sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Kommitténs förslag: Det klargörs i lag att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, fattar beslut i frågor som rör anstaltsstrukturen. Anstaltsstrukturen måste kontinuerligt ses över och anpassas till förändrade behov och krav. Antalet anstalter samt platser måste variera i takt med att fängelsepopulationen ökar eller minskar. Nya anstalter kan behöva inrättas. Äldre anstalter kan behöva tas ur bruk och ersättas av mer ändamålsenliga och mer verksamhets- och kostnadseffektiva lokaler. Av samma skäl kan nya platser behöva tillskapas på någon befintlig anstalt. Det kan också finnas anledning att på något håll ta bort några platser. Krav på ökad differentiering av de intagna och andra förändringar av kriminalvårdens verksam- het kan också leda till att anstaltsstrukturen måste ses över. Härutöver finns det vid nybyggnation samt om- och tillbyggnad alltid anledning att överväga lokaliseringsort, t.ex. med beaktande av principen om att intagna skall placeras så nära hemorten som möjligt. Regeringen har ett övergripande ansvar för att anstaltsstrukturen anpassas till rådande behov. Konkreta beslut som rör anstalts- strukturen, t.ex. anstalternas antal, storlek och lokalisering, bör dock i första hand falla inom kriminalvårdens ansvarsområde. Myndigheten har därvid att beakta de krav som gällande regelverk ställer samt den styrning regeringen utövar genom t.ex. budget- anslag, regleringsbrev och särskilda beslut. Nödvändiga för- ändringar bör kunna ske på ett snabbt och effektivt sätt. Någon specifik bestämmelse i KvaL eller annan lag som reglerar regeringens eller kriminalvårdens kompetens att fatta beslut i frågor som rör anstaltsstrukturen finns inte. Anstaltstrukturen är av stor betydelse för verkställigheten av fängelsestraff. I en lag som skall reglera de övergripande riktlinjerna för verkställigheten av fängelsestraff är det enligt kommitténs mening naturligt att det finns en bestämmelse som klargör vem som har ansvaret för anstaltsstrukturen. Kommittén föreslår därför att det i den nya lagen anges att regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, fattar beslut i frågor som rör anstalts- strukturen. I bl.a. regeringens instruktion och regleringsbrev finns bestäm- melser som ger kriminalvården möjlighet att fatta beslut om förändringar av anstaltsstrukturen. Det kan dock finnas goda skäl att se över om kommitténs förslag och bedömningar bör föranleda klargörande ändringar i t.ex. förordning eller regleringsbrev. En sådan översyn faller dock utanför ramen för kommitténs arbete. Det ankommer inte heller på kommittén att göra en ingående översyn av hur den framtida anstaltsstrukturen bör se ut eller att ange inriktningen på den utbyggnad av anstaltsplatser som pågår. Många av de förslag som kommittén lämnar kan dock få betydelse för anstaltsstrukturen. I avsnitt 32.2 redovisar kommittén vilka effekter som förslagen kan få för anstaltsstrukturen. Det finns också anledning att här framföra några synpunkter som kommittén har på anstaltsstrukturen. Det är av stor vikt att det på alla anstalter klart framgår var den yttre gränsen för anstaltsområdet går och vilka gränser som kan finnas inom ett anstaltsområde. Gränserna bör fastslås i anstaltens ordningsföreskrifter eller i annan lämplig form. För att det inte skall råda någon tvekan för personal, intagna och besökare bör gränserna vara tydligt markerade genom staket, stängsel, mur eller liknande. förekommer ofta ett samarbete mellan anstalter som är belägna på olika platser. Som exempel kan nämnas att verksam- heten vid anstalten Holmängen utanför bedrivs som en filial till Tidaholmsanstalten. Vid en anstalt kan det också tillhanda- hållas sysselsättning för intagna utanför det egentliga anstalts- området, t.ex. i jordbruk eller ambulerande skogsbruk. Så sker exempelvis vid anstalten Rödjan i . Till Rödjans jordbruk transporteras även intagna från anstalten . Enligt kommitténs mening kan det inte