sou · GTB364d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I avsnitt 6.7 har utredningen beskrivit den skattemässiga behandlingen av flytande avfall i vassbädd. För att inte anläggningar där såväl sådan behandling som deponering bedrivs skall miss- gynnas med hänsyn till lagens konstruktion krävs att inte endast anläggningar där uteslutande denna behandlingsform bedrivs undantas, utan att också behandlingsformen i sig undantas från beskattning. Detta undantag infördes fr.o.m. (se prop. 2000/01:31, s. 57 ff.). Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. Utredningens bedömning: Skattebefrielsen för avfall avsett att behandlas i vassbädd skall bestå. Utredningen har i avsnitt 6 bedömt att skattebefrielsen för avfall avsett att behandlas i vassbädd skall bestå. Följaktligen saknas skäl att här göra någon annan bedömning. 8.7Behandlingsmetoder för vilka skattebefrielse inte föreligger Slambehandling i biologiska slamfilter kommun har i skrivelse till hemställt att en i skrivelsen viss angiven avfalls- behandlingsmetod skall undantas från skatt enligt LSA. har överlämnat skrivelsen till regeringen, som i sin tur överlämnat den till . I skrivelsen hemställs att den avfallsbehandlingsmetod som består i behandling av kommunalt avloppsslam i biologiska slam- filter skall vara undantagen från skatt enligt LSE. Till skrivelsen är promemorian Slambehandling i biologiska slamfilter – yrkan om skattebefrielse för en växande slambehandlingsmetod i Sverige5 bifogad. I promemorian anförs bland annat följande. Den skattemässiga behandlingen skiljer sig åt för två likvärdiga metoder. Därvid råder skattefrihet för flytande avfall som behandlas i vassbädd, medan flytande avfall som behandlas i slam- filterbäddar/biologiska slamfilter beskattas. Om skattefriheten skulle utökas till att omfatta även slamfilterbäddar/biologiska slamfilter möjliggörs teknikutveckling inom området till ännu effektivare och bättre anläggningar. Miljöeffekterna av slambe- handling i slamfilterbäddar/biologiska slamfilter bedöms som goda, främst med avseende på minskat kemikalie- och effektbehov vid avvattning och minskade transporter p.g.a. reduktionen av slam- 5 Slambehandling i biologiska slamfilter – yrkan om skattebefrielse för en växande slambehandlingsmetod i , promemoria från (, rev. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. De aktuella anläggningarna uppfyller samma syfte som behandlingen i vassbäddar. Skillnaden är att vassbäddar är försedda med vass och slamfilterbäddar/biologiska slamfilter blir försedda med spontanvegetation. Detta borde i sig inte innebära stora skillnader mellan de båda anläggningstyperna, i vart fall inte så mycket att de bör behandlas olika i beskattningshänseende. Genom att skattebefria behandlingen i slamfilterbäddar/biologiska slamfilter begränsas inte en god slamhantering med möjligheter för vidare behandling, såsom metall- och fosforseparation i de kommuner som inte anser att vassbäddar är en säker behandlingsmetod. Utredningens överväganden och förslag: Skattebefrielse skall inte medges för avfall avsett att behandlas genom slambehandling i biologiska slamfilter. Inte heller skall bestämmelsen om skattebefrielse i 6 § LSA ändras till en generell skattebefrielse för behandlingsmetoder som uppfyller vissa särskilt angivna krav. När skattebefrielsen för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd infördes anförde regeringen att de miljömässiga konsekvenserna av dels metoden med slambäddar utan vass, dels andra metoder att behandla främst avloppsslam än genom behandling i vassbäddar var för dåligt utredda för att skattefrihet skulle medges dessa (se prop. 2000/01:31, s. 58). Såvitt utredningen erfarit föreligger fortfarande inte resultat från genomförda storskaliga undersökningar av eventuell miljöpåverkan från andra biologiska slamfilter än vassbäddar. För att skatte- befrielse för biologiska slamfilter skall komma ifråga bör i vart fall motsvarande undersökningar