sou · GTB340d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 6Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna 6.1Minoritetspolitiken – en successiv process När nuvarande minoritetslagstiftning infördes uttalade regeringen att ratificeringen av konventioner och införandet av de nya språklagarna innebär att man från statsmaktens sida lägger grunden för en samlad minoritetspolitik: Det är en viktig markering att , i linje med tidigare förd politik, ställer sig bakom arbetet med ett ökat skydd och stöd för de nationella minoriteterna och deras språk. De åtgärder som föreslås bygger till stor del på att individer som tillhör en nationell minoritetsgrupp själva använder och aktivt drar nytta av de nya möjligheterna som öppnas. Åtgärderna skall ses som ett första steg mot en samlad minoritetspoli- tik.1 Minoritetspolitiken är således ett politikområde i utveckling, där syftet är att ge de nationella minoriteterna stöd för de gruppernas egna strävanden att bevara den kulturella identiteten och språket. Minoritetspolitiken kan även ses som en successiv process i den bemärkelsen att den kritik och de rekommendationer som Europa- rådet lämnar i samband med övervakningen av konventionerna, förväntas leda till successiva förbättringar i medlemsländernas skydd och stödet för de nationella minoriteterna. Regeringens uttalande kan även tolkas som att en del av ansvaret för att reformen skall lyckas läggs på minoriteterna själva. Som ut- redare uppfattar jag tanken att minoriteterna själva skall ha möjlig- het att delta och kanske även i viss mån driva denna process framåt, som något mycket positivt. De nationella minoriteternas förutsätt- ningar och behov ser helt olika ut och det är därför naturligt att även de frågor grupperna vill driva kan vara olika. Det är också mi- noriteterna själva som i regel bäst kan avgöra vilka åtgärder som är mest angelägna för gruppens och dess språks fortlevnad. 1998/99:143 s 30 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna För att ett ansvar skall kunna läggas på de nationella minorite- terna, på det sätt som antyds i regeringens uttalande, krävs det dock att det svenska samhället faktiskt uppfyller konventionsåta- gandena och de krav som de nationella språklagarna och skolför- fattningarna ställer på kommunala och statliga myndigheter samt domstolar. I ett fungerande system där nationella minoriteter har rätt och möjlighet att använda det egna språket och får den lagstad- gade servicen på det egna modersmålet, är det upp till de nationella minoriteterna att värna användandet av det egna modersmålet. Gjorda uppföljningar av minoritetspolitiken visar att det varit mycket svårt att utnyttja de rättigheter som de nya språklagarna ger rätt till på vissa orter inom förvaltningsområdena. Som nämnts i avsnitt 3.4 finns det ett allmänt problem med otillräcklig imple- mentering av internationella åtaganden på lokal nivå. har i sin rapport bl.a. pekat på kommunernas viktiga roll i förverkligandet av mänskliga rättigheter och hur det brister i den delen på vissa områden. Uppföljningar visar även att enskildas möjligheter att nyttja undervisning på och i minoritetsspråken är begränsade. Det kan även ifrågasättas om minoriteternas möjlig- heter att ha reellt inflytande i frågor som berör dem varit tillräck- liga. Detta gör att den utveckling av minoritetsspråken och mino- riteternas kultur, som är målet för minoritetspolitiken, riskerar att utebli. åtaganden rörande nationella minoriteter uppfylls inte fullt ut med nuvarande implementering. I det följande lämnas ett antal förslag på åtgärder som, enligt min bedömning, krävs för att stärka implementeringen av konvention- såtagandena och för att den utveckling som aviserades med mino- ritetspolitiken skall uppnås. Dessa åtgärder behövs oavsett hur man väljer att hantera frågan om utvidgning av förvaltningsområdena. 6.2Tydligare lagstiftning om nationella minoriteter behövs 6.2.1En ny lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk behövs Ramkonventionens bestämmelser och bestämmelserna i del II av minoritetsspråkkonventionen gäller i hela . Det inne- bär att nuvarande lagreglering är otillräcklig. Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna En ny lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk bör införas. Lagen skall ersätta nuvarande lagar om rätt att använda samiska respektive finska och meänkieli. Samtliga nationella mi- noriteter och minoritetsspråk skall omnämnas i lagtext. Lagen skall vara tillämplig i hela landet. Allmänna bestämmelser med den nuvarande minoritetspolitikens målsättning skall införas i lagtext. Syftet är att stärka de nationella minoriteternas ställning och att ge den svenska minoritetspolitiken bättre genomslag i hela landet. Medvetenheten om åtaganden rörande na- minoriteter skulle därmed också öka. En gemensam slutsats i de uppföljningar som gjorts är att nuva- rande implementering av konventionsåtagandena är otillräckliga. För att åtgärda detta anser jag att nuvarande lagstiftning måste förtydligas. har som stat frivilligt åtagit sig en folkrättslig förpliktelse att värna de nationella minoriteterna. Regeringen har gett uttryck för att den nationella minoritetspolitiken skall få genomslag i hela landet. Den nuvarande lagstiftningen är dock geografiskt begränsad till sju kommuner i . Tre av de nationella minoritets- språken, samiska, finska och meänkieli, har getts skydd enligt mi- noritetsspråkskonventionens del III i dessa kommuner (förvalt- ningsområdena). I resten av landet har aktiviteten i de minoritetspolitiska frågorna varierat. Det finns exempel på kommuner där det inte har hänt sär- skilt mycket rörande stöd och skydd för de nationella minorite- terna, trots att det varit regeringens syfte att minoritetspolitiken skall förverkligas i hela landet. Ramkonventionens skydd avser hela landet och har inte begränsat detta skydd till att endast avse de nuvarande förvaltningsområdena i . Principerna i ramkonventionen måste därför ges genomslag i hela landet. Vissa grundläggande principer rörande skyddet och stödet för de nationella minoritetsspråken gäller i hela landet (del II i minoritets- språkskonventionen) för samtliga minoritetsspråk, oberoende av särregleringen och det förstärkta skyddet i del III av minoritets- språkskonventionen. Detta skydd enligt del II har dock inte kom- mit till uttryck i svensk rätt i tillräcklig omfattning. Två av de na- minoriteterna, romerna och judarna, och deras språk (som betraktas som territoriellt obundna språk) har över huvud taget Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna inte fått något lagstadgat skydd, trots åtaganden rörande dessa nationella minoriteter. Den bristande regleringen av åtagandena i ramkonventionen och del II av minoritetsspråkskonventionen innebär att det finns en risk för att kommunala och statliga myndigheter utanför förvalt- ningsområdena felaktigt drar slutsatsen att de inte behöver beakta de nationella minoriteternas behov av stöd och skydd. De natio- nella minoriteterna har också haft stora svårigheter att åberopa sin särställning och sitt behov av stöd utanför nuvarande förvaltnings- områden. För att stärka minoriteternas ställning och för att uppnå större genomslag i resten av landet krävs en tydligare lagreglering. Enligt min bedömning finns det därför anledning att ersätta nu- varande lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvalt- ningsmyndigheter och domstolar samt lag (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar med en ny samlad lag som rör samtliga nationella mino- riteter och deras språk. Lagstiftaren skulle härigenom på ett tydligare sätt markera att angivna grupper utgör nationella minoriteter och att namngivna språk ges ställning som nationella minoritetsspråk, dvs. en lagre- glering av erkännande av dessa grupper. Lagen skall gälla i hela landet och den skall innehålla bestämmelser rörande grundläggande åtaganden rörande de nationella minoriteterna och deras språk. Detta har tidigare endast kommit till utryck i proposi- tionen 1998/99:143. Lagförslaget innebär således en kodifiering av nuvarande internationella åtaganden rörande minoriteter. ges samtliga nationella minoriteter ett lagstadgat skydd. Förslaget innebär att skydd enligt del III i minoritetsspråkskon- ventionen även fortsättningsvis ges i vart fall samma omfattning som tidigare i vissa angivna kommuner i landet (förvaltningsområ- dena). Nuvarande lagar om rätt att använda samiska, finska och meänkieli har likalydande innehåll med undantag för angivet språk och geografiskt tillämpningsområde. Det finns, enligt min bedöm- ning, ingen särskild anledning att ha två separata lagar. Det bör vi- dare beaktas att lagarna om rätt att använda samiska respektive finska och meänkieli ändå måste ändras om förvaltningsområdena utvidgas. Om det grundläggande svenska åtagandet rörande nationella mi- noriteter lagreglerades och målsättningen för minoritetspolitiken fördes in i lagen, skulle det bli tydligare att myndigheter på samt- liga nivåer i hela samhället, på nationell, regional och lokal nivå, är Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna skyldiga att beakta de nationella minoriteternas behov av skydd och stöd. Detta skulle innebära en tydlig statushöjande markering från lagstiftarens sida och en åtgärd som ökar medvetenheten om de nationella minoriteterna och deras språk på det lokala planet där beslut som berör enskilda fattas. 