sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — För att kunna agera inte bara handlingskraftigt utan även adekvat krävs att man har omedelbar tillgång till experter för att analysera tillgänglig information. En uppgift för krisledningen blir därför att bygga upp och upprätthålla kontakter med olika specialistkompetenser. Organisationen måste således ha direkt och omedelbar åtkomst till kunskap som finns hos expertmyndigheter (exempelvis , Kemikalie- inspektionen, , , Statens jord- bruksverk och ), vissa forskare (vid till exempel ) och andra sakkunniga personer, företag etcetera. Är detta inte tillräckligt för att få en klar bild av skadeläget blir en av de första uppgifterna för krisledningen att sätta samman och skicka bedömningsteam för att få en professionell bedömning som underlag för fortsatta åtgärder. En sådan grupp får naturligtvis skiftande sammansättning beroende på krisens karaktär och geo- grafiska läge. Rapporter från dessa team kommer att utgöra en del av underlaget inför de beslut om insatser som krisledningen där- efter kan komma att behöva fatta. Som exempel på beslut om in- satser som det kan bli fråga om kan nämnas behovet av att aktivera sjukvårdsinsatser i ett akut skede. Det gäller både sjukvårds- personal i bedömningsteamen och mer direkta sjukvårdsinsatser. Med beaktande av att sjukvårdskapaciteten finns på den regionala nivån krävs att det skapas förutsättningar för nationell samordning såväl inom sjukvården som gentemot andra samhällssektorer. Också polisens, Försvarsmaktens och räddningstjänstens resurser kan vara väsentliga vid en insats och måste därför kunna tas i an- språk. Det kan röra sig om både personella och materiella resurser. Vid de allra flesta kriser är logistik en viktig komponent. stikfrågor som skall hanteras förutsätter att krisledningen kan fatta beslut som rör resurser och samordning avseende både offentliga och privata aktörer. Det kan vara fråga om att krisledningen be- höver ta i anspråk fordon och bemanna dessa. Efter att ha fattat beslut om inledande åtgärder skall krisled- ningsorganisationen också ha en implementerande funktion. Kris- ledningen måste se till att fattade beslut genomförs och att ins- atserna samordnas så att samhällets resurser kan utnyttjas effektivt. De flesta insatser som krävs i ett akut krisskede kan i olika ut- sträckning bli aktuella såväl inom som utanför svenskt territorium. Är det fråga om kriser med internationella aspekter måste utrikes- förvaltningens resurser ingå i krisorganisationens stab för att bere- da vägen för planerade åtgärder. Beträffande krisberedskap måste det där finnas en tydlig ledningsfunktion för krisfrågor. En särskild tjänst som utrikesråd för krisfrågor bör – som departementet självt plane- rar – inrättas. Han eller hon skall ha det operativa ansvaret inom departementet vid katastrofer som berör ett stort antal svenskar utomlands och samordna berörda utlandsmyndigheters arbete. I operativt hänseende bör utrikesrådet för krisfrågor vara direkt underställd kabinettssekreteraren för att understryka dennes över- gripande ansvar på . Denne skall i sin tur vara underställd chefen för krisenheten på Statsrådsberedningen vid en stor kris utomlands som direkt berör många svenskar. En viktig del vid insatser utrikes blir för krisledningsorganisationen samarbetet med utrikesrådet för krisfrågor. Det kan också bli fråga om att ini- tiera ett samarbete med internationella aktörer. En grundläggande uppgift vid en stor kris är att presentera be- slutsunderlag för att regeringen skall kunna fatta övergripande poli- tiska och administrativa beslut i frågor som kräver regeringens ställningstagande. Bland annat behöver finansieringsfrågor ut . Regeringen och dess ledamöter behöver också underlag för att kunna informera allmänheten, media och andra aktörer. Kan nuvarande organisation möta dessa krav och utföra uppgifterna? Vid en allvarlig kris utövas det så kallade områdesansvaret på natio- nell nivå ytterst av regeringen.26 Detta innebär bland annat att rege- ringen skall ansvara för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas. Om- rådesansvaret innebär inte att regeringen tar över beslut från de operativa myndigheterna. Dessa myndigheter skall själva allokera eller besluta hur resurserna skall användas. informeras regeringen om resursläget. Regeringens om- rådesansvar vid en nationell kris förutsätter att i ett tidigt skede kan informera regeringen om händelsen. skall också löpande kunna redovisa hur krisen utvecklas. Som ett led i förstärkningen av krishante- ringsförmåga har regeringen tagit initiativ till att inrätta en ny enhet i Statsrådsberedningen – en beredskaps- och informations- enhet. Enhetens verksamhet griper över departementsgränserna och går bland annat ut på att till berörda i ge en tidig förvarning vid allvarliga händelser. Enheten skall dygnet runt genomföra sektorsövergripande omvärldsbevakning och bearbeta information från myndigheter, däribland underrättelsemyndig- heter. Under en kris skall enheten ge en samlad lägesbild för Rege- ringskansliets behov. Vidare skall enheten kunna ta fram analyser och underlag till stöd för beslutsfattare.27 Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträden. Bered- ningen sker i ett eller flera departement. I det fall flera departement är berörda skall gemensam beredning ske. Detta för att säkerställa att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll. Det anses därför vara synnerligen angeläget att gällande regler för samråd följs så att alla statsråd får en faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar.28 För en beslutför regering krävs att minst fem statsråd deltar vid samman- trädet. Rutiner finns för att minst så många statsråd skall kunna inställa sig . Dessa regler och principer för rege- ringsarbetet gäller också i en kris. Det departement som främst be- rörs av krisen har som sagt ett ansvar för att det har förmåga att samordna andra departement i en allvarlig krissituation. En sådan samordning kan ske till exempel genom bildandet av en statssekre- terargrupp eller en samordningsgrupp på högre tjänstemannanivå. Som tidigare nämnts har ett flertal utredningar förordat någon form av central krisledning. När regering och riks- dag i anledning av förslaget från Sårbarhets- och säkerhetsut- redningen valde att inte realisera tanken på ett nationellt kris- hanteringsorgan inom , angav man att Regerings- kansliets krishanteringsorganisation skulle ses över i särskild ord- ning mot bakgrund av förslaget. Till grund för det arbetet lade man bland annat propositionen Samhällets säkerhet och beredskap och Statsrådsberedningens inriktningsdokument om för- stärkning av krishanteringsförmåga. I syfte att förbättra krishanteringsförmågan utarbetades en utbildnings- och övningsplan för . I ett kompletterande inrikt- ningsdokument från Statsrådsberedningen fastslogs att övnings- och utbildningsverksamheten bör bedrivas enligt de för- slag som lämnades i planen. I syfte att förstärka krishanteringsför- mågan har vidare vissa konkreta åtgärder vidtagits för att säkerställa att arbetet i kan fortgå även vid olika typer av allvarliga störningar. I strukturen ingår också att förbättra samord- ningsförmågan och informationsberedskapen. Det pågår vidare ett arbete med att utarbeta så kallade krisberedskapspärmar.29 Ut- gångspunkten för krishanteringssystemet är att så långt som möj- ligt ansluta till de normala förhållandena i . Denna struktur för krishantering bygger, som kommissionen ser det, inte på tillräckligt tydliga instruktioner och tillräckligt klar organisation. Detta kan ha sina fördelar genom att det ger ett flexi- belt system, med många handlingsalternativ för medarbetarna. Bristen på struktur förutsätter dock ett mycket tydligt ledarskap. Efter fick avsaknaden av en jour- och ledningsorganisa- tion på chefsnivå allvarliga konsekvenser. Den fundamentala ar- betsledningen och kontakterna utanför organisationen fungerade inte effektivt, eftersom cheferna inte var på plats. Vid en jämförelse med andra länder kan konstateras att fysisk närvaro av personer i ledande ställning föll sig helt naturlig i länder med en väl utvecklad krishanteringsorganisation. Det faktum att högre befattningshavare i begränsar sin tillgänglighet på olika sätt talar också starkt för att det krävs en beredskap för kriser i form av en särskild orga- nisation. Kommissionen anser inte att nu gällande organisation kan garan- tera utförandet av de grundläggande uppgifterna vid krishantering. Ett ledningssystem för krishantering i samhället måste kunna hantera ett brett spektrum av allvarliga händelser som bland annat kan karakteriseras av brist på relevant och tillförlitlig information, osäkerhet om händelseförloppet och dess konsekvenser, tidspress och, inte minst viktigt, behovet av att samordna olika funktioner och aktiviteter i samhället som normalt inte samverkar. Denna samordningsuppgift gäller i förhållande till både myndigheter och privata aktörer. Ett effektivt system för krisledning måste alltså omfatta inte bara sådan ledning och samordning som förekommer inom ramen för olika samhällssektorers verksamhet utan också kunna tillgodose behovet av tvärsektoriell ledning. Kommissionen gör bedömningen att dagens system inte är ut- format för att hantera den mångfald av hastigt uppkomna kriser som samhället måste kunna hantera. Det ger inte tillräckliga förut- sättningar för en effektiv respons i alla former och skeden av en kris. För att uppnå detta krävs en central krisledningsorganisation. Placering av en central krisledningsorganisation En central krisledning måste för att kunna agera effektivt ha möj- ligheterna att initiera åtgärder från andra myndigheter och departement. För att kunna göra detta krävs politisk auktoritet, vilket talar för en placering nära den politiska makten. Kriser i sam- hället har politiska implikationer. Även en lokal kris får ofta politiska efterverkningar. Det kan röra sig om prioritering av resurser eller informationshantering. Vissa kriser förutsätter ett samarbete med andra länder. När sådana kontakter skall etableras, sker det naturligen på departe- mentsnivå och då företrädesvis – vilket erfarenheterna från tsuna- min visar – med en där belägen krisenhet. Beaktas skall också att när det uppkommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat, skall utrikesministern (i praktiken UD) enligt rege- ringsformen30 involveras, vilket förenklas vid en placering i . Oavsett var en skadeplats är belägen medför en kris stor efter- frågan på information. Till exempel riktar sig frågor från media ofta till politiska företrädare på nationell nivå, när många medborgare drabbas. Detta ställer höga krav på politisk ledning i krishante- ringen. En placering av en nationell krisledningsfunktion i faller sig även mot denna bakgrund som naturlig. En placering på en central sektorsmyndighet – till exempel – har fördelen att krisledningen hamnar nära en operativt och på flera viktiga områden sakligt kompetent myndig- het. Det skulle där också vara förhållandevis enkelt att se vad per- sonalen skulle göra när det inte pågår en kris. kommer varje större kris att kräva samverkan från flera myndigheter. En central krisledning har också många fördelar av att vara lokaliserad i närheten av . Sammantaget överväger fördelarna med att placera en central krisledningsfunktion i . Beträffande frågan var i organisation denna enhet skall inordnas innebär en placering i Statsrådsberedningen flera fördelar. Statsråds- beredningen är redan nu den starkast samordnande kraften i , och behovet av samordning är som störst i kriser. Även närheten till statsministern är av stor vikt för att ge kris- ledningen auktoritet i relationen till berörda fackdepartement. Krisledningen kommer vidare att arbeta med mycket skiftande frågor som kan komma att röra alla departements kärnområden och myndigheter, varför den bör lokaliseras centralt i . Denna slutsats gäller även vid en eventuell framtida för- ändring av departementsindelningen och myndighetsstrukturer. Det finns rättsliga grunder och en organisation för att hantera de krav som ställs på ledningssystemet i krig. Kommissionen anser, som tidigare motiverats, att det är nödvändigt att också utvecklar sin förmåga att möta fredstida kriser. En utgångspunkt för diskussioner runt ett utvecklat krishante- ringssystem är behovet av ett försvar av vårt samhälles grundlägg- ande värden. Värdena upprätthålls bland annat genom våra huvud- sakliga samhällsfunktioner och rättssystemet. För krig, krigsfara och sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig gäller enligt 13 kapitlet i regeringsformen särskilda regler som skall ge det behövliga utrymmet för statsorganen att vidta de åtgärder som situationer kräver. Beredskapslagstiftningen sätts då ikraft och regeringens handlingsutrymme ökas. För civila kristillstånd finns inte motsvarande reglering. Det kan nämnas att Författnings- utredningen föreslog att regleringen för krig även skulle innefatta andra utomordentliga förhållanden31 men förslaget fördes inte vidare av Grundlagberedningen32 och kom alltså inte att aktua- liseras i de förarbeten som direkt föregick regeringsform. Inte heller behandlades frågan av Folkstyrelsekommittén.33 Kommissionen har inte för avsikt att diskutera dessa fundamen- tala legala förutsättningar, utan de överväganden som görs i det följande ligger inom ramen för gällande regeringsform. Kommissionen menar dock att det kan finnas anledning för statsmakterna att överväga att i annat sammanhang se över rege- ringsformens kapitel 13. Behovet av eventuella kompletteringar för fredstida kriser kan därvid behövas uppmärksammas. En nytill- kommen intressant rättslig lösning för sådana situationer som kan vara värd att studera är den brittiska lagstiftningen till skydd mot oförutsedda händelser (Civil Contingencies Act 2004) – en lagstiftning för kris- och undantagssituationer där ett antal rätts- skyddsprinciper på ett tydligt sätt har etablerats. Utgångspunkten för kommissionens fortsatta överväganden är att den offentliga verksamheten och den maktutövning som ingår i denna även i en kris skall vara lagbunden, varför särskilda regler för krishantering inte bör bygga på den så kallade konstitutionella nöd- rätten. Ett ledningssystem består av olika delar. En viktig beståndsdel är bestämmelser, det vill säga legala grunder för att fatta beslut och fördela beslutsbefogenheter med mera mellan olika aktörer. Här skall först redogöras för vem som kan ge beslutsbefogenheter och hur det går till. Därefter kommer en presentation av hur den tänkta krisenheten kan ges erforderliga befogenheter att agera i en kris- situation. Enligt det konstitutionella regelverket är ensam lag- stiftare34 och regeringens funktion är att styra riket35. Regeringen kan dock besluta generella föreskrifter i form av förordning. Även andra statliga myndigheter kan besluta om föreskrifter. En före- skrift av en myndighet måste, för att ha lagliga verkningar, kunna stödjas på någon föreskrift högre upp i lagstiftningshierarkin och ytterst ha stöd i grundlagen. I regeringsformen fördelas föreskrif- terna på olika nivåer. Föreskrifter i lagform är grundprincipen men det finns också relativt stora möjligheter för att genom lag överlåta till regeringen att genom förordning meddela före- skrifter i ämnet, så kallad delegerad normgivning. När regeringen har kompetens att meddela föreskrifter, kan den föra kompetensen vidare till underordnade myndigheter. I de fall regeringen handlar på bemyndigande av krävs det dock att i lagtexten har tillåtit en sådan vidaredelegering. En annan viktig princip är att det som en gång beslutats genom lag inte kan upp- hävas eller ändras på annat sätt än genom en ny lag. På samma sätt kan en förordning eller en myndighets föreskrift ändras genom en ny föreskrift av samma dignitet som den ursprungliga. I regeringsformen sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden, meddelas genom lag.36 Det sägs dock också att rege- ringen – efter bemyndigande i lag – genom förordning kan meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser bland annat skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, in- eller utförsel av till- gångar, kommunikationer och ransonering. Ett exempel på detta är hälso- och sjukvårdslagen, som innehåller en bestämmelse med en rätt för regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjuk- vården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser.37 Denna lagstiftning har gjort det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att vid en fredstida kris prioritera resurser mellan olika landsting (se närmare avsnitt 4.3). Det bör i detta sammanhang nämnas att det på den lokala nivån har tillskapats en särskild beslutsordning för extraordinära händel- ser, lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting.38 Begreppet extraordinära händelser definieras där enligt följande: Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Kommunerna och landstingen har i lagen bland annat ålagts att inrätta så kallade krisledningsnämnder. Dessa nämnder får vid en extraordinär händelse överta verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. För kommunernas och landstingens del har man alltså ansett att det finns ett behov av en särskild beslutsordning för extraordinära situationer. Den inrymmer även en rätt för krisled- ningsnämndens ordförande att själv fatta beslut på nämndens vägnar i brådskande fall. Avgörande för en effektiv insats vid en kris är just att lednings- systemet är utformat så att relevanta beslut kan fattas och att samhällets samlade åtgärder blir effektiva. På räddningstjänstens område har stiftat en lag om skydd mot olyckor som ger långtgående befogenheter att i vissa situationer fatta mycket in- gripande beslut för såväl det allmänna som för enskilda. Här har alltså utnyttjats möjligheten att i en lag i förväg reglera vad som skall gälla vid en viss särskilt definierad situation, nämligen olyckor. Särskilt om lagen om skydd mot olyckor För kommissionens fortsatta diskussion av frågan om den rättsliga regleringen av krisledningsverksamheten är det motiverat med följande tämligen utförliga presentation av lagen om skydd mot olyckor.39 Lagen innehåller bestämmelser om hur räddningstjänsten skall organiseras och bedrivas. Med räddningstjänst avses de räddnings- insatser som staten och kommunerna skall vidta för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Med olyckshändelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser kan emellertid också räknas händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om handlingen eller underlåtenheten är uppsåt- lig eller inte. Kravet att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma eller ständigt pågående skeenden inte räknas som olyckshändelser. Att fara för en olycka är över- hängande innebär att det är både hög risk och stor sannolikhet att den inträffar nära i tiden. Exempel på olyckor är bränder, explosio- ner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen.40 Räddningstjänstbegreppet har betydelse för både ansvars- fördelningen mellan olika samhällsorgan och mellan samhällsorgan och enskilda. Föreligger en räddningstjänstsituation, gäller långt- gående befogenheter och skyldigheter för samhällsorgan och en- skilda. Syftet med lagen är att ge ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd i hela landet.41 Lagens bestämmelser om ingripanden med räddningstjänståtgärder är avgränsade till att avse insatser som görs inom gränser (inklusive sjöterritoriet och ekonomiska zon).42 Sådana insatser kan dock tänkas vara motiverade av händelser utanför landets gränser. Så är bestämmelserna om räddningstjänst vid ut- släpp av radioaktiva ämnen tillämpliga även vid utsläpp från anlägg- ningar utanför landet som berör Sverige.43 Vidare är det polisens uppgift att efterforska försvunna personer. Det är en räddnings- tjänståtgärd som skall sättas in när personer har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa och det inte finns anled- ning att misstänka brott. Uppgiften är lagligen inte uttryckligen avgränsad till försvinnanden i Sverige.44 Slutligen finns det i kapitel 9 i lagen bestämmelser om utländskt bistånd som bland annat innebär att kan lämna internationellt bistånd vid räddningsinsatser enligt internationella överenskommelser som ingått. Det allmänna skall ingripa med räddningsinsatser endast om den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. Enligt en proportionalitetsregel skall staten eller en kommun ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständig- heterna i övrigt.45 Lagen gäller inte hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen. Till hälso- och sjukvården hör även enligt huvudregeln sjuktransporter.46 I en kommun skall det finnas en räddningschef som ansvarar för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Räddningschefen är också räddningsledare, men kan utse någon annan till detta. Räddningsledaren är den som leder en räddningsinsats. Han eller hon kan utses i förväg eller i den akuta situationen. Om en räddningsinsats berör flera kommuner skall /läns- styrelserna bestämma vem som skall leda insatsen, om inte rädd- ningsledarna själva kan komma överens om detta.47 Även om det är en statlig räddningsinsats leds insatsen av en räddningsledare. Räddningsledaren utses då av den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten.48 Det finns enligt lagen en möjlighet att låta en statlig myndighet ta över ansvaret för omfattande räddningsinsatser. Enligt en be- stämmelse får regeringen – om det krävs omfattande räddnings- insatser – föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddnings- tjänsten inom en eller flera kommuner. Efter ett övertagande an- svarar för all räddningstjänst i den eller de berörda kommunerna. kan också bistå kommunen/kommu- nerna med till exempel ledningsstöd och informationsinsatser, utan att formellt ta över ansvaret. Man har dock ansett att det måste finnas kvar en möjlighet att ta över ansvaret för räddningstjänsten. Om har tagit över ledningen skall styrelsen utse rädd- ningsledare. kan i sin övergripande ledningsroll därutöver ansvara för prioriteringar och fördelning av förstärk- ningsresurser, stöd till räddningsledaren med ytterligare lednings- resurser och ansvara för information till allmänheten och andra myndigheter. Bestämmelsen ger också utrymme för regeringen att själv ta över ansvaret och utse räddningsledare.49 När det behövs är alla skyldiga att medverka i räddningstjänst om kunskaper och hälsa tillåter det. Det är rädd- ningsledaren som beslutar när tjänsteplikten skall fullgöras.50