sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Anledningen till att komposterat slam får deponeras även efter att förbudet att deponera organiskt avfall trätt ikraft är det långsiktiga målet att slammet skall återföras till marken. Det är därför inte önskvärt att styra slammet till förbränning. När slammet läggs på deponi beskattas det om det inte är undantaget från avfallsskatt. Grunden i avfallsskattelagen är att slam liksom annat avfall skall beskattas efter avfallets faktiska vikt vid införseln dvs. inklusive eventuellt vatten. Genom lagändring8 tillkom vissa undantag för avfall som avvattnas, flytande avfall som renas och flytande avfall som behandlas i vassbädd. Detta innebär att avfallsskatt inte betalas för flytande avfall som renas inom en skattepliktig anläggning, avfall som avvattnas på en sådan anläggning, under förutsättning att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen (oftast leds vattnet till det kommunala avloppsnätet). Avfallsskatt betalas för resterna efter rening eller avvattning, dvs. den fasta fasen av slammet, om den deponeras. Eftersom slammet inte skall styras till eller från förbränning finns det ingen anledning att göra någon skillnad i beskattningshänseende om slammet deponeras eller förbränns. Slam bör således inte generellt skattebefrias. Det slam som förbränns skall därför beskattas på samma sätt som annat avfall dvs. skatten skall beräknas på vikten av det slam som förbränns. 2000/01:31, SFS 2000:1429, Trädde i kraft . Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Biobränsle är bränsle som kommer från levande organismer, t.ex. från växt- och djurriket. Inom energipolitiken på såväl svensk som gemenskapsnivå finns målsättningar att öka användningen av förnybar energi. Gällande definition av avfall, som återfinns i 15 kap 1 § , innebär att allt biobränsle som inte produceras med direkt syfte att förbrännas kan definieras som avfall. Utifrån de perspektiv som miljö-, klimat- och energipolitiken ger är det rimligt att förnybara bränslen blir undantagna från skatt på avfall som förbränns, det är därför viktigt med ett undantag för biologiska avfallsfraktioner som används som bränsle. De biologiska avfallsfraktionerna som lämpar sig för materialåter- (fiber eller näringsämnen) skall dock inte undantas från en avfallsskatt på förbränning av avfall, eftersom ett sådant undantag skulle strida mot lagens syfte samt miljö- och avfallspolitiken. Undantag i skattelagstiftning bör utformas på ett sätt som gör det tydligt definierat och avgränsat. Det vore att föredra, för aktörerna, om avgränsningen för undantaget för biologiska avfallsfraktioner överensstämde med avgränsningar i andra avfallsrelevanta författningar. I direktivet (2001/77/EG)9 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el definieras för direktivets syfte biomassa som den biologiskt nedbrytbara fraktionen av produkter, avfall och rester från jordbruk (både vegetabiliska och animaliska ämnen), skogsbruk och närstående industrier samt den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall. I förordningen (2003:120) om elcertifikat preciseras vilka biobränslen som omfattas av förordningen: träd, trädrester, avverkningsrester samt andra rest- och biprodukter från skogsbruk, 9 och rådets direktiv (2001/77/EG) av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33). Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns bark, returlutar, slam, tallolja, flis, spån samt andra restmaterial och biprodukter från skogsindustrins processer, energiskog, energigrödor, spannmål, olivkärnor, nötskal, halm och vass samt källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall. Detsamma gäller pellets, briketter, pulver, gas och vätskor, eller andra förädlade former av de biologiska material som anges här. I 4 § avfallsförbränningsförordningen undantas anläggningar som enbart behandlar följande slag av avfall från förordningens bestämmelser. vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall, vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin, om den energi som alstras återvinns, vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av nyfiberpappersmassa eller vid pappersproduktion, om avfallet förbränns på produktionsplatsen och den energi som alstras återvinns, träavfall, med undantag för träavfall som till följd av ytbehandling eller behandling med träskyddsmedel kan innehålla organiska halogenföreningar eller tungmetaller inklusive sådant träavfall från bygg- och rivningsverksamheter. Vid beaktande av de ovan återgivna avgränsningarna synes det inte finnas någon avgränsning som svarar mot de krav som bör ställas på en sådan avgränsning när den skall användas såsom förutsättning för skattebefrielse. Beträffande direktivet (2001/77/EG) om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el får dess definition av biomassa anses vara för vid för att fungera på avsett vis. Det omvända förhållandet får anses gälla för avfallsförbränningsförordningens avgränsning som snarare är för snäv och exempelvis inte omfattar animaliskt avfall. Elcerti- fikatsförordningens avgränsning, slutligen, är allt för detaljerad för att kunna komma till användning för det nu avsedda syftet. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Såsom redogjorts för ovan har någon befintlig avgränsning inte kunnat användas för att definiera det nu aktuella undantaget. Undantaget för biologiskt avfall när det används som bränsle har till syfte att åstadkomma att skatten inte motarbetar de miljö- och energipolitiska målet om ökad användningen av förnybara bränslen. Undantagen från undantaget har till syfte att undvika att motarbeta det miljö- och avfallspolitiska målet om resurshushållning genom materialåtervinning. Effekten av detta undantag med undantag är att blandade avfallsfraktioner samt biologiska avfallsfraktioner som omfattas av materialåtervinningsmål beskattas men att övriga biologiska avfallsfraktioner befrias från skatt. För helt biologiska avfallsfraktioner föreslås ingen skatt utgå. Med helt biologiska fraktioner avses fraktioner bestående av , av den brännbara vikten, biologiskt material. Exempel är skogs- och jordbruksavfall, pappers- och massaindustrins slammer samt utsorterat träavfall m.m. För källsorterade biologiska avfallsfraktioner som enligt de nya delmålen 9 och 10 skall behandlas biologiskt föreslås skatt utgå. Dessa fraktioner omfattar matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker samt matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier. För källsorterade avfallsfiberfraktioner föreslås skatt utgå. Med fiberfraktioner avses utsorterade pappersfraktioner som tidningar, kartong, papper och wellpapp. Dessa utsorterade fraktioner skall materialåtervinnas så långt det är möjligt och styrs till stor del redan av producentansvaret. Vissa typer av avfall som klassificeras som farliga destrueras genom förbränning vid hög temperatur. Denna behandling är ofta den ur miljösynpunkt lämpligaste behandlingsmetoden. Verksam- heten är hårt reglerad och kräver tillstånd enligt . Tillståndet kan reglera tekniska villkor för utsläpp och vilka avfallsslag som får förbrännas. Tillståndet för med sig strikta kontrollprogram för utsläpp av olika ämnen, tillsyn, egenkontroll etc. varför denna typ av destruktion är mycket kostsam. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns I enlighet med principen om att förorenaren betalar skall den som ger upphov till avfall som är farligt betala vad det kostar att destruera det inklusive skatt. Det finns en potential att öka materialåtervinningen även av det farliga avfallet. Kostnaden för att ta hand om farligt avfall är redan så hög att en skatt på relativt låg nivå inte gör någon skillnad på så sätt att innehavaren på grund av kostnadsökningen väljer att begå brott genom att inte hantera det lagligt. Det vore fel att undanta allt det farliga avfallet från skatt, men det finns skäl att undanta specifika avfallsfraktioner som är klassade som farliga. Det kan finnas skäl att undanta särskilda avfallsfraktioner som är klassade som farliga. Det kan vara aktuellt om fraktionen enligt något annat styrmedel skall förbrännas och förorenaren betalar- principen inte är tillämplig på fraktionen. Ett exempel är delar av det s.k. riskavfallet dvs. avfall där det ställs särskilda krav på insamling och bortskaffande på grund av smittfara. Sådant avfall uppkommer inom hälso- och sjukvården, tandvården, veterinär- verksamhet samt från undervisning och forskning som är förknippad med sådana verksamheter. Sådant avfall skall för- brännas. Det vore närmast stötande att tillämpa förorenaren betalar- principen på riskavfallet. Riskavfall bör därför inte beskattas då det förbränns. och rådets förordning (1774/2002/EG)10 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (ABP-förordningen) anger hur ani- maliska biprodukter skall bearbetas/bortskaffas. ABP-förord- ningen delar in animaliska biprodukter i tre kategorier 1, 2 och 3. 10 och rådets förordning (1774/2002/EG) av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 10.10.2002). Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Kategori 1 är, kadaver från idisslare, sällskapsdjur, försöksdjur och djurparksdjur. Kadaver från idisslare är den stora gruppen. Till denna grupp hör även s.k. specificerat riskmaterial som är de organdelar (främst från slakt) som utgör en risk när det gäller BSE. Dit hör bland annat hjärna, ögon ryggmärg och ryggkotpelare. Kategori 2 är kadaver från andra lantbrukets djur än idisslare (t.ex. svin, hästar och fjäderfä). Kategori 3 är delar från normalslaktade djur som passerat alla kontroller. Notera att specificerat riskmaterial (enligt ovan) är kategori 1 trots att organdelarna kommer från normalslaktade djur. Deponi eller biologisk behandling är inga lagliga avfallsbe- handlingsalternativ för kategori 1 och 2. Det finns således ingen valmöjlighet för dessa kategorier för den som ansvarar för de animaliska biprodukterna. I genereras vid produktion av animaliska livsmedel cirka 110–120 kton av ABP kategorierna 1 och 2. Den hitintills helt dominerande tekniken för behandling av dessa kategorier är att först mala, koka och torka materialet för att slutligen förbränna det, vilket är en mycket energikrävande behandling. Eftersom det saknas koncession inom landet för denna hantering får processhjälp av och framför allt av . Slutpro- dukterna fett och köttmjöl återtas till för förbränning. levererade i genomsnitt ABP av kategorierna 1 och 2 till dessa länder för bearbetning. Denna, bland annat från smittskyddssynpunkt, mycket otillfreds- ställande hantering med transporter av ABP över nationsgränserna beror av koncessionsbrist genom förhöjda ABP-volymer . Det senare har sin förklaring i utbrotten av BSE och därav de skärpta krav som ställts på hanteringen av ABP. En utredning tillsattes med uppgift att komma ifrån energikrävande teknik, att inventera tänkbara tekniska lösningar samt kapacitetsbehoven och att säkerställa en inhemsk lösning för behandlingen av detta avfall. I skrivelsen Förbränning av animaliskt avfall (Ds 2001:23) förordade utredningen den teknik, som ungefär Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns utarbetades, som möjliggör direkt förbränning av ABP som krossats till köttmassa. Tekniken provades först i försök vid energi och används nu för fjärde säsongen av kraftvärmeverk. Mätningar visar att samförbränning av köttmassa och flis eller torv ger lägre NOx-utsläpp än förbränning av enbart flis eller torv. LIFE, en EU-fond, har beviljat ett bidrag på till en beredningsanläggning av köttmassa i . Med denna teknik ges möjlighet att på ett resurs- och miljömässigt bra sätt omhänderta de ABP-volymer som genereras och svårligen kan reduceras. Utöver kraftvärmeverket i räknar man med att kunna träffa överenskommelse med ytterligare två eller tre förbränningsanläggningar som mottagare av ABP av kategorierna 1 och 2 för att uppfylla ABP-förordningens krav. Utredningen bedömer att animaliska biprodukter kategori 1 och 2 som dessa definieras i förordning (EG) nr 1774/2002 inte bör beskattas. Detta bör gälla oavsett om bortskaffandet sker direkt eller indirekt i form av köttmjöl eller fett. Det är motiverat att undanta dessa fraktioner eftersom det är viktigt att den nationella kapaciteten för att omhänderta dem byggs ut. Det är inte heller möjligt att styra bearbetningen eller bortskaffandet av dessa eftersom det regleras i lagstiftning hur dem skall hanteras. De styrs således redan av ett administrativt styrmedel. 7.7.8Avfall som förbränns för att återvinna material. För vissa avfall skulle en ökad kostnad för förbränningen av hela eller delar av avfallet motverka sitt syfte, som kan vara såväl material- som energiåtervinning, vilket naturligtvis inte är önskvärt. Exempel på detta är verksamheter där huvudsyftet är att återvinna materialet i avfallet. Lagens syfte är att främja materialåtervinnig. Det är därför inte förenligt med detta att beskatta avfall som materialåtervinns vid höga temperaturer. Exempel på sådana avfall är mässingsaskor, slagger, elektronikskrot, metallskrot och kasserade batterier. Då detta avfall materialåtervinns bör det inte beskattas. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Boliden-Bergsöe, sekundärsmältverk-återvinning av bly Råmaterialet för återvinning av bly utgörs i huvudsak av kasserade blybatterier men även av blyskrot, ugnsslagg och stoft från stoftavskiljare. I korta drag går återvinningsprocessen till så här: Batterierna tas emot hela och fyllda med syra. I första steget i processen krossas batterierna och syran separeras. I en så kallad schaktugn blandas råmaterialet med koks, samt med järn, järnoxid, sand och kalksten, som används som slaggbildare. Schaktugnens utformning och funktion liknar i stort en vattenkyld kupolugn. Råmaterialet blandas i lagret och chargeras med lastmaskin i en öppning i schaktugnens övre del. I ugnens nedre del tillsätts syrgasanrikad värmd blästerluft. Tillsammans med koks och slaggbildare sker en smältnings- och reduktionsprocess. Smält bly tappas kontinuerligt till en