sou · GTB357d13 · 2006-01-01 00:00:00 — En indikation på konkurrensläget i Rikstrafikens upphandlingar är antalet anbud som Rikstrafiken får in i olika upphandlingar. Genomsnittligt antal anbud för flyg är fyra medan antalet anbuds- givare i tågupphandlingarna varierar mellan en och tre. Anbuden är således relativt få och prisnivån har stigit i vissa upphandlingar. Ekonomiskt befinner sig Rikstrafiken i en besvärlig situation och kommer därför tvingas att genomföra ett kraftigt besparingsprogram . väntas det ekonomiska underskottet uppgå till . Inte väntas verksamheten vara i balans. Besparingarna kommer att innebära neddragningar av i första hand tåg- och flygtrafik. 2.6Konsekvenser av höjd moms I det här avsnittet diskuteras vilka konsekvenserna kan tänkas bli om den reducerade skattesatsen på kollektivtrafik slopas och skattesatsen blir . Den centrala frågan är hur den skatte- subventionerade kollektivtrafiken kan förväntas anpassa verksam- heten med avseende på kostnader, taxor och utbud. Vi berör dock även frågan om hur den kommersiella kollektivtrafiken kan komma att påverkas av en momshöjning. Vi börjar med att försöka upp- skatta vilken merkostnad en höjning av mervärdesskatten från till innebär för kollektivtrafikbranschen i stort. Därefter diskuterar vi fyra olika sätt att möta denna merkostnad: höjda taxor, minskat trafikutbud, ökade ägarbidrag, samt en kostnads- effektivare trafikproduktion. Skatteökning till följd av höjd moms En skatt slår alltid in en kil mellan det pris som konsumenten av en vara eller tjänst betalar och det pris som producenten av varan eller tjänsten får betalt. En momshöjning ökar denna kil. Ett sätt att analysera effekten av att kilen ökar är att betrakta det som en kostnadshöjning för producenten. Låt oss börja med att försöka kvantifiera denna kostnadshöjning i monetära termer. Vi gör be- räkningar på två olika nivåer, dels på övergripande branschnivå, dvs. för kollektivtrafikbranschen i stort, dels för trafikhuvudmännen. Vi börjar med den övergripande nivån. Med utgångspunkt från SCB statistik för mervärdesskatt och omsättning på branschnivå har vi beräknat vad införandet av en generell momssats på skulle medföra för kollektivtrafikbranschen, här definierat i termer av kollektivtrafikverksamhet och linjebussverk- samhet. Utgående moms moms på personbefordran uppgick till medan ingående moms uppgick till . Skillnaden mellan utgående moms och ingående moms är – , vilket innebär att kollektivtrafiken får tillbaka mer från moms- systemet än de betalar in. Motsvarande siffra med enhetlig moms på är , dvs. en ökning med eller 14.1 procent.10 Denna siffra är en indika- 10 Beräkningarna baseras som sagt på SCB-data över mervärdesskatter i olika branscher. Uppgifter finns där på total omsättning, omsättning per skattesats (, , ), moms efter skattesats, ingående moms samt netto, dvs. skillnad mellan ingående och utgående tion på kostnadsökningen för kollektivtrafikbranschen av en momshöjning på . Detta gäller alltså för branschen i stort. Låt oss nu studera de ekonomiska konsekvenserna för länstrafikhuvudmännens verk- samhet. Länstrafikhuvudmännens totala trafikintäkter var ca exkl. moms. Anta nu att momsen på biljetterna höjs från nuvarande till och att trafikhuvudmännen väljer att inte höja taxan. Ett belopp mot- svarande av trafikintäkterna på , eller ca , ska nu inbetalas till staten.11 Detta kan ses som att trafikhuvudmännens kostnader ökar med eller . Ett sätt att möta kostnadsökningen är att öka taxorna, dvs. ta ut kostnadsökningen av resenärerna. För att inte momshöjningen ska innebära minskade intäkter måste taxan höjas med minst lika mycket som momsen höjs som biljettförsäljningen inte får minska. Men ett högre biljettpris innebär högst sannolikt att efterfrågan på kollektivtrafik och därmed biljettförsäljningen minskar. Hur mycket efterfrågan minskar är svårt att säga. De länstrafikbolag vi talat med uppger att priselasticiteten är ganska hög och att efterfrågan därför skulle minska