sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Jag uppfattar mot den här bakgrunden markägarföreträdarnas och huvuddelen av de samiska företrädarnas engagemang i utred- ningsarbetet för att finna en praktisk samverkansform, trots skilda åsikter i några grundläggande frågor, som ett förtjänstfullt ansvars- tagande för såväl jaktens och fiskets utveckling i fjällområdet som möjligheterna att uppnå ett breddat samarbete. Detta kan sätta viktiga spår inom flera områden. Finns det fler vägar? Finns det då någon ytterligare väg, utöver vad jag redovisat i kapitlen 7–10, att vandra? Jag ser inte någon sådan. Skälet är enkelt: Instämmer man i min grundläggande uppfattning att jakt- och fiskerätten är delad (osagt hur vägningen mellan markägare och samebymedlemmar ser ut) så finns också ett delat ansvar för för- valtningen av jakt- och fiskeresurserna. Ett delat ansvar fordrar en organisation som uttrycker detta delade ansvar. Däremot kan man givetvis, beroende på hur man svarar på de frågor jag ställt , förskjuta balanspunkten i den vägning jag gjort. Man kan värdera markägarnas jakt- och fiskerätt högre och samebymedlemmarnas lägre än vad jag gjort. Eller också kan man förskjuta tyngdpunkten åt andra hållet, dvs. i riktning mot större inflytande för samebymedlemmarna. Detta måste i så fall ske till- sammans med en bedömning av den samiska jakt- och fiskerätten som på ett avgörande sätt avviker från den som jag gjort och bl.a. grundat på de juridiska yttranden jag fått in. Jag vill också påminna om att en möjlighet som kan övervägas är att inleda reformarbetet med en försöksverksamhet på sätt som utvecklats i avsnitt 10.5. Återigen erinrar jag om hur en av våra mest framträdande folk- rättsexperter ser på saken (avsnitt 9.1). Han påpekar att ett demokratiskt system inte nödvändigtvis visar välvilja eller förståelse för ursprungsfolkens behov och krav. Reali- teterna kräver att ursprungsfolken också kompromissar, ibland även fattar smärtsamma beslut, för att åtminstone en del av deras för- väntningar skall infrias. Från statens sida fordras, om de nationella domstolarna inte kan skipa rättvisa, ett skickligt ledarskap från politikerna, menar . Mitt förslag – en sammanfattande kommentar Detta är en viktig slutsats. Kan inte de juridiska förhållandena fullt ut och i alla avseenden klarläggas – något som hela vårt rätts- liga och historiska material pekar mot – så fordras ändå ställnings- taganden från regering och riksdag. Utifrån bästa möjliga kunskap får man då göra klokast möjliga avvägningar efter överläggningar med de parter som berörs. Det är detta som jag försöker lägga en grund för genom detta betänkande. 12.1Förslaget till lag om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen 1 § Jakt- och fiskerätten på alla åretruntmarker inom lappmarkerna och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkansföreningar. , äng eller trädgård skall dock inte ingå i föreningarnas områden. En samverkansförening skall förvalta ett samverkansområde. får upplåta jakt och fiske i samverkansområdet. Upplåtelse får ske till medlemmar i föreningen och andra. Föreningen får ta ut avgifter för detta. Av rennäringslagens 32 § följer att jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen får upplåtas endast om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. För upplåtelse av småviltsjakt och handredskapsfiske gäller även 20 §. Paragrafen innebär att jakt- och fiskerätten inom mycket stora om- råden i och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkans- föreningar. Skälen är utvecklade i kapitel 9. Regelverket innebär inte ett upphävande av markägarnas och same- bymedlemmarnas rätt till jakt och fiske i sig. Deras rättigheter att jaga och fiska kvarstår oförändrad i lag. För samebymedlemmarna är detta 25 § rennäringslagen och för markägare följer det av 10 § jaktlagen och av 9 § fiskelagen. Innebörden av regelverket är alltså att markägaren har jakt- och fiskerätt på sin mark och samebymedlem- marna inom