grytkarusell där blyet stelnar i block på 2,5–. Slagg tappas ungefär . Processgaser från schaktugnen leds via en efterbrännkammare och gaskylare till textilt spärrfilter. Värme från processen används till egen uppvärmning och för leverans till fjärrvärmenätet. tillförs processen i Boliden-Bergsöes anläggning (som är den enda i sitt slag i ) smältmaterial i genomsnitt fördelat på blybatterier och blyskrot. Råmaterialet för återvinning vid kaldoprocessen utgörs i huvudsak av bly- och elektronikskrot. Innan smältmaterialet tas emot kontrolleras radioaktivitet och eventuell kvicksilverhalt. I kaldoverket smälts elektronikskrot med hjälp av energin från plasten. Smältningen sker vid cirka 1 och gaserna efter- förbränns vis 1 200–1 . Gaserna uppehåller sig i högtemp- eraturzonen . De chockkyls därefter och renas i en venturiskrubber. Kol och kalk injiceras och absorberar eventuella spår av kvicksilver. Ett textilt spärrfilter minimerar stoftutsläppen. Genom kontinuerlig provtagning kontrolleras att utsläppen av dioxiner begränsas till mindre än . Processvattnet renas från partiklar och slammet avvattnas. Överskottsvattnet renas och metallerna fälls som sulfider. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns och stofter behandlas i kopparverket. Ur processgaserna återvinns energi. Den flytande metallsmältan överförs till kopparverket. De totala mängderna skrot m.m. som tillfördes processen i kaldoverk (som är det enda i sitt slag i ) har varit i genomsnitt fördelat på elektronikskrot och blyskrot. Andelen Pb-stybb och Pb-släcksand är mycket liten. 7.7.9Processavfall från industriella materialåtervinningsprocesser Materialåtervinningsprocesser kan få processavfall som upp- kommer på grund av att avfallet som återvinns inte är rent eller homogent. Med processavfall avses inte avfall som uppkommer vid sortering före processen. Utredningen har enbart identifierat en materialåtervinningsprocess som ger upphov till större mängder brännbart processavfall. Denna process är pappersåtervinnings- processen vars processavfall beskrivs nedan. Insamlingen av returpapper i har successivt ökat och uppgår till . insamlades av tidningarna, av wellpappförpackningarna, av övriga pappersförpackningar och av kontorspapperet för materialåtervinning. I finns 15 bruk som använder returpapper som råvara. Sju av bruken är integrerade massa- och pappersbruk, vilket innebär att de också tillverkar massa av ved. Vid sju av bruken finns så kallade avsvärtningsanläggningar. Fastbränslepanna finns vid nio av bruken. Vid ytterligare två bruk finns pannor projekterade i samverkan med kraftbolag. Mängden avfall relaterat till produktionen vid ett returpappersbruk är större än vid ett fristående pappersbruk baserad på färsk fibermassa. Detta beror på att det följer med material med det insamlade returpapperet som måste avskiljas. Hur mycket sådant material som följer med beror på hur returpapperet insamlats. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Wellpappretur från handeln innehåller t.ex. mindre mängd icke önskvärt material än förpackningsretur från hushållsinsamlingen. De avfall som uppstår vid returpappersbruken är rejekt, avsvärt- ningsslam samt slam från reningsanläggningarna. Med returpapperet följer diverse skräp som slängs ner i insam- lingscontainrarna – plastkassar, skor, kläder, hushållssopor – som måste avskiljas. Material som följer med själva papperet, exempelvis gem och häftklamrar, måste också avskiljas. Det avskiljda materialet – rejektet – sorteras vid bruken i en brännbar respektive en icke brännbar fraktion. Den brännbara fraktionen består främst av plast men även av rester från returpappret. Den icke brännbara fraktionen deponeras oftast medan den brännbara förbränns tillsammans med bark eller andra inköpta biobränslen. Uppskatt- ningsvis förbränns rejekt . För tillverkning av vissa papperskvaliteter måste returpappret renas från trycksvärtan och fyllmedel på det insamlade returpapperet. Detta sker genom att det upplösta returpapperet tvättas med en tvållösning. Ofta krävs även behandling i en flotationsanläggning för att avskilja trycksvärtan från fibrerna. I denna process uppstår så kallat avsvärtningsslam. Slammet blandas oftast med slam från reningsanläggningarna innan det avvattnas och förbränns. Det organiska innehållet i avsvärtningsslammet varierar mellan 50–och utgörs huvudsakligen av fiberrester från returpapperet dvs. Slammet innehåller också andra rester från papperet såsom fyllmedel (krita, lera) och trycksvärtan. Eftersom slammen oftast blandas före förbränning är det svårt att få fram mängduppgifter om de enskilda slammen. Uppskattnings- vis förbränns dock av avsvärtningsslammet. I