sou · GTB393 · 2006-01-01 00:00:00 — På lokal och regional nivå finns de bästa möjligheterna att iden- tifiera vilka insatser och prioriteringar som behövs för en långsiktigt hållbar regional utveckling. Den lokala och regionala nivåns insikt och förmåga måste komma till användning. Strategier och program ska vara levande dokument och får inte riskera att bli hyllvärmare i förvaltningsapparaten. ska samspela med organisationen för de regionala utvecklingsprocesserna. Formerna för detta är avgörande, eftersom det påverkar hur myndigheten som är en viktig statlig aktör, för sin del kommer att agera för att strategier och program ska kunna förverkligas. Organisationen bör finnas nära dem som förverkligar program och projekt. Vi anser att förvaltningen ska ha en decentraliserad organisation, så att arbetsuppgifter utförs på den nivå som är mest ändamålsenlig. Olika nivåers ansvar måste framgå tydligt. Ytterli- gare en viktig utgångspunkt är att ta tillvara kompetens och erfa- renheter som byggts upp inom förvaltningen som varit EU-medlem. En rikstäckande myndighet för förvaltning Vi föreslår att förvaltning och utbetalningar samordnas i en ny rikstäckande nationell myndighet. Myndigheten får till uppgift att administrera strukturfonderna och nationella regionala utveck- lingsmedel. I län och får myndigheten begränsat ansvar. Vi anser att en enmyndighetslösning, dvs. en nationell myndighet med regionala enheter, bäst svarar mot kraven på samordning samt närhet till berörda aktörer. För att uppnå önskvärd strategisk samordning förordar vi en lös- ning med en ny rikstäckande myndighet för strukturfonderna och delar av den regionala utvecklingspolitiken. Vårt förslag innebär bl.a. att förvaltning och utbetalningar inom sex nuvarande myndig- heter för strukturfonderna koncentreras till en myndighet. Myn- digheten bör förvalta följande medel i statsbudgeten. Utgiftsområde 19 Regional utveckling, anslag 33:1, Allmänna regionalpolitiska åtgärder, den del av anslaget som avser regionala projekt och medfinansiering i strukturfondsprojekt. uppgick denna del av anslaget till ca . Vi föreslår alltså tills vidare undantag för de selektiva regionala före- tagsstöden. Utgiftsområde 19, anslag 33:5, Europeiska regionala utvecklingsfonden för . Utfallet för var . Utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslag 22:6, Europeiska social- fonden m.m. för . Utfallet för var ca . Vår grundinställning är, som redan nämnts, att också förvaltningen av program för specialområden bör ingå i den nya organisationen. Det gäller bl.a. det kommande programmet för landsbygds- utveckling. Det skulle i så fall innebära att även medlen för EUGFJ för dessa utvecklingsändamål förvaltas av myndigheten. För att uppnå synergier ser vi det som en fördel att förvalt- ningsfunktioner och attesterande/utbetalande funktioner är place- rade i en och samma myndighet. Därigenom borde risken minska att beslut om projektstöd omprövas inför utbetalningen av pro- jektmedel. Enligt förordningskraven ska funktionerna dock vara tydligt åtskilda. En gemensam myndighet möjliggör också en stra- tegisk samordning mellan regionala utvecklingsprogram och olika strukturfondsprogram. Uppgifterna inom myndigheten bör placeras på den nivå där de bedöms utföras bäst. ska möta de regi- onala strategierna och programmen på den regionala nivån. I prak- tiken innebär det att myndigheten måste vara närvarande på regio- nal nivå och bl.a. hantera finansiella medel, såväl nationella som från strukturfonderna, för att förverkliga de regionala strategierna. I län och föreslås myndigheten enbart förvalta strukturfondsmedel. Vi har övervägt argument för och emot en enmyndighet, dvs. en nationell myndighet med regionala enheter, respektive en myndig- hetskoncern, dvs. en nationell myndighet och självständiga regio- nala myndigheter. Vi anser att en enmyndighet bäst svarar mot de krav som ställs på en ny organisation. I vår bedömning har vi utgått från tidigare gjorda erfarenheter och funnit att det är lättare att upprätthålla enhetlig regeltillämp- ning i en enmyndighet, eftersom regeltolkningar gäller för hela myndigheten. På samma sätt kommer styrsignaler och rutiner att vara gemensamma för hela myndigheten. 