sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — De skydds- eller säkerhetsområden runt anläggningarna som bestämmelsen gäller kan emellertid vara mycket vidsträckta och går därmed långt utöver vad som normalt kan hävdas av den som enbart agerar utifrån en ställning som sak- ägare. Bestämmelsen i 13 kap. 7 § ger vidare vissa tillsynsmyndig- heter rätt att överklaga vilket innebär ett tydligt avsteg från vad som normalt gäller. Även om de fall, som bestämmelsen i 13 kap. 7 § reglerar, således inte täcks in av den föreslagna nya bestämmelsen om en mera gene- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning rell rätt för statliga organ med ställning som sakägare att överklaga beslut enligt PBL, kan dock hävdas att bestämmelsen ändå kanske är onödig eftersom regleringen i 12 kap. ger möjlighet att ingripa i berörda fall. De anläggningar det gäller får normalt an- ses vara sådana som omfattas av bestämmelserna om riksintressen i , vilket ger grund för ingripanden. Även den ingripan- degrund i 12 kap. 1 § som rör hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser är i många fall tillämplig. Genom bestämmelsen i 17 kap. 16 § om att äldre skydds- och säkerhetsområden ska anses ha förordnande enligt 12 kap. 4 § torde normalt ha möjlighet att ingripa också mot lov eller förhandsbesked inom så- dana skydds- och säkerhetsområden som 13 kap. 7 § reglerar. Det är således tydligt att i de fall som avses i 13 kap. 7 § föreligger i princip en dubbelreglering där staten kan ingripa såväl genom läns- styrelsens kontroll enligt 12 kap. som genom möjlighet för annan myndighet att överklaga enligt 13 kap. Innan en slutlig bedömning görs av om det finns tillräckliga skäl att behålla bestämmelsen i 13 kap. 7 § kan några ytterligare kom- mentarer göras när det gäller tillämpningen av 12 kap. i nu berörda fall. Av det tidigare redovisade uttalandet på sid. 800 i förarbetena till PBL framgår att tanken är att innan ett område av stort natio- nellt intresse från t.ex. kommunikations- eller försvarssynpunkt tagits i anspråk för sitt ändamål ska området kunna bevakas och skyddas såsom riksintresse för berört syfte. När området tagits i anspråk kan de berörda intressena skyddas genom statens ställning som sakägare. Detta resonemang skulle kunna tolkas så att områ- dets ställning som riksintresse upphörde i och med att det börjat utnyttjas för avsett ändamål. Det har också ibland ifrågasatts om en befintlig anläggning kan vara ett riksintresse. Av regeringens praxis framgår emellertid tydligt, såväl när det gäller större flygplatser som försvarsanläggningar, att också befintliga anläggningar kan skyddas som riksintressen mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningarna. Av förarbetsuttalanden till PBL framgår också att ett riksintresse vanligtvis inte är begränsat till just det område där en viss verksamhet kan bedrivas utan att man vid bedömningen av ett riksintresseområdes storlek också har att ta hänsyn till det behov av skyddsområden som kan finnas kring olika typer av anläggningar (prop. 1985/86:1 s. 801 och 804 f.). Praxis och förarbetsuttalanden visar således klart att ingripanden enligt 12 kap. kan ske också inom de skydds- eller säkerhetsområden som bestämmelsen i 13 kap. 7 § reglerar. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Ett skäl för berörda sektorsorgan att hävda att det finns behov av en möjlighet att överklaga vid sidan av den prövning som länssty- relsen har att göra enligt 12 kap. skulle kunna vara att man känner en oro för att prioriterar bort myndighetens intressen i förhållande till något annat allmänt intresse som kan ligga bakom kommunens tillstånd till den åtgärd som ärendet gäller. Det är i detta sammanhang emellertid viktigt att beakta den utformning de aktuella bestämmelserna i 12 kap. har. Enligt 12 kap. 1 § gäller så- lunda att ska pröva det kommunala beslutet om nå- gon av de angivna grunderna för ingripande föreligger. Av 12 kap. 3 § framgår vidare att ska upphäva det kommunala beslutet om berört riksintresse inte tillgodoses eller om bebyggelse blir olämplig med hänsyn till boendes eller övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. I 3 kap. 10 § finns bestämmelser om avvägningen när olika riksintressen står emot varandra. Något utrymme i övrigt för avvägningar mellan olika allmänna intressen lämnar bestämmelsernas utformning emellertid inte utan ska ingripa när förutsättningarna är uppfyllda. Vid överväganden om behovet av att