sou · GTB31 · 2006-01-01 00:00:00 — Radiotjänst i och . Ändringar i bolagsordningen måste ha stöd i de allmänna riktlinjer fattat beslut om. Programföre- tagens bolagsordningar ändrades . I princip finns inga hinder mot att företagens bolagsordningar används som ett mer aktivt instrument än för att klargöra programföretagens uppdrag, om sådana ändringar blir nödvändiga som en följd av beslut om riktlinjer för kommande till- ståndsperiod. Reglering via lag, bolagsordning, sändningstillstånd och anslags- villkor är inte de enda instrumenten för styrning av public service- företagens verksamhet. Regeringen har även annan beslutkompe- tens, t.ex. att utse styrelseledamöterna i den som äger public service-företagen, utse ordförande samt en suppleant i respektive programföre- tags styrelse, besluta om ändringar i Förvaltningsstiftelsens stiftelseförord- nande (med undantag av ändamålsbestämmelser). 11 Begreppet rundradio användes i den tidigare radiolagen ända tillkomst. Radio är en teknisk term som även innefattar TV-mediet. I den nya radio- och TV- lagen har begreppet rundradio utgått och ersatts av ljudradio och TV. Radio och TV i allmänhetens tjänst Dessutom har regeringen naturligtvis möjlighet att genom propo- sition lämna förslag till om ändringar av riktlinjer för verksamheten även under pågående tillståndsperiod. Programföretagens ägare – – formulerar inga villkor eller regler för public service-verksamheten, förutom vad som gäller för den koncernredovisning som görs för de tre bolagen. och TV (tidigare ) har till uppgift att genom efterhandsgranskning övervaka att programföretagen utövar sin sändningsrätt i enlighet med bestäm- melserna i radio- och TV-lagen och villkoren i sändningstillstånden samt att besluta om sanktioner vid bristande efterlevnad av reglerna. Nämndens granskning av program sker efter anmälan eller på eget initiativ. Nämnden har dock inte någon motsvarande rätt att kontrollera efterlevnaden av public service-företagens anslagsvillkor. Den upp- giften ligger istället på regeringen. Nämnden är en statlig myndighet som består av en ordförande och sex ledamöter samt fem suppleanter som alla utses av regeringen. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. finns en direktör som är chef för myndigheten. Granskningen av public service-företagens programverksamhet utgör en betydande del av nämndens verksam- het. Nämndens verksamhet finansieras till två tredjedelar med TV- avgiftsmedel och en tredjedel via statsbudgeten. Nämnden kan fatta tre slags beslut: friande – programföretaget har inte handlat i strid med någon bestämmelse i lag eller tillståndsvillkor kritiserande – sändningarna har brustit i förhållande till någon bestämmelse, men bristen är inte så allvarlig att det föreligger något brott mot aktuell bestämmelse fällande – programföretaget har brutit mot en eller flera av tillämpliga bestämmelser. Alla ärenden av principiell karaktär avgörs vid sammanträde i nämnden. Besluten kan vara friande eller fällande och genom dessa beslut skapas en praxis som programföretagen sedan har att följa. Radio och TV i allmänhetens tjänst Nämndens ordförande kan själv fatta beslut om enklare typer av regelbrott där en tydlig nämndpraxis finns. Även myndighetens direktör kan fatta beslut på nämndens vägnar. Detta sker dock enbart i fråga om friande beslut och där det står helt klart att det anmälda programmet inte strider mot programreglerna. Detta är den vanligaste beslutsnivån; direktören fattar beslut i av alla ärenden. Om ett programföretag brutit mot en bestämmelse finns olika sanktionsmöjligheter. Om ett brott skett avseende bestämmelserna om annonser, sponsring och otillbörligt gynnande kan nämnden ansöka hos länsrätten om att en särskild avgift ska påföras. Avgiften fastställs till lägst och högst . Vid brott mot bestämmelserna om saklighet, opartiskhet, mediets genomslagskraft, intrång i privatlivet m.m. kan dock ingen ekonomisk sanktion tillgripas. I stället kan nämnden förelägga den som