sou · GTB337 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen behandlade inte vilka tolkspråk som efterfrågades eller inom vilka verksamheter det finns behov av tolk. Inte heller Integrations- verkets rapport om tolkanvändning går in på de olika tolkspråken eller antalet tolktimmar/tolkar. Rapporten är en genomgång av olika myndigheters användning av tolk och uppgifterna baseras på en enkätundersökning. Den visade att majoriteten av de kommuner som besvarade enkäten använde tolk vid behov och att de alltid anlitade tolk vid myndighetsutövning. SIV:s och gemensamma rapport var en kartläggning och analys av vissa frågor i samband med utbildningen av kontakt- tolkar. Här redogjordes bl.a. för användning och behov av tolkar inom flyktingmottagandet /1994, men även inom andra myndigheters områden. Frågan om behovet av tolkning inom äldreomsorgen har berörts i Invandrare i vård och omsorg – en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:76) där man gjort en kartläggning av vårdbehovet för äldre. En enkätundersökning riktades till personer med 35 olika modersmål. En av frågorna rörde behovet av tolk och resultatet visade att av de svarande behövde tolk. De vanligaste språken var finska, arabiska, serbokroatiska och persiska. Fler personer från behövde tolk än personer från Väst- – undantaget . Språkkunskaperna var givetvis bero- ende av vistelsetiden i . De äldre som kommit behövde tolk i mycket mindre utsträckning än de som anlänt . Utredaren påpekade behovet av planering Rätten till tolk och tolkanvändningen inom kommunerna och pekade på problemet med ofullständiga statistiska uppgifter, bl.a. att det inte sker någon registrering av modersmål. Landstingen som har hand om hälso- och sjukvården och även folktandvården är en av landets största beställare av tolkar. För sjukvårdens behov finns ett begränsat antal auktoriserade tolkar med speciell kompetens som sjukvårdstolk. Tolkförmedlings- utredningen uppskattade att och som är de två största beställarna av tolktjänster tillsammans svarar för över . Enligt anlitade av de sjukvårdsenheter som besvarat enkäten alltid tolk vid behov. Vid beställda besök anlitades tolk nästan hundraprocentigt. Inom tand- vården användes tolk mer sällan, där hände det att man lät anhöriga fungera som tolk. Några senare uppgifter än dessa finns inte. Det finns ingen samlad statistik om tolkanvändningen inom kommun och landsting. Kommunerna och landstingen samlar inte in uppgifter centralt för någon totalredovisning av tolkanvänd- ningen. När det gäller sjukvård för asylsökande görs dock en sär- redovisning eftersom landstingen återsöker dessa kostnader från . Sammanställningen visar dock inte vilka språk och hur många tim- mar det handlar om. Vid bedömningen av hur man ska tillgodose behovet av kvalifice- rade kontakttolkar har utredningen enligt direktiven i första hand fokuserat på förändringen som sker då den nya instans- och process- ordningen i utlänningsärenden kommer att införas . Förslaget i den lagrådsremiss regeringen beslutade innebär att läggs ned och att överprövningen av utlänningsärenden i stället kommer att ske i nya migrations- domstolar, vissa av regeringen utsedda länsrätter och i en migra- tionsöverdomstol, Kammarrätten i . En central del i reformen är att inslaget av muntliga förhandlingar kommer att bli betydligt vanligare än vad som varit fallet i framförallt ärenden som rör skyddsbehov. Även asylprocessen vid Migrations- verket är under förändring. Inom asylutredningarna efterfrågar auktoriserade tolkar. Rätten till tolk och tolkanvändningen frågar i större utsträckning efter auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolk. 5.5.1Migrationsverkets tolkanvändning och tolkspråken har registrerat 23 161 asylsökande som talar ca 155 språk och kommer från ett 80-tal länder. Cirka 60 pro- cent av de asylsökande talar språk där det finns auktoriserade tolkar. För tolkning i övriga språk fanns endast icke auktoriserade tolkar att tillgå. Det absolut största språket som