sou · GTB362 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen har fått i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den europeiska konventionen om gränsöver- skridande television samt att lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konventionen skall kunna ratifice- ras (Dir. 2000:43). I samband med att vi behandlar annonsfrågorna (del I) analyserar vi i ett särskilt avsnitt konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionens annonsbestämmelser. Vilka konsekvenser ett tillträde till konventionens övriga bestämmelser får kommer vi att behandla i vårt slutbetänkande. Uppdraget och dess genomförande Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av särskilda regler för elektroniska programguider och andra interaktiva tjänster som ingår i digitala radio- och TV-sändningar (Dir. 2003:30). Upp- draget har omfattat såväl frågan om i vilka avseenden reglerna för interaktiva tjänster skall skilja sig från de allmänna reglerna som gränsdragningen mellan interaktiva tjänster och de sändningar för vilka allmänna regler skall gälla. Med hänsyn till den utveckling mot konvergens mellan olika slag av nät och tjänster som pågår inom om- rådet för elektronisk kommunikation bör utredningen göra jämfö- relser med vad som gäller för likartade interaktiva tjänster inom andra områden. Vi redovisar våra överväganden såvitt avser dessa frågor i del II (Interaktiva tjänster i radio och TV). I departementspromemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät (Ds 2001:52) analyserades behovet av lagregler för att stärka abonnenternas inflytande över programutbudet i kabel-TV-nät. En- ligt promemorian borde det utredas om kabelnäten skulle kunna öppnas för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer genom nå- gon form av samtrafikskyldighet. Utredningen har haft att överväga om det är lämpligt och möjligt att genom lagstiftning skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Hänsyn skall tas till det regelverk om elektronisk kommunikation som beslutats inom EG och som bl.a. legat till grund för delbetänkandet från Utred- ningen om elektronisk kommunikation. I betänkandets tredje del behandlar vi frågor om konkurrens och abonnentinflytande i kabel- TV-nät. Utredningen har samlat olika berörda företag, organisationer, och myndigheter till ett gemensamt möte för diskussion om frågorna om konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät. Diskussions- underlag och deltagarförteckning bifogas som bilaga 3–4. Utredaren och sekreteraren har dessutom sammanträffat enskilt med företrädare för (), , C Uppdraget och dess genomförande och och TV an- gående annonsfrågorna, samt med företrädare för och med anledning av uppdraget rörande interaktiva tjänster i radio och TV. Vidare har sekretariatet haft kontakter med vissa utländska granskningsmyndigheter och () i anledning av frågan om elektroniska företagsskyltar i sportsänd- ningar i TV och med granskningsmyndigheterna respektive ansvarigt departement i och med anledning av frågan om abonnentinflytande i kabel-TV-nät. Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande samman- trätt vid åtta tillfällen. I vårt uppdrag ingår att överväga ändringar i radio- och TV-lagen så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att de räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser och att överväga ändringar och förtydliganden i bestäm- melserna som avser placering av sponsringsmeddelanden. Vi skall även överväga om reglerna om annonser i televisionen är lämpligt utformade i förhållande till elektroniska företagsskyltar i TV-sänd- ningar av internationella idrottsevenemang. Förändrade tekniska förutsättningar har möjliggjort en utveckling av nya metoder för TV-reklam. Bland dessa märks främst interaktiv reklam, virtuell reklam och reklam med delad skärm. De nya reklam- metoderna används ännu förhållandevis sparsamt och den traditionella reklamen står alltjämt för mellan av alla reklam- intäkter inom de olika medierna.1 tros emellertid de nya teknikerna för TV-reklam få en ökad ekonomisk betydelse, framför allt i takt med övergången till digital sändningsteknik. Även utveck- lingen av mottagningsutrustning med inspelningsmöjligheter gör de nya formerna för reklam mer intressanta för reklamköparna. Våra direktiv innehåller inte något uttryckligt uppdrag att analy- sera de nya reklammetodernas förenlighet med radio- och TV-lagen. Utredningen har dock enligt direktiven en möjlighet att med hänsyn till utvecklingen i eller internationellt, särskilt inom EU, även föreslå andra ändringar än de som föranleds av övervägandena i de explicit angivna frågorna. Med hänsyn till att