sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — inventering, uppföljning och utvärdering av skogstillståndet inklusive miljöhänsyn, hantering av ekonomiska stöd till skogsbruket, bl.a. ädellöv- skogsstödet och övriga myndighetsuppgifter som t.ex. att bevaka EU-arbetet och övrigt internationellt arbete för räkning samt att bidra till att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås. Uppdragsverksamheten består av: uppdrag åt skogsbruket bl.a. framställning av Gröna skogs- bruksplaner, stämpling av rotposter, inventering, värdering av skog, utbildning av skogsägare, uppdrag år arbetsmarknadsmyndigheterna, främst inom ramen för satsningen på Gröna jobb, uppdrag åt övriga, t.ex. uppdrag åt kommuner, andra myndigheter, affärsdrivande verk. Figur 5.2 De operativa tjänstgöringsdagarnas fördelning på respektive verk- samhetsgren 2004 (procent) Rådgivning, utbildning och information: Inventering, uppföljning och myndighetsuppgifter: Statligt stöd m.m.: Källa: årsredovisning av SVO:s verksamhet 2004. Figur 5.2 visar de operativa tjänstgöringsdagarnas (skogsvårds- styrelserna exklusive ) fördelning på verksamhets- grenar . Den största skillnaden jämfört med är att uppdragsverksamheten har ökat , till . Ökningen beror huvudsakligen på satsningen på s.k. Gröna jobb. Figur 5.3 Skogsvårdsstyrelsernas verksamhet myndighetsuppgifter Figur 5.3 visar myndighetsuppgifternas fördelning på de olika verk- samhetsgrenarna över tiden. ansvarar för kontakter med regering och departe- ment samt med andra myndigheter och organisationer på riksnivå. har som uppgift att leda och samordna skogsvårds- styrelsernas verksamhet. Tillsammans med skogsvårdsstyrelserna verkar för skogsnäringens utveckling och att skogs- bruket ska nå skogspolitikens mål. I uppgifterna ingår också att, i enlighet med myndighetens sektorsansvar för miljön, verka för en rik och varierande skogsmiljö i samarbete med skogsbruket och miljövårdens företrädare, att ta fram och analysera prognoser för skogens och skogsbrukets utveckling och att övervaka virkes- mätning.46 utses av regeringen och ska, i enlighet med verksförordningen47 besluta i vissa frågor och har i övrigt en rådgivande funktion. Styrelsen består av generaldirektören, som är ordförande, åtta andra ledamöter samt två personalrepresentanter. För granskning av den interna kontrollens och styrningens effek- tivitet inom SVO finns en internrevisor som lyder under Skogs- styrelsens styrelse. Verksledningen består av generaldirektör och överdirektör. I ledningsgruppen för ingår generaldirektören, överdirektören samt stabschefen och de nio enhetscheferna vid . I SVO:s ledning ingår generaldirektör, överdirek- tör, stabschef samt länsjägmästarna som är chefer över respektive skogsvårdsstyrelse. Vid finns tio enheter (figur 5.4). Respektive enhetschef ansvarar för att arbetsuppgifter och ärenden fullföljs och för samordning inom och med skogsvårdsstyrelserna. 47Verksförordning (1995:1322). via EU:s olika fonder och har inrättat fem rådgivande organ för mer per- manent bruk. De rådgivande organen är Nationella sektorsrådet för skogliga frågor, , Centrala frö- och plantrådet, Samrådsgruppen skogsbruk/rennäring samt Råd- givande gruppen för skoglig analysverksamhet. Skogsvårdsstyrelserna är regionala myndigheter och svarar för att skogspolitiken omsätts i praktiskt handlande. De ansvarar för kon- takter med myndigheter och organisationer på länsplanet och den lokala nivån. ska inom sitt geografiska område följa skogsbrukets tillstånd och utveckling samt vidta eller föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma en ändamålsenlig Verksamheten leds av en länsjägmästare som utses av regeringen. Skogsvårdsstyrelserna är egna myndigheter i juridisk mening och har en egen styrelse med begränsat ansvar. Huvuddelen av fältverksamheten utförs på de 62 skogs- vårdsdistrikten. Totalt finns skogsvårdsstyrelserna representerade på 120 orter i . Skogsvårdsstyrelsernas regioner och distrikt arbetar med