sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta kan i sin tur innebära att en central uppgift blir att utforma rättsliga institut som skyddar intellektuell upphovsrätt, patent och varumärken m.m., eller opti- mala standarder och samverkansvillkor som gör det möjligt att använda produkter från olika företag tillsammans. Genom att politiken inriktas på att underlätta en väl fungerande konkurrens genom inträde av nya företag och introduktionen av ny teknik innebär det också att politiken accepterar övergående monopol och monopolvinster, eftersom detta bedöms leda till bättre varor och lägre kostnader – något som leder till högre välfärd än en politik som siktar in sig på att reglera priser. En andra viktig implikation av detta synsätt är att synen på infra- struktur förändras. Som nämndes ovan, förutsätter det statiska synsättet en långsam och överblickbar teknisk utveckling. I en värld med en sådan teknisk utveckling kan fördelarna med en monopoliserad, transparent och offentlig planering överväga. Men i en värld med en snabb och svåröverblickbar teknisk utveckling, där även infrastrukturen utvecklas snabbt och där infrastrukturen på ett komplicerat sätt vävs samman med utformningen av konsu- menttjänsterna, kan den inte längre självklart planeras av offentliga tjänstemän på ett framgångsrikt sätt. Då kan fördelarna med en reglering av förutsättningarna för konkurrens på marknaden börja väga över. Utredningen vill dock framhålla att detta inte innebär att det statiska synsättet på ett enkelt sätt bör ersättas av ett mer dyna- miskt. En syntes innebär i stället att delar av det statiska reglerings- perspektivet överlever. Den förhandsreglering som i europeisk konkurrensrätt kan tillämpas på vissa marknader, t.ex. med stöd av lagen om elektronisk kommunikation, innebär att lagstiftaren erkänner att det kan finnas teknik som inom överskådlig tid kan utgöra betydande inträdeshinder och som därför kan kräva pris- reglering för att marknaden skall kunna fungera. Detta innebär att det finns ett behov av att avgränsa de marknader och den teknik där det finns inträdeshinder och att reglera priserna i riktning mot sta- tisk effektivitet. Det dynamiska perspektivet ersätter således inte det statiska. I stället kan man hävda att det pekar på vikten av ett antal politiska instrument som kompletterar de åtgärder som motiveras av det statiska synsättet. Det statiska synsättet modifieras främst vad gäller prissättning; höga priser och vinster betraktas inte som ett problem om det finns en möjlighet att monopolet utmanas inom en rimlig tidsperiod. Därför bör företag som erövrat en tillfällig monopolposition tillåtas att skörda vinsterna av de investeringar förenade med risk som gjorts för att nå denna position. Där bör både nya och gamla företag ges fortsatta incitament att göra investeringar förenade med risk genom att företag som äger infrastruktur tillåts göra tillfälliga vinster. På så sätt ges incitament att dels förvalta gjorda investeringar, dels göra nya investeringar. Skäl för offentlig förvaltning Delvis oberoende av hur snabb den tekniska utvecklingen är kan man tänka sig att det finns andra skäl att tillhandahålla vissa tjänster genom en offentlig förvaltning. Det finns uppgifter där den offent- liga förvaltningens kärnvärden – öppenhet, rättssäkerhet och opartiskhet – framstår som avgörande. Exempel på sådana upp- gifter är konkurrensvårdande myndigheters uppgifter, fördelning av radiofrekvenser, planering av användningen av mark och vatten samt reglering av tillträde till investeringar som kan utgöra flask- halsar, dvs. investeringar som till följd av att de är stora och kost- samma endast kan dupliceras med svårighet. Planering av mark och vatten kräver att flera mål beaktas och vägs mot varandra, t.ex. kommunikationer och en god miljö. Miljövärdena beaktas inte heller självklart av företagen vid deras planering. Ett andra argument för offentlig förvaltning är att infrastruktu- ren kan ha egenskapen