sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — På motsvarande sätt som med tillhandahållandet av nätkapacitet föreslog regeringen att PTS inte skulle ha några särskilda befogenheter utöver medling i om tvister uppstår mellan parterna. En sammanfattande bedömning av utfallet av reformen pekar på att den varit verkningslös. Så vitt PTS känner till har det varit mycket svårt för de operatörer som vill träffa avtal om nationell roaming att göra detta. Eftersom det så tydligt strider emot de etablerade operatörernas intressen att underlätta marknadsinträdet för sina konkurrenter kan man kon- statera att det verkar naivt att tro att parterna i godo ska nå fram till frivilliga lösningar. infördes en EG-förordning om tillträde till accessnätet. Syftet var att ge nya operatörer tillträde till accessnätet, vilket skulle stärka konkurrensen framför allt på marknader för lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutningar och bredbandsac- cess. Genomslaget för förordningen i har ännu inte fått någon större effekt på konkurrenssituationen i accessnätet. är det en ytterst liten andel av det totala antalet accesser som hyrs av andra operatörer inom ramen för förordningen. I stället är det andra produkter i Telias utbud som visat sig vara mer intressanta, men dessa täcks inte täcks av den nuvarande regleringen. Även om PTS ser en försiktig början till förändring av konkur- renssituationen på marknad för abonnemang för fast telefoni, måste det sammantaget ändå konstateras att det på denna delmarknad knappast råder en fungerande konkurrens. bedriver PTS ett arbete med att fatta beslut om skyldigheter för den eller de operatörer som har betydande marknadsinflytande på marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutnings- punkt. Arbetet sker med utgångspunkt i EkomL, och tanken är att det ska förbättra villkoren för alternativa operatörer att få tillträde till TeliaSoneras fasta accessnät, och så att de därigenom ska kunna erbjuda kunder abonnemang för fast telefoni. Den konkurrens som råder inom området fasta samtalstjänster har främst fått en skjuts av förvalsreformen. Förval blev möjligt , och de tjänster som ingår i förvalet är nationella samtal, samtal från fasta nät till mobilnät och internationella samtal. Samtal från fasta nät till mobilnät Priserna inom området samtal från fasta nät till mobilnät har enligt PTS visat sig vara relativt stabila . De prisföränd- ringar som tidigare skett orsakades främst av att TeliaSoneras sam- trafikavgifter för samtal som termineras i TeliaSoneras mobilnät har sänkts, efter krav från PTS. Övriga mobiloperatörer har inte behövt ha några kostnadsbaserade samtrafikavgifter, vilket har gjort att samtrafikpriserna skiljer sig markant åt mellan olika operatörer. Just skillnaden i samtrafikavgifter har gett betydande skillnader i slutkundspriset mellan ett samtal som rings från det fasta nätet till TeliaSoneras mobilnät och ett motsvarande samtal som rings till något av de två övriga mobilnäten. sänkningar av TeliaSoneras samtrafikavgifter har upphört att påverka slut- kundspriserna. Det finns därför anledning att ifrågasätta om denna delmarknad kan anses fungera på ett tillfredsställande sätt. Marknaden för mobila samtalstjänster Den verksamhet som bedrivs av de fristående tjänstetillhandahål- larna på marknaden för mobila samtalstjänster är, enligt PTS, fort- farande tämligen begränsad. Så vitt PTS erfarit är avtal som skrivits mellan mobilnätoperatörerna och de fristående tjänstetill- handahållarna av det slag att mobilnätoperatörerna åtar sig att bygga ut nätkapaciteten efter de behov som finns. Med tanke på att tjänstetillhandahållarna har varit verksamma på den svenska mobiltelemarknaden , är ett par hundratu- sen kunder inte mycket, vilket är det kundantal man har . krävs en betydligt större tillväxt hos tjänstetillhandahållarna för att skapa en tillräcklig god drivkraft för ökad