sou · GTB3115 · 2006-01-01 00:00:00 — Medan ersättningsrekrytering tenderar att återskapa organisationer genom att den som anställs liknar den som ersätts, finns det vid expansions- och speciellt omorganisations- rekrytering ofta en högre grad av öppenhet vid bedömningen av vilken kompetens som bör tillföras. Med anställning menas här huvudsakligen om det är frågan om olika former av tidsbegränsad anställning eller om det är tillsvidare- anställning, men även anställningens omfattning (heltid/deltid). Generellt finns det en tydlig koppling som innebär att rekryte- ringsprocessens utformning tenderar att i betydligt högre grad formaliseras och bli mer noggrann ju längre anställningen är avsedd att vara samt om det rör sig om heltid. En liknande skillnad är även tydlig i förhållande till vad det är för anställning. Ju mer kvalificerad anställning som skall tillsättas, desto mer arbete läggs ned i rekryteringsprocessen. 3Etnisk diskriminering i samband med rekrytering Även om det finns några enstaka äldre studier kring diskriminering av personer med utländsk bakgrund, har de flesta studierna produ- cerats relativt nyligen.32 Utvecklingen av ett forskningsfält kring studier av etnisk diskriminering tillhör senare delen av och det är först som forskningsfältet fått ett ordentligt genomslag såväl inom forskningsvärlden som i samhälls- debatten. Studier av könsdiskriminering har däremot pågått under en längre tid.33 Det finns fortfarande få studier av diskriminering på grund av funktionshinder och sexuell läggning. finns det en relativt väletablerad forskningsinriktning kring diskriminering i arbetslivet som genererat kunskap om diskrimineringens former och mekanismer på arbetsmarknaden. Den vanligaste innebörden av ordet diskriminering är negativ särbehandling. Ordet i sig betyder enbart särbehandling. Sär- behandlingen är negativ i bemärkelsen att de som utsätts för dis- kriminering får en nackdel, dvs. vid rekrytering inte får en saklig och opartisk bedömning. I detta betänkande används ordet diskri- minering i den betydelsen, dvs. en negativ särbehandling; se dock nedan för en definition av begreppen strukturell diskriminering och institutionell diskriminering. Den negativa särbehandlingen – dis- krimineringen – kan vara förbjuden i lagstiftningen eller inte för- bjuden. När enbart i lagstiftningen förbjuden diskriminering avses används i det följande uttryckssätt som olaglig diskriminering eller liknande. Med etnisk diskriminering avses negativ särbehandling på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Etnisk diskriminering har såväl i forskning som i samhälls- debatten setts som ett marginellt fenomen. 32För en översikt se t.ex. de los 2002 och SOU 2005:56. 33Se t.ex. och Gonäs, Platenga & Rubery 1999. Etnisk diskriminering i samband med rekrytering grundats på föreställningar dels om att diskriminering inte förekommer mer än i mycket liten omfattning, dels om att diskri- minering är en relation mellan en diskriminerande och en diskrimi- nerad person, dvs. diskrimineringens sammanhang och ramar har varit dolda. I har feminismens framväxt och med den ett ökat intresse för att studera och analysera makt- och ojämlikhetsrelatio- ner mellan kvinnor och män varit en central faktor i utvidgandet av förståelsen av diskriminering. Genom samhälls-/systembegrepp som patriarkat, könsmaktsordning och genussystem har möjlig- heter för en bredare och djupare analys av diskriminering och dess mekanismer kunnat utvecklas.34 Den anglosaxiska utvecklingen (huvudsakligen i och men även i ) av förståelsen och teoretiserandet kring diskriminering har följt en annan linje. Här har det snarare varit frågan om rasism och den mobilisering som följde på framväxten av medborgarrättsrörelsen i som skapat ramarna för att studera diskriminering. Båda dessa utvecklingsvägar är av grundläggande intresse för att förstå diskri- minering och för att utveckla metoder för att motverka diskrimi- nering. Diskriminering utförs av individer mot andra individer. Sam- tidigt visar forskningen att sammanhanget i vilket diskriminering sker är centralt för att förstå diskriminering. Även om individer kan diskriminera andra individer i vardagen, tenderar diskrimine- ring inom arbetsmarknaden och arbetslivet att vara institutionell eller strukturell till sin karaktär.35 Makt i form av organisations- eller samhällsmakt utgör de tunga arenorna i vilken diskriminering får sina förutsättningar. Genom att tidigare endast fokusera på relation mellan två indivi- der och på medvetna och direkta handlingar doldes betydelsen av makten och det sammanhang i vilket makten utövades. Det innebar att diskriminering kopplades till onda intentioner. visade mycket av forskningen kring diskriminering att en bety- dande, i många fall dominerande, andel av diskriminering utgörs av omedvetna beslut.36 Genom utvecklingen av diskrimineringsdefini- 34Se t.ex. Beechy, 1979; 1989; Jónasdottír och (red) 2003; 2004. 