sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare finns det anledning att problematisera det faktum att två begrepp som ändå kan ges så skilda innebörder, bildar ett gemen- samt målområde. I rapporterna speglas den komplexitet och brist på samordning avseende definitioner och fritt spelutrymme när det gäller vad be- greppen kan omfatta för aktiviteter. Hur har då demokrati och del- aktighet definierats? Hur har det studerats och vilka kunskaper kan utvärderingarna bidra med?73 I rapporterna görs försök att såväl empiriskt som analytiskt/teo- retiskt försöka definiera och ringa in begreppen demokrati och del- aktighet. Exempel på verksamheter som ingått i målområde åtta är boenderåd, föreningsråd, mötesplatser, IT-portaler, lokala tidningar, hälsodiskar, medborgarkontor samt olika typer av tjej- och kvinno- grupper. Att målområdet resulterat i en lång rad olikartade verk- samheter kan på ett sätt betraktas som något positivt, något som implicerar idérikedom och initiativkraft. Emellertid ger utvärderarna en annan bild. Vad som till stor del framkommer är hur delaktighet och demokrati tenderar att glida in i andra målområden och att det är besvärligt att mäta och bedöma huruvida verksamheterna åstad- kommit något som kan förstås som ökad delaktighet och demo- krati. Detta innebär att de försök som görs att mäta eller undersöka verksamheternas effekter eller verkan står inför uppenbara problem när det gäller begreppsvaliditet, dvs. att man egentligen mäter något annat än det man avser. De få mått på demokrati och delaktighet som förekommer i propositionen (aktivitet i politiskt parti, fack- förening eller annan förening) betraktas i flera fall som alltför be- gränsade för att kunna fånga innebörderna i delaktighet och demo- krati i ett lokalt sammanhang. När det gäller mer analytiska försök att ringa in delaktighet och demokrati kan framför allt tre författare lyftas fram. (2004) diskuterar demokrati och delaktighet utifrån olika nivåer, bland annat utifrån perspektivet individuellt och kollektivt. Hosseini-Kaladjahi (2002) utgår från begreppen underifrånper- spektiv, lokal förankring och delaktighet. Underifrånperspektiv be- skrivs enbart som en kognitiv74 process och förklaras med att man ser verkligheten olika beroende på position och att det med detta perspektiv finns en strävan att närma sig de boendes perspektiv eller sätt att se på sin situation. Lokal förankring handlar däremot om att förankra och legitimera aktiviteter hos befolkningen, medan delaktighet innebär att man deltar i planering och/eller genomfö- rande av aktiviteten. 73Vilka aktiviteter som kan inplaceras i detta målområde undersöks av MKC. 74Avser intellektuella funktioner som tänkande, varseblivning, minne m.m. (Nationalencyklo- pedins ordbok 1999). (2004) presenterar tre begrepp som hon finner grundläg- gande för studiet av demokrati i ett lokalt sammanhang: informa- tion, delaktighet och deltagande – tre teman som är ömsesidigt relate- rade till varandra och kan sägas utgöra grunden för demo- krati (ibid., s. 53). En fungerande information beskrivs som det första steget: Med tanke på att en av demokratins grundpelare är att korrekt infor- mation når alla medborgare och att tidsaspekterna respekteras är det viktigt att utvärdera hur informationen runt Storstadssatsningen har fungerat (ibid., s. 54). När det gäller hur verksamheterna utformats inom målområde åtta kan detta liknas vid hela havet stormar. Demokrati och delaktighet har tolkats och givits en begreppsarsenal som sprider ut sig i likar- tade men oklart avgränsade och sällan fullt definierade termer, som boendedialog, boendedeltagande, underifrånperspektiv, boenderåd, boendeinflytande, brukarinflytande, osv. Detta har fått återverk- ningar när det gäller att utvärdera målområdet. En betydelsefull an- ledning till detta är att målområdet initialt var oprecist och lite till- spetsat kan kommunerna sägas ha fått en tom påse, med texten demokrati och delaktighet på, att fylla med innehåll. Demokrati