6.2.2Ramkonventionens förhållande till regeringsformen behöver klargöras Skyddet av nationella minoriteter och deras språk och kultur är av sådan betydelse för en rättstat att frågan bör regleras i grundlagen. Regeringsformens stadgande rörande minoriteter överensstämmer inte med åtaganden enligt Europarå- dets ramkonvention för skydd för de nationella minoriteterna. Utformningen av bestämmelsen i regeringsformens 1 kap. 2 § bör bli föremål för översyn med anledning av åtaganden enligt ramkovention. I ramkonventionens anges: Parterna åtar sig att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter skall kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk , traditioner och kulturarv. Den förpliktelse som förbundit sig till genom ratificeringen av ramkonventionen är starkare än det åtagande som framgår av regeringsformens bestämmelse där det stadgas: Regeringsformen 1 kap. 2 § st 5 Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. förslog 1997 att frågan grundlags- skydd för de nationella minoriteterna skulle utredas närmare, bl.a. därför att det inte var helt klarlagt om samtliga nationella minori- teter omfattas av det nuvarande stadgandet i regeringsformen 1 kap. 2 §. Kommittén ansåg att omnämnande av de nationella mino- Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna riteterna i grundlagens bestämmelse skulle vara ett mycket tydligt sätt att visa på att erkänner sina nationella minoriteter och ett tydligt sätt att markera politikens inriktning att respektera och stödja minoriteternas strävan att bevara sin kultur och de väsentliga beståndsdelarna i sin identitet. Det skulle klart markera att det all- männa åläggs att positivt verka för att de nationella minoriteternas strävan att behålla och utveckla sitt eget kultur- och samfundsliv främjas.2 I samband med riksdagsbehandlingen av proposition 1998/99:143 tog ställning till frågan om grundlagsskydd för de nationella minoriteterna och deras språk. konstaterade att ratifikationen av minori- tetskonventionerna innebar att vissa lagstiftningsåtgärder behövde vidtas, dvs. lagar om rätten att använda samiska respektive finska och meänkieli behövde införas, men att starkare skydd inte var ak- tuellt: Härigenom kommer de nationella minoriteternas och minoritetssprå- kens betydelse i det svenska samhället till klart uttryck i lag. På den konstitutionella nivån återspeglas deras betydelse i bestämmelsen i 1 kap. 2 § sista stycket regeringsformen enligt vilken etniska, språk- liga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Enligt konstitutionsutskot- tets bedömning kan det inte anses påkallat att redan i samband med det första steget mot en samlad svensk minoritetspolitik som före- slås gå längre på grundlagsnivå.3 Någon utredning av grundlagsfrågan har inte skett. Behovet av en utredning kvarstår alltjämt. Vidare bör det övervägas om samtliga nationella minoriteter skall omnämnas i regeringsformens bestäm- melse. En uppräkning av de nationella minoriteterna i regerings- formen skulle innebära en kraftig markering från lagstiftarens sida av dessa gruppers betydelsen för och stärka skyd- det av de nationella minoriteterna. Erfarenheterna av nuvarande minoritetspolitik visar också att erkännandet av minoriteterna har fått litet genomslag i det svenska samhället. Behovet av en marke- ring från lagstiftarens sida kvarstår och tiden bör nu vara mogen att närmare utreda frågan om grundlagsskydd för de nationella mino- 2SOU 1997:193 s 87 31999/2000:KU6 s 23 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna Grundlagsskydd av nationella minoriteter finns bl.a. i våra grannländer Norge4 och Finland5. Möjligheten att i regeringsformens 1 kap. 2 § 5 st även lägga till ordet språk bland det som minoriteter skall kunna behålla och utveckla bör även övervägas. I sammanhanget kan noteras att mo- tioner har lämnats i angående ändring av regeringsfor- mens bestämmelser.6 Den pågående bör där- för ges i uppdrag att utreda frågan om ramkonventionens förhål- lande till regeringsformens bestämmelse om minoriteter. 