sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — En intagen som efter en felbedömning eller p.g.a. överbeläggning placeras på en an- stalt med en för låg grad av säkerhet kan komma att påverka övriga intagna och ta över avdelningen. Vidare kan de särskilda säkerhets- arrangemang som den intagne kräver komma att påverka möjlighe- terna till vård och behandling även för de andra intagna. En sådan utveckling är naturligtvis inte acceptabel. Det är mot denna bak- grund viktigt att anstaltsorganisationen är så uppbyggd att de in- tagna som kräver en mycket hög säkerhet kan placeras på särskilda avdelningar där de behoven kan tillgodoses. Det måste tydliggöras vilka platser inom kriminalvården som till- godoser de allra högst ställda kraven på säkerhet och att de intagna som bedöms ha behov av en sådan placering också placeras där. klassificeras dessa avdelningar och anstalter efter den grundläg- gande indelningen i öppna och slutna anstalter. Lagstiftaren reglerar i det här avseendet endast säkerhetsavdelningarna, dvs. de sam- manlagt tolv platserna i landet med den högsta säkerheten. Lagstift- ningen kring de befintliga säkerhetsavdelningarna ger dock ett alltför snävt perspektiv vid en diskussion kring behovet av platser för in- tagna med ett stort behov av säkerhet. Behovet av en sådan tydlig- het visas inte minst av att de anställda inom kriminalvården i stort sett undantagslöst definierar anstalterna efter den gamla indelningen i klass 1–4, trots att den definitionen är avskaffad . Det måste för varje beslutsfattare stå klart vad exempelvis en placering på Norrtäljeanstalten innebär från säkerhetssynpunkt utan att använda en gammal och upphävd definition som innebär att anstalten är en f.d. klass 2-anstalt som är byggd för att förhindra rymningar men inte fritagningar. Det är uppenbart att indelningen i öppna och slutna anstalter inte är tillräcklig för att på ett tydligt sätt ange säkerhets- grad. Jag anser att det är angeläget att anstalter och avdelningar ges en tydligare klassificering från säkerhetssynpunkt och att en sådan klassificering ligger till grund för placerings- och omplacerings- beslut. Ett sådant arbete pågår inom Kriminalvårdssty- relsen. Inte minst på grund av förekomsten av kriminella gäng i och utan- för anstalterna finns anledning att ständigt ompröva var i anstalts- organisationen de intagna med stora säkerhetsbehov placeras. Detta i syfte att undvika nära kontakt mellan intagna från samma kriminella organisation eller för att undvika konfrontation mellan medlemmar av rivaliserande organisationer. Placering efter säkerhetsnivå rör så- ledes inte enbart frågan om antalet platser utan också om tillgången till platser med en geografisk spridning eller i vart fall platser som fördelas på flera från varandra skilda avdelningar inom en anstalt. Jag menar att organisationen måste möjliggöra omplaceringar, i bland med kort varsel, av en intagen från en anstalt eller avdelning med hög säkerhet till en annan anstalt eller avdelning med motsvarande grad av säkerhet. Det bör också påminnas om att den höga säkerheten vid exempel- vis säkerhetsavdelningarna bygger på att relativt få intagna tillbringar all sin tid inom avdelningen och att kontakterna mellan de intagna på avdelningen och mellan de intagna och personalen därmed blir om- fattande och förutsätter ett dagligt umgänge från morgon till kväll. Omplaceringar är därmed också viktiga som ett led i att förhindra att de intagna på en sådan avdelning ges tillfälle att utveckla kontakter med varandra eller att yrkesetiskt olämpliga kon- takter mellan intagna och personal uppstår. Jag kan mot denna bakgrund konstatera att en rotation bland de intagna mellan avdelningar med hög säkerhet bör genomföras rutin- mässigt. Detta medför att inte enbart antalet platser med hög säker- het är avgörande utan även att dessa fördelas på flera anstalter och avdelningar. Det är mot denna bakgrund min uppfattning att en ut- byggnad av