sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m. Härigenom föreskrivs att 2 kap. 13 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. skall ha följande lydelse. Som villkor för tillstånd enligt 12 § får ställa skäliga krav - på särskild undersökning för att dokumentera fornlämningen, ta till vara fornfynd och förmedla resultaten eller - på särskilda åtgärder för att bevara fornlämningen. I beslutet om tillstånd skall såvitt möjligt anges den kostnad som åtgärderna beräknas med- föra. Innan prövar en ansökan enligt 12 §, får den besluta om en arkeologisk förundersökning av fornlämningen, om det behövs för att få ett tillfredsställande underlag för prövningen eller för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning. skall i beslutet om arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning ange vem som skall utföra undersök- ningen. Därvid gäller inte lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling. skall beakta att undersökningen skall vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständig- heterna. Denna lag träder i kraft den xx 200x. 1.1Bakgrunden till regeringens direktiv 1.1.1Behandling i riksdag och regering Frågan om den uppdragsarkeologiska verksamheten har behandlats i olika sammanhang . Bland annat tillkallades en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över organisationen och huvudmannaskapet för (RAÄ:s) arkeologiska undersökningsverksamhet. Utredaren skulle bl.a. lämna förslag till riktlinjer för hur länsstyrelserna skulle tillämpa och integrera ett system med anbudskonkurrens i den arkeologiska undersökningsverksamheten (dir. 1991:112). Utredaren, som antog namnet , lämnade betänkandet Arkeologi och exploatering (SOU 1992:137). Utredningen föreslog bl.a. att RAÄ:s undersökningsverksamhet skulle skiljas från myndigheten och bilda ett fristående helstatligt aktiebolag med uppgift att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet. Vidare föreslogs att ett system med anbudskonkurrens om arkeologiska uppdrag skulle införas, där länsstyrelserna skulle sköta upphandlingen som en avgiftsbelagd tjänst åt exploatörerna samt att RAÄ:s myndighetsuppgifter inom undersökningsområdet skulle begränsas till de som hänger samman med den överordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeo- logiska verksamheten fungerar i landet. Dessutom föreslog utredningen att nykonservering och registrering av arkeologiska fynd skulle betalas av exploatörerna. Förslaget möttes av hård kritik under remissbehandlingen. Kritiken avsåg bl.a. införandet av ett system med anbud och upphandling, eftersom det ansågs strida mot bevarandefilosofin i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML). Arkeologiska undersökningar i icke-offentlig regi uppfattades som ett hot mot De offentliga huvudmännens kultur- politiska engagemang och målsättningar sågs som den långsiktiga garanten för att undersökningarna utförs med kulturmiljövårdens och den arkeologiska forskningens bästa för ögonen. Bland remissinstanserna fanns en utbredd uppfattning om att ett system med anbudskonkurrens skulle slå sönder samarbetet och informationsutbytet mellan RAÄ:s undersökningsverksamhet, länsstyrelserna och museerna samt att förtydligade ansvarsgränser skulle ge upphov till en fragmentisering av den sammanhållna arkeologiprocessen inom institutionernas ram. 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 12 s. 80 f.) anförde regeringen, mot bakgrund av förslag, bl.a. att borde använda sig av anbud och upphandling för att kunna välja mellan olika undersöknings- alternativ. Det framhölls att upphandling borde ses som ett instrument för att skapa undersökningar av god kvalitet och undvika att kostnaderna blir högre än vad som är motiverat. Mot bakgrund av ökade krav på länsstyrelsernas arbete inom kulturmiljövården föreslog regeringen en resurs- förstärkning till länsstyrelserna (prop. 1993/94:100 bil. anförde i sitt betänkande (1993/94:KrU25) att det fanns starka skäl