sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Luftfartsstyrelsen ska vara central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för den civila luftfarten. heten ska bland annat följa luftfartsmarknadens utveckling och i samråd med övervaka att verksamheten fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv samt anmäla missförhållan- den till , 6.6Sammanställning av tidigare analys Sedan liberaliseringen 1992 har flera utvärderingar gjorts. Luftfarts- verket gjorde efter liberaliseringen en första utvärde- ring (1994). Man noterade då en viss prissänkning och att turutbudet hade ökat – framför allt på de konkurrensutsatta linjerna. På övriga linjer hade utbudet som regel minskat, men detta hänfördes till den rådande lågkonjunkturen. Den övergripande slutsatsen var att utvecklingen efter liberaliseringen var på väg åt rätt håll, även om effekterna än så länge varit måttliga. Luftfarts- verket betonade dock i rapporten att det endast gått marknaden öppnades för konkurrens och att liberaliseringen inte skulle bedömas efter dess kortsiktiga effekt på priser och utbud. I en rapport från utvärderas utveck- lingen , och ungefär omfattar en rapport från . Slutsatserna i dessa bägge rapporterna var att det hade bildats ett antal nya företag och att trafikutbudet hade ökat på de konkurrensutsatta linjerna. Priserna hade inledningsvis sjunkit något, men därefter hade de återgått till de tidigare nivåerna eller blivit något högre. Priserna hade dock blivit mer kostnads- orienterade och mindre avståndsberoende. Det konstateras att flygbolagen föreföll konkurrera med ett ökat utbud snarare än med lägre priser. Servicen hade förbättrats genom fler avgångar på de konkurrensutsatta linjerna. (2001) konstaterade att liberaliseringen inte hade lett till de positiva effekter på marknader som var förväntade: Den närmaste totala avsaknaden av konkurrens i den svenska inri- kestrafiken är uppenbar och det kan konstateras att det har blivit betydligt dyrare att flyga inrikes på en majoritet av flyglinjerna. Även (2004) kommer fram till slutsatsen att konkurrensen har utvecklats mindre positivt än vad som bedömdes möjligt när marknaden konkurrensutsattes. pekar på flera faktorer som förhindrar en effektiv konkurrens, bland annat SAS starka ställning, kapacitetsbristen på samt bonusprogrammen. I detta avsnitt görs en sammanfattning av utvecklingen för inrikes- flyget efter liberaliseringen. Vi bedömer också vilka effekter libera- liseringen har haft på utvecklingen. Därefter analyseras hur väl libe- raliseringsprocessen fungerat och graden av måluppfyllelse. Enligt NR har flygbranschens förädlingsvärde minskat i förhål- lande till näringslivet efter liberaliseringen. Nedgången inleddes dock . Driftsöverskottet i flygbranschen har varierat kraftigt sedan libe- raliseringen. Det ökade i både absoluta och relativa tal , för att därefter falla tillbaka. Lönesumman har ökat i en långsammare takt än i näringslivet sedan liberaliseringen, likaså antalet arbetade timmar. Arbetsproduktiviteten (förädlingsvärdet per arbetad timme) har fallit jämfört med näringslivet efter liberaliseringen. Arbetspro- duktiviteten i flygbranschen var ungefär dubbelt så hög som i när- ingslivet före liberaliseringen men den har därefter fallit, för att 2003 vara på samma nivå som i näringslivet. Den bild som ges av NR motsägs dock om man sätter antalet betalda tonkilometer i relation till antalet anställda inom , som är det dominerande företaget inom branschen. lägger störst vikt vid det senare måttet. Flygbranschen har haft en svagare sysselsättningsutveckling än näringslivet efter liberaliseringen. Antalet sysselsatta i flygbran- schen minskade efter liberaliseringen för att sedan återhämta sig . Arbetsinkomsten i flygbranschen har ökat långsammare än i näringslivet sedan liberaliseringen. Flyg- branschen har dock alltjämt en högre genomsnittlig arbetsinkomst än i näringslivet. Sjukpenningen per sysselsatt i relation till när- ingslivet har varit lägre i