sou · GTB375 · 2006-01-01 00:00:00 — Av kapitel 5 framgår att de få och små kennlar och dressyrföretag som finns och som specialiserat sig på någon form av tjänste- hundsproduktion inte på långa vägar förmår täcka användarnas be- hov. Inte ens den i sammanhanget stora klarar av att leverera det totala behovet av ledarhundar, detta trots att de inte bara föder upp och dresserar själva, utan även köper både val- Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning par, vuxna ämnen (odresserade hundar) och färdiga ledarhundar på såväl den svenska som den internationella marknaden. Det som präglar den svenska populationen hundar i tjänst är i stället hun- darnas mycket varierade ursprung. Exempelvis är det endast någon enstaka som är representerad med fler än en handfull hun- dar hos Polisen eller Försvarsmakten. Detta stämmer också väl överens med vad som uppges av både Försvarsmakten och Polisen; man har mycket svårt att lokalisera dugliga hundar och lägger stora resurser på detta. Man rekryterar valpar och vuxna hundar, svenska och utländska, från uppfödare, privatpersoner och företag som specialiserat sig på att köpa och sälja hundar. Man är för att täcka sina behov i stor utsträckning hänvisade till den uppfödning av hundar som är inriktad på att ta fram hundar för sällskap, för ut- ställning eller för olika typer av hundsport. Dessa hunduppfödare, som i stort sett utan undantag bedriver sin kennelverksamhet som hobby och i liten skala, har avelsmål som i stor utsträckning skiljer sig från vad som är önskvärt för tjänstehundsanvändarna. Andelen dugliga tjänstehundar ur denna uppfödning är därför liten. Inte minst den tämligen ensidiga fokuseringen på hundarnas exteriöra egenskaper som många uppfödare ägnar sig åt anser jag är djupt olycklig; av avsnitt 4.1.2 framgår att en omfattande utställnings- verksamhet enligt dagens normer i det närmaste står i ett motsats- förhållande till en god tillgång till hundar lämpliga som tjänstehun- dar. De analyser som presenteras i avsnitt 5.2.4 tyder på att den svenska schäferpopulationen innehåller relativt få individer som besitter önskvärda mentala egenskaper. Det totala antalet födda schäfrar har dessutom i det närmaste halverats . De hundar med önskvärda egenskaper som ändå föds är långt ifrån alltid tillgängliga för tjänst; även bland vanliga hund- ägare finns det nämligen många som uppskattar hundar med tjänsteegenskaper. Dessutom har vi i en syn på hundar som gör att vi i det närmaste betraktar dem som familjemedlem- mar. De flesta hundägare är därför ovilliga att sälja sina hundar. De hundar som i grunden är lämpade för tjänst och som dessutom är till salu är i allmänhet omplaceringshundar, vilket ofta är lika med hundar som ställt till med problem för sina ägare, problem som när de väl uppstått kan vara besvärliga att få bukt med. Även labrador- stammens mentala egenskaper skiljer sig från vad som är önskvärt för ledarhundar (avsnitt 5.2.4). Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning De statliga tjänstehundsanvändarna har inte kunnat presentera någon tillförlitlig statistik över specifika anledningar ur hälso- synpunkt till vare sig avböjda erbjudanden om inköp, kassationer under test- och dressyrperiod eller under tjänstgöring. Det har därför inte heller varit möjligt att avgöra om hälsoläget förändrats över tiden. Det är dock en mycket vanlig uppfattning hos använ- darna att tjänstehundarnas fysiska hållbarhet och motståndskraft mot sjukdomar blivit sämre. Uppfattningen att hälsoläget åtmin- stone inte är optimalt stärks av det faktum att både Försvarsmakten och Polisen tvingas kassera ganska många av de hundar de köper in på grund av medicinska orsaker eller skador, och av att polisens övs-hundar (klassiska polishundar) tas permanent ur tjänst vid en genomsnittlig ålder av mellan sex och . Det senare skall ses mot bakgrund av att anses vara en normal ålder för att ta en hund ur tjänst. Utan tillförlitlig veterinär statistik att stödja