sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — Efter liberaliseringen har ägarstrukturen dock blivit allt mer kon- centrerad. Antalet producenter, nätföretag och elhandelsbolag har blivit färre främst genom att de större koncernerna har köpt upp små och medelstora företag på marknaden. De stora företagen har ökat sina andelar i alla delar av produktionsprocessen som korsägandet har ökat, dvs. att allt fler företag äger aktier i konkurrerande bolag. Det har även skett en internationalisering som har verkat i båda riktningarna. Utländska företag inom elbran- schen har förvärvat betydande aktiekapital i svenska branschbolag och vice versa. Denna ökande företagskoncentrationen pågår inte bara i utan även i övriga . Enligt nationalräkenskaperna (NR) är arbetsproduktiviteten, mätt som förädlingsvärdet per arbetad timme, betydligt högre i elbran- schen än i näringslivet. Det förklaras av att både elproduktion och nätöverföring är mycket kapitalintensiva verksamheter. Produkti- vitetstillväxten i elbranschen har dock, enligt NR, varit svagare än för näringslivet sedan liberaliseringen. Produktiviteten i nätverksamheten har dock ökat efter liberalise- ringen, enligt en studie av Veiderpass (2004b). Ett mått på produktiviteten på produktionsmarknaden är mäng- den producerad el i förhållande till mängden installerad kapacitet. Detta mått indikerar att produktiviteten ökade för att därefter minska, detta mått påverkas dock av de hydrologiska förhållandena. låg produktiviteten på ungefär samma nivå som vid liberaliseringen. Eftersom detta mått är relativt grovt är det dock svårt att bedöma orsakerna till utvecklingen av pro- duktiviteten. Såväl mängden reservkapacitet som hydrologin är här viktig. Det överskott av installerad produktionskapacitet som fanns före liberaliseringen har minskat, och det tidigare överskottet har inneburit att behovet av nyinvesteringar för att tillgodose efterfrå- gan varit relativt litet. Den installerade effekten minskade efter liberaliseringen, för att därefter öka. En del av ökningen kan troligen förklaras av att nyinvesteringar skett men även av att den produktion som lades i malpåse efter libe- raliseringen åter har tagits i bruk. Nätföretagen ska frivilligt rapportera när oplanerade driftsav- brott inträffar. Samtliga nätföretag deltar dock inte i denna rap- portering fullt ut, vilket innebär att det inte går att bedöma om antalet strömavbrott och dessas omfattning har förändrats sedan reformen. Råvarupriset på el, det s.k. systempriset, sätts på den nordiska elbörsen . Systempriset styrs av bland annat vattentill- gången i det nordiska systemet, bränslepriser på olja och kol, han- delsflödet mellan de nordiska länderna samt utvecklingen av efter- frågan på el. Under vissa perioder med höga vattenflöden har sys- tempriset varit lägre än vid liberaliseringstidpunkten som inträffade under ett torrår, och under torrår har systempriset varit på samma nivå, eller högre, än vid liberaliseringstillfället. I och med reformen fick elkonsumenten två avtalsrelationer en med nätföretaget i området och en med ett aktivt eller passivt valt elhandelsbolag. I löpande priser har de lokala nätavgifterna, exklu- sive skatt, stigit något mer än nettoprisindex (NPI). Priset på nät- tjänsten är reglerat, och det ska vara skäligt och utformat på sakliga grunder. Åren 2000 2003, som var torrår, steg konsumentpriset på elenergi, exklusive skatter, snabbare än den allmänna prisutveck- lingen mätt med NPI och var 2004 högre än vid liberaliseringstill- fället. Många kunder har dock kunnat minska sina kostnader genom att aktivt välja avtalsform och leverantör. Det är även viktigt att påpeka att energiskatterna stigit kraftigt över den undersökta perioden. Enligt SCB:s statistik har sysselsättningen på elmarknaden minskat kraftigt, även i jämförelse med näringslivet. Den genom- snittliga förvärvsinkomsten för de sysselsatta i elsektorn är högre inom elbranschen än i näringslivet. Utvecklingen på