sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Avgiften fördubblades efter bara till , bl.a. av statsfinansiella skäl. ändrades avgiftsnivån igen. Enligt den nuvarande lydel- sen av lagens huvudregel skall institutens sammanlagda avgifter uppgå till ett belopp som motsvarar av insättningarna om de fonderade avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till ett belopp som motsvarar av de garanterade insättningarna. Om avgiftsmedlen däremot uppgår till ett lägre belopp skall avgif- terna tas ut så att fondens målsatta nivå uppnås, dock får avgiften högst uppgå till av insättningarna. hade de behållna medlen nått , vilket medfört att nämnden tillämpar huvudregeln. I tabell 9.1 redovisas avgiftsutvecklingen tillsammans med antalet institut som omfattats av garantin och de garanterade insättning- arnas storlek. Som framgår av tabellen har värdet av de garanterade insättningarna legat relativt stabilt kring 400 mdkr fram . Därefter har de totala garanterade insättningarna ökat . Antalet institut som omfattas av garantin har legat stabilt mellan 115 och 121 institut. Garanterade insättningar och insättningsgarantiavgifter uppdelade på institut* Summa små och medel- *Källa: . Observera: fusionerades med . har därför endast betalat avgift 2004. Den nya banken, , som påbör- jade sin bankrörelseverksamhet i samband med fusionen, kommer att debiteras avgift först i samband med avgiftsuttaget . I tabellen redovisas Nordea Banks avgift som om de redan inbetalt denna avgift. Därför uppgår heller inte de samlade avgifterna till av de garanterande avgifterna. Om man tittar närmare på avgiftsuttaget (tabell 9.2) omfattade insättningsgarantin insättningar på ca 475 mdkr för- delade på 120 institut; 30 bankaktiebolag; 76 sparbanker; två med- lemsbanker och 10 värdepappersinstitut. Dessutom var två filialer till utländska banker anslutna till systemet. Dessa filialer har emel- lertid rapporterat att de hade noll kronor i garanterade insättningar . Insättningarna är koncentrerade till ett fåtal institut. Nära tre fjärdedelar av de garanterade medlen är insatta i de fyra storbankerna. och står för av de samlade insättningarna. I tabell 9.2 redovisas fördelningen av de garanterade insättning- arna mellan de största instituten. Därutöver redovisas garanterade insättningar per institutkategori; storbanker, övriga bankaktie- bolag, de fristående sparbankerna och medlemsbankerna samt hos värdepappersinstituten. Enligt lagstiftningen skall avgiftens storlek för det enskilda institutet vara beroende av kapitaltäckningsgraden. Lagen tillåter att avgiften varierar mellan och av den genomsnittliga avgiften. Med dagens genomsnittliga avgift på tillåter således lagen de individuella avgifterna att variera mellan och . Om den genomsnittliga avgiften istället vore maximala skulle avgiften tillåtas variera mellan och . IGN har att bestämma vilken metod som skall användas för att differentiera avgiften med avseende på kapitaltäckningsgraden. I princip bestämmer ett instituts egna kapital dess motstånds- kraft mot förluster. Ju mindre eget kapital institutet har i förhål- lande till rörelsens omfattning och risk, desto sämre motstånds- kraft. Reglerna om kapitaltäckning syftar till att trygga ett buf- fertkapital. Syftet med reglerna är att säkerställa att instituten har stor motståndskraft när förluster inträffar. Vid val av beräkningsmetod har ett antal krav ställts upp: Högre kapitaltäckningsgrad skall, allt annat lika, ge en lägre avgift. En förändring av ett instituts kapitaltäckningsgrad skall mot- svaras av en förändring i avgiften. Antalet "trösklar" där detta samband inte råder skall begränsas så långt som möjligt. Förändringar i kapitaltäckningsgraden för ett institut skall ge större utslag på avgiften om institutets kapitaltäckningsgrad är låg än om den är hög. Beräkningsmetoden skall vara robust. Detta innebär att avgif- terna måste kunna beräknas med stor säkerhet och noggrann- het oavsett om institutens kapitaltäckningsgrad uppgår till åtta eller flera tusen procent. avgifter för insättningsgarantin (procent av garanterad inlåning Kapitaltäckningsgrad (procent) Med utgångspunkt i dessa krav har nämnden valt att differentiera avgiften utifrån en konvex funktion med kapitaltäckningsgraden som variabel. Funktionen illustreras av diagram 9.1. Varje punkt på kurvan illustrerar ett instituts kapitaltäckning (den horisontella axeln) och motsvarande insättningsgarantiavgift (den vertikala axeln). Ur tabell 9.2 kan utläsas att uttaxeras för den lägsta möjliga procentuella avgiften, . och bedöms något mindre riskfyllda jämförda med och , eftersom de har en högre kapitaltäckning, och betalar därför en lägre procentuell avgift. Vidare kan konstateras att avgiften inte innebär någon nämnvärd differentiering mellan olika institutkategorier. De större och de mindre bankaktiebolagen betalar liksom sparbankerna som kollektiv en avgift på . Värdepappersinstituten betalar dock i genomsnitt en avgift som understiger snittet, . För att kunna fastställa avgiften för ett institut begär IGN år- ligen in uppgifter om värdet av de totala garanterade insättningarna i institutet och kapitaltäckningsgraden per när- mast föregående år. Uppgifterna, som lämnas efter det att bok- slutet publicerats, skall ha granskats av institutets revisor. Avgif- terna beslutas normalt av nämnden och debiteras därefter. Avgifterna skall vara betalda senast efter nämn- dens beslut. Företag som tillkommer får betala insättningsgarantiavgift i efterhand i proportion till hur stor del av året de varit verksamma. Avgiften för dessa företag baseras på upp- gifter vid garantiperiodens slut. Samma proportionalitetsprincip gäller för de institut som lämnar systemet under ett kalenderår.1 I dessa fall skall IGN betala tillbaka en del av den inbetalda avgiften, vilket emellertid i praktiken sällan skett, trots att det förekommit att institut lämnat systemet. 9.2Förvaltningen av fonderade medel För insättningsgarantin förs överskott i verksamheten, dvs. influtna avgifter efter avdrag för kostnader för infrianden och administra- tionskostnader, till en fond, som uppgick till 14,5 mdkr. De årliga inbetalningarna, de ackumulerade inbetalningarna respektive fondens utveckling över tiden illustreras i diagram 9.2. Noterbart är att fondens avkastning varit viktigare för fondens utveckling än inbetalda avgifter. I diagrammet representeras den ackumulerade avkastningen av avståndet mellan de staplar som representerar de ackumulerade avgifterna och kurvan som illustrerar fondens storlek. 1 Bestämmelser om detta finns i 14 § insättningsgarantilagen. Insättningsgarantins avgiftsinbetalningar och fonderade medel över tiden Fondstorlek inkl avkastning, mdkr Som framgår ovan är insättningsgarantisystemets åtagande kon- centrerat till de fyra storbankerna. Även om fondens storlek bara uppgår till av de garanterade insättningarna kan den täcka ett enskilt fallissemang i alla utom de fyra största ban- kerna, förutsatt att insättningsgarantin kan återvinna hälften av de garanterade insättningarna efter konkursens avslutande. Under samma antagande skulle fonden kunna finansiera ett fallissemang hos de tre fjärdedelar av instituten som har minst garanterad inlåning. Enligt IGN:s regleringsbrev skall fonden förvaltas så att nämn- den får långsiktigt god avkastning som god betalnings- beredskap och riskspridning upprätthålls. placerade IGN avgiftsmedlen på konto i RGK. Nämnden hade trots denna restriktion möjlighet att förvalta medlen aktivt genom att välja olika löptider för olika delar av behållningen. För detta ändamål anlitades ett antal externa förvaltare. RGK ställde räntor för dessa delar som motsvarade marknadsmässiga förhållanden. placeras medlen på den öppna marknaden för ränte- bärande värdepapper. Placeringar får dock göras enbart i värde- papper som är emitterade av svenska staten. Likvida medel placeras på konto hos RGK. Avgiftsmedlen förvaltas av tre externa kapitalförvaltare. Förvaltarnas uppdrag är att