sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — När deponiskatten kom byggde de ut förbrännings- anläggningar som ledde till sänkta priser på avfallsförbränning. De ser att det existerar en gråzon där material som skulle kunna materialåtervinnas går både till deponi och till förbränning. Det byggs ut sopförbränningsanläggningar i så hög grad att förbränningskapaciteten kommer att överstiga tillgången på brännbart avfall. Särskilt pekar man på systemfelet med roster- pannor där man förbränner helt osorterade sopor. Rosterpannorna är dyra att bygga och har behov av dyrbar rökgasrening. Som en följd av att osorterat avfall förbränns blir att en fjärdedel av det som stoppas in kommer ut igen i form av aska och slagg. Man har då kvar en mängd avfall som måste hanteras. Högvärdiga material som papper och metaller går på så vis förlorade och orsakar istället ett problem. Man ser bland annat att många näringsverksamheter inte minst inom bygg och kontor samt hushållssektorn lämnar avfall till för- bränning som skulle kunna materialåtervinnas. Prissättning är inte den enda orsaken till detta. Ökade kunskaper om avfallet skulle förbättra sorteringen. En annan viktig faktor är att bekvämligheten vid källsortering är god. En tendens är att avfallsentreprenörerna allt mer går in i sina kunders verksamheter för att styra ut värde- fulla material ur det blandade flödet som oftast går till förbränning. Flera avfallsentreprenörer har god avsättning för sina återvinningsprodukter. Återvunnen plast kan blandas i vanliga produkter, inte som förut påhittade produkter som parkbänkar i plast för att uppfinna avsättning för det återvunna materialet. blir det bland annat rör, innerskärmar och andra produkter i bil- industrin av den återvunna plasten. Efterfrågan på många av återvinningsprodukterna är god och det ökande oljepriserna gör att både återvunnen plast och återvunnen metall blir mer och mer konkurrenskraftig. Det finns också outnyttjad kapacitet att återvinna. Till exempel förbränns kontorspapper som istället skulle kunna återvinnas. Papper har den fördelen att den, i jämförelse med plast och metall, kan vara mycket blandad och bestå av bättre och sämre kvaliteter och ändå gå att materialåtervinna. Påståenden från avfallslämnarna om att mycket av wellpappen och mjukplasten är för nedsmutsad för att återvinnas ifrågasätts som varande en myt och ursäkt för att inte göra något. Till och med post-consumer-avfallet från hamburgerrestauranger går att materialåtervinna trots att det är kladdigt och till stora delar innehåller matrester. Här beskrivs vad som driver på eller hindrar företagen att agera för att minska den totala avfallsmängden, vad som gör att de källsorterar eller inte källsorterar. Det ger en ökad förståelse för vad en avfallsförbränningsskatt kan ge för effekter eller varför skatten eventuellt inte skulle ge några nämnvärda effekter. Förslag på drivkrafter som utredarna har tagit upp till diskussion är bland annat kostnader, egen miljöpolicy, kundkrav, lagstiftning och avfallsentreprenörernas erbjudande. Flera av de tillverkande företagen pekar på de internt högt ställda miljöambitionerna som huvudsaklig drivkraft för det ambitiösa arbete som bedrivs inom företagen. Endast ett företag säger explicit att ekonomi är den huvudsakliga drivkraften eftersom materialinköp är den största utgiftsposten. De övriga företagen har även höga kostnader för materialinköp varför det är något överraskande att kostnaderna tonas ned så starkt. Den höga miljöprofilen får trots allt stöd i att företagens avfalls- hantering också är förenad med en väsentlig kostnad och att flera företag väljer att förbränna avfall med energiåtervinning trots att deponi hade varit billigare främst på grund av lägre transport- kostnader. Drivkrafterna som nämns först är alltså egna miljöambitioner och därefter kostnader. Först i tredje hand nämns lagstiftning som naturligtvis ligger i botten men inte driver på i framkant. Samtliga av de studerade tillverkande företagen har dock kraftigt ändrat sin avfallshantering genom minskad deponi och ökad förbränning i samband med att skatt på deponi och deponiförbud för brännbart avfall har införts. Utrymmesbrist är det första som nämns som orsak till att avfallsfraktionerna är relativt få i bygg- och fastighets- sektorn. I synnerhet byggsidan pekar på detta problem. I bakgrunden ligger höga hyreskostnader för avfallscontainrar och för marken att ställa containrarna på. Trånga utrymmen vid till exempel innerstadsarbetsplatser där endast på gatan går att avsätta till avfallshantering gör att det endast finns plats för en container. Det medför att det blir en container för brännbart avfall som ställs ut på byggarbetsplatsen. De höga kostnader det skulle medföra för byggarbetarnas arbetsinsats i samband med avfallssortering är en annan begränsande faktor men inte lika viktig som utrymmesbristen. Avfallssorteringen sker som tidigare nämnts hos en extern avfallsentreprenör i efterhand. Kostnaderna för avfallshanteringen efter att det har lämnat byggarbetsplatsen är märkbara men inte avgörande i sammanhanget. På ekonomisidan anges också regionala skillnader i avfallsavgifter som en styrande faktor. Regionala skillnader i vilka typer av avfallshantering som erbjuds och att det saknas efterfrågan på återvunna material nämns också som ett hinder för ökad materialåtervinning av byggavfall. Kundkraven kring avfallshantering är oftast obefintliga utöver krav på att uppfylla lagstiftningen. Inom fastighetsförvaltning påtalas också utrymmesbrist som hinder men inte i lika hög grad som på byggsidan. Där pekar man istället på att avfallslämnarna på individnivå är ordentligt ointresserade av avfallshanteringen. Det kan också vara svårt att få hyresgästerna att prioritera förbättringsåtgärder även om det finns en allmänt välvillig inställning till miljöförbättrande åtgärder. Detta beror oftast på att kostnaden för avfallshanteringen är liten (/m2/år) i jämförelse med till exempel energikostnader (100-120 kr/m2/år). Drivkraften att sänka sina avfallskostnader är därmed relativt liten. När man här säger att de ekonomiska drivkrafterna är starka så menar man att om det var ekonomiskt motiverat skulle förändringar ske. Man får heller ingen hjälp från avfallsförbrännarna som vill ha tungt (och därmed ofta energifattigt) avfall eftersom de får betalt per ton. Arbetsmiljön i avfallsrummen gör att ingen är särskilt intresserad av att tillbringa sin tid där. Man ser att det går att uppnå förbättringar genom att avfallsentreprenörerna erbjuder käll- sorteringslösningar som hyresgästerna upplever som snygga och rena och enkla att utnyttja. De gånger som hyresgäster i närings- fastigheter kräver fler avfallsfraktioner och större avfallsutrymme hänger ofta samman med införande av miljöledningssystem. Vad som är kunskapsbrist och vad som är motivationsbrist kring källsortering hos personer som rör sig i fastigheterna kan vara svårt att särskilja men båda nämns som drivkrafter inom fastighets- förvaltning. Där är en skillnad mot byggsidan där man menar att både kunskapen och motivationen är god. Här nämns ekonomin som den dominerande drivkraften för avfallshanteringen på så sätt att det inte finns någon motsättning i kostnadseffektivitet och bra miljöarbete. Deponiförbudet av organiskt material uppges ha drivit utvecklingen i en positiv riktning. Tekniska begränsningar gör att det inte går att materialåtervinna alla använda och kasserade förpackningsmaterial på grund av nedsmutsning. Kostnader är den klart starkaste drivkraften som påverkar avfalls- hanteringen, både det att kostnaderna har ökat och det att de går att sänka med ökad källsortering och ett miljöriktigt omhändertagande. Kunskapsbrist är en orsak till att avfallshanteringen kan förbättras inom återförsäljarledet. Det finns ofta en omedvetenhet om att kostnaderna går att sänka och att lagstiftning ger utrymme till lokala lösningar som den normala avfallshanteringen inte erbjuder. Motivationen finns men möjligheterna att källsortera är begränsade då det trots allt måste finnas en rimlig tillgänglighet till källsorteringen. Många handlare vill till exempel källsortera glas men har ingen annan möjlighet än att skicka det till förbränning. Här får man återigen koppla till förhållandet avfallslämnare och avfallsentreprenör då entreprenören är beroende av lämnarens drivkrafter och anpassar erbjudandet efter det. Flera entreprenörer pekar på att många fastighetsägare har alldeles för lite stimulans för att göra sig besväret att betala den investering det innebär att bygga om soprum med endast en container för förbränningsbart material till att ha ett återvinnings- rum med fraktioner för plast och papper. Kostnaden för avfallshanteringen läggs på hyran d v s övervältras på hyresgästerna. Man ser också att många, särskilt mindre, företag har utrymmesbrist. Därför har de endast plats för en container där de lägger allt avfall till förbränning. Kostnaden för omhändertagandet av avfall i en container med brännbart avfall är mindre än kostnaden för företaget att sortera och att avsätta utrymme för ökad källsortering. De starka band som anses finnas mellan renhållningsbolag och avfalls- förbrännare leder på sin höjd till att glas och metall men inget mer styrs ut från avfallsströmmarna. Man ser att den kapacitets- utbyggnad för avfallsförbränning som sker gör att suget efter material att förbränna ökar vilket verkar i fel riktning ur ett resurshushållningsperspektiv. Avfallsentreprenörerna pekar också på att det finns kunskapsbrister hos avfallslämnarna om vad som bör sorteras ut, varför och vilken ekonomisk effekt det ger. Pådrivande för bättre källsortering har varit när många företag införde miljöled- ningssystem. Den trenden har mattats något och det sker ingen ökning av avfall som går till materialåtervinning. Att materialåtervinna innebär ökad lönsamhet för merparten av de intervjuade företagen. Man arbetar kontinuerligt med tekniska lösningar för att återvinna så mycket material som möjligt. De tekniska möjligheterna är då oftast det viktiga. avfallsentreprenörer menar därför att en skatt på avfall som går till förbränning inte har någon märkbar påverkan på denna utveckling. Effekter av en skatt på avfallsförbränning Företagen har ställts inför fem olika alternativ på beskattning av avfall. 1.En ökad kostnad för det brännbara avfallet om /ton. 2.En ökad kostnad för det brännbara avfallet om /ton. 3.Höjning av deponiskatten med /ton (till en nivå om /ton). 4.En ökad kostnad om /ton på plast, gummi och andra energirika komponenter med ursprung i olja m.m. som lämnar anläggningen och inte blir föremål för materialåtervinning. 5.En ökad kostnad om /ton på plast, gummi och andra energirika komponenter med ursprung i olja m.m. som lämnar anläggningen och inte blir föremål för materialåtervinning. I de fall där företagen har kunnat se tydliga effekter sammanställs de här. Nedan sammanfattas effekterna i tabellform. Fler effekter kan uppkomma men har inte poängterats av de undersökta företagen. Sammanfattning av uppgivna ekonomiska effekter av olika skattealternativ Sammanfattning av uppgivna effekterna på materialåter- av olika skattealternativ Ingen effekt i något av alternativen Sammanfattning av uppgivna övriga effekter av olika skattealternativ som leder till mer som leder till mer De tillverkande företag som förbränner träspill som energikälla i de egna tillverkningsprocesserna har varit tydliga med att de förut- sätter att förslaget att beskatta förbränning av avfall inte kommer att omfatta biobränsledelen i det avfall som bränns. Om biobränsle skulle komma att omfattas av en avfallsförbränningsskatt skulle det, redan på den lägsta nivån /ton, enligt uppgift leda till stora negativa ekonomiska konsekvenser och att träspills- förbränningen i den egna fabriken måste upphöra och då eventuellt ersättas med olja. På den positiva sidan anges att det ibland finns tekniska möjligheter att höja andelen av produktionsspillet som återanvänds. Ökade kostnader för avfallsförbränning skulle kunna leda till att nödvändiga investeringar för ökad materialåtervinning kan motiveras ekonomiskt och att de genomförs. Företagen uppger annars att den huvudsakliga effekten en generell avfallsförbränningsskatt ger är ökade kostnader och inte skulle påverka hur de hanterar sitt avfall. /ton i skatt skulle ge marginell påverkan i flertalet företag. Detsamma gäller en deponiskatt på /ton. Med en avfallsförbränningsskatt på 500 r/ton börjar det märkas genom försämrad lönsamhet. En skatt på fossila delar av det avfall som går till förbränning uppges slå mindre hårt på flertalet av de intervjuade företagen. Andra företags avfall som förbränns består till av plast och de ser inga möjligheter att öka materialåtervinningen. En skatt på /ton för det företaget skulle medföra allvarliga bekymmer. Företag som är internationella koncerner har ett ständigt över- hängande hot att flytta produktionen till länder med lägre produktionskostnader. En skatt på avfallsförbränning skulle då försämra det svenska företagets konkurrenskraft inom koncernen. Materialkostnaderna är lika oavsett var produktionen ligger men en avfallsförbränningsskatt skulle uppmärksammas inom koncernen och verka till den svenska verksamhetens nackdel. Man påpekar att det inte skulle gynna miljön att produktionen flyttar utomlands eftersom produktionsmetoderna där ofta är sämre ur miljösynpunkt. Eftersom avfall redan styrs bort från deponering trots att förbränning är dyrare ser man också en risk att deponering blir aktuellt igen om en förbränningsskatt införs. Detta de höga miljöambitionerna till trots. En generell avfallsförbränningsskatt skulle ge byggföretagen betydligt större kostnader för deras avfall än en skatt på förbränning av oljebaserat avfall. Detta eftersom en huvuddel av det som bränns är träbaserat och plaster utgör en relativt liten del av det som bränns. Effekterna vid en skatt på oljebaserade produkter skulle bli att bygga upp system för återvinning av mjukplast genom att ställa ut ytterligare en container. Vilken typ av skatt det än skulle vara så skulle ökade kostnader från skatten stimulera ökad materialåtervinning i de fall där det finns möjligheter. Det är någonstans i spannet /ton som verkliga förändringar skulle ske i avfalls- hanteringen. Det skulle ge märkbara men inte dramatiska ekonomiska effekter. är avfallshanteringen en märkbar kostnad i den totala prisbilden. Det första som skulle hända vid en generell avfallsför- bränningsskatt är att ett större tryck skulle sättas på leverantörerna att minska mängden emballagematerial. Man uppger också att detta är en viktigare fråga när det gäller effektivt resursutnyttjande vid nybyggnation, en just in time-baserad planering, och att den genomförs oavsett om en avfallsförbränningsskatt införs eller ej. Allt detta skulle påverka lönsamheten men kostnaderna skulle i slutändan vältras över på kunderna. Eftersom alla byggföretag drabbas lika av skatter skulle den fungera som ett incitament att materialåtervinna mer. Man ska ändå ha i åtanke att till exempel emballagematerial trots allt är en liten del av den totala mängden avfall. Ökad källsortering och materialåtervinning av avfallet skulle ge betydligt mindre resursbesparingar än vad ett effektivare byggande skulle ge. Som tidigare nämnts uppges också möjligheterna att öka källsorteringen vid rivning och ombyggnation vara små och de skulle knappast påverkas av en avfallsförbränningsskatt. Inom fastighetsförvaltning är effekterna svårare att bedöma. Kostnaderna kommer till största del, dock inte alltid, att över- vältras på kunder. En skatt på /ton bedöms ge marginella effekter på företagens lönsamhet och avfallshantering. man inte kan se några omedelbara effekter skulle det ge en signal som kan leda till ökad källsortering. En skatt på /ton bedöms av vissa ge verkliga effekter i form av ökad källsortering och eventuellt också insatser för avfallsminimering. En fastighetsförvaltare ser att den högre skattenivån vid en generell beskattning skulle motivera att organsikt avfall sorteras ut för rötning istället för att förbrännas med det blandade avfallet. Källsorteringen är av ekonomiskt intresse även för bostads- fastigheter. Flerfamiljsfastigheter som ökar källsorteringen minskar också sitt osorterade avfall. Med en avfallsförbränningsskatt förstärks argumentet för att förhandla ned avfallstaxan för sådana fastigheter. Andra bedömer att det måste till högre avfallsförbränningskatter än /ton för att det ska ge ökad materialåtervinning i näringsfastigheter. Skatten skulle behöva kompletteras med något för att bli slagkraftig. Därmed inte sagt att fastighetsägarna önskar det eller att de anser att skatt på avfallsförbränning är den bästa vägen till förbättrat resursutnyttjande. Redan vid en avfallsförbränningsskatt på /ton skulle livsmedelsproducentens lönsamhet påverkas märkbart om än inte helt avgörande. Avfallshanteringen skulle inte påverkas i någon större omfattning och det skulle inte leda till mer material- återvinning eftersom det är tekniska begränsningar som styr mer. Möjligtvis skulle en avfallsförbränningsskatt leda till ett ytterligare ökat användande av plastbackar och andra returemballage som ersättning för engångsemballage. Alternativet att beskatta den fossila delen av avfallet upplevs av en av avfallslämnarna som smart men svårgenomförbart. upplevs det som orättvist eftersom de inte anser sig ha möjlighet att materialåtervinna det fossilbaserade materialet. Regionala skillnader är viktiga i handelsledet. Butikernas verklighet är ofta olika beroende på var i landet de ligger och hur stora de är. har de goda möjligheter att sortera avfall. erbjuder avfallsentreprenörerna inget alternativ till förbränning. Gemensamt för alla är att avfallshanteringskostnaderna har blivit märkbara från att har varit obetydliga. Butiker kan ha fakturor på 100 . För butiker med relativt sett stor omsättning finns många alternativ som ger möjligheter att sänka sina kostnader genom aktivt arbete. För små butiker med få alternativ och med det begränsade handlingsutrymmet kan skatten på avfallsförbränning bli en bidragande orsak till butiksdöd. Om kommunerna eller andra avfallsentreprenörer inte erbjuder något alternativ till förbränning blir effekten av en avfallsför- bränningsskatt ökade kostnader. Där alternativ erbjuds leder däremot en skatt sannolikt till ökad återvinning. Effekterna slår in någonstans i spannet 100–/ton. ger marginell effekt, ger en avgörande effekt, särskilt på små butiker. Samtliga avfallsentreprenörer bedömer att en avfallsför- bränningsskatt på /ton inte skulle få några större effekter vare sig hos avfallsentreprenörerna eller i samhället. En avfallsförbränningsskatt på den nivån ser man skulle ge mer en psykologisk effekt än en ekonomisk genom att den belyser samhällets strävan och värdet av att öka materialåtervinningen. En avfallsförbränningsskatt på /ton ser några skulle driva på förändringar hos avfallslämnarna av ekonomiska skäl. Andra säger att det inte skulle ge de önskade positiva effekterna med ökad materialåtervinning om det inte blir en skatt som är väsentligt högre än /ton. Detsamma gäller först då oljebaserade produkter i förbränt avfall beskattas med /ton eller mer. Avfallsentreprenörerna uppger att de inte skulle drabbas i någon större omfattning ekonomiskt av en avfallsförbränningsskatt. Skatten skulle vältras över på kunderna. Det är då inte säkert att det skulle leda till att kunderna ökar sin källsortering. En avfallsentreprenör uttrycker tydligt att de inte har några planer på att bygga upp sorteringsanläggningar för att minska mängden avfall till förbränning även vid de högre skattenivåerna därför att arbetsmiljön blir för dålig. Automatisering är nödvändig då arbetsmiljön vid sortering inte är önskvärd och en annan avfallsentreprenör säger bestämt att i det läget finns anledning att göra de relativt stora investeringar som krävs för bygga upp automatiserade sorteringsanläggningar. En mindre del av avfallet som el- och elektronikavfall handlas med över nationsgränser och de entreprenörer som hanterar det avfallet ser att deras konkurrenskraft skulle försämras. Om ensidigt inför en skatt på avfallsförbränning medför kostnads- ökningar då en del av detta avfall förbränns och inga alternativ till detta finns inom överskådlig tid. Man ser i flera fall att det finns risker för att sopor kommer att exporteras vid för en för hög skatt. En risk är att om kostnaden att lämna svårbehandlat avfall till seriös förbehandling ökar så minskar mängden avfall som återvinns. En del kanske väljer att ta kostnaden för att lägga på deponi om den seriösa återvinningen där förbränning är en nödvändig del blir för dyr. En avfallsförbränningsskatt skulle därför behöva kombineras med exportförbud och en stark exportkontroll vilket är tveksamt att EU skulle godkänna. Några avfallsentreprenörer ser problem med att inte ha en generell avfallsförbränningsskatt. Att undanta biologiskt material från en avfallsförbränningsskatt skulle ge helt fel signaler. Det skulle leda till att det spreds en uppfattning att allt som kommer ur skogen och naturen är bra att bränna upp oavsett hur förfinat det är. En skatt med mängder av undantag skulle i slutändan vara verkningslös då alla skulle fortsätta som förr och hänvisa till kryphål i lagen. En generell skatt ger tydligare signaler och tydligare resultat. En avfallsentreprenör är emot en avfallsförbränningsskatt som de tror skulle bli ett slag i luften och hindra marknadskrafter från att hitta de effektivaste lösningarna för bäst utnyttjande av materialen. Ett sätt att tolka effekterna och nyttan av en skatt på avfalls- förbränning är att studera hur företagen själva betraktar potentialen för förbättrat resursutnyttjande, vad som skulle leda till att den potentialen utnyttjas bättre och hur den bäst utnyttjas. De tillverkande företagen säger samstämmigt att potentialen att öka materialåtervinningen i den egna produktionen är liten eller obefintlig. Produktionsspill kan ibland utnyttjas bättre men det kräver dyrbara investeringar i ny teknik. Investeringarna görs huvudsakligen i takt med att maskiner och verktyg byts ut och framför allt i samband med framtagning nya produkter, inte på grund av att skatter införs. Den övriga källsorteringen är så långt driven det går och en eventuell potential för ökad materialåtervinning rör någon enstaka procent av avfallet och det skulle krävas hårt jobb och disciplin från personalen för att ta tillvara den. Man ser snarare att en större potential finns hos avfallsentreprenören. Man ser också att det försvinner avsättningsmöjligheter för en del fraktioner som sorteras ut såsom till exempel frigolit, övrig plast, plastband med mera och att avfallsföretagen vill att man bränner det istället. En indirekt effekt är då att materialåtervinningen minskar som potentialen ökar. Ökad källsortering och materialåtervinning är visserligen ett sätt att utnyttja byggavfall bättre. Man ser att det finns en potential att sortera ut mer mjukplast ur avfallet. Potentialen för wellpapp är inte lika stor. Men emballagematerial är trots allt en mindre del av den totala mängden avfall. I byggföretagen ser man därför att en potential för bättre resursutnyttjande finns i att förebygga uppkomsten av avfall genom ett mer industrialiserat byggande med till exempel förpassade, rätt dimensionerade och uppackade inredningar. Den potentialen är större än potentialen i ett bättre utnyttjande av avfallet. Den större besparingen kräver dock ett helt annat tänkande i inköpsfasen. Ett annat sätt för att öka materialåtervinning i byggsektorn som framhålls av en uppgiftslämnare kräver att det skapas marknader för det återvunna materialet. Det förutsätter en teknisk utveckling, standardisering och testning av återvunna produkter för att säkra kvalitén. Då skulle potential finnas för att till exempel återvinna mineraliska material som betong men även brännbara material som plaströr.