kraftigt. Detta motsägs av de elasticitetssiffror som presenteras i Kollek- tivtrafikkommitténs slutbetänkande.12 De menar att på kort sikt är priselasticiteten för kollektivtrafik -0,38. Dock menar man att på lång sikt är elasticiteten högre.13 Denna siffra indikerar att en prishöjning skulle innebära en efterfrågeminskning Givet dagens skattesatser uppgår nettot till –2,06 mdkr. Därefter gör vi om beräkningen ovan fast men en enda momssats, . Vi använder då omsättningen per skattesats som utgångspunkt eller mer precist som skattebas för beräkningen av total utgående moms. Sedan tar vi fram nettot mellan total ingående och utgående moms. Resultatet blir då att total utgående moms överstiger total ingående moms med 2,2 mdkr. 11Med en momssats på är utgående moms lika med 0,522 mdr. Med moms är allt annat lika utgående moms 1,914 mdr. Skillnaden i utgående moms är 1,914- 0,522=1,392 mdr. Ingående moms ingår inte i denna beräkning beroende på att uppgifter helt saknas om detta. 13Även ökade kostnader för substituten har naturligtvis effekt. har beräknat att bilkostnaden påverkar resandet med kollektivtrafik på kort sikt med en elasticitet om 0,20, dvs. om kostnaden för att köra bil ökar ökar kollektivresandet . SOU 2005:57 Bilaga 8 med ca 6 procent.14 Detta betyder att för att inte intäkterna ska minska måste taxan höjas med mera än vad momsen höjs. Flera bolag talar om att taxehöjningar på skulle krävas för att momshöjningen ska vara intäktsmässigt neutral. säger de att så stora taxehöjningar inte är troliga. Enkätsvaren stödjer en hypotes om lägre prishöjningar. Av de som svarade att priset höjs, svarade att taxan , och angav att taxan skulle höjas med mer än momshöjningen. Svaren visar också att bolagen på lite (2–) tror på något mindre taxehöjningar till följd av en eventu- ellt höjd skattesats. I stället kommer kostnadsökningen att mötas med en kombina- tion av något höjda taxor och ett minskat trafikutbud. Det är så bolagen hanterat de senaste årens kostnadsökningar. Vår uppfatt- ning är också att det i huvudsak är rent företagsekonomiska över- väganden som ligger bakom bolagens sätt att resonera när det gäller eventuella prishöjningar. Det är alltså inte av fördelningspolitiska skäl som bolagen säger sig inte kunna ta ut högre taxor. Det betyder dock knappast att fördelningspolitiska skäl saknar betydelse i sammanhanget. Bolagens ägare, dvs. kommuner och landsting, ska i slutändan ha ett ord med i laget om hur mycket taxorna ska höjas och de väger med all sannolikhet in fördelnings- politik när de bestämmer taxorna. Fördelningspolitiska skäl talar också det för att taxorna inte kommer att höjas drastiskt. ska man inte utesluta kraftiga prishöjningar. Vi vet t.ex. att läns- trafikhuvudmännen när mervärdesskatt först infördes på person- transporter höjde taxorna med . Som framgår ovan säger också över en fjärdedel av bolagen att de kommer att höja priset med . När det gäller den interregionala trafik som understöds av Riks- trafiken ser analysen lite annorlunda. Eftersom den dominerande kontraktsformen här är nettoavtal beror svaret i mycket högre grad på vad operatörerna kommer att göra med taxorna om momsen höjs. Operatörerna är till skillnad från trafikhuvudmännen i första hand intresserade av att generera så hög vinst som möjligt. Denna omständighet gör att ekonomisk teori i större utsträckning än ovan 14 Om vi utgår ifrån att en momshöjning innebär att konsument- priset ökar ger en extrapolering att efterfrågan approximativt minskar . Bilaga 8 SOU 2005:57 ger vägledning i frågan om vad som kommer att hända med taxan. De företag som kör på nettokontrakt åt Rikstrafiken kan sägas vara lägesmonopolister som i avtalet med Rikstrafiken förbundit säg att köra ett visst trafikutbud.15 I kompensation får de ett belopp vars storlek bestämts i en anbudstävlan enligt principen den som kräver lägst ersättning vinner. Teorin säger nu att i vilket ut- sträckning en vinstmaximerande monopolist höjer taxan vid en skattehöjning i mångt