sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — får föras endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende verksamhet som innefattar brott på vilket fängelse kan följa eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Det är svårt att tänka sig en praktisk situation där det skulle bli fråga om att lämna ut en uppgift ur registret som innebär att utlämnandet stred mot ändamålen med registret. Som framgått av avsnitt 5.4.2 pågår det inom ett arbete med en ny polisdatalag. Vi avstår därför i detta sammanhang från att lämna något förslag till ändring av ändamålsbestämmelsen för kriminalunderrättelseregistret. I övrigt gör vi bedömningen att vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse inte strider mot polis- datalagen. I avsnitt 5.4.3 finns en kortfattad beskrivning av den registerlag- stiftning som gäller för brottsbekämpande verksamhet. Lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet innehåller inga allmänna bestämmelser utöver ändamåls- bestämmelserna som rör utlämnande till de andra brottsbekämpande myndigheterna. Det finns dock vissa särskilda bestämmelser som rör utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behand- ling respektive direktåtkomst. Eftersom dessa regler endast rör sättet för utlämnande påverkar de inte vår bedömning av förhållandet mellan sekretesslagen och registerlagstiftningen (jfr inledningen till detta avsnitt). lämnar uppgifter som omfattas av sekretess till de andra brottsbekämpande myndigheterna med stöd av de sekretess- brytande bestämmelserna i sekretesslagen, se avsnitt 5.3.3. Om någon myndighet begär att få ut en uppgift från och den an- tingen är offentlig eller det finns en sekretessbrytande bestämmelse är skyldigt att lämna ut uppgiften (15 kap. 5 § sekretess- lagen). Ett sådant utlämnande är en tillåten behandling enligt register- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna lagen, eftersom det är en uppgiftsskyldighet som följer av lag (9 § andra meningen). kan också välja att på eget initiativ läm- na ut en uppgift till en annan brottsbekämpande myndighet med stöd av någon av de sekretessbrytande bestämmelserna i sekretesslagen. Ett sådant utlämnande sker antingen i överensstämmelse med de pri- mära ändamålen, nämligen om det behövs för egen brotts- bekämpande verksamhet (8 §), eller i överensstämmelse med det se- kundära ändamålet, nämligen om det behövs för någon av de andra myndigheternas brottsbekämpande verksamhet (9 § första meningen). Det uppstår således inte någon konflikt mellan sekretesslagen och registerlag. Ett utlämnande som är tillåtet enligt sekretesslagen är också tillåtet enligt registerlagen. Detta förhållande påverkas inte av om vårt förslag till generell sekretessbrytande be- stämmelse genomförs. Även den sekretessbrytande bestämmelsen kan innebära en uppgiftsskyldighet i kombination med 15 kap. 5 § sekretesslagen. Vidare gäller vårt förslag endast uppgiftslämnande till en annan brottsbekämpande myndighet, dvs. samma myndigheter som är uppräknade i det sekundära ändamålet. I förordningen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet preciseras förutsättningarna för att ge öv- riga brottsbekämpande myndigheter direktåtkomst till tullbrotts- databasen. För att denna direktåtkomst skall vara förenlig med sekretesslagen finns det också en sekretessbrytande bestämmelse till förmån för de myndigheter som har direktåtkomst. Det innebär att lämnar uppgifter som omfattas av sekretess ur tullbrotts- databasen till någon av de andra brottsbekämpande myndigheterna med stöd av uppgiftsskyldigheten i förordningen och 14 kap. 1 § sekretesslagen om det sker på begäran av den mottagande myndighe- ten. Om vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse genomförs blir uppgiftslämnandet tillåtet även enligt vårt förslag i kombination med 15 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt vår uppfattning innebär det inget praktiskt problem. Vårt förslag gör det dock möjligt att utbyta uppgifter i fler situationer än den som regleras i registerförordningen, eftersom det även omfattar utlämnande på eget initiativ. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna I avsnitt 5.4.4 har vi översiktligt beskrivit skattebrottsenheternas re- gisterlagstiftning. Lagen om behandling av personuppgifter vid Skatte- verkets medverkan i brottsutredningar är i flera delar som har bety- delse för våra överväganden uppbyggd på samma sätt som polisdata- lagen. Bl.a. är ändamålen inte uttömmande reglerade vilket innebär att finalitetsprincipen gäller. Det gäller dock inte för underrättelse- registret. Precis som hos polisen får ett sådant register endast föras för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende verksamhet som innefattar brott på vilket fängelse kan följa eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknyt- ning till underrättelseverksamhet. I förordningen om behandling av personuppgifter vid Skattever- kets medverkan i brottsutredningar finns bestämmelser som i vissa fall inskränker möjligheter att lämna ut uppgifter som finns i underrättelseverksamhet. Uppgifter som behandlas automati- serat i en särskild undersökning (SUR) får lämnas ut till en polismyn- dighet eller endast om uppgifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekäm- pande åtgärder (8 §). Uppgifter ur underrättelseregistret får lämnas ut till , en polismyndighet eller endast om uppgifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder (10 §). Bestämmelserna motsvarar helt de som finns i polisdataförord- ningen. Bedömningen av förhållandet mellan sekretesslagen och registerförfattningarna blir således likartat för skattebrottsenheterna som för polisen. Det innebär att om ett utlämnade till de uppräknande myndigheterna inte är tillåtet enligt bestämmelserna i förordningen (8 eller 10 §) får det inte heller ske efter en intresseavvägning enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen. En reflektion i det här sammanhanget är att uppgifter ur en särskild undersökning kan lämnas ut till Kust- bevakningen eller med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen helt oberoende av vad som står i 8 §. Eftersom tillämpningen av finalitetsprincipen inte är utesluten strider ett uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med sekre- tesslagen, antingen för att uppgiften är offentlig eller för att det finns en sekretessbrytande bestämmelse, inte mot registerlagen. Resone- manget här är detsamma som ovan för förhållandet mellan person- uppgiftslagen respektive polisdatalagen å ena sidan och sekretessla- gen å andra sidan. De ovan beskrivna bestämmelserna i förordningen Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna utesluter tillämpningen av 14 kap. 3 § sekretesslagen, vilket ju i sig innebär att ett utlämnandet inte är förenligt med sekretesslagen. Om det däremot skulle vara möjligt att lämna ut en sådan uppgift med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, t.ex. för att det är nödvändigt för skattebrottsenhetens egen verksamhet (1 kap. 5 § sekretesslagen) innebär bestämmelserna i förordningen inte något hinder. Det följer redan av principen om att bestämmelser i lag alltid gäller före bestämmelser i förordning. En förutsättning är dock att utlämnandet även sker i överensstämmelse med de särskilda ändamål som anges för underrättelseregistret (8 § lagen om behand- ling av personuppgifter vid medverkan i brottsutred- ningar). Vi har i avsnitt 5.7.3 föreslagit en generell sekretessbrytande be- stämmelse för de brottsbekämpande myndigheterna när det gäller uppgifter om enskilda. Om vårt förslag genomförs kommer i prin- cip allt utbyte av uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda mellan de brottsbekämpande myndigheterna att ske med stöd av den bestämmelsen. För de situationerna blir det således inte längre aktuellt att tillämpa generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretess- lagen. Det innebär också att hänvisningen till de inskränkande be- stämmelserna i förordningen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar är tillämplig. Enligt vanliga regler kommer således vårt förslag till sekretessbry- tande bestämmelse som finns i lag att gälla före registerförordningens bestämmelser, eftersom ett utlämnade som har stöd i sekretesslagen enligt vår uppfattning inte är oförenligt med de ändamål som anges i registerlagen. Om vårt förslag genomförs kommer bestämmelserna i förordningen (8 och 10 §§) att sakna betydelse. Vi lämnar dock inget förslag till upphävande, eftersom det kan finnas ett behov av att i stället införa bestämmelser som reglerar åtkomsten till uppgif- terna såväl hos skattebrottsenheterna som hos de övriga brottsbe- kämpande myndigheterna. Precis som för polisens kriminalunderrättelseregister blir dock resonemanget något annorlunda beträffande underrättelseregister hos skattebrottsenheterna. För sådant register kan ändamålen anses vara uttömmande angivna i registerlagen (8 §). Det bör innebära att även om vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse medger ett utlämnande kan det vara otillåtet om inte förutsättningarna i 8 § är uppfyllda. Som vi ovan anförde beträffande polisens kriminalunder- rättelseregister är det lagtekniskt otillfredsställande med motsägelse- full lagstiftning. Inte heller när det gäller skattebrottsenheternas Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna underrättelseregister kan vi se att det i praktiken skulle innebära några