sou · GTB31d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 6Riktlinjer för kommande tillståndsperiod I detta kapitel redogör vi för de slutsatser om svensk public service- radio och TV som enligt vår uppfattning bör dras mot bakgrund av situationen på mediemarknaden i och i andra länder. Kapitlet inleds med en sammanfattning av några utvecklings- tendenser som vi menar kommer att påverka public service- företagen under den kommande tillståndsperioden. 6.1Public service-radio och TV i en ny konkurrens- situation Den utveckling som beskrivits i det föregående kapitlet innebär framför allt att radio och TV i allmänhetens tjänst kommer att verka i en mediesituation där antalet aktörer och kanaler fortsätter att öka. SR, SVT och UR måste förhålla sig till en ökad konkurrens både om publikens uppmärksamhet och om programinnehåll och programproduktion. Det är dock viktigt att konstatera att det finns konkurrens endast inom en begränsad del av det samlade programutbudet i svensk radio och TV. Kommersiell radio och TV har bidragit till en ökad mångfald inom vissa programområden. Men ett stort antal av de programtyper som görs av public service-radio och TV, särskilt på svenska språket, görs inte av någon annan eller görs i mycket begränsad omfattning av andra. Den starkaste konkurrensen, kvantitativt sett, på den svenska radio- och TV-marknaden finns inom genrerna nöje, fiktion, sport och underhållning. På nyhets-, fakta- och samhällsområdena är programutbudet starkt begränsat i de flesta kommersiella kanalerna på marknaden, både inom radio och TV. På TV-området är SVT och TV4 i stort sett ensamma om en svensk nyhetsverksamhet i traditionell mening. SR har fått konkurrens av kortare nyhetsinslag i vissa av de kommersiella Riktlinjer för kommande tillståndsperiod SOU 2005:1 lokalradiokanalerna, ofta dock vidaresändning av nyheter som presenteras i andra medier. Många av de nischkanaler som erbjuder särskilda programtyper, t.ex. fakta eller naturprogram, är heller inte tillgängliga för hela TV- publiken. Det är fortfarande ca en tredjedel av TV-publiken och en fjärdedel av radiopubliken som endast har tillgång till public service-kanalerna och TV4. Den begränsade tillgången gäller också det utbud som finns på nya tekniska plattformar, särskilt Internet där såväl tillgänglighet som användning varierar kraftigt mellan olika grupper i befolkningen. Det finns anledning att uppmärksamma att radio- och TV-medi- erna befinner sig i skilda konkurrenssituationer. Jämfört med svensk radio så finns det på TV-området ett långt bredare utbud, både svenskt och utländskt som är tillgängligt för en stor del av allmänheten. Public service-televisionen möter därmed en konkur- rens som på många sätt är hårdare och där det finns flera aktörer som konkurrerar inom skilda programgenrer än vad som gäller för radion. Inom svensk radio finns den huvudsakliga konkurrensen än så länge på musikens område; inom de flesta programgenrer i radion förblir SR än så länge den enda aktören. För både radio- och TV-mediet gäller dock att kampen om publikens uppmärksamhet är hård, både från traditionella medier och nya medieformer. Det ekonomiska utrymmet för kommersiella radio- och TV- kanaler med ambitioner att erbjuda ett programutbud präglat av mångfald och en hög andel ny produktion av program på det svenska språket är begränsat. Här befinner sig i samma situation som många andra länder med ett eget språk och små annonsmarknader och därmed en begränsad egenproduktion av radio och TV. Inte minst gäller detta de nordiska länderna där antalet privata aktörer på radio- och TV-området är begränsat till några få. Annonsintäkterna på marknaden tycks inte räcka till för att bära ett större antal breda TV-kanaler av betydande storlek eller till någon större tillväxt inom systemet. Det finns inget som talar för att denna bild kommer att förändras på något avgörande sätt . Den konkurrens som kommersiella kanaler bidrar med kommer heller inte i första hand att riktas mot