sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Sedan tillkomst har flera förändringar av 5 kap. om miljökvalitetsnormer gjorts, i vissa fall som en direkt följd av krav ställda i EG-direktiv.1 Trots ändringar i och en utökad reglering genom förordningar, finns det fortfarande en rad väsent- liga frågor kring regleringen av miljökvalitetsnormer och åtgärds- program som den befintliga lagstiftningen inte berör eller som inte hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Det är också tydligt att regleringen på olika sätt skapat tillämpningsproblem. Flera aktörer som varit berörda av regleringen har också direkt till regeringen framfört synpunkter av olika slag rörande den befintliga regleringen av miljökvalitetsnormer. Även om några av problemen kan antas vara övergående i den mån det skapas praxis, kvarstår att vissa viktiga komponenter i systemet som helhet saknas. I miljö- balkskommitténs slutbetänkande (SOU 2005:59) beskrivs flera oklarheter avseende regleringen av miljökvalitetsnormer och 1 2002 presenterades två utredningar om genomförandet av vattendirektivet, dels miljöbalkskommitténs principbetänkande Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107) och betänkande Klart som vatten (SOU 2002:105). Regeringen föreslog ändringar i prop. 2003/04:02 och 57 som resulterade i lagändringar SFS 2003:890 och SFS 2004:224. Uppdraget och innehållet i detta betänkande Även av de frågor som ställs i direktivet till denna utredning framgår att det fortfarande finns frågor kring regleringen av genomförandet av miljökvalitetsnormer som inte är lösta. I den miljörättsliga litteraturen har ingående beskrivits såväl regleringstekniken som sådan, som tillämpningssvårigheter i den som svenska regleringen.2 Den miljörättsliga forskningen har visat på problem med regeltekniken men också på hur många av dessa kan hanteras och hur tekniken kan utvecklas. I flera fall har detta skett genom direkta lagtextförslag.3 Ytterligare förordningar och föreskrifter kan förväntas hantera vissa av de frågor som finns. Genom den praxis som växer fram vid tillämpning av regelverket kan vissa ytterligare frågetecken rätas ut. Men förutom att en sådan process inte kommer att kunna hantera vissa grundläggande frågor, kan den komma att ta och dessutom medföra stora kostnader, inte bara för samhällets olika instanser utan också för enskilda parter som antingen värnar en god miljökvalitet eller är ålagda restriktioner eller ålagda att vidta olika typer av åtgärder. Min slutsats är att flera grundläggande frågor avseende regleringen av miljökvalitetsnormer samt genomförandet av dessa förutsätter förändring av befintlig lagstiftning, i vissa fall genom förändring av lag. Regeringen har givit mig i uppdrag att analysera åtgärdsprograms förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effektiva samt lämna förslag på författningsändringar i den mån sådana behövs. 2Analyser av regeltekniken gjordes t.ex. i avhandling . Gipperths avhandling innehåller en analys av regelteknikens potential att genomföra miljökvalitetsmål, en jämförelse hur den kommit till användning i olika rättssystem och slutsatser kring vilka krav som kan ställas på reglering av genomförandet av miljökvalitetsnormer. På uppdrag av miljöbalkskommittén presenterade Gipperth/rapporten miljökvalitetsnormer m.m. En inledande analys av hur vattenmyndigheternas arbete med åtgärdsprogram kan utföras, samt behov och problem i relation till detta presenteras i rapporten och Förvaltningsplan. Underlag till vägledning för vattenmyndigheternas arbete. (Se på . 