sou · GTB383 · 2006-01-01 00:00:00 — Propositio- nen, som lämnades till , innehåller bl.a. ett förslag till lag om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., Den föreslagna lagen trädde i kraft . Avgifter började betalas . I propositionen formulerades tre principer för den grund- läggande ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkrafts- industrin när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och avfall. Principerna kan sammanfattas enligt följande (jfr prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 319): Kostnaderna för verksamheten (omhändertagande av använt kärnbränsle m.m. inklusive rivning av kärntekniska anlägg- ningar) skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som har gett upphov till dem. Utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen vid kärnkrafts- reaktorer har upphört. Därför måste medel för att bekosta framtida utgifter fortlöpande tas ur intäkterna från energi- produktionen och hållas samlade på ett säkert sätt för att successivt kunna disponeras för sitt ändamål. Den som bedriver verksamhet som ger upphov till kärnavfall har att svara för att detta tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär att företagen m.fl. inte endast har att bekosta be- hövliga åtgärder utan även har att svara för att åtgärderna faktiskt kommer till stånd. Staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet. Det långsiktiga ansvaret för hantering och slutförvaring bör ligga hos staten. Ansvaret för verksamheten bör således fördelas mellan kraftföretagen och staten När det gällde hur ett finansieringssystem borde utformas fann regeringen att kraftföretagen liksom borde göra avsätt- ningar för de kostnader som är förenade med omhändertagande, hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Men hade beslutat att kärnkraften inte skulle Kärnavfall – Kostnader och finansiering Huvudlinjen i en argumentation för ett avgiftssystem i statlig regi blev då följande (prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 610): Detta innebär att de tre aktiebolag som endast har till uppgift att driva kärnkraftreaktorer inte, med de förutsättningar som gäller be- träffande nuvarande verksamhet, kommer att bedriva någon intäkts- givande verksamhet . Att i denna situation ställa krav på dessa företag som innebär att de skall fondera medel för en verksamhet som beräknas pågå finner jag direkt olämpligt (kursiverat här). Såväl det direkta som det övergripande ansvaret för verksamheten torde helt ha övergått till staten. Det synes mig också osäkert om kraftföretagen eller deras dotterbolag kan ställa sådana säkerheter att de framtida finansie- ringsbehoven i alla situationer kan tillgodoses. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag att de kostnader som är förenade med hanteringen av det använda kärnbränslet och med de övriga åtgärder som jag har angett bör finansieras genom att medel härför uttas genom en avgift till staten. Avgiften bör erläggas till den myndighet som regeringen bestämmer och av denna insättas på räntebärande konto i . Räntan som utgår på medlen bör läggas till kapitalet. Härigenom erhålls en viss värdesäkring av medlen. Avgiftsmedlen bör få användas till att täcka kostnader för åt- gärder för omhändertagande, hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. Medlen bör även få användas för kostnader i samband med avveckling och rivning av kärnkraftverk och anläggningar som uppförts för hantering och om- händertagande av det använda kärnbränslet och det högaktiva avfallet. Skulle behov uppstå bör, i mån av tillgång, inbetalade medel också kunna lånas ut för andra än här angivna ändamål, t.ex. till investeringar i andra typer av elproduktionsanläggningar, till den kraftproducent som gjort inbetalningarna. Med hänsyn till syftet med inbetalningarna bör härvid erforderlig säkerhet ställas. Ränta bör utgå. Eftersom ränta utgår medan medlen står på kontot i , bör utlåningsräntan inte bestämmas lägre. Kärnavfall - Kostnader och finansiering I det system med fondering i statlig regi som presenterades i propositionen fanns också inbyggd en möjlighet att låna av de inbetalade pengarna för vissa investeringar. Dock måste ägarna till reaktorinnehavarna ställa ut säkerheter för sådana s.k. återlån. Det underströks i propositionen särskilt att avgiftssystemet i statlig regi inte innebär att staten övertar det ekonomiska ansvaret för avfallshanteringen. Detta ansvar ligger primärt kvar hos kärnkraftsföretagen. Dessa fick emellertid rätt att succes- sivt få ersättning ur de fonderade medlen för sina avfalls- hanteringskostnader. Förslaget om ett avgiftssystem ledde inte till några motioner i samband med riksdagsbehandlingen. till- styrkte enhälligt och utan egna kommentarer. Saken berördes inte heller i den utförliga kammardebatten (referatet omfattar 140 sidor) sent om riktlinjer för energipolitiken m.m. Diskussion: Varför blev regeringsförslaget en okontroversiell fråga? Ett i princip heltäckande finansieringssystem för att täcka kost- naderna för kärnkraftens avfallskostnader inklusive rivning infördes alltså i . System med liknande syfte (men med olika utformning) har senare skapats i flertalet kärnkraftsproducerande länder. Det svenska finansierings- systemet infördes i till synes stor enighet såväl bland politikerna som mellan politikerna och den närmast berörda industrin. Hur kom sig detta i en situation när kärnkraften var en av de mest omstridda politiska stridsfrågorna? Min egen hypotes är följande. Kärnkraftsfrågan – och inte minst frågorna kring avfallshanteringen – dominerade som be- kant den politiska debatten under hela senare delen av . Frågorna hade bidragit till den socialdemokratiska regeringens nederlag vid valet . Den första Fälldinregeringen hade fallit sönder på frågan . Såväl den följande folk- partistiska minoritetsregeringen som den nya trepartiregering Kärnavfall – Kostnader och finansiering som tillträdde efter valet var angelägna om att hitta lösningar inom detta politikområde som inte behövde föranleda ytterligare politiska konvulsioner. Samma gällde det domineran- de oppositionspartiet, socialdemokraterna. hade riks- dagen, som resultat av folkomröstningen kring kärnkraften , uttalat sig för att kärnkraften skulle avvecklas . Redan i direktiven för den utredning som tillsattes antyddes att den dåvarande fp-regeringen förväntade sig ett förslag från utredaren av innebörd att ett statligt finansierings- system borde skapas. Mot bakgrund av att den regeringen tillkommit med indirekt stöd av socialdemokraterna kan förut- sättas att även det partiet föredrog en sådan lösning. När ut- redarens förslag inte gick i den riktningen – och remissopinionen var mycket splittrad – fick de sakskäl som tjänstemän inom Industridepartementet förde fram stor tyngd inför besluts- fattandet hos den dåvarande tre- partiregeringen. Men hur kom det sig att kärnkraftsindustrin inte hårt drev utredarens förslag?7 Det förefaller rimligt att anta att före- trädarna för kärnkraftsindustrin hade två strategiska intressen. Det ena var att om möjligt undvika ytterligare konfrontationer med den politiska makten kring kärnkraftsfrågorna. Den andra var att säkerställa att de fonderade medlen skulle kunna användas för vissa investeringar i den egna verksamheten. Den svenska kapitalmarknaden var fortfarande reglerad. Industrin ansåg sig behöva tillgång till investeringskapital för den fortsatta utbyggnaden av elproduktionskapacitet. Förslaget om s.k. återlånerätt i regeringens förslag tillgodosåg emellertid detta intresse. Kanske ytterligare en faktor spelade in för industrins ställ- ningstagande. De politiska utspelen kring kärnkraften under 7 Det finns i det bevarade materialet från Industridepartementets propositionsarbete (hos ) och från behandlingen av frågan i näringsutskott inga handlingar som tyder på att företrädare för kärnkraftsindustrin opponerade mot tankegångarna inom Industridepartementet. Kärnavfall - Kostnader och finansiering senare delen av medförde att företagsledningarna kon- centrerade sina krafter på branschens strategiska överlevnads- frågor. Andra frågor hade helt enkelt lägre prioritet. Fonde- ringssystemet var en sådan fråga. När det plötsligt dök upp ett förslag från regeringen som uppfattades som i grunden för- nuftigt hade man inte anledning motsätta sig det, även om man inte på alla håll inom branschen var övertygad om att förslaget var det bästa möjliga. Från skilda utgångspunkter kunde alltså företrädare både för den politiska makten och för kärnkraftsindustrin se ett gemen- samt intresse att enas om det finansieringssystem som rege- ringen förordade. Den politiska makten kunde utåt visa sig hand- lingskraftig. Man hade skapat ett finansieringssystem med förutsättningar att uthålligt klara de framtida utgifterna för hanteringen av använt kärnbränsle och för att riva kärn- kraftverken. Företrädarna för kärnkraftsindustrin kunde utåt hävda att de hanterade dessa frågor på ett ansvarsfullt sätt – som det nya regelsystemet tillgodosåg deras strategiska intresse av tillgång till investeringskapital. Det kan tilläggas att systemet med återlån slopades från . Systemet med återlån miste sin betydelse för kraft- industrin sedan kapitalmarknaden hade avreglerats med början . Hur verkställdes övergången från systemet med avsättningar i företagens bokslut till systemet med fondering i statlig regi? Regeringen utfärdade en instruktion för en nyskapad myndighet som skulle hantera det nya avgiftssystemet. Myndig- heten var använt kärnbränsle (NAK), ibland kallad kärnbränslenämnden. fattade regeringen beslut om de avgifter som skulle gälla . NAK:s verksamhet kom i gång successivt och . Hur hanterades själva övergången till det nya fonde- Kärnavfall – Kostnader och finansiering Vart tog de pengar vägen som kärnkrafts- företagen tidigare hade fonderat i sina bokslut? Det finns en redogörelse för saken som utarbetades av av kärnbränslenämndens verksamhet och ingår i betänkandet (SOU 1984:76) Samordnad kärnavfallshantering – Planering, tillsyn och finansiering. Ett studium av den redogörelsen samt en genomgång av arkiverade handlingar från nämnden verksamhet (inklusive bokslut från förvaltningen av fonderade medel ) ger följande bild. Vid utgången av hade kärnkraftsföretagen reserverat sammanlagt 2 230 milj. kr i sina räkenskaper för kostnader för framtida ändamål som hängde samman med avfallshanteringen. En mindre del av detta belopp var dock reserverat för åtgärder som inte hade sin motsvarighet i sådana ändamål som avsågs i den nya lagstiftningen (vissa åtgärder rörande låg- och medel- aktivt avfall). Avgiftsinbetalningar till NAK kom igång . Den verksamhet som dåvarande SKBF bedrev bekostades av reaktorinnehavarna, som enligt finansierings- lagen hade rätt att få sina kostnader ersatta från det nya fonderingssystemet, genom beslut av NAK. I förarbetena till finansieringslagen hade angetts (prop. 1980/81: bilaga 1 s 326) att de medel som kärnkraftsföretagen redan hade fonderat borde tas i anspråk innan ersättning utbetalades ur avgiftsmedel enligt den nya ordningen. Det hade emellertid också anförts att den nya myndigheten – NAK – borde, efter hörande av kraftföretagen, utarbeta ett system för hur detta skulle ske. NAK fann att det bl.a. mot bakgrund av vissa oklarheter i skattelagstiftningen skulle vara mest ändamålsenligt att NAK övertog finansieringen även beträffande det högaktiva bränsle och avfall som hänförde sig till tidigare produktionsår. Vid ett sammanträde med nämndens styrelse redo- visade nämndens chef att en överenskommelse hade träffats med reaktorinnehavarna av innebörd att dessa kostnader i fortsätt- Kärnavfall - Kostnader och finansiering ningen skulle täckas inom ramen för ett enhetligt finansierings- system som administrerades av NAK och att reaktorinnehavarna skulle betala en särskild avgift till NAK, varigenom avsätt- ningarna inom företagen kan upplösas. Styrelsen för NAK