och deltagande för alla? Ett tema som återkommer i utvärderingarna och som är ett bärande grundtema i demokratiforskning är en konflikt utvärderarna har kunnat iaktta i termer av spänningar mellan representativ demokrati i förhållande till direktdemokrati, eller stark respektive svag demo- krati. Denna problematik tar sig olika uttryck. Ett är fenomenet eldsjälar, personer som är drivna och engagerade och nödvändiga för att de olika verksamheterna ska komma igång och utvecklas. Emellertid finns det en risk att dessa personer, via direkt- demokrati, tar över och i sin tur utestänger andra. Ett annat kan vara att redan starka föreningar initierar och driver projekt som i efterhand mer kan förstås som att avsikten egentligen var att stärka föreningen. När personer eller föreningar ges eller tar rollen som den eller de som ska ansvara för medborgarnas, brukarnas eller de boendes dialog med kommunala tjänstemän eller verksamhets- företrädare finns det risk att det egentliga syftet med ökad demo- krati motverkas. I de lokala utvecklingsavtalen finns det en lång rad exempel på när projekt inte uppfyller sitt syfte att öka demokratin eller deltagandet, utan att det snarare har inneburit ett ökat infly- tande för några. (2003) diskuterar denna problematik i förhållande till boenderåden i . Författaren poängterar risken med att den representativa demokratin urholkas på bekostnad av den direkta: Då brukarinflytandet innebär att delar av beslutsfattandet för en viss verksamhet förskjuts från de politiska organen till brukarkollektivet förändras grunden för rätten till deltagande, dvs. medborgarnas infly- tande försvagas medan vissa brukares inflytande över en viss verksamhet utökas. Ett ökat brukarinflytande kan alltså betraktas som å ena sidan en metod att förstärka den lokala demokratin, men å andra sidan som ett hot mot den representativa demokratins jämlikhetsideal (ibid., s. 14). , Å (2004) talar om risken med slutna nätverk och om omedveten utestängningsprocess. Denna process kan t.ex. innebära att makthavare så att säga lierar sig med brukar- eller boenderepre- sentanter där dessa båda parter genom diskussioner i slutna rum kan fatta beslut som gynnar dem själva, men inte nödvändigtvis resten av brukar- eller boende kollektivet. Tendensen mot att en liten grupp aktiva boende (eldsjälar) på ett oproportionerligt sätt gynnas och belastas bör därför uppmärksammas. Snarare bör insatserna verka för stabila demokratiska kontaktytor. Uppkomsten av en inre krets bestående av centrala gestalter i området, så kallade eldsjälar, som via sin ombudsposition dels får en utsatt posi- tion, dels kan begränsa dialogen till att innefatta ett fåtal av invånarna (ibid., s. 37). (2004) använder begrepp som slutna rum när han talar om riskerna med en direktdemokrati som ökar inflytandet för ett fåtal. , B et al (2004) lyfter fram behovet av att skapa och sti- mulera svaga nätverk75 som en möjlighet för ett större flertal att del- taga som en motkraft mot starka nätverk vilka exemplifieras med lokala föreningar och etablerade boendeeliter. 75 Begreppet starka nätverk (strong ties) avser ofta väldefinierade och avgränsade grupper, som exempelvis grupper med särintressen eller primärgrupper (t.ex. familj). Med svaga nät- verk (weak ties) avses relationer mellan personer och grupper som bygger på funktionella kontakter. De senare är mer öppna, i betydelsen att det vare sig stänger inne eller ute människor. Man kan här förenas kring något behov, tema, intresseområde etc. men också pragmatiskt och instrumentellt dra nytta av nätverkets olika förgreningar. Svaga nät- verk har kommit att betraktas som alltmer betydelsefulla bl.a. i integrationsarbete när det gäller att skapa kontakter eller bygga broar mellan grupper och individer (et al ). Varför engagerar sig de boende inte mer? Ett annat genomgående tema när det gäller målområde åtta är att de boende i stor utsträckning inte visat något större intresse för att engagera sig i planering, genomförande