sou · GTB310d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Sedan en inlärningsperiod passerat kan skäl eventuellt finnas för enbart en eller ett fåtal auktioner per åtagandeperiod varvid det kostnadskrävande innehavet av ett nu större antal utsläppsrätter kan finansieras delvis av staten och/eller med hjälp av kapitalmark- naden. Framställningen inleds med en beskrivning av hur konsekvenserna av gratistilldelning och auktionering av utsläppsrätter skiljer sig åt med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet, fördelnings- effekter och inverkan av olika politiska faktorer (avsnitt 1).2 I avsnitt 2 redogörs för effekterna av om skulle auktionera en större andel utsläppsrätter än omvärlden. Kriterier för utform- ningen av ett auktionssystem behandlas i avsnitt 3. 1Konsekvenser av gratistilldelning och auktionering av utsläppsrätter Den jämförelse som här skall göras mellan fallen då staten säljer utsläppsrätter (via auktion eller direkt på en existerande internatio- nell utsläppshandelsmarknad, i fortsättningen enbart diskuterad som en auktion3) och då de delas ut gratis utgår från två antaganden om vad som är centrala mål för statsmakterna: 1.samhällsekonomisk effektivitet, dvs. givet existerande politiskt bestämda restriktioner skall det inte gå att göra omallokeringar i ekonomin så att någon får det bättre utan att andra får det sämre enligt deras egna värderingar; och 2.fördelningsmål, dvs. det skall inte gå att göra realinkomst- omfördelningar som en majoritet i skulle föredra. En förutsättning är givetvis att den lösning som når längst i att tillfredställa sådana önskemål också går att genomföra, dvs. att den inte blockeras i eller . Eftersom effektivi- tetsmål och fördelningsmål liksom olika fördelningslösningar kan behöva vägas mot varandra så kommer prövningen av genomför- barheten att vara näst intill automatiskt inbyggd i frågans behand- ling inom regering och ev. samarbetspartier samt . 2Utsläppsrätter är den term som blivit mest använd i och den används därför också här. Den anglosaxiska termen emission permits, utsläppstillstånd, som ur flera synpunkter är mer adekvat, används i det följande endast i samband med begreppet skyldighet. De anläggningar/företag som har att täcka sina utsläpp med utsläppsrätter sägs alltså vara tillståndsskyldiga. 3De två alternativen kan väntas ha samma effekter i flertalet relevanta avseenden (se vidare avsnitt 3.3). Denna likhet är värd att notera särskilt som Artikel 10 i EU-direktivet (EU, 2003) bara anger att av utsläppsrätterna skall delas ut gratis; hur resterande högst skall fördelas anges däremot inte. Den konventionella tolkningen av detta har dock varit att de resterande utsläppsrätterna skall auktioneras ut. I denna fråga finns en maktkonstellation som kan väntas påverka utfallet mer än som vanligen är fallet. Utformningen av alloke- ringsprinciperna i ett system med utsläppsrätter har stor betydelse för delar av näringslivet som dessutom är politiskt väl organiserade. Den process som därvid träder till kan vara både tekniskt kompli- cerad och ofullständigt öppen för allmän insyn. Därtill kommer att argument kan väntas bli använda i debatten som kan visa sig svåra för de politiska beslutsfattarna att ta ställning till. Ett viktigt exem- pel är (de obestyrkta) påståendena från vissa företagsintressen att svensk konkurrenskraft skulle skyddas om man valde en lösning som, jämfört med alternativet, skulle förmögenhetsmässigt gynna dessa intressen. Att sakskäl (av typen gynnar landet som helhet) har svårt att kunna bli utslagsgivande finns det många exempel på i just detta fall. I har frågan om valet mellan gratistilldelning och statlig försäljning av utsläppsrätter blivit så inriktat på gratistilldelning (s.k. grandfathering) att man i beskrivningar av system med utsläppsrätter definierar dem som något som närmast förutsätt- ningslöst innebär gratistilldelning. Detta gäller trots att man i samhällsvetenskapliga analyser av de två tilldelningsformerna, som givetvis