sitt betesområde. Trots detta kan föreningarna, som kommer att framgå, att kunna besluta om var och på vilket sätt jakt och fiske skall bedrivas, se vidare 18–19 §§. Det är vidare endast före- ningen som får upplåta jakt- och fiskerätten. Detta är en naturlig följd av att ingen har ensamrätt till jakt eller fiske på den aktuella marken. Förändringen innebär stora föränd- ringar för bl.a. markägare. Detta är utvecklat i 9.4.2 under rubriken Samverkansföreningarna och markägarens respektive samebymedlem- marnas egen jakt- och fiskerätt. Som framgår innebär den tvingande samverkan många fördelar, inte minst för markägarna genom att de kan få ökade möjligheter till jakt. Föreningens beslut kan ju ge dem möjlighet till jakt inom områden där de tidigare inte kunnat jaga. är den tvingande samverkan även ett ingrepp, eftersom markägaren och även samebymedlemmen i betydande delar genom beslut av föreningen kan tappa förfoganderätten över sin jakt- och fiskerätt. I avsnitt 9.6 har vi analyserat om en tvingande samverkan är för- enlig med grundlagen och kommit fram till att så är fallet. Bestäm- melsen är vidare väl förenlig med jaktlagen. I denna lags 13 § anges följande: På en samfällighet får delägarna bara utöva sin jakträtt för egna behov. Har de kommit överens om något annat eller har de beslutat något annat enligt vad som gäller för samfällighetens förvaltning, får de dock utöva jakträtten i enlighet med överenskommelsen eller beslutet. Sammantaget innebär därför det förhållande att jakt- och fiskerätten skall förvaltas av föreningen följande: Medlemmarnas rätt till jakt och fiske kvarstå i sig, men upplåtelserätten av jakt och fiske och en möjlighet att bestämma var och när jakt och fiske får bedrivas över- lämnas till föreningen. Även detta är närmare utvecklat under 9.4.2 under rubriken och markägarens respektive samebymedlemmarnas egen jakt- och fiskerätt. Geografiskt innebär paragrafen att all mark på renbetesfjällen (all mark på renbetesfjällen är åretruntmarker) samt alla åretruntmarker inom innefattas. Vad som utgör åretruntmarker i framgår av 3 § rennäringslagen. Det är fråga om all mark ovanför od- lingsgränsen i samt mark nedanför odlingsgränsen där skogsrenskötsel bedrivs. Förhållandena framgår även av kartor, se bilaga 2. som är inägor, jämför vårt förslag till ändring av ren- näringslagens 25 §, skall inte ingå i föreningarnas områden. Mitt uppdrag avser endast lappmarkerna och renbetesfjällen. Det är endast inom dessa områden som samebymedlemmarna har en lagreglerad jakt- och fiskerätt som är grundad på urminnes hävd. I finns det en sameby. Vårt uppdrag omfattar dock inte . Lag (2000:592) om viltvårdsområden utgör förebild för denna lag- stiftning, även om det kommer att finnas viktiga skillnader. Den grundläggande samverkansformen kommer dock att vara samma. grunden är det fråga om en tvångssamfällighet (i Speciell fastighetsrätt, 8:e uppl. s. 251). Vid förslaget till den första lagstiftningen om viltvårdsområden, lag om jaktvårdsområde, gjordes följande överväganden om den organisatoriska formen. Jaktvårdsområde är enligt gällande lagstiftning en sammanslutning av fastigheter eller fastighetsdelar till en jaktlig samfällighet// //Det nuvarande institutet jaktvårdsområde har utformats med hänsyn till att samverkan i önskvärd utsträckning inte kan uppnås på helt frivillig grund. Till skillnad från flera andra associationsformer, exempel- vis ideella eller ekonomiska föreningar, förutsätter en samfällighetsbild- ning inte en frivillig anslutning.