återvinningsprocessen av returpapperet går alltid fibrer och fiberrester förlorade. Utbytet i processen kan variera mellan beroende på vilken sorts returpapper som används som råvara. Dessa fibrer härstammar från returpappret och är således cellulosafibrer. Avloppsvattnet renas från fibrerna och eventuellt annat organiskt material i externa reningsanläggningar Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns (mekanisk, biologisk och eventuell kemisk rening) och avskiljs i form av slam. Slammen innehåller även oorganiskt material som ingått i papperet som fyllmedel samt eventuella fällningskemikalier som tillsatts i reningsanläggningen. Slammen från de olika reningsstegen tas oftast ut blandade, avvattnas och förbränns i brukens pannor. I det fall tillverkningen är integrerad med massatillverkning baserad på färskfibrer blandas slammen före förbränningen. Vanligen blandas även eventuellt avsvärtningsslam med reningsslammen. Detta medför att det inte går att beräkna mängden reningsslam enskilt från returpapperstillverkningen. Vid vissa bruk är det heller ingen större skillnad mellan reningsslam och avsvärtningsslam. Uppskattningsvis uppkommer avsvärtnings- och reningsslam . En beskattning av förbränning av processavfall från en materialåtervinningsprocess skulle fördyra återvinningsprocessen och därmed motverka lagens syfte. Processavfallen, rejekt, avsvärt- ningsslam och reningsslam, från pappersåtervinning bör därför inte beskattas. 7.7.10Industrins förbränning av avfall Vissa avfallsfraktioner förbränns såväl inom tillverkningsindustrin som i kraftvärmeverk och värmeverk. Vilka avfallsfraktioner som får förbrännas i de olika anläggningarna regleras i verksamhetens miljötillstånd. Ett skäl för att skattebefria tillverkningsindustrins interna förbränning av processavfall är att i många processer är material- och energibalanserna ett komplicerat spel, där förbränningen av processavfallet är en metod för både material-, kemikalie- och energiåtervinning. Att konsekvensbedöma effekterna av en skatt på förbränning i dessa processer från såväl miljömässig som ekonomisk synpunkt är svårt. Därtill är det ofta inte uppenbart att avfall som återförs inom en verksamhet verkligen i lagens mening är att betrakta som avfall. Det vore därför bra om intern Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns förbränning av processavfall inte beskattades. Dock bör eventuell förbränning av egna andra, icke branschspecifika, avfall beskattas. Ett annat skäl för att generellt undanta industrins förbränning av avfall från skatten är att den medför ökade kostnader nationellt och därmed nackdelar för konkurrensutsatt verksamhet i i förhållande till utländsk produktion. Som jämförelse kan nämnas att industrins förbränningsanläggningar undantas från beskattning i det norska systemet (jfr avsnitt 3.1.2). I det danska systemet undantas värme som används i produktionsprocessen av företag registrerade för mervärdesskatt från avfallsvärmeskatten men inte från förbränningsskatten (jfr avsnitt 3.1.1). En ökad kostnad på behandlingsmetoden förbränning medför dock konkurrens- nackdelar för industrier med mycket brännbart avfall även om avfallet förbränns externt. Förbränning av avfall inom industrin Förbränning av avfall inom industrin sker på följande sätt. förbränning av processavfall (avfall som uppkommer i den industriella processen) i en integrerad material- och kemikalieåtervinnings- samt energiutvinningsprocess, förbränning av verksamhetsavfall (avfall från verksamheten i dess helhet), eller förbränning av köpt (till positivt eller negativt pris) avfall. De industrier som har egen förbränning är främst sågverken, pappers- och massabruken, kemi- och läkemedelsindustrin samt cement- och kalkindustrierna. Sågverk samt massa- och pappersbruk Skogsindustrin är både den största producenten och användaren av biobränslen. Råvara till sågverk och massa- och pappersbruk tas i skogen. Före transport till fabrikerna avskiljs de delar av trädet som inte passar för produktionen dvs. grenar och toppar, så kallad grot. Grot används ofta direkt som bränsle i biobränsleeldade kraft- värmeverk eller värmeverk alternativt för att tillverka bränslepellets eller träpulver. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Vid sågverken barkas veden efter intag i fabriken. Barken pressas och används som bränsle i fastbränslepannor, s.k. barkpannor, som finns vid fabrikerna. Vid sågverken används även uppkommet spån och flis som bränsle i dessa pannor. Även vid tillverkningen av massa- och papper barkas veden. Barken pressas och förbränns. En stor del av de restprodukter/avfall som uppkommer vid tillverkningsprocessen förbränns tillsammans med barken.