finnas något hinder för en anstalt att bedriva verksamhet på flera olika ställen. En anstalt kan således ha avdelningar och verksamhet på olika håll. En sådan ordning kan leda till ett bättre resursutnyttjande och en bättre verksamhet, t.ex. vad gäller utslussning och möjligheten att förflytta intagna mellan olika avdelningar beroende på vilken nivå de befinner sig i förmånssystemet. Kriminalvården får i likhet med alla andra myndigheter ingå de avtal som behövs för sin verksamhet. Om myndigheten anser det lämpligt kan det inte finnas något hinder att också åta sig att utföra jordbruk eller skogbruk på annans mark för att bereda intagna sysselsättning. Om verksamheten bedrivs utanför ett egentligt anstaltsområde bör dock verksamhetsställets fysiska gränser klargöras i ordningsföreskrifterna eller på annat sätt. verksamhetsställen får anses höra till anstalten. som de dömda är sysselsatta i jord- eller skogsbruket och befinner sig inom definierade gränser får de därför anses vistas inom anstalten. Att intagna får transporteras mellan olika verksamhetsställen behandlas i kapitel 28. Det bör betonas att möjligheten att bereda sysselsättning utanför det egentliga anstaltsområdet inte får användas för att kringgå reglerna om när en intagen får vistas utanför anstalt. Verksamheten bör vara av någorlunda permanent karaktär. Det kan t.ex. aldrig komma i fråga att ge några få intagna sysselsättning med t.ex. ommålning av ett hus som är beläget utanför anstalt. 8.3Indelning med hänsyn till säkerhet och ordning Enligt 3 § KvaL skall en kriminalvårdsanstalt eller en avdelning av en anstalt med hänsyn till graden av säkerhet vara öppen eller sluten. Av samma bestämmelse framgår att en sluten avdelning kan inrättas som säkerhetsavdelning med särskild övervakning och begränsad gemensamhet mellan de intagna. I bestämmelsen anges också att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, beslutar om vilka anstalter eller anstaltsavdelningar som skall vara öppna eller slutna och vilka slutna avdelningar som skall vara säkerhetsavdelningar. KVS har fått i uppdrag att bestämma vilka anstalter eller anstaltsavdelningar som skall vara öppna eller slutna och hur många platser det skall finnas vid varje häkte och anstalt. Anstalts- organisationen skall vara utformad så att den bl.a. tillgodoser olika behov av säkerhet. indelades landets anstalter i öppna anstalter/anstaltsplatser, slutna anstalter/anstaltsplatser samt slutna anstaltsplatser med förhöjd säkerhet. Vid val av anstaltsplacering skall beaktas att det finns skillnader i säkerhetsnivå mellan de slutna anstalterna. Det finns anstaltsplatser med förhöjd säkerhet dels som en hel avdelning, dels som enstaka platser på andra avdelningar på anstalter med den högsta graden av säkerhet. Genom beslut om ny anstaltsindelning upphävdes den säkerhetsklassificering som KVS hade infört . klassificering innebar att landets anstalter indelades i fyra säker- hetsklasser där klass I var lika med högsta säkerhetsnivå och klass IV lägsta nivå (i princip de öppna anstalterna). I praktiken har säkerhetsklassificering fortsatt att användas för att beskriva en anstalts säkerhetsnivå. Indelningen byggde bl.a. på anstaltens fysiska status (murar, stängsel, larm m.m.) och anstaltens lokalgeografiska belägenhet. Vidare skulle personaltätheten vara anpassad till säkerhetskraven, samarbetet med lokala myndigheter och institutioner bygga på gemensamt utarbetade och dokumenterade rutiner samt verksamheten vara anpassad till det klientel som differentierats till anstalten. Bakgrunden till anstaltsindelning var att KVS ansåg att säkerhetsklassificering försvårade ett effektivt utnyttjande av anstaltsplatserna vad gällde såväl placering som förflyttning. säkerhetsklassificering tillkom för att möjliggöra en fysisk och teknisk upprustning av anstalterna i säkerhetshänseende. Däremot fanns ingen koppling till placering eller differentiering av intagna och det saknades incitament för utslussning av de långtidsdömda