sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Undantag ska dock gälla för mycket stora anläggningar. 14.1.3Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse Planerings- och beslutsprocessen i samband med omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse skulle kunna se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs. och 2 kap. PBL (vägledning av ÖP) En fördjupning av översiktsplanen ger handlingsberedskap för succes- siva förändringar I den gällande kommunomfattande översiktsplanen redovisas övergripande mål och utgångspunkter för utpekade omvand- lingsområden. Kommitténs förslag innebär att det ges ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt område. I fördjupningen anges bl.a. Övergripande ställningstaganden till förtätning och kom- plettering av befintlig bebyggelse, inklusive principer för framtida fastighetsindelning och byggnadernas storlek. Områdets framtida struktur, t.ex. när det gäller gatunät och grönområden. Rekommendationer för placering och utformning av nya byggnader. Principer för fördelning av ansvaret för huvudmannaskap för allmänna platser. Principer för av utbyggnad av vatten- och avloppssystem, vägstandard samt gemensamma anläggningar. Förfarandet kan förenklas och anpassas till planeringssituationen Kommitténs förslag innebär att samrådets omfattning och in- riktning kan anpassas till skilda behov. I detta fall läggs tyngd- punkten vid samrådet med berörda fastighetsägare och boende. Utställningstiden kan enligt kommitténs förslag förkortas till en månad. En successiv detaljplaneläggning säkerställer översiktsplanens ambi- tioner I takt med att anspråk på förändringar aktualiseras kan gällande detaljplaner ändras eller nya upprättas. Innehållet i detaljplanerna kan enligt kommitténs förslag be- gränsas till de regler för byggandets omfattning som bedöms nödvändiga för att reglera aktuella anspråk på förändringar och för att översiktsplanens intentioner ska kunna fullföljas. Genomförandebeskrivningen, som enligt kommitténs förslag bl.a. ska redovisa konsekvenser för berörda fastighetsägare, kan grundas på fördjupningen av översiktsplanen. Med stöd av fördjupningen, som anger principer för utform- ningen av bebyggelse, medger förslagen att programskedet hoppas över. I de fall detaljplanen upprättas inom en inte alltför efter fördjupningen kan även samrådet hoppas över. Utformningen av byggnader prövas vid bygglovsprövningen Eftersom kommitténs förslag innebär att detaljplanen inte be- höver vara uttömmande när det gäller regleringen av bebyggel- sens utformning ges ett tydligt stöd för att bygglovsprövningen ska beakta såväl planbestämmelser som bestämmelserna om utformning i kommitténs förslag till bestämmelser i 2 kap. I dessa fall kan även översiktsplanens rekommendationer ge vägledning för bedömningen. I ett stort område kommer omvandlingen att pågå , och kommer enskilda fastighetsägare att söka bygglov för både nya byggnader och ändring av befintliga hus. För dessa kommer den samlade bygglovsprövningen att innebära klarare besked och de utökade friggebodsreglerna att innebära lättnader. Kommitténs förslag ger således stöd för ett stegvist förfarande, där principerna för områdets omvandling successivt läggs fast. Genom fördjupningen tar kommunen ett samlat grepp för områdets fram- tida utbyggnad. Enskilda fastighetsägare ges möjligheter att tidigt påverka inriktningen och bedöma konsekvenserna av omvand- lingen, genom att de viktigaste genomförandefrågorna, exempelvis huvudmannaskap för allmänna platser, identifieras och behandlas i översiktsplaneringen. Efterföljande detaljplaneläggning förenklas så länge planerna följer de ställningstaganden och principer som redo- visas i översiktsplanen. Vid bygglovsprövningen kan ytterligare krav – utöver de som läggs fast i detaljplanen – ställas. 