sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Uppfattningen är att har tyd- liggjort styrningen av och ansvarsfördelningen inom det brittiska försvaret. Det har resulterat i ett ökat fokus på resultatuppföljning och ekonomisk kontroll. Att sammanträder en gång för att diskutera styrningen av försvaret anses vara en förutsättning för att nå samförstånd och gemensam förståelse inom försvaret. Att de som sitter i även har i uppgift att verkställa de beslut som fattas underlättar dessutom genomförandet av besluten. Enhetlighet begränsar tolkningsutrymmet och underlättar uppföljning De styrverktyg som det brittiska försvaret och the Defence Mana- gement Board främst använder sig av, kontraktsstyrning och balan- serade styrkort, förekommer i flera av de studerade länderna. Nå- got som här särskilt bör lyftas fram är det system för resultatkon- trakt som används i . Det som framför allt är slående vad gäller sättet att styra genomförandet av fattade beslut i det finska försvaret är den enhetlighet som präglar resultatstyrningen ända ner på förbandsnivå. De kontrakt som tecknas mellan olika nivåer är utformade på likartat sätt och ekonomisk återrapportering och uppföljning sker efter samma principer inom hela organisationen. De styrsignaler som sänds ut är entydiga, vilket begränsar utrym- met för tolkning. Avtalen är därtill mycket kort hållna. Det som ska göras formuleras kort och koncist i åtta till tio punkter. Avtalet mellan exempelvis och försvarsmakten översti- ger sällan mer än åtta sidor. Genom kontraktsstyrning med resultatavtal når inga motstridiga planer eller direktiv fältet, eventuella missförstånd eller konflikter ut då avtalen förhandlas fram mellan berörda parter på olika nivåer. Något som även bör uppmärksammas är det tydliggörande av ansvar som ett system med resultatavtal innebär. Det råder inte något tvivel om vem som är ansvarig för vad, vilket även påverkar själva genomförandet av fattade beslut. I har man även en försvarslag som reglerar försvarets mål, uppgifter och organisation. Erfarenheterna av denna samlade lag är goda. Det hänvisas ofta till lagen och dess innehåll är väl känt inom organisationen. Det är dock svårt att säga något generellt om för- svarslagar är effektiva styrinstrument eller inte. Det beror natur- ligtvis på vad man gör av dem. I är erfarenheterna av en försvarslag inte negativa, men lagen har heller inte haft någon stark styrfunktion och har inte använts särskilt aktivt i styrningen av för- svaret. Väl fungerande ekonomiska kontrollsystem Något som har varit tydligt i samtliga studerade länder är att eko- nomistyrning är en prioriterad fråga inom försvaret. De stu- derade länderna har kommit olika långt i utvecklingen, men gene- rellt kan sägas att enhetliga system är nödvändiga för att förbättra möjligheterna att hålla budget, säkra god uppföljning och kontroll samt för att tydliggöra sambandet mellan resurser, aktiviteter och resultat. Ekonomistyrning har hög prioritet Det är viktigt att tydliggöra att den prioritering som görs av eko- nomistyrning inom de studerade ländernas försvar inte bara handlar om ett nytänkande när det gäller styrning och uppföljning utan att denna utveckling också förutsätter nya tekniska lösningar. I Dan- mark har man exempelvis gjort en stor satsning på ett nytt it- system (DeMars) som länkar samman all information om för- svarets ekonomi, materiel och personal. Genom detta system är det möjligt att få en större överblick av de resurser som finns inom verksamhetsområde och att få säkrare information om vad slutprodukten kostar. Det är exempelvis möjligt att få ett samlat svar på vad ett nytt FN-uppdrag skulle kosta. En bedömning av nödvändiga resurser och totala omkostnader kan ske . En liknande utveckling har skett i , där det finns ett en- hetligt system för uppföljning av kostnader inom försvarsmakten. Detta system tydliggör de faktiska kostnaderna och gör det möjligt att utläsa vad exempelvis varje militär övning kostar. Ett exempel på att frågor om ekonomistyrning prioriteras högt i är även de möten som äger rum mellan För- svarsministern, kanslichefen, för försvarsmakten och chefen för , där de gemensamt diskuterar den ekonomiska uppföljningen. De internationella erfarenheterna talar sitt tydliga språk och ett antal generella slutsatser kan dras när det gäller effektiv styrning och genomslag för politiskt fattade beslut inom försvaret.41 Samförstånd och enighet på ett tidigt stadium är en förutsätt- ning för väl fungerande och tydlig ledning och styrning. Detta gäller både på politisk nivå och mellan politiker och militärer. Det är därför viktigt att hitta effektiva former för reellt samråd. Graden av integrering mellan civil och militär personal både när det gäller den organisatoriska strukturen och olika arbetspro- cesser, särskilt vid framtagandet av beslutsunderlag, har betydelse för de politiska beslutens utformning och genom- slagskraft samt för möjligheterna att skapa samförstånd och gemensam förståelse. Tydligt formulerade mål och en gemensam förståelse för dessa är nödvändiga förutsättningar för politisk genomslagskraft, lik- som enhetliga och väl fungerande ekonomiska kontrollsystem. 41 Jämför med Haldén, E., Konsten att reformera ett försvar, kommande . Arildsen, , , afdelning for planlægning og operationer, . Ludvigsen, Per, Brigadgeneral och chef för planeringsstab. , , Fuldmægtig, Forsvarsdepartementet afdelning for planlægning og operationer, Forsvarsdepartementet, Forsvar- ministeriet. Ahola, , Kanslichef, . , , Försvarsattaché, i . Koukkula, , Försvarsattaché, i . Räty, , Brigadgeneral, chef för enheten för nationell försvars- Dahlhaug, ., Generalmajor, chef för avdelningen for for- svarspolitik och langtidsplanering, Forsvarsdepartementet. Heløe, , Försvarsattaché, i . , , Generalmajor, chef för personell-, operationer- och driftsstaben, Forsvarsstaben. Lennerman, Per, Försvarsattaché, i . Tiller, , Ass. , Garvin, Director of Policy Planning, . , Hans, Biträdande försvarsattaché, i , , , Mini- stry of Defence. , , Försvarsattaché, i . , , Director of Performance & Analysis, . Woolley, , Finance Director, . Bilaga 3 SOU 2005:92 Vi har i denna studie utgått från de uppgifter som () publicerade i årsboken för 2004.42 SIPRI:s definition av militärutgifter omfattar följande: Although the lack of sufficiently detailed data makes it difficult to apply a common definition of military expenditure on a worldwide basis, has adopted a definition, based on the NATO definition, as a guideline. Where possible, military expenditure data include all current and capital expenditure on: (a) the armed forces, including peacekeeping for- ces; (b) defence ministries and other government agencies engaged in de- fence projects; (c) paramilitary forces, when judged to be trained and equipped for military operations; and (d) military space activities. Such expenditures should include: (a) military and civil personnel, including retirement pensions of military personnel and social services for person- nel; (b) operations and maintenance; (c) procurement; (d) military rese- arch and development; and (e) military aid (in the military expenditure of the donor country). Civil defence and current expenditures on previous military activities, such as veterans benefits, demobilization, conversion and weapon destruction are excluded. In practice it is not possible to apply this definition for all countries, since this would require much more detailed information than is available about what is included in military budgets and off-budget military expen- diture items. In many cases cannot make independent estimates but is confined to using the national data provided. Priority is then given to the choice of a uniform definition over time for each country in order to achieve consistency over time, rather than to adjusting the figures for single years according to a common definition. In cases where it is impos- sible to use the same source and definition for all years, the