sou · GTB3100d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Ofta handlar villkoren om att personlig assistans utförs så länge ersättning för personlig assistans betalas ut. Kvalitet och kostnader vid anordnande av personlig assistans 16.Systematiskt kvalitetsarbete med uppföljning av målen i LSS. Tio avtal innehåller beskrivningar som kan betecknas att gälla ett kvalitetsarbete i form av uppföljning av LSS-målen. I ett fyrtiotal avtal förekommer villkor om att den assistansberättigade har rätt till någon form av insyn. Det förekommer olika benämningar som bl.a. klient- medelskonto, assistanskonto och fullständig insyn. Det är ofta svårt att reda ut om det gäller omkostnader eller hela ersättningen. 18.Utgår kontant ersättning till den assistansberättigade? I inget avtal anges att någon ersättning utgår till den assistans- berättigade. 19.Regleras om överblivna medel? I ett femtiotal avtal i enskild verksamhet förekommer beskrivningar om hur överblivna medel skall förvaltas. I ett åttiotal avtal finns det beskriv- ningar om den assistansberättigades assistenters omkostnader. Det saknas enhetlighet. Några anordnare avsätter en viss del av ersättningen för omkostnader. Det finns ett fåtal avtal med bindningstider. Dessa är allt från några månader till . Uppsägningstider finns i nästan alla avtal. Det saknas enhetlighet. I huvudfallet handlar det om två till tre månaders uppsägningstider. Men det är inte ovanligt med så lång uppsägningstid som . 23.Regleras om tvist? I ett trettiotal avtal med enskilda verksam- heter förekommer regler om hur tvist skall lösas. Det saknas enhetlighet. Avtalsvillkoren handlar om konflikter både mellan den assistansberättigade och assistent samt mellan den assistansberättigade och anordnaren. I en del fall hänvisas tvisten till en angiven domstol, t.ex. skiljedomstol. 24.Regleras om ansvarsförsäkring? I ett fyrtiotal avtal med enskild verksamhet regleras om ansvarsförsäkring. 25.Regleras om sekretess angående avtalet? I tolv avtal regleras någon form av sekretess för den assistansberättigade. 26.Regleras om sekretess för personlig assistent? I 35 avtal regleras om sekretess för anordnarens personliga assistenter. 27.Regleras om arbetsmiljö? I 34 avtal finns det beskrivningar gällande arbetsmiljö- och/eller arbetsskyddsfrågor. 5 En tydligare och mer aktiv tillsyn 5.1God kvalitet i verksamheter med personlig assistans Det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksam- heter med personlig assistans. Det gäller oavsett om kom- munen eller staten finansierar assistansen eller om den anordnas i eller enskild regi. Formerna för tillsynen och det dagliga tillsynsarbetet bör utformas så att flera olika intressenter har nytta av tillsyn av personlig assistans. Det gäller assistansberättigade och orga- nisationer för assistansberättigade, anordnare och anordnar- organisationer, assistenter och deras fackliga företrädare, forskare, stat och kommuner samt medborgare. När assistansreformen genomfördes berördes tillsynen bara kort- fattat i förarbetena. I princip antogs den enskildes rätt att byta anordnare ersätta behovet av statlig tillsyn. Detta har också senare återkommit som motivering till att det inte behövs förstärkt tillsyn av enskilda assistansanordnare. Vid de kontakter vi haft med företrädare för organisationer för assistansberättigade, anordnare och statliga myndigheter har vi mött en stor samstämmighet om att det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Det finns en oro över att många assistansberättigade inte har reella möjligheter att utöva sitt självbestämmande på det sätt som förutsätts i förarbetena till LSS och . Referat av tillsynsärenden och frågor till myndigheter i samband med assistans tyder på att det förekommer mer problem än vad som är acceptabelt när det gäller människor med svåra funk- En tydligare och mer aktiv tillsyn tionshinder, som är beroende av assistansen och inte alltid har lätt att göra sin röst hörd. De avtal som sekretariatet analyserat tyder