sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — I många fall kan marknadsmisslyckanden hanteras med regleringar av olika slag. Regleringar kan dock misslyckas och medföra kostna- der eller andra mindre önskvärda effekter. Av speciellt intresse i detta sammanhang är effekter av mark- nadsmakt. Det finns flera olika sätt att hantera marknadsmakt. Det bästa sättet är att marknadsinträde – eller blotta hotet om mark- nadsinträde leder till att marknadsmakten elimineras. Konkurrens i sig kan i ett sådant fall bli den kraft som disciplinerar marknaden (2002). På många marknader kan en sådan mekanism förväntas fungera väl. De sex marknader som utredningen studerar tele, el, post, inrikesflyg, taxi och järnväg kännetecknas emellertid i flera fall av att de är nätverksbranscher med höga inträdeskostnader. I sådana branscher framstår det som mindre sannolikt att problemen med marknadsmakt skulle försvinna helt. En liberalisering innebär i och för sig att många beslut överlåts till marknadens aktörer, men även efter en liberalisering krävs det olika åtgärder för att motverka utnyttjandet av marknadsmakt. Problemen hänger samman med att branscherna i flera fall karaktäriseras av att det finns viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att konkurrera i nästföljande led. Ett exempel är att ett företag som vill bedriva järnvägstrafik måste ha tillgång till järnvägsnätet. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden, eftersom ett företag inte kan vara verksamt på marknaden utan tillgång till flaskhalsen. Den grundläggande orsa- ken till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruktur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva etablera sig i infrastrukturledet (2002). Den förhärskande marknadsstrukturen för nätverkstjänster i och under större delen av 1900-talets andra hälft har varit det offentliga monopolet. Förhållandena inom nätverksin- dustrierna har emellertid förändrats avsevärt . Kom- binationen av ökad efterfrågan på många nätverkstjänster och lägre kostnader för verksamheten har minskat betydelsen av naturliga monopol. Förändringarna har gett mer spelrum för konkurrens, speciellt i områden som ligger utanför nätverkets huvudsakliga infra- struktur (m.fl. 1999). Graden av konkurrens och monopol i några nätverksindustrier framgår av tabell 1.1. SOU 2005:4 Direktiv och disposition Tabell 1.1 Konkurrens och monopol i nätverksindustrier Naturligt eller nästan naturligt Konkurrens eller potentiell kon- Viss markservice, flygplatser, Många passagerar- och flyg- frakttjänster, en del mark- service, start- och landnings- tillstånd, detaljhandel på flyg- Transmission och distribution. Produktion, tjänster som fak- turering och underhåll. Lokalt nätverk för utdelning. Spår, signalanläggningar, sta- Passagerar- och frakttjänster. tioner, tidtabeller. Vissa inslag i lokala näten, Tal- och datatjänster, hög- knappa resurser (t.ex. frek- Källa: m.fl. (1999). Omsättningen i flaskhalsledet kan vara relativt liten i förhållande till branschens totala omsättning. Det innebär att den marknadsmakt som bygger på kontroll av flaskhalsledet kan häm- ma konkurrens och effektivitet på en mångdubbelt större marknad (2002). Det finns ett antal modeller för att hantera flaskhalsproblemet, vilka har använts i varierande utsträckning i samband med de libe- raliseringar som genomförts i och i andra länder . De empiriska kunskaperna om de olika model- lernas effekter är dock fortfarande relativt begränsade. 