fällts att offentliggöra nämndens beslut i sina sändningar. Programföretagen lämnar i egenskap av aktiebolag en årsredo- visning i enlighet med årsredovisningslagen. Mot bakgrund av att staten inte är ägare av programföretagen är mottagare av årsredovisningen. Årsredovisningen utgör alltså inte formellt en del av den återrapportering till regering och riksdag som företagen lämnar. Denna sker i stället genom att program- företagen är ålagda att särskilt redovisa hur man uppfyllt sitt public service-uppdrag i särskilda public service-redovisningar. Regeringen utser två revisorer och två revisorssuppleanter i . Därtill utser regeringen en revisor i program- företagen. Bolagsstämman utser i enlighet med bolagsordningen ytterligare en auktoriserad revisor i programföretagen, som således har två revisorer samt två suppleanter. Regeringen utser också en revisor som ska granska RIKAB:s förvaltning av rund- radiorörelsens medel.12 Revisorerna utgår i sin granskning från aktiebolagslagen, års- redovisningslagen, bolagsordningen och i viss mån programföre- tagens anslagsvillkor. Revisorerna har även som särskilt uppdrag 12 Avtal mellan staten och RIKAB om granskning av förvaltningen av rundradiorörelsen . Radio och TV i allmänhetens tjänst från att granska underlaget till de av bolagen framtagna public service-redovisningarna. Styrning och granskning av public service-verksamheten för radio och TV Utser ordf. i bolagens Utser ledamöter i bolagens 3Public service-uppdragets förändring över tid Särskilda villkor för radio och TV gäller i de flesta länder. Inne- hållet i krav och reglering varierar dock mellan länder och . Vanligt är att de omfattar sändningarnas räckvidd, programverk- samhetens inriktning och relationen till den politiska makten. Radio- och TV-sändningar i bedrevs redan tidigt av ett monopolföretag med förpliktelser att svara för att hela befolk- ningen ska ha tillgång till ett programutbud som präglas av mång- fald och hög kvalitet. Den princip som har gällt för svensk radio och TV sedan starten kan karaktäriseras som ett reglerat oberoende. De allmänna villkoren för verksamheten har fastställts av riksdag och regering på sådant sätt att allsidighet, kvalitet, mino- ritetshänsyn, decentralisering och ett betydande mått av intern mångfald ska gälla. Inom dessa ramar är det emellertid program- företagen som självständigt avgör hur programverksamheten ska utformas. Även för tiden efter att det legala monopolet upphörde med början har en stor del av de nationella radio- och TV-sändningarna bedrivits inom ramen för en public service-verksamhet, eller radio och TV i allmänhetens tjänst. Public service-företagen (), Tele- vision AB (SVT) och () har en särställning genom uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar till hela landet, som företagen finansieras genom en offentligrättslig avgift. Det har ansetts naturligt att ställa höga krav på en verksamhet som har denna särställning. Synen på vad som bör vara kärnan i public service-verksamheten har skiftat något över tiden och därmed också statsmakternas krav. Vissa grundläggande förutsättningar har emellertid varit relativt stabila under hela den tid verksamheten har pågått. Vad som är att 1 Detta kapitel är en omarbetad och uppdaterad version av kapitel 2 i SOU 2000:55, Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag. Public service-uppdragets förändring över tid betrakta som public service kan sägas vara föremål för en sam- verkan mellan de allmänna krav och riktlinjer statsmakterna formulerar och den självständiga ställning programföretagen har att utifrån dessa riktlinjer bedriva verksamheten. Organisationen av den svenska radioverksamheten kom i första hand att präglas av utvecklingen i , även om erfaren- heterna av radions introduktion i också påverkade ställningstagande. I hade en helt annan tradition etablerats. Det kommersiella system med reklamfinansierad radio och senare även TV som utvecklades i betydde att statens reglering