sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — Kopplat till det långsiktiga verksamhetsmålet för tätortsnära skogar har SVO arbetat med att utforma samarbetsdokument för samverkan med kommunerna. anordnades Skogens Dag . Arrangemanget genomfördes på 28 orter och lockade ca 80 000 besökare. Målgruppen var som tidigare allmänheten och i synnerhet barnfamiljer. uppgick antalet tjänstgöringsdagar i projektet i skolan till 1 580. Detta var en minskning med innan. Större delen av verksamheten har be- kostats av anslag. Några skogsvårdsstyrelser har dock relativt stor andel extern finansiering. Verksamheten inom Skogen i skolan varierar såväl i omfattning som innehåll mellan skogsvårdsstyrelserna. Det beror dels på att Skogen i skolan är organiserad på olika sätt i olika regioner och att skogs- vårdsstyrelserna därmed har olika roller, dels på att olika skogs- vårdsstyrelser prioriterar verksamheten olika. 7.2.10Rådgivning, utbildning och information vid skogsvårdsstyrelserna Skogsvårdsstyrelsernas rådgivning ska möta skogsägarnas uttalade och outtalade behov av kunskaper och på så sätt bidra till att de skogspolitiska målen uppnås. Rådgivning till skogsägaren sker genom kurser eller rådgivning i fält för grupper eller enskilt. Infor- mation och råd ges också via telefon, brev, Internet, tidskriften eller i samband med informationsträffar eller att skogs- ägaren besöker SVO:s distriktskontor.66 Kurserna kan vara en del av myndighetsuppgiften och är då i regel kostnadsfria för skogsägarna. Dessa kurser handlar främst om att öka skogsägarnas kunskap om de skogspolitiska målen. Andra kurser hänförs till SVO:s uppdragsverksamhet och finansieras genom deltagaravgifter. De samtal som utredningen haft med före- trädare för skogsvårdsstyrelserna visar att gränserna mellan den 66 årsredovisning av verksamhet 2004. anslagsfinansierade rådgivningen och den s.k. uppdragsrådgiv- ningen dras på lite olika sätt på de olika skogsvårdsstyrelserna. Vid varje skogsvårdsstyrelse finns personer med uppgift att samordna rådgivning, utbildning och information i regionen. Ut- formningen varierar dock – en och samma person kan vara ansvarig för alla tre verksamheterna eller så kan uppgifterna vara fördelade på flera personer. I vissa fall har personer ute på distrikten en samordnande roll för regionen. De flesta skogsvårdsstyrelser har också rådgivnings- och/eller informationsnätverk och samtliga regioner är representerade i det nationella (rådgivning-information-förlag). Rådgivning, utbildning och information på olika skogsvårds- styrelser De verksamhetsmål som varje skogsvårdsstyrelse upprättar bygger på de långsiktiga verksamhetsmål som finns inom SVO. De regionala verksamhetsmålen varierar mellan de olika skogsvårds- styrelserna och rådgivning, utbildning och information är ett av de medel som används för att nå verksamhetsmålen. har inriktningen på rådgivningen koncentrerats på enskild rådgivning i fält. Rådgivningskostnaden per deltagare varierar mellan regionerna och över tiden. I genomsnitt har dock kostnaden per deltagare ökat något 2003, se Figur 7.2. De höga kost- naderna i framförallt BD och AC län förklaras av brister i registreringen av antalet deltagare. I takt med att registreringsrutinerna fungerade bättre blev kostnaden per del- tagare mer rättvisande. Kostnad per deltagare för rådgivning i fält67 De flesta skogsvårdsstyrelserna anser att den egna måluppfyllelsen har varit god, även om ingen av regionerna har nått alla de upp- ställda målen. På grund av målens olika utformning är det svårt att göra en sammanlagd utvärdering av regionernas måluppfyllnad inom rådgivning, utbildning och information. Målen är olika till sin karaktär, det finns såväl åtgärdsmål som effektmål. En del är tydligt kvantifierade som t.ex. att minst 400 skogsägare ska nås med enskild röjningsrådgivning medan andra mer anger en riktning t.ex. att SVS fortsätter arbetet med rådgivning och information om röjningsbehovet i samarbete med de