sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Tillsyn utgör en kontrollerande funktion i syfte att bevaka att arbetet utförs i enlighet med de mål som satts upp och att eventuella brister korrigeras. Syftet med tillsynen är också att utgöra ett stöd för dem som omfattas av tillsynen. 15.3.2En sammanhållen tillsyn över djurhälsopersonalen Den nya lagen om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall enligt våra förslag bl.a. innehålla bestämmelser som gör det möjligt för yrkesutövare inom andra yrkesgrupper än veterinärer att få legitimation eller någon annan form av behörig- hetsreglering. Dessa yrkesgrupper skall självklart också ställas under samhällets tillsyn. Det lämpligaste är enligt vår mening att denna tillsyn samordnas med tillsynen över veterinärerna så att en och samma myndighet ansvarar för tillsynen över samtliga yrkesgrupper som regleras. och länsstyrelserna skall således enligt vårt förslag ha tillsynsansvaret för all djur- hälsopersonal. Det är alltså definitionen av detta ord som skall vara avgörande för vilka som omfattas av tillsynen. Det innebär för det första att yrkesutövaren skall ha legitimation (enligt vårt förslag veterinärer, djursjuksköterskor och hovslagare) eller godkännande (humanmedicinskt utbildade yrkesutövare, framförallt sjuk- gymnaster men även tandläkare) eller använder en skyddad yrkestitel (husdjurstekniker). För det andra skall yrkesutövaren utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Förslaget innebär att tillsynen över hovslagare som utövas av Djur- skyddsmyndigheten, i stället skall utövas av Att och länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter bör framgå direkt av lagen, medan regeringen bör få bemyndigande att besluta om ansvarfördelningen mellan myndigheterna. Att Jord- bruksverket skall ha ett samordningsansvar för tillsynsarbetet, dvs. stå för rådgivning, utveckling och föreskriftsarbete, bör framgå direkt av lagen. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård 15.3.4Tillsynsmyndigheternas befogenheter att vidta åtgärder Så som regelverket ser ut så kan tillsynsmyndigheterna inom den veterinära tillsynen inte vidta några andra åtgärder mot veterinärer som åsidosätter sina skyldigheter än att anmäla veteri- nären till åtal när det är frågan om förseelser som omfattas av straffansvar eller till när förseelsen omfattas av bestämmelserna om disciplinpåföljd. Vi anser att det är av stor vikt att tillsynsmyndigheterna ges verktyg för att kunna utöva tillsyn på ett effektivt sätt. Det har visat sig att nuvarande möjligheter till åtgärder mot veterinärer som inte iakttar sina skyldigheter inte är tillräckliga. har pekat på fall där veterinärer inte uppfyller sina skyldigheter att rapportera eller att föra journal eller som inte iakttar sina skyldigheter i samband med intygsskrivning. När det gäller sådana förseelser kan man konstatera att har gjort den bedömningen att utfärdande av intyg och journalskrivning visserligen är veterinärmedicinska åtgärder och således kan bli föremål för disciplinpåföljd, men att varje fel som en veterinär kan göra i samband med sådan verksamhet inte kan tas upp av nämnden. Således har ansvars- nämnden ansett sig förhindrad att ta upp ärenden där veterinären brustit i sin skyldighet att vara opartisk vid intygsskrivning. tar inte heller upp fall som inte har direkt koppling till ett visst djur eller en grupp av djur. Ett ärende som gäller en veterinär som helt allmänt låter bli att skriva journal eller underlåter att t.ex. rapportera djursjukdata tas således inte upp som ett disciplinpåföljdsärende. För att komma till rätta med detta problem skulle man kunna tänka sig att man utvidgar möjligheter att ålägga disciplinpåföljd. Vi anser emellertid inte att detta är någon bra lösning. Vi tycker att den nuvarande begränsningen till veterinär- medicinsk verksamhet, vilket i princip kräver att åtgärden vidtagits i förhållande till ett enskilt djur eller en grupp av djur, är bra. Det är inte ändamålsenligt att låta även hantera fall där en veterinär inte rättar sig efter administrativa föreskrifter som inte har samband med behandling av ett djur. Inte heller anser vi att det är motiverat att införa fler straffsanktionerade bestämmelser. I stället bör tillsynsmyndig- heterna få möjlighet att vidta åtgärder i fall där förseelser inte kan eller bör komma under prövning. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård melse om rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga den som brustit i sina förpliktelser att rätta till missförhållandena bör därför föras in i lagen. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. Bestämmelsen skall kunna användas mot den yrkesutövare inom djurhälsopersonalen som underlåter att rätta sig efter lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. När det gäller de rapporteringsskyldigheter som veterinärer och djurhälsopersonal har enligt andra lagar och föreskrifter, så är det i stället tillsynsmyndigheten inom det aktuella området som kan vidta åtgärder enligt lagstiftningen. Vi har exempelvis förslagit att skyldigheten att rapportera när djur vanvårdas flyttas till djur- skyddslagen (1988:534). Ansvarig tillsynsmyndighet får då använda sig av förelägganden enligt den lagen mot en veterinär som inte iakttar sin skyldighet. Emellertid omfattas veterinärers skyldighet att anmäla och rapportera smittsamma sjukdomar enligt 3 a § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. inte av den lagens bestämmelse om rätt för tillsynsmyndigheten att använda sig av förelägganden, varför vi föreslår en ändring i den lagen. 15.3.5Tillsyn över yrkesutövare som inte tillhör djurhälsopersonalen Den som bedriver verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård utan att vara veterinär står inte under någon särskild tillsyn. Emellertid utövar tillsyn över sådan verksamhet som faller under djurskyddslagens område, exempelvis att en behandlare i sådan verksamhet inte utför operativa ingrepp. Att alla, såväl djurägare som yrkesverksamma, iakttar djurskyddslagens bestämmelser hamnar enligt vårt förslag, precis som , inom ramen för djurskyddstillsynen. Dessa bestämmelser är emellertid något oklara i fråga om adressaten (se avsnitt 14.1) och vi har därför ansett att det är nödvändigt att införa tydligare bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur och framförallt att straffansvaret utvidgas för den som skadar djur under sådan verksamhet. Vi har vidare ansett att dessa bestämmelser har ett sådant sammanhang med bestämmelser om behörighet m.m. att de bör finnas med i den lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som vi föreslår (se avsnitt 14.2.1). Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård En fråga är då på vilket sätt efterlevnaden av dessa bestämmelser skall bevakas. Det är enligt vår mening självklart att den som utövar sådan verksamhet som omfattas av bestämmelser om begränsning i rätten att behandla djur inte skall stå under sådan tillsyn som djurhälsopersonalen gör, eftersom det skulle kunna uppfattas som någon form av garanti för verksamheten. I stället anser vi att dessa yrkesutövare, precis som , skall stå under den tillsyn som regleras i djurskyddslagen. Emellertid har vi föreslagit att det till bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur skall kopplas en straff- bestämmelse och att den som har dömts för sådant brott, skall kunna förbjudas att fortsätta sådan verksamhet. Denna bestäm- melse ger således även en möjlighet att ingripa mot olämpliga yrkesutövare som inte tillhör djurhälsopersonalen. Det måste emellertid betonas att det inte är frågan om att skall bedriva någon tillsyn över dessa yrkes- utövare. Däremot kan vidta åtgärder i fall då det kommer till verkets kännedom att någon som utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård dömts för brott mot bestämmel- serna om begränsningar i rätten att behandla djur. 16Sanktioner vid fel i yrkesutövningen Förslag: Den nuvarande behörighetslagens bestämmelser om disciplinpåföljder och