lag- tillsyn, rådgivning, inventering, information och stöd till skogs- ägare och arbetsmarknadsmyndigheter m.fl. i planering och genomförande av skogliga arbeten. De ansvarar också för tillämp- ningen av biotopskydd på mark som omfattas av skogsvårdslagen. Distrikten har kontakter med lokala och kom- munala intressen och har ansvaret för information till skogsägare och andra intressenter i det lokala skogsbruket.48 Bildandet av skogsvårdsstyrelserna skedde i samband med att första skogsvårdslag beslutades och infördes . Till följd av en snabb befolkningsexplosion och misshushållning med skogens resurser rådde kring en akut brist på skog. Skogsvårdslagen och skogsvårdsstyrelserna infördes för att säkra tillgången på skog för framtiden. Skogsvårdslagen har, sedan den infördes, varit uppbyggd så att åtgärderna i första hand skulle utföras frivilligt, något som fortfarande präglar verksam- heten.49 Skogsvårdsstyrelserna förstatligades och blev en med gemensam organisation (). Antalet anställda inom minskade 2004. Två större omorganisationer av skogsvårdsstyrelserna har genomförts, 1994 i direkt anslutning till det skogspolitiska beslutet och 1996 97, då de länsvisa skogsvårdsstyrelserna upp- hörde och en regionalisering genomfördes. Resurser har förts ut till skogsvårdsdistrikten och stabsfunktionerna på skogsvårdsstyrel- serna har minskat i volym. En stor del av den personalminskning som skedde i anslutning till skogspolitiska beslut berodde på avvecklingen av frö- och plantverksamheten, som då bolagisera- des. I samma veva lades den översiktliga skogsbruksplanläggningen, ÖSI, ned och de administrativa funktionerna reducerades. 49Ekelund & , , Skogspolitisk historia. Rapport 8A, 2001. Tolv nationella nätverk bereder och förankrar frågor som ligger inom SVO:s verksamhetsområde i syfte att driva verksamheten framåt. Nätverken leds av en enhetschef eller motsvarande på SKS. Det finns tre olika typer av nationella nätverk: är strategiska och arbetar konsultativt gentemot de verksamhetsorienterande nätverken inom områdena skogs- produktion, naturvård, kulturmiljövård och sociala värden Verksamhetsorienterade nätverk är operativa och arbetar främst med samordning, kvalitetssäkring och utveckling inom områdena lag, rådgivning-information-förlag, uppdrag och inven- tering/uppföljning Övriga nätverk är stödjande och arbetar med intern samordning, utveckling och konsultativt arbetet inom områdena personal, ekonomi, IT och verksamhetsuppföljning. Det finns också regionala nätverk vars uppbyggnad, roll och funk- tion varierar mellan olika skogsvårdsstyrelser. 6 SVO:s interna styrning Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag vill understryka vikten av att uppföljningsarbetet förstärks inom SVO. Jag anser också att det vore värdefullt för den interna styrningen och kontrollen om ledamöterna av Skogs- styrelsens ledningsgrupp var mer synliga ute på de regionala myndigheterna för att motverka den känsla av avstånd mellan och skogsvårdsstyrelserna som har uttryckts av flera anställda. Jag är positiv till de nätverk som finns inom SVO men vill understryka vikten av att deras roll kontinuerligt diskuteras i myndigheten. Vidare förutsätter jag att beaktar de synpunkter som framkommit i () genomgång av SVO:s interna styrning. I utredningens underlag redovisas den genomgång av SVO:s interna styrning som ESV gjorde på uppdrag av Skogsutred- ningen 2004 . Frågor som tas upp är t.ex. vilka styrproblem som kan förväntas som en följd av beskaffenheten hos SVO:s styrdokument och vilka förändringar som krävs för att minimera dessa problem. Vidare beskrivs vilka problem som kan förväntas på grund av att SVO är en s.k. koncernmyndighet och vilka av dessa som kan lösas genom en ombildning till en s.k. enmyndighet. 