inom ramen för en av nämnden fast- ställd placeringspolicy bedriva en aktiv förvaltning av medlen.2 Sedan förvaltningens start har avkastningen uppgått till vilket har resulterat i en sammanlagd avkastning på drygt 3,9 mdkr sedan systemet sjösattes. Över rullande femårsperioder skall, enligt placeringspolicyn, den genomsnittliga årliga avkastningen från förvaltningen överträffa fastställt jämförelseindex med och ha en informationskvot3 på 0,25. var målet i överavkastning. Som jämförelseindex används OMRX-GOVT, som mäter värdeutvecklingen av de obligationer och växlar RGK ställt ut i svenska kronor. Den genomsnittliga löptiden för indexet var . Som nämnts uppgår den samlade avkastningen till drygt 3,9 mdkr. Den aktiva förvaltningen stod för , eller . Målet om 1,0 respektive 0,25 procents avkastning har således inte uppnåtts. Kostnaden för kapitalför- valtningen har till och med uppgått till drygt 22,5 mnkr. Efter kostnader har den aktiva förvaltningen bidragit med ett negativt resultat på omkring . Det årliga förvaltningsresultatet presenteras i tabell 9.3. 2För en mer omfattande redogörelse av IGN:s medelsförvaltning och dess resultat hänvisas till nämndens årsredovisning avseende . 3Informationskvoten mäter överavkastning per enhet av risk och definieras som överavkastningen uttryckt i procent dividerat med tracking error. Tracking error är ett mått på relativ risk, dvs. hur mycket förvaltaren avvikit från index och definieras som överavkastningens annualiserade standardavvikelse. SOU 2005:16 Finansieringen av insättningsgarantin Resultat för IGN:s förvaltning Årsavkastning (%) Index (%) I händelse av skadefall som resulterar i utbetalningar som över- stiger fondens storlek har IGN en obegränsad lånerätt knuten till sitt konto i RGK. Några särskilda beslut av eller reger- ingen krävs inte för att utnyttja denna lånerätt. Arrangemanget skall borga för att systemet är trovärdigt i insättarnas ögon. Det skall i sin tur bidra till att målet om systemstabilitet kan uppfyllas (se kapitel 5). Regeringen skall besluta om den avgiftsmodell som skall tillämpas vid avgiftssättningen av insättningsgarantin efter förslag från den ansvariga myndigheten. Hur avgiftsberäk- ningen skall gå till (avgiftsmodellen) skall meddelas i före- skriftform. Principerna för avgiftsmodellen skall vara transparenta och offentliga. Myndigheten skall, innan den lämnar sitt förslag till avgiftsmodell, ha samrått med de avgiftspliktiga insti- tuten om principer för avgiftsmodellen. Avgiften för varje institut, eller grupp av i riskhänseende jämförbara institut, skall fastställas enligt självkostnads- principen, dvs. avgiften bör sättas så att den ger kompen- sation för förväntade infrianden samt för systemets admi- nistrationskostnader. Vid avgiftsberäkningen skall ingen hänsyn tas till sannolik- heten för eventuella ingripanden från statens sida för att förhindra konkurs. Till administrationskostnader skall myndighetens samtliga kostnader för insättningsgarantin räknas, med undantag för ränteintäkter och räntekostnader som härrör från garanti- reserven. Administrationskostnaderna skall, med undantag av förvän- tade kostnader i samband med skadefall, fördelas lika i kro- nor räknat mellan samtliga institut som tar emot garanterade insättningar. Garantiperioden skall löpa kalenderårsvis. Utredningen är av den uppfattning att den exakta utformningen av avgiftssättningen inte lämpar sig för lagstiftning. Avgiftssättning av garantier är ett område under ständig utveckling och det vore där- för olyckligt att i lag låsa upp sig för en viss metod. Den ansvariga myndigheten skall få i uppdrag att för regeringen föreslå de närmare principerna för den avgiftsmodell som skall tillämpas i insättningsgarantisystemet. Innebörden av det är att regeringen skall besluta om avgiftsmodellen och att myndigheten skall föreslå generella riktlinjer som anger grunderna för hur avgif- terna skall beräknas. Myndigheten skall sedan, inom ramen för avgiftsmodellen, fatta