återkallelse av legitimation, skall föras över till den nya lagen och gälla all djurhälsopersonal. Dessa sanktionsmöjligheter kompletteras med en bestämmelse som innebär att en treårig prövotid för fortsatt behörighet kan föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som har varit oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller som på annat sätt visat sig olämplig för yrket. Bestämmelsen om möjligheten att återkalla en legitimation skall kompletteras med två nya grunder, dels en som innebär att legitimationen skall återkallas om den legitimerade själv begär det och dels en som innebär att den skall återkallas om den som står under prövotid begår ny förseelse. Den absoluta preskriptionstiden för disciplinpåföljd skall förlängas. Sådan påföljd skall aldrig få åläggas en yrkesutövare senare än efter den förseelse som anmälts. I våra direktiv anges att yrkesutövare som föreslås få legitimation skall ställas under tillsyn och kunna bli föremål för disciplinära åtgärder. Vi skall därför ta ställning till hur disciplinfrågor för de nytillkomna yrkesgrupperna skall behandlas. regleras dessa frågor för veterinärernas del i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen). I anledning av en skrivelse från som regeringen har överlämnat till utredningen (se bilaga 4) har även frågan om sanktioner mot veterinärer som inte uppfyller sina skyldigheter, främst de som anges i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion (veterinärinstruktionen), kommit att omfattas av vårt uppdrag. Våra överväganden i fråga om vilket organ som skall pröva frågorna om disciplinpåföljder m.m. redovisas i kapitel 17. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen 16.1Behovet av ett offentligrättsligt system för disciplinansvar inom området för djurens hälso- och sjukvård Frågor om fel och försummelse i yrkesutövning kan hanteras på olika sätt och i många fall finns det flera olika system som kan användas för att uppmärksamma en yrkesutövare på att han eller hon har handlat på ett sätt som inte kan godtas. Åtgärder mot en yrkesutövare kan exempelvis hanteras inom det arbetsrättsliga systemet. Kollektivavtal och lagstiftning (exempelvis lagen (1994:260) om offentlig anställning) innehåller bestämmelser som gör det möjligt för arbetsgivaren att vidta de åtgärder som är befogade vid fall av fel, försumlighet eller misskötsamhet från en arbetstagares sida. Det straffrättsliga systemet kan också erbjuda en möjlighet till prövning av en yrkesutövares fel. Straffansvar kan komma i fråga för bl.a. tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (20 kap. 1 och 2 §§ ). Förutom tjänstebrott kan även andra handlingar i tjänsten vara aktuella att bedöma enligt de allmänna reglerna om straff i eller specialstraffrätten, så som osant intygande (15 kap. 11 § ), narkotikabrott (1 § narkotikabrottslagen (1968:63)), brott mot liv och hälsa (3 kap. ) eller brott mot allmän ordning (16 kap. brotts- balken). Inom vissa verksamhetsområden finns dessutom ett offentlig- rättsligt system för disciplinansvar där yrkesutövarens fel kan prövas. Exempel på yrkesutövare som är underkastade ett offentligrättsligt disciplinansvar är veterinärer, fastighetsmäklare, revisorer, advokater och hälso- och sjukvårdspersonal. Sådana system motiveras ofta av att fel i yrkesutövningen får konsekvenser för enskilda. Bestämmelserna om hälso- och sjukvårdspersonalens disciplinansvar finns i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Att sådana yrkesutövare skall ha ett mer vidsträckt ansvar för sina arbetsuppgifter än andra yrkeskategorier motiveras exempelvis av att fel som begås av hälso- och sjukvårdspersonalen kan innebära att någons liv eller hälsa sätts i fara (se avsnitt 6.7). Utöver åtgärder inom dessa system kan fel som yrkesutövare begår bli föremål för offentliga uttalanden eller beslut av den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten eller av ombudsmän () eller Justitiekanslern (). SOU 2005:98 Sanktioner vid fel i yrkesutövningen De olika offentligrättsliga sanktionssystemen kompletteras beträffande vissa yrkesutövare av frivilliga organisationers tillsyns- och disciplinansvarssystem. Så har exempelvis revisorsorganisa- tionerna i en disciplinnämnd som bl.a. kan besluta om uteslutning ur organisationen. 