sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — I det internationella samarbetet mellan brottsbekämpande myndig- heter har frågan om bevarande av trafikuppgifter varit en mycket angelägen fråga under ett flertal år. Vi nämnde att till- sammans med , och inom ramen för EU-samarbetet har presenterat ett förslag till rambeslut för rådet. Rambeslutet är inte färdigförhandlat . Syftet med förslaget är att trafikuppgifter skall bevaras av operatörer så att uppgifterna finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndighe- terna i det internationella straffrättsliga samarbetet. Förslaget till rambeslut behandlar frågorna om att uppgifter skall bevaras, vilka uppgifter som skall bevaras och hur länge det skall ske. I det sam- manhanget tas inte upp kostnadsansvaret och förutsättningarna för de brottsbekämpande myndigheterna att få del av uppgifterna, allt- så de nationella reglerna motsvarande exempelvis hemlig teleöver- vakning i . När det gäller frågan om vilka uppgifter som skall bevaras, om- fattar rambeslutet uppgifter som genereras hos operatören, även om operatören själv inte har behov av att spara uppgifterna för eget ändamål. Det brukar sägas att uppgifterna svarar på frågorna VEM kommunicerade med vem, NÄR startade och slutade kommunika- tionen, VAR befann sig de som kommunicerade med varandra och HUR skedde kommunikationen. Uppgifter som inte genereras hos operatören faller utanför rambeslutets tillämpningsområde. Det- samma gäller de åtgärder som anses behövas för allmän säkerhet, försvar och nationell säkerhet. Förslaget till rambeslut hade följande innehåll efter förhandling- ar som ägde rum . Draft Framework Decision on the retention of data pro- cessed and stored in connection with the provision of pub- licly available electronic communications services or data on public communications networks for the purpose of prevention, investigation, detection and prosecution of crime and criminal offences including terrorism. 1.This Framework Decision aims to facilitate judicial co- operation in criminal matters by approximating Member Sta- tes' legislation on the retention of [communication] data, ge- nerated or processed by providers of a publicly available elec- tronic communications service or a public communications network, for the purpose of investigation, detection and pro- secution of criminal offences. 2.This Framework Decision shall apply to all means of elec- tronic communication, including in particular: (a)Telephony excluding , Electro- nic and . (b), and provided as part of any te- lephony service. (c)Internet Protocols including Email, Voice over Inter- net Protocols, world wide web, file transfer protocols, net- work transfer protocols, hyper text transfer protocols, voice over broadband and subsets of Internet Protocols numbers - network address translation data. 3.This Framework Decision shall not apply to the content of exchanged communications, including information consulted using an electronic communications network. This Framework Decision is without prejudice to: –national rules on retention of [communication] data pro- cessed or generated by providers of a publicly available elec- tronic communications service or a public communications network for the purpose of prevention of crime; –the rules applicable to judicial co-operation in criminal matters with regard to the interception and recording of tele- communications; –activities concerning public security, defence and national security (i.e. State security); [– national rules relating to the retention of [communica- tion] data types which are not held by communication servi- ce providers for business purposes.] 1.For the purpose of () this Framework Decision, the term [communication] data in this Framework Decision means: (a)traffic data and location data as set out in Article 2 of the Directive 2002/58/EC (). (b)User data () relating to any user of a publicly avai- lable electronic communications service, for private or busi- ness purposes, without the user necessarily having subscribed to the service. (c)Subscriber data () relating to any legal or natural person subscribing to a publicly available electronic commu- nications service for, private or business purposes, without necessarily having used the service. [Communication] data to be retained for the purpose set out in Article 1 include: (a)Data necessary to trace and identify the source of a communication which includes personal details, contact in- formation and information identifying services subscribed to. (b)Data necessary to identify the routing and destination of a communication. (c)Data necessary to identify the time and date and dura- tion of a communication. (d)Data necessary to identify the telecommunication. (e)Data necessary to identify the communication device or what purports to be the device. (f)Data necessary to identify the location at the start and throughout the duration of the communication. Retention of [communication] data 1.Each take the necessary measures to ensure that, for the purpose of providing judicial co- operation in criminal matters, communication data as refer- red to in Article 2(2) when generated or processed by provi- ders of a publicly available electronic communications service or a public communications network is retained in accordan- ce with the provisions of this Framework Decision. 