sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Platssituationen på anstalter och häkten har uppmärksammats av JO, senast (JO 2004/05 s. 134). JO har i ärendena framhållit vikten av att platssituationen förbättras så att syftet med verkställighetsreglerna, dvs. att främja de intagnas samhällsan- passning, kan uppnås. Kommittén delar den oro som JO vid upprepade tillfällen gett uttryck för och vill för egen del betona att syftet med den nya lagstiftningen kan uppnås endast om kriminalvården har en budget i balans. Enligt kommitténs direktiv bör kommittén göra en bedömning av förslagens effekter på anstaltsstrukturen respektive personalstrukturens utformning. I det följande redovisas kom- mitténs bedömning av de effekter som kommitténs förslag har för anstalts- och personalstrukturen. Därefter behandlas de ekono- miska konsekvenserna av kommitténs förslag och övriga följder. Kommittén har utformat sina förslag i enlighet med regler till skydd för mänskliga rättigheter. Det kan redan här sägas att många förslag kan förväntas leda till en viss ökning av kostnaderna för kriminalvården. Detta uppvägs dock av att kostnaderna kan förväntas minska i motsvarande mån till följd av andra förslag. Totalt sett bör därför kommitténs förslag inte medföra någon fördyring. Vidare är kommitténs förslag i många avseenden av övergripande karaktär. Det går därför inte att bedöma effekterna på detaljnivå. Kommittén behandlar därför i detta avsnitt i princip endast de förslag som kan förväntas leda till större effekter. Sekretariatet har sammanträffat med representanter för kriminal- vården och bl.a. diskuterat underlaget för konsekvensanalysen. Kommitténs förslag är utformade med hänsyn till de anstalter och den anstaltsstruktur som finns . Någon omedelbar förändring av anstaltsstrukturen är därför inte nödvändig. Det kan dock inte uteslutas att kommitténs förslag kan medföra behov av förändringar för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Antalet platser som kriminalvården beslutar om skall i princip motsvara det behov som finns. Det skulle därför kunna framstå som effektivt, såväl ur ekonomisk synpunkt som med hänsyn till uppsatta mål för kriminalvårdens verksamhet, om samtliga beslutade platser också var belagda. Beläggningsgraden skulle då vara . En sådan beläggningsgrad skulle dock inte vara effektiv. Alla platser kan inte vara belagda om det skall vara möjligt att inom rimlig tid placera dömda på lämpliga avdelningar i anstalt. Tomma platser behövs också för att förflytta intagna från en avdelning eller anstalt till en annan. Dessutom kan vissa platser inte tas i bruk på grund av exempelvis reparationer. Det förhållandet att samtliga platser är belagda på en viss anstalt kan dock inte i sig anses utgöra ett hinder för att bedriva en fungerande verksamhet. Verksamheten vid en anstalt får nämligen förutsättas vara dimensionerad så att den kan bedrivas med hög kvalitet när samtliga beslutade platser är belagda. Det finns dessutom möjlighet att inrätta tillfälliga platser som gör att beläggningsgraden kan överstiga och ändå tillgodose kraven på en kvalitativ verksamhet. Detta förutsätter dock bl.a. ökade personalresurser. har beläggningsgraden ökat från i medeltal till i medeltal . har det inne- burit betydligt högre beläggning än på flera anstalter. Vilken beläggningsgrad som ur effektivitetssynpunkt är lämp- ligast skiljer sig åt mellan olika typer av anstalter. Det går därför inte att ange någon bestämd generell norm för detta. Kommitténs förslag förutsätter att det även i fortsättningen finns luft i systemet. Kriminalvården har i budgetunderlaget för ansett att beläggningsgraden inte bör överstiga . Kommittén har inte ansett det möjligt att ange någon bestämd siffra men framhållit, att beläggningsgraden måste bli väsentligt lägre än om det skall vara möjligt att bedriva en effektiv kriminalvård. Detta innebär emellertid inte i sig någon förändring i förhållande till de krav som gäller . Som angetts i avsnitt 11.2 anser kommittén