sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Jag anser att mycket talar för att lokaliseringsprincipen i vissa fall kan försvåra att fjärrvärmenäten mellan närbelägna orter integreras, vilket mot- verkar utbyggnaden av fjärrvärme. Lokaliseringsprin- cipen är emellertid en viktig princip. Tillsammans med andra kom- munalrättsliga principer lägger den fast gränserna för kommu- nernas verksamheter och garanterar därmed att kommunala medel används på sätt som främjar kommuninnevånarna. Eventuella av- steg från principen måste därför noga övervägas. Som redovisats ovan är lokaliseringsprincipen visserligen inte absolut utan utvid- gande tolkningar finns i praxis. Gemensamt för den praxis som ut- vecklats är att kommungränsen inte utgör något hinder så länge kommunens engagemang behövs för den egna kommunen. Särskilt viktigt när ett undantag övervägs är att beakta de etablerade former för samarbete över kommungränserna, genom exempelvis gemen- samma bolag och kommunalförbund, som finns och som har beskrivits ovan. Dessa samarbetsformer gör det möjligt för en kommun att utan hinder av lokaliseringsprincipen samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Endast undantagsvis skall därför rena undantag från principen införas. Det kan dock finnas fall där mindre avvikelser från det kommunala om- rådet kan vara motiverade. Exempel på sådana fall kan enligt mig vara att ett undantag medför ekonomiska fördelar i form av ökad rationalitet i produktion och distribution. Det kan också vara att miljöfördelar, exempelvis i form av energieffektiviseringar, uppstår. Många fjärrvärmeverksamheter bedrivs i form av kommu- nala bolag. Fjärrvärmen är mycket viktig för att uppnå målen med energipolitiken och spelar en viktig roll huvudsakligen i omställ- ningen av energisystemet. har fjärrvärmen byggts ut kraftigt och är den dominerande uppvärmningsformen i de flesta tätorter. Utbyggnaden av fjärrvärme har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande speciellt vid produktion i kraftvärmeverk, en förbättrad tätortsmiljö och mins- kade utsläpp av koldioxid. Fjärrvärmen utgör en viktig Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen föreslås förutsättning för utbyggnad av kraftvärme. En ökad möjlighet till kommunalt samarbete och bedrivande av fjärrvärmeverksamhet utanför kommungränsen skapar möjligheter för kommunerna att bygga upp rationella fjärrvärmeverksamheter, något som främjar utvecklingen av fjärrvärme och därmed även av kraftvärme. Med hänsyn till vad som anförts anser jag sammantaget att, för- utsatt att de förslag om särredovisning, åtskillnad och pristillsyn som presenterats genomförs, är det motiverat att föreslå ett undantag från lokaliseringsprincipen. Förslaget innebär att fjärr- värmeverksamhet även får bedrivas utanför kommungränsen. Ett sådant förslag ligger i linje med vad som föreslagits i Värme- och gasmarknadsutredningen och får anses medföra ett flertal ekono- miska och miljömässiga fördelar. Ett sådant undantag bör därför införas i fjärrvärmelagen. Undantaget skall dock begränsas. Jag är av uppfattningen att det bör utformas på samma sätt som föreslogs av Värme- och gasmarknadsutredningen. Fjärrvärmeverksamheten utanför den egna kommunen får bedrivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom den egna kommunen om syftet är att uppnå en mer ändamålsenlig verksamhet. Främst kan det enligt min mening bli fråga om att knyta samman rörledningssystem i två eller flera kommuner. Sådan verksamhet, eller andra former av energisamarbete, kan leda till mer effektiva värmeförsörjningssystem och en förbättrad miljö, vilket ligger i linje med intentionerna i energipolitiken. Därav följer att för- delarna av t.ex. en fysisk integration mellan tätorter i olika kom- muner begränsas av den geografiska närheten. Tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna skall, som fram- går av förslaget till fjärrvärmelag, skötas av tillsynsmyndigheten. 4Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås Enligt utredningens direktiv skall jag för att åstadkomma ökad konkurrens på värmemarknaderna analysera möjligheterna att öka konkurrensen vad gäller utbudet. En sådan möjlighet som skall analyseras är att öka utbudet av leverantörer av värme i ett fjärrvärmesystem genom att ge annan än fjärrvärmenätägaren möjlighet att leverera värme till slutkund genom att sådan tredje part får tillträde till själva distributionsnätet, s.k. tredjepartstillträde1. Vidare skall utredningen undersöka de rättsliga förutsättningarna för ett tredjepartstillträde, hur villkoren och administrationen för ett sådant tillträde till distributionsnätet kan utformas samt i vilken mån andra regelverk kan behöva ändras för att underlätta tredje- partstillträde. De samhälls- och företagsekonomiska konsekven- serna samt miljökonsekvenserna av ett tredjepartstillträde skall analyseras. Utredningen skall även bedöma de tekniska begräns- ningarna för ett tredjepartstillträde som följer av fjärrvärmenätens tekniska utformning. I arbetet skall utredningen beakta det nuvarande energiskatte- systemet, arbetet med ett program för långsiktiga avtal för en kon- kurrenskraftig industri samt relevanta EU-direktiv etc. Om utredningen finner att tredjepartstillträde bör genomföras skall ett förslag till regelverk tas fram och utredningen skall föreslå de nödvändiga ändringar i andra regelverk som kan behöva genom- föras för att underlätta sådant tillträde. Slutligen skall utredningen i denna del även undersöka om ytter- ligare åtgärder utöver tredjepartstillträde bör vidtas som kan bidra till att öka konkurrensen på värmemarknaderna och i så fall lämna förslag till sådana. 1 TPA, Third Party Access. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås Som jag uppfattar uppdraget skall jag alltså utreda om det är tekniskt och juridiskt möjligt att genomföra en rätt till tredjeparts- tillträde. Förutsatt att det kan anses tekniskt och juridiskt genom- förbart skall jag utreda om ett införande kan anses meningsfullt. 4.2Flera olika producenter av värme kan tänkas vilja ha tillträde till fjärrvärmenäten Värmen i ett fjärrvärmesystem kan produceras på ett flertal olika sätt. Nedan görs en redovisning av olika producenter av värme. Gränserna mellan de olika kategorierna är flytande och en produ- cent kan passa in i olika kategorier. Förutom den produktion som sker i hetvattenpannor (benämndes förr värmeverk) och vars direkta syfte är att värma vatten för dis- tribution i fjärrvärmenät finns det flera andra producenter av värme. Kraftvärmeanläggningar behandlas på flera ställen i be- tänkandet och i kraftvärmeverk uppstår, förenklat beskrivet, en produktion av värme som biprodukt till elproduktionen. Värmen i ett fjärrvärmesystem kan också ha sitt ursprung i spill- värme. Jag avser här industriell spillvärme. En annan benämning som förespråkas av företrädare för industrin är restenergi. I en del sammanhang framförs att även energi från förbränning av avfall är spillvärme. Bakgrunden till detta är att det åsyftas en form av kvittblivning av avfall i en förbränningsanläggning. Från förbrän- ningsprocessen fås då värme som betraktas som spill. Jag definierar spillvärme som spill från en industriell process som inte kan tas till vara i processen. Från den industriella processen kommer en pro- dukt som stål, massa, papper eller glas. Dessutom genereras värme som inte kan tas till vara i processen. Denna värme definierar jag således som spillvärme. I en avfallsförbränningsanläggning däremot är produkterna el eller nyttig värme till ett fjärrvärmesystem, dess- utom fås ett mindre spill. Jag anser därmed att värmeenergi från avfallsförbränning inte bör definieras som spillvärme. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås Svensk Fjärrvärme har i samarbete med SCB2 beräknat den teoretiskt möjliga spillvärmepotentialen till ca . Dagens spillvärmeutnyttjande uppgår till ca . Detta är alltså mer än en fördubbling jämfört med dagens spillvärmeutnyttjande. gör i sin rapport förutsättningar för tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten till utredningen3 en bedöm- ning att tillkommande spillvärmepotential är i storleksordningen 3– . har på uppdrag av Jern- kontoret i samarbete med Svensk Fjärrvärme genomfört intervjuer om fungerande spillvärmesamarbete på fyra orter i . Orterna är , , och . EnerGia redovisar viktiga faktorer och rekommendationer för ett framgångsrikt spill- värmesamarbete. Det är viktigt att båda parter får en ekonomisk vinst och andra fördelar av samarbetet. Spillvärme är inte industrins primära verksamhet utan spillvärmen som affärsverksamhet är en udda verksamhet.4 Från industrier med överskott av spillvärme har framförts att det finns svårigheter med att få avsättning för spillvärmen. Den enda köparen av spillvärme är fjärrvärmeföretaget. Fjärrvärmebranschens experter i utredningen har å andra sidan menat att i ligger man långt framme vad gäller att ta till vara industriell spillvärme och i de fall spillvärmen inte tas till vara är det av ekonomiska skäl. Konsultföretaget har på uppdrag av utredningen gjort intervjuer med företrädare för industri- och fjärrvärmeföretag i , och . I den rapport som Profu upp- rättat med anledning av uppdraget5 redovisas orsaker till att spill- värme från industrin inte utnyttjas för fjärrvärmeproduktion. Företagen som ingår i intervjuomgången har utvalts i samråd med Svensk Fjärrvärme, och . På de ut- valda orterna finns flöden av industriell spillvärme som inte ut- nyttjas för produktion av fjärrvärme. Kontaktpersonerna på dessa orter har anvisats för Profu av industri- respektive fjärrvärmeföre- tagens experter i utredningen. Profu har gjort telefonintervjuer med företrädare för tre fjärrvärmeföretag och fyra industriföretag. Intervjuerna har i första hand haft målet att klarlägga orsakerna till varför vissa spillvärmeflöden inte utnyttjas samt i andra hand att 2Industriell Spillvärme, Processer och potentialer, . 3Rapporten publiceras som bilaga 2 till betänkandet. 4Se rapport från industri till fjärrvärmenät, , 2003. 5Rapporten publiceras som bilaga 3 till betänkandet. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås undersöka industriföretagens inställning till tredjepartstillträde. Profu har i rapporten identifierat tre huvudskäl till att spillvärmen inte tas tillvara. Värmeunderlaget räcker inte till för att ta emot spillvärmen. Orsaken kan vara konflikter med annan baslastproduktion med låga rörliga kostnader, t.ex. avfallsförbränning. Investeringskostnaderna är för höga. Oenighet kring den ekonomiska värderingen av spillvärmen. I det fall motsättningarna är störst är det i första hand principen för värdering av spillvärme som saknas. Det finns ingen allmänt veder- tagen princip för värdering av spillvärme. Intresset för tredjepartstillträde hos industriföretagen är måttligt utom i något fall. Företagens primära affärsidé är att tillverka och sälja produkter. De intervjuade fjärrvärmeföretagen är klart nega- tiva till tredjepartstillträde. har med anledning av vissa projekt som finan- sierats via LIP6 gjort en utvärdering av spillvärmepotentialen7. Enligt bedöms den totala teoretiska potentialen för spillvärmeutnyttjande i fjärrvärmenäten i vara , vilket innebär en dryg fördubbling av dagens leveranser. Natur- vårdsverket pekar i rapporten på de miljöfördelar som utnyttjande av spillvärme har. Rent allmänt pekas i rapporten på att det finns tre generella hinder mot utnyttjande av spillvärme där förutsättningar finns för projekten att vara ekonomiskt intressanta för båda parter. Det första är rena samarbetsmässiga hinder. De flesta fjärr- värmebolag har, eller har haft, kommunalt ägande. och kommersiella företag har olika mål med sin verksamhet, olika lönsamhetskrav och olika sätt att bedriva sin verksamhet, fatta beslut etc. Den längre och mer komplicerade demokratiska beslutsgången i en kommun kan te sig som ett tecken på ointresse från en industri där beslut och handling ofta följer tätt inpå en positiv lönsamhetsanalys. Att ett fjärr- värmeföretag helt skall förlita sig på värmeleveranser från en extern part kan också vara ett hinder för spillvärmesamarbeten. Motvilja kan finnas i form av rädsla för att industrin skall flytta 7Goda möjligheter med spillvärme – en utvärdering av LIP-finansierade spillvärmeprojekt, Rapport 5373. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås till annan ort eller att fjärrvärmeföretaget inte känner förtro- ende för spillvärmeleveransernas kontinuitet. Det andra hindret är att det politiska klimatet på nationell nivå (energipolitiken) upplevs som en stor osäkerhetsfaktor. Ett av de vanligaste argumenten mot spillvärmesamarbeten är att det är svårt att förutsäga vilka energipolitiska förutsättningar som industri respektive fjärrvärmebolag kommer att möta på lång sikt. Det tredje hindret är ekonomiska hinder. Fjärrvärmekulvert och stora industriinstallationer kräver mycket kapital. För kom- munägda fjärrvärmebolag är det enligt rapporten inte alltid lätt att finna finansiärer, även om projekten visar god lönsamhet. Särskilt då med hänsyn till de långa återbetalningstider som projekt av detta slag ofta resulterar i. Inom industrin kan det vara svårt att övertyga ägare om att kapital skall satsas på något som ligger helt utanför huvudverksamheten. En annan värmekälla kan vara förbränning av avfall. tillför- des för energiutvinning ca avfall (hushållsavfall, RDF8 och industriavfall). Förbränningskapaciteten beräknades 2004 uppgå till . En mindre del av avfallet är im- porterat. Den svenska avfallspolitiken innebär emellertid att avfall skall hanteras enligt den avfallshierarki som beslutats inom EU. Hierarkin innebär att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att det avfall som ändå uppkommer i första hand skall återanvändas och i andra hand skall återvinnas. Materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta är miljömässigt motiverat. finns det 29 avfallsförbränningsanläggningar i . De sex anläggningarna i , , , , och svarade för av kapaciteten9. Ca 8,6 TWhel och värme utvanns från avfall . Värmen från avfallsförbränning i fjärrvärmen täcker av fjärrvärmebehovet. Elenergins andel av energiproduktionen i avfallsanläggningarna uppgick dock endast till (0,). Således utnyttjas en mycket ringa del av 8Utsorterat avfall (Refuse Derived Fuel). 9Källa: och Profu. Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås avfallet för elproduktion. Elutbytet (alfavärdet) i ett avfallseldat kraftvärmeverk bör i genomsnitt ligga på nivån ca 0,25. Detta innebär att i genomsnitt fås en del elenergi och fyra delar värme från ett avfallseldat kraftvärmeverk. Om samtliga avfallsför- bränningsanläggningar hade konstruerats för elproduktion hade ytterligare ca elenergi producerats. För att producera el krävs emellertid inte bara investering i elge- nererande utrustning utan även att hela pannanläggningen kon- strueras för högre tryck och ångdata. Avfall är ett problematiskt bränsle att elda och korrosion i pannan är ett stort tekniskt pro- blem varför kostnaden för tilläggsinvestering blir hög. Slutligen har det från stora fastighetsägare framförts önskemål att få möjlighet att delvis köpa fjärrvärme från fjärrvärmeleverantören och delvis producera värme själv. Det kan t.ex. finnas överskott på värme i moderna kontors- och bostadsfastigheter. Det finns fastighetsägare som anser att man möts av motstånd från fjärrvärmeleverantören när man tar upp frågan. Fastighetsägare anser att fjärrvärmeleverantören är av- visande eller tillämpar olika former av diskriminerande fjärrvärme- taxor. Ett annat alternativ är fastighetsägarens (kundens) egen panna som är avställd efter inkoppling till fjärrvärme. Pannan skulle kunna leverera in värme på nätet då värmebehovet är lågt och där- med bli en producent av värme. Den skulle också kunna fungera som en spetslastpanna. Olika möjligheter att producera spetsvärme lokalt i fastigheter har presenterats i en rapport från ÅF-Installa- tion AB.10 4.2.5Konkurrens om värmeunderlaget – överskott på värme? Utredningen har låtit SCB uppdatera statistik i en rapport om till- gången på spillvärme i olika områden i Sverige.11 Flera utredningar finns som kartlagt tillgången på avfall samt planerade och befintliga avfallsförbränningsanläggningar. 