sou · GTB37 · 2006-01-01 00:00:00 — Budgetpropositionen bör kunna utformas så att det tydligt framgår att de redovisade investeringarna endast är planerade och att något beslut ännu inte är fattat. Nivåerna på investeringar är dessutom ofta så höga att det är rimligt att dessa redovisas. Utredningen föreslår således att pågående och planerade investeringar skall redovisas i budgetpropositionen med en kortfattad beskrivning av vad investeringarna avser. Den omständigheten att förvaltar fortifika- toriska anläggningar som är av känslig karaktär medför inte någon annan bedömning eftersom dessa anläggningar är förhållandevis få till antalet och investeringar på sådana anläggningar bör kunna redovisas till i särskild ordning. I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1 Utgiftsområde 2, avsnitt 10 ) anges bl.a. att investeringarna i princip har genomförts enligt investeringsplanen, dock har ett mindre antal investeringar förskjutits i tiden. En sådan uppgift bör, enligt utredningen, kommenteras i budgetpropositionen. Information om verksamhet och försvarets fastigheter och anläggningar lämnas av regeringen i budget- propositionen under Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Den delen av budgetpropositionen behandlas i av finansutskottet. Den delen av budgetpropositionen som berör försvaret, Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, behandlas i av försvarsutskottet. Inom Utgiftsområde 6 saknas i princip information om försvarets fastigheter och om Fortifika- tionsverkets verksamhet. I det material som försvarsutskottet behandlar finns alltså i stort sett inte någon information som rör försvarets fastigheter och anläggningar. Som tidigare redovisats anser utredningen att det material som och Försvarsmakten överlämnar till respektive departement torde innefatta all den information som efterfrågar. I sin önskan att begränsa informationen till redovisar regeringen endast det som anses vara viktigast och endast på ett ställe i budgetpropositionen. Detta innebär att uppgifter om den statliga fastighetsförvaltningen redovisas under Utgiftsområde 2 medan uppgifter om försvaret återfinns under Utgiftsområde 6. För att underlätta för försvarsutskottet och att erhålla uppgifter om mål och nyckeltal för försvarets fastigheter och anläggningar föreslår utredningen att budgetpropositionens uppbyggnad förändras något. Redovisningen av Fortifikations- verkets verksamhet och försvarets fastigheter och anläggningar bör även rymmas inom Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. I stort sett samma information bör dessutom redovisas under Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Det kan troligtvis vara lämpligt att komprimera den information om försvarets fastigheter och anläggningar som lämnas inom Utgiftsområde 6 jämfört med den redovisning som lämnas under Utgiftsområde 2. På detta sätt får försvarsutskottet del av information om försvarets fastigheter och anläggningar på ett enklare och tydligare sätt. I samband med förändringarna av den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen lades ett lokalförsörjningsansvar på brukarna och ett fastighetsförvaltningsansvar på ägarföreträdarna. Försvarsmakten och använder dock till viss del andra begrepp än de som andra statliga och privata aktörer på fastighetsområdet använder. Detta medför svårigheter vid jämförelser mellan skilda hyresgäster och fastighetsförvaltare. Utredningen anser att Försvarsmakten och skall tillämpa den terminologi som används inom den övriga fastighetsförvaltningen. Det får ankomma på Försvarsmakten och att gemensamt genomföra denna förändring. 