att förmånssystemet bör utformas så att alla intagna som befinner sig på en viss nivå i förmånssystemet som huvudregel skall vara fysiskt skilda åt från intagna på andra nivåer. För att systemet skall fungera torde det alltid vara nödvändigt att skilja de intagna som på grund av misskötsamhet skall vara placerade på grundnivån i förmåns- systemet från andra intagna. Det nya förmånssystemet innebär att det måste finnas lediga platser som intagna förhållandevis snabbt skall kunna placeras på till följd av upp- eller nedflyttning. kommer därför att krävas att det finns lediga platser på olika avdelningar. Kommittén har emellertid valt att inte i lag låsa förmåns- systemets tillämpning till avdelningsvisa indelningar. Det är således möjligt att anpassa förmånssystemet efter den gällande anstaltsstrukturen. I den mån avdelningar inrättas efter nivåerna i förmånssystemet kommer misskötsamhet att innebära att en intagen förflyttas från den avdelning han eller hon är på till en avdelning för intagna på grundnivån. Man kan därför inte utesluta att förmånssystemet kommer att medföra ett ökat antal förflyttningar. Varje sådan förflyttning av en intagen medför givetvis vissa merkostnader. Kommittén ställer sig dock tveksam till om förmånssystemet egentligen kommer att innebära fler förflyttningar än . Det saknas statistik över antalet förflyttningar som sker inom anstalterna. Som framgått av avsnitt 9.1.3 är det ett stort antal intagna som förflyttas mellan anstalter och mellan anstalter och häkten p.g.a. misskötsamhet. Till detta kommer det kraftigt ökande antalet avskiljanden enligt 17 och 50 §§ KvaL, se avsnitt 16.2.4. kan bedöma bör förmånssystemet därför inte medföra något större behov av att förflytta intagna än vad som har ansetts vara nödvändigt . Med hänsyn till att förflyttning sker i stor utsträckning och att betoningen på skötsamhet som framhållits inledningsvis bör leda till en lugnare anstaltsmiljö gör kommittén bedömningen att behovet av lediga platser inte kommer att öka till följd av förmånssystemet. Förmånssystemet bör därför inte i sig medföra ett behov av en lägre beläggningsgrad än vad det egentligen finns behov av . Som kommittén angett ovan utgår den från att en utbyggnad sker av anstaltsplatserna så att antalet platser motsvarar behovet och kriminalvården får möjlighet att bedriva verksamhet i enlighet med såväl den nuvarande som den nya lagens syften. Kommitténs förslag kan komma att påverka behovet av antalet anstaltsplatser. Förslagen om utökad möjlighet till vistelse utanför anstalt kommer att leda till ett minskat behov av anstaltsplatser. Vilken minskning som kan bli följden är dock osäker. Kommittén har också lämnat flera förslag som innebär att den intagnes skötsamhet under anstaltsvistelsen kommer att tillmätas ökad betydelse. Detta kan förväntas leda till mindre skadegörelse och sönderslagna avdelningar på anstalterna. Platser som inte står till förfogande till följd av reparationer kan därför i någon mån förväntas minska. Den ökade fokuseringen på skötsamhet kan också leda till minskad brottslighet under och efter anstaltsvistelsen. Även detta kan i någon mån leda till ett minskat behov av anstaltsplatser. Kommittén har vidare lämnat förslag om att villkorlig frigivning skall få ett utökat fakultativt inslag. Några intagna kommer därför att få avtjäna än två tredjedelar av strafftiden i anstalt. Den som avbryter en vårdvistelse kan också få avtjäna av straffet. Hur många det sammantaget kan röra sig om går inte att med säkerhet bedöma. Enligt kommitténs mening kommer dock förslagen att beröra mycket få intagna. förekommer det att intagna får avtjäna i anstalt till följd av beslut om senareläggning av villkorlig frigivning.1 Kommittén har föreslagit att bestämmelserna om senareläggning skall slopas. Enligt kommitténs bedömning kommer förslagen om fakultativ villkorlig frigivning och vårdvistelse och slopandet av senareläggnings- institutet att i stort sett ta ut varandra. Kommittén gör med hänsyn till