sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis kom konventionen att bestå av sex artiklar av vilka tre, nämligen artiklarna 2, 5 och 6, kan sägas innefatta åtaganden i sak, medan de tre andra huvudsakligen är formella i bemärkelsen att de innehåller definitioner (artikel 1:1) eller pro- cedurregler för fastställande av en definition och en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet samt lokaliseringen av verksam- heten (artikel 1:2 resp. 1:3 resp. 3:2) eller icke-diskriminerings- bestämmelser (artiklarna 3:1 och 4). Åtagandena i sak skulle kunna sammanfattas enligt följande: att säkerställa välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder i hamn och ombord inkl. nödvändiga åtgärder för deras finansiering (artikel 2); att se över dessa anordningar och åtgärder ofta (artikel 5); och att samarbeta med andra (artikel 6). Konventionen är främjande enligt de kriterier som angetts i av- snitt 1.2. hade föreslagit att antagande av den nya rekommendationen skulle innebära att denna skulle ta över de tidigare (avsnitt 2.2) nämnda rekommendationerna nr 48 och 138. Det förslaget avvisades emellertid och de båda rekommendationer- nas giltighet bekräftas genom hänvisningarna till dem i de ny- antagna instrumenten. Slutligt antagande av instrumenten om sjömäns välfärd I den föreskrivna omröstningen (artikel 19:2 stadga) om de båda instrumenten antogs konventionen med 214 röster för, ingen emot och tre nedlagda, och rekommendationen med 207 röster för, ingen emot och fyra nedlagda. Samtliga svenska ombud röstade för antagande av de båda instrumenten. 2.7ILO-kommittébehandling av konventionen nr 163 och rekommendationen nr 173 delger såsom nämnts (avsnitt 1.2) med- lemsländerna autentiska texter till nyantagna instrument (stadgans artikel 19:5 och 19:6) för de åtgärder som föreskrivs i stadgan. I inleds den föreskrivna proceduren genom att det ILO- ansvariga departementet inhämtar yttrande från den trepartiska , som i sin tur hör berörda myndigheter och orga- nisationer (kommittéinstruktionens 2 § b). Bilaga 4 SOU 2005:11 Av ILO-kommitténs yttrande Dnr 2/88 (delvis) till framgår att kommittén inhämtat yttranden från , , , , LO och TCO samt (). SAF hade över- låtit ärendet på . LO och TCO överlämna- de, med instämmande, svar från resp. . I kommittéyttrandet redovisas innehållet i konventionen nr 163 i sina huvuddrag. Definitionen av uttrycket välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder (artikel 1:1 b) återges liksom föreskriften att säkerställa att fullgoda (översättningen av originaltextens adequate kommenterar jag i avsnitt 4.1) sådana tillhandahålls sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg (artikel 2:1). Vidare återges icke- diskrimineringsbestämmelsen (artikel 3:1) och föreskriften att valet av lämpliga hamnar för tillhandahållande av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ske efter samråd med redarnas och sjö- männens representativa organisationer (artikel 3:2). Likaså återges skyldigheten att låta välfärdstjänster ombord i nationellt registre- rade fartyg omfatta alla sjömän ombord (artikel 4). Föreskriften om finansiering uppmärksammas (artikel 2:2) liksom föreskriften att se över och anpassa verksamheten till sjömännens behov (artikel 5). Kraven på samarbete mellan medlemsstater samt mellan ratificerande stat och andra parter nämns (artikel 6). Slutligen påpekas att konventionens föreskrifter, i den mån det bedöms görligt, skall tillämpas på yrkesmässigt fiske (artikel 1:3). Ännu mer kortfattat redovisas innehållet i rekommendationen nr 173. Bl.a. noteras att den fäster stor vikt vid parternas deltagande i upp- byggandet och tillsynen av välfärdsverksamheten. Vidare sägs att finansiering av verksamheten kan ske via olika källor; dock bör staterna tillse tillse är det uttryck valt för att återge originaltextens ensure; i prop. 1988/89:122 används ut- trycket säkerställa att det utgår ett adekvat och regelbundet finansiellt stöd. Utom preciseringar av välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder i hamnar och ombord ger rekommendationen väg- ledning för åtgärder för att hjälpa sjömän att spara och överföra besparingar till sina familjer. Remissinstanserna var överlag positivt inställda till de båda instrumenten och förordade (eller hade inget att invända mot) en svensk anslutning till konventionen. Att uppfyllde konven- tionens krav ifrågasattes inte av någon instans, men det var ingen instans som i detalj beskrev hur kraven uppfylldes. också som gjorde HKF:s bedömning till sin. Enligt denna förelåg inga hinder mot ratifikation. HKF:s arbete sades, på sätt som konventionen föreskriver, vara inriktat dels på tjänster i de viktigaste svenska hamnarna för gästande sjömän av alla nationaliteter, dels på tjänster för de ombordanställda i svenska fartyg. Vidare framhölls att HKF företar en kontinuerlig anpass- ning av verksamhetens utformning till de förändringar som för- anleds av utvecklingen inom sjöfarten. Härtill fogade ILO-kom- mittén (men inte HKF): I denna anpassning kommer även de bestämmelser som anges i konventionens artiklar 1.2 och 3.2 att beaktas. Bestämmelserna ifråga föreskriver regler för att bestämma vilka fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg (ett uttryck som används i artikel 1:1) respektive vilka hamnar som skall betraktas som lämpliga vid tillämpningen av den materiella bestäm- melsen i artikel 3:1 (säkerställandet av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder). inkluderade även HKF:s utfästelse: Skulle fiskerinäringen och yrkesfiskarnas organisationer finna det önsk- värt att få tillgång till välfärdsåtgärderna i enlighet med konven- tionen (artikel 1:3), kan HKF åta sig att svara härför under för- utsättning att finansieringen för den delen ordnas på ett tillfreds- ställande sätt. Något sådant önskemål framkom inte i remiss- behandlingen. SFR hade endast anslutit sig till yttrande, vari konstaterades att frågan om konventionens tillämp- lighet på yrkesfiskare hade fått en tillfredsställande lösning. Vad gäller rekommendation nr 173 föranledde denna enligt HKF:s och uppfattning inga åtgärder eftersom anvisningarna däri tillgodoses, förutom av de åtgärder som HKF svarar för inom kultur- och fritidsverksamheten för sjöfolk, av andra myndigheter och organisationer, bl.a. genom etablerad praxis mellan sjöarbetsmarknadens parter. Enligt departementsförordningen (SFS 1982:1177, omtryckt 1988:1575) svarade för beredning av ärenden rörande förhållandet till , men efter underhandskontakter med Kommunikations- departementet befanns det lämpligt att det senare, efter gemensam beredning med Utrikes-, Social- och Arbetsmarknadsdeparte- menten skulle svara för proposition till med anledning av vissa beslut fattade av internationella arbetskonferensen vid dess sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartskonferens). Med brev AL 354/88 överlämnades texterna till de nya sjöfarts- instrumenten jämte inhämtade yttranden från Arbetsmarknads- till . 2.9Regeringens proposition 1988/89:122 Rubricerad proposition redovisar de av Internationella arbetskon- ferensen vid dess tionde sjöfartssession antagna instrumenten, däribland konventionen nr 163 och rekommendationen nr 173, och den nationella behandlingen av dem. Därtill kommer ett avsnitt 2.3 Vissa gemensamma bestämmelser i konventionerna nr 163 och 164, som huvudsakligen redovisar några gemensamma definitioner samt konventionernas slutbestämmelser, vilka i stort sett är desamma i alla (se avsnitt 3.1).I övervägandeavsnittet 2.4 föreslår föredragande statsrådet såvitt avser instrumenten om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn att skall ratificera konventionen nr 163. I skälen för förslaget betonas det önskvärda i att ratificerar för att internationellt bekräfta den vikt som tillmäts välfärdsfrågor för sjömän. En rati- fikation kräver, sägs det, inte någon ändrad lagstiftning. Rekom- mendationen föranleder inte några särskilda åtgärder. (Föredra- gandetexten bygger i stor utsträckning på och yttranden.) trafikutskott tillstyrkte i betänkande 1989/90:TU4 godkännande av bl.a. konventionen nr 163. godkände konventionen (rskr 27). Regeringen fattade beslut att ratificera konventionen nr 163, och ratifikationsinstrumentet deponerades , varpå konventionen för del trädde i kraft . 