sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Även om arbetet med anpassningsåtgärder har varit lågt prioriterat hos många operatörer, har den frågan, såvitt bekant, aldrig ens aktualiserats. För efterlevnaden av anpassningsskyldigheten är det nödvändigt att det även i fortsättningen finns ett påtryckningsmedel på opera- törerna att vidta de åtgärder som krävs. Vi kom tidigare fram till att i enskilda fall skulle få meddela vissa undantag från anpassningsskyldigheten. skall också få meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyl- digheten att bedriva verksamheten så att tvångsmedelsbesluten kan verkställas och så att verkställandet inte röjs samt för att göra in- formationen tillgänglig så att den enkelt kan tas om hand. Vi utgår från att den möjligheten sällan kommer att aktualiseras och ser inget behov av att göra bestämmelsen vidare än så. Före- läggandet, som måste kunna förenas med vite, skall kunna överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol, där prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Det är nödvändigt att räkna med att det uppstår ett behov av att i några fall döma ut vitet. Som huvudregel gäller enligt 6 § viteslagen att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Den ordningen skall gälla även för de förelägganden som med- delar enligt vårt förslag. Förslag: Sekretesslagen skall kompletteras med en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till Riks- polisstyrelsens prövning av frågor om undantag och förelägganden, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretess skall gälla i sådana ärenden hos även för uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det är ett faktum att särskilt den grova brottsligheten vidtar en mängd åtgärder för att skydda den olagliga verksamheten. Bl.a. in- nebär det att man noggrant följer de brottsutredande myndigheter- nas förmåga att genomföra olika brottsbekämpande åtgärder. Får de kriminella personerna tillgång till uppgifter om begränsningar i avlyssnings- och övervakningsmöjligheterna hos de enskilda opera- törerna, kan det få allvarliga konsekvenser för myndigheternas ar- bete, eftersom det kan resultera i att personer väljer operatörer och kommunikationsformer där tvångsmedel inte kan verkställas. Vid prövning av frågor om undantag och förelägganden kan det förekomma uppgifter som avslöjar begräns- ningar i möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att verkställa tvångsmedelsbesluten. Det är därför nödvändigt att det finns en möjlighet att hålla de uppgifterna hemliga. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt första stycket fjärde punkten i den paragrafen gäller sekre- tess för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyn- dighets, , eller verk- samhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekre- tessen gäller om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Om uppgifterna hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsed- da åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (se även sekretessen till skydd för rikets säkerhet i 2 kap. 2 § sekre- tesslagen). För att det inte skall råda någon tvekan i fråga om sekretess för de uppgifter som förekommer i ärendena hos om undantag och förelägganden, föreslår vi att 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall kompletteras med en ny punkt som anger att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till pröv- ningen av sådana frågor, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamhe- ten skadas om uppgiften röjs. Bestämmelsen i 5 kap 1 § sekretesslagen gäller också vid förvalt- ningsdomstolarnas handläggning. Enligt 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen gäller som huvudregel att sekretess för uppgifter i ett ärende hos domstol upphör att gälla om uppgifterna tas in i domstolens beslut. Domstolen har dock möjlighet enligt andra stycket i den nämnda bestämmelsen att förordna att sekretessen skall bestå i olika delar (se SvJT 1992 s. 542 och SOU 1998:46 s. 93). I samband med att en operatör ansöker hos om undantag från anpassningsskyldigheten ligger det i sakens natur att operatören måste lämna uppgifter om sina tekniska system och liknande. Sådana uppgifter kan vara mycket avslöjande i förhållande till framför allt konkurrenter på marknaden. Sådana uppgifter kan även förekomma i ärenden om förelägganden. Sekretess måste där- för också gälla för uppgift om den enskildes affärs- eller driftförhål- landen, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen gäller sådan sekretess i den