16.1.1Bestämmelserna om disciplinansvar skall omfatta all djurhälsopersonal Frågor om fel och försummelse i yrkesutövningen av den som är veterinär kan, utöver de arbetsrättsliga och straffrättsliga systemen, bli föremål för prövning enligt bestämmelserna om disciplin- påföljder och återkallelse av legitimation m.m. i behörighetslagen (se avsnitt 2.1.5). När vi fortsättningsvis använder begreppet disciplinansvar menar vi såväl möjligheten att ålägga disciplin- påföljder som möjligheten att återkalla olika behörigheter helt eller delvis. En legitimation är ett bevis för att en yrkesutövare har en viss av samhället garanterad kompetens. Det är därför självklart att samhället måste förses med möjligheter att ingripa mot den yrkesutövare som missköter sig. Att såväl veterinärer som de nya yrkesgrupper som föreslås omfattas av bestämmelser om legitimation eller annan behörighetsreglering skall kunna bli före- mål för disciplinåtgärder är därför en utgångspunkt för våra fortsatta ställningstaganden. När det gäller de sanktionsmöjligheter som samhället bör ha för att kunna ingripa mot behörighetsreglerade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård är det enligt vår mening framförallt tre frågor som här bör närmare övervägas, nämligen inom vilket område som disciplinåtgärder skall kunna komma i fråga, vilka disciplinära sanktionsåtgärder som skall finnas, samt slutligen vilka sanktionsmöjligheter som bör finnas för de områden som inte omfattas av bestämmelser om disciplinansvar. Som ovan nämnts bör även nytillkomna yrkesgrupper omfattas av bestämmelser om disciplinansvar. Enligt vår mening är det lämpligast att dessa bestämmelser samordnas med de bestämmelser som reglerar veterinärernas disciplinansvar. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen 16.1.2Disciplinansvar skall tillämpas vid yrkesutövning inom djurens hälso- och sjukvård Som vi tidigare redovisat föreslår vi att den nya behörighets- regleringen skall tillämpas inom området för djurens hälso- och sjukvård enligt den definition som angetts i avsnitt 9.3.1. Inom hela detta område skall enligt vad vi redovisat i kapitel 15 utöva tillsyn över djurhälsopersonalen. Det är emellertid inte självklart att varje fel eller försummelse i djurhälsopersonalens yrkesutövning inom detta område skall vara underkastad prövning enligt bestämmelser om disciplinpåföljd och återkallelse av behörighet. Syftet med bestämmelserna om disciplinpåföljd för veterinärer är något oklart. Bestämmelsen har sitt ursprung i regleringen av läkares disciplinpåföljd. Vid Veterinärstyrelsens tillkomst flyttades tillsynsansvaret för veterinärer över från Medicinal- styrelsen. I samband med detta inrättades en disciplinnämnd inom såväl Medicinalstyrelsen (för läkare m.fl.) som Veterinärstyrelsen. I motiven angavs att betydelsen av en sådan nämnd i och för sig var mer framträdande inom humanmedicinens område, men att en sådan nämnd inom veterinärmedicinen ändå kunde komma att vara värdefull, särskilt i ärenden som rör enskilds rätt, eftersom såväl lekmanna- och rättssynpunkter som veterinärmedicinska syn- punkter då blev beaktade. Inom hälso- och sjukvården är bestämmelser om disciplinpåföljd begränsade till yrkesutövning som har betydelse för patient- säkerheten, vilket i huvudsak är den medicinska verksamheten i kontakten med enskilda patienter (se vidare avsnitt 6.7.1). handlägger ärenden om disciplin- påföljd mot alla veterinärer i deras veterinära yrkesutövning. Med sådan yrkesutövning menas veterinärmedicinsk verksamhet. Av motiven till bestämmelsen framgår att endast rent veterinär- medicinska arbetsuppgifter är underkastade prövning. Vidare sägs att det skall vara fråga om att arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende, samt