sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns bl.a. mot den bakgrunden ett behov av att på ett genomgripande sätt se över den lagtekniska och språkliga utformningen av regelverket för att åstadkomma en modern reglering. De ändrade förutsättningarna i olika hänseenden för vilka redogjorts ovan gör det också nödvändigt att i sak reformera regelverket. En parlamentariskt sammansatt utredning bör därför tillkallas och ges i uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning och de författningsändringar i övrigt som krävs. För utredningen gäller följande allmänna utgångspunkter. tids reformer av påföljdssystemet kan sägas ha inneburit en perspektivförskjutning från brottslingen till brottet som grund för påföljdsbestämningen. Att värden som proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet är vägledande vid straffmätning och påföljdsval hindrar emellertid inte att behandlingsperspektivet ges stort utrymme på verkställighetsstadiet. Inom ramen för utdömda påföljder skall således stora ansträngningar göras för att rehabilitera de dömda så att de inte återfaller i brott. Att finna de rätta formerna för detta, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd eftersätts, är den kanske allra största utmaningen för framtidens kriminalvård. Grundläggande för det återfallsförebyggande arbetet bör vara att individens egen motivation till förändring tas till vara, framför allt genom att positiv utveckling förstärks och uppmuntras. Dagens verkställighetsreglering innehåller emellertid bara i begränsad utsträckning incitament för skötsamhet. Det finns därför, enkelt uttryckt, inte så mycket att tjäna på att sköta sig och inte heller så mycket att förlora på att missköta sig. Internationellt sett är detta ett mindre vanligt förhållande. Ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning skulle öka möjligheterna att påverka de dömdas beteenden och måste därför ses som önskvärt. Självklart måste ett sådant system präglas av respekt för de individuella förutsättningarna att leva upp till de krav som kan ställas. Här måste uppmärksammas att vissa grupper kan ha särskilda svårigheter och behov , som t.ex. psykiskt störda och personer med språksvårigheter. Utredningen skall överväga hur ett system med denna inriktning kan åstadkommas. En ytterligare utgångspunkt är att verkställigheten i det enskilda fallet så långt det är möjligt skall kunna anpassas efter säkerhetskrav och individuella behov och förutsättningar. Även grupper av intagna kan ha speciella behov och förutsättningar. Det gäller inte minst de kvinnliga intagna. Detta talar för att kriminalvården i den nya lagstiftningen bör ges bl.a. utökade möjligheter till differentiering, verkställighet och utslussning från anstalt under olika grader av slutenhet. om frihetsberövandets närmare innebörd och gränserna för dess verkställighet. Utredningen skall överväga hur en, på detta sätt i högre utsträckning än , individualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts. Självfallet måste även kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet för de dömda beaktas. Dessa och andra frågor som skall behandlas av utredningen hänger nära samman med olika verksamhetsfrågor inom kriminalvårdens område. Exempelvis är frågan om differentiering, både av behandlings- och säkerhetsskäl, beroende av anstalternas utformning. Svenska anstalter är internationellt sett små. Större enheter kan emellertid ge ökade möjligheter till riktad behandling, minskad sårbarhet vid personalens bortovaro samt kostnadsmässiga fördelar. Mycket talar därför för att utvecklingen kommer att gå i en sådan riktning. Personalen, dess sammansättning, kompetens och inställning, spelar också en avgörande roll när det gäller kriminalvårdens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. I en nära och professionell relation med den dömde finns de största möjlig- heterna till påverkan. Utredningen bör göra en bedömning av förslagens effekter på anstaltsstrukturens respektive personal- strukturens utformning. Trovärdigheten i de alternativa påföljderna och verkställighets- formerna har stor betydelse för ambitionen att minska användningen av framför allt korta fängelsestraff. Mot den bakgrunden och i syfte att ytterligare förstärka det återfalls- förebyggande perspektivet är det viktigt att utveckla innehållet i dessa verkställigheter vad beträffar villkor, kontroll och påverkan. Utredningen skall överväga hur detta kan ske. Tiden efter villkorlig frigivning är kritisk när det gäller risken för återfall i brott. Genom ett nära samarbete mellan den öppna och slutna kriminalvården kan de i anstalt påbörjade insatserna slutföras och följas upp efter frigivningen. Självfallet krävs också att övriga huvudmän i samhället, t.ex. för