sou · GTB337 · 2006-01-01 00:00:00 — Tolkutbildning -nya former för nya krav – nya former för nya krav Betänkande av Utredningen om kontakttolkar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågan om hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar inom bl.a. rättsväsendet kan tillgodoses framför allt i ljuset av en förestående ny instans- och process- ordning för utlänningsärenden (dir. 2004:101). Arbetet skulle vara avslutat . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv, varvid utredningstiden förlängdes till . Regeringen förordnade tidigare departe- mentsrådet som särskild utredare. Regeringen för- ordnade , Integrations- verket, och sakkunnig , Valideringsdelegationen, som sekreterare. förordnade regeringen som experter: analytiker , , kansliråd , , byråchef , Kammar- kollegiet, auktoriserade rättstolken , , avdelningsdirektör , , folkhögskolesekreterare , , verksjurist , Migrations- verket, auktoriserade rätts- och sjukvårdstolken , , tolkservicechef , , projektledare , , departementssekreterare , Utbildnings- och kultur- departementet, presschef , och verkställande direktör , . förordnades advokat , som expert. Utredningens assistent har varit . Utredningen har antagit namnet Utredningen om kontakttolkar. Härmed överlämnar vi vårt betänkande Tolkutbildning – nya former för nya krav (SOU 2005:37). Utredningsuppdraget är därmed avslutat. Behovsinventering – dimensionering .......................... Rekrytering och information ....................................... Examen/omdöme ......................................................... Vidareutbildning av kontakttolkar.......................................... Övergångsbestämmelser – kompletteringskurser ...... Förslag till utbildningsinsatser ....................................... 2.4.1 Införande av ett tvåspråkighetstest ............................. Syften bakom förslaget................................................. 2.5.4 Införande av ett nationellt register .............................. 2.5.5 Tänkbara kvalifikationsnivåer i registret ..................... 2.5.8 Särskilt register inom rättsväsendet ............................. Ansvar för statistikproduktion .................................... Forsknings- och utvecklingsarbete ......................................... Finansiering och konsekvensanalys............................... Vidareutbildning av kontakttolkar............................... Åtgärder som inte bör belasta TÖI:s nuvarande anslag......... 3.2.2 Nationellt register över tolkar...................................... Vidareutbildning av kontakttolkar............................... Rekrytering av studerande............................................ 3.3.5 Utbildning av akademiker med utländsk examen ....... Tolkförmedlingarna och kontakttolkutbildningen..... 3.3.9 Konsekvenser för tillgången på tolkar......................... 3.4.1 Rättsväsendets behov av tolkar .................................... Behov av författningsändringar .................................... Tolk- och översättarinstitutets uppgifter (1993:920)............ Statsbidrag till kontakttolkutbildning (1991:976)................. Särskilda uppdrag till TÖI....................................................... 4.4.2 Nationellt register över tolkar ..................................... Rätten till tolk och tolkanvändningen ........................ Tolkning vid myndighetsutövning ......................................... Lagar som styr rätten till tolkning .......................................... Hälso- och sjukvårdslagen ........................................... Tolkanvändning vid olika myndigheter.................................. Kommunerna och landstingen..................................... Domstolar och förvaltningsmyndigheter............................... Ny instans- och processordning.................................. 5.5.3 Tolkar inom övriga rättsväsendet ................................ Geografiska sammanställningar av tolkanvändningen........... Tillgång till tolk........................................................ Tolk – en heterogen yrkesgrupp ........................................... Antalet auktoriserade tolkar.................................................. 6.2.1 Auktoriserade tolkar med speciell kompetens.......... 6.3Brist på auktoriserade tolkar och tolkar med speciell 6.4.1 Tolkspråk i asylprocessen där det saknas Faktisk tillgång på auktoriserade tolkar................................ 6.5.1 Hög medelålder........................................................... 6.6Icke auktoriserade tolkar som tolkar i Kammarkollegiet och auktorisationsprovet ......................... 6.7.3 och God tolksed.............................. 