sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt min mening innehåller delar av faktainnehållet felaktigheter och viktiga aspekter har utelämnats. Bland detta kan noteras: 1.Man har speciellt i den historiska beskrivningen lyft fram att det finns en stark samisk rätt till jakt och fiske. Man beskriver bland annat den samiska urbefolkningen och de s.k. lappskattelanden. I utredningen beskriver man dock notoriskt statens syn, att det är dagens samebyar som bär på den rätten. Man har i utredningen inte analyserat övergången mellan de s.k. lappskattelanden och dåtidens s.k. lappbyar. Bland de som fått möjlighet att beskriva historien är . Hon anser bland annat att samerna har ensamrätt till jakt och fiske på markerna. Det bör emellertid påpekas att det inte fanns samebyar, vilket innebar att rätten innan kolonialiseringen inne- hades av de samer som bebodde och/eller brukade områdena oavsett huvudsakligt näringsfång. Att därför referera till avhandling utan att beakta att samerna som folk då levde som ett ouppdelat folk leder till feltolkning av det historiska skeendet . Detta får naturligtvis juridiska konsekvenser, som inte tas hänsyn till i utredningen. 2.De utsedda experterna, , som varit med och yttrat sig i del- betänkandet, beskriver det samiska folkets förhållanden och rättigheter. De uttalar sig däremot inte specifikt om samebyns rättigheter, vilket innebär en stor skillnad. Folkrätten tillåter inte en uppdelning av samer utifrån näringsfång. 3.Man beskriver dagens fastighetsägare i som koloni- satörer på samernas mark. När avvittringen tog fart valde många samer att insyna sina lappskatteland. Detta speciellt i ovan den s.k. odlingsgränsen och mycket talar för att majoriteten av dessa fastigheter innehas av samer. Trots detta beskrivs dessa samer som kolonisatörer på sin egen mark som de sedan urminnes tider brukat. Dessa samers jakt- och fiskerätt inte bara ifrågasätts utan även överförs till att få utövas av endast samebymedlemmar. Denna överföring är fel- aktig och kräver en juridisk kurvtagning som troligen saknar motstycke i svensk rättshistoria. 4.En av de i utredningen viktiga nyckelorden har varit benäm- ningen utmark. Begreppet utmark diskuteras i utredningen, men har i utredningen emellertid inte fått en grundläggande analys som krävs för att säkerställa vad som avses. Av denna anledning måste utmarksbegreppet ytterligare utredas och vid den utred- ningen måste en större bredd på kompetenta experter beredas möjlighet att delta och yttra sig. 5.Beskrivningen av konventionen 169 som ges av är felaktig. Konventionen kan inte tolkas på så sätt att den tillåter en uppdelning av ett urfolk. Det är dock bra att klargör statens, på denna punkt, mot samerna som folk mycket diskriminerande inställning, men den kan omöjligt accepteras. 6.Folkrätten ger stöd för att rätten till jakt- och fiske inte kan läg- gas på endast en samisk grupp. Hela det samiska folket måste ha rätten att föra sin kultur vidare. 3Sammanfattning av kommentarer till jakt- och fiskerätts- utredningen Utredningen har resulterat i ett förslag till samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. För att en så- dan förändring skall kunna genomföras krävs att materialet, som förslaget utgår från, vilar på en genuin plattform. Av ovan nämnda skäl anser jag att utredningen tyvärr inte uppfyller dessa krav. Att i styret av respektive samverkansområde inte bereda plats för samerna som folk, utan endast samebymedlemmar, och dessutom förminska berörda markägares inflytande över sina egna marker ger inte det nödvändiga inflytande över samverkansområde som rätteli- gen borde tillkomma de närmast berörda parterna inom respektive område. Genom att staten redan i direktiven endast markerar samebyn som rättighetshavare ämnar staten även i fortsättning driva en diskrimi- neringspolitik mot de samer som inte har samebytillhörighet. Jakten och fisket måste för alla samer vara en