sou · GTB383 · 2006-01-01 00:00:00 — Om den allmänna räntenivån i stiger skulle fondens värde – med nu- varande placeringar – sjunka med och av- kastningen bli ungefär – . Detta bör man komma ihåg. Den höga avkastningen har berott på att vi haft ett sjunkande ränteläge. har tydliggjort att Kärnavfallsfonden egentligen består av fem olika delfonder (en för varje kärnkraft- verk samt en för de medel som avsatts enligt Studsvikslagen). När man nu ser framför sig ett perspektiv av innebörd att Barsebäcksfonden kanske kommer att tas i anspråk tidigare än de tre andra kärnkraftsverksfonderna kan det finnas anledning för att fundera på fördelningen mellan kortare och lägre placeringar i dessa fonder. Kärnavfall - Kostnader och finansiering redovisar sin bedömning av vilken avkastning de förvaltade medlen beräknas få på lång sikt. Denna bedömning får anses avspegla styrelsens egen målsätt- ning. Regeringen har aldrig kommenterat denna bedöm- ning eller på annat sätt angett något mål för avkastningen av Kärnavfallsfonden. Är detta en lämplig ordning? Hur bör man förfara om det på 2050/visar sig att medel återstår i Kärnavfallsfonden efter det att nuvarande planer på slutförvaring har genomförts? Nuvarande lagstiftning innebär en rätt för de reaktorägare som har betalat in avgiftsmedel att få ett sådant överskott återbetalat till dem. I flera inlägg kritisera- des denna regel, främst med utgångspunkt från att de inbetalade medlen borde ses som resultatet av uttaxeringar hos företagens kunder och inte som hämtade ur företagens vinster. En diskus- sion fördes av innebörd att det skulle vara rimligare att ett eventuellt överskott också framöver förvaltades av staten för att kunna användas för att täcka eventuella framtida merkostnader för kärnavfallsprojektet. Om pengarna inte behövdes för sådana ändamål vore det rimligare att staten skulle kunna använda dem för t.ex. investeringar i den nationella infrastrukturen på energiområdet. TAR VI VÅRT FULLA ANSVAR FÖR KOMMANDE GENERATIONER ? Denna skrift innehåller ett axplock från anföranden och kommentarer vid KASAM:s seminarium Kärnavfall – kostnader och nansiering i KASAM ordnar seminarier som rör kärnavfallsfrågor. En av anledningarna till att vi ordnat detta seminarium om nansieringssystemet och betalningsansvaret för kärnavfallet, är att lade fram sitt betänkande. Denna utredning såg över systemet för nansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftreaktorer, samt de lagregler som nns . Kostnader och nansiering av kärnavfallet var seminariets fokus, men dessa svävar inte i ett rum för sig själva. Finansieringsfrågorna utgör en del i ett helt system som har byggts upp för att säkerställa en ansvarsfull hantering av kärnkraften och dess avfallsfrågor. Det är ett system som växt fram successivt och till stor del när kärnkraftfrågorna stod i centrum för den politiska diskussionen. Där nns en klar uppgifts- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan den som innehar och driver kärnkraftanläggningarna – och därigenom ger upphov till avfallet – och å andra sidan staten. Huvudprincipen är att kärnkraftindustrin både ska svara för att genomföra åtgärder som behövs och betala kostnaderna, medan statens roll är att kontrollera att så sker. Kan vi ha förtroende för nansieringssystemet? KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då, eftersom nansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation ska kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet är en nödvändig del av det som behövs för att frågan om kärnkraftavfallet ska få en tillfredsställande lösning. KASAM – för kärnavfallsfrå- gor – inrättades och är en friståen- de vetenskaplig kommitté inom . KASAM:s uppgift är att utreda frågor om kärnavfall och avställning av kärntekniska anläggningar samt att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor. Ledamöterna är kvalicerade vetenskaps- män från svenska och nordiska universitet och högskolor. De representerar