sou · GTB365 · 2006-01-01 00:00:00 — En annan möjlighet, mer vittgående än den förra, skulle enligt vara att arbetsgivaren hade att intyga på ansökan att personen i fråga har erbjudits anställning, innan blanketten sänds till RPS.8 har bedömt att risken för att utdrag förfalskas eller att information sänds till fel person är liten. Som skäl härför anför man följande. Längst upp på registerutdraget står att arbetsgivaren bör kontrollera att uppgiften om personidentitet i utdraget är riktig samt att originalhandlingen är skriven på vattenstämplat säkerhets- papper och försett med RPS emblem i färgtryck. Till skillnad från registerutdragen enligt 9 § första stycket lagen om belastnings- register skrivs de belastande domarna in på första sidan av utdraget. Om utdraget innehåller flera sidor är de numrerade. Varken eller RPS känner till att någon har försökt förfalska utdrag. På grund av det papper som används är det svårt att göra en förfalskning eftersom utdraget alltid skall visas i original för arbetsgivaren. RPS har visserligen inte till uppgift att kontrollera om rätt person ansöker om utdrag. Utdrag som innehåller belastande uppgifter sänds emellertid rekommenderat, vilket försvårar för någon annan än den utdraget gäller att felaktigt få tillgång till den känsliga informationen.9 8Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, , Dnr 01-2002:1807, s. 25. 4Skyddet av den personliga integriteten 4.1Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten Personlig integritet är en mänsklig rättighet. Detta fastslås i flera internationella konventioner. Främst kan nämnas FN:s universella förklaring av de mänskliga rättigheterna och om medborgerliga och politiska rättigheter. Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i , stadgar att personlig integritet är en grundläggande fri- och rättighet. Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre- spondens. Vidare stadgas att en offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. och rådet har utfärdat ett direktiv (95/46/EG av ) om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Direktivet har genom- förts i genom personuppgiftslagen (PUL). Det finns även generella bestämmelser i regeringsformen (RF), (BrB) och i sekretesslagen (1980:100) till skydd för den personliga friheten. (), ett fackorgan under som utarbetar konventioner och rekommenda- tioner på arbetslivets område, har utarbetat riktlinjer angående skydd för anställdas personuppgifter (Code on protection of Skyddet av den personliga integriteten workers personal data). De är inte rättsligt bindande, men avsedda som rekommendationer. Enligt dessa skall personuppgifter som huvudregel i första hand inhämtas från arbetstagaren själv. För det fall uppgifterna hämtas in från utomstående skall arbetstagaren informeras och i förväg uttryckligen samtycka till detta. Vidare sägs bl.a. att arbetsgivaren inte bör samla in personuppgifter om lagöverträdelser. Det ges dock undantag till denna rekommendation för det fall det är tillåtet enligt nationell lag och uppgifterna är relevanta för anställningen. I en kommentar till riktlinjerna anges att en uppgift om fällande dom för övergrepp på barn är relevant om anställningen innebär arbete med barn. En arbetstagare eller en arbetssökande skall dessutom vid sådana fall vara skyldig att informera arbetsgivaren om domen. tillsatte regeringen en utredning med uppgift att se över behovet av lagstiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet för den enskildes personliga integritet i arbetslivet. Utredningen avgav ett betänkande 2002, Personlig integritet i arbetslivet1. Betänkandet innehåller bl.a. en genomgång av svensk och utländsk litteratur i syfte att utröna vad som egentligen innefattas i begreppet personlig integritet. Någon kortfattad generell kon- kretisering av begreppets språkliga innebörd gick enligt utred- ningen inte att finna, men som en klar gemensam nämnare framstod i vart fall uppfattningen att begreppet personlig integritet innebär att alla människor har rätt till en personlig sfär där ett oönskat intrång, såväl fysiskt som psykiskt, kan avvisas. Det konstaterades att människors uppfattning om storleken av den privata sfären varierar kraftigt och att, även om skyddet för den enskildes personliga integritet anses vara en del av de mänskliga fri- och rättigheterna, detta till skillnad för skyddet för flera andra mänskliga rättigheter, inte är absolut och statiskt med en given ram utan skall ställas mot andra personers berättigade intressen och styrkan av dessa.2 Utredningen föreslog en särskild lag om skydd för personlig integritet i arbetslivet, då man ansåg att det saknades ett godtagbart, rättsligt bindande skydd för denna rättighet. 