sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Sådana omständigheter är bl.a. att bygglov beviljats för som är tänkta att byggas nära en redan befintlig mast samt att nya i ett antal fall verkligen byggts i närheten av en befintlig mast. Vi har också fått uppgifter om att processen att få till stånd inplaceringar i befintliga har varit påtagligt långsam och att uppförandet av egna därmed har kommit att framstå som ett mer intressant alternativ för att åstadkomma en snabb utbygg- nad av nätet. Vi har konstaterat att UMTS-tekniken som sådan ställer stora krav när det gäller antalet basstationer och samt behovet av nya . Operatörerna bestämmer därutöver sin nätstruktur utifrån vad som är idealiskt rent företagsekonomiskt. Därutöver har utredningen konstaterat att de olika företagens affärsstrategier leder till att operatörer planerar sina nät olika, och att det där- igenom uppkommer ett differentierat behov av basstationer. Nät- planering sker utifrån både tekniska och ekonomiska bevekelse- grunder. Operatörer kan konkurrera med varandra genom att man differentierar sin infrastruktur. På en marknad med en väl funge- rande konkurrens leder företagsekonomiska överväganden till maximal kundnytta. Företagen väger däremot inte in miljöskäl, t.ex. intrång i natur- och kulturmiljöer, i sina strikta företags- ekonomiska överväganden. Det är således uppenbart att det antal antenner som operatören kommer att vilja sätta upp, och därmed behovet av nya , avviker från vad som är ett lämpligt antal ur ett rent miljö- och hushållningsperspektiv. Enligt utredningen är det uppenbart att det måste ske en avvägning mellan intresset att skydda natur- och kulturvärden och affärs- mässiga intressen för att man skall nå fram till ett optimalt antal . I de fall där mastdelning av nätplaneringsskäl inte är något alternativ står valet mellan att uppföra en ny mast, med de konse- kvenser det kan tänkas få för natur- och kulturvärdena, och att operatören avstår från den täckning som var tänkt att uppnås genom masten. Om mastdelning är möjlig tillförs vid avvägningen den faktorn att operatören i stället för att bygga en ny mast eventuellt kan placera sin utrustning i en redan befintlig mast. Om så är fallet kan önskad täckning uppnås utan att en ny mast behöver byggas. Kommunerna har en avgörande roll när det gäller att bedöma huru- vida en ny mast skall få byggas på ett visst ställe eller inte. För utredningen är det uppenbart att många kommuner har belastats hårt av bygglovsansökningar som en följd av utbyggnaden av näten för UMTS och de höga täckningskraven. Utredningens slutsats att processen har fungerat smidigare i vissa kommuner och att utbygg- naden då gått snabbare. De kommunala processerna ser dock mycket olika ut i olika delar av landet. Ett hinder för samlokalisering som utredningen stött på är att mastägare menar att masten inte rymmer mer utrustning än vad som redan finns där, och finns inte möjligheten att förordna om anpassning eller ombyggnation av masten som en del av ett beslut om samlokalisering. Utredningen har vid sina kontakter med bl.a. operatörer på marknaden för mobil kommunikation konstaterat att det oftast är tekniskt möjligt att utöka kapaciteten i en mast till en rimlig kost- nad. En mast som förefaller att var full kan således göras tillgänglig för ytterligare inplacering genom mer eller mindre omfattande åtgärder. Detta understryks av att det enligt våra undersökningar är relativt vanligt att frivilliga avtal om inplacering träffas som innebär att masten anpassas eller byggs om i något hänseende. Utredningen har iakttagit att det finns en växande marknad för inplaceringar i m.m. Denna utvecklingstendens talar eventuellt för att det kommer att ske samma utveckling i som i , där särskilda bolag äger masterna och agerar för att maximera intäkter och inplaceringar, snarare än att enbart bevaka en viss operatörs intressen. 