sou · GTB320 · 2006-01-01 00:00:00 — Tele 2 påpekade i sitt remissvar att uppdatering av samtals- kostnaden för betalsamtal inte kan göras i realtid. Det system som används för betalsamtal innebär att accessnätsoperatören, TeliaSonera, med visst intervall skickar en s.k. CDR () varav det framgår hur mycket det enskilda samtalet kostade. Först därefter kan en annan operatör fakturera för samtalet. TeliaSonera anförde i sitt remissvar att en skyldighet att införa kreditspärrar för den som erbjuder telefoni till en fast anslutnings- punkt skulle vara otillräcklig, om den begränsades till den operatör som abonnenten är direktansluten till. TeliaSonera hänvisade härvid till att trafiken vid förval eller prefixval debiteras av en annan part. Regeringen ansåg att den operatör som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten allmänt tillgänglig telefoni till fast nätanslutningspunkt bör kunna förpliktas en skyldighet att införa kreditspärr. Därigenom kan enligt regeringen abonnenterna garanteras skydd i form av kreditgräns hos åtminstone en operatör. Regeringen framhöll att förvalsoperatörerna i flera fall utgörs av små aktörer för vilka en skyldighet att tillhandahålla en kreditgräns skulle vara oproportionerligt betungande. 2002/03:110 s. 223 f. operatörer kan däremot förväntas överväga att införa kreditgränser för att kunna konkurrera om de kunder som önskar sådana tjänster. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att möjligheten att ålägga en skyldighet att tillhandahålla spärrning vid överskridande av en kreditgräns bara skulle omfatta en operatör som har att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. 3.7Minimikrav på avtal med slutanvändare 3.7.1Krav på avtal med slutanvändare Av 5 kap. 15 § EkomL följer att ett avtal mellan en slutanvändare och den som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster eller anslutning till ett allmänt telefonnät skall innehålla vissa uppgifter. Några av de uppgifter som nämns i bestämmelsen är leverantörens namn och adress, de tjänster som tillhandahålls, detaljerade priser och taxor, avtalets löptid samt villkoren för förlängning och upphörande av tjänsten och avtalet. Genom bestämmelsen genomförs artikel 20 i USO-direktivet. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i att ett avtal är ett viktigt instrument för användare och konsumenter genom att det fastställer en lägsta nivå av öppen information och, som en följd av detta, en lägsta rättssäkerhetsnivå i avtalsförhållanden med leverantörer av telefonitjänster.27 När andra tjänsteleverantörer än direkta leverantörer av telefonitjänster ingår avtal med en konsument bör samma slags upplysningar ingå även i sådana avtal. Enligt 7 kap. 4 § EkomL skall tillsynsmyndigheten, dvs. PTS, underrätta den som bedriver verksamhet enligt lagen, om myndigheten finner skäl att misstänka att denne inte efterlever lagen eller de beslut som meddelats med stöd av denna. Om en underrättelse inte leder till rättelse får tillsynsmyndigheten enligt 7 kap. 5 § samma lag meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse skall ske. Följs inte föreläggandet får myndigheten bl.a. besluta att den som åsidosatt en skyldighet helt eller delvis skall upphöra med verksamheten, om inte överträdelsen är av mindre betydelse. 2002/03:110 s. 234. 3.7.2Tillämpningen av 5 kap. 15 § lagen om elektronisk kommunikation PTS har i ett tillsynsärende meddelat operatören (Callmedia) en underrättelse enligt 7 kap. 4 § EkomL. Enligt underrättelsen skall bolaget säkerställa att de avtalsvillkor som följer av 5 kap. 15 § EkomL finns tillgängliga varje gång bolagets elektroniska kommunikationstjänster tas i anspråk, dvs. varje gång en konsument eller annan slutanvändare blir uppkopplad via bolagets växel.28 Detta kan enligt underrättelsen ske genom att konsumenten får information om dessa villkor på dataskärmen. Konsumenten skall således enligt underrättelsen få information om på vilka villkor Callmedia tillhandahåller tjänsten och