sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt direktivet är skälen till att medlemsländerna ska vara skyldiga att se till att det tillhandahålls en allomfattande postservice av god kvalitet följande: Postsektorn har en stor betydelse för den ekonomiska och sociala integrationen av gemenskapen. Postservice är ett viktigt instrument för kommunikation och handel. Skillnader i postservice har stor betydelse för andra sektorer som är beroende av postsektorn. Regioner som saknar postservice av tillräcklig hög kvalitet missgynnas gentemot andra regioner. Direktivet trädde i kraft , och det tillät medlemsländerna att konkurrensskydda postbefordran av försändelser som vägde under eller som hade ett pris som var lägre än fem gånger normalportot. Gränserna för vilka försändelser som tillåts skyddas från konkurrens har kontinuerligt anpassats nedåt, och för när- varande gäller eller ett pris som är lägre än normalportot. Ytterligare en sänkning till är inplanerad 2006, och om utvärderingen av denna sänkning inte leder till någon annan slutsats ska postmarknaden vara helt öppnad 2009. Eftersom av alla brev väger mindre än är det först som direktivet kommer att få en betydande effekt på graden av marknadsöppning på de nationella brevmarknaderna (m.fl. 2004). m.fl. (2004) har pekat på att direktivet anger att post- marknaden endast får skyddas för konkurrens så mycket som det behövs för att garantera tillhandahållandet av de samhällsom- fattande tjänsterna. Inget land har dock presenterat någon studie över vilket skyddat område som krävs för att garantera tillhanda- hållandet av dessa tjänster. För den internationella brevbefordran inom unionen ställs krav på kvaliteten medan medlemsstaterna själva ska sätta upp kvalitets- kraven för den nationella marknaden. Direktivet anger att länderna ska tillhandahålla postservice av en specificerad kvalitet och till kostnadsbaserade priser till samtliga användare. Varje medlemsstat åläggs att se till att post hämtas och lämnas en gång varje arbetsdag, och minst , för alla mottagare. Avlämningen av post ska, förutom i undantagsfall, ske till användarnas bostad eller hemvist. Direktivet gäller för brev upp till och paket upp till . För Postens räkning har Kylen (2004) och (2004) analy- serat vilka krav på kostnadsredovisning och kostnadsprinciper som ställer. Posten (2004b) anser utifrån Kylen (2004) och (2004) att det inte finns några krav att tillhandahålla ett redo- visningssystem som visar huruvida priserna är kostnadsbaserade eller inte, eftersom marknaden är helt liberaliserad i . Posten anser även att det, enligt EG-rätten, inte finns någon sektorspecifik definition av hur höga kostnadsbaserade priser ska antas vara på postmarknaden. Posten menar i stället att det är reglerna inom konkurrensrätten som borde vara styrande på postmarknaden inte särlagstiftningen. Nerep (2004), som har utrett samma fråga på PTS uppdrag, anser dock att EG-direktivet ställer krav på kost- nadsbaserade priser även i de länder där postmarknaden är helt libe- raliserad. Enligt Postlagen (SFS 1993:1684) ska det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Enhetliga och rimliga priser ska gälla för befordran av enstaka försändelser. Enligt postlagen krävs tillstånd från PTS för de företag som vill bedriva postverk- samhet. Lagen fastställer dessutom målen för den samhällsomfattande posttjänsten, utan att precisera vem som ska utföra denna tjänst. Definitionen av postverksamhet är i postlagen relativt bred; det anges att det ska vara regelbunden befordran, mot avgift, av brev som väger högst . har betydande förändringar gjorts i postlagen: ändrades kraven på dem som önskade be- driva postverksamhet från anmälningsplikt till tillståndskrav (proposition 1995/96:218). Motivet till denna regelförändring var att man ville förhindra etableringen av oseriösa postopera- törer eftersom många ville träda in på de lokala marknaderna (PTS, 2003a). utvidgades dessutom den samhällsomfattande postservicen till att också