sou · GTB320 · 2006-01-01 00:00:00 — har med stöd av nuvarande lagstiftning vidtagit åtgärder mot en till myndigheten anmäld operatör som tilldelats nummer enligt den svenska nummerplanen för telefoni med anledning av att oberättigade telefakturor skickats ut till konsumenter. De föreslagna näringsrättsliga bestämmelserna innebär att Post- och möjligheter att ingripa mot modemkapning i viss mån utökas, då myndigheten även skall kunna vidta åtgärder mot vissa innehållsleverantörer som ägnar sig åt sådan verksamhet med användning av utlands- eller satellitnummer. Eftersom Post- och sektorsansvar inom området för elektronisk kommunikation innefattar även frågor rörande internationella nummerresurser kommer tillsynen av de föreslagna bestämmelserna dock att avse förfaranden som i allt väsentligt redan omfattas av Post- och sektorsansvar. Antalet individer som ägnar sig åt modemkapning i är enligt vad utredningen har erfarit mycket litet. Med den skärpta reglering som föreslås är det sannolikt att denna verksamhet inte kommer att öka i omfattning. Det kan därför antas att endast vid ett fåtal tillfällen kommer att behöva vidta tillsynsåtgärder med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Förslaget innebär dessutom att myndighetens möjligheter att effektivt vidta åtgärder förbättras. kommer genom förslaget att få vissa kostnader för att avsätta en särskild nummerserie för betalnummer i vilken dialler används för att säkerställa betalning. Likaså skall myndigheten enligt förslaget meddela föreskrifter om spärrning. Dessa kostnader är i huvudsak av engångskaraktär och åtgärderna måste i allt väsentligt anses utgöra en del av myndighetens uppgift att fastställa och administrera den svenska nummerplanen för telefoni. Det framstår varken som lämpligt eller praktiskt genomförbart att ta ut en avgift av de näringsidkare som tillhandahåller innehållstjänster på Internet, i syfte att finansiera de begränsade kostnader som förslagen medför. Avgifter kan i vanlig ordning tas ut för tilldelning av nummer i den särskilt avsatta nummerserien. avsätter en del resurser för information till allmänheten angående modemkapning, t.ex. förfrågningar på telefon. Hur stora resurser som behöver tas i anspråk för detta ändamål betingas naturligtvis av huruvida problemet med modemkapning ökar eller minskar i omfattning. Förslaget kan antas leda till att problemen med modemkapning minskar i omfattning, vilket medför att torde behöva lägga ned mindre resurser på sådan verksamhet än vad som annars hade varit fallet. har vissa kostnader för deltagande i det internationella samarbetet inom CEPT och ITU mot missbruk av den internationella nummerplanen genom bl.a. modemkapning. Dessa kostnader påverkas inte av förslaget. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen på kort sikt kommer att innebära vissa utgiftsökningar för Post- och , men att myndighetens kostnader på torde komma att bli lägre än vad som skulle bli fallet om någon lagstiftning om diallers inte genomförs. De på kort sikt tillkommande kostnaderna kan till viss del finansieras genom avgifter för nummertilldelning, och får i övrigt antas bli så begränsade att de får rymmas inom befintliga anslag. Post- och tillsyn enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finansieras i och för sig genom avgifter, men det finns även ett konto för förvaltningskostnader för vissa myndighetsuppgifter. Förslaget torde medföra att också belastningen på andra myndigheter som på olika sätt berörs av frågan om modemkapning kommer att minska. Utredningen har bedömt att modemkapning i typfallet objektivt sett utgör dataintrång och i allmänhet även bedrägeri. Som företrädare för flera operatörer har framhållit till utredningen är det angeläget att resurser avsätts hos polis och åklagare för att utreda sådan brottslighet. Detta bör lämpligen ske genom att denna typ av brott prioriteras. En fordran som har uppstått genom bedrägeri kan