sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att granska vissa rymningar från kriminalvårds- anstalter . Till särskild utredare förordnades landshövdingen . Informationschefen förordnades att fr.o.m. biträda utredningen. Sekreterare åt utredningen har varit chefsjuristen . Utredningen har antagit namnet (Ju 2004:08). Jag får härmed överlämna betänkandet Säkert inlåst? ning av rymningarna från Kumla, , och 2004 (SOU 2005:6). Mitt uppdrag är med detta slutfört. Kriminalvården – organisation och regelverk.................. Organisationen i stort.............................................................. Kriminalvårdsanstalter med förhöjd säkerhet........................ 2.3Placeringen av de intagna med avseende på Placering efter säkerhetsnivå........................................ Den s.k. säkerhetshandboken ...................................... 2.4.2 Beredskap för allvarliga incidenter .............................. 2.4.3 Befogenheter för polis och kriminalvård .................... 2.4.4 Samarbetet mellan polisen och kriminalvården .......... Personal och utbildning........................................................... Anställda inom kriminalvården.................................... Utbildning och kompetensutveckling......................... 2.5.4 Handläggning av misstankar mot anställda................. Granskning av organisationen ................................................. incidenter och utredningar m.m....................... 3.1Tidigare incidenter med stor betydelse för 3.1.1 Allmänt om rymningar och hot m.m........................... 3.1.2 Rymningen från anstalten Kumla ................... 3.1.3 Upproret i ....................................... 3.1.4 Dödsfall på anstalterna ................ Författningsstöd för en högre säkerhet .................................. 3.2.1 Ett nytt säkerhetsregister för kriminalvården............. Störning av mobiltelefoner........................................... Andra initiativ av betydelse för säkerhetsarbetet ................... Utredningar med anledning av rymningarna .................. Redovisning till regeringen den 9augusti 2004,m.m.................. Regeringsuppdrag angående en ny säkerhetsanstalt .............. Källmaterial, utredningsmetodik m.m.................................... 6.4Urvalet av jämförbara länder samt vissa statistiska Allmänt om urval och statistik .................................... Statistik över rymningar............................................... Jämförelser i övrigt .................................................................. Beväpnad personal samt kriminalisering av rymningar ....... 6.7Studiebesök vid säkerhetsanstalten i Vught, Överväganden och förslag.......................................... Avgränsningar av uppdraget ...................................... 7.2.2 En ny typ av brottslighet............................................ 7.2.3 En ny typ av intagna ................................................... 7.2.4 Väpnade fritagningar, korruption och Det framtida säkerhetsarbetet ................................... Organisation, ledning och styrning ...................................... 7.3.1 Allmänt om kriminalvårdens organisation................ 7.3.2 Högriskfångar – ett nationellt ansvar ........................ En förbättrad tillsyn.................................................... Högriskfångar – ett försök till definition ............................. 7.4.1 Vad utmärker en högriskfånge? 7.4.2 För hur många intagna behövs förhöjd säkerhet?..... Kunskapen om de intagna m.m. ............................................ 7.6.2 Förbättrad kontroll vid rekrytering........................... 7.6.3 Fastare rutiner vid misstankar mot anställda ............ 7.6.4 Avdelningar med hög säkerhet som en karriär.......... 7.6.5 Ökad närvaro och bättre arbetsledning ..................... Skalskydd och modern teknik m.m....................................... 7.7.1 Skydd mot angrepp utifrån......................................... Försvåra otillåten kommunikation ............................ Förhindra otillåtna föremål ........................................ Övriga frågor av betydelse för säkerheten............................ Konsekvenser av förslagen ......................................... Min samlade bedömning av de händelser som omfattas av upp- draget är att jag inte kan undgå att rikta kritik mot kriminal- vårdens ledning såväl centralt som vid de lokala myndigheterna. Man har brustit i förmågan att tänka i termer av nya typer av hot och i bedömningen av vad en ny typ av brottslighet, framför allt den organiserade brottsligheten, kan komma att medföra. Perso- nalpolitiken har försummats. Bristerna har varit påtagliga vad gäller insatser mot korruption och de svagheter som finns i ledar- skapet. Den interna kulturen uppvisar särdrag som har återverkat negativt på säkerheten. Säkerhetsarbetet inom kriminalvården har under en följd av år haft en alltför låg prioritet både vad gäller innehåll och beman- ning. De beslut om säkerhetshöjande åtgärder som likväl har fattats har inte genomförts med tillräcklig kraft. Dialogen med lämnar en del i övrigt att önska. Det är min uppfattning att det inte generellt brister i befint- liga regelverk, utan i tillämpningen av dessa regler. Min kritik bör inte skymma det faktum att åtskilliga medarbe- tare i organisationen utför ett förtjänstfullt arbete. inträffade fyra spektakulära rymningar, varav två från landets båda säkraste anstalter. De fyra händelserna innefattade vapen- hot och våld mot personal. Rymningarna genomfördes i tre fall med hjälp utifrån. I ett fall är anställda inom kriminalvården misstänkta för att ha tagit aktiv del i föreberedelserna inför rymningen. Att fyra så allvarliga händelser inträffar av är unikt inte bara i utan saknar också sin motsvarighet i . Jag har haft regeringens uppdrag att kartlägga och analysera de fyra händelserna och att mot bakgrund av denna granskning före- slå förändringar som ökar möjligheten att förutse, förebygga och in- gripa vid rymningar eller fritagningar, särskilt från anstalter med för- höjd säkerhet. Uppdraget har omfattat att föreslå förändringar som behövs i administrationen, organisationen, regelverket eller inom andra relevanta områden och att beakta internationella förhållanden. I uppdraget har även ingått att beakta erfarenheter från andra, med jämförbara länder. Jag har vidare haft i uppdrag att särskilt uppmärksamma problemen med gisslantagningar. Slutligen har det stått mig fritt att överväga även andra frågor som jag finner motive- rade med anledning av uppdraget. Min granskning har för det första avsett rymningen från säkerhets- avdelningen vid anstalten Kumla . tog sig två personer som befann sig utanför anstalts- området genom staket och över fängelsemuren med hjälp av skär- brännare och stegar. De lyckades skära upp stängslet till den pro- menadbur som tillhör säkerhetsavdelningen och fritog de tre intagna som befann sig i buren. Fritagarna var beväpnade. Händelsen visar bl.a. på brister i det s.k. skalskyddet och att enskilda anställda inte har haft en godtagbar attityd till sina arbetsuppgifter. Granskningen har för det andra avsett fritagningen från observa- tionsavdelningen vid anstalten . kallade en av de intagna på observationsavdelningen på vårdare för att få en huvudvärkstablett. När vårdarna anlände till av- delningen möttes de av en intagen som befann sig utanför sitt rum och som var beväpnad med skjutvapen. Den intagne tilltvingade sig nycklar och lämnade sedan avdelningen tillsammans med tre med- intagna. Även en av dessa tre var beväpnad med skjutvapen. En vårdare togs med som gisslan. befann sig minst en beväp- nad medhjälpare utanför anstaltens centralvakt och sågade där igenom stängslet. Det förekom skottlossning när de fyra intagna tillsammans med gisslan anlände till centralvakten via anstaltens kulvertsystem. De fyra intagna lämnade därefter anstaltsområdet tillsammans med sin eller sina medhjälpare. Händelsen sätter bl.a. fokus på frågan om de anställda som en möjlig säkerhetsrisk och visar också på be- hovet av en väl fungerande underrättelseverksamhet. Den tredje händelsen avser fritagningen från anstalten . anlände två bilar till anstaltens port. Med hjälp av den ena bilen forcerades en av por- tarna som gav vika och öppnades. De båda förarna, som var beväp- nade och utrustade med verktyg, gick in genom porten och sågade igenom ett stängsel. Tre intagna som befann sig utomhus på andra sidan stängslet följde med de båda medhjälparna ut genom stängslet och porten till en väntande bil. Händelsen ger upphov till frågor om riksbedömningar avseende enskilda intagna och att de intagna place- ras efter säkerhetsbehoven. Anstalten är inte avsedd att stå emot fritagningar av den typ som inträffat. Den fjärde och sista händelsen avser gisslandramat vid anstalten . tog två intagna varsin vårdare som gisslan under vapenhot. Efter att ha hotat att döda gisslan släpptes de båda intagna och deras gisslan ut från anstaltsområdet där de tvingade sig till nycklar till en bil. En av vårdarna släpptes, medan den andre tvingades följa med i bilen. Den vårdare som tvingades följa med de intagna påträffades av polis först ett drygt dygn . Händelsen visar bl.a. på behovet av en tydlig och för hela kriminalvården gemensam policy för att hantera gisslan- situationer. Det