sou · GTB3103 · 2006-01-01 00:00:00 — har i en rapport 2003 konstaterat att diskriminering med säkerhet är en viktig orsak till skillnaden på arbetsmarknaden mellan födda i och utrikes födda. Omfattningen av denna diskriminering är dock inte känd. Personer som är födda i och har lägre sysselsättningsgrad än andra. Påståendet gäller oavsett hur länge de varit i och oavsett kön, utbildning, ålder och civil- stånd. Enligt rapporten har invandrade ofta kortare och osäkrare anställningsformer samt arbetsuppgifter som inte motsvarar den egna kompetensen. Vid nedskärningar drabbas invandrade först. Det kan således inte uteslutas att människor utestängs från arbetslivet av osakliga eller diskriminerande skäl. Detta kan enligt utredningen ses som ett argument mot att införa försörjningskrav för tredjelandsmedborgare. Även jämställdhetsaspekter kan anläggas på frågan om försörj- ningskrav. Arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda personer i åldersgruppen 16–är för kvinnor och 70,9 pro- cent för män. Till detta kommer kända generella löneskillnader. Dessa skillnader mellan kvinnor och män skulle oundvikligen leda till att ett försörjningskrav skulle drabba kvinnor hårdare, i synner- het dem som är ensamstående och redan har en försörjningsbörda för hemmavarande barn. 10.3Om ett försörjningskrav införs – i vilka fall skall det gälla? För frågan om möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring är det av betydelse att familjeåter- föreningsdirektivet anger möjlighet att införa ett sådant villkor för familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare. I den mån man kommer fram till att ett försörjningskrav bör införas beträffande någon eller några anhörigkategorier som är tredjelandsmedborgare är det rimligt att detta får återverkningar även vid familjeåter- förening mellan andra än tredjelandsmedborgare. Enligt utredning- ens uppfattning finns ingen anledning att ha försörjningskrav för vissa och inte för andra beroende på om den anhörige, t.ex. en tredjelandsmedborgare, anknyter till en svensk referensperson eller inte. I tilläggsdirektivet 2004:171 anges också att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning skall eftersträvas. Bedömning: Ett försörjningskrav bör inte införas för att make eller sambo, vare sig i etablerade eller nyetablerade förhållanden, eller minderåriga barn skall få uppehållstillstånd. Något försörj- ningskrav bör heller inte gälla för utlänningar som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en referens- person i . En make eller sambo i ett nyetablerat förhållande torde vanligtvis vara i förvärvsarbetande ålder. Det talar emot behovet av att ta i anspråk t.ex. ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Å andra sidan lär en nyetablerad partner inte kunna komma in på den svenska arbetsmarknaden vid ankomsten till . Man bör dock ha i åtanke att en make eller sambo i ett etablerat förhållande, för vilken inte skall ställas krav på försörjningsförmåga, också torde ha motsvarande svårigheter att etablera sig på arbets- marknaden. Utredningen anser att en make eller sambo i förvärvs- arbetande ålder, oavsett om det rör ett etablerat eller nyetablerat förhållande, får antas få förvärvsförmåga. Men det finns alltid en risk för att frånvaron av etablering på den svenska arbets- marknaden medför svårigheter för dessa personer att initialt för- sörja sig. I så fall kan paret behöva ta i anspråk ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Utredningen anser att detta är ett skäl som talar för möjligheten att införa ett försörjningskrav beträffande make eller sambo i ett nyetablerat förhållande. Försörjningskrav för etablerade förhållanden skall, som nämnts, inte utredas. Som utredningen framhållit i avsnitt 10.2.1 är det också mera meningsfullt att ha ett försörjningskrav när det gäller familjeåter- förening mellan makar och sambor. Bl.a. har makar en lagstadgad underhållsskyldighet mot varandra. Den härvarande makens eller sambons (referenspersonens) ekonomiska