avgiftsbeslut i enskilda fall. Med utgångs- punkt från den avgiftsmodell som regeringen beslutar, föreslår utredningen att beslutar att bemyndiga regeringen enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen att meddela närmare före- skrifter för hur avgiftsberäkningen skall gå till. Enligt utredningens uppfattning är det av största vikt att den valda avgiftsmodellen är objektiv så till vida att den behandlar jämförbara institut på ett likartat sätt. Det är centralt att princi- perna för avgiftsmodellen är transparenta och att myndigheten vinnlägger sig om att förankra och vinna förståelse för modellen bland garantitagarna. Ett viktigt argument för riskdifferentierade avgifter är att de skall ge instituten korrekta incitament att dra ned risknivån. Det är därför särskilt viktigt att instituten förstår modellen och vilka faktorer som förorsakar en hög respektive en låg avgift. Det måste vara rimligt enkelt att bedöma vilka åtgärder som kan påverka avgiftens storlek i en positiv eller negativ riktning. Innan myndigheten lämnar sitt förslag till regeringen är det viktigt att samråd skett med de avgiftspliktiga instituten om de principer som bör gälla för avgiftsmodellen. Den förslagna modellen innebär att instituten formellt sett kommer att involveras i ett remissför- farande innan regeringen fattar sitt beslut. Ordningen innebär också att såväl myndigheten som regeringen måste ta ställning till avgiftsmodellens utformning, något som torde öka rättssäkerheten för de försäkrade instituten. Utredningen föreslår vidare att storleken på de individuella institutens avgifter till garantin skall bestämmas av myndigheten. Förslaget innebär ingen skillnad mot vad som gäller – IGN får enligt de ramar som lagstiftningen anger besluta om de individuella avgifterna. Utredningen föreslår emellertid att de nuva- rande max- och miniminivåerna för avgifternas storlek avskaffas. I avsnitt 8.3 slås fast att prissättningen skall baseras på självkost- nadsprincipen. Denna princip skall inte bara gälla för systemet som helhet utan bör också appliceras på enskilda institut och/eller i riskhänseende jämförbara institutgrupper. Självkostnadsprincipen bör avse staten som helhet. Det betyder att myndigheten vid sina beräkningar inte skall ta hänsyn till sannolikheten att staten väljer att gripa in för att förhindra en kon- kurs i ett systemviktigt institut som t.ex. skedde under förra bank- krisen. Detta förhållningssätt är konsistent med Banklags- kommitténs förslag om ett införande av ett system för offentlig administration av banker i kris som har redogjorts för i kapitel 3 ovan. Enligt bör inte bankens aktieägare och borgenärer få tillgodogöra sig värdet av eventuellt stöd från staten. Inte heller bör dessa grupper ha självklar rätt till det mervärde som följer av att banken sätts under offentlig administration istället för i likvidation eller konkurs (se SOU 2000:66, s. 171). Utredningen delar denna uppfattning och anser därför att garantiavgiften bör spegla de förväntade kostnaderna för att ersätta de garanterade insättningarna för det fall banken skulle ha satts i konkurs, oavsett införandet av ett system för offentlig administration. Motsatsen skulle innebära att systemviktiga institut skulle få lägre avgift efter- som det finns en större sannolikhet för att staten i vissa situationer kan tvingas till att stödja ett sådant institut till följd av dess bety- delse för betalningssystemet eller kreditförsörjningen, vilket skulle vara svårförsvarligt. Att prissätta utan hänsyn till sannolikheten för ett statligt ingripande sammanfaller också med de principer som RGK tillämpar för prissättning av garantier till statliga bolag enligt självkostnadsprincipen (se kapitel 10). En sådan princip kommer dock att medföra att garantireserven för insättningsgarantin kommer att uppvisa ett överskott . Vid ett införande av förslag, att insättnings- garantimedel kan användas vid rekonstruktioner av banker för det fall en sådan lösning förväntas leda till lägre