sou · GTB349d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Synen på unionsmedborgarnas uppehållsrätt som något som gäller oavsett förekomsten av ett uppehållstillstånd är grund- läggande för rörlighetsdirektivets bestämmelser i denna del. Detta framgår bl.a. av direktivets skäl 11: Unionsmedborgarnas grund- läggande och personliga rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat följer direkt av fördraget och är inte beroende av att ett uppehållstillstånd utfärdas. Principen kommer till uttryck genom att rörlighetsdirektivet inte ger utrymme för ett system som kräver uppehållstillstånd av dem som uppfyller de villkor som enligt gemenskapsrätten får ställas för vistelse i en annan medlemsstat. Av rörlighetsdirektivets regler följer i stället att dessa personer har en uppehållsrätt, som existerar utan att den först måste fastställas i ett tillståndsförfarande eller genom annan prövning. Visserligen ger direktivet utrymme för att medlems- staterna får kräva att unionsmedborgare registrerar sig och att medlemsstaten därvid utfärdar bevishandlingar (se t.ex. artikel 8.2), men bevishandlingen är inte rättighetsbärande ens i formellt hänseende. I konsekvens därmed kan inte en unionsmedborgare som uppfyller direktivets villkor för vistelse i ett land tvingas att lämna landet enbart på den grunden att han eller hon inte har ett bevis om registrering. Detsamma gäller för de familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare och som i enlighet med direktivet skall få ett uppehållskort utfärdat för sig. Som framgått ovan anger 3 kap. 5 a § och 5 b § UtlF under vilka förutsättningar medborgare i en EES-stat och i samt deras familjemedlemmar skall beviljas uppehållstillstånd, vilket åtminstone i formellt avseende är nödvändigt för att dessa personer skall ha rätt att vistas i än . Genom rörlighetsdirektivet anges vilka krav som medlemsstaterna får ställa på sådana personer och det lämnas därvid inte utrymme för krav på Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse De nuvarande svenska bestämmelserna i denna del kan därför inte kvarstå oförändrade. Det bör dock särskilt påpekas att rörlighetsdirektivets före- skrifter i denna del avser de unionsmedborgare och familjemed- lemmar som ingår i de kategorier som anges i direktivet. Rörlighetsdirektivet medför däremot inte ett generellt avskaffande av kravet på uppehållstillstånd för unionsmedborgare i allmänhet. I fråga om unionsmedborgare som inte uppfyller de tillåtna kraven i t.ex. artikel 7 och som således inte kan hävda uppehållsrätt för vistelser överstigande , finns det inget hinder mot att bibehåller reglerna om uppehållstillstånd enligt UtlL. Skulle inte kunna ge sådana personer uppehållstillstånd enligt de allmänna reglerna i UtlL vore dessa personer helt betagna möjligheten att få vistas i landet . Inte heller hindrar direktivet att beviljar uppehållstillstånd enligt UtlL för unionsmedborgare som söker sådant tillstånd trots att de redan har uppehållsrätt och således inte behöver tillstånd för sin vistelse här. De allmänna reglerna om uppehållstillstånd i UtlL kan därför tillämpas även i fortsättningen. Den nya ordning som föranleds av direktivet är i stället att uppehållstillstånd inte får vara en nödvändig förutsättning för att de personer som kan stödja sin uppehållsrätt på direktivet skall få vistas här. Som berörts ovan är utgångspunkten i den svenska utlännings- rätten att andra än nordiska medborgare behöver ha uppehålls- tillstånd vid längre vistelser i . Undantaget från kravet på uppehållstillstånd måste nu utsträckas så att det omfattar även de personer som enligt direktivet skall ha uppehållsrätt än . Eftersom direktivets föreskrifter om uppehållsrätt i princip inte föranleder någon ändring av svensk rätt i denna del (se avsnitt 6), har vi i författningsförslaget valt att låta begreppet uppehållsrätt avse rätten att uppehålla sig i . De särskilda reglerna om uppe- hållstillstånd för vissa medborgare inom EES/och deras familjemedlemmar har samlats