konkurrens. Tjänstetillhandahållarnas låga andel kunder pekar, tillsammans med den ringa tillväxtutvecklingen, tydligt på att villkoren för att bedriva mobilverksamhet som tjänstetillhandahållare inte är gynn- sam. De tjänstetillhandahållare som inträtt på marknaden har i stor utsträckning haft ett begränsat handlingsutrymme, särskilt på grund av utformningen av de tredjepartsavtal som de ingått med mobilnätsoperatörerna, men även på grund av att mobil- nätsoperatörerna selektivt kunnat välja de tjänstetillhandahållare som inte utgjort ett konkurrenshot mot den egna verksamheten, exempelvis genom en redan etablerad kundbas inom fast telefoni, starka varumärken och stora marknadsföringsresurser. Genom att dessutom starta egna tjänstetillhandahållare, begränsar mobilnäts- operatörerna marknadsutrymmet ytterligare för alternativa opera- törer att växa sig betydelsefulla på marknaden. Resultatet har tyd- ligt visat sig genom att tjänstetillhandahållarna ytterst begränsat kunnat inverka på den bristande priskonkurrensen på den svenska marknaden för mobila samtalstjänster. PTS anser att det har kunnat konstateras att den svenska mobil- markanden kännetecknas av en oligopolliknande struktur där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna. Trots att ett visst antal tjänstetillhandahållare numera finns på markna- den, så domineras mobilmarknaden fortfarande helt av de tre nät- ägande mobiloperatörerna TeliaSonera, Tele2 och . Bland annat återspeglas detta förhållande i att slutkundspriserna i är höga jämfört med i övriga nordiska länder. har PTS dock sett tecken på att den rådande situationen avseende pris- konkurrensen kan ha förändrats något. Framför allt är det trycket från en ny tjänstetillhandahållare, , och från operatören 3, vilken lanserade mobila samtalstjänster i sitt UMTS-nät , som inverkat på konkurrensen. En annan orsak kan även sökas i att nära nog samtliga i använder mobiltelefon och att mobiloperatörerna därför måste konkurrera hårdare för att öka sina marknadsandelar, eller åtmin- stone för att behålla dem. Det är ännu för tidigt att konstatera huruvida konkurrensen på den svenska mobilmarknaden bestående har tagit steget in en period av mer fungerande konkurrens. PTS anser alltjämt att det fortfarande finnas utrymme för en ökad pris- konkurrens mellan mobiloperatörerna. PTS har konstaterat att de fortsatt höga priserna på SMS pekar på brister i marknadens funktionssätt och att det finns ett utrymme för en ökad priskonkurrens. De förändringar i pri- serna på SMS som skett pekar i rätt riktning, men det är trots allt för tidigt att konstatera att det råder en effektivare konkurrens på denna delmarknad. PTS anser alltjämt att det finns utrymme för en ökad priskonkurrens. Marknaden för Internetaccess befinner sig i en period av stor för- ändring som tydligt är förknippad med övergången från uppringd anslutning till fast anslutning. Konkurrensen på marknaden för Inter- netaccess har fram till nu varit relativt god, men i och med en steg- vis övergång till fasta anslutningar har kontrollen över accessnäten tydligt ökat i betydelse. Som en konsekvens av detta är konkur- rensen på marknaden för Internetaccess med fast anslutning sämre än för uppringd Internetaccess. Särskilt uppenbart har detta visat sig vara när det gäller accessteknikerna inom DSL, eftersom dessa använder sig av TeliaSoneras kopparaccessnät. Enligt (2004) har konkurrensen på telemarkna- den ökat, i synnerhet på fastnätsmarknaden. Detta har i sin tur lett till ett större, och mer varierat, utbud samt till lägre priser. I utvär- deringsrapporten från the scorecard IV framhålls att refor- meringen av den svenska telemarknaden, där många operatörer numera verkar, varit framgångsrik. Detta är dock inte mer specifi- cerat än så. Det har emellertid inte varit problemfritt att få till stånd en fun- gerande konkurrens; ingripanden har krävts både från Konkurrens- verket och