sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Här bör dock påpekas att det finns förhållandevis stora möjligheter för kriminalvården att effektivisera såväl sin egen verksamhet som samarbetet med andra myndigheter för att förbättra sysselsättningen för intagna. En bättre central styrning kan ge kriminalvården möjligheter att även inom ramen för nuvarande resurser göra vissa förbättringar vad gäller sysselsättningen i anstalt. Här bör även påpekas att andra myndigheter har ett ansvar. Hur ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter ser ut har närmare utvecklats i kapitel 6. har överförts från till kriminalvården i syfte att ge intagna olika former av arbetsmarknadsutbildningar. Kommittén förut- sätter att detta samarbete fortsätter. Den differentiering av ersättningen för sysselsättning som blir möjlig att göra mellan olika nivåer i förmånssystemet behöver inte innebära några fördyringar. Det är kriminalvårdens sak att bestämma ersättningen för intagna på olika nivåer så att det totalt sett inte uppstår någon fördyring. Här bör dock tilläggas att kriminalvården kan göra stora besparingar på att effektivisera sin utbetalningsrutin för sådana ersättningar. Det förutsätter dock att man tar bort den stora mängd olika ersättningsslag som finns . Kommitténs förslag att kraftigt begränsa innehavet av privata tillhörigheter rent generellt för intagna kommer att medföra vissa besparingar. De personalresurser som avsätts för att kontrollera föremålen och att förteckna och eventuellt också lagra dessa kommer att kunna användas för mer väsentliga uppgifter. Till detta kommer de besparingar som kan göras genom att visita- tionerna av bostadsrummen förenklas och de slutliga besparingar som kan göras som en följd av att narkotikan minskar i anstalterna. De merkostnader kriminalvården har för att köpa in TV, radio och bandspelare bedöms inte vara högre än att de kan täckas av de sammanlagda besparingarna av detta förslag och genom att kriminalvården tar ut hyra av den som vill ha denna utrustning i bostadsrummet. Kommitténs bedömning bör inte föranleda några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser. Förutom de särskilda kontrollbehov som finns för intagna som är placerade på plats med särskilt hög grad av säkerhet bedömer kommittén att den hårdaste bevakningen kommer att behöva koncentreras till intagna, som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Avdelningar för intagna på grundnivån kräver en högre personalnärvaro än avdelningar för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet. På grundnivån skall som regel de intagnas kontakter med omvärlden kontrolleras. Eftersom det med nuvarande teknik aldrig kan bli aktuellt att låta dessa intagna kommunicera digitalt med personer utanför anstalten är det kontrollen av besök och telefonsamtal som medför kostnader. Kommitténs förslag är att kontrollen för intagna på grundnivån i förmånssystemet ibland får ske genom att låta besöken ske i rum med s.k. glasruta. Undantag gäller besök av närstående. Upp- förandet av besöksrum med glasruta kommer initialt att innebära vissa kostnader p.g.a. ombyggnad av besöksrummen. Dessa torde dock inte vara större än att de ryms inom kriminalvårdens ordinarie resurser. Det är också möjligt att en del intagna kommer att föredra glasrutebesök framför bevakade besök och detta skulle innebära en besparing genom att personalresurser frigörs för andra, för verksamheten mer väsentliga, uppgifter. Till detta kommer att intagna på grundnivån kan hållas inlåsta under programtid alternativt placeras på särskilda avdelningar och att de även i övrigt kommer att erbjudas ett mindre utbud av anstaltsförmåner än vad de har tillgång till . De besparingar som kriminalvården kan göra på dessa avdelningar bör användas för att förbättra verkställighetsinnehållet på avdelningar för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet. När det gäller kontrollåtgärder så innebär kommitténs förslag att det blir möjligt för