sou · GTB3101 · 2006-01-01 00:00:00 — Det har funnits krav på uppföljning och utvärdering av skolans verksamhet. har detta krav koncentrerats kring kvalitetsredovisningen. har krav ställts på att varje kommun och varje skola skall upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Dessa skall vara det centrala dokumentet vid utvärderingen av skolans resultat Bör timplanen avskaffas? Ytterst syftar arbetet med kvalitetsredovisning till att främja kommunernas och verksamheternas lokala kvalitets- och utvecklingsarbete. Genom att stödja ett kontinuerligt förbätt- ringsarbete ger kvalitetsredovisningen en grund för förbättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet, vilket bidrar till en nationellt likvärdig skola. Kvalitetsredovisningarna svarar också för infor- mation om verksamhetens utveckling till elever, föräldrar och allmänhet samt kan utgöra ett underlag för myndigheterna i deras arbete. Regeringen har beslutat om ändringar i förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. som bl.a. innebär att kvalitetsredovisningens huvudsakliga syfte numera framgår av förordningen samt att varje kommun skall sträva efter att göra kvalitetsredovisningarna kända och enkelt åtkomliga för envar. Vidare framgår att verksamhetens förutsättningar, arbetet i verksamheten och utbildningens måluppfyllelse skall redovisas i kvalitetsredovisningarna. En väl fungerande och skolbaserad utvärdering är basen i ett utvecklingsfrämjande uppföljnings- och utvärderingssystem för skolan. Fungerande kvalitetssystem är därför en förutsättning för att timplanen skall kunna avskaffas. Arbetet med att följa, utvär- dera och utveckla verksamheten är central i en skola med stor frihet att med utgångspunkt i styrdokumenten utforma och flexibelt planera sin verksamhet utifrån lokala förhållanden. Att därvid utgå från lokala förhållanden, från de frågor som de professionella själva ställer är centralt i ett systematiskt kvalitets- arbete. Vi har i det sammanhanget noterat det arbete som lärar- organisationerna inlett i syfte att utveckla lärares självvärdering. Delegationen finner att systemet med kvalitetsredovisning är på väg att etableras som ett instrument för skolans mål- och resultat- styrning på ett helt annat sätt än . Forsk- ningen och utvärderingen visar också att det systematiska kvalitets- arbetet stärks när timplanen tas bort. Det innebär att arbete utan timplan och utvecklingen av kvalitetssystemen kan gå hand i hand. Det finns dock fortfarande ett stort utrymme för utveckling och det krävs ytterligare insatser för att stödja skolor och kommuner i arbetet med det systematiska kvalitetsarbetet, både med och utan timplan. Det handlar i viss mån om vad en kvalitetsredovisning bör innehålla. Det som framför allt behöver utvecklas är dock analysen av vad uppföljningen visar samt förmågan att med den som ut- Bör timplanen avskaffas? gångspunkt formulera förslag till åtgärder. För detta krävs utveck- lingsstödjande insatser. system med nationella prov, diagnostiska instrument och kommentarmaterial är ett viktigt stöd för skolorna i deras arbete och kan därför ses som en del i kvalitetssystemet. fick regeringens uppdrag att vidareutveckla det nationella provsystemet. Målet är förbättrade studieresultat och en större enhetlighet i hela landet när det gäller bedömning av resultat och vid betygssättning. Resultaten skall bedömas på ett likvärdigt och för eleverna rättssäkert sätt. Systemet skall också bidra till att öka kunskapen om skolans resultat på skolnivå, i kommunen och på nationell nivå. För består provsystemet av nationella ämnesprov 5 och år 9. Proven är obligatoriska för år 9. De omfattar svens- ka/svenska som andraspråk, engelska och matematik. Systemet består också av olika diagnostiska material samt en provbank, som främst innehållit material för gymnasieskolan. skall nu prioritera att bygga ut provbanken för olika ämnen eller ämnesgrupper samt utveckla diagnostiska material för tidiga år, särskilt för läsutveckling och matematik. erbjuder dessutom ämnes- och kursinriktade kommen- tarmaterial för bedömning och betygssättning12. I uppdraget ingår också att på urvalsbasis genomföra en försöks- verksamhet med insamling av resultaten från de nationella ämnes- proven 5 och specialskolans år 6, som grund för utformningen av en reguljär insamling. Vidare ställde sig regeringen bakom förslag att vidareutveckla ett stickprovsbaserat system för rullande kunskapsutvärdering för samtliga ämnen i (motsvarande de kunskapsutvärderingar som genom- förts i samband med NU03). Delegationen konstaterar att det nationella provsystemet i dess olika delar och på olika sätt värnar likvärdigheten i skolan och att det därigenom stärker förutsättningarna för en skola utan timplan. 12 Allmänna råd och kommentarer. Likvärdig bedömning och betygssättning, , 2004. Bör timplanen avskaffas? De diagnostiska materialen och kommentarmaterial är ett stöd för lärarna i tolkningen av målen och vid bedömning och betygsättning. De nationella ämnesproven ger enligt delegationens uppfattning viktiga avstämningar mot målen 5 och 9 – för eleven, för skolan, för kommunen och på den nationella nivån. Mycket talar dock för att det behövs fler avstämningstidpunkter under , och då särskilt under de tidiga åren och vad gäller basfärdigheterna. En sådan slutsats har dock implikationer för hela målsystemet varför vi återkommer till frågan i kapitel 7. Vårt intryck är vidare att skolorna och huvudmännen inte i tillräckligt hög grad utnyttjar resultaten på de nationella proven för att analysera skolornas måluppfyllelse. Resultaten utnyttjas i första hand på individnivå och på nationell nivå. Enligt vår uppfattning innebär det att en viktig funktion med de nationella proven går förlorad. Att analysera resultaten på de nationella proven i sin årliga kvalitetsredovisning bör vara en självklarhet för varje skola och varje huvudman. delades i två myndigheter – det nya Skol- verket och Myndigheten för skolutveckling. Regeringens syfte med förändringen var att stärka kvalitetsarbetet. Bakgrunden till organisationsförändringen var att staten enligt regeringen behövde ta ett tydligare ansvar för att följa upp och granska att de nationella målen nås och att utbildningens kvalitet utvecklas. Nationell uppföljning, granskning och tillsyn behövde också kombineras med konsekventa insatser för att utveckla det lokala kvalitetsarbetet och främja lokal skolutveckling. För att dessa båda uppgifter skulle kunna fungera friare och mer effektivt ansåg regeringen att de behövde skiljas åt. En huvuduppgift för det nya är att i sin utbildnings- inspektion granska utbildningens kvalitet i kommuner och skolor och att utöva tillsyn över verksamheten. I verkets uppdrag ingår också uppföljning och utvärdering samt utveckling av styrdoku- ment. Myndigheten för skolutveckling har till uppgift att främja skolutveckling och stödja kompetensutveckling inom nationellt prioriterade områden genom generellt utvecklingsstöd, riktat stöd till kommuner och skolor samt utveckling av metoder för verk- samhetsutveckling. Bör timplanen avskaffas? Delegationen konstaterar att båda myndigheterna har väsentliga uppgifter vid en avveckling av timplanen. genom att inom utbildningsinspektionen granska t.ex. att eleverna erbjuds den undervisning de är garanterade samt att detta sker med en balans såväl avseende ämnen och ämnesgrupper och . Myndigheten för skolutveckling genom det utvecklingsstöd som krävs fortlöpande för skolans utveckling. Myndigheten har också en viktig roll i att stödja och främja kvalitetsarbetet. De senaste avtalen har skapat nya förutsättningar styrde timplanen och statsbidragssystemet lärarnas tjäns- tefördelning och skolans schema. Utifrån omfattningen av ett visst ämne i timplanen och det centrala avtalet om lärarnas tjänst- göringsskyldighet kunde rektor inför varje läsår avgöra hur många lärare som behövdes och hur många veckotimmar varje lärare skulle undervisa. Resurser till specialundervisning m.m. beräknades scha- blonmässigt. Systemet uppfattades av vissa i skolan som stelt och mekaniskt. upplevde andra en trygghet i att veta hur resurserna skulle fördelas. De senaste avtalen mellan lärarorganisationerna och arbetsgivar- na har syftat till att skapa nya förutsättningar för skolans arbete. Redan i och med skolutvecklingsavtalet mellan arbetsgivarna och lärarorganisationerna – Avtal 2000 – försvagades kopp- lingen mellan å ena sidan timplanen och å andra sidan lärarnas undervisningsskyldighet och tjänstgöringsunderlag. Avtalet inne- höll bestämmelser dels om en reglerad arbetstid, dels om s.k. för- troendearbetstid för alla lärare. Avtalet syftade till att öka förut- sättningarna för samarbete och gemensam planering, individuell handledning av elever m.m. Det påföljande avtalet – ÖLA 00 – knöt lönebildningen närmare verksamheten och verksamhetens resultat. Avtalet syftade i sin helhet till en förbättrad måluppfyllelse i förskolan och skolan och innebar att parterna tog på sig ett ansvar för att stödja utvecklingen mot förbättrade resultat i verksamheten. Krav på ökad målupp- fyllelse ställer stora krav på lärarna. Därför behöver lärare ett större frirum och förtroende att – tillsammans med eleverna – utforma verksamheten. I det senaste avtalet – 05 – är parterna överens om att en fortsatt verksamhetsutveckling, i syfte att nå en förbättrad målupp- Bör timplanen avskaffas? fyllelse, är viktig. Parterna gör nu ställningstagandet att ansvaret för det framtida utvecklingsarbetet skall förflyttas från den centrala till den lokala nivån. Formerna för detta arbete avgörs av de lokala parterna. Syftet med denna samverkan är, enligt avtalet, att skapa goda förutsättningar för verksamhetsutveckling i syfte att förbättra förskolans och skolans resultat. Parterna konstaterar att en förut- sättning för en sådan utveckling i skolan är att skolan förmår att behålla och rekrytera lärare med hög kompetens, skapa goda förut- sättningar för lärares utveckling och för hur lärares arbetstid används på ett för uppdraget ändamålsenligt sätt. Delegationen uppfattar att de senaste årens avtal har satt skolans utveckling i fokus och innebär en successiv delegering av ansvaret till lokal nivå. 7 Om timplanen avskaffas Erfarenheterna från försöket visar att arbete utan timplan stimu- lerar skolans utveckling och ett målinriktat arbetssätt. Delega- tionen föreslår därför att timplanen avskaffas. För att garantera eleverna rätten till en likvärdig utbildning och för att stärka utvecklingen i skolorna krävs kompletterande åtgär- der om timplanen avskaffas. Våra förslag och ställningstaganden skall ses som en helhet där synergieffekter kan uppstå som innebär att arbete utan timplan och utvecklingen av skolans målarbete samt dess styrning, uppföljning och utvärdering förstärker varandra. I en skola utan timplan styrs undervisningen på samma sätt som förut av de nationella mål som fastställs av staten. Ramarna ges i skollagen (1985:1100), läroplan för det obligatoriska skol- väsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94), de natio- nella kursplanerna och grundskoleförordningen (1994:1194). Be- tygskriterier och nationella prov kompletterar det ramverk som skall garantera skolans likvärdighet och kvalitet. Huvudmannens uppdrag innebär bl.a. att denne med utgångspunkt i nationella mål ansvarar för att alla barn och ungdomar får en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Systemet bygger på att lärare och skolledare tillsammans gör ett lokalt läroplans- och kursplanearbete där nationella mål och betygskriterier tolkas, tydliggörs och konkretiseras samt följs upp och utvärderas. Vid ett avskaffande av timplanen blir planeringen av arbetet, även i fråga om tiden, en fråga för varje skola. Erfarenheterna från försöket visar att arbete utan timplan stimu- lerar skolans utveckling och ett målinriktat arbetssätt. Erfaren- heterna pekar också på att en avveckling av timplanen behöver kompletteras med ytterligare åtgärder samt med olika former av stöd och