sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — För varje tillförd resurs får vi fler kontroller utförda. målsättningar, som är framtagna i samråd med inom ramen för det riskanalysbaserade kontroll- systemet, avseende referensnivåer och kontrollnivåer uppnåddes utom i ett avseende – segmentet garn och krok – där mål- sättningen för kontrollnivån var och man nådde . är en förbättring avseende måluppfyllelse jämfört med . Det viktigaste resultatet av arbetet med referens- och kontroll- nivåer är att kunskapen om brottsbenägenheten ökat. En slutsats har varit att brottsbenägenheten inte följer segmentsindelningen. Dessutom kan man med systemet få jämförelsedata för att se om det riskanalysbaserade systemet fungerar, dvs. att riskanalysen genererar en högre träffprocent än kontroll enligt slumpmässigt urval. Viss kritik har riktats mot , bland annat från Kommissionen, för att man tidigare inte uppnådde målsättningarna med referensnivån/segment. Syftet med referensnivån är främst att utveckla kunskapen om utvecklingen av fisket. Kunskapen som kontrollen gentemot referensnivåerna genererat är att det inte finns någon koppling mellan segment och brottsbenägenhet. Brottsbenägenheten är snarare kopplad till enskilda objekt. Denna slutsats stärks av den analys som genomförs i avsnitten 10.4.3, 10.4.4 och 10.4.5. Kritiken från kommissionen avseende att genomför förhållandevis få kontroller till land och till sjöss har utredningen Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet svårt att ta ställning till. Dels är bedömningsgrunderna för vad som är få kontroller otydliga, dels är, enligt utredningens bedömning, antalet kontroller egentligen inte ett relevant mått på den effekt man vill ha ut av fiskerikontrollen. Det viktiga är, enligt utred- ningens mening att rätt kontroller utförs. har valt en risk- analysbaserad modell vilket utredningen anser är ett kostnads- effektivt sätt att utföra kontrollen på. Den innebär att kontroller ska utföras där de ger mest effekt och nytta. Vid en jämförelse med kommissionens kritik mot övriga länder framstår inte heller som ett unikt exempel på få utförda kontroller. Vad gäller prevention och patrulltid finns endast ett mått över tiden. Tendensen är tydlig – närvaro har ökat och inriktningen mot fisket har ökat. Medel har tillskjutits om 50 miljoner för miljöövervakning vilket verkar ha kommit fisket tillgodo vilket också var en uttalad intention vid medelstilldelningen. Prevention skapas bara om man har en respekt för och regelverket. För en avskräckande effekt krävs risk för upptäckt och att man vid en upptäckt också blir utsatt för någon form av sanktion. Chansen till en rapporteftergift har legat på mellan och . Vidare vet vi inte hur många fall av rapporter som leder till fällande domar (se vidare kapitel 8). Omvänt är det viktigt att påpeka att mellan 93,5 och 95,5 av samtliga kontrollåtgärder inom fisket inte genererar någon som helst anmärkning. Detta indikerar en följsamhet gentemot regelverket från fiskarnas sida. EU:s uppgifter om fällande domar för allvarliga upptäckta överträdelser visar på en ganska dramatisk minskning av antalet fällande domar. Ser man till uppgifter är bilden ljusare avseende effektiviteten i systemet. av Fiskeri- verkets ärenden har renderat i någon form av sanktion. Intressant är, enligt utredningen, relationen mellan kostnaderna för fiskerikontrollen, antalet landningar och de fällande domarna. har fiskerikontrollen kostat . har cirka 150 000 landningar genomförts. Kontrollen har renderat, enligt det material som utredningen tagit del av, i drygt ett 40-tal fällande domar . Samman- fattningsvis kan detta mått inte ses som en indikator på ett utbrett och omfattande svenskt olagligt fiske. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 10.4Olika mått på effekter och effektivitet i fiskerikontrollen Varken eller mäter med regel- bundenhet effekterna av fiskerikontrollverksamheten. De mål som har formulerats inom verksamhetsgrenen fiskerikontroll och de övergripande målen för området fiske är inte heller rena effektmål. Detta kan därmed förklara varför tillgängligt material är litet. har i sina årsredovisningar (se bl.a. 2002 och 2003) försökt göra bedömningar av effekterna av den egna fiskerikontrollverksamheten. Men denna redovisning betonar mer prestationer än effekten av prestationerna. skriver i ett svar på en skrivelse som utredningen skickat till Kust- bevakningen (utredningens dnr 2004/08) att det inte är okomp- licerat att mäta effektivitet, produktivitet och effekt i en brotts- förebyggande och brottsbekämpande myndighet. Inte heller beskriver i sina årsredovisningar egentliga effek- ter av verksamheten. I det följande visar utredningen på ett antal olika mått som främst pekat ut som möjliga mått. Måtten är delvis av utredningen och vidareutvecklade mått av det material som använt som underlag i rapporten om orapporterat fiske (). 10.4.1Mått 1, den riskanalysbaserade kontrollen jämfört med den slumpmässiga kontrollen Ett första mått på effektivitet som utredningen har kunnat studera är mått på skillnaderna i träffprocent i det riskanalysbaserade kontrollsystemet jämfört med de kontroller som baseras på ett slumpartat urval. Kontrollen inom det risk- analysbaserade systemet ger högre träffprocent, dvs. det skapas fler rapporter om olagligt fiske (), och är därmed effektivare än de rutinmässiga kontrollerna (1–) som genomförts parallellt. utför kontroller både utifrån ett riskanalys- baserat urval och genom ett slumpartat urval. Måttet säger inget annat än att ett sätt att genomföra kontrollen på är effektivare än ett annat. Det är alltså inte ett totalmått på en effektiv fiskeri- kontroll. För detta behövs mer data om hur utbrett det olagliga fisket är. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet redovisar så kallade kontrollåtgärder. En land- nings- eller sjökontroll innefattar ett flertal kontrollåtgärder. Kontrollåtgärderna motsvarar i princip olika brottsrubriceringar. Kontrollen som riktas mot fritidsfisket ger ett utfall (träffpro- cent) på mellan ca 11 och . Kontrollerna utförs dock på förekommen anledning, dvs. när man misstänker att olaglig aktivitet pågår. När man införde det så kallade riskanalysbaserade kontroll- systemet så ökade träffprocenten till inom kategorin övrigt yrkesfiske. Där hade man tidigare en träffprocent på . hade dock träffprocenten minskat till strax inom samma kategori. Orsakerna till detta är inte analyserade. 10.4.2Mått 2, generell indikator på olagligt fiske Ett annat mått som pekat ut för att mäta en del av det olagliga fisket är indikatorn som återges i Figur 10.5, Indikator på olagligt fiske. Figuren visar en enskild fiskebåt som kontinuerligt landar fisk. blir båten kontrollerad och har då fisk ombord. I det enskilda fallet kan detta givetvis vara en slump. Om man skulle genomföra en mer omfattande under- sökning får vi ett mått som indikerar på olagligt fiske inom det rapporterade fisket. Det finns då ett orapporterat flöde inom de rapporterade flödena. Om detta visar sig vara mer regel än undan- tag på flera båtar inom ett givet fiske eller vid ett avgränsat territorium så har man då en indikator på olagligt fiske. har till utredningen redovisat fyra tydliga fall på fiskefartyg som landat enligt mönstret i figuren. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Figur 10.5 Indikator på olagligt fiske Måttet visar också något om respekten för gällande regelverk genom att det redovisas mindre kvantitet landad fisk då man inte blir kontrollerad. Vi kan också konstatera att måttet inte visar någon ihållande preventiv effekt. Redan landningen efter kontrol- len redovisas en mindre fångst. Om man använder måttet på detta sätt och om man hittar många fartyg med samma beteendemönster borde man kunna uttala sig om graden av olagligt fiske. Det material som utredningen tagit del av är alldeles för litet för att vi ska kunna bilda oss en uppfattning. 