sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte kan hindras på något annat sätt finns det också bestämmelser i lagen som ger räddningsledaren stora befogenheter att göra ingrepp i annans rätt. Räddningsledaren får då vid en räddningsinsats ta i anspråk utrustning och annan egendom som till exempel fordon, maskiner eller fartyg som kan användas i räddningstjänsten. Rädd- ningsledaren kan också utrymma och spärra av områden, låta rädd- ningsstyrkan ta sig in i fastigheter och föra bort eller förstöra egen- dom. En avvägning om ingreppets proportionalitet skall givetvis göras. skall bistå räddningsledaren om det be- hövs vid ingrepp i annans rätt.51 Den som låter bli att fullgöra sin tjänsteplikt eller hindrar en åtgärd om ingrepp i annans rätt kan dömas till att betala böter.52 Många statliga och kommunala myndigheter som inte ansvarar för räddningstjänst har betydelsefulla resurser som de använder i sin verksamhet och som kan vara betydelsefulla vid en räddnings- insats. Lagen har därför skapat möjligheter att ta dessa resurser i anspråk. Exempel på sådana myndigheter är polisen, Försvars- makten och . Skyldighet att delta i en insats med personal och egendom gäller dock inte om ett deltagande allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet. Det har inte ansetts möjligt att närmare precisera detta. Det får bli en avvägning i det enskilda fallet mellan en statlig myndighets eller kommuns behov av resurser för den egna verksamheten och möjligheten att bidra med resurser.53 Hur regleras ett inrättande av en ny krisenhet? För inrättandet av en ny krisenhet som lyder under Statsrådsbered- ningen krävs det inga större tillägg eller ändringar i förordningen med instruktion för eller i arbetsordningen för . Enhetens chef bör dock enligt kommissionens mening vara chefstjänsteman i och vissa huvud- uppgifter för denne och enheten bör preciseras. Detta fordrar en reglering i nämnda förordning och den anslutande bilagan. Vidare krävs det tillägg till arbetsordningen för Statsrådsberedningen. Här bör under rubriken anges att det finns en krisenhet och att chefen för krisenheten biträder statsministern. Vidare bör det under en särskild rubrik anges vad krisenhetens ansvars- områden är. Hur skall krisenhetens uppgifter regleras? Som nämnts inledningsvis har kommissionen inte för avsikt att föreslå någon ändring av de fundamentala legala förutsättningarna, utan de överväganden som görs ligger inom ramen för gällande regeringsform. Kommissionen anser att agerandet även i en kris skall vara lagbundet. Beslutsordningen bör så långt möjligt vara fastlagd i förväg. Man brukar säga att det skall finnas en författ- ningsberedskap för att hantera krislägen.54 Det är därmed lagstift- ningsmakt och förordningsmakt som står till förfogande enligt principerna för normgivningen i 8 kapitlet i regeringsformen.55 Försök har också tidigare gjorts att stärka författningsberedskapen inför kriser. Dessa har dock inte genomförts.56 Hur skall krisenheten kunna ges adekvata befogenheter vid omfattande nationella kriser och internationella kriser som drabbar ett stort antal svenskar utomlands? Kommissionen tar sin utgångspunkt i lagen om stora olyckor. Regeringen har, som redogjorts för ovan, en möjlighet att vid vissa stora nationella kriser utse en statlig myndighet att överta ansvaret för räddningstjänsten. Den myndighet som regeringen utser har därefter att utse räddningsledare. Regeringen kan alltså utse sig själv till ansvarig myndighet och därefter själv utse chefen för krisenheten att vara räddningsledare. Chefen för krisenheten får då i avvaktan på regeringsbeslutet – med stöd av en underhands- kontakt med statsministern – agera på informell basis i rollen som Utgångspunkten är här att det be- kräftande regeringsbeslutet kommer till stånd . Regeringen kan också utse till ansvarig myndig- het. Det blir sedan statsministern som chef för eller annan som uppgiften delegerats till som