omfatta tidningar och tidskrifter. anpassades lagstiftningen till EG:s postdirektiv (proposition 1997/98:127). Därtill gjordes det möjligt att ställa vissa krav på dem som vill bedriva postverksamhet. infördes regler rörande konkurrensneutral till- gång till den postala infrastrukturen (proposition 1998/99:95). Postal infrastruktur definierades i propositionen som de system och anordningar som behövs för att samhällets postbefordran ska fungera effektivt och tillförlitligt. Det var dock endast postnummersystem, postboxar och eftersändning av post som åsyftades, medan det inte var aktuellt att definiera tillgång till andra postoperatörers terminaler, brevsorteringsmaskiner, brev- bärare och dylikt som postal infrastruktur i lagen. Postmarknaden regleras även av postförordningen (SFS 1993: 1709), där det bland annat anges att Postens normalporto inte får stiga snabbare än konsumentprisindex (KPI). Förordningen ställer också upp ett servicekrav på de företag som befordrar post till normalporto i hela landet, dvs. Kravet innebär att av de övernattbefordrade försändelserna ska vara framme i hela landet, och , oavsett var i landet de är postade. Enligt den proposition (prop. 1997/98:127) som föregick ändringen av postförordningen rör kravet inte en genomsnittlig procentandel för hela landet, utan är en basnivå som ska uppnås i hela landet. PTS förenar beviljandet av tillstånd att bedriva postverksamhet med vissa villkor. I tillståndsvillkoren ställs krav på exempelvis tillförlitlighet, säkerhet och kvalitet. Postens tillståndsvillkor preci- serar dessutom kraven för Postens tillhandahållande av de sam- hällsomfattande tjänsterna. I detta avsnitt ges en bild av utvecklingen på brevmarknaden efter liberaliseringen av regelverket 1992. Avsnittet inleds med en be- skrivning av hur konkurrensen utvecklats, och därefter följer en redogörelse av produktivitetsutvecklingen. I avsnitt 8.4.3 redogörs för den företagsekonomiska utvecklingen i postsektorn. Utveck- lingen för de sysselsatta presenteras i avsnitt 8.4.4, och i avsnitt 8.4.5 beskrivs utvecklingen för konsumenterna. Avsnittet avslutas med en redogörelse för den internationella utvecklingen på post- området. Utvecklingen av antalet postoperatörer med tillstånd att bedriva postverksamhet visas i figur 8.2, nedan. Det är dock värt att poängtera att figuren visar antalet företag med tillstånd från PTS inte antalet aktiva postoperatörer. PTS uppskattar att antalet aktiva företag var cirka 35 stycken 2004. Den kraftiga ökningen 1997 här- rörde, enligt PTS (2002a), dels från ett utslag från Konkurrens- verket som minskade Postens möjligheter att geografiskt differen- tiera priserna, dels från den kraftiga prishöjning () av normalportot som genomfördes. Dessutom var arbetslösheten hög. minskade sedan antalet postoperatörer relativt snabbt; därefter har antalet företag med tillstånd stabili- serats. Enligt (2004) har utvecklingen av antalet företag på postmarknaden följt ett ganska normalt förlopp för en marknad som öppnats för konkurrens. Efter liberaliseringen etablerades många företag som ville testa möjligheterna i branschen. Den höga arbetslösheten och förekomsten av så kallade starta eget bidrag bi- drog till de många etableringarna. Därefter inträdde en konsolide- ringsfas när framgångsrika företag köptes upp eller gick samman och olönsamma företag lades ned. (2004) anser att de många etableringarna på post- marknaden visar att inträdeskostnaderna för småskalig postverk- samhet är relativt små. Det förefaller dock ha varit svårare att eta- blera postverksamhet i större skala, framför allt eftersom det krävs ett stort nätverk för att bli en stor aktör. För att etablera ett stort nät krävs stora investeringar, varav en del inte kan återfås vid ett utträde från marknaden. Figur 8.2 Antal postoperatörer med tillstånd att bedriva postverk- samhet 1993–2004 Källa: PTS från (2004). Posten har efter liberaliseringen av mark- naden för brev, trots att det finns omkring 35 stycken postföretag (PTS, 2004b). Den överlägset största konkurrenten till Posten är CityMail som når av alla adressater i och har av den totala marknaden. CityMail är främst verksamt på marknaden för industriell post, vilken utgör av den totala postmarknaden. Företaget hade 2003 om- kring av denna marknad men däremot av B-postsändningarna i de geografiska områden där företaget är verksamt. De lokala postoperatörerna har endast lyckats ta över av marknaden för lokalpost och av den totala marknaden. Tabell 8.5 Marknadsandelar 1993, 1996 och 2003 Källa: PTS. Enligt (2002) försökte Posten med olika medel motverka etableringen av konkurrerande företag, framför allt CityMail, efter liberaliseringen. Posten genomförde selektiva pris- sänkningar och man träffade exklusivavtal med vissa kunder. hade 100 ärenden som rörde Posten, vilket anses vara många för en så liten bransch. Det bör dock påpekas att av dessa avsåg långt ifrån alla frågor om miss- bruk av dominerande ställning. förbjöd 1998 Posten att utan objektiv grund tillämpa olika priser för olika kunder eller geografiska om- råden. avgjorde då frågan om Posens rätt att tillämpa geografisk prisdifferentiering. god- kände i sitt beslut Postens så kallade tvåzonsprislista efter att ha konstaterat att prisskillnaderna mellan de två priszonerna var nöj- aktigt kostnadsmotiverade. har inte ingripit mot Posten och anmälningar mot Posten från andra företag med få undantag upphört Falkenhall och (2004) anser att beslutet i Marknads- domstolen som klargjorde spelreglerna kring selektiv prissättning och prisdifferentiering innebar att det klargjordes att Posten har rätt att möta konkurrensen men att marknadsledande ställning ställer särskilda krav på Posten. De menar att Postens agerande åren efter liberaliseringen är anmärkningsvärt, eftersom företaget använde köptrohetsfrämjande avtal trots att det enligt EG-rätten är förbjudet för marknadsdominerande företag att an- vända sådana. Enligt Falkenhall och (2004) borde detta ha varit känt för Posten och agerandet framstår därför som mer eller mindre medvetet. PTS (2003a, s. 47) anser att Posten troligtvis har tjänat på sina lagöverträdelser: Trots allt har Postens många lagöverträdelser (såsom dessa bedömts i beslut, av och Marknads- domstolen) kostat mycket litet i form av konkurrensskade- avgifter eller andra sanktioner. För det fall en konkurrensbegränsning skall ses som överlagd och resultatet av en företagsekonomisk kalkyl, vilket i många fall torde vara befogat, synes Postens kostnader i form av de ifrågavarande sanktionsavgifterna, m.m. inte på långt när balan- sera den vinst Posten gjort genom lagöverträdelserna. Posten (2004c) anser sig inte medvetet ha brutit mot konkur- renslagen. Posten framhåller att situationen första hälft var svårhanterad. Den fråga som ständigt återkom i gällde Postens rätt att möta konkurrens med geografiskt differentierade priser. Varken praktiska eller rättsliga förutsättningar för konkurrens på postmarknaden var klarlagda. CityMail började sin verksamhet 1991, liberaliseringen skedde 1993, postlagen kom 1994 och postlagens bestämmelser om vissa infrastrukturfrågor 1998. Den nuvarande – EG-baserade – konkurrenslagen trädde i kraft . Någon erfarenhet av liberaliserade postmarknader fanns dock inte heller inom EG. Postens enda egentliga konkurrent på brevmarknaden är CityMail. Företaget har sedan starten koncentrerat sig på försorterad post och är verksamt i och omkring de tre största städerna samt på . Detta innebär att CityMail når av alla adressater i . Eftersom företaget endast hanterar försorterad post använder man inga sorteringsmaskiner. Företaget samlar in sändningar där de produceras, transporterar dem till sina utdelningscentraler och delar sedan ut post i rullande tredagarsscheman, där varje brevbärare ansvarar för tre olika rundor som besöks . Företaget har haft en turbulent historia med två konkurser sedan starten (2001). Första konkursen kom . stämde på för att Posten skulle ha brutit mot lagen om