flygbranschen än i näringslivet under hela den undersökta perioden. Såväl nettomarginal som avkastning på eget kapital har utvecklats svagare i flygbranschen än i näringslivet sedan liberaliseringen. har haft svårt att få tillgång till uppdaterad prisstatistik över prisutvecklingen i inrikesflyget; statistik över list- priser och genomsnittspriser finns bara tillgänglig . Vi har därför varit tvungna att till stor del basera analysen av prisut- vecklingen på SCB:s prisindex för inrikesflyg i KPI. SCB:s prisin- dex visar att biljettpriserna på inrikesflyg före liberaliseringen utvecklades i ungefär samma takt som NPI. Efter liberaliseringen sjönk först biljettpriserna, för att sedan öka i en snabbare takt än den allmänna prisutvecklingen. Statistik över listpriser och genom- snittspriser visar också en kraftig prisuppgång sedan liberalise- ringen. Den snabba prisuppgången enligt flygprisindex i KPI stöds dock inte av statistik över SAS intäktsutveckling per passagerare. Enligt denna har priserna i stället fallit . Före liberaliseringen hade SAS och Linjeflyg av inrikesmarknaden. Antalet flygbolag ökade efter liberaliseringen då bland andra och tog upp konkurrensen med SAS. Genom uppköp och sammanslagning har sedan antalet flygbolag minskat, och 2001 hade SAS en marknadsandel på , tillsammans med sin samarbetspartner . SAS möter konkurrens endast på ett fåtal inrikeslinjer. har det dock etablerats flera lågkostnadsbolag. Tabell 6.5 Sammanfattning av bedömning av inrikesflygets utveckling efter liberaliseringen Priser relativt den allmänna prisutvecklingen Den internationella flygmarknaden befinner sig i en snabb omvandling. Detta får givetvis effekter även för den svenska inrikesmarknaden. De gamla nationella bolagen har stora problem med sin ekonomi, medan s.k. lågprisbolag tar en allt större del av marknaden. Eftersom marknaden befinner sig under snabb omvandling är det svårt att dra slutsatser om vilken effekt liberaliseringen haft – även om liberaliseringen troligtvis spelat en avgörande roll bakom många av de processer som äger rum. Liberaliseringen av flygmarknaden innebar att hindren mot att träda in på den svenska inrikesmarknaden minskade. Även om det till en början trädde in företag på marknaden så kunde SAS i stället stärka sin ställning på inrikesmarknaden . har dock konkurrensen återigen ökat. Som visats ovan är det svårt att beskriva prisutvecklingen på flygmarknaden efter liberaliseringen. Det är inte givet att konkur- rens innebär lägre priser, eftersom bolagen kan välja att konkurrera med kvalitet snarare än pris. I har dock de flesta företag som försökt komma in på marknaden för inrikesflyg konkurrerat med pris snarare än kvalitet – ett viktigt undantag är Avia- tion. har dock kunnat överleva och deras prisnivå kan därmed ses som endast kortsiktigt hållbar. 6.7.3Hur fungerade liberaliseringsprocessen? Liberaliseringen av marknaden för inrikesflyg var först tänkt att endast omfatta vissa linjer och endast medföra konkurrens mellan SAS och Linjeflyg. I och med att SAS tilläts köpa Linjeflyg, och att flygresandet minskade , beslutades dock att hela marknaden skulle liberaliseras. Statskontoret (2004) pekar på att SAS vid liberaliseringen av flygmarknaden hade en dominerande ställning och att detta innebar krav på att ett inträde skulle kunna ske på lika villkor för att skapa konkurrens. Det faktum att SAS delvis var statsägt ställde särskilt starka krav på regelverket och tillsynen på marknaden. Statskontoret pekar på behovet av statlig marknadsövervakning från Luftfartstyrelsen och och av att tillgängliga regler används för att förhindra utnyttjande av dominerande ställ- Statskontoret pekar även på behovet av en diskussion kring hur de linjer som endast är lönsamma för ett företag ska hanteras. Enligt Statskontoret (2004) var det mål som beslutsfattarna satte upp för en ökad konkurrens att priserna skulle sänkas. Eftersom priserna för flygverksamhet har stigit kraftigt anser Statskontoret dock att detta mål inte uppnåtts. Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen av järnvägsmark- naden efter den reformering som påbörjades . Inledningsvis i avsnitt 7.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar järnvägs- marknaden. Här behandlas bland annat förekomsten av stordrifts- fördelar både vad gäller kostnader och vad gäller intäkter samt omfattning och utveckling av järnvägstrafiken. I avsnitt 7.2 beskrivs järnvägsmarknaden i före liberaliseringen, och i avsnitt 7.3 beskrivs den process som lett fram till dagens regelverk. I avsnitt 7.4 redogörs för utvecklingen efter liberaliseringen både ur ett producent- och ur ett konsumentperspektiv. I avsnitt 7.5 beskrivs tillsynen, och i avsnitt 7.6 görs en sammanfattande analys av vilka effekter liberaliseringen har fått. Kapitlet avslutas i avsnitt 7.7 med vår syn på behovet av regelförändringar. 7.1Vad karaktäriserar järnvägsmarknaden? Järnvägsmarknaden består av produktion av gods- och person- transporter. De båda delarna av marknaden skiljer sig åt både vad gäller tjänsteinnehåll och vad gäller efterfrågemönster. är järnvägsmarknaden bara delvis liberaliserad. Marknads- tillträdet för godstrafik är i princip fritt men för persontrafik har SJ ensamrätt till den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. I stort sett all övrig persontra- fik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhu- vudmännen (regional och lokal trafik). Trafikhuvudmännen har ensamrätt för lokal och regional järnvägstrafik inom länen. är en nätverksbransch med ett storskaligt och tekniskt komplext produktionssystem med hög andel kapitalkostnader och låga marginalkostnader, vilket leder till att produktionen karaktäri- seras av stordriftsfördelar. Dessa finns både i infrastrukturen och i trafiken. En infrastruktur som gör det möjligt att utnyttja snabba, tunga, långa och breda tåg höjer kapaciteten i systemet och sänker styckkostnaderna vid stora volymer. Inom trafikproduktionen kan stordriftsfördelar finnas på kost- nadssidan vid samutnyttjande av rullande materiel och personal, men också på intäktssidan (nätverkseffekt) genom att olika delar av ett sammanhållet trafiksystem genererar och matar trafik till andra delar av nätet. Omfattningen och storleken på stordriftsfördelarna, både vad gäller kostnader och intäkter, har varit och är alltjämt föremål för en omfattande diskussion. För att mäta förekomsten av stordriftsfördelar på kostnadssidan vad gäller bana och trafik kan, enligt (2000), två olika mått användas: skalavkastning (returns to scale) täthetsvinster (returns to density). Skalavkastningen relaterar till järnvägssystemets storlek mätt som antal fordon, antal anställda och järnvägsnätets längd. Täthetsvins- ter avser däremot antalet tåg på ett visst järnvägsnät. Erfarenheter från tyder, enligt , på skalavkastning men också på ökande täthetsvinster inom järnvägssektorn. Detta skulle innebära att ett järnvägsföretag gynnas av att bli större om det ökar antalet tåg på ett befintligt nät. Företaget vinner däremot inte nödvändigtvis på att både öka antalet tåg och göra nätverket större. Amerikanska erfarenheter tyder vidare, enligt , på att järnvägsnätets storlek inte har någon avgörande betydelse för effektiviteten och att man därför kan splittra upp järnvägarna i ganska små enheter. I praktiken verkar det dock som om de ameri- kanska järnvägsbolagen bedömer att fördelarna med att bli större överväger nackdelarna, eftersom den amerikanska liberaliseringen har följts av en koncentration till ett antal stora nationellt verk- samma järnvägsbolag och en mängd mindre lokalt verksamma företag. Det är dock, enligt , mycket som skiljer den svenska och amerikanska järnvägsmarknaden åt. Marknaden i domi- neras av godstrafik där stora mängder gods fraktas på mycket långa Företagen är dessutom vertikalt integrerade vad gäller trafik och banhållning. En grupp brittiska forskare (och 1997) menar att de amerikanska slutsatserna inte går att överföra till europeiska förhållanden. Dessa forskare hävdar