sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Vår bedömning av den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet och vår genomgång av olika verksamhetsformer för den statliga verksamheten leder fram till förslaget att den verksamhet som bedrivs av UV förs över till ett aktiebolag. Mot bakgrund av det särskilda ansvar som staten har på kulturmiljöområdet samt vår bedömning att bolaget skall ansvara för en del av statens åtagande för uppdragsarkeologin anser vi att staten bör äga av aktierna i bolaget. Härigenom garanteras statens inflytande över verksamheten. Aktierna bör förvaltas av regeringen. Aktiebolagets huvudsakliga uppgift skall vara att bedriva externfinansierad undersökningsverksamhet utifrån bestämmel- serna i KML. Verksamheten skall vara rikstäckande med en skyldighet för bolaget att när det finns behov åta sig uppdrags- arkeologiska undersökningsuppdrag i landet oberoende av undersökningarnas geografiska placering, deras art och omfattning samt oberoende av rådande konjunkturer. Utgångspunkten för verksamheten på det uppdragsarkeologiska området är de kulturpolitiska målen (prop. 1996/97:3) och målen för arbetet på kulturmiljöområdet (prop. 1998/99:114). Bolaget skall vidare inom sitt verksamhetsområde verka för en sund och fungerande konkurrens och prisbildning. Aktiebolagets verksamhet bör vara helt intäktsfinansierad och bedrivas utifrån marknadsmässiga krav och villkor. Bolaget bör således till fullo bära sina egna kostnader. För att undvika att konkurrensen snedvrids i förhållande till övriga undersökande institutioner anser vi vidare att bolaget skall ha en lönsamhet i nivå med branschsnittet. Viss hänsyn bör dock tas till det faktum att bolaget förutsätts garantera att undersöknings- kapacitet finns i hela landet och , dock med beaktande av normala planerings- och ställtider. Vi vill återigen betona betydelsen av en klar roll- och ansvarfördelning mellan RAÄ och ett framtida statligt arkeologiskt undersökningsbolag. För att garantera detta och motverka att det bland uppdragsarkeologins övriga aktörer uppstår misstankar om konkurrenssnedvridning och olämpliga bindningar menar vi att det är viktigt att den statliga undersökningsverksamheten inte delar Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten lokaler med RAÄ samt att det statliga bolaget får en firma som inte anknyter till myndigheten. En bolagisering av UV:s verksamhet innebär att ställning måste tas till en rad frågor av ekonomisk och organisatorisk natur, frågor med personalanknytning osv. Tillgångar måste exempelvis föras över till bolaget och storleksförhållandet mellan eget och främmande kapital bestämmas. Arbetsrättsligt skulle bildandet av ett statligt aktiebolag, till vilket UV:s verksamhet förs, vara att betrakta som en övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Detta innebär att all personal vid UV som inte avböjer detta får sina anställningsavtal överförda till det nya bolaget. Den arbetstagare som väljer att inte följa med över till bolaget kan välja mellan att lämna sin anställning, dvs. säga upp sig, eller stanna kvar hos RAÄ. Om arbetstagare väljer att stanna kvar hos RAÄ kan den situationen uppstå att det blir en övertalighet bland ämbetets personal. Detta får i så fall hanteras hos RAÄ i enlighet med de bestämmelser som gäller vid arbetsbrist. Vi lämnar inget förslag i fråga om aktiebolagets organisation eller hur de olika frågor, som har påtalats i detta avsnitt vad gäller exempelvis personalfrågor, storleksförhållandet mellan eget och främmande kapital i bolaget och överföring av UV:s tillgångar till bolaget, bör hanteras inför bolagsbildningen. Vi förutsätter att regeringen tillkallar en särskild organisationskommitté för att närmare utreda och lämna förslag i dessa delar. 9Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller inom uppdragsarkeologin I detta kapitel går vi in på de uppgifter och den roll som vi anser att () respektive länsstyrelserna skall ha . Som framgår av bl.a. kap. 5 anser vi att en fungerande tillsyn är av avgörande betydelse för att det uppdragsarkeologiska systemet skall fungera i enlighet med dess intentioner. Redan av detta följer att RAÄ:s överinseende och länsstyrelsernas tillsynsuppgifter är av central betydelse. Genom en statlig utredning har den offentliga tillsynen varit föremål för en omfattande översyn . Den s.k. presenterade ett delbetänkande , vilket följdes upp av slutbetänkandet hösten 2004.1 Innan vi går in på RAÄ:s och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller kan det vara av intresse att något beröra denna utrednings slutsatser och förslag. konstaterade att begreppet tillsyn används på många olika sätt och att det är oklart vilka åtgärder som inryms i begreppet. Utredningen föreslog därför en legal- definition av begreppet tillsyn. Enligt denna avses med tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. menade således att tillsyn fortsättningsvis bör vara synonymt med 1 SOU 2002:14 respektive SOU 2004:100. och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller det som ibland kallas operativ tillsyn. Förslaget innebär en avgränsning i förhållande till dagens förhållande på tre sätt: Tillsyn avgränsas till att innebära en form av granskning och avskiljs från normering och överblicksskapande. Det klarläggs att denna granskning endast skall ske med måttstockar i form av bindande föreskrifter såsom lagar, EG- förordningar och andra författningar men även i form av praxis i tillämpningen av dessa. Tillsyn blir tillämplig endast i sammanhang där den tillsynspliktiga verksamheten regleras genom sådana föreskrifter. Det markeras att tillsynsorganet skall ha en självständig, oberoende ställning i förhållande till den tillsedda verksam- heten, tillsynsobjektet. diskuterade även förhållandet mellan tillsyn och s.k. tillsynsvägledning. Tillsynsvägledningen riktar sig till tillsynsorganet, dvs. den som utövar tillsyn. Tillsyn riktar sig däremot till de objektansvariga, dvs. den som är ansvarig för föremål eller verksamhet som omfattas av tillsyn. Även tillsyns- vägledning är ett begrepp med olika innebörd. Enligt är tillsynsvägledning en form av samordning av tillsyn inom ett tillsynsområde, där det kan förekomma flera statliga, kommunala och/eller enskilda tillsynsorgan ordnade i en hierarki. ansåg att en lämplig bestämning av begreppet tillsynsvägledning bör inrymma utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna men även möjligheten att infor- mera och stimulera till vidareutvecklingen av tillsynen. Tillsynsut- redningen menade att tillsynsvägledning är en form av samordning av tillsyn. Utredningen ansåg att samordningen bör ges en skarpare profil och föreslog att denna skall bestå av fyra verktyg: Tillsynsvägledning i form av mjukare samordning genom att följa och utvärdera tillsynen, ge stöd och råd till tillsynsorganen inom området samt informera om och ge vidareutbildning inom området. S.k. normerande inspektioner kan ses som del av denna komponent. Möjlighet att förelägga tillsynsorgan att bättra sig. Möjlighet att vid allvarligare missförhållanden frånta ett tillsynsorgan dess tillsynsuppgift. och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller Enligt borde regeringen besluta den samord- ning som skall gälla inom ett tillsynsområde. Ett system för samordning skulle kunna innehålla alla eller vissa av de fyra komponenterna ovan. förslag, som även innehåller förslag om en allmän tillsynslag, har remitterats till olika instanser och behandlas inom . Vid sekretariatets kontakt med framkom att dess uppfattning är att begreppet överinseende inte är en lämplig beteckning för RAÄ:s tillsynsverksamhet inom kulturminnes- vården/kulturmiljöområdet. Enligt borde istället begreppet tillsynsvägledning användas för denna verksam- het och därmed införas i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Våra överväganden: Det är oklart vad som omfattas av (RAÄ:s) överinseende över kultur- minnesvården i landet och därmed över uppdragsarkeologin. Det kan därför finnas anledning att överväga om lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. bör förtydligas i detta avseende. Eftersom RAÄ:s överinseende omfattar kulturmiljö- vården i dess helhet kan en sådan översyn inte anses omfattas av vårt uppdrag. Det finns oklarheter kring vad som omfattas av RAÄ:s överinseende över den uppdragsarkeologiska verksamheten. De uppgifter som RAÄ har i förhållande till länsstyrelserna överens- stämmer med det som enligt skall omfattas av begreppet tillsynsvägledning. Utifrån sätt att resonera har RAÄ även ytterligare en uppgift som avser sam- ordning av tillsyn, nämligen föreskriftsrätt. RAÄ:s uppgifter inom uppdragsarkeologin riktar sig emellertid inte enbart mot läns- styrelserna (tillsynsorganen enligt termino- logi) utan mot den arkeologiska undersökningsverksamheten som sådan. RAÄ:s överinseende inom uppdragsarkeologin omfattar således mer än det som benämner som tillsynsvägledning. Vi delar uppfattningen att begreppet överinseende är oklart och omodernt. Det kan därför finnas anledning att överväga om lagen och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) bör förtydligas i detta avseende. RAÄ:s överinseende tar emellertid inte enbart sikte på den uppdragsarkeologiska verksamheten utan på kulturminnes- vården i dess helhet. För att analysera vad RAÄ:s överinseende omfattar krävs således att RAÄ:s samlade verksamhet studeras närmare. Detta har inte varit möjligt inom ramen för vårt uppdrag. I det följande beskriver vi därför den roll och de faktiska ansvarsuppgifter vi anser att RAÄ skall ha inom den uppdrags- arkeologiska verksamheten. Vi analyserar däremot inte begreppet överinseende närmare. 9.3RAÄ:s framtida uppgifter och roll Våra överväganden: RAÄ:s roll innebär att myndigheten har ett nationellt ansvar för att uppdragsarkeologin kännetecknas av hög kvalitet och kostnadsmedvetenhet och att det sker en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad och kunskapsåterföring både inom kulturmiljösektorn, till universiteten och till det övriga samhället. Därutöver skall RAÄ följa den internationella utvecklingen av uppdragsarkeologin. RAÄ skall fullgöra sina myndighetsuppgifter genom att även fortsättningsvis verka på det övergripande planet genom att styra, stödja och samordna den uppdragsarkeologiska verksam- heten och länsstyrelsernas verksamhet på området. För att det uppdragsarkeologiska systemet skall fungera i enlighet med sina syften måste dock myndigheten utveckla sin roll i dessa avseenden betydligt. RAÄ bör utöva sin på det övergripande planet styrande, stödjande och samordnande funktion genom föreskrifter, allmänna råd, metodutveckling, utbildnings-, informations- och rådgivningsinsatser samt kunskapsuppbyggnad. Länsstyrelsernas skyldighet att i vissa fall samråda med RAÄ bör finnas kvar. Åtgärder som RAÄ bör vidta för att fullgöra sina uppgifter på området behandlas i kap. 10. RAÄ:s roll och ansvarsuppgifter inom uppdragsarkeologin behöver bli tydligare. För att kunna klarlägga förväntningarna på RAÄ behövs en diskussion kring detta. Diskussionen bör utgå från vilken roll och vilka uppgifter den centrala förvaltningsmyndig- och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller heten måste ha inom området för att verksamheten skall fungera i enlighet med samhällets och lagstiftarens intentioner. De förhållanden, som vi analyserat i kap. 7 är därvid av betydelse. Således är uppdragsarkeologins syfte, statens åtagande på området, behovet av en klarare rollfördelning och en starkare ställning för länsstyrelserna, vikten av att de arkeologiska undersökningarna håller god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet och genomförs kostnadseffektivt osv. omständigheter som måste beaktas när RAÄ:s uppgifter inom uppdragsarkeologin diskuteras. Vi har i kap. 8 föreslagit att UV skall skiljas från