utser räddnings- ledaren. Olyckslagen reglerar myndigheternas befogenheter på svenskt territorium vid olyckor. En räddningsledare har då till exempel rätt att ta i anspråk utrustning och annan egendom såsom fordon, maskiner och fartyg som kan användas i räddningstjänsten. Han eller hon kan också utrymma och spärra av områden med mera. Det kan även tänkas att en olycka som inträffar utomlands också har allvarliga verkningar här i landet som är sådana att de faller under olycksbegreppet. Eftersom olyckslagen syftar till att skapa ett skydd mot olyckor som drabbar enskilda på svenskt territorium, bör den kompletteras med en bestämmelse om att befogenheter att agera inom skall finnas också när en olycka drabbar ett stort antal svenskar utomlands. I sådana utlandsfall skulle räddningsledaren ha samma möjligheter att agera inom som han eller hon skulle ha om det hade varit en uteslutande nationell räddningsaktion under olyckslagen. Räddningsledaren skulle till exempel kunna ta i an- språk fordon i som skulle kunna behövas här i landet vid en evakuering av svenskar som kommer hem från utlandet. Rädd- ningsledaren skulle också kunna beordra enskilda till tjänsteplikt inom landet. Räddningsledaren kan dock inte ges samma befogenheter för insatserna vid en sådan olycka på plats i utlandet. Detta område är komplicerat att reglera, eftersom det bygger på mottagarlandets eventuella godkännande av svensk myndighetsutövning eller fak- tiskt handlande på det landets territorium. Ambassader och andra utrikesrepresentationer har dock enligt folkrätten viss möjlighet att skydda sina medborgares intressen utomlands.57 Det finns möjlig- heter att i en krissituation ta in ytterligare personalresurser inom ambassadens organisation. Det finns vidare alltid möjlighet att skicka i väg team för bedömning eller andra insatser. Sedan blir det en diplomatisk förhandlingsfråga med berörd stat i varje enskilt fall. Här får därför utrikesförvaltningen en central roll. Den svenska insats som här kan tänkas i landet där olyckan inträffat blir inte en räddningsinsats enligt olyckslagen men i praktiken är det fullt möjligt att insatsen får samma sakliga innehåll. Så länge insatsen äger rum i står alltså tvångsmöjlig- heterna till buds. När insatsen i anledning av olyckan görs utom- lands gäller inte samma ordning utan vidare. De olika behoven och situationerna synes fordra närmare rättsliga överväganden. Kom- missionen går inte in på detta utan konstaterar att det tills vidare är avtalslösningar som bör användas för att uppnå önskade resultat. Den personal som kan behöva anlitas bör ha skrivit på avtal i förväg så att det är helt klart vilka personer som räddningsledaren kan kontakta vid en räddningsinsats utomlands med villkor som där- med följer. På motsvarande sätt bör förberedelser kunna göras i fråga om materiella resurser. Det nu sagda motiverar ett förtydligande av regeringens ansvar vid olyckor som inträffar utomlands. Kommissionen skisserar här hur en sådan komplettering av lagen om stora olyckor skulle kunna utformas i lagtext. 1 kap. 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hän- syn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hän- syn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Bestämmel- serna syftar även till att, utöver utländskt bistånd enligt 9 kap., i extraordinära situationer bereda svenska medborgare och andra i bosatta personer ett skydd mot olyckor som inträffar utanför landets gränser. Genom den föreslagna förändringen utvidgas syftet med lagens bestämmelser och målet för den verksamhet som bedrivs. Ett skydd mot olyckor som inträffar utanför landets gränser skall i extraordinära situationer kunna beredas svenska medborgare och i bosatta personer. En konsekvens av förändringen är att också räddningstjänstbegreppet i 1 kap. 2 § första stycket utvidgas. Begreppet extraordinära situationer avser således händelser inom ramen för lagens olycksbegrepp. Den proportionalitetsprincip som gäller enligt 1 kap. 2 § skall gälla även för dessa situationer. Den föreslagna ändringen är inte tänkt att inverka på de situationer som regleras i lagens 9 kapitel. Som framgår av 4 kap. 10 § med före- slagen ändring är det regeringen som skall bedöma om en extra- ordinär situation föreligger. Regeringen får därmed göra den värde- ring som man i egenskap av yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet anser vara påkallad. 