regionala och lokala före- trädarna för skogsbruket. Även andelen kontaktade skogsägare varierar mellan regionerna, Figur 7.3. Nedan följer ett axplock av de verksamhetsmål i skogsvårds- styrelsernas resultatredovisningar som har koppling till rådgivning, utbildning och information: ett visst antal skogsägare inom regionen ska nås av enskild röjningsrådgivning 67 Skogsvårdsstyrelserna betecknas enligt följande mönster: BD=Norrbotten, AC= , , , , MD=Mälardalen, I=Gotland (del av ), ÖG=Östra , FG=Jönköping- , VG=Västra och SG=Södra . ett visst antal skördarförare ska nås av objektsanknuten råd- givning om generell hänsyn den generella hänsynens betydelse ska lyftas fram i Skogsekos regionala sidor skogssektorn ska involveras i röjningsaktiviteterna utbildning i röjning ska genomföras för skogsägare och entre- prenörer. Figur 7.3 Andel kontaktade skogsägare per region. Skogsägare med mer än 5 ha skog Utveckling och pågående projekt Inom SVO pågår ett antal projekt som bl.a. syftar till att effek- tivisera och utveckla verksamheten inom rådgivning, utbildning och information. Som har nämnts har fattat beslut om att initiera en förstudie för upprättandet av en kommunikationsstrategi för SVO. Syftet med strategin skulle bl.a. vara att samordna kommunikationsåtgärderna och att effek- tivisera arbetet genom att bättre kartlägga målgruppernas behov (ett arbete som redan pågår bl.a. genom den kund- och intressent- analys som nämns nedan). Tanken är att den övergripande strategin sedan ska brytas ner i regionala handlingsplaner. nämnda rådgivningsstrategin planeras ingå i den mer övergripande kommunikationsstrategin. Synpunkter från kunder och intressenter I syfte att utveckla och effektivisera verksamheten inför Skogs- styrelsen ett stöd för att tillvara idéer och förbättringsförslag inom SVO. Stödet innebär i ett första skede att alla medarbetare kommer att kunna registrera förbättringsförslag i systemet. I ett andra steg är det tänkt att systemet öppnas upp så att även externa synpunkter ska kunna hanteras på ett systematiskt sätt. avrapporterades en kund- och intressentanalys som genomförts på uppdrag av SVO68 i syfte att utveckla och öka kundorienteringen i verksamheten. En del av rapporten bygger på enkäter och intervjuer med SVO:s kunder och intressenter, alltifrån enskilda skogsägare till representanter för skogsbolag eller myndigheter. Av rapporten framgår att såväl SVO som huvuddelen av SVO:s kunder och intressenter anser att rådgivning, kontroll och opinionsbildning är verksamheter som SVO bör hålla på med och som man är bra på, medan man är mer tveksam till exempelvis uppdragsverksamheten. En annan del av rapporten behandlar den svenska allmänhetens syn på och relation till skogen. Undersökningen visar att skogen är viktig för svenskarna, t.ex. svarar att det är nödvändigt för deras livskvalitet att komma ut i skog och mark. De viktigaste aspekterna är, enligt de personer som besvarat enkäten, skogens betydelse för folkhälsan. På andra plats hamnar hänsynen till biologisk mångfald och något lägre prioriterat kommer skogens betydelse för kulturmiljöer, friluftsliv och efterfrågan på skogs- råvara. 68 Kund- och intressentanalys, Slutrapport . Däremot är kunskaperna om skogens betydelse sämre. känner till att miljöhänsyn väger lika tungt som produk- tionsintresset i den svenska skogspolitiken. Inte fler än av svenskarna vet att exporten från bilindustrin och skogsnäringen inte är lika stora och vet att de flesta svenskar vistas i skogen minst en gång . Som ett led i införandet av 24-timmarsmyndigheten utvecklas webbplatserna MinSkog och . MinSkog är en lokalt anpassad webbplats som är tänkt att utvecklas till ett interaktivt instrument där skogsägare kan sköta en stor del av sina kontakter med SVO, exempelvis få rådgivning, göra avverkningsanmälan, rapportera in klarkort m.m. Där ska också finnas information om den egna fastigheten och om SVO:s aktiviteter, exempelvis kurser. För sköts underhåll och uppdateringar