sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Däremot kan vi inte se att åtgärdsprogram skulle behöva ha ett sådant innehåll som medför att det eller delar av det utgör föreskrifter. 1973:90 s. 203. Hur kan programmen styra? Regeringsformen ställer en del formella krav på framför allt före- skrifter. Eftersom vin anser att åtgärdsprogram utgör förvaltnings- beslut blir regeringsformens bestämmelser om hur föreskrifter skall utformas inte tillämpliga. Däremot finns andra begränsningar som följer av regeringsformen. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får inte eller kommunala beslutande församlingar be- stämma hur ett enskilt ärende som innebär myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag skall avgöras. Detsamma gäller andra myndigheter än den som har att avgöra ärendet. Åtgärdsprogrammens ställning i förhållande till de efterföljande besluten kan liknas vid översiktsplaners roll i förhållande till detaljplaner och områdesbestämmelser enligt . Skillnaden mellan ett åtgärdsprogram och en översiktsplan i detta avseende är att åtgärdsprogrammet är mer styrande i förhållande till myndigheter och kommuner än vad översiktsplaner är. Myndig- heter och kommuner måste ta vissa initiativ, t.ex. intensifiera till- syn, inleda omprövningsförfaranden, eller undersöka möjligheterna att utfärda generella föreskrifter. Det följder av 5 kap. 8 § miljö- balken. Åtgärdsprogrammet drar upp riktlinjerna för de efter- följande besluten men kan inte med bindande verkan reglera vad resultatet av de efterföljande besluten blir. Åtgärdsprogrammen är således inte direkt bindande vid det efterföljande beslutsfattandet. Därmed bör inte några problem i förhållande till 11 kap. 7 § regeringsformen uppstå. Det finns inga formregler eller andra regler i regeringsformen som hindrar att regeringen delegerar rätten att fastställa åtgärds- program till förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Däremot kan det innehåll ett åtgärdsprogram behöver ha för att kunna klara en norm innebära att åtgärdsprogrammet behöver fastställas av regeringen. Om det t.ex. krävs internationella insatser eller åtgärder från centrala förvaltningsmyndigheter kan det tala för att rege- ringen behöver fastställa programmet. Det har gjorts invändningar mot att ett åtgärdsprogram skall kunna styra myndigheter som ligger utanför , dvs. myndigheter vars agerande styrs av annan lagstiftning än miljö- balken. Så vitt vi kan se innehåller inte grundlagen några hinder att välja en modell där regler styr myndigheters agerande även vid tillämpning enligt annan lag. Detta rör frågan om i hur stor utsträckning miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram skall vara styrande i samhället. Skall miljökvalitetsnormer i form av bindande gränsvärden blir det nödvändigt att använda sig av även andra styrmedel än de som regleras i . Det kommer därför ibland att finnas behov av att åtgärder vidtas även av andra myndigheter än de som normalt agerar enligt . Detta kan vara en faktor som gör att regeringen bör fastställa åtgärdsprogram eller delar av ett åtgärdsprogram. Dessutom kan det behöva göras tydligt i den lagstiftning som ligger vid sidan om vilken ställning åtgärdsprogrammet har vid tillämpning av den lagen. I avsnitt 2.6.6 berör vi annan lagstiftning än . För att få fullt genomslag för miljökvalitetsnormer kan det dock behövas mer långtgående ändringar av annan lagstift- ning än de förslag vi lämnar. Vi menar således att det inte finns några konstitutionella hinder mot att åtgärdsprogram genom 5 kap. 8 § styr myn- digheter och kommuner att vidta sådana åtgärder som framgår av programmet. Hur långt dessa skyldigheter sträcker sig är en annan sak. Vi menar att ett åtgärdsprogram inte är direkt styrande i den bemärkelsen att det direkt dikterar innehållet i beslut i senare led. Myndigheternas skyldigheter sträcker sig