4 kap. 10 § I fråga om omfattande rädd- I fråga om omfattande rädd- ningsinsatser och insatser i extra- föreskriva eller i ett särskilt fall ordinära situationer i anledning besluta att en länsstyrelse eller av en utanför landet inträffad annan statlig myndighet får ta olycka får regeringen föreskriva över ansvaret för räddnings- eller i ett särskilt fall besluta att tjänsten i en eller flera kommu- en länsstyrelse eller annan stat- Om en sådan myndighet lig myndighet får ta över an- har tagit över ansvaret utses svaret för räddningstjänsten i en räddningsledaren av denna myn- eller flera kommuner. sådan myndighet har tagit över av denna myndighet. I fråga om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning får regeringen föreskriva eller i särskilt fall besluta att en länsstyrelse skall ta över ansvaret för saneringen inom flera län eller att någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret inom ett eller flera län. Genom denna bestämmelse tydliggörs regeringens ansvar vid en olycka som inträffar utomlands. Räddningsledaren får då samma möjligheter att i en extraordinär situation agera inom landet vid en olycka utomlands som denne skulle ha haft vid en rent nationell räddningsaktion. Det bör anmärkas att räddningstjänsten är be- gränsad till svenskt territorium. Hur skall regleringen göras för sådant som faller utanför olyckslagen? Beslutsbefogenheterna som följer av lagen om stora olyckor ger som nämnts räddningsledaren stora handlingsmöjligheter. Lagen har dock vissa begränsningar. All hälso- och sjukvård samt huvud- delen av sjuktransporterna är till exempel exkluderade. Den verk- samhet som det allmänna skall bedriva är också avgränsad till vad som innefattas i begreppet räddningstjänst som i sin tur utgår från vad som kan anses vara en olyckshändelse i lagens mening. Det kan alltså uppkomma kriser som helt eller delvis faller utanför olycks- lagen. I själva verket är det så att behovet av en ny ordning för krisledning här gör sig särskilt gällande. Hur skall den regleringen göras? Det är på den vanliga myndighetsnivån som de operativa funk- tionerna – bland annat räddningstjänsten, polisen och sjukvården – finns. Här finns ett samordningsbehov. /kris- enheten har därför under regeringen en viktig uppgift i att åstad- komma en samordnad och sammanhållen ledning vid alla stora kriser. Denna uppgift kan fullgöras genom informella kontakter mellan krisenheten och myndighetscheferna eller med stöd av bestämmelser av både allmän och mera direkt implementerande karaktär. En möjlighet är att i verksförordningen58 generellt erinra om att myndigheterna vid en stor kris skall ställa de personella och mate- riella resurser till förfogande som krisenheten i bedömer nödvändiga. Saken kan också regleras särskilt i förord- ningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd bered- skap59 eller i relevanta förordningar med myndighetsinstruktioner eller i förordningar efter modell av förordningen om Försvars- maktens stöd till civil verksamhet.60 Förordningslösningar har dock sina begränsningar när det kommer till verksamhet som rör myndighetsutövning eller lag- tillämpning. På det området fordras lag. Inom olyckslagens tillämp- ningsområde är därmed denna fråga löst. Inom krisbered- skapsområdet finns också lagar som innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regering bestämmer att med- dela ytterligare föreskrifter. Detta gäller bland annat ämnet skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.61 