förmåga får även bety- delse vid prövningen av om den hitkommande maken eller sambon har rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Det finns emellertid också skäl som talar mot en lösning med försörjningskrav som villkor för familjeåterförening mellan ny- etablerade makar och sambor. En make eller sambo tillhör kärnfamiljen. Påståendet har giltig- het oavsett om förhållandet är nyetablerat eller inte. Motsvarande synsätt kan, om än inte med samma tyngd, läggas på personer som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med Som utredningen redan konstaterat finns skäl att se annorlunda på dessa än vad gäller anhöriga utanför kärnfamiljen. Det får enligt utredningens uppfattning anses vara gynnsamt för den härvarande partnerns, referenspersonens, livssituation att kunna dela vardagen med sin make eller sambo. Vidare torde efter en tids vistelse i landet maken eller sambon omvänt bidra till samhälls- ekonomin genom de skatteintäkter som följer av arbete och kon- sumtion. I förlängningen torde det vara till fördel även för sam- hället i stort. 10.3.3Föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga Förslag: Om ett försörjningskrav skulle införas bör det gälla för att anhöriga utanför kärnfamiljen, dvs. föräldrar, ogifta, myn- diga barn och andra nära anhöriga, skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Försörjningskrav skall dock inte gälla för att föräldrar till någon som är underårig flykting eller skyddsbehövande i övrigt och är utan medföljande vuxen skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Trots att ett försörjningskrav är svårt att förena med principerna för ett generellt välfärdssamhälle, är det i och för sig möjligt att ha försörjningsförmåga som villkor för uppehållstillstånd för både för- äldrar och vuxna barn. Enligt familjeåterföreningsdirektivet får medlemsstaterna emeller- tid inte uppställa krav på att försörjningen skall vara tryggad när det är fråga om anhöriga till en flykting (artikel 12.1). (Från denna huvudregel finns ett undantag för den situationen att familjeåter- förening är möjlig i tredje land med vilket referenspersonen eller familjemedlemmen har särskild anknytning.) Enligt det förslag ut- redningen lämnat i delbetänkandet beträffande tredjelandsmed- borgare, skall föräldrar till underåriga flyktingbarn eller andra skydds- behövande barn utan medföljande vuxen ha en rätt till återförening. Med tanke på att flyktingbarnen och barn med annat skyddsbehov anses särskilt skyddsvärda ter det sig främmande för utredningen att förorda att villkor om försörjningsförmåga ställs upp i dessa fall. Något försörjningskrav skall alltså inte kunna riktas mot vare sig barnet eller föräldrarna. Denna ordning bör tillämpas oberoende av barnets (referenspersonens) eller föräldrarnas medborgarskap, även om det i praktiken så gott som uteslutande lär blir fråga om en tillämpning på tredjelandsmedborgare. Skäl kan också anföras för att inte ha något försörjningskrav alls i de situationer där referenspersonen är ett underårigt barn som rest in i utan föräldrarna och beviljats permanent uppehålls- tillstånd, t.ex. av humanitära skäl. Dessa fall omfattas emellertid inte av de särregler i familjeåterföreningsdirektivet som gäller till skydd för flyktingar. I stället bör inriktningen vara att barn som inte har flyktingstatus eller är skyddsbehövande i övrigt återförenas med sina föräldrar utomlands (se prop. 1995/96:25 s. 111 f. och 250, jfr Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 411-2001, 412-2001 och 413-2001). Vidare är det tänkbart att föräldrar i dessa situationer har försörjningsförmåga. När det är fråga om att utländska föräldrar till vuxna barn här i landet önskar en återförening med barnen är det tänkbart att de är medelålders eller äldre. I det senare fallet är de troligen inte längre yrkesverksamma. Utredningen har i avsnitt 8.5 föreslagit att möjlig- heterna till uppehållstillstånd för föräldrar skall vara villkorad av att det finns