av kollektiv nyttighet. Definitionen av kollektiv nyttighet har ofta två delar: Den första delen är icke-rivalitet. Denna egenskap kan beskri- vas som att en ytterligare förbrukare av nyttigheten inte för- brukar nyttigheten för en annan förbrukare. Den andra delen är exkluderbarhet. Det innebär att det kan vara svårt eller kostsamt att utestänga den som inte betalar för varan från att konsumera den. En förutsättning som sällan diskuteras i litteraturen om kollektiva nyttigheter är att man förutsätter att man kan variera utbudet kvantitativt med homogen kvalitet. Ytterst sällan diskuteras därför processer för att välja kvaliteten i utbudet av kollektiva nyttigheter. Om en nyttighet har egenskapen att vara kollektiv medför det att ett offentligt tillhandahållande skulle kunna motiveras. Men det krävs också att tillhandahållandet av nyttigheten genererar ett positivt samhällsekonomiskt netto. Om det är mycket kostsamt att fördela och finansiera nyttigheten kan kostnaderna överstiga nyttan. för mobil kommunikation kan endast i viss utsträckning betraktas som kollektiva nyttigheter. En mast kan ofta användas av ytterligare minst en operatör utan att detta försvårar mastägarens möjligheter. När masten är full gäller dock inte detta förhållande längre. Icke-rivalitet kan också föreligga om den installerade antennkapaciteten inte används fullt ut. Det är inte heller svårt att ta betalt för att någon är inplacerad i masten. Betraktar man ett helt nät av (och andra antennin- placeringar) kan nätet i sig i viss utsträckning betraktas som en kollektiv nyttighet. Då kan även arbetet att planera nätet och att förvärva marken för masten betraktas som en kollektiv nyttighet. Det faktum att nätet kan betraktas som en kollektiv nyttighet medför inte med nödvändighet att den bör vara ett offentligt åtagande. Fördelarna med en privat verksamhet är att den fullt ut kan tillgodogöra sig den anpassning till kundens önskemål. Genom att olika privata operatörer kan inrikta sig på olika önskemål upp- når man en större flexibilitet och variation. Genom att tekniken utvecklas snabbt innebär investeringar också stora risker. Markna- den kan ibland vara ett optimalt laboratorium för småskaliga expe- riment. Denna utredning utgår därför ifrån den utgångspunkt som också gäller för svensk och europeisk politik för elektroniska kommuni- kationer, nämligen att tjänster kan tillhandahållas mest effektivt genom privata företag i konkurrens, och att de kommersiella driv- krafterna också räcker långt för att tillhandahålla en samhälls- ekonomiskt effektiv infrastruktur. Ett geografiskt plats där en mast (antenn) etablerats men där det anses för känsligt att bygga flera kan kallas för ett mono- polläge. Monopollägen är intressanta för utredningens del eftersom de innebär att en operatör kunnat etablera sig på i ett visst område som andra operatörer inte kan det (vilket namnet anty- der). Således är samlokalisering i den redan befintliga masten det enda alternativet. Att identifiera alla redan etablerade monopollägen skulle kräva någon form av inventering. Vissa monopollägen uppmärksammas förmodligen när en operatör söker efter placeringar och finner att en konkurrent redan har en mast (eller en antenn med annan placering) i ett område där det är svårt att få bygglov. Utredningens bedömning är dock att det endast är ett litet antal platser där en operatör önskar en antennplacering men där det finns en befintlig mast och ett bygglov för en ny mast kan avslås med hänvisning till PBL eller MB. Vår bedömning grundar vi bl.a. på det förhållandet att länsstyrelserna i respektive län endast för- bjudit en procent av mastlokaliseringarna, efter samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Att enbart se på denna siffra när det gäller att bedöma förekomsten av monopollägen kan dock leda fel. Det kan t.ex. förhålla sig på det sättet att en operatör som ursprungligen velat bygga på en viss plats (monopolläge) i stället ändrar sig och väljer