oberoende sakkunskap inom olika områden av betydel- se för slutförvaringen av radioaktivt avfall, inte enbart inom teknik och naturvetenskap utan även inom ämnen som etik, humaniora och samhällsvetenskap. I KASAM:s uppgifter ingår att granska och redovisa sin självständiga bedömning av det program för forsknings- och utvecklings- verksamhet – om bland annat slutförvaring av använt kärnbränsle – som de svenska kärnkraftföretagen upprättar . KASAM ska också , i en sär- skild rapport, redovisa sin självständiga be- dömning av kunskapsläget på kärnavfalls- området. En annan viktig del av KASAM:s verksam- het är att erbjuda ett forum för intresserade inom och utom landet att diskutera kärnav- fall och därmed anknutna frågor. Ett antal seminarier har hållits . Denna skrift är en rapport från ett semina- rium, i , . Det svenska systemet för att ta hand om kärnavfallet – hur fungerar det? Kostnaderna för hantering och slut- förvaring av radioaktivt avfall ska betalas av dem som ger upphov till avfallet. Detta är en grundläggande princip i kärntekniklagen. Ansvaret för de framtida kostnaderna ligger därför på de företag som har till- stånd att driva kärnkraftverken. Finansieringssystemet är uppbyggt så att producenterna av kärnkraftsel betalar in en avgift till statligt förvaltade fonder för den el som de producerar. uppgår avgif- ten till ca /kWh (kilovattimme) och bakas in i elpriset som elkonsumenterna be- talar. Avgiften varierar något mellan åren och beräknas av Statens kärnkraftinspek- tion, utifrån kostnader som kärnkraftindu- strin själv bedömer att den kommer att få för att riva kärnkraftverken, hantera och slutförvara det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall. finns fyra fonder, en för varje reaktorägare, dvs. Fors- marks , , och . uppgick k till mellan 5 och närma- Till dessa kommer två olika säkerheter på samman- lagt ca . Regeringen beslutar om avgifter efter förslag från SKI Det nns två huvudsyften med sä- kerheterna. Det ena är att pengar ska finnas tillgängliga om reaktorerna behöver stängas och tillräckligt med pengar inte har hunnit betalas in till fonderna. Det andra är att säkerheterna, upp till en viss nivå, ska kunna täcka oplanerade merkost- nader för avfallsprogrammet . Avgifterna betalas in till Kärnavfallsfon- dens styrelse, en statlig myndighet som för- valtar pengarna. Staten kan inte använda dessa fondmedel för andra ändamål och kan inte använda pengar ur en fond, för att balansera ett underskott i en annan fond. Reaktorägarna räknar med att rivning av kärnkraftverken samt slutförvaring av allt använt kärnbränsle och annat kärnavfall framöver kommer att kosta ytterligare . I de fyra fonderna finns drygt 35 mil- jarder kronor sammanlagt. Större delen av mellanskillnaden på ca (55-35) beräknas bli täckt genom avkast- ning på fonderna, inte genom avgifter. Kärnkraftföretagen har ansvar för att bedriva nödvändigt forsknings- och ut- vecklingsarbete om vilka metoder som ska användas för slutförvaringen. De ska också ta fram ett fullständigt beslutsunderlag för att kunna välja ut den plats där slutförvaret ska placeras. Pengar ur fonderna kan använ- das till detta. När reaktorägarnas avgifter beräknas har man utgått från att kärnkraft- verken drivs . har sex reaktorer passerat denna gräns och samt- liga reaktorer har uppnått 25-årsåldern . Konsekvenserna för kärnkraftindust- rin är att kostnaderna för slutförvaret slås ut på färre år än vad reaktorerna i prakti- ken kommer att drivas. räknar indust- rin med drift eller mer i samliga kärnkraftverk utom . En större del av kostnaderna för avfallshanteringen betalas alltså i början av driftperioden. , professor i livsåskådningsfrågor vid och ledamot i Det är tid för ett bredare perspektiv på nansieringsfrågorna än det som dagens lagstiftning utgår från, tycker . – Om vi verkligen ska ta ansvar för kom- mande generationer, bör vi se till att det kommer att finnas tillräckliga ekonomiska resurser för att ta