sou · GTB346 · 2006-01-01 00:00:00 — Slutbetänkande av Utredningen om Arbetslivs- tjänster och SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade (dir. 2004:42) att ge en sär- skild utredare i uppdrag att överväga förutsättningarna för en sam- manslagning av och Arbetslivstjänster. Utreda- ren skulle enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Någon utredare hade dock inte tillkallats . Utredningen fick med anledning härav förlängd utred- ningstid. Genom tilläggsdirektiv (dir 2004:176) gavs utredaren även uppdraget att granska om det finns fördelar med att avyttra Arbetslivstjänster (ALT) utan att först samgå med Sam- hall . Enligt tilläggsdirektivet skall ett delbetänkande redovisas och ett slutbetänkande skall avges . Konsulten och f.d. departementsrådet förordnades genom beslut till särskild utredare. Till experter i utredningen förordnades depar- tementssekreteraren , ämnessakkunnig , departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , depar- tementssekreteraren , biträdande direktören och direktören . Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. verksamhetsutvecklaren . Delbetänkandet (SOU 2005:24) Arbetlivsinriktad rehabilitering – Framtida organisation för Arbetlivstjänster och avlämnades . Utredningen får härmed lämna över sitt slutbetänkande Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering – En fusion mellan . Bakgrund och utgångspunkter ..................................... Förslaget i delbetänkandet.......................................................... Förslag om samgående mellan i ett Allmänna förutsättningar för bildande av ett gemensamt Bildandet av det nya bolaget....................................................... Ägarbreddning och personalägande........................................... Uppföljning och kontrollstation................................................ Formella och praktiska frågor som måste lösas vid en Nuvarande kopplingar till moderföretagen............................ Arbetsrättsliga frågor m.m. ..................................................... Andra administrativa frågor..................................................... 3.7Försäljning, marknadsföring och information under Förslag om hur sammanslagningen till ett gemensamt bolag skall genomföras................................................ Förberedelsen av ett genomförande........................................ Struktur i förberedelsearbetet.................................................. 4.3Frågor som behöver lösas inför genomförandet av Tidplan och logistik.................................................................. Mitt uppdrag har varit att lämna förslag till en gemensam organi- sation för den verksamhet med arbetslivsinriktad rehabilitering som bedrivs i Arbetslivstjänster (ALT) och (Resurs). I detta betänkande föreslår jag hur ett statligt, fristående bolag kan tillskapas för hela den verksamhet som bedrivs i de två företagen. Bolaget får en viktig roll som producent av tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering och närliggande verksamhet. Genom samgåendet kommer bolaget att ha bättre förutsättningar att vidareutvecklas och växa, och kan därmed ytterligare bidra till regeringens mål om minskad ohälsa. Det kommer också att ställas krav på fortsatt utveckling av kvalitet och kompetens, vilket är starkt beroende av den resurs som de anställda utgör. Bolaget kommer att ha omkring 370 anställda, en årsomsättning på ca och bedriva verksamhet i alla delar av landet. Bolagets kunder kommer att vara både privata och offentliga arbetsgivare samt statliga myndigheter som och . Redan i delbetänkandet (SOU 2005:24) Arbetslivsinriktad rehabilitering – Den framtida organisationen för Arbetslivstjänster och , presenterade jag ett förslag om samgående mellan i ett gemensamt statligt bolag som ska verka utifrån marknadsmässiga krav på området arbetslivsinriktad rehabilitering och hälsofrämjande verksamhet. Jag föreslog också att staten ska ta upp förhandlingar med externa aktörer om ett ägarsamarbete i det nya bolaget och att förutsättningarna för personalen att gå in som delägare undersöks. Förslaget byggde på en omvärldsanalys av marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering, en nulägesanalys av ALT och Resurs samt överväganden kring det offentliga åtagandet på marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering. remissbehandlats och i huvudsak bemötts positivt av remiss- instanserna. Marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering har utvecklats något svagare än förväntat , framför allt genom en viss nedgång i efterfrågan på tjänster från statliga myndigheter och en mindre ökning än väntat av efterfrågan från arbetsgivare. Beho- vet av ett samgående samt av utveckling och breddning av tjänste- utbud och kundbas kan därför sägas ha ökat. Även behovet av ett samarbete med andra aktörer har blivit mer tydligt. I detta betänkande föreslår jag hur det gemensamma bolaget kan tillskapas och hur ett genomförande av sammanslagningen kan gå till. Som stomme för det nya bolaget används skalet för nuva- rande Resurs. Detta bolag, som ges ett nytt namn (här benämnt AR-bolaget), förvärvar inkråmet i nuvarande Arbetslivstjänster. AR-bolaget frikopplas från genom en utdelning till ägaren staten. Bolaget ges en ny, gemensam styrelse och ledning. Regeringen tillsätter möjligt en organisationskommitté med ägarrepresentanter som ges erforderliga mandat att vidta alla förbe- redelser så att bolaget, under förutsättning av beslut, kan starta den sammanslagna verksamheten . De viktigaste frågorna i förberedelsearbetet är att ta fram förslag till bolagsordning, affärsstrategi och affärsplan, organisation och personalpolitiskt program samt att förbereda alla olika avtal som behövs för att bedriva verksamheten. Vidare bör organisations- kommittén ges mandat att ta upp diskussioner om ev. ägarbredd- ning. I betänkandet görs en genomgång av vissa formella förut- sättningar när det gäller ägarbreddning och personalägande. Därutöver finns vissa övergångsfrågor som behöver lösas och som gäller samarbetet mellan de båda företagen och deras nuvarande moderorganisationer. Förberedelsearbetet måste, av hänsyn till affärssekretessen, till stor del ske i slutna former, parallellt med att den ordinarie verksamheten löper som vanligt. Något samarbete mellan de båda företagen får av formella skäl inte ske fram till sammanslagningen. Det är viktigt att de anställda och de fackliga organisationerna så långt möjligt ges insyn och delaktighet i förberedelsearbetet. De arbetsrättsliga konsekvenserna för personalen inom ALT och Resurs vid en sammanslagning och verksamhetsövergång till ett nytt bolag har belysts särskilt. Sammanfattningsvis gäller att all personal skall erbjudas anställning i det nya bolaget och att perso- nalens nuvarande villkor kommer att gälla oförändrat från Avtalstillhörighet och villkor i det nya bolaget blir beroende av förhandlingar mellan bolaget och dess fackliga organi- sationer. Finansiella beräkningar för ett sammanslaget företag visar att företaget kan ge lönsamhet även på kort sikt. Beräkningarna har gjorts utifrån flera tänkbara scenarier, där olika risker har vägts in. Utifrån beräkningarna har behovet av reservkapital uppskattats till 20–. Finansieringen av bolagets kapitalbehov beräknas kunna ske genom de tillgångar som följer med när företagen avskiljs från de nuvarande ägarna samt med lån från externa finansiärer. För att utvärdera effekterna av sammanslagningen och statens engagemang föreslår jag att en kontrollstation läggs in . 