flera program- företag vid kontakter med utredningen har efterlyst en reglering av de nya teknikerna och då kommissionen utfärdade ett 1 Fjärde rapporten från kommissionen till rådet, , europiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén om tillämpningen av direktiv /552/utan gränser, KOM(2002) 778 slutlig. tolkningsmeddelande2 bl.a. med avseende på de nya reklammetoder- nas förenlighet med TV-direktivet anser vi att det finns ett behov av att behandla dessa frågor i utredningen. Samtliga ovan nämnda frågor har som gemensam nämnare att de har anknytning till radio- och TV-lagens regler om annonser. Vi har därför ansett det lämpligt att behandla frågorna samlat i en gemen- sam del av betänkandet. När det gäller nya reklamtekniker behandlar vi framför allt frågor som rör virtuell reklam och reklam med delad skärm. Mycket kort belyser vi även problematiken kring produktplacering. Frågor om interaktiv annonsering tar vi upp i samband med att vi behandlar uppdraget såvitt avser interaktiva tjänster i del II (avsnitt 13.1). En mer övergripande uppgift för utredningen är att analysera konsekvenserna av ett svenskt tillträde till och att vid behov lägga fram förslag till den lagstiftning som krävs för att skall kunna ratificera konventionen. Ett av de områden som konventionen omfattar rör annonser. Vi finner det naturligt att i samband med behandlingen av annonsfrågorna även redovisa de överväganden som föranleds av den del av uppdraget som rör frågan om radio- och TV-lagens förenlighet med TV-konven- tionens annonsbestämmelser. Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten har enligt andra stycket i samma lagrum till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplys- ning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begräns- ningar göras än de som följer av yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt paragrafens tredje stycke gäller vad som sägs om radioprogram i lagen förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra tekniska överföringar av ljud, bild eller text 2 Tolkningsmeddelande från kommissionen om vissa aspekter på bestämmelserna om TV- reklam i direktivet Television utan gränser, EGT C 102, 28.4.2004, s. 2. som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Yttrandefrihets- grundlagen är också tillämplig på alla kända varianter av radio- och trådsändningar oberoende av om de förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex, telefax eller i andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kommer till användning (prop. 1990/91:64 s. 108). Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 6 § första stycket tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. Enligt andra stycket samma lagrum gäller i fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från vad som föreskrivs i yttrande- frihetsgrundlagen om radioprogram i allmänhet. 1.2.2Tillåtna begränsningar av yttrandefriheten i radio- program Med stöd av 1 kap. 12 § andra stycket YGL är det möjligt att i lag meddela föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radio- program eller om villkor för sådan reklam. Det får också ges före- skrifter i lag om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten. Med kommersiell reklam avses rent affärsmässiga meddelanden som syftar till att främja av- sättning av varor eller tjänster m.m. Detta stämmer överens med reklambegreppet inom marknadsrätten och i allmänt språkbruk. S.k. åsiktsannonsering, dvs. meddelanden och annat som är inriktat på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka människors beteende i viss riktning ryms inte i detta begrepp. Eftersom regeringen ansåg att det borde vara möjligt att meddela föreskrifter även om sådant infördes begreppet annan annonsering i bestämmelsen. Det senare uttrycket bygger på den begreppsbild- ning som bl.a. ligger till grund för . Visserligen torde reklam i dessa sammanhang normalt bestå av meddelanden som bekostas av någon annan än sändarföretaget och som avser denne andres verksamhet. Reklambegreppet i grundlagen innefattar emellertid även andra former av särskilt gynnande av ett kommersiellt intresse, t.ex. egenreklam. möjlighet att i lag förbjuda eller ställa upp villkor för sponsring (se prop. 1990/91:64 s. 114). Med stöd av bestämmelsen är det möjligt att helt förbjuda annon- ser eller att meddela regler om bl.a. tillåten annonsmängd, placering av annonser, annonsidentifikation och hur marknadsföringslagen blir tillämplig på reklam i TV (se prop. 1990/91:64 s. 113). Radio- och TV-lagen innehåller föreskrifter om sändningar av ljud- radio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Enligt 1 kap. 2 § RTVL är