för den kritik som framförts mot HUR- utredningens förslag samt att utskottet inte kunde ansluta sig till den bedömning som på grundval av utredningens förslag gjordes i propositionen då det gällde upphandling av arkeologiska uppdrag. Utskottet anförde vidare att man i konsekvens med detta i yttrande till bostadsutskottet motsatt sig en resursförstärkning av den omfattning som föreslagits i propositionen. Även i fråga om ett utökat kostnadsansvar för exploatören ansåg kulturutskottet att förslag skulle avslås. beslutade i enlighet med vad kulturutskottet hade hemställt (rskr. 1993/94:195). anförde i sitt betänkande (1993/94:BoU13) att resursökningen till länsstyrelserna – på de skäl som kulturutskottet anfört – inte borde ges den omfattning som föreslagits i propo- sitionen. biföll vad bostadsutskottet hade hemställt angående minskad resursförstärkning (rskr. 1993/94:211). I en framställan hemställde RAÄ att regeringen skulle pröva dels behovet av reglering av de kommersiella aspekterna på uppdragsarkeologin, dels behovet av en reglering av förhållandet mellan KML och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Ärendet bereddes inom . beslutade därefter (prop. 1996/97:99, bet. 1996/97:KrU12, rskr. 1996/97:230) om förtydliganden i KML för att klargöra att inte skall gälla vid länsstyrelsernas beslut om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning (2 kap. 11 § andra stycket och 2 kap. 13 § tredje stycket KML). Ett anbuds- och upphandlingsliknande förfarande får dock tillämpas i enlighet med vad som anfördes i propositionen och utskottsbetänkandet. beslutade vidare om ett tillägg i 2 kap. 13 § första stycket KML som innebar att exploatörernas kostnadsansvar även skall omfatta nykonservering och fynd- hantering. Lagändringarna trädde i kraft . Vid 1998/beslutade kulturutskottet att föreslå revisorer att granska tillämpningen av beslut om uppdragsarkeologi (KrU prot. 1998/99:20.3). Frågor hänförliga till uppdragsarkeologi har behandlats av vid ett flertal tillfällen . Dessa har företrädesvis avsett renodling av RAÄ:s roll, myndighetens arkeologiska undersökningsverksamhet och dess ställning, frågan om LOU:s tillämpning samt exploatörernas kostnadsansvar. 1.1.2Riksdagens revisorers förslag till /beslutade revisorer på eget initiativ att genomföra en större granskning kallad Myndigheter på marknaden. Granskningen inriktades på hur några utvalda myndig- heter hanterar en kombinerad affärs- och myndighetsroll. Inom projektet granskade revisorerna uppdragsarkeologi, dvs. frågor som rör sådana arkeologiska utredningar och undersökningar som exploatörer skall bekosta vid markexploatering. Resultaten av granskningen redovisades i rapporten /03:3 Arkeologi på uppdrag. Efter remissbehandling av rapporten överlämnade revisorerna förslag till 2002/2003:RR11 Arkeologi på uppdrag. I förslaget till var revisorer kritiska till hur uppdragsarkeologin och den uppdragsarkeologiska organisationen fungerar. Revisorerna föreslog att: regeringen skulle utreda de närmare förutsättningarna för att skilja den arkeologiska uppdragsverksamheten från RAÄ, regeringen skulle tillsätta en oberoende utredning för att utforma en beställarorganisation för uppdragsarkeologi där forskare från universitet och högskola regelmässigt ingår, regeringen skulle ompröva beslutet att undanta uppdrags- arkeologi från , regeringen skulle utreda förutsättningarna för att tillämpas vid köp av arkeologiska tjänster mellan myndigheter inom samma rättssubjekt, regeringen skulle tillsätta en oberoende utredning för att utreda förutsättningarna för att ge exploatörerna ansvaret för att upphandla arkeologiska utredningar och undersökningar, regeringen skulle utreda hur de samlade kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har utvecklats och hur exploatörernas utvidgade kostnadsansvar har utfallit, regeringen skulle precisera vad exploatörernas kostnadsansvar skall omfatta och vilka ambitionsnivåer vad gäller t.ex. publicering och vetenskapliga analyser som faller inom ramen för exploatörernas kostnadsansvar samt att regeringen skulle utreda frågan om auktorisation av arkeologer. Enligt revisorer syftade förslagen tillsammans till att värna fornlämningars skydd, stärka statens roll som beställare av arkeologiska undersökningar, säkerställa kvaliteten i det arkeologiska arbetet, öka användningen av de arkeologiska resultaten, förbättra insynen, skapa förutsättningar för bättre konkurrens och kostnadskontroll samt tydliggöra RAÄ:s myndighetsuppgifter. 