att Sanktioner vid fel i yrkesutövningen felgreppet skall ha varit sådan att det har påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats (prop. 1993/94:139, s. 29). Exempel på ärenden som inte prövas av är frågor som rör sakkunnigutlåtanden, arvoden eller bemötande, samt administrativa frågor. I princip krävs det alltså att veterinären på något sätt har varit i kontakt med det eller de djur som avses med anmälan. Enligt vår mening bör bestämmelser om disciplinpåföljd inom området för djurens hälso- och sjukvård utformas på likartat sätt som den är utformad för veterinärer . Även bör således disciplinpåföljd kunna komma i fråga bara när felet som har begåtts innebär att skyldigheter har åsidosatts i yrkesutövning som avser veterinärmedicinska arbetsuppgifter. Med detta avses att disciplinpåföljd i princip bara kan komma i fråga beträffande fel som har med vårduppgifter som direkt eller indirekt vidtas i förhållande till ett enskilt djur eller grupp av djur i förebyggande syfte, eller för att utreda, vårda eller behandla djuret eller djuren. Emellertid bör också enligt vår mening vissa andra åligganden som ligger mycket nära dessa arbetsuppgifter, så som exempelvis skyldighet att föra journal och skyldighet att iaktta bestämmelserna om tystnadsplikt kunna föranleda disciplinpåföljd. Tillämpningsområdet för disciplinpåföljd föreslås således vara verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som har betydelse för en god och säker vård. För besiktningsveterinärernas del kommer disciplinpåföljd sällan att bli aktuell med hänsyn till att deras huvudsakliga arbetsuppgifter inte är sådana att dessa utförs inom området för djurens hälso- och sjukvård. Bestämmelsen som innebär att en veterinärs legitimation kan återkallas infördes . Syftet med denna bestämmelse är att ge samhället en möjlighet att se till att yrkesutövare som inte är lämpliga att utöva yrket fråntas sin möjlighet att utöva detta. Bestämmelsen utformades med motsvarande bestämmelse om återkallelse av läkarlegitimation som förebild. Den nuvarande bestämmelsen om återkallelse av veterinärernas legitimation är, till skillnad från vad som gäller disciplinpåföljd, inte begränsad till veterinär yrkesutövning. Återkallelse kan således ske oavsett vilka arbetsuppgifter veterinären fullgör. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen Den behörighetsreglering som vi föreslår skall enligt vad som ovan sagts gälla inom djurens hälso- och sjukvård. Det är således inom denna verksamhet som djurhälsopersonalens skyldigheter regleras och som utövar sin tillsyn. Inom detta område kan självklart legitimationen återkallas för den som tillhör djurhälsopersonalen om någon av grunderna för återkallelse är för handen. Frågan om möjligheten att återkalla legitimationen för någon som inte är verksam inom djurens hälso- och sjukvård kan ifrågasättas eftersom regleringen har som syfte att verka för ett gott djurhälsotillstånd. utövar tillsyn över detta område för att skydda djurs och människors hälsa. För en yrkesutövare som exempelvis arbetar med enbart administrativa arbetsuppgifter på en myndighet, vilket inte faller inom området för djurens hälso- och sjukvård, kan möjligheten att återkalla dennes legitimation inte motiveras av dessa skäl. Emellertid har samhället genom att en gång meddela yrkesutövaren legitimation, bedömt dennes kompetens och lämplighet samt påtagit sig ett visst garantiansvar i detta avseende. Om det är uppenbart att dessa förhållanden inte längre föreligger kan det i vissa fall vara motiverat att i förebyggande syfte ingripa genom att begära återkallelse av legitimationen. I vilka fall detta skall kunna förekomma får lämnas till rättstillämpningen att avgöra. Detta kan dock enligt vår mening komma att innebära att möjligheten att återkalla legitimationen begränsas något jämfört med vad som gäller eftersom återkallelse alltid kan bli aktuell i en veterinärs hela yrkesutövning, oavsett arbetsuppgifter. När det gäller återkallelse av förskrivningsrätt för veterinärer så finns ingen begränsning i fråga om området för denna åtgärd. Oavsett veterinärens verksamhetsområde så skall förskrivnings- rätten kunna återkallas om den missbrukas. 