lagen tillämplig på sändningar av TV-program, om sändningen kan tas emot i någon EES-stat och den som bedriver verksamheten är att anse som etablerad i enligt vissa närmare angivna kriterier. När det gäller trådsändningar som når 100 hushåll eller färre gäller endast 8 kap. 1 § samt i yttrandefrihetsgrundlagen endast 1 kap. 2 och 3 §§ (SFS 2005:364). Programbegreppet i radio- och TV-lagen överensstämmer med yttrandefrihetsgrundlagens motsvarighet, vilket betyder att inne- hållet i varje sändning betraktas som ett radioprogram, dvs. an- tingen ljudradio- eller TV-program (prop. 1995/96:160 s. 68 och 1990/91:64 s. 108). Enligt den tidigare gällande radiolagen föll enkla meddelanden utanför lagens tillämpningsområde. Vid radio- och TV-lagens tillkomst togs emellertid undantaget för sådana med- delanden bort. I motiven till radio- och TV-lagen uttalade regeringen att utgångs- punkten för vad som är program, vid prövning av annonsplacering, även i fortsättningen skulle vara vad programföretaget självt anser vara program. Regeringen ansåg därvid att de omständigheter som beaktat vid sin prövning av programbegreppet skulle vara av betydelse vid tillämpningen av annonsbestämmelserna. Sådana omständigheter som fäst avseende vid angavs vara presentationen, om sändningen har särskilt namn, egen vinjett, särskild programledare, eget tema, om sändningen skiljer sig från omkringliggande sändningar, särskild sändningstid, förekomsten av en i förväg angiven sändningstid och längden på programmet (prop. 1995/96:160 s. 67 f.). Regeringen ansåg dock inte att program- företagens uppfattning om programbegreppet skulle tillåtas få fullt genomslag i regleringen av annonser. Sålunda gäller vid tillämp- ningen av bestämmelserna om annonsplacering i 7 kap. 7 a och 7 b §§ RTVL enligt 7 kap. 7 § andra stycket samma lag att program som inte består av annat , utom angivande av namn eller källa, ett enkelt meddelande om tid, väderlek, nyheter eller dylikt, inte betraktas som ett särskilt program. Det kan alltså konstateras att begreppet program dels har en vidare betydelse i överensstämmelse med hur begreppet bestäms i yttrandefrihetsgrundlagen, dels används i en mer inskränkt mening såsom avgränsning i förhållande till vad som utgör annons. Särskilt frågan om vad som är ett program i sistnämnda hänseende är viktig i detta sammanhang eftersom den har stor betydelse för tillämp- ningen av reglerna om placering av annonser och sponsringsmed- delanden. Vi återkommer till detta nedan. 1.3.3Begreppen reklam och annons Enligt 7 kap. 1 § tredje stycket RTVL avses med annonser reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan. Någon närmare definition av begreppen annons eller reklam finns inte i lagen. Av förarbetena till radio- och TV-lagen framgår att med reklam avses detsamma som inom marknadsrätten. Det innebär att det måste finnas ett avsättnings- eller tillgångs- främjande syfte med den åtgärd som vidtagits, t.ex. sändandet av en reklamfilm. Däremot krävs inte, vilket var fallet före radio- och TV-lagens tillkomst, att annonsen i fråga sänts mot vederlag. Annons är ett samlingsbegrepp för såväl reklam som andra pro- gram än reklam som sänds på uppdrag av någon annan än program- företaget. Med annonser som inte utgör reklam avses åsiktsannonser och meddelanden av olika slag, t.ex. för att använda flytväst eller att sänka hastigheten på vägarna. När den första lagstiftningen för reklam i svensk TV infördes användes uttrycket reklam och andra program som någon har uppdragit åt programföretaget att sända. , som lade fram förslag till regleringen i sitt delbetänkande Lagstiftning för reklam i svensk TV (SOU 1990:7), ansåg att på samma sätt som reklam borde även behandlas andra program som sänds mot betalning. Ett skäl för detta var att sändandet i första hand sker i en utomståendes intresse och att pro- gramföretagets intresse helt är knutet till att det får inkomster av att sända (a. bet. s. 188). Programföretag som sänder med stöd av ett sändningstillstånd som innehåller krav på opartiskhet får inte sända åsiktsreklam (6 kap. 5 § RTVL – se vidare avsnitt 1.3.4). Det kan uppstå frågetecken kring gränsdragningen mellan en annons som inte är reklam och ett sponsrat program. Radiolags- utredningen menade om detta att program som sänds mot betalning innebär att programföretaget erhåller ett nettotillskott av pengar p.g.a. att programmet sänds. Ett sponsrat program däremot kan endast generera intäkter till täckande av kostnaderna för att sända just det programmet (jfr a. bet. s. 241 och prop. 1990/91:149 s. 82). har i tre ärenden prövat huruvida vissa pro- gram är att betrakta som annonser. I det