sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Den parlamentariska kontrollen kan också med dagens ord- ning fördjupas på så sätt som skett genom att har företagit granskningar i egen regi av användningen av tvångsmedlen (se bet. 1997/98:JuU10). Det är naturligt att det på liknande sätt sker en redovisning till av de brottsutredande myndigheternas tillämp- ning av bestämmelserna om hemlig dataavläsning. Det bör dock inte gälla när beslutet har sin grund tvångsmedelslag (se avsnitt 9.4.13). 10.1Ekonomiska konsekvenser av förslagen Bedömning: Förslaget om att de brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter om meddelanden uteslutande skall regleras i 27 kap. RB kan komma att kräva ett resurstillskott på högst tre mil- joner kronor vardera för åklagar- respektive domstolsväsendet. I övrigt innebär förslagen i betänkandet inte några sådana ekonomis- ka konsekvenser att det behövs resursförstärkningar till någon del av statens verksamhet. Våra förslag i de delar som gäller operatörernas anpassnings- skyldighet och medverkan vid verkställighet av tvångsmedelsbeslut innebär en viss skärpning av kraven på operatörerna. Det kommer att leda till en något större kostnad för dessa än de har . Lik- som är fallet med de nuvarande kostnaderna kommer de dock att kunna finansieras genom att operatörerna för dessa vidare på sina abonnenter. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent är försumbar. Enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skall det i ett betänkande finnas redovisat vissa konsekvenser av de förslag som presenteras. Det gäller särskilt de ekonomiska konsekvenser- na. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall sådana konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall också des- sa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén före- slå en finansiering. Våra förslag innebär bl.a. att de brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden blir exklusivt reglerad genom tvångsmedlet övervakning i 27 kap. 19 § RB. Den inhämtning av historiska uppgifter som sker med stöd av lagen om elektronisk kommunikation kommer således att upphöra. Enligt beräkningar gjorda av Säkerhetspolisen rör det sig om drygt 4000 fall . Mot bakgrund av det stora behov som finns i brottsutredningar av sådana uppgifter bedömer vi att minst det antalet ärenden kommer att föras till domstol av åklagare för beslut om övervakning. Såsom vi har utformat för- slaget är det dessutom möjligt att antalet fall ökar något. I beräk- ningarna av de ekonomiska konsekvenserna utgår vi därför från en ökning till drygt 5000 domstolsärenden om övervakning. Det är svårt att bedöma hur ärendena kommer att fördelas rent geografiskt. Vi har antagit att den största andelen, kanske 3000 ärenden, kommer att beröra de tre storstadsregionerna. Det är ock- så svårt att bedöma den genomsnittliga tidsåtgången för varje ären- de. Även om ärendena kräver snabba beslut och åklagare och domare behöver avbryta det han eller hon syss- lar med, har vi beräknat 30 minuters arbete för båda yrkeskategori- erna. Mot den bakgrund som har angivits är det vår uppfattning dels att det framför allt i de tre storstadsregionerna kan komma att krävas ett resurstillskott i form av någon åklagar- och domartjänst i varje region, dels att tillströmningen av ärenden inte kommer att bli så stor i övriga delar av landet att ett resurstillskott är nödvändigt. Den totala kostnaden kan därför beräknas till högst vardera för åklagar- respektive domstolsväsendet. Regering- en har i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1) aviserat att rättsvä- sendet avses tillföras betydande anslagsökningar . Inom den ramen bör det därför finnas möjlighet att finansie- ra de tillskott som vi nu bedömt nödvändiga. Statens kostnader för att genomföra våra förslag i övrigt kan hållas relativt låga. Det rör sig framför allt om införskaffande av viss utrustning, informations- och utbildningsinsatser och verkstäl- lighetskostnader för att t.ex. identifiera tekniska hjälpmedel och genomföra hemlig dataavläsning. Det rör sig också om Rikspolis- styrelsens föreslagna prövningsrätt i frågor om anpassningsskyl- dighet. Vi bedömer att det inte finns något behov av resursför- stärkningar för detta. De förslag som rör den brottsutredande verksamheten kommer att öka effektiviteten i rättsväsendets arbete och leda till att fler brott kan utredas och beivras. De vinster som rättsväsendet kan komma att göra genom förslagen kommer att uppstå på detta sätt. Några kostnadsbesparingar i egentlig