en annan plats. Andelen bygglovsärenden avseende där ansökan om bygglov inte beviljats är högre. Av de närmare 5 900 ärenden som kom in till de kommuner som besvarat PTS enkät (se kapitel 6) hade ca 4 800 färdigbehandlats t.o.m. , och av dessa hade ca 290 stycken avslagits. Antalet avslagna bygglov utgör således av de färdigbehandlade. Av dessa är det dock troligen inte rimligt att alla kan bedömas uppfylla kriterierna i 4 kap. 14 § LEK. Om man till de färdigbehandlade och avslagna ärendena lägger sådana som återtagits av operatörerna, antalet färdiga ärenden som väntar på beslut och antalet ärenden som skall kompletteras, så får man totalt 1 412 ansökningar. Av de ansökningarna som operatö- rerna återtagit kan en viss andel antas bero på att frivilliga överens- kommelser om samlokalisering har nåtts. Summan 1 412 ger enligt utredningen en övre gräns på ca 30 pro- cent för andelen bygglovsansökningar som skulle kunna gälla i monopollägen. Detta skulle dock förutsätta att alla ärenden som återtogs avsåg monopollägen, vilket inte verkar tro- ligt. Vår bedömning är därför att andelen genuina monopollägen är mindre än andelen avslagna bygglovsansökningar, dvs. 8.2.3Konsekvenser på investeringsviljan av skärpta samlokaliseringsregler Den europeiska unionens reglering av marknaderna för elektronisk kommunikation utgår från att det finns bristande tillgång till infra- struktur som innebär, eller kan innebära, etableringshinder för nya eller mindre operatörer. Infrastrukturen är en förutsättning för den vertikala samverkan som innebär att vissa företag nyttjar infra- struktur som ägs av ett eller ett fåtal företag och som säljer tjänster till kunder. Därför innehåller också lagen om elektronisk kommu- nikation regler som gör det möjligt för regleringsmyndigheter att besluta om åtgärder som underlättar tillträde till sådan infra- struktur och därmed också till en marknad. Lagen kräver dock att det finns en eller flera aktörer som tillsammans har ett betydande marknadsinflytande om man skall kunna använda tillgänglighets- reglering för att förbättra konkurrensen. En ytterligare utgångs- punkt för lagen är att en förutsättning för att kunna nå effektiv konkurrens1 är att operatörerna konkurrerar med att etablera infra- struktur. Därför eftersträvas en tillämpning av reglerna som ger incitament till effektiva investeringar och innovationer2. Samtidig innebär unionens konkurrensregler och strävanden efter samhällekonomiskt effektiv konkurrens en önskan att undvika skad– ligt kartellsamarbete mellan operatörer. 1 Enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kom- munikationer (1 kap. 1 § LEK). 2 Vidare skall effektiva investeringar i infrastruktur och innovation främjas (prop. 2002/03:110). I övrigt finns inte lika tydliga referenser som i prop. 1999/2000:57, vilken uttalat tar upp anläggningsbaserad konkurrens. Ett sätt genom vilket en operatör kan erövra en dominerande ställning kan vara att företaget bygger upp en infrastruktur som är svår och kostsam att bygga upp. PTS bedömer också att infra- strukturen utgör ett betydande hinder för inträde på mobilmarkna- den (2005b). Däremot bedöms inte inträdeshindren på mobilmark- naden vara så höga att infrastrukturen kan beskrivas som en s.k. nödvändig facilitet, dvs. en infrastruktur som är nödvändig för att nå kunder eller för att göra det möjligt för konkurrenter att bedriva sin verksamhet. Infrastrukturen är nödvändig om det är omöjligt eller mycket svårt att duplicera den till följd av fysiska, geografiska, legala eller ekonomiska restriktioner. Ett exempel som ges är nationella kraftnät som används av flera elproducenter för att nå konsumenterna. Eftersom det inte vore möjligt för dessa produ- center att bygga egna kraftnät så är de beroende av den existerande infrastrukturen (kommissionens definition). Om vi betraktar mobilnäten i med utgångspunkt ifrån denna definition är det uppenbart att det inte bara finns ett nät, och att det inte har varit omöjligt