sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Anledningen till att utredningen inte har utgått från postlagens begrepp och tillämpningsområde är att utredningen velat skildra marknadssitua- tionen på ett mer verklighetsförankrat sätt, utifrån rådande pro- duktions- och kundförhållanden. Den redovisade utvecklingen på postmarknaderna innebär föl- jande: Den samhällsomfattande posttjänsten avser bara en del av post- sektorn. Marknaderna påverkar varandra genom att flera aktörer verkar på mer än en av dem, och man kan därför samutnyttja produk- tionsresurser. Marknaderna går i varandra. Konkurrens mellan flera aktörer finns åtminstone inom något område på varje marknad. Postmarknaden är till helt övervägande del en företagsmarknad. I ett läge där de försändelser som omfattas av en samhällsom- fattande posttjänst bara utgör en mindre del av postsektorn kan det ifrågasättas om inte ett postpolitiskt mål som tar sikte på att tillför- säkra en samhällsomfattande tjänst är allt för begränsat. Den sam- hällsomfattande posttjänsten bör omfatta de tjänster som samhället måste tillförsäkra att alla tillhandahålls till rimliga priser. Det inne- bär inte att tjänsten skall motsvara hela tjänsteutbudet inom post- sektorn. Vid en jämförelse med de politiska målen och lagstiftningen inom området för elektronisk kommunikation är omfattningen av de politiska målen på detta område betydligt vidare än de samhälls- omfattande tjänsterna. De politiska målen är t.o.m. vidare till sin omfattning än tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation, och de gäller hela sektorn elektronisk kommuni- kation. Postmarknaden är så mycket mer än bara den samhällsom- fattande posttjänsten. Tillgång för alla till en fungerande postser- vice i alla delar av landet är naturligtvis av central betydelse från allmän synpunkt. Även övriga delar av postområdet och andra aspekter på posttjänsterna än bara tillgången till grundläggande tjänster innehåller sådana allmänna intressen att de enligt utred- ningen bör omfattas av de postpolitiska målen. Mot detta kan anfö- ras att marknaden för direktreklam inte omfattas av sådana all- männa intressen. Utredningen har dock visat att marknaderna påverkar varandra genom att flera aktörer verkar på mer än en av dem och kan samut- nyttja produktionsresurser och att marknaderna går i varandra, de konvergerar till viss del. För företag, myndigheter och andra organisationer som är stora postkunder kan uppkomsten av nya aktörer på postmarknaden med nya affärsidéer vara värdefullt. För sådana postkunder är det inte enbart viktigt att en samhällsomfattande posttjänst upprätthålls utan det bör vara särskilt viktigt för dem att det finns ett utbud av tjänster och aktörer på postmarknaden som tillgodoser deras be- hov. Dessa bedömningar leder till slutsatsen att det politiska målet för postområdet behöver förändras. Målen bör omfatta också andra aspekter än att alla skall ha tillgång till ett basutbud av tjänster. Utredningens förslag: De nya målen för postområdet skall lyda enligt följande: Det skall finnas tillgång till ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som motsvarar kundernas efterfrågan. skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseen- den. Posttjänsterna skall vara hållbara, kundanpassade och tillgo- dose framtidens behov. Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att man skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer, utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Staten skall tillförsäkra att alla har tillgång till en samhällsomfattande post- tjänst av hög kvalitet och till rimliga priser. Målen skall underställas för godkännande. Utredningens genomgång av postmarknaden visar att de tjänster som ryms inom begreppet samhällsomfattande posttjänst bara ut- gör en del av de tjänster som tillhandhålls inom postområdet. Post- området kännetecknas typiskt sett av regelbunden befordran av brev, paket och andra adresserade försändelser mot avgift. När det gäller paketdistributionen avses bara lättgods, inte tunggods. Med tunggods avses i allmänhet försändelser som väger över . Genom att endast regelbunden paketbefordran omfattas, faller mycket av logistikverksamheten utanför politikområdet. På samma sätt faller oadresserad direktreklam och utdelning av oadresserade tidningar och tidskrifter utanför postområdet, eftersom endast adresserade försändelser avses. Vi anser att politikområdet bör omfatta hela postområdet, avgränsat i enlighet med vad som nämnts. Däremot bör inte samhällets ansvar se likadant