mening kommer dock inte att uppstå. Tvärtom kan ett ökat antal fall som går till lagföring leda till att kostnaderna ökar inom vissa sektorer av rättsväsendet. Om t.ex. polisen blir effektivare kan det leda till en ökad arbetsbörda för åklagare och domstolar. I betänkandet föreslår vi en utvidgning av anpassningsskyldighe- ten till att omfatta flera verksamheter och operatörer än . Regleringen innebär i sig att ansvaret blir tydligare i förhållande till nuvarande ordning, vilket bör leda till effektivitetsvinster för såväl operatörerna som de brottsutredande myndigheterna. Säkert kommer ett betydande antal av de operatörer som inte har omfattats av skyldigheten att bli undantagna från kravet på anpass- ning efter beslut av . Det stora flertalet behöver dock uppfylla kravet genom att vidta olika anpassningsåtgärder. Vi behandlar frågan om kostnader för åtgärderna i avsnitt 6.6.5. Där framgår bl.a. att den ordning som gäller även skall gälla fort- sättningsvis, dvs. operatörerna skall stå för de kostnader som upp- kommer i det avseendet. Som vi också konstaterade i det avsnittet har vi utan framgång försökt att få detaljerade uppgifter från opera- törerna i kostnadsfrågan men inte fått något tillräckligt underlag för beräkningar. Den kostnad som med vårt förslag skulle tillkom- ma och i första hand belasta operatörerna är därför svår för oss att uppskatta. Vi ser det dock som närmast självklart att operatörerna kommer att vältra över kostnaderna på sina abonnenter, dvs. såväl stat, kommuner och företag som privatpersoner. På så sätt sker det en pulvrisering. Den avgiftshöjning som på detta sätt kan komma att drabba respektive abonnent är försumbar. Också när det gäller det krav vi föreslår i avsnitt 8 om medverkan från operatörernas sida vid verkställigheten av tvångsmedelsbesluten, är det självklart att det kommer att ske en övervältring av kostnaderna på abonnen- terna Även om regeringen i en lagrådsremiss (Kost- nadsansvar för hemlig teleavlyssning m.m.) har föreslagit att den som lämnar ut uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK inte har rätt till ersättning för det, skall, när det gäller opera- törernas kostnader, också nämnas att förslaget i avsnitt 5.4 om en effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang kommer att innebä- ra en viss effektivisering även för operatörerna, som inte längre be- höver hantera förfrågning från de brottsutredande myndigheterna om abonnemangsuppgifter. I det sammanhanget kan nämnas att några ledamöter i den refe- rensgrupp som är knuten till beredningen har framfört synpunkten att utnyttjandet av operatörernas tjänster inte bör vara helt kost- nadsfritt för de brottsutredande myndigheterna. Det skall också nämnas att PTS har fått regeringens uppdrag att beskriva konsekvenserna för operatörerna av anpassningsskyldighe- ten. Beskrivningen skall omfatta vad skyldigheten innebär i form av kostnader och administrativ börda och hur skyldigheten kan påver- ka marknaden för elektronisk kommunikation. Uppdraget till PTS innefattar också att utreda vilka konsekvenser som förslagen om att rätt till ersättning inte skall föreligga kan få för mindre operatörer i form av kostnader och administrativ börda. Uppdraget skall redo- visas . Förslagens betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete har redovisats på andra ställen i betänkandet. Förslag: Förslagen i betänkandet skall träda i kraft . Några övergångsbestämmelser skall inte finnas. Förslagen i betänkandet bör kunna träda i kraft . Vi erinrar om förslaget i avsnitt 6.6.8 om att de operatörer vars verksamhet, till skillnad från , kommer att omfattas av anpass- ningsskyldigheten skall få för att vidta de åtgärder som krävs. Som vi kom fram till i det fallet bör dock tiden från det att den ändrade lagstiftningen utfärdas till dess att den träder kraft inte vara längre än . Några övergångsbestämmelser till de föreslagna författningsänd- ringarna behövs inte. Vad gäller sådana bestämmelser måste dock följande nämnas. När bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning ändrades till att även avse tele- meddelanden som redan hade befordrats, alltså historiska uppgif- ter, föreskrevs att tillstånd till tvångsmedlen för tiden före rättens beslut inte fick avse tiden före ikraftträdandet. Regeringen motive- rade den begränsningen med att ange att möjligheten att inhämta sådana telemeddelanden inte borde ges retroaktiv effekt (prop. 2002/03:74 s. 46). I det sammanhanget måste det hållas i minnet att en parallell möjlighet