sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — Vad jag nu har anfört utgör också skäl mot att införa generella regler om att sekre- tesskyddet för uppgift i allmän handling skall bibehållas oavsett var hand- lingen befinner sig. En sådan ordning skulle f.ö. skapa ytterligare tillämp- ningssvårigheter och gränsdragningsproblem, i den mån det över huvud taget går att förena den med sekretesslagens systematik. Det förtjänar slutligen nämnas att något problem i fråga om sekretessens spridning inte aktualiseras i fråga om de regler som utan begränsning sekretess- belägger uppgifter med visst innehåll. Under arbetet med sekretesslagen diskuterades även om den myn- dighet som lämnar ut en hemlig uppgift skulle få göra förbehåll Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna som begränsar en mottagande myndighets rätt att använda uppgif- ten. I den promemoria som låg till grund för propositionen lämnades dock inte något sådant förslag (Ds Ju 1977:11/Del 2 s. 255–256). Motivet för det var att en rätt att ställa upp ett sådant förbehåll är oförenlig med ståndpunkten att sekundär sekretess inte bör få före- komma i situationer som inte kan överblickas av lagstiftaren. En så- dan regel ansågs också strida mot principen att varje myndighet självständigt skall bedöma, om hinder föreligger mot att lämna ut en allmän handling (2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen). Vissa av de internationella avtal som har undertecknat innehåller bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar svenska myndigheter får lämna ut handlingar eller på annat sätt an- vända information som får eller förfogar över på grund av avtalet. En sådan begränsning som är vanlig är bestämmelser om originator control. Det innebär att den som har upprättat en hem- lig handling äger rätten att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även sedan den har överlämnats till exempelvis ett annat land. En annan vanlig form för begränsning av mottagarlandets möjligheter att förfoga över en uppgift är att den enligt avtalet inte får användas för andra ändamål än vad den har inhämtats för. En mera utförlig beskrivning av olika internationella åtaganden när det gäller tystnads- plikt och vilka konsekvenser det fått för svensk sekretesslagstiftning finns i Offentlighets- och sekretesskommitténs slutbetänkande Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75). I många fall finns det redan bestämmelser i sekretesslagen som täcker den situation avtalsbestämmelserna gäller. Om så inte är fallet är det vanligt att avtalets krav på sekretess tillgodoses genom att en ny sekretessbestämmelse införs. För att kunna garantera att uppgif- ter inte lämnas i strid med avtalet innehåller sådana bestämmelser inte något skaderekvisit, s.k. absolut sekretess. Vidare kan tillämp- ningen av de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen vara utesluten när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt en sådan bestämmelse. På så sätt finns det inte någon risk att uppgiften måste lämnas ut till en annan svensk myn- dighet i strid med avtalet. Exempel på bestämmelser som införts på grund av åtaganden i internationella avtal finns i 3 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och i 5 kap. 1 § lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål. Bestämmelserna skall tillämpas om en svensk myndighet i ett ärende om rättslig hjälp har fått uppgifter Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överens- kommelse som är bindande för . Om överenskommelsen inne- håller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna eller bevisningen vid utredning av brott eller i ett rättslig förfarande med anledning av brott, skall svenska myndigheter följa villkoren oav- sett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Genom en hänvisning i sekretesslagen (1 kap. 4 § tredje stycket) gäller bestämmelserna även vid utlämnande av allmänna handlingar till enskilda och vid utlämnande av uppgifter till andra myndigheter. Regeringen har i förarbetena till den aktuella lagstiftningen kon- staterat att det i konventioner ofta förekommer bestämmelser och villkor om begränsning i rätten att använda bevismaterial m.m. som överlämnats från en annan stat, t.ex. i Schengen- och Dublinkon- ventionerna samt i bilaterala avtal med och (prop. 1999/2000:61 s. 145 och prop. 1999/2000:64 s. Sådana internationellt avtalade bestämmelser kan för svenskt vidkommande medföra att en konflikt uppkommer mellan bestämmelserna i över- enskommelsen och inhemska regler om en myndighets skyldighet att fullgöra sina myndighetsuppgifter (prop. 1990/91:131 s. 12ff som avser en motsvarande äldre bestämmelse i 1 § lagen [1991:435] med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområ- det). Regeringen menade att denna konflikt måste undanröjas för att förhindra att svenska myndigheter tvingas avstå från viktig infor- mation som en annan stat är villig att lämna. internationella åtaganden om att vissa uppgifter inte skall behandlas i strid med det utlämnande landets önskemål genomförs således som huvudregel genom att inför en särskild sekretess- bestämmelse. Denna situation är således inte jämförbar med en situa- tion där det är möjligt för en svensk myndighet att till en annan svensk myndighet lämna ut sekretessbelagd information med för- behåll om hur den får användas. I sekretesslagens systematik skulle en sådan regel vara ett undantag från sekretess som innebär att även om ingen av de nuvarande sekretessbrytande bestämmelserna är tillämpliga så kan myndigheten lämna ut uppgiften till en annan myndighet genom att ställa upp ett förbehåll om hur den får användas. Det finns stora problem med att införa en sådan regel om utläm- nande med förbehåll. Ett problem hänger samman med att det inte kan komma på fråga att använda förbehåll för att överföra sekretess till en myndighet där sekretess normalt inte skulle gälla för uppgif- ten. Ett annat problem hänger samman med att det finns risk för att det integritetsskydd som sekretess mellan myndigheter innebär ur- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna holkas på ett sätt som står utanför kontroll. Ett tredje problem är att en sådan regel kan komma i konflikt med principen om fair trial i . Det gäller särskilt förbudet att genom vitesföreläggande tvinga en person att medverka i en brotts- utredning om sig själv. I denna del kan ett liknande resonemang föras som beträffande förslag, se avsnitt 5.5.5. Ytterligare ett problem är att en sådan regel kan komma i konflikt med regeln i tryckfrihetsförordningen om att varje myndighet själv- ständigt skall pröva frågan om en allmän handling kan lämnas ut (2 kap. 14 §). En annan typ av problem är de som hänger samman med official- principen. När det gäller uppgiftsutbytet i det internationella rättsliga samarbetet har det ansetts nödvändigt att införa uttryckliga bestäm- melser som begränsar officialprincipen, se ovan. Liknande bestäm- melser skulle bli nödvändiga om man införde en möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter med förbehåll mellan svenska myndig- heter. Förutom att det verkar svårt att formulera en generell sådan bestämmelse, kan man ifrågasätta om inte effektivitetsförlusten av inskränkningar i officialprincipen skulle bli väl så stor som den even- tuella vinsten av ett ökat uppgiftsutbyte. Sammanfattningsvis anser vi således att svårigheterna kring utläm- nande mellan svenska myndigheter med förbehåll är så stora att något sådant förslag inte bör läggas fram. 6Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet 6.1Sammanfattning av bedömning och förslag -Sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100) skall inte hindra att Kriminalvården lämnar uppgifter till Åklagarmyn- digheten, eller en polismyndighet, om 1.det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminal- vården, 2.det behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verk- samhet, eller 3.uppgiften angår misstanke om brott. -Sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen skall inte hindra att eller en polismyndighet lämnar en uppgift till Kriminalvården, om det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården eller för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. -Förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården skall ändras så att ett utlämnande från Kriminalvården till polisen med stöd av den föreslagna sekre- tessbrytande bestämmelsen i 7 kap. 21 § sekretesslagen alltid är förenligt med Kriminalvårdens registerlagstiftning. -Utlämnande från Kriminalvården till eller med stöd av förslaget till sekretess- brytande bestämmelse är förenligt med Kriminalvårdens regis- terlagstiftning. -Ett utlämnande från polisen till Kriminalvården med stöd av den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen i 9 kap. 17 § sekretesslagen är förenlig med polisdatalagen (1998:622) och polisdataförordningen (1999:81). -Den nuvarande regleringen i sekretesslagen erbjuder tillräck- liga möjligheter för åklagare eller polis att underrätta krono- fogdemyndigheten om att ett beslag hävs. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet inte någon ytterligare sekretessbrytande bestämmelse för den situationen. 