sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 1.de försändelser tillståndshavarna befordrar når andra tillstånds- havares anläggningar för postöverlämning till mottagare, 2.eftersändning av adresserade försändelser som väger högst , som befordrats av en tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde, 3.principerna om insyn och icke-diskriminering tillämpas mellan den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och en annan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. Uppkommer tvist om sådana avtal, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part. PTS skall få meddela föreskrifter beträffande krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, att ombesörja eftersändning och att tillämpa icke-diskriminerande villkor i vissa fall på samma sätt som beträffande övriga krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. PTS skall även genom tillståndsvillkor få ange på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras. Utredningen föreslår att det i en ny inledande bestämmelse till postlagen anges att ett viktigt medel för att uppnå syftet med lagen – nämligen att alla skall få tillgång till säkra och effektiva post- tjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet – skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv kon- kurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Utredningen föreslår i konkurrensfrämjande syfte att den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst skall åläggas vissa nya krav enligt postlagen. Den som tillhandahåller en sådan tjänst skall enligt förslaget utöver nuvarande skyldigheter använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda pri- ser och andra särskilda villkor för vissa kunder samt på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst , som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde. Utredningen föreslår också bestämmelser om att särskilda priser för vissa kunder skall ta hänsyn till inbesparade kostnader i förhål- lande till en standardtjänst samt att sådana särskilda villkor skall tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt såväl kunderna emellan som i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst själv tillämpar för sina egna tjänster. Villko- ren för eftersändning skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verk- samhet. Med hänsyn till PTS sakkunskap på postområdet är det lämpligt att PTS anförtros även dessa frågor. Frågorna är alla av konkur- rensrättslig natur men med utredningens förslag regleras de genom en sektorsspecifik reglering. Utredningen föreslår därför att PTS skall utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna. Följs inte reglerna kan PTS meddela den som skall tillhandahålla en samhälls- omfattande posttjänst ett föreläggande att efterkomma skyldighe- terna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. PTS föreslås få meddela föreskrifter på samma sätt som om öv- riga krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande post- tjänst. PTS får även genom tillståndsvillkor ange på vilket sätt skyl- digheterna skall fullgöras. Särskild uppmärksamhet åt vissa frågor I postlagen föreskrivs att tillståndsmyndigheten vid tillsynen skall ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att postoperatörernas försändelser når andra operatörers anlägg- ningar för postöverlämning. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1998/99:95, s. 24) anges att då tillgången till andra till- ståndshavares anläggningar för postöverlämning är en nödvändig förutsättning för en väl fungerande postbefordran är det angeläget att förhandlingarna inte blir långdragna och att de villkor som par- terna enas om är acceptabla. Utredningen anser att samma uppmärksamhet skall ägnas åt att avtal träffas som gör att eftersändning utanför det egna distribu- tionsområdet kan ske. En ytterligare fråga som bör ägnas särskild uppmärksamhet är skyldigheten att tillämpa principen om icke-diskriminering vid an- vändning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. När det gäller skyldigheten för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att tillämpa principen om icke-dis- kriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder, anser utredningen att det är särskilt ange- läget för att främja konkurrensen på postmarknaden att avtal kan träffas mellan den som tillhandahåller en samhällsomfattande post- tjänst och en annan tillståndshavare på icke-diskriminerande vill- kor. Särskild uppmärksamhet måste därför enligt utredningen äg- nas åt att avtal träffas som gör att principerna om insyn och icke- diskriminering