1.3Bakgrunden till regeringens direktiv Regelreformeringen2 i påbörjades , men den tog först fart när el-, flyg-, post-, taxi-, tele- och järnvägsmarknaderna helt eller delvis öppna- des för konkurrens. Tyngdpunkten har, enligt regeringens direktiv, 2 Utredningen använder i stället begreppet liberalisering. Se avsnitt 1.5 för en definition. legat på att öppna marknader för konkurrens för att på så sätt upp- nå ökad effektivitet, mångfald och produktivitet. Internationaliseringen och behovet av ökad konkurrens som ett medel för att främja tillväxt och konsumentnytta har inneburit att allt fler marknader öppnats för fler aktörer. Regelreformeringen har dock sällan inneburit att antalet regler har minskat, utan nya regler har införts för att främja en sund konkurrens. Strävandena att öppna fler marknader för konkurrens är en viktig del av EU:s arbete med att förverkliga den inre marknaden och att skapa ett mer konkurrenskraftigt . har legat i täten i EU när det gäller att öppna markna- der för konkurrens. Konkurrenssituationen för de svenska markna- derna kan i sin tur påverkas av i vilken grad de andra länderna har öppnat sina marknader för konkurrens. Förändrade spelregler har , enligt direktivet, gett upp- hov till att förhållandet och samspelet mellan offentlig och privat verksamhet har förändrats, bl.a. i fråga om tekniskt framåtskri- dande samt forskning och utveckling. Normalt sett är det offent- liga en fortsatt stark aktör på de regelreformerade marknaderna. Innovationskraften förändras när sektorerna omregleras. Detta ställer nya krav på statens roll i dessa sammanhang. Enligt direktivet bör resultatet av de regelreformeringar som genomförs kontinuerligt följas upp och utvärderas, bl.a. för att se om förväntade effekter uppnåtts och för att möjliggöra förbätt- ringar. genomförda studier visar, enligt direktivet, på både positiva och negativa effekter. De har även visat att regelrefor- meringar kan behöva genomföras på särskilda sätt för att effekterna ska komma konsumenterna till del och för att utveckling i alla delar av landet ska främjas. Av direktivet framgår att regeringen fortlöpande arbetar med att fånga upp effekterna av genomförda regelreformeringar och med att skapa lämpliga instrument för att vårda marknader som öppnats för konkurrens. Denna utredning ska vara en del av detta arbete. Enligt direktivet har utredningen två huvuduppgifter. För det första ska utredaren göra en samlad analys av de långsik- tiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin i olika delar av utifrån de regelre- formeringar som gjorts inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna. Utvärderingen ska bl.a. belysa konkurrens-, pris- och kvalitetsutveckling samt medborgarservice. Enligt direk- tivet bör utredaren genomföra denna uppgift huvudsakligen genom en analys av redan gjorda utvärderingar. Det kan redan här poäng- teras att liberaliseringarna i knappast har utvärderats; de få studier som finns kan i många fall benämnas som uppföljningar av perioden efter avregleringen och de saknar kontrafaktiska (hypote- tiska) inslag. I många fall bygger de dessutom på bedömningar utan något egentligt statistiskt underlag. I andra fall kan de betecknas som kvalificerade diskussionsunderlag. Någon vetenskaplig utvär- dering har inte genomförts i . I direktivet sägs emellertid att utredningen också ska genomföra uppdraget genom att belysa frågeställningar i övrigt som kan ha betydelse för uppdraget. Den delen har, som framgår av avsnitt 1.5 och 1.7, tolkats som ett antal uppdrag som analyserar liberaliser- ingarna i ett något bredare perspektiv. För det andra ska utredaren föreslå åtgärder som kan öka de positiva effekterna av genomförda regelreformeringar. En ökad kon- kurrens har, enligt direktivet, bl.a. inneburit ändrade förutsätt- ningar för samverkan mellan offentlig och privat sektor. Utredaren ska analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridande, forsk- ning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Förslagens olika förväntade effekter ska också redovisas. Förslagen ska beakta samt den pågående utveck- lingen inom EU för berörda sektorer. Möjligheterna att nyttja effekterna av internationaliseringen och EU:s inre marknad ska beaktas. Enligt vår uppfattning har att arbeta inom ramen för det nya kontext som EU med dess direktiv för den inre marknaden utgör. Den inre marknaden utgör en stark kraft i omformningen av de tidigare i huvudsak nationellt bestämda bran- scherna. Det