sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Den vilar på ett förhållningssätt gentemot medborgarna som begränsar tjänstemännens möjligheter att faktiskt etablera en intersubjektiv kommunikation eller dialog med boende. Den tredje aspekten handlar om att det, vid sidan av detta utifrånperspektiv och denna förankringsrationalitet, finns en universalistisk forskardiskurs, som prioriterar rationella övervägan- den framför demokratiska värden. Trots en vilja att värna en mer demokratisk urban planering, i enlighet med den så kallade kom- munikativa/deliberativa vändningen, så tenderar denna hållning att bortse från maktdimensionen och hur den gestaltar sig på mång- kulturella platser, i möten mellan tjänstemän och invånare. Efter- som en sådan hållning har genomsyrat väsentliga delar av utvärde- ringen av tjänstemännens arbete med Storstadssatsningen, kan den i sig gjort det svårare för tjänstemännen att bli varse och ta itu med den diskriminerande förankringspraktik de är involverade i. Sam- manflätningen av dessa tre aspekter har sannolikt bidragit till att flera av intentionerna bakom storstadspolitiken inte har kunnat uppnås som det var tänkt. Politiken har snarare cementerat den diskriminering och exkludering som drabbat – och fortsatt drabbar – invandrade och andra boende på mångkulturella platser. Storstadssatsningens relation till olika handlingsperspektiv Ett exempel på kraftspelet mellan politik och förvaltning är det mellan de senaste årens storstadspolitik och dess storstadssatsning. Storstadspolitiken lanserades för att bryta den diskriminerande seg- regation som har präglat det svenska storstadslivet under . Den hänger samman med integrationspolitiken, som av sina egna företrädare, på såväl statsråds- som myndighetsnivå, har beskrivits som ett stort misslyckande. Det praktiska arbetet med storstadspolitiken inleddes med att regeringen inrättade ett särskilt storstadskansli som involverade praktiskt taget de vikti- gaste myndigheterna i landet. Kansliets huvuduppgift var att arbeta med en storstadssatsning som blev handlingsplanen för att bryta segregationen. Kansliet tog för ändamålet fram förslag på lokala utvecklingsavtal mellan staten och en handfull kommuner. Det var fråga om kommuner där ett tjugotal bostadsområden, av kommu- nernas tjänstemän, bedömdes ha avsevärt högre koncentration av invandrade samt i allmänhet fattiga hushåll än genomsnittet för såväl storstadsregionerna som landet i dess helhet. För att följa satsningarna upphandlades därefter en rad nationella och lokala ut- värderingar, med ett antal universitet och forskningscentra. Med storstadskansliets avgränsningar skapades både risker och potential. Bland riskerna kan räknas att satsningen kunde ses som att ett visst antal invandrarprotektorat inrättades. Avgränsning- arna kritiserades dessutom av urbanforskare som varit skeptiska till de alternativa kunskaper som kunde komma från sådana lokala insatser (se till exempel , 2002). Forskarna ansåg att storstadspolitikens inriktning på lokala insatser saknade förslag på hur man mer direkt skulle motverka segregationsprocesser som har strukturella orsaker. Dessa insatser uppfattades i stället som början på ett skifte från generell till selektiv välfärd, vilket ansågs försvåra bekämpningen av strukturella problem som segregation (se till exempel , 2001; Borevi, 2001). Storstadssatsningen kunde, å andra sidan, ses som bärande på en stor potential. Den utgjorde ett slags laborationslandskap, där man i mindre skala för- sökte integrera invandrade i det svenska samhället. Utvärderingen av Storstadssatsningens selektiva inriktning kunde möjligen ge insikt i hur förvaltningen arbetat med att bryta segregationen och dess konsekvenser. Genom att utnyttja dess experimentella karak- tär fanns en potential att blottlägga praktiker inom urbanforskning och planering som kunde bidra till att vidareutveckla såväl storstadspolitiken som urbanforskningen. Kritiken mot risker och potentialer blottade dessutom en