sou · GTB35 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta gör att antalet platser med lager minskar och att t.ex. hela Europamarknaden försörjs via ett centrallager. Målet är att hålla låga lagernivåer för att minska kapitalbindningen, vilket i sin tur leder till att lagren trycks bakåt i försörjningskedjan. Samman- taget ställer detta höga krav på logistikleverantören att hitta kund- anpassade lösningar samt att hålla hög kvalitet i leveranserna. Denna utveckling speglar sig i aktörernas agerande på logistik- marknaden. För att möta kundernas behov måste företagen bli allt mer internationella och därför strukturerar man nu om sin verk- samhet. Detta har medfört en ökad koncentrering av företagen på den europeiska logistikmarknaden med allianser, partnerskap och uppköp som följd. De stora företagen blir allt större; exempel på detta är DHL och Schenker som bl.a. finns representerade på den svenska marknaden. Dessutom sker en ökad satsning på de områ- den som förväntas ha en god tillväxt paket, express, tredjepartslogistik och fjärdepartslogistik samt etable- ring av one stop shopping, dvs. att kunden kan hitta samtliga tjänster hos en leverantör. Den totala marknaden för paket (inrikes och utrikes) kommer troligtvis att fortsätta växa . Marknaden för inri- kespaket förväntas vara relativt eller växande, framför allt inom områdena företagspaket samt postpaket vilka skickas av postorderföretagen. Det är främst en önskan från företagen om att hålla låga lagernivåer, tillsammans med en ökad distanshandel, som driver denna utveckling. Andelen paket som hushållen skickar, framför allt till andra hushåll, förväntas minska ytterligare . Posten tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten utifrån vad som stadgas i postlag och postförordning samt utifrån de preci- seringar som görs i Postens tillståndsvillkor.1 I detta kapitel beskriver vi hur Posten har levt upp till kraven på den samhällsomfattande tjänsten. Vi tar också upp kostnaderna för tjänsten samt alternativ finansiering. 4.1Uppfyllelse av kraven på den samhällsomfattande tjänsten Femdagarsservice i alla delar av landet Enligt postförordningen skall det göras minst en insamling och ut- delning av försändelser varje arbetsdag, minst . Detta krav har förtydligats i Postens tillståndsvillkor till att insam- lingen och överlämnandet skall ske helgfri vid de insamlings- och utdelningsställen där tillståndshavaren hämtar och delar ut försändelser när tillståndsvillkoren träder i kraft. Uppgifter från Posten visar att 1 187 hushåll saknade daglig post- utdelning . var motsvarande siffra 1 594 hushåll.2 Detta innebär att det skett en viss minskning av antalet hushåll som saknar daglig utdelning . De flesta av dessa hushåll är ensligt belägna och återfinns i fjälltrakterna eller i skärgården. I stället för femdagarsservice får dessa hushåll sin post två till med postväska eller lantbrevbärare. Postens nuvarande struktur för lantbrevbäring tillkom, liksom utdelningspolicyn, . 1PTS dnr 01-12858/30, förlängda dnr 04-7877/39. 2Post- och , Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17. dialog mellan Posten och PTS och anpassades till de senaste decenniernas demografiska förändringar. Postens policy för utdelning i glesbygd innehåller bl.a. riktlinjer för hur lantbrevbärarens färdväg ska dras, service till kunder på sidovägar, grundkrav på vägar, lådsamlingars placering, värdeför- medling, särskilda regler för säsongsboende samt utsträckt service för äldre och funktionshindrade. fanns knappt 2 500 lant- brevbärarlinjer som totalt betjänade ca 730 000 hushåll.3 Antalet lantbrevbärarlinjer har ökat efter införandet av det nya servicenätet; har ytterligare ca 15 000 hushåll fått lantbrevbärarser- vice. Denna utökning har till viss del uppvägt nedläggningen av fasta serviceställen i gles- och landsbygden.4 Enligt PTS är statens krav när det gäller utdelningsservice i landsbygd uppfyllt genom att Posten tillämpar utdelningspolicyn i lantbrevbäringen. Enligt PTS uppfyller Posten även kraven