sou · GTB355 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är många moment, med flöden av olika material och tek- niker samt entreprenörer med skilda kompetenser som ska sam- verka under extremt ogynnsamma betingelser, t.ex. tidspress, väderleksförhållanden och koordinationsproblem. Det ställer således stora krav på den som är kvalitetsansvarig för verk- samheten. Det kräver kunskap, erfarenhet och kompetens inom många olika fält. Byggherren ska i denna kultur ha det fulla ansva- ret för att byggandet blir utfört enligt planerna och att byggnaden uppfyller bl.a. samhällets nio egenskapskrav på byggnader. Byggandets upp- och nergång Kommunen ska utöva tillsynen över byggnader. Det finns reglerat i de lagar och förordningar som beskrivs i avsnitt 3. Ett problem med tillsynen är att byggandet föll kraftigt . byggdes nästan 34 000 lägenheter och hade den siffran sjunkit till knappt 9 000. En orsak till att byggandet sjönk så dramatiskt var omläggningen av statens med- Tillsyn av kommuner och länsstyrelser verkan i finansieringen av bostadsbyggandet. Det var dels den statliga belåningen av bostadsbyggandet som upphörde, vilket med- förde att bostadsproducenterna var hänvisade till den privata låne- marknaden. Dels var det de statliga subventionerna som drastiskt minskade , . Hela denna överföring från statlig finansiering till privat finansiering medförde att den kontroll över byggandet som staten kunde hålla gick förlorad till stor del, de statliga länsbostads- nämnderna lades ner och kompetensen om byggprocessen minskade avsevärt. Den statliga styrningen och kontrollen av byggandets innehåll i syfte att i fysiskt, funktionellt och byggnadstekniskt avseende säkra kapitalinsatsen hade ingen motsvarighet på den privata marknaden. Det var dessutom en dränering av kompetensen som gällde alla plan. Inom de statliga organen, inom kommunerna (som här ska relateras) och inom företagen minskade antalet anställda med kun- skap om byggprocessen. Rekryteringen till gymnasieutbildningen till bygg- och anläggningslinjen minskade och blev i allt mindre ut- sträckning ett förstahandsval för blivande gymnasister. Det som hände inom kommunerna finns beskrivet i en rapport från till regeringen . genomförde en enkät till landets kommuner och fick svar från av kommunerna. Antalet bygglovsansökningar till kommunerna minskade från 86 000 till 70 000, för att därefter återigen öka. var antalet bygglovsansökningar återigen omkring 86 000. Nedgången i antalet bygglovsansökningar ledde till att personalen i kommunerna med byggtekniska kunskaper minskade. Det kan tyckas naturligt med tanke på att arbetsuppgifterna minskade i om- fattning, särskilt som förändringen av PBL innebar att kommuner- nas arbete i viss utsträckning lades över på byggherren . Det är mer märkligt att minskningen fortsatt , då antalet bygglovsansökningar återigen Tillsyn av kommuner och länsstyrelser Tydligast är minskningen av antalet bygginspektörer. Bemanningen i kommunerna har minskat med 200 personer , vilket motsvarar en dryg tredjedel. Totalt minskade antalet personer som var verksamma inom området med omkring 370 per- soner . Det motsvarar en minskning av personalen som antalet bygglovsansökningar var oförändrat. Situationen har lett till att av kommunerna som besvarat enkäten anser att de inte har resurser som är rätt avvägda med hänsyn till behoven. Innebörden i personalminskningen är också att antalet besök på byggarbetsplatser är tämligen lågt. Byggnadsnämnderna i ett 25-tal kommuner genomför inte några besök alls om det inte skett en anmälan från utomstående eller om någon projektansvarig påfordrar det. Två av tre kommuner som besvarade enkäten hävdade att de minskat antalet tillsynsbesök . Vidare har drygt hälften av kommunerna varken gjort något påpekande eller utfärdat något föreläggande i samband med tillsynsbesök sedan PBL-reformen 1995. Orsaken till detta anges i till att besöksfrekvensen har minskat. Endast var fjärde kommun uppger att de beslutat om minst någon