sou · GTB312 · 2006-01-01 00:00:00 — Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att tillkalla en kommission med uppgift att följa och granska prisutvecklingen på böcker, tidskrifter m.m. efter då mervärdesskatten på dessa varor sänktes från till . Kommissionen skall verka för att åtgärden får fullt och bestående ge- nomslag i det pris som konsumenten betalar. Ett mål är att läsandet skall öka i alla grupper. De litteratur- politiska effekterna av den sänkta mervärdesskatten skall redovisas. Enligt de ursprungliga direktiven skall Kommissionen slutligt redovisa sitt uppdrag i en rap- port och lämna del- rapporter regelbundet under uppdragets löptid: , , , resp. . (Dir.2002:2). Genom beslut har rege- ringen ändrat direktivet för Kommissionen vad avser tidpunkterna för redovisning av uppdraget. Kommis- sionen skall enligt detta beslut slutligt redovisa sitt uppdrag i en rapport . Delrapporter skall regelbundet lämnas under uppdragets löptid. De aktuella tiderna för avlämning har enligt de ändrade direktiven varit , , resp. . (Dir. 2002:144) Genom beslut förordnade chefen för , statsrådet , numera kommunrådet som ordförande i kommissionen. Som övriga leda- möter förordnades direktören , numera chefredaktören , redak- tören , f.d. kommunalnämndsordföran- den , f.d. direktören , f.d. controller , andre vice ordföranden , journalisten och bibliotekschef . Som sakkunniga förordnades skattedirektören , enhetschefen , avdelnings- chefen och programchefen . Genom beslut förordnades förläggaren som ledamot i kommis- sionen. Genom beslut förordnades pol.mag. som ledamot i kommissio- nen. Genom beslut entledigades journalisten från sitt uppdrag som ledamot. entledigades enhetschefen och förordnades enhetschefen som sakkunnig. Genom beslut förordnades som experter hovrättsassessor, numera kanslirådet , samt departementssekreteraren och kanslirådet . entledigades genom beslut och departementssekreteraren förordnades som expert. Genom beslut entledigades andre vice ordföranden och redaktören från sina uppdrag att vara ledamöter i kom- missionen. Som nya ledamöter förordnades kanslis- ten och författaren . entledigades enhetschefen och förordnades enhetschefen som sakkunnig. Genom beslut förlängdes förord- nandena för ordföranden och samtliga ledamöter, sak- kunniga och experter t.o.m. . Genom beslut förordnades kulturansvariga att vara ledamot av kommissionen. Genom beslut entledigades författaren från uppdraget att vara le- damot. Som ny ledamot förordnades översättaren . Genom beslut entledigades nu- mera regeringsrådet och förordnades skattehandläggaren som sakkunnig. generaldirektören var kom- missionens sekreterare –. Som huvudsekreterare fr.o.m. förordnades departementsrådet . är kommissionens assistent. Kom- missionen har engagerat journalisten för att biträda som redaktör och att vara ansvarig för layout. Kommissionen har tagit namnet Bokpriskommis- sionen. Kommissionen har tidigare överlämnat fem del- rapporter: Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter I–V, , , , respektive . Härmed överlämnas slutrapporten, vilken även kommer att finnas tillgänglig på . Reservationer har avgivits av ledamöterna . Särskilda yttranden har avgivits av och – gemensamt – av , och . uppdrag är härmed slut- fört. Förord och sammanfattning ........................ Människans väg till boken ............................ Kommissionens iakttagelser, slutsatser och förslag till åtgärder ....................................... Läroböcker breddar läsningen ..................... Reservationer och särskilda yttranden .......... Illustrationer: , , , , Det här är slutrap- port om utvecklingen av priser, läsvanor m.m. efter sänkningen av mervärdes- skatten på böcker och tidskrifter m.m. från till den 1 ja- I de fem tidigare delrapporterna har vi kontinuerligt granskat utvecklingen och halvårsvis re- dovisat våra iakttagelser och slutsatser. I slutrapporten kan vi således visa hur moms- sänkningen har verkat från tidpunkten för sänkningen till och med . Det är alltså utvecklingen under i stort som överblickas. Vägledande för Kommissionens arbete under vår granskningsperiod, dvs. , har för- stås varit de uppdrag som direktiven har förmedlat. De kan sammanfattas enligt följande: För det första skall Kommissionen följa och granska prisutvecklingen på böcker, tidskrifter och övriga va- ror som omfattas av skattesänkningen. Den skall också verka för att åtgärden med sänkt mervärdes- skatt skall få fullt och bestående genomslag i det pris som konsumenten betalar. För det andra skall Kommissionen bidra till konsumentinformationen om den sänkta mervärdes- skatten på böcker och tidskrifter m.m. liksom om den fortlöpande prisutvecklingen på dessa varor. För det tredje skall Kommissionen verka för att läsandet ökar i alla grupper och redovisa vilka effekter som har uppnåtts genom sänkningen av mervärdes- skatten. Slutligen ingår i uppdraget att vid behov lämna för- slag till åtgärder som kan motiveras av vår granskning. Under fullgörandet av vårt uppdrag har vi i våra delrapporter kontinuerligt redovisat hur vi har arbetat med de olika frågorna och vilka resultat som har upp- nåtts. För en mer detaljerad genomgång av dessa frå- gor hänvisar vi alltså till relevanta delar av de tidigare rapporterna. Eftersom vi nu presenterar en slutlig rapport över vårt arbete finns det anledning att här återkomma till frågorna om arbetsupplägg m.m. och sammanfatta vad som har skett . Vi gör alltså sådana sammanfattningar i det följande som vi redovisar utvecklingen . Delrapporterna har av naturliga skäl kon- centrerats på de aspekter av vårt uppdrag som har berört prisutvecklingen, konsumentinformationen och momssänkningens läseffekter. Även i denna slut- rapport har förstås dessa aspekter en framträdande plats. De tre årens nu avslutade arbete har också givit Kommissionen erfarenheter och insikter i olika frå- gor som föranleder oss att nu framföra synpunkter och förslag till framtida uppföljningsåtgärder inom vårt granskningsområde. Vi kommer att ta upp dessa frågor under avsnittet iaktta- gelser, slutsatser och förslag till åtgärder. Följa och granska prisutvecklingen Ett huvudmoment i vår verksamhet har varit att granska om momssänkningen har fått det genomslag i bok- och tidskriftspriserna m.m. som man borde kunna räkna med. Resultatet av denna granskning redovisas när vi tar upp våra iakttagelser och slutsatser. Här skall vi närmast beröra hur pris- granskningen har organiserats och också ta upp den diskussion som har förts inom Kommissionen om vilken bärighet som mätresultaten kan anses ha. Underlaget till Kommissionens rapporter utgörs av () prismätningar. På uppdrag av regeringen fullgör SCB uppgiften att mäta och analysera prisutvecklingen och förser därmed Kommissionen med ett relevant underlag. Formellt redovisas SCB:s rapport till Kommissionen och (Utbildnings- och kultur- departementet) som denna slutrapport över- lämnas. Kommissionen har dock under arbetets gång kunnat repliera på ett preliminärt arbetsmaterial som SCB har ställt till Kommissionens förfogande. De utvärderingar av arbetet som Kommissionen regelmässigt har genomfört efter avslutad delrapport har visat att kontakterna mellan Kommissionen och SCB har varit täta. Branschföreträdare har inled- ningsvis ingått i olika referensgrupper inom SCB, och regelbundna samråd har ägt rum mellan Kom- missionens sekretariat och SCB. SCB har för övrigt också haft en representant som sakkunnig i Kommis- sionen. I flera av våra delrapporter har vi återkommit till frågan om huruvida de mätmetoder som har tilläm- pats på ett korrekt sätt har speglat prisutvecklingen. Särskilt har mätningarna inom boksektorn diskute- rats. Det är bokbranschens företrädare både inom och utom Kommissionen som i olika delar har ifråga- satt de resultat som SCB har presenterat i