rättighet. Särskilt yttrande av Per () Inledningsvis skall ges erkännande till utredaren för ambitionen och viljan att så långt som möjligt dels utreda och även föreslå förändringar i frågeställningar som rör jakt och fiske i det samiska området. De förslag som utredaren lämnar är kompromisser mellan olika intressen och grupperingar. Utredningen har på ett synnerligen ambitiöst sätt sökt klargöra de juridiska förutsättningarna, genom att inhämta olika framstående personers sakkunskap om de juridiska frågeställningarna. Flera av dessa experters yttranden, som skrivits av opartiska juris- ter, visar att den samiska rätten till jakt och fiske är stark och att det kan röra sig om ensamrätt i vissa områden. Med dessa yttrandens tydliga ställningstagande hade jag förhopp- ningen om en ännu tydligare markering av den samiska jakt och fiske- rätten status som grundläggande civil rättighet . Detta skulle ha kunnat ske genom att förvaltningsorganens sam- mansättning speglat den juridiska analysen. Tydligast framgår det i området nedanför odlingsgränsen. Eftersom direktiven till utredningen endast gäller att ge förslag till samförvaltning har jag förståelse för att utredaren inte tagit ställning till om samerna har ensamrätt till jakt och fiske i det samiska områ- det. måste dock ett ställningstagande ske i denna fråga. Detta kan då givetvis komma att påverka förvaltningen av jakten och fisket inom det samiska området. Det är dock positivt att utredningen föreslår att förvaltningsan- svaret skall läggas på rättighetshavarna. Förslaget är helt i linje med att förvaltning skall ske via rättighets- havarna. Med det ovan sagda anser jag att utredaren har med de kompro- misser som gjorts gett förslag till lösningar som kan ses som ett er- kännande av den samiska jakt och fiskerättens status, även om jag i alla delar inte är enig med utredarens slutliga förslag. Särskilt yttrande av (Skogsindustrierna) och () Vi delar utredarens uppfattning att utredningsuppdraget varit kom- plicerat och svårt då bl.a. tolkningen av lag och urminnes hävd skiljer sig starkt mellan olika rättighetsinnehavare och befolkningsgrupper. Utredaren konstaterar att det finns en delad jakt- och fiskerätt mellan markägare och medlemmar i sameby på alla marker ovan lappmarks- gränsen i Norr- och samt på renbetesfjällen i . Vidare konstaterar utredaren att den samiska jakt- och fiskerätten är stark, skyddad av grundlagen och att den inte kan upphävas på annat sätt än som anges där. Vi instämmer i dessa konstateranden. Som utredaren anger i betänkandet råder skilda uppfattningar om hur markägarnas och samebymedlemmarnas rättigheter förhåller sig till varandra. Vi skall här något fördjupa vår syn på denna fråga. Utredaren anser, och lägger sina förslag mot bakgrund av, att den samiska jakt- och fiskerätten är likvärdig med och inte underord- nad markägarens rätt. Enligt vår uppfattning framgår av ordalydel- sen i 25 § och 31 § Rennäringslagen jmf. med 10 § Jaktlagen att den samiska rätten har en annan karaktär än – är inte är likvärdig med – markägarens. Den samiska rätten till jakt är en partiell nyttjanderätt ingående i renskötselrätten. Den är grundad på urminnes hävd och till sitt innehåll reglerad i lag. Den är knuten till person och inte till fastighet. Den omfattar del av fastighet, den är begränsad och den får inte upplåtas. Av 10 § Jaktlagen framgår att markägaren är innehavare av jakträtten och att det finns särskilda regler för sameby- medlems jakträtt. Mot bakgrund av konstaterandet att den samiska jakt och fiske- rätten är likvärdig med markägarens föreslås att medlem i sameby skall få rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt. fann i det s.k. skattefjällsmålet (NJA1981 s1) att upplåtelseförbudet i 31 § Rennäringslagen inte stod i strid med grundlagens diskrimine- ringsförbud. Skälet var att samernas rättigheter var så speciella att inga jämförelser kunde göras med andra typer av rättigheter