finns 58 kriminalvårdsanstalter i landet med en medelbe- läggning om totalt 4 460 intagna. Anstalterna delas in i öppna och slutna anstalter med en varierande grad av säkerhet. De säkraste avdelningarna är de s.k. säkerhetsavdelningarna med sex platser vid anstalten Kumla och sex platser vid anstalten . Vidare finns vid Kumla, och ytterligare tre avdelningar med vardera sex platser med mycket hög säkerhet. Sammanlagt finns således 30 platser med en mycket hög säkerhet. Mitt uppdrag är begränsat till säkerheten på de anstalter och avdel- ningar som har en särskilt hög säkerhet. De intagna som placeras på dessa avdelningar och anstalter har bedömts kräva särskilda säker- hetsarrangemang, t.ex. därför att de är rymningsbenägna eller att det finns påtaglig risk för fritagning. Det rör sig således om ett relativt begränsat antal intagna. Mina överväganden och förslag måste ses mot denna bakgrund. Vid en jämförelse med andra länder finns såväl likheter som skillna- der. Vad gäller fångpopulation, rymningsmetoder, insmuggling av mobiltelefoner m.m. påminner utvecklingen utomlands om de svenska förhållandena. har man emellertid ingenstans i drabbats av fyra så allvarliga rymningar under en så begrän- sad tidsperiod. Rymningarna har allvarligt skadat tilltron till kriminalvården. Det är enligt min mening av avgörande betydelse att de intagna som har bedömts kräva den högsta säkerheten inte kan ta sig ut från de sär- skilda avdelningar och anstalter där de placeras. För denna kategori av intagna bör därför gälla nolltolerans mot rymningar. Det är vidare min uppfattning att säkerheten för denna kategori av intagna måste prioriteras framför behovet av vård och behandling. Inte heller får säkerheten i dessa fall vara en fråga om ekonomiska resurser. Att särskilja de intagna med störst säkerhetsbehov från andra in- tagna är också en förutsättning för att den stora kategorin av intagna skall få tillgång till den vård och behandling de behöver och skall ha. Många av de s.k. högriskfångarna har ett beteende och en intern makt- ställning som gör att de med hjälp av hot eller belöningar tar makten över de medintagna och på det sättet styr en avdelning. Förekomsten av sådana ledarpersoner kan allvarligt försvåra verksamheten på en avdelning och kan leda till att övriga intagna utvecklas i en negativ riktning. Det är oacceptabelt. Kriminalvårdens organisation består av en central myndighet, Krimi- nalvårdsstyrelsen, och ett relativt stort antal lokala myndigheter. Säkerhetsfrågor behandlas såväl centralt som lokalt. Det arbete med säkerhetsfrågor som bedrivs inom har sedan mitten av nedprioriterats. För samordningen av säkerhets- frågor centralt har fram funnits endast en anställd. En medveten strategi har i stället varit att föra ut ansvaret för säker- hetsarbetet på lokal nivå. Denna delegation har medfört att styrningen från den centrala ledningens sida har varit svag och att de lokala myndighetscheferna i stor utsträckning har fått utforma sitt eget säkerhetsarbete utifrån befintliga resurser och den egna kompeten- sen. Avsaknaden av dels centralt beslutade regler, dels för hela krimi- nalvården gemensamma strategier har medfört att det har brustit i samsyn inom organisationen som helhet. Det finns en oklarhet i fråga om vilken nivå i organisationen som har att fatta beslut i olika frågor och att ta initiativ till förändringar. Den valda strategin har vidare medfört att det har brustit i tillsyn och uppföljning och att information om händelser i olika delar av organisationen inte har nått ut till dem som har haft att fatta beslut. Jag har i flera fall kunnat iaktta att organisationen som helhet har svårt att gå från beslut till genomförande. Beredningen av frågor präglas av en konsensuskultur där goda förslag i alltför stor utsträck- ning stoppas eller fördröjs. Jag har även kunnat konstatera brister i ledarskapet. Särskilda problem har, som också har uppmärksammat, kunnat iakttas vid anstalten . Nya hot kräver nya åtgärder De åtgärder som behöver vidtas för att uppnå en tillräcklig grad av säkerhet ändras över tiden. Det arbete som har lagts ned för att höja säkerheten på anstalterna har till stor del tagit sikte på att förhindra rymningar inifrån anstalterna och, relativt , fritag- ningar vid sjukhusbesök och andra utevistelser. Händelserna visar att ett sådant fokus inte är tillräckligt. Med en ny typ av brottslighet framför allt den grova, organiserade brottsligheten kommer också en ny typ av intagna. Den ökande organiserade kri- minella verksamheten i samhället har medfört att nya riskbedöm- ningar måste göras. I denna kategori av intagna finns personer med ett stort kontaktnät och med tillgång till