Detta ger utrymme för regeringen att för vissa här aktuella fall i särskilda situationer dele- gera befogenheter inte till sektorsansvariga myndigheter utan till (med dess krisenhet). Det är alltså tekniskt möj- ligt för regeringen att till exempel på hälso- och sjukvårdsområdet använda befintliga bemyndiganden för att genom en förordnings- bestämmelse ge beslutsbefogenheter om katastrofmedicinska in- satser62 till i stället för till . Be- stämmelsen i regeringsformen om möjligheten att delegera före- skrifträtten i ämnet skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa har stor räckvidd men har ansetts anmärkningsvärt abstrakt ut- format.63 Det kan vara lämpligt att utreda bestämmelsens omfatt- ning och göra en närmare inventering av möjligheterna till sådana bemyndiganden. Det är i alla krislägen av avgörande betydelse att snabbt kunna besluta om akuta åtgärder. För att möjliggöra en snabb insats, även vid sådana kriser som faller utanför olyckslagen, kan det övervägas om /krisenheten skulle ges befogenhet att fatta inledande beslut i avvaktan på regeringsbeslut. Efter särskilda be- myndiganden kan detta som här nämnts vara möjligt på vissa om- råden. Ett argument för att på förhand kunna delegera den omedelbara beslutsrätten på detta sätt är att ett regeringsbeslut kan dröja . Å andra sidan kan en omedelbar kontakt mellan krisenhetens chef och statsministern ge tillräckligt stöd för nöd- vändiga initiala insatser från krisenhetens sida. När regeringen där- efter sammanträder, kan beslut om närmare befogenheter och re- surser ges. Det är de politiska beslutsfattarna som ansvarar för resursfördel- ning och prioriteringar. Stora krav ställs inte minst från allmän- heten på politisk ledning under en kris. Det finns därför anledning att kräva att det är statsministern och regeringen som står för den grundläggande bedömningen av i vilken utsträckning samhällets resurser skall tas i anspråk. Därför måste det åligga krisenhetens chef att samråda med statsministern eller ersättare för denne innan krisledningsåtgärder initieras. Detta kan föreskrivas särskilt. Den nu föreslagna ordningen bör kunna ge tillräckliga utgångs- punkter för en framgångsrik krisledning. Sammanfattningsvis anser kommissionen att följande ändringar och tillägg bör göras till nuvarande författningsreglering: –Olyckslagen bör kompletteras på så sätt att det särskilt marke- ras att regeringen har en ledande uppgift som räddnings- ansvarig myndighet vid vissa särskilt allvarliga olyckor utom- lands. Chefen för krisenheten kan då utses till räddningsledare. –Verksförordningen och/eller andra förordningar bör komplet- teras med bestämmelser som erinrar myndigheterna om att de vid en stor kris skall ställa de resurser till förfogande som krisenheten i finner erforderliga. –Chefen för krisenheten bör ha en föreskriven skyldighet att samråda med statsministern eller ersättare för denne innan kris- ledningsåtgärder initieras. Även om det inte är kommissionens uppgift att utarbeta detaljerade förslag till anvisningar för hur en krisenhet i bör arbeta, är det av värde för den fortsatta diskussionen att tankarna konkretiseras. Krisenheten kan ställas inför ett mycket brett spektrum av kriser. Några av huvudkategorierna är: –Kriser som innebär direkt risk för liv och hälsa, såsom större utbrott av smittsamma sjukdomar, stora kärnkraftsolyckor eller industriolyckor med regionala eller storregionala konsekvenser. –Kriser med ursprung i naturkatastrofer, till exempel extrema väderförhållanden, översvämningar eller jordskalv. –Kriser knutna till försörjningen med grundläggande nyttigheter som livsmedel och dricksvatten, epizootier, stora förgiftnings- olyckor. –Kriser med upphov i infrastrukturen antingen med direkta kon- sekvenser för liv och hälsa, såsom dammbrott eller stora tran- sportolyckor, eller indirekta, som partiella sammanbrott i elförsörjning och telekommunikationssystemen. –Varianter