6.7.6 Antal som klarar provet.............................................. Konstruktion av proven.............................................. 6.7.8 Kammarkollegiets krav på konsulter ......................... Auktorisationsspråk och terminologi........................ Statens ansvar för kvalificerad tolkning ................................ Statens ansvar för tolkutbildning .......................................... Kontakttolkutbildningen – historik...................................... 7.3.1 De första kurserna för kontakttolkar ........................ Kontakttolkutbildning i folkbildningen.................... Kontakttolkutbildning i högskolan ........................... Statsbidrag till kontakttolkutbildningen............................... 7.4.1 TÖI:s fördelning av statsbidrag ................................. 7.4.2 fördelning av statsbidrag .......... Gällande regler för kontakttolkutbildning ........................... 7.5.1 Övergripande mål för kontakttolkutbildningen ....... 7.5.2 Test av tolkar i ................................................ Utbildningen inom folkbildningen ........................... Information och rekrytering...................................... Pågående försöksverksamhet med krav på förkunskaper och omdömen i Utbildning i högskolan............................................... Studiematerial – terminologiskt och lexikaliskt Lärare och språkhandledare ....................................... (UK) ........................................................................ Tolkutbildning och tester .......................................... 8.3.2 Kvalitetsgarantisystem med och Kommittédirektiv (2004:101) .................................... Tilläggsdirektiv (Dir 2005:18).................................... Lägesrapport angående tillgång på och behov av rättstolkar och vissa förslag rörande kontakttolk- Prof. : Hur många språk behöver Sammanställning av enkätsvaren från de icke Sammanställning av enkätsvaren från de Förordning om statsbidrag till kontakttolk- utbildning (SFS 1991:976).......................................... (SFS 1993:920) ............................................................ En central utgångspunkt för vårt arbete har varit de förändringar av utlänningslagstiftningen som kommer att ske i samband med att den nya instans- och processordningen av utlänningsärenden träder i kraft . En annan viktig utgångspunkt har varit att tolkning vid myndig- hetsutövning i första hand ska ske genom att anlita auktoriserade tolkar. Detta är än viktigare i ärenden där individens liv och framtid står på spel. Om auktoriserade tolkar inte finns att tillgå måste det ställas krav på de icke auktoriserade tolkarnas kompetens. Utbildning av kompetenta kontakttolkar är ett av samhällets främsta instrument för att se till att tolkservicen utförs av för upp- draget väl kvalificerade tolkar. Därför finns ett behov av att natio- nellt styra utbildningen dels i kvantitativa former genom stats- bidrag, dels i kvalitativa former genom nationellt fastställda mål- dokument, kursplaner, utvärdering, dokumentation av kunskaper efter slutförd utbildning samt tillsyn av utbildningen. Det har mot denna bakgrund varit vår huvuduppgift att sörja för att utbildning av kontakttolkar håller en så hög kvalitet att de utbildade tolkarna ska kunna klara Kammarkollegiets auktorisa- tionsprov. Denna ambition gäller under förutsättning att det finns auktorisationsmöjlighet i språket i fråga. Våra huvudförslag i sammanfattning Kontakttolkutbildningen inom folkbildningen föreslås upphöra i sin nuvarande form fr.o.m. . En sammanhållen grundutbildning om två terminer införs fr.o.m. . TÖI ges i uppdrag att analysera behovet av kontakttolkar, planera och dimensionera utbildningen samt fastställa nationella förkunskapskrav och mätbara nationella kunskapsmål efter slutförd utbildning. Personer som företräder små tolkspråk kan inom den reformerade utbildningen ges ett intyg som visar vilka moment som personen ifråga har deltagit i och blivit godkänd. Tolkar som är verksamma men saknar fullständig grundutbild- ning bör ges möjlighet att få sina kunskaper prövade och komplet- tera sin utbildning hos utbildningsanordnare . Vidare föreslår vi att TÖI analyserar behovet av fördjupnings- kurser och erbjuder sådana i den utsträckning det är möjligt. Vi föreslår också att TÖI ges i uppdrag att utreda formerna för införande av ett tvåspråkighetstest, ett nationellt register för tolkar samt göra en översyn av behovet av statistik inom tolkområdet. Sammanfattningsvis innebär våra förslag att kvaliteten på tolkning i myndighetsutövningen förbättras, individens rättssäkerhet tryggas och tolkyrkets status höjs. I kapitel 2 redovisar vi argument för och förslag till en reformerad kontakttolkutbildning. De förslag som vi lägger fram, bygger på att inom ramen för nuvarande medel som avsätts för utbildningen höja kvaliteten och anpassa utbildningsvolymen därefter. Vi utgår från att en minskning av antalet utbildningsplatser till förmån för en höjd kvalitet på utbildningen kommer att leda till en ökad tillgång till tolkar med högre kompetens än vad nuvarande utbild- ning inom folkbildningen leder till. Ökade satsningar på fördjup- nings- och fortbildningskurser samt preparandkurser inför auktori- sationsprov syftar till att öka antalet auktoriserade tolkar och höja kompetensen inom yrkeskåren. Vi föreslår också att det införs ett tvåspråkighetstest och ett nationellt register för tolkar, att behovet av en samlad statistik inom tolkserviceområdet ses över samt lämnar förslag rörande forsknings- och utvecklingsarbete. Vidare diskuterar vi de syften som ligger till grund för förslagen samt behov av och förutsätt- ningar för införandet av dessa. I kapitel 3 redogör vi för de kostnader som beräknas uppkomma i samband med införande av en sammanhållen grundutbildning för kontakttolkar samt kostnader som uppstår till följd av våra förslag om vidareutbildning och fördjupningskurser för yrkesverksamma kontakttolkar. Vidare redovisar vi kostnader i samband med de för- slag om extraordinära utbildningsinsatser , som utred- ningen lämnade till Utbildnings- och . Vi föreslår att TÖI får i uppdrag att analysera förutsättningar, innehåll och implementering av ett tvåspråkighetstest. Vidare att TÖI ges i uppdrag att bl.a. utreda förutsättningarna för införandet av ett nationellt register och analysera formerna för drift och kost- nader för detsamma. För dessa uppdrag bör TÖI tillföras extra medel. Uppdraget att se över behoven av statistik inom tolk- serviceområdet förutsätter också att TÖI tillförs medel för detta. Vi föreslår att det öppnas formella och ekonomiska möjligheter för TÖI att bedriva egen forskning och att frågan om att inrätta forskarutbildning vid institutet och en professur inom tolkning och översättning vid bör prövas. Vi behandlar även konsekvenserna av våra förslag för TÖI:s administrativa uppgifter, utbildningsplanering och tillsynsfunktion vad gäller grundutbildningen. Högre krav på TÖI och en starkare styrning av utbildningen till kontakttolk måste ses som en kortsiktig lösning när det gäller att tillgodose behovet av kvalificerade tolkar. I ett längre perspektiv bör det övervägas om inte stora delar av det statliga ansvaret för tolkverksamheten bör samlas hos en myndighet för att komma ifrån den nuvarande splittringen på flera myndigheter och organ. Vi har inte mandat att lägga förslag i detta avseende, men vill ändå peka på behovet av en ny översyn av det samlade ansvaret och regelverket för tolkverksamheten med detta syfte. Vi berör även i vilken mån våra förslag kan komma att påverka kontakttolkarnas arbetsmarknadsvillkor och utbildningssituation. Våra förslag syftar till att höja statusen på tolkyrket. I vissa avseen- den kommer våra förslag att marginellt inverka på tolkförmedling- arnas arbete. Kapitel 4 beskriver de förändringar som behöver göras avseende Förordning (1991:976) om statsbidrag till kontakttolkutbildning och Förordning (1993:920) om som styr institutets verksamhet. I kapitel 5 redogör vi i korthet för de lagar som reglerar rätten till tolkning och tolkanvändningen inom kommun, landsting och vissa statliga myndigheter, framför allt och inom rätts- väsendet. Vidare har vi sammanställt antalet tolktimmar fördelade på de vanligaste tolkspråken i olika geografiska områden. Kapitel 6 beskriver tillgången på tolkar, deras kompetens och Kammarkollegiets auktorisationsverksamhet. En översikt visar den geografiska fördelningen av auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens samt andelen tolktimmar som utförs av auktoriserade tolkar. Vidare berör vi kort sysselsättningsgraden och arbetsmarknadsvillkoren för tolkar. Dessa villkor tillsammans med invandringens utveckling har betydelse bl.a. för möjligheterna att rekrytera nya tolkar och möjligheterna för redan verksamma tolkar att försörja sig. I kapitel 7 ger vi en återblick över hur utbildningen till kontakt- tolk har vuxit fram och förändrats när det gäller huvudmannaskap, utbildningsanordnare, omfattning och innehåll. Vi beskriver bl.a. Tolk- och översättarinstitutets ansvar, gällande regelverk för nuvaran- de kontakttolkutbildning, statsbidragsfördelning samt pågående försöksverksamhet med krav på förkunskaper och omdömen. I kapitel 8 redovisas insamlat internationellt material i samband med våra förslag om införande av dels ett tvåspråkighetstest, dels ett nationellt register över tolkar. De länder vi inhämtat informa- tion från är , , och . Den svenska arbetsmarknaden hade ett stort behov av arbetskraft efter slut. De första två decennierna efter krigs- slutet arbetade man därför aktivt med rekrytering av utländsk arbetskraft främst från , men också från syd- och mellan- europeiska länder. I och med den kraftiga inflyttningen av arbets- kraft uppstod ett starkt behov av tolkar såväl inom näringslivet som inom den kommunala sektorn. Denna utveckling påskyndade behovet av utbildning av tolkar på alla nivåer. Att folkbildningen tog sig an denna uppgift berodde bl.a. på att folkbildningen var spridd över hela landet. Härigenom minskade de potentiella tolkarnas behov av resor till folkhög- skolorna eller om de inte kunde delta i folkhögskoleundervisningen genom att de hade tillgång till studieförbund, oftast på hemorten. Utbildning av s.k. kontakttolkar har bedrivits i inom folkbildningen . Då var svenskundervisningen otillräckligt utbyggd och laglig rätt till s.k. sfi-undervisning blev inte en realitet . Timersättning för sfi- undervisning utgick till studerande fram till . Därefter utgår inte timersättning. Sfi berättigar inte heller till stat- ligt studiestöd. De utländska arbetstagarna gick med andra ord praktiskt taget från den ena dagen i hemlandet till den andra i direkt in i ett produktivt arbete inom företrädesvis tillverk- ningsindustrin. Det uppstod härigenom ett behov av språkligt stöd både i arbetslivet liksom i den enskildes samhällskontakter. Det räckte inte alltid med att tidigare invandrade landsmän tolkade, utan folkbildningen tog i det läget på sig uppgiften att utbilda såväl arbetsplatstolkar som kontakttolkar. Ett system för auktorisation av tolkar infördes . Tolkutbildning vid universi- tet och högskola har förekommit och ett inrättades 1986 vid . Tolkutbildningen har varit föremål för flera utredningar . I stort sett har formerna för utbildningen varit relativt oförändrade . Utbildningens volym och innehåll har däremot förändrats i förhållande till förändringar i invandring- ens sammansättning, språktillhörighet och efterfrågetryck hos bl.a. asyl- och flyktingmottagandet, hälso- och sjukvårdens företrädare samt kommunerna. Den särskilde utredaren med uppgift att värdera behovet av till- syn över tolkförmedlingarna föreslog (SOU 2004:15) en översyn av kontakttolkutbildningen mot bakgrund av de brister i denna utbildning som utredaren hade kunnat konstatera. Regeringen beslutade därefter, , att tillkalla en sär- skild utredare (dir. 2004:101) med uppgift att bl.a. se över frågan om hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar inom bl.a. rättsväsendet kan tillgodoses framför allt i ljuset av en förestående ny instans- och processordning för utlänningsärenden. I direktivet anges att regeringen avser lämna ett förslag till riks- dagen om hur beslut ska kunna överklagas till domstol. Enbart denna reform kan enligt regeringens bedömning medföra ett ökat behov av kvalificerade tolkar i över 100 språk. Regeringen beslutade lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden. I denna föreslås bl.a. att ska avveck- las och att överprövningen av beslut i dessa ärenden i stället ska ske i migrationsdomstolar och i en Migrations- överdomstol. Tre länsrätter ska vara migrationsdomstolar medan Kammarrätten i ska vara Migrationsöverdomstol. Reformen ska enligt förslaget genomföras . övriga förslag befinner sig fort- farande under beredning i . De huvudsakliga arbetsuppgifterna som framgår av direktiven är: a.att se över frågan om hur ett ökat behov av kvalificerade kontakt- tolkar inom rättsväsendet kan tillgodoses b.pröva frågan om i vilken utsträckning behoven av bl.a. sådana tolkar kan mötas genom fortbildning c.värdera möjligheterna till nyrekrytering och utbildning av nya tolkar d.belysa hur utbildningen kan förändras och om nya former för utbildningen kan utvecklas e.pröva möjligheterna att införa förkunskapskrav och doku- mentation av deltagarnas kunskaper f.