de asylsökande uppgett som modersmål är arabiska, 4 174 individer. Därefter kommer ryska med 2 509 asylsökande och /med 2 505 sökande (tabell 3 i bilaga 9). Behoven av tolkning vid varierar. Störst är beho- vet av tolkning i asylutredningarna. Samtliga som söker asyl behöver i initialskedet tolkning men efter den s.k. grundutred- ningen minskar antalet asylsökande. De som faller ifrån är så kallade uppenbart ogrundade ärenden och Dublinärenden – perso- ner som kommer från ett annat EU-land där de ska/skulle ha ansökt om asyl. Dessa personer går inte vidare i asylutredningarna utan avvisas med omedelbar verkställighet. Beslutet om avvisning kan överklagas, men i väntan på överprövning får sökanden inte stanna i . Övriga asylsökande går vidare till fortsatt utredning. För de personer där den troliga utgången på ansökan är avslag förordnar ett offentligt biträde. sökanden väntar på beslut från ingår han/hon i organiserade verksamhet. Den organiserade verksamheten innebär att den sökande bereds möjlig- het till praktik eller studier. Om väntetiden beräknas eller längre beviljas den sökande som regel undantag från kravet att ha arbetstillstånd och kan då söka vanligt arbete. Samtliga asylsökande har möjlighet till utbildning i Svenska för invandrare (SFI) . Barn och ungdomar har rätt till skolgång i den vanliga skolan. Rätten till tolk och tolkanvändningen De sökande är inskrivna vid en av mottag- ningsenheter och bor antingen på mottagningsenheten, s.k. anlägg- ningsboende (ABO), eller genom eget ordnat boende, s.k. eget boende (EBO). Vid såväl anläggningsboende som eget boende finns behov av tolkning, men denna har inte alltid direkt anknyt- ning till själva asylutredningen och därmed huvudsakligen inte heller till myndighetsutövning utan rör sig snarare om vardagliga situationer i samband med boendet. I takt med att sökanden lär sig svenska, minskar behovet av tolkning. Är sökanden boende på någon av är det som ordnar tolk, har man eget boende måste man ordna med tolk på annat sätt och ofta är det kommunen, eller den myndighet man besöker som ordnar med tolk. Då samtliga asylsökande har rätt till en hälsoundersökning är det som regel uppgift att ordna med tolk till dessa, även om då står för kostnaderna. Vid behov av annan akut sjukvård måste ordna tolk och stå för denna kostnad. Majoriteten av dem som efter asylutredningen får avslag, över- klagar beslutet. Fram prövar besluten. I avvaktan på slutligt beslut får sökanden uppehålla sig i . Nuvarande handläggning i är till största delen skriftlig. I de fall – ytterst sällan förekommande – det blir muntlig handläggning ordnar med tolk och står för kostnaderna. Den förändrade asylprocessen vid – offentliga biträ- den får större roll handläggning av asylärenden har förändrats . genomförde Migrations- verket en försöksverksamhet i olika delar i landet i syfte att finna en ny modell för handläggningen. Den s.k. modellverksamheten gav goda resultat och en ny arbetsprocess som bygger på erfaren- heterna från denna införs i hela landet . Förändringen innebär att den sökande träffar både handläggare och beslutsfattare i ärendet. Det nya arbetssättets huvudsakliga syfte är att öka rättssäkerheten i asylprövningen och att koncentrera tyngdpunkten av prövningen till första instans. Rätten till tolk och tolkanvändningen bär också att de offentliga biträdena får en större roll i processen och i utredningsarbetet. Efter att genomfört sin grundutredning och sorterat bort uppenbart ogrundade asylansökningar och så kallade Dublinärenden förordnar verket ett offentligt biträde. Migrations- verket skickar grundutredningen och ev. övrigt material till biträdet som kallar den asylsökande och tolk till sitt kontor. Det offentliga biträdet upprättar en fullständig asylansökan, en inlaga där yrkanden, grunder och omständigheter anges. Tiden för att upp- rätta inlagan är . Den skickas till verket som skynd- samt ska kalla den asylsökande tillsammans med det offentliga biträdet och en tolk för genomgång av