sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett standardiserat återvunnet bränsle skall ha genomgått en effektiv, kvalificerad och kvalitetssäkrad produktionsprocess, samt därefter klassificerats och specificerats. Inom TC 343 ingår att ta fram metoder för att kunna bestämma andelen biomassa i bränslet. 3.4Import och export av avfall Inom EU råder självförsörjandeprincipen och närhetsprincipen som innebär att avfall skall bortskaffas så nära källan som möjligt och att varje land skall ha egen kapacitet för detta. Dessa principer avser avfall för bortskaffande. Att bedöma vad som är bortskaffande av avfall är dock inte enkelt. Det är exempelvis osäkert vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att EU skall bedöma förbränning med energiutvinning som återvinning. Avfall för återanvändning och återvinning, materialåtervinning eller energiutvinning, omfattas av reglerna om fri rörlighet inom EU. Reglerna för avfallstransporter finns i förordningen (93/259/EEG)4 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Förordningen ger möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar invända mot gränsöverskridande transporter. Syftet med förordningen är att reglera avfallstransporter genom olika procedurer och kontrollfunktioner, vilka bestäms utifrån vilken typ av avfall som transporteras, vilken behandling som avses (återvinning eller bortskaffande) och vart avfallet skall transporteras. Den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall som trädde i kraft kompletterar EG:s förordning. Den begränsar möjligheterna att föra in avfall till samt föra ut avfall från . Enligt förordningen delas avfallet in i tre kategorier som förtecknas på tre listor – röd, gul och grön. Uppdelningen är gjord efter hur farligt avfallet bedöms vara och vilken kontrollnivå som skall tillämpas. Det farligaste avfallet finns på röd lista exempelvis 4 Rådets förordning (93/259/EEG) av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, 06.02.1993, s. 1). avfall som innehåller, består av eller är förorenat med PCB. Avfall på den gröna listan är att betrakta som mindre farligt exempelvis obehandlat träavfall samt sorterade fraktioner av plast, papper och gummi. Den gula listan intar en mellanställning och omfattar exempelvis kemiskt behandlat träavfall, hushållsavfall och blandade fraktioner av trä, papper, plast samt gummi. Det är Naturvårds- verket som ansvarar för tillämpningen av dessa regler. Vid införsel av avfall på den röda och gula listan måste anmälan göras till . Sådant avfall får föras in till endast om det kan visas att det skall tas om hand i en anläggning som har tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet . För avfall på den gröna listan gäller ingen anmälningsplikt i enlighet med miljölagstiftningen. Kommissionen har lagt fram ett förslag till revidering av förordningen om transport av avfall (KOM (2003)379 slutlig). Kommissionen föreslår bland annat att avfallstransporter till ett miljömässigt sämre omhändertagande skall kunna nekas. Men kommissionen har inga planer på att förhindra det omvända dvs. avfallstransporter till ett miljömässigt bättre omhändertagande. Denna ändring syftar till att förhindra avfallsdumpning. Förslaget till reviderad förordning diskuterades vid rådsmötet (miljö) och en gemensam ståndpunkt antogs först . 3.4.2Nationella mål för avfallshanteringen Importen av avfall till för förbränning med energiutvinning har nästan fyrfaldigats , från 106 kton 1998 till 412 kton 2003. I Regeringens skrivelse En nationell strategi för avfallshanteringen5 skriver man följande angående import av avfall. Regeringen anser att avfall från gula respektive röda listan inte bör importeras för omhändertagande. /.../ En förutsättning för import av avfall till bör vara att importen inte hindrar återvinning eller bortskaffande av inhemskt avfall. För transporter av avfall för åter- , dvs. materialåtervinning eller energiutvinning, gäller den fria rörligheten för varor som huvudprincip. // Avfall som går till energiutvinning kan genom prisdumpning konkurrera ut biobränslen och andra inhemska bränslen. 