gam- mal diskussion, mellan två handlingsteoretiska inriktningar när det gäller att närma sig ideal och praktik, politik och förvaltning (se Mouffe, 1999; Laclau, 1995; Benhabib, 1999). Å ena sidan finns normativa handlingsteorier som lägger tonvikten vid vad som bör göras. Den normativa handlingsteorins förespråkare hör inte minst till den så kallade deliberativa eller kommunikativa vänd- ningen.1 Den avser bland annat att lyfta fram mötet för att göra förvaltningar mer känsliga för medborgarnas vardag och föreslår olika procedurer för dialogbetonat handlande. Procedurerna strävar efter ideala talsituationer som bortser från makt och konflikter för att, oavsett tid och sammanhang, göra procedurerna universellt gil- tiga. Å andra sidan finns genealogiska handlingsteorier, som utgår från vad som görs. De vill i stället uppmärksamma tid och kontext, genom att synliggöra konflikter och maktrelationer som den mest effektiva startpunkten för en analys av möten. Tid och kontext analyseras med hjälp av retoriska analyser, som går ut på att utvär- dera, överväga och bedöma hur verkliga dialogakter genomförs, utifrån vad som sägs, vem som säger vad och till vem, när mötena äger rum etcetera (se Velásquez, 2005a, kap. 2). Dessa handlingsteorier lyfter fram mötet som utgångspunkt för arbetet med att överbrygga de olika dikotomier som på flera håll beaktas som klassiska problem. De uppmärksammar problem om exempelvis samspelet mellan det personliga och det politiska och det mellanrum som uppstår i mötet mellan politik och förvaltning. Mötet inrymmer förhållandet mellan lokala invånare och tjänste- män, där kraftspelet mellan utifrån och inifrån, region och plats, subjekt och objekt samt förankring och dialog uppstår. För att närmare belysa hur denna handlingsteoretiska diskussion kommer till uttryck rent konkret ska jag fortsättningsvis utgå från , ett av de mångkulturella samhällen som ingick i Storstads- satsningen. Jag använder som en horisont utifrån vilken jag fångar olika tendenser i samhället.2 Med den regionala integrationens utifrånperspektiv är en kommundel med över 10 000 invånare och ligger i norra i . Tillsammans med , och byggdes kommundelen från början som en del 1 Se till exempel Mouffe, 1999; Benhabib, 1999; , 2003; , 2003; , 2003; Crossley & , 2004; Premfors & , 2004; , 2004; , 2005. 2 Jag redovisar dessa mera utförligt i min (Velásquez, 2005a). Jag vill härmed även tacka tjänstemännen i Dialoggruppen för att jag fick ta del av deras arbete i samband med denna studie. i miljonprogrammet, den stora satsningen bostads- brist. De flesta invånarna har lägre inkomster än genomsnittet för landet, bor i hyreshus och har invandrat från andra delar av världen. Enligt och (2003) är framväxten av segregationen i områden som framför allt resultatet av en process där kommunala bostadsföretag har styrt fattiga hushåll och nyinvandrade till lediga lägenheter. Dessa hushåll har erbjudits bostad tillsammans med missbrukare, psykiskt sjuka och andra människogrupper i behov av både bostad och speciellt samhälls- stöd. Den typen av bostadspolitik för utsatta sociala grupper ledde till att många bostadsområden byggda under miljon- programmet belastades med dåligt rykte. Koncentrationen av utsatta hushåll har undan för undan genererat vidare utflytt- ningar av svenska hushåll från områdena, vilket ytterligare för- stärkt segregationen och skapat vad och kallar svenskglesa områden. De ser dessa områden som regulatorer på bostadsmarknaden. När efterfrågan på bostadsmarknaden är låg möter områdena stora problem. När efterfrågan är hög är dessa de sista att bli fullt uthyrda (a.a., s. 276). och många liknande platser uppvisar därtill bland annat en mycket låg delak- tighet i politiken, vilket tillsammans med ovan nämnda omständig- heter motiverade att de blev föremål för Storstadssatsningen. Utgångsläget för tjänstemännens lokala arbete för att bryta seg- regationen i präglades av ett kraftspel om platsens utveckling som pågick inom förvaltningarna. Å