hand om kärnavfallet även . Pengar kan behövas för bevakning och reparation av kärnavfalls- förvaren , säger han. Kärnkraftindustrin har ansvar för kostnaderna för att ta hand om kärnav- fallet. Detta är en grundläggande princip i vår lagstiftning. Men när slutförvaret en gång stängts är det staten som ansvarar för förvaret som radioaktiviteten avklingar. Avfallet är fort- farande farligt i 100 000-tals år. Genom att lägga ansvar för avfallshan- teringen på producenterna tar vår genera- tion ett ansvar för kommande generatio- ner. Men ansvaret för våra barns barnbarn sträcker sig längre än vad principen för pro- ducentansvar gör, menar . – Därför blir det viktigt att redan nu diskutera en rad frågor som hör till slutför- varingen och hur detta utformas och kon- Det är inte klart ännu vem som ska ansvara för en rad eventuella åtgärder i ett långsiktigt perspektiv, säger han. Återtagbarhet, är en sådan fråga. Miljörörelsen har länge hävdat att det ra- dioaktiva avfallet måste kunna tas tillbaka ur förvaren utifall risker för miljö och män- niskor skulle uppstå. Risker som vi inte har kunskap om eller möjlighet att för- utse. Om återtagbarhet skulle krävas kan slutförvaringen behöva utformas på ett an- nat sätt , vilket kanske skulle kosta väsentligt mer än vad vi räknat med. Är det då producenterna som ska stå för dessa yt- terligare kostnader, eller är det statens an- svar? Det finns även andra kostnader som kan uppstå för senare generationer. Kostnader för åtgärder som vi inte ens funderar kring, enligt Bråkenhielm. – Därför bör vi redan nu betala in peng- ar som kan användas för att klara av t.ex. säkerhetsfrågor eller olycks- och katastrof- beredskap om, säg 100–, säger han. Han är kritisk till att de riktigt långsiktiga ansvarsfrågorna för kärnkraftens avfall inte har tagits upp och vill se en kompletterande utredning under temat: Statsansvaret för kärnavfallet. KÄRNKRAFTINDUSTRINS ANSVAR FÖR ATT TA HAND OM AVFALLET OCH Grundläggande för lagstiftningen på miljö- området är principen om att förorenaren ska betala – Polluter Pays Principle (PPP). Princi- pen innebär att kostnaderna för föroreningar eller andra miljöskador ska bäras av den som förorsakat dem och inte av skattebetalarna. Principen ligger bl.a. till grund för bestämmel- serna i kärntekniklagen, nansieringslagen och och har i tillämpats på kärnavfallsområdet . Be- talningsansvaret är en del av verksamhetsutö Detta har kommit till uttryck i fördraget om europeiska unionen art. 174 (f.d. art. 130r) som bl.a. stadgar följande: Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå ... och bygga på försiktighetsprincipen och på princi- perna att förebyggande åtgärder bör vid- tas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. , chef för kärnavfallsavdelningen, SKI Det svenska nansieringssyste- met fungerar i huvudsak bra, me- nar vid , , som bl.a. granskar och analyserar kärnkraft- industrin och dess kostnadsberäk- ningar. Det nns exempelvis en an- senlig summa pengar i de olika fon- derna och driver ett aktivt program för hanteringen av kärn- kraftsavfallet. Så är det inte alltid internationellt, säger han. Det är SKI som lägger fram förslag till re- geringen om hur hög kärnkraftproducenter- nas avgift bör vara. Inspektionen utgår då från kärnkraftindustrins egna beräkningar över de framtida kostnaderna för avfalls- hanteringen. Men mar- kerade en viss oro för att industrin räknar alltför lågt när det gäller kostnaderna för att riva kärnkraftverken. – Det verkar som om räk- nar med lägre kostnader än andra länder. Vi skulle behöva separata studier över de olika kärnkraftreaktorerna för att kunna kontrollera om kostnadsberäkningarna stämmer, säger han och tillägger att precisa beräkningar är viktiga eftersom rivnings- kostnaderna förmodligen kommer att upp- gå till så mycket som en tredjedel av de to- tala kostnaderna för avfallshanteringen. tog också upp frågan om vilka index1 som ska användas när man bedömer såväl den