sou · GTB33 · 2006-01-01 00:00:00 — Den nämnda bundenheten till direktivet 93/7/EEG innebär att det utökade tillämpningsområdet för 6 kap. 1 § kulturminneslagen endast kommer att gälla i förhållande till stater som är anslutna till konventionen i den mån dessa stater inte ingår i EES. Som framgått av avsnitt 6.5 är konventionen inte retroaktivt tillämplig och en talan om återlämnande med stöd av konventionen kan endast avse ett föremål som förts ut olagligt efter det att konven- tionen trätt i kraft såväl i den återkrävande staten som i den stat mot vilken talan riktas. Motsvarande reglering bör gälla enligt 6 kap. 1 § Att konventionen trätt i kraft i den återkrävan- de staten är avsett att framgå av den föreslagna lagtexten genom an- givandet att det skall vara fråga om ett kulturföremål som förts ut från en stat som omfattas av konventionen. Förutsättningen att det olagliga utförandet skett efter det att konventionen trätt i kraft i föreslås framgå uttryckligen i den nya lydelsen av 6 kap. 1 § kulturminneslagen. 9.3En utvidgad definition av begreppet kulturföremål enligt 6 kap. 2 § kulturminneslagen Förslag: I 6 kap. 2 § kulturminneslagen införs en ny bestämmel- se med en kompletterande definition av vad som avses med be- greppet kulturföremål såvitt gäller kulturföremål som förts ut från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkon- vention. Den befintliga bilagan till kulturminneslagen utvidgas så att den upptar även sådana föremålskategorier som konventionen innehåller i den mån dessa inte redan omfattas av bilagan. I bilagan införs vidare vissa kompletterande regler i fråga om de ålders- och värdegränser som gäller för kulturföremålen. Som framgått av avsnitt 7 ger en jämförelse mellan kulturföremålsbe- greppen Unidroitkonvention respektive 6 kap. 2 § kultur- minneslagen vid handen att begreppen inte helt överensstämmer. Enligt konvention avses sådana föremål som av religiösa eller profana skäl är av betydelse för arkeologin, förhistorien, historien, litteratu- ren, konsten eller vetenskapen. Definitionen i 6 kap. 2 § kulturmin- neslagen görs utifrån begreppet nationell skatt, som är ett begrepp inom Europarätten. Skillnaden innebär att svensk rätt behöver kompletteras för att uppfylla åtagandena i konventionen såvitt gäller möjligheten för en annan stat att vid svensk domstol, på sätt anges i konventionen, be- gära återlämnande av ett kulturföremål som förts ut i strid med den statens utförselreglering. Att införa ytterligare en definition av be- greppet kulturföremål framstår enligt utredningens mening som mindre lämpligt. Med två helt skilda definitioner kan den situation- en uppstå att 6 kap. kulturminneslagen blir parallellt tillämpligt i förhållande till två olika kategorier av objekt. Det blir också vid tillämpningen av reglerna svårare att överblicka vilka föremål som omfattas av de olika definitionerna. Det framstår därför som lämp- ligast att, i den mån det är möjligt, försöka tillskapa en enhetlig definition av begreppet kulturföremål i 6 kap. kulturminneslagen. Mot bakgrund av de grundläggande skillnaderna mellan de över- gripande definitionerna i konventionen respektive 6 kap. kulturmin- neslagen framstår det emellertid inte som möjligt att sammanföra de båda definitionerna till en enda helt gemensam definition. Utred- ningen föreslår därför i stället att den övergripande definitionen i 6 kap. 2 § kulturminneslagen utvidgas på så sätt att den omfattar även den övergripande definitionen av kulturföremål enligt artikel 2 i kon- ventionen. Till följd av att direktivet 93/7/EEG, som bestämmel- serna i 6 kap. kulturminneslagen bygger på, även fortsättningsvis skall gälla i förhållande till andra EES-stater (jfr avsnitt 6.4) blir det föreslagna tillägget endast tillämpligt då det är fråga om föremål som förts ut från en konventionsstat utanför EES. I bilagorna till konventionen respektive kulturminneslagen speci- ficeras de kategorier av kulturföremål som anses utgöra