sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — KRUT – Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel Slutbetänkande av KRigsmaterielUTredningen (UD 2003:03) Regeringen beslutade att en särskild utredare skall se över den svenska krigsmateriellagstiftningen samt föreslå erforderliga ändringar (dir. 2003:80). Utredningen har antagit namnet KRUT, KRigsmaterielUTredningen. Följande personer har varit förordnade i utredningen: Expert (för Justitie- Utredningen har fört samtal med ett antal representanter från och samt med ledamöterna i . Enskilda organisationer och försvarsindustrin har bidragit med skrivelser och synpunkter på utkast till förslag. Utredningen har vidare informerat sig om förhållanden i andra länder i fråga om exportkontroll. Hemsidan /krut har utgjort en kontaktyta mot allmänheten. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1300) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel ................................................. 3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för Konsekvensändringar i andra lagar....................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2003:148) om straff 2Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ............................................................ 3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ..................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ............................... Förslag till lag om ändring i (1962:700)............ Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) .......... Förslag till lag om ändring i lagen (1971:1078) om Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67) ................ Om uppdraget och KRUT ............................................ Introduktion till svensk exportkontroll ......................... Några centrala begrepp .......................................................... Var finns reglerna? Hur organiseras exportkontrollen?....................................... Hur går tillståndsprövningen till? Debatten om krigsmaterielexporten ..................................... Den svenska exportkontrollens sammanhang ............... Den internationella nivån....................................................... 3.1.1 Multilateral exportkontroll och nya säkerhetshot .... 3.1.2 Försvarsindustrins anpassning till omvärlden........... 3.1.3 Internationella samarbeten allt vanligare................... Tendenser i efterfrågan............................................... 3.1.6 Teknikutvecklingen och samspelet militärt–civilt .... Den europeiska nivån............................................................. 3.2.1 EU:s samarbete i försvarsmaterielfrågor ................... 3.2.2 Uppförandekod i centrum för EU:s 3.2.3 Europeisk försvarsindustri och FA/................... Den svenska nivån.................................................................. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik ......................... 3.3.2 Svensk försvarspolitik i förändring............................ 3.3.3 Omstrukturering av försvarsindustrin i ....... Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s 4.1Riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan En kontinuerlig utveckling......................................... Ett politiskt dokument............................................... En komplex struktur .................................................. EU:s uppförandekod för vapenexport.................................. 4.2.1 Utveckling främst i andra dokument ........................ En politisk deklaration ............................................... 4.2.3 Åtta grupper av kriterier ............................................ Jämförelse mellan riktlinjerna och uppförandekoden ......... 4.3.1 Övergripande likheter och skillnader........................ 4.3.2 Likheter och skillnader i detalj................................... Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna ....... 5.1.1 Om arbetet bakom förslaget...................................... Indelning av riktlinjer i principer och kriterier .................... Överväganden bakom principerna........................................ 5.3.3 Tredjelandsexport och produkter med Överväganden bakom kriterierna ......................................... 5.4.1 Godtagbara mottagare och vidareexport................... 5.4.2 Internationella förpliktelser och åtaganden .............. Demokrati som kriterium? 5.4.6 Uppträdande gentemot det internationella Förslag till riktlinjer i sin helhet............................................ Överensstämmelse mellan lag och riktlinjerna..................... Riksdag och regering .................................................. ISP och EKR ............................................................... ISP och försvarsindustrin ........................................... Utförsel som konsekvens av regeringsbeslut ............ ISP och andra svenska myndigheter .......................... ISP och internationellt exportkontrollsamarbete ..... ISP och utländska exportkontrollmyndigheter......... 6.2.10 ISP och allmänheten ................................................... Förslag till organisationsutveckling ...................................... ISP:s institutionella minne ......................................... 6.3.2 Underrättelser om avslag enligt koden...................... 6.3.3 Materielspecifikt synsätt ställer nya krav .................. 6.3.4 Kompletterande kriterier ställer krav......................... Strukturerat kompetens- och erfarenhetsutbyte ...... 6.3.7 Ett samlat grepp för exportkontrollbistånd (outreach).................................................................... 6.3.8 Strategi för samrådet i EKR........................................ Tre typer av utförseltillstånd ................................................. Flexibilitet i marknadsföringsredovisning ............................ Befrielse från kravet på anbudsunderrättelse........................ Utrymme för förenklade tullrutiner ..................................... 8.1.1 Import för statens behov ........................................... 8.1.2 Import för försvarsindustrins behov......................... 8.1.5 Utländska besök och övningar .................................. Överväganden och förslag..................................................... Begrepp, materiel och tekniskt bistånd....................... Ersätt krigsmateriel med försvarsmateriel............................ EU:s militära lista som svensk materielförteckning ............ En reglering av tekniskt bistånd............................................ Straffrättsliga bestämmelser på närliggande områden ......... Överväganden och förslag..................................................... Tillhandahållande med mera ..................................... Undantag från kravet på tillhandahållandetillstånd ............. Utförsel av handeldvapen ...................................................... Tillverkning av ammunition för jakt- och målskytte........... Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan Bilaga 3 Europeiska unionens uppförandekod för Tio grupper av följdleveranser ......................................... Bilaga 6 EU:s gemensamma militära förteckning......................... Om utredningen och uppdraget Regeringen beslutade om direktiven för en statlig offentlig utredning med uppdrag att se över den svenska krigs- materiellagstiftningen (dir. 2003:80). , sakkunnig vid Försvarsdepartementet och ledamot i , utsågs till särskild utredare. Utredningen har antagit namnet KRUT, KRigsmaterielUTredningen. Utredningen har haft i uppdrag att göra en bred men dock inte fullständig översyn av det svenska regelverket för krigsmateriel- export – lagen, förordningarna och riktlinjerna – samt av den verk- ställande organisationen. I uppdraget har också legat att utreda behovet av en reglering av införsel respektive tekniskt bistånd. Det gällande regelverket utarbetades och trädde i kraft . Uppdraget har formulerats mot bakgrund av den senaste tidens förändringar inom de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska om- rådena, vilka inneburit att såväl utveckling, tillverkning och an- skaffning av försvarsmateriel som exportkontroll i ökande grad blivit föremål för internationellt samarbete. Uppdraget har också formulerats i ljuset av den organisationsreform som ägde rum och som innebar att tillståndsprövningen av exportärenden delege- rades från regerings- till myndighetsnivå. Utredningsarbetet har bedrivits tillsammans med tre sakkunniga och åtta experter samt stötts av en sekreterare. Utrikes-, Försvars- och Näringsdepartementen har haft varsin sakkunnig. Experterna har kommit från , , , Försvarshögskolan, Försvars- makten, (), samt . Även andra intressenter än de som har varit direkt represente- rade i utredningen – ledamöterna i , enskilda företag och icke-statliga organisationer – har konsulterats under arbetets gång. Vidare har utredningen via brevväxling eller på plats informerat sig om exportkontrollfrågor i andra länder. Hemsidan /krut har utgjort en kontaktyta mot allmänheten. Om den svenska exportkontrollens sammanhang Utredningen har kartlagt faktorer som förändrats sedan gällande regelverk utarbetades. Kartläggningen har använts som en utgångs- punkt för översynen av regelverket. Förändringsfaktorerna sam- manfattas nedan. Sedan slut