på inlämning av post. För inlämning för i första hand hushåll och småföretag fanns det 2004 ca 30 000 brevlådor, varav 17 000 är s.k. lantbrevbärarlådor, dvs. där lantbrevbäraren tömmer postlådan. Det motsvarar ca 33 brevlådor per 10 000 invånare, vilket kan jämföras med exempelvis (16 lådor per 10 000 invånare) och (28 brevlådor per 10 000 invånare).5 Utöver brevlådenätet kan man lämna in försändelser vid vissa kontor i servicenät. Dessutom erbjuds även en särskild tjänst med hämtning och utkörning direkt till kund. Det finns om- kring 15 000 fasta avtal om denna service och ungefär lika många sporadiska avtal. Slutligen kan man själv lämna in sorterade sänd- ningar vid s.k. direktinlämning på 34 platser i landet. Ett servicenät som beaktar användarnas behov inledde Posten en omstrukturering av servicenätet för brev- och pakettjänster. Bakgrunden till denna förändring var främst att efterfrågan på kassatjänster hade minskat, vilket i sin tur medförde att Postens behov av egna postkontor minskade. Därför valde man att vid omläggningen separera kassaservicen från brev- och pakettjänsten. Kassaservicen flyttades till ett fristående bolag, 3Post- och , Tillgänglighet i Postens Servicenät – en lägesbeskrivning och analys, PTS-ER-2004:38. 5Post- och , Tillgänglighet i Postens Servicenät – en lägesbeskrivning och analys, PTS-ER-2004:38. , medan brev- och paketverksamheten till övervägande delen lades över på partners, t.ex. dagligvarubutiker och bensinstationer. De traditionella postkontoren med ett fullständigt utbud av brev-, paket- och finansiella tjänster försvann när det nya service- nätet lanserades. Postkontor på entreprenad var emellertid inget nytt fenomen utan sådana hade lanserats , när 94 post- kontor hos partner öppnades. Omstruktureringen 2001 kan därför ses som ytterligare ett steg i en redan påbörjad utveckling. Figur 4:1 nedan illustrerar förändringen när det gäller Postens serviceställen . Det kan konstateras att det totala antalet postserviceställen ökade , när påbörjade införandet av postkontor hos partners. Därefter följde en minskning av antalet postserviceställen . Därefter, i samband med omstruktureringen av ser- vicenätet, har det totala antalet serviceställen ökat avsevärt. Av figuren framgår också att antalet serviceställen hos partners ökat markant efter omläggningen och att Postens egna servicekontor minskat i antal. Det totala antalet serviceställen har stigit till samma nivå som 1989.6 19881989 1990 199119921993 19941995 19961997 1998 19992000 20012002 2003 Postens serviceställen 1988 2003 (antal). Källa: /, 2004. 6 , Postverksamhet 2002. Det går inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet gamla postkontor före omläggningen och de nuvarande postservicestäl- lena, eftersom de inte tillhandahåller samma slags tjänster. I det nya servicenätet finns tre olika servicenivåer: Ett fullsortiment av brev- och pakettjänster som oftast till- handahålls genom detaljhandeln. En begränsad tjänst som endast gäller brevprodukter. Postens egna postcenter, vilka erbjuder full postservice till i första hand företag och som dessutom tillhandahåller vär- deförsändelser och vissa andra tjänster. Det nya servicenätet har förbättrat tillgängligheten för de allra flesta kunder. Antalet serviceställen har ökat markant och öppetti- derna har förbättrats. Det är ofta möjligt för kunderna att utföra sina posttjänster på både kvällar och . I tabell 4:1 nedan beskrivs utvecklingen av antalet postservice- ställen uppdelat på s.k. områdestypsindelning. Som en följd av omläggningen har antalet serviceställen med brev- och paketservice ökat från 1 452 ställen 2001 till 2 039 ställen 2004. Detta ger en total ökning med 587 ser- viceställen, eller , . Ökningen har främst skett i tätorterna, medan gles- och landsbygden däremot har upplevt en minskning av antalet serviceställen . I samband med att Posten byggde ut det nya servicenätet kunde det konstateras att det saknades tillräckligt kundunderlag för ett servi- ceställe på vissa platser, vilka då ersattes