elmarknaden sammanfattas i tabell 5.23 nedan. Tabell 5.23 Sammanfattning av utvecklingen på elmarknaden efter liberaliseringen El (exkl. skatt) relativt den Att undersöka effekten av en liberalisering är som regel problema- tiskt, eftersom denna effekt måste särskiljas från övriga föränd- ringar. För elmarknaden kompliceras analysen av att det finns tre olika marknader med delvis skild utveckling. anser att elmarknaden ännu inte nått sin slut- giltiga form men att de genomförda reformerna bidragit till en positiv utveckling. Utredningen anser att det varken är möjligt eller önskvärt att återgå till den tidigare marknadsformen. Som beskrivits ovan innebar elmarknadsreformen en lägre koncent- rationsgrad genom att marknaderna utvidgades i och med liberali- seringen. Efter liberaliseringen har dock antalet företag på markna- den minskat, men denna utveckling pågick redan före reformen och är inte en direkt följd av liberaliseringen. I samtliga led av föräd- lingskedjan finns det stordriftsfördelar, och det är dessa som driver utvecklingen mot allt färre och större företag. Liberaliseringen har inte tagit bort dessa drivkrafter utan denna utveckling kommer att fortsätta. Det är få nyetablerade företag på elmarknaden, och en förklaring är att hindren för att ta sig in på marknaden är höga. På produk- tionssidan ligger svårigheterna främst i att verksamheten är kapi- talintensiv och att det är svårt att få tillstånd att bygga och få lön- samhet i det relativt begränsade antalet produktionskällor som är möjliga att investera i. En följd av konkurrensen och den marknadsmässiga prissättningen på elbörsen är att variationerna i råkraftspriset har ökat. Före libe- raliseringen tillämpades ett slags mittprissättning som jämnade ut prisvariationerna, dvs. producenterna kom överens om ett genom- snittligt elpris. reagerar råkraftspriset snabbare och tydli- gare på förändringar i utbud och efterfrågan. Detta har i sin tur bi- dragit till att produktionsriskerna blivit synligare och prisbild- ningen av råkraft blivit effektivare. Den minskade produktionskapaciteten har minskat marginalerna för den kortsiktiga effektbalansen; reservkapaciteten i har alltså minskat. Detta beror på att det på nuvarande marknad inte är lönsamt för produktionsföretagen att ha produktionskapacitet. Enligt en övergångslösning har i uppdrag att säkra den kortsiktiga effektbalansen genom upphandling av reserv- kraft. ska behovet av effektreserv, enligt ett riksdags- beslut, ha en marknadsmässig lösning. Dessutom är behovet av nationell reservkapacitet mindre efter liberaliseringen eftersom möjligheterna att importera el har ökat. anser det vara troligt att kommer att få bihålla uppgiften att producera reservkapacitet även efter 2008, givet nuvarande ansvarsfördelning och drivkrafter på marknaden. Det innebär att med stor sannolikhet måste användas för att bygga ny reservkapacitet. Detta kommer dock marknaden att uppfatta som marknadsstörande, och det kommer att minska drivkrafterna för marknadsmässigt motiverad utbyggnad. Vi konstaterar att det inte är självklart att det är en samhällelig angelägenhet att begränsa prisökningar med knapphet på el. Högt pris är en signal på knapphet som ska leda till att kunderna ransonerar efterfrågan. Före liberaliseringen ansvarade producenterna kollektivt för den långsiktiga investeringsutvecklingen och för det kortsiktiga kapa- citetsutnyttjandet av produktionsresurserna men även för reserv- kapacitet och leveranssäkerhet på produktionsnivå. Den produ- centstyrda leveranssäkerheten och företagens monopolställning medförde en överinvestering i produktionskapacitet, vars kostna- der övervältrades på kunderna. Nivån på leveranssäkerheten var i huvudsak producentstyrd och i liten utsträckning efterfrågebase- rad. Liberaliseringen har inneburit att företagen vinstmaximerar på en konkurrensutsatt marknad. Detta har i sin tur medfört ett effektivare nyttjande av kapital och befintlig produktionskapacitet. Liberaliseringen