sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — en BRASkatt, del 3 Vi, , och har deltagit i som experter. Med anledning av det delbetänkande som läggs fram har vi enats om följande särskilda yttrande: Vi anser att utredaren lagt fram ett lagtekniskt förslag enligt den s.k. energiskattemodellen,som inordnar den fossila delen av avfall i ett existerande skattesystem. Det finns dock vissa oklarheter om mätning och kontroll av fossilt innehåll samt kriteriet för kraftvärme. Vi anser dock att delbetänkandet mer noggrant borde ha analyserat nedanstående alternativ och frågeställningar. Vår uppfattning är att utredningen mer konkret borde ha redovisat andra alternativa styrmedel, såsom den s.k. avfallsskattemodellen, inordnande av avfallsförbränning i elcertifikatsystemet samt utökat producentansvar. Eftersom detta saknas blir inte lämplighets- bedömningen och konsekvensanalysen tillräckligt uttömmande. Detta får som konsekvens att ett tänkbart beslut om en skatt på förbränning av avfall utgår från ett ofullständigt underlag. Fokuseringen på den fossila delen av avfall gör att frågan om likformighet i energiskattesystemet fått en alltför framträdande roll och i själva verket kommit att utgöra utredningens huvud- inriktning. Vi anser att utredaren inte bara ska beakta avfallet som bränsle och dess roll i energisystemet, utan också den betydelse förbränning av avfall har för omhändertagande av avfall som inte kan återvinnas på annat sätt. Förslagets konsekvenser av hur inordningen i energi- skattesystemet påverkar kostnadsunderlagen i kommunerna är inte analyserade. Beroende på hur avfallshanteringen är uppbyggd i respektive kommun kommer en övergång till en ny skatteprincip att medföra stora skillnader mellan kommunerna i den prisökning av renhållningsavgifter som skatteförslaget medför. avfallshanteringssystem är en del av landets infrastruktur och bör grunda sig på långsiktiga överväganden. En ändrad beskattnings- princip måste vara mycket väl underbyggd och även kompletteras med olika övergångsregler och ekonomiskt stöd för att kunna genomföras. Det kommer sannolikt att uppstå mycket stora skillnader i hur kommuner och verksamheter väljer att agera när det gäller åtgärder för återvinning. Skillnaderna är beroende av hur marknaden för avfall och konkurrensförhållandena ser ut när det gäller hetvatten- respektive kraftvärmeanläggningar. Vi anser att utredaren bortser från de svårigheter som kan uppstå då man lokalt ska motivera varför renhållningsavgifter måste öka så mycket som 25–, ibland ännu mer. Denna ökning sker ju trots att kommunen ifråga satsat på såväl matavfallssortering som åtgärder för att i samråd med producenterna stärka sortering av förpackningar och returpapper så att målen kan uppnås. Vi anser att utredaren bortser från att kommunerna inte kan eller får använda renhållningsavgifter för att finansiera den återvinning av avfall som kommunen inte har ansvar för. Som exempel kan nämnas plastförpackningar. Utredningen förespeglar att energiskatten på den fossila delen av avfallet gynnsamt skulle verka styrande inom många fält av avfalls- hanteringen. Detta är enligt vår mening felaktigt. Vi anser att utredningen framställer den tänkta utvecklingen som om både ökad materialåtervinning och förbränning med kraftvärme kommer att kunna äga rum . Vi anser att utredaren inte beaktar hur olika styrmedel, exempelvis en ev. skatt på avfall till förbränning, kommunernas renhållningsavgifter och det lagreglerade producentansvaret, samverkar med varandra. Vi anser att utredaren inte beaktar att genomförandet av det nationella s.k. matavfallsmålet försvåras med den föreslagna skatten. Skatteförslaget leder till mycket liten stimulans för att sortera ut matavfall eller annat avfall för materialåtervinning, i de fall kommuners och verksamheters avfall går till kraftvärmeverk, alternativt cementugnar och liknande. Genom att beskatta den fossila andelen i avfallet har utredaren försökt åstadkomma en styrning för ökad