ena sidan fanns de lokala tjänstemän som försökte nå integrationsmålen utifrån invånarnas och platsens vardagsperspektiv. Å andra sidan fanns tjänstemän på kommun- och regeringsnivå som bestämde sig för att driva en utveckling med tonvikten lagd på regionala integrations- och till- växtmål. Syftet med det regionala perspektivet var att erbjuda ett varierat och attraktivt boende, få ner arbetslösheten, förbättra skol- situationen och visa att skulle bli en kommundel där nya idéer prövades i en öppen och trygg miljö.3 Attraktivt boende, den första aspekten, började ta form inom ramen för ett kraftspel om den regionala utvecklingen i och där fick , som är en del av, en underordnad roll gentemot bostadsbehov. Den rollen etablerades i och med förhandlingar med den så kallade Stockholmsdelegationen, som sjösatts för att lösa bostadsbristen åt under 1950- 3 Se Velásquez 2005a, kap. fyra, för en utförligare beskrivning. byggdes områden som , som passade in i sammantagna utveckling, mer än i . Bostadssatsningen medförde en del sociala problem och en negativ spiral, som tvingades ta hand om. Kommunen började agera och lyckades börja vända en alarmerande social utveckling med bland annat omfattande förnyelseprojekt i , och . I början av 2000- talet inleddes förhandlingar med den så kallade Storstadsdelegatio- nen för att med en storstadssatsning bland annat bryta segregatio- nen i området. Eftersom en fysisk förnyelse av bostäderna redan hade genomförts lades tonvikten på fördjupat boendeinflytande hos hyresgästerna. För att få ner arbetslöshetstalen, förbättra skolsituationen och visa att kunde bli en kommun där nya idéer prövades bil- dades nu en tillväxtkoalition för att lokalisera en upplevelseindu- stri till . Samtliga insatser var avsedda att stärka den demokratiska utvecklingen i området. Först av allt ville man, som sagt, införa brukarinflytande i samtliga förvaltningars verksamhe- ter, . Ett vidare mål, möjligen som en konsekvens av det införda brukarinflytandet, var att medborgarna senast skulle svara positivt på frågan om de hade inflytande över den lokala utvecklingen. Som en logisk utveckling var målet att valdel- tagandet skulle öka i valet jämfört med val. Som metod för att driva arbetet hade politiker bestämt att växande nätverk skulle vara vägledande. Det var just kring frågan om växande nätverk som spänningen mellan lokala och regionala perspektiv blev som allra mest uppen- bar. Tjänstemännen som arbetade närmare invånarnas vardag för- sökte starta ett lokalt föreningsråd för att införa brukarinflytande och främja lokal integration. Tjänstemännen på regerings- och kommunnivå ville å andra sidan upprätta en tillväxtkoalition för att lokalisera en upplevelseindustri i , som skulle främja Albys integration i regionen. Ett problem var att partnerskapet inom tillväxtkoalitionen endast inkluderade ett mindre antal föreningar, som inte fanns i (se Velásquez 2005a, kap. fyra). Dessa utifrån kommande föreningar erbjöds att ta plats i det nya , som lokala tjänstemän hade lovat invånarna att använda som ett allaktivitets- och föreningshus för att främja integ- rationen för skilda kulturella och sociala boendegrupper i . De centrala förvaltningarnas utifrånperspektiv medförde en kraftig störning i de lokala tjänstemännens arbete för att bygga nätverket med vilket brukarinflytande skulle börja tillämpas lokalt. Situationerna gav upphov till ett nytt sammanhang inom vilket de lokala tjänstemännen tvingades fortsätta med sitt arbete för att uppnå de mål som återstod. På ett liknande sätt som Stockholmsdelegationen en gång lycka- des placera en omfattande bostadssatsning till hade således , i ett nytt sammanhang och med syfte att bryta boendesegregationen, placerat en upplevelseindustri i . Då hade bebyggelsen uppförts mer för att passa bostadsbehov än utveckling. När det gäller den nutida upplevelseindustrin var det inte klart hur den skulle främja integra- tionen bland Albyborna, sysselsättningen bland arbetslösa och ge högre betyg