kriminalvården att använda sig av allmän in- passeringskontroll . Eftersom de tidsbegränsade kontrollerna kontinuerligt förlängs anser kommittén inte att förslaget innebär några fördyringar i förhållande till vad som redan gäller. Den ytterligare kontroll som föreslås av fordon som passerar in- eller ut ur anstaltsområdet kan medföra kostnader initialt för att uppföra kontrollstationer. Även dessa kostnader anser kommittén bör kunna rymmas inom de ordinarie resurser som är avsatta för att förbättra anstalternas skalskydd. En effektivare kontroll av intagna och andra som passerar in eller ut ur en anstalt måste antas få till följd att narkotika och otillåtna föremål i anstalt minskar. De ökade kostnader som kontrollåtgärderna medför torde därför innebära inte bara en besparing för kriminalvården utan också besparingar ur ett större statsfinansiellt perspektiv. 32.4.10 Vistelse utanför anstalt Kommittén har föreslagit utökade möjligheter till vistelse utanför anstalt i form av olika utslussningsåtgärder. Som kommittén redogjort för ovan kommer detta att leda till ett minskat behov av anstaltsplatser. Kommittén har också redogjort för förslagets konsekvenser vad gäller fördelning av ansvaret mellan kriminal- vården och andra myndigheter vistelse utanför anstalt pågår. Även förslaget om förändringar av tidpunkten för villkorlig frigivning har beaktats. Det minskade behovet av anstaltsplatser kan förväntas leda till lägre kostnader för kriminalvården. Kriminalvårdens kostnader för vistelse utanför anstalt är nämligen som regel lägre än för en anstaltsplats. Enligt kriminalvårdens årsredovisning uppgick kostnaden per producerat vårddygn till följande belopp (tkr) för åren 2002–2004. Kommittén har föreslagit att kriminalvården skall inrätta halvvägshus, där intagna skall kunna vistas. Till ledning för hur mycket kostnaden för vistelse i sådana hus uppgår till kan en jämförelse göras med det hotellhem som socialförvalt- ning har för ensamstående med sociala problem. Hotellhemmen ställer krav på drogfrihet och fungerar som ett referensboende där hyresgästen skall vara självgående och klara sitt dagliga liv. Hemmet har 33 platser. Det finns personal runt. De intagna får betala hyra för boendet. Vårddygnskostnaden uppgår till /dygn. Med hänsyn till den kontroll som kriminalvården måste utöva kan kostnaden per vårddygn beräknas bli något högre, kanske /dygn. Kommittén har då tagit hänsyn till att de intagna kan få betala viss hyra för boendet. Vissa kostnader kommer att uppstå för att inrätta hemmen och sätta igång verksamheten. Kommittén har också föreslagit att frigång skall kunna komma ifråga . För att sådan frigång skall kunna komma ifråga ställs krav på att den dömde skall ha ordnad bostad och sysselsättning. Kostnaderna för detta vilar på den dömde. Han eller hon skall således själv kunna bära kostnaderna för sin bostad. Kriminalvårdens kostnad består därför av den kontroll som skall utövas. Extra kostnader kan uppkomma om den dömde skall vara föremål för elektronisk övervakning, dvs. En jämförelse kan göras med kostnaderna för övervakning vid skyddstillsyn och för IÖV-utsluss. Den genomsnittliga dygnskostnaden för över- vakning vid skyddstillsyn uppgår till och för IÖV- utsluss till . Dygnskostnaden bör ligga där- emellan. Vistelse i halvvägshus och frigång skall kunna komma ifråga först när hälften av strafftiden, dock har verkställts. fanns det enligt kriminalvårdens statistik 657 intagna som med hänsyn till detta krav skulle kunna komma fråga för någon av utslussningsåtgärderna. I gruppen har inte inräknats de som avtjänar livstidsstraff eller personer som skall utvisas efter verkställigheten. Antalet intagna som vistas på särskilda hem för vård och boende (vistelse enligt 34 § KvaL) kan antas komma att minska något till följd av att andra utslussningsåtgärder står till buds. I viss mån kan även antalet intagna med IÖV-utsluss (frigivningsboja) komma att minska något. Hur många som påbörjat olika utslussningsåtgärder