sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Eftersom det är polis och utredare vid skattebrottsenheterna som rent faktiskt utreder brotten skulle man möjligen kunna säga att behovet av direktåtkomst är något mindre hos åklagarna. Åklagarna är dock ansvariga för utredningsmaterialet och det är därför rimligt att han eller hon har samma befogenheter som skattebrottsenheterna och polisen. Vår slutsats är därför att polis och åklagare får anses ha samma behov av direktåtkomst till beskattningsdatabasen som skattebrottsen- heterna när det gäller skattebrottslighet. Även när det gäller andra brott än skattebrott kan tillgången till uppgifter som finns i beskattningsdatabasen vara av betydelse för polis och åklagare. Behovet måste dock vara mindre än i de utredningar som rör skattebrott. De brottsbekämpande myndigheterna behöver information även från annan administrativ verksamhet än . har t.ex. uppgifter om import- och exportverksamhet. Även myndigheter som handlägger ansökningar om bidrag eller tillstånd har uppgifter som är intressanta för de brottsbekämpande myndigheterna. Frågan är hur de brottsbekämpande myndig- heternas behov av uppgifter från dessa verksamheter förhåller sig till behovet av uppgifter från beskattningsverksamheten. Det finns ett starkt samband mellan utredningen av brott enligt skattebrottslagen (1971:69) och de uppgifter som förfogar över i beskattningsverksamheten. En stor del av utredningsmaterialet finns lagrat i beskattningsdatabasen. En misstanke om skattebrott uppkommer för det mesta hos , vanligen i revisionsverksamheten. Vår slutsats är att behovet av uppgifter från beskattningsdatabasen i viss mån intar en särställning när det gäller brottsutredningar. Behovet av att effektivt få tillgång till dessa uppgifter får anses vara större än behovet att i annan brottsutredande verksamhet få tillgång till uppgifter från administrativ verksamhet. I vårt uppdrag ingår inte att lägga förslag för några andra myndigheter än . I det följande behandlas därför Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen endast frågan om det är möjligt att ge skattebrottsenheterna direktåtkomst till beskattningsdatabasen. I detta avsnitt görs en bedömning av hur integritetskänsliga uppgifterna i beskattningsdatabasen är. Vid denna bedömning måste det beaktas vad det är för slag av uppgifter, vilken sekretess som gäller för uppgifterna, anledningen till att uppgifterna samlats in samt hur uppgifterna används. Hur integritetskänsliga är uppgifterna? Uppgifterna i beskattningsdatabasen omfattas av absolut sekretess, eftersom de är särskilt integritetskänsliga. De uppgifter som finns ger en tydlig bild av den enskildes ekonomiska förhållanden, vilket gör dem integritetskänsliga. Uppgifterna lämnas av den enskilde på grund av den lagstadgade skyldigheten att lämna deklaration och även på grund av skyldigheten att medverka under en efterföljande skatteutredning. En skattskyldig är enligt 3 kap. taxeringslagen (1990:324) skyldig att medverka genom att ge in handlingar och lämna de uppgifter som behövs i skatteutredningen. Alla uppgifter i beskattningsdatabasen är dock inte lika integritetskänsliga. Mindre integritetskänsliga är t.ex. uppgifter om organisationsnummer, namn, firma och juridisk form, registrering av skyldighet att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter, slag av näringsverksamhet och beslut om likvidation eller konkurs. Särskilt integritetskänsliga är uppgifter om medlemskap i registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening. I databasen behandlas uppgifter om såväl fysiska personer som juridiska personer. Uppgifter som rör fysiska personers ekonomiska förhållanden får anses mer integritetskänsliga än uppgifter som rör juridiska personer. Det har i olika sammanhang ansetts att det finns starka skäl för att helt utesluta vissa typer av uppgifter för utomstående myndigheters och andras direktåtkomst. Det gäller uppgifter i de elektroniska handlingarna. Sådana handlingar kan, som vi beskrivit i avsnitt 20.2.2, nämligen innehålla uppgifter av i stort sett vilken karaktär som helst, eftersom det bl.a. rör sig om av enskilda Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen insända handlingar som finns fotografiskt avbildade i databaserna. Behovet av tillgång till sådana handlingar utanför den myndighetsorganisation som registrerar dem har bedömts vara förhållandevis begränsat, och integritetskänsligheten hos uppgifterna har bedömts vara stor. Mot den bakgrunden har de elektroniska handlingarna uteslutits från kronofogdemyndig- heternas och direktåtkomst (jfr. 