bland skolbarnen som drabbats av skolutslagning. Denna utveckling gestaltar några av de problem som ett utifrån- perspektiv på regionalpolitiken kan medföra på lokal nivå. Tjäns- temännen i de centrala förvaltningarna hade arbetat fram en agenda mot segregation som sökte främja den regionala sammanhåll- ningen. Men när dess insatser inte byggde på en koalition med befintliga, lokala föreningar, och heller inte utgick från lokala behov, störde den snarare den lokala integrationsprocess som en rad aktörer redan verkade för i . De centrala tjänstemännen arbetade med en regionalpolitik där behov underordnades . Etableringen av upplevelseindustrin vittnar om en relation till mångkulturella miljöer som har diskriminerande inslag, som vilar på en sorts intern kolonialism i den regionala politiken, som är viktig att belysa. har flera forskare visat hur hör till en närmast kolonial värdegemenskap, som präglar politik och kultur, näringsliv och förvaltning (se exempelvis de los , 2005; , 2005). (2004) har också, i sitt bidrag till utvärderingen av Storstadssatsningen i , ut- tryckt behovet av att anlägga en postkolonial ansats: Det satellitförhållande [som miljonprogrammets invandrarförorter] representerar är inte enbart uttryck för ekonomiska, sociala och politi- ska villkor, det har också kommit att skapa en specifik form av post- koloniala känslostrukturer hos många av de människor som bor i dessa områden. Om vi verkligen vill ta itu med de frågor om segrega- tion, integration och ökad delaktighet som storstadssatsningen har som mål att åtgärda är en dekonstruktion av vår egen historia och självförståelse nödvändig. En del av miljonprogrammets så kallade invandrarförorter har under flera decenniers diskussioner kring platsernas utseende mest betraktas som icke estetiskt tilltalande höghuskroppar för fattiga hushåll. Men en stor del av dess invandrade upplever platserna sna- rare som en och som en plattform som länkar samman Sve- rige med världen. Hur mångkulturella platser hanteras i förvaltning och politik avslöjar därför förhållande till omvärlden. Gayatri Spivak har exempelvis berört hur invandrade från tredje världen via det koloniala förflutna har utgjort en talrik social grupp som fortfarande har en starkt underordnad position i de forna kolonialmakterna. Spivak menar att dessa invandrargrupper utgör något av en fjärde värld i industriländerna. Som underprivilegie- rade grupper utgör de mål för en intern kolonial underordning, lik- nande den som länderna i tredje världen utsätts för gentemot de styrande eliterna i och (Spivak, 1996: 287–308). Mottagningen av invandrade i har inte präglats av samma kriterier som i forna kolonialmakter, eller för den delen i . Men även om den svenska segregationen på många sätt avviker från andra länders, av historiska, kulturella och ekonomiska orsaker, så flyttar invandrade till bland annat som resultat av komplexa postkoloniala förhållanden. En väsentlig andel av medborgarna på platser som har politiska erfarenheter från de länder de flydde ifrån. Många av dem är politiska flyktingar, varav vissa fortfarande spelar en viktig roll i världspolitiken.4 Många invånares erfarenheter från politik i andra samhällens sammanhang borde rimligen kunna kanaliseras för att uppnå större medborgarinflytande. visar valstatistik över Storstads- satsningens platser att andelen medborgare som inte röstar stadigt ökar. Därför har fokus på invånarnas delaktighet varit ett mycket centralt mål i den förda politiken.5 Men delvis som ett resultat av regionalpolitikens internkoloniala inriktning var exempelvis bru- karinflytandet fortfarande ingen verklighet. Ur den synvinkeln kan man i viss mån instämma i den forskning som framhåller att lokala insatser inte förmått bryta segregationen. Det regionala utifrånperspektivet, med sina internkolonialistiska inslag på insatserna, var allt för dominerande. Men här står vi inför en intressant situation, där det är centralt att belysa lokala förut- 4 Förhandlingar om fred i mellan