// //Man brukar skilja mellan marksamfälligheter, anläggningssamfällig- heter och övriga samfälligheter. Jaktvårdsområden hör till den sist- nämnda gruppen. Dit räknas också fiskevårdsområde, bildat enligt lagen (1960:130) om fiskevårdsområden. Samfällighetsbildningar av det slaget inverkar inte på de bestående fastighetsförhållandena. (Jaktvårdsområ- den, betänkande av Jakt- och viltvårdsberedningen SOU 1979:19 s. 94–95). När det särskilt gäller föreningen och upplåtelserätten är detta ut- vecklat i 9.4.2 under rubriken och upplåtel- serna. Enligt rennäringslagen och rennäringsförordningen gäller att staten upplåter jakt- och fiskerätt på statens mark ovanför odlings- gränsen i och på renbetesfjällen. Småviltsjakt och handred- skapsfiske skall upplåtas, medan övrig jakt får upplåtas. För all jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen gäller dock enligt 32 § rennäringslagen att den bara får upplåtas om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln och att det kan ske utan besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt att jaga och fiska. Jag föreslår en begränsad förändring av detta regelsystem som inte påverkar det grundläggande innehållet i den reform som trädde i kraft . skall upplåtelserna skötas av samverkansföre- ningarna i stället för staten. Jag har därför föreslagit en ändring av 33 § rennäringslagen så att det inte av denna paragraf följer att staten skall sköta upplåtelserna. I stället följer det av denna paragraf för jakt och fiske i allmänhet att föreningen får upplåta den. På samma sätt som tidigare skall be- gränsningen i rennäringslagen om att upplåtelse bara får ske om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln kvarstå. En erinran om detta förs in i paragrafen. När det gäller begränsningen om att upplåtelse enligt 32 § bara får ske om det kan ske utan besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske föreslår vi dock att den begränsningen upphävs. Skälet är att denna reglering nu framstår som överflödig. Sameby- medlemmarna kommer att vara representerade i föreningarna och deras styrelser. Föreningarna skall organisera jakten och fisket med hänsyn taget även till såväl samebymedlemmarna som övriga. Slutligen har det i paragrafen även tagits in en hänvisning till 20 §, se vidare kommentaren till den paragrafen. 2 § skall utöva tillsyn över föreningarna och bistå dem med råd och anvisningar. Av paragrafen framgår rollfördelningen mellan länsstyrelserna och samverkansföreningarna. Detta är utvecklat i kapitel 10. De länssty- relser som berörs är alltså länsstyrelserna i , Väster- bottens län och . 3 § skall besluta om bildandet av ett samverkansom- råde och om storleken av varje område. I samråd med medlemmarna skall fastställa stadgar för samverkansföreningen. Av denna paragraf följer bl.a. att skall bestämma sam- verkansområdenas storlek. Utgångspunkten är att flera samebyars betesområden skall läggas samman till enheter av lämplig storlek. Skälet till att samebyarnas betesområde måste utgöra utgångs- punkter är att samebymedlemmar enligt 25 § har rätt att jaga och fiska inom sitt betesområde. Om ett betesområde skulle delas skulle det innebära att samebymedlemmar skulle ha rätt att jaga och fiska inom flera samverkansområden, vilket inte framstår som ändamåls- mässigt. Av samma skäl skall små privata markägares fastighet i dess helhet ingå i ett samverkansområde. Det bör inte vara möjligt att lägga samman samebyars betesområden som i huvudsak är belägna ovanför odlingsgränsen med samebyar vars betesområden i huvud- sak är belägna nedanför odlingsgränsen, eftersom samebymedlem- marnas röststyrka inte är densamma ovanför och nedanför odlings- gränsen. Hänsyn skall tas till att det blir fungerande enheter ur ett vilt- vårds- och fiskevårdsperspektiv. Vid gränsdragningen bör så långt möjligt hänsyn tas till vården av älgstammen och älgjakten (främst med tanke på den rörlighet som präglar älgen). områden skall vara skall utreda och besluta. Jag har tidigare i detta betänkande gjort bedömningen att det sammantaget kommer att bli fråga om ett tiotal samverkansområden. 4 § Medlem i samverkansförening är den som äger mark inom sam- verkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området. De som har jakt- och fiskerätt i området är markägarna och sameby- medlemmarna inom sitt betesområde. Dessa blir medlemmar i före- ningen. Däremot kommer inte den som på grund av en upplåtelse av jakt- och fiskerätt i området vara medlem i föreningen. Skälen för detta är utvecklade i 9.4.2 under rubriken vid föreningens stämma (årsmöte). 