sou · GTB340 · 2006-01-01 00:00:00 — Trots att den nuvarande svenska minoritetspolitiken gällt råder det allt jämt stor okunskap när det gäller syftet med mino- ritetspolitiken och minoritetslagstiftningen, dels hos samhällets representanter som skall implementera konventionsåtagandena, dels hos de nationella minoriteterna. Det förekommer även en sammanblandning mellan integrationspolitikens och minoritetspo- litikens syften. Tanken är inte att stöd för minoritetsspråken skall ges tills minoriteterna lärt sig behärska svenska tillräckligt bra. Tanken är i stället att de nationella minori- tetsspråken är en del av det svenska samhället och de därför har ett kulturellt och historiskt värde för . Minoritetsspråken skall därmed ges det stöd och det utrymme som behövs för att språken skall kunna fortleva i det svenska samhället som en na- turlig del därav. Genom att höja statusen och närvaron av minori- tetsspråken i samhället främjas de nationella minoritetsspråkens fortlevnad i . 3.3Europarådets konventioner rörande minoriteter Utgångspunkten för den nuvarande svenska minoritetspolitiken är således folkrättsliga åtaganden enligt två konventioner rörande minoriteter. Varje medlemsstat väljer själv om man vill ratificera minoritetskonventionerna. Konventionstex- terna och en sammanställning av de av ratificerade punk- terna i minoritetsspråkskonventionen återfinns som bilagor till detta betänkande. Rörande definition av begreppet nationell minoritet i konven- tionerna hänvisas även till avsnittet 2 ovan. åtaganden rörande nationella minoriteter I det följande ges en kortfattad beskrivning av bestämmelserna i minoritetskonventioner. Konventionerna behandlas var för sig. 3.3.2Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter ramkonvention godkändes av minister- kommitté . Konventionen öppnades för un- dertecknande och trädde i kraft . har 42 stater undertecknat konventionen. ratificerade konventionen och konven- tionsåtagandena trädde i kraft . har valt att ratificera konventionen för samtliga fem nationella minoriteter. Konventionens syfte är enligt inledningen att skydda nationella minoriteters fortlevnad. Undertecknande stater avser att: ett pluralistiskt och i sann mening demokratiskt samhälle inte endast bör respektera den etniska, kulturella, språkliga och religiösa identite- ten för varje person som tillhör en nationell minoritet utan även skapa lämpliga förutsättningar för att göra det möjligt att uttrycka, bevara och utveckla denna identitet. Ramkonventionens bestämmelser kan indelas i en inledning (pre- ambeln) och fem sektioner enligt följande: Del I (artikel 1–3): grundläggande principer Del II (artikel 4–19): en uppräkning av åtaganden på olika sakom- råden Del III (artikel 20–23): tolknings- och tillämpningsbestämmelser Del IV (artikel 24–26): övervakningsmekanismen Del V (artikel 27–32): undertecknande och ratificering Artikel 4 i ramkonventionen stadgar att all diskriminering på grundval av tillhörighet till en nationell minoritet är förbjuden. Undertecknande stater åtar sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kultu- rella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majo- ritetsbefolkningen. Staterna åtar sig vidare att främja de nationella minoriteternas möjligheter att bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de vä- sentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, åtaganden rörande nationella minoriteter traditioner och kulturarv (artikel 5). Konventionens åtaganden är således vidare i sin omfattning än minoritetsspråkkonventionens bestämmelser, vars syfte är att skydda och utveckla minoritetssprå- ken. Vidare anges i artikel 5.2 att åtgärder, som syftar till att tvångsassimilera personer som tillhör nationella minoriteter, är ut- tryckligen förbjudna. Konventionen innehåller en rad bestämmelser som garanterar minoriteter en rad grundläggande mänskliga rättigheter och frihe- ter: bl.a. skydd från diskriminering, fientlighet och våld (artikel 6.2), mötes-, förenings-, yttrande-, tanke-, samvets- och religions- frihet (artikel 7 och 8), åsikts- och yttrandefrihet på det egna språ- ket (artikel 9). Beträffande språk stadgas att enskilda skall ha rätt att fritt få an- vända sig av minoritetsspråket i privata och offentliga sammanhang (artikel 10.1). Vidare anges att: Ramkonventionen, artikel 10.2 I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om dessa personer begär detta och om en sådan begäran motsvarar ett verkligt behov, sträva efter att så långt som möjligt säkerställa att de förutsättningar finns som skulle göra det möjligt att använda minoritetsspråket i umgänget mellan dessa personer och förvaltningsmyndigheterna. I detta stadgande finns