vård, behandling, sysselsättning och boende, tar sitt ansvar och deltar i ett aktivt samarbete med kriminalvården. De frigivna har i många fall ett stort behov av stöd och hjälp. Strävan efter att förebygga och förhindra brott talar också för att kontrollnivån bör vara förhållandevis hög. Utredningen skall lämna förslag på hur innehållet i den prövotid som löper efter villkorlig frigivning kan utvecklas så att dessa syften uppnås. Generellt gäller att verkställigheten av påföljder – inom de ramar som kraven på rättssäkerhet, humanitet och likabehandling uppställer – skall bygga på kunskap om vad som är verkningsfullt för att uppnå olika resultat. För att verksamheten skall utvecklas, resultat kunna mätas och riktiga prioriteringar göras är det också nödvändigt att det som görs dokumenteras, följs upp och utvärderas. Utredningen skall överväga hur en sådan ordning kan främjas genom den nya verkställighetsregleringen. Många anser att har en internationellt sett dyr kriminalvård. Tänkbara orsaker till det är den relativt sett höga personaltätheten, anstalts- strukturens utformning och systemet för lokalförsörjning. Det är viktigt att statens medel används på ett så rationellt sätt som möjligt. Utredningen måste i sitt arbete ta hänsyn till dessa krav på kostnadseffektivitet och analysera de ekonomiska konsekvenserna av lämnade förslag ur ett sådant perspektiv. Många aspekter av kriminalvården berör frågor om mänskliga rättigheter. Vidare är frihetsberövanden en av de prioriterade frågor som lyfts fram i regeringens skrivelse 2001/02:83, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Utredningen skall därför i sitt arbete beakta de åtaganden har vad gäller mänskliga rättigheter. Verkställigheten av påföljder inom kriminalvården regleras som framgått i flera olika författningar: , KvaL, förord- ningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt, förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll och förord- ningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Utredningen skall lämna förslag till en samlad reglering av verkställigheten av kriminalvårdspåföljder, både vad som skulle kunna kallas öppen och sluten kriminalvård. De övergripande riktlinjerna måste läggas fast i lag. Den närmare regleringen av verksamheten bör dock så långt möjligt ske i författningar på lägre nivå. Av regleringen skall framgå de principer som bör vara vägledande för verkställighet av påföljder oavsett om den sker inom eller utom anstalt. Givetvis måste även det behov av särskild reglering för olika påföljder och verkställighetsformer som finns tillgodoses. Förutsättningar och innehåll bör jämföras och regleras på ett sådant sätt att verkställighetsregleringen totalt sett ges en enhetlig och ändamålsenlig utformning. Utredningen skall i sitt arbete prioritera de övergripande frågeställningarna och målformuleringarna. Det finns inte behov av och kommer inte heller inom utredningstiden vara möjligt att i detalj överväga varje enskild sakfråga inom kriminalvårdens område. Det kan få till följd att den nuvarande regleringen även av vissa centrala frågor lämnas oförändrad i utredarens förslag. Den nya kriminalvårdslagen skall präglas av en helhetssyn på verkställigheten av påföljder. Förebyggandet av brott, både under och efter verkställigheten skall stå i fokus. Utredningen skall lägga vikt vid att ge lagen en uppbyggnad och språklig utformning som är lättillgänglig och som ger uttryck för de kriminalpolitiska ställningstaganden som den vilar på. Den nuvarande kriminalvårdslagstiftningen är över huvud taget i stort behov av språklig modernisering och redaktionell översyn. Den använda terminologin behöver ses över för att ges en pedagogisk och enhetlig utformning. Utredningens författnings- förslag bör i möjligaste mån vara organisationsoberoende, dvs. inte bygga på att kriminalvården har en viss myndighetsstruktur. Utredningens uppdrag omfattar inte de allmänna reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. Verkställig- het av påföljder utom kriminalvårdens ansvarsområde (se t.ex. lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård och lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård) berörs inte heller av uppdraget. I syfte att så långt möjligt begränsa utredningens uppdrag omfattar det slutligen inte heller häktesverksamheten. Häktesverksamheten utgör emellertid en viktig del i kriminal- vårdens verksamhet och i det helhetsperspektiv som bör prägla verkställigheten av påföljder. Utredningen skall därför vid utformningen av förslaget till en ny lag ta hänsyn till att även regleringen av häktesverksamhet skall kunna föras in i den nya kriminalvårdslagen om så senare skulle bedömas vara önskvärt. I sitt arbete skall utredningen särskilt beakta vad ovan sagts om de