35För en översikt se t.ex. SOU 2005:56. 36Såväl inom feministisk som antirasistisk forskning lyfts här fram hur den strukturella diskrimineringen kan ses som en förutsättning för omedveten diskriminering, dvs. möjlig- heter till omedvetna handlingar är ofta kopplade till maktpositioner där den diskriminerande effekten osynliggörs. Etnisk diskriminering i samband med rekrytering tioner i lagstiftningen har olaglig diskriminering numera kommit att omfatta handlingar av negativ särbehandling även om de hand- lande aktörerna är omedvetna om konsekvenserna. Därtill omfattas även olika former av indirekt diskriminering, där kriterier används som i praktiken missgynnar en grupp.37 Begreppen institutionell och strukturell diskriminering är relativt nya begrepp i den svenska debatten, även om de använts av vissa forskare under en längre tid.38 I direktiven till en statlig utredning om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös till- hörighet definieras begreppet:39 Med strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhö- righet avses [] regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för etniska eller religiösa minoriteter att uppnå lika rättigheter och möjligheter som majoriteten av befolkningen har. Sådan diskrimi- nering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oav- siktligt. Definitionen av strukturell diskriminering sammanfattar många av de aspekter som definitionen av diskriminering såsom negativ sär- behandling inte fångar eller osynliggör. Det kan dock vara viktigt att göra en distinktion mellan begrep- pen institutionell diskriminering och strukturell diskriminering. Begreppet strukturell diskriminering bör reserveras för de regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden som är kopplade till just samhällsstrukturer, och begreppet institutionell diskriminering bör reserveras för de regler, normer, rutiner, veder- tagna förhållningssätt och beteenden som är kopplade till organisa- tioner i vid mening. Tillsättningen av en utredning om en metod med avidentifierade ansökningshandlingar kan sägas vara en åtgärd för att minska den strukturella diskrimineringen. En metod med avidentifierade ansökningshandlingar kan däremot syfta till att minska risken för diskriminering genom att förändra institutionella villkor för rekrytering. I den följande diskussionen kring en metod med avidentifierade ansökningshandlingar kommer fokus huvud- sakligen att vara på att minska risken för institutionell, men även individuell, diskriminering i rekryteringsprocessens initiala fas. 37I förarbetena till lagstiftningen mot etnisk diskriminering i arbetslivet används som exem- pel på indirekt diskriminering när en arbetsgivare anför språkliga krav i svenska som inte står i proportion till de krav som skäligen behövs för att utföra jobbet. 38I presenterades en rapport av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering: de los . 2005; SOU 2005:56. 2003:118 s. 3-4. Etnisk diskriminering i samband med rekrytering I forskning som kartlagt diskriminering i arbetslivet med fokus på rekryteringsprocessen används olika definitioner av diskrimine- ring och skilda metodologiska förhållningssätt. De indikationer och bevis som anförs i forskningen är av tre olika typer: kvantita- tiva studier, situation testing samt kvalitativa studier. Tillsam- mans ger forskningen otvetydigt underlag för slutsatsen att etnisk diskriminering förekommer och kunskap om hur den genomförs samt i viss grad vilken omfattning den har. Det är kunskap som kan vara av betydelse för att utveckla former för att motverka etnisk diskriminering i rekryteringsprocessen, såsom en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Det finns mer generella studier som genom olika indikatorer visar att situationen på arbetsmarknaden för personer med utländsk bak- grund avviker systematiskt och negativt jämfört med personer med svensk bakgrund.40 Andra studier visar att personer med utländsk bakgrund är i betydligt högre grad anställda i jobb som de är över- kvalificerade för.41 Dessa resultat, kompletterade med studier som visar att personer med utländsk bakgrund söker arbete i minst lika hög grad som personer med svensk bakgrund, skapar en generell grund för att konstatera att etnisk diskriminering förekommer på arbetsmarknaden.42 Det finns också statistiska studier som visar att personer med utländsk bakgrund trots likvärdiga eller bättre meri- ter i högre grad är arbetslösa än personer med svensk bakgrund.43 Det finns även annat material som kan indikera förekomsten av diskriminering. Det gäller dels enkäter, dels granskning av anmäl- ningar till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). I enkäter frågas såväl personer med utländsk bakgrund som personer med svensk bakgrund om diskriminering förekommer.44 Intressant är inte bara att relativt många personer med utländsk bakgrund hävdar att det förekommer. I en studie av nyanställda inom en stor organisation svarade även en betydande andel av de med svensk bakgrund att personer med utländsk bakgrund diskrimineras i arbetslivet.45 kan man även följa de som 41Berggren & Omarsson 2001. 