inledningsvis inskränktes till att främst gälla tilldelning av frekvenser. I de flesta europeiska länder valde man emellertid att , efter brittisk förebild, organisera radio- sändningarna i form av nationella monopol där ett eller flera allmännyttiga företag fick sändningsrätten och gavs ett särskilt uppdrag att verka i allmänhetens tjänst. Ett mycket kortfattat sätt att beskriva public service-uppdraget, som har sitt ursprung i , är att programmen ska inform, educate and entertain. BBC:s förste chef, och den som sedermera fått personifiera den ursprungliga definitionen av public service-begreppet, , utvecklade tanken om verksam- hetens public service-karaktär på följande sätt: 1.Den ska skyddas från kommersiella påtryckningar 2.Hela landet ska nås av dess sändningar 3.Den ska organiseras som ett monopol 4.Programmen ska ha hög kvalitet Dessa synsätt har relevans också för den svenska verksamheten. I fick AB Radiotjänst ensamrätten till radiosänd- ningar. Radion betraktades som ett företag i allmänhetens tjänst som i princip skulle stå fritt gentemot staten och andra maktcentra, men staten skulle utöva en kontrollerande verksamhet och ytterst garantera den ekonomiska basen genom att radion finansierades genom licensavgifter. Staten skulle också ha ansvaret för sändar- anläggningar och sköta den tekniska distributionen av programmen till allmänheten. Alltifrån starten har verksamheten reglerats genom avtal mellan staten (först företrädd av Telegrafstyrelsen, Public service-uppdragets förändring över tid sedan av regeringen) och företaget. har dock avtals- formen ersatts av sändningstillstånd, som meddelas av regeringen. Det första avtalet mellan staten och Radiotjänst innehåller krav på att programmen ska vara av växlande art, skänka god förströelse, vara ägnade att vidmakthålla allmänhetens intresse för rundradio, hållas på en hög ideell, kulturell och konstnärlig nivå samt vara präglade av vederhäftighet, saklighet och opartiskhet. Vidare skulle verksamheten bedrivas så att folkupplysningen och folkbild- ningsarbetet befrämjas. Avtalet innehåller även förbud mot reklam samt krav på att enskilds rätt ej kränks och att myndighetsmed- delanden ska sändas utan särskild ersättning. Flera av dessa grund- läggande principer består, om än något annorlunda formulerade, än . Principen att public service-företagen självständigt utformar programverksamheten utifrån allmänna riktlinjer beslutade av regering och riksdag har legat fast under hela radions och tele- visionens historia i . I nästa avsnitt ges en översiktlig beskrivning av några viktiga utvecklingsdrag i den svenska public service-verksamhetens historia samt hur själva uppdragets formulering i avtal eller sändnings- tillstånd och andra styrdokument har förändras. 3.3Uppdragets förändring över tiden2 Under de åtta decennier som public service-radio och TV bedrivits i har med jämna mellanrum statliga utredningar tillsatts för att förbereda beslut om statsmakternas riktlinjer för verksamheten. De stora utredningarna har oftast haft en parlamentarisk samman- sättning med bred expertmedverkan och deras betänkanden har utgjort en slags ideologiska idédokument med en så bred politisk uppslutning som var möjlig kring synen på radion och televisionen. Karakteristiskt för tiden före televisionens introduktion var dock att radiomediet inte var föremål för någon omfattande partipolitisk diskussion. I stort sett överlät de sittande regeringarna agerandet på Radiotjänst och på Telegrafstyrelsen, som hade en viktig roll vid radions introduktion. 