sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — kan i och för sig uttala sig om att villkor för t.ex. programpaketeringen är olämpliga men kan alltså inte hindra kabel-TV-bolagen (eller operatörer på andra plattformar) från att tillämpa dem. Kan den tekniska utvecklingen påverka konsumenternas situation? TV-sändningsverksamheten på alla plattformar genomgår för när- varande en stor förändring genom övergången till digital utsänd- ningsteknik. Digitaliseringen medför även att TV-sändningar kan sändas på andra sätt än de traditionella, t.ex. via bredband och uppgraderade telenät (xDSL). Detta får konsekvenser både på möj- ligheterna och drivkrafterna att i större utsträckning anpassa utbudet i kabel-TV-näten efter kundernas önskemål och ge kunderna större valfrihet. Som vi berört ovan ger den digitala tekniken dels utrymme för fler programtjänster i näten, dels möjliggör den sändning av ett indivi- dualiserat utbud till varje konsument. Utvecklingen kommer sålunda att tillhandahålla de praktiska och tekniska möjligheterna för att er- bjuda kunderna ökad valfrihet. Övergången till digital utsändnings- teknik i kombination med utbyggnaden av bredband och andra typer av nät med hög överföringskapacitet innebär också att kabel-TV- marknaden kommer att utsättas för en hårdare konkurrens än tidi- gare. Redan nu är det under vissa förutsättningar möjligt att ta emot marksänd TV med hjälp av en inomhusantenn (bordsantenn). Detta kräver att man bor i ett område med mycket god mottagning och att det är i princip fri sikt till sändaren5. Sannolikt kommer utveck- lingen att leda till att mottagningsmöjligheterna med inomhusantenn blir bättre. Detta innebär att även boende i flerfamiljs- fastigheter, som varit helt hänvisade till kabel-TV, kommer att få ökade möjligheter att välja mottagningssätt för TV-sändningar. Framförallt kommer vi emellertid att få se en ökad konkurrens från och andra sätt att sända TV över tråd. Det finns flera operatörer som erbjuder via bredbandsnät eller telenät med xDSL-teknik. Många kabel-TV-operatörer synes för- bereda sig för en ökad konkurrens genom att erbjuda sina kunder såväl bredbandsanslutning som telefoni via kabel-TV-nätet. Denna utveckling mot en hårdare konkurrens från andra trådsändningar och i viss mån från marknätet kommer enligt utredningens bedöm- ning i ökad utsträckning att tvinga fram en allt större anpassning till konsumenternas önskemål. Det är svårt att ha en klar uppfattning om i vilken takt utveck- lingen kommer att ske. Vissa bedömare menar att det kommer ske snabba framsteg för medan andra anser att utvecklingen kommer att ske långsammare. Vi tror dock att det kan vara nöd- vändigt för kabel-TV-operatörerna att redan nu anpassa sig för en ökad konkurrens även om denna inte skulle bli kännbar förrän . Genom marknadsföringen av IP-TV-alternativen får även kabel-TV-abonnenter som inte har en reell möjlighet att välja det mottagningssättet för TV-sändningar information om andra paketeringsalternativ och priser. Detta kan påverka kabel-TV-kun- derna att i än högre grad ifrågasätta villkoren för det egna kabel-TV- abonnemanget och leda till att de ställer högre krav på den nuvarande leverantören av TV. Vi gör mot ovanstående bakgrund den bedömningen att den tekniska utvecklingen mot digitala sändningar kommer att ge både möjligheter och drivkrafter i form av ökad konkurrens från fram- förallt andra typer av trådsändningar att i högre grad än an- passa försäljningsvillkoren efter kundernas behov och önskemål. En annan aspekt på frågan vilken betydelse den tekniska ut- vecklingen kan få för konsumenternas valfrihet är att digital-TV- operatörerna på de olika plattformarna använder olika tekniska standarder för sin utrustning. Enligt utredningens upp- fattning medför detta bekymmer med inlåsningseffekter för konsu- menterna. Den som har investerat i en digital-TV-box anpassad för kabel-TV-mottagning kan inte gå över till satellitmottagning