sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — När man valt att inte införa en båtskatt för att finansiera de statliga kostnaderna för fritidsbåtsverksamheten framstår ett förslag om en sådan skatt i syfte att finansiera fiskevården som mindre realistiskt. Skall skatteintäkter riktas till ett så begränsat område som fiskevården, är det rimligt att ålägga dem betalningsskyldighet som får del av de utökade fiskevårdsinsatserna. Att skattebelägga båtar och båtmotorer är inte en åtgärd med tillräcklig precision i detta avseende. Många båtägare använder sin båt till annat än fiske. Enligt en undersökning gjord av på uppdrag av är fisketurer det vanligaste användningsområdet för endast en tredjedel av de svenska fritidsbåtarna23. Det är främst de mindre båtarna som har fisketurer som huvudsakligt användnings- område. Kopplingen mellan fritidsbåtar och fiskevård är således tämligen svag. Om ett svenskt system hade omfattat även de mer allmänt båtrelaterade insatser som det amerikanska systemet gör, skulle det mot denna bakgrund vara mer naturligt att inkludera båtar och båtmotorer. Som har konstaterats i avsnitt 6.6.6 är detta dock inte aktuellt. Det är inte heller möjligt att i skattehänseende skilja båtar som används i samband med fiske från båtar som inte har detta användningsområde. Antalet båtar specialkonstruerade för fritids- fiske är allt för litet för att det skall vara någon mening med att skattebelägga endast dessa. Det absoluta flertalet av de båtar som används i samband med fritidsfiske är vanliga fritidsbåtar. Om en statligt reglerad redskapsmodell skall införas i bör endast sportfiskeutrustning ingå i systemet. Andra fiskeredskap, drivmedel, båtar och båtmotorer samt fisketuristiska tjänster bör av tidigare redovisade skäl inte beläggas med en statlig avgift eller skatt i syfte att finansiera fiskevården. 23 Båtlivsundersökningen 2004 – en undersökning om svenska fritidsbåtar och hur de används, s. 23 6.7.3Skatt eller avgift? Utredningen har i detta kapitel använt termerna skatt, avgift och statlig pålaga utan att ta ställning till om de olika pålagorna i statsrättslig mening är att definiera som skatt eller avgift. Eftersom utredningen funnit att det inte är rimligt med en extra pålaga på bränsle och båtar i syfte att finansiera fiskevården saknas anledning att kategorisera en sådan. Däremot bör den konstitutionella karaktären av en pålaga vid försäljning av fiskeredskap klarläggas. Frågan har främst betydelse för om reglering måste ske i lag, stiftad av , eller om regeringen och i slutändan förvaltnings- myndighet kan ha normgivningsrätt. Den spelar dock en viss roll även i annat hänseende (se avsnitt 8.5). Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall föreskrifter om skatt till staten meddelas genom lag. kan enligt 8 kap. 7 § regeringsformen inte delegera beslutanderätten till regeringen. Regeringen har emellertid rätt att meddela föreskrifter om avgifter, i vissa fall dock endast efter bemyndigande. kan även medge att regeringen överlåter till förvaltningsmyndighet att föreskriva om sådana avgifter (8 kap. 11 § regeringsformen). I de fall regeringen inte behöver bemyndigande för att föreskriva om avgift kan regeringen själv överlåta beslutanderätten till förvaltningsmyndighet. Att en pålaga definieras som skatt eller avgift får således olika statsrättsliga följder. Frågan är därmed hur gränsen mellan de båda kategorierna skall dras. Det bör påpekas att pålagans benämning inte spelar någon roll för den statsrättsliga definitionen24. Det finns pålagor som benämns avgifter som egentligen är skatter. Regeringsformen saknar definition av såväl skatt som avgift. I förarbetena finns dock en rad uttalanden som tjänar till ledning för att ringa in de båda institutens karaktär. Därtill kommer att lagrådet – inte minst i samband med förslaget om allmän fiskevårdsavgift – har uttalat sig om gräns- dragningen dem emellan. 