sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Till följd av ökade kostnader för denna service är dock tidningsdistributörerna angelägna om att finna lösningar för att kunna sänka sina distributionskostnader i lands- och glesbygd, t.ex. samdistribution med post. Kravet på övernattbefordran är ett hinder för att åstadkomma sådana samdistributionslösningar. Tidningsdistributörerna är an- gelägna om att deras försändelser delas ut mycket tidigt på morgo- nen, och då blir tidsramen för snäv för att man också skall kunna distribuera övernattbefordrade försändelser. De försändelser som delas ut med sådan samdistribution kommer således att bli försenade. Det finns säkert många som skulle föredra att få tidningen framför att få post befordrad övernatt. En rundfrågning bland LRF:s lokalorganisationer tyder på detta. Utredningen anser att det dock är långt ifrån säkert att människor i lands- och gles- bygd i allmänhet skulle prioritera att få tidningen till frukosten före att få, och även kunna sända övernattbefordrad post. För många företagare i glesbygd kan övernattbefordran vara betydelsefull. Därför kan vi inte ställa oss bakom en lösning beträffande samdis- tribution som tillgodoser tidningsdistributörernas intressen fullt ut men som bygger på att helt överge kravet på övernattbefordran i gles- och landsbygd. Utredningen har initierat samtal mellan Posten och Tidnings- utgivarna om samdistribution, och vi uppfattar att samtalen kan tjäna som inkörsport till vidare förhandlingar mellan parterna för att lösa de problem som är förenade med sådan distribution. En ökad samdistribution skulle kunna öka möjligheterna till kostnadseffektiva lösningar på platser där det är mycket kost- nadskrävande att upprätthålla parallella distributionsformer för post och tidningar. Utdelning av tidningar som postförsändelser är för många tidningar inte ett realistiskt alternativ. För utredningens del kan det bara vara aktuellt att genom änd- ringar i kraven på befordringstider öppna möjligheten för berörda parter att finna kostnadseffektiva lösningar. Det kan enligt utred- ningen däremot inte vara aktuellt att tvinga fram samdistribution av post och oadresserade tidningar och tidskrifter genom någon form av reglering. Den största möjligheten som en förändring av kvali- tetskraven skulle kunna ge är att ytterligare öppna för en fortsatt diskussion om samdistribution mellan oadresserade tidningar och post. Dagens kvalitetskrav försvårar samdistribution, eftersom kvalitetskravet på övernattbefordran är oförenligt med utdelning av tidningar . I sammanhanget kan också nämnas att Postens ersättning för en stor del av de inkommande internationella breven regleras i det s.k. . Parter i detta avtal är i huvudsak de västeuropeiska länderna. Postens ersättning relateras till uppmätt utdelningskvali- tet i definierade övernattområden. Om utdelningskvaliteten under- stiger de mål som satts upp i , vilka vida överstiger , så reduceras Postens ersättning från befordringsföretaget i avsändarlandet. Utredningen har försökt men inte lyckats få fram uppgifter om vilka konsekvenserna skulle bli av att slopa kravet på att kvalitets- nivåerna när det gäller befordringstider skall gälla oavsett var i lan- det ett brev lämnas in. Enligt utredningen måste det alltjämt ur regionalpolitisk synvinkel säkerställas att inte någon del av landet eftersätts genom att ges en sämre kvalitet på postservicen än andra delar. Utredning är orolig för de regionalpolitiska konsekvenserna av att förändra kvalitetskraven för övernattbefordran, och avstår därför från att lämna några förslag i denna del. Utredningen tar dock tillfället i akt att uppmana Posten och pressen att fortsätta att diskutera en lösning av samdistributionen på affärsmässig grund särskilt med sikte på att finna lokala lös- ningar inom ramen för gällande regelverk. bör i sin återkommande uppföljning av den samhällsomfattade post- tjänsten följa upp samdistributionen och hur den påverkat kvalite- ten på den samhällsomfattande posttjänsten. Den senaste inlämningstiden skall, liksom , inte få ändras väsentligt utan PTS godkännande. Precis som skall PTS kontrollera att kraven om befordringstider och inlämningstider uppfylls, och offentliggöra resultatet av denna kontroll. Övriga befintliga servicemål för den samhällsomfattande post- tjänsten enligt postförordningen bör enligt vår bedömning vara oförändrade. Dessa mål innebär att expeditions- och inlämnings- ställena skall ligga så tätt att användarnas behov beaktas, samt att det skall göras minst en insamling och en utdelning av försändelser varje arbetsdag, minst – utom under omständig- heter eller geografiska förhållanden som PTS bedömer utgör skäl för undantag. Utredningens