5 § beslut i 3 § skall föregås av en förrättning under ledning av en förrättningsman. De som äger mark inom samverkans- området och medlem i sameby vars betesområde ingår i området skall kallas till sammanträde för förrättning. Innebörden i paragrafen är att samtliga markägare som berörs och de samebymedlemmar vars betesområde berörs skall kallas till samman- trädena. 6 § Medlemmarnas rätt att delta i samverkansföreningens angelägen- heter utövas på föreningsstämman. Medlem har rösträtt i föreningen. För de medlemmar som är fysiska personer gäller att de skall ha fyllt . Rösträtten skall vara fördelad på sätt som anges i 7 §. Den mening som har fått det högsta röstetalet gäller med undantag av vad som anges i 2 st. som stämmans beslut. Vid lika röstetal har styrelsens ordförande utslagsröst. I ärenden som avser val fattas beslutet dock genom lottning. För val av ordförande krävs två tredjedels majoritet av stämmans röstetal. Som framgår av 4 § är medlem i föreningen markägare och sameby- medlemmar. Dessa kan även vara underåriga. Enligt 11 § rennärings- lagen gäller att medlem i sameby är bl.a. same som deltar i rensköt- seln inom byns betesområde och den som är make eller hemmava- rande barn till denne. Det betyder att det bland samebymedlemmarna finns ett stort antal underåriga. Jag har begränsat rösträtten till den som är medlem och som senast dagen för stämman har fyllt , dvs. rösträttsåldern vid allmänna val. Som huvudregel skall beslut på stämman kunna fattas med enkel majoritet. När det gäller val av ordförande krävs dock kvalificerad majoritet. Skälen för det är utvecklade under 9.4.2 under rubriken . 7 § I de samverkansområden som är belägna på renbetesfjällen eller i huvudsak ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall hälften av rösterna fördelas mellan de samebymedlemmar vars betesområde ingår i samverkansområdet och som är röstberättigade enligt 6 §. Om flera samebyar ingår i området skall fördelningen mellan samebymedlem- marna i de olika byarna utgå från storleken av varje samebys betes- område. Övriga röster fördelas efter areal mellan de markägare i sam- verkansområdet som är röstberättigade enligt 6 §. I de samverkansområden som i huvudsak är belägna nedanför odlings- gränsen i lappmarkerna skall rösträtten fördelas på samma sätt som i 1 st. med undantag av att samebymedlemmarnas andel av rösterna skall vara en fjärdedel. I 7 § anges hur rösträtten är fördelad mellan medlemmarna. Av 8 § följer att skall upprätta en röstlängd. Innebörden är att samtliga samebymedlemmar samt samtliga markägare är röstbe- rättigade, för fysiska personer gäller ålderskravet . Om sam- verkansområdet i huvudsak är beläget ovanför odlingsgränsen eller på renbetesfjällen skall samebymedlemmar dela på hälften av rösterna medan samtliga markägare på den andra hälften. Nedanför odlings- gränsen i lappmarkerna är samebymedlemmarnas röstandel begrän- sad till en fjärdedel. Skälet till att det är samebymedlemmarna som är röstberättigade och inte samebyn är att det är samebymedlemmarna som enligt 25 § rennäringslagen har jakt- och fiskerätt. Eftersom rösträtten skall fördelas mellan samtliga befintliga same- bymedlemmar och markägare medan röstningen sker av närvarande på stämman kan närvaron vara avgörande för majoritetsförhållandena. Självfallet är det möjligt att vara närvarande genom ombud. 8 § skall för varje förening upprätta en röstlängd. 9 § För varje samverkansförening skall det finnas en styrelse. Denna företräder föreningen mot tredje man. har utsetts förvaltas jakt- och fiskerätten av . Innebörden av bestämmelsen är att det måste finnas en styrelse om föreningen skall få förvalta jakt- och fiskerätten. Som vidare framgår av övergångsbestämmelserna är kravet enligt dessa att förvaltar jakt- och/eller fiskerätten till dess det finns en fastställd plan. 10 § Styrelsen skall bestå av åtta ledamöter och en ordförande. För varje ledamot skall det finnas en personlig suppleant, som utses i samma ordning som ledamoten. I de föreningar som anges i 7 § 1 st. skall fyra ledamöter företräda samebymedlemmarna och fyra ledamöter mark- ägarna. I de föreningar som anges i 7 § 2 st. skall två ledamöter företräda samebymedlemmarna och sex ledamöter markägarna. I de föreningar där det ingår fastighet som i sin helhet ägs av fysiska personer, allmänningsskogar eller dödsbon skall av markägarföreträ- darna minst en ledamot företräda dessa markägare. Styrelsens ordförande och övriga ledamöter utses av föreningsstäm- man. Om det inte är möjligt att uppnå majoritetskravet enligt 6 § 2 st. för val av ordförande skall efter samråd med berörda myn- digheter och organisationer utse ordföranden. Styrelsens sammansättning motsvarar i huvudsak röstfördelningen i föreningen. I de föreningar där samebymedlemmarna har hälften av rösterna skall de även ha hälften av styrelseledamotsposterna och markägarna hälften. I de föreningarna där samebymedlemmarna har en fjärdedel av rösterna skall de ha rätt till två av styrelseplat- serna. Tredje stycket innebär ett s.k. minoritetsskydd för fysiska perso- ner, allmänningsskogar och dödsbon som äger fastigheter i dess hel- het. Skälet för detta är utvecklat i 9.4.2. under rubriken styrelse. Av paragrafens ordalydelse följer att om en fastighet endast till viss del ägs av fysisk person, allmänningsskog eller dödsbo så skall inte den beaktas. Skälet till att minoritetsskyddet omfattar inte bara fysiska perso- ner utan även dödsbon och allmänningsskogar är att det finns ett nära samband mellan dessa kategorier. I samtliga fallen är det oftast fysiska personer som var för sig eller tillsammans äger fastigheter. Ofta kan det praktiska skogsbruket liksom den praktiska jakten och fisket vara sammanvävda mellan de tre nämnda kategorierna av ägare. Som framgår är huvudregeln att stämman väljer ordföranden. Det krävs dock enligt 6 § 2 st. kvalificerad majoritet för val av ordfö- rande. Om stämman inte klarar detta är det som skall utse ordföranden. De kvalifikationer en ordförande bör ha har vi redogjort för i 9.4.2 under rubriken . Som även framhållits där bör samverkansföreningens ordförande väljas bland markägare, samebymedlemmar eller utanför dessa grupperingar. Det avgörande är den allmänna lämpligheten och det breda förtroendet bland före- ningens medlemmar. 11 § De samebyar som skall ingå i samverkansområdet skall tillsam- mans lämna förslag till föreningen om ordförande och styrelseledamöter. Även markägarna skall lämna ett sådant förslag. Till grund för förslagen skall det ligga en arealberäkning som utförs av . I paragrafen anges hur ordförande och styrelseledamöter nomineras. har jag erinrat om att det är av värde för valprocessen om det finns en valberedning med företrädare för de såväl markägare som samebymedlemmar. 12 § Ordförande och styrelseledamöter utses för en mandatperiod . sker dock , vartannat med val av fyra ledamöter, med val av övriga fyra ledamöter. 13 § Styrelsebeslut fattas genom majoritetsbeslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Styrelsen är beslutför när ordföranden och fyra andra ledamöter är närvarande. 14 § Beslut om ändring av stadgarna är giltigt om det har fattats på två av varandra följande stämmor och om ändringsförslaget funnits med i kallelsen till stämman. Ändringen måste fastställas av . 15 § Föreningen skall ge in en plan till . Denna skall för som beslutas av ange 1.hur jakten och fisket skall bedrivas bland medlemmarna, 2.i vilken omfattning och på vilket sätt jakt och fiske skall upplåtas, 3. hur vilt- och fiskevården skall bedrivas. 16 § skall fastställa planen om 1.den är förenlig med gällande lag, 2.den tillgodoser ett uthålligt nyttjande av jakt och fiske, 3.den bedöms ge alla medlemmarna i föreningen som så önskar tillgång till jakt och fiske, 4.den ger ortsbor och andra möjlighet att jaga och fiska, 5.jakten och fisket bedöms vara organiserade på ett ändamålsenligt Om punkterna 1–5 inte är uppfyllda skall i samråd med föreningens styrelse verka för att planen ändras. Ett beslut om fastställd plan gäller till dess annorlunda förordnas. En fastställd plan av är en förutsättning för att förvalt- ningen skall övergå till föreningen, jämför övergångsbestämmelserna. För att övergången inte onödigtvis skall dra ut blir länssty- relsens beslut gällande. Om beslut om att fastställa planen överklagas påverkar det inte förvaltningens övergång, eftersom det i övergångsbestämmelserna står att en förutsättning är att det finns ett beslut av . Av planen skall utläsas om föreningen verkar för att lösa de konflikter som finns mellan de olika grupperna. Detta är närmre utvecklat under 10.1.3 Det skall exem- pelvis framgå i vilken omfattning jakt och fiske skall upplåtas. Läns- styrelsen får bara fastställa planen om den ger möjlighet även för andra än medlemmar att jaga och fiska. När det gäller upplåtelser syftar jag främst på den tvingande upplåtelsen av småviltsjakt och handredskaps- fiske, dvs. att mina förslag inte innebär några förändringar av syftet med den reform som trädde i kraft . När det gäller älgjakten är upplåtelsen av den precis som tidigare frivillig, den får upplåtas. Sta- tens representanter förutsätts dock verka för att älgjakten även fort- sättningsvis upplåts åt ortsbojaktlagen. 17 § Vid förvaltningen av jakt- och fiskerätten skall den fördelas mellan medlemmarna på ett ändamålsenligt sätt. Förvaltningen skall bedrivas så att ett uthålligt nyttjande möjliggörs. I paragraferna anges föreningens grundläggande uppgifter. Den är att fördela jakt- och fiskerätten på ett ändamålsenligt sätt. Innebörden är att alla medlemmar skall ges möjlighet att jaga och fiska i rimlig utsträckning. Föreningen måste på olika sätt undvika att olika grup- per jagar på samma mark med säkerhetsproblem som följd. Redskap för det finns i 18–19 §§. Vidare skall hänsyn tas till de biologiska och ekologiska förutsättningarna på det sätt som angetts tidigare i detta betänkande. 18 § En förening får under förutsättning att någon olägenhet av be- tydelse inte orsakas rennäringen i området besluta om 1.jakt inom hela området eller del av området oberoende av fastig- hetsgränserna (områdesjakt) och 2.jakt inom hela området eller del av området tillsammans med alla som har rätt att jaga (gemensamhetsjakt) eller 3.geografisk eller tidsmässig uppdelning av jakten för olika grupper oberoende av fastighetsgränser (uppdelningsjakt). I paragraferna 18 och 19 är föreningarnas verksamhet beskrivna. Syf- tet med föreningarna är att det skall finnas ett forum för att lösa problemet med den delade rätten till jakt och fiske. Föreningarna skall inom samverkansområdet kunna fördela jakten och fisket efter vad som ur ett lokalt perspektiv är lämpligast. Givetvis gäller som tidigare jakt- och fiskelagstiftningen även för medlemmar i före- ningen. Det betyder att exempelvis jakttider och tillståndskrav måste följas. Med beaktande av detta kan dock föreningen fatta beslut. En möjlighet är att föreningen beslutar att alla medlemmar får jaga och fiska i hela området eller del av området områdesjakt/områdesfiske antingen var för sig eller alla tillsammans (gemensamhetsjakt). En annan möjlighet är att dela upp jakten och fisket geografiskt eller tidsmässigt mellan olika grupper. De grupper som avses är rättig- hetshavarna själva, alltså markägare och samebymedlemmar. De närmre förutsättningarna är utvecklade under 9.4.1 under rubriken och markägarens respektive samebymedlem- marnas egen jakt- och fiskerätt. När det särskilt gäller skyddet för rennäringen i dessa paragrafer är det så att upplåtelse av jakt och fiske på marken ovanför odlings- gränsen och på renbetesfjällen bara fått ske under förutsättning att det kunde ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. När det gäller förutsättningar för upplåtelser skall detta regelverk kvarstå oförändrat, se vidare kommentaren till 1 §.