sou · GTB350d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det vanligaste alternativet, enligt AMS undersökning, till en lösning för arbetsgivare, såväl inom det privata näringslivet som inom den offentliga sektorn, är att förlänga rekryteringstiden. Att sänka rekryteringskraven på yrkeserfarenhet eller utbildning är också det en möjlig lösning för arbetsgivarna att klara rekryte- ringen. I vissa fall lyckas inte arbetsgivaren göra någon rekrytering alls. Hos både de privata och offentliga arbetsgivarna är det vanligt att utöka arbetstiden för redan befintlig personal för att klara verk- samheten. Andra vanliga konsekvenser är bl.a att företagen köper externa tjänster eller att produktion får läggas ut på under- leverantörer. Vanligt är också att arbetsgivarna fick tacka nej till inkomna order.42 Arbetsgivarnas möjligheter att jämka på utbildnings- eller erfa- renhetskraven påverkas av hur pass utbytbar just den specifika kompetensen är. Analyser som SCB43 har gjort visar att utbytbar- heten är högst bland arbetskraft med lägre utbildning och bland arbetskraft med utbildning av mer allmän karaktär. Utbytbarheten är svårare vid högre utbildningar med tydlig yrkesprofil, ett tydligt exempel på detta är läkare. Inom dessa yrken kan tillgången på arbetskraft med en viss utbildningsbakgrund vara avgörande för rekryteringen och kompetensförsörjningen inom yrkesgruppen. 40Studiebesök på med kommittén för arbetskraftsinvandring . 41AMS (2004). 43SCB (2002d). de fall där det råder brist på arbetskraft och utbytbarheten är hög blir det lättare för arbetsgivarna att göra avkall på kompetenskraven för att klara rekryteringen. Svag förankring på arbetsmarknaden är vanligare bland personer som är på väg in eller trätt in på arbetsmarknaden. Störst svårigheter att komma in på arbetsmarknaden finnas bland ung- domar, nyanlända invandrare och funktionshindrade. Individer kan av olika skäl vara utestängda från arbetsmarknaden, vilket innebär att de vill men av olika skäl inte lyckas få ett arbete. Individer kan av olika skäl även vara utestängda på arbetsmarknaden, bl. a genom att de som har ett arbete av olika skäl inte har samma tillgång till kompetensutveckling eller vars kompetens inte utnyttjas fullt ut.44 Det finns flera orsaker till att olika grupper utestängs från eller på arbetsmarknaden. De vanligaste orsakerna är utbildningsbakgrund, bristande språkkunskaper, osäkra anställningsformer eller så kan det bero på diskriminering.45 Krisen slog hårt mot hela arbetskraften, men framför allt mot de utlandsfödda. har en viss förbättring skett när det gäller utlandsföddas sysselsättning och arbetslöshet. Men stora nivåskillnader mellan utlandsfödda och födda i kvarstår.46 demografi och arbetsmarknad SOU 2005:50 Sysselsättningsgrad för utlandsfödda fördelat på bosättningstid och utbildningsnivå 0–4 år Sysselsättningen för de utlandsfödda varierar beroende på utbildningsnivå och bosättningstid. De som har varit bosatta länge i har generellt sett en högre sysselsättningsnivå än de som varit här . Högskoleutbildade har en högre sysselsättning än de med lägre utbild- ning. Bosättningstid och utbildningsnivå har betydelse för sysselsätt- ningsgraden bland de utrikesfödda. Ju den invandrade varit bosatt i , desto högre är sysselsättningsgraden. Invand- rare har generellt sett en lägre utbildningsnivå än vad svenskfödda har. Men invandrare är ingen homogen grupp och skillnaderna i utbildningsnivå är mycket stora. De som flyttat till är unga och har ofta en högre utbildningsnivå än de som invandrat till under tidigare perioder. Många med utländsk bakgrund47 som har en högskoleutbildning har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller har ett arbete som de är över- kvalificerade för. En vanlig förklaring till detta är svårigheter att direkt översätta en utländsk examen eller arbetslivserfarenhet till svenska förhållanden. Men även de med utländsk bakgrund som skaffar sig en svensk akademisk examen har en svagare ställning