utan att byta box och kan inte heller byta till en annan kabel-TV-operatör eftersom även operatörer inom samma plattform använder sig av olika standarder. De inlåsningseffekter som detta innebär hämmar enligt utredningens mening konkurrensen på TV-marknaden och valfriheten för konsumenterna. I takt med att digitaliseringen fortskrider kommer marknadens intresse av att tillverka och sälja digital-TV-boxar att öka. Om sam- tidigt konkurrensen mellan fler olika nät ökar kommer det sannolikt att skapas intresse för att utveckla en ny box där man bara behöver ansluta en ny CA-modul (dvs. en enhet där programkortet matas in) i stället för att byta mottagningssätt. Det innebär att ett byte av plattform skulle innebära en mindre investering för konsumenten än vad som är fallet och detta skulle sannolikt kunna öka kundrörligheten mellan plattformarna. har både fastighetsägare och representanter för de boende varit påfallande passiva i samband med upplåtelse av fastighetsnät till kabeloperatörer när det gäller möjligheten att försöka påverka programpaketeringen. Det har dock framkommit vid våra kontak- ter med företrädare för fastighetsägare, hyresgäst- och bostadsrätts- organisationer att man kan förvänta sig en större aktivitet från deras sida framöver. Bakgrunden till denna ändrade attityd bland repre- sentanter för fastighetsägare och boende ligger förmodligen i en ökad medvetenhet om att det faktiskt finns möjligheter att påverka avtalens utformning i viss utsträckning. Enligt vår mening finns anledning att hysa förhoppningar om att denna ändrade inställning hos kabel-TV-operatörernas kunder skall kunna leda till att opera- törerna förmås att ta ökad konsumenthänsyn. En annan möjlighet är att aktörerna på kabel-TV-marknaden för- söker enas om ett slags standardavtal som innehåller en miniminivå i fråga om valfrihet för kunderna. Det skulle kunna innebära att en operatör skall ha skyldighet att erbjuda ett mindre baspaket, att inte i övrigt tillämpa buy-throughförfaranden och att erbjuda pro- gramtjänster till styckevis försäljning (under förutsättning att det accepteras av programföretaget). Sammanfattningsvis kan sägas att det finns problem som hänger samman med kabeloperatörernas traditionella ställning som ensam leverantör av TV till hushållen i en eller flera fastigheter. Utveck- lingen har dock i takt med den gradvisa övergången till digitala sändningar gått mot en anpassning av utbudet, såväl omfattningen av detta som paketeringen, till hushållens önskemål. Här finns dock i många avseenden alltjämt stort utrymme för ytterligare föränd- ringar för att bättre möta konsumenternas önskemål om ökad val- frihet. Vi tycker oss kunna märka en förändrad attityd hos fastighets- ägare, hyresgäster och bostadsrättsföreningar att ställa krav på kabel-TV-operatörerna vid avtalsförhandlingar så att de boendes preferenser kan tillgodoses i ökad utsträckning. I kombi- nation med utvecklingen mot en ökande konkurrens på området för TV över tråd, som av allt att döma kommer att hårdna än mer , menar utredningen att det finns goda förutsättningar för att en jämbördigare relation mellan kabel- TV-operatörer och abonnenter kan uppnås utan inblandning från statens sida. Mot denna bakgrund förordar utredningen att man inte nu inför lagstiftning på området. Frågan måste emellertid be- vakas även framöver och följas upp om utvecklingen går i en annan riktning än den utredningen antagit. Det finns som sagt flera osäkerhetsmoment i de antaganden om den framtida utvecklingen som vi har gjort ovan. En sådan faktor är exempelvis hur snabbt utvecklingen av kommer att fort- skrida. Om utvecklingen inte går i den riktning eller i den takt som utredningen lagt till grund för sina överväganden och om ställ- ningstagandet att den tekniska utvecklingen i kombination med självreglering från parternas sida kommer att leda till ökad press på kabel-TV-operatörerna att ta hänsyn till hushållens preferenser