sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Kretsen som ska ha rätt att överklaga rättsverkande planer, i huvudsak detaljplaner, förtydligas på så sätt att den som ska ha rätt att överklaga beslut ska vara be- rörd, ha yttrat sig senast under utställningen och att beslutet ska ha gått klaganden emot. Detta innebär att kretsen klagoberättigade i viss utsträckning begränsas jämfört med den praxis som utvecklats. För tydlighetens skull föreslås att också statliga myndigheter som förvaltar statens egendom och kommuner som är berörda ska ha rätt att överklaga i egenskap av berörda och i situationer då beslu- ten kan anses ha gått dem emot. anser att man bör hålla fast vid principen att det är kommunen som har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhälleliga intressen. För att uppfylla EG-rättsliga krav föreslår kommittén ett avsteg från denna princip och föreslår att vissa miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut avseende detaljplaneläggning för de sär- skilda åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning och som räknas upp i 5 kap. 18 § tredje stycket PBL. Dessa förslag till för- ändringar bedöms dock endast i begränsad utsträckning påverka antalet överklaganden. Genom att begränsa och tydliggöra användningsområdet för om- rådesbestämmelser är avsikten att risken för formella fel kommer att minska. På så sätt kommer också handläggningstiden att kunna förkortas. är just formella fel en vanlig grund för upphä- vande av sådana bestämmelser. 14.4.1Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten Kommitténs förslag bedöms inte påverka möjligheterna till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen och inte heller den personliga integri- teten. Kommittén föreslår inte heller några lagstiftningsändringar som gäller tillgänglighet och användbarhet. Egenskapskravet tillgänglig- het och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orien- teringsförmåga har samma värde som de övriga egenskapskraven i BVL. Genom den samordnade bygglovsprocessen är kommitténs bedömning att förutsättningarna att uppfylla dessa krav förbättras. Kommittén vill i detta sammanhang peka på att konsekvensana- lyser i samband med översikts- och detaljplanering kan lägga grun- den för bedömningar av konsekvenser för bl.a. jämställdheten mel- lan könen, för samhällets mångfald och för tillgänglighet och an- vändbarhet. 14.4.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Kommitténs förslag bedöms inte innebära förändringar när det gäller sysselsättningen i olika delar av landet. Förslagen innebär inte heller några lagstiftningsändringar som på något negativt sätt på- verkar tillgången till service, de ekonomiska förutsättningarna i olika delar av landet eller den regionala fördelningen i landet. Kommunernas fysiska planering och beslut enligt PBL har en underordnad betydelse när det gäller möjligheterna till tillväxt och ökad sysselsättning, men kan dock på olika sätt både underlätta och ge ramar för utvecklingen. Kommittén föreslår inga särskilda regler som ger konsekvenser för brottsligheten. Kommittén vill dock framhålla att bebyggelsens utformning kan ha betydelse för människors upplevelse av trygghet och att medvetna insatser i den fysiska planeringen kan utgöra ett led i ett samordnat brottsförebyggande arbete. har frågor om trygghet och säkerhet i bebyggelsemiljön allt oftare uppmärksammats i den fysiska planeringen. Kommitténs övervä- ganden och förslag när det gäller behovet av skilda konsekvens- analyser i samband med översiktsplaneringen och detaljplanelägg- ningen kan lägga grunden för att metoderna för att bedöma konse- kvenser av detta slag utvecklas ytterligare. Den kommunala planläggningen och bygglovprövningen är endast några av de instrument som påverkar samhällsutvecklingen. Genom att hålla planerna aktuella kan emellertid kommunerna ge besked om hur de ser på mark- och vattenanvändningen ur ett mer strate- giskt perspektiv och i förhållande till olika samhällskrav som ska tillgodoses. En mer strategisk planering kommer förhoppningsvis att ge kommunerna ett bättre stöd vid diskussioner rörande lämplig och önskvärd utveckling i kommunen och i regionen. Kommunen kan också få bättre stöd i kommunala planer vid olika förslag. När det gäller avvägningen avseende vad som ska regleras i en detaljplan behöver man i de enskilda ärendena bedöma exploatörers och be- rörda enskildas behov av att känna en ökad tydlighet i fråga om vad som kan tillåtas inom området