sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — In the event of HKF remaining an autonomous agency, should take over responsibility for the concerned. In this case tenancy agreements do, of course, need to be drawn up; but this is likely to pose any substantial practical problems for either the Board or HKF. The Commission has studied the conversion plans for HKFs facilities in and in situ, and is of the view that the planned conversion projects would be valuable to imple- ment. The reason is that they will enable welfare activities to be conducted in renovated premises, at a lower cost and, to some extent, also with higher quality for the seamen. The latter consider- ation applies particularly to , where the activities of HKF and the Seamens Church will be, broadly speaking, fully integrated. As far as the Commission can judge, scope for imple- menting the projects is independent of whether responsibility for managing the owned by HKF is borne by HKF itself or, in accordance with the Commissions proposal as outlined above, by the or . Given these considerations, the Commission proposes that modifications to the properties in and be carried out in accordance with previous plans. I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs utredningens direktiv (1.2) och genomförande (1.3). Slutligen redogörs för tidigare utredningsarbete inom om- rådet (1.4) samt betänkandets disposition (1.5). Genom sin anslutning till inträdde som medlem av Internationella arbetsorganisationen (). beslutande församling – Internationella arbetskonferensensammanträder i regel en gång . Beträffande förslag som förts upp på mötets dagordning kan arbetskonferensen1 besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av organisationens medlemmar, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utredning, brukar det ges formen av en resolution. I några få principiellt viktiga frågor har beslut fattats om en deklaration. Vid Internationella arbetskonferensens sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartssessionen) i antogs bl.a. en konvention (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, och en rekommendation (nr 173) i samma ämne.2 ratificerade kon- ventionen , efter förslag i prop. 1988/89:122. 1Enligt artikel 19 i organisationens stadga. 2Frågan om sjömäns välfärd hade dock aktualiserats av . Således antog Internationella arbetskonferensen en rekommendation (nr 48) om sjömäns välfärd i hamn. Vid sitt möte bedömde arbetskonferensen denna rekommendation som något föråldrad och antog rekommendationen (nr 138) om sjömäns välfärd. Båda dessa rekommendationer är alltjämt gällande. Konventionen anger bl.a. att varje medlemsstat till konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder tillhandahålls sjömän både i egna hamnar och ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Medlemsstaterna åläggs även att se till att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsverksamheten. Fastställandet av vilka hamnar respektive vilka fartyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall ske efter samråd med redarnas och sjömännens organisationer. De tjänster som erbjuds i hamnarna skall kunna nyttjas av alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, poli- tisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Välfärdstjänsterna ombord på fartygen skall också kunna nyttjas av alla sjömän ombord. Konventionen föreskriver även att välfärdsverksamheten fortlöpande skall anpassas till förändringar i sjömännens behov till följd av utvecklingen inom sjöfarten. Vidare innehåller konven- tionen föreskrifter om samarbete dels mellan medlemsstaterna, dels mellan andra parter som är verksamma inom välfärdsområdet. ratifikation av konvention nr 163 bedömdes i prop. 1988/89:122 inte kräva någon ändrad lagstiftning. Regeringen gjorde nämligen bedömningen att redan upprätthöll en välfärdsverksamhet för sjömän som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. Detta genom den verksamhet som bedrevs av (). Inte heller rekommendation nr 173 bedömdes föranleda några särskilda åtgärder från sida. Det skedde heller inga ändringar i vare sig instruktionen eller regleringsbrevet för HKF till följd av ratifikation av konventionen. Verksamheten har därefter fortsatt inom HKF med samma inriktning som tidigare, men med en egen intern målsättning att upprätthålla en verksamhet som följer av konventionen med tillhörande rekommendation. HKF är en statlig myndighet inom an- svarsområde. HKF skall så effektivt som möjligt erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kulturliv. Detta innebär att HKF bl.a. distribuerar böcker, tidningar, filmer och TV-program till