sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Uppbördsskyldigheten bygger på ett deklara- tionsförfarande där trafikutövarna kvartalsvis, i efterhand, lämnar uppgift om den trafik de bedrivit. behåller intäkterna från banavgifterna, och dessa utgör en del av finansie- ringen av drift- och underhållsinsatserna i järnvägsnätet. I budget- underlaget till regeringen uppskattas de framtida banavgifterna, och verket får motsvarande sänkning av anslagen för drift och under- håll. De totala banavgifterna uppgick till , vilket motsvarade av anslag för drift och underhåll och av de totala anslagen. 6 Detta innebär att avgiften varierar beroende på tåget totalvikt och den körda sträckan. Som tidigare nämnts kommer banavgifterna i enlighet med den nya järnvägslagen att fastställas av efter de riktlinjer som finns i lagen. Motsvarande principer för prissättning av utnyttjande av infra- strukturen tillämpas även för de övriga trafikslagen. För sjöfart och luftfart är principen en genomsnittkostnadsprissättning kombine- rad med en differentiering av avgifterna för att inkludera miljösty- rande komponenter i avgiftsstrukturen. För både luftfarten och sjöfarten gäller pristak avseende utnyttjandet av statlig infrastruk- tur. En prissättning över marginalkostnaden skulle leda till ett under- utnyttjande av den befintliga infrastrukturen. För att belysa skillnaden i samhällsnytta mellan marginalkost- nadsprissättning och genomsnittskostnadsprissättning kan nedan- stående figur användas. Figur 7.3 Samhällsnytta vid prissättning efter genomsnitts- respektive marginalkostnad. Av efterfrågekurvan i figuren framgår att trafikanternas efterfrågan på transporter, och därmed antal resor, ökar om priset för trans- porterna sjunker. Det samhällsekonomiskt effektiva antalet resor kan överstiga det antal resor som konsumeras om genomsnitts- kostnaden är den styrande faktorn för hur många resor som skall produceras i transportsystemet. Marginalkostnadskurvan (MC) visar den kostnad som tillkommer vid en ytterligare resa. Kurvan AC anger genomsnittskostnaden, och P anger det gällande priset. Om vi antar att skillnaden mellan MC och AC utgörs av den fasta kostnaden kommer denna skillnad att minska vid ökad volym till följd av att den fasta kostnaden slås ut på fler resor. Vid priset P kommer Q1 antal resor att produceras på den aktu- ella infrastrukturen. Samhället måste då subventionera verksam- heten med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan priset och genomsnittskostnaden vid den aktuella volymen. Anta att samhället i stället väljer att prissätta infrastrukturen utifrån genomsnittskostnaden. Antalet resor kommer då att sjunka till Q2, eftersom färre finner det värt att resa till det högre priset. har subventionsbehovet försvunnit, eftersom genom- snittskostnadsprissättningen leder till full kostnadstäckning. Genom att antalet resenärer minskar sparar samhället den minskade mar- ginalkostnaden (yta C) vid färre resor. Den fasta kostnaden kvar- står dock för samhället. Betalningsviljan för det minskade antalet resor utgörs av ytan under efterfrågekurvan (C+D+A). Jämför vi dessa båda ytor ser vi att samhället förlorat en nyttighet motsvarande D+A. Om priset i stället sänks till marginalkostnaden kommer antalet resor att öka till Q3, vilket ger en ökad välfärd för samhället motsvarande ytan B. Analysen förutsätter dock att finansieringen av infrastrukturen kan lösas på ett sätt som inte är snedvridande och att subventionen inte påverkar operatörernas beteende. För att kunna jämföra trafikslagen och för att se hur stor del av sina kostnader som respektive trafikslag täcker, kan begreppet internali- seringsgrad användas. Relevanta skatter och avgifter sätts då i rela- tion till de beräknade marginalkostnaderna för respektive trafik- slag. Vid en internaliseringsgrad på 1 är de externa marginalkostna- derna lika stora som relevanta skatter och avgifter, och den aktuella trafiken bär då de samhällsekonomiska marginalkostnader som den är