detta bedömningen att något ökat platsbehov inte kommer att uppstå. Kommittén har dessutom föreslagit ändrade regler om undan- röjande av skyddstillsyn och förverkande av villkorligt medgiven frihet. Bland annat har föreslagits att misskötsamhet snabbare skall leda till åtgärder. Även om kommittén förespråkar att andra åtgärder, t.ex. meddelande av särskilda föreskrifter, i första hand skall vidtas kan det inte uteslutas att det blir ett ökat antal fall som leder till att kriminalvården i frihet omvandlas till anstaltsvistelse. Kommittén bedömer dock att den ökningen blir förhållandevis marginell. 1 fanns det beslut om 24 249 dagars senareläggning, vilket motsvarar 66 årsplatser. Kommittén har också föreslagit att kriminalvården skall ha kostnadsansvaret för kontraktsvård. Förslagit kan leda till att fler kommer att dömas till kontraktsvård. Detta kan förväntas minska behovet av anstaltsplatser. Den minskningen bör dock bli marginell. Övriga förslag påverkar enligt kommitténs mening inte eller endast i obetydlig omfattning behovet av anstaltsplatser. Sammantaget gör kommittén bedömningen att förslagen kommer att leda till ett minskat behov av anstaltsplatser. 32.2.3Övriga effekter på anstaltsstrukturen Kommittén har föreslagit att anstaltsavdelningar skall indelas i olika kategorier med hänsyn till vilket utbud av förmåner som erbjuds vid avdelningen. Indelningen skall vara kopplad till de nivåer i förmånssystemet som en intagen kan befinna sig på under verkställigheten. Dagens anstalter är redan indelade i olika avdelningar. I de allra flesta fall kan därför förmånsindelningen ske utifrån nuvarande avdelningar. Det kan dock inte uteslutas att det bör inrättas nya avdelningar, t.ex. introduktionsavdelningar på grundnivån i dagens öppna anstalter. Som kommittén anfört i avsnitt 11.3.2 skall intagna som regel endast vistas på grundnivån i förmånssystemet när de tas in i anstalt. De flesta intagna kommer att ha möjlighet att avancera till den första förmånsnivån, nivå 2, där kontrollbehovet minskar något. Om man inte medräknar de intagna som passerar grundnivån vid inskrivningen i anstalt utgår kommittén från att antalet intagna som kommer att vara placerade på grundnivån i förmånssystemet kommer att motsvara det antal intagna som är placerade på s.k. SKI-avdelningar (särskilt krävande intagna) och särskilda motivationsavdelningar (platser för intagna med narkotikamissbruk). Det skulle innebära att knappt 130 av det nuvarande antalet anstaltsplatser kommer att upptas av intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Det motsvarar av det nuvarande antalet platser. I det engelska förmånssystemet befinner sig av de intagna på grundnivån, på mellannivån och på den förhöjda nivån. Enligt kommitténs bedömning bör det svenska förmånssystemet medföra ungefär motsvarande procentuella fördelning av intagna mellan de olika nivåerna. dock från att det finns två mellannivåer och fördelningen mellan dem är svår att bedöma. För att underlätta förflyttning mellan olika nivåer i förmåns- systemet bör alla nivåer finnas inom en och samma anstalt. Kommittén har i avsnitt 8.2.2 erinrat om att en anstalt kan ha verksamhetsställen som är geografiskt åtskilda från varandra. Flera anstalter kan också samarbeta och ha ett till varandra komplet- terande utbud av avdelningar för intagna på olika nivåer i förmånssystemet. Avdelningarna kan således vara belägna på olika orter. Detta innebär att förmånssystemet inte innebär några större förändringar av anstaltsstrukturen annat än att anstalterna kan behöva en förbättrad organisation eller ett utökat samarbete mellan sig. Avdelningarna kan också behöva avgränsas i högre grad. Vidare är det önskvärt att olika verksamhetsställen är belägna i närheten av varandra. är majoriteten intagna placerade i slutna anstalter. Enligt KVS statistik för är av de intagna, eller 3 381 av 4 810 intagna, placerade i sluten anstalt. Till följd av den ökade betydelse som kommittén lägger vid skötsamhet bör fler intagna kunna