ut för hela områ- det. Hela detta område behöver inte vara föremål för någon särskild reglering genom postlagstiftningen. Med postverksamhet menas i postlagen numera endast regelbun- den befordran av brev mot avgift. Det har visat sig fungera väl att inte reglera paketdistributionen som en del av postverksamhet. Samhällets ansvar bör omfatta ett grundläggande utbud av post- tjänster. Detta måste vara tillgängligt för alla på rimliga villkor. Tjänsterna skall också vara av hög kvalitet. Post kommer att vara en grundläggande funktion i samhället för att skapa välfärd och tillväxt. Den elektro- niska kommunikationen kommer visserligen att öka, delvis på be- kostnad av posten. Distributionen av fysiska försändelser kan dock som regel inte ersättas med elektronisk kommunikation. Till detta kommer att det finns avsevärda svårigheter att övervinna innan den administrativa kommunikationen i stor skala kan ske elektroniskt. Stora samhällsekonomiska vinster bör därför ligga i att åstad- komma effektiva, flexibla kommunikationer med en fungerande konkurrens inom så många sektorer som möjligt på postområdet. Regelverket måste ge utrymme för innovationer på området, för att ge utrymme för en anpassning till den nya situation som uppstår till följd av ökad elektronisk kommunikation. Posttjänsterna måste vara flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov. Det bör därför framgå av de politiska målen för postområdet att posttjänsterna skall tillgodose framtidens behov. Som exempel finns konkurrens i storstäderna på området för sändningar av brev. Denna konkurrens har medfört en prispress samt utveckling av nya produktionsmetoder, med nya tjänster som resultat. Detta måste anses vara till stor fördel för kunderna, som framför allt består av företag, myndigheter och andra organisa- tioner. I detta fall är det inte tillgången till samhällsomfattande posttjänster som varit utslagsgivande utan i stället har konkurren- sen mellan flera aktörer på marknaden drivit utvecklingen framåt. Så är det också på andra områden som paketmarknaden och marknaden för distribution av direktreklam. Det bör därför vara en viktig del av de postpolitiska målen att försöka åstadkomma en situation på marknaden som leder till ett brett utbud av posttjäns- ter. Tjänsterna skall variera efter pris och kvalitet på ett sådant sätt att de svarar mot kundernas efterfrågan. Kunderna bör kunna välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet, för att finna den kombination som passar den enskilde bäst. Postmarknaden skall vara efterfrågeanpassad, i än högre grad än . Detta är till gagn för tillväxten och välfärden i . Genom att företag, myndig- heter och andra stora postkunder får tillgång till tjänster till pris och kvalitet som svarar mot deras behov, skapas effektivitetsvinster som kommer att komma alla till del – vare sig det är i egenskap av samhällsmedborgare eller konsumenter. Utredningen föreslår att det skall framgå av de politiska målen på postområdet att det skall finnas tillgång till ett brett utbud av post- tjänster till priser och kvalitet som motsvarar kundernas efterfrå- gan. har länge legat i framkant när det gäller kvaliteten på posttjänsterna och liberaliseringen på postområdet. finns dock även andra länder som både håller en hög kvalitet på de sam- hällsomfattande posttjänsterna och utvecklar marknaderna genom konkurrens. Vi anser att det bör framgå av det postpolitiska målet att skall ligga i framkant i ett internationellt perspektiv med en post- marknad som erbjuder ett brett urval av posttjänster till olika priser och kvalitet. En väl fungerande postmarknad har betydelse för svensk ekonomi och konkurrenskraft. skall vidare hålla en fortsatt hög service- och kvalitetsnivå på den samhällsomfattande posttjänsten. De förändringar som med tiden förutses på postmarknaden i EU – t.ex. mindre brevvolymer till stor del som följd av en över- strömning av volymer från brevmarknaden till marknaden för elektronisk kommunikation – kan skönjas tidigare i än i många andra länder. Detta medför att frågan om möjligheten att upprätthålla en samhällsomfattande posttjänst med nuvarande innehåll, omfattning och finansiering måste aktualiseras tidigare här än i länder där brevvolymerna ännu inte börjat klinga av. Till detta kommer att är det enda land som fullt ut genomfört en liberalisering av brevmarknaden, och där nya företag etablerats som konkurrerar med det tidigare monopolet. Därmed ligger vi i fram- kant inom EU när det gäller liberalisering och införande av ny re- glering på