sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen är medveten om att problemen till viss del hanteras genom särlagstiftning av branscherna, t.ex. genom lagen om elek- tronisk kommunikation och genom postlagen. Det kan dock behö- vas ytterligare regler som hanterar den speciella situation som vissa av de statliga bolagen befinner sig i. En effektiv marknadsekonomi förutsätter att det finns tydliga regler som styr de olika aktörerna och därmed begränsar deras handlingsfrihet. I den konkurrenspolitiska propositionen pekas på att spelreglerna har följande tre uppgifter när det gäller att förbättra marknadsekonomins funktion: minska transaktionskostnaderna i ekonomin hindra olika slag av medvetna försök att begränsa konkurrensen hantera övriga s.k. marknadsmisslyckanden. Det finns ett antal generella krav som spelreglerna måste uppfylla för att vara effektiva ur ett konkurrensperspektiv; bland annat ska de vara accepterade, tydliga och förutsägbara. Enligt utredningens bedömning kan syftena bakom den här ty- pen av spelregler vara vägledande för hur vissa av de statliga bola- gen bör agera på marknaden. Att ambitionsnivån bör vara hög framgår av regeringens konkurrenspolitiska proposition: Så länge den tidigare monopolisten har en starkt dominerande ställ- ning på marknaden kan den offentliga ägarkontrollen vara nödvändig för att hindra dominanten från att omintetgöra avsikten att skapa en marknad med konkurrens mellan ett flertal aktörer. Det förefaller dock inte som om vissa av de statliga bolag som age- rar inom utredningens sex branscher varit några förebilder för att förbättra konkurrensen; bolag som och Posten har varit rela- tivt frekvent representerade bland de ärenden som Konkurrens- verket prövat. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera behovet av ytterligare regler för de statliga bolagen. Vi vill däremot att konkurrensfrågor får en större tyngd i regeringens ägarpolicy. Förslag om detta läggs senare i kapitlet. Enligt utredningen bör också regeringen på ett mer stringent sätt än tidigare analysera liberaliseringsprocessen. Bakgrunden är natur- ligtvis de statliga bolagens dominans på flertalet av de marknader som liberaliserats. Analysen bör ske i en årlig rapport till . Förstärk ägarfunktionen i . Enligt vår bedömning finns det en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller även i den nya ägarorganisation som utvecklats . En mycket stark invändning är att både reglerande myndigheter och de bolag som blir föremål för reglering eller tillsyn ligger inom ett och samma departement. Det gäller mycket påtagligt för de branscher som är föremål för utredningens analys. Exempel på detta är PTS och , , , , och . En annan stark invändning är att departementen hanterar politik- områden som många av de statliga bolagen är verksamma inom. Inom de områden som utredningen arbetar med har Närings- departementet ansvar för frågor som rör elektronisk kommunika- tion, energi, IT, konkurrens, näringslivsutveckling, postkommuni– kationer och kassaservice samt transporter och infrastruktur. Inom dessa områden är , , , och verksamma. En tredje invändning är att även ansvarar för konkurrensfrågor som ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag. En annan form av invändning är att det inte finns något formellt krav på gemensam beredning av ägarenhetens ärenden. Enligt vår bedömning pekar dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som kan försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning bör det därför skapas en mer samlad ägarfunktion som är knuten till . Funktionen bör dock hållas åtskild från den reguljära linjeorganisationen i för att minska risken för uppenbara roll- och intressekonflikter. Det finns flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägar- funktionen. Ett sätt att uppnå en tydligare rollfördelning kan vara att samla ägarfunktionen för samtliga statliga företag och affärsdri- vande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen och verken arbetar inom. Ett annat sätt kan vara att inrätta ett särskilt departement för den statliga ägarstyrningen. För att få underlag för en allsidig beredning av de frågor där samhällsmålen kan stå i konflikt med de ekonomiska målen samt för att kunna göra en avvägning av var statens resurser ska satsas är det viktigt att kostnaderna för olika krav på företagen och verken tydliggörs. Detta sker förmodligen bäst om ägarfrågorna organisa- toriskt är åtskilda från de övriga fackdepartementala frågorna. De ekonomiska frågorna kommer då också att få en ökad tyngd i beredningen. Frågan blir därmed allsidigt belyst och leder till ökad transparens. En invändning som kan diskuteras är om i för- sta hand är organiserat och bemannat för att bereda den här typen av ärenden. Kansliets främsta funktion är att bereda ärenden som rör verksamheter som finansieras över statsbudgeten. Bolagen be- handlas inte inom ramen för den årliga budgetprocessen. I är dessutom budgetprocessen till stora delar uppbyggd kring mål- och resultatstyrning av förvaltningsmyndig- heterna. Detta leder till att bolagens verksamhet inte blir föremål för återkommande analys och prövning som andra verksamheter – åtminstone inte inom ramen för budgetprocessen. Den finns även andra svagheter med att ha regeringen och dess kansli som ägarorgan. En svaghet med den nuvarande styrningsmo- dellen är att det ofta är den tjänsteman som ska kontrollera företa- gen som också är föredragande inför statsrådet. Ofta sitter samma person även i styrelsen för respektive bolag. Utredningen har i stället övervägt inrättandet av ett eller flera stat- liga holdingbolag för att effektivisera ägarstyrningen. Ett holding- bolag är en typ av förvaltningsbolag vars verksamhet huvudsakligen består av att äga andra företag och av att utöva ett aktivt ägande i dessa. Fördelen med en sådan lösning är att den kan tydliggöra vem som tillsätter styrelsen och vilket uppdrag styrelsen får av ägaren. Ett holdingbolag kännetecknas av följande karaktäristiska: Ett holdingbolag har uteslutande finansiella förpliktelser mot sina ägare (i regel är det flera). Dotterbolagen är helägda eller majoritetsägda. Dessa dotterbolag utgör delar i en finansiell portfölj. Holdingbolaget har som huvudidé att skapa aktieägarvärde ge- nom att förädla bolagen i denna portfölj. Framgångsrika exitar är det tydligaste verktyget för att nå detta mål. I princip är dessa bolag alltså ständigt till salu. Styrelserna i dotterbolagen tillsätts (i realiteten) oftast av vd i holdingbolaget och är ibland rena pappersstyrelser. En sådan lösning ställer stora krav på tydliga och precisa direktiv från ägaren, exempelvis när det gäller synen på verksamhetens in– riktning, ekonomiska målsättningar och styrelsens kompetens. Re– lationen mellan holdingbolaget och dotterbolagen måste också fastställas, och holdingbolaget måste kunna ställa krav på ägaren vad gäller preciseringar av mål etc. Bolag som inte får sådana preciseringar bör inte heller ingå i en sådan koncern. Processen mellan ägaren och ledningen för holdingbolaget måste således formaliseras och tydliggöras. Det innebär också att den måste dokumenteras tydligt. Det senare ligger i linje med den kritik som framförts av bland annat revisorer, och det ökar dessutom transparensen. kan man diskutera vad detta statliga holdingbolag ska uträtta. Vi föreställer oss att bolaget ska fungera som en professio- nell förvaltare av statens ägaruppdrag, alltså uppdraget till varje en- skilt bolag i koncernen. Holdingbolaget bör inleda med att bearbeta den totala mål- bilden, som ofta består av: mål som är otydligt uttryckta eller står i konflikt med varandra politiska mål som de facto finns men ändå inte har kommit till uttryck. Uppgiften är att i en dialog med ägarföreträdaren försöka precisera målen samt dokumentera dem på ett enhetligt sätt, lika för alla statliga bolag. Syftet är att dels skapa förutsättningar för en mycket bättre