funnits (framför allt) i , ibland ifrågasatt detta ställ- ningstagande. Valet mellan de två alternativen i kan också väntas bli påverkad av en stark politisering i och utanför . Ett försök görs nedan att beskriva de starka särintressen som i denna fråga kan finnas utanför och som kan förorsaka avvikelser från de ovannämnda ekonomisk-politiska målen. Ett annat problem som kan uppträda i detta sammanhang är att EU mycket väl kan komma fram till en annan slutsats än skulle göra i frånvaro av ett EU-medlemskap. I själva verket kan detta redan ha inträffat eftersom valt att införa en kol- dioxidskatt (vars effekt visserligen begränsats för vissa huvudsakli- gen energiintensiva företag av hänsyn till internationella konkurrenskraft). En sådan skatt är spegelbilden av en försäljning av utsläppsrätter och någon obligatorisk sådan försäljning/auk- tionering har EU avstått från att införa –12. Sådana EU- beslut ingår bland de politiska restriktioner som kan begränsa utrymmet för att nå ekonomisk-politiska mål. Framställningen inleds med en precisering av frågeställningen och av ett antal begrepp som därvid kommer till användning (1.1). Därefter redovisas i avsnitt 1.2 de effektivitetsegenskaper och för- delningseffekter som kännetecknar auktioner till skillnad från Dessutom redovisas en skillnad som man kan tro finns men inte gör det vad avser kostnaderna för (förändringar i) utsläpp. Avslutningsvis diskuteras vilken betydelse det har om auktioner omfattar alla utsläppsrätter eller bara en del, t.ex. en liten del såsom i EU ETS under de första tre eller åtta åren (1.3).4 Begreppet utsläppsrätter hänförs i det följande framför allt till det aktuella EU ETS fallet, som tills vidare berör enbart koldioxid- utsläpp. för finns en maximal utsläppsvolym (i EU i huvudsak bestämd som summan av godkända nationella allo- keringsplaner) med därtill knutna utsläppsrätter som på något sätt fördelas mellan intressenter. Dessa rätter kan byta ägare genom s.k. utsläppshandel (cap and trade). Att utsläppsrätterna har ett marknadsvärde eller pris samman- hänger med att deras antal bestämts så att det understiger det antal som efterfrågas. Härigenom uppstår ett knapphetsvärde som åtmin- stone approximativt avspeglas i priset på utsläppsrätter. Med auktioner menas här att en given mängd utsläppsrätter säljs till högstbjudande vid ett eller flera tillfällen, varav ett före åtagan- deperiodens början. Utformningen av auktioner som kan lämpa sig för det här aktuella fallet diskuteras närmare i avsnitt 3. Utsläppsrätter säljs på auktion eller delas ut gratis. Sådan gratis- utdelning kan utformas på olika sätt vad gäller vem som får dem, dvs. enligt vilket kriterium som tilldelningen skall ske. Huvud- tanken får antas vara att statsmakterna här försöker identifiera något rättvisekriterium för att kompensera en delgrupp av dem som påverkas negativt av den bakomliggande begränsningen av koldioxidutsläpp. Att fastställa sådana kriterier och faktiskt tillämpa dem är svårt, se vidare avsnitt 1.2.2. Vanligast – och aktu- ellt i samband med EU ETS – har varit att basera tilldelningen på mottagarnas tidigare utsläpp, därav termen grandfathering, även om argument beträffande kommande behov också kan beaktas. En fråga är om mottagarna av gratisutdelade utsläppsrätter skall väljas bland tillståndsskyldiga eller bland icke tillståndsskyldiga parter. Med tillståndsskyldiga menas de anläggningar/företag som 4 Detta avsnitt samt avsnitt 2 bygger i stor utsträckning på författarens tidigare arbeten inom det berörda området (Bohm, 1994, 1997,1998, 2002, 2003 samt Bohm och Convery, 2003) och på de referenser som återfinns där. Jämfört med avsnitt 3 förekommer därför få direkta hänvisningar till litteraturen här. har att uppvisa utsläppsrätter. Att utsläppsrätter skulle kunna ges till andra än tillståndsskyldiga har att göra med att kostnadseffekti- vitet och fördelningsaspekter kan tala för olika lösningar. Kostna- den för att administrera ett system med utsläppsrätter tenderar