sou · GTB31 · 2006-01-01 00:00:00 — TV3:s inträde på den svenska marknaden väckte åter liv i den gamla tanken om en svensk privat kommersiell kanal. Efter en lång tids utredande och politiskt förhandlande tilldelades privatägda TV4 sändningstillstånd för en tredje mark- Public service-uppdragets förändring över tid baserad nationell TV-kanal. Med ensamrätten att sända reklam i det rikstäckande marknätet följde bl.a. att TV4 fick betala koncessions- avgift till staten och att en rad villkor för programverksamheten ställdes i avtalet med staten. TV4:s koncessionsavgift kom att bli en del av finansieringen av public service-verksamheten. Fram till och med fördes dessa medel till det s.k. rundradiokontot där TV-avgiftsmedlen samlas. Genom beslut av tillfördes public service- koncernen ett reformtillskott på för perioden –1995 för att ge förutsättningar för ett varierat program- utbud av hög kvalitet även i den nya mediesituationen.7 gav regeringen vissa riktlinjer inför kommande avtalsperiod som innebar att moderbolagets ställning begränsades något till förmån för en ökad självständighet för programföretagen. Riktlinjerna innebar också att Riksradion och Lokalradion skulle slås samman till ett företag. Kort tid efter beslutet att öppna för ytterligare en marksänd TV- kanal i introducerades också privat kommersiell radio. Sändningstillstånden såldes till högstbjudande på offentlig auktion. Motiven bakom reformen var bl.a. att skapa förutsätt- ningar för en strikt lokal radio med mångfald i utbudet. Systemet med auktioner hade dock skapat mycket höga (årliga) kostnader för sändningsrätterna och de regler som syftade till att främja mångfald visade sig lätta att kringgå. Reklammarknaden utveckla- des inte som branschen trodde. hade sändnings- tillstånden köpts upp av en handfull aktörer och den nya radion kom att domineras av några få nätverk (se kapitel 5). riksdagsbeslut om ny avtalsperiod innebar att koncernen skulle upplösas och moderbolaget läggas ned. Därmed upphörde den koncernstruktur som gällt för public service-verk- samheten . De tre programföretagen skulle nu vara självständiga bolag. Ett förslag var att aktierna i företagen, som dittills fördelats mellan pressen, närings- livet och folkrörelserna, nu skulle fördelas till en bredare ägarkrets dessutom bestående av konstnärliga och vetenskapliga akademier och oberoende kulturella sammanslutningar. Upplösningen av koncernen kunde dock inte realiseras på detta sätt på grund av att ägargrupperna från press och näringsliv inte längre ansåg sig vilja fortsätta som ägare. 1990/91:149, bet. 1990/91:KU39, rskr. 1990/91:370. Public service-uppdragets förändring över tid En förklaring var att flera av grupperna som hade ägarandelar i SR hade börjat engagera sig i verksamhet utanför och delvis i konkurrens med SR. Exempelvis engagerade sig () i närradion, () i privat TV (, senare TV4) och dags- pressen var aktiv i lokal kabel-TV och såg en investeringspotential i privat lokalradio. Eftersom beslut inte kunde realiseras i fråga om ägar- strukturen, togs (efter en enmansutredning) ett nytt beslut som innebar att SVT, SR och UR från kom att ägas av tre för ändamålet bildade förvaltningsstiftelser. De tre stiftelserna ombildades genom beslut av regeringen till en stiftelse med motiveringen att det är mer rationellt. Beslutet inne- bar ingen förändring i sak då stiftelserna haft identiska styrelser och samma övergripande mål. Stiftelsens syfte är att främja självständigheten hos de tre public service-företagen genom att äga samtliga aktier och utse merparten av ledamöterna i programföretagens styrelser. Denna konstruktion gäller alltjämt. Genom beslut av förändrades avtalet mellan staten och SVT så att kravet på att distriktens produktion skulle vara samlad i en kanal upphörde.8 Modellen med två konkurrerande TV-kanaler inom företaget hade därmed upphört. Året efter genomförde SVT en omorganisation där programverksamheten koordinerades helt för de två kanalerna för att bättre kunna möta