52–57. Skyddet av den personliga integriteten framhölls att det såväl internationellt som nationellt råder en bred enighet om att respekten för enskildas privatliv och skyddet för den personliga integriteten är en mänsklig rättighet som staten har en skyldighet att garantera och att en sådan garanti bara kunde åstadkommas genom lagstiftning.3 Förslaget om ett stärkt integritetsskydd för arbetstagare skulle enligt utredningen även gälla för arbetssökande. Sådant skydd föreslogs beträffande bl.a. hälsoundersökningar, drogtester, personlighetstester och lagöverträdelser. I fråga om uppgifter om lagöverträdelser framhöll man att det är viktigt att uppgifterna behandlas med stor restriktivitet för att den som har avtjänat sitt straff skall kunna gå vidare utan att i fortsättningen diskrimineras eller särbehandlas på annat sätt på grund av tidigare lagföringar. Man menade att uppgifter om lagöverträdelser som regel rör mycket privata förhållanden och vanligtvis är synnerligen känsliga och att uppgifterna också i sig kan ge mycket information om arbetstagaren, t.ex. om att denne har haft missbruksproblem, ekonomiska problem eller sociala svårigheter. Det måste därför, menade man, framgå av lagen att det skall finnas ett tydligt behov för att arbetsgivare eller annan skall få ta del av uppgifter ur polisens register och att slentrianmässig behandling av personuppgifter, särskilt känsliga personuppgifter, inte skall få förekomma. Behandling av personuppgifter bara för att uppgifterna kan vara bra att ha skulle inte tillåtas.4 Utredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning. 4.3Förarbetena till lagstiftningen om lämplighets- prövning inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Lämplighetsprövningsutredningen5 resonerade i sitt betänkande Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg kring begreppet personlig integritet. Man kom fram till att det finns två huvudsakliga integritetsaspekter som skall beaktas vid övervägande om införande av registerkontroll, näm- ligen dels intresset för samtliga anställda och arbetssökande att slippa bli kontrollerade, dels intresset från dem som antecknats i 3Betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18), s. 15. s. 75 och s. 209–216. 5Se avsnitt 3.1. Skyddet av den personliga integriteten det aktuella registret att slippa att information om detta sprids. Dessa integritetsskyddsaspekter skulle vägas mot intresset att stärka barns och ungdomars skydd mot övergrepp. Det framhölls, att om målsättningen var att minimera antalet integritetsintrång, så få registerkontroller som möjligt borde genomföras och för att minimera kränkningen i de fall kontroll görs så lite information som möjligt borde lämnas ut i varje enskilt fall. Utredningen menade vidare att, om det finns en skyldighet att kontrollera samtliga arbetssökande eller anställda, innebär kontrollen inte att den kontrollerade misstänkliggörs och att integritetskränkningen för den enskilde blir mindre om alla kon- trolleras. Efter en genomgång av integritetsaspekterna kom man fram till att dessa inte vägde tyngre än de skäl som talade för en på så sätt anordnad kontroll. Enligt det förslag angående registerkontroll som utredningen lade fram skulle registerutdrag endast innehålla sådana belastnings- uppgifter som man ansåg vara nödvändiga för lämplighetsprövning av arbetssökande inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg, nämligen uppgifter om sexualbrott och andra brott som innefattar allvarliga kränkningar av andra människor såsom mord, dråp, grov misshandel och barnpornografibrott samt uppgifter om brottsmisstankar som lett till att åtal väckts för de nämnda brottstyperna.6 Förslagen innebar inget förbud mot att anställa personer som har registeranteckningar om de aktuella brottstyperna. I stället ansåg man att arbetsgivaren alltid bör ha frihet att göra sin egen bedömning av eventuella registeranteckningar. Ett system med anställningsförbud ansåg man vara alltför stelbent och i vissa fall kunna leda till orimliga konsekvenser, särskilt som man föreslog att uppgifter inte bara skulle lämnas om sexualbrott mot barn utan även beträffande andra brottstyper.7 Regeringen konstaterade8, liksom utredningen, att avgörande för frågan om registerkontroll skulle införas var avvägningen mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Man framhöll, i likhet med att denna handlar om den enskildes rätt till en privat sfär skyddad för utomståendes 6Betänkandet Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg (SOU 1998:69), s. 117–122. 