sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett eventuellt typgod- kännande av kassaregister är emellertid förenat med vissa tekniska svårigheter samt att vissa EG-rättsliga procedurer måste iakttas. Ett typgodkännande i mening förutsätter att kassaregistren på något sätt plomberas så att de inte går att manipulera efter godkännandet. Sådan plombering sker av taxametrar enligt bestämmelserna i yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779). Om skulle vilja införa sådana regler måste dessutom beaktas och rådets direktiv (EG) nr 98/34 av om informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Direktivet innebär att tekniska föreskrifter på det icke-harmoniserade området måste anmälas till innan de kan träda i kraft. Inget hindrar att – för det fall ytterligare krav på kassaregister bedöms nödvändigt – lämnar in en sådan anmälan till . anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att gå längre än att i lagtexten uppställa kravet att kassa- registret på ett tillförlitligt sätt skall utvisa alla transaktioner som gjorts. Regeln bör kompletteras med ett bemyndigande till att meddela närmare föreskrifter om kassaregister. har utfärdat föreskrifter om kassaregister (FHIFS 2003:2) för dem som har serveringstillstånd. I före- skrifterna anges vilka krav som ställs på kassaregister. Föreskrifterna innebär bl.a. att kassaregister för varje inslag skall registrera vissa uppgifter och att uppgifterna inte skall gå att ändra utan att detta registreras på kontrollremsan eller i journalminnet. kan ge dispens från föreskrifterna. Särskilda föreskrifter om bevarande av kassaregister finns dock inte. Eftersom föreskriften innefattar rättsligt tvingande tekniska specifikationer, vilket är det främsta kriteriet för om anmälnings- plikt till kommissionen föreligger, har föreskrifter anmälts till kommissionen. Behov av ytterligare åtgärder Som framgått ovan finns det särskilda kontrollproblem förknippade med de s.k. kontantbranscherna. Det är principiellt felaktigt att låta lagstiftningen ha en sådan uppbyggnad att den enkelt kan kringgås som efterlevnaden är svår att kontrollera. Enligt regeringens bedömning är det därför angeläget att överväga ytterligare åtgärder för att minska utrymmet för fusk och öka risken för upptäckt genom förbättrade kontrollmöjligheter inom kontantbranscherna generellt. Det finns därvid inte anledning att begränsa kassakravet till företag med serveringstillstånd utan åtgärderna bör övervägas för hela kontantsektorn. Även med beaktande av att ändringarna i alkohollagen har genomförts anser således regeringen att det är väl motiverat att nu utreda om inte liknande krav som finns på alkoholområdet bör införas generellt vid kontanthandel samtidigt som de tekniska kraven på apparaturen bör skärpas genom typgodkännande eller liknande. Även med en mycket bra teknisk lösning med höga säkerhetskrav går det inte att helt eliminera risken för att alla transaktioner inte redovisas i kontrollsystemet på avsett sätt. Det bör därför utredas om kraven på de tekniska systemen bör kompletteras med andra kontrollåtgärder samt vilka kontroll- befogenheter och sanktioner som är nödvändiga för att säkerställa att de föreslagna systemen uppfyller sina syften. Frågor som kan behöva övervägas är om inte kundräkning, provköp, kvittokontroll och teknisk kontroll av kassaregister bör kunna ske i ökad utsträckning utanför revisionsinstitutet. Skattebrottsenheterna har varit verksamma . De tillkom efter förslag av regeringen i propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10). Regeringens förslag byggde på ett förslag från Ekobrotts- beredningen ([Ds 1997:23]). Förslaget innebar en reform i två steg. Det första steget motsvarar de uppgifter skattebrottsenheterna huvudsakligen har , dvs. att biträda åklagaren vid förundersökningar i samband med utredning av skattebrott. I ett andra steg föreslog Ekobrottsberedningen att skattemyndigheterna skulle få befogenhet att själva besluta