att det förmodligen finns en optimal storlek för ett järnvägsföretag, och att denna storlek inte kan uppnås i vissa länder på grund av geografiska och demografiska förhållanden. Små järnvägsföretag kan exempelvis ha svårt att få till stånd trafikomlopp som utnyttjar den rullande materielen och arbets- kraften så effektivt som möjligt. Samma forskare har dock även funnit motsatsen hos statliga bolag i befolkningsrika länder som , och , där man noterat avtagande skalavkastning. En förklaring till detta kan vara att de nationella bolagen varit för stora och att effektivitetsvinster skulle kunna göras om bolagen delades upp på det sätt som också gjorts i . De stordriftsnackdelar som ligger bakom detta kan, enligt forskarna, bero på de problem som är förknippade med att styra och leda så stora organisationer som de franska och tyska nationella järnvägsföretagen , på ett effektivt sätt. Ovanstående resonemang om företagsstorlekens inverkan på de rörliga kostnaderna kan kompletteras med ett resonemang om hur intäkterna påverkas av ett företags storlek. (2000) hävdar att ett järnvägsföretag i vissa fall kan vinna fördelar på intäktssidan genom att uppnå en viss storlek, bland annat genom att delar av ett sammanhållet nät genererar och matar trafik till andra delar av nätet. Å andra sidan kan en god kännedom om de lokala marknaderna ge konkurrensfördelar för mindre företag. diskuterar i en rapport (Wieweg 2004, bilaga till detta betänkande) förekomsten av nätverkseffekter vid långväga person- transporter på järnväg och effekterna av separation av tjänstepro- duktionen inom järnvägstrafiken. Om SJ:s ensamrätt till interregi- onal trafik skulle avskaffas skulle en separation av nätverket inträffa under förutsättning att inträdet av nya operatörer leder till att det nätverk som varje operatör betjänar blir mindre. resonemang bygger på att priset på en sammansatt vara är lägre om det produceras av ett enda företag än om den pro- duceras av flera (Cournot 1836). Tillsammans med de teorier som Coase (1937) lanserat ger detta ett argument för att inte splittra upp en integrerad verksamhet. Det bör dock nämnas att flera av de studier som refererar till bygger på erfarenheter från flygsektorn. Om en integrerad bransch separeras genom att fler aktörer till- låts, och att detta i sin tur leder till att de produkter som kommer att erbjudas på marknaden i lägre grad än i utgångsläget är integre- rade, uppstår två motverkande effekter på priset (Wieweg 2004). Genom separationen av produktionen pressas priset uppåt och genom att fler aktörer erbjuder samma vara pressas priset neråt. Om det finns starka nätverksfördelar så kan en separation, till följd av ovan nämnda effekter på priser samt problem med att uppnå en rättvisande fördelning av intäkter, leda till att delar av nätverket blir mindre trafikerat, vilket leder till sämre lönsamhet för operatören. Den lägre trafikeringen på en delsträcka får i sin tur effekter för omfattningen av trafiken på övriga delar av det tidigare sammanhållna nätet. Det är därför viktigt att beakta intäktsfördel- ningen mellan operatörerna vid en separation. Att praktiskt genom- föra en sådan fördelning av intäkterna, utan att handla upp trafiken i paket där olika delar av nätet ingår, är förmodligen mycket svårt. Frågan är om långväga järnvägsresor med byten är en så sam- mansatt produkt att den negativa effekten av separation är starkare än den positiva effekten som uppstår när flera företag erbjuder samma vara. För att uppnå lägsta möjliga priser ska, enligt rap- port, vertikal integration, dvs. att samma operatör producerar hela resan, kombineras med horisontell konkurrens genom att flera operatörer producerar samma typ av resa. Frågan blir här om det räcker med den konkurrens som finns mellan olika trafikslag, eller om det dessutom måste finnas en konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Om det bör vara konkurrens mellan flera järn- vägsföretag blir nästa fråga i vilka relationer i det finns ett resandeunderlag för fler konkurrerande företag. 