sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Verket föreslår tillsammans med att delmål 5 om halverad deponering och minskade avfallsmängder i god bebyggd miljö vidareutvecklas i syfte att bli ett övergripande delmål för ökad resurshushållning och minskad miljöpåverkan. Skatt på avfall - och Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Han redovisade sitt uppdrag i betänkandet Skatt på avfall - och (SOU 2002:9). Utredaren fann goda skäl till en skatt, men fann även risker med en mycket hög skattesats. Fördelarna var att en förbränningsskatt ger bättre ekonomiska förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. En sådan skatt ger också ett ekonomiskt incitament för en mer resurssnål produktion. En skatt medverkar också till att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras eftersom fler metoder blir aktuella vid en högre kostnadsnivå. En bra utformad skatt på rätt nivå bör medföra att befintlig behandlingskapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte onödigtvis går till förbränning. En skatt bedöms vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som inte beskattas. Därigenom kan den begränsa och till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion till befintliga fjärrvärmeanläggningar. Drivkraften för import av avfall skulle också reduceras eller elimineras med en skatt, beroende på skattens höjd. Utredaren beräknade konsekvenser av skattenivåerna 100, 400 och per ton avfall till förbränning. Han fann att nivån per ton sammantaget hade störst positiva effekter. Utredaren redovisade också ett antal problem som kan uppkomma med en skatt på avfall som förbränns, framför allt vid den lägsta och högsta analyserade skattenivån. Det rör sig om bland annat att en hög skattenivå, dvs. vid per ton avfall, kan göra att även sådant avfall för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra mindre lämpliga behandlingsformer vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad En hög skatt kan också hämma nödvändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponi- förbuden måste fortsätta att meddelas. Val av enklare värmeåter- vinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en hög skatt. Vidare skulle en hög förbränningsskatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Ett antal frågor angående en skatt på avfall som förbränns behövde, enligt utredaren, utredas vidare, exempelvis hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bland annat farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med , särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika styrning i fel riktning, liksom samordningen med industrins förbränning av eget avfall. Betänkandet har remissbehandlats (dnr Fi 2002/589). Utfallet var blandat beroende på remissinstansens intressen och inriktning. De med intressen i återvinning och biologisk behandling var positiva och de med intressen i befintlig eller planerad avfallsförbränning var negativa. Remissinstanser utan tydliga intressen förhöll sig i regel mer avvaktande eller splittrat. Huvudargumenten hos de kritiska remissinstanserna sammanfaller med de risker och problem som påtalades av utredaren vid en hög skattenivå, dock med den skillnaden att dessa remissinstanser menar att problemen blir väsentliga redan vid lägre skattenivåer. Bland annat framhölls av dessa risken för en långsammare utbyggnad av behandlingskapacitet och därmed en förlängd tidsutdräkt för dispensdeponering, samt risken för att biologisk behandling av förorenat avfall ökar. Huvudargumenten hos de positiva remissinstanserna sammanföll med utredarens argument för en förbränningsskatt, och då i huvudsak att återvinning stimuleras. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredaren redovisade sitt uppdrag i betänkandet Resurs i retur (SOU 2001:102). Utredaren fann sammanfattningsvis att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall nåtts på ett tillfredsställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är aluminiumburkar och PET-flaskor samt byggsektorns frivilliga åtagande. Det nu gällande producentansvaret konstaterades vara både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Utredaren fann vidare att materialåtervinning av förpackningar, med de då existerande målnivåerna, var bättre än energiutvinning med undantag för vätskekartonger och mjukplast där det inte fanns någon tydlig skillnad. 