sou · GTB3114d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Den skulle ändå inte ge medborgarna den överskådliga helhetsbild som de bör ha rätt till. Vidare finns endast få definitioner och begrepp i den lagen och dessa knyter främst an till den indelning i bosättningsbaserade och arbetsbase- rade förmåner som lagen bygger på. Ett ytterligare skäl mot en utbyggnad är att vi vid besök hos dåvarande allmänna försäkrings- kassor har fått veta att handläggare lätt koncentrerar sig på den lag som behandlar förmåner som de arbetar med och därför ibland kan Utgångspunkter och allmänna överväganden glömma bort att se efter vad som står i en paraplylag. Samman- taget är vi inte övertygade om att det är bra att bara fylla ut SofL med vissa materiella och processuella bestämmelser. Den kan där- emot användas i inledningen till ett större lagverk. Som har påpekats i några lagstiftningsärenden har AFL med tiden blivit svåröverskådlig, bl.a. till följd av att mycket stora lag- ändringar har gjorts. AFL har från början varit konstruerad kring tre försäkringar: sjukförsäkring, folkpensionering och tilläggs- pensionering. Pensionsförmåner regleras numera utanför AFL. Vidare har ett antal andra centrala förmåner, bl.a. vårdbidrag och handikappersättning brutits ut ur lagen. Andra för socialförsäk- ringen väsentliga bestämmelser om bl.a. arbetsskadeförsäkring har aldrig funnits med i AFL. Till detta kommer att ett omodernt lagspråk skulle leva vidare i en för medborgarna väsentlig lag- stiftning, såvida inte alla äldre bestämmelser omarbetades. Sam- mantaget framstår det inte som meningsfullt att bara försöka fylla ut de uppkomna luckorna i AFL med nya förmåner. Detta torde nämligen kräva ett så omfattande lagstiftningsarbete att en ny lagstiftning i praktiken ändå skulle skapas. Alternativ 3, en ny och utbyggd ramlag, ger inte heller med- borgarna någon överskådlig helhetsbild av socialförsäkringen. Även en sådan lag kan innebära vissa tidigare nämnda nackdelar i det praktiska arbetet i . Vi anser därför att en ny ramlag inte är någon tilltalande modell. Vidare skulle problemen med svårtillgängliga hänvisningar till och från den lagen samt mellan kvarvarande materiella lagar komma att bestå. Att som bote- medel i stället ta in identiska bestämmelser i de skilda lagarna framstår också som omständligt och dessutom osäkert ifall olika nyanser skulle råka uppstå . Vi har då kommit till alternativ 4, en i princip heltäckande socialförsäkringsbalk. Det blir i så fall fråga om ett mycket om- fattande lagstiftningsarbete, och ett val av detta alternativ måste föregås av noggranna överväganden i flera olika avseenden. Vi har därför bl.a. inhämtat fakta och erfarenheter från EES-länder som har sina socialförsäkringar i samlade lagverk (jfr avsnitt 2.2) samt vissa synpunkter från fyra länsrätter och fyra av länsorganisationer (jfr avsnitt 1.2). Vi kan kort och gott säga att vi har fått ett klart stöd för alternativet att samla hela socialförsäk- ringslagstiftningen i en gemensam balk. Fördelarna torde vara många och stora, och nackdelarna tycks vara små och överkomliga. Utgångspunkter och allmänna överväganden I de EES-länder som vi har inhämtat erfarenheter från har olika företrädare varit mycket nöjda med sina respektive lagverk. Vi vill till att börja med erinra om att vi i avsnitt 2.1 har nämnt att statsmakterna redan vid tillkomsten av AFL antytt att den lagen kanske bara var ett avgörande steg mot socialförsäkringens sam- mangjutning till ett enhetligt system med stort behov av samord- ning av regler för olika skeden i den enskildes liv. Att AFL ändå synes ha spelat ut sin roll kan bero på att den från början har haft en mycket försäkringsteknisk indelning i sjukför- säkring, folkpensionering och tilläggspensionering samt på att AFL inte har omfattat andra betydelsefulla förmåner än dem som kunnat inordnas i de tre nämnda försäkringsgrenarna. En ny balk bör därför ordnas efter något mera allmängiltigt och beständigt, näm- ligen den