2.10 Instrumentens behandling i andra nordiska länder Nordiskt samarbete har en lång tradition inom ILO-systemet och det förekommer mellan alla organisationens parter: regeringar, arbetsgivare och arbetstagare. I vissa fall har det nordiska sam- arbetet t.o.m. varit trepartiskt. Nordiskt samråd, samarbete och arbetsfördelning har regel- mässigt förekommit såväl i frågor om representation i m.m. som (åtminstone på regeringssidan) i frågor rörande utarbetande och tillämpning av normer, alltifrån prioritering av ämnen att föra upp på arbetskonferensens dagordning till utarbe- tande av inlägg i arbetskonferensens utskott för konventions- och rekommendationstillämpning. Såsom framgår av avsnitten 2.3 och 2.6 spelade regeringsrepre- sentanter från en stor roll som förslagsställare i ut- arbetandet av instrumenten om sjömäns välfärd. Det finns bl.a. därför skäl att närmare redovisa instrumentens behandling i grann- länderna. Den trädde i kraft för därefter. () föreslog redan år1989 28/1989 rd.) att skulle godkänna konvention nr 163, men eftersom frågan inte hanns med återkom Regeringen med förslaget (RP 224/1991 rd. Regeringen konstaterade att remissinstanserna inte funnit några hinder mot ett godkännande av konventionen och att ILO-delegation hade förordat ett sådant. I propositionen sägs: Den aktuella konventionen är så till vida betydelsefull, att det är den första konvention om saken som medlemsstaterna vid ratificeringen åtar sig att iaktta. De tidigare handlingarna har varit rekommen- dationer utan bindande verkan. För del medför konventionen egentligen ingenting nytt. Åt den nyantagna rekommendationen (nr 173) ägnas ingen vidare uppmärksamhet. Däremot görs, i en detaljmotivering, en genom- gång av lagen om service- och studieverksamheten för sjömän i förhållande till konventionen. Sammanfattningsvis konstateras att mellan konventionen och finsk lagstiftning och utövad praxis finns ingen konflikt som skulle förhindra en ratificering av konven- tionen. godkände konventionen, och tillträdde den- samma , varför den för del trädde i kraft . Också i fann regeringen anledning att efter en första be- handling av konvention nr 163 och rekommendation nr 173 åter- komma till de båda instrumenten. Här var det dock inte rena formaliteter som föranledde förnyad behandling. I stortingsmelding (St.meld. 19) redo- visar Kommunal- og arbeidsdepartementet de instrument som antagits av Internationella arbetskonferensens sjöfarts- session . I en bilaga (Vedlegg 1) till meldingen återfinns den norska regeringsdelegationens rapport från konferensen. Av denna framgår såväl vilken instruktion som gällt för den norske utskotts- representantens agerande som hur förhandlingarna i utskottet för- löpt. Bl.a. konstateras att de båda instrumenten kunnat arbetas fram utan att utskottet behövt skrida till omröstning. Vidare sägs att konventionstexten er holdt i generelle bestemmel- ser og gir grunnlag for stor fortolkning med hensyn til innholdet og omfanget av den velferdstjeneste flaggstaten forplikter seg til etter ratifikasjon (kursiverat här). I rapporten noteras att det i plenarbehandlingen av instrumenten hade förekommit uttryck för uppskattning av de nordiska rege- ringsrepresentanternas bidrag till kompromisserna i utskottet. redovisas den procedur som tillämpas i när det gäller frågan om ratifikation av konventionerna och tiltredelse av rekommandasjonene. Remissinstanserna hade alltså fått följande frågor: a)Er norsk lovgivning og praksis i samsvar med de krav som er kommet til uttrykk i konvensjonen og de tilrådinger som fin- nes i rekommandasjonen? b)Dersom det svares nei på punkt a, bör det i så fall endringer i lovgivning eller praksis slik