sou · GTB343 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi har haft till upp- gift att göra en översyn av verkställighetsreglerna och att överväga om verkställigheten skall flyttas från allmän förvaltningsdomstol till allmän domstol eller någon statlig förvaltningsmyndighet. Vi föreslår ett helt nytt system. En grundtanke bakom detta är att renodla verkställighetsprocessen till att verkligen bli en verkställig- hetsprocess och inget annat. I dagens läge handlar nämligen verk- ställighetsprocessen i de flesta fall om frågor som rör själva det grundläggande avgörandet, såsom om det verkligen är lämpligt att barnet bor hos en viss förälder eller om barnet kan riskera att fara illa av att umgås med en viss förälder. Man brukar tala om parallella processer och även om det formellt inte är på det sättet handlar det i praktiken ändå om att pröva samma saker i skilda processformer. Det är en ordning som inte från någon utgångspunkt kan anses lämplig. Tvärtom måste det, som vi har varit inne på, vara önskvärt från barnets per- spektiv att antalet processer blir så få som möjligt och att man i stället kommer fram till ett välgrundat av- görande som barnet kan inrätta sin tillvaro efter. Enligt vår mening är en grundläggande förutsättning för att verkställighetsprocessen skall bli just en verkställighetsprocess och inget annat att endast sådana invändningar mot verkställigheten får beaktas som tar sikte på själva genomförandet av verkställigheten men inte sådana som tar sikte på det avgörande som verkställig- heten avser. Framställs en invändning som ger anledning att ändra det grundläggande avgörandet bör det vara detta avgörande som skall angripas, inte verkställigheten av det. Verkställighetsprocessen bör således i princip ta sikte enbart på omständigheter och för- hållanden som är av tillfällig natur och som har inträffat efter den dom som ligger till grund för ansökan om verkställighet. I realite- ten blir det emellertid ofta inte så med dagens ordning. Ofta är det samma omständigheter som prövades i exempelvis umgängesmålet som sedan på nytt aktualiseras i verkställighetsmålet. Om exempel- vis i ett mål om umgänge den ena föräldern som en invändning mot den andra förälderns yrkande om umgänge invänt att den senare föräldern uppträtt kränkande mot barnet men tingsrätten inte an- sett att omständigheterna utesluter ett umgänge görs ofta samma invändning i verkställighetsmålet, inte sällan i förening med påstå- enden om nya kränkande handlingar. Det görs då inte sällan gällande att de kränkande handlingarna sammantagna bör motivera att något umgänge inte äger rum, varför verkställighet skall vägras. blir det därför en rätt omfattande prövning i verkställighets- målet som till stor del kommer att omfatta samma omständigheter som redan prövats i umgängesmålet och som kommer att handla om huruvida barnet bör ha ett umgänge med föräldern. Vår granskning av verkställighetsdomar visar att det förhållande- vis ofta blir på detta sätt. Visserligen visar vår granskning också att det är sällan som förvaltningsdomstolen ger en part rätt i fall som de nu aktuella. Det förhållandet att man ändå får omfattande verk- ställighetsprocesser som i realiteten tenderar att bli nya mål om vårdnad, boende och umgänge kan emellertid inte vara en för barnet önskvärd ordning. Inte bara är upprepade processer typiskt sett till skada för barnet. Det måste också typiskt sett antas vara till skada för barnet att det avgörande som tingsrätten fattat inte kan verkställas. Vi har som ovan nämnts förordat regler för hanteringen av dessa mål som vi menar bör leda till att tingsrätten på ett så bra och grundligt material som möjligt och inom rimlig tid kommer fram till ett avgörande som är mest förenligt med barnets bästa. Då kräver också hänsynen till barnets bästa att avgörandet blir verk- lighet för barnet, dvs. att det kan verkställas. Har man barnets bästa för ögonen måste alltså verkställighetsprocessen vara utformad så att ett domstolsavgörande om vårdnad, boende eller umgänge i princip skall verkställas utan någon mera ingående prövning. Givetvis kan det inträffa saker efter tingsrättens avgörande som kan behöva beaktas. Det kan vara så att barnet blir sjukt eller vill åka på en klassresa som ett umgänge skall äga rum. Men det kan också ha inträffat förhållanden som har en mera bestående inverkan. Det kan ha kommit fram bevis för att övergrepp skett eller så kan det vara så att en förälder efter tingsrättens dom begår kränkande handlingar mot barnet eller någon annan familjemedlem. Med utgångspunkt i vad vi har sagt är det tydligt att man måste göra skillnad på hindrande omständigheter av mera tillfällig natur, t.ex. att barnet vill följa med på ett idrottsläger en viss helg, och hindrande omständigheter som inte är av tillfällig natur, t.ex. att en förälder brister i sin omsorg om barnet genom att behandla det kränkande. Omständigheter av det förra slaget är sådana som naturligen hör hemma i en verkställighetsprocess. De rör inte det grundläggande avgörandet utan tar sikte på verkställigheten av detta vid ett eller flera specifika tillfällen. När det däremot gäller omständigheter av det senare slaget hör de inte hemma i en verk- ställighetsprocess eftersom de kan ge anledning att ändra det grundläggande avgörandet och innebära att detta inte längre bör följas. Detta leder oss till slutsatsen att verkställighetsprocessen endast bör omfatta hinder av tillfällig natur. Vi föreslår därför att verkställighetsprocessen renodlas. Endast sådana hinder mot verkställighet som tar sikte på genomförandet av verkställigheten skall beaktas. Invändningar som skulle kunna ge anledning att ändra det grundläggande avgörandet får prövas ge- nom att talan väcks om ändring i detta avgörande och inte inom ramen för verkställighetsprocessen. Denna skall därför enbart om- fatta hinder av tillfällig natur. räcker det naturligtvis inte att ha två från teoretiska utgångs- punkter renodlade system utan de måste samordnas så att systemet garanterar