av sanktionerna använd- ningsförbud, vite eller särskild avgift sedan reformen. Det antyder att kommunerna använder andra medel än sanktioner vid brist- fälligheter, exempelvis att man för en dialog med byggherren och den kvalitetsansvarige i samband med tillsynen. genomförde också en enkät till länsstyrelserna om re- surserna för deras tillsynsverksamhet angående byggandet och den obligatoriska ventilationskontrollen. Antalet personer som arbetar med plan- och byggfrågor på läns- styrelserna varierar mellan 1 och 33 per länsstyrelse. Det är mellan 0 och 10 personer som arbetar med tillsynsfrågor. På fem läns- styrelser arbetar all personal som finns tillgänglig för plan- och byggfrågor även med tillsynsfrågor. Sex länsstyrelser anger att inte någon arbetar med tillsynsfrågor. I fyra länsstyrelser varierar re- sursen mellan 0,1 och 0,4 personer. Inte på någon länsstyrelse fanns det särskild kompetens avdelad för frågor som rör de tekniska egenskapskraven inklusive OVK. Tillsyn av kommuner och länsstyrelser I tre länsstyrelser hade resurserna för tillsynsfrågor minskat , i övriga länsstyrelser var resurserna oförändrade. De flesta länsstyrelser menade att resurserna för tillsynsfrågor är otillräckliga. Fyra länsstyrelser ansåg dock att resurserna för OVK är tillräckliga, trots att man inte utövar någon tillsyn i den delen. Hälften av länsstyrelserna har aktivt utövat tillsyn vid någon byggnadsnämnd i länet, resten inte. Bara en länsstyrelse behandlar byggfrågor vid samrådsmöten med kommunerna. Endast en länsstyrelse uppger att den på eget initiativ utövat tillsyn enligt OVK-förordningen. Tillsyn enligt plan- och bygg- lagen samt lagen om byggnadsverk har utförts av sju länsstyrelser och i dessa fall utmynnat i någon form av rekommendation till byggnadsnämnd om ändrade rutiner. fick också kritik för brister i informationen om vilka regler som gäller och hur länsstyrelsernas tillsyn ska utövas. Men påpekar att bidragsgivningen till bostadsbygg- andet, som bildat ramen för länsstyrelsernas ansvar för tillsyn av byggandet i allmänhet, både för bostäder och kontor, skolor, sjuk- hus och andra offentliga och privata byggnader, kan gälla. 5 Frivilligt arbete med miljöfrågor I de tidigare avsnitten har beskrivits mål, lagar och regler som fast- lagts av staten och den tillsyn som stat och kommuner har att utöva för att se till att byggnader uppfyller kraven på byggnaders miljö- egenskaper. pågår ett omfattande arbete inom bygg- och fastig- hetssektorn för att förbättra miljömedvetandet och i praktiken åtgärda problem med inomhusmiljön. Det är ett arbete som sker delvis frivilligt, delvis som en följd av lagstiftning och dessutom med hot om lagstiftning hängande över åtgärderna. Det är åtgärder som innebär utbildning av anställda, förändringar av rutiner och utbyte av erfarenheter. Det är åtgärder för att ta reda på vilka uppfattningar som boende och nyttjare har beträffande bostäder och lokaler. I detta avsnitt sammanfattas delar av det arbete som utförs av företag och organisationer inom byggbranschen samt företag och organisationer inom bygg- och bostadsförvaltning. I byggsektorns kretsloppsråd finns byggherrar och fastighetsägare, konsulterande arkitekter och ingenjörer, bygg- och byggmateriel- industri representerade. Bakgrunden till kretsloppsrådets tillkomst är bygg- och fastighetssektorns stora betydelse för att samhället ska fungera och att människor ska kunna leva ett bra liv. Sektorn tillhandahåller de bostäder, skollokaler, arbets- och mötesplatser, broar och vägar, ledningar m.m. som behövs för att produktion, varuförsörjning och kommunikationer skall kunna fungera. Detta innebär också att sektorn svarar för en stor del av material- och energiomsättningen och därmed en betydande del av miljöbelast- ningen. Den svarar t.ex. för av energi- och material- Frivilligt arbete med miljöfrågor användningen, en västentlig del av avfallet och av alla transporter. har varit verksamt och därigenom har sektorn visat att den genom ett frivilligt