sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Det förefaller alltså som att det finns goda förutsätt- ningar för att priset för inplaceringar skall kunna bestämmas på det sätt som föreskrivs i bestämmelsen. När det gäller ansvaret för kostnaderna för anpassning och ombyggnation av en mast, som en del av ett beslut om samlokalise- ring, anser utredningen att det är den operatör som önskar inpla- cering som skall ersätta de kostnader som uppkommer. En ytterligare aspekt som enligt utredningen skall vägas in i ersättningsfrågan är att den totala ersättning som en mastägare skall kunna få i ett samlokaliseringsärende inte blir oskäligt hög. Det pris som finns på marknaden för inplacering utgör delvis ersättning för den investering som mastägaren gjort när masten uppförts och för underhåll. Om följden av ett beslut om sam- lokalisering är att masten skall anpassas och kostnaderna för detta skall ersättas av sökande, så bör det förhållandet vägas in när den marknadsmässiga ersättningen för inplacering bestäms enligt första stycket. I annat fall skulle mastägaren överkompenseras på ett icke önskvärt sätt. Utredningen anser att 4 kap. 14 § LEK bör tillföras ett tredje stycke där detta framgår. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att ersättnings- principerna vad gäller inplaceringar skall vara oförändrade. I det föreslagna nya andra stycket i 4 kap. 14 § LEK skall anges att ersättning för anpassning av skall motsvara uppkomna kostnader. I det nya tredje stycket anges att när den marknads- mässiga ersättningen enligt första stycket bestäms skall beaktas den ersättning som skall utgå enligt andra stycket. 8.5.4Rätten att initiera ett ärende om samlokalisering Det är endast den operatör som önskar få en inplacering till stånd som kan initiera ett ärende enligt 4 kap. 14 § LEK (möjligtvis även mastägaren). Detta innebär att operatörens överväganden blir avgörande för om det skall gå att pröva frågan om samlokalisering. Om det av miljöskäl vore angeläget med en samlokalisering, men operatören inte önskar det, går den alltså inte att tvinga fram en sådan med stöd av 4 kap. 14 § LEK. Det är troligt att den operatör som önskar en tvingande samlokalisering enbart gör det för att det saknas andra alternativ eller för att en samlokalisering har företags- ekonomiska fördelar, snarare än utifrån en önskan att skydda miljön etc. Utredningen anser, som tidigare påpekats, att det är önskvärt att antalet optimeras och att samlokalisering därför kommer till stånd i samtliga de fall som kommer att omfattas av 4 kap. 14 § LEK i föreslagen lydelse. Avsikten med att utöka möjligheten till samlokalisering är att samnyttjande verkligen skall komma till stånd i dessa fall. Av det skälet går det att hävda att det borde vara möjligt att tvinga fram en samlokalisering inte bara mot mast- ägarens vilja utan även mot den andra operatörens. Uttryckt annorlunda skulle det betyda att även någon annan än den operatör som behöver en viss placering skulle kunna initiera ett ärende enligt 4 kap. 14 § LEK. Enligt utredningen kan det dock anföras ett antal skäl mot en sådan ordning. Det främsta skälet är att det verkar vara problema- tiskt att försöka tvinga in två parter i ett avtalsförhållande som ingendera parten önskar. Om en operatör inte får bygglov för en ny mast för att täcka ett visst behov, och inte heller önskar att placera sin utrustning i en konkurrents mast, så återstår bara för operatören att försöka modifiera sin nätplanering eller att avstå från täckning. Rätten att initiera ett ärende om samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK bör inte ändras. 