public service utan tenderar att bli en konkurrens mellan kommersiella kanaler i syfte att erövra andelar på annonsmarknaden från varandra. Mycket talar för att de viktigaste konkurrenterna till SVT förblir de tre stora reklamfinansierade TV-kanalerna Riktlinjer för kommande tillståndsperiod TV4, TV3 och Kanal . kommer dock det övriga kanal- utbudet, bestående av många små nischkanaler, att vinna allt större publikandelar. För radion kan dagens konkurrenssituation i allt väsentligt förväntas bestå. I avvaktan på beslut i digitalradiofrågan kommer inga nya kanaler att tillkomma. Dock minskar antalet aktörer inom den kommersiella lokalradion genom samarbeten och uppköp. Radiolyssnande via andra platt- formar än marksänd radio utgör en mycket liten del av det totala lyssnandet och kan förväntas göra så också . Det har blivit allt vanligare att redan etablerade radio- och av olika skäl startar sändningar i fler kanaler, ofta komplet- terande nischkanaler. För SVT och TV4 har detta varit möjligt genom tillgång till sändningsutrymme i det digitala marknätet. SVT har startat tre nya TV-kanaler, SVT24, Barnkanalen samt, tillsammans med UR, Kunskapskanalen. Också SR har startat nya kanaler, varav några sänds i digital marksänd radio och några enbart via Internet. Bland kommersiella bolag finns mycket starka tendenser till att starta kompletterande nischkanaler och betalkanaler i syfte att stärka sina positioner på annons- och betal- marknaderna. TV4 har allt sedan tillkomsten 1991 haft en särskild position på den svenska TV-marknaden. Kanalen har en kommersiell fördel genom att vara den enda reklamfinansierade TV-kanalen vars sänd- ningar når hela befolkningen. Av detta skäl gäller också en rad villkor för programverksamheten. Ett antagande är att SVT och TV4 påverkar varandra så att det uppstår en för publiken fördel- aktig konkurrens om kvalitet kanalerna emellan inom skilda programområden (det kan naturligtvis också förhålla sig omvänt mellan TV-kanaler i konkurrens, dvs. en tävlan som leder till mer av likriktning och lägre kvalitet). Det finns en diskussion huruvida TV4:s ställning som relativt bred svensk kommersiell kanal med ambitioner också inom samhälle, nyheter och fakta m.m. är på väg att förändras. Forskning visar att TV4 möjligen är på väg att närma sig sina kommersiella konkurrenter TV3 och Kanal i program- bredd istället för att upprätthålla en mittposition på den svenska TV-marknaden. I förlängningen kan detta utgöra en risk för mångfalden i hela TV-systemet; public service-TV får ingen reell konkurrens på bredden som de övriga kommersiella alternativen inte behöver anstränga sig för att ta upp kampen med TV4:s bredd. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod Digitalisering och teknisk utveckling Digitaliseringen och framväxten av en rad nya distributions- och kommunikationsvägar är inte bara att betrakta som drivkrafter för ett ökat utbud och därmed ökande konkurrens för public service. Det är en utveckling som får stora konsekvenser också för public service-företagens egen verksamhet. För SVT:s del kommer nedsläckningen av det analoga TV-nätet att leda till en ny situation. Frågan är särskilt viktig mot bakgrund av kravet att public service- radions och televisionens program ska vara tillgängliga för hela befolkningen utan andra kostnader än betald TV-avgift. Som vi sett breddar många medieföretag sin verksamhet från en till flera verksamheter och utvecklas till multimedieföretag. Detta är en vanlig utveckling också för public service-företag i . Den tekniska utvecklingen skapar dessutom möjligheter för tjänster som är av en annan karaktär än utsändning av radio och TV. Också i har public service-företagen vidgat sina verk- samheter, främst på Internet, både som komplement till kärnverksamheten och som distributionsplattform för delar av radio- och TV-sändningarna. En viktig frågeställning är på vilka villkor de svenska public service-företagen ska kunna erbjuda sitt programutbud på flera olika plattformar