5 En nationell strategi för avfallshanteringen, Regeringens skrivelse 1998/99:63. I realiteten har ingen möjlighet att förhindra import av avfall från gula respektive röda listan om det återvinns i en anläggning som har tillstånd för det. Avfallspolitiskt är importen inte bra, eftersom det råder brist på förbränningskapacitet i och brännbart avfall därför deponeras på dispens. Miljöpolitiskt är inställningen till denna import inte lika säker eftersom anlägg- ningarna i , i ett europeiskt perspektiv, omhändertar avfallets energiresurs mycket effektivt och dessutom sörjer för att resterna från förbränningen omhändertas på ett säkert sätt. Importen av avfall sker främst av sorterat brännbart avfall till värme- och kraftvärmeverk, vilka är fastbränslepannor. Denna import kommer till allra största del från , , , och . Det förekommer dock också import av blandat hushållsavfall till avfallsförbränningsanläggningar. Denna import kommer främst från , och . Detta är inte konstigt med tanke på geografi. Även om vi har kapacitetsbrist nationellt kan det regionalt vara naturligt att importera avfall vid överkapacitet exempelvis i norra från , i östra från och i från . Avfallsförbränningsanläggningarna har ingen skyldighet att först och främst behandla svenskt avfall utan vid överkapacitet är det marknaden som styr vilket avfall som behandlas. Av figuren nedan framgår hur importen av röd- och gullistat avfall till förbränning och materialåtervinning utvecklats . Införseln av röd- och gullistat avfall – Eftersom införsel av avfall på den gröna listan inte behöver anmälas till finns det ingen årlig statistik på denna. Avseende finns dock uppgifter som utredningen redovisar nedan. Enligt Naturvårdsverket6 importerades 1 665 kton avfall på den gröna listan . De avfallsfraktioner som fördes in obehandlat trä, kork, fruktkärnor m.m. Det införda avfallet har till materialåtervunnits och resterande har energiutvunnits. Vad gäller energiutvinningen har cirka 500 kton importerats enbart i det syftet och största delen omfattar obehandlat träavfall. Ytterligare 100 kton returpapper och returfibrer har använts som bränsle eftersom de av kvalitetsskäl 6 Införsel och import av avfall till enligt grön avfallslista, rapport 5245, . Införseln av plast och gummi uppgår till 65 kton och det används i avfallseldade anläggningar i effekthöjande syfte och i cementugnar. I rapporten förklaras importen på följande sätt. Utsorteringen av tidningspapper, plaster, gummiprodukter etc. i hela har medfört ett överskott på dessa produkter eftersom utbyggnads- takten för behandling av utsorterat material inte är i fas med tillgången. Kostnaden för avfallslämnaren att ta hand om avfall i ligger på per ton jämfört med halva priset i , se också avsnitt 3.4.5 nedan. Europeiska avfalls- bolag har därför ekonomiskt utrymme att förädla och transportera avfall till . Främst märks detta på energisidan där brännbart material enligt gröna och gula listan i allt större utsträckning finner avsättning i . De svenska energianläggningarna kan också betala ett högre pris generellt sett eftersom energiutnyttjandet i är jämfört med 25–i flertalet länder i . Införseln av brännbart material enligt gröna listan uppgår till drygt 500 kton bestående av obehandlat trä till och resterande plast och gummi. Det är främst koleldade anläggningar som valt att ersätta kolet med högvärdiga bränslen från energisynpunkt för att kunna få ut motsvarande effekter ur sina anläggningar. Jämfört med kol har plasten högre värmevärde, gummi samma värmevärde och träpellets lägre värmevärde. Tendensen är en ökad införsel och import speciellt på energisidan. Det finns anläggningar som eldar torv och kol som utan kostsamma ombyggnader kan övergå till olika fasta avfallsbränslen på såväl gröna som gula avfallslistan. Det är betydligt mindre mängder avfall som exporteras från . Främst exporteras avfall för materialåtervinning. Av figuren nedan framgår hur exporten av röd- och gullistat avfall utvecklats . Utförseln av röd- och gullistat avfall under åren 1998- Eftersom utförsel av avfall på den gröna listan inte behöver anmälas till finns det ingen årlig statistik på denna. Avseende finns dock uppgifter som utredningen tagit del av. Avseende avfall på den gröna listan exporterades 660 kton avfall . De avfallsfraktioner som fördes ut var metaller (skrot) plast (främst hårdplast 3.4.5Drivkrafterna till den ökade importen av brännbart avfall när det råder kapacitetsbrist i landet. Importen av avfall har ökat markant . Det är främst import till energiutvinning som ökar. Importen ökar som det råder brist på behandlingskapacitet i . Förklaringarna till detta är många, en av dem är att det importerade avfallet till största delen bränns i traditionella fastbränslepannor alltså inte i avfallsförbränningsanläggningar. av hushållsavfall till energiutvinning i avfallsförbränningsan- läggningar motsvarar av den totala mängden hushållsavfall som förbrändes i sådan anläggningar7. I en doktors- avhandling från Chalmers8 pekas följande