2 Myndigheten borde där- med kunna bli tydligare i sitt agerande, vilket inte bara gagnar 2 se Statskontorets rapport (2004:16) Det nya myndigheten själv, utan också dem som söker projektstöd. För en enmyndighet talar även möjligheten att kunna bli en starkare aktör gentemot EU. Ansvaret för myndighetens egna policyfrågor och operativa upp- gifter fördelas enklare i en enmyndighet än i en myndighetskoncern. Den centrala enheten svarar för myndighetens policy och gemen- samma frågor medan de regionala enheterna svarar för de operativa förvaltningsuppgifterna nära program- och projektägare. Vi vill understryka att en enmyndighetslösning inte är synonymt med centralisering. En förutsättning för att organisationen ska fungera som avsett är att beslutsrätten delegeras till myndighetens regionala enheter. Delegeringen av beslut till regional nivå måste regleras så klart att man undviker risken att beslut omprövas centralt inom myndigheten och därmed blir extra tidskrävande. En enmyndighet bestämmer sin egen organisation. Därmed be- höver inte hänsyn tas till exempelvis administrativa gränser när myndigheten ska avgöra hur den regionala nivån ska utformas. Det sätt man väljer att göra sammanslagningen på, är avgörande för resul- tatet. Organisationen kan riskera att bli stor och tungarbetad. En enmyndighet innebär inte heller att verksamheten automatiskt blir mer effektiv, tydligare eller mer enhetlig, även om administrationen bör kunna bli enklare och kosta mindre. För en myndighetskoncern talar att myndighetens status på re- gional nivå skulle kunna vara högre, vilket kan ha ett mervärde. Myndigheten kan agera mer självständigt gentemot andra aktörer. riskerar man att ett samlat agerande och samspel mellan central och regional nivå går förlorat. I en myndighetskoncern har varje ingående myndighet formell rätt att fatta sina egna beslut. Det skulle kunna motverka en enhetlig tillämpning av regelverk och ett effektivt resursutnyttjande, eftersom det kan uppstå oklarheter om vilka befogenheter den centrala myndigheten har i förhållande till de övriga. Myndigheterna kan utveckla egen praxis och det kan uppstå revirbevakning och konkurrens mellan dem, särskilt i en situation när delvis nya arbetsuppgifter ska finna sina former. Vi föreslår att myndighetens centrala enhet ska ansvara för verk- samhetsgemensamma uppgifter. Ett antal regionala enheter ska ansvara för det operativa genomförandet av strategier och pro- gram. Vårt förslag innebär att de regionala strategierna underställs reger- ingen och behandlas av det nationella partnerskapet (den nationella samordningsfunktionen, se figuren i avsnitt 4.1) efter hörande av myndigheten. Denna processdel inkluderar åtaganden av de nationella parterna. Statens åtagande manifesteras bl.a. i regeringens tilldelning av medelsramar till regionerna. I vårt slutbetänkande återkommer vi med en närmare beskrivning av processen. Principen bör vara att gemensamma och verksamhetsövergripande uppgifter hanteras centralt i myndigheten. Exempel på sådana upp- gifter är förhandlings- och juridiska frågor gentemot samt övriga kontakter med Kommissionen, bl.a. att tillhandahålla information, samt års- och slutrapporter om genomförande, regeltillämpning, bl.a. tolkning av statsstödsregler, stödberättigade projektkostnader, metodstöd och metodutveckling, programgodkännande och anmälan av programändringar, anmälan om oegentligheter till Kommissionen, samt svara för ev. återkrav av utbetalade stöd, att svara för urvalskontroller, att svara för uppföljningar och initiera utvärderingar samt se till att resultatet sprids och används, informations- och utbildningsinsatser inom myndigheten, att utveckla och hantera gemensamt IT-system för ärende- hantering för utbetalning, uppföljning och kontroll