sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — arbetslöshetsersättning och mer än hälften av dem uppbar social- bidrag, pension eller sjukbidrag. De intagnas behov av behandling och utbildning är stort. Det återfallsförebyggande arbetet beror i hög grad på vilka förut- sättningar det finns för intagna att få lämplig behandling eller utbildning . Det är därför mycket viktigt att utvecklingen av verkställighetens innehåll inom anstalterna fortsätter. Rätt placering av den dömde är, som riksdag och regering tidigare framhållit (prop. 1994/95:124 s. 24 f.), en förutsättning för ett framgångsrikt behandlingsarbete. På motsvarande sätt som gäller bör därför även den dömdes behov av arbete, utbildning eller behandling beaktas vid placeringen. I den mån särskilda syssel- sättningsresurser knyts till en viss anstalt bör alltså dömda som har behov av och efterfrågar arbetet, utbildningen eller behandlingen i fråga kunna placeras i den anstalten. Med hänsyn till att det så långt det är möjligt bör finnas anstalter med olika inriktning att tillgå i alla delar av landet bör i regel inte behovet av viss sysselsättning eller behandling leda till placering under slutnare förhållanden än som är motiverat av säkerhetsskäl. En förutsättning är givetvis att inte överbeläggningsproblem är det enda hindret mot att placera den dömde på en anstalt som är lämplig med hänsyn till den intagnes behov av sysselsättning eller behandling. Som redan nämnts skall en helhetsbedömning göras av den intagnes situation för att avgöra vilken placering som skall väljas. Många intagna värderar närheten till hemmet högt. I möjligaste mån skall givetvis placering så nära hemorten som möjligt övervägas redan inledningsvis i syfte att underlätta den intagnes kontakter med familj eller andra personer på hemorten som kan ha en positiv inverkan på den intagne. Samhällsskyddet och behovet av att upprätthålla ordning och säkerhet inom anstalten väger dock tyngre än behovet av närheten till hemorten. För att en intagen skall kunna erbjudas en verkställighet som är anpassad till hans eller hennes behov av sysselsättning eller behandling kan den intagne också i många fall behöva placeras på en anstalt som ligger relativt långt från hemorten. I vissa fall kan det t.o.m. vara bra för den intagne att för komma bort från ett för honom eller henne skadligt umgänge. Även den intagnes behov av att förbereda frigivningen på ett bra sätt har betydelse för placeringen. I allmänhet kan detta antas innebära att en placering i närheten av hemorten framstår som fördelaktigast i syfte att knyta an till t.ex. arbete, familj och frivård. torde frigivningen dock kunna förberedas också på en anstalt som inte ligger nära hemorten. Utslagsgivande faktorer kan variera över tiden och bör givetvis förberedelserna för frigivningen tillmätas större betydelse. Vid korta fängelsestraff bör sådana hänsyn dock inte göra sig gällande i lika hög grad. Även andra hänsyn kan vara av väsentlig betydelse för placeringen. Behovet av att avskilja en intagen från gemensamheten med andra intagna kan få betydelse för valet av anstalt, se vidare kapitel 16. Arbetet med att undvika kriminell gängbildning och konflikter mellan rivaliserade gäng i anstalter kan ibland få avgörande betydelse för beslutet om anstaltsplacering i det enskilda fallet. Intagna som sympatiserar med en extremorganisation placeras på anstalter långt från hemorten. Dessutom försöker kriminalvården se till att det inte finns flera intagna med sådana sympatier på samma anstalt. I realiteten kommer givetvis även tillgången på platser på olika anstalter att spela stor roll för placeringen. Det är också viktigt att understryka att den intagne aldrig har rätt att välja anstalt. I avsnitt 11.3.2 behandlas den situationen att den intagne av misskötsamhet blir nedflyttad i förmånssystemet. Här kan nämnas att en intagen som är placerad på den högsta nivån i en anstalt motsvarande dagens slutna anstalter kan anses uppfylla förut- sättningarna för att vara placerad på den nivån om han eller hon missköter sig genom att inte finna sig i ett beslut om förflyttning till öppnare förhållanden. I en sådan situation skall den intagne flyttas till en avdelning för intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. 