huvudskäl till import av avfall ut. kvaliteten på det återvunna bränslet deponiförbud och brist på avfallsbehandlingskapacitet Energisystemet i , med väl utbyggt fjärrvärmenät, möjliggör effektiv energiutvinning som de höga energiskatterna på alternativen skapar höga priser på värme och el. Detta medför höga intäkter från energiutvinningen. Därtill kommer att i bland annat och , varifrån mycket import sker, är behandling av avfall mycket kostsamt och har så varit . I figur 3.4 nedan illustreras mottagningsavgift och förbränningsskatt för avfallsförbränning i 13 europeiska länder 2004. Staplarna anger medelvärden för länderna och det finns stora nationella skillnader. De huvudsakliga förklaringarna till låga nivå på genomsnittlig mottagningsavgift är den höga energiutvinningen, höga skatter på fossila bränslen och frånvaron av skatt på avfall som förbränns. 7Svensk Avfallshantering , från RVF – . 8Improving Analysis of , doktorsavhandling, , M., , , 2004. Mottagningsavgift och förbränningsskatt för avfallsför- bränning i 13 europeiska länder 2004 [Euro/ton] Mottagningsavgift, exkl. skatt Källa: Mottagningsavgifter för avfallsförbränning, Profu , De stora kostnaderna för avfallsförbränning i innebär också att det har funnits och finns ekonomiskt utrymme att producera väl sorterade avfallsbränslefraktioner som håller hög kvalité som svenska energiproducenter kan betala ett högt pris för p.g.a. det goda energiutbytet och det höga energipriset. Vad avser avfallssektorn så håller hela på att minska deponeringen av avfall. Många länder har infört olika deponiförbud. Detta har medfört ett behov av alternativa behandlingsmetoder och en ökad efterfrågan på dessa. Detta medför att behandlingsmetoden förbränning är dyr i . Olika avfallsskatter pressar också priserna på behandlingsmetoderna uppåt. Alla dessa omständigheter påverkar mottagningsavgifterna som i sin tur påverkar avfallslämnaren. Det är summan av transportkostnaden och mottagningsavgiften/bränslepriset som jämförs med alternativen. Import och export beror på priset för tjänsten respektive varan såväl i avsändar- som mottagarlandet. 4Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Avfall och avfallsbehandling samt energianvändning kan generera miljö- och hälsoproblem, som inte tillräckligt beaktas av avfalls- innehavare eller avfallsbehandlare. För att minska risken för negativa effekter på människors hälsa och på miljön används styrmedel i syfte att påverka beteenden hos olika aktörer i önskad riktning. Samhällets styrning av avfallsbehandlingen är genom den gemensamma miljöpolitiken betydande och olika styrmedel utnyttjas med syftet att direkt eller indirekt påverka hur avfall behandlas. Också styrningen inom energiområdet är betydande. I figur 4.1 illustreras detta och styrmedlen beskrivs mer i detalj senare i avsnittet. Figur 4.1 Omvärldsfaktorer till avfallsförbränningen Deponiförbud organiskt/brännbart avfall Skatt på avfall som förbränns? Källa: Figur från Profu Skatt på förbränning av avfall – En konsekvens- analys, något omarbetad Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Utredningen har i uppdrag att förorda ett styrmedel som främjar materialåtervinning av det brännbara avfallet när det är miljö- mässigt motiverat. Det styrmedlet kommer att verka tillsammans med många andra styrmedel på miljö-, avfalls- och energiområdet. På avfallsområdet styrs avfallet med hjälp av en mängd styrmedel såväl administrativa som ekonomiska. Det är exempelvis reglerat vem som har ansvar för att avfallet omhändertas på ett bra sätt. För vissa fraktioner finns det krav på att en viss mängd skall materialåtervinnas. De miljöproblem som finns inom avfallssektorn är på många sätt gemensamma med miljöproblem i andra sektorer (t.ex. utsläpp av växthusgaser, utsläpp av för miljö och hälsa farliga ämnen). I nedanstående avsnitt följer en genomgång av de styrmedel som på olika vis påverkar valet av avfallsbe- handlingsmetod och . Avfallsskatten på avfall som deponeras är ett styrmedel som skall ge ekonomiskt incitament att minska deponeringen av avfall och minska den totala mängden avfall. Dessutom är det förbjudet att deponera vissa avfallsfraktioner, vilket kraftfullt styr avfall från deponering. Det finns också ekonomiska styrmedel på andra områden som indirekt påverkar avfallshanteringen. Exempel på sådana är skattebefrielsen för biogas och skattelättnaden för gasdrivna tjänstebilar som gynnar den biologiska behandlingen (eftersom biogas framställs genom biologisk behandling) samt skattebefrielsen för avfall när det används som