sou · GTB357 · 2006-01-01 00:00:00 — It can therefore be concluded that a flat value added tax will reduce both the risk of a future erosion of the tax base as a result of the broader reductions for reasons of fairness or other reasons that can otherwise be feared, and the risk of the tax base being under- mined by foreign competition. As regards the impact on the national economy of a switch from a differentiated to a flat tax rate, it has become apparent that the effects are limited. It can be assumed that there will be only a limited positive impact on the effectiveness of the economy, measured in consumer utility. The reorganisation may therefore be considered largely neutral on average as far as consumers are con- cerned. Reorganising VAT to produce a flat tax rate does nonetheless have certain effects for redistribution, in that the outcome will on average be slightly worse for households with lower incomes than for households with high incomes. These effects are due mainly to a slight reduction in the progressiveness of the VAT levy as a result of VAT on food being raised to the new general level of 21.7 per cent. However, the distributional effects are not large, being mostly in the order of or less per month per household. These effects should therefore, in our opinion, not stand in the way of a simplification of the VAT system that is otherwise desirable. Naturally, the possibility can be considered of correcting these distributional effects by other measures outside the framework of the VAT system. For example, minor adjustments in the income tax regulations or measures taking the form of limited changes in transfers to certain households could be relevant options, perhaps combined with other alterations in such systems. If this is done, of course, it is important that the measures are carried out in a way that prevents any negative administrative effects arising. In its work so far, the Inquiry has not given any detailed thought to ways of designing any such compensatory measures. It may be appropri- ate to study the issue further if the aim is to correct for the effects mentioned above. A switch to a flat-rate value added tax will naturally affect all taxable persons and all consumers to a greater or lesser degree. The simplifications of the tax system are to everyones advantage. For most companies, the lower level of value added tax will also be an advantage in economic terms because of the resulting impact on prices and demand. Naturally, companies that now sell goods or services that qualify for reduced VAT may, on the other hand, experience negative economic effects in the form of lower demand. Nonetheless, overall a switch to a flat value added tax has such gen- eral advantages that the Inquiry considers this the right way to go. The Inquirys recommendation to undertake such a simplification would also mean a return to the important principles that lay be- hind the 1990/91 Swedish tax reform, which was based on the ideas of simplicity and consistency. Rätten att dra av ingående moms på förvärv eller import för verksamhet som medför skattskyldig- Den utgående mervärdesskatten beräknas på be- Det utgör normalt ersätt- ningen för den vara eller tjänst som säljs. skilda regler för vad som utgör beskattnings- underlag finns för uttag, överföring mellan EG- länder och förvärvsbeskattning. Enligt denna princip sker beskattning i köparens Ett annat namn är konsumtionslands- Mervärdesskatt som ingår i producentpriset på en sådan vara eller tjänst som är undantagen från varor och tjänster använts i produktionen och där producenten inte fått dra av den ingående skatten hänförlig till dessa. Se kumulativ effekt nedan. Med EG avses de områden som tillhör den Euro- EG utgör en del av den samverkan som sker inom EU. De regler som finns på mer- värdesskatteområdet är dock EG-regler. Med export avses sådan omsättning utanför EG av varor eller tjänster som görs i en yrkesmässig verksamhet som bedrivs här