sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är inte meningen att garage ska få byggas i anslutning till kolonis- tugor, och inte heller alltid lämpligt att friggebodar får uppföras där. Men nya ytgränser kan medföra nya problem med tolkning och gränsdragning. I stället bör innebörden av begreppet en- och tvåbostadshus förtydligas i praxis. Därtill bör kommunerna ges ökade och enklare möjlighet att införa bygglovsplikt även för friggebodar och andra tillägg och änd- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ringar i områden med särskilt värdefull bebyggelse. Då kan lovplikt införas i områden där friggebodar och andra tillägg inte passar in i skalan eller sammanhanget, exempelvis koloniområden. Det har övervägts att tillåta friggebodar även i anslutning till annat än en- och tvåbostadshus, exempelvis daghem, fritidshem, skolor och flerbostadshus. Motivet för att införa bygglovsfria friggebodar m.m. var och är att åstadkomma lättnad och frihet för självbyggaren. Det anses därför inte motiverat att utvidga byggl- ovfriheten för den typen av byggherrar. Kommentar till undantag för friliggande en- och tvåbostadshus I fråga om friliggande en- eller tvåbostadshus är kommitténs för- slag sammanfattningsvis att det inte ska krävas bygglov för att uppföra bodar och skärmtak med en area av högst 15,0 kvadratme- ter vardera och därutöver en friliggande carport eller ett garage som följer gällande detaljplanebestämmelser eller som utanför område med detaljplan har en area av högst , samt inglasa en uteplats i samma storleksordning som skärmtaket. På smala radhustomter kan redan dagens friggebodar vara svårplacerade och kännas överdimensionerade. Problemen har emellertid inte varit av den arten att lovfriheten bör inskränkas i sådan bebyggelse. I stället föreslås att den utvidgas i områden med friliggande byggnader, där förut- sättningarna mestadels är mer gynnsamma. Bodarna blir då i många fall mer användbara utan att bli avsevärt mer framträdande och svårplacerade. Av samma skäl föreslås att även skärmtaken får ut- ökas från 12,0 till 15,0 kvadratmeter. Därutöver föreslås att en carport eller ett garage i friliggande läge på får uppföras utan krav på bygglov, vil- ket innebär en väsentligt utökad bygglovsfrihet i områden med de- taljplan, och även inom samlad bebyggelse utanför sådana områden, där endast normalstora friggebodar får uppföras utan lov. Bakgrunden är att uppförandet av exempelvis carportar och garage är vanligt förekommande ärenden hos byggnadsnämnderna, och att det vid prövningen av bygglovsansökningar sällan finns anledning att lägga synpunkter på annat än deras placering, som enligt försla- get ska styras av detaljplanen eller hållas inom de generella av- ståndsbestämmelserna. Efter bygganmälan beslutas i kontrollplan sällan om annat än lägeskontroll. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Bygglovsbefrielsen medför att varken utför utstakning eller kräver intyg om lägeskontroll eller utövar tillsyn över andra krav vilket givetvis kan öka risken för misstag, motsätt- ningar och efterverkningar. Detta är en fråga om prioritering av resurser. Utplacering av enkla carportar och garage bör kunna vara ett område som är relativt lågt prioriterat. Att gällande krav och förekommande planbestämmelser ändå ska följas kan medföra att byggnadsnämnderna likväl blir tillfrågade om en viss byggnad håller sig inom reglerna. Men detta ingår i bygg- nadsnämndens normala uppgifter, och behöver om åtgärden är bygglovsbefriad inte följas upp genom formell ärendehantering. Kravet på bygglov ska enligt kommitténs föreslag tas bort för friliggande byggnader även i fråga om inglasade uterum, av en storlek som ges av de lovfria skärmtaken. Också den förändringen möjliggörs av att radhus inte omfattas av bygglovsfriheten, vilket innebär en betydligt mindre risk för brandspridning, som vid sidan av arkitektur och stadsbild kan vara det största problemet med in- glasade uterum. Bygglovfriheten medger