att bli lägst om tillståndsskyldigheten läggs så långt uppströms som möjligt.5 I ett fossilbränsleimporterande land som gäller detta de direktimporterande företagen. Det är också där man i lagt skattskyldigheten när det gäller det alternativa styr- medlet koldioxidsskatter. Att ge utsläppsrätterna till dessa företag är knappast aktuellt av fördelningspolitiska skäl. Mest motiverat ur fördelningssynpunkt kan vara att ge utsläppsrätterna till hushållen, som är de som ytterst bär kostnaderna av utsläppsbegränsningarna. Mot att låta hushållen vara tillståndsskyldiga talar de uppenbart mycket stora transaktionskostnaderna av en sådan lösning. I EU ETS har tillståndsskyldigheten placerats på mellannivå. 1.2Skillnaderna – verkliga, möjliga och synbara För att förenkla diskussionen i innevarande avsnitt analyseras skill- naderna mellan auktioner och gratistilldelning uttryckligen för fallet där hela utsläppsvolymen i ett land täcks av utsläppsrätter vilka antingen helt auktioneras eller helt gratisutdelas. Som framgår av ett senare avsnitt är dessa skillnader till sin art i allt väsenligt desamma som i fallet där bara en del av utsläppen täcks av utsläpps- rätter som bara till en liten del kan utauktioneras. 1.2.1Kostnaderna för utsläpp skiljer sig inte åt Man kan förledas att tro att tillståndskyldiga företag, som får utsläppsrätter gratis, inte alls eller inte i samma grad får stå för kostnaderna för att öka sina utsläpp jämfört med om företagen måste köpa alla de utsläppsrätter de behöver. Så är det emellertid inte. Skillnaden består endast i att företaget i ena fallet får det för- mögenhetsvärde som de tilldelade utsläppsrätterna representerar, vilket i det andra fallet tillfaller staten. För att kunna öka utsläppsvolymen till önskad storlek gäller generellt för ett tillståndsskyldigt företag att det antingen måste 5 Detta beror inte bara på de lägre transaktionskostnaderna, när antalet parter blir färre, utan också – och kanske framför allt – på att man slipper en komplicerad mätning av utsläpp och istället kan mäta (det kända kolinnehållet i) mängderna fossilbränslen. köpa (ytterligare) utsläppsrätter eller låta bli att sälja några de redan har (fått). Därmed kommer priset på utsläppsrätter att i båda fallen avgöra storleken på såväl utsläpp som utsläppskostnader. Utsläpps- kostnaderna påverkas inte av om företaget får eller inte får några utsläppsrätter gratis, eftersom priset på utsläppsrätter bestäms av den fastställda totala utsläppsvolymen och i båda fallen blir det- samma om effektiviteten i ekonomin är densamma och inkomst- effekten för de gratistilldelade företagen är försumbar. Det är m a o marginalkostnaden för utsläpp som bestämmer hur stora utsläpp ett företag vill göra. Och marginalkostnaden är den- samma i båda fallen eftersom den bestäms av priset på utsläpps- rätter. Oavsett princip för hur utsläppsrätter initialt allokeras ten- derar den givna utsläppsvolymen att till slut fördelas mellan de till- ståndsskyldiga företag som sätter störst värde på utsläppsrätterna. Att marginalkostnaderna för utsläpp blir lika för alla som förorsa- kar utsläpp är förenligt med att utsläppsfördelningen blir effektiv.6 Den enda verkliga skillnaden mellan gratistilldelning och auktio- nering är alltså fördelningseffekten; i ena fallet går värdet av utsläppsrätterna till företag, i andra fallet till staten. Observera dock att den på detta sätt beskrivna fördelningen inte är hela histo- rien. För att kunna fastställa den slutliga fördelningseffekten måste man bl.a. beakta vad ökade statsintäkter används till. 1.2.2Fördelningseffekterna blir olika – utom i specialfall De direkta fördelningseffekterna (med hänsyn även till transaktions- kostnader) Det säger sig självt att alla parter i samhället inte kan kompenseras fullt ut för de negativa effekter som uppstår av om samhällets handlingsutrymme begränsas i något avseende, t.ex. om en begrän- sad volym utsläppsrätter används till att sätta ett tak på mängden koldioxidutsläpp. Priset på