av medel samt allmän informationsservice till potentiella projektägare, att utarbeta och intyga utgiftsdeklarationer m.m. samt utveckla rutiner för rekvisitionshanteringen för program/projekt. För varje operativt program föreslås att det fortsatt ska finnas en övervakningskommitté, ÖK, med uppgift att övervaka att pro- grammen genomförs enligt programdokumenten inom struktur- fonderna. Oavsett antal framtida program och därmed antal ÖK, ser vi det som en fortsatt uppgift för den centrala nivån att svara för denna sekretariatsfunktion. I detta ingår bl.a. att bistå ordfö- randen i ÖK och förse kommittén med de handlingar som krävs för att övervaka kvaliteten på det operativa programmets genomfö- rande mot bakgrund av programmets särskilda mål. Uppgifter för de regionala enheterna Myndigheten bör delegera de operativa uppgifterna, dvs. förvalt- ningen av regionernas strategier och program till ett antal regionala enheter. De regionala enheternas ansvar bör bl.a. omfatta beslut om projektstöd enligt antagna strategier och program, kontakter med de länsvisa funktionerna, sekretariatsfunktioner till de regionvisa partnerskapen, kontakter med projektägare, främst för större ramprojekt, uppföljningar och leverans av utvärderingsunderlag på regional nivå enligt EU:s krav men även enligt krav från den regionala ut- vecklingsorganisationen. De regionala enheterna ska även se till att sprida resultat och erfarenheter av genomförda uppföljningar och utvärderingar. kommer i första hand att besluta om medelsramar till större strategiska projekt. Därmed bortfaller be- hovet av direkt kontakt avseende enskilda småprojekt. Däremot kan projektägare fortsatt behöva information och service som bör vara lätt tillgänglig. Inom samtliga län finns funktioner vid länsstyrel- ser, KSO, självstyrelseorgan samt regionkontoren inom för beredning av projekt och för kontakter med projektägare. Här bedöms bl.a. hur medfinansieringen är ordnad och hur projektet kan bidra till att uppfylla programmets övergripande mål. I den nya organisationen bortfaller också behovet av att bereda små projekt inför medelsbeslut. Fristående från den nya myndig- heten, kan dock länsvisa kontaktfunktioner tills vidare behöva finnas, bl.a. utifrån behovet av närhet till projektägare. Vi föreslår därför att en samlad kontaktfunktion bör finnas inom varje län för att utgöra en en dörr-in för potentiella projekt. Här kommer även en första kontroll av projektförslagets överensstämmelse med de prioriteringar som gjorts på regional nivå att kunna göras. Som en följd av vårt förslag om en sammanhållen organisation, anser vi det vara lämpligt att de länsvisa funktionerna för såväl ERUF och ESF sammanförs. Vi anser att fördelningen av såväl nationella medel som EU-medel mellan regionerna i huvudsak bör göras utifrån de av regionerna utarbetade och beslutade regionvisa strategierna och programmen. Myndigheten bör genom delegation ge de regionala enheterna inom myndigheten beslutanderätt över medel för genomförande av program. Vissa medel bör dock behållas nationellt för att bl.a. finansiera regionövergripande insatser. Regeringen beslutar om fördelning av medel mellan regioner. Vi föreslår att nationella medel och strukturfondsmedel ska fördelas mellan regionerna i huvudsak utifrån de regionala strategierna och programmen. Vid fördelning av medel mellan regioner bör hänsyn bl.a. tas till behov av strukturfondsfinansiering. Därutöver kan dock särskilda hänsyn behöva vägas in, t.ex. strukturella problem i vissa regioner. Genom delegation till de regionala enheterna ger myndigheten enheterna beslutsrätt över de medel som ska användas för genom- förande av regionernas utvecklingsprogram. I sammanhanget kan frågan ställas hur stora beslut som kan tas på regional nivå. Som jämförelse bör nämnas att länsstyrelserna beslutar om stödin- satser med regionala utvecklingsmedel till ett belopp . Stödbelopp därutöver hanteras nationellt av . För att kunna finansiera och hantera identifierade insatser som är regionövergripande bör vissa medel behållas nationellt och hanteras av myndigheten centralt. Myndigheterna bör använda medlen för att stimulera till samarbete mellan regioner men också för att finansiera insatser i utvecklingsstråk som spänner över flera regioner. Sådana medel skulle också kunna finansiera regionala behov som uppstår i samband med t.ex. stora företagsned- läggningar. Även i de fall regeringen eventuellt pekat ut special- områden som fordrar särbehandling bör dessa medel kunna nyttjas. I EU:s förslag till strukturfondsförordning ingår att medlems- staterna ska ges möjlighet att avsätta en viss andel av det årliga stödet från strukturfonderna. Syftet är bl.a. att kunna täcka kostnader i samband med oförutsedda lokala eller sektoriella kriser i samband med ekonomisk och social omstrukturering. Vi har uppmärksammat att man i överväger att inrätta en sådan nationell reserv. I vårt slutbetänkande avser vi att återkomma med förslag om en medelsreserv som verktyg för samordning på nationell nivå. Vi föreslår att formella beslut om utbetalning till stöd för pro- gram och projekt i huvudsak görs på regional nivå. Av förslag till rådsförordning för ERUF, ESF och Sammanhåll- ningsfonden framgår att medlemsstaten, utöver att utse en förvalt- ningsmyndighet, en attesterande myndighet samt en revisionsmyn- dighet, även ska utse ett behörigt organ som ska ta emot Kommis- sionens utbetalningar och ett eller flera organ som ansvarar för utbetalningarna till stödmottagarna. Vi anser att uppgifter som hör till detta bör utföras såväl på central som på regional nivå inom myndigheten. Utifrån de av anvisade och av regeringen tilldelade finansiella ramarna för regional utveckling (dvs. inom utgiftsområde 19, delar av nuvarande anslag 33:1, Allmänna regionalpolitiska åtgärder och hela anslag 33:5 samt inom Utgifts- område 13, Arbetsmarknad anslag 22:6) bör myndigheten vara mottagare, enligt fastlagda ramar. De regionvisa ramarna bör därefter fördelas till respektive regional enhet inom myndigheten. Vi förordar att och även fortsatt bör vara direkta mottagare av de nationella regionala utvecklingsmedlen. Myndighetens regionala enheter inom dessa båda regioner, bör dock hantera strukturfondsmedlen för att få en samlad och enhetlig struktur i förhållande till Kommissionen, projektägare m.fl. Partnerskap i förslaget till ny förvaltningsorganisation Vårt förslag medför att nuvarande strukturfondsdelegationer upphör. Det politiska inflytandet måste dock fortsatt säkras. I anslutning till stödbeslut anser vi därför att ett regionalt partnerskap bör knytas till myndighetens medelsbeslut. Övervakningskommittéer (ÖK) är föreskrivna enligt förord- ningsförslaget för strukturfonderna. Vi anser att regeringen fortsatt ska ha till uppgift att utse ledamöter i ÖK. I vårt uppdrag ingår att kartlägga och analysera partnerskapens roll och funktion i olika skeden av programarbetet. Det gäller såväl medverkan i utarbetande av program som beredning av projektan- sökningar. Med partnerskap avses även strukturfondsdelegationer och övervakningskommittéer. Vi har låtit genomföra en kartläggning och analys av ett urval av nuvarande partnerskap.3 En mer ingående redogörelse av studien kommer att presenteras i slutbetänkandet. En reflektion redan här är att ledamöterna i flertalet partnerskap verkar ha relativt goda erfarenheter av de studerade partnerskapen. De anser att partnerskapets viktigaste uppgifter är att fastställa policy och riktlinjer samt vara ett forum för erfarenhetsutbyte. Ledamöter i strukturfondsdelegationer är positiva till partnerskapet och betonar naturligen beslutsfunktionen. Ledamöterna i är däremot inte lika positiva. Många anser att ÖK:s framtida roll och arbetsformer behöver ses över. I vårt delbetänkande har vi valt att lägga tyngdpunkten på frågor som hör samman med beslutsfunktion och övervakning av program, dvs. i huvudsak nuvarande strukturfondsdelegationer och övervakningskommittéer. Vårt förslag medför att den nuvarande