tillämpas i avtal mellan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder i sådana fall. Medling och yttrande vid tvist Skulle det visa sig att någon överenskommelse inte kan nås i ett sådant fall som tillståndsmyndigheten särskilt skall uppmärk- samma, skall en part kunna anmäla detta till tillståndsmyndigheten, liksom man kan göra beträffande överenskommelser om till- gång till anläggningar för postöverlämning. Myndigheten skall då medla mellan parterna i syfte att nå en överenskommelse, om sär- skilda skäl inte talar för annat. På motsvarande sätt skall en anmä- lan i en tvist rörande redan ingångna avtal behandlas. Liksom be- träffande tillgång till anläggningar för postöverlämning är en viktig del av myndighetens uppgift att utreda de förhållanden som skall utgöra grunden för en överenskommelse. Förhandlings- och med- lingsstadiet bör dock utgöra tyngdpunkten i förfarandet, som snabbhet och effektivitet i myndighetens agerande är viktigt. Myndigheten bör försöka bedöma förutsätt- ningarna för att träffa en överenskommelse mellan parterna. På samma sätt som gäller beträffande tvister om tillgång till an- läggningar för postöverlämning skall myndigheten kunna yttra sig i en sådan tvist, på begäran av en part. Ett sådant yttrande är inte bindande för parterna utan skall ses som en serviceåtgärd. Beträffande förhållandet mellan postlagens sektorspecifika be- stämmelser av konkurrensrättslig art och konkurrenslagen kan hänvisas till regeringens principiella bedömning i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 24 f.). Konkurrenslagen innehåller allmänna bestämmelser som är tillämpliga även för postmarknaden. De bestämmelser som föreslås medför inte någon ändring i detta avseende. Något undantag i konkurrenslagen beträffande post föreslås inte. De närmare gränserna mellan konkurrensrätten och de regler som föreslås i fråga om tillgången till postal infrastruktur, insyn och icke-diskriminering får bestämmas i den praktiska tillämp- ningen. Såsom anges i den nämnda propositionen bör dock även i detta sammanhang framhållas att om ett föreläggande i en fråga om de krav som här föreslås reglerade i postlagen följs av den som till- handahåller en samhällsomfattande posttjänst, utgör det ett utflöde av en offentligrättslig reglering och inte ett uttryck för den fria partsviljan, vilket i många fall torde förhindra ett ingripande med stöd av konkurrenslagen (se prop. 1992/93:56, s. 70 f.). I postlagen finns en bestämmelse som anger att om någon har ålagts att betala konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen eller dömts till att betala vite enligt samma lag, får vite enligt postlagen inte dömas ut för samma förfarande. Denna bestämmelse blir tillämplig även på de nya fall som kan bli aktuella med utredningens förslag. I PTS instruktion anges att myndigheten skall samråda med KKV, och i konkurrens- och konsu- mentfrågor och regionalpolitiska frågor. Myndigheten skall i övrigt ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndighe- terna. Det framgår således redan av förordningen att styrelsen skall samråda med bl.a. KKV i konkurrensfrågor. är det natur- ligt om även KKV tar upp samråd med PTS när det föreligger skäl för detta. Utredningen anser inte att det behövs någon ytterligare reglering om dessa samråd. 9.11.4Särskilt om tillsynen över priser och andra villkor för samhällsomfattande posttjänster Utredningens förslag: PTS skall publicera en rapport om huruvida prissättningen för de samhällsomfattande post- tjänsterna uppfyller postlagens krav. Uppdraget till PTS kan ges i myndighetens regleringsbrev. PTS skall i enlighet med artikel 14 punkten 8 i postdirektivet ges befogenhet att besluta om att upphäva skyldighet för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att tillämpa postdirektivets redovisningsregler. PTS skall underrätta Euro- peiska kommissionen om beslutet. Genom de nya krav som utredningen föreslår för den som tillhan- dahåller en samhällsomfattande posttjänst om att använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, att tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av sär- skilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder och om eftersändning, kommer tillståndsmyndigheten att behöva granska priser och andra villkor som den som tillhandahåller samhälls- omfattande posttjänster tillämpar i väsentligt ökad utsträckning än som sker . Dessa granskningar måste för det första vara till- räckligt ingående för att myndigheten skall kunna ta ställning till om den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster till- handahåller tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna. För det andra måste myndigheten genom tillsynen tillförsäkra sig om att principerna om insyn och icke-diskriminering iakttas. Detta innebär att villkoren för tjänsten alltid skall vara allmänt tillgäng- liga. Dessa priser skall vara klara och tydliga samt icke-diskrimine- rande. Dessutom måste PTS skaffa sig sådan överblick över rabat- terade priser och andra särskilda villkor för storkunder och andra tillståndshavare så att myndigheten kan avgöra att även dessa vill- kor är icke-diskriminerande. För att göra detta måste PTS granska individuella avtal som gäller tjänster som ingår i den samhällsom- fattande posttjänsten. har enligt postlagen rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Förutom denna bestämmelse finns även kravet för den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst att redovisa verksamheten i enlighet med postdirektivet. PTS får vidare meddela närmare före- skrifter om de krav på redovisning som ställs enligt artikel 14 i PTS får dessutom i tillståndsvillkor föreskriva vill- kor för tillståndshavare att på visst sätt fullgöra redovisningsskyl- digheten enligt artikel 14 i postdirektivet. Dessa bestämmelser bör vara tillräckliga instrument för PTS att få fram de uppgifter som erfordras för tillsynen. Krav på redovisningen återfinns i artikel 14 i postdirektivet. Om en medlemsstat (t.ex. ) inte har monopol och inte har in- rättat någon kompensationsfond för samhällsomfattande tjänster kan PTS enligt förarbetena, om myndigheten är övertygad om att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statliga subventioner (dolda eller ej), besluta att inte tillämpa kraven i artikel 14 i postdirektivet. PTS skall infor- mera kommissionen om alla sådana beslut (prop. 1997/98:127, s. 41). Detta skulle då följa av artikel 14 punkten 8 i postdirektivet. Det skulle kunna ifrågasättas om inte den aktuella bestämmelsen i postdirektivet gör att borde upphäva kravet på särskild redovisning, eftersom det inte finns något monopol och inga sub- ventioner till den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. I punkten 2 i samma artikel anges dock att kontona för de icke-monopoliserade tjänsterna tydligt skall skilja mellan tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. I artikel 12 i postdirektivet ställs en rad krav på prissättningen för samhällsomfattande tjänster upp. Pri- serna skall enligt artikel 12 bl.a. grunda sig på kostnaderna. Artikel 14 punkten 8 i postdirektivet är dessutom utformad så att den nationella tillsynsmyndigheten får besluta att inte tillämpa kraven i punkterna 2–7 om inte något monopol föreligger och inga subven- tioner utgår för tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten. Som direktivet är utformat bör det enligt utredningen inte anses föreligga en skyldighet för medlemsstaten att under rådande förhållanden besluta att upphöra med att tillämpa kraven i artikel 14, punkterna 2–7 i postdirektivet. Jämför även med PTS bedöm- ning i yttrande (dnr 04-6719/39) på grundval av professor utlåtande om genomförandet av postdirekti- vet i svensk rätt, där de konstaterar att artiklarna 12 och 14 i post- direktivet bör anses vara tillräckligt genomförda i svensk rätt och att genomförandet även får anses ändamålsenligt – möjligen med undantag för bestämmelserna om kostnadsredovisning i artikel 14. Det bör dock i enlighet med artikel 14 punkten 8 i postdirektivet vara en fråga för PTS att bedöma om kravet skall upphävas. Efter- som en skyldighet att redovisa enligt postdirektivet kan vara för- enat med betydande kostnader för den förpliktade, bör det tydligt framgå av regelverket hur beslut om att upphäva skyldigheten skall fattas. Ett beslut i denna fråga skall kunna överklagas i förvalt- ningsdomstol. Utredningen anser därför att genomförandet av artikel 14 punkten 8 i postdirektivet behöver vara tydligare, och lagstift- ningen bör därför kompletteras med att tillståndsmyndigheten skall få upphäva skyldigheten att redovisa i enlighet med post- direktivet. Myndigheten skall underrätta Europeiska kommissionen om beslutet. Upphävs denna skyldighet, måste PTS i stället förlita sig på be- stämmelsen i postlagen som ger tillståndsmyndigheten rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för till- synen. Denna bestämmelse bör dock även ensam ge PTS tillräckliga möjligheter att utöva tillsyn över lagens efterlevnad. Det ingår således i PTS uppdrag att bedöma huruvida Postens priser för den samhällsomfattande posttjänsten är kostnadsbase- rade. I PTS rapport Den samhällsomfattande posttjänsten (PTS-ER- 2003:2) anges