behålla bestämmelsen i 13 kap. 7 § kan också påpekas att den endast gäller lov eller förhands- besked. När det gäller åtgärder som medges genom planläggning är man således hänvisad till enbart bestämmelserna i 12 kap. för att kunna tillgodose riksintressen som berörs. Något egentligt skäl för en annan ordning när det gäller lovärenden tycks inte finnas. Sammanfattningsvis kan därför den bedömningen göras att med den föreslagna nya bestämmelsen som ska säkerställa sta- tens möjlighet att överklaga som sakägare och med reglerna i 12 kap. om statlig kontroll saknas skäl att behålla den nuvarande be- stämmelsen i 13 kap. 7 §. Kommittén föreslår därför att denna be- stämmelse upphävs. Berörda kommuners rätt att överklaga beslut får uttryckligt stöd i PBL Några bestämmelser om rätt för kommun att överklaga beslut en- ligt PBL finns inte. I förarbetena diskuteras frågan om behovet av sådana bestämmelser (prop. 1985/86:1 s. 816–817). Av vad som där sägs framgår att bestämmelser om besvärsrätt övervägts under arbetet inför PBL:s tillkomst men fått utgå på förslag av lag- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Det finns emellertid skäl att nu på nytt ta upp frågan. Av samma skäl som det kan hävdas att en rätt för statliga myndigheter att överklaga bör framgå direkt av lagen kan det finnas anledning att nu också i lagtexten förtydliga kommuns rätt att överklaga be- slut enligt PBL. besvärsrätt enligt PBL kan aktualiseras i flera olika sammanhang. Beslut om upphävande av ett kommunalt planbeslut får, inte minst med hänsyn till den roll kommunen enligt PBL har när det gäller planläggning, alltid anses angå den kommun som fat- tat beslutet på ett sådant sätt att rätt att överklaga måste finnas. Rätt att överklaga bör finnas oavsett om upphävandet skett vid prövning enligt 12 kap. eller efter överklagande enligt 13 kap. En annan fråga gäller angränsande kommuners rätt att överklaga planbeslut. Med hänsyn till det inflytande över planarbetet som PBL ger angränsande kommuner ansågs vid PBL:s tillkomst att det var klart att dessa kommuner också hade rätt att överklaga. Samma ansågs gälla regionplaneorgan. Med de tankar kommittén har, näm- ligen att punkten om att mellankommunala frågor inte samordnats på ett lämpligt sätt ska tas bort som en ingripandegrund för läns- styrelsen enligt 12 kap., och att det i stället bör ankomma på be- rörda kommuner att själva avgöra när de vill agera, blir en besvärs- rätt för dessa kommuner ännu mera självklar. Det kan då handla inte bara om kommuner som direkt gränsar till den beslutande kommunen utan även om andra näraliggande kommuner som be- rörs av ett beslut, t.ex. om en större etablering med konsekvenser för ett relativt stort område. Med kommun kan här också avses landstingskommun. Även eventuellt regionplaneorgan eller kom- munalförbund med uppgifter som berörs av ett planbeslut bör ha möjlighet att överklaga. Även andra kommunala beslut enligt PBL än planbeslut kan efter överklagande upphävas eller ändras på ett sätt som kan anses i större eller mindre utsträckning gå den beslutande kommunala myndigheten emot. rätt att då överklaga har prövats i ett stort antal fall och en praxis har utvecklats. Det saknas skäl att här närmare gå in på denna praxis eller att i detta samman- hang överväga några ändringar. Vad som emellertid återstår är frågan hur en bestämmelse som tydliggör en besvärsrätt i enlighet med gällande praxis och vad som här redovisats skulle kunna utformas. Som nämnts handlar det om en rad sinsemellan olikartade situationer. Till skill- nad mot vad som tidigare föreslagits när det gäller statliga myndig- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning heter handlar det nu inte om att endast förtydliga att en sakägarlik- nande ställning ska innebära rätt att överklaga. Detta talar för att en formulering liknande den som föreslagits för statliga myndigheters rätt att överklaga inte passar när det kommunens besvärsrätt. Sam- tidigt är det tveksamt om det går att i förväg fånga in alla de situa- tioner där en rätt att överklaga skulle kunna vara moti- verad och att på ett tydligt sätt i lagtext precisera dessa situationer. Det behöver liksom finnas ett utrymme för att i praxis pröva var gränserna för en rätt att överklaga bör gå. Detta talar för att en särskild bestämmelse om en sådan rätt ändå bör vara relativt allmänt formulerad. För att markera skillnaden mot de situationer då statlig myndighet föreslagits kunna överklaga skulle när det gäller kommunerna följande två meningar kunna tän- kas. En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens in- tressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regionplaneorgan eller kommunalförbund. Kommittén före- slår att en sådan bestämmelse införs som ett andra stycke i den nya 13 kap. 4 §. 