1999/2000:123. Skyddet av den personliga integriteten insyn och att bestämma över kunskap om sig själv. Man anförde vidare att ett kontrollförfarande i sig kunde anses som ett intrång i den personliga integriteten, oavsett om personerna förekommer i registret eller inte och att det kan innebära intrång i den sektor som enligt vars och ens berättigade anspråk skall vara skyddad mot insyn. Utlämnande av en upplysning om att en viss person inte antecknats för något brottsligt befanns knappast utgöra någon nämnvärd integritetskränkning. I de fall en registeruppgift inne- håller uppgifter om att en person begått ett brott, kunde man däremot i de flesta fall utgå från att denne inte vill att en sådan uppgift skall spridas och att den är att betrakta som integritetskänslig. Regeringen bedömde emellertid, som redogjorts för i avsnitt 3.1 att skälen för en obligatorisk registerkontroll inom de aktuella områdena vägde så tungt att det måste accepteras att skyddet för den personliga integriteten fick vidkännas en viss inskränkning. Man hänvisade härvid till åtagande enligt barnkonven- tionen (se avsnitt 5.1). Förslagen om obligatorisk registerkontroll ansågs inte strida mot artikel 8 i , eftersom de villkor som anges i punkt 2 i artikeln ansågs uppfyllda, dvs. ingrepp skulle komma att ske genom tillämpning av en lag om registerkontroll med syfte att skydda barns rättigheter att inte utsättas för övergrepp och förebygga brott. Till skillnad från ansåg man emellertid inte att kontrollen skulle innefatta misstanke om brott. Av hänsyn främst till den personliga integriteten fann man att redan anställda inte skulle omfattas av någon registerkontroll, eftersom dessa till skillnad från arbetssökande inte har någon möjlighet att avstå från att kontrolleras. Man menade att det skulle utgöra ett alltför stort intrång i den personliga integriteten att kontrollera personer som redan är anställda. Registerkontrollen skulle således begränsas till att vara en del av den lämplighets- prövning som äger rum i samband med rekrytering av personal. För de överväganden som därefter gjorts beträffande kontrollens omfattning har redogjorts under avsnitt 3.3. 1999/2000:123 s. 14. Skyddet av den personliga integriteten 4.4Pågående utredning om skyddet för den personliga integriteten Regeringen tillsatte 2004 en parlamentarisk kommitté (dir. 2004:51) med uppdrag att kartlägga och analysera sådan lag- stiftning som rör den personliga integriteten, överväga om regeringsformens (RF) bestämmelse om skyddet för den person- liga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Direktiven till kommittén innehåller en genomgång av de regler som gäller och den diskussion som i lagstiftningssammanhang förts beträffande frågan om den enskildes integritet . Inledningsvis framhålls att integritetsskyddet inte är en företeelse som bör ses isolerad för sig utan måste vägas mot andra befogade samhällsintressen, främst hänsyn till yttrandefriheten, offentlighetsprincipen och informationsfriheten samt kravet på effektivitet inom särskilda områden som t.ex. brottsbekämpning, informationsteknik och sjukvård. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . 5Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn 5.1Åtaganden i konventioner och andra överenskommelser FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter, den s.k. barnkonven- tionen, antogs av . Konventionen godkändes av riksdag och trädde i kraft i förhållande till . Därmed har en folkrättslig skyldighet att följa åtagandena i konventionen. En av konventionens viktigaste principer återfinns i artikel 3 där det fastslås att det är barnets bästa som skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som riktar sig mot barnet. Denna bestämmelse innebär att barnets situation, behov och intressen alltid skall beaktas vid beslutsfattande, och i fall där man låter andra intressen väga över skall man kunna visa att en sammanvägning av relevanta intressen har gjorts i det enskilda fallet.1 Artikel 3 innehåller även en bestämmelse om att det skall säkerställas att institutioner och andra inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt i fråga om säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt tillsyn. Detta stadgande innebär att det dels skall fastställas normer, t.ex. när det gäller personalens antal och lämplighet, dels att staten skall säkerställa att normerna efterlevs. Bestämmelsen gäller såväl i offentlig som privat barnomsorg och institutionsvård för barn och unga. Staten har således en skyldighet att kontrollera att också privata institutioner följer uppställda normer.2 Det finns ett flertal artiklar i konventionen som tar sikte på att särskilt skydda barn mot övergrepp och utnyttjande. 1Betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) s. 129. 139–140. Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn Av artikel 34 följer att barn skall skyddas mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. För detta ändamål skall vidtas alla lämpliga nationella och internationella åtgärder för att förhindra att ett barn förmås eller tvingas att delta i en olaglig sexuell handling, utnyttjas för prostitution eller utnyttjas i pornografiska föreställningar och i pornografiskt material. underströk i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet att en viktig fråga när det gäller att skydda barn mot sexuella övergrepp, är samhällets ansvar för att personer som har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp mot barn därefter inte tillåts arbeta med barn. Man betonade att skyddet för barnet, utifrån perspektiv, i detta sammanhang är det övergripande intresset och att den vuxnes integritet och andra intressen måste komma i andra hand.3 artikel 33 stadgar vidare att alla lämpliga åtgärder för att skydda barn från narkotika skall vidtas. Artikeln tar sikte på lagstiftning, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte. innehåller alltså ett antal artiklar som specificerar situationer och förhållanden som barn särskilt skall skyddas mot. För att täcka upp även framtida skyddsbehov som inte omfattas av de specificerade bestämmelserna upptar dessutom artikel 36 i konventionen, en generellt hållen bestämmelse som stadgar att barnet skall skyddas mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende. i övervakar att de stater som har ratificerat konventionen uppfyller sina åtaganden. Konven- tionsstaterna skall regelbundet rapportera till kommittén om vidtagna åtgärder i anledning av . Kommittén uttolkar konventionen och lämnar rekommendationer till konventionsstaterna om åtgärder som bör vidtas för att staterna skall leva upp till kraven i konventionen. Europeiska unionens råd antog ett ram- beslut (2004/68/RIF) om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi. Rambeslutet är en för medlemsländerna 3SOU 1997:116 s. 39–40. Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn bindande överenskommelse och syftar till att stärka unionens gemensamma strategi när det gäller sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi. Beslutet innebär bl.a. att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en fysisk person, som har dömts för brott som gäller sexuellt utnyttjande av barn eller barnpornografibrott samt anstiftan, medhjälp och försök till nämna brott, avstängs, tillfälligt eller permanent, från utövande av sådan verksamhet som hänför sig till tillsyn av barn (artikel 5 punkten 3). Med barn avses en person som är . Rambeslutet innehåller också bestämmelser om bl.a. ansvar och påföljder för juridiska personer. Medlemsstaterna skall enligt beslutet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet . Regeringen föreslog i prop. 2003/04:12 att skulle godkänna förslaget till det nämnda rambeslutet och redovisade sin bedömning av vilka lagändringar som detta föranledde, dock utan att lägga fram några förslag till ändrad lagstiftning. Det skulle man i stället återkomma till vid senare tillfälle. När man behandlade dokumentets artikel 5 punkt 3 hänvisades till lagen om registerkontroll av personal inom skolväsendet och barnomsorgen. Man anmärkte att vid remiss- förfarandet hade påpekat att bestämmelserna om registerkontroll endast gäller vid nyanställningar och hade ifrågasatt om detta var förenligt med rambeslutet. Regeringen framhöll att den engelska språkversionen lydde Each member state shall take the necessary measures to ensure that where a natural person has been convicted for one of the offences referred to in Articles 2, 3 or 4 the person may if appropriate be temporarily or permanently prevented from exercising professional activities related to supervision of children. Regeringen ansåg att eftersom bl.a. uttrycket prevented användes i texten kunde det på goda grunder hävdas att även lagstiftning som tar sikte på åtgärder mot personer som söker anställning är av betydelse i sammanhanget. Man redogjorde också för att det av hade påpekats att förfarandet med registerkontroll