2000/01:33 s. 132 f.). Från sida har det framförts att man har behov av att kunna se inskannade skattedeklarationer. Dessa handlingar måste dock anses särskilt känsliga ur integritetssynpunkt, eftersom de kan innehålla uppgifter av i stort sett vilken karaktär som helst. Databasens användningsområde är i första hand beskattnings- verksamhet. Att öppna beskattningsdatabasen för skattebrotts- enheterna skulle innebära att databasen delvis får ett annat användningsområde. Ett argument som använts mot att låta skattebrottsenheterna få direktåtkomst till uppgifterna är att de skattskyldiga har haft anledning att räkna med att sådana uppgifter av känslig natur som har lämnats för beskattningsverksamheten inte kommer att användas för annan verksamhet. Skattebrottsenheterna får dock del av flera uppgifter i beskattningsdatabasen. Uppgifterna i databasen behandlas alltså för brottsbekämpande verksamhet. Detta beror på att sekretesslagens regler är så utformade att uppgifterna får lämnas ut till skattebrottsenheterna efter sekretessprövning. Det kan inte heller vara främmande för den enskilde att uppgifter som lämnas i en deklaration i ett senare skede kan komma att användas i en brottsutredning. Ytterligare en omständighet som bör beaktas när man bedömer integritetskänsligheten hos uppgifterna i en databas är i vilken utsträckning uppgifterna kommer att skyddas av sekretess hos den myndighet som ges direktåtkomst. Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller absolut sekretess i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen. Detta innebär att den Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen absoluta sekretessen även skall tillämpas hos en annan myndighet som har direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen så länge som uppgifterna finns i databasen. Av detta följer att uppgifterna i databasen endast kan lämnas ut av dem som har direktåtkomst om rätten att lämna ut uppgifterna följer av 1 kap. 5 § eller 14 kap. sekretesslagen eller av bestämmelser i särskild lag. Att ge skattebrottsenheterna direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen skulle alltså inte innebära att sekretess- skyddet för uppgifterna försvagas. Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och i verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga eller utreda brott. Sekretess gäller dessutom för uppgifter i register som förs av enligt lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. För sekretessen gäller ett omvänt skaderekvisit, vilket betyder att en uppgift är sekretessbelagd om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns sekretessregler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. För uppgifter i underrättelseverksamhet gäller ett omvänt skaderekvisit. Förundersökningssekretessen är dock svagare. En uppgift i en förundersökning m.m. är sekretessbelagd om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. I brottsbekämpande verksamhet gäller således ett svagare sekretesskydd än i beskattningsverksamheten där sekretessen i princip är absolut. De uppgifter som skattebrotts- enheterna hämtar in från beskattningsdatabasen och använder i sin verksamhet kommer alltså att omfattas av ett svagare sekretesskydd än i beskattningsverksamheten. Detta gäller dock oavsett om uppgifterna hämtats in genom direktåtkomst eller på annat sätt efter sekretessprövning. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Personuppgiftslagen innehåller bestämmelser som anses innebära begränsningar i möjligheten att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst. Dessa begränsningar finns särskilt i personuppgiftslagens 9 § som bl.a. anger att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Bestämmelsen är tillämplig när uppgifter behandlas enligt skattedatabaslagen. Direktåtkomst har ansetts få förekomma endast om det står i överensstämmelse med ändamålsbestämmelserna i den lag som reglerar databasen (jfr prop. 2000/01:33 s. 125). Brottsbekämpande verksamhet finns inte uppräknat som ett ändamål i skattedatabaslagen. För att det skall bli möjligt att tillåta skatte- brottsenheterna att ha en förhållandevis omfattande direktåtkomst till databasen måste ändamålsbestämmelserna ändras så att det uttryckligen framgår att brottsbekämpande verksamhet är ett ändamål med databasen. Direktåtkomst innebär att uppgifter lämnas ut utan att den ansvariga myndigheten i det enskilda fallet har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut. Sekretessprövning kan av tekniska skäl inte göras när uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst. En myndighet