i landet. Beskattningsteknik som medför att skattskyldig- heten flyttas över till köparen. nymt med omvänd skattskyldighet. Att skapa en gemensam marknad är ett av EG:s övergripande mål (artikel 2 EG-fördraget). som är den gemensamma marknaden definieras (Drougge/Lysen) Introduktion till EU och EG- rätten finns det inte heller någon allmänt accep- I ingressen till EG-fördraget talas om att ekonomiska och sociala framsteg skall säkras genom undanröjande av de barriärer De barriärer som åsyftas menar /Lysen i första hand torde vara sådana som hindrar gemenskapen från att fungera som en enda nationell marknad där bland annat fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital råder samt där gemensamma regler för att motverka snedvriden konkurrens har in- Vidare brukar den gemensamma jordbruks- och transportpolitiken räknas dit. avses sådant förvärv som vid handel av vara från annat föranleder beskattning Att vara förs in till från ett land utanför Sådan mervärdesskatt som en näringsidkare be- talar vid inköp av varor och tjänster som används består i att omsätta skattepliktiga varor och tjänster, har han normalt rätt att dra av den in- gående momsen mot den utgående momsen. Den inre marknaden definieras i artikel 14 i EG- fördraget som ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och Enligt Drougge/Lysén torde detta vara ett smalare begrepp än den gemen- samma marknaden och hänföra sig uteslutande till de uppräknade områdena. Med kumulativ effekt menas i mervärdesskatte- sammanhang att en näringsidkare inte kan dra av den skatt som belastar hans inköp av varor och Vid näringsidkarens vidareförsäljning, efter förädling, ingår skatten som en kostnads- komponent vid bestämmandet av priset. medför att det pris näringsidkaren måste ta ut exklusive skatt blir högre och att även skatte- beloppet därvid räknas på detta högre belopp. sådan kumulation kan uppkomma i flera föräd- Även kallat 0-skattesats eller teknisk skatt- Säljaren tar inte ut någon moms (tar ut moms ) vid försäljningen, men har ändå avdragsrätt för den ingående moms han betalat vid inköp. Mervärdesskattelagen (1994:200). Synonymt begrepp för mervärdesskatt enligt lagen (1994:200) om mervärdesskatt. Den skattesats för mervärdesskatten som tillämpas vid omsättningen av flertalet varor och tjänster, nämligen . trycket standardskattesats för samma sak (mot- svarande det engelska uttrycket standard rate). Motsatsen till normalskattesatsen är reducerade skattesats, som kan vara antingen Att vara överlåts mot ersättning eller tas i an- En beskattningsteknik som innebär att skatt- skyldigheten flyttas över på köparen, som alltså i stället för säljaren skall redovisa mervärdes- skatten till skattemyndigheten. Se normalskattesats ovan. Rådets sjätte direktiv /388/EEG av 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lag- stiftning rörande omsättningsskatt. derad svensk text finns i Författ- ningar om mervärdesskatt. Med skattebas menas det som kan beskattas med en viss skatt. Transaktioner som av någon anled- ning inte skall beskattas med moms ingår således inte i momsens skattebas Se normalskattesats ovan. Allt som kan tillhandahållas i yrkesmässig verk- samhet och som inte anses utgöra en vara. Land som inte är , eller mer exakt om- råde som inte tillhör den Europeiska gemen- Säljaren tar inte ut moms när han säljer en vara eller tillhandahåller en tjänst. En effekt av att någon utför undantagna transaktioner är att han inte har avdragsrätt för den ingående moms som belastar de inköp han gör. Enligt denna princip skall beskattning ske i det land från vilket varan eller tjänsten levereras (till- Den mervärdesskatt som en näringsidkare skall redovisa på sin skattepliktiga omsättning. gående moms minskat med avdragsgill ingående moms är den nettobetalning som näringsidkaren skall göra till staten. Med vara avses materiella ting (se vidare 1 kap. 6 § ML). Beskattning sker enbart av marginalen. moms redovisas på skillnaden mellan