anstaltsorganisationen med ytterligare platser med en mycket hög grad av säkerhet är angelägen. Jag har redogjort för förslag till en utbyggnad av antalet säkerhetsplatser, bl.a. genom inrättandet av en ny säkerhetsanstalt på anstalten Saltvik i (avsnitt 5.2). Det är min uppfattning att ett genomförande av förslaget avsevärt skulle förbättra kriminalvårdens förutsättningar att hantera de s.k. högriskfångarna. Med förslaget kommer säkerhetsavdelningar att finnas på fyra platser i landet, vilket ger möjlighet till rotation bland de intagna. Avdelningarna kommer vidare att byggas enligt modellen anstalt i anstalten vilket bl.a. ger goda förutsättningar för ett väl fungerande perimeterskydd och en fungerande rotation bland personalen. Vad gäller placeringen av den nya säkerhetsanstalten i finns anledning att framhålla betydelsen av två viktiga frågor för en fungerande hög säkerhet och som jag känner en oro inför. För det första kräver en säkerhetsanstalt tillgång till väl utbildad och erfaren personal. konstaterar i sin rapport vad gäller anstalten Saltvik att personalens erfarenhet av att arbeta med intagna tillhörande målgruppen är begränsad. av en säkerhetsanstalt i ställs därmed stora krav på kri- minalvården att hantera frågor kring rekrytering och utbildning. För det andra måste i närområdet finnas tillgång till polis med rätt utrustning och utbildning. Vad gäller polisen framhåller Kriminal- vårdsstyrelsen att den nya säkerhetsanstalten kommer att ställa högre krav på polisen genom ett större behov av hjälp vid transporter, t.ex. eskort av polis till sjukvårdsinrättningar och domstolar. Vidare framhåller betydelsen av att polisen vid oro- ligheter måste vara beredd på att ingripa snabbare, dvs. med kortare inställelsetid, och att ett tidigt larm till polisen skall leda till att ade- kvat utrustad och tränad polis snabbt anländer. utgör ett närpolisområde inom i . I närpolisområdet arbetar totalt omkring 20 poliser i yttre tjänst. centralort är som ligger från . i Väster- län har inte som de tre storstadsmyndigheterna tillgång till egen piketpolis. Myndigheten har i stället en s.k. lokal insats- styrka som sammankallas vid behov och som består av poliser från hela länet. Avståndet till , där såväl närmaste piketpolis som den finns, är . Polisens beredskap vid etableringen av en ny säkerhetsanstalt i är en fråga av stor betydelse. Frågan ligger dessutom utanför och den lokala kriminalvårdsmyn- dighetens kontroll. I samband med den fortsatta planeringen av an- stalten är det därför nödvändigt att försäkrar sig om att i parallellt med kriminalvårdens arbete vidtar de åtgärder i fråga personal och ut- rustning som krävs för att motsvara de högt ställda kraven på säker- het. Förslag: Tillsynen över verksamheten måste förbättras och göras fristående från den övriga verksamheten. Ett särskilt tillsynsor- gan alternativt en särskild tillsynsenhet bör skapas. Kriminalvården har långtgående befogenheter att ingripa i männi- skors liv och att inkräkta på den personliga integriteten. På grund härav präglas också verksamheten av en hög grad av regelstyrning. Det är av avgörande betydelse för tilltron till kriminalvården att verksamheten bedrivs inom ramen för den lagstiftning och det regel- verk i övrigt som finns. Ett viktigt sätt att kontrollera en sådan efter- levnad är tillsyn. Det finns för kriminalvården ingen från verksamheten fristående ordinär tillsyn. Tillsyn bedrivs i stället av kriminalvården själv genom att ansvariga chefer kontrollerar sina respektive ansvarsområden. utför tillsyn i huvudsak genom de regionala kontoren. Denna verksamhet bör enligt min mening rätteligen be- nämnas intern kontroll och utgör inte tillsyn i den mening som här avses. För viss typ av verksamhet finns särskilda organ som kon- trollerar efterlevnaden av regelverket, t.ex. personalansvarsnämnden och internrevisionen. Den extraordinära tillsyn som utförs av Riks- dagens ombudsmän () bör enligt min mening inte i det här sam- manhanget