percentage change between years in the deviant source is applied to the existing series in order to make the trend as accurate as possible. In the light of these difficulties, military expenditure data are not suitable for close compari- son between individual countries and are more appropriately used for comparisons over time. 42 Se även . Finansieringen av stödmyndigheternas tjänster Statskontorets rapport eller kompletterande styr- modeller (PM 2005:115) väcker frågan om det finns tjänster, på de olika stödmyndigheterna, som passar mer eller mindre bra för modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. Utred- ningen har därför fördjupat sig i frågan och begärt in underlag från experterna från respektive stödmyndighet. Syftet har varit att försöka identifiera typtjänster som passar in bra eller dåligt. 1.1Kriterier som används för diskussion och bedömning Utgångspunkten för att göra identifieringen har varit ett antal kriterier. Dessa ger i sig inget entydigt svar på frågan om en typ- tjänst är direkt olämplig för modellen med avgiftsfinansierad upp- dragsverksamhet. Men de kan hjälpa till vid en diskussion om och bedömning av tjänsternas lämplighet. Kriterierna har härletts från de syften med uppdragsstyrningen som nämndes vid införandet samt andra syften som dykt upp i översynerna av stödmyndigheterna och andra rapporter. 1.De övergripande syften som tas upp är: a)Kostnadsmedvetenhet/(kostnadseffektivitet) b)Avvägning mellan kostnader och nytta hos beställaren c)Anpassning av de utförande myndigheternas tjänster och dimensionering till beställarens behov d)Delegering av dimensioneringen av stödmyndigheterna till beställaren (Försvarsmakten) För att de övergripande syftena ska kunna uppfyllas krävs att det i själva beställningsprocessen och rollfördelningen mellan stöd- myndigheterna och Försvarsmakten finns vissa förutsättningar. 2.I processen eftersträvas att: a)Beställaren är användaren av tjänsten b)Användaren är den som betalar för tjänsten/produkten c)Beställaren kan påverka tjänstens/produktens innehåll och dimensionering d)Beställaren självmant (utan tvång genom reglering) efter- frågar tjänsten/produkten e)Utföraren får disponera intäkterna från försäljningen Själva tjänsterna i sig, som stödmyndigheterna tillhandahåller, är också betydelsefulla för att de övergripande syften ska kunna upp- fyllas. a)Gå att sätta ett tydligt pris på c)Gå att bedöma tydlig nytta av (vad beställaren får ut av tjänsten/produkten) d)Inte vara reglerade genom lag och förordning till sitt inne- håll (detta kriterium är inverterat i tabellen nedan) e)Gå att modifiera efter beställarens önskemål (omfattning, inriktning mm) f)väl definierade (vad tjänsten/produkten består i ska vara tydligt) Kriterierna under punkt 2 och 3 är de som återfinns i Tabell 1 (se avsnitt 4), som är en lista över alla myndigheters typtjänster. Den analys vi gjort baserar sig alltså på två komponenter i uppdrags- styrningen. Den ena är själva relationen, roll- och uppgiftsfördel- ningen mellan myndigheterna. Den andra är tjänstens/produktens förutsättningar för att passa in i modellen. Utförarna erbjuder och levererar en rad olika typtjänster inom sina respektive områden. En del av dem är nog snarare sidouppgifter än en del av den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten, vilket visar sig i vilken omfattning de bedrivs. En annan del av dem är utvecklingsuppgifter, som inte är färdiga tjänster . I denna analys kommer därför utredningen endast analysera de tjänster som Försvarsmakten eller regeringen beställer, använder eller betalar för. De tjänster som inte är färdigutvecklade kommer utredningen inte att beakta i analysen. 