10Överblick över Fortifikations- verkets verksamhet Utredningens förslag: skall , i samband med årsredovisningen, lämna en särskild skrivelse till regeringen. Skrivelsen skall innehålla fördjupade nyckeltal för ett flertal grupper av lokaltyper för att beskriva Fortifikations- verkets verksamhet och utveckling, en investeringsplan och en underhållsplan. Nyckeltalen skall avse hyresintäkter i relation till area, driftkostnader i relation till area, förbrukning av energibärande medier i relation till area, underhållskostnader i relation till area och administrationskostnader i relation till area. De olika grupperna av lokaltyper kan bl.a. vara grupp- förläggning, utbildning, kontor, förplägnad, förråd och materieluppställning samt materielunderhåll. Regeringen skall på lämpligt sätt vidarebefordra informa- tionen till . Krav på en sådan redovisning skall uppställas i regeringens regleringsbrev avseende Fortifikations- verket. Utredningen har enligt direktiven till uppgift att lämna förslag på ett system där och regeringen ges en bättre överblick över totala verksamhet, resurser och finansiering. Nedan följer en beskrivning av regeringens styrning av samt en redogörelse för den information som lämnar till regeringen. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag. revisorer har i sitt förslag till angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7) anfört att regeringen varken i budgetpropositioner eller i andra propositioner redovisat för de problem som funnits i förvaltningen av försvarets fastigheter och anläggningar eller lämnat uppgifter om hur fungerar som myndighet eller på vilket sätt verket företräder staten i sin roll som förvaltare. Revisorerna har vidare anfört bl.a. att har underlåtit att ta fram långsikta underhållsplaner och ett administrativt stödsystem, att haft problem med sina fastighetsregister och att Försvarsmakten har haft dålig insyn i verksamhet. verksamhet styrs av regeringen bl.a. genom förordningen (1996:102) med instruktion för och årliga regleringsbrev från . Reglerings- breven innehåller mål för verksamheten samt krav på redovisning och återrapportering. Med utgångspunkt från de mål och krav som uppställs i regleringsbreven skapas interna mål. Vidare styrs av bl.a. verksförordningen (1995:1322) och förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Informella kontakter mellan och Finans- departementet är ett komplement till regeringens formella styrning. Dessa kontakter sker mellan företrädare för departe- mentet och på olika nivåer. Härutöver utser regeringen ledning och styrelse. 10.4Information från till regeringen lämnar information till regeringen i årsredo- visningar, halvårsredovisningar, budgetunderlag och kvartalsvisa uppföljningar. sammanträffar Fortifikations- verkets generaldirektör med finansministern eller någon annan Härutöver rapporterar till statssekreteraren . Slutligen förekommer fortlöpande kontakter mellan tjänstemän på respektive departementet. I resultatredovisningen i årsredovisning 2003 redovisas verkets verksamhet och organisation, mål och mål- uppfyllelse, ekonomiskt resultat per verksamhetsgren, kostnader för drift och planerat underhåll samt särskilt vidtagna åtgärder inom dessa verksamheter samt arkitektonisk och kulturhistorisk kvalitetssäkring. Målet för del av verksamhetsområdet , under politikområdet Effektiv statsförvalt- ning, är att fastigheterna förvaltas så att god hushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås, att ändamålsenliga mark-, anläggnings- och lokalresurser kan tillhandahållas på för brukarna konkurrenskraftiga villkor samt att fastigheternas värden bevaras på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå. skall, inom ramen för verksamhetsmålen, anpassa sin verksamhet till förändrade förutsättningar . Från och med mäter och utvärderar sin verksamhet ur följande fyra perspektiv. Hyresgästperspektivets huvudsakliga mål är att långsiktigt sänka hyreskostnaden samt att skapa rätt kundtillfredsställelse. En hyresgästenkät har genomförts för att få fram ett s.k. Nöjd Kund Index. I det finansiella perspektivet skall dels ett långsiktigt nollresultat uppnås i den avgiftsbelagda verksamheten, dels skall en långsiktigt korrekt underhållsnivå uppnås. En ny modell för kostnadsbaserad hyressättning har tillämpats för hyresavtalen . Hyres- sättningen är kostnadsbaserad med en korrekt kalkylerad objektivs hyra som mål. Sexåriga underhållsplaner utgör grund för hyressättningen. Ett antal delöverenskommelser har upprättats mellan och Försvarsmakten med syfte att klarlägga roll- och ansvarsförhållandena mellan myndigheterna. I processperspektivet är målsättningen bl.a. att sänka den totala kostnadsmassan, att fastighetsdata är kvalitetssäkrad och att den fysiska arbetsmiljön är säker. En utveckling av systemstöd för underhållsplanering respektive planering och uppföljning av driften har påbörjats. Ett effektiviseringsprojekt med syfte att ser över hur drift, mediaanvändning och administration kan effektiviseras har påbörjats. Investeringsverksamheten har huvudsakligen genomförts enligt de avtal som tecknats med brukarna avseende färdig- ställandetider och investeringsutgifter. För att öka kostnads- effektiviteten förs dialog med brukarna om hur lokalbehovet lämpligast skall tillgodoses. Vid avyttringar skall bästa möjliga nettoeffekt eftersträvas vilket uppnås genom god affärsmässighet. Kompetensförsörjningsperspektivet innebär att Fortifikations- verket skall vara en attraktiv arbetsplats och att medarbetarna har rätt kompetens för de uppgifter som skall utföras. Enligt bedömning har målen i huvudsak uppnåtts. Målet att förvalta fastigheterna på ett sätt så att god hushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås bedöms vara uppnått. Målet att tillhandahålla ändamålsenliga mark-, anläggnings- och lokalresurser på för brukarna konkurrenskraftiga villkor kan bedömas vara uppnått. Målet att fastigheternas värden skall bevaras på en långsiktigt lämplig nivå bedöms vara uppnått. intäkter består av hyror och ersättning för investeringar som betalas av hyresgästerna. Investerings- verksamheten omfattar alla åtgärder som medför ny-, om- och tillbyggnad samt förvärv av fast egendom och tillbehör till fast egendom. SOU 2005:7 Överblick över verksamhet resultat har uppgått till . Avkastningskravet på genomsnittligt myndig- hetskapital var . Av resultatet efter avkastningskravet har överskottet från försäljningar av fastigheter till följd av försvarsbeslut reserverats för framtida avveckling av lokaler, mark och anläggningar. uppgick de reserverade medlen till . har av de tidigare reserverade medlen använts för att bl.a. finansiera avveckling av anläggningar. Den finansiella redovisningen i verksamhetsberättelsen avslutas med en sammanställning över väsentliga uppgifter från resultaträkningen, balansräkningen och anslagsredovisningen. Bilagorna till verksamhetsberättelsen redovisar bl.a. avyttringar till följd av försvarsbeslut , avyttringar med ett marknadsvärde överstigande och överföringar av förvaltnings- ansvar samt investeringsverksamhet genomförd inom verksamhets- grenarna Fortifikation och Lokaler och mark. ger ut skriften Årsfakta, som utgör ett komplement till verkets ordinarie uppföljningsrutiner. I Årsfakta redovisas olika nyckeltal som kan användas som uppföljnings- och analysverktyg för att utveckla verksamheten . Bl.a. redovisas hyresintäkter och totala årskostnader, årskostnad exklusive kostnader för planerat underhåll och kapital, drift- och underhållskostnader samt värmeförbrukning för varje byggnadstyp. För de byggnadstyper där det finns riktvärden eller jämförelsetal för liknande byggnader framgår dessa i redovisade diagram. Byggnadstyperna är uppdelade i gruppförläggning, utbildning, kontor, förplägnad, förråd och materieluppställning samt materielunderhåll. I Årsfakta redogörs även för investeringsprojekt som avslutats under det år som redovisningen avser. Investe- ringarna delas in i ägarrelaterade och brukarrelaterade investeringar. Ägarrelaterade investeringar initieras av fastighetsägaren och avser t.ex. investeringar i tekniska försörjningssystem, energi- effektivisering eller olika typer av tvingande investeringar orsakade av bl.a. myndighetskrav. Brukarrelaterade investeringar initieras av hyresgästen för att