9.3Särskilda regler för kvinnor och ungdomar Kommitténs förslag: De nuvarande reglerna om placering av kvinnor och av intagna under skall överföras i sak oförändrade till den nya lagen. Som ovan nämnts (avsnitt 9.1.1) gäller särskilda regler för kvinnor och ungdomar. I korthet kan de sägas innebära att kvinnor som regel skall placeras på en anstalt som är avsedd enbart för kvinnor och att ungdomar inte skall placeras tillsammans med äldre intagna och intagna som kan inverka menligt på deras anpassning i samhället. När det gäller kvinnor har inte framkommit något förhållande som talar för att man bör ändra på det rådande regelsystemet. Den nuvarande regeln i 8 a § KvaL kan därför överföras i sak oförändrad till den nya lagen. När det gäller ungdomar har kommittén erfarit att det inte alltid är till deras bästa att vistas med andra unga intagna. Det blir en oroligare och stökigare miljö om unga intagna placeras tillsammans än om de skulle placeras tillsammans med äldre intagna. Det måste emellertid som regel anses än mer skadligt för unga intagnas personliga utveckling att placeras med äldre intagna och detta är också en utgångspunkt i olika internationella regler. Med hänsyn härtill och då även nuvarande lagstiftning ger utrymme för särlösningar i individuella fall har kommittén valt att låta de nuvarande bestämmelserna överföras i sak oförändrade till den nya lagen. Kommitténs förslag: Det föreslås inte någon särskild regel om placering av långtidsdömda. Den nya lagen kommer inte att innehålla någon bestämmelse motsvarande den i 7 § tredje stycket KvaL om särskilda villkor för långtidsdömda. I lagen förutsätts i stället att det skall göras en plan för varje intagen som skall ligga till grund för verkställigheten, se avsnitt 7.2. Det är därför kriminalvården som utifrån den ovan föreslagna regeln om placering får besluta på vilken anstalt eller avdelning en intagen skall placeras. Några särregler i lag för långtidsdömda är inte nödvändiga. KVS har i rapporten verkställighet (2003) uppmärksammat att många långtidsdömda blir kvar på anstalter med hög säkerhet trots att det inte längre finns behov av det. gav KVS vissa anstalter ett särskilt uppdrag att slussa ut långtidsdömda1. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka, att det i syfte att förbättra den intagnes möjlighet till återanpassning i samhället är viktigt att en långtidsdömd inte är placerad under mer slutna förhållanden än vad som är motiverat med hänsyn till säkerheten. Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen om att intagen får ha spädbarn hos sig i anstalten bör överföras till den nya lagen. Bestämmelsen skall vara könsneutral och gälla lika för både män och kvinnor. I bestämmelsen skall klargöras att skall höras innan tillstånd ges. Av 41 § KvaL följer att en kvinna som medför spädbarn vid intag- ningen i anstalt eller därefter föder barn kan ges tillstånd att ha barnet hos sig. Av kriminalvårdens föreskrifter följer att social- tjänsten i kvinnans hemkommun skall höras innan tillstånd ges. Enligt kriminalvårdens praxis avses med spädbarn ett barn som är högst . Enligt kommitténs mening bör bestämmelsen överföras till den nya lagen. Den bör dock göras könsneutral. Vidare bör det redan av lagen framgå att skall höras innan tillstånd ges till den intagne att få ha barnet i anstalt. 1 Jfr även KVS riktlinjer för utslussning från anstalt (KVS 2004:7). 