6.1Mina iakttagelser och ställningstaganden Den genomgång som () har gjort av den interna styrningen inom SVO visar att förhållandena inom myndigheten motsvarar flera av de kriterier som kännetecknar en myndighet med god eller väl fungerande intern styrning och kontroll. Jag vill dock understryka vikten av att uppföljningsarbetet för- stärks inom SVO. En väl fungerande mål- och resultatstyrning förutsätter en ändamålsenlig intern kontroll. Avstånden i en riks- täckande koncernmyndighet ställer särskilda krav i det avseendet. Jag förordar därför, i likhet med ESV, att myndigheten intensifierar uppföljningsverksamheten bl.a. genom att öka frekvensen i de formaliserade uppföljningarna. Detta skulle sannolikt öka förut- sättningarna för att på ett tydligt sätt kunna ange önskvärd riktning för en viss verksamhet och även förbättra möjlig- heterna till spridning av goda exempel inom organisationen. Sammantaget skulle detta främja en större enhetlighet i skogs- vårdsstyrelsernas agerande. Jag anser också att det vore värdefullt för den interna styrningen och kontrollen om ledamöterna av ledningsgrupp är mer synliga ute på regionala myndigheterna. Ett ökat direktutbyte bl.a. mellan enhetschefer, de regionala cheferna och andra på den regionala nivån skulle sannolikt motverka den känsla av avstånd mellan och skogsvårdsstyrelserna som har uttryckts av flera anställda inom som utredningen har varit i kontakt med. När det gäller de interna nätverk som finns inom SVO är min grundläggande inställning att dessa fyller en viktig funktion bl.a. för spridningen av kunskap inom myndigheten. Jag vill dock understryka vikten av att nätverkens roll kontinuerligt diskuteras i myndigheten. Det handlar då dels om deras roll i förhållande till linjeorganisationen, dels med utgångspunkt från att de kunskaper som genereras och sprids i nätverken även ska komma linjeorga- nisationen till del på ett effektivt sätt. Beträffande myndighetens arbetsordning och andra interna styrdokument hänvisar jag till de iakttagelser som ESV har gjort och som refereras i detta kapitel. Jag förutsätter att beaktar ESV:s synpunkter i kommande översyner av berörda doku- ment. Beträffande styrelse och skogsvårdsstyrelsernas styrelser, återkommer jag till deras framtida roll i kapitel 11. har låtit () göra en genomgång av SVO:s interna styrning. Uppdraget innefattade följande frågeställningar: Vilka styrproblem kan förväntas som en följd av typen och innehållet i SVO:s centrala styrdokument? Vilka förändringar bör göras av SVO:s styrdokument för att de problem som har identifierats ska minimeras? Vilka styrproblem kan förväntas som en följd av SVO:s orga- nisation, dvs. en koncernmyndighet bestående av en chefs- myndighet och tio självständiga regionala myndigheter? Vilka styrproblem kan förväntas som en följd av att SVO kombinerar en linjeorganisation med flera myndighetsinterna nätverk? Vilka förändringar bör göras av för att de problem som har identifierats ska minimeras? I vilken utsträckning kan en enmyndighetslösning vara ett svar på föregående fråga? Vilka andra styrningsproblem kan förväntas om en enmyndighetslösning väljs för SVO? I följande avsnitt redovisas några de iakttagelser ESV har gjort med anledning av frågorna. De frågor som gäller en enmyndighets- lösning behandlas mer utförligt i kapitel 11. 6.2.2Intern styrning och kontroll50 Den interna kontrollen är en integrerad del av ledningens styrning av verksamheten och omfattar alla aktiviteter som har direkt eller indirekt betydelse för att fullgöra förvaltningsuppgifterna. Med intern styrning och kontroll avses en process där ledningen och övrig personal samverkar och som utformas för att med rimlig säkerhet kunna uppnå målen för: 50 Kapitlet bygger i huvudsak på , En studie av styrningen inom den statliga skogsvårdsorganisationen, . en effektiv verksamhet enligt de av riksdag och regering upp- satta målen, en författningsenlig verksamhet och en tillförlitlig återrapportering av resultatet av verksamheten. Ledningen är alltid ansvarig inför styrelsen för hur den interna kontrollen fungerar i organisationen. 