sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — 7.Increase value for money by making improvements in the efficiency and effectiveness of the key processes for delivering military capability. skrivs kontrakt, s.k. Service Delivery Agreements, mellan och the Top Level Budgets, där det framgår vad dessa förväntas prestera samt vilka medel de har till sitt förfogande. Beslut om dessa kontrakt fattas av . De undertecknas sedan av Försvarsministern och respektive Top Level Budget Holder. Kontrakten utformas på ett likartat sätt och målsättningen är att olika delar av verksamheten, exempelvis ekonomisk återrapportering och uppföljning, ska ske på ett enhet- ligt sätt i hela organisationen. Det som främst framhållits som positivt med avtalen är att de tydliggör ansvarsförhållandena. Delivery Agreements är relativt detaljerade. Att utarbeta dem tar därför mycket tid och kraft i anspråk. Eftersom kontrakten till stor del bygger på framtagandet av mätbara mål, som kan vara svåra att precisera inom försvarsområdet, påtalar företrädare från vissa problem med att använda denna typ av kontrakt som styrinstrument inom försvaret. Uppföljningen av försvarsmaktens resultatkontrakt sker på flera sätt, bland annat genom det nu samlade dokumentet The MoD Annual Report and Accounts. Av detta dokument framgår de pre- stationer i förhållande till ställda krav och överenskommelser enligt avtal som försvaret har uppnått vad gäller budget, mål och uppgifter. Det brittiska försvarets måluppfyllelse mäts enligt ett system med tre nivåer (ahead, on corse, showing slippage). Genom detta system kan den politiska ledningen och snabbt få en överblick av vilken prestations/försvarsförmåga organisationen har. Ett stort hjälpmedel i redovisningen av upp- nådda resultat uppges användandet av balanserade styrkort vara. Figur 7.3 Beskrivning av det brittiska balanserade styrkort Are we fit for todays for tomorrows tasks? Are we making best Are we a high use of our resources? M Change and Development N Future Force Structures Frågor som besvaras med hjälp av dessa balanserade styrkort är bland andra: 1)Are we delivering what the Government expects? 2)How well are we planning and managing our resources? 3)Are we organised as well as we can be? De balanserade styrkortens vikt som styrverktyg görs tydlig på flera sätt. De anses utgöra själva kärnan av preformance management regime genom att vara det verktyg som främst använder för att kommunicera prioriteringar, styra och koordinera den strategiska planeringen av olika aktiviteter och följa upp verksamheten med avseende på försvarets försvarsförmåga. De balanserade styrkorten används som styrverktyg på alla nivåer inom och har varit väl etablerade i hela organisationen under de tre se- naste åren. En del av uppföljningen av det brittiska försvarets resultat består i att mäta försvarets kapacitet eller militära förmåga.34 Vilka nivåer som ska uppnås eller när/för hur dessa ska uppnås framgår i detalj av specifika styrdokument. I begreppet Military Capabi- lity lägger britterna följande: 1)I vilken utsträckning olika förband är startklara/redo att ge sig ut på internationella uppdrag. 2)Om det finns en realistisk och genomförbar plan för att fak- tiskt komma i väg. 3)Förmåga att utföra de uppgifter som krävs och göra ett bra jobb på plats samt att säkra att förbandet kommer hem igen. Det finns ett system för att kontinuerligt följa upp hur startklara olika delar av försvaret är. Genom de balanserade styrkorten har ett pedagogiskt och lättill- gängligt uppföljningssystem utvecklats, genom vilket får överblick och kan följa upp försvarsförmågan och det ekonomiska läget (the traffic-light system). The Defence Balanced Scorecard encapsulates the Defence Manage- ment Board´s key objectives and priorities over the whole range of MoD business. En uppfattning som har kommit fram genom våra intervjuer är att systemet med balanserade styrkort är komplicerat att hantera, men att det är svårt att hitta bättre och mer