eller att enbart delta i de olika verksamheter som bedrivits inom ramen för de lokala utveck- lingsavtalen. Flera av utvärderarna har stannat upp inför denna pro- blematik och (2002a) konstaterar: Trots att kommunerna lagt mycket arbete på att mobilisera de boende har aktivitetsnivån inte nått upp till förväntningarna. De boende vill helt enkelt inte delta i den utsträckning som efterfrågas i kommunerna (ibid., s. 22). Några enkla svar på vad ointresset eller passiviteten kan bero på finns naturligtvis inte. Men en ansats till förklaring är att projekten inte uppfattas som angelägna och att de problem de ska motverka inte är samma problem som de boende vill prioritera: Oavsett om man är svensk eller invandrare förhåller man sig passiv till en fråga om man inte har något intresse av den (Hosseini-Kaladjahi 2001, s. 22). Några författare för resonemang som att det kan betraktas som an- märkningsvärt att vissa grupper i vissa bostadsområden förväntas engagera sig mer än andra: vända på resonemanget och fråga om det är rimligt att utkräva ett större boendeengagemang av herrgårdsborna än av boende på andra områden (, B et al , s. 74). (2004) menar att de boende släpps in för sent i beslutspro- cessen och att de former som ramar in verksamheterna kan stöta bort de som inte är bekanta med dessa former. Det blir som att stän- digt spela på bortaplan vilket kan resultera i ett minskat intresse: När det gäller organiseringen av storstadsarbetet kommer boendedia- logen för det mesta relativt sent in i processen och handlar då om att komma med synpunkter på givna förslag. Det är tjänstemän som har tolkningsföreträdet och driver processen. Tjänstemännen är hemma- stadda i mötesformen, informationen är enkelriktad och komplett vilket inte alltid uppmuntrar till mötesengagemang, vissa talar (alltid) medan andra (alltid) är tysta. Det förefaller vara svårt att organisera fram genuina boendedialoger på arrangerade möten; utskick, protokoll, följa dagordningen och fastslagna mötestider förefaller stå i vägen för en genuin boendedialog. Boendedialogen har man istället på tu man hand. Frågan är således vilka organisatoriska former ett demo- kratiskt arbetssätt skall ha och hur väl boendemedverkan i vissa om- råden rimmar med tanken om att staden politiskt organiseras i stads- delsnämnder (ibid., s. 52). (2002a) försöker både förklara och problemati- sera det bristfälliga intresset hos de boende. Problematiseringen fokuserar bl.a. på att förväntningarna på de boendes engagemang varit för högt ställda. Att denna målsättning inte gått att nå kan ge en skev bild av de lokala utvecklingsavtalen. Ett lågt deltagande be- höver inte vara så avgörande som tidigare påpekats och att den aktivi- tetsnivå som efterfrågas är orimlig (ibid., s. 119). De fyra punkter som lyfts fram som förklaringar på det bristande engagemanget är intressanta då de sätter fingret på faktorer som flera andra utvärde- rare lyft fram: Det generellt svaga deltagandet och delaktigheten vill vi förklara enligt följande: Kommunerna vet inte vad de vill och hur man genom- för det 3.Deltagandet är inte kopplat till inflytande och makt 4.Relativt få av de boende i områdena känner till storstadssatsningen (ibid., s. 119–120). Den allvarligaste kritiken som framförs i utvärderingarna är antagli- gen den som ifrågasätter grundbultarna i flera av de projekt som bedrivits i syfte att förbättra situationen avseende delaktighet och demokrati. Även om kritiken kan sägas ha gemensamma utgångs- punkter skjuter den in sig på något olika aspekter av demokrati och deltagande. Det gemensamma är att det i grunden inte är fråga om någon demokrati eller inflytande, inte på allvar. En aspekt som fokuseras är att ett ökat inflytande över den demokratiska processen bland de boende måste innebära att andra delar med sig av sin makt och sitt inflytande. I många utvärderingar beskrivs hur de boende när de väl bjudits in hamnar i underläge på grund av sammanträdesovana eller språksvårigheter, att besluten