1973:90 s. 219 f. I förarbetena till regeringsformen konstaterades att gränsen mellan skatt och avgift är flytande25. En skatt angavs dock kunna kategoriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna, utan direkt motprestation. I konsekvens härmed hör penningprestationer som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna vanligen till avgiftskategorin. Som exempel kan nämnas avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion26. Departementschefen uttalade dock att en penningpålaga kan ha karaktären av avgift även i vissa andra fall27. Till skillnad från situationer där den enskilde får en direkt motprestation för sin avgift, handlar det då om en s.k. kollektiv motprestation. Som exempel nämndes fall där pålagan tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs den ifrågavarande näringsgrenen. Av förarbeten och praxis framgår att även andra kollektiva mot- prestationer kan godtas, men att man bör vara restriktiv i detta hänseende28. I princip kan ju hävdas att alla penningprestationer till staten torde ge upphov till kollektiva motprestationer. Med en fiskevårdsavgift av traditionellt snitt – där den som fiskar betalar – skulle det möjligen gå att argumentera för att tillträdet till fiskevatten utgör en specificerad motprestation till den enskilde. Även ett sådant påstående bör dock avvisas29. Under alla omständigheter står det klart att en pålaga på fiskeredskap inte ger upphov till en sådan direkt motprestation från det allmänna till den som har betalat. Motprestationen består i stället av den utökade fiskevård som staten kommer att bedriva och den är i högsta grad kollektiv. Frågan är om detta är en kollektiv motprestation som kan godtas för att kategorisera pålagan som en avgift. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43 28Ole , Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 15 f. 29Se lagrådets yttrande över prop. 1994/95:231. Jfr även vad som anförs om trängselskatt i fråga om tillträde till visst vägnät i betänkandet SOU 2003:61 och prop. 2003/04:145. Det huvudsakliga syftet med en pålaga på fiskeredskap är inte närings- eller verksamhetsreglerande. Avsikten är inte att styra beteenden, att t.ex. få folk att fiska mindre. Av utredningens direktiv står det klart att den främsta anledningen till en avgift eller skatt är att förstärka fiskevårdens finansiering, d.v.s. ett fiskalt syfte. Med hänsyn till uttalandet i förarbetena om pålagor i närings- reglerande syfte kan detta tala för att betrakta pålagan som en skatt. Ett annat förarbetsuttalande har dock av tolkats som att pålagor i regleringssyfte ligger längre från avgifts- området än pålagor i fiskalt syfte30. De intäkter som en pålaga på fiskeredskap ger upphov till skall användas till att täcka kostnaderna för en utökad fiskevård. Att det finns ett fiskalt syfte betyder därmed inte att det föreligger ett vinstsyfte31. Detta talar för att betrakta pålagan som en avgift. Om en pålaga skall kunna definieras som en avgift får nämligen dess intäkter i princip inte överstiga statens kostnader för att tillhanda- hålla motprestationen32. Pålagan på fiskeredskap är som utgångs- punkt i och för sig inte avsedd att täcka några befintliga kostnader överhuvudtaget. De framtida kostnaderna för den utökade fiske- vården blir emellertid helt beroende av intäkterna från den inrättade avgiften/skatten. I detta avseende har det sagts att en avgift måste stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar staten33. Av föregående stycke följer att pålagan måste anses vara rimligt proportionerad till kostnaderna för fiskevård. Det är dock i högsta grad tveksamt om de som kommer att betala är de som har åsamkat statens kostnader. Till stor del är det förstås annan verksamhet än fiske som har skapat behovet av fiskevård. En del fiskevårdande åtgärder är av sådant slag att det överhuvudtaget framstår som konstruerat att tala i termer av att någon orsakat kostnaderna för dem. Att göra gällande att det är företag i fiskeredskapsbranschen som åsamkat kostnaderna är naturligtvis än mer långsökt. 