1 Bakgrund och utgångspunkter Arbetslivstjänster (ALT) inom () och (Resurs), som är ett dotterbolag till hall AB, är två statliga aktörer inom området arbetslivsinriktad rehabilitering. Utredaren har fått i uppdrag (dir. 2004:42) att utreda ett sam- gående mellan Resurs och ALT. Därtill har utredaren, enligt tilläggsdirektiv (dir. 2004:176), även att utreda frågan om att av- yttra ALT. Ett delbetänkande (SOU 2005:24) Arbetslivsinriktad rehabilitering – Den framtida organisationen för Arbetslivstjänster och lämnades . I detta analyserades det offentliga åtagandet, belystes de strategiska förutsättningarna för att bilda ett nytt bolag och föreslogs utifrån detta en organisatorisk lösning. Slutbetänkandet behandlar de delar av direktiven enligt vilka utredaren skall beskriva legala, finansiella och operativa förutsättningar för sitt förslag samt att ta fram en hand- lingsplan för genomförandet. I detta betänkande har fokus legat på att beskriva vad som skall göras inför en sammanslagning, vilka problem som kan uppstå och hur det fortsatta arbetet kan struktureras. Många frågor som behandlas måste konkretiseras ytterligare i samband med ett genomförande av fusionen, och beräkningar som använts som underlag för affärsmässiga bedömningar måste uppdateras. 1.2 Förslaget i delbetänkandet Förslaget i delbetänkandet innebar att ALT och Resurs går samman i ett gemensamt statligt bolag fr.o.m. . Bolaget skall verka utifrån marknadsmässiga krav på området rehabilitering och hälsofrämjande verksamhet. Därtill föreslogs att staten som ägare ska ta upp förhandlingar med externa aktörer om ett ägarsamarbete i det nya bolaget och att förutsättningarna för personalen att gå in som delägare undersöks. Förslaget byggde bl.a. på en omvärldsanalys som främst utmynnade i följande slutsatser: Efterfrågan på tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering som en del av företagshälsovården kan förväntas öka. Tillväxten kan förväntas ske inom nya kundgrupper jämfört med . Kunderna efterfrågar nya typer av rehabiliteringstjänster och ett breddat utbud av tjänster. Kraven på resultat av insatserna ökar. Det sker f.n. stora förändringar på marknaden för företagshälsovård och arbetslivsinriktad rehabilitering, bl.a. när det gäller tjänsteutbud, kundstruktur och reglering. Förslaget byggde vidare på en nulägesanalys av ALT och Resurs, som bl.a. visade följande: Statliga ALT och Resurs agerar utifrån marknadsmässiga krav, men tillgodoser genom sin speciella kompetens viktiga behov för bl.a. statliga köpare, framför allt . Båda företagen kan visa upp goda resultat i rehabiliteringen, de arbetar systematiskt med metodutveckling och med kodifie- rade, etiska värderingar och de har god, regional täckning. Båda företagen har , med varierande framgång, försökt bredda såväl kundbas som produktsortiment. Inget av företagen har lyckats kombinera tillväxt med god lön- samhet, och det finns variationer i intjäningsförmåga mellan olika delar av landet. De båda företagen har en gemensam syn på utmaningarna framöver, men man saknar den riktiga styrkan att växa och har inte heller draghjälp av något välkänt varumärke. Det finns synergieffekter att vinna på en sammanslagning, och den bör också leda till förbättrad konkurrenskraft och värde- utveckling. Mot bakgrund av utvecklingen på marknaden gjordes bedömningen att det sammanslagna bolaget, genom ett samarbete med en extern aktör inom företagshälsovård, skulle få väsentligt bättre förut- sättningar att bredda kundbasen och utveckla tjänsteutbudet. har staten också intresse av att tills vidare kvarstå som ägare. En inriktning bör dock vara att staten avvecklar sitt engagemang, när det inte längre finns skäl att agera på producentsidan,. I det följande görs en koncentrerad genomgång av utfallet vid remissbehandlingen av utredningens delbetänkande (SOU 2005:24). Avslutningsvis redovisas och kommenteras vissa sådana synpunkter och förslag som framförts av remissinstanserna och som utredningen har möjlighet att kommentera eller beakta i detta betänkande. Ett sammanslaget bolag kan ge effektiviseringsvinster som kan underlätta för beställarna av rehabilitering och som innebär att tjänsterna blir mer likformiga. Det finns en god konkurrens på marknaden. Stöd för utredningens