enskildes livscykel. Vi återkommer till dispositionen i nästa avsnitt. har, som också framgått av avsnitt 2.1, gjorts flera överväganden och försök i fråga om nytt gemensamt lagverk för socialförsäkringen. I vissa fall har samlad lagstiftning för ännu större sociala områden utretts och övervägts. Dessa överväganden har alla varit värdefulla, men ett skäl till att de inte har realiserats har antagligen varit att det avsedda tillämpningsområdet har varit alltför omfattande och de materiella ändringarna alltför stora. Ett lagstiftningsärende hade sannolikt blivit för tungt att slutföra i ett sammanhang. Ett omfattande förslag med omstruktu- rering av gällande rätt är dessutom en färskvara som måste hanteras skyndsamt. Att någon form av samlat lagverk har framstått som attraktivt för många är dock tydligt, och kommentarerna om gällande ordning har ibland varit beska. Så har t.ex. i förordet till rapporten 1994:81 använts ordet kökkenmödding för att fram- hålla behov av förenhetligande åtgärder, och Lagrådets påpekanden har allvarligt markerat att något måste göras med lagstiftningen. Socialförsäkringar finns i alla utvecklade länder och utgör ett betydelsefullt inslag i medborgarnas sociala trygghet. I fattas ca 15 miljoner beslut i socialförsäkringsärenden av myndigheter med drygt 16 000 anställda. Besluten medför ca 60 miljoner utbetalningar av sammanlagt ca 400 miljarder kro- nor. Detta motsvarar ca en sjättedel av bruttonationalprodukten och, efter skatteavdrag, av all privat konsumtion. Man kan då säga att var fjärde krona som medborgarna handlar för kommer från socialförsäkringen. Utgångspunkter och allmänna överväganden Endast en mycket liten andel av myndighetsbesluten överklagas till domstol, men länsrätterna får dock in ca 16 000 socialförsäk- ringsmål . Sådana mål utgör bortåt av förvalt- ningsmålen, och överklagandefrekvensen till kammarrätterna ligger på . Lagstiftningen har således stor betydelse för såväl medborgarna som myndigheterna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Vi anser att följande allmänna fördelar följer med alternativet heltäckande socialförsäkringsbalk. För det första får man givetvis den överskådliga helhetsbild som är det övergripande målet för vårt utredningsuppdrag. Medborgarperspektivet kräver ett överskådligt system med förbättrad och enhetlig lagstruktur, som sannolikt även kommer att ge medborgarna ökad förståelse för systemet. En balk ger också socialförsäkringen och den nya socialförsäkrings- administrationen en tydlig identitet. Det kommer för alla att bli lättare att söka i och tillämpa ett samlat lagverk i stället för de ca 30 olika lagar som balken ersätter. Bland annat blir det möjligt att på ett enkelt sätt läsa innehållet i alla de hänvisningar som fortfarande måste finnas kvar mellan olika delar. Det blir lättare att se samband och konsekvenser i fråga om olika regler och åtgärder. Det blir också lättare att ge information och annan service. I synnerhet kommer elektronisk tillgänglighet och kommunikation att underlättas väsentligt. Slutligen kommer utbildningen och socialförsäkringens status på högskolorna sanno- likt att främjas så att man också uppnår en allmän höjning av kunskapsnivån beträffande försäkringens innehåll och tillämpning. För myndigheterna och lagstiftaren tillkommer fördelen att det blir lättare att beakta helheten och värdet av gemensamma regler. Det blir lättare att samordna och upprätthålla enhetlighet samt lättare att undvika förbiseenden, inkonsekvenser och dubbelregle- ringar. Det är givetvis också lättare att ändra i bara en lag än i flera lagar , och det förbättrar sannolikt även samarbetet mellan olika myndigheter och andra aktörer. Följande skulle å andra sidan kunna upplevas som nackdelar. En balk kan verka stor och avskräckande. Vissa aktörer kan komma att sakna sin speciella lag, som kanske räckte för dem. Balken kan komma att ge intryck av att allt verkligen finns samlat i denna enda lag, trots att det nog kommer att finnas ett par