målstyrning än , dels förhindra måldeformering. Holdingbolaget har vidare som huvuduppgift att organisera no– mineringsarbetet för styrelserna till dotterbolagen. Detta är en så viktig del av uppdraget att det möjligen bör ingå i holdingbolagets bolagsordning. I ett vanligt holdingbolag gäller att vd och styrelsen har ett totalt ansvar för koncernens resultat gentemot ägarna, och därför måste holdingbolaget ha ett direkt inflytande över hur styrelser och ledning i dotterbolagen ska se ut. Något motsvarande är dock svårt att tänka sig i det statliga holdingbolaget. Styrelserna i dotterbolagen måste ha ett mer direkt ansvar inför ägarna, inte inför vd i holdingbolaget. Det är bl.a. därför förmodligen angeläget att hitta någon annan funktion än den som normalt brukar betecknas som holdingbolag. Detta diskuteras närmare nedan. Ett holdingbolag kan ge möjlighet till tidskonsistens. Denna möjli- ghet uppstår om oppositionen i har ett inflytande i holdingbolagen och att det därmed finns möjlighet till en ägarlinje som kan hålla över flera mandatperioder. Detta skulle också minska konflikterna i om den statliga verksamheten. Erfarenhe- ten av samarbetet mellan den borgerliga regeringen och den social- demokratiska oppositionen under bankkrisen var goda. Nackdelen med att ge direkt inflytande över förvalt- ningen av ägandet är att det minskar kontrollfunktion. är det regeringen som är den verkställande makten. Svag- heten med ett holdingbolag är att det till slut är den verkställande politiska makten som medborgaren måste kunna utkräva ansvar av, och då måste regeringsmakten också ha tillräckliga instrument för att utöva tillsynen av ägandet. Andra frågor rör balansen mellan styrelse och ägare i styrningen av företaget. Ska ägaren sätta upp operativa mål som utvärderas, eller ska ägaren ge styrelsen i uppdrag att utforma olika policyer? Om ägaren ska sätta målen förutsätter det en mycket ingående kunskap om bolaget. Om å andra sidan en expertstyrelse ska för- valta och utforma mål i statliga bolag som har samhällsmål, får man ett samhällsuppdrag som ligger nära de folkvaldas utan att man ut- sätts för samma granskning. Det leder till en lägre grad av transpa- rens och rolltydlighet. I det ena fallet kan och den slutlige huvudmannen komma för nära verksamheten. I det andra fallet, med ett slags styrelsemodell, kan å andra sidan folket och dess ägarrepresentan- ter komma för långt ifrån verksamheten. Som tidigare nämnts blir den svåra frågan: Vem vaktar väktaren? Rolltydligheten kräver också förändringar i huvudmannens orga- nisation. Samma politiska organ i form av är nu huvudman för såväl verksamhetens innehåll, t.ex. transport- politiken, som regleringen av densamma, och man utöver även ägandet av bolagen i sektorn. Detta innebär att målkonflikter och intressekonflikter blir in- byggda i samma departement, även om det i flera fall är olika stats- råd som är ansvariga för verksamheten. Det kan också invändas att en konstruktion med holdingbolag innebär en stark maktkoncentration och en sammansättning av bolag som har en mycket splittrad verksamhet. Det finns dock inget som hindrar att det inrättas mer än ett holdingbolag. En möj- lig indelning kan exempelvis vara företag som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria. Av regeringens verksamhets- berättelser för de statliga företagen framgår också att det utpräg- lade portföljtänkandet förefaller vara på väg att överges. används begreppet företagsportfölj, medan benämningen 2003 är bolagsgruppen. Det är naturligtvis möjligt att det inte går att separera de olika rollerna. Ett helt annorlunda alternativ är då att förstärka koppling- en mellan sektorspolitik och förvaltningen av de statliga bolagen. Utredningen kan inte ta ställning till något av de alternativ som diskuterats ovan. Vår uppfattning är emellertid att ägarfunktionen i bör förstärkas och renodlas. Utveckla målen för de statliga bolagen Målen för de statliga bolagen bör göras mer