visar sig alltför optimistiskt, anser vi att det är nödvändigt att införa lagstiftning för att komma tillrätta med den brist på jämvikt mellan leverantörer och kunder som råder på kabel-TV-marknaden. Vi finner därför anledning att lägga fram ett alternativt förslag till lösning på det föreliggande problemet. Varken frågan om paketering eller den om buy through har enligt vår mening att göra med vilket innehåll som skall sändas i ett visst kabelnät. I stället rör det sig om frågor som gäller avtalsvillkoren i förhållandet mellan operatören och kunden. Enligt utredningens bedömning torde därför eventuella lagregler om programpaketering och andra försäljningsmetoder inte inkräkta på etableringsfriheten för trådsändningar enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Under alla om- ständigheter finns det en öppning i 3 kap. 1 § andra stycket 3 YGL, som ger möjlighet att lagstifta om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. När denna möjlighet till inskränkningar av etable- ringsfriheten infördes angav regeringen att en lagstiftning som ger mottagarkretsen ett inflytande över programvalet kan innehålla bestämmelser om såväl abonnentundersökningar som abonnemang på enskilda kanaler (prop. 2001/02:74 s. 91). Utredningen menar att detta ger stöd för att den angivna punkten tillåter lagstiftning med vissa riktlinjer för programpaketeringen. I departementspromemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät lades fram ett förslag till lagstiftning som innebar att om en nät- innehavare ville uppställa krav på att en abonnent, för att få tillgång till nätinnehavarens övriga erbjudanden, först träffar avtal om annat abonnemang, fick kravet endast avse ett valfritt erbjudande om abonnemang på flera TV-programtjänster. Vidare skulle en pro- gramtjänst inte få ingå i mer än ett sådant paketerbjudande. Flera remissinstanser ställde sig positiva till förslaget. och ansåg emellertid att ett förbud mot buy through borde omfatta även andra TV-sändningar än sådana via kabel. anförde vidare att ett förbud mot buy through i praktiken skulle komma att rikta sig endast mot två ope- ratörer och menade att det skulle vara en alltför långtgående åtgärd att införa en lagstiftning som innebär ett så omfattande ingrepp i affärsplanerna hos dessa företag med hänsyn till osäkerheten om resultatet av åtgärden. När det gäller marknätet finns det i utredningens förslag till nytt regelverk för digital-TV (se SOU 2004:39) en möjlighet att reglera operatörens verksamhet genom tillståndsvillkor. Ett sådant villkor kan enligt vårt författningsförslag innebära skyldighet att distribuera ett utbud av TV-program med viss sammansättning (3 kap. 17 § andra stycket 2 i vårt förslag till lag om ändring i radio- och TV- lagen). I författningskommentaren har vi angett att villkoret kan avse det sätt på vilket operatörsföretaget skall paketera utbudet. Ett operatörsföretag skulle således kunna åläggas att erbjuda konsumen- terna ett varierande alternativt utbud av programpaket till differen- tierat pris, vilket skulle kunna ske genom att det anges i villkoret att företaget skall erbjuda konsumenterna ett visst minsta antal paket. Vidare skulle det kunna anges principer för prissättningen beträffande dels olika prisnivåer, dels huruvida det skall krävas abonnemang på vissa tjänster för att kunna erhålla andra särskilt attraktiva tjänster. Vi har vidare angett att den närmare utform- ningen av ett villkor av nu aktuellt slag liksom övriga villkor skall ske i samförstånd mellan Radio- och och den som an- söker om tillstånd. Den nu föreslagna regleringen med möjlighet att ställa upp villkor för en enskild operatör i marknätet bygger på att det krävs tillstånd för att bedriva sådan verksamhet. För kabel-TV-verksamhet finns inte något motsvarande tillståndskrav. Det innebär att en reglering måste göras direkt i radio- och TV-lagen. En bestämmelse skulle förslagsvis kunna lyda som följer. Mot