om och leda förundersökningar samt att utfärda strafförelägganden. Det andra steget skulle införas när skattemyndigheterna hade byggt upp en kompetent och väl fungerande organisation med erfarenhet från brottsutredningar. Regeringens förslag omfattade endast steg ett. 1997/98:10 behandlades även frågan om processuella tvångsmedel. Regeringen ansåg att det i och för sig kunde finnas skäl att ge skattebrottsenheterna vissa befogenheter i samband med tvångsmedelsanvändning. Redan då biträdde skatterevisorer ofta polisen vid husrannsakningar. Tvångsmedelsanvändning ansågs inte heller i övrigt vara något okänt för skatteförvaltningen. Skatte- myndigheterna verkställde beslut om tvångsåtgärder enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Trots detta ansåg regeringen att skattebrottsenheten inte borde få använda straffprocessuella tvångsmedel. Det angavs dock att det kunde finnas skäl att på nytt ta upp frågan i samband med en utvärdering av reformen. I de fall där användandet av straffprocessuella tvångsåtgärder aktualiserades i en skattebrotts- utredning borde således dessa åtgärder precis som tidigare verkställas av polisen eventuellt med biträde av skattebrotts- enheten. Sekretess gäller för beskattningsverksamheten och för förande och uttag ur beskattningsdatabasen enligt sekretesslagen (1980:100). Sekretessen gäller inte bara mot enskilda utan också gentemot andra myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sekretessen får brytas i de fall som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. Det innebär t.ex. att sekretess inte hindrar att uppgift som rör misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas leda till annan påföljd än böter. Vidare hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda. Bestämmelserna om sekretess innebär att uppgifterna i beskattningsdatabasen normalt inte är tillgängliga för skatte- brottsenheterna. Skattebrottsenheterna kan dock när det finns misstanke om brott begära att få uppgifter utlämnade. Grundläggande bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, dataskyddsdirektivet1. Direktivet är inte tillämpligt på sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten. Direktivet har implementerats genom personuppgiftslagen (1998:204). Denna lag är generellt tillämplig på behandling av personuppgifter och gäller således även vid behandling av personuppgifter inom , i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lag eller förordning. Sådana bestämmelser finns bl.a. i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Frågan om i vilken omfattning skattebrottsenheterna skall få tillgång till uppgifterna i skatteregistret har varit föremål för regeringens bedömning vid ett antal tillfällen. Frågan behandlades bl.a. i propositionen Behandling av personuppgifter i skatte- myndigheternas brottsutredande verksamhet, m.m. (prop. 1998/99:34) Regeringen resonerade utifrån att den direkta tillgången till skatteregistren är förbehållen de ändamål för vilka skatteregistren förs och att öppna dem för brottsbekämpande ändamål skulle innebära att registren skulle användas på ett delvis annorlunda sätt än . Vidare anförde regeringen att informationsflödet inom beskattningsverksamheten är förhållande- vis fritt men terminalåtkomsten har begränsats så att uppgifterna endast får finnas tillgängliga på terminal i den mån behovet att snabbt och enkelt få tillgång till uppgifter väger tyngre än den risk från integritetssynpunkt som terminalåtkomst medför. Med risk avsågs risken för att hemliga beskattningsuppgifter blir tillgängliga för andra än de som behöver uppgifterna för beskattnings- verksamheten. Regeringen ansåg att direkt åtkomst till uppgifterna inte skulle medges men att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan när erfarenhet vunnits av skattebrotts- enheternas verksamhet. Genom lagstiftning som trädde i kraft upphörde skatteregisterlagen (1980:343) att gälla. I stället infördes lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (prop. 