8.5.5Omedelbar prövning i samlokaliseringsfrågan PTS hävdar att frågan om bygglov för en operatör för att uppföra en egen mast måste vara avgjord innan det kan bli aktuellt att pröva frågan om samlokalisering för att täcka samma behov. Det har i förhållande till utbyggnaden av UMTS-näten gjorts gällande att denna tågordning är ett hindrande moment. Långsam hantering av bygglovsärenden, kombinerat med en medveten obstruktion, sägs ha lett till att handläggningen försenats och att det därmed inte varit möjligt att uppföra i den takt operatörerna behövt. Utredningens uppfattning är att det stora antalet bygglovs- ansökningar som kom in till kommunerna i inledningen av UMTS-utbyggnaden var något som kommunernas administra- tion inte var förberedd på eller hade resurser till. Av den anled- ningen kom ärendena inledningsvis att ta att handlägga. Därefter har handläggningstiderna dock minskat successivt. Det är självklart att ett beslut om samlokalisering försenas om det först skall föregås av en bygglovsprövning (oavsett hur denna tar). Som tidigare konstaterats framgår det varken av lagtext, förarbeten, eller för den delen av det bakomliggande EG-direktivet, att ett nekat bygglov skulle utgöra ett formellt krav för att för- ordna om samlokalisering. I förarbetena utgör ett avslaget bygglov bara ett exempel på en situation när det kan bli aktuellt med ett sådant förordnande. PTS tolkning innebär att myndigheten inte självständigt kommer att pröva de kriterier som anges i 4 kap. 14 § LEK. Först när en operatörs försök att bygga en egen mast resulterat i ett nekat bygglov eller stött på andra hinder kan det bli aktuellt att pröva frågan om samlokalisering, enligt PTS. Enligt utredningen bör prövningen av samlokaliseringsfrågan ske i ett sammanhang och inte vara beroende av utgången av andra pro- cesser. Några acceptabla skäl för att samlokaliseringsfrågan skall avvakta prövning i annan ordning finns då inte heller. Enligt utred- ningen är det dessutom inte rimligt att en operatör skall behöva genomgå ett bygglovsförfarande, när det redan från början före- faller utsiktslöst att få ett bygglov. Utredningens uppfattning är att operatören bör vara hänvisad enbart till möjligheten att uppföra en egen mast först när en samlokalisering, baserad på frivillighet eller tvång, är ett alternativ. För att frågan om samlokalise- ring skall kunna prövas självständigt finns det anledning att över- väga förändringar i 4 kap. 14 § LEK. Utredningen föreslår i avsnitt 8.5.1 att ett beslut om samlokalise- ring skall få meddelas om det är av betydelse bl.a. för miljön. Genom denna förändring blir det uppenbart att prövningen i sam- lokaliseringsfrågan skall vara självständig och inte beroende av någon annan prövning. Det är t.ex. uppenbart att en samlokalise- ring kan vara av betydelse för miljön även om det inte skulle utgöra några problem att få bygglov för en ny mast. Någon ytterligare ändring i 4 kap. 14 § LEK krävs därför inte. 8.5.6Vem skall fatta beslut om samlokalisering? Som påpekats tidigare är det PTS som fattar beslut om samlokalise- ring enligt LEK. Myndighetens huvudsakliga kompetens inom området för elektronisk kommunikation finns främst avseende frågor om teknik, t.ex. radioplanering, och konkurrens snarare än i frågor som har med miljöskydd, kulturvård och samhällsplanering att göra. Det gör att myndigheten inte naturligt, i varje fall inte på egen hand, lämpar sig för att utföra den fullständiga prövning som kommer att krävas enligt 4 kap. 14 § LEK, genom den lydelse som vi föreslår. Som regeln nu är utformad och har tillämpats har PTS inte behövt göra någon avvägning mellan operatörens intresse av att uppföra en mast och de motstående intressen som kan finnas. PTS har inte heller behövt ta ställning till frågor om bl.a. miljö- skydd. Kunskap i frågor som har med kultur- och naturmiljö att göra lär främst finnas hos den kommun där det är aktuellt att upp- föra den mast som skulle behövas om ett samnyttjande inte sker. Den prövning som utredningen föreslår förutsätter att den myndighet som handlägger frågor om samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK har tillgång till den kompetens som krävs i frågor om miljövård etc. Detta kan antingen ske genom att PTS tar in sådan kompetens när man handlägger frågor om samlokalisering eller genom att sådana frågor handläggs av