sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Demokrati på svenska? Om strukturell diskriminering och politiskt deltagande Demokrati på svenska? Om strukturell diskriminering och politiskt deltagande Rapport av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Utredningen om Makt, integration och strukturell diskriminering tillsattes efter ett regeringsbeslut och har i upp- drag att identifiera och kartlägga mekanismer bakom struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet. Resultaten ska redovisas successivt i syfte att ge underlag för en fördjupad diskussion om och ätgärder mot struktu- rella hinder för att alla medborgare ska kunna delta i samhällslivet på lika villkor och med samma möjligheter. Föreliggande rapport är upptakten på en rad kommande rappor- ter vars syfte är att granska strukturell och institutionell diskrimi- nering inom det till synes neutrala politiska systemet. Rapporten på svenska? behandlar den svenska demo- kratins grundläggande dilemma, nämligen deklarationen av en for- mell politisk jämlikhet och en reell ojämlikhet som drabbar många människor med invandrarbakgrund och exkluderar dem från poli- tisk deltagande. Detta är naturligtvis ingenting nytt i sig men kun- skapen om dess mekanismer är det. Demokratin har alltid haft en tendens att exkludera vissa grupper som andrafierades av dem som hade makt och kontroll över det politiska systemets reproduktion. Dessa grupper betraktades inte som tillhörande den överlägsna oss och därmed inte heller som kapabla att delta i den demokra- tiska processen för kollektiv beslutfattande. Det är inte bara kvin- nor som kan vittna om demokratins exkluderande historia utan också stigmatiserade etniska och religiösa grupper. Det demokra- tiska systemets exkluderande och diskriminerande egenskaper hör dock inte bara till dess förflutna. Demokratierna i dagens visar prov på kategorisering och stigmatisering av personer med annan etnisk och religiös tillhörig- het än majoritetssamhället vilken i sin tur förstärker deras exklude- ring och marginalisering i samhället. härjar högerpopulistiska och främlingsfientliga partier runt om i . framgångar har förstärkt den institutionella och strukturella dis- krimineringen inte bara inom det politiska systemet, utan också i en rad andra samhällsområden. är inte något undantag. Vi har haft Ny demokrati som har skapat en tradition av legitim poli- tisk demonisering av de andra. Ny demokrati var dock inte ensam om det, och som utredningens andra rapporter som är i slutfasen för publicering kommer att visa, fanns en rad andra par- tier och politiska aktörer som var ytterst engagerade i exklude- ringen av personer och grupper med invandrarbakgrund. Ny demokrati har lämnat den politiska scenen men dess arv tas väl till- vara av etablerade partier och andra politiska aktörer i dagens . Det är ytterst viktigt att generera kunskap om de mekanismer som exkluderar många grupper från politiskt inflytande. Den ökade marginaliseringen och stigmatiseringen av personer med invandrar- bakgrund och deras barn, gör att vi måste utvidga det politiska systemet så att de exkluderade grupper får möjlighet att delta i demokratin på lika villkor. Den franska förortsrevolten har fått många politiker runt om i och även i länder med mer fram- gångsrik integrationspolitik som att diskutera bristerna i deras politiska system som fungerar exkluderande och diskrimine- rande gentemot personer med invandrarbakgrund. Vi borde göra detsamma. En rad studier som diskuteras i denna rapport slår fast att det politiska systemet har misslyckats med att garantera reella möjlig- heter för personer med invandrarbakgrund att delta i det etablerade politiska systemet på lika villkor. Vi har i utredningens första rap- port, Bortom Vi och Dom, bl.a. diskuterat de politiska mekanis- merna bakom konstruerandet av ett vi och ett dom. Vi har också belyst det etablerade dilemmat om politiskt