2000/01:33). Genom den lagen regleras verkets behandling av uppgifter i en beskattningsdatabas, 1 (EGTL nr L 281, 23/11/1995, s. 31–50, CELEX nr 1995L0046). vari bl.a. ingår de uppgifter som tidigare fanns i skatteregistret. I samband med den nya författningsregleringen av uppgifts- behandling togs skattebrottsenheternas behov av direktåtkomst till beskattningsuppgifter upp på nytt (prop. 2000/01:33). Enligt regeringens mening hade det inte framkommit några skäl som motiverade att skattebrottsenheterna då skulle få åtkomst till beskattningsdatabasen. har på uppdrag av regeringen gjort en utvärdering av skattebrottsenheternas verksamhet (RSV Rapport 2001:7 En ny kraft i ekobrottsbekämpningen En utvärdering av skattebrottsen- heterna). I rapporten görs bedömningen att tillskapandet av skattebrottsenheterna har effektiviserat ekobrottsbekämpningen. Vidare görs bedömningen att verksamheten bedrivs under rätts- säkra former och med iakttagande av gällande sekretessregler. I rapporten föreslås att skattebrottsenheterna skall få använda vissa tvångsmedel, t.ex. verkställa åklagarens eller rättens beslut om beslag och husrannsakan enligt , som kan genomföras utan att våld används mot person. Vidare föreslås att skattemyndigheternas brottsanmälningar till en åklagare skall vara tillgängliga för skattebrottsenheterna liksom att det vid brotts- misstanke skall vara möjligt för skattemyndigheterna att utan hinder av sekretess diskutera fallet med skattebrottsenheterna för att ta ställning till om en brottsanmälan skall göras eller inte. Det föreslås också att skattebrottsenheterna bör få terminalåtkomst till åtminstone de offentliga uppgifterna i beskattningsdatabaserna. Vidare föreslås att skattebrottsenheternas verksamhetsområde utvidgas till att omfatta överträdelse av näringsförbud. Riksskatte- verket har i ett missiv till rapporten påpekat att vid en översyn av lagstiftningen rörande skattebrottsenheterna så måste dessa ges full tillgång till skatteregistret. revisorer har granskat statens insatser mot ekonomisk brottslighet med tyngdpunkt på samverkan mellan de myndigheter som har i uppdrag att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. I rapporten mot ekonomisk brottslighet (2001/02:3) nämner skattechefer och skattebrottsutredare två hinder för en effektiv handläggning av skattebrott inom Det ena är tillgången till det centrala skatteregistret. Utredarna vill genom att ha direkt tillgång till registret själva kunna ta fram uppgifter om den eller de personer som ingår i en förundersökning. Det andra hindret för effektiv handläggning som framkommit är att utredarna inte har rätt att använda tvångsmedel. Utredarna är framför allt kritiska till att de inte kan ta handlingar i beslag, men en diskussion förs också om möjligheterna att göra husrannsakan. Av revisorernas slutsatser framgår bland annat att de anser att skattebrottsenheternas arbete förefaller fungera väl men att de hinder för effektivitet som föreligger bör åtgärdas så långt det är möjligt. Vid en avvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet bör upprätthållandet av rättssäkerheten vara avgörande. Revisorerna förutsätter att reglerna om bl.a. beslag kommer att ses över för att om möjligt bättre passa skattebrottsenheternas arbete. Vidare bör skattebrottsutredarna inte få direkt tillgång till det centrala skatteregistret på grund av problematiken om användningen av de uppgifter som lämnats av den skattskyldige i avsikt att fastställa skatt. Det är dock av största vikt att åstadkomma en lösning där utredarnas tillgång till de uppgifter som finns i registret och som är relevanta för förundersökningen förbättras, t.ex. bör rutiner utarbetas för en snabbare överföring av information från registret till utredarna. Regeringen gav i regleringsbreven Riksåklagaren, , och i uppdrag att gemensamt undersöka hur samarbetet i ekobrotts- utredningar fungerar mellan skattebrottsenheterna och Ekobrotts- myndigheten