utökar successivt sitt deltagande i europeiska och transatlantiska samarbetsstrukturer. Export samt tillverkning och utveckling av försvarsmateriel har blivit samarbetsområden av betydelse. Det finns ingen motsätt- ning mellan den militära alliansfriheten och deltagande i dessa strukturer. Den tidigare svenska strävan att vara självförsörjande med för- svarsmateriel har övergivits. Mot bakgrund av hotbildsutveck- lingen är ett svenskt materieloberoende varken nödvändigt eller ekonomiskt möjligt. I stället måste dela kostnaderna för utveckling och tillverkning med andra länder. deltar i ett antal mellanstatliga projekt avseende utveck- ling, tillverkning eller anskaffning av försvarsmateriel. På före- tagsnivå finns en mängd samarbeten av olika djup och karaktär med andra länder. Det utländska ägandet av försvarsindustri i är betydande. blir företagens verksamhet alltmer internationell och exportinriktad i takt med att det svenska försvarets efterfrågan minskar. och de fem största producentländerna i EU ingår i Sexnationssamarbetet (FA/), som syftar till att underlätta för omstruktureringen och driften av den europeiska försvars- industrin. Överenskomna regler skall förenkla och garantera leveranser mellan deltagare inom enskilda samarbetsprojekt. Det finns särskilda regler för att lösa ut frågor om export av gemensamt framtagen materiel till tredje land. Staters framtida försvar och medverkan i internationella in- satser skapar behov av fortsatt anskaffning av försvarsmateriel, om än i mindre kvantiteter . EU har upprättat en gemensam försvarsbyrå. Byrån började arbeta 2004 och har ett brett mandat som innefattar forskning, anskaffning, mark- nadsfrågor och kapacitetsutveckling. Inom EU växer ett allt närmare exportkontrollsamarbete fram. har antagit EU:s uppförandekod för vapenexport och verkar för en vidareutveckling av denna. Koden innehåller åtta grupper av kriterier, som skall beaktas vid den nationella pröv- ningen av exportärenden samt ett åläggande om att utbyta underrättelser om avslag med mera. Som världsledande producent av försvarsmateriel har inflytande över svenska företag som använder amerikansk teknologi eller strävar efter att få en del av marknaden i . Beroendet påverkar att uppfylla amerikanska krav vad gäller såväl leveranssäkerhet som vidareexport av teknologi till tredje land. Begreppet export vidgas. Frågan om tänkbara exportländer av- handlas ibland redan när samarbetsavtal ingås. Vidare blir det vanligare att företag i stället för enstaka produkter säljer funk- tioner där, utöver underhållsåtgärder, mångåriga åtaganden om uppdatering av mjuk- och hårdvara kan ingå. Motköp blir vanligare i stora affärer, liksom exportstöd. Gränsdragningen mellan militärt och civilt har blivit mindre självklar. Försvarsteknologi avknoppas till civila samhäll- sektorer och omvänt kommer civila tillämpningar försvars- industrin till nytta. Vidare upprättas industrisamarbeten, forsk- ningsprogram och säkerhetssamarbete för produkter med både militära och civila användningsområden i avsikt att såväl skapa synergieffekter som sänka kostnader. Icke-spridning, som länge varit ett mål för internationellt exportkontrollsamarbete, har fokus på ljusskygga regimer och icke-statliga aktörer såsom internationella brottssyndikat och terrorister. Särskilt hotet från den senare kategorin har för- anlett en skärpning av regelverk och utgjort en drivkraft för stärkt exportkontrollsamarbete. Byte till begreppet försvarsmateriel Utredningen föreslår att begreppet krigsmateriel byts ut till för- svarsmateriel i svensk författning. Försvarsmateriel är ett modernare begrepp, som används parallellt med krigsmateriel i exportsammanhang och som är etablerat inom de säkerhets- och I den svenska förvaltningen har ord- stammen krigs generellt fått ge vika för försvars, till exempel har Försvarsmakten ersatt Krigsmakten. Dagens motsvarighet till Krigsmaterielinspektionen är dukter. I de senaste försvarspolitiska propositionerna talas om export av försvarsmateriel. Försvarsmateriel är också ett tekniskt sett mer rättvisande be- grepp än krigsmateriel, eftersom aktuella produkter används, och kan användas, i applikationer som inte har med krigföring att göra eller är traditionellt militära, till exempel inom den civila delen av samhällsförsvaret och för internationella humanitära insatser. Förändringar i hotbilden i kombination med att stater mer sällan vill bekosta utveckling och anskaffning av materiel som kan an- vändas för endast en typ av uppgifter bedöms förstärka denna utveckling. Förslaget bedöms inte innebära att fler eller färre produkter skulle bli tillståndspliktiga. Byte till EU:s materielförteckning Utredningen föreslår