har sannolikt inneburit att investeringsrisken för den enskilde producenten har ökat. fattas invester- ingsbesluten av den enskilde producenten inte tillsammans med övriga producenter. Därigenom får producenterna i högre grad bära kostnaderna för eventuella felinvesteringar, men man får också i högre grad intäkterna från lyckade investeringar. Denna förändring har troligen lett till att företagen tar hänsyn till de faktiska inve- steringskostnaderna i större utsträckning . Detta har i sin tur sannolikt inneburit en marknadsanpassning av investerings- nivån. Investeringsmöjligheterna i produktionskapacitet är begränsade genom att det dels finns betydande restriktioner för utbyggnad av storskalig vattenkraft, dels råder osäkerhet kring kärnkraftens framtid. En annan viktig faktor som påverkar investeringarna negativt är den låga lönsamheten i flertalet övriga energikällor. Om marknaden ska stå för utbyggnaden av ny kapacitet finns en poten- tiell komplikation i och med att utrymmet att föra en nationell energi- och miljöpolitik kan minska, eftersom ny produktionskapa- citet troligtvis har sämre miljöeffektivitet än dagens produktion. Elmarknadsreformen innebar att nätöverföringen på lokal och regional nivå förblev monopol och separerades från de konkurrens- utsatta verksamheterna. I ett senare skede infördes krav på juridisk åtskillnad, vilket innebar att nätföretagens verksamhet inte fick bedrivas i samma bolag, men dock i samma koncern, som elpro- duktion och elhandel. Före reformen var nätmonopolen i stort sett oreglerade, men sedan liberaliseringen är de reglerade. ska utöva tillsyn över alla nät men har, enligt uppgift från myndigheten, i praktiken utövat tillsyn främst över lokalnäten och i mycket liten utsträckning (om alls) över region- och stamnätstarifferna. Enligt är avkastningen på de lokala nät där det har utövats tillsyn lägre än på regionnäten. Detta tyder på att tillsynen har haft en prissänkande effekt. anser också att flera nätföretag skulle kunna sänka sina kostnader och därmed hålla lägre nätavgifter (). Ett sätt att mäta konkurrensen på elhandelsmarknaden är att jäm- föra utvecklingen av bolagens handelsmarginaler och mel- lan företagen. Handelsmarginalen visar skillnaden i inköpspris och försäljningspris. Stora marginaler skulle kunna tyda på att konkur- rensen inte fungerar bra. Det finns ingen entydig information om utvecklingen av elhan- delsbolagens handelsmarginaler. (2004a) upp- skattningar av marginalerna för åren 1999–2003 för olika hushålls- grupper visar att de har varit relativt låga och stabila . Därefter, och , varierar utvecklingen beroende på avtal men generellt ligger marginalerna på en högre nivå än i början av mätperioden. SCB:s årliga energistatistik aggregerar handelsmargi- nalerna för hushåll och industri till en gemensam handelsmarginal för hela marknaden (2004b). Enligt denna sta- tistik ökade handelsmarginalen , för att därefter trendmässigt minska . Det går dock inte att dra några slutsatser för enskilda kundgrupper utifrån den senare statistiken. Stordriftsfördelar i riskhantering och administration brukar anges som drivkrafter till att elhandelsbolagen integreras i koncerner med elproduktion och nätverksamhet. På en marknad med väl fun- gerande konkurrens borde sådana kostnadsbesparingar leda till att de vertikalt integrerade koncernerna har lägre elpriser och nätav- gifter än övriga företag. Utredningen har dock inte funnit några utvärderingar eller kunnat göra någon egen analys av om graden av integrering påverkar prisnivån. Efter liberaliseringen får alla kunder fritt välja elhandelsbolag, och det finns en mängd olika företag och avtalsreformer att välja mel- lan. Friheten att själv välja elhandelsbolag och avtalsform har för de flesta kunder inneburit en möjlighet att sänka elpriset och välja en önskad risknivå. För de flesta kunder finns det dessutom ett värde som uppstår till följd av möjligheten att kunna välja. Liberaliseringen har dock även