genom systemet. KVS har fattat beslut om en ny säkerhets- klassificering. Enligt den nya indelningen skall det finnas sex säkerhetskategorier (A–F). En kopia av säkerhetsklassificeringen finns inlagd som bilaga 4. säkerhetsindelning syftar till att möjliggöra en effektivare fördelning av medel för säkerhetshöjande åtgärder och en mer korrekt differentiering av de intagna. finns 27 anstalter med öppna platser. På 15 av anstalterna finns enbart öppna platser. Det finns 10 slutna anstalter som har någon enstaka öppen avdelning. Två av anstalterna har ungefär hälften öppna och hälften slutna platser. Det förekommer också att en särskild utslussningsenhet har inrättats inom ett anstaltsområde. Som nämnts ovan har KVS ansett det önskvärt med en flexibel anstaltsindelning som kan underlätta placering och förflyttning av de intagna samt skapa incitament för utslussning genom systemet. Med hänsyn till detta önskemål anses det vara till fördel om det finns både öppna och slutna avdelningar på en anstalt. För öppen anstalt finns inte några krav på säkerhetshöjande byggnation eller teknik. Anstaltsområdet är avgränsat främst av ordningsskäl och några egentliga rymningshinder finns inte. Bostadsförläggningarna är som regel låsta under nattetid. Dörrar och fönster som av brandutrymningsskäl inte får vara låsta är försedda med Bemanningen är anpassad till arbete främst inom ramen för programverksamhet, frigivningsförberedelser, utsluss- ningsverksamhet och allmänt omhändertagande. Säkerhetsarbetet består främst av närvarokontroller och uppmärksamhet åt av- vikande beteenden hos de intagna. Det finns 40 anstalter med slutna platser. En sluten anstaltsavdelning skall ha resurser för att förhindra rymning, brottslig verksamhet, insmuggling, missbruk samt hot och våld. Kontrollinsatserna koncentreras på att förebygga, uppdaga och hantera olika former av hot mot säkerheten. Resurser finns för t.ex. tillfällig placering av intagen i avskildhet och kroppsbesiktning. Vissa avdelningar har resurser för ständig övervakning när intagna vistas i grupp och för att kunna begränsa gruppstorleken. Den slutna anstaltsavdelningens perimeterskydd skall bestå av sträck- metallstängsel, betongmur eller liknande. Skalskyddet i lokaler där intagna vistas utan tillsyn skall bestå av betong eller likvärdigt. Fönster har galler eller säkerhetsglas med utbrytningslarm. Övervakningskameror samt person- och överfallslarm finns. All in- och utpassering i anstalten sker genom sluss och kontrolleras. Sektionering kan förekomma och i vissa avdelningar medger byggnationen inre differentiering. Personalens säkerhetsarbete har en framträdande roll. Bemanningen skall jämfört med öppen anstalt vara förstärkt för att svara mot högre krav på kontroll och övervakning. Kunskapen om konflikthantering skall vara god. Slutna anstaltsavdelningar med förhöjd säkerhet finns på Kumla, och . En sådan avdelning skall effektivt motverka kvalificerade former av rymning och fritagning. Skalskyddet är förstärkt och det skall finnas en kvalificerad riskhantering. Genom den förstärkta säkerheten skall allvarlig brottslighet förhindras liksom allvarligt hot och våld inom institutionen. Kontroll- insatserna är omfattande. Olämpliga konstellationer undviks genom möjlighet till sektionering och antalet intagna som vistas tillsammans begränsas. När flera intagna vistas tillsammans skall de stå under ständig tillsyn. Resurser finns för att med hög säkerhet övervaka och kontrollera besök och för att begränsa och kontrollera de intagnas kommunikation med varandra och yttervärlden. Avdelningen skall vara omgärdad av en mur med överklättringsskydd och ett inre larmat stängsel med över- klättringsskydd samt ett yttre stängsel mot inbrytningsförsök. Skalskyddet består av betong eller likvärdigt. Dörrar och fönster uppfyller höga krav mot utbrytning och är försedda med Övervakningskameror och larm finns. All in- och utpassering skall ske genom sluss och kontrolleras. Avdelningarna har byggnadsmässiga