sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — kan inte på egen hand skaffa sig dessa uppfattningar utan måste bygga på underlag som regeringen och försvars- myndigheterna har tagit fram. Om det är svårt att precisera och därmed också svårt att kommunicera målen kan beslut om insatsorganisation ses som ett kvitto på att regeringen och Försvarsmakten uppfattat målen så som avsett. Detta bygger då på att – försvarsutskottet – har bedömt och tagit ställning till genom- arbetade underlag som lämnats av regeringen och Försvarsmakten. Det är enligt utredningens uppfattning möjligt att relatera behovet av en viss insatsorganisation till uppgifter och förmåga på ett bättre sätt än som görs . får inte redovisningar som gör det möjligt att spåra sambandet mellan bestämda hot- eller krisbilder, önskvärd förmåga, behov av insatsförband och kostnader. Det beror, enligt utredningens bedömning, på att inte heller regeringen eller Försvarsmakten har tillgång till ett sådant material. Förklaringen ligger återigen i den förändrade hotbilden och svårig- heterna att föreställa sig de nya hoten. Styrningen av försvaret analys och utvärdering inhämtat pågår dock nu ett arbete i Försvarsdepartementet och Försvarsmakten för att ta fram hotbilder för den militärstrategiska (operativa) planeringen. Det är både hotbilder som kan vara aktuella och hotbilder som är tänkbara . På denna grundval kommer det också att bli möjligt att utvärdera operativ förmåga, d.v.s. inte bara i förhållande till dagens tämligen konflikt- fria situation i norra utan också i förhållande till framtida, eventuellt mycket allvarliga konflikter i vår del av världen. Även hotbilder vid internationella insatser på andra håll i världen tas nu fram. Detta kallas i budgetpropositionen för för att värdera operativ förmåga i absoluta termer (prop. 2005/06:1, UO 6, s. 19) och ska ställas mot den värdering som sker i relativa termer, d.v.s. i förhållande till den aktuella hotbilden i vår nära omvärld. I den nya processen för perspektivplaneringen – eller strategisk analys som den numera kallas – är ambitionen att insats- organisationens förmåga att klara av olika hot ska kunna beskrivas. 4.2.5Kan bedöma kostnaderna för en beslutad insatsorganisation? En viktig förutsättning för att beslut om insats- organisation ska bli styrande är att har en realistisk uppfattning om kostnadskonsekvenserna. Visar sig kostnaderna vara underskattade påverkas planeringen och genomförandet av beslut. Som det nu är kan varken regeringen eller Försvarsmakten lämna väl underbyggda uppskattningar av vad en specificerad insatsorganisation kommer att kosta. Regeringen och Försvarsmakten har inte utvecklat system för att kalkylera kostnader för olika insatsförband och de aktiviteter som krävs för att skapa dessa. Försvarsmakten har i uppdrag att införa en insatsförbandsorienterad ekonomistyrningsmodell och ska lämna ett budgetunderlag som specificerar kostnader för krigsförband och organisationsenheter i grundorganisationen. Även om de kalkylerade kostnaderna till en början kommer att vara förknippade med en viss osäkerhet, kommer det enligt utredningens bedömning att bli möjligt att få en betydligt mera realistisk och specificerad bild av kostnaderna för de beslut som fattas. Man bör dock vara medveten om att kalkyle- ringen i många fall gäller helt nya prestationer. De insatsförband som skall kunna göra internationell tjänst har nya och helt andra Styrningen av försvaret analys och utvärdering krav på sig än man tidigare räknat med. Väl i tjänst kan omständig- heter och händelseutveckling ställa nya, kostsamma krav. Följaktligen är det mycket svårt att beräkna kostnaderna. Bristen på väl grundade kalkyler har lett till orealistisk planering vid tidigare tillfällen. Erfarenheten av svarta hål har bekräftat detta. Utredningen bedömer att situationen är på väg att förändras mot det bättre. Andra länder, t.ex. , har visat att en förbandsorienterad redovisning är fullt möjlig. 