RAÄ. Detta bidrar i sig till att RAÄ:s roll inom uppdragsarkeologin renodlas och blir klarare. Genom ett skiljande kommer RAÄ:s framtida uppgifter inom den arkeologiska undersökningsverksamheten att begränsas till sådana myndighetsuppgifter som hänger samman med dess övergripande ansvar för verksamheten. Detta ansvar innebär att RAÄ:s myndighetsfunktion inom uppdragsarkeologin måste rikta sig inte enbart till länsstyrelserna och deras handläggning av uppdragsarkeologiärenden utan även till den arkeologiska undersökningsverksamheten som sådan. RAÄ har t.ex. inte enbart ett ansvar att verka för att länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden fungerar i enlighet med gällande bestämmelser utan även ett ansvar för att den uppdragsarkeologiska verksamheten fungerar i enlighet med de mål som ställts upp på området, exempelvis målen för arbetet för kulturmiljön. Syftet med uppdragsarkeologin är att dokumentera och ta tillvara fornlämningar samt att öka kunskaperna/ge ny kunskap om olika historiska förhållanden och skeenden. Undersökningarna skall bedrivas kostnadseffektivt och resultaten skall vara av god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet och kunna användas av myndigheter och i fortsatt forskning. Enligt vår bedömning måste syftet breddas så att även allmänheten och samhället i övrigt ses som tydligare primära mottagare av uppdragsarkeologins resultat. För att målet med verksamheten skall kunna uppnås krävs naturligtvis att syftet med verksamheten står klart för samtliga aktörer inom området och att verksamheten styrs mot detta mål. Länsstyrelserna har ett grundläggande ansvar för uppdrags- arkeologin i länet och en central roll i det uppdragsarkeologiska systemet. För att systemet skall fungera i enlighet med samhällets intentioner menar vi att länsstyrelserna måste ha en stark ställning och vara styrande i det enskilda ärendet. Detta förutsätter dock att och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller länsstyrelserna har de instrument som krävs för ändamålet. Mot denna bakgrund anser vi att RAÄ:s övergripande ansvar för den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet måste vara att myndigheten skall ha en styrande och stödjande funktion såväl för verksamheten som sådan som för länsstyrelsernas verksamhet inom området. I detta ligger att myndigheten skall samordna den uppdragsarkeologiska verksamheten i landet och se till att denna styrs mot de mål som gäller för verksamheten. Vår uppfattning är att RAÄ skall verka på det övergripande planet och inte genom att medverka i handläggningen av enskilda ärenden. Vi anser således att den utveckling som varit med minskade kontakter mellan länsstyrelse och RAÄ i enskilda ärenden är positiv och i överensstämmelse med vår syn på en klar roll- och ansvarsfördelning. I sammanhanget kan övervägas om den samrådsskyldighet med RAÄ som länsstyrelserna har i vissa ärenden skall avskaffas. Vi ser dock att det kan finnas ärenden som är av sådant principiellt intresse och som kan komma att beröra RAÄ:s övergripande ansvar för uppdragsarkeologin och kultur- miljöområdet, att det är motiverat att länsstyrelserna samråder med ämbetet under handläggningen av dessa. Skyldigheten att i vissa fall samråda med RAÄ bör därför finnas kvar t.ex. i ärenden med betydande ekonomiska konsekvenser för RAÄ och kulturmiljö- området. Det ligger dock i sakens natur att detta endast bör förekomma undantagsvis. I 1 § förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. (KMF) anges att samråds- skyldighet avser ärenden som kan medföra ersättningsskyldighet eller på annat sätt är av större vikt. Vår bedömning är att denna formulering tillgodoser kravet på att samråden i enskilda ärenden begränsas. Vi menar att RAÄ på ett övergripande plan systematiskt skall styra, stödja och samordna den uppdragsarkeologiska verksam- heten och länsstyrelsernas verksamhet inom området. Vad gäller RAÄ:s styrande uppgifter vill vi åter betona