sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Bygglovsplikten bör vara lika för all näringsverksamhet. Det finns ingen anledning att ge avkall på lovplikten för någon speciell näringsgren. Lovplikten är till för att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas, vilket inte är minst viktigt i områden där så- dana avvägningar inte gjorts genom en detaljplan. Det finns väsent- liga både granneintressen och kultur- och naturmiljöintressen att värna på landsbygden. Enligt kommitténs uppfattning är det en uppgift för kommu- nerna att bedöma inom vilka områden undantag från lovplikten kan göras för olika slag av objekt. Möjligheterna att reglera bygglovs- plikten redovisas i avsnitt 10.6.5. Möjligheterna att tillämpa enkla förfaranden när områdesbestämmelser tas fram behandlas i avsnitt 8.3.7. Kommitténs bedömning och förslag Förteckningen över bygglovspliktiga anläggningar väcker ofta dis- kussion av olika skäl. Den skiljer sig också från systematiken i PBL genom ambitionen att vara uttömmande. Detta har varit svårt att tillgodose i praktiken. Kommittén föreslår därför att bygglovspliktiga anläggningar får en generell definition i lagtexten och att regeringen ges i uppdrag att meddela föreskrifter avseende lovpliktiga anläggningar. Både bygglov och bygganmälan krävs för uppförande och väsentlig ändring av många andra slags anläggningar än byggnader. De be- rörda objekten är av mycket olika slag och storlek, och är särskilt förtecknade i 8 kap. 2 § PBL. Anmälningsplikten framgår av 9 kap. 2 §. Den aktuella förteckningen upptar ett tjugotal objekt, alltifrån Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt stora publika anläggningar som idrottsplatser och campingplatser eller tekniska anläggningar som tunnlar och vindkraftverk till mindre anläggningar som plank och murar. Därtill är skyltar och ljusanordningar bygglovspliktiga enligt 8 kap. 3 § inom områden med detaljplan. Undantagna från lovplikten är bl.a. tunnlar för tunnelbana, berg- rum för gruvdrift, parkeringsplatser på gatumark samt några an- läggningar under viss storlek eller avsedda för en viss fastighets be- hov (8 kap. 2 §). Bakgrunden till att de bygglovspliktiga anläggningarna förtecknas särskilt är att anläggningar av annat slag än byggnader kan vara av närmast oändligt varierande typ. Det har därför bedömts som an- geläget att få till stånd en uttömmande uppräkning av de anlägg- ningar som ska förprövas. Några större ändringar av innehållet i förteckningen har inte gjorts sedan PBL infördes . Många byggnadsnämnder har erfarenhet av att anläggningar av både större och mindre slag kan vara föremål för dispyter och klagomål. Det gäller både lovpliktiga och inte lovpliktiga objekt. Aktuella ex- empel är telemaster och basstationer samt återvinningsstationer. Andra exempel är plank och altaner, och givetvis många stora och ibland störande anläggningar, som dock inte är lika vanliga i bo- stadsområden. De problem som mestadels anförs avseende lovplikten i sig är av tre slag. Det första gäller tolkningen och avgränsningen av vissa anläggningar som finns med i förteckningen över lovpliktiga ob- jekt. Exempel på detta är plank, som saknar definition och är oklart avgränsade mot staket och andra slags inhägnader. Andra exempel är parkeringsplatser, som inte kräver mycket anläggningsarbete för att vara funktionsdugliga, småbåtshamnar, som definitionsmässigt kan vara svåra att avgränsa både uppåt och nedåt, och upplag, som kan anses beteckna all slags lös egendom utomhus. Det andra slaget av problem som uppfattas är att bygglovplikten inte är tillräckligt omfattande. Exempel på vad som ibland saknas Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt bland de lovpliktiga anläggningarna är både mindre objekt som al- taner, pooler och bryggor och större objekt som broar och vissa störande industrianläggningar. Slutligen ses det som ett problem att vissa anläggningar måste prövas enligt både PBL och . Det kan uppfattas som