förväntade kostnader för insättningsgarantisystemet, skulle kostnadsbesparingen för systemet leda till att garantireserven går med förväntat överskott. Utan ett reglerat system för hantering av banker i kris, saknas lagstöd för att använda insättningsgarantimedlen vid statliga ingri- pande över huvud taget. Statliga stödåtgärder kommer därför att belasta budgeten som garantireserven för insättnings- garantin kommer att uppvisa överskott. Vid en allvarlig bankkris är det emellertid fullt möjligt att regeringen skaffar sig lagstöd för att föra över medel från garantireserven till ett konto som staten kan använda sig av för stödåtgärder. Vid en finansiell kris i ett enskilt institut kan en alltför hög avgift innebära att institutets solvens kan komma att påverkas negativt i ett känsligt skede. I det fall ett system med offentlig administration införs finns det enligt utredningens mening skäl att överväga huru- vida myndigheten bör kunna efterskänka hela eller delar av insätt- ningsgarantiavgiften om det kan befaras att ett fallissemang i insti- tutet skulle äventyra stabiliteten i det finansiella systemet i stort. En sådan regel vore också konsistent med EG-direktivet som före- skriver att insättningsgarantins finansiering inte får äventyra bank- systemets stabilitet i medlemsstaten i fråga. I frånvaro av ett system för offentlig administration har emellertid utredningen valt att avstå ifrån att lägga ett sådant förslag. Det centrala för systemets finansiering är att den genomsnittliga avgiften sätts korrekt. Detta kan dock uppnås genom att de under- liggande garantierna prissätts korrekt. Det finns enligt utredningen starka administrativa skäl att bygga avgiften underifrån genom att riskrelaterade avgifter sätts för individuella objekt eller grupper av objekt, och inte som bygga upp avgiften uppifrån genom att myndigheten först bestämmer en generell nivå och därefter förde- lar ut den fastställda avgiften mellan instituten. Ett system som byggs uppifrån innebär att ett instituts avgift påverkar alla andras avgifter. Om ett institut, aldrig så litet, är försenat med att lämna uppgifter blir beräkningen av samtliga instituts avgifter försenade. Om ett instituts uppgifter är felaktiga och måste revideras eller om ett instituts uppgifter blir inmatade på ett felaktigt sätt i IGN:s system, blir inte bara garantiavgiften för det aktuella institutet felaktigt. Samtliga instituts avgifter blir då felberäknade. En central fråga är vilken löptid garantierna skall ha. Insättnings- garantisystemet skulle kunna ses som en garanti med evig horisont – staten garanterar de enskildas insättningar så länge de står inne hos institutet. Detta synsätt skulle innebära att också avgiftssätt- ningen borde ske med en lång horisont. En alltför lång horisont skulle dock innebära en mycket stor osäkerhet i avgiftsberäkningen (konkurssannolikheten går mot ju längre horisonten blir). En kompromiss skulle kunna vara att en femårig horisont används där avgiften antingen tas ut vid garantiperiodens början eller sprids ut i fem årliga betalningar. En sådan modell skulle inne- bära att en femårig konkursrisk används vid beräkningen. Ett annat synsätt, som utredningen omfattar, är att insättnings- garantin bör ses som en förutsättning för att institutet skall få bedriva inlåningsverksamhet, ungefär som en trafikförsäkring är nödvändig för att få framföra en bil. Om villkoren för garantin inte accepteras av institutet måste det upphöra med inlåningsverksam- heten. Med ett sådant synsätt är inte garantin evig. Avgiftssätt- ningen kan ske med valfri horisont. Något som talar för en längre prissättningshorisont är det faktum att det kan ta tid att stänga ett inlåningsinstitut under ordnade former. Med en längre prissätt- ningshorisont kan också det cykliska konjunkturmönster som finns i konkurssannolikheten undvikas. Mot en längre horisont talar tidsutdräkten för stora förändringar i institutets risknivå att slå igenom vid avgiftsberäkningen. Större risk