normalt sett inte göras gällande. Detta är särskilt fallet om det skulle utgöra fordringshäleri att hävda denna fordran. Utredningens förslag innebär att det inte skall vara möjligt för en operatör att vältra över kostnaderna för den skada som modemkapning innebär på abonnenten. Operatören skall i stället ha tydliga incitament att motverka att den som ägnar sig åt modemkapning i slutänden inte erhåller ersättning för sin brottsliga verksamhet. Förslagen är i detta avseende ägnade att direkt eller indirekt motverka de ekonomiska drivkrafter som finns att ägna sig åt modemkapning. Härigenom syftar förslagen till att långsiktigt begränsa den samhällsekonomiska skada som modemkapning innebär. Modemkapning riskerar att göra i synnerhet grupper med begränsad datavana mindre benägna att använda Internet. Detta är i förlängningen till nackdel för samhällsekonomin. Förslagen är ägnade att motverka en sådan utveckling. 11.2Konsekvenser för företag, särskilt små företags arbetsförutsättningar Utredningens förslag att begränsa möjligheten att använda modem- omkoppling som betalningsmetod påverkar de näringsidkare som tillhandahåller innehållstjänster på webbplatser på detta sätt. Såvitt känt används emellertid inte denna betalningslösning i av näringsidkare som tillhandahåller sådana tjänster med användning av betalnummer. Förslaget drabbar således inte något företag som tillhandahåller betalteletjänster. Däremot påverkas näringsidkare som påstår sig tillhandahålla innehållstjänster på webbplatser med användning av nummer som inte är avsedda att användas för att tillhandahålla innehållstjänster, dvs. nationella geografiska nummer samt utlands- och satellitnummer. Förslaget kan antas bidra till att förtroendet för marknaderna för Internetaccess och betalteletjänster ökar, vilket gagnar seriösa näringsidkare som tillhandahåller sådana tjänster. Utredningen har som nämnts föreslagit en bestämmelse som begränsar möjligheten för en operatör att hålla en abonnent betalningsskyldig vid obehörig modemomkoppling. Även om en abonnent i praxis som utgångspunkt har ansetts betalningsskyldig när operatören kräver ersättning med stöd av abonnemangsavtalet talar åtskilliga omständigheter för att ett sådant betalningsansvar i många fall inte heller med nuvarande ordning bör kunna göras gällande, särskilt när fordran sannolikt har uppkommit genom brott. Förslaget innebär således i denna del främst ett klargörande av rättsläget. Endast ett fåtal operatörer krediterar sina abonnenter för kostnader för uppringning som har orsakats av modemkapning. I den mån förslaget innebär att en abonnent i mindre utsträckning än tidigare kan hållas betalningsansvarig för sådana kostnader, medför förslaget intäktsförluster för de operatörer som inte har denna policy. Dessa intäktsförluster kan antas bli högre för en stor operatör och lägre för en mindre operatör. Kostnaderna för små operatörer kan inte antas bli omfattande. Några mindre operatörer har i sina svar på utredningens enkät angett att de endast har kännedom om ett fåtal fall av modemkapning eller inte något fall alls. Möjligen skulle förslaget kunna medföra att vissa operatörer får ökade kostnader på grund av att resurser måste avsättas för utredning av påstådd modemkapning. De flesta operatörer bedriver emellertid ett aktivt säkerhetsarbete för att tidigt upptäcka modemkapning. Det kan därför inte antas att förslaget skulle få några större sådana konsekvenser i detta avseende. Förslaget kan antas bidra till att problemen med modemkapning minskar i omfattning, vilket torde medföra lägre kostnader för operatörerna än vad som skulle vara fallet om förslaget inte genomförs. Utredningen har vidare föreslagit att operatörer skall erbjuda spärrning av vissa samtal eller nummer. Nästan samtliga operatörer erbjuder denna tjänst. För det fåtal operatörer som inte erbjuder tjänsten innebär förslaget kostnader för att utveckla denna. De operatörer som erbjuder