framtida kostnadsut- vecklingen som den framtida avkastningen på fonderade medel. Hur man tror att den framtida utvecklingen blir är viktig efter- som den ligger till grund för beräkningarna av avgiften som kärnkraftindustrin beta- lar in till fonderna. använder både kärnkraftindustrin och SKI konsument- prisindex – KPI – vid sina beräkningar, men SKI har utvecklat ett index som lägger större fokus på utvecklingen av kostnader som är förknippade med hantering av kärn- kraftavfall, såsom olika bygg- och material- kostnader. När priserna fram till jämfördes, vi- sade SKI:s index generellt högre kostnader än KPI. betonade dock att osä- kerheterna i SKI:s index ännu är stora. Han föredrar KPI men vill ha igång en diskussion kring vilken betydelse olika index har. berörde även hur av- gifterna har utvecklats över åren. Dessa har stadigt sjunkit i fast penning- värde, från ca /kWh till ca . Anledningarna är flera, bl. a lades finansieringssystemet om och för- valtningen av fondmedel har gett en väsent- ligt högre avkastning än man förutspått. Han efterlyste också en närmare diskussion om i vilka situationer som det kan bli ak- tuellt att använda de s.k. tilläggsbeloppen (som täcks av säkerheter). 1 Inom statistiken är index ett jämförande mått eller tal för jämförelser och rum. Det visar hur en storhet, t ex. priser, förändras (källa NE). Hur kom det sig att ck ett nansieringssystem i stat- lig regi, trots att en utredning före- slagit en helt annan form? Ett in- ternt system inom kärnkraftföreta- gen hade redan varit i drift , där avsättningar för framtida kostnader gjordes i företagens ba- lansräkningar och utredningen ville behålla detta system. Ändå kunde ett nansieringssystem i statlig regi införas utan att det blev någon offentlig diskussion. menar att flera faktorer samverkade. Kärnkraftfrågan stod vid den- na tid i centrum för den politiska debatten. Flera politiska partier ville ha ett finansie- ringssystem i statlig regi, en uppfattning som också delades av närmast ansvariga tjänstemän i industridepartementet. När tjänstemännen presenterade ett förslag som tillgodosåg kärnkraftsindustrins strategiska intresse att få tillgång till pengar för vissa investeringar i den egna verksam- heten, fanns inget intresse hos industrin att söka konfrontation med regeringen. Den svenska kapitalmarknaden var reglerad och banker och låneinstitut var avvaktande inför att satsa på kärnkraften, på grund av det poli- tiska läget, konstaterar och sum- merar: Genom att besluta om ett statligt finansieringssystem som ansågs säkrare, visade sig politikerna handlingskraftiga. kunde kärnkraftindustrin hävda att de hanterade lagrings- och rivningsfrå- gorna ansvarsfullt. Och för detta fick de en garanterad tillgång till investeringskapital. Per , särskild utredare, utredningen – Skattebetalarna kan få betala för rivningen av kärnkraftverk och slut- förvaringen av kärnavfallet. Reakto- rägarna har inga tillgångar när kärn- kraftverken rivs och kan därför inte betala för avfallshanteringen om kostnaderna blir högre än vad man räknat med, säger , utredare i den avslu- tade . De företag som driver reaktorena, dvs. , , och ägs till stor del av utländ- ska bolag. Ägarföretagen har juridiskt ansvar för kostnaderna. Per är kritisk till dagens finansieringssystem. Det ändrade ägandet har lett till att industrins betalningsansvar inte finns i praktiken. Han tycker inte att staten uppmärksammar sin egen ekonomiska risk, vilket man gör i andra sammanhang. – Staten har inte tid och resurser för att kontrollera kärnkraftindustrins kostnads- beräkningar ordentligt, säger . Han pekar på de resurser som SKI har för att granska företagens uppskattningar av kostnaderna för rivning och avfallshante- ring . I underlagsmaterialet från industrin är det dessutom mycket svårt att se vad som är egna kostnader för de enskilda reaktorägar- na och vad som är gemensamma kostnader. – visar erfarenheter att stora projekt ofta blir dyrare än