kan därför inte tillåtas att få direktåtkomst till uppgifter i en databas om uppgifterna omfattas av sekretess som innebär att den vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att mottagaren fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av, så måste uppgifterna nämligen anses utlämnade i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om mottagaren faktiskt använder sig av en viss uppgift eller inte. Detsamma måste enligt vår uppfattning anses gälla mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, eftersom sekretessen gäller mellan sådana verksamhetsgrenar på samma sätt som mellan skilda myndigheter. Eftersom en bestämmelse om direktåtkomst inte i sig bryter sekretessen för de uppgifter som lämnas ut är en förutsättning för direktåtkomst att de aktuella uppgifterna är offentliga, dvs. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen inte är föreskrivet sekretess för dem, eller att det finns en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna ut de aktuella uppgifterna till den som får ha direktåtkomst eller att uppgifterna, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst. För de uppgifter som behandlas i beskattnings- verksamhet gäller det i princip absolut sekretess. Sekretessen begränsar därför skattebrottsenheternas tillgång till sådana uppgifter. I den brottsutredande verksamheten får skattebrotts- enheterna ut uppgifter från databasen med stöd av 14 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. I 14 kap. 1 § stadgas att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndigheten om uppgiftsskyldighet är föreskriven i lag eller förordning. En sådan föreskrift om uppgiftsskyldighet finns i bl.a. 17 § skattebrottslagen. Av 14 kap. 2 § framgår bl.a. att uppgift som rör misstanke om brott kan lämnas till skattebrottsenheterna utan hinder av sekretess i de fall uppgiften angår misstanke om brott där fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. I underrättelseverksamheten får skattebrottsenheterna ut uppgifter från beskattningsdatabasen med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Förutsättningen för utlämnande enligt detta lagrum är att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vissa uppgifter i beskattningsdatabasen är dock offentliga såsom beslut i ärenden. Det gäller beslut som innebär att skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms liksom beslut som innebär att underlag för bestämmande av skatt fastställs. Det är inte möjligt att knyta direktåtkomsten enbart till de uppgifter som skattebrottsenheterna med säkerhet kan få ut med stöd av gällande sekretesslagstiftning. En förutsättning för att direktåtkomst skall kunna medges för skattebrottsenheterna är därför att det införs en regel som bryter sekretessen mellan beskattningsverksamheten och skattebrottsenheterna. Detta innebär att den sekretessprövning som skall ske vid utlämnande av uppgifter inte längre kommer att göras. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen 20.3.7Förhållandet mellan skattebrottsenheternas verksamhet och övriga verksamhet I samband med inrättandet av de särskilda skattebrottsenheterna uttalade regeringen att skattebrottsenheterna skall hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningar. Skälet härtill var att den enskildes rättssäkerhet skall säkerställas och att ändamålsprincipen – dvs. den princip som innebär att det inte är tillåtet att med stöd av regelverket för bl.a. skatteutredningar ta fram uppgifter som inte behövs i skatteverksamheten men som den som utreder brott behöver eller vice versa – upprätthålls. Regeringen framhöll särskilt att brottsutredningar och skatteutredningar har olika syften och regleras av olika regelverk (prop. 1997/98:10 s. 43 ff.). Det är naturligtvis av stor vikt att det inte råder något tvivel om att beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten inom bedrivs åtskilda. Det är svårare att upprätthålla gränsen om sekretessprövningen mellan beskattnings- verksamheten och den brottsbekämpande verksamheten tas bort. Detsamma gäller om det anges i lagen att det är ett uttryckligt ändamål med beskattningsdatabasen att uppgifterna får behandlas för såväl beskattningsverksamhet som brottsbekämpande verksamhet. Uppgifterna i beskattningsdatabasen används dock i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan inte heller vara främmande för den enskilde att de uppgifter som han eller hon lämnar i beskattningsverksamheten kan komma att användas i brottsbekämpande verksamhet. Ett sätt att tydliggöra gränsen mellan verksamheterna är att ställa krav på hur sökningarna skall få ske i databasen, t.ex. att skattebrottsutredarna inte ges möjlighet att använda sig av urvalsprogram vid sökningarna. 