också på konkreta brister. Det gäller inte minst de assistans- berättigades möjligheter till ett verkligt inflytande över assistansen, men också bl.a. formerna för att lösa problem och tvister som kan uppstå mellan assistansberättigade och anordnare. Resultaten från de enkätundersökningar vi genomfört bland assi- stansberättigade och assistansanordnare bekräftar att det finns oklarheter i samband med avtal om personlig assistans. Den enkät- undersökning som genomförts bland assistansberättigade visar också skillnader i de assistansberättigades möjligheter till inflytande och självbestämmande. Det gäller dels i förhållande till kön och ålder, dels i förhållande till vilken typ av anordnare som svarar för den personliga assistansen. Vi vill understryka att dessa problem och brister inte handlar om huvuddelen av den personliga assistans som utförs. Resultaten från vår enkätundersökning bland assistansberättigade tyder på en gene- rellt god kvalitet i den personliga assistansen och på goda möjlig- heter för en fortsatt positiv utveckling. Att det har uppkommit ett brett utbud av assistansanordnare stämmer också väl överens med förhoppningarna om en stegvist ökande mångfald av assistansan- ordnare som finns i förarbetena till LSS och . Det finns dock skäl att förstärka den positiva utvecklingen genom en social tillsyn som kan bevaka och säkerställa de assistansberättigades rättigheter samt vara ett stöd för kvalitetsarbetet när det gäller personlig assistans. Det kan finnas svårigheter att utöva tillsyn av verksamheter med personlig assistans, som i så stor utsträckning skall styras av den assistansberättigade. De etiska frågorna i samband med detta har vi tagit upp såväl med etisk expertis som med företrädare för assistansberättigade och assistansanordnare. Dessa kontakter har övertygat oss om att dessa svårigheter inte omöjliggör tillsyn av verksamheter med personlig assistans, men de ställer stora krav på att tillsynen utformas med hänsyn till den personliga assistansens särskilda förutsättningar och egenskaper. När det gäller tillsynsbegreppet ansluter vi oss till den innebörd som detta har i förslaget till ny socialtjänstlag (prop. 2000/01:80). Där definierar regeringen tillsynsmyndigheternas uppgifter som att bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet som är föremål för tillsyn. Regeringen understryker vidare sambandet mellan tillsyn En tydligare och mer aktiv tillsyn och utveckling inom det sociala området. har föreslagit en snävare definition av tillsynsbegreppet i sitt slut- betänkande (SOU 2004:100). Förslaget behandlas nu av regeringen. Vi vill framhålla att ett snävare tillsynsbegrepp när det gäller personlig assistans förutsätter ett nära samspel med utveck- lingsinsatser inom området. I våra direktiv pekar regeringen särskilt ut tillsynen av enskilda assistansanordnare som oklar. Vid kontakter med länsstyrelser har vi kunnat konstatera att det också finns oklarheter och olika tolk- ningar av tillsynen av kommunalt anordnad personlig assistans. Vi vill därför understryka att en tydligare och mer aktiv tillsyn skall avse all personlig assistans, oavsett om kommunen eller staten finansierar den eller om den anordnas i eller enskild regi. De undersökningar som vi genomfört och de kontakter vi haft ger inte någon bild av att det generellt skulle finnas mer utbredda kvalitetsproblem hos enskilda assistansanordnare än hos kommuner. Flera olika intressenter bör ha nytta av tillsynen av personlig assistans. Deras olika behov och önskemål måste därför uppmärk- sammas både när formerna för tillsynen fastställs och i det dagliga tillsynsarbetet. Assistansberättigade och organisationer för assistansberättigade Den som är berättigad till personlig assistans har ett uppenbart intresse av att de mål och krav för assistansen som anges i LSS och uppfylls. Det gäller inte minst de mål och krav som gäller den assistansberättigades inflytande och självbestämmande. En rätt bedriven tillsyn av personlig assistans bidrar