed också tilltron till hur seriösa och genomtänkta de påföljande delmålen är. Risken är därmed stor att det sker en avpolitisering6 av målen på vägen till en praktik som hanterar frågan utifrån en egen lokal logik och kompetens. Målet att bryta social, etnisk och diskriminerande segregation är ett vidsträckt mål som är fullt möjligt att arbeta med på såväl strukturell, institutionell som individuell nivå7, men detta skulle kräva delmål som såg delvis annorlunda ut än de befintliga delmålen för de lokala utvecklingsavtalen. 5Se exempelvis (i , Å et al ). 6Jfr Jamrozik & Nocella (2000) som diskuterar hur en avpolitiseringsprocess går till. De beskriver hur ett beslut omvandlas och vandrar mellan olika nivåer; en politisk/social, en administrativ och en operativ nivå. Aktörerna på de olika nivåerna har inte bara olika uppgifter att lösa, utan varje nivå präglas dessutom av skilda teoretiska och värdemässiga positioner, tolkningar och intressen. 7I kunskapsöversikten Vardagsdiskriminering och rasism i (de los 2002) beskrivs diskriminering på tre samtidiga nivåer: 1) strukturell diskriminering, som genomsyrar samhällets organisering och ideologiproduktion, dvs. betraktar och placerar in människor i specifika positioner i samhällshierarkin, 2) institutionell diskriminering, som kan återfinnas inom organisationer, arbetsplatser och myndigheter och etableras i regelverk och normsystem samt 3) individuell diskriminering, som innebär att enskilda människors attityder, avsikter, handlingar och värderingar leder till kränkande särbehandling. Att bryta konsekvenser av diskriminerande segregation I storstadspropositionen anges orsakerna till segregation huvudsak- ligen hänga samman med en pågående övergripande strukturom- vandling i samhället, med bland annat betydande arbetslöshet som följd. Segregation beskrivs vidare som en flerdimensionell proble- matik, som påverkar arbete, boende och olika livsfaser. Att segrega- tionen är diskriminerande innebär enligt propositionen att stora grupper hamnar utanför, vilket tydligast kommer till uttryck i de 24 utvalda bostadsområden i storstadsregionerna som karakteriseras av en befolkning av utländsk bakgrund och hög grad av socioeko- nomisk utsatthet. Det handlar om ett ekonomiskt och socialt utan- förskap med tydlig etnisk dimension. Att det finns ett stort politiskt intresse i att bekämpa oönskade tillstånd av ojämlikhet i samhället är fullt förståeligt. I storstads- propositionen benämns en accelererande segregationsspiral vara en ödesfråga för landet som hotar att undergräva medborgarnas känsla för varandra och för samhället (prop. 1997/98:165). Det oönskade scenariot är ett uppdelat samhälle där allt större grupper ställs utan- för, vilket motsvarar beskrivningen av situationen av de utsatta bo- stadsområdena. Att välfärden i samhället är ojämnt fördelad och dessutom kopplad till en etnisk dimension är en bekymmersam aspekt av en diskriminerande segregation. Det är mot denna bak- grund som glidningen i fokus från en analys av orsakerna till segre- gation till inriktningen på möjliga åtgärder mot effekterna av segrega- tion kan betraktas. Inom den välfärdspolitiska retoriken bedöms i regel ett möjligt gott liv utifrån så kallade yttre välfärdsbetingelser. Med denna syn grundläggs en persons välfärd eller välstånd genom att behov som boende, utbildning och sjukvård blir väl tillgodosedda8. En viktig aspekt med att lägga fokus på yttre välfärdsbetingelser för att be- skriva välfärdstillståndet, är att välfärden med en sådan utgångs- punkt inte bara kan mätas och jämföras, utan också direkt påverkas av politiskt agerande. Viktiga indikatorer på välfärd blir därmed åt- komliga inte bara för analyser utan också som en grund för enskilda interventioner eller åtgärdsprogram som områdesinriktade insatser. Genom att uppmärksamma brister i de yttre välfärdsbetingelserna när det gäller de utvalda 24 bostadsområdena, sätts fokus på den 8 Förhoppningen med att tillgodose dessa behov är att detta i förlängningen ska påverka det som benämns inre välfärd, dvs. ett subjektivt upplevt tillstånd av välmående och tillfreds- ställelse (1990, s. 7). faktiska obalans som finns mellan omvärlden och dessa områden. Frågan lyfts fram på den politiska agendan, vilket kan ses som posi- tivt och fullt rimligt med tanke på utvecklingen. riskerar problematiken att isoleras genom selektiva åtgärder, vilket förstärker risken för stigmatisering. Tolkningen