till att ta de initiativ som krävs, t.ex. intensifiera tillsyn, inleda omprövning eller undersöka möjligheterna att utfärda generella föreskrifter eller genomföra ny planering. Har åtgärdsprogrammet antagits av regeringen följer i många fall av den allmänna lydnadsplikten att initiativ måste tas. Gränserna i 11 kap. 7 § regeringsformen innebär dock att resultatet i slutänden inte kan regleras direkt genom åtgärdsprogram. Regler om överklagande bör införas för vissa undantagsfall Kommittén har utgått från att åtgärdsprogram är övergripande dokument. De binder förvaltningsmyndigheter och kommuner enligt 5 kap. 8 § men inte enskilda. De utgör således förvaltningsbeslut utan inslag av myndighetsutövning och har oftast fler adressater än en, nämligen olika myndigheter och kom- muner. Det finns inte krav på att sådana beslut skall behöva kunna överklagas av myndigheter och kommuner och vi anser inte heller att det bör kunna ske. De regler om samråd i beslutsprocessen som finns i bör vara tillräckliga instrument för insyn och påverkan från kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare, all- mänhet och andra aktörer. Om ett förvaltningsbeslut rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter följer bl.a. av om de mänskliga rättigheterna, som har ställning av lag i , att beslutet skall vara överklagbart till domstol. Vår utgångspunkt är att åtgärds- program inte skall innehålla sådana beslut. Det kan dock undantagsvis finnas situationer när åtgärds- program kan bedömas få faktiska effekter för enskilda. Enligt svensk rätt är vissa beslut överklagbara även om de inte är rättsligt bindande i den bemärkelsen att de direkt skall läggas till grund för senare myndigheters beslut. Det gäller i fall där de medför vissa faktiska verkningar34. Det kan inte uteslutas att åtgärdsprogram kommer att innehålla sådana beslut. Det kan vara fallet t.ex. om det i ett vattendrag där en miljökvalitetsnorm överträds finns en eller ett par verksamheter med tillstånd enligt som i stor omfattning bidrar till överskridandet. Det kan då vara motiverat att i ett åtgärdsprogram ange att dessa tillstånd bör omprövas i syfte att nå en viss minskning. Ett sådant ställningstagande i ett åtgärds- program, även om det inte är bindande i den bemärkelsen att det direkt skall läggas till grund för den omprövande myndighetens ställningstagande, skulle kunna bedömas ha sådana faktiska effekter att det bedöms vara överklagbart. Vi vill att det skall vara möjligt att åtgärdsprogram skall kunna ha ett sådant innehåll. Därför bör det undantagsvis vara möjligt att överklaga åtgärdsprogram. Gränsen för vad som är överklagbart bör följa av allmänna för- valtningsrättsliga principer om besluts överklagbarhet. Om det inte finns några särskilda regler om hur överklagandet skall ske i en sådan situation blir förvaltningslagens regler tillämp- liga i de fall åtgärdsprogram fastställts av förvaltningsmyndighet och kommunallagens regler om kommunalbesvär i de fall åtgärds- program fastställts av kommunfullmäktige. Både frågor om pröv- ningens omfattning och om vem som skall överpröva och inom vilken tid överklagande måste ske är av intresse. Enligt förvalt- ningslagens regler sker överklagande till allmän förvaltningsdom- stol (länsrätt i första instans). Överklagandet skall ske från det att den klagande fick del av beslutet eller i vissa fall från datum för kungörande. Eftersom det inte finns några regler om delgivning av åtgärdsprogram och endast åtgärdsprogrammen 34 Se RÅ 2004 ref. 8. antagna av vattenmyndigheterna skall kungöras kan tidsfristen bli orimligt lång. Kommunfullmäktiges beslut att fastställa ett åtgärdsprogram kan överklagas enligt bestämmelserna i kommunallagen om laglighets- prövning. Sådant överklagande sker till länsrätten och klagotiden löper från det att beslutet tillkännagavs på kommunens anslagstavla. Ramarna för prövningen