t.ex. markägarens. uttalade att den samiska bruksrätt vari jakt- och fiskerätten ingår är uttömmande reglerad av rennärings- lagen. I bruksrätten ingår således ingen rätt att upplåta. Utredarens förslag innebär en utvidgning av renskötselrätten. Beträffande omfattningen av den samiska jakt- och fiskerätten stannar utredaren vid att den, då hänsyn tagits till det bredare ansvar som markägaren har, på åretruntmarkerna ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen uppgår till hälften och nedom till mindre än hälf- ten av rätten. Enligt vår uppfattning är omfattningen avsevärt mindre. Den första rennäringslagstiftningen 1886 kodifierade den hävd till mark och vatten samerna utövade. Det är således denna hävd som anger omfattningen av den samiska bruksrätten. En- ligt vad vi kunnat utröna utnyttjades jakt- och fiske vid den tidpunk- ten i allt väsentligt av de fastboende och inte av de renskötande sa- merna. På privata marker torde de renskötande samerna ha utövat jakt- och fiske i synnerligen begränsad omfattning. Utredaren föreslår – sedan han avvisat tanken på en inlösen av den samiska jakt- och fiskerätten på privata marker – att en gemensam förvaltning skall inrättas för att förvalta den jakt och fiskerätt som är delad mellan markägare och medlem i sameby. En- ligt vår uppfattning är en inlösen på sätt anges av utredaren det bästa sättet att lösa de konflikter, oklarheter och olägenheter som är för- enade med nuvarande situation och som till viss del kommer att be- lasta även den modell för gemensam förvaltning som utredaren före- slår. Inlösen skall naturligtvis också omfatta, de i sammanhanget be- gränsade arealer mark som ägs av allmänningar och mark som ägs av andra juridiska personer än av staten. Efter sådan inlösen finns förut- sättningar för att etablera en väl fungerande gemensam förvaltning på kvarvarande marker med inslag av de principer som gäller för vilt- vårdsområden. Vi förordar med angiven utvidgning en lösning i en- lighet med utredarens förslag alternativ II. Utredarens förslag om gemensam förvaltning – samverkansområ- den och samverkansföreningar – beaktar inte skillnaderna mellan den samiska rätten och markägarens rätt och ansvar för sin fastighet. Om markägaren förlorar möjligheten att själv upplåta och kanske också sin egen rätt till jakt- och fiske på sin fastighet, så innebär detta att fastighetsägaren inte själv kan ta ansvar för miljö/naturvård, skogs- vård och skogsskador som han enligt annan lagstiftning är skyldig att ansvara för. Vi delar utredarens uppfattning att om inlösen inte kommer till stånd, så bör rättigheterna ges en gemensam förvaltning – samver- kansområden med samverkansföreningar. Denna förvaltning måste emellertid beakta de skillnader som finns dels mellan markägarens jakt- och fiskerätt och den jakt- och fiskerätt som ingår i renskötsel- rätten, dels mellan marker och förhållanden som råder ovan respek- tive nedom odlingsgränsen. Vi vill i det senare avseendet betona vikten av det utredaren skriver i avsnitt 10.2 om nödvändigheten av flexibi- litet och hänsynstagande till de skiftande förhållanden som råder mellan olika delar av det stora område som utretts. Särskilt yttrande av () Jag står bakom merparten av det betänkande som jakt och fiskerätts- utredningen har lämnat, och anser att samisk jakt och fiskerätt bör lösas in på privat mark, men lämnar avvikande uppfattning omkring utredarens slutsats angående utmark och därmed även angående för- slag till ändring i lagstiftning omkring utmark. Jag anser att detta centrala begrepp för utredningens uppdrag be- höver djupare analys än vad utredningen har kunnat genomföra. Inne- börden i utmark avgör i stor utsträckning var rätt till jakt och fiske finns i lappmarkerna, då det endast är på utmark som den jakt- och fiskerätt finns som utredningen har att utreda. Det är också uppen- bart att utmarksbegreppet inte har exakt betydelse och tyvärr inte är definierat i