sidolagar för För- säkringskassan och , samt givetvis även en eller flera regeringsförordningar. En omfattande inlärnings- process kostar tid och pengar. Utgångspunkter och allmänna överväganden händelser kan kanske komma att föranleda behov av så omfattande förändringar att det går som det gick för AFL. När det gäller det sist nämnda vill vi erinra om vad vi har anfört ovan om sannolika orsaker till AFL:s sönderfall. Samhällsutveck- lingen på lång sikt är alltid svår att förutse och därmed svår att gardera sig mot. När det gäller ett kortare perspektiv finns framför allt att ta hänsyn till. Den utred- ningen har i uppdrag att göra en genomgripande analys av social- försäkringarna i ett brett perspektiv (dir. 2004:129). Uppdraget har sammanfattats på följande sätt. En särskild utredare skall göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Grundläggande ut- gångspunkter är att dessa liksom skall vara generella och obligatoriska och att hälsoprövning inte skall finnas. Särskilt fokus skall läggas på arbetslinjen och frågor som har sin grund i ohälsa. Socialförsäkringssystemet skall vidare vara långsiktigt finansiellt stabilt. Analysen skall visa hur väl socialförsäk- ringen fungerar , vilka brister och förtjänster som finns och effekter på samhällsekonomi och välfärd. Utredningen skall även visa på alternativa vägar för att förbättra systemen . Utredningen skall ta fram material och information som underlag till en bred och folk- bildande debatt om dagens och framtidens socialförsäkring.Hela processen skall ske i två steg där denna utredning är det första steget. Utredningens betänkande kommer därefter att utgöra underlag för en kommande parlamentarisk utredning som skall lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. Som torde framgå av sammanfattningen är det fråga om ett projekt på lång sikt. Vi kommer i avsnitt 2.7 att föreslå att den lagstiftning som vi förordar skall träda i kraft . Det kommer då att ha gått vi påbörjade vår utredning. Innan en lagstiftning på grundval av det avsedda parlamentariska steget efter socialför- säkringsutredningen kan träda i kraft torde det dröja efter 2008. Vi har också i det föregående nämnt att vi inte anser det lämpligt att försöka genomföra omfattande sakliga förändringar som man kodifierar en avsevärt större text- massa från ca 30 lagar. Framtida ändringar bör i stället göras i den samlade lagen, som i enlighet med våra förslag i nästa avsnitt bör vara lätt att ändra utan att överskådligheten och enhetligheten går förlorad. Även om man givetvis skall räkna med att det kommer att föreslås åtskilliga sakliga förändringar på ett lagstiftningsområde Utgångspunkter och allmänna överväganden där reformverksamhen av naturliga skäl ofta är stor, är det vår uppfattning att de politiska partierna ändå är eniga om att social- försäkringar skall finnas och – efter tidigare breda parlamentariska överenskommelser – även om innehållet i flera av försäkringarna. I den allmänna debatten kan det ibland låta som om man talade om helt olika system för socialförsäkringarna, men efter närmare analys torde skillnaderna ofta vara mera begränsade och handla om ersättningsnivåer, ersättningstak, finansiering, komplettering med kollektiva eller privata avtal, ersättningstider, självrisker samt vissa speciella regler i några försäkringar. Även administrationen av en eller annan förmån, t.ex. arbetsskadeförsäkringen, brukar debatte- ras. har det ansetts viktigt att medborgarna kan över- blicka systemet och förutse olika samband och konsekvenser. Det är vår uppfattning att antydda förändringar utan stora svårigheter låter sig göra i en balk av den modell som behandlas i nästa avsnitt. Slutsatsen av det anförda blir att vi anser att fördelarna med balkalternativet är så stora att det alternativet är klart överlägset andra alternativ. Vi föreslår därför att i princip alla lagregler om socialförsäkringen samlas i en socialförsäkringsbalk. Termen social- försäkringen kommer då också att ersätta bl.a. uttrycket