och mycket beror på utseendet på efter- frågekurvan. Enligt ekonomisk teori kan övervältningen mycket väl bli , monopolisten kan mycket väl höja priset med mer än skatten. En förutsättning för detta är att efterfrågan uppvisar s.k. elasticitet. I praktiken motsvarar det en nedåtlutande efterfrågekurva som är konvex mot origo, dvs. en situation där en del av efterfrågan utgörs av individer med hög betalningsvilja, en del med lägre betalningsvilja, och en del med låg betalningsvilja. Att övervältringen kan bli har visst empiriskt stöd. När mervärdesskatt först infördes på transporter höjde t.ex. SJ sina priser med 37 procent.16 Våra intervjuer med operatörer som kör på nettoavtal åt Rikstrafiken ger inte något precist svar på vad som kommer att hända med priset men det verkar luta åt kraftiga prishöjningar. av järnvägsföretagen i enkätstudien upp- gav att de skulle höja priserna med mer än de kommer att höja De relativt kraftiga prishöjningarna kommer i sin tur ge en minskad efterfrågan och totalt sett minskade intäkter. En trolig konsekvens av höjd moms är därför att Rikstrafikens upphandlingskostnader kommer att öka eftersom operatörerna kommer att vilja ha ett större driftsbidrag. Detta betyder i sin tur att Rikstrafiken givet nuvarande anslag kommer att kunna köpa mindre trafik varför det transportpolitiskt motiverade utbudet av interregional men kommersiellt olönsam kollektivtrafik kommer att minska. 15Det betyder dock självklart inte att de saknar konkurrens. Konkurrens från substitut i form av andra trafikslag begränsar helt klart dessa företags marknadsmakt. 16Nelldal, B och G. Troche (2003), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i –2003, samt utveckling av tåg- och bilresetider 1958–2003, Rapport 2003-09- 15, Järnvägsgruppen KTH, Avd. för trafik och logistik. Om inte taxehöjningen fullt ut kan övervältras på resenärerna i form av högra taxor så minskar bolagens intäkter. Ett sätt att möta detta är att via trafikneddragningar minska kostnaderna i mot- svarande mån. Vår undersökning indikerar att detta är en åtgärd som kommer att tas till om momsen höjs. Dels visar historien att det är på detta sätt som många bolag hanterat kostnadsökningar förut. Dels visar både enkätsvaren och intervjuerna med bolagen att minskat trafikutbud blir konsekvensen av höjd moms. Det förefaller också klart vilken typ av trafik som det kommer att skäras ned på. Det kommer att bli trafik med litet resande, dvs. glesbygdtrafiken, som först försvinner. Så brukar det vara när kostnader ska dras ned, vilket är helt logiskt eftersom denna trafik är relativt dyr för trafikhuvudmännen i meningen att kostnadstäck- ningen är låg. För glesbygden där trafikutbudet är rela- tivt begränsat kan ett minskat utbud komma att innebära att vissa regioner kan bli helt utan en fungerande kollektivtrafik. Ett annat sätt att möta kostnadsökningen är att ägarna skjuter till mer pengar. Om detta kommer att ske och i så fall i vilken ut- sträckning verkar mycket mer osäkert än höjda taxor och minskat trafikutbud. Det är ett faktum att den absoluta merparten av landets kommuner och landsting har en pressad ekonomisk situation där verksamheten inte går ihop ekonomiskt trots kraftiga skattehöjningar . Det finns mot den bakgrunden anledning att ställa sig tveksam till att ökade drifts- bidrag kommer att skjutas till för att de täcka de ökade kostnaderna. Våra samtal med länstrafikbolagen visar också att de inte tror att politikerna i kommuner och landsting är beredda att ge kollektiv- trafiken en gräddfil i form av ökade bidrag. Enkätsvaren visar att av länstrafikhuvudmännen bedömer att ägarna skulle hålla bidraget oförändrat eller sänka det i händelse av en momshöjning. I ett längre tidsperspektiv, säg 10–, ter sig ökade driftsbidrag än mindre sannolika mot bakgrund av den utmaning en åldrande befolkning tillsammans med allt mer kost- samma välfärdstjänster innebär. Mycket talar för att kärnan i väl- färden, dvs. vård, skola och omsorg, kommer att behöva