förutsättningar att hålla små grupper av intagna avskilda från varandra liksom enskilda intagna från de övriga. Personalens kompetens och bemanning är särskilt anpassad till arbetet med att förebygga och hantera allvarliga konflikter och andra risker samt till det allmänna omvårdnadsarbetet. Kunskapen om de intagnas beteenden skall vara välutvecklad. Som nämnts ovan finns enligt lag möjlighet att låta inrätta särskilda säkerhetsavdelningar. Sådana avdelningar har inrättats på anstalterna och . Där placeras rymningsbenägna intagna vars kriminalitet anses vara av speciellt samhällsfarlig art. Kommitténs förslag och bedömning: Anstalterna och avdelningar på anstalterna bör vara indelade i olika säkerhets- kategorier. I lag anges att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, beslutar om indelningen. Till kriminalvårdens viktigaste uppgifter hör att förhindra fritagning och rymning från anstalt samt att motverka nya brott under verkställigheten och andra ordningsstörningar. Det är väsentligt att anstalterna och verksamheten vid anstalterna utformas så att dessa uppgifter kan fullgöras på bästa sätt. En sådan ordning ställer krav på bl.a. fängelsernas geografiska lägen och byggnadstekniska utformning, teknisk övervakningsutrustning samt personaltäthet och rutiner. Sektionering av anstalterna i mindre enheter med begränsade kontaktytor mellan olika grupper av intagna kan vara nödvändig. Även verksamheten vid anstalterna måste utformas med hänsyn till kraven på säkerhet och ordning. Det kan gälla personalstyrkans storlek och sammansättning samt personalens säkerhets-, underrättelse- och kontrollarbete. Viktiga beståndsdelar i sistnämnda arbete är personalens dagrutiner och förhållningssätt till de intagna. Det kan också vara nödvändigt att inskränka de intagnas möjligheter att få vistas utanför anstalt och deras kontakter med omvärlden. Att upprätthålla samma säkerhet på alla landets anstalter är inte möjligt och inte heller önskvärt. En varierad säkerhetsgrad är av stor praktisk betydelse för såväl de dömda som kriminalvården. Som en grundläggande princip för en human kriminalvård får nämligen anses gälla att intagna, inom de gränser som följer av att det är fråga om ett fängelsestraff, skall vistas under så öppna anstaltsförhållanden som möjligt och inte vara underkastade mer ingripande begränsningar än vad säkerheten och ordningen kräver. En sådan princip kan också underlätta utslussningen från anstalt till frihet och motverka att den dömde begår nya brott. Principen medför också att kriminalvårdens resurser utnyttjas på ett mer rationellt sätt. Som regel krävs nämligen större resurser ju högre säkerheten är. Genom att placera skötsamma och ej rymnings- benägna intagna på avdelningar med mindre slutna förhållanden kan kriminalvården spara resurser och sätta in dessa där de bättre behövs. Å andra sidan kan inte förhållandena helt skilja sig åt från anstalt till anstalt. Kraven på förutsebarhet och likhet inför lagen innebär att intagna som utgör i stort sett lika stora risker i säkerhets- och ordningshänseende bör vara placerade på anstalter med någorlunda jämförbara förhållanden. En annan ordning skulle sannolikt vara svår att förklara för allmänheten och leda till stort missnöje hos intagna som – kanske med rätta – känner sig förfördelade. En helt igenom individuell anstaltsstruktur är också svår att förena med moderna krav på kriminalvårdens planering av verksamheten och dagliga arbete. Den skulle dessutom leda till beläggningsproblem och framstår som ineffektiv ur kostnadssynpunkt. I enlighet med vad som gällt inom svensk och utländsk kriminalvård behövs därför en grovt schematiserad indel- ning av anstalter i olika säkerhetskategorier. Som tidigare framgått förekommer det flera olika indel- ningar i säkerhetsgrader. Detta är enligt kommitténs mening inte önskvärt. Flera slags indelningar kan uppfattas som förvirrande och leda till missförstånd. För att undvika detta bör det finnas endast en indelning av anstalterna