yttrandet. Vid genomgången ska den person på verket som fattar beslutet vara närvarande. Syftet med genomgången är att klargöra eventuella oklarheter och där- efter får den asylsökande veta position i ärendet samt inom vilka tidsramar beslut i ärendet kan komma att fattas. Efter sammanträdet upprättas ett protokoll som den sökande och biträdet får yttra sig över inom . Den sökande får också möjlighet att yttra sig slutligt i ärendet. Om yttrandet inte medför några ytterligare kompletteringar kan meddela beslut inom . Om det blir ett avslag kan beslutet över- klagas till , och efter till en migrationsdomstol. Den nya handläggningsprocessen får till följd att det offentliga biträdet kommer in tidigare i processen och har en mer omfattande kontakt med sin klient. Det blir också det offentliga biträdet som måste kalla in tolken ansökan upprättas. Till den muntliga handläggningen vid kallar verket in tolk. De offentliga biträden efterfrågar auktoriserade tolkar samt rätts- tolkar, det senare medför en ökad efterfrågan på rättstolkar. Var och hur de offentliga biträdena får sina tolkar varierar. En del anlitar tolkförmedlingar, en del har egna kontakter och anlitar tolken direkt. Enligt uppgifter från räknar man med att vid en genomsnittlig tolktid per ärende kom- mer ca hälften att ske hos de offentliga biträdena. Rätten till tolk och tolkanvändningen 5.5.2Ny instans- och processordning De överklagandeärenden som behandlats i kommer, enligt förslaget i regeringens lagrådsremiss, efter att hanteras av tre migrationsdomstolar i , och och en migrationsöverdomstol i . De ärenden som är aktuella för muntlig förhandling är avvis- nings- eller utvisningsärenden som rör en flyktings skyddsbehov. Denna nya instans- och processordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden innebär ett ökat inslag av muntliga förhand- lingar i asylprocessen än vad som är fallet . Enligt 9 § förvalt- ningsprocesslagen är handläggningen i förvaltningsdomstol som regel skriftlig, men muntlig förhandling kan hållas om det är till fördel för utredningen eller om det kan leda till ett snabbare avgörande av frågan. I bestämmelsen föreskrivs att muntlig för- handling ska hållas om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig eller om det inte finns särskilda skäl som talar emot det. I den lagrådsremiss regeringen beslutade föreslås en muntlighetsregel med motsvarande innehåll. Det kan antas att muntlig förhandling närmast blir regel i ärenden som rör utlänningars skyddsbehov. Merparten av övriga överklagandeärenden kan antas avgöras på det skriftliga materialet. Inslaget av muntlig förhandling kommer att bli betydligt mindre i ärenden som inte rör asyl eller annat skyddsbehov. Beräkningar av tolkanvändningen totalt sett inom asylprocessen Den totala framtida användningen av tolk för asylsökande är svår att beräkna. Behovet av tolkning innebär inte bara myndighets- utövning vid , utan tolk behövs även för de asyl- sökandes hälso- och sjukvård inom landstingen samt vid daghem, skolor m.m. inom den kommunala sektorn. Efter kommer behovet av tolkning att öka i och med de muntliga förhandlingarna vid migrationsdomstolarna. I den skrivelse utredningen lämnade till Utbildnings- och (bilaga 3) gjordes en över- slagsberäkning av behovet av tolkar till de kommande förhandling- arna i migrationsdomstolar. Denna beräkning byggde på uppgifter . Rätten till tolk och tolkanvändningen Antalet asylsökande varierar . Tolkspråken varierar också, det kan finnas ett stort behov i vissa språk under initial- utredningen, men om många i den språkgruppen direktavvisas minskar behovet av språket i den kommande processen. I och med EU-utvidgningen minskar behoven av tolkar inom asylutredningen för flera språk. och är kandidatländer som kan bli medlemmar i relativt nära framtid. , , Kroa- tien och är andra länder som antingen ansökt eller kom- mer att ansöka om medlemskap . 