finns, hos vissa, en förställning om att återreglering vore möjlig. Utredningen anser att en återreglering vare sig är lämplig eller möjlig. Även om det vore lämpligt så är det inte för- enligt med EU:s direktiv för den inre marknaden. En viktig fråga är att bestämma vilka kriterier eller normer som ska användas för att mäta eller utvärdera hur framgångsrika liberalise- ringarna har varit. Enligt utredningens bedömning finns det två mer eller mindre uppenbara kriterier: samhällsekonomisk effektivitet samt förvaltnings- och medborgaraspekter som utgår från medbor- garens inflytande och möjligheter att uppnå olika samhällsmål. Det senare kriteriet inkluderar också fördelningsfrågor samt vad som drev fram processerna. Enligt utredningens uppfattning är samhällsekonomisk effekti- vitet den överordnade utgångspunkten för uppdraget. Ett starkt argument för detta är att ekonomisk effektivitet på ett övergri- pande plan kan definieras som att samhällets resurser ska användas på sådant sätt att människans välfärd främjas så långt som möjligt. Det finns dessutom en etablerad (nationalekonomisk) teori för att analysera liberaliseringar och regleringar i sådana termer, vilken ger en väl lämpad begreppsapparat. Samhällsekonomisk effektivitet är dock inget enkelt begrepp. En samhällsekonomisk effektiv lösning innebär att såväl produktionen som konsumtionen är effektiv. Det innebär att alla resurser i eko- nomin används i sin bästa möjliga användning. Produktionseffektivitet innebär att oavsett hur stort produktions- resultatet är i en viss sektor så ska det ha åstadkommits till lägsta möjliga kostnad. Allokeringseffektivitet innebär att rätt mängd ska produceras, dvs. ingen sektor i ekonomin får tillåtas lägga beslag på en alltför stor (eller alltför liten) del av ekonomins totala resurser. Effektivitet i konsumtionen (allokerings- eller fördelningseffektivitet) handlar dels om att de befintliga varorna/eller tjänsterna ska fördelas så att de kommer till sin mest värdefulla användning, dels om att rätt mängd av och kvalitet på varorna produceras. Dynamisk effektivitet berör bl.a. ekonomins förmåga att generera innovationer och omsätta dessa i ekonomisk utveckling. Om man uppnår såväl effektivitet i produktionen som i konsum- tionen maximeras konsumenternas och producenternas samman- lagda välfärd (nytta). Detta mäts ofta i form av konsumentöver- skott respektive producentöverskott. Konsumentöverskottet är skill- naden mellan vad konsumenterna vill och kan betala för en vara (efterfrågan) och vad de faktiskt betalar (priset). Producentöver- skottet är skillnaden mellan företagets intäkter och totala kostna- der. Enligt nationalekonomisk teori gäller att på en marknad där pro- duktionen eller konsumtionen inte är förenad med externa effekter så maximeras välfärden på en marknad i perfekt konkurrens. Det vill säga: en marknad i perfekt konkurrens, som karaktäriseras av att priset är lika med marginalkostnaden, är per definition samhälls- ekonomiskt effektiv. Anledningen är att när priset är lika med marginalkostnaden så värderar konsumenterna den sista enheten av varan till exakt samma summa som det kostar att producera den. Således innebär en skillnad mellan pris och marginalkostnad en lägre välfärd för samhället på grund av att konsumenter och producenter värderar varan olika. Inom många sektorer av ekonomin kan marknadsmekanismen förväntas att hyggligt klara av att uppfylla effektivitetskraven. Inom andra sektorer fungerar oreglerade marknader inte bra. Alter- nativet är då för den offentliga sektorn att reglera marknaden eller att själv gå in och direkt tillhandahålla de varor och tjänster det är fråga om. En liberalisering kan under vissa förutsättningar förväntas påver- ka effektivitetskomponenterna i positiv riktning (se kapitel 3). Det är dock svårt att genomföra kvantitativa beräkningar av den sam- hällsekonomiska effektiviteten och det har inte varit möjligt att genomföra sådana inom ramen för denna utredning. Vi har