sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig pris- sättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredje- partstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verk- samhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärme- verksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder. förordnades professorn och verkställande direktören att vara särskild utredare. Som sakkunnig förordnades ämnesrådet och som experter förordnades förbundsjuristen , verkställande direktören , energichefen , civilekonomen , ana- lytikern , kanslirådet , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , civilingenjören , bergsingenjören , ämnesrådet , avdelningsrådet Per , departementssekreteraren , departementssekreteraren , adjungerade professorn och kommunikationsstrategen . entledigades med verkan fr.o.m. . till expert i utredningen från samma datum. entledigades med verkan fr.o.m. och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet . entledigades med verkan från och ämnes- sakkunnige förordnades från samma datum till expert i utredningen. Enhetschefen förordnades som expert fr.o.m. och direktören och civilingenjö- ren förordnades som experter från . Som huvudsekreterare förordnades civilingenjö- ren . Vidare förordnades hov- rättsassessorn och civilekonomen till sekreterare. förordnades även departementssekreteraren som sekreterare. entledigades med verkan från . entledigades med verkan från . förordnades national- ekonomen och förordna- des rättssakkunnige som sekreterare i utredningen. Utredningens assistent har varit . Utredningen har antagit namnet (N 2003:03). Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete och slutredovisa detsamma . beviljades utredningen förlängd tid för delredovis- ningen till och med . beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till . Utred- ningen överlämnade delbetänkandet Tryggare fjärrvärmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksam- het (SOU 2003:115) . beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband därmed utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 sep- tember 2004. beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggs- uppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i . Detta uppdrag skall redovisas . beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till med att redovisa huvuduppdraget. Jag överlämnade mitt delbetänkande Skäligt pris på fjärrvärme (SOU 2004:136) . Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2005:41). Enligt detta skall jag utreda och lämna förslag till lämplig reglering i syfte att säkra leveranser av värmeenergi till fjärrvärmekunder vid en obeståndssituation i ett fjärrvärmeföretag. Tilläggsuppdraget skall redovisas . Jag överlämnar härmed betänkandet Fjärrvärme och kraftvärme (SOU 2005:33). Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Detta innebär inte att experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet inne- håller. Experterna , , , och har avgett särskilda yttran- den. Utgångspunkter – bakgrund......................................... Regerings- och riksdagsbeslut................................................. El- och naturgasmarknaderna m.m.............................. 2.2.4 Lagen om allmänna värmesystem upphävs?................ Skäligt pris på fjärrvärme......................................................... Ett begränsat undantag från den kommunala 3.2Kommunalrättsliga principer styr kommunernas Principerna är även tillämpliga på kommunala bolag............. Undantag från de kommunalrättsliga principerna ................. Olika former av samverkan mellan kommuner ...................... 3.6Tidigare utredningar angående fjärrvärme och 3.7.1 Regeringens invändningar mot ett undantag är nu 3.7.2 Ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen föreslås därför.......................... Ingen ovillkorlig rätt till tredjepartstillträde föreslås........ 4.2Flera olika producenter av värme kan tänkas vilja ha tillträde till fjärrvärmenäten..................................................... Värme från avfallsförbränning...................................... Spillvärme från kunder .............................................. 4.2.5 Konkurrens om värmeunderlaget – överskott på 4.2.6 Program för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE) ............................................................... 4.3Olika former av tillträde och tillgång till 4.3.3 Gradvis öppna nät, begärt tillträde............................... 4.3.4 Värmebörs – ett delvis öppet nät ................................. 4.3.5 Single-buyer – en uppköpare........................................ 4.4 Tredjepartstillträde är tekniskt möjligt men komplicerat...... 4.5Skyddet för fjärrvärmeleverantörernas egendom och 4.5.1 Något om regeringsformens egendomsskydd jämfört med regeringsformen ...................................... 4.5.3 Ett reglerat tillträde till ett fjärrvärmenät måste anses som ett allmänt intresse för att vara lagligt ....... Ersättning vid intrång................................................... 4.6Tvångsvis tredjepartstillträde skall inte införas eftersom det inte framkommit att konkurrens och miljö främjas I stället föreslås förhandling om tillträde ............................. Kriterier för högeffektiv kraftvärme..................................... Referensvärden för högeffektiv kraftvärme ......................... 5.2.3 Mikrokraftvärme och småskalig kraftvärme ............. 