beslöt att ta ut en en- gångsavgift från var och en av reaktorinnehavarna. Härigenom tillfördes NAK , vilket svarade mot vad som då fanns fonderat hos företagen med avseende på hantering av högaktiva restprodukter. ersattes företagen för sina kostnader t.o.m. . Ersättningarna uppgick till . Återstående medel, , kvarstod hos företagen som räntebärande fordringar för NAK och förutsågs komma att avbetalas i samma takt som kommande ersättningar skulle lämnas till SKBF. I den redovisning av förvaltade medel som NAK upp- rättade finns bland tillgångarna upptagen en fordran på reaktor- innehavarna på detta belopp, alltså . Den särskilda avgiften om är redovisad bland intäkterna. Med beaktande av övriga poster i resultat- och balansräkningarna redovisades en fondbehållning av vid utgången av . Den fordran på reaktorinnehavarna som fanns vid utgången av minskade successivt under de närmast följande åren, i takt med att reaktorinnehavarna blev berättigade till ersättningar för kostnader i samband med avfallshanteringen. Motsvarande fordran upptogs i balansräkningen för till 611 miljoner. kronor, till 200 miljoner kronoroch till I årsredovisningen påpekas i en not att nämnda hade erlagts . Använt kärnbränsle och kärnavfall. Slutbetänkande av Aka- utredningen, SOU 1976:30. Kärnavfall – Kostnader och finansiering 1977/78:39 om avdrag för framtida utgifter för hantering av använt kärnbränsle samt skatteutskottets betänkande med anled- ning av propositionen (SkU 1977/78:18). Hantering av kostnader för utbränt kärnbränsle och för avfall vid kärnkraftsproduktion. Översikt och förslag. Slutlig rapport från arbetsgrupp tillsatt av . septem- ber 1977. Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering. Betänkande från utredningen om kärnkraftens radioaktiva avfall – organisations- och finansieringsfrågor, SOU 1980:14. Remissyttranden över SOU 1980:14 (hos ; i akten för prop. 1980/81:90). 1980/81:90 om riktlinjer för energipolitiken samt närings- utskottets betänkande över propositionen jämte motioner (NU 1980/81:60). Lag 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. Samordnad kärnavfallshantering – planering, tillsyn och finansiering. Betänkande av kommittén för översyn av kärnbränslenämndens verksamhet, SOU 1984:76. 1985/86:132 om ändringar i finansieringssystemet för använt kärnbränsle, m.m. samt näringsutskottets betänkande om vissa kärnbränslefrågor m.m. (NU 1985/86:25). Bokföringsmaterial från använt kärn- bränsle 1982 och 1983 (arkivhandlingar hos Statens kärnkraft- inspektion). och (vilka vid tiden för propositions- arbetet handlade ärendet inom industridepartementet; som departementsråd och som departementssekreterare), (som var energiminister när propositionen med lagförslaget beslutades), och (vilka och var verkställande direktörer vid respektive ). Kärnavfall - Kostnader och finansiering Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade värderingar bakom finansieringssystemet Omhändertagande av kärnavfall är ett omfattande projekt som beräknas pågå till . Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret för projektet, men har det i praktiken inte . Så heter det i pressmeddelandet från om finansieringsutredningens förslag. Dessa meningar skulle kunna vara ett ganska bra exempel på det man i dagligt tal kallar en värdering. Man formulerar en föreskrift för vårt handlande – och den föreskriften kan vara en del av en politisk ideologi, gällande rätt, en helig skrift eller något annat som vi människor betraktar som en vägledande auktoritet. gör man en skillnad mellan värderingar som uttalar sig om de mål eller tillstånd som är eftersträvansvärda (eller bör undvikas) och normer som direkt föreskriver vissa bestämda handlingar. Men ett sådant finlir ska jag inte gå in på i detta sammanhang. Viktigare är det då att skilja mellan uttalade och outtalade eller dolda värderingar. Dolda värderingar kan vara styrande utan att vara uppmärksammade eller redovisade. Man sorterar bort fakta eller tolkar fakta utifrån det man vill uppnå och bortser från obekväma omständigheter. Det är väl det man menar, när man talar om en dold agenda. Men dolda värderingar kan ju också vara sådana som varken uppmärksammas eller är styrande, dvs. Kärnavfall – Kostnader och finansiering andra värderingar än de som nämns och läggs till utgångspunkt t.ex. för ett statligt betänkande. Det finns en central värdering bakom både det rådande systemet för finansiering av slutförvaring av utbränt kärnbränsle och rivning av uttjänta kärnkraftverk och det nya som föreslås i det aktuella betänkandet. Och det är principen om producent- ansvar. Om man går tillbaka i historien fick den ett tidigt och viktigt nedslag i den s.k. villkorslagen . Den föreskrev att producenterna av kärnkraft, som ett alternativ till upp- arbetning, måste presentera en säker metod för hantering och förvaring av det utbrända kärnbränslet för att få starta nya reaktorer. Dessa startade då (akronymen KBS kan härledas till ordet kärnbränslesäkerhet), som 1983 lade förslag om att avfallet (det använda kärnbränslet) skall slutlagras i svenskt urberg utan upparbetning. Villkorslagen avskaffades 1984, men fortsatte och bildar grund- stommen (referensmetoden) i planeringen för slutförvaring av det använda kärnbränslet från svenska kärnkraftverk. Producentansvarprincipen har blivit central i teorin om det hållbara samhället som den utvecklats t.ex. i Brundtlandrapporten och Rio- deklarationen . Den är princip 16 av de 27 principer som formulerades i Riodeklarationen: Nationella myndigheter bör sträva efter att främja internalisering av miljökostnader och användandes av ekonomiska styrmedel, med beaktande av att förorenaren, i princip, ska bära kostnaderna för föroreningarna. Hänsyn ska härvidlag också tas till det allmännas intressen och tillämpningen ska ske på sådant sätt att det inte medför störningar i den internationella handeln och investeringarna. Principen om producentansvar är – som Per också skriver i sitt betänkande – grundläggande för uppbyggna- den av kärntekniklagen. Den är inte den enda men man kan nog säga den viktigaste av fyra principer, som vid olika tillfällen har ställt sig bakom i frågan om hantering av använt Kärnavfall - Kostnader och finansiering Enligt slutbetänkandet har de varit grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen och har också fått sitt genomslag i finansieringslagen. Den första principen är att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle – och rivningen av uttjänta kärnkraft- verk - ska täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till detta avfall. Den andra principen är att reaktorinnehavarna som an- svarar för att det använda kärnbränslet tas om hand på ett säkert sätt. Den tredje principen innebär att staten har ett över- gripande ansvar för kärnavfallet. Det innebär t.ex. att staten har ett ansvar för slutförvaret efter det att det tillslutits. Den fjärde principen innebär att varje land ska ta ansvar för det egna landets använda kärnbränsle och kärnavfall. Slut- förvaring av använt kärnbränsle från kärnteknisk verksam- het i annat land får inte förekomma annat än i undantags- fall. Ett av problemen i det aktuella betänkandet är att det finns en oklarhet i relationen mellan den andra och tredje principen. Den andra principen om producentansvar måste på något sätt modi- fieras, inskränkas eller förtydligas i ljuset av den tredje om statens övergripande ansvar. Om den tredje principen sägs det i betänkandet (SOU 2004:125 s. 48). Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall bör ligga hos staten. Efter det att slutförvaren har tillslutits torde det krävas att någon form av ansvar för och tillsyn av slutförvaren kan upprätthållas . En statlig myndighet kan komma att överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren. Kärnavfall – Kostnader och finansiering Regeringen har när det gäller denna princip uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamhet som är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även på mycket lång sikt. Det skulle därför, enligt vad regeringen uttalat, inte fylla något egentligt syfte att ytterligare reglera frågan om statens långsiktiga ansvar i kärntekniklagen. Här berörs frågor av central betydelse för hela kärnavfallsfrågan, men frågor som inte fått ett tillräckligt genomslag i utredningen. En anledning kan vara att det är frågor som ligger fram i tiden – och därför inte riktigt meningsfulla att ta upp . Men frågan är om ansvaret för och tillsynen av slutförvaren efter deras tillslutning är dock något som i vissa avseenden påverkar slutförvarens konkreta utformning och konstruktion. Därför anser jag att det inte är berättigat att lämna denna fråga helt utanför diskussionen om finansieringssystemet. Det gäller alltså den grundläggande frågan om ansvarsfördel- ningen mellan staten och kärnkraftsindustrin. Man skulle kunna formulera det hela på följande sätt: frågan om ansvaret för hante- ringen av det använda kärnbränslet och rivningen av uttjänta kärnkraftverk reduceras till en fråga om producentansvar. Den som genererat avfallet ska också bära allt ansvar och alla kost- nader som är förenade med detta ansvar. Denna värdering – i och för sig viktig och avgörande – undantränger andra legitima värderingar. En sådan värdering är principen om det hållbara samhället – eller om man så vill principen om vårt ansvar för kommande generationer såsom den kommer till uttryck i Brundtland- rapporten, Riodeklarationen och i den internationella Konven- tion om hantering av använt kärnbränsle etc. som ratificerat 1999 och som trädde i kraft (Joint Convention on the Safety of and on the Safety of , , 1997). I konventionen fastslås att ett av dess syften är att Kärnavfall - Kostnader och finansiering säkerställa att det, under alla faser av hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, finns effektiva skydd mot möjliga faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga inverkningar av joniserande strålning, nu och , på sådant sätt att behoven och strävandena hos dagens generation tillgodoses utan att äventyra möjligheten att tillgodose sina behov och strävanden. Mot denna bakgrund skulle man kunna säga följande: principen om producentansvar (att den som producerat ett avfall också har ansvaret för att hantera det på ett säkert sätt) är ett sätt för vår generation att ta ansvar för kommande generationer. Genom att kärnkraftsindustrin täcker framtida kostnader för ett långsiktigt säkert slutförvar genom intäkterna från sin energiproduktion (organiserat genom gällande finansieringssystem), så tar vi i vår generation ett ansvar för kommande generationer. Men ansvaret för kommande generationer sträcker sig längre än producent- ansvarsprincipen och det den innebär. Hela frågan om statens långsiktiga ansvar och tillsyn efter det att slutförvaret tillslutits, vad detta ansvar betyder för kravspecifikationen på slutförvaret och de ekonomiska konsekvenserna av detta kommer därmed i fokus på ett annat sätt än om frågan reduceras till en fråga om producenternas ansvar. En del andra komplikationer aktualiseras i perspektivet av vårt ansvar för kommande generationer. De sammanhänger bl.a. med tillsynen och reparerbarheten av ett kommande slutförvar sedan det fyllts med det använda kärnbränslet och förslutits. Gällande finansieringssystem är främst avsett att säkerställa att tillräckliga resurser ställs till förfogande för (1) planeringen och uppförandet av ett slutförvar för använt kärnbränsle, (2) för en inkapslingsanläggning och (3) för rivning av kärnkraftverken. I långa stycken kan vi förutse hur dessa säkerhetssystem ska utformas och hur de ska se ut och i samband med att det farliga bränslet deponeras. När bränslet väl är på plats måste riskerna för läckage från kapslar och depone- Kärnavfall – Kostnader och finansiering ringsplats ha minimerats. Möjligheter för reparerbarhet kan delvis förutses och byggas in i slutförvarssystemet.