sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen lämnar även förslag som PPM i myndighetens regleringsbrev eller på annat sätt bör få i uppdrag att genomföra. Det gäller bl. a. de olika åtgärder som före- slås inom ramen för PPM:s fortsatta informationsuppdrag. Andra åtgärder som utredningen föreslår förutsätter emellertid att nya bestämmelser införs eller att vissa justeringar görs i den nuvarande regleringen. Som exempel kan här nämnas de åtgärder som är för- anledda av förslagen om att införa ett basalternativ i premiepen- sionssystemet och att tillåta successiv övergång till livränta och ut- tag av årsavgifter. Premiepensionssystemet är reglerat i huvudsak genom lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) och lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndighe- ten. För PPM gäller därutöver förordningen (2000:585) med in- struktion för . Vidare har PPM med- delat föreskrifter om dels val och byte av fond (RFFS 2000:5), dels uttag av premiepension (RRFS 2000:24). Sjunde AP-fondens verk- samhet är reglerad i lagen (2000:912) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Utredningen föreslår ändringar i den lagen, lagen om inkomstgrundad ålderspension samt i lagen med vissa bestämmel- ser om . Utredningen föreslår vidare att regeringen, eller efter delegering PPM, skall få meddela närmare föreskrifter om de krav som skall ställas på en fond för att premie- pensionsmedel skall kunna föras till fonden. I de delar som utred- ningens förslag berör PPM:s uttag av avgifter för att täcka myndig- hetens kostnader, förordar utredningen att regeringen utnyttjar den möjlighet som redan finns att meddela närmare föreskrifter. Det gäller även beträffande förslaget om övergång till livränta. Utredningen avstår från att ange när den föreslagna regleringen bör träda i kraft. Flera faktorer spelar in här. Författningsförslagen är delvis föranledda av utredningens förslag om att ett basalternativ skall införas i premiepensionssystemet. Om utredningens förslag genomförs, får det förutsättas att de berörda myndigheterna behö- ver på sig för förberedelser t.ex. innan pensionsspararna kan erbjudas ett utvecklat beslutsstöd för förvaltningen av sina premie- pensionsmedel. Även den aviserade utredningen om pensionsadmi- nistrationens fortsatta organisering kan få betydelse för takten i arbetet med att reformera premiepensionssystemet. Vidare förut- sätter vissa av utredningens förslag inte att de genast genomförs. Förslaget om successiv övergång till livränta är ett exempel på det. Först när PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar denna möjlighet, bör regleringen anpassas så att myndigheten kan erbjuda tjänsten. I detta fall handlar det om att regeringen då meddelar de föreskrifter som krävs. Behovet av att sätta i kraft delar av regleringen får övervägas i det fortsatta lag- stiftningsarbetet. Avslutningsvis ser utredningen inget behov av övergångsbestämmelser. 15.1Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension 8 kap. 2 § I paragrafen anges att kapitalförvaltningen inom premiepensions- systemet som huvudregel skall ske hos från PPM fristående fond- förvaltare. Förvaltningen kan ske i värdepappersfonder och ut- ländska fondbolag (punkten 1). Vilka förvaltare som kan komma i fråga regleras i 8 kap. 3 § som i korthet innebär att fondförvaltaren skall ha tillstånd att utöva fondverksamhet och ha slutit samarbets- avtal med PPM samt åtagit sig att fullgöra vissa i paragrafen upp- räknade åtaganden. Enligt punkten 2 kan förvaltningen av premiepensionsmedel också ske hos Sjunde AP-fonden. Medlen får föras över i Premie- sparfonden och Premievalsfonden som förvaltas i enlighet med la- gen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Innebörden av utredningens förslag i kapitel 8 om införande av ett basalternativ i premiepensionssystemet är att Premiesparfonden skall ersättas med ett antal tillgångsslagsfonder som sätts samman av Sjunde AP-fon- den så att pensionsspararnas investeringar