med lantbrevbäring. Utvecklingen av antalet postserviceställen mellan 2001 och (antal och procent). Källa: och , . PTS genomför en där ett representa- tivt urval av befolkningen bl.a. får bedöma tillgänglighet och service vad gäller . Undersökningen 2004 visade att nästan tre av fyra svarande är nöjda med tillgängligheten när det gäller öppettider hos , och sju av tio är nöjda med perso- nalens service. Knappt sju av tio () är också nöjda med tillgängligheten när det gäller den tid det tar för att komma till och drygt sex av tio () är nöjda när det gäller kötiderna. kunde konstatera att andelen nöjda hade ökat med i genomsnitt jämfört med mät- ningen 2003 för samtliga frågor om tillgänglighet och service.7 Enligt PTS bedömning uppfyller Posten kravet att service- nätet skall beakta användarnas behov. I postdirektivet föreskrivs kvalitetsnormer för gränsöverskridande postbefordran inom gemenskapen.8 Målet är satt till att av försändelserna skall vara mottagaren tillhanda efter att de har lämnats in och att skall vara framme . Dessa EU-direktiv har sedan omarbetats och införlivats i den nationella lagstiftningen. För att klara tidsgränserna för gränsöverskridande befordran har det svenska målet för inrikes postbefordran angetts till att av de brev som lämnats in för övernattbefordran skall ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag oavsett var i landet de lämnats in, och av breven ska ha delats ut inom de tre påföljande arbetsdagarna.9 införde Posten ett nytt mätsystem, Swedish External Monitoring (SWEX), för att mäta kvaliteten i brevbefordran och för att säkerställa att den svarade mot de kravs som ställs. Mät- ningen görs genom att testbrev skickas, och dessa brev följs däref- ter genom hela produktionskedjan från avsändare till mottagare. Även olika sätt att posta och dela ut brev ingår i testet. Mätning- arna utförs av ett fristående konsultföretag och systemet granska- des av Det . Av de försändelser som lämnats in för övernattbefordran kom fram 7Post- och , Undersökning av befolkningens post- och kassavanor 2004, PTS-ER- 2004:9. 897/67/EG av . påföljande arbetsdag medan av försändelserna var framme inom tre arbetsdagar.10 Posten överträffade därmed med bred marginal de krav som finns i lagstiftningen, och man motive- rar den höga kvaliteten med ett kommersiellt ställningstagande. Tabell 4:2 nedan visar några andra länders måluppfyllelse när det gäller de nationella kvalitetskraven avseende andel övernattbeford- rade 1:a-klassbrev. Uppgifterna gäller ländernas övernattbefordran av motsvarande 1:a-klassbrev . Tabellen visar att kvaliteten i den svenska brevbefordran är hög, även i ett internatio- nellt perspektiv. Uppfyllelse av kvalitetskraven (procent). Källa: Posten, 2004. I Postens tillståndsvillkor anges att tillståndshavaren skall rapportera antalet klagomål beträffande samtliga samhällsomfat- tande tjänster. Posten skall även beskriva vilka olika kategorier av klagomål som tagits emot samt redogöra för hur dessa klagomål har hanterats.11 Tabellerna 4:3 och 4:5 nedan visar det totala antalet klagomål när det gäller inrikes respektive utrikes brev och paket samt vad kla- gomålen främst gäller. Antalet klagomål beträffande brev har mins- kat något medan de ökat på paketsidan. är dock antalet klagomål mycket lågt i förhållande till de försäljningsvolymer som Posten har för de redovisade tjänsterna. Antalet klagomål på för- svunna försändelser har minskat för alla redovisade tjänster. Enligt Postens bedömning är detta en effekt av den höga leveranssäkerhet som Posten har haft på både brev och paket under hela 2003.12 10Post- och , Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17. 11Postens tillståndsvillkor 2.3, dnr 01-12858/30, dnr 04-7877/39. 12Post- och , Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17. Andelen klagomål i förhållande till det totala antalet försändelser 2003 (procent). 