förslag om tillskapandet av ett kon- kurrensutsatt bolag som arbetar med att tillhandahålla rehabi- literingstjänster med hög kvalitet i hela landet. Behovet av att ha direkt tillgång till rehabiliteringsresurser för att nå övergripande samhällspolitiska mål motiverar en försik- tighet när det gäller att genomföra en ägarbreddning och att släppa den statliga kontrollen över bolaget fram till dess att utbud och efterfrågan har stabiliserats. Statens övergripande mål om att få ner ohälsotalen skall ställas i förgrunden. Några menar att staten bör släppa kontrollen över de båda företagen så fort tillfälle ges eftersom marknaden fungerar väl. Synpunkter på förslaget att ett statligt bolag bildas som tar över verk- samheten i ALT och Resurs En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget om att bilda ett statligt bolag. Några instanser framför att statens engagemang krävs för att garantera regional tillgång och att det statsfinansiella perspektivet på rehabilitering måste vara styrande. Vissa remissinstanser motsätter sig, ifrågasätter eller ställer sig avvaktande till förslaget om att bilda ett statligt bolag, men med olika utgångspunkter. menar att marknaden fungerar och att det inte finns motiv för ett statligt engagemang över huvud taget. anser att utredningens marknadsanalys inte ger tillräckligt underlag för att bedöma riskerna vid avveckling av det statliga engagemanget och att den pågående förändringen på marknaden snarare talar till förmån för en avveckling. Företagsekonomiska skäl talar dock enligt Kon- kurrensverket för att staten bör ha kvar sitt engagemang. menar att en konkurrenssnedvridning skapas genom att staten, förutom genom ett nytt bolag, också verkar i producentledet genom flera andra företag och myndigheter. Två instanser ifrågasätter respektive ställer sig avvaktande till förslaget, eftersom man befarar att det kan komma att drabba vissa grupper negativt. pekar på det problem som finns för nytillkomna, gravt synskadade med rehabiliterings- behov. Det rör sig om en liten grupp, 50 – 100 , som har väldigt speciella behov. är det som har den största kompetensen för att hjälpa synskadade till ett arbete, och den nuvarande situationen med många parter inblandade (arbetsgivare, försäkringskassa, ALT och Af-Rehab/syn) kan vara ineffektiv, fördröja aktiva rehabiliteringsinsatser och bidra till utslagning. TCO anser att staten även fortsättningsvis bör ha inflytande över utförandet av tjänster för arbetslivsinriktad rehabilitering för att garantera tillgången på tjänster i hela landet och för att upprätthålla och utveckla metoderna kring arbetslivsinriktad rehabilitering. Man pekar också på att utredaren i slutbetänkandet måste redovisa både de arbetsrättsliga konsekvenserna av förslaget och eventuella personalminskningar till följd av sammanslagningen. Synpunkter på att staten som ägare tar upp förhandlingar med externa aktörer om ägarsamarbete En knapp tredjedel av remissinstanserna har berört frågan om för- handlingar med externa aktörer om ett ev. ägarsamarbete, och flertalet tillstyrker förslaget. Statskontoret menar att konkurrensneutraliteten är viktig och att det nya bolaget inte får ges en särställning genom sina nära relationer till berörda myndigheter utan måste agera på samma villkor som andra företag. Ett breddat ägande kan enligt Statskontoret vara en god grund för en process där statens engagemang ses över och avvecklas så snart som marknaden tillåter. () för fram liknande tankar, och menar att man bör fastställa tydliga kriterier för när marknaden ska anses ha stabiliserats. framhåller vikten av att analysera en ägarbreddning från konkurrenssynpunkt när det gäller marknadsandelar, informations- överföring mellan samverkande företag etc. anser att ett syfte med ägarbreddning bör vara att staten ska dra sig ur som ägare och att man redan från början bör ta in personer med näringslivserfarenhet i styrelsen för bolaget. AMS förordar