svenska fartyg, erbjuder motions- och idrottsverksamhet både ombord och i land, samt har sjömansklubbar och erbjuder trans- portservice m.m. i vissa utvalda hamnar. HKF hade 29 tillsvidareanställda (28,5 årsarbetskrafter). Kostnaden för verksamheten var . Intäkterna bestod av statens bidrag via farledsavgifter om och övriga intäkter om . Verksamheten visade därmed ett underskott på . HKF har funnits . Välfärdsverksamhet för sjömän har dock en betydligt längre historia i , t.ex. startade verksamhet med inriktning mot sjöfolk . Behovet av att inrätta ett särskilt offentligt organ med ansvar inom området aktualiserades på allvar först under , och inrättades HKF:s föregångare den statliga myndigheten välfärdsråd. Utöver HKF finns även andra svenska organisationer som be- driver välfärdsverksamhet riktad till sjömän, främst sjömanskyrkor- na inom landet och i utlandet utomlands. Utredningens direktiv (dir. 2004:5) antogs av regeringen . Enligt direktiven är det viktigt att utreda hur ILO-kon- vention nr 163 bör tillämpas, med hänsyn till att har förflutit sedan den trädde i kraft och att omvärlden har förändrats. Som ytterligare motiv för utredningens tillsättande framhålls i direktiven att formerna för HKF:s verksamhet visserligen har utretts ett flertal gånger (se avsnitt 1.4), men att dessa utredningar inte primärt har utgått från för att bestämma nivån på tjänsteutbudet och lämplig organisa- tionsform. Istället har tidigare utredningar utgått från hur den befintliga verksamheten bör organiseras för att den skall bedrivas så effektivt som möjligt. Utifrån den inriktning och nivå som verk- samheten har sägs för övrigt i direktiven att de utredningar som gjorts ger en bild av att HKF bedriver en effektiv verksamhet. Som bakgrund till utredningens uppdrag anges vidare i direk- tiven att den inriktning och de ekonomiska förutsättningar som statens organisation av välfärdsverksamheten för sjömän har genom HKF innebär att det kan behöva tillskjutas nya medel för att finansiera verksamheten. Enligt direktiven har HKF därför begärt att regeringen skall klargöra vilken inriktning och vilka ekonomiska förutsättningar som verksamheten skall ha. Mot denna bakgrund är uppdrag i sammandrag att: med utgångspunkt från kraven i nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer, utreda om och i så fall hur konventionens krav skulle kunna tillgodoses av andra än , för det fall konventionen innehåller krav som inte kan tillgodoses på ovannämnda sätt föreslå hur dessa tjänster skall kunna tillhandahållas, samt föreslå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt nr 163 kan formaliseras genom författ- ning eller på annat sätt. Vidare anger direktiven att utredningen skall utgå från att verk- samheten inte kommer att tillföras några resurser från staten ut- över de som tillförs välfärdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av farledsavgifter. Utredningen skall även lämna förslag till hur verksamheten skulle kunna finansieras med andra medel än statliga, och i sin analys av vad som skall till- handahållas enligt konventionen även undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offentliga som privata tjänster. Efter att utredningen har klargjort förutsättningarna beträffande vilka skyldigheter har som medlemsstat till konventionen och hur skyldigheterna kan fullgöras, så skall dessa förutsättningar jämföras med nuvarande organisation och även med hur övriga nordiska länder har löst sina konventionsåtaganden. Skulle det visa sig att det finns ett mer effektivt sätt att organisera välfärds- verksamheten skall detta redovisas och alternativa förslag lämnas till åtgärder. Ett av alternativen skall enligt direktiven vara att HKF som organisation skall finnas kvar även om det innebär en för- ändring i myndighetens verksamhet. Vidare sägs i direktiven att om utredningen kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras, så skall det särskilt uppmärksammas vad en sådan ned- dragning skulle innebära för HKF och dess personal. Utöver att behandla ovanstående frågeställningar har utred- ningen också genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:121), som antogs av regeringen , fått i uppdrag att analysera om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen också bedöma lämplig- heten av två planerade ombyggnationsprojekt vid HKF:s anlägg- ningar i respektive . Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiven har dock utredningstiden förlängts till . I bilagorna 1 och 2 återges utredningens ursprungliga direktiv och tilläggsdirektiv i sin helhet. I linje med de riktlinjer som ges i direktiven har utredningsarbetet i mycket kommit att kretsa kring två övergripande frågeställningar: För det första har utredningen sökt bedöma vilka krav ILO- konvention nr 163, med tillhörande rekommendation nr 173, egentligen ställer på en medlemsstat. För det andra har utredningen analyserat hur dagens svenska tjänsteutbud relaterar sig till kraven enligt konventionen. Vore det möjligt att hålla en annan svensk servicenivå än ? Och kan och bör den svenska verksamheten organiseras och/eller finansieras på annat sätt än ? I sin analys har utredningen även sökt väga in hur den framtida utvecklingen av svensk sjöfart och av nya teknologier för tjänster- nas tillhandahållande kan antas komma att påverka förutsättningar- na för och behovet av välfärdsverksamheten. Konventionen är ratificerad av som stat. Härmed har också staten det yttersta ansvaret för att konventionsåtagandet uppfylls. Vid en bedömning av om uppfyller kraven i ILO- konvention nr 163 kan dock finnas skäl att som kommer att framgå närmare av kapitel 4 beakta landets samtliga välfärdsinsat- ser, dvs. utöver HKF även den verksamhet som bedrivs av i första hand sjömanskyrkorna och i utlandet. är den del av landets samlade välfärdsverksamhet som staten direkt råder över endast HKF:s verksamhet, varför de frågor utredningen har att behandla avseende finansiering, verksamhetsform m.m. rim- ligen berör denna del i första hand. För utredningens del har det mot denna bakgrund varit nödvändigt att ibland diskutera den sam- lade svenska välfärdsverksamheten och ibland, och oftare, endast de delar som HKF står för. Hur skiftena sker mellan dessa be- skrivningsnivåer framgår närmare av den löpande texten i betänk- andet. Vissa delar av rekommendation nr 173 har utredningen valt att inte behandla närmare. Det handlar om de riktlinjer som i rekom- mendationen ges kring sådant som hälsa och säkerhet i hamnar, utländska sjömäns möjlighet till kontakt med konsulära företrä- dare, sjömännens möjligheter att överföra besparingar och löner till sina familjer, m.m. När regeringen föreslog att skulle rati- ficera nr 163 (prop. 1988/89:122) sades den till- hörande rekommendationen inte föranleda några särskilda åtgärder från sida. Som framgått bedömde regeringen att rekom- mendationens anvisningar redan var uppfyllda, förutom av HKF:s åtgärder i fråga om kultur- och fritidsverksamheten för sjöfolk, av andra myndigheter och organisationer, bl.a. enligt den praxis som etablerats av sjöarbetsmarknadens parter. De delar av rekommen- dationen som utredningen valt att inte behandla närmare är sådana som får förutsättas alltjämt vara tillgodosedda av andra myndig- heter och organisationer än HKF och/eller avser omständigheter som det i ankommer på berörda parter att reglera avtals- vägen. Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om HKF:s ekonomi m.m., avser främst . Såvitt utredningen kan bedöma har dock ut- vecklingen inte varit sådan att den bild som förmed- las har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten. Som underlag för sitt arbete har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, av vilket väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har utredningen inhämtat synpunkter vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har fyra möten hållits med gruppen av sakkunniga och experter, dels har utred- ningen haft bilaterala kontakter med ett fyrtiotal personer repre- senterande ett tjugotal organisationer. Utredningen har haft ett flertal möten med HKF utöver vid rådets huvudkontor i har besök även gjorts vid rådets stationer i , och . Övriga bilaterala kontakter har främst varit med svenska intressenter. Utredningen har dock även gjort studiebesök vid i sammanhanget relevanta organ i , Fin- land och samt vid () i . Vidare har för utredningens räkning visst underlagsmaterial framtagits av externa aktörer. Bland annat har HKF, efter en sär- skild förfrågan från , framtagit be- skrivande underlagsmaterial samt lämnat synpunkter på de fråge- ställningar utredningen har att behandla. Vidare har utredningen uppdragit åt förre departementsrådet att göra en prin- cipiell analys av kraven i nr 163. Lidal var tidigare chef för internationella sekretariat och har därtill varit både sekreterare och vice ordförande i den svenska . 