5.5.3Tolkar inom övriga rättsväsendet Enligt officiella statistik användes tolkar vid av 58 645 avgjorda brottmål , en ökning av tolk- användningen från av målen . Vid av sammanlagt 65 917 avgjorda tvistemål användes tolkar . Andelen har legat någorlunda då den var . I statistiken redovisas inte vilka språk som man tolkat emellan eller hur många timmar det rör sig om. De fall där man använt tolkar vid förhandling i s.k. notariemål ingår inte heller. Det finns inte heller några samlade uppgifter inom om andelen auktoriserade tolkar, tolkar med speciell kompetens som rättstolk eller icke auktoriserade tolkar som anlitats. En del tings- rätter har haft avtal med tolkförmedlingar, en del tar direkt kontakt med tolkar. Detta försvårar insamlandet av uppgifter. Några uppgifter om andelen mål i kammarrätt, hovrätt eller högsta domstolen där tolk använts finns inte i den officiella stati- stiken (Domstolsstatistik 2004). Det finns däremot en redovisning för tolkkostnaderna –2003. För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hov- rätt och högsta domstolen) steg kostnaden från 1999 till 2003. Tingsrätten hade den största andelen, 2003. Motsvarande siffror för förvalt- ningsdomstolen var 1,5 miljoner 1999 och 2003. Rätten till tolk och tolkanvändningen Polismyndigheter, offentliga biträden och Vid sidan om domstolarna anlitas tolkar i stor utsträckning av polis och av offentliga biträden, offentliga försvarare och målsägande- biträden i brottmål. Inte heller här finns någon samlad statistik om tolktimmar, språk eller antal uppdrag. Polismyndigheterna har ingen samlad upphandling av tolktjänster utan de enskilda polis- myndigheterna sköter själva upphandlingen. De offentliga biträdena i sin tur är inte skyldiga att upphandla tjänsterna. De är inte heller bundna av den förvaltningsrättsliga lagstiftningen om tolkning. Var och en av dem skaffar sig tolk med de kvalifikationer och på det sätt som de finner är bäst. Vid finns uppgifter om kostnaden för tolkning och översättning . Det görs ingen särredo- visning mellan tolk och översättare, inte heller vilka språk eller antal timmar det har tolkats i. var kostnaden 5,2 miljo- ner kronor. I vår utredning har vi inte hämtat in uppgifter från övriga statliga myndigheter. Erfarenhetsmässigt vet vi att och Väg- verket (i samband med körkortsprov) anlitar tolk i förhållandevis stor omfattning. Även vid och vid arbetsförmed- lingarna finns behov av tolkar, fast i mindre omfattning. 5.6Geografiska sammanställningar av tolkanvändningen För att få uppgifter om tolkanvändningen, språken och i vilken utsträckning kommunen och fått tolkningen utförd av auktoriserade tolkar har vi vänt oss till olika tolkförmedlingar. Dessa har dock inte alltid resurser att särredovisa uppgifterna från beställarna. Vi har därför valt att inhämta så många uppgifter som möjligt om tolkanvändningen i såväl stat som kommun och lands- ting i de tre län där de kommande migrationsdomstolarna ska placeras. Det är också i dessa tre län som tolkbehovet är störst och de flesta tolkarna är bosatta (avsnitt 6.3). De uppgifter vi inhämtat ger en översiktlig bild över de mest förekommande tolk- språken i de tre storstadslänen. Vi har också fått en del uppgifter om tolkanvändningen i andra län, dessa redovisas separat. Rätten till tolk och tolkanvändningen Totalt har vi fått in uppgifter utförda i dessa län. Uppgifterna om län gäller och i 109 språk. Vi redovisar de tio största auktoriseringsbara respektive icke auktoriseringsbara språk. De tio mest frekventa auktorise- ringsbara språken i län . De tio mest frekventa icke aukto- riseringsbara språken i län . Vi har uppgifter om totalt . De tio största auktori- seringsbara språken samt icke auktoriseringsbara språk och antalet timmar återfinns i tabellerna nedan. Det sammanlagda antalet språk är 94. För vi viss kunskap om fördelningen mellan landsting, kommun, samt rättsväsende. Av använde , 29 979, 10 487 samt rättsväsendet . Rätten till tolk och tolkanvändningen De tio mest frekventa auktorise- ringsbara språken i . De tio mest frekventa icke aukto- riseringsbara språken i . Uppgifterna