8.3.1Behovet av en förändrad lagstiftning För att få till stånd den optimering av antalet som utred- ningen anser önskvärd behövs det enligt vår uppfattning vidtas ett antal förändringar i de regelverk som möjliggör mastdelning. De förändringar som enligt vår uppfattning behöver vidtas är följande. Prövningen av om det finns förutsättningar för en tvingande samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK skall kunna ske direkt, utan att skall behöva avvakta en pröv- ning i annan ordning. Miljöprövningen i samlokaliseringsärendet skall vara själv- ständig. Det skall gå att förena ett beslut om samlokalisering med någon form av förpliktelse för mastägaren att anpassa masten. Det skall gå att ställa krav på att nya byggs så att förut- sättningarna för samlokalisering förbättras. Kommunen skall få ett bättre underlag beträffande möjlig- heterna att samlokalisera inför beslut om bygglov för en ny mast och man skall också vara skyldig att bereda andra aktörer tillfälle att yttra sig över ansökan om bygglov. Innan utredningen övergår till de närmare övervägandena och för- slagen finns det anledning att överväga om en ökad samlokalisering kan tänkas ha betydelse för samhällets behov av driftssäkra nät för mobil kommunikation, t.ex. i en krissituation. Samlokalisering i en mast för mobil kommunikation innebär per definition att flera operatörer placerar antenner i en viss mast. Att flera operatörer delar på samma mast för att uppnå en viss täckning i sina respektive nät aktualiserar frågan om huruvida ett sådant förfarande påverkar driftssäkerheten vid t.ex. en storm. Av naturliga skäl har utredningen tittat på de erfarenheter som gjordes efter stormen i den 8–. De skador som uppstod på mobilkommunikationerna var främst en följd av utebliven elförsörjning, men en stor del av skadorna gick också att återfinna i förstörda luftledningar för elektronisk kom- munikation. I ett antal stationer med tillgång till reservkraft som krävde start kunde denna inte startas till följd av att vägar täcktes med nedfallna träd. I ett mindre antal fall skadades mobil- kommunikationen av att omkullblåsta träd förstörde basstationer. Det är svårt att bedöma huruvida samlokalisering i ökar eller minskar driftsäkerheten i mobilnäten. Å ena sidan fördelas sårbarheten om det finns flera . Å andra sidan kan en sam- lokalisering innebära att operatören kostar på fler åtgärder för att minska sårbarheten, genom att t.ex. satsa på gemensamma kvalifi- cerade reservkraftsaggregat med automatstart eller nedgrävda elkablar. Utredningens bedömning är dock att en ökad samlokalise- ring sannolikt kommer att ha små effekter på driftsäkerheten. Enligt våra direktiv skall utredningen även bedöma om en ytter- ligare samlokalisering påverkar möjligheten att ringa nödsamtal, dvs. Utredningens har tidigare konstaterat att samlokali- sering i huvudsak blir intressant när en antennplacering görs i en ny mast rimligt nära en redan etablerad mast. Därmed torde effekterna på täckningen för nödsamtal av ökad samlokalisering i de allra flesta fall vara försumbara. Utredningens sammantagna slutsats är att det inte kommer att uppkomma några beaktansvärda problem i förhållande till drifts- säkerhet och möjligheterna att ringa nödsamtal om samlokalisering i blir mer vanligt. Detta är därför inte något som särskilt behöver beaktas när utredningen i nästa avsnitt tar ställning till om det bör bli lättare att tvinga igenom en mastdelning. 8.5Förändringar i 4 kap. 14 § LEK Utredningens förslag: Möjligheterna att förordna om tillhanda- hållande av samlokalisering eller andra möjligheter till gemen- samt nyttjande av egendom eller annat enligt 4 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) bör utvidgas. Ett sådant förordnande skall kunna meddelas om det är av bety- delse för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå målet för fysisk planering. Bestämmelsen bör också tillföras ett andra stycke där det anges att ett förordnande om tillträde skall kunna innefatta en skyldighet för den förpliktade att mot ersättning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbyggnad av en mast för elektronisk kommunikation, eller andra liknande åtgärder som kan krävas för att ett tillhandahållande skall kunna ske. Slutligen bör bestämmelsen tillföras ett nytt tredje stycke där det anges att vid bestämmande av marknadsmässig ersättning för en inpla- cering enligt bestämmelsens första stycke skall beaktas den ersättning som skall utgå enligt andra stycket. Överväganden och förslag SOU 2005:97 Det är svårt att bedöma hur väl utformad bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK är eftersom den, liksom hela lagen, är relativt ny och varit föremål för mycket liten praktisk tillämpning. Det kan inte heller uteslutas att de ärenden som prövats av PTS inte utgör ett genom- snitt av tänkbara ärenden. Förmodligen är det så att frivilliga över- enskommelser träffats om samlokalisering i fall där förutsättningar hade funnits för tvingande åtgärder, och om parterna valt en fri- villig överenskommelse med beaktande av att det annars funnits risk för en tvingande åtgärd är detta självklart en indikation på att bestämmelsen i något hänseende fungerat. Enbart det förhållande att bara några enstaka ärenden prövats och att inga beslut om sam- lokalisering fattats av PTS är i vart fall ingen klar indikation på att bestämmelsen inte fungerar. Utredningens analys visar att samlokalisering i mobilmaster på frivillig väg kommer till stånd i viss omfattning hos konkurrerande operatörer och i stor omfattning mellan icke konkurrerande aktö- rer. Vår bedömning av hur bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK till- lämpats ger stöd för att det endast kan bli aktuellt att meddela förordnande i enlighet med bestämmelsen i dess nuvarande lydelse i relativt få fall. Det kan heller inte uteslutas att den begränsade möjligheten att tvinga igenom en mastdelning i någon mån bidragit till att utbygg- naden av UMTS-näten försenats. Det går dock inte att bedöma i vilken omfattning förseningen går att förklara med detta. Utredningen har inte uppfattat att det från operatörernas sida uttalats något stort behov av en ökad möjlighet att kunna tvinga fram samlokalisering, vilket talar för att reglerna inte behöver ändras. Som påpekats tidigare är dock ett gemensamt nyttjande av något eftersträvansvärt, främst av hänsyn till miljön och landskapet. Det bör särskilt påpekas att samlokalisering eller mast- delning är något som förutsätter att det finns en befintlig mast som kan användas av den operatör som behöver en viss inplacering. Frågor om etablering av där samlokalisering inte utgör ett alternativ påverkas inte av bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK utan kan enbart bli föremål för sedvanlig bygglovsprövning och prövning enligt . Att befintlig lagstiftning inte fullt ut bidrar till den mastdelning som är önskvärd ur ett samhälleligt perspektiv beror enligt utred- ningens uppfattning på olika begränsningar som finns inbyggda i bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK. Begränsningarna kan huvudsak- ligen beskrivas som att kravet på att samlokalisering skall krävas för att skydda miljön etc. begränsar tillämpningen av regeln, samt att bristande kapacitet i masten är ett hinder. En ytterligare begräns- ning kan vara att sådana fall där bestämmelsen skulle kunna vara tillämplig inte prövas av PTS, eftersom en operatör som är i behov av att placera en antenn på en viss plats inte i första hand ansöker om samlokalisering för att täcka detta behov utan i stället, av något skäl, vill uppföra en egen mast. Det kan därför även finnas anled- ning att reflektera över vem som skall kunna initiera ett ärende enligt 4 kap. 14 § LEK. Ett alternativ till att förändra initiativrätten kan vara att förändra i så att de fall där en samlokalisering är önsk- värd ur ett samhälleligt perspektiv kommer till stånd. 