välfungerande alternativ. Den politiska ledningen och anser 34 Inom the MoD Headquarters finns en person som arbetar direkt under the Chief of Defence Staff och som särskilt har till uppgift att följa upp försvarsförmågan i olika internationella insatser och lämna rekommendationer om vad som skulle kunna göras bättre. att systemet med balanserade styrkort fungerar mycket väl, och utveckling pågår för att ytterligare förbättra det. Ytterligare en viktig del av styrningen av ministeriets verksamhet är den så kallade riskstyrningen. Både på policynivå, när the De- fence Strategic Plan/Guidance utformas, och i det konkreta arbetet med de balanserade styrkorten finns en aktiv riskstyrning som innebär att olika former av risker identifieras (Address areas of current weakness as well as future challenges and opportunities). Syftet är att klargöra vilka problem det brittiska försvaret kan ställas inför nu eller samt hur dessa risker ska hanteras. En av målsättningarna enligt the Defence Mission är att make every pound count, vilket har resulterat i att ekonomistyrning har fått relativt stort utrymme. Det görs tydligt att är ansvarigt inför medborgarna och att de resurser som satsas på försvaret ska användas väl, eftersom detta är pengar som annars skulle kunna satsas på exempelvis vård, skola och omsorg. anger den brittiska regeringen en ekonomisk planerings- ram som innefattar efter nästkommande genomförandeår. Ekonomiska medel beviljas i taget. Politiska utfästelser eller bindningar för längre tidsperioder än görs normalt inte. Budgetstrukturen utgör en viktig del i styrningen av försvaret. Den största delen av den ekonomiska styrningen sker inom För- svarsministeriet. Parlamentet beslutar om försvarets resurser i relativt grova termer, och styr därmed inte med anslag i särskilt hög omfat- tning. Även om det brittiska systemet har kommit att fokusera mer på ekonomistyrning och ministeriet har bättre kunskaper om de totala kostnaderna för olika aktiviteter har För- svarsministeriet haft återkommande problem med att hålla budge- ten. De kostnadsberäkningar som har legat till grund för budgeten har i vissa fall varit felaktiga och oväntade kostnadsökningar har tvingat fram nya förhandlingar med Finansministeriet.35 Att det övergripande centrala ekonomiansvaret har varit bristfäl- ligt har inte minst påpekats av den brittiska som publicerade en rapport där det framgick att det se- naste årets tjugo största materielprojekt både hade blivit försenade 35 Se Haldén, E. Konsten att reformera ett försvar, kommande . () och överskridit planerad budget (kost- naderna ökade med totalt ). förkla- rar detta med att inte har lagt ner tillräckliga resurser på planering och beräkning. Problemen med oförutsedda fördyrningar och förseningar har varit uppenbara redan när pro- jekten har kommit halvvägs. Den brittiska bedöm- ning är att There must be a greater certainty as to when equipment will be ready for service and there must be greater control of costs. Arbetet med att utveckla ekonomistyrningssystemet i Storbri- tannien fortskrider, i syfte att förbättra möjligheterna för uppfölj- ning och kontroll. Detta har bland annat resulterat i ett tydligare fördelat resultatansvar för olika nivåer i organisationen (se avsnittet om resultatavtal ovan). I sker regelbunden uppföljning och utvärdering av försvaret genom den granskning som gör. Riksrevi- sionen har satsat relativt stora resurser på utvärde- ring och uppföljning inom försvarsområdet. Granskning sker dels genom årlig revision (så kallade value for money reports med fo- kus på 1) spending less, 2) spending well och 3) spending wisely) och dels genom detaljstudier av olika områden, t.ex. Försvarsmini- steriets personalpolitik eller materielanskaffning. rapporter fokuserar på försvaret utifrån ett styrnings- och organi- sationsperspektiv. Parlamentet står även för en viktig del av uppföljningen och ut- värderingen av hur väl förvaltar tilldelade resur- ser och i vilken utsträckning det uppnår uppsatta