överväga hur en utbildning i små tolkspråk kan bedrivas g.belysa svårigheterna att få tillräckligt med kvalificerade lärare för utbildningen i små tolkspråk och kvalificerade examinatorer för auktorisering. Våra direktiv (Dir. 2004:101, bilaga 1) antogs av regeringen . Uppdraget skulle redovisas . Den expertgrupp om 12 personer som regeringen förordnat har sammanträtt 5 gånger. Därutöver har utredningens sekretariat haft täta kontakter med enskilda experter i specifika frågor. har sekreteraren deltagit i bearbet- ningen av utredningens enkätundersökningar. För att möta det akuta behovet av ytterligare rättstolkar och tolkar inom asylprocessen har utredningen till- ställt Utbildnings- och () en läges- rapport angående tillgång på och behov av rättstolkar och vissa för- slag rörande kontakttolkutbildningen (Dnr U2004:05/2005/2). Skrivelsen redovisas som bilaga 3. Professor vid har på utreda- rens uppdrag bl.a. analyserat de förutsättningar och problem som finns vid tolkning mellan svenska och det främmande språket via ett tredje språk när det saknas auktoriserad eller annan tolk för språket ifråga. Professor promemoria Hur många språk behöver tolkar i? har beaktats i arbetet och redovisas som bilaga 4. Sekretariatet har bedrivit utredningsarbetet i nära samarbete med flera pågående utredningar och myndigheters regeringsuppdrag i angränsande frågor. Samråd har också skett med de myndigheter och andra organ som framgår av direktiven. Dessutom har utred- ningens sekretariat informerat om utredningens arbete vid . Vi har samrått med utredningen av teckenspråkets ställning (S 2003:12) eftersom utbildning av teckenspråkstolkar/- dövblindtolkar och vuxendövtolkar sker vid folkhögskolorna, som även utbildar kontakttolkar. Vi har i samråd med denna utredning lagt förslag om införande av ett nationellt register över tolkar (avsnitt 2.5). Till utredningen har inkommit en skrivelse (dnr 2005/6) från m.fl. och en skrivelse från experten (dnr 2005/7). Utredningen har inhämtat material från bl.a. , , , och EU. De frågor som varit av särskilt intresse har varit förekomsten av nationella register över tolkar och tvåspråkighetstest för tolkar samt i viss mån utbildning av tolkar. Utredningen har /genomfört två enkätundersökningar, dels till auktoriserade tolkar och dels till ett stickprov av icke auktoriserade tolkar via några tolkförmedlingar. Syftet har varit att bl.a. få bättre kunskap om de auktoriserade tolkarnas och de icke auktoriserade tolkarnas utbildningsbakgrund samt deras tolkutbildning. Enkätundersökningarna redovisas i bilagorna 5 och 6. (SOU 2004:15) lade fram förslag som bl.a. gällde införande av en lag om obligatorisk registrering av och statlig tillsyn över tolkförmedlingar, att tillsynsmyndigheten ges ansvar för att det utvecklas en god tolkförmedlingssed, att regeringen tar initiativ till att information om upphandlingsregler och utbildning av upphandlare av tolktjänster förbättras och att en översyn av tolkarnas arbetsmarknadsvillkor genomförs. Dessa för- slag är under beredning i . förslag och överväganden har vi, i de delar de berör vår utredning, beaktat i vår analys och våra över- väganden. Därutöver har vi diskuterat tolkförmedlingarnas roll när det gäller rekrytering av studerande till den sammanhållna kontakt- tolkutbildningen och förmedlingarnas medverkan i analys av behovet av fördjupningskurser för verksamma tolkar. Vi har inte haft till uppgift att behandla frågor som rör konkur- rens mellan kommunala och privata tolkförmedlingar. Dessa frågor, liksom frågor som rör upphandling av tolktjänster, diskuterades ingående av . I samband med våra enkätundersökningar har vi ställt frågor som i viss mån berör tolkarnas arbetsmarknadssituation, i synnerhet sysselsättningsgraden. Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga frågor som gäller utbildningen av tolkar vid Försvarets tolkskola och inte heller varit vår uppgift att gå närmare in på frågor som gäller tolkar för natio- nella minoriteter. Även om utbildningen av konferenstolkar ligger inom TÖI:s ansvarsområde har vi inte sett det som vår uppgift att gå närmare in på frågor som kan hänföras till denna utbildning, eftersom det endast är ett fåtal konferenstolkar som är verksamma som kontakttolkar. I vårt förslag om införande av ett nationellt register över tolkar har vi inbegripit konferenstolkarna. I detta kapitel redovisar vi argument för och förslag till en reforme- rad kontakttolkutbildning. De förslag om reformering av den nuva- rande kontakttolkutbildningen som vi lägger fram, bygger på att inom ramen för nuvarande medel som avsätts för utbildningen höja kvaliteten och anpassa utbildningsvolymen därefter. Vi utgår från att en minskning av antalet utbildningsplatser till förmån för en höjd kvalitet på utbildningen kommer att leda till en ökad tillgång till tolkar med högre kompetens än vad nuvarande utbild- ning inom folkbildningen leder till. Med detta syfte föreslår vi dessutom ökade satsningar på fördjupnings- och fortbildnings- kurser samt preparandkurser inför auktorisationsprov. Vi föreslår också att det införs ett tvåspråkighetstest och ett nationellt register för tolkar, att behovet av samlad statistik inom tolkserviceområdet ses över samt lämnar förslag rörande forsk- nings- och utvecklingsarbete. Vidare diskuterar vi de syften som ligger till grund för förslagen samt behov av och förutsättningar för införande av dessa.