bedömning: PTS bör utfärda allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster. Posten tillämpar vissa riktlinjer för utdelningsservice i tätort respektive i glesbygd. I riktlinjerna anges att dessa utformats i sam- råd mellan Posten och PTS och att de bör betraktas som en över- gripande vägledning för Postens utdelningsservice. Tolkningen och tillämpningen av riktlinjerna skall följas och regelbundet tas upp till gemensam diskussion. Vid behov skall riktlinjerna ändras eller kompletteras. Dessa riktlinjer innehåller detaljerade regler för hur utdelningen faktiskt skall g till i olika typer av bostadsområden, kontor, butiker m.m. Riktlinjerna skiljer på stadsbrevbäring och lantbrevbäring. Dessa riktlinjer innehåller regler av omedelbar betydelse för ser- vicenivån på den samhällsomfattande posttjänsten. För många människor uppfattas därför säkerligen dessa riktlinjer som viktigare och betydligt mera påtagliga än postlagen och andra föreskrifter på postområdet. Dessa riktlinjer etablerades redan när Posten var ett statligt verk. Trots vad som anges i riktlinjerna om att de utformas i samråd mellan Posten och PTS är de inte några myndighetsföreskrifter eller ens allmänna råd. De är Postens egna interna riktlinjer för hur utdelningsservicen skall handhas. Även om den nuvarande ordningen fungerar relativt oproble- matiskt anser PTS att den ibland kan uppfattas som otydlig, efter- som myndigheten i den praktiska tillämpningen hänvisar till rikt- linjerna, trots att de egentligen bara utgör en del av Postens interna regelverk. Utredningen anser att riktlinjerna behandlar frågor som är av betydelse för att uppfylla en förpliktelse att tillhandahålla en sam- hällsomfattande posttjänst. Det förekommer ibland fall, som inte sällan uppmärksammas i medierna, där oenighet råder mellan mot- tagare och Posten om brevlådors placering, särskilt i gles- och landsbygd. För såväl privatpersoner som för företagare i gles- och landsbygd är utdelningsservicens utformning av mycket stor bety- delse för möjligheterna att bo och verka på hemorten. Det är därför inte fullt tillfredsställande att riktlinjerna är Postens egna interna. Tillstånd att bedriva postverksamhet får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst enligt 1 § postlagen och på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 7 a § postlagen. Detta innebär att PTS i tillståndsvillkoren kan ange hur utdelning skall gå till. Det är dock inte säkert att detta är det smidigaste tillvägagångs- sättet. Ett annat sätt som utredningen anser bör övervägas är att PTS utfärdar allmänna råd om hur den som skall tillhandahålla en sam- hällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla utdelningen. I såväl som finns sådana anvisningar och riktlinjer som rör utdelning av post. Ett sådant allmänt råd skulle kunna innebära en enklare form av reglering än att precisera utdelningsservicen i till- ståndsvillkor. De allmänna råden är visserligen inte bindande för Posten, men de utgör en fingervisning om hur PTS kommer att bedöma uppfyllelsen av befordringsplikten. De allmänna råden ger också bättre vägledning för PTS handläggare att bedöma enskilda ärenden om huruvida en operatör uppfyller en förpliktelse enligt postlagen att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. De allmänna råden bör utarbetas efter samråd med Konsument- verket och . Utredningens bedömning är att Postens egna riktlinjer för ut- delningsservicen bör ersättas, eller kompletteras, med PTS all- männa råd om hur den som skall tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst skall tillhandahålla utdelningen, dvs. allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänst. Utredningens bedömning: Övergången till att dela ut post i flerfamiljshus i fastighetsboxar bör påskyndas. PTS kan ange hur övergången får ske i allmänna råd om ut- delningsservicen för samhällsomfattande posttjänster. Traditionellt sett delas posten i flerbostadshus här i landet ut i brevinkast. Internationellt sett är detta dock inte vanligt. I gick över till fastighetsboxar . i brevinkast i varje bostad förekommer också i och Dan- mark. I har införts en möjlighet för Faerdselsty- relsen i lov om postbefordring, § 12, att föreskriva om uppställning av postlådor och postlådeanläggningar, vilket också inkluderar fö- reskrifter om att postutdelning kan underlåtas om föreskriven an- läggning inte har etablerats. skall systemet med fastig- hetsboxar vara fullt ut genomfört i . Till saken hör dock att haft krav på fastighetsboxar för nybyggda hus . I övriga har man vanligen lådfack i anslutning till husporten där brevbäraren delar ut posten. Morgontidningarna läggs då vanligen framför dörren. Den svenska modellen med