2.Member States shall take appropriate measures for the purpose of the technical implementation of paragraph 1. Time periods for retention of [communication] data Each take the necessary measures to ensure that [communication] data referred to in Article 3 shall be retained for a period of 12 months following its ge- neration. Relating to subscriber data, this period shall run from the end of the subscription. 2.By derogation from paragraph 1, any may provide for retention of [communication] data referred to in Article 3 for longer periods of up to 36 months in accordan- ce with national criteria when such retention constitutes a necessary, appropriate and proportionate measure within a democratic society. 3.By derogation from paragraph 1, any may provide for retention of [communication] data referred to in Article 3 for shorter periods of at least 6 months in relation to means of communication identified in Article 1(a)(b) and (c) should the not find acceptable, following national procedural or consultative processes, the retention periods set out in paragraph 1 of this Article. 4.Any which decides to make use of para- graph 3 must notify the Council and the Commission of the retention periods provided for with specification of the [communication] data concerned. such derogation must be reviewed annually. Each ensure that, regarding [communica- tion] data retained under this Framework Decision, provi- ders subject to the retention obligation must comply, as a minimum, to the following data security principles: (a)the retained data shall be of the same quality as those data on the network; (b)the data shall be subject to appropriate technical and organisational measures to protect the data against accidental or unlawful destruction or accidental loss, alteration, unauthorised disclosure or access, and against all other un- lawful forms of processing; (c) all data shall be destroyed at the end of the period for retention except those data which have been accessed and preserved; Access to retained [communication] data Each ensure that access to [communica- tion] data retained under this Framework Decision shall be subject, as a minimum, to the following rules and shall estab- lish judicial remedies in line with the provisions of Chapter III on 'Judicial remedies, liability and sanctions' of Directive 95/46/EC: (a) data shall be accessed for specified, explicit and legiti- mate purposes by competent authorities on a case by case ba- sis in accordance with national law and not further processed in a way incompatible with those purposes; (a bis) the process to be followed in order to get access to retained data and to preserve accessed data shall be defined by each in national law; (a ter) (...) (b)the data shall be adequate, relevant and not excessive in relation to the purposes for which they are accessed. Data shall be processed fairly and lawfully; (c)data accessed by competent authorities shall be kept in a form which permits identification of data subjects for no longer than is necessary for the purpose for which the data were collected or for which they are further processed; (d)the confidentiality and integrity of the data shall be en- (e) data accessed shall be accurate and, every reasonable step must be taken to ensure that personal data which are inaccurate, having regard to the purposes for which they were collected or for which they are further processed, are erased or rectified; Request to access [communication] data for the purpose of judicial co-operation in criminal matters A request made by a to another , for access to [communication] data referred to in Article 2, shall be made and responded to in accordance with the appli- cable instruments on judicial co-operation in criminal mat- ters (...) . The requested may make its consent to such a request for access to data subject to any conditions which would have to be observed in a similar national case. Member States shall take the necessary measures to comply with this Framework Decision by [..2007] within two years following the date of adoption. By the same date Member States shall transmit the General of the Council and to the Commission the text of the provisions transposing into their national law the obliga- tions imposed on them under this Framework Decision. The General of the Council shall communicate to the Member States the information received pursuant to this Ar- ticle. The Commission shall by [ .1st January 2008] submit a report to the Council assessing the extent to which the Member States have taken necessary measures in order to comply with this Framework Decision. This Framework Decision shall enter into force on the twen- tieth day following its publication in the . 