korrekta dekla- rationer å ena sidan och de facto diskriminerande strukturer och institutioner, å den andra. I utredningens andra rapport, inifrån, har vi diskuterat konsekvenserna av ett demokratiskt underskott som genomsyrar vårt samhälle. Många grupper med invandrarbakgrund som dessutom är marginaliserade och stigmati- serade och samlade i vissa bostadsområden exkluderas från politiskt deltagande och från att delta i samhällslivet på lika villkor. Detta förstärker ytterligare den ojämna fördelningen av makt och infly- tande mellan olika grupper i samhället. En viktig åtgärd för att motverka det demokratiska underskottet för många grupper som bor i marginaliserade och stigmatiserade områden är skapandet av Medborgarråd i dessa områden. Denna åtgärd får nu stöd även i föreliggande rapport. Det kvarstår dock många områden i det politiska systemet som måste underkastas en kritisk vetenskaplig granskning. Vi behöver mer kunskap om de politiska mekanismerna som exkluderar perso- ner med invandrarbakgrund och annan etnisk och religiös bak- grund från politisk deltagande och inflytande. Mot bakgrund av att statsvetenskaplig forskning har inte ägnat tillräckligt upp- märksamhet till diskriminerande strukturer i det svenska politiska systemet blir föreliggande rapport ett värdefullt bidrag för att öka kunskapen om de politiska diskriminerande strukturerna. Strukturell diskriminering och politiskt deltagande 2Inkludering av svenskar i lokal realpolitik Statliga satsningars oförutsedda konsekvenser för den 4Det är inte mitt samhälle! Misstro och levd erfarenhet i mångetniska förortsmiljöer 5Du kan plocka svamp hela ditt jävla liv de kommer ändå att hävda att du inte tycker om skogen Facket och de Andra 6Folkbildning i integrationens tjänst Folkbildningens dilemman och invandrarföreningars pragmatism 7Medborgerlig agens för social inkludering Reflektioner om svenska medborgarsammanslutningar bildade på etnisk grund Demokrati på svenska? 1Strukturell diskriminering och politiskt deltagande Den man inte vill erkänna som politisk varelse, börjar man frånkänna tecken på politik, genom att inte förstå vad den säger, inte höra att det är tal som kommer ur munnen. , 2005: 105 I föreliggande antologi, Demokrati på svenska?, diskuteras politik och politisk handling.1 Bidragen i antologin belyser dock dessa fenomen ur ett perspektiv som är bredare än det gängse, där termen politik vanligen beskriver verksamheter direkt relaterade till par- lamentariska procedurer och offentlig förvaltning, i synnerhet for- mellt, parlamentariskt beslutsfattande. Med en mer inklusiv defini- tion räknas även handlingar utanför politikens formella domäner in –i massmedier, på arbetsplatser, i fackklubbar eller bolagsstyrelser –platser och situationer där människor kommer samman, diskute- rar och/eller försöker att påverka frågor som berör gemensamma intressen. Oavsett arena präglas denna interaktion bland annat av asymmetriska maktrelationer och en stor variation i deltagarnas respektive möjligheter att göra sina röster hörda. Det är dessa for- mer av direkt eller indirekt maktutövning som sätts i fokus i denna antologi, då det bredare perspektivet på politisk handling också medför att handlandets inramning av olika slags sociala relationer och kategoriserande praktiker ges stort utrymme i diskussionen. upphör politiken att vara ett studieobjekt förbehållet statsvetare – ett tvärvetenskapligt arbetssätt syns inte bara möjligt, utan också rimligt eller till och med nödvändigt för att på ett mer djuplodande sätt kunna belysa samtidens mångfacetterade politiska landskap. I linje med detta imperativ lämnar vi i denna antologi ut- 1 Titeln på antologin är en parafras på statsvetaren . Olsens bidrag till , Demokrati på svenska (1990), en granskning av det svenska demokratiska idealet. Genom att förse titeln med ett frågetecken vill vi antyda det problematiska med att definiera demokrati i exklusivt etniska