1.1.3Riksdagens behandling av revisorers förslag Med anledning av revisorers förslag föreslog Kultur- utskottet i sin tur ett tillkännagivande enligt vilket en utredning borde göras om den uppdragsarkeologiska verksamheten (bet. 2003/04:KrU2). Enligt utskottet skulle utredningen bl.a. analysera förutsättningarna för den verksamhet som bedrivs av RAÄ:s avdelning för arkeologiska undersökningar (UV) med utgångs- punkt i att UV skall skiljas från RAÄ. I analysen och övervägandena skulle därvid ingå RAÄ:s myndighetsuppgifter och det nuvarande sambandet mellan produktion, kompetens och metodutveckling. angav vidare att utredningen också borde avse frågor om staten som beställare av uppdrags- arkeologi och om hur organisationen skall få tillgång till veten- skaplig kompetens av hög kvalitet. Även frågor om verksamhetens anknytning till forskarsamhället och om nyttiggörandet av uppdragsarkeologins resultatredovisning borde ingå i utrednings- arbetet. Vidare var det utskottets uppfattning att kostnadsut- vecklingen inom området skulle analyseras samt att utredningen skulle överväga om ett system med auktorisation av arkeologer kan ge tydligare krav på kompetens och förutsättningar för hög vetenskaplig kvalitet. föreslog att borde avslå revisorers förslag i de delar detta avsåg tillämpning av vid uppdragsarkeologi, exploatörers ansvar för upphandling av uppdragsarkeologi samt precisering av exploatörers kostnads- ansvar vid sådan verksamhet m.m. Enligt utskottet borde avvakta utredningsarbetet innan dessa frågor övervägdes. Utskottet instämde med det som revisorerna anfört om att syftet med en utredning om uppdragsarkeologin borde vara att värna fornlämningarnas skydd, stärka statens roll som beställare av arkeologiska undersökningar, säkerställa kvaliteten i det arkeo- logiska arbetet, öka användningen av resultaten av de arkeologiska undersökningarna, förbättra insynen, skapa förutsättningar för bättre konkurrens och kostnadskontroll samt tydliggöra RAÄ:s myndighetsuppgifter. Utskottet påminde om att det i KML sägs att utredningar och undersökningar inom uppdragsarkeologin skall vara av god vetenskaplig kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna (2 kap. 11 och 13 §§). Enligt utskottet borde detta självfallet utgöra en av utgångs- punkterna för utredningsarbetet. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2003/04:2). beslutade därefter regeringen direktiv till en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor på det uppdragsarkeologiska området (dir. 2004:22). Vårt uppdrag är att utreda vissa frågor på det uppdragsarkeologiska området. Med utgångspunkt i bl.a. den uppföljning som görs av RAÄ och länsstyrelserna skall vi göra en sammanfattande analys av verksamheten på det uppdragsarkeologiska området och hur den bidrar till att de kulturpolitiska målen (prop. 1996/97:3) och målen för arbetet för kulturmiljön (prop. 1998/99:114) kan uppnås samt av tillämpningen av aktuella bestämmelser. Enligt direktiven skall vi uppmärksamma RAÄ:s och länsstyrelsernas uppgifter på området. Vi skall vidare beakta vilken kompetens myndigheterna behöver inför bl.a. beslut om arkeologiska undersökningar samt frågor om staten som beställare av uppdragsarkeologi och formerna för beställningarna. I vårt uppdrag ingår även att analysera förutsätt- ningarna för samarbete och utbyte med forskarsamhället samt hur uppdragsarkeologins resultatredovisning och kunskapsförmedling tas till vara. Enligt