får en generationsfonds- profil (basalternativ), samt att Premievalsfonden skall läggas ned, se vidare avsnitt 15.3 nedan. När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pen- sionssparare skall PPM föra över medel som motsvarar pensions- rätten i enlighet med pensionsspararens önskemål. Till skillnad mot vad som gäller för Premiesparfonden skall Sjunde AP-fondens basalternativ kunna väljas aktivt och således inte bara fungera som ett alternativ till vilket de premiepensionsmedel förs som inte pla- cerats genom val av fonder på fondtorget, dvs. som s.k. default- fonder. Detta kommer att påverka förfarandet vid överföringen av premiepensionsmedel från PPM till Sjunde AP-fonden, jfr kom- mentaren till 8 kap. 4 § nedan. Ett nytt tredje stycke har tillkommit. Utredningen föreslår i av- snitt 9.4.2 att regeringen, eller efter delegering PPM, bör få möjlig- het att under vissa förutsättningar begränsa utbudet av värdepap- persfonder i premiepensionssystemet genom att ställa upp särskilda krav för fondernas medverkan. Här avses andra krav än de som följer av att premiepensionsmedel endast får placeras i UCITS-fon- der. Enligt utredningen bör krävas att de kriterier som tillämpas i detta syfte skall vara uppställda i förväg och kännetecknas av mark- Som nämnts är utredningen vidare av uppfattningen att utbudet skall förändras stegvis och att de åtgärder som PPM kan vidta skall prövas först. Utredningen föreslår att regeringen, eller efter delegering PPM, skall få meddela närmare föreskrifter om de fonder till vilka överföring enligt första stycket punkten 1 får göras. Med en sådan föreskriftsrätt kan regeringen t.ex. upp- ställa krav på att en fond skall uppnå viss marknadsandel för att få vara kvar i systemet. Genom att införa en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått ett tillräckligt stort antal pensionssparare och/eller ett tillräckligt stort kapital, kan utbudet begränsas på marknadsmässiga villkor som också har den fördelen att de är kända av marknaden i förväg. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet, varefter pensionsspararna hanteras på samma sätt som när en fond upphör. 8 kap. 4 § Paragrafen behandlar tekniken för placeringar av premiepensions- medel i fonder. I paragrafens andra stycke behandlas placeringarna vid pensionsspararens första fondval, dvs. när pensionsrätt för premiepension första gången fastställts för en pensionssparare. I tredje stycket regleras överföringen till fond för pensionssparare som redan tidigare fått premiepensionsmedel placerade i fond. En- ligt huvudregeln skall PPM då föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen senast be- stämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot. Om pensionsspararen inte anmält något val skall medlen istället föra över till Premiesparfonden. Utredningens förslag om att införa ett basalternativ i premiepensionssystemet behandlas utförligt i av- snitt 8.1 och innebär att medlen fortsättningsvis kommer att place- ras i någon eller några av de särskilda fonder som Sjunde AP-fon- den får förvalta enligt 1 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Överföringen från PPM kommer då att skilja sig nå- got jämförd med den överföring av premiepensionsmedel som sker till Premiesparfonden. Medlen kommer då inte som att föras över direkt till en namngiven fond utan överföringen kommer att ske till någon eller några av de fonder som Sjunde AP-fonden sätter upp och efter en fördelning som Sjunde AP-fonden bestäm- mer med hänsyn till pensionsspararens ålder, se figur 11.1–5 ovan. Från Sjunde AP-fondens synpunkt innebär förslaget alltså att ett något annat förfarande än behöver tillämpas beträffande överföringarna från PPM av premiepensionsmedlen. Med detta förfarande är det Sjunde AP-fonden som bestämmer dels den gene- rationsfondsprofil som reglerar vilken investeringsrisk som respektive åldersgrupp skall exponeras mot, dels hur de särskilda fonder som sätts upp av Sjunde AP-fonden skall förvaltas, se kommentaren