materialåtervinning av plast. Detta innebär ett avsteg från den princip som bygger på producenternas ansvar för miljöanpassning av produkter och uppfyllande av uppställda återvinningsmål. En princip som varit vägledande . Vi anser att utredaren i stället borde ha föreslagit en ökning av återvinningsnivåerna inom det lagreglerade producentansvaret för förpackningar, särskilt förpackningar innehållande plast. Detta skulle vara ett komplement eller alternativ till den föreslagna skatten. Ett sådant styrmedel är med all sannolikhet avsevärt mer effektiv än den föreslagna skatten, såväl vad avser systemkostnader som ökad återvinning. Utredaren borde också ha undersökt hur producenterna ska göras fullt ut ekonomiskt ansvariga för förpackningar och returpapper så att kostnaderna för avfallets fossila innehåll kanaliseras till producenterna av varor. Detta är nödvändigt för att fullfölja principen om förorenarens betalningsansvar och för att hindra att kostnaderna för hantering av dessa avfall övervältras på fastighetsägare och kommuner och i slutändan hushållen. Vi anser att utredaren inte beaktar det trovärdighetsproblem som kan uppstå när kommunen eller producenten uppmuntrar hushållen att delta i åtgärder för utsortering av plast, där plasten sedan istället för att förbrännas i hetvattenpanna i den egna kommunen sannolikt ändå kommer att skickas vidare för förbränning i kraftvärmeverk eller cementugnar. Endast en mindre del av utsorterad plast kommer sannolikt att kunna föras till materialåtervinning. Vi anser frågan om att tilldela elcertifikat för den förnybara delen av avfall borde funnits med redan i delbetänkandet. Det är problematiskt att detta styrmedel inte finns med bland utredningens förslag när en helhetsbedömning ska göras kring den föreslagna s.k. energiskatten. Slutsatsen att biobränslen och inte fossila bränslen kommer att utgöra ersättningsbränsle för avfall som trängs undan genom minskad förbränning av avfall är, enligt vår bedömning, inte underbyggd. Avfallsområdet är komplext, bland annat eftersom det interagerar med flera andra sektorer, inte minst energisektorn. Det behövs därför flera kompletterande styrmedel för att man ska nå politiska mål inom avfallsområdet såväl som inom andra områden. Utredningen pekar förtjänstfullt på att avfallsförbränning är undantaget från energi- och koldioxidskatter även då avfallet har ett fossilt ursprung. Detta innebär en slags subvention till avfalls- förbränning som är betydande. Den uppgår till ungefär 440–/ton blandat avfall beroende på vilken nivå på energiskatten man väljer att jämföra med. Denna subvention är alltså i samma storleksordning som mottagningsavgifterna vid förbrännings- anläggningarna. Jag delar utredningens slutsats att denna subvention bör tas bort och att avfall bör införlivas i energi- beskattningen. Det är svårt att se några skäl varför man inte skulle göra det. Man kan notera att man i utredningen av olika skäl har valt en låg nivå på energiskattedelen av den totala skatten. Utredningen noterar också att det inte finns några styrmedel som styr mot ökad materialåtervinning för material som ligger utanför producentansvaret. Detta trots att det är en uttalad politisk målsättning att styra mot ökad materialåtervinning. Den skatt som föreslås styr mot ökad återvinning i första hand för plast- och gummifraktioner. Effekterna på andra fraktioner är mer indirekta och kan förväntas vara svagare. Utredningen föreslår att man först ska införa en skatt enligt energiskattemodellen för att efter en utvärdering eventuellt införa kompletterande styrmedel. Det finns dock en risk att en sådan komplettering kan dra ut . (Om skatten införs 2007 ska den verka innan den kan utvärderas. Därefter ska ett nytt förslag utredas och kan därefter kanske införas ca 2013–2015). kan man redan nu se ett behov av kompletterande styrmedel för att uppnå mål- sättningar om ökad materialåtervinning. Om man vill uppnå uttalade målsättningar finns det därför goda skäl att