ett beroende mellan barn och förälder som är personligt eller ekonomiskt. Äldre föräldrar kan på goda grunder antas inte ha någon förvärvsförmåga. Grunden för återförening kommer i dessa fall i huvudsak att vara försörjningsberoende. Genom att som allmän förutsättning för anhöriginvandring ha just försörjningsberoende blir det naturligt att ha villkor om ett försörjningskrav, som i så fall kommer att riktas mot referenspersonen. Om inget försörjnings- krav införs skulle, om uppehållstillstånd ges på grund av att försörj- ningsberoendet anses uppfyllt, det i realiteten innebära att förälderns försörjning förutsätts bli tillgodosedd av bistånd från det svenska samhället. (En annan sak är att ett försörjningskrav, som framgått i föregående avsnitt, i praktiken ändå inte helt kan motverka möjlig- heterna för föräldrarna att efter inresan till få ekonomiskt bistånd av samhället). Även om föräldrarna är i yrkes- verksam ålder finns också en risk för att de inte lyckas komma in på arbetsmarknaden inom överskådlig tid. Mot ett försörjningskrav talar att det enligt svensk rätt, föräldra- balken, inte finns någon underhållsskyldighet för barn gentemot sina föräldrar. Om ett försörjningskrav införs och vid exemplet att de härvarande barnen ensamma måste uppfylla villkoret, skulle det innebära att barn som har utländska föräldrar kommer att behand- las olika i förhållande till personer som bor här i landet och har svenska föräldrar. En slags underhållsskyldighet kommer i prak- tiken att införas för barn gentemot utländska föräldrar. Påståendet har giltighet åtminstone om man inför en ordning som innebär att om försörjningskravet visar sig inte ha blivit uppfyllt, konsekven- sen blir att uppehållstillståndet återkallas och föräldrarna utvisas. Av betydelse för bedömningen av om ett försörjningskrav bör införas är också hur många föräldrar som inte är i arbetsför ålder som kommer hit. Andelen invandrare i ålderskategorien över 65 är mycket liten. invandrade endast 1 314 av totalt 63 795 och motsvarande siffra var endast 1 470 stycken av totalt 64 087 personer (Källa: Statistisk årsbok för 2005, tabell 112). Med invandrare förstås här utländska medborgare som blir folkbokförda. Motsvarande siffror för tiden före införandet av den mera restriktiva lagstiftningen var högre. T.ex. kom 2 714 personer ur denna åldersgrupp av totalt 45 887 in- vandrade (Källa: Statistisk årsbok 1997, tabell 67). Utredningens förslag som innebär att det nuvarande kravet på hushållsgemenskap tas bort och ersätts med ett villkor om att ett beroendeförhållande skall finnas för att föräldrar skall få uppehålls- tillstånd (se avsnitt 8.5) förutses få till följd att antalet invandrade ur denna kategori ökar något. Enligt den konsultrapport som finns i bilaga 5 framgår att i ålderskategorin kommer varaktigt 415 flera personer att invandra om inget försörjningskrav införs. Införs ett försörjningskrav blir motsvarande siffra cirka 340 personer . Inom denna ålderskategori ryms dock både föräldrakretsen och kretsen annan nära anhörig, t.ex. en äldre faster som är ett sista länken-fall. Om man också tar med ålderskategorin 55–blir utfallet att 725 flera kommer utan ett försörjningskrav respektive 575 om ett sådant villkor införs. I den nämnda ålderskategorin kan dock finnas anhörig som hör till kretsen vuxet barn. Det skall dock framhållas att konsultrapporten också visar att det kommer betydligt flera i ålderskategorin och uppåt med hänsyn till det uppdämda behov som antas föreligga i fråga om önskemålet från föräldrar att få komma hit. Beräkningarna av hur många flera som kan förmodas komma är förenade med stora osäkerhetsfaktorer. Så mycket står dock klart att oavsett om ett försörjningskrav införs eller inte, kommer ut- gifterna för äldreförsörjningsstödet och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen att öka, eftersom invandringen i ålderskategorin 55 och uppåt ökar. Samhällsekonomiska skäl skulle här med viss styrka tala för att ett försörjningskrav bör