1 257 600 000 Källa: PTS, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17, s. 26. Totalt antal klagomål 2003 samt orsak till klagomålet (antal). Antal klagomål där kompensation utgått- Källa: PTS, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17, s. 25. Ett annat mått för att bedöma Postens servicenivå är att se till de egna mätningar som Posten genomför bland kunderna, det s.k. nöjdkundindex (NKI). Metoden bygger på vedertagna statis- tiska analysmetoder och mätningen genomförs löpande . Kunderna får betygsätta enskilda faktorer som påverkar kundnöjdheten, exempelvis tillförlitlighet, tjänsteutbud, bemö- tande och väntetider. En analys av perioden –2003 visar att index har varierat mellan olika år men i relativt liten omfattning. varierade kundernas nöjdhet mel- lan 70 och 75 på en 100-gradig skala. Metoden för beräkning av NKI ändrades 1997 vilket till stor del kan förklara varför värdena ligger på en tydligt lägre nivå . har resultaten fluktuerat runt 60 på samma skala. En annan förklaring till förändringen av resultaten 1997 kan vara Postens kraftiga pris- höjningar detta år, , vilket troligtvis medförde ett ökat missnöje åtminstone bland privatkunderna. Ett annat sätt att mäta privatpersonernas och de små företagens nöjdhet gällande Postens service är att studera ett s.k. lokalt servi- ceindex (LSI). Värden för detta finns tillgängliga för perioden 2004. Vid införandet av det nya servicenätet sjönk det lokala serviceindexet markant. Kundernas nöjdhet är fortfarande avsevärt lägre än tidigare, men sedan andra halvan 2003 har trenden vänt svagt uppåt. Enhetliga och rimliga priser Priserna för den samhällsomfattande posttjänsten skall vara enhet- liga och rimliga. Utredningen bedömer att Posten i huvudsak har uppfyllt detta krav eftersom priserna för den samhällsomfattande tjänsten i huvudsak faller under pristaket. Det har dock i många fall varit svårt för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över om samt- liga rabatter, vid exempelvis sändningar, har varit kostnadsmotive- rade. 4.2Kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten Ett antal beräkningar av kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten har gjorts . Det är dock inte helt okomplicerat att göra dessa beräkningar eftersom det visat sig svårt att härleda de merkostnader i postverksamheten som följer med den samhällsomfattande tjänsten. En annan svårighet är att räkna fram de intäkter som uppstår till följd av att tjänsten också erbjuds som en del av en kommersiell affärsverksamhet. Vi har valt att sammanställa befintliga beräkningar, och därefter anger vi ett tro- ligt intervall för kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten. Den senaste svenska beräkningen gjordes i departementspro- memorian Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet.13 I den an- ges att en stor del av de merkostnader som Posten fört fram som uttalade respektive upplevda statliga krav är kostnader som Posten ändå måste bära för att upprätthålla sin egen kommersiellt motive- rade posttjänst. Den prognos som i detta sammanhang gjordes visade en fallande vinstmarginal inom brevverksamhe- ten. Enligt rapporten beror dock inte detta på kraven avseende den samhällsomfattande tjänsten utan på marknadens utveckling och 13 Ds 1997:58 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet. konkurrensen från ny teknik. Dessa faktorer bedömdes leda till en prisanpassning och viss volymminskning av antalet fysiska försän- delser. Den slutliga uppskattningen stannade vid att Postens verk- liga merkostnader för att upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten kunde motsvara ca . har uppskattat kostnaden för den samhällsom- fattande posttjänsten i . Kostnaderna för tjänsten beräknas uppgår till av försäljningen för Posten . Den betalar en ersättning till Posten , som har mo- nopol på brevbefordran, enligt denna kalkyl. innebar det att Posten fick ett bidrag för den samhällsomfattande tjänsten motsvarande . har man angett att ett mer flexibelt åtagande när det gäller posttjänsten kan innebära att tjänsten inte behöver medföra några merkostnader över huvud taget. Det som avses är