till 5 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Den ansvars- och arbetsfördelning som sålunda följer av utredningens förslag att införa ett basalternativ i premiepen- sionssystemet torde för PPM:s del innebära att samarbetsavtalet (se kommentaren till 8 kap. 2 §) inte oförändrat kan tillämpas i förhål- lande till Sjunde AP-fonden. Myndigheten bör överväga behovet av att, vid sidan av det avtal som kan tillämpas mot de övriga fondför- valtarna, närmare reglera sina mellanhavanden med Sjunde AP-fon- den i ett särskilt avtal. Utöver allmänna bestämmelser om Sjunde AP-fondens uppdrag och samarbetet mellan myndigheterna eller mer detaljerade bestämmelser om hur fondhandeln skall genomfö- ras, bör i ett sådant avtal kunna regleras frågor som följer av utred- ningens förslag att avveckla Premiesparfonden och Premievalsfon- den. Som nämnts ovan får förutsättas att myndigheterna behöver på sig att i nu diskuterade avseenden genomföra utredning- ens förslag, eftersom förfarandet avviker från det som tillämpas vid överföring av medel till Sjunde AP-fonden. 9 kap. 2 § I paragrafen regleras förutsättningar för att ta ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp. I kapitel 12 föreslås att en möjlighet skall införas som innebär att en pensionssparare skall kunna övergå successivt till livränta istället för att som kunna göra det endast vid ett och samma tillfälle med risk för ogynn- samma utfall. Den föreslagna ordningen möjliggör således viss riskutjämning. Dagens reglering innebär vissa restriktioner så till vida att övergången från fondförsäkring till livränta måste avse hela tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto. Detta gäller även för medel som senare tillförs kontot av olika skäl (andra meningen i tredje stycket). Successiv övergång till livränta förutsätter således att denna restriktion tas bort. Utredningen föreslår vidare att pensionsspararna under pen- sionstiden skall kunna växla mellan försäkringsformerna. finns en restriktion i regleringen som hindrar detta. Det återkallel- seförbud som finns i 9 kap. 2 § LIP, och som utredningen föreslår skall upphöra, innebär att det inte är möjligt att få sitt tillgodoha- vande på nytt förvandlat till individuella fondandelar. Som nämnts är det utredningens bedömning att nu redovisade förslag inte skall genomföras förrän PPM kan konstatera att pen- sionsspararna efterfrågar dessa tjänster. Detta påverkar utform- ningen av regleringen. Den reglering som gäller behöver fin- nas kvar så länge utredningens förslag inte genomförts. Lagtekniskt medför utredningens förslag att återkallelseförbudet och bestäm- melsen om att en övergång från fondförsäkring till livränta måste avse hela tillgodohavandet på premiepensionskontot bör flyttas över till de föreskrifter som PPM meddelat om uttag av premiepen- sion (RFFS 2000:24), och som är tillämpliga vid ansökan enligt 9 kap. 2 § LIP. Ett bemyndigande för PPM att meddela verkställig- hetsföreskrifter i dessa frågor finns i 15 § förordningen (2000:585) med instruktion för . Enligt utred- ningen bör PPM överväga behovet av att genom föreskrifter när- mare ange förutsättningarna för övergången. 11 kap. 1 § I paragrafens femte stycke införs en möjlighet för PPM att ta ut års- avgifter från fondförvaltarna. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.1. För varje fond som en fondförvaltare registrerar hos myndigheten skall tas ut en avgift som myndigheten bestämmer. Denna skall tas ut och avse ett helt kalenderår. Utgångspunkten för avgifts- skyldigheten är att fonden registrerats hos myndigheten. I prakti- ken följer registreringen av det beslut som myndigheten fattat om att fonden får delta i premiepensionssystemet och att premiepen- sionsmedel får föras till fonden i enlighet med 8 kap. 2 § LIP. Skyl- digheten för förvaltaren att betala en årsavgift för fonden bör vara kopplad till PPM:s beslut och inträder därför från och med dagen för beslutet. Om en fond registreras under löpande kalenderår, skall PPM proportionera avgiften i förhållande till den tid som återstår av . Motsvarande skall gälla om en fond avregistre- ras under löpande kalenderår. PPM skall då beakta den tid som återstår av . Beroende på när fonden avregistreras, kan detta medföra att en del av en redan betald årsavgift skall betalas tillbaka till fondförvaltaren eller att fondförvaltaren endast skall betala en del av årsavgiften. Av paragrafens andra stycke följer att PPM får bestämma den närmare tidpunkten för avgiftsuttaget och att avgif- terna disponeras av myndigheten. Dessa bestämmelser, som avser de avgifter som dras av från pensionsspararnas premiepensions- konton för att täcka myndighetens administrationskostnader, bör tillämpas även på årsavgiften. Innebörden av det är att även årsav- giften får tas ut för att täcka PPM:s administrationskostnader. Som redovisas i avsnitt 8.3.1 skall årsavgiften under vissa förutsättningar kunna kvittas mot den rabatt på fondens förvaltningsavgift som en fondförvaltare skall betala tillbaka till PPM. Denna kvittningsrätt får regleras närmare i det samarbetsavtal som tillämpas mellan PPM och fondförvaltarna. Om det behövs, får regeringen, eller efter delegering PPM, med stöd av bemyndigandet i paragrafens sjätte stycke meddela närmare föreskrifter om uttaget av årsavgifter, dvs. om den närmare tekniken och grunderna för avgiftsuttaget. Med stöd av detta bemyndigande görs det vidare möjligt för regeringen, eller efter delegering PPM, att föreskriva att vissa avgifter skall vara differentierade (jfr 11 kap. 2 § LIP). 15.2Lag om ändring av lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Paragrafen behandlar PPM:s informationsskyldighet mot pensions- spararna. Ett av utredningens viktigaste förslag innebär att varje pensionssparare skall erbjudas ett beslutsstöd för sin förvaltning av premiepensionsmedlen. Förslaget behandlas i kapitel 11. I paragra- fen tydliggörs att ansvaret för att erbjuda ett beslutstöd helt ligger på PPM. Uppgiften att införa ett beslutsstöd kan ses som en del av det ansvar som myndigheten redan har för att informera om ålderspen- sionssystemet i allmänhet och premiepensionssystemet i synnerhet. Ett utvecklat beslutsstöd kommer att innehålla bl. a. den individ- och kontorelaterade information som en pensionssparare behöver för att kunna fatta välgrundade beslut rörande sina premiepen- sionsmedel. När ett sådant beslutsstöd införts kommer myndighe- tens informationsansvar i övrigt kunna inriktas snävare mot att till- handahålla allmän basinformation om premiepensionssystemet. 15.3Lag om ändring av lagen (2000:12) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) 1 kap. 2 § Som nämnts föreslår utredningen att det skall införas ett basalter- nativ i premiepensionssystemet. I konsekvens med detta skall Pre- miesparfonden och Premievalsfonden avvecklas och ersättas med särskilda tillgångsslagsfonder som Sjunde AP-fonden skall sätta upp. Dessa fonder skall användas för att erbjuda pensionsspararna ett basalternativ med generationsfondsprofil så att pensionsspa- rarna ålder, till skillnad mot vad som görs , beaktas vid place- ringen av de premiepensionsmedel som förs över från PPM, se kommentaren till 5 kap. 1 § nedan. Beträffande behovet av att närmare reglera tillgångsslagsfon- derna eller den modell som Sjunde AP-fonden bestämmer för för- valtningen av premiepensionsmedlen, kan konstateras att varken i lagen om inkomstgrundad ålderspension eller lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) kan sägas innehålla någon detaljreg- lering av Premiesparfonden eller Premievalsfonden. Istället anges utförligt i förarbetena till lagstiftningen de riktlinjer och mål- bestämmelser som gäller för Sjunde AP-fondens verksamhet och förvaltning i fonderna av premiepensionsmedlen. Där framhålls särskilt t.ex. att utformningen av Premiesparfonden inte bör låsas fast i lagstiftningen utan bör istället anges i fondbestämmelserna på samma sätt som gäller för vanliga värdepappersfonder. Enligt regeringen