tillgodose dennes behov av lokaler och anläggningar. verksamhet finansieras med avgifter. Intäkterna består, som tidigare angetts, av hyror och ersättning för investeringar som betalas av verkets hyresgäster. Fortifikations- verket erhåller även intäkter till följd av försäljningar av försvars- fastigheter. Avgifternas storlek bestäms av . Undantaget är dock avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen (1992:191). Enligt förordning (1996:102) med instruktion för bestämmer verket efter samråd med hur höga hyror man skall ta ut. Av avgiftsförordningen framgår dock att inte får ta ut så hög hyra att verket går med vinst. Vidare gäller att statsmakterna har beslutat att hyror skall motsvara verkets kostnader. Inkomsterna från verksamheten disponeras av Fortifikations- verket. De intäkter som uppstår vid försäljning av försvars- fastigheter i enlighet med statsmakternas beslut om reduceringar av krigs- och grundorganisationen får disponera för att betala sådana kostnader som uppstår som följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar. Överskottet får inte användas för att bekosta den miljösanering som Försvars- makten enligt (1998:808) är skyldig att bekosta i egenskap av verksamhetsutövare. Försvarsmakten betalar för försvarsfastigheterna. Det utgör av Försvarsmaktens anslag. 10.6Kostnadsutvecklingen för egna lokaler Kostnadsutvecklingen för totala öppna bestånd av lokaler och mark har i Årsfakta analyserats , dvs. från och med det år då Lokaler och mark blev ett eget verksamhetsområde. Åren samredovisades kostnaderna för den öppna och hemliga delen. Kapitalkostnaderna, dvs. kostnaderna för avskrivningar och räntor, minskade något –2003. Kostnaderna för central administration avser kostnader för styrelse, verksledning och staber vid huvudkontoret inklusive övergripande IT-kostnader och dessa ökade med ca eller , motsvarande en ökning på per kvm BTA. Uppdraget att förvalta det egna beståndet av lokaler, mark och andra delar som ingår i det öppna beståndet ligger på de regionala fastighetsområdena och de lokala fastighetsenheterna. Förändringarna av förvaltningskostnader för egna lokaler innebär att kostnaderna för förvaltningsadministration har ökat , kostnaderna för media har ökat , kostnaderna för planerat underhåll har minskat och för drift och underhåll har kostnaderna minskat . Övriga kostnader har ökat . En förklaring till den kraftiga ökningen av mediakostnaderna är, enligt , kostnadsutvecklingen för elenergi och olja. Mediakostnaden består till av energikostnader. Det planerade underhållet låg ovanligt högt då en planerad satsning gjordes på eftersatt underhåll. återgick kostnadsnivån till en mer normal nivå. Drift- och underhålls- kostnaderna utgör summan av kostnaderna för förebyggande och felavhjälpande underhåll. Inom posten övriga kostnader var det framför allt tilläggstjänster samt drift och underhåll av vägar och planer som svarade för ökningarna. Av utredningens direktiv framgår att och regeringen önskar en bättre överblick över verksamhet, resurser och finansiering. Utredningen anser att den information som kan ge och regeringen en bättre överblick över i stor utsträckning torde finnas i det omfattande material som lämnas i bl.a. årsredovisningar samt av verkets tjänstemän vid de sammanträffanden som äger rum med representanter för Finans- departementet. Uppgifterna bör dock sammanställas och redovisas på ett annat sätt för att göra informationen överskådlig. Det finns olika alternativ på vilka uppgifter som Fortifikations- verket skall redovisa och hur informationen skall överlämnas till regeringen och . 