sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — De förslag som väckts om utvidgning av kulturmomsen till varor och tjänster som beskattas har närmast motiverats av avgränsnings- rättvise- eller konkurrensskäl. Det har hävdats att ett likställande med de varor och tjänster inom kulturområdet som beskattas vore motiverat. I kapitel 5 har dessa förslag behandlats. De gäller bl.a. ifrågasatta utvidgningar av lågmomsområdet till danstillställningar, nöjes- parker, trädgårdsanläggningar och s.k. science center m.m. (jämför tabell 14.1 ovan). Slutsatserna som anges i kapitel 5 är att dessa eventuella ut- vidgningar riskerar att försvåra gränsdragningsproblemen. Det medför med automatik att det åtminstone övergångsvis uppstår ett behov av att bedöma nya avgränsningsproblem. Frågan om sådana nya bestämmelser minskar gränsdragnings- och rättviseproblemen är osäkert. Risken är att effekten blir den motsatta. Ett skäl till att denna motsatta effekt skulle kunna uppstå är att ju större området är som får tillämpa reducerad skattesats ju fler andra områden (typer av transaktioner) kommer att gränsa till detta område. I tillämpningen skulle bedömningarna få flyttas till att avse gränsen mot andra tillhandahållanden. De gränserna kan bli mer oprecisa än de som behöver tillämpas . Den ändrade lagstiftning som skulle behövas kan också visa sig bli svår att utforma på ett tillfredsställande sätt. Ett mer omfattande arbete än vad som varit möjligt under utarbetandet av detta delbetänkande erfordras dock om man slutligen skall kunna bedöma möjligheterna av att minska de nya gränsdragningsproblem som skulle uppstå. Även om de ifrågasatta utvidgningarna av kulturmomsen upp- fyller förslagsställarnas krav på ökad rättvisa, kan de också antas ge upphov till nya rättviseproblem som inte behöver uppfattas som mindre än de nuvarande. Ytterst är detta med rättvisa inom ett system med differentierade skattesatser inte något som kan ges en tillfredsställande lösning på rent objektiva grunder. istället beaktas vid politiska ställningstaganden till skattesats- strukturernas utformning. En fråga som också är betydelsefull i sammanhanget är naturligtvis de statsfinansiella effekterna. Om en utvidgning av kulturmomsområdet skall finansieras innebär det att den skattesatsnivå om som tillämpas för dagens snävare kulturområde måste höjas i samma mån som en utvidgning sker. En fråga som också väckts, och som behandlats i kapitel 5, är vilken skattesats som skall tillämpas för skidliftar. Några vinster ur gränsdragningssynpunkt av betydelse av att ha lägre mervärdesskatt för skidliftar än normalskattesatsen finns inte. Om detta av andra skäl är motiverat, kan dock övervägas att behandla skidliftarna på samma sätt som kommersiella idrottsanläggningar. Som beskrivits i kapitel 6 finns i vissa fall s.k. 0-skattesatser. Det viktigaste ur statsfinansiell synpunkt m.m. är 0-momsen på läkemedel som lämnas ut enligt recept. Vid en mervärdesskatte- satsstruktur som innefattar en (eller flera) reducerade skattesatser, kan övervägas att låta den reducerade skattesatsen omfatta även läkemedel. En möjlighet är då att låta den lägre mervärdesskatten omfatta alla läkemedel, oavsett om de lämnas ut enligt recept eller inte. Detta skulle kunna ha olika fördelar ur tillämpningssynpunkt. Som konstaterats i kapitel 5 finns det dock också vissa gräns- dragnings-, konkurrens- och rättviseproblem mellan läkemedels- området och livsmedelsområdet, och således skulle även på detta område en helt enhetlig mervärdesskatt innebära de största för- enklingarna ur gränsdragningssynpunkt. 