upphov till. För att styra mot en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av transportarbetet mellan de olika trafikslagen ska internaliserings- graden idealt på aggregerad nivå vara lika med 1 för samtliga trafik- Det krävs dessutom att varje enskild transport prissätts efter den marginalkostnad som den ger upphov till. () har i en PM (2004:4) beräknat internaliseringsgraden för de olika trafikslagen. Resultatet visar att avgifterna inom järnvägssektorn inte täcker de marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Internaliserings- graden för person- och godstrafik på järnväg uppgår till 0,33, vilket innebär att av de totala marginella externa kostnaderna täcks av banavgifterna. Motsvarande internaliseringsgrad för väg- trafiken beräknades av till 0,89 och för sjöfarten till 0,69. Beräkningarna och relationen mellan trafikslagen påverkas dock av vilka värden som sätts på de ingående komponenterna och av vilka skatter och avgifter som bedöms som relevanta. I ovanstående beräkningar har exempelvis koldioxidutsläppen värderats i enlighet med gällande koldioxidskatt på bensin och dieselolja, dvs. 0,86 kro- nor per kilo och hänsyn har tagits till de fasta skatterna inom väg- trafiken. I avsaknad av marginalkostnadsskattningar för buller inom järnvägstrafiken har genomsnittskostnaden använts. Det bör näm- nas att bl. a. har en annan uppfattning än om hur ovanstående parametrar skall behandlas då internaliseringsgraden beräknas. Frågan om planering och finansiering av infrastrukturen hanteras skild från frågan om de kostnader och avgifter för att utnyttja inf- rastrukturen som beskrivits ovan. Beslut om standarden på infrastrukturen bör enligt ekonomisk teori fattas mot bakgrund av samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler. Samtliga kostnader och nyttor bör vägas in, och olika alternativ för en investering bör utvärderas. De alternativ som ger högst avkastning bör väljas, givet att nyttorna överstiger kost- naderna. Beräkningarna resulterar i något som benämns nettonu- värdeskvot. Effektiva kostnads- och intäktsanalyser ska styra utveck- lingen mot en optimal infrastrukturförsörjning. Planeringsprocessen som styr väg- och järnvägsinvesteringarna i följer i stort sett den teoretiska konstruktionen. Samhälls- ekonomiska kostnads- och intäktsanalyser ska vara viktiga delar när och prioriterar mellan olika projekt, inom de ramar som fastställt. Regering och riksdag har dock valt att särskilt peka ut ett antal projekt som ska ingå i planerna, och fördelningen av medlen mellan vägar och järn- vägar görs utifrån en politisk bedömning. har i en rapport (2004:3) utvärderat och Ban- verkets investeringsplaner och hur dessa bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen. fann att presenterade samhällsekonomiska kal- kyler och nettonuvärdeskvoter för av de objekt som ingick i den plan som lämnades till regeringen . Den genom- snittliga nettonuvärdeskvoten för dessa investeringar var 2,0, vilket innebär att varje satsad krona ger tillbaka i samhällseko- nomisk nytta. Den totala planeringsramen för nyinvesteringar i vägar –uppgick till . Motsvarande investeringsram för uppgick till . Av denna summa finns nettonuvärdeskvoter redovisade för av projekten, och av dessa redovisas en negativ nettonuvärdeskvot för projekt motsvarande . Motiven för den resterade delen av planeringsramen, dvs. drygt 45 miljarder, är i verbal form och uttrycks t.ex. som att pro- jektet har strategisk betydelse för trafiken. Den genomsnittliga nytta för de objekt som redovisat nettonuvärdeskvoter för uppgår till 0,15. Den fastställda planen bygger delvis på revide- rade direktiv från regeringen och i denna plan är den genomsnitt- liga nettonuvärdeskvoten enligt 0,2 och andelen objekt med negativ nettonuvärdeskvot uppgår till av den totala volymen. Efter att infrastrukturinvesteringarna är gjorda ska marginal- kostnadsprissättningen av den befintliga infrastrukturen leda marknaden mot en så effektiv användning av denna som