problem. Vi avstår därför från att lämna något förslag till ändring av ändamålet för skattebrottsenheternas underrättelseregister. Sammanfattningsvis finner vi således att vårt förslag till en generell sekretessbrytande bestämmelse inte kommer i konflikt med skatte- brottsenheternas registerförfattningar. Vi har i avsnitt 5.4.5 gett en kortfattad beskrivning av den register- författning som bl.a. gäller brottsbekämpande verksamhet. Förordningen om behandling av personuppgifter inom innehåller inga generella begränsningar av i vilken utsträckning uppgifter får lämnas ut till andra myndigheter. Det finns däremot bestämmelser som för vissa situationer reglerar sättet för utlämnande, t.ex. genom direktåtkomst. Det finns således inga be- stämmelser som påverkar möjligheten att tillämpa generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Vår bedömning av förhållandet mellan sekretesslagen och register- förordningen utgår därför endast från de ändamål som anges för per- sonuppgiftsbehandlingen. får behandla uppgifter för ändamålen brottsbekämpning (även underrättelseverksamhet), kontroll och tillsyn samt handläggning av ärenden om vattenförore- ningsavgift. Enligt vår bedömning är ändamålen inte uttömmande reglerade. Det innebär att finalitetsprincipen inte är utesluten, jfr ovan angående personuppgiftslagen, polisen och skattebrottsenhe- terna. En behandling får således ske om den inte är oförenlig med de angivna ändamålen. Om med stöd av bestämmelserna i sekretess- lagen lämnar ut en uppgift till en annan brottsbekämpande myndig- het för att tillgodose sin egen brottsbekämpande verksamhet är ut- lämnandet förenligt med de ändamål som anges i förordningen. Även om utlämnandet sker för att en annan brottsbekämpande myndighet begär det eller för att på eget initiativ vill tillgo- dose en annan sådan myndighets behov av uppgifter, så är det inte oförenligt med ändamålen så länge utlämnandet sker i överensstäm- melse med sekretesslagen, jfr ovan angående personuppgiftslagen. Ovanstående resonemang gäller såväl för dagens sekretessbrytan- de bestämmelser som om vårt förslag till generell sekretessbrytande bestämmelse införs. Enligt vår uppfattning uppstår det således ingen Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna konflikt mellan sekretesslagen och registerförord- ning. 5.7.5Utlämnande till utländska brottsbekämpande myndigheter Bedömning: Vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse får positiva konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att lämna uppgifter till utländska brottsbekämpande myndigheter och mellanfolkliga organ. Av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen framgår att uppgifter för vilka sekretess enligt sekretesslagen gäller inte får röjas för en ut- ländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Sådant röjande får dock ske, om 1.utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning, eller 2.uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myn- dighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgif- ten lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolk- liga organisationen. Bestämmelsen fanns inte med när sekretesslagen infördes utan kom till . Bakgrunden var att det sedan sekretesslagen in- fördes hade uppstått en missuppfattning om att begreppet myndig- het i sekretesslagen även avsåg utländska myndigheter, vilket inte är fallet (prop. 1981/82:186 s. 58). Utgångspunkten för bestämmel- sen är att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen inte får röjas för en utländsk myndighet. Utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer har således ingen möjlighet att med stöd av sekretesslagen kräva att få ut uppgifter från svenska myn- digheter. Det första undantaget är en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att svenska myndigheter fullgör uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning till utländska myndig- heter eller mellanfolkliga organisationer. Bestämmelsen är således en parallell till den sekretessbrytande bestämmelsen i 14 kap. 1 § sekre- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna tesslagen, som gäller uppgiftsskyldigheter i förhållande till svenska myndigheter. Exempel på sådana bestämmelser som har sitt ursprung i konven- tioner finns på flera områden. Intressant i det här sammanhanget är t.ex. lagen om internationellt tullsamarbete och lagen om Schengens informationssystem. Sedan gått med i EU gäller EG-förord- ningar direkt i . EG-förordningar bör enligt Lagrådet likställas med svensk lag vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (prop. 1999/2000:126 s. 283 jfr med s. 272). Uppgifts- skyldigheter i sådana förordningar är således också sekretessbrytande med stöd