första av dessa3 hade pro- gramföretaget () sänt dels ett program med information från , dels ett program med in- formation från LO-facken i . Vid påannonseringen sades i båda fallen att programmen var från respektive organisation. Efter sändningen av programmet från visades en skylt med texten Programmet producerat för i av 1998. En avslutan- de skylt efter programmet från LO-facken hade texten Ett pro- gram från Fackförbunden i . Producerat av .. Programföretaget framhöll att de aktuella programmen ingick i en serie informationsprogram om verksamheter inom kom- mun och landsting, fackförbund m.fl. myndigheter och organisa- tioner och att samtliga producerades av programföretaget självt. ansåg att de ifrågavarande informations- programmen utgjorde sådana sändningar som – utan att vara reklam – sänts på uppdrag av någon annan och som därför var att betrakta som annonser enligt 7 kap. 1 § tredje stycket RTVL. Programmen skulle därmed ha omgetts av särskilda signaturer och inräknats i den högsta tillåtna annonsvolymen. fann där- för att programföretaget brutit mot såväl 7 kap. 1 § RTVL, eftersom särskilda signaturer inte sänts före och efter annonserna, som mot 7 kap. 5 § RTVL, eftersom den högsta tillåtna annonsvolymen över- skridits. 3 och TV, slutligt beslut , SB 125/99. följa de aktuella bestämmelserna men fann inte skäl att ansöka om påförande av särskild avgift. I det andra ärendet hade återigen granskat sändningarna i (tidigare ).4 Vid det granskade tillfället sändes bl.a. olika informationsprogram. Info TV: Husknuten hade producerats i samarbete med i och innehöll reportage och inter- vjuer med förtroendevalda och en ombudsman. Info TV: Boplats innehöll dels ett inslag om bostadsstiftelsen där företrädare för stiftelsen intervjuades om ett ombyggnadsprojekt där den blivande hyresgästen skulle få tillfälle att påverka ut- formningen av bostaden, dels ett inslag om VätterEl, där marknadschefen i en intervju berättade om företagets verksamhet. Av intervjun framgick bl.a. vilka produkter företaget kunde er- bjuda. Programmet : Vår kommun innehöll ett reportage om i . I Motala- magazinet sändes två reportage från och trakten omkring. Det ena handlade om ett revyprojekt som drevs av Klubb och där intäkterna gick till välgörande ändamål och det andra handlade om kommunens integrationsprojekt. I programmet Attention: intervjuades ledaren för teatersällskapet Komedi- gruppen. Av intervjun framgick vad biljetterna till den pågående musikalen kostade och var de kunde köpas. Därefter följde ett repor- tage från föreställningen där det också angavs vad biljetterna kostade. fann att informationsprogrammen Hus- knuten, Boplats och Vår kommun var utformade på ett annat sätt än de program som prövades i det tidigare initiativ- ärendet. Visserligen, uttalade nämnden, uppgavs det att program- men producerats i samarbete mellan respektive organisation och , men de var utformade som program med reportage och intervjuer rörande organisationernas och kommu- nens verksamheter. ansåg därför att dessa program inte skulle betraktas som annonser. Däremot ansåg nämn- den att inslaget om VätterEl i programmet Boplats och inslaget om Komedigruppen i Attention: hade utformats på ett sådant sätt att de stred mot bestämmelsen om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen i 6 kap. 4 § RTVL. fann dock inte skäl att ansöka om påförande av särskild avgift. 4 och TV, slutligt beslut , SB 315/00. Även det tredje ärendet5 avsåg sändningarna i NollEttan (an- svarigt programföretag ). Vid granskningstillfället sändes programmen : Boplats och : Väl- kommen hem. I avslutningstexterna till det förstnämnda program- met angavs att detta var producerat i samarbete med . Det bestod av ett reportage om ett byggprojekt, som bl.a. involverade Röda Korset, ett reportage om i och slutligen ett reportage från bostadsområdet där den verkställande direktören för visade nybyggda hus. Därefter erbjöd en företrädare för allmänheten att en viss dag göra en utflykt med båt till . Tiden för visningen och för fartygets avgångar framgick av en text i rutan. I ett av de andra granskade programmen, InfoTV: Välkommen hem visades ett reportage om bostadsbolagets Stångåstaden i satsning på Internet, ett reportage om lägenheternas upp- värmning och ett om områdesaktiviteter i stadsdelarna . Av avslutningstexterna framgick att programmet hade producerats i samarbete med bostadsbolaget. ansåg att programmen i fråga var utfor- made som program med reportage av olika slag, varför sändning- arna inte var att anse som annonser. Reportagen om bostadsföre- tagen i respektive innebar enligt nämnden visser- ligen ett visst gynnande