att varje avgörande vid varje givet tillfälle är förenligt med barnets bästa. För att tillgodose detta föreslår vi att, om en invändning görs i verkställighetsprocessen att verkställighet inte bör ske med hänvisning till ett hinder som inte är av tillfällig natur, domstolen skall kunna ge parterna möjlighet att initiera en talan om ändring av det grundläggande avgörandet innan beslut fattas om verkställighet av det ifrågasatta avgörandet. Så bör kunna ske om part åberopar bevis eller omständighet som inte har prövats i det tidigare avgörandet och domstolen anser att det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att den fråga som ansökan om verkställig- het gäller prövas på nytt. Om en sådan talan inte väcks kommer det befintliga avgörandet att gälla. kan det ju hända att en part inte väcker talan om ändring i det grundläggande avgörandet trots att det skulle ha varit befogat. För att säkerställa att barnet i sådana fall inte riskerar att råka illa ut föreslår vi att inte bara föräldrarna utan även socialnämnden skall beredas tillfälle att väcka talan. Enligt vår mening talar också starka skäl för att verkställighets- processen så långt som möjligt integreras i vårdnadsprocessen. Vi föreslår därför att frågan om verkställighet av ett interimistiskt be- slut skall prövas av domstolen inom ramen för det pågående målet om vårdnad, boende eller umgänge. Som ett ytterligare led i detta föreslår vi också att en ansökan om verkställighet över huvud taget inte får tas upp till prövning, om det mellan parterna pågår ett mål om vårdnad, boende eller umgänge och ansökan om verkställighet gäller samma sak. Med en sådan ordning får den domstol som hand- lägger ett mål om vårdnad, boende eller umgänge vid varje givet till- fälle möjlighet att fullt ut verka för att barnet kommer i åtnjutande av den lösning som bäst gagnar barnet. Som ett ytterligare inslag i detta föreslår vi att handläggningen av frågor om verkställighet av domar och avtal rörande vårdnad, bo- ende och umgänge flyttas från förvaltningsdomstol till allmän dom- stol. Ett skäl för detta är att säkerställa att de domare som arbetar med mål om vårdnad, boende och umgänge även får kunskap om de problem som kan uppstå på verkställighetsstadiet, detta för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att det grundläggan- de avgörandet skall bli praktiskt hanterbart. Över huvud taget ser vi det som en fördel om samma domstol får hantera såväl vårdnads- frågor som verkställighetsfrågor. I frågan om tvångsmedel gör vi den bedömningen att domstolen inte bör få tillgripa andra tvångsmedel än de som finns, dvs. vite och hämtning. Våra undersökningar visar att regler- na om tvångsmedel tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentio- ner. Enligt vår uppfattning bör förutsättningarna för domstolen att förordna om vite eller hämtning inte ändras. I vårt uppdrag har också ingått att utreda om mål om över- flyttning av barn enligt lagen (1989:14) om erkännande och verk- ställighet av utländska avgöranden m.m. och om överflyttning av barn (överflyttningslagen) bör föras samman till ett eller några be- Vi föreslår att också sådana mål skall handläggas av de allmänna domstolarna i stället för som av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Motsvarande förslag lägger vi i fråga om mål om verkställighet av avgöranden om vårdnad och umgänge en- ligt lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område. När det gäller målen enligt över- flyttningslagen föreslår vi att dessa förs samman till ett beslutande organ, . One of our tasks has been to evaluate the 1998 custody reform. This has involved investigating how the new rules on custody and related issues are applied by courts and social welfare committees and how the social welfare committees have managed their new responsibili- ties. It has also involved studying the consequences resulting from the new regulations for joint custody and . Here we have been instructed to pay particular attention to how the rules are applied in cases where there has been abuse or suspicion of abuse. Another aspect of our remit has been to consider whether current rules on the right of determination within the framework of joint custody are appropriately formulated, bearing in mind the possibility of joint custody being imposed against a parents will. Here we have been instructed to pay particular attention to custody issues where the joint determination requirement can lead to problems, in particular relating to the right of the residential parent to move, the childs school attendance and the childs access to health and services. Another of our tasks has been to evaluate the 1996 reform concer- ning the right of children to be heard and to examine how courts and social welfare committees apply the regulations concerned, including the amendments made in 1998. We have also been instructed to conduct a general review of the regulations on enforcement in Chap. 21 of the Parental Code. This has involved investigating whether the present regulations on coercive measures and impediments to enforcement are appropriate and serve the intended purpose. One specific issue has been to consider which body should in future examine issues regarding the enforcement of decisions on custody and related matters, the return of children and conditional penalty payments. Finally, our remit has also included investigating certain other issues relating to custody, and access. In this context, we have been instructed to consider a range of issues, such as protracted and repeated court proceedings, the right of parties closely related to the child to bring legal actions concerning custody and access, contacts other than access, the skills of judges and the introduction of automatic assessment of custody or access when a parent has committed certain criminal acts against the other parent. Best interests of the child The law already directs that the best interests of the child must be the prime consideration in all