kan dock bli att både orsak (underförstått) och lösning (uttalat) förläggs till områdena. Diskus- sionen kring grundläggande orsaker till en etniskt präglad diskrimi- nerande segregation riskerar paradoxalt nog därmed att försvinna från agendan. Avgränsas således frågan till att vara ett särproblem för bostadsområdena – ett problem för några få – i stället för ett tvär- problem som angår hela samhället, så måste det betraktas som en allvarlig förenkling. Om däremot målet eller visionen att bryta se- gregation har bidragit till att lyfta frågan till mer övergripande nivåer, exempelvis till en bred central nivå, och därmed ökat uppmärksamheten på att problematiken angår hela kommunen, regionen, samhället, då har de lokala utvecklingsavtalen tagit ett steg vidare från tidigare bostadsområdesinriktade satsningar. Att göra skillnad i ett lokalt perspektiv De mål som uppfattats som relevanta på det kommunala och lokala planet har helt enligt intentionerna anknutit till lokala behov i den mån dessa stämt överens med den övergripande inriktningen. Ett områdesbaserat välfärdsarbete har vuxit fram med ambitioner om underifrånperspektiv och samverkan för ögonen. Anspråket på ett lokalt plan kan inte sägas ha varit att bryta segregationen, få in- satser har haft detta som ett uttalat mål kopplat till konkreta strate- gier. Insatserna har snarare fokuserat på att utveckla, rusta och kompensera bostadsområdena och dess invånare för den obalans som råder mellan området och omgivningen. Tveklöst har det på det lokala planet gjorts en rad värdefulla erfa- renheter genom de mängder av intressanta och experimentella verksamheter som ägt rum inom ramen för de lokala avtalen. I ut- värderingar och rapporter beskrivs hur tusentals personer har enga- gerat sig i lokalt förlagda aktiviteter och verksamheter som del- tagare, projektarbetare, samordnare, beslutsfattare, samverkanspart- ners. Möten har ägt rum, nätverk har byggts, kontakter har knutits, initiativ har tagits. Verksamheter har startats med entusiasm och lagts ner i brist på fortsatta medel. Andra har vävts in i befintliga strukturer och fått möjligheter att utvecklas eller tas tillvara där, alternativt dött av syrebrist. En hel del av alla dessa arbetsprocesser och erfarenheter har även kommit på pränt, medan andra förblir en obeskriven lokal angelägenhet. Det hade varit sämre utan insatserna inom de lokala utvecklings- avtalen, särskilt för nyanlända invånare, menar en rad utvärderare. Detta stämmer även överens med slutsatser som avser internatio- nella jämförelser. i menar exempelvis att brett förankrade och varierade områdesbaserade insatser i de förorts- områden hon studerat bidragit till att behålla status quo eller något förbättra situationen, medan likartade områden utan insatser kraftigt försämrades10. (2004, s. 14f) menar i en europeisk komparativ studie11 att forskningen kan påvisa vissa framgångar för områdesbaserade program genom att de bland annat kan bidra till att förbättra livschanserna för den enskilde (exempelvis när det gäller språkinlärning), men har svårt att bryta den relationellt baserade segregationen. Bostadsområdena varierar kraftigt såväl i de internationella studi- erna som i de svenska avtalskommunerna när det gäller antalet in- vånare (ca 3 500–24 500 invånare)12. Områdets storlek innebär att förutsättningarna för de boende att få en överblick över området och skapa ett engagemang skiftar i hög grad. Mångårig forskning inom områdesbaserat arbete visar på att arbete med underifrånperspektiv, delaktighet, trygghet, ansvar och social gemenskap förutsätter att det utförs i den nära omgivningen kring boendet (et al )13. Argumenten för att utgå från ett större regionalt perspektiv, vilket exempelvis skulle gynna sysselsättningsrelaterade frågor, står således i kontrast till behovet av att känna sig delaktig i sitt nära grann- skap14. I de bostadsområden där det funnits kompetens och traditioner lokalt när det gäller områdesbaserat arbete, så har arbetet inom de 9Power är professor i Science i och har följt ut- vecklingen i 20 europeiska ytterstadsområden. I flera komparativa studier av utsatta storstads- områden i europeiska länder (bl.a. ) har effekterna jämförts mellan områden med eller utan offentliga insatser. 10Powers recept för framgång kan sammanfattas i: delaktiga invånare, varierade lösningar (many-sided solutions), lokalt fokus, kommunalt engagemang och starka länkar till staden.