arbete vill och kan begränsa sin negativa miljöpåverkan och främja en lång- siktig hushållning med naturresurser. Rådet har tagit fram ett miljöprogram som innebär att sektorn vill ta ansvar för en hållbar utveckling genom att arbeta med företagens, organisationernas och människornas eget engagemang och enligt marknadsekonomins spelregler. Ett sådant arbetssätt ökar förank- ringen, minskar behovet av en detaljerad lagstiftning och leder sannolikt till att miljömålen kan uppnås snabbare. Sektorn vill ställa sitt kunnande i miljöfrågor till förfogande i en öppen, långsiktig, dialog där myndigheter och näringsliv samverkar för att nå målen. 5.3Miljöinventering i befintlig bebyggelse – MIBB De stora bostads- och boendeorganisationerna (, , Fastighetsägarna, HSB och ) har utvecklat en metod för inventering av innemiljön i bostäder, Miljöinventering i befintlig bebyggelse (MIBB). Samarbetet inleddes i mitten av 1990- talet och handlade då endast om att inventera vissa bestämda faktorer som har betydelse för innemiljön. har metoden utvecklats till en inventering som omfattar även andra miljö- och förvaltningsaspekter som har betydelse för boendemiljön, t.ex. energianvändning, yttre miljö, miljöpåverkande material. Den är utformad så att den tar hänsyn till de boendes upplevelser. MIBB är, enligt organisationerna, framgångsrik som en källa till kunskap om boendemiljö. Men där den har genomförts har den även lett till att relationerna mellan boende och fastighetsägare har förbättrats samt till bättre kontroll över utgifter för exempelvis energi. Frivilligt arbete med miljöfrågor MIBB innehåller alltid en enkät till de boende med frågor om upplevelser av värmekomfort, luftkvalitet, ljus- och ljudförhållanden samt fukt och mögel. Därutöver görs besiktningar av lägenheter och gemensamma utrymme med fokus på innemiljön. De bostads- kooperativa organisationerna, HSB och , har utvecklat MIBB så att de också innefattar utemiljö, arbetsmiljö, förvaltning och miljöstatus. Organisationerna som står bakom MIBB framhåller en rad för- delar med metoden. De menar att enkäten ger delaktighet för de boende, eftersom en betydande del av inventeringen utgörs av en enkät till de boende. Metoden ger både fastighetsägare och boende en lägesrapport om innemiljön i sin fastighet. MIBB har visat sig även ge sociala effekter i form av ökad trygghet och bättre sociala relationer mellan grannar samt mellan ägare, boende och förvaltare. Det har gett ökade kunskaper om hur boende själva kan påverka och förbättra sin boendemiljö. MIBB innebär dessutom ett före- byggande miljöarbete som gör att skador och problem upptäcks i ett tidigt skede. Därigenom får man ökad kontroll på drifts- och underhållskostnaderna. Organisationerna räknar också med att samhällets krav på bygg- nadsdeklarationer kommer att vara uppfyllda med en genomförd MIBB, med avseende på radon, OVK och energi. Det ska dock tilläggas att det förslag till energideklarationer som lämnats från en särskild utredning går utöver den energideklaration som man får fram genom MIBB. En MIBB genomförs på initiativ från fastighetsägaren/bostadsrätts- föreningen eller från de boende. Ett vanligt schema för en miljö- inventering innehåller följande moment: Information till alla boende och brukare av fastigheten om att en inventering kommer att äga rum. En certifierad miljöinventerare anlitas. Miljöinventeraren bestämmer tillsammans med representanter för ägare och boende vilka hus som ska inventeras. Frivilligt arbete med miljöfrågor Handlingar för genomförandet tas fram, t.ex. ritningar på huset, underhållsplan, protokoll från OVK, uppgifter om energi- och resursförbrukning samt radonmätningar. Enkäter lämnas ut till alla boende i bostäderna och brukarna av lokaler. Enkätsvaren används som grund för den besiktning som sedan genomförs av fastigheten. Slutligen tolkas samtliga resultat av enkäter och besiktningar. En rapport sammanställs. Resultatet delges de boende och ett anslag om att en inventering är genomförd sätts upp på väl synlig plats i inventerade fastigheter. Rapporten ger en helhetsbild över fastigheten och hur de boende upplever miljön. Den utgör ett gott underlag för underhållsplaneringen. Organisationerna rekommenderar att MIBB genomförs . 