16.2Ny bestämmelse om prövotid Behörighetslagens sanktioner mot en felande veterinär är dels disciplinpåföljderna erinran och varning, dels möjligheten att åter- kalla behörigheten. Användningen av disciplinpåföljderna är begränsad av kravet att det skall vara frågan om fel eller försummelser inom veterinärens veterinärmedicinska verksamhet (se ovan). Möjligheten att återkalla legitimationen skall bara Sanktioner vid fel i yrkesutövningen användas i fall där det är frågan om grov oskicklighet eller uppenbar olämplighet samt vid sjukdomstillstånd som gör att veterinären inte kan utöva yrket på ett tillfredsställande sätt. Steget mellan dessa båda sanktionsmöjligheter är stort och vi anser att det finns anledning att överväga införandet av en ny sanktion, nämligen prövotid. En sådan sanktion finns redan på hälso- och sjukvårdens område (se avsnitt 6.7.2). Förslaget innebär att en treårig prövotid för fortsatt behörighet får föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som varit oskicklig vid utövning av sitt yrke. Förhållandena skall vara sådana att förutsättning för varning föreligger och skall vara så allvarlig till sin natur att de gränsar till sådant som kan leda till återkallelse. Prövotid skall också kunna föreskrivas om den legitimerade lider av en sjukdom eller jämförligt tillstånd som gör att man bedömer att det finns en risk att denne inte kan utöva sitt yrke tillfredsställande. Om en prövotid beslutas måste den legitimerade stå under särskild tillsyn. Det får ankomma på att bestämma från fall till fall hur denna tillsyn skall utformas. Om det står klart att den legitimerade inte kan utöva sitt yrke skall legitimationen återkallas. Förslaget innebär att en möjlighet till åtgärder mot den som lider av en sjukdom eller som har ett pågående missbruk kan inledas på ett tidigare stadium än vad som är möjligt när det gäller veterinärer. Genom föreskriften blir den legitimerade medveten om allvaret i situationen och att denne kan behöva vidta åtgärder mot exempelvis sitt missbruk, för att inte legitimationen skall återkallas. 16.3Återkallelse av behörighet på egen begäran och efter prövotid Bestämmelsen om återkallelse av legitimation för veterinärer finns i 13 § behörighetslagen (se avsnitt 2.1.5). Legitimationen kan åter- kallas dels om veterinären visat grov oskicklighet vid utövande av Sanktioner vid fel i yrkesutövningen sitt yrke eller på annat sätt sig uppenbart olämplig att utöva yrket och dels om veterinären på grund av sjukdom inte kan utöva sitt yrke på ett tillfredsställande sätt. Den övergripande bestämningen av när återkallelse kan ske enligt den första punkten är att veterinären är uppenbart olämplig för yrket. Veterinärens olämplighet kan ha visat sig genom att denne har visat grov oskicklighet i yrket, t.ex. genom att ha begått ett allvarligt misstag eller flera förseelser av mindre allvarlig art. Dessa situationer tar således sikte på veterinärens yrkesutövning. Men även i sitt handlande utanför yrkesutövningen kan veterinären förfara på ett sådant sätt att han eller hon bedöms olämplig för yrket. Så är fallet med en veterinär som har förfarit på ett sådant sätt utanför tjänsten att denne undergrävt det förtroende som allmänheten har rätt att hysa till en legitimerad yrkesutövare. Vilka förhållanden som skulle kunna leda till återkallelse har inte diskuterats i förarbetena till bestämmelsen. Viss ledning kan dock hämtas från förarbetsuttalanden beträffande motsvarande bestäm- melse för läkare1. Som exempel på sådant handlande som skulle kunna vara grund för återkallelse nämns där allvarligt brott mot annans hälsa. Det betonas dock att förhållandet i det enskilda fallet måste vara avgörande och att det endast i undantagsfall kan bli aktuellt att ett handlande utom yrkesutövningen medför åter- kallelse på grund av olämplighet.