sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Tanken är att det är mer sannolikt att besluten implementeras på det sätt som är tänkt om försvarsgrens- cheferna själva har en del i beslutsfattandet (jämför med Storbri- tannien). 7.Styrningen av försvaret i Så styrs den brittiska statsförvaltningen I den brittiska statsförvaltningen råder ministerstyre. Det innebär att chefen för varje ministerium har ett individuellt ansvar för alla beslut som fattas i den underlydande förvaltningen. Ministerierna i är mycket stora. De svarar för den verksamhet som i sköts av och de fristå- ende myndigheterna. Korta fakta om det brittiska försvaret Försvarsbudgeten för omfattade av BNP. The (MoD) Headquarters har ca 3 500 anställda. Det brittiska hade ca 285 000 anställda.27 har inte allmän värnplikt. Så styrs det brittiska försvaret Till de viktigaste försvarspolitiska aktörerna i hör parlamentet, Premiärministern, , the , , the Permanent Under Secretary, the Chief of Defence Staff och the Top Level Budget Holders. Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer Parlamentet har till uppgift att besluta om försvarets utgifter och att granska försvarsmakten. Formellt sett kan parlamentet lagstifta efter behag. Eftersom det inte finns någon skriven författning finns det inga legala restriktioner för parlamentets båda kamrar. Det brittiska parlamentet har dock visat ett ganska svagt intresse för formuleringen av försvarspolitik. Försvarets budget debatteras inte 27 Varav 89 000 var civila och 196 000 var militära. Observera att detta inkluderar hela för- svarsmakten. alls i parlamentet och beslut om internationella insatser fattas av regeringen.28 Uppfattningen är att försvarsutskottet (the House of ) visserligen har stora kunskaper inom området, men att det tenderar att intressera sig för operatio- nal or personal matters rather than general policy. Parlamentet fattar alltså inte beslut på särskilt detaljerad nivå och har heller inte särskilt mycket att göra med den konkreta utform- ningen av försvarspolitiken. Parlamentets uppgift anses istället vara att utvärdera och kontrollera hur väl förvaltar sina resurser och i vilken utsträckning det uppnår satta mål. För- svarsutskottet är ett av de utskott som är permanenta. Försvarsut- skottet arbetar med att följa upp försvarsministeriets verksamhet och ger ut rapporter tre till . Parlamentets kon- troll över regeringens finansförvaltning utövas av finansutskottet (), där oppositionen enligt praxis har majoritet. Parlamentets utskottsväsende är väl utvecklat men det har jäm- fört med i andra länder ett relativt begränsat inflytande. Regering- ens inflytande på utskottsarbetet är dessutom betydande. Minist- rarna är närvarande då de permanenta utskotten behandlar frågor inom deras respektive ansvarsområde. Kommunikationen mellan statsråden och parlamentet är relativt omfattande och det finns ett utarbetat system där parlamentet kal- lar statsråden för utfrågning dels om ministeriets verksamhet, dels om verksamhet som sker inom underlydande myndigheter. Parla- mentets frågor tar relativt mycket tid i anspråk för statsråden (stora utfrågningar ) och har en stor betydelse för hur både ministrarnas och ministeriets kapacitet bedöms. Utfråg- ningarna bevakas ofta hårt av media. Formellt sett är det statschefen, monarken, som utgör försvarets högsta ledning. I praktiken utövar drottningen dock inte denna funktion. Den politiska makten i försvarsfrågor vilar hos Premiär- ministern, och the , som samtliga är ansvariga inför parlamentet. 28 At the highest level the national crises management system is headed by the Cabinet, with the Chief of the Defence Staff in attendance if required. I är den politiska och militära ledningen fullstän- digt integrerad i (the , MoD). Ministeriet utgör både ett policyskapande departement och ett militärt högkvarter. ansvarar därmed för den verksamhet och de uppgifter som i vilar på Försvarsde- partementet och de därunder lydande myndigheterna. Motsvarig- heten till ÖB samt samtliga försvarsgrenschefer med staber är pla- cerade inom . Det finns därmed inte någon självständig försvarsstab/ledning skild från ministeriet. har samtliga försvarsfrågor varit sam- lade på ett departement, från att tidigare ha varit uppdelade på flera (ett för varje försvarsgren). Detta helhetstänkande (the Joint-focus eller the purple approch) är något som starkt har kommit att prägla utvecklingsarbetet inom ministeriet. är endast 3 500 personer lokaliserade till the MoD Headqu- arters i . Resten har utlokaliserats till olika delar av landet. Det har resulterat i att endast har två byggnader i bruk i , jämfört med närmare tjugo . Figur 7.1 Organisationsschema över ledningen i det brittiska Försvarsministe- riet The MoD Headquarters utgör kärnan av det brittiska Försvarsmi- nisteriet. Det är där den strategiska styrningen och planeringen av försvaret sker. I det brittiska finns fyra statsråd. Försvars- ministern (of State for Defence) är ytterst ansvarig för utformningen och genomförandet av den brittiska försvarspolitiken. Påpekas bör att Försvarsministern är inblandad i militära frågor på en relativt detaljerad nivå. Försvarsministern är det enda av statsråden som är medlem i the Cabinet. De övriga statsråden, of State for Armed Forces, the Parliamentary Under-Secretary of State for Defence and Minister of Defence Procurement, och the Parliamentary Under- Secretary of State and Minister for Veterans är underordnade Försvarsministern och ansvarar för särskilda områden. Alla fyra statsråd är ansvariga inför parlamentet. Statsråden har två rådgivare. En civil, the Permanent Under Sec- retary, och en militär, the Chief of Defence Staff (motsvarighet till ÖB) som är likställda varandra. The Permanent Under Secretary är Försvarsministerns och regeringens främste civila försvarspolitiska rådgivare och är ministeriets högsta opolitiska tjänsteman. The Permanent Under Secretary ansvarar för ministeriets policy, budget och administration och har ett personligt budgetansvar (accounta- bility) inför parlamentet. Tre till kallas the Per- manent Under Secretary till finansutskottet för utfrågning. Om Försvarsministern och the Permanent Under Secretary har olika uppfattningar om hur försvarets resurser på bästa sätt ska användas kan the Permanent Under Secretary frånsäga sig det personliga an- svaret genom en formell anmälan till (the National Audit Office). Det har bland annat förekommit i frågor om mate- rielanskaffning, när Försvarsministern har valt att stödja den brit- tiska försvarsindustrin framför andra, mindre kostsamma alterna- tiv. The Chief of Defence Staff har både till uppgift att vara statsrå- dens närmaste militäre rådgivare och att vara chef över den militära organisationen. Posten som Chief of Defence Staff roterar mellan de olika försvarsgrenarna. Målsättning inom ministeriet är att skapa större integration mellan civil och militär personal. Att inte the Permanent Under Secretary är underställd the Chief of Defence Staff eller tvärtom bör tolkas som en signal om vikten av att samordna civila och mi- litära överväganden och integrera civil och militär personal. Their roles reflect the importance of both military and civilian advice on political, financial, administrative and operational matters. Detta är en inställning som präglar hela ministeriet, allt från sammansättningen i olika analysgrupper till hur den strategiska ledningen av internationella insatser byggs upp. I det senare ex- emplet är en av framgångsfaktorerna förmågan att fatta snabba be- slut, där politiska och militära överväganden är starkt samman- vävda. Förutsättningen för detta är hög integrering mellan civil och militär personal. The Chief of Defence Staff och the Permanent Under Secretary har var sin ställföreträdare, the Vice Chief of Defence Staff och the Second Permanent Under Secretary, som är ansvariga inför statsrå- den. Det är de som i praktiken leder personalen, fastslår mål och fördelar resurser samt följer upp verksamheten i the MoD Headqu- arters. Högkvarteret består även av försvarsgrenscheferna, the Service Chiefs, som har resultatansvar för respektive försvarsgren, samt cheferna för stödmyndigheterna inom försvarsområdet, the Chief of Procurement, the Chief of och the Chief Sci- entific Adviser. The Central Staff29 (ca 2 000 personer) är i huvudsak lokaliserad till och är underställd the Second Permanent Under Sec- retary och the Vice Chief of Defence Staff. The Central Staff är en integrerad civil och militär stab. Den har en viktig rådgivande funktion för ministeriets politiska ledning och utgör kärnan i mini- steriets policy- och planeringsarbete. Till dess huvudsakliga an- svarsområden hör: Fastställande av försvarspolitik och ramar för försvarsverksam- heten Fastställande av mål och fördelning av resurser samt resultatstyrning En uttrycklig målsättning är att the Central Staff ska vara samman- satt av både civil och militär personal och arbeta på ett integrerat 29 Observera att the Central Staff utgör den del av the MoD Headquarter. I the Central Staff ingår både the Policy Director, som bland annat är ansvarig för all strategisk ledning och planering både , och the Finance Director, som ansvarar för mi- nisteriets finansiella styrning. är det formellt sett högsta politiska besluts- organet inom ministeriet. I praktiken har dock detta organ ett rela- tivt begränsat inflytande över den faktiska styrningen av försvars- ministeriet (form rather that substance). En förklaring till detta uppges vara att gruppen är för stor. Försvarsministern är ordförande och förutom honom ingår öv- riga ministrar och the som utgör chefstjänstemän- nen direkt under ministernivån, d.v.s. försvarsgrenscheferna (the Service Chiefs) och cheferna för stödmyndigheterna inom för- svarsområdet (The Chief of Procurement, The Chief of and the Chief Scientific Advisers). sammanträder , eller då Försvarsministern så be- höver (ofta i samband med någon internationell operation). De beslut som fattas av the verkställs av the De- fence (the key committee), som är den högsta tjänstemannastyrda ledningen inom departementet. Den anses utgöra det verkliga styrorganet inom försvarsministeriet. Där fattas alla beslut som inte kräver ett politiskt godkännande. Ten- densen är att allt fler beslut fattas i . Figur 7.2 Organisationsschema över Permanent Under Secretary of State Chief of the Defence Staff Vice Chief of the Defence Staff Under Secretary of State Ordförande är the Permanent Under Secretary. Övriga ledamöter utgörs av de tio non-Ministerial members of the , det vill säga the . ingår även the Finance Di- rector och två non-Executive Directors. De sistnämnda kommer helt utifrån och har ofta en bakgrund inom den privata sektorn.30 Deras uppgift är att ge styrelsen ett vidare perspektiv och genom sin erfarenhet från andra sektorer ge objektiva råd. The non- Executive Directors har inte rösträtt, men är ofta mycket inflyt- elserika. Styrelsen agerar som ett kollektiv och beslut fattas i konsensus, även om ordförandens röst väger tyngre än de övrigas. har ett eget sekretariat som tar fram underlag inför varje möte. sammanträder en gång . Till är knuten som har till uppgift att bereda ärenden och ge råd. Ordförande är en av de utomstående rådgivare som sitter med i . I sitter även ett antal (tre stycken) andra oberoende rådgivare van- ligtvis från det privata näringslivet, dock inte försvarsindustrin, el- ler universitetsvärlden samt ett antal s.k. Top Level Budget Hol- ders. Vid dessa möten deltar alltid en företrädare från Riksrevi- sionen. Under finns the Service Boards (, och the ). Ansvarigt statsråd är ordförande i respektive styrelse. I utformas och beslutas inrikt- ningen för den övergripande försvarsplaneringen i . ansvarar för the delivery of De- fence outputs vilket omfattar: 1)The role of Defence – strategic guidance, vision and values, priorities 2)Targets and objectives – Balanced Scorecards, Service Delivery Agreements 3)Resource Allocation – setting budgets 4)Performance and – performance review 30 De non-Executive Directors som sitter i är 1) Chairman of och 2) Director of the Insitute of Business Ethics. Till detta hör bland annat att formulera och fatta beslut om de styrdokument som ska styra ministeriets verksamhet, definiera vil- ken kapacitetsnivå, försvarsförmåga och vilka prioriteringar som är nödvändiga för att uppnå förväntade resultat, fördela resurser och följa upp resultat. I fattas även beslut om de resultatkontrakt (Service Delivery Agreements) som styr underlydande förvaltning och principerna för de balanserade styrkort som används som styrverktyg inom ministeriet. Systemet med en försvarsstyrelse är relativt nytt inom det brittiska försvarsministeriet. Idén är hämtad från det privata när- ingslivet och tanken är att ska fungera lite som en bolagsstyrelse. I sin nuvarande form har varit verksam . fanns ett liknande organ (the Finance, Planning and ), men det hade betydligt mindre ansvar och ett mer begränsat mandat. Försvarsgrenscheferna och deras civila motsvarigheter är Top Level Budget Holders (tolv stycken), vilket innebär att de ansvarar för vissa anslag som de relativt fritt får styra över. Dessa Top Level Budget Holders utgör i sig inga organisatoriska enheter. Den verksamhet som the Top Level Budget Holders ansvarar för är indelad i Top Level Budgets. Som exempel kan nämnas the , the , the Corporate Science and Technology, the Commander-in-Chief Strike, the Commander-in-Chief Land och the Commander-in- Chief Fleet. Varje Top Level Budget Holder har ett kontrakt med Försvars- ministern där det framgår hur mycket pengar de har till förfogande och vad de förväntas uppnå med dessa medel. The Top Level Bud- gets har likheter med de svenska försvarsmyndigheterna men har möjlighet att vid sidan om sitt uppdrag bedriva kommersiell verk- samhet och sälja sina tjänster. De är heller inte att betrakta som självständiga myndigheter i svensk bemärkelse. En tredjedel av personal finns inom the . Det finns två typer av Agencies. The on (, trettio stycken till antalet) är underställda en Top Level Budget och tilldelas en årlig budget via den. Deras mål och uppgifter beslutas av Försvarsministern och de är skyldiga att redovisa sina resultat till ministeriet i form av årsre- dovisningar. är inte lika fristående som svenska myndigheter men är ändå att betrakta som någon typ av motsva- righet till dessa. Det finns även en form av Agencies, the (fem stycken), som inte får statliga anslag utan baserar sina intäkter på tjänster eller produkter som de säljer till försvaret eller andra kunder. De styrs dock i viss utsträckning av kontrakt med för- svarsministeriet. lades många uppgifter ut från försvarsministe- riet till olika Agencies. är trenden den motsatta. Allt fler Agencies slås samman eller flyttas in i ministeriet. Detta hör delvis ihop med den allmänna utvecklingen inom statsförvaltningen, som ändrade inriktning då Blairregeringen tog över. reformer (Next Step) hade flyttat uppgifter från de- partementen till Agencies. Blairregeringen flyttade tillbaka uppgif- ter till förvaltningens centrum och betonade behovet av integration mellan departements- och myndighetsnivå. Anledningen till att Blairregeringen lyfte tillbaka uppgifter till departementen var framför allt att man ville tydliggöra var ansvaret för tjänsteproduk- tionen låg. Myndigheterna skall inte leva avskilda från den övriga förvaltningen, och större vikt kommer att läggas vid att utvärdera myndigheternas förmåga att bidra till departementets och regeringens brett definierade mål.31 Faktiska prestationer och tydlig ansvarsfördelning ansågs vara vik- tigare än autonomi. 31 Se Vem styr?, m fl 2002. Den brittiska försvarsindustrin har ett relativt stort inflytande över det brittiska försvaret. En av målsättningarna för det brittiska för- svaret är enligt the Defence Mission32 to encourage British de- fence technology, science and industry. Ett annat mål är att provide the Armed Forces with high quality equipment at best value for money for the taxpayer. Dessa mål går inte alltid ihop eftersom det inte alla gånger är den brittiska försvarsindustrin som erbjuder best value for money . finns en särskild policy för hur Försvarsmi- nisteriet ska förhålla sig till den brittiska försvarsindustrin (the Government´s Defence Industrial Policy). Arbete med att genomföra denna policy pågår, ett arbete som även innefattar ett framtagande av en särskild Industrial Strategy. En ny inriktning för försvaret Regeringen lägger fram sina förslag till försvarsbeslut för parla- mentet i så kallade , som föregås av där diskussionen före regeringens slutliga förslag framgår. Parlamentet väljer sedan att godkänna regeringens förslag eller inte. Försvarsbeslut fattas inte med någon regelbundenhet i Stor- . Övergripande beslut om försvarets inriktning fattas istället då det anses vara nödvändigt. Så var fallet , då För- svarsministeriet lade fram . Frågan man då ställde var vilket fokus det brittiska försvaret egentligen skulle ha, hur verksamhetsidén skulle vara formulerad. Ansatsen var bred och den förändring vad gäller både inriktning och arbets- sätt som kom ut av detta arbete innebar a Big step forward. I korthet innebar den nya ordningen startskottet för en omfat- tande diskussion om vad som skulle ingå i the Defence Mission och vad som skulle menas med försvarsförmåga (Military Capability), samt en tydligare syn på försvaret som en enhetlig verksamhet (the purple approach – the defence-wide perspective). Den militära verksamheten var tidigare organiserad efter ett stuprörstänkande. Varje försvarsgren hade exempelvis sin egen 32 I the Defence Mission formuleras det brittiska försvarets syfte och huvudmål. Organisation och , vilket resulterade i att olika delar av försvaret arbetade mot istället för med varandra. var inte tillräckligt samordnad och upp- fattningen var att försvarets verksamhetsidé var otydlig. Viktigt att komma ihåg är dock att försvarsreformens huvudsyfte inte var att spara pengar, utan att ställa om försvaret efter nya säkerhetspoli- tiska förutsättningar. Försvarsutgifterna har till och med ökat se- dan . Det finns dock en tydlig diskussion om resultatet av de resurser som satsades på försvaret. Målsättningen var: Make every pound count and be able to show it, och detta kom att prägla de nya styrsignalerna. Initiativet till detta nytänkande kom både från akademiskt håll och från politikerna. Underlag till förändringen togs dock fram i nära samarbete mellan militär och civil personal inom olika delar av ministeriet. påverkades Storbritan- nien av både krigföring i Kosovo och det internationella tryck som följde av terroristattentaten i . Fort- satta diskussioner om försvarets inriktning och militära förmåga följde av de nya erfarenheterna och publicerade Försvars- ministern ett nytt strategidokument för parlamentet (The Strate- gic : A New Chapter), för att slå fast hur försva- rets skulle arbeta för att nå tidigare uppställda mål. Styrningen av förändrades och man gick från en decentraliserad stuprörsstyrning, till en mer centraliserad styr- ning uppifrån (Top-down) med tydligare koppling mellan resultat och resurser, fokus på output och möjligheter till ansvarsutkrä- vande. Initiativet till denna ledningsreform kom från ministeriets högkvarter. presenterade ytterligare ett centralt styrdokument, in a Changing World, som också det har godkänts av parlamentet. Detta styrdokument ligger i linje med ovan nämnda dokument, men tydliggör än mer vikten av att fokusera på kärnuppgifterna och förbättra försvarsförmågan. Den allmänna uppfattningen om den brittiska målstrukturen för försvaret är att den är relativt tydlig. Det finns en tydlig spårbarhet mellan mål och resultat, och det är lätt att följa hur det övergri- pande syftet bryts ner till uppföljningsbara mål. Det brittiska försvaret har haft samma syfte . Det är kort och koncist och allmänt hållet och framgår tydligt av the Defence Mission: 1.defend the UK, and Overseas Territories, our people and in- trests and 2.act as a force for good by strengthening international peace an security. Detta syfte kompletteras sedan med underliggande mål (Suppor- ting Objectives) för 1) ,33 2) Military Capabi- lity och 3) Equipment Programme. Arbetet med att bryta ner de strategiska styrdokumenten till konkreta uppgifter och mål sker inom the MoD Headquarters (en grupp på ca 20 personer arbetar med detta, varav tre personer har militär bakgrund). The Mission och den allmänt hållna strategiska policyn preciseras i the Defence Strategic Plan/Guidance. Syftet är att detta dokument ska translate the Strategy into Action och att det ska ge organisationen större för- ståelse för hur mål, medel och resultat hänger samman. Fokus är output snarare än input och det brittiska försvaret framställs som en effektbaserad organisation. Frågor som lyfts fram är Gör vi rätt saker och på vilket sätt bidrar det till att uppnå försvarets huvud- syfte? The Defence Strategic Plan/Guidance är ett dokument som be- slutas av the men främst behandlas och diskuteras i . Det omfattar ca 200 sidor och är relativt detaljerat. Här framgår allt som ministeriet, underlydande och Top Level Budget Holders har att förhålla sig till. The Defence Strategic Plan/Guidance är inte officiell (For UK eyes only). Uppfattningen är att the Defence Strategic Plan/Guidance fungerar som ett effektivt styrinstrument. 33 Exempelvis – to produce a defence strategy, policy and programme matched to our security needs now and in the future, - to allocate available resources in the way witch maximises military capability and other Departmental outputs. I görs flera parallella planeringar som omfattar olika långa tidsperioder. Den mest långsiktiga planeringen omfattar en tidsperiod på 20–. I den långsiktiga policy-planeringen sker ett nära samarbete med och Försvarsministerier i andra länder. Noteras bör även att i relativt hög utsträckning bjuder in den akademiska världen att delta i policy-planeringen. Det görs även planer , som vanligtvis främst foku- serar på materiel. Resten av verksamheten planeras i fyraårscykler. Den mer detaljerade planen som omfattar en fyraårsperiod ligger till grund för det årliga budgetarbetet. Både den tio- och fyraåriga planen revideras . Ett problem med den årliga policy-planeringen är att denna inte är koordinerad med budgetsprocessen. Det är därför svårt att i ar- betet med policy-planeringen se vilka ekonomiska konsekvenser olika alternativ ger. Ekonomisk uppföljning sker vart annat år genom Spending Reviews. Beslut om den övergripande försvarsplaneringen i fattas i . Resultatkontrakt (Agreements) används ofta som styrverktyg i den brittiska statsförvaltningen. Det finns exempelvis avtal som reglerar vad de olika ministerierna förväntas uppnå . Dessa avtal, som undertecknas av Finansministern och respektive ansvarig minister, specificerar de mål som varje myndighet åtar sig att uppnå. Ministrarna är sedan ansvariga för att återrapportera de underlydande myndigheternas resultat. Exempel på mål som kan ingå i det resultatkontrakt som skrivs mellan och framgår nedan. 1.Achieve the objectives established by Ministers for Operations and Military Tasks in which the 's Armed Forces are involved. 2.Improve effectiveness of the UK contribution to conflict prevention and management. (Joint target with DFID and FCO.) 3.By 2006 ensure that a minimum of of high readiness forces are at their required states of readiness with no critical weaknesses. 4.Recruit, train, motivate and retain the personnel needed to meet the manning requirement of the Armed Forces. 5.Strengthen European security through an enlarged and modernised NATO, an effective EU military crisis management capability and enhanced European defence capabilities. (Joint target with FCO) 6.Develop and deliver to time and cost targets military capability for the future, including battle-winning technology, equipment and systems, matched to the changing strategic environment.