3Se framför allt rapporten från Genevadsåstudien till vilken en fiktiv miljöbalk konstruerades och användes i samband med simuleringsövningar av en framtida vattenförvaltning, av den modell som krävs enligt förslaget till ramdirektiv för vatten. Uppdraget och innehållet i detta betänkande Vidare ingår i uppdraget att analysera de verktyg som faktiskt står till förfogande och vilka möjligheter dessa ger att åstadkomma önskat resultat och att särskilt överväga om det behövs föränd- ringar i fråga om de befogenheter och rättsverkningar som följer med åtgärdsprogram. Särskilt skall övervägas frågan om åtgärds- program bör ha direkta rättsverkningar för enskilda och hur de i så fall skall vara möjliga att överklaga, övervägas. Specifika frågor har vidare ställts om åtgärdsprogrammens innehåll, vem som skall besluta om dessa, processen för att ta fram åtgärdsprogram samt hur sådana program skall genomdrivas. I uppdraget ingick också att överväga om det behöver skapas utrymme för andra typer av åtgärder än sådana som finns tillgäng- liga samt att undersöka om skyldigheten att initiera åtgärds- program uttrycks tillräckligt tydligt. Vidare skulle övervägas om en starkare koppling mellan åtgärdsprogram och planinstrumenten i PBL kan medföra sådana effektivitetsvinster att det motiverar för- ändringar av det nuvarande regelverket. Utredningsarbetet har pågått i sammanlagt 11 månader . har jag samrått med miljöbalkskommittén och har haft insyn i arbetet inom miljöbalkkommitténs expert- grupp rörande åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer. Diskus- sioner har förts med miljöbalkskommitténs kansli rörande samma frågor. Vidare har jag fört diskussioner med avseende frågor som rör åtgärdsprogrammens koppling till PBL. Som ett underlag inför arbetet har jag kontaktat myndigheter, organisationer och företag som på olika sätt berörs av frågor om åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer för att få synpunkter på hur dagens system med åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer fungerar. Samråd har (i ett tidigt och ett senare skede) skett med personer på bl.a. , , i , i , i , i , , Kommuner och landsting och LRF som på olika sätt i sitt arbete kommit i kontakt med frågor som rör åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer och därför har haft värdefulla synpunkter på hur systemet fungerar. Diskussioner har förts med forskare vid de Uppdraget och innehållet i detta betänkande juridiska institutionerna i , och . Även i övrigt har jag löpande i samband med informella möten hämtat in synpunkter från olika aktörer. Uppdraget är fokuserat på frågor kring åtgärdsprogram och inte miljökvalitetsnormer som sådana. Utredningsarbetet omfattar därför inte frågor som relaterar till regleringen av vad miljökvali- tetsnormer kan omfatta, hur de skall beslutas, av vem osv. Däremot berörs frågor om miljökvalitetsnormernas rättsverkan i den mån dessa har direkt betydelse för åtgärdsprogrammets funktion. Det finns ett stort behov av att även vidareutveckla regleringen av miljökvalitetsnormer för att få fram nya typer av normer, (t.ex. belastningsnormer). Vidare bör terminologin klargöras samt rätts- verkan av olika typer av normer analyseras ytterligare. Detta har dock inte legat direkt i mitt uppdrag och framför allt inte inom tidsramen. Arbetet har fokuserats på genomförande av sådana bindande miljökvalitetsnormer som kan föreskrivas enligt 5 kap. 2 § första punkten, eftersom det är dessa normers genomförande som framför allt är problematisk utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Därigenom har genomförande av normer för luft- och vatten- kvalitet prioriterats. Det finns anledning att även se över genom- förandet av normer som är av målsättningskaraktär men detta har inte varit utgångspunkten för detta arbete även om förslaget så långt möjligt även anpassats till dessa. Det har inte heller funnits tid för att ta fram ett mer över- gripande förslag till en bättre systematisering av regleringen om miljökvalitetsnormer. I finns regler om rätts- verkan av miljökvalitetsnormerna inte samlade utan återfinns såväl i kap. 2, 5 och 16. Dessutom finns instrument för genomförande av normerna även i kap. 7 och 24. Ambitionen var att beskriva några andra europeiska staters reglering av miljökvalitetsnormer. Det har dock visat sig ligga utanför tidsmarginalerna att på ett rättvisande sätt göra en sådan utredning. Visst arbete har gjorts av tidigare utredningar, vid arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram samt inom den miljörättsliga forskningen. Det finns ett stort behov av på ett mer systematiskt sätt kontinuerligt följa och ta tillvara erfarenheter i Uppdraget och innehållet i detta betänkande andra länder av både regelkonstruktioner och faktiska åtgärder. Detta är en angelägen uppgift på både luft- och vattensidan. Utifrån tidsramarna för utredningsarbetet har jag sett som min uppgift att i första hand ta fram en grundkonstruktion för genom- förande av miljökvalitetsnormer. I möjligaste mån utgår förslagen från såsom den ser ut . Vissa frågor av mer design- karaktär har av tidsskäl lämnats även om jag strävat efter att markera behov av vidareutveckling. Jag ser ett stort behov av att ytterligare utveckla utformningen av lagstiftning som reglerar miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, särskilt med beaktande av att detta är fråga om regler som kan ha stor inverkan på sam- hällets utveckling och som griper över många rättsområden och lagstiftningsnivåer. Förutom en mer traditionell analys av lagtext, förarbeten och praxis har jag även undersökt och beaktat de förslag till och beslut om åtgärdsprogram enligt 5 kap. som kommit fram. Jag har utifrån offentliga dokument övergripande analyserat processen för att ta fram dessa åtgärdsprogram, beslutsunderlaget, förslagens innehåll, besluten samt hur programmen är tänkta att följas upp. Dessutom har jag träffat representanter för olika parter som deltagit i framtagandet av de olika programmen. Syftet med denna undersökning av åtgärdsprogrammen har varit att identifiera eventuella brister i systemet för framtagande och fastställande och genomförande av programmen som visat sig i praktiken. I betänkandet behandlas frågor som rör systemet med åtgärds- program för miljökvalitetsnormer enligt och hur det kan göras bättre och mer effektivt. Betänkandet berör också hur sådana åtgärdsprogram bör kopplas till planeringsinstrumenten i PBL. för detta utredningsarbete har och lagt fram slutbetänkanden som båda berört samma eller näraliggande frågor som de som omfattas av mina direktiv. Ett principbetänkande lämnades av miljöbalks- kommittén (SOU 2002:107). I slutbetänkandet (SOU 2005:59) preciserades dessa förslag. Dessa förslag berör till viss del även de frågor som ställs i direktiven till denna utredning. I miljöbalkskommitténs uppdrag låg inte att analysera regleringen av Uppdraget och innehållet i detta betänkande miljökvalitetsnormer i PBL. Denna fråga har dock kunnat beröras av som dock valt att inte närmare analysera frågan eller ge förslag i kopplingen mellan miljökvalitetsnormer och PBL. I viss utsträckning har omfattningen och delvis strukturen på detta betänkande anpassats till miljöbalkskommitténs slutbe- tänkande så att dessa två betänkanden skall kunna läsas parallellt. Detta har varit svårare att åstadkomma avseende slutbetänkande eftersom frågor som berör miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram inte närmare analyserats där. Regleringen av miljökvalitetsnormer är i relativt ny och ett resultat av behovet av att genomföra ett antal miljökvalitets- direktiv. I dessa direktiv liksom i den svenska lagtexten, i förarbeten och litteratur används en rad parallella och ibland mindre ändamålsenliga begrepp avseende sådant som rör miljö- kvalitetsnormer och genomförandet av dessa. Parallellt med uttrycket att miljökvalitetsnormer inte får uppfyllas, anges även att normer inte får överskridas eller underskridas, överträdas samt inte åsidosättas. Att upprätthålla en konsekvent terminologi har därav visat sig svårt. Jag har också funnit det nödvändigt att använda en del nya begrepp. Som en inledning till den i vissa fall ganska snåriga regleringen av åtgärdsprogram görs nedan i detta kapitel en kort beskrivning av miljökvalitetsnormer som regleringsteknik. I kapitel 2 följer en beskrivning av den nuvarande svenska regleringen av miljökvali- tetsnormer och åtgärdsprogram. Denna beskrivning är baserad på mina