2.1.3Klimatmål eller målen med klimatarbetet I regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (2003/04:9) skriver man: Enligt det sjätte miljöhandlingsprogrammet skall koldioxidhalten i atmosfären stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm. På lång sikt skall därför utsläppen i EU minska . har som nationellt långsiktigt mål (klimatstrategi prop. 2002/02:55) att koncentrationen av samtliga de sex i Kyotoprotokollet ingående växthusgaserna skall stabiliseras på en nivå som sammantaget motsvarar en koldioxidhalt under 550 ppm. // Regeringen anser att det gemensamma europeiska åtgärdsarbetet i första hand bör vara inriktat mot åtgärder som det är fördelaktigt att samordna eller som inte eller endast svårligen kan genomföras nationellt. Ett annat kriterium för när åtgärder på EU-nivå skall prioriteras kan vara att de stärker EU:s trovärdighet i internationella förhandlingar. Vidare skall åtgärder i ECCP:s lista beredas och övervägas i ett perspektiv som även innefattar andra samhällsaspekter. // Några av de förslag som presenterades av kommissionen i meddelandet om ECCP behandlas redan nu i rådet. Det gäller // för främjande av kraftvärmeteknik samt en förordning om fluorerande gaser. Regeringen anser att dessa initiativ skall ges hög prioritet. Förslaget om främjande av kraftvärme kan ha stor betydelse för att öka genomslaget för denna teknik, framför allt i andra EU-länder, och kan därmed, trots att det sannolikt kommer att ha begränsad betydelse för utsläppen i , bidra till att nå klimatmålen. Svensk teknik och svenska erfarenheter inom området kan dessutom komma att ha stor betydelse. Vad beträffar fluorerade gaser har regeringen tidigare uttalat att bör verka för att åtgärder vidtas på europeisk nivå för att minska utsläppen från dessa. (s. 25-26) Begränsad klimatpåverkan är ett av femton miljökvalitetsmål. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) fastslås att de svenska utsläppen av växthusgaser skall vara lägre än de var 1990. Av de sex växthusgaserna – koldioxid (CO2), metan (CH4), dikväveoxid (N2O), fluorkolväten (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF6) – är det främst koldioxid och metan som är av intresse. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion7 uppgår utsläppen av fossil koldioxid från förbränning av avfall i avfallsförbränningsanläggningar till för och bedöms uppgå till av totala utsläpp av växthusgaser. Det betonas dock att denna förbränning innebär att annan energiproduktion och annan avfallsbehandling ersätts. De viktigaste aspekterna är vilket bränsle som annars hade använts till fjärrvärmeproduktion (se bilaga 4) och vad växthusgasutsläppen är från den alternativa behandlings- metoden. Vid spontan biologisk nedbrytning bildas metan vilket i ett hundraårigt perspektiv är en cirka tjugo gånger starkare växthusgas än koldioxid. Metan bildas vid deponering och i varierande grad vid kompostering. För att minska effekten av metanläckage från deponier måste, enligt deponeringsförordningen, den s.k. deponigasen samlas in och utnyttjas för energiutvinning eller facklas. Så sker också vid huvuddelen av de svenska deponierna. 7 Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion, RVF rapport 2003:12. Enligt EG-direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen8, skall bland annat förbrän- ningsanläggningar med en effekt högre än redovisa utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp av koldioxid. Förbränningsanläggningar som huvudsakligen förbränner kom- munalt avfall (hushållsavfall) kommer inledningsvis dock inte att omfattas av handeln. Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU är en hörnsten i kommissionens strategi för att uppnå Kyotomålen på ett kostnadseffektivt sätt. Utformningen av ett system för handel med utsläppsrätter för anläggningar i har utretts av en parlamentarisk delegation den s.k. Flex-mex2.9 En fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen och att analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelcertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen.10 Utredaren redovisade sitt uppdrag i delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4) och slutbetänkandet Introduktion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133). Utredaren föreslår bland annat att det svenska nationella målet för andelen förnybara fordonsbränslen