sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — hävdar vissa bedömare att ett ökat statligt ägande innebär minskad kostnadseffektivitet. Statens behov av att ha inflytande över och kunna styra en verksamhet är beroende av om bolaget har till uppgift att uppfylla särskilda samhällsmål och i vad mån det behövs ett statligt inflytande för att nå dessa mål. Enligt regeringen bör konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. För sådan verksamhet menar regeringen att bolagsformen bör övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är enligt regeringen dock myndighetsformen lämpligast.15 Riksdag och regering har satt upp fem kriterier, som bör vara uppfyllda för att en statlig verksamhet skall anses lämplig att bolagisera. Dessa s.k. bolagiseringskriterier är följande16: Verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor. Verksamheten har en betydande omfattning. Verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning. När Statskontoret i förstudien av uppdrags- verksamheter analyserade möjligheterna att bolagisera RAÄ:s uppdragsverksamhet skedde det dels utifrån de ovan angivna kriterierna, dels utifrån ytterligare tre kriterier som Statskontoret ansåg borde tas i beaktande. Dessa ytterligare tre kriterier var: 1997/98:136 s. 35. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93:FiU10 resp. FiU20, rskr. 1992/93:189. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Verksamheten har en affärsmässig mognad. Verksamheten har liten koppling till myndighetens övriga uppgifter. Myndigheten/beställarsidan har beställarkompetens. Den slutsats som Statskontorets presenterade i den nämnda förstudien var att flertalet kriterier var uppfyllda i fråga om RAÄ:s uppdragsverksamhet. Beträffande UV:s affärsmässiga mognad, kopplingen till myndighetens övriga uppgifter och frågan om myndigheten/beställarsidan har beställarkompetens ansåg Stats- kontoret att det kvarstod en del frågetecken. Statskontoret menade således att vissa frågor borde utredas närmare innan frågan om en bolagisering av UV diskuterades på nytt. Dessa frågor tog sikte på eventuella samband mellan RAÄ och UV, åtgärder för att UV skulle uppnå affärsmässig mognad, huruvida länsstyrelserna hade tillräcklig kompetens för att använda urvalsförfarandet vid val av undersökare samt om RAÄ:s föreskrifter, som då inte hade trätt i kraft, skapade tillräcklig garanti för att konkurrens på lika villkor skulle kunna uppstå om uppdragen. Statskontoret har även senare uttalat sig i fråga om möjligheten att bolagisera den statliga arkeologiska undersökningsverksam- heten. I sitt remissvar över revisorers rapport på uppdrag angav Statskontoret således att dess aktuella bedömning var att en bolagisering av RAÄ:s uppdragsverksamhet var möjlig under förutsättning att det anbudsliknande förfarande som föregår valet av undersökande institution förändras så att en fungerande konkurrensmarknad kan säkerställas. Statskontoret framhöll att det kvarstod flera viktiga frågor om hur en eventuell bolagisering bör genomföras. Bland annat framhölls vikten av att gränsdragningen mellan RAÄ:s myndighetsuppgifter och upp- dragsverksamhet utreddes.17 Vi anser det motiverat att pröva lämpligheten av att omvandla den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten till ett aktiebolag mot de bolagiseringskriterier som statsmakterna har satt upp samt mot de ytterligare kriterier som Statskontoret har använt sig av vid motsvarande analys. I det följande går vi därför igenom kriterierna, återger översiktligt de slutsatser som Statskontoret presenterade i fråga om varje kriterium i förstudien 17 Statskontoret, diarienr 2002/444-41. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten samt avslutar varje avsnitt med våra överväganden och bedöm- ningar i anledning av respektive kriterium. Verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor Beträffande detta kriterium hänvisade Statskontoret till att () i en rapport (Konkurrens- utsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna) konkretiserat detta kriterium till att det är rimligt att utgå från att det föreligger en fungerande konkurrens om det finns leverantörsalternativ inom eller utom och köparen fritt kan välja leverantör och att leveranstvång inte förekommer. Vidare förutsätts att det inte finns några formella eller praktiska konkurrenshinder i övrigt av betydelse. På marknader där den offentliga leverantören t.ex. har monopol borde man istället studera om det finns potentiell konkurrens och vad som i så fall bör göras för att åstadkomma konkurrens på marknaden. I sin analys konstaterade att det förutom UV finns regionala museer, kommunala museer och privata företag som utför arkeologiska undersökningar. RAÄ:s föreskrifter om tillämpningen av 2 kap. 10–13 §§ KML, KRFS 1998:1, hade inte trätt i kraft vid tiden för Statskontorets förstudie. Föreskrifterna fanns dock som förslag. Vid en jämförelse med de föreslagna föreskrifterna fann Statskontoret att de undersökningar som enligt förslaget skulle komma att omfattas av ett anbudsförfarande, räknat med 1996 och volymer, skulle uppgå till en kostnadsvolym på omkring 100 till . Statskontoret gjorde bedömningen att omsättningen på marknaden för exploateringsundersökningar sannolikt torde vara så omfattande att det fanns utrymme för nya aktörer. Statskontorets slutsats var att det fanns potentiell konkurrens på marknaden för arkeologiska undersökningar och konstaterade även att reell konkurrens också uppstått i samband med de enstaka upphandlingar som dittills hade genomförts. Statskontoret betonade dock att för att en reell konkurrens skall kunna upprätthållas på krävs ett tydligt och neutralt regelverk som kontrollerar upphandlingsförfarandet. Vidare ansågs det krävas att länsstyrelserna har förmåga att agera utifrån detta regelverk. Statskontoret påtalade också vikten av att förut- sättningarna är lika för alla undersökande institutioner. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Statskontorets gjorde sin förstudie . har urvalsförfarandet endast tillämpats i begränsad omfattning. Som framgår av våra överväganden i kap. 5 anser vi att RAÄ:s verkställighetsföreskrifter av olika skäl har vissa brister i fråga om tydlighet och konkurrensneutralitet samt att vissa länsstyrelser inte har visat att de har den förmåga/kompetens som krävs för att fullgöra sina myndighetsuppgifter på området. Även om uppdragsarkeologin i praktiken är konkurrensutsatt i vissa län kan det mot bakgrund av redovisade förhållanden inte sägas att verksamheten generellt bedrivs under fungerande konkurrens. gäller enligt vår uppfattning det som Statskontoret angav i sin förstudie, nämligen att det finns en potentiell konkurrens på marknaden för arkeologiska under- sökningar samt att reell konkurrens har uppstått först i de fall urvalsförfarandet har tillämpats som avsett. Verksamheten har en betydande omfattning I fråga om verksamhetens omfattning menade att denna har viss betydelse för bedömningen om verksamheten orkar bära den ledningsstruktur och de företagsledningsuppgifter som krävs för att ett bolag skall överleva. Statskontoret pekade på att ansett att verksamheten bör ha en marknadsandel på åtminstone eller ha en storlek som motsvarar andra viktiga aktörer i branschen. Statskontoret konstaterade i sin analys att UV har en dominerande ställning på marknaden för arkeologiska undersök- ningar och under /95 resp. hade en omsättning på . Utifrån detta gjorde Statskontoret den bedömningen att verksamheten torde kunna anses vara av tillräcklig omfattning för att bära den lednings- struktur och de företagsledningsuppgifter som krävs för att den som bolag skall kunna överleva. Av RAÄ:s årsredovisningar framgår att UV även under dessa år har haft en omsättning på . Även om UV:s andel av det totala uppdragsvärdet enligt länsstyrelsernas beslut tycks ha minska något jämfört har UV fortfarande som enskild undersökare en dominerande ställning på marknaden för Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten arkeologiska undersökningar.18 Vi bedömer därför att verksam- heten är av tillräcklig omfattning för att kunna bolagiseras och bära sin ledningsstruktur. Verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel Enligt Statskontoret innebär kriteriet att verksamheten bör ha förutsättningar att kunna fungera genom marknadskrafterna; verksamheten skall kunna bära sina egna kostnader och vara efter- frågestyrd. I sin analys konstaterade att UV är uppdrags- finansierat med staten som den absolut största uppdragsgivaren. Statskontoret pekade på att efterfrågan på exploateringsunder- sökningar framför allt styrs av två faktorer. Dels rör det sig om hur situationen ser ut på bygg- och anläggningsmarknaden, dels i vilken utsträckning länsstyrelserna ger tillstånd till ingrepp i fast fornlämning. Statskontoret menade att det med största sannolikhet även kommer att finnas många aktörer som har behov av att exploateringsundersökningar genomförs. Statskontoret angav vidare att den uppdragsarkeologiska verksamheten är kon- junkturberoende, vilket ställer krav på hög lönsamhet under högkonjunktur för att klara situationen i lågkonjunktur. Statskontoret menade dock att detta inte är en unik situation utan gäller inom många andra kommersiella verksamheter. Mot bakgrund av det angivna samt det faktum att privata företag tidigare hade etablerats på marknaden bedömde Statskontoret att det fanns kommersiella förutsättningar för verksamheten. Vi instämmer i Statskontorets bedömning. Beträffande etableringen av privata företag kan noteras att det av RAÄ:s uppföljnings- och utvärderingsrapporter över länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden framgår, att jämfört med förhållandena har ytterligare några privata undersökare eller företag etablerats på marknaden. 18 Vår slutsats baseras på statistik redovisad i revisorers rapport på uppdrag (rapport /2003:3) respektive uppföljningsrapport från RAÄ, (RAÄ 2005) Uppdragsarkeologi 2003 och 2004. Uppgifter om den uppdragsarkeologiska verksamheten och handläggning av ärenden enligt 2 kap. 11-14 §§ KML . Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål Statskontoret pekade på att den fråga som skall besvaras i detta sammanhang är om verksamheten styrs utifrån företagsekonomiska principer eller om det är politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. som skall styra verksamheten. Statskontoret slutsats i fråga om UV var att dess verksamhet med exploateringsundersökningar endast indirekt styrs av politiska uppgifter och mål eftersom det är länsstyrelserna som ansvarar för att verksamheten sker i enlighet med KML. Statskontoret framhöll att det är länsstyrelserna och RAÄ som har ansvar för att KML tillämpas. Således är det länsstyrelserna som skall utse den mest lämpade att utföra en arkeologisk undersökning och kontrollera att arbetet håller god kvalitet. UV liksom andra organisationer som utför undersökningarna skall utföra arbetet enligt bedömningar av och beslut från länsstyrelserna. Vi instämmer i Statskontorets bedömning i fråga om detta bolagskriterium. I sammanhanget skall dock uppmärksammas att det finns ett statligt åtagande för uppdragsarkeologin som RAÄ genom UV ansvarar för. Som vi redogjort för är det också vår bedömning att den statliga undersöknings- verksamheten även fortsättningsvis skall stå för del av detta åtagande genom att garantera att det alltid finns undersökare till alla uppdrag. Det är vidare viktigt att understryka att utgångspunkten för verksamheten på det uppdragsarkeologiska området är de kulturpolitiska målen (prop. 1996/97:3) och målen för arbetet på kulturmiljöområdet (prop. 1998/99:114). Den statliga undersökningsverksamheten har således i någon mån till uppgift att uppfylla vissa samhällsmål. Ett statligt bolags verksamhet skall dock i första hand vara anpassat till den marknad på vilken den verkar och drivas enligt företagsekonomiska principer, dvs. styras av kommersiella intressen. Politiska mål och uppgifter är istället en uppgift primärt för myndigheterna, dvs. RAÄ och länsstyrelserna. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning I fråga om detta kriterium var Statskontorets bedömning att det inte finns något i de bestämmelser som reglerar den uppdrags- arkeologiska verksamheten, 2 kap. 10–13 §§ KML, som talar för att UV utövar myndighetsutövning. Att bedriva och genomföra externfinansierad arkeologisk undersökningsverksamhet kan inte anses vara myndighetsutövning. Vi instämmer i övrigt i Statskontorets redovisade bedömning. Verksamheten har en affärsmässig mognad Enligt Statskontoret avses med affärsmässig mognad att det finns en välgrundad och tydlig affärsidé, uppsatta mål och utarbetade strategier för verksamheten. Vidare krävs att det finns en fungerande affärsledning som klarar uppgifter som finansierings- frågor, riskbedömning, långsiktig marknadsutveckling, strategiska samarbeten i sin bransch etc. Vidare bör verksamhetens avkastning och effektivitet motsvara övriga aktörers i branschen. Vid sin analys pekade Statskontoret på att RAÄ:s uppdrags- verksamhet för /95 hade visat ett positivt verksam- hetsresultat på medan det var negativt med en förlust på . I RAÄ:s årsredovisning angavs bl.a. att det hade skett en successiv nedgång som medfört vissa omställningsproblem. För att avhjälpa dessa hade ett åtgärdsprogram påbörjats och en strategi skulle utvecklas för att göra verksamheten mindre konjunktur- känslig. Statskontoret drog den slutsatsen att eftersom uppdragsverksamheten dittills i mycket stor utsträckning hade kunnat verka i stort sett skyddad från konkurrens, som en del i myndigheten, återstod förmodligen ett omfattande omställnings- arbete inom uppdragsverksamheten innan den kunde anses ha en affärsmässig mognad. Genom RAÄ har vi fått del av statistik avseende UV:s verksamhetsresultat åren 1998–2003. Av denna statistik och RAÄ:s årsredovisning för framgår att UV:s resultat har varierat kraftigt även . , 2001, 2002 och 2004 uppvisade avdelningen positiva verksamhetsresultat med motsvarande ungefär 23, 5, 20 respektive . var resultaten däremot negativa med en förlust Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten om ungefär 15, 1 respektive . Som tidigare konstaterats är den uppdragsarkeologiska verksamheten konjunk- turberoende. inträffade en kraftig konjunkturnedgång som drabbade den arkeologiska undersökningsverksamheten, däribland UV:s verksamhet, hårt. För UV medförde nedgången ekonomiska åtstramningar och ned- dragningar, bl.a. sades personal upp. I UV:s verksamhetsanalys angavs att det är viktigt att så långt möjligt försöka minska konjunkturkänsligheten och verka för en stabil organisation genom att bredda verksamheten när möjligheter finns t.ex. genom att utveckla verksamheten med miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) eller när det behövs beredskap för att ta på sig ansvar för nya arkeologiska områden. Det angavs även vara viktigt att utveckla prognosinstrument för bättre framförhållning. Vid våra kontakter med företrädare för RAÄ:s ledning och UV har framkommit att avdelningen medvetet arbetar för att bredda verksamheten. Denna är visserligen till helt övervägande del inriktad på uppdrags- arkeologisk undersökningsverksamhet. Enligt UV:s ledning ökar dock exempelvis avdelningens arbete med MKB. Vid våra besök hos UV Väst, UV Mitt och UV Syd har också framkommit att UV även arbetar med t.ex. undervisning, vetenskapliga forsknings- projekt, utställningar, redaktionellt arbete och grafisk formgivning. Att den arkeologiska undersökningsverksamheten är konjunk- turberoende är i sig inte något unikt. RAÄ/UV har vidtagit en rad åtgärder för att göra och verksamhet mer kostnadseffektiv