6.2Uppgiftsutbyte mellan polisen och kriminalvården lämnade betänkandet Säkert inlåst? – En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004 (SOU 2005:6). Utredningens uppdrag var att göra en sammanhållen och övergripande granskning av rymningar- na från kriminalvårdsanstalterna Kumla, och (dir. 2004:110). Granskningen skulle särskilt avse frågor om regelverk, rutiner, användningen av tekniska hjälpmedel vid anstalterna, an- stalternas utformning samt formerna för samverkan på säkerhets- området mellan kriminalvårdens aktörer. Även övriga förhållanden som kan ha haft betydelse för händelseutvecklingen skulle beaktas. Sedan det skett ytterligare en rymning beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till (dir. 2004:136). Utred- ningens granskning skulle även omfatta den nya rymningen (från ). Vidare skulle utredningen överväga och föreslå åtgärder som kan vidtas för att förutse, förebygga och förhindra gisslantag- ningar samt vad som i övrigt kan göras för att förbättra personalens säkerhet. betänkande innehåller överväganden och förslag som berör många aspekter av kriminalvården. Den del av förslaget som i första hand rör oss gäller förbättrad underrättelse- verksamhet. En del av detta är att samarbetet mellan polisen och kriminalvården när det gäller underrättelseverksamheten bör för- djupas. Vi beskriver förslag i den delen när- mare i avsnitt 6.2.2. I det sammanhanget ifrågasätter Rymningsut- redningen om sekretessbestämmelser ställer hinder i vägen för ett effektivt samarbete mellan myndigheterna (SOU 2005:6 s. 146–147). I Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brotts- utredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114) angav vi att frågan om sekretess mellan rättsväsendets myndigheter lämpade sig väl för oss att titta närmare på (s. 210). Bakgrunden till det uttalandet var att i sitt betänkande brotts- bekämpning (SOU 2002:113) diskuterade de brottsbekämpande myn- digheternas möjligheter att utbyta uppgifter. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet som pekat på, dvs. möjligheten för polis och kriminalvård att utbyta underrättelseinformation, är lämplig för oss att överväga närmare. 6.2.2Rymningsutredningens förslag rörande underrättelseverksamhet föreslog att underrättelseverksamheten inom kriminalvården på ett helt annat sätt än skulle omgärdas av ett tydligt regelverk och skulle vara ett ansvar för kriminalvårdens centrala myndighet (SOU 2005:6 s. 142–147). Enligt är en väl utbyggd underrättelseverk- samhet inom kriminalvården viktig av flera skäl. Genom en sådan verksamhet kan det förhindras att intagna planerar och genomför rymningar eller blir föremål för fritagningar. Vidare kan det förhind- ras att brott begås inom anstalten. Det finns också ett behov av att på ett professionellt sätt ta om hand tips och rykten kring anställda. Uppgiften för underrättelseverksamheten inom kriminalvården är att ur tillgänglig information skapa kunskap i organisationen och att denna kunskap skall komma beslutsfattare till del som ett besluts- underlag. ansåg dock att frågan var viktig även för andra aktörer inom rättsväsendet. Kriminalvården är i så måtto unik att man på en begränsad yta och ett begränsat antal geografiska platser hanterar personer som har begått mycket allvarliga brott och som ofta har en lång kriminell historia. Den information som de anställda får del av vad gäller de intagna, deras brottslighet och deras kontakter med omvärlden kan naturligtvis vara av största intresse för de brottsutredande myndigheterna. Det fanns enligt anledning att på ett annat sätt än vad som gjorts betrakta kriminalvården som en viktig del av rättsväsendet och inte bara som en sista länk i rättskedjan. Mot denna bakgrund ställde upp några ut- gångspunkter för ett framtida underrättelsearbete inom kriminal- vården. Utredningen konstaterade att underrättelseverksamheten måste bli föremål för en tydlig styrning och ledning. Vidare måste kompetensen bland de anställda som arbetar med underrättelser höjas. Framför allt måste verksamheten ges klara och tydliga gränser och inriktas mot preciserade mål. påpekade att det naturligtvis var en uppgift för verksledningen att närmare Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet utforma en sådan organisation, men påtalade ett antal viktiga fak- torer som borde beaktas i det fortsatta arbetet: Underrättelseverksamheten bör styras och ledas centralt. Led- ningen skall styra verksamheten genom tydliga föreskrifter och riktlinjer, dvs. det måste från den centrala ledningens sida göras klart var gränserna går för verksamheten och hur informations- inhämtningen skall bedrivas. Verksamheten bör ledas av en underrättelsechef. Underrättelse- chefen bör till sin hjälp på den centrala nivån ha en analytiker vars huvuduppgift bör vara att bearbeta och värdera den information som samlas in. Chefen bör vidare biträdas av personer som cen- tralt handhar säkerhetsregistret. Underrättelseverksamheten måste, trots att den leds och styrs från den centrala nivån, ha en lokal förankring. Det finns en bas av lokalt verksamma personer som handhar säker- hetsregistret. Dessa personer bör dock, om än lokalt placerade, tillhöra den centrala myndigheten och lyda direkt under under- rättelsechefen. Att underrättelseverksamheten står fri från den lokala organisationen är av stor betydelse för möjligheten att centralt styra och leda verksamheten. Medarbetarna på den lokala nivån måste därtill ges den utbildning som behövs för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Verksamheten måste ha tydliga och klara mål, t.ex. förhindra rymningar och fritagningar från anstalter med hög säkerhet, för- hindra och upptäcka brott inom anstalterna och förhindra och upptäcka situationer där anställda kan komma att utgöra en säkerhetsrisk. En viktig uppgift är att studera omvärlden och göra hotbilds- analyser. Det viktigaste verktyget för den föreslagna underrättelseverk- samheten är det befintliga säkerhetsregistret. Registret bör vara den centrala myndighetens ansvar. Samarbetet med polisen bör fördjupas. Det finns upp- arbetade kontakter mellan kriminalvård och polis. Samarbetet bör dock äga rum inom ramen för en fastare struktur och inte, vilket är fallet på vissa håll , vara beroende av personliga kontakter och initiativ. Vidare måste tydliga gränser dras i fråga om det ansvar som polis respektive kriminalvård har i uppkom- na situationer. I det sammanhanget finns skäl att ifrågasätta om Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet sekretessbestämmelser ställer hinder i vägen för ett effektivt samarbete mellan myndigheterna. Det fanns enligt flera fördelar med den be- skrivna modellen. Den centrala ledningen kan på ett effektivt sätt styra och leda underrättelseverksamheten och kan se till att verksam- heten omgärdas av ett tydligt regelverk. Genom en tydlig målformu- lering riktas resurserna in på de frågor som är av störst betydelse och informationsinhämtningen kan på detta sätt genomföras på ett mer effektivt sätt. En professionalism skapas vad gäller bearbet- ningen och värderingen av information. Samarbetet med polisen ges en fast struktur och blir mindre beroende av personliga initiativ. förslag har skickats på remiss till Riks- polisstyrelsen och . delar bedömning att det finns skäl att ifrågasätta om sekretessbestämmelser ställer hinder i vägen för ett effektivt sam- arbete mellan myndigheterna. Därför efterlyser en ny generell sekretessbrytande regel som i större utsträckning medger informationsutbyte mellan myndigheterna inom det brottsbekäm- pande området. konstaterar allmänt att sam- arbetet med polisen har ökat. I anslutning till förslag om förbättrad underrättelseverksamhet konstaterar att det finns behov av en förbättrad underrättelse- verksamhet. Styrelsen påpekar vidare att det pågår arbete med att utveckla underrättelseverksamheten inom kriminalvården samt att regelverket för utbyte av underrättelseinformation måste ses över så att samarbetet kan bedrivas effektivt. När det gäller förslagen om fastare rutiner vid misstankar mot anställda anger Kriminalvårds- styrelsen att ett särskilt utredningsuppdrag har givits och att underrättelseorganisationen har en given roll i sammanhanget. 6.2.3Bestämmelser i sekretesslagen som påverkar utbytet av uppgifter I avsnitt 5.3 har vi gjort en sammanfattande beskrivning av bestäm- melser i sekretesslagen som har betydelse för våra överväganden när det gäller utbytet av uppgifter mellan de brottsbekämpande myndig- heterna. Flera av dessa bestämmelser har betydelse även för våra överväganden beträffande utbytet av uppgifter mellan Kriminalvården och polisen. Det gäller bestämmelserna om sekretess mellan myn- Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet digheter (avsnitt 5.3.1), förundersökningssekretessen till skydd för verksamheten respektive enskilda (avsnitt 5.3.2), undantag från sekretess (avsnitt 5.3.3) och myndigheters skyldighet att lämna uppgifter till andra myndigheter (avsnitt 5.3.4). I det här avsnittet kommer vi att beskriva några ytterligare bestämmelser som har särskild betydelse för utbytet av uppgifter mellan Kriminalvården och polisen. Det gäller sekretess till skydd bl.a. för polisens och Kriminalvårdens verksamhet (5 kap. 2–4 §§ sekretesslagen), hälso- och sjukvårdssekretess (7 kap. 1–3 §§), sek- retess i personalsocial verksamhet (7 kap. 11 §) och sekretess inom (7 kap. 21 §). Förutom de bestämmelser som beskrivs här och i avsnitt 5.3 finns det också vissa sekretessbestämmelser som skall tillämpas av alla myndigheter. Exempel på sådana bestämmelser är utrikessekre- tessen (2 kap. 1 § sekretesslagen), försvarssekretessen (2 kap. 2 §) och utlänningssekretessen (7 kap. 14 § första stycket). Även dessa bestämmelser kan i större eller mindre utsträckning vara aktuella både hos polisen och Kriminalvården. De berör dock inte direkt deras respektive verksamheter. Bestämmelserna finns därför inte med i redogörelsen nedan. I m.fl., Sekretesslagen – En kommentar och i , Sekretess inom rättsväsendet finns mera detaljerade beskrivningar av de bestämmelser som översiktligt beskrivs nedan. Sekretess till skydd för säkerhets- eller bevakningsåtgärder, chiffer samt åtgärder för att hindra rymning m.m. (5 kap. 2–4 §§ sekretesslagen) Enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevak- ningsåtgärder med avseende på bl.a. byggnader eller andra anlägg- ningar, lokaler eller inventarier. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Exempel på uppgifter för vilka sekretess kan gälla enligt denna punkt är sådana uppgifter om byggnadskonstruktionen av en kriminalvårdsanstalt som rör säkerheten där. Sekretessen kan vidare gälla sådana uppgifter om instruktioner och tjänstgöringslistor som rör bevakningen av en byggnad. Sekretessen gäller uppgifter av denna typ oavsett hos vilken myndighet de befinner sig. När det gäller uppgifter om kri- Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet minalvårdsanstalter kan således både polisen och kriminalvården tillämpa bestämmelsen. I 5 kap. 3 § sekretesslagen finns en bestämmelse till skydd för upp- gifter om chiffer, kod eller liknande metoder. Syftet med bestäm- melsen är att skydda informationssäkerheten bl.a. för elektronisk information. Bestämmelsen innebär bl.a. ett skydd för uppgifter som kan användas för att läsa krypterad information eller påverka en elektronisk signatur. Sekretessen gäller oavsett hos vilken myn- dighet uppgiften finns, alltså både hos polisen och Kriminalvården. Enligt 5 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess, utöver vad som följer av ovan beskrivna 5 kap. 1–3 §§, för uppgifter om åtgärder som har till syfte att hindra rymning eller fritagning. Den bestäm- melsen gäller, till skillnad från 1–3 §§, endast inom polisväsendet och kriminalvården. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Exempel på uppgifter som kan omfattas av denna sekretess är sådana som rör planeringen för en transport av en häktad mellan anstalter. Säkerheten inom kriminalvården skyddas också genom bestämmelsen i 7 kap. 21 §, se nedan, som bl.a. gör det möjligt att hålla uppgifterna hemliga, om risk föreligger för personalens personliga säkerhet. Hälso- och sjukvårdssekretess (7 kap. 1–3 §§ sekretesslagen) Sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för en uppgift om en- skilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men (1 §). Finns uppgiften i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretessen gäller dock inte vissa typer av beslut med anknytning till hälso- och sjukvården (2 §). Hälso- och sjukvårdssekretessen gäller även i förhållande till den vård- eller behandlingsbehövande själv, om det med hänsyn till vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom eller henne (3 §). Hälso- och sjukvård behöver inte bedrivas i organisatoriskt själv- ständiga former utan kan utgöra inslag i annan förvaltning, t.ex. inom . Avsikten är att i ett sådant fall skall den del av verksamheten som är att räkna till hälso- eller sjukvård falla under denna sekretessreglering, inte under den reglering som gäller för värdmyndigheten (prop. 1979/80: Del A s. 165–166). Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Sekretess i personalsocial och personaladministrativ verksamhet (7 kap. 11 § sekretesslagen) I en myndighets personalsociala verksamhet gäller sekretess för upp- gifter om enskildas personliga förhållanden hos psykolog, personal- konsulent eller någon annan som har till särskild uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som upp- giften rör eller någon annan närstående till honom eller henne lider men. Hos andra inom myndigheten som kommer i kontakt med personalsocial verksamhet, t.ex. chefer, gäller sekretessen för samma uppgifter med ett svagare skaderekvisit. Sekretess gäller då om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om upp- giften röjs. Ett exempel på uppgifter som kan omfattas av denna sekretess är sådant som kommer fram vid utvecklingssamtal. I en myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt gäller sekretess för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och för upp- gifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ären- den om omplacering eller pensionering av en anställd.