en konsuments vilja får en operatörs grundutbud inte bestå av mer än åtta programtjänster, varav konsumenten själv skall ha rätt att välja fyra programtjänster bland de programtjänster som vidaresänds i nätet. En operatör skall erbjuda den som abonnerar på grundutbudet möjlighet att abonnera på enstaka programtjänster. Priset för grundutbudet skall vara rimligt. Regleringen skall bara gälla i helt digitala nät och nät som kan sända med både digital och analog teknik. I analoga nät är det inte möjligt att erbjuda programtjänster à la carte. Problemen med konsumenternas bristande möjligheter att påverka programsammansättningen gäller även för andra sändningsformer än kabel-TV. Således finns det utifrån ett konsumentperspektiv skäl att låta en reglering av programsammansättningen gälla oavsett sänd- ningsplattform. Dessutom är det av intresse för konkurrensneutra- liteten att operatörer behandlas lika oavsett vilken plattform de verkar på. Den föreslagna regleringen skall därför, om den införs, gälla alla operatörer som paketerar programtjänster och sänder dem vidare till konsumenter oavsett om de sänder TV i mark-, satellit-, kabel-TV- eller bredbandsnät eller liknande. Vårt förslag: Vi föreslår dels att 2 kap. 1 § andra stycket RTVL i dess äldre lydelse fortfarande skall gälla för sökbar text-TV som sker med analog utsändningsteknik, dels att äldre föreskrifter fortfarande skall gälla i fråga om sändningar som har skett före ikraftträdandet. Vi har i det föregående föreslagit att det införs krav på tillstånd för sändning av sökbar text-TV som sker med digital utsändningsteknik. Anledningen till ändringen är att vid digitala sändningar även sökbar text-TV tar frekvensutrymme i anspråk. Det motiv som föranlett det tidigare ställningstagandet om tillståndsfrihet för sändningar av sök- bar text-TV p.g.a. att sådana sändningar endast utnyttjar utrymme som inte kan användas till andra sändningar är därför inte giltigt så- vitt avser digitala sändningar. För sändningar av sökbar text-TV som sker med analog teknik saknas emellertid anledning att föreskriva tillståndsplikt. Utredningen anser därför att sådana sändningar allt- jämt skall vara befriade från tillstånd, om de sker från en radiosän- dare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. har fattat beslut om att de analoga sändningarna i marknätet efter en etappvis nedsläckning skall upp- höra senast den 1 februari 2008.1 Efter detta datum kommer således all utsändning av TV-program i marknätet att ske med digital teknik. Med hänsyn härtill anser utredningen att det inte är befogat att i lagen reglera båda sändningssätten genom att behålla den nuvarande bestämmelsen och införa en bestämmelse i lagen som en- bart tar sikte på digitala sändningar av sökbar text-TV. I stället bör lagen enbart reglera sändning av sökbar text-TV som sker med digi- tal teknik. De analoga sändningarna av sökbar text-TV, som är under 2002/03:72, bet. 2002/03:KU33 och rskr. 2002/03:196. avtrappning och snart kommer att upphöra helt, bör istället regleras i en övergångsbestämmelse. Mot denna bakgrund föreslår vi att det in- förs en övergångsbestämmelse med föreskrift om att 2 kap. 1 § andra stycket RTVL i dess äldre lydelse fortfarande skall gälla för sänd- ningar av sökbar text-TV som sker med analog utsändningsteknik. Övriga lagändringar vi föreslår bör gälla oavsett vilken utsänd- ningsteknik som används. De skall dock endast tillämpas för sänd- ningar som sker efter det att de förslagna ändringarna har trätt i kraft. Vår bedömning: Våra förslag innebär i och för sig att Radio- och kan komma att få en något ökad arbetsbörda, men denna bör kunna inom ramen för de nuvarande anslagen. De förslag som vi lämnat i detta betänkande innebär bl.a. att det kommer att krävas tillstånd för sändning av sökbar text-TV och andra tilläggstjänster. De nya reglerna kommer framför allt att tilläm- pas på digitala sändningar. Vi har i vårt förra delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att till- ståndsgivningen för sändning av TV-program i det digitala marknätet i viss utsträckning skall anförtros åt Radio- och . Rege- ringen skall enligt vårt förslag endast meddela tillstånd för sändning av TV i allmänhetens tjänst, dvs. för public service-företagen . Det förslag vi nu lägger fram får således framför allt konse- kvenser för Radio- och i form av en något ökad arbets- börda med tillståndsgivning för sökbar text-TV och andra tilläggs- tjänster. Vi bedömer dock att denna ökning inte kommer att bli större än att den kan hanteras inom befintliga budgetramar. Vår bedömning: Det är svårt att bedöma hur stora konsekvenser de föreslagna lagändringarna kommer att få för . Om det visar sig att de kommer att inne- bära en ökad belastning på nämnden behövs en resursförstärk- ning för att de nya arbetsuppgifterna skall kunna hanteras. Vi har i föreliggande betänkande bl.a. föreslagit ändringar i reglerna om annonser och sponsringsmeddelanden. Detta är bestämmelser över vilka och TV utövar tillsyn. Hur nämndens verksamhet kommer att påverkas av förslagen är dock svårt att bedöma, främst av den anledningen att det är beroende av i vilken utsträckning de nya reklamtekniker som vi öppnar för kommer att användas i praktiken och i vilken takt utvecklingen kommer att ske. Om den här typen av teknik kommer att utnyttjas i större om- fattning kommer det sannolikt också att innebära en ökad arbets- börda för nämnden. Detta gäller särskilt i ett inledningsskede innan en praxis etablerats. För det fall att det kommer att visa sig att lag- ändringarna innebär en ökad belastning på bedömer utredningen att det är nödvändigt att ge nämnden resurs- förstärkning för att den skall kunna hantera de nya arbetsuppgifterna. Konsekvenser för staten i övrigt Vår bedömning: Våra förslag torde inte få några konsekvenser för staten i övrigt som måste finansieras i särskild ordning. Som nämnts ovan innebär vårt förslag till ny reglering för marksänd digital-TV att regeringen endast skall behålla tillståndsgivningen för public service-företagen. Denna kommer emellertid sannolikt inte att påverkas i någon större utsträckning av införandet av tillstånds- krav för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster. Normalt kommer regeringen att kunna meddela tillstånd att sända sökbar text-TV och andra tilläggstjänster i samma tillstånd som berättigar till sänd- ning av program i egentlig mening. kan de nya regler om annonser, spons- ring och interaktiva tjänster vi föreslår komma att innebära en ökad arbetsbörda för de berörda förvaltningsdomstolarna. Det beror på att det är rimligt att anta att beslut kommer att gå vidare till högre instans i större utsträckning än normalt till dess att en fast domstolspraxis har utbildats. Hur stor denna ökade belastning kommer att bli är mycket svårt att uppskatta, särskilt som det är vanskligt att förutse i vilken omfattning de nya reklamtekni- kerna och möjligheterna att erbjuda interaktiva tjänster kommer att användas och hur snabbt utvecklingen fortskrider. Troligtvis bör en- ligt utredningens mening kostnaden för den ökade arbetsbördan rym- mas inom domstolsväsendets befintliga resurser, men vi vill lämna öppet för att tillskott av medel kan behövas för det fall mål- tillströmningen blir betydande. Vår bedömning: Överlag innebär våra förslag till nya regler för annonser och sponsrade program lättnader för programföretagen, vilket sannolikt kan leda till något ökade intäkter för annonser och sponsring för programföretagens del. Förslagen som lämnas i betänkandet kommer i vissa avseenden att innebära ekonomiska konsekvenser för företag. När det gäller reglerna om sponsring innebär våra förslag i vissa delar lättnader i förhållande till vad som gäller . Härigenom kommer det enligt vår bedömning att vara möjligt för programföre- tagen att marginellt öka sina inkomster från sponsring. Såväl när det gäller våra förslag till regler för de nya reklamtekni- kerna som elektroniska företagsskyltar i sportsändningar i TV inne- bär dessa ökade möjligheter att sända dessa typer av annonser jäm- fört med vad som gäller . Förslagen att tillåta sändning av elektroniska företagsskyltar och vissa former av virtuell annonsering kommer att underlätta för pro- gramföretag under svensk jurisdiktion att konkurrera om program- rättigheter med utländska programföretag. Detta kan i sin tur leda till ökade tittarsiffror och därmed ökade annonsintäkter för program- företagen. Även förslagen avseende sändning av annonser med delad skärm och interaktiv annonsering får betraktas som lättnader jämfört med vad som gäller . Möjligheterna att erbjuda annonsköparna alterna- tiv till den traditionella TV-reklamen kan förväntas ge ökade annons- intäkter för programföretagen. Vi bedömer att våra förslag inte får några ytterligare konsekven- ser som särskilt berör små företags villkor. Vår bedömning: Våra förslag kommer inte att ge några andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. Vi bedömer att våra förslag inte i övrigt får några sådana konse- kvenser som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) som skall redovisas i betänkandet, dvs. konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 19.1Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) I de fall vi i författningsförslaget använt de förslag till författnings- text som vi lade fram i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) utgår kommentaren från den tidigare före- slagna lydelsen. Kommentaren tar således inte upp ändringar som föreslogs redan i det nämnda delbetänkandet. 1 kap. 1 a § Till denna bestämmelse, som är ny, har förts definitioner som tidi- gare funnits på andra ställen i lagen. Begreppet annons definierades tidigare i 7 kap. 1 § tredje stycket. Det har ändrats på så sätt att det nu ställs upp ett krav på att sänd- ningar som inte är reklam – förutom att de skall vara sända på upp- drag av annan – måste ha ett visst syfte för att vara att betrakta som annonser. Under begreppet reklam faller alla meddelanden och annat som är att betrakta som reklam i marknadsrättslig mening. Dit hör såle- des meddelanden med syfte att främja avsättningen av eller tillgången till produkter. Som angetts i allmänmotiveringen innefattas i begrep- pet produkter inte bara varor utan även tjänster och fast egendom m.m. Under annonsbegreppet faller vidare meddelanden som utan att vara reklam har till syfte att främja en sak eller idé. Med det avses sådana meddelanden som brukar betraktas som åsiktsannonsering, dvs. annonsering som är inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka människors beteende i viss rikt- ning (jfr prop. 1990/91:64 s. 114). Annonsbegreppet omfattar dock även meddelanden som har till syfte att ge mottagarna information utan att egentligen styra deras beteende i någon viss riktning. hör exempelvis information inför allmänna val eller folkomröstningar liksom information från om att det är möjligt att välja premiepensionsfonder. För att en sändning som inte är reklam skall vara att betrakta som en annons krävs att den skall sändas på någon annans uppdrag. Nor- malt är ett sådant uppdrag förenat med att programföretaget erhåller ekonomisk kompensation för sändandet. Det är dock inte nödvän- digt att ersättning utgår för att rekvisitet skall vara uppfyllt. Om ett program är att anse som sänt på uppdrag av annan får avgöras utifrån en helhetsbedömning av de föreliggande omständigheterna. Vi har i allmänmotiveringen (avsnitt 2.2.3) närmare angett hur denna be- dömning skall gå till. Ett meddelande som uppfyller rekvisiten är att anse som en annons om inte annat framgår av lagen. Det finns tre undantag från annons- begreppet, för virtuell annonsering i 7 kap. 12 § första stycket, för s.k. elektroniska företagsskyltar i 7 kap. 13 § andra stycket och för sponsringsmeddelanden i 7 kap. 25 § tredje stycket.