pengar. Dessa intagna kan påräkna hjälp från kriminella utifrån och kan påverka personal och medintagna med hjälp av mutor och hot. Man kan något förenklat ut- trycka det som att man inte längre bryter sig ut från ett fängelse man bryter sig i stället in. Vidare finns en stor grupp av intagna med psykiska problem och därtill många unga med en klar kriminell identitet och med rötterna i kriminella ungdomsgäng. Ett hårdare klimat på anstalterna har medfört att personalen utsätts för att allt större tryck från de in- tagna. En sammanställning visar att ett antal händelser av relativt all- varligt slag inträffar på anstalterna . De intagna som passe- rar den s.k. riksmottagningen, dvs. framför allt intagna som dömts till fängelse, ökade från 245 stycken till 464 stycken . har besparingskrav och rekryteringsproblem medfört att många vårdare är oerfarna och unga samt saknar relevant utbild- ning. Situationen har beskrivits som att personalen backar och att de intagna tar över avdelningarna. En bidragande orsak till detta är frånvaron av arbetsledare som deltar i den dagliga verksamheten på avdelningarna. Sammanfattningsvis kan sägas att säkerhetstänkande inte har varit en språngbräda till karriär inom kriminalvården. Jag har också upplevt att de säkerhetssystem som används i många fall är alltför sårbara. Om ett system fallerar måste ett annat ta vid. Mina överväganden och förslag Vid bedömning av om en intagen skall placeras på en avdelning med särskilda säkerhetsarrangemang måste enligt gällande kriterier beak- tas att kravet på samhällskydd tillgodoses. Därvid skall hänsyn tas till risken för att den intagne rymmer eller fritas. Vidare beaktas en- ligt gällande regler att den intagne tillhör en kriminell organisation eller att han har ett våldsamt, utagerande beteende mot medintagna och personal som kräver särskilda resurser. Jag finner inte anledning att föreslå förändringar i detta regelsystem, men det är enligt min mening väsentligt att bedömningen inte enbart avser intagna som har dömts till fängelse. Det är inte möjligt att med säkerhet fastslå hur många intagna som bör placeras med den högsta graden av säkerhet. En försiktig upp- skattning leder till att det rör sig om mellan 100 och 150 personer, att jämföras med dagens 30 platser. Jag föreslår att kriminalvården stegvis planerar sin verksamhet utifrån detta. Antalet platser med förhöjd säkerhet måste vara tillräckligt många för att de intagna rutinmässigt eller då särskilda behov uppstår skall kunna omplaceras inom ramen för samma säkerhetsnivå. Denna möjlighet finns inte . Ett genomförande av det förslag till utbyggnad av antalet säker- hetsplatser som har presenterat kommer att avsevärt förbättra situationen. Förslaget innebär en nybyggnation av typen anstalt i anstalt vilket ger goda förutsättningar för en hög säkerhet. Möjligheten att omplacera intagna kommer att öka. Det finns emellertid i sammanhanget två viktiga frågor som jag känner en oro inför. För det första ställer placeringen av en ny säkerhets- anstalt i stora krav på kriminalvården vad gäller rekryte- ring av personal med erfarenhet av högriskfångar. För det andra ställer en sådan placering stora krav på i Väster- län att ha personal med adekvat utrustning och utbildning snabbt tillgänglig vid en incident. Jag vill dessutom erinra om att jag har funnit behovet av platser vara något större än de omkring 60 platser som föreslagit. Anstalterna bör enligt min mening klassificeras tydligare från säkerhetssynpunkt. Det bör av en sådan klassificering tydligt fram- gå vilka anstalter eller avdelningar som motsvarar de högst ställda kraven på säkerhet. De riskbedömningar som i olika skeden görs avseende intagna på anstalter och avdelningar med högst säkerhet bör enligt min mening samordnas och styras på ett enhetligt sätt. Så är inte fallet . En sådan samordning är en förutsättning för att kriminalvården skall få en samlad bild över befintliga hot mot säkerheten och borde enligt min mening ha genomförts . Vidare bör enligt min mening den underrättelseverksamhet som be- drivs inom kriminalvården omgärdas av ett tydligt regelverk och den bör därtill vara ett ansvar för den centrala myndigheten inom ramen för en särskild organisation. Dagens underrättelseverksamhet har stora brister och präglas i allt för hög grad av personliga initiativ från en- skilda medarbetare. Det är en avgörande svaghet i säkerhetsarbetet att detta arbete inte har fungerat. Det är av väsentlig betydelse att underrättelseverksamheten bedrivs med klara och tydliga gränser i fråga om uppdrag och metoder. Det är vidare viktigt att verksam- heten bedrivs i ett nära samarbete med polisen på central och lokal nivå. Det