inte tar sikte på samtliga verksamheter som hänför sig till tillsyn av barn. Regeringen anmärkte därvid att uttrycket tillsyn av barn inte hade definierats närmare i rambeslutet och att det enligt regeringens mening framstod som orimligt att tolka bestämmelsen som att den skulle vara tillämplig på alla slags verksamheter där Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn någon form av barntillsyn utövas. Man anförde att det finns en rad verksamheter som endast i mycket vidsträckt mening kan sägas innebära tillsyn av barn, och där sådan tillsyn är en naturlig följd av annan bedriven verksamhet som inte träffas av rambeslutets bestämmelse. Det framhölls att registerkontrollagen avser till alldeles övervägande del obligatoriska verksamheter med ansvar för barn samt verksamheter som, utan att vara obligatoriska, utnyttjas av den absoluta merparten av alla barn och att rambeslutets bestämmelser inte torde vara avsedd att träffa andra verksamheter än de angivna. Med dessa utgångspunkter menade regeringen att åtgärder inte behövde vidtas beträffande verksamhet som inte redan omfattades av förfarandet med registerkontroll. Regeringen fann, att när det slutligen avgjorts vilket lagstift- ningsbehov rambeslutets kriminaliseringsbestämmelser föranlett, det kunde finnas skäl att överväga om de brottstyper som register- kontrollen inom skolans område och barnomsorgen omfattar, tar upp samtliga de brott som enligt svenska ansvarsbestämmelser kan aktualiseras vid uppfyllandet av artiklarna 2–4. Det kunde enligt regeringen inte uteslutas att det krävs att fler brottstyper skall omfattas av denna registerkontroll. Man fann dock att över- vägandena härom borde anstå till dess hade behandlat de förslag till lagändringar som regeringen avsåg att presentera med anledning av rambeslutet. Avslutningsvis framhölls att registerkontrollen utgör ett för- stärkt skydd mot att personer som tidigare begått brott får anställning i verksamheter där en mer direkt barntillsyn utövas. För personer som redan är anställda menade man att det finns en arbetsrättslig lagstiftning som tillsammans med rådande kollektiv- avtal ger arbetsgivare betydande möjligheter att agera och vidta långtgående åtgärder, exempelvis omplacering eller avsked, mot en anställd som på grund av tidigare brottslighet visar sig vara olämplig att arbeta med barn. För att uppfylla rambeslutets krav ansåg man det därför inte vara nödvändigt att genom ändrad eller ny lagstiftning förändra regelverket för anställning som inte är nyanställning. Propositionen antogs av den 16 december 2003.5 2003/04:12, bet. 2003/04:JuU9, rskr. 2003/04:108. Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn 5.2Lagstiftningen i övriga nordiska länder De nordiska ländernas barnavårdssystem utvecklades ungefär – i skiftet mellan – och fick en liknande uppbyggnad med barnavårdslagar, barnavårdsnämnder och barnavårdsinstitutioner. Man kan säga att det för centrala delar av lagstiftningen finns en nordisk modell. Ländernas praxis när det gäller placering av barn utanför hemmet uppvisar dock stora skillnader. har haft nästan dubbelt så många barn placerade utanför hemmet som de övriga nordiska länderna. I har det, i likhet med i , mest varit äldre barn som placerats, medan i och har förhållandevis fler yngre barn vistats utanför hemmet. skiljer sig från de övriga nordiska länderna såtillvida att många barn placerats på särskilda ungdomshem.6 Enligt den danska rättsordningen har arbetsgivaren alltid rätt att i samband med en anställning begära att få se ett utdrag ur det centrala kriminalregistret, en s.k. straffeattest, beträffande den som man avser att anställa. Det finns två olika former av straffeattester. En av dessa riktar sig till polis och andra myndigheter och innehåller anteckningar från kriminalregistret som är högst . Vidare finns det en privat straffeattest som innehåller anteckningar om bötesstraff och åtalsunderlåtelser, om de är högst , samt anteckningar om andra påföljder som är högst . Anteckningar om fängelsestraff tas dock med om de inte är äldre än . Tidsfristen räknas från det att straffet har avtjänats. infördes dessutom en möjlighet att begära utfärdande av en särskild straffeattest, s.k. børneattest (även kallad pedofilattest), som innehåller uppgifter ur det centrala kriminal- registret, beträffande alla som är aktuella för anställning eller uppdrag som innebär direkt kontakt med barn . Vid en begäran om en sådan straffeattest erhålls upplysningar om personen i fråga har gjort sig skyldig till sexualbrott riktade mot