beräknat, säger han. Därför föreslår utredningen att: Företagen måste också redovisa sina kostnader tydligare. De ökade kostnaderna för SKI ska kärnkraftbo- lagen betala. Per tycker också att det är viktigt att alla kan se att det är frå- gan om fyra separata fonder, ett för varje Detta innebär att staten inte kan använda pengar ur en fond för att täcka kostnader för t ex. rivning av ett an- nat kärnkraftverk som kanske blir dyrare än man hade räknat med. Han konstate- rade också att kärnkraftindustrins uttag ur fonderna för bl.a. investeringar och forsk- ning är betydligt större än de samlade avgifterna som kommer in. I genomsnitt ligger uttaget kring en miljard, medan avgiftsintäkterna ligger i storleks- ordningen . Att fondens behållning ändå ökar, beror på av- , professor i företagsekonomi, – Stora projekt blir ofta dyrare än vad man från början budgeterat med, säger , som gått igenom studier över hur kost- naderna har utvecklats för olika projekt. Forskningsresultaten vi- sar det vi befarat, att det är betydligt vanligare att kostnaderna blir högre, än att de blir lägre jämfört med vad man från början räknade med. Udda projekt får större kostnadsökningar och detsamma gäller ju som går mellan tidpunkten när budgeten för ett projekt beslutades och när projektet blir klart. De teknologiska framstegen som görs medan projektet håller på, påverkar också kostnaderna. Ofta vill man göra justeringar så att den nya teknologin kan användas och då skenar kostnaderna iväg. Detta är typiskt för forsknings- och utvecklingspro- Segelod exemplifierade med utveck- lingen av flygplanet , där slutkost- naderna blev över 400 gånger högre än de budgeterade. Han säger också att vissa organi- sationer underskattar kostnaderna oftare än andra. I forsknings- och utveck- lingsprojekt är detta vanligare än i anlägg- ningsprojekt. Entreprenörer tenderar också att underskatta både kostnader och tidpla- ner när det gäller egna projekt: – Om man underskattar kostnaderna har man ofta större chanser att få resurser för att genomföra projektet, än om man visar upp kostnadsberäkningar som är mer rea- listiska, säger . kan man inte med forskning bevisa huruvida t. ex. entreprenörer under- skattar kostnaderna medvetet. Men Segelod konstaterar att det är ett faktum att projekt får en större chans att förverkligas om in- vesteringskalkylerna underskattas vid t. ex. offentlig upphandling, där myndigheten är bunden vid att välja den offert som utlovar den lägsta kostnaden. visade också progno- ser över kärnavfallshanteringens kostnader . Dessa har varierat över tiden och uppvisar ett välkänt mönster, nämligen att kostnadsökningar brukar vara störst i början av en serie kalkyler, för att sedan plana ut. De förväntade totala kostnader- na för kärnavfallsprogrammet fördubbla- des mellan olika prognoser och 1984, för att sedan sjunka då de åter började stiga. Kostnadsuppskattningarna för de olika delarna av systemen varierar betydligt mer över åren, vilket också är vanligt i stora projekt. – Vissa delar av kärnavfallsprogram- met har blivit betydligt dyrare än vad man räknade med, som t. ex. kostnaderna för administrations- samt forskning och utveck- lingsarbeten, som andra delpro- jekt blivit billigare bl.a. genom nedskär- ningar i projekten. Detta syns inte i bilden över de totala siffrorna, säger och visar på exemplet med de två planerade transportfartygen för använt kärnbränsle, som minskades till endast ett fartyg, varvid kostnaderna för transporter förstås sjönk. Även Segelod tog upp kostnads- uppskattningarna för rivning av kärn- kraftverken. Han konstaterade att de svens- ka skattningarna är låga jämfört med där man räknar med kostnader som är högre än de svenska. Segelod pekade också på några faktorer som kan påverka de framtida kostnaderna. Teknisk utveckling, liksom att löner sjunker till följd av en EU-anpassning, kan bidra till sänkta kostnader. Men kostnaderna kan också öka till följd av osäkerheter som finns kring