2 Avsnittet bygger i huvudsak på de utredningar, propositioner och utskottsbetänkanden som behandlat frågan . För historiska genomgångar av svensk public service-radio och TV se också bl.a. Elgemyr 1996, , 2003. Public service-uppdragets förändring över tid Den första stora offentliga parlamentariska utredningen var rundradioutredning, därpå följde en utredning och ytterligare två . Som en klassiker i ämnet brukar fram- hållas parlamentariska radioutredning som omfattande utredning presenterade sitt betänkande Radions och televisionens framtid i (SOU 1965:20). innebar radio i sändningar i endast en kanal med nyheter från TT, folkbildningsprogram och underhållning. Denna tid präglades av en från sida försiktig hållning till samhällsämnen och debatt. Betecknande var kanske att radions medarbetare vanligen kallades Radiotjänstemän. När TV introducerades hade radion påbörjat en utveckling där programutbudet breddades och sänd- ningstiden ökade. radioutredning konstaterade också att medierna gradvis fått en allt större betydelse för samhällsdebatten: den offentliga debatten i allmänhet, och den politiska debatten i synnerhet, har i viss mån anpassat sig efter etermedier- nas arbetssätt. Grundsynen radioutrednings förslag kom att få stor betydelse. gjordes ett försök att definiera vad public service innebar för svenska etermedier. En viktig tanke var att decentralisera beslut och säkra en mångfald i programverksam- heten. Principen om att etermedierna skulle garanteras frihet och integritet i förhållande till såväl politiska som kommersiella intres- sen underströks. Denna frihet måste, enligt utredningen förenas med en medveten strävan till objektivitet och saklighet i det samlade programutbudet och innefatta möjligheter för olika åsikter och meningsriktningar att komma till tals. Några detalje- rade föreskrifter för programverksamhetens närmare innehåll skulle inte förekomma, ansåg utredningen. beslut innebar bl.a. att en andra TV-kanal startades /70. Bland dem som i slutet av 1960- talet var kritiska mot monopolet förespråkades en kommersiellt finansierad kanal i linje med det brittiska duopolet med licens- finansierade BBC och reklamfinansierade ITV. Det blev dock inte en privat kommersiell kanal utan ytterligare en TV-kanal inom . De båda TV-kanalerna fick likvärdiga uppdrag och skulle vara resursmässigt likställda och ha egna nyhetsredaktioner. Behovet av konkurrens och mångfald ansågs kunna tillgodoses genom att en stimulerande tävlan skulle råda mellan kanalerna. De två kanalerna nådde en stor publik och sändningstiden ökade Public service-uppdragets förändring över tid kraftigt, vilket också ledde till ökade tittartider. besluta- des att distriktsverksamheten i både radio och TV skulle byggas upp – minst en fjärdedel av riksutbudet skulle nu produceras utan- för . Avtalet mellan staten och kom att sträcka sig över (1967–1979). 3.3.1Avtalets utformning –1979 Uppdragets formulering i avtalet mellan staten och fick en liknande inriktning som det uppdrag som gällt sedan tidi- gare, men med flera nya tillägg. I första hand skulle programverk- samheten inriktas på program gemensamma för hela landet. Vid utformningen av dessa skulle bolaget så allsidigt som möjligt till- varata det programstoff som landets olika delar erbjöd. En nyhet var att det i avtalet reglerades att programverksamheten också skulle innefatta regionala program, vilket var en följd av den påbörjade utbyggnaden av distriktsverksamhet i både radio och TV. Programmen skulle vara omväxlande till sin karaktär och i skälig omfattning tillgodose olika intressen i fråga om bl.a. religion, musik, teater, konst, litteratur och vetenskap. Programmen skulle vidare skänka god förströelse och underhållning med beaktande av olika smakriktningar. Även mindre gruppers intressen av mera särpräglad natur skulle också tillgodoses. Bolaget ålades dessutom att undvika att alltför likartade program utsänds i olika ljudradio- eller televisionsprogram. Nytt var att det i avtalet föreskrevs att bolaget i programverk- samheten skulle hävda de demokratiska värdena och beakta ljud- radions och televisionens centrala ställning i samhället. Av detta följde skyldigheter för bolaget att i lämplig form upplysa om nuets händelser och orientera om viktigare kultur- och samhällsfrågor samt stimulera till debatt i sådana frågor. Nytt var också särskilda bestämmelser om opartiskhet och saklighet, skyldighet att före sändning kontrollera sakuppgifter i programmen, respekten för enskilds privatliv, beriktigande av felaktiga sakuppgifter samt rätten till genmäle.3 Reklam i program eller programinslag var liksom inte tillåten. 