organisationen med strukturfondsdelegationer upphör. måste det politiska inflytandet och förankringen fortsatt säkras. Vår huvudprincip är att beslut ska avse större ramprojekt. En beslutskompetent funktion måste kopplas till myndighetens regionala enheter. I samband med stödbeslut anser vi därför att en 3 Studien genomförs av och kommer att redovisas i en fristående rapport. regional referensgrupp/ett partnerskap bör knytas till besluts- funktionen. Denna grupp ska pröva om den tänkta verksamheten/projektet ligger i linje med fastställda regionala utvecklingsprogram och programdokument inom strukturfonderna. Myndigheten har att följa de ställningstaganden som referens- gruppen gör. Gruppen bör lämpligen kunna utgöras av ett utskott från det partnerskap som knyts till den regionala utvecklings- organisationen. I den mån mindre projekt förekommer, kan beslut om stöd tas på tjänstemannanivå. I vårt slutbetänkande kommer vi att återkomma till frågan om hur parterna i de regionala partner- skapen bör utses. Av förslaget till förordning framgår att varje medlemsstat i EU ska inrätta en övervakningskommitté (ÖK) för varje operativt pro- gram, enligt överenskommelse med förvaltningsmyndigheten. Kommitténs sammansättning ska beslutas av medlemsstaten. Enligt gällande nationella regler och rutiner ska medlemslandet upprätta ett partnerskap med de myndigheter och organ som den utser en- ligt följande: behöriga regionala, lokala, kommunala och andra of- fentliga myndigheter, arbetsmarknadens parter och näringslivets organisationer samt andra lämpliga organ som representerar det civila samhället, partner på miljöområdet, icke-statliga organisatio- ner samt organ som ansvarar för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. ÖK:s uppgift är att se till att det operativa programmet når de uppställda målen och är av tillfredställande kvalitet. Här ingår bl.a. att granska och godkänna kriterierna för urvalet av de insatser som finansieras, se över hur långt man kommit i förverkligandet av de särskilda målen i det operativa programmet, granska resultaten från genomförandet m.m. Vi anser att ÖK inte bör betraktas som ett partnerskap i egentlig mening. Begreppet partnerskap bör vara reserverat för parter som kan träffa överenskommelser och göra åtaganden. ÖK är föreskrivna enligt förordningsförslaget för strukturfonderna och kommer därmed fortsatt att utgöra en del av förvaltningen av strukturfonderna. Antalet ÖK i nästa period kommer att avgöras av vilket antal operativa program får efter förhandlingarna i EU. För att säkra ett nationellt inflytande anser vi att regeringen fortsatt ska ha till uppgift att utse ledamöterna i . Dessa bör utses utifrån bred expertis. Personer vars huvudsakliga intresse är att bevaka hur programgenomförandet kan gynna den egna org- anisationen, bör inte komma ifråga som ledamöter. Vi föreslår att myndigheten ska ha nio regionala enheter. Hur de regionala utvecklingsorganisationerna slutgiltigt ska utformas och fungera måste bli en fråga för de politiska organisationerna själva att avgöra. Ledordet är tillväxt, dvs. stärkt konkurrenskraft och sysselsättning. Som framgått ser vi inte länen som självklar grund för indelning av den regionala förvaltningen. finns inte någon färdig regional indelning som ersätter den. Inom Ansvarskommit- tén pågår arbetet med att bl.a. pröva frågan om hur väl den nuva- rande länsindelningen är anpassad till framtida förutsättningar. I avvaktan på statsmakternas framtida beslut ser vi därför vårt förslag till indelning under kommande strukturfondsperiod som intermis- tiskt. Inledningsvis vill vi slå fast att det är upp till den föreslagna myndigheten att slutligen avgöra hur organisationen lämpligen bör utformas. Myndigheten får därmed tillsammans med länen formera de områden som respektive regionala enhet bör förvalta. Olika indelningsgrunder för myndighetens regionala enheter kan övervägas, exempelvis skulle en indelning som utgår från NUTS- regioner kunna vara ett