hur konsumenten undviker att ingå avtal med Callmedia. Callmedia har med anledning av underrättelsen yttrat sig till PTS och därvid i huvudsak anfört följande.29 Åtgärder kommer att vidtas som innebär bl.a. att konsumenten först kommer till Callmedias server där det bl.a. finns information om priser och andra villkor. Detta innebär att webbsidan med information om villkor och priser ser likadan ut oavsett vilken tjänst uppringningsprogrammet avser. Konsumenten måste dessutom verifiera sitt användande genom att ange de fyra sista siffrorna i sitt telefonnummer som modemet använder och sedan klicka ok. Denna bekräftelse gäller endast för en modemuppkoppling. För att bli uppkopplad mot tjänsten igen vid ett annat tillfälle måste konsumenten gå igenom ovan angivna förfarande igen. PTS bedömde i samma ärende att Callmedia kommer att uppfylla de krav som ställs i underrättelsen, under förutsättning att de föreslagna åtgärderna genomförs. Callmedia inkom sedermera till PTS med en skrift,30 daterad , där man bl.a. meddelade att man per beslutat att dels helt upphöra med den del av verksamheten som avser tillhandahållande av betaltelefoni kopplat till Internet och dels att med omedelbar verkan upphöra med fakturering av TeliaSonera-abonnenter i det fasta telenätet. 28Post- och , underrättelse, , dnr 03-11401. 29Post- och , , dnr 03-11401. 30Post- och , dnr 03-11401. 4.1.1 Nationell reglering av nummer Grundläggande bestämmelser om nationella nummer finns i 3 kap. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL). Av 3 kap. 15 § EkomL följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får fastställa nationella nummerplaner för elektronisk kommunikation och meddela föreskrifter om planerna och deras användning. Den som bedriver anmälningsskyldig verksamhet enligt EkomL eller tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster i samtrafik med den som bedriver sådan verksamhet, är enligt 3 kap. 16 § EkomL skyldig att följa fastställda nummerplaner. Av 3 kap. 19 § EkomL följer att nummer ur en nationell nummerplan endast får användas efter tillstånd. Tillstånd skall avse serier av nummer eller enskilda nummer. Den som har tilldelats en nummerserie får enligt 3 kap. 20 § EkomL inte diskriminera andra som tillhandhåller elektroniska kommunikationstjänster i fråga om vilka nummer som ger tillträde till tjänster i näten. Diskrimineringsförbudet skall ses som ett komplement till skyldigheten att följa nummerplanerna.1 Enligt 3 kap. 21 § EkomL får tillstånd att använda ett nummer förenas med villkor om bl.a. vilket slag av tjänst som numret får användas för, faktiskt och effektivt utnyttjande av numret samt skälig giltighetstid. Av 3 kap. 23 § EkomL följer att ett tillstånd eller en del av ett tillstånd att använda nummer får överlåtas efter medgivande av den myndighet som meddelat tillståndet. 2002/03:110 s. 160. Förordningen om elektronisk kommunikation Enligt 16 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunika- tion (EkomF) skall fastställa nationella nummerplaner för elektronisk kommunikation och meddela föreskrifter om planerna och deras användning. får enligt 17 § samma förordning även meddela föreskrifter om principerna för tilldelning av nummer. Den svenska nummerplanen för telefoni En nationell nummerplan innebär i huvudsak en nationell implementering av Internationella teleunionens (ITU:s) rekommendation E.164.2 Den svenska nummerplanen för telefoni fastställdes av Post- och telestyrelsen.3 Nummerplanen har därefter ändrats vid åtskilliga tillfällen. tilldelar operatörer eller andra sökande nummer ur den nationella nummerplanen. Härefter tilldelar dessa näringsidkare i sin tur nummer till sina abonnenter och användare. Den svenska nummerplanen föreskriver en geografisk upp- delning i 264 riktnummerområden. I nummerplanen finns dessutom ett antal nummerserier som inte är anknutna till något geografiskt område. I nummerplanen fastställdes bl.a. att tilldelning av nummer- kapacitet för betalteletjänster skulle ske i nummerserierna 0900, 0939 och 0944. Vidare bestämdes att nummerserierna 071 och 072 skulle få användas parallellt med nämnda serier för detta ändamål. Massanropstjänster definieras i den svenska nummerplanen för telefoni som tjänster som är speciellt anpassade för stora anropsvolymer under korta tidsperioder. Massanrop används t.ex. vid tävlingar eller i samband med opinionsmätningar under TV- program. Nummerserien 099 är avsatt för massanropstjänster. Bestämmelserna om prefixval och förval gäller inte nummer i denna serie. 