egentligen redan är fattade, etc. (2002a) formu- lerar denna kritik på ett tydligt sätt: Att öka det demokratiska deltagandet är ett stort och svårt arbete som också berör de demokratiska institutionerna i hela kommunen. någon ska kunna få makt och inflytande måste någon annan vara be- redd att ge upp en del av sin makt. Kommuncentralt har det funnits mycket liten vilja till att decentralisera makt. Trenden är den motsatta – att lokala demokratiska institutioner överges till förmån för en organisering efter fackkontor istället för geografiska områden. Demokratiprojekt har sjösatts i storstadssatsningens områden utan att viktiga frågor om legitimitet och representativitet blivit utredda. Det har i flera fall inneburit att engagemang vänts till frustration när det utlovade inflytandet inte kunnat realiseras eftersom rådens roll och mandat i förhållande till andra institutioner varit oklara (ibid., s. 22). I detta ligger också att de boende måste få tillgång till de arenor där besluten fattas (jfr 2004). Det har funnits en tendens att det istället tillskapats nya arenor där de boende har getts möjlighet att vara med i beslutsprocessen om sådant som är mindre viktigt och inte rör de avgörande besluten. (2000) kon- staterar att detta kan: innebära en risk att även den demokratiska delaktighet och lokala förankring som kopplas till detta storstadsarbete förankras som ett ansvar vid sidan av kommunens reguljära uppgifter – och därmed uppfattas som » någonting annat« än det ordinarie arbetet, som en inriktning som bedrivs »vid sidan av« och »inte riktigt hör hemma« i den verksamhet som kommunen normalt sysslar med (ibid., s. 78). En annan typ av kritik som har med makt och deltagande att göra riktar in sig på föreställningen att det är de boende som ska under- visas i demokrati, att problemen knutna till demokrati och delta- gande beror på de boende. Det är inte en fråga om strukturellt seg- regerande och exkluderande mekanismer utan snarare handlar det om att de som bor i utsatta bostadsområden inte kan hantera demo- kratins instrument: Här verkar ett slags brist eller oförmåga hos de boende identifierats, som man vill åtgärda för att stärka bergsjöbornas handlingskraft och tilltro till sig själva, vilken, förutsätts det alltså, har varit bristande. Bristperspektivet kan sägas göra gällande en syn på många av stadsde- lens invånare som, för att uttrycka det tillspetsat, inte bara vara i av- saknad av jobb och med sämre hälsa, utan att de dessutom avstår från möjligheter som de faktiskt erbjuds, och att de gör detta på grund av att saknar förståelse för rationaliteten i samhällsmaskineriet. Till att börja med, när fokus riktas mot de boendes förmodade brister och oförmågor så kan det innebära att hindren för den demokratiska delak- tigheten också förläggs hos de boende själva. Det skulle alltså vara de hindren som behöver uppenbaras och åtgärdas istället för de sam- hälleliga strukturer som marginaliserar vissa grupper av människor (, Å 2004, s. Detta bristperspektiv försvårar dialogen då det uppenbarligen hand- lar om ett uppifrånperspektiv där demokratins spelregler ska läras ut. I värsta fall finns risken att det blir tal om ett slags demokrati på låtsas, fast det i detta fall var tänkt att handla om riktig makt och att ge de boende möjlighet att skaffa sig inflytande avseende frågor som är betydelsefulla för den egna livssituationen. De linjer som framträder i utvärderingarna kring målområde åtta är framför allt svårigheterna att mäta eller över huvud taget avgränsa vad som kan tänkas ingå i detta målområde. Eftersom området är svårt att avgränsa har kommunerna fyllt detta med de mest olik- artade verksamheter. Följaktligen har det varit en fråga om oklar- heter och vagheter från högsta ort och ner till det enskilda projek- tet. Därmed inte sagt att det inte bedrivits uppskattade verksamhe- ter inom ramen för detta målområde, det är dock svårt att visa att dessa har varit specifikt inriktade på demokrati och deltagande. En annan