postområdet. Utredningen anser att fortsatt skall hålla en hög profil när det gäller att utforma och tillämpa regler för att utveckla kon- kurrensen på postområdet. Regleringen bör så långt möjligt an- passas till de förhållanden som råder på den svenska postmark- naden. Hållbar utveckling innebär att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Med hållbar avses såväl ekologisk som social och ekonomisk hållbarhet. En hållbar utveckling bör främjas även inom postområdet. Miljöaspekter kan gälla val av transportmedel, drivmedel, transportnätens utformning m.m. Vi föreslår att det förs in i de politiska målen att posttjäns- terna skall vara hållbara. Posttjänsterna bör vara utformade efter kundernas önskemål om en god service. Tjänsterna bör vara utformade utifrån sina mål- grupper. Olika kunder har olika behov. Detta gäller särskilt på postområdet. Genom att anpassa sig till detta ökar tjänsternas än- damålsenlighet och effektivitet samt kundernas tillfredsställelse. I de politiska målen bör därför anges att posttjänsterna skall vara kundanpassade. Det bör också framhållas att en hög och, över lan- det, jämn kvalitet på posttjänsterna är av största vikt om målet för den regionala utvecklingspolitiken enligt regeringens propostion En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) om väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet skall kunna uppfyllas. Det finns ett antal aktörer som distribuerar försändelser till hus- håll, företag, myndigheter och andra organisationer på de olika delmarknaderna för brev, paket, direktreklam och dagstidningar. Denna distribution är just det som dessa aktörer har gemensamt och därför kommer deras verksamhet att konkurrera. Detta är en utgångspunkt för att man skall kunna åstadkomma marknader med fungerande konkurrens inom postområdet. Denna potential bör tas tillvara. Vi föreslår att de politiska målen på postområdet bör framhålla att ett viktigt medel för att uppnå ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som svarar mot efterfrågan skall vara att man skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktö- rer, utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Trots konkurrensens betydelse för att skapa fungerande post- marknader finns det viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor. Det gäller framför allt tillgången till vissa grundläggande posttjänster för alla, funktionshindrades behov av särskilda posttjänster, totalförsvarets behov av posttjäns- ter under höjd beredskap, samhällets beredskap mot allvarliga stör- ningar av posttjänster i fred samt skyddet för integritet och tillför- litligheten i postverksamhet. För att tillgodose de viktiga allmänna intressen som inte fullt ut kan säkerställas av marknaden måste det finnas tillgång till sam- hällsomfattande posttjänster. De samhällsomfattande tjänsterna måste uppfylla bestämmelserna i . Det övergripande målet för postpolitiken anger endast den tjänst som staten skall garantera, utan att ange servicenivå. Definitionen är avsedd att vara långsiktigt hållbar. Det övergripande målet för postpolitiken, och det som staten skall säkerställa uttrycks (prop. 1997/98:127, s. 20) som att det skall finnas en posttjänst i landet som innebär att alla skall kunna skicka och ta emot postför- sändelser. De försändelser som denna posttjänst skall omfatta defi- nieras som alla adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Servicekraven på den samhällsomfattande posttjänsten anges numera i postlagen som att posttjänsten skall vara av god kvalitet och att det skall finnas möjlighet för alla att få aktuella försändelser befordrade till rimliga och, vad gäller enstaka försändelser, enhet- liga priser. Det skall också finnas möjlighet att försäkra försändel- ser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Det befintliga servicemålet som staten har angett för posttjäns- ten i hela landet är en insamling minst av postför- sändelser som väger högst . Vidare innefattar servicemålet att det skall ske en tydlig anpassning av servicenivån till kundernas be- hov, när det gäller lokalisering av insamlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kva- litetskrav. Dessa krav fastställs i de tillståndsvillkor som PTS för- enar tillstånd att bedriva postverksamhet med för den som sam- tidigt åläggs att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Ytterligare precisering av servicemålet, exempelvis ett krav på att det antal hushåll som saknar daglig service inte får öka, säker- ställdes tidigare genom avtal mellan staten och Posten. finns