av företagens respektive verksamhet, men nämnden ansåg att detta uppvägdes av ett tillräckligt informations- intresse. Nämnden fann sålunda att inslagen inte stred mot bestäm- melsen om otillbörligt gynnande i 6 kap. 4 § RTVL. 1.3.4Vissa regler som rör programinnehållet I 6 kap. 4 § RTVL finns en bestämmelse om att program som inte är reklam inte på ett otillbörligt sätt får gynna kommersiella intressen. Av 6 kap. 5 § RTVL följer att det i sändningar för vilka villkor om opartiskhet gäller inte får förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av någon annan och som syftar till att vinna stöd för poli- tiska eller religiösa åsikter eller åsikter i intressefrågor på arbets- marknaden. är det endast SVT, UR och TV4 som sänder under villkor om att iaktta opartiskhet och som därmed är förbjudna att sända åsiktsreklam. Övriga programföretag har således lov att sända sådana annonser. I sistnämnda paragrafs andra stycke 5 och TV, slutligt beslut , SB 165/05. anges att det framgår av 7 kap. 1 § RTVL att ett meddelande med åsiktsannonsering är att betrakta som en annons och att program- företagen därmed är skyldiga att följa reglerna i 7 kap. om annons- tid, annonsplacering och annonsidentifikation även i fråga om så- dana meddelanden. Före och efter varje sändning av annonser skall enligt 7 kap. 1 § RTVL sändas en särskild signatur som tydligt skiljer annonserna från övriga sändningar. Signaturen skall i televisionen bestå av både ljud och bild. I sökbar text-TV och i försäljningsprogram som avses i 7 kap. 5 § fjärde stycket RTVL skall signaturen alltid vara löpande men behöver endast anges i bild. Regeringen får enligt andra stycket i nämnda lagrum medge undantag från skyldigheten att sända annonsmarkering. Sådant undan- tag är avsett att kunna göras för t.ex. Utbildningsradions reklam för kursböcker (prop. 1995/96:160 s. 177). I 7 kap. 2 § RTVL föreskrivs att det av en annons som inte är reklam skall framgå i vems intresse den sänds. Bestämmelsen har sin grund i den europeiska artikel 13 som i sin tur motsvaras av artikel 10.1 i TV-direktivet (a. prop. s. 177). Syftet med bestämmelsen är att tittaren skall veta vem som står bakom ett visst budskap, något som är nödvändigt för att kunna värdera det (a. prop. s. 112). Att det tydligt skall framgå vem som svarar för reklam följer av 5 § marknadsföringslagen (1995:450). 7 kap. 12 § RTVL innehåller ett undantag från bestämmelserna i kapitlet när det gäller sådan reklam som den sändande gör för sin egen programverksamhet. Där anges vidare att bestämmelserna om högsta tillåtna annonstid och annonsplacering inte gäller sökbar text-TV. Annonser får enligt 7 kap. 5 § första stycket RTVL sändas högst mellan hela klockslag. I TV-sändning mellan och 24.00 får utsträckas till högst . Om sändningstiden inte omfattar mellan hela klockslag får annonser sändas under högst av . Enligt paragrafens andra stycke får de annonstider som anges i första stycket överskridas i TV-sändning om programföretaget gör sannolikt att överskridandet föranletts av en i tiden nära liggande händelse som medfört att en tidigare sändning av annonser fått utgå eller förskjutits, att företaget inte rimligen haft anledning att ta denna händelse i beaktande vid programplaneringen, och att händelsen legat utanför företagets kontroll. Annonstiden mellan hela klockslag får dock inte överstiga . Av bestämmelsens tredje stycke framgår att annonser i en TV- sändning får sändas under högst av sändningstiden . Enligt fjärde stycket får programtjänster som uteslutande är avsedda för program där publiken erbjuds att beställa varor eller tjänster (försäljningsprogram) sändas i televisionen trots vad som sägs i första, andra och tredje styckena. Med programtjänst avses ett samlat utbud av program som sänds under en gemensam beteckning. Den sammanlagda annonstiden i televisionen vid ett givet tillfälle får enligt 7 kap. 6 § RTVL inte understiga en minut sedan sänd- ningstiden för den särskilda signaturen har frånräknats. Bestämmel- sen syftar till att uppnå kravet i artikel 10.2 i TV-direktivet. Enligt 7 kap. 7 § RTVL skall annonser i TV-sändning sändas mellan program. Under förutsättning att villkoren i 7 kap. 7 a § RTVL är uppfyllda får annonser dock avbryta ett program om det sker på sådant sätt att – med hänsyn till naturliga pauser samt programmets sändningslängd och karaktär – varken programmets integritet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter kränks. Av 7 a § första stycket RTVL framgår att i sportprogram där det förekommer längre pauser eller i program som är föreställningar eller evenemang med pauser för publiken får annonser sändas i pauserna.