sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera och se över skogspolitiken. förordnades landshövdingen att vara särskild utredare. Som huvudsekreterare för utredningen anställdes från jägmästare och som sekreterare jägmästare . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen. Tilläggsdirektiven innebär att den del som avser utvärdering och översyn av ska redovisas i ett delbetänkande . Vidare ska del- betänkandet omfatta eventuella förslag om den strategiska inrikt- ningen av nästa miljö- och landsbygdsprogram. Utredningen har antagit namnet . Utredningen har biträtts av en rådgivande grupp samt en parla- Jag överlämnar härmed delbetänkandet Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39). Bakgrunden till regeringens direktiv....................................... Några reflektioner kring uppdraget ........................................ 2.1Skogen är en nationell tillgång.............................................39 2.2som skall skötas................................................................40 så att den ger en uthålligt god avkastning........................... som den biologiska mångfalden behålls ............. hänsyn tas även till andra allmänna intressen ..................... SVO i 2001 och regeringens skrivelse om 3.1.1 SVO i 2001............................................................ 3.1.2 SVO i regeringens skrivelse uppföljning av Den skogliga målstrukturen ......................................... Mina iakttagelser och ställningstaganden............................... 4.2.1 Måluppföljning i utredningens direktiv ...................... 4.2.2 Mål- och resultatstyrning i staten................................ Den skogliga målstrukturen......................................... De skogliga sektorsmålen ............................................ 4.2.5 De skogliga sektorsmålen 1998 2003 ......................... 4.2.6 De skogliga sektorsmålen 2004 2010 ......................... Miljökvalitetsmålet Levande skogar ............................ 4.2.8 uppföljning av miljökvalitets- 4.2.9 Åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Levande SVO en översikt ....................................................... SVO:s interna styrning ................................................ Mina iakttagelser och ställningstaganden............................... 6.2.1 uppdrag åt Ekonomistyrnings- 6.2.2 Intern styrning och kontroll ........................................ 6.2.3 Vad är en väl fungerande intern styrning?................... 6.2.4 ESV:s synpunkter på SVO:s instruktion..................... 6.2.5 ESV:s synpunkter på SVO:s arbetsordning ................ 6.2.6 SVO:s planerings- och uppföljningsprocess ............... 6.2.7 Jämförelse mellan SVO och ESV:s kriterier för en myndighet med god intern styrning ............................ Rådgivning, utbildning och information inom SVO ......... Mina iakttagelser och ställningstaganden ............................. 7.2.1 Rådgivning, utbildning och information i utred- 7.2.2 Definition av rådgivning, utbildning och infor- 7.2.3 Rådgivningens roll i skogspolitiken ........................ 7.2.4 Rådgivning, utbildning och information enligt SVO:s instruktion och regleringsbrev .....106 7.2.5Finansiering av rådgivning, information och 7.2.6Rådgivning, utbildning och information i 7.2.7 Något om rådgivning i 2001............................ 7.2.8Rådgivning, utbildning och information Rådgivning, utbildning och information enligt Rådgivning, utbildning och information vid Mina iakttagelser och ställningstaganden ............................. 8.3 Utredningens underlag .......................................................... syn på SVO:s uppdragsverksamhet..... myndighetens instruktion och regleringsbrev ....... 8.3.5SVO:s långsiktiga mål för uppdrags- 8.3.6SVO:s policy för den nationella Typer av uppdrag ..................................................... Uppdragsverksamhetens utveckling 2008.... Konsekvenser av stormen för Kund- och intressentanalys ..................................... Kritik mot SVO:s uppdragsverksamhet ................. Uppdragsverksamheten enligt 1990 års Uppdragsverksamheten i 2001........................ med att jämställa miljömålet och produktions- Baksidan med avgiftsfinansiering............................ Mina iakttagelser och ställningstaganden............................. 9.2 Utredningens underlag .......................................................... 9.2.1 Tillsynen enligt instruktion och regleringsbrev ..... Lagtillämpning och lagtillsyn................................... 9.2.3 Lagtillämpning och den nya skogspolitiken ........... Lagtillsyn och den nya skogspolitiken .................... 