10Möjligheter att utnyttja fjärrvärme i kombination med lokalt producerad spetsvärme i fastigheter, . 11Industriell spillvärme, Processer och potentialer, Svensk Fjärrvärme . Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås på uppdrag av uppdaterat en kapa- citetsstudie, Avfallsförbränning – utbyggnadsplaner, behov och brist. Ur denna kan utläsas att en betydande kapacitet för avfalls- förbränning finns eller är under utbyggnad i områden med stor till- gång på spillvärme, speciellt i . Det svenska naturgasnätet är utbyggt i södra och västra . Ett konstaterande är att i dessa områden finns även en god tillgång på spillvärme och avfall. Spillvärme och avfallsförbränning kan i en del fall konkurrera om värmeunderlaget i en kommun. Spillvärme finns ofta men även sopor och andra avfall genereras kontinuerligt. är värmebehovet som lägst. Om det inte finns avsättning för spillvärmen måste den kylas bort eller så måste anläggningen ställas av och soporna lagras t.ex. balas inför den kalla årstiden. I miljötillståndet för sopförbränningsanläggningen villkoras regelmässigt att värmen skall tas till vara. Såväl avfallsförbränning som industriell spillvärme konkurrerar i en del fall om värmeunderlaget med kraftvärme. – för att uppnå lönsamhet – kräver emellertid en lång utnyttjande- tid och kan därmed konkurrera om värmeunderlaget. 4.2.6Program för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE) I sammanhanget kan det också vara av intresse att nämna den från gällande lagen om program för energieffektivi- sering. , som i sina industriella verksamheter använder el i tillverkningsprocessen, ges enligt lagen en möjlighet att delta i femåriga program för energieffektivisering. Ett del- tagande i ett sådant program är uppdelat i två perioder. omfattande skall företagen införa och certi- fiera ett standardiserat energiledningssystem, göra fördjupade kartläggningar och analyser av sin energianvändning, införa energi- effektiviserande rutiner för projekteringar, ändringar och reno- veringar av företagets anläggningar och för inköp av elkrävande ut- rustning till dessa anläggningar samt åta sig att genomföra eleffek- tiviserande åtgärder. Efter denna periods utgång skall företagen, till tillsynsmyndigheten, lämna en redovisning av programtidens första och ge förslag på eleffektiviserande åtgärder. Om tillsyns- myndigheten fastställer företagens redovisning skall de, under den Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås andra perioden , genomföra dessa eleffektiviserande åt- gärder. Efter programtidens utgång skall företagen, till tillsyns- myndigheten, lämna en slutlig redovisning och myndigheten skall pröva om företagen uppnått en ökad effektivisering av elanvänd- ningen. De företag, som så önskar, kan därefter påbörja en ny fem- årig programperiod. Av särskilt intresse här är att de energiintensiva företag som önskar delta åtar sig att införa och tillämpa energiledningssystem () samt att genomföra energianalys och energieffektiviserande åtgärder som direkt eller indirekt rör elanvändningen. Åtgärderna kan vara av två slag. Dels att företaget använder mindre energi per producerad enhet, dels att företaget i större utsträckning tar till vara överskottsenergi som spillvärme från den egna verksamheten för produktion av el, för produktion av fjärrvärme eller för upp- värmning av företagets egna lokaler. 