sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Därtill finns sjömanskyrkor på ytterligare fem svenska orter och representation från i utlandet i ett flertal andra utländska hamnstäder. Ett par exempel på den samverkan som sker mellan HKF och de kyrkliga välfärdsorganen är att de senare utför vissa tjänster på uppdrag av HKF, t.ex. byte av boklådor8, och att verksamheterna i några fall är samlokaliserade, främst i och . I den tidigare nämnda rapporten om förutsättningar för entre- prenader bedömdes det även finnas goda möjligheter till att utveckla samarbetet mellan HKF och andra organisationer för att därigenom minska HKF:s kostnader. Sedan 2001 års utred- ning har HKF utvecklat samarbetsformerna. Enligt Sjömans- serviceutredningens mening är det dock sannolikt att samverkan med i synnerhet de kyrkliga organen skulle kunna öka ytterligare. Som underlag för att bedöma detta skulle det dock behöva göras en mer djupgående analys, inklusive en mer detaljerad uppföljning av de senaste årens utveckling, än vad haft möjlighet att göra. 8 För denna tjänst får de kyrkliga organen ersättning från HKF, vilket antyder att den i inled- ningen gjorda distinktionen mellan entreprenad och samverkan i praktiken kanske inte är så enkel att göra. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten har inte haft några invändningar mot att HKF sam- verkar med bl.a. de kyrkliga organen, och borde heller inte ha syn- punkter på om samverkan utvecklas ytterligare. skall sägas att de samverkansmöjligheter som har realiserats har medfört relativt marginella förändringar av orga- nisationen och inriktningen av välfärdsverksamhet. Huru- vida skulle anse det vara förenligt med åtagandet att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället ifall däremot helt avvecklade HKF:s verksamhet och gentemot istället hänvisade till de tjänster som utförs av de kyrkliga organen är svårare att säga. Som framgått av kapitel 4 bör (eller åtminstone kan) man visserligen vid bedömningen av om en stat uppfyller kra- ven i en konvention egentligen beakta all verksamhet som bedrivs inom det berörda området – m.a.o. skulle hänsyn även kunna tas till den verksamhet som bedrivs av i första hand sjömanskyrkorna och i utlandet. Men om gentemot nu skulle börja att explicit hänvisa till de kyrkliga organens verksamhet är det inte osannolikt att också nivån vid ratifikationstillfället retro- aktivt skulle behöva justeras med hänsyn till de kyrkliga organens verksamhet. Att uppnå administrativ rationalisering genom att inordna den välfärdsverksamhet HKF bedriver i en större organisation På HKF ställs, liksom på alla statliga myndigheter, vissa ekonomi-, personal- och andra administrativa krav. Mängden krav på de stat- liga myndigheterna har ökat . I en rapport konstaterade således att antalet sak- eller problemområden som myndigheterna skall beakta har ökat . I rapporten sägs att dels antalet krav i verksförordningen har ökat, och att dels nationella handlingspro- gram/planer har utformats för allt fler områden, bl.a. jämställdhet, handikappade, ungdomar, hållbar utveckling, folkhälsa, global ut- veckling samt mot fattigdom och social utestängning. Vidare sägs i rapporten att det inom förvaltningspolitiken har införts krav i form av EA-värdering, redovisning av kompetens- försörjning, m.m. 9 Att styra med generella krav i staten (ESV 2003:30). Rapporten är resultatet av ett gemen- samt regeringsuppdrag till , Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten I en rapport har också konstaterat att de administrativa kraven är relativt sett mer betung- ande för personellt små myndigheter än för genomsnittsmyndig- heten, eftersom kraven som ställs på myndigheterna sällan differentieras. Därtill sägs i rapporten att små myndigheter har nackdelar i förhållande till stora myndigheter i form av sårbar- het och bristande flexibilitet orsakad av de små finansiella och per- sonella marginaler som den lilla organisationen kännetecknas av. I linje med vad som sägs i rapporter får förutsättas att HKF (som har färre än 30 anställda) har vissa kostnadsmässiga stordriftsnackdelar i sin administration, låt vara att det i absoluta tal räknat inte åtgår särskilt stora resurser för ad- ministrationen.11 Mot denna bakgrund kan antas att vissa administrativa samord- ningsvinster skulle uppnås om den välfärdsverksamhet HKF be- driver inordnades i någon annan och sammantaget större orga- nisation. Exakt hur stora dessa samordningsvinster skulle bli är svårt att säga det beror naturligtvis till en del på hur resurs- utnyttjandet ser ut i den organisation vari välfärdsverksamheten skulle inordnas. Ett rimligt antagande torde dock vara att bespa- ringspotentialen knappast överstiger den kostnad som HKF har för administration. Den förändring utredningen här talar om skulle alltså innebära att HKF i dagens form avvecklades, men att välfärdsverksamheten i sig fortsatt bedrevs inom ramen för någon annan organisation. Härmed kan en sådan förändring rimligen inte påverka syn på hur uppfyller sitt konventionsåtagande. Frågan om väl- färdsverksamhetens eventuella inordnande i annan organisation behandlas ytterligare i avsnitt 5.4. 5.2.2Förändringar vars förenlighet med är mindre given De tänkbara förändringar som diskuterades i föregående avsnitt kan knappast förväntas leda till dramatiskt sänkta kostnader. 10Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter (ESV 2004:1). 11Som framgått av avsnitt 3.2.2 omfattar HKF:s stab sju personer. Detta inkluderar dock även ledningsfunktionen och enligt vad HKF uppgivit till utredningen åtgår för ekonomi-, personal- och IT-administration, registratur m.m. ca tre-fyra årsarbetskrafter. HKF bedriver all sådan verksamhet i egen regi och har inte lagt ut några arbetsuppgifter på externa ut- förare. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten det är ambitionen krävs sannolikt mer genomgripande förändringar av nuvarande organisation och inriktning av välfärdsverksamheten. Utredningen diskuterade två sådana mer genomgripande föränd- ringar i avsnitt 4.5, med utgångspunkt i två frågor som ställs i ut- redningens direktiv, nämligen: Är det möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett biblio- tek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommu- nala bibliotek låna böcker för ? Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? Utgångspunkten är i båda fallen att delar av HKF:s verksamhet eventuellt skulle kunna avvecklas och istället hävda att kon- ventionsåtagandet uppfylls genom samhällets allmänna kultur- och fritidsverksamhet. I båda fallen torde de lösningar som diskuteras vara förenliga med kraven i konvention nr 163. Däremot är det inte lika givet att skulle anse att dessa förändringar är förenliga med åtagande att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Innan ett eventuellt genomförande av dessa förändringar skulle därför regeringen behöva göra en lämplig- hetsprövning, varvid risken för internationell badwill (om i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med regel- verk) bör vägas mot de potentiella besparingarnas storlek. Nedan sammanfattas de resonemang som fördes avseende dessa tänkbara förändringar i avsnitt 4.5. För det fullständiga resone- manget, t.ex. de kalkyler som ligger till grund för bedömningarna av besparingspotential, hänvisas till avsnitt 4.5. Att utnyttja kommunala bibliotek Vad beträffar den första av ovanstående frågor är utredningens be- dömning att det bör vara förenligt med kraven i konvention nr 163 att ersätta den kollektiva bokutlåningsmodell som HKF tillämpar (utlåning av boklådor till fartygen) med en individuell modell, enligt vilken den enskilde sjömannen innan han mönstrar på sitt fartyg själv skulle låna böcker på sitt kommunala bibliotek, själv bära med sig böckerna ombord och när tjänstgöringsperioden är slut själv återlämna böckerna till . Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten kontakter med tyder också på att det vore möjligt för i boende sjömän att komma överens med sina lokala bibliotek om att få låna böcker med längre lånetid, anpassad till tjänstgöringsperiodens längd. Möjligheten till långlån kanske dock inte skulle kunna omfatta bibliotekens samtliga böcker. Den individuella utlåningsmodellen torde också vara svår att använda för att tillgodose lånebehoven för TAP-anställda och andra utomlands boende besättningsmän, varför en viss kollektiv bokutlåning allt- jämt kan behövas. Huruvida skulle anse att en övergång till den individuella bokutlåningsmodellen vore förenlig med åtagande att bi- behålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället är svårare att säga. Å ena sidan kan den enskilde sjömannen sägas få ett större utbud genom att han helt själv får välja vilka böcker han vill låna. Men å andra sidan skulle den individuella modellen med- föra att den enskilde sjömannen själv tvingas bära med sig böckerna och viktbegränsningsregler för bagaget kan också begränsa möjlig- heterna att ta med sig ett större antal böcker. Med en grov uppskattning bedömer utredningen att det med en övergång till den individuella bokutlåningsmodellen skulle vara möjligt att minska HKF:s årliga kostnader med ca . Den andra av ovanstående frågor torde i praktiken handla om hu- ruvida man skulle kunna avveckla stora delar av den hamnservice HKF bedriver. Frågans formulering antyder en modell där av dagens aktiviteter inom HKF:s hamnservice i stort sett endast far- tygsbesök (som torde behövas för att ge den information som frå- geställningen förutsätter, men som också fungerar som en länk i distributionen av böcker till sjögående fartyg) skulle bestå, medan rådets transporter, sjömansklubbar, arrangemang och utflykter m.m. avvecklades. Om sjömännen har tillgång till fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder genom samhällets allmänna kultur- och fritids- verksamhet, så finns såvitt utredningen kan bedöma inget i kon- vention nr 163:s skrivningar som i sig skulle omöjliggöra en sådan förändring. Utredningen håller det dock för osannolikt att det med en så kraftigt nedbantad hamnservice skulle vara möjligt att vidmakthålla Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten en nivå på välfärdsverksamheten som inte av skulle bedömas som en sänkning av standarden jämfört med vad som gällde vid tiden för ratifikationen av konventionen. För detta talar bl.a. att fartygen numera ligger mycket korta tider i hamn (sällan och ofta ) och att i den mån det finns fun- gerande kollektivtrafik inom rimligt avstånd från hamnarna (vilket inte alltid är fallet) så har den ofta inte en turtäthet som är anpassad till de korta liggetiderna. Härmed kan den skisserade modellen knappast bli lika tidseffektiv som dagens hamnservice, i vilken HKF erbjuder kultur- och fritidsaktiviteter (främst vid sina sjö- mansklubbar, men även genom arrangemang och utflykter m.m.) integrerat med en till sjömännens förutsättningar anpassad trans- portservice. bedömning av om efter en sådan förändring bibe- håller i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället skulle möjligen bli en annan om den nedbantade hamnservicen ut- över fartygsbesök även inkluderade en till sjömännens förutsätt- ningar anpassad transportservice, men därutöver byggde på att samhällets vanliga utbud i övrigt utnyttjades. Skillnaden mot den modell som ges av frågan i direktiven är alltså att sjömännen inte skulle vara hänvisade till kollektivtrafiken för att ta sig till olika offentliga och privata institutioner, utan skulle transporteras dit av det organ som ansvarar för hamnservicen. Med en grov uppskatt- ning kan en hamnservice enligt denna senare modell bedömas möj- liggöra en minskning av HKF:s årliga kostnader med ca . I detta avsnitt diskuterar utredningen lämplig finansieringsform för den välfärdsverksamhet som åtagit sig att tillhandahålla genom konventionsåtagandet. Först redovisas tänkbara alternativ (5.3.1) och därefter utredningens överväganden och förslag (5.3.2). 5.3.1Tänkbara alternativ för finansieringen av välfärdsverksamheten Beträffande finansiering av välfärdsverksamheten anger kon- vention nr 163 endast att en ratificerande stat skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten och välfärdsåtgärder som tillhandahålls enligt bestämmelserna i denna konvention (artikel 2:1). Några krav på att staten själv skall stå för finansieringen finns alltså inte. Viss vägledning om hur finansieringen bör ske ges av rekommen- dation nr 173 i vilken anges (pkt 10) att medlemmar bör säkerställa att tillräckligt och regelbundet finansiellt stöd lämnas välfärdsanord- ningar och välfärdsåtgärder för sjömän. Enligt rekommendationen bör detta finansiella stöd, i enlighet med nationella förhållanden och nationell praxis, tillhandahållas genom ett eller flera av följande: a) anslag ur allmänna medel, b) pålagor eller andra särskilda avgifter från sjöfartskällor, c) frivilliga bidrag från redare, sjömän eller deras organisationer, samt d) frivilliga bidrag från andra källor. Som framgått av kapitel 2 saknar dock rekommendationen i och för sig konventionens bindande karaktär. I sammanhanget bör poängteras att konventionen inte skulle hindra att välfärdsverksamheten helt finansierades med direkta avgifter för utförda tjänster. Som kommentar till föregående stycke bör sägas att enligt svensk förvaltningsrätt är skillnaden mellan skatter (som i allmän- het är finansieringskälla till anslag, dvs. typ a enligt rekommenda- tionen) och avgifter (typ b) att skatt är tvångsbidrag till det all- männa utan direkt motprestation, medan en avgift däremot mot- svaras av en direkt motprestation från statens sida.12 Om finansie- ringen av välfärdsverksamheten skall bygga på särskilda avgifter från sjöfartskällor bör således avgiftsuttaget från berörda grupper och deras utnyttjande av tjänsterna stå i rimlig proportion till var- andra. finansieras HKF:s verksamhet i första hand genom att rå- det erhåller ett i statsbudgeten bestämt bidrag från farledsavgifter. Detta, som uppgår till , stod för av HKF:s intäkter. Rådets övriga intäkter utgörs främst av direkta avgifter för vissa tjänster (bl.a. från uthyrning av filmer till abonnerande fartyg), vilka totalt stod för av intäkterna . Därtill har HKF vissa in- täkter från bidrag och gåvomedel från bl.a. kommuner och privata organisationer, lönebidrag samt finansiella intäkter. Det torde kunna förutsättas, och HKF:s intäktsstruktur talar också för det, att frivilliga bidrag (typerna c och d enligt rekom- mendationen) endast kan ge ett marginellt tillskott. 12 Resonemanget är hämtat från avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17), enligt vilken distinktionen mellan skatter och avgifter framgår av regeringsformen med förarbeten. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten verksamheten skall bedrivas i någon större omfattning torde istället följande tre huvudmodeller för finansiering (motsvarande typerna a och b enligt rekommendationen) vara tänkbara (givetvis är även olika kombinationer av dessa möjliga): Skattefinansierade anslag via statsbudgeten. Denna modell an- vänds i , där av HKF:s systerorganisations årsbudget staten står för i form av anslag, och resten täcks av överskott från filmuthyrning. Någon form av kollektiv avgift från sjöfartskällor. Tre olika exempel på sådana ges av finansieringen av HKF och dess systerorganisationer i och : –: Ett visst belopp ur farledsavgifterna, som bestäms av statsmakterna i budgetprocessen. Denna finansierings- form har gällt sedan HKF bildades . –: Har motsvarande modell som den som gällde för HKF:s föregångare Handelsflottans välfärdsråd, då en väl- färdsavgift togs ut som innebar att finansieringen delades mellan staten (), sjömännen () och re- derierna (). I har dock statens andel sjunkit något . –: Har dels en SSB-avgift (en tusendel av varje sjö- mans inkomst, lika mycket från hans redare samt två gånger beloppet från statsbudgeten; står för av de totala intäkterna för ), dels en läst- avgift (en avgift som tas ut av finska och utländska fartyg som anlöper finsk hamn; ). Direkta avgifter för utförda tjänster. Som sades ovan tar HKF ut direkta avgifter för vissa tjänster (t.ex. filmuthyrning). 5.3.2Överväganden och förslag avseende finansiering I avsnitt 5.2.1 pekade utredningen på att den verksamhet HKF be- driver delvis har bredare omfång än vad konvention nr 163 ställer krav på. Som där sades kan utredningen inte exakt ange om- fattningen på de delar av HKF:s verksamhet som går utöver kon- ventionens krav, men bedömer med en grov uppskattning att kost- naderna för dessa delar uppgår till ca . Då HKF:s totala kostnader uppgick till ca torde kostnaderna för den konventionsbundna välfärdsverksamheten således ha upp- Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten gått till ca , dvs. mer än bidraget från Sjöfarts- verkets farledsavgifter.13 Med hänsyn till att svensk sjöfartsnäring är stadd i viss tillväxt är trenden att det svenskflaggade tonnaget långsamt ökar (se avsnitt 3.1)så bör också kunna antas att målgruppen för den konventions- bundna välfärdsverksamheten är i ökande. Enligt utredningens mening bör den finansieringsmodell som väljs vara så pass robust att den kan hantera såväl upp- som ned- gångar i behoven av välfärdsverksamhet. Detta kriterium uppfylls, åtminstone teoretiskt sett, av alla de ovan uppräknade tänkbara alternativen, dvs. skattefinansierade anslag via statsbudgeten, någon form av kollektiv avgift från sjöfartskällor, samt direkta avgifter för utförda tjänster. I praktiken torde dock inte skattefinansierade anslag via stats- budgeten vara något realistiskt alternativ som finansieringskälla. Av såväl principiella som praktiska skäl torde en avgift nämligen vara att föredra. För det talar bl.a. att välfärdsverksamheten riktar sig till väl definierade målgrupper och att det är relativt okomplicerat att definiera det kollektiv varifrån en avgift kan tas ut. Såvitt utred- ningen kan bedöma finns det heller inget som talar för att dagens lösning, med en kollektiv avgift från sjöfartskällor, skulle fungera så dåligt att det finns skäl att ersätta den med anslagsfinansiering. Det får också betraktas som högst osannolikt att statsmakterna skulle komma till slutsatsen att välfärdsverksamheten som huvudsakligen finansierats genom en kollektiv avgift från sjö- fartskällor bör anslagsfinansieras. Med hänsyn till att betydande delar av HKF:s verksamhet är av sådan karaktär att de knappast lämpar sig för direkta avgifter detta gäller t.ex. för biblioteksverksamheten, för fartygsbesök och för transportservicen i sin nuvarande form torde heller inte di- rekta avgifter för utförda tjänster kunna fungera som huvudsaklig finansieringskälla för välfärdsverksamheten. De direkta avgifterna bör dock fortsatt, liksom , kunna ge ett värdefullt tillskott på marginalen. Möjligen kan de också öka något från dagens nivå. Utredningens slutsats är att den konventionsbundna välfärds- verksamheten även fortsättningsvis i huvudsak bör finansieras genom någon form av kollektiv avgift från sjöfartskällor. Dagens modell där HKF erhåller ett bidrag från farleds- 13 I den konventionsbundna verksamheten har då medräknats större delen av HKF:s film- uthyrning. Denna är finansierad med direkta avgifter från användarna, med full kostnads- täckning, vilket torde förklara mellanskillnaden gentemot bidraget från farledsavgifterna. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten avgifter – har fördelen att den är väl etablerad. Dock har modellen vissa grundläggande svagheter som innebär att den enligt utred- ningens mening inte ograverat bör fortsatt användas. Svagheterna är framför allt att avgiftsuttaget från svensk- respektive utlands- flaggade fartyg inte står i rimlig proportion till de olika gruppernas utnyttjande av HKF:s tjänster. Således står utlandsflaggade fartyg för av farledsavgifterna (se avsnitt 3.1), men erhåller långtifrån en lika stor andel av HKF:s tjänster sannolikt . Grovt räknat torde det handla om att ut- landsflaggade fartyg av dagens bidrag från farledsavgifterna (19,) står för ca som finansierar tjänster som endast riktar sig till svenskflaggade fartyg. För att uppnå en större balans, och skapa en kollektiv avgift som bättre svarar upp mot de förvaltningsrättsliga kraven på korrespon- dens mellan avgift och motprestation, anser utredningen att dagens avgift bör delas upp i två, enligt följande: Konventionsbundna tjänster som de utlandsflaggade fartygen utnyttjar, dvs. främst hamnservice i , bör fortsatt finan- sieras genom ett bidrag från farledsavgifter. Konventionsbundna tjänster som primärt riktar sig till svensk- flaggade fartyg, dvs. tjänster till fartyg till sjöss, bör finansieras genom en kollektiv avgift som endast belastar svenskflaggade fartyg. Hur den föreslagna finansieringsmodellen i detalj bör utformas be- höver utredas vidare – i vilka former ett sådant utredningsarbete bör bedrivas återkommer till i avsnitt 5.6. I en sådan avgiftsutredning bör bl.a. analyseras hur den exakta fördelningen ser ut mellan tjänster som utnyttjas av svensk- re- spektive utlandsflaggade fartyg, och vilken roll direkta avgifter för utförda tjänster fortsatt bör spela. Huvuduppgiften för en sådan utredning blir dock rimligen att analysera hur den kollektiva avgift som endast skall belasta svenskflaggade fartyg bör utformas. Be- träffande denna frågeställning anser att en sådan kollektiv avgift bör göras så administrativt enkel som möjlig. Att bygga upp en ny, särskild administration för denna av- gift bör undvikas. Av bl.a. detta skäl finns det inte anledning att för denna kollektiva avgift återinföra det system som rådde för finansi- eringen av HKF:s föregångare Handelsflottans välfärdsråd, dvs. en välfärdsavgift motsvarande den som finns i . Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten bör ambitionen vara att om möjligt utnyttja något redan befintligt uppbördssystem som har kontakt med berörda målgrupper. Med denna utgångspunkt menar utredningen att det t.ex. kan finnas skäl att pröva någon av följande modeller: Att avgiften tas ut i samband med ansökan om sjöfartsstöd. Enligt förordningen (2001:770) om sjöfartsstöd riktar sig detta stöd till svenskregistrerade fartyg som huvudsakligen används i utri- kestrafik av betydelse för den svenska utrikeshandeln eller den svenska tjänsteexporten. var ca 220 fartyg stödberätti- gade. I huvudsak torde denna grupp överensstämma med den primära målgruppen för HKF:s tjänster till fartyg till sjöss. Bland de stödberättigade fartygen finns dock även knappt 40 passagerarfartyg (färjor), vilka inte ingår i HKF:s primär- målgrupp för tjänster till fartyg till sjöss.14 , som ansvarar för stödet, skall ta ut en ansökningsavgift på för varje fartyg som omfattas av en ansökan om sjöfartsstöd. I samband med detta borde en avgift även kunna tas ut som skall användas för att finansiera kultur- och fritidstjänster. Rimligen bör dock en sådan avgift inte tas ut av färjorna. Sjöfartsstödet ger berörda rederier ett årligt bidrag på sammanlagt ca , varav ungefär hälften var till lastfartygen respektive färjorna.15 Att svenskflaggade fartyg i anslutning till att de betalar farleds- avgifter åläggs att även betala en särskild avgift som skall använ- das för att finansiera kultur- och fritidstjänster. Med hänsyn till att kostnaderna för välfärdsverksamheten är rela- tivt liten i kronor räknat skulle det rimligen i båda fallen komma att handla om relativt marginella belastningar för de enskilda fartygen. Av de två alternativen torde det förstnämnda att avgiften tas ut i samband med ansökan om sjöfartsstöd vara enklast att genom- föra och av bl.a. detta skäl att föredra.