sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta eftersom det i praktiken kan vara svårt att exakt avgöra hur användningen av bränsleprodukter som kan an- vändas både till drivmedel och uppvärmning fördelar sig mellan transport- och andra ändamål. Om EU:s handelssystem skulle ut- vidgas till att omfatta transportsektorn, med tillägget för bl.a. övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsända- 1Enligt och basprognos i myndigheternas gemen- samma underlag till kontrollstation. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling. 3Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet mål, så torde handeln med utsläppsrätter komma att omfatta av koldioxidutsläpp. Som underlag för sina ställningstaganden har delegationen upp- dragit åt konsultföretaget (Per Kågeson) att analysera förutsättningarna för en utvidgning av handelssystemet till den svenska transportsektorn och övrigsektorn. Kågeson redo- visade sitt arbete i rapporten ut- nyttja möjligheten till opt-in? Kågesons rapport återges i sin helhet i bilaga 3. Vidare har delegationen uppdragit åt () att genomföra modellkalkyler för att illustrera hur ett han- delssystem som vidgas utöver EU:s nuvarande direktiv skulle på- verka koldioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling. KI redovisade sitt arbete i rapporten körningar för FlexMex2: Utvidgat handelssystem. KI:s rapport åter- ges i sin helhet i bilaga 4. I det följande diskuterar delegationen en tänkbar modell för att inkludera transportsektorn i EU:s handelssystem (3.1) och vilka konsekvenser ett sådant inkluderande skulle få på bl.a. priset på utsläppsrätter (3.2). Därefter redogörs för vilka förutsättningar för att inkludera transportsektorn i handelssystemet som ges av han- delsdirektivet (3.3). Slutligen redovisas delegationens överväganden (3.4). Inledningsvis bör poängteras att delegationen i kapitlet endast för översiktliga principresonemang kring ett eventuellt inklude- rande av transportsektorn i handelssystemet. Ambitionen har inte varit att presentera ett konkret, detaljerat förslag om hur ett sådant inkluderande skulle kunna gå till. Innan ett sådant inkluderande kan ske – om så skulle anses önskvärt – behöver en fördjupad ana- lys göras kring de praktiska förutsättningarna. 3.1Tänkbar modell för att inkludera transportsektorn Ett inkluderande av den svenska transportsektorn i EU:s system för handel med utsläppsrätter kan ske antingen genom att ansöker om att ensidigt få ta med den svenska transportsektorn i handelssystemet (s.k. opt-in) eller genom att medlemsstaterna ge- mensamt beslutar att transportsektorn skall tas med i systemet genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlems- stater. Vilka förutsättningar handelsdirektivet ger i de båda fallen utvecklas i avsnitt 3.3 nedan. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet Oavsett om det skulle handla om ensidig svensk opt-in eller en harmoniserad lösning torde den modell som skulle behöva använ- das för att inkludera transportsektorn ha samma grundläggande drag. I avsnitten 3.1.1 till 3.1.6 nedan diskuterar delegationen några sådana grundläggande drag, i syfte att ge en översiktlig bild av en tänkbar modell för att inkludera transportsektorn i handelssyste- met. Begreppet transportsektorn omfattar verksamheter som bedrivs med varierande syften och som utnyttjar en mängd olika tekniker. För de frågor som här diskuteras är det dock viktigt att komma ihåg att sektorns koldioxidutsläpp härrör från sådana fordon som utnyttjar fossila bränslen som drivmedel, medan andra delar av transportsektorn, t.ex. den eldrivna järnvägstrafiken, å andra sidan ger upphov till mycket små, om ens några, koldioxidutsläpp. Pri- märt är det således fossilbränslebaserade transporter som är i fokus för delegationens intresse, snarare än transportsektorn i mer allmän mening. Att det är användningen av fossila bränslen för transportändamål som bör bilda utgångspunkt för analysen kan medföra bl.a. följande gränsdragningsproblem: Eventuellt bör inte samtliga typer av fossilbränslebaserade trans- porter tas med vid ett inkluderande av transportsektorn i handels- systemet. Visserligen anser delegationen att flyg- och sjötrans- porter i möjligaste mån bör tas med om transportsektorn inklu- deras i handelssystemet. Men bör påpekas att det eventuellt kan finnas svårigheter med att ta med dessa trans- porter i åtminstone de fall då flygplanen respektive fartygen används i både inrikes och utrikes trafik. Detta eftersom det i dessa fall möjligen kan vara svårt att avgöra hur stor andel av bränslet som inköpts respektive förbrukats inom och utom lan- det. I sammanhanget kan för övrigt nämnas att har