bör vidare framhållas att det s.k. säkerhetsregistret ännu i drift inte fungerade tillfredsställande, viket naturligtvis måste betraktas som oacceptabelt. Det dagliga umgänget med landets tyngsta kriminella kräver såväl integritet som kunskap. Jag har i flera fall kunnat iaktta att på många av de avdelningar som har förhöjd säkerhet arbetar unga, oerfarna vårdare. Inslaget av vikarier är stort. Det finns brister i arbets- ledning, utbildning och handledning. Jag har erfarit att det på flera håll är så att man inte kvalificerar sig till en säkerhetsavdelning, man kvalificerar sig därifrån. Kriminalvården bör skapa en personalpolitik som medför att till dessa avdelningar i stället rekryteras vårdare med utbildning och erfarenhet och som kan anses särskilt lämpliga för uppgiften. Att arbeta vid dessa avdelningar måste förknippas med en viss status internt och bör premieras i lönehänseende. Det finns skäl att differentiera vårdarrollen och att i mindre utsträckning än blanda arbetsuppgifter som rör säkerhet samt vård och behand- ling. I den mån vikarier används bör dessa inte tillåtas röra sig bland de intagna utan närvaro av en erfaren vårdare. Den dagliga ledningen av arbetet på avdelningarna måste bli bättre. Det måste finnas chefer som agerar som ledare i det dagliga arbetet. Vidare måste personalen i större utsträckning röra sig bland de in- tagna. Flykten till administration måste stävjas. Det finns en tendens att personalen undviker direkt kontakt med de intagna och i stället sköter avdelningen via monitorer i ett kontrollrum. En hög säkerhet kräver enligt min mening en närvaro av personal. En aldrig så bra personalpolitik hindrar inte automatiskt att enskilda anställda blir säkerhetsrisker. Vad som framkommit vid fritagningen från beträffande anställdas medverkan måste tas på största all- var. Det är mitt intryck att kriminalvården först relativt kommit till insikt om den risk mot säkerheten som enskilda indivi- der bland personalen kan utgöra och att den egna organisationen inte är fredad från korruption. medför utvecklingen av brotts- ligheten och nya kategorier av intagna att personalen blir allt mer utsatt. Flera typer av åtgärder behövs för att komma till rätta med de problem som har uppmärksammats. Det är en uppfattning som jag har fått bekräftad vid mina överläggningar med såväl myndighets- företrädare som med fackligt förtroendevalda. Jag föreslår att utdrag ur polisens belastnings- och misstanke- register skall infordras rutinmässigt vid alla anställningar och att en rätt skall medges kriminalvården att infordra sådana utdrag även beträffande redan anställda. Psykologtester i samband med rekryte- ring används , men bör utvecklas ytterligare. Rutinerna kring hanteringen av tips och misstankar kring anställda bör bli fastare och bör kopplas till kriminalvårdens underrättelseverk- samhet på central nivå. Tydligare ledning och styrning Vad gäller organisation, ledning och styrning föreslår jag att styr- ningen och ledningen av säkerhetsarbetet görs mer tydlig. Vidare måste ansvaret mellan den centrala och lokala nivån klargöras. För en ökad tydlighet bör den regionala nivån inte längre arbeta med de säkerhetsfrågor som omfattas av mitt uppdrag. Den centrala myn- digheten måste ta ett fast grepp om de frågor som hör samman med säkerheten kring högriskfångar. Arbetet med dessa intagna bör en- ligt min mening vara ett nationellt ansvar och detta ansvar kan inte delegeras till enskilda myndigheter eller avdelningar. Jag föreslår att det vid inrättas en säker- hetsenhet. Enheten skall arbeta med bl.a. metod- och teknikutveck- ling samt resursfrågor och skall tydligare än styra och leda säkerhetsarbetet i hela organisationen. Regeringen bör i regleringsbrev ge tydligare anvisningar kring säkerhetsarbetet med krav på uppföljning. bli föremål för granskning av exempelvis eller Stats- kontoret. Kriminalvården har långtgående befogenheter att ingripa i männi- skors liv och att inkräkta på den personliga integriteten. Verksamhe- ten är i stor utsträckning regelstyrd. Mot denna bakgrund vill jag framhålla vikten av en väl fungerande tillsyn. Enligt min mening bör övervägas att skapa en oberoende organisation för tillsyn över kri- minalvårdens verksamhet. I avvaktan på att denna fråga prövas bör tillsynsverksamheten förbättras genom att en särskild enhet för till- synsfrågor skapas på central nivå inom . Ett par av de nu aktuella fritagningarna visar på brister i det s.k. skal- skyddet. Kriminalvårdens incidentrapporter och andra utredningar med anledning av händelserna har visat på ett behov av förstärkningar av detta skydd på olika sätt, t.ex. med avseende på kameror, larm och fysiska hinder.