försälj- ningspriset och inköpspriset, vinstmarginalen, minskad med den moms som är hänförlig till Återförsäljaren har vid redovisning enligt metoden ingen rätt till avdrag för ingående Metoden tillämpas främst inom resebyrå- branschen och vid försäljning av begagnade Enligt huvudregeln är en verksamhet yrkesmässig och den utgör näringsverksamhet enligt in- Enligt artikel 28l i sjätte direktivet skall de regler för handel mellan medlemsländerna som infördes som skall ersättas av ett slutligt system grundat Mervärdesskatten utgör en mycket stor inkomstkälla för staten. har intäkterna prognostiserats till , vilket motsvarar av statens skatteintäkter.1 Genom den stora skattereform som genomfördes –1991 kom mervärdes- skattens roll som viktig inkomstkälla för staten att accentueras. En viktig del var att bredda basen för skatten så att den kom att om- fatta kommersiell omsättning av i stort sett alla varor och tjänster. Den andra viktiga delen i reformen på momsområdet var att införa en enhetlig mervärdesskattesats, lika för alla skattepliktiga varor och tjänster. Mervärdesskattesatsen fastställdes till . Denna normalskattesats för mervärdesskatten tillämpas alltjämt vid omsättningen av flertalet varor och tjänster. Som en följd av skattereformen omformades mervärdesskatten till att bli ett mer effektivt instrument för att finansiera statlig verksamhet. Detta möjliggjorde angelägna åtgärder inom andra delar av skatteområdet. Men det fanns också andra skäl till den enhetliga och brett utformade mervärdesskatten. Reformen avsågs gynna samhällsekonomisk effektivitet genom att konkurrenssned- vridningar undanröjdes. Enhetligheten skulle avlägsna indirekta och dolda subventioner. En enhetlig mervärdesskatt förutsattes bli enkel att tillämpa både för myndigheterna och för de skattskyldiga. Lagstiftningen kom alltså att utformas efter principen att mer- värdesskatten likformigt skulle träffa all konsumtion av varor och tjänster. Det bör dock nämnas att det även efter skattereformen kvarstod väsentliga områden, bl.a. kultur, där undantag från be- skattning alltjämt skulle gälla. De varor och tjänster som beskatta- des, beskattades dock genomgående med samma skattesats. 1 Regeringens vårproposition för , prop. 2003/04:100, tabell 5.9. Mycket snart efter det att skattereformens principer genomförts inträffade emellertid en vändning. infördes en lägre skattesats, , för omsättning av livsmedel och vissa tjänster. Därefter har successivt nya områden för lägre mervärdes- skatt införts. De skattesatser som tillämpas har varierat, liksom de skäl som åberopats för ändringarna. I några fall har låg skattesats införts när ett undantag från skatteplikt slopats. Det sammanlagda resultatet av åtgärderna är , efter de senaste ändringarna då lägre mervärdesskatt infördes även för omsättning av böcker och tidskrifter m.m., att av skattebasen beskattas med normalskattesatsen . av skattebasen beskattas , och av skatte- basen med 6 procent.2 Enhetlighetstanken har alltså övergivits, och mervärdesskattens roll som effektiv inkomstkälla kan därigenom sägas ha försvagats. Det är här på sin plats att kronologiskt förteckna de ändringar av mervärdesskattesatserna som skett efter skattereformen (förteck- ningen är inte fullständig, vissa av ändringarna har inkluderat mer än vad som här förtecknats): Livsmedel, servering, hotell och camping, person- transport, transport i skidliftar (till ) Livsmedel, servering, hotell och camping, person- transport, transport i skidliftar (till ) Hotell och camping, persontransport, transport i skidliftar (till ) Brevbefordran (till ) Serveringstjänster (till ) Brevbefordran (till ) Konstverk av upphovsman och import av konst- verk, samlarföremål, antikviteter (undantag till ) Livsmedel (till ) Dagstidningar (till ) Bio (undantag till ) Konserter, opera, balett m.m. samt vissa upphovs- rätter (undantag till ) Viss idrott (undantag till ) Vissa museum och bibliotek (undantag till ) Viss arkivverksamhet (undantag till ) Viss utbildning (undantag till ) 2 , Beräkningskonventioner . Personbefordran (till ) Djurparker (till ) Böcker och tidskrifter m.m. (till ) Att det successivt införts nya områden för lägre mervärdesskatte- sats kan ofta förklaras med att rättviseskäl kunnat anföras för att en redan genomförd lägre momssats också borde kunna tillämpas på närliggande områden. Införs lägre mervärdesskatt på en vara eller tjänst, kan detta upplevas som konkurrenssnedvridande och/eller orättvist för verksamheter som bedrivs av andra näringsidkare. En naturlig utveckling kan då synas vara att utvidga tillämpningen av den lägre momsen även till dessa konkurrerande områden. Det har också visat sig att det i tillämpningen uppkommit olika problem med att dra en tydlig gräns mellan de varor och tjänster som har lägre mervärdesskatt, och övriga varor och tjänster. Försök att bota sådana gränsdragningsproblem kan också vara ett incita- ment till att utvidga området för lägre moms ytterligare. Det finns därför uppenbart förutsättningar för att utvecklingen med ett successivt införande av regler om reducerad mervärdesskatt kan komma att fortsätta. I så fall kan detta ytterligare försvaga mer- värdesskattens statsfinansiella betydelse, som det finns en risk för att nya konkurrenssnedvridningseffekter och samhälls- ekonomiska effektivitetsförluster kan komma att öka. Denna tillämpning av de lägre mervärdesskattesatserna på vissa varor och tjänster, och möjligheterna av att ytterligare utvidga tillämpningsområdet till andra varor och tjänster, har kontinuerligt diskuterats i . Av skatteutskottets betänkande bet. 2001/2002:SkU18 framgår att det i flera motioner lämnats förslag om att en översyn av mervärdesskattesatserna bör göras. I ett stort antal motioner hade då även krävts att nya grupper av varor och tjänster skall beskattas med reducerad skattesats. beskrev systemet som alltmer svåröverskådligt och krångligt. Gränsdragningen mellan vad som skall beskattas med reducerad skattesats respektive undantas från beskattning i en del fall framstod enligt utskottet som svårbegriplig och orättvis. Utskottet anförde att när ett närbesläktat och näraliggande område beskattas på en högre nivå ger gränsdragningarna ibland upphov till känsliga och vidlyftiga rättvisediskussioner. Detta tvingar också skattemyndigheten till grannlaga avgöranden om huruvida varor och verksamheter skall hänföras till den ena eller den andra grup- pen, och att näringsidkare ibland lägger ned avsevärda ansträng- ningar och betydande kostnader på att få till stånd en förmånligare mervärdesbeskattning av just de varor och tjänster som den när- ingsidkaren producerar. Utskottet kom, mot bakgrund av detta, fram till följande ställ- ningstagande: Mot bakgrund härav finner utskottet att regeringen bör se över tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna. En kartläggning bör ske av avgränsningsproblemen inom de lågbeskattade områdena. Även avgränsningsproblemen mellan områdena för lågbeskattning och full beskattning samt mellan områdena för beskattning och icke be- skattning bör analyseras. Översynen bör syfta till en begränsning av avgränsningsproblemen och även innefatta en analys av skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, fördelningspoli- tiska och statsfinansiella aspekter. Likaså bör mervärdesskattens påverkan på konkurrenssituationen mellan och inom olika branscher belysas. Översynen bör givetvis beakta vad som är tillåtet enligt gäl- lande EG-regler på området, men inom ramen för dessa regler får översynen – om det bedöms som motiverat – lämna de förslag till för- ändringar som behövs. Översynen bör även beakta de förslag som kommer att lämnas av (dir. 1999:10) och (dir. 2000:51). biföll skatteutskottets förslag (riks- dagsskrivelse 2001/02:199). Även efter detta ställningstagande från sida har det förekommit yrkanden som rört tillämpningen av de lägre mer- värdesskattesatserna, eller frågor till statsråd som rört området. Sedan mervärdesskattesatsutredningen tillsatts har sådana fråge- ställningar vanligen besvarats med hänvisning till det pågående utredningsarbetet. Vid den detaljerade genomgång av de olika områdena för lägre mervärdesskattesatser som återfinns i detta betänkande redovisas också de olika yrkanden m.m. som framställts i . I huvudsak som en följd av initiativ beslutade regeringen om kommittédirektiv för mervärdesskatte- satsutredningen. Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen . Direktiven finns återgivna som bilaga 1 till detta delbetänkande. Sammanfattningsvis innefattas i uppdraget till utredningen att presentera följande: en redogörelse för nuvarande regler om reducerade skattesatser och undantag från beskattning i ML och i EG:s sjätte mer- värdesskattedirektiv, samt en kartläggning av de avgränsnings- problem och andra problem som har noterats vid tillämpningen av olika skattesatser och undantag från beskattning, en analys av skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, administ- rativa, ekonomiska, konkurrensmässiga, fördelningsmässiga och statsfinansiella aspekter. Analyserna skall omfatta nuva- rande skattesatsstruktur och möjliga alternativ till denna. Det förutsätts att utredaren analyserar och redovisar effekterna av att tillämpa enbart en normalskattesats, att tillämpa en normal- skattesats tillsammans med en reducerad skattesats eller som tillämpa en normalskattesats tillsammans med två reduce- rade skattesatser, en utvärdering av de reducerade skattesatser som införts , med en granskning av de motiv som anförts för reduktionerna och en bedömning av om dessa lett till de eftersträvade målen, och, mer allmänt, om differentierade mer- värdesskattesatser är ett effektivt medel att uppnå eftersträvade mål. När det gäller den lagstiftning om mervärdesskatt inom kultur- området som infördes ingår det särskilt i upp- draget att redovisa de effekter som lagstiftningen fått i den prak- tiska tillämpningen, och föreslå de förändringar som kan anses påkallade. Enligt direktiven skall utredningsarbetet drivas och redovisas i två etapper. I den första etappen skall kartläggningen och analysen av nuva- rande förhållanden presenteras. Vidare skall möjliga alternativ till skattesatsstrukturer och de allmänna effekterna av olika sådana strukturer beskrivas. För- och nackdelar med de olika alternativen skall belysas och en lämplighetsavvägning göras. Utredningsarbetet under denna första etapp presenteras i före- liggande delbetänkande. Enligt direktivet skall sedan arbetet drivas med sikte på att kunna redovisa ett slutbetänkande. Slutbetän- kandet skall innehålla utredningens förslag. Hur detta slutliga för- slag från utredningen skall utformas kan, enligt direktivet, influeras av de synpunkter som framkommer under remissbehandlingen av detta delbetänkande. Det utredningsarbete som presenteras i det nu föreliggande del- betänkandet har, i enlighet med direktivet, väsentligen inriktats på kartläggning och analys. Hur de nuvarande reducerade mervärdes- skattesatserna fungerar i praktiken, och vilka gränsdragningssvårig- heter som visat sig uppkomma vid tillämpningen, har kartlagts. Bakgrundsfakta har samlats in på flera sätt. Fakta och synpunk- ter har kontinuerligt erhållits från de departement och myndigheter som är representerade i utredningen. Domstolspraxis och olika uttalanden till ledning för tillämpningen har beaktats. Till utred- ningen har också inkommit synpunkter på gränsdragningsfrågor från olika organisationer eller företrädare för enskilda företag. Sådana synpunkter har i vissa fall också framförts muntligen vid sammanträffanden med representanter för utredningen. I bilaga 9 lämnas en redovisning över mottagna besök och ärenden. När det gäller gränsdragningsfrågor som rör tillämpningen av olika mervärdesskattesatser inom kulturområdet har ett omfat- tande material insamlats genom en särskild enkät till en rad myn- digheter, organisationer och föreningar. inom detta område. Denna