10 Kraven på intagna Kommitténs förslag: Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt skall visa hänsyn mot kriminalvårdens personal och andra personer som den intagne kommer i kontakt med under verkställigheten. Den intagne skall följa verkställighetsplanen och även i övrigt rätta sig efter de regler som gäller för verkställigheten. De nuvarande kraven på att en intagen skall visa hänsyn mot anstaltspersonal och medintagna samt på att en intagen skall rätta sig efter de ordningsregler som är förenade med vistelse i anstalt (se 9 § andra stycket KvaL) skall gälla även i fortsättningen. Beroende på innehållet i olika anstalters och avdelningars ordningsregler kan kraven på de intagna komma att variera. Ordnings- reglerna för en viss anstalt eller avdelning kan t.ex. beroende på säkerhetsnivån eller den särskilda behandling som erbjuds där innehålla högre krav på skötsamhet än vad som gäller på andra avdelningar. Det i kapitel 11 föreslagna förmånssystemet förutsätter att kraven på intagna ställs högre efter hand som utbudet av förmåner ökar. Förmågan att ta eget ansvar kan givetvis variera stort mellan intagna beroende på de skilda förutsättningar och behov intagna har. Det avgörande för att få större förmåner skall vara den intagnes förmåga och vilja att, utifrån sina egna förutsättningar, skapa sådana förändringar som behövs för att minska risken för nya brott. Vid fastställande av kraven på en viss intagen måste kriminal- vården beakta vad den intagne har förutsättningar att klara av. De krav som ställs i verkställighetsplanen bör därför vara utformade med hänsyn till att den intagne t.ex. har psykiska problem i någon form eller har svårigheter att klara av den dagliga tillvaron efter ett långvarigt missbruk. I lagen bör uppställas ett formellt krav på att intagna följer verk- ställighetsplanen. Den intagne skall således delta i anvisad syssel- sättning i form av arbete, utbildning eller deltagande i påverkans- program. Detsamma gäller annan schemalagd verksamhet i form av studiecirklar och fritidsaktiviteter m.m. Det förutsätts att den intagne bearbetar ett eventuellt missbruk och kriminella tanke- mönster, eventuell våldsbenägenhet och ilska, och även i ökad grad ta del av självförvaltning i olika former. kan avse självhushåll, vardagskunskap, friskvård, lokalvård, miljövård och fritidsaktiviteter, se avsnitt 10.2. Kommittén utgår därvid från att den verksamhet som bedrivs på avdelningar för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet är mer krävande för den intagne men också mer stimulerande än på en avdelning för intagna på grundnivån. I den meningen blir kraven på intagnas delaktighet i verksamheten något högre efter hand som utbudet av förmåner ökar. Som närmare anges i avsnitten 12.3.1 och 15.2 är det av stor betydelse att kriminalvården tillhandahåller sysselsättning under såväl programtid som fritid i sådan omfattning och av sådant slag att det har betydelse för den intagnes utveckling. Ett meningsfullt innehåll i verkställigheten är givetvis av väsentlig betydelse för möjligheten att få intagna motiverade till förändring. Här bör uppmärksammas att den som uppbär ålderspension inte är skyldig att delta i anvisad sysselsättning. Inte heller i det nya regelverket skall ålderspensionärer vara skyldiga att utföra sysslor för att inneha ersättning i form av pension, se avsnitt 14.3. De här angivna kraven på intagna gäller emellertid även ålderspensionärer. De krav som ställs på intagen som är ålderspensionär måste dock anpassas till det förhållandet att denne inte är skyldig att utföra en viss sysselsättning under anstaltsvistelsen. I verkställighetsplanen kan dock ställas upp andra krav, t.ex. att den intagne skall vara drogfri och genomgå vissa påverkansprogram. Som närmare framgår av avsnitt 11.3.2 kan endast en intagen som uppfyller de här angivna kraven flyttas upp till en högre nivå i förmånssystemet. På en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör det i verkställighetsplanen ställas krav på dokumenterad drogfrihet. I ett förmånssystem är det vidare en självklarhet att kriminell verksamhet av olika slag diskvalificerar den intagne från möjlig- heten att få en bättre anstaltsvistelse. Detta