vid en laglig- hetsprövning är mer begränsade än vid förvaltningsbesvär. Den överprövande myndigheten kontrollerar i princip om beslutet håller sig inom lagens ramar och några överväganden om beslutets lämplighet kan inte göras. Skulle beslutet inte anses uppfylla de krav lagstiftningen ställer skall beslutet upphävas. Det går inte att sätta annat beslut i dess ställe. Om ett åtgärdsprogram som får verkningar för enskilda fastställs av regeringen är läget annorlunda. Regeringens beslut är inte överklagbara. Till följd av kraven i om de mänskliga rättigheterna kan dock vissa beslut bli föremål för rättsprövning. Vi bedömer att med de nuvarande reglerna bör det knappast vara möjligt att bevilja rättsprövning av åtgärdsprogram enligt . Möjligen kan utrymmet öka något med den nya lydelse av rättsprövningslagen som föreslagits i en promemoria från Justitiedepartementet35. Vi anser att de få fall där åtgärdsprogram fastställts av förvalt- ningsmyndigheter eller kommuner blir överklagbara bör prövas av miljödomstol. Dessa domstolar har kompetens i miljöfrågor och är färre till antalet än länsrätterna. Det finns fördelar med att få den särskilda kompetens som miljödomstolar har och att inte sprida sådana överklaganden till alltför många domstolar. Överklagbara beslut i åtgärdsprogram fastställda både av förvaltningsmyndigheter och kommuner bör överklagas till miljödomstol. De föreskrifter om förbud mot överklagande av åtgärdsprogram som finns i förordningen om förvaltning av kva- liteten på vattenmiljön riskerar att få en begränsande effekt på hur åtgärdsprogrammen utformas. De bör därför upphävas. För att tiden för ett eventuellt överklagande skall begränsas bör de fastställda åtgärdsprogrammen kungöras. Genom en kungörelse ökar också allmänhetens möjligheter att få kännedom om att överskridanden av normer kan ske och de särskilda åtgärder som kan sättas in. Dessutom torde någon form av offentliggörande av 35 En moderniserad rättsprövning m.m., Ds 2005:9. åtgärdsprogram för luft krävas enligt ett av EG-direktiven om genomförande av Århuskonventionen36. Vi föreslår därför att ett krav på kungörelse av fastställda åtgärdsprogram införs. En följd av förslagen är att reglerna om normer måste bli tydligare Vi anser att gränsvärdesnormer måste få andra rättsliga kon- sekvenser än sådana normer som är av målsättningskaraktär. Vi lämnar här förslag till t.ex. mer långtgående regler om innehåll i åtgärdsprogram för att klara gränsvärdesnormer. I nästa avsnitt föreslår vi skarpare regler vid individuell prövning när gränsvärdes- normer är aktuella men inte när det gäller målsättningsvärden. Vi har gjort detta genom att anknyta de skarpare reglerna till sådana normer som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 . För att regelverket skall vara tydligt måste det vara klart vilka normer som faller under den punkten. Det bör därför tydligt anges, i förord- ningar med miljökvalitetsnormer, vilken typ av norm det rör sig om, dvs. vilken punkt i 5 kap. 2 § första stycken som varje norm faller under, eller i vart fall vilka normer som är gränsvärden. Detta gäller både för de nu befintliga miljökvalitetsnormerna och för nytillkommande. Ett åtgärdsprogram kan inte förväntas att i ett slag lösa kompli- cerade miljöproblem; programmen kommer att behöva följas upp, utvärderas och revideras. I många fall kan förnyade åtgärdsprogram behöva antas både en och . Även i arbetet med regelverket kan det inte förväntas att den perfekta lösningen kommer att hittas direkt och framför allt inte att alla frågor kan lösas genast (se även avsnitt 2.1.7). Regelverket kommer därför också att behöva följas upp, utvärderas och revideras. De områden som vi nu kan se att det kommer att finnas ett behov av att se över gäller just uppföljningen av åtgärdsprogram. Det har t.ex. framförts till oss att det kan behöva övervägas om någon myndighet