således uttryckligt konventionsstöd för att tillskapa s.k. förvaltningsområden för användandet av minoritets- språk i offentliga sammanhang. Frågan om förvaltningsområden diskuteras närmare i avsnitt 4. Konventionen innehåller bestämmelser rörande utbildning (arti- kel 12 och 13). Staterna skall vidta åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet för att främja kunskapen om nationella mino- riteter bland majoritetsbefolkningen, bereda möjligheter till lärar- utbildning och tillgång till läroböcker, främja minoriteters tillträde till utbildning samt tillerkänna minoriteter rätt att inrätta och driva egna enskilda utbildningsinstitutioner. Den som tillhör en nationell minoritet har rätt att lära sig sitt minoritetsspråk (artikel 14.1). Vidare anges att: Ramkonventionen, artikel 14.2 I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om det finns tillräcklig efterfrågan, sträva efter att så långt som möjligt och inom ramen för sina respektive utbildningssystem säkerställa att den som tillhör dessa åtaganden rörande nationella minoriteter minoriteter har tillfredställande möjligheter till undervisning i mino- ritetsspråket eller till undervisning på detta språk. I artikel 15 anges att nödvändiga förutsättningar skall skapas för att nationella minoriteter effektivt skall kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, sär- skilt sådana som berör dem. Konventionen innehåller även bestämmelser om övervakning av genomförandet av åtagandena. Övervakningssystemet berörs när- mare i avsnitt 5. 3.3.3Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk Konventionen, som även kallas minoritetsspråkskonventionen, öppnades för undertecknande och trädde i kraft . har 17 stater undertecknat konven- tionen. Huvudsyftet med minoritetsspråkkonventionen är kulturell. Av inledningen till stadgan framgår bl.a. att undertecknande stater an- ser att värnandet om historiska landsdels- och minoritetsspråk bi- drar till att upprätthålla och utveckla kulturella rikedom och traditioner. Vidare anges att rätten att använda landsdels- eller minoritetsspråk i det privata och offentliga livet är en omistlig rät- tighet. tolkade syftet enligt följande: Genom att skydda och främja historiska landsdels- eller minoritets- språk som av hävd talas i vill man bidra till att bevara och ut- veckla mångkulturella arv och flerspråkighet inom nations- gränserna.16 I inledningen till konventionen anges också att avsikten med kon- ventionen inte är att stödja minoritetsspråken på bekostnad av de officiella språken inom staterna. Minoritetsspråkskonventionens bestämmelser kan indelas i en inledning (preambeln) och fem sektioner enligt följande: Del I (artikel 1–6): definitioner, val av åtagandenivå Del II (artikel 7): övergripande mål och principer åtaganden rörande nationella minoriteter Del III (artikel 8–14): en uppräkning av åtaganden på olika sakom- råden Del IV (artikel 15–17): övervakningsmekanismen Del V (artikel 18–23): undertecknande och ratificering Enligt minoritetsspråkskonventionen krävs det att ett landsdels- eller minoritetsspråk skall ha använts av hävd i ett visst territo- rium inom en stat (s.k. historisk geografisk anknytning) av med- borgare i staten, och att språket skall skilja sig från det officiella språket. Vidare skall språket talas av ett tillräckligt stort antal per- soner så att det motiverar olika åtgärder för skydd och främjande (artikel 1). Invandrarspråk och dialekter av landets majoritetsspråk anses falla utanför definitionen. Om ett språk inte skulle uppfylla kravet på historisk geografisk anknytning är det att betrakta som ett territoriellt obundet språk. För territoriellt obundna språk är skyddet allmännare och mindre omfattande. Undertecknande stater förbinder sig dock att beakta gruppens behov och önskemål och respektera gruppens tra- ditioner och egenart (artikel 7.5). Varje stat kan välja vilka nationella minoritetsspråk som skall skyddas under konventionen och nivån på detta skydd. I artikel 2 anges att varje stat förbinder sig att tillämpa bestämmelserna i del II på alla landsdels- eller minoritetsspråk som motsvarar definitio- nen i artikel 1. För vart och ett av språken förbinder sig parterna att tillämpa minst 35 punkter eller stycken bland bestämmelserna i del III i stadgan, däribland minst tre från vardera artikel 8 och 12 och en vardera från artikel 9, 10, 11 och 13. har valt att betrakta samiska, finska och meänkieli som språk med historisk geografisk bas (landsdels- eller minoritets- språk) och dessa språk omfattas av bestämmelserna i del II och III. chib och jiddisch betraktas som territoriellt obundna språk och ges därför skydd under bestämmelserna i del II. I propositio- nen angavs: Regeringens förslag och bedömningar i denna proposition innebär att helt kommer att kunna uppfylla minoritetsspråkskonven- tionens del II för minoritetsspråken. I del III kommer att kunna uppfylla 46 punkter eller stycken för samiska, 46 punkter eller stycken för finska och 43 punkter eller stycken för meänkieli. Reger- ingen har också gått längre än vad konventionen kräver genom åtgär- åtaganden rörande nationella minoriteter der som innebär att vissa punkter och stycken i del III tillämpas även på de territoriellt obundna språken chib och jiddisch.17 I propositionen preciseras inte närmare vilka punkter eller stycken i del II som tillämpas på chib och jiddisch. Det kan även noteras att i faktablad rö- rande den nationella minoritetspolitiken anger att minoritetspoliti- ken skall få genomslag i hela landet: För att målet med minoritetspolitiken skall kunna förverkligas krävs att samtliga nationella minoriteters behov och intressen beaktas i alla delar av landet och på alla nivåer i samhället. Det gäller såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting.18 Detta innebär att principerna i artikel 7 skall beaktas i hela landet och inte endast i de nuvarande förvaltningsområdena. Bestämmel- sen måste även läsas ihop med artikel 5 i ramkonventionen, som ju gäller i hela landet, där det anges: Parterna åtar sig att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter skall kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Minoritetsspråken i måste sålunda ges skydd och stöd i hela landet. Denna slutsats stöds även av regeringens uttalande till i den andra rapporten rörande tillämpningen av mino- ritetsspråkkonventionen, : For the goals of the minority policy to be accomplished it is required that all needs and interests of the national minorities are considered in all parts of the country and at all levels in society. That applies to Governmental authorities as well as local and regional authorities. Me- asures have been taken to increase the knowledge of the minority po- licy and to discuss how the policy can be implemented in different le- vels of society, especially at the local level.19 1998/99:143 s 36 18Justitiedepartementets faktablad Nationella minoriteter och minoritetsspråk – En sam- manfattning av regeringens minoritetspolitik, 19Swedish Report on for Regional or Minority Languages, Sceond Periodical Report presented in accordance with Article 15 of the Charter, åtaganden rörande nationella minoriteter 3.4Förverkligande av mänskliga rättigheter Existensen av mänskliga rättigheter uppfattas av de flesta som en självklarhet och vi ifrågasätter knappast innehållet i sådana rättig- heter. Lika självklart kan det tyckas att dessa typer av rättigheter faktiskt omsätts i praktiken och att människor kan nyttja de rättig- heter som tillkommer dem. Det förhållandet att vi i har lag- stiftning som förbjuder visst handlande eller att vissa särskilt vik- tiga intressen skall beaktas i olika sammanhang är dock inte en ga- ranti för att dessa normer omsätts i praktiken. För att få till stånd en större medvetenhet i dessa frågor har re- geringen tagit fram en Nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanens syfte är följande: Målet för regeringens långsiktiga strävanden är att säkerställa full re- spekt för de mänskliga rättigheterna, ökad kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna samt bättre samordning av arbetet med att främja mänskliga rättigheter.20 I skälen för regeringens bedömning anges: är bundet av olika konventioner som tillförsäkrar enskilda olika rättigheter gentemot statsmakten. Dessa rättigheter berör olika samhällsområden och anger vilka normer som statsmakten måste hålla sig inom. Den bakomliggande tanken med att upprätta en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna är således att det är sta- tens ansvar att de mänskliga rättigheterna respekteras och tillgodoses. I första hand ligger ansvaret hos varje stats regering, men även den statliga och kommunala förvaltningen har ett ansvar.21 Den statliga och kommunala förvaltningen har således ett ansvar för att de mänskliga rättigheterna respekteras och tillgodoses. En central del i förvaltningspolitiken, och i det utvecklingsarbete som pågår i statsförvaltningen, är att sätta medborgarna i fokus och så långt möjligt anpassa den statliga verksamheten till medborgarnas behov. Statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående och medborgarna skall ges tillfälle till dialog och möj- ligheter att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. Alla medborgare med särskilda behov skall ha likvärdig tillgång till de tjänster som erbjuds och till offentlig information. Inte minst för att bättre tillgodose grupper med särskilda behov är det angeläget att ut- veckla den direkta dialogen med medborgarna. 