sou · GTB334 · 2006-01-01 00:00:00 — Direktivet syf- tar vidare till att det skall bli enklare för unionsmedborgare att utnyttja rätten till fri rörlighet, att möjligheterna att begränsa rätten till vistelse skall regleras tydligare samt att rörlighet och bosättning för unionsmedborgares familjemedlemmar skall under- lättas avsevärt, oavsett medborgarskap. Grundprincipen i direktivet är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare flyttar och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Även om direktivet till stora delar innebär en kodifiering av gällande rätt och praxis skiljer sig bestämmelserna i direktivet i vissa delar från vad som tidigare gällt. Framförallt i följande avseenden finns det skillnader. Begreppet familjemedlem utvidgas till att även gälla registrerad partner om mottagande medlemsstat erkänner registrerade partner i sin lagstiftning. Dessutom skall medlemsstaterna underlätta inresa och uppehåll för familjemedlemmar som är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren person- ligen tar hand om familjemedlemmen. Det gäller även familjemed- lemmar till den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt vederbörligen bestyrkt förhållande (artiklarna 2-3). I vissa fall skall en unionsmedborgare som är arbets- tagare eller egenföretagare behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare. Detta gäller i följande fall enligt artikel 7.3. a)Om personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall. b)Om personen har drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet anställning och har anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling. c)Om personen har drabbats av vederbörligen registrerad ofrivillig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som varit tids- begränsad till mindre än eller efter att ha blivit ofrivilligt arbetslös samt har anmält sig som arbetssökande till en behörig arbetsförmedling. I detta fall skall ställningen som arbetstagare kvarstå . EG-rätten och rätten till sociala förmåner d)Om personen inleder en yrkesutbildning. Om han eller hon inte är ofrivilligt arbetslös skall ställningen som arbetstagare kvarstå endast om yrkesutbildningen har ett samband med den tidigare sysselsättningen. Nuvarande regler om krav på uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse avskaffas. Medlemsstaterna får själva avgöra om ett system med registrering av unionsmedborgare och unionsmedborgares familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare skall införas istället för uppehållstillstånd. Den mottagande medlemsstaten får ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som över- stiger tre månader.82 Ett bevis om registrering skall utfärdas . Om den berörde underlåter att uppfylla registrerings- kravet får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskri- minerande sanktioner (artikel 8). En medlemsstat skall utfärda ett uppehållskort till unionsmed- borgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlems- stat om den planerade vistelsen överstiger . Fristen för ansökan får inte understiga från ankomstdagen. Om personen som berörs underlåter att ansöka om uppehållskort får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner (artikel 9). Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genom att en handling som kallas uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem utfärdas senast efter ansökan (arti- kel 10). Regler om utvisning av unionsmedborgare och deras familje- medlemmar regleras i artiklarna 14 och 28. Så länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas. Därför får en utvisningsåtgärd inte vara en automatisk följd av anlitandet av det sociala biståndssystemet. Den mottagande medlemsstaten får bedöma om det är fråga om tillfälliga svårigheter och därmed beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, vid avgörande av frågan om personen ifråga blivit en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och bör 82 Kravet gäller dock inte arbetssökande, jfr artikel 8 i frirörlighetsdirektivet som inte täcker arbetssökande enligt sin ordalydelse. EG-rätten och rätten till sociala förmåner Under inga omständigheter får arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande enligt domstolens definition bli föremål för utvisning, utom av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Det finns även en bestämmelse om att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri (artikel 35). Beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familje- medlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppe- hållsrätt får inte fattas utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Beslut om utvisning av en unionsmedborgare som bott i en medlemsstat eller är underårig får inte fattas utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna (artikel 28). När det gäller likabehandlingsprincipen och sociala förmåner är artikel 24 och artikel 14.4.b av särskilt intresse. 