framgår av följande tabell. Vistelse enligt 34 § KvaL Det saknas statistik över hur många personer som genomsnittligt är föremål för en viss åtgärd och över hur vistelsen pågår. Vidare är det inte alla som påbörjat en utslussningsåtgärd som fullföljer den. Kriminalvården har dock inte någon tillförlitlig statistik över hur många som avbryter vistelsen utanför anstalt. Den genomsnittliga vistelsetiden kan bedömas uppgå vid vårdvistelse och vistelse i halvvägshus. Den genom- snittliga tiden för frigång bör bli längre, kanske upp mot . En del av kan dock de dömda att vara föremål för elektronisk övervakning. Det är också möjligt att de en period får frigång endast . Med hänsyn till ovisshet främst om hur många som kan komma ifråga för de olika utslussningsåtgärderna går det inte att dra någon bestämd slutsats om vilken besparing förslagen medför. Kommitténs förslag i denna del bedöms inte leda till några nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Kommittén har föreslagit att övervakningen skall inledas snabbare och att ett större ansvar skall läggas på den övervakade. Detta kan leda till en viss effektivisering av frivårdens arbete. Den besparing detta kan medföra torde dock uppvägas mot att missköt- samhet skall beivras snabbare och viss utökad programverksamhet. 32.4.12 Beslutsordning och överklagande Kommitténs förslag innebär att kriminalvården skall fatta i princip alla grundbeslut och att överklagbara beslut skall prövas av allmän förvaltningsdomstol. Att kriminalvården i större utsträckning skall fatta beslut bör enligt kommitténs mening inte medföra någon kostnadsökning. När det gäller de mål som avgörs av övervakningsnämnderna är det kriminalvårdens personal som bereder ärendena och föredrar dem för nämnden med förslag om åtgärd. Själva besluts- fattande som tillkommer torde inte kräva så stora ytterligare resurser. Det är dock viktigt att de personer som skall fatta besluten har rätt kompetens för uppgiften, vilket kan ställa krav på ökade utbildningsinsatser. Det kan också noteras att som beslutsfattandet inom kriminalvården kommer att öka, försvinner en stor ärendegrupp, nämligen beslut om senareläggning av tidpunkten för den villkorliga frigivningen efter misskötsamhet. meddelade kriminalvården 3 290 sådana beslut. När det gäller att försöka uppskatta om och i vilken mån antalet mål till de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att öka vill kommittén framhålla följande. Regeringen har i en lagrådsremiss, Kriminalvården – en myndig- het, som beslutades föreslagit ett obligatoriskt omprövningsförfarande av beslut som fattas inom kriminalvården. Detta innebär att en begäran om omprövning kan göras av den som beslutet angår om det gått honom eller henne emot. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Om den enskilde överklagar beslutet innan det har omprövats, skall överklagandet anses som en begäran om omprövning. Förfarandet innebär ett system som i allt väsentligt liknar dagens, dvs. att det sker två prövningar inom kriminalvården innan målet skall prövas av allmän förvaltningsdomstol. Enligt lagrådsremissen innebär dagens överprövning av KVS att av besluten inte överklagas vidare till domstol, vilket tyder på att de enskilda är nöjda med den prövning som KVS gör. Systemet med en obligatorisk omprövning av den nya myndigheten innan ett beslut får överklagas borde leda till motsvarande effekt, dvs. att endast en begränsad andel av kriminalvårdens beslut kommer att prövas av domstol. Kommitténs förslag innebär vidare att möjligheterna att över- klaga beslut begränsas. Detta kommer att innebära en minskning av vissa kriminalvårdsmål som förvaltningsdomstolarna handlägger. Som exempel kan nämnas att ärendegrupper som innehav av personliga tillhörigheter och placering på viss anstalt med kommitténs förslag inte längre kommer att få överklagas. Enligt uppgift från överklagades 630 ärenden från KVS till länsrätt . Motsvarande siffror var 2000, 2001 och 2002. Enligt KVS:s