finnas tillgängliga för denna behand- lingsmetod. Detta särskilt som det, såvitt utredningen förstått, finns skäl att ifrågasätta just syresättningen av bäddarna utifrån den sämre bäddstrukturen. I praktiken kan det därmed ännu inte uteslutas att behandling i biologiska slamfilter ger mer direkt miljöpåverkan än kontrollerad deponering med gasutvinning. På anförda skäl finner utredningen att förhållandena i allt väsentligt är sådana som de var då skattebefrielsen för behandling i vassbäddar Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. infördes, varför skattebefrielse inte bör medges för avfall avsett att behandlas i biologiska slamfilter. En annan fråga som tas upp i yrkandet är om LSA, i stället för att peka ut vissa miljömässigt erkända avfallsbehandlingsmetoder, i stället bör ange vissa funktionskrav för att en behandlingsmetod skall medges skattebefrielse. Denna tanke är i och för sig tilltalande då en sådan lösning till sin utformning är teknikneutral och därigenom teknikdrivande. En sådan lösning pekar alltså inte ut någon särskild teknik, vilket har vissa fördelar. Å andra sidan finns det nackdelar med en sådan ordning. Först och främst kan konstateras att det saknas tillräckligt underlag för att slå fast enligt vilka kriterier en sådan skattebefrielse skulle kunna medges. En sådan lösning kan också i viss mån vara hämmande för teknikutvecklingen, eftersom tröskeleffekten blir väldigt stor, dvs. om kraven möts medges skattebefrielse, annars inte. Något incitament att ta fram metoder som mer än klarar kraven finns därför inte med en sådan lösning. Enligt utredningens mening är det av värde att de metoder som kommer fram på avfallsbehand- lingsområdet prövas i varje enskilt fall för att bedöma om de motiverar skattebefrielse eller inte. Utredningen gör mot bakgrund av det nu sagda bedömningen att den nuvarande metoden att peka ut de metoder som skall gynnas i skattehänseende skall bestå. Ett sådant gynnande bör endast ske om det står klart att den aktuella metoden är klart bättre än deponering. 8.8Skattebefrielse för gas som genereras från det deponerade avfallet (deponigas) (10 § 1 LSA) Enligt 10 § 1 LSA medges avdrag för avfall som förts ut från anläggningen. Gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall, s.k. deponigas har dock undantagits från avdragsrätt. I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen dels att det var tveksamt att medge avdragsrätt, eftersom detta skulle innebära att organiskt avfall som förts in till en deponi långt innan lagens ikraftträdande skulle kunna komma i åtnjutande av skattelättnader, trots att någon skatt inte erlagts, dels att det arbete som bedrivs Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. såväl nationellt som inom EU innebär att kraftfulla styrmedel finns och kommer att finnas i syfte att öka uttaget av deponigas. En möjlighet till avdrag för avfallsskatt bedömdes därför ha en mindre betydelse som stimulans till åtgärder på området. 1998/99:84, s. 39 f.) Möjligheten till avdrag för deponigas diskuterades även i propositionen Vissa punktskattefrågor m.m. (2001/02:29, s. 28). Regeringen anförde därvid, i anledning av ett önskemål från om att stimulera användningen av deponigas för energiutvinning, att önskemål tillgodo- setts genom införande av förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Deponi- (bio) gas har dessutom därefter gjorts till ett elcertifikatberättigande bränsle (jfr avsnitt 11.5.3) RVF har framställt önskemål till utredningen att överväga om ett avdrag för utvunnen deponigas kan vara ett lämpligt sätt att införa ett incitament för att driva gasanläggningarna på ett optimalt sätt. Utredningens förslag: Skattebefrielse skall inte medges för gas som bildats vid nedbrytning av organiskt avfall och som förs ut från en avfallsanläggning. Sedan LSA:s tillkomst har bland annat förordningen (2001:512) om deponering av avfall trätt i kraft. Enligt 10 § i förordningen gäller att organiskt