10.7.1Uppgifter som skall redovisas De uppgifter om som regeringen och efterfrågar kan avse skilda delar av verksamheten och vara mer eller mindre detaljerade. Det material som Fortifikations- verket överlämnar till regeringen är omfattande och detaljerat varför den information som efterfrågas bör beskriva verksamhet på ett mer övergripande sätt. Utredningen anser att de uppgifter som skall redovisa bör beskriva verkets målsättning och verksamhetens utveckling över tiden. Tyngdpunkten i en sådan redogörelse bör ligga på vad som kommer att ske . Med hänsyn till att informationen skall vara översiktlig är det angeläget att antalet uppgifter är begränsat. verksamhet kan lämpligen beskrivas med hjälp av nyckeltal. Nyckeltal kan visa verksamhetens utveckling över tiden och underlätta en jämförelse mellan och andra fastighetsförvaltande myndigheter och bolag. De nyckeltal som utredningen föreslår att skall redovisa i sin årsredovisning kan lämpligen användas även i detta sammanhang. Dock bör de innehålla en mer fördjupad information här än i årsredovisningen. Nyckeltalen är hyresintäkter i relation till area, driftkostnader i relation till area, förbrukning av energi- bärande medier i relation till area, underhållskostnader i relation till area och administrationskostnader i relation till area. Nyckeltalen skall redovisas för ett flertal grupper av lokaltyper. Dessa grupper kan bl.a. vara gruppförläggning, utbildning, kontor, förplägnad, förråd och materieluppställning samt materielunderhåll. En investeringsplan ger viktig information om den framtida verksamheten och bör finnas med i informa- tion. Vidare bör en underhållsplan redovisas där fastighetsförvalt- aren redogör för en lämplig underhållsnivå . Utredningen föreslår således att samman- ställer uppgifter om de ovan nämnda nyckeltalen, en investerings- plan och en underhållsplan samt redovisar detta för regeringen. 10.7.2Hur redovisningen skall ske En fråga är hur skall redovisa dessa uppgifter. Det finns flera olika möjligheter. Ett alternativ är att Fortifika- tionsverkets sammanställning redovisas i budgetpropositionen. Om informationen införs i budgetpropositionen kan den eventuellt tas med vartannat eller för att inte tynga budgetproposi- tionen. Ett alternativ är att informationen i stället fogas till budget- propositionen som en bilaga. Ett tredje alternativ är att i en särskild skrivelse, som lämnas i samband med årsredovisningen, redovisar uppgifterna om verksamheten. Utredningen anser att det inte är lämpligt att i budget- propositionen redovisa allt för detaljerade uppgifter om en enskild myndighets verksamhet, resurser och finansiering. Även om budgetpropositionen innehåller uppgifter om statliga bolag och myndigheter är det, som tidigare framhållits, angeläget att budgetpropositionen inte blir allt för omfattande. Utredningen föreslår att i en särskild skrivelse, som överlämnas till regeringen i samband med årsredovisningen, skall redovisa nyckeltal för att beskriva verksamhetens utveckling över tiden, en investeringsplan och en underhållsplan. Detta skall ske med hänsyn till de stora förändringar som har skett och som sker inom Försvarsmakten, som är största hyresgäst. Krav på en sådan redovisning skall uppställas i regeringens regleringsbrev till . Regeringen skall på lämpligt sätt vidare- befordra denna information till . Utredningens förslag: Försvarsmakten skall redogöra för sin lokalförsörjning i en särskild skrivelse som ges in till regeringen i samband med årsredovisningen. Skrivelsen skall innehålla uppgifter om lokalkostnadernas andel av Försvars- maktens totala kostnader, uppgifter om antalet kvadratmeter på olika garnisonsorter och vilka typer av lokaler som finns på dessa orter, nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler samt en lokalförsörjningsplan där planerade åtgärder och förväntade resultat av en ökad effektivisering av lokalförsörjningen framgår. Nyckeltalen skall redovisa kvadratmeter per kontorsarbetsplats inklusive kommunikationsytor och hyreskostnad per kontors- arbetsplats inklusive tilläggstjänster. Redovisningen av antalet kvadratmeter per garnisonsort och nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler skall omfatta . Lokalförsörjningsplanen skall gälla för de fyra närmast följande åren. Regeringen skall i regleringsbrev till Försvarsmakten