sou · GTB3100d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta skulle kunna leda till en mängd Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning omprövningar och nya beslut, vilket går ut över de assistans- berättigades möjligheter till stöd och service och kan skapa admi- nistrativa merkostnader för staten, som knappast uppvägs av att hanteringen av förhöjd ersättning försvinner i detta alternativ. För- säkringskassans representanter tvivlade vidare på att särskilt många assistansberättigade över huvud taget skulle kunna hamna på en lägre ersättningsnivå än dagens timersättning. De varnade också för att en modell med differentierade schablonnivåer kan missgynna assistansberättigade som har svårt att göra sin röst hörd samt att assistansen skulle bli mindre flexibel. Till detta kommer andra möjliga effekter av alternativ 3 som är svåra att förutse i detalj. Bedömningarna av ersättningsnivåerna skulle t.ex. kunna komma att glida . Om de skulle tendera att glida mot de högsta nivåerna så kan resultatet bli kraftigt högre utgifter för stat och kommuner. Skulle bedömningarna å andra sidan glida mot de lägre nivåerna så kan det gå ut över de assistans- berättigades möjligheter att få stöd och service. Det finns också andra osäkra faktorer i sammanhanget. Det gäller bl.a. den assistansberättigades möjligheter att påverka hur de beviljade timmarna fördelas över dygnet, t.ex. till som höjer lönekostnaderna genom OB-tillägg. Vid en samlad bedöm- ning av alternativet med en differentiering av den schabloniserade timersättningen står det klart att det rör sig om en genomgripande förändring som inte kan motiveras med hänvisning till behovet av ökad uppföljning och kontroll. Om en sådan förändring genomförs av andra skäl, kräver den mer ingående förstudier och konsekvens- analyser än vad vi har haft möjlighet att genomföra i arbetet med detta delbetänkande. Endast tillgång till kontrolluppgifter för skatt och sociala avgifter Detta alternativ ger ytterst begränsade möjligheter till verklig uppföljning och kontroll. För att över huvud taget ha någon effekt kräver alternativet att en mycket omfattande uppföljnings- och revisionsverksamhet byggs upp inom , i synner- het när en reglering av vad assistansersättningen skall användas till träder i kraft. Vår referensgrupp för enskilda assistansanordnare har också särskilt pekat på att alternativ 4 ger ett alltför stort spelrum åt oseriösa assistansanordnare. Till skillnad från alternativ 1 och 2 Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning ges i det alternativet inga anvisningar om hur medlen skall fördelas mellan lön och övriga kostnader. Av de ekonomiska styrmedel som vi utrett svarar alternativ 2 bäst mot statens intresse av ökad uppföljning och kontroll av assistans- ersättning utan att leda till oönskade eller svårbedömda konsekvenser för den personliga assistansen i övrigt. Även om vi inte föreslår att en intern individuell redovisning skall vara ett villkor för utbetalning av assistansersättning, vill vi framhålla fördelarna med att assistansanordnare kan se och visa hur assistansersättningen används för varje enskild assistansberättigad. För den assistansberättigade kan möjligheterna till självbestäm- mande öka med en intern individuell redovisning, förutsatt att denne får tillgång till redovisningen. För assistansanordnare ger en sådan redovisning viktig kunskap om den personliga assistansen och kostnaderna för denna. Det senare visar inte minst erfaren- heterna från kommuner som utan större investeringar infört indi- viduell redovisning. Vi utgår från att fördelarna med en intern individuell redovisning skall göra att fler anordnare väljer sådana lösningar för sitt interna arbete – och gör dessa tillgänglig för de assistansberättigade – också utan att staten tvingar dem. 6.2Assistansersättning skall endast användas till kostnader för personlig assistans. Det behövs en generell reglering i lag om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Utan en tydlig sådan reglering kommer utbetalande myndigheter även i fortsättningen sakna möjlig- heter att agera i situationer där ersättningen används till annat än kostnader för personlig assistans. En generell reglering av vilka kostnader som får täckas med assistansersättning skall gälla oavsett om staten eller kommunen betalar ut ersättningen. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning som regeringen får meddela bör dock endast avse den statliga assistansersättningen. Det införs bestämmelser i och om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. 6.2.1Reglering i både LSS och RFV tar i sin rapport om skärpt kostnadskontroll inte upp behovet av en generell reglering av vilka kostnader som assistansersättning får användas till. Däremot föreslår RFV att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, enligt skall få möjlighet att meddela föreskrifter om vilka kostnader assistansersättningen får täcka. Vidare föreslår RFV att det i LASS-förordningen skall föreskrivas att får meddela föreskrifter om beräkningen av assistansersättningen och om vilka kostnader assistansersättningen får täcka. RFV föreslår att den lägsta nivån för lönekostnaderna skall regleras på det sättet och håller öppet för att ytterligare detaljregleringar kan behövas efter hand. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, skall kunna föreskriva vilka kostnader assistansersättningen får täcka. JO anser dock att utformningen av kontrollen i föreskrifter bör utredas ytterligare. Föreningen anser att man borde föreskriva i lag att assistans- berättigades hela individuella ersättning måste användas för köp av personlig assistans hos en assistansanordnare. Några remiss- instanser framhåller att frånvaron av förslag om reglering av den del av ersättningen som inte används till lönekostnader möjliggör fort- satt "missbruk" av assistansersättning. Ytterligare några remissin- stanser varnar för att en ingående detaljreglering kan leda till ökad administration och motverka de assistansberättigades möjligheter till självbestämmande. Vi bedömer att det behövs en generell reglering som omfattar både kommunalt och statligt finansierad assistans. Av regleringen skall framgå att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Att enbart reglera vissa användningar av den statliga assistansersättningen räcker inte för att säkerställa en ändamålsenlig användning av ersättningar för Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Utan en tydlig och generell reglering kommer utbetalande myndigheter även i fortsättningen att sakna möjlig- heter att agera i situationer, där ersättning för personlig assistans används till annat än kostnader för detta. Därmed skulle det ständigt finnas risk att det uppstår nya situationer som hotar att minska assistansreformens trovärdighet. Den formulering som finns i 1 § och som anger att lagen innehåller föreskrifter om ersättning av allmänna medel till vissa funktionshindrade för kostnader för personlig assistans ger inte tillräckligt stöd för en reglering hur assistansmedlen skall användas. Att enbart reglera detta i förordning eller på myndighetsnivå räcker inte heller. Som framgår av avsnitt 6.1.4 utgör en reglering av assistansersättningens användning grunden för utbetalande myndigheters uppföljning och kontroll av hur denna ersättning används, inklusive möjligheter att återkräva belopp som används felaktigt och stoppa utbetalning av fortsatt ersättning. Det är ange- läget att samma regel gäller all ersättning till personlig assistans från utbetalande myndigheter, dvs. oavsett om stat eller kommuner ansvarar för finansieringen. Vi föreslår därför att samma regel införs i LSS och . Med hänsyn till det kommunala självstyret föreslår vi inga ytterligare regleringar av den assistansersättning som kommunerna betalar ut. När det gäller den statliga assistansersättningen föreslår vi, i likhet med RFV, att regeringen skall kunna meddela föreskrifter om mer detaljerade bestämmelser om assistansersättningens användning. En generell reglering av hur ersättning för personlig assistans skall användas bör förenas med insatser som bidrar till att tydliggöra assistansanordnarens roll och ansvar. En sådan strävan går som en röd tråd genom våra förslag om tillsyn och tillstånd och bör även vara en del av strategin för ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Som framgår av avsnitt 6.4 föreslår vi därför att assistansersättning skall betalas ut direkt till den eller de anordnare som den assistansberättigade anger. Anordnaren, som är arbetsgivare för den assistansberättigades personliga assistenter, skall ansvara för att ta emot och hantera assistansersättningen på uppdrag av den assistansberättigade och enligt avtal med denne. Anordnaren skall också till redovisa till vad den statliga assistansersättningen använts samt kunna verifiera detta. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning 6.2.2Vilka kostnader omfattar regleringen av ? En bestämmelse om vad assistansersättning får användas till förut- sätter att personlig assistans kan definieras tillräckligt tydligt. Vi bedömer att det redan nu finns tydliga skrivningar i LSS och förarbetena för att en sådan reglering skall vara meningsfull. I avsnitt 4.2.1 återges relevanta avsnitt i förarbeten och texter från RFV/. En kostnad, som inte berörs i förarbetena eller i RFV:s beräk- ningar och rekommendationer, är överskottet i en verksamhet med personlig assistans. Överskott är en förutsättning för enskild verk- samhet, särskilt i företag. Dagens breda utbud av olika anordnar- typer och anordnare är bl.a. en följd av att det varit möjligt för vinstdrivande verksamheter att etablera sig som assistansanordnare. Det är viktigt att denna möjlighet bibehålls. Regeringen har inte heller i sitt uppdrag till RFV och direktiv till oss tagit upp frågan om att förbjuda överskott i verksamheter med personlig assistans. Däremot har regeringen efterfrågat förslag som leder till att mycket stora vinster förhindras. Att exakt fastställa hur stor vinst som en enskild assistansanordnare skall kunna göra är knappast möjligt. Med vårt förslag om en fastställd miniminivå för den del av ersätt- ningen som skall användas till lönekostnader kommer anordnarnas marginaler för vinster dock att begränsas till vad som kan anses vara rimligt (se avsnitt 6.3). Övrig ersättning skall användas till andra kostnader för personlig assistans,(se avsnitt 6.4). För att en kontantutbetalning från en assistansanordnare till en assistansbe- rättigad skall kunna ses som en kostnad för personlig assistans, måste den rymmas inom de kostnadsslag som beskrivs i avsnitt 6.4. I avsnitt 6.4 beskriver vi vilka kostnadsslag som alltid bör redo- visas av assistansanordnare. Vidare preciserar vi vilka löne- och lönebikostnader som alltid skall utgöra en viss minsta andel av assistansersättningen i nästföljande avsnitt. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning 6.3Huvuddelen av assistansersättningen reserveras för lönekostnader För en god uppföljning och kontroll över hur assistansersätt- ningen används behövs regler som anger hur denna ersättning skall fördelas mellan olika ändamål. En nivå för hur stor andel av assistansersättningen som minst skall användas till lönekost- nader bör fastställas. För anordnare som inte når upp till denna nivå blir det aktuellt att återbetala assistansersättning. Regeringen skall fastställa att av assistansersättningen skall användas till lönekostnader för personliga assistenter. Anordnaren skall redovisa lönekostnaderna för personliga assistenter kollektivt för samtliga assistansanvändare. Redovis- ningen görs en gång i samband med övrig redovisning. Den anordnare som vid redovisningen av lönekostnaderna för de personliga assistenterna inte når upp till denna fastställda lägsta nivå skall återbetala mellanskillnaden mellan faktiska lönekostnader och den nivå som fastställts. skall få kontrollera riktigheten i de uppgifter om löneläget som assistansanordnaren redovisat. Hur kontrol- len skall utföras får bestämma. skall på begäran av lämna upp- gifter rörande assistansanordnarens sammanlagda löne- kostnader för personliga assistenter respektive övrig personal. 6.3.1Effektivare uppföljning och kontroll samt möjlighet till bättre kvalitet Som framgått vill vi att uppföljningen och kontrollen av hur assistansersättningen används skall bygga på en reglering av vilka kostnader som ersättningen får täcka. Till denna reglering fogar vi i nästa avsnitt regler om hur assistansanordnare skall redovisa användningen av den statliga assistansersättningen. Denna redovis- ning skall, i enlighet med de bedömningar vi gjort, avse hela den assistansersättning som utbetalar till anordnaren för de assistansberättigade som anlitar denne. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Som också framgått menar vi att ett juridiskt ramverk måste kombineras med kraftfulla medel för att följa upp och kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen om vad assistansersättning får användas till. Vi bedömer att den bästa lösningen är en modell som anger att en viss lägsta andel av den statliga assistansersättningen skall reserveras för lönekostnader. Lönekostnader måste ofrånkomligen utgöra huvuddelen av kostnaderna för en personlig assistans av god kvalitet. På goda grunder kan därför en mycket stor andel av assistansersättningen reserveras till lönekostnader. Det gör det ekonomiska styrmedlet kraftfullt. I den utsträckning som styrmedlet påverkar assistansan- ordnarnas arbete blir det i första hand genom att öka trycket på att de personliga assistenterna får adekvata löner. En höjning av den genomsnittliga lönenivån hos anordnare, som avsätter en relativt liten andel av assistansersättningen till lönekostnader, bör i förlängningen leda till bättre kvalitet i den personliga assistansen. Vi föreslår en fastställd nivå för hur stor andel av assistansersätt- ningen som minst skall användas till lönekostnader. Denna nivå omfattar alla kostnader för personliga assistenter som kan hänföras till löner, löneförmåner och skattepliktiga ersättningar plus lag- stadgade och avtalsenliga försäkringar. Skillnaden mellan den lägsta nivån och kostnader som ligger under denna skall återbetalas av anordnaren. Fördelningen mellan lönekostnad och övriga kostnader bör bestämmas av regeringen i en förordning, eftersom de som är anordnare av personlig assistans planerar verksamheten utifrån vissa bestämda förutsättningar, som inte enkelt bör kunna ändras genom myndighetsbeslut. 