6.2.3Vad är en väl fungerande intern styrning? ESV arbetar med att ta fram kriterier för vad som karaktäriserar myndigheter med en god eller väl fungerande intern styrning. har arbetet resulterat i följande kriterier: anpassar etablerade styrmodeller till sina förhållanden fokuserar på uppföljning i planerings- och uppföljnings- processen har en känd och väl fungerande redovisningsplan har kompetent ekonomipersonal och ett väl fungerande IT- stöd använder sig av ett väl fungerande tidredovisningssystem. 6.2.4ESV:s synpunkter på SVO:s instruktion ESV konstaterar att det saknas en referens till en övergripande effektiv förvaltning av verksamheten i myndighetens instruktion. ESV efterfrågar en formulering där det exempelvis framgår att SVO ska verka för att förvalta, vårda och bruka landets skogar på ett sätt som innebär god hushållning med statens medel och hög ekonomisk effektivitet, samt i övrigt på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen uppnås. ESV anser att regeringen på detta sätt ställer tydligare krav på ekonomisk effektivitet och förvaltning av landets skogar, och kan när det behövs kräva särskild uppföljning och/eller utvärdering av verksamheten i sin helhet eller i valda delar av verksamheten. På så sätt blir kopplingen, enligt ESV:s bedömning, tydligare i delar som bl.a. berör effektivitet, avkastning, samordning, uppföljning och återrapportering. Av instruktionen framgår det att generaldirektör är chef för myndigheten. ESV anser dock att det inte tillräckligt tydligt framgår vem som ansvarar för myndighetens verksamhet. ESV anser att detta behöver förtydligas om SVO ska ombildas till en enmyndighet. I instruktionen slås det fast att generaldirektören är styrelsens ordförande. I utredningen om en översyn av verksförordningen har det konstaterats att om en uppdelning av ansvar ligger på central, regional och lokal nivå så behöver det tydligt framgå hur styr- ningen av myndighetens verksamhet sker och hur uppdelningen av ansvar och befogenheter ser ut, dels i myndighetens instruktion för, dels i arbetsordningen.51 Enligt ESV behöver detta förtydligas för SVO, oavsett om myndigheten blir en enmyndighet eller inte. Det är ESV:s uppfattning att det är otydligt vilken slags styrelse SVO har eftersom det saknas referens till styrelsens ansvar och roll i organisationen. Det framgår inte heller hur många ledamöter som styrelsen ska bestå av. Detta bör, enligt ESV, för- tydligas oavsett om SVO blir en enmyndighet eller inte. Myndigheter med en omfattande verksamhet, som hanterar stora betalningar och som svarar för medelsförvaltning har ofta en styrelse med fullt ansvar. Enligt regeringen bör denna ledningsform övervägas för myndigheter som arbetar under affärsmässiga för- hållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. ställde sig bakom dessa tanke- gångar.52 Enligt ESV stämmer kriterierna tämligen väl med SVO:s verksamhet. ESV konstaterar vidare att statliga myndigheter som har styrelser med fullt ansvar präglas av att man agerar på en marknad. Det gör SVO delvis, men knappast huvudsakligen. Detta talar, enligt ESV, för att SVO ska ha en styrelse med begränsat ansvar. framhåller verket att om SVO ombildas till en enmyndighet kan det medföra att generaldirektören får en mycket stark ställning. ESV anser dock att detta inte bör medföra några problem under förutsättning att regeringen tar sitt uppdragsgivaransvar. 51SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31. Det ansvar som åvilar skogsvårdsstyrelsernas styrelser är, enligt ESV, oklart i SVO:s instruktion liksom vilken ansvarsfördelningen är mellan dessa styrelser och . I en even- tuell enmyndighet bör verksamheten, enligt ESV:s uppfattning, endast ha en styrelse. De regionala styrelserna bör således av- vecklas. 