sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Inom ramen för projektet har vi inte identifierat åtgärder som kan påverka övriga fraktioner i avfallet, men det är möjligt att sådana finns, speciellt när man kommer upp i marginal- kostnader på . Varje åtgärd innebär att mängden avfall till förbränning minskar, vilket kan omvandlas till en andel (i %) av den planerade förbrända mängden (x-axeln i figur 20). Marginalkostnaden (nivån i y-led) för respektive åtgärd beräknas som: Kostnad för alternativ hantering (behandlingskostnad, förändrade insamlingskostnader etc.) –intäkter för alternativ hantering (t ex försäljning av kompost) –mottagningsavgiften för avfallsförbränning (/ton). Marginalkostnaden är i verkligheten ofta beroende av hur mycket som sorteras ut. Det är oftast lättast att sortera ut den första mängden av en viss fraktion jämfört med den sista. Detta betyder att de vågräta nivåerna i figur 20 snarare borde luta uppåt, dvs. för en del av den mängd som sorteras ut är marginalkostnaden lägre medan den är högre för andra delar av mängden som sorteras ut för respektive åtgärd. Nivån i figur 20 kan ses som en medelnivå på marginalkostnaden med hänsyn till de antaganden som gäller för kvantiteten avfall som sorteras ut och går till annan behandling. I det följande beskrivs marginalkostnaden och mängderna som styrs bort från avfallsförbränningen mer ingående: Tidningar, Kontorspapper: Här antas att insamlingen och materialåtervinningen av dessa fraktioner ökar genom utbyggd fastighetsnära insamling, dvs. För bägge typerna av papper antas att man når en materialåtervinningsgrad på . Kostnaden för materialåtervinningen av tidningar har uppskattats genom uppgifter från (2004). Kostnaden för material- återvinning av kontorspapper har antagits ligga i samma storleks- ordning. Övriga kostnader och intäkter har huvudsakligen hämtats från Profus databaser. Plast från industri: Det finns en mindre mängd hårt plastavfall i det avfall som förbränns . Det är dock svårt att få fram uppgifter på hur stora dessa mängder är. I utredning Skatt på förbränning av avfall - effekter på avfallslämnare och avfalls- entreprenörer, Kemi & miljö AB, beställd av , görs en grov uppskattning att det finns en potential på att öka materialåtervinningen med ytterligare hårdplast. Bedömningen grundar sig på djupintervjuer med avfallsentre- prenörer (Werth 2004). Vi har i denna utredning valt att använda detta värde som en uppskattning på mängden hårt plastavfall från industrin. Enligt uppskattningar av Sabel (2004) kan mängden vara uppåt . Den plast som diskuteras är relativt rent och homogent hårt plastavfall som kan sorteras ut vid industrierna. hamnar detta i avfall som går till avfallsförbränning enligt samma källa. Detta material är av god kvalitet och kan ha ett relativt högt marknadsvärde. Enligt Sabel (2004) så uppskattas kostnaderna för att återvinna dessa hårda plaster till 1500–/ton beroende på nedsmutsningsgrad och sortering och plastsort. Men utöver detta har man ett materialvärde på 500–/ton. Vi har här valt att lägga oss i mitten av dessa intervall för att uppskatta marginalkostnaden. Övriga kostnader och intäkter har huvud- sakligen hämtats från Profus databaser. Pappersförp., Well: Här antas att insamlingen och materialåtervinningen av dessa fraktioner ökar genom utbyggd fastighetsnära insamling, dvs. För pappersför- packningar antas man nå en materialåtervinningsgrad på och för well . Kostnadsnivåerna baseras huvudsakligen på data från Profus databaser, (2001) och (2003). Glasförpackningar: Här antas att insamlingen och materialåter- vinningen ökar genom utbyggd fastighetsnära insamling, dvs. Vi har antagit att man når en materialåter- Kostnadsnivåerna baseras huvudsakligen på data från Profus databaser, et al (2001) och et al (2001). Lättnedbrytbart organiskt avfall: Här avses matavfall och liknande lättnedbrytbart organiskt avfall som kan behandlas genom kompostering eller genom rötning. Genom ökad