kriminalpolitiska utgångspunkterna, de ändrade förutsätt- ningarna för kriminalvårdens arbete och de nya krav som samhället ställer på en effektivt bedriven verksamhet. Utredningen skall beakta internationella åtaganden, särskilt vad gäller mänskliga rättigheter, och även ta del av utländska kunskaper och erfarenheter på området. Tre huvudområden framstår som särskilt angelägna att behandla i utredningen: kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete, kravet på säker och trovärdig verkställighet samt reglerna för över- klaganden m.m. Förebyggandet av återfall i brott Verkställigheten av påföljder skall präglas av strävan att förbättra de dömdas förutsättningar att leva ett liv utan kriminalitet och droger efter verkställigheten. Ett sådant aktivt återfalls- förebyggande arbete bör bygga på vissa grundförutsättningar. All form av drogmissbruk måste identifieras och bekämpas. Ett pågående missbruk omöjliggör inte bara den egna återanpassningen utan har också negativa effekter på omgivningen, inte minst gäller det i den slutna miljö som anstalterna utgör. Kampen mot missbruket måste bedrivas både genom ambitiösa behandlings- insatser och effektiva kontrollåtgärder. Kriminella värderingar, kriminella gängbildningar och andra uttryck för en kriminell livsstil måste motverkas. Det finns numera flera typer av behandlingsprogram som i utvärderingar visat sig verkningsfulla för detta syfte. Sektionering och andra säkerhets- åtgärder är också nödvändiga på anstalterna. Inte minst viktiga i detta sammanhang är de påverkanseffekter som kan uppstå i goda relationer mellan de dömda och kriminalvårdens personal, lekmannaövervakare eller andra personer med uppgifter inom ramen för verkställigheten av påföljder. Positiva sociala nätverk fyller också en mycket viktig funktion. Kontakter med familj och andra anhöriga måste självfallet främjas under verkställigheten. Även kontakter med olika frivilligorganisationer och trossamfund bör uppmuntras. Att stärka de intagnas förmåga att sköta vardagliga sysslor och klara sig på egen hand är en annan förutsättning för att främja möjligheterna att leva ett socialt välordnat liv efter verkställigheten. En målsättning när det gäller anstaltsvistelsen är att denna så långt det är möjligt bör vara lik livet i frihet i fråga om bl.a. vardagliga rutiner. Det innebär att utredningen skall överväga om och i så fall på vilket sätt det är möjligt att ställa högre krav på de intagna när det gäller vardagliga sysslor och eget ansvarstagande. Vid utform- ningen av kraven måste självfallet de intagnas olika förutsättningar och behov av stöd beaktas. Det får inte vara så att kriminalvårdens omvårdnad och villkoren i övrigt inom anstalterna leder till att intagnas förmåga att sköta vardagliga sysslor, klara sig på egen hand och i övrigt leva ett socialt välordnat liv försämras. I stället bör varje tillfälle till utveckling av det personliga ansvarstagandet, exempelvis genom införandet av s.k. självförvaltning på anstalterna, utnyttjas. Möjligheterna till egen försörjning har också stor betydelse i detta sammanhang. Inom anstalterna bör stora ansträngningar göras för att erbjuda teoretisk och praktisk utbildning samt meningsfull arbetsträning. Alla som har behov av det bör erbjudas grundläggande grundskole- och gymnasieutbildning. Utgångspunkten i samhället är att var och en skall försörja sig själv genom arbete alternativt förbereda sig för arbetslivet genom studier. Detta skulle också kunna gälla den som vistas på anstalt. En väl utvecklad och meningsfull verksamhet med arbete för de intagna torde ha både behandlingsmässiga och ekonomiska fördelar och behöver med en ändamålsenlig reglering inte vara oförenlig med strävandena att intagna som behöver det också skall kunna ges teoretisk utbildning eller delta i behandlingsprogram. Utredningen skall mot den bakgrunden överväga regleringen av de intagnas sysselsättningsplikt. Slutligen krävs att åtgärder vidtas så att en positiv utveckling som har inletts kan fullföljas efter verkställighetens slut. En första förutsättning för det är att individens eget ansvar för sin situation genomgående har betonats och stärkts. En annan är att de inblandade myndigheterna har ett nära samarbete i varje enskilt fall för att kunna ge det stöd och den hjälp som krävs. När det gäller övergången från anstalt till frihet är det av särskild betydelse att den förbereds noga och sker successivt. Det är utredningens uppgift att överväga hur den nya kriminal- vårdslagen på bästa sätt kan bidra till att dessa grundförutsättningar uppfylls. Säker och trovärdig verkställighet Det är inte acceptabelt att brott begås under det att utdömda påföljder verkställs, vare sig det sker inom eller utom anstalterna. Det är inte heller acceptabelt