8.5.1Ökade möjligheter till förordnande om samlokalisering Bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK pekar i sin nuvarande utformning ut ett fåtal situationer där det över huvud taget kan bli aktuellt att förordna om en tvingande samlokalisering. Ett sådant förordnande får t.ex. endast meddelas om det är en åtgärd som krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet, eller för att uppnå mål för fysisk planering. Detta avviker från vad som t.ex. gäller i , där det räcker att det inte är ändamålsenligt att bygga en ny mast med hänsyn till miljön etc. De svenska reglernas utformning talar för att man egentligen skall kunna visa en positiv effekt på t.ex. miljön av en samlokalise- ring (i stället för en ny mast), för att det skall vara aktuellt med en sådan åtgärd. Frågan om vad som utgör gränsen för när en pröv- ning i detta hänseende kan leda till ett beslut om samlokalisering har dock inte ställts på sin spets. Om avsikten är att optimera antalet bör samnyttjande ske i de flesta fall där detta är lämpligt. Då måste möjligheten att tvinga igenom en samlokalise- ring vara mer långtgående än vad som gäller. Enligt utredningens uppfattning bör samlokalisering vara möjlig där miljöeffekterna av att istället bygga en ny mast är så påtagliga att de skall beaktas. I de fall där operatörerna inte kan enas om en frivillig samlokalisering och miljöeffekterna av en ny mast är för- sumbara är det enligt vår uppfattning inte rimligt att tvinga fram en sådan åtgärd. För att inte konkurrensen på marknaden skall sned- vridas bör kriterierna vara utformade på sådant sätt att det är tyd- ligt att det är ett miljöövervägande som skall ligga till grund för ett beslut om samlokalisering. Av dessa skäl anser utredningen att det inte är lämpligt att införa en bestämmelse liknande den i , där det nästan undantagslöst går att tvinga fram en samlokalisering och där kopplingen till en direkt miljöpåverkan är mindre tydlig. Enligt utredningens uppfattning påverkar dessutom en obegränsad möjlighet till samlokalisering incitamenten för investeringar och därmed försämras konkurrensen på lång sikt. Vår slutsats är att en lämplig förändring i 4 kap. 14 § LEK, som beaktar vad som sagts ovan, är att förordnande om samlokalisering eller annat tillhandahållande får meddelas om ett sådant förord- nande är av betydelse för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. 8.5.2Krav på anpassning och ombyggnation av en mast För att kunna meddela ett förordnande om samlokalisering med stöd av 4 kap. 14 § LEK krävs att det finns tillgänglig kapacitet i den aktuella masten. Om det inte finns någon sådan kapacitet, eller om eventuell överkapacitet behövs för mastägarens egna behov, så är detta enligt utredningen ett hinder för ett beslut om samlokalise- ring. Enligt vår uppfattning ger nu gällande regler inte tillräckligt stöd för att kräva att en mastägare som en del av ett beslut om till- träde skall anpassa masten för att möjliggöra inplacering. Vid utredningens kontakter med operatörer på marknaderna för mobil kommunikation har det uppgetts att en operatör som velat få tillträde till en konkurrents mast fått ett negativt besked med hän- visning till att det inte finns tillgänglig kapacitet. Sådana påståenden om bristande kapacitet, dvs. att masten är full, har vid några till- fällen ifrågasatts av den operatör som önskat tillträde. I de ärenden som prövats av PTS har dock teknisk bevisning åberopats till stöd för mastägares påstående om bristande kapacitet – något som själv- klart varit svårt att motbevisa för den operatör som önskat till- trädet. Utredningen har dock inte funnit något stöd för att påstå- enden om att det saknas tillgänglig kapacitet i en mast framförts när det inte funnits fog för detta. Om det inte finns tillgänglig kapacitet i en mast kan sådan oftast skapas genom någon form av anpassning eller ombyggnation. Med anpassning menas här att en mast, eller den utrustning som finns i den, ändras så att det blir möjligt att placera in ytterligare utrust- ning. En sådan åtgärd kan exempelvis vara att befintliga antenner flyttas till en annan position på masten eller att andra tekniska lös- ningar väljs. Med ombyggnation menas att mer ingripande åtgärder vidtas som gör det möjligt att placera ytterligare antenner etc. Sådana åtgärder kan vara att en mast byggs på med ytterligare sek- tioner för att därigenom skapa mer utrymme för antenner, att masten stagas upp eller att befintliga stag byts ut för att masten skall tåla större vindlast. Den mest drastiska åtgärden som kan krävas för att möjliggöra en inplacering är att en befintlig mast byts ut mot en större. Det förekommer att en operatör och en mastägare avtalsvägen enas om att en mast skall anpassas eller byggas om för att möjlig- göra en inplacering. Det förekommer även att avtal träffas om att en befintlig mast skall ersättas med en ny. Med nuvarande regler finns det däremot inget lagstöd för att med tvång förmå mastägarna att vidta åtgärder som kan krävas för att göra en inplacering möjlig. Som påpekats tidigare anser utredningen att det är angeläget att mastdelning kommer till stånd för att man därigenom skall opti- mera antalet . Om bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK (oavsett dess lydelse i övrigt) inte skall vara helt verkningslös är det därför rimligt att mastägaren, förutom att förpliktas att släppa in en annan operatör i masten, även skall kunna bli skyldig att vidta någon form av åtgärd som gör en samlokalisering praktiskt genomförbar. Det finns anledning att närmare överväga vilka åtgärder en mast- ägare skall vara tvungen att tåla. Bör det exempelvis gå att tvinga fram en så ingripande åtgärd som ett mastbyte mot en mastägares vilja? Av 1 kap. 2 § LEK framgår att åtgärder som vidtas med stöd av lagen inte får vara mer ingripande än vad som framstår som rim- ligt. Åtgärderna skall också vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och övriga intressen. Att kräva att någon skall anpassa sin egendom efter någon annans behov är redan det ett ingripande som kan ifrågasättas utifrån egendomsskyddet i regeringsformens 2 kap. 18 §. Som påpekats tidigare är dock möjligheten att kräva anpassning en nödvändig förutsättning för att ett förordnande om tvingande samlokalisering skall kunna meddelas. Utredningen anser att det är ett angeläget allmänt intresse att antalet optimeras. Det är uppenbart att effektiva möjlig- heter att tvinga fram samlokalisering kan bidra till detta. Därför är det rimligt att kräva att en mastägare skall tåla sådana åtgärder som krävs för att tillträde för andra skall kunna ske. Respekten för egendomsskyddet talar dock för att möjligheterna att kräva åtgärder inte skall vara obegränsade. Enligt utredningen är det rim- ligt att kräva att stagning eller påbyggnad av en mast skall ske, eller liknande åtgärder som krävs för att ett tillhandahållande skall komma till stånd. Då behåller mastägaren sin förfoganderätt över masten och störningarna för övriga som eventuellt är inplacerade kan minimeras. En enligt utredningen besvärligare fråga är om en så ingripande åtgärd som ett byte av mast skall kunna ingå i ett beslut om till- träde. Som påpekats i avsnitt 7.1.2 har man i en långt- gående möjlighet att tvinga igenom ett mastbyte för att möjliggöra inplaceringar. Det starkaste skälet för att acceptera mastbyten är att man där- igenom möjliggör en samlokalisering i alla angelägna fall. Enligt utredningen finns det dock ett antal skäl som med viss styrka kan anföras mot en sådan ordning. I ett resonemang om det lämpliga i att kunna tvinga igenom ett mastbyte utgår utredningen från att det i ett sådant fall är den operatör som önskar inplacering som fullt ut skall betala kostnaderna för ett mastbyte. Då kan man ställa sig frågan vad som kommer att hända med äganderätten till masten. Är den ursprunglige mastägaren fortfarande att anse som ägare till den nya masten, eller har äganderätten övergått till den operatör som betalt för den? Kan den nya masten placeras på samma plats som den gamla, eller krävs det en annan placering? Det finns även anledning att fråga sig vad som händer med befintliga nyttjande- rättsavtal och huruvida det behövs ett nytt bygglov? Slutligen finns det anledning att reflektera över frågan vem som är att anse som inplacerad hos vem efter ett mastbyte. För tydlighetens skull skall det dock sägas att även mindre ingri- pande åtgärder som vidtas på en redan befintlig mast kan ge upp- hov till frågor om t.ex. befintliga avtals giltighet och tillstånds räckvidd samt även om hur förhållandet till tredje man påverkas. Frågeställningarna torde dock bli betydligt mindre påtagliga än vid ett mastbyte. Det går även att anföra rent principiella invändningar mot att tillåta ett mastbyte, nämligen att det framstår som mindre förenligt med svensk rättstradition att någon skall vara skyldig att byta ut eller ta bort sin egendom för att möjliggöra tillträde för en konkur- rent. Vissa åtgärder torde under särskilda omständigheter kunna vidtas med stöd av expropriationslagen. Som utredningen tidigare påpekat förefaller det som att expropriation skulle kunna aktualise- ras när en operatör på en marknad för mobil kommunikation önskar tillträde till en konkurrents mast. Med beaktande av den avvägning som skall göras mellan motstående intressen, och som beskrivs i avsnitt 3.6, förefaller det dock som att utrymmet för en expropriation är liteti fall som det här beskrivna. lär mast- ägarens intresse av att ha kontroll över masten väga lika tungt som den andra operatörens intresse av tillträde. Att en expropriation normalt inte är möjlig i nu aktuella fall är dock inget avgörande skäl att skapa en möjlighet att kräva ett byte av mast genom annan lag- stiftning. I sammanhanget är det väsentligt hur stort behov det finns av en bestämmelse som reglerar situationer där mastbyte är en förutsätt- ning för en samlokalisering, och också hur angeläget det är att en sådan situation regleras genom lag. Utredningens uppfattning är att det inte är särskilt vanligt med sådana situationer. På monopol- lägen, där den operatör som önskar inplacering saknar alternativ, väger självklart skälen för tvingande åtgärder tyngre – och då även skälen för att tillåta mastbyten. Vår uppfattning är dock att sådana monopollägen inte är vanligt förekommande (se avsnitt 8.2.1). Att det endast i några fåtal fall skulle kunna bli aktuellt med ett mast- byte talar emot att tillåta en så drastisk åtgärd mot mastägarens vilja. Sammantaget anser utredningen att de åtgärder som skall kunna krävas av en mastägare för att möjliggöra ett tillträde bör begränsas till en skyldighet att låta genomföra stagning eller påbyggnad av en mast, eller andra liknande åtgärder som kan krävas för att ett till- handahållande skall kunna ske. Bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK bör tillföras ett andra stycke där dessa frågor regleras. 8.5.3Ersättning vid beslut om samlokalisering Utredningens uppfattning är att operatörerna, även när en sam- lokalisering tvingas igenom, kommer att ha ett intresse av att själva bestämma hur ersättning för inplacering och eventuell anpassning eller ombyggnation skall bestämmas. I de fall där operatörerna inte blir ense skall det dock framgå av 4 kap. 14 § LEK hur ersättningen skall bestämmas. Det kan först finnas anledning att överväga om ersättningen för själva inplaceringen, med nuvarande regler, kan bestämmas på ett adekvat sätt (de nuvarande reglerna för ersättning har beskrivits i avsnitt 3.3.2.). När det gäller frågan om ersättning för inplacering har PTS inte tagit ställning till hur denna skall bestämmas och hur marknadsvärdet skall tas fram. Som utredningen konstaterat finns det en framväxande marknad för inplaceringar. Detta innebär själv- klart att det träffas avtal mellan operatörerna som beskriver hur ersättningen för själva inplaceringen skall regleras samt hur kostna- der för anpassning etc. skall ersättas. För operatörerna på markna- den är det alltså troligen uppenbart vad som är marknadspriset för inplaceringar. Utredningen har också fått uppfattningen att PTS, som en del av sitt tillsynsansvar enligt LEK, har tagit del av ramavtal angående inplaceringar.