konkurrensen från de kommersiella kanalerna. Kravet på två separata nyhetsredaktioner kvarstod dock. Även SR genomförde omorganisationer för att bl.a. möta konkurrensen från den privata radion. P4, med de lokala sändningarna, profilerades mot den medelålders publiken och P3 blev huvudsakligen en ungdomsradio. Ytterligare ett viktigt beslut fattades av i samband med beslut om medelstilldelning för /95. Beslutet inne- bar en besparing på medelstilldelningen till programföretagen. Regeringen konstaterade att i rådande ekonomiska läge, då det ställs krav på omfattande minskningar av den statliga konsum- tionen, är det naturligt att motsvarande krav ställs även på de radio- och TV-företag som finansieras med offentligrättsliga avgifter9 De resurser som anvisas programföretagen skulle vara lägre i fasta priser jämfört med beslut för . 1994/95:KrU26, rskr. 1995/96:367. 1994/95:100, bil. Public service-uppdragets förändring över tid Sammanlagt minskades medelstilldelningen med ca (prisläge) –1998. fördes intäkterna från TV4:s koncessionsavgifter, som dittills gått till rundradiokontot, in i statsbudgeten. träffades tre separata avtal, med vart och ett av de tre själv- ständiga programföretagen . Uppdraget kom i huvudsak att vara oförändrat i förhållande till det uppdrag som gällt under den föregående avtalsperioden. I propositionen anförde föredraganden dock följande. Många företag som finansierar sin verksamhet med reklam eller tittares och lyssnares direkta betal- ningsvilja kan – framför allt i ett inledande skede – tvingas anpassa sitt utbud till breda programsmaker. Public service-företagen har inte detta tvång. Istället bör public service-företagen, inom ramen för sitt uppdrag att tillgodose alla publikgrupper med ett mång- sidigt programutbud, eftersträva en hög kvalitet i detta utbud. Jag vill också betona vikten av att även programbehoven från mindre publikgrupper tillgodoses då de flesta har möjlighet att titta och lyssna.10 För SVT kvarstod kravet från tidigare att företaget även i fort- sättningen skulle ha en separat nyhetsredaktion för varje kanal samt en för text-TV-verksamheten. Regionala nyhetssändningar av minst dåvarande omfattning skulle också fortsatt finnas i hela landet. Distriktsproduktion skulle liksom tidigare koncentreras till en kanal. Den riktlinje som tidigare återfunnits i förarbeten om att av allmänproduktionen skulle produceras utanför togs nu in i avtalen med SR och SVT. gav dock som sin mening till känna att kravet borde skärpas till . Uppgiften att främja utomstående medverkan och utläggningar av produktion hade tidigare åvilat moderbolaget, som bl.a. hade ställt krav på att en viss del av SVT:s medel skulle användas till detta. Också nu ansågs det angeläget att public service-företagen skulle stimulera uppbyggnaden av en fri produktionsmarknad. Därför skulle omfattningen av utomstående medverkan i produk- 1991/92:140, s. 38. Public service-uppdragets förändring över tid tionen också fortsatt vara hög och jämn. Några kvantitativa krav infördes dock inte. Kraven i avtalen att programföretagen skulle beakta språkliga och etniska minoriteters intressen samt funktionshindrades behov kvarstod. Dessutom beslutades att programföretagen fick rätten att sinsemellan fördela ansvaret för denna verksamhet. Det angavs också att de samlade resurserna för de båda områdena skulle vara minst oförändrade i jämförelse med . publicerades departementspromemorian En radio och TV i allmänhetens tjänst! (Ds 1994:76). Skriften var ett diskus- sionsunderlag med frågor kring den framtida rollen för radio och TV i allmänhetens tjänst. Radio- och TV-företag, organisationer, föreningar och enskilda individer bjöds in att lämna synpunkter till . Ytterligare ett underlag för statsmakternas beslut om riktlinjer inför ny tillståndsperiod var Kulturutredning- ens betänkande (SOU 1995:84) som i vissa delar innehöll förslag om public service-verksamheten. Regeringen tillsatte en parlamentarisk berednings- grupp med representanter