av Infor- mationsenhet och skogsvårdsstyrelserna medan MinSkog uppdate- ras på respektive distrikt. Vissa skogsvårdsstyrelser, men inte alla, har verksamhetsmål för MinSkog. Enligt Infor- mationsenhet strävar man efter en ökad samordning mellan de båda portalerna och en ökad enhetlighet mellan de olika distriktens användning av MinSkog, som man är mån om att sidorna ska vara lokalt anpassade. saknas dock resurser för att följa upp hur MinSkog används på distrikten. Möjligheten för SVO att på uppdrag utföra s.k. rotpost- stämpling upphör, kvarvarande uppdragsverksamhet skiljs personalmässigt från myndighetsutövningen och ett råd där SVO:s uppdragsverksamhet kan diskuteras skapas vid Skogs- styrelsen. Mina iakttagelser och ställningstaganden Den kritik som riktas mot SVO:s uppdragsverksamhet är, enligt min uppfattning, ofta av principiell karaktär. Rotpoststämpling och värderingsverksamhet uppfattar jag vara de delar som möter skarpast kritik. De principiellt grundade invändningarna är tyd- ligast från skogsbolagens och de större skogsägarföreningarnas representanter. Min allmänna inställning till SVO:s uppdragsverksamhet är att den i många stycken är ett bra verktyg för att föra ut den gällande skogspolitiken. Jag vill dock understryka vikten av större enhetlighet i utbudet och menar dessutom att det är nöd- vändigt att ange en gräns för hur stor uppdragsverksamhetens andel av verksamheten får vara. Jag anser att en gradvis avveckling av rotpoststämplingen är lämplig att genomföra i efterdyningarna av stormen medan inskränkningar i SVO:s värderingsverksamhet bör skjutas . Skogsbruksplanläggning, uppdrag åt arbetsmarknadsmyndigheterna, inventeringsuppdrag och skötsel av formellt skyddade områden anser jag även fortsättningsvis bör kunna vara en del av myndighetens uppdragsverksamhet medan jag är mycket tveksam när det gäller skötseluppdrag åt exempelvis kommuner. Jag anser att det måste till en uppdelning av den avgifts- finansierade uppdragsverksamheten och den anslagsfinansierade myndighetsverksamheten på personalnivå inom den nya myn- digheten. Avslutningsvis anser jag att det bör tillskapas ett brett sammansatt forum där SVO:s uppdragsverksamhet kan disku- teras. I utredningens underlag till detta kapitel redovisas bl.a. riks- dagens syn på SVO:s uppdragsverksamhet och vad som sägs i ämnet i budgetpropositionen, i myndighetens regleringsbrev och instruktion samt i SVO:s långsiktiga verksamhetsmål och policy. Uppdragsverksamhetens prissättning, omfattning och förväntade utveckling redovisas liksom kundernas syn på verk- samheten och exempel på den kritik som framförts. Underlags- materialet rymmer vidare förvaltningspolitiska reflektioner och konkurrenspolitiska överväganden samt jämförelser med andra myndigheters uppdragsverksamhet. Möjligheten för SVO att på uppdrag utföra s.k. rotpoststämpling upphör Kvarvarande uppdragsverksamhet åtskiljs personalmässigt från myndighetsutövningen Det skapas ett brett sammansatt råd vid inom vilket frågor om uppdragsverksamhetens utformning och utförande diskuteras 8.2Mina iakttagelser och ställningstaganden SVO:s uppdragsverksamhet har en lång historia som inte kan anses vara helt befriad från kritik. Visserligen är mitt intryck att kritiken mildrades något i samband med att plantverksamheten bröts ut ur myndigheten, men ännu kvarstår invändningar mot flera av de tjänster som erbjuds inom ramen för SVO:s uppdragsverksamhet. Mitt allmänna intryck är att den huvudsakliga kritiken bottnar i en principiellt grundad ovilja mot att en offentlig aktör dels agerar på en konkurrensutsatt marknad, dels inte har förmågan att på ett tydligt sätt skilja på sina roller som anslagsfinansierad myndighets- utövare och avgiftsfinansierad uppdragstagare. Jag vill här särskilt trycka på att kritiken ofta är av principiell karaktär dvs. att man vänder sig mot uppdragsverksamheten på ett mer övergripande plan. Vid närmare diskussioner framkommer det dock ofta att det är vissa delar av