14.4Myndigheters administrativa kostnader och näringslivets fullgörandekostnader Utredningen har bedömt vilka effekter nuvarande differentiering av momssatserna har på myndigheternas administrationskostnader och på de skattskyldigas kostnader för att fullgöra sina skyldigheter som skattebetalare. Bedömningen redovisas i kapitel 9. Där redo- görs också bl.a. för hur skattekontrollen påverkas av differenti- eringen. En övergång till en enhetlig mervärdesskattesats skulle möj- liggöra en inbesparing av kostnader hos myndigheter och skatt- skyldiga. En särskild undersökning vid i (numera ) och uppgifter från (ekonomiavdelningens planeringsenhet) indikerar en kostnad för myndighetssfären om totalt cirka . I detta belopp ingår förutom kostnaden hos även administrativa kostnader hos t.ex. , domstolar och brottsförebyggande myndigheter. Motsvarande siffra för enbart är cirka . Det bör poängteras att bedömningen av storleks- ordningen är behäftad med osäkerhet. Vid utvärderingen av skattereformen har man utgått från att kostnaden för de skattskyldiga att fullgöra sina skyldigheter (full- görandekostnader) är dubbelt så höga som myndigheternas administrativa kostnader (se kapitel 9). Mervärdesskatten anses dock medföra särskilt höga fullgörandekostnader. Man har upp- skattat att kostnaden för företagens fullgörandekostnader uppgår till ett belopp som är fyra gånger så stort som motsvarande administrativa kostnader för myndigheterna. Som nämnts visar tidigare utvärderingar att hanteringen av mer- värdesskatten är resurskrävande för företagen, betydligt mer resurskrävande än t.ex. företagens hantering av de anställdas skatter och avgifter. Antalet företag som tillämpar mervärdesskattereglerna är också mycket stort. För att så långt möjligt minska fullgörandekostnaderna är det därför viktigt att reglerna förenklas. De tillämpnings- och hanteringsproblem som differentierade mer- värdesskatter ger upphov till innebär en besvärligare moms- hantering för företagen. Särskilt är detta kännbart för mindre företag. Det stora antalet mindre detaljhandelsföretag tvingas ofta hantera tre olika skattesatser inom sitt sortiment. Skatte- redovisningen till myndigheterna kompliceras. Den komplicerade hanteringen försvårar verksamheten t.ex. för nystartade företag. För att främja nyetablering av företag är enkla regler viktiga, och det talar för att alla möjligheter till förenklingar bör utnyttjas. En genomförd pilotstudie i regi, som beskrivs i kapitel 9, visar också att nödvändigheten att hantera flera momssatser i samband med fakturering är det krav som tar mest tid för det enskilda företaget i samband med hanteringen av mer- värdesskatten. Enligt studien är det 95 500 företag i som har en försäljning där det är nödvändigt att hantera två eller tre olika momssatser. Studien visar mycket tydligt det merarbete och de extra kostnader som förorsakas av den nuvarande ordningen med differentierade mervärdesskattesatser. ihop de kostnader som kan knytas till att företagen hanterar fler än en skattesats. Den administrativa bördan9 utgör därvid . Av de uppgifter som inhämtats från och av den pilotstudie som gjorts av kan man således uppskatta att företagens merkostnader för att hantera ett system med tre skattesatser jämfört med en enhetlig skattesats uppgår till cirka 600–. Om ändamålet med mervärdesskatten kan begränsas till att dra in ett bestämt belopp till statskassan för att därmed finansiera offentliga åtaganden, kan systemet förenklas till fördel för de skattskyldiga. motiveras nedsättningar av skattesatsen inom olika områden med helt andra skäl än att skatten skall ha som främsta uppgift att dra in skattemedel. Att slopa differentierade mervärdesskattesatser och övergå till en enda enhetlig mer- värdesskatt är en betydelsefull åtgärd för att förenkla systemet. Administrationskostnaderna och, särskilt, företagens full- görandekostnader, talar således för en övergång till en enhetlig skattesats. Alternativen med endast två skattesatser innebär inte fullt lika stora förenklingar, eftersom lagstiftning, information till de skattskyldiga m.m. fortfarande skulle kompliceras av olika skatte- satser. Om den lägre mervärdesskatten på livsmedel slopades skulle ändå förenklingarna bli relativt betydande, eftersom livsmedel och olika typer av serveringstjänster säljs av ett stort antal skatt- skyldiga. Att utvidga tillämpningen av lågmomsreglerna till t.ex. fler tjänster med anknytning till kulturområdet, såsom nöjesparker och danstillställningar, skulle sannolikt få som effekt att de totala fullgörandekostnaderna ökade. Detsamma skulle, givetvis i ändå högre grad, bli fallet om skattesatsdifferentieringen sprids till vidare områden, t.ex. till vad som skulle vara möjligt om låg- momsregler som är EG-rättsligt möjliga att införa utnyttjades fullt ut i . 9 Se mer om skillnaden mellan administrativ börda och fullgörandekostnader i kapitel 9. 14.5Samhällsekonomin och differentierad mervärdesskatt Enligt nationalekonomisk teori kan antas att en differentiering av skattesatserna som bygger på varors och tjänsters priselasticiteter bör minimera de samhällsekonomiska kostnaderna för skatte- uttaget. Kostnaderna definieras därvid som den förlust av konsumentnytta eller minskning av konsumentöverskott som upp- kommer till följd av att beskattningen påverkar konsumtionen. Utredningen har beräknat skillnaderna i de samhällsekonomiska kostnaderna för olika momssatsstrukturer just som skillnader i förlust av konsumentnytta utgående från att på lång sikt och under perfekt konkurrens kommer en förändring av momsuttaget slå igenom fullständigt i konsumentpriserna. Under förutsättning att konsumtionen inte ger upphov till externa effekter kan för- ändringen i konsumentnytta då mätas med utgångspunkt från efterfrågans priselasticiteter. Hushållen värderar alla sina förvärv av konsumtionsvaror mer än vad de betalat för dem. Skulle detta inte vara fallet skulle varan i fråga inte konsumeras. En förändring av momssatsstrukturen medför att konsumtionen ökar av vissa varor och minskar av andra. Därigenom förändras konsumtionsnyttan från de olika varorna. En vara som inte konsumeras lika mycket som kan inte ge samma nytta till hushållssektorn som tidigare och vice versa. Det innebär att ju mer priskänslig varan är ju mer påverkas konsumtionsnyttan av en momssatsförändring. När momsen höjs på prisokänsliga varor och sänks på priskänsliga så ökar den sammanlagda konsumtionen och därmed även konsumtionsnyttan. Momsens nivå har också betydelse. Ju högre momssats i ut- gångsläget desto mer påverkas hushållssektorns konsumtionsnytta. En budgetneutral övergång till en enhetlig momssats på beräknas medföra att konsumtionsnyttans ökning från de varor som får en lägre normalskattesats något överstiger den sänkning av konsumtionsnyttan som uppstår då de reducerade skattesatserna höjs. Det nya konsumtionsmönstret kommer enligt utredningens modellanalys endast marginellt öka konsumentnyttan, vilket inne- bär att momsuttagets samhällsekonomiska kostnad knappt på- verkas. Utredning vill dock framhålla att de effekter på total konsum- tion och konsumtionsnytta som beräknats uppstå till följd av momsförändringar är begränsade och osäkra. De kan uppenbarligen inte tas som utgångspunkt för att konstruera ett nytt moms- satssystem. Däremot kan en analys av konsumtionsnyttan ge ett av flera värdefulla bidrag då en samlad bedömning av momssats- strukturen skall göras. Nuvarande differentiering av skattesatserna är inte vald med utgångspunkt i en önskan att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna för skatteuttaget. De olika skattesatserna är i stället resultatet av politiska överväganden, ofta med önskemål om att genom påverkan på relativpriser styra konsumtionsmönster eller köpkraft. Mervärdesskatten har allt mer kommit att användas som ett sådant politiskt styrmedel. Dagens uttag av mervärdesskatt är således inte optimalt om man ser till önskemålet att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna till följd av skatteuttaget. Å andra sidan kan de valda skattesatsdifferenti- eringarna sägas vara uttryck för en åsyftad påverkan på konsum- tionsmönster och köpkraft. Detta har analyserats för de olika områdena i kapitel 13. En särskild fråga har därvid varit i vilken utsträckning som motivet för en nedsättning av skattesatsen fortfarande kan betraktas som relevant. Detta diskuteras mot bakgrund av att någon kontinuerlig uppföljning av den styrning som sker på budgetens inkomstsida inte förekommer. Det kan konstateras att denna brist på uppföljning i sig är en svaghet vid användning av skatteinstrumentet som styrmedel. Differentierade mervärdesskatter medför att producenter av olika varor och tjänster inte behandlas lika. Därigenom påverkas resursallokeringen genom att produktionen blir mindre inom högre beskattade områden, medan i stället produktionen inom de lägre beskattade områdena påverkas positivt. Om det finns en hög grad av utbytbarhet mellan varor och tjänster med olika skattesats kan detta förhållande beskrivas som direkt konkurrenssnedvridande. Från tidigare avsnitt som beskrivit olika rättvise- och konkur- rensdiskussioner framgår att denna påverkan på produktionsvo- lymerna kan antas vara ett reellt konkurrensproblem i många fall. Till detta kommer det faktum att en skattenedsättning i sig kan innebära en fördel för en producent eftersom nedsättningen, förutom att den möjliggör en högre försäljning, dessutom på kort sikt kan möjliggöra högre marginaler. Så kan vara fallet när konsumentpriserna ännu inte anpassat sig till en långsiktigt lägre nivå. Hur snabbt en sådan anpassning äger rum beror på en mängd faktorer som har betydelse för hur effektivt marknaden anpassar sig till det förändrade momsuttaget. Utredningen har koncentrerat den ekonomiska analysen till effekter vid övergång till ett enhetligt momsuttag utan reducerade skattesatser. Översiktligt har även andra modeller analyserats, bl.a. ett s.k. optimalt momssystem där skattesatserna differentierats efter efterfrågeelasticiteter. Utredningen har dock funnit att de övriga alternativ som diskuteras i detta kapitel med två respektive tre skattesatser inte medför några betydande samhällsekonomiska skillnader i förhållande till ett enhetligt system resp. dagens regler, varför diskussionen här fortsättningsvis fokuseras på övergång från nuvarande differentierade system till ett system med enhetlig skattesats. Utredningen anser att utgångspunkten om fullständigt pris- genomslag till följd av mervärdesskatteförändringar vanligen är den mest relevanta grunden för jämförelser på övergripande nivå av olika budgetneutrala momsuttags långsiktiga effektivitetsegen- skaper. Det stora producentintresse som finns för nedsatta skattesatser föranleder dock frågor kring hur väl marknaderna egentligen fungerar på berörda områden och på vilken sikt som en sänkt moms verkligen kommer konsumentsidan till godo. I den mån som prissänkningseffekterna uteblir inom ett område gynnas i stället producenterna och möjligheter skapas för ökade vinster och/eller högre kostnader för produktionen. Utredningen har i sin genomgång av de områden som är föremål för reducerade skatte- satser redovisat förhållanden som kan påverka hur snabbt och på vilket sätt som prisgenomslaget sker. Från genomgången av nu- varande områden för reducerade skattesatser i kapitel 13 framgår att marknadsförhållandena inom de områden som tillämpar reducerade skattesatser i många fall är speciella. Det gäller såväl förekomsten av subventioner och/eller regleringar som av mono- polliknande förhållanden eller andra situationer med stark marknadsdominans av ett fåtal aktörer. Detta gäller för delar av kulturområdet och persontransportområdet samt för livsmedels- området. Någon systematisk genomgång av vilka specifika utbuds- och efterfrågeförhållandena som finns på berörda områden har dock inte kunnat genomföras. Den budgetneutrala övergången till ny enhetlig momssats- struktur som studerats med hjälp av den långsiktiga modellen påverkar inte i sig den offentliga sektorns finanser. Därigenom är också företagens och hushållens finanser opåverkade totalt sett. Budgetneutralitet vid övergång till enhetlig moms gäller inte de enskilda hushållen. Eftersom hushållen konsumerar olika varor, så kommer de hushåll som konsumerar relativt mycket av de varor där momssatsen sänks att vinna relativt de hushåll som konsumerar relativt mycket av de varor där momssatsen höjs. En samman- pressning av momssatsstrukturen kan begränsa nuvarande progressivitet i momsuttaget. Denna effekt är emellertid ofta be- gränsad. En höjning av de reducerade skattesatserna missgynnar, ge- nomsnittligt sett, hushåll i de lägre inkomstskikten. Detta beror främst på effekterna av den höjda momsen på livsmedel. Vid en bedömning av effekternas storlek bör dock noteras att de beräk- ningsresultat som utredningen kan redovisa bygger på att den förändrade momssatsen slår igenom fullständigt i prisnivån, åt- minstone på lång sikt. Mot bakgrund av de förhållanden som råder på livsmedelsområdet är det emellertid inte självklart att prisnivån påverkas exakt enligt beräkningsmodellens antaganden. Sammantaget beräknas progressiviteten i momssystemet bli något lägre. Momsuttaget ökar något för hushåll med lägre eko- nomisk standard och minskar relativt för hushåll med högre. Förändringen i ekonomisk standard10 är begränsad och uppgår ofta som mest till +-0,. För att förstå hur förändringar i hushållens konsumtionsutgifter påverkar produktion och sysselsättning i den svenska ekonomin, måste man veta hur stor andel av konsumtionsutgifterna som är betalning till inhemska produktionsfaktorer. I genomsnitt går av utgifterna till de svenska produktionskostnaderna, är import och är betalning av olika skatter inklusive moms. Dessa andelar varierar dock stort mellan olika varor och en förändring av konsumtionsmönstret i riktning mot varor som har en relativt stor andel import eller skatter kan därför få negativa effekter på sysselsättningen. Om andelen varor med stort importinnehåll ökar uppstår obalanser på marknaderna, vilka antas leda till en depreciering av kronans värde. Detta stimulerar exporten och bidrar till att dämpa importen, vilket motverkar de negativa effekterna på produktion och sysselsättning. En övergång till en likformig moms medför att konsumtions- utgifterna i något mindre grad går till ersättning av arbetsinsatser 10 Ekonomisk standard är ett begrepp som beaktar såväl hushållets disponibla inkomst som dess sammansättning vad gäller antalet vuxna och barn. och i högre grad går till betalning av produktionsskatter. För- ändringen är dock begränsad. ökar statens intäkter från punktskatter nästan i motsvarande grad. Sysselsättningseffekten beror således väsentligen på att omläggningen av mervärdesskatten indirekt och initialt medför en köpkraftsindragning i form av ökat punktskatteuttag, förutsatt att inte korrigerande åtgärder vidtas. Utredningens genomgång av mervärdesskatten som styrmedel vad gäller träffsäkerhet i förhållande till angivna motiv, pris- genomslag och styreffekter visar att det i flera fall är tveksamt hur effektiv den nedsatta mervärdesskatten varit när det gäller att påverka konsumtionsmönster eller köpkraft på det sätt som åsyftats. I vissa fall torde vidare de motiv som angavs i samband med att nedsättning beslutades kunna ifrågasättas vad gäller aktualitet och relevans. Det finns därför skäl att undersöka om det inte finns andra och mer effektiva metoder än nedsatt mer- värdesskatt om man framöver vill påverka konsumtion, produktion eller hushållens köpkraft i viss riktning. Mervärdesskatten skulle då kunna renodlas som finansieringsinstrument. En differentiering av mervärdesskattesatserna, och undantag från beskattningen, påverkar konkurrensförhållandena mellan företag. Effekterna får åtminstone ibland antas vara avsedda av lagstiftaren, men ofta påverkas konkurrensen på ett sätt som knappast kan ha varit avsett. När olika skattesatser används inom en och samma verksamhet kan det t.ex. finnas en risk för att näringsidkaren gör en annan prissättning av de olika varorna/tjänsterna än vad han skulle ha gjort om samma skattesats tillämpats för samtliga omsättningar i verksamheten. En verksamhet med en sådan kombination av varor och tjänster kan hålla ett lägre pris på en omsättning som beskattas med normalskattesatsen och istället ta ut ett förhållandevis högre pris på en vara som beskattas med