rapport – en myndighet (2004) var cirka 150 av ärendena sådana där KVS hade meddelat det initiala beslutet. Med kommitténs förslag om begränsningar i överklaganderätten i kombination med det förslag om obligatorisk omprövning som lämnats i lagrådsremissen bör antalet ärenden som allmän förvalt- ningsdomstol enligt gällande bestämmelser prövar att minska. Kommittén har också föreslagit att övervakningsnämnderna och skall avskaffas. Det innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att tillföras ytterligare mål- grupper. Även när det gäller dessa ärenden anser kommittén, förutom när det gäller tillfälliga omhändertaganden, att de skall omfattas av det ovan nämnda obligatoriska omprövningsförfarande som regeringen har föreslagit. Detta bör innebära att måltillström- ningen inte bör bli alltför omfattande. Det är enligt kommitténs mening svårt, för att inte säga omöjligt, att göra någon närmare uppskattning av antalet ärenden. Något som kan uppmärksammas är att det är ovanligt att övervakningsnämndernas beslut över- klagas. När det gäller de av nämndernas beslut som överklagas till överklagades endast 26 respektive 27 ärenden. I övrigt innebär kommitténs förslag att en ny typ av prövning i samband med villkorlig frigivning införs, som innebär att frigivningstidpunkten kan senareläggas om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och enligt kommitténs uppfattning torde det inte bli någon större ärende- grupp för domstolarna. Sammantaget anser kommittén att antalet kriminalvårdsmål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att öka något. Ökningen bör dock bli relativt begränsad med tanke på att dom- stolarna inte bara tillförs ärenden utan också befrias från ärenden som de handlägger. Enligt uppgifter från kriminalvården uppgick kostnaden för samtliga övervakningsnämnder till . Förslaget innebär således en besparing för kriminalvården. Detta belopp, eller en del av det, kan enligt kommittén överföras till de allmänna förvalt- ningsdomstolarna, främst länsrätterna, för att kompensera en viss ökning av måltillströmningen. Enligt DV:s årsredovisning uppgår den genomsnittliga styckkostnaden för ett mål i länsrätt till (inkl. skattemål och socialförsäkringsmål). Den genomsnittliga styckkostnaden för övriga mål är . Med ett årligt tillskott som motsvarar vad nämnderna har kostat (7,) skulle det beloppet motsvara cirka 1 450 övriga mål i länsrätterna eller cirka 1 250 om man räknar på den högre styckkostnaden. Förslagen i övrigt medför enligt kommitténs bedömning samman- taget inte några ekonomiska konsekvenser. 32.5Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Som kommittén redan framhållit bör brottsligheten som en konsekvens av kommitténs förslag i någon mån minska, inte minst under verkställigheten av kriminalvårdspåföljder. Det finns inte skäl för kommittén att närmare redogöra för vad enskilda förslag har för konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Kommitténs förslag förutsätter viss behandling av personuppgifter. När det gäller konsekvenser av behandlingen för den personliga integriteten gör kommittén följande bedömning. Kommitténs förslag om utökad kontroll av intagna och av besökare och andra som passerar in eller ut ur en anstalt innebär att den personliga integriteten får vika för behovet av att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalterna. Utöver de kriterier som anges i respektive paragraf har kommittén föreslagit införandet av en proportionalitetsregel. Den syftar till att klargöra att tvångs- och kontrollåtgärder av olika slag skall begränsas till vad som är nödvändigt. Kriminalvårdens behandling av personuppgifter regleras av lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (2001:682) med samma namn. De utvidgade möjligheterna till kontroll förutsätter en översyn av vilket behov det finns att göra ändringar i nämnda förordning. Kommittén har även beaktat de övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), men inte funnit att förslagen har någon betydelse i dessa avseenden. 