30Ekonomistyrningsverket, Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17) s. 16 31Jfr , Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 31 f. 32Se t.ex. Trängselavgifter (SOU 2003:61) s. 105 1997/98:45, del 2, s. 288 Tillförs intäkterna den aktuella verksamheten? Av förarbetena till regeringsformen följer att det kan ligga närmare till hands att betrakta en pålaga som en avgift om dess intäkter i sin helhet tillförs den närings- eller verksamhetsgren från vilken de hämtats. I och med att motprestationen i sådana fall blir mindre kollektiv framstår detta som tämligen naturligt. Om man inför en fiskevårdsavgift för dem som skall fiska i svenska vatten tillförs intäkterna den verksamhetsgren från vilka de hämtats. Det är de som har betalat avgiften som är mottagare av den kollektiva motprestation som den utökade fiskevården utgör. Är det i stället de som köper fiskeredskap i som skall åläggas betalningsskyldighet blir den kollektiva motprestationen dock inte lika väldestinerad. De som köper fiskeredskap för att fiska utomlands kommer att tvingas betala, men får inte del av motprestationen. Motsatt förhållande gäller för dem som fiskar i men köper sina redskap utomlands. Detta torde vara vanligt för t.ex. många av de utländska turister som fiskar i landet. Eftersom pålagan dessutom bör utgå i första försäljningsledet (se avsnitt 6.2.2) är det i strikt mening överhuvudtaget inte konsu- menterna som blir betalningsskyldiga, utan företag i redskaps- branschen. Att dessa med största sannolikhet kommer att vältra över kostnaden på konsumenterna torde inte spela någon roll för vem den kollektiva motprestationen skall prövas i förhållande till. I förhållande till fiskeredskapsbranschen är det osäkert om en förbättrad fiskevård kan anses vara en sådan kollektiv mot- prestation som ger pålagan en statsrättslig status som avgift34. Specialdestinering vid sidan av statsbudgeten Utredningens uppfattning är att intäkterna från en fiskevårdsavgift eller en pålaga på fiskeredskap inte bör anslås över statsbudgeten (se mer om detta i avsnitt 9.4.1). I stället bör medlen vara specialdestinerade vid sidan av statsbudgeten. Att intäkterna inte redovisas i statsbudgeten kan enligt förarbetena till regeringsfor- men vara kännetecknande för en penningpålagas avgiftskaraktär35. Grundlagsberedningen uttalade å andra sidan att det saknar betydelse om beloppet tas i anspråk i statsbudgeten eller inte, och 34Jfr , Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17) s. 14 klargjorde att den föreskrivna befogenhetsfördelningen i regerings- formen inte får kringgås genom redovisningsmässiga arrange- mang36. Det har också hävdats att tidigare praxis gett ett över- vägande stöd för att frågorna om specialdestinering och om vem som är mottagare av medlen är irrelevanta37. proposition om allmän fiskevårdsavgift tog regeringen emellertid upp dessa faktorer i ett sammanhang som tyder på att de kan ha en viss betydelse för avvägningen mellan avgift och skatt38. I den nu nämnda propositionen berörde regeringen dessutom det faktum att den föreslagna fiskevårdsavgiften företedde stora likheter med viltvårdsavgiften. I det sammanhanget bör nämnas att viltvårdsavgiften i normgivningshänseende behandlas som en avgift, men att dess statsrättsliga status inte belystes i samband med tillkomsten av den nuvarande jaktlagen. har med anledning av bl.a. viltvårds- avgiftens och viltvårdsfondens status anfört att om avgifts- intäkterna i sin helhet, exklusive administrationskostnader, tillförs näringsgrenen i fråga kan det röra sig om en avgift i regerings- formens bemärkelse39. Vad som anges i förarbetena till regeringsformen talar för en förhållandevis restriktiv hållning i fråga om vad som kan anses som avgift. konstaterades emellertid att regeringsformens skattebegrepp var föremål för en fortgående uppluckring i praxis40. I sitt yttrande över propositionen om allmän fiskevårdsavgift anslöt lagrådet till denna bedömning och anförde att