6.2.5ESV:s synpunkter på SVO:s arbetsordning Varje myndighet ska ha en arbetsordning. Arbetsordningen är bl.a. ett instrument för att upprätthålla god intern kontroll av verk- samheten samt för att främja en tydlig styrning mot verksamhetens mål. ESV framhåller att en brist i den interna styrningen och kontrollen kan vara att myndighetsledningen har delegerat ansvar utan att se till att det finns en systematisk uppföljning genom olika kontrollaktiviteter och återrapportering. Enligt uppgifter från SVO som ESV har inhämtat, finns rutiner för att upprätta anvisningar för ledning av verksamheten. ESV gör dock bedöm- ningen att det saknas ett system för kvalitetssäkring. Av arbetsordningen framgår det att styrelsen ska biträda myndig- hetens chef och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motive- rade, samt behandla frågor av principiellt slag eller större vikt. ska myndighetens chef hålla styrelsen informerad om verksamheten. ESV anser att det är viktigt att ange hur styrelsen kan ges en tydligare rådgivande roll gentemot myndighetens chef. Motivet är att detta ökar tydligheten i styrningen av myndighetens verksamhet. Det kan också behöva förtydligas i vilka övriga frågor än de som framgår av 11–13 §§ verksförordningen som styrelsen ska fatta beslut. Syftet är att förstärka styrelsens insyn i verksam- heten. ESV anser vidare att det är viktigt att belysa hur myndighetens chef håller styrelsen informerad om verksamheten, t.ex. genom att ange att särskilda regelbundna återrapporteringar om och uppfölj- ningar av verksamheten ska föredras för styrelsen under verksam- hetsåret. Enligt ESV:s uppfattning är det också viktigt att ytterligare beskriva internrevisorns roll, dvs. inte bara hur funktionen är placerad organisatoriskt, utan även att förtydliga vilka modeller för uppföljning av den interna kontrollen som används. En beskrivning av en internrevisors arbetsuppgifter och ansvar är också ett led i att tydliggöra olika roller i organisationen. Av arbetsordningen framgår det hur myndighetens chef har delegerat ansvaret för beslutanderätt i olika frågor till överdirektör, enhetschefer och i vissa fall till andra tjänstemän. ESV anser att det är viktigt att förtydliga i vilka frågor av principiell karaktär som endast generaldirektören får besluta och där beslutanderätten alltså inte kan delegeras.53 ESV konstaterar vidare att det bör framgå om det finns ett system för att följa upp delegation av beslutanderätt och vilka kontrollåtgärder som finns. Detta kan t.ex. vara en del av ett utvecklat system för god intern kontroll. Av arbetsordningen framgår det vilka styrdokument som gäller för verksamheten. Vilka dessa är kan, enligt ESV, förtydligas genom att deras innehåll beskrivs ytterligare. 6.2.6SVO:s planerings- och uppföljningsprocess myndighetsinterna planerings- och budgeterings- cirkulär utarbetas under inledningen av hösten och förankras successivt i den centrala ledningsgruppen. skickas cirkuläret med prioriteringar och anvisningar ut. Någon dryg månad senare får tillbaka budgetar och verk- samhetsplaner från skogsvårdsstyrelserna. olika enheter granskar därefter regionernas verk- samhetsplaner utifrån sina specialkompetenser och kommunicerar sina observationer med regionerna inför föredragningen för gene- raldirektören, som godkänner samtliga regioners verksamhets- planer och budgeter. Att detta formella godkännande inte är av ren 53 ESV nämner att avsnittet om attesträtt behöver utvecklas så att det bl.a. framgår vilka belopp olika aktörer har rätt att attestera (stora betalningar). formaliakaraktär visar, enligt ESV, det faktum att generaldirektören ännu inte hade godkänt en region på grund av syn- punkter på verksamhetsplanen och budgeten. följer därefter upp regionerna tertialvis. Denna uppföljning är dock främst ekonomiskt inriktad. Högaktuella frågor kan dock följas upp . året efter genomförandeåret träffar verksledningen varje region och diskuterar utfallet. 