faller på garanti- givaren vid lång prissättningshorisont, vilket i sin tur innebär en högre avgiftsnivå. Risken är dessutom större för dramatiska hopp i avgiftssättningen om garantins löptid är lång. Utredningen anser att övervägande skäl finns för att bihålla nuvarande löptid och även framöver fastställa årliga garantiavgifter. Det innebär också att ett- åriga konkurssannolikheter bör användas vid avgiftsberäkningen. I enligt med självkostnadsprincipen skall avgiften även inkludera administrationskostnaderna. Påslaget för dessa kostnader bör avse den ansvariga myndighetens budgeterade kostnader för insättnings- garantisystemet under det kommande garantiåret. Intäkts- respek- tive utgiftsräntor som hänför sig till garantireserven bör exklu- deras. Att inkludera sådana finansiella poster vid beräkningen av administrationspåslaget vore liktydigt med att införa ex post avgifter. (Stora infrianden förorsakar stora räntekostnader vilket höjer avgiften i efterhand.) Löpande administrationskostnader bör, enligt utredningens uppfattning, precis som redan är fallet inom investerarskyddet, framöver delas lika i kronor räknat mellan samtliga institut. Endast de institut som rapporterat att de har garanterade insättningar bör emellertid omfattas av skyldigheten att finansiera administrations- kostnaderna. Med dagens kostnadsmassa skulle denna del av avgiften hamna på och institut. Insättningsgarantisystemet kan under enskilda år bli över- eller underkompenserat för sina administrationskostnader, t.ex. till följd av tillkommande eller frånfallande institut. Myndigheten skall kompensera sådant underskott eller överskott vid bestämmandet av nästkommande års avgift. Till de administrationskostnader som fördelas lika mellan insti- tuten bör inte kostnader som hör samman med hanteringen av ett skadefall inkluderas. Förväntade administrativa kostnader vid ett skadefall bör inkluderas i beräkningen av den förväntade förlusten för varje enskilt institut och avspeglas i detta instituts avgift. Det kan t.ex. betyda att avgiften för ett institut med många insättare, allt annat lika, blir något högre än för ett institut med färre insät- tare. På samma sätt bör förväntade finansiella kostnader vid ett skadefall inkluderas i det enskilda institutets avgift. Vid ett skade- fall skall den ansvariga myndigheten betala ut hela det skyddade beloppet för att efter konkursens avslutande återfå en stor del i form av utdelning i konkursen (återvinning). De förväntade kost- naderna för denna överbryggningsfinansiering i form av utebliven ränteintäkt och/eller lånekostnad skall ingå i beräkningen av det enskilda institutets avgift. I konsekvens med detta bör administra- tionskostnader i samband med skadefall belasta garantireserven och inte föranleda höjda avgifter nästkommande år. Administrationskostnader som är av investeringskaraktär, t.ex. kostnader i samband med utvecklingen en ny avgiftsmodell bör kunna finansieras under . I kapitel 10 beskrivs ett antal möjliga modeller för beräkning av förväntad förlust. Vidare görs vissa tentativa beräkningar av vilken nivå som den genomsnittliga avgiften kan tänkas hamna på om självkostnadsprincipen tillämpas liksom en beräkning av effekterna för enskilda institut och institutsgrupper. En fråga i sammanhanget gäller institutens möjligheter att angripa myndighetens olika avgiftsbeslut. Här är det viktigt att göra skill- nad mellan beslut som avser avgiftsmodellen och grunderna för avgiftsberäkningen och sådana beslut som innebär en tillämpning av modellen och som avser de individuella institutens avgifter för garantin. Beträffande avgiftsmodellen skall regeringen fatta s.k. normbeslut, dvs. föreskrifter som meddelas med stöd av ett bemyndigande i lag. Detta beslut kan inte överklagas. Myndig- hetens årliga beslut om individuella avgifter överklagas, som , till allmän förvaltningsdomstol, dvs. till länsrätt i första instans.4 I kapitel 8 slås även fast att myndigheten skall ha ett resultatansvar för garantiområdet.