9.2.5Det praktiska arbetet med att bedriva tillsyn Åtgärder för att effektivisera tillsynen.................... policy för tillsynen enligt SVL ..... översyn av SVO:s arbete med att jämställa miljö- och produktionsmål......... Något om lagtillsynen i 2001........................... underlag för fördjupad pröv- ning 2003 2006......................................................... SVO:s övriga verksamhet ........................................... Mina iakttagelser och ställningstaganden ............................. Verksamhetsgrenen inventering, uppföljning Verksamhetsgrenen statligt stöd m.m..................... Särskilda insatser med anledning av stormen i Några övriga fakta om SVO .................................... Ny organisationsform för SVO..................................... Mina iakttagelser och ställningstaganden ............................. Pågående förändringsarbete inom SVO.................. Några förvaltningspolitiska utgångspunkter .......... Den lokala förankringens betydelse ........................ Något om utvecklingen inom statsförvaltningen... Tre huvudalternativ för SVO .................................. Alternativ 1 enmyndighet..................................... Alternativ 2 – Ytterligare regionsamman- Alternativ 3 – Samordning med annan myndig- Landsbygdsutveckling och skogen.............................. Mina iakttagelser och ställningstaganden............................. Skog och landsbygdsutveckling .............................. EU och skogspolitik ................................................ EU:s nuvarande miljö- och landsbygdsprogram.... Det svenska LBU-programmet ............................... Skogliga åtgärder i andra EU-länders LBU- EU:s nya jordbrukspolitik....................................... Rådsförordning för landsbygdens utveckling ........ LBU-arbetet inför perioden 2013 ................. ståndpunkt i LBU-processen med fokus på de skogliga åtgärderna .............................. Remissynpunkter på det nya förslaget till råds- Möjliga skogliga åtgärder i ett svenskt LBU- Konsekvensbedömningar enligt utredningens direktiv....... Konsekvensbedömningar enligt kommittéförordningen.... Förändringar i SVO:s uppdragsverksamhet ......................... Ny organisationsstruktur för SVO ....................................... Skogliga åtgärder i det kommande I denna sammanfattning redovisas utredarens förslag, iakttagelser och ställningstaganden i korthet. I den sammanfattning som in- leder varje kapitel ges dessutom orienterande översikter över det underlag som legat till grund för utredarens förslag, iakttagelser och ställningstaganden. I respektive kapitel följer därefter utreda- rens förslag, iakttagelser och ställningstaganden samt utredningens underlag i sin helhet. Utöver de delar som sammanfattas här innehåller betänkandet bl.a. författningsförslag, konsekvens- beskrivningar, en översikt över svensk skog och skogsnäring samt över (). utsåg infrastrukturminister lands- hövdingen i , , till särskild utredare. Utredarens uppdrag sammanfattas i direktiven till Skogsutred- ningen 2004 på följande sätt: En utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera och se över skogs- politiken. Utvärderingen skall ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Det innebär att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Ett hållbart skogsbruk skall bedrivas, och skogen och skogsnäringen kom- mer även i fortsättningen vara av ekonomisk, social, kulturell och ekologisk betydelse för . Regeringen bedömer att det är väsentligt att utvärdera hur väl målen för skogspolitiken har uppfyllts som den tillämpats. Det är först nu som det är möjligt att mera genomgripande utvärdera effekterna av skogspolitik. I tilläggsdirektiv, som kom sägs att Skogsutred- ningen 2004 ska lämna ett delbetänkande som avser utvärdering och översyn av . Av tilläggsdirektiven framgår det också att eventuella förslag om den strategiska inriktningen av nästa miljö- och landsbygds- program ska samordnas med . Tilläggsdirektivens krav på att () ska utvärderas med förtur gör att utredningen tvingas ta ställning till hur SVO ska formas för framtiden innan den sammantagna bilden av måluppfyllelse och kommande utmaningar på det skogspolitiska området har kunnat tecknas. Utredningen måste därför förbehålla sig rätten att även i huvudbetänkandet göra uttalanden om SVO i den händelse det fortsatta utredningsarbetet så föranleder. Mina iakttagelser och ställningstaganden En utvärdering av SVO, som är huvuduppgiften i detta delbetän- kande, är svår att genomföra eftersom den skogliga målstrukturen är komplex och svåröverskådlig. Det är dessutom oklart hur det s.k. sektorsansvaret avgränsas, något som jag kommer att beröra närmare i utredningens huvudbetänkande. Den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde har inte varit föremål för någon regelrätt utvärdering, något som begränsar mina möjligheter att göra väl grundade uttalanden om måluppfyllelsen på det skogspolitiska området och hur SVO har påverkat denna. Det är positivt att sektorsmålen för 2005-2010 är formulerade så att de ska vara lättare att följa upp även om det är för tidigt att utvärdera dem. Enligt min uppfattning skulle det vara värdefullt om de skogliga sektorsmålen bröts ned i delmål som löper över . Jag är vidare av den uppfattningen att de regionala sektorsmålen skulle få större genomslag om de regionala sektorsrådens sammansättning och arbetssätt var likartade över landet. Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag vill understryka vikten av att uppföljningsarbetet förstärks inom SVO. Jag anser också att det vore värdefullt för den interna styrningen och kontrollen om ledamöterna av ledningsgrupp var mer synliga ute på de regionala myndigheterna för att motverka den känsla av avstånd mellan och skogsvårdsstyrelserna som har uttryckts av flera anställda. Jag är positiv till de nätverk som finns inom SVO men vill understryka vikten av att deras roll kontinuerligt diskuteras i myndigheten. Vidare förutsätter jag att beaktar de synpunkter som framkommit i () genomgång av SVO:s interna styrning. Rådgivning, utbildning och information inom SVO Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag anser att verksamheten med rådgivning, utbildning och infor- mation är ett av de viktigaste verktygen för att motivera skogs- ägarna att uppfylla de skogspolitiska målen. SVO:s roll i rådgiv- ningsarbetet behöver förtydligas. Mitt intryck är att den absoluta merparten av skogsägare har en vilja att leva upp till de skogs- politiska målen men skogsägarkåren bär också ett stort ansvar för att av föryngringarna inte nådde upp till de krav som lagen ställer. Inriktningen mot ett konsultativt arbetssätt, försök att mäta rådgivningens effekter och en ökad samordning av verksamheten, bl.a. genom införandet av en kommunikationsstrategi för SVO, ser jag som positiva exempel på utveckling av verksamheten med rådgivning, utbildning och information. Jag anser dessutom att det är viktigt att förstärka allmänhetens medvetande om hur betydelsefull skogsnäringen är för och att som sektorsmyndighet är väl lämpade att ta initiativ till en sådan satsning. Ytterligare ställningstaganden om SVO:s rådgivning, utbildning och information kommer att göras i utredningens huvudbetän- kande. Möjligheten för SVO att på uppdrag utföra s.k. rotpoststämpling upphör, kvaravarande uppdragsverksamhet skiljs personalmässigt från myndighetsutövningen och ett råd där SVO:s uppdragsverk- samhet kan diskuteras skapas vid . Mina iakttagelser och ställningstaganden Den kritik som riktas mot SVO:s uppdragsverksamhet är, enligt min uppfattning, ofta av principiell karaktär. Rotpoststämpling och värderingsverksamhet uppfattar jag vara de delar som möter skarpast kritik. De principiellt grundade invändningarna är tyd- ligast från skogsbolagens och de större skogsägarföreningarnas representanter. Min allmänna inställning till SVO:s uppdragsverksamhet är att den i många stycken är ett bra verktyg för att föra ut den gällande skogspolitiken. Jag vill dock understryka vikten av större enhetlig- het i utbudet och menar dessutom att det är nödvändigt att ange en gräns för hur stor uppdragsverksamhetens andel av verksamheten får vara. Jag anser att en gradvis avveckling av rotpoststämplingen är lämplig att genomföra i efterdyningarna av stormen medan inskränkningar i SVO:s värderingsverksamhet bör skjutas på fram- tiden. Skogsbruksplanläggning, uppdrag åt arbetsmarknadsmyndig- heterna, inventeringsuppdrag och skötsel av formellt skyddade om- råden anser jag även fortsättningsvis bör kunna vara en del av myndighetens uppdragsverksamhet medan jag är mer tveksam när det gäller skötseluppdrag åt exempelvis kommuner. Jag anser att det måste till en uppdelning av den avgiftsfinan- sierade uppdragsverksamheten och den anslagsfinansierade myn- dighetsverksamheten på personalnivå inom den nya myndigheten. Avslutningsvis anser jag att det bör tillskapas ett brett sammansatt forum där SVO:s uppdragsverksamhet kan diskuteras. Mina iakttagelser och ställningstaganden Tillsynen enligt skogsvårdslagen har minskat i omfattning . Dagens skogspolitik är dock beroende av att det finns möjligheter för de skogliga myndigheterna att bedriva tillsynsverksamhet. Det gäller inte minst med tanke på att de senaste årens uppföljningar visar att skogsägarna inte har tagit sin del av det skogspolitiska ansvaret på exempelvis föryngrings- sidan. Jag ser mycket positivt på de metodutvecklingsprojekt som bedrivs inom SVO på tillsynsområdet men är bekymrad över att det tycks råda en viss brist på enhetlighet i SVO:s tillsynsarbete. Sådana brister är enligt min uppfattning särskilt allvarliga när det gäller myndighetsutövning. Jag anser emellertid att de enhetlighets- problem jag pekar på tas på stort allvar av myndighetens ledning. När det gäller de tillsynsverktyg som finns i skogsvårdslagen har jag för avsikt att återkomma till det i den del av det fortsatta utredningsarbetet som gäller en översyn av skogsvårdslagen. Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag vill betona vikten av att utvärdering, uppföljning och inven- tering ges en framskjuten roll inom SVO. Jag kommer att ha anled- ning att återkomma till flera av de områden som berörs i detta kapitel i utredningens huvudbetänkande. Jag vill dock redan nu lyfta fram betydelsen av att håller sig väl framme på den internationella skogliga arenan och bedömer at den föreslagna enmyndighetslösningen kommer att underlätta för SVO att frigöra resurser för att verka för detta. Ny organisationsform för SVO och Skogsvårdsstyrelserna slås samman till en myn- dighet och omvandlas till en styrelse med fullt ansvar. Skogsvårdsstyrelsernas styrelser ersätts av regionala råd. Mina iakttagelser och ställningstaganden Den statliga skogsvårdsorganisationen (SVO) fungerar enligt min uppfattning i många stycken på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det pågår dessutom ett förändringsarbete inom organisa- tionen som syftar till att komma till rätta med flera av de problem som trots allt förekommer. Enligt min uppfattning skulle många av de förändringsprocesser som har initierats inom SVO vara betjänta av att koncernmyndig- heten omvandlas till en enmyndighet. Det gäller bl.a. på lagtillsynsområdet. Vidare anser jag att det inom en enmyndighet blir lättare att samordna exempelvis ekonomiadministration och IT-verksamhet samt att utnyttja personalresurserna optimalt. Jag vill understryka att en samordning av olika funktioner bör lokaliseras till regionala centra och att samordningsvinster som uppkommer vid en omorga- nisation till en enmyndighet bör komma den nya myndigheten till del fullt ut. Eftersom enmyndighetsmodellen koncentrerar mycket av beslutsmakten till generaldirektören och den nya myndighetens ledningsgrupp föreslår jag att ombildas till en styrelse med fullt ansvar. Jag föreslår dessutom att det inom varje skogsvårdsregion bildas ett särskilt råd med bred samman- sättning. Ett utökat och mer formaliserat samarbete mellan SVO och läns- styrelserna kommer, enligt min uppfattning, att ge goda förutsätt- ningar för en samordning längre fram. vill jag erinra om att Ansvarskommitten har i uppdrag att se på hur staten bör vara organiserad på regional nivå. Jag anser att kommittén bör göra en samlad bedömning av konsekvenserna med att samla den regionala statliga administrationen i en och samma myndighet. De skogliga åtgärderna ges en mer framskjuten position i det kommande svenska LBU-programmet än i nu gällande program samt ges miljöinriktning. Normala produktionsåtgärder inom skogsbruket ska inte beviljas stöd i det kommande svenska LBU-programmet. kompetensutvecklingsinsatser med skoglig anknytning ingå liksom möjligheter att ge stöd till återbeskogning i områden som drabbas av naturkatastrofer. Vissa avtalsbaserade lösningar för skötsel- åtgärder bör beviljas stöd. De skogliga åtgärder som omfattas av nästa LBU-program bör ges miljöinriktning. Mina iakttagelser och ställningstaganden De areella näringarna kommer även under det närmaste halvseklet att utgöra grunden för utvecklingen på den svenska landsbygden. Skogsbruk och vidareförädling av skogsråvara blir därmed centralt för de insatser som görs på området. kommer det bli allt viktigare att även ta tillvara på andra värden som den svenska skogen bjuder. Min grundläggande inställning är att de skogliga åtgärderna bör ges en mer framskjuten plats än i nu gällande program och med en inriktning som liknar den i dagens program. Jag anser att tyngdpunkten bör läggas på miljöinriktade åtgärder, att normala produktionsåtgärder inte ska omfattas av LBU-medel samt att satsningar på kompetensutvecklingssatsningar bör vara aktuella även under kommande programperiod. Jag anser dessutom att det måste finnas möjligheter för andra aktörer än SVO att finansiera sådan kompetensutveckling med LBU-medel. Den möjlighet att ge stöd till skogliga åtgärder för att komma till rätta med följderna av en naturkatastrof som ges i förordnings- förslaget bör tas till vara, bl.a. i samband med återplantering efter den storm som drabbade . Vidare vill jag, i likhet med , lyfta fram behovet av avtalsbaserade och LBU-finansierade lösningar för skötselåtgärder utöver pågående markanvändning i produktionsskogar Jag anser också att det svenska LBU-programmet bör omfatta möjligheter för små företag som ägnar sig åt vidareförädling skogsprodukter eller med inriktning på kommersiellt tillvaratagan- de av skogens sociala värden att erhålla stöd. Avslutningsvis vill jag erinra om att dessa ställningstaganden grundar sig på ett ännu inte beslutat förslag till EU-förordning och där finansieringsfrågorna på EU-nivå inte heller är utklarade. lag om ny beteckning på , och Härigenom föreskrivs att bestämmelser i lag eller annan för- fattning om , och Skogsvårds- organisationen efter utgången av skall avse . Denna lag träder i kraft den 1 januari 20XX. förordning med instruktion för 1 § är förvaltningsmyndighet för frågor om skogs- bruket. 2 § skall verka för att landets skogar vårdas och brukas på ett sådant sätt att de av statsmakterna beslutade målen för skogspolitiken kan uppnås. 3 § skall särskilt 1.verka för att skogen och skogsmarken utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning, 2.i enlighet med sitt sektorsansvar och i samråd med de myn- digheter som ansvarar för naturvård och kulturmiljövård verka för biologisk mångfald och en rik och varierad kulturmiljö, 3.leda och samordna de statliga åtgärderna på skogsbrukets område, 4.besluta om mål och riktlinjer för verksamheten samt följa och utvärdera verksamheten, 5.fördela de resurser som står till förfogande inom myndigheten, 6.följa skogsbrukets utveckling och föreslå lämpliga åtgärder för att främja skogsnäringen, 7.bedriva rådgivning och lämna information i syfte att främja ett rationellt skogsbruk och en biologisk mångfald, 8.informera om landets skogar och skogsbruk, 9.besluta om statligt stöd till skogsbruket, 10.ansvara för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar, 11.utöva tillsyn över efterlevnaden av skogsvårdslagen (1979:429) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, 12.utarbeta statistik och prognoser till ledning för skogsbruket och för samhällets och näringslivets planering på områden med anknytning till skogsbruket samt ansvara för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, 13.verka för att skog och skogsmark skyddas mot skador av luft- föroreningar, djur och sjukdomar, 14.vidta åtgärder för att bevara den ärftliga variationen hos de inhemska skogsträden, 15.verka för utveckling och tillämpning av skogsbruksmetoder anpassade till de naturgivna förutsättningarna, 16.verka för en långsiktig och god försörjning med skogsodlings- material, 17.verka för aktivt svenskt deltagande i internationellt skogssam- arbete och medverka i internationell rapportering, 18.ha tillsyn över virkesmätningen, 19.förvalta myndighetens fasta egendom och andra tillgångar, 20.medverka i frågor om hushållning med naturresurser, 21.medverka i den yttre rationaliseringen av skogsfastigheter, 22.medverka i den regionalpolitiska planeringen, 23.i den utsträckning tillgång på medel och personal medger hjälpa andra myndigheter att planera och utföra åtgärder inom Skogs- verkets verksamhets- och kompetensområden, och 24.i den utsträckning tillgång på medel och personal medger utföra sådana tjänster åt skogsägare som bidrar till en hållbar utveckling av skogarna. 4 § får ta ut ersättning för varor och tjänster som rör skogsinventering, skogsbruksplanläggning, skogsvård, utsyning av skog, skogsvärdering, skogsväghållning, naturvård, kulturmiljövård samt utbildning, rådgivning, information och verksamhet i övrigt som är förenlig med organisationens uppgifter. får föreskriva avgifter för sådana varor och tjänster som avses i första stycket och grunder för hur ersättningen för sådana varor och tjänster skall beräknas. De rättigheter som i första och andra stycket avser utsyning av skog upphör att gälla . 5 § får bedriva sådan tjänsteexport inom sina verk- samhetsområden som är förenlig med myndigheternas uppgifter i övrigt och på de villkor som tjänsteexportförordningen (1992:192) föreskriver. 6 § Följande föreskrifter i verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på : 2 §, 14 §, 16 18 §§, 20 §, 25 31 §§ och 35 §. 7 § Verket leds av en styrelse som består av högst elva ledamöter, ordföranden medräknad. Styrelsen utser vice ordförande inom sig. Styrelsen är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst hälften av ledamöterna är närvarande. 8 § Under styrelsen finns en generaldirektör. Styrelsens ansvar och uppgifter 9 § Styrelsen har det ansvar för verksamheten och de uppgifter som anges i 6 9, 11, 13 och 15 §§ verksförordningen (1995:1322). 10 § Styrelsen får överlåta till generaldirektören att besluta i ärenden. Beslut enligt 13 § verksförordningen (1995:1322) får inte över- låtas. Om ärenden som anges i första stycket inte behöver avgöras av generaldirektören, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta skall ske anges i arbetsordning eller i särskilda beslut. Generaldirektörens ansvar och uppgifter