2ITU-T, rekommendation E.164 (05/97), The international public telecommunications numbering plan. 3Post- och , beslut , dnr Hk 94-4621, Fastställd nummerplan för telefoni. Andra kategorier av nummer avser frisamtalstjänster (020), tjänster med delad kostnad (077), personliga nummertjänster (075) och mobiltelefonitjänster (070, 073 och 076). För nummer i dessa serier gäller nummerportabilitet, dvs. abonnenten har möjlighet att behålla sitt nummer vid byte av operatör. I nummerplanen har också avsatts korta servicenummer för tjänster av nationell och samhällsviktig karaktär (11-serien). Bland dessa kan nämnas nödnumret 112 samt sexsiffriga nummer som börjar på 118 och används för nationell nummerupplysning. Utanför den svenska nummerplanen för telefoni ligger t.ex. nummer som föregås av det internationella prefixet 00, dvs. utlands- och satellitnummer, samt sådana operatörsinterna nummer som används för tillhandahållande av SMS-tjänster, s.k. Premium SMS. 4.1.2 Modemomkoppling till betalnummer Obehörig modemomkoppling synes tidigare i inte obetydlig utsträckning ha skett till betalnummer. Modemkapning till betalnummer utgör inte ett problem i , men väl i flera andra europeiska länder. Vad är ett betalnummer? Betalnummer används i allmänhet för att tillhandahålla olika typer av tjänster. Dessa brukar benämnas innehållstjänster eller mervärdestjänster. Den som tillhandahåller själva tjänsten kallas i allmänhet innehållsleverantör eller tjänsteleverantör. Samtal till betalnummer brukar benämnas betalsamtal. Med betalteletjänster avses enligt speciella teletjänster vars taxor är högre än de taxor som tillämpas i normalfallet.4 Med en betalteletjänst avses i allmänhet den elektroniska kommunikationstjänst som innebär att någon ställer ett betalnummer till förfogande. Nummerserierna 0900, 0939 och 0944 har som nämnts avsatts för betalteletjänster. Enligt nummerplanen omfattar nummer i 0900-serien informationstjänster, nummer i 0944-serien 4 , Sammanställning av svensk nummerplan för telefoni, , s. 10. underhållningstjänster och nummer i 0939-serien övriga tjänster. Andra nummer än dessa betraktas inte som betalnummer. Några exempel på informationstjänster som erbjuds genom betalsamtal är rådgivning i ekonomiska, juridiska och hälsorelaterade frågor, datasupport samt olika beställningar via talsvar. Som exempel på underhållningstjänster kan nämnas tävlingar, spel och omröstningar. Till övriga tjänster brukar räknas tjänster med erotiskt innehåll samt dating- och chattlinjer. Gränsdragningen mellan kategorierna är dock långtifrån tydlig. Den innehållsleverantör som erbjuder tillgång till hemsidor på en webbplats mot betalning kan välja mellan olika metoder att debitera för tjänsten. Det vanligaste sättet är förmodligen att kunden lämnar uppgifter om namn och kreditkortsnummer, varpå debitering sker av kundens kreditkort. Debitering kan också ske genom användning av ett betalnummer. Detta kan ske genom att kunden ringer numret med sin telefon, varpå debitering sker på teleräkningen. Betydligt vanligare har dock varit att en dialler laddas ned på kundens dator, varpå den ordinarie fjärranslutningen kopplas ned och uppringning i stället sker till betalnumret. Betalnummer omfattas inte av förvalet.5 Det innebär att samtal till betalnummer inte faktureras av förvalsoperatören. Fakturering sker i stället av den operatör som har upplåtit det uppringda betalnumret till respektive innehållsleverantör, i allmänhet