direktiven skall vi även kartlägga hur de samlade kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har ut- vecklats liksom hur exploatörernas utökade kostnadsansvar för fyndhantering och konservering har utfallit. RAÄ har överinseende över kulturmiljövården och därmed ett övergripande ansvar för tillsyn över och uppföljning av den uppdragsarkeologiska verksamheten som myndigheten genom UV bedriver arkeologisk undersökningsverksamhet. Enligt direktiven leder detta till gränsdragningsproblem och otydligheter i roll- och ansvarsfördelning, bl.a. i förhållande till andra aktörer. Mot den bakgrunden skall vi analysera förutsättningarna för UV:s verksamhet och lämna förslag om en framtida organisation. Utgångspunkten är att UV skall skiljas från RAÄ och att verksamheten även fortsättningsvis skall bedrivas i statlig regi. Direktiven anger dock den begränsningen att någon ny myndighet inte skall inrättas. I vårt uppdrag ingår vidare att överväga om ett system med auktorisation av arkeologer kan bidra till ökad tydlighet i fråga om grundläggande krav på kompetens hos den som genomför de arkeologiska undersökningarna och därmed till att undersökningar genomförs med hög kvalitet. Direktiven ger oss även möjlighet att överväga annan lämplig ordning för att säkerställa tillfredsställande kompetens, bl.a. inför beslut om arkeologiska undersökningar. I uppdraget ingår att lämna de förslag som våra överväganden ger upphov till. Enligt direktiven skall vi samråda med berörda myndigheter, institutioner och aktörer samt även med (Ju 2000:06). Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1 och 2. Genom den lagändring i KML som trädde i kraft klargjordes att inte är tillämplig inför beslut om arkeologiska undersökningar. därefter har ett antal motioner till behandlat frågan om LOU:s tillämpning. Detta har inte föranlett att ompröva det tidigare riksdagsbeslutet om undantag från när det gäller uppdragsarkeologi, se ovan. Som vi tidigare redovisat avslog även revisorers förslag om omprövning av beslutet. Enligt direktiven ingår i vårt uppdrag att beakta formerna för beställningar av uppdragsarkeologiska undersökningar. Det har inte angetts att vi skall överväga frågan om LOU:s tillämpning inför beslut enligt 2 kap. KML. Med hänsyn till överväganden vid dess behandling av revisorers förslag samt direk- tivens utformning, har vi funnit att frågan om LOU:s tillämpning inte omfattas av uppdraget. Utredningsarbetet har skett i nära samråd med utredningens experter. Arbetet har bedrivits genom studier av ett omfattande skriftligt material. Vi har bl.a. tagit del av revisorers ovan redovisade rapport och förslag till samt delar av revisorernas underlag till dessa. Vi har vidare studerat tidigare utredningars resultat och uttalanden i betänkanden, förarbeten till aktuell lagstiftning, uttalanden i budgetpropositioner och reg- leringsbrev för myndigheter inom området, allmänna råd och underrättelser från RAÄ m.m. följde RAÄ upp den uppdragsarkeologiska verksamheten och länsstyrelsernas handläggning av ärenden enligt 2 kap. 11–14 §§ KML . Ett viktigt syfte med denna insats var att ta fram underlag till vår utredning. Uppföljningen var således inriktad på frågor som RAÄ specificerat i nära samråd med oss. Från RAÄ har vi vidare inhämtat sammanställningar av uppgifter i en rad frågor som omfattas av vårt uppdrag. I vårt uppdrag ingår bl.a. att göra en sammanfattande analys av verksamheten och tillämpningen av aktuella bestämmelser på området. För att kunna fullgöra uppdraget i dessa delar har vi ansett det nödvändigt att diskutera verksamheten vid direkta kontakter med företrädare för olika institutioner som är berörda av den uppdragsarkeologiska verksamheten. Utredaren och sekre- teraren har därför gjort ett stort antal studiebesök. När vi i det följande hänvisar till möten som vi har haft med företrädare för olika intressen inom uppdragsarkeologin är det således fråga om möten som utredaren och/eller sekreteraren har