avgiftsområdet utvidgats genom konstitutionell praxis. Lagrådet ansåg att det mot bakgrund härav fick godtas att den allmänna fiskevårdsavgiften, så som den utformats i propositionen, rättsligt betraktades som en avgift. I ett senare lagstiftningsärende har 36Ny regeringsform – ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 166 f. 37Ole , Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 14 f. 38Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231) s. 14 39Ekonomistyrningsverket, Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17) s. 23 40Ole , Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 1 ff. lagrådet dock anfört att något mer omfattande avsteg från principen om specificerad motprestation inte varit avsett41. Lagrådets yttrande proposition talar för att en allmän fiskevårdsavgift, även i ett nytt förslag, är att bedöma som en avgift och inte en skatt. En förutsättning är dock naturligtvis att utformningen av avgiftssystemet inte skiljer sig på väsentliga punkter års förslag. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.5. När det gäller en eventuell pålaga på fiskeredskap talar emellertid det mesta för att en sådan får en annan statsrättslig status. Att pålagans storlek är direkt relaterad till omsättningen av en viss vara eller tjänst – som den blir med en sådan modell – är karaktäristiskt för en punktskatt42. Detta gör den trots allt relativt bräckliga grunden för att hänföra en fiskevårdsavgift till avgiftsområdet och inte till skatteområdet än svagare. Till detta kommer att en pålaga på fiskeredskap innebär att den kollektiva motprestationen inte med samma precision tillhandahålls dem som har betalat avgiften/skatten. En förbättrad fiskevård i svenska vatten är statens motprestation. Om de som fiskar i dessa vatten är de som skall betala blir motprestationen väldestinerad. När i stället de som köper fiskeredskap i landet, eller egentligen de som säljer redskap i grossistledet, skall betala är det tveksamt om man kan anse att intäkterna i sin helhet tillförs den verksamhets- gren från vilken de hämtats. Av nu redovisade skäl anser utredningen att en pålaga på sportfiskeredskap är att betrakta som en punktskatt. En pålaga på drivmedel eller båtar skulle vara av samma statsrättsliga karaktär. 6.7.4Hur stora intäkter ger en skatt på sportfiskeredskap? I detta kapitel har redogjorts för att det saknas förutsättningar för att införa en redskapsmodell genom en frivillig branschöverens- kommelse. Vidare har utredningen inte ansett det vara befogat att införa en skatt på drivmedel eller båtar. Att skattebelägga fisketuristiska tjänster har inte bedömts vara en framkomlig väg. Det alternativ som återstår är således att införa en punktskatt på fiskeredskap. Av skäl som tidigare anförts bör endast sportfiske- utrustning omfattas av en skatt. 1997/98:48, bilaga 3, s. 44 f. 42Ole , Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 24 Som redovisats i avsnitt 6.2.2 kan under sådana förhållanden skatteunderlaget antas uppgå till . Med en punktskatt om på priset i första försäljningsledet skulle redskapsmodellens intäkter således kunna beräknas till . I utredningens direktiv anges behovet av fiskevårdsmedel uppgå till . 7.1En mer eller mindre allmän fiskevårdsavgift I föregående kapitel redogjordes för möjligheten att genom avtal eller lagstiftning införa en redskapsrelaterad finansiering av fiskevården. Utredningen har dock även i uppdrag att analysera övriga finansieringsformer och då särskilt en allmän fiskevårds- avgift. I detta kapitel kommer därför att övervägas hur en sådan finansiering bäst kan utformas. En vanlig uppfattning är att statens åtagande för fiskevård bör finansieras som merparten av statens verksamhet, med skatte- intäkter över statsbudgeten. En sådan lösning skulle kunna ha sina fördelar. I samband med att propositionen om en allmän fiskevårdsavgift återkallades förespråkade även regeringen denna finansieringsform. I utredningens direktiv görs dock klart att