bränsle vilket gynnar förbränning med energiutvinning. Regler om energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränsle samt energiskatt på el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagen skall bland annat verka styrande mot energi- och miljö- politiska mål, som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan. Av särskilt intresse i förhållande till avfallshanteringen är utformningen av energi- och koldioxidskatterna på bränslen som används i kraft- och fjärrvärmeproduktionen eftersom avfall i allt högre grad används som bränsle för värmeproduktion särskilt i fjärrvärmeverken. Vare sig energi-, koldioxid- eller svavelskatt tas ut på avfall. Energibeskattningen av konkurrerande bränslen får därför stor betydelse för avfallsförbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar. har omfattande åtgärder vidtagits i syfte att öka biobränslenas konkurrenskraft. Detta har i hög grad gällt stimulans för ökad förbrukning av biobränslen inom värmesektorn. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet bakgrund av den höga nivån på de svenska energiskatterna är det i praktiken energibeskattningens utformning som skapar förut- sättningar för biobränslenas konkurrenskraft. Detta beror på att priset på fossila bränslen genomgående är lägre än på biobränslen. Detta gäller dock främst reella biobränslen, dvs. produkter som framställs i syfte att användas som energivaror. Vad avser rest- och biprodukter samt avfall framställs dessa produkter inte direkt i syfte att användas som bränsle, utan de uppstår som en följd av framställning eller förbrukning av andra produkter. Dessa produkter har ofta snarare ett negativt pris, dvs. innehavaren är villig att betala ett pris för att bli av med produkten. En betydande del av produktionen i de svenska värmeverken härrör numera från sådana skattefria produkter som inte är reella biobränslen. Styrmedel brukar delas in i tre huvudgrupper: Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner (inkl. skattereduktion). exempel är avfallsskatten, NOX- avgiften, utsläppsrätter, gröna certifikat och pant. Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bland annat kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Praktiska exempel är långsiktiga avtal mellan företag och staten, samt regleringar av olika slag och planering. Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller i forskning, utbildning och informationsspridning. Information kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och administrativa styrmedel. Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egenskaper. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet läggande skillnaden mellan administrativa och ekonomiska styrmedel (eller incitamentskapande/marknadsbaserade styrmedel) är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål skall nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet skall nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har använts i större utsträckning . Detta beror till stor del på att de ger valmöjlighet, vilket innebär att förutsättningarna att nå målen på kostnadseffektiva sätt är goda. 4.1.2Vilka styrmedel bör väljas? En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att styrmedlet i största möjliga utsträckning skall riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål. Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångspunkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar statliga ingripanden. De uttalade kriterierna i den svenska miljöpolitiken är att miljömålen dels skall spegla kritiska belastningspunkter, dels skall bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av de kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. Vid konsekvensanalyser av miljöpolitiska styrmedel finns ett allmänt krav på beslutsunderlag som möjliggör en värdering av dessa från samhällsekonomisk synpunkt. Vad som är samhälls- ekonomiskt önskvärt är dock i många fall mycket svårt att ta reda på i praktiken, varför ett krav på hög kostnadseffektivitet ofta nämns (t.ex. i kommittédirektiv) som ett mera rimligt och operationellt krav på beslutsunderlaget för miljöpolitiken. Utredarens förslag till styrmedel – skatt eller annat ekonomiskt Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet styrmedel – skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfylla relevanta miljömål. Kostnadseffektivitet innebär att ett givet miljömål skall nås till lägsta möjliga kostnad eller, vid en given kostnad skall största möjliga miljönytta nås. Om miljömålet är givet krävs därför ingen ekonomisk