decisions relating to custody, and access (Parental Code, Chap. 6, Sect. 2a, first paragraph). It stands to reason that the focus must be on the best interests of the child where these issues are concerned. It is the childs life and future that are being ordered. However, courts and social welfare committees have been criticised for sometimes looking more to the parents than the childs interests. To be sure, what is good for the parents is often also good for the child. In order for life to work well for the child, it must also work reasonably well for the parents. Otherwise frictions can arise that can have harmful consequences for the child. Nonethe- less, it is important to make it clear that it is the interests of the child, and nothing else, that must hold the central place. We suggest clari- fying this point by amending Chap. 6, Sect. 2a, first paragraph of the Parental Code to read as follows: Decisions under this chapter on all matters relating to custody, , access and contact other than access must be made solely on the basis of what is best for the child. To ensure that the best interests of the child really are taken into account, it is of fundamental importance that the assessment is made not from an adult perspective but from a childs perspective and that the child has the opportunity to speak in the matter and to influence her or his situation. Since the beginning of the 1970s, Swedish family law has been marked by an endeavour to facilitate a development towards a situation where the parents, as far as possible, take joint responsibility for the child and come to agreements of their own on how to solve issues of custody, and access. The institution of joint custody has been a fundamental element of this development. We consider that in most cases it is best for the child if the parents have joint custody. The reforms that have been implemented in this area have played a great part in giving the child access to both parents. However, as we see it, joint custody fundamentally depends on the parents being able to cooperate with one another, respect one another and refrain from using their joint custody as a power struggle in their own conflict. This does not mean that the parents must agree on all matters that concern the child. In most cases, joint custody works well for the child even if the parents have differences of opinion on different issues. But the parents must be able to manage their differences of opinion so that the child does not suffer as a result. Even if children need to have a sense of belonging with both parents, they must also be able to develop in an environment that satisfies their need for stimulation, they need to have limits set for their be- haviour, they need the opportunity to gradually gain independence from their parents, and so on. This requires flexibility and sensitivity on the part of the parents. The custodian must be willing and able to contribute continuously to changes in the childs situation and cannot be stuck in an arrangement that – for the sake of minimising conflicts between the parents – is based on everything being deter- mined in detail in advance and impossible to change. As things stand at present, joint custody is considered out of the question if the parents have such difficulty in cooperating that they are completely unable to cooperate on issues that concern the child. We for our part believe that joint custody is incompatible with the best interests of the child in all cases where the parents have genuine difficulty in co- operating. We therefore propose that the court should be able to decide in favour of joint custody only if it can be assumed that the parents are able to cooperate in matters that concern the child. With regard to violence or abuse within the family, which naturally generally lead to difficulty in cooperating, our basic position is that domestic violence and abuse always pose a very serious risk to the childs physical and psychological health. This is so not only in cases where the child has been the target of the abuse but also when the target has been a brother or or the other parent. This is because children in general have ability to assess for themselves how great a risk there is that they themselves will be abused if a sibling or the other parent is subjected to abuse. Perhaps even more important- ly, the child is deprived of her or his fundamental security if a parent, a person who by definition and in the eyes of the child is the childs foremost source of security, commits an act that instead of security constitutes an inexplicable danger or threat. This being so, it is irrelevant whether it is the child or some other family member who is the target. We therefore propose that joint custody should be out of the question if a parent subjects a member of the family to violence or other degrading treatment. Departures should be made from this principle only if the report in the case shows that there is no risk of the child coming to harm. If a parent has deliberately killed the other parent we consider that as a matter of principle, this parent must always be divested of custody. In order to bring domestic violence out into the open, we also propose that the issue of custody should be subject to automatic examination insofar as that if the social welfare committee becomes aware of circumstances that suggest that a child is coming to harm, it must always promptly conduct an investigation and on the basis of this investigation and other circumstances take a position on whether additional measures are needed, e.g. a judicial examination of the custody arrangements. With regard to the substance of custody, i.e. the right of determina- tion, the first question we have considered is whether the rules concerning what is included in this should be made more precise. However, this is not an idea that we wish to recommend, partly be- cause joint custody is ultimately – and rightly – based on the parents jointly and