vara placerade i avdelningar med öppnare förhållanden. Tilläggas kan att kommitténs förslag inte innebär något ställningstagande till behovet av att öka antalet platser med särskilt hög säkerhet. Detta är en fråga för regeringen. Kommitténs förslag skall vara organisationsoberoende. För att kunna åstadkomma en effektiv organisation är det enligt kommitténs mening också nödvändigt att kriminalvården svarar för personalstrukturen. Kommittén har därför inte lämnat några lagförslag om kriminalvårdens personal. Enligt kommitténs bedömning medför inte förslagen något behov av ökade personalresurser. Som kommittén utvecklat i avsnitt 31.1.2 är det dock av stor betydelse att personalen har tillräcklig kompetens, erfarenhet och fallenhet för de sysslor som de är satta att utföra, inte minst vid utarbetande av verkställighetsplaner och fattande av olika beslut. Det måste också ställas höga krav på att personalen har förmåga att motstå bestickning och annan otillbörlig påverkan från de dömdas sida. Kommittén har gjort bedömningen att en ökad specialisering måste till för att höja kompetensen, bl.a. i form av en uppdelning av vårdarrollen och utbildningsinsatser. Det ankommer på kriminal- vården att inom ramen för sitt ansvarsområde utveckla personal- politiken så att uppställda krav tillgodoses. 32.4.1Ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter Kommittén har föreslagit att det i skollagen (1985:1100) klargörs att kommunerna inte skall ha ansvar för svenskutbildning för invandrare i den mån de är inskrivna i anstalt. Detta utgör dock inte någon förändring mot vad som i praktiken gäller . Förslaget medför därför inte någon ökning eller minskning av kriminal- vårdens eller kommunernas kostnader. Kommittén har också föreslagit att det i skollagen klargörs att kommunerna skall ansvara för vuxenutbildning åt den som är föremål för en utslussningsåtgärd. Detta utgör inte heller någon förändring mot vad som i praktiken gäller . Genom kommitténs förslag om utökade möjligheter att få vistas utanför anstalt kan dock förväntas att de intagna kommer att genomgå vuxenutbildning i något större utsträckning än vad som är fallet . Det är oklart hur stor ökningen kommer att bli. Den ökade kostnaden för kommunerna kan dock inte förväntas bli särskilt hög. Kommittén har föreslagit att kriminalvårdens ansvar för kontrakts- vård utsträcks till den i domslutet angivna alternativa strafftidens slut. Förslaget kommer att leda till att fler kan dömas till kontraktsvård och färre till fängelse. Med hänsyn till att anstaltsvård som regel är dyrare än kontraktsvård kommer detta totalt sett att innebära en kostnadsbesparing för samhället. Kriminalvården kommer visserligen att få ökade kostnader genom att den får ansvaret för den dömde . Kommunernas ansvar minskar emellertid i motsvarande mån. Det är mycket svårt att bedöma hur många som kan komma ifråga för kontraktsvård istället för fängelse och som kriminalvårdens ansvar kommer att sträcka sig. Det är därför inte möjligt att göra någon säker beräkning av utfallet. Kriminalvårdens kostnader för kontraktsvård uppgick till . Kostnaden uppgick till . Antalet domar till kontraktsvård var 1 157 stycken. Kommittén har dessutom föreslagit att vårdvistelse (vistelse enligt 34 § KvaL) skall planeras så att vården vid institution är avklarad när den intagne har avtjänat två tredjedelar av strafftiden. förekommer inte sällan att vården på institution fortsätter under kommunernas ansvar. Kriminalvårdens förslag innebär därför en besparing för kommunerna. Kommittén har dock föreslagit att vården vid institution skall kunna fortsätta efter det att villkorlig frigivning enligt huvudregeln skulle ha kunnat ske och att kriminalvården i dessa fall övertar kommunernas ansvar. Detta innebär en ökad kostnad för kriminal- vården. Med hänsyn till att sådan vistelse endast undantagsvis kan antas bli aktuell bör den ökade kostnaden vara förhållandevis marginell. Kommittén har föreslagit att kriminalvården skall ha skyldighet