central kritikpunkt är att det till viss del inte tycks ha hand- lat om någon egentlig demokrati och delaktighet. Det har i stället rört sig om inflytande över perifera och för de lokala utvecklings- avtalen specifikt tillskapade verksamheter. Vidare tycks delar av arbetet kring demokrati ha byggt på ett bristperspektiv vilket för- sämrat möjligheterna för en genuin dialog på jämlika villkor. Lästips bland de granskade rapporterna: , , , , , (2004). Man måste väl ibland tro att det som görs blir bra också. Goda projekt och sega strukturer. , (2004). Med facit i hand, det har ju inte gått som vi hade tänkt. Om demokratiskt deltagande i (Forum). (2002a). På Rätt väg? Slutrapport från den nationella utvärderingen av storstadssatsningen. Integrationsver- ket, . I detta avsnitt vill vi helt kort ta upp ett par av de teman som före- kommit, men som hamnat utanför målområdesindelningen. Det ena handlar om organisering, det andra om kultur. Ett område som inte är ett uttalat målområde men som ändå aktu- aliserats inom ett flertal utvärderingar och som lyfts fram som be- tydelsefullt och centralt är hur arbetet med de lokala utvecklings- avtalen organiserats. När det gäller organisering handlar det om frågor som berör insatsernas relation till reguljär verksamhet, t.ex. implementering eller hur de lokala utvecklingsavtalen hanterats i den lokala, kommunala och regionala beslutshierarkin. Exempel på några av de rapporter som lyfter fram organiseringens betydelse är (2000) som redovisar en sammanfatt- ning av en enkät riktad till sex storstadskommuner avseende deras syn på de lokala utvecklingsavtalen. Frågorna fokuserar på organisering och demokrati/inflytande. Ett annat exempel är Hosseini-Kaladjahi (2002) som gör en helhetsutvärdering av storstadsarbetet och dess resultat i (1999–2002) med betoning på samverkan, boendedelaktighet och permanentning av insatser. En tredje rapport som lyfter fram organiseringens betydelse är (2004) som studerat organiseringsprocessen i med fokus på de aktivi- teter som organiserar organiserandet. Rapporten är ett försök att ur ett organisationsteoretiskt perspektiv beskriva och diskutera stor- stadsarbetets organisering med fokus på . Även Bunar (2003, 2004) undersöker storstadsarbetet med fokus på och på dess organisation och tillämpning av avtalet. De olika kommunernas grundorganisationer ser olika ut och detta har påverkat storstadsarbetet på olika sätt. (2004) disku- terar hur en sektors- och fackmässigt indelad förvaltning tenderar att ta mindre hänsyn till området än en områdesförlagd. Förvaltning- ar som några kanske ser som självklara aktörer i arbetet lämnas eller ställer sig själv mer eller mindre utanför. menar exempel- vis att det är anmärkningsvärt att har haft en så låg profil i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. En annan stötesten är huruvida storstadsarbetet ska placeras in- om eller utanför den reguljära kommunala verksamheten. cera den innanför kanske ökar möjligheterna för permanentning. Emellertid finns det risk att de innovativa ambitionerna tonas ner. Hosseini-Kaladjahi (2002) menar att insatser som förläggs som pro- jekt inom ordinarie verksamhet riskerar att mista den kraft som kan finnas i projektformen: Komplexiteten i organisationen strider i sin natur mot projektarbete, som kännetecknas av snabbt ingripande och effektivitet. Projekt dyker ofta upp som en snabb lösning på ett akut problem som på grund av regler, lagar och byråkrati inte kan lösas inom ordinarie administration. Placeringen av projektet innanför den ram som utgörs av byråkratiska regler, lagar och procedurer motverkade därför den effektivitet som krävs av projektverksamhet (ibid., s. 47). I sin slutrapport från utvärderingen av storstadsarbetet i konstaterar (2004) att stadsdelarnas organisatoriska strate- gier varierar ganska mycket men att man kan urskilja gemensamma drag av såväl positiv som negativ karaktär. De var inte tillräckligt genomtänkta, inte tillräckligt samordnade in- ternt och