2 kap. 10 § regeringsformen innebär bl.a. att svårare brottspåföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när gärningen begicks. En bestämmelse av samma innebörd återfinns i artikel 7. Enligt 5 § lagen (1964:163)om införande av skall straffet bestämmas efter den lag som gällde vid gärningen, men om en annan lag gäller vid doms- tillfället skall den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller till ett lindrigare straff. Ovan nämnda bestämmelser anses emellertid inte omfatta verkställighet av brottspåföljder (se t.ex. prop. 1965:159 s. 36 ff., prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 176 ff.). De förslag som kommittén lämnar rör just verkställighet av straff och omfattas därför inte av de ovan nämnda principerna. Kommittén vill dock framhålla följande. Kommittén anser att det är viktigt att de nya reglerna om det närmare innehållet i verkställigheten omfattar alla, dvs. även de som har dömts enligt de gamla reglerna. Med en annan reglering kommer dubbla regelsystem att behövas , vilket gör systemet svårhanterligt och ökar risken för felaktigheter. Ändringar i reglerna om villkorlig frigivning är också ett led i verkställighet av straff. Det måste ändå enligt kommitténs mening anses rimligt att de som har dömts före ikraftträdandet inte får avtjäna i anstalt än enligt de gamla reglerna och inte heller än de som döms enligt de nya. Vid den nya fakultativa prövningen av villkorlig frigivning bör ingen som dömts före den nya lagen friges senare än vad som kunde bli fallet enligt de gamla bestämmelserna. Enligt nuvarande lagstiftning är den av domstolen utdömda strafftiden den yttersta gränsen för villkorlig frigivning. Eftersom kommitténs föreslag inte ändrar denna yttersta gräns kommer det gamla och det nya regelsystemet egentligen inte i konflikt med varandra. Kommittén menar dock att en lämplig lösning är att den misskötsamhet som skett före den nya lagens ikraftträdande inte skall beaktas vid prövningen av villkorlig frigivning enligt de nya reglerna. Om den beaktades skulle det kunna innebära en dubbel- bestraffning eftersom den redan tidigare kan ha beaktats vid beslut om senareläggning. Utgångspunkten bör också vara att den tidpunkt för villkorlig frigivning som är aktuell när lagen träder i kraft gäller som utgångspunkt för när prövningen av villkorlig frigivning skall ske. Detta innebär bl.a. att beslut om senare- läggning och strafftidsbeslut som fattats före ikraftträdandet och som påverkar tidpunkten för frigivningsprövningen gäller. Vid prövningen skall sedan misskötsamhet eller andra förhållanden beaktas som ligger i tiden efter att lagen har trätt i kraft beaktas. När det gäller det förmånssystem för intagna i anstalt som kommittén föreslår bör den intagne placeras på en nivå som motsvarar den placering med de möjligheter till permission m.m. som gäller när lagstiftningen träder i kraft. Avsikten är således inte att alla vid ikraftträdandet skall placeras på grundnivån. Kommittén utgår också från att det sker en gradvis övergång beträffande de nya reglerna om innehav av egendom. Egendom som har godkänts för innehav enligt det nuvarande systemet bör därför som regel få behållas av en intagen. Om han eller hon flyttas ner till grundnivån bör emellertid de nya reglerna gälla. Någon särskild övergångs- bestämmelse om detta anser kommittén inte är nödvändig. Kommittén föreslår slutligen vissa ändringar avseende möjligheterna att överklaga beslut. För beslut som fattats före ikraftträdandet bör dock de gamla bestämmelserna om över- klaganden gälla. Kommittén lägger av tidsskäl inte fram några författningsförslag till övergångsbestämmelser. Denna fråga får istället anstå till den fortsatta beredningen. Kommittén gör bedömningen att föreslagen kan träda i kraft . Kommitténs författningsförslag innebär införande av en ny lag, kriminalvårdslagen. Som en följd av detta föreslås att KvaL och IövL upphävs samt omfattande ändringar i