för samtliga riksdagspartier med uppgift att överväga vilka krav som skulle ställas på public service-verk- samheten. beslut om nya riktlinjer för verksamheten 1997–2001 innebar inte heller några omfattande för- ändringar av public service-uppdraget i förhållande till det som gällt innan.11 På några områden genomfördes dock vissa skärpningar. Huvuddelen av dessa gällde att ytterligare betona programföretagens kulturpolitiska ansvar. Programföretagen fick bl.a. i uppdrag att vidga och fördjupa sitt kulturansvar, sända fler svenska program med hög kvalitet, öka samarbetet med kulturinstitutionerna, öka omfattningen av utom- ståendes medverkan, samarbetsprojekt och utläggningar av produktionsuppdrag på fristående producenter. Programföretagen skulle också i ökad utsträckning beakta funktionshindrades och språkliga och etniska minoriteters behov; företagens resurser skulle på dessa områden vara minst lika stora som . 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297. Public service-uppdragets förändring över tid Dessutom skulle den andel av allmänproduktionen i SVT:s och SR:s rikssändningar som produceras utanför under till- ståndsperioden öka till . Kravet på att det skulle finnas två självständiga nyhetsredaktioner inom SVT kvarstod från tidigare avtal. Programföretagen fick också i uppdrag att förtydliga redo- visningen till statsmakterna. Företagen skulle följa upp och rapportera hur uppdraget uppfylls. Uppföljningsrapporterna (de s.k. public service-redovisningarna) skulle ges in till för radio och TV som ska granska om redovisningarna ger statsmakterna och allmänheten tillräckligt underlag. fattades en rad beslut av statsmakterna som i hög grad påverkade public service-företagens uppdrag. Några av de viktigaste var att: beslutade om en successiv introduktion av digital- sändningar i marknätet för TV och på försök för radio. fattade beslut om särskild medelstilldelning till programföretagen för satsningar på förnyelse i samband med övergången till digital sändningsteknik samt för satsningar på särskilt kvalificerad programproduktion av typen dokumentä- rer, dramatik och program för barn och ungdom. Sammanlagt tilldelades SR, SVT och UR för dessa ändamål –2001. Regeringen beslutade att SVT fick starta nya programkanaler, bl.a. SVT24. Regeringen beslutade att SVT (och UR) fick sända via satellit med syfte att nå allmänheten i . Inför beslut om ny tillståndsperiod gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett brett underlag som berörde samt- liga delar av public service-verksamheten. Därefter tillsattes, liksom tidigare, en parlamentarisk beredningsgrupp för att förbereda arbetet med en proposition till . beslut fatta- des våren 2001.12 Grunderna i det nu gällande public service-uppdraget är i huvud- sak oförändrade. Bland förändringarna kan nämnas att program- 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. Public service-uppdragets förändring över tid företagen ska ägna ökad uppmärksamhet åt program för och med barn och unga, vidga och fördjupa sitt kulturansvar samt särskilt värna om mångfalden i nyhets- och samhällsbevakning. Insatserna för att göra programmen tillgängliga för funktionshindrade samt för att beakta språkliga och etniska minoriteters intressen ska också öka. Ett särskilt mål är att uppläst textremsa ska erbjudas . skärpte i sitt beslut kraven på SVT gällande funktionshindrade på så sätt att man krävde att av sändningstiden för förstagångssändningar med svenskt ursprung bör vara textad vid utgången av tillståndsperioden. Villkoret som rör är nu formulerat så att nyhetsverksamheten ska bedrivas så att de olika självständiga nyhetsredaktionerna inom företaget oberoende av varandra kan fatta beslut med skilda perspektiv. Andelen av allmänproduktion producerad utanför ska också under innevarande tillståndsperiod uppgå till . Dessutom har ett tillägg tillkommit, att den andel av resurserna för allmänproduktion som förbrukas av enheterna utanför ska behållas nivå. Kravet på att lägga ut