frekvensen i utdelningen, som är i Norge.14 Konsultföretaget genomförde 1998 en studie av kostna- derna för att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i åtta EU-länder. De länder som studerades var , , , , , , och . Enligt är merkostnaden lägre än av omsätt- ningen för postoperatörerna.15 De här refererade studierna visar att kostnaderna för den sam- hällsomfattande posttjänsten skulle motsvara mellan av postoperatörens omsättning. omsatte Postens rörelsegren Meddelande och logistik ca 23miljarder kronor.16 Inter- vallet innebär därmed att kostnaderna för post- tjänsten kan uppgå till mellan 115 till . Den norska procentsatsen (av omsättningen) baseras alltså på utdelning . Det bör dock framhållas att den beräknade kostnaden ej tar hänsyn till de omfattande intäkter som följer av att vara rikstäckande, den visar således inte den finan- siella belastningen utan bara kostnaderna för detta. 14Posten , Serice Obligation – a strategic perspective on service level and cost – Calculating the burden of the USO – the Norwegian experience. 15NERA (1998), Costing and Financing of Obligations in the Postal Sector in Union, Final Report for EC DG XIII. 16Källa PTS: I koncernen står rörelsegrenen Meddelanden och logistik för all försäljning utom försäljningen inom rörelsegrenen Kassaservice. I de allra flesta länder upprätthålls den samhällsomfattande post- tjänsten av det nationella postföretaget. Denna modell gäller, som tidigare beskrivits, även i . Det finns några alternativa sätt att finansiera kostnaderna för en samhällsomfattande tjänst. Vi redovisar här tre alternativa modeller – solidarisk finansiering, kon- cessionsavgifter samt upphandling. En ofta presenterad princip för att finansiera den samhällsomfat- tande posttjänsten är någon form av solidarisk finansiering. Denna princip bygger på att alla som är verksamma på marknaden skall vara med och finansiera den samhällsomfattande tjänsten. I depar- tementspromemorian Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet presenteras ett förslag där avgifter från samtliga tillståndshavare skall bidra till att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten. Förslaget bygger på årliga avgifter från tillståndshavarna, där av- giften räknas fram utifrån tillståndshavarens förmedling av brevför- sändelser närmast föregående år. Konkret föreslogs att avgiften skulle vara per förmedlad försändelse.17 Avgiften skulle vara låg för att inte begränsa marknadstillträdet eller verka konkurrens- hämmande. Den i postdirektivet möjliggjorda kompensationsfon- den för finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten är en variant av solidarisk finansiering. Enligt vad vi erfarit används inte denna finansieringsform på postområdet i något av de länder som utredningen har studerat. Ett besläktat alternativ till solidarisk finansiering är ett system med koncessionsavgifter. Ett land som har valt denna lösning är , som har en liberaliserad postmarknad . Regu- latörsmyndigheten bevakar att marknaden uppfyller kraven för den samhällsomfattande posttjänsten. För att bedriva postverksamhet i krävs ett tillstånd som är förenat med en avgift till . 17 Ds 1997:58 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet. en procentsats på 5–av postföretagets intäkter, bero- ende på befolkningstätheten i det område licensen omfattar. Den operatör som enbart är verksam i en tätort betalar en koncessions- avgift på , och denna avgift minskar sedan i relation till hur stort område operatören täcker och befolkningstätheten i om- rådet. För den operatör som täcker hela landet utgår ingen avgift.18 Den viktiga skillnaden mellan solidarisk finansiering och konces- sionsavgifter är att alla operatörer på marknaden bidrar till den samhällsomfattande tjänsten i det förra fallet, medan insatsen kan variera med utdelningsområdets struktur och omfattning i det senare fallet, som t.ex. i , där den rikstäckande operatören inte betalar någon koncessionsavgift alls. Enligt det finska har utformningen av koncessionssystemet