behöver inte särskilt anges som ett formellt krav eftersom utövandet av kriminell verksamhet alltid står i strid med kriminalvårdens ordningsregler. Hantering av narkotika och hot och våld riktad mot personal eller andra intagna kan givetvis inte accepteras. Detsamma gäller trakasserier mot personal eller intagna. En intagen som begår brott under verkställigheten eller trakasserar personal och intagna skall därför inte få vara placerad på en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Att kraven på den intagne ökar på en förhöjd nivå i förmåns- systemet bör intagna givetvis göras uppmärksamma på i ett tidigt skede. Det får anses vara en självklar princip att förhållandena i anstalterna så långt som möjligt skall likna förhållandena i samhället. Detta innebär bland annat att de intagna i största möjliga mån skall ta eget ansvar för sin dagliga tillvaro. har kriminalvården dock kännetecknats av att de intagna haft små möjligheter att påverka det dagliga livet på anstalterna och ta eget ansvar. Detta har lett till att de intagna passiveras, vilket medfört svårigheter efter frigivningen. Detta kan medföra att den frigivne förväntar sig att andra personer skall ordna och ta ansvar för olika saker och försvåra för honom eller henne att fatta egna beslut i vardagliga situationer. Ett sätt att ändra detta beteende är att öka inslaget av s.k. självförvaltning på anstalterna. Med självförvaltning brukar förstås ett ökat ansvar för den dömde att utföra sysslor som den intagne själv kommer att få svara för efter villkorlig frigivning och som annars kriminalvårdens personal skulle få utföra. Genom självförvaltning lyfts vikten av det egna ansvarstagandet fram. Syftet är att stärka den intagnes självkänsla och sociala kompetens. Tanken är att han eller hon skall ges färdigheter för att klara sig på egen hand i samhället efter frigivningen. har redan införts på flera håll inom kriminalvården. kan omfatta många områden. Det kan röra sig om städning av egna och gemensamma utrymmen samt tvättning av egna kläder. En väsentlig del av självförvaltningen är möjligheten för den intagne att tillaga egen mat. Denna möjlighet är dock ofta begränsad på grund av anstaltslokalernas utformning. På några anstalter ges möjlighet för den intagne att styra över sin egen budget genom att själv bestämma t.ex. över vilka livsmedel som skall inhandlas och vilken meny som skall finnas. Det finns också möjlighet på några anstalter att själv åka till en affär och köpa varorna. kan utsträckas till att gälla vardagliga sysslor som enklare skötsel och underhåll av fastigheter, t.ex. snö- skottning, byte av glödlampor, sophantering etc. Enligt kriminalvårdens budgetunderlag för skall självför- valtningstanken prägla kriminalvården som bärande princip och vara självklar vid de enheter som har utslussningsuppdrag. Självförvalt- ning i någon form förekommer vid 450 platser på 24 anstalter. Enligt budgetunderlaget skall självförvaltning vara ett självklart inslag vid nybyggnation. Kriminalvården har utfärdat vissa riktlinjer för själv- förvaltningen. Kommittén ser mycket positivt på det arbete med själv- förvaltning som kriminalvården inlett. bör enligt kommitténs mening kunna utsträckas till att omfatta de flesta anstalter och ges en vidare innebörd. Från att gälla självklara delar som att hålla ordning på eget rum och sköta tvätt av egna kläder bör de intagna successivt få ta ansvar för egen matlagning och om möjligt även planera och genomföra matinköp. Det kan i detta sammanhang framhållas att även andra delar av egenansvar bör utvidgas. De intagna bör exempelvis kunna få ta ett större ansvar vad gäller att komma upp i rätt tid och inställa sig till sysselsättningen . Kriminalvården bör därför fortsätta att utveckla formerna och innehållet i självförvaltningen. För att självförvaltningstanken skall kunna få genomslagskraft är det av stor betydelse att det ställs krav på de intagna och att det klargörs vad som förväntas av dem. Någon särskild bestämmelse i lag om självförvaltning kan inte anses nödvändig. 