den indonesiska regeringen och separatiströrelsen med säte i är bara ett av många exempel på det. 5 I steg antalet som inte röstade från 15 710 valet till 17 006 valet . Källa: SCB:s valstatistik, Kommunfullmäktigeval–Valresultat efter region, parti mm och tid. sättningar såväl som potentialer. Kan det verkligen vara så enkelt att exempelvis kommuner som , trots allt, inte kan göra någonting för att bryta segregationen och dess konsekvenser på lokal nivå? Finns det inget mer att se? För att besvara den frågan ämnar jag i följande avsnitt gå närmare in på hur tjänstemännen i konkret arbetade med att inom ramen för Storstadssatsningen få till stånd en medborgardialog. De lokala tjänstemännens förankringsrationalitet I stängde storstadspolitikens agenda mot segregationen i praktiken vägen för lokala dialoger. Den tvingade i princip tjänste- män lokalt till att i stället ägna sig åt att förankra den på förhand bestämda upplevelsesatsningen. Av den anledningen präglades även förhållandet mellan tjänstemännen och medborgarna av inbördes konflikter och maktutövning. De lokala tjänstemännen arbetade fram Albydialogen, ett angreppssätt för att involvera Albys invå- nare i det lokala planeringsarbetet. Tjänstemännens Albydialog utgick från följande formulering: Begreppet Albydialog myntades tidigt i arbetet med Albys utveckling och står för den grundläggande strävan att allt som görs för att ut- veckla ska förankras hos invånarna på ett demokratiskt vis.6 Dialog, förankring och demokrati flätas samman. De flesta ser begreppet dialog som synonymt med jämbördig, intersubjektiv kommunikation. Att förankra betyder i stället att anknyta förslag eller idéer på ett betryggande sätt. Mera konkret betyder det att man fäster fartyg med ankare vid havsbottnen eller att man sam- manbinder exempelvis byggnadsdelar med hjälp av ankarjärn och dylikt. Att förankra förslag är en metafor som antyder att det alltid finns ett subjekt och ett objekt. I fallet Albydialogen kom metafo- ren, som vi ska se, i huvudsak till uttryck i envägskommunikation – från tjänstemän till medborgarna. Tvärtemot de välmenande poli- tiska ambitioner som ursprungligen formulerades. Hur Albydialogen fördes är därför intressant att studera mer ingående. Albydialog definierades som en grundlag för att för- valta platsen i enlighet med devisen: allt som görs för att utveckla ska förankras hos invånarna på ett demokratiskt vis. Bortom det motsägelsefulla innehållet kan devisen även ses som förenlig med den deliberativa/normativa ansatsens strävan efter gyllene regler och procedurer. Syftet med dessa är att bädda för en så kallad universell etik som ger alla medborgare möjlighet att delta i samta- let. Med hjälp av dessa regler och procedurer söker man skapa en politisk offentlighet där makt och konflikter inte står i vägen för strävan efter att uppnå en rationell konsensus. Modellen tonar på så sätt ner den centrala roll som konfliktdimensionen har för att såväl ett dynamiskt politiskt liv som kollektiva identiteter över huvud taget ska kunna uppstå. De regler och procedurer som föreslås vilar i stället på rationella överväganden som ställs före demokratiska principer (jfr Mouffe, 1999: 752; Flyvbjerg, 1998b: 213; 2001: 90). Exemplen på sådana överväganden var rikliga i tjänstemännens arbete. I uppfattade tjänstemännen att saknade en lokal offentlighet för att diskutera samhällets utveckling. För att delvis fylla denna offentlighetens roll började de diskutera olika former av möten utifrån förslag som lanserades av en forskare som följde tjänstemännens arbete . Ur förslagen bestämde de sig slutligen för att genomföra en medborgarpanel och för ända- målet upprättades en lista med namn på ett tjugotal personer som de ämnade inbjuda. Meningen med panelen var att samla ett antal betydelsefulla personer från för att diskutera och ta fram för- slag på åtgärder om platsens framtid. Personerna föreslogs med utgångspunkt i tjänstemännens tidigare kontakter i och kunskaper om . I följande