den allmänna försäkringen. När det slutligen gäller alternativ 5, begränsad ny balk med sido- lagar, har vi tidigare avvisat tanken på större begränsningar i materiella hänseenden men konstaterat att vissa hand- läggningsfrågor regleras bäst i författningar som kommer att finnas vid sidan av balken. I någon mån kan vi därför sägas ha valt en modell som även har inslag av alternativ 5. Den valda modellen kommer dock sannolikt att framstå som heltäckande för med- borgarna. Utgångspunkter och allmänna överväganden 2.5Dispositionen av en gemensam lag, socialförsäkringsbalken Vi föreslår att socialförsäkringsbalken delas in i 8 avdelningar som betecknas med stora bokstäver, ca 30 underavdelningar som betecknas med romerska siffror, ca 120 kapitel och ca 1 860 i allmänhet korta paragrafer. Balken avses vara flexibel och ut- byggbar, bl.a. genom att avdelningarna har separata kapitel- indelningar. I avd. A föreslås övergripande bestämmelser om person- kretsen, socialförsäkringsskyddet och vissa definitioner. I avd. B–G föreslås bestämmelser om de olika socialförsäkrings- förmånerna, i princip ordnade efter behovssituationer under medborgarens livscykel. Medborgaren sätts alltså i centrum i stället för försäkringskategorierna. I avd. H föreslås vissa gemensamma bestämmelser om förmåner, handläggning, om- prövning, överklagande och organisation. Vi föreslår att systemet skall ha en tydlig struktur även på lägre nivåer genom att bestämmelserna i de olika förmåns- avsnitten återkommer under likartade rubriker på i princip samma ställen i avsnitten, så att läsaren känner igen sig. Därvid avses ca 600 mellanrubriker och 700 underrubriker väsentligt underlätta medborgarnas och myndigheternas sökning i balken, inte minst sökningen på elektronisk väg. Enligt våra direktiv skall vårt förslag till ny lagstiftning ge bättre överskådlighet och bättre säkerhet mot bristande enhetlighet än dagens ordning. En ny teknisk struktur skall också kunna medge framtida förändringar av reglerna utan att överskådligheten och enhetligheten går förlorad. När vi utformar förslaget skall vi även beakta utvecklingen av användningen av IT-stöd inom socialförsäk- ringen. I föregående avsnitt har vi föreslagit att i princip alla lagregler om socialförsäkringen skall samlas i en socialförsäkringsbalk. Frågan blir nu hur balken skall disponeras. Redan i det avsnittet har vi antytt att balken lämpligen kan inledas med en övergripande del som bl.a. innehåller bestämmelser om personkretsen och försäk- ringsskyddet som motsvarar SofL. Den lagen gäller för bosätt- nings- eller arbetsbaserade förmåner. Balken får nu kompletteras med en tredje försäkringsgren, som vi kallar övriga förmåner. Utgångspunkter och allmänna överväganden föreslår också ett antal generella definitioner för hela balken, vilka kan kompletteras efter hand för att fortlöpande stärka enhetligheten. Därefter bör liksom i våra utländska förebilder följa bestäm- melser om de olika förmånerna inom socialförsäkringen. Dessa bör enligt vår bedömning ordnas efter något mera beständigt än olika försäkringskategorier, som kanske inte passar för alla skeden och händelser i medborgarnas liv. Vi föreslår i stället att delarna i princip ordnas efter livscykeln, dvs. efter olika behovssituationer under medborgarens levnadslopp. Medborgaren skall stå i centrum. Förmånerna i de olika kategorierna är i sin tur rent försäk- ringsmässigt indelade i bosättningsbaserade förmåner, arbetsbase- rade förmåner eller övriga förmåner. Denna indelning, som vi kallar försäkringsgrenar, syns inte i rubrikerna i förmånsavsnitten utan är mera en fråga om innehållet i olika regler om försäkringstill- hörighet och utlandsvistelse m.m. Vi har övervägt att lägga den indelningen till grund även för struktureringen av förmånsavsnitten i balken, men vi har funnit att en sådan struktur inte blir lika tydlig för medborgarna och att den dessutom skulle föranleda åtskilliga dubbleringar av bestämmelser eller omfattande hänvisningar. Det blir naturligt att avsluta balken med vissa gemen- samma regler om förmåner samt om handläggning av ärenden, omprövning och överklagade. Vi tycker också att vissa organisa- toriska bestämmelser hör bättre hemma här än i inledningen till en balk som i första hand vänder sig till medborgarna. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att balken skall indelas i åtta avdelningar, som betecknas med stora bokstäver: Avd. A Övergripande bestämmelser (om personkretsen och för- säkringsskyddet i olika försäkringsgrenar samt vissa defi- nitioner) Avd. B Familjeförmåner (till föräldrar och barn) Avd. C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada Avd. D Särskilda förmåner vid funktionshinder Avd. E Förmåner vid ålderdom Avd. F Förmåner till efterlevande Avd. G Bostadsstöd (bl.a. i fall under B–F) Avd. H Vissa gemensamma bestämmelser (om förmåner, hand- läggning, omprövning, överklagade och organisation) SOU 2005:114 Utgångspunkter och allmänna överväganden Som har framgått är det med den föreslagna modellen i princip uttrycket förmåner vid som markerar vilken kategori som det är fråga om. Vi har därvid inte behållit alla de termer som indi- kerar att en försäkring föreligger (jfr även avsnitt 2.4.1). Begreppet socialförsäkring täcker i och för sig allt som balken innehåller, men det är som har anförts redan vid tillkomsten av AFL ändå så att begreppet försäkring här inte får uppfattas som liktydigt med motsvarande begrepp i lagstiftningen om försäkringsavtal och försäkringsrörelse (prop. 1962:90 s. 331). Eftersom inkomstgrun- dad ålderspension innehåller tydliga inslag av civilrättslig försäkring har vi dock behållit termen i det sammanhanget. Av praktiska skäl har vi även behållit termen arbetsskadeförsäkring, som är en obligatorisk skadeförsäkring för alla som förvärvsarbetar i . När vi har delat in förmånerna i de olika avdelningarna har vi indelning av socialförsäkringen, indelningen i de fyra tidigare nämnda EES-länderna, förordningen (EEG) nr 1408/71, förordningen (EG) nr 883/2004, tidigare europeiska överenskommelser om de s.k. nio klassiska grenarna samt, från den praktiska hanteringen i , olika politik- och utgiftsområden och verksamhetsområden. Fullständig överens- stämmelse med vårt förslag finns dock inte beträffande någon av dessa indelningar, och det finns ganska stora skillnader i jäm- förelse med tidigare, mera omfattande svenska utredningsförslag (jfr avsnitt 2.1). De redovisade avdelningarna föreslås i sin tur indelade i ca 30 underavdelningar, som betecknas med romerska siffror. Dessa underavdelningar motsvarar hela lagar eller flera kapitel i nu gällande lagstiftning. Som en formell nyhet föreslår vi även att kapitlen i balken skall numreras löpande inom varje avdelning för sig och t.ex. betecknas som B 5 kap. Balken innehåller ca 120 kapitel, och det blir därför otympligt om inte en sådan uppdelning görs. Den underlättar dessutom för läsaren genom att tydligt markera i vilken avdelning man befinner sig: familjeförmåner i det givna exemplet. Detta i kombination med att balken är ordnad efter livscykeln i stället för efter försäkringskategorier innebär också att balken blir mera flexibel och lättare att bygga ut än om kapitelnumreringen hade varit genomgående. Man kan nog inte helt undvika a- och b-kapitel och motsvarande paragrafer, men det blir i vart fall betydligt lättare att undvika än om varje nytt kapitel bara kan Utgångspunkter och allmänna överväganden läggas in sist i balken, om man inte vill använda sig av a-kapitel. I såväl som är förekommande numreringar också självständiga för varje avdelning (bok). Systemet bör vara överskådligt och ha förbättrad struktur på alla nivåer. Vi har därför så långt det har bedömts möjligt och lämpligt försökt att få en enhetlig struktur och ordning även inom olika förmånsavsnitt. Detta har vi gjort för att läsaren skall känna igen sig och veta ungefär var han eller hon kan finna olika slags be- stämmelser som återkommer beträffande nästan alla