at kan oppfylle kravene i konvensjonen og tilrådingene i rekommandasjonen? c)Dersom det svares ja på punkt a, bör ratifisere kon- vensjonen og gi sin tilslutning til rekommandasjonen? Remissinstanserna hade, såsom framgår av meldingen, mycket delade uppfattningar om förutsättningarna för norsk ratifikation etc. Bl.a. framhöll Velferdstjenesten for handelsflåten i svar på fråga a) att norsk lagstiftning och praxis inte var i överensstämmelse med konventionen och rekommendationen, eftersom fartyg registrerade i var undantagna från lagen nr. 69 om Velferdstjenesten. svarade den på fråga b) att lagen om och/eller den nyssnämnda lagen om Velferds- tjenesten borde ändras. borde, enligt yttrandet, ratificera konventionen och gi sin tilslutning til rekommandasjonen. Den norska m.fl. hänvisade till att ett utrednings- förslag om välfärdstjänstens framtid skulle remissbehandlas, varför den avrådde från ett slutligt beslut om ratifikation av konventionen och anslutning till rekommendationen i denne omgang. Häri instämde departementet. En ny omgång redovisades i stortingsproposition (St.prp. Dels anfördes att Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartöyer, som tidigare hade motsatt sig såväl rati- fikation av konventionen som anslutning till rekommendationen, hade meddelat: Vårt standpunkt erat velferdstjenstene om bord bör håndteres av rederiene selv slik at rederiene også selv velger hvilke tiltak som skal settes i verk. vil etter vår oppfattning ligge innenfor konvensjonen (kursiverat här). Skal andre tjenester settes i verk, må disse väre uten ökonomiske eller praktiske konsekvenser for rederiene. Med disse for- utsetninger har vi ingen innvendninger til en ratifisering av kon- vensjonen. Dels återgavs en korrespondens mellan Utenriks- och Finans- og tolldepartementet om ekonomiska och administrativa konsekven- ser av en ratifikation. UD beräknade att en sådan skulle medföra extra utgifter om och att dessa därefter skulle sjunka till /år, samt att den i ett inledande skede skulle medföra övertidsarbete i Sjöfartsdirektoratets kultur- och fritids- kontor. godkände beräkningarna, och Sjö- fartsdirektoratet meddelade att dess planerade åtgärder dekker etter direktoratets definisjon (kursiverat här) de minimumskrav konvensjonen . UD underrättade Kom- munal- og arbeidsdepartementet om vidtagna åtgärder och planer samt om Arbeidsgiverforeningens citerade tolkning av konven- tionen. Utan någon ytterligare kommentar föreslog Kommunal- og arbeidsdepartementet att skulle ratificera konvention 163 och ansluta sig till rekommendation 173. Ratifikation av konventionen registrerades och den trädde för del i kraft . (Någon procedur för anslutning till rekommendationer finns inte; det norska ställningstagandet är en inrikes angelägenhet.) Sammantaget finner jag den norska behandlingen av de ny- antagna instrumenten noggrannare än den som framgår av hand- lingarna från de andra nordiska länderna. som den är detaljerad bevarar den ett övergripande perspektiv när den konsta- terar att konventionen ger utrymme för en vid tolkning med avseende på innehåll och omfång av de välfärdstjänster en rati- ficerande stat åtar sig. Som var att vänta med tanke på de nordiska representanternas roll i utarbetandet av konventionen rådde ingen tvekan i något land beträffande önskvärdheten av en anslutning. För att träda i kraft och bli juridiskt bindande för ett medlemsland måste en ratificeras av staten ifråga. Som framgår av prop. 1988/89:122 (propositionens avsnitt 2.3 s. 8) följer slutbestämmelserna i konventionen nr 163 ett traditionellt ILO- mönster som innebär att konventionen är bindande endast för sådana medlemmar vilkas ratifikationsinstrument har registrerats hos Internationella arbetsbyråns generaldirektör, att konventionen träder i kraft efter den dag då ratifikationer från två medlemmar har registrerats, och att den därefter träder i kraft för varje ytterligare medlem efter registreringen av dess ratifikation. Från det traditionella mönstret