och andra tjänster vid sidan av radio- och TV-sändningarna för att ge ett mervärde till publiken. Public service-företagen har tappat publikandelar i takt med en ökad konkurrens om lyssnarnas och tittarnas uppmärksamhet. Även om programföretagen i en internationell jämförelse har klarat denna konkurrens väl och till och med tycks ha stabiliserat sina publikandelar så är det mycket som talar för att minskningen kommer att fortsätta. Sannolikt kommer alla stora radio- och TV- kanaler fortsätta att minska sina publikandelar i takt med att lyssnandet och tittandet fortsätter att spridas på allt fler kanaler och nya medier. Stora delar av den svenska publiken har emellertid svårt att till- godogöra sig programinnehållet i radion och televisionen. Olika grupper av funktionshindrade har behov av att programföretag på olika sätt strävar efter att göra sitt utbud tillgängligt. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod service-företagen utgör denna del av publiken en särskild utmaning, inte minst mot bakgrund av att svenska kommersiella radio- och TV-företag i mycket begränsad utsträckning arbetar med tillgäng- lighetsfrågor. En viktig fördel med digitaliseringen av radio och TV är att den kan ge förutsättningar för ökad tillgänglighet för perso- ner med funktionshinder. Ett särskilt problem är att public service-företagen i mindre utsträckning når de unga. Att fortsätta utveckla ett programutbud som upplevs som relevant av unga människor kommer även fram- över att vara en särskild utmaning för public service. Även om höga publikandelar i sig inte är en huvudmålsättning för public service- radio och TV så är det viktigt att programföretagen kan erbjuda ett programutbud som människor i alla grupper och i alla delar av samhället upplever som relevant och intressant. En utveckling som innebär att allt fler TV-hushåll blir flerkanal- hushåll kommer alltså sannolikt att leda till minskade tittarandelar . Detsamma bör gälla också för radion om en liknande utveckling skulle ta fart även där. Inom TV kommer, som vi sett, sannolikt allt fler hushåll att betala extra för sin TV-konsumtion via abonnemang. Detta kan leda till att särskilda abonnemangsavgifter uppfattas som det normala av många TV-tittare, vilket på lång sikt skulle kunna leda till svagare uppslutning kring TV-avgiften.1 Radion kommer dock knappast att bli ett betalmedium, möjligen för nya digitala tjänster av olika slag. Den ökade konkurrensen har medfört en stark ökning av priset på rättigheter till attraktivt programinnehåll. Den utvecklingen visar inga tecken på att mattas av, snarare tvärtom. För alla radio och TV-företag medför detta ökade kostnader och ett behov av priori- teringar. För public service-företagen medför utvecklingen att kostnaderna på vissa programområden ökar snabbare än intäkterna. På kan detta innebära att public service-företagen får svårt att bevaka och sända vissa evenemang som helt enkelt blir för dyra. Exempel på sådant är vissa sporträttigheter, som går till andra kanaler. Som en följd härav blir sådana evenemang normalt förbehållna delar av publiken, då de sänds i reklam-TV- kanaler med begränsad räckvidd eller i betalkanaler. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod Public service-verksamhetens andel av de totala intäkterna på radio- och TV-marknaden kommer att fortsätta att sjunka . TV-avgiften och de begränsade sidointäkter programföretagen har kommer inte att kunna öka i samma takt som tillväxten inom kommersiell TV (särskilt betal-TV) och nya tjänster. är det dock public service som står för den absoluta merparten av investeringar i svensk produktion. Många radio- och TV-kanaler försöker möta konkurrensen genom att öka sitt utbud, dels genom sändningar fler tider och dels genom att starta sändningar i nya, kompletterande, kanaler och inom området nya tjänster. Därigenom kan intäkterna för kommersiella företag stiga. Ett problem för TV-avgiftsfinansie- rade företag är emellertid att ökad sändningstid enbart påverkar