av ovanstående där skadorna tillfogats landet avsiktligt genom attacker mot vitala försörjningssystem, sprid- ning av radioaktivt, kemiskt eller biologiskt material eller attentat riktade mot rikets centrala ledning och förvaltning. Regeringen har en mångfald uppgifter att lösa i situationer av det här slaget. Den skall bilda sig en korrekt bild av läget som underlag för de beslut som skall fattas. Den behöver identifiera de hot som situationen representerar, antingen man har att göra med natur- katastrofer eller medvetet tillfogade skador. Den måste identifiera vilka åtgärder som skall vidtagas, vilka som kräver formella rege- ringsbeslut och vilka som eventuellt kan kräva ny lagstiftning som behöver snabbehandlas av . En viktig aspekt är hur finan- sieringen av nödvändiga åtgärder skall garanteras, så att tvivel eller diskussioner på denna punkt inte onödigtvis fördröjer handlägg- ningen. En annan gäller om regeringen skall fatta för myndig- heterna styrande beslut med anledning av det rådande läget. Viktiga aktörer på regional och lokal nivå, organisationer utanför den offentliga sfären och allmänheten behöver informeras om läget och om vilka åtgärder regeringen avser att vidta. Kontakter med andra länders regeringar behöver upprätthållas för att samordna aktioner och undvika konflikter. Krisenhetens övergripande uppgift är att vara regeringen be- hjälplig med dessa uppgifter genom att vara dess huvudinstrument för strategisk ledning av förvaltningen under en kris. Inriktningen är alltså strategisk, men i uppdraget kommer att ligga operativa uppgifter i krisens inledningsskede för att tid inte skall gå förlorad. Till sådana tidiga operativa uppgifter kan höra att sätta igång rädd- nings- och akutsjukvårdsinsatser, beställa transportkapacitet, för- bereda en informationsinsats och mobilisera bevakningsresurser. Till uppgifterna i det inledande skedet hör också att få i gång arbetet på de berörda departementen. En statsrådsgrupp bör bildas, med minst fem ledamöter, så att den har möjlighet att fatta rege- ringsbeslut där så är nödvändigt. Så snart krisen har en utrikes- dimension skall utrikesministern ingå i denna grupp. Under krisen bör de berörda departementen ha representanter lämpligen på departementsrådsnivå stationerade i krisenheten. Vid hantering av kriser med stark utrikesanknytning måste krisenheten ha en repre- sentant i och vice versa. Även vid större inrikes kriser finns regelmässigt behov av sådana kontakter med omvärlden att skall vara representerad i kris- enheten. Krisenheten har till uppgift att identifiera och initiera de opera- tiva funktioner som behövs i den aktuella krisen. Det kommer i de flesta kriser att finnas behov av operativ ledning för exempelvis transport av personal och materiel, bevakning, upprättande av kom- Krisenheten och de operativa funk- tionerna måste naturligtvis ha nära samband och inte vara rumsligt lokaliserade alltför långt från varandra, men det är viktigt att de båda typerna av uppgifter hålls isär. Den strategiska ledningen bör inte ägna sig åt operativa göromål utan behålla överblicken och koncentrera sig på den övergripande ledningen. Uppgifterna under själva krisen kan konkretiseras med följande rubriker: –Strategisk ledning: att för alla inblandade klargöra syftet med insatserna och ge de olika aktiviteterna en gemensam inrikt- ning. –Integration: att samordna olika aktiviteter så att tillgängliga re- surser – personal, materiel, transportresurser etcetera – utnytt- jas på bästa sätt. –Kommunikation: att vidmakthålla kommunikationen mellan de olika enheter som har uppgifter att lösa, att löpande ge chefer aktuella lägesbilder, att förbereda informationsinsatser till all- mänheten. –Samarbete: att etablera och vidmakthålla samarbete med viktiga aktörer både inom (landsting, kommuner, företag, organisationer) och med andra länders regeringar och inter- nationella organisationer. –Initiativ: att förutse nya hot