av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Det andra undantaget är en möjlighet för svenska myndigheter att i vissa fall lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer. Är förutsättningarna uppfyllda är även denna bestämmelse sekretessbrytande. En förut- sättning för att tillämpa bestämmelsen är att uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen (prop. 1981/82:186 s. 58–59). Vid den bedömningen får myndigheten väga in intresse av att samarbeta med staten eller organisationen. En annan förutsättning är att uppgiften hade kunnat lämnas ut till en svensk myndighet. Andra omständigheter som skall vägas in i bedömningen är det intresse sekretessen skall skydda. Sekretesslagens bestämmelser gäller ju skydd för såväl svenska som utländska fysiska eller juridiska personer. Prövningen av om utlämnandet är förenligt med svenska intressen skall göras av myndigheten. En enskild tjänsteman får således endast göra bedömningen om han eller hon enligt en arbetsordning eller liknande har rätt att fatta sådana beslut på myndighetens vägnar. Vid behov bör myndigheten samråda med (10 kap. 8 § regeringsformen). Vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse innebär positiva effekter för de svenska brottsbekämpande myndigheternas möjlig- heter att lämna ut uppgifter till utländska eller internationella brotts- bekämpande organ. Vårt förslag innebär att sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen aldrig hindrar att en svensk brottsbekämpande myndighet lämnar uppgifter till en annan sådan myndighet. Om man jämför vårt förslag med 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen, så innebär det att sekretess enligt 9 kap. 17 § inte heller hindrar en svensk myndighet från att lämna ut en uppgift till en utländsk brottsbekäm- pande myndighet. Det förutsätter dock att utlämnandet är förenligt med svenska intressen. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna 5.7.6Utlämnande med förbehåll från en myndighet till en annan Bedömning: Det bör inte införas en möjlighet för en myndig- het att lämna ut uppgifter till en annan myndighet med förbehåll om hur uppgifterna får användas. I samband med vårt arbete med uppgiftsutbytet mellan de brotts- bekämpande myndigheterna har den synpunkten framförts att vissa av problemen med informationsutbytet skulle kunna lösas genom utlämnande med förbehåll. En sådan lösning skulle innebära en möj- lighet för en myndighet att lämna ut en uppgift, som annars skulle ha varit sekretessbelagd, till en annan myndighet med ett förbehåll om att uppgiften får användas i verksamheten men inte ligga till grund för ett myndighetsbeslut utan att den utlämnande myndighe- ten medgett det. Förebilden är vissa former av uppgiftsutbyte som sker med utländska myndigheter. Syftet med att införa en sådan möjlighet skulle vara att under- lätta uppgiftsutbytet mellan bl.a. polisen, , och kronofogdemyndigheterna. Ett exempel är att tullen vid en tull- kontroll upptäcker att det finns misstänkta illegalister (dvs. per- soner som tas in i landet genom människosmuggling) i ett fordon. Tullen anses förhindrad att vidarebefordra den informationen till polisen, eftersom det eventuella brottet inte omfattas av kompetensområde när det gäller brottsbekämpning. Problemet bör bero på att misstanken inte är tillräckligt konkret för att omfattas av 14 kap. 2 § sekretesslagen utan att det i stället är fråga om under- rättelseinformation. Ett annat exempel skulle kunna vara att Tullen stöter på stora mängder kontanter eller lyxbilar som skulle kunna vara av intresse för . Ytterligare ett exempel skulle kunna vara att Tullen i i samband med tullkontroll observerar personer som de misstänker är förtidspensionerade, men som frek- vent för in, i och för sig lagligt, öl från . Vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse för de brottsbe- kämpande myndigheterna innebär att en möjlighet till uppgiftsläm- nande med förbehåll saknar betydelse så länge uppgiften endast om- fattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen. Den skulle dock alltjämt kunna ha betydelse för utbytet av uppgifter mellan de brotts- bekämpande myndigheterna och andra myndigheter (inklusive Skatte- verkets och fiskala delar). Den ovan beskrivna situatio- nen med illegalisterna skulle t.ex. inte påverkas av en sekretessbry- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna tande bestämmelse, eftersom den aktuella informationen inte finns hos Tullen i den brottsbekämpande verksamheten utan i den fiskala (9 kap. 1 § sekretesslagen). kan en myndighet lämna uppgifter som annars skulle ha varit sekretessbelagda till en enskild med förbehåll om hur uppgiften får användas (14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen). Möjligheten