kulturföre- mål. Där anges också vissa åldersgränser och, såvitt gäller kultur- minneslagen, vissa värdegränser. Det kan konstateras att dessa bilagor inte innehåller några på- fallande eller stora avvikelser när det gäller företeckningarna av de olika föremålsslagen. Genom att komplettera den befintliga bilagan till kulturminneslagen med de föremålskategorier som konventionen upptar och som saknar motsvarighet i den befintliga bilagan kan därför en enhetlig reglering uppnås på ett förhållandevis enkelt sätt. Införandet av en gemensam bilaga innebär att specificeringen av föremålsslagen i bilagorna till konventionen respektive kulturmin- neslagen har förts samman. För att få en enhetlig reglering har ut- redningen härvid valt att inte låta vissa föremålskategorier gälla en- bart i förhållande till vissa stater, beroende på om de omfattas av EES eller ej. Detta innebär att vissa av de föremålskategorier som bilagan upptar även kommer att gälla beträffande konventionsstater utanför EES samt omvänt att bilagan tillförs ytterligare någon föremålskategori som föreslås gälla beträffande inte bara konventionsstater utanför EES utan samtliga stater som om- fattas av bestämmelsen. De angivna föremålsslagen i den nuvarande bilagan till kultur- minneslagen har genom den föreslagna utvidgningen i något enstaka fall fått ett justerat, och närmast preciserat, innehåll. För en mer detaljerad genomgång hänvisas till författningskommentaren i av- snitt 15. Det skulle i sammanhanget kunna övervägas att mer exakt defi- niera och avgränsa de föremålsslag som kommer att omfattas av den föreslagna definitionen. Därigenom skulle definitionen av kultur- föremål kunna bli klarare och lättare att tillämpa. En sådan mer detal- jerad förteckning av föremål får emellertid anses stå i strid med de svenska traditioner som utredningen redogjort för i avsnitt 7. Det finns dessutom uppenbara risker för att en sådan förteckning inte skulle bli komplett och att skyddsvärda föremål därmed inte skulle falla in under definitionen. Vidare skulle det krävas omfattande och kostsamma inventeringar för att få ett sådant underlag som krävs för att skapa en komplett regel. Sådana överväganden gjordes för övrigt i samband med att det svenska utförselförbudets avfattning diskuterades (prop. 1981/82:82 s. 9 och SOU 1995:128 s. 130). Ut- redningen har mot den angivna bakgrunden inte funnit skäl att in- föra en sådan mer detaljerad definition. Begreppet kulturföremål i konventionen respektive kulturmin- neslagen skiljer sig åt i fråga om åldersgränser. Bilagan till konven- tionen upptar – i motsats till bilagan till 6 kap. kulturminneslagen – inte några specifika åldersgränser annat än såvitt avser ett fåtal kulturföremål, bl.a. andra antikviteter och äldre möbler. Enligt artikel 7 (1)(b) är konventionens regler om återlämnande av olagligt utförda kulturföremål emellertid tillämpliga endast på kulturföremål som är och som inte förts ut under upphovsmannens livstid. För kulturföremål som skapats av en eller flera medlemmar av en stam- eller ursprungsbefolkning för traditionellt eller rituellt bruk inom befolkningen – och som skall återlämnas till dem – gäller emellertid konventionens bestämmelser om olagligt utförda kulturföremål även om kulturföremålet förts ut ur landet efter tillverkning (artikel 7 (2)). En motsvarande generell avgränsning av vilka föremål som om- fattas av bestämmelserna återfinns i bilagan till 6 kap. 2 § kulturmin- neslagen. Enligt denna bestämmelse omfattas som huvudregel endast föremål som är . Som en ytterligare förutsättning gäller att föremålen inte skall tillhöra upphovsmannen. Ett undantag görs dock för arkeologiska föremål och föremål som utgör en integrerad del av söndertagna konstnärliga, historiska eller religiösa minnes- märken som endast omfattas av bilagan till 6 kap. 2 § kulturminnes- lagen om de är äldre än . Motsvarande åldersgräns är i konven- tionen (artikel 7 (1)(b)). Som huvudregel gäller, om inget annat särskilt