ses som en del av den allmänna tillsynen över kriminal- vården. Inte minst på säkerhetsområdet är det av avgörande betydelse att regelverk och fastslagna rutiner följs. Den tillsyn som bedrivs inom kriminalvården är enligt min mening inte tillräcklig. De dubbla roller som organisationen har i form av uppdraget att bedriva kri- minalvård och att bedriva tillsyn över samma verksamhet leder till trovärdighetsproblem. Statskontoret har föreslagit att ett särskilt, från kriminalvården fristående organ bildas – (se avsnitt 2.6.2). Myndigheten föreslås ledas av en jurist och skall bl.a. ha som upp- gift att granska att de lagar och föreskrifter som finns för kriminal- vårdens verksamhet efterlevs. Statskontoret har vidare anfört att man kan överväga att ge inspektionen i uppdrag att även granska om verk- samheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och rikt- linjer som och regeringen har lagt fast. presenterade betänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). Utredningen föreslår en definition som innebär att tillsyn är en form av granskning som skall skiljas från normering (regelgivning och rådgivning) och som skall syfta till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag eller annan bindande föreskrift. Tillsynsorganet förutsätts enligt den föreslagna definitionen ha en självständig och oberoende ställning i förhållande till den verksamhet som det skall bedriva tillsyn över. Tillsynsbeslut skall därmed enligt utredningen kunna fattas utan risk för påverkan av eller hänsynstaganden till någon av de ansvariga för tillsynsobjekten. Tillsynsorganet skall därmed inte heller vara en del av en organisation som också innehåller andra delar vilka är föremål för tillsyn av tillsynsorganet. Detta krav innebär enligt ut- redningen också att den tillsynsansvariga organisationen inte skall ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten. Utredningen menar att tillsynen inom bl.a. kriminal- vården inte har den fristående organisatoriska ställning som utred- ningens definition förutsätter. I stället är den tillsynen enligt utred- ningen mer att betrakta som ett av flera ledningsinstrument inom en komplex organisatorisk struktur. Sådan verksamhet ryms enligt utredningen därför inte inom den föreslagna definitionen av tillsyn (SOU 2004:100 s. 50 f och 56). Det ligger i och för sig inte inom mitt uppdrag att föreslå en ny tillsynsorganisation i form av en ny myndighet. Jag kan dock i lik- het med Statskontoret se ett trovärdighetsproblem i de dubbla roller som kriminalvården har och jag kan vidare se brister i den tillsyn som bedrivs med avseende på säkerhetsfrågorna. Den nuvarande situationen är alltså enligt min mening inte tillfredsställande. Dessa problem skulle lösas om Statskontorets förslag genomfördes. Stats- kontorets förslag vinner dessutom stöd i vad anfört. Jag menar därför att det finns starka skäl utifrån de utgångs- punkter som jag har att beakta som talar för att Statskontorets för- slag genomförs. Ett genomförande av förslaget framstår som än mer angeläget om kriminalvården ombildas till en myndighet. Jag vill i detta sammanhang framhålla att inrättandet av ett sär- skilt tillsynsorgan har stöd i rekommendation 87/3. Enligt regel 4 i rekommendationen bör varje land inrätta ett obero- ende inspektorat som skall granska alla aspekter av verksamheten i fängelserna. Eftersom det rör sig om en rekommendation är den inte bindande för medlemsstaterna, men den utgör enligt min mening ett ytterligare incitament för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan i . Tillsynen skulle dock kunna förbättras även inom ramen för den befintliga organisationen. Genom att på central nivå skapa en sär- skild tillsynsenhet skapas ett större avstånd mellan granskare och de som granskas. Den personal som arbetar med tillsyn kan med för- del placeras på enheten . En sådan rotation av personal skulle tillförsäkra att den personal som utövar tillsyn dels behåller en korrekt