för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till historiska uppgifter har funnits i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK. Vi föreslår att den bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation skall upphävas och att de brottsutre- dande myndigheternas tillgång till historiska uppgifter uteslutande skall regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning. Vi har på flera ställen i betänkandet redogjort för den stora bety- delse som uppgifterna har i brottsutredningsarbetet (se t.ex. avsnitt 7). I samband med att vårt förslag till ändring av övervakningsbe- stämmelsen i 27 kap. 19 § RB träder i kraft är det med hänsyn till effektiviteten i brottsutredningsarbetet inte nödvändigt eller ens acceptabelt att föreskriva några begränsande övergångsbestämmel- ser till den ändringen av den typ som fanns när paragrafen senast ändrades. Särskilt i de fall där det för dagen saknas en skäligen misstänkt person, skulle en sådan begränsning i praktiken innebära en slags amnesti för en mycket stor mängd ännu outredd brotts- lighet. Historiska uppgifter om meddelanden skulle inte kunna in- hämtas genom övervakning för tiden före det att ändringen träder i kraft och bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation upphör att gälla. Om en begränsande övergångsbestämmelse införs i , kan en alternativ lösning vara att tillåta att be- stämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation får användas även efter ikraftträdandet, när uppgifterna angår ett meddelande som har befordrats före den tidpunkten. Vi nämnde i avsnitt 9.4.8 att hemlig dataavläsning kan innebära att de brottsutredande myndigheterna får tillgång till sådan infor- mation i informationssystemet som så att säga redan fanns där när tillståndet gavs, alltså en slags historiska uppgifter. Det är inte lämpligt eller ens möjligt att begränsa tillgången till sådana uppgif- ter vid verkställigheten av tvångsmedlet till att enbart avse uppgif- ter som finns vid tiden för ikraftträdandet och som tillkommer därefter. 11.1Förslaget till lag om ändring i 4 kap. 8 § Den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller som sådant meddelande som avses i 27 kap. 18 respektive 19 § rätte- gångsbalken, döms för brytande av post- eller telehemlighet till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen reglerar brotten brytande av post- eller telehemlig- het. I avsnitt 3.3 kom vi fram till att begreppet telemeddelande skulle mönstras ut ur och ersättas av begreppet meddelande. I enlighet med detta har även den nu aktuella be- stämmelsen ändrats. Vi kom också fram till att de begrepp som in- nehöll uttrycket tele i tvångsmedelsbestämmelserna skulle ersättas med andra begrepp. Det finns en mängd författningar med ord där uttrycket tele ingår i någon form. Ett sådant ord är telebefordrings- företag. De begreppen ändrades inte i samband med att telelagen upphävdes och lagen om elektronisk kommunikation trädde i kraft. Det ankommer inte på oss att utreda om det behövs några föränd- ringar av dessa begrepp i författningarna, såvida inte saken har en direkt koppling till vårt arbete. Vi har därför låtit begreppen telebe- fordringsföretag och telehemlighet vara kvar i den nu aktuella be- stämmelsen. 11.2Förslaget till lag om ändring i 27 kap. Om beslag, avlyssning m.m. 27 kap. 18 § Ett meddelande som befordras eller har befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät får efter tillstånd i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Sådan avlyssning får användas vid förundersökning angående 1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff eller 3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Ett tillstånd enligt denna paragraf omfattar även sådana åtgärder som avses i 19 §. Med elektroniskt kommunikationsnät i detta kapitel avses detsam- ma som i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation med un- dantag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljud- radio eller television. Bestämmelsen i 27 kap. 18 § RB innehåller de grundläggande be- stämmelserna om hemlig teleavlyssning. anges i första stycket att hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, kod eller annan teleadress i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Vi har i avsnitt 3 redovisat våra överväganden när det gäller rät- tegångsbalkens terminologi på det aktuella området och bl.a. kommit fram till att den behöver moderniseras och göras mer obe- roende av den snabba tekniska utvecklingen. Särskilt mot bakgrund av att telelagen relativt ersattes av lagen om