sig på går det förvisso att hävda att dessa kassationer beror mer på slitsam tjänstgöring än på dålig hälsa hos hundarna. Men även om detta skulle vara en del av förklaringen är det sannolikt att en bety- dande del måste förklaras med brister i hundarnas grundförutsätt- ningar, brister som alltså skulle vara möjliga att åtgärda om det togs större hänsyn till hälsoparametrar när hundar selekterades till avel. Icke desto mindre finns det naturligtvis skäl för berörda myndig- heter att granska formerna för den egna hundanvändningen och utvärdera vad man kan göra annorlunda för att hundarna skall hålla bättre. Min kartläggning av tillgången till hundar lämpliga för tjänst vi- sar också att problemen att finna tillräckligt många tillräckligt bra hundar är likartade även utanför landets gränser. De svenska tjänstehundsanvändarnas svårigheter att rekrytera lämpliga hundar kan därför inte lösas genom att hundar köps från utlandet. Det finns naturligtvis en rad orsaker - vid sidan av de som redan nämnts - till att behovet av tjänstehundar är större än tillgången. utbildas till exempel hälften av alla statligt ägda tjänstehundar av de hundförare som sedan skall använda dem i tjänsten. utbildades majoriteten av hundarna av professionella dressörer. Att vara hundförare och dressör förutsätter delvis mycket olika kom- petenser. Det är därför möjligt att fler hundar skulle kunna utbildas till och fungera som tjänstehundar om det skedde en återgång till det gamla systemet. Det finns dock även fördelar med att hund- förarna själva utbildar sina hundar, till exempel att de lär känna dem bättre och att de blir bättre rustade att hantera dressyrproblem som Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning uppstår i samband med tjänstgöringen. Man kan spekulera i andra orsaker till svårigheterna att finna bra tjänstehundar, till exempel att man på grund av brister i rutiner och testmetoder i samband med rekryteringsprocessen kanske tackar nej till erbjudna hundar som i själva verket skulle kunna fungera väl i tjänst. Min samlade bedömning är emellertid att de allt överskuggande anledningarna till svårigheterna att finna hundar lämpliga för tjänst står att finna i vad som sker innan hundarna rekryteras vid i genomsnitt ålder. Enkelt uttryckt är dessa de viktigaste anledningarna två till antalet: 1.Den privata hundaveln, ur vilken de statliga tjänstehunds- användarna är hänvisade att rekrytera sina hundar, har inte en inriktning som motsvarar de krav som ställs på tjänste- hundar. 2.Privata hundägare förmår inte ta till vara och utveckla potentialen hos de hundar som i grunden (gene- tiskt) har för tjänsteändamål lämpliga mentala egenskaper. När sådana hundar uppnått lagom ålder för att sättas i dres- syr och därmed skulle kunna vara aktuella för inköp har de därför gått förlorade. Det är alltså ämnesproduktionen som måste lösas, det vill säga avel samt valp- och unghundsutveckling. Dressyr, utbildning av hund- förare med mera hanteras lämpligen även fortsättningsvis av re- spektive användare av tjänstehundar på det sätt de finner lämpligt, antingen, som , internt, eller genom upphandling på den pri- vata marknaden. I avsnitt 5.3 har jag redogjort för ett antal orsaker till att inrikt- ningen på den privata aveln skiljer sig från vad som vore att föredra ur ett tjänstehundsperspektiv. En orsak är, som nämnts tidigare, givetvis att de allra flesta privata uppfödare strävar efter att produ- cera hundar med andra egenskaper än vad som är önskvärt för tjänstehundar. Ytterligare en orsak är att systematisk avel är svårt, särskilt vad gäller de för tjänstehundar så viktiga beteendeegen- skaperna. Den svenska hunduppfödningen sker nästan uteslutande på hobbynivå och tillräckliga förutsättningar för att bedriva syste- matisk tjänstehundsavel saknas. En systematisk avel kräver dess- utom att alla drar åt samma håll. Inom den privata aveln finns många skilda uppfattningar om vad som är en bra hund, vilket in- nebär att avelsmålen skiljer sig åt mellan olika privata uppfödare. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Vidare är ett verkligt avelsarbete kostsamt, dels på grund av att det förutsätter gedigna genetiska kunskaper såväl som praktiskt kun- nande, dels eftersom det kräver kontroll över en relativt stor hund- population, dels för att det är en synnerligen långsiktig verksamhet. Slutligen är det ekonomiskt riskfyllt, bland annat mot bakgrund av att kundunderlaget utgörs av ett fåtal användare. Det är alltså inte rimligt att anta att någon enskild uppfödare kan eller är beredd att satsa de resurser som ett långsiktigt avelsarbete kräver. Just den ideella grunden för hundverksamheten i stort gör dessutom en privat satsning på ett systematiskt avelsarbete ytterli- gare vansklig. Som en följd av den genetiska variationen inom den privata hundpopulationen kommer det alltid att finnas individer som lämpar sig för tjänst. Dessa individer kan, och kommer att kunna, säljas betydligt billigare än vad som skulle vara nödvändigt att ta betalt för de hundar som producerades inom ramen för en systematisk avelsverksamhet som skall bära sina egna kostnader. Om en långsiktigt syftande tjänstehundsavel etableras kommer bristen på tjänstehundar att minska. Detta kommer med all sanno- likhet att få till följd att hundarna ur den målinriktade tjänste- hundsaveln av de enskilda användarna upplevs som onödigt dyra, varför de i stället kommer att så långt utbudet tillåter köpa hundar ur hobbyuppfödningen. Därmed minskar efterfrågan på de dyrare hundarna varför priserna måste höjas: Ett långsiktigt hållbart avels- arbete kräver en viss storlek på avelspopulationen - minst 70 tikar och 12–15 hanar (, 1995). Detta antal avelsdjur produce- rar ett så pass stort antal valpar att en minskad efterfrågan skulle få en direkt återverkan på prisnivån per hund. I och med detta skulle efterfrågan minska ytterligare och så vidare tills verksamheten inte längre gick att driva. Följaktligen är det inte möjligt att bedriva så- dan verksamhet på marknadsmässiga villkor. Av delvis liknande skäl är det inte heller optimalt att de olika an- vändarna upprättar egna avelsprogram var för sig; rekryterings- behovet inom respektive myndighet är helt enkelt så pass litet att kostnaden per producerat tjänstehundsämne blir onödigt hög. Ef- tersom flera av användarna vill ha hundar med snarlika egenskaper är i stället den självklara lösningen att en gemensam avelssatsning görs. En allvarligt menad satsning på en tjänstehundsavel måste med absolut nödvändighet vara långsiktigt syftande. Det kan ta i stor- leksordningen från starten tills man ser ett verkligt resultat i form av en hög andel av de producerade hundarna som håller måt- Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning tet som tjänstehundsämnen och som kommer att fungera länge och bra i tjänst. De genetiska förbättringar man sålunda lyckas åstad- komma och till relativt stora kostnader kan dock gå till spillo på . Just detta hände då beslutade att avelsverksamheten vid dåvarande Statens hundskola skulle bedrivas utifrån affärsmässiga principer och om- bildade skolan till ett aktiebolag (se avsnitt 3.3.2). För att snabbt uppnå balans i budgeten såg dåvarande Hundskolan ingen annan utväg än att upphöra med det systematiska avelsarbete som bedri- vits . Värdefulla avelsdjur belades med avels- förbud och såldes som vanliga tjänstehundar. I och med att det unika avelsmaterialet skingrades omintetgjordes även allt potenti- ellt framtida utfall av de stora investeringar som gjorts för att bygga upp avelspopulationen. I lägen där en myndighet måste genomföra besparingar eller av andra skäl är tvungen att välja att prioritera vissa verksamheter på bekostnad av andra, finns risk att tjänstehundsverksamheten an- vänds som intern budgetregulator. Men just när det gäller avels- verksamhet är det alltså inte möjligt att göra besparingar som går utöver vad som är genetiskt möjligt utan att det får