synliga, tydliga och mätbara. Det bör ske en tydlig uppdelning och precise- ring av mål för monopolverksamhet (eller verksamhet som bedrivs under monopolliknande former) och verksamhet som bedrivs under konkurrens. Det är rimligt att staten i många fall ställer krav på marknadsmässig avkastning på sina företag och verk. Om man inte får en marknads- mässig avkastning kommer ett överutnyttjande av tillgången att ske till följd av att kapitalkostnaden, och därmed priset på produkten, blir för lågt. Priset på produkten kommer att bli mer rättvisande om en marknadsmässig förräntning krävs, och därmed ges konsu- menterna starkare incitament till en avvägning mellan att använda just denna produkt eller andra produkter. Som framgår av tabell 12.2 nedan arbetar dock flera av de statliga företagen och verken såväl inom legala och naturliga monopol- områden som i konkurrens med andra företag. Några explicita mål för de olika verksamheterna finns dock inte, utan målen förefaller gälla företagens hela verksamhet. Exempel på detta är följande: Verksamheten vid AB:s monopoldel, dvs. de regio- nala och lokala näten, har inget explicit mål. TeliaSonera AB:s monopoldel, dvs. accessnätet, har inget expli- cit mål. olika monopolområden har inte åsatts några explicita mål. Tabell 12.2 Regeringens finansiella mål och huvudsakliga verksamhe- ter för några statliga företag och verk Inom ramen för affärsmässighet Ingen uppdelning av finansiella mål på Produktion och försäljning av el ska VAB ägna särskild upp- monopol och konkurrensutsatt verksam- märksamhet åt förnybar energi Det långsiktiga målet är att VAB ska och ny produktionsteknik. avkasta på synligt eget kapital och att räntetäckningsgraden ska vara 3,5-5 gånger. att vara nummer ett för kunden, miljön Distribution av brev och paket Krav att tillhandahålla en pakettjänst (avtal). är Posten även ålagd att tillhandahålla en daglig och Ägare och leverantör av tjänster Leverantör av bl.a. mobiltelefoni, fast telefoni och datakommunika- Ingen uppdelning av finansiella mål på monopol och konkurrensutsatt verksam- het. Avkastningen på eget kapital efter skatt ska uppgå till över en konjunkturcykel. Långsiktigt ska solidite- ten uppgå till , skuldsättnings- graden till 1 och räntetäckningsgraden till 2. Ett avkastningsmål om på nettoresultatet i förhållande till genom- snittligt bokfört eget kapital, givet en lägsta soliditet på , samt mål om att soliditeten ska uppgå till . Ej angivet i regeringens verksamhets- berättelse Nät (överföring på stamnätet och Transportpolitiska mål om bland annat tillgänglighet, säkerhet, regional utveckling och miljö. Ingen uppdelning av finansiella mål på monopol och konkurrensutsatt verksam- het. Målet är att uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital på . Skuld- sättningsgraden ska högst uppgå till . Ingen uppdelning av finansiella mål på olika verksamheter. Det långsiktiga avkastningsmålet är en räntabilitet på eget kapital på . Långsiktigt ska soliditeten uppgå till . Styrningen bör, enligt utredningen, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrens- förhållanden. Ägaren bör aktivt medverka till att avkastningen från verksamheter som bedrivs inom monopolområden eller under monopolliknande förhållanden inte är mer än skälig utan snarare avspeglar samhällsekonomiska mål, vilket i sig kan innebära att av- kastningskraven kan vara både högre och lägre än marknadsavkast- ning, samt att medel från sådana verksamheter inte används för att subventionera företagens och verkens konkurrensutsatta verksam– heter. Om den konkurrensutsatta verksamheten bedrivs under läg– re lönsamhetskrav än privatägd verksamhet innebär detta en stor risk för dålig lönsamhet inom branschen som helhet, samt för en ineffektiv marknad (se t.ex. Ds 1990:36). Det kan uppstå en konkurrens på ojämlika villkor om avkastningskraven för konkurrensutsatt verksamhet är desamma som för monopolområden. Orsaken till detta är att en konkurrensutsatt verksamhet