6.3Bemötandets betydelse för implementeringen 6.3.1Språket – en del av identiteten Majoritetssamhällets och myndigheters bemötande av enskilda som tillhör de nationella minoriteterna påverkar enskildas benä- genhet att använda minoritetsspråket i olika situationer. Negativa attityder mot andra språk, som kommer till uttryck i bemötandet, innebär en kränkning av individen. En människas språk är en viktig del av hennes identitet och själv- känsla. För många individer som tillhör en nationell minoritet är minoritetsspråket även modersmålet. Modersmålet är det redskap vi först använder för att kommunicera med omvärlden och forma våra tankar. Modersmålet är starkt förknippat med primära emo- värden och det knyter oss tidigt samman med vår familj, våra närstående och den kulturgemenskap vi tillhör. Språket har många olika funktioner. Det är ett kommunika- tionsmedel, ett tankeredskap, ett medel för social organisation och det har även kulturskapande och kulturbevarande funktion. Profes- , som bl.a. studerat språkbytesprocessen bland samer i norra , beskriver språkets betydelse för minorite- terna på följande sätt: 4I den norska grundlovens bestämmelse § 110 A föreskrivs att det åligger statens myndig- heter att skapa sådana förutsättningar att den samiska befolkningen kan bevara och utveckla sitt språk, sin kultur och sitt sociala arv. I den norska sameloven ges det samiska språket sär- skilt skydd och stöd och samiskan är officiellt språk i vid sidan av norska. 5Enlig 17 § i den finska grundlagen ges samer, romer och andra grupper rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. 6Motion till 2004/05:K284 av m. fl. (fp) Liberal minoritetspolitik. Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna Sålunda utgör varje modersmål dess talares unika språkliga och kultu- rella kapital. Det karaktäriserar, placerar och binder henne som männi- ska någonstans i existensernas fält. I språkcentrerade kulturer är beva- randet av språket livsviktigt för kontinuiteten och förmedlandet av kulturen. Förlusten av språken kan i kulturen inte ersättas av några andra värden.7 När vår värld vidgas möter vi även andra språk. Att få tala och ut- trycka sig på sitt eget modersmål är för många ett grundläggande emotionellt behov som kan vara svårt för individen att konkreti- sera. Modersmålet är även grunden och redskapet för all kun- skapsinhämtning. Ett barn som ges möjlighet att inhämta kunska- per på sitt modersmål har bättre förutsättningar för att skaffa sig djupare förståelse i andra ämnen. En del människor möter flera språk redan från tidig barndom och blir två- eller flerspråkiga. Detta formar deras sätt att se på om- världen. Om språkinlärningen görs på rätt sätt blir tvåspråkigheten additiv, dvs. det andra språket lärs inte in på bekostnad av det för- sta språket. Genom att utveckla både modersmålet och andra språk parallellt, speciellt det omgivande samhällets språk, stöds utveck- lingen av båda språken. Genom att tillägna sig fler språk redan från barndomen får individen tillgång till och inblick i flera kulturer. Detta ger ett mervärde och är en rikedom att värna om. Majoritetssamhällets attityder har betydelse för minoriteternas självbild, eftersom attityderna påverkar hur den enskilde individen uppfattar sig själv, sin kultur och sitt språk. Eftersom språket är så starkt kopplat till identiteten får andra människors attityder till och bemötande av språket betydelse för individen. Om man nedvärde- rar en enskild individs språk, nedvärderar man därmed även indivi- den.8 Negativa attityder gentemot andra språk, som kommer till uttryck i bemötandet, innebär således en kränkning av individen. De utvärderingar som gjorts rörande nuvarande minoritets- språkslagstiftning visar med stor tydlighet att minoriteternas själv- bild påverkats av majoritetens negativa inställning. Detta påverkar i sin tur viljan och modet att tala det egna modersmålet i samman- hang utanför den egna gruppen och även viljan att aktivt värna språkets fortlevnad. Minoritetspolitiken innebär ytterst att de nationella minoriteter- nas språk skall bemötas med respekt i mötet med majoritetssam- 7Marjut Aikio: Samernas etniska dilemma s 24, i (red. ): Att forska om språkliga minoriteter, 1990 8Se även SOU 2002:27 s 417–418 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna hället och dess representanter. Respekt för att dessa språk getts särskild ställning i så att de kan fortleva, respekt för att in- dividen skall kunna använda sitt eget modersmål i offentliga sam- manhang om han eller hon så önskar, oavsett individens kunskaper i det svenska språket. Ett negativt eller ifrågasättande bemötande från myndighetshåll eller en bristande implementering av nationell lagstiftning rörande minoritetsspråk och författningar som reglerar minoriteters rätt till utbildning på och i minoritetsspråken strider mot intentionerna i konventioner. En bristande im- plementering av konventionsåtagandena är också en kränkning gentemot de individer som tillhör nationella minoriteter. Det finns därför anledning att arbeta aktivt för att bemötandet och möjlig- heterna att använda sig av språklagarnas rättigheter skall förbättras. Förslag till hur detta skall ske lämnas i avsnitten 6.4–6.5. Majoritetssamhällets inställning till