någon annan myndighet. Ett starkt skäl för att inte nu föreslå mer drastiska förändringar av PTS roll är att prövningen enligt 4 kap. 14 § LEK förutsätter ingående kunskaper om marknaderna för elektronisk kommunika- tion samt i viss mån även om radioplaneringsfrågor. Bestämmelsen skall även ses i förhållande till möjligheten att meddela förhands- reglering av konkurrensskäl enligt 4 kap. 4 § LEK. När lagen om elektronisk kommunikation infördes ansåg regeringen att samtliga uppgifter enligt lagen borde utföras av PTS. Som skäl för detta hävdades bl.a. effektivitet samt behovet av en tydlig myndighets- struktur (prop. 2002/03:110, s. 322 ff.). Utredningen anser att dessa skäl fortfarande gäller. Av ett antal skäl anser utredningen att det är mindre lämpligt att helt frånta PTS ansvaret för samlokaliseringsfrågor. Denna utred- ning har genom tilläggsdirektiv (dir. 2005:105) fått regeringens uppdrag att bl.a. se över beslutsprocessen enligt LEK. När det arbetet skall redovisas kan det eventuellt finnas anledning att återkomma i frågan. Det lämpligaste sättet att se till att det finns ett fullgott besluts- underlag vid prövningen av frågor om samlokalisering är att före- skriva att PTS skall samråda dels med berörda kommuner, dels med andra myndigheter som kan ha något att tillföra, innan man fattar beslut i sådana frågor. En sådan bestämmelse bör införas i förord- ningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. Det kan här påpekas att det finns en skyldighet för PTS att inhämta skriftligt yttrande från vid marknadsanalyser enligt 8 kap. 6 § LEK. När det gäller samråd i frågor enligt 4 kap. 14 § LEK bör ett sådant endast kunna undvikas om det är uppenbart att det inte behövs. 8.5.7Behovet av upplysningar om framtida radioplanering och befintliga installationer En fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är huruvida operatörer på en marknad för mobil kommunikation skall vara skyldiga att lämna upplysningar till PTS om sina framtida planer vad gäller att bygga och sätta upp antenner. En sådan upp- lysningsskyldighet finns i (se avsnitt 7.1). Avsikten med att införa en sådan skyldighet även i vore att det därmed skulle finnas ett bättre underlag för olika myndig- heter att bedöma och ta ställning till en del av de frågor som utred- ningen behandlar. I ett bygglovsärende skulle det t.ex. kunna vara värdefullt för kommunen att känna till om även en annan operatör än den som söker bygglov avser att sätta upp antenner i ett visst område. Om operatörerna hade en skyldighet att lämna uppgifter skulle dessa kunna sammanställas av PTS och göras allmänt till- gängliga. Det går dock att anföra ett antal argument mot att införa en sådan allmän upplysningsskyldighet för operatörerna. Ett beslut om att bygga en mast eller placera en antenn på ett visst ställe tas huvudsakligen utifrån ett affärsmässigt övervägande från opera- törens sida, vilket kan ändras över tiden. Av den anledningen före- faller det problematiskt att låta upplysningar om framtida radio- planering i något avseende vara bindande för den operatör som Så förhåller det sig inte heller i . Där saknas möjlighet att sanktionera den som medvetet lämnar fel- aktiga uppgifter om framtida planering. Om ett system med upplysningsskyldighet skulle införas i förefaller det vara svårt att sanktionera den operatör som lämnar uppgifter som sedan ändras. Det förefaller därför samman- fattningsvis vara svårt att motivera en förmodlig kostsam registre- ring och uppdatering, om uppgifterna ändå inte är tillförlitliga. Utredningen föreslår i avsnitt 8.6.7 att kommunerna vid en ansökan om bygglov för en ny mast skall bereda andra operatörer som kan tänkas vara intresserade av att placera antenner i samma område tillfälle att yttra sig över ansökan. Vår uppfattning är att man genom ett sådant förfarande kan få in de uppgifter som skulle kunna vara av intresse. En fördel med att välja den inriktning av förslagen som utredningen pekat på i avsnitt 8.3.1 för förändringar