tolkningar av rättsläget men syftar inte till att beskriva problem som följer av den nuvarande lagstiftningen. Kapitlet inne- håller dessutom en sammanställning av erfarenheten av fram- tagandet av åtgärdsprogram i tre fall, såsom jag uppfattat den. Här finns även en sammanfattning av förslagen om förändringar av regleringen av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram som pre- senterats av miljöbalkskommittén i slutbetänkandet. I kapitel 3 görs en kort beskrivning av EG-rätten och vilka krav på genom- förande som ställs genom denna. I kapitel 4 följer sedan en problembeskrivning, samt mina överväganden och förslag. Första delen av avsnitt 4 berör rättsverkan av miljökvalitetsnormer medan övriga delar berör olika frågor kring reglering av åtgärdsprogram. Uppdraget och innehållet i detta betänkande En kortare analys över vilka förändringar förslaget kommer att medföra rättsligt avslutar avsnitt 4. Sist ligger kommentarer till författningsförslagen och som bilaga ligger direktivet till utred- ningen (M 2004:05). 1.7Kort om miljökvalitetsnormer som regleringsteknik Miljökvalitetsnormer är regler om miljöns tillstånd som riktar sig till människor. De föreskrivs utifrån en målsättning avseende miljöns kvalitet. Denna målsättning kan motsvara en högre eller lägre ambitionsnivå i förhållande till människors hälsa eller miljöns kvalitet. Målsättningen kan således som i ramdirektivet för vatten vara att uppnå och bibehålla en god vattenstatus, eller som i den amerikanska vattenlagen vara att vattnet skall vara fiskbart (fishable) och badbart (swimable). Miljökvalitetsnormer kan också vara ett led i att genomföra det övergripande målet om en hållbar utveckling, i den mån detta bryts ned till olika delmål. Miljökvali- tetsnormerna är sedan ett sätt att precisera dessa målsättningar för ett visst område och för en viss parameter (t.ex. kemiskt ämne). Effekter i miljön kan uppkomma eller i vart fall påverkas direkt eller indirekt av mänskliga förhållningssätt, dvs. människors aktiviteter och beteenden eller brist på sådana. Men miljöns till- stånd påverkas även av sådant som ligger utanför människors direkta handlande, exempelvis särskilda väderförhållanden. Sam- bandet mellan en enskild människas handlande och effekter i miljön kan därför vara svårt att verifiera och beskriva. Specifikt för miljökvalitetsnormer blir därigenom att de sällan är direkt hand- lingsdirigerande för den enskilde. Att som enskild veta vilket beteende som förväntas för att en miljökvalitetsnorm skall uppnås och bibehållas, är därför inte enbart svårt utan omöjligt. Genomförande av miljökvalitetsnormer förutsätter därför en process varigenom kraven på miljöns tillstånd omvandlas till hand- lingsdirigerande krav riktade mot olika aktörer. Första steget vid genomförandet av en vattenkvalitetsnorm i ett vattenområde kan vara att bestämma hur mycket påverkan (t.ex. i form av utsläpp) området kan antas tåla utan att de föreskrivna normerna överskrids. Nästa steg kan vara att klargöra hur detta utrymme bör fördelas Uppdraget och innehållet i detta betänkande mellan de aktörer som medverkar till utsläpp i vattenområdet och vilka försiktighetskrav och restriktioner som därmed behöver ställas. Processen genom vilken en miljökvalitetsnorm i ett antal steg kopplas i ett slags kedja vars slutände utgörs av rättsliga krav på förorenare och andra personer som påverkar miljön, utgör en rättslig operationalisering av miljökvalitetsnormer.4 Att en miljö- kvalitetsnorm görs rättsligt bindande medför att den måste opera- tionaliseras rättsligt. Operationaliseringen av miljökvalitetsnormer är i stor utsträck- ning beroende av kunskap om miljöns tillstånd samt påverkan och effekter. Svårigheten att korrekt beräkna vilken typ av krav och åtgärder som faktiskt leder till att normer uppnås och bibehålls samt ändrade förhållanden (t.ex. ökad belastning från utländska källor) gör att det finns behov av att kunna ompröva krav och för- delningen av dessa. Detta medför i sin tur att aktörerna inte kan förutse exakt vilka krav som kommer att ställas på dem . Att genomförandet av miljökvalitetsnormer medför återkommande anpassning av olika aktörers skyldigheter i förhållande till miljötill- ståndet gör att dessa normer benämns navigeringsregler.5 Osäkerheten om vilka åtgärder som behöver vidtas kan också ge behov av att testa olika typer av åtgärdspaket i olika områden för att därigenom öka kunskapen om hur ändamålsenliga åtgärderna är. Denna typ av experimenterande förvaltningsstrategi benämns vanligen adaptiv förvaltning. 