utsläppsrätter, oavsett var tillstånds- skyldigheten placeras, fortplantas genom hela marknadssystemet och påverkar framför allt nivåer där fossilbränsleförbränning direkt 6 I en ekonomi som använder auktionering i stället för gratistilldelning finns, som senare visas, förutsättningar för att den totala samhällsekonomiska effektiviteten kommer att bli högre. När så är fallet kan de reala priserna i ekonomin blir olika i de två fallen. Det kan även innebära att priserna på utsläppsrätter, och därmed marginalkostnaden för utsläpp, blir olika. I stället för att med specifika och föga allmängiltiga modellantaganden söka utreda hur dessa priser kan komma att skilja sig åt i de två fallen, kan utfallet beskrivas som att priserna blir desamma så länge som den högre effektiviteten i auktionsfallet inte beaktas. eller indirekt är föremål för marknadstransaktioner, ytterst även konsumenter av produkter som producerats direkt eller indirekt med hjälp av förbränning av fossilbränslen. Dessutom påverkas arbetskraft och kapitalägare genom förändringarna i efterfrågan och utbud på produktmarknaderna. Vid de principer för gratistilldelning som normalt diskuteras för utsläppsrätter kommer vissa parter att få partiell kompensation medan andra inte får någon alls. Det är alltså inte fråga om att alla negativt påverkade skall kunna garanteras samma kompensations- andel eller en i absolut mening lika stor icke kompenserad skada. Det kan trots detta vara svårt att i praktiken förhindra att några som får utsläppsrätter gratis faktiskt överkompenseras. Detta gäller särskilt som tilldelningen bestäms en god tid före åtagandeperio- dens slut. Det kan t.ex. visa sig att tilldelningen överstiger de utsläpp som det tillståndsskyldiga företaget kommit att göra (om det är ett sådant företag som fått utsläppsrätter), ett överskott som det då kan sälja med förtjänst. Exempel: I det aktuella EU ETS fallet går gratis utsläppsrätter till företag i direkt berörda branscher i en omfattning som endast av en ren slump skulle behandla dessa företag tillnärmelsevis lika, absolut eller relativt. Därtill kommer att alla de företag och hushåll som påverkas negativt av att priserna i ekonomin, t.ex. elpriserna, stiger som följd av den klimatpolitiska åtgärden, inte alls kompen- seras. För att (i efterhand) kunna fastställa vilket kompensations- belopp som netto tillfallit dem som fått utsläppsrätter gratis måste dessutom avdrag göras för värdet av de ansträngningar som företag och branschorganisationer gjort för att bli så väl behandlade som möjligt vid tilldelningen, s.k. rentseekingkostnader. Ytterligare kostnader följer av att myndigheterna måste noga granska de utsläppsuppgifter som företagen lämnat och på vilka beslut om till- delning skall grundas. Med dessa kostnader växer storleken på de allmänna förhandlingskostnader som förekommer i gratisutdel- ningsfallet. Däremot tenderar de sammanlagda transaktionskostna- derna att bli lika i de två fallen: Gratisutdelning av utsläppsrätter torde bara undantagsvis överensstämma med den volym som mot- tagarna vill hålla och skulle välja att hålla vid auktionering. Detta betyder att de kompletterande köp eller den försäljning, som förekommer vid gratistilldelning, förorsakar trans- aktionskostnader liknande de vid auktionen. för transaktioner i fortsättningen kan förväntas vara lika i de två fallen. Om utsläppsrätter gavs till icke-tillståndsskyldiga för att placera tillståndsskyligheten där den är mest effektiv, dvs. uppströms, som kompensationen placerades där den anses mer för- delningspolitiskt motiverad, skulle ytterligare en typ av transak- tionskostnad tillkomma. Mottagarna av utsläppsrätter måste då med nödvändighet sälja dessa vidare för att erhålla sin kompensa- tion. Denna något onödiga kostnad kan ge en separat extra anledning till att istället för att gratistilldela utauktionera utsläpps- rätterna och använda intäkterna för kompensation via transfere- ringar, t.ex. via skattesänkningar. Även om gratistilldelningen syftar