sina under- lag. Man har därvid hänvisat dels till avvikande resul- tat i undersökningar som branschen själv har beställt, dels till att man inte har känt igen sig i resultaten. Dessa synpunkter har framförts i olika sammanhang, bl.a. i skriftliga propåer till Kommissionen, dels i de reservationer som branschföreträdarna inom Kom- missionen har anmält till de två senaste delrappor- terna. Kritiska synpunkter på SCB:s mätmetoder framfördes under det utvärderingsseminarium som branschen arrangerade och i den rapport från och (Kulturmoms på böcker – En utvärdering av ) som utgjorde underlaget till det seminariet. har branschföreträdarna i Kommissionen i en skri- velse (Viktiga variabler vid prismätningen på böcker) redovisat vilka kvalitetsvariabler som enligt bran- schens uppfattning inte tas upp, eller beaktas ofull- ständigt, i SCB:s mätningar. Från SCB:s sida har man bemött de kritiska syn- punkterna bland annat genom att anordna ett metod- seminarium där företrädare för bl.a. Bokpriskommis- sionen och bokbranschen medverkade. i två skrivelser kommenterat förutsätt- ningarna för de mätningar som genomförts och be- mött de ifrågasättanden som framfördes dels i den rapport som presenterades vid det ovannämnda semi- nariet, och dels i skrivelsen om kvalitetsvariabler från branschföreträdarna. Det material som här har nämnts återfinns i Bok- priskommissionens arkiv. När det gäller SCB:s två skrivelser , Kommentar om att mäta bokprisutvecklingen respektive Om variabler vid prismätning på böcker, finns de också att läsa på . Kommissionens majoritet har i de senaste del- rapporterna betonat att vi inte anser oss ha specialist- kunskaper i statistik. Vi har också noterat att böcker är ett erkänt svårt statistikområde. Vi har konstaterat att SCB:s uppgift att tillhandahålla ett statistiskt un- derlag till Kommissionen bygger på särskilda rege- ringsuppdrag, i vilka preciseras vad som skall utföras och vilka resurser som ställs till förfogande för dessa uppgifter. SCB:s roll är därmed klart formulerad och har kommit att utövas i enlighet därmed. Kommissionens majoritet har mot bakgrund av det sagda inte funnit anledning att ifrågasätta de metoder och därpå grundade iakttagelser som SCB har redovi- sat. Vi accepterar alltså det siffermaterial som finns i SCB:s underlag och för det vidare som våra iakttagel- ser. Vår egen roll kommer framför allt till uttryck i tolkningen och slutsatserna av detta underlag. Att vi på detta sätt har velat redovisa de spänningar som mätmetodfrågan uppenbarligen rymmer beror på att den har präglat debatten inom Kommissionen. Vi tycker också att det är angeläget att precisera på vilka grunder slutrapporten vilar. Vi får anledning att ta upp frågan om hur mät- metoderna faktiskt har tillämpats i denna granskning i samband med att vi redovisar våra iakttagelser och slutsatser. I det följande redovisar vi vilka områden som granskningen har omfattat. I samtliga delrapporter liksom i denna slutrapport har Kommissionen jämfört priserna på böcker och tidskrifter före och efter momssänkningen och note- rat hur priserna har utvecklats . På grundval härav har vi dragit slutsatser om i vilken utsträckning denna prisutveckling kan anses uppfylla vad man kunde förvänta sig av momssänkningen. Vi har också försökt att analysera bakgrunden till avvi- kelser från det ideala prisutfallet. I den fjärde delrapporten kunde vi också redovisa de första resultaten av de mätningar som SCB, efter ett särskilt regeringsbeslut, genomfört av prisutveck- lingen på kurslitteratur inom universitet, högskolor och vuxenutbildning. Mät- förutsättningarna på detta område avviker från vad som gäller generellt för bok- och tidskriftssektorerna därigenom att de inte gör det möjligt att närmare precisera vilken effekt som momssänkningen har haft. I stället fokuseras intresset på hur priserna inom detta område står sig i förhållande till den allmänna