1.Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som ut- tryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppe- hållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet. 2.Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlems- staten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd83 under uppe- hållets , eller i förekommande fall den som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppe- hälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemed- lemmar. 83 Noteras kan att det begrepp som används i artikeln är socialt bistånd. I frirörlighets- direktivet har inte närmare definierats vad som avses med social bistånd. EG-rätten och rätten till sociala förmåner 4.Genom undantag från punkterna 1 och 2 och utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i kapitel VI får en utvisningsåtgärd under inga förhållanden vidtas mot unionsmed- borgare eller deras familjemedlemmar a)om unionsmedborgarna är anställda eller egenföretagare, eller b)om unionsmedborgarna har kommit till den mottagande med- lemsstatens territorium för att söka arbete. I detta fall kan unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar inte utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfarande söker arbete och att de verkligen har möjlighet att få anställ- ning. 3.7Direktiv /109 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare Rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . En tredjelandsmedborgare som varit lagligen bosatt i en med- lemsstat skall ha rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Medlemsstaterna skall kräva att tredjelandsmedborgaren, för att beviljas ställning som varaktigt bosatt, styrker att han eller hon för egen räkning och för de familjemedlemmar för vilka han eller hon har försörjningsansvar, förfogar över stabila och regel- bundna försörjningsmedel. Vidare skall tredjelandsmedborgaren ha en sjukförsäkring. En tredjelandsmedborgare som beviljats ställ- ning som varaktigt bosatt har enligt huvudregeln rätt att bosätta sig i andra medlemsstater för att t.ex. arbeta eller studera. Enligt huvudregeln skall varaktigt bosatta åtnjuta samma rättigheter som medlemsstatens egna medborgare i fråga om bl.a. tillträde till arbetsmarknaden (med undantag för offentlig myndighets- utövning), studier och socialt bistånd. När det gäller rätten till social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd får medlems- staterna begränsa likabehandlingen till att gälla fall där den registre- rade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta per- sonen eller familjemedlemmen för vilka han/hon söker bidrag EG-rätten och rätten till sociala förmåner befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium (arti- kel 11.2). Att medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i förhållande till egna medborgare i fråga om socialt bistånd till att gälla endast grundläggande förmåner skall förstås så att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård. Villkoren för att bevilja dessa förmåner bör fastställas i nationell lagstiftning (artikel 11. 4 och övervägande 13 i ingressen till direktivet). Omständigheterna i målet var följande. , som hade dubbelt medborgarskap, både amerikanskt och irländskt, ansökte efter det att han rest in i om ett bidrag som enligt den brittiska lagstiftningen endast kunde utges till arbetssökande som var stadigvarande bosatta i . Det bidrag som söktes av var ett bidrag till arbets- sökande som inrättats genom Jobseekers Act 1995 och var en social trygghetsförmån. Bidraget hade ersatt arbetslöshetsersättningen och inkomsttillägget och var bland annat underställt villkoret att den sökande är tillgänglig för arbete, aktivt söker arbete och varken har inkomster eller kapital som överstiger vissa fastställda belopp. Det fanns två möjligheter att få rätt till bidraget, antingen genom att ha betalat vissa avgifter eller genom att uppfylla vissa inkomst- villkor. Det inkomstprövade bidraget hade anmälts av Storbritan- nien enligt bilaga II a till förordning 1408/71 som icke avgifts- finansierade förmåner. Domstolen prövade bl.a. följande fråga efter att först ha konsta- terat att inte var att betrakta som arbetstagare enligt förordning 1612/68. 