en samarbetspartner inom företagshälsovård. menar att varumärket är inarbetat och bör behållas. LO avstyrker en försäljning av den sammanslagna verksamheten, som man menar även fortsättningsvis bör vara en del av den samlade arbetsmarknadspolitiken och drivas i samhällets regi. De flesta instanser har valt att inte enskilt kommentera frågan om att avyttra ALT separat. Flera tillstyrker dock förslaget i sin helhet medan några anser att båda verksamheterna bör säljas ut direkt. När det gäller frågan om att personalen ska gå in som delägare så har de flesta instanser valt att inte enskilt kommentera denna del. Två instanser tillstyrker förslaget, och en påpekar vikten av att göra de anställda delaktiga i förändringsprocessen. har noterat att staten producerar rehabi- literingstjänster även genom Försäkringsmedicinskt Centrum, och arbetsförmedlingarna och finner det rimligt att det statliga engagemanget prövas i ett helhetsperspektiv. tar upp frågan om Försäkringsmedicinskt centrum (FMC), som är en enhet under som delvis har samma verksamhet som ALT och Resurs och som kon- kurrerar med andra producenter på marknaden. Det kan finnas anledning för att diskutera vilken organisatorisk tillhörighet och verksamhet FMC ska ha, och man kommer att pröva frågan om den framtida organisationen och behovet av nära samarbete mellan FMC och andra producenter. ESV uppmärksammar faran av att företaget skulle kunna få en monopolställning när det gäller komplexa och svåra rehabi- literingar. Detta skulle kunna driva upp priserna för tjänster som efterfrågas av , en oro som inte delas av Försäk- ringskassan, som helt ställer sig bakom förslaget. ESV menar också att analysen måste utvecklas till att omfatta frågan om hur övergång från sjukskrivning till arbete på öppen marknad väsentligen kan höjas. Man pekar på risken för att ett ensidigt företagsekonomiskt perspektiv kommer före det stats- finansiella, och en kulturell risk vid bolagisering som gör att man fjärmas från det statliga helhetsperspektivet och den statliga värde- grunden. ESV anser att staten genom bolagsordning, aktivitet på stämmorna osv bör verka för att bolaget tydligt inriktar företaget på effektmålen för politikområdet – sänkning av ohälsotalet. Särskilda frågor som remissinstanserna lyfter fram Vikten av en bra ansvarsfördelning och effektivitet i rehabiliter- ingskedjan framhålls. Förväntningarna på bolaget är höga genom att det, som det ska verka i konkurrens på marknaden, enligt vissa remissinstanser också ska ta på sig någon form av samhälls- ansvar. Det bör göras tydligt vilka de viktigaste skälen är till ett statligt engagemang. Problem kan uppstå för särskilda grupper vid en samman- slagning, t ex synskadade. Arbetsrättsliga konsekvenser av förslagen måste belysas. Premisserna för en ägarbreddning måste belysas, bl.a. ur konkurrenssynpunkt. Frågan om ansvarsfördelning och effektivitet i rehabiliterings- kedjan är oerhört betydelsefull, men ligger något utöver vad som kan hanteras i denna utredning. Det nya bolaget ska själv- fallet vara en god leverantör av bra tjänster som hjälper männi- skor åter i arbete. Ansvaret för styrningen av processen ligger hos systemägare, beställare och finansiärer. Det är viktigt att statens fokus ligger på att utforma lämpliga styrsystem, att formulera tydliga krav, att vara en bra beställare och att skapa affärsmässigt goda villkor för bolaget. Det finns indikationer på en målkonflikt i förväntningarna på bolaget. Det måste finnas en balans mellan vad bolaget förvän- tas göra och vilka ekonomiska krav man har på det. Bolagets roll måste göras tydligt, t.ex. som ESV föreslår genom att man lägger in vissa formuleringar i t.ex. bolagsordningen med inriktningen att de ska utgå från samma mål och värderingar som . Den föreslagna inriktningen för det nya bolaget behandlas i avsnitt 2.1. Med utgångspunkt från de viktigaste skälen till statligt engage- mang bör kriterier formuleras för om och