prisutvecklingen i samhället. Prismätningarna på kurslitteraturen är så organiserad att SCB:s slutliga underlag ger en bild av utvecklingen –2004. Därmed har Kommissionen möjlighet att nu göra sina slutbedömningar av prisrörelserna inom denna sektor. Regeringens uppdrag till SCB omfattar böcker, tid- skrifter och kurslitteratur. uppdrag är dock något bredare. Beslutet att sänka mervärdesskatten omfattar också noter och kartor, vissa program och kataloger m.m. För dessa områ- den har Kommissionen alltså inte kunnat påräkna nå- got underlag från SCB. Här har vi därför gått andra vägar för att kunna presentera någon form av slutsat- ser. I vår tredje delrapport började vi redovisningen av dessa vita fläckar. Det skedde genom att vi engage- rade journalisten att i en artikel gå igenom läget i fråga om kulturtidskrifterna. Dessa in- går visserligen formellt i granskningen av tidskrifts- området men har så små upplagor att de i praktiken inte omfattas av SCB:s prismätningar. I den fjärde delrapporten tog vi upp genomslaget av momssänkningen på noter. Journalisten , tillika redaktör för porter, presenterade där en artikel om just detta om- råde. återkom på Kommissionens uppdrag med en artikel till den femte delrapporten. Där be- handlades effekterna av momssänkningen på kartor. Dessa artiklar går alltså att ta del av i Kommissio- nens tidigare delrapporter liksom på vår hemsida, /bok, där samtliga delrapporter är ut- lagda. Konsumentinformationen om den sänkta mervärdesskatten Som nämnts skall enligt sina direktiv bidra till konsumentinformationen om den sänkta mervärdesskatten på böcker och tidskrifter med mera liksom om den löpande prisutvecklingen på dessa varor. Frågan om formerna för att fullgöra detta uppdrag har fortlöpande diskuterats inom Kommissionen och olika åtgärder har vidtagits. Under det första verksamhetsåret drog vi slutsatsen att allmänhetens kunskaper om momssänkningen så efter själva beslutet sannolikt kunde förväntas vara relativt goda. Denna uppfattning stöddes också av statistik som SCB tog fram. Vi uppfattade det ändå som angeläget att på olika sätt försöka förstärka genomslaget av denna kunskap. Ett moment i kunskapsspridningen har utgjorts av Den utformning som vi valde att ge dem tycks ha varit ändamålsenlig och har givit rapporterna en uppmärksamhet utöver vad som normalt följer av ett utredningsbetänkande. Upplagan av varje rapport har varit 2000 ex. Ca hälf- ten av dessa har distribuerats genom Kommissionens försorg och utan kostnad för mottagaren till bok- handlarna, folk- och länsbibliotek, universitets- och forskningsbibliotek, bokförlag, tidskriftssektorn, konsumentvägledare, folkbildningsförbund m.fl. Som tidigare nämnts har till rapporterna också engagerats fristående författare som i artikelform belyst sak- området från olika utgångspunkter. Förutsättningen har genomgående varit att artikelbidragen har av- speglat författarnas synpunkter i frågorna och alltså varit fristående från Kommissionens uppfattningar i övrigt. Till rapporterna har det också varit möjligt att an- lita framstående illustratörer och fotografer, såsom tecknarna , , , och samt fotograferna . Vi vill gärna på detta sätt framföra vårt varma tack för deras medver- kan. Våra presskonferenser har varit relativt välbesökta. Den omständigheten att bok- och tidskriftsbran- scherna har uppvisat så goda resultat har förstås efter hand påverkat mediebevakningen. De positiva erfarenheterna från arbetet med del- rapporterna och deras genomslag gör att Kommissio- nen väljer att också för denna slutrapport fortsätta på den inslagna vägen. Också till slutrapporten har vi alltså engagerat några skribenter för att behandla ett antal frågor som knyter an till vårt bevakningsom- råde. Sålunda skriver civilekonomen om nätbokhandeln och forskaren om läsningens framtid. Direktören tar i sin artikel bl.a. upp frågan om läro- böckernas betydelse för läsningen. Ett annat