bör ges ett övergripande samordningsansvar och ansvar för att initiera omprövning av programmet. Vi lämnar inte några förslag när det 36 Artikel 2.2. d i direktivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön m.m . gäller hur åtgärdsprogram skall utvärderas men det kan finnas behov av att utveckla reglerna omkring detta närmare. Inom EU pågår arbete med en tematisk strategi mot luftförorening. Som en del av denna strategi kommer en översyn av vad som är känt om luftföroreningars påverkan på hälsan att göras. Direktiven på området håller på att omarbetas både i syfte att arbeta in de senaste vetenskapliga rönen och att förtydliga och förenkla lagstiftningen. Nya miljökvalitetsnormer diskuteras liksom nya krav på åtgärdsprogram. Nya direktiv med normer kan även förväntas till följd av ramdirektivet för vatten. 2.6.3Miljökvalitetsnormerna och den individuella prövningen Bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket och i 16 kap. 5 § utgår och ersätts av två nya bestämmelser i 2 kap. . De nya reglerna skall tillämpas i de fall miljö- kvalitetsnormer av gränsvärdesnatur inte . Den ena bestämmelsen, 7 a §, är tillämplig vid tillståndspröv- ningar och tillsyn och anger förutsättningarna för att ställa krav på skyddsåtgärder och begränsningar. Den ger möjlighet att om det behövs för att klara en norm föreskriva stängare krav än vad som annars kan göras, dvs. krav utöver baskrav. Åtgärdsprogrammet skall vara vägledande dels vid bedömningen av om det enskilda fallet är ett sådant som motiverar strängare krav och dels för hur stränga krav som i så fall bör ställas. Den andra bestämmelsen, 7 b §, är enbart tillämplig vid tillståndsprövning och liknande. Den innebär som huvudregel ett stopp för utökade störningar av det slag reglerar, men med möjligheter till undantag i ett antal fall. Individuell prövning av verksamheter och åtgärder genom till- ståndsprövning och tillsyn är ett av de styrmedel som kan användas för att klara miljökvalitetsnormer. ger anvisningar för hur den individuella prövningen skall förhålla sig till miljökvalitetsnormer. Bestäm- melsen i 5 kap. 3 § kan ha flera funktioner och bland annat ha en materiell betydelse för den individuella prövningen. Frågor om den bestämmelsen diskuteras i avsnitt 2.6.2. Av övriga regler är det 2 kap. 7 §, 16 kap. 5 § och 24 kap. 5 § som har störst betydelse för förhållandet mellan individuella prövningen och miljökvalitetsnormerna. Dessa bestäm- melser har följande lydelser. 2 kap. 7 § Kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktig- hetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret, skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen. Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. 16 kap. 5 § Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm över- träds. Verksamheten får dock tillåtas, om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljö- kvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. 24 kap. 5 § (utdrag ur första stycket samt fjärde stycket) I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestäm- melse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande be- stämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana - – – - 2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, - – – - får inte med stöd av denna paragraf meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verk- samheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Bestämmelserna i 2 kap. 7 § och 16 kap. 5 § ger upphov till problem genom att de slår hårt och urskillningslöst mot de verksamheter som prövas när det finns svårigheter att klara en miljökvalitets- norm. Problemen förstärks genom den nuvarande lydelsen av 5 kap. 3 § som fordrar att myndigheterna skall säkerställa att miljö- kvalitetsnormer uppfylls vid bland annat tillståndsprövning och tillsyn (se avsnitt 2.5.1). Ytterligare krav om det behövs Bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket är tillämplig både vid tillståndsprövning och vid tillsyn. Den innebär att så snart en miljökvalitetsnorm inte eller riskerar att inte skall ytterligare krav, utöver vad som annars anses rimligt, kunna ställas på en verksamhet. Den gör inte åtskillnad mellan normer av olika karaktär – lika stränga krav skall ställas oavsett om det är fråga om gränsvärdesnormer eller normer av målsättningskaraktär. Den träffar också alla verksamheter som bidrar till att inte , oavsett hur litet bidraget är. Vidare tar den ingen hänsyn till helhetsperspektivet, exempelvis om det går att uppnå samma miljöförbättring på ett betydligt mindre ingripande och kostsamt sätt någon annanstans. Det finns inte heller någon begränsning i hur stränga krav som kan eller skall ställas. Den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket kan, särskilt tillsammans med kravet i 5 kap. 3 § leda till att den verksamhet som råkar vara föremål för prövning träffas av så stränga krav att den inte kan bedrivas, även om den har en mycket obetydlig roll för normöverskridandet och dessutom enbart gäller som en målsättning. De verksamheter som är föremål för främst tillståndsprövning men även i viss mån tillsyn har oftast prövats tidigare enligt och föregående lagstiftning. Det har vid de pröv- ningarna ställts krav på åtgärder för att begränsa deras påverkan på miljön. Det har således funnits fungerande system för att komma till rätta med den miljöpåverkan som härrör från stora punktkällor. Det är ofta andra typer av källor som bör åtgärdas i första hand när normer är överskridna. Det är också viktigt att hålla i minnet att ger långtgående möjligheter att ställa stränga krav på verksamheter och åtgärder enbart genom de regler som gäller oavsett om det finns svårigheter att klara en miljö- kvalitetsnorm eller inte – baskraven i 2 kap. Vi anser att möjligheterna att ställa längre gående krav än enligt redan stränga baskrav bör begränsas till att enbart avse de fall där det är fråga om gränsvärdesnormer. För att klara sådana normer som är av målsättningskaraktär räcker det med att vid tillståndsprövning och tillsyn kunna tillämpa baskraven. När det gäller normerna av gränsvärdeskaraktär kan det i vissa fall komma att finnas behov av att vid individuell prövning kunna föreskriva ändå strängare krav på skyddsåtgärder och begränsningar än vad som följer av baskraven. Det handlar om fall där det är vissa verksamheter eller typer av verksamheter som bidrar till normöverskridandet på ett betydande sätt och där det är lämpligt att minska påverkan just från dem. Det bör uttryckas som att de strängare kraven bör ställas i fall det behövs för att klara . För att vid bedömningen av ett enskilt ärende kunna avgöra om det aktuella ärendet är av sådant slag, fordras normalt ett bredare perspektiv än vad det enskilda ärendet kan erbjuda. En sådan överblick kan hämtas från åtgärdsprogrammet. Det anger vilka typer av källor som behöver åtgärdas och när det gäller gräns- värdesnormer anger det också hur förbättringskraven skall fördelas. Det framgår alltså hur mycket de olika typerna av källor behöver begränsas. Åtgärdsprogrammet bör därmed vara vägledande i två avseenden; dels vid bedömningen av om det enskilda fallet är ett sådant som motiverar strängare krav och dels för hur långtgående kraven i så fall bör vara. I EU:s IPPC-direktiv finns en bestämmelse (artikel 10) som anger att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet. En liknande bestämmelse finns också i EU:s ramdirektiv för vatten (artikel 10 punkt 3). Dessa bestämmelser gäller oavsett om det finns åtgärds- program eller inte. Även om åtgärdsprogrammet ges en viktig roll i den bestäm- melse vi föreslår, måste det bland annat med hänsyn till kraven i EU:s direktiv finnas en möjlighet att kunna tillämpa bestämmelsen även i avsaknad