6Byggnadsfaktorer som påverkar inomhusmiljön En rad olika faktorer påverkar byggnadens förmåga att upprätthålla en god inomhusmiljö. I det här avsnittet är avsikten främst att ge en översiktlig bild av vilka principiella källor det finns till varierande problem i inomhusmiljön och vad som har gjort att de uppstått i byggnaden. Byggnadens placering kan ha en direkt påverkan på inomhusmiljön. Det kan t.ex. gälla hur klimatet påverkar inomhusluften, i hur stor utsträckning det finns markradon där byggnaden är placerad och hur utsatt byggnaden är för fuktangrepp. Det kan i vissa lägen handla om mycket små variationer i placeringen som kan ha be- tydelse för hur utsatt byggnaden ska vara för miljöpåverkande på- frestningar. Två byggnader kan vara placerade med emellan och det kan uppmätas helt olika radonhalter i de båda husen. Byggnadens placering i förhållande till omgivande slutt- ningar har också betydelse för möjligheten att hålla fukten borta. Det säger sig självt att det är större möjligheter att undvika fukt- problem i en byggnad som ligger högt upp på en sluttning än i en byggnad som placerats i en svacka. Byggnadens konstruktion har självklart betydelse för inomhuskli- matet. Många konstruktioner som använts har visat sig mindre lämpliga när det gäller att hålla fukt och mögel borta. Småhus med krypgrunder var mycket vanliga och visade sig leda till stora problem med mögel och kostsamma repara- tioner som följd. Byggnadsfaktorer som påverkar inomhusmiljön tak på såväl småhus som flerbostadshus vilket gjorde det svårt att transportera bort fukten från taket och ledde till fuktproblem inne i byggnaden, särskilt då tung snö la sig på taket. Byggnadens installationer kan givetvis också spela stor roll för inomhusmiljön. Det gäller inte minst värmesystemet vars syfte är att skapa komfort i byggnaden, men som i vissa fall också kan ställa till problem, genom ojämn temperatur, torr luft och restprodukter – historiskt sett är förbränning det största miljöproblemet i byggnader. Den installation som tilldragit sig störst intresse när det gäller inomhusmiljön är ventilationen. Syftet är att transportera bort dålig luft från byggnaden och tillföra frisk luft. Svårigheterna är att skapa ett jämnt och tillräckligt omfattande luftflöde utan att det påverkar temperatur, ljudnivå och luftkvalitet. De system man brukar skilja på är självdrag, där man inte har några fläktar, och mekaniska ven- tilationssystem som innehåller till- och/eller frånluftsfläktar. Det ventilationssystem som orsakar minst problem förefaller vara till- och frånluftsväxlar, eventuellt kompletterat med en värmeväxlare, men även andra system kan fungera väl i den enskilda byggnaden. Andra installationer som kan orsaka problem i inomhusmiljön är exempelvis hissar. Ljudnivån från hisstrumman kan i vissa bostäder vara mycket besvärande. Byggnadens material kan orsaka problem i inomhusmiljön. Det kan handla om material som i sig är skadligt och som byggs in i bygg- naden. var det vanligt att använda arsenik både i tapeter och på annat sätt i lägenheten som orsakade sjuk- domar hos de boende. Mer moderna exempel är när man använde flytspackel med kasein som avgav ammoniak som gjorde att många människor blev sjuka. Det har också blivit betydligt svårare att kontrollera effekterna av alla material, eftersom det finns om- kring 60 000 olika byggprodukter på marknaden, vilket kan jämfö- ras med de 500 som fanns i början på . Byggnadsfaktorer som påverkar inomhusmiljön 6.5Kombination konstruktion och material Byggnadens konstruktion och material kan i kombination åstad- komma skador. Det kan i sig vara konstruktioner som är ofarliga och det kan vara material som också kan vara harmlösa men som till- sammans ger reaktioner av oönskat slag. Det