brevinkast ger en hög servicenivå för mottagarna av post, morgontidningar och reklam. Allt delas ut di- rekt till bostaden. För dem som delar ut posten innebär den svenska modellen ett betydande merarbete i förhållande till ett system med något slags fastighetsboxar i anslutning till husets port. Frågan om fastighetsboxar bör anses vara av stor betydelse för postnäringens framtid. Det finns ca 2,3 miljoner postmotta- gare i flerfamiljshus. En utdelningsrunda i stadsbrevbäring kan omfatta 500–700 mottagarställen. En arbetsmiljömässigt bättre ut- delningsrutin kan ha en positiv inverkan på brevbäraryrkets status – inte minst bland unga. En relativt hög andel brevbärare hos Posten är sjukskrivna av arbetsrelaterade orsaker, t.ex. förslitnings- skador i leder. Av brevbärarna är enligt uppgifter från Posten långtidssjukskrivna. Arbetsmiljöskäl talar alltså för att införa fastighetsboxar, men en snabbare övergång till fastighetsboxar skulle, enligt vår bedömning, även vara positiv för utvecklingen av postmarknadens effektivitet och för möjligheterna att sänka kostnaderna i utdelningsledet. Ut- delningsrundorna tar i anspråk. Förmodligen blir det också möjligt att rationalisera själva utkörningen av post om fastig- hetsboxar installeras i större skala. Dessutom minskar behovet av avisering av tjockare försändelser som inte får plats i ett brevinkast, eftersom dessa oftast går in i ett fack i en fastighetsbox. Detta är till fördel för postorder och e-handel. I en Sifo-undersökning på uppdrag av tidningen –intervjuades boende om deras inställning till installation av postfack i entréplan. Av de tillfrågade som bodde i flerfamiljshus kunde tänka sig att hämta posten i bottenvåningen, medan inte kunde tänka sig detta och resterande var tveksamma. Detta talar enligt utredningen för att det bland de boende finns en övervägande positiv inställning till en övergång. Kostnaderna för att installera fastighetsboxar i befintliga hus be- ror på flera faktorer – framför allt hur många lägenheter och lokaler som finns samt hur stora ombyggnadsåtgärder som erfordras. När det gäller själva boxanläggningen kostar en anläggning för ca 10 postinlägg exklusive mervärdesskatt, enligt vad utredningen erfarit. Köp och installation måste bekostas av fastighetsägarna. Vi bedömer dock att dessa kostnader i allmän- het är överkomliga, om övergången sker under en skäligt tilltagen övergångsperiod. Utredningen anser att det finns flera skäl som talar för att på- skynda en övergång till utdelning i fastighetsboxar i flerfamiljshus. En sådan övergång kan dock inte ske över . En rimlig avväg- ning vore att prioritera de hus där brevbärarna upplever den största arbetsbelastningen. I ett första skede kan t.ex. hus med ett stort antal lägenheter, hus med fler än en våning utan hiss och hus där brevinkasten inte sitter på rätt arbetshöjd för brevbäraren eller har en olämplig utformning komma i fråga för övergången. Givetvis måste också hänsyn tas till personer med särskilda behov, t.ex. funktionshindrade och äldre med rörelsesvårigheter som bor i äldre hus utan hiss. För dessa bör det alltjämt vara möjligt att få posten utdelad i ett postinkast i lägenhetsdörren. I föregående avsnitt bedömde vi att PTS bör kunna utfärda all- männa råd om hur den som skall tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst skall tillhandahålla utdelningen (allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster). Ut- redningen anser att PTS i sådana allmänna råd kan ange hur över- gången till fastighetsboxar får ske. En övergångsperiod bör be- stämmas, och då bör hänsyn tas även till de kostnader som installa- tion av fastighetsboxar medför för fastighetsägarna, så att kostna- derna blir överkomliga. Ett alternativt förfaringssätt är att PTS an- ger i tillståndsvillkoren för den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst hur övergången skall gå till. 9.7.9Upphandling av samhällsomfattande posttjänst Utredningens förslag: En samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostna- derna för att tillhandahålla denna. Som postlagen är utformad kan den som vill bedriva postverk- samhet förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande post- tjänst. Någon begränsning av den börda som kan följa med ett så- dant åtagande anges inte i lagen. Även om åtagandet för Posten att tillhandahålla den samhälls- omfattande posttjänsten inte kan anses vara en börda för företaget kan det inte bortses från risken för att situationen föränd- ras . Ändrade förutsättningar i form av t.ex. förändringar på marknaden eller ändrade regler för en samhällsomfattande post- tjänst kan göra förpliktelsen till en ekonomisk börda för Posten. Utredningens strävan när det gäller utformningen