avviker många sjöfartskonven- tioner, t.ex. den i avsnitt 2.1 behandlade konventionen (nr 147) om miniminormer i handelsfartyg. För deras ikraftträdande krävs ofta inte bara fler ratifikationer utan även att de ratificerande med- lemmarna representerar en viss sammanlagd andel av världshandels- flottans bruttodräktighet. Just konventionen nr 147 uppställer dessutom andra villkor för att vara öppen för ratifikation (se prop. 1977/78:152 s. 6 samt bil. Konvention nr 163 följer dock det traditionella mönstret. Till detta mönster hör också att uppsägning av konventionen inte kan ske förrän efter det att konventionen först trädde i kraft. En uppsägning blir gällande efter det att den registre- rats. Om en medlem inte säger upp konventionen efter utgången av tioårsperioden, är medlemmen bunden under ytter- ligare en tioårsperiod men berättigad att säga upp den vid slutet av varje ny tioårsperiod. Det innebär exempelvis att f.n. är bundet av konventionen nr 163 till . Ett beslut att ratificera en konvention föregås rimligen alltid av något slags tolkning av konventionens bestämmelser och mot- svarande åtagande från landets sida. Enligt Wienkonvention om traktaträtten (SÖ 1975:1) skall en traktat tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte (artikel 31:1). Denna grundregel är naturligtvis tillämplig också i förhållande till ILO- konventioner. Härtill kan fogas det dubbla påpekande Eek-Bring-Hjerner gör under rubriken i rättsanvändningen (s. 16): Detta kännetecken hänför sig till två förbundna omständigheter. Den ena är att tolkningen och tillämpningen av folkrättsliga regler i stor utsträckning ankommer på regeladressaterna själva (auto-interpreta- tion) eller att, som professor har uttryckt saken, la con- sistence des obligations reste exposée au relativisme des interpréta- tions unilatérales des Etats. Den andra omständigheten är att de folkrättsliga reglerna är oklara, grova, föga precisa. Reglerna i allmän folkrätt framstår närmast som principer eller standards. Exempel härpå kan sökas inom många områden. Man talar om principen om god tro (eng: good faith), Låt oss nu bortse från de undantagsfall, då en regering beslutat sig för att bryta mot folkrätten eller inte bekymra sig om frågan om rättsenligheten av ett planerat handlingssätt och i stället se till normalfallen, då laglydnad eftersträvas. Det kan i många sådana fall vara så, att en regering, som vill inrätta sitt handlande efter en folkrättslig regel, inte uppfattar eller tolkar regeln på samma sätt som andra regeringar. Regelns grovhet medför att den tillämpas på ett sätt av en stat och på ett annat av en annan stat. Den medlem som skall tillträda en kan inte av- vakta tolkningsbesked från behörig instans, nämligen Interna- domstolen (se sista stycket i avsnitt 2.1). Såvitt jag kunnat finna har domstolen aldrig tolkat en . Med- lemmen har kanske inte ens ett uttalande från expert- kommitté att tillgå (se avsnitt 5). Det förekommer att en medlem ber om vägledning i tolkningsfrågor (senast , då bad byrån om en Informal Interpretation av konventionen (nr 183) om skydd vid havandeskap och barnsbörd; betecknande nog talade byråns svar om Informal Clarification). Men oftast litar medlemmen till sin egen tolkning av konventionens bestämmelser och krav på det sätt som beskrivits av Eek-Bring-Hjerner. Vad författarna anför om de folkrättsliga reglernas föga precisa karaktär (som principer eller standards) är dessutom betecknande för många ILO-instrument, inte minst främjandekonventionerna. Såvitt gäller nr 163 tillkommer en omstän- dighet att beakta. De nordiska regeringsrepresentanterna med den svenske representanten som talesman var synnerligen aktiva i arbetet med att formulera konventionens bestämmelser. Jag har i avsnitt 2.3 funnit det rimligt att anta att förslagsställarna utgick från förhållandena i de egna länderna och från uppfattningen att det föreslagna innehållet inte skulle komma att innebära några tillämp- ningsproblem. Man skulle förmodligen kunna sträcka sig ännu längre och säga att konventionen försågs med bred marginal utifrån ett nordiskt perspektiv. Den omständigheten kommer till uttryck i den i avsnitt 2.10 citerade norska bedömningen av konventionens vida tolkningsutrymme, och mot bakgrund av en liknande uppfatt- ning är det eventuellt förklarligt att de svenska remissinstanserna inkl. inte ägnade uppmärksamhet åt analys av konventionens krav utan tog för givet att de var uppfyllda. använder olika metoder för att införliva traktatförpliktelser i svensk rätt. En metod är inkorporation som innebär att i en lag eller annan författning föreskrivs att konventionsbestämmelser direkt gäller i och skall tillämpas av nationella domstolar och myndigheter. Ett exempel är införlivandet av konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som inkorporerades (SFS 1994:1219). Metoden används relativt sällan och så gott som aldrig i fråga om en . gjorde en genomgång av ILO-normer och deras inflytande på svensk lagstiftning och praxis, publicerad i tidskrift och utgiven på svenska av . Hon anförde (s. 9) ett exempel på inkorporation av en , nämligen nr 118 angående utlänningars likställande med ett lands egna medborgare i fråga om social trygghet (SFS 1964:57). Kungörelsen ifråga upp- hörde dock att gälla (SFS 1989:224). En vanligare metod är transformation genom omskrivning som förekommer i två skilda former. Enligt den ena utfärdas en mot traktaten svarande svensk lag eller annan författning där det tydligt framgår att de svenska reglerna utformats mot bakgrund av öve- renskommelsen ifråga. Som exempel kan anföras den i avsnitt 2.4 nämnda nr 144 med tillhörande rekommenda- tion nr 152 som ligger till grund för instruktion. Enligt den andra införlivas en traktat med svensk rätt utan att det i lagtexten anges att lagstiftningen är föranledd av att har tillträtt en viss traktat. Exempel på införlivande av en ILO-kon- vention på detta sätt har jag inte funnit. Den allra vanligaste metoden är konstaterande av normharmoni. Vid en jämförelse mellan de materiella reglerna i en traktat och gällande svensk lagstiftning konstateras, att de förpliktelser som åtar sig genom överenskommelsen redan återspeglas i den svenska rättsordningen. Någon åtgärd behöver därför inte vidtas för att införliva traktatbestämmelserna med svensk rätt. I skriften och utgiven till sägs (s. 125) följande om effekten av en ratifikation: Frågan i vilken utsträckning en ratificering direkt påverkar ett lands lagstiftning är svår att exakt besvara. Utvecklingen av den sociala lag- stiftningen sammanhänger med flera omständigheter bland vilka ratifi- cering kanske bara ingår som en sekundär faktor. Därtill kommer att ratificering inte kan ha någon direkt effekt i de fall då vederbörande lands lagstiftning redan uppnått den standard som konventionen föreskriver, vilket ofta är fallet i . --- Man kan naturligtvis fråga sig om ratificering tjänar något reellt syfte i sådana fall då den nationella lagstiftningen redan uppfyller konventionens krav. En ratificering under sådana förhållanden kan emellertid tjäna flera syften. För det första kan en stat genom att ratificera en konvention anses ha lämnat en nationell och internationell garanti för att lagstiftningens standard inte försämras. Eventuella försök att försämra en fastställd förmån bör rimligen vara svåra att genomföra om lagstiftningen stöds av ett sådant internationellt åtagande som en ratificerad konvention utgör. Skulle ett land likväl vidta standardsänkande åtgärder, har möjlighet att träda i funktion och söka medverka till att lagstiftningen åter bringas i överensstämmelse med konven- tionen. vad som sagts i avsnitt 1.3 om stadgans artikel 19:8.) För det andra är det inte helt säkert att ett lands lagstiftning verkligen uppnått den standard som en konvention föreskriver. Även om detta är fallet i alla väsentliga avseenden kan åtgärder och förslag från de övervakande organens sida spela en viktig roll för den vidare utveck- lingen av den nationella lagstiftningen.