eller ens mycket svårt att duplicera de tidiga näten. Därför kan inte en viss producent anses vara beroende av ett visst nät. För att bättre förstå hur incitamenten att investera kan påverkas av en skärpning av reglerna för samlokalisering av miljöskäl kan det vara värdefullt att peka på några av de mekanismer som påverkar drivkraften att investera vid en tillgänglighetsreglering. Frågan om hur en tillgänglighetsreglering kan påverka konkurrensen har tidi- gare utretts av nationalekonomerna (1999) på uppdrag av . Utan en reglering av tillträdet till en viss infrastrukturkapacitet tvingas potentiella konkurrenter att överväga att bygga egen eller liknande kapacitet för att komma i kontakt med kunderna. Genom att tvinga infrastrukturägarna till uthyrning av infrastruktur- kapacitet till reglerade priser uppstår möjligheten för konkur- renterna att avstå från att investera i egen kapacitet. Då förloras också det potentiella oberoende som de nya konkurrenterna skulle erövra om de byggde egen infrastruktur. En viktig invändning mot tillgänglighetsreglering utgår från svå- righeten att finna de sanna kostnaderna. Oavsett om reglerings- myndigheten finner de rätta priserna eller inte, så måste infra- strukturägaren räkna med att konkurrenterna kommer att jämföra priserna med de potentiella kostnaderna för att bygga själva. Konkurrenterna kommer vara mest benägna att köpa de tjänster där det reglerade priserna är mest fel dvs. längst under kostna- derna. Därför måste nätföretagen räkna med att de kommer att bli tvungna att hyra ut kapacitet där den faktiska ersättningen under- stiger den faktiska kostnaden. Detta kan i så fall ha negativa effekter på incitamenten för nätägarna att investera i näten. Å andra sidan kan en sådan underprissättning stimulera andra, komple- mentära, investeringar som behövs hos de nya företagen. En andra invändning går ut på att regleringen kan ge konkur- renten en möjlighet på att vänta med sina investeringar. Till följd av snabb teknisk utveckling balanserar företagen mellan fördelar för- knippade med att vara tidigt ute på marknader som visar sig utvecklas starkt och fördelar med att undvika för stora oåterkalle- liga investeringar i teknik som snart visar sig överspelad (m.fl. 1999, s. 13). Ett resultat från mer grundläggande teoretisk litteratur säger att med korrekt satta priser och perfekt konkurrens i övrigt så kan kravet på uthyrning av kapacitet leda till effektiva investerings- beslut. Detta behöver dock inte innebära att faktiska regleringar leder till effektivitet. Detta förutsätter ju korrekt satta priser, vilket är svårt, och därutöver väl fungerande konkurrens. En iakttagelse är också att om regleringen leder till minskade investeringar så behöver detta inte vara en indikation på bristande effektivitet utan det kan också vara ett tecken på att regleringen tillåter en bättre hushållning med resurser. m.fl. (1999) drar slutsatsen att regleringar som tvingar fram uthyrning av nättjänster kan hämma investeringarna. Delvis kan detta bero på att de nya företagen ges en möjlighet att vänta in ny teknik – något som ur samhällsekonomisk synpunkt inte behöver vara ineffektivt. Å andra sidan måste priserna för till- gång till nätet vara rätt satta och marknaden karaktäriseras av fungerande konkurrens. Eftersom det är svårt att sätta priserna riskerar en reglering att hämma nätföretagets drivkraft att under- hålla, uppgradera och investera i nätet, när regleraren inte lyckas finna den rätta prisnivån utan hamnar på en för låg nivå. Det kom- mer också att hämma konkurrenternas incitament att investera i egen kapacitet när kostnaderna för att investera är högre än den för lågt reglerade kostnaden för att hyra kapacitet. Innebörden av infrastrukturkonkurrens är således att frånvaron av tvång att hyra ut nätkapacitet kan leda till bättre drivkrafter att konkurrera med ny infrastruktur och därmed till investeringar i optimal omfattning. Det finns därför anledning att fråga sig om