sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — Avgifterna skall således finansiera premiepensionssystemets kostnader som består av dels PPM:s administrativa kostnader, dels fondbolagens förvaltningskostnader.1 Den prisreduktionsmodell som PPM till- lämpar får alltså också betydelse för hur stora förvaltningsavgif- terna i praktiken blir, eftersom denna medför att fondförvaltarna får betala tillbaka en viss andel av förvaltningsavgiften i rabatt (se kapitel 2). Den genomsnittliga förvaltningskostnaden för fonderna i pre- miepensionssystemet (inklusive Premiesparfonden) är 1 I slutbetänkande (SOU 2002:104) finns en ingående dis- kussion om avgifterna i fondsparandet. av förvaltat kapital efter rabatt. betalade pensionsspararna brutto för förvaltningen, men PPM krävde 471 miljoner i rabatt vilket fördelades ut på pen- sionsspararna. Kostnaderna för PPM:s administration motsvarar en avgift om . är det sam- manlagda avgiftsuttaget för den genomsnittliga spararen alltså av det förvaltade kapitalet. Ur ett pensionsspararperspektiv är den centrala frågan vilken effekt avgiftsuttaget får på pensionen. Denna effekt blir stor på grund av längden på investeringen och ränta på ränta-effekten. I diagram 6.1 nedan görs en ungefärlig uppskattning av vad olika avgiftsnivåer innebär i form av sänkt premiepension jämfört med det hypotetiska fallet att inga avgifter tas ut.2 Diagram 6.1 Avgifternas betydelse för den framtida pensionen Källa: Utredningens egna beräkningar. Administrationsavgifterna som andel av förvaltat kapital kommer att minska över tiden i takt med att kapitalet i systemet växer och nivån på kostnaderna för PPM:s verksamhet stabiliseras. På samma sätt kan de genomsnittliga förvaltningsavgifterna förväntas minska . 2 En approximation är att en genomsnittlig krona kommer vara investerad . Detta avser inkomstpensionssystemet. Ingen separat beräkning finns för premiepensionen. I diagram 6.2 illustreras en prognos av hur avgifterna i förhål- lande till det förvaltade kapitalet kan förväntas utvecklas i premie- pensionssystemet. Diagram 6.2 Prognos av avgifterna i förhållande till det förvaltade kapitalet Genomsnittlig förvaltningsavgift efter rabatt Källa: PPM. Avgiftsuttaget i absoluta tal kan förväntas öka framöver, men inte i samma utsträckning som det förvaltade kapitalet. Avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kommer alltså att minska framöver, vilket också kan bedömas få till följd att storleken på premiepen- sionerna i mindre utsträckning påverkas negativt av framtida avgiftsuttag. Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kan förväntas minska till . Som framgått är premiepensionssystemets kostnader direkt av- görande för avgiftsuttaget. när systemet är fullt utbyggt beräknas fondbolagens intäkter från förvaltningen av premiepen- sionsmedel vara efter rabatt. Avgifterna för administrationskostnader beräknas uppgå till . Av det sammanlagda avgiftsuttaget om 0,3 3 Beräkningen av PPM-avgift är gjord med relativt konservativa avkastningsantaganden samt under antagandet att PPM:s kostnadsmassa växer i takt med inflationen. Beräkningen av de genomsnittliga förvaltningskostnaderna är gjord med antagandet att antalet fonder är den- samma och att kapitalet placeras i samma proportioner som . procent , kan hänföras till förvaltnings- kostnaderna och till PPM:s administrations- kostnader. På lång sikt kommer merparten av den sammanlagda avgiften alltså att avse systemets förvaltningskostnader. Samma erfarenhet har dragits från avgiftsutvecklingen i den amerikanska pensionsordningen Thrift Savings Plan. I takt med att systemet ut- vecklas måste alltså mer uppmärksamhet riktas mot premiepen- sionssystemets förvaltningskostnader.4 har utredningen fokuserat på kopplingen mellan syste- mets kostnader och avgiftsuttaget. Allt annat lika gäller att ju lägre sammanlagda kostnader som behöver täckas med avgifter, desto högre premiepension. Som nämnts påverkas den framtida premiepensionen av