20.3.8Direktåtkomst och rätten att vara passiv (förbudet mot selfincrimination) I vårt uppdrag ingår att sätta skattebrottsenheternas behov av uppgifter från beskattningsdatabasen i relation till Europakonven- tionens regler och då särskilt bestämmelserna i artikel 6. Som exempel nämns det så kallade självinkrimineringsförbudet (rätten att vara passiv). Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Syftet med artikel 6 är att tillförsäkra den enskilde en opartisk och rättssäker domstolsprövning när det gäller tvister om en persons civila rättigheter eller skyldigheter och anklagelser för brott. Rättigheterna enligt artikel 6 skall garantera varje person en rättssäker process och rätt till domstolsprövning. I artikeln uppställs även vissa krav på hur ett domstolsförfarande skall vara utformat för att motsvara de krav som kan ställas på ett rättssäkert förfarande. Bland dessa punkter finns kravet på ett korrekt och rättvist förfarande för den enskilde, dvs. rätten till en rättvis rättegång eller förhandling (på engelska ofta fair trial). Rättigheterna enligt artikel 6 inträder när det föreligger anklagelse för brott. Av praxis kan utläsas att denna tidpunkt har inträtt när myndigheterna har vidtagit någon åtgärd som lett till att en persons situation väsentligt har påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom (se t.ex. Serves mot dom ). Begreppet anklagelse för brott har fått en autonom betydelse genom praxis, vilket innebär att begreppet skall ges en självständig och allmängiltig tolkning. Det avgörande är alltså inte när det föreligger en anklagelse enligt nationell rätt. Det är därför svårt att dra några generella slutsatser av praxis. Rätten att vara passiv Begreppet rättvis rättegång i samband med anklagelser för brott har i rättspraxis ansetts omfatta ett flertal omständigheter, bl.a. att åklagare och anklagade skall ha samma processuella rättigheter när de för talan inför domstol samt att den anklagade skall få tillgång till processmaterial och rätt att förhöra vittnen. Rätten till en rättvis rättegång har formulerats i ett antal allmänt hållna rättigheter i artikel 6. Begreppet har dock i praxis getts en vidare tolkning än vad som kan utläsas av konventionstexten. T.ex. skall den anklagade inte på något sätt vara skyldig att underlätta för åklagaren i dennes arbete, dvs. rätten att inte belasta sig själv i processen. Denna rätt, som i fortsättningen benämns rätten att vara passiv, innebär att den som är misstänkt för brott inte skall behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen åklagaren som skall bevisa den tilltalades skuld och den tilltalade har rätt att inte uttala sig alls (the right to silence) och är inte skyldig att på något sätt underlätta åklagarens uppgift (the right not to incriminate one self; jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 2:1, 2002, Juridik, , s. 216). Principen har anknytning till oskulds- presumtionen. innehåller inte som FN- konventionen någon uttrycklig bestämmelse till skydd för rätten att inte uttala sig och mot självinkriminering. I rätten till en fair trial i straffrättsliga förfaranden har ändå ansetts ligga att den enskilde inte får tvingas att uttala sig eller lämna uppgifter som kan vara belastande för honom själv. Vissa aspekter av rätten att vara passiv och inte tvingas att belasta sig själv är lagfästa i svensk rätt. Regler om att erkännande inte får tvingas fram och att bestämmelser om tvångsmedel under förundersökning skall följa bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel finns i 23 kap. 12 och 16 §§ RB. Även reglerna i 36 kap. 1 och 6 §§ RB om att vittnesförhör inte får äga rum med personer som misstänks eller dömts för den gärning förhöret avser och att vittne får vägra att yttra sig om omständighet som avslöjar egen brottslighet ger uttryck för principen att ingen skall behöva belasta sig själv. Passivitetsrättens innebörd är ännu inte helt klarlagd och det finns inte något avgörande från som ger ett generellt svar på frågan vid vilken grad av misstanke eller passivitetsrätten får åberopas. I de två mest kända fallen från där passivitetsrätten behandlats – mot (dom ) och mot (dom ) – var de berörda personerna redan misstänkta för brott, när myndigheterna tvingade dem att lämna belastande uppgifter om sig själva. I fallet mot gällde frågan om tullmyndigheterna kunde använda vitesföreläggande för att tvinga en person som var misstänkt för brott mot tull- och valutalagstiftningen att