attityd till arbetsuppgiften, dels har färska erfa- renheter från den dagliga verksamheten. Jag vill vidare även peka på möjligheten att använda externa experter. Enligt min mening är detta ett första lämpligt steg att ta i avvaktan på att tillsynsfrågorna får en vidare prövning. Förslag: Regeringen bör i regleringsbrev ge tydligare anvisningar kring säkerhetsarbetet med krav på uppföljning. Säkerhetsarbetet bör bli föremål för granskning. lyder under regeringen. , som är regeringens beredningsorgan, är Kriminalpolitiska enheten vid ansvarig för frågor kring kriminal- vård. Statsmakterna har olika medel till sitt förfogande för att styra verksamheten, såsom anslagsfördelningen och de övriga övervägan- den som redovisas i den årliga budgetproposition som beslutas av samt de anvisningar och uppdrag som lämnas i regle- ringsbrev som beslutas av regeringen. Regeringen beslutar vidare i form av förordning en instruktion för myndigheten. Utöver den formaliserade styrning som beskrivs ovan äger en fortlöpande dialog mellan regeringen och rum. skall det genomföras en s.k. mål- och resultatdialog. Vid dialogen deltar från regerings sida det ansvariga statsrådet och/eller statssekreteraren samt från chefen för den enhet som ansvarar för frågorna och den anställde på enheten som är s.k. myndighetshandläggare för den aktuella myndigheten. Från myndigheten deltar myndighetens chef och de medarbetare som chefen önskar skall närvara. Mötet är tänkt att innehålla en återkoppling och avstämning av verksamhetens mål, resultat och effekter, kompetensförsörjning, kvalitetsarbete, organisation m.m. Dialogen skall även innehålla ett s.k. planeringssamtal. Vid detta samtal deltar endast statsrådet och/eller statssekreteraren samt myn- dighetschefen. Vid planeringssamtalet ges myndighetschefen tillfälle att direkt med departementsledningen diskutera sin arbetssituation och sitt behov av att utveckla och förändra sitt ledarskap (se Finans- departementets cirkulär nr Fi 2004:1, ). Syftet med den följande redogörelsen är inte att värdera rege- ringens politik. Min mening är i stället att, med utgångspunkt i säker- hetsarbetet inom kriminalvården, studera om styrningen från Rege- ringskansliets sida har fungerat tillfredsställande och om Kriminal- vårdsstyrelsen signalerat problem på detta område. I min granskning har jag utöver kontakter med fört diskussioner med dels den nuvarande ledningen för Kriminal- vårdsstyrelsen, dels två f.d. generaldirektörer och en f.d. överdirek- tör. Även om de beskrivningar av arbetet som har lämnats natur- ligtvis skiljer sig åt i detaljer framträder en relativt entydig bild som kan beskrivas enligt följande. Bl.a. en lägre beläggning på anstalterna medförde att kriminalvården sparade pengar, t.ex. genom att lägga ned anstalter. Den lägre beläggningen berodde bl.a. på att nya frivårdspåföljder infördes som alternativ till fängelsestraff och att fängelsestraff i vissa fall kunde avtjänas i frihet med elektronisk övervakning, s.k. fotboja. in- träffade emellertid en vändpunkt då bl.a. beläggningen på anstalterna hade ökat. Enligt uppgift från uppmärksammades såväl som ledamöter i riksda- gens om nya förutsättningar med avseende på ekonomi och beläggning. Den dåvarande ledningen för valde att informera om att verksamhetsintresset måste gå före det ekonomiska ansvarstagandet och att inte något verksamhetsområde var fredat, inte heller säkerhetsarbetet, om inte nya permanenta re- surser tillfördes. ledning upplevde att situa- tionen i stället löstes med temporära anslag av engångskaraktär. Den ledning som tillträdde upplevde att de signaler som från sida gavs om verksamhetsuppdraget gick ut på att åstadkomma en budget i balans och att komma till rätta med överbeläggningen. Till detta kom önskemål om en effektivare schema- läggning av personalens arbetstider och att arbeta för att skapa en sammanhållen myndighet. Frågan om säkerhetsarbetet och dess prio- ritering uppfattades inte som ett tydligt