3 Dessa bestämmelser hade sin bakgrund i den då beslutade radiolagen (1966:755). Public service-uppdragets förändring över tid Nästa stora utredning, den parlamentariskt sammansatta radioutredning (arbetade –1977) är den senaste i sitt slag som haft i uppdrag att i ett sammanhang behandla samtliga aspekter på den svenska public service-verksamheten (eller radio- och TV-politiken överhuvudtaget).4 För tiden därefter har för- beredelserna för beslut om riktlinjer för verksamheten skett på andra sätt än genom parlamentarisk utredning. pågick en ganska häftig debatt om en påstådd vänstervridning av samhällsdebatt och nyhetsrapportering inom . Andra ansåg att verksamheten hade ett alltför centralistiskt perspektiv. föreslog dock inga omfattande förändringar av kraven på programverksamheten utan underströk de principer som hävdats av radioutredning. Viktigt för utredningen var dock att knyta an till de kulturpolitiska mål som antogs av . Genom riksdagsbeslut kom att omorga- niseras till en sammanhållen koncern med ett moderbolag, , och fyra dotterbolag, , Riks- radio AB, och AB.5 Moderbolagets viktigaste uppgifter var att svara för en sam- ordnad resursplanering för verksamheten, att besluta om medels- tilldelning till programföretagen, att fördela sändningstid mellan företagen och att tillsätta majoriteten av ledamöterna i företagens styrelser. Dotterbolagen ansvarade dock för programverksam- hetens utformning. Även decentraliseringskravet betonades och distriktsverksam- heten kom att byggas ut kraftigt inom riks- radion och i än högre grad inom televisionen. Regionala nyhets- sändningar skulle nu omfatta hela landet. Vidare genomfördes en ordning med automatisk kompensation för kostnadsökningar genom ett särskilt index. Ett principiellt viktigt beslut togs av den borgerliga regeringen då en försöksverksamhet med närradio tilläts utanför public service-sfären. Från början sände främst kyrkor och samfund, men började även politiska organisationer hitta till det nya mediet. Också kommersiella aktörer började intressera sig för den nya radion. 4SOU 1977:19 Radio och TV 1978–1985. 1977/78:91, bet. 1977/78:KrU24, rskr. 1977/78:337. Public service-uppdragets förändring över tid resulterade ett mångårigt utredningsarbete om utbild- ningsverksamhet genom radio och TV () i beslut om ett nytt bolag, . Detta bolag tog över projektverksamhet samt delar av skattefinansierade utbildningsprogram- verksamhet. Utbildningsradion kom att organiseras som ett dotterbolag i . Som en följd av beslutet att organisera verksamheten i en koncern med dotterbolag träffade regeringen avtal både med moderbolaget samt med varje enskilt dotterbolag. Också dessa avtal byggde till både form och innehåll i stor utsträckning på före- gående avtal. Vissa förändringar föreslogs dock, särskilt på kultur- området. I förarbetena hade också klargjorts att den andel av riksutbudet som producerades utanför , skulle uppgå till . Föredraganden konstaterade att det tidigare målet från föregående avtalsperiod om en fjärdedel av riksutbudet hade nåtts med bred marginal. /77 var andelen . Avtalen med programföretagen gick något längre i formuleringar av uppdraget. Programföretagen fick uttalat i uppgift att granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna samt spegla verksam- heten inom sådana organ och inom andra sammanslutningar och föreningar. På kulturområdet fördes en rad nya formuleringar in i avtalet. Programföretagen skulle tillvarata och utveckla radions respektive televisionens särskilda förutsättningar att ge upplevelser och stimulera fantasin och därigenom ge möjligheter till inlevelse, engagemang och förströelse. Vidare skulle företagen främja konstnärlig och kulturell förnyelse samt bedriva skapande verk- samhet med konstnärliga