till att uppfylla ett visst rätt- visekriterium så är den möjligheten, som vi sett, i praktiken illuso- risk. Till skillnad från detta är den direkta fördelningseffekten vid auktionering rättvis i den meningen att alla behandlas lika – lika orättvist, om man så vill. Ingen åtskillnad görs då mellan olika till- ståndsskyldiga eller mellan sådana som i princip kan komma ifråga för en gratistilldelning. Den slutliga fördelningseffekten bestäms då av hur auktionsintäkterna disponeras. Så långt i framställningen har det värde som ligger i utsläpps- rätterna tillfallit mottagarna av gratistilldelning med avdrag för rentseeking- och nyssnämnda olika extra transaktionskostnader. I auktionsfallet tillfaller värdet staten i form av auktionsintäkter. Men ytterligare fördelningseffekter uppkommer beroende på hur dessa intäkter används, dvs. vilka ökningar av statsutgifter eller minskningar av skatter som görs.7 Eftersom dessa fördelningseffek- ter i princip kan ta vilken form som helst beroende på vilka poli- tiska beslut som fattas, kan inget allmängiltigt sägas om utfallet för olika parter. De slutliga sammanlagda fördelningseffekterna måste beräknas i varje konkret fall. Däremot kan något sägas om ett par av de möjligheter som auktionsintäkterna ger: Gratistilldelning och auktionering kan i princip väljas så att samma fördelningspolitiska utfall erhålles. 7 Det inte ovanliga argumentet att det med auktioneringen av utsläppsrätterna uppkommer indirekta minskningar av det totala skatteintaget som försvårar eller omöjliggör utgiftökningar eller skattesänkningar är felaktigt som visas i det följande skatteväxlingsavsnittet. fördelning som erhålles med hjälp av en fördelning av gratis utsläppsrätter till en grupp företag kan åstadkommas också genom att efter auktionering av samma volym utsläppsrätter se till att överföra auktionsintäkterna i samma proportion till dessa företag. Icke desto mindre är det självfallet så att i den praktiska politiken kan gratistilldelningsalternativet respektive dispositionen av auk- tionsintäkterna under auktionsalternativet få utformningar, som gör att effektivitetsvinsten av det senare alternativet (se nedan) vägs upp av de fördelningspolitiska fördelar som politikerna kanske anser att gratistilldelningsalternativet har. även om de två lösningarna i fördelningspolitiskt avseende i princip kan göras lika så är det inte självklart att de alternativ som den praktiska politiken i realiteten ställer mot varandra tillåter ett bästa möjliga val. Därvid bör observeras att, i den mån gratistilldelning väljs och ingår i ett paket som också innehåller andra kompletterande eller delvis neutraliserande åtgärder, så måste de totala fördelnings- effekterna beräknas för hela detta paket på ett sätt som liknar det som gällde för auktionsalternativet. Som exempel på sådana paket kan nämnas att när införde ett utsläppshandelssystem för kemikalier som skadar ozonskiktet så användes gratistilldelning av utsläppsrätterna i kombination med en skatt på försäljningen eller användningen av dessa kemikalier bland mottagarna av sådana utsläppsrätter. Syftet var att på så sätt neutralisera en del av de höga knapphetsräntor som annars hade kommit mottagarna till del (se t.ex. , 1992, s 40).8 1.2.3Effektivitetsvinster vid skatteväxling av auktionsintäkterna Den för ett högskatteland som kanske viktigaste potentiella effektivitetsvinsten av auktionering i stället för gratistilldelning sammanhänger med möjligheten till skatteväxling och därmed till en s.k. extra avkastning (double dividend). Men att enbart byta vissa skatte- och statliga auktionsintäkter mot andra skatteintäkter är inte alltid vad som i facklitteraturen avses med skatteväxling. 