och vilka konsekvenser genomfö- randet kan få. Detta gäller särskilt ambitionen att öka förutsäg- barheten när det gäller användningen av mark- och vattenområden och byggandets utformning. När sedan en konkret verksamhet el- ler åtgärd aktualiseras ska kommunerna kunna erbjuda en effektiv handläggning med stöd av en tydlig lagstiftning. På så sätt kan man skapa förutsättningar för att den prövning som sker enligt PBL blir tillräcklig utifrån de aspekter som denna lagstiftning ska bedöma, utan att onödigtvis förlänga den totala tidsåtgången för prövningen av ett ärende. Avvägningen mellan vad som ska regler i detaljplan eller genom områdesbestämmelser respektive vad som kan tillåtas prövas först i bygglovskedet är därför central. Genom att i ökad utsträckning koppla samman prövningarna en- ligt och PBL minskar riskerna för att frågor blir obe- handlade och för att de enskilda upplever att de yttrar sig i samma sak . Möjligheterna att få avskiljande effekter ökar också om prövningsinstanserna tar till vara möjligheterna att tyd- ligt uttrycka vad som prövas i respektive ärende. Även användningen av enstaka byggnader eller anläggningar kan få betydande omgivningspåverkan, exempelvis externt köpcentrum. råder en osäkerhet i fråga om när en enstaka byggnad kan prövas i bygglov och när det krävs detaljplanläggning. Kommittén har för att komma till rätta med detta problem föreslagit att sådana byggnader eller anläggningar som kan anses ha betydande miljöpå- verkan ska prövas genom detaljplaneläggning. Ändringen innebär att projekt av det aktuella slaget kommer att bli blir mer allsidigt belysta, bl.a. eftersom en miljökonsekvensbeskrivning enligt de be- stämmelser som återfinns i vanligtvis kommer att krä- vas. Dessutom kommer enskilda berörda att få bättre möjligheter till insyn och inflytande och exploatören får en ökad trygghet ge- nom ett lagakraftvunnet beslut om detaljplan. Man kan dock inte bortse ifrån att det flexibla systemet kommer att ställa krav på kommunerna att bli tydliga när det gäller i vilket skede en fråga får sin slutliga bedömning. Annars riskerar man att samma fråga kan prövas . Det är dock ingen skillnad jämfört med . Förslagen till ny instansordning är led i en strävan att effektivi- sera beslutsprocessen. Genom att en instans i kedjan tas bort för det stora flertalet överprövade ärenden, dvs. byggloven, ska effekti- viteten öka. För överklagade planärenden som prövas av re- geringen kan instanskedjan anses bli lika lång, men förtydligandena avseende prövningens ram m.m. kan förväntas innebära att över- prövningen kan snabbas upp. Dessutom bör vinster kunna uppnås genom en ökad koncentration och bättre möjligheter till samord- nad hantering med till PBL-ärendena kopplade miljöbalksärenden rörande samma åtgärd. Detta bör kunna leda till samordningsvins- ter . Genom att koncentrera handläggningen till färre enhe- ter bör det skapas förutsättningar för att handläggningen ska kunna gå snabbare och också minska resursbehovet. Förslaget att anläggningar som ska kräva bygglov ska preciseras i förordningsform är en nyhet i PBL, men är en ordning som tilläm- pas i , där exempelvis anläggningar som ska anses som miljöfarliga verksamheter och kräver tillstånd eller anmälan anges i en särskild förordning. Även om förordningsändringar skulle kunna ske med ett mer begränsat inflytande för kommuner och andra berörda ges möjligheter till en större flexibilitet och ökad snabbhet vid förändringar. Avslutningsvis finns anledning att betona att ett genomförande av kommitténs samlade förslag till lagändringar kommer att ställa krav på betydande utbildnings- och informationsinsatser. Det gäller såväl till kommuner som till enskilda och olika myndigheter som handlägger eller kommer i kontakt med PBL. Genomslaget av förändringarna kommer även att förutsätta ändrade arbetssätt och rutiner, inte enbart inom kommunerna, utan även hos länsstyrel- serna, statliga myndigheter och andra aktörer som involveras i plan- och byggprocesserna. 