gäller såväl landsting, kommun som rättsväsende. Totalt har vi uppgifter i 135 språk. för har vi viss kunskap om hur många timmar som fördelade sig på de olika tolkanvändarna. Av anlitade tolk , kommunerna . De tio mest frekventa auktorise- ringsbara språken i . De tio mest frekventa icke aukto- riseringsbara språken i län . Rätten till tolk och tolkanvändningen Vi har även uppgifter om tolkanvändningen utanför storstadslänen. Dessa uppgifter rör tolkanvändningen i , Öster- götland, , , , och och omfattar i ca 100 språk. I vissa fall gäller upp- gifterna hela län, i andra fall bara kommuner. De tio mest frekventa auktorise- ringsbara språken i vissa län utanför storstadslänen . De tio mest frekventa icke aukto- riseringsbara språken i vissa län utanför storstadslänen . Vi har fått uppgifter från en av regioner. Upp- gifterna ingick även i tabellerna 5.7 och 5.8 men är intressanta att särredovisa. Totalt rör det sig och drygt 90 språk. Rätten till tolk och tolkanvändningen De tio mest frekventa auktorise- ringsbara språken vid Migra- tionsverkets södra region . De tio mest frekventa icke aukto- riseringsbara språken vid Migra- tionsverkets södra region . Likheter och skillnader mellan länen Sammantaget är arabiska, bks, ryska och spanska de vanligaste tolk- språken. Arabiska står för av de , bks för samt ryska och spanska för . Det finns flera skillnader mellan länen – albanska som förekom- mer bland de tio mest frekventa språken i och finns inte bland de tio mest frekventa i . Polska är stort i och , men inte i . Kantonesiska finns med på tio-i-topp lista men saknas där för de övriga länen, finskan finns endast med bland de tio mest frekventa språken i . Spanska är mer frekvent i . Jämför vi med länen utanför storstadsområdena förekommer i princip samma språk, med undantag för kurmandji som inte fanns med bland de mest frekventa språken i storstadslänen. Bland de mest frekventa icke auktoriseringsbara språken i alla områdena förekommer dari, vietnamesiska, badinani oftast bland de tre toppspråken. Pashto tillhör de mest frekventa i län, men är inte lika vanligt i de andra områdena. Mongoliska finns mest i och . Rätten till tolk och tolkanvändningen punjabi förekommer enbart i och kirundi är mer frekvent utanför storstadslänen. I de fall det rör sig om ett förhållandevis lågt antal timmar (kring 1 000) är det svårt att dra några hållbara slutsatser om frekvensen och rangordningen. Ytterligare uppgifter från fler tolkförmedlingar kan raskt kasta om ordningen bland de språk med minst antal tim- mar. Urdu förtjänar att nämnas särskilt eftersom det finns möjlighet att auktorisera sig i språket, men ingen har gjort det. Det anlitades tolk i urdu i och över i . Uppgifterna från södra region visar att engelska och franska återfinns bland de mest frekventa tolk- språken. Förekomsten av engelska och franska kan förklaras av att de används som tredje språk i situationer där man saknar tolk i den asylsökandes modersmål. Samma språk som förekommer bland de icke auktoriseringsbara språken vid förekommer i storstadslänen och övriga län. 6 Tillgång till tolk I detta kapitel beskriver vi tillgången på tolkar, deras kompetens och Kammarkollegiets auktorisationsverksamhet. En översikt visar den geografiska fördelningen av auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens samt andelen tolktimmar som utförs av auktoriserade tolkar. Vidare berör vi kort sysselsättningsgraden och arbetsmarknadsvillkoren för tolkar. Dessa villkor tillsammans med invandringens utveckling har betydelse bl.a. för möjligheterna att rekrytera nya tolkar och möjligheterna för redan verksamma tolkar att försörja sig. 6.1Tolk – en heterogen yrkesgrupp När man talar om tolkar i allmänna ordalag förefaller de flesta uppfatta tolkar som en enhetlig grupp yrkesutövare med likvärdig utbildning och kompetens. Detta är en i grunden missvisande gene- ralisering. Tolkar är en i många avseenden heterogen grupp; allt- ifrån auktoriserade tolkar, varav vissa har speciell kompetens