20Regeringens skrivelse 2001/02:83: En nationell handlingsplan för de mänskliga rättig- heterna, , s 5 21Regeringes skrivelse 2001/02:83 s 5 åtaganden rörande nationella minoriteter Regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder för att öka kompeten- sen om mänskliga rättigheter hos de statliga myndigheterna samt att göra myndigheternas roll och ansvar tydligare. Om internationell kri- tik uttalas mot i någon form måste detta noggrant följas upp på myndighetsnivå. För att tydliggöra myndigheternas ansvar vad avser mänskliga rättigheter överväger regeringen att för myndigheter med särskilt ansvar för mänskliga rättigheter ytterligare uppmärksamma dem på deras ansvar.22 Regeringen uppmärksammar särskilt kommunernas och landsting- ens roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna: Många av de fri- och rättigheter som förpliktat sig att garantera förverkligas genom arbete som sker på nivå. För flera olika verksamheter av betydelse för ekonomiska, sociala och kulturella rät- tigheter är kommunen och huvudman. En del av utbild- ningsväsendet är kommunalt och flera olika sociala rättigheter till- kommer den enskilde på grundval av beslut av kommunen eller lands- tinget. Många beslut fattas av tjänstemän på delegation. Kommunernas och landstingens roll för att förverkliga de mänskliga rättigheterna är viktig. Deras praktiska handhavande av en rad frågor är av betydelse och kan i vissa fall vara avgörande för om som stat kan leva upp till sina förpliktelser på flera områden. Kommunerna och landstingen har därför en viktig roll och ett stort ansvar för att skall kunna leva upp till de krav som följer av internationella konven- tioner.23 Regeringen påpekar särskilt betydelsen av kommunala handlings- planer: Genom kommunala handlingsplaner kan det konkreta arbetet som äger rum på nivå kopplas samman med mänskliga rättighe- ter. Andra metoder för att koppla samman den kommunala verksam- heten med skyddet för de mänskliga rättigheterna är att anordna kon- ferenser med teman som rör mänskliga rättigheter. Sådana temadagar kan innebära att mänskliga rättigheter ges en ökad profil i det konkreta arbetet.24 Bland prioriterade områden i arbetet med mänskliga rättigheter an- ger regeringen bl.a. de nationella minoriteterna. För att öka kun- skaperna om mänskliga rättigheter och de nationella minoriteterna har anordnat tre regionala konferenser25 rik- 22Regeringes skrivelse 2001/02:83 s 34 23Regeringes skrivelse 2001/02:83 s 35 24Regeringes skrivelse 2001/02:83 s 36 25Alla har rätt konferenser, , , åtaganden rörande nationella minoriteter tade till kommuner, landsting samt vissa statliga myndigheter. Re- geringen har även aviserat att konferenserna skall följas upp genom ytterligare insatser riktade till kommunerna. I den utvärdering som gjorts av rörande den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter konstate- ras att det är viktigt att det blir en fortsättning på konferenserna: En risk med sådana konferenser är att förstås att det är de redan intres- serade som kommer. Det behöver inte vara en nackdel om deltagarna ges instrument att föra budskapen vidare i sina miljöer. Klart är att det finns behov av markering från ledande kommunalpolitiker och tjäns- temän att detta är ett viktigt område.26 De sakfrågor som var prioriterade i den förra handlingsplanen bör också tas upp i nästa plan. I nästa handlingsplan bör konkreta åt- gärder tas upp.27 lämnar en del rekommendationer inför arbetet med framtagandet av en ny handlingsplan för mänskliga rättigheter. Han konstaterar att det faktum att det finns en hand- lingsplan uppfattas som en signal om att detta är ett prioriterat om- råde: För att arbetet med en kommande handlingsplan ska bli meningsfullt och ge resultat måste rättigheterna ges utrymme i den politiska proces- sen och medel ställas till förfogande för målens uppfyllande. Detta är en trovärdighetsfråga. När det gäller mänskliga rättigheter finns föga utrymme för ett gap mellan ord och handling.28 Han anför vidare: Primärkommunernas och landstingens roll för att skydda och främja rättigheterna är viktig – men inte tydligt definierad. Kommunerna är skyldiga att respektera de internationella normer som ställt sig bakom. slår vi i vakt om det kommunala självstyret, vilket gör att mer konkreta åtgärder för att främja rättigheterna inte kan dikteras av centralmakten. Detta dilemma kräver nya grepp som uppmuntrar beslutsfattare också på nivå att bidra till den nationella politiken för rättigheterna. Vi noterade att många kommu- ner på eget initiativ ligger långt framme och har antagit lokala planer