1.7.2Genomförandets olika skeden och angreppssätt Åtgärdsprogrammet är ett instrument för att operationalisera miljökvalitetsnormens generella krav på viss miljökvalitet till mer precisa och handlingsdirigerande krav, riktade mot dels enskilda, dels myndigheter och kommuner. Men vilka krav kan då ställas på den enskilde och hur skall det bedömas vilka krav som skall ställas och bördorna fördelas? I litteraturen har beskrivits hur genom- förandet av miljökvalitetsnormer kan ske i olika skeden, ett anpass- ningsskede och ett genomförandeskede. Under genomförande- skedet kan olika angreppssätt väljas, antingen genomförande med baskrav eller med hjälp av extraordinära krav. 4Gipperth 1999 och 1997, s. 44. 5Gipperth 1999 och 2003. Uppdraget och innehållet i detta betänkande Vid risk för överträdande av miljökvalitetsnormer är det en primär uppgift att lagstiftningen hindrar ytterligare förorening samt att det finns möjligheter att se till att de krav som redan gäller genomdrivs och preciseras. Detta är en ständig uppgift för tillsynsmyndig- heterna men kan tydliggöras genom ett åtgärdsprogram. Det finns anledning att anta att det kan finnas potential till förbättring genom en sådan anpassning av verksamheter till befintliga hän- synskrav. Är en sådan anpassning inte tillräcklig måste det också finnas möjlighet att antingen locka eller tvinga fram ytterligare betendeförändringar (inkl. tekniska lösningar). Det är i detta läge man kan tala om genomförande med baskrav respektive genom- förande med extraordinära krav. Ett genomförande med baskrav innebär att kravnivån i de allmänna hänsynsreglerna är oförändrad och genomdrivs genom tillsyn och i prövning och meddelande av generella föreskrifter, som det finns ett försämringsförbud dvs. det är inte tillåtet att ytter- ligare försämra miljön genom nya verksamheter eller åtgärder eller genom förändrad verksamhet. Genom möjligheten att använda för- bättringsöverskott eller liknande vid expansion av befintlig verk- samhet eller nyexploatering kan kvalitetsförbättringar åstadkom- mas, som det ges möjligheter till utveckling av området. Genomförande med extraordinära krav I ett genomförande med extraordinära krav finns i princip inget tak för hur långtgående kraven får vara. Dessa kan gå utöver vad som motsvarar bästa möjliga teknik (baskrav). Det innebär att välskötta företag med större möjlighet att bära kostnader för miljöskydd missgynnas, vilket kan ifrågasättas ur ett hållbarhetsperspektiv och medverkar dessutom till att snedvrida konkurrensen. Det medför också att verksamheter på olika sätt i inledningen av ett åtgärds- arbete kan agera återhållsamt med att vidta åtgärder trots olika typer av incitament, då de i ett senare skede kan bli tvingade till att vidta ytterligare åtgärder. Det finns därför stor anledning att undvika ett genomförande med extraordinära krav och i stället Uppdraget och innehållet i detta betänkande utveckla mer incitamentsbaserade instrument. Se vidare i avsnitt 4.2.7. 