och mindre konjunkturkänslig. I vissa län har som tidigare framgått urvalsförfarandet tillämpats och uppdragsarkeologin i praktiken således varit utsatt för konkurrens . UV och övriga undersökare har i dessa län fått anpassa sitt agerande efter konkurrenssituationen. UV:s verksam- het är helt avgiftsfinansierad och bedrivs efter affärsmässiga principer. Mot denna bakgrund är vår uppfattning att den statliga undersökningsverksamheten numera har en sådan affärsmässig mognad som en bolagisering på detta område kräver. Verksamheten har liten koppling till myndighetens övriga uppgifter Statskontoret pekade på att ett vanligt argument mot bolagisering är att kopplingen mellan olika verksamheter inom en myndighet är av avgörande betydelse för myndighetens effektivitet. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Statskontoret består kopplingen som regel i gemensamt resursutnyttjande. Härigenom erhålls skalfördelar inom olika resurs- och funktionsområden. Resurserna kan avse personal, anläggning, system- och databaser m.m. som delas inom utvecklings-, produktions- eller andra funktionsområden. Stats- kontoret påtalade att det i den kulturpolitiska propositionen (prop. 1996/97:3) angavs att det finns ett samband mellan UV och RAÄ avseende produktion, kompetens och metodutveckling. Enligt Statskontoret torde dock genom uppföljning och utvärdering av undersökningarna, metoder och kompetenser kunna utvecklas samt spridas mellan RAÄ, universiteten och undersökande institutioner. Statskontorets slutsats i fråga om det aktuella kriteriet var att innan man tar ställning till UV:s framtida organisation är det viktigt att studera vilka samband som finns mellan RAÄ och UV samt bedöma vilka konsekvenser ett avskiljande av UV medför för RAÄ:s möjligheter att sköta sina myndighetsuppgifter, t.ex. kontroll och tillsyn. Som vi angav i inledningen till avsnittet har Statskontoret även i senare sammanhang betonat vikten av att gränsdragningen mellan RAÄ:s myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet utreds. i detta kapitel har vi analyserat de samband som finns mellan RAÄ och UV. Vår bedömning är att det förutom organisatoriska samband finns kopplingar i fråga om administra- tion/ekonomi/IT samt produktion, kompetens och metod- utveckling. Vi bedömer att de samband som finns beträffande organisation, ledning och administration m.m. i hög grad är av praktisk karaktär och inte utgör tungt vägande skäl mot en åtskillnad. När det däremot gäller den koppling som finns i fråga om produktion, kompetens och metodutveckling skulle enligt vår bedömning ett skiljande av UV från RAÄ i vart fall inledningsvis medföra att RAÄ:s arkeologiska kompetens och kunskap om den uppdragsarkeologiska verksamheten i någon mån riskerar att försvagas. RAÄ förväntas skaffa sig all behövlig kompetens för att fullgöra sina myndighetsuppgifter på området. I sammanhanget måste dock beaktas att RAÄ:s myndighets- respektive affärsdel uppges bedrivas som skilda verksamheter med ytterst begränsad inblick i och utbyte med varandras verksamheter. Det är vidare vår övertygelse att RAÄ även utan anknytning till UV genom ett aktivt och medvetet agerande skulle kunna införskaffa och upprätthålla den kompetens som dess myndighetsuppgifter kräver. De negativa konsekvenser ett skiljande av UV från RAÄ Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten skulle ha för myndigheten torde således vara av övergående karaktär. Sammantaget är vår bedömning att det finns samband mellan undersökningsverksamheten och RAÄ:s övriga uppgifter men att dessa inte är av den omfattningen att de skulle förhindra en bolagisering. Myndigheten/beställarsidan har beställarkompetens Med detta kriterium avsåg Statskontoret att myndigheten /beställarsidan skall ha kunskap om innebörden av upphandlingslagen, kunna specificera uppgiften samt veta vad som bör upphandlas och till vilken kvalitet, ha kännedom om