lag. Därför behövs en mer grundläggande analys genomföras. Analy- sen för begreppet utmark bör grundas på hur utmark uppfattas i det område som berörs och under den tidsepoken när första rennärings- lagen (1880-tal) skrevs och avvittringarna skedde i norra . Därtill bör även uppmärksamhet fästas på att det inte går att helt säkert utgå utifrån att centralbyråkratiska fattade beslut genomförts, särskilt inte i historiska perspektiv i norra där centralmaktens närvaro inte var särskilt omfattande. Den information som jag fått mig till del gör att jag lutar åt att be- greppet utmark har före avvittringen stått för den mark som ej var nyttjad och/eller för gemensamt bruk. Efter av- vittringen är det den mark som staten behöll och ej gjorde någon dis- position på (kronoöverloppsmark, att uppskatta till ca 5,5 miljoner ha). Denna innebörd stämmer bättre med hur utmark uppfattas av be- folkningen i området. För vissa enskilda har sedan begreppet utmark levt kvar som namn på den markbit de fick sig tilldelat vid avvittringen och uppfattas som speciell mark som de fick sig tilldelat, ofta långt borta samt med sämre produktionsförmåga. Jag vill även peka på att utredningen anger att utmark i var marker utanför områden för odling och skogsbruk och begreppet har försvunnit i samband med storskiftet. Den finska synen på ut- mark avviker därmed från det begrepp som utredningen föreslår och eftersom svensk och finsk rättstradition historiskt varit gemensam , bör detta finnas med i den djupare analysen. Några jakt- och fiskefrågor i renskötsel- Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att -så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen, -utvärdera hur bestämmelserna om den s.k. dubbelregistreringen av älgjaktsområden inom lappmarkerna och på renbetesfjällen tilläm- pats och vid behov föreslå ändringar som är ägnade att medföra att olika jägargruppers möjligheter att bedriva älgjakt kan tillgodoses på ett bättre sätt än och som främjar säkerhet och samverkan när det gäller älgjakten, -överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att samarbetet om jakten och fisket mellan markägare, samebymedlemmar och nyttjanderättshavare skall kunna förbättras, -analysera vilka hinder som kan behöva undanröjas för att krono- marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårdsom- råden samt överväga behovet av åtgärder som även i övrigt kan underlätta en samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna inom ren- skötselområdet. Jakt och fiske är en av människans äldsta kulturyttringar. Det finns ca 300 000 jägare i . Cirka 2,3 miljoner människor fiskar år- ligen i under sin fritid. För åtskilliga människor, särskilt på landsbygden, är jakt och fiske en väsentlig del av livskvali- teten. Möjligheterna att vistas i naturen och att i samband därmed jaga och fiska är för många en viktig faktor vid val av bostadsort. För dagens landsbygdsbor är jakten och fisket fortfarande en viktig och integrerad del av tillvaron. Rätten att jaga och fiska har stor betydelse för många som är bosatta inom renskötselområdet. I synnerhet gäller detta älgjakten, som utgör ett viktigt bidrag till för- sörjningen för såväl renägare som andra glesbygdsbor. I renskötsel- området är några personer, både renägare och annan lokalbefolkning, helt eller delvis beroende av fisket för sin försörjning. För de ren- ägande samerna ingår jakten och fisket tillsammans med renskötseln som en naturlig del i det traditionella bruket av marken. Jakten och fisket har också betydelse för turistnäringen i området. Viltet skall enligt 4 § jaktlagen (1987:259) vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som till- fälligt förekommer naturligt i landet och främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Denna grundläggande föreskrift om viltvården skall beaktas även vad gäller jakten i renskötselområdet. Jakt- och fiskerättsliga förhållanden inom renskötselområdet Inom delar av