1.7.3Miljökvalitetsnormer – en utmaning för den svenska miljöskyddsförvaltningen Frågan är om inte genomförandet av miljökvalitetsnormer utmanar en stor del av den svenska förvaltningskulturen. Klart är att denna typ av regler tydliggör konflikter mellan olika mål, principer och perspektiv. Motsatsförhållande uppstår mellan å ena sida behovet av att staten kan garantera att en viss miljökvalitet kan uppnås, och å andra sidan den svenska decentraliseringen av makt till inte minst lokal nivå. Utrymmet för den i svensk plan- och miljölag- stiftning utvecklade avvägningen mellan olika samhällsintressen, begränsas av miljökvalitetsnormernas ramar. Miljö- och hälso- skyddsintressen ställs därmed mot hänsyn till ekonomiska och tek- niska förhållanden samt andra samhälleliga intressen. Detta blir särskilt tydligt vid tillämpningen av miljökvalitetsnormer i PBL. Förtätning av av bebyggda områden gynnar utbyggnad av kollek- tivtrafik men kan även komma att medföra ökad trafik in mot den stora staden och på de trafikleder som har eller riskerar att överskrida miljökvalitetsnormer. Hindrar miljökvalitetsnormerna ny bebyggelse finns det risk för att bebyggelsen blir mer utspridd, vilket i sin tur genererar mer biltrafik. Det har också visat sig att konflikter inte sällan uppkommer mellan olika typer av normer eller andra riktlinjer. Att t.ex. minska risken för buller kan i vissa fall öka risken för höga partikelhalter. Ett annat mycket svårhanterligt motsatsförhållande med själva regleringstekniken är det mellan det generella och det individuella perspektivet. Åtgärdsprogram syftar till att utifrån ett helhetsper- spektiv avgöra hur bördorna för en viss kvalitetsförbättring skall fördelas. Att åtgärdsprogram beslutas utifrån detta övergripande perspektiv kan få stora konsekvenser i det enskilda fallet. Bedöm- ningar som i det stora perspektivet kan förfalla ha små konsekvenser kan utifrån den enskildes perspektiv få väldiga pro- portioner. Exempelvis kan bedömningen av om en luftkvalitets- norm eller ej bero på valet av mätpunkter och bedömnings- grunder. I vissa fall kan det betyda att delar av ett område med en mer noggrann mätning skulle befinnas klara som Uppdraget och innehållet i detta betänkande området utifrån ett större perspektiv inte klarar den. För den enskilda fastighetsägaren kan det medföra extra krav och möjligen extra kostnader. Särskilt komplext blir detta förhållande vid beaktande av att miljökvalitetsnormerna för in ett icke-linjärt perspektiv i rätten. Förhållandet mellan orsak och effekt är sällan linjärt vilket medför att kraven som riktas mot enskilda för att normerna skall uppnås, i viss utsträckning måste ses som preliminära. Ändras förhållandena i miljön eller reagerar den inte på det sätt som beräknas kan det behövas ställas nya eller förändrade krav. Det kan också finnas behov av att testa olika åtgärder för att hantera ett visst problem för att därigenom snabbare få fram ny kunskap. Detta behov av adaptiv förvaltning kan stå i konflikt med enskildas behov av förut- sebarhet. 2Reglering av åtgärdsprogram i 2.1En kort historisk bakgrund Användningen av miljökvalitetsnormer som regelteknik har disku- terats i . som denna teknik kom till användning i en rad länder och inom EU, fanns det i en klar tveksamhet mot att reglera miljökvalitet. Den svenska regleringen inriktades inte på miljöns tillstånd utan på källorna som orsakade förorening. Gränsvärden för hur mycket förorening naturen kunde tåla sågs ofta som ett konkurrerande alternativ till individuellt fastställda krav på verksamheterna, där man i prövningen utgick från vad som var tekniskt och ekonomiskt möjligt och rimligt. Miljökvalitetsnormer har föreskrivits inom EG-rätten . Medlemsstaterna ålades att uppnå ett visst miljö- tillstånd men kunde till en början välja hur de enskilda aktörerna skulle styras. Miljökvalitetsdirektiven kompletterades senare med direktiv som mer direkt anger vilka krav som skall ställas på olika aktörer. Inom EG-rätten har dessa båda regleringstekniker använts under olika perioder och diskussionerna om vilken teknik som är att föredra har varit livliga. har dock en tredje tek- nik utvecklats som går ut på att kombinera de två tidigare, ett kombinerat tillvägagångssätt. Bindande miljökvalitetsnormer har inte föreskrivits förrän genom och senare det svenska medlemskapet i EU, ålades att genomföra miljökvalitetsdirektiven. Men det var först genom som vi fick regler om hur och när dessa normer skall förskrivas samt hur de skall genomföras.