4.3Olika former av tillträde och tillgång till fjärrvärmenäten Definitionsmässigt innebär tredjepartstillträde i fjärrvärmeverk- samhet att en tredje part, utöver fjärrvärmeleverantören och kunden, får tillträde till fjärrvärmenätet och på ett eller annat sätt får avsättning för sin värme. Tredjepartstillträde kan med utgångs- punkt i denna definition ta sig mer eller mindre ingripande former. Obegränsat tredjepartstillträde inklusive s.k. pappershandel (värmemäkling). En tredje part har tillträde till nätet och möj- lighet att sälja värme direkt till kund. Dessutom införs handel, försäkringar etc. helt i analogi med den öppna elmarknaden. Obegränsat tredjepartstillträde men begränsat till fysiskt till- träde. En tredje part har tillträde till nätet och möjlighet att sälja värme direkt till kund. Gradvis öppna nät, begärt tillträde. Befintliga aktörer i storstad t.ex. , ges möjlighet att konkurrera om kunderna. Nyetableringar prövas av myndighet. Delvis öppna nät. Värmen bjuds ut via en börs och det sker en transparent prissättning. Produktion och fjärrvärmenät är skilda åt. Nät- bolaget köper in värme från olika konkurrerande värmeprodu- Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås center och spillvärmeleverantörer samt säljer och distribuerar värmen till kunden. Utauktionering av värmeunderlaget vid behov av ett nytt värmeverk eller kraftvärmeverk. En konkurrens införs i produ- centledet då ett nytt verk skall byggas. Den som erbjuder lägst pris erbjuds att bygga anläggningen. Driften konkurrensutsätts genom driftupphandling. Mottagningsplikt av spillvärme och överskottsvärme från kund. Nedan illustreras de former av tillträde som finns. Vissa former av tillträde kommenteras utförligare i kommande avsnitt. Figur 4.1 Olika former av tillträde till fjärrvärmesystem g n i n p öp Befintliga aktörer tillträde till kunderna, nyetablering prövas Befintliga aktörer på börs Det obegränsade tredjepartstillträdet i fjärrvärmen innebär att en producent av hetvatten eller leverantör av värme får möjlighet att utnyttja distributionsnäten oavsett leveranskontinuitet, effekt, energi, temperatur etc. bara ett avtal är slutet med en kund som också är inkopplad på samma nät, oberoende av kundens lastprofil. Den tredje parten kan t.ex. vara en spillvärmeleverantör, en kraft- värmeverksoperatör utan eget nät, en helt ny aktör eller ett när- liggande fjärrvärmeföretag. Andra typer av aktörer kan finnas som t.ex. värmemäklare. Denna modell med helt öppet nät är i princip en kopia av elmarknadsreformen. Etablerade och nya producenter Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås som uppfyller vissa tekniska krav konkurrerar helt fritt om kunderna, och värmen transiteras och distribueras för en avgift över ett fjärrvärmenät med monopol till konsumenten. 4.3.3Gradvis öppna nät, begärt tillträde Ett tredjepartstillträde till ett fjärrvärmesystem skulle kunna in- föras först efter begäran från en aktör och efter prövning av myn- digheter. Målsättningen med en aktörs begäran om tillträde kan vara önskemål om enbart transitering av värme till ett annat nät, försäljning av värme direkt till kund eller enbart värmeleverans till det befintliga fjärrvärmeföretaget. Om nätägaren vägrar aktören transitering eller tillträde till nätet kan en myndighet pröva nyttan med tillträdet för konsumenten, företagsekonomiska konsekvenser för det befintliga fjärrvärmeföretaget, uppfyllelse av energipolitiska mål och miljökonsekvenser. 4.3.4Värmebörs – ett delvis öppet nät Med delvis öppet nät avses12 ett fjärrvärmenät i vilket befintliga aktörer agerar. Prissättningen sker helt transparent genom en värmebörs i stället för genom bilaterala kontrakt. I ett delvis öppet nät kan nuvarande fjärrvärmeföretag alternativt ett eller flera distri- butionsföretag stå för leveranserna av värme och kundavtal. Pris- sättningen blir uppdelad på produktion och distribution. Nätet kan sedan öppnas för fler aktörer efter prövning av en myndighet. I och grannkommunerna finns flera värmeproducenter och spillvärmeleverantörer. finns här en form av produktionsoptimering. 4.3.5Single-buyer – en uppköpare Med Single-buyer, en uppköpare, avses i allmänhet att en oberoende samhällskontrollerad aktör upphandlar produktionen av hetvatten.