respektive mellan skattebrottsenheterna och polis- och åklagarorganisationerna. Uppdraget innefattade även bland annat att beskriva och analysera vilka hinder som finns på området. Uppdraget redovisades i en rapport . I rapporten behandlas förutsättningarna för samverkan mellan myndigheterna. Skattebrottsenheternas befogenheter behandlas särskilt. Det framförs bland annat att det är en felaktig tolkning av gällande rätt att skattebrottsutredarna inte kan ta emot en handling från en misstänkt under ett förhör eftersom detta skulle kunna innebära ett beslag. Vidare redogörs närmare för vissa tvångsmedel i de fall det finns förslag eller önskemål om att skattebrottsenheterna skall kunna använda sig av sådana. Det gäller beslag, husrannsakan och Myndigheterna har dock inte kunnat enas om en gemensam syn på skattebrottsutredarnas rätt att få verkställa tvångsmedel och möjligheterna att hålla anhållningsförhör. Behovet av en utredning Skattebrottsenheterna har varit verksamma . Enheterna synes fungera väl liksom samarbetet med de andra brottsbekämpande myndigheterna. Det har dock framkommit önskemål om och synpunkter på åtgärder för att förbättra och effektivisera verksamheten. Detta framgår av de ovan redovisade rapporterna. Flera av de frågor som är aktuella har regeringen redan tidigare aviserat att det kan finnas skäl att återkomma till. Det finns därför anledning att nu närmare utreda behov av åtgärder som kan vidtas för att ytterligare utveckla och effektivisera verksamheten. Kontroll av omsättning i kontantbranscherna Utredaren skall undersöka om det är möjligt att införa ett krav att kontantbranscherna skall hålla tekniska system som möjliggör en tillförlitlig efterhandskontroll av omsättningen inom branscherna samt att lämna förslag på utformningen av sådana system. I uppdraget ingår såväl att lämna förslag till nödvändiga lagändringar som att utreda organisationsfrågor samt att föreslå tekniska krav som skall ställas på de tekniska systemen. De förslag som nämnts för att stärka intäktskontrollen för kontantbranscherna har rört typgodkända kassaregister. Kassaregistren är ofta sammankopplade med andra tekniska applikationer såsom skrivare och kortläsare. Ansatsen bör därför kunna breddas till att över huvud taget avse tekniska system som möjliggör en tillförlitlig efterhandskontroll av omsättningen eftersom det inte är helt givet att endast ett typgodkännande av kassaregistret i sig skulle kunna medföra önskad kontroll- effektivitet. En allmän utgångspunkt bör vara att kraven på de tekniska systemen skall kunna gälla generellt för kontantbranscherna. För taxibranschen finns föreskrifter om taxametrar och hur dessa skall vara utformade. Detta område är därför undantaget från utredningsuppdraget. I utredningsuppdraget ligger att göra en bedömning av om det finns behov av avgränsningar och ett eventuellt dispensförfarande. En särskild fråga är hur de föreslagna reglerna skall förhålla sig till alkohollagens krav på kassaregister. I denna del skall utredaren samråda med . Utredaren bör lämna en kravspecifikation på den tekniska utrustning som behövs för att syftet med reformen skall uppnås. Specifikationen bör hålla en sådan grad av exakthet att den kan utgöra grund för tillverkning av apparaturen eller för ytterligare föreskrifter men , om detta är möjligt, vara så flexibel att den möjliggör användning av såväl äldre som framför allt nuvarande och framtida tekniska lösningar. Givetvis kan dock teknik- utvecklingen tänkas medföra att specifikationen kan komma att behöva kompletteras framgent. Anslutande frågor är om utrust- ningen skall vara certifierad och plomberad samt vem som skall utföra kontrollen av att utrustningen uppfyller angivna krav. Det är önskvärt att utredaren inhämtar information om motsvarande regleringar i andra länder samt förekomsten av inter- nationella standarder. I utredningsuppdraget ingår att överväga och lämna förslag till hur kontrollen av insamlade data skall gå till