inte men öppnar för att den inglasade uteplatsen utan lov, men relativt enkelt, kan omvandlas till en re- guljär tillbyggnad, som i många fall även sannolikt är planstridig. finns samma problem beträffande de öppna uteplatserna, som steg för steg kan bli allt mer inbyggda. Detta problem har ingen given lösning, alternativ kan vara att antingen göra tillbyggnader lovfria från början, eller slopa lovfriheten för öppna uteplatser un- der tak. Det senare ter sig inte helt motiverat, och det första skulle kunna få samma märkliga inverkan på både byggrätt, bygglovsrit- ningar och bygglovsprövning som ovan anförts. Att lovbefria ingla- sade uteplatser skapar inte samma problem. Det bör i reglerna markeras att friggebodar och övriga bygg- lovsfria åtgärder inte är fritagna från gällande krav på byggnader, och inte heller från krav på bygglov i de fall bodar och tillbyggna- der placeras närmare gräns mot gata eller park än . Ett klargörande av båda dessa begränsningar är en viktig grundval för den utökade bygglovsfrihet som föreslås. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt 10.6.5Möjligheter att reglera bygglovsplikten Kommitténs bedömning och förslag Det är angeläget att kommunerna har möjligheter att reglera lov- plikten och utnyttjar möjligheterna i högre utsträckning än för att anpassa lovplikten till de lokala förutsättningarna. Kommit- tén föreslår att framför allt möjligheterna att använda områdesbe- stämmelser i detta syfte utvidgas och underlättas. Kommunen får genom både detaljplan och områdesbestämmel- ser besluta att bygglov inte krävs för generellt lovpliktiga åtgär- der. Kommunen får i planbestämmelserna själv bestämma villkoren för att åtgärderna ska få utföras utan lov. Kommunen får i värdefulla områden genom detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att bygglov krävs för att uppföra friggebodar och utföra andra åtgärder på en- och tvåbostadshus som annars generellt är lovbefriade. Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att underhålla eller ändra särskilt värdefulla byggnader på sätt som kan påverka dessa värden. Kommunerna kan genom beslut om detaljplan eller områdesbe- stämmelser öka eller minska bygglovsplikten inom vissa ramar och under vissa förutsättningar. Möjligheterna att minska lovplikten är i princip obegränsade, medan utrymmet för att öka den är väsent- ligt mindre. Beslut om ändrad lovplikt kan endast fattas i form av beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser. När det gäller bygganmälningsplikten finns inga möjligheter för kommunerna att göra förändringar. Anmälningsplikten gäller obe- roende av bygglovsplikten utom i fråga om undantagen för en- och tvåbostadshus, som även omfattar anmälningsplikten. Bygglovsplikten kan genom beslut om detaljplan upphävas för alla bygglovspliktiga åtgärder, och de förutsättningar som kommunen bestämmer. Genom beslut om områdesbestäm- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt melser kan bygglovsplikten upphävas för vissa åtgärder på det sätt som närmare anges i bestämmelserna. Lovplikten kan upphävas för komplementbyggnader och andra mindre byggnader och för anläggningar samt tillbyggnad och ändring av industribyggnader (8 kap. 5 § PBL). Beslut att upphäva bygglovsplikten får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Inom samlad bebyggelse krävs medgivande från berörda grannar för att utnyttja lovbefrielsen i vissa fall. Enligt 8 kap. 6 § får kommunen genom detaljplan eller områdesbe- stämmelser besluta om ökad lovplikt i områden med värdefull miljö. Lovplikt får införas för att underhålla bebyggelse med sär- skilda bevarandevärden. Lovplikt får utanför områden med detalj- plan införas för omfärgning och andra yttre ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende, och för att uppföra komplementbyggnader och mindre tillbyggnader till en- och tvåbo- stadshus utanför samlad bebyggelse. I områden med detaljplan får lovplikt införas för omfärgning av en- och tvåbostadshus