alternativ. Vi kan konstatera att det finns en viss överensstämmelse mellan vårt förslag och NUTS 2-indel- ningen. I vårt förslag har vi dock tagit hänsyn till redan etablerade självstyrelseregioner och försökt väga in regionala tillväxt- förutsättningar. I resonemanget om hur många regionala enheter som den nya myndigheten lämpligen bör ha, måste verksamhetens effektivitet vägas mot närheten till projekten. För många regionala enheter försvårar styrning och sammanhållning och tenderar även att bli sårbara, bl.a. utifrån att antalet medarbetare per regional enhet blir för litet. Utifrån ett antal kriterier som t.ex. berör storlek, tillgänglighet och arbetsmarknad föreslås nio regionala enheter. Förslaget bör i möjligaste mån bygga på den kompetens som finns i nuvarande organisation för genomförande av struktur- fonderna men också på kompetens från de nuvarande länsvisa RUP-/ RTP-arbetena. En bred erfarenhet och kunskap har byggts upp i nuvarande organisationer. Här finns en god kunskap i att vägleda projekt men också god insikt och förmåga att administrera de omfattande regelverken inom EU. Det är viktigt att denna kunskap tas tillvara i nästa programperiod och i den nya organisa- tionen. Myndighetens regionala enheter bör i möjligaste mån samlokali- seras med annan statlig eller regional verksamhet i respektive re- gion. Därmed föreslår vi följande lokalisering av de regionala enheterna och att länen grupperas på följande sätt: 1.Norrbotten län och . Vi föreslår att den regionala enheten förläggs till . Här finns förvaltningsmyndigheten och utbetalande myndighet för Mål 1 Norra. saknar enhet i regionen eftersom Mål 3 är integrerat i Mål 1. 2.Jämtlands län och . Den regionala enhet som får till uppgift att serva regionen bör förläggas till , där bl.a. förvaltningsmyndigheten och utbetalande myndighet för Mål 1 Södra skogslänsregionen är lokaliserad. Också här saknas en särskild enhet av , eftersom Mål 3 är integrerat i Mål 1. 3.Gävleborgs län och . Delar av regionen ingår i Mål 1 Södra skogslänsregionen med förvaltningsmyndighet i , och vissa delar ingår i Mål 2 Norra med förvaltningsorganisation i . har sin myndighets- gemensamma IT- och informationsservice förlagd till . har också sitt kontor för förvaltningsområde 1 i . Vi föreslår att den regionala enheten av myndigheten placeras i samt att den nya myndighetens hela IT- och informationsservice, inklusive tillhörande systemutvecklings- frågor, förläggs till . 4.Värmlands län och län. En kommun ingår i Mål 1 Södra skogslänsregionen med förvaltningsmyndighet i och vissa delar av regionen ingår i Mål 2 Västra med förvalt- ningsmyndighet i . Vi ser det som mest naturligt att placera den regionala enheten för förvaltningsområdet i . 5.Stockholms län, län, , och . Begränsade delar av länen ingår i Mål 2 Norra med som förvaltningsmyndighet. Om vi betraktar nuvarande organisation, omfattas regionen av förvaltningsområde 1 (), 2 () och 3 (). Inom hela regionen kvarstår med det nya förslaget till indelning enbart som tidigare ort för lokalisering. Vi ser det därför som naturligt att behålla som bas för den nya verksamheten. Delar av regionen tillhör Mål 2 Västra (). för förvaltningsområde 4 är lokaliserat till . Inom regionen bedrivs i huvudsak de regionala utvecklingsfrågorna i regionutvecklingssekretariatet i . I sekretariatet leds arbetet med RTP och struktur- fonderna. Viss del av verksamheten finns även i och . Vi ser det som mest naturligt att den nya myndig- hetens regionala enhet förläggs till . har ett av sina förvaltningskontor, förvaltningsområde 6, i . Vi föreslår att myndighetens regionala enhet placeras i . 8.Kalmar län, , och . kontor för förvaltningsområde (5) som omfattar , och är förlagt till . ingår i förvaltningsområde 6 (). Utifrån tillgäng- lighetskriteriet föreslår vi att den regionala enheten förläggs i 9.Östergötlands län och . Inom ingår i förvaltningsområde 3 () och i förvaltningsområde 5 () finns förvaltnings- myndigheten för Mål 2 Södra och Mål 2 Öarna i .