att svara för akut tandvård för intagna och de merkostnader som kan uppstå för transporter och bevakning. Enligt nuvarande regelverk har kriminalvården inte någon skyldighet att tillhandahålla tand- vård i vidare mån än detta. Kriminalvården har tagit på sig ett större ansvar för intagnas tandhälsa än som nämnts. Något hinder för kriminal- vården att ge intagna sådant bistånd finns inte enligt den nya lag- stiftning som kommittén förslår. Detta är dock en sak för kriminal- vården att inom ramen för sina ekonomiska prioriteringar och regeringens styrning att förfoga över. Kommittén är dock av uppfattningen att kriminalvårdens ansvar för tandvård bör minska. Detta kan leda till ökade kostnader för kommunerna och minskade utgifter för kriminalvården. Kriminalvårdens kostnader för inköp av tandläkartjänster uppgick till . Till detta kommer kostnader för investeringar och material. Kommittén har gjort bedömningen att kriminalvården skall ha ansvar för att det finns kompletterande bibliotek på alla anstalter. Det ankommer på kriminalvården att inom ramen för sina ekonomiska ramar styra över biblioteksverksamhetens art och omfattning. Kriminalvården har med hänsyn till sina ekonomiska resurser dragit in på biblioteksverksamheten. För att kommitténs förslag om lämplig sysselsättning och fritidssyssel- sättning skall kunna förverkligas är det dock nödvändigt att utöka biblioteksverksamheten från kriminalvårdens sida. Den kostnad som detta innebär kan inte förväntas bli särskilt hög. Kostnaden för inköp av bibliotekstjänster uppgick till . Samarbete inom kriminalvården m.m. När det gäller samarbete inom kriminalvården har kommittén gjort bedömningen att frivårdsinspektörer och anstaltspersonal bör ha ett utökat samarbete. Bland annat föreslås att personal från fri- vården regelbundet bör finnas lokaliserade i anstalterna. Detta innebär en ökad arbetsbelastning för frivårdens personal. De utökade personalresurser som detta kan kräva bör dock kunna hanteras inom ramen för kriminalvårdens prioriteringar av budget- anslaget. Kommittén har bedömt att samarbetet med frivilligorganisa- tioner bör utvecklas. Detta arbete bör på det hela taget kunna rymmas inom kriminalvårdens budget. De smärre vinster som kan uppstå på grund av att frivilligorganisationerna utför arbete som annars kriminalvården skulle ha behövt utföra vägs upp av den extra handläggning som samarbetet kan medföra. Kriminalvården har för beviljat sammanlagt 7,4 miljoner i bidrag till frivilligorganisationerna. Även om det kan vara önskvärt har kommittén inte föreslagit att bidragen skall höjas. ligga inom regeringens och kriminalvårdens kompetens att avgöra om ytterligare medel kan avsättas till frivilligorganisationerna. Kommittén har föreslagit att en individuell verkställighetsplan skall upprättas för alla som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Kommitténs förslag i denna del innebär inte någon förändring mot vad som redan nu gäller. Kriminalvården har haft svårt att leva upp till kravet att upprätta planer för samtliga intagna. Inom kriminalvården pågår dock ett arbete med att underlätta rutinerna för verkställighets- planeringen, bl.a. genom förbättrat datorstöd som möjliggör elektroniska verkställighetsplaner. Kriminalvården genomför också olika utbildningsinsatser för att förbättra verkställighets- planeringen. Det arbete som krävs för att kunna tillgodose kravet på en verkställighetsplan för samtliga dömda faller inom kriminalvårdens ansvar. Kriminalvården får medel för forskning och utveckling samt utbildningsinsatser. Det får anses falla inom kriminalvårdens ansvar att inom nuvarande budgetramar uppfylla kraven och se till att en verkställighetsplan upprättas för alla som dömts till en kriminal- vårdspåföljd. Kriminalvården har ett fortlöpande ansvar för utvecklingsarbete och utbildningsinsatser. De ökade krav på verkställighetsplanens form och innehåll som kommitténs förslag innebär får därför också anses rymmas i kriminalvårdens budget. Kommitténs förslag