värdering av miljönyttan för att kostnadseffektivitet skall kunna bedömas utan endast en uppskattning av kostnaderna för att uppnå målet med olika åtgärder. Olika åtgärder eller policyförslag kan sedan rangordnas efter tilltagande samhälleliga kostnad så att valet underlättas. Kostnader för administration, kontroll och uppföljning men också olika anpassningskostnader för hushåll och företag beaktas. Exempelvis kan en ökad arbetsinsats vid källsortering leda till anpassningskostnader för hushållen. Investeringskostnader i nya maskiner och utrustning som krävs för att nå miljömål, men även konsekvenser som minskad produktion är exempel på anpassningskostnader för företag. Skatteintäkter utgör i sig ingen reell kostnad på samhällsnivå, eftersom dessa intäkter inte försvinner utan byter ägare. Omför- delning leder dock till fördelningspolitiska och offentligfinansiella konsekvenser som, utöver kravet på kostnadseffektivitet, skall beaktas. Analys av kostnadseffektivitet skiljer sig från samhälls- ekonomisk eller välfärdsekonomisk analys där miljönyttan i kronor ställs mot kostnader. Nettot av dessa avgör om en åtgärd eller ett policyförslag skall rekommenderas eller inte. Diskussionerna i denna utredning relateras endast till kostnadseffektivitet. Vilket beräkningsunderlag behövs för att bedöma kostnadseffektivitet I huvudsak är det tre olika typer av beräkningsunderlag som behövs för att bedöma kostnadseffektivitet. 2.Direkta kostnader för företag eller hushåll som följd av styrmedlet (exklusive skattekostnader). 3.Uppgift om kostnader för administration, mätning, och kontroll. Beträffande den första punkten är det värt att betona att; om miljömålet är givet krävs endast en uppskattning av kostnaderna Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet för att uppnå målet med olika åtgärder för att kunna bedöma kostnadseffektiviteten. I många fall är detta också fallet. Regeringen föreslår kvantitativa miljömål som sedan beslutar om. Det är sällan fallet att dessa mål exakt avspeglar en korrekt värdering av miljönyttan i förhållande till kostnader, utan målen får mer ses som en indikation på ambitionen inom olika delar av miljöpolitiken. Beträffande miljöeffekten av t.ex. en skatt på avfall som förbränns skall betonas att vikt utsorterat material inte är ett bra mått för att avgöra storleken på miljöeffekten. Förutom att ett antagande om att det utsorterade materialet faktiskt går till materialåtervinning krävs också en värdering av miljövinsten för ökad material- återvinning av olika fraktioner. Av bilaga 3framgår att materialåter- av plast, papper, metaller, glas m.m. generellt är att föredra ur miljösynpunkt framför energiutvinning och deponering. Miljövinsterna är också i de flesta fall större för icke förnybara material än för förnybara. Detta innebär, annorlunda uttryckt, att ett ton plast inte kan likställas med ett ton wellpapp när miljövinsten skall bedömas. Beträffande direkta kostnader för företag och hushåll, avser dessa anpassningskostnader i form av beteendeförändringar för att minska sin miljöpåverkan (t.ex. investeringar i miljöbesparande teknik, förändrad planering av exempelvis transporter, minskad produktion eller konsumtion). Det som är av intresse är hur kostnaderna varierar mellan styrmedel och om de bedöms vara rimliga. För vissa styrmedel är det naturligt att anta att anpassningar är kostnadseffektiva. Detta gäller marknadsbaserade styrmedel såsom skatter, avgifter och utsläppsrättshandel. Det grundläggande skälet till kostnadseffektiviteten är att aktörerna gör sitt bästa för att undvika den kostnadsökning som exempelvis ett högre pris medför (genom t.ex. en skatt) och att denna strävan är kontinuerlig så länge som aktörerna ger upphov till miljöpåverkan. Detta skiljer skatter från regleringar av exempelvis utsläppsgränser, eftersom det för de senare ofta räcker med att komma under ribban. Om hushållen p.g.a. styrmedlet förväntas ägna ytterligare tid och energi till källsortering, är det motiverat att beakta hushållens anpassningskostnader. En central faktor i sammanhanget är vilket värde som det är rimligt att tillmäta den extra tid som källsorteringen medför. Det är befogat att tillskriva tiden, och därmed den extra tiden, för källsortering ett positivt värde och Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet beskriva den som en kostnad för hushållet1 och företaget. Om det är enkelt och tidsbesparande att källsortera, exempelvis som en följd av en tydlig och tillgänglig fastighetsnära sortering, spelar sannolikt storleken på tidsvärdet mindre roll.