propagerat för att flygtransporter skall tas med i EU:s han- delssystem. Eventuellt bör även vissa andra användningsområden för fossila bränslen tas med vid ett inkluderande av transportsektorn i han- delssystemet. Det handlar dels om att viss olja, och även gas, som används som drivmedel inom transportsektorn även bru- Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet kas för uppvärmningsändamål inom övrigsektorn, dels om att fossilbaserade drivmedel även används för annat än rena trans- portändamål, t.ex. för att driva arbetsmaskiner inom bl.a. jord- och skogsbruk, tillverkningsindustri och byggnadsverksamhet och även för att driva hushållens gräsklippare, motorsågar m.m. Att vid handel med utsläppsrätter särskilja sådan användning från den användning av samma drivmedel som sker inom trans- portsektorn kan möjligen medföra gränsdragningsproblem och eventuellt också ökad risk för fusk. Delegationen har inte närmare analyserat i vilken mån ovanstående gränsdragningsproblem de facto föreligger eller hur pass svårhan- terliga de i sådana fall är. Detta är typiskt sett sådana frågeställ- ningar som behöver behandlas i den fördjupade analys kring de praktiska förutsättningarna som enligt delegationen behöver göras innan ett eventuellt inkluderande av transportsekton i handels- systemet faktiskt kommer till stånd. Givet denna reservation har dock delegationen för sin diskussion om en eventuell utvidgning till ytterligare sektorer valt att utöver transportsektorn även inkludera övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsändamål och drivmedelsanvändningen i arbetsmaskiner m.m. Som framgått av inledningen torde den ut- vidgning av EU:s handelssystem som delegationen härmed diskute- rar komma att omfatta av koldioxidutsläpp. I sin nuvarande utformning bygger EU:s system för handel med utsläppsrätter på en s.k. nedströmsansats, dvs. ansvaret för att redovisa utsläppsrätter i en omfattning som motsvarar utsläppen (kvotplikten) ligger på de enskilda anläggningar där utsläppen sker. Inom transportsektorn skulle en nedströmsansats innebära att kvotplikten lades på varje enskild bilägare etc. Även om en sådan lösning teoretiskt sett är möjlig, så skulle den enligt delegationens mening medföra orimligt stora praktiska problem och administra- tiva kostnader m.m. En lämpligare lösning vore att förlägga kvotplikten till de företag som levererar bensin och diesel, eldningsolja, naturgas, m.m. till de berörda kunderna. Enligt delegationens mening skulle ett inklude- Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet rande av transportsektorn i handelssystemet således kräva att en s.k. uppströmsansats utnyttjades, dvs. att kvotplikten förläggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. I sin rapport till delegationen analyserar Per Kågeson hur kvot- plikten – givet dagens struktur på de svenska fossilbränslemarkna- derna – lämpligen bör utformas om skulle ansöka om att ensidigt få ta med den svenska transportsektorn i EU:s handels- system. Även om resonemanget således avser en eventuell svensk opt-in, så torde det finnas skäl att i tillämpliga delar pröva en lik- nande lösning även i en harmoniserad lösning som omfattar samt- liga medlemsstater. I sin rapport visar Kågeson att de administrativa kostnaderna torde minimeras och kontrollen av efterlevnaden underlättas om kvotplikten vid ett inkluderande av den svenska transportsektorn i handelssystemet läggs uppströms, på någon av följande nivåer: vid import och inhemsk förädling för den svenska marknaden, eller där bränslet frigörs för försäljning, dvs. när produkten lämnar energibolagets depå. I det förstnämnda fallet utnyttjas samma gränssnitt som för energi- statistiken. I det senare fallet sammanfaller kvotplikten med gräns- snittet för beskattning av naturgas, eldningsolja och drivmedel. Beträffande fallet med en kvotplikt som överensstämmer med gränssnittet för energistatistiken kan sägas att det, enligt Svenska (), endast finns sju företag som levererar till svenska innehavare av upplag för bensin, diesel, eldningsolja och gasol. Enligt SPI svarar dessa bolag för av bensinleve- ranserna till den svenska marknaden och 97 av leveran- serna av eldningsolja och diesel. Om inhemsk användning av flyg- bränslen skall täckas av handeln med koldioxidrättigheter tillkom- mer ytterligare två företag. För naturgas svarar, enligt , Nova Naturgas för all import till . Totalt rör det sig således om tio företag som skulle komma att omfattas av kvotplikten för naturgas, bensin, gasol och olja om plikten förläggs till import- och förädlingsledet. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet En trolig följd av avregleringen av naturgasmarknaden är emel- lertid, enligt , att samtliga företag som levererar gas till svenska slutförbrukare kommer att bli importörer. Därtill kommer vissa storförbrukare som själva direktimporterar tung eldningsolja. De senare företagen omfattas dock sannolikt i de flesta fall redan av kvotplikt enligt handelsdirektivet. Import från länder utanför EU är tullpliktig, men för införsel från andra med- lemsländer finns ingen gränskontroll. I alternativet med kvotplikten förlagd till gränssnittet för energi- skatt blir antalet potentiellt berörda företag och myndigheter be- tydligt större. Enligt finns 34 godkända upplagshavare för bensin samt 235 upplagshavare för olja, vissa andra mineraloljor och gasol. Somliga av dessa företag är dock redan helt eller till någon del kvotpliktiga inom EU:s handelssystem, för sina utsläpp från förbränning av dessa bränslen. I den förstnämnda gruppen gäller detta visserligen bara för ett företag, men inom den senare gruppen omfattas 138 () av företagen av sådan kvotplikt. Det är inte klarlagt hur stor del av de senare som har upplag av die- sel, vilket inte omfattas av handelsdirektivets kvotplikt. Det kan också finnas företag som registrerats hos för upplag av olja som utnyttjas av andra verksamheter inom företaget än de som redan omfattas av handelsdirektivet. Bland godkända upplagsinne- havare som inte bedriver någon verksamhet som omfattas av EU:s handelssystem finns företag som distribuerar drivmedel till slut- användare, företag med egen depå för dieselbränsle och tillverk- ningsföretag som inte uppfyller kraven för att ingå i det obligato- riska handelssystemet. har uppgivit att det finns sju företag som levererar naturgas till mindre förbrukare. Alla utom ett är företag som själva innehar anläggningar som omfattas av kvotplikt enligt handelsdirektivet. Av de två alternativen för kvotpliktens utformning förordar de- legationen att kvotplikten läggs där bränslet frigörs för försäljning, dvs. samma gränssnitt som för beskattning av naturgas, eldnings- olja och drivmedel, eftersom kvaliteten på data sannolikt är bättre i detta fall. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet Eldningsolja och naturgas utgör en del av den energi som förbränns i industriella pannor och processer som redan omfattas av EU:s handelsdirektiv. Vid en utvidgning av handeln till bränslen som le- vereras till transportsektorn finns en risk för dubbelräkning av de volymer som avser verksamheter som redan omfattas av handels- direktivet. Problemet uppkommer genom att handelsdirektivet för- lägger kvotplikten nedströms, medan transportsektorn av praktiska skäl bör tillämpa en uppströmsansats. Problemet uppstår oavsett om kvotplikten för transportsektorn förläggs till importledet eller till gränssnittet för erläggande av energi- och koldioxidskatt. Som framgått ovan är 138 av de 235 företag som är registrerade hos som godkända innehavare av upp- lag för bensin, diesel och eldningsolja helt eller till någon del kvotpliktiga i EU:s handelssystem för sina utsläpp från för- bränning av dessa bränslen. De utgör emellertid bara en knapp fjär- dedel av det totala antalet kvotpliktiga verksamheter. Flertalet av dessa får således sina bränsleleveranser antingen från en helt extern leverantör eller från ett upplag inom någon annan del av den egna koncernen. Problemet med dubbelräkning skulle kunna lösas på olika sätt. I sin rapport pekar Per Kågeson på två alternativ. Det ena vore att leverantörerna ålades att till registermyndigheten redovisa vilka kvantiteter som försålts till verksamheter som omfattas av ned- ströms kvotplikt respektive sådana verksamheter som inte gör det. Det andra alternativet som Kågeson diskuterar vore att leverantö- ren skulle förete utsläppsrätter för samtliga leveranser. I detta fall skulle verksamheter som omfattas av kvotplikt enligt nedströms- principen tvingas att begära restitution hos registermyndigheten för utsläpp som härrör från förbränning av eldningsoljor och na- turgas. Restitution förekommer redan i energiskattesammanhang. 