främst i 3 kap. 5 a § och 5 b § UtlF. De regler som följer av direktivet leder till att de nu gällande reglerna i detta avseende bör upphävas och det framstår därför som lämpligt att de nya reglerna om undantag från huvudregeln om uppehållstillstånd placeras i UtlF på motsvarande plats. Regeringen har bemyndigande att föreskriva sådant undantag. För tydlighetens skull bör dock 1 kap. 4 § andra stycket UtlL kompletteras med en uttrycklig anvisning om att det för EES- Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse medborgare m.fl. förekommer sådant undantag. Den kompletterande undantagsbestämmelsen bör, i konsekvens med vad som sagts ovan, avse de personer som har uppehållsrätt och ange innebörden av det begreppet. 1 kap. 4 § andra stycket UtlL bör även ange begreppet permanent uppehållsrätt, vilken också innebär en rätt att utan krav på uppehållstillstånd vistas i landet . De närmare förutsättningarna för uppehålls- rätt behandlas i de följande avsnitten medan förutsättningarna för permanent uppehållsrätt behandlas i avsnitt 10 och 11. Det kan redan här påpekas att följden av att en EES-medborgare m.fl. inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt blir att personen i fråga inte är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Saknas i den situationen uppe- hållstillstånd bör personen kunna bli föremål för beslut om avlägsnande. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 9.2. 7.4De kategorier som enligt artikel 7 skall ha uppehållsrätt 3 kap. 5 a § UtlF anger en rad olika kategorier av medborgare i EES-stater och i , vilka medborgare skall beviljas uppehållstillstånd. Reglerna har ursprung i olika EG-direktiv, tillkomna . I 5 b § anges vilka anhöriga som skall beviljas uppehållstillstånd. Även dessa regler bygger på EG- direktiv och innefattar hänvisningar till de olika kategorierna i 5 a §. Kretsen av tillståndsberättigade anhöriga är inte enhetlig för de olika kategorierna. Även rörlighetsdirektivets regler om uppehållsrätt utgår från olika kategorier av medborgare, som under närmare angivna förutsättningar skall ha uppehållsrätt så länge dessa förutsättningar är för handen. I stor utsträckning är kategorierna desamma som har förekommit i tidigare direktiv. I det följande anges och kommenteras de olika kategorierna. Framställningen avser främst reglerna i artikel 7, men i den mån denna kompletteras av andra artiklar berörs även dessa. Den närmare innebörden av den fria rörligheten för personer har tolkats genom rikhaltig praxis från . För redo- görelser av denna viktiga praxis kan hänvisas till bl.a. Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse Utlänningslagen med kommentarer, Wikrén/Sandesjö, 7 uppl., s. 139 ff, och till betänkandet från utredningen om och arbetskraftens rörlighet, SOU 2002:116. Inom ramen för detta betänkande kommer dock praxis att beröras endast i den mån den har särskild betydelse för utformningen av ny författningstext. Även om rörlighetsdirektivet föranleder betydande ändringar i den svenska utlänningsrätten vilar de nya reglerna i många avseenden på samma principer som gällt . praxis har därför fortsatt stor betydelse vid tillämpning av reglerna. Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF före- skrivs att den som är arbetstagare i skall ha uppehållsrätt här. Av bestämmelsen skall framgå att även den som, av vissa närmare angivna skäl, inte är yrkesaktiv skall anses som arbets- tagare i bestämmelsens mening. Om arbetstagares rätt till uppehållstillstånd stadgas i andra och åttonde styckena av 5 a §. Det EG-rättsliga ursprunget är främst rådets förordning (EEG) nr 1612/68 och rådets direktiv /360/EEG, av vilka följer bl.a. att mottagande medlemsstater skall utfärda uppehållstillstånd för de medborgare i en annan medlemsstat som skall ta anställning i den mottagande medlems- staten. Dessa personer har således en rätt till uppehållstillstånd. Arbetstagarbegreppet har varit föremål för tolkning och det står klart att begreppet har en gemenskapsrättslig innebörd och att denna gäller framför de nationella definitioner som kan förekomma. Rörlighetsdirektivets regler om uppehållsrätt för arbetstagare finns inte endast i artikel 7.1 utan även i artikel 7.3. Den senare bestämmelsen innefattar en utökad definition av begreppet arbetstagare, liknande den som förekommer i nu gällande 5 a § åttonde stycket. Enligt den utökade definitionen skall en arbetstagare som av vissa skäl upphör att arbeta anses behålla sin Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse ställning som arbetstagare vid tillämpning av artikel 7.1 a. Ställningen som arbetstagare består som anledningen till avbrottet i yrkesverksamheten och övriga angivna förut- sättningar alltjämt är för handen. Är emellertid fråga om ofrivillig arbetslöshet efter en kortare anställningstid – mindre än – måste inte medlemsstaterna tillerkänna den arbetslöse ställning som arbetstagare . De nuvarande svenska reglerna om arbetstagares ställning överensstämmer i stort med de regler som föreskrivs i rörlighets- direktivet, naturligtvis med den skillnaden att artikel 7 avser själva uppehållsrätten i sig och inte blott rätten till uppehållstillstånd. Som berörts ovan (avsnitt 7.3) bör den nya lydelsen av 3 kap. 5 a § UtlF ange att de kategorier som anges närmare i bestämmelsen har uppehållsrätt i . En sådan kategori skall, i enlighet med direktivets bestämmelser, vara arbetstagare i . Av den nya lydelsen måste vidare framgå under vilka förutsättningar som en tillfälligt overksam arbetstagare får behålla sin ställning i fråga om uppehållsrätten. De föreskrifter som i denna del anges i direktivet kan väl utgöra grunden för den svenska författningstexten. Såvitt gäller de personer som redan efter en kortare tids anställning blivit arbetslösa ger direktivet möjlighet att anse att deras ställning som arbetstagare upphör , trots att de även därefter söker arbete. Om denna möjlighet inte utnyttjas kan det förekomma att en person som har haft endast en helt kortvarig anställning kan åberopa sin ställning som arbetstagare därefter, även om hans eller hennes möjligheter att faktiskt få ett nytt arbete skulle vara närmast obefintliga. En sådan ordning kan i vissa fall inbjuda till missbruk av systemet och därmed tillförsäkra uppehållsrätt såsom arbetstagare även åt dem som saknar egentlig anknytning till den svenska arbetsmarknaden. efter anställningens upphörande kan i sammanhanget anses som en tillräckligt tilltagen tid för att de som haft relativt kortvariga anställningar skall kunna få nytt arbete och därmed behålla sin ställning som arbetstagare. Det finns därför inte skäl att gå utöver den minimitid som direktivet förskriver. Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF före- skrivs att den som är egen företagare i skall ha uppe- hållsrätt här. Av bestämmelsen skall framgå att även den som, av vissa närmare angivna skäl, inte är yrkesaktiv skall anses som egen företagare i bestämmelsens mening. Aktiva egna företagares rätt till uppehållstillstånd framgår av andra stycket i 5 a §. Regeln bygger på rådets direktiv /148/EEG, som föreskriver att varje medlemsstat skall bevilja uppehållstillstånd för andra medlemsstaters medborgare som etablerar sig inom dess territorium för att driva egen rörelse. Egna företagare skall enligt artikel 7.1 a rörlighetsdirektivet ha uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. På samma sätt som för arbetstagare (se ovan) skall en egen företagare enligt artikel 7.3 behålla sin ställning som sådan även när han eller hon blivit overksam, t.ex. på grund av sjukdom. De nya reglerna i 5 a § bör därför blir desamma för arbetstagare och egna företagare. Även egna företagare skall således ha uppe- hållsrätt så länge de är aktiva, men även därefter under de förutsättningar som berörs i artikel 7.3. 7.4.4De personer som tillhandahåller eller mottar tjänster Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF före- skrivs att den som tillhandahåller tjänster i skall ha uppehållsrätt här. Personer som mottar tjänster skall dock inte längre ingå bland de kategorier som omfattas av 5 a §. Personer som tillhandahåller eller mottar tjänster skall enligt tredje stycket i 5 a § beviljas uppehållstillstånd som tjänsten utförs. Liksom i fråga om egna företagare grundas den svenska regeln på rådets direktiv /148/EEG. Kategorin dem som tillhandahåller tjänster skiljer sig från kategorierna egna företagare och arbetstagare på det sättet att verksamheten är av mer tillfällig Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse karaktär och sker utan att personen i fråga är etablerad som företagare eller arbetstagare i den staten. Ett exempel på tjänste- mottagare kan vara t.ex. en unionsmedborgare som reser till en annan medlemsstat för att där undergå medicinsk behandling. Till skillnad från direktivet 73/148/EEG, som upphör att gälla , omnämner rörlighetsdirektivet inte kategorin dem som tillhandahåller eller mottar tjänster. Fråga är därför om avsikten är att även denna kategori skall ha uppehållsrätt fortsättningsvis. Viss ledning i denna fråga finns i de tidigare förslagen till rörlighetsdirektivet och i det ännu inte färdig- behandlade förslaget till tjänstedirektiv. I kommissionens ursprungliga förslag (KOM [2001] 257 slutlig) till rörlighetsdirektivet angavs inte uttryckligen dem som tillhandahåller eller mottar tjänster bland dem som skall ha uppehållsrätt. Enligt förslagets artikel 7.1 a skulle uppehållsrätt tillkomma den som bedriver en ekonomisk verksamhet som anställd eller egenföretagare. I ett ändrat förslag (KOM [2003] 199 slutlig), vari hade beaktats vissa ändringsförslag från , hade till kategorin i artikel 7.1 a lagts även de som är mottagare av tjänster. Kommissionen anförde därvid att av ursprungsförslaget framgick det inte klart vilken bestämmelse som avsåg denna grupp. Genom ändringen undanröjs all tveksamhet och en brist i direktivet åtgärdas. Rådet antog därefter en gemensam ståndpunkt, (EG) nr 6/2004, inför antagandet av rörlighetsdirektivet. Enligt denna skulle artikel 7.1 a ha den lydelse som kom att bli den gällande, nämligen att uppehållsrätten omfattade bl.a. den som är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten. Rådet yttrade därvid att genom lydelsen i kommissionens ändrade förslag hade införts en direkt hänvisning till mottagare av tillhandahållna tjänster, men rådet anser att mottagare av tillhandahållna tjänster inte kan behandlas på samma sätt som anställda eller egenföretagare. I kommissionens meddelande till Europa- parlamentet avseende den gemensamma ståndpunkten förklarade kommissionen att rådet ansett med rätta att tjänstemottagare inte kunde likställas med anställda eller egenföretagare. I förslaget till det s.k. tjänstedirektivet (COM [2004] 0002 final) förekommer i artikel 25 regler avseende personer som inte är unionsmedborgare och som är arbetstagare i en medlemsstat, men som är utsända till en annan medlemsstat för att där tillhandahålla en tjänst. Enligt den föreslagna artikeln får den mottagande Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse medlemsstaten av en sådan person inte kräva bl.a. uppehålls- tillstånd. Förslaget till tjänstedirektiv, som i övrigt avser fri rörlighet för tjänster och inte fri rörlighet för personer, innefattar ingen liknande regel avseende unionsmedborgare. Varken i fråga om dem som tillhandahåller eller mottar tjänster innefattar rörlighetsdirektivet några uttryckliga regler. Båda dessa personkategorier har omfattats av den fria rörligheten och det är därför berättigat att fråga sig om någon ändring av detta förhållande verkligen avsetts. Såvitt gäller dem som mottar tjänster kan det dock konstateras att denna kategori uttryckligen angetts i ett av kommissionens förslag, men att kategorin senare – om än med en mycket kortfattad motivering – lyfts bort från kretsen av de personer som skall ha uppehållsrätt. Vår slutsats är därför att det inte längre finns något gemenskapsrättsligt krav på att denna kategori måste tillerkännas uppehållsrätt. Även om sådana