att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. Utredningen anser att det är viktigt ur kund- och konsumentsynvinkel att denna bedömning kan genomföras. Även de övriga kraven på prissättningen av samhällsomfattande posttjänster som finns i postlagen, och som föreslås av denna ut- redning, är viktiga för konkurrensen. PTS bör därför i sitt arbete prioritera utvecklingen av en metod att analysera kostnaderna. PTS har tillgång till Postens kostnadsredovisningssytem, men ur detta har man inte kunnat göra en bedömning av huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte. Myndigheten menar att det är möjligt att härleda tjänster till kostnader men att det är svårt att bedöma huruvida kostnaderna är korrekta. Det finns, enligt PTS, en rad oklarheter i hur de fasta kostnaderna fördelas mellan olika typer av brev. PTS uppger dock att de arbetar med metodutveck- ling både internt och internationellt via de samarbetsorganisationer som myndigheten deltar i. Utredningen anser således att postlagen innehåller de verktyg som erfordras för att få fram uppgifter som erfordras för tillsynen. Uppgiften att regelbundet genomföra kontroll av om den som till- handahåller en samhällsomfattande posttjänst uppfyller kraven på prissättning i postlagen bör vara en central uppgift för PTS. Utred- ningen anser därför att PTS skall publicera en rapport om huruvida prissättningen för de samhällsomfattande posttjänsterna uppfyller postlagens krav. Uppdraget till PTS kan ges i myndighe- tens regleringsbrev. 9.11.5Avgifter för finansiering av PTS verksamhet Utredningens förslag: Regeringen eller, om regeringen be- stämmer det, tillståndsmyndigheten skall få föreskriva om skyl- dighet för den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen som består av att upplåta utrymme i postboxanlägg- ning till allmänheten mot avgift att betala avgift för tillstånds- myndighetens verksamhet enligt postlagen. PTS skall få föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift skall betala en årlig avgift om högst . PTS skall få meddela närmare föreskrifter om avgifterna. PTS skall även när det gäller avgifter för upplåtelse av postboxan- läggningar helt eller delvis få medge befrielse från avgifts- skyldighet, om det finns särskilda skäl till det. Utredningen förslår att en anmälningsskyldighet införs för dem som upplåter postboxanläggning. Utredningen föreslår att sådan verksamhet skall omfattas av viss enklare tillsyn, se avsnitt 9.5. Det bör på samma sätt som beträffande den övriga posttillsynen vara lämpligt att tillsynen finansieras med avgifter från de anmälda aktö- rerna. Avgiften bör utgå som en årlig tillsynsavgift. Det rör sig antagligen inte om fler än ett tiotal anmälningsplik- tiga verksamheter . bör tillsynen inte bli särskilt betungande för PTS. Utredningen utgår då från att det inte finns någon aktör på marknaden med många serviceställen över landet. Kostnaderna för tillsynen bör inte uppgå till mer än om- kring hälften av vad tillsynen kostar för de minsta postopera- törerna. Dessa betalar en årlig tillsynsavgift om . PTS skall därför få föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen som består av att upplåta utrymme i post- boxanläggning till allmänheten mot avgift skall betala en årlig till- synsavgift om högst . Anmälningsförfarandet bör vara enkelt och lätt att administrera. Någon särskild anmälningsavgift bör därför inte anses nödvändig. PTS bör få meddela närmare föreskrifter om avgifterna samt få medge befrielse från avgiftsskyldigheten, om det finns särskilda skäl. 9.12.1Uppföljning av regleringen på postområdet När en marknad skall utvecklas från monopol till en marknad med konkurrens går lagstiftaren en svår balansgång mellan sektor- specifik lagstiftning för att underlätta konkurrens och att låta marknaden sköta sig själv inom ramen för den generella konkur- renslagstiftningen. Behovet av sektorspecifik lagstiftning antas minska . Men det finns ingen på förhand given bästa mix av åtgärder. I finns det numera erfarenheter att hämta genom att flera marknader inom infrastrukturområdet har öppnats för konkurrens . Sedan brevmonopolet avvecklades har regleringen på postområ- det förändrats i grunden. Till en början handlade postlagen fram- förallt om att säkra den samhällsomfattande posttjänsten och om tillförlitlighet och skydd för personlig integritet i postverksamhet. Postlagen har därefter genomgått flera revideringar som inneburit att lagen stegvis byggts ut med bland annat regler om postal infra- struktur. Statsmakternas styrning på postområdet har gått från direkt ägarstyrning – genom det dåvarande affärsverket