12.4.9Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut har inte miljöorganisationer rätt att överklaga beslut en- ligt PBL. Ratificeringen av Århuskonventionen och ändringarna i MKB-direktivet och den tydliga koppling som görs från PBL till MKB-direktivets bestämmelser gör att miljöorganisatio- nernas rätt att överklaga PBL-ärenden behöver övervägas. MKB-direktivet avser att reglera tillståndsprocesser för vissa sär- skilt angivna projekt eller projekt som efter bedömning utifrån sär- skilda kriterier kan anses ha betydande miljöpåverkan. Som en följd av ändringar i MKB-direktivet ska icke-statliga miljöorganisationer som uppfyller krav i nationell lagstiftning ha en rätt att få den ma- teriella eller formella giltigheten av ett beslut prövad9. Tillstånds- processen enligt MKB-direktivets krav är som huvudregel reglerad i och avslutas med besked rörande tillstånd för viss 9 Artikel 10 a jämförd med artikel 1.2 i MKB-direktivet som genomförs genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmän- hetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om änd- ring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning PBL har egentligen inte någon tillståndprocess för verksamheter av det slag som direktivet syftar på. EG-kommissio- nen har emellertid kritiserat för att inte ha genomfört MKB-direktivet på rätt sätt. När det gäller vissa verksamheter har prövningssystem inte ansetts lämpligt för verksam- heterna. I stället har regeringen och gjort bedömningen att PBL:s detaljplaneprocess får anses vara den enda tillståndspro- cess som finns i vissa särskilt angivna situationer. Det innebär att kraven enligt MKB-direktivet kommer att gälla också vissa beslut om detaljplaner genom de förändringar som regeringen föreslog i propositionen 2004/05:59 och som trädde i kraft . Ändringarna innebär att det i PBL görs en direkt koppling till bestämmelser i fråga om upprättande och innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning som ett led i att genomföra det s.k. MKB-direktivet beträffande detaljplaneläggning för vissa typer av åtgärder. De aktuella åtgärderna är exempelvis planläggning för områden där marken får tas i anspråk för industriändamål, köpcent- rum och permanent campingplats, och där genomförandet kan an- tas medföra betydande miljöpåverkan. Enligt kommittén är det an- geläget att hålla fast vid PBL-systemets huvudprincip att det är kommunerna som har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällets intressen. Motivet för detta har utvecklats närmare i det föregående (se avsnitt 12.4.5) Med hänsyn till änd- ringarna i MKB-direktivet, som bl.a. innebär en strävan att stärka miljöorganisationers rätt att överklaga vissa beslut, och för att säkra att uppfyller sina åtaganden bör emellertid ett avsteg från denna princip kunna accepteras innebärande att det i PBL införs en möjlighet för miljöorganisationer att överklaga sådana beslut som avser de särskilt angivna åtgärderna enligt 5 kap. 18 § andra stycket. Rätten att överklaga kommer således att begränsas till och aktu- aliseras vid planläggning för vissa särskilt angivna åtgärder där ett normalt förfarande tillämpas och en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna för projekt ska upprättas. När det gäller en- kelt planförfarande är bedömningen att denna typ av förfarande inte ska kunna tillämpas i situationer då genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed finns inte kopp- lingen till MKB-direktivets krav i sådana situationer. Därmed finns det inte heller skäl att införa särskilda bestämmelser om talerätt i sådana situationer. I detta sammanhang kan nämnas att i sitt slutbetänkande ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59 s. 189 f.) har konstaterat att miljöorganisationer har en viktig roll vid miljöpröv- ningar, att miljöorganisationer har överklagat få miljöärenden och att den undersökning kommittén gjort inte gett belägg för att or- ganisationerna skulle missbruka möjligheterna att delta eller över- klaga beslut enligt . När det gäller avgränsningen av vilka organisationer som ska kunna komma till tals är regeringens bedömning att avgränsning