stimulans. Delegationens förslag skall ses som en helhet där synergieffekter kan uppstå mellan avvecklingen av timplanen samt utvecklingen av skolans målarbete och av skolans styrning, uppföljning och utvärdering. I det följande lämnar vi därför inte endast förslag om att tim- planen skall avskaffas i utan lämnar även ytterligare förslag till förändringar i regelverket som vi anser bör vidtas om timplanen avskaffas. Dessutom gör vi vissa ställningstaganden vad gäller dels styrsystemet och då främst målsystemet, dels utbildning och kompetensutveckling av skolans personal och dels koncent- rerade satsningar i samband med genomförandet av de åtgärder som föreslås samt lämnar förslag om uppföljning och utvärdering. Våra förslag avser kommunala grundskolor och i tillämpliga fall även fristående grundskolor. Vi anser dessutom att en avveckling av timplanen i bör återspeglas i regelverket för övriga obligatoriska skolformer. I detta avsnitt lämnas förslag avseende timplanen, den garanterade undervisningstiden och ämnena i . Därutöver diskute- ras innebörden i undervisningsbegreppet. Delegationen föreslår att bilaga 3 till skollagen (timplanen) avskaf- fas. I timplanen1 anges vilka ämnen som skall läsas i samt det minsta antalet timmar lärarledd undervisning som varje elev är garanterad , dels totalt, dels för respektive ämne eller ämnesgrupp. De ämnen som ingår i timplanen är bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik, slöjd, svenska, engelska, matematik, geografi, historia, religionskunskap, samhällskunskap, biologi, fysik, kemi, teknik, språkval samt elevens val. Dessutom ger timplanen möjligheten att profilera undervis- ningen genom att erbjuda skolans val med högst av de totalt garanterade . Elevens val och skolans val har av naturliga skäl inte egna kursplaner. Däremot finns kursplaner för 1 Utbildningens omfattning i , bilaga 3 till skollagen (se bilaga 6 till betänkan- det). modersmål och svenska som andraspråk. Bestämmelser om dessa ämnen finns i grundskoleförordningen. föreslog i sitt betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) att timplanen för skall regleras i skollagen endast vad avser ämnen och totalt garan- terad undervisningstid som skall erbjudas . Kom- mittén föreslog att denna ordning införs för fristående skolor. Kommittén ansåg att timplanen bör behållas för den offentliga tills ställning definitivt tas till timplanens framtid, efter att timplaneförsöket fullföljts och utvärderats. Både elevens val och skolans val ingår i förslaget till reglering liksom svenska som andraspråk. Utbildnings- och remitterade ett utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. (U2005/5584/S). Departementet ställer sig i utkastet i stort sett bakom förslag avseende timplanen. Utkastets förslag innebär i denna del vissa redaktionella ändringar av kom- mitténs förslag. Dessutom omfattas även modersmålsundervisning av förslaget i utkastet. Vidare föreslås att skolans val får omfatta ett lokalt tillval utöver kursplanerna, under förutsättning att har godkänt en plan för tillvalet. Förslaget till ny skollag bereds nu vidare inom . Avsikten är att ett förslag skall lämnas till efter att Lagrådet har getts möjlighet att lämna sina synpunkter. Delegationen kan konstatera att huvudförslag, dvs. att timplanen för skall regleras i skollagen endast vad avser ämnen och totalt garanterad undervisningstid som skall erbjudas , innebär en reglering som motsvarar vad som gäller för de skolor som ingår i timplaneförsöket. Vi har redan i föregående kapitel konstaterat att timplanen både kan och bör tas bort och föreslår följaktligen att bilaga 3 till skollagen (tim- planen) avskaffas. Vilka ämnen som ingår i liksom den minsta garanterade totala undervisningstiden i bör i stället regleras i skollagen, i princip i enlighet med förslaget i ut- kastet till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. Vill- koren för kommunala och fristående grundskolor skulle alltså i dessa avseenden bli desamma. Vi har emellertid funnit