PTS. Sålunda har Telias villkor för samtrafik med Telias fasta nät prövats med stöd av konkurrenslagen som PTS har agerat som medlare mellan olika aktörer och fattat beslut vid tvister. Vidare har Telias prissättning gentemot egna kunder varit föremål för ingripanden både från och . har också sökt utnyttja sin starka ställning på marknaden för mobila teletjänster genom att erbjuda kunderna olika kombinationserbju- danden som konkurrenter till inte kunnat erbjuda. Även detta har föranlett att ingripa med stöd av konkur- renslagen. Även om konkurrensen ökat på telemarknaden kan man alltså konstatera att fortfarande har en stark ställning på denna marknad. Detta sammanhänger i huvudsak med två faktorer. Den ena faktorn är Telias kontroll av infrastruktur. är ensamt om att inneha ett fast accessnät som når så gott som alla hushåll och företag i riket. Den andra faktorn är Telias betydande abonnent- stock. Även om Telias abonnenter valt andra operatörer som för- valsoperatörer så måste de betala abonnemangsavgiften till . Trots ökad konkurrens om teletrafiken har alltså kvar en relation med så gott som samtliga abonnenter i hela riket. Ett sätt för konkurrenter till att få tillgång till Telias access- nät, och därmed kunna debitera kunder för abonnemangsavgifter i likhet med , är att man hyr ledningar mellan telestationer och slutkunder av . är , till följd av reglerna i den s.k. LLUB-förordningen, skyldigt att bevilja andra operatörer varje rimlig begäran om tillträde till sitt accessnät. har vidare skyl- dighet att offentliggöra ett referenserbjudande om tillträde till sitt accessnät och tillhörande faciliteter. Referenserbjudandet ska inne- hålla information om fysiska platser för såväl tillträde som samlo- kalisering, tekniska villkor samt leveransvillkor. Tillträde ska till- handahållas på samma villkor, med samma kvalitet och med samma tidsfrister som tillhandahålls den egna organisationen och närstå- ende bolag. En ansökan får endast avslås på grundval av objektiva kriterier som hör samman med teknisk genomförbarhet och nöd- vändigheten av att bevara nätverksintegriteten. Priset för tillträde ska dessutom vara kostnadsorienterat. Fram hade ett mycket begränsat antal koppar- accesser hyrts ut, så genomslaget för LLUB i hade under närmare varit litet. ökade emellertid antalet uthyrda kopparaccesser betydligt och uppgick till drygt 50 000 . hade antalet anslut- ningar genom tillträdesformen LLUB ökat till drygt 70 000. Prissättningen av LLUB är av stor betydelse för konkurrensen, men den kan inte bara ses i ett statiskt perspektiv utan måste också analyseras i ett dynamiskt perspektiv. Den stora svårigheten utgörs av att utforma ett regelverk som gör en lämplig avvägning mellan åtgärder som är ägnade att främja infrastrukturbaserad konkurrens och åtgärder som är ägnade att främja tjänstebaserad konkurrens. Om infrastrukturbaserad konkurrens, dvs. konkurrens mellan nät- verk, är möjlig är sådan konkurrens att föredra framför tjänstebase- rad konkurrens inom samma nätverk. För den förstnämnda typen av konkurrens är behovet av reglering mindre, vilket innebär att riskerna för s.k. regleringsmisslyckanden också är mindre. Dess- utom är konkurrenstrycket hårdare när det finns konkurrerande nätverk. Renodlad tjänstebaserad konkurrens sätter press på dominanten vad gäller effektivitet och service gentemot slutkonsumenter samt priser. Infrastrukturbaserad konkurrens medför också en sådan press, men den skapar dessutom ytterligare tryck på dominanten att förnya och uppgradera tjänsteutbudet, att differentiera pris- strukturer och att förbättra den interna effektiviteten överlag. Med andra ord genererar infrastrukturbaserad konkurrens även dyna- miska effektivitetsvinster – inte bara statiska. I en gemensam rapport från , och görs en genomgång och värdering av vilka konsekvenser konkurrensutsättningen av telemarknaden fört med sig för konsu- menterna (m.fl. 