ut- sträckning regeringen föreskriver det vid bl.a. statlig myndighets tillståndsgivning och tillsyn, vilket får anses träffa det nu aktuella fallet. Enligt 2 § sekretessförordningen (1980:657) finns en bilaga till den förordningen med uppräknade verksamheter i vilka sekre- tess gäller. Den bilagan skall kompletteras med de nu aktuella ären- dena. Sekretessen skall även kunna omfatta be- slut i sådant ärende. Vad däremot gäller förvaltningsdomstolarnas handläggning finns enligt 12 kap. 2 § sekretesslagen den begränsningen att sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen inte gäller hos domstolen i liknande fall. Det saknas tillräckliga skäl att göra undantag från den principiella ordningen enligt sekretesslagen vad gäller sekretessen för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden vid hand- läggning hos förvaltningsdomstolarna. Samma ordning torde gälla även vid överklagande till förvaltningsdomstol t.ex. av beslut fattade av PTS enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket LEK (se 8 kap. 19 § LEK, jfr även 9 kap. 8 § sekretesslagen och bilagan till sekretess- förordningen, nr 109). 6.6.8Tid för att genomföra förslagen Förslag: De operatörer vars verksamhet, till skillnad från , kommer att omfattas av anpassningsskyldigheten skall få för att vidta de åtgärder som krävs. Tiden från det att den ändrade lagstiftningen utfärdas till dess att den träder i kraft skall dock inte vara längre än . När anpassningsskyldighet infördes i telelagen föreskrevs en gene- rell övergångstid från lagens ikraftträdande för de opera- törer som tidigare hade beviljats tillstånd. För de operatörer som beviljades tillstånd efter lagens ikraftträdande gällde anpassnings- skyldigheten . Vårt förslag innebär att vissa operatörer, vars verksamhet inte har omfattats av anpassningsskyldigheten, kommer att be- höva anpassa sina system så att tvångsmedelsbesluten kan verkstäl- las. Det är rimligt att operatörerna får på sig för anpass- ningsåtgärder från det att bestämmelserna utfärdas till dess att de träder i kraft. Det finns inte anledning att bestämma till längre än . Det får anses vara en tillräcklig tid för operatörerna att förbereda och vidta erforderliga åtgärder alternativt att förbere- da en ansökan till om undantag från skyldighe- ten i något avseende. –Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som inne- bär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål. Inom EU pågår för närva- rande ett arbete i frågan om bevarandeskyldighet. Detta gör att det inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstift- ning i den delen. Däremot finns anledning att beskriva det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de operativa problem som de nuvarande reglerna på området skapar. –Vid utredningar av grövre brott används trafikuppgifter på något sätt i nästan samtliga fall. Tillgången till uppgifterna är av funda- mental betydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt. –Det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbetet att trafik- uppgifter finns tillgängliga tillbaka än tolv måna- der. –Frånvaron av en bevarandeskyldighet för operatörerna medför stora problem för de brottsutredande myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga problem med effektiviteten i förunder- sökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utredningar av grövre brottslighet kan konsekvenserna från brottsbekämpningssynpunkt i längden bli oacceptabla. 7.2Inriktningen på vårt arbete Bedömning: Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som innebär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål. Inom EU pågår ett arbete i frågan om bevarandeskyldighet. Detta gör att det inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstiftning i den delen. Däremot finns anledning att beskriva det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de operativa pro- blem som de nuvarande reglerna på området skapar. Frågan om bevarande av trafikuppgifter nämns särskilt i våra direk- tiv (Dir. 2003:145, se bilaga 2). Vi skall överväga om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. Regeringen anger också några utgångspunkter för våra överväganden, nämligen att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller än vad som är nödvändigt och att personuppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brottsbekämpning. Sedan regeringen beslutade om våra tilläggsdirektiv drabbades av det största terroristattentatet sedan and- ra världskriget. Attentaten i tog omkring 200 personers liv och skadade över 1 500. Det är den främsta bak- grunden till att ett rambeslut håller på att arbetas fram inom EU. Det är ett svar på den uppmaning som EU:s stats- och regerings- chefer gav vid toppmötet i i deklarationen om kampen mot terrorism. I deklarationen uppmanas rådet att med prioritet undersöka möjligheten till åtgärder för att fastställa regler för bevarande av trafikuppgifter hos operatörer som tillhandahåller tele- eller Internettjänster. Förslaget till rambeslut är lagt av Frank- rike, , och gemensamt och håller på att förhandlas. Målet är att rambeslutet skall antas . Syftet med förslaget är att trafikuppgifter skall bevaras av operatörer så att uppgifterna finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna i det internationella straffrättsli- ga samarbetet. finns alltså inget färdigt förslag till rambeslut. Nyli- gen har dessutom meddelat att man anser att saken till viss del är en s.k. förstapelarfråga där kommissionen och inte medlemsstaterna har initiativrätt. Kommissionen har uttalat att arbetet med frågorna är angeläget och att avsikten är att arbeta fram ett förslag till direktiv som tar upp i princip samma frågor. Kom- missionen har också försäkrat medlemsstaterna att den har samma målsättning med arbetet, nämligen att skapa förutsättningar för en effektiv bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet. Det nuvarande ordförandeskapet har aviserat att förhandlingarna om rambeslutet fortsätter tills vidare och att ett nytt ställningstagande får göras om och när kommissionen presenterar ett förslag. Många europeiska länder har en nationell lagstiftning som inne- bär en skyldighet för operatörer att bevara trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål. Vi kan konstatera att förut- sättningarna för oss att arbeta fram ett ändamålsenligt förslag i frå- gan om bevarandeskyldighet har förändrats kraftigt sedan regering- en beslutade om våra direktiv. Vi har bedömt att det med hänsyn till de oklarheter som finns i fråga om resultatet av det arbete som bedrivs inom EU inte är meningsfullt att vi lämnar något förslag på nationell lagstiftning rörande bevarandeskyldighe- ten. Vid överväganden i frågan om och i så fall hur en eventuell be- stämmelse som ålägger operatörerna en bevarandeskyldighet rö- rande trafikuppgifter skall utformas, är det självfallet så att faktorer som de brottsutredande myndigheternas behov av uppgifterna, problemen med den nuvarande ordningen samt integritets- och kostnadsaspekter får stor betydelse. Med hänsyn till frågans aktua- litet och stora betydelse har vi dock funnit det angeläget att beskri- va det behov som de brottsutredande myndigheterna har av att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och av de operati- va problem som de nuvarande reglerna på området skapar. 7.3Bestämmelserna om bevarande av trafikuppgifter I propositionen Ändringar i telelagen m.m. (prop. 1998/99:92 s. 29 f.) redogjorde regeringen för innehållet i det s.k. teledataskyddsdi- rektivet (97/66/EG) och nämnde bl.a. att syftet med direktivet var att genom en harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser om behandling av personuppgifter säkerställa en likvärdig nivå på in- tegritetsskyddet och en fri rörlighet inom gemenskapen för per- sonuppgifter inom telekommunikationsområdet och för teleut- rustning och teletjänster. I direktivet fanns angivet att uppgifter om abonnenter och användare som teleoperatören behandlar för att koppla upp samtal skulle utplånas eller åtminstone avidentifieras vid samtalets slut. Nödvändiga uppgifter för fakturering av abon- nenter och för betalning av samtrafikuppgifter fick dock behandlas . I propositionen föreslog regeringen, mot bakgrund av innehållet i direktivet, vissa ändringar i telelagen. Ändringarna trädde i kraft och innebar bl.a. föl- jande. Enligt huvudregeln i 49 § första stycket telelagen skulle uppgif- ter som gällde ett särskilt telemeddelande utplånas eller avidentifie- ras av teleoperatören vid samtalets slut eller när meddelandet nått mottagaren. Den skyldigheten gällde, enligt paragrafens andra stycke, inte för behandling av sådana uppgifter som var nödvändiga för fakturering av abonnenter och betalning av samtrafikavgifter till dess fordringen var betald eller preskriberad. Om abonnenten hade gett sitt samtycke fick sådana uppgifter behandlas för marknadsfö- ring av teletjänster i den egna verksamheten. Ytterligare undantag från kravet i 49 § första stycket telelagen om utplånande eller avidentifiering av uppgifterna fanns i 50 § telelagen och gällde för det första meddelanden som omfattades av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning. För det andra fanns undantag från det s.k. lagrings- förbudet i den utsträckning det var nödvändigt för att förhindra eller avslöja obehörig användning av telenätet. Det tredje undanta- get i 50 § telelagen avsåg det fallet att abonnenten begärde att stö- rande samtal skulle spåras. Uppgifter som identifierade den upp- ringande abonnenten kunde då lagras och hållas tillgängliga av tele- operatören. För de brottsutredande myndigheternas del förutsatte ett utläm- nande av uppgifter med stöd av bestämmelserna i 47 § telelagen (motsvarande 6 kap. 22 § LEK) att uppgifterna fanns tillgängliga hos teleoperatörerna när de begärdes utlämnade. I det remissförfa- rande som föregick regeringens proposition om förändringarna i telelagen ansåg att skyldigheten att utplåna eller avidentifiera de historiska uppgifterna, i vart fall då teleavlyssning m.m. inte förevarit, skulle hindra polisens möjligheter att utreda brott. I propositionen 1998/99:92 (s. 33) nämnde regeringen att den hade viss förståelse för bedömning men konstaterade att det inte var möjligt att införa vidare undantag från skyldigheten att utplåna uppgifter. Mot bakgrund av Rikspolissty- relsens remisskritik uttalade regeringen dock att det kunde finnas anledning att i samarbetet inom Europeiska unionens tredje pelare återkomma till frågan om utnyttjande av teleuppgifter i brottsbe- kämpningssammanhang. Vid behandlingen i anförde Tra- fikutskottet (1998/99:TU12 s. 7) att utskottet förutsatte att reger- ingen inom ramen för EU-samarbetet verkar för en effektiv brotts- bekämpning och för redovisar de resultat som därvid uppnås. I en skrivelse till regeringen om tillgång till telekommunikation för polisens brottsutredande verksamhet an- förde bl.a. följande om bevarande av trafikupp- gifter (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02). Reglerna som möjliggör för Polisen att erhålla uppgifter från teleoperatörer är mycket betydelsefulla för det brottsutre- dande arbetet. Det är en olycklig ordning att uppgifterna samlas in för exempelvis faktureringsändamål som lagstiftaren förutsätter att uppgifterna även kan komma att bearbetas i det brottsutredande arbetet. Polisens möjligheter att få tillgång till uppgifterna bör säkerställas genom nationell lagstiftning som ålägger teleoperatörer att spara uppgifter i syfte att de skall användas i det brottsutredande arbetet. Poli- sens bedömning är att uppgifterna måste sparas . I 22 § teleförordningen (1997:399) föreskrev regeringen vilka uppgifter rörande ett särskilt telemeddelande som fick behand- las till dess att fordran var betald eller preskriberad, om uppgif- terna varit nödvändiga för fakturering av en abonnent eller för betalning av samtrafikavgifter (49 § andra stycket telelagen). Det rörde abonnentens teleadress, den anropades teleadress, samtalets art, samtalets starttidpunkt och längd eller den över- förda datamängden, datum för samtalsanropet, det totala antalet enheter som skall debiteras för en redovisningsperiod, andra uppgifter om eller i samband med betalningen, såsom förskotts- betalning, avbetalning, betalningspåminnelse och avstängning samt typ av utrustning och abonnentutrustningens nummer el- ler annan identifikation. 7.3.2Lagen om elektronisk kommunikation och rådets direktiv /58/EG om behand- ling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elek- tronisk kommunikation (direktivet om integritet och elektronisk kommunikation) trädde i kraft och ersatte det ti- digare nämnda teledataskyddsdirektivet. Enligt regeringen genom- fördes direktivet om integritet och elektronisk kommunikation huvudsakligen i lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 69 f. och 248). Artikel 6 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation reglerar behandlingen av trafik- uppgifter. En trafikuppgift är enligt 6 kap. 1 § LEK alla uppgifter som behandlas i syfte att befordra ett elektroniskt meddelande via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera detta meddelande. Någon motsvarande definition fanns inte i telelagen. Enligt förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 389 f.) torde begreppet trafikuppgifter avse samma slag av uppgifter som avsågs i 49 § telelagen, där det talades om uppgifter som angår ett särskilt telemeddelande. Enligt artikel 15 i det angivna direktivet får medlemsstaterna genom lagstiftning begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i bl.a. artikel 6. Det får ske bl.a. när en så- dan begränsning är nödvändig i ett demokratiskt samhälle samt lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet, försva- ret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning och avslöjande av brott och åtal för brott. Begränsning kan bl.a. innebä- ra att uppgifter får bevaras . Bestämmelserna om bevarande av trafikuppgifter finns främst i 6 kap. 5, 6 och 8 §§ LEK och motsvaras i huvudsak av 49 och 50 §§ telelagen. Huvudregeln framgår av 6 kap. 5 § LEK och innebär att trafikuppgifter som avser användare som är fysiska personer eller som avser abonnenter och som lagras eller behandlas på annat sätt av den som bedriver anmälningspliktig verksamhet, skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Liksom telelagen tillåter lagen om elektronisk kommunikation att uppgifterna sparas för viss behandling. Enligt 6 kap. 6 § första stycket LEK får de trafikuppgifter som krävs för abonnentfakture- ring och betalning av avgifter för samtrafik behandlas till dess att fordran är betald eller preskription har inträtt och det inte längre lagligen går att göra invändningar mot faktureringen eller avgiften. Enligt bestämmelsens andra stycke får operatören också behandla uppgifterna för att bl.a. marknadsföra elektroniska kommunika- tionstjänster, om den abonnent eller användare som uppgifterna avser har samtyckt till det. Bestämmelsen i 6 kap. 6 § LEK kom- pletteras av 35 § förordningen om elektronisk kommunikation, som anger att PTS får meddela närmare föreskrifter om vilka upp- gifter som får behandlas enligt den bestämmelsen i lagen om elek- tronisk kommunikation (jfr 22 § den upphävda teleförordningen). PTS har inte meddelat några sådana föreskrifter. Undantag från reglerna om behandling av trafikuppgifter finns i 6 kap. 8 § LEK. Det rör för det första det fallet att en myndighet behöver ha tillgång till sådana uppgifter för att lösa tvister. För det andra rör det elektroniska meddelanden som befordras eller har expedierats eller beställts till eller från en viss adress i ett elektro- niskt kommunikationsnät som omfattas av beslut om hemlig tele- avlyssning eller hemlig teleövervakning. Det tredje undantaget i bestämmelsen gäller i den utsträckning trafikuppgifterna är nöd- vändiga för att förhindra och avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst. Enligt regeringen (prop. 2002/03:110 s. 392) får upp- gifterna inte sparas enligt det undantaget längre än vad som är nöd- vändigt för syftet. Längre än bör enligt regeringen inte god- tas, om det inte föreligger särskild anledning, som att tvist har uppkommit eller förundersökning inletts i ett särskilt fall. I propo- sitionen nämnde regeringen också att den nu aktuella paragrafen även omfattar lagring av uppgifter för utredning och lagföring av brott, förutsatt att det sker i syfte att förhindra eller avslöja en obehörig användning av nätet eller tjänsten i fråga. Ytterligare undantag från huvudregeln i 6 kap. 5 § LEK om att trafikuppgifter skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande finns i 6 kap. 13 § LEK. Operatören får enligt bestämmelsen temporärt åsidosät- ta skydd mot nummerpresentation för att spåra störande samtal. Det kan vara fråga om hotfulla samtal eller rena okynnessamtal. Om en abonnent begär spårning av sådana samtal, får operatören lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten och hålla dem tillgängliga för abonnenten på begäran. I lagen om elektronisk kommunikation finns en särskild regler- ing om behandling av lokaliseringsuppgifter. Med lokaliserings- uppgifter avses uppgifter som visar den geografiska positionen för en användare av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunika- tionstjänst (prop. 2002/03:110 s 260). En lokaliseringsuppgift kan vara en trafikuppgift och följer i så fall de regler som gäller för tra- fikuppgifter. Den behöver emellertid inte vara det (jfr 6 kap. 9 § LEK). Till lokaliseringsuppgifter som är trafikuppgifter hör framför allt information om i vilken cell i ett cellulärt uppbyggt mobilkommunikationssystem, som t.ex. GSM, som en användare befinner sig vid ett visst tillfälle när utrustningen utnyttjas. Sådana lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter och som rör användare som är fysiska personer eller abonnenter får en- ligt huvudregeln i 6 kap. 9 § LEK behandlas endast sedan de har avidentifierats eller användaren eller abonnenten gett sitt samtycke till behandlingen. Behandlingen får enligt bestämmelsen endast ske i den utsträckning och som krävs för tillhandahållan- det av en tjänst där uppgifterna behövs.