till att målen uppfylls och kraven efterlevs. Istället för att hota den assistansberättigades valfrihet kan en tydligare och mer aktiv tillsyn tvärtom säkerställa den för fler assistansberättigade. Underlag från tillsynsarbetet kan t.ex. användas för att förbättra informationen om olika sätt att anordna och utföra personlig assistans. En tydligare och mer aktiv tillsyn På motsvarande sätt bör organisationer för assistansberättigade kunna använda resultat av tillsynsarbetet för att peka på behov av utveckling och förbättring av den personliga assistansen. Dessa organisationer bör också få möjligheter att delta i arbetet med att utforma de kriterier som används i tillsynen. Kommuner och enskilda assistansanordnare har ett gemensamt intresse av likvärdiga förutsättningar för att erbjuda en personlig assistans. En tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans, oavsett vem som finansierar eller anordnar insatsen, kan bidra till att motverka osunda konkurrensförhållanden, i synnerhet sådana som innebär brott mot gällande regler eller åsidosättande av inten- tionerna bakom assistansreformen. Därmed kan tillsynen bidra till att mångfalden av assistansanordnare består med såväl kommunala som olika enskilda anordnare av olika storlek och med olika regional hemvist. Vidare kan en tydlig och förutsägbar tillsyn utgöra ett bra underlag för anordnarnas egen verksamhets- utveckling, möjliggöra jämförelser mellan anordnare och bidra till samstämmighet i tolkningen av regelverket. Anordnarorganisationer ska, i likhet med organisationer för assistansberättigade, kunna använda resultat av tillsynsarbetet för egna förbättringar av den personliga assistansen. Anordnarorgani- sationernas erfarenheter bör tas till vara i arbetet med att utforma de kriterier som används i tillsynen. Personliga assistenter och deras fackliga företrädare De personliga assistenterna har givetvis intresse av såväl en god arbetsmiljö som goda möjligheter att ge assistansanvändarna det stöd och den service som dessa har rätt till. En tydligare och mer aktiv tillsyn av kvalitet i personlig assistans kan innebära viktiga kompletteringar av den tillsyn som redan bedrivs av arbetsmiljön. Tydligare krav på avtal om personlig assistans mellan assistansbe- rättigade och anordnare bör också bidra till större tydlighet inom områden som är viktiga för assistenternas arbetssituation. En tydligare och mer aktiv tillsyn Assistenternas fackliga företrädare skall kunna använda resultaten av tillsynsarbetet för egna förbättringar av den personliga assistansen. Assistenternas och deras fackliga före- trädares erfarenheter bör också tas till vara i arbetet med att utforma de kriterier som används i tillsynen. Ett systematiserat tillsynsarbete, byggt på generella kriterier, kan ge ett viktigt underlag för forskning om personlig assistans. Staten och kommunerna, som finansierar den personliga assistansen, har ett intresse av att kunna följa att de gemensamma resurserna som avsätts för personlig assistans används i enlighet med vad som anges i lagstiftningen. Staten har dessutom intresse av och ansvar för att följa upp att de mål och krav som fast- ställt för personlig assistans uppfylls och efterföljs i praktiken, oavsett vem som finansierar insatsen. Det är en viktig uppgift för en tydligare och mer aktiv tillsyn att ge regering och riksdag under- lag på dessa punkter. På motsvarande sätt är det viktigt att regering och riksdag ger de myndigheter som ansvarar för tillsynen tydliga direktiv, relevanta och effektiva verktyg och nödvändiga resurser för tillsynsarbetet. I ett demokratiskt samhälle utgör tillsyn ett viktigt instrument för att inrikta en verksamhet så att den tillgodoser de rättmätiga krav som medborgare ställer enligt de utfästelser som gjorts i lagstift- ningen. Tillsynen får därmed ett tydligt medborgarperspektiv och ses som en granskning av medborgarnas uppdrag. Resultat från till- synen skall också kunna användas i den fria diskussionen om poli- tikens utformning och verkställigheten av politiskt beslutade regler. En tydligare och mer aktiv tillsyn Vi bedömer att en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans kräver en samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär och anordnare, ett tydligare ansvar för tillsynen, tydligare kriterier för vad som är god kvalitet i personlig assistans, tillstånd för enskilda assistansanordnare. Våra överväganden och förslag på dessa punkter behandlas i de följande avsnitten. De resurser som vi bedömer vara nödvändiga för en tydligare och mer aktiv tillsyn berörs i kapitel 7. 