marknaden, kunna kontrollera att myndigheten får det myndigheten beställer. Statskontoret konstaterade bl.a. att de bedömningar som det ankommer på länsstyrelserna att göra i samband med handläggningen av ett uppdragsarkeologiskt ärende ställer stora krav på länsstyrelsernas förmåga att avgöra vad som ger goda kunskaper till en rimlig kostnad. Statskontoret angav i sin förstudie att man inte närmare studerat om de av RAÄ föreslagna verkställighetsföreskrifterna kunde anses vara tillräckliga för att utgöra det tydliga och konkurrensneutrala regelverk som ansågs nödvändigt för att nya aktörer skulle vara beredda att delta i konkurrensen om uppdragen. Statskontoret ansåg vidare att det borde närmare utredas om länsstyrelserna har tillräcklig kompetens för att använda sig av ett anbudsliknande förfarande vid valet av undersökare. Som framgår av bl.a. kap. 5 och 7 anser vi att statsmakternas uttalanden via regering och riksdag tillsammans med RAÄ:s föreskrifter inte är det helt igenom tydliga och konkurrensneutrala regelverk som Statskontoret efterfrågar i sin förstudie och som vi bedömer nödvändigt för att nå en fungerande konkurrenssituation inom uppdragsarkeologin. I fråga om länsstyrelsernas kompetens finns det länsstyrelser som, med befintliga resurser, fullgör sina uppgifter inom uppdragsarkeologin på ett förtjänstfullt sätt. Av kap. 5 framgår dock att länsstyrelserna generellt använder sig av exempelvis kravspecifikationer och urvalsförfarandet i begränsad Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten omfattning samt att upprättade kravspecifikationer ofta uppvisar kvalitetsmässiga brister. Som vi tidigare angett bedömer vi att detta har flera orsaker, varav en torde vara att länsstyrelsernas kompetens i vissa fall är bristfällig. Vår bedömning beträffande ifrågavarande kriterium för bolagisering är således att det finns länsstyrelser, som har visat att deras beställarkompetens inte är tillräcklig utan måste förstärkas. Som vi tidigare angett är bolagsformen den organisationsform som regeringen anser i första hand skall väljas för konkurrensutsatt statlig verksamhet. Bolagsformen är generellt sett mer lämplig för näringsverksamhet än t.ex. myndighetsformen. Det regelverk som styr bolagsformen är således avpassat för verksamhet som styrs av kommersiella villkor på en marknad. Enligt regeringen finns det dock omständigheter som gör att myndighetsformen bör väljas även om fråga är om en statlig verksamhet, som är konkurrens- utsatt. Detta är fallet när konkurrensen är otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort.19 Utifrån vår analys av uppdragsarkeologiområdet och UV:s verksamhet mot de kriterier för bolagisering som statsmakterna respektive Statskontoret har ställt upp, finner vi att flertalet kriterier är uppfyllda för verksamheten. Rådande förhållanden är dock sådana att det finns vissa frågetecken i fråga om fungerande konkurrens samt länsstyrelsernas (beställarsidans) kompetens. Vi menar dock att en fungerande konkurrensmarknad och en tillräcklig beställarkompetens kan säkerställas genom de åtgärder som vi föreslår i detta betänkande. Enligt direktiven är utgångspunkten för den verksamhet som bedrivs inom UV att denna även fortsättningsvis skall bedrivas i statlig regi. Även om verksamheten fortsättningsvis drivs i bolagsform skall således staten ha ett inflytande över och kunna styra denna. Vi bedömer att detta kan garanteras genom att ett framtida bolag helt ägs av staten. Enligt vår uppfattning är däremot behovet av offentlig insyn och kontroll inte sådant att det ställer krav på myndighetsform för den framtida verksamheten. Sammanfattningsvis anser vi att det finns tillräckliga förutsätt- ningar att välja aktiebolagsformen för den statliga arkeologiska 1997/98:136 s. 35. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten undersökningsverksamheten samt att denna organisationsform också är lämpligast för verksamheten.