en allt större andel av produktionen på utomstående producenter gäller inte längre för SVT och UR. Omfattningen ska nu fortsatt hållas på en hög och jämn nivå, den får dock inte öka. SR ska dock sträva efter en högre grad av utläggningar, samarbetsprojekt och inköp av program. För Utbildningsradion gäller att företaget i större utsträckning än tidigare ska koncentrera sina insatser på utbildningsprogram. Regeringen tillsatte /2004 två utredningar med uppdrag att ta fram ett underlag inför kommande tillståndsperiod. Den ena är denna parlamentariska kommitté, vars uppdrag är att främst behandla frågor som rör programföretagens uppdrag och organisation. Den andra utredningen är en särskild utredare som har i uppdrag att behandla vissa frågor som rör finansieringen och medelstilldelningen till programföretagen samt vissa TV-avgifts- frågor. Public service-uppdragets förändring över tid Avtals- och tillståndsperioder för public service-radio och TV 1959–2006 1959–1964 samt förlängning –(på grund av att utredning pågick). –1965 satt parlamentariska Radio- utredning. –samt förlängning med i två om- gångar –(bl.a. på grund av att utredningen blev försenad). satt parlamentariska Radioutredning. Till den parlamentariska beredning som arbetade fram regeringens förslag 1986 hade inkommit med en s.k. initiativ- skrivelse, vilket förutsattes i förarbetena till då gällande period (dvs. ingen utredning i övrigt). –samt förlängning till . Inför propositionsskrivande 1992 hade två utredningar arbetat, en om ägandet av public service-verksamheten och en om tillskapandet av sändningsoperatören (tidigare ). För tillskapandet av Förvaltningsstiftelserna som ägare av public service-företagen tillsatte regeringen en parlamentarisk beredning. Vid arbetet med regeringens förslag arbetade en parlamentarisk beredning (ingen utredning i övrigt, utöver som i några avseenden berörde public service-radio och TV). –(första tillståndsperioden). Vid arbetet med regeringens förslag arbetade en parlamentarisk beredning. Som underlag för beredningens arbete hade, , en särskild utredare fått i uppdrag att ta fram ett underlag som berörde samtliga delar av public service-verksamheten. –med förlängning till . Public service-uppdragets förändring över tid skedde all expansion och utveckling av radio och TV i inom ramen för och under inflytande av offentlig reglering. Det svenska etermedie- systemet har utvecklats från en relativt enhetlig struktur inom ramen för public service-radio och TV till att omfatta ett stort antal aktörer (se kapitel 5). I stora delar har regleringen av programverksamheten i avtal och (efter 1996) sänd- ningstillstånd sett likadan ut . Det som är nytt är emellertid att flera kvantitativa krav samt krav av typen öka, vidga och fördjupa har förts in . Ökad tyngd har kommit att läggas vid programföretagens kulturansvar, program för och med barn och unga, tillgängligheten för funktionshindrade samt språkliga och etniska minoriteters intressen. Ökade krav har också ställts på programföretagens allmänproduktion utanför samt utomstående med- verkan i programverksamheten. På det förra området har dessutom en kvotering införts i och med ett krav på att resurserna för allmänproduktion som förbrukas av enheterna utanför ska behållas nivå. som public service-företagens uppdrag, organisation och omfattning har förändrats, har den grundläggande principen att programverksamheten ska bedrivas självständigt och inte påverkas av statliga eller kommersiella intressen legat fast. Även program- företagens uppdrag att tillhandahålla ett mångsidigt och brett programutbud, att erbjuda nyheter, kulturprogram i vid mening och underhållning av hög kvalitet har funnits kvar. Principen att programmen ska kunna tas emot av hela befolkningen och att sändningarna ska vara icke-kommersiella och finansieras genom avgifter har behållits oförändrad. Sammanfattningsvis kan också konstateras att: Programföretagen är tre helt självständiga aktiebolag. Den gamla koncernstrukturen