i vilket läge som staten kan tänka sig en eventuell exit. Det kan t.ex. vara kompetens, regional täckning, utbud i förhållande till behov osv. Både ESV och är inne på den linjen. Detta utgör ett motiv till den kontrollstation som föreslås i avsnitt 2.6. De problem som kan uppstå för särskilda grupper måste upp- märksammas och lösas, och en uppföljning göras. Även detta utgör motiv till en kontrollstation. Arbetsrättsliga konsekvenser belyses i avsnitt 2.3. Eventuella effekter av sammanslagningen på personalstyrkan är bolagets sak att ta ställning till. I de finansiella beräkningarna i avsnitt 2.2 har gjorts vissa schablonmässiga antaganden. De formella premisserna för en ägarbreddning, bl.a. ur kon- kurrenssynpunkt, belyses i avsnitt 2.3 och 2.5. Den omvärldsanalys som utredningen lät genomföra gjordes . har ett antal händelser kunnat iakttas som i viss mån påverkar bedömningarna av marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering, som är ALT:s och Resurs kärnverksamhet. Övergripande efterfrågan på rehabilitering Rehabiliteringsfrågor har varit en del av den allmänna debatten . Flera viktiga händelser har ägt rum . Den största förändringen, från ALT:s och Resurs perspektiv, är att den s.k. 15%-regeln infördes . Syftet med regeln är att öka arbetsgivarnas ansvar för rehabilitering. I samma riktning verkar den utredning1 som tillsatts för översyn av vissa delar av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. En annan viktig fråga som diskuterats är vem som skall ta ansvar för rehabi- litering av långtidssjukskrivna som inte kan återvända till sin tidigare arbetsgivare. Sammantaget kvarstår i huvudsak den bild som gavs i delbetänkandet av marknadens utveckling när det gäller rehabilitering. har minskat sina köp av tjänster. Till en del kan detta ha att göra med kortsiktiga effekter i samband med sammanslagningen till en rikstäckande myndighet. Den samlade ramen för inköp av rehabilitering har inte förändrats. Det kan således vara frågan om en förskjutning av efterfrågan till . Den långsiktiga trenden synes dock kvarstå att finansieringsansvaret i många ärenden flyttas till arbetsgivarna. () har också fått ett ökat ansvar för sjukskrivna med anställning, vilket innebär att verkets volym av rehabilitering växer. AMV har emellertid valt att huvudsakligen själva producera rehabilitering. Utvecklingen av efterfrågan på rehab-tjänster inom AMV kan således inte uppväga nedgången i efterfrågan från . Syftet med den tidigare nämnda 15-procentsregeln är att stärka incitamenten för arbetsgivarna att agera mot ohälsa, såväl genom förebyggande åtgärder som med insatser riktade mot långtidssjuk- skrivna. Det är ännu för tidigt att utvärdera effekten på efterfrågan på rehabilitering. Med stor sannolikhet kommer det dock att uppstå ett glapp mellan neddragningar av sina köp och den endast långsamt ökande försäljningen till arbetsgivare. En trend som blir allt tydligare är hur stora arbetsgivare blir mer och mer benägna att upphandla helhetslösningar för företagshälsovård, där rehabilitering utgör en del. Redan i delbetänkandet lyftes fram att förmågan att kunna agera inom hela företagshälsovården är en strategiskt viktig fråga. Behovet av ett breddat ägande kan mot denna bakgrund sägas ha blivit än större. Delbetänkandets marknadsbedömning vilade på antagandet att ett skifte i efterfrågan skulle ske från till arbetsgivarna men att ett glapp kunde uppstå i den omregleringsperiod som marknaden nu är inne i. Tendenserna visar att så varit fallet. Tabellen nedan visar schematiskt utvecklingen. Bakgrund och utgångspunkter SOU 2005:46 Tabell 1.4 Marknadens utveckling (kort sikt) (lång sikt) på kort sikt, planar ut längre fram Av tabellen framgår även att den kortsiktiga nedgången än så länge har kunnat bäras av en framgång inom ett annat affärsområde, omställning. Framtidsbedömningen av marknaden och tillväxtmöjligheterna är inte riktigt lika ljus som för ett kvartal sedan.