en onödig dubbelprövning eftersom prövningsgrunderna framstår som likartade. Det kan också anses vara en inkonsekvent ordning, eftersom det finns exempel på anläggningar som ska prövas enbart utifrån en av dessa lagar. Den problematiken behandlas i avsnitt 11.2. Eftersom nya anläggningar kan utvecklas snabbare än lagen hinner ändras, och förteckningen kan bli allt längre och allt mer tyngande i lagstiftningen och på så sätt bryter uppbyggnaden av lagen i övrigt, har kommittén kommit fram till att lagen bör innehålla enbart ge- nerella kriterier för bygglovsplikten. Regeringen bör i stället be- myndigas att uttolka och uttrycka dessa kriterier konkret i en för- teckning över aktuella objekt. Bygglovsplikten behöver enligt kommitténs uppfattning justeras och förtydligas på vissa punkter, och förteckningen över de avsedda objekten sålunda uppdateras. Förslaget innebär sålunda att bygglovsplikten omformuleras i allmänna termer, som anger de generella grunderna för urvalet av de anläggningar som ska kräva bygglov, medan den speciella för- teckningen över sådana anläggningar överlåts åt regeringen, och lämpligen införs i plan- och byggförordningen Kommitténs be- dömning är att regeringen kan utgå från den uppräkning som finns i 8 kap. 2 § PBL, men att en samlad översyn är önskvärd. Den förteckning som gäller har vuxit fram under olika skeden och kan inte anses präglad av en helhetssyn på problembilden . Skälen till förslaget är dels att förteckningen lättare och snabbare kan anpassas till efter hand uppkomna nya behov utifrån föränd- ringar i tiden, dels att den kan göras utförligare och tydligare med avseende på definitioner och avgränsningar av de aktuella objekten. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommittén föreslår att det i 8 kap. 2 § PBL anges att bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggna- der eller andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen. Dessutom delegeras till regeringen att i föreskrifter ange vilka anläggningar som ska kräva bygglov och om undantag från bygglovsplikten. Materiella ändringar att överväga Eftersom förteckningen över de bygglovspliktiga objekten föreslås utgå ur PBL och införas i plan- och byggförordningen, ska några konkreta ställningstaganden till innehållet inte göras i detta sam- manhang. Men några utgångspunkter och riktlinjer ska ändå för- medlas utifrån de erfarenheter och synpunkter som framkommit. Till att börja med kan noteras att de bygglovspliktiga an- läggningarna eller anordningarna är av mycket olika slag. Två hu- vudgrupper kan urskiljas. Den första innehåller anläggningar som kan utgöra element i infrastrukturen eller inslag i det offentliga rummet eller som på annat sätt har ett stort allmänt intresse och en ofta betydande storlek. Den andra gruppen utgörs av mindre an- läggningar, som mestadels har ett enskilt eller lokalt begränsat in- tresse, men som ändå kan ha en betydande inverkan på närmiljön och inte sällan vållar konflikter mellan grannar och kräver insatser från byggnadsnämnderna. Självfallet kan flera av objekten från fall till fall hänföras till den ena eller andra gruppen. Anläggningar av stort format eller stor betydelse för omgivningen Denna kategori kan sorteras i två grupper. Den ena utgörs av stora anläggningar för idrotts-, fritids-, nöjes- eller annat publikt ända- mål. I den gruppen ingår nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtsham- nar, friluftsbad, motorbanor, golfbanor och begravningsplatser. Den andra gruppen utgörs av ett urval anläggningar för olika än- damål. I denna ingår parkeringsplatser, upplag, materialgårdar, tunnlar, bergrum, cisterner, telemaster och torn samt vindkraft- verk. Till denna grupp kan också i många fall räknas skyltar och Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Dessa betecknas inte som anläggningar i PBL, men är bygglovspliktiga i områden med detaljplan. De kan också ha en inverkan på omgivningen som vida överstiger den fysiska