personer fortsättnings- vis inte kan hävda uppehållsrätt på grund av att de skall motta tjänster, torde en mycket stor andel av dessa personer i stället kunna åberopa att de i enlighet med artikel 7.1 b har bl.a. tillräckliga tillgångar och att de således har uppehållsrätt på den grunden. Med hänsyn därtill finns det inte anledning att närmare överväga om skall gå längre än vad direktivet anger om berättigade kategorier och på sådant sätt stadga om uppehållsrätt för dem som mottar tjänster. I fråga om dem som tillhandahåller tjänster är läget annorlunda. Denna kategori nämndes visserligen inte uttryckligen i kommissionens olika förslag, men man kan ändå anse att kategorin rymdes inom den föreslagna lydelsen av artikel 7.1 a, som avsåg en mycket bred grupp ekonomiskt aktiva personer. Skillnaden mellan kommissionens förslag och den slutliga lydelsen ligger bl.a. i att den slutliga lydelsen avser anställda eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten. Detta tillägg motiverades inte särskilt i rådets gemensamma ståndpunkt och man kan inte med någon säkerhet dra slutsatsen att tillägget var avsett att exkludera dem som är etablerade i en medlemsstat och som reser till en annan medlemsstat för att tillhandhålla en tjänst. Till detta kommer det föreslagna tjänstedirektivet, som innefattar vissa regler om fri Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse rörlighet för tredjelandsmedborgare som tillhandahåller tjänster i en annan medlemsstat än den de är anställda i. Det är svårt att tänka sig att en sådan regel skulle komma att gälla utan att det finns en minst lika omfattande rättighet för dem som är unions- medborgare. Starka skäl talar därför för att uppehållsrätten enligt artikel 7.1 a bör anses omfatta även den kategori som i rådets direktiv /148/EEG benämndes de personer som tillhandahåller tjänster. Sammanfattningsvis bör de personer som mottar tjänster inte omfattas av uppehållsrätten. Dessa personer skall därför inte anges bland de kategorier som enligt 5 a § skall ha denna rätt. De personer som tillhandahåller tjänster bör dock anses ingå i den kategorin som anges i artikel 7.1. a och därför, liksom de personer som är anställda i eller etablerade som egenföretagare här, ha uppehållsrätt. Mot bakgrund av den otydlighet som föreligger i denna del av rörlighetsdirektivet och de tillämpningssvårigheter som kan följa därav, bör denna kategori anges uttryckligen i den svenska författningstexten. 7.4.5De personer som har tillräckliga tillgångar Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF före- skrivs att den som har tillräckliga tillgångar, för sin egen och för sina familjemedlemmars räkning, för att inte bli en belastning för det sociala biståndssystemet i samt har en hel- täckande sjukförsäkring skall ha uppehållsrätt här. De personer som har bl.a. tillräckliga tillgångar för sin vistelse har enligt sjunde stycket i 5 a § rätt till uppehållstillstånd. De nu gällande kraven är att dessa personer har tillräckliga medel för sin försörjning och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i . Regeln har sin grund i rådets direktiv /364/EEG som avser den restgrupp av personer som inte har rätt till uppehållstillstånd på annan grund och som inte kommer att ligga det sociala bidragssystemet i den mottagande medlemsstaten till last. Begreppet tillräckliga medel har inte definierats i svenska författningstexten, men avser löpande tillgång till belopp som överstiger existensminimum eller lägsta svenska folkpension. Om personen i fråga blir aktuell för ett längre uppehållstillstånd Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse kommer han eller hon att omfattas av den svenska socialför- säkringen och behöver i den situationen inte ha särskild sjukförsäkring. I fråga om de närmare krav som får ställas på personer i restgruppen skiljer sig artikel 7.1 b rörlighetsdirektivet från det tidigare direktivet endast i mindre detaljer. Det kan anmärkas att rörlighetsdirektivet i denna del uttryckligen anger att