uttrycksformer. Företagen skulle också bevaka och granska händelser och utveckling på kulturlivets olika områden samt i samspel med det övriga kulturlivet stimulera och förmedla olika kulturaktiviteter. ställde riksdag och regering dessutom i avtalen krav på att programföretagen skulle ta särskild hänsyn till språkliga Public service-uppdragets förändring över tid och etniska minoriteter samt till olika grupper av funktions- hindrade (det var dock begreppet handikappade som användes). Mer detaljerade än så var kraven inte, men i propositionen anförde föredraganden att ökad textning liksom programinformation till olika handikappgrupper generellt var önskvärt. spreds en kritik mot public service-företagens dominans, såväl i som i övriga västeuropeiska länder. kritiserades för centralism och alltför omfattande byråkrati. I , liksom i många andra länder, svarade public service-företaget bl.a. genom att decentralisera stora delar av programproduktionen och öka andelen produktionsutläggningar.6 Inför regeringens arbete med förslag till riktlinjer för ny avtals- period hade inkommit med en s.k. initia- tivskrivelse med förslag om organisation m.m. av företagets verk- samhet under kommande avtalsperiod. En parlamentarisk bered- ningsgrupp tillsattes för att förbereda beslut om ny avtalsperiod. riksdagsbeslut innebar att en rad avregleringar infördes i syfte att verksamheten lättare skulle kunna anpassas till den för- ändrade mediesituationen. Bl.a. fick (moderbolaget) rätt att själv bestämma om sändningstidens längd och om distriktsindelningen (tidigare riksdagsbundet) samt rätt att initiera utredningar om förändringar. Tillstånd gavs till ett fjärde FM-nät (P4) som i huvudsak skulle förbehållas lokalradion. Genom att lokalradions sändningar nu koncentrerades till en egen kanal kom sändningstiden i radion att öka kraftigt. SVT medgavs rätt att ändra inriktningen av TV-kanalerna så att distriktsverksamheten koncentrerades till en kanal, (riks- kanalen). infördes den nya med en Stockholmskanal (Kanal ) och en rikskanal (TV2). Rikskanalen skulle sända nationellt men samtliga program utom nyheterna skulle produceras av distrikten ute i landet. 6 Se bl.a. 2003 och . Public service-uppdragets förändring över tid beslut innebar inga större förändringar av programverksamhetens uppdrag och inriktning. Bland de nya formuleringarna kan bl.a. nämnas: programutbudet ska som helhet präglas av folkbildningsambitioner. Dessutom ställdes särskilda krav på svensk produktion: ett mångsidigt utbud av program på svenska språket ska tillhandahållas och svenska artister och verk av svenska upphovsmän ska i betydande omfatt- ning förekomma i televisionen/radion. Liksom i tidigare avtal föreskrevs att frågor om organisation och arbetsordning, regional indelning, kanalstruktur, anlitande av utomstående, regional produktion och liknande skulle regleras i avtal mellan respektive programföretag och moderbolaget . Även frågor som inte direkt framgick i avtalen förutsattes gälla, genom hänvisning i avtalet direkt till riktlinjerna i riksdagsbeslutet. Som framgår i det föregående så innebar dock riktlinjerna när det gäller sändningstid, distriktsindelning och kanalstruktur m.m. att programbolagen i ökad utsträckning gavs rätt att bestämma över dessa frågor. Också förutsattes av allmänproduktionen i radions och TV:s rikssänd- ningar ske utanför . En av moderbolagets uppgifter var att verka för att omfattningen av frilansmedverkan höll en hög och jämn nivå i programproduk- tionen. I förarbetena angavs att moderbolaget borde pröva att kvotera medelstilldelningen till SVT för att främja produktions- utläggning. Så skedde också och kvoteringen kom till och med att avse en viss nivå på resurserna, . lade satellittekniken och en omfattande utbyggnad av kabel-TV grunden för framväxten av en reell konkur- rens om publiken även på den svenska marknaden. När Stenbecks- sfärens Londonbaserade TV3 startade bröts i praktiken public service-televisionens monopolställning i .