utgångspunkten är att det inte finns utrymme för nya statliga utgifter. Att föreslå att ytterligare medel bör anvisas över fiske- vårdsanslaget är för utredningen därför inte en framkomlig väg. En förutsättning för att i stället helt föra över ansvaret för fiskevården på fiskevårdsområden och annan privat fiskeförvaltning är att man kan räkna med att en ändamålsenlig förvaltning kan skapas inom samtliga områden där det behövs fiskevårdsinsatser. Enligt utredningens bedömning skulle detta i princip kräva att det fria handredskapsfisket och annat frifiske upphävs. Att göra sådana överväganden ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag. Ett utökat ansvar för fiskevårdsområdesföreningarna i enskilt vatten med frifiske skulle dessutom inte lösa frågan om finansieringen av fiskevården i allmänt vatten. Utöver den modell som redovisats i föregående kapitel kan utredningen därför inte se någon annan lösning för fiskevårdens finansiering än en mer eller mindre allmän fiskevårdsavgift. Med mer eller mindre allmän avses en i något eller flera avseenden I det följande kommer utredningen att gå närmare in på frågan hur dessa avgränsningar bör göras. 7.2Hur bör avgiftsskyldigheten avgränsas? Som framgår av avsnitt 3.8 har det tidigare presenterats en mängd olika förslag om fiskevårdsavgift. Förslagen har stora likheter men skiljer sig åt i något eller flera avseenden när det gäller avgränsning av avgiftsskyldigheten. Ofta har det också funnits goda skäl för de avvägningar som gjorts i de olika förslagen. Det finns följaktligen inte endast en tänkbar modell för en svensk fiskevårdsavgift. Vissa avgränsningar av avgiftsskyldigheten spelar stor roll i principiellt eller ekonomiskt hänseende. När det gäller ekonomin blir intäkterna naturligtvis betydligt mindre om man undantar stora kategorier fiskande från skyldigheten att betala avgift. Avgräns- ningsfrågan torde emellertid vara än viktigare på det principiella planet. Det har länge funnits ett starkt stöd för att tillföra fiskevården ytterligare resurser. Trots detta har inget av de många förslag som lagts fram blivit verklighet. En stötesten förefaller ha varit hur man skall avgränsa avgiftsskyldigheten. Mot bakgrund av det sagda står det klart att avgränsningen av avgiftsskyldigheten är av central betydelse för möjligheten att införa en fiskevårdsavgift. Att avgränsningen görs på lämpligast tänkbara sätt är också väsentligt för hur avgiften kommer att uppfattas av olika intressenter och i slutändan också för efter- levnaden av reglerna. 7.2.2Bör avgiftsskyldighet gälla oavsett ålder? I alla tidigare förslag om fiskevårdsavgift har vissa ålderskategorier undantagits från avgiftsskyldighet. I samtliga fall har en avgräns- ning rört unga fiskande och i något fall har även pensionärer undantagits från skyldigheten att betala den föreslagna avgiften. Förslagen att exkludera unga personer har vanligen inte motiverats mer ingående. Ofta har emellertid framhållits att man bör sträva efter att stimulera intresset för friluftsliv och fiske hos ungdomar och att de dessutom i allmänhet saknar egen inkomst. I promemorian Fritt handredskapsfiske påpekades vidare att det bör finnas en straffsanktion mot den som inte betalar avgiften och att personer inte är straffmyndiga1. Med anledning främst av att det är angeläget att stimulera ungdomars friluftsliv delar utredningen uppfattningen att ungdomar bör undantas från avgiftsskyldighet. Frågan är då vilken åldersgräns som bör gälla. I betänkandena Fritidsfisket och Fiska på fritid förespråkades en åldersgräns på 16 år2. I samband med införandet av det fria handredskapsfisket ansågs en åldersgräns vara lämplig; så även i utredningsrapporten från 19913. utredningsrapport föreslogs i stället att fiskande under skulle undantas från avgiftsskyldighet4. Även i Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) bedömdes en 18-årsgräns vara att föredra. Vid en internationell utblick kan konstateras att (för sportfiskare) och har en 