stor- leken. Det kan finnas goda motiv för bygglovsplikten för alla dessa an- läggningar. Det kan även finnas motiv för att utöka listan med yt- terligare några anläggningar som inte finns med i dagens uppräk- ning, men som från olika synpunkter kan övervägas att bli bygg- lovspliktiga. Exempelvis kan det finnas skäl att överväga bygglovs- plikt för broar, tunnelbanetunnlar, stenkrossar, asfaltverk, betong- stationer, kraftledningar och ställverk. Det kan också finnas skäl att överväga lovplikt för skyltar utanför områden med detaljplan. Radio- eller telemaster är bygglovspliktiga, om än med vissa av- gränsningar i fråga om ändamål och storlek. Men antenner eller basstationer för mobiltelenätet är i sig inte bygglovspliktiga och förekomsten av sådana påverkar inte bygglovsprövningen av mobiltelemasterna, vilket har ifrågasatts bl.a. ur hälsosynpunkt men också ur ett rent medborgarrättsperspektiv. En framträdande grund för de invändningar som framförs är att ingen offentlig prövning sker och ingen medborgarinsyn ges i en pågående teknikutbyggnad och samhällsutveckling, som berör och oroar många människor. Anläggningar av mindre format eller begränsad betydelse Utgångspunkten för bygglovsplikten för mindre anläggningar bör vara behovet av att kunna bedöma påverkan på enskilda berördas intressen eller påverkan på väsentliga allmänna intressen. Exempel på mindre anläggningar som ofta vållar problem grannar emellan, framför allt i småhusområden, är murar och plank, som är lovpliktiga men något oklart avgränsade, samt altaner, bryggor och pooler, som inte är lovpliktiga, men kan ge an- ledning till desto fler klagoärenden. Kommitténs bedömning och förslag De generella undantagen för vissa åtgärder avseende en- och tvåb- ostadshus bör behållas. De särskilda undantagen utanför områden med samlad bebyggelse bör slopas. I stället föreslås utökade undan- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt tag för friliggande hus. I anslutning till dessa ska bygglov inte krä- vas för att uppföra en friliggande bod på , en öppen eller inglasad uteplats under ett skärmtak på , en friliggande carport eller ett garage inom gällande planbestäm- melser eller på högst utanför område med detaljplan. Gällande bestämmelser i sammanfattning är bygglovsplikten uppbyggd utifrån generella bestämmelser, med undantag för vissa åtgärder och med tillägg för vissa åtgärder inom områden med detaljplan. Undantagen är av tre slag. De avser uppförande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket, åtgärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalför- svaret samt vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus. De sist- nämnda undantagen är mer omfattande, och det förstnämnda en- bart gällande utanför områden med detaljplan. Tilläggen inom områden med detaljplan avser omfärgning, byte av tak- och fasadmaterial och andra ändringar av byggnaders utse- ende, uppsättning av skyltar och ljusanordningar samt uppförande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogs- bruket. Med utgångspunkt från den totala bygglovsplikten inom områ- den med detaljplan, kan den samlade bilden av de gällande un- dantagen beskrivas på följande sätt. Åtgärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalförsvaret (8 kap. 10 § PBL) Vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus (8 kap. 4 § PBL). Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Ytterligare undantag utanför områden med detaljplan (åtgärder som kräver bygglov enbart inom områden med detaljplan, 8 kap 3 § PBL). Färga om byggnader, byta fasadbeklädnad eller taktäck- ningsmaterial, eller göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende. Sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar. Uppföra, bygga till eller ändra ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket. Ytterligare undantag utanför områden med samlad bebyggelse Uppföra mindre tillbyggnader och komplementbyggnader till en- och tvåbostadshus (8 