att frågan om hur bestämmelserna i skollagen skall utformas för en grundskola utan timplan kräver ytterligare överväganden, bl.a. avseende den garanterade undervis- ningstiden samt vad gäller vilka ämnen som bör omfattas av regle- ringen och balansen mellan dem under elevernas skoltid, skolår och skoldagar. Delegationen föreslår att det minsta garanterade antalet undervis- ningstimmar som totalt skall erbjudas varje elev i offentliga och fristående grundskolor skall regleras i skollagen. Vi föreslår därut- över att huvudmannens skyldighet att kunna redovisa att den minsta garanterade undervisningstiden erbjuds i skall tydliggöras i skollagen. Genom den garanterade undervisningstiden – minst lärarledd undervisning – anges det lägsta antalet timmar som skall erbjudas i . Den kan också ses som en lägsta nivå för kommunens resurssatsning på . Den garanterade undervisningstiden framgår som nämnts tidi- gare av timplanen som är en bilaga till skollagen. Skollagskom- mittén ansåg att den i stället skall framgå av skollagen och tydlig- gjorde i sitt förslag att den garanterade tiden gäller för varje elev. Det har även Utbildnings- och gjort i utkastet till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. Både Skollags- kommitténs förslag och förslaget i utkastet till lagrådsremiss gäller även fristående grundskolor, vilka med dagens bestämmelser inte explicit omfattas av reglerna om den garanterade undervisnings- tiden. Huvudmannen skall dock i sin ansökan till om godkännande av skolan redovisa det totala antalet timmar per ämne. Antalet timmar per ämne bedöms sedan av inför beslutet om godkännande och följs upp vid verkets tillsyn över den fristående skolans verksamhet. Den garanterade undervisningstiden är en minimitid för elev- erna. När nuvarande timplan infördes beräknades därutöver för andra aktiviteter som avslutningar, läkarundersökningar etc. Tillsammans motsvarade den totala garanterade undervisnings- tiden och tiden för andra aktiviteter den tid som tidigare fanns läroplan för (Lgr 80). Av grundskoleförordningen framgår att kommunen därutöver kan besluta om ytterligare under- visningstid. Eleverna måste erbjudas den garanterade undervisningstiden under sina år i . Därutöver finns stor frihet för kom- munen och skolan att planera tiden redan med befintlig timplan. Friheten gäller t.ex. hur tiden och ämnena disponeras över åren i . Det finns inte heller reglerat hur många elever en planering måste omfatta. Det är fullt möjligt att ha en individuell tidsplanering för enskilda elever eller grupper av elever. Det är också möjligt att ha olika tidsplanering för olika arbets- enheter på en och samma skola. När den garanterade undervisningstiden infördes i fanns farhågor om att föräldrar skulle utkräva en detaljerad tim- redovisning om deras barn inte nått målen för undervisningen och att detta skulle leda till en onödig sifferexercis. Denna oro har inte besannats. Intresset har i stället med rätta riktats mot hur målen nås, inte mot hur mycket tid som enskilda elever fått totalt i eller för enskilda ämnen. Enligt spelar inte timplanen någon framträdande roll i tillsynsärenden eller utvärderingar. När skolor får kritik handlar det i regel om hur skolan handlagt ärenden, brister i insatserna för elever i behov av särskilt stöd eller bristande elevinflytande. Inspektionen har dock påvisat brister i hur kommunerna kvalitetssäkrar sina system för att kunna garantera alla elever den föreskrivna undervisningstiden. Bland de kommuner som ingår i försöket är det inte ovanligt att planeringen för bygger på fler undervisningstimmar än 6 665. I en kartläggning som delegationen har genomfört uppgav över hälften av de deltagande kommuner som besvarat frågan att detta är fallet. I ungefär hälften av kommunerna ligger ansvaret för planeringen på rektorsområdesnivå. I övriga kommuner sker plan- eringen centralt i kommunen eller på den enskilda skolan. i kommun har genomfört en uppföljning av den garanterade undervisningstiden2 som visar på stora skillnader mellan olika grundskolors tidsplanering i kommunen. Elever kan vid fel skolbyten förlora upp till mot- svarande nästan en tredjedels läsår över , jämfört med en annan skolgång. Konsekvensen är att vissa elever inte får sina garanterade timmar medan andra får avsevärt fler. Ser man till olika enskilda ämnen är bilden likartad. 