termer. Strukturell diskriminering och politiskt deltagande rymme även för forskare verksamma inom andra discipliner, till exempel kulturgeografer, pedagoger och sociologer. Denna antologi är en delrapport i en utredning vars uppdrag är att identifiera strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i samt identifiera och analysera meka- nismerna bakom dem och dess konsekvenser för makt och inflytande i (Dir. 2004: 54). Det breda perspektiv på poli- tik som nämndes ovan är, menar vi, en rimlig analytisk ingång till denna problematik, inte minst därför att det riktar uppmärksamhet mot just kategoriserande praktiker som på olika sätt, och med olika konsekvenser, definierar och beskriver människor utifrån ras, etnicitet eller invandrarskap. Frågan om hur dessa kategoritillhö- righeter påverkar människors möjlighet att artikulera ståndpunkter i olika politiska samtal eller påverka beslutsfattandet i frågor som berör dem är centrala för denna antologi, men vi kommer i antolo- gin medvetet att försöka undvika att diskutera denna problematik i termer av skillnader och likheter mellan svenskars och invandra- res politiska handlande. Vi vill i det längsta undvika en terminologi som delar upp politiskt handlande människor i grader av tillhörig- het och främlingskap, utan snarare fästa uppmärksamheten på hur just detta skillnadsskapande kringskär möjligheterna till deltagande och inflytande för många av dem som skrivs in i kategorin invand- rare. Denna kritiska diskussion kring sociala kategoriers betydelse för politisk handling utgör en bärande utgångspunkt för antologins analys av strukturell diskriminering. vill vi undvika att frågor om begrepp och kategorier får allt för stor plats i diskussio- nen om dessa former av diskriminering, utan vi vill även rikta upp- märksamhet mot sådana faktorer som mer sällan benämns i diskus- sionen om politik och politisk handling – såsom arbetsformer, rutiner och handlingsmönster i organisationer av olika storlek. Skillnad och (jäm)likhet Det svenska samhället är mångkulturellt, slås högtidligt fast i officiella deklarationer. har etniska hierarkier blivit allt mer iögonfallande i samtidens . Arbets- och bostadsmark- nad, massmedier och politik, utbildnings- och rättssystem – samt- liga dessa samhällsarenor förefaller i olika avseenden skiktade längs etniska linjer. Den här antologin sätter fokus på en fråga som i Strukturell diskriminering och politiskt deltagande detta sammanhang i allt högre grad har aktualiserats, nämligen relationen mellan befolkningens mångetniska sammansättning och deltagande, fördelning av makt och utövande av politiskt infly- tande. Den fråga som belyses är hur relationen ser ut i samtidens , där föreställningar om svenskhet fortsätter att vara en självklart normaliserande utgångspunkt i stora delar av den offent- liga debatten. Hur fungerar svensk demokrati i ett mångetniskt sammanhang, i spänningsfältet mellan en de facto kulturellt hetero- gen befolkning och fortsatt väl förankrade ideal om en kulturellt homogen befolkning? Frågan om politiskt handlande bland personer med utländsk bakgrund har återkommande hamnat i blickfånget.2 Allt fler har frågat sig i vilken utsträckning det mångetniska är aktivt närvarande i beslutsfattande församlingar. I vad mån arbetar exempelvis politiska partier tillsammans med andra tongi- vande organisationer och sammanslutningar för att inkludera och bana väg för personer med utländsk bakgrund? I det samtida råder formellt politisk jämlikhet. Svensk demokrati grundas, som bekant, på principen att det all offentlig makt i utgår från folket. Den baseras vidare på devisen en medborgare, en röst. Det råder allmän och lika rösträtt. har därtill gjort sig vida känt för en med internationella mått ambitiös välfärds- och integrationspolitik. pekar, paradoxalt nog, 2 Användningen av kategorin invandrare i forsknings-, utrednings- och policytexter har i olika sammanhang