och strafftidslagen. Förslagen innebär också mindre ändringar i skollagen (1985:1100). Kompletterande ändringar kommer att behövas i förordningar och föreskrifter. I författningsförslagen föreslår kommittén att Kriminalvården används som gemensam benämning på samtliga myndigheter inom . Kriminalvården är en vedertagen gemensam benämning på de olika myndigheterna. Det är också arbetsnamnet för den myndighet som är tänkt att inrättas genom att nuvarande myndigheter inom förs samman (enmyndighetsreformen). Med en gemensam benämning blir författningsförslagen i möjligaste mån organisationsoberoende. Vilken del av kriminalvården som skall svara för en viss åtgärd får regleras i förordning eller föreskrifter. pågår en översyn av följdändringar på grund av enmyndighetsreformen. Kommittén föreslår därför inte några sådana följdändringar, om det inte bedöms nödvändigt med hänsyn till kommitténs egna förslag. Detta innebär att kommittén inte gjort någon särskild översyn av om det i olika lagar anges att exempelvis lokal kriminalvårds- myndighet skall utföra en viss åtgärd. 33.2Förslaget till kriminalvårdslag (2006:000) I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om verkställighet av kriminalvårdspåföljder (1–5 och 9–11 §§). Eftersom fängelsestraff kan verkställas på flera olika sätt ges i detta kapitel också några allmänna bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff (6–8 §§). Åtskilliga av paragraferna i den nya lagen har inte någon motsvarighet i nuvarande verkställighetsreglering. Andra motsvarar eller har ersatt bestämmelser i eller annan reglering. I denna paragraf finns en allmän bestämmelse om lagens tillämpningsområde. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2. Lagen omfattar verkställighet av samtliga kriminalvårdspåföljder. Den som döms till fängelse och skyddstillsyn skall således verkställa domen enligt bestämmelserna i lagen. Detta gäller även när domstolen undanröjt en tidigare påföljd och med stöd av 34 kap. 1 § första stycket 3 dömt till ny påföljd för den samlade brottsligheten. Lagen omfattar också särskilda före- skrifter för verkställigheten som kan ha meddelats i en dom på skyddstillsyn, t.ex. hur s.k. kontraktsvård eller samhällstjänst skall genomföras. Detsamma gäller föreskrift om samhällstjänst som har meddelats i samband med villkorlig dom. Fängelsestraff kan väljas som förvandlingsstraff för böter enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189). Vid undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn enligt 27 kap. 8 § och 28 kap. 9 § skall domstolen bestämma annan påföljd för brottet. Har domstolen i sådana fall beslutat att istället välja fängelse eller skyddstillsyn som påföljd omfattar lagen även verkställighet av dessa beslut. I första stycket lämnas en upplysning om att det är Kriminalvården som är ansvarig myndighet för verkställigheten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2. Andra stycket innehåller en grundläggande princip för Kriminal- vårdens arbete under verkställigheten. Det brottsförebyggande arbetet kan ske på många sätt. Dels kan det röra sig om kontroll- och tvångsåtgärder, t.ex. för att garantera ordningen och säker- heten på anstalter eller andra institutioner. Dels kan det vara fråga om åtgärder för att skydda samhället från brott, t.ex. rymnings- hinder på anstalterna. Även åtgärder för att förbättra den dömdes levnadssituation och anpassning till samhället kan anses minska risken för att den dömde begår nya brott och är därför brotts- förebyggande. I tredje stycket har tagits in en allmän proportionalitetsregel. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 18.3, anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen (RF). Den innebär att skälen för att vidta en tvångs- och kontrollåtgärd enligt lagen skall ställas i relation till de olägenheter det innebär för den dömde i fråga om dennes självbestämmande och integritet. Åtgärden skall således stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.