14.1.4Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde Planerings- och beslutsprocessen i samband med en successiv för- ändring inom områden med lågt bebyggelsetryck och särskilda kulturhistoriska eller andra värden skulle kunna se ut på följande sätt efter ett genomförande av kommitténs förslag. Generella riktlinjer för prövningen anges i översiktsplanen Prövning med stöd av OB samt 2 kap.och I den kommunomfattande översiktsplanen redovisas följande. –Kommunens långsiktiga mål för utvecklingen. –De allmänna intressen som kommunen vill värna, däribland områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, i vissa fall av riksintresse för kulturminnesvården. –Riktlinjer för avvägningar mellan motstående allmänna in- tressen. –Rekommendationer för lokalisering och utformning av nya byggnader och anläggningar som underlag för bygglovspröv- ningen, t.ex. när det gäller hänsyn till värden i omgivande miljö eller till trafikbuller. –Utgångspunkter för arbetet med rättsverkande planer. Vid samrådet läggs tonvikt vid att diskutera utvecklingsmöjlig- heterna i olika områden med boende, lokala utvecklingsgrupper m.m. I områden med lågt bebyggelsetryck kan processen efter översikts- planeringen ha olika förutsättningar och inriktningar. Områdesbestämmelser kan användas för att minska lovplikten i områden där behovet av avvägningar mellan olika intressen inte är stort. En följd av kommitténs förslag när det gäller lovplikten är bl.a. att jordbrukets ekonomibyggnader blir lovpliktiga. Möjligheten att införa lovfrihet genom detaljplan eller områdesbestämmel- ser föreslås dock finnas kvar. För att stödja en utveckling av vissa delar av landsbygdsområ- det och förenkla för enskilda beslutar kommunen i områdesbe- stämmelser att ekonomibyggnader och vissa andra åtgärder ska befrias från skyldigheten att söka lov. Förfarandet kan med stöd av kommitténs förslag förenklas ge- nom att programmet utesluts. Gällande bestämmelser innebär därutöver att information om såväl samråd som utställning kan ske med kungörelsedelgivning eftersom ett stort antal fastig- hetsägare berörs. Områdesbestämmelser används för att utöka lovplikten eller ge reg- ler för tillägg och ändringar i befintliga bebyggelsemiljöer Kommittén föreslår att områdesbestämmelser också fortsättnings- vis ska kunna utgöra ett alternativ till detaljplan för att reglera utformningen av bebyggelsen i vissa avseenden. För vissa tätorter och bebyggelsemiljöer där kommunen önskar tillåta en utbyggnad antas områdesbestämmelser som ger regler för utformning och placering av nya byggnader och kompletteringsåtgärder. I särskilt värdefulla områden kan kommunen genom områdes- bestämmelser utöka lovplikten och införa varsamhets- eller skydds- bestämmelser. Bygglovsprövningen sker med utgångspunkt från översiktsplanen En av huvuduppgifterna för den kommunomfattande översikts- planen ska enligt kommitténs förslag också fortsättningsvis vara att ge vägledning för markanvändning och bebyggelseut- veckling i områden utan rättsverkande planer. Där områdesbestämmelser saknas kan översiktsplanen ge ut- gångspunkter för prövningen av lämplig och varsam utform- ning i enskilda ärenden enligt bestämmelserna i 2 kap. PBL. Översiktsplanen är ofta tillräcklig som vägledande beslutsunderlag i områden med lågt bebyggelsetryck som saknar rättsverkande pla- ner och ger således möjlighet att rationalisera och förenkla bygg- lovsprövningen. Genom samrådet med kommuninvånare, myndig- heter och intresseorganisationer ges möjligheter att förbättra be- slutsunderlaget och få en samsyn om de grundläggande principerna för utvecklingen. Områdesbestämmelser kan användas för att både förenkla och ge ett rättsverkande stöd för prövningen. Genom att även vissa inre ändringar görs bygglovspliktiga kan de kulturhisto- riska värdena skyddas effektivare. 