införas. För vuxna barn kan liknande skäl för att ha ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening anföras som beträffande för- äldrar. Familjeåterföreningsdirektivet förutsätter som förutsättning för återförening att det vuxna barnet har ett försörjningsberoende på grund av ohälsa (se artikel 4.2 b). Det kan enligt utredningens uppfattning antas att orsaken till att vuxna barn önskar åter- förening med föräldrar här i landet ofta har sin grund i sjukdom eller handikapp hos barnet. Det minskar i sin tur förutsättningarna för att själv kunna försörja sig. Barnet uppfyller därmed det av utredningen föreslagna allmänna villkoret för att få uppehållstill- stånd, nämligen både personligt och ekonomiskt beroende. Det kan emellertid också vara fråga om ett äldre syskon, eller äldre, i en syskonskara. Skäl finns för att påstå att vuxna barn kan komma att behöva ta i anspråk framför allt ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Möjligheterna till inträde på arbetsmarknaden lär, i vart fall initialt, vara begränsade för denna kategori. Samhället riskerar att över tiden åsamkas stora ekonomiska åtaganden, eftersom personer ur denna krets kan förväntas invandra i yngre ålder. Mot att införa ett försörjningskrav beträffande vuxna barn talar – i likhet med vad som angetts ovan beträffande föräldrar – att där- med kommer en underhållsskyldighet i realiteten att införas för föräldrar gentemot vuxna barn som inte är svenska medborgare eller redan bor i . Någon underhållsskyldighet föreligger nämligen inte enligt gentemot vuxna barn som redan bor i . Det är, i likhet med vad som gäller föräldrar, här också av be- tydelse hur många vuxna barn som kan förväntas invandra. Detta påverkar i förlängningen de beräknade kostnaderna för samhället bl.a. när det gäller ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Det är inte möjligt att skilja ut de individer som tillhör anhörigkatego- rin vuxna barn bland personer i tänkbar ålder, 19–, i den konsultrapport som finns i bilaga 5. I rapporten utgår man från att de flesta inom denna åldersgrupp tillhör kategorin nyetablerad make eller sambo. Så mycket kan dock sägas att av det förmodade ökande antalet invandrare utanför kärnfamiljen är de flesta perso- ner . Det torde alltså röra sig om en liten andel vuxna barn varvid totalt sett denna anhörigkategori inte lär ha någon större inverkan på kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Sammanfattat anser utredningen dock att samhällsekonomiska skäl av viss styrka skulle kunna tala för att ett försörjningskrav bör införas beträffande ogifta myndiga barn, för det fall ett sådant krav över huvud taget skall införas. Utredningen har i avsnitt 9.3 förordat att som krav för att andra anhöriga utanför kärnfamiljen än föräldrar eller vuxna barn, t.ex. far- och morföräldrar, syskon och kusiner, skall få uppehållstill- stånd för familjeåterförening skall gälla att det föreligger synnerliga skäl. Innebörden härav är att endast i undantagsfall bör uppehålls- tillstånd ges. Denna kategori får i förhållande till övriga anhörigkategorier vid- kännas de mest restriktiva villkoren för att kunna få uppehållstill- stånd för familjeåterförening. En följd av detta är att, om ett försörj- ningskrav införs beträffande föräldrar och vuxna barn så skall ett sådant villkor gälla även övriga anhöriga. Inom denna yttre anhörigkrets finns bl.a. far- och morföräldrar. Dessa tillhör den äldre delen av befolkningen som kan förväntas behöva äldreförsörjningsstöd. Även t.ex. en äldre faster hör hit. Syskon och kusiner skall också kunna komma i fråga för uppehålls- tillstånd. I vilken utsträckning dessa kan förväntas ha förvärvsför- måga är okänt. Risken finns alltid att dessa personer inte omedel- bart kan träda in på arbetsmarknaden och att ett behov av stöd från samhället uppkommer, främst då ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen eller introduktionsersättning. Personer inom ålderskategorin i konsultrapporten, bilaga 5, omfattar både