1.3Tolkningen av svaren i tabellen Utredningen har strävat efter att få raka och tydliga ja- eller nejsvar på de olika kriterierna. (Tabellen med resultaten redovisas i avsnitt 4.) I alla fall, utom kriterium 3d, är ett ja positivt och ett nej negativt för hur modellen fungerar. För 3d har kriteriet inverterats så att ett nej är positivt för modellen. Detta markeras med fetstil i tabellen. är svaret inte så enkelt att det går att säga ja eller nej. I de fallen anges ett nja och om det finns ett särskilt skäl för detta anges detta i en not. 2 Typtjänsterna som utförarmyndigheterna levererar har i huvudsak tre typtjänster, nämligen ledningsstöd, anskaffning och driftsstöd. Ledningsstöd innebär att ger planerings- och beslutsstöd till myndigheter inom totalförsvaret, främst Försvarsmakten. Led- ningsstöd ges även till . Då handlar det om att exempelvis ge synpunkter på materielplanen. Anskaffning avser utveckling och anskaffning av materiel och andra förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten eller andra kunder. Driftsstöd omfattar stöd till materiel i drift samt avveckling och är ofta vanliga och fri- villigt efterfrågade tjänster. Samtliga uppräknade tjänster är avgiftsfinansierade. Vi kan också notera att finansieringen av det internationella materielsamarbetet sker genom Försvarsmakten. till Försvarsmakten skriver regeringen in ett villkor att högst får rekvirera till internatio- nellt materielsamarbete1. har själva uppmärksammat utredningen på att lösningen med att lägga ett villkorat anslag på Försvars- makten för att finansiera en del av verksamheten i Försvarets mate- rielverk inte stämmer överens med modellen. Försvarets materiel- verk upplever att Försvarsmakten vill vara med och styra dessa pengar, dvs agera beställare, vilket inte är syftet. Dessutom måste Försvarsmakten redovisa vad pengarna har gått till, eftersom de tillhör materielanslaget. Detta tycker inte är logiskt. Försvarsmakten har ju inte något ansvar för detta, utan det är ju regeringen som styr innehållet. Försvarshögskolan har i stort sett två typer av tjänster. Den ena är utbildning och den andra är forskning. De svar som Försvarshög- skolan angivit antyder att den inte anser att det finns några större skillnader mellan deltyptjänster inom dessa två huvudkategorier. Det bedrivs tre utbildnings program på Försvarshögskolan, nämli- gen stabs-, chefs- och fackprogrammet. Dessa program utgör huvuddelen av utbildningen. Forskningen är huvudsakligen inriktad mot ledning och ledarskap. Dessa tjänster är helt avgifts- finansierade. I regel är svaren positiva på kriterierna. Detta gäller såväl anslags- som avgiftsfinansierad verksamhet. Det är endast på program- utbildningarna som det finns begränsningar i beställarens valfrihet och möjlighet att ändra beställningen – åtminstone på kort sikt. 1 Detta har ändrats i den senaste budgetpropositionen (prop. 2005/06:1). kommer att få dessa i ett eget anslag. tjänster består av uthyrning av anläggningar och försvarsfastigheter för förvarssektorn samt försäljning av fastigheter som inte längre används inom försvaret. Båda tjänsterna är avgiftsfinansierade. Även för är svaren positiva. Fortifikations- verket tillhandahåller väldefinierade tjänster, som det är lätt att bedöma pris och nytta. Det finns inga lagregleringar och beställa- ren kan modifiera tjänsten. består av mönstring och inskrivning och av totalförsvarspliktiga. erbjuder även personalredovisning och urvalstjänster. Mönstring och inskrivning är anslagsfinansierade, medan personalredovisningen och urvals- tjänsterna är avgiftsfinansierade. En intressant iakttagelse är att de flesta av typtjänsterna verkar ge goda förutsättningar för att uppnå syftena med uppdragsstyr- ningen. Detta gäller även de anslagsfinansierade tjänsterna. Det som är hindret är lagregleringen, genom lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809). Totalförsvarets forskningsinstituts tjänster är forskning på olika områden. Framför allt är det långsiktigt inriktad forskning och teknikutveckling som Försvarsmakten beställer, men också direkta forskningsuppdrag som inriktas på konkreta frågor/problem som behöver lösas. Dessa två typtjänster är avgiftsfinansierade, liksom de flesta av forskningsinstitutets övriga tjänster. För mer konkreta tjänster som exempelvis