mål. Försvarsmi- nisteriet granskas både av finansutskottet och försvarsutskottet (se bland annat the House of Reports )36 En del av de rapporter som publicerar utgör för- studier för finansutskottet, som sedan driver frågorna vidare och publicerar rapporter i eget namn. Ansvarigt statsråd har skyldighet 36 of scrutinises on behalf of the House of Commons the expenditure, administration and policy of the House of Commons the expenditure, administration and policy of the and its associated public bodies. att kommentera de frågor, iakttagelser och slutsatser som kommer fram i finansutskottets rapporter. Uppföljning och utvärdering av verksamhet görs också av dess internrevision. Som beskrivits ovan har även en central roll i uppföljningen och utvärderingen av försvarets verk- samhet, där framför allt de balanserade styrkorten utgör viktiga styrverktyg. En inrättad utvärderingsfunktion är the , som ingår i , med uppgift att bland an- nat studera hur förändringar i resurstilldelning och policyfrågor har påverkat försvarets uppgifter och förbandsstruktur. har även deltagit i försvarsplaneringens årliga kost- nadsberäkningar. har till uppgift att ge råd till den politiska och militära ledningen. Ytterligare en utvärderingsfunktion, the , som ingår i , har haft till uppgift att se till att de analyser och de överväganden som ligger till grund för materielanskaffningar står i överensstämmelse med försvarets övergripande mål och prioriteringar. Utredningarna från the har utarbetats av både militär och civil personal. Det finns inte något oberoende organ som särskilt granskar den brittiska försvarsmakten. Något som är tydligt i det brittiska försvaret är dess starka fokus på resultat. Detta framkommer tydligt i de centrala dokument som styr verksamheten. If any activity does not add value and can not be shown to be necessary to the delivery of front line capability, it should not be done. styr alltså på output snarare än input. Från att tidigare ha betonat regelefterlevnad, detalj- och direktstyrning fokuserar styrningen på styrning via prestationer och resultat. Tydligheten i styrningen av det brittiska försvaret är märkbar på flera sätt. Ministerstyre råder fullt ut, varför det inte är någon tve- kan om vem som är ytterst ansvarig för den verksamhet som sker inom eller i underlydande förvaltning. Det är heller ingen tvekan om vem/vilka som har till uppgift att formulera politik och vem/vilka som ansvarar för att genomföra fattade beslut. Till detta bör även läggas den tydliga koppling som görs mellan makt och ansvar, och det system för ansvarsutkrävande (accounta- bility) som råder i den brittiska förvaltningen, där beslutsfattare personligen hålls ansvariga. Som exempel kan nämnas det tydliga budgetansvar som the Permanent Under Secretary har för hela mi- nisteriets verksamhet, och de utfrågningar i parlamentet som följer med detta (tre till ), samt försvarsgrenschefernas uttryckliga och personliga resultatansvar för verksamheten inom respektive försvarsgren. Systemet med resultatkontrakt på flera nivåer inom organisationen har på ett tydligt sätt klargjort vem som är ansvarig för vilka upp- gifter. Denna typ av kontraktsstyrning har även visat sig ge driv- kraft i genomförandet av fattade beslut. Till detta bör läggas det brittiska försvarets balanserade styrkort, och det system som har utvecklats för att styra och mäta militär förmåga. Expertis från försvarsministeriet har rådfrågats vid upp- byggnaden av system med balanserade styrkort för flera andra delar av den brittiska förvaltningen och för försvarsmakter i andra länder (exempelvis ). We are also considering its potential for selling into wider markets as a commercial available preformance management tool. ger tydlighet och stabilitet Den sammantagna uppfattningen är att systemet med en försvars- styrelse har fungerat bra. Även om den formellt inte utgör det högsta beslutsfattande organet inom , har den kommit att bli en mycket central aktör. De flesta strategiska beslut fattas visserligen av statsråden, men efter rekommendation av . Systemet med en försvarsstyrelse har tydliggjort beslutsord- ningen och ansvarsfördelningen inom det brittiska Försvarsmini- steriet. Detta system har även kommit att underlätta implemente- ringen av fattade beslut och har resulterat i ett ökat fokus på resul- tatuppföljning och ekonomisk kontroll. Eftersom flera av de mest centrala aktörerna sitter med i , och beslut i detta forum alltid fattas i konsensus, binds ledamö- terna till det som beslutas där. I princip kan sägas att det som be- slutas i också alltid genomförs. Det anses vara ett problem att inte fler Top Level Budget Hol- ders sitter med i , eftersom det yt- terst är dessa som ska se till att de beslut som fattas också verk- ställs. En nackdel med att sätta in fler ledamöter i the Defence Ma- nagement Board skulle dock vara att gruppen då tappar beslutskraft och fokus eftersom den då skulle bli relativt stor. Ökad integrering mellan civilt och militärt har gett resultat Förtroendet mellan den politiska och militära delen av Försvarsmi- nisteriet anses vara relativt högt. Alla är överens om vilken inrikt- ning och vilka mål försvaret ska arbeta efter. De konflikter som uppstår rör sällan internt. Vanligare är det att en spricka uppkommer mellan och Finansmini- steriet. En förklaring till denna samsyn kan vara den ökade integreringen mellan civil och militär personal. Uppfattningen är dessutom att denna utveckling har gett bättre förutsättningar att formulera försvarspolitik. Samma sak gäller det närmare informella samarbete som har kommit att utvecklas mellan och . Problem med att hålla budget Att döma av de centrala dokument som styr det brittiska försvaret framstår det som att organisationen har hög kostnadsmedvetenhet. Uttryck som ofta används är best value for money och make every pound count – and be able to show it. Dessutom är the Fi- nance Director numera ledamot i . Det har dock visat sig att det brittiska försvarsministeriet har haft återkommande problem med att hålla budget. Oväntade kost- nadsökningar har tvingat fram nya förhandlingar med Finansmini- steriet. Kritik har bland annat framförts av , som särskilt lyfter fram återkommande problem med materielprojekt som överskrider planerad budget. Försvarsindustrin är en stark aktör En förklaring till de återkommande ekonomiska problem som finns inom det brittiska försvaret är bristande kostnadsmedvetenhet med avseende på materiel. Av tradition fortsätter man att göra dyra be- ställningar till den brittiska försvarsindustrin, utan att undersöka marknaden och mer prisvärda alternativ. Den brittiska försvarsin- dustrin är därmed att betrakta som en relativt stark politisk aktör. Något som har uppmärksammats är att den brit- tiska försvarspolitiken i allt högre utsträckning har kommit att ut- formas av personer som det formellt sett inte går att utkräva ansvar från. Det som kritiken avser är premiärministerns informella sätt att styra, med en egen stab av rådgivare. kan detta naturligt- vis urholka allmänhetens förtroende och tillit för det brittiska för- svaret. Samma sak gäller parlamentets begränsade intresse för försvars- politik, som på lång sikt också kan komma att skada försvarets le- gitimitet. 8.Sammanfattande reflektioner och iakttagelser Det finns flera viktiga slutsatser att dra av de erfarenheter som har gjorts när det gäller styrningen av försvaret i de studerade länderna. Detta är erfarenheter som säger något om förutsättningar för god styrning av försvaret oavsett förvaltningssystem, politisk kultur, försvarets storlek, koppling till allianser och faktisk krigserfaren- het.37 En allmän iakttagelse när det gäller samtliga studerade länder är att deras respektive försvarsmakter gradvis har börjat styras som övriga förvaltningsområden. Försvaret ses inte längre som ett om- råde som förutsätter särskild styrning. De länder som ingår i studien har erfarit samma typ av omställning som , där den förändrade säkerhetspolitiska ordningen har resulterat i reformer av försvarets inriktning och ledningsstruktur. De studerade ländernas försvar har även varit föremål för stora nedskärningar, vilket har tydliggjort problem i genomförandet av de politiskt fattade besluten. En tredje gemensam faktor som åter- finns i de studerade länderna, med undantag för , är de eko- nomiska problem som har uppdagats i försvarsmakten. Försättningar för god styrning Syftet med den här studien har bland annat varit att identifiera vik- tiga förutsättningar för god försvarsstyrning. Vi har därför lyft fram konkreta exempel på effektiva styrmetoder som används i , , och . En central fråga vi har ställt oss är vem som formulerar respektive lands försvarspolitik, alltså vilka de centrala försvarspolitiska aktö- rerna är. En generell iakttagelse är att försvarsutskotten i de länder vi har studerat visar ett relativt svagt intresse för formuleringen av för- svarspolitik. Det är inte där grunden för de central försvarsbesluten läggs och inte heller där politisk samsyn nås. 37 Reflektionerna och iakttagelserna som görs här stämmer i mycket överens med i Konsten att reformera ett försvar, kommande . Politisk enighet på tidigt stadium I skapas en politisk samsyn i stället i en informell ad hoc grupp, den så kallade forsvars-forligskredsen, som leds av For- svarsministern. Det är i denna grupp den danska försvarspolitiken i praktiken formuleras och politisk enighet kring de stora försvars- besluten uppnås.38 De överenskommelser som sluts i forligskredsen möjliggör politisk enighet på ett mycket tidigt stadium, vilket ger stabilitet och snabbar på den politiska beslutsprocessen. I är försvarsutskottet något mer aktivt men har trots detta ett relativt begränsat inflytande. politiker följer istället framtagandet av försvarsbeslut genom en parlamentarisk beredningsgrupp (den säkerhetspolitiska uppföljningsgruppen). Påpekas bör att denna beredningsgrupp inte har någon formell roll i framtagandet av försvarsbeslut och att den inte heller är perma- nent, utan tillsätts i anslutning till varje försvarsbeslut. Den parla- mentariska beredningsgruppen anses ha en mycket central politisk betydelse eftersom det är genom den regeringens försvarsbeslut på ett tidigt stadium förankras i . Samsyn mellan politiker och militärer Att försvarspolitiken är prioriterad i märks på flera sätt. Ett exempel är den samordning som sker mellan Presidenten, och för för- svarsmakten. Att dessa fyra centrala aktörer träffas regelbundet (tre till ) för att diskutera principiellt viktiga frå- gor har stor betydelse för den klara och tydliga strategiska ledning som finns inom det finska försvaret. I är det den årliga samordningen mellan försvarsutskottet, Forsvarssjefen och Försvarsministern som lägger grunden för den gemensamma förståelsen mellan politikerna och militärerna. Vid dessa möten diskuteras försvarets mål och inriktning i stort, Fors- varssjefen redovisar även i detalj försvarsmaktens verksamhetsresultat. 38 Viktigt att påpeka är att de danska försvarsbesluten inte föregås av någon försvars- proposition, diskussion i eller beslut av . Integrerad organisation och arbetsprocess De studerade länderna har i varierande utsträckning en integrerad organisation och arbetsprocess.39 Grad av integrerad organisation Organisationsstrukturen i de länder vi har studerat skiljer sig åt. med en fullständigt integrerad politisk och militär ledning utgör en ytterlighet. med en både organisatoriskt och geografiskt avskild militär ledning utgör en annan.40 I är den politiska och militära ledningen samlokaliserad och detta är en ordning som förväntas ligga fast. Den ledningsreform som genomfördes i innebar en dramatisk förändring av rollfördelningen mellan den politiska och militära ledningen, i och med att både uppgifter och kompe- tens (i form av ca 100 militära tjänster) flyttades till Forsvarsde- partementet. Syftet var att tydliggöra kopplingen mellan politiska och militära bedömningar och att effektivisera styrningen av för- svaret. Forsvarsdepartementet och Forsvarsstaben kommer att vara samlokaliserade, och mycket talar för att departe- mentsledningen då kommer att gå hela vägen och genomdriva en fullständig integrering mellan den politiska och militära ledningen, i likhet med det brittiska systemet. Grad av integrerad arbetsprocess I , där ministeriet utgör både ett policyskapande de- partement och ett militärt högkvarter, är målsättningen att skapa större integration mellan civil och militär personal tydlig. Att poli- tiska och militära överväganden är starkt sammanvävda ses som en nödvändig förutsättning för framtagandet av bra beslutsunderlag, snabba beslut och effektiv ledning. Samma sak gäller , där man sedan 2003 års ledningsreform aktivt har arbetat för att nå jämn fördelning i departementet mellan personal med civil och militär bakgrund. Är en avdelningschef civil 39Se även Haldén, E. Konsten att reformera ett försvar, kommande . 40Under ska Forsvarskommandoen flytta in till , relativt nära Forsvardepartementet. Förslaget att flytta in Forsvarschefen och hans närmaste stab i departementet har lagts på is. har målsättningen varit att utse en militär ställföreträdare och vice versa. Underlag till försvarsbesluten utarbetas i samarbete mellan Forsvarsstaben och departementet. Att civil och militär personal arbetar sida vid sida i alla delar av arbetsprocessen anses ha resulte- rat i ökad effektivitet och kvalitet i ärendehanteringen. Även i tydliggörs vikten av integrerade arbetsprocesser, särskilt när det gäller planeringsarbetet. Personal från Huvudstaben deltar till en början i planeringsarbetet på ministeriet. Personal från ministeriet följer sedan med ärendena när de lämnas över till Hu- vudstaben för fortsatt arbete. Det är dock tydligt att det är ministeriet som styr processen. Det underlag som ligger till grund för de finska försvarsbesluten arbetas fram i gemensamma arbetsgrupper med både politiker och tjänstemän och företrädare från bland annat , , Huvudstaben och utrikes- och försvarsutskot- ten, under ledning av . Uppfattningen är att dessa gränsöverskridande arbetsgrupper resulterar i beslutsunderlag med högre kvalitet och därmed även bättre beslut. Det finns även en stark koppling mellan den civila tjänstemanna- nivån och den militära sakkunskapen inom det danska Forsvarsde- partementet, där man har haft en tradition av att blanda civil och militär kompetens. har ca 30 av departementets 140 anställda militär bakgrund, varav fyra innehar chefspositioner. Trots att Forsvarsdepartementet och Forsvarskommandoen rent geografiskt är åtskilda finns ett nära samarbete dem emellan. Som exempel kan nämnas Forsvarskommandoens starka engagemang i utformandet av det nya försvaret och dess organisation, ett arbete som till stor del bedrevs i projektgrupper (53 stycken) vid sidan om linjen. Även när det konkreta reformförslaget utarbetades prägla- des arbetet av gränsöverskridande samarbete med representanter från , , , Forsa- varsministeriet och Forsvarskommandoen. Tydligt formulerade mål, gemensam förståelse och uppföljning Utifrån de länderstudier vi har genomfört kan konstateras att det finns vissa likheter i de studerade ländernas sätt att styra genomfö- randet av politiskt fattade beslut. Det gäller främst de metoder som används för att formulera tydliga mål, skapa gemensam förståelse kring dessa och följa upp resultat. Samlad ledning ger stabilitet och tydlighet i är en central ak- tör på försvarsområdet. I denna försvarsstyrelse sitter bland an- nat ministeriets högsta chef på tjänstemannanivå, motsvarigheten till ÖB, försvarsgrenscheferna och ett antal myndighetschefer. I denna styrelse fattas beslut om fördelningen av resurser, försvarets mål, vilka förmågor försvaret ska uppnå samt vilka prioriteringar som bör göras. Det är även denna styrelse som på en relativt detal- jerad nivå följer upp verksamhetens resultat. I de fall frågor kräver politiskt fattade beslut av Försvarsministern eller the lämnar rekommendatio- ner.