11.1Reaktioner på skötsamhet och misskötsamhet Kommittén har i uppdrag att överväga hur (inte om) ett mer utvecklat system för att betona de positiva följderna av skötsamhet respektive de negativa av misskötsamhet kan införas i verkställig- hetsreglerna. Vid en genomgång av rättssystemen i olika länder har kommittén funnit att det är vanligt med mer tydliga reaktioner på skötsamhet och misskötsamhet än vad fallet är i . Som regel använder man sig i andra länder av något slags förmånssystem. I många länder i är det också vanligt att en villkorlig frigivning är beroende av den intagnes uppförande eller skötsamhet under anstaltsvistelsen. Även i kan den intagne genom sitt uppförande och deltagande påverka straffets längd. Deltagande i sysselsättning kan t.ex. innebära att den intagne får verkställigheten reducerad (earned remission) med högst en tredjedel av straffets längd. Även för sådan villkorlig frigivning är den intagnes uppförande av betydelse. I har tidigare prövats ett förmånssystem, progressiv- systemet (se beskrivning i Strafflagsberedningens betänkande SOU 1944 s. 50 s. 148 f. och s. 205 f, se även prop. 1945:342 s. 60). Genom arbete och gott uppförande kunde den intagne, enligt ett visst poängsystem, gradvis intjäna ökad frihet och ökade förmåner, varvid han förflyttades från lägre till högre fångklasser. Slutligen kunde han efter att ha passerat en öppen övergångsanstalt bli villkorligt frigiven. Av förarbetena till lagen (1945:342) om verkställighet av frihetsstraff m.m. (verkställighetslagen) framgår att utgångspunkten var att det dittills tillämpade progressiv- systemet i huvudsak skulle upphöra. En bestämmelse om förmåner bibehölls emellertid i 54 § verkställighetslagen. Den bestämmelsen reglerade möjligheten för en intagen av viss kategori att efter individuell prövning få del av vissa förmåner. Verkställighetslagen ersattes av lagen (1964:541) om behandling i fångvårdsanstalt (behandlingslagen). Vid utarbetandet av behandlingslagen aktuali- serades frågan om återinförande av progressivsystemet (se SOU 1953:17 s. 86). I förarbetena till lagen intog regeringen dock samma ståndpunkt som vid verkställighetslagens tillkomst, dvs. att man inte skulle ha något klassystem. Regler motsvarande den i 54 § verkställighetslagen om möjlighet att efter individuell prövning erhålla förmåner bibehölls dock. När KvaL trädde i kraft slopades systemet med olika anstalts- förmåner helt (jfr Kriminalvårdsberedningens ställningstagande i SOU 1972:64 s. 224). I KvaL var utgångspunkten att anstalts- förmåner skulle vara tillgängliga för alla intagna. Den enda specifika regel rörande förmåner som överfördes till kriminalvårdslagen var en regel om att förmåner tillfälligt kan inskränkas om det är motiverat ur ordnings- och säkerhetssynpunkt (se 52 §). Utredningen om isolering inom kriminalvården övervägde i sitt betänkande Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården (SOU 1979:4) möjligheten att införa ett system med premiering av allmän skötsamhet i syfte att förebygga behovet av avskildhets- åtgärder på anstalterna. Den utredningen kom fram till att ett sådant system inte borde införas och fann i stället att missköt- samhet på olika sätt skulle bestraffas (a.a. s. 181–184). I avsnitt 3.5 redogörs närmare för i vilken utsträckning den intagnes upp- förande haft betydelse för tidpunkten för villkorlig frigivning. Kommitténs förslag: Den intagnes motivation och egna ansvarstagande bör tas tillvara under verkställigheten genom införande av ett s.k. förmånssystem. 