det emellertid inte något sådant avtal längre. I tillståndsvillkoren för Posten anges att en insamling och ett överlämnande av postförsändelser som väger upp till skall göras varje helgfri måndag – fredag vid de insamlings- och utdel- ningsställen där tillståndshavaren hämtar och delar ut försändelser för tillståndsvillkorens ikraftträdande. Kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser är anpassade till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt EG:s postdirektiv. På nationell nivå innebär det att av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram och över . Kraven ställs i tillståndsvillkor och gäller försändelser som lämnas in i alla delar av landet. Det är således inte fråga om en genomsnittlig procent- andel för hela landet. Kraven gäller för brevbefordran av försändel- ser för vilka avsändaren betalat det pris som gäller för övernattbe- fordran. Eftersom vi föreslår politiska mål för postområdet som omfattar ett vidare område än postlagens tillämpningsområde, måste den tidigare strukturen med övergripande mål och servicemål till viss del ändras. De politiska målen bör vara övergripande. I postlagen kan fastställas vilka tjänster som skall ingå i samhällsomfattande posttjänst och de grundläggande servicemål som skall gälla för tjänsterna, såsom det är reglerat . Dessa servicemål kan sedan preciseras i postförordningen och säkerställas genom tillstånds- villkor för den postoperatör som åläggs att tillhandahålla en sam- hällsomfattande posttjänst. I de politiska målen för postområdet bör det dock vara tillräckligt att ange att staten skall tillförsäkra att alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser. Därigenom fastställs det att staten har ett ansvar för att en så pass grundläggande samhällsviktig funk- tion som en väl fungerande postgång innebär skall finnas tillgänglig för alla. Utredningen återkommer till servicekraven i avsnittet om sam- hällsomfattande posttjänst, avsnitt 9.7. Utredningens förslag: Bestämmelserna i lagen skall syfta till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet. Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att skapa för- utsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. Utredningen anser att postlagen bör inledas med en bestämmelse som anger syftet med lagen. Syftet med lagen bör inte vara in- skränkt till att säkra tillgången till en samhällsomfattande post- tjänst. Syftet med lagen bör vara att alla skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster. Detta bör i lagen uttryckas som att enskilda och myndigheter skall få tillgång till sådana posttjänster. Med detta avses hushåll, företag och offentlig sektor. Med effektiva post- tjänster avses att de tjänster och produkter som tillhandahålls på postmarknaden skall tillfredsställa konsumenternas önskemål be- träffande pris, kvalitet, mångfald, teknisk utveckling och andra rimliga krav. Tjänsterna skall vara konkurrensutsatta och flexibla och de skall tillhandahållas på icke-diskriminerande villkor. Främ- jande av innovation är en viktig del av detta. I att tjänsterna skall vara säkra ligger krav på tillförlitlighet och skydd för integriteten vid befordran. Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet. I detta ligger att det bör vara möjligt för postkunderna att välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet, för att man skall kunna finna den kombination av tjänster som passar bäst. Vi återkommer till behovet av sektorspecifika konkurrensregler i postlagen för postverksamhet. Redan här kan dock nämnas att vi ser ett behov av sektorsspecifik reglering för postområdet, när det gäller att skapa förutsättningar för en mer effektiv konkurrens. Agerandet mellan företag på marknaden och potentiella nya företag skall leda till produktion av effektiva posttjänster. En effektiv konkurrens på postmarknaden förutsätter tills vidare ett regelverk som förhindrar snedvridningar och omotiverade be- gränsningar i agerandet företag emellan. Det bör därför slås fast i en inledande syftesbestämmelse för lagen att ett viktigt medel för alla att få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktö- rer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Konkurrensen är visserligen ett viktigt men inte tillräckligt me- del för att alla skall garanteras tillgång till posttjänster av god kva- litet och till rimliga priser. Staten skall därför ha ett ansvar att till- försäkra alla tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser. Detta skall vara en del av syftet med postlagen. Bevakning av