medfört kostnader för kunderna som uppkommer när de är aktiva på elmarknaden, s.k. transak- tionskostnader. Dessa kostnader uppstår eftersom det tar tid att få fram relevant information och eventuellt göra ett byte. Kostna- derna är högre första gången en kund är aktiv, men minskar allt eftersom kundens information om marknadens funktion ökar och ju mer van kunden blir vid att vara aktiv på marknaden. Slutkundernas elenergipris, exklusive skatt och moms, har stigit i förhållande till NPI. Eftersom det inte varit möjligt att skilja ut effekten av liberaliseringen på elpriset från framför allt de hydrolo- giska effekterna kan vi dock inte bedöma om elpriset är högre eller lägre än vad det skulle ha varit om elmarknadsreformen inte genomförts. Totalpriserna för samma avtalsform skiljer sig åt mellan olika hus- hållskunder. Enligt SCB:s statistik förklaras denna skillnad av att de fasta avgifterna får större genomslag i elpriset per kWh för kunder med låg elförbrukning. 5.7.3Hur väl fungerar elmarknaden? Koncentrationsmåtten visar att företagskoncentrationen ökar på elmarknaden. Dessa mått är inte tillräckliga för att mäta konkur- rensen, men sannolikheten för en tillfredsställande konkurrens ökar ju lägre företagskoncentrationen är, ju mindre insyn de kon- kurrerande företagen har i varandras verksamhet, ju mindre före- komsten av korssubventionering är och ju mer aktiva slutkunderna är. Det är därför viktigt att vara uppmärksam på i vilken riktning dessa variabler pekar. Det finns inga indikationer på att det förekommer något lång- siktigt samarbete mellan företagen som skulle påverka prisnivån; däremot har det funnits misstankar om kortsiktig prispåverkan på elbörsen (och 2004). På den svenska elproduktionsmarknaden utgör de tre största koncernernas marknadsandel tillsammans . Före- tagen konkurrerar i stor utsträckning med de övriga produktions- bolagen i , och när produktionsmarknaden utgörs av hela den nordiska marknaden minskar deras andel till . På grund av begränsningar i överföringsförbindelserna mellan länderna delas emellertid den nordiska marknaden ofta upp i delmarknader. Dessa delmarknader utgör prisområden med råkraftspriser som oftast avviker från systempriset på elbörsen. Det är dock i relativt korta tidsperioder som är en helt egen marknad. Indelningen medför också att företagskoncentrationen ökar på delmarknaderna, vilket i sin tur ökar möjligheterna för producen- terna att utöva marknadsmakt. En väg att nå ökad konkurrens är att förstora marknaden genom ökad internationell handel med el. Detta kräver i sin tur invester- ingar i överföringskapacitet. En ytterligare fördel med en ökad integration med omvärlden är att det inte blir lika nödvändigt att hålla stor reservkapacitet inom varje nation för att utan kraftiga prisökningar kunna tillgodose kraftbehovet med mycket hög energiförbrukning. De nordiska länderna planerar att bygga ut överföringskapacite- ten för att minska trängseln i näten. En sådan utbyggnad skulle späda ut företagskoncentrationen och därmed stärka konkurren- sen, minska prisrisken som orsakas av marknadsuppdelningen samt minska möjligheterna till både kortsiktig och långsiktig prispåver- kan. Som ensam insats för att stärka konkurrensen är dock inte utbyggnaden en långsiktig åtgärd, eftersom företagskoncentratio- nen till stora delar drivs av stordriftsfördelar och dessa drivkrafter förändras inte av marknadsutvidgningen. En utvidgad marknad minskar koncentrationen och ger företagen ett större geografiskt område att agera på. Det innebär att företagskoncent- rationen återigen skulle öka, men från en lägre nivå. anser att det behövs mer överföringskapacitet mellan och andra länder för att skapa en effektivare elmarknad. Detta behövs både för att öka konkurrensen och för att minska behovet av reservkapacitet. Men denna lösning är inte fri från invändningar. Vi vill dock påpeka att utredningen inte haft till- gång till kalkyler som visar hur samhällsekonomsikt lönsam