5.2En samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär och anordnare En tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans måste utgå från en samlad syn på insatsen personlig assistans. Något annat strider mot assistansreformens inten- tioner. kompletteras med ett stycke om att reglerna i LSS i tillämpliga delar också gäller vid personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning. LSS kompletteras och förtydligas så att även Försäkrings- kassans ansvar för insatsen personlig assistans framgår i denna lag. Av förarbetena till LSS och framgår att personlig assistans betecknar en av de insatser som vissa personer med funktions- hinder har rätt till enligt LSS och att den statliga assistansersätt- ningen, som regleras i , är en del av den administrativa kon- En tydligare och mer aktiv tillsyn struktionen kring denna rätt. En tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans måste utgå från den enskilde individen och inte från ett organisationsperspektiv på assistansen. Tendenser att skilja personlig assistans enligt de båda lagarna strider mot assistans- reformens intentioner. Det gäller såväl individperspektivet som strävan efter helhetssyn på insatser för att tillgodose den enskilde individens behov. I enlighet med direktiven avser vi att återkomma till de över- gripande frågorna om ansvaret för personlig assistans i slut- betänkandet. 5.2.2Förtydliganden i LSS och För att markera det nära sambandet mellan LSS och föreslår vi att 3 § kompletteras med ett stycke om att LSS i tillämpliga delar också gäller för personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning. Det gäller bl.a. regler om kvalitet, doku- mentation och tillsyn. saknas en sådan tydlig koppling till LSS i . Vi föreslår också att LSS förtydligas. Det betyder att 2 § LSS kompletteras med ett stycke som hänvisar till ansvar enligt för personlig assistans. För att understryka att personlig assistans är den samlande beteckningen för de olika insatser som anges i 9 § LSS föreslås denna punkt helt enkelt lyda personlig assistans. De olika delar av insatsen som beskrivs i punkten förtydligas och flyttas till 9 a § LSS, där vissa särskilda omständigheter kring personlig assistans beskrivs. 5.3Ett tydligare ansvar för tillsynen Staten bör ha det samlade ansvaret för tillsyn av verksam- heter med personlig assistans. Frågor om personlig assistans bör bli en del av statens sociala tillsyn. Den sociala tillsynen av verksamheter med personlig assistans bör dels bedrivas genom enskilda ärenden som bygger på anmälningar och andra kontakter, dels genom löpande inspektioner av verksamheter med personlig assistans. En tydligare och mer aktiv tillsyn Ökad samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter i syfte att belysa såväl kvalitets- som arbetsmiljö- och kostnadsfrågor är en viktig del av utvecklingen av en tydligare och mer aktiv tillsyn. LSS preciseras så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt denna lag, dvs. utan undantag med hänsyn till andra regler eller omständigheter. LSS kompletteras också med en bestämmelse som anger att läns- styrelserna skall främja samverkan mellan andra berörda myndigheter. LSS ändras så att det framgår att kommunerna inte har till- syn över enskilda personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i LSS ändras så att de bättre överensstämmer med förutsättningarna vid per- sonlig