med till- hörande komplementbyggnader. Kommunen får om det finns särskilda skäl bestämma att bygglov krävs utanför områden med detaljplan för att uppföra, bygga till eller ändra ekonomibyggnader för jord- och skogsbruk samt i vissa fall även för skyltar och ljusanordningar. För att förenkla och underlätta ärenden för enskilda bör byggnads- nämnden verka för att möjligheterna till begränsning av bygglovs- plikten vinner tillämpning enligt 11 kap. 1 § PBL. Dessa möjlighe- ter har inte tillvaratagits i den utsträckning som är önskvärd. Bygglovsbefrielse har inte införts alls i många kommuner och en- dast i ringa utsträckning i andra. De skäl som uppges för denna återhållsamhet är såväl brist på tid eller resurser för planarbetet som dåliga erfarenheter eller befarade problem vid tillämpningen. De- taljplan och områdesbestämmelser anses vara krångliga och arbets- krävande vägar för att uppnå bygglovsbefrielse, och kommunen kan Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt inte ta betalt för vare sig planarbetet eller de förfrågningar och till- synsinsatser som bygglovsbefrielse kan leda till. Att avskaffa krav på bygglov anses inte alltid leda till lättnader för den enskilde utan till konflikter mellan grannar och besvär för . Även goda erfarenheter av bygglovsbefrielse finns, men företrädes- vis där få eller inga grannar finns, exempelvis i hamnområden eller industriområden. Bygglovsbefrielse innebär inte befrielse från krav på bygganmä- lan. Detta gör att lättnaden för den enskilde och avlastningen för blir mindre. En fördel är emellertid att bygg- lovsbefrielse kan införas utan att möjligheterna att utöva tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven försvinner. Möjligheterna att utöka bygglovsplikten har utnyttjats i något högre grad och givit mer positiva erfarenheter. Det är i värdefulla områden inte alltid svårt att få gehör bland de boende för utökad lovplikt. Men ett enklare förfarande efterlyses, och även möjlighe- ter att införa bygglovsplikt för inre ändringar i värdefulla byggna- der. Kommunen kan bestämma att bygglovsplikten begrän- sas med hänsyn till förutsättningarna och behoven på platsen, om inte allmänna intressen eller granneintressen blir lidande. Men i vissa andra fall kan besluten fattas enbart genom ny eller ändrad detaljplan, och i vissa andra fall måste lovbefrielse inom samlad be- byggelse villkoras med grannemedgivande. Förbehållen i lagtexten uttrycker stor medvetenhet om att det finns konfliktrisker med bygglovsbefrielse, vilket ju även erfaren- heterna pekar på. Kommunerna verkar vara väl medvetna om dessa risker, och borde vara bäst skickade att möta dem genom att själva bestämma vilka krav på grannemedgivande och andra förutsätt- ningar som ska gälla vid utförande av bygglovsfria åtgärder. Förslaget innebär att de preciserade bestämmelserna om medgivande från grannar tas bort och ersätts med att kommunen ska ange de förutsättningar som ska gälla för utförandet av de bygglovsbefriade åtgärderna. De bestämmelser som gäller är komplicerade och svårtolkade. De kan exempelvis lätt blandas ihop Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt med förfarandereglerna vid upprättandet av planen eller områdes- bestämmelserna, som inte är berörda utan regleras i särskild ord- ning i 5 kap. PBL. Ändringsförslagen innebär också att bygglovsbefrielse oavsett åtgärd kan införas inte bara i detaljplan utan även i områdesbe- stämmelser. Genom områdesbestämmelser kan exempelvis bygg- lovsplikten för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader upphä- vas i områden där kommunen bedömer att så kan ske utan olägen- heter. Mot bakgrund av den kritik som framförts mot att det är för omständligt att införa lättnader i lovplikten genom områdesbe- stämmelser, finns det anledning att betona de möjligheter till ett förenklat förfarande och enklare handlingar som kan tillämpas då områdesbestämmelser med ett begränsat syfte och innehåll upp- rättas. Dessa möjligheter