prioriteras ännu mera . En konsekvens av detta kan bli att kom- muner och landsting tvingas minska driftsbidragen till kollektiv- trafiken jämfört med . En fjärde möjlighet att möta de minskade intäkterna är att minska kostnaderna genom effektiviseringar av verksamheten. Att genom effektiviseringar öka produktiviteten är möjligt. Kollektivtrafiken torde inte vara något undantag på den punkten. Däremot måste potentialen till några dramatiska produktivitetsför- bättringar bedömas vara mycket begränsade. Vad man vet är att konkurrensutsättningen och upphandlingarna i konkurrens har bidraget till att slimma såväl trafikhuvudmännens som operatörernas organisationer. De senaste årens debatter om förarnas pauser m.m. indikerar dock att man kanske är på väg att nå vägs ände när det gäller detta. Vi bedömer därför att det knappast är möjligt att hämta hem annat än en mindre del av kostnadsök- ningen via ökad produktivitet. Sammanfattande slutsatser: Något höjda taxor och minskat trafikutbud Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att en höjd moms i storleksordningen för den lokala och regionala kollektivtrafiken kommer att innebära en kombination av främst något höjda taxor och ett minskat trafikutbud i företrädesvis trafiksvaga områden. Vi bedömer vidare att kommunernas och landstingens möjligheter att täcka underskotten genom ökade driftsbidrag är begränsade, speciellt på lite . För den interregionala kollektivtrafik som köps av Rikstrafiken blir konsekvenserna ungefär de samma: högre taxor och minskat resande, vilket innebär sämre lönsamhet för operatörerna och krav på högre driftsbidrag från Rikstrafiken. En uppenbar konsekvens av höjda taxor och minskat utbud är att kollektivtrafiken kommer att bli mindre konkurrenskraftig vis-a- vis bilen, vilket kan innebära att bilåkandet ökar. Detta blir än tydligare när man betänker att en enhetlig moms på innebär att kostnaderna för att inneha och köra bil minskar jämfört med . En annan konsekvens är fördelningspolitisk. Boende i glesbygd utan tillgång till bil får en sämre trafikförsörjning. I Statskontorets uppdrag ingår att ange alternativa stödsystem. Vi börjar med att peka på den s.k. finansieringsprincipen som kan vara ett sätt att kompensera länstrafikhuvudmännen för den kostnads- höjning som höjd mervärdesskatt innebär. Men vi pekar också på den risk för undanträngning av kommersiell kollektivtrafik som en tillämpning av finansieringsprincipen kan innebära. Vi väljer sedan att återupprepa de förslag på åtgärder som kan bidra till att stimulera kollektivresandet som lades fram av . Finansieringsprincipen innebär att när staten vidtar åtgärder som medför ökande kostnader eller minskade inkomster i kommuner och landsting så ska staten kompensera kommunsektorn för detta. Principen omfattar dock inte de statliga beslut som inriktar sig på annat än den kommunala verksamheten, även om de får indirekta följder för kommunsektorn.17 Om en höjning av mer- värdesskatten på kollektivtrafikresor är ett beslut som inriktar sig på den kommunala verksamheten ska enligt finansieringsprincipen staten kompensera kommuner och landsting för de ökade kostna- der detta medför. Detta skulle t.ex. kunna ske i form av en höjning av det generella statsbidraget. Om beslutet inte inriktar sig på den kommunala verksamheten behöver staten inte kompensera kom- munerna för detta. Huruvida principen är tillämplig i fallet med höjd mervärdesskatt på kollektivtrafik är en fråga för tolkning som vi inte kan avgöra. Vi vill dock uppmärksamma ett problem som uppstår om finansie- ringsprincipen gäller och staten kompenserar kommuner och landsting för höjd moms med ökade bidrag. Problemet består i att en obalans som finns när det gäller villkoren för att be- 17 1997/97:FiU15 Den kommunala redovisningen. driva trafik mellan viss kommersiell kollektivtrafik och skatte- subventionerad kollektivtrafik riskerar att förstärkas om momsen höjs och länstrafikbolagen kompenseras för detta via ökade bidrag. I princip ska