2 Översyn av skolornas lokala timplaner i , kom- mun (). Uppföljning av den garanterade undervisningstiden För finns inga bestämmelser om hur den garanterade undervisningstiden skall följas upp eller redovisas. Kommunen bestämmer hur detta skall ske. Detta har inte upplevts som något egentligt problem och frågan har därför inte heller varit föremål för överväganden på nationell nivå. Kart- läggningarna som refereras ovan pekar dock på att det kan finnas skäl att omvärdera denna bedömning. För gymnasieskolan har frågan om hur den garanterade under- visningstiden erbjuds eleverna varit föremål för återkommande överväganden . Gymnasieskolan saknar timplan. I stället anges kursernas omfattning i poäng. Alla nationella och specialutformade program omfattar 2 500 poäng. Poängtalet skall i princip inte ha någon betydelse för hur många timmars under- visning en elev skall ha i en viss kurs. Däremot är varje elev på det estetiska programmet, naturvetenskapsprogrammet och samhälls- vetenskapsprogammet garanterad en total undervisningstid på minst och varje elev på övriga natio- nella program garanterad minst . föreslog i sitt slutbetänkande Åtta vägar till kunskap. En ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002:120) en garanterad undervisningstid på . Regeringens tog inte upp frågan i propositionen Kunskap och kvalitet – elva steg för utvecklingen av gymnasieskolan (prop. 2003/04:140). Redan i regeringens skrivelse Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – samverkan, ansvar och utveckling (skr. 1998/99:121) konstaterades att ett stort antal kommuner hade den garanterade undervisningstiden som norm för gymnasieskolan. Det fanns också exempel på kommuner som underskridit den garan- terade tiden på olika sätt, t.ex. genom lärarlösa lektioner. Rege- ringen aviserade därför sina intentioner att skärpa reglerna om den garanterade undervisningstiden. I gymnasieförordningen (1992:394) anges nu att styrelsen för utbildningen beslutar om antalet under- visningstimmar för varje kurs och för projektarbete samt om för- delningen av undervisningstiden. Styrelsen skall också kunna redo- visa hur varje elev har erbjudits sin garanterade undervisningstid. I en redovisning till regeringen (dnr. 75- 2002:3530) konstaterar dels bristande rutiner för redo- visning av den erbjudna undervisningstiden för varje elev i gym- nasieskolan, dels osäkerhet och obenägenhet att utnyttja friut- rymmet för individbaserad tidsfördelning. De lokala systemen saknar enligt verket i allmänhet också förmåga att ge en säker bild av om skollagens krav på minsta garanterad undervisningstid upp- fylls. Om timplanen avskaffas uppstår en liknande situation i grund- skolan som i gymnasieskolan vad gäller den minsta garanterade undervisningstiden. Delegationens bedömning och förslag Det får inte råda något tvivel om att alla kommuner och skolor erbjuder alla elever minst lärarledd undervisning i . Delegationen anser därför att det är viktigt att huvudmännen och skolorna har en planering som sörjer för att elever erbjuds den undervisning de är garanterade och att det vid behov är möjligt att följa upp den undervisningstid som elever erbjuds. Varje elev har rätt att utvecklas maximalt inom ramen för den garanterade undervisningstiden. Utgångspunkt för planeringen är mål att sträva mot. Detta innebär att elever kan gå fortare fram eller ges möjlighet att fördjupa sig mer inom ämnen som de är särskilt intresserade av. Möjligheten att i vissa ämnen bedriva studier på den gymnasiala nivån bör erbjudas. För elever som har svårigheter att nå målen krävs såväl mer lärartid och special- pedagogiska insatser som utökad tid på schemat.