av miljöorganisationer uppfyller direktivets och konventionens krav (prop. 2004/05:65). Det finns inte anledning att ifrågasätta denna bedömning och det är därför naturligt att ha samma avgränsning i PBL. Detta innebär att man i PBL bör hänvisa till 16 kap. 13 § , dvs. att det ska vara fråga om ideell förening som har till ändamål att tillvarata na- turskydds- eller miljöintressen, med minst 2 000 medlemmar och som har varit verksam . En fördel med att ha samma avgränsning för talerätten som är att praxis därmed bör kunna bli enhetlig. Ramen för överprövningen styrs av vilken form av överprövning som ska garanteras, dels enligt MKB-direktivet och dels genom den ram för överprövning som ska gälla i PBL-ärenden. I MKB-direkti- vet anges att man ska kunna få den materiella och formella giltig- heten av ett beslut prövad. En sådan rätt till överprövning kan till- godoses även med en precisering av överprövningens omfattning enligt den modell som föreslås i avsnitt 12.5.6. Kommittén föreslår att en ny bestämmelse om miljöorganisatio- ners rätt att överklaga beslut införs som ett tredje stycke i den nya 13 kap. 4 §. Kommitténs bedömning och förslag Det behövs en balans mellan dels kommunens uppgifter och den därtill kopplade bestämmanderätten i vissa frågor, dels en statlig kontroll i särskilt utpekade situationer, dels slutligen en rätt till överprövning av beslut på talan av berörda enskilda. Kommitténs bedömning är att rättsläget bör förtydligas när det gäller vad som kan överprövas och vad som faller inom det som kallas det kommunala handlingsutrymmet enligt PBL. Kommittén föreslår följande förändringar som tillsammans ska förtydliga överprövningens omfattning: Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Användningsområdet för bestämmelsen om att frågor som prö- vats i tidigare skeden inte ska få prövas på nytt (13 kap. 2 § PBL) vidgas till att omfatta frågor i ärende om bygglov som avgjorts ge- nom prövning av tillstånd enligt 9 kap. 6 § . Kravet på proportionalitet ska enligt förslaget förtydligas genom att andra ledet i det som är 1 kap. 5 § PBL om inte annat särskilt är föreskrivet slopas. Bestämmelsen som föreslås bli 1 kap. 3 § ska enligt förslaget kompletteras med en bestämmelse som an- ger den s.k. proportionalitetsprincipen, dvs. kravet att vid beslut enligt lagen få en rimlig balans mellan allmänna och enskilda intres- sen. Det kommunala handlingsutrymmet preciseras genom ändringar i 1 kap. 2 §, som föreslås bli 4 § i samma kapitel, på så sätt att det ska framgå att det är en angelägenhet att enligt lagen besluta om planläggning av användningen av mark och vatten och att friheten att inom lagens ramar bestämma om användningen en- dast begränsas av möjligheten för staten att ingripa med stöd av 12 kap. Slutligen föreslås att överprövningens ram preciseras i en särskild bestämmelse, en ny 13 kap. 7 §. Avsikten är att det ska framgå att prövningen ska kunna avse om beslutet strider mot någon rättsre- gel på sätt som den som överklagar har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Den nya bestämmelsen avseende överprövningens omfattning föreslås gälla alla andra beslut enligt PBL än de som överprövas en- ligt bestämmelserna om laglighetsprövning, dvs. inte enbart över- prövningen av detaljplaner där behovet ansetts som störst. I uppdrag ingår som ett övergripande mål att ut- veckla PBL så att den bättre tillgodoser kraven på effektiv besluts- process som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas (dir. 2002:97). I direktiven anges bl.a. följande. PBL ger kommunerna ett avgörande inflytande över markanvänd- ningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som skall göras av instansordningen bör också övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämp- lighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervä- gas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras. Gällande rätt i fråga om överprövningens omfattning avseende be- slut enligt PBL kan sammanfattas på följande sätt. När det gäller översiktsplaner och andra beslut som har karaktären av riktlinjer och som når en obestämd krets är det framför allt beslutets fören- lighet med lag som kan överprövas. Samma sak gäller kommunala beslut att inte vidta någon åtgärds, exempelvis att inte upprätta en detaljplan. I nu nämnda fall kan överklagande bara ske i de former som gäller för s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen. Avse- ende övriga beslut enligt PBL det