8 Skatten var en engångsskatt på just den part (producent eller konsument) som fått utsläppsrätter gratis. Det var m a o inte en skatt som läggs på dem som köper och sedan använder sådana kemikalier. Sådana användare har ju redan fått betala ett pris på kemikalierna i vilket priset på utsläppsrätter finns inbakat. Detta innebär att en som släpper ut ytterligare en enhet av ett tillståndspliktigt ämne inte behöver betala två gånger, vilket till synes likartade system dessvärre kan medföra. Begreppet är där reserverat för intäktsväxling som ger en effektivi- tetsvinst i form av en minskning av skattesystemets snedvridningar. Med detta avses i stort sett uteslutande sådana minskningar av skattesatser, t.ex. marginalskatter i inkomstbeskattningen, som reducerar skatternas substitutionseffekt, dvs. skatternas snedvrid- ning av arbetsutbud, sparande e d.9 Värderingen av att använda intäktsgenererande styrmedel i stället för regleringar har en lång och snårig historia som i någon mån fortsätter än såväl i som internationellt. Det har före- kommit ett påstående att en skatte- eller intäktsväxling (som enligt definitionen höjer effektiviteten) helt enkelt inte skulle vara möjlig. Det bakomliggande resonemanget sammanhänger med att en del av litteraturen kom att studera och ifrågasätta vad som hände om man införde en miljöskatt utan att det fanns ett oeftergivligt miljömål att uppfylla.10 Bakgrunden till dessa resonemang var att tidigare amerikansk litteratur hade utmanat skatteexperter genom att hävda att en växling av en kolskatt (t.ex. till en lägre kapitalinkomstskatt) effektivitetsmässigt skulle vara så värdefull att det inte behövdes någon värdesatt miljöeffekt alls för att införa kolskatten. Men detta betydde i så fall helt enkelt att det kunde finnas meningsfulla skattereformer att genomföra alldeles oavsett existensen av miljö- politiska motiv för nya skatter; med skattereform menas då att minska eller ta bort en skatt med höga dödviktskostnader och ersätta intäktsbortfallet med hjälp av någon annan skatt som har låga sådana kostnader. Vilken den senare skattetypen skulle vara är ointressant i det här sammanhanget eftersom den frågan inte har med en miljöpolitiskt motiverad skatt att göra. Den skatten är motiverad alldeles oavsett andra skäl att göra skatteförändringar. Frågan om en extravinst gäller alltså vad man med auktionering istället för gratistilldelning skulle kunna vinna på att nå ett uppsatt, oeftergivligt miljömål, t.ex. svensk medverkan i EU ETS. För att förenkla den diskussionen kan man föreställa sig utgångsläget som om alla behövliga skattereformer var genomförda; dvs. att systemet för statsintäkter i utgångsläget utformats så effektivt som möjligt, 9Ett exempel på en intäktsväxling som inte har den avsedda effekten är om man använde en auktionsintäkt från implementeringen av EU ETS till att höja grundavdraget vid inkomstbeskattningen. Denna förändring har liten träffyta och kan i princip påverka endast den lilla grupp arbetslösa som överväger att först nu söka arbete just till följd av höjningen av grundavdraget. Om man istället minskar skattesatserna på ett ur budgetsynpunkt likvärt sätt kan man i princip påverka arbetsutbudet från alla som redan har eller nu väljer att ta sysselsättning. 10Denna något märkliga litteratur tog sin början 1994 med artiklar av Goulder (1994) och Bovenberg-de Moojj (1994). eftersom avvikelser från ett sådant läge motiverar åtgärder som inte hör hit och vars förtjänster riskerar att bokföras under fel rubrik. Den litteratur som ifrågasatt existensen av en extravinst av en miljöskatt byggde argumentationen på att den nya skatten på- verkade skatteintäkterna även indirekt genom en s.k. interaktions- effekt (i litteraturen benämnd tax interaction effect) som kunde väntas sänka intäkterna från skattesystemet i övrigt. Sålunda skulle den nya skatten höja priserna på produktion som t.ex. gav upphov till koldioxidutsläpp och därmed höja prisnivån i ekonomin. Detta skulle innebära att reallönerna minskade och därmed också arbetsutbud och sysselsättning (om än inte alltid). Resultatet av denna interaktionseffekt blev alltså att den breda skattebasen, arbete, tenderade att minska när en ny smalare skattebas, utsläpp, infördes och att man därvid fick en lägre intäkt från skatterna på arbete.