källsortering och separat insamling så skickas detta avfall till kompostering eller rötning. Kompostering resulterar i en kompost som blandas med andra material för att få fram ett jordförbättringsmedel som används i parker, trädgårdar och vid anläggningsarbeten. Rötningen ger biogas och en rötrest som antas få avsättning inom jordbruket. Här antas att källsorteringen byggs ut kraftigt, vilket leder till minskade mängder till förbränning. Totalt innebär mängderna i figur 20 att av de uppkomna mängderna går till biologisk behandling. Eftersom kompostering och rötning är alternativa biologiska behandlingsmetoder för merparten av detta avfall har vi valt en medelnivå som gäller under beaktande av bägge metoderna. Spridningen i data är stor och beror kraftigt på antaganden kring investeringskostnader och möjliga intäkter. Speciellt gäller det rötning där intäkten för den producerade biogasen har stor inverkan. Kostnaden i figur 20 baseras på en medelnivå i data från Profus databaser. Dessa härrör i sin tur från ett femtontal olika källor. Utsortering från brännbart: Här avser vi att man genomför ytterligare plocksortering av brännbara fraktioner från industri- och verksamhetsavfall. De brännbara fraktionerna utgör huvud- delen av industri- och verksamhetsavfallet som i sin tur utgör av den planerade förbrända mängden. Plocksorteringen innebär att viss mängd trä (skickas till värmeverk), metall, plast (båda till materialåtervinning) och obrännbart (till deponi) sorteras ut. Totalt antas av de brännbara fraktionerna sorteras ut. Dessa fördelas som obrännbart, trä, metall och plast. Kostnader och intäkter är bedömda utifrån Profus databaser. Metallförpackningar: Här antas att insamlingen och materialåtervinningen ökar genom utbyggd fastighetsnära insamling, dvs. Vi har antagit att man når en materialåtervinningsgrad på . Kostnadsnivåerna baseras huvudsakligen på data från Profus databaser och et al (2001). Utsortering ÅV-central: Här antas sorteringen vid ÅV- centraler ökas genom ökad personal som hjälper avfallslämnarna att sortera rätt. Ansträngningarna fokuseras på att minska mängden obrännbart grovavfall som hamnar i brännbara fraktioner. Baserat på Göteborgsdata antas detta brännbara grovavfall utgöra av det avfall som förbränns. Det obrännbara materialet går istället till deponering. av det material som hamnar i det brännbara materialet sorteras ut. Kostnaderna har uppskattats utifrån Profus databaser. Hårdplastförpackningar från hushåll: Här antas att insamlingen och materialåtervinningen ökar genom utbyggd fastighetsnära insamling, dvs. Vi har antagit att man når en materialåtervinningsgrad på . Kostnadsnivåerna baseras huvudsakligen på data från Profus databaser och et al (2001). Utfall vid olika skattenivåer I detta kapitel har vi sammanfattat de nationella resultaten från utredningen. Resultaten är, som beskrivits tidigare, beräknade med hjälp av de tre fallstudierna och genom uppskalningen till nationell nivå. Vem påverkas av skatten? Alla resultaten bygger på antagandet att en eventuell förbränningsskatt kommer att betalas av avfallskollektivet genom höjda mottagningsavgifter. Detta är dock inte självklart utan frågan har analyserats i denna utredning. Man kan i praktiken tänka sig tre fall: 1.Avfallskollektivet betalar skatten genom höjda mottagningsavgifter. 2.Energikollektivet betalar skatten genom höjda energipriser. 