inslag i arbetet med att dra uppmärksam- heten till kulturmomsens införande på bok- och tidskriftsområdena utgörs av de seminarier som Kom- missionen har arrangerat och som har fått viss upp- märksamhet. Sålunda arrangerade vi ett semi- narium i hörsal på temat Momssänkningen och läsningen. I seminariet del- tog ca 75 personer från förlags- och bokhandels- branscherna, bibliotek, författarkåren, kulturutskott, , kulturförvaltningar, folkbildningen, medier m.fl. Seminariet, som inte antog något slutdokument, behandlade bl.a. frågan om relationen mellan priser och kulturevenemang, barnens läsbehov, invandrarnas lässituation, männen som kulturkonsumenter och läskampanjernas fram- tida utformning. samlade vi deltagare från tid- skriftsbranschen, förlags- och bokhandelsbranscherna, bibliotek med flera till ett seminarium på temat Tid- skrifterna och läsningen. Seminariet fokuserades på frågor rörande prisets betydelse för tidskriftsläsandet, tidskrifternas roll för läsandet i landet, tidskrifternas betydelse i ett genusperspektiv och som instrument för språkförståelse och kunskap och momssänkning- ens genomslag inom branschen. har gjort två framställningar till Bok i för att få med Kommissionens frågor bland seminarie- programmen. Vi beklagar att vi inte har fått gehör för dessa planer. Kommissionen övervägde också under inledningen av vårt arbete om det skulle vara möjligt att bedriva konsumentinformation genom att initiera kampanjer där momssänkningen skulle kunna utgöra ett del- tema. Kommissionen noterade dock med tillfredsställelse att man från branschernas sida var beredd att ta på sig ansvaret för att hålla informationen om moms- sänkningen levande. Uttalanden i den riktningen gjor- des redan vid det första seminariet och i skriftliga svar på en förfrågan från Kommissio- nens sida redovisade både Svenska Förläggareför- eningen och föreningen sina pla- ner för den närmaste perioden. Vi har redovisat dessa planer utförligt i vår tredje delrapport och hän- visar till de skrivningarna. I ett längre tidsperspektiv är det naturligt att själva momssänkningen kommer i bakgrunden och att konsumentinformationen fokuseras direkt på pri- serna, hur de utvecklas och hur konsumenterna kan jämföra priser för att kunna köpa så billiga böcker och tidskrifter som möjligt. Det är helt naturligt att ansvaret för denna form av konsumentinformation ligger på branscherna. Det var också innebörden i de tydliga signaler som utgick från bokbranschens utvärderingsseminarium . har under sin granskning gjort vissa iakttagelser som rör vilka möjligheter som Internet representerar när det gäller utvecklingen av konsumenternas möjligheter till prisjämförelser inom bokområdet. Vi återkommer till denna fråga under avsnittet Iakttagelser, slutsatser och förslag till åtgär- der. Verka för att läsandet skall öka och bred- das och redovisa effekterna av moms- sänkningen kultur- och litteraturpolitiska utmaning ligger i uppdraget att verka för att läsandet skall öka och breddas och att kunna redovisa effek- terna av momssänkningen i dessa avseenden. För att kunna fullgöra den andra delen av detta uppdrag behövde vi statistiskt underlag för att kunna bedöma om den prissänkning som följer av moms- sänkningen och den uppmärksamhet som kunde an- tas följa av momsbeslutet också verkligen ledde till ökad och breddad läsning. Huvudleverantörerna av underlag i den delen har varit Nordicom och , båda knutna till och under avtal med SCB. Med stöd av statistik från dessa institutioner och andra undersökningar som SCB har utnyttjat har vi i delrapporterna kunnat förmedla en gene- rell bild av läsandet och hur det har utvecklats i . I vår tredje och femte delrapport kunde vi också ta upp frågan om vilken effekt momssänk- ningen kan ha haft på läsningen. Vår synnerligen pre- liminära slutsats var att momssänkningen hade lett till en ökning på höjden men inte på bredden i läs- ningen. Läsandet