2003). Konkurrensutsättningen av telemarknaden har lett till att det nu finns en mångfald av aktiva operatörer på marknaden för fast tele- foni. Konsumenterna har alltså fått ett betydligt större utbud att välja emellan. Det finns dock fortfarande vissa problem på markna- den, ur såväl operatörs- som konsumentsynpunkt. På mobilteleområdet finns det brister i konkurrensen. Från tidi- gare genomförda prisundersökningar kan konstateras att prisskill- naderna mellan operatörerna är små, priserna är stabila över tiden och högre i än i andra jämförbara länder. Tre mobiloperatö- rer med egna nät dominerar och ger marknaden en oligopolliknande struktur. har det dock tillkommit nya aktörer. Sedan marknaden öppnades för konkurrens har konsumenterna också fått tillgång till ett mycket brett sortiment av tjänster som är kopplade till telefoni. har mängden klagomål från konsu- menter på telemarknaden ökat. På en generell nivå har priserna för fast telefoni sjunkit sedan konkurrensutsättningen genom att framför allt utlandssamtal och samtal som tidigare kallades rikssamtal blivit billigare. Hur stor pris- sänkningen är kan dock inte fastställas exakt, eftersom det inte finns något system för att följa prisvariationerna i detalj på mark- naden. Hur varje enskild konsuments kostnader påverkats av kon- kurrenssituationen går inte heller att uttala sig om, eftersom kost- naderna beror på vilken blandning av olika samtalsslag och vilken operatör som konsumenten använder sig av. De flesta konsumenter har fått lägre priser, med undantag för dem som nästan enbart ringer lokalsamtal. Prissänkningen gäller även de konsumenter som inte varit aktiva på marknaden. I rapporten konstateras att PTS kommer att fortsätta att följa prisutvecklingen och marknadsutvecklingen genom arbetet med åter- kommande rapporter om den svenska telemarknaden och genom att granska att de regler som finns om samtrafikavgifter efterlevs. Kännedomen om att marknaden är konkurrensutsatt är god; de allra flesta konsumenter känner nu till att det är möjligt att byta teleoperatör. har också gjort ett aktivt val av operatör. Vilken eller vilka operatörer som erbjuder de mest förmånliga tjäns- terna är svårt att avgöra. Hur förmånliga en operatörs priser är för den enskilda konsumenten beror på hur, när och vart konsumenten ringer och hur priserna är konstruerade hos operatörerna. I de flesta fall är priskonstruktionerna komplicerade och beroende av ett antal faktorer. Operatörernas olika priskonstruktioner försvårar jämförelser. För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhanda- håller PTS sedan slutet av en webbplats med prisjämförel- ser. Prisguiden ska ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda, och detta arbete kommer att ske i samarbete med Konsu- mentverket. Under förutsättning att de ändringar av prisinforma- tionslagen som regeringen föreslagit genomförs, kommer det också att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på teleoperatörerna hur prisjämförelser ska presenteras. Flera företeelser på marknaden skapar inlåsningseffekter för kon- sumenterna, exempelvis när mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det förekommer också paketerbjudanden för abonne- mang på fast telefoni med nedsatt pris under en viss bindningstid. Dessa företeelser gör det svårt för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och de motverkar dessutom rörligheten på marknaden. De problem som inlåsningseffekterna medför är så pass vanliga att det, enligt rapporten, finns skäl för och Kon- sumentverket att följa marknadsutvecklingen och ingripa mot erbju- danden och bonussystem som strider mot konkurrens- och konsu- mentlagstiftningen. En hel del allvarliga konsumentproblem har dock uppstått efter konkurrensutsättningen, till exempel när det gäller formerna för vilken information som ska tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval ska träffas. På dessa