7.1.2Utvecklingen av trafiken och konkurrens från andra trafikslag Utvecklingen av utförda gods- och persontransporter på järnväg mätt som personkilometer1 respektive tonkilometer2 – 2000 framgår av nedanstående indexserier. Den kraftiga ökningen av persontransporterna har även fortsatt efter 2000. Figur 7.1 Utvecklingen av gods- och persontransporter på järnväg Källa: VTI. För persontrafik på järnväg är resor med bil, buss och flyg de alter- färdsätten. uppgick den långväga persontrafiken (resor över ) på järnväg till 5 800 miljoner personkilo- meter. Detta utgjorde av det totala långväga resandet. Fördelningen av persontransporter mellan de olika trafikslagen för resor över framgår av nedanstående figur. 1Personkilometer – antalet resor multiplicerat med reslängden i kilometer. 2Tonkilometer – transporterat gods i ton multiplicerat med transporterad sträcka i kilometer. Figur 7.2 De olika trafikslagens andel 2001 av långväga (över ) persontransporter Källa: (). I det långväga persontransportarbetet på järnväg står X2000 för av volymen och övriga tåg för . Bland operatö- rerna producerade SJ av det totala långväga transportar- betet med järnväg (Järnvägsgruppen KTH 2003a). Det kortväga resandet (resor ) med järnväg uppgick , vilket motsvarar av det totala kortväga persontransportarbetet. Av de totala kollek- tiva kortväga resorna (som utgjorde av de kortväga resorna) utgjorde järnvägens andel . svarade som operatör för av den kortväga trafiken, medan privata operatörer svarade för resterande (Järnvägsgruppen KTH 2003a). Som framgår av nedanstående tabell över utvecklingen har den totala persontrafiken på järnväg mätt i personkilo- meter ökat . Motsvarade ökning har varit . Tabell 7.1 Persontransportarbete på järnväg –2003 Persontrafik – miljoner personkilometer Källa: /. Den samlade järnvägstrafikens andel av det totala persontransport- arbetet har varit relativt . För godstrafiken är alternativen till järnvägstrafik främst vägtrafik och sjöfart. Godstransportarbetet inom järnvägssektorn uppgick . Detta utgjorde av det totala godstransportarbetet. Denna andel kan jämföras med motsvarande siffra för EU 15 som 2001 var . Den höga andelen i beror delvis på malmtransporterna som utgör av det svenska transportarbetet på järnväg. I , där både medeltransportavståndet och medeltågvikten är avsevärt högre än i , uppgår järnvägens andel av godstrafiken till . Utvecklingen av trafikslagens andel av godstransportarbetet –2003 framgår av nedanstående tabell. Tabell 7.2 Trafikslagens andel av godstransportarbetet i SJ blev ett affärsverk 1911, när affärsverksformen skapades. Verket hade hand om samtliga funktioner inom järnvägsektorn – från att bygga och förvalta infrastrukturen till att ombesörja säkerhetstill- syn och taxesättning. Förändringar i biljettpriser, nedläggning av banor och trafik samt nyinvesteringar godkändes dock av riksda- gen. började SJ, som hade mono- pol på i princip all järnvägstrafik i landet, få problem med lön- samheten på vissa järnvägslinjer. Nedläggning av järnvägslinjer var dock mycket politiskt känsliga, och 1953 inleddes ett åttaårigt utredningsarbete om hur trafiken skulle kunna delas upp i lönsam och icke-lönsam trafik. Syftet var att ge beslutsunderlag för vilka linjer som borde läggas ner och hur stort stöd som borde utgå för de olönsamma linjer som skulle upprätthållas. Utredningsarbetet resulterade 1963 i en trafikpolitisk proposition (prop. 1963:191) där en uppdelning av järnvägsnätet i ett affärsbanenät och ett nät för trafiksvaga linjer gjordes. träffades ett avtal mellan SJ och lokaltrafiken i om pendeltågstrafiken i för att även fortsättningsvis trygga den trafiken. Avtalet innebar i princip att de lokala och regionala politiska instanserna gick in med ett ökat eko- nomiskt engagemang i trafiken, som SJ utförde trafiken på entreprenad åt dessa aktörer. Liknande uppgörelser träffades senare även i och . avtog investeringstakten, och flera linjer hota- des av nedläggning som järnvägstrafiken under en rad år förlorade marknadsandelar till övriga trafikslag. Denna utveckling ledde fram till att regelstrukturen inom järnvägsområdet började förändras. Syftet med förändringarna var både att förbättra järn- vägstrafiken och att skapa förutsättningar för en bättre lönsamhet inom SJ. 3 Bygger på m.fl. (2000). 