att den svenska krigsmaterielförteckningen byts ut mot EU:s förteckning, som antogs i en reviderad version (2003/C 314/01) och är avsedd att användas till- sammans med EU:s uppförandekod vid prövningen av export- ärenden. Skälet till att ha en gemensam lista är att skillnaderna mellan de nationella förteckningarna verkar hämmande på en har- monisering av kodens tillämpning. Enligt utredningen skulle en övergång till EU:s förteckning förenkla såväl ISP:s klassificering av produkter som informa- tionsutbytet med de andra medlemsstaterna. Den europeiska listan har ett något annorlunda klassificeringssystem och delar inte in materiel i krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel. Detta bedöms dock inte innebära att fler eller färre produkter skulle underkastas tillståndskrav. Del C i den svenska krigsmaterielförteckningen, där kemiska ämnen räknas upp, föreslås vara kvar så att den deklarations- skyldighet som gäller för sådana ämnen även framgent tydligt skall framgå av förordningen. Utredningen har utvärderat den svenska exportkontrollorganisa- tionen, framför allt ansvars- och arbetsfördelningen mellan reger- ing, riksdag, ISP och . Denna utvärdering har omfattat ett studium av regelverket, intervjuer med personer som verkar inom organisationen samt jämförelser med hur andra länder organiserar sin exportkontroll. Den sammanfattande bedömningen är att den svenska organisationen är ändamålsenlig och i allt vä- sentligt fungerar väl. Nedan följer centrala iakttagelser bakom ut- redningens bedömning. Regeringen och enskilda statsråd kan formellt inte hållas an- svariga av för enskilda beslut som ISP fattar. Där- emot kan regeringen ställas till svars om myndigheten inte prövar ärenden enligt den inriktning som fått sam- tycke samt om regeringen i en sådan situation inte vidtar åt- gärder. Utöver sin roll som lagstiftare har uttalat sitt stöd för riktlinjerna. har möjlighet att kontrollera politikens verkställande i samband med att en årlig skrivelse om exporten överlämnas och genom interpellationer. Inflytandet, som riks- dagspartiernas företrädare har genom , stärker legitimiteten i ISP:s beslut. Syftet med delegeringsreform var att befria regeringen från ärenden av förvaltningskaraktär. Detta syfte får sägas ha uppnåtts. har regeringen avgjort 15 ärenden, jäm- fört med cirka 3 000 före reformen. Prövningen av ärendena bedöms inte ha ändrats i sak som ett resultat av delegeringen, vilket var en viktig förutsättning för reformen. ISP har såvitt utredningen kan bedöma fattat beslut i enlighet med den inriktning som ges i riktlinjerna och styr- dokument. ISP bör även fortsättningsvis ha en oberoende ställning gent- emot regeringen i enlighet med den svenska myndighets- modellen. Regeringens styrinstrument – instruktionen och regleringsbrevet, men också rätten att meddela ytterligare före- skrifter om överlämnande av ärenden till regeringen - möjliggör tillsammans nödvändig styrning av myndigheten. har kunnat utöva sin rådgivande funktion och har haft inflytande över ISP:s beslut. Rådet har också kunnat utöva sin insynsfunktion. Det bör noteras att i en internationell jämförelse är ensamt om att ha ett råd sam- mansatt av företrädare för partier med ett mandat som . Organisationen och regelverket möjliggör en effektiv kontroll och styrning av försvarsindustrins exportinriktade verksamhet. ISP:s uppgift är att vara kontrollmyndighet och tillstånds- prövare och i samband därmed ge service till företagen i praktiska frågor kring tillståndsprocessen. I utredningens utvärdering av den svenska exportkontrollorganisa- tionen har inte framkommit skäl för att föreslå en ändring av de övergripande förhållandena. Det finns dock utrymme för förbätt- ringar och fortsatt organisationsutveckling. Nedan sammanfattas de viktigaste förslagen. Utbyggnad av ISP:s institutionella minne Utredningen föreslår att ISP, som ett led i att utvidga sitt institu- minne, bör dokumentera överväganden i beslut i ärenden som varit föremål för samråd i . En dokumen- tation är värdefull för att myndigheten och regeringen skall kunna följa tillämpningsutvecklingen av riktlinjerna. Underrättelser om avslag (denials) enligt EU:s uppförandekod Utredningen föreslår att det svenska åtagandet inom EU att under- rätta övriga medlemsstater när avslår en exportansökan, eller drar tillbaka ett meddelat tillstånd, skrivs in i ISP:s instruk- tion. Detta skulle konsolidera gällande praxis samt förtydliga i vilka situationer de andra medlemsstaterna måste underrättas om avslag. Nya krav på beslutsunderlaget Ett materielspecifikt synsätt ställer nya krav på beslutsunderlaget i ärenden. Utredningen föreslår att ISP fördjupar sitt samarbete med , myndigheter