1.4Tidigare utredningsarbete inom området Som framgått bildades HKF och ersatte då Handelsflottans välfärdsråd.3 Att den statliga välfärdsverksamheten ansågs behöva reformeras hade bl.a. ekonomiska orsaker. Grundprincipen för finansieringen av Handelsflottans välfärdsråd var att det utgick en s.k. välfärdsavgift från sjömän och redare. Av- giften bestämdes som ett visst belopp per dag och sjömannen varit påmönstrad svenskt handelsfartyg i utrikes fart. Halva avgiftsbeloppet betalades av sjömannen och den andra halvan av hans redare. Sedan sköt staten till lika mycket som par- terna tillsammans, dvs. av den totala finansieringen stod staten för och sjömännen och rederierna för vardera. Denna finansieringsform i vilken intäkterna varierade med antalet ombordanställda i den svenska handelsflottan kom dock med tiden att ses som alltför konjunkturkänslig. Vid HKF:s bildande infördes istället en finansieringsform i vilken välfärdskostna- derna i första hand skulle täckas med ett årligt belopp ur de statliga sjöfartsavgifter som till betalas av samtliga rederier som trafikerar svenska hamnar. Denna finansieringsmodell gäller i huvudsak fortfarande, låt vara att sjöfartsavgifterna förändrats . ges HKF ett årligt belopp ur farledsavgifter. Beloppet, som bestäms av statsmakterna i budget- processen, har under ett flertal år legat på , men har höjts till . 3 Förändringen skedde mot bakgrund av förslag som Utredningen om handelsflottans väl- färdsråd framlagt i sitt betänkande Kultur och fritidsverksamhet inom handelsflottan; riktlinjer, organisation och finansiering (Ds K 1975:7). Ekonomiska motiv var också väsentliga som förklaring till att HKF kom att ses över . I syfte att bl.a. minska de statliga utgifterna betonades i budgetpropositionen 1990/91:100 vikten av kontinuerlig omprövning av de statliga verksamheterna. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det fanns skäl att närmare undersöka eventuella alternativ till det statliga huvudmannaskapet för HKF. En arbetsgrupp inom analyserade därför frågan om alternativa organisationsformer för HKF.4 Arbetsgruppen konstaterade att genom ett folk- rättsligt konventionsåtagande förbundit sig att erbjuda sjömän ett visst utbud av kultur- och fritidsaktiviteter. För tillhandahållandet av detta utbud kunde arbetsgruppen i sitt arbete inte finna något privat eller statligt alternativ som på ett naturligt sätt skulle kunna ersätta HKF. Regeringen tog ställning till arbetsgruppens över- väganden i prop. 1991/92:100. I propositionen sades vara den myndighet som, genom sitt betalningsansvar, skulle kunna inrymma också HKF:s verksamhet. Regeringen fann dock inte skäl att närmare överväga en sådan lösning, eftersom den inte bedömdes kunna ge mer än marginella besparingseffekter och heller inte givits stöd från intressenterna. HKF förblev alltså en självständig myn- dighet. Frågan om ett inlemmande i väcktes emellertid på nytt . 1994/95:100 föreslog regeringen så- ledes att HKF:s verksamhet skulle inordnas i . Med en sådan lösning sades administrativa fördelar kunna vinnas. Dess- utom sades det vara rimligt att , som finansierar verksamheten med sina avgifter, också skulle ha möjlighet att delta i budgetdialogen. Förslaget antogs dock inte av . I sitt betänkande (bet. 1994/95:TU12) framhöll trafikutskottet att HKF:s verksamhet skall ses mot bakgrund av åtaganden enligt en inom antagen konvention. Enligt utskottet är HKF:s uppgifter också sådana som lämnar utrymme för frivilliga, ideellt präglade insatser. Utskottet fann det angeläget att den inriktningen kunde bevaras och ansåg att så bäst kunde ske med bibehållen självständighet för HKF. Utskottet ansåg därför att regeringen borde pröva om den besparing som ett inordnande i skulle kunna innebära även skulle kunna uppnås med fortsatt självständighet för HKF. Om det visade sig att så var fallet ansåg 4 Arbetsgruppen för undersökning av huvudmannaskapet för HKF. Resultatet av arbetet presenterades i promemorian , framtida verksamhet och organisation (dnr K91/2420/2). utskottet att något inordnande inte borde ske. Om det däremot skulle visa sig att fortsatt självständighet medförde att en möjlig besparing uteblev så borde regeringens förslag genomföras. Mot denna bakgrund gav regeringen i uppdrag att återkomma med underlag för beredning av frågan angående ett eventuellt inord- nande i . Det underlag som inkom visade att rådet kunde genomföra vissa besparingar i verksamheten, vilka skulle överskrida de besparingar som ett inordnande i skulle kunna innebära. 1996/97:100 föreslog regeringen därför att HKF:s verksamhet skulle förbli oförändrad. uppdrog regeringen, , åt konsult- företaget att i samband med en översyn av verksamhetsstruktur även belysa inrikt- ning, organisation och finansiering av HKF:s verksamhet.5 Utred- ningen ansåg – mot bakgrund av att det skett ett antal omvärlds- förändringar av betydelse för HKF:s verksamhet – att det fanns skäl att pröva frågan om HKF:s tjänsteutbud och organisation svarade mot krav på ändamålsenlighet och effektivitet. Utred- ningen presenterade också ett antal alternativ till hur verksamheten skulle kunna vara organiserad. Regeringen har därefter uppdragit åt HKF att utreda förutsätt- ningarna för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare.6 Vidare har regeringen uppdragit åt HKF att utreda förutsättningarna för att ta ut avgifter för de tjänster som myndigheten tillhandahåller.7 genom- förde HKF också ett tiotal interna utredningar, främst som en uppföljning av rapport kring hamnservice. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redogörs för uppbyggnad, för konventioner och rekommendationer i allmänhet, och för innehållet i konvention nr 163 och rekommendation nr 173 i synnerhet. 5Arbetet redovisades i rapporten – Huvudmannaskap, inriktning och finansiering (). 6För uppdraget anlitade som redovisade sitt arbete i rapporten hamnservice i – Förutsättningar för entreprenad- och samarbetslösningar (). 7HKF redovisade resultatet av arbetet i rapporten avseende förutsätt- ningarna för att ta ut avgifter för de tjänster HKF tillhandahåller. I kapitel 3 ges först en översiktlig redogörelse av svensk sjöfart och dess utveckling. Därefter beskrivs dagens svenska välfärdsverk- samhet för sjömän, framför allt med fokus på HKF:s verksamhet. I kapitlet redogörs också för hur motsvarande verksamheter orga- niserats i andra länder, i synnerhet , och . I kapitel 4 analyserar utredningen de krav som konventionen ställer och vilka frihetsgrader har att, om vi så önskar, för- ändra dagens omfattning och organisation av välfärdsverksamheten för sjömän. Kapitlet bygger mycket på den rapport som framtagit på uppdrag av utredningen. Kapitel 5 innehåller utredningens överväganden och förslag av- seende välfärdsverksamheten för sjömän. I kapitel 6 behandlas de frågor om HKF:s fastigheter, som utred- ningen skall behandla enligt tilläggsdirektiven. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilagorna 1 och 2), nr 163 och rekommendation nr 173 (bilaga 3), samt rapporten från (bilaga 4). 2ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän huvuduppgift är att föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän, med utgångs- punkt från kraven i nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn med tillhörande rekommendation nr 173. Som framgått av kapitel 1 finns även två tidigare, och alltjämt gällande, rekommendationer på området; nr 48 och nr 138 . I detta kapitel beskrivs innehållet i dessa instrument. Som bak- grund ges dock först en beskrivning av uppbyggnad och arbete (2.1). Därefter redogörs för de normer som framtagit avseende välfärdsverksamhet för sjömän (2.2). Slutligen redogörs för ett arbete som pågår inom med syfte att skapa en samlad konvention på sjöfartsområdet (2.3). Inledningsvis bör sägas att kapitlet främst har ett beskrivande syfte. Således är ambitionen med avsnitt 2.2 endast att beskriva innehållet i konvention nr 163 och de aktuella rekommendationer- na. Hur i praktiken organiserat välfärdsverksamheten återkommer utredningen till i kapitel 3, medan utredningens analys av de krav som konventionen ställer redovisas i kapitel 4. 2.1ILO:s uppbyggnad och arbete1 Internationella arbetsorganisationen (International Labour Orga- nization, ) grundades genom Versaillefördraget , som en del av . Syftet var att främja social rättvisa 1 Viktiga källor till detta avsnitt har varit hemsida (), Svenska ILO-kom- mitténs rapport och (1977), samt den rapport framtagit på uppdrag av utredningen, Uppdrag från att analysera kraven i nr 163 (). och normer för välfärdsverksamhet för sjömän som grundval för en allmän och varaktig fred. Efter andra världs- kriget blev ett av . Vid grundandet var 44 stater medlemmar av . har orga- nisationen 177 medlemmar. blev medlem , genom sin anslutning till . är en mellanstatlig samarbetsorganisation inom ramen för FN-systemet. Jämfört med andra mellanstatliga organisationer uppvisar vissa särdrag. Det kanske mest framträdande av dessa är den s.k. trepartsstrukturen, som innebär att medlemmarna i organisationen inte endast företräds av sina regeringar, utan även av representanter för arbetsgivare och arbetstagare. verksamhet, inklusive kompetensfördelningen vid ut- arbetande av normer, regleras av organisationens stadga (Con- stitution) samt arbetsordningar (Standing Orders) för konferens och styrelse m.m. verksamhet bedrivs huvudsakligen genom tre organ: Konferensen är beslu- tande församling. Den sammanträder normalt en gång , vanligen i . Konferensen har till uppgift att bl.a. anta budget och arbetsprogram samt konventioner, rekommendationer, resolutioner och andra nödvändiga instru- ment. I konferensen deltar medlemsstaterna med delegationer som i de flesta fall består av två regeringsombud, ett arbets- givar- och ett arbetstagarombud.