elektronisk kommunikation är det nödvändigt att flera av de begrepp som nu- mera finns i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning mönstras ut ur lagtexten och ersätts av andra. Som vi kom fram till i avsnitt 3 rör det exempelvis begreppen telemeddelande och teleadress. Den nu aktuella bestämmelsen har ändrats så att telemeddelande har ersatts av meddelande och så att bestämmelsen inte anknyter till begreppet teleadress. Det skall vara fråga om en överföring av in- formation med exempelvis fast telefon, mobiltelefon, telefax, mo- dem eller Internetterminal. Meddelandet skall befordras eller ha befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät. Vad som avses med detta begrepp följer av förslaget till defini- tion i fjärde stycket, där det sägs att med ett sådant nät avses det- samma som i lagen om elektronisk kommunikation med undantag för elektroniskt kommunikationsnät som enbart är avsett för ut- sändning av program i ljudradio eller television. Även begreppet hemlig teleavlyssning har mönstrats ut ur lagtexten. I enlighet med detta har kapitlets rubrik ändrats. Dessutom markeras numera i lagtexten att tvångsmedlet får användas bara efter tillstånd (se 27 kap. 21 § RB). Genom ett nytt tredje stycke får övervakningsuppgifter enligt 27 kap. 19 § RB (uppgifter om meddelanden som befordras eller har befordrats och för lokalisering eller identifiering av ett tekniskt hjälpmedel) hämtas in även vid avlyssning. Dessutom får medde- landen hindras från att nå fram till eller lämna ett tekniskt hjälpme- del. Frågan har behandlats i avsnitt 4.6. Genom den föreslagna änd- ringen behöver åklagaren inte ansöka om tillstånd till både avlyss- ning och övervakning. Faller förutsättningarna för tillstånd till av- lyssning så faller även rätten för de brottsutredande myndigheterna enligt tredje stycket. Om det kvarstår ett behov av att få ut sådana uppgifter eller att hindra meddelanden från att nå fram till eller lämna ett tekniskt hjälpmedel, får åklagaren ansöka om tillstånd till övervakning enligt 27 kap. 19 § RB. I ett nytt fjärde stycke i bestämmelsen ges en definition av be- greppet elektroniskt kommunikationsnät, som används i 27 kap. 18-21 §§ RB. Enligt 1 kap. 7 § LEK är ett elektroniskt kommunika- tionsnät system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överfö- ring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via and- ra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Den definitionen skall gälla även i 27 kap. RB med undantag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television. Frågan har behandlats i av- snitt 3.4. 27 kap. 19 § Uppgifter får efter tillstånd i hemlighet hämtas in om meddelanden som befordras eller har befordrats med tekniskt hjälpmedel till eller från ett elektroniskt kommunikationsnät och för lokalisering eller identifiering av ett sådant tekniskt hjälpmedel. Meddelanden får även hindras från att nå fram till eller lämna ett sådant tekniskt hjälpmedel. Med uppgifter för lokalisering i första stycket avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har funnits. Med uppgifter för identifiering i samma stycke avses uppgifter som inhämtas för att klar- göra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden. Åtgärder som avses i första stycket (övervakning) får användas vid förundersökning angående 1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2.brott enligt 4 kap. 9 c § , brott enligt 16 kap. 10 a § som inte är att anse som ringa, brott enligt 1 § narkotika- strafflagen (1968:64), brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller 3.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff. Bestämmelsen i 27 kap. 19 § RB innehåller de grundläggande be- stämmelserna om hemlig teleövervakning. anges i första stycket att hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Vi har i avsnitt 3 redovisat våra överväganden när det gäller rät- tegångsbalkens terminologi på det aktuella området och bl.a. kommit fram till att den behöver moderniseras och göras mer obe- roende av den snabba tekniska utvecklingen. Särskilt mot bakgrund av att telelagen relativt ersattes av lagen om elektronisk kommunikation är det nödvändigt att flera av de begrepp som nu- mera finns i bestämmelserna om hemlig teleövervakning mönstras ut ur lagtexten och ersätts av andra. Som vi kom fram till i avsnitt 3 rör det exempelvis begreppen telemeddelande och teleadress. Den nu aktuella bestämmelsen har ändrats så att telemeddelande har ersatts av meddelande och så att bestämmelsen anknyter till be- greppet