6.2.7Jämförelse mellan SVO och ESV:s kriterier för en myndighet med god intern styrning ESV:s allmänna intryck är att styr SVO på ett bra sätt. Omdömet bygger på iakttagelserna att SVO:s arbete med nyckeltal ligger i framkant inom svensk statsförvaltning, kompetensen på ekonomisidan förefaller god, myndighetens objektplan verkar relevant, SVO har en löpande tidredovisning och planeringsarbetet överbetonas inte trots att man är en relativt stor myndighet med regional och lokal verksamhet. ESV anser att SVO har en väl utvecklad modell för mål- och resultatstyrning. Myndigheten har även lyckats utveckla ett antal nyckeltal som förefaller leva i organisationen. I detta avseende ligger SVO, enligt ESV, i framkant bland svenska myndigheter. ESV konstaterar också att olika frågor och prioriteringar löpande diskuteras och förankras i myndighetens båda centrala lednings- grupper. När det gäller formella styrning genom cirkulär anser ESV att det urval av dessa cirkulär som man har tagit del av, innehåller relevant information och är lättbegripliga. ESV menar dock att cirkulären i bland kan vara väl allmänt formulerade. Beträffande SVO:s interna nätverk anser ESV att begreppet är missvisande. Nätverken inom SVO är tämligen formella företeelser som i huvudsak utgör berednings- och förankringsorgan för enhetscheferna vid . i viss utsträckning en matrisorganisation, vilket enligt ESV:s bedömning kan underminera den formella linjeorganisationen. ESV noterar att det finns åtskilliga exempel på organisationer där olika proffessionsfora har fått en störande effekt på styrningen via linjen. ESV:s intryck är emellertid att detta inte är något större problem inom SVO. ESV menar dock att då många av med- arbetarna har en likartad utbildningsbakgrund och att SVO är en stor arbetsgivare inom sektorn, kan det finnas en risk att det upp- står professionsfora med oklara mandat. När det gäller uppföljningen anser ESV dock att SVO borde ha mer formaliserade tertialuppföljningar i vilka alla berörda ansvariga deltar och där verksamhet och ekonomi diskuteras i ett samman- hang. Att grundligt diskutera en regions verksamhet vid endast ett tillfälle anser ESV vara för sällan. ESV anser också att controllerfunktionens ställning inom SVO måste stärkas. Detta behöver inte innebära flera tjänster, utan det är främst funktionens ställning i organisationen som avses. 7Rådgivning, utbildning och information inom SVO Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag anser att verksamheten med rådgivning, utbildning och information är ett av de viktigaste verktygen för att motivera skogsägarna att uppfylla de skogspolitiska målen. SVO:s roll i rådgivningsarbetet behöver dock förtydligas. Mitt intryck är att den absoluta merparten av skogsägare har en vilja att leva upp till de skogspolitiska målen men skogsägarkåren bär också ett stort ansvar för att av föryngringarna inte nådde upp till de krav som lagen ställer. Inriktningen mot ett konsultativt arbetssätt, försök att mäta rådgivningens effekter och en ökad samordning av verksam- heten, bl.a. genom införandet av en kommunikationsstrategi för SVO, ser jag som positiva exempel på utveckling av verksam- heten med rådgivning, utbildning och information. Jag anser dessutom att det är viktigt att förstärka allmän- hetens medvetande om hur betydelsefull skogsnäringen är för och att som sektorsmyndighet är väl lämpade att ta initiativ till en sådan satsning. Ytterligare ställningstaganden om SVO:s rådgivning, utbild- ning och information kommer att göras i utredningens huvud- betänkande. I bakgrunden redovisas vad som sägs om rådgivning, utbildning och information i olika dokument som styr SVO:s verksamhet samt i förarbeten och remissvar som föregick införandet av den Dessutom beskrivs rådgivningens roll i skogspolitiken och SVO:s verksamhet inom rådgivning, utbild- ning och information samt ett antal pågående utvecklings- projekt. 7.1Mina iakttagelser och ställningstaganden Den gällande skogspolitiken ger den enskilde skogsägaren ett stort eget ansvar för brukandet av sin skog och förutsätter därmed att denne har goda kunskaper om såväl skogsbruk som om den rådande skogspolitiken. Mot bakgrund av att skogspolitikens mål är väsentligt högre än de krav som ställs i skogsvårdslagen har staten, främst i form av SVO, ett stort ansvar för att tillhandahålla underlag för skogsägaren.