har exempelvis gällt t.ex. plastmattor på betong, tryckimpregnerat virke i fuktig miljö. Byggnadens underhåll har också betydelse för vilka skador som uppkommer. En byggnad åldras och det gör att material och konstruktioner förslits. Deras funktion förändras . Ett material som inte är i gott skick kan göra det lättare för fukt och mögel att angripa svaga punkter på byggnaden. Fukt som funnits i byggnaden utvecklar mögelskador, vilket gör det angeläget att åtgärda även mindre allvar- liga fuktskador. Ett i och för sig oförargligt fuktproblem kan, om man underlåter att åtgärda det, leda till mögelangrepp som både är förhållandevis dyra att åtgärda och dessutom kan leda till hälso- mässiga effekter. Byggnadens dagliga skötsel kan också påverka hur installationer, konstruktioner och material påverkas. Ett aldrig så väl fungerande värmesystem kan påverka byggnaden negativt om det handhas på ett felaktigt sätt. Bristande skötsel av fläktkanaler kan göra att ven- tilationssystemet fungerar dåligt och leda till en försämrad kvalitet på inomhusluften. Något så trivialt som underlåtenhet att städa i byggnaden får betydelse för möjligheten att upprätthålla en god standard i inomhusmiljön och kan åstadkomma större skador än flygande dammkorn och gråa dammråttor. Byggnadens fel och brister kan också ha sin orsak i hur själva bygg- nadsarbetet genomfördes. Fusk och fel i byggnaden kan ha upp- kommit redan innan den första invånaren tog byggnaden i besitt- ning. Om man inte lät betongen torka ut i en Byggnadsfaktorer som påverkar inomhusmiljön bottenplatta har man för evigt byggt in ett fuktproblem, om man inte täckte över bygget under regniga perioder kan också orsaka att fukten fått fotfäste i byggnaden. Likaså kan slarv vid uppsättandet av konstruktioner, felaktigt använt material och skadade produkter kan också vara källor till angrepp på byggnaden. Regler som gällde vid tillkomsten av byggnaden kan också ha gjort att man använt sig av felaktiga konstruktioner. har rekommendationer, utfärdade av , varit direkt missvisande och lett till omfattande skador på många hus. Den som alltså följde rekommendationerna råkade ut för skador som en konsekvens av detta. Än finns rekommendationer om hur byggnader med krypgrund ska byggas, trots att just den konstruk- tionen har kostat många villaägare avsevärda belopp, för att inte tala om stora boendeproblem. Fuktskador är sannolikt den viktigaste orsaken till att en byggnad blir ohälsosam. Fukt kan byggas in i ett hus. Det kan ske genom att man inte låter byggnadsmaterial t.ex. betong torka ut ordentligt. Det kan också ske genom att fuktskadat material används, exem- pelvis isoleringsmaterial som visserligen torkat ut men som genom att det en gång blivit fuktskadat inte är användbart. Vidare kan fukten byggas in genom att man inte isolerat en halvfärdig byggnad där regnet fritt kan tränga in. Fukten kan tränga sig in i en byggnad. Det ske genom kapillär- sugning underifrån. Men regn och snö kan också tränga sig in i en färdigbyggnad. Vattenläckage kan orsaka stora fuktskador. Fukten kan även orsaka skador genom användningen av bygg- naden. Det kan exempelvis ske genom att man använder byggnaden på ett sätt som inte var tänkt när den byggdes. Det kan vara våt- utrymmen som byggts in där det inte var tänkt, genom att verk- samheten i byggnaden ändrar karaktär etc. Fuktskador kan givetvis också uppstå genom att skötsel och underhåll inte är tillräckligt god. Man använder inte uppvärmning och ventilation på ett riktigt sätt exempelvis och därigenom orsakas fuktskador. 