assistans. Regeringen skriver i våra direktiv att det finns oklarheter kring till- synen av enskilda assistansanordnare. Våra kontakter med länsstyrelser och andra aktörer bekräftar detta. De visar också att det finns oklarheter om länsstyrelsernas tillsyn av kommunalt anordnad personlig assistans. En förutsättning för en tydligare och mer aktiv tillsyn av assistansen är därför att olika myndigheters ansvar för tillsyn klarläggs. har staten ett huvudansvar för tillsynen av personlig assistans. Ansvaret är delat på flera myndigheter. Med våra förslag blir ansvaret tydligare, men inte helt samlat. Detta ligger i linje med hur den sociala tillsynen i övrigt är utformad och organi- serad. En tydligare och mer aktiv tillsyn När det gäller den sociala tillsynen tillmäter vi nationella roll stor vikt för normering och kunskapsutveckling, såväl av tillsynens arbetsmetoder som av innehållet i den personliga assistansen. Vi återkommer till detta i följande avsnitt. Vi bedömer att 25 § LSS, som anger uppgifter i sammanhanget, är tillräckligt tydligt formulerad. Som framgått vill vi genom ett tillägg i 3 § förtydliga att dessa uppgifter också gäller vid per- sonlig assistans som anordnas enligt denna lag. Vårt förslag om en tydligare och mer aktiv tillsyn bygger på att till- syn av kvalitet i verksamheter med personlig assistans integreras i den statliga sociala tillsyn som redan bedrivs på individ- och verk- samhetsnivå när det gäller andra insatser enligt LSS. För denna sociala tillsyn ansvarar de 21 länsstyrelserna enligt 26 § LSS. Som redan framgått uppfattar olika länsstyrelser dessa uppgifter på olika sätt. som vi varit i kontakt med uppfattar sig ha tillsyn över all personlig assistans, oavsett finansiär eller anordnare. Vare sig dessa tolkningar är välgrundade eller ej, bedömer vi att länsstyrelsernas ansvar för tillsynen av personlig assistans bör för- tydligas. Vi föreslår att 26 § LSS preciseras så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt denna lag, dvs. utan undantag med hänsyn till andra regler eller omständigheter. Som framgått föreslår vi också ett tillägg i 3 § för att för- tydliga att det som anges om länsstyrelsernas tillsyn i LSS också gäller vid personlig assistans som finansieras med assistansersätt- ning. Vi föreslår att länsstyrelsernas ansvar och arbete, som vid annan social tillsyn inom LSS-området, skall handla om kvalitetsfrågor utifrån de syften och mål som anges i lagar och förordningar. Läns- styrelserna skall inte ansvara för ekonomiska uppföljningar och kontroller av till vad assistansersättning används. Det ansvaret ligger också här på den eller de myndigheter som betalar ut ersätt- ning till verksamheten. Den tillsyn som länsstyrelserna har av kommunernas insatser enligt SoL och LSS påverkas inte av våra förslag. Däremot kan en tydligare och mer aktiv tillsyn av verk- samheter med personlig assistans ge länsstyrelserna ökad anledning En tydligare och mer aktiv tillsyn att också beakta insatsen personlig assistans vid sin tillsyn av kom- munernas planering av insatser för funktionshindrade, utbud av andra insatser enligt LSS samt information om funktionshindrades rättigheter. Det kan finnas problem med att integrera tillsyn av verksamheter med personlig assistans i dagens organisation med 21 olika läns- styrelser. En koncentration till ett färre antal någorlunda jämnstora regionala enheter, eventuellt inom en samlad organisation som hos och , skulle ha tydliga fördelar när det gäller tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Att förstärka samtliga länsstyrelser för att de skall kunna arbeta med tillsyn och tillståndsgivning vid personlig assistans är en relativt dyr lösning med tanke på att många mindre länsstyrelser trots allt torde ha ett mindre antal anordnare inom det egna länet. Även med en sådan resursförstärkning är risken stor att tillsynen blir sårbar genom den glesa organisationen. Möjligheten att genomföra gemensamma satsningar förbättras inte heller med dagens organi- sation. Det