ledningsuppdrag, vilket är ägnat att förvåna. Med anledning av vad som redovisas ovan gör jag följande reflek- tioner: Säkerhetsfrågorna har uppenbarligen inte haft någon framträ- dande roll i dialogen mellan och . borde enligt min mening ha insett den avgörande betydelse som säkerhetsfrågorna har för kriminalvårdens trovärdighet och anseende i samhället, sär- skilt med avseende på den kategori av intagna som omfattas av mitt uppdrag. Sådana frågor borde därför av Kriminalvårdssty- relsen ha tagits upp i dialogen med på ett med- vetet och tydligt sätt. Ledningen borde ha förvissat sig om att signalerna uppfattades och besvarades. Som har framgått av min övergripande bedömning (avsnitt 7.1) skär sig bilden mellan vad anser sig ha framfört och vad säger sig ha uppfattat. Jag finner det uppenbart att styrning måste stramas upp genom tydliga anvisningar på området i reglerings- brev. bör således på detta sätt mer aktivt söka information om säkerhetsfrågorna. I ett par frågor som jag har haft anledning att studera närmare har det tagit avsevärd tid för att i viktiga frågor på säkerhetsområdet omsätta beslut i praktisk handling. Frågor av särskild betydelse bör därför följas av krav på uppföljning och redovisningen bör avse både tid och form för genomförandet. Mål- och resultatdialogen bör omfatta säkerhetsfrågor, speciellt med avseende på den kategori av intagna som omfattas av mitt uppdrag. Även om inte lyder under regeringen föreslår jag att detta betänkande överlämnas till för kännedom. Jag föreslår vidare att Statskontorets och/eller annan lämplig myndighets kompetens nyttjas för en senare för- valtningsrevision på vissa i denna utredning aktualiserade frågor. Det kan i det sammanhanget nämnas att har granskat hur den formella styrningen mellan , regeringen och kriminalvården har sett ut med avseende på beläggningen på anstalter . Granskningen har i skrivande stund ännu inte redovisats. Regeringen bör enligt min mening överväga att vid några till- fällen låta annan expertis inspektera hela eller delar av det säkerhetsarbete som bedrivs kring intagna som bedöms kräva förhöjd säkerhet. En möjlighet är att ge ett sådant uppdrag till . 7.4Högriskfångar – ett försök till definition 7.4.1Vad utmärker en högriskfånge? Bedömning: Placeringen av de intagna från säkerhetssynpunkt måste grundas på en helhetsbedömning. Urvalet får inte begrän- sas till de intagna som dömts till fängelse. Enligt mina direktiv skall min granskning särskilt avse anstalter med förhöjd säkerhet. Som jag konstaterat ovan är kriminalvårdens definition av dessa anstalter relativt otydlig. Jag har därför före- slagit att en tydligare klassificering av anstalterna från säkerhets- synpunkt (avsnitt 7.3.3). Jag har vidare beskrivit vilka kriterier som är avgörande för om en intagen skall placeras med förhöjd säkerhet, t.ex. på en säkerhetsavdelning eller en SKI-avdelning (av- snitt 2.3.2). Det är av avgörande betydelse att de intagna placeras på en säker- hetsnivå som motsvarar behoven. Den riskbedömning som ligger till grund för placeringen måste därvid bygga på kriterier som med en rimlig grad av säkerhet visar på vilka av de intagna som behöver placeras på anstalter eller avdelningar med den högsta säkerheten. använder kriminalvården sådana kriterier, t.ex. vid be- dömningen av om en intagen skall placeras med förhöjd säkerhet. Det är inom ramen för denna granskning inte möjligt att utforma sådana kriterier i detalj. Det måste åligga kriminalvården att i sam- arbete med andra berörda aktörer, t.ex. polisen och psykiatrin, ut- forma ett rimligt system för placering av intagna. De riktlinjer som lagts fast av i föreskrifter och allmänna råd med avseende på förhöjd säkerhet och de bestämmelser i lagen om kriminalvård i anstalt om placering på säkerhetsavdelning (se av- snitt 2.3.2) framstår som rimliga och väl avvägda. Jag vill dock peka på ett par faktorer av särskild betydelse. Utgångspunkten för att en intagen skall underkastas de