företagshemligheter. När CityMail startade upp igen 1993 fanns detta krav på Posten kvar. Parterna gjorde emellertid en uppgörelse innan rättsprocessen började genom att Posten, för en hemlig köpesumma, köpte ett system för adresshantering som CityMail hade utvecklat. inleddes diskussioner mellan Posten och CityMail om att slå samman verksamheterna för försorterad post (2001). Posten backade dock ur samtalen och CityMail, som hade allvarliga finansiella problem, riskerade att gå i konkurs. Posten tilläts därför köpa av aktierna i 1995. Enligt Posten var dock CityMails förluster betydligt större än vad före- taget angett när Posten köpte majoriteten av aktierna, något som de före detta huvudägarna förnekade. försattes CityMail i konkurs på begäran av styrelsen, som då dominerades av Posten. startade CityMail för tredje gången genom att konkursförvaltaren överlät verksamheten i företaget till ett nytt bolag, ägt av de gamla ägarna. Företaget expanderande verksam- heten kraftigt genom att man startade utdelning av post även i och . 1998 köptes av bolaget av den brittiska posten som sedan gick ur bolaget 2001. Företaget ägs till av Posten som enligt planerna ska köpa resterande del av bolaget 2006. (2001) har via en enkätundersökning kartlagt de lokala postoperatörerna 1999. Få av företagen hade en särskilt stor verk- samhet; endast 5 av 48 levererade fler än 3 000 brev per dag. Som genomsnitt levererades endast runt 0,05 till 0,10 brev per hushåll och dag av de lokala operatörerna. Små volymer innebär att marginalkostnaden för att dela ut brev är relativt hög. Prismässigt låg dock de flesta av de lokala postföre- tagen 30–lägre än Posten för ett 20-gramsbrev. Enligt uppgav endast omkring en tredjedel av ägarna att deras företag gick med vinst. För de flesta av ägarna låg inkomsterna för ägarna under nivån för lönearbete. Bara en tiondel av företagen uppvisade lönsamhet som motsvarade en normal avkastning. Det finns minst fyra potentiella förklaringar till att de lokala postoperatörerna trots lägre priser än Posten inte tagit över en större del av brevmarknaden: 1.Konsumenterna anser inte att de produkter som de lokala post- operatörerna och Posten erbjuder är likvärdiga. 2.Det finns transaktionskostnader i att använda en annan opera- tör än Posten. 3.Kunderna har ofullständig information om att det finns alter- nativ till Posten. 4.Posten måste användas för post utanför den lokala post- operatörens område. Orsakerna till Postens höga marknadsandel på brevmarknaden Som visats ovan har Posten fortfarande en mycket hög marknads- andel efter liberaliseringen. Det finns minst fyra potentiella förklaringar till detta: 1.Posten är ett effektivt företag med god konkurrenskraft som klarar sig väl trots konkurrens. 2.Brevmarknaden karaktäriseras av naturligt monopol och det är således naturligt att ett företag har en stor del av marknaden. 3.Brevmarknaden karaktäriseras av bristande konkurrens till följd av att det finns inträdeshinder på marknaden. 4.Posten har använt sin markandsdominans för att med konkur- rensvidriga metoder kvarhålla sin ensamställning. Posten kan sägas företräda synen att konkurrensen på brevmark- naden är hård men att Posten tack vare sin konkurrenskraft kan behålla en stark position på denna marknad. Företaget pekar sär- skilt på konkurrensen från olika elektroniska kommunikations- medel. Enligt PTS (2003e) har Posten så betydande konkurrensfördelar på många delmarknader att det är svårt för nya operatörer att etab- lera sig. De konkurrensfördelar som pekas ut är: tillgång till ett etablerat rikstäckande distributionsnät etablerad kontakt med alla postkunder samproduktionsfördelar mellan olika verksamheter kontroll över viktig infrastruktur möjlighet att nyttja investeringar gjorda ett känt varumärke. PTS () menar att det inte är troligt att nya operatörer inom överskådlig tid kommer att kunna konkurrera med Posten om de brev som privatpersoner sänder. Varken nationella eller internatio- nella aktörer anses nämligen