tycks inte ha spritt sig till dem som inte har för vana att läsa böcker eller tidskrifter. Den gruppen är tämligen och tenderar snarare att öka. Siffrorna tyder dock på att de som tidigare läste böcker och tidskrifter – också mer sporadiskt – nu har övergått till att läsa mer än förut. Momssänk- ningen tycks inte heller ha påverkat de grundläggande sociala och könsbundna läsmönstren. Med redovisningarna i underlaget till vår femte delrapport har Nordicom och full- gjort det uppdrag som man har engagerats för. Nå- got ytterligare underlag från dessa institutioner finns alltså inte inför vår slutrapport. Vissa komplette- rande uppgifter har SCB dock förmedlat i sitt slut- liga underlag. Dessa uppgifter, som vi återkommer till när vi gör våra iakttagelser och drar våra slutsat- ser, bekräftar i stort den bild som här har presente- rats. Är denna bild korrekt? Det är i realiteten alltför tidigt för att kunna uttala sig säkert om detta. I flera delrapporter har vi ingående diskuterat frågan om hur det skall gå för att man skall kunna avläsa mer entydiga förändringar av kulturvanorna. Kom- missionen har betonat att kulturvaneförändringar – och därmed också förändringar i läsvanorna – är långsiktiga processer som förutsätter längre tids- perioder för att ge säkert avläsbara resultat. Denna uppfattning har också bekräftats av företrädare för de två institutionerna vid som i en artikel i vår tredje delrapport ventilerade frågan och menade att betydligt än vad som har stått till Kommissionens förfogande behövs för att säker- ställa sådana förändringar. Det är alltså angeläget att framhålla att de resultat som vi har fått fram om momssänkningens läseffekter måste tolkas med försiktighet och att de endast repre- senterar en indikation på momsinstrumentets litteraturpolitiska effekt härvidlag. Det förstärker be- hovet av en mer långsiktig uppföljning av Kommis- sionens iakttagelser. Vi återkommer till detta i avsnit- tet om våra iakttagelser, slutsatser och förslag till åt- gärder. I avsaknad av ett tydligt utfall av momssänkningens läseffekter är det förstås vanskligt för Kommissionen att mer ingående ta sig an den första delen av läs- uppdraget, nämligen att verka för att läsningen skall öka och breddas. Vi kommer dock att under slutsats- avsnittet diskutera frågan och redovisa vissa synpunk- ter. För att komplettera den bild som statistiken kan ge träffade Kommissionen en överenskommelse med Företagsekonomiska institu- tionen vid om forskning när det gäller momssänkningen och dess konsekvenser för läsningen. har redovisat sina resultat för Kommissionen och en sammanfattning presenteras senare i rapporten. Vi kommenterar dessa resultat under avsnittet Iakt- tagelser, slutsatser och förslag till åtgärder. Där tar vi också upp redovisningen av det läsfrämjande- projekt som fackföreningsrörelsen har genomfört, ett projekt som efter kontakter med Bokpriskom- missionen också har kommit att beröra momssänk- ningen och dess effekter på män inom LO-förbun- den och deras läsning. Även de iakttagelser som vi har gjort när det gäller bok- och tidskriftsbranscher- nas eget engagemang i läsfrämjandet finns med i det avsnittet. Sammanfattning av iakttagelser och slut- satser för perioden Slutresultatet av prismätningarna ger ingen radikalt förändrad bild i förhållande till vad vi kunde avläsa i tidigare rapporter och senast i redovisningen . På bokområdet tycks det fortfarande vara facklitteraturen som representerar problemet inom den traditionella bokhandeln, medan köparna av skön- och barnlitteratur kan ha fått full utdelning av momssänkningen. Bokhandelsresultatet tycks i stort vara en spegel av resultatet på förlagssidan. finner inte anledning att dramatisera utfallet på bokhandelsområdet. Även om differensen från idealresultatet ligger på minst några procentenheter betyder det att skattelättnaden till stor del har förts vidare till bokkonsumenterna.