på arbetsmarknaden jämfört med svenskfödda som har samma exa- men. 47 Utländsk bakgrund definieras här som en individ som själv har invandrat till eller vars båda föräldrar har invandrat till . SOU 2005:50 demografi och arbetsmarknad Examina vid svenska universitet och högskolor 2000/2001 och ställning på arbetsmarknaden, svensk respektive utländsk bakgrund Andel med svag ställning eller Psykologer/psykoterap. Källa: (2004b). Anmärkning: Utländsk bakgrund definieras här som en person som själv har invandrat till eller där bägge föräldrar har invandrat till . Med svag ställning eller utanför arbetsmarknaden avses här de personer som inte etablerat sig på arbetsmarknaden 1–1½ år efter examen. Statistiken bygger på en årlig undersökning av etablering på arbetsmarknaden som genomförs av och . I undersökningen mäts etablering på arbetsmarknaden genom uppgifter om inkomst, sysselsättning, förekomst av arbetslöshet m.m. Inom flera utbildningsgrupper visar det sig att personer med utländsk bakgrund har svårare att få fäste på arbetsmarknaden. Störst svårigheter har de med mer allmänt inriktad utbildning (kandi- dat- eller magisterprogram), tandläkare och jurister. Skillnaderna i etableringen på arbetsmarknaden mellan de med utländsk och svensk bakgrund kan i vissa fall inte förklaras med annat än att diskriminering förekommer på arbetsmarknaden.48 48 SOU 2004:73. Mycket tyder på att det finns strukturer i samhället som gör att personer upplever sig diskriminerande. En indikation på att så är fallet är de svårigheter som många utrikes födda har att komma in på arbetsmarknaden. Däremot är det svårare att belägga rent juri- diskt att diskriminering har förekommit. Det integrationsklimat som råder i och hur pass väl den invandrade befolkningen bemöts på den svenska arbetsmarknaden utgör också en viktig attraktionsfaktor för presumtiv arbetskraft från andra länder. Flera utredningar49 är tillsatta för att utreda och föreslå åtgärder för att minska förekomsten av diskriminering på arbetsmarknaden. Det behövs ökade kunskaper och forskning kring orsaker till diskrimi- nerande strukturer. De konsekvenser som ojämlika förhållanden medför för både individen och samhället finns belyst, däremot brister kunskapen om vilka bakomliggande mekanismer och strukturer som orsakar dessa förhållanden samt hur dessa struktu- rer kan motverkas eller förändras.50 Diskriminering på arbets- marknaden beskrivs i forskningen ofta i termer av diskriminering vid in- eller utträde på arbetsmarknaden. Däremot vet man mindre om vad som händer på arbetsplatserna, t.ex. vad gäller lönesättning, befordran eller kompetensutveckling. Kunskaperna är t.ex. små om betydelsen av rekrytering genom sociala nätverk eller osynliga hinder vid rekrytering och utveckling i arbetslivet. Validering av utbildning och kompetens Ett hinder för personer med utländsk bakgrund som söker arbete i är att utbildning och yrkeserfarenhet inte alltid är direkt gångbar på den svenska arbetsmarknaden. Validering av examina är ett sätt att bedöma, värdera och erkänna individens samlade kompetens. För en invandrad person kan validering vara nödvändig för att den kunskap och erfarenhet som inhämtats i form av studier och arbete utomlands skall bli erkänd och tillvaratagen på arbets- marknaden i . Validering kan leda till att en person med utländsk bakgrund får behörighet att studera vidare, att studietiden kan kortas och att risken för dubbelutbildning kan undvikas. För arbetsgivarna kan själva rekryteringsprocessen underlättas eftersom den sökandes kompetens blir synlig och det blir lättare att organi- 49JU 2003:09, JU 2004:04. 50Se och (2004). sera arbetet så att personalens kompetens tas till vara på ett bra sätt.51 En ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet är nödvändig för att minska de framtida regionala obalanserna, öka förvärvsfrekvensen och förhindra rekryteringsproblem. Flera prognoser visar på kom- mande arbetskraftsbrist inom vissa sektorer, främst inom vård och utbildning, som drabbar olika regioner olika hårt under de närmaste decennierna. Den framtida befolknings- och arbetskrafts- situationen kan leda till ökade regionala obalanser, där tillgången på arbetskraft kan vara tillfredställande i en region medan den är knapp i en annan. Mönstren avseende geografisk rörlighet på arbetsmarknaden, vilken omfattar arbetskraft som pendlar och arbetskraft som flyttar, har successivt förändrats. Totalt har den geografiska rörligheten ökat under , vilket uteslutande kan förklaras med en ökad arbetspendling.52 Andelen som pendlar liksom arbetsresornas längd har ökat.53 Den yrkesmässiga rörligheten påverkas främst av konjunkturen. Av de sysselsatta kvinnorna bytte arbets- givare, jämfört med av männen. De anställda har visat ungefär samma rörlighetsbeteende i form av arbetsgivarbyten under drygt tre decennier och det gäller såväl män som kvinnor, i samtliga åldrar och alla näringsgrenar. Det är främst konjunkturen som påverkar frekvensen av arbetsgivarbyten. med hög- konjunktur byter 10–av de sysselsatta arbetsgivare, medan den siffran sjunker till 6–i en lågkonjunktur.54 Den yngre befolkningen är mer rörlig, både i form av flyttningar och arbetsgivarbyten, än den äldre. Eftersom kommer att få en allt äldre befolkning kan detta resultera i en mindre rörlig arbetskraft totalt sett. För att motverka risken för obalanser på arbetskraft mellan lokala arbetsmarknadsregioner behöver den geografiska och yrkesmässiga rörligheten stimuleras. Traditionellt har statsmakten försökt att lösa regionala match- ningsproblem inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, bl.a. genom utbuds- eller efterfrågeskapande åtgärder. 52AMS (2003b). 53ITPS (2004d). 54AMS (2003b). lerande åtgärder, t.ex. flyttbidrag och pendlingsstöd har varit ytter- ligare sätt, liksom möjlighet till avdrag för dubbelt boende. Inför de bristsituationer som förväntas uppstå kan arbetskraftsinvandring vara ett komplement för att motverka dessa underskott. Ökad rörlighet för att bryta könssegregeringen har en av mest könssegregerade arbetsmarknader med männen i det privata näringslivet och kvinnorna i den offent- liga sektorn. har en stor offentlig sektor i jämförelse med många andra länder. Traditionellt är en högre andel män än kvinnor sysselsatta inom den privata sektorn. Däremot dominerar kvin- norna inom den kommunala sektorn. har andelen sysselsatta inom privat sektor ökat för både män och kvin- nor. Sysselsatta fördelat på sektor Absoluta tal (tusental) Relativa tal (procent) Mäns och kvinnors branschtillhörighet skiljer sig åt. Kvinnorna har en högre andel sysselsatta inom offentlig sektor och då främst inom den kommunala sektorn. Männen är i högre utsträckning sysselsatta inom privat sektor. Skillnaderna mellan könen inom denna sektor har dock minskat . Det finns olika former av könssegregering. Horisontell segregering innebär att fördelningen av kvinnor och män mellan sektorer och yrken på arbetsmarknaden skiljer sig åt. Yrken är således antingen kvinnodominerade eller mansdominerade, och ett förhållandevis litet antal arbetar i s.k. blandade yrken. Vertikal segregering innebär att fördelningen mellan män och kvinnor på olika positioner inom sektorer och yrken skiljer sig åt. Kvinnorna finns systematiskt på lägre befattningsnivåer och med lägre löner, och männen är i större utsträckning chefer.55 En viktig fråga är därför hur framtidens arbetskraftsutbud och efterfrågan kommer att påverka arbetsmark- naden ur ett könsperspektiv. En viktig aspekt är också i vilken mån ökad arbetskraftsinvandring kan komma att minska eller förstärka den könssegregerade arbetsmarknaden. 4.4.4Arbetsmarknadens parter och arbetskraftsinvandring Några ståndpunkter från parterna på arbetsmarknaden och dess syn på arbetskraftsinvandring Arbetsmarknadens parter har en viktig roll vid prövning av arbets- tillstånd.56 Myndigheternas respektive parternas roll vid arbets- marknadsprövningen, samt hur skäliga löner och anställningsvillkor skall upprätthållas är centrala och omtvistade frågor för parterna. Enligt behövs en enklare hantering av till- ståndsfrågorna för att ska kunna vara med och konkurrera med andra länder om samma arbetskraft. När det gäller behovet av att rekrytera arbetskraft utanför EU framförs av att det är företagen själva som bäst kan bedöma om det finns brist på den kompetens man eftersöker eller inte. Information om arbetstillstånd bör inte enbart vända sig till enskilda personer utan också till företag som är intresserade av att undersöka möjlig- heterna att rekrytera utanför EU. föreslår att en person som får anställning hos en arbetsgivare omgående skall kunna få ett tidsbegränsat arbets- och uppehållstillstånd utan att behöva återvända till hemlandet för att söka arbetstillstånd. LO påpekar att arbetskraftens rörlighet över gränser i sig är något positivt, men att invandringen skall vara reglerad. En samlad utgångspunkt är att utländsk arbetskraft som kommer hit och 56Avsnittet bygger på AMS rapport – Översyn av tillämpning och organisation inom . AMS (2003c). arbetar skall ha avtalsenliga löner och anställningsvillkor. har en stor reserv av arbetskraft som inte tas tillvara på arbetsmarknaden. LO anser att insatser i första hand skall inriktas på den grupp som står utanför arbetsmarknaden innan arbetsmark- naden öppnas för mer generell arbetskraftsinvandring. LO anser vidare att arbetstillstånd skall utgå från behovet av arbetskraft. Arbetsgivaren bör ta ett större ansvar på arbetsplatsen genom t.ex. en särskild handledare. TCO anser att internationell rörlighet i grund och botten är något positivt, men att detta förutsätter att de personer som erbjuds arbete i ges en lön och arbetsvillkor som motsvarar läget för personer med motsvarande utbildning, ålder, erfarenhet och arbetsuppgifter. TCO anser vidare att skall ta tillvara den tillgång på arbetskraft som redan finns i landet och innan arbetstillstånd ges bör det först prövas om arbetsmarknadspolitiska medel via kan användas för att lösa brist- situationen. TCO anser att det är viktigt att definiera begreppet tillfällig brist. Definitionen av brist på arbetskraft bör inte heller fastlåsas i snävt definierade kategorier av yrkesgrupper då efter- frågan snabbt kan ändras. anser att arbetskraftens rörlighet över nationsgränserna bör ses som naturligt och önskvärt i en internationell arbetsmark- nad. Den internationella rörligheten tillför nytt och viktigt kunnande, bidrar till tillväxten inom det svenska näringslivet och gör det möjligt att upprätthålla servicenivån inom t.ex. vård och omsorg. Möjligheterna för företagen att ta emot och acceptera order ökar och risken för att företagen tvingas flytta utomlands på grund av brist på arbetskraft minskar. Enligt kan arbets- kraftsbrist i vissa sektorer bero på felaktig prissättning på arbete eller på att arbetsförhållandena inte är attraktiva. I sektorer med en enda eller ett fåtal arbetsgivare kan lönenivåer och arbetsvillkor släpa efter, men detta skall inte lösas med arbetskraftsinvandring. anser vidare att arbetskraftsinvandring inte får medföra sämre lönenivåer eller minska ambitionerna att de arbetslösa som redan finns i landet skall hitta passande arbete. Arbetsmarknads- politiken måste därför bli effektivare för att t.ex. välutbildade personer av utländsk härkomst skall kunna använda sin kompetens fullt ut. Kommuner och Landsting (SKL) har i en promemoria57 presenterat sitt ställningstagande om arbetskraftsinvandring. Arbetskraftsinvandring kan bidra till ett ökat arbetskraftsutbud, men den mest kraftfulla åtgärden för att öka utbudet är, enligt SKL, ökad sysselsättning för den arbetsföra befolkning som redan finns i landet. Vidare anser SKL att arbetskraftsinvandring inte står i motsats till ökad sysselsättning av den inhemska befolkningen. Arbetslöshet och låg sysselsättning för människor som redan finns i kräver särskilda insatser oavsett ökad arbetskrafts- invandring eller inte. Fler arbetskraftsinvandrare kan underlätta för redan invandrade som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. För att göra det attraktivare att flytta till för att arbeta samt öka utbytet för arbetsgivaren, anser SKL att de tillfälliga arbetstill- stånden bör göras längre. Samma giltighetstider för arbetstillstånd skulle kunna gälla som för arbetstagare från EU/EES-området. Möjligheterna till bilaterala överenskommelser rörande rekrytering bör också prövas. Vidare anser SKL att det vore rimligt att utvidga möjligheterna för gäststudenter att stanna kvar i och arbeta. Samverkan vid rekrytering från annat EU-land I samarbete med AMS, EURES58 arbetsgivarna och arbetsmarkna- dens parter görs riktade rekryteringsinsatser mellan olika EU-stater för att rekrytera arbetskraft. har vid ett flertal tillfällen i organiserad form genomfört rekryteringar av främst läkare från annan EU-stat. Insatserna är helt och hållet efterfrågestyrda, dvs. i det aktuella exemplet är det landstingen som kontaktar AMS, vars roll är att öppna dörrar för de svenska arbetsgivarna i utlandet och arrangera mötesplatser där svenska arbetsgivare kan träffa arbets- sökande för intervjuer. Aktiviteterna genomförs alltid i samarbete med arbetsmarknadsmyndigheterna i rekryteringslandet. Vid eventuella problem med behörighetsfrågorna skall 58EURES () är dels ett nätverk av personer/organisationer som ska främja fri rörlighet för arbetstagare, dels en portal på Internet för främjande av rörlighet i arbetslivet. I nätverket ingår bl.a. offentliga arbetsförmedlingar, fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer. Europeiska kommissionen ansvarar för samordningen av nätverket. Alla arbetsgivare i EU/EES kan annonsera om lediga platser på Eures databas över lediga platser och når därigenom arbetssökande från de 28 EU/EES- medlemsstaterna. Arbetssökande kan registrera sig som arbetssökande och lägga in sin meritförteckning i en särskild databas – CV på nätet. I Eures portal på Internet finns också information om arbets- och levnadsvillkor i de olika länderna och information om utbildningar. och dess motsvarigheter i rekryteringsländerna kontaktas för klar- läggande. Rekryteringsaktiviteter av nämnda slag kan även före- komma inom andra yrkesområden. 5Dagens regler för arbetskraftsinvandring Regleringen av utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta i är omfattande. Reglerna innehåller dessutom tämligen vid- sträckta möjligheter för regeringen och myndigheterna inom området att utfärda förordningar och föreskrifter. I den här delen av kommitténs arbete redovisas en kort sammanfattning av i första hand hur ärenden om arbetstillstånd handläggs. Kapitlet upptar också några fakta om vilket resultat reglerna i praktiken ger. I kommitténs slutbetänkande kommer sedan en mer ingående beskrivning att ges, liksom en redovisning av praxis vad gäller arbetstillstånd. Från att ha haft ett system i stort sett utan några begränsningar i utlänningars rätt att vistas och arbeta i har vi en om- fattande reglering med olika krav på pass, visering, uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd. Vad gäller regler och praxis för att få arbetstillstånd grundar sig detta fortfarande i stor utsträckning på de riktlinjer som gavs i samband med lagstiftning åren 1968 och 1984.1 De innebär bl.a. att invandringen skall vara reglerad och att möjligheten vad gäller behovet av arbetstillfällen i första hand skall tillgodose här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor. Det fastslås även att löne- och anställningsvillkor för dem som får arbetstillstånd skall vara likvärdiga dem som gäller för svensk arbetskraft. Arbetskrafts- invandring skall förekomma bara i undantagsfall och undantag skall beviljas främst beträffande nyckelpersoner inom industrin, näringslivet och det kulturella området. Sedan med- lemskap i EU har andra medborgare i EU/EES-stater och deras 1968:142 s.108 ff. och prop. 1983/84:144 s.61 f. Dagens regler för arbetskraftsinvandring anhöriga rätt att flytta mellan de samarbetande staterna, vistas där och inneha anställning på samma villkor som landets egna med- borgare. Det gäller också ett företräde till anställning för sökande från sådant land framför tredjelandsmedborgare. 