4.2.6Är nuvarande anslagsstruktur ändamålsenlig och tillräckligt styrande? LEMO-reformen innebar från början att försvaret gavs ett enda anslag. Därefter delades anslaget upp i ett för förbandsverksamhet m.m. och ett för materielinköp m.m. Därutöver finns några mindre anslag till försvarsmyndigheterna. Försvarspolitikens anslagsstruktur skiljer sig från andra politik- områdens genom att huvuddelen av anslagen inte gäller specifika myndigheter. Anslagen för förbandsverksamhet och materielinköp ställs till regeringens diposition utan angivande av vilka myndig- heter som ska ha anslagen. Det är sedan regeringen som fördelar anslagen på myndigheter. Huvuddelen av dessa anslag tilldelas Försvarsmakten, men inget hindrar att regeringen ur de två försvarsanslagen tilldelar även andra myndigheter medel. Regeringen kan på det sättet styra medlen till de verksamheter där de ger den största nyttan för försvaret. Detta är ändamålsenligt och gagnar effektiviteten men reducerar styrmöj- ligheter. En anslagsstruktur som skulle motsvara en verksamhetsstruktur baserad på operativa förmågor skulle ge ökade styrmöj- ligheter i en relevant dimension och därmed bättre förutsättningar för att utöva finansmakten. skulle då direkt kunna påverka avvägningen mellan kraven på operativ förmåga. Ekonomi- styrningsverket har i en rapport till utredningen (Styrning av försvaret, ESV 2005:10) föreslagit en uppdelning av anslagen i åtta stycken, två för vardera av de fyra verksamhetsgrenar som är under införande i Försvarsmakten. Varje verksamhetsgren skulle erhålla ett anslag för verksamheten och ett för materielinköp. Styrningen av försvaret analys och utvärdering De verksamhetsgrenar som är under införande i Försvarsmakten utgör summeringar av verksamheter som skapar operativ förmåga. Internationella, fredsfrämjande insatser Övervakning av territorium och avvisningar av kränkningar Verksamhetsgren 2 Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap Uppbyggnad och vidmakthållande av kompetens som inte sker under verksamhetsgren 2 Utveckling av materiel fram till serieanskaffning Verksamhetsgren 4 Övriga verksamheter Verksamhetsgren 5 Internationell fredsfrämjande verksamhet inom politikområdet Utrikes- och säkerhetspolitik Verksamhetsgren 6 Stöd till samhället inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar Eftersom lämnar öppet för en underindel- ning i anslagsposter skulle dessa kunna utformas för att svara mot operativ förmåga i väl preciserade avseenden. Verksamhetsgrenarna 5 och 6 har inte kommenterat. Två anslag för varje verksamhetsgren skulle ge bättre möjligheter att styra resursfördelningen mellan verksamheter i en struktur som är relevant för försvarspolitiken och därför för . Men en nackdel är att det binder regeringen, Försvarsmakten och övriga försvarsmyndigheter i en fastare fördelning än av resurser till olika verksamheter som är starkt integrerade i en enda myndighet – Försvarsmakten. Om fördelningen behöver ändras måste regeringen ta upp frågan på tilläggsbudget. Om exempelvis kostnaderna för att avvisa kränkningar efter ser ut att komma att överstiga vad som Styrningen av försvaret analys och utvärdering anslagits måste regeringen gå till för att försäkra sig om att Försvarsmakten ska ha möjligheter att hantera eventuella kränkningar av territorium. Och om det ser ut att bli pengar över på verksamhetsgrenen Övrigt får Försvarsmakten inte utan beslut av använda pengarna för att skynda på uppbyggandet av insatsorganisationen. Sådana låsningar av medelsanvändningen inom en myndighet riskerar att både hämma initiativkraften i verksamheten och leda till rent bokföringsmässiga åtgärder. Utredningen anser för sin del att förslag har fördelar men att dess konsekvenser bör analyseras närmare innan det genomförs. En ekonomisk redovisning i de termer föreslår är däremot självklar och något som således redan är under införande genom regeringens krav på redovisning i verksamhets- grenar. Utredningen menar att det är möjligt att gå längre i under- indelning och