sou · GTB393 · 2006-01-01 00:00:00 — har, som redan nämnts, ansvar för att samordna statliga myndigheters insatser i det regionala utvecklings- arbetet. Ett storstadskansli inom () förvaltar storstadspolitiken på nationellt plan och bereder ärenden inför regeringens beslut om att godkänna de lokala utvecklingsavtalen. De statliga och kommunala organ på nationellt och regionalt plan som förvaltar strukturfonder och regional utvecklingspolitik i , uppgår sammanlagt till ca 40. I bilaga 2 finns en översikt över de mest berörda myndigheterna i den organisation som har beskrivits ovan. Arbetet med RUP är olika upplagt i länen, men bygger genomgå- ende på brett deltagande av kommunala och regionala politiker, myndigheter och organisationer. I flertalet län har universitet eller högskolor varit representerade och medborgardialoger ingått. RTP och SPD förutsätts vara framtagna under medverkan av partnerskap med representanter för bl.a. företag, arbetsmarknad, forskning, utbildning, lokala myndigheter, organisationer och poli- tiker i län och regioner. RTP ska vara inriktat på att främja när- ingslivets hållbara tillväxtförutsättningar, vilket bygger på dialog med bl.a. företagare. I riktlinjerna för arbetet med RTP framhölls att det är lokala och regionala aktörer som har den största 19 : Regional utvecklingsplan för län - RUFS Nuläge – program, fonder och organisation kunskapen om sin region och om vilka insatser och åtgärder som bör genomföras för att uppnå tillväxt. SPD 2000-2006 för Mål 1 och Mål 2 har tagits fram i samarbete mellan politiker och tjänstemän i de län som berörs och beslutats i de ingående länens partnerskap för RTP. Arbetet med regionala tillväxtavtal (RTA, program för som föregick RTP) var till stora delar klart innan regionernas förslag till SPD skulle levereras till regeringen. Detta arbete hade man viss nytta av i SPD-arbetet. SPD för Mål 3 utarbetades nationellt, med undantag för Mål 1-området. Målprogrammen har godkänts av . LBU-programmet för 2000-2006 har godkänts av Kommissionen och är styrt av regeringens förordning och före- skrifter.20 När det gäller diversifiering av verksamhet på landsbyg- den, främjande av landsbygdsturism, småföretagande m.m. ska ta fram en regional genomförandeplan i samråd med det regionala partnerskapet. anger kriterier för att klassificera landsbygd. Från ansökan till beslut om projektmedel För att ett projekt ska få finansiering från strukturfond ska den nationella medfinansieringen vara ordnad. Den som ansvarar för ett projekt, projektägaren, måste alltså söka den nationella finansieringen parallellt med ansökan om strukturfonds-finansiering. För projekt- ägaren innebär det att projektet ska följa olika ansöknings- och beslutsrutiner, särskilt om både statliga, kommunala och privata medel ingår i den nationella finansieringen. Nedan beskrivs de rutiner som gäller finansiering via struktur-fonder. I ett exempel från illustreras därefter vad rutinerna kan innebära för projektägare i en avgränsad geografi. Rutiner inom de geografiskt avgränsade målprogrammen Allmän information om villkor för stöd från strukturfonderna, an- sökningsblanketter m.m. finns på Internet eller kan hämtas från beredningssekretariatet i länet. Presumtiva projektägare kan dis- kutera sina idéer, frågor om medfinansiering och annat med 20 Förordning (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt , SJVFS 2002:56 Nuläge – program, fonder och organisation tjänstemän i sekretariaten. En projektansökan ska bl.a. innehålla intyg om medfinansiering för att vara komplett. Ansökan lämnas till beredningssekretariatet där projektet bedöms enligt programmets urvalskriterier. Vidare bedöms hur projektet kan bidra till att uppfylla programmets mål respektive delmål för den åtgärd i programmet som ansökan gäller. Till målen finns ett antal kärnindikatorer och andra indikatorer som projekten ska förhålla sig till. Beredningssekreterarna i länen och huvudsekreteraren