inte den skattesubventionerade kollektivtrafiken och den kommersiella kollektivtrafiken konkurrera. I vissa delar av landet samverkar dock länstrafikhuvudmännen över länsgränser genom att koppla ihop sina trafikeringsrätter, vilket gör det möjligt för trafikhuvudmännen att bedriva interregional trafik. En konsek- vens av detta är att resenärerna får möjlighet att åka längre sträckor till skattesubventionerade taxor. Det kan tyckas vara positivt från resenärernas perspektiv men det får naturligtvis negativa effekter för den kommersiella trafik som skulle vara det alternativa färdmedlet om inte länstrafikhuvudmännen samverkat. Statskontoret har i andra sammanhang pekat på risken för undanträngning av kommersiell trafik när trafikhuvudmännen kopplar ihop sina trafikeringsrätter och de facto bedriver inter- regional trafik.18 Att problemet förstärks har att göra med villkoren för taxesättningen. För det första slår en momshöjningen olika på priset beroende på om företaget bedrivs på helt kommersiella villkor eller om det helt eller delvis finansieras med skattemedel. Som vi redan nämnt får en momshöjning sannolikt större genom- slag i det förra fallet än i det . För det andra ökar denna effekt om subventionen ökar som momsen höjs. Den sammantagna effekten kan bli att kommersiell trafik slås ut och ersätts med skattesubventionerad trafik. Mot bakgrund av de ekonomiska problem som kollektivtrafiken har, förslog i sitt slutbetänkande följande åtgärder för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft: en subvention där kort eller resor med kollektivtrafik sub- ventioneras av arbetsgivare utan att resenärerna förmånsbe- skattas ett nytt avdragssystem med reseavdrag per kilometer oavsett färdmedel beskattning eller avgiftsbeläggning av fria parkeringsplatser i storstadsområden 18 Statskontoret 2003:25 Rikstrafiken – Liten myndighet med stort ansvar. att se kollektivtrafiken som en del i de regionala tillväxt- programmen och i EU:s strukturfondsprogram samt utnyttja medel ur dessa för investeringar i kollektivtrafikanläggningar låta en större andel av de statliga investeringsmedlen användas för investeringar i kollektivtrafikprojekt ett ekonomiskt stöd till anropsstyrd trafik i trafiksvaga om- råden. De tre första förslagen handlar om att stärka kollektivtrafikens ställning gentemot bilen. Genom att göra det billigare att åka kollektivt eller dyrare att åka bil hoppas man att fler ska välja kollektivtrafiken. Vi kan dock konstatera att förslagen i första hand riktar in sig på att göra kollektivtrafiken mer ekonomiskt förmånlig för förvärvsarbetande. De kompenserar inte vare sig ungdomar och äldre i någon större utsträckning för de högre priser momsen kommer att innebära eller för trafikneddragningar i trafiksvaga om- råden. Övriga förslag handlar om att öka bidragen till kollektivtrafiken genom att styra om befintliga medel från andra bidragsområden. Förutom den redan nämnda konkurrensneutralitetsmässiga aspekten på att kompensera för höjd moms med ökade bidrag beror effekten av bidrag till viss del på i vilken form de ges. Vi diskuterar detta mer generellt i kapitel 5. enligt uppgick till 166, varav 93 hade borgerlig inriktning, 28 social- demokratisk/socialistisk och 45 betecknades som övriga. Total- antalet tidningar har minskat något . fanns 178 tidningar. Även upplagorna har minskat. Den totala nettoupplagan per vardag uppgick till 4 914 1987 mot 4 055 2004. har realpriserna på tidningar ökat. Tabell 4 visar upplagor och priser för prenumera- tioner och lösnummerförsäljning. Bilaga 8 SOU 2005:57 Förändringar inom dagspressen åren 1987–2003 Realprisförändring över hela perioden Volymförändring över hela perioden -0,27 -0,56 Elasticitet årsgenomsnitt, median -0,31 -1,32 Som tabell 4 visar ökade realpriserna både för prenumerationer och lösnummer, som upplagorna minskade. När man jämför prenumeration med lösnummerförsäljning ser man att lösnummerförsäljningen är mer priskänslig. Det verkar rimligt. En marknad där ett nytt