förmåner. I ett större avsnitt om ersättning för inkomstförlust ser strukturen i allmänhet ut på följande sätt: Definitioner (för den aktuella förmånen) Inledande bestämmelser Allmänna bestämmelser om förmånen Definitioner (alternativ placering) Rätten till förmånen Samordning med rätten till andra förmåner Förmånsnivåer (hel, halv, en fjärdedel e.d.) Förmånstiden (fr.o.m., t.o.m., antal år eller månader etc.) Vem får förmånen (utbetald till sig)? Ersättningsnivå (t.ex. av en inkomst) Beräkning av förmånen (ev. inkl. ersättningsnivå) Samordning med andra förmåner vid beräkningen Omprövning vid ändrade förhållanden Utbetalning av förmånen (avrundning, beloppsgränser, tidpunkter m.m. Särskilda handläggningsbestämmelser ( i vissa speciella fall) Det finns ca 600 sådana och andra mellanrubriker. Därunder före- slår vi också ca 700 underrubriker, med så långt möjligt enhetliga termer och uttryck. Detta underlättar väsentligt för både med- borgarna och myndigheterna att söka i balken, inte minst på elektronisk väg. Liksom i annan lagstiftning skall rubrikerna emellertid inte förstås som rättslig klassificering av innehållet i den följande lagtexten. Texterna kan beroende på omfattningen också vara mer eller mindre uppdelade. Balken innehåller slutligen ca 1 860 paragrafer. De nya para- graferna är relativt korta och ofta skrivna i bara ett stycke, vilket underlättar framtida tillägg. Utgångspunkter och allmänna överväganden När det gäller dispositionen av underavdelningarna, kapitlen och paragraferna i fråga om ordning och innehåll skulle det krävas ett alltför stort utrymme att försöka lämna motiveringar till alla placeringar och sakfrågor. Vi får i det hänseendet hänvisa till innehållsförteckningen till betänkandet. Det blir i stället i författ- ningskommentaren i kapitel 4 som vi i viss mån förklarar upplägg och innehåll på lägre nivåer än avdelningar. När det gäller innehållet kommenteras detta dock inte om det enligt vår mening motsvarar innehållet i gällande rätt. I så fall anges det bara i paragrafregistret i kapitel 3 vilken motsvarigheten är. Om vi däremot ändrar eller utesluter något i gällande rätt, anmärks detta i författningskom- mentaren. Konstruktionen av balken kommer att underlätta för dem som använder lagstiftningen i sitt arbete. () har vid ett flertal tillfällen kritiserat de dåvarande allmänna för- säkringskassorna för bristfällig motivering av beslut. Utformningen av besluten kommer att underlättas genom balkkonstruktionen i sig och genom att språket i de enskilda bestämmelserna blir mer tillängligt. Överskådligheten kan medföra att regelverket blir det naturliga arbetsredskapet för handläggare. Detta kan i sin tur leda till en mer rättssäker och likformig tillämp- ning av socialförsäkringen. Även om vi nu på olika sätt försöker att underlätta för alla att läsa i balken kommer det ändå med hänsyn till reglernas innehåll och komplexitet att finnas avsnitt som är svårtillgängliga för andra än specialister. Detta torde dock gälla även för många andra lag- stiftningsområden, liksom för socialförsäkringslagstiftningen i andra länder. SamSol har främst inneburit ett omfattande strukturellt arbete. Bestämmelserna i de nuvarande lagarna har styckats upp och placerats in i en ny logisk och användarvänlig struktur. I de olika förmånsavdelningarna kommer i allmänhet bestämmelser av samma karaktär i samma ordning, även om rubriknivån kan variera. Vi anser att denna del av vårt arbete är den som kommer att ha störst betydelse för den som skall tillämpa balken. Detta gäller oavsett om tillämparen är en privatperson eller en tjänsteman. Utgångspunkter och allmänna överväganden I varje avdelning underlättar såväl innehållskapitel som innehålls- paragrafer sökningen i SFB. Det finns också åtskilliga andra upplysningsparagrafer. Vi har allmänt sett moderniserat språket jämfört med nu gällande lagtext. Detta gäller i synnerhet beträffande äldre lagar såsom AFL och ABBL, men även i nyare lagar såsom LIP har språket för- enklats.