med ett gemensamt moderbolag har upphört att gälla. Den tidigare ägarformen, där ägandet av programföretagen delades mellan folkrörelser, näringslivet och pressen, har ersatts av en stiftelse vars huvuduppgift är att utse ledamöter i programbolagens styrelser. Detta har å ena sidan lett till ökad självständighet för respektive företag och sanno- Public service-uppdragets förändring över tid likt en minskad byråkratisk överbyggnad. Å andra sidan saknas en samordning bl.a. vad gäller resursplanering och medelsfördelning för den samlade public service-verksamheten motsvarande det ansvar som åvilade det gamla moderbolaget. Dessa frågor beslutas av regering och riksdag. Det har förekommit en kontinuerlig ökning av programverk- samheten inom public service. Detta har skett genom att programföretagen både i radio och TV valt att sända både i fler kanaler och under en allt större del av dygnet. Dessutom har distriktsverksamheten byggts ut kraftigt både i radio och TV. De krav som har ställts på att en viss andel av allmän- produktionen ska ske utanför har i stor utsträck- ning handlat om bekräftelser på redan uppnådda nivåer. Programföretagen har fått uppgiften att på ett mer samlat och tydligt sätt än tidigare redovisa hur man uppfyller sitt uppdrag. I de s.k. public service-redovisningarna redovisar program- företagen hur verksamheten har utvecklats och hur uppdraget har följts. I redovisningarna återfinns såväl den samlade utbuds- och kostnadsstatistiken som resonemang och kommentarer om uppnådda resultat. Redovisningarna syftar till att dels utgöra en grund för en allmän debatt om public service- verksamheten, dels fungera som ett underlag för statsmakter- nas beslut om framtida riktlinjer. 4Public service-radio och TV i några andra länder I detta kapitel redogörs för public service-verksamhetens ställning i några andra länder. Särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen i samt i de nordiska länderna. Kommittén har besökt , , och . Public service-radio och TV som vi känner det är i mångt och mycket ett västeuropeiskt fenomen. I de allra flesta länder betraktades radion tidigt som en offentlig angelägenhet och det normala var att ett företag i varje land gavs ensamrätt att bedriva sändningar. Mot bakgrund av läget i kunde långtifrån alla radioföretag anses bedriva en självständig programverksamhet fria från statlig styrning. Men efter växte det i många västeuropeiska länder fram en syn på radio- och senare TV-verksamheten som kom att bli det vi kallar public service. En viktig förebild har varit brittiska BBC. Dagens europeiska public service-företag har en rad likheter men också flera skillnader. De viktigaste skillnaderna mellan europeiska public service-system återfinns i finansieringen och i relationen mellan public service och privat kommersiell radio och TV. I många länder var, liksom i , radio och TV länge synonymt med public service-företaget. I andra länder introducerades relativt tidigt privat kommersiell radio och TV, ofta med public service- liknande reglering. I de allra flesta länder i har public service-företag en blandad finansiering, dvs. både offentligt stöd via obligatoriska TV-avgifter eller statsbudget och kommersiella intäkter via reklamförsäljning. Gemensamt för utvecklingen i är att public service har tappat i styrka jämfört med kommersiella Public service-radio och TV i några andra länder SOU 2005:1 I flera länder har dock public service fortfarande en stark ställning hos publiken med relativt höga publikandelar. En annan gemensam utveckling för alla TV-marknader i är att det pågår en successiv övergång från analoga till digitala sändningar, främst inom satellit- och marksändningar. kommer de flesta västeuropeiska länder att inleda digitala sändningar i marknätet och enligt de senast kända uppgifterna kommer 16 av länder att ha stängt de analoga marksänd- ningarna för TV helt . I räknas på TV-området förutom BBC även de kommersiella kanalerna ITV, , och Teletext till den brittiska PS-sfären1. Där