42Arai m.fl. 1999; . 44Se tex Arai mfl 1999; 2000. För en kort översikt se även SOU 2005:56 s. 291-293. 45Behtoui & , opublicerat material. Etnisk diskriminering i samband med rekrytering gör en anmälan om etnisk diskriminering till DO.46 Sammantaget tyder det här materialet på att det finns en spridd uppfattning (även bland personer med svensk bakgrund) att personer med utländsk bakgrund riskerar att utsättas för diskriminering i samband med personalrekrytering. Utöver övergripande och generella studier som visat på före- komst av etnisk diskriminering finns det ett antal studier som fokuserat på olika aspekter av etnisk diskriminering och rekryte- ring. I en studie av socialt kapital och sociala nätverks betydelse för möjligheten att få anställning i en stor kommun visar Behtoui på systematiska skillnader mellan personer födda utanför Nordväst- och svenskfödda.47 Resultatet av studien visar på förekomst av vad forskare kallar diskriminering i kontakter, vilket i kombina- tion med att informell rekrytering dominerar försämrar situationen för personer med utländsk bakgrund. I vilken grad etnisk diskriminering förekommer i rekryterings- processens inledande skede har studerats på olika sätt. En interna- tionell metod, situation testing, har använts för att genom expe- riment under verkliga förhållanden studera förekomsten och fre- kvensen av etnisk diskriminering.48 Metoden bygger på att personer med likvärdiga meriter men med olika etniska egenskaper kon- taktar arbetsgivare som söker arbetskraft för att i första steget se om de blir uppmuntrade att söka anställningen. I andra steget söker personerna jobbet för att se om de blir kallade till intervju. Slutli- gen i tredje steget deltar de på intervjuer för att se om de får jobbet. Genom att det enda som skiljer de sökande är hudfärg, namn och/eller födelseland kan man ur resultaten få fram tydliga siffror på etnisk diskriminering. Svensk forskning har varit hindrad att genomföra sådana studier49 men studier har gjorts i många andra europeiska länder och i och . Generellt har dessa studier visat att av alla jobb är stängda på grund av etnisk diskriminering. I har en mindre studie (både i 46Se DO:s hemsida (, ). Det är dock känt inom DO att det bara är en bråkdel av vad som faktiskt förekommer som anmäls, eftersom det ofta bl.a. saknas kunskap om möjligheten att anmäla och då det ibland finns ett motstånd mot att anmäla. 48Cross m.fl. 1991; Zegers de Bejl 2000; m.fl. 2001. 49För en diskussion kring detta se 2004b. Etnisk diskriminering i samband med rekrytering omfång och i antal steg) genomförts av . Även den här studien påvisade förekomst av en betydande (men lägre grad av) diskriminering.50 En studie som är av särskild betydelse för utformningen av en metod med avidentifierade ansökningshandlingar är ett pågående forskningsprojekt kring namnbyte som leds av professor . I studien undersöks skillnader mellan behand- lingen av personer med utländsk bakgrund som bytt namn och de som har kvar sitt födelsenamn.51 Det finns några kvalitativa studier som i huvudsak visar på liknande resultat som de kvantitativa studierna kring etnisk diskriminering i rekryteringsprocessen.52 Den här forskningen lyfter fram hur rekryteringspersonal i en rekryteringsprocess tenderar att under- värdera kvalifikationer hos personer med utländsk bakgrund, ofta baserat på föreställningar om de andras mindre (speciellt sociala) kompetens. Den här forskningen visar på de mekanismer där med- vetna, men speciellt omedvetna, föreställningar får möjlighet att påverka rekryteringsprocessen. I dessa bedömningar tenderar personer med utländsk bakgrund att få det slutgiltiga omdömet de passar inte in. Begreppet homosocialitet har myntats i feministisk forskning för att synliggöra hur män väljer andra män framför kvinnor.53 I svensk genusforskning har perspektivet blivit etablerat54, men det finns fortfarande få studier som har lyft fram parallellen kring etno- socialitet55, dvs. när personer väljs in (inte bort) på grund av deras etnicitet. Homosocialitet och etnosocialitet har inom forskningen speciellt uppmärksammats i relation till kvalificerade anställningar. En speciell form av etnosocialitet är då personer med utländsk bak- grund får tillgång till arbeten på grund av deras underordnade position på arbetsmarknaden. Det rör sig ofta om arbeten med dålig arbetsmiljö och låg lön som kräver låg eller ingen utbildning. 