inarbe- tade pensionsrätter, avkastningen på premiepensionsmedlen och de avgifter som dragits från premiepensionskontot. En pensionsspa- rare önskar så hög avkastning till så låga avgifter som möjligt, givet den önskade risknivån. Ur ett pensionsspararperspektiv skulle premiepensionssystemets kostnadseffektivitet därför även kunna handla om de deltagande fondförvaltarnas förutsättningar att skapa en god avkastning. Utredningen menar att denna slutsats inte är invändningsfri eftersom det är svårt att påvisa ett samband mellan avkastning och förvaltningsavgifternas storlek i genomsnitt, givet en viss risknivå. Om ett sådant samband kunde visas skulle det vara möjligt att påverka den förväntade avkastningen genom att välja en dyrare eller billigare förvaltning. Förvaltningsavgifterna skulle då påverka pre- miepensionen på två sätt. För det första reducerar, som framgår ovan, en högre förvaltningsavgift direkt den förväntade premiepen- sionen. För det andra påverkar en högre förvaltningsavgift avkast- ningen och då också indirekt den förväntade premiepensionen. Om den indirekta effekten i genomsnitt är positiv därför att högre för- valtningsavgifter förväntas ge högre avkastning givet en viss risk- nivå (och dessutom är större än den direkta effekten) skulle den förväntade premiepensionen förbättras av en dyrare förvaltning. Ser man på de akademiska studier som gjorts på fondmarknaden är det svårt att påvisa stöd för att så är fallet. Snarare finns det stöd för motsatsen. Givet vald risknivå kommer högre avgifter att minska fondspararens slutliga avkastning – avgifter och nettoavkastning 4 et al (2001). verkar alltså vara negativt korrelerade.5 Detta samband kan påvisas för de fonder som ingår i premiepensionssystemet.6 För att förbättra pensionsspararnas möjligheter till en god pre- miepension blir avgifterna alltså avgörande. Slutsatsen av ovanstå- ende resonemang är att en analys av kostnadseffektiviteten i olika system inte behöver fokusera på både avkastning och avgifter. I stället är det tillräckligt att jämföra avgifterna i premiepensions- systemet med avgifterna i liknande system. En förklaring till att avgifterna skiljer sig åt kan vara att tillgångsfördelningen är olika för de pensionssystem som jämförs. 6.2Analys av avgiftsuttaget i premiepensionssystemet Utredningens bedömning: Vid en internationell jämförelse är avgiftsuttaget från pensionsspararna i premiepensionssystemet totalt sett lågt. Bedömningen grundas på en jämförelse av dels systemets avgifter i förhållande till framtida pension, dels syste- mets avgifter i förhållande till förvaltat kapital. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen, på basis av exempel från andra länder med liknande avgiftsdefinierade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Enligt utred- ningen kan avgiftsbaserade pensionssystem med personliga konton tjäna som relevanta jämförelseobjekt här. Ett exempel på ett sådant, som det också hänvisas till i utredningsuppdraget, är amerikanska Thrift Savings Plan. Det finns ett antal olika sätt att mäta avgiftsuttaget i olika pen- sionssystem. Inget enskilt mått kan på ett tillfredsställande sätt fånga alla de effekter som behöver mätas. Val av mått för att jäm- föra avgifter måste ske med hänsyn till att olika pensionssystem skiljer sig åt i övergripande struktur och att själva metoden för avgiftsuttaget kan skilja sig åt. I flera internationella studier har två olika mått på avgiftsnivån använts: ett mått för hur avgifterna minskar den förväntade pensionen (urgröpningseffekt), och relationen mellan de totala avgifterna och mängden kapital i systemet.7 5Se et al (1993), Malkiel (1995),Malhotra et al (1997). 6Korrelationen mellan den riskjusterade avkastningen och avgifterna är negativ (cirka -0,15) både före och efter rabatt för tidsperioden . Utredningens utvärdering av premiepensionssystemets kostnader består av två delar. För det första görs en övergripande jämförelse av det totala avgiftsuttaget baserad på de två mått på avgiftsnivån som redovisas ovan För det andra görs en separat bedömning av de två kostnadsfaktorer som påverkar det totala avgiftsuttaget i pre- miepensionssystemet; systemets förvaltningskostnader och syste- mets administrativa kostnader. De pensionssystem som används som jämförelseobjekt beskrivs i bilaga 2 till betänkandet. 6.2.1Övergripande analys av det totala avgiftsuttaget i premiepensionssystemet I denna del jämförs det totala avgiftsuttaget i premiepensions- systemet med ett antal internationella system. I denna jämförelse används två mått; avgiftsuttagets andel av den framtida pensionen om inga avgifter tas ut och relationen mellan de totala avgifterna och mängden kapital i systemet. Diagram 6.3 visar relationen mellan de totala avgifterna och ka- pital i olika system. Kännetecknande för premiepensionssystemet kan vid en internationell jämförelse sägas vara att systemet har låga kostnader i förhållande till förvaltat kapital. Endast TSP och de danska alternativen har en lägre kostnadsandel än premiepensionssystemet. Som redovisats tidigare kommer premiepensionssystemets avgifter i förhållande till förvaltat kapital att minska . Som framgått förväntas det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital att minska till 2020. Naturligtvis kommer också de övriga pensionssystemens avgifter i förhållande till förvaltat kapital att minska om systemen växer . 7 För en genomgång, se Whitehouse (2001). Diagram 6.3 Relationen mellan totala avgifter och kapital i olika system : "corporate" UK: "personal" : "industry-wide" UK - "stakeholder" UK - "personal" : "trust" Källa: Whitehouse (2001), (2005) och ATP. Jämförelsen ovan tar dock inte hänsyn till i vilken utsträckning som avgifterna relateras till insatta medel i de olika systemen. Så sker i betydande utsträckning i t.ex. , , och , medan avgiftsuttaget i , och vanligtvis kopplas till förvaltat kapital. Det är därför väsentligt att inte bara studera relationen mellan avgifter och förvaltat kapital, utan också avgifternas andel av den förväntade framtida pensionen. Diagram 6.4 visar avgiftsuttagets andel av framtida pension för olika system. Diagram 6.4 Avgiftsuttagets andel av framtida pension Australien-"industry-wide" -"corporate" UK - "stakeholder" UK - "personal" Australien-"trust" Källa: Whitehouse (2001), (2005) samt utredningens egna beräkningar. Premiepensionssystemet faller väl ut även i den jämförelse som re- dovisas i diagram 6.4. Avgiftsuttagets andel av den förväntade pen- sionen är bland de lägsta i jämförelsen. Det finns emellertid system som placerar sig ännu något bättre. De australiensiska industry- wide funds, danska atpValg och det amerikanska TSP, dvs. tjäns- tepensionssystemet för federalt anställda, är exempel på sådana. Sammanfattningsvis kan konstateras att båda de mått som utredningen valt för att analysera avgiftsuttaget i de olika pensions- systemen visar att premiepensionssystemet placerar sig väl vid en internationell jämförelse. 6.3Bedömning av administrations- och förvaltningskostnader Utredningens bedömning: Uppdelade i sina beståndsdelar är de administrativa kostnaderna för premiepensionssystemet överlag låga vid en internationell jämförelse men också vid en jämförelse med annan pensionsförvaltning i . På några områden finns det utrymme för kostnadsbesparande åtgärder. Avgiften för finansiering av PPM:s verksamhet tas ut som en pro- centsats av behållningen på pensionsspararnas konton. Avgiften får enligt myndighetens instruktion uppgå till högst . Av- giften uppgick för år och för är av- giftsuttaget . Diagram 6.5 PPM:s kostnadsutveckling, 1998–2008 P P M :s kostnader 1998-2008 M i l j oner kr onor P E RSONA L K ONSULT E R OCH ÖV RI G K ÖP T A RB E T A RB E T SP LA T S E X T E RN I NFORM A T I ON OCH ÖV RI GT A V V NI NGA R I NV E ST E RI NG I M M A T E RI E LLA T I LLGÅ NGA R T OT A LA K OST NA DE R Källa: PPM. PPM:s totala kostnader beräknas uppgå till . De största kostnadsposterna är personalkostnader (), finansiella kostnader () och kostnader för administration som är gemensamma för FK, Skatte- verket och (). gram 6.5 visar PPMs kostnadsutveckling sedan starten och en prognos för hur kostnaderna förväntas utvecklas . Utvecklingen av PPM:s kostnader är inte unik. Uppbyggnadsfasen av nya pensionsordningar kännetecknas nor- malt av en kostnadsnivå som varierar och som successivt blir allt mer stabil. PPM redovisade i årsredovisningen en jämförelse mel- lan myndighetens och svenska försäkringsbolags driftskostnader per försäkringstagare. Enligt denna jämförelse hade inte något pen- sionsinstitut en lägre kostnad per försäkring än PPM. En jämfö- relse med det danska SP-systemets administrationskostnader visar också att PPM har ett kostnadsläge som står sig i jämförelse med detta system. I SP-systemets basalternativ, atpValg, kan administ- rationskostnaderna som högst vara , vilket motsvarar om- kring . För de två övriga investeringsalternativen, med- Valg och selvValg kan administrationskostnaderna vara väsentligt högre, som högst , vilket motsvarar . Tabell 6.1 Driftskostnader för PPM svenska försäkringsbolag och inkomstpensionen PPM (verklig kostnad exkl. moms inom parentes) 62 (55) 85 (73) Källa: PPM och Pensionssystemets årsredovisningar. 8 särredovisades inte uppgifter angående fondförsäkring. I syfte att utvärdera kostnadseffektiviteten har PPM jämfört pre- miepensionssystemets administrationskostnader med sex australi- ensiska avgiftsbaserade pensionssystem.9 Dessa pensionssystem är mindre än premiepensionssystemet när det gäller antal pensions- sparare. De flesta av dem har även ett mer begränsat utbud av pla- ceringsalternativ. Tabell 6.2 Premiepensionssystemet jämfört med några avgiftsbaserade australiensiska system RBF Tasmania (14 investeringsalternativ) (6 investeringsalternativ) Unisuper (7 investeringsalternativ) Western GESB (5 investeringsalternativ) Källa: PPM, och respektive australiensiskt system. Premiepensionssystemets administrativa kostnader är per konto jämfört med i genomsnitt för de australien- siska systemen. En förklaring till skillnaden är det faktum att pre- miepensionssystemet genom sin storlek kan dra nytta av stor- driftsfördelarna i pensionsadministrationen. Jämförelsen med de australiensiska systemen gjordes också med avseende på de administrativa kostnadernas olika beståndsdelar (kostnadsslag). I jämförelsen redovisas kostnadernas andel av totalt 24 sådana beståndsdelar. Eftersom PPM:s verksamhet endast om- fattar 15 av dessa kan jämförelserna avseende vissa kostnadsandelar bli något missvisande. Vid ett färre antal beståndsdelar blir kost- nadsandelen per beståndsdel generellt sett högre än för ett institut vars verksamhet omfattas av alla 24 beståndsdelarna eftersom de totala kostnaderna (inklusive overhead) skall fördelas på färre pos- ter. För en mer rättvisande jämförelse redovisas förutom kostnads- andel även styckkostnad, se tabell 6.3. 9 Denna studie genomfördes av det kanadensiska konsultbolaget (). Tabell 6.3 Kostnadsslag där PPM har högre kostnadsandel än avgiftsbaserade australiensiska system10 Hantering av pensionsbeslut (nya telefonledes, e-mail och brev Kostnader för överföring av Källa: PPM, . PPM:s administration kännetecknas i stort av låga kostnader, men det finns utrymme för förbättringar beträffande enskilda kostnads- poster. Ett område där PPM:s kostnadsandel är högre än de australien- siska motsvarigheterna är kostnaderna för överföring av pensions- rätter till pensionsspararnas konton. av PPM:s kostnader går att hänföra till överföringen, jämfört med i den australiensiska jämförelsegruppen. Vidare beräknas PPM:s kostnader för denna stiga framöver så att den då utgör av administrationskostnaderna. Dessa kostnader är en konsekvens av den internprissättning som tillämpas därför att flera myndigheter ansvarar för varsin del av pensionsadministrationen. Det finns en särskild överenskommelse om fördelningen av admi- nistrationskostnader inom