bör dock fondbestämmelserna styras av en målsättning för kapitalförvaltningen, se prop. 1997/98:151, s. 419–424, prop. 1999/2000:46, s. 80-81, men även prop. 1999/2000:12, s.17–23. I allt väsentligt innebär utredningens förslag att det som i dessa avse- enden gäller för Premiesparfonden också skall gälla för de särskilda fonder som Sjunde AP-fonden skall sätta upp inom ramen för för- slaget att införa ett basalternativ. Ett nytt tredje stycke har tillkommit. Utredningen föreslår i av- snitt 7.2 att PPM i sin traditionella livförsäkringsrörelse bör få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde AP- fondens tillgångsslagsfonder. 5 kap. 1 § Justeringarna i paragraferna är föranledda av att Premiesparfonden och Premievalsfonden skall avvecklas. I första stycket har gjorts två tillägg till kravet på att förvalt- ningen uteslutande skall ske i pensionsspararnas intresse. Fortsätt- ningsvis skall en aktsamhetsprincip vara vägledande för Sjunde AP- fondens förvaltning av premiepensionsmedlen. Vidare skall för bas- alternativet gälla en generationsfondsprofil som innebär att riskni- vån trapps ned i takt med pensionsspararens ålder, se kommentaren till 8 kap. 4 § LIP ovan. Aktsamhetsprincipen skall gälla övergri- pande för Sjunde AP-fondens investeringsverksamhet. Utöver grundläggande krav på diversifiering skall aktsamhetsprincipen inte tillämpas på de särskilda fonder som Sjunde AP-fonden sätter upp. Principen redovisas närmare i avsnitt 8.1. Beträffande bakgrunden till denna princip se prop. 2004/05:165, s. 101 f och 228. Förutom att förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse, skall den ske på ett aktsamt sätt. Det bör påpekas att Finansin- spektionen inte skall ha något ansvar för att se till att aktsamhets- principen efterlevs av Sjunde AP-fonden. Detta är istället en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av AP- fondernas verksamhet. tillsyn skall således enbart avse förhållanden som rör reglerna i lagen (2004:46) om in- vesteringsfonder. 5 kap. 2, 5–7 §§ Justeringarna i paragraferna är föranledda av att Premiesparfonden och Premievalsfonden skall avvecklas, men innebär inte någon änd- ring i sak. 5 kap. 3 § Bestämmelserna om röstandelsbegränsning, den s.k. femprocents- regeln, föreslås upphöra att gälla. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 7.3. 5 kap. 4 § Bestämmelserna om Sjunde AP-fondens utövande av rösträtt före- slås upphöra att gälla. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 7.3. Särskilt yttrande av , och Öppna hela Sjunde AP-fonden för fria val. För de sparare som inte gjort ett aktivt val förs hela pensions- rätten till Premiesparfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden. För dem som gjort ett aktivt val finns en spärregel – de har inte möjligheten att få hela eller delar av sina premiepensions- medel placerade i denna fond. Det gäller såväl redan inbetalda pen- sionsrätter som framtida pensionsrätter. Utredningen föreslår att denna svårmotiverade spärregel avskaffas och möjligheten till ak- tiva val av icke-väljaralternativet (som utredaren benämner bas- alternativet) öppnas. Utredningen föreslår också en generations- fondslösning där Sjunde AP-fonden konstruerar ett antal tillgångs- slagsspecifika basfonder och placerar icke-väljarna i dessa fonder med andelar som varierar med spararens ålder. En särskild fråga är huruvida också dessa underliggande fonder skall vara öppna för aktiva val. Utredningen föreslår att den gamla spärregeln ersätts av en ny svårmotiverad spärregel som förhindrar pensionsspararna att välja dessa fonder. Vi anser att även de under- liggande fonderna bör kunna väljas inom ramen för fondtorget i fri konkurrens med privata fonder, och inte bara stå öppna för dem som tidigare valt Premievalsfonden. (Sjunde AP-fonden förvaltar också Premievalsfonden för de sparare som vill välja staten som förvaltare. Utredningen föreslår att denna fond skall läggas ned och medlen flyttas till de underliggande fonderna.) Därutöver