ödesdigra följ- der. Den nedlagda avelsverksamheten i , med allvarlig brist på tjänstehundsämnen som följd, torde tala sitt tydliga språk. För att säkra försörjningen av hundar måste förutsättningar ska- pas för en tjänstehundsavel som präglas av en långsiktig planering. Regeringen måste ansvara för att detta kommer till stånd och skapa en struktur som garanterar att verksamheten fortgående upprätt- hålls. De förekommande statligt ägda eller med statliga medel in- köpta tjänstehundarna kan utifrån vilka egenskaper som är önsk- värda att de besitter indelas i två kategorier, bevaknings-, sök- och skyddshundar respektive ledarhundar. I den första kategorin ingår Försvarsmaktens bevakningshundar och ammunitionssökande hun– dar, Polisens övs-hundar (klassiska polishundar) och olika typer av specialsökhundar samt och Kriminalvårdens narkotika– sökhundar. Den andra kategorin består endast av ledarhundar för synskadade. Den enda av de nämnda hundtyperna som har skyddsdressyr är polisens övs-hundar. I kapitlen 3 och 4 redogörs för de olika hundtypernas användning och önskvärda egenskaper. Framför allt när det gäller vilka mentala egenskaper hundarna bör ha finns relativt stora skillnader mellan de två kategorierna. De kan därmed inte omfattas av samma avelsmål. Det finns även vissa Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning skillnader mellan de olika tjänstehundstyperna i kategorin bevaknings-, sök- och skyddshundar. På ett fysiskt plan föredrar användarna när det gäller sökhundar, till exempel narkotika- sökhundar, i vissa sammanhang mindre och lättare hundar än vad som är önskvärt för en bevakningshund eller en övs-hund. När det gäller mentala egenskaper finns inga avgörande skillnader, även om Polisen som övs-hundar föredrar hundar med större benägenhet att visa aggressivitet än vad som är önskvärt för övriga hundtyper. De tjänstehundsämnen som är svårast att finna är de som är lämpliga att utbilda till bevaknings-, övs-, och ledarhundar. Använ- darna har rapporterat att det kan vara svårt även att finna sökhundsämnen. En anledning till att det ändå är jämförelsevis enklare att rekrytera sökhundsämnen, är att det finns betydligt fler raser som har fysiska förutsättningar att kunna fungera som sök- hundar. Rekryteringsbasen blir därmed betydligt större. Mot denna bakgrund föreslår jag att regeringen tillser att det upprättas ett avelsprogram som har som inriktning att producera hundar som i mentalt hänseende är lämpade som bevaknings- skydds- och sökhundar, och när det gäller fysiska egenskaper i för- sta hand som bevaknings- och skyddshundar. När det gäller ledar- hundar kompliceras bilden av att det beslutades om ett nytt upphandlingsförfarande för ledarhundar (prop. 2004/05:84; bet. 2004/05:SoU17; rskr. 2004/05:241). Upphand- lingsförfarandet kan enligt propositionen och utskottsbetänkandet förväntas ge en ökad produktion av ledarhundar. Jag är dock inte övertygad om att dessa åtgärder kommer att ge önskat utfall, framför allt inte på lång sikt. Därför föreslår jag att regeringen till- ser att det inom ramen för den enhet som måste skapas för att om- besörja avelsprogrammet för bevaknings- skydds- och sökhundar, upprättas beredskap för att produktion av ledarhundsämnen med kort varsel skall kunna igångsättas och full behovstäckning uppnås. I ett inledningsskede är det dock endast motiverat att kontrollera en avelspopulation med ett gemensamt avelsmål enligt ovan. Att etablera systematisk avelsverksamhet med skilda avelsmål för bevaknings-, sök- respektive skyddshundar är dels inte motive- rat eftersom det i så stor utsträckning är samma egenskaper man söker hos de olika hundtyperna, dels för att flera avelsmål förut- sätter flera avelspopulationer; antalet hundar som måste kontrolle- ras blir alltså betydligt större och verksamheten därmed dyrare. Den lämpligaste rasen att använda vid avel för bevaknings-, sök- och skyddshundar torde vara , dels på grund av att är Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning den vanligaste tjänstehundsrasen sett i både ett nationellt och ett internationellt perspektiv, dels för att är den ras där det finns flest hundar med för tjänst lämpliga egenskaper (se även kapitel 4). Givet de unikt goda förutsättningar – bland annat i form av SKK:s omfattande databas - som råder i för att bygga upp ett fungerande avelsprogram för tjänstehundar, finns anledning att uttrycka stora förhoppningar om framtida export- möjligheter vad gäller kvalificerade hundar, och även i fråga om do- kumentation med mera för forskningsändamål (se vidare avsnitt 2.2.3). Inom ramen för den föreslagna avelsverksamheten är det befogat att innefatta även fodervärdsverksamhet, det vill säga utplacering av födda valpar hos fodervärdar tills de uppnått en tillräcklig ålder för att kunna rekryteras av användarna och sättas i dressyr (ungefär ). Skälet är bland annat att det finns mycket stora vinster att göra om man kan kontrollera och se till att valparna och de unga hundarna får en stimulerande uppväxt och en lämplig uppfostran. 2.2.2Struktur på och ledning av tjänstehundsproduktion för statliga ändamål För att tillse att ett avelsprogram upprättas och drivs skall reger- ingen skapa en organisation, här benämnd Huvudmannen, att an- svara för detta. Här kan fyra olika organisationslösningar övervä- gas: en stiftelse, ett statligt bolag, en ny myndighet respektive ett inordnande i en befintlig myndighet. Regeringen bör närmare be- reda formerna för lämplig organisationsform. Huvudmannen skall vara fristående från de statliga tjänstehundsanvändarna men till sig knyta representanter för dem som berörs – i ett första skede Försvarsmakten, Polisen, och, eventuellt, Kriminal- vårdsverket - samt avels- och annan vetenskaplig expertis. Samver- kan skall även ske med privata uppfödare. Det går inte att lösa bristen på bra tjänstehundsämnen utan ett över en större population tillämpat och gemensamt avelsprogram. Av avsnitt 2.2.1 framgår att privata uppfödare inte har förutsättningar att kunna klara detta. Av ekonomiska skäl – det är mycket kost- samt att äga och föda upp ett stort antal hundar – är det inte heller rimligt att hela produktionsapparaten inlemmas i någon statlig Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Endast en förening av statliga resurser och kompetens med privata uppfödares praktiska erfarenheter och totalt stora till- gång till hundar ger en framkomlig väg att skapa fullgoda tjänste- hundar till rimliga kostnader. För att åstadkomma en systematisk avel måste avelsverksamhe- ten styras av en statlig huvudman och de avgörande besluten fattas av personer som har en oberoende ställning i förhållande till kö- parna av de tjänstehundsämnen som produceras. De statliga tjänstehundsanvändarna måste dock tillåtas ha inflytande på hur verksamheten bedrivs. En framgångsrik avel är i högsta grad bero- ende av ett gott samarbete mellan alla inblandade parter. Det är användarna som vet mest om vilken typ av hundar de behöver, nå- got som är avgörande då avelsmål formuleras. För att kunna göra bästa möjliga avelsvärdering av hundarna, och därigenom kunna selektera de bästa hundarna för avel, måste det även finnas ett ef- fektivt system där hundarnas prestationer i tjänst, skador och sjuk- domar med mera dokumenteras och återrapporteras till avelsansva- riga. Över huvud taget utgör dokumentation av hundarnas egen- skaper, prestationer, sjukdomar med mera, tillsammans med ett väl fungerande samarbete, grunden för att lyckas. Dessa delar måste därför med absolut nödvändighet fungera väl. Genom samverkan skapas också bättre förutsättningar att kunna bedriva olika typer av utvecklingsprojekt. Jag bedömer slutligen att inflytande från och samverkan med de statliga tjänstehundsanvändarna kommer att utgöra en viktig grund för deras vilja att rekrytera hundar ur den statligt styrda tjänstehundsaveln. Den föreslagna organisationen skall ägna sig åt ämnesproduk- tion, det vill säga