kartläggning av gränsdragningsfrågorna har också kom- pletterats med en preliminär bedömning av möjligheterna av att, inom ramen för den befintliga skattesatsstrukturen med mer än en skattesats, komma tillrätta med befintliga gränsdragningsproblem. Inriktningen har här varit att för vart och ett av de konsumtions- områden där lägre mervärdesskattesats tillämpas försöka bedöma om en ändrad gränsdragning kan eliminera eller reducera tillämpningssvårigheterna. Något slutligt förslag till sådana eventu- ella ändringar av gränsdragningarna lägger utredningen dock inte fram . Detta blir en fråga som utredningen vid behov får åter- komma till i slutbetänkandet. Avsikten med den analys som pre- senteras nu är emellertid att det skall bli möjligt att bedöma om justeringar av regelverket kan vara en framkomlig väg för att ta bort gränsdragningsproblemen. Den exakta utformningen av sådana justeringar behöver emellertid övervägas vidare. Därvid måste bl.a. EG-rätten analyseras i detalj. Det är naturligtvis så att om, efter remissbehandling av delbetän- kandet, inriktningen på utredningens arbete inför slutbetänkandet skall vara att arbeta mot ett mervärdesskattesystem med endast en skattesats, bortfaller frågan om justeringar av gränsdragningarna för tillämpning av olika skattesatser. Däremot kommer fortfarande vissa gränsdragningsfrågor som är kopplade till de olika undantagen från skatteplikt att behöva behandlas. Det bör i detta sammanhang anmärkas att de gränsdragnings- problem gällande de reducerade momssatserna som noterats av , och som ligger bakom uppdraget till utredningen, kan ha varierande karaktär. När lagstiftaren pekar ut en viss vara eller tjänst som skall särbehandlas genom en lägre momssats än den 25 procents nivå som normalt tillämpas, är det oundvikligt att olika gränsdragningssvårigheter uppkommer vid tillämpningen. När, exempelvis, den lägre mervärdesskatten skall tillämpas för kommersiellt drivna museer, kan det ibland visa sig vara svårt att avgöra om ett visst företags anläggning har sådan karaktär att den ur momssynpunkt skall betraktas som ett museum. Detta kan då skapa osäkerhet för de skattskyldiga, och merarbete för Skatte- verket och för domstolarna. Gränsdragningssvårigheter av detta slag kan bli större eller mindre, beroende på vilka varor eller tjäns- ter som skall särbehandlas och också på hur lagstiftningen i detalj utformas. Denna form av gränsdragningsproblem har utredningen försökt kartlägga i detalj. De avgränsningsproblem som åberopats av har emel- lertid delvis också en annan karaktär. När, exempelvis, beslutar om moms på tillträde till djurparker, kan detta leda till vissa tillämpningsproblem om det inte alltid står exakt klart vad som avses med en djurpark. Men dessutom uppstår ett rätt- viseproblem på så sätt att närliggande och konkurrerande verksam- heter, t.ex. parker som inte inriktats på att visa djur utan på att visa blommor och andra växter, inte får del av samma fördel. Många av de gränsdragningsfrågor som påtalats till utredningen, och många av de förslag som t.ex. lagts fram i riksdagsmotioner , handlar om sådana orättvisor. Det är här alltså inte fråga om juridiskt/tekniska gränsdragningsproblem, utan närmast problem med att säkerställa att verksamheter behandlas på ett rättvist sätt. Ofta sammanfaller begreppet rättvist med kravet på att systemet skall vara konkurrensneutralt, dvs. att liknande eller konkurrerande verksamheter behandlas på ett konkurrensneutralt sätt. kan man dock inte jämställa rättvisa och konkurrensneutralitet. Rätt- visa kan i vissa sammanhang åberopas mer generellt av branscher som uppfattar att deras verksamhet på något sätt liknar en verk- samhet som omfattas av den reducerade skattesatsen utan att en reell konkurrenssituation föreligger. Att göra dessa avvägningar är ofta mycket vanskligt. Rättvise- problemen visar på svårigheterna av att överhuvudtaget tillämpa differentierade skattesatser på ett sådant sätt att de kan få allmän acceptans.