kunna få ekonomi i att inrätta ett så finmaskigt distributionsnät som denna typ av brevbefordran kräver. Enligt (2004) kan Postens dominerande ställning ses som ett hälsotecken och inte som ett problem, eftersom stordrifts- och samordningsvinsterna då kan utnyttjas. Denna syn på Postens dominans är dock endast giltig så länge det finns konkurrens från befintliga företag eller ett effektivt hot om inträde alternativt sub- (2001) menar att det han betraktar som ett motstånd mot att låta Posten svara på inträdet kan ha inneburit ett ineffektivt inträde på marknaden. För att bedöma huruvida Posten svarar på konkurrens på ett godtagbart vis, är det, enligt (2001), inte relevant att jämföra Postens pris med priset för de nya postföretagen. Priset måste i stället jämföras med Postens egna kostnader, eftersom Posten via stordriftsfördelar har en lägre pro- duktionskostnad. PTS (2003e) menar att konkurrensen på brevmarknaden är för låg. Det finns enligt PTS (2003e) tre huvudförklaringar till den bristande konkurrensen på postmarknaden: Regelverket – lagstiftningen rörande postmarknaden anses i efterhand ha varit för knapphändig när det gäller att skapa för- utsättningar för konkurrens. Det antogs att fungerande kon- kurrens skulle uppstå utan regleringar. Postlagen kom till för att garantera kvaliteten och upprätthållandet av en rikstäckande postverksamhet. Efterföljande förändringar av regelverket har i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens. handlande – efter liberalise- ringen av postmarknaden fokuserade man inte tillräckligt på konkurrensförhållandena på postmarknaden. Statens ägarinflytande – PTS ifrågasätter huruvida staten i till- räcklig utsträckning utövat ägarinflytande över Postens agerande gentemot konkurrenterna. CityMail anser att orsaken till Postens dominans är att Posten har använt sin markandsdominans för att med konkurrensvidriga metoder kvarhålla sin ensamställning. Det har av flera (bland annat i Ds 1991:44) förts fram att Post- verket redan innan liberaliseringen var ett internationellt sett effektivt postföretag. Men detta innebär inte att nöd- vändigtvis var effektivt i förhållande till den konkurrensutsatta sektorn. För att kunna bedöma postsektorns utveckling över har statistik över postsektorn tagits fram från national- räkenskaperna (NR).5 Postsektorns andel av näringslivets totala förädlingsvärde minskade efter liberaliseringen, precis som andelen arbetade timmar (figur 8.3). Enligt NR minskade antalet anställda i postsektorn kraftigt , vilket troligen kan för- av förändringar i den statistiska metoden. Driftsöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet har historiskt sett varit lågt i post- sektorn, och frånsett en topp har drifts- överskottet i förhållande till näringslivet varit stabilt. Figur 8.3 Variabler från nationalräkenskaperna 1980 2002 Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror. Löneandelen av förädlingsvärdet har, som visas i figur 8.4, ökat och ligger på en mycket hög nivå jäm- fört med det totala näringslivet. Enligt NR har arbetsproduktiviteten, dvs. förädlingsvärdet per arbetad timme, i postsektorn i relation till näringslivet minskat kraftigt efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten i postsektorn har legat under näringslivets genomsnitt under hela den undersökta perioden. 5 Den SNI-kod som använts är 64.1. För en närmare beskrivning av statistiken se avsnitt 4.2. Figur 8.4 Löneandel av förädlingsvärdet i postsektorn och näringslivet Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik. Figur 8.5 Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i postsektorn 1980 2002 Källa: KI:s bearbetning av SCB:s siffror. När det gäller utvecklingen av Postens effektivitet efter liberali- seringen anser (2004) att den tillgängliga informationen är för otillräcklig för att man ska kunna dra några bestämda slut- satser. Totalproduktiviteten i brevdelen ökade, enligt Postens års- Sysselsätt- ningsutvecklingen inom brevdelen är dock svårbedömd