för målområdet samlas därefter för att diskutera inriktning och kvalitet hos de aktuella projektförslagen, innan de avger rekommendationer inför strukturfondsdelegationens beslut om EU-stöd. Besluten avser alltså finansiering från strukturfonderna till de projekt som prioriterats i beredningen och överensstämmer med de kriterier som beskrivs i programkomplementet. När ett projekt beviljats EU-medel genom beslut i struktur- fondsdelegationen, förmedlas beslutet i regel genom det bered- ningssekretariat som tagit emot ansökan. En tjänsteman delger projektägaren beslutet och informerar projektägare och projekt- ledning om att de kan få utbildning, t.ex. om rutinerna för rekvisi- tioner. I besluten anges i vilken takt projekten ska rekvirera pengar. Det kan göras först sedan någon del av arbetet eller investeringarna är klara. a. därför anses handläggarnas kontakter med de enskilda projekten vara en viktig del av uppföljningen. Projektens grund-läggande karakteristika läggs in i handläggarsystemet STINS i . Beslutsordning för nationell statlig medfinansiering Projektägare kan ansöka om nationell statlig medfinansiering hos , det regionala självstyrelseorganet eller KSO. Medlen till programlagt regionalt utvecklingsarbete inom länsanslaget, 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder, används i stor utsträckning för nationell statlig medfinansiering till projekt i Mål 1- och Mål 2- programmen. Beroende på hur denna del av anslaget disponeras i länet kan , KSO eller regionala självstyrelseorgan be- sluta om medfinansiering. Eftersom både och disponerar medel som kan komma ifråga för medfinansiering, kan båda delta i ett enskilt projekt. i län som berörs av det nationella stödområdet samt beslutar om selektiva regionala företagsstöd (ingen del av län tillhör stödområdet), som också ingår i länsanslaget. Nuläge – program, fonder och organisation och är de enda KSO som beslutar om stöd från denna del av anslaget. Finansieringen av ett projekt inom ett målområde som är nationellt stödområde, kan i vissa fall omfatta fondmedel och, som statlig medfinansiering, både selektivt stöd och medel till programlagt regionalt utvecklingsarbete. Rutiner inom Växtkraft Mål 3 (utanför Mål 1) Projektansökningar lämnas in till och registreras där. Samtliga ärenden registreras oavsett om ansökan kommer att bifal- las eller avslås. Ofta har ansökan föregåtts av en diskussion om en projektidé mellan projektägare och handläggare i regio- nalt. Sedan ansökan har lämnats in bereds den på regionnivå. Eventuellt behöver ansökan kompletteras sedan den har diskuterats i det regionala partnerskapet. Därefter tas den upp till diskussion mellan tjänstemän i regionkontor och den utbetalande myndigheten . Samråd med det regionala partnerskapet och AMS äger rum före beslut. Två tjänstemän tillsammans i regionkontoret har rätt att besluta om projektstöd . General-direktören fattar beslut om större belopp. AMS skickar automatiskt ut rekvisitionsblanketter till de slutliga stödmottagarna när det är dags att rekvirera medel. Rapporter går till de administrativa handläggningssystemen i och . I AMS finns dels ett system, där vidtagna åtgärder registreras, dels ett IT-ekonomisystem i vilket alla utbetalningar bokförs. I nuvarande strukturfondsperiod ska målprogrammen i princip utvär- deras före (ex-ante), under (i halvtid) och efter (ex-post) genom- förandet. Utvärderingen i förväg avser det föreslagna programmets innehåll och genomförande. Utvärderingen efter halva tiden ska ge underlag för att bedöma utvecklingen och att eventuellt justera programinnehållet. Utvärderingen i efterhand syftar till att fastställa effekter och effektivitet. RTP (och tidigare RTA) omfattas på motsvarande sätt av uppföljningar och utvärderingar i flera etapper. Utvärderingarna av både målprogrammen och RTA är inriktade på måluppfyllelsen med avseende på effekter och re- sultat. För detta krävs givetvis att målen är tydliga. Nuläge – program, fonder och organisation Ett exempel ur verkligheten: Strukturfonderna och den regionala ut- vecklingspolitiken i I den regionala utvecklingspolitiken är RTP en viktig bas. RTP har länet som utgångspunkt och arena. För att kraftsamla resurser och genomföra olika aktiviteter finns starka incitament att bedriva kommun- eller länsövergripande projekt inom t.ex. ett tema- område, ofta på initiativ och med stöd från olika partnerskap och den lokala nivån. arbetar Region (KSO) och med frågor inom den regionala utvecklingspolitiken. Region larna, som har övertagit vissa regionala utvecklingsuppgifter från , samordnar och leder arbetet med RUP och RTP. samordnar de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet. Både Region och länsstyrel- sen disponerar medel från länsanslaget. ska prioritera projekt som bidrar till att nationella mål får genomslag i länet, som hänsyn ska tas till regionala förhållanden. Länssty- relsen svarar t.ex. för projekt som avser samordnade servicelös- ningar i glesbygd och vissa insatser avseende de s.k. horisontella utvecklingsmålen. Nio av länets 15 kommuner tillhör helt eller delvis det natio- nella regionalpolitiska stödområdet. Länet berörs under inneva- rande programperiod av två målområden för ERUF. De fyra nord- ligaste kommunerna samt två församlingar i kommun ingår i Mål 1 Södra skogslänsregionen (Mål 1 SSR). Övriga tio kommuner samt större delen av kommun ingår i Mål 2 Norra. Genomförandet av ESF-programmet Växtkraft Mål 3 har också delad organisation i . Inom Mål 1-området ansvarar den berörda förvaltningsmyndigheten samt beredningssekretariaten vid och Region för programmet. I Mål 2-kom- munerna ligger ansvaret hos , som är regionkontor i länet. Landsbygdsutveckling ingår i Mål 1 SSR-pro- grammet för Mål 1-området och i LBU för resten av länet. Länssty- relsen ansvarar för administrationen av LBU utanför Mål 1. Pro- gramstrukturen är följande med utgångspunkt i EU:s olika fonder. SOU 2005:93 Nuläge – program, fonder och organisation Mål 3 i Mål 1 SSR För att genomföra och administrera strukturfondsprogrammen finns följande myndighetsstruktur i : Mål 1 Södra skogslänsregionen: beredningssekretariat i länet, för- valtningsmyndighet och utbetalande myndighet i . Mål 2 Norra: beredningssekretariat i länet, förvaltningsmyndighet och utbetalande myndighet i . Mål 3 i Mål 1-området: beredningssekretariat i länet, förvaltnings- myndighet och utbetalande myndighet i . Växtkraft Mål 3 i Mål 2-området: beredning och beslut i i , utbetalning i AMS. LBU: beredning och beslut i eller , utbetalning i Några praktiska konsekvenser av den splittrade organisationen Tjänstemän i Region har redogjort för sin syn på förvalt- ningsorganisationen. Organisationen anses förvirrande, inte minst för projektägare, och det är mycket oklart för dem vart man vänder sig med sina projektidéer och för att söka finansiering. De uppger också att det med nuvarande organisation är mycket svårt att genomföra EU-finansierade projekt som omfattar hela länet. Förutom att projektinnehållet ska överensstämma med länets RTP, ska det stämma med åtgärder i två strukturfondsprogram och programkomplement, samt med olika handläggningspraxis som utvecklats inom de två målområdena. Mål 1 och Mål 2 har var sina ansökningsblanketter som delvis är olika utfor- made. Synen på bl.a. insats av eget arbete i projekt och kravet på privat finansiering skiljer sig åt, vilket komplicerar själva ansök- ningsförfarandet. Projektägaren måste också anpassa sig till olika Nuläge – program, fonder och organisation ansöknings- och beslutstillfällen. Tiden från projektidé till beslut och genomförande kan vara mycket lång. Mål 1 och Mål 2 har budgeterat strukturfondsmedlen för perio- den på olika sätt. Det har inneburit att tillgången på medel inom ett av områdena varit mycket begränsad . Projekt som bedriver verksamhet i båda målområdena kan ha fått vänta på beslut från respektive strukturfondsdelegation . Olika rutiner inom de olika utbetalande myndigheterna gör att beredning och handläggning av rekvisitioner kan bli mycket betungande. Ofta förekommer också långvariga diskussioner mellan dem som hand- lägger rekvisitioner på de olika sekretariaten och utbetalande myn- digheterna. Projektägarna kan ibland få vänta på utbetalning av projektstödet. De långa handläggningstiderna bidrar till att många projekt inte lyckas hålla det tempo som planerats. Projekt- ägare får svårt att rekvirera medel när arbetet i projektet inte följer de periodiseringar som angivits i beslutet. Vissa projektägare drab- bas av stora likviditetsproblem, på grund av att rekvisitionshanter- ingen är långsam och utbetalningar av stöd alltid görs i efterskott. Det saknas en samlad bild av omfattningen av administrationen av strukturfonderna och kostnaderna för denna. De delstudier som gjordes har inte följts upp. Vi har därför gjort egna uppskattningar av kostnaderna för att få en aktuell bild. Vår beräk- ning avser omfattning och kostnader för administrationen av strukturfonderna inom länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, KSO och berörda nationella myndigheter samt motsvarande omfattning och kostnader för administrationen av regional utveckling på regional och nationell nivå. Våra beräkningar bygger i huvudsak på sammanställningar från myndigheternas årsredovisningar, kom- pletterade med frågor till de berörda organen. Eftersom organisa- tionen är splittrad, har vi, trots mycket tidsödande arbete, bara grovt lyckats uppskatta omfattningen och kostnaderna för admi- nistrationen. Vi påstår att det är praktiskt taget omöjligt att få fram mer exakta resultat utan att detta utreds i särskild ordning. Nuläge – program, fonder och organisation bedömningar av de administrativa kostnaderna för struk- turfonderna beräknade Statskontoret kostnaderna under program- för administrationen av Mål 1 och Mål 2 (samt Mål 3-insatser inom Mål 1).21 Syftet var att ge ett underlag inför budget-propositionen för . Kostnaderna för bedömdes sammanlagt komma att uppgå till . Jämfört med 1999 bedömdes kostnaderna för länsstyrelser och självstyr- elseorgan komma att öka kraftigt . För de centrala myndigheterna beräknades däremot kostnadena minska. Overhead- kostnader, kostnader för personal på länsstyrelserna som med- verkar i begränsad omfattning och kostnader hos andra berörda myndigheter och organisationer ingick inte. tog Statskontoret fram underlag för budgetar- betet inför år 2002.22 Statskontoret redovisade då kostnaderna för och prognoser för de årliga kostnaderna 2001-2006. Vidare bedömdes hur länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen hade organiserat sitt arbete. Statskontoret analyserade dels kostna- der som för sin del beräknade för 2001-2006, dels skillnader i kostnader mellan beredningssekretariaten och de olika förvalt- ningsmyndigheterna. Dessutom uppskattades kostnader i AMS för vissa kvarvarande arbetsuppgifter efter den tidigare strukturfonds- perioden. Länsstyrelserna uppgav lägre kostnader för strukturfondsadmi- nistrationen än för föregående mätperiod. Flertalet tjänstemän som intervjuats, ansåg att man hade alltför små resurser för att administrera programmen och uppgav att man i första hand fått dra ned på uppföljning av projekt. Självstyrelseorganen ställde sig mer positiva än länsstyrelserna till att medfinansiera administrationen av strukturfondsstöden. En förklaring kunde enligt Statskontoret vara att självstyrelseorganen har större erfarenhet av att vara genomförare/projektägare och därför är mer angelägna om att administrationen får tillräckliga resurser. Vissa kostnader varierar mellan programområdena. I regioner med stora avstånd är t.ex. tjänsteresorna dyrare. Målprogram som omfattar delar av flera län har relativt sett högre administrations- kostnader än övriga program. Mål 2 Öarna är det tydligaste exemplet. 