produktion av hundar lämpliga att dressera till tjänstehundar. Ett gemensamt forum av det slag som skissats ovan kan dock förväntas få positiva effekter utöver det som gäller ämnesproduktionen genom att utgöra en naturlig plattform för samverkan även på andra områden. finns lite formellt samar- bete i hundfrågor mellan de myndigheter som nyttjar tjänste- hundar. Detta är olyckligt eftersom det finns uppenbara berörings- punkter mellan de olika hundverksamheterna. Ett mer utvecklat utbyte av erfarenheter och gemensamma satsningar på olika områ- den, till exempel utveckling av dressyrmetoder, utbildning av per- sonal och bidrag till relevant forskning, kan därför förväntas resul- tera i en effektivare hundverksamhet även ur ett mer övergripande perspektiv. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Till verksamhetens styrgrupp skall även knytas nödvändig avels- expertis och vetenskaplig kompetens. Ett alternativ är att formerna för detta löses i sin helhet av huvudmannen. Ett annat alternativ är att regeringen fastställer vissa ramar genom att uppdra åt att bedriva för tjänstehundsverksamheten rele- vant forskning samt att ingå i en vetenskaplig referensgrupp till huvudmannen. Jag kan se fyra olika organisationslösningar som mer eller mindre bra skulle kunna tillgodose dessa behov, nämligen en stiftelse, ett fristående statligt bolag, en egen myndighet eller ett inordnande i någon befintlig myndighet. I samtliga fall är samarbete med avnä- mare och privata uppfödare en förutsättning. Utredningen har inte haft möjlighet att i detalj penetrera de alternativa lösningarna och ge ett genomarbetat svar på vilken som är att föredra. Detta bör därför beredas ytterligare av regeringen. Det finns vissa för- och nackdelar med respektive lösning som är uppenbara: En av regeringen bildad stiftelse skulle ha den fördelen att den inte kan läggas ned exempelvis som en följd av politiska ställ- ningstaganden. I den meningen uppfyller en stiftelselösning det i avelssammanhang så viktiga kravet på långsiktighet. Dock är det inte tillåtet för en stiftelse att bygga sin verksamhet på förutsättningen att den kommer att tillföras årliga anslag från stiftaren. Detta innebär två tydliga nackdelar. För det första måste initialt ett mycket stort belopp avsättas som stiftelse- kapital om stiftelsen skall ha några möjligheter att bygga upp en väl fungerande avelsverksamhet, något som kan ta i storleks- ordningen . För det andra är risken stor att stiftelsen även sedan den passerat uppbyggnadsskedet inte kan klara att bära sina kostnader enbart genom intäkter från försäljning av tjänstehundsämnen. Skälet till detta är de brister i de marknadsmässiga förutsättningarna som redogjorts för under rubriken och –analys i avsnitt 2.2.1. Lön- samhet på lång sikt förutsätter att stiftelsen finner kunder ut- över de svenska statliga användarna. Det kan handla om såväl statliga och privata utländska köpare som om privata svenska tjänstehundsanvändare. Även om förutsättningarna för en exportframgång vad gäller produktion av högkvalificerade tjänstehundsämnen måste betraktas som unikt goda i , vore det fel att utgå från att detta blir verklighet. Förslag för en väl fungerande tjänstehundsförsörjning Ett fristående statligt bolag med i bolagsordningen klart angivna verksamhetsmål kan vara en möjlig lösning. I bolagsordningen ges de långsiktiga målen som en klar avgränsning kan ske för att tydliggöra den centrala uppgiften och utesluta expansion till verksamheter som bör skötas av andra. Staten har också möjlighet att utöva sin ägarstyrning genom styrelsens sammansättning. Staten har företag som syftar till att vara värdeskapande på marknadsmässiga villkor. Bland de statliga företagen finns också över 20 bolag som har i uppgift att verka för särskilda samhällsintressen. För dessa bolag behöver kraven på avkast- ning inte ske i ekonomiska termer. Däremot ställs höga krav på tydlighet i målen och en aktiv ägarförvaltning för dessa företag.