avfall fr.o.m. inte längre får deponeras. Enligt 25 § i förordningen gäller vidare att verksamhets- utövaren skall se till att deponigas samlas in från deponier som tar emot biologiskt nedbrytbart avfall för deponering. Därutöver anför i allmänna råd6 att deponier som tar emot organiskt avfall måste samla in deponigas. har vidare meddelat närmare föreskrifter om insamling och omhänder- tagande av deponigas.7 I 41 § i dessa föreskrifter anges att insamlad deponigas skall behandlas och nyttiggöras. Om insamlad gas inte kan användas för energiutvinning, skall den facklas eller hanteras på annat miljömässigt mer effektivt sätt. 6Naturvårdsverkets allmänna råd till 3–33 §§ förordningen (2001:5129 om deponering av avfall (NFS2004:5). 7Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10). Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. Mot bakgrund av redogörelsen ovan avseende nu tvingande regler och med beaktande av vad regeringen tidigare anfört i samband med LSA:s tillkomst kan utredningen inte komma till någon annan slutsats än att avdrag inte bör införas för deponigas. Det bör således inte införas någon skattebefrielse i syfte att bidra till att verksamhetsinnehavarna skall uppfylla de skyldigheter som redan åligger dem genom gällande tvingande regleringar. Det kan noteras att denna bedömning inte står i strid med det förhållandet att biogas infogats såsom ett certifikat- berättigande bränsle i elcertifikatsystemet, eftersom syftet därmed är att styra det lagbundna nyttiggörandet mot elproduktion. 9Skattebefrielse för konventionellt avfall Utredningens överväganden och förslag: Skattebefrielserna för vissa konventionella avfallsslag motiverades i förarbetena till lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall med att en skatt på deponering av dessa avfallsslag inte skulle ha någon miljöstyrande effekt (prop. 1998/99:84, s. 44 f.). Eftersom utvecklingen på avfallshanteringsområdet är dynamisk avsåg regeringen att noga följa utvecklingen och kontinuerligt pröva i vad mån förutsättningarna för skattebefrielse i lagen föreligger. Skälen för skattebefrielse för de konventionella avfallsslagen är genomgående att det inte finns någon alternativ behandlings- metod att styra avfallsslagen till samt att det inte är möjligt att minska mängden av de aktuella avfallsslagen. I flera fall är det dessutom frågan om avfall vars uppkomst inte går att påverka. Det är avfall som beror på en tidigare produktion, s.k. historiskt avfall, varför det är lätt att konstatera att mängden avfall inte kan minskas genom en skatt. En skatt kan däremot, eventuellt minska mängden sådant avfall som omhändertas och behandlas, vilket inte är en önskvärd miljöstyrning. Denna risk var därför ett ytterligare skäl att skattebefria en del av de konventionella avfallsslagen. Regeringen anförde t.ex. att det redan var förknippat med höga kostnader att specialhantera asbest och att en avfallsskatt skulle öka risken att detta avfall inte omhändertogs på rätt sätt, eller på rätt anläggning. Liknande resonemang fördes för förorenade jordar och muddermassor. Vid översynen har utredningen främst prövat om skälen som föranlett skattebefrielserna är fortsatt giltiga. Denna prövning har legat till grund för utredningens ställningstagande för eller emot fortsatt skattebefrielse för varje konventionellt avfallsslag. Utredningen föreslår följande. Skattebefrielsen för avfall som uppkommer på grund av verksamhet vid Skattebefrielse för konventionellt avfall (11:6) skall kvarstå, men justeras språkligt. Den nya lydelsen bör vara följande: Avloppsslam och gruvslam som förorenats på grund av verksamhet vid . Skattebefrielserna för förorenad jord från marksanering (11:2), muddermassor (11:3) och avfall från sanering av upplag för farligt avfall (11:4) skall upphöra. Förorenad jord från marksanering och muddermassor föreslås beskattas med en lägre skatt om per ton. I övrigt föreslår utredningen inte några förändringar i de