3.1.5Principer för tilldelning av utsläppsrätter En uppströmsansats är möjlig att förena med såväl gratis tilldelning av utsläppsrätter som tilldelning genom auktion e.d. Av fördelningspolitiska skäl kan det emellertid bli svårt att få acceptans för gratis tilldelning till distributörerna av gas, eldnings- olja och drivmedel. Värdet av dessa gratisrätter torde nämligen Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet knappast komma konsumenterna till del, eftersom bolagen skulle behöva sätta priserna så att de täcker marginalkostnaden för att för- värva ytterligare rätter på utsläppsmarknaden. Gratis tilldelning skulle således gynna distributörerna på konsumenternas och skat- tebetalarnas bekostnad.4 Av dessa skäl vore tilldelning genom auktion e.d. sannolikt att föredra om transportsektorn skulle inkluderas i handelssystemet. Hur en tilldelning av utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning skulle kunna utformas diskuterar delegationen närmare i kapitel 5. Handelsdirektivet föreskriver att alla verksamhetsutövare som omfattas av kvotplikt skall vara skyldiga att övervaka och rappor- tera sina utsläpp av växthusgaser. Denna rapporteringsskyldighet bör också omfatta företag som enligt uppströmsprincipen omfattas av kvotplikt. Eftersom dessa företags ansvar endast omfattar ut- släpp från förbränning av väl definierade fossila bränslen torde dock rapporteringen kunna bygga på uppgifter om försålda voly- mer och de emissionsfaktorer för dessa bränslen som Naturvårds- verket använder i den svenska rapporteringen till FN:s klimatkon- vention. I nuvarande utformning förutsätts i EU:s handelssystem att de uppgifter som lämnas om utsläppen verifieras av en oberoende, ackrediterad kontrollör. Ett sådant förfarande är naturligt eftersom handelssektorn utöver förbränning av fossila bränslen också om- fattar utsläpp från industriprocesser. Om transportsektorn inkluderas i handelssystemet och kvot- plikten därvid, som delegationen förordar, förläggs till gränssnittet för uppbörd av energiskatt menar dock Per Kågeson i sin rapport att en mindre sträng ordning eventuellt bör tillåtas, så att de svenska företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprinci- pen inte skall behöva anlita en särskild kontrollör. Skälet till denna bedömning är att så gott som all svensk försäljning av gas och olja som omfattas av den utvidgade kvotplikten är föremål för energi- och koldioxidskatt och att dessa skatter tas ut i samma punkt i 4 Som påpekar i sin rapport till delegationen (Auktionering av utsläppsrätter, se bilaga 5) skulle man dock i och för sig kunna skilja på tilldelningen av rätter och kravet på att redovisa rätter, så att rätterna tilldelas nedströms och kravet på att redovisa rätter ligger upp- ströms. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet distributionsledet som den föreslagna kvotplikten. Härmed kan det för svensk del möjligen vara lämpligt att uppdra åt att vara kontrollör av samtliga företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen. En sådan kontroll torde inte innebära något merarbete för , eftersom den i huvudsak skulle avse samma volymer som skatteuppbörden. Om kvotplikten däremot förläggs till importledet vid ett inklu- derande av transportsektorn i handelssystemet, så kommer kvot- plikten att omfatta väsentligt färre företag. Med en sådan lösning bör direktivets krav på anlitande av kontrollör tillämpas. Nedan förs vissa resonemang kring vilka effekter ett inkluderande i handelssystemet av transportsektorn och uppvärmning inom övrig- sektorn m.m. skulle få på priset på utsläppsrätter (3.2.1) och gene- rellt på samhällsekonomin och på utsläpp (3.2.2). Det förstnämnda avsnittet bygger på Per Kågesons rapport till delegationen och det senare avsnittet på till delegationen. Inledningsvis bör dock sägas att delegationen inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att fullständigt analysera konsekven- serna av svensk opt-in av transportsektorn respektive – och framför allt – av ett införande av handel med utsläppsrätter inom transport- sektorn i hela EU. Till exempel har delegationen inte haft möjlighet att göra mera precisa uppskattningar av effekterna på priset på ut- släppsrätter. Inte heller har delegationen mer i detalj analyserat konsekvenser för de verksamheter som redan nu omfattas av han- delsdirektivet eller hur utsläppen av växthusgaser påverkas. När det gäller andra utsläpp än koldioxid har några analyser överhuvudtaget inte genomförts. Enligt uppgift från tjänstemän vid Europeiska kommissionen har några mer ingående studier kring dessa frågor heller inte gjorts på EU-nivå eller i enskilda medlemsländer.5 5 Studier från andra EU-länder av förutsättningar och konsekvenser av att inkludera trans- portsektorn i handelssystemet torde dock komma att göras i nära framtid. T.ex. kommer, enligt uppgifter från nyhetstjänsten (), resultat från en sådan studie i att presenteras . Studien bygger på uppströmsansatsen. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet 3.2.1Effekter på priset på utsläppsrätter Om skulle bli det enda land som utnyttjar opt-in för ut- släppen från transportsektorn, så motsvarar den svenska sektorns utsläpp av koldioxid av den totala volym som hanteras inom handelssystemet. Om även utsläppen från småskalig uppvärmning, icke-energiintensiv industri m.m. skall ingå, så mot- svarar tillskottet från svensk opt-in av de utsläpp som omfattas av handeln inom EU-25. Vid så små tillskott kommer pri- set på utsläppsrätter knappast att påverkas märkbart. Om fler medlemsländer väljer opt-in för transportsektorns och övrigsektorns utsläpp kan däremot priset påverkas. Det gäller i synnerhet om stora medlemsländer eller medlemsländer med bety- dande problem att klara sina nationella åtaganden deltar. Om EU genom en allmän och obligatorisk utvidgning inkluderar medlemsländernas samtliga utsläpp av koldioxid i handelssystemet, kan priset på utsläppsmarknaden påtagligt komma att påverkas. Kommissionen räknade med att priset för att klara Kyotomålet genom allmän handel inom EU-15 kunde för- väntas hamna strax över 30 per ton.6 Priset inom EU-25 kan dock eventuellt komma att bli lägre med hänsyn till att flera av de nya medlemsländerna har överskott av tilldelade utsläppsenheter.7 Där- till kommer att flertalet medlemsländer tänker tillgodoräkna sig utsläppsminskningar till vilka de medverkat i andra delar av världen genom de projektbaserade flexibla mekanismerna. Detta får också en återhållande effekt på efterfrågan på europeiska utsläppsrätter. Avgörande för prisbildningen blir främst hur restriktiva framtida klimatåtaganden kan komma att bli. Om en allmän breddning av handelssystemet leder till att priset på utsläppsmarknaden stiger kan detta vara en nackdel för den kon- kurrensutsatta industrin. Effekten kan bli särskilt påtaglig för den elintensiva industrin. 6Capros, P. och Mantzos, L., The Economic Effects of to Reduce Greenhouse Gases, . 7Flera av de nya medlemsländerna i har ett överskott av tilldelade utsläppsenhe- ter p.g.a. att deras åtaganden enligt Kyotoprotokollet baseras på utsläppen , men att den ekonomiska aktiviteten i länderna sjönk kraftigt , i spåren av Sov- jetunionens sammanbrott. De utsläppsminskningar som strukturförändringarna innebar vän- tas ge vissa länder ett överskottsutrymme jämfört med Kyotoåtagnandena som kan överlåtas till andra länder. Se t.ex. handelssystem och Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer – Genomförande av Länkdirektivet (2004). I samman- hanget bör påpekas att EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet avser EU-15. De tio stater som blev medlemmar av unionen har dock (med undantag för och ) nationella åtaganden enligt Kyotoprotokollet som alltjämt gäller. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet Jämviktspriset för att klara EU:s ännu inte bestämda åtagande för nästa åtagandeperiod beror på handelssystemets geografiska utbredning och sektoriella omfattning samt på hur lågt taket för unionen sätts. Ett mål som ligger i linje med det av fast- slagna miljökvalitetsmålet, att de globala utsläppen inte får leda till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären överstiger mot- svarande 550 ppm koldioxidekvivalenter, kan komma att medföra ett väsentligt högre jämviktspris under den andra åtagandeperioden än under den första. En väsentlig förutsättning för ett sådant åta- gande är troligen att även åtar sig att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser. På uppdrag av delegationen har () genomfört fyra kalkyler för att illustrera hur ett utvidgat handels- system – omfattande de verksamheter som f.n. omfattas av han- delsdirektivet samt därtill i första hand transportsektorn och även uppvärmning inom övrigsektorn – kommer att påverka koldioxid- utsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling vid ett avräk- ningsmål.8 Kalkylerna har genomförts med en statisk allmän jäm- viktsmodell av den svenska ekonomin. Referensscenariot för analysen motsvarar basscenariot i Lång- tidsutredningen /2000, och är detsamma som KI tidigare pre- senterat i rapporter till Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige9 och delegatio- nen.10 Referensscenariots makroekonomiska utveckling beskriver en relativt ljus bild i förhållande till vad det tidiga uppvi- sade. Den privata konsumtionen växer snabbare än BNP, 2,5 pro- cent , och investeringarna ökar . Den offentliga sektorn växer i betydligt långsammare takt (1,) än BNP. Exporten ökar , medan im- portens ökningstakt är – 2010. Överskottet i utrikesbalansen för varor och tjänster blir av BNP . De koldioxidskatter som ligger i referensscenariot är skattesatser. 8Ett sådant mål, som föreslogs i delegationens första delbetänkande (SOU 2003:60), innebär att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål för utsläppen som skall uppnås för perioden 2012. 9Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). 10Se delegationens första delbetänkande Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet