sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — En annan form för ansvarsdiskussion är slutligen den som kan förekomma inom ramen för det offentliga kommittéväsendet, Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp nämligen i verksamhet i form av en medborgarkommission eller liknande. Det förekommer att medborgarkommissioner tillsätts med granskande uppgifter.53 i anledning av utredningen av mordet på statsminister beskrev i sitt betänkande sin roll som att det var som medborgare, represen- terande olika erfarenheter och med kompetens från skilda om- råden, som vi har att göra bedömningar och anlägga värderingar.54 skulle enligt regeringens direktiv i ett uttalat medborgarperspektiv göra en granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband med dödsfall. I sitt betänkande preciserar utredningen själv sin uppgift. Utredningen anför att en strikt rättslig analys inte räcker för att förstå kritiken mot brottsutredningen (i ) och bedöma bär- kraften i denna. Utredningen åberopar att granskningen skall göras i ett medborgarperspektiv och att uppgiften således inte enbart (är) att bedöma om förfarandet överensstämmer med gällande för- fattningar och rättspraxis, utan vi skall också göra en värdering utifrån medborgarnas berättigade förväntningar på rättssystemet. Utredningen anför att dess bedömningar handlar mer om legitimi- tet än om legalitet. Granskningen gäller enligt utredningen om myndigheter och tjänstemän kan sägas ha gjort vad som rimligen kan krävas av dem med utgångspunkt från omständigheterna i varje enskild situation.55 Även andra kommittéer har anlagt liknande perspektiv på sina uppgifter.56 Kommissionen anser att syn på granskningsuppgiften är välformulerad och menar att den bör kunna läggas till grund även i detta arbete. Om det nu endast gällt att rättsligt bedöma om allt skötts eller inte skötts efter gällande föreskrifter, hade det inte behövts en medborgarkommission. En medborgarkommissions verksamhet utmynnar i en offentlig- gjord granskning. I en sådan granskning ligger en ansvarsdiskussion inbyggd. Med de uppgifter en medborgarkommission givits följer att en sådan ansvarsdiskussion inte strikt skall begränsas av rent rättsliga perspektiv. I en sådan diskussion bör enligt kommissio- nens mening också ingå att – utifrån ett mera allmänt perspektiv där medborgarnas förväntningar är grundnormen – sakligt värdera hur politiker och högre tjänstemän i sin verksamhet för det all- männa svarat upp mot de krav som situationen ställt dem inför. Det är detta som här kallas för en ansvarsdiskussion. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Det ligger vidare i sakens natur att en granskande kommissions verksamhet i sin tur ytterst kan leda till konsekvenser där ovan be- handlade ansvarsformer aktualiseras. I kommissionens granskning ligger alltså en ansvarsdiskussion inbyggd. Däremot inrymmer granskningen som sådan inte något ansvarsutkrävande. För kommissionens granskning fordras en ytterligare precisering av ansvarsbegreppet. Den följer här. 1.7.2Ett materiellt ansvarsbegrepp för den svenska förvaltningen För kommissionens ansvarsdiskussion måste ansvarsbegreppet diskuteras i ett vidare perspektiv. I centrum står då problemet ansvar och ansvarighet i komplexa organisationer och kraven på den ansvarsmodell som bör väljas för en institutionell miljö. Ordet ansvar används både i vardagsspråket och i mer formella sammanhang på olika sätt. Vi talar om att någon ansvarar för en viss syssla, att någon är ansvarig för det inträffade, att ledningen måste ställas till ansvar etcetera. För en konkret analys av ansvars- förhållandena inom en komplex organisation som den offentliga förvaltningen är det väsentligt att dessa olika betydelser hålls isär och att man specificerar vilken eller vilka som är aktuella. De vanligaste betydelserna är ansvar som uppgift, bakåtblickande an- svar (ansvarighet) och framåtblickande ansvar (ansvar som norm). Även efter en sådan precisering finns det olika möjligheter att definiera ansvarsförhållandena. Denna otydlighet beror på att vi i dagens samhälle ganska sällan har att göra med den enkla, klassiska situation i vilken två individer har en ömsesidig ansvarsrelation. I stället verkar vi i eller samverkar med grupper av individer, som kan vara löst sammansatta eller mer eller mindre fast organiserade. Även om ansvarsbegreppet i grunden kan sägas vara detsamma som i den klassiska situationen, blir analysen av ansvarsförhållandena i en given situation väsentligt mer komplicerad. Huvudproblemet med att upprätthålla en fungerande ansvarsfunktion i vårt samhälle är att den klassiska ansvarsfunktionen är knuten till individer, medan handlandet i ett modernt samhälle i mycket stor utsträck- ning är kollektivt (tillfälliga grupper, organisationer, juridiska per- soner av mer eller mindre komplext slag). Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp I en promemoria författad av kommissionens huvudsekreterare behandlas detta närmare, se bilaga 5. Han anger där som en slutsats att en analysmodell som bygger på ett klassiskt, individuellt an- svarsbegrepp, anpassat till den organisatoriska miljö där analysen tillämpas, framstår som en lämplig utgångspunkt. Kommissionen har anslutit sig till denna utgångspunkt för hur ett materiellt an- svarsbegrepp för den svenska förvaltningen skall kunna preciseras, vilket sker nedan. Viktig i diskussionen om ansvarsbegreppet är den engelska termen accountability, som saknar en direkt motsvarighet i modern svenska men som här översätts med ordet ansvarighet. När be- greppet ansvar används nedan är det att anse som grundande för ansvarighet. Utgångspunkten blir alltså att chefen har ansvaret för en verksamhet men att ansvar kan delegeras nedåt i organisationen genom skrivna instruktioner, anvisningar etcetera. Ledningen har ansvar för sina delegeringsbeslut och uppföljningen av dem samt för utbildning och vidmakthållande av kunskapsnivån inom organi- sationen. Särskilda faktorer kan påverka bedömningen i det en- skilda fallet, men som grundregel skall gälla att den högre nivån har ansvaret då osäkerhet råder. Vid ansvarsdiskussionen får hänsyn tas till de skillnader i förut- sättningar som råder mellan verksamheten i politiska institutioner och i administrativt uppbyggda organisationer. Om en politiker eller tjänsteman begår ett fel eller misstag som hade kunnat undvikas, kan detta ha många olika förklaringar. Med det ansvars- begrepp som här kommer att tillämpas som grund bör kritik av varierande styrka kunna riktas mot befattningshavare på olika nivåer oavsett vilken kategori den ansvarige tillhör. Utgångspunkten är att chefen har ansvaret för verksamheten En hierarkisk modell är utgångspunkten för analysen. Men totalt personligt ansvar för statsrådet, generaldirektören etcetera har inte förutsättningar att vinna allmän acceptans. Bilden måste modereras med de delegeringar som klarlägger arbetsfördelningen och som är en förutsättning för att myndigheten skall kunna fungera i praktiken. Ansvar kan delegeras nedåt i organisationen genom skrivna instruktioner, råd och anvisningar. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp För att utveckla den hierarkiska modellens förenklade analys krävs ett studium av de dokument som beskriver hur ansvars- fördelningen är tänkt att se ut efter delegering i ett eller flera steg. Detta gäller dels övergripande dokument som myndighetsinstruk- tioner och andra författningar, dels dokument av lägre dignitet som befattningsbeskrivningar etcetera, som ändras oftare. Endast dokumenterad delegering kan beaktas vid ansvarsbedömningen. Ledningen har ansvar för utbildning och uppföljning av att skrivna instruktioner följs Det räcker inte med att ledningen har genomfört en delegering av ansvar i princip. För att delegeringen skall uppfattas som seriös måste dokumenten föras ut i organisationen genom utbildnings- insatser. Nyanställda måste bibringas en fullständig bild. Regler och anvisningar som tillämpas mer sällan måste övas, eftersom de inte på samma sätt som vardagsregelverket vidmakthålls med automatik. Det ankommer också på ledningen att genom åter- kommande uppföljningar verifiera att organisationen har uppfattat vilka ansvarsförhållanden som gäller. Särskilda faktorer kan påverka bedömningen av ansvarsbilden i det enskilda fallet Precis som i rättsliga sammanhang kan det finnas försvårande eller förmildrande omständigheter som ger anledning att avvika från en genomsnittlig bedömning av hur tjänstemännen i en organisation har skött sina uppdrag. Sådana överväganden har att göra med relevansen hos ett visst handlande och med de inblandades förmåga. Att handlandet är relevant innebär att det måste finnas en anknyt- ning mellan det ansvarsområde som är definierat för en viss organi- satorisk enhet eller en viss person och det som har inträffat och föranlett ansvarsdiskussionen. Det måste, mer precist uttryckt, finnas någon form av kausalitet mellan vad som gjorts eller inte gjorts och det inträffade. Här kan dock råda olika meningar om vilka krav på kausalitet som skall ställas. Förmågan att handla kan ha begränsats av olika faktorer. Ett grundvillkor är naturligtvis att det fanns mer än ett handlings- alternativ i den givna situationen. Den handlande måste därutöver Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp ha haft grundläggande kunskaper om det aktuella området. Här kan bedömningen påverkas av sakfrågans komplexitet. Dessutom måste den handlande ha haft förmåga att skaffa sig information om det aktuella läget. Om otillräcklig information skall anses vara en för- mildrande omständighet beror dock i stor utsträckning på var i organisationen den handlande befinner sig. Det kan vara relevant för tjänstemän på lägre nivåer, men i ledningens uppdrag ingår att hålla sig informerad, och brister i detta avseende kan som regel inte ursäkta begångna fel. En faktor av betydelse för förmågan är också hur en tjänsteman har innehaft sin befattning. En nytillträdd chef kan inte göras ansvarig för alla de strukturfel som en organisation lider av. Vad som är rimliga anpassningstider för olika nivåer kan diskuteras, men som riktmärke bör kunna gälla till en månad för lägre befattningshavare, en för mellannivåer och några månader upp till för chefer på den högsta nivån i organisationen i fråga om organisationsfrågor av mer genomgripan- de natur. Vid osäkerhet om ansvarsfördelningen gäller att den högre nivån har ansvaret Alla kontrakt är ofullständiga, så även dokument som beskriver delegering av ansvar till mellannivåer och lägre nivåer i en större organisation. För att inte ansvaret för vissa frågor skall förbli oreglerat krävs en regel som beskriver vilken nivå som kan anses bära ansvaret, om det inte klart framgår var ansvaret faller. Det är denna funktion som ovanstående regel om den högre nivåns ansvar är tänkt att fylla. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp 1 1 kap. 9 regeringsformen (1974:152). 2 SFS 1998:1474. 3 SFS 1986:223. 4 Närmare om kommissioner och andra undersökande utredningar, se Förhandlingar vid det 34:e , s. 385 ff., artikel i till , 1999, s. 143 ff. och artikel i till Hans Stark, 2001, s. 143 ff. 5 Här kan nämnas att i en skrivelse riktat kritik mot rapporten från den katastrofmedicinska expertgruppen (dnr 2005/194 hos kommissionen) för bristande opartiskhet etc. Kommissio- nen anser att kritiken är grundlös och har tillbakavisat den (skrivelse , dnr 2005/194 hos kommissionen). 6 Se bl.a. betänkande (SOU 1999:88) Brotts- utredningen efter mordet på statsminister , s. 27-38, samt pro- memorian arbete – vissa juridiska och praktiska aspekter, tillgänglig i kommissionens arkiv. 7 SFS 1980:100. 8 Se prop. 2004/05:83, bet. 2004/05:KU21, rskr. 2004/05:157, SFS 2005:37. 9 SFS 1976:119. 12Se vidare om uppgiftsinsamlande från myndigheter och tjänstemän i SOU 1999:88 s. 39 f, den i not ovan nämnda promemorian samt artikel, nämnd i not ovan. 13Evaluering af den samlade danske håndtering af flodbölgekatastrofen i , , ; Undersökningsrapport 2/2004Y, Naturkatastrofen i 26.12.2004, ; 26.12 Rapport fra evalueringsutvalget for flodbölgekastastofen i , . 14We write with the benefit and handicap of hindsight. We are mindful of the danger of being unjust to men and women who made choices in conditions of uncertainty and in circumstances over which they often had control. (9-11 Commission, Final Report of the National Commission on Terrorist the , Executive summary p. 151 kap. 1 § regeringsformen. 161 kap. 6 §. lägga fram förslag till , 4 kap. 3 § och 9 kap. 6 §, norm- givningsmakten, 8 kap., finansmakten, 9 kap., utrikespolitiken, 10 kap. och leda den statliga förvaltningen, 11 kap. regeringsformen. 18Erik , Grundlagarna, 1980, s. 51. 191 kap. 8 § regeringsformen. 2011 kap. 6 §. 2111 kap. 7 § . Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp 22Se också avsnitt 1.7.1. 236 kap. 1 § regeringsformen. 246 kap. 6 §. 257 kap. 4 §. 26Torsten Bjerkén, Beslut vid regeringssammanträde. Förvaltningsrätts- lig 1988 s. 20. 2710 kap. 8 § regeringsformen. 281 kap. 4 §. 291 kap. 6 §. 301 kap. 4 §. 3112 kap. 1 §. 3212 kap. 4 §. 3312 kap. 4 §. 3412 kap. 3 §. 39Se närmare i betänkandet (SOU 2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning, avsnitt 5. 40Jfr Sundberg-Weitman B., Saklighet och godtycke i rättskipning och för- valtning, 1981, s. 248 ff. 41Se om bestämmelsen i , N-O. och ., Polislagen – en kommentar, 2005, s. 37 f. 42Se förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd i civil verksamhet och betänkandet (SOU 2001:98) Stöd från Försvarsmakten. 43För en utförligare översikt se SOU 2004:23 s. 85 ff. 446 § verksförordningen (1995:1322). 46Om delegering, se bl.a. ., Offentlig förvaltning i arbete, 2000, s. 155 ff. 47Se och ., Förvaltningslagen med kommentarer, 2003. Se också översikten i SOU 2001:98 Stöd från Försvars- makten, s. 121 ff. 48För en utförligare översikt, se SOU 2004:23 s. 91 ff. 49Se avsnitt 1.6.2. 52Se avsnitt 1.6.2. 53Se avsnitt 1.1 och not 2. Som exempel från senare år på medborgar- kommissioner kan nämnas för granskning av viss vapenexport, se SOU 1988:15, Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder, se SOU 1998:132 och 1999:48 samt , SOU 2002:37. 54Se betänkande SOU 1999:88 s. 24. 55SOU 2002:37 s. 36 f. och 121. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp 56 Förutom i föregående noter berörda kommittéerna kan här nämnas två utredningar som haft att granska förhållanden längre tillbaka i tiden, nämligen steriliseringsutredning, (SOU 2000:20), och (SOU 2003:18). 2Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet Internationaliseringen har inneburit att allt fler svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda eller bosatta. Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Detta för i sin tur med sig ett ökat antal som är svenskar som är bosatta på dessa turistmål. En tendens är också att allt fler turister reser i egen regi. har det förts en allmän diskussion om vilka upp- gifter det offentliga skall ta på sig och hur gränsytan mellan privat och offentligt bör definieras. Diskussioner av det offentliga åtagan- dets innebörd och avgränsningar som är relevanta för denna kom- mission har förts av bland andra Sårbarhets- och säkerhetsutredningen1 och av Kommittén om konsulärt bistånd.2 En mycket allmän ram för diskussionen om det offentliga åtagandets innebörd återfinns i det så kallade målsättningsstadgan- det i regeringsformens 1 kap. 2 §: Den enskildes personliga, eko- nomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Internationellt ger Wienkonven- tionen varje stat rätt att skydda sina egna medborgare på utländskt territorium: Diplomatisk beskicknings uppgifter omfattar bland annat: a) att företräda den sändande staten hos den mottagande staten; b) att i den mottagande staten inom den internationella rättens ram tillvarata den sändande statens och dess medborgares intressen.3 Dessa mycket allmänt hållna ramar räcker dock inte som ledning för diskussionen av ett enskilt politikområde. En sådan diskussion måste baseras på de konkreta förutsättningarna inom respektive område. Som ett underlag för den diskussionen görs en genomgång av dagens lagstiftning i avsnitten 2.3 och 2.4. I avsnitt 2.5 presenteras kommissionens överväganden i fråga om det offentliga åtagandet. Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet En allmän utgångspunkt i fråga om den enskildes ansvar som är av intresse här kan hämtas från räddningstjänstlagstiftningen. Till grund för den svenska synen på räddningstjänstens uppgifter i förhållande till medborgarna ligger att den enskilde har ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom. I första hand an- kommer det på den enskilde att själv vidta och bekosta åtgärder för att begränsa skador som kan uppkomma vid en olycka. När den enskilde inte klarar av denna uppgift, kan det bli ett åtagande eller en skyldighet för antingen det privata eller det offentliga att in- gripa. Det allmänna skall hålla en organisation som kan ingripa när den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. Ett ingripande av det allmänna skall ske när det framstår som rimligt att det allmänna skall ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada här i landet. Detta kommer bland annat till uttryck i en proportionalitetsregel i inledningen till lagen om skydd mot olyckor, där det sägs att staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.4 2.3De privata aktörernas ansvar Bestämmelser som reglerar researrangörers ansvar för sina rese- närer finns i resegarantilagen5, lagen om paketresor6 och i allmänna villkor för paketresor. Enligt resegarantilagen skall den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt paketreselagen ställa säkerhet hos Kammar- kollegiet innan han marknadsför en paketresa eller en transport som sker tillsammans med en paketresa (se nästa rubrik där be- greppen paketresa, arrangör och återförsäljare definieras).7 Ut- trycket transport som sker tillsammans med en paketresa tar sikte på så kallade flygstolar. Också den som marknadsför sådana Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet flygstolar måste alltså ha ställt säkerhet hos Kammar- kollegiet. Skyldigheten att ställa säkerhet gäller även den som annat än tillfälligtvis säljer eller marknadsför dels resor som består av separata transport- och inkvarteringstjänster som sammantagna uppvisar väsentlig likhet med en paketresa, dels resor som består av transporter och utbildningsvistelser med inkvartering i form av boende i en värdfamilj, även om inkvarteringen är kostnadsfri. Ett exempel på väsentlig likhet i den förra kategorin är då en närings- idkare säljer en transporttjänst (såsom en flygresa) och en inkvarte- ringstjänst (såsom en hotellövernattning) till en konsument. Tjänsterna bör dock sammantagna framstå som en naturlig enhet. Den senare kategorin avser främst utbytesverksamhet för skol- ungdom. För andra resor än paketresor enligt paketreselagen skall bestämmelserna i resegarantilagen tillämpas endast om resan är av- sedd att förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål.8 Beträffande frågan om hur stor säkerhet som måste ställas gäller att Kammarkollegiet bestämmer detta belopp med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.9 För varje garantipliktigt före- tag beräknar och beslutar Kammarkollegiet individuellt om säker- hetens storlek. För att Kammarkollegiet skall kunna fastställa stor- leken på garantin måste företaget lämna vissa uppgifter om verk- samheten. Det belopp som lämnats som säkerhet får tas i anspråk för att betala tillbaka pengar som betalats för en resa som omfattas av resegaranti och som blir inställd eller av annan anledning inte blir av.10 Om det finns synnerliga skäl, skall detta gälla även om rese- nären har avbeställt en sådan resa kort innan den skulle ha påbörjats. Ett exempel på sådana synnerliga skäl är enligt för- arbetena att avbeställningen skett efter det att arrangören försatts i konkurs eller ställt in sina betalningar.11 Säkerheten får vidare tas i anspråk för det fall en resa påbörjats men inte slutförts för rese- närers uppehälle under resan, deras återresa och skälig ersättning till dem för värdet av de förmåner de gått miste om genom att resan har avkortats. Ersättning får betalas ut till den som tillhandahåller uppehälle eller återresa åt en resenär. En framställning om att säkerhet skall få tas i anspråk skall göras efter det att en resa inställts, förklarats inte komma till stånd eller avbrutits.12 En sådan framställning görs normalt av enskilda resenärer. Endast då fråga är om mer akuta situationer, till exempel då ett reseföretag går i konkurs och det får till följd att resenärer utomlands står utan flygtransport hem eller Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet mister sitt hotellboende, kan resegarantin betalas ut till annan än den enskilde och då till den som tillhandahåller hemtransport eller uppehälle. prövar ärenden om ianspråk- tagande av säkerhet13 och Kammarkollegiet verkställer de utbetal- ningar som nämnden har beslutat.14 Den researrangör som säljer eller marknadsför en resa som omfattas av resegarantilagen utan att ställa säkerhet kan dömas till böter eller fängelse i ett år.15 Genom paketreselagen har EU:s direktiv om paketresor införlivats i svensk rätt. Direktivet ingår såväl i som i det särskilda luftfartsavtal som träffats mellan , och EU.16 Direktivets ändamål är att samordna EU-ländernas lagstiftning om paketresor på en hög konsumentskyddsnivå. Paketreselagen är tvingande till resenärens förmån om han eller hon förvärvar paket- resan för huvudsakligen enskilt bruk av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. I övrigt är den dispositiv, det vill säga den får avtalas bort. Lagen innehåller bland annat regler med krav på information till resenären, såväl vid marknadsföringen av paket- resor som vid avtalets tecknande och inför resan. Den innehåller vidare regler som begränsar arrangörens rätt att ändra priset för resan. I lagen preciseras också resenärens rättigheter vid ändringar i villkoren och fel i de avtalade tjänsterna. Lagen gäller för paketresor som arrangörer, själva eller genom återförsäljare, säljer eller marknadsför.17 Begreppet paketresa definieras i lagen som ett arrangemang som har utformats innan avtal träffas och som består av transport och inkvartering eller någon av dessa tjänster i kombination med någon turisttjänst som utgör en inte oväsentlig del av arrangemanget och som inte är direkt knuten till transport eller inkvartering. Ytter- ligare förutsättningar är att arrangemanget varar eller inbegriper en övernattning samt att det säljs eller marknads- förs för ett gemensamt pris eller för skilda priser som är knutna till varandra.18 Arrangör är den som annat än tillfälligtvis organiserar paketresor och säljer eller marknadsför dem direkt eller genom en återför- säljare.19 Det skall vara fråga om en kundrelation mellan arrangören och resenären. Föräldrar och lärare som anordnar en Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet skolresa är till exempel inte att anse som arrangörer i lagens mening. När det gäller frågan om hur ofta paketresor skall anordnas för att lagen skall vara tillämplig, framgår av förarbetena att den som anordnar resor återkommande – även om det bara sker en eller – och som dessutom marknadsför och säljer resorna bör betraktas som arrangör i lagens mening.20 Med återförsäljare menas enligt lagen den som säljer eller marknadsför paketresor som organiseras av någon annan som arrangör.