i stället valt att komplettera befintliga utvärderingar med nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter, dvs. en form av kvalitativ bedöm- ning. Utifrån detta material görs en bedömning av huruvida libera- liseringen har lett till en acceptabel nivå på den samhällseko- nomiska effektiviteten. Enligt direktivet ska utredningen, förutom samhällsekonomin (se ovan), också analysera de långsiktiga effekterna för konsumen- terna, näringslivet och arbetsmarknaden i olika delar av . Det är naturligtvis inte enkelt att särskilja dessa begrepp från sam- hällsekonomin i övrigt eftersom sambanden inte är helt triviala. Förändringar av regelsystemet kan ge återverkningar och sprid- ningseffekter på den svenska ekonomin som är mycket svåra att belägga. Den i princip bästa möjligheten att analysera och empiriskt beräkna effekter är att använda någon form av allmän jämviktsmo- dell. I en sådan modell uppfattas ekonomin som ett system med ömsesidigt beroende marknader. Förändringar som vid första anblicken endast förefaller påverka t.ex. en marknad kan i praktiken påverka alla marknader i ekonomin, och en sådan modell ger därför ett helhetsperspektiv som inte partiella analyser kan ge. Utredningen har inte haft möjlighet att använda en allmän jäm- viktsmodell för att analysera effekterna av regeländringarna. En ambition har dock varit att skilja på effekter för t.ex. företag och konsumenter. Av direktivet framgår att utredaren ska analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridande, forskning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Inom ramen för utredningens begränsade tid och resurser har det dock inte varit möjligt att genomföra denna del av utredningsuppdraget.3 Den andra utgångspunkten för utredningen är förvaltnings- och medborgaraspekter som utgår från medborgarens inflytande och möjligheter att uppnå olika samhällsmål. Någon liknande generell teoribildning som i fallet med ekonomisk effektivitet finns inte för att analysera dessa aspekter. Utredningen har därför valt att avgränsa detta till en analys av vilka politiska mål som ställts upp för de aktuella marknaderna och vilka styrmedel som använts för att nå dessa, dvs. en form av mål-, medels- och resultatanalys. Som framgått av avsnitt 1.3 använder direktivet begreppet regelre- form för att benämna de regelförändringar som genomförts på marknaderna. En nackdel med ett sådant begrepp är att det i prin- cip omfattar alla typer av regelförändringar och därför är relativt oprecist. Men alternativa begrepp som t.ex. avreglering ger snarare intrycket av att marknaden närmast blivit regellös. Utredningen väljer i stället att använda begreppet liberalisering, för att markera de ökade inslagen av marknadsstyrning. Med liberalisering avses så- dana regelförändringar som bl.a. syftar till en liberalisering av pris- sättning samt in- och utträde på marknader, dvs. som leder till att besluten i högre grad än tidigare tas av aktörerna på marknaden. I huvudsak handlar det om att omvandla monopolistiska bransch- strukturer till konkurrensutsatta marknader. 3 () bedriver ett projekt som bl.a. innefattar analyser av teknikutveckling, företagsutveckling och statlig styrning. Utredningen har sammanträffat med representanter för IVA två gånger, men IVA:s projekt har inte hunnit slutföras . En liberalisering av regelsystemet behöver inte nödvändigtvis innebära att antalet regler minskar. Ofta innebär en liberalisering att regler som hindrar konkurrens avskaffas som nya regler införs som syftar till att öka förutsättningarna för en väl fun- gerande konkurrens. En marknad som öppnas för konkurrens kan mycket väl få ett mer omfattande regelverk än vad som var fallet. Betänkandet behandlar främst de liberaliseringar som genomförts i . I möjligaste mån görs emellertid även jämförelser med andra länder. Betänkandet baseras delvis på redan tidigare genomförda studiersåväl forskningslitteratur som mer traditionella utredningar. Det finns dock knappast någon