till följd av omorganisationer och utlokaliseringar. slutsats är att det inte är osannolikt att Postens produktivitet har ökat, men att det är svårt att säga hur mycket liberaliseringen betytt för denna utveckling. Falkenhall och (2004) har undersökt utvecklingen av Postens produktivitet genom att studera utvecklingen av antalet utdelade försändelser per årsanställd i brevorganisationen. De finner att det skedde en kraftig produktivitetsökning () , vilken till största delen förklaras av ett nytt arbetstidsavtal. ökade, enligt Falkenhall och (2004), antalet brev per anställd med . Detta innebär en total produktivitetsökning på . Produktivitetsutveck- lingen efter 2000 har stagnerat, men dessa siffror är till följd av Postens förändrade organisation inte fullt jämförbara med perioden 2000. De innovationer som kommit på brevmarknaden har främst rört nya produktionsprocesser inte nya produkter. (2001) anser att CityMail har varit innovativt genom att man låtit avsändarna ta ett större ansvar i produktionsprocessen, att man endast har hanterat stora sändningar, att man inte delat ut post varje vardag och att man koncentrerat sig på storstadsområdena. En annan innovation på postmarknaden som CityMail (2004a) pekar på, är att huvuddelen av den industriella posten produceras av andra företag än avsändarna. Därmed sker en koncentration av insamlingsställena. Posten har, enligt (2001), varit innovativt när det gäller att möta de tekniska förändringarna men dessa innovationer är inte en följd av liberaliseringen. Olika nya produkter som integrerar elektronisk och fysisk hantering av brev har tagits fram. Mest framgångsrika har e-breven varit, dessa brev skickas först elektroniskt till en punkt nära adressaterna, där de sedan skrivs ut. Därigenom minskar den sträcka som breven fysiskt transporteras. utgjorde av Postens totala brevvolym 2003 (PTS, 2004b). har dock Posten beslutat att stänga fem av sina tio terminaler för e-brev, vilket enligt PTS (2004b) tyder på att Posten inte lyckats ta hem de volymer man räknat med på denna marknad. PTS (2004b) anser att Postens och CityMails fokusering på priset i kampen om kunderna kan ha medfört att produktut- vecklingen kan ha tagit skada när det gäller sändningar. Detta skulle i så fall ha bidragit till att försämra brevens konkurrenskraft gent- emot andra kommunikationsformer. PTS menar dock att konkur- rensen inneburit ökad kvalitet, bland annat i form av ökad leverans- säkerhet och höjd utdelningsprecision, vilket i sin tur har ökat brevens konkurrenskraft gentemot substitut. Enligt PTS (2004b) var postoperatörernas samlade intäkter för brevdistribution 2003. De avkast- ningsmått som redovisas nedan bygger på SCB:s företagsstatistik. Statistiken innehåller inte uppgifter om samtliga enskilda företagare och statliga verk (dvs. inte uppgifter om Posten ). Den är därutöver relativt osäker genom att olika redovisningsprinciper an- vänts , och verksamheter kan också ha klassificerats olika. Av figur 8.6 framgår att nettomarginalen (resultat efter finansi- ella poster/nettoomsättning) i postsektorn har legat långt under nivån i näringslivet; förutom en tillfällig ökning 2001 har netto- marginalen legat kring noll . Figur 8.6 Nettomarginal i näringslivet och i postsektorn 1994 2002 Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik. Avkastningen på eget kapital uppvisar en liknande utveckling (figur 8.7). sjönk avkastningen med cirka 50 procent- enheter för att därefter, förutom , ligga kring noll. I jämförelse med näringslivet har avkastningen på det egna kapitalet sett över hela perioden varit betydligt lägre i postsektorn. Figur 8.7 Avkastning på eget kapital i näringslivet och i postsektorn Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik. Posten har i sin brevverksamhet uppvisat lönsamhet på ungefär samma nivåer efter liberaliseringen som före liberaliseringen.6 gjorde företaget en vinst på för denna del. Posten har dock inte under något av levererat någon avkastning till ägaren.