utgiftssidan. Även om kostnaderna för produktion av radio och TV kan pressas ned och samma innehåll kan utnyttjas flexibelt och i digital form, så finns det gränser för hur långt public service-företag kan gå i ökad kvantitet. Public service-företagen har ansvaret att finna en balans mellan vad som är önskvärt att göra för att bäst uppfylla public service- uppdraget och vad som är möjligt givet tillgängliga intäkter, utan att kvaliteten i programverksamheten minskar. Public service- företagen har också ett särskilt ansvar för att ständigt ompröva verksamheten i riktning mot ett mer effektivt utnyttjande av till- gängliga resurser för att ge publiken valuta för TV-avgiften. Både SR och SVT har redovisat en ambition att och framåt genom rationaliseringar frigöra resurser från administration och andra fasta kostnader till förmån för programverksamheten. 6.2Vår syn på public service-radio och TV har det i funnits ett starkt stöd för att vi ska ha en radio och television av hög kvalitet med ett brett och varierat utbud. Det har ansetts viktigt att radio och TV kan svara för en nyhets- och samhällsbevakning av hög klass med utrymme för en mångfald av åsiktsriktningar. Radio och TV har tillmätts stor bety- delse som arenor för den svenska kulturen och det svenska språket, liksom deras betydelse för att skildra alla landsdelar och människorna och kulturerna där. Radio och TV utgör också i sig centrala krafter i det svenska kulturlivet genom de uttrycksformer som är specifika för dessa medier. Det har också varit självklart att Riktlinjer för kommande tillståndsperiod radions och televisionens programutbud i möjligaste mån ska vara tillgängligt för alla. Den utveckling som har skett på den svenska mediemarknaden den senaste 15- till visar på den stora betydelse som den svenska radion och televisionen i allmänhetens tjänst har för att dessa målsättningar kan uppfyllas. Undersökningar visar också att allmänhetens förtroende för public service-företagen är fortsatt stort. har antalet aktörer på radio- och TV-området visserligen blivit fler och valmöjligheterna har ökat. Men som framgår av kapitel 5 har utvecklingen inte på något avgörande sätt ökat mångfalden i det svenska radio- och TV-utbudet. Kommersiell radio och TV har bidragit till ett större utbud inom vissa program- genrer, men utbudets omfattning har ökat mer än mångfalden. Dessutom är tillgängligheten till det ökade programutbudet fort- farande begränsad i stora delar av landet. Den svenska annonsmarknaden tycks inte räcka till för mer än ett mycket begränsat antal kommersiellt finansierade radio- och TV-kanaler med ambitioner att erbjuda ett brett programutbud med hög kvalitet, också när det gäller produktion på svenska språket. Detsamma gäller i andra länder med små språkområden. När det ökade programutbudet dessutom i mycket stor utsträck- ning domineras av musik-, lättare fiktions- och underhållnings- program, ofta hämtat från utlandet, är det särskilt angeläget att hävda berättigandet av medieföretag med ett bredare journalistiskt uppdrag och ett särskilt ansvar för produktion på det svenska språket med en hög grad av lokal och regional förankring. I den fragmenterade medievärld som växer fram talar således mycket för att den samlande kraft som allmänradion och allmän- televisionen står för får fortsatt starkt stöd. Public service-före- tagen kan fungera som en motor i den svenska radio- och TV- produktionen, med tillräckliga resurser för att tillhandahålla kvali- tetsprogram som ger ett mervärde inom alla genrer. Denna bety- delse snarare ökar än minskar i den föränderliga mediesituation vi nu befinner oss. Det finns dessutom fortsatt ett stort behov av en oberoende radio- och TV-verksamhet som genom sitt särskilda uppdrag och sin finansiering genom allmänna resurser kan fokusera på hela publikens skiftande behov utan att ta kommersiella hänsyn. Detta är public service-verksamhetens särart. Det värde som en radio och TV i allmänhetens tjänst kan skapa har betydelse för