reducerad skattesats om detta skulle kunna vara fördelaktigt ur konkurrenssynpunkt. Det är klart att de lägre mervärdesskatte- satserna ofta tillkommit för att särskilt påverka konsumtionen av vissa varor och tjänster, och därigenom de ekonomiska förut- sättningarna för de företag som producerar just de varorna eller tjänsterna. En sänkt mervärdesskatt, som gör det möjligt att öka konsumenternas efterfrågan av en vara eller tjänst, kan sägas innebära en form av indirekt stöd av staten till den verksamhet där varan eller tjänsten produceras. I detta betänkande (särskilt i kapitel 5 och i bilaga 2) har getts många exempel på fall där den sänkta mervärdesskatten på en viss vara eller tjänst anses ge upphov till rättviseproblem. Detta med rättvisa kan, som tidigare i olika sammanhang nämnts, vara ett uttryck för att konkurrerande verksamheter känt av en sned- vridning av konkurrensen till följd av mervärdesskattesänkningen på den konkurrerande produkten. Rättvisa kan även ha sitt upphov i ett mer allmänt rättviseresonemang som inte rör en konkret konkurrenssituation. Ett exempel där lagstiftaren tagit initiativ för att avhjälpa en sådan rättvisesituation är när mervärdesskatten på djurparker sänktes med motiveringen att museer redan hade lägre mervärdesskatt. Konkurrensaspekter gör sig framför allt gällande i situationer där ekonomiska aktörer uppfattar att det på något sätt finns ett kon- kurrensförhållande eller en utbytbarhet för konsumenten mellan den egna produkten och produkter som tillerkänts lägre mer- värdesskatt. Exempel som belysts är t.ex. gränsdragningen färdiglagad mat som köps i butik () gentemot samma eller liknande mat som tillhandahålls i serveringsrörelse (), musikframträdanden vid konserter () gentemot samma eller liknande musik som framförs vid danstillställ- ningar (), eller läkemedel (även naturläkemedel) som lämnas ut enligt recept på apotek () gentemot t.ex. (samma) naturläkemedel som säljs i hälsokostaffär (). Som framgått av kapitel 4 och bilaga 3 ställer EG-rätten upp vissa krav på likabehandling av liknande eller konkurrerande produkter. Detta innebär emellertid inte att medlemsländerna är förhindrade att använda differentierade mervärdesskatter, endast att vissa begränsningar finns med hänsyn till konkurrenssnedvridnings- risken. Exakt var gränsen går är svårt att säga. Det finns dock inte någon anledning att anta att nuvarande svenska differentieringar skulle vara otillåtna ur ett EG-rättsligt perspektiv. Detta innebär dock inte att differentieringarna ekonomiskt och faktiskt är oproblematiska ur konkurrenssynpunkt. Det är klart att en differentiering av mervärdesskatten för att gynna viss konsumtion eller produktion alltid bör ifrågasättas ur konkurrens- synpunkt. Det kan synas förvånande att sådana aspekter inte påverkat i större omfattning när beslut om sänkta momssatser tagits. I motiven för sådana ändringar har väsentligen beaktats de möjliga positiva effekter som kan tänkas uppkomma för den bransch som får del av skattesänkningen. Den påverkan på andra aktörer som uppstår, och som ofta måste antas vara av negativt slag, har vanligen inte belysts närmare. De internationella konkurrensförhållandena är också betydelse- fulla vid valet av mervärdesskattesatser. Detta belyses mera i efterföljande avsnitt. Vad som här sagts om differentierade mervärdesskattesatser har också en parallell när det gäller undantagen från skatteplikt. Även dessa undantag ger upphov till konkurrensproblem av olika slag. Många av dessa frågor måste dock lösas på EG-nivå, eftersom undantagen till större eller mindre del är harmoniserade inom EG. Frågorna har belysts i kapitel 7, där också de särskilda konkurrens- problem beskrivits som finns inom mervärdesskatteområdet till följd av skillnaderna i regelverk för olika aktörer. Framför allt gäller detta senare skillnaderna i villkor mellan privata näringsidkare och offentligrättsliga organ. Även här finns det EG-rättsliga aspekter och pågående arbete inom EG med att reformera reglerna.