i säkerhetskategorier. Indelningen bör vara tydlig och lättbegriplig. Med hänsyn till sistnämnda önskemål kan det ifrågasättas om benämningen öppen anstalt är särskild lyckad. Benämningen öppen anstalt kan ge intryck av att det är tillåtet för intagna att när som helst lämna anstalten eller att besökare kan komma och gå som de vill. Så är inte fallet. Även intagna på öppna anstalter har en högst begränsad rörelsefrihet och möjligheten att upprätthålla kontakten med omvärlden är beskuren på ett påtagligt sätt. Det sagda talar för att begreppet öppen anstalt bör utmönstras. Häremot kan anföras att indelningen i öppna och slutna anstalter är vedertagen och har använts . Även med beaktande av detta ligger det, enligt kommitténs mening, nära till hands att använda en annan terminologi. Det finns dock inte skäl för kommittén att bestämma vilken annan terminologi som kan anses mest lämplig. Tills vidare kommer därför kommittén att använda sig av nuvarande terminologi. Med hänsyn till den vikt som måste tillmätas säkerhetsarbetet bör det finnas klara riktlinjer för vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en anstalt skall klassificeras i en viss kategori. En tydlig ordning i detta avseende borde gynna kriminalvårdens dagliga och strategiska arbete samt ge möjlighet för kriminalvården och regeringen att sätta upp mål för säkerhetsarbetet som kan utvärderas och följas upp. Som nämnts finns en indelning i lag beträffande olika säkerhetskategorier. Det är enligt kommitténs mening inte nödvändigt att i en sådan övergripande lagstiftning som kommittén har att föreslå ha kvar själva indelningen i lag. Ändrade förhållanden kan också göra att indelningen snabbt bör ändras. Detta talar också emot en indelning i lag. Det kan visserligen finnas framställningstekniska fördelar med att använda sig av indelningen i lag. Fördelarna kan dock inte anses vara så stora att de i sig motiverar lagstiftning. Ett skäl som kan vara värt att fästa större avseende vid är att en indelning i olika säkerhetskategorier kan medföra en strängare verkställighet för de intagna som placeras på en anstalt eller avdelning med hög säkerhetskategori. Detta skulle med hänsyn till rättssäkerheten kunna motivera en reglering i lag. Kommittén menar dock att rättssäkerhetsaspekten på ett fullt tillfredsställande sätt kan beaktas i den materiella regleringen rörande bl.a. placeringsbeslut, rättigheter och förmåner för intagna samt särskilda villkor för verkställigheten. Någon indelning av säkerhets- kategorierna i lag kan därför inte anses nödvändig. Det bör istället vara tillräckligt att det av den nya lagen framgår att regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, beslutar om en indelning av anstalter i olika säkerhetskategorier. En reglering i förordning eller föreskrift större flexibilitet och ger större möjligheter att kontinuerligt ändra indelningen efter hand som behovet förändras. Det kan tilläggas att en indelning av anstalter i olika säkerhets- kategorier indirekt kan leda till en klassificering av de intagna. några intagna kan säkert en sådan stämpel motverka det brotts- förebyggande arbetet. Klassificeringen kan leda till förväntningar från omgivningen på icke önskvärda beteenden som den intagne medvetet eller omedvetet kan känna ett tryck på sig att infria. Sådana effekter av fängelsestraffet är dock svåra att motverka även utan en anstaltsindelning i olika säkerhetskategorier. Under alla förhållanden är detta något som kriminalvården har att uppmärksamma och sätta in åtgärder mot för att nå beteende- förändringar i mer önskvärd riktning. 