kritiserats (, 1993; Tesfahuney, 1998; de los , 2001; jfr Ds 2000: 43). Tudelningen i kategoriparet svensk/invandrare implicerar att benämningarna är ömsesidigt uteslutande, sålunda att en invandrare inte är svensk. Därtill kommer att termen i viss mening blivit pejorativ, i den mån personer kategoriserade som invandrare huvudsakligen förstås som mottagare för riktade, social- eller arbetsmarknadspolitiska invandraråtgärder. Dessa argument förstärks av den vardagliga iakttagelsen att vissa invandrade personer (till exempel de som invandrat från eller ) sällan eller aldrig betecknas som invandrare, under det att personer som är födda i av föräldrar från länder i eller ofta beskrivs med denna kategori, trots att de i transnationell mening aldrig invandrat. Att okommenterat använda termen invandrare som en betydelse- bärande, analytisk kategori, och reproducera dikotomin svensk/invandrare, medför att man implicit avskiljer kategorin invandrare ur gruppen svenskar. Det är uppenbart att när så görs, så måste det finnas goda skäl till detta (, 2003). Ett skäl kan vara att kategorin beskriver just de personer som är måltavla för olika diskriminerande handlingar. Att helt avfärda termen såsom en ideologisk konstruktion vore därmed att bortse från de handlingar som befäster det etniskt delade samhället, just utifrån invandrarskap (, 1999). Antologins författare har, som läsaren kommer att upptäcka, valt att hantera denna problematik på olika sätt. I antologins inledande och avslutande kapitel refere- rar begreppet invandrare till ett mer vardagligt sätt att dela in befolkningen i och De och sätts genomgående inom citationstecken, för att markera det problematiska i att ore- flekterat dela in befolkningen i definitiva kategorier med givna essenser. I övrigt används begreppet personer med utländsk bakgrund, vilket avser de delar av befolkningen som själva har invandrat eller som har minst en förälder som har invandrat till . Strukturell diskriminering och politiskt deltagande en rad studier på klyftor mellan löftet om politisk jämlikhet, å ena sidan, och reella ojämlikheter i termer av deltagande och inflytande i samtida svensk politik, å andra sidan (Adman & Strömblad, 2000). En lång rad av vetenskapliga rapporter och offentliga utredningar har bara lyft fram underrepresentation i beslutsfat- tande församlingar och ickedeltagande inom den formella politi- kens domäner för kategorin invandrare som allvarliga tecken på svåra integrationsproblem i svensk demokrati.3 Alla tycks, enligt den bild som här framträder, inte ges samma förutsättningar att göra sig gällande i det demokratiska systemet, att få gehör för sina angelägenheter och få sina intressen representerade i beslutsfat- tande organ. Synliga och osynliga barriärer av olika slag förefaller göra det i flera avseenden svårt för den eller dem som pekas ut som invandrare att föra sin egen talan och på jämlika villkor ta plats i svensk offentlighet. sammanfattade statsvetarna i boken borgarens makt slutsatserna av den omfattande statliga Maktutred- ningen. När det gällde invandrarna och deras roll i svensk politik visade utredningen på en rad nedslående resultat. Statsvetarna note- rade bland annat följande: Invandrarnas bedömning av sina möj- ligheter att påverka sin egen levnadssituation ligger generellt lägre än övriga svenskars (, et al. 1989: 199). Resonemanget tog genomgående tudelningen mellan svenskar och invandrare för given och identifierade på basis av just denna klassificering ett antal betydande empiriska skillnader, där kategorin invandrare på flera punkter uppgavs vara något mer politiskt utanförstående än svenskar. De har svagare intresse för politik, slog man bland annat fast, de känner inte samma partitillhörighet och de har sva- gare samhörighet med de organiserade rörelserna (ibid.).4 En argumentation som primärt tar etniska kategorier för givna utan att gå bakom dem eller närmare granska kategoriernas upp- komst känns igen från andra sammanhang. Den statliga Demokra- tiutredningen konstaterade att klyftorna i makt och 3Här kan bland annat nämnas , 1998; , 2005; , 2000, 2004a/b; Soininen & , 1999; Strömblad, 2003; SOU 2001:1; SOU 2001:48; SOU 2004:49; Ds 2004:49. 