tekniskt hjälpmedel. I detta ligger att det skall vara fråga om en överföring av information med exempelvis fast telefon, mo- biltelefon, telefax, modem eller Internetterminal. Meddelandet skall enligt bestämmelsen befordras eller ha befordrats till eller från ett elektroniskt kommunikationsnät. I det ligger att uppgifterna kan avse överföringen i nätet, alltså t.ex. färdväg. Vad som avses med elektroniskt kommunikationsnät följer av förslaget i 27 kap. 18 § fjärde stycket RB, där det sägs att med ett sådant nät avses detsamma som i lagen om elektronisk kommuni- kation med undantag för elektroniskt kommunikationsnät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller televi- sion. Även begreppet hemlig teleövervakning har mönstrats ut ur lagtexten. Dessutom markeras numera i lagtexten att tvångsmedlet får användas bara efter tillstånd (se 27 kap. 21 § RB). Som har redovisats i avsnitt 4.4 är det, när det gäller mobiltele- foner, möjligt att ta reda på från vilket geografiskt område ett sam- tal rings. När telefonen enbart är påslagen, utan att det pågår ett samtal, är det också möjligt att lokalisera i vilket område telefonen finns. En ändring har skett i första stycket för att göra det tydligt att sådana lokaliseringsuppgifter, såväl historiska uppgif- ter som realtidsuppgifter, får inhämtas vid användning av det aktu- ella tvångsmedlet. Det har också skett ett förtydligande så att det framgår att möjligheten att hindra meddelanden avser såväl att meddelandet når fram till ett tekniskt hjälpmedel som att medde- landen lämnar hjälpmedlet. I första stycket har dessutom lagts till att uppgifter för identifie- ring omfattas av tvångsmedlet. Bakgrunden till det tillägget, som har behandlats utförligt i avsnitt 4.5, är de problem som finns i brottsutredningar med att anonyma kontantkort i mycket stor ut- sträckning används i brottslig verksamhet. När uppgifter för identi- fiering kan inhämtas genom övervakning enligt paragrafen kommer det problemet att minska. Vad som avses med uppgifter för identi- fiering förklaras i andra stycket. Andra stycket är nytt och ger en definition av två av de begrepp som används i första stycket. Med uppgifter för lokalisering avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har fun- nits. Med uppgifter för identifiering avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden. Tredje stycket var tidigare andra stycke i paragrafen. Förutom att begreppet övervakning numera används i bestämmelsen har en hänvisning gjorts till första stycket. Det har framförts till oss att även hets mot folkgrupp enligt 16 kap. 8 § BrB borde tas med i be- stämmelsen. Vi har dock inte behandlat den frågan. 27 kap. 20 § Avlyssning och övervakning enligt 18 respektive 19 § får, utom i fall som avses i tredje stycket, bara ske om någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen och får, utom i fall som avser identifiering av tekniska hjälpmedel, bara avse 1.sådana tekniska hjälpmedel som som tillståndet av- ser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan an- tas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller 2.sådana tekniska hjälpmedel som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har kon- taktat eller kommer att kontakta. Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel får avse så- dana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte. Vid förundersökning angående brott som anges i 18 § andra stycket får övervakning användas även om det inte finns någon som är skäli- gen misstänkt för brottet. Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som be- fordras eller har befordrats endast inom ett elektroniskt kommunika- tionsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omstän- digheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. I paragrafen anges de närmare förutsättningar som måste vara upp- fyllda för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få användas. I avsnitt 3.6 kom vi fram till att de begreppen skulle ersättas av avlyssning och övervakning. I avsnitt 3.3-3.5 be- handlades andra begreppsfrågor. Vi kom då fram till att begreppen telemeddelande och telenät skulle mönstras ut ur lagtexten och er- sättas av begreppen meddelande respektive elektroniskt kommuni- kationsnät. Dessutom skulle begreppet teleadress inte längre an- vändas utan bestämmelserna skulle anknyta till begreppet tekniskt hjälpmedel. Ändringar har skett i paragrafen i enlighet med detta. En särskild definition av begreppet elektroniskt kommunikations- nät föreslås i 27 kap. 18 § fjärde stycket RB.