denna typ av spärrning gör det med några undantag avgiftsfritt. För de operatörer som begär ersättning för tjänsten innebär förslaget ett visst inkomstbortfall. ligger det i operatörens intresse att abonnenter spärrar bort t.ex. särskilt dyra utlandsnummer, eftersom modemkapning härigenom motverkas. Vidare skall avgiftsfri spärrning inte kunna begäras mer än en gång . Spärrning vid överskridande av en kreditgräns erbjuds endast av ett fåtal operatörer. Förslaget medför att de operatörer som inte erbjuder tjänsten kommer att få kostnader för att utveckla denna. Det är inte möjligt för utredningen att närmare beräkna dessa kostnader, eftersom detta förutsätter en ingående kännedom om operatörernas arbetsrutiner och avtal med respektive leverantör av nätkapacitet. Enligt förslaget skall operatören ha möjlighet att begära ersättning av abonnenten för sina kostnader för denna tjänst. I , där operatörerna har varit ålagda att erbjuda denna tjänst, tar vissa operatörer betalt för tjänsten medan andra erbjuder den avgiftsfritt. Det ligger förstås i operatörens intresse att abonnenter med modemanslutning begär även denna typ av spärrning, eftersom den skada som uppstår genom modemkapning härigenom kan begränsas. 11.3Konsekvenser för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet Utredningen har som nämnts bedömt att modemkapning typiskt sett utgör dataintrång och i allmänhet även bedrägeri. Någon ytterligare lagstiftning på det straffrättsliga området har inte ansetts påkallad. Förslagen innefattar emellertid en tydlig reglering av användningen av diallers, vilket indirekt kan antas ha en positiv inverkan på det brottsförebyggande arbetet. Vidare syftar den av utredningen föreslagna civilrättsliga bestämmelsen till att direkt eller indirekt motverka de ekonomiska drivkrafter som finns att ägna sig åt modemkapning. Utredningen har bedömt att ett samarbete mellan de brotts- utredande myndigheterna, och berörda operatörer kan antas leda till att denna typ av brottslighet effektivt motverkas. När det gäller kostnader eller intäkter för kommuner och landsting, den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen bedöms förslagen inte ha några konsekvenser. 12.1Förslaget till lag om åtgärder mot vissa uppringningsprogram Enligt första stycket får ett uppringningsprogram som tillfälligt eller varaktigt ändrar fjärranslutningen hos ett medel för distanskommunikation endast göras tillgängligt för att säkerställa betalning om programmet ringer upp ett nummer i en serie som särskilt har avsatts för detta ändamål. Med ett uppringningsprogram, en s.k. dialler, avses mjukvara som har programmerats att ringa upp ett särskilt nummer. Diallers ändrar tillfälligt eller permanent datorns fjärranslutning, så att uppkoppling till Internet sker till det nya numret. En dialler kan också utan en aktiv åtgärd av användaren ringa upp det förprogrammerade numret. Även dessa fall omfattas av bestämmelsen, eftersom sådan uppringning i praktiken förutsätter att fjärranslutningen har ändrats. Uppringning med dialler i syfte att säkerställa betalning för innehåll på en webbplats, t.ex. texter, bilder eller spel, får alltså inte ske till utlands- eller satellitnummer, dvs. nummer som föregås av det internationella prefixet 00. Sådan uppringning får inte heller ske till andra betalnummer än nummer i den särskilt avsatta serien. Med betalnummer avses nummer enligt den svenska nummer- planen för telefoni som ingår i serierna 0900, 0939 och 0944. Inte heller får sådan uppringning ske till nationella geografiska nummer, dvs. vanliga inrikes telefonnummer, eller något annat nummer. De förhandsspärrade numren skall förläggas till en för ändamålet särskilt avsatt serie. I första stycket bemyndigas regeringen att bestämma vilken myndighet som skall avsätta en sådan serie. Modemkapning sker i regel genom att en dialler laddas ned från en webbplats och installeras på en dator. Bestämmelsen omfattar