sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Liberalisering, regler och marknader Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen för inrikesflyget efter liberaliseringen av regelverket 1992. I avsnitt 6.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar flygmarknaden. Här behand- las de teoretiska orsakerna till varför konkurrensen på flygmark- naden ofta är begränsad. Därefter beskrivs inrikesflygmarknaden i före liberaliseringen och liberaliseringsprocessen (avsnitt 6.2 och 6.3). I avsnitt 6.4 redogörs för utvecklingen efter libe- raliseringen både ur ett producent- och konsumentperspektiv. Därefter följer avsnitt 6.5 som beskriver tillsynen av flygmarknaden och avsnitt 6.6 som sammanfattar tidigare gjorda utvärderingar. Kapitlet avslutas med en bedömning av utvecklingen på flygmark- naden och liberaliseringens effekter på utvecklingen (avsnitt 6.6). 6.1Vad karaktäriserar marknaden?1 Den faktor som har haft störst betydelse för flygmarknadens utveckling är sannolikt den tekniska utvecklingen. Därigenom blev det möjligt att bedriva kommersiell flygtrafik efter . Den tekniska utvecklingen har suc- cessivt pressat ned kostnaderna för flygtrafiken och medfört realt sjunkande biljettpriser. Enligt Doganis (1991) har intäkten per tonkilometer för reguljärflygbolag som är anslutna till Internatio- nal () minskat med cirka tre pro- cent i fasta priser . Prissänkningarna har öppnat för en kraftig ökning i passagerarvolymen. Den näst viktigaste faktorn för branschens utveckling är sanno- likt det omfattande regelverk som omgärdat flygmarknaden sedan starten. Både biljettpriser och inträdet var reglerat i 1 Detta avsnitt bygger på (1996), (2002), Luft- fartsverket (2001) och (2001), om inget annat anges. I var det ofta ett statligt ägt flygbolag som dominerade flygmarknaden, s.k. flag . Flygmarknaden kan beskrivas som en nätverksindustri där de olika noderna (flygplatserna) binds samman av länkar (flyglinjer). Marknaden karaktäriseras av tilltagande skalfördelar på såväl kost- nads- som efterfrågesidan. Dessa skalfördelar gör det svårt för mindre aktörer att etablera sig. Det finns även inträdeshinder som begränsar möjligheterna till en fungerande konkurrens på flyg- marknaden. Marknaden är kapitalintensiv och komplex, och detta utgör några av de inträdeshinder som begränsar möjligheterna till en långsiktigt fungerande konkurrens på flygmarknaden. Om genomsnittskostnaden faller vid ökad produktion brukar man säga att det existerar tilltagande skalavkastning. Enligt uppskatt- ningar av svenska data minskar genomsnittskostnaden per stolski- lometer med när ett flygplan med 180 stolar används i stället för ett flygplan med 50 stolar (2002a). Luft- fartsverket (2001) refererar till två internationella studier som kommer fram till något olika resultat, där Doganis (1991) finner att det finns betydande skalfördelar i flygplansstorlek, medan en studie av Association of (AEA 1998) endast visar måttliga skalfördelar. (2001) anser att det står klart att det finns visa skalfördelar på flygplansnivå. Skalfördelarna på flygplansnivå gör att möjligheterna är små att gå in och utmana med till exempel turbopropellerflygplan på en linje där ett flygbolag redan är etablerat med jettrafik. Detta höjer storleken på den insats som krävs för att utmana ett etablerat före- tag, och skalfördelarna kan därmed fungera som en inträdesbarriär. Risken för ett bestående monopol är därmed överhängande på lin- jer där det redan finns ett stort och finansiellt starkt bolag etable- rat. När det gäller skalfördelar på flygbolagsnivå, till exempel kost- naderna för markpersonal, marknadsföring och underhåll, anses dessa fördelar vara uttömda redan vid cirka 15 flygplan. Därefter finns det inga signifikanta minskningar av kostnaderna relaterade till flygplansflottans storlek. I stället är det andra faktorer – flyg- planens storlek, flyglängd och lönenivån etc. – som avgör kostna- derna (Doganis 1991). Bildandet av allianser, vilket blivit allt vanli- gare , syftar visserligen främst till att öka marknadsan- delarna, men dessa allianser kan även medföra sänkta kostnader. ökar emellertid kostnaderna för koordinering och besluts- fattande. Ett flygbolag som flyger på många destinationer kan bygga upp ett nätverk med en så kallad nav-ekerstruktur. Trafiken kan därmed koncentreras till ett färre antal linjer jämfört med ett punkt-till- punkt-nätverk där flera bolag trafikerar de olika destinationerna. Antalet passagerare per avgång blir därmed fler längs ekrarna, och större flygplan kan användas. Större flygplan har som tidigare nämnts en lägre kostnad per säte än mindre flygplan. Den konkur- rens som har uppstått har främst varit en konkur- rens på enskilda linjer – inte konkurrens mellan nätverk. De viktigaste skalfördelarna inom flyget uppstår på efterfrågesidan och kommer sig av att flygbolagen kan erbjuda ett stort linjenät. Dessa skalfördelar brukar benämnas nätverkseffekter. Nätverksef- fekter innebär att en konsuments nytta av en produkt ökar när en annan konsument använder samma produkt. Denna effekt kan vara direkt; ett ofta använt exempel är telefonen, där en individs nytta av att ha en telefon ökar med antalet andra individer som också har en telefon. Det kan också finnas indirekta nätverkseffekter. Då leder en individs efterfrågan till att utbudet av komplementära produkter ökar när nätverket växer, vilket även gynnar andra konsumenter. För flygbranschen kan det illustreras med att nyttan av en flygresa för den enskilde individen visserligen inte ökar för att fler individer efterfrågar flygresor. Däremot leder en ökad efterfrågan på flygre- sor till att det finns fler resmål och avgångar att välja mellan, vilket i sin tur ökar individens förväntade nytta. Dessa indirekta nätverks- effekter tenderar att gynna dominerande flygbolag med väl utveck- lade linjenät, eftersom resenärer oftast föredrar att använda sig av samma bolag för alla delsträckor. Genom frivilliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser kan två eller fler flygbolag öka komplementariteten mellan sina linjenät. En fördel för kunderna är att allianser gör det möjligt att få en biljett utställd i endast ett bolags namn även om flera byten sker på väg till slutdestinationen. En annan fördel för kunderna är att väntetiderna kortas när flygbolagen kan koordinera sina linjenät och avgångstider. Skalfördelarna kan också förstärkas genom att flygbolagen erbjuder bonusprogram och andra lojalitetsskapande åtgärder (se avsnitt 6.4.6). Ett bonusprogram innebär att medlem- men får bonuspoäng på varje betald resa. Poängen varierar med flygningens resmål, destination och distans samt i vilken klass flyg- ningen sker. Den insamlade poängen kan sedan användas för att köpa en bonusresa. Därmed skapas en komplementaritet mellan helt separata flygresor som görs inom samma flygbolag. Vid sidan om de ovan nämnda skalfördelarna finns en rad andra faktorer som fungerar som inträdeshinder och som kan försvåra en väl fungerande konkurrens på flygmarknaden. Ett betydelsefullt inträdeshinder är att det krävs mycket kapital för att kunna etablera sig på marknaden. Det kan av den anled- ningen vara svårt för mindre företag att etablera en långsiktigt bär- kraftig flygtrafik. Ett annat hinder är att företaget måste ha tek- niskt och operativt tillstånd för att bedriva flygtrafik. Grunden för utgivandet av dessa tillstånd är bland annat krav på viss organisa- tionsstruktur och viss finansiell styrka. En flaskhals som kan vara ett viktigt etableringshinder på flyg- marknaden är bristen på attraktiva start- och landningstider, s.k. slots, under vissa tider . Fördelningen av slots kan mot- verka konkurrens om vissa bolag hindras från att få tillgång till attraktiva slots (se vidare avsnitt 6.4.5). Det finns också beteenden hos etablerade bolag som kan för- svåra ett inträde på flygmarknaden för nya bolag. Bonusprogram- men kan vara ett inträdeshinder genom att de ger upphov till inlås- ningseffekter, där ett byte av flygbolag är förenat med en indirekt kostnad för passagerarna eftersom de går miste om insamlade bonuspoäng. Varumärkeslojalitet är ytterligare en faktor som kan fungera som ett inträdeshinder. Ett starkt varumärke som ligger högt upp på resenärernas preferenslista i kombination med bonus- program gör det svårt för ett nytt företag att slå sig in på markna- den. Produktdifferentiering är ett annat sätt att begränsa konkurren- sen. Genom att skapa en produkt som skiljer ut sig från konkur- 2 Avsnittet bygger på (1997) och (2001). renternas försöker företagen skapa lokala monopol på sin produkt. Detta kan till exempel gälla skillnader i servicenivå och servicekva- litet. Konkurrenterna brukar snabbt kopiera ett lyckat koncept hos någon annan, men för mindre och nyetablerade företag kan det vara kostsamt att snabbt matcha andras koncept. I och med att de facto-monopol ofta tenderar att uppstå på flygmarknaden ökar risken för att monopolföretaget utnyttjar sin dominerande ställning. För att ett annat flygbolag ska överväga att slå sig in på en marknad där det redan finns en dominerande aktör, krävs sannolikt en tydlig och långvarig överprissättning. kan möta varje försök till att konkurrera på en viss linje med att sänka priserna och gå med förlust på den kon- kurrensutsatta linjen för att vinna konkurrensfördelar. Därigenom avskräcks också potentiella konkurrenter från att starta trafik på andra linjer. Enligt teorin om utmaningsbara marknader kan en marknad fun- gera tillfredställande även om bara ett eller ett fåtal företag är aktiva på marknaden (Baumol m.fl. 1982). Detta eftersom monopolisten eller oligopolföretaget inför hotet om potentiell konkurrens tvingas bete sig som på en marknad med perfekt konkurrens. Företaget måste då sätta ett pris och producera en kvantitet som gör att det inte är lönsamt för ytterligare ett företag att etablera sig på mark- naden. Denna teori fördes fram som ett argument inför liberaliseringen av flyget i . Det hävdades att ett flygbolag snabbt skulle kunna etablera sig på en ny marknad till låga icke-återvinningsbara kost- nader, i synnerhet om bolaget redan bedrev trafik i anslutning till den tänkta linjen. I praktiken har det visat sig att potentiell konkurrens normalt inte är något bra substitut för faktisk konkurrens på flygmarkna- den. Det är förenat med stora kostnader för nya flygbolag att eta- blera sig, vilket avskräcker från inträde. Flygbolag tenderar också att sätta priserna efter rådande marknadsförhållanden. Först när hotet om en ny aktör realiseras sänks priset som motåtgärd. Flera amerikanska studier som refereras av Borenstein (1992) visar att 3 Avsnittet bygger på (2001), (1996) och Borenstein (1992), om inget annat anges. antalet flygbolag har en signifikant effekt på prisnivån. Det genom- snittliga priset på en linje med två aktiva företag var i genomsnitt lägre än på linjer med endast ett företag. En tredje aktör på marknaden sänkte priset med . Gönenc och Nicoletti (2000) har gjort en studie baserad på data från 27 , där de finner att potentiell konkurrens har en prisdämpande effekt på de dyraste och de mellandyra biljetterna (business and economic fares), medan faktisk konkurrens pressar priserna på de billigaste biljetterna (discount fares). Datamaterialet bygger dock på listpriser – inte på faktiskt betalda priser. (2001) lyfter i en rapport fram två observationer som rör SAS, som talar för att potentiell konkurrens ändå skulle kunna utgöra en restriktion för flygbolagens prissättning. För det första höjde bolaget inte priserna när Transwede-del slogs ut. För det andra höjde bolaget priserna efter terrorattacken i . Normalt borde en nedgång i efterfrå- gan ha en dämpande effekt på priserna. De försämrade framtidsut- sikterna kan dock ha gjort att SAS bedömde att hotet från potenti- ella konkurrenter minskade, och man såg därför ett utrymme att höja priserna. Före liberaliseringen 1992 dominerades den svenska inrikesflyg- marknaden av SAS och Linjeflyg. SAS bildades av de nationella flygbolagen i , och , tillsam- mans med privata ägare.5 Linjeflyg bildades och ägdes till hälf- ten av SAS och till hälften av Aktiebolaget (). sålde SAS sin halva av Linjeflyg till . hade SAS och Linjeflyg tillsammans en marknadsandel på . Det fanns också ett begränsat antal regionala flygbolag. Linjeflyg trafikerade i huvudsak de linjer som SAS inte ville flyga på, medan de regionala bolagen fick bedriva trafik där inte heller Linjeflyg ville flyga. SAS och Linjeflyg hade de facto- monopol på de s.k. primärlinjerna, dvs. de linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät. Denna monopolställning var dock inte lag- stadgad utan grundade sig på en etablerad praxis till- 4 Avsnittet bygger på m.fl. (1999), (1996), (2000), Statskontoret (2004) och SOU 1990:58. 5 Det statliga ägandet uppgår till , varav den svenska statens innehav var 2003. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik. Tillståndsprövningen var dock enbart motiverad av säkerhetsskäl. Vidare stadgades att endast svenska medborgare och juridiska personer kontrollerade av svenska medborgare hade rätt att bedriva trafik inom , det s.k. cabotageförbudet, samt att SAS hade företräde till utrikes linjefart. Flygbolag som fick trafikeringstillstånd på en lönsam linje fick trafikplikt på vissa olönsamma linjer som man från sta- tens sida ansåg skulle trafikeras av samhällsekonomiska eller regio- nalpolitiska skäl. Passagerare på linjer med stort passagerarunderlag fick därmed betala ett pris som sannolikt var högre än om markna- den hade varit konkurrensutsatt. En prisregleringsklausul gjorde att SAS och Linjeflygs priser måste godkännas av . Ville ett bolag höja sina priser var de tvungna att ansöka om detta. I ansökan skulle de visa att driftskostnaden för att trafikera linjen hade ökat så pass mycket att prishöjningen kunde anses skälig. Inrikespriserna godkändes av som högstapriser, dvs. flygbolagen hade rätt att ta ut lägre priser om de fann detta motiverat. Ett system med diffe- rentierade priser hade införts på inrikesflyget . var priset inte i första hand ett kon- kurrensmedel; prisdifferentieringen var i stället ett sätt för flyg- bolagen att få ut en så stor del av betalningsviljan som möjligt av resenärerna. Denna s.k. yield management går i korthet ut på att de passagerare som köper dyrare biljetter alltid ges företräde och att billigare biljetter därefter säljs i mån av plats. För att i möjligaste mån förhindra att affärsresenärerna köper lågprisbiljetter kringgär- das dessa med en mängd restriktioner, exempelvis att de inte är ombokningsbara. Säkerhetsaspekterna har varit det kanske viktigaste motivet för en starkt reglerad flygmarknad. Ett annat starkt motiv har varit att garantera tillgång till vissa transporttjänster till ett rimligt pris även i glesbygd. Regleringarna motiverades också av att det bedömdes finnas stordriftsfördelar i flygbranschen som gav upphov till natur- liga monopol. I frånvaron av prisregleringar skulle biljettpriserna kunna höjas och utbudet minskas på ett sätt som inte var samhälls- ekonomiskt effektivt. tillsattes (SOU 1990:58). Dess upp- gift var att utreda hur reglerade sektorer, däribland transportsek- torn, kunde konkurrensutsättas genom förändrad lagstiftning. Kommittén ansåg att inrikesflyget var redo för en konkurrensut- sättning. Tre externa skäl anfördes av kommittén: För det första framhölls behovet att bygga upp konkurrens- kraften hos de svenska företagen inför den stundande liberali- seringen av inrikesflyget inom EU. För det andra den kraftiga volymtillväxten inom svensk inrikes- flyg på . För det tredje hade liberaliseringen av det amerikanska inrikes- flyget 1978 visat sig effektivisera flygmarknaden med generellt bättre utbud och lägre priser som följd. I mer principiella termer motiverade kommittén att konkurrens inom inrikesflyget skulle gynna konsumenterna genom ökad kund- anpassning och effektivitet, ökad flexibilitet och bättre utvecklings- möjligheter för branschen. ansåg dock att det var svårt att förutse alla effekter av en liberalisering, eftersom det var svårt att på förhand bedöma hur företagen skulle komma att agera. Följande sannolika positiva effekter pekades dock ut av kom- mittén: nya företag och ett ökat trafikutbud utveckling av nya direktlinjer utveckling av ett nytt nav-ekersystem bredvid lägre underskott och lägre kostnader för regionalpolitiskt moti- verade flyglinjer färre dödsfall i trafiken genom att flyget tog marknadsandelar från mindre säkra transportslag. I kommitténs betänkande diskuteras två alternativ för en liberalise- ring – antingen en fullständig eller en partiell. Inledningsvis före- språkade kommittén en partiell liberalisering. Skälet till detta var att kommittén befarade att en fullständig liberalisering skulle leda till att stabiliteten i trafikförsörjningen rubbades. 6 Avsnittet bygger på Statskontoret (2004), om inget annat anges. kunna leda till negativa effekter för regionaltrafikens utveckling. Dessutom ansågs det finnas en risk för att SAS och Linjeflyg skulle utnyttja sin dominerande ställning på marknaden för att slå ut eventuella konkurrenter. Kommittén ansåg dock att en fullständig liberalisering var nödvändig i ett senare skede, när nya företag eta- blerats och när trafiken i öppnats för konkurrens. slutförslag var att i ett första steg införa fri konkurrens på de 8–10 största inrikes flyglinjerna (med fler än 300 000 passagerare ). På de mindre linjerna skulle marknads- inträdet och prisnivån fortsatt vara reglerat. Regeringen ansåg emellertid att kapacitetsbristen på utgjorde ett hinder för en fungerande konkurrens, och man föreslog därför att konkurrens enbart skulle tillåtas mellan SAS och Linjeflyg (prop. 1990/91:87). Detta beslut trädde i kraft . Drygt en månad senare lade SAS ett bud på aktiemajoriteten i Linjeflyg och satte därmed den tänkta konkurrensen ur spel. Köpet godkändes av den dåvarande med motiveringen att Linje- flyg var nära konkurs och det inte bedömdes finnas någon annan tänkbar svensk köpare (gällde ett förbud för utländska bolag att bedriva inrikestrafik). SAS ålades att uppfylla ett antal villkor som skulle underlätta marknadsinträde och etabl- ering för andra inrikes flygbolag; bland annat skulle SAS frigöra 100 av sina 568 slottider under högtrafikperiod . SAS förvärv av Linjeflyg, tillsammans med en nästan 20-procen- tig nedgång av antalet resenärer på inrikesflyget vilket minskade trycket på , medförde att regeringen beslutade att liberalisera inrikesflyget (prop. 1990/91:100). Regeringens principiella motiv och förväntade effekter av att konkurrensutsätta inrikesfly- get var i linje med de motiv som tidigare framförts av . I korthet innebar liberaliseringen av inrikesflygmark- naden följande: Regleringen av priser och trafikprogram avskaffades. Kravet på tillstånd för varje linje kvarstod och skulle liksom tidigare sökas hos regeringen. Grundregeln var att alla svenska flygbolag skulle ha rätt att trafikera en viss linje, givet att de uppfyllde de krav på teknisk kompetens och ekonomisk stabi- litet som fanns. Inget bolag skulle ges företräde. Avsteg från beslutet om fri konkurrens kunde ske om det var regionalpolitiskt motiverat. Säkerhets- och miljökraven förblev oförändrade. SAS fortsatte inledningsvis att vara ansvarig för slotsfördel- ningen på . De nya reglerna för inrikesflyget avsåg till en början endast svenska flygbolag. Regeringen ville nämligen avvakta vad gällde ett upphävande av cabotageförbudet. I och med EU:s tredje paket för flyget 1997 upphörde inskränkningarna av utländska EU- bolags rätt att bedriva inrikestrafik inom unionen (se avsnitt 6.4.12). flygplatser trafikerades 2003 av totalt cirka 22 miljoner passagerare, varav cirka 6,6 miljoner var inrikespassagerare. I figur 6.1 nedan visas utvecklingen av antalet passagerare på svenska flyg- platser –2003. flög knappt 2 miljoner passagerare inrikes, medan ungefär dubbelt så många flög utrikes. Därefter ökade inrikesflyget snabbt och översteg antalet utrikesresor. Lågkonjunkturen i början av 1990- talet medförde dock att passagerarvolymen minskade från 8,7 till 7,2 miljoner, vilket motsvarade en nedgång med . Antalet inrikes flygresor stagnerade därefter kring 7 miljoner . vände dock utvecklingen igen och resandet steg med i genomsnitt . Konjunkturav- mattningen, i kombination med terrorattacken , har därefter fått inrikesresandet att minska i följd. Från och med har emellertid utvecklingen vänt och antalet inrikespassagerare har återigen börjat öka. Figur 6.1 Antal passagerare på svenska flygplatser, 1960–2003 äger och förvaltar 15 flygplatser samt driver den civila trafiken vid ytterligare 3 flygflottiljer och 1 flyg- plats. De största flygplatserna är , , och . Utöver de statliga flygplatserna finns det 23 flygplatser som drivs i eller privat regi.7 Den svenska inrikestrafiken är extremt koncentrerad till . Enligt statistik går av all inrikestrafik, mätt i antal passagerare, på sträckor till och från eller via . Figur 6.2 visar antalet inrikesresenärer för flygplatser utanför . Som framgår av figuren är det stora skillnader i passagerarvolymen på de olika linjerna. Merparten (31 av 40) av linjerna hade färre än 200 000 årspassagerare. Av dessa hade 23 linjer färre än 100 000 årspassagerare. Endast 8 linjer hade fler än 300 000 årspassagerare, och 2 linjer (och ) hade fler än 1 miljon årspassagerare. 7 (). Figur 6.2 Antal inrikespassagerare på flygplatser utanför , 2003 400 000 200 000 hade SAS och Linjeflyg av inrikes- marknaden. före liberaliseringen köptes, som tidigare nämnts, Linjeflyg av SAS, som därmed fick av inrikesmark- naden. Det första företaget att utmana SAS var som startade trafik på tre linjer från med stort passagerar- underlag (, och ). startades även nya linjer till , och . trafikerades även och . vändes dock expansionen i stagnation, och Malmö- och Gälli- varelinjerna lades ned. köptes av det norska flygbolaget som övertog de linjer som Tran- swede hade trafikerat. lyckades dock inte vända utveck- lingen, och 1999 hade alla linjer avvecklats. Den andra betydande utmanaren var . Även detta bolag valde att gå in på linjer med stort passagerarunderlag. Bolaget flög från till och och kunde 8 Avsnittet bygger på (1996), (2001) och (2001), om inget annat anges. därmed erbjuda en något annorlunda produkt än SAS. köptes även upp av och bolaget bytte namn till . Arlandanätet lades ned och företaget koncentrerade sin inrikestrafik till . köpte SAS , varpå exkludera- des av konkurrensmässiga skäl och återigen blev ett självständigt bolag. flyger från till , och Umeå.9 De bägge utmanarna valde olika strategier för att konkurrera med SAS. konkurrensstrategi var att hålla väsentligt lägre priser än SAS som man erbjöd en högre servicenivå. Strategin möjliggjordes genom att bedömde sig ha en kostnadsnivå som låg cirka 20–lägre än konkurrentens. SAS valde dock att matcha Transwedes priser som det totala antalet avgångar ökade kraftigt. Priskriget blev emellertid kortvarigt med stora förluster för bägge bolagen. Förlusterna gjorde att SAS drog ned kapaciteten på Norrlandslinjerna och att övergav flera linjer. valde i stället en högprisstrategi, vilket var möj- ligt genom täta avgångar och genom att ligger närmare än . I samband med liberaliseringen bildades genom en sam- manslagning av två mindre flygbolag. Bolaget har därefter vuxit snabbt genom förvärv av ett antal mindre bolag. inleddes ett samarbetsavtal mellan och , som i huvudsak inne- bär att anpassar sin trafik till SAS trafik. ägs till av SAS.10 trafikerar för närva- rande 18 inrikeslinjer och 8 utrikeslinjer.11 Bolaget har riktat in sig på relativt passagerarsvaga linjer, dvs. linjer med färre än 100 000 passagerare . Vid sidan av och hade SAS utmanats av ytterligare tre bolag som bedriver reguljär jettra- fik – , Nordic European och Fly European.12 Kon- kurrensen var som störst efter liberaliseringen, och 9www.malmoaviation.se (). 10Svenska staten har därmed ett indirekt ägande i . 11www.skyways.se (). 12Air Nordic trafikerade linjen ––1996.