är ett starkt önskemål från vår sida att den särskilde utredare som ser över den sociala tillsynen överväger möjlig- heterna att skapa en annan organisation utifrån våra intryck och bedömningar när det gäller personlig assistans. Vi konstaterar också att nu diskuterar behov av större statliga regionala enheter genom länssammanslagningar för att om möjligt reducera antalet landsting och länsstyrelser, exempelvis till 6–9 enheter.1 Vi föreslår vidare att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att bedriva en löpande inspektionsverksamhet med granskningar av och dialoger med alla assistansanordnare i länet under en viss tids- period. En period kan vara lämplig, men perioden bör kunna förändras efter hand om det finns goda skäl till detta. Det är viktigt att tillsynen fungerar som stöd för och incitament till fort- satta kvalitetsförbättringar. Länsstyrelsernas tillsyn av verksam- heter med personlig assistans bör därför inte begränsas till punkt- granskningar vid misstänkta brister eller missförhållanden hos enstaka anordnare. har enligt 26 § LSS rätt att inspektera verksamheter som står under tillsyn, men regel- bundna granskningar förekommer inte i hela landet inom LSS- området. En sådan tillsyn liknar däremot den som 1 Se underlagsrapporter från Nordregio, och till på kommitténs webbplats (/ansvar). En tydligare och mer aktiv tillsyn bedriver av såväl fristående skolor som kommunala skolor. Vid inspektionerna bör länsstyrelserna granska anordnarens dokumen- tation (inklusive avtal med assistansberättigade) av hur arbetet bedrivs i förhållande till normeringen inom området. Givetvis skall länsstyrelserna vid inspektionerna lägga stor vikt vid de assistans- berättigades och assistenternas synpunkter och erfarenheter av verksamheten. När det gäller sanktioner vid missförhållanden hos en assistans- anordnare kommer länsstyrelserna att förfoga över samma instru- ment som inom den övriga sociala tillsynen. De kontakter vi haft med länsstyrelser och andra berörda visar att det finns olika upp- fattningar om huruvida dessa sanktioner är tillräckliga. Det är t.ex. en komplicerad och långdragen process att återkalla ett till- stånd för en enskild verksamhet enligt LSS. Det finns också skillnader mellan sanktionsmöjligheter i social tillsyn och i t.ex. arbetsmiljötillsyn. Att ta ställning till sanktioner vid social tillsyn är en uppgift för den särskilde utredare som ser över den sociala tillsynen. Vi understryker vikten av att denna fråga behandlas så att även sanktioner mot verksamheter med personlig assistans beaktas, även om erfarenheterna av social tillsyn av dessa verksamheter är begränsade. Våra förslag om social tillsyn av verksamheter med personlig assistans påverkar inte andra statliga myndigheters ansvar för andra former av tillsyn, uppföljning och kontroll av dessa verksamheter eller ersättning till dessa. Samråd och samverkan mellan myndigheter En tydligare och mer aktiv tillsyn förutsätter att samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter utvecklas så att sambanden mellan kvalitets- och kostnadsfrågor uppmärksammas i tillsynen. Vårt intryck är att statliga myndigheter ibland drar onödigt snäva gränser för sina insatser utan att informera, samråda och där det är möjligt samverka med andra berörda myndigheter. Men vi har också sett exempel på att myndigheter har löpande kontakt med varandra utan särskilda organisatoriska lösningar eller särskilda En tydligare och mer aktiv tillsyn Det finns t.ex. en nationell samverkansgrupp för social tillsyn som bör kunna dra upp riktlinjer och presentera effektiva arbetsformer för samråd och samverkan mellan berörda myndigheter. Länsstyrelserna samverkar också på regional nivå, där det bl.a. förekommit att en länsstyrelse genomfört tillsynsinsatser i ett angränsande län. Att hitta konkreta former för samverkan inom ramen för dagens system med olika tillsyns-, uppföljnings- och kontrollansvariga myndigheter är i första hand dessa myndigheters egen uppgift.