5.2Kravet på visering och uppehållstillstånd Visering innebär tillstånd att resa in och vistas i . I de innebär a visa i många fall även en rätt till arbete och bosättning medan det hos oss i första hand handlar om rätt till inresa. Den som är nordisk medborgare, med- borgare i en av medlemsstaterna i EU/EES eller har permanent uppehållstillstånd i behöver inte visering. Detsamma gäller för medborgare i ett antal andra länder, vilka fastställs gemensamt inom EU. Visering ges som huvudregel . Den utfärdas numera, i och med deltagande i det operativa , som en enhetlig visering enligt regler i . Vid bedömning av om en person skall få visering ställs ett antal krav, som t.ex. att den sökande har tillräckliga medel för att försörja sig och har för avsikt att återvända hem. Uppehållstillstånd är även det ett tillstånd för att resa in och vistas i . Den som inte är medborgare i något nordiskt land skall som huvudregel ha uppehållstillstånd för att få vistas i längre än tre månader.2 Uppehållstillstånd skall ges i vissa fall (till dem som i enlighet med svensk lagstiftning ses som flyktingar och andra skyddsbehövande), medan uppehållstillstånd i andra fall får ges.3 Den som beviljas tillstånd för bosättning i får normalt permanent uppehållstillstånd från början. För vissa fall finns sär- skilda regler om tidsbegränsade tillstånd, t.ex. vid tillfälliga skydds- behov, studier, nyetablerade förhållanden eller vid tveksamhet i fråga om levnadssätt. Som huvudregel skall såväl visering som uppehållstillstånd sökas utomlands och vara klart före inresan i . Även från detta finns undantag, t.ex. för medborgare i EU/EES-stater som vill ha uppehållstillstånd. 21 kap. 4 § UtlL. 3Se t.ex. 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 § UtlL. Dagens regler för arbetskraftsinvandring 5.3Kravet på arbetstillstånd och dess undantag Utlänningar, som inte har permanent uppehållstillstånd, är nordiska medborgare eller omfattas av EU/, skall ha arbetstillstånd för att arbeta i . Den som har fått arbetstill- stånd, eller har sin försörjning ordnad på annat sätt, kan få uppehållstillstånd i . Skyldigheten att ha arbetstillstånd omfattar bara arbetstagare och inte självständiga företagare. Det föreligger alltså inget hinder för en utlänning att utan arbetstillstånd bedriva näringsverksamhet som egen företagare. Däremot kan visering eller uppehållstillstånd krävas, om vistelsetiden är . Huruvida en sökande är arbetstagare eller näringsidkare bedöms samlat utifrån ett antal kriterier som t.ex. hur avtalet ser ut, hur ersättning ges och graden av självständighet. ställer utifrån sin och praxis ett antal krav som ska vara uppfyllda innan man beviljar uppehållstillstånd. Företagsplanerna skall vara realistiska och före- taget skall förväntas uppnå en tillfredsställande lönsamhet. Före- tagaren måste ha handlingar som visar att han eller hon har det kapital som behövs för att etablera eller köpa ett företag i . Företagaren måste också ha tillräckligt med egna medel för att för- sörja sig själv och sin familj . Till ansökan skall bifogas diverse underlag för resultat- och likviditetsbedömning och företagaren skall redogöra för bl.a. sina kontakter i och sin vana vid branschen. Uppehållstillstånd ges regelmässigt i taget och kan permanent uppehållstillstånd komma ifråga efter det att myndigheterna gjort en bedömning av verksamheten. Därutöver ställs vissa krav enligt skatterättsliga regler. Den utländske företagare som har fast driftställe (stadigvarande plats där verksamhet bedrivs) i skall, liksom svenska företagare, registreras för moms, F-skatt och eventuellt som arbetsgivare. Saknas fast driftställe finns inget krav på F-skattsedel, men det kan, beroende på bl.a. verksamhetsslag, göra det på momsregistrering.