sätts till , vilket är samma som EU:s referensnivå. Vidare föreslås att nivån för inblandning av etanol i bensin ökar från till och att inblandning av RME i diesel ökar till . Utredaren förordar att ett system för gröna certifikat för fordonsbränslen införs. Gröna certifikat är, enligt utredaren, det bästa styrmedlet för att åstadkomma en marknadsbaserad introduktion av biodrivmedel, bättre än skattesubventioner och tvångsmässigt kvotsystem. Användningen av certifikaten bör kunna starta och då bör 8Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EG) av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (EGT L 275, 25.10.2003, s. 32). de nuvarande skattesubventionerna avskaffas eller fasas ut. Utredaren förslår att det görs en kraftig satsning på forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. Beträffande förnybara fordonsbränslen från avfallsbehandling bör nämnas att biogas kan genereras från rötningsprocesser (se appendix A2.2.1). 2.1.4Energipolitiska mål – den svenska energipolitiken Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrens- kraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Landets el- och energiförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Energipolitiken utformas under beaktande av de svenska miljö- och klimatmålen. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme. 12 Utredarens uppdrag omfattar även att analysera om det är lämpligt med tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaden bland annat med beaktande av miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde. Utredaren skall också genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet. beslutades om ytterligare ett tilläggsuppdrag. Utredaren skall lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på 11Budgetpropositionen 2005 (2004/05:1) och propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (2001/02:143). 2002:160, 2003:77, 2003:102, 2003:138, 2004:58. nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i . Enligt avfallshierarkin skall det avfall som uppkommer återanvändas, materialåtervinnas eller energiutvinnas i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras före energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Materialåtervinning är miljömässigt motiverat framför energi- utvinning när det återvunna materialet ersätter jungfrulig råvara av samma material eller om återvunna förnybara material kan ersätta ej förnybara material fullt ut. Sammanfattningsvis ligger vi bra till för att nå de delmål som direkt rör avfallshanteringen så när som på den del av delmål 5 som stadgar att den totala mängden genererat avfall inte skall öka. Avfallsmängderna ökar, det gäller såväl hushållsavfall som avfall som uppkommer inom verksamheter. Av det avfall som uppkommer materialåtervinns av hushållsavfallet13 och av tillverk- ningsindustrins14 avfall. Det finns inget nationellt materialåtervinningsmål avseende hela avfallsmängden. Det styrmedel som finns mot materialåtervinning är producentansvaret som innehåller tydliga återvinningsmål för de fraktioner det omfattar. Huvuddelen av det som materialåtervinns från hushållen är förpackningar och returpapper som omfattas av producentansvaret. Producentansvaret för förpackningar är verkningsfullt. Det nationella resultatet för av förpack- ningsåtervinningen uppgick till . Materialutnyttjandet inom producentansvaret har minskat till . Återvinningsmålen nås för glas, wellpapp-, stål- och träförpackningar. Däremot nås inte återvinningsmålen för förpackningar av plast, papper, kartong och aluminium, även om en viss förbättring har skett. 13Svensk Avfallshantering , årsskrift från RVF – . 14Industrins avfall 2002, 5371, . Utifrån ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv är det, allmänt sett, önskvärt att kunna ta så breda grepp som möjligt beträffande skatters utformning, dvs. att ha så få undantag, särregler, m.m. som möjligt. Undantag och nedsättningar i en skattelag kan dock följa av skattesystemets art och funktion och vara en förutsättning för att skatten skall kunna tas ut på någon verksamhet över huvud taget. I sådana fall är undantagen således en förutsättning för existensen av det ekonomiska styrmedlet i sig. Vidare kan undantag och nedsättningar motiveras av konkurrens- skäl. Detta är t.ex. fallet med energi- och koldioxidbeskattningen, där det är en förutsättning för den höga skattenivå som tas ut för hushåll och servicesektorer att en lägre skatt tas ut för vissa konkurrensutsatta verksamheter. 