7 Fel och skador i byggnader En av de frågor som haft att se över är möjligheterna att tillsätta en expertgrupp för fel och skador i bygg- nader. Det handlar främst om att förhindra sådana fel och skador som kan orsaka hälsoproblem. Det rör sig om fel som kan ha upp- stått under själva byggprocessen, men också om sådana skador som är en följd av handhavandet av byggnaden, dvs. underlåtenhet i skötsel och underhåll. Det kan också vara problem som uppstår till följd av att man använt sig av en teknik eller material som uttryck- ligen är godkända eller rekommenderade i de regler som kringgärdar bygg- och förvaltningsverksamheten, men också sådana fel som uppstår därför att man inte följt gällande regler. Det handlar om att komma till rätta med de förhållanden som gjort att ett förhållandevis stort antal byggnader drabbats av fel och skador. drabbades det yngre småhusbeståndet av mögelskador i förhållandevis stor omfattning. Mögelskador förekom även i skolor och på daghem. Bland de faktorer som orsakade eller bidrog till skadorna kan nämnas, att nya och oprövade material användes. Likaså bidrog olämpliga konstruktionslösningar till skador. Vidare bebyggdes marktyper som vanligen inte brukar bebyggas, exempelvis som inte var lämplig att bebygga med vissa metoder som då användes. Även har problem i byggnader och anläggningar redovisats. Fel och skador i byggnader På regeringens initiativ har företrädare för byggsektorn bildat ett råd för byggkvalitet (BQR) med huvudsyfte att intensifiera och påskynda arbetet med att få till stånd ett mera systematiskt kvali- tetsarbete på byggområdet och i förvaltningen av byggnadsverk. De stora statliga byggherrarna, beställarna och förvaltarna har bildat ett samverkansforum med huvudsyfte att samverka i frågor om kompetensutveckling. Ett syfte är att skapa bättre förutsättningar för att samhällets krav på byggnadsverk ska infrias och därmed minska kvalitetsfelen och kostnaderna. En fråga som är särskilt angelägen att penetrera är betydelsen av de förändringar som trädde i kraft i . I samband därmed förtydligades egenkontrollen i byggandet, som kommunernas tillsynsansvar tonades ner. Det är emellertid svårt att avgöra i vilken utsträckning som egen- kontrollen har påverkat kvaliteten i byggandet och förekomsten av försummelser som uppkommit i anslutning till byggandet. Det är angeläget att det skapas kunskap om betydelsen av att tillsynen över byggandet har förändrats. En vanlig uppfattning inom byggsektorn är att kunskapen om vilka fel och skador som finns i byggandet är tillgänglig för de flesta. Framför allt stora byggföretag har möjlighet att ha en mycket hög kunskapsnivå, baserad på forskning och utveckling, beprövad erfa- renhet och olika former av studier, för att veta alla väsentliga pro- blem som kan uppstå i samband med olika byggprocesser. Det svåra är att nå ut med kunskapen och få den accepterad på arbetsplatserna. Inom byggsektorn är det den gängse visdomen att det går att bygga rätt, att det finns kunskaper om hur en säker byggprocess ska gå till. Fel och skador i byggnader Från planläggning till förvaltning Det är många led i bygg- och förvaltningsarbetet där fel och skador kan uppstå som har betydelse för byggnadens funktionalitet och påverkan på hälsan. Redan vid planläggningen kan lämplig eller mindre lämplig mark anvisas för byggnationen. Det är en omfattande process där först en översiktsplan ska tas fram och därefter en detaljplan. Hur dessa planer utformas kan alltså få återverkningar på hur känsliga byggnaderna kommer att bli för olika former av fel och skador. Projekteringen har också betydelse för markens kvalitet och ändamålsenlighet för byggnaderna. Det kan t.ex. handla om pålning av mark och placeringen av byggnaderna i förhållande till vatten- samlingar. Därefter kan byggnationen påverka möjligheterna att hålla bygg- naden fri från fel och skador. Ofta har de fel och skador som upp- märksammats i media koncentrerats till sådant som gäller just byggskedet, men det är således långt ifrån den enda källan till de problem som kan uppkomma i en byggnad. Men givetvis är bygg- skedet ändå av avgörande betydelse. Det är en mycket komplicerad logistik som ska till under ett byggprojekt, med många olika yrkes- grupper inblandade och ett ständigt flöde av människor och mate- rial till byggarbetsplatsen. är tidsschemat för ett projekt mycket hårt pressat. Det handlar om att en beställare vill få byggnadsarbetet färdigt .