köpbeslut måste fattas vid varje enskilt köp bör vara mer elastisk, än en marknad där köpbesluten fattas mer sällan. Den relativt låga priselasticiteten på prenumerationer kan bero på att de flesta tidningar är geografiskt begränsade. Strand (2001) har undersökt prissättningen inom svensk dags- press. Strand menar att marknaden för dagstidningar karaktäriseras av över 100 geografiskt åtskiljda marknader. Respektive marknad är antingen en monopolmarknad eller en duopolmarknad. Således sätts priset utifrån andra variabler än vad som görs i en situation under perfekt konkurrens. Det direkta statliga presstödet syftar till att behålla en mångfald av tidningar. Det infördes , till att börja med som en del av parti- stödet. omvandlades stödet till ett direkt stöd till tidningar i syfte att förhindra nedläggningar till följd av genom- gripande strukturförändringar i tryckeriledet, den s.k. tidnings- döden.19 Dagens presstöd består av driftsstöd (huvudsakligen s.k. allmänt driftsstöd samt dessutom särskilt utvecklingsstöd) och distribu- tionsstöd. uppgick det allmänna driftsstödet till , utvecklingsstödet till och distributionsstödet till . 19 Ds 1993:20, Presstödets effekter – en utvärdering. uppgår således till något (2003 respektive 2004). Det allmänna driftsstödet är avsett för s.k. lågtäckningstidningar, dvs. tidningar med låg hushållstäckning i utgivningskommunen. För tidningar som utkommer 3–(medelfrekventa och högfrekventa tidningar) är maximigränsen för allmänt drifts- stöd 30 procents hushållstäckning. För tidningar med utgivning 1– (lågfrekventa tidningar) är maximigränsen . Ett generellt krav är att den abonnerade upplagan ska uppgå till minst 2 000 exemplar. För några tidningar i geografiskt avgränsade områden ges begränsat driftsstöd. För en tidning som kommer ut en gång och har riks- spridning lämnas årligt allmänt driftsstöd med , om den abonnerade upplagan är minst 10 000 exemplar, , om den abonnerade upplagan är minst 9 000 exemplar, , om den abonnerade upplagan är minst 8 000 exemplar, eller , om den abonnerade upplagan är minst 7 000 exemplar. För en tidning som kommer ut och har riks- spridning lämnas årligt allmänt driftsstöd med , om den abonnerade upplagan är minst 10 000 exemplar, , om den abonnerade upplagan är minst 9 000 exemplar, , om den abonnerade upplagan är minst 8 000 exemplar, eller , om den abonnerade upplagan är minst 7 000 exemplar. För en högfrekvent storstadstidning beräknas det årliga allmänna driftsstödet genom att tidningens veckovolym, uttryckt i tusental exemplar, multipliceras med (bidragssats). Det sammanlagda årliga allmänna driftsstödet får dock inte överstiga (maximibelopp). För övriga högfrekventa tidningar och för medelfrekventa tid- ningar beräknas det allmänna driftsstödet på motsvarande sätt, men för dessa tidningar är bidragssatsen och maximibeloppet . Det finns ett för alla typer av tidningar gemensamt minimi- belopp på lite över 2 miljoner kronor.20 Driftsstödet lämnades till 71 dagstidningar. Av dessa var 51 lågfrekventa och 20 hög- och medelfrekventa. svarade de lågfrekventa tidningarna med driftsstöd för av upplagan medan motsvarande tal för hög- och medelfrekventa tidningar med stöd var . Totalt hade de driftsstödda tidningarna av dagspressens totala upplaga 2002. Presstödet motsvarade av branschens om- sättning.21 till tidningarnas politiska inriktning tillföll av driftsstödet tidningar med socialdemokratisk inrikt- ning, med centerpartistisk inriktning och med moderat inriktning. Av stödet gick vidare till politiskt oberoende tidningar. Resterande del av driftsstödet, , fördelades på tidningar med, i fallande ordning, fri- kyrklig, invandrar-, kristdemokratisk, socialistisk, liberal, kom- munistisk, syndikalistisk och miljöinriktning. Om man grupperar driftsstödet efter tidningarnas majoritets- ägare blir utfallet annorlunda. Då är privata ägarintressen av driftsstödet störst mottagare. Närmast i storleks- ordning följer centerrörelsen och arbetarrörelsen av driftsstödet.