10.4.3Mått 3, rapporterat osorterat pelagiskt fiske med och utan kontroll Om vi använder oss av det föregående måttet men på en aggregerad nivå och tar ut genomsnitten på landade kvantiteter fisk vid kontroller och jämför genomsnittet då kontroller inte utförts får vi ett tredje samlat effektmått (effektivitetsmått då vi väger in kostnaderna). Detta är ett mått som kan prövas inom ramen för det riskanalysbaserade kontrollsystemet. har på uppdrag av utredningen tagit fram data inom det osorterade pelagiska fisket, torskfisket och räkfisket. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Måtten redovisas som separata mått i detta avsnitt och i kap. 10.4.4 och 10.4.5. Av Tabell 10.4 kan vi konstatera att effektiviteten av kontrollen inom det redovisade osorterade pelagiska fisket har ökat, dvs. skillnaderna mellan genomsnittsvikterna vid kontroll och icke- kontroll är marginella. Det är därmed en stark indikation på att utrymmet för fusk inom det rapporterade fisket har minskat. I Tabell 10.4 redovisas de totala kostnaderna för fiskerikontrollen åren 2001–2003. Uppgifterna är hämtade från myndigheternas årsredovisningar. Vidare redovisas klasserna inom det osorterade pelagiska fisket, effektmåttet (som är skillnaden i medelvärde mellan en kontrollerad och en icke-kontrollerad landning). Kvoten mellan effektmåttet och de samlade kostnaderna för kontrollen blir då vårt effektivitetsmått. Vidare redovisas hur många procent av landningarna som kontrollerats. Genomsnittsvikterna (relationen kontrollerade – icke-kontrol- lerade) ligger mycket nära varandra i det osorterade pelagiska fisket. T.ex. inom klass 3-båtarna, dvs. båtar över , så skiljer sig de redovisade genomsnittliga landningarna mellan de kontrollerade landningarna och de icke-kontroller- ade landningarna. Detta är en tydlig indikation på att utrymmet för möjligheter till fusk inom det rapporterade pelagiska klass 3-fisket minskat. Effektivitetsmåttet ska läsas som att ju närmare noll man kommer desto högre effektivitet, ju högre siffra ju lägre effek- tivitet. Tabell 10.4 Genomsnittet av storleken på landningar i det osorterade pelagiska fisket 2001–2003, jämförelse mellan kontrollerade landningar och icke-kontrollerade landningar Medelvärde +/- % kontroll** Källa: databas. *p.g.a. få kontroller och små kvantiteter landad fisk genomför vi inga beräkningar på klass 1- båtarna. **urvalet av storleken på båtarna som kontrollerades under respektive år måste analyseras då klassen innehåller båtar från . Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Inom det osorterade pelagiska fisket används ett slumpurval på i snitt 10–för att ta ut fartyg till kontroll. Det finns också målsättningar för landningskontroll avseende så kallade 100- kilosprov. Dessa prover behövs för att säkerställa artsammansättningen (förhållandet mellan sill och skarpsill) i det osorterade pelagiska fisket så att kvotavräkningen från respektive kvot fungerar på rätt sätt. De båtar som kontrolleras genom 100- kilosprover slumpas fram med hjälp av en särskild slumpgenerator. Målsättningarna för den slumpmässiga kontrollen är att kontrollera % av landningar i; Vi kan konstatera att man inte når upp till målen inom klass 3- båtarna i det osorterade pelagiska fisket. kan vi konsta- tera att det inom det redovisade (rapporterade) fisket inte verkar föreligga något olagligt fiske. Därför kan man också dra slutsatsen att målnivån att kontrollera med avseende på olagligt fiske är för högt satt med avseende på kontroll av olagligt fiske. Däremot finns det andra skäl för sådana målnivåer, t.ex. för att säkerställa den statistiska kvaliteten på data. Skälen till att siffrorna varierar över åren kan bero på flera olika faktorer. Det kan bero på regelförändringar, likväl som det kan visa på en ökad benägenhet från fiskarna att följa regelverket eller en samlat