anhörigkategorin föräldrar och andra nära anhöriga. Det går därför inte att närmare ange t.ex. hur många äldre fastrar eller syskon som kan förväntas invandra. Inte heller i de yngre åldersklasserna går det att ange antalet, t.ex. kusiner. Då utredningen föreslår att det skall finnas synnerliga skäl för att personer i denna kategori skall få uppehållstillstånd, bör det röra sig om ett fåtal uppehållstillstånd . De kan inte nämnvärt på- verka samhällsekonomin och om ett försörjningskrav införs eller inte lär därför inte få någon större betydelse. Ett annat sätt att se på denna kategori är att med hänsyn till att utredningen föreslår synnerliga skäl som en förutsättning för uppe- hållstillstånd, anse detta villkor som tillräckligt i sig. Mot en sådan lösning talar dock att det inte kan uteslutas att i vissa fall personer inom denna kategori skulle komma att behandlas välvilligare än föräldrar och vuxna barn, om de senare behöver visa försörjnings- förmåga. Risken finns att i något fall försörjningskravet får till följd att ansökan om uppehållstillstånd avslås medan t.ex. en mera av- lägsen släkting får bifall. Sammanfattningsvis anser utredningen att skäl kan anföras för att övriga nära anhöriga också bör vidkännas ett försörjningskrav, om ett sådant över huvud taget införs. 10.4Om ett försörjningskrav införs – vilken innebörd skall det ha? Bedömning: Om ett försörjningskrav införs bör försörjningen anses tryggad om det finns tillgång till stabila och regelbundna försörjningsmedel så att referenspersonen eller den anhörige inte behöver ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat stöd av all- männa medel för att tillgodose grundläggande behov för livs- uppehället och bostadskostnaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan lämpligen meddela närmare föreskrifter om vilket krav som skall ställas på den ekonomiska förmågan för olika fall. När det gäller vad som faktiskt avses med ett försörjningskrav får, beträffande tredjelandsmedborgare, naturligen villkoren i artikel 7.1 i familjeåterföreningsdirektivet bilda utgångspunkten (angående vill- koren se 10.1.1). Villkoren i artikel 7.1 är utformade på så sätt att kravet på bostad, sjukförsäkring och försörjningsförmåga riktas mot referenspersonen. I delbetänkandet behandlas villkoren för att tredjelandsmedborgare skall kunna få ställning som varaktigt bosatt i . En förut- sättning är att sökanden kan försörja sig och, i förekommande fall, familjemedlemmar mot vilka det finns ett försörjningsansvar. Ut- redningen har i delbetänkandet uttryckt åsikten att med utgångs- punkt i svenska förhållanden bör man vid bedömningen av försörj- ningsförmågan inte endast se till sökandens förmåga. Utredningen anser att också en familjemedlems försörjningsförmåga bör be- aktas. Tanken är alltså inte att det skall vara ett oeftergivligt krav för att få ställning som varaktigt bosatt att sökanden måste visa på förmåga att kunna försörja både sig själv och familjemedlemmen, om den sist nämnde själv har sådan förmåga (se SOU 2005:15 s. 183). Ett liknande resonemang kan föras beträffande ett försörjnings- krav som villkor för familjeåterförening. Utredningen anser att det inte alltid måste krävas av referenspersonen att han eller hon ensam kan försörja den anhörige eller kan tillhandahålla sjukförsäkring och bostad. Med utgångspunkt i svenska förhållanden, där prin- cipen råder om att var och en skall kunna försörja sig själv, bör ut- rymme ges för att även beakta den anhöriges ekonomiska förmåga. Utredningen anser att en sådan ordning inte möter något hinder. Artikel 3.5 familjeåterföreningsdirektivet stadgar att direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Tar man hänsyn också till den anhöriges ekonomiska förmåga bör det bidra till att lättare kunna uppfylla försörjningskravet. Detta blir förmånligare för den anhörige, efter- som möjligheterna att få uppehållstillstånd för familjeåterförening underlättas. Det förda resonemanget gäller de fall där det är fråga om familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare. Emellertid anser utredningen att, som redan nämnts, i syfte att uppnå en enhetlig reglering samma villkor bör gälla för familjeåterförening oberoende av medborgarskapet på referenspersonen eller den anhörige. 