om verkställighetsplanering kan därför inte förväntas leda till några ekonomiska konsekvenser. För att kommitténs förslag skall kunna genomföras krävs särskilda utbildningsinsatser. Det gäller t.ex. utarbetande av verkställighetsplaner, besluts- fattande och förmånssystemets tillämpning. Den uppdelning av vårdarrollen som kommittén bedömt nödvändig för att höja kompetensen inom kriminalvården kan kräva utbildningsinsatser riktade mot olika områden. Kriminalvården har ett fortlöpande ansvar för kompetens- höjande åtgärder. Någon förändring av detta ansvar föreslår inte kommittén. Enligt kommitténs bedömning bör därför de kompetenshöjande åtgärder som kommitténs förslag förutsätter rymmas inom kriminalvårdens nuvarande budgetramar. På något utgår kommittén från att förmånssystemet kommer att medföra besparingar såväl ur kriminalvårdens eget som ur ett större statsfinansiellt perspektiv. Det förhållandet att sköt- samhet premieras bör nämligen få till följd att anstaltsmiljön blir lugnare rent generellt på anstalterna. Med en lugnare anstaltsmiljö kan resurserna i anstalterna koncentreras på den egentliga verksamheten, dvs. att anpassa den intagne till samhället. Den misskötsamhet som medför senareläggning av den villkorliga frigivningen kommer i de flesta fall att kunna hanteras inom ramen för förmånssystemet genom att den som missköter sig blir nedflyttad till grundnivån. Endast när det finns synnerliga skäl kommer tidpunkten för den villkorliga frigivningen att senare- läggas. upptas 66 anstaltsplatser av intagna som verkställer straff efter senareläggning av den villkorliga frigivningen. Kostnaden för dessa uppgår till . Förmåns- systemet torde medföra en besparing av en stor del av denna kostnad. Dessutom torde antalet avskiljanden komma att minska. Förmånssystemet syftar också till att öka genomströmningen av intagna från slutnare anstaltsplatser till öppnare. Eftersom dygns- kostnaden för en intagen på en öppen anstalt är billigare än på en sluten medför en ökad genomströmning en besparing. Till detta kan anföras att de samhällsekonomiska besparingarna är väsentliga för varje intagen som fortsätter leva ett icke-kriminellt och drogfritt liv efter frigivningen. Förmånssystemet syftar till att göra detta möjligt för fler. Mot den angivna bakgrunden gör kommittén bedömningen att själva införandet av ett förmånssystem inte i sig behöver innebära några väsentliga merkostnader. Initialt uppkommer en utbildnings- kostnad eftersom all personal med vårdansvar måste få nödvändig kunskap i förmånssystemets tillämpning. Enligt kommitténs mening bör de merkostnader som initialt uppkommer i utbild- ningshänseende inte att vara större än att de kan täckas inom myndighetens ordinarie resurser. Det gäller även kostnaderna för fortlöpande utbildning. 32.4.5Sysselsättning under programtid och fritid Kommittén utgår i sitt förslag om lämplig sysselsättning och fritidssysselsättning från att de intagna ges möjligheter att ägna sig åt meningsfulla aktiviteter och att kriminalvården skall tillämpa en programtid om . KVS har uppskattat att merkostnaden för att ge alla intagna ersättning för arbete i stället för ersättning för arbetslöshet (arbetslöshetstimmar uppgår till 1 ) i anstalt uppgår till (arbetslöshetsersättning med och medelersättning vid sysselsättning ). Till detta kommer kostnader för ombyggnad av lokaler och utrustning för arbete, studier och meningsfull fritidsverksamhet och kostnad för att få personal som besitter nödvändig kompetens. De nya reglerna innebär inte några strängare krav på kriminal- vården än vad som redan är innebörden av dagens regelverk. Ett bättre utbud av arbeten, utbildningar och fritidsaktiviteter är därför inte en följd av kommitténs förslag utan är en förutsättning för att kriminalvården skall uppfylla sina skyldigheter enligt dagens lagstiftning. Med en budget i balans ökar självfallet kriminalvårdens möjligheter att tillhandahålla sysselsättning och fritidsaktiviteter som är meningsfulla för den intagne.