att ordningsstörningar i anstalterna försvårar eller omöjliggör det återfallsförebyggande arbetet med påverkan och behandling av de intagna. Ett anstaltsklientel som till allt större del består av långtidsdömda, narkomaner och psykiskt störda har gjort denna uppgift allt mer komplicerad. Uppkomsten av kriminella gängbildningar och en allt mer avancerad organiserad och internationaliserad brottslighet har också bidragit till detta. Det är nödvändigt att kriminalvården har effektiva verktyg att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter i anstalterna och även i övrigt hantera intagna som utgör säkerhetsrisker eller annars har en negativ inverkan på sin närmiljö. Utredningen skall överväga hur regelverket bör vara utformat för att säkerställa detta. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt kriminalvårdens möjligheter att kontrollera de intagnas kontakter med omvärlden, utdela varningar och senarelägga tidpunkten för villkorlig frigivning, besluta om placering i avskildhet och använda tvångsmedel. Även regleringen av placering på säkerhetsavdelning bör uppmärksammas. Av intresse är också vilka nya kontrollmöjligheter som den senaste tidens tekniska utveckling medfört för säkerhetsarbetet. En särskild fråga är vilka kontrollbefogenheter frivården bör ha i sin verksamhet. Det är också angeläget att intagna inte vistas under högre säkerhetsförhållanden än som är motiverat utifrån individuella riskbedömningar. Utredningen skall överväga hur den nya kriminalvårdslagen kan bidra till att detta intresse tillgodoses. Nuvarande kriminalvårdsförfattningar ger omfattande möjligheter att påkalla beslut i enskilda frågor och att överklaga fattade beslut. Även rena bagatellärenden kan överklagas och många beslut kan överklagas i mer än två instanser. Möjligheten att få frågor av betydelse för verkställigheten prövade i beslut som kan överklagas är grundläggande. Det är emellertid också viktigt att systemet inte inbjuder till missbruk och att det i övrigt är ändamålsenligt utformat. Prövningsförfarandet kan vidare sägas präglas av bristande enhetlighet. Som besluts- och överprövningsinstanser förekommer de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Kriminalvårds- styrelsen, , övervakningsnämnderna, de allmänna domstolarna, förvaltningsdomstolarna och regeringen. Detta är ett svåröverskådligt system som är till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett visst beslut. och överprövning inom kriminalvårdens område är således i flera avseenden otillfredsställande och skall ses över av utredningen. I denna del skall utredningen även uppmärksamma behovet av eventuella följdändringar i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid och förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid. En särskild fråga som utredningen skall ta ställning till är vilka bestämmelser som bör gälla för de personer som av olika skäl, , verkställer fängelsestraff i häkte, t.ex. i samband med omplaceringar eller i avvaktan på anstaltsplacering. gäller lagen om behandling av häktade och anhållna m.m. även för denna grupp. Utredningen skall överväga om detta är en lämplig ordning eller någonting som behöver ändras. Betänkandena av (SOU 2002:3) och Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda m.m. (SOU 2002:26) innehåller förslag som i hög grad berör verkställigheten av påföljder. Utredningen skall följa den fortsatta beredningen av dessa betänkanden som pågår inom Justitie- departementet. Utredningen bör också följa försöksverksamheten med intensifierade insatser för att underlätta de intagnas övergång från anstalt till frihet (se prop. 2000/01:76) och den utvärdering av verksamheten som () gör på regeringens uppdrag. BRÅ:s utvärdering av påföljdskombina- tionerna villkorlig dom och samhällstjänst samt skyddstillsyn med samhällstjänst liksom uppdraget att göra en inventering av kunskapsläget när det gäller kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete har också relevans för utredningens arbete (se BRÅ:s regleringsbrev för ). Regeringen beslutade om direktiv till en utredning om påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Även detta arbete kommer att vara av betydelse för utredningens över- väganden. Som framhållits tidigare finns det många verksamhetsrelaterade frågor på kriminalvårdens område som har ett nära samband med verkställighetslagstiftningens utformning. Utredningen skall därför ta del av resultaten av de granskningar av kriminalvårdens verksam- het som på regeringens uppdrag görs av Statskontoret och (se regeringens beslut i ärendena Ju2002/3013/och Ju2002/3014/). Utredningen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . (Ju 2002:13) Beslut vid regeringssammanträde . (Ju 2002:13) skall inte längre vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. Med hänsyn till detta förlängs tiden för kommitténs arbete till . Med stöd av regeringens direktiv tillkallade chefen för en kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. Kommittén skall enligt direktiven särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts. Kommittén skall i det sammanhanget överväga hur en mer individualiserad verkställighet än den vi har kan uppnås. Resultatet skall bli en ny, modern kriminalvårdslag som kan svara mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. En viktig uppgift för kommittén är att överväga hur den nya kriminalvårdslagen på bästa sätt kan bidra till att övergången från anstalt till frihet förbereds noga och sker successivt. I kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag till hur innehållet i den prövotid som löper efter den villkorliga frigivningen skall utvecklas för att syftet att förebygga och förhindra brott efter den villkorliga frigivningen skall uppnås. Enligt direktiven omfattar kommitténs uppdrag emellertid inte reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. I arbetet med att utforma en ny kriminalvårdslag har det visat sig vara svårt att bortse från den betydelse som tidpunkten för den villkorliga frigivningen har för verkställigheten. Det ligger i linje med intentionerna i direktiven att anlägga ett helhetsperspektiv på verkställigheten. skall därför inte längre vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för den villkorliga frigivningen. Det finns därmed anledning att förlänga utredningstiden till . Risk- och behovsanalys – från riskbedömning till riskprevention Kriminalitet och i synnerhet våldsbrott måste betraktas som komplexa fenomen som nästan aldrig enkelt kan förklaras med någon enstaka faktor. Det är inte ovanligt att professionellt verksamma, allmänhet, media och politiker ställer frågan om det är möjligt att göra riskbedömningar med avseende på våldsamt beteende och återfall i brott. Jag skulle vilja påstå att frågan egentligen inte kan formuleras på det sättet. Frågan är inte möjlig att besvara eftersom det inte är möjligt att vetenskapligt utföra den typen av studier (randomiserade, kontrollerade, prospektiva studier) som åtminstone delvis skulle kunna besvara frågan. Detta skulle i så fall kräva att vi identifierade en grupp individer med vissa risker där vi sedan inte gjorde något åt riskerna för att jämföra återfallen i brott i den gruppen med en grupp likartade individer där vi försökte åtgärda riskerna. De retrospektiva studier som finns uppfyller knappast de krav som ställs på vedertagen vetenskaplig metodik. Problemet är emellertid inte unikt för det aktuella området utan återfinns inom ex all medicinsk verksamhet. Detta utesluter emellertid inte att man inom sådana verksamheter återkommande gör riskbedömningar. Det vore närmast ett konstfel att inte göra det. Beskrivning av riskerna görs för att alla medverkande aktörer skall kunna, utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet, minska sannolikheten för att en viss risk skall uppstå. Vilka är farliga och hur vet man det? Frågan kan inte formuleras så enkelt. Det finns ingen person som ständigt är farlig. Det är också önskvärt att inte använda ordet farlig i det aktuella sammanhanget eftersom detta lätt kan leda till en föreställning om att den s.k. farligheten är en egenskap hos personen. Risk för våldsamt beteende måste betraktas i ett sammanhang där många olika faktorer, inte bara individuella, vägs samman till en kvalitativ sannolikhetsbedömning som aldrig kan bli Detta innebär dock inte att vi skall avstå från att göra sådana sannolikhetsbedömningar. Enligt min uppfattning är det absolut nödvändigt att utföra riskanalyser. Riskanalysen får dock inte bli en statisk verksamhet. Det måste alltid äga rum en problematisering kring de beskrivna riskerna för att på så sätt kunna minska riskerna för icke önskvärda beteenden. Inom olika medicinska verksamheter betraktas det som en skyldighet att göra riskanalyser. Inom psykiatrin kan vi som exempel ta riskbedöm- ning med avseende på risk för självmordsbeteende. Om sådana bedömningar inte görs kan ansvarig läkare ställas till ansvar för detta. Enligt min uppfattning skall riskbedömning betraktas som en beskrivning av risker för att ytterst kunna påverka processen och vårdkedjan kring patienten/klienten. Beskrivningen av dessa risker får inte bli till en repressiv åtgärd som leder till passivitet. Såväl aktörer som patient/klient måste aktivt medverka för att en beskriven risk inte skall uppstå. Den långsiktiga effekten av ett sådant tänkande är inte vetenskapligt studerat. Beskrivning av risker görs i olika miljöer och sammanhang. I den aktuella framställningen fokuseras på klienter inom kriminalvården.