ta fram bevismaterial mot sig själv. Tullmyndigheterna gjorde en husrannsakan hos för att försöka få fram handlingar avseende utländska Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Vissa handlingar togs i beslag. Sedan vägrat att lämna ut ytterligare handlingar försökte man tvinga honom genom vitesföreläggande att ta fram kopior av vissa kontoutdrag från utländska banker. påstod att han inte kunde få fram dokumenten. åtalades inte men ålades böter och fick vitet höjt för att han inte rättade sig efter föreläggandet. Han klagade till och hävdade att myndigheterna kränkt hans rätt till en rättvis rättegång genom att tvinga honom att ta fram bevis mot sig själv. Domstolen fann att tullmyndigheten försökt tvinga att själv ta fram bevis om de påstådda överträdelserna och att tullagstiftningens speciella karaktär inte kunde berättiga en sådan kränkning av rätten att vara tyst och inte behöva bidra till anklagelserna mot sig själv. Domstolen fann alltså att den franska staten hade brutit mot artikel 6. I målet mot tog domstolen ställning till frågan om man i en rättegång får använda de bevis som en anklagad tvingats att lämna i ett administrativt förfarande. Saken gällde en utredning om misstanke om manipulation av aktiekurser i samband med ett större företagsköp. var chef i det förvärvande företaget och förhördes i utredningen. Han var enligt lag skyldig att svara på frågor som de inspektörer som skulle utreda händelsen ställde. Om han hade vägrat att besvara frågorna kunde det ha lett till att han befunnits skyldig till domstolstrots och för detta dömts till böter eller fängelse. De uppgifter som lämnade under utredningen användes i en rättegång mot honom och utgjorde då en inte obetydlig del av bevisningen, och han dömdes också för olika brott. hävdade att han förnekats en rättvis rättegång i och med att man i den efterföljande rättegången tillåtit användningen av uttalanden som han under tvång lämnat till inspektörerna som bevis mot honom. Domstolen fann att rätt att inte själv behöva medverka till att bli fälld hade kränkts. Skyldigheten att medverka i skatteutredningar enligt svenska regler Skatteförfarandet bygger i stor utsträckning på att den enskildes egna uppgifter hämtas in och läggs till grund för olika beslut. Det är självklart att detta förfarande inte kan fungera enbart på grundval av uppgifter som lämnas frivilligt. Den skattskyldige är enligt 3 kap. taxeringslagen skyldig att medverka genom att ge in handlingar och lämna de uppgifter som behövs i en Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Vissa bestämmelser bygger på överenskommelse, andra på samverkan som t.ex. bestämmelserna om taxerings- revision, och någon på tvång. Tanken bakom bestämmelserna är att den skattskyldige är skyldig att lämna uppgifter och att han själv skall medverka aktivt i skatteutredningen. Vite är det enda tvångsmedel som finns i taxeringslagen. Motsvarande tvångsmedel finns i andra skatteförfattningar. kan således enligt 3 kap. 5 och 6 §§ taxeringslagen och 23 kap. 2 § skattebetalningslagen vid vite förelägga någon att vidta en åtgärd som behövs för beskattning. Från denna regel finns ett i detta sammanhang viktigt undantag. Föreläggande vid vite får nämligen inte förekomma när det finns anledning anta att den som skall föreläggas – eller företrädare för denne om det är en juridisk person – har begått en gärning som är straffbelagd och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Denna regel har kompletterats till att även avse fall där skattetillägg kan bli aktuellt. Att det föreligger en rätt att vara passiv behöver i och för sig inte innebära att uppgifterna inte får efterfrågas. Rätten att vara passiv kränks dock om uppgifterna framtvingas genom t.ex. vites-, fängelse- eller annat sanktionshot. Det kan dock diskuteras vad som ligger i förbudet mot framtvingande av uppgifter. Regeringen har ansett att ett föreläggande utan viteshot inte kan anses stå i strid med rätten att vara passiv (se bl.a. prop. 2002/03:106 s. 181). Hur kan uppgifter som tvingats fram användas? Om uppgifter på något sätt tvingats fram uppkommer frågan om de får användas som bevis inom ramen för ett brottsmåls- förfarande. Inom svensk rätt har som huvudregel ansetts gälla att allt som har ett bevisvärde får förebringas som bevis och att bevisföringen således är fri. Att bevis som legat till grund för en fällande brottmålsdom skaffats fram på ett sätt som är oförenligt med Europakon- ventionen kan – men måste inte – innebära att rättegången inte varit rättvis. Av praxis framgår att det är en helhetsbedömning som skall göras.