bör möjligheten finnas att välja en annan generationsfondsprofil över livet än den som erbjuds icke-väljarna med Sjunde AP-fondens underliggande fonder som bas. De underliggande fonderna skulle enligt vår uppfattning bli ett välkommet komplement till det privata utbudet. har i sin förvaltning inslag som saknas i det privata fondutbu- det, men som är attraktiva ur ett spararperspektiv. Det gäller exem- pelvis inslagen av valutasäkrade globala aktier och de alternativa tillgångsslagen hedgefonder och private equity. Även förvaltnings- modellen med en hög grad av extern förvaltning, inslag av passiv förvaltning och låga avgifter saknar motsvarighet i det privata fondutbudet och torde kunna tilltala många. En principiell invändning som skulle kunna resas mot vårt för- slag är att staten genom Sjunde AP-fonden inte borde tillåtas kon- kurrera med privata fondbolag inom ramen för det statliga premie- pensionssystemet. Vi anser det dock rimligt att staten tillåts kon- kurrera på lika villkor med de privata bolagen inom ramen för sta- tens egna system, om detta anses kostnadseffektivt. Värt att notera är också att Sjunde AP-fonden endast lever på avgifter från spa- rarna. Några statliga subventioner som snedvrider konkurrensen finns inte. Sjunde AP-fonden konkurrerar dessutom i allra högsta grad om tillkommande sparares pengar. Dessutom förvaltas Premievalsfonden, en global aktiefond, i konkurrens med privata fondbolag. Utredningen föreslår också att basalternativet skall kunna väljas aktivt samt att PPM skall kunna placera medel från livränterörelsen i Sjunde AP-fondens fonder. Utredningen föreslår således att Sjunde AP-fondens möjlighet att konkurrera inom ra- men för premiepensionssystemet utökas. Det finns således inga principiellt hållbara invändningar mot förslaget. Särskilt yttrande av och En mer genomgripande reformering borde ha analyserats Utredningen gör i huvudsak samma analys av premiepensions- systemets brister som vi gör. Fondutbudet är oöverskådligt och det är svårt för den enskilde spararen att göra meningsfulla val. Risken är stor för systematiskt negativa utfall. De totala kostnaderna ligger på en väsentligt högre nivå jämfört med vad som skulle vara möjligt med en annan konstruktion av systemet. Utredningen har emellertid valt att lägga fram förslag som endast marginellt bidrar till att lösa de identifierade problemen. Vi anser att utredningen förutsättningslöst borde ha analyserat en mer genomgripande reformering av systemet där antalet investerings- alternativ drogs ned i väsentligt större utsträckning än vad utred- ningen föreslår, men där den väsentliga valfriheten i form av avväg- ning mellan risk och avkastning bibehålls. Låt oss först understryka att vi anser att har genomfört en pensionsreform som vi har anledning att vara stolta över. I det re- formerade systemet kopplas pensionerna till tillväxt och arbetsin- satser, vilket gör systemet finansiellt stabilt även i dåliga tider. Li- kaså är det bra att en del av pensionsinbetalningarna fonderas så att pensionärerna kan dra fördel av den långsiktiga avkastningen på kapitalmarknaden. Premiepensionssystemet innebär också att ris- kerna, genom internationella investeringar, kan spridas från den svenska ekonomin, samt att individen genom egna fondval kan av- passa risken till sin egen riskpreferens. Även konstruktionen av premiepensionssystemet har i vissa av- seenden visat sig vara lyckosam. Den s.k. clearinghusmodellen med en central pensionsadministration har inneburit att kostnaderna för pensionsadministrationen har kunnat hållas nere och PPM har kunnat pressa ned fondförvaltningsavgifterna jämfört med fond- marknaden utanför premiepensionssystemet. I andra avseenden har emellertid systemet visat sig ha betydande brister. Fondutbudet är oöverskådligt och det är svårt för den en- skilde spararen att göra meningsfulla val. De totala kostnaderna ligger på en väsentligt högre nivå jämfört med vad som skulle vara möjligt med en annan konstruktion av systemet.