10.4.2Stabila och regelbundna försörjningsmedel Stabila och regelbundna försörjningsmedel anser utredningen om- fatta arbetsinkomster som inte är endast sporadiska från tillfälliga korttidsanställningar. Därför måste arbetsinkomster av tillsvidare- anställning eller liknande anställning eller överskott från eget före- tagande av mera varaktig karaktär kunna påvisas. Utredningen an- ser att en tillsvidareanställning på heltid som genererar inkomster av viss storlek är en omständighet som i sig bör medföra att för- sörjningsförmågan anses uppfylld. Om lönen är låg eller på gränsen till vad som kan godtas, bör viss hänsyn tas till en eventuell fram- tida löneökning. Viss försiktighet måste iakttas beträffande tids- begränsade anställningar. Det bör dock inte vara uteslutet att en sådan anställningsform godtas. Någorlunda säkra garantier måste i dessa situationer emellertid ges för att anställningsförhållandet kom- mer att förnyas, t.ex. genom återkommande projektanställningar. Egenföretagare är svårare att bedöma, särskilt om rörelsen nylig- en startats. Prognoser om storleken på det överskott näringsverk- samheten kan ge är svåra att göra. Är däremot rörelsen etablerad eller hör hemma i en framgångsrik bransch, är prognosen lättare att göra. Som försörjningskälla bör även säker avkastning av förmögen- hetstillgångar, t.ex. från värdepapper eller fastigheter av viss volym i huvudsak godtas. Att den anhörige uppbär regelbunden pension som får tas med från utlandet, kan också innebära att försörjnings- förmågan anses uppfylld. 10.4.3Behov av socialt bistånd En del av försörjningskravet enligt familjeåterföreningsdirektivet är att det skall finnas stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och familjemedlem- marna utan hjälp från systemet för socialt bistånd. Som redovisats ovan innebär den generella välfärden i att vissa förmåner inte förutsätter en prövning av sökandens ekono- miska förmåga. Utredningen anser att det då inte heller kan hävdas att en person uttrycker ett behov av systemet för socialt bistånd om han eller hon tar i anspråk en sådan förmån. I stället kan det tillskott som dessa förmåner innebär komma att beaktas vid be- dömningen av försörjningsförmågan. Utredningen menar att rela- terat till svenska förhållanden så bör det avgörande vara om sökan- dens eller referenspersonens ekonomiska situation är sådan att han eller hon behöver ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat bistånd. Primärt blir det därför fråga om att göra en prognos av, om uppe- hållstillstånd ges, den anhörige eller referenspersonen kommer att behöva ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen eller försörj- ningsstöd enligt lagen om äldreförsörjningsstöd. Också rätten till bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag och enligt lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. är beroende av ekonomiska förhållanden. Rätten till bostadsbidrag eller bostadstillägg för pensionärer förutsätter en prövning av den enskildes ekonomiska förmåga. Bostadsbidraget har emellertid såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Bidragets uppgift är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlig- heter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Det är vidare en viktig del i det ekonomiska familjestödet, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer i tider av stor försörjningsbörda (se Proposition 1995/96:186. Nya regler för bostadsbidrag, s. 19). Även systemet för bostadstillägg till pensionärer syftar till att tillgodose behovet av en tillfredsställ- ande bostad. Bostadstillägget för pensionärer är dock ett individ- inriktat bostadsstöd av grundskyddskaraktär som utgör en del av det allmänna pensionssystemet.