TeliaSonera. Flera förvalsoperatörer har börjat erbjuda sina kunder abonnemangsavtal för fast telefoni och i samband med detta en möjlighet att debitera även för uppringning av betalnummer. beslutade att TeliaSonera skall vara skyldigt att ge andra operatörer möjlighet att erbjuda sina kunder fast abonnemang för telefoni och därvid tillhandahålla dessa operatörer bl.a. faktureringsunderlag för sådana samtal.6 Operatörernas intäkter från slutkund för betalteletjänster uppgick till cirka 104 miljoner kr.7 I detta belopp är alltså de intäkter som tillkommer innehållsleverantörer inte inräknade. 5Post- och föreskrifter (PTSFS) 1999:2 om förval m.m., 6 §. 6Post- och , beslut , dnr 04-6943/23, b och 04-6944/23, b. 7Post- och , Svensk telemarknad 2003, s. 59, tabell 8 a. Telefonuppringning till betalnummer kan användas för att säkerställa betalning även för andra tjänster än sådana som utförs per telefon. En kund som köper en vara eller tjänst på distans kan t.ex. uppmanas av säljaren att betala genom att ringa upp ett angivet betalnummer, med följd att abonnenten debiteras för beloppet på telefonräkningen. Betalningslösningar av denna typ brukar benämnas microbilling. Som namnet antyder används microbilling främst beträffande betalning av låga belopp, eftersom intresset att undvika kostnader för separat fakturering är starkare ju lägre priset som skall betalas är. Förfarandet torde främst lämpas för tjänster som tillhandahålls via elektronisk kommunikation, t.ex. tillgång till innehåll på webbplatser eller införande av radannonser på webbplatser. Microbilling kan även gå till så att abonnenten ringer upp andra nummer än betalnummer. En abonnent kan t.ex. skicka ett SMS till vissa femsiffriga operatörsinterna nummer och därigenom beställa prenumeration på nyhetsmeddelanden per SMS, vilka därefter debiteras per SMS som skickas till abonnenten. Microbilling kan också ske genom uppringning till nummer för massanrop, dvs. nummer i 099-serien. Uppringningen kan här användas för att betala för att delta i en tävling eller för att skänka pengar till en insamling. Tilldelning och upplåtelse av betalnummer En näringsidkare får efter ansökan tillgång till särskilda nummerserier från PTS. Tilldelningen av nummerserier till olika näringsidkare framgår av den svenska nummerplanen för telefoni. Av denna nummerplan kan utläsas att ett inte obetydligt antal företag har tilldelats betalnummer av PTS. Det är emellertid främst TeliaSonera och (Callmedia) som har upplåtit sådana nummer åt innehållsleverantörer. De företag som vill erbjuda olika innehållstjänster till konsumenter vänder sig i allmänhet till en operatör för att få tillgång till nummer i nämnda serier. Innehållsleverantören betalar i allmänhet en deposition till operatören, som också genom avtal tillförsäkras en del av samtalskostnaden. Operatören är inte skyldig att upplåta betalnummer till innehållsleverantörer, och avtalsfrihet råder i huvudsak beträffande villkoren mellan operatör och innehållsleverantör. Med dessa nummer vänder sig innehållsleverantören genom annonsering till allmänheten. Själva tjänsten tillhandahålls av innehållsleverantören, medan debiteringen för uppkopplingen i regel ombesörjs av den operatör som har upplåtit betalnumret till innehållsleverantören. Innehållsleverantören prissätter själv sina innehållstjänster. Några föreskrifter som särskilt reglerar prissättningen finns inte. Priset sätts antingen per samtal eller . TeliaSonera har på eget initiativ angett ett intervall för prissättningen av samtal till betalnummer som tillhandahålls av bolaget. Lägsta pris per samtal till sådana nummer är och högsta pris . Sker prissättningen är intervallet till , dock högst per samtal. Angivna priser inkluderar mervärdesskatt. I de betalnummer som tillhandahålls av TeliaSonera ingår vissa säkerhetsfunktioner, som prisinformation, ångermarginal och kostnadstak för samtalet. Information i dessa frågor ges automatiskt vid uppringning till betalnumret. Etiska Rådet för