införa ett kompletterande styrmedel , exempelvis en skatt på förbränning av avfall enligt avfallsskattemodellen. Några tydliga argument mot att införa avfallsskatt enligt både energi- och avfallsskattemodellerna har inte framförts i utredningen och verkar svåra att finna. Om en skatt enligt avfallsskattemodellen införs som ett komplement till en skatt enligt energiskattemodellen kan den sannolikt vara ganska låg (/ton avfall) och ändå få en viss styrande effekt. Den sammanlagda beskattningen skulle ändå inte bli orimligt hög om man jämför med den subvention avfallsförbränning har. En skatt enligt energiskattemodellen plus en skatt enligt avfallsskattemodellen på /ton skulle ge en sammanlagd skatt på /ton blandat avfall vid förbränning i hetvattenpanna vilket är ungefär lika mycket som skatten skulle vara enligt energiskattemodellen om man valt olja som bas för energiskattedelen. Jag föreslår därför att om man vill uppnå uttalade energi- och avfallspolitiska målsättningar bör man nu införa en skatt på avfall både enligt energiskattemodellen och enligt avfallsskattemodellen. Till frågorna om elcertifikat och deponiskatt kommer utredningen att återkomma. Olika styrmedel bör dock ses i sina sammanhang och man kan därför kommentera frågorna . Att införliva avfall i energiskattelagen innebär att den fossila delen av avfallet beskattas som ett fossilt bränsle och den förnybara delen som ett förnybart bränsle. Då verkar det också rimligt att den förnybara delen ges elcertifikat. Detta leder dock till att avfallsförbränningen i vissa fall kan få ett nettostöd av samhället vilket är i konflikt med avfallspolitiska målsättningar. Kombinationen elcertifikat och energiskattemodellen är därför politiskt tveksam. Kombinationen elcertifikat och skatt enligt avfallsskattemodellen är dock knappast heller intressant eftersom den enligt utredningen ändå inte ger tillräckligt incitament för elproduktionen. Kombinationen elcertifikat och skatt enligt både energi- och avfalls- skattemodellerna torde dock kunna vara både rimlig, politiskt möjlig och ge incitament för ökad kraftvärmeproduktion. En höjning av deponiskatten kan motiveras med att man bör hålla ett respektavstånd mellan en skatt på förbränning av avfall och en skatt på deponering av avfall. Sannolikt finns också miljövinster att hämta hem med en ökad skatt på deponering. Sammanfattning: Jag föreslår att om man vill uppnå uttalade energi- och avfallspolitiska målsättningar bör man nu införa en skatt på avfall enligt både energiskattemodellen och avfallsskattemodellen. En sådan kombination av skatter kan också kompletteras med ett införande av gröna certifikat för elproduktion från den förnybara delen av avfallet och en höjning av deponiskatten. Jag stöder i princip utredningens förslag och delar bedömningen att det är relevant och logiskt att infoga den fossila delen av avfallet i energiskattesystemet enligt energiskattemodellen. Åtgärden är intressant inte minst för att den bidrar till uppfyllandet av flera mål inom såväl miljö- som energipolitikens område. Det övergripande syftet bakom en skatt på avfall som förbränns är emellertid att öka materialåtervinningen. Jag gör bedömningen att utredningens förslag inte kommer att ge tillräcklig styrning mot källsortering och därmed öka materialåtervinningen till den nivå som var avsikten med uppdraget. Det kommer att ske en ökad materialåtervinning men den främsta styreffekten kommer att vara energipolitisk. Utredningen har uppmärksammat att det kan finnas behov av kompletterande styrmedel för att öka materialåtervinningen och för att påskynda avgiftningen av kretsloppet. Utredningen har presenterat några sådana styrmedel en avfallsavgift, återvinnings- certifikat samt råvaruskatt. Till skillnad från utredningen anser jag att ett arbete med att närmare analysera dessa tre förslag och utforma ett alternativt ekonomiskt styrmedel bör påbörjas omgående. Arbetet med att utforma ett kompletterande styrmedel kan inte avvakta en utvärdering