2.2.1Skatter som miljöpolitiskt verktyg Det är i många fall både möjligt och motiverat att samspelet mellan miljö och ekonomi förbättras genom olika ekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter, överlåtbara utsläppsrätter, subventioner m.m. Ett ekonomiskt styrmedel, såsom exempelvis en skatt på avfall som förbränns, är inte ett tvingande instrument och inte heller ett tillåtande, dvs. man måste inte materialåtervinna och den ger inte tillstånd till att materialåtervinna hur som helst, exempelvis om materialet är förorenat. Precis som med all annan verksamhet, inte minst förbränningen, blir det i slutänden en avvägning som görs. Fördelen med ett väl balanserat ekonomiskt styrmedel är att det ger större frihet att välja inriktning och takt jämfört med en administrativ reglering. Flera analyser av effekten av ekonomiska styrmedel har gjorts bland annat i slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) Skattenedsättnings- kommitténs slutbetänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) och styrmedel inom miljöområdet - en sammanställning.15 15 Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet - en sammanställning, 5333, . Ett samhällsekonomiskt önskvärt beteende kan i viss mån uppnås genom ekonomiska styrmedel som stimulerar miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverad materialåtervinning. Teoretiskt sett skall en miljöskatt som sätts på den nivå som avspeglar de externa kostnaderna ge en samhälleligt effektiv användning – en så kallad Pigou-skatt16. Tanken med en miljöskatt är att korrigera den skillnad som kan finnas mellan den privata kostnaden för en viss aktivitet och samhällets kostnad för densamma. Vid en skatt satt på rätt nivå, kommer konsumenter och producenter undvika miljöskatten i den mån som det är samhällsekonomiskt lönsamt. Det behöver inte vara en Pigou-skatt för att åstadkomma beteendeförändringar, och det är i själva verket i många fall mycket svårt att sätta skatten på den samhällsekonomiskt korrekta nivån. Den avvägning som måste göras vid osäkerhet om den rätta nivån är behovet av att nå ett visst mål (t.ex. att spara energi och minska miljöbelastning genom ökad materialåtervinning) mot kostnaden av att nå det (t.ex. i form av konkurrenssnedvridningar, ökad kostnader för hushåll och företag). Ett tydliggörande av skattesystemets funktioner ökar flexibiliteten Ett förtydligande och förenklande av skattesystemets olika funktioner är allmänt sett önskvärt. Koldioxidskatten är ett exempel på en teknikneutral och tydlig funktion i skattesystemet. Det finns kunskap om hur mycket kol olika bränslen innehåller. Det är också kunskapen om bränslets kolinnehåll som gör att man vet vilken mängd koldioxid som uppstår vid förbränning. Det finns alltså en direkt koppling mellan koldioxidutsläppen och koldioxidskatten, och skatten är härigenom baserad direkt på det som samhället vill åtgärda. I det fall som det fossila kolinnehållet i, eventuellt olika, avfallsfraktioner kan fastställas relativt enkelt och till låga kostnader, får det anses som en naturlig breddning av uttaget av koldioxidskatt som ökar likformigheten i energi- och miljöbeskattningen. 16 I Pigous klassiska verk The Economics of Welfare (1924) uppmärksammades att de företagsekonomiska produktionskostnaderna inte alltid överensstämmer med de samhälls- ekonomiska. Det är skillnaden mellan de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna som också utgör den logiska grunden för storleken av den skatt (vid negativa externa effekter) eller den subvention (vid positiva externa effekter) som syftar till att få kostnaderna överensstämmande. Genom skatten kan då företaget (eller individen i förekommande fall) internalisera de externa effekterna. Det övergripande syftet med skatter varierar; i vissa fall är det statsfinansiella viktigaste (breda stabila skattebaser), medan i andra fall är miljöstyrningen det överskuggande. I det sistnämnda fallet blir följden av en verkningsfull sådan skatt, låga eller inga intäkter (vilket inträffar om den miljöskadliga verksamheten helt upphör). Det är ur ett statsfinansiellt perspektiv viktigt att beakta hur olika förslag påverkar skattebasen. En ökad materialåtervinning som en följd av nya ekonomiska styrmedel kan påverka