ålderspensionssystemet. Enligt denna skall PPM ersätta FK, och Kronofogdemyndigheterna för deras administrationskostnader som avser premiepensions- 10 Vissa av styckkostnaderna är relaterade till antal pensionssparare och vissa till antal kon- takter med pensionsspararna. systemet.11 PPM:s uppdrag handlar om att se till att administratio- nen och förvaltningen av premiepensionssystemet bedrivs med låga kostnader och till nytta för pensionsspararna. PPM har emellertid inga möjligheter att påverka administrationskostnaderna hos de övriga myndigheter som administrerar premiepensionssystemet. Det innebär att eventuell ineffektivitet hos dessa myndigheter kommer att belasta pensionsspararna som PPM inte kan ställa krav på de övriga myndigheterna. Även i hanteringen av pen- sionsutbetalningar och pensionsbeslut kan ineffektivitet få bety- delse för premiepensionens storlek. Utredningens bedömning: Även om förvaltningskostnaderna i premiepensionssystemet är låga vid en internationell jämförelse när systemets storlek och valfriheten i systemet beaktas, finns utrymme för kostnadsreducerande åtgärder. Eftersom det finns drygt 700 fonder i fondutbudet och pensionsspararna inte ut- nyttjar hela detta fondutbud kan förvaltningskostnaderna redu- ceras genom att prisreduktionsmodellen justeras och olika av- gifter införs. Som framgått kommer merparten av den sammanlagda avgiften som dras från pensionsspararnas premiepensionskonton på lång sikt att avse systemets förvaltningskostnader. Även de internatio- nella erfarenheterna pekar på vikten att bevaka förvaltningskostna- derna i avgiftsbestämda pensionssystem. har konstaterat att det breda urvalet av fonder i det nuvarande systemet för med sig kostnadsmässiga nackdelar eftersom möjliga stor- driftsfördelar inte utnyttjas optimalt. Ett sätt att reducera kostna- derna är enligt att minska antalet fonder.12 Utredningen skall i denna del bedöma merkostnaderna för den omfattande valfriheten i premiepensionssystemet i förhållande till ett system med mindre valfrihet. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen här ta hänsyn till pensionsspararnas aktivitet. 11Se regleringsbrevet avseende PPM. PPM skall betala 14 860 445 kro- nor till FK, till och till Kronofogdemyndig- heten. 12Se , RRV 2003:21. Mot bakgrund av detta bör det kartläggas hur många pensions- sparare som gjort ett aktivt fondval, dvs. hur stor andel av kapitalet i systemet som förvaltas i Premiesparfonden. Dessutom bör ut- nyttjandet av valfriheten bland de pensionssparare som gjort ett aktivt val studeras. var av det samlade kapitalet i systemet placerat i Premiesparfonden. Även i övrigt är en stor del av systemets samlade kapital placerat i ett begränsat antal fonder. Ungefär 150 fonder står för av det samlade kapi- talet exklusive medel i Premiesparfonden (se kapitel 4). Det första valet som pensionsspararna gör i premiepensionssystemet ändras oftast inte heller. av de pensionssparare som an- mälde ett fondval i valet hade inte ändrat sina första val. Antalet fondbyten har däremot ökat. Detta förhål- lande har i viss utsträckning påverkats av förekomsten av s.k. råd- givningföretag som kontinuerligt gör fondbyten åt de pensionsspa- rare som ingått avtal med dem. Den internationella jämförelsen mellan premiepensionssystemet och andra system med personliga konton visar att premiepensions- systemets har låga kostnader även i jämförelse med system som erbjuder mer begränsad valfrihet beträffande investeringsalternativ. visar den internationella jämförelsen att det finns system med mer begränsad valfrihet och därmed lägre kostnader jämfört med premiepensionssystemet (se diagram 6.3 och 6.4). Man kan också jämföra förvaltningskostnaderna i premiepen- sionssystemet med pensionssystem där enskilda pensionssparares inte har någon valfrihet alls och förvaltningen inte sker via värde- pappersfonder. En sådan pensionsförvaltning bedrivs i Första– Fjärde AP-fonderna. Regeringen gör en sammanställning av AP-fondernas