renskötselområdet gäller speciella jakt- och fiskerätts- liga förhållanden. Det finns nämligen en dubbel jakt- och fiskerätt på utmark inom renbetesfjällen och lappmarkerna ren- skötsel är tillåten där. Fastighetsägaren har enligt 10 § första stycket jaktlagen (1987:259) jakträtten på den mark som hör till fastigheten och enligt 9 § fiskelagen (1993:787) tillhör fisket i enskilt vatten fastig- hetsägaren. Därutöver har medlem i sameby enligt 25 § rennärings- lagen (1971:437) rätt att jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där. Samebymedlems rätt till jakt och fiske in- går i renskötselrätten. Medlem i sameby har rätt att jaga och fiska både på statlig och privat mark. Jakten och fisket får bedrivas både för egen konsumtion och för avsalu. Medlem i sameby har enligt paragrafens andra stycke dessutom rätt att jaga och fiska för husbe- hov, när han tillfälligt uppehåller sig inom annan samebys betesom- råde, om han vistas där med anledning av renarnas skötsel. Sameby eller medlem i sameby får inte upplåta rättigheter som ingår i renskötselrätten. Sameby får dock upplåta rätt att jaga och fiska till husbehov till den som varit medlem i byn. ägda marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen upplåter rätt till bl.a. jakt och fiske. infördes sär- skilda regler för upplåtelse av rätt till småviltjakt och handredskaps- fiske. Enligt 3 § rennäringsförordningen (1993:384) skall nämligen rätt till småviltjakt och handredskapsfiske upplåtas till den som är bosatt i om det inte uppkommer olägenhet av någon bety- delse för rennäringen och jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen. När det gäller jakt och fiske i övrigt på den statliga marken, får under vissa villkor upplåta sådan rätt, men har ingen skyldighet att göra det. När det gäller privat mark finns inga särskilda bestämmelser om upplåtelse av jakt och fiske där. Det finns i lagstiftningen inga bestämmelser som anger hur same- bymedlemmarnas rätt att jaga och fiska förhåller sig till markägarens jakt- och fiskerätt eller hur rättigheterna skall utövas där det råder dubbel jakt- och fiskerätt. I betänkandet Samerna – ett ursprungs- folk i (SOU 1999:25) föreslås att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom den mark de traditionellt innehar klarläggs. konstaterar i betänkandet En ny ren- näringspolitik (SOU 2001:101) att de oklarheter som finns om jakt- och fiskerätten inom renskötselområdet har lett till olika uppfatt- ningar om hur regler om rätt till jakt och fiske skall tolkas och tillämpas. I betänkandet finns en redogörelse för bakgrunden till nu- varande bestämmelser. Kommittén föreslår i betänkandet att en sär- skild utredare skall tillsättas med uppdrag att så långt det är möjligt klarlägga hur omfattande samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske är inom olika delar av renskötselområdet. Särskild uppmärksamhet skall enligt betänkandet ägnas åt förhållandena inom den mark som renbeteslag betecknades som avsatt för samernas bruk. föreslår i betänkandet En ny ren- näringspolitik att en sameby skall kunna bedriva den näringsverk- samhet byn önskar med renskötselrätten som grund. För att detta skall vara möjligt måste enligt betänkandet förbudet i 31 § rennärings- lagen mot att upplåta rättigheter som ingår i renskötselrätten, där- ibland rätten till jakt och fiske, tas bort. Enligt betänkandet kan en sådan förändring inte genomföras innan omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt klarlagts. Annars uppstår nya oklarheter när same- bymedlemmarna skall förfoga över jakt- och fiskerätten genom att exempelvis i sin näringsverksamhet upplåta den till utomstående. Även i betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i framförs motsvarande synpunkter. Den särskilde utredaren skall så långt det är möjligt klarlägga hur omfattande samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske är inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Även