det kan krävas att de tillräckliga tillgångarna skall täcka såväl unions- medborgarens som dennes familjemedlemmars uppehälle. I artikel 8.4 finns vidare ett förtydligande om vad som skall anses vara tillräckliga tillgångar, en regel som i allt väsentligt överens- stämmer med det tidigare direktivet. Regeln om den uppehållsrätt som skall tillkomma dessa personer kan bygga på den nu gällande författningstexten i 3 kap. 5 a § sjunde stycket UtlF. För tydlighetens skull bör det dock av den nya lydelsen framgå att den berörda personens tillgångar skall vara tillräckliga även för dennes familjemedlemmar. Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF före- skrivs att uppehållsrätt skall tillkomma den som, under närmare angivna former, är inskriven vid en samt har visst försäkringsskydd och enligt egen försäkran har till- räckliga tillgångar för sin egen och för familjens försörjning. Den nu gällande svenska regeln i detta avseende finns i 5 a § sjätte stycket. Regeln grundas på rådets direktiv /96/EEG. I jämförelse med nu gällande svensk bestämmelse anger artikel 7.1 c rörlighetsdirektivet i stort samma krav som får ställas på personer i denna kategori. Förutom att den nya regeln skall avse uppehållsrätten i sig är inga större förändringar nödvändiga. Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse bör anges att den studerandes försäkran om tillräckliga tillgångar måste avse även familjens försörjning. Det kan här nämnas att förutom kravet på inskrivning vid en utbildningsanstalt är kraven som ställs på studerande mycket lika de som ställs på restgruppen (se avsnittet ovan). Såvitt gäller kravet på tillräckliga tillgångar bör man dock notera att en person hörande till restgruppen måste kunna uppvisa bevis på att han eller hon uppfyller kravet (artikel 8.3), medan det för den studerande räcker med en försäkran (artikel 7.1 c). Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF före- skrivs att uppehållsrätt skall tillkomma den som kommit till som arbetssökande och som har en verklig möjlighet att få arbete. I avsnitt 7.4.2. har behandlats frågan om uppehållsrätt för bl.a. sådana personer som har kommit till som arbetstagare men som förlorat arbetet och därför börjat söka nytt arbete här. I förevarande avsnitt behandlas en annan kategori personer som också söker arbete – de personer som inte har något arbete och som kommer till i syftet att söka arbete här. Frågan är huruvida även sådana arbetssökande skall tillerkännas uppehållsrätt. Dessa personer berörs inte av artikel 7 i direktivet, utan närmast av artikel 14.4 b. För att framställningen om uppehållsrätt skall bli mer överskådlig avhandlas dock frågan redan i detta sammanhang. Av de EES-medborgare och schweiziska medborgare som kommer till för att söka arbete kan vissa skaffa sig ett arbete från ankomsten, varefter de kan få uppehållstillstånd såsom arbetstagare. Andra arbetssökande kan behöva söka arbete och – fram till dess de får arbete eller alternativt lämnar – få uppehållstillstånd t.ex. på den grunden att de har tillräckliga tillgångar för sin vistelse. Någon särskild kategori i 5 a § avseende just arbetssökande finns dock inte. Av betydelse för den aktuella frågan om uppehållsrätt är bl.a. avgörande i målet C-292/89 Antonissen. I detta rättsfall konstaterades att dåvarande artikel 48 i fördraget (nuvarande artikel 39) inte utgjorde en uttömmande uppräkning av Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse de rättigheter som gäller inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare. Enligt domstolen innefattar denna frihet även en rättighet för medborgare inom gemenskapen att förflytta sig fritt och att uppehålla sig inom de andra medlemsstaternas territorium i syfte att söka arbete där. I avsaknad av gemenskapsregler som fastställer en tidsfrist för hur länge dessa medborgare kan uppehålla sig i en medlemsstat för att söka arbete kan, enligt domstolen, en nationellt bestämd tidsfrist (som i det aktuella fallet) i princip inte anses otillräcklig.