7.3.1Utvecklingen av det svenska regelverket4 Liberaliseringen av järnvägsmarknaden har skett stegvis och varit en del av den svenska transportpolitiken. trafikpolitiska beslut kan sägas vara startpunkten för denna utveckling. En viktig del i beslutet var tillkomsten av en ny struktur för den lokala och regionala kollektivtrafiken. I varje län inrättades en länstrafikhu- vudman som fick ansvar för denna trafik. För de trafikhuvudmän som valde att lägga ner lokala och regio- nala järnvägslinjer och ersätta dessa med buss utgick statliga bidrag för trafiken . För SJ:s del innebar detta att ansvaret för vissa järnvägsnedläggningar hamnade på lokal nivå. Flertalet av de aktuella olönsamma lokala och regionala järnvägslinjerna lades ner, men i ett par fall valde de regionala organen att själva gå in och ta hela ansvaret för trafikförsörjningen, och SJ fick här rollen som entreprenör för trafiken. I och med trafikpolitiska beslut gjordes en vertikal upp- delning av dåvarande SJ, genom att fick ansvar för infra- strukturen och att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken. Avsikten med uppdelningen var bland annat att ge SJ möjlighet att koncent- rera sin verksamhet till järnvägstrafiken. Genom tog staten huvudansvaret för såväl underhåll som nyinvesteringar i järnvägens infrastruktur. För att nyttja infra- strukturen bestämdes att operatörerna skulle betala en banavgift som baserades på den samhällsekonomiska marginalkostnaden, inklu- sive externa effekter, som trafiken gav upphov till. Genom en sådan prissättning skulle ett optimalt utnyttjande av befintliga resurser uppnås. Genom denna konstruktion kom järnvägstrafiken att behandlas på samma sätt som vägtrafiken, och tanken var att de olika trafik- slagen skulle behandlas på ett så likartat sätt som möjligt. Med hän- syn tagen till järnvägens konkurrenssituation gentemot vägtrafiken kom dock det faktiska avgiftsuttaget att ligga väsentligt under den samhällsekonomiska marginalkostnaden (se vidare avsnitt 7.4.1). 4 Avsnittet bygger , där ej annat anges, på m.fl. (2000). I samband med förslaget om en ny trafikpolitik 1988 beslutades också att länstrafikhuvudmännen skulle få ett utökat ansvar för den lokala och regionala järnvägstrafiken. Det gjordes en organisatorisk uppdelning av järnvägsnätet i stomjärn- vägar och länsjärnvägar. och skildes ut som separata enheter och ingick inte i ovanstående uppdelning. Ansvaret och trafikeringsrätten för den lokala och regional per- sontrafiken på länsjärnvägarna överfördes till trafikhuvudmännen, som SJ behöll sin ensamrätt för persontrafik på stomnä- tet och för godstrafik på det samlade nätet inklusive och . På de delar av nätet där antingen SJ eller länstra- fikhuvudmännen upphört med trafik fick möjlighet att ge trafikeringsrätten för såväl gods som persontrafik till någon annan än dessa båda parter. Trafikhuvudmännen och köp av olönsam trafik Som kompensation för att trafikhuvudmännen tog över ansvaret för persontrafikförsörjningen fick dessa ett bidrag som var tänkt att motsvara SJ:s underskott på de aktuella linjerna. Bidraget som totalt uppgick till utgick även om huvudmannen valde att trafikera en viss sträcka med buss i stället för med tåg. De trafikhuvudmän som valde att fortsätta att bedriva järnvägstrafik fick utan kostnad ta över de for- don som SJ hade använt i den aktuella trafiken. Genom att ge trafikeringsrätten till trafikhuvudmännen skapades förutsättningar för en konkurrensutsatt upphandling av lokal och regional persontrafik på järnväg. De första upphandlingarna ägde rum och innebar att en ny operatör, , började trafikera vissa sträckor på länsjärnvägarna i .