människor på flera nivåer. Det skapas dels ett Riktlinjer för kommande tillståndsperiod värde eller en nytta för människor som individer, förutsatt att programverksamheten är utformad för att tilltala hela publiken, såväl breda grupper som smalare intressen. Dessutom skapas värden för människor i deras egenskap av medborgare – och där- med för samhället i sin helhet – genom att programverksamheten på olika sätt syftar till att främja sociala, kulturella och demo- kratiska processer. Public service-radio och TV har en mycket stor betydelse på radio- och TV-marknaderna också i våra nordiska grannländer. Ett genomgående intryck vid våra kontakter med våra grannländer i är att public service-radio och TV åtnjuter ett stort förtro- ende bland allmänheten och kan räkna med ett starkt stöd . Erfarenheter visar också att public service-radio och TV bidrar starkt till nivån i hela etermediesystemet. Undersökningar av mångfalden på europeiska TV-marknader visar att i länder där public service-företag erbjuder ett högkvalitativt utbud inom alla programgenrer utövas ett positivt tryck på kommersiella kanaler att närma sig public service-utbudet i programvariation och kvalitet. Den konkurrens om kvalitet som blir följden av detta förhållande är enligt vår mening ytterligare ett mycket starkt argument för en fortsatt mångsidig och livskraftig radio och TV i allmänhetens tjänst. Mycket talar för att public service-verksamheten kan vara en sådan normerande kraft också på området ny teknik, t.ex. i den verksamhet på Internet som företagen erbjuder för att öka mer- värdet för publiken. Vissa satellitkanaler som sänder från annat land till en svensk publik behöver inte följa svensk lagstiftning, t.ex. när det gäller reklam riktad till barn . pågår en konvergens där olika medieformer smälter samman och där en och samma tjänst eller program kan omfattas av olika regelverk beroende på hur den distribueras eller på hur publiken tar del av den. Denna utveckling kan medföra att det blir allt svårare att genom särskilda regelverk främja mångfald och kvalitet i svensk radio och TV och inom nya medier. Ett omfattande utredningsarbete pågår i syfte att utveckla och anpassa regelverket på medieområdet för att säkerställa mediepolitiska målsättningar också . Men också mot denna bakgrund är det viktigt att värna en bred och kvalitativ public service-verksamhet som kan driva fram hög standard i konkurrerande medier genom att erbjuda ett program- Riktlinjer för kommande tillståndsperiod innehåll av hög kvalitet såväl i traditionell radio och TV som i nya medieformer. Slutligen bör sägas att en stark och oberoende public service- verksamhet har goda förutsättningar att kunna fungera som en motkraft mot lokala och regionala mediemonopol på marknader som i allt större utsträckning domineras av ett fåtal aktörer. Public service-radio och TV har också generellt en uppgift att fungera som motkraft mot tendenser till likriktning och utslätning av program- utbudet i radion och televisionen. För att public service-verksamheten ska kunna motsvara dessa förväntningar behöver enligt vår mening följande värden och mål- sättningar genomsyra public service-uppdraget: Public service-företagen ska präglas av oberoende och en stark integritet. Verksamheten ska bedrivas självständigt såväl från staten som från kommersiella intressen och olika särintressen. Public service-radio och TV ska ges ett uppdrag att verka på bredden genom att erbjuda en mångfald av program, från det breda anslaget till det mera särpräglade som publiken får chansen till nya och överraskande val av program och genrer. I uppdraget ingår ett särskilt ansvar för den svenska kulturen och det svenska språket. All programverksamhet ska präglas av en ambition om hög kvalitet och nyskapande form och innehåll. Programutbudet ska vara tillgängligt för hela publiken så att också de som inte kan eller vill betala för programinnehåll på framtidens digitala plattformar kan få tillgång till ett varierat utbud av hög