Post- verket – till styrning genom dels den statliga ägarpolitiken dels postlagstiftningen. Postområdet är inte unikt i detta avseende. Re- gleringen av andra infrastrukturområden har genomgått motsva- rande förändring. Vi har konstaterat att liberaliseringen av brevmarknaden i huvud- sak haft positiva samhällsekonomiska effekter (kapitel 6). Omfatt- ningen av konkurrensen på brevmarknaden är emellertid relativt begränsad om man t.ex. ser till Postens alltjämt dominerande ställ- ning. Vi har diskuterat flera tänkbara förklaringar till att konkur- rensen efter liberaliseringen är skör, t.ex. att det finns inslag av naturligt monopol på brevmarknaden, relativt låga förväntningar om marknadens tillväxt och lönsamhet samt brister i regelverket. Våra förslag innebär att postlagstiftningen vidareutvecklas och att det införs fler möjligheter att underlätta konkurrens. Förslagen ba- seras bl.a. på erfarenheterna från regleringen på teleområdet även om vi är medvetna om att det också finns betydande skillnader mellan telekommunikationsmarknaden och postmarknaden som inte motiverar att lagstiftningen i alla delar skall vara den samma. Vi vill understryka vikten av att utvecklingen på postmarknaden följs noga liksom att det görs en ny utvärdering av regleringens effekter. Därmed kan lagstiftaren få det underlag och stöd som krävs för att på ett så klokt sätt som möjligt hantera avvägningen mellan sektors- specifika regleringar på postmarknaden respektive att låta markna- den sköta sig själv. Nästa utvärdering av regleringen på postområ- det bör därför inte dröja utan i stället bör en lämplig tidpunkt för en ny översyn vara . Post- direktivet skall upphöra att gälla . Skulle Europeiska kommissionen lägga ett förslag om ändringar i postdirektivet eller ett nytt postdirektiv, kan ett naturligt tillfälle att följa upp och analysera effekterna av postlagstiftningen sammanfalla med ge- nomförandet av sådana nya EU-regler på postområdet, som då an- tagligen skall gälla . Våra förslag till förändringar i post- lagen m.m. föreslås i huvudsak träda i kraft . Därmed kommer det att finnas åtminstone erfarenhet av tillämpningen av denna reglering att samla in och utvärdera samti- digt som förutsättningarna för den gemensamma postmarknaden inom EU bör ha klarlagts. 9.12.2Staten som ägare av Posten Syftet med att ombilda till ett aktiebolag var att ge Posten samma verksamhetsförutsättningar som sina konkurrenter. Förutom konkurrens från nationella och internationella operatörer förutsågs en växande konkurrens också från de nya elektroniska kommunikationsmedlen. Sammantaget behöv- des en verksamhetsform som, bättre än affärsverksmodellen, gav Posten möjligheter att agera i den nya marknadssituationen. Mot- svarande förändring gjordes inom teleområdet genom att ombildades till det av staten helägda aktiebolaget . Enligt regeringens verksamhetsberättelse för de statliga bolagen 2003 är staten numera landets största företagsägare. Regeringen har angett värdeskapande som det övergripande målet för styrningen av de 57 helstatliga och delägda företag/koncerner eller affärsverk som ingår i den statliga företagsgruppen. och förvalta statens tillgångar så att värdeutvecklingen blir den bästa möjliga – och i de fall det är aktuellt – särskilda samhälls- intressen infrias. När det gäller principer för ägarstyrning anges i verksamhetsberättelsen för statliga företag 2003 att: Målet att skapa värde medför krav på långsiktighet, effektivitet, lönsamhet, utvecklingsförmåga samt ett miljömässigt och socialt ansvarstagande. Liksom alla företag på marknaden möter de statliga företagen en allt hårdare konkurrens och en omvärld i snabb förändring. Regeringens ägarförvaltning kräver därför en tydlig och öppen ägarpolitik som anpassas till de ökade och för- ändrade krav som ställs. ägarenhet ansvarar för Posten liksom för merparten av de statligt ägda företagen. Posten tillhör den grupp statliga företag som anses verka med marknadsmässiga villkor och krav, till skillnad från företag som har särskilda samhällsintressen att infria. Med marknadsmässiga krav avses i detta sammanhang att företagen verkar på en marknad med full konkurrens och/eller att ägaren ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning ba- serat på riskprofil. Förvaltningen av ägandet sker åtskild från beredningen av sek- torspecifika ärenden. På postområdet innebär detta att statens ägande i Posten förvaltas av en enhet inom med en ansvarig minister, medan sektorfrågorna såsom postpoli- tiska mål, reglering och tillsyn hanteras av en annan enhet inom departementet och med en annan ansvarig minister.