en utbyggnad är. Oavsett om det byggs mer överföringskapacitet eller inte kvar- står behovet att övervaka koncentrationen i kraftgenereringsledet. Det behövs därför ökad tillsyn över utvecklingen från konkur- rensmyndigheterna, och det behövs också tydligare krav vid samgå- ende och köp av konkurrerande företag. Utredningen menar att det behövs en ökad gemensam reglering och tillsyn av den nordiska elmarknaden, där den lägsta nivån är en gemensam konkurrens- övervakning från ländernas konkurrensmyndigheter. En allt mer integrerad elmarknad talar även för en gemensam regleringsmyn- dighet. Som en del av marknadsförstoring kan en nordisk elmark- nadspolitik övervägas, men detta är av flera skäl ett komplicerat alternativ. Undersökningar gjorda på uppdrag av El- och gasmarknadsut- redningen visar att flertalet vertikalt integrerade koncerner redovi- sar en oproportionerlig stor del av sina gemensamma kostnader för koncernen på nätmonopolet. Regeringen har därför lagt ett förslag som innebär att nätmonopolet och den konkurrensutsatta delen inte får ha gemensam verkställande direktör och styrelse. Detta minskar möjligheterna till korssubventionering. Det pågår en omfattande internationell forskning om utformningen av elmarknadens institutioner. En av dem som ifrågasätter elhandelsföretagens roll på elmarknaden är Joskow (2000). Han anser att dessa företag tillför marknaden en del, men att företagen ger upphov till kostnader som överstiger det konsu- mentvärde som de tillför. Joskow nämner särskilt kostnader för marknadsföring. Andra ekonomer, exempelvis Littlechild (2000), anser att detta är en överdriven kritik eftersom de kostnader som elhandelsledet skapar måste ställas mot de fördelar i form av pris- pressande konkurrens som leden genererar. Möjligheten att kunna välja elhandelsbolag har medfört ökade informationskostnader för slutkunderna; det är kostnadskrävande att finna lämplig elleverantör. Enligt (2002) läg- ger ett hushåll i genomsnitt ned på att välja leverantör. Det gör att sökkostnaden blir (räknat på en genomsnittlig industriarbetarlön inklusive sociala avgifter). Detta ska ställas mot vinsten för ett byte av både företag och avtalsform. I det exempel som vi använt uppgår denna vinst till cirka 200 kro- nor för en lägenhetskund, för en vil- lakund utan elvärme och för en villakund med elvärme.44 Vinsten av ett byte är alltså relativt låg för de kunder som har en förhållandevis låg elförbrukning, och ett byte kan för en del av dessa kunder generera en vinst som är för liten för att motivera dem till att vara aktiva på marknaden. Det är emellertid viktigt att påpeka att utgifterna för el är en relativt liten del av lägenhetskun- dernas totala utgifter. Det finns organisationer och företag som erbjuder jämförelse- tjänster över elhandelsbolagens priser på sina hemsidor, men dessa jämförelser är inte heltäckande och de kräver dessutom att konsu- menterna har tillgång till Internet. Att inte enkelt kunna göra rele- vanta prisjämförelser är ett byteshinder som kan ha negativ effekt på rörligheten. Det finns fortfarande brister på efterfrågesidan som har negativ effekt på hur aktiva hushållskunderna är. Det rör sig bland annat om brister i informationsbytet mellan den gamla och nya leverantö- ren samt nätägaren, vilket leder till att byten drar ut . Inledningsvis var andelen aktiva kunder relativt liten, men den har ökat sedan kravet på timvis mätning av el slopades 1999. Olika undersökningar visar att ungefär hälften av hushållen har varit aktiva på elmarknaden och att denna grupp står för den övervä- gande delen av efterfrågan på hushållsmarknaden. Det är främst de som har mest att tjäna på att sänka elpriset som har varit aktiva, dvs. de kunder som bor i eluppvärmda villor har varit mer aktiva än lägenhetshushållen. Företagskunderna har ett lägre elpris efter skatt än hushållskun- derna. En förklaring till detta är att kostnaderna för att tillhanda- hålla el till de olika kunderna varierar. Företagskunderna