ökad effektivitet inom de operativa delarna av fiskeri- kontrollen. Två särskilda orsaker kan vara införandet av det risk- analysbaserade kontrollsystemet och kvoternas och ransonernas storlek. Det framtagna effektivitetsmåttet ger förutsättningar för att titta vidare på olika samband och sambandsmått. Vi kan t.ex. undersöka korrelationen mellan antalet kontrollerade landningar och effektiv- itetsmåttet. Detta skulle svara på frågan om det finns ett samband mellan fler kontroller och effektiviteten. Korrelationen, alltså mellan antal kontroller och effektivitetsmåttet är uppenbarligen låg. Andelen kontrollerade landningar –2003 (, , ) är relativt i samband med de osorterade pelagiska landningarna. Ändå visar effektmåttet på en förbättring (, , ). I det osorterade pelagiska fisket kan vi med relativt stor säkerhet uttala oss eftersom en större del av Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet båtarna är slumpmässigt utvalda och att fördelningen av storlek på de kontrollerade båtarna följer fördelningen av de båtar som finns i flottan. större båtar är inte överrepresenterade i kontrollen, alltså avvikelsen från det genomsnittliga bruttotonnaget är inte stor. Medelvärdet för kontrollerade fartyg inom det osorterade pelagiska klass 3-fisket är, avseende bruttotonnage, ca . Medelvärdet för klass 3-båtarna allmänt i det osorterade pelagiska fisket är ca . Brister i måttet är att de uttagna båtarna för kontroll inte är slumpartade till . Ca hälften av alla kontroller är så kallade ja- kontroller (kontroller som krävs för 100-kilosprovtagningen och som är slumpartade). Den resterande biten är kontroller enligt det riskanalysbaserade systemet. (Utredningen har begärt en analys av hur fördelningen mellan de kontrollerade klass 3-båtarna ser ut jämfört med landningarna där ingen kontroll genomförts.) Vidare mäter måttet bara rapporterat fiske. måttet mäter inte det orapporterade fisket och därmed inte heller den samlade effektiviteten i fiskerikontrollen eller andra typer av överträdelser av bestämmelser om fiske än att redovisa rätt mängd fisk. Bland annat faller fiske med fel redskap, fiske på fel områden etc. utanför måttet. Samma sak gäller för mått 4 och 5 i de följande avsnitten. 10.4.4Mått 4, rapporterat torskfiske med och utan kontroll Motsvarande tabell som vi presenterat för det osorterade pelagiska fisket ser ut som följer för torskfisket. Analysen skulle kunna vara enkel utifrån tabellen – dvs. att det inom det rapporterade torskfisket finns ett olagligt fiske. Ser man dessutom till urvalet, kontrollerade båtar så blir det ännu tydligare. Resultatet av en närmare granskning ger emellertid en annan bild. Inom det pelagiska fisket finns ett stort mått av slumpmässigt urval av de båtar som kontrolleras vilket gör att det urvalet är säkrare som underlag. I detta urval vet vi att det till stor del – 2004 bygger på ett urval inom det riskanalysbaserade kontroll- systemet. Detta system kan ha bidragit till att man tittat på större båtar vilket gett ett högre landat medelvärde. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Tabell 10.5 Genomsnittet av storleken på landningar i torskfiske 2001– 2003, jämförelse mellan kontrollerade landningar och icke- kontrollerade landningar Kvoten effekt/- -0,12 1Vi har valt att endast titta på torskbåtar , dels för andelen kontroller är högre, dels för att landningarna är större vilket får antas påverka resursen i högre utsträckning än mindre landningar. 