samhällets behov I 2 § postlagen anges att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer fortlöpande skall följa utveck- lingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar sam- hällets behov. I enlighet med utredningens förslag om att bredda syftet med lagen, bör det av bestämmelsen klart framgå att bevak- ningen skall gälla att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. Härigenom klargörs att fokus inte enbart ligger på tillgången till samhällsomfattande posttjänster utan på hela postmarknaden. Detta bör dock inte innebära några större skillnader mot den upp- följande verksamhet som PTS bedriver i egenskap av sektorsmyndighet på postområdet. PTS årliga rapportering om- fattar postmarkanden i sin helhet. Vi återkommer be- träffande PTS och andra myndigheters roll på postområdet i avsnitt 9.11. Utredningens förslag: Den som bedriver verksamhet som be- står av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift (upplåtelse av postboxanläggning) skall vara skyldig att anmäla verksamheten till tillståndsmyndigheten enligt post- lagen. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet skall dock inte behöva göra sådan anmälan. Upplåtelse av postboxanläggning skall på samma sätt som postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. I utredningsdirektiven nämns PTS rapport med postlagstift- ningen – en utvärdering4 och att rapporten tar upp vissa frågor som myndigheten anser behöver utredas närmare. Bland dessa nämns en förändring av definitionen av postverksamhet i postlagen, om marknadens utveckling så kräver. Med postverksamhet menas enligt 3 § första stycket postlagen regelbunden befordran av brev mot avgift. Med brev avses, enligt andra stycket samma paragraf, adresserade försändelser som är in- neslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Vy- kort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpning av lagen. Bestämmelsen erhöll sin nuvarande lydelse , SFS 1998:483, prop. 1997/98:127, bet. TU13, rskr. Genom ändringen togs paketbefordran som bedrevs av tillståndshavare bort ur definitionen. utgick begreppen paket och postförsändelse ur postlagen. Definitionen av postverk- samhet fanns med från postlagens tillkomst (prop. 1993/94:38, TU11, rskr. I avsnittet Överväganden och förslag i PTS rapport med postlagstiftningen – en utvärdering (s. 83) anges följande om defi- nitionen av postverksamhet: En fråga som har presenterats för PTS har varit Postens vägran att tilldela vissa företag unika postnummer. Rätten att få tillgång till postal infrastruktur som kontrolleras av postoperatörer gäller emellertid endast för företag som har tillstånd att bedriva Härvid aktualiseras hur postverksamhet defini- eras och vilka verksamheter som faller utanför denna definition. De flesta förfrågningar som PTS har fått har gällt företag som planerar etablering av postboxanläggning. Själva driften av en postboxanläggning utgör emellertid inte postverksamhet i post- lagens mening. PTS anser således att Posten i detta hänseende förvaltar postnummersystemet helt i enlighet med intentionerna i lagstiftningen. Vidare har Postens tjänst fingerad box aktuali- serats och frågan huruvida en aktör, som vill tillhandahålla en sådan utkörningstjänst som är kopplad till en fingerad box, skall ha rätt att i enlighet med postlagens regler om tillgång till postal infrastruktur, få tillgång till den post som anländer till en finge- rad box. Detta under förutsättningen att mottagaren (och tillika innehavaren av den fingerade boxen) vill avsäga sig Postens ut- körningstjänst för att anlita den aktuella aktören för utkör- ningstjänsten. Detta förhållande berör dock inte tillgång till an- läggningar för postöverlämning i postlagens bemärkelse. Det är snarare fråga om tillgång till post där postbefordran är avslutad. Utkörningstjänsten är i sig inte att betrakta som postverksam- het. Trots att det finns ett behov av flera postboxanläggningar finner inte PTS att företag som endast avser att bedriva sådan verksamhet skall behöva tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är i första hand företag som avsändaren anlitar för beford- ran som bedriver sådan verksamhet. Som beskrivits tidigare be- driver inte heller företag som endast uppfyller något led i post- befordran någon tillståndspliktig verksamhet. PTS finner att definitionen av postverksamhet har varit ändamålsenlig. Med de förändringar av postmarknaden som pågår och kan för- utses anser PTS emellertid att frågan om en utvidg- ning av begreppet postverksamhet ändå bör utredas närmare.