4Till denna utredning hörde även de forskningsresultat som sociologerna publicerade i boken (1991). Där ifrå- gasattes både rimligheten i den strikta uppdelningen i kategoriparet svenskar/invandrare, och benägenheten att förklara den sistnämnda kategorins underordning i det svenska samhället med hänvisning till etnicitet och kultur. Denna begreppskritik fick dock inget större gehör i (SOU 1990:44). Strukturell diskriminering och politiskt deltagande inflytande mellan infödda och personer med utländsk bakgrund hade ökat dramatiskt . I en av utredningens voly- mer betecknade statsvetarna (1999: 42) invandrarnas politiska utanförskap som vår tids mest dramatiska förändring av den politiska jämlikheten i . Ut- redningens slutbetänkande, En uthållig demokrati! Politik och folk- styrelse (SOU 2000: 1, s. 128), drog en paral- lell mellan klassamhällets polarisering mellan över- och underord- nade och de nu växande klyftorna mellan infödda och personer med utländsk bakgrund. Etnicitet har kommit att bli ett nytt klassmärke, konstaterade utredningen allvarsamt. hade dessutom den socialdemokratiska regeringen, i sin integrationspolitiska proposition , framtiden och mångfal- den: Från invandrarpolitik till integrationspolitik, slagit larm om att den etniska och kulturella mångfalden i är otillräckligt representerad i det demokratiska och politiska systemet (Prop. 1997/98:16, s. 30). Politikens landskap är emellertid föränderligt. Flera tecken tyder på att den etniska mångfald som omtalas i en rad offentliga sam- manhang blivit ett allt mer närvarande och synligt inslag i svensk politik. De röster som reses både i egenskap av och till förmån för mångfaldens växer alltjämt i styrka, inte minst i politiska församlingar. Åtskilliga röster har höjts till förmån för en större mångfald i beslutsfattande organ såväl som i offent- lig förvaltning och privata företag, främst med avseende på kön och etnisk bakgrund, men även med avseende på till exempel genera- tion. Närvaron i maktens centrum markeras inte minst av att en rad organisationer inte bara befolkas utan i enskilda fall också leds av personer med utländsk bakgrund (jfr , 2005). Samti- digt som mångfalden på så sätt kan tyckas allt mer närvarande och synlig i demokratins skyltfönster så drabbas inte minst månget- niska förorter runtom i landet av utestängning och fortsatt osyn- liggörande (, et al. Storstädernas kon- staterade geografiska åtskillnad tycks följas av en allt mer framträdande politisk åtskillnad, där städernas mångetniska förorter, enkelt uttryckt, successivt förpassas till politikens skuggsida (Strömblad, 2003). De bebos, enligt den förorts- stereotyp som massmedier lanserat, inte av självständigt handlande subjekt, utan av människor som är synliga först då de ges en röst (Nord & , 2002). Generellt sett låga röstetal för dessa Strukturell diskriminering och politiskt deltagande miljöer ses, enligt denna stereotyp, vanligen som tecken på att Förortens politiska liv domineras av passivitet, alienation och bristande kunskap om svensk politik (Kamali, 2005b). Hur har då sådana etniska klyftor kunnat uppstå i svensk demo- krati, som formellt ger samtliga medborgare samma rätt att med- verka i hur landet styrs? Hur kan denna diskrepans mellan formella rättigheter och konkret utfall förstås? Politisk handling, medborgarskap och strukturella villkor En omedelbar reflex då relationen mellan mångetniska befolkning och fördelning av makt/inflytande diskuteras i politiska och vetenskapliga sammanhang har vanligen varit att rikta blicken mot de Andra – invandrarna. Det är, enligt argumentet, de som representerar mångfalden i mångfaldens . Ett