7.5Behovet av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningar Teknikutvecklingen medför att elektroniska kommunikationstjäns- ter utnyttjas i en ständigt ökande utsträckning och blir ett allt vik- tigare hjälpmedel för kontakt mellan personer. Mobiltelefoni och Internet är exempel på kommunikation som blir allt viktigare och som används i allt större omfattning. I våra direktiv nämns särskilt den snabba teknikutvecklingen och att målsättningen för vårt arbe- te bör vara att skapa en enhetlig reglering som kan stå sig över ti- den. Vi berör också teknikutvecklingen på flera ställen i betänkan- det och nämner bl.a. den s.k. konvergensen, alltså den utveckling som innebär att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikation och tjänster, som telefoni, datakommunikation, radio och TV, smälter samman. IP-telefoni är ett exempel på kommunikationsform som kan sudda ut gränserna mellan traditio- nell telefoni och datakommunikation. I samband med att vi har behandlat olika frågor i betänkandet har vi nämnt trafikuppgifter i olika former. Sådana uppgifter gene- reras hos operatörerna varje gång någon t.ex. ringer ett telefonsam- tal, kopplar upp sig på Internet eller slår på en mobiltelefon. Enligt är det svårt att sätta enhetliga benämningar på de tekniska identiteterna, eftersom de benämns olika i olika elektro- niska kommunikationsnät. Däremot är det möjligt att beskriva vil- ka typer av uppgifter som behövs i det brottsutredande arbetet. De olika typerna av uppgifter genereras hos operatörerna oavsett t.ex. abonnemang eller faktureringssätt. I samband med att behovet av uppgifterna diskuteras kan följande typer av trafikuppgifter anges (de exempel som ges vid varje typ av uppgift utgör ingen komplett uppräkning). Avsändande identitet, som telefon- eller mobiltele- fonnummer, IMSI- eller IMEI-nummer, e-postadress, IP-nummer och mac-adress Mottagande identitet, som telefon- eller mobiltele- fonnummer, IMSI- eller IMEI-nummer, e-postadress, IP-nummer och mac-adress Lokalisering, som uppgift om var avsändande och mot- tagande identitet fanns i det elektroniska kommunika- tionsnätet Andra uppgifter, som antalet ringsignaler, färdväg, stor- lek och typ av tjänst När vi tar upp behovet av trafikuppgifter gör vi det utifrån ett ge- nerellt synsätt. Vi går därmed inte in på frågor om värderingar av uppgifter vid användning av olika typer av kommunikationssätt, t.ex. vilka typer uppgifter som i allmänhet kan sägas vara mest eller minst viktiga i brottsutredningar av olika karaktär. 7.5.2Hur stort är behovet? Bedömning: Vid utredningar av grövre brott används trafikuppgif- ter på något sätt i nästan samtliga fall. Tillgången till uppgifterna är av fundamental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt. Fram till gav tvångsmedlet hemlig teleövervak- ning enligt 27 kap. 19 § RB de brottsutredande myndigheterna tra- fikuppgifter enbart om de telemeddelanden som förmedlades från beslutet om åtgärden, alltså framtida uppgifter eller s.k. realtids- uppgifter. Vi redogjorde i avsnitt 2.9 för innehållet i regeringens senaste redovisning till av tillämpningen av bestämmel- serna om hemlig teleövervakning (Skr. 2004/05:36). Där framgår bl.a. att tillstånd till tvångsmedlet lämnades i 645 fall , att merparten av tillstånden (450 stycken) avsåg grovt narkotika- brott eller grov narkotikasmuggling samt att de övriga fallen avsåg främst mord, grovt rån, människorov, grov mordbrand, allmänfar- lig ödeläggelse, grov penningförfalskning, grov våldtäkt, männi- skohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott, grov varusmuggling, grov stöld, grovt bedrägeri, grovt penninghäleri, grov urkundsförfalskning, grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och grovt miljöbrott. Av skrivelsen framgår också att övervakning- en hade betydelse för förundersökningen i av fallen, att övervakningen avbröts i av fallen på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte reste utom- lands, abonnemanget upphörde eller den misstänkte greps för an- nat brott, att tillslag endast kunde ske mot andra än den misstänkte i av fallen och att förundersökningen lades ned i av fallen på grund av att brott inte kunde styr- kas. Regeringen konstaterade i den nämnda skrivelsen att bl.a. hemlig teleövervakning har visat sig vara ett värdefullt hjälpmedel i kam- pen mot den grova, organiserade brottsligheten. I avsnitt 9.4.1 lämnas uppgifter om den typen av brottslighet. De trafikuppgifter som de brottsutredande myndigheterna får vid användning av hemlig teleövervakning är desamma som myn- digheterna har möjlighet att erhålla genom utlämnande från opera- törerna enligt lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3 LEK). Utlämnande enligt den lagen omfattar upp- gifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, dvs. enbart historiska uppgifter, alltså uppgifter som har genererats hos opera- törerna i tiden före det att begäran om utlämnande görs. Förutsätt- ningarna för att begära ut sådana uppgifter har behandlats i bl.a. avsnitt 4.2.1. Som också har framhållits tidigare (avsnitt 4.2.5) sak- nas statistik på i hur många fall som de brottsutredande myndighe- terna begär uppgifter från operatörerna enligt lagen om elek- tronisk kommunikation. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning sköter Säkerhetspolisen all kontakt med operatörer- na medan begäran enligt lagen om elektronisk kommunikation görs mer formlöst av framför allt Säkerhetspolisen, Rikskriminalpoli- sen, varje polismyndighet och för sig. Enligt en grov uppskattning gjord av Säkerhetspolisen kan det röra sig om drygt 4000 fall . Enligt kan den generella slutsat- sen dras att historiska trafikuppgifter har en större betydelse i brottsutredningsverksamheten än vad realtidsuppgifter har. Som vi påpekade i avsnitt 4.3.5 är trafikuppgifter ofta den abso- lut viktigaste nyckeln till att utredningar rörande grövre brott kan föras framåt. Uppgifterna används i princip i varje utredning röran- de grova brott, som mord, människorov, grovt rån, grov mord- brand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnporno- grafibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom Sä- kerhetspolisens område, exempelvis terroristbrott. Arbetet med att utreda brottslighet av den karaktär som är aktuell inleds ofta med en kontroll av de trafikuppgifter som har genererats i anslutning till en brottsplats eller annan plats och såda- na uppgifter som kan knytas till en målsägande eller en eventuell misstänkt person. Det krävs ett relativt omfattande arbete för att få fram vilka av dessa uppgifter som över huvud taget kan vara intressanta i utredningen. I utredningsarbetet kan polisen på olika sätt lägga pussel med trafikuppgifterna, kanske sammanställda med annan information, t.ex. uppgifter från vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet planerades och genomfördes och vad gärningsmän- nen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontak- terna mellan särskilda mobiltelefoner, som senare kanske kan kny- tas till bestämda individer, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har agerat och vilka personer som har varit in- blandade i brottsligheten. Dessutom kan uppgifterna i många fall resultera i att personer avförs från utredningen genom att misstan- karna mot dem visar sig sakna substans. När det gäller planeringsskedet är det genom tillgång till trafik- uppgifter möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmännen samman- träffade och hur de rekognoserade vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplatsen samt hur de införskaffade brottsverktyg och stal flyktbilar. Uppgifterna kan som sagt också klarlägga skeenden inte enbart vid själva brottstillfället utan även vid flykten. Det sist- nämnda kan bl.a. leda till att gärningsmännens kontakter med var- andra blir utredda, att gömställen upptäcks, eventuellt medan gär- ningsmännen fortfarande befinner sig på platsen, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas liksom att bortförda personer eller döda kroppar hittas. I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla den brotts- lighet som på olika sätt kan relateras till Internet. Enligt uppgift från är avsaknad av en skäligen misstänkt per- son det normala utgångsläget i utredningar av Internetrelaterad brottslighet. Möjligheten att uppträda anonymt och t.ex. knyta anonyma kontakter är mycket stor, exempelvis via olika chattjäns- ter. Gärningsmän kan alltså få kontakt med tilltänkta brottsoffer utan att röja sin identitet. Ett sådant tillvägagångssätt har enligt polisen observerats bl.a. i våldtäkts- och mordfall. Ett gott utred- ningsresultat vid brott där anonyma kontakter har knutits via In- ternet bygger till stor del på att polisen får tillgång till historiska trafikuppgifter, eftersom