Betalteletjänster Stiftelsen för Betalteletjänster (ERB) har till uppgift att utarbeta och vidmakthålla etiska regler för innehållet i betalteletjänster och marknadsföringen av sådana tjänster. ERB skall också pröva de ärenden som kommer in till rådet eller upptas på eget initiativ. ERB har mandat att agera genom de avtal som operatörerna tecknar med sina respektive innehållsleverantörer. Beslutar ERB att ett betalnummer skall stängas verkställer anslutna operatörer beslutet med omedelbar verkan. ERB offentliggör och publicerar endast i undantagsfall sina avgöranden. De operatörer som är anslutna till ERB är TeliaSonera, Tele2 och . Det innebär att i praktiken är gällande för nästan hela den svenska Callmedia har dock inte underkastat sig regelverket. ERB:s verksamhet finansieras genom att av brutto- intäkterna för de tjänster som tillhandahålls utöver normal samtalstaxa går till rådets verksamhet. Villkor med detta innehåll finns i de avtal som operatörerna tecknar med innehålls- leverantörerna. Med betalteletjänster avses enligt ERB tjänster där den totala avgiften en konsument betalar till operatören för tjänsten, innefattar ersättning till tjänste- och innehållsleverantör för tjänstens innehåll eller annan produkt eller tjänst levererad under, eller som en direkt konsekvens av, uppkopplingen. ERB:s mandat omfattar således inte endast betalsamtal utan även t.ex. SMS- tjänster. ERB har utarbetat etiska regler för betalteletjänster.8 Av dessa regler, B 1, följer bl.a. att vid varje betalsamtal som kan pågå eller som kan kosta mer än skall kunden informeras om tillämpad taxa (pris/minut) genom talsvarsutrustning, operatör eller på annat sätt. Prissätts tjänsten per samtal skall den totala kostnaden för samtalet uppges. När det gäller användning av betalteletjänst vid förmedling av tjänster över Internet eller andra visuella medier följer av punkt att innan uppringning till ett betalteletjänstnummer sker måste kunden först informeras om vilket telefonnummer som rings upp och vilken samtalskostnad som gäller, samt dessutom uttryckligen acceptera att uppringning sker. När kunden är uppkopplad mot en betalteletjänst skall uppgift om taxa vara permanent synlig på skärmen . Vidare skall enligt samma punkt det program som används för uppkoppling till betalteletjänst vara konstruerat så att det inte är möjligt för kunden att fortsätta till andra sajter på Internet utan att först bli nedkopplad och därefter ansluta sig till sin vanliga Internet-server. De program som används för uppkoppling till betalteletjänst får inte vara konstruerade så att de installeras permanent i kundens dator. Av den internationella nummerplanen ITU-T E.164 följer att landskoden +979 har avsatts för internationella betalteletjänster.9 Denna nummerserie har ännu inte kommit att användas i någon nämnvärd utsträckning. ITU har i den internationella nummerplanen vidare avsatt landskoden +3883 för European Telephony Numbering Space (ETNS), som administreras av (). ETNS är ett europeiskt nummerområde som fungerar parallellt med dess nationella motsvarigheter, och används för att tillhandahålla paneuropeiska tjänster. Nummerserier av denna typ får emellertid inte användas för att duplicera globala tjänster för vilka en landskod har avsatts.10 Den arbetsgrupp hos ECC som administrerar ETNS har avslagit en begäran om att tilldela ETNS-nummer för betaltele- tjänster.11 Beslutet motiverades bl.a. med att landskoden +979 redan har avsatts för motsvarande tjänster på internationell nivå samt att användningen av ETNS-nummer för betalteletjänster kan komma att ske på ett sätt som strider mot europeisk och nationell lagstiftning om konsumentskydd. Arbetsgruppen noterade också att regleringen av betalteletjänster skiljer sig avsevärt bland medlemsstaterna, och att en gemensam marknad för paneuropeiska betalteletjänster synes förutsätta ett enhetligt regelverk. 