6.3.2Vilken andel skall reserveras för lönekostnader? Inledningsvis vill vi betona att när vi i detta avsnitt talar om löne- kostnad avses inte bara lönen som betalas ut till den personliga assistenten utan även tillkommande lönebikostnader, såsom arbets- givaravgifter och olika former av försäkringar. I allmänna råd (RAR 2002:6, se vidare avsnitt 4.2.1) ges en beskrivning av lönekostnader för personliga assistenter. I stort instämmer vi i denna, med reservation för att endast skattepliktiga ersättningar skall omfattas och att lön under utbildning skall vara en lönekostnad. Dessutom föreslår vi att den Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning särskilda sjukförsäkringsavgiften skall ingå i lönekostnaden. Alla andra kostnader skall rymmas inom de kostnadsslag som redovisas i avsnitt 6.4. Genom att renodla lönekostnaden på detta sätt ges inget utrymme att ersätta löner med andra ersättningar än kontant- utbetalningar. En sådan renodling gör det också enklare att jämföra de lönekostnader, som anordnaren uppgivit, med faktiskt utbetalda lönekostnader. När skall kontrollera uppgifter om utbetalda löner, kan den därmed utgå från de löner och ersätt- ningar som anordnaren redovisat till . Dessa uppgifter finns på de kontrolluppgifter från arbetsgivare m.fl. som lämnas till på blankett KU 10 (se bilaga 14). Följande uppgifter från denna blankett skall ingå i utbetalda löner: olika skattepliktiga förmåner, övriga skattepliktiga ersättningar. Vilken nivå bör reserveras för lönekostnader? Som framgått har vi diskuterat lönekostnader med olika anordnare. Dessa har då uppgivit att kostnaderna ligger i närheten av av assistansersättningen, dvs. på den nivå som RFV angivit i sina allmänna råd (RAR 2002:6). Få har emellertid gjort några närmare studier kring detta. De redovis- ningar vi har tagit del av från olika anordnare, som representerar tre skilda avtalsområden, visar på stora variationer, där några ligger på en nivå för sina lönekostnader medan motsvarande andel för ett par anordnare uppgår till (Se avsnitt 4.2.1. Utifrån de uppgifter vi har tagit del av menar vi att Försäkrings- kassans/RFV:s beräkningar till viss del behöver justeras. Enligt vår mening är andelen på för lönekostnader för hög. Hur beräknar kostnaderna framgår av avsnitt 4.2.1. Dessa kostnader utgår från en fiktiv assistanstimme utifrån det avtal som gäller för Kommuner och Landsting. När vi har beräknat vilken nivå som bör reserveras för lönekost- nader, har vi utgått från två förhållanden. Dels de uppgifter som vi har fått från olika anordnare om hur stor andel av assistansersätt- ningen som lönekostnaderna representerar, dels lönestatistik över Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning avtalade löner för personliga assistenter. Vi har tagit del av upp- gifter om lönenivåerna i avtalen mellan och Kommuner och Landsting och mellan och Koopera- tionens . Därutöver har vi också tagit del av lönestatistik från assistenters arbetssituation (se avsnitt 4.2.3). Uppgifterna omfattar de dominerande avtalsområdena. När det gäller nivåerna för lönerna är det inte heller några stora skillnader. Våra beräkningar leder fram till att vi föreslår att lönekostnadens andel av assistansersättningen bör uppgå till . Denna andel motsvarar en genomsnittlig lön på löner. Detta är dock ingen fastställd lön, utan den kan vara både högre eller lägre beroende på avtal, OB och andra tillkom- mande lönekostnader. Vårt förslag innebär därmed inte att vi vill begränsa möjligheten till individuell lönesättning. Nivån är en genomsnittlig lön för alla assistenter hos en anordnare. Denne har också sin fulla rätt att betala både en högre och en lägre genom- snittlig lön. Vid en lägre nivå skall dock mellanskillnaden återbetalas till . Som framgår av avsnitt 4.2.3 finns det stora variationer i lönerna, både när det gäller arbetsgivare, ålder och region. Den nivå som anges ovan ligger något under de medianlöner som framgår av avtalen och rapporten. För den enskilde kan den totala lönen uppgå till ett högre belopp än den som avtalats, inte minst på grund av OB-ersättning. För att fördjupa våra kunskaper har vi jämfört konsekvenserna av olika lönenivåer hos en enskild assistansanordnare, vars löne- kostnadsandel ligger på med de faktorer som vi räknar med i lönekostnaderna. Med lönen avses all utbetald lön och lönebikostnader för personliga assistenter. Tabell 12 Följande faktorer ingår i lönekostnaderna vid denna beräkning Andel av schablonen i procent Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Tabellen nedan visar utfallet för tre olika lönenivåer, utifrån