50Artiklarna är och fanns tillgängliga på DN:s hemsida (/utestangda). 51Resultat kommer att publiceras . 52Knocke m.fl. 2003; 2006 (under utgivning). 54Se t.ex. 2003. 55Knocke m.fl. 2003:12. Etnisk diskriminering i samband med rekrytering Genom att utnyttja underordningen av personer med utländsk bakgrund kan arbetsgivare tillsätta mindre attraktiva anställningar med personer som bedömer att de inte kan röra sig till bättre anställningar på arbetsmarknaden.56 Forskare har visat att etno- socialitet spelar en betydande roll vid sådana tillsättningar vid sidan av personalstrategiska bedömningar.57 En speciell gren av diskrimineringsforskningen är de studier som påvisar hur krav på kunskaper i det svenska språket kan användas diskriminerande vid rekrytering. Ett vanligt påstående som används för att förklara situationen på arbetsmarknaden för personer med utländsk bakgrund är att de har bristande kunskaper i svenska språket. Även om det kan stämma i vissa fall, visar forskning på hur svårt rekryterare kan ha att bedöma språkkunskaperna och hur de ofta förlitar sig på generella föreställningar eller på uttalet, när per- soner med utländsk bakgrund väljs bort.58 Forskningen har också visat på att etnisk diskriminering före- kommer både som en effekt av medvetna val men ofta (oftast) också i form av omedvetenhet, bristande kunskap, stress och dåliga rutiner. Metoder för att motverka etnisk diskriminering har ofta fokuserat på att förändra attityder och öka kunskapen om kompe- hos de grupper som riskerar att utsättas för etnisk diskrimi- nering. Däremot är det mindre vanligt att ett organisations- och praktikperspektiv används, där fokus i stället flyttas över på vad anställda och organisationer gör när de faktiskt rekryterar. Etnisk diskriminering i rekrytering, oavsett om det är medvetet eller omedvetet, ses huvudsakligen som ett individuellt beslut av en arbetsgivarrepresentant. Problemet med att reducera etnisk diskri- minering till individuella handlingar är att förståelsen av fenomenet begränsas och att det kan osynliggöra de institutionella och sam- hälleliga sammanhangen i vilka etnisk diskriminering förekommer.59 56Schierup & 1994; 2004 57Waldinger m.fl. 2003. 58Bigestans 2001; Bredänge 2003. 59de los 2005; SOU 2005:56. 4Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar Enligt utredningsdirektiven skall utredningen ta del av tidigare erfarenheter av försök med metoder med avidentifierade ansök- ningshandlingar i , såväl inom ramen för den kommunala sektorn som inom den statliga förvaltningen. Utredningen bör även ta del av erfarenheter utomlands. I det här avsnittet sammanfattar utredningen de begränsade erfa- renheter som utredningen kunnat hitta kring användningen av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar. Utredningen har genomfört en mindre enkät till kommuner och myndigheter där frågan varit aktuell (avsnitt 4.2.2). Därtill har utred- ningen följt upp enkäten genom att utredaren och en av sekrete- rarna besökt fyra av de arbetsgivare som har erfarenheter av meto- der med avidentifierade ansökningshandlingar för att ta del av och diskutera deras erfarenheter (avsnitt 4.2.3). Slutligen har utred- ningen sökt information utomlands om erfarenheter av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar. Redovisningen av de utländska erfarenheterna bygger på samtal en av utredningens sek- reterare har haft med utländska forskare, experter, och myndig- hetspersoner i ledande ställning (avsnitt 4.3). I har metoden med avidentifierade ansökningshandlingar blivit närmast synonym med den metod som används i kommun, den s.k. Mellerudsmodellen. Det finns dock andra offentliga arbetsgivare som relativt tidigt arbetat med liknande Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar har metoder med avidentifierade ansök- ningshandlingar blivit mer spridda och på flera håll pågår försök med olika metoder med avidentifierade ansökningshandlingar. Genom att dessa försök uppmärksammats har allt fler tagit initiativ till nya försök. Det rör sig om personalenheter, mångfalds- och integrationshandläggare och representanter för politiska partier i kommuner som tagit initiativ till försök. Med undantag för () har avidentifierade ansökningshandlingar enbart använts inom ramen för organiserad försöksverksamhet eller annars som informella rutiner på försök. Det finns ingen systematisk utvärdering av tillämpningen av metoderna som utredningen känner till. Utred- ningen har tagit del av en mindre utvärdering av Mellerudsmodel- len. I de försök som pågår i pågår dock en parallell utvärdering med () som utvärderare. För att få information om erfarenheter med metoder med