uppdragsverksamheten som är särskilt ifrågasatta medan andra uppfattas som mer acceptabla. Graden av acceptans tycks i sin tur sammanhänga med i vilken utsträckning en viss typ av uppdragsverksamhet riktar sig till enskilda skogsägare, att det görs i konkurrens med andra aktörer och på ett sätt som bidrar till att gränsen mellan SVO:s olika roller blir otydlig. Mot den bakgrunden möter rotpoststämplingen, skogsbruksplanläggningen och värderingsverksamheten skarpast kritik. Jag konstaterar att de principiellt grundade invänd- ningarna lättast intas från dem som har ett mer övergripande perspektiv på frågorna. De starkaste rösterna hörs från skogs- bolagen och de större skogsägarföreningarnas centralt placerade representanter och mindre tydligt från de enskilda skogsägare utredningen har varit i kontakt med. Detta intryck styrks också av den kund- och intressentanalys som har genomförts av SVO. När det gäller skogsägarföreningarnas syn på saken har jag även förståelse för att delar av kritiken mot SVO:s uppdragsverk- samhet är sprungen ur en negativ inställning till handel med rotposter som företeelse på virkesmarknaden. För detta talar bl.a. att den principiellt hållna kritiken klingar svagare från de delar av landet där rotposthandel är mindre frekvent förekommande. Min allmänna inställning till SVO:s uppdragsverksamhet är att den i många stycken fungerar som ett bra verktyg för att föra ut den gällande skogspolitiken. anser jag att den är ett verktyg som måste hanteras med extra stor varsamhet för att inte bli ett medel som motverkar sina syften. När uppdragsverksamheten i sig tilldrar sig negativ uppmärksamhet finns en påtaglig risk att SVO:s övriga verksamhet också förlorar i trovärdighet. Jag ser även en betydande fara i att den relativa tyngd som uppdragsverksamheten har i myndighetens finansieringsbild främjar en osund kreativitet inom organisationen när det gäller att tillskapa avgiftsfinansierade tjänster. Uppfinningsrikedom på detta område ger också en tydlig feedback i form av ett ekonomiskt utfall, som i bästa fall är positivt, och som därigenom kan anses bidra till myndighetens samman- tagna resultat, det lokala kontorets existens och den egna anställ- ningens finansiering. Effektiviseringssträvanden och nytänkande inom det anslagsfinansierade området leder inte till positiva sig- naler på samma direkta sätt. Olika inriktning på uppdragen Jag noterar också att uppdragsverksamheten har utvecklats olika vid de olika skogsvårdsstyrelserna både när det gäller omfattningen relativt den anslagsfinansierade verksamheten och när det gäller innehållet. Detta kan sannolikt delvis förklaras av regionala särdrag på virkesmarknaden och med hänvisning till förekomsten av konkurrenter, men är sannolikt också ett resultat av de olika skogs- vårdsstyrelsernas ambitioner och sammansättning av kompetens. Jag inser att de regionala förutsättningarna måste få påverka sammansättningen av de skogliga tjänster som SVO tillhandahåller, men vill ändå understryka vikten av en större enhetlighet på området. Det är enligt min uppfattning mindre lämpligt att utbudet varierar så pass mycket mellan regioner och distrikt att det bl.a. finns en risk att myndighetens tydlighet går förlorad. När det gäller omfattningen av uppdragsverksamheten i de olika regionerna och på distriktsnivå ser jag också en risk i att dess andel relativt den anslagsfinansierade verksamheten växer sig för stor. Jag menar att det är nödvändigt att ange en gräns för hur stor upp- dragsverksamhetens andel av den totala omsättningen eller antalet tjänstgöringsdagar får vara på både distrikts- och regionnivå. Kreativiteten inom det avgiftsfinansierade området, med till- hörande risk, förstärks dessutom av att det finns en långsiktig mål- sättning inom organisationen att öka uppdragsverksamhetens omfattning samt att den i många stycken uppfattas som en garant för den lokala organisationens existens. Enligt min uppfattning är det fullt begripligt, om än olämpligt