av politiska mål för postområdet och utformningen av en bestämmelse om syftet med postlagen har varit att göra målen och lagen mer inrik- tade på en fungerande postmarknad med flera konkurrerande aktö- rer. På en sådan marknad är det inte rimligt att en aktör förpliktas att tillhandahålla olönsamma tjänster i sådan omfattning att det ris- kerar att snedvrida konkurrensen på marknaden. Risken blir då uppenbar att den tidigare monopolisten förpliktas att tillhandahålla olönsamma delar av postverksamheten medan nytillkomna mark- nadsaktörer plockar russinen ur kakan genom att bedriva postverk- samhet där den är som mest lönsam. Postdirektivet behandlar delvis denna fråga i artikel 9. Om en medlemsstat bestämmer att skyldigheten att tillhandahålla sam- hällsomfattande posttjänster utgör en orättvis ekonomisk belast- ning, får medlemsstaten inrätta en kompensationsfond för att skydda de samhällsomfattande tjänsterna. I ett sådant fall får med- lemsstaten kräva ekonomiskt bidrag till denna fond som villkor för att bevilja tillstånd. Medlemsstaten måste dock säkerställa att prin- ciperna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet följs när kompensationsfonden inrättas och när nivån på de ekonomiska bidragen bestäms. Endast de tjänster som anges i artikel 3 som samhällsomfattande tjänster får finansieras på detta sätt. har valt att inrätta ett kompensationssystem med kon- cessionsavgifter. Nya marknadsaktörer som väljer att etablera sig i de lönsammare delarna av landet måste bidra till fondens uppbygg- Erfarenheterna från är dock att ett sådant krav utgjort ett hinder för nya aktörer att etablera sig på marknaden. Det har cementerat det tidigare monopolet, som endast övergått från ett juridiskt sådant till ett de facto-monopol. I , som mycket liknar när det gäller förutsättningar för tillhandahållande av en samhällsomfattande posttjänst, får Pos- ten ett omfattande bidrag från staten. har dock kvar lördagsutdelning av post, och det kan vara en stor del av förklar- ingen till behovet av ett statligt bidrag. har också alltjämt kvar ett monopol. Vi anser inte att modellen med en fond bör användas för svenskt vidkommande, eftersom den har visat sig vara behäftad med så stora inträdeshinder för nya marknadsaktörer. Vi anser i stället att lagstiftaren i möjligaste mån bör sträva efter att den samhällsom- fattande posttjänsten är så utformad att den är möjlig att tillhanda- hålla på kommersiella villkor utan ersättning från staten eller från en fond. En målsättning när man bestämmer omfattningen och kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bör därför vara att sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, som allmän- intresset tillgodoses. För att skapa goda marknadsförutsättningar för alla aktörer på postmarknaden bör det införas ett skydd mot att någon aktör för- pliktas att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i en ut- sträckning som är oskäligt betungande för företaget. När man av- gör om en sådan förpliktelse är oskäligt betungande måste hänsyn inte endast tas till de olönsamma delarna utan även till de mark- nadsfördelar som kan vara förenade med att tillhandahålla en sam- hällsomfattande posttjänst. Om nettokostnaderna emellertid skulle visa sig bli oskäligt höga för att tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst, behövs, enligt utredningen, ett skydd i lagen som innebär att någon förpliktelse inte kan komma i fråga. I KKV:s rapport i förändring (s. 52 f.) anges för vissa nätverksbranscher vilka delar som kan konkurrensutsättas respektive vilka delar där förutsättningarna är sämre. Beträffande post anges leverans av brev i glesbygd som en del som i princip inte kan konkurrensutsättas. I rapporten anges dock vidare att även om etablering på företagsekonomiska villkor uteblir till följd av att för- utsättningarna för konkurrens på en marknad är begränsade, så kan ett konkurrensmoment införas genom ett upphandlingsförfarande. Konkurrensen om en marknad uppstår i dessa situationer vid upp- handlingstillfället, där det mest effektiva företaget, dvs. det som åtar sig att tillhandahålla nyttigheten mot den lägsta ersättningen från det allmänna, förmodas vinna upphandlingen. Som exempel där detta skulle kunna bli fallet nämns i rapporten just leverans av brev i glesbygd. Utredningen anser därför att om det visar sig att skyldigheten att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skulle vara oskäligt betungande, skall tjänsten upphandlas. Därmed säkerställs att inte något företag åläggs en skyldighet som endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommer- siella förhållanden. För att beräkna den ekonomiska bördan av att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skall