minoritetsspråken har mycket stor betydelse för om implementeringen av konvention- såtagandena skall lyckas. Minoriteternas egen inställning till modersmålet påverkas av majoritetens inställning. För att kunna revitalisera de nationella minoritetsspråken i och trygga deras existens på måste man vara medveten om vilka faktorer som kan påverka språkens framtid. I det följande diskuteras det Hyltenstam kallar majoritetssamhällets ideologi (bl.a. hur majoriteten uppfattar minoriteter) samt minoriteternas språksyn (bl.a. hur minoritetsspråkens status förhåller sig till majo- ritetsspråkets status) och deras betydelse för språkens fortlevnad (se även avsnitt 2.3.2). Tvåspråkighet berörs även på ett allmänt plan. Alla de fem nationella minoriteterna har på ett eller annat sätt va- rit marginaliserade grupper i det svenska samhället. Genom att flera av grupperna har varit svaga och haft en låg socioekonomisk status har de hamnat i underläge gentemot majoriteten i samhället. Di- rekta ekonomiska intressekonflikter mellan minoriteten och majo- riteten har funnits och finns även för vissa grupper. har enskilda individer och hela grupper varit och är fortfarande utsatta för diskriminering i lokalsamhället pga. sin minoritetstillhörighet. Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har på regeringens uppdrag kartlagt diskriminering mot romer. Ombudsmannen kon- staterade i sin rapport att majoritetssamhällets begränsade kunska- per om minoritetens och att fördomar och negativa föreställningar är allmänt förekommande. Även på myndigheter vars uppgift är att utreda, motverka och förebygga diskriminering är förståelsen bristfällig.9 rådgivande kommitté har i sin rapport rörande tillämpningen av ramkonventionen uttryckt oro för att diskrimine- ring mot nationella minoriteter fortfarande förekommer i Sverige.10 En ursprunglig negativ lokal attityd kan således vara en del av den ursprungliga anledningen till att dessa grupper har blivit mar- ginaliserade i majoritetssamhället. Om dessa grupper hade varit uppskattade och värdesatta i samhället skulle det sannolikt inte be- hövas något särskilt stöd för minoriteternas språk och kulturer . Majoritetssamhället skulle automatiskt värna dessa språk och kulturer som något värdefullt. Majoritetssamhällets negativa attity- der är således en inbyggd del av problemen för de nationella mino- Detta förhållande innebär att majoritetssamhällets attityder och dess bemötande av nationella minoriteter är av central och avgö- rande betydelse för om minoritetslagstiftningen ska kunna få av- sedd effekt. De gjorda utvärderingarna från visar att negativa attityder, medvetna eller omedvetna, gentemot de natio- nella minoriteterna fortfarande finns kvar i viss mån. Att förhålla sig passiv eller likgiltig mot lagstiftningen rörande minoritetsspråk och de minoritetspolitiska målsättningarna är också ett ställnings- tagande. Många av de individer som identifierar sig med eller defini- erar sig som medlem i någon av de grupper som räknas som natio- nella minoriteter är två- eller flerspråkiga i någon grad. Vid sidan av sitt minoritetsspråk talar många svenska, men de finns även många vars minoritetsspråk är starkare och vars svenska är det svagare språket. Språkförhållandena skiljer sig mellan de olika minoritets- grupperna och ofta kan man se tydliga skillnader mellan dem som är äldre och dem som är yngre och barn. 9Ombudsmannen för etnisk diskriminering: Diskriminering av romer i – rapport från DO:s projekt om åtgärder för att förebygga och motverka etnisk diskriminering av romer, 2004 10Advisory Committee (2002) s 7-8, 10 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna visar i sina rapporter (se avsnitt 4) att modersmålet ofta talas hemma och i den privata sfären medan svenska används ute i samhället och i kontakter med majoritetsbefolkningen. Lik- nande resultat finner vi även i de undersökningar utredningen ge- nomfört (se avsnitt 9 nedan). beskriver hur den svenska statens assimileringspolitik har bidragit till att minoritetsindivider kan ha en kluven inställning till sitt modersmål. För att klara sig i samhället har individen varit tvungen att lära sig svenska. Minori- tetsspråket har inte varit något som samhället har värdesatt och detta har i en del fall även påverkat individens egen inställning till språket. har resultatet blivit att man inte velat eller haft till- räckliga kunskaper i det egna språket för att kunna överföra språket till nästa generation. Att majoritetssamhällets stigmatiserande språksyn påverkar en minoritets inställning till det egna språket och viljan att överföra språket till nästa generation kan illustreras med följande exempel som rör sverigefinnar.