infrastrukturkonkurrens leder till fler än vad som är sam- hällsekonomiskt nödvändigt. Poängen med infrastrukturkonkurrens är att en viss duplicering är nödvändig för att åstadkomma effektiv konkurrens. Därför kan man förvänta sig en del utöver de som är nödvändiga för att kunna tillhandahålla en effektiv kommunika- tion. kan det inte krävas att en samhällsplanerare skall kunna förutse de tekniska förutsättningarnas utveckling och där- med planera för den tekniska utveckling som ger högst total sam- hällelig välfärd. Även om man förordnar om samlokalisering av miljöskäl så kan incitamenten att investera påverkas negativt. Oavsett av vilket skäl man förordnar om samlokalisering så kommer en reglering av priser och villkor att krävas, vilket kan väntas leda till att de faktiska kostnaderna inte täcks av intäkterna. Utredningens bedömning är dock att det maximala behovet av att utifrån väl preciserade kriterier förordna om samlokalisering av miljöskäl är litet. Följaktligen bedömer vi därför att effekterna av en skärpning av denna omfattning av kraven på samlokalisering av miljöskäl kommer att vara små på konkurrensen och därmed på effektiviteten. När lagstiftarna överväger regler för samlokalisering och annan tillträdesreglering av konkurrensskäl bör de även beakta effekterna på risken för kartellbildning och därmed överpriser. Den relevanta frågeställningen för denna utredning är vilken effekt en eventuell skärpning av kraven på samlokalisering av miljöskäl kan väntas ha på risken för karteller. Utredningens bedömning är att antalet fri- villiga samlokaliseringar till följd av den eventuella skärpningen av lagen kommer att öka. Därmed kommer också en förändrad lag- stiftning att i viss utsträckning påverka risken för karteller genom att kontaktytor och gemensamma intressen ökar. 8.2.4Iakttagelser av särskild betydelse för våra överväganden Den första viktiga iakttagelsen är att marknaden för mobil kom- munikation är en marknad med snabb teknisk utveckling. Det kan därför vara rationellt att tillåta priser som överstiger de statiskt effektiva, eftersom detta kan vara förenligt med högre välfärd. Då kan också en hög grad av differentiering och anpassning av tjänsterna till kundernas önskemål kräva en hög grad av pris- differentiering, vilket kan vara lättare att åstadkomma på en privat marknad. En offentlig verksamhet förknippas snarare med lika- behandling, vilket är svårt att förena med en hög grad av prisdiffe- rentiering. Detta antyder främst att priser på inplacering på mark- nader för mobil kommunikation kan tillåtas överstiga de statiskt effektiva. Även vid inplacering av antenner i som etablerats i känsliga miljöer, där möjligheten att uppföra ytterligare är liten, kan priser som överstiger kostnader motiveras. En andra viktig iakttagelse är att det kan vara rationellt att infra- strukturen förvaltas offentligt eller att tillgången regleras, när den tekniska utvecklingen är långsam och det går att identifiera kost- samma investeringar som kan användas av flera företag, dvs. en gemensam infrastruktur, eller när infrastrukturen har betydande negativa miljökonsekvenser. Detta kan också tala för att det kan vara riktigt att reglera priser för mastinplaceringar i riktning mot samhällsekonomiska marginal- kostnader. Återstår gör således möjligheten till samlokalisering av bl.a. miljöskäl. Det bör dock påpekas att konkurrensen på marknaden kan påver– kas, oavsett skälet till ett eventuellt beslut om samlokalisering. 