om det inte finns bestämmelser om omfattningen av jakt- och fiskerätten inom lappmarkerna och renbetesfjällen, finns det dock vissa rekommendationer och ett domstolsavgörande när det gäller fördelningen av de älgar som får fällas inom ett område. Jakt efter älg som avser annat än kalv får enligt 33 § jaktlagen (1987:259) en- dast ske efter licens av och inom ett av registrerat licensområde. Föredragande statsrådet konstaterade i prop. 1986/87:58 Om jaktlag, m.m. att licensjakten efter älg inom renskötselområdena bör anpassas till de rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen. Det förhållandet att varken samerna, nyttjanderättshavarna eller de privata markägarna har en oinskränkt jakträtt inom sina respek- tive jaktområden innebär enligt propositionen särskilda problem vid en övergång till enbart licensjakt. I förarbetena till jaktlagen föreslås att hela året-runt-marken i en sameby bör registreras som licensområde för älgjakt. Inom detta större licensområde registreras särskilda licensområden omfattande de privata markägarnas mark. Följden blir s.k. dubbelregistrering av licensområden för älgjakt för samebyar och privata markägare inom samebyarnas året-runt-marker. När det gäller älgtilldelningen inom de dubbelregistrerade områ- dena anges att varken samebyar eller privata markägare, till följd av att det finns dubbel jakträtt, kan påräkna lika stor tilldelning av älg som om de varit ensamma jakträttshavare i sina licensområden. Hur stor tilldelning som är motiverad mot bakgrund av omfattningen av samebyarnas, respektive markägarnas jakträtt, klargörs inte. Det an- ges att är hänvisad till en skälighetsbedömning. De faktorer som bör vägas in i skälighetsbedömningen är, enligt för- arbetena, bl.a. jaktens totala omfattning inom betesområdet och antalet medlemmar i samebyn. I förarbetena kommenteras också hur jakten bör bedrivas inom dubbelregistrerade områden. En lösning anges vara att göra en geo- grafisk uppdelning av marken så att samebymedlemmar och mark- ägare inte jagar på samma mark. En annan kan vara att dela upp jakten . proposition lades således vissa, ganska detaljerade, prin- ciper fast för hur älgjakten borde bedrivas inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Länsrätten i har i en dom slagit fast att samebymedlemmarna skall få fälla hälften av de älgar som totalt får fällas inom samebyns betesområde. Riktlinjerna om dubbelregistrering av älgjaktsområden har tillämpats . Det har förts fram kritik och olika synpunkter på systemet med dubbelregistrering. Riktlinjerna har, inte minst av de privata markägarna, kritiserats för att försvåra jak- ten. Den särskilde utredaren skall utvärdera hur älgjakten bedrivits inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Vid behov skall utredaren föreslå ändringar som medför att de olika jägargruppernas möjlig- heter att bedriva älgjakt kan tillgodoses på ett bättre sätt. Utredaren skall vidare överväga om det behövs åtgärder för att främja säkerhet och samverkan när det gäller älgjakten. Förslagen skall bygga på de principer som ligger till grund för den produktionsanpassade älg- jakten. Bättre samarbete om jakten och fisket De privata markägarna har rätt att jaga och fiska på sin mark samt upplåta jakt- och fiskerätt utan samråd med berörd sameby. Det finns således ingen skyldighet för markägare, jaktarrendator och same- bymedlem att informera varandra om var och när jakt sker inom de privat ägda markerna där det föreligger en dubbel jakträtt. Inom den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen upplå- ter rätt till jakt och fiske. Genom sina återförsäljare av jaktkort för småviltjakt kan informera jägarna om var samebymedlemmarna bedriver verksamhet som kan påverkas av jak- ten. föreslår att åtgärder bör vidtas för att åstadkomma ömsesidig hänsyn och ökad säkerhet i de områ- den där både samebymedlemmar och privata markägare har jakt- och fiskerätt.