anges i bilagan, alltså att ett kulturföremål måste vara minst för att omfattas av bestämmelsen. I förhållande till stater utanför EES gäller i stället en tidsgräns för arkeologiska föremål och föremål som utgör en integrerad del av söndertagna konstnärliga, historiska eller religiösa minnesmärken. För böcker, tryckta kartor och transportmedel gäller särskilda tidsgränser. En väsentlig skillnad mellan förteckningarna av de kulturföremål som omfattas av definitionerna i bilagan till 6 kap. kulturminnes- lagen och de kategorier av föremål som omfattas av konventionen är de värdegränser som i 6 kap. kulturminneslagen avgränsar vilka föremålskategorier som omfattas av bilagan. Motsvarande värde- gränser saknas helt i konventionen och måste därför undantas i för- hållande till stater utanför EES för att de åtaganden som följer av konventionen skall anses uppfyllda. Enligt 6 kap. 2 § i dess nuvarande lydelse avses med kulturföre- mål ett föremål som utgör en nationell skatt i en EES-stat och an- tingen tillhör någon av de kategorier som anges i bilagan eller är en integrerad del av inventarierna hos en kyrklig institution eller är en integrerad del av en offentlig samling. I konventionen föreskrivs inte på motsvarande sätt speciellt att kyrkliga inventarier eller före- mål i offentliga samlingar skall anses utgöra kulturföremål. Beträf- fande det angivna slaget av föremål föreskrivs i 6 kap. 6 § kultur- minneslagen en yttersta tidsfrist för återkrav i stället . Dessa tidsfrister gäller med bestämmelsens nuvarande innebörd när det är fråga om anspråk på återlämnande som framställs av EES- stater. I avsnitt 9.6 diskuteras närmare om den längre tidsfristen även bör gälla då det är fråga om återlämningsanspråk från konventionsstater utanför EES när anspråken avser kyrkliga inven- tarier eller föremål i offentliga samlingar som förts ut olagligt från dessa länder. En förutsättning för detta är att kulturföremålsbegrep- pet utvidgas till att avse även sådana föremål. Utredningen stannar, på skäl som närmare framgår i det angivna avsnittet, för att inte ut- vidga kulturföremålsbegreppet på detta sätt. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att konventionens över- gripande definition av begreppet kulturföremål skall inarbetas i 6 kap. 2 § kulturminneslagen och att den befintliga bilagan till lagen skall utvidgas så att den upptar även sådana föremålskategorier som kon- ventionen innehåller i den mån dessa inte redan omfattas av den nu- varande bilagan. Vidare bör vissa kompletterande regler införas såvitt gäller ålders- och värdegränser. 9.4Kriteriet olagligt bortförda kulturföremål Förslag: Definitionen i 6 kap. 3 § kulturminneslagen av vad som avses med att ett kulturföremål är olagligt bortfört utvidgas så att härmed avses såväl överträdelser av en stats regler till skydd för nationella skatter som överträdelser av utförselregler till skydd för statens kulturarv, dvs. att föremålet förts ut från en stats territorium i strid med den statens regler om utförsel av kulturföremål. För att en stat med stöd av 6 kap. kulturminneslagen eller Unidroitkonvention skall vinna bifall till en offentligrättsligt grundad talan vid en svensk domstol om att återfå ett kulturföremål som finns i krävs att kulturföremålet är att betrakta som olagligen bort- fört från den återkrävande staten. I artikel 1 (b) i konventionen definieras olagligt utförda kultur- föremål såsom kulturföremål som har förts ut från en konventions- stats territorium i strid med denna stats lagstiftning gällande utförsel av kulturföremål och som har till syfte att skydda statens kulturarv. Enligt 6 kap. 3 § kulturminneslagen anses ett kulturföremål ha förts bort olagligt om föremålet förts från en stats territorium i strid med den statens regler till skydd för nationella skatter. Bestäm- melsen gäller endast när en annan EES-stat för talan om återlämnan- de och det är den återkrävande statens regler till skydd för nationella skatter som ligger till