5.3Alternativa kriterier för vad som skall redovisas som 6 Ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme ... 119 6.2En ny lag om ursprungsgarantier för el från högeffektiv Kraftvärme i – en analys av den svenska 7.2.1 Energiskattesystemets utformning och Studier av kraftvärmepotentialen .......................................... Tid för kraftvärme....................................................... 7.3.2 Fjärrvärme och kraftvärme ...................... Andra pågående studier.......................................................... Utvärdering av administrativa förfaranden enligt artikel 9 i kraftvärmedirektivet ................................... 8.1Fjärrvärmeutredningen har till uppgift att utvärdera tillståndsförfarandet avseende kraftvärme ............................ 8.2Kraftvärmedirektivets syfte är främst att främja ett bättre utnyttjande av energi................................................... 8.3 och PBL är huvudsakligen tillämpliga.............. 8.4Enligt lagen om handel med utsläppsrätter krävs i vissa 8.5Miljöbalken omfattar hela miljöområdet och reglerar därför tillståndsprövningen av högeffektiva 8.6Med hjälp av PBL styr kommunen lokaliseringen av Annan lagstiftning som kan påverka etablering ................... Både och PBL utreds ................ 8.9Miljöbalkskommittén och har i delbetänkanden bl.a. redovisat förslag till hur prövningen kan effektiviseras................................................ 8.10 Utvärderingen av och PBL enligt 8.10.1 regler har betydelse för 8.10.2 Reglerna i och PBL är objektiva och medför inga omotiverade lagstiftningshinder för Koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar..................... Bakgrund till koncessionsplikten för vissa rörledningar ..... Lagstiftning av intresse i koncessionsfrågan ........................ 9.3.6 Rätt till markanvändning för fjärrvärmeledningar.... Koncessionsbestämmelser för andra ledningsbundna 9.4.1 Något om ellagens koncessionsbestämmelser .......... 9.4.2 Något om naturgaslagens koncessionsregler............ Utvärdering av dagens lagstiftning om koncession för 9.5.1 Prövningsverksamheten enligt rörledningslagen i fråga om fjärrvärmeledningar..................................... 9.5.2 Tillsynsverksamheten enligt rörledningslagen i fråga om fjärrvärmeledningar..................................... 9.6Finns det ett behov av koncessionsplikt för 9.6.1Behovet av dagens lämplighetsbedömning av byggande och användning av en 9.6.2 Finns det skäl att införa koncession för område?..... 9.7Förekommer påverkan på konkurrensförhållanden av betydelse för behovet av koncession .................................... 9.7.1Tankar om koncessionspliktens påverkan på konkurrenssituationen mellan alternativa Hur ser konkurrenssituationen mellan alternativa ledningsbundna energiformer ut ? Hur påverkas konkurrenssituationen mellan alternativa ledningsbundna energiformer av mitt En ny lag – Fjärrvärmelagen....................................... En särskild fjärrvärmelag........................................................ Kort om lagens innehåll ......................................................... Offentliggörande av uppgifter om fjärrvärmeverksamhet... Behovet av skydd mot att fjärrvärmeleveranserna Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Små företags villkor................................................................ 11.1.1 Konsekvenser av mina förslag om ökad 11.1.2 Konsekvenser av regleringen om 11.1.3 Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrätt för annan värmeleverantör.......................................... 11.1.4 Konsekvenser av förslaget om redovisning om interimistiska nationella referensvärden för beräkning av högeffektiv kraftvärme m.m................. 11.1.5 Konsekvenser av regleringen om ursprungsgaranti för el från högeffektiv 11.1.6 Konsekvenser av ändrade regler för koncession ....... 11.1.7 Sammanfattande bedömning ...................................... Konsekvenser för det allmänna ............................................. 11.2.4 De allmänna förvaltningsdomstolarna....................... Övriga berörda myndigheter m.fl. ........................................ Förslaget till fjärrvärmelag (2006:000) ................................. Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)................ Förslaget till lag om ändring i lag (1978:160) om vissa Förslaget till lag (2005:000) om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme............................... Bilaga 1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv........................... Bilaga 2 Tekniska förutsättningar för tredjepartstillträde i En rapport av ............................. Bilaga 3 Förstudie om orsaker till att spillvärme från industrin inte utnyttjas för fjärrvärmeproduktion En rapport av Profu ......................................................... Bilaga 4 Bedömning av potential för högeffektiv kraftvärme En rapport av ............ Bilaga 5 och rådets direktiv /8/EG .... Aktiebolagslagen (1975:1385) modell som används för att beräkna alternativ kostnad för kapital. Drift och underhåll. tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning (EUT) Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N2003:04) Elförordningen (1994:1250) Ellagen (1997:857) tiv 2003/54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (EUT L 176, , s. 37) Begrepp som motsvarar det i teknik- dividerad med mängden nyttiggjord Mängden nyttiggjord el dividerad med Förordningen om handel med utsläppsrätter Förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen om mät- ning, beräkning och rap- portering av överförd el Förordningen om över- syn av vissa miljöfarliga verksamheter Rådets direktiv /96/EG av om en omstruktuering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet Lagen (1994:1776) om skatt på energi Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Expropriationslagen (1972:719) Förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter Förordningen (1998:899) om miljöfar- lig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av över- förd el Förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter och rådets direk- tiv 98/30/EG av om gemensamma regler för den inre mark- naden för naturgas Läran om temperaturförhållanden i jorden. Av betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom berg- värme. Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en miljon kilowatt (kW) Förkortning för gigawattimmar. SOU 2005:33 Förkortningar och ordförklaringar Förkortning för gigawattimmar el- Direktivet 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växt- husgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG Rådets direktiv /61/EG av den 24 der för att förebygga och begränsa för- Kommittéförordningen (1998:1474) Kommunallagen (1991:900) Konsumentköplagen (1990:932) Konsumenttjänstlagen (1985:716) tiv 2004/8/EG om främjande av kraft- värme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre markna- den för energi och om ändring av direktiv /42/EEG Energianläggning i vilken värme pro- duceras med samtidig generering av el Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. energi per tidsenhet. ettusen watt (W) kilowatttimme är tusen wattimmar Köplagen (1990:931) Lagen om allmänna vär- Lagen (1981:1354) om allmänna vär- Lagen om ekonomiska föreningar Lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Lagen om handel med el, m.m. Lagen om handel med utsläppsrätter Lag om program för energieffektivisering Lagen om skatt på energi Lagen om ursprungsgaran- tier avseende förnybar el Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar Lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation Lagen (2003:113) om elcertifikat Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna Lagen (1994:618) om handel med el, m.m. Lagen (2004:1199) om handel med ut- släppsrätter Lagen om energiplanering (1977:439) Lagen (1997:614) om redo- visning Lag (2004:1196) om program för ener- gieffektivisering Lag (1994:176) om skatt på energi Lagen (2003:437) om ursprungsgaran- tier avseende förnybar el Lagen (1985:206) om viten Ledningsrättslagen (1973:1144) (M 1999:03) Miljöskyddslagen (1969:387) En mega- watt är tusen kilowatt (kW) SOU 2005:33 Förkortningar och ordförklaringar megawatttimme är tusen kilowattimmar Naturgaslag (2000:599) Naturvårdslagen (1964:822) bygglagstiftningen (M 2002:05) eller utbjuden kvantitet till följd av procentuell förändring av pris Prisinformationslag (2004:347) Förordningen (1978:164) om vissa rör- Lagen (1978:160) om vissa rörled- Sekretessförordningen (1980:657) Sekretesslagen (1980:100) Förkortningar och ordförklaringar SOU 2005:33 Läran om värmets natur och dess om- vandling till andra energiformer Tryckfrihetsförordningen (1949:105) är en miljard kilowatt terawatttimme är en miljard kilowat- Förkortning för watt. Effekt är energi per tidsenhet Weighted Average Cost of Capital. Används för beräkningar av alternativ kostnad för en investering jämfört med en annan investering med liknande Vattenlagen (1918:523) Mängden nyttiggjord energi dividerad med mängden tillförd energi. energi i form av el. verk nyttiggörs energi i form av både el Väglagen (1971:948) Energianläggning där värme produce- ras, vanligen till fjärrvärmenät Årsredovisningslagen (1995:1554) Lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg- Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt och är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus och kom- mersiella lokaler i våra tätorter. Också antalet småhus som värms med fjärrvärme ökar stadigt. Detta är en positiv utveckling efter- som fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgängliga biobränslen, avfallsbränslen samt industriell spillvärme. Fjärrvärmen har också en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och värme i hög- effektiva kraftvärmeverk. Därmed kan ett väsentligt effektivare nytt- jande av de bränslen som används uppnås jämfört med nyttjande vid separat el- respektive värmeproduktion. Jag har, i de delar som redovisas, haft i uppdrag att bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten samt att analysera dels om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, dels de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde. Vidare har jag haft att utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som ut- nyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som finns i rörledningslagen. Slutligen har mitt uppdrag bestått i att lämna förslag till hur kraftvärmedirektivet (och rådets direktiv /8/EG) skall genomföras i . Detta innebär bl.a. att jag skall analysera potentialen för kraftvärme i med beaktande av effekterna av den förändrade kraftvärmebeskatt- ningen , införandet av elcertifikatsystemet , systemet för handel med utsläppsrätter samt den eko- nomiska potentialen för ytterligare expansion av fjärrvärmenäten. Jag skall därutöver utvärdera nuvarande lagstiftning och regelverk om tillståndsförfaranden samt föreslå hur direktivets artikel om ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme skall genomföras. Målen med de förslag som lämnas i detta slutbetänkande är bl.a. att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen samt att på olika sätt främja en effektiv energianvändning. Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliserings- principen I kapitel 3 föreslår jag ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen i kommunallagen. En stor del fjärrvärme- verksamhet bedrivs i form av kommunala bolag. Fjärrvärmen är mycket viktig för att uppnå målen med energipolitiken. Den kommunala lokaliseringsprincipen innebär i grunden att en kom- munal åtgärd måste vara knuten till kommunens egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. Även med beak- tande av de undantag som finns från principen och möjligheten till olika befintliga samarbetsformer mellan kommuner, kan principen enligt min mening försvåra att fjärrvärmenäten integreras mellan närbelägna orter, vilket motverkar utbyggnaden av fjärrvärme. Jag anser därför att det är motiverat att i fjärrvärme- lagen föreslå ett undantag från lokaliseringsprincipen. Undantaget innebär att fjärrvärmeverksamhet får bedrivas utanför kommun- gränsen. Fjärrvärmeverksamheten utanför den egna kommunen får bedrivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom den egna kommunen om syftet är att uppnå en mer ända- målsenlig verksamhet. Förhandling om tillträde till fjärrvärmesystem En uppgift jag har haft i uppdrag är att bedöma om det är möjligt att öka konkurrensen på fjärrvärmemarknaden genom att t.ex. införa tillträde för en tredje part att leverera värme eller kyla till slutkund i annans nät. Frågan om tredjepartstillträde behandlas i kapitel 4. Jag anser inte att lagstadgad rätt till tredjepartstillträde (TPA) till fjärrvärmenät skall införas. De förväntade positiva effekterna av tredjepartstillträde med avseende på konkurrensen, konsumentnyttan eller miljön kan enligt min mening inte bli till- räckligt stora för att motivera ett lagstadgat tredjepartstillträde. Det finns dock situationer när det kan vara väl motiverat att nätet öppnas för en ny aktör. Det får främst anses vara fallet när det finns förutsättningar i fjärrvärmenätet och det därför är för- delaktigt att ta emot industriell spillvärme, värme från avfallsför- bränning eller värme från anslutna större kunder etc. För att främja att värmen i dessa fall utnyttjas bör det införas regler där innehavaren av fjärrvärmenätet åläggs en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. En sådan skyldig- het medför att innehavaren av fjärrvärmenätet inför en förhandling måste göra en ordentlig analys av om det är lämpligt att låta en annan producent få tillgång till nätet. Jag föreslår dessutom att om båda parterna anser att de behöver hjälp att enas skall den nyinrät- tade avgift hjälpa till att medla. Interimistiska nationella referensvärden för högeffektiv kraftvärme För att betraktas som högeffektiv kraftvärme krävs enligt kraft- värmedirektivet en energieffektivisering jämfört med om el och värme producerats var för sig. Direktivet anger som huvudregel att en effektivisering av bränsleanvändningen på erfordras för att en kraftvärmeproduktion skall få betraktas som högeffektiv. För att kunna beräkna kraftvärmens effektivitet i enskilda anlägg- ningar behövs något att jämföra med, dvs. referensvärden för effektiviteten (verkningsgraden) vid separat produktion av el respektive värme. Dessa värden har ännu inte fastställts av kommis- sionen. Jag väljer att i avvaktan på kommissionens harmoniserade referensvärden föreslå svenska nationella interimistiska värden (kapitel 5). Ursprungsgarantier avseende el som producerats genom högeffektiv kraftvärme I denna del har min uppgift varit att lämna förslag till hur artikel 5 i kraftvärmedirektivet om ursprungsgarantier avseende el som pro- ducerats genom högeffektiv kraftvärme skall genomföras i svensk lagstiftning. I enlighet med nämnda artikel föreslår jag i kapitel 6 att en lag om ursprungsgarantier avseende el som producerats genom högeffektiv kraftvärme införs. Producenter av sådan el får en rätt att på begäran få en ursprungsgaranti i form av ett doku- ment från garantimyndigheten, som jag föreslår skall vara . Dokumentet anger att en viss mängd el från högeffektiv kraftvärme har producerats i producentens anläggning. Energi- myndigheten skall vara ansvarig för tillsynen över tillämpningen av lagen. Den svenska potentialen för högeffektiv kraftvärme I mitt uppdrag ingår att analysera den svenska potentialen för hög- effektiv kraftvärme enligt vad som föreskrivs i artikel 6 i kraftvär- medirektivet. Jag har därför uppdragit åt (ÖPwC) att genomföra en studie av den ekonomiska potentialen för kraftvärme i . Jag redovisar som jämförelse resultat från andra utförda studier och rapporter om den svenska kraftvärmepotentialen. Resultaten visar att det svenska energiskattesystemet och andra styrmedel har en stor inverkan på utformningen av landets kraft- värme. Energibeskattningen, som den såg ut före , begränsade utnyttjandet av befintlig fossileldad kraftvärme och omöjliggjorde utbyggnad av naturgaseldad kraftvärme. Efter förändringar av kraftvärmebeskattningen i , produceras nu mer el och värme än tidigare i befintliga kraft- värmeverk och detta har även påverkat viljan att nyinvestera.