egentlig utvärdering av liberalisering- arna i . Vi har därför, som tidigare framgått, valt att i möj- ligaste mån komplettera de olika sektorerna med nyckeltal för att bedöma liberaliseringens effekter. Nyttjandet av sådana nyckeltal tydliggör de metodproblem som är förknippade med den här typen av analyser. Ett huvudproblem är svårigheten att ha en uppfattning om vad som hade blivit resultatet om en liberalisering inte hade genomförts. En vanlig metod är att jämföra t.ex. priset och produktiviteten före och efter liberaliser- ingen. Den tar dock inte hänsyn till t.ex. de tekniska framsteg som sker. I vissa branscher är framstegen så snabba att de reala priserna faller, oberoende av om det sker en liberalisering eller inte. En utvärdering av en liberalisering förutsätter någon form av kontrafaktisk analys. Innebörden är att den faktiska utvecklingen jämförs med den utveckling som hade blivit fallet om liberalise- ringen inte genomförts. Det kan t.ex. ske genom antaganden om produktivitetsutveckling eller bygga på länderjämförelser och för- utsätter avancerade statistiska metoder. Utredningen har inte haft tillgång till t.ex. ekonometriska analyser utan bedöm- ningen görs mer i form av kvalitativa bedömningar. Om det finns svenska utvärderingar redovisas dessa i möjligaste mån (vi redovisar i mer begränsad omfattning utländsk litteratur). Det bör dock påpekas att även kontrafaktiska analyser är långt ifrån invändningsfria. Som framgår av nedanstående punkter kan problemen vara svåra att hantera. Det kan i många fall vara svårt att mäta de variabler som den kontrafaktiska analysen bygger på. Priser kan t.ex. vara svårmätta. Det är dessutom svårt att kompensera för förändringar i serviceinnehåll när prisutvecklingen ska mätas. Ett annat problem är att vissa delar av liberaliseringen bara kan utvärderas . Det kan t.ex. ta innan en marknad når en så hög grad av ökad konkurrens att det leder till lägre priser. Utvecklingen kan å andra sidan leda till stark oligopolisering av marknaden och därmed måttliga effekter på priser och produktivitet. Utvärder- ingens resultat är därmed starkt beroende av när libera- liseringen genomfördes. Ett tredje problem är att det är många effekter som bör utvärderas. Liberaliseringens konsekvenser kan inte värde- ras fullt ut med ledning av ett eller två mått. Exempelvis behöver en liberalisering inte vara misslyckad enbart därför att priserna på nätverkstjänsterna inte sjunker, eftersom den i stället kanske leder till ett bättre resursutnyttjande. En viktig fråga är var man mäter effekterna. I denna utredning har vi valt att koncentrera oss på effekterna inom de liberaliserade marknaderna. Även angränsade sektorer kan ha påverkats av libera- liseringarna. Vi har dock inte haft möjligheter att analysera effek- terna på dessa marknader. Det statistiska underlag som utredningen haft tillgång till har i vissa fall varit bristande och inkonsistent, vilket försvårat, och i vissa fall mer eller mindre omöjliggjort analyserna. Vi redovisar dessa problem närmare i kapitel 4. Enligt kommittéförordningen ska en utredning kartlägga vilka eko- nomiska och andra konsekvenser som ett genomförande av för- slagen får. Analysen ska avse följande områden. 1.Kostnads- och intäktskalkyler. 2.Prövning av offentliga åtaganden. 3.Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. 4.Konsekvenser för brottsligheten. 5.Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. 6.Konsekvenser för små företag. 7.Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. 8.Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 9.Konsekvenser för personlig integritet. I huvudsak är det punkterna 1, 2 och 6 som är aktuella i vårt fall. Inom ramen för utredningens begränsade tid och resurser har det dock inte varit möjligt att genomföra en seriös konsekvensanalys. Vi har mot denna bakgrund valt att helt avstå från ett sådant kapitel. 