av energiskattemodellen såsom utredningen föreslår eftersom ett sådant arbete kommer att kunna startas först , om skatten införs . I övrigt anser jag att utredningen gjort ett bra arbete och bemödat sig om att lyssna och ta till sig synpunkter från experter, sakkunniga och utomstående. Utredaren har haft i uppdrag att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren har också haft till uppdrag att bedöma de samhällsekonomiska och de miljömässiga konsekvenserna av en skatt. På den här punkten brister utredningen. Ett bidragande skäl till detta kan vara att flera av förslagen och även lagtexten presenterats så sent att det därför inte gått att bedöma förslagen i detalj och analysera effekterna av dem. Till de samhällsekonomiska konsekvenserna hör konsekvenserna för de företag som måste betala ökad skatt eller de höjda avgifter som skatten sannolikt medför. Vad denna ökade skatt betyder för företagen, vilka sysselsättningskonsekvenser de ökade kostnaderna ger etc. redovisas inte. När det gäller de miljömässiga konse- kvenserna redovisar utredningen en rad svårigheter att överhuvudtaget kunna göra en bedömning. Det går därmed, enligt min mening, inte att med hjälp av vad utredningen redovisat dra slutsatsen att eventuella positiva miljöeffekter skulle uppväga de negativa konsekvenser som kan förutses. Det är därför förvånande att utredningen trots allt förordar införande av en skatt på förbränning. En eventuell avfallsskatt skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. I utredningen framhålls att ökad material- återvinning är ett övergripande syfte. Den föreslagna skatten kan antas påverka materialåtervinningen av plast marginellt medan den får negativa effekter på återvinningen av papper och kartong. För de två returpappersbruk som är de enda i landet som kan ta hand om använda plastbelagda förpackningar, för vilka det råder producentansvar, skulle skatten medföra att verksamheten måste upphöra. Den då uppkomna situationen berörs ej i utredningen. En avfallsförbränningsskatt är som jag ser det ett alltför trubbigt Särskilt yttrande SOU 2005:23 styrmedel för att styra rätt typer av avfall till alternativa behandlingsmetoder. Enligt utredningens egna siffror skulle de svenska koldioxidutsläppen minska till följd av en skatt. Enligt min bedömning kan inte heller denna, ytterst marginella reduktion, motivera införandet av en skatt i förhållande till den extra administration och kostnader för företag och myndigheter som skattebeläggningen skulle ge upphov till. Jag menar att om en skatt på avfall som förbränns trots allt skall införas, måste industrins egen förbränning av restprodukter där energi utvinns undantas. När det gäller industrier med egen energi- utvinning, exempelvis inom kemisk industri, är skatten i mycket hög grad olämplig som styrmedel eftersom skatten, om den överhuvudtaget styr, skulle styra i fel riktning eftersom det varken finns miljö- eller energimässiga skäl till förändring. Dessa anläggningar är därtill prövade bl.a. med avseende på avfalls- och energiaspekter enligt . En nationell skatt skulle dessutom medföra att konkurrensutsatt industri kan komma att förlora marknadsandelar eftersom ökade kostnader vid dessa verksamheter inte kan övervältras på produkternas pris. Det finns avfallsslag, dock sannolikt i begränsad mängd, som energiutvinns trots att materialåtervinning vore lämpligare. Jag anser dock att val av behandlingsmetod, liksom val av eventuella styrmedel, måste avgöras utifrån det enskilda avfallets egenskaper samt de miljömässiga och praktiska förutsättningarna. Istället för att införa skatt på förbränning av avfall borde det diskuteras var den största miljönyttan med ökad materialåtervinning finns och på ett mer riktat sätt se vilka hindren för ökad materialåtervinning är och vad som där kan göras. Uppnås avfallspolitiska mål? Utredaren har valt att föreslå att fossila fraktioner i avfall som förbränns ska beskattas som fossila bränslen. Förslaget har en rad förtjänster som framhålls i betänkandet. Utredarens förslag är energi- och miljöpolitiskt utmärkt. Det ger en kraftig stimulans till ökad elproduktion i avfallsbaserad kraftvärme, vilket i sig medför minskade fossila koldioxidutsläpp genom minskad elproduktion i kolkondenskraftverk i . Det ger också en generellt förhöjd kostnad för avfallsbehandling i form av avfallsförbränning, vilket ger bättre ekonomiska förutsättningar för ökad materialåtervinning, biologisk behandling och även för minskad uppkomst av avfall. Detta sistnämnda gäller i synnerhet där avfallsförbränningen sker i hetvattencentraler. Energiskattesystemets utformning innebär emellertid att beskattning blir väsentligt lägre om energin som frigörs vid avfallsförbränningen används till att producera elkraft eller om det sker inom tillverkningsindustrin. Det medför att skatten i sådana fall blir så låg att något ökat incitament eller styrning till mer materialåtervinning och biologisk behandling inte uppnås – enligt utredarens egna konsekvensbedömningar. Ungefär hälften av allt hushållsavfall som förbränns förbränns i kraftvärmeverk som kommer att få en mycket låg skattesats. De nu påbörjade, projekterade och planerade utbyggnaderna av avfallsförbränning för utvinning av energi ur avfallet, är uteslutande kraftvärmeverk. Förslaget innebär också att enbart det fossila avfallet beskattas. Därmed uppkommer ett betydande incitament att sortera ut främst plast och gummi innan avfall förbränns i hetvattencentraler. Detta utsorterade fossila avfall kan antingen användas som råvara till nya produkter eller förbrännas i kraftvärmeverk. Detta leder till en energi- och miljömässigt bättre hantering av de fossila fraktionerna i avfallet, men medför att incitamentet att återvinna och avfallsminimera övrigt avfall uteblir. Sammantaget framstår därför utredarens förslag som otillräckligt när det gäller att ge ekonomiska incitament till att uppnå uppställda mål för ökad materialåtervinning, biologisk behandling och för att minska uppkomsten av avfall. Det uttalade huvudsakliga syftet med en förbränningsskatt tillgodoses därmed inte. Utredaren pekar därför också på möjligheten att komplettera den föreslagna beskattningen med andra styrmedel Är alternativet en avfallsskatt? Utredaren har också utrett alternativet att införa skatt på avfall som förbränns. Detta förslag var länge utredningens huvudalternativ, men lades åt sidan till förmån för energiskattealternativet. Alternativet är därmed inte helt färdigutrett så att det finns ett helt färdigt detaljförslag. Däremot har utredaren utrett hur avgränsningarna bör se ut för att en sådan skatt ska vara lämplig och uppnå uppsatta syften och mål. Huvuddragen redogörs för i kapitel 7. Konsekvensutredningarna som genomförts är till stor del att hänföra till avfallsskattealternativet, och tillsammans med andra konsekvensutredningar (t.ex. SOU 2002:09), finns ett tillräckligt underlag för att ta fram ett komplett förslag. En skatt på avfall som förbränns kan antingen ersätta utredarens förslag (energiskatteförslaget) eller utgöra ett komplement till det. Ska avfallsskatten ersätta energiskatteförslaget bör skattesatsen sättas till per ton avfall som förbränns. Denna skattesats ligger också när den skatt genomsnittligt hushållsavfall skulle få i en hetvattencentral i energiskattealternativet. Konse- kvensutredningarna som redovisas i denna utredning visar att detta ger materialåtervinning och biologisk behandling ekonomiska förutsättningar som hamnar i rimlig paritet med avfallsförbränning. Dessa konsekvensutredningar bekräftar också de konsekvens- bedömningar som gjordes med delvis annan metodik i SOU 2002:09 – där konstaterades att skattesatsen per ton avfall är en ur olika aspekter en lämplig nivå. Skattesatsen 400–innebär alltså inte att avfallsför- bränning missgynnas som avfallsbehandlingsmetod, utan endast att materialåtervinning och biologisk behandling kan konkurrera om SOU 2005:23 Särskilt yttrande sådana avfallsfraktioner som