möjligheterna att skatteväxla med bibehållet skatteuttag. Om styrmedlet är verknings- fullt eroderar skattebasen, och skatteintäkter, för att täcka statens utgifter, allt annat lika, får tas ut någon annanstans. Vinsten med ökad materialåtervinning har dock uppnåtts. Ett stabilt skatteuttag. En optimal beskattning strävar efter att minimera välfärdsförluster genom att beskatta varor med låg priskänslighet högre. En låg priskänslighet innebär att prisförändringar (t.ex. genom förändring av skatter) har liten effekt på individers och företags val och därmed både ger stabila skatteintäkter och påverkar valen på marknaden i liten utsträckning. En ökad materialåtervinning inom avfallshanteringen. Att använda ekonomiska styrmedel såsom skatter och avgifter är attraktivt om uppsatta mål skall nås på ett kostnadseffektivt sätt. Om beskattningen läggs om i syfte att påverka beteenden genom en större användning av rörliga skatter kan skattebasen (t.ex. avfall,) erodera. Ju mer priskänslig en vara är, desto större effekt på beteenden och därmed också en högre risk för skattebortfall. Skatte- och avgiftsförändringar i kan påverka produktions- beslut, och därmed också konkurrenssituationen mellan produk- tion i och i utlandet. I det fall som kostnadsökningar för produktion i medför mindre produktion innebär detta, allmänt sett, välfärdsförluster, vilka är en följd av att skatter skapar en kil mellan vad som är privatekonomiskt lönsamt och vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Syftet med en skatt på avfall som förbränns är att gynna den avfallshantering som relativt andra är miljömässigt och samhällsekonomiskt bättre. Denna effekt är därför att se som en rättvridning, och därmed önskvärd så länge som inte de samhälleliga kostnaderna som följer av en, eventuellt, minskad produktion är för stora. Ett exempel på snedvridning av konkurrensen är om svensk produktion får stora kostnadsökningar genom en skatt på avfall som förbränns, som de inte kan övervältra (genom högre priser eller lägre löner). Vid eventuella avdrag eller undantag för skatt är det också ur konkurrensperspektiv angeläget att se till att vissa företag eller branscher inte gynnas relativt andra. Den allmänna strävan åt konkurrensneutralitet mellan företag, branscher och länder, bör således beaktas. Det bör också betonas att analyser av konkurrenssituationer inte är helt enkel. Vid statiska jämförelser innebär skattehöjningar i alltid en försämrad konkurrenssituation jämfört med före skattehöjningen. Det kan innan skattehöjningen vara mycket svårt att uttala sig om de samhälleliga kostnaderna av en eventuellt minskad produktion. I ett dynamiskt perspektiv kan ökade kostnader under vissa förutsättningar till och med förbättra konkurrenssituationen, vilket ligger i linje med den så kallade Porterhypotesen.17 Det bör också beaktas vilka nivåer på jämförbara skatter som finns i konkurrentländer. Vad gäller avfall, har endast , och i skatt på förbränning av avfall. 17 Se Porter, M. (1995), Towards a New of the Environment – Competitiveness Relationships, , 9(4), 97– 118. I denna artikel argumenteras för att miljöregleringar bör ses i ett dynamiskt perspektiv. En förutsättning för en framgångsrik miljöpolitik som stimulerar miljö- och produktivitetsförbättringar (och därmed också konkurrenskraften) är att styrmedlen är teknikneutrala. Miljöskatter är ett exempel på ett styrmedel som ger generella signaler om hur mycket det finns att tjäna på att minska sin miljöbelastning, utan att hänga upp aktörens val på exempelvis en specifik teknologi. 2.3.1Vad är grön skatteväxling? Begreppet grön skatteväxling har en förhållandevis oprecis bety- delse. Klart är emellertid att begreppet innebär höjd skatt på miljöstörande verksamhet som intäkterna härifrån används i något annat syfte, företrädesvis genom sänkt skatt på arbete. Tanken bakom detta är att en sådan skatteväxling skall vara intäktsneutral för staten som den leder till miljövinster och ökad sysselsättning. Regeringen har uttalat att det främsta syftet bakom en grön skatteväxling i är att öka miljörelateringen av skattesystemet. I samband med skatte- reformen 1990/1991 togs de första stegen i en grön skatteväxling, och var då ett av de första länderna i världen som genomförde en grön skatteväxling, även om begreppet som sådant ännu inte användes. 2.3.2Riksdagens beslut om grön skatteväxling