att det inte är fråga om att RAÄ direkt skall styra länsstyrelsernas handläggning av de enskilda ärendena. RAÄ har styrande, stödjande och samordnande funktioner inom uppdragsarkeologin. Myndigheten behöver dock utveckla dem betydligt. Vi anser att det är nödvändigt med en större aktivitet och koncentration inom uppdragsarkeologin från RAÄ:s sida för att systemet skall fungera i enlighet med dess syfte. RAÄ måste ha klara mål för sin verksamhet inom bl.a. uppdragsarkeologin och utveckla metoder och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller för hur myndighetsarbetet skall bedrivas. I det sammanhanget är det viktigt att myndigheten ser till samtliga delar av det uppdragsarkeologiska systemet, dvs. allt från tillståndsansökan till fyndhantering, konservering och fyndfördelning. Av betydelse är vidare att de insatser som myndigheten företar inom uppdrags- arkeologin redan från början bedrivs enligt en plan och mot bestämda mål samt att de samordnas. Vi kan konstatera att ämbetet framför allt omkring genom bl.a. föreskrifter, allmänna råd, projekten och forskning respektive Uppdrags- arkeologi tog en rad goda initiativ för att förbättra och utveckla den uppdragsarkeologiska verksamheten. RAÄ har dock inte förmått följa upp och utvärdera sina åtgärder för att på så sätt få avstamp för kommande verksamhet. Det råder viss osäkerhet om insatserna har fått avsedd effekt. De nämnda projekten har visserligen utvärderats och ansågs i stort sett ha varit framgångsrika men har inte lett till ytterligare åtgärder eller initiativ från RAÄ:s sida. För att RAÄ skall kunna ha en styrande och stödjande roll krävs att ämbetet aktivt och kontinuerligt följer upp, analyserar, utvärderar och kontrollerar samtliga delar av länsstyrelsernas verksamhet inom uppdragsarkeologin. Detta är även nödvändigt för att myndigheten skall kunna få den nationella överblick som behövs för att myndigheten skall kunna samordna verksamheten. RAÄ har gjort flera uppföljningar/utvärderingar. Även denna verksamhet bör utvecklas. Återigen vill vi peka på betydelsen av att det finns klara mål även för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. RAÄ bör vidare utveckla metoder för hur såväl den egna som länsstyrelsernas uppföljning och utvärdering av verksamheten skall bedrivas. Särskilt bör uppmärksammas sådana metoder som behövs för en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av förhållandet mellan ambitionsnivåer och undersökningskostnader samt av kostnadsutvecklingen inom området. Det är en allvarlig brist att dessa förhållanden inte står under kontinuerlig kontroll på såväl det regionala som det nationella planet. En följd av detta är att det fortfarande saknas heltäckande sammanställningar avseende verksamhetens kostnads- utveckling. RAÄ bör utöva sin styrande, stödjande och samordnande funktion genom föreskrifter, allmänna råd, metodutveckling, utbildnings-, informations- och rådgivningsinsatser samt kunskaps- uppbyggnad. och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller Även bör RAÄ:s arbete med kunskapsuppbyggnad omfatta att föra och vidareutveckla de centrala registren inom kulturmiljöområdet. Det framstår för oss som en brist att det inte finns ett nationellt undersökningsregister. Inom utvecklingen av det digitala fornminnesinformationssystemet, FMIS, har RAÄ undersökt möjligheterna att genom detta system lämna viss information om arkeologiska undersökningar. Detta är ett positivt initiativ. kan det bli möjligt att via FMIS få information om arkeologiska undersökningar och resultaten från dessa. Detta lär dock inte ligga och det skulle vara förenat med stora kostnader. Vi bedömer det därför inte som realistiskt att nu föreslå åtgärder som tar sikte på någon form av särskilt digitalt undersökningsregister. Det skall noteras att FMIS är av stor betydelse för länsstyrelserna i deras arbete liksom för övriga aktörer inte minst blivande exploatörer som härigenom kan få överblick över fornminnesförekomsten inom aktuellt område. I fråga om RAÄ:s uppgifter för kunskapsuppbyggnaden inom kulturmiljöområdet innebär våra förslag att det kommer att ställas ökade krav på RAÄ, när det gäller att följa och stödja utvecklingen inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. Som vi tidigare angett menar vi att den statligt organiserade arkeologiska undersökningsverksamheten inte bör stå som garant för ett statligt åtagande inom uppdragsarkeologin i fråga om antikvarisk och vetenskaplig kvalitet, relevans och kostnads- effektivitet. Detta innebär att den statliga undersöknings- verksamheten inte heller skall ha ett särskilt ansvar för metod- och teknikutveckling. Vi anser att det statliga åtagandet i berörda delar istället skall garanteras av berörda myndigheter, i första hand länsstyrelser och RAÄ. Länsstyrelserna skall således bl.a. se till att kraven på kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet uppfylls i det enskilda ärendet. RAÄ å sin sida skall genom sina styrande och stödjande funktioner verka för att verksamheten uppfyller kraven. Även i detta fall bör RAÄ således verka genom föreskrifter, allmänna råd, utbildnings- och informationsinsatser, uppföljningar, utvärderingar osv. Det finns emellertid anledning att särskilt uppmärksamma RAÄ:s ansvar i fråga om metod- och teknikutveckling. Vår uppfattning att metod- och teknikut- vecklingen företrädesvis skall överlämnas till marknaden innebär vissa risker. Det är naturligt att de undersökande institutionerna kommer att vara intresserade av att driva sådan utveckling som innebär kostnadsbesparingar och därmed gör undersökaren mer och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller konkurrenskraftig på marknaden. Det finns därmed en risk att sådan metod- och teknikutveckling som i första hand tar sikte på kvalitativa aspekter inte kommer att få samma prioritet. Att även sådan utveckling bedrivs är dock naturligtvis viktigt för att den uppdragsarkeologiska verksamheten skall fungera i enlighet med sitt syfte. Vi anser därför att RAÄ måste ges ett ansvar för att det även sker en kvalitativ metod- och teknikutveckling inom uppdragsarkeologin. Det kan dock inte anses förenligt med RAÄ:s roll inom området att myndigheten annat än i undantagsfall själv bedriver sådan utveckling. Det bör vidare beaktas att en ändamålsenlig metod- och teknikutveckling förutsätter sådana nära kontakter med den faktiska undersökningsverksamheten, som en central förvaltningsmyndighet inte kan förväntas ha. Inte heller ur ekonomisk synvinkel är det realistiskt att tänka sig att RAÄ själv skall stå för nämnda utveckling. Vi menar därför att RAÄ skall kunna stå som garant för att det sker en metod- och teknikutveckling även av det kvalitativa slaget genom att vid behov ta initiativ till utvecklingsprojekt samt genom att stödja forskningsprojekt. RAÄ bör även genom sina myndighets- kontakter verka för att metod- och teknikutvecklingen inom uppdragsarkeologin blir intressant för den utvecklingsverksamhet som bedrivs vid andra myndigheter. Härigenom kan skapas ekonomiska incitament för de undersökande institutionerna inom uppdragsarkeologin att bedriva sådan utveckling. Även fortsättningsvis anser vi att RAÄ har en viktig uppgift att fylla när det gäller att bidra till att resultaten från undersöknings- verksamheten utnyttjas inom kulturmiljösektorn och inom andra delar av samhället. Vi vill vidare betona RAÄ:s roll när det gäller att föra in kulturmiljön och stärka dess ställning inom andra samhällssektorer. Att RAÄ:s verksamhet i dessa avseenden är aktiv och av hög kvalitet är av stor betydelse ur flera synpunkter. Det ökar förutsättningarna för kulturmiljön inklusive uppdrags- arkeologin att bidra till de mål som ställts upp på området. RAÄ har också ett ansvar för att kulturmiljösektorn formas till en aktiv och samlande kraft i det arbete som syftar till att skapa en långsiktigt hållbar utveckling i vårt samhälle.