84 Se , dom av i mål C-138/02, 2004, s. I-000. EG-rätten och rätten till sociala förmåner Finns det någon gemenskapsrättslig bestämmelse eller princip enligt vilken en medborgare i en medlemsstat som verkligen söker arbete i en annan medlemsstat kan göra anspråk på bidrag till arbetssökande som utgår enligt brittiska lag? Domstolen konstaterade inledningsvis att aldrig hade varit bosatt i en annan medlemsstat inom unionen innan han sökte arbete i (punkt 52). Bestämmelserna i artikel 10a i förordning 1408/71 om sammanläggning, där alltså bosättningstid i andra länder inom EU kan tillgodoräknas, var således inte tillämp- lig. Fråga var bl.a. om det bosättningsvillkor som uppställdes i den brittiska lagstiftningen var giltigt med hänsyn till likabehandlings- principen (punkt 54). Domstolen konstaterade att en arbetssökande hade rätt till en likabehandling med värdmedlemsstatens medborgare. Rätten till likabehandling för arbetssökande omfattar inte bara likabehandling med avseende på tillträdet till arbetet enligt artiklarna 39 i fördraget och artiklarna 2 och 5 i förordning 1612/68 enligt domstolens hittillsvarande praxis utan även rätt till ekonomiska förmåner som är avsedda att underlätta tillträdet till arbete på en medlemsstats arbetsmarknad. Domstolen konstaterade följande i punkt 63. Med beaktande av inrättandet av unionsmedborgarskapet och den tolkning som gjorts i rättspraxis av unionsmedborgarnas rätt till likabehandling, är det enligt domstolen inte längre möjligt att utesluta en ekonomisk förmån som är avsedd att underlätta tillträdet till arbete på en medlemsstats arbetsmarknad från tillämpningsområdet för artikel 39.2, i vilken den grundläggande princip om likabehandling som fastställts i artikel 12 i fördraget kommer till uttryck. Genom brittiska tillämpningsföreskrifter infördes en åtskillnad i behandling, beroende på om det rör sig om en person som är stadigvarande bosatt i eller inte. Eftersom detta villkor lättare kan uppfyllas av de inhemska med- borgarna medför lagstiftningen en nackdel för de medborgare i medlemsstaterna som nyttjar sin rätt att förflytta sig i syfte att söka arbete inom en annan medlemsstats territorium (punkt 65). Ett dylikt bosättningsvillkor kan endast vara motiverat om det är grundat på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda EG-rätten och rätten till sociala förmåner personernas nationalitet och som står i proportion till det syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna (punkt 66). Domstolen betraktade vidare som en person som söker sin första anställning och ansåg inte att det kunde fastställas något samband mellan tidigare verksamhet i och hans sökande efter en ny anställning efter att den första verksamheten i upphört. Domstolen ansåg att det kan betraktas som legitimt att en medlemsstat inte beviljar ett sådant bidrag förrän det har kunnat fastställas att ett faktiskt samband finns mellan den arbetssökande och denna stats arbetsmarknad (punkt 67). Förekomsten av ett sådant samband skulle bland annat kunna anses styrkt om det konstateras att personen i fråga under en rimlig tidsrymd verkligen har sökt arbete i medlemsstaten i fråga (punkt 69). Sammanfattningsvis ansåg domstolen i avgörandet att rätten till likabehandling i artikel 39.2 jämförd med artiklarna 12 och 18.1 inte utgör hinder för att man i nationell lagstiftning uppställer ett bosätt- ningsvillkor för beviljande av bidrag till arbetssökande, i den mån detta villkor är grundat på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det legi- tima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna. I fallet D´Hoop var det fråga om det var tillåtet enligt en belgisk lagstiftning att för rätten till en särskild arbetslöshetsersättning föreskriva som villkor att studier avslutats vid en skolinrättning som organiserats, subventionerats eller erkänts av . Marie- , som var belgisk medborgare, avslutade sina gymnasiestudier i och uppfyllde därför inte villkoren enligt den belgiska lagstiftningen. Domstolen uttalade följande i punkterna 38 och 39. Den särskilda arbetslöshetsersättning som föreskrivs i de belgiska reglerna, genom vilka de som uppbär ersättningen ges möjlighet att delta i särskilda arbetsmarknadsprogram, har till syfte att underlätta unga arbetstagares övergång från utbildning till arbetsmarknad. Mot denna bakgrund är det legitimt att den nationella lagstiftaren vill säkerställa att ett faktiskt samband mellan den person som begär denna ersättning och den aktuella geografiska arbetsmarknaden finns. 