årsredovisning och utvärderar fondmedlens förvalt- ning. Utvärderingen av sammanställning omfattade även en fördjupad analys av AP-fondernas totala kostnader, samt fon- dernas kostnader avseende dels den traditionella kapitalförvalt- ningen, dels förvaltningen av private equity. Som jämförelseobjekt (benchmark) valdes fyra pensionsfonder (pensionsplaner) i Stor- , åtta pensionsfonder i samt fem svenska livförsäkringsbolag. Även beträffande premiepensionssystemets förvaltningskostnader kan en jämförelse göras med dessa system som i större utsträckning än vad som sker i det svenska premiepen- sionssystemet väljer institutionell kapitalförvaltning. I diagram 6.6 redovisas resultaten från jämförelsen. Av diagram- met framgår hur förvaltningskostnaderna i relation till förvaltat kapital förväntas utvecklas för premiepensionssystemet i dess nuva- rande utformning. Dessutom finns en redovisning av relationen mellan förvaltningskostnader och förvaltat kapital för de jämförel- seobjekt som användes i regeringens utvärdering. Premiepensions- systemet kommer att bestå av ett stort förvaltat kapital, . Ett jämförelseobjekt i den storleksni- vån är den norska oljefonden som förvaltar . Diagram 6.6 Förvaltningskostnad i relation till kapital för olika pensionsfonder och premiepensionssystemet Förvaltat kapital i miljarder kr Källa: KMPG, PPM och utredningens egna beräkningar. Utrymmet mellan de två prognoserna för premiepensionssystemet och den genomsnittliga utvecklingen för de system som använts som benchmark beskriver kostnaden för valfrihet. Mer exakt åter- speglar gapet kostnaden för att ha valt en fondförsäkringslösning där pensionsspararna får välja mellan ett antal värdepappersfonder, jämfört med ett system där pensionsspararna enbart får välja risk- nivå (tillgångsallokering) men däremot inte förvaltare (se nedan). I ett sådant system kan institutionell kapitalförvaltning använ- das, vilket är ett alternativ som i internationella studier framhålls som en lösning som, i förhållande till förvaltning genom värdepap- persfonder, kan spara upp till en procentenhet i avgifter.13 Denna beräkning förutsätter emellertid att fondförvaltarnas av- giftsuttag i ett system med värdepappersfonder inte begränsas på något sätt som sker i premiepensionssystemet genom prisreduk- tionsmodellen. I diagram 6.6 tas hänsyn till modellen. Gapet mellan premiepensionssystemets förvaltningskostnader och benchmark är mellan beroende på storleken på för- valtat kapital. Eftersom kapitalförvaltning kännetecknas av stordriftsfördelar blir det en central uppgift för den ansvariga myndigheten att se till att pensionsspararna får ta del av vinster från potentiella stor- driftsfördelar. Till skillnad från en modell med institutionell kapi- talförvaltning innebär utformningen av premiepensionssystemet att pensionsspararna i viss utsträckning också får bära marknads- föringskostnader. Med den prisreduktionsmodell som PPM använder kan den för- valtningsavgift efter rabatt som PPM betalar på fondmarknaden närma sig det möjliga grossistpriset. Premiepensionssystemets pris- reduktionsmodell fyller därför en central funktion som kostnads- begränsade instrument. Att denna modell utformas på ett sådant sätt att pensionsspararna får en rimlig del av stordriftsfördelarna i förvaltningen är en förutsättning för att premiepensionssystemet även fortsättningsvis vid en internationell jämförelse skall kunna betraktas som kostnadseffektivt. Även olika avgiftsuttag kan spela en roll för att minska gapet mellan pensionsspararnas avgift i pre- miepensionssystemet och det möjliga grossistpriset. Utredningens bedömning är därför att PPM bör justera prisre- duktionsmodellen och införa avgifter med syfte att i ökad ut- sträckning överföra belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen. Hänsyn kan också tas till de marknads- föringskostnader som övervältras på pensionsspararna via förvalt- ningsavgifterna. Se bilaga 2 för en beskrivning av den danska rabattmodellen.