befintliga skattebefrielserna. Konventionellt avfall används här som en beteckning på avfall som består av uttjänta produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av industriella produktionsprocesser eller verksamheter. Konventionellt avfall omfattar bland annat hus- hållsavfall och därmed jämförbart avfall från offentlig och privat verksamhet. Avsnittet behandlar frågor om skattebefrielse för vissa typer av konventionellt avfall i syfte att vid behov föreslå relevanta förändringar inom ramen för översynen av LSA. 9.2Vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska (11 § första stycket 1 LSA) Vid förbränningsanläggningar tillsätts vatten till askan främst för att underlätta transporten av den. Aska som deponeras (främst flygaska) blandas med andra särskilt utvalda ämnen för att mini- mera utlakning av oönskade ämnen ur askan. Denna åtgärd kallas stabilisering. Det finns olika metoder för stabilisering av aska och området är föremål för en fortgående teknikutveckling. En metod innebär att aska, bindemedel, cement och vatten blandas. Blandningen utförs under kontrollerade former inomhus och under temperaturövervakning. Härigenom säkerställs att blandningen inte blir för varm, vilket allvarligt kan skada den långsiktiga stabiliseringen av askan. Askan förs efter stabilisering till en Skattebefrielse för konventionellt avfall skattepliktig avfallsanläggning för deponering. Cementen blandas dock inte in vid förbränningsanläggningen utan på deponien. Tabell 9.1 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för vatten eller stabili- serande ämnen (11 § första stycket 1 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år Avdragets storlek (ton/år) Avdraget infördes fr.o.m. . I samband härmed uttalades i förarbetena (prop. 2001/02:29 s.22 ff.) att stabilisering av aska före deponering är önskvärt ur bland annat miljöskydds- synpunkt och därför inte bör motverkas genom att stabiliserande ämnen som tillsätts till aska utanför en avfallsanläggning inte omfattas av skattefrihet. Även skäl hänförliga till konkurrens- neutralitet talar för att skattefrihet bör gälla för stabiliserande ämnen som tillsätts till aska utanför en avfallsanläggning. På så sätt undviks att deponier med tillstånd att deponera ostabiliserad aska får en konkurrensfördel i förhållande till dem som inte har ett sådant tillstånd. I figur 9.1 nedan redogörs för avdragets omfattning . Skattebefrielse för konventionellt avfall Figur 9.1 Avdrag för vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska (11 § första stycket 1 LSA), ton 2002–2004 Avdraget infördes fr.o.m. 2002-01-01 Utredningens förslag: Skattebefrielsen för vatten eller stabilise- rande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska skall bestå. Genom att tillföra askan vatten eller stabiliserande ämnen innan den deponeras fås en miljömässigt bättre deponering. Stabilisering av askan görs främst för att minimera urlakning av oönskade ämnen ur askan, främst metaller, men också för att få en stabilare deponering. Vätning av askan görs för att minska damning vid förbränningsanläggningar, transporter och deponering. Vattnet innebär också att brandrisker i anslutning till deponering minskar, eftersom obevattnad aska kan sprida glöd eller vara brandbenägen. De negativa miljö- och hälsoeffekterna av deponibränder är betydande. En våt aska underlättar vidare generellt packnings- åtgärder på avfallsanläggningen, vilket i sin tur medför minskad risk för sättningar som medför att skyddsåtgärder såsom tät- och täckskikt skadas. En kontrollerad vätning medför även en avsevärt Skattebefrielse för konventionellt avfall mer effektiv härdning än den som sker naturligt genom nederbörd och infiltration. Av det ovan anförda framgår att vattning eller stabilisering av askan innan den deponeras har flera positiva effekter ur miljösyn- punkt. Det är således inte önskvärt att minska mängden av dessa ämnen tillsatta till aska till deponierna. Om dessa ämnen tillsätts askan i anslutning till förbränningsanläggningen eller på deponien bör detta inte leda till några skattekonsekvenser. Tillsätts vatten eller stabiliserande ämnen inne på avfallsanläggningen är dessa skattebefriade genom avdraget i 6 § LSA för material som är avsett att användas för driften av anläggningen. Såväl miljöskäl som en vilja att i denna del uppnå likformighet i beskattningen leder därför fram till utredningens slutsats att skattebefrielsen skall bestå. 