amicably organising the exercise of custody and co- operating to ensure the best interests of the child. Such cooperation cannot be regulated in detail and regulation would also be at odds with the efforts to promote amicable solutions. The same objection applies to the idea that the residential parent should have a statutory right to decide on more matters than at present. such arrange- ment would erode joint custody. do we believe that it would be good to allow a court to decide on more issues between the parents than at present. Our starting point is that for joint custody to be in the childs best interests, the parents must be able to co- operate for the most part on issues concerning the child. We do not believe the child will benefit if the way is opened for a dispute resolution model that allows more issues to be made the subject of court proceedings. We therefore propose no changes in the rules concerning the right of determination in the case of joint custody. If the parents have joint custody but do not live together the child can live with one of the parents or alternate between the two. Alter- nating is a form of custody that can work very well given suitable conditions and can give the child a natural and unstrained contact with both parents in the different events of everyday life. However, this form of custody also makes special demands. One particularly important issue is of course the childs own attitude. Opposition to alternating on the part of one of the parents is also a significant factor. In our view, a fundamental precondition for being able to consider alternating at all is that the parents are able to cooperate flexibly and without insisting on fair- ness down to the last detail. We also believe that the parents must live relatively close to one another so that the child does not need to change pre-school, friends, etc. If there has been violence or other degrading treatment, our opinion, as stated, is that joint custody should be out of the question, in which case alternating cannot be an option. A child has a right of access to the parent that the child is not living with. This access must be for the sake of the child, not for the sake of the parents. It is solely the interests of the child and the childs need for access that must be satisfied. If there has been violence or degrading treatment against a family member, the court must make a risk assessment and consider the consequences that the degrading treatment may have for the child. It is important that a child is able to have close and good contacts with both parents but if the child risks coming to harm during access visits, it must be considered whether the interest of contact with the parent in question must not give way in order to protect the child. In the event of access sabotage and denial of access, the emphasis must not be on ideas of or punishment; the decisive consideration must be the potential consequences and significance of this conduct for the child. If necessary for the childs security or because the child needs support, the court can make access conditional on certain arrange- ments, e.g. the presence of a third person (a contact person). We propose that this should instead be termed access support. it is not unusual for a court to rule that a contact person must be present without the social welfare committee having had a chance to give its opinion and without there being any practical possibility of organising access in the presence of a contact person. This is un- acceptable and we therefore propose that a court should not be able to order access support before the social welfare committee has had an opportunity to give an opinion. Moreover, if the social welfare committee does not consider itself able to contribute access support, this form of access cannot come into question. The court will then have to consider other alternatives. It is also important to emphasise that an access support person is not a supervisor or similar officer. If access cannot take place without the child risking harm, unlawful abduction or some other such outcome, access support is not an option. In certain cases, it is impossible to organise any direct access between the child and a parent, for example, because the parent lives far away or is serving a prison sentence. As is the case in some other countries, we propose the introduction of a possibility for the court to prescribe indirect access, e.g. by telephone, letters or text messages. Obviously it is valuable for children to have a rich network and to be able to meet and keep in touch with people particularly close to the child. Such people can include grandparents, a former step- parent, etc. While under the present regulations only the social welfare committee can apply for such access, wishes have been expressed in certain connections for people close to the child to be allowed to apply for access themselves. We do not wish to propose any such arrangement. As stated, it is already possible now to bring about such access. The immediate implication of an arrangement that granted people close to the child the right to apply for access would therefore be to introduce a new possibility of legal procee- dings. In our opinion, it is of the utmost importance that the child is not subjected to more legal proceedings, perhaps involving access investigations, etc., than is absolutely necessary. For natural reasons, it is not easy for the outside person who wants access to the child to make such an assessment. It is another matter entirely where the social welfare committee is concerned, as it can consider from a more objective standpoint whether the disadvantages that are associated with legal proceedings from the childs perspective are outweighed by the advantages that access may bring. We therefore propose that the present regulation that only the social welfare committee has the authority to bring an action for the childs access to a person other than a parent be kept.