21Statskontoret 2000:23; Administrationskostnader för regionala strukturfondsprogram 22Statskontoret 2001:11; Administrationskostnader för regionala strukturfondsprogram II Nuläge – program, fonder och organisation Granskningar av medelsrekvisitioner är exempel på faktorer med ökande kostnader hos både beredningssekretariat och förvaltnings- myndighet. Stora resurser gick åt för att hantera dels de skilda regelverken kring strukturfondsstöden och medfinansieringen, dels kontrollerna hos olika organ. Kostnader för administrationen av strukturfonderna Vi kan inte direkt jämföra de nuvarande administrativa kostnaderna med de tidigare, eftersom organisationen och under innevarande programperiod. Vi har dessutom inkluderat organi- sationen för Växtkraft Mål 3 (utöver Mål 3 i Mål 1) i vår uppskattning. Vi beräknar att strukturfondsadministrationen omfattar nära 160 åa hos länsstyrelser, självstyrelseorgan och kom- munala samverkansorgan, (exklusive som redovisas nedan). Då ingår personal hos samtliga förvaltningsmyndigheter, utbetalande myndigheter samt beredningssekretariat. För admini- strationen av stöd till åtgärder för landsbygdsutveckling och fiske tillkommer ytterligare ca 100 åa. Därutöver finns andra verksam- hetsdelar på regional nivå som är indirekt involverade i hanteringen, men som vi inte har inkluderat. Som exempel kan nämnas personal som bedömer hur de horisontella målen (jämställdhet, hållbarhet och integration) behandlas i projekt-ansökningar. Även för de centrala myndigheterna som deltar i strukturfonds- arbetet, saknas en samlad bedömning av administration och kost- nader. Vår bedömning här avser de myndigheter som har direkta uppgifter med bäring på programmen, nämligen Svenska , , , , och samt myndigheten . Inom Mål 1-området där program- men är integrerade, ingår delar av administrationen i förvaltnings- myndigheten hos de berörda länsstyrelserna. Vi uppskattar perso- nalresursen i administrationen av strukturfonderna hos dessa myn- digheter till ca 240 åa. Av dessa svarar för ca 160 åa. Vi antar att en genomsnittlig månadslön per åa är , lägger till sociala avgifter och antar att ett påslag för overheadkostnader är rimligt. Kostnaden för att hantera struk- turfonderna på regional nivå (exkl. regionala enheter av ) uppgår då till ca . 23 I uppskattningen ingår endast kostnader för handläggare av Leader+. Därutöver finns i en handläggargrupp för LBU. Nuläge – program, fonder och organisation mare som, beräknade med samma antaganden, är kostnaden för den regionala administrationen av landsbygdsut- veckling och fiske. För de centrala myndigheterna (inkl. hela ESF- rådet), tillkommer ytterligare . De di- rekta årliga kostnaderna för den nuvarande administrationen av strukturfonderna på regional och central nivå kan alltså på detta sätt uppskattas till nära . Vi tror inte att sum- man är överskattad, även om den grundar sig på grova antaganden. Finansiering av de administrativa kostnaderna De centrala myndigheterna och länsstyrelserna finansierar sina in- satser för strukturfondsadministrationen genom sina respektive förvaltningsanslag i statsbudgeten. Vissa kostnader hos berednings- sekretariat, förvaltningsmyndigheter och finansieras via s.k. tekniskt stöd (Technical Assistance) som är medel inom respektive strukturfond. Administrationen i självstyrelseorgan och KSO får också finansiering via statsbudgeten24 och TA-medel. Storleken, fördelningen och användningen av TA-medlen styrs i EU-förord- ning. Tekniskt stöd lämnas för att programmen ska kunna genomföras effektivt, säkert och ansvarsfullt och för att informera och stimulera ett brett deltagande i programmen. Medlen får då användas för att finansiera bl.a. programförberedelser, erfarenhets- utbyte och information till partnerskapet, slutliga stödmottagare och allmänheten. Vidare kan stöd lämnas för utveckling, drift och samkörning av datasystem för förvaltning, övervakning, utvär- dering och kontroll samt för metodutveckling och erfarenhets- utbyte inom dessa områden. Kostnader