medverkat till att ingen konkurrerande post- operatör har etablerats i . Såväl solidarisk finansiering som koncessionsavgifter kan kombine- ras med ett system där tjänsterna upphandlas i konkurrens. Medel för upphandling skulle även kunna anvisas i statsbudgeten utan att motsvarande summa tas in i form av avgifter från operatörerna. Denna modell har diskuterats i Sverige19 med avsikten att låta till- ståndsmyndigheten på postområdet upphandla s.k. grundläggande postservice i konkurrens. I det förslaget skulle medlen anvisas över statsbudgeten, och motsvarande belopp skulle därefter tas in genom någon form av avgift i samband med tillståndsgivningen. Enligt vad vi erfarit används inte denna finansieringsform på postområdet i något av de länder som vi har studerat. En möjlig fördel med ett system där alla operatörer på markna- den bidrar till finansieringen av den samhällsomfattande tjänsten är att detta kan utöva ett visst rationaliseringstryck, jämfört med en situation där tjänsten skattefinansieras, eftersom ökade kostnader i ett sådant fall även drabbar utföraren. 18Ds 1997:58 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet. 19Ds 1995:76 Post- och kassaservice för alla. Den norska postmarknaden domineras av det statliga företaget (Posten ). På brevmarknaden, som om- satte 2002, befordrade Posten av breven och av posttidningarna. Posten marknadsandelar för befordran av oadresserad direktreklam (ODR) uppgick till och för befordran av dagstidningar till . Den samhällsomfattande posttjänsten fastställs i postlagen, före- skriften om förmedling av rikstäckande postsändningar och i kon- cessionen till Posten , och den innebär bl.a. följande: rikstäckande postsändning omfattande brev och tidningar m.m. som väger upp till och paket som väger upp till till rimligt pris och med god kvalitet, med insamling och utdelning av post minst ett fast serviceställe i varje kommun med lokalt anpas- sade öppettider alla vardagar god tillgänglighet genom ett tillräckligt antal brevlådor för in- samling av post. Posten har krav på sig att av den inrikes priorite- rade brevposten (A-post) skall vara framme dagen efter inlämnan- det. Kravet gäller genomsnittet för ett kvartal och är alltså ingen tidsgaranti för varje enskild sändning. Om förmedlingen i ett bestämt område inte fungerar tillfredsställande över tiden, kan detta dock vara ett brott mot koncessionsvillkoren. Posten har tidigare haft problem med att uppfylla kravet, men sedan fjärde kvartalet 2000 har man klarat det. betalar staten till Posten som ersättning för företagsekonomiskt olönsamma post- tjänster. Posten har till utgången av 2005 ensamrätt på regelbun- den befordran av adresserade inrikes försändelser och inkommande post från utlandet med en vikt upp till och med ett pris upp till grundtaxan för ett inrikes prioriterat brev i för- sta viktklassen. kommer denna ensamrätt enligt postlagen att minskas till försändelser med en vikt upp till med ett pris upp till grundtaxan för ett inri- kes prioriterat brev av första viktklassen. I ett remitterat förslag från Samferdselsdepartementet vad gäller rapporten på postmarkedet föreslås att Posten monopol avvecklas . Rikstäckande postsändning skall tillhandahållas till kostnadsba- serade priser. Ett geografiskt enhetsporto skall gälla för posttjäns- ter som omfattas av ensamrätten. ålade den norska tillsynsmyndigheten og teletilsynet Posten att dra till- baka aviserade prisökningar för brev . Vidare beordrades prissänkningar med för vikt- klasser över , där rörelsemarginalen konstatera- des ligga så högt som . Som skäl för dessa åtgärder angavs postlagens krav på kostnadsbaserade priser. Portot för för- sändelser med en vikt upp till skall godkännas av Sam- ferdselsdepartementet efter förslag från Posten . Enligt den norska postlagen krävs koncession från Samferdsels- departementet för att bedriva rikstäckande regelbunden postsänd- ning. En postoperatör som förmedlar adresserade postsändningar behöver dock endast anmäla verksamheten till Post- og teletilsynet.