dock även fall då en dialler t.ex. laddas ned från e-postmeddelande eller ett fildelningsprogram i syfte att säkerställa betalning för t.ex. tillgång till innehåll på en webbplats. Vidare omfattas fall då en dialler laddas ned på ett annat medel för distanskommunikation än en dator, t.ex. en mobiltelefon, om detta innebär att fjärranslutningen ändras. Av paragrafens andra stycke följer att den som av myndighet har tilldelats nummer i den serie som avses i första stycket skall säkerställa att nummer i serien på förhand är spärrade för uppringning. En abonnent skall kunna begära att kunna ringa nummer i den förhandsspärrade serien, s.k. opt-in. En abonnent som har begärt att kunna ringa förhandsspärrade nummer skall därefter när som helst och utan kostnad åter kunna få numren spärrade. Paragrafen innehåller en civilrättslig bestämmelse som anger att en abonnent som regel inte skall vara betalningsskyldig för sådana kostnader för uppringning som uppstår till följd av att en dialler används i strid med 1 §. Bestämmelsen har tillkommit med anledning av att en abonnent enligt tillämpliga abonnemangsavtal för telefoni i allmänhet har ansetts betalningsansvarig även för obehörig uppringning som har orsakats av modemkapning. Abonnenten måste för att undgå betalningsansvar visa att den aktuella uppringningen har skett med användning av en dialler. Enbart ett påstående om detta räcker naturligtvis inte för att undgå betalningsansvar, utan påståendet måste vinna stöd av andra omständigheter. Sådana omständigheter kan vara skärmutskrifter och intyg från en fackman som visar att en dialler har installerats på datorn. Andra omständigheter som kan tillmätas betydelse kan vara att uppringning skett till destinationer som ofta används vid modemkapning och till vilka abonnenten normalt inte ringer, särskilt om fråga varit om upprepad uppringning av korta samtal . Kan abonnenten visa att datorns fjärranslutning permanent ställts om till ett utlands- eller satellitnummer talar detta naturligtvis med styrka för att uppringningen orsakats av en dialler. Vissa diallers installeras dock inte permanent på datorn utan ringer bara upp det nya numret en gång. En samlad bedömning av alla relevanta omständigheter måste göras. Det är alltså abonnenten som primärt har bevisbördan för att en uppringning har orsakats av en dialler. Beroende på de omständig- heter som abonnenten gör gällande kan dock bevisbördan gå över på operatören. Denne kan således ha att förebringa uppgifter som abonnenten svårligen kan ta fram själv, exempelvis beträffande trafikmönster och huruvida ett visst nummer i andra fall har använts för modemkapning. När det gäller förenligheten med regleringen av diallers bör några större tillämpningsproblem inte uppstå. Det är lätt att konstatera om uppringningen har skett till ett nummer i den särskilt avsatta serien eller inte. Det åligger den som begär ersättning att visa att abonnenten begärt att nummer i den särskilt avsatta serien inte skall vara spärrade. Diallers ändrar i allmänhet datorns fjärranslutning permanent, med följd att abonnentens Internetanvändande uteslutande sker genom uppkoppling till ett dyrare nummer. I ett sådant fall skall abonnenten enligt bestämmelsen vara betalningsskyldig enligt den taxa för Internetuppkoppling som tillämpas av abonnentens ordinarie Internetleverantör. Det är således endast den skada som uppstår till följd av ändringen av fjärranslutningen som bestämmelsen om begränsat betalningsansvar vid obehörig modemomkoppling tar sikte på. Även om en dialler används i strid mot lagens bestämmelser skall en abonnent vara betalningsskyldig för vissa fall. Enligt paragrafen gäller således att abonnenten alltid har ett ansvar för kostnader som uppstår till följd av att denne eller någon annan behörig användare uttryckligen samtycker till uppringningen. Bestämmelsen har tillkommit främst mot bakgrund av att innehållstjänster kan tillhandahållas på