9.3Förorenad jord från marksanering (11 § första stycket 2 LSA) har tillsammans med länsstyrelser och kommu- ner genomfört en nationell kartläggning av förorenade områden, s.k. efterbehandlingsobjekt. Kartläggningen omfattar deponier, markområden och sediment som förorenats av industriell eller annan verksamhet. De branscher som har gett upphov till de allvar- ligaste föroreningarna är sulfidmalmsgruvor, järn- och stålindu- strin, primära metallverk, ferrolegeringsverk, kloralkaliindustri, massa- och pappersindustri samt övrig oorganisk kemisk industri. De allvarligaste föroreningarna utgörs av kvicksilver, kadmium, arsenik, bly, krom och koppar, POPs (stabila organiska föroreningar), klorerade lösningsmedel, PAH, PCB, kreosot och BTEX (bensen toluen, etylbensen, xylen). I den s.k. miljömålspropositionen, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150), redovisar regeringen att antalet förorenade områden är betydligt större än vad som tidigare antagits, totalt 40 000–45 000, varav cirka 1 300 tillhör den högsta riskklassen och cirka 8 700 den näst högsta. Många av dessa områ- den är så förorenade att de behöver efterbehandlas (saneras). Förekomsten av föroreningar är ofta stor och bland dessa återfinns ämnen och föroreningar vars användning är förbjuden. Skattebefrielse för konventionellt avfall Förorenade områden ligger under miljömålet Giftfri miljö. I miljö- målspropositionen har regeringen föreslagit att det nu gällande delmålet avseende förorenade områden, delmål 6, skall ersättas med två nya delmål, delmål 6 och 7. Enligt förslaget till delmål 6 skall samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direkt- exponering och sådana förorenade områden som , eller , hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av . Enligt förslaget till delmål 7 skall åtgärder –2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade för- orenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra . Vem har ansvaret för förorenade områden? De offentligrättsliga reglerna om ansvaret för förorenade områden återfinns i 10 kap. . Reglerna behandlar det ansvar som förorenaren har gentemot det allmänna att avhjälpa skador som uppkommit av hans eller hennes verksamhet. Reglerna kan tilläm- pas på mark och vattenområden, byggnader och anläggningar som är förorenade och där dessa förhållanden innebär en risk för skador eller olägenheter för människor eller miljön. I första hand skall den som bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som orsakat föroreningarna i ett område svara för de åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet upp- står för människor eller miljön. Detta står i överensstämmelse med principen om att förorenaren betalar. Reglerna tillämpas på verksamheter som var i drift . I andra hand är fas- tighetsägaren skyldig att vidta åtgärder under förutsättning att han eller hon vid köpet visste eller borde ha känt till att fastigheten var förorenad och att fastigheten förvärvades efter . Det är svårt att utreda vem som har ansvar för att åtgärda föroreningarna. För många av landets förorenade områden går det inte att finna någon ansvarig för efterbehandlingen. Regeringen har beslutat att staten i samverkan med kommunen skall ta ansvar för efterbehandling av de områden där det inte går att finna någon som är ansvarig. Det har uppskattats att det för ungefär hälften av alla efterbehandlingsobjekt inte går att finna någon ansvarig som kan Skattebefrielse för konventionellt avfall Dessa