områden fungerar det ännu inte tillfredsställande på marknaden. Det finns också i viss utsträckning problem med kundhantering och reklamationshan- tering, och det saknas ett grundläggande civilrättsligt konsument- skydd på telekomområdet, eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämplig. PTS har i samarbete med inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumenter att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal ska träffas. Det är centralt att företagen på marknaden har en väl fungerande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsu- menttjänstlagens tillämpningsområde till att omfatta även tele- komtjänster bör, enligt rapporten, ytterligare övervägas. Det stora antalet frågor och klagomål som kommer till PTS, till och till den kommunala konsumentvägledningen på telefoniområdet visar att det finns ett stort behov av informa- tion och rådgivning till konsumenterna. Det finns, enligt rappor- ten, anledning för de företag som agerar på marknaden att ta ett större ansvar för konsumenternas problem i detta avseende och att själva arbeta för att motverka att problem uppstår. Det finns starka skäl för att inrätta en branschfinansierad rådgivningsbyrå för tele- området. Regeringen bör enligt verket initiera en sådan utredning. I detta avsnitt analyseras utvecklingen (utfallet) på telemarknaden och vilka effekter liberaliseringen av regelverket har haft på mark- naden. På en marknad med perfekt konkurrens är priserna pressade, företagen kan inte ta ut monopolvinster och produktionen sker på mest effektiva vis. Som visats i kapitel 2 är det föga troligt att en liberaliserad marknad går direkt från monopol till perfekt konkur- rens. En liberalisering bör dock ha som mål att öka effektiviteten på den aktuella marknaden så långt som möjligt. av prisutvecklingen på telemarknaden mäts i KPI (utredningen saknar dock uppgifter om prisutvecklingen för företag). Före liberalisering ökade konsumentpriserna på tele- tjänster i något långsammare takt än nettoprisindex (NPI). Däref- ter stabiliserades priset under 6–, för att sedan falla från sekel- skiftet. Det har alltså skett en kraftig real prissänkning. Det är dock svårt att få mer precisa uppgifter för de olika del- marknaderna. Prisutvecklingen för fast telefoni, dvs. nationella samtal från fast till mobil och internationella samtal, visar att priserna föll , för att sedan stabiliseras. I reala termer har det således skett en sänkning. Internationellt sett har låga priser för fast telefoni. När det gäller mobila tjänster finns det däremot ingen tidsserie över prisutvecklingen. Ett alternativ är att studera de genomsnitt- liga intäkterna per mobilkund och månad. En sådan jämförelse visar att intäkten sjönk . Det finns säkerligen flera förklaringar till detta, varav en är att priserna har sänkts. Internationellt sett förefaller dock inte ha speciellt låga priser för mobil telefoni. Detsamma gäller för SMS. Vad gäller uppringda Internetaccesser förefaller priserna i inte avvika alltför mycket från genomsnittet för EU 15. Däremot har vi inter- nationellt sett låga priser för DSL-teknik. Antalet företag på marknaden har ökat relativt kraftigt, och kon- centrationsgraden har minskat betydligt . TeliaSonera har förlorat marknadsandelar och det har tillkommit ett antal stora aktörer. är emellertid marknaden relativt koncentrerad, framför allt vad gäller fasta abonnemang, där fortfarande har av marknaden. Här börjar emel- lertid alternativ växa fram. I har den tidigare dominanten () betydligt lägre marknadsandelar för lokala samtal, långdistanssamtal och interna- samtal än genomsnittet för EU 15. När det gäller mobil telefoni uppvisar en relativt sett starkare koncentration (än för de tre ovan nämnda samtalstyperna) genom att den tidigare dominanten ligger på ungefär samma nivå som genomsnittet för EU 15. Det börjar även växa fram en konkurrens för olika Inter- nettjänster