3.Pannägaren betalar skatten utan att kunna kompensera sig. Det finns en samstämmighet bland de svenska avfallsför- bränningsaktörerna att en eventuell skatt kommer att betalas genom höjda mottagningsavgifter. Det är dessutom möjligt att höja mottagningsavgiften några per ton utan att större delen av det brännbara avfallet försvinner bort från anläggningarna. Vid dessa nivåer saknas det konkurrenskraftiga alternativ för större delen av det brännbara avfallet. Vi har dessutom, i denna utredning, kunnat konstatera att det ekonomiska utrymmet att betala skatten enligt fall 2 och 3 ovan är starkt begränsat. Vi har i utredningen även tagit hänsyn till att mottagningsavgiften (exklusive en skatt) kan komma att förändras vilket också kommer att påverka hur en skatt kan komma att styra avfallshanteringen. Detta diskuteras senare i detta kapitel. Vår slutsats är således att en eventuell avfallsförbränningsskatt kommer att betalas av pannägaren genom höjda mottagnings- avgifter vilket i sin tur leder till att skatten betalas genom höjda renhållningsavgifter. Vi har därmed antagit att energikollektivet inte belastas alls av skatten. Vi har inte studerat närmare hur skatten transfereras till avfallslämnaren, dvs. hur själva renhållningsavgiften ska ändras. Detta ligger utanför detta projekt. Vi kan dock konstatera att för vissa fall, till exempel när fossila avfallsfraktioner beskattas men inte förnyelsebara fraktioner (se alternativet med energiskatte- paketet) så kan det uppstå svårigheter med att införa praktiska system som stimulerar avfallslämnaren till att sortera ut just fossila fraktioner. De nationella resultaten beskrivs med hjälp av den tidigare redovisade marginalkostnadstrappan (åtgärdstrappan), se kapitel 7. Totalt presenterar vi 6 stycken diagram med denna marginalkost- nadstrappa. Diagrammen gör det möjligt att direkt avläsa effekten av en vald skattenivå. Genom att välja en skattenivå på Y-axeln kan man läsa av på trappan vilka åtgärder som blir kostnadseffektiva att utnyttja i avfallssystemet istället för avfallsförbränning. Så länge som marginalkostnadstrappan befinner sig under den tänkta skattenivån är åtgärderna kostnadseffektiva. På x-axeln kan vi läsa av hur mycket avfall som kan styras bort från förbränningen med dessa åtgärder. I figur 21 illustreras hur diagrammet kan utnyttjas. I figuren har vi lagt in två exempel på skattenivåer, /ton och /ton. Dessa två nivåer är endast exempel som här utnyttjas för att illustrera hur man använder diagrammet. skattenivåer kommer att diskuteras av bland annat med utgångspunkt från dessa diagram. Diagrammet illustrerar att med en skatt på /ton så finns det två åtgärder som är kostnadseffektiva att genomföra och som totalt ge en ökad materialåtervinning på . Dessa åtgärder avser ökad insamling av tidningar och kontorspapper samt plast från industrier. Dessa åtgärder är, enligt våra antaganden och beräkningar, marginell lönsamma att sortera bort från förbränningen även utan skatt (negativa värden i diagrammet, figur21). En skatt på /ton ger dock ett extra ekonomiskt incitament för att öka utsorteringen av dessa fraktioner. Med en skatt på /ton kan man konstatera att ytterligare två trappsteg är kostnadseffektiva. Första steget innefattar pappersför- packningar, well och även glasförpackningar. För alla tre av dessa producentansvarmaterial antas återvinning öka genom fastighets- nära insamling. Andra steget innefattar biologisk behandling, både kompostering och rötning. Jämfört med tidigare åtgärder ger denna åtgärd en mycket större minskning (viktsminskning) av det avfall som skickas till förbränningen. Som tidigare nämnts, vilket man bör komma ihåg, finns det stora variationer i indata. Åtgärds- trappan speglar endast medelvärden och i verkligheten finns det inga raka trappsteg utan istället en gradvis ökad kostnad. För t.ex. biologisk behandling finns det en stor variation i total kostnad varför det är troligt att delar av detta trappsteg är kostnadseffektivt att införa med en skattenivå på /ton medans andra delar inte blir kostnadseffektiva. Marginalkostnadstrappa – Exempel på utfall för två skattenivåer kr/ton utsorterat som ej går till förbränning Skatt: /ton Skatt: /ton % av planerad förbränd mängd 2008 I beräkningarna har vi antagit att avfallspannorna tar ut en mottagningsavgift på /ton avfall. Denna mottagningsavgift är tänkt att spegla ungefär det marknadspris som råder i . Både högre och lägre nivåer är självklart möjliga vilket man ska komma ihåg när man drar slutsatser från diagrammen. Man bör även notera att man hittar