sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — b)dess uppfyllande av sina internationella åtaganden, i synnerhet i fråga om icke-användning av våld, även enligt internationell humanitär rätt som är tillämplig på inter- nationella och icke internationella konflikter, c)dess engagemang för icke-spridning och andra former av vapenkontroll och nedrustning, särskilt undertecknande, ratifi- cering och genomförande av relevanta konventioner om vapenkontroll och nedrustning enligt punkt b i kriterium ett. Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod I det andra stycket i kodens kriterium 8 åtar sig medlemsstaterna att beakta om köpet allvarligt skulle hindra den hållbara utveck- lingen i mottagarlandet. I det första stycket talas om förenlighet med landets tekniska och ekonomiska förmåga samt det önsk- värda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel. Inom för vapenexportkontroll, COARM, diskuteras innebörden av kriterium 8 och metoder för hur det bör tillämpas. Motsvarande kriterium om hållbar utveckling finns inte i riktlinjerna. Vapenexportens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel Medlemsstaterna kommer, mot bakgrund av informatio- nen från relevanta källor såsom , , samt OECD- rapporter, att beakta huruvida den tilltänkta exporten all- varligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagar- landet. De kommer i detta sammanhang att beakta mot- tagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter och även ta hänsyn till eventuellt bistånd från EU eller bilateralt bistånd. I en bilaga till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel räknas upp vilken materiel som är tillståndspliktig och därmed föremål för prövning utifrån riktlinjerna. I kodens tillämpningsbestämmelse 5 hänvisas till en framtida EU-förteckning över materiel. En sådan lista antogs 2000 och ersattes av en uppdaterad version. Skillnaderna mot den svenska listan är att EU:s lista anger materielslagen i större detaljeringsgrad samt inte delar in materiel i KS respektive ÖK. Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod Avslag (denials) I kodens tillämpningsbestämmelser 3 och 4 har medlemsstaterna gjort ett åtagande om att de skall underrätta varandra om sådana ansökningar för export som avslagits med hänvisning till ett eller flera av kriterierna i koden. Det engelska ordet för ett avslag är denial och att utfärda en denial innebär följaktligen att man i enlig- het med sitt åtagande informerar de andra medlemmarna om avslag enligt i koden fastställda bestämmelser. En medlemsstat, som är i färd med att pröva ett visst ärende, är skyldig att kontrollera om det har utfärdats en denial för en i huvudsak identisk export . För det fall det finns en denial och medlemsstaten inte också väljer att avslå ansökan skall den inleda ett samråd med den eller de medlemmar som med- delat tidigare avslag. Skulle medlemsstaten därefter bedöma att det ändå finns skäl att medge tillstånd är ett sådant beslut i överens- stämmelse med kodens regler. Medlemsstaten skall dock motivera sitt beslut för dem med vilka man samrått. Konsultationsproceduren syftar till harmonisering av tillämp- ningen genom grupptryck och transparens. Information om antalet denials, inklusive uppgifter om tilltänkt mottagarstat och krite- rium, offentliggörs i medlemsstaternas årliga rapport. Genom diplomatiska kanaler kommer medlemsstaterna att översända utförlig information om de licensansökningar som har avslagits i enlighet med uppförandekoden i fråga om krigs- materiel, tillsammans med en förklaring av varför ansökan har avslagits. Den information som skall överlämnas anges i form av ett utkast till formulär som återfinns i bilagan. Innan någon medlemsstat beviljar en licens som en annan medlemsstat eller andra medlemsstater har vägrat bevilja för en i huvudsak identisk transaktion kommer den först att sam- råda med den eller de medlemsstater som avslog licensansök- ningarna. Om medlemsstaten efter dessa samråd ändå beslutar att bevilja licens kommer den att underrätta den eller de medlemsstater som avslog ansökan (ansökningarna) och därvid utförligt förklara sina egna skäl. Beslutet att tillåta eller vägra överföring av någon krigs- materiel skall varje medlemsstat själv fatta. En ansökan om licens skall anses ha avslagits när medlemsstaten har vägrat att tillåta den faktiska försäljningen eller den fysiska exporten av den berörda krigsmaterielen, om försäljning i annat fall skulle ha ägt Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod rum, eller när den har vägrat att tillåta det relevanta avtalets ingående. För detta ändamål kan ett anmälningspliktigt avslag, i enlighet med nationella förfaranden, innefatta avslag på en ansökan om tillstånd att inleda förhandlingar eller ett nekande svar på en formell inledande förfrågan om en särskild beställning. Medlemsstaterna kommer att behandla sådana avslag och samråd konfidentiellt och de kommer inte att använda dem för att uppnå kommersiella fördelar. I uppförandekoden finns ytterligare sju tillämpningsbestämmelser. Dessa är emellertid inte av sådan karaktär att de behöver kommen- teras i en jämförelse med riktlinjerna. 5Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Utredningen har i sin översyn av riktlinjerna funnit ett behov av modernisering, vidareutveckling och förtydliganden. Vid sidan av ett fortsatt krav på tillstånd till export och internationellt samarbete utgår utredningens förslag från: de ändrade förutsätt- ningarna och motiven för export och samarbete; praxisutveck- lingen, framväxten av EU:s samarbete i exportkontrollfrågor, och då särskilt den gemensamma uppförandekoden; samt önsk- värdheten av största möjliga tydlighet i bestämmelserna. Hantering av krigsmateriel regleras i lagen (1992:1300) om krigs- materiel. Lagen säger att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan tillstånd. I begreppet utförsel ingår främst kommersiell export, men också överföringar från det svenska försvaret till ett annat land. Enligt lagen krävs även tillstånd att avtala med någon i utlandet om att upplåta eller överlåta tillverkningsrätt för krigs- materiel, liksom att utveckla krigsmateriel eller metod för fram- ställning av sådan materiel för eller gemensamt med någon i utlandet. Begreppet internationellt samarbete omfattar de två senare fallen. Beslut om tillstånd till export och internationellt samarbete av- seende krigsmateriel föregås i av prövning. Prövningen rör tekniska frågor, till exempel om företaget har skickat in en anbuds- underrättelse samt de politiska omständigheterna. har det i funnits riktlinjer för att vägleda det politiska ställningstagandet. Som beskrivits i kapitel 4 har riktlinjerna varit föremål för en successiv utveckling, dels formellt genom text- omarbetningar såsom skedde 1971 och 1993, dels genom tillämpningen av dem (praxisutvecklingen). Gällande riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlands- samverkan utarbetades under den senare delen av och Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna började gälla 1993. För att ha lång varaktighet och kunna anpassas till nya politiska förutsättningar har riktlinjerna utformats i all- männa ordalag och med möjligheter att göra undantag från huvud- reglerna om när export inte bör medges. Utredningen har i sin översyn av gällande riktlinjer utgått från att export och internationellt samarbete avseende krigsmateriel även fortsättningsvis skall vara tillståndspliktigt och att alla beslut skall föregås av en prövning som omfattar både tekniska och politiska frågor. Utredningen har på basis av sin kartläggning av ut- vecklingen på försvarsmaterielområdet, som sammanfattas i kapitel 3, funnit ett antal skäl till att vidareutveckla och modernisera rikt- linjerna. Dessa skäl, som redovisas i nästa avsnitt, har också utgjort utgångspunkter för översynen av riktlinjerna. Utredningen har funnit att gällande riktlinjer bör vidareutvecklas och moderniseras för att de även fortsättningsvis skall vara använd- bara som vägledande dokument för det politiska ställningstagandet. Utredningen har i arbetet med vidareutvecklingen och modernise- ringen av riktlinjerna utgått från de fyra punkter som redovisas nedan. Den första utgångspunkten är att förutsättningarna och motiven för export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel har förändrats avsevärt för svensk del. Detta beror på det omvälvande politiska förändringar i världen och dess konsekvenser för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Försvarsmateriel har blivit en integrerad komponent i det euro- peiska och transatlantiska samarbetet, i vilket deltar. Export och samarbete är dessutom allt viktigare som medel för att till- godose det svenska försvarets behov av materiel och kompetens. Detta återspeglas i aktuella försvarspropositioner och skrivelser, men inte i gällande riktlinjer. Den andra utgångspunkten är praxisutvecklingen. har regeringen, men också ISP, successivt utvecklat ny praxis. Detta har skett genom att pröva ärenden där gällande riktlinjer antingen inte ger tillräcklig vägledning eller där riktlinjerna har behövt omtolkas, till exempel för att överensstämma med aktuell utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och med internationella avtal. Praxisutvecklingen bör givetvis återspeglas i riktlinjerna. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna ytterligare tillämpningsutveckling, som följer av det internationella materielsamarbetet, är att de särskilda reglerna om produktidentitet som undantar tredjelandsexport från huvudreglerna behöver an- vändas allt oftare. För ärenden som kommer att bli vanliga behövs huvudregler snarare än undantagsregler. Den tredje utgångspunkten är framväxten av EU:s export- kontrollsamarbete. När den europeiska uppförandekoden för vapenexport antogs av ministerrådet 1998 innebar det att fick ett antal ytterligare principer och kriterier att ta hänsyn till vid prövningen av exporttillståndsärenden. Uppförandekoden har emellertid inte införlivats i det svenska regelverket för export- kontroll. Av både politiska och praktiska skäl anser utredningen att det i längden är ohållbart att den svenska exportkontrollpolitiken uttrycks i två skilda dokument och förordar därför att uppförande- koden och gällande riktlinjer integreras. En sammanföring av riktlinjerna och EU:s uppförandekod för- väntas dessutom förenkla kontakterna mellan och de övriga medlemsstaterna i exportkontrollfrågor, till exempel i fråga om underrättelser om denials (avslagna ansökningar) och ge större tyngd åt svenska förslag rörande uppförandekoden som läggs fram i för vapenexportkontroll. EU-anpassningen av riktlinjerna förväntas på motsvarande sätt även underlätta för försvarsindustrin i att etablera och genomföra internatio- nella materielsamarbeten. Den fjärde utgångspunkten är regeringens uttryckliga önskemål om att största möjliga tydlighet och öppenhet skall genomsyra exportkontrollpolitiken. Enligt utredningen kan gällande riktlinjer omarbetas så att en bredare allmänhet ges möjlighet att förstå deras innebörd. Nuvarande blandning av principiella villkor, ovillkorliga och villkorliga exporthinder, positiva och negativa presumtioner för olika länder och för olika materielslag ställer omfattande kun- skapskrav på den intresserade medborgaren. Det bitvis byråkratiska och ålderdomliga språket försvårar också läsbarheten. Frågan om tydlighet och öppenhet bör också ses i ljuset av önsk- värdheten att öka allmänhetens möjlighet att förstå de enskilda beslut som fattas utifrån riktlinjerna. Även personer som är involverade i ärendehanteringen kan, med samma information om den tilltänkta mottagaren för handen, ha skilda uppfattningar huruvida omständigheterna talar för eller emot tillstånd. Utredningens förslag till en ny struktur i riktlinjerna syftar till att framhäva de olika överväganden som beslutsfattaren måste göra. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna 5.1.1Om arbetet bakom förslaget Utredningen har kartlagt olika faktorer som påverkar den svenska exportkontrollen, inklusive riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan. Inför arbetet med kartläggningen kon- sulterade utredningen ett brett spektrum av intressenter som på olika sätt arbetar med exportkontrollfrågor: myndigheter, för- svarsindustri, experter och enskilda organisationer. En samman- fattning av kartläggningen publicerades som en PM under namnet Den svenska exportkontrollens sammanhang på utredningens hemsida . Denna PM har legat till grund för att ta fram de fyra utgångspunkter för översynen som redovisades ovan. Ett av utredningens mest krävande uppdrag är att sammanföra de två spår som de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod ut- gör. Utredningen har diskuterat olika alternativ för hur upp- förandekoden kan förankras eller införlivas i riktlinjerna. Det mest radikala alternativet skulle vara att ersätta gällande riktlinjer med uppförandekoden. Utredningen finner emellertid att detta inte vore lämpligt. Det finns fortsättningsvis anledning att markera vad som utgör svenska nationella bevekelsegrunder. Dessutom bedömer ut- redningen att det finns ett ökat behov av vägledning i situationer när en produkt som ett företag i tagit fram tillsammans med företag i ett eller flera andra länder skall exporteras till ett tredje land. I uppförandekoden behandlas inte sådana situationer. Det finns inga EU-anvisningar om att koden skall införlivas och än mindre hur detta bör göras. Tongivande medlemsstater som också är med i FA/LOI-samarbetet har gjort på olika sätt. har i sitt policydokument infogat kodens kriterier i det närmaste ordagrant, men lagt till ett stycke om att nationella intressen alltjämt fullt ut skall beaktas vid prövningen. kan sägas ha förankrat koden i sitt regelverk genom att göra den till en bilaga till sina nationella riktlinjer. verkar ha gjort något mittemellan det tyska och brittiska förfarandet. Även och anger nationella ingångsvärden för pröv- ningen i sina respektive riktlinjer. För att få klarhet i förutsättningarna för ett införlivande har ut- redningen gjort en jämförande analys av gällande riktlinjer och EU:s uppförandekod. Analysen, som