de uppgifterna är det enda som kan länka samman målsäganden och gärningsmannen. Möjligheten att vara anonym på Internet ger också problem vid andra typer av brott, där det i första hand inte är fråga om att knyta samman en målsägande och en gärningsman utan där Internet används som annat verktyg vid brottsligheten. Det har också då mycket stor betydelse att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till uppgifter om exem- pelvis det IP-nummer som var aktuellt vid ett visst tillfälle, för att kunna gå vidare i utredningarna och t.ex. identifiera en skäligen misstänkt person. Vi tar upp det sistnämnda problemet även i av- snitt 9 rörande hemlig dataavläsning. Här måste också framhållas att den kraftigt ökade användningen av kryptering gör att betydelsen av tillgång till trafikuppgifter i brottsutredningarna ökar, eftersom krypteringen i princip innebär att de brottsutredande myndigheterna inte kommer åt innehållet i meddelanden genom hemlig teleavlyssning. Det skall tilläggas att tillgång till trafikuppgifter från operatörer i är helt nödvändig även i det internationella samarbetet mel- lan brottsutredande myndigheter. Det är vår bestämda uppfattning att betydelsen av att de brotts- utredande myndigheterna får tillgång till trafikuppgifter i förunder- sökningar särskilt rörande grövre brott inte kan överskattas. Till- gången till uppgifterna är av fundamental betydelse för brottsut- redningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att för- undersökningarna över huvud taget kan föras framåt. Det gäller inte minst i de fall där det från början saknas en skäligen misstänkt person. Det måste poängteras att betydelsen av tillgången till trafikupp- gifterna omöjligen kan uppskattas utifrån hur som uppgifterna åberopas som bevisning i domstol. I de fall tillgången till uppgifterna för utredningen framåt leder de oftast till att andra omständigheter och annan bevisning kan fås fram, vilka i sin tur ligger till grund för åtalet och åberopas i rättegången. Med andra ord är det ofta så att uppgifterna sätter polisen på spåret och ut- gör en grundläggande vägledning för det vidare utredningsarbetet. Den information som kan fås från beslagtagna datorer eller mobil- telefoner är inte på minsta vis tillräcklig för att täcka det stora be- hov som finns hos de brottsutredande myndigheterna av tillgång till uppgifterna i nästan samtliga utredningar av grövre brott. 7.5.3Hur gamla trafikuppgifter finns det behov av? Bedömning: Det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbe- tet att trafikuppgifter finns tillgängliga tillbaka än . Som framgick tidigare finns det ingen statistik på i hur många fall som de brottsutredande myndigheterna begär uppgifter från operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det saknas därmed också statistik på hur gamla uppgifter som efterfrå- gas av myndigheterna. Från någon operatör har vi hört sägas att av förfrågningarna skulle röra uppgifter som inte är äldre än , att skulle röra uppgif- ter som är mellan och att inte ens en procent av fallen skulle röra uppgifter som är mer än . Det finns i och för sig ingen anledning att ifrågasätta att ärende- na grovt fördelat sig på det sättet rörande en viss operatör . Frånsett att uppgifterna härrör från tiden före den senaste ändringen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning, dvs. , belyser detta enligt Säkerhetspolisen av flera skäl inte det behov som finns hos de brottsutredande myndigheterna. Sedan skyldigheten att utplåna eller avidentifiera trafikuppgifter infördes i telelagen har myndigheterna fått en bild av hur respektive operatör tillämpar bestämmelserna och vilka kostnader för de brottsutredande myndigheterna som är förbundna med ett utfående av uppgifterna. Varje operatör avgör själv om och i så fall hur länge trafikuppgifterna skall sparas för att de t.ex. krävs för abonnentfakturering (6 kap. 6 § LEK) eller är nödvän- diga för att förhindra eller avslöja obehörig användning av ett elek- troniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikations- tjänst (6 kap. 8 § 3 LEK). Variationen i bedömningarna hos opera- törerna är enligt Säkerhetspolisen stor. Det gäller särskilt på Inter- netområdet, där den tid som operatörerna sparar uppgifter varierar kraftigt, från ett raderande till ett bevarande . Möjligheten att få tillgång till de historiska uppgifterna i brotts- utredningar blir ofta beroende av vilken operatör som är aktuell i det enskilda fallet. Enligt begärs trafikuppgifter som är äldre än ofta inte ut, trots att det finns ett behov i förundersök- ningarna. Det beror på att det är välkänt hos de brottsutredande myndigheterna att vissa uppgifter inte tillhandahålls av den opera- tör som är aktuell.