Metod- och utred- ningsstöd samt direkta forskningsbidrag (övriga beställningar från Försvarsmakten), får många positiva svar på kriterierna. Men däremot får det som är mer av grundforskning och utveckling på Totalförsvarets forsknings- institut en del tveksamma svar. En typtjänst är värd att uppmärksamma, nämligen den interna- verksamheten. Den inriktas och dimensioneras av regeringen genom regleringsbrevet till Försvarsmakten. Totalför- svarets forskningsinstitut redovisar en plan i budgetunderlag och återredovisar genomförd verksamhet till Försvarsdeparte- mentet, oftast i samband med årsredovisningen. Användare av verksamheten är regeringen och Försvarsdepartementet. Försvars- makten styr inte verksamheten och kräver inte någon återredovis- ning. har som huvuduppgift att bedriva signal- spaning till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Signalspaning bedrivs också på uppdrag. Försvarsmakten beställer stöd för värdering, utveckling, anskaffning och drift av signal- spaningssystem. Dessa tjänster är helt anslagsfinansierade. Många av Försvarets radioanstalts tjänster får en del negativa svar på kriterierna. Det gäller sådana kriterier för om det går att bedöma nytta och pris och om tjänsten går att modifiera. En del tjänster är beredskapstjänster, vilket innebär att de inte kan levere- ras direkt. Signalspaningen är exempelvis en sådan tjänst. Genomgången av de olika utförarmyndigheternas typtjänster visar att finansieringen i de flesta fallen är rätt och att tjänsterna passar mycket väl in i uppdragsstyrningen. Det finns dock en del tjänster som på ett eller annat sätt sticker ut i sammanställ- ningen. Detta gäller exempelvis det internationella materielsamarbetet som genomför för regeringen. Detta finansieras via materielanslaget och Försvarsmakten genom att får rekvirera högst . Denna lösning på finansieringen är endast av bokföringsmässig karaktär. Försvarsmakten har inget inflytande över vad pengarna går till, men har ett ansvar att redovisa, eftersom anslaget är ställt till Försvarsmakten. I den senaste budgetpropositionen är dock detta ändrat. kommer att få ett eget anslag för det internationella materielsamarbetet. Något som dock inte har ändrats är den internatio- nell verksamhet som bedrivs av . Detta är en tjänst som påminner om internationella materielsamarbete till syfte och funktion. Liksom får rekvirera pengar från Försvarsmakten. Försvarsmakten är styrd av regleringsbrevet att beställa verksamheten, men har inget intresse av den. Det borde vara mer rimligt att direkt föra anslagsmedel till och reglera innehållet i institu- tets regleringsbrev. Av svaren på kriterierna att döma är anslag en lämplig finansieringsform för tjänsten. När det gäller typtjänsten Forskningskompetens av nationellt intresse är det påfallande att den bör vara anslagsfinansierad, vilket den också är. För många av kriterierna blir det ett tveksamt svar. Det är svårt att exempelvis bedöma pris och nytta av tjänsten. Denna tjänst är riktad mot samhället i stort och har många användare. Att det är regeringen som betalar är därför rimligt. Man skulle kunna kalla tjänsten för en kollektiv nyttighet. En enskild användare skulle inte vilja betala för den, eftersom andra skulle kunna dra nytta av den. Men regeringen har ett intresse av att sam- hället i stort kan dra nytta av forskningen. Försvarets radioanstalts verksamhet får ett generellt lågt utfall i analysen. Genomgående är myndighetens tjänster svåra att prissätta och bedöma nytta av. Detta är mycket viktiga förutsättningar för att det ska gå att avgiftsfinansiera verksamheterna. En anledning till de många nej-svaren är att många av tjänsterna är beredskaps- tjänster, exempelvis signalspaningen. Det innebär att är osäkert hur det tar innan den levereras och också om det i praktiken blir något resultat att leverera. Kostnaderna för att producera tjänsten är besvärliga att uppskatta. Osäkerheten är stor. Därför blir det svårt för utföraren att vid beställningstillfället