2Anledningen till negativt effekt- och effektivitetsmått kan bero på att andelen kontrollerade landningar är få. det finns en risk att slumpen spelat en roll i sammanhanget och att man kontrollerat fler mindre fartyg. Enligt tabellen skulle det inom torskfisket finnas ett klart högre genomsnitt vid kontrollerade landningar jämfört med icke- kontrollerade landningar (kolumn Effekt: Medelvärde +/- % kontroll). var snittvikten vid kontroll högre än vid de icke-kontrollerade landningarna och , högre. Detta indikerar förbättrade värden de två åren. Ju högre procentvärde desto mindre effekt har kontrollen. var de kontrollerade landningar vilket kan förklara det negativa värdet. att fiskarna redovisade högre genomsnittliga landningar vid icke- kontroll jämfört med vid kontroll. Det är inte osannolikt att urvalet var för litet så att slumpen fått genomslag. Utom tabellen har vi tittat på det totala genomsnittliga landningarna för alla klasser inom torskfisket. var genomsnittsvikten på de kontrollerade landningarna högre än de landningar som inte kontrollerades. hade siffran sjunkit till . då genomförde landningskon- troller deklarerade fiskarna i genomsnitt mer fisk i varje landning. Siffrorna kan tyda på att kontrollerna har förbättrats jämfört med . är en siffra som tyder på att det skulle kunna finnas ett utrymme för olagligt fiske inom torskfisket. Men detta kan vi endast uttala oss om följande antaganden skulle gälla: Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 1.urvalet var slumpmässigt, 2.någon riskanalys inte tillämpades. Går vi sedan in på enskilda båtar för att leta efter mönstret som visas i Figur 10.5 blir våra slutsatser än mer osäkra. Jämför vi med bilden på den båt som avviker mest 2004 (Figur 10.6) så är det inte uteslutet att variationen i den landade kvantiteten torsk utgör en naturlig variation. Av de åtta landningar på över som båten gjort har endast två blivit kontrollerade. Vid den absolut största deklarerade landningen så har båten inte blivit kontrollerad. Av de sju genomförda landningskontrollerna så finns en landning som bara ligger strax över . Båten har landat sammantaget sex landningar under , en av dessa är kontrollerad. Mönstret är, trots den stora genomsnittliga avvikelsen inte tydligt. I och med att detta är den båt med största avvikelsen så är det inte heller lätt att dra slutsatser om de övriga båtarna. mönstret som vi letar efter, som framgår av figur 10.5, återfinns inte i Figur 10.6. Figur 10.6 Den torskbåt som avviker mest från de genom- snittliga landningarna 04- 04- 04-04- 04- 04-04- 04- 04-04- 04-04- 04- 04-04- 04- 04-04- 04- 04-04- 04-04- 04- 04-04- 04- 04-04- 04- 04-04- 04-04- 04- 04-04- 04- 04-04- 01- 01- 01-01- 01- 02-02- 02- 02-02- 02-03- 03- 03-03- 04- 04-04- 04- 04-05- 05-05- 05- 06-06- 09- 09-09- 09- 10-10- 10-10- 11- 11-11- 11- 12-12- Materialet avseende torskfiske är osäkert. Men även om materialet skulle vara betingat med större säkerhet, t.ex. om kontrollerna skulle vara utförda med ett helt slumpmässigt urval, finns det lite som tyder på ett omfattande olagligt svenskt torskfiske inom det rapporterade fisket. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 10.4.5Mått 5, rapporterat räkfiske med och utan kontroll Motsvarande det mått som vi använt för det osorterade pelagiska fisket och torskfisket kan givetvis användas för räkfisket. Tabell 10.6 Genomsnittet av storleken på landningar av räkfisket 2001– 2003, jämförelse mellan kontrollerade landningar och icke- kontrollerade landningar Medelvärde +/- -0,02 -0,12 -0,33 -0,27 -0,04 -0,27 1Kostnaderna baseras på årsredovisningarna. 2Längdintervallen är som följer: 1 = 0–11,99. 2 = 12–17,99. 3 = 18–23,99. 4 = 24–. 3De som fiskar på räka får annan fångst i fisket. Redskapen selekterar inte ut all fisk utom räka. Måttet är beräknat på all fångst. Riskanalysarbetet och de mycket få kontrollerna av räkbåtarna medför att måttets osäkerhet är så pass stor att några säkra slutsatser inte kan dras. över alla åren, om vi summerar effektmåtten får vi följande serie: , , och . Det skulle innebära att räkfiskarna redovisade mer än de hade i lasten då de inte blev kontrollerade. Åren därpå skulle man kategoriskt ha redovisat lägre landningar vid icke-kontroll vilket skulle kunna indikera på ett olagligt fiske. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 3-båtarna undantas eftersom de fortsatt redovisa större landningar då de inte blev kontrollerade. Resultatet kan förklaras med att för få kontroller inte gör måttet relevant. Variationer i fisket och slumpen spelar då en avgörande och för stor roll för att måttet ska berätta något. Det ger troligen ingen indikation på om det finns ett olagligt fiske inom det rapporterade räkfisket. Måttet visar i stället på de stora osäkerheter som uppstår då urvalet är för litet och inte slumpmässigt kontrollerat. Kring räkfisket kan vi alltså inte dra några slutsatser över huvud taget om olagligt fiske inom det rapporterade fisket med utgångspunkt från vårt mått. 10.4.6Indikatorer på helt orapporterat fiske Det finns ingen samlad statistik avseende olagligt fiske inom det helt orapporterade fisket. Det är också detta som är svårast att mäta eftersom man i dessa fall inte känner till att fisk fångats och landats. skriver i en skrivelse till utredningen med anledning av en fråga från utredningen om möjligheten att mäta effekten av verksamheten; att samma problem att mäta gäller all lagövervakande verksamhet inom samtliga politikområden. Pro- blemet att mäta sådant man inte känner till utgör ett generellt problem som delas av alla myndigheter inom rättsväsendet. Utredningen anser dock att det måste vara möjligt att ta fram indikatorer som visar på det olagliga fiskets omfattning. Ett arbete med att ta fram indikatorer och mäta verksamhetens effekt bör rimligen gemensamt utarbetas av kontrollmyndigheterna. Det finns, inte minst genom de påpekanden som finns i Fiskeri- verkets rapport om orapporterat fiske, flera möjligheter inom ramen för dagens fiskerikontroll att fiska olagligt (se vidare kap. 9). Något som poängterats till utredningen är möjligheten att mani- pulera VMS:en. En indikator är t.ex. antalet rapporter om fiske- båtar som fiskat utan påslagen VMS/med trasig VMS. Det är svårt för fiskaren att själv veta om VMS:en fungerar eller inte. Men som mått över åren vore detta intressant att mäta. Detta borde det rimligen finnas ett övergripande mått för, en indikator år för år. En indikation som pekats på är att storleken på industrierna inte står i paritet med fiskekvoterna. Detta måste dock analyseras Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet mycket mera utförligt eftersom andra orsaker kan ligga bakom denna iakttagelse – t.ex. import. Ytterligare indikationer kan fås från auktionshallarna där mycket information finns att tillgå. T.ex. kan man hitta fisk som är förbjuden att fiska under delar av året. Det finns möjligheter till omvägningar med mera. All denna information kan tjäna som löpande indikatorer. Det finns enligt utredningen stora möjligheter för kontroll- myndigheterna att gemensamt ta fram ett indikatorsystem för att kontinuerligt kunna följa helt olagligt fiske. 10.4.7Slutsatser om olika mått på effekter och effektivitet i fiskerikontrollen Vi kan konstatera att mycket talar för att det riskanalysbaserade kontrollsystemet ger positiva effekter för kontrollarbetet. Kust- bevakningen får i de riskanalysbaserade kontrollerna en högre träffprocent jämfört med den slumpmässiga kontrollen. Det är dock viktigt, enligt utredningen, att träffprocenten följs upp. Olagligt fiske måste leda till sanktioner för att träffprocenten ska vara ett relevant mått. Det krävs alltså att nog- grant följer upp träffprocenten. Mått två som utredningen pekat på visar enskilda objekts fisken. Någon större undersökning av detta mått har inte gjorts. Däremot har tagit fram ett system inom visst fiske där denna indikator tydligt kan följas. Indikatorn bör kunna följas i större utsträckning eftersom den ger tydliga indikationer på omfattningen av olagligt fiske inom det rapporterade fisket. Måtten 3–5 behandlar i huvudsak möjligheten att inom det rapporterade fisket fiska olagligt. De studier som utredningen gjort visar att det inom det rapporterade osorterade pelagiska klass 3- fisket inte verkar finnas något olagligt fiske.