som kan dyka upp under krisen och förbereda förebyggande åtgärder. –Uppföljning: att löpande verifiera att beslutade åtgärder verk- ställs och ingripa när så inte sker. –Dokumentering: att löpande dokumentera vilka beslut som fattas, vilken information som kommer in och lämnas ut från krisenheten, etcetera. Krisenheten bör ha en kärngrupp på kanske sex eller sju personer, med höga kvalifikationer inom relevanta kunskapsområden och bred allmänbildning. Sammantaget kan enheten beräknas behöva en personalstyrka om cirka 30 personer. Uppgiften för kärngruppen är att genomföra den första analysen av läget och att avgöra vilka åtgärder som är mest angelägna att vidta beträffande transporter, sjukvård, räddningsinsatser och så vidare. För dessa omedelbara insatser krävs förberedda kontakter med institutioner eller organisationer. Det kan röra sig om myndigheter som Räddnings- verket, enskilda landsting, företag med relevanta kompetenser och resurser (SOS Alarm, försäkringsbolag) och frivilligorganisationer. Gruppens uppgift är därefter att leda krisenheten och garantera kontinuitet och uthållighet under det akuta skedet. Krisenhetens ledning måste ha direkt access till statsministern (eller ersättare som statsministern har utsett med fullt mandat), i syfte att få klartecken till de mest prioriterade åtgärderna om krisen bedöms vara av allvarlig natur. I de prioriterade åtgärderna ingår att få till stånd ett regeringssammanträde, där en av huvud- uppgifterna blir att fatta beslut om finansiering av de åtgärder som kan krävas i det korta och medellånga perspektivet. I krisenheten ingår vidare en grupp med ansvar för informa- tionssökning och analys. På den vilar uppgiften att inom ramen för en jourorganisation larma krisenhetens ledning, som får göra en bedömning av läget på basis av befintlig information och sådan kompletterande information som snabbt kan inhämtas. I läges- bedömningen ingår både en uppskattning av krisens omfattning, dess allvar och hur angeläget det är med snabba åtgärder. Kommunikationsexperter och underrättelseassistenter är andra viktiga personalkategorier. Viktigt är att kommunikationsutrust- ningen håller hög teknisk och säkerhetsmässig kvalitet. Det går inte att i kärnfunktionerna i denna verksamhet förlita sig till vanliga mobiltelefoner. Gruppen bör vidare ha ett nätverk av experter som med kort varsel kan mobiliseras för tjänstgöring vid krisenheten. Även om gruppen i sig bör vara sammansatt av kvalificerade personer, kan den självfallet inte behärska alla områden, och kontakter med rele- vanta myndigheter, forskningsinstitutioner, företag och organisa- tioner måste ingå i krisenhetens kompetensbas. I många fall fordras kontakt med polisen för registreringsuppgifter. Exempel på andra sådana kontakter kan vara: –Hot relaterade till hälsa: , , sjukhus med specialistkompetens. –Hot relaterade till naturkatastrofer och liknande: Geologiska institutioner vid universiteten, med flera. –Hot relaterade till försörjningssystemen: , beredskapsansvariga myndigheter på infrastrukturområdet, (), forskare inom IT- området vid forskningsinstitutioner och företag. –Antagonistiska hot: FOI, Försvarshögskolan, Försvarsmakten, , Styrelsen för psykologiskt för- svar, kultur- och språkvetare med anknytning till regioner med etniska och politiska konflikter, och så vidare. –Information: För en god försörjning med information, såväl löpande som under kriser, krävs välutvecklade kontakter med underrättelseorganisationerna inom , , Försvarsmakten, FRA med flera myndigheter. Det hör till sakens natur att en krisenhet tas i anspråk operativt ganska sällan. Det krävs därför en genomtänkt strategi för att be- vara och utveckla kompetensen inom enheten under genomsnittligt ganska långa perioder mellan kriser. Grunduppgiften är att underhålla och utveckla enhetens egen kompetens genom rekrytering och vidareutbildning av personer med rätt kompetensprofil och intresse för lärande.