kommer således att vara aktuella att sanera med hjälp av statliga bidrag. Förorenad jord från marksanering är befriat från skatt vid depone- ring. I förarbetena till LSA anför regeringen att strävan efter hus- hållning och återanvändning borde styra valet av saneringsmetod (prop. 1998/99:84, s. 59 f.). Vidare anförs följande. Metoder som möjliggör återanvändning av jord bör prioriteras framför schaktning och deponering. För att efterbehandlingen skall vara effektiv och meningsfull bör föroreningarna i massorna i första hand destrueras så att jorden kan återanvändas. Deponering av obehandlade massor bör endast förekomma när det inte finns någon fungerande behandlingsteknik. Visserligen finns starka skäl för att avfallsskatt skall tas ut på förorenad jord som deponeras men den osäkerhet som finns om bland annat möjligheten att återanvända behandlad jord medför dock att skatten kan tas som intäkt för att inte nu vidta nödvändiga saneringar respektive investeringar i ny teknik. I figur 9.2 nedan redogörs för avdragets omfattning . I tabell 9.2 därefter redovisas det antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget. Avdrag för förorenad jord från marksanering (11 § första stycket 2 LSA), ton 2000–2004 Skattebefrielse för konventionellt avfall SOU 2005:64 (11 § första stycket 2 LSA); dessutom avdragets storlek Avdragets storlek (ton/år) Vad har hänt sedan avdraget infördes? Förordningen (2001:512) om deponering av avfall, deponerings- förordningen, trädde i kraft . Förordningens förbud mot deponering trädde dock i kraft först (utsorterat brännbart avfall) respektive (organiskt avfall). Enligt 14 § deponeringsförordningen får endast avfall som har behandlats deponeras. Detta gäller även förorenade jordar från marksanering. Det är dock inte reglerat vilken behandling som är tillräcklig behandling. har meddelat allmänna råd avseende tillämp- ningen av deponeringsförordningen.1 Av dessa framgår bland annat att den behandling som väljs bör bidra till att uppfylla för- ordningens syfte samt att sortering av avfall vid källan, eller vid en återvinningsanläggning i vissa fall bör kunna anses vara tillräcklig behandling. I de allmänna råden uppges vidare att det inte finns något givet svar på vilken behandling som skall anses vara tillräcklig och hur långt kravet på behandling skall drivas. Därtill anförs att det är klart att det vare sig i deponeringsförordningen eller i det bakomliggande deponeringsdirektivet går att finna stöd för att avfall alltid skall behandlas så långt som möjligt. Krav på behand- ling torde dock även kunna ställas med stöd av hänsynsreglerna i 2 kap. . Vid tillämpning av dessa regler måste en avväg- ning emellertid göras med beaktande av å ena sidan i vilken mån en 1 Deponering av avfall, 2004:2, . Skattebefrielse för konventionellt avfall åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan åtgärd medför. Kriterier för avfall som deponeras Föreskrifter om bland annat kriterier för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall har utformats av Naturvårds- verket (NSF 2004:10) och träder i kraft den 16 juli 2005.2 I före- skrifterna anges kriterier för vilket avfall som får tas emot i de olika deponiklasserna. De olika deponiklasserna är deponi för inert avfall, deponi för icke-farligt avfall och deponi för farligt avfall. Bland kriterierna anges bland annat gränsvärden för utlakning och organiska parametrar för avfallet som skall läggas på de olika depo- niklasserna. Dessa bestämmelser kommer att ha betydelse för behandlingen av förorenade jordar och kommer att innebära att förorenade jordar inte får deponeras om de inte behandlats så att de uppfyller kraven i föreskrifterna. I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsprövning anförde Återvinningsindustrierna följande. Det finns i stor utsträckning behandlingsteknik som är miljömässigt acceptabel för att rena förorenad jord så att jorden kan återanvändas. Det finns t.o.m. en överkapacitet.