kap. 4 § PBL). Det finns särskilda undantag för totalförsvarets anläggningar, men de berörs inte här eftersom kommittén inte förslår ändringar för denna typ av anläggningar. Undantaget för åtgärder utanför om- råde med detaljplan har tidigare behandlats. I det följande behand- las därför endast undantagen rörande en- och tvåbostadshus. Gällande bestämmelser för en- och tvåbostadshus Undantagen från bygglovsplikt rörande en- och tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader regleras i de s.k. frigge- bodsreglerna, 8 kap 4 §. De innebär i huvudsak att bygglov inte krävs för att uppföra en bod på max – eller två vardera – och inte heller för att färga om bygg- nader, om deras karaktär inte ändras väsentligt, att anordna inom mur eller plank skyddade uteplatser intill bostadshuset samt skärmtak på maximalt över sådana uteplatser el- ler över altaner, balkonger eller entréer. I områden utanför detaljplan och samlad bebyggelse krävs inte bygglov heller för att göra mindre tillbyggnader och uppföra kom- plementbyggnader. Byggnadsåtgärder får inte utan lov eller granne- medgivande utföras närmare tomtgräns än . Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Bestämmelserna gäller enbart för åtgärder i anslutning till en- eller tvåbostadshus. Avgränsningen av en- och tvåbostadshus är inte helt klar i fråga om radhus. Radhus med en eller två lägenheter på egen fastighet ska räknas som en- eller tvåbostadshus, medan radhus inom en gemensam fastighet kan räknas som lägenhet i flerbostad- hus. Men bedömningen kan variera och viss osäkerhet och orättvisa sålunda råda. Någon saklig grund för olika bygglovsplikt föreligger knappast, de yttre förutsättningarna kan vara mycket likartade. I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus har ägande- och upplåtelseformen ingen betydelse, och inte heller omständighe- terna kring boendet. Fritidshus inräknas alltid – oavsett storlek – och mindre kolonistugor kan inte helt uteslutas. Men bestämmel- serna är inte avsedda och dimensionerade för små kolonistugor och kolonilotter. I sådana områden kan de få helt andra konsekvenser än i villaområden. Bygglov krävs inte för att färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsent- ligt. Det sistnämnda villkoret har haft liten eller ingen betydelse i praktiken. Inte ens avvikande färgsättning av radhus har i rättsfall ansetts innebära att byggnadens karaktär därigenom ändras väsent- ligt4. Utgången hade kunnat bli en annan om i stället hela radhus- längans eller områdets karaktär hade beaktats. Med nuvarande be- stämmelse och praxis är omfärgning av småhus i praktiken bygg- lovsfritt. Det leder sällan till problem, annat än i just radhusområ- den och andra enhetliga grupphusområden, om de boende har olika ambitioner. Som bestämmelsen är utformad kan diskussion om bygglovsplikten och krav på insatser från heller inte alltid uteslutas. Bygglov krävs inte för att med mur eller plank anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset. Antalet sådana uteplatser är dock inte begränsat. Det är tillåtet att omgärda hela huset med 4 RÅ 1992 not. 467, och RÅ 1981 2:48. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt en mur eller ett dito plank från huset, ett mått som för övrigt anses otillräckligt för skydda en uteplats med en sittgrupp med bord och stolar som kan passeras på båda sidor. Bygglov krävs inte för att anordna skärmtak på högst över sådana uteplatser som anges ovan eller över altaner, balkonger eller entréer. Inte heller antalet sådana skärmtak är begränsat, och inte heller det minsta avståndet mellan dem. De kan utan lov uppföras och enkelt omvandlas till ett tak eller mer. Desto mer bestämt är takens tillåtna lägen eller syften, vilket kan framstå som överflödigt, speciellt som varken altaner, balkonger eller en- tréer i sig är reglerade i lagstiftningen. Den kanske viktigaste be- gränsningen saknas också, nämligen anknytningen till huvudbygg- naden, som tycks ha fallit