8.4Indelning med hänsyn till behovet av behandling fanns, enligt aktuell statistik från kriminal- vården, följande typer av platser inom kriminalvården: brukare - särskild motiva- Avd. för särskilt krävande Avd. för psykiskt störda Källa: Kriminalvårdens statistik I följande avsnitt lämnas en redogörelse för de platserna. I syfta att bekämpa narkotikamissbruket inom kriminalvården har KVS infört ett mer differentierat platssystem för narkotikamissbrukare. Det nya systemet för narkotikaplatser utgör en del i den nationella handlingsplanen mot narkotika som genomfördes (prop. 2001/02:91). Antalet narkotikaplatser kommer successivt att öka fram . Platserna indelas i tre kategorier; plats på behandlingsavdel- ning, motivationsavdelning eller särskild motivationsavdelning. fanns det 1 378 narkotikaplatser; varav 500 platser på behandlingsavdelning, 764 platser på motivationsavdelning och 138 platser på särskild motivationsavdelning. Den övergripande målsättningen för samtliga platser för narkotikamissbrukare är att motivera narkotikamissbrukare till drogfrihet och att erbjuda dem lämplig behandling inom kriminal- vården eller genom samarbete med andra myndigheter och organisationer. Alla avdelningar skall ha en miljö som stödjer positiva förändringsprocesser hos klienterna och ett tydligt strukturerat innehåll. En intagen som vill skall kunna flytta mellan de olika kategorierna av narkotikaplatser. Urinprovskontroller och andra utvecklade metoder för att spåra och förhindra förekomst av narkotika skall genomföras. Verksamheten vid motivationsavdelningar har även innan den nationella handlingsplanen började gälla karakteriserats av en mer individuellt inriktad verkställighet än vid normalavdelningarna. Rent generellt kan sägas att man på dessa speciella avdelningar eftersträvat en behandlingsinriktad stämning. Genom handlings- planen har kriminalvården styrt verksamhet och resurser till olika typer av avdelningar och tydliggjort strukturen kring narkotika- platserna. På både motivationsavdelningar och behandlings- avdelningar görs s.k. ASI-utredningar rörande intagna, dvs. strukturerade intervjumetoder för bedömning av alkohol- och narkotikarelaterade problem. Alla intagna med narkotikamissbruk placeras inledningsvis på en motivationsavdelning. Där är även intagna som återfallit i missbruk placerade. På en motivationsavdelning erbjuds motivationssamtal såväl individuellt som i grupp enligt en modell för motiverande samtal. Intagna skall dessutom erbjudas en lämplig blandning av program- verksamhet som t.ex. arbete, studier eller allmänna program riktade mot impulsstyrning och brott. Intagna som skall delta i program- verksamhet för sitt missbruk skall i första hand flyttas till en behandlingsavdelning. På en motivationsavdelning tas urinprov vid misstanke om missbruk, efter permissioner och efter besök. Intagna får frivilligt söka sig till en behandlingsavdelning. På en sådan avdelning upprättar Kriminalvården ett kontrakt med den intagne. I kontraktet anges bl.a. hur urinprovstagning skall ske. På en behandlingsavdelning skall alla intagna gå igenom brotts- och missbruksrelaterade program. förekommer i varierande omfattning. Vidare skall det finnas en lämplig blandning av arbete, studier och annan programverksamhet som tar sikte på denna målgrupp. På en behandlingsavdelning skall personalen aktivt arbeta för vistelser utanför anstalt i olika former. KVS har utarbetat standardiserade kontrakt för samtliga behandlingsavdelningar i landet. Om en intagen lämnar ett positivt urinprov innebär det som regel att han eller hon förflyttas till en motivationsavdelning. Även placering på behandlingshem med stöd av 34 § KvaL kan vara ett alternativ. På en särskild motivationsavdelning placeras missbrukare som aktivt motarbetar rehabiliteringen genom att vägra lämna urinprov eller delta i programverksamhet, som för in narkotika i anstalten eller som uppför sig hotfullt eller våldsamt. De särskilda motivationsavdelningarna är inte avsedda för dem som återfaller under motivations- eller behandlingsfaserna utan för dem som är destruktiva och förstör motivationsarbetet. Även på en särskild motivationsavdelning arbetar man med motivationssamtal i syfte att få den intagne motiverad för behandling. motivationsavdelningarna är kriminalvården återhållsam med besök och vistelse utanför anstalt. Narkotikaförekomsten på anstalterna varierar.