grund för bestämmandet av vilka föremål som anses olagligt bortförda. På motsvarande sätt är det den återkrävande statens lagstiftning gällande utförsel av kulturföremål som ligger till grund för bestäm- mandet av vilka föremål som anses olagligt utförda enligt konven- tionen. Skillnaden mellan konventionen och bestämmelsen i kultur- minneslagen är att konventionen, som inte har en Europarättslig ut- gångspunkt, har en avgränsning som inte är knuten till begreppet nationella skatter i den mening som avses i artikel 30 (förutvarande artikel 36) i och som direktivet 93/7/EEG och 6 kap. kulturminneslagen återspeglar. I direktivet 93/7/EEG och 6 kap. kulturminneslagen talas vidare om kulturföremål som olagligt förts bort (i den engelska version- en av direktivet används termen unlawfully removed), medan i konventionen i stället förekommer begreppet olagligt förts ut (i den engelska originalversionen illegally exported). De olika be- greppen avser knappast i sig att markera några formella skillnader. Utrymmet för att i den nationella rätten reglera möjligheten till utförsel av kulturföremål torde dock med hänsyn till den fria rör- ligheten för varor vara mer begränsat i EES-staterna än i konven- tionsstater utanför EES. Oavsett de ovan redovisade skillnaderna mellan 6 kap. 3 § kultur- minneslagen och artikel 1 (b) i konventionen tar båda definitionerna av olagligt utfört sikte på en överträdelse av den återkrävande statens utförselreglering. Mot denna bakgrund gör utredningen bedöm- ningen att definitionen i 6 kap. 3 § kulturminneslagen bör ändras så att den omfattar såväl överträdelser av EES-staters regler till skydd för nationella skatter som konventionsländers utförselregler till skydd för staternas kulturarv. Utredningen förslår alltså att defini- tionen i 6 kap. 3 § kulturminneslagen ändras så att där anges att med att ett kulturföremål olagligt förts bort avses att föremålet förts ut från en stats territorium i strid med den statens regler om utförsel av kulturföremål. Med denna ändring av definitionen i 6 kap. 3 § kulturminneslagen blir de bestämmelser som i det nämnda kapitlet återanknyter till definitionen i 3 § , dvs. 6 kap. 4–8 §§, 15 § och 17 §, även tillämpliga beträffande anspråk på återlämnande av olagligt utförda kulturföre- mål som framställs av konventionsländer utanför EES. Enligt artikel 5 (2) i konventionen anses ett kulturföremål som inte återförts i enlighet med villkoren i ett tillfälligt utförseltillstånd eller i en tillfällig exportlicens vara olagligt utfört. Detta kan vara fallet om föremålet förts ut tillfälligt för att visas på en utställning eller lämnats till en konservator i ett annat land och sedan inte lämnats tillbaka inom föreskriven tid eller i övrigt hanterats i strid med vill- koren för det tillfälliga tillståndet. En motsvarande bestämmelse återfinns i 6 kap. 3 § andra ledet kulturminneslagen. Enligt denna betraktas ett kulturföremål som olagligt bortfört, om det inte har återlämnats efter en tidsbegränsad laglig utförsel eller om något annat villkor för utförseln har över- trätts. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § andra ledet kulturminneslagen bör en- ligt utredningens mening gälla även när ett kulturföremål med stöd av ett tidsbegränsat utförseltillstånd har förts bort från ett konven- tionsland. 9.5Närmare om vem en talan om återlämnande kan riktas mot och om innehållet i en stämnings- ansökan Förslag: De nuvarande bestämmelserna i 6 kap. 4 § kulturmin- neslagen i fråga om vem en talan kan riktas mot och om inne- hållet i en stämningsansökan skall gälla även beträffande anspråk enligt konventionen. I artikel 5 (1) Unidroitkonvention anges inte mot vem en talan om återlämnande skall riktas. En bestämmelse om att talan skall riktas mot den som innehar föremålet finns emellertid i 6 kap. 4 § kulturminneslagen. Denna bestämmelse följer av artikel 5 i direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål. Enligt direktivet avses med