i PBL är således att uppgifter om framtida planer och behov endast kommer att inhämtas när det finns anledning till detta i ett konkret ärende. De berörda operatörerna har förmodligen ett större intresse av att lämna korrekta uppgifter om de kan tänkas få till stånd en framtida inplacering till lägre kostnad. Utredningen före- slår därför inte att det införs någon allmän upplysningsskyldighet avseende framtida radioplanering. En delvis annan fråga är behovet av systematiserad information om mastpositioner i en viss kommun. Det är uppenbart att t.ex. kommunerna skulle kunna behöva sådan information utifrån inriktningen i våra förslag. Genom ett tillägg i PTS regleringsbrev har regeringen gett myndigheten i uppdrag att utreda förutsättningarna för att offentliggöra uppgifter om basstationer för mobiltelefoni ur det frekvens- och tillståndsregister som myndigheten förfogar över samt för ett offentliggörande i en webbapplikation. PTS redovisade sina slutsatser till regeringen (PTS-ER 2005:17). Myndigheten ansåg då att det vore såväl möjligt som önskvärt att upprätta en webbapplikation, där allmänheten på ett enkelt sätt kan få tillgång till uppgifter om vilka basstationer för mobiltelefoni som finns inom ett visst område. PTS anförde även att man kommer att utveckla och driftssäkra en sådan applikation, om man får ett sådant uppdrag från regeringen. Regeringen har genom en ändring av PTS regleringsbrev gett myndigheten i uppdrag att utforma en webbplats i enlighet med det ursprungliga uppdraget. I detta sammanhang bör man även peka på en dom från Miljö- överdomstolen från (mål M 7485-04). i kommun hade förelagt en av de operatö- rerna som bygger ut UMTS-nätet, SUNAB, att inkomma med en detaljerad karta över var och antenner för fanns samt om dessa antenner var i bruk eller inte. Kommunen anförde att man behövde uppgifterna för att kunna utöva tillsyn enligt 26 kap. 9 och 21 §§ MB. ändrade inte beslutet i sak, medan miljö- domstolen i upphävde beslutet. ansåg att den verksamhet det var frågan om omfattades av bestämmelsen i 9 kap. 1 § 3 MB och att miljö- nämnden således hade rätt att utöva tillsyn. De uppgifter som miljönämnden krävt in behövdes för att kunna utöva sådan tillsyn, enligt domstolen. Det beslut om rätt att få ut karta över och antenner som kommun och länsstyrelse fattat fastställdes därmed. En konsekvens av domen förefaller vara att kommuner normalt sett bör kunna få ut detaljerade uppgifter om förekomst och placering av mobilmaster och antenner om detta behövs för att utöva tillsyn enligt . Det innebär dock inte någon rätt för kommunerna att begära ut dessa uppgifter från operatörerna i något annat syfte. En framtida webbapplikation gör att det kan finnas goda möjlig- heter för allmänheten att ta del av de uppgifter som normalt kan vara intressanta, dvs. var antenner är placerade. Det uppdrag som PTS fått av regeringen innefattar dock inte sådana upplysningar om mastpositioner som kommunerna kan tänkas ha intresse av. Utred- ningen anser därför att det kan finnas behov av att kommunerna kan få tillgång till mer detaljerade uppgifter, särskilt vid prövningen av bygglov för en ny mast. Regeringen bör därför överväga att även ge PTS i uppdrag att utreda förutsättningarna för att på lämpligt sätt offentliggöra uppgifter om mastpositioner och att dessa upp- gifter skall vara sökbara kommunvis. 8.5.8Konsekvenser på andra marknader av våra förslag Utredningen föreslår att möjligheten att förordna om tvingande samlokalisering väsentligt skall utvidgas genom förändringar i 4 kap. 14 § LEK. Det finns anledning att beakta vilken betydelse dessa förändringar kan tänkas få för andra marknader än den för mobil kommunikation, inom området för elektronisk kommunika- tion. En marknad där tillträdesfrågor skulle kunna bli aktuella är den tidigare nämnda marknad 18. De tv-master som ägs av är självklart intressanta för andra operatörer på olika delmarknader när det gäller placering av antenner. Den uppfattning