är särskilt lämpade för sådan behandling. Fördelen med detta alternativ är att skatten gäller allt avfall som förbränns och därmed ger den incitament till avfallsminimering, återvinning och biologisk behandling för allt sådant avfall som kan komma att förbrännas. Avfallsskatten är alltså bredare och har större avfallspolitiska konsekvenser. Det innebär naturligtvis också att skattebasen blir bredare och att skatten får en större roll inom en grön skatteväxling. Enligt min mening är en sådan avfallsskatt att föredra med hänsyn till det syften och mål som uttalas i utredningens direktiv. Behövs både energi- och avfallsskatt? Det kan också vara möjligt att införa bägge modellerna genom att välja energiskattevarianten och komplettera med avfallsskatte- varianten med en skattesats på per ton avfall. Därigenom kan såväl energi- som avfallspolitiska incitament tillgodoses på ett rimligt sätt. Därmed kan både stimulansen till ökad elproduktion med stöd av fjärrvärmeunderlaget och till ökad materialåtervinning, biologisk behandling och avfallsminimering uppnås. Nackdelen är att vi får ett mer komplicerat och administrativt mer komplicerat skattesystem. Enligt utredarens bedömningar i de olika delarna blir emellertid dessa nackdelar var för sig inte särskilt betungande. Det kan därför vara rimligt att det inte heller är det sammantaget sett. Är det en rimlig åtgärdsnivå? Emellanåt framförs uppfattningen att miljökraven i avfallspolitiken är högt ställda, kanske högre än på andra samhällsområden. Det kan därför vara intressant att närmare studera vilken ekonomisk åtgärdsnivå de föreslagna skatterna har jämfört med andra områden. Jag har gjort vissa sådana beräkningar i anslutning till utredningen, baserat på den faktabas som ingick i SOU 2002:09 (vilket i allt väsentligt är likvärdig med denna utrednings underlag). I tabell 1 har beräkningar för de i SOU 2002:09 tre analyserade skattenivåerna gjorts på grundval av de emissioner av koldioxidekvivalenter enligt syntesen av systemanalyser (kap 12 i SOU 2002:9). Av tabellen framgår att skattenivån per ton skulle däremot ligga i rätt nivå. Observera att detta förutsätter att förbränningsskatten enbart skulle motiveras med att minska klimatpåverkan. Förbränningsskatt som utsläppsskatt på koldioxid- ekvivalenter Skattesats, kr/ton avfall kr/kg CO2-ekvivalent Av tabell 2 framgår att redan en förbränningsskatt på per ton avfall som förbränns skulle vara väsentligt högre än den NOx-avgift som tillämpas på större förbränningsanläggningar. Observera att detta förutsätter att förbränningsskatten enbart skulle motiveras med att minska emissioner av kväveoxider till luft. Förbränningsskatt som utsläppsskatt på kväveoxider Skattesats, kr/ton avfall Mängd beskattat avfall, kton Total Nox från avfall, kton kr/kg Nox NOx avgift /kg Av tabell 3 och 4 visas motsvarande beräkningar för lättflyktiga kolväten (VOC) och eutrofierande emissioner. miljöskatter eller avgifter på sådana emissioner, och utredningen hade inte heller tillgång till beräkningar vad den ekonomiska åtgärdsnivån som tillämpas till följd av andra regleringar. De kunde därför inte jämföras med något. Observera att vardera beräkning förutsätter att förbränningsskatten enbart skulle motiveras med att minska den aktuella emissionen. Förbränningsskatt som utsläppsskatt på lättflyktiga kolväten (VOC) Skattesats, kr/ton avfall Mängd beskattat avfall, kton Total VOC från avfall., kton kr/kg VOC (eten-ekv.) Förbränningsskatt som utsläppsskatt på eutrofierande emissioner Skattesats, kr/ton avfall Mängd beskattat avfall, kton Total eutrofiering från avfall, kton kr/kg O2-ekv Beräkningarna visar att en skattenivå på per ton avfall är lämplig om förbränningsskatten ska ses som en utsläppsskatt. Egentligen kan en nivå på 500–per ton avfall motiveras med dessa beräkningar. I beräkningarna finns emellertid antaganden som t.ex. att avfallsförbränning ersätter förnybara bränslen och att det fossila innehållet är och uteslutande består av plast.