sekvens kan vi se hur tjänstemännen utifrån sina egna perspektiv förklarar varför just dessa eldsjälar skulle bjudas in och hur öppen den tänkta gruppen skulle vara. –Och sen det är det inte första gången. Sen är det återkommande, säger bostadsförvaltaren. Om någon kommer och säger, ja, det här låter jättespännande, får jag komma med? Eller vad gör vi om någon säger att jag kommer och en som är jättebra, får han komma med? Är det öppet eller slutet?, undrar han, med hänvisning till förening- shandläggaren och områdesutvecklaren. –Nej, jag tycker att det är ett urval, svarar föreningshandläggaren. Folk som vi känner att vi vill satsa på. För att man har utmärkt sig. Det är lite grann av ett stipendium. –Alltså du tänker så! Nej då!, säger bostadsförvaltaren. –Så har jag tänkt, förklarar föreningshandläggaren. –Alltså till en början kan det vara så, säger områdesutvecklaren. Jag minns att vi diskuterade ett förslag om att ha en områdeskonferens, något slags, öppet för alla om Albys utveckling. Jag hade tänkt mer för ett stort arrangemang om i Folkets hus där alla kan få möjlighet att komma. –Men det gör man inte , lägger föreningshandläggaren till. –Men det här är, kanske kan vara, ett mellanting, säger områdesut- vecklaren. Behöver kanske inte vara så öppen den här gången. Men i fortsättningen behöver det inte vara utvalda personer av oss utan det är några som anmäler intresse. –Men då tycker jag att man kan ta ställning till det då, svarar förening- shandläggaren. Men ett första steg är, tycker jag, att vi ska ha ramen. –Jag tänker att i fortsättning inte ska skapa bilden av det är ett slutet sällskap och så finns engagerade personer som står utanför, framför bostadsförvaltaren. –Nej, det här är ungefär som att starta en förening, förklarar förening- shandläggaren. Det är kanske två, tre stycken som har en idé och vill sätta upp saker och ting. Och sen vidtalar vi ett antal personer som bildar en interimsgrupp som sätter i gång någonting [] och kanske begränsningen är att vi har pengar för att lägga på ett visst antal och då tillfrågar vi ett visst antal. –Om man nu ska tänka så här till exempel, säger bostadsförvaltaren och summerar. Det här ska vara ett urval personer som är öppna och som vi tror på, som är öppna för en utveckling. –Eller måste öppnas, för de är som hämsko annars här och de måste liksom förändras! De måste få bo kvar i , säger föreningshandläg- garen. Tjänstemännen övervägde och bedömde två huvudlinjer, en för större öppenhet, en för ett urval av kända personer – åtminstone till att börja med. Det uppstår någon sorts vilja till konsensus via en mellanlinje, om en öppen konferens med ett urval av eldsjälar. Tjänstemännen enas kring ett urval personer som är öppna och som tjänstemännen tror på i denna inledande fas. De utvalda personerna bör bli anpassningsbara till tjänstemännens projekt och behov. Merparten av de utvalda eldsjälarna företrädde för mötet projekt som samverkade med förvaltningarnas olika delar, på lokal basis. De ingick i diverse verksamheter som finansierades med så kallade kommunala utvecklingspengar. Någon var projektledare för ett ungdomskafé, några andra stod för träffpunkter för kvinnor, några var föreståndare för fritidsgårdar, en till var anställd i projekt och så vidare. Urvalet var tämligen mansdominerat. Urvalet bestod av 28 personer, inklusive tjänstemännen själva, merparten var infödda svenskar, boende utanför . Av de 28 inbjudna var 20 män. Åtta av dem hade utomeuropeisk bakgrund. Elva av männen bodde i . 13 var antingen projektledare eller tjänstemän. Sex av dem var eldsjälar som vid tiden för seminariet inte var involverade i något av projekten från Stortadssatsningen. När det gäller kvin- norna hade två av åtta utomeuropeisk bakgrund och arbetade med den profilen i sitt arbete. Sex av kvinnorna bodde i och sju var projektledare, tjänstemän eller forskare. Två av de inbjudna män- nen var socialdemokratiska Albypolitiker. Några andra Albypoliti- ker, från andra partier, inbjöds inte.