prisutvecklingen för t. ex. anlägg- ningsarbeten, administrations- samt forsk- nings- och utvecklingskostnader, rivnings- och djupförvarets slutgiltiga kostnader. Transporter av använt kärnbränsle från kärnkraftverk till CLAB går med specialbyggda for- don och fartyget . , avdelningschef , Svensk kärnbränsle- hantering AB sig långt fram i ett 40-årigt projekt när det gäller kärnavfallsprogrammet. Vi har redan jobbat och byggt stora delar av de anläggningar som krävs, anser han och pekade under seminariet på centrallagret för använt kärnbränsle (CLAB) i och slutförvaret för låg- och medelaktivt radioaktivt driftavfall (SFR) i Forsmark. Andra anläggningar är Berglaboratoriet i som är byggt som förövning till slut- förvaret för använt kärnbränsle och Kapsel- laboratoriet i där förslutnings- teknik för kapseln för det använda kärn- bränslet utvecklas. För att finansiera dessa projekt har bl.a. medel ur kärnavfallsfon- den använts. menar att de forsk- ningsresultat om kostnadsutvecklingen för ett antal stora projekt som redovisats, inte stämmer med erfarenheterna från de pro- jekt som SKB har planerat och ge- nomfört. SKB har bra underlag och goda erfarenheter av det som byggts. Nya an- läggningar som står på tur att byggas, be- står i allt väsentligt av samma teknikkom- ponenter som de som redan byggts, t ex tunnlar och bergrum, kärntekniska bygg- nader och installationer samt transportut- rustning. –Vi har ett bra underlag för att beräkna kostnaderna. Vi har gjort jämförelser mellan budgeterade kostnader och verkligt utfall för de anläggningar vi redan byggt och de har i de flesta fall över- rensstämt väl, säger . Han visar också på att utvecklings- och prov- ningsarbeten redan bedrivs i full skala när det gäller inkapsling och djupförvaring. Dessutom har vi en väl fungerande roll- fördelning i mellan industri och myndigheter, anser han och syftar på att SKB planerar och bygger anläggningar samt själva beräknar kostnaderna för av- fallshanteringen, medan SKI granskar såväl dessa beräkningar som SKB:s arbete. –Denna rollfördelning har gjort till en förebild för många länder. , /() Inom har man gjort studier över olika länders system för att nansiera omhändertagandet av kärnavfallet. Systemen är alla uppbyggda på olika sätt och skiljer sig åt bl.a. genom att vissa länder låter företagen bygga upp interna fonder, det nns både privata och offentliga, medan andra föredrar att ha fonderna inom statlig kontroll. pekar på att kostnaderna för rivning och förvaring beräknas på olika sätt, liksom avsättningarna till fonderna. Vissa länder tar ut avgifter av elproducen- terna, några lägger avgifterna som del av elpriset, medan andra tar ut olika former av garantier av företagen. Alla länderna bygger dock upp sina fonder gradvis under tidens gång, det är bara som dessutom har krävt vissa inbetalningar i förskott. –Det finns både guldkorn och problem i alla länders finansieringssystem, men de är alla uppbyggda på de enskilda ländernas lagar och praxis och blir därför omöjliga att kopiera för ett annat land, säger . Han tycker inte att det går att plocka ut ett system och säga att det är att föredra. –Men andra länder tycker att det svens- ka finansieringssystemet fungerar bra och att det står sig väl i en internationell jämfö- relse, säger han. Seminariet Kärnavfall – kostnader och nansiering i visade olika aspekter på nansieringssystemet för kärnavfallet. Av presenta- tionerna framgick hur systemet är uppbyggt och på vilka förändringar som föreslår. Syftet med de föreslagna förändringarna är att systemet bättre ska svara mot den grund- läggande principen bakom lagstiftningen, om att kost- naderna för hantering och slutförvaring ska betalas av dem som ger upphov till avfallet. En etisk diskussion fördes också om ansvaret på riktigt lång sikt, när slut- förvaret stängts. Är det företagen eller staten som ska stå för kostnaderna om förvaret ska utformas på ett sätt som går utöver de uppsatta säkerhetskraven?