för en statlig myndighet, att man i något som uppfattas som en överlevnadssituation kan finna det frestande att agera inom de gråzoner som finns i gränslandet mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter. På samma sätt kan det vara förståeligt att uppdragsverksamheten tillåts växa in på områden där det finns konkurrenter eller bedöms finnas goda förutsättningar för privata aktörer att etablera sig. De brister i den centrala uppföljningen och problem att från centralt håll skapa enhetlighet i organisationen som har berörts på annan plats i detta betänkande förstärker detta problem. Det för- slag om att bilda en enmyndighet av nuvarande koncernmyndighet, som presenteras längre fram i detta betänkande, kommer å andra sidan sannolikt att främja utvecklingen av gemensamma arbetssätt. bör det framhållas att det är med statsmakternas goda minne som uppdragsverksamheten har tillåtits få den relativa be- tydelse för finansieringen av SVO:s verksamhet som den har fått. Dels har SVO:s anslag skurits ned, dels har regeringen i flera tidigare regleringsbrev ställt krav på att uppdragsverksamheten ska öka. Jag anser att denna utveckling strider mot intentionerna i det förvaltningspolitiska beslutet och att statsmakterna bör ta ansvar för att trenden bryts. Ett sätt att göra detta är naturligtvis att öka anslagens relativa del av SVO:s finansiering. Detta kan ske dels genom att anslagen höjs, dels genom vissa begränsningar i nuvaran- de uppdragsverksamhet. I det förra fallet bör inriktningen i första hand vara att kompensera bortfallet av uppdragsverksamhetens bidrag till finansieringen av gemensamma kostnader. Jag anser också att en gradvis avveckling av rotpoststämplingen är lämplig att genomföra i anslutning till den nedgång i efterfrågan på denna tjänst som blir följden av den storm som drabbade . Efterfrågan på rotpoststämplingar var tidigare störst i just de områden som drabbades hårdast av stormen, men bedöms nu minska betydligt . Sjunkan- de virkespriser över hela landet gör även att efterfrågan väntas bli lägre i andra delar av landet. SVO tvingas således att anpassa sig till en ny marknadssituation som gör dem rustade för att inte vara beroende av rotpoststämplingarna som finansieringskälla när efter- frågan på denna tjänst eventuellt kommer att öka. Jag anser dessutom att det då bör finnas utrymme för privata aktörer att etablera sig på denna marknad. För att inte de skogsvårdsstyrelser som har haft rotpoststämplingar som en viktig intäkt ska drabbas bör den interna anslagsfördelningen ses över så att bortfallet kompenseras med anslagsmedel. Om stormen bidrar till att underlätta en avveckling av rotpost- stämplingarna är det mindre lämpligt att göra inskränk- ningar i SVO:s värderingsverksamhet. Efterfrågan på denna tjänst kommer som en följd av stormen att vara så hög i vissa områden att den sannolikt överstiger utbudet . Den akuta situation som har uppkommit i stormens spår talar därför starkt för att SVO bör vara en aktör på marknaden. Ett ökat antal värderingsuppdrag kommer också delvis att kompensera för den sviktande marknaden för rotpoststämp- lingar och ovan föreslagna avveckling av denna tjänst inom SVO. anser jag dock att även värderingsverksamheten bör avveck- las. När det gäller skogsbruksplanläggningen anser jag att den utgör ett så pass viktigt skogspolitiskt instrument att den även fort- sättningsvis bör kunna vara en del av myndighetens uppdragsverk- samhet. Kritiken mot planläggningen har dessutom varit för- hållandevis mild. De uppdrag som görs åt arbetsmarknadsmyndigheterna och inom ramen för projektet jobb har jag inga direkta invändningar emot. Detta ställningstagande grundar jag emellertid på antagandet att de uppdrag som utförs har ett tydligt skogspolitiskt innehåll och att de inte utförs i konkurrens med andra aktörer. Vissa upp- gifter gör gällande att det förekommer uppdrag med tveksam skogspolitisk substans – exempelvis s.k. siktröjning efter vägar – vilket jag uppfattar