webbplatser av näringsidkare som befinner sig i utlandet och med användning av nummer som inte ingår i den svenska nummerplanen för telefoni. Sådant tillhandahållande av tjänster kan i praktiken inte omfattas av en svensk myndighets tillsyn. Det vore naturligtvis orimligt om en abonnent som frivilligt tagit en betalsida i anspråk och därvid godtagit att en dialler skall laddas ned skulle undgå betalningsskyldighet. I vissa fall kan det vara tveksamt om abonnenten utsatts för modemkapning eller samtyckt till att en dialler ringer upp ett nytt nummer. Det är som utgångspunkt den som påstår att abonnenten samtyckt till modemomkopplingen som har att visa detta. Vid en sådan bedömning torde abonnentens tidigare trafikmönster särskilt vara att beakta, liksom utformningen av den aktuella webbplatsen. Även här måste en samlad bedömning av alla relevanta omständigheter göras. Abonnenten ansvarar enligt paragrafen även för åtgärder av annan behörig användare. Har abonnenten upplåtit sin dator åt t.ex. en familjemedlem eller besökare skall dennes agerande således tillgodoräknas abonnenten. Bestämmelsen är civilrättslig och blir därför tillämplig först när den åberopas av någon. Det åligger alltså inte tillsynsmyndigheten att med stöd av bestämmelsen ingripa i tvister mellan konsument och näringsidkare. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådan användning av diallers som avses i 1 §, dvs. uppringning av betalnummer i den särskilt avsatta serien. Regleringen bör innefatta krav på att nedladdning av en dialler endast kan ske efter en otvetydig viljeförklaring av användaren och att innehållstjänsten när som helst kan avbrytas med följd att diallern avinstalleras. En dialler bör alltså endast få laddas ned med användarens uttryckliga samtycke, vilket innebär att nedladdningen bekräftas av användaren. Kraven på tydlig information om vad en nedladdning innebär bör ställas mycket högt. Det är angeläget att en användare inte kan förledas att klicka på någon länk eller ruta med följd att en dialler laddas ned. Användaren bör enkelt och kunna avbryta uppkopplingen till betalnumret. Att diallern efter uppkoppling måste avinstalleras innebär att datorns funktionssätt inte på något sätt får ha ändrats efter avslutad uppkoppling. Det bör inte vara tillåtet att göra en dialler som permanent ändrar fjärranslutningen tillgänglig för nedladdning i syfte att säkerställa betalning för en tjänst. När användaren lämnar den besökta webbplatsen måste uppkopplingen till betalnumret automatiskt avbrytas. Vidare bör relevant information lämnas före ianspråktagandet av tjänsten och . Ett krav på att prisinformation skall lämnas följer i och för sig redan av lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal (distansavtalslagen). Mycket höga krav bör ställas på informationens tydlighet, inklusive placeringen på skärmen. Priset måste inkludera alla kostnader som uppkopplingen kommer att innebära för abonnenten. Uppgifter om priset och den upplupna debiteringen bör, om tjänsten debiteras per tidsenhet, kontinuerligt vara väl synliga på skärmen. Det är vidare angeläget att information lämnas om innehållsleverantören, särskilt namn och aktuella kontaktuppgifter. Vidare bör informa- tion lämnas om hur diallern påverkar användarens dator samt uppgifter som möjliggör identifiering av diallern. All information bör lämnas på svenska. Krav bör ställas på tydligheten hos den grafiska framställningen. Myndigheten får också bestämma att priset för tjänster som tillhandahålls i serien inte överstiger ett visst belopp och att uppkopplingen automatiskt avbryts . Genom att sådana krav ställs upp reduceras ytterligare risken för att en abonnent drabbas av kostnader genom obehörig uppringning. Slutligen bör diallern uppfylla rimliga krav på funktion och säkerhet. Här avses i första hand att diallern inte på något annat sätt påverkar datorns funktion negativt, t.ex. genom att ändra funktionen hos andra