som rättstolk eller sjukvårdstolk, till tolkar som endast deltagit i folk- högskole- eller studieförbundsutbildningen. Titeln tolk är inte skyddad, vilket gör att vem som helst kan kalla sig tolk. Hur många verksamma auktoriserade och icke auktoriserade tolkar det sammantaget finns är mycket svårt att ange. Kammarkollegiet för ett register över tolkar med giltiga auktorisationer, därutöver finns inga andra register än de som varje tolkförmedling själv har hand om. De flesta kontakttolkar som är verksamma är inte aukto- riserade, och de har därför ingen skyddad titel och den utbildning de har gått har inte registrerats. Det finns ännu ingen statistik base- rad på yrket i SCB:s yrkesregister. Den yrkeskod där tolkar ingår skiljer inte på kontakttolkar, teckenspråkstolkar, konferenstolkar eller andra som arbetar med språktjänster. Överhuvudtaget före- ligger det en stor brist på statistik när det gäller antalet tolkar och tolkanvändningen i olika verksamheter. De uppgifter vi har om antalet tolkar härrör från Tolkförmed- lingsutredningen (SOU 2004:15) som uppskattade antalet verk- samma aktiva tolkar till ca 5 2002, varav drygt 4 000 var icke auktoriserade. Det är denna siffra vi utgår från i vår utredning. En av våra uppgifter är att beräkna behovet av tolkar både på kort och något . Sådana beräkningar är förknippade med en rad svårigheter. Som vi redogjort för i kapitel 5 finns flera faktorer som påverkar behovet av tolkar och tolkanvändningen och därmed är svåra att bedöma. Flyktingströmmar, EU-utvidgning och övrig invandring är faktorer där snabba förändringar påverkar behovet av tolkar på kort sikt. Andra beräkningsproblem beror på bristfälligt statistiskt underlag och svårigheter att prognostisera efterfrågan på tolkar för dem som bott i landet. Människors behov av språklig assistans i deras kontakter med myndigheter är dess- utom omöjliga att med större säkerhet uttala sig om. Utvecklingen de närmast föregående åren blir därför ofta styrande vid bedöm- ningen av efterfrågan. Akuta behov styr ofta rekryteringen av tolkar och därmed även behovet av utbildning. uppgick de godkända tolkarna till 215 och antalet auktorisationer ökade successivt till ca 700 . Av olika anledningar har antalet minskat , men tycks nu stiga igen. auktoriseras även teckenspråks- tolkar vid Kammarkollegiet. Antalet auktoriserade tolkar (auktorisationer) 1992–2004 * exklusive 6 teckenspråkstolkar. Källa: 2004:15, samt för Kammarkollegiets förteckning. Tabell 6.2 Antal auktorisationer och speciella kompetenser i de olika auktorisationsspråken . Teckenspråk är ej inkluderat Bosniska/kroatiska/serbiska (bks) Auktorisationerna fördelar sig på språken enligt tabell 6.2. I tabell 6.2 redovisas också antalet speciella kompe- tenser i rättstolkning och sjukvårdstolkning. I auktorisations- språken isländska och urdu saknas auktoriserade tolkar. En del tolkar har auktorisationer i mer än ett auktorisationsspråk. Antalet auktorisationer är alltså inte detsamma som antalet tolkar. Största antalet auktorisationer finns det i finska, spanska, bosniska/kroatiska/serbiska (bks) samt arabiska. Därefter kommer ett stort antal auktorisationer i persiska, polska och ryska. Antalet auktorisationer avspeglar till viss del invandringsvågorna; finska, spanska och jugoslaviska (numera auktorisationsspråket bosni- ska/kroatiska/serbiska) , persiska . 6.2.1Auktoriserade tolkar med speciell kompetens Av de auktoriserade tolkarna har 176 speciell kompetens som rättstolk fördelade på 21 språk. Rättstolkar är kvalificerade att arbeta i domstol och i andra juridiska sammanhang. Flest rätts- tolkar finns det i finska, spanska, bks och persiska. De 126 sjukvårdstolkarna har speciell kompetens när det gäller medicinsk terminologi m.m. De tre största språken är spanska, bks och finska. En del av tolkarna har såväl speciell kompetens som rättstolk (drygt 60 personer) och som sjukvårdstolk. Dessa finns framförallt i finska, spanska och persiska. Några har speciell kompetens i mer än ett språk.