och det träder fram företag som i stor utsträckning har egen infrastruktur. Även tillgängligheten förefaller att ha ökat, och den är god i ett internationellt perspektiv. Dessutom har utbudet av tjänster ökat markant. Enligt NR har telemarknadens förädlingsvärde ökat kraftigt i förhållande till näringslivet efter liberaliseringen, dvs. I och för sig ökade även förädlingsvärdet gentemot när- ingslivet , men ökningstakten har varit starkare och . Förädlingsvärdet består av löner och driftöverskott. Driftsöverskottet som andel av förädlings- värdet har ökat relativt kraftigt. Lönesumman har däremot inte ökat i samma takt, inte heller antalet arbetade timmar. Arbetsproduktiviteten (förädlingsvärde per arbetad timme) har enligt NR ökat kraftigt relativt näringslivet efter liberaliseringen. Arbetsproduktiviteten låg under när- ingslivets genomsnitt, men därefter har den ökat kraftig för att 2002 ligga högre än näringslivets snitt. När det gäller s.k. finansiella nyckeltal är utvecklingen inte lika entydig. Både nettomarginal och avkastning på eget kapital har utvecklats på ungefär samma sätt som för näringslivet som helhet. Nivåerna avviker inte heller speciellt mycket. Antalet sysselsatta i telebranschen var relativt stabilt , för att sedan minska kraftigt. Medelinkomsten för de anställda har legat över näringslivet som helhet och har ofta ökat i snabbare takt. var medelin- komsten högre på telemarknaden än i hela när- ingslivet. Trots att arbetsinkomsterna ökat mer för de sysselsatta på telemarknaden har löneandelen av förädlingsvärdet minskat , bortsett från då det skett en viss ökning. Sjukpenningen per sysselsatt i relation till förvärvsin- komsten har varit lägre i telesektorn än i näringslivet under hela den undersökta perioden. När det gäller sysselsättningens sammansättning har det inte skett några dramatiska förändringar. Sektorn har dock fortfarande en förhållandevis låg andel yngre anställda. högre än i näringslivet som helhet, men telemarknaden har inte speciellt högre andel med eftergymnasial utbildning. Utfallet sammanfattas i nedanstående tabell. Tabell 10.14 Sammanfattning av utvecklingen på telemarknaden efter liberaliseringen Priser jämfört med den allmänna prisutvecklingen Inkomster jämfört med näringslivet Som framgått ovan har telemarknaden så gott som genomgående utvecklats positivt efter liberaliseringen; utfallet har varit lyckat. Nedan görs ett försök att beskriva i vilken utsträckning utveck- lingen är en följd av liberaliseringen och vilka effekter liberalise- ringen har haft för utvecklingen på marknaden. Telemarknaden har successivt utvecklats från ett oreglerat monopol till den i lag reglerade och allt mer konkurrensutsatta marknad som den är . Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag ska agera enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. Eftersom det aldrig har funnits något formellt monopol på telenät och tjänster, med vissa undantag, har liberaliseringen inte krävt någon egentlig avreg- lering, utan det har successivt införts nya regler. Utvecklingen är i hög grad också ett resul- tat av tekniska framsteg och en ökande internationalisering av mark- naden. Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reak- tion på att sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållan- den och nya möjligheter på marknaden. Det är egentligen inte möjligt att särskilja vad som är effekter av teknisk utveckling respektive liberalisering. anser emellertid att regelsystemet medverkat till uppkomsten av konkur- rens och därmed haft positiva effekter på telemarknaden. Genom telelagens konstruktion, som innebar att det ställdes hår- dare krav på dominerande aktörer, har marknaden gradvis öppnats för nya aktörer – bland annat genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Styrningen av telemarknaden i riktning mot en liberalisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas beteende.