berörs i avsnitt 8.3.7. Det har önskats och övervägts att införa andra och ännu enklare möjligheter, såsom att bygglovsplikten ska kunna regleras redan i översiktsplanen eller genom någon form av separat beslut i kom- munfullmäktige. Det finns stöd i regeringsformen för att reglera lovplikten i en översiktsplan. Men konsekvensen skulle bli att över- siktsplanen i denna del blir juridiskt bindande, vilket många ställer sig tveksamma till. Att fatta separat beslut avseende bygglovsplik- ten vid sidan om PBL:s planinstrument skulle kunna skapa en rättsosäkerhet, bl.a. i fråga om beredning inför beslut och rätten att överklaga. Kommunernas möjligheter att reglera bygglovsplikten ska ses mot bakgrunden av kravet på bygganmälan avskaffas, varigenom bygglovsplikten har betydelse även för tillsynen avseende de tek- niska egenskapskraven. Det innebär att konsekvenserna även i detta avseende måste beaktas vid beslut om bygglovsbefrielse. De tek- niska egenskapskraven ska lika mycket som de övriga samhällskra- ven gälla oberoende av bygglovsplikten, men bygglovsbefrielsen kommer således att ha effekt för både prövning och tillsyn. Kom- mittén ser i detta inget hinder för att kommunerna ska kunna be- sluta om minskad bygglovsplikt. Bestämmelsen som anger förut- sättningarna för minskning av bygglovsplikten förslås samlade i 8 kap. 4 § PBL. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommunen föreslås genom detaljplan eller områdesbestämmelser få bestämma att bygglov krävs för att i värdefull miljö uppföra frig- gebodar och utföra andra åtgärder på en- och tvåbostadshus som normalt är undantagna från lovplikt. Dessutom bör kommunen på samma sätt kunna bestämma att bygglov krävs för att underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka deras särskilda beva- randevärden, vilket i praktiken ger möjlighet att uttolka och preci- sera bygglovslovplikten avseende både yttre och inre ändringar. Friggebodsreglerna kan innebära vissa problem i sär- skilt värdefulla områden, och möjligheterna för kommunerna att förebygga detta genom utökad bygglovsplikt är begränsade. I och med att de generella undantagen från lovplikten för åtgärder avse- ende en- och tvåbostadshus föreslås att utökas, såsom redovisats i föregående avsnitt, blir det än mer angeläget att kommunerna har möjlighet att införa krav på lov för dessa åtgärder i dylika områden. Möjligheterna att införa lovplikt i värdefulla områden utökas såle- des till att gälla alla åtgärder som är undantagna för en- och tvåbo- stadshus. finns möjlighet att införa krav på lov för underhåll av sär- skilt värdefulla byggnader, men inte för att göra inre ändringar. I och med att anmälningsplikten avskaffas har föreslagits att inre ändringar avseende t.ex. planlösning eller bärande konstruktioner i stället och generellt ska omfattas av bygglovsplikten. Därtill har föreslagits att väsentliga yttre ändringar ska vara lovpliktiga även utanför områden med detaljplan. Men för att inte värdefulla inred- ningar och fasadelement vid ändringar ska komma till skada p.g.a. oklarheter om bygglovsplikten, föreslås att denna ska kunna preci- seras till att gälla sådant underhåll eller sådana ändringsåtgärder som kan påverka byggnadens särskilda värden enligt fackmässig bedömning. Det innebär exempelvis att bygglovsplikt kan bestäm- mas i detaljplan eller områdesbestämmelser för byte av fönster i en byggnad med särskilt värdefulla sådana, oavsett om detta innebär en väsentlig utseendeförändring eller ej. I princip kan lovplikt infö- ras för alla åtgärder som kan påverka en särskilda värden, inklusive den inredning som är fast monterad och bedöms vara en del av byggnaden. Den gränsdragningen kan vara svår, men ska så- lunda kunna prövas i förväg genom beslut om detaljplan eller om- rådesbestämmelser. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt I 8 kap. 5 § samlas bestämmelserna rörande möjligheterna att öka bygglovsplikten i vissa situationer. Meningen med bygglovsplikten är att kommunerna ska kunna pröva och bevaka de krav samhället ställer på olika slags byggnads- verk. Bygglovsplikten i sig ska inte avgöra och avgränsa giltigheten eller tillämpningen av dessa krav. Den ska endast ha konsekvenser för möjligheterna att följa upp dem. kan kravens räckvidd och tillämpning i praktiken vara förbundna med både bygglovs- och bygganmälningsplikten. Men en sådan koppling är inkonsekvent och leder till onödiga oklarheter och hinder för bygglovsbefrielse. Lovplikten ska styras av kraven snarare än styra dem. Det finns ingen logisk anledning att eftersätta kraven på vissa objekt bara därför att tillsynen måste prioriteras till andra. Kommitténs bedömning och förslag På landsbygden finns många värdefulla byggnader, men i områden utan detaljplan kan de rivas utan lov. Kommittén föreslår att lovplikten utvidgas och ytterligare några justeringar görs i bestäm- melserna. Skyddet mot rivning av bevarandevärd bebyggelse förstärks ge- nom att krav på rivningslov införs även i områden som inte om- fattas av detaljplan. Kommunernas möjligheter att minska rivningslovsplikten där så är lämpligt kan underlättas genom ett förenkla förfarande för områdesbestämmelser. Behovet av byggnaden för bostadsförsörjningen avskaffas som grund för att vägra rivningslov. Krav på rivningsanmälan och rivningsplan avskaffas. Tillsyn av hanteringen av rivningsavfallet ska fortsättningsvis hanteras in- om ramen för prövningssystem. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Rivningslov krävs enligt 8 kap. 8 § PBL generellt enbart inom om- råden med detaljplan, och endast för rivning av sådana byggnader eller delar av byggnader, som kräver bygglov för att få uppföras. Lovplikten omfattar inte andra anläggningar än byggnader. För byggnader kan den dock varieras av kommunerna på flera sätt. Kravet på rivningslov kan upphävas genom bestämmelser i de- taljplan. Krav på rivningslov kan införas utanför område med de- taljplan genom områdesbestämmelser. Kravet kan utvidgas till byggnader som får uppföras utan bygglov. De brister som har framhållits rörande rivningslovsplikten är främst att värdefulla byggnader utanför områden med detaljplan kan rivas utan föregående prövning, om de inte är klassade som byggnadsminnen eller skyddade genom rivningsförbud i områdes- bestämmelser. Lovplikten kan utökas genom beslut om detaljplan eller områ- desbestämmelser, men båda förfarandena anses alltför krångliga och tidsödande för att tillämpas i den utsträckning som skulle be- hövas. Även värdefulla anläggningar, exempelvis industriminnen, saknar skydd mot rivning, och kan med nuvarande regler inte göras lovpliktiga genom planbestämmelser. Rivningslovsplikten kan i vissa fall vara svår att tolka med avse- ende på åtgärdens omfattning. I propositionen gjordes en be- greppsbestämning som innebar att rivning skulle avse att även byggnadens stomme togs bort, medan grunden kunde få finnas kvar (prop. 1985/86:1 s. 706). Det innebär att rivningslov inte krävs för att ta bort taktäckning och fasadbeklädnad, och låta väder och vind göra resten. Åtgärden kan dock strida mot kraven att byggna- der ska hållas i vårdat skick och underhållas utifrån sina värden. Men det kräver särskilda insatser från hävda sådana krav. Även att ta bort endast en del av ett hus, t.ex. en veranda eller gårdsflygel, innebär rivning som kräver lov. Men definitionen är ändå inte uttömmande. Rivningslov kan aktualiseras även för riv- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ning av delar ovanför bottenvåningen, och gränsen mellan delvis rivning som kräver rivningslov, och ändring som kräver bygglov är i praktiken flytande. Generellt krav på rivningslov gäller endast inom område med detaljplan. Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att lov- plikt införs, men så har inte skett i någon betydande utsträckning. Många byggnader värda att bevara finns på landsbygden, de flesta saknar reglerat skydd mot rivning, och många har på så vis gått förlorade. Generellt krav på rivningslov föreslås därför gälla även utanför områden med detaljplan. Både bygglovsplikten och riv- ningslovsplikten skulle därmed göras oberoende av om området omfattas av detaljplan. Kommunerna bör ha möjlighet att införa rivningslovsplikt även för värdefulla anläggningar, även för ej bygglovspliktiga sådana. Äldre anläggningar som inte är aktuella att uppföra kan vara desto mer värdefulla att bevara för framtiden. Detta kräver ändringar i 8 kap. 8 § PBL. Kommunerna bör använda de möjligheter som finns att förenkla förfarandet för att genom detaljplan eller områdesbestämmelser reglera rivningslovsplikten. Särskilt områdesbestämmelser kan vara ett lämpligt sätt att reglera lovplikten. Möjligheterna till förenk- lingar i samband med att områdesbestämmelser tas fram behandlas i avsnitt 8.3.7. Ansökningar om rivningslov ska enligt 8 kap. 16 § PBL bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud, behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljö- mässiga eller konstnärliga värde. Kommunerna får i detaljplan eller områdesbestämmelser införa rivningsförbud. Beslut om rivningsförbud eller vägrat rivningslov Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt kan leda till ersättningskrav på kommunen enligt bestämmelser som kommenteras längre fram, se 5 kap. 7 § 4 och 16 § 4. Rivningsförbud genom detaljplan och områdesbestämmelser är vid sidan av skydd enligt kulturminneslagen det effektivaste sättet att bevara värdefull bebyggelse från rivning. Det problem som anförts från bl.a. Kulturbebyggelseutredning i slutbetänkandet K-märkt (SOU 2004:94) är att kommunerna inte fattar beslut om rivnings- förbud i den utsträckning som skulle behövas, bl.a. för att riksda- gens miljömål ska kunna uppfyllas. Orsakerna till detta anses vara att kommunerna inte anser bevarandefrågor vara grund nog för att avsätta resurser för planarbete, samt att ersättningsanspråk kan aktualiseras. Utredningen har därför föreslagit att rivningsförbud såväl som skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestäm- melser ska ersättas med en särskild kulturminnesmärk- ning, som inte skulle ge rätt till ersättning förrän den läggs till grund för att vägra rivningslov. Rivningslov kan vägras på grund av byggnadens eller bebyggel- sens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde även om rivningsförbud inte meddelats. Då krävs emellertid annat beslutsunderlag. Det bedömningsunderlag som kommunerna har anses ibland vara otillräckligt. Det har förutsatts att kommu- nerna inventerar den bebyggelse som är värd att bevara, men så har inte skett i förväntad utsträckning. Enligt analyser finns någon form av kulturminnesvårdsprogram eller motsvarande kun- skapsunderlag bara i ett mindre antal kommuner. Problemet där- med är dels att många bevarandevärda objekt inte kan vägras riv- ning på väl underbyggd grund, dels att många fastighetsägare inte kan förutse att rivning ändå kan ifrågasättas. Vilka värden som ska kunna läggas till grund för tillämpningen och hur de ska bestyrkas blir en fråga att ta ställning till från fall till fall. Kriteriet för att vägra rivning av värdefull bebyggelse skulle en- ligt propositionen (prop. 1985/86:1 s. 290) ges en vid tolkning av- seende vilka värden och vilken bebyggelse som kan komma i fråga att bevara. Det skulle inte bara gälla den särskilt värdefulla kategori byggnader som inte får förvanskas enligt 3 kap. 12 §. Ändå är det just den kategorin som kommer till uttryck i formuleringarna ovan, vilket innebär att nivån lagts högre än avsikten var. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Möjligheten att utan stöd av rivningsförbud vägra rivningslov på grundval av byggnadens kulturhistoriska, eller andra särskilda vär- den har ytterligare begränsningar. En sådan är att avsaknaden av meddelat rivningsförbud kan tas till intäkt för att värdet inte be- döms vara tillräckligt högt. En annan är att ersättningsanspråk kan aktualiseras även i dessa fall.