85 Se D´Hoop, dom av i mål nr C-224/98, 2002, s. I-6191. EG-rätten och rätten till sociala förmåner Ett enda villkor som avser den plats där slutbetyget avseende gym- nasiestudier har erhållits är dock alltför allmänt hållet och kategoriskt. Därmed tillmäts nämligen en omständighet som inte nödvändigtvis är representativ för den faktiska och verkliga graden av koppling mellan den som begär särskild arbetslöshetsersättning och den geografiska arbetsmarknaden alltför stor betydelse, och övriga representativa om- ständigheter beaktas inte alls. Villkoret går således utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Domstolen anförde vidare följande i punkterna 30 och 31. Eftersom en unionsmedborgare har rätt att i samtliga medlemsstater få samma behandling i rättsligt hänseende som de medborgare i dessa medlemsstater som befinner sig i motsvarande situation, är det oför- enligt med rätten till fri rörlighet när en person i den medlemsstat där han är medborgare behandlas på ett mindre förmånligt sätt än vad som skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget. Dessa rättigheter kan nämligen inte få full verkan om en med- borgare i en medlemsstat kan avskräckas från att utöva dem på grund av att hinder, bestående av regler som är till nackdel för honom på grund av att han utövat dessa rättigheter, uppställs när han återvänder till sitt ursprungsland. var en fransk medborgare som studerade i och finansierade sina studier själv . Under det fjärde studieåret begärde han bistånd från värdmedlemsstaten . Villkoren för att erhålla existensmimimumbidrag (minimex) i var bosättning där och därutöver gällde när det var fråga om utländska medborgare att de omfattades av förordning 1612/68 för att vara berättigade till minimex, dvs. att de var att klassificera som arbetstagare. Fråga i målet var om ett sådant villkor var god- tagbart. Fråga var också om vilken person som skulle jämföras med vid en diskrimineringsbedömning. 86 Se Grzelczyk, dom av mål C-184/99, 2001, s. I-6193. EG-rätten och rätten till sociala förmåner Domstolen anförde följande i punkterna 29 32. Det framgår av handlingarna i målet att en studerande som är belgisk medborgare, men som inte har ställning av arbetstagare i den mening som avses i förordning nr 1612/68, och som befinner sig i samma situation som skulle anses uppfylla de nödvändiga villkoren för att ha rätt till existensminimumbidrag. Det enda hindret för att bevilja existensminimumbidraget är det fak- tum att han inte är belgisk medborgare. Följaktligen är det utrett att det rör sig om en diskriminering enbart på grund av nationalitet. Inom fördragets tillämpningsområde är en sådan diskriminering i princip förbjuden enligt artikel 6 (numera art 12) i fördraget. I detta fall skall artikeln jämföras med fördragets bestämmelser om unions- medborgarskap för att bedöma artikelns tillämpningsområde. Ställningen som unionsmedborgare är nämligen avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare så att de medborgare som befinner sig i samma ställning skall kunna få samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av deras nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det av- seendet. En medborgare i Europeiska unionen som är lagligt bosatt i värdmedlemsstaten kan göra artikel 6 i fördraget (nu artikel 12 EG i ändrad lydelse) gällande i alla situationer som i materiellt hänseende faller inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten. Domstolen uttalade vidare att sjätte övervägandet till ingressen till direktiv /96 om rätt till bosättning för studerande, som talade om att den som omfattas av rätten till bosättning inte fick utgöra en orimlig börda för värdmedlemsstatens finanser medger en viss ekonomisk solidaritet mellan medborgarna i värdmedlemsstaten och medborgarna i andra medlemststater, särskilt om den person som har rätt till bosättning har tillfälliga svårigheter (punkt 44). Domstolen fann att ett sådant villkor som att medborgare i andra medlemsstater skulle omfattas av förordning 1612/68 inte var tillåtna enligt artikel 12 och 18 i fördraget, när det inte uppställs sådana villkor för det egna landets medborgare (punkt 46). Dom- stolen fann vidare att denna tolkning inte hindrade att värdmed- lemsstaten som anser att en studerande som utnyttjat social hjälp inte