köper oftast stora kvantiteter el i bilaterala kontrakt som spänner över långa tidsperioder, medan hushållskunderna köper betydligt mindre mängd el och har kortare kontrakt. De administrativa kost- naderna och kostnaderna för riskhantering per såld kWh blir lägre för företagskunderna, och de ges därför ett lägre pris. Precis som på alla marknader har den kund som köper en stor mängd en större förhandlingsstyrka än en konsument som köper en relativt liten mängd. Företagskundernas förhandlingsstyrka är därför som regel 44 I vårt räkneexempel antar vi att kunden dels byter från tillsvidare-avtal till ettårsavtal och dels från ett företag i den övre kvartilen till ett företag i den nedre kvartilen. Se avsnitt 5.4.13. större än hushållskundernas. Företagens förhandlingsstryka stärks också av att de har en annan vana av att agera på elmarknaden och större kunskaper om marknaden. anser att prisskillnaderna mellan företags- och hushållskunder till viss del kan förklaras av att producenterna pris- diskriminerar mellan kunderna beroende på olika prismedvetenhet och förhandlingsstyrka. Ett införande av timvis mätning av elförbrukningen skulle öka hushållskundernas förutsättningar att anpassa sin elförbrukning och medvetenhet, vilket i sin tur troligen skulle öka deras förhand- lingsmöjligheter gentemot elhandelsbolagen och generera lägre elpriser. införs avläsning, vilket sannolikt kommer att öka kundernas priskänslighet i förhållande till nuvarande kvar- talsavläsning, men inte i samma utsträckning som timvis avläsning skulle göra. Elhandelsbolagen har kostnader förenade med att de får nya kunder. Om elhandelsföretagen inte har möjlighet att låta de kun- der som byter leverantör betala dessa kostnader kan de totala administrationskostnaderna bli onödigt höga, vilket i slutänden sannolikt drabbar konsumenten. Om å andra sidan konsumenten betalar dessa kostnader genom en bytesavgift finns det en risk för inlåsningseffekter och bristande konkurrens. Enligt ekonomisk teori borde dock konkurrensen om nytillkommande kunder mot- verka den brist på konkurrens som byteskostnader innebär. Det är dock högst osäkert om detta fullt ut kan kompensera för inlås- ningseffekterna. Om lägenhetskunder står för en stor del av bytena, så orsakar de höga kostnader för elhandelsföretagen i förhållande till den marginal företagen har för kundgruppen. Hur bör elmarknaden vara konstruerad? Det finns både för- och nackdelar med den nuvarande utform- ningen av elmarknaden. Fördelarna är att konkurrens har införts och att tillsynen över monopolen har stärkts, vilket är väsentliga förutsättningar för att marknaden ska kunna generera priser som fördelar produktionsresurserna och elanvändningen så effektivt som möjligt. Nackdelarna är att separeringen av verksamhetsleden har ökat transaktionskostnaderna för såväl kunder som producen- ter. Såväl fördelarna som nackdelarna skulle stärkas via ytterligare vertikal separation. En marknadsmodell som är intressant att dis- kutera är en marknad där inget av de olika leden i produktionsked- jan ägs av samma koncern. En sådan vertikalt separerad struktur med tre nivåer visas nedan: nationellt stamnät, regionala och lokala nät, vilka samtliga är naturliga monopol Genom att avskilja nätmonopolen helt från övrig verksamhet skulle tillsynen av nättarifferna underlättas. Dessutom skulle möjlighe- terna till korssubventionering helt försvinna. Det skulle även stärka konkurrensen på elhandelsmarknaden eftersom elhandelsföretagen skulle konkurrera fullt ut om kunderna. Vidare skulle en liknande åtskillnad mellan elhandel och elproduktion stärka konkurrensen, eftersom antalet aktörer på troligen skulle öka och antalet bilaterala kontrakt minska. Det finns dock nackdelar med en elmarknad där företagen och koncernerna inte är verksamma i mer än ett av förädlingsleden. Det finns exempelvis kostnadsfördelar med integrerade verksamheter som minskar med en fullständig åtskillnad mellan verksamhetsle- den.