avidenti- fierade ansökningshandlingar formulerade utredningen en enkät med ett antal frågor. Frågorna rör initiativet till användningen av avidentifierade ansökningshandlingar, valet av metod och erfaren- heterna av metoden. Enkäten skickades till ett urval av offentliga arbetsgivare som diskuterat metoder med avidentifierade ansök- ningshandlingar. De offentliga arbetsgivarna hittades vid en genomgång av tidnings- och tidskriftsartiklar och genom muntliga referenser från kommuner som använt metoden. Enkäten sändes till arbetsgivarföreträdare vid , i , kommun, , kommun, , , kommun, , kommun, kommun, kommun, och . Utredningen fick svar från samtliga utom från kommun och . Svaren på utredningens enkät sammanfattas nedan. Initiativet till att använda en metod med avidentifierade ansök- ningshandlingar har kommit från tjänstemän och i kommuner även från politiker i såväl majoritetsposition som oppositionsposition. Ur ett kommunalpolitiskt perspektiv förefaller det finnas ett Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar relativt brett intresse för en metod med avidentifierade ansök- ningshandlingar. Initiativ till försök med sådana metoder har näm- ligen kommit från de flesta politiska partier. Det är intressant att notera att då oppositionspolitiker föreslagit metoden, har majoriteten röstat ned förslaget, oftast med hänvisning till bedömningen att ett betydande administrativa mer- arbete skulle uppkomma. Det finns i huvudsak tre metoder som prövats på, se närmare avsnitt 4.2.3. Mellerudsmodellen utgör den mest kända. Metoden bygger på att så långt möjligt efterlikna en traditionell rekrytering. Den väsentliga skillnaden är att ett ansökningsformulär utarbetats där de vanligtvis förekommande meriterna skall presenteras på ett avidentifierat sätt. I Mellerudsmodellen används även ett s.k. personligt brev där sökanden kan berätta om sina meriter men uppmanas att skriva på ett sätt som inte avslöjar identiteten eller grupptillhörigheten. Vid försöksverksamheten i valde man däremot att standardisera ansökningsblanket- ten för att ytterligare betona avidentifieringen. Därtill valde man att inte använda sig av ett personligt brev i den initiala bedömningen. Den tredje metoden representeras av . Här har ansökningarna tagits emot på vanligt sätt. Däremot har man haft relativt utförliga kravspecifikationer. Avidentifieringen har skötts av en personalsekreterare som i samband med att de sökandes meriter systematiskt sammanfattats avidentifierat sam- manfattningen. Erfarenheterna så som de beskrivs i enkätsvaren är ofta nyanse- rade och försiktiga. Generellt finns det ett betydande stöd för idén med en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Sam- tidigt lyfts det fram flera faktorer som problematiserar försöken och användningen av metoderna. Med undantag för är all användning av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar försöksverk- samhet. Det innebär att formerna ofta inte är färdigutvecklade och att det ofta rör sig om en eller några begränsade förvaltningar eller enheter som använder metoden. Det gör att underlaget för att uttala sig om de fördelar respektive nackdelar som den valda meto- den medför är begränsat. I flera enkätsvar lyfter de svarande fram att metoden kan fungera även om de betonar att det finns problem med metoden. De är därutöver osäkra på om metoden ökar den etniska och kultu- rella mångfalden. Ett problem som flera lyfter fram är att en metod Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar med avidentifierade ansökningshandlingar medför administrativt merarbete, även om det är svårt att kvantifiera detta. Det finns nyansskillnader, eftersom en del menar att metoden resulterar i ett betydande merarbete medan andra nöjer sig med att konstatera att metoden innebär merarbete. Ytterligare ett problem som lyfts fram i svaren är att flera försök inneburit att två parallella rekryteringsprocesser skapats till samma anställning, eftersom traditionella ansökningshandlingar har tillåtits vid sidan av de avidentifierade ansökningsformulär som utarbetats. Det leder till ökat administrativt arbete och gör det svårt att bedöma effekterna av metoden med avidentifierade ansöknings- handlingar. I flera av enkätsvaren efterlyses tydligare information om lag- stiftningens möjligheter och begränsningar vad gäller en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Det är speciellt två frågor som uppmärksammas. Offentlighetsprincipen anses, i rela- tion till metoden, problematisk. Möjligheten att rekryteringsperso- nal med stöd av lagstiftningen kan få information om de sökandes identitet har påtalats. Det har dock inte lämnats något konkret exempel på att den personal som skall göra bedömningen fått eller tagit del av material på ett sätt som inte varit avsett.