längre uppfyller villkoren för rätt till bosättning vidtar åtgärder för att återkalla medborgarens uppehållstillstånd eller att inte förnya det. Sådana åtgärder får dock inte bli den automatiska följden av att medborgare i annan medlemsstat utnyttjar social hjälp i värdmedlemsstaten (punkt 42). EG-rätten och rätten till sociala förmåner I Trojani-målet hade den hänskjutande domstolen bl.a. ställt frågan om en person som får en så låg ersättning att han måste ansöka om bidrag för att komma upp till existensminimum är att anse som arbetstagare.88 Det var fråga om en person utan tillräckliga tillgångar, som tagits emot på ett härbärge tillhörande , där han i utbyte mot husrum och fickpengar som skulle täcka hans grundläggande behov fick utföra olika sysslor under cirka enligt ett individuellt program för social- och yrkesmässig åter- anpassning. I Trojani-avgörandet påpekade domstolen att endast kunde anses som arbetstagare efter en prövning av om- ständigheterna i det enskilda fallet och om det verkligen är fråga om ett verkligt och faktiskt arbete. Därefter lämnade domstolen viss vägledning men överlämnade till den nationella domstolen att avgöra om var en arbetstagare eller inte i EG-rättslig mening. Som vägledning angav domstolen följande (punkt 24). Den hänskjutande domstolen skall särskilt kontrollera om de sysslor som faktiskt utför kan anses vara sådana som normalt tillhör arbetsmarknaden. Denna bedömning kan göras med beaktande av den mottagande institu- tionens ställning och arbetsmetoder, det sociala återanpassnings- programmets innehåll, vilket slags sysslor det rör sig om och under vilka villkor de utförs. I fallet Trojani prövades också om en rätt direkt grundad på artikel 18.1 i EG-fördraget fanns att uppehålla sig i en mottagarstat trots att en person saknade tillräckliga tillgångar till sitt uppehälle. Frågan besvarades nekande av domstolen. Domstolen konstaterade att rätten att uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorium tillerkänns varje unionsmedborgare direkt genom artikel 18.1 EG. hade således redan på grund av sin ställning som unionsmedborgare rätt att åberopa denna fördragsbestämmelse. 87Trojani-fallet har kommenterats av i Hit men inte längre? om arbetstagar- begreppet i C-456/02 Trojani i Europarättslig 2004:4, s. 666, i Ny Juridik 2004:04, s. 58, och i A brief note on union citizenship; from homo economicus to citizen i Europarättslig 2004:4, s. 609. 88Se Trojani, dom av i mål C-456/02, 2004, s. I-0000. EG-rätten och rätten till sociala förmåner Uppehållsrätten är dock inte ovillkorlig. Den är föremål för begränsningar och villkor enligt fördraget och de bestämmelser som utfärdats för dess genomförande. Som ett exempel på sådana begränsningar och villkor nämnde domstolen att en medlemsstat enligt artikel 1 i direktiv /364 har rätt att fordra att såväl medborgare i en annan medlemsstat som deras familjemedlemmar, vilka önskar utöva sin rätt att uppehålla sig på dess territorium, omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i värdlandet och att de har tillräckliga tillgångar för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet i värdlandet till last de bor där. Såsom redan tidigare hade fastslagit skall dessa begränsningar och villkor emellertid tillämpas med iakttagande av de begränsningar som följer av gemenskaps- rätten och i enlighet med dess allmänna principer, särskilt pro- portionalitetsprincipen. Domstolen konstaterade att det var just bristen på tillgångar som utgjorde skälet till att ansökte om en förmån som minimex. hade under dessa förhållanden inte någon rätt enligt artikel 18.1 EG att uppehålla sig i en medlemsstat i vilken han inte är medborgare om han saknade tillräckliga tillgångar i den mening som avses i direktiv /364. Det var enligt domstolen inget som tydde på att en vägran att erkänna denna rätt skulle gå utöver vad som var nödvändigt för att uppnå syftet med direk- tiv 90/364 (punkt 36). Därefter konstaterade domstolen att enligt de uppgifter som hade inlämnats till domstolen uppehöll sig emellertid lagligt i , vilket framgick av det uppehållstillstånd som den kommunala förvaltningen i hade beviljat honom. Domstolen undersökte därför frågan om, trots det som sagts, en unionsmedborgare som befinner sig i en sådan situation som kan åberopa artikel 12 EG, enligt vilken all diskri- minering på grund av nationalitet skall vara förbjuden inom för- dragets tillämpningsområde utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget (punkt 39).