utredningen fått är att det i stor omfattning förekommer inplaceringar i dessa för andra former av elektronisk kommunikation. När det t.ex. gäller de förhållandevis små antennerna för mobil kommuni- kation och tillhörande kablar är det enligt oftast inget problem att få plats med dessa i tv-masterna. Det förhåller sig dock annorlunda om en operatör önskar få tillträde till en tv-mast för att placera en ny sändarantenn för t.ex. digital-tv i masten. En sådan antenn måste placeras högst, eller i varje fall mycket högt upp, i masten och upptar stort utrymme. De kablar som ansluter till en sådan antenn är dessutom grova och tunga. Det har från sida hävdats att befintliga tv-master inte tål den belastning som ytterligare tv-antenner innebär och att detta inte går att åtgärda genom anpassning eller ombyggnation av masten. Konsultfirman , som på PTS uppdrag värderat förutsättningarna för att meddela olika former av tillträde på mark- nad 18, har i rapporten av tillträdesalternativ för digi- tala TV-sändningar via marknät konstaterat att det inte är en rimlig teknisk lösning att tillåta tillträde i eftersom stora anpassningar krävs (s. 36). Den åtgärd som då återstår är ett mast- byte, men som konstaterats i avsnitt 8.5.3 föreslår inte utredningen att en så drastisk åtgärd skall kunna utgöra ett följdbeslut till ett beslut om tillträde. Det förefaller alltså som att en inplacering av en ny tv-antenn i en redan befintlig mast inte utgör en trolig åtgärd enligt 4 kap. 14 § LEK, åtminstone inte utifrån befintlig teknik. Det går dock att tänka sig andra former av tillhandahållande som skulle omfattas av bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK. Exempelvis skulle en ny operatör på motsvarande marknad 18 kunna ha intresse av att placera sin sändarutrustning i en av stationsbyggnader. En sådan form av tillträde får anses omfattas av tillträdesbestämmelserna i . Eftersom en placering i masten inte är aktuell skulle avsikten i stället kunna vara att den operatör som önskar tillträde skall koppla in sig på combiner- kedja. Detta skulle kunna vara en möjlig form för tillträde, om övriga förutsättningar föreligger. Det har från sida hävdats att en sådan lösning är tekniskt besvärlig och att den skulle skapa problem i förhållande till bolagets normala verksamhet. Det är självklart svårt för utred- ningen att bedöma huruvida det verkligen förhåller sig på det sättet. Enligt vår uppfattning bör dock inte en åtgärd enligt 4 kap. 14 § LEK tillåtas om den innebär att mastägarens egen verksamhet påverkas i betydande omfattning och om en sådan påverkan är bestående. Särskilt gäller detta om det är frågan om nationella tv-sändningar. En avslutande synpunkt är att inplaceringar med stöd av 4 kap. 14 § LEK prövas från fall till fall, medan ett förhandsbeslut enligt 4 kap. 4 § LEK innebär att ett bolags samtliga anläggningar kan omfattas av en bestämd skyldighet. Den operatör som behöver ett större antal inplaceringar för att kunna bygga ett nät för elektro- nisk kommunikation har således nytta av en viss inplacering med stöd av 4 kap. 14 § LEK, endast om övriga inplaceringar kan uppnås på något annat sätt. Utredningens förslag: En sådan annan anläggning än byggnad som anges i 8 kap. 2 § första stycket (PBL), som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få en betydande inverkan på stads- eller landskapsbilden och på natur- eller kulturvärdena på platsen, skall vara utformad så att den medger samlokalisering av utrustning i samma anläggning, om detta minskar denna inverkan och det är lämpligt med hänsyn till det slag av anlägg- ning som ansökan gäller och inte särskilda skäl talar emot det. Regeringen får föreskriva om vilka anläggningar som omfattas av dessa krav. Bygglov skall enligt 8 kap. 2 § första stycket 5 PBL krävas för att uppföra för elektronisk kommunikation eller annan radioanvändning eller torn. En ansökan om bygglov för en mast eller ett torn för elektro- nisk kommunikation skall innehålla en utredning om möjlig- heterna att i stället samlokalisera i en befintlig anläggning. Saknas sådana uppgifter skall kunna före- lägga sökanden att avhjälpa bristen i enlighet med 8 kap. 20 § andra stycket PBL. En erinran om detta tas in i plan- och bygg- förordningen (PBF). När det gäller en ansökan om bygglov för en annan anlägg- ning än byggnad för vilka krav om utformning som medger samlokalisering av utrustning kan ställas, skall byggnads- nämnden genom underrättelse även bereda annan som innehar eller kan antas ha för avsikt att uppföra en anläggning av samma slag i dess närhet tillfälle att yttra sig över ansökan. 8.6.1Behov av medel för att främja samlokalisering i bygglovsprocessen Miljöhänsynen i samband med uppförande av för elektro- nisk kommunikation har ett direkt samband med frågan om sam- lokalisering i och torn. Påverkan på stads- och landskaps- bilden minskar om flera operatörer samlokaliserar sin utrustning i samma mast eller torn. Kommunerna skall enligt gällande bestämmelser beakta bl.a. konsekvenser för landskap, folkhälsa, allmän säkerhet och mål för fysisk planering vid planering och handläggning av ansökningar om bygglov enligt PBL. Utredningen har dock i avsnitt 6.8 konstaterat att det kan vara svårt att bedöma hur konsekvenserna av enskilda mastprojekt skall värderas. Synpunkter har framkommit om att det landskapsskydd som ges genom är otillräckligt och att hanteringen av landskapsfrågorna överlag är otillräcklig. Utredningen bedömer att det saknas en väl förankrad och enhet- lig metod för att beskriva och bedöma konsekvenser för landskapet av en utbyggnad av för elektronisk kommunikation. Beträffande vindkraftverk har däremot konsekvensanalyser gjorts för enstaka fall och i ett antal län. och har också utarbetat var sin av konse- kvenserna för landskapet av att vindkraftverk byggs. Våra studier pekar på att kommuner i ganska stor utsträckning har dröjt med beslut om bygglov av skäl som det är tveksamt om de har stöd för i lagen. Krav på samlokalisering och oro för strålning är vanliga skäl till att en kommun bordlägger beslut i byggnads- nämnden. Några har framfört att samhällets önskemål om att skydda natur- och kulturvärdena och stads- och landskapsbilden inte kommer till uttryck på ett ändamålsenligt sätt i bygglovs- processen. Ett första argument är att kommunerna inte ges möjlig- het att ta ställning till helheten i mastutbyggnaden. Ett andra argument är att det saknas en väl förankrad och enhetlig metod för att bedöma landskapsvärden och konsekvenser av förändringar. Ett annat problem är att det inte finns tillräcklig samordning mellan operatörerna vid utbyggnad av mobilsystemen. Mobil- operatörerna känner inte till varandras utbyggnadsplaner, och det inträffar inte sällan att operatörer ansöker om bygglov på när- belägna platser vid parallell utbyggnad av konkurrerande system. Detta kan gälla placeringar där samlokalisering hade varit både möjlig och önskvärd. Det finns åtskilliga exempel från utbyggnaden av GSM och UMTS där de olika operatörernas står intill varandra. Detta är negativt för miljön, som det också kan förefalla irrationellt ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Sammantaget tyder detta på att kommunernas handläggare saknar de verktyg som behövs för att handlägga stads- och land- skapsfrågor på rätt sätt. Detta kan enligt vår analys leda till att kommunerna tillåter mastetablering som i ett längre perspektiv inte är önskvärd. I sammanhanget kan också nämnas att regeringen i miljömålspropositionen (prop. 2004/05:150) aviserar ett genom- förande av den europeiska landskapskonvention, vilken bl.a. inne- bär att förbinder sig att utveckla mål för landskapskvalitet och inrätta instrument som syftar till att skydda, förvalta eller planera landskapet. 8.6.2Lokalisering av bebyggelse och krav på byggnader m.m. Bygglovsprövningen enligt PBL är begränsad till att endast gälla en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. Bestämmelser om lokaliseringen finns i 2 kap. PBL.