bort ur bestämmelserna. Det är därmed möjligt att bygglovsfria skärmtak över altaner och entréer får upp- föras inte enbart i anslutning till bostadshuset utan även på en mindre komplementbyggnad, även en bygglovsfri sådan. Särskilda problem kan uppstå när skärmtaket kompletterar en skyddad uteplats enligt ovan. Att fylla igen det reglementsenligt öppna utrymmet ovan planket eller muren kan då te sig befogat och mestadels kunna ske utan krav på bygglov för ändrat utseende. Att fullborda omvandlingen till en tät fasad med eller utan dörr och fönster kan vara ett enkelt nästa steg, men innebär att utföra en tillbyggnad som kan vara både olovlig och planstridig, med de följ- der sådant kan få. Bygglov krävs inte för att uppföra högst två komplementbygg- nader i omedelbar närhet av bostadshuset, om byggnadernas sam- manlagda byggnadsarea inte är större än , tak- nockshöjden inte överstiger och byggnaderna inte place- ras närmare gränsen än . Denna definition av den s.k. friggeboden har fungerat i huvudsak väl och utvecklat en särskild marknad för sådana bodar. De frågor som mestadels kan uppkomma och leda till diskussioner är hur tätt inpå bostadshuset boden får placeras, och varför den inte lika gärna kan vara en tillbyggnad. Utanför område som inte innehåller samlad bebyggelse och inte omfattas av detaljplan krävs inte bygglov för att göra mindre till- byggnader eller uppföra komplementbyggnader, murar eller plank –utan storleksbegränsning – i omedelbar närhet av bostadshuset. Dessa undantag gäller således inte över allt där detaljplan saknas, utan enbart utanför samlad bebyggelse. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt definierades av Bostadsutskottet5 vid införandet av PBL, och tolkas något olika av olika kommuner. Även tolkningen av vad som är en mindre tillbyggnad och hur stor en bygglovsfri komplement- byggnad får vara skiljer sig åt. Mängden bygglovsfria tillägg är hel- ler inte begränsad, och flera mindre tillbyggnader kan givetvis till- sammans ge något helt annat. I samtliga fall där en byggnad eller byggnadsdel tillkommer gäller att den inte får sträcka sig närmare gränsen än om de grannar som berörs inte medger detta. Det senare villkoret har emellanåt missuppfattats på så sätt att kommunens gatuförvaltning har uppfattats som granne och därmed kan medge att friggebodar och annat får placeras närmare gräns mot gata eller väg än 4,5 me- ter. Detta har emellertid aldrig varit avsikten. Inom denna zon är bygglovsplikten inte undantagen och prövningen förbehållen , vilket framgår av PBL-propositionen (prop. 1985/86 s. 256). Vad som gäller vid gräns mot park får betraktas som en öppen fråga. Enligt 8 kap. 6 § får kommunen i detaljplan för ett område som utgör en värdefull miljö bestämma att omfärgning av en- och två- bostadshus kräver bygglov, och därmed upphäva villkoret att bygg- nadens karaktär ändras väsentligt. Kommunen får för sådant om- råde även i detaljplan eller områdesbestämmelser upphäva de utvid- gade undantagen för åtgärder utanför samlad bebyggelse i områden utan detaljplan. Det är däremot inte möjligt för kommunerna att införa bygglovsplikt för undantagen i övrigt i fråga om friggebodar, skärmtak och skyddade uteplatser. Byggnadsnämnderna har där- med inga möjligheter att i förväg se till att friggebodar och annat inte utformas eller placeras på olämpligt sätt, inte ens i områden av riksintresse för kulturminnesvården. Dock är de bygglovsfria åtgärderna ingalunda befriade från kra- ven på anpassning och varsamhet enligt 3 kap. 1, 10 och 12 §§. Det framgår tydligt av bostadsutskottets ovan nämnda utlåtande. Men friggebodar kan i fråga om både utformning och placering vara en källa till motsättningar såväl mellan grannar eller andra boende i området som med byggnadsvårdande myndigheter. 5 BoU 1986/87:1 s. 99. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommitténs förslag innebär att de gällande undantagsreglerna förtydligas där oklarheter råder, och därtill utökas för vissa åtgärder avseende friliggande en- och tvåbostadshus, samt att de ytterligare undantagsmöjligheterna utanför samlad bebyggelse slopas. Dessa undantag avseende komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och skyddade uteplatser tillämpas på olika sätt i olika kom- muner, och bör regleras av kommunerna genom bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Undantagen från krav på bygglov för olika åtgärder avseende en- och tvåbostadshus föreslås regleras på två olika nivåer i 8 kap. 3 § PBL. Den första avser alla en- och tvåbostadshus, den andra gäller enbart friliggande sådana. Åtgärder rörande en- och tvåbostadshus av alla slag Beträffande bygglovsfriheten för alla slags en- eller tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader föreslås främst för- tydliganden och preciseringar. När det gäller bygglovsfriheten för omfärgning föreslås dock den förändringen att undantaget ska ut- ökas till att gälla ändringar av yttre både form, färg eller material, under den förstärkta förutsättningen att byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt. gäller undantag från krav på bygglov för yttre ändringar av en- och tvåbostadshus enbart i fråga om att färga om byggnad, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt, vilket aldrig givits prejudicerande exempel på. Den föreslagna förändringen innebär att bygglovsfriheten utökas till att omfatta också ändring i fråga om form och material, samt att villkoret att karaktären inte ändras väsentligt kan avse inte bara byggnaden utan även området. Sålunda föreslås att alla bygglovs- pliktiga ändringar av en utseende kan utföras utan lov under det angivna villkoret. Det medför en viss fortsatt osäkerhet om bygglovsplikten i det enskilda fallet, men områdets karaktär ger ett ytterligare och ibland tydligare och mer relevant underlag för att bedöma verkan av att en byggnad förändras. När det gäller friggebodar förtydligas att de ska vara friliggande men ändå närliggande bostadshuset. Vidare begränsas inte antalet bodar utan enbart deras sammanlagda yta, . Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Det har övervägts att den bygglovsfria ytan även skulle kunna ut- nyttjas för att bygga till andra friliggande komplementbyggnader. Det skulle dock innebära att den i en detaljplan bestämda byggrät- ten för t.ex. garage skulle öka med och vid ge- nomförande i ett sammanhang göra bygglovsritningen missvisande och bygglovsprövningen betydelselös. Skärmtak ska få uppföras i vilket antal, syfte och läge som helst utan bygglov, dock enbart på bostadshuset och inte med en större sammanlagd bygglovsfri yta än . Även mur och plank får uppföras oavsett syfte inom angivna mått, där dock av- ståndet till byggnaden ökats för att rymma en mer möblerbar uteplats. Åtgärder rörande friliggande en- och tvåbostadshus Ytterligare undantag föreslås sålunda för åtgärder i anslutning till friliggande en- och tvåbostadshus, dvs. för andra byggnader än rad- hus och kedjehus. Skälen för att göra en sådan åtskillnad är att rad- hustomter i regel är mindre och smalare än tomter för friliggande hus och dessutom delade i två delar, samt att radhus och kedjehus mestadels har en mer enhetlig och medvetet formad arkitektur än andra småhus, och därför är mer känsliga för ändringar och tillägg. Det kan även gälla i teknisk mening, såsom risk för brandspridning. De ytterligare undantag som föreslås i anslutning till friliggande en- och tvåbostadshus avser att medge något större friggebodar och skärmtak och därtill inglasade uterum samt carport eller garage på högst eller inom ramen för byggrätten för än- damålet i en gällande detaljplan. Det har övervägts att införa någon minsta storlek för den tomt eller byggnad som ska kunna komma ifråga för bygglovsfria åtgär- der av viss storlek, eller att relatera denna storlek till den öppna el- ler bebyggda ytan, för att inte tilläggen ska bli dominerande i om- rådet eller opassande i sammanhanget.