specifikation av kostnaderna såväl i budgeproposi- tion som i redovisning. Uppdelningen av anslagen på ett för förbandsverksamhet och ett för materielinköp bottnar i önskemål om att få ett större inflytande på försvarsmaterielinköpen. har begärt bättre underlag från regeringen för att genom formella ställnings- taganden kunna godkänna utveckling och anskaffning av viktigare materielobjekt (bet. 2004/05:FöU4). Genom den nya redovisningen av materielförsörjningen förmedlar budgetpropositionen för en tydligare bild av sambandet mellan anskaffning av viktigare materiel och insatsförbandens operativa förmåga. Kostnaderna för objekt som redan har beställts och för objekt som regeringen planerar att beställa under budgetåret redovisas aggregerat till de tre stridskraftsnivåerna (mark, sjö och luft). Regeringens förslag och redovisning ger möjlighet att relativt detaljerat styra materielanskaffningen. Av de två faktorer som bestämmer insatsförbandens operativa förmåga, kompetent och motiverad personal och ändamålsenlig materiel, ger i sin styrning stort utrymme åt materielfrågorna. Utredningen anser för sin del att den information som nu får om materielprojekten är så utförlig att har förutsättningar att utöva sin Styrningen av försvaret analys och utvärdering finansmakt genom besluten om investeringsplan, beställnings- bemyndiganden, materielanslag och godkännande av viktigare materielprojekt under budgetåret. Frågor som återstår är dels att göra informationen till om materielanskaffningen mer lättillgänglig och dels att ge ännu bättre underlag för att kunna bedöma kostnaderna för materielprojekten. Den förra frågan är relativt enkel att lösa genom att presentera informationen om materielförsörjningen mer samlat i budgetpropositionen och i den årliga resultatskrivelse från regeringen till som utredningen förslår nedan i avsnitt 6.2.3. Den frågan kan eventuellt övervägas vid den översyn av anslagsstrukturen på detta område som regeringen antyder i budgetpropositionen. När det gäller den andra frågan kan sekretessreglerna och deras tillämpning vålla vissa problem. Dessa bör enligt utredningens mening utredas närmare. Innan en sådan grundligare genomgång av sekretessproblematiken har gjorts, ser utredningen ingen annan utväg än att försvarsutskottet på särskilt sätt får tillgång till den information om kostnaderna för materielprojekt som är sekretessbelagd och således inte kan lämnas öppet i budgetpropositionen. Utredningen har vid behandlingen av systemet med beställnings- bemyndiganden tagit upp frågan om finansiering av försvars- materiel med lån i . finansieras materielen enligt 22 § budgetlagen (1996:1059) med anslag. har i rapporten av försvarsmateriel (dnr 12-635/2005) på utredningens uppdrag ur ett principiellt perspektiv belyst för- och nackdelarna med lånefinan- siering av försvarsmateriel och de kort – och långsiktiga konse- kvenserna vid en eventuell övergång till sådan finansiering. konstaterar att fördelarna ligger i att de totala kostnaderna, inklusive kapitalkostnader blir synliga och att en mer fullständig bild av försvarets kostnader uppnås vid exempelvis omstruktureringar, att en effektivare anskaffnings- process kan uppnås till följd av att utgiftstaket inte påverkas vid anskaffningen, att en mer fullständig bild av försvarets kostnader erhålls i budgeten och att lånemodellen ger möjligheter att belasta förband med fullständiga kostnader, inklusive kapitalkostnader. Nackdelarna är enligt att anslagsbelast- ningen i vissa fall kan bli mer oförutsedd och att det kan vara svårt att få fram anslagsmedel för att lösa lån vid omstruktureringar och att ränteändringar kan få stort genomslag. Styrningen av försvaret analys och utvärdering verkets beräkning av utfallet vid en omläggning visar att statsbudgetens totala anslagsutfall skulle ha påverkats ytterst marginellt. Verket understryker att osäkerheten på grund av den pågående stora omstruktureringen av försvaret gör att tiden nu inte är lämplig för en övergång till