deltagit i. Eftersom förutsättningarna för den uppdragsarkeologiska verksam- heten varierar i landet har vi strävat efter att träffa aktörer från olika landsdelar. Av effektivitets- och kostnadsskäl har vi koncentrerat våra besök till fyra områden, närmare bestämt , /, /och /. Det första studiebesöket ägde rum då utredaren, sekreteraren och två av experterna besökte de arkeologiska undersökningar som ägde rum vid norr om i anledning av anläggandet av den s.k. Norrortsleden. Undersök- ningarna genomfördes av UV i samarbete med , och Archeologica Upsaliensis (SAU). Vid studiebesöket deltog företrädare för samtliga dessa undersökande institutioner. Utredaren och sekreteraren har därefter besökt kulturmiljö- enheten eller motsvarande vid länsstyrelserna i , , och län. berättade vidare utredaren och sekreteraren om utredningen samt diskuterade frågor hänförliga till uppdraget vid länsantik- varieförenings möte. Utredaren och sekreteraren har sammanträtt med verksled- ningen för RAÄ samt haft möten med personal från olika avdelningar och enheter inom RAÄ. Utredaren och sekreteraren har besökt UV:s kontor i , och . Vid förstnämnda besök träffade vi även företrädare för UV:s huvudkontor. Utredaren och sekreteraren har även sammanträtt med representanter för privata undersökande institutioner, nämligen , NORN ICS/samt kultur- landskap och arkeologi. Vi har haft informationsutbyte med regionala och lokala museer samt ytterligare några institutioner med egen grävverksamhet. Således har utredaren och/eller sekreteraren haft möten med företrädare för , , , kulturmiljö och Miljöarkeo- logiska laboratoriet vid . Utredaren och sekreteraren informerade vidare om utredningen vid Svenska Museiarkeologiska föreningens årsmöte i . Sekreteraren har besökt Studio Västsvensk Konservering i . Utredaren och sekreteraren har träffat överintendenten samt annan personal från och samrått angående frågor hänförliga till uppdraget. Utredaren och sekreteraren har vidare haft möten med företrädare för och och inhämtat dessa exploatörers synpunkter på den uppdragsarkeologiska verksam- heten och de kostnader som denna medför för dem. Genom en av experterna har vi även inhämtat synpunkter från . I vårt uppdrag ingår att analysera förutsättningarna för samarbete och utbyte med forskarsamhället. Bland annat därför har utredaren och sekreteraren vidare besökt och haft informations- utbyte med företrädare för och samiska studier vid samt företrädare för vid . Via en av experterna har vi även fått del av synpunkter från arkeologiska institutioner vid andra universitet och högskolor. Vi har samrått med (Ju 2000:06). Denna utredning avslutade emellertid sitt arbete . Vi befann oss då ännu i ett kartläggningsskede av den uppdrags- arkeologiska verksamheten. Vårt samråd med fick därför begränsas till att huvudsekreteraren i denna utredning tog del av direktiven för vårt uppdrag och lämnade synpunkter på de delar av uppdraget som berörs av överväganden. har tolv utredningssammanträden hållits, varav ett tvådagars internatsammanträde. Utredaren och sekre- teraren har däremellan haft återkommande arbetsmöten. Betänkandet är indelat i två huvuddelar. Den första delen, Bakgrund, omfattar kap. 1–3 och den andra delen, Våra överväganden och förslag, kap. 4–13. I kap. 2–3 redogör vi för lagar och förordningar av central betydelse för den uppdragsarkeologiska verksamheten samt presenterar de aktörer som är berörda av verksamheten. Syftet med kapitel 4–6 är att beskriva hur verksamheten fungerar i praktiken samt redovisa de slutsatser vi drar utifrån detta. Vi redogör i dessa kapitel för den faktiska tillämpningen av de bestämmelser, som reglerar den uppdragsarkeologiska verksam- heten. Vi uppmärksammar i sammanhanget särskilt RAÄ:s (kap. 4) och länsstyrelsernas (kap. 5) myndighetsuppgifter på området samt hur dessa myndigheter i praktiken fullgör sina uppgifter. Kap. 6 innehåller en kartläggning av kostnadsutvecklingen för arkeo- logiska undersökningar samt utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar för fyndhantering och konservering. I kap. 7–13 redovisar vi våra överväganden och förslag för den framtida uppdragsarkeologin. Vi inleder i kap. 7 med att redogöra för de grundläggande utgångspunkter, som enligt vår mening, skall vara styrande för verksamhetens framtida utformning. I kap. 8–9 presenterar vi våra bedömningar och förslag i fråga om den statliga undersökningsverksamheten , dvs. den verksamhet som bedrivs av UV, samt i fråga om RAÄ:s och länsstyrelsernas framtida myndighetsroller och ansvarsuppgifter på området. I kap. 10 lämnar vi förslag på konkreta åtgärder för att komma till rätta med de brister som vi anser finns inom uppdragsarkeologin. Kapitel 11 innehåller en redovisning av våra bedömningar i fråga om uppdragsarkeologins samverkan med arkeologin vid universitet och högskolor samt ett eventuellt införande av ett system med auktorisation av arkeologer. I kap. 12 redogör vi för konsekvenserna av våra förslag. Avslutningsvis lämnar vi i kap. 13 en kommentar till föreslagen lagändring. Med begreppet kulturarvet avses i det följande den definition som anges i prop. 1998/99:114 s. 21. Kulturarvet kan således sägas utgöras av de traditioner och värden som vi medvetet eller omedvetet övertar från tidigare generationer. Det är både materiellt och immateriellt. Dess innehåll är öppet och dynamiskt och påverkas ständigt av tidsmässigt och socialt skiftande värderingar. Det inbegriper sådant som enskilda kulturminnen, kulturmiljöer, konstnärliga verk, myter och bruk – faktorer som vittnar om människans villkor och civilisationer. Även om vi således i det följande anger begreppet i bestämd form singular avser det inte något enhetligt utan utmärks av mångfald och olikhet över tiden och mellan religioner och folkgrupper. Om inte annat anges används i det följande begreppen arkeo- logisk undersökning respektive undersökning som gemensamma benämningar för särskild utredning (2 kap. 11 § första stycket KML), arkeologisk förundersökning (2 kap. 13 § andra stycket KML) och särskild undersökning (2 kap. 13 första stycket KML). Med begreppet uppdragsarkeologi avser vi vidare i det följande de tre ovan nämnda formerna av arkeologiska undersökningar och därtill hörande åtgärder. I de följande kapitlen använder vi, om inte annat särskilt anges, begreppet aktörer som en gemensam benämning för de myndig- heter, undersökande institutioner, exploatörer, museer och universitet/högskolor som är berörda av uppdragsarkeologisk verksamhet och som vi redovisar i kap. 3. Flertalet av de myndigheter, exploatörer, undersökande institu- tioner m.fl. som vi har sammanträtt med har överlämnat skriftligt material till utredningen. Därutöver har till utredningen kommit in skrivelser från personal vid , Lant- brukarnas riksförbund, provinsförbundet i Väst samt från i . I detta kapitel redogör vi översiktligt för de bestämmelser i lagar och förordningar inom kulturmiljöområdet som berör vårt arbete. I den mån lagar och förordningar inom andra områden, förordningar med instruktioner för berörda myndigheter, föreskrifter m.m. är av betydelse för arbetet redovisar vi dessa bestämmelser särskilt i respektive sammanhang. 2.1Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Kulturmiljön kan beskrivas som det samlade uttrycket för människans materiella och immateriella påverkan på den omgivande miljön (prop. 1998/99:114 s. 21). Bestämmelser om kulturmiljön och kulturminnesvård finns i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML). Enligt 1 kap. 2 § andra stycket KML har tillsyn över kulturminnesvården i länet. Av tredje stycket samma paragraf framgår att () har överinseende över kulturminnesvården i landet. RAÄ får överklaga beslut av domstol eller annan myndighet enligt lagen. I 2 kap. KML finns bestämmelser om skydd för fasta fornläm- ningar och fornfynd. KML ger fasta fornlämningar ett generellt skydd som gäller utan särskilt myndighetsbeslut (1 § första stycket).