konven- tionellt angreppssätt har följaktligen varit att fråga sig: Vilken plats intar invandrarna i svensk demokrati? På vilka platser befinner de sig? I vilken utsträckning är de närvarande i politiska partier och beslutsfattande organ? I vilken utsträckning röstar de? Invandrarnas låga politiska valdeltagande har i ofta disku- terats inom ramen för en politisk och vetenskaplig diskurs som syftar till att skapa hierarkiska gränser mellan oss, de svenska aktiva och dem, de passiva invandrarna, noterar sociologerna (2004: 182). Utgångs- punkten för stora delar av tidigare forskning har, som nämndes tidigare, varit själva kategoriseringen svenskar och invandrare. Kategorier som invandrare, etnisk grupp och etnisk minori- tet har allt för ofta begagnats som deskriptiva och naturgivna kate- gorier.5 De har tagits för givna som vore de empiriskt givna fakta. Kategorierna har inte sällan tjänat som självklara och oberoende förklaringar till de empiriska skillnader i till exempel makt och inflytande, deltagande och engagemang, som iakttagits. De har därmed närmast blivit en slags självuppfyllande profetia i den meningen att de antaganden, kategorier och indelningar som ur- sprungligen tagits för givna, oavsett om de är explicita eller impli- cita, i efterhand bekräftas som sanna genom de empiriska iaktta- gelser som gjorts. Trots det eventuella deskriptiva värdet av dessa jämförelser säger de inget om vad som utgör orsaken till dessa 5 Resonemanget utvecklas i , 2001, 2005, jfr de los , 2005. Se även not 2. Strukturell diskriminering och politiskt deltagande skillnader, om förändringsmönster och inte heller om dessa katego- riers egentliga natur (de los , 2005: 25). En allt för ensidig fokusering på etnicitet och de Andras livs- mönster riskerar att i förlängningen så att säga skuldbelägga off- ren, det vill säga förklara underordning och diskriminering på etnisk grund med hänvisning till de drabbades egna påstådda brister och avvikelser från den för-givet-tagna . Frånvaron i mak- tens korridorer hänförs exempelvis till faktorer som rör de Andras främmande identitet eller kultur, religionsutövning eller tros- uppfattning, bristfälliga ambitioner eller kvalifikationer. En sådan argumentation, har det visat sig, har satt sin prägel inte bara på journalisters och makthavares, utan även på delar av forskningens syn på invandring och integration (, 2001; , 2003; , 2004; , 2005). Böjelsen att på olika sätt skuldbelägga offren tenderar att osynliggöra och, i värsta fall, legi- timera etniskt diskriminerande praktiker, likväl som en rad andra orättvisor och missförhållanden, i det svenska samhället. På så sätt kan också de till synes opartiska iakttagelser och jämförelser som figurerar i massmedier och forskning inrätta en definitiv åtskillnad mellan en för-givet-tagen normalitet, vi svenskar, mot vilket det egentliga studieobjektet, de Andra, invandrarna, konfronteras eller mäts (jfr Mulinari & , 2004). Följande antologi tar som utgångspunkt inte enskilda individer eller deras eventuella brist på resurser eller kompetens. Den uppe- håller sig inte heller primärt kring frågan om på vilka platser eller positioner som invandrare befinner sig inom det demokratiska systemet. Antologin förlägger snarare blickfånget till en dimension som tills haft en tämligen undanskymd roll i mittfåran av diskussionen om invandrares politiska handlande, nämligen frå- gan om strukturella villkor och strukturell diskriminering. I ett antal bidrag belyser en rad forskare motstånd och politisk handling i ljuset av omgivande, strukturella villkor. Ofta rör det sig om vill- kor som kringskär, neutraliserar och marginaliserar aktörsskap (agency), men det kan även röra sig om villkor och initiativ som på olika sätt förebygger, understödjer och inviterar till engagemang och medverkan. H. (1991) garanterar medborgar- skapet enskilda medborgare i ett samhälle en uppsättning rättighe- ter och skyldigheter.