lånefinansiering. Ekonomistyrnings- verket framhåller vidare att en särskild lånemodell skulle behöva utvecklas för beredskapstillgångar i försvaret. Verket diskuterar också alternativ till lånemodellen. En arbetsgrupp i har tidigare avstyrkt låne- finansiering av krigsmateriel och befästningar på grund av farhågan att om anslagen bara skulle omfatta avskrivningar istället för bruttoinvesteringar kunde detta påverka budgetdisciplinen mycket negativt (Promemorian Nya principer för utformning av stats- budgeten, Ds 2003:49, s. 158). När det gäller lånefinansiering av försvarsmateriel har utred- ningen inte haft möjlighet att fullt ut överblicka och värdera fördelar, nackdelar och konsekvenser som är förknippade med en övergång till en sådan finansiering och ännu mindre utveckla en särskild lånemodell eller alternativa lösningar. Som Ekonomi- styrningsverket visat kan redovisning av kapitalkostnader åstad- kommas utan en övergång till lånefinansiering. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den pågående omställningen av försvaret avstår utredningen från att lämna förslag i frågan. Om den aktualiseras utgör Ekonomistyrnings- verkets rapport ett genomarbetat underlag. Ur utredningens perspektiv ska också möjligheter att styra försvarsmaterielinköpen vägas in. En väsentlig poäng med lånefinansiering är att kunna delegera beslut. Detta saknar relevans mot bakgrund av önskan att styra materielinköpen i högre grad. 4.2.8Bör styra stödmyndigheterna? har ett intresse att hålla sig underrättad om stödmyndig- heternas verksamhet. Sedan LEMO-reformen gjordes har riks- dagen krävt en bättre överblick av stödmyndig- heternas verksamhet, resurser, finansiering och bidrag till uppfyl- landet av försvarets mål. Men får inte någon helhetsbild av resursanvändningen inom försvaret. måste i efterhand kunna bilda sig en Styrningen av försvaret analys och utvärdering uppfattning om hur resurserna använts, om de avvägningar som gjorts mellan olika krav på operativ förmåga, mellan forskning och materielinköp, beredskap och utbildningsinsatser m.m. Utred- ningen fäster stor vikt vid en dylik redovisning och återkommer nedan i avsnitt 4.2.13 till detta. Det skulle kunna ske i en årlig resultatskrivelse till . På försvarsområdet har i stor utsträckning överlåtit styrningen av myndigheterna till regeringen. Dock inte fullt ut. beslutar om smärre anslag till stödmyndigheterna. Regeringen har i stor utsträckning överlåtit styrningen av stöd- myndigheterna åt Försvarsmakten men bör ha vissa egna, direkta möjligheter att styra dessa också med anslag. – visserligen på förslag av regeringen – beslutar om dessa anslag reduceras regeringens handlingsmöjligheter . En grundläggande princip för när ger ett särskilt anslag till en verksamhet inom ett politik- eller verksamhetsområde skulle kunna bygga på i vilken mån verksamheten är lagreglerad. Om stiftar lag som styr en verksamhet, bör också anslå medel till denna verksamhet. En annan princip skulle kunna vara att ger särskilda anslag till verksamheter inom ett politik- eller verksamhetsområde är när ändamålet med anslaget skiljer sig från ändamålet för politik- eller verksamhetsområdet. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1) föreslås på utgiftsområdet Försvar samt beredskap mot sårbarhet besluta ett anslag om för Internationellt materielsamarbete, industristöd och export- frågor m.m., vilket illustrerar principen. anvisade regeringen detta som en anslagspost ur materielanslaget. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Regeringen föreslog i propositionen om Vårt framtida försvar (2004/05:5) att inte skulle besluta om grundorganisa- tionen. Den beslutsbefogenhet avseende organisationsenheternas lokalisering som har legat hos borde enligt förslaget i fortsättningen ligga hos regeringen. Regeringen avsåg att informera om utvecklingen av grundorganisationen och om de större förändringar i denna som regeringen hade för avsikt att göra. Regeringen återkallade senare det avsnitt i propositionen Vårt framtida försvar som behandlade Försvarsmaktens grundorganisa- tion. I en ny proposition om Försvarsmaktens grundorganisation (prop. 2004/05:43) föreslog regeringen att skulle godkänna förändringarna i grundorganisationen och enheternas lokalisering. godkände regeringens förslag men till- fogade att enheter som tidigare beslutat om även i fortsättningen ska framgå av den sammanställning som tar ställning till. tillfogade också två enheter (ammuni- tions- och minröjningscentrum i och telenät- och markteleförband i ) av sådan betydelse att borde ta ställning till dem. har således bestämt hur grundorganisationen ska vara utformad, dvs. vilka organisationsenheter som ska finnas och var de ska vara lokaliserade. Regeringen har i en bilaga till förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten redovisat grundorganisationens utformning enligt beslut och några avseenden preciserat organisationen av de enheter som tagit ställning till. Men regeringen kan inte utan godkännande lägga ner eller omlokalisera en enhet. Hur utvecklingen av insatsförbanden ska organiseras kan ur försvarssynpunkt förefalla vara en ren effektivitetsfråga och en uppgift för regeringen och Försvarsmakten. Men beslut sätter en gräns för regeringens beslutsbefogenheter på detta område. Att stora organisatoriska förändringar av det slag som skedde i samband med de senaste försvarsbesluten ska underställas riks- dagen är klart. Sådana förändringar av grundorganisationen blir sannolikt inte lika vanliga . Men också förändringar vad gäller enstaka enheter i den sammanställning som tagit ställning till måste underställas . Styrningen av försvaret analys och utvärdering har tidigare uttalat att detaljnivån för organisationsbeslut inte är given en gång för alla (bet. 1999/2000:FöU7). Regeringen måste från fall till fall bedöma om tillkomsten av nya enheter eller andra förändringar har sådan betydelse att de måste underställas . När regeringen framöver vänder sig till i en sådan fråga bör regeringen, vid lämpligt tillfälle, kunna ta upp beslutsnivå för organisationsbesluten. Regeringsformen (10 kap. 9 §) lägger i hand att besluta om internationella insatser med svensk väpnad styrka. Huvud- regeln är att det krävs medgivande i varje särskilt fall beslutar också om förmågan till internationella insatser. har beslutat att Försvarsmakten ska kunna leda och genomföra två insatser med förband av bataljonsstorlek eller motsvarande och mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser. har också beslutat att Försvarsmakten ska utveckla en av dessa bataljoner till ett svenskt bidrag till en multinationell snabbinsatsstyrka under svensk ledning som en del av EU:s snabbinsatsförmåga och att förbandet ska vara operativt . har regeringen på egen hand anmält förband till internationella styrkeregister. Från och med budgetpropositionen för för regeringen fram dessa beslut för avgörande. Besluten kan få stora kostnadskonsekvenser varför det är rimligt att fattar dem. beslutar visserligen om varje specifik internationell insats och om uppbyggandet av särskilda förband för internatio- nella insatser, såsom den s.k. . Men beslutar inte om de sammanlagda kostnaderna för internationella, fredsfrämjande insatser, vilket är förvånande. Dels är avvägningen mellan nationella och internationella insatser en säkerhets- och försvarspolitisk fråga av högsta dignitet. Dels finns ingen avvägningsfråga som är mera diskuterad inom försvaret än avvägningen mellan det nationella försvaret och de internationella insatserna. Regeringen informerar dock om sin uppfattning om en lämplig omfattning. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1) aviserar regeringen en höjning i två steg, först med 300 miljoner Styrningen av försvaret analys och utvärdering kronor och sedan med från de som regeringen anvisade i en särskild anslagspost för . Ett särskilt anslag för fredsfrämjande insatser har tidigare funnit men ansågs vara alltför otympligt att hantera när internationella insatser plötsligt ställde krav på ökade resurser och anslaget avskaffades därför. 