15Genomförande av kommitténs förslag Kommitténs förslag innebär betydande förändringar av det nu- varande regelverket. Det kommer därför att behövas mellan beslut och den dag ändringarna ska börja gälla. Detta krävs bland annat för att få den nya organisationen på plats till följd av den ändrade instansordningen. Det behövs också tid och resurser för utbildningsinsatser. Kommitténs bedömning är att ändringarna kan genomföras och då omfatta såväl ändrad instansordning som ändrade materiella bestämmelser i framför allt PBL. Kommittén föreslår en särskild övergångstid när det gäller områdesbestämmelser som tagits fram med stöd av dagens re- glering. Förslaget innebär att sådana områdesbestämmelser ska kunna fortsätta gälla högst efter ikraftträdandet. Vissa övergångsbestämmelser behövs också i övrigt, bl.a. för att undvika att oavslutade ärenden överlämnas till den nya pröv- ningsorganisationen. Det krävs en övergångstid för anpassning till nya förutsättningar När det gäller lämplig tidpunkt för genomförandet av de aktuella lagstiftningsförändringarna finns det anledning att ta hänsyn till att det kommer att krävas vissa förberedelser innan ändringarna träder i kraft. Det gäller särskilt förslagen till ändrad instansordning för överprövning av PBL-ärenden. Kommunerna och andra som ska tillämpa de nya bestämmelserna behöver också tillräcklig tid för förberedelser, särskilt i de fall en kommun har för avsikt att minska lovplikten utanför områden med detaljplan. Genomförande av kommitténs förslag En fråga man kan ställa sig är om ändringarna av de materiella reg- lerna i PBL ska genomföras före den organisatoriska förändringen. För en tidigare tidpunkt för ikraftträdandet talar att förväntning- arna på ändrade materiella regler är stora och att förslagen till största delen innebär förslag till förenklingar av olika slag, bl.a. av- seende kommunernas arbete, och förstärkt inflytande i vissa fall. Mot skilda genomförandetidpunkter talar exempelvis att det kan vara en nackdel om regeringen eller de allmänna förvaltningsdom- stolarna ska tillämpa de nya reglerna . Även om det ofta tar tid för ärenden att nå domstol eller regeringen går det inte att utesluta att så blir fallet. Nackdelarna med genomförande anses vara större än fördelarna och därför föreslår kommittén en gemensam tidpunkt för genomförandet. Att låta ändringarna börja gälla bedöms realistiskt Rimligtvis kan genomförandet ske tidigast . Att denna tidpunkt kan vara möjligt baseras på antagandet att slutbe- tänkandet sänds ut på remiss tämligen omgående. Remisstiden bör vara . Med tanke på att kommitténs förslag till föränd- ringar är omfattande och med hänsyn till att det är val 2006 kan en proposition troligtvis lämnas till först efter valet . I vart fall kommer den sannolikt att kunna behandlas först efter valet. behandling och beslut av förslagen till änd- ringar bör kunna ske . Om tar beslut un- der skulle förberedelserna för införandet kun- na ske . Denna tid kan anses aningen kort men ändå ge en acceptabel tid för att förbereda genomförandet. Skulle förslagen till organisatoriska förändringar inte genomföras skulle de i övrigt föreslagna ändringarna kunna träda i kraft . De förberedelser som krävs är av olika slag Eftersom kommitténs förslag sinsemellan är mycket varierande kommer det att krävas förberedelser av olika slag. Det handlar bl.a. om att organisera de domstolar som ska hantera överprövningen av Genomförande av kommitténs förslag PBL-ärenden fortsättningsvis, exempelvis genom att dimensionera, rekrytera och utbilda personalen. En förberedelsetid på 9–12 månader kommer att innebära att det också ska finnas utrymme att ordna utbildning för dem som är be- rörda av förändringarna, särskilt för kommunalt anställda. Flera av de förslag som kommittén lämnar kräver en omställ- ningstid. Det gäller bl.a. förslagen rörande generell lovplikt med möjlighet för kommuner att i rättsverkande planer anpassa denna plikt till förhållandena i respektive kommun. Vid valet av lämplig övergångstid bör man ta hänsyn till att kommunerna genom en rimlig prioritering av uppgifterna ska kunna förbereda genomfö- randet och att enskilda inte onödigtvis ska tvingas in i administra- tiva processer enbart för att det kommunala arbetet tar tid. Samti- digt bör en viss press på anpassning till ett nytt regelverk finnas om det ska få genomslag. Ett ikraftträdande som ligger närmare från riksdagsbeslutet gör att särskilda övergångsbestämmelser ska kunna undvikas när det gäller anpassningen till de nya bestämmel- serna som rör bygglovsplikten och kommunerna får därmed anses ha tillräckligt utrymme för att ta nödvändiga beslut i denna del. Kompetensutveckling och resursförstärkningar kommer att behövas En väsentlig del i genomförandet är att kompetensutveckling sker bl.a. genom utbildningsinsatser som anordnas centralt och regio- nalt, men också kommunalt i vissa fall. Det kan också handla om att se över behovet av kompetens inom kommunerna, länsstyrelser och andra myndigheter för att möjliggöra rekrytering av personer med rätt kompetenser inför hanteringen av ärenden enligt de änd- rade bestämmelserna. Genom särskilda satsningar på utbildning kan man skapa en god beredskap inför det att de nya reglernas ska börja tillämpas. Särskilda övergångsregler behövs i några fall När det gäller en ändrad instansordning bör inga ärenden överläm- nas till den nya organisationen. Styrande bör vara om ärendet har anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före ikraftträdandet. Genomförande av kommitténs förslag Det kommer att behövas särskilda övergångsbestämmelser i vissa fall, exempelvis för att möjliggöra att ärenden som inletts förfarandet var uppdelat på bygglov och bygganmälan ska kunna fullföljas enligt de äldre bestämmelserna. Detsamma gäller för ändringarna som rör sanktionssystemet, om inte ändringarna ska anses innebära retroaktiv bestraffning. När det gäller områdesbestämmelser begränsas användningsom- rådet. Det innebär att det bl.a. inte längre kommer att finnas möj- lighet att genom områdesbestämmelser reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga än- damål och inte heller reglera största tillåtna byggnads- eller bruks- area för fritidshus och storleken på tomter på sådana hus. Områ- desbestämmelser som reglerar dessa frågor bör därför den dag de nya bestämmelserna träder i kraft betraktas som ogiltiga eftersom de inte har stöd i lagen om inte särskilda övergångsregler föreslås. Den kommun som vill reglera denna typ av frågor bör i första hand bedöma om kommunens intentioner i dessa delar ska säkerställas genom en översiktsplan, framför allt genom en fördjupning eller om reglering ska ske genom detaljplaneläggning med därtill kopp- lad byggrätt. En omställningstid inför ikraftträ- dandet bör emellertid möjliggöra att den typ av reglering som kom- munen anser lämplig kan tas fram och att frågorna är reglerade den dag ändringarna träder i kraft. Med hänsyn till att resurserna inte är tillräckliga på sina håll bör en viss övergångstid kunna medges. Denna tid föreslås uppgå till . När det gäller fastighetsplaner behövs det en bestämmelse som anger att fastighetsplaner ska anses som detaljplanebestämmelser. Beslut om lov för tillfällig åtgärd ska kunna gälla som beslutet har giltighet. Däremot bör det inte finnas möjligheter att förlänga sådana beslut med stöd av äldre bestämmelser. Även om tidpunkten fram till genomförandet kan anses lång bör man hålla i minnet att många av de förändringar som föreslås i princip kan genomföras redan med stöd av dagens lagstiftning. Sammantaget anses ett genomförande från slutbetän- kandet rimligt även om en organisatorisk förändring ingår bland förslagen. 16.1Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10) Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushåll- ning. För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Bebyggelse skall ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamåls- enlig utformning. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 Paragrafens första och andra stycken motsvaras av nuvarande bestämmelser i dels 2 kap. 1 § första stycket, dels 1 kap. 6 § första meningen. En direkt mot- svarighet till det tredje stycket saknas däremot i gällande lagtext. Det förslagna nya stycket syftar till att sammanfattande beskriva den typ av lämplighetsbedömningar som framgår av olika be- stämmelser i 2 och 3 kap. Avsikten med den föreslagna nya para- grafen är att tydliggöra de skilda slag av lämplighetsbedömningar som ska göras vid beslut om mark- och vattenanvändning, lokalise- ring av bebyggelse eller utformning av bebyggelse. Genom be- stämmelsernas placering i kapitlets inledning betonas att de all- männa intressena är grundläggande utgångspunkter vid lagens tillämpning. I nuvarande 1 kap. 6 § finns också en andra mening som anger att de lämplighetsbedömningar, som paragrafen förutsätter, ska ske vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Denna bestämmelse föreslås utgå, eftersom den inte kan anses fylla någon självständig funktion. Att PBL:s grundläggande utgångs- punkter för lämplighetsbedömningar i princip ska gälla vid all tillämpning av lagen bör ses som en självklarhet som inte närmare behöver anges i lagtexten. I senare bestämmelser i 1 kap. anges de olika former för planering och prövning i övrigt som PBL innehål- ler. Vid tillämpningen av dessa görs bedömningen i vilken ut- sträckning olika allmänna intressen är relevanta i olika ärenden. Vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det skall alltid finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Paragrafens första mening motsvarar bestämmelsen i nuvarande 1 kap. 5 §. Sista ledet i den nuvarande bestämmelsen föreslås dock utgå eftersom den kan skapa oklarhet om bestämmelsens förenlighet med Euro- pakonventionen. För att förtydliga den avvägning som ska ske i varje enskilt fall preciseras i den föreslagna andra meningen att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan berörda allmänna och enskilda intressen. Formuleringen utgår från hur den s.k. proportionalitetsprincipen brukar formuleras bl.a. av Regeringsrätten vid prövning av lagstift- ning av det slag som PBL utgör. I ordet alltid ligger ett krav på att det sker en prövning av att den rimliga balansen föreligger i det enskilda ärendet och att det således inte bara räcker med en generell hänvisning t.ex. till att vissa allmänna intressen i princip har en stark ställning i lagstiftningen. Formuleringen om balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och konsekvenserna för motstående enskilda intressen syftar till att fånga upp de olika situationer där avvägningar enligt bestämmelsen kan aktualiseras. Att det ska ske en avvägning innebär naturligtvis att utfallet kan bli olika i olika situationer. Det kan bero på lagstiftningen men också vilka argu- ment som framförs i olika situationer. Exempelvis kan det allmän- nas intresse av att få till stånd en detaljplaneläggning vara mycket starkt eftersom det stöds av tydliga krav i lagstiftningen på situa- tioner då planläggning ska ske. Därmed kan den enskildes önske- mål om att få en bygglovprövning direkt inte få någon större tyngd vid avvägningen. Det är en angelägenhet att enligt denna lag besluta om planläggning av användningen av mark och vatten. Inom det handlingsutrymme som denna lag ger, är rätten att be- stämma om användningen av mark och vatten förbehållen kommu- nen, om inte annat följer av bestämmelserna i 12 kap. PBL om statlig kontroll. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 1 kap. 2 §. Eftersom det kan finnas också annan planläggning, t.ex. enligt trafiklagstift- ningen, som berör frågor om markanvändningen har i förslaget lagts till orden enligt denna lag. Ordet planlägga i den nuva- rande lagtexten har bytts ut mot besluta om planläggning av för att förtydliga att det också är en fråga för kommunen att avgöra om planläggning över huvud taget ska ske. Förslaget till andra stycke har ingen motsvarighet i gällande lag. Syftet med bestämmelsen är att i lagtext tydligt ange den princip som framgår av förarbeten och praxis, nämligen att det är kommunens uppgift att göra de allmänna lämplighetsbedömningar i markanvändningsfrågor som prövningen enligt PBL till stor del handlar om. Med valet av ordet bestämma i stället för besluta om användningen av mark och vatten avses därvid att markera att det inte bara handlar om kommunens formella beslutanderätt utan om rätten att göra de bedömningar i sak som lagen förutsätter. De materiella bestämmelserna i , som föreslås samlas i 2 kap., är i många avseenden mycket allmänt hållna och ger därmed beslu- tande organ ett stort handlingsutrymme vid lagens tillämpning. Detta gäller särskilt vid planläggning men i betydande utsträckning också vid lovprövning. Lagens princip är att det ska vara kommu- nen som disponerar över detta handlingsutrymme och att kommu- nala bedömningar i sådana skönsmässiga frågor normalt inte ska ändras vid en överprövning av de kommunala besluten. Bestämmel- sens syfte är således att i lagtext förtydliga att inom de ramar som lagen ger är det kommunens uppgift att göra allmänna lämplighets- bedömningar av olika slag. Så länge bedömningarna ligger inom ramarna för gällande bestämmelser är bestämmanderätten i princip kommunens ensak. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ange inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön samt ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden och om hur bebyg- gelsen skall användas, förändras och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av de- taljplan får områdesbestämmelser antas, för att i vissa avseenden pröva eller reglera nytillkommande eller befintlig bebyggelse. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1. Paragrafen motsvaras av nuvarande bestämmelser i 1 kap. 3 §. Som en följd av kommitténs förslag till förändringar av bestämmel- serna om de olika planinstrumenten föreslås vissa justeringar av paragrafen.