bör ha ett högre avkastningskrav med hänsyn till risksituationen. För de delar av ett statligt företag eller verk som verkar inom ett monopolområde eller under monopolliknande former bör avkastningskravet avvägas så att det ger en skälig avkastning med hänsyn till de realttillgångar som man förvaltar. Det kan exempelvis anknyta till den prisreglering som riksdag eller regering (eller regleringsmyndighet) i förekommande fall beslutat om. Ett sådant avkastningskrav bör kompletteras med mål för effektivitets- och produktivitetsutvecklingen, eftersom en minskad effektivitet och produktivitet kan tas ut genom ökade priser. är en sådan lösning avhängig hur en reglering utfor- mas. Om en reglering är en form av NPI-X-reglering kan kravet på effektivitet och produktivitet tyckas onödigt. Med NPI-X avses att ett pristak sätts och sedan får detta höjas i takt med prisindex (NPI) minus en effektiviseringsfaktor (X). Effektiviseringar utöver kravet tillfaller företaget (). Regleringen ger därmed företaget incitament att bedriva verksamheten effektivt. En förutsättning för ett sådant resonemang är att verksamheten kan delas in i resultatområden. Ett rimligt krav kan vara att verk- samheter som bedrivs inom monopolområden eller under mono– polliknande former särredovisas och utgör egna resultatenheter. Detta kan också stimulera till en offentlig granskning av företa- gens och verkens verksamheter. Om massmedia ska kunna granska dessa verksamheter underlättas detta av att verksamheterna är inde- lade i resultatområden. Det finns också ett stort allmänintresse av de statliga företagens och verkens verksamhet. Allmänintresset mo– tiveras av att företagen och verken är samhällsägda och förvaltar en stor andel av statens realtillgångar. De svarar dessutom för infra- strukturell verksamhet av central betydelse, och en stor del av verk- samheterna bedrivs i monopol eller under monopolliknande for- mer. Utredningen delar således Brandingers syn (2004) på att målen ska göras synliga, tydliga och mätbara. Det bör också ske en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamhet respek- tive mål för verksamhet som bedrivs under konkurrens. Utveckla målen för företag med särskilda samhällsintressen Målen för särskilda samhällsintressen bör utvecklas. Detta gäller även uppföljningen av verksamheten. Vissa statliga företag och verk har också att ta andra hänsyn än strikt affärsmässiga. Det innebär emellertid inte att kravet på marknadsmässig avkastning helt behöver frångås. Social eller re– gionalpolitiska hänsyn kan beaktas på andra sätt, exempelvis genom att staten upphandlar tjänsterna. Härigenom blir också kostnaderna synliga, vilket skapar bättre förutsättningar för hur resurserna ska användas. Om sådan verksamhet ändå behålls bör motiven bakom ägandet preciseras och översättas till mer precisa och mätbara målformuleringar. Ett bra exempel på detta är ett statligt företag som drivs med marknadsmässiga krav, nämligen Bostadsfinansieringsak– tiebolag (). Enligt regeringens verksamhetsberättelse är ett bankoberoende bolånebolag som på ett effektivt och lönsamt sätt ska bidra till konkurrens och mångfald på bolånemarknaden. Enligt utredningens bedömning är målen för särskilda samhälls- intressen alltför outvecklade. Vi delar Brandingers (2004) syn på att de behöver utvecklas i följande riktning: Utgå från de formuleringar som redan finns i de avtal med sta- ten, som i de flesta fall är utgångspunkten för det särskilda samhällsintresset, och inled en dialog med berört departement för att precisera dessa ofta onödigt vaga formuleringar. Använd dessa preciseringar för att formulera tydliga och lång- siktiga mål. En sådan analys kan leda fram till att avkastningskraven sänks. Detta måste dock kombineras med att särskilda krav ställs på företaget respektive verket. Om ett företag över huvud taget ska höra hemma i kategorin med särskilda samhällsintressen är det naturligt att dessa mål ska väga lika tungt som, eller tyngre , de rent finansiella målen. Enligt utredningens uppfattning behöver också uppföljnings- eller utvärderingssystemen förbättras betydligt. Dagens uppföljningssys– tem domineras helt av en traditionell finansiell rapportering, vilket inte är tillräckligt. Sammanställ regeringens ägarpolicy i ett särskilt dokument. Regeringens ägarpolicy för de statliga företagen kommer bland an- nat till uttryck i den årliga verksamhetsberättelsen samt i olika separata dokument och faktablad. Statskontoret (2002) har dock pekat på att saknas ett enskilt dokument som utgör en fullständig sammanställning kring alla de policyfrågor, riktlinjer etc. som re- geringen uttryckt och som berör de statliga företagen. Utform- ningen av sådana krav kan enligt Statskontoret ha stor betydelse för konkurrensen. revisorer (2003) har visat att staten fortfarande an- vänder sig av flera olika dokument i ägarstyrningen. Övergripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument – bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, pro– positioner m.m. Granskningen visade att det inte fanns någon en– hetlig syn inom på vilka dokument som borde användas i styrningen av de statliga bolagen. För bolag som ska gå med vinst borde, enligt revisorerna, avkastningskrav alltid formule- ras och en utdelningspolicy anges. Revisorerna pekade på att regeringen i sina riktlinjer för den ex- terna rapporteringen i och för sig nu anger att bolagen ska lämna en redogörelse över såväl beslutade finansiella mål som samhällsmål samt hur de uppfyllts, vilket borde ge regeringen möjlighet att få en sammanställning över alla de beslut och dokument i vilka bolagen bedömer att ägaren ställt krav på verksamheten. Regeringen har därefter, enligt revisorerna, möjlighet att begränsa antalet styr- dokument samt formulera mer precisa och klara mål och krav på bolagens verksamhet. Regeringen borde vidare se till att alla statliga bolag har en aktuell och genomarbetad bolagsordning där syftet med verksamheten tydligt anges och av vilken det också framgår om verksamheten syftar till något annat än att gå med vinst. Utredningen instämmer i revisorernas analys, och vi menar att de redovisade förhållandena riskerar att skapa otydligheter för såväl de statliga företagen själva som marknadens övriga aktörer. I syfte att öka transparensen i ägarutövandet bör regeringen därför samman- ställa ett fullständigt och sammanhängande ägarpolicydokument. Vi menar också att regeringen bör gå ett steg ytterligare och precisera och analysera uppställda avkastningskrav utifrån de för- hållanden som råder på marknaden. De uppställda avkastnings- kraven bör analyseras utifrån marknadens faktiska avkastning. Inför en generell konkurrensneutralitetspolicy En generell konkurrensneutralitetspolicy bör införas i reger- ingens övergripande ägarpolicy för statliga företag och affärsdrivande verk. På fem av utredningens sex marknader är staten en dominerande aktör genom helägda eller delvis ägda företag. Flera av dessa företag kan betraktas som naturliga monopol, och staten har därmed kon- troll över strategiska flaskhalsar som är avgörande för konkurren- sen. Någon uttalad policy för hur dessa flaskhalsar ska hanteras finns inte. Regeringen redogör dock för sin policy för de statliga företa- gen i vissa frågor av principiell karaktär, till exempel frågor som rör miljö- och etikhänsyn, jämställdhet och mångfald. På samma sätt bör regeringen överväga att också införa en övergripande policy för konkurrensneutralitet. Genom en sådan övergripande policy ger regeringen en tydlig signal till såväl de egna företagen som andra aktörer om att man tar konkurrensfrågorna på allvar. Regeringen bör redovisa liberaliseringsprocessen till i en skrivelse. Regeringen ger ut en rapport om ekonomiska reformer på produkt- och kapitalmarknaderna. Denna nationella rapport är ett led i uppföljningen av de allmänna riktlinjerna för medlemssta- ternas och gemenskapens ekonomiska politik inom EU.