14.1.5Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten Kommitténs förslag syftar till att uppfylla de tre övergripande må- len som varit utgångspunkter för arbetet, dvs. att effektivisera be- slutsprocessen med säkerställt och utvecklat medborgerligt infly- tande samt att stärka och utveckla plan- och bygglagstiftningen så att rollen som ett instrument för hållbar utveckling stärks och det skapas bättre förutsättningar för samhällsbyggande. Förslagen in- nebär sammantaget en ökad tyngd vid översiktsplaneringen, möj- ligheter till enklare detaljplaner kommer tydligare till uttryck i lag- texten och en förstärkning av bygglovsprövningen. En övergri- pande strävan med kommitténs förslag har varit att renodla och tydliggöra de olika instrumenten som PBL erbjuder och samt att ge kommunerna ökade valmöjligheter när det gäller att utnyttja de olika instrument beroende på plansituation, områdets förutsätt- ningar och kommunens viljeinriktning. Genom kommitténs förslag till ny struktur på kapitel 1–3 i PBL är tanken att reglerna ska bli enklare att överblicka. Också kom- mitténs förslag i övrigt är tänkta att göra regelverket tydligare och enklare och därmed också bidra till en effektivare tillämpning. Förslagen som rör översiktsplaneringen syftar till att öka incita- menten och intresset för översiktsplanering, bl.a. genom att knyta tydliga förenklingar i detaljplaneläggningen till översiktsplanen. För att kommunen ska kunna ta till vara dessa möjligheter till för- enklingar kommer det att krävas ökade resurser och insatser i den översiktliga planeringen. kan arbetet förenklas betydligt jämfört med dagens situation genom såväl enklare handläggning som enklare redovisningar. När det gäller detaljplaneläggningen bör handläggningen kunna gå snabbare och därmed minska resurs- behovet, bl.a. genom minskade krav på program och genom för- tydligandet att en detaljplan inte ska reglera mer än vad som be- hövs. Förslagen kommer att ge kommunerna anledning att se över fördelningen av resurser mellan översiktsplanering, detaljplanering och framtagande av områdesbestämmelser. Genom förslagen till mer översiktliga detaljplaner kommer kommunerna att tydligare erbjudas valmöjligheter när det gäller regleringen i detaljplanen. En kommun som väljer en mer översikt- lig detaljplan kommer att behöva lägga ökad tyngd vid prövningen i samband med ansökningar om bygglov. kommer behovet av bedömningar av vad som kan anses som mindre avvikelser för- enliga med planen att minska. Detta är en prövning som tar mycket av byggnadsnämndernas resurser i anspråk. Skälet till detta är att detaljplanerna lär bli mindre reglerande, exempelvis när det gäller rena utformningsfrågor, genom tydliggörandet att sådana frågor kan prövas i bygglovsskedet framöver. Också dessa föränd- ringar ger anledning för kommunerna att se över resursfördel- ningen, i vissa fall också när det gäller fördelningen av resurser mellan planering och bygglovsprövning. De särskilda undantagen för kravet på bygglov för vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus – de s.k. friggebodsreglerna – ut- ökas med ytterligare lovfria åtgärder avseende friliggande en- och tvåbostadshus vilket är till fördel för enskilda och minskar bygg- nadsnämndernas arbetsinsatser. Förslaget till sammanslagen process för hantering av dagens bygglovsprövning och bygganmälansskedet innebär i första hand en förskjutning av insatserna; från dagens prövning som har en tyngdpunkt mitt under byggprocessen till insatser i ett tidigt och ett sent skede. I första hand ska det därför enligt kommitténs be- dömning vara fråga om en omfördelning av byggnadsnämndernas resurser. Den samordnade hanteringen med kommer i viss mån att ställa ökade krav på administration i samband med bygg- lovsprövningen för byggnadsnämnderna. Vidare innebär förtydli- gandet när det gäller kraven på underrättelser vid bygglovspröv- ningen till berörda att administrationen ökar. bär sammantaget att det blir en förskjutning från kommunfullmäk- tige till byggnadsnämnd när det gäller prövningen av vissa frågor och att får fler handläggningsmoment att an- svara för. Detta kommer att kräva ökade resurser, såväl personella som ekonomiska. När det gäller kostnadstäckning så bör det i prin- cip ske genom avgiftsuttag. Dessutom kommer de ökade kraven på bygglovshandläggarna kräva fler handläggare och öka kraven på kompetens. 14.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna för den svenska demokratin och också en av grunderna för PBL. Kommit- tén anser att denna princip bör värnas också fortsättningsvis och lämnar flera förslag som har syftet att stärka kommunernas roll. Kommitténs förslag innebär exempelvis ett utryckligt ansvar för kommunerna att i samverkan hantera frågor av mellankommunal och regional betydelse och att själva bevaka sina kommunala intres- sen. Vidare föreslår kommittén att den statliga kontrollen ska begränsas till genuint statliga frågor, dvs. frågor som rör riksintres- sen, miljökvalitetsnormer samt hälsa och säkerhet. Dessutom före- slås förtydliganden när det gäller det kommunala handlingsutrym- met och överprövningens omfattning. Ett tydligare kommunalt ansvar kombineras emellertid med vissa förtydliganden i fråga om kraven på avvägningar mellan olika in- tressen och bibehållna, men också tydligare, krav när det gäller möjligheterna för berörda att medverka inför beslut och syftet med sådan medverkan. Det är enligt kommitténs mening angeläget att kommunens grundläggande ansvar för beslut enligt PBL också fortsättningsvis ska vara förknippat med tydliga möjligheter till insyn och inflytande för medborgare inför beslutsfattandet. 14.3Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag 14.3.1Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas Genom att tydliggöra att bygglovsprövningen ska få ökad tyngd och genom förslaget att möjliggöra konkretiseringar genom änd- ringar av detaljplanerna , ska detalje- ringsgraden i detaljplanerna kunna minska. Inriktningen bör vara att frågor som rör mark- och vattenanvändningen och byggandets omfattning ska ut med de berörda genom detaljplanelägg- ningen. En minskning av regleringen av detaljer i detaljplanen bör minska risken för onödiga låsningar exempelvis när det gäller ut- formningsfrågor, vilket bör gynna exploatörer i stor utsträckning. bör man vara medveten om att för enskilda berörda kan förutsägbarheten minska något eftersom vissa frågor kommer att ut i ett senare skede. Ska en planläggning som inriktas mot mer strukturella frågor få acceptans och få berörda att delta vid samråd och på andra sätt bidra i arbetet med att förbättra besluts- underlagen är det troligen extra viktigt att respekten för planlägg- ningen ökar och att kommunen är tydlig med vilka frågor som an- ses slutligt behandlade. En utgångspunkt bör därför vara att en plan som är aktuell inte ska kunna frångås annat än undantagsvis. Tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas om kommitténs förslag till förenklingar genomförs, exempelvis genom möjligheterna att hoppa över programskedet om kommunen har stöd i översiktsplanen. I vissa särskilda fall ska det också vara möj- ligt att ställa ut förslaget till detaljplan direkt, dvs. utan samråd, vil- ket innebär att handläggningstiden kan kortas ytterligare. Också i de fall samråd behövs ska handläggningstiderna kunna kortas ge- nom kommitténs förslag eftersom avsikten är att flexibiliteten ska öka när det gäller i vilka skeden och avseende vilka frågor samråd ska ske. Förändringarna innebär inte att rättsläget försämras för de enskilda eftersom samråden anpassas efter behoven i de enskilda situationerna. 14.3.2Förbättrad samordning mellan PBL och ska förenkla och snabba upp hanteringen En förbättrad samordning mellan och PBL och mellan bygglovs- och bygganmälansskedena ska enligt kommittén förenkla och snabba upp hanteringen för enskilda. Genom ökade krav på samordning är tanken att oförenliga besked ska kunna undvikas och besked ges vid samma tillfälle i de fall det kan anses lämpligt. Genom att samordna hanteringen kan tidsvinster uppnås, exem- pelvis genom att handlingar i tillståndsärendet kan användas också i planärendet och samråden med de berörda kan samordnas. digt kan exploatörerna och de enskilda berörda i större utsträck- ning förhoppningsvis få en samlad bild av de prövningar som krävs enligt de båda regelverken, möjligheterna att påverka beslutsun- derlaget avseende respektive prövning bli tydligare och acceptansen för besluten öka. För att behålla den helhetssyn och flexibilitet som är grundläg- gande för samordningen av hanteringen behöver också instansked- jan för överprövningen vara gemensam. 14.3.3Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare Kommitténs förslag att frågor som rör plangenomförandet ska aktualiseras redan vid översiktsplaneringen innebär att frågor som rör exempelvis fördelningen av ansvaret för allmänna platser och andra genomföranderelaterade frågor blir tydligare för dem som berörs, såväl för företag och enskilda som för myndigheter i tidi- gare skeden än . Avsikten med detta är att förutsäg- barheten ska öka och att enskilda intressenter och andra berörda ska få en bättre framförhållning och enklare att bedöma vilka kon- sekvenser med koppling till genomförandet som en utbyggnad inom ett visst område kan få, exempelvis i fråga om huvudmanna- skap för allmänna platser. Överskådligheten kommer att öka genom att plan- och genom- förandebeskrivningarna ska kunna utgöra delar av detaljplanen och inte som särskilda handlingar. 14.3.4Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller områdes- bestämmelser Kommitténs förslag till en mer generell, och i vissa avseenden ökad, bygglovsplikt kan anses medföra vissa nackdelar för enskilda jäm- fört med nuläget. Denna förändring ska dock ses tillsammans med de möjligheter som kommunerna har att anpassa nivån på lovplik- ten utifrån de kommunala förhållandena. Genom att göra lovplik- ten generell kommer olika typer av verksamheter att jämställas och oönskade skillnader mellan bebyggelse inom och utom planlagt område försvinna. Mer enhetliga regler för bygglovsplikten ger även förutsättningar för att enskilda fastighetsägare och bygglovs- sökande behandlas likvärdigt, och besluten blir därigenom lättare att förstå och acceptera. Den ökade administration som den ökade lovplikten kan antas innebära för främst enskilda bedöms som be- gränsad bl.a. eftersom det material som kommer att krävas för bygglovsprövningen avseende byggnaden eller anläggningen bör kunna tas fram ur materialet som rör tillståndsärendet eller anmäl- ningsärendet enligt . Fördelen med en skärpt bygglovs- plikt är att placering, utformning och utförande enligt PBL:s be- stämmelser kommer att prövas och att berörda grannar genom prövningen kommer att ha möjlighet att komma till tals innan lov ges. I sammanhanget bör nämnas att bygglovsprövningen kan an- passas till åtgärdens art och förhållandena på platsen och att bygg- nadsnämnden är skyldig att ta till vara möjligheterna att förenkla och underlätta ärenden för enskilda. Möjligheterna att i demokra- tisk, men förenklad form lätta på lovplikten genom i första hand områdesbestämmelser ger förutsättningar att anpassa plikten efter lokala förhållanden. Förslaget kan därför anses gynna också företa- gandet om det hanteras på avsett sätt. 14.3.5Förbättrad samordning mellan prövning och tillsyn gentemot byggherren ska göra att brister uppmärksammas tidigt Genom samordning av bygglovs- och bygganmälansskedena skapas förutsättningar för en sammanhållen prövning. Därmed undgår man problemet med motstridiga beslut rörande samma åtgärd och handläggningstiderna ska kunna kortas. är ett syfte att kvaliteten i det byggda ska höjas och att brister ska kunna upp- märksammas i tidigare skeden. Detta bör öka möjligheterna för enskilda att påverka exempelvis förutsättningarna för projekte- ringen och därmed också ofta leda till lägre kostnader än om bris- terna uppmärksammas i senare skeden. 14.3.6Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav Rollen som kvalitetsansvarig har blivit otydlig och kommittén före- slår lagstiftningsändringar för att tydliggöra uppgifterna. Kommit- téns förslag innebär också att det ställs ökade krav på certifiering i de fall kvalitetsansvariga behövs. Kraven ökar således på dem som framöver vill åta sig uppgifterna, men tydliggörandet och skärp- ningen bedöms som nödvändiga för att möjligheterna att uppfylla samhällets krav ska förbättras. Lägre krav på den kvalitetsansvarige kan ställas i vissa typer av ärenden, exempelvis tillbyggnad eller ändring av en- eller tvåbostadshus, och kravet på en kvalitetsansva- rig avskaffas helt vid enkla åtgärder. Genom att tydligare ange i vil- ka situationer det ska krävas en certifierad kvalitetsansvarig, ange när annan kan godkännas och när det inte behövs någon kvalitets- ansvarig alls, är kommitténs bedömning att rollen som kvalitets- ansvarig blir starkare. Anledningen till detta är att det blir tydligare i vilka situationer det behövs en fristående person som har som främsta uppgift att ge byggherren stöd och säkra att väsentliga samhällskrav uppfylls. Incitamenten för att certifiera sig bör således öka. Genom en tydligare roll och ett tydligare ansvar bör kvaliteten i den byggda miljön som helhet förbättras. Som ett avslut på byggandet och en kontroll av att det uppförda byggnadsverket uppfyller samhällets krav föreslår kommittén att ett slutbevis ska krävas för att byggnadsverket ska få tas i bruk. För att detta inte ska bli ett hinder för enskilda kommer det att finnas skäl att se över tidsplaneringen från byggstart till tid för ibrukta- gande i de enskilda projekten så att eventuella brister hinner åtgär- das innan exempelvis hyresgäster eller köpare förväntas få tillträde. Dessutom är en förutsättning att det finns tillräckliga resurser hos så att slutbevis kan utfärdas utan fördröjningar på grund av arbetsanhopningar. 14.3.7Tydligare regler avseende kommunalt handlings- utrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare handläggningstider Syftet med sammanslagningen av 2 och 3 kap. PBL är bl.a. att det tydligare ska framgå att rättsverkande planläggning och bygglovs- prövningen är beroende av varandra. Klargörandet att bygglovs- prövningen avser delar som inte reglerats i plan kommer förhopp- ningsvis att minska behovet av tolkningar av planen och på så sätt leda till att prövningarna kan koncentreras till prövningar i sak. Därmed bör handläggningstiderna kunna kortas. Genom att tydligare ange vilket handlingsutrymme kommunerna har och på vilka grunder ett beslut ska kunna ifrågasättas, dvs. att kommunen inte följt gällande regler, kommer besluten förhopp- ningsvis att accepteras i större utsträckning och antalet överklagan- den minska. Tydligare regler i fråga om vad överprövningen kan avse bör också leda till att överprövningen kan ske snabbare. Också förslaget till en kortare instanskedja vid överprövningar avses lägga grunden för en kortare handläggningstid i de ärenden som prövas. Det gäller inte endast de ärenden som samordnas med miljöbalksprövningen utan alla ärenden som föreslås prövade i plan- och miljödomstolar eftersom den första domstolsprövningen kan koncentreras till fem specialiserade enheter. Koncentrationen förbättrar också förutsättningarna att ha handläggare med hög kompetens rörande PBL och möjliggör också att ha särskilt sak- kunniga, s.k. plan- och miljöråd, i rätten vid prövningen av PBL- ärendena. De personella och ekonomiska konsekvenserna i dessa delar utvecklas i avsnitten 13.3.3 och 13.3.5. Berörda ska underrättas om ansökningar om bygglov i större ut- sträckning, dvs. även inom detaljplanelagda områden. Detta ökar kommunernas administration genom krav på underrättelse inför beslut om bygglov och krav på att få kvittens på att berörda fått del av besluten. En av fördelarna med denna skärpning är att besluten ska kunna vinna laga kraft i större utsträckning och därmed öka tryggheten för framför allt byggherren.