4.1.3 Modemomkoppling till nationella geografiska nummer Omkoppling av modemet kan ske till ett nationellt geografiskt telefonnummer som debiteras av operatören enligt samtalstaxan för vanliga inrikesnummer. Det bolag som är abonnent på det uppringda numret och påstår sig tillhandahålla en tjänst via detta debiterar härutöver ett visst pris som bolaget själv har bestämt, 9ITU-T:s rekommendation E.169.2, Application of Recommenation E.164 numbering plan for Premium Rate Numbers(s) for the international premium rate service. 10ITU-T, Recommendation E164.3, Principles, criteria and procedures for the assignment and reclamation of E.164 country codes and associated identification codes for groups of countries, artikel 8.7, jfr även (), ECC Decision of 19 2004 on European Telephony Numbering Space (ETNS) Conventions, Part F, 4(b)(v). 11Electronic () within Conference of Postal and (), on Numbering, Naming and Addressing (WG NNA), beslut , Doc. ECC(04)088. t.ex. till per uppkoppling eller . Numret är således inte ett betalnummer men används likväl för att tillhandahålla innehållstjänster. Det betyder att en abonnent som ringer ett sådant nummer betalar vanlig samtalstaxa till sin operatör. Härutöver skickar företaget som är abonnent på det uppringda numret en separat faktura till abonnenten, med hänvisning till att uppringning skett från abonnentens nummer varvid tagit en tjänst påstås ha tagits i anspråk till ett visst pris. Det synes främst ha varit nummer i riktnummerområdet 040, dvs. , som modemomkoppling skett till. 4.2.1 Internationell reglering av nummer Internationella teleunionen (ITU) är ett internationellt samarbets- organ för telekommunikationsfrågor, som bildades och är ett fackorgan inom FN. ITU har 189 medlemsstater och drygt 600 s.k. sektorsmedlemmar. Organisationen har sitt säte i . innefattar bestämmelser på tre nivåer: stadgar, reglementen och rekommendationer. är uppdelade i två instrument: konstitutionen och konventionen. Dessa dokument ändrades senast vid i och har därefter ratificerats av i i sin nuvarande lydelse. Stadgarna kompletteras av särskilda tillämpningsföreskrifter i två s.k. administrativa reglementen: telereglementet12 och radio- reglementet. Telereglementet antogs i och har inte ändrats. Radioreglementet ändras däremot oftare. Det skedde vid en radiokonferens i . Medlemsstaterna har åtagit sig att följa bestämmelserna i stadgarna och reglementena. Dessa bestämmelser kompletteras i sin tur av rekommendationer, huvudsakligen i tekniska frågor, vilka utarbetas inom ramen för ITU:s löpande arbete. Några bindande detaljregler förekommer i princip inte.13 12International Telecommunications Regulations (ITR). 1992/93:200 s. 57. Erkända operatörer (ROA) Skyldigheten att följa stadgarna och reglementena gäller också sådana operatörer som av nationell myndighet erkänts enligt och därmed erhållit status som s.k. ROA (). Beslut om sådant erkännande fattas i av med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 5 § EkomL och 8 § EkomF. Det bör understrykas att ett erkännande som ROA inte utgör en förutsättning för att en operatör skall kunna förmedla internationell telefontrafik. Erkännandet ger däremot operatören möjlighet att kunna få delta i ITU-arbetet och att ansöka hos ITU om vissa internationella nummer. TeliaSonera, , Tele2 , , och Hi3G Access är svenska operatörer som har beviljats ROA- status. Allmänheten skall enligt artikel 33 i ha rätt att kommunicera internationellt. Enligt artikel 3.1 i telereglementet skall medlemsstaterna säkerställa att myndigheter eller erkända operatörer i olika länder samarbetar, så att det internationella nätverket för telefontrafik fungerar. Alla och envar skall, med de inskränkningar som följer av nationell rätt, enligt artikel 3.4 i telereglementet ha rätt att sända meddelanden via det internationella telenätet. Enligt artikel 36 i ITU:s konvention finns bestämmelser om avgifter för internationell teletrafik i ITU:s administrativa reglementen. I artikel 6.1 i telereglementet anges att fastställandet av avgifter för teletrafiken i allt väsentligt är en nationell angelägenhet.