18-årsgräns, medan det i är som gäller. I är åldersgränsen i stället . I och måste fiskande betala avgift, men fram till gäller en lägre avgift än för vuxna. Frågan om en differentiering av avgiften återkommer utredningen till i avsnitt 7.2.6. För den svenska viltvårdsavgiften gäller inte någon ålders- gräns. Eftersom man måste ha fyllt för att ens få låna vapen, genom s.k. uppsiktsutlåning, torde det dock i praktiken knappast förekomma att personer betalar någon avgift. Det finns goda skäl för en lägre åldersgräns . Även fiskande under nyttjar fiskresursen och avgifts- intäkterna skulle komma dem till godo genom en utökad fiskevård och i förlängningen förhoppningsvis bättre fiske. De medel som ställs till fiskevårdens förfogande skulle dessutom bli större med en lägre åldersgräns. När det gäller intäkterna torde dock skillnaden vid en 16- årsgräns jämfört med en 18-årsgräns inte bli särskilt stor. Dessutom finns det andra faktorer som talar till fördel för att sätta åldersgränsen till . I likhet med vad flera tidigare utredningar anfört är det av stor vikt att unga stimuleras i sitt fiskeintresse. Dessutom kan man inte utgå från att personer kan finansiera sina fritidsintressen med egna inkomster. 2SOU 1968:13 respektive 1978:75 3Allmän fiskevårdsavgift () 4Allmän fiskevårdsavgift i , 1995 av detta talar övervägande skäl för att avgiftsskyldigheten bör inträda först . I betänkandet Fritidsfisket (SOU 1968:13) föreslogs att fiskande skulle undantas från avgiftsplikt. I övrigt har inga av de tidigare redovisade förslagen innehållit någon övre åldersgräns. I gäller en 65-årsgräns för handredskapsavgiften och samma gräns gäller generellt i . I , samt och saknas en övre åldersgräns. Den svenska viltvårdsavgiften undantar inte heller personer över en viss ålder. De skäl som anförts för att undanta yngre fiskande från avgiftsskyldighet gör sig naturligt nog inte gällande beträffande personer över exempelvis . Inte heller kan utredningen finna andra tungt vägande skäl för att föreslå en sådan begränsning. Då antalet fiskande torde överstiga antalet fiskande skulle en sådan avgränsning dessutom få större negativ återverkan på intäkternas omfattning. Med hänsyn bl.a. till detta bedömer utredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå en övre åldersgräns. 7.2.3Bör alla kategorier av fiskande betala avgift? Enligt promemorian Fritt handredskapsfiske skulle endast fiskande med handredskap inom vissa områden betala fiskevårdsavgift5. Avgiften var avsedd att finansiera införandet av det fria handredskapsfisket och förslaget hade även i övrigt sådant samband med detta att situationen måste betraktas som något speciell. Avgränsningen motiverades bland annat med att andra fritids- fiskande än de som omfattades av införandet av det fria handredskapsfisket skulle kunna uppfatta det som orättvist att betala när de inte fick några nytillkomna fördelar. Förutom detta särskilda fall har tidigare förslag om fiskevårdsavgift utgått från att både sportfiskare och husbehovs- fiskare skall vara skyldiga att betala avgift. utrednings- rapport föreslogs dock att husbehovsfiskande skulle betala en högre avgift än sportfiskande. Frågan om en differentiering av avgiften behandlas i avsnitt 7.2.6. Några skäl för att undanta någon av de två kategorierna fritidsfiskare från avgiftsskyldighet kan utredningen inte se. 5 Ds Jo 1984:3 med tidigare förslag förespråkar utredningen således att såväl sport- som husbehovsfiskande skall vara skyldiga att betala avgift. Om yrkesfiskare skall betala avgift är emellertid en svårare fråga. Detta visar sig inte minst i det förhållandet att tidigare förslag om avgiftsfinansiering har intagit diametralt olika ståndpunkter i detta avseende. I Fritidsfisket (SOU 1968:13) föreslogs i och för sig att yrkesfiskare skulle betala avgift. Ett visst belopp skulle dock betalas tillbaka till (). I Fiska på fritid (SOU 1978:75) föreslogs att licensierade yrkesfiskare inte skulle behöva betala fiskevårdsavgift.