för att skydda vissa rättigheter, medan andra kommuner släpar efter. Det är därför viktigt att företrädare för kommunerna konsulteras un- der utarbetandet av nästa handlingsplan och att ut- 26Thomas och : Bra början, men bara en början – En utvär- derande kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, , s 31 27Hammarberg (2005) s 33 28Hammarberg (2005) s 49 åtaganden rörande nationella minoriteter arbetar förslag om hur enskilda kommuner ska kunna få stöd för ut- bildning av personal om hur mänskliga rättigheter konkret ska kunna främjas. Det tycks vara en utmaning inför det fortsatta arbetet att pla- nera och säkerställa effektiva åtgärder för rättigheter på alla nivåer i vårt samhälle.29 Arbetet med att förverkliga mänskliga rättigheter måste således fortsätta. I det ingår arbetet med att öka kunskaperna om mänsk- liga rättigheter och även åtaganden rörande nationella mi- noriteter. I avsnitt 4 kommer behandlas implementeringen av mi- noritetskonventionerna och i det sammanhanget kommer kommu- nernas centrala roll i sammanhanget att bli mycket tydlig. Värnandet av de nationella minoriteterna, deras språk och kultu- rer är en del av arbete med mänskliga rättigheter. Mänskliga rättigheter måste också omsättas i praktiken. Det är inte acceptabelt att rättigheter inte kan nyttjas på grund av bristande implementering. Ratificeringen av konventioner rörande mino- riteter innebär att åtagit sig att främja de nationella mi- noritetsspråken genom aktiva åtgärder i syfte att skydda språ- ken. De nationella minoriteterna i har därmed getts en rätt till det egna språket och den egna kulturen. Enskilda individer som tillhör nationella minoriteter har rätt att använda det egna språket i vissa angivna situationer. Statusen på de nationella minoritetsspråken skall höjas genom att minori- tetsspråken kan användas i vissa offentliga sammanhang. Rätten att få använda minoritetsspråket är inte beroende av om den en- skilde individen behärskar svenska. Kommunala och statliga myndigheter har ett ansvar för att åtaganden rörande nationella minoriteter beaktas vid beslutsfattande och att intentionerna förverkligas. Den svenska staten har åtagit sig att främja minoritetsspråkens och kulturernas fortlevnad genom aktiva åtgärder. Enligt min mening räcker det således inte att lovat att beakta mi- 29 (2005) s 52 åtaganden rörande nationella minoriteter Åtagandena rörande nationella minoriteter måste förverkligas i det svenska samhället på alla beslutsnivåer. Budskapet om internationella åtaganden måste föras vidare till alla politiska nivåer och ett förhållningssätt som beaktar de na- minoriteternas behov måste, enligt min mening, på ett tyd- ligt sätt komma att genomsyra den fortsatta svenska minoritetspo- litiken. De nationella minoriteternas särställning och särskilda be- hov måste således komma till uttryck på en rad politikområden som berör språkens och kulturernas fortlevnad. Genomförandet av minoritetspolitiken och implementeringen av konventions åtagandena är den centrala frågan i arbetet med de na- minoriteterna. Det råder en diskrepans mellan lagstiftning- ens garantier rörande minoritetsspråk och de nationella minorite- ternas reella möjligheter att fullt använda sig av dessa rättigheter. Ytterst handlar detta om hur man omsätter mänskliga rättigheter i praktiken och att det kan finnas ett glapp mellan lagstadgade rät- tigheter och möjligheten att nyttja dess rättigheter. 4Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter har genom att ratificera konventioner om mi- noritetsskydd åtagit sig specifika skyldigheter gentemot de natio- nella minoriteterna. är som stat skyldig att genomföra de angivna åtagandena och aktivt verka för att intentionerna i kon- ventionerna förverkligas. Den svenska staten är därmed ansvarig för att individer som tillhör de angivna minoriteterna kan nyttja de i konventionerna angivna rättigheterna även på det lokala planet. För att inkorporera konventionsåtagandena i svensk rätt infördes två nya lagar rörande rätten att använda vissa av minoritetsspråken, nämligen samiska, finska och meänkieli.1 Notera att inga lagstift- ningsåtgärder vidtogs rörande chib och jiddisch. De delar av konventionsåtagandena som rör utbildningsfrågor, med undantag av förskola, ansågs redan reglerade i de befintliga svenska skolförfattningarna och ny särreglering behövdes därför inte på det området. När man talar om minoritetspolitiken glöms det ofta bort i sammanhanget att skolfrågor således regleras i andra författningar. Denna reglering i skolförfattningar är dock av central betydelse för åtagandena gentemot de nationella minorite- terna och de minoritetspolitiska målen och måste således beaktas i sammanhanget.