och finansiering av administrationen av regional utveck- ling Det är svårt att uppskatta verksamhetskostnaderna för regional utveckling. Det är ett horisontellt område som berör en rad politik- områden och verksamheter och det går inte att dra en skarp gräns för vilka verksamheter och aktörer som bör inkluderas. Men avgränsat till de myndigheter som har huvudansvar och 24 Uo 18, anslag 32:2 Kommunala samverkansorgan m.m. Nuläge – program, fonder och organisation administrerar RUP och RTP samt nationellt stöd till regional- politiska åtgärder25 kan följande uppskattningar göras. Antalet årsarbetstillfällen (åa) inom länsstyrelser samt självsty- relse- och samverkansorgan för arbete med RUP, RTP och projekt som får stöd från statsbudgetens anslag för regionalpolitiska åtgär- der beräknas till ca 280. Av dessa är ca 75 åa direkt involverade i arbetet med att koordinera RUP och RTP. Av årsredovisningarna för länsstyrelserna kan utläsas att resursbehovet varierar kraftigt mellan länen. I län inom det nationella stödområdet är antalet per- soner som direkt arbetar med stöd- och utvecklingsfrågor naturli- gen betydligt större än i län utanför dessa områden. – Med en upp- skattning motsvarande den vi har gjort för strukturfondsadminist- rationen, uppgår verksamhetskostnaden till ca . Inom arbetar ca 60 personer inom avdelningen för regio- nal näringslivsutveckling, av vilka ca 20 arbetar med struktur- fondsfrågor och ingår i beräkningen av kostnaderna för administ- ration av dessa. Inkluderas återstående 40, tillkommer ytterligare drygt 27miljoner kronor, räknat som ovan. Med vår grova uppskattning blir summan i denna del alltså . Till detta kommer att ett stort antal nationella myndigheter som mer eller mindre direkt deltar i arbetet med RUP och RTP. Flera myndigheter är nära engagerade, bl.a. de tretton myndigheter som deltagit i det s.k. RUP-uppdraget, som har samordnat. 2.4Sammanfattning av iakttagelser och problem har snart erfarenhet av två strukturfondsperioder över sammanlagt . Mycket har förändrats i programstrukturer och förvaltningsorganisation och mycket har också hänt i det nationella arbetet med den regionala utvecklingspolitiken. De detaljerade föreskrifterna i EU om hur strukturfondsprogrammen ska se ut och administreras har naturligtvis stor betydelse för hur förvaltningen organiseras i . Men många problem i myndig- heternas arbete med strukturfonder och projekt som vi har sett, kan inte enbart skyllas på EU-systemet, utan är självförvållade. 25 enligt Uo 19, Regional utveckling, anslag 33:1, Allmänna regionalpolitiska åtgärder Nuläge – program, fonder och organisation Nedan följer några punkter som sammanfattar en del viktiga iakt- tagelser som vi har gjort och problem som myndigheter har lyft fram när vi har varit i kontakt med dem. En förvirrande mångfald av politiska mål och program Ambitionerna i arbetet med utveckling och tillväxt i regioner borde, enligt vår uppfattning, vara inriktade på att skapa förutsätt- ningar för fler konkurrenskraftiga, dvs. lönsamma, företag och fler människor i arbete. Men målbilden är långt ifrån entydig mellan de olika politikområdena med strategier och program inom EU och nationellt som berör den regionala utvecklingen. Inte ens struktur- fondsmålen och målen för regional utveckling stämmer tydligt överens. Flera studier visar på brister i och otydligheter i målfor- muleringar för den regionala utvecklingspolitiken.26 Program och regelverk är totalt sett svagt synkroniserade och utgör på flera håll lapptäcken av separata program i stället för ett sammanhållet program för regionens utveckling. Problemen med detta är störst i de län som berörs av både strukturfondernas och den nationella politikens olika program, geografi och tidsplaner. Halvtidsutvärderingar av målprogrammen visar att förvaltningsor- ganisationen har klarat av att administrativt hantera målprogram- men men inte hunnit med arbetet kring uppföljning och utvärde- ring.