en schablon på . Andel av den schabloniserade timersättningen som används till lönekostnader vid olika lönenivåer Som framgår av avsnitt 6.1 är vårt syfte att skapa gränser för an- vändningen av assistansersättningen. Vi har funnit att det bästa verktyget för ökad uppföljning och kontroll är att reglera den post som utgörs av löner och lönebikostnader. Den gräns vi sätter måste utgöra en tydlig restriktion som den inte får slå ut seriösa anordnare. Vi bedömer, efter våra kontakter och beräkningar, att även vissa seriösa anordnare skulle ha svårt att fortsätta sin verk- samhet om miniminivån för lönekostnader regleras till av assistansersättningen. Därför föreslår vi att andelen för lägsta lönekostnader bör uppgå till . En sådan gräns bör vara tillräcklig för ökad uppföljning och kontroll. Genom vårt förslag och våra beräkningar vill vi också under- stryka att det är aktuellt att utgå från löner till vård- biträden vid diskussioner om de personliga assistenterna (jfr prop. 1992/93:159). är personliga assistenter en egen yrkesgrupp med egna kollektivavtal. Vilka löner bör omfattas? Under arbetets gång har vi diskuterat om löne- och lönebikostna- derna skall omfatta all anställd personal hos en anordnare. Det kan ibland vara svårt att dra en strikt gräns mellan att vara personlig assistent och arbetsledare. finns vissa risker med att inkludera löne- och lönebikostnader för en anordnares all personal. Låga löner för assistenter skulle i redovisningen kunna omfördelas till mycket höga löner för chefer och administrativ personal. Problemet vidgas av att det finns assistansföretag som också bedriver annan verksamhet än personlig assistans. Dessa företag skulle kunna låta assistansersättningen finansiera lönekostnader Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning som istället skall belasta den andra verksamheten. Mot denna bakgrund vill vi behålla begräsningen av lönekostnaderna till att endast omfatta personliga assistenter. I detta sammanhang vill vi framhålla att vissa arbetsledande uppgifter bör kunna utföras av personliga assistenter. Det handlar då om den arbetsledning som är direkt knuten till den enskilde assistansberättigade och som utförs av den assistans- berättigade själv. Sjuklön och andra löner för personlig assistans I lönekostnadsdelen ingår inte ersättning för sjuklön som en assistansanordnare fått från en kommun. Både enskilda assistans- anordnare och assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina assistenter skall redovisa den ersättning för sjuklön som de erhållit från kommunen. Den totala lönesumman skall minskas med dessa intäkter. Om en assistansanordnare erhåller ersättning från kommunen för personlig assistans, som ges enbart med stöd av LSS, skall löne- kostnaderna för dessa assistenter redovisas. Den totala löne- summan skall också minskas med dessa uppgifter. föreslår att får kontrollera till vilka kostnader assistansanordnaren använt ersättningen för personlig assistans. Hur kontrollen skall utföras får Försäkrings- kassan bestämma. Kommittén gör anordnaren skyldig att redovisa sin verksamhet på olika sätt, bl.a. genom att visa hur ersättningen använts. På så sätt kan anpassa kontrollen efter sina och anordnarens rutiner. Anordnaren är också skyldig att alltid kunna uppvisa hur ersättningen använts. Kontrollen av hur ersättningen använts kan ske på olika vis. För- säkringskassan har t.ex. möjlighet att göra stickprov hos en anordnare. Man kan också göra årliga kontroller av hur ersätt- ningen använts. För att skall kunna kontrollera i vilken omfattning en betalningsmottagande assistansanordnare mottagit sjuklön av kommunen får begära att få Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning sådana uppgifter av kommunen (jfr 20 kap. 9 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Vi vet att flertalet anordnare har ett genomsnittligt löneläge för personlig assistans som överensstämmer med eller överstiger av assistansersättningen. Det finns inga skäl för Försäk- ringskassan att genomföra generella kontroller av riktigheten i de uppgifter dessa redovisar om lönenivån. En möjlighet till kontroll av de löneuppgifter som anordnare redovisar till är att jämföra dessa med de upp- gifter som anordnare redan lämnar till om hur mycket lön anordnaren betalat ut till sina personliga assistenter. Med lön avses här alla beskattningsbara inkomster enligt vad som skall redo- visas på blankett KU10 (se bilaga 14). Det är viktigt att påpeka att samverkan med är en av flera kontrollmöjligheter. kan välja den metoden för kontroll lika väl som att enbart arbeta med de uppgifter anordnaren lämnat till kassan. En kontroll som utgår från de uppgifter anordnaren redovisat skulle också kunna kombineras t.ex. med den modell som innebär att får uppgifter av .