program på datorn. Något annat program får inte installeras tillsammans med diallern, om inte användaren uttryckligen begärt det. Spionprogram, s.k. trojaner eller andra skadliga program får inte installeras tillsammans med diallern. Den som behörig myndighet enligt 3 kap. 19 § lagen (2003:389) lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) har gett tillstånd att använda nummer – i allmänhet en operatör – skall enligt paragrafen säkerställa att tillämpliga föreskrifter om diallers följs. Detta innebär att operatören skall återta nummer som har upplåtits till en innehållsleverantör, om denne bryter mot regleringen av diallers och det kan antas att innehållsleverantören inte heller fortsättningsvis kommer att följa dessa bestämmelser. I paragrafen anges att regeringen får meddela föreskrifter om vilken myndighet som skall utöva tillsyn enligt lagen. Paragrafen innehåller bestämmelser om tillsyn. Första stycket innehåller bestämmelser om tillsynsmyndighetens befogenheter i samband med tillsynen. Myndigheten får förelägga en näringsidkare att yttra sig och lämna upplysningar samt tillhandahålla de handlingar, program och liknande som kan ha betydelse för utredningen. Enligt andra stycket får förelägganden enligt första stycket förenas med vite. I tredje stycket finns bestämmelser om tillträde till lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs. I stycket anges vidare att polismyndigheten skall biträda vid tillsynen. Samarbete mellan tillsynsmyndigheten och polisen kan vara motiverat även av den anledningen att modemkapning i objektiv bemärkelse utgör brott. Paragrafen innehåller bestämmelser om befogenheter för tillsyns- myndigheten att vidta åtgärder för att säkerställa att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. I första stycket anges vilka tillsynsåtgärder som kan vidtas beträffande den som har fått tillstånd att använda nummer enligt 3 kap. 19 § EkomL. skall beträffande använd- ningen av tilldelade nummer tillämpa vissa angivna bestämmelser i 7 kap. samma lag. Myndigheten skall således underrätta den som bedriver verksamhet om överträdelsen av bestämmelserna samt kan vid bristande rättelse bl.a. meddela förelägganden och förbud, återkalla ett tillstånd och besluta att den som åsidosatt en skyldighet skall upphöra med verksamheten. Är omständigheterna särskilt allvarliga finns enligt 7 kap. 8 § EkomL vissa möjligheter för myndigheten att ingripa med åtgärder. Andra stycket innehåller bestämmelser om tillsyn av sådana näringsidkare som inte har tilldelats nummer enligt den svenska nummerplanen för telefoni men som gör diallers tillgängliga för att säkerställa betalning. Fråga kan t.ex. vara om en innehållsleverantör som ägnar sig åt modemkapning med användning av utlands- eller satellitnummer. Beträffande sådana näringsidkare får myndigheten i ett enskilt fall meddela de förelägganden och förbud som behövs för att säkerställa att bestämmelserna om diallers efterlevs. Ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande av myndig- hetens beslut enligt lagen, prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten och omedelbar verkställbarhet. I paragrafen anges att tillsynsmyndighetens beslut om sådan underrättelse som avses i 7 kap. 4 § EkomL inte får överklagas. Detta överensstämmer med vad som följer av 8 kap. 21 § EkomL. 12.2Förslaget till förordning om åtgärder mot vissa uppringningsprogram I paragrafen anges att skall vara tillsynsmyndighet enligt lagen om åtgärder mot vissa uppringningsprogram. I paragrafen föreskrivs att skall avsätta en särskild nummerserie för uppringning av betalnummer med dialler. I serien får således uteslutande förekomma nummer som används för att tillhandahålla betalteletjänster med användning av dialler. Av paragrafen följer vidare att får meddela föreskrifter om användningen av diallers i den särskilt avsatta nummerserien. 12.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 3 kap. 21 §