8.3Slutsatser av utredningens analys I detta avsnitt presenteras våra slutsatser utifrån analysen i kapitel 2–7, och vi pekar i avsnitt 8.3.1 på vilka förändringar vi menar behövs i befintliga regelverk. Som tidigare framgått utgår vi i vår analys främst från för- hållandena vid etablering av fler parallella nät för mobil kommuni- kation och det stora behov av antennplaceringar och mastetable- ringar eller samlokaliseringar som då uppkommer. Vi är dock själv- klart medvetna om att frågan om samlokalisering även kan aktuali- seras i andra sammanhang och vid andra typer av etableringar. Av främst två skäl är det rimligt att vår analys utgår från förhål- landena vid nätutbyggnad för mobil kommunikation: Det första skälet är det stora behov av basstationer och därmed av möjligheter att placera antenner som uppkommer vid sådan nätutbyggnad. Det andra skälet är att behovet av att få igenom samlokalise- ringar med tvång förefaller att vara större på denna marknad. Vid utbyggnad av ett nät för mobil kommunikation behöver man kunna placera ut ett antal antenner. Antenner kan placeras i befint- liga eller nya , på höga byggnader eller på andra anläggningar. En operatör som har tillgång till egna kan förmodligen oftast använda dessa för att placera nya antenner, medan en ny operatör oftare är hänvisad till att bygga nya . Ett alternativ till att bygga nya eller välja andra placeringar kan vara att söka samlokalisering i redan befintliga som ägs av någon annan. Att samlokaliseringar sker betyder att behovet av att bygga nya minskar. I många fall utgör dock samlokalise- ring inte något alternativ till att uppföra en ny mast. Samlokalisering i bl.a. kan ske efter frivilliga överens- kommelser mellan mastägaren och en operatör på marknaden. Vidare ges i lagen om elektronisk kommunikation (LEK) två möj- ligheter att förordna om tvingande samlokalisering – dels av kon- kurrensskäl (4 kap. 4 §), dels av miljöskäl (4 kap. 14 §). Som påpe- kats i kapitel 3 och 5 kräver ett förordnande med stöd av 4 kap. 4 § LEK att det fattats beslut om att det finns minst en operatör med ett betydande inflytande på den relevanta marknaden. För den del- marknad där det främst skulle kunna vara aktuellt med samlokalise- ring i (marknad 15) har PTS beslutat att det inte finns någon operatör med ett sådant betydande marknadsinflytande i . Enligt utredningen förefaller det inte som troligt att det inom en överskådlig tid skulle vara aktuellt med åtgärder av kon- kurrensskäl på den marknaden. En annan marknad som utredningen studerat är marknad 18. PTS har här utpekat som en operatör med ett bety- dande inflytande. De skyldigheter som PTS föreslagit skulle kunna inbegripa inplacering i högmaster eller intilliggande stationsbyggnader. En skyldighet att tillåta tillträde med stöd av 4 kap. 4 § LEK är generell och gäller för en operatörs samtliga , medan en prövning enligt 4 kap. 14 § sker från fall till fall. Finns det en skyldighet enligt 4 kap. 4 § LEK lär det därför i mindre utsträckning bli aktuellt med en liknande åtgärd genom en tillämpning av 4 kap. 14 § LEK. Om konkurrenssituationen på marknad 18 skulle förändras så att förlorar sin dominerande ställning, eller om PTS bedömning inte skulle stå kvar efter en förmodad dom- stolsprövning, skulle det däremot kunna bli aktuellt med en åtgärd enligt 4 kap. 14 § LEK. I avsnitt 8.5.8 redovisas vilka effekter utredningens förslag kan förväntas ha på denna marknad. Utredningen menar att det bör byggas så få nya mobilmaster som möjligt i av hänsyn till natur- och kulturvärdena och stads- och landskapesbilden. I har detta uttryckligen angetts som en av utgångspunkterna för deras särskilda mastlag (se avsnitt 7.1). Något liknande ställningstagande har däremot inte gjorts tidigare i . I propositionen Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) anger dock regeringen att ut- byggnaden av nät för elektronisk kommunikation bör ske så att befintlig och nytillkommen infrastruktur samnyttjas i största möjliga utsträckning utan att konkurrensen snedvrids (s. 195 f.). Enligt utredningen kan regeringens ståndpunkt inte uppfattas på något annat sätt än att t.ex. för elektronisk kommunika- tion i stor utsträckning skall användas av fler operatörer. enbart ur ett miljöperspektiv bör samlokalisering ske i alla de fall där detta är en möjlighet. Enligt vår uppfattning talar olika omständigheter med viss styrka för att mastdelning inte kommer till stånd i den omfattning som är önskvärd ur miljösynpunkt.