redovisas i kapitel 4, pekar på både likheter och skillnader. Skillnaderna i sak – och när det kommer till tillämpningen av de avsevärt kortare riktlinjerna – är Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna emellertid inte större än att utredningen bedömer att koden och riktlinjerna kan sammanföras. Det bör här även noteras att upp- förandekoden utgör ett minimum av kriterier och bestämmelser samt att medlemsstaterna har rätt att tillämpa strängare nationella kriterier och regler. Mot bakgrund av ovanstående iakttagelser konstaterar utred- ningen att måste finna en egen modell för att införliva EU:s uppförandekod i riktlinjerna. En sådan modell utgår naturligen så- väl från gällande riktlinjer som från de av utredningen föreslagna utgångspunkterna för översynen. Det finns förenklat två sätt att integrera uppförandekodens bestämmelser och kriterier i rikt- linjerna. Det ena sättet innebär att man ord för ord för in koden i gällande riktlinjer utan att ändra något i övrigt. Nackdelen är att riktlinjerna skulle bli avsevärt längre än och förlora i tydlighet samt att man skulle få två olika kriterier beträffande mänskliga rättigheter, väpnade konflikter och så vidare. En variant på detta integrations- sätt är att föra in kodens kriterier ordagrant och ändra i gällande riktlinjer. Eftersom riktlinjerna är utformade som ett resonemang och deras principer och exporthinder refererar till var- andra skulle dock omfattande förändringar krävas. Man skulle också behöva ta ställning till om gällande riktlinjers eller kodens skrivningar, till exempel om mänskliga rättigheter, vore att föredra. En annan variant är att föra in sådana kriterier och bestämmelser som finns i koden men som inte finns i gällande riktlinjer. Det andra sättet är att föra in uppförandekodens bestämmelser och kriterier i sammanfattad form snarare än ordagrant. Fördelen är att riktlinjerna skulle bli kortare och tydligare än i de förut- nämnda fallen. Om koden integreras i sammanfattad form utan att ändringar görs i gällande riktlinjer uppstår problemet med dubbla kriterier för mänskliga rättigheter, väpnade konflikter osv. Om koden däremot integreras i gällande riktlinjer som ändringar görs i de skrivningar som sammanfaller uppkommer inte detta problem. Oavsett variant går det inte att undvika att skriv- ningar i riktlinjer och kod skiljer sig åt. Utredningen förordar att man för in uppförandekoden i sam- manfattad form och ändrar i gällande riktlinjer. Detta görs mot bakgrund av vikten av tydlighet och av rätt att även fortsättningsvis ha nationella riktlinjer. Tilltalande med de allmänna skrivningar som traditionellt kännetecknar riktlinjerna är att sådana inte behöver justeras kontinuerligt, till exempel om Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna uppförandekodens lydelser omförhandlas eller om internationella regimer tillkommer på exportkontrollområdet. Det är ofrånkomligt att formuleringarna i riktlinjer och kod inte blir identiska efter en integration som bygger på att sammanföra snarare än ersätta. Några övertygande skäl att inte föra samman kodens kriterier och riktlinjerna har inte framkommit under arbetets gång. Utfallet av förändringen beror på hur omsorgsfullt kodens kriterier integre- ras samt på om de föreslagna riktlinjerna kommer att tillämpas noggrant och konsekvent. Det faktum att vissa medlemsstater, som införlivat koden, exporterar till stater som sannolikt inte skulle godkänna som mottagare är inte heller ett skäl att avstå från att sammanföra riktlinjer och kod. Varje stats tillämpning måste ses i ljuset av dess historiska relationer, utrikespolitiska ambitioner, försvarsindustris betydelse i ekonomin, inhemska opinion, med mera. Parallellt med uppdraget beträffande EU:s uppförandekod har utredningen beaktat sina övriga uppdrag i förhållande till gällande riktlinjer. Utredningen delar regeringens uppfattning att den vikt som fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal stater inom de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska områdena bör tydliggöras i riktlinjerna. I detta syfte förordar ut- redningen att gällande skrivningar som innebär en positiv presum- tion för tillstånd som avser de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i och medlemsstaterna inom Europeiska Gemenskaperna uppdateras och lyfts fram. Utredningen har också studerat frågan om begreppen svensk respektive utländsk identitet fortsatt har relevans när det gäller tredjelandsexport. Slutsatsen är att så inte är fallet. Det ökande internationella samarbetet vid utveckling av försvarsmateriel, liksom internationaliseringen av försvarsindustrin, innebär att det för svensk del kommer att bli vanligt med produkter som saknar en övervägande nationell identitet. Utredningen har följaktligen valt att föreslå en annan typ av inriktning för prövningen. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid samarbetets ingående eller som blir kontroversiella under samarbetets genom- förande, bör bli föremål för konsultationer mellan och samarbetslandet eller samarbetsländerna. I sin översyn av gällande riktlinjer har utredningen beaktat de ändringsförslag som lade fram 1999 (SOU 1999:38). förslag att lägga till be- slut av som ett ovillkorligt exporthinder har Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna kunnat hanteras tillsammans med integrationen av uppförande- kodens första kriterium, som anger att medlemmarna inte bör tillåta export som strider mot bland annat ett EU-embargo. Utred- ningen instämmer i andra förslag att ur gällande riktlinjer lyfta ut bestämmelsen avseende folkrättsliga regler om export från neutral stat i krig. Skälen för att göra så diskuteras i nästa avsnitt. förslag att för- tydliga vad som avses med materiel med samband till en tidigare beviljad leverans berörs i diskussioner kring skrivningar om leve- ranssäkerhet. Utredningen har i enlighet med sina direktiv övervägt att göra rapportering till FN:s vapenregister till ett kriterium för försvars- materielexport. Ett sådant kriterium förväntas göras till ett under- kriterium i EU:s uppförandekods sjätte kriterium som ett resultat av medlemsstaternas revidering av koden. Utredningen har följakt- ligen kunnat hantera frågan i arbetet med att integrera kodens kriterier i riktlinjerna. I enlighet med sina direktiv har utredningen även övervägt ett demokratikriterium, men avråder från att införa ett sådant i riktlinjerna av skäl som diskuteras i nästa avsnitt. Därutöver har utredningen i sitt arbete vägt in två faktorer som inte omnämns i direktiven. Den första är den antagna svenska politiken för global utveckling. utrikesutskott behandlade denna fråga under /04 (bet. 2003/04:UU3) och enskilda utskottsledamöter har gjort utredningen uppmärksam på dess fattigdoms- och utveck- lingsaspekter. Utredningen har ansett det lämpligt att väga in dessa aspekter i samband med integrationen av uppförandekodens åttonde kriterium, som tangerar frågan om den hållbara utveck- lingen i mottagarlandet. Den andra faktorn som utredningen upp- märksammats på är ett åtagande som gjorde vid konferens för Internationella röda korset. Åtagandet innebär att skall undersöka förutsättningarna för att göra mottagarens respekt för internationell humanitär rätt till ett kriterium för för- svarsmaterielexport. En snarlik bestämmelse finns i uppförande- kodens sjätte kriterium och det svenska åtagandet har därför också kunnat hanteras i arbetet med att integrera kriterier och riktlinjer. Bilden nedan är en principskiss över utgångspunkterna för arbetet bakom utredningens översyn av gällande riktlinjer (se 5.1). Den streckade linjen illustrerar det avsedda utfallet av ut- redningens förslag till riktlinjer. Av skissen framgår också att krite- Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna rierna i EU:s uppförandekod återfinns i varierande grad i gällande riktlinjer. Principskiss över metod för att integrera riktlinjer och kodens kriterier 5.2Indelning av riktlinjer i principer och kriterier Utredningen föreslår att riktlinjerna delas in i principer respektive kriterier. I gällande riktlinjer finns olika benämningar på riktlinjer: grundläggande principer, ovillkorliga hinder och villkorliga hinder. Benämningarna centralt villkor och de angivna grundläggande kriterierna förekommer också i gällande riktlinjer. Förslaget syftar till att ge riktlinjerna en mer stringent struktur, men också till att göra det lättare att diskutera och referera till enskilda riktlinjer. Avsikten är vidare att öka medborgarnas möjligheter att identifiera vilka överväganden som beslut vilar på. Precis som kommer dock vissa ärenden att vara relativt enkla att avgöra, medan andra kommer att kräva omfattande prövning och samråd med EKR. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna I detta avsnitt redogör utredningen för sina överväganden bakom formuleringarna av principerna. Det finns ett svenskt intresse av att kunna exportera försvars- materiel och även av att samarbeta med vissa andra länder kring utveckling och tillverkning av sådan materiel. I såväl gällande riktlinjer som lagen (1992:1300) om krigsmateriel definieras detta intresse som säkerhets- och försvarspolitiskt. Intresset balanseras mot behovet av att inte medge tillstånd när den tilltänkta exporten eller det tilltänkta samarbetet strider mot principerna och målen för utrikespolitik. I gällande riktlinjer uttrycks detta enligt följande: Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan