sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Han meddelade att SoS kunde förmedla kontak- ter till sjukvård i , att de kunde bistå med att försöka mobili- sera hemtransport via LFV:s resurs samt förstärka den med sjuk- vårdspersonal, att de eventuellt kunde bistå med att mobilisera kristeam att skickas i ett senare skede till drabbade områden, att POSOM-grupperna kunde nås via respektive kommun, att expertis kunde ställas till förfogande för att identifiera behov av transport av skadade och att de via SoS:s för katastrofpsy- kiatri kunde bistå med kunskap om psykosocial krishantering samt att de kunde mobilisera kristeam för att bistå bland annat UD:s utsända (SoS 2005). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen och begärde att bli uppringd av tjänstemännen i beredskap i , och , vilket han blev . Dessa fick i sin tur veta att de kunde förvänta sig en anstormning av skadade och andra som behövde omhändertagande på de stora flygplatserna under de kommande dagarna (Ibid.). orienterades Socialdepartemen- tets expeditions- och rättschef om de åtgärder som SoS vidtagit ; att de engagerade sig särskilt i mottagandet av hemvändande skadade och sjuka (S 2005). Även statsråd och stats- sekreterare på departementet informerades, även om departementet till en början inte ansågs vara speciellt berört. Statsråden och inställde sig på departementet onsda- gen den 29:e. Statsrådet var inne den 28:e, men beslutade sig för att åka utomlands på semester den 29:e, efter avstämning med de andra statsråden. Efter regeringssammanträdet den 29:e begav sig till och det där inrättade mottagnings- centret. Han blev då varse att det fanns problem med de listor som fanns där i förhållande till de personer som förväntades ankomma flygplatsen nästkommande dag. åkte därefter hem för att återvända till departementet . Däremellan höll han dock telefonkontakt med departementet (Ibid.). Det var också den 29:e som katastrofens omfattning stod klar och att verksamheten i departementet därmed skulle komma att beröras. Statssekreterare kom till denna insikt vid statssekreterarmötet denna dags eftermiddag. hade dock före sin avfärd till haft ett möte med departementets socialtjänstenhet, som sökte skaffa sig en bild av läget ute i kommunerna. Därför ringde de runt till länsstyrelsernas social- och försvarsdirektörer (eller motsvarande) och fick beskedet att beredskapen var god beträffande bland annat POSOM-grupperna. Närmast berörd statssekreterare, , informerades telefonledes på sin utlandssemester att läget var under kontroll (Ibid.). En liknande redogörelse stod , direktör på , för . Kommuner och landsting verkade enligt hennes uppfattning ha en god bered- skap för att ta hand om hemvändande. Problemet var bara att de inte visste hur många som väntades hem till varje kommun och landsting. För att komma till rätta med detta problem skulle de Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen anländande på flygplatserna fylla i blanketter med uppgifter om namn, bostadsadress och sitt upplevda hjälpbehov (DN, 2004-12- 29). pekade med andra ord på samma problem som iakttagit på . Problemets rot stod att finna i den kaotiska situation som rådde i . Ovan har beskrivits hur det konsulära regelverket havere- rade under trycket från chockade och upprörda turister. På ett lik- nande sätt fanns det inledningsvis en ambition att i föra protokoll över dem som flögs hem, men under den starka pressen från människor som ville hem, utan kläder, identitetshandlingar eller andra tillhörigheter, gick det inte att upprätthålla en sådan ambition (, intervju 2005). funderade ett tag på att underlätta situatio- nen genom att låta poliser följa med på planen, för att under resans gång gå runt och anteckna information om resenärerna. Denna tanke avfärdades dock, då rapporter från flygplatser gav vid handen att registreringen av varje flight inte tog mer än runt . RKP hade också intresse av att kunna avskriva turister från listan med saknade (, intervju 2005). De orsaker som låg bakom den brist på information om vilka personer som var på väg hem, var de hörde hemma och vilket vård- behov de hade, tycks ha framstått som förhållandevis begripliga för . stod chefen för mentets socialtjänstenhet i förbindelse med SoS och fick beskedet att mottagandet av hemkommande syntes fungera väl, dock att det var svårt att få information om i vilka kommuner de anländande hörde hemma (S 2005). Försvarsmakten uppmärksammade problemet med att hemvän- dande inte nödvändigtvis landade på den närmaste flygplatsen i förhållande till var lämplig vård kunde erbjudas. Därför ställde de helikoptrar och transportflygplan i beredskap för att kunna stödja transporter av skadade inom . Denna process påbörjades och dagen därpå var kapaciteten i gång (FM 2005). Redan den 28:e hade FM, efter dialog med Regeringskans- liet, grupperat personal för krisstöd på flygplatserna , och (Ibid.). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen I denna studie har en processbeskrivning presenterats, där målet har varit att identifiera avgörande problem och dilemman, så som de uppfattades inom framför allt . I görligaste mån har dessa presenterats i kronologisk ordning, men överlapp- ningarna har varit många. I dessa reflektioner kommer de mest av- görande omslagspunkterna att rekapituleras. Därefter bifogas i korthet några iakttagelser med bäring på ledningsfunktionerna i detta fall: tillgänglighet eller närvaro, probleminramning, organi- satoriska faktorer samt värdekomplexitet. Även om det stod klart för många att ett stort antal svenskar i var drabbade, var det först på det beredskapsgruppsmöte som hölls på UD den 27:e som katastrofens omfattning blev uppenbar. Det var i samband med ambassadör direktrapport från som allvaret stod klart för alla. Då var både utrikesmi- nistern och kabinettssekreteraren närvarande på departementet. De flesta av de problem som senare kom att hante- ras identifierades på detta möte. Nästa omslagspunkt inträffade , när beslut fatta- des att det fick kosta vad det kostade; att budgettekniska frågor fick lösas . Detta föranledde en viss fartblindhet (, intervju 2005) hos dem till vilka signalerna gått fram. En luftbro organiserades, det konsulära regelverket sattes ur spel och UD städslade till och med läkarlag i egen regi. Härvidlag be- stod problemet i att signalen inte var entydig och inte kommunice- rades med samma skärpa i alla läger. som började beställa flygkapacitet från tämligen omgående, dröjde det innan andra departement och myndigheter hade denna nya förutsättning klar för sig. Detta gällde inte minst de aktörer som verkade på plats i . Som vi har sett ovan angav under en pressträff att huvudansvaret för hemtransporterna vilade på reseföretagen och flygbolagen (, Information ). Inte heller statsminister gav under måndagseftermiddagens pressträff ett entydigt besked beträffande problemets natur. På frågan om de vidtagit åtgärder för att underlätta hemresan för de svenskar som ville hem svarade . Det har vi inte gjort. Vi bedömer att just hemfärden från flygplatsen fungerar med hjälp av de resebolag som finns (, Information ). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen En omslagspunkt av mer organisatorisk karaktär var bildandet av den så kallade statssekreterargruppen. Egentligen är det själva anledningen som utgör omslagspunkten; insikten om att de inter- departementala relationerna och framför allt UD:s relationer till myndigheter utanför deras jurisdiktion inte fungerade. Initiativet resulterade i att de olika departementens läges- och behovsbilder kunde samordnas och kontakterna med myndigheterna kunde skötas av rätt departement. Statssekreterargruppen var dock inte ett beslutande organ, varför statusen (i termer av mandat och befo- genheter) på de slutsatser som där nåddes kan ha varit otydlig. Efterhand stod det klart att hanteringen av listor över saknade, omkomna etcetera inte fungerade tillfredsställande. För planering av behoven att flyga hem folk, att ordna med psykosocialt omhän- dertagande, att kontakta anhöriga till avlidna, att informera kom- muner och landsting om vårdbehov etcetera var det angeläget att listornas aktualitet var uppdaterad och att de var överblickbara. I denna fråga uppstod en viss revirbevakande konkurrens mellan UD och RKP. Visserligen nåddes här en pragmatisk lösning, men grundförutsättningen för att hantera en liknande situation bättre nästa gång – ett grundmurat förtroende och arbetsfördelning orga- nisationerna emellan – tycks fortfarande lysa med sin frånvaro. Tillgänglig är inte lika med närvarande: prägla- des av att väldigt få ledande befattningshavare var närvarande på sitt departement. Med dagens teknologi är dock de flesta tillgängliga via mobiltelefon eller Internetuppkoppling i hem och i semester- hus. Det kan till exempel noteras att påpekade att han inte visste var befann sig på annandagen; han svarade ju på mobiltelefonen (, intervju 2005). Han var med andra ord tillgänglig. (Förvisso hävdar att han inte förde några samtal med den 26:e.) Likaså kunde gå på teater, eftersom hon kunde ta emot sms på sin mobiltelefon. Listan kan göras lång över beslutsfattare som inte var närvarande på sitt departement, men som tycks ha ansett sig kunna fullgöra sina beslutsfattande plikter i och med sin tillgänglighet. Situationen inne på till exempel UD talar dock ett helt annat språk. Där var bristen på närvarande personer med beslutskapacitet skriande. Det saknades ledning på plats. Om en ledning hade varit tillstädes är det inte otänkbart att den omslags- punkt som inträffade , i stället hade inträffat . Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen Probleminramning: Det är slående hur olika den först inkom- mande informationen om katastrofen tolkades, och vilka åtgärder som därmed föreföll lämpliga. För de flesta gjorde sig erfarenheter från förr påminda, vilka styrde tankebanorna i termer av åtgärder. Detta fenomen kallas ibland för analogiskt resonerande. För biståndsministern kom erfarenheterna från jordbävningskatastro- fen i Bam, , att prägla förståelsen. För statsministern var det en jordbävning av den typ man är van att se på nyheterna (, intervju 2005). Att katastrofen för denna krets handlade om bistånd i första hand är därför begripligt. För dem som satt och tog emot samtal på UD och fick en kon- kret bild av vad som faktiskt höll på att utspela sig var erfarenheten av förlisning 1994 mer framträdande. Många svenskar hade drabbats och det var en fråga om att kunna hantera både dessa och oroliga anhöriga. Denna analogi kom efter ett drygt dygn att få en mer allmän spridning. I ledning var det dock snarare erfarenheterna från 2001 som kom att spela in. Budskapet var därvidlag att inte agera självsvåldigt i för- hållande till UD, som därmed fick ett än tydligare ansvar för led- ning och samordning. Att chefer ovanför dem som på UD satt och svarade i telefon inte tycks ha sett parallellerna med kan möjligtvis tolkas som önsketänkande i juletider. Det är inte ovanligt att värstafalls-scenarier definieras bort om de ter sig för obehagliga eller opassande. Organisatoriska faktorer: De ovan beskrivna omslagspunkterna inbegrep snabba och omfattande beslut eller ställningstaganden, som kommunicerades i makligare takt och ibland inte alls. I syn- nerhet tycks detta ha gällt UD och Fö, två av de mest berörda departementen. Det förefaller som om det inom och mellan departementen fanns ett påtagligt spänningsfält mellan flexibla och mer rigida krafter, vilket fick återverkningar på informationspro- cessen. Det är svårt att fastställa varför vissa enheter är mer eller mindre benägna att förhålla sig flexibelt till befintliga regelverk, medan andra håller fast vid dessa, även om signaler från statsled- ningen manar till ett flexibelt agerande. Kanske har det att göra med enhetens uppfattning om sin egen roll och status. på UD KC nämnde att den konsulära enheten har lägst status på departementet, vilket tar sig uttryck i lönesättningar och bud- getanslag (, intervju 2005). Kanske står en förklaring till den enhetens rigida förhållningssätt till regelverket att finna i denna omständighet; att en enhet som inte upplever sig vara politiskt pri- Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen oriterad inte vågar ta sig några större friheter. Kanske gäller detta även för delar av Försvarsdepartementet. Av den minst sagt förvirrade kommunikationen mellan UD och Fö beträffande SRV:s insats för svenskar i att döma, är det svårt att befria sig från misstanken att dessa organisationer i viss mån konkurrerar med varandra i fråga om initiativrätt och led- ningsansvar. Ministernivån tycks dock undantagen i just det fallet. Värdekomplexitet: Problemen som tsunamikatastrofen genere- rade här i bottnade i mångt och mycket i statens ansvar för medborgarna och medborgarnas (och mediernas) förväntningar på statens ansvarstagande. Inledningsvis uppstod en klyfta mellan statsledningen och allmänheten, där den senare, kanaliserad via me- dia, krävde handling av statsledningen, snarare än av någon annan aktör. Statsledningen var inte beredd på det kravtrycket. Detta spänningsfält går som en röd tråd genom denna studie. Och det är ett delikat dilemma för statsmakterna. Att agera snabbt och kraftfullt med ett flexibelt förhållningssätt till lagar och för- ordningar är förvisso populärt, men sänder missvisande signaler om statens kapacitet och förpliktelser vid mindre allvarliga händelser. Ett stramare förfarande upprätthåller en redan beslutad ordning, men kan vara politiskt kostsam. Denna konflikt förefaller ha präg- lat resonemangen i framför allt kväll, då det tycks ha bestämts att denna katastrof var extraordinär, även som katastrof betraktad, och att åtgärder inte behövde ses som prejudicerande eller normerande. Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen Skriftligt material inkommet till katastrofkommission , (2005) Minnesanteckningar och kommenta- rer post tsunamikatastrofen tiden till , Promemoria . FM 2005: Försvarsmaktens underlag till katastrofkommis- sion. 2005: Extrakt ur , söndag – ons- dag, Krisen i . Fö 2005: Försvarsdepartementets underlag till katastrof- kommission. 2005: PM ansvarsfördelning vid olyckor som drabbar svenskar utomlands . Ju 2005: underlag till katastrof- kommission. KBM 2005: 0182/2005 till katastrofkommission. Luftfartsstyrelsen 2005: Naturkatastrofen i – Underlag från Luftfartsstyrelsen. 2005: Begäran om underlagsmaterial Dnr: 030-2292-04/05 RK FA 2005: , Förvaltningsavdelningen Natur- katastrofen i – underlag från Förvaltningsavdelningen. RKP : Sammanställning av möte mellan UD och RKP RPS 2005: dokumentation tillställd katastrofkommission, , VKL-187-0784/05. S 2005: Underlag till katastrof- kommission avseende organiseringen av krisledningen i Social- departementet m.m. SB 2005: Underlag från Statsrådsberedningen till kata- strofkommission. SoS 2005: , Överlämnande av loggbok, Dnr: 05- 1100/2005. SRV 2005: underlag till katastrofkom- mission, , diarienr: 613-413-2005. UD 2005: underlag till katastrof- kommission, . Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen UNDBER/Fö 2005: Redovisning av UNDBER/FÖ åtgärder den 26–i samband med katastrofen i Sydost- asien. SB, bitr. UD, vakthavande tjänsteman UD, dep. Fö, politiskt sakkunnig RKP, vice ordf. UD, dep. UD, ambassadråd, UD, pressekreterare () Gaia leadership, general SB, presschef () UD, dep. UD, ämnesråd UD:s pressrum S, vård- och äldreomsorgsminister RK-IT, konsult () UD, vakthavande tjänsteman UD, kansliråd ASO UD, ambassadråd, SRV, chef operativa avdelningen Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen UD, ämnessakkunnig Afrikaenheten UD, jourhavande tjänsteman UD, departementsråd, chef UD, kansliråd KC UD, dep. Fö, dep. Fö, dep. Ju, departementsråd polisenheten UD, kansliråd UD GS Hon gick på teater DN Vårdsverige mobiliserar (publicerad i nätupplagan). Information , presskonferens ; -28 och -31. Resebolagen har svårt att nå rese- närer (publicerad i nätupplagan). Den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen Tusentals fler svenskar kan saknas : Ekot, och 07.00, . TT-meddelanden angående flodvågen i , tillsänt katastrofkommission. Flodvågskatastrofen: massmedias och myndigheters framställningar av hanteringen Kontrastering av framställningarna och diskussion om massmedias inverkan på hanteringen Massmedias och myndigheters framställningar Denna version innehåller rapportens huvudtext och referenser. En fullständigare version, som också innehåller en massmediebaserad kronologi återfinns på CRiSMARTs hemsida (). Flodvågskatastrofen 2004 fick enorm massmedial uppmärksamhet. Massmedia kom att fungera som alarmklocka, informationskanal och enligt somliga som problem(om)formulerare för svenska myn- digheter. Händelseförloppet skildrades löpande av radio, tv, Inter- net, tidningar, sms och TT-Flash. Massmedias rapportering ska- pade en bild av händelsen för svenskarna. Myndigheter som var del- aktiga i hanteringen av katastrofen lämnade /in redovisningar till (fortsätt- ningsvis ). Redovisningarna kompletter- ades med utfrågningar av cen- trala personer inom svenska myndigheter. På detta vis växte myn- digheternas bild baserad på redovisningar och utfrågningar fram1. Myndigheternas framställningar och den som framkom i mass- media är inte med nödvändighet samstämmiga. En objektiv och informationsmässigt heltäckande beskrivning av händelsen kan vara svår att fastställa. Det kan icke desto mindre vara av intresse att ställa de olika framställningarna mot varandra. På detta vis kan eventuella skillnader påvisas och massmedias potentiella inverkan på hanteringen belysas. Uppdraget upprättades mellan Nationellt (CRiSMART) vid Försvars- högskolan och . Undertecknad, , fick då i uppdrag att genomföra en studie av den massme- diala bilden av katastrofen och myndigheternas hantering av den som en bakgrundstudie till kommissionens övriga arbete. 1 Det bör påpekas att det är komplicerat att tala om myndigheters framställning eftersom det i ut- frågningarna är enskilda individer som uttalar sig och deras utsagor ibland skiljer sig åt sinsemellan. Massmedias och myndigheters framställningar Studien omfattar ej: Utvärdering av hanteringen eller nuvarande krishanteringssystem. Rekommendationer till berörda myndigheter/aktörer. Studien begränsas av att det är en bakgrundstudie till Katastrof- kommissionens övriga arbete med begränsade resurser avsatta för utförandet av densamma samt av att endast en författare har arbetat med genomförandet. Studien inkluderar inte all massmedial rapportering av flodvågs- katastrofen, dvs. samtliga tv-sändningar, radiosändningar och tid- ningsartiklar. Det är ett betydligt mer omfattande arbete än vad som medgivits i denna studie. Urvalsförfarandet beskrivs nedan. Författaren har haft tillgång till myndigheters material i form av redovisningar och de utfrågningar som genomförde . Författaren har inte deltagit vid någon av de utfrågningar/intervjuer som ägt rum men har haft tillgång till (CRiSMART/Försvarshögskolan) expertstudie (se nedan). Studiens första del består av en jämförelse av massmedias och myndigheters framställningar av katastrofen. Hansén har samman- ställt en processbeskrivning, baserad på redovisningar och utfråg- ningar, uppdelad i tio tematiska problemkomplex. Dessa teman skapar en tydlig struktur i arbetet och används därför som ut- gångspunkt i jämförelsen som genomförs i denna studie2. Emedan denna studie främst tar till vara på skillnader mellan framställning- arna är det till läsarens fördel att först läsa Hanséns studie. Studien tar även upp uttalanden eller skeenden som framställts i massmedia men som utelämnats i myndigheternas beskrivning. I vissa fall nämns skillnader mellan olika uppgifter i massmedia, i vissa fall nämns även olika uppgifter i myndigheters framställning. 2 Temat Det finns ingen arbetsledning på UD är i denna studie ersatt med Centrala aktörer är frånvarande eftersom fokus inte ligger på någon speciell myndighet. Massmedias och myndigheters framställningar till jämförelsen är myndigheters framställning samt en kronologi och processbeskrivning baserad på massmediala källor. Det bör på- pekas att kronologin utgör en viktig del av det arbete som genom- förts och en läsning av den bidrar till en helhetsbild3. Den första delen av studien lyfter fram problem som är av käll- kritisk karaktär. I litteraturen nämns ofta fyra källkritiska kriterier4 att beakta. Både massmedias rapportering och myndigheternas uppgifter kan vara behäftade med källkritiska problem. Massmedia arbetade under katastrofen inom snäva tidsramar och det var troli- gen svårt att snabbt få ut kontrollerad information. Likaså var det förmodligen svårt för myndigheter att föra en korrekt loggbok under den stressade och stundvis kaotiska situation som rådde under flodvågskatastrofen. Centrala aktörer kan i efterhandsinter- vjuer också ha haft en önskan att framställa sitt agerande i bra dager. I studien avses inte att avgöra vad som är rätt eller fel. Upp- dragsförutsättningarna tillåter inte en systematisk tillämpning av de källkritiska kriterierna. Studien bör emellertid kunna utgöra ett bra underlag och utgångspunkt för den typen av studie. Massmedias rapportering av katastrofen och agerande kan ha haft en inverkan på myndigheters handlande. I den andra delen av studien redovisas hur centrala aktörer inom svenska myndigheter fick information via massmedia, hur de uppfattade den massmediala rapporteringen och en diskussion om och i vilken utsträckning massmedias rapportering inverkat på agerandet. De källor som studien bygger på är främst nätupplagor5 av , , , , Syd- svenska och . Nyhetssändningar och undersökande program från radio och tv har i viss utsträckning använts. Samtliga artiklar som skrivits om katastrofen i nämnda tidningar har inte undersökts, då ett flertal, trots sitt nyhetsvärde, 3Kronologin finns att läsa på 4Äkthet; den faktiska källan måste vara äkta och inte förfalskad eller på annat sätt manipulerad. Oberoende; berör möjligheterna att bekräfta berättelser, avståndet mellan berättaren och berättelse (primärkällor är mer trovärdiga än sekundärkällor) och berättarens grad av oberoende. Samtidighet; samtida källor (dagböcker) är mer trovärdiga än efterhandskonstruktioner såsom memoarer. Tendens; en utsaga kan betraktas som tendentiös om källans ursprung har intresse av att återge en avsiktligt tillrättalagd bild av en händelse (, , : 2003: 304- 311). 5Nätupplagor av tidningar kan skilja sig från pappersupplagor, de kan redigeras snabbt och därför vara bättre uppdaterade, det kan dock finnas risk för att uppdateringar inte redovisas i texten. Allt som publiceras i pappersupplagan hamnar inte alltid i nätupplagan. Nätupplagan saknar den layout som finns i pappersupplagan och läsaren vet därför inte hur artiklarna på en sida interagerar med varandra. För problematik med Internet som källa se bla , , , Källkritik för Internet, Styrelsen för psykologiskt försvar, Rapport 177, , 2000. Massmedias och myndigheters framställningar beskriver för studien irrelevanta händelser. Valet av tidningar har gjorts då de enligt författaren har en journalistisk ansats som skiljer sig åt sinsemellan. Detta gör att en bred bild av hanteringen kan uppnås. De undersökande program som använts är lättillgängliga medel för att nå insikt om olika problem som aktualiserades under flodvågskatastrofen. Utdrag ur de ovan nämnda tidningarnas debatt- och ledarsidor återges i kronologin de dagar som relevanta uppgifter tas upp, eftersom de tecknar en bild av vilka frågor som gavs massmedialt utrymme. Dagspressen (främst SvD och DN) står () och kvällspressen (, och DI) står (. I de fall då information givits i allmänna ordalag och en exakt tidpunkt för ett skeende inte varit möjlig att fastställa anges Ospecificerad Tid (OT). Dessa uppgifter är samlade i slutet av dagen då de publi- cerades. I olika källor har ofta olika tider uppgetts för samma ske- ende. Den mest precisa tid som angetts är den som använts, och övriga tider är redovisade i fotnoter.