av ett åtgärdsprogram. Det måste finnas stöd för att ställa långtgående krav när miljösituationen är allvarlig som fastställandet av ett åtgärdsprogram dröjer. Ett långdraget arbete med att ta fram åtgärdsprogram får inte heller blockera angelägna åtgärder. Även om ett åtgärdsprogram inte är fastställt, kan man i sådana fall hämta kunskap från det pågående arbetet med att ta fram programmet och använda det som stöd för bedöm- ningen av om strängare krav behövs för att klara i ett visst ärende och hur långt kraven i så fall bör drivas. Det kan också finnas fall där en eller ett par enstaka verksamheter uppenbart har stor betydelse för förutsättningarna att klara en norm och det därför inte finns behov av något åtgärdsprogram för att konstatera detta eller för att fördela förbättringskraven. När en gränsvärdesnorm inte och det saknas åtgärds- program bedömer vi ändå att det normalt inte skall ställas mer långtgående krav på den enskilde verksamhetsutövaren än vad som följer av baskrav. Den bestämmelse som ger möjlighet till stängare krav bör formuleras så att det framgår att det är myndigheterna som skall visa att sådana krav behövs för att klara . Om det finns ett åtgärdsprogram, som ger stöd för stängare krav, är behovet visat genom programmet. Om det saknas ett åtgärdsprogram eller om den aktuella verksamhetstypen inte är berörd i åtgärdsprogrammet, måste myndigheterna i det enskilda fallet kunna visa att de stängare kraven behövs. Då gäller också allmänna rättsliga principer om exempelvis proportionalitet; de inskränkningar verksamhetsutövaren får tåla skall inte vara mer omfattande än vad som krävs för det skydd av människors hälsa och miljön som avser att ge. Vi föreslår att den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket ersätts av en ny bestämmelse, 7 a §, i 2 kap. som uppfyller EU:s direktiv och som har innebörden att när det behövs för att klara en gränsvärdesnorm, skall ytterligare krav kunna ställas utöver vad som följer av baskraven. Om det finns ett åtgärdsprogram skall det vara vägledande vid bedömningen i det enskilda fallet av om det behövs strängare krav och hur stränga de i så fall bör vara. Den nya bestämmelsen skall liksom den nuvarande vara tillämplig i de situationer som anges i 2 kap. 1 § , dvs. när frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens samt vid tillsyn. Den föreslagna bestämmelsen är for- mulerad så att den kan tillämpas även innan den tidpunkt då en norm skall . Om man redan innan skall ha klarats kan se att den kommer att överträdas eller att det finns risk för ett överträdande, kan strängare krav än enligt baskraven gälla. Även i detta fall skall vägledning sökas i åtgärdsprogrammet. Den nya bestämmelsen skall inte tillämpas för normer av målsättningskaraktär. Det innebär att om en norm av det slaget inte , får tillståndsprövning och tillsyn av verksamheter som bidrar till överskridandet ske enligt baskrav. Det blir den bestämmelse som återstår i 2 kap. 7 §, dvs. det nuvarande första stycket, som anger vilka krav på skyddsåtgärder och begränsningar som skall ställas och det blir stoppreglerna i 2 kap. 9 och 10 §§ som avgör om verksamheterna är tillåtliga eller inte. Målsättningsnormerna kommer in i 2 kap. genom att de vid tillämpningen av baskraven ingår som underlag för bedömningen av vad som behövs för att skydda människors hälsa och miljön. Stopp för tillkommande påverkan Dagens bestämmelse i 16 kap. 5 § är en stoppregel för tillstånd till nya verksamheter som medverkar till att en norm inte . Den innehåller också en möjlighet till undantag, nämligen om sökanden vidtar åtgärder vid någon annan verksamhet för att därigenom skapa utrymme för de nya störningarna. En stoppregel av detta slag, kopplad till miljökvalitetsnormer, är ingripande för de verksamheter som berörs och vi anser att en sådan regel bara bör komma ifråga för gränsvärdesnormer.