möjligt. Som tidigare nämnts innebär den nya järnvägslagen (trafikerings- rätten regleras närmare i järnvägsförordningen [2004:526]) att alla godsföretag med säte inom EES eller i har rätt att bedriva godstrafik på det svenska järnvägsnätet. För att få utföra cabotage krävs dock att det land i vilket företaget har sitt säte ger motsva- rande rätt till svenska företag. För persontrafiken har fort- satt monopol på den persontrafik som företaget bedömer vara kommersiellt bärkraftig. För olönsam interregional persontrafik gäller däremot att den operatör som staten har upphandlat trafiken av också har trafikeringsrätten på det aktuella järnvägsnätet. Respektive länstrafikhuvudman har trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik i det egna länet. Efter regeringsbeslut kan en länshuvudman under vissa förutsättningar få trafikeringsrätt i angränsande län. Struktur och rollfördelning inom järnvägssektorn Staten har många olika roller inom järnvägssektorn och på järn- vägsmarknaden: ägare av SJ och leverantör och finansiär av infrastruktur genom kund och finansiär när Rikstrafiken upphandlar olönsam lång- väga persontrafik. I nedanstående figur beskrivs de finansiella strömmar som finns mellan de olika aktörerna på järnvägsmarknaden . Figur 7.4 Finansiella strömmar inom järnvägssektorn Buss- flyg och färjetrafik Staten tillförde 2003 sektorn , via anslag till Ban- verket och Rikstrafiken. Biljettintäkter och ersättningar för trans- porttjänsterna uppgick till . För att bedriva trafik på den statliga infrastrukturen betalade operatörerna banavgifter motsvarande . Genom upphandling av järnvägstrafik bidrar länstrafikhuvudmännen med . ansvar anges i instruktion (förordning [1998:1392] med instruktion för ) och i verkets regleringsbrev. har ett s.k. sektorsansvar, för hela järnvägstransportsystemet, och man ska i denna roll verka för att de transportpolitiska målen upp- nås. Vidare ska verket inom ramen för sektorsansvaret vara sam- lande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. förvaltar det järnvägsnät som tillhör staten. Denna uppgift innefattar drift, förvaltning, kapacitetstilldelning och tra- fikledning. verksamhet är uppdelad i en förvaltande del och en utförande del. Verksamheterna i de båda delarna framgår av nedan- stående tabell. Tabell 7.4 verksamheter uppdelade i förvaltande och utförande delar Källa: årsredovisning 2003. Till det ovan nämnda kommer telenät, som både är en förvaltande och en producerande enhet. Inom de utförande enheterna arbetar 4 200 av verkets totalt 6 600 anställda. Resterade 2 400 finns inom de förvaltande enheterna. De fem banregionerna ansvarar för vidmakthållande och inve- steringar, medan trafik ansvarar för framtagande av tid- tabeller och för trafikledning. Banregionerna upphandlar drift- och underhåll samt om- och nybyggnad av järnvägen. Verksamheten finansieras med anslag via statbudgeten. De totala anslagen uppgår till . Av dessa avser drift, underhåll och trafikledning, och 3,7 mil- jarder kronor avser investeringar i enlighet med den långsiktiga investeringsplaneringen. produktion, projektering och industridivisionen har successivt utsatts för konkurrens. Sedan hal- upphandlar verket all ny- och ombyggnadsverk- samhet samt projektering i konkurrens. Även en viss del av drift- och underhållsverksamheten upphandlas i konkurrens. De konkur- rensutsatta enheterna utför också tjänster åt andra aktörer. Intäk- terna från extern uppdragsverksamhet uppgick till 707 miljo- ner kronor. Resultatet efter finansnetto i den externa uppdrags- verksamheten uppgick till -. Som tidigare nämnts inrättades en ny myndighet, Rikstrafiken, . Myndighetens uppgift är enligt instruktionen (förord- ning [1999:279] med instruktion för Rikstrafiken) att verka för att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken samt verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vidare ska myndigheten svara för statens upphandling av trans- portpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi och där det saknas för- utsättningar för kommersiell drift. upphandlas färje-, flyg-, tåg och busstrafik och Riks- trafikens anslag för detta ändamål uppgick till 780 mil- joner kronor. Av dessa avsåg bidrag till trafik- huvudmännen och till den järnvägstrafik som upphandlas i samver- kan med dessa. Rikstrafiken bekostade därutöver själva avtal med järnvägsoperatörer till ett värde motsvarande 208 miljo- ner kronor. Av tabellen nedan framgår den interregionala järnvägstrafik som upphandlats och som bekostades av Rikstrafiken. Tabell 7.5 Kostnader för av Rikstrafiken upphandlad trafik Källa: Rikstrafiken. 7.4.2Konkurrenssituationen – operatörer på det svenska järnvägsnätet I figuren nedan framgår antalet företag på den svenska järnvägs- marknaden för både gods- och persontrafik – 2001. Figur 7.5 på den svenska marknaden –2001 Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik. 7Tågkompaniet trafikerade sträckan till och med 14 juni 2003och därefter. Som framgår av figuren har antalet verksamma företag på den svenska järnvägsmarknaden ökat efter liberaliseringen och legat på mellan 20 och 25 stycken. Antalet in- och utträden på mark- naden har varit relativt stort. För att få en uppfattning om de aktörer som verkar på den svenska järnvägsmarknaden kan man studera de banavgifter som betalas av operatörerna till . Banavgifterna är, som tidi- gare nämnts, rörliga och marginalkostnadsbaserade, vilket innebär att de avspeglar omfattningen av den trafik som varje operatör bedriver mätt i bruttotonkilometer. Av nedanstående tabell framgår vilka operatörer som betalade ban- avgifter för godstrafik . Tabell 7.6 Betalning av banavgifter 2003 – godstrafik Banavgifter 2003, tkr Andel av total, % Railion A/S Som framgår av tabellen är den dominerande aktören vad gäller godstrafik; man betalar av de totala banavgifterna. Malmtrafik i , som är ett helägt dotterbolag till , står för av banavgifterna. Företaget bedriver i egen regi systemtransporter av järnmalm mellan och /. Railion ingår i Stinneskoncernen, vilken i sin tur ägs av det statliga järnvägsföretaget i . Företaget bedri- ver trafik i samverkan med . TGOJ Trafik är ett helägt dotterbolag till som utför godstransporter. Rail bedrev godstrafik mellan och i . Utöver företagen i tabellen har ett antal mindre godsföretag ope- rerat på det svenska järnvägsnätet , främst i rollen som underentreprenörer till SJ och . Flera av dessa företag har dock gått i konkurs eller fusionerat med andra bolag (SOU 2003:104). Av nedanstående tabell framgår vilka operatörer som betalade ban- avgifter för persontrafik . Tabell 7.7 Betalning av banavgifter 2003 – persontrafik Banavgifter 2003, tkr Andel av total, % För persontrafiken är SJ den dominerande aktören, och man stod för av banavgifterna. Av SJ:s trafik mätt i personkilometer avser trafik i egen regi, dvs. den trafik som SJ bedriver på den del av järnvägsnätet där man har monopol. Resterande delen av SJ:s trafik är avtalstrafik som upphandlas av Rikstrafiken eller av trafikhuvudmännen i respektive län. Den största operatören efter SJ är som svarar för pendeltågstrafiken i . ägs av , som är ett bolag som deltar i upphandlingar av samhällsstöd trafik över hela . Det franska bolaget arbetar på samma sätt och bedriver trafik på uppdrag av Rikstrafiken. Även Tåg och bedriver, som tidigare nämnts, trafik på uppdrag av Rikstrafiken och länstrafikhuvudmännen. kommersiell trafik på sträckan – , där man också har egen trafikeringsrätt. Nedan redovisas utvecklingen av ett antal variabler från nationalrä- kenskaperna (NR). Måtten är relaterade till motsvarande mått för näringslivet i stort. Figur 7.6 Variabler från nationalräkenskaperna Källa: () bearbetning av SCB:s data. Av figuren framgår att antalet sysselsatta har minskat och att arbetsproduktiviteten har stigit från att ha legat väsentligt under näringslivets nivå till att ligga på samma nivå som näringslivet. Den kraftiga minskningen av antalet sysselsatta beror på separationen mellan SJ och och att personal inom infrastrukturverk- samheten inte ingår i siffrorna efter 1991. Osäkerheter kring klas- sificeringen av sysselsatta inom sektorn gör dock att siffrorna bör tolkas med viss försiktighet. Även andra mått visar emellertid en ökad produktivitet inom sektorn. Nedan redovisas den totala produktionen av järnvägs- transporter mätt i tågkilometer, i relation till antalet anställda inom sektorn som varit sysselsatta med produktion av trafik. I antalet sysselsatta ingår alltså inte anställda inom infrastrukturhållning. Tågkilometer är ett mått som mäter samtliga tågrörelser på järn- vägsnätet men som inte tar hänsyn till vilken omfattning som pro- ducerats i form av person- och tonkilometer. Som framgår av figur 7.7 visar även detta produktivitetsmått på en relativt kraftig ökning. Figur 7.7 Producerat antal tågkilometer dividerat med antal anställda sysselsatta med trafik inom järnvägssektorn –1999 Källor: samt egna beräkningar. Som nämnts tidigare bolagiserades SJ 2001, och trafikverksamheten delades upp i som bedriver persontrafik och som producerar godstransporter på järnväg. förbättrades de produktivitetsmått som beskrivits ovan inom och inom SJ . Som framgår av figuren nedan minskade antalet godsvagnar i den verksamhet som tidigare bedrevs inom SJ:s godsavdelning, och som bedrivs av , –2003 från 42 700 till 8 400 godsvagnar. Detta innebär en minskning som det utförda trafikarbetet har ökat. Figur 7.8 Antalet godsvagnar inom , och senare –2003 Den mycket dramatiska minskningen av antalet vagnar beror delvis på att gamla vagnar som inte längre användes ställ- des i malpåse i stället för att skrotas. Vid uppdelningen mellan SJ och blev ansvaret för vagnarna tydligare, och dessa började skrotas ut i takt med att de blev överflödiga i den effektiviserade produktionen. Den samlade utvecklingen av antal anställda, vagnar och utfört transportarbetet inom SJ:s godsdivision, och senare , framgår av nedanstående figur. Figur 7.9 Antal sysselsatta, vagnar och utfört transportarbetet mätt i nettotonkilometer 1989–2003 Figur 7.9 visar att den sammantagna produktivitetsutvecklingen för produktionen av godstransporter varit mycket gynnsam . Ökat transportarbete har utförts med hjälp av betydligt mindre insats av produktionsresurser i form av arbetskraft och vagnar. Hur väl tillhandahållandet av infrastruktur fungerar kan bland annat mätas i punktlighet, dvs. hur stor andel av tågen som ankommer till sin slutstation med högst 5 minuters försening jämfört med tid- tabellen. Förseningar beror dock inte enbart på störningar i tillhandahål- landet av infrastrukturen utan uppstår också till följd av händelser hos operatörerna och i trafikledningen. Av nedanstående figur framgår antalet tågstörningstimmar 2003 uppdelade på orsaker. Figur 7.10 Tågförseningar mätt i störningstimmar uppdelat på orsaker 2003 Källa: årsredovisning 2003. Punkligheten uppgick för persontrafiken och till för godstrafiken, vilket innebär en förbättring jäm- fört . Förbättringarna kan främst kopplas till trafik- operatörerna och i någon mån till planering av arbeten på banan. Tågförseningar och punktlighet påverkas även av graden av kapa- citetsutnyttjande. Ökad trafikvolym och ökat kapacitetsutnyttjande medför ökad känslighet för tågstörningar. Begränsad tillgång till spårkapacitet innebär att de förseningar som uppstår lättare sprider sig till andra tåg i systemet, eftersom möjligheten att köra in förse- ningar minskar. Graden av kapacitetsutnyttjande på en bana är också beroende av blandningen av olika typer av trafik, fordonens prestanda, trafikstyrningssystemet och om det är enkel- eller dub- belspår på den aktuella banan. har i sitt arbete med drift och underhåll valt att i första hand prioritera de trafikmässigt större banorna på bekostnad av det övriga järnvägsnätet. Resultatet av den ökade kostnaden för under- hållet av dessa större banor är förbättrad komfort för passagerarna och färre hastighetsnedsättningar. Däremot har inte antalet tåg- störningstimmar minskat. Mot bakgrund av att trafiken på den mest trafikerade delen av nätet har ökat från 123 miljoner tågkilo- meter 2003 gör dock den samlade bedömningen att effektiviteten i underhållet har ökat . Den samlade utvecklingen av de parametrar som beskrivits ovan framgår av nedanstående figur. Underhållskostnaden avser utveck- lingen på de mest trafikerade linjerna. Med punktlighet avses ande- len tåg som ankommit till slutstation med högst 5 minuters förse- ning jämfört med tidtabellen. Figur 7.11 Utvecklingen av trafikvolym, tågförseningstimmar, punktlighet och underhållskostnaden per spårmeter Index 1997 = 100 Produktivitetsutvecklingen i ett internationellt perspektiv (CEPR 2004) har genomfört en jämförande studie om liberaliseringens påverkan på effektivite- ten hos de europeiska järnvägsbolagen. För att jämföra de olika ländernas utveckling har man ställt data om utvecklingen av trafik- arbete, längd på bannätet och antal anställda i relation till graden av liberalisering. Utvecklingen i de större järnvägsländerna i , mätt i bannätets längd, –2000 framgår av figu- ren nedan. Figur 7.12 Produktivitetsjämförelse för den totala järnvägstrafiken i ett antal länder –2000 Det land som enligt de givna kriterierna ovan haft den bästa högsta produktiviteten ett givet år har åsatts det högsta värdet, och de övriga länderna har därefter rangordnats i relation till detta land. Från att 1988 ha intagit bottenpositionen har avancerat och bedömdes ha den högsta produktiviteten bland de här jäm- förda länderna. I rapporten dras slutsatsen att den liberalisering som genomförts i har påverkat effektiviteten inom järnvägssektorn positivt; allt annat lika hade produktivitetsutvecklingen varit lägre utan de genomförda reformerna. Allmänt sett har mindre länder, mätt i järn- vägsnätets längd, dock haft en gynnsammare utveckling av pro- duktiviteten. Länder som har genomfört liberaliseringen stegvis har i allmänhet haft en mer positiv utveckling än de länder som valt att genomföra en mer genomgripande reform vid ett och samma till- fälle. För att studera effektiviteten inom banhållningen har den interna- järnvägsunionen(UIC) låtit genomföra en jämförande kost- nadsstudie i 15 europeiska länder (UIC 2002). Av nedanstående figur framgår kostnaden i euro för drift, under- håll och reinvesteringar i det totala järnvägsnätet i förhållande till utfört transportarbete. Länderna är i studien avidentifierade och är nummer 2 i serien. Figur 7.13 Drift, underhåll och reinvesteringar i förhållande till utfört transportarbete Euro per transportenhet. Järnvägsunionen konstaterar att kostnaderna för att vidmakthålla järnvägsnätet varierar stort mellan de olika länderna, och att det i vissa länder finns utrymme för betydande kostnadssänkningar. som ett europeiskt genomsnitt har kostnadsbesparingarna varit blygsamma . kostnad per transportenhet uppgår till , vilket kan jämföras med det europeiska snittet på . 7.4.4Resultat och utvärdering av upphandlingar Konkurrensen på den svenska järnvägsmarknaden för persontrafik består, som tidigare nämnts, av konkurrens i de upphandlingar som genomförs av Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. När staten upphandlade olönsam interregional tågtrafik i konkurrens inför trafikåret 19939 minskade kostnaden realt jämfört med kostnaden för motsvarande tra- fik året innan. SJ vann denna upphandlingsuppgång, och också de påföljande, men kostnadsutvecklingen för trafiken var måttlig då och vann varsin linje. I samband med denna upphandling minskade kostnaden för den upphandlade trafiken (2000). Rikstrafikens upphandlingar sker oftast genom s.k. nettoavtal, vilket innebär att intäkterna från trafiken tillfaller operatören och att ersättningen från Rikstrafiken avser ett belopp som ska täcka skillnaden mellan förväntade intäkter och kostnader. Taxorna i denna trafik är kommersiella i den meningen att de ligger på samma nivå som taxorna i motsvarande interregionala trafik i SJ:s regi och inte är direkt subventionerade.