1.8Arbetets uppläggning och inriktning Utredningen har som underlag för arbetet beställt ett antal under- lagsrapporter som kommer att publiceras i en särskild bilaga till be- tänkandet. Rapporterna har utarbetats av professor , , , Statskontoret och fil. har överlämnat en rapport till utred- ningen. Vi har dessutom beställt statistiskt underlag från ITPS och SCB. Utredningen har haft 12 interna sammanträden. Vid ett flertal tillfällen har utredaren och/eller utredningens sek- retariat sammanträffat med experter och olika organisationer/- företag. Vi har vid ett eller flera tillfällen träffat representanter för , , El- och gasmarknadsutredningen, , ITPS, IVA, , , Konsument- verket, KTH, , , , Post- och kassautredningen, , , , , , , , , , Svenska Taxiför- bundet, Svenskt näringsliv, Utredningen om taxinäringen, , och . Vi har även träffat , , , , , , , , , , och . Utredningen anordnade ett seminarium om kon- sumentaspekter på liberaliseringarna. Deltagare var representanter för , Konsumenternas elrådgiv- ningsbyrå, , Konsument , Pensionä- rernas riksorganisation, konsumentråd, pensio- närsförbund och anordnande utredningen en presskonfe- rens där och presenterade underlagsma- terial som utredningen beställt. Betänkandet är disponerat enligt följande. I kapitel 2 redovisas ett antal teoretiska modeller som förklarar de grundläggande egenska- perna hos olika marknadsformer. Kapitel 3 innehåller en analys av naturliga monopol och hur dessa kan regleras. I kapitel 4 ges en introduktion till de kapitel som behandlar utredningens sex bran- scher. Det innehåller bl.a. metod- och statistikfrågor samt några utgångspunkter inför branschkapitlen. I kapitel 5–10 redovisas ana- lyserna av utredningens branscher, dvs. el (kapitel 5), inrikesflyg (kapitel 6), järnväg (kapitel 7), post (kapitel 8), taxi (kapitel 9) och tele (kapitel 10). Kapitel 11 innehåller en analys av regleringar och regleringsmyndigheter. I kapitel 12 analyseras statens ägarstyrning. Kapitel 13 innehåller en analys av konsumentfrågor. I kapitel 14 redovisas ett antal erfarenheter från liberaliseringsprocessen. Kapi- tel 15 innehåller avslutningsvis författningskommentarer. I detta avsnitt kommer vi att med hjälp av teoretiska modeller beskriva de grundläggande egenskaperna av olika marknadsformer. Vi kommer att illustrera de olika marknadsformerna med hjälp av figurer. Dessa figurer kommer att innehålla fyra kurvor: 1.En efterfrågekurva som beskriver hur mycket konsumenterna efterfrågar vid ett visst pris (E). 2.En marginalintäktskurva som visar hur mycket producenternas intäkter ökar om de säljer ytterligare en enhet av sin produkt (MI). 3.En marginalkostnadskurva som visar hur mycket det kostar för producenterna att producera ytterligare en enhet av sin produkt (MK). 4.En genomsnittskostnadskurva som visar den genomsnittliga pro- duktionskostnaden för en viss volym (GK). 2.1Marknader med perfekt konkurrens En grundläggande idé inom ekonomiskt tänkande är att marknader med perfekt konkurrens är effektiva. Perfekt konkurrens ska ses som en teoretisk utgångspunkt och inte som ett mål som kan upp- nås. Vid perfekt konkurrens på en marknad är det omöjligt att använda tillgängliga resurser mer effektivt. De huvudsakliga anta- gandena bakom perfekt konkurrens är följande: Antalet aktörer på marknaden är så stort att varken producen- ter eller konsumenter enskilt kan påverka priset på marknaden. Priset är därigenom givet av marknaden, för såväl köpare som säljare. Alla företag är pristagare på marknader med perfekt konkurrens, dvs. de kan inte ta ut högre priser än marknadspri- set. Alla producenter säljer identiska produkter. Konsumenterna köper den billigaste av dessa likvärdiga pro- dukter. Både säljare och köpare har perfekt information om marknaden. Producenterna har tillgång till befintlig teknik. Det råder fritt tillträde till och utträde från marknaden; denna rörelse är kostnadsfri, åtminstone på lång sikt. Det finns inga transaktionskostnader, dvs. extra kostnader för- utom produktionskostnaderna på marknaden Det finns inga externaliteter, dvs.