prissätta tjänsten. Utan prisuppgift kan beställaren inte göra en avvägning av vilken nytta tjänsten kan ge i förhållande till vad den kostar. I en sådan situation kan syftet med den avgiftsfinansierade uppdrags- styrningen inte uppfyllas. Men värdet av tjänsten kan ändå vara betydande för samhället som helhet. Därför är det rimligt att den är anslagsfinansierad. En del tjänster regleras också av lag till sitt innehåll, vilket påverkar vad beställaren kan påverka och utföraren modifiera. Signalspaning är också en kollektiv nyttighet, liksom grundforskningen. För tjänster är dock utfallet nästan tvärtom. Det går att tydligt bedöma pris och nytta. Tjänsterna är väldefinierade och beställaren kan oftast modifiera innehållet i dem. Detta gäller även för de anslagsfinansierade tjänsterna mönstring, antagningspröv- ning och inskrivning. När det gäller tjänsternas karaktär (kriterier under punkt 3) och processen (kriterier under punkt 2) finns det goda förutsättningar för att en avgiftsfinansiering skulle fungera. Det finns dock en invändning, nämligen att mönstringens dimensionering är bestämd av lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809). 4 Läsanvisningar till tabellen Målsättningen har varit att kunna få ett ja- eller nejsvar för kriteri- erna. har detta inte varit möjligt. Då det står Nja i tabellen innebär det att det varit svårt att sätta ett klart ja eller nej. Om detta beror på ett särskilt skäl anges det i en not. Notförklaring finns nedan. 2a Beställaren är användaren av tjänsten 2b Användaren är den som betalar för tjänsten/produkten 2c Beställaren kan påverka tjänstens/produktens innehåll och dimensionering 2d Beställaren efterfrågar självmant produkten (utan tvång genom reglering) 2e Utföraren får disponera intäkterna från försäljningen 3a Går att sätta tydligt pris på 3c Går att bedöma tydlig nytta av (vad beställaren får ut av tjänsten/produkten) 3d Är reglerade genom lag och förordning (Ett ja blir negativt för modellen och ett nej positivt) 3e Går att modifiera efter beställarens önskemål (omfattning, inriktning) 3f Är väl definierade (vad tjänsten/produkten består i ska vara tydligt). 1Tjänsten är inte tydligt specificerad men anser att nyttan kan beskrivas. 2Mål, kvalitetsnivå och innehåll har reglerats i Forsknings- och utbildningsnämndens fastställda program- respektive kursplan. Möjligheten att kortsiktigt påverka detta är liten. 3Dimensioneringen avgörs av antalet män som är aktuella för mönstring. 4Ibland medverkar i samverkan med Försvarshög- skolan, där det är Försvarsmakten som är slutanvändaren. 5Ibland är det styrt av författning att/hur en kontroll måste utföras. 6Beställningsförändringar kan komma både från Försvarsmakten och från statsmakterna, via ex.vis försvarsbeslut. 8Ibland är även och försvarsindustrin slutanvändare. 9Styrs till del av Försvarsmaktens regleringsbrev. 1.Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. 2.Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. 3.Sveriges tillträde till Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. 4.Liberalisering, regler och marknader. 5.Postmarknad i förändring. En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004. 7.Försvarsfastigheter – information till och effektiv lokalförsörjning. 8.Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. 10.Handla för bättre klimat. Från införande till utförande. 11.Välfärdsverksamhet för sjömän. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. 13.Lördagsdistribution av dagstidningar. 14.Effektivare handläggning av anknyt- ningsärenden. 15.Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. 16.Reformerat system för insättnings- garantin. 17.Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. 19.Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. 20.Konsumentskydd vid modemkapning. – beskattning av avfall som förbränns. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och . 25.Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. 26.Mobil med bil.