hade dåligt informationsflöde. Delvis berodde det på sats- ningens strukturella villkor och delvis på stadsdelarnas historia och de ledande personernas uppfattning om hur det hela borde organiseras. Det positiva var samordnarnas arbete, entusiasm och kännedom om problemets kärna, liksom deras samverkan med Integrationsförvalt- ningen (ibid., s. 144–145). Bunar (2004) förespråkar en organisatorisk modell som han kallar inbäddad med urskiljbar identitet för fortsatta extra satsningar och rekommenderar följande: Organisationen skall byggas upp inom förvaltningen, med en urskilj- bar identitet och stark samordningsfunktion. I stället för konstgjorda målområdesgränser skall de ansvariga vid uppbyggnaden av konkreta insatser utgå från lokala behov och övergripande målsättningar (mål- områdena skall avskaffas). Och slutligen måste informationsflödet inom organisationen förbättras väsentligt. Frågan är också om relevant information från stadsdelarna, på grund av de många led som fanns emellan, har nått ända upp till . Jag har ovan visat att det fanns starka indikationer på att så icke var fallet (ibid., s. 145). Att ge möjlighet till informationsutbyte och underlätta kommuni- kationen mellan nivåerna i storstadsarbetet är en organisatorisk fråga. Att organisera lärandet och erfarenhetsutbytet är ett tydligt budskap för framtida insatser från (2004). Att organisera insatserna utanför den reguljära verksamheten, med risk för att det blir en permanent projektverksamhet, signale- rar kanske att storstadsarbetet inte hör hemma i kommunens reguljära verksamhet utan att det snarare är något vid sidan av, menar (2000) och skriver: Eller håller storstadsarbetet, och därmed även väsentliga delar av stor- stadspolitiken, på att etableras som ytterligare en del i en mer eller mindre permanent projektverksamhet som äger rum i kommunerna? Detta skulle i så fall innebära en risk att även den demokratiska delaktighet och lokala förankring som kopplas till detta storstadsarbete förankras som ett ansvar vid sidan av kommunens reguljära uppgifter – och där- med uppfattas som någonting annat än det ordinarie arbetet, som en inriktning som bedrivs vid sidan av och inte riktigt hör hemma i den verksamhet som kommunen normalt sysslar med (ibid., s. 68). Verksamheter som förläggs utanför den reguljära verksamheten ris- kerar inte bara att betraktas som något annat, utan kanske även som något mindre viktigt och tillfälligt. Hosseini-Kaladjahi (2002) menar att projektformen76 i integrationsarbetet kan ses som tecken på den ordinarie verksamhetens obenägenhet att förändras: Försöket att lösa integrationsfrågorna med hjälp av projektformen pekar på att man betraktar dessa frågor som tillfälliga avvikelser, vilka alltså ska normaliseras genom ett antal snabba ingripanden. Man kan även gå längre och hävda att tillväxten av antalet projekt i integrations- arbetet pekar på en ordinarie administration som inte motsvarar be- hoven hos en ny, mer komplex situation, men som med projektens hjälp motsätter sig förnyelse (ibid., s. 19). (2000) frågar sig hur decentraliseringen inom olika politikområden påverkat maktfördelningen i det svenska sam- hället. När man i de lokala utvecklingsavtalen förlägger det huvud- sakliga ansvaret för insatserna på nivå (och då lösningen på problemen söks i dialog med de boende), har man då inte flyttat ansvaret för långt från möjligheterna att verkligen lösa dem? Kan decentraliseringen i vissa fall vara ett sätt att skjuta över ansvar och problem på instanser längre ner i det politiska systemet utan att ta itu med de verkliga problemen? Beträffande de lokala utvecklings- avtalen finns anledning att fråga sig om man lokalt i kommunerna all- tid har tillräckliga instrument att hantera den problematik man åtagit sig? Är statens motprestationer tillräckliga? (ibid., s. 82) 76 Jfr även (2004). (2004) för en diskussion om organisationers behov av att så- väl förbättra existerande rutiner och processer som att prova nya vägar för sin verksamhet.