4.2.11Beslutsunderlagen måste hänga ihop för att ska kunna styra Det är ett problem för att försvars- och budget- propositionerna inte hänger ihop. Tydligast framstår detta genom att målhierarkierna är olika i de båda dokumenten. Det råder t.o.m. oklarhet om vilket av de beslut som fattat om mål för det militära försvaret, som är att betrakta som det mål som ska gälla för det militära försvaret. Problemet sammanhänger med ambitionen enligt den nya budgetprocessen att ha en gemensam struktur på alla utgiftsområden, stora som små, och den nuvarande indelningen i utgifts- och politikområden. Men det förefaller också som om propositionsförfattarna inte varit konsekventa. Budgetpropositionen har ett ettårsperspektiv medan försvars- propositionen har ett flerårigt perspektiv. Det ställer särskilda krav på sammanlänkningen. Budgetpropositionen borde ta sin utgångs- punkt i den fleråriga försvarspropositionen och härleda de åtgärder som det fleråriga programmet kräver för att kunna verkställas. I försvarspropositionen är fokus ett tillstånd som ska uppnås . I budgetpropositionen är fokus nästa års verksamhet. Följaktligen är resultatredovisningen i budgetpropositionen fokuserad på förra årets verksamhet. I vilken mån denna verksamhet för fram tillståndet i en sådan omfattning att målet för det framtida tillståndet kan nås framgår inte. I budgetpropositionen anges inte insatsorganisationen som mål som det är viktigaste styrande beslut. I vilken mån insatsorganisationen är realiserad och vilka utsikterna är att realisera den framgår följaktligen heller inte. Istället relateras de bedömningar som Försvarsmakten gjort beträffande de övergripande målen för totalförsvaret. Eftersom dessa bedöms som i huvudsak uppnådda kan läsaren få den felaktiga uppfattningen att det framtida målet för insatsorganisationen i stort sett redan uppnåtts. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Den nya budgetprocessen syftar till att inte ha några särpropo- sitioner med beslut som påverkar statsbudgeten. Likväl måste förslag om viktiga förändringar i försvarspolitiken med stora kostnadskonsekvenser läggas fram i särskilda propositioner. Den behandlade försvarspropositionen är ett exempel på detta. Huvudsaken är att inverkan på statsbudgeten behandlas i och beslutas i samband med budgetpropositionen. Sammanblandningen av försvarspropositionens långa perspektiv och budgetpropositio- nens korta kan skapa oklarhet på grund av det sätt som det mycket omfattande och komplicerade underlaget i försvarspropositionen upprepas i budgetpropositionen. Budgetpropositionen ska renodla det korta, årsvisa perspektivet, men ska sätta in det i sitt sammanhang och knyta ihop det med det långa perspektivet. Den ska redovisa vilka steg den föreslagna budgeten innebär och hur långt dessa räcker i förverkligandet av försvarspolitikens långsiktiga mål. Regeringen har förklarat i propositionen Vårt framtida försvar (2004/05:5) att försvaret bör behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. Långsiktiga beslut om försvarspolitikens inrikt- ning bör inte längre fattas . delar bedömningen att besluten om försvarspolitikens inriktning, även i långsiktiga frågor, bör inordnas i den normala ettåriga budgetprocessen. Därigenom undviker man en del av de problem som beror på att försvars- och budgetpropositionerna inte hänger ihop. Men det ställer krav på en ny utformning av budgetpropositionen som knyter ihop de långsiktiga målen med den årsvisa verksamheten. 4.2.12Har kapacitet att kontrollera regeringen? styr på resultat som ska föreligga – insatsorganisationen – och inte på omedelbara produktionsresultat. Den budget som anger, avser däremot produktionen . För att motsvara styrningen på ett framtida resultat är den ekonomiska ramen i försvarsbesluten flerårig. Att följa upp förverkligandet av en framtida prestation – insatsorganisationen – är svårare än att följa upp en löpande produktion.