relativt stora skillnader i dagens avgiftsnivå och /ton är ett ungefärligt medelvärde. Om vi väljer en annan nivå måste vi också justera marginalkostnadstrappan med motsvarande förändring. Hur en förändring i mottagningsavgift på /ton uppåt respektive nedåt påverkar kurvan illustreras i figur 22. Om mottagningsavgiften stiger med /ton till /ton blir avfallsförbränningen /ton dyrare jämfört med andra avfallsbehandlings alternativ. Med andra ord blir åtgärderna i marginalkostandstrappan, relativt förbränningen, /ton mer lönsamma. I diagrammet innebär detta att kurvan flyttas ner /ton, se svart linje. Med motsvarande logik flyttas kurvan upp /ton om mottagningsavgiften sänks med /ton. Marginalkostnadstrappa för olika nivåer på mottagnings- avgiften till avfallsförbränning kr/ton utsorterat som ej går till förbränning % av planerad förbränd mängd 2008 Avfallsbränslemarknaden har under de senaste 10–20 åren blivit en allt mer öppen marknad där konkurrensen har pressat både kostnader och priser. Fler aktörer, större upptagningsområden och konkurrensutsatt upphandling är några orsaker som påverkat denna utveckling. råder det dock en stor kapacitetsbrist på avfalls- förbränning vilket skulle kunna leda till allt högre mottagnings- avgifter. Detta har inte inträffat utan istället har vi fått se en allt mer pressad marknad. Avfallsförbränningsaktörerna gör bedöm- ningen att vi relativt snart kommer att få en jämvikt mellan utbud och efterfrågan. I det snabba skede som utbyggnaden nu befinner sig är det därför viktigt för många av dessa aktörer att försäkra sig om framtida leveranser av avfallsbränsle samt, om möjligt, undvika konkurrens från byggandet av andra nya pannor i det tänkta framtida upptagningsområdet. Detta har lett till att mottagnings- avgifterna har sjunkit och att de ekonomiska marginalerna för pannägarna har minskat. För denna utredning har det varit väsentligt att försöka beskriva hur en framtida konkurrens kan komma att ytterligare pressa mottagningsavgiften för att vi ska kunna bedöma effekten av en eventuell skatt. Det är skatten plus mottagningsavgiften som kan ge ett ekonomiskt utrymme för andra alternativ. Genom att studera de modellberäkningar som genomförts för de tre kommunerna i fallstudierna har vi kunnat konstatera att avgiften eventuellt kan pressas ytterligare neråt. Utifrån dessa resultat har vi uppskattat denna möjliga sänkning till /ton. Om avgiften sänks ännu mer kommer det att vara lönsamt att istället ersätta avfallsförbränningen med biobränsleeldade kraftvärmeverk. Man bör poängtera att det finns stora skillnader mellan olika kommuner och att sänkning på /ton bör ses som ett uppskattat nationellt medelvärde för våra fortsatta analyser. I figur 23 illustreras konsekvensen av denna sänkning. Eftersom förbränningen blir billigare kommer det att krävas högre skatte- nivåer för att få samma åtgärder lönsamma. Resonemanget är samma som gavs till föregående figur (22) angående olika mottagningsavgifter. Marginalkostnadstrappa – Möjlig generell sänkning av mottagningsavgiften på grund av ökad konkurrens kr/ton utsorterat som ej går till förbränning Möjlig generell sänkning av mottagningsavgiften Skatt: /ton Skatt: /ton % av planerad förbränd mängd 2008 En mycket viktig fråga för pannägarna är om avfallsförbränning kommer att få ingå i elcertifikatsystemet eller ej. kan man få elcertifikat för mindre delar av avfallsbränslet, närmare bestämt delar av träavfallet. Om elcertifikat skulle delas ut för allt för- nyelsebart avfallsbränsle skulle detta ge en rejäl styrning till ökad elproduktion från avfallsförbränning. Genom att det finns planer på en kraftig expansion av avfallsförbränning pga alla deponibegränsande åtgärder finns det möjligheter till att styra utbyggnaden mot både el- och värmeproducerande anläggningar (sk kraftvärmeverk) istället för enbart värmeproducerande anläggningar (sk hetvattenpannor). Man bör dock poängtera att en stor del av den planerade utbyggnaden har kommit så långt att det i praktiken är för sent att påverka den tekniska utformningen med en eventuell förbränningsskatt eller elcertifikat. Enligt den senaste kapacitetsstudien (nr6, ) kunde vi konstatera att planer för förbränning av ca avfall är påverkningsbara, dvs. planerna har inte kommit så långt att det inte kan förändras, t.ex. från hetvattenpanna till kraftvärmeverk. Man bör även observera att flera av dagens planer innefattar elproduk- tion. Många gör bedömningen att det är troligt att vi får ekonomiska ramar som gör elproduktionen lönsam . Bedömningar som ofta inkluderar framtida ekonomiska styrmedel för ökad elproduktion. Lönsamheten för de anläggningar som har elproduktion skulle markant förbättras med elcertifikat. En stor del av dagens avfallspannor är dock hetvattenpannor vilka inte kommer att påverkas. I modellberäkningarna för de tre kommunerna kunde vi se att elcertifikaten gav avfallskraftvärmeverken en extra intäkt motsvarande ca /ton. Denna intäkt påverkas starkt av anläggningens elverkningsgrad och certifikatpriset. Vi har i våra beräkningar antagit ett effektivt men ändå traditionellt kraftvärmeverk samt en certifikatpris på /MWh. I figur 24 illustrerar vi effekten på marginalkostnadstrappan av att avfallskraftvärmeverk får handla med elcertifikat. Eftersom certifikatsystemet omräknat motsvarade en extra intäkt på ca /ton innebär detta, på en konkurrensutsatt marknad, att mottagningsavgiften kommer att sjunka med motsvarande belopp. Detta medför att trappan parallellförflyttas uppåt /ton, men bara för avfallskraftvärmeverken. I figur 24 har vi även slagit ihop denna avgiftssänkning med den tidigare generella sänkningen på /ton vilket resulterar i att kurvan lyfts /ton. Även i denna figur har vi lagt in de två skattenivåerna, /ton och /ton. För den lägre nivån /ton blir inga åtgärder intressanta. För nivån /ton blir den utökade sorteringen av producentansvarsmaterial (se tidigare beskrivning) lönsam men inte utsortering av lättnedbrytbart organiskt avfall till kompostering och rötning. Marginalkostnadstrappa för avfallskraftvärmeverk med elcertifikat kr/ton utsorterat som ej går till förbränning samt en generell sänkning Skatt: /ton Skatt: /ton % av planerad förbränd mängd 2008 En ytterligare komplikation som framgår av scenarieanalysen för de tre kommunerna är konsekvenserna av att övrig energibeskattning kan förändras, dvs. skatterna för annan energiproduktion än från avfall. Det pågår en diskussion om framtida skatter och styrmedel inom energisystemet och vi har inte klart för oss hur framtida skatter kommer att utformas än mindre hur dessa kommer att påverka valet mellan olika bränslen. Man kan dock studera olika möjliga utfall i en scenarieanalys. På uppdrag av har vi därför studerat några scenarier som innebär att energiskatten helt tas bort för fossila bränslen (förbränning av avfall inkluderat) samt att även CO2-skatten tas bort för den handlande sektorn (dvs. för nästan alla förbränningsanläggningar). I alla scenarier har vi antagit att man handlar med utsläppsrätter, så en viss styrning mot minskade utsläpp av CO2 finns ändå med i analysen. En mer utförlig beskrivning av dessa scenarier finns under kapitel 2. En sammanfattning av alla scenarier ges i tabell 1. Från beräkningarna kan man uppskatta att effekten av att ändra den övriga energibeskattningen motsvarar en kostnadsökning för avfallsförbränning på strax /ton. Förändringen ökar lönsamheten för fossila bränslen vilket gör både biobränslen och avfallsbränslen ekonomiskt mindre attraktiva. Detta innebär att mottagningsavgiften för avfallsförbränning behöver höjas för att avfallsförbränning inte ska konkurreras ut. Detta leder i sin tur till att marginalkostnadstrappan parallell förflyttas neråt i diagrammet, se figur 25. Marginalkostnadstrappa – utfall från scenarierna med ändrad övrig energibeskattning. (CO2 skatten tas bort från handlande sektorn samt ingen energibeskattning av fossila bränslen) kr/ton utsorterat som