tillstånds- myndigheten ta vederbörlig hänsyn till såväl kostnader som intäk- ter och immateriella förmåner som är förknippade med tillhanda- hållandet av tjänsten. För att kunna beräkna nettokostnaderna måste företaget tillhan- dahålla myndigheten den redovisning eller annan information som ligger till grund för beräkningen av nettokostnaderna för gransk- ning. Utredningen föreslår att det förs in en bestämmelse i postlagen om att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhanda- hålla denna. Det bör framhållas att vi bedömer att det inte är aktuellt med någon upphandling av en samhälls- omfattande posttjänst. Utredningens förslag: Prisregleringen enligt postförordningen skall upphävas. Upphävandet kan dock ske tidigast efter att förslagen om ändringar i postlagen trätt i kraft. skall ges ett uppdrag att följa upp prisutvecklingen för befordran av adresserade tidningar och tid- skrifter. Postlagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. Bemyndigandet är relativt vitt då det om- fattar alla försändelser som ingår i sådana befordringstjänster, dvs. adresserade försändelser som är inneslutna i omslag som väger högst , och därmed jämställda försändelser. I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127, s. 27 f.) där bemyndigandet för regeringen infördes, redovisade regeringen sin avsikt att i en förordning med stöd av bemyndigandet utforma ett separat pristak som omfattar normal- portot. Syftet var att säkerställa skyddet för samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser. Detta innebar att målgruppen för pristaket vidgades från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto. Beträffande valet av index ansåg regeringen att det var lämpligast att använda konsument- prisindex (KPI) för uppföljning av pristaket, eftersom detta speglar ändringar i den prisnivå som konsumenterna möter bättre än net- toprisindex (NPI). Enligt uppgift från Posten utgör de brev som omfattas av prista- ket, dvs. de enstaka övernattbefordrade försändelserna som väger höst , av det totala antalet inrikes adresse- rade försändelserna och av omsättningen för inrikes adresserade försändelser exklusive dagstidningar (2004), enligt uppgift från Posten. För Posten är det således en betydande del av postmarknaden som omfattas av pristaket i postförordningen. Till detta kommer att pristaket kan verka normerande för övriga priser för försändelser genom att pristaket för enstaka försändelser bildar ett tak utifrån vilket rabatter räknas. Prisregleringen är därför en viktig fråga för Posten. Utredningen har även noterat att pristakets existens är viktig för CityMail som starkt hävdar att pristaket skall behållas. Det skäl som anges är bl.a. att pristaket förhindrar Posten att korssubven- tionera från enstaka övernattbefordrade försändelser, som omfattas av pristaket, till de konkurrensutsatta marknaderna. CityMail häv- dar att svårigheterna att genomlysa Postens kostnader gör att ett oförändrat pristak är absolut nödvändigt för att förhindra korssub- ventionering, och därmed i förlängningen även för att säkerställa konkurrensen på postmarknaden. Även PTS värnar om pristakets fortsatta existens. Myndigheten anför två skäl för detta. En anledning är att de alltjämt anser att det finns ett skyddsbehov. Även PTS framför emellertid som ett skäl för att behålla pristaket svårigheterna med att genomlysa Postens kostnader. Utredningen har analyserat skyddsbehovet för olika grupper som använder Postens tjänster. Beträffande privatpersoner har vi konstaterat att dessa använder sig av posttjänster i mycket liten utsträckning. Ett genomsnittligt hushålls utgifter för post- tjänster utgör av de totala utgifterna, vilket motsva- rar ca . Denna andel har i princip varit . Antalet brev som hushållen skickar har däremot sjun- kit från ca 60 försändelser 1992 till ca 35–40 försändelser 2003. Förklaringen till detta är till stor del framväxten av nya alternativa kommunikationstjänster, t.ex. mobiltelefoni, webbtjänster och e- post som har ersatt det fysiska brevet. Det finns dock fortfarande ett behov hos hushållen att kunna använda posttjänster, men beho- vet kommer antagligen att minska i takt med att före- tag, myndigheter och organisationer ersätter fysisk hantering med elektronisk. För hushåll är Posten i princip det enda reella alterna- tivet , eftersom övriga aktörer som finns på postmarknaden i huvudsak vänder sig till företag. För små företag har trenden med övergång till elektroniska me- dier påverkat, och kommer att fortsätta påverka, användningen av det fysiska brevet för kommunikation negativt. I takt med att nya elektroniska tjänster utvecklas kommer behovet och volymerna av enstaka brev att minska.