11.2.1Invändningar mot nuvarande system Ett stort problem med dagens lagstiftning är att den inte innehåller tillräckliga incitament för intagna att sköta sig. KvaL bygger på att intagna i princip skall ha lika rätt till samtliga förmåner oavsett skötsamhet och vilja till förändring. Detta har inneburit att det inte finns så mycket att tjäna på att sköta sig och inte heller så mycket att förlora på att missköta sig. Det blir inte så stora skillnader i levnadsförhållanden oavsett hur den intagne uppför sig. Den enda reaktion intagna har att räkna med är negativa reaktioner i form av disciplinära påföljder, t.ex. senareläggning av den vill- korliga frigivningen, eller indragna permissioner. Särskilt när det är fråga om långa strafftider kan senareläggningsinstitutet emellertid inte anses ha någon större effekt på intagnas skötsamhet. efter det att KvaL trätt i kraft kom viss kritik att riktas mot kriminalvårds- reform. Kritiken gällde bl.a. de begränsade möjligheterna som fanns att differentiera de intagna och frånvaron av särskilda till intagen som visar skötsamhet i anstalten (jfr SOU 1979:4). Det återfallsförebyggande arbetet med påverkan och behandling av intagna försvåras eller omöjliggörs genom ordnings- störningar i anstalterna. Andelen intagna med långa strafftider har ökat. Antalet livstidsdömda var t.ex. 39 och drygt 100 stycken. Andelen narkomaner har ökat med och är cirka hälften av de intagna narkotikamissbrukare. Mycket tyder också på att andelen intagna med psykiska problem och psykiska störningar har ökat väsentligt. Till detta kommer en ökning av olika gängbildningar som, ur ordnings- och säkerhetssynpunkt, utgjort ett stort problem på de stora anstalterna. Det kan även anmärkas att tillståndet inne i anstalt reflekterar det ute i samhället. Det förhållandet att våldet ute i samhället har blivit allvarligare påverkar därför givetvis anstaltsförhållandena. Misskötsamhet eller passivitet är en följd av det inofficiella regelverk som gäller mellan intagna. Mellan intagna finns oskrivna regler vilka förutsätter att de på olika sätt är lojala med den egna gruppen intagna. Rädslan för repressalier kan avhålla intagna från att söka sig till en avdelning som kan erbjuda ett bättre verkställighetsinnehåll. Det förekommer även att ett begränsat antal intagna, som befinner sig högre upp i fånghierarkin, utövar kontroll över ett större antal intagna, som befinner sig lägre ner i denna hierarki. Behovet av att skapa bättre förutsättningar för det återfalls- förebyggande arbetet på anstalterna har uppmärksammats av i betänkandet Säkert inlåst? (SOU 2005:6). Den utredningen har dragit slutsatsen att personalen måste återta makten över de intagna. Även Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har uppmärksammat detta problem i ett beslut (dnr 342/04). Ärendet gällde ifrågasatt diskriminerande behandling inom kriminalvården på grund av sexuell läggning. I ärendet uttryckte HomO att kriminal- vården måste arbeta aktivt med attityd- och värderingsfrågor även bland de intagna. HomO refererade i det ärendet till vad han anfört i ett tidigare beslut, dvs. att den bild som förmedlas är att det är de intagna som ställer upp regler för livet och verksamheten i anstalten och som med trakasserier, hot och våld upprätthåller regelverkets efterlevnad medan Kriminalvården närmast synes inta rollen som passiv iakttagare vars enda ingripandemöjlighet består i att flytta bort den person som myndigheten misslyckats med att skydda från övergrepp. Enligt HomO är denna ordning oacceptabel. Man bör, enligt kommitténs mening, inte underskatta fång- kulturens negativa inverkan på det återfallsförebyggande arbetet. Tillräckligt verkningsfulla incitament kan vara ett värdefullt hjälp- medel för att motverka nu angivna missförhållanden. 11.2.2Olika lösningar för bättre anstaltsförhållanden I anstalter där man lyckats engagera de intagna i en verksamhet som de upplever som meningsfull är det ovanligt med allvarligare ordningsstörningar. tillhör detta dock undantagen. Ett sätt att stärka ordningen och säkerheten är att ha mindre och mer flexibla avdelningar. Men införandet av mindre avdelningar räcker inte. Kriminalvården måste vara utformad så att det är möjligt för den som vill förändra sitt liv i positiv riktning att göra det under verkställigheten.