uppställa krav på en sådan redovisning. Regeringen skall på lämpligt sätt vidarebefordra informationen till . Försvarsmaktens lokalförsörjningsplan skall redovisas i budgetpropositionen. Försvarsmakten skall utveckla en tydligt mätbar målstyrning som leder till ett effektivare lokalutnyttjande. Utredningen har till uppgift att undersöka och beskriva vilka åtgärder och Försvarsmakten har vidtagit för att höja effektiviteten i Försvarsmaktens lokalförsörjning. Utredningen skall även lämna förslag på eventuella förbättringar i lokalförsörjningsfrågorna. Detta kapitel innehåller en bakgrundsbeskrivning beträffande lokalförsörjning, en beskrivning av regeringens styrning av myndigheternas lokalutnyttjande och revisorers synpunkter. I kapitlet redovisas vidare uppgifter ur instruktioner och regleringsbrev samt vilka åtgärder Försvarsmakten vidtagit för att effektivisera lokalutnyttjandet. Kapitlet avslutas med utred- ningens överväganden och förslag. genomfördes förändringar i styrningen av den statliga förvaltningen. Avsikten var bl.a. att staten skulle ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av myndigheternas verksamhet och att myndigheterna skulle få ett ökat ansvar att driva verksamheten. Detta medförde även förändringar inom den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen. Syftet med dessa förändringar var bl.a. att skilja ägandet från brukandet samt att effektivisera lokalförsörjningen och fastighets- och förmögen- hetsförvaltningen. De enskilda myndigheterna fick genom lokalförsörjningsreformen ansvar för sin egen lokalförsörjning och därmed möjlighet att hyra lokaler från skilda hyresvärdar. Myndigheterna fick själva prioritera hur deras resurser skulle användas för att på bästa sätt uppnå verksamhetens mål. Myndigheterna anvisades medel via ramanslag och fick därefter bestämma hur deras resurser skulle fördelas. Lokalkostnaderna blev således en del av myndighetens totala anslag. I samband härmed utformades en metod för prisomräkning av anslagen som innebär att lokalkostnadsdelen i myndigheternas anslag räknas om utifrån den allmänna prisutvecklingen på hyresmarknaden. Till följd av förändringarna inom den statliga fastighets- förvaltningen och lokalförsörjningen ombildades Byggnads- styrelsen . Flertalet av de statligt ägda fastigheterna som tidigare hade förvaltats av överfördes till , , eller . I samband med omorganisationen av Byggnads- styrelsen bildades även . Verkets uppgifter var främst att vara stabsorgan åt regeringen och göra utredningar som utgjorde underlag för regeringens beslut samt att ansvara för lokalförsörjningen åt de statliga myndigheterna. avvecklades 1997 och stabsfunktionen fördes över till Statskontoret. gjorde bl.a. analyser av lokal- användningen och lokalkostnaderna för de olika myndigheterna. Analyserna utgjorde underlag för budgetprövningen. I den rapport som togs fram för varje myndighet redovisades följande. Myndighetens lokalsituation: antal kvadratmeter på olika orter, total hyreskostnad, typer av lokaler. Nyckeltal för myndigheten: kvadratmeter per anställd, hyra per kvadratmeter. Både när det gäller yta och hyra gjordes en jämförelse med riktvärden som skulle spegla vad som är en rimlig ytåtgång och hyresnivå. gjorde utifrån detta samt en genom- gång av löptider m.m. en bedömning av hur mycket myndigheten kunde reducera sina lokalkostnader . I slutbetänkandet av Utredningen om utvärdering av Byggnads- styrelsens ombildning (SOU 1997:96) anförde utredningen att dessa analyser av myndigheternas lokalsituation gav viktig information och att sådana analyser borde göras även . Utredningen anförde vidare att rapporterna om de enskilda myndigheterna gjordes på ett relativt standardiserat sätt vilket underlättade jämförbarhet och höll nere kostnaderna. Eftersom informationsbehovet förändras över tiden menade utredningen dock att det var viktigt att med jämna mellanrum göra en översyn av vilken typ av information som borde tas upp i dessa analyser.