ej går till förbränning % av planerad förbränd mängd 2008 I de tidigare marginalkostnadsdiagrammen, figur 21 – 25, har vi undersökt effekten av en enkel viktbaserad skatt för allt invägt avfall vid avfallsförbränningsanläggningarna. Denna skatt är ett rätt trubbigt instrument som saknar möjligheten att styra bort specifika materialfraktioner. Skatten påverkar framförallt tunga avfallsfraktioner som inerta material (sten, grus, metall mm) samt vått avfall som t.ex. mat- och trädgårdsavfall. Som nämnts tidigare i uppdragsbeskrivningen och i scenarieanalyserna för kommunerna har vi även studerat ett förslag på förbränningsskatt som innebär att avfallspannorna får en skatt som påminner om de skatter som andra energiproducerande anläggningar har. Vi har kallat denna skatt för skattepaketet. Detta skattepaket ger en mer direkt styrning som gynnar användandet av förnyelsebara bränslen samt en ökad elproduktion. Detta är effekter som staten önskar uppnå inom energisektorn. Från ett renodlat energiperspektiv är det rimligt att önska samma effekter även från avfallsförbränningen. I figur 26 har vi illustrerat effekten av detta skattepaket återigen med ett marginalkostnadsdiagram. Diagrammet blir nu något mer komplicerat eftersom skatten slår olika på olika materialfraktioner. Eftersom skatten är materialspecifik kan vi inte längre illustrera skattenivåerna med raka linjerna. Förnyelsebara avfallsfraktioner, dvs. avfall som inte bidrar till växthuseffekten om de bränns, kommer inte att belastas med någon skatt. I diagrammet framgår detta tydligt då större delen av det brännbara avfallet är förnyelsebart. Endast tre av de studerade åtgärderna påverkar mängden fossilt avfall som skickas till förbränningen. Två av dessa steg avser ökad insamling av plast dels från industrin och dels från hushållen. Det sista steget avser ökad utsortering av verksam- hetsavfall vilket innehåller en delmängd med plastmaterial. Man kan också konstatera att det är stor skillnad mellan hetvattenpannor och kraftvärmeverk. Om vi strikt tolkar resultaten i diagrammet kan vi se att lönsamheten för att öka återvinningen av plast från industrierna ökar kraftigt och att återvinningen från hushållsplast, visserligen får samma ekonomiska stöd, men att det trots detta inte blir ekonomiskt intressant att öka denna typ av återvinning. Åtgärden med den utökade sorteringen av verksamhetsavfall vilket delvis omfattade plastmaterial blev inte kostnadseffektivt. Man kan konstatera att en relativt liten mängd blir ekonomiskt intressant att sortera ut från det avfall som bränns med en förbränningskatt enligt modellen skattepaket. poängtera att en skatt på hela /ton för plast med största sannolikhet kommer att få effekt. Vi har dock inte kunnat identifiera några mer omfattande åtgärder att ta med i åtgärds- trappan. Detta beror delvis på att man hitintills varken har diskuterat eller planerat för en såpass kraftig subvention av utsortering och återvinning av plast. Man bör även här poängtera att plastavfallet är skrymmande och har låg densitet. Detta medför att skatten, uttryckt i kr/m3, inte är lika hög relativt de övriga fraktionerna. Det är också viktigt att konstatera att den höga skatten på runt /ton enbart gäller för hetvattenpannor. För kraftvärmeverk kommer skatten för plastmaterial att ligga runt /ton. Modellen med ovanstående skattepaket förutsätter att man praktiskt kan förändra renhållningsavgiften så att avfallslämnaren verkligen kan tillgodogöra sig en ekonomisk av att sortera ut de fossila fraktionerna. Detta har, som diskuterats inledningsvis i detta kapitel, inte studerats i denna utredning. Vi kan dock konstatera att det här finns flera uppenbara problem med att konstruera enkla avgiftssystem som även kan kontrolleras. För rena material eller enklare blandningar från verksamhetsavfall kan eventuellt nuvarande kontroll vid mottagningen utnyttjas för att bedöma fossilinnehållet. Då det gäller hushållsavfall blir problemet avsevärt svårare.