särskilda restriktioner som det innebär att placeras på en säkerhetsavdelning eller annan liknande avdelning måste vara att samhällsskyddet krä- ver det. Samhället måste därvid skyddas mot att grovt kriminella personer rymmer från en anstalt eller fritas med hjälp utifrån. Vi- dare måste samhället skyddas mot att intagna planerar och styr brotts- lig verksamhet inifrån anstalten eller begår brott där. De intagna som bedöms kräva förhöjd säkerhet är naturligtvis i de flesta fall dömda till fängelse och passerar därmed riksmottagningen och blir föremål för bedömning angående sär- skilda villkor enligt 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt. Det är därmed i de flesta fall riksmottagningens uppgift att upp- märksamma de intagna som kräver särskilda säkerhetsarrangemang. Det är emellertid av stor betydelse att inte begränsa bedömningen till denna kategori av intagna. Att den intagne dömts för brott av mycket allvarligt slag till ett långt fängelsestraff behöver inte nöd- vändigtvis innebära att en placering med förhöjd säkerhet är nöd- vändig, medan en intagen med ett relativt kort fängelsestraff kan utgöra ett väl så allvarligt hot mot säkerheten. Att en intagen har dömts till ett långt straff måste dock generellt anses öka benägenhe- ten att rymma. Det är dock lika viktigt att ett relativt kort fängelsestraff inte med automatik medför att den intagne inte blir aktuell för en riskbe- dömning. Som exempel kan nämnas att en intagen som tidigare av- tjänat långa fängelsestraff för grov, samhällsfarlig brottslighet åter- faller i brott och därvid döms till ett kortare straff för en mindre allvarlig gärning. Det finns p.g.a. utformningen av bestämmelserna i 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt (se avsnitt 2.3.1) en risk för att den som döms till ett kortare fängelsestraff än inte uppmärksammas tillräckligt från säkerhetssynpunkt vid place- ringen. Jag har själv i samband med detta utredningsarbete blivit uppmärksammad på ett sådant fall. Bedömningen görs i dessa fall normalt inte vid riksmottagningen utan vid den ordinära placerings- enheten, eftersom det utdömda fängelsestraffet understiger . Det är därför viktigt att den som i sådana fall har att fatta beslut om placering av en intagen har tillgång till och beaktar den information som är nödvändig för att kunna göra en korrekt bedömning, t.ex. en sammanställning av den intagnes tidigare brottslighet och eventu- ella tidigare verkställigheter av fängelsestraff. Ett annat exempel där enbart en bedömning enligt 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt riskerar att leda fel är beslut om placering av unga kriminella som gör sig skyldig till grov brotts- lighet. Även om straffvärdet av de brott som de dömts för över- stiger fängelse, medför deras ungdom att påföljden bestäms till ett lägre straff. Inte heller denna kategori av intagna bedöms där- för normalt vid riksmottagningen. Medlemmar i kriminella ungdoms- gäng kan, mot bakgrund av den grova kriminalitet som de bedriver och den lojalitet som finns medlemmarna emellan, utgöra väl så stora säkerhetsrisker som vuxna kriminella som avtjänar längre straff. Även i dessa fall måste således ställas krav på den som har att fatta ett placeringsbeslut att ta del av den dömdes nuvarande och tidigare brottslighet och tidigare kontakter med kriminalvården. Exemplen ovan visar att det inte är tillräckligt att bedömningen av säkerhetsbehovet enbart görs av riksmottagningen för den kate- gori av intagna som omfattas av bestämmelserna i 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt. Även den ordinära placeringsorga- nisationen måste i varje enskilt fall pröva om en intagen är aktuell för den högsta säkerhetsnivån. bör i sådana fall överlämna ärendet till riksmottagningen för vidare handläggning och beslut. 7.4.2För hur många intagna behövs förhöjd säkerhet? Bedömning: Omkring 100–150 intagna är i behov av placering på anstalter och avdelningar med särskilt hög säkerhet.