och vem som skall utföra kontrollen. Det bör också övervägas om eventuella krav på tekniska system bör kompletteras med ytterligare kontrollåtgärder samt vilka kontrollbefogenheter som är nödvändiga för att säkerställa att de föreslagna systemen uppfyller sina syften. Den föreslagna ordningen bör präglas av enkelhet, smidighet och rättssäkerhet. Även proportionalitetsaspekter samt intresset av att hålla nere kostnader och administrativa bördor för de berörda företagen skall beaktas. En analys bör därvid göras av hur kontrollåtgärderna lämpligen bör förhålla sig till revisionsinstitutet och den uppdelning som görs mellan åtgärder som bygger på frivillighet och tvångsåtgärder enligt lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Redovisningen bör innefatta förslag till lämpliga administrativa sanktioner. Övervägandena skall inte utmynna i förslag till nya straffbestämmelser, men bör innefatta en analys av hur förslagen förhåller sig till befintlig straffrättslig reglering. Där det är lämpligt bör en lösning väljas med administrativa sanktioner som kan beslutas av den myndighet som utför kontrollen. Utredaren skall också undersöka hur skattebrottsenheternas verksamhet kan effektiviseras. I detta ligger att kartlägga och analysera skattebrottsenheternas behov av att använda processuella tvångsmedel. Om det finns anledning att vidta åtgärder skall utredaren lämna förslag till sådana. Inriktningen bör vara att eventuella tvångsmedel skall kunna hanteras av den personal som finns hos skattebrottsenheterna , och förslagen skall inte syfta till att skattebrottsenheterna skall bygga upp en polisiär kompetens i fråga om tvångsmedel. Eventuella processuella tvångsmedel bör i stället begränsas till åtgärder som typiskt sett kan verkställas obehindrat, och t.ex. bör all användning av våld mot person uteslutas. Utredaren skall vidare kartlägga och analysera skattebrotts- enheternas möjligheter till och behov av tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen och jämföra dessa möjligheter och behov med övriga brottsbekämpande myndigheters möjligheter och behov av tillgång till sekretessbelagda uppgifter från administrativ verksamhet. Behovet skall sättas i relation till vikten av ett starkt integritetsskydd. Om utredaren finner att uppgifterna i databasen bör få användas i enheternas verksamhet i större omfattning än skall förslag till lagändringar lämnas. Utredaren skall i det sammanhanget även analysera hur förslagen påverkar förhållandet mellan skattebrottsenheternas verksamhet och övriga verksamhet. Av hänsyn till kraven på skydd för enskildas integritet och rättssäkerhet skall utredaren sätta skattebrottsenheternas behov av uppgifter i relation till dels dataskyddsdirektivet (t.ex. ändamåls- bestämmelser), dels Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. (t.ex. det s.k. självinkrimineringsförbudet). I samband med en genomgång av verksamheten skall också verksamhetsområdet prövas. Skattebrottsenheternas erfarenheter visar att det kan finnas anledning att komplettera den katalog av brott som enheternas verksamhet omfattar. Behovet av en utvidgning av verksamhetsområdet skall analyseras. Om utredaren kommer fram till att lagändringar är nödvändiga skall sådana föreslås. Om det under utredningens gång framkommer andra behov av åtgärder för att förbättra och effektivisera verksamheten får sådana ändringar också föreslås om detta kan ske utan inskränkningar eller någon olägenhet för annan myndighet. De förslag som lämnas av utredningen skall innefatta lagförslag och även, innehålla en analys av vad det föreslagen kan beräknas kosta samt förslag till finansiering. Konsekvenserna för , små och medelstora företag och för rättsväsendet skall belysas. Utredaren skall, vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med . I upp- draget ingår slutligen att bedöma om nyttan med åtgärderna kan förväntas överstiga kostnaderna för desamma. Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av .