kvalitet. Detta innebär bl.a. att public service- utbudet, både i radio och TV och på nya plattformar, ska vara okodat och fritt tillgängligt utan andra kostnader vid sidan av TV-avgiften. Det innebär också att programverksamheten genom tillgänglighet och mångsidighet ska tillgodose skiftande intressen och förutsättningar hos hela landets befolkning. Programföretagen bör vara så organiserade att en spegling av hela landet blir en realitet i all programverksamhet och att den upplevs som relevant av människor i skilda miljöer. En central del av public service-uppdraget innebär att vara närvarande i hela samhället. Programföretagens decentraliserade organisa- tion är en förutsättning för det. För att programverksamheten ska kunna bedrivas utan de krav på lönsamhet som gäller kommersiell radio och TV – och som Riktlinjer för kommande tillståndsperiod får konsekvenser för både bredd och kvalitet – så ska den vara av icke-kommersiell karaktär och finansieras genom TV-avgifter. Det är också en kvalitet i sig med en frånvaro av kommersiella budskap i en viktig del av svensk radio och television. Enligt radio- och TV-lagen gäller att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grund- idéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Även om detta gäller all svensk radio och TV finns det anledning att understryka att en radio och TV i allmänhetens tjänst har ett särskilt ansvar för att skapa förutsättningar för insikt om och förståelse för sam- hället och den gemensamma värdegrund som en levande demo- krati kräver. Public service-företagen kan erbjuda ett gemensamt rum där frågor som är av intresse för alla i kan tas upp och diskuteras. Public service-företagen kan bidra till att stärka medborgar- skapet och samhörigheten mellan alla människor bosatta i genom att utgöra en oberoende röst för hela publiken. Programverksamheten ska präglas av opartiskhet och saklighet. Programverksamheten ska också ha en övergripande folkbild- ningsambition. Nyhets- och samhällsbevakningen ska präglas av mångfald samt erbjuda sammanhang och genom analys och förklaring begripliggöra komplicerande skeenden. Public service kan erbjuda en arena för gemensamma upplevelser och ett trovärdigt forum för stora delar av det offentliga samtalet. Public service-radio och TV har ett särskilt ansvar för att ett perspektiv präglat av jämställdhet mellan kvinnor och män är en utgångspunkt i all programverksamhet. Public service ska också fungera som förebild på en rad områden, inte minst när det gäller barn- och ungdomsprogram av hög kvalitet, skildringen av kulturell mångfald i , tillgänglighet för personer med funktionshinder och återhållsamhet med våldsskildringar i tele- visionen. Programföretagen ska ges goda möjligheter att utveckla sin verksamhet också inom området ny teknik. Public service- uppdraget ska därför omfatta såväl nya sätt att distribuera radio och TV som nya kommunikationsformer och plattformar, exempelvis verksamhet på Internet. En förutsättning är dock att de värden och regler i public service-uppdraget som gäller enligt sändningstillstånden också tillämpas för företagens verk- samhet på andra tekniska plattformar och för nya program- Riktlinjer för kommande tillståndsperiod kanaler och tjänster. Programföretagen bör överhuvudtaget inte bedriva verksamhet som riskerar att skada förtroendet för kärnverksamheten. Public service-radio och TV ska vara professionella och effektiva organisationer med hög integritet. Hela verksamheten, dvs. de tre programföretagen tillsammans, bör vara så stark att den klarar att hantera både de inre spänningar som följer av skilda ambitioner inom programföretagen och det yttre tryck som följer av konkurrensen med övrigt medieutbud och för- ändringar i omvärlden. Verksamheten ska bedrivas rationellt och med god hushållning av tillgängliga resurser. En public service-verksamhet finansierad med allmänna resurser måste ha medborgarnas förtroende. Detta kräver en stor lyhördhet inför publikens krav och förväntningar.