och underrättelsetjänster för att få fram uppgifter om materielens alternativa användningsområden och mottagarens intentioner. ISP:s utlandsbesök, såväl för att stu- dera en tilltänkt mottagares exportkontroll som för att verifiera att materiel finns kvar hos slutanvändare, bör utvecklas. Behov av ett samlat grepp för exportkontrollbistånd (outreach) Det finns utrymme för ökad samordning och planering av det svenska exportkontrollbiståndet. Stödet fokuseras förslagsvis mot nya EU-länder som är mottagare av svensk materiel. Stödet bör inriktas mot tillämpning av regelverk, inklusive samarbete mellan myndigheter och industri. Möjligheterna att involvera expertis från svensk försvarsindustri bör utnyttjas. Förslaget syftar till att öka långsiktigheten i biståndsåtgärderna. Upprätthållandet av rollfördelningen i internationellt exportkontroll- samarbete Delegeringen av tillståndsprövningen till ISP har konsekvenser för hur representeras när det gäller internationellt export- kontrollsamarbete. Ofta krävs att både regeringens och ISP:s tjänstemän deltar vid möten och har sina egna nätverk. För ett koordinerat svenskt agerande på internationell nivå är det viktigt att, den i förordningar och regleringsbrev bestämda, roll- fördelningen upprätthålls. En tidig och strukturerad samordning inför sammankomster på internationell nivå bör äga rum, där samtliga berörda tjänstemäns erfarenheter och synpunkter kommer till beaktande. Strategi för samrådet ökar effektivitet effektivitet bygger på att dess ledamöter har goda förutsättningar att ta till sig och ta ställning till det underlag som tillhandahålls inför och under sammanträdena. Utredningen föreslår att ISP i dialog med ledamöterna och rådets sakkunniga utarbetar en strategi för att vidareutveckla samrådet. En sådan strategi skulle kunna omfatta såväl praktiska frågor, såsom under- lagets omfattning och presentation som en plan för att fördjupa ledamöternas kunskaper i exportkontrollfrågor. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Beslut i varje enskilt ärende om export eller internationellt sam- arbete föregås i av prövning. har riktlinjer väglett ställningstaganden när det gäller lämpligheten av mottagar- eller samarbetsstater. Riktlinjerna har utvecklats genom textom- arbetningar och praxisutvecklingen. Gällande riktlinjer för krigs- materielexport och annan utlandssamverkan utarbetades under den senare delen av och började gälla 1993. Utredningen har i sin översyn av gällande riktlinjer funnit att dessa bör vidareutvecklas och moderniseras för att även fortsätt- ningsvis vara användbara som vägledande dokument för politiska ställningstaganden. Utredningens förslag bygger på bland annat nedanstående iakttagelser. Export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel är i tillståndspliktigt och reglerat. Alla beslut i export- och samarbetsärenden föregås av en prövning. Det företag eller den person som följer regelverket och vars ansökan prövas positivt erhåller ett tillstånd av ISP. Ett tusental utförsel- tillstånd ges . De säkerhets- och försvarspolitiska motiven för att medge ex- port och samarbete består och har stärkts som följd av utökade deltagande i europeiska och transatlantiska samarbeten och av övergivandet av ambitionen att vara självförsörjande med försvarsmateriel. En fortsatt utveckling av den högtekno- logiska kompetens som finns inom försvarsindustrin och som kommer andra näringsgrenar till godo är också ett motiv för att medge samarbete och export. De utrikespolitiska motiven för att inte medge tillstånd till export och samarbete består och har även de utvecklats vidare. Detta är inte minst en följd av det internationella export- kontrollsamarbetet. När den europeiska uppförandekoden för vapenexport antogs 1998 innebar det att fick ett antal ytterligare principer och kriterier att ta hänsyn till vid till- ståndsprövningen. Det har även skett en utveckling av folk- rättsliga regler med betydelse för försvarsmaterielområdet. Praxis har utvecklats genom att regeringen och ISP anpassat tillämpningen av riktlinjerna till samtida utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och till för ärendet specifika omständig- heter. Utredningen noterar bland annat en praxisutveckling som innebär att vikt inte bara läggs vid vilken den tilltänkta mottagarstaten är utan också vid materielens användnings- områden. De gällande riktlinjerna har en struktur och ett språk som inte svarar mot dagens krav. De överlappande principerna, ovillkor- liga och villkorliga exporthindren, positiva och negativa pre- sumtionerna för olika länder och olika materielslag ställer sammantaget omfattande krav på den som vill förstå vilka regler som gäller.