som olyckligt. Jag anser inte att det är SVO:s uppgift att utföra sådana arbetsmarknadspolitiska insatser även om de säkert kan vara samhällsekonomiskt motiverade eller för att de bidrar till att målen uppnås inom andra politikområden – i det här nämnda exemplet trafikpolitiken. Samverkan mellan myndigheter över politikområdenas gränser anser jag som regel vara vällovligt. Jag ser emellertid en risk i att de arbetsmarknadspolitiska medel som på detta sätt blir tillgängliga för SVO kan utgöra en menlig lockelse på organisationen på ett sådant sätt att det tummas på de skogspolitiska grundkraven. Detta inte minst i en situation då uppdragsverksamheten lyfts fram som en garanti för SVO:s lokala organisation. Jag har inga invändningar mot de inventeringsuppdrag och sköt- sel av formellt skyddade områden som utförs åt andra myndigheter som exempelvis och Riksantikvarieämbete. Däremot är jag mycket tveksam till att SVO offererar skötselupp- drag åt exempelvis kommuner. Även om dessa uppdrag inte inne- fattar virkesförsäljning eller andra tjänster som innebär att SVO agerar på virkesmarknaden, anser jag att de utgör en alltför stor risk för trovärdigheten när det gäller SVO:s myndighetsutövning. Det är, enligt min mening, olyckligt om någon som har synpunkter på skötseln av ett sådant område finner att den skötselansvarige också svarar för den formella tillsynen av att Skogsvårdslagen har följts i området. För att tydliggöra skillnaden i myndighetsutövning och upp- dragsverksamhet föreslår jag att dessa verksamheter skiljs åt på ett tydligare sätt. Dagens starka integration är ett problem ur både förvaltningspolitiskt och konkurrenspolitiskt hänseende. Med den nya myndighetsstruktur som föreslås på annan plats i detta betän- kande anser jag att förutsättningarna blir bättre för att skapa ett tydligt och enhetligt förhållningssätt inom myndigheten när det exempelvis gäller hur den praktiska gränsdragningen ska göras mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter. Mitt intryck är att den långa styrkedjan från statsmakterna via i , de regionala kontoren och ut till de lokala distrikten i bland är i längsta laget för att kontrollen ska vara helt tillfreds- ställande på detta område. Den nya organisationen i kombination med de förslag om en mer utvecklad intern styrning som tas upp på annan plats i detta betänkande, är dock inte tillräckliga för att säkerställa en godtagbar ordning på detta område. Jag anser att det även måste till en uppdelning inom den nya myndigheten på per- sonalnivå. Med detta avses i första hand en tydlig beskrivning av om en tjänst innebär att den anställde ska ägna sig åt avgifts- finansierad uppdragsverksamhet eller anslagsfinansierade myndig- hetsuppgifter. Det ska alltså, enligt min uppfattning, inte längre vara möjligt för en och samma tjänsteman att blanda dessa verk- samheter. Däremot anser jag att det är godtagbart att de olika verksamheterna även framöver kan dela på en del stödfunktioner och att de tillåts vara samlokaliserade. Jag anser avslutningsvis att det bör tillskapas ett forum där SVO:s uppdragsverksamhet kan diskuteras. I likhet med Lantmäteri- utredningen förordar jag att det skapas ett särskilt råd vid Skogs- styrelsen där frågor som väcks i anslutning till uppdragsverksam- hetens utformning och utförande kan diskuteras. Detta forum bör vara sammansatt av representanter för SVO, myndighetens kunder och intressenter liksom av personer som representerar myndig- hetens konkurrenter. Rådet bör dels föreslå övergripande rekom- mendationer om hur SVO bör agera i sin roll som uppdragstagare, dels yttra sig i enskilda fall där uppdragsverksamheten ifrågasätts. 8.3.1Uppdragsverksamheten enligt utredningens direktiv Av skogsutredningens direktiv framgår det att SVO:s uppdrags- verksamhet riktad till skogsbruket ska utvärderas.69 Vidare ska dess effektivitet och ändamålsenlighet belysas. SVO:s avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet har en lång historia.