kan an- vändas när ett förbehåll anses ta bort den skada eller det men som annars skulle anses föreligga om uppgiften lämnas ut. Förbehållet anses motverka skadan eller menet i det enskilda fallet så att det just där inte föreligger någon sekretess eftersom skaderekvisitet inte är uppfyllt. Förbehållet kan avse begränsningar i rätten att lämna upp- giften vidare och att använda uppgiften. Syftet med bestämmelsen är att motverka stelhet i sekretessregleringen och att tillgodose en- skildas behov av information i angelägna fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 349). Avsikten är således att begränsa de inskränkningar i rätten för enskilda att ta del av allmänna handlingar som följer av sekretess- lagen. Vi har i avsnitt 5.3.1 kortfattat beskrivit övervägandena bakom sekretess mellan myndigheter. Motivet för att sekretess gäller mellan myndigheter är att det krävs för ett fullgott integritetsskydd när det gäller uppgifter om enskilda. Sekretesslagen skall dock inte hindra att uppgifter utväxlas i situationer där intresset av att uppgiften lämnas ut bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Denna intressekonflikt har lösts genom bestämmelserna om undantag från sekretess, se avsnitt 5.3.3. En av sekretesslagens mer grundläggande principer är att en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift hos en myndighet inte automatiskt blir tillämplig hos en annan myndighet när uppgiften lämnas dit. För att uppgiften hos den mottagande myndigheten skall kunna omfattas av sekretess krävs att det finns en sekretessbestäm- melse som är tillämplig för den mottagande myndigheten (primär sekretess) eller att det finns en särskild överföringsbestämmelse som medför att sekretessen sprids utanför sitt ursprungliga tillämpnings- område (sekundär sekretess). Frågan om att i stället införa en gene- rell bestämmelse om överföring av sekretess, dvs. en regel som inne- bar att sekretess alltid följde med när den lämnades från en myndighet till en annan, diskuterades i förarbetena till sekretesslagen. Depar- tementschefen anförde följande (prop. 1979/80:2 Del A s. 75–76). Som har framhållits i promemorian skulle det kunna hävdas att det var- ken är principiellt eller praktiskt försvarligt att i fråga om en sekundär sekretess göra distinktioner som inte skall iakttas beträffande den pri- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Om sålunda en hemlig handling lämnas från en myn- dighet till annan, borde med detta synsätt en sekundär sekretess vid den senare myndigheten omfatta inte bara handlingen och kopior och ordagranna utdrag ur denna utan också en vid myndigheten upprättad ny handling till den del hemliga uppgifter har förts över till denna. På motsvarande sätt: om en tjänsteman har en sekundär tystnadsplikt beträffande uppgift som han har erhållit från annan myndighet, borde denna sekretessen inte gå förlorad därför att uppgifterna nedtecknats i en allmän handling. Goda skäl kan åberopas för en allmän regel om sekretessens spridning med den innebörd som har angetts. Särskilt kan det te sig inkonsekvent och stötande att sekretesskyddet ges upp genom att de hemliga uppgifterna flyttas över till annat organ eller annat samman- hang än det där de ursprungligen har förekommit. Från andra synpunk- ter sett inger emellertid en sådan regel om sekundärsekretess enligt min mening avsevärda betänkligheter. Den viktigaste invändningen hänger samman med det förhållandet att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas göranden och låtanden. Denna avvägning kan mycket väl tänkas utfalla på annat sätt utanför det om- råde där den primära sekretessregeln gäller än innanför området. Offent- lighetsintresset kan med andra ord kräva att de uppgifter som behandla- des som hemliga hos den ena myndigheten är offentliga hos annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda. Jag föreställer mig också att det är svårt att överblicka konsekvenserna av en regel som innebär att sekretess sprider sig i kanske flera led från myndighet till myndighet. En sådan regel måste också skapa svårigheter vid tillämp- ningen. Fördelarna med en disposition av sekretessreglerna som bygger på indelningen i förvaltningsområden går delvis förlorade, om varje myndighet dessutom, i fråga om utifrån erhållna uppgifter, måste be- akta den sekretessreglering som i första hand gäller för andra myndig- heter. I en känsla av osäkerhet om rättsläget kan tjänstemän välja att för säkerhets skull hålla tyst med uppgifter som efter en korrekt bedöm- ning är offentliga. Till detta kommer att en allmän regel om sekretessens spridning antagligen måste förses med förbehåll och undantag som gör regleringen för svårgripbar i den praktiska hanteringen.