som brukar kallas förvaltningsbe- svär, finns det, med ett undantag, inga särskilda bestämmelser som anger vad överprövningen kan avse. Undantaget är bestämmelsen i 13 kap. 2 § som anger att andra beslut än de som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning överklagas hos länsstyrel- sen, men besluten får inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser el- ler förhandsbesked eller avser behovet av byggsamråd. Överpröv- ning av detaljplaner och andra rättsverkande planer sker enligt en speciell form av förvaltningsbesvär som innebär att överpröv- ningsinstansen i princip endast kan fastställa eller upphäva det överprövade beslutet, s.k. särskilda förvaltningsbesvär. Dessutom är det regeringen som är sista instans inom den ordinarie pröv- ningsordningen och inte Regeringsrätten. Regeringens beslut kan dock prövas genom s.k. rättsprövning för vilken gäller särskilda regler om vad prövningen avser. De olika typerna av överprövning som förekommer kan be- skrivas på följande sätt schematiskt. SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning ningar i fråga om över- för sig något som krav på saklighet och som är av betydelse för också fel i förfaran- att det organ som Ramarna sätts av den lag som användes när att fatta beslutet, Hur kan man få till vande av det justerade ska ha gett in överkla- Den beslutet angår, om ex. företag och orga- som avses i 8 kap. 2 formen, dvs. skilda eller ingrepp i När det gäller överkla- kan ändring ske bara i Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Syftet med översynen av överprövningens omfattning har varit att försöka tydliggöra kommunernas handlingsutrymme, vad länssty- relserna ska kontrollera för samhällets räkning och vad enskilda ska kunna få överprövat i samband med överklaganden. Detta innebär att de förslag som kommittén har tagit fram har som mål att tydliggöra vilka hänsyn som kommunerna ska ta vid sitt beslutsfattande, särskilt när det gäller planläggning, att förtyd- liga att kraven på proportionalitet, dvs. kravet på balans mellan vinster för det allmänna och de men enskilda kan få lida, också gäller enligt PBL och att garantera att enskilda sakägare får en till- räckligt omfattande rätt till överprövning avseende förhållanden som påverkar deras enskilda rättigheter. En annan strävan har varit att ge tydliga besked till de enskilda var olika frågor behandlas så att samma fråga inte ska kunna prövas på nytt. Redan vid PBL:s tillkomst diskuterades ramarna för överprövning- ens omfattning och gränsen mellan kommunernas handlingsut- rymme och den enskildes rätt till överprövning. I förarbetena gjor- des försök att uttrycka denna rätt, men erfarenheterna visar att gränserna inte är helt entydiga. Departementschefen tänkte sig en begränsad överprövning Överprövningens omfattning kommer ofta upp till diskussion när det gäller överprövning av detaljplaner. Frågan har ytterligare aktualiserats i samband med att frågan om ändrad instansordning för överprövning av detaljplaner har tagits upp. I förarbetena försökte departementschefen ange vad prövningen på talan av enskilda skulle kunna avse. När det gäller viktiga prin- cipfrågor om kommunens utbyggnad borde en enskild som regel inte genom överklaganden hos statliga myndigheter kunna få lokala bedömningar ändrade. Enskilda sakägare och andra intressenter skulle inte enligt departementschefen kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Så- dana intressen skulle i första hand bevaka under sam- rådsskedet och i andra hand genom sin rätt till officialprövning av Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning de intressen som anges i 12 kap. PBL. Klart var att formella brister skulle kunna överprövas på talan av enskilda. När det gäller andra grunder så uttalades att överklaganden skulle kunna avse enbart frågor som är av betydelse för de klagande i egenskap av sakägare eller boende inom eller i anslutning till området. I första hand bör besvärsprövningen enligt departementschefen inriktas på detaljpla- nernas expropriativa effekter och över huvud taget avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Också frågor om miljöut- formningen kan komma upp till behandling vid prövning av över- klaganden. Departementschefen konstaterar också att det i prakti- ken kan vara svårt att skilja mellan det allmänna syftet med planen från enskilda intressen. Ofta är de två sidor av samma sak. Han an- såg emellertid att det är ett rimligt betraktelsesätt även