ingår även den walesiska kanalen S4C som delfinansieras med offentliga medel. och S4C är offentligägda, de övriga privatägda. Även rent kommersiella kanaler har krav på sig att sända vissa typer av program samt krav på exempelvis tillgänglighet för funktionshindrade. Public service-radio och TV granskas av supermyndigheten , som bildades genom en sammanslagning av fem tidi- gare TV-, radio- och telekommunikationsmyndigheter. Ofcom har även i uppgift att genomföra översyner av samtliga bolag som bedriver public service (exklusive radio) för att se hur bolagen uppfyller sina uppdrag. BBC:s sändningstillstånd, the Royal Charter, utreds och förnyas . I tillståndet finns övergripande mål för BBC där dess ställning och ansvar regleras. Royal Charter kompletteras av ett avtal mellan BBC och regeringen, genom , Media and Sport (DCMS), vilket definierar vad BBC ska göra och under vilka villkor. DCMS har också till uppgift att avgöra TV- avgiftens storlek2 och att godkänna och följa upp de nya tjänster som BBC vill finansiera med licensmedel. BBC:s nuvarande sändningstillstånd gäller till utgången av . tillsattes the , en utredning under DCMS med uppdrag att genomföra en översyn av BBC inför nästa tillståndsperiod. Regeringen har i förväg slagit fast att översynen ska leda till ett starkt BBC som står oberoende i för- hållande till staten. Parallellt med översynen har DCMS utfört en 1Källor: DCMS broschyr Review of the BBCs Royal Charter () samt . 2I beslutas licensavgiften av statssekreteraren vid DCMS (motsv. ) efter godkännande från the Treasury (). Därefter blir ärendet fråga för ett slags omvänt förfarande i parlamentet, där beslutet kan upphävas om det ogillas. Public service-radio och TV i några andra länder översyn av BBC:s digitala tjänster som har resulterat i kritik mot några av BBC:s webbtjänster, som anses för kommersiella och därmed måste stängas. BBC har drygt 27 000 anställda och tillhandahåller åtta TV- kanaler (varav två i det analoga marknätet), tio nationella och mer än 40 lokala radiostationer samt en internationell radioservice, . BBC tillhandahåller också interaktiva tjänster, bl.a. på Internet. Den huvudsakliga finansieringskällan är licensavgiften (finansieras dock av utrikesförvaltningen). Den totala intäkten från TV-avgiften för –2003 var 2,7 miljarder GBP. BBC tillhandahåller också en rad kommersiella tjänster genom olika dotterbolag och samarbeten, bl.a. försäljning av program och teknik samt kringprodukter. Organisationen omsätter mer än tre miljarder GBP . BBC har två styrorgan: () och som utgör den verkställande led- ningen. De tolv guvernörerna utses av drottningen på förslag av regeringen. Guvernörerna svarar inför licensbetalarna och parla- mentet och publicerar en årlig rapport om hur BBC uppfyller sina mål. Både generaldirektören och den övriga ledningen utses av guvernörerna. Något som påverkat BBC är den s.k. Kelly-affären och den efterföljande Hutton-rapporten3. BBC och den brittiska regeringen hamnade i ett ordkrig efter att en BBC- reporter i radio påstått att regeringen hade spetsat till under- rättelseuppgifter för att påverka opinionen inför kriget i . Kort efter att vapenexperten avslöjats som BBC:s källa begick självmord. Händelserna ledde till en förtroendekris både för regeringen och BBC och en oberoende utredning under tillsattes för att granska händelseförloppet. Utredningen frikände i princip helt regeringen från anklagelserna i programmet. BBC fick däremot kraftig kritik för bl.a. bristande faktakontroll. Många ansåg att kritiken var för stark mot BBC och för svag mot regeringen. Rap- porten fick till följd att såväl BBC:s styrelseordförande som VD avgick. Den tillförordnade styrelseordföranden gick ut med en offentlig ursäkt. BBC:s förtroendesiffror återställdes emellertid snabbt och en ny styrelseordförande och VD har utsetts. BBC har vidtagit åtgärder för att möta kritiken och för att hindra att 3 Källor: , , , . Public service-radio och TV i några andra länder SOU 2005:1