innehavare normalt endast den som har omedel- bar besittning till föremålet. Om det fysiska innehavet går över till annan är innehavaren inte längre innehavare i direktivets mening (prop. 1994/95:74 s. 17). Mot bakgrund av hur begreppet innehavare sålunda tolkats tillkom på lagrådets initiativ ett tredje stycke i 6 kap. 4 § kulturminneslagen som innebär att om ägaren är annan än den som innehar kulturföremålet, skall domstolen underrätta ägaren om att talan väckts (prop. 1994/95:74 s. 27). Den som får en sådan underrättelse av domstolen torde därigenom ha möjlighet att in- träda som intervenient i rättegången, om domstolen finner att han visar sannolika skäl för sitt påstående om att saken rör hans rätt (14 kap. 9 § ). En talan med stöd av konventionen skulle i och för sig kunna rik- tas mot såväl den stat som en begäran om återlämnande hänför sig till som mot den enskilde innehavaren eller ägaren. Av avsnitt 2.5.1 framgår att en talan som rör en besittningsövergång enligt svensk rätt dock normalt riktas mot den som besitter föremålet. Om den som har föremålet i sin besittning hävdar att en annan, en tredje person, är ägare och att besittningen till kulturföremålet härleds från denna, så torde dock även denna tredje person kunna inträda i domstolsprocessen eftersom det rör sig om en avsevärd inskränk- ning i äganderätten, om än att äganderättsfrågan inte avgörs direkt på grundval av anmodan (, Svensk sakrätt i lös egen- dom, 8 uppl., 1973, s. 67). En talan om återlämnande med stöd av artikel 5 (1) i konventionen bör mot den angivna bakgrunden enligt utredningens mening riktas mot den som besitter föremålet, dvs. Den beskrivna ordningen innebär enligt utredningens mening att bestämmelsen i 6 kap. 4 § första stycket kulturminneslagen – som anger att talan skall riktas mot den som innehar föremålet – även bör gälla beträffande kulturföremål som skall återlämnas med stöd av konventionen. Genom den i avsnitt 9.2 föreslagna ändringen i 6 kap. 1 § kulturminneslagen blir detta fallet, om något uttryckligt undantag inte görs i 6 kap. 4 § första stycket kulturminneslagen be- träffande sådana anspråk. I artikel 5 (4) i konventionen anges att när en stat väcker talan om återlämnande av ett kulturföremål skall domstolen få del av sådan information om faktiska eller rättsliga förhållandena att den kan bedöma om förutsättningar finns att besluta om att ett kulturföre- mål skall återlämnas. Mer konkret synes detta innebära att en an- sökan om stämning skall innehålla sådana grunder, både faktiska och rättsliga, att rätten kan bedöma frågan om återlämnande. Efter- som bedömningen av om föremålet förts ut olagligt bedöms enligt reglerna i den återkrävande statens lagstiftning angående utförsel av kulturföremål, och inte domstolslandets lag, framstår det som om stämningsansökan lämpligen bör innehålla en mer utförlig redovis- ning av gällande rätt än vad som normalt är fallet. En likartad, men inte i alla delar överensstämmande, bestämmelse rörande anspråk på återlämnande av olagligt bortförda kulturföremål finns i 6 kap. 4 § andra stycket kulturminneslagen. Där anges att det till en ansökan om stämning bl.a. skall fogas en förklaring av den be- höriga myndigheten i den återkrävande staten om att föremålet förts bort olagligt. Det finns dessutom i svensk rätt en allmän reglering i 42 kap. 2 § om vad en ansökan om stämning skall innehålla. Ett krav är att en stämningsansökan skall innehålla en utförlig redo- görelse för de omständigheter som åberopas till grund för yrkandet. En ofullständig stämningsansökan tas inte upp till prövning. I stället skall rätten förelägga käranden att avhjälpa bristen (42 kap. 3 § rätte- gångsbalken). En ofullständig ansökan som inte kompletterats i enlig- het med ett föreläggande därom kan komma att avvisas av rätten (42 kap. 4 § ). Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det informations- krav som gäller enligt artikel 5 (4) i konventionen är uppfyllt genom den mer generella regleringen i 42 kap. 2 § . Vidare gör utredningen bedömningen att stadgandet i 6 kap. 4 § kulturmin- neslagen om att en ansökan om stämning bl.a. skall innehålla en för- av den behöriga myndigheten i den återkrävande staten om att föremålet förts bort olagligt närmast kan ses som en precisering av de generella kraven enligt konventionens artikel 5 (4). Den nämnda bestämmelsen i kulturminneslagen bör därför enligt utredningens mening gälla även sådana anspråk som avses i konventionen. 9.6Tidsfrister för rätten att framställa en begäran om återlämnande Förslag: Bestämmelsen i 6 kap. 6 § kulturminneslagen ändras så att den nuvarande ettårsfristen ändras till en treårsfrist och den nuvarande yttersta tidsfristen ändras till en frist . Den nu gällande yttersta tidsfristen för anspråk på föremål som utgör kyrkliga inventarier eller delar av offentliga samlingar skall även fortsättningsvis endast gälla anspråk som framställs av EES-stater. Enligt artikel 5 (5) Unidroitkonvention skall en talan om återlämnande väckas från det att den anmodande staten fick kännedom om var kulturföremålet fanns och vem som var innehavare av det. Under alla förhållanden skall talan väckas från utförseltillfället eller från det datum då föremålet enligt ett tillstånd som avses i artikel 5 (2) i konventionen, dvs. ett tillfälligt tillstånd, skulle ha förts tillbaka. Iakttas inte tidsfristerna går rätten att väcka talan förlorad. Enligt 6 kap. 6 § kulturminneslagen skall en talan om återlämnan- de av ett olagligt bortfört kulturföremål väckas efter det att den återkrävande EES-staten fick kännedom om föremålets be- lägenhet och om vem som innehade det. Talan får dock inte väckas senare än efter det att föremålet olagligt fördes bort. Efter denna yttersta tidsgräns går statens rätt att väcka talan definitivt förlorad. Beträffande föremål som tillhör en offentlig samling eller kyrkliga föremål som har ett särskilt skydd enligt den återkrävande statens lag gäller emellertid en yttersta tidsfrist . För att bestämmelserna i 6 kap. kulturminneslagen skall stå i över- ensstämmelse med konventionen krävs att tidsfristerna såvitt gäller återkrav från konventionsstater utanför EES utökas till de tider som anges i konventionen, dvs. Frågan är då om de nuvarande tidsfristerna i kulturminneslagen, som bygger på direktivet 93/7/EEG, även fortsättningsvis skall tilläm- pas då det är fråga om återkrav från EES-länder (jfr avsnitt 6.4). annan möjlighet är att, såsom den norska regeringen förfarit (Ot.prp. 75 avsnitt 4.1.4.3 och § 23 c lov nr 50 om kultur- minner), harmoniera de befintliga bestämmelserna i kulturminnes- lagen med konventionen på så sätt att fristerna utökas till de som anges i konventionen. Det finns inte några formella hinder mot att tillämpa mer generösa bestämmelser än de som anges i direktivet 93/7/EEG. Gemensamma tidsfrister framstår som enhetligt och konsekvent. Härigenom und- viks också den mindre lämpliga konsekvensen att en EES-stat, som är part i konventionen, har på sig att fram- ställa ett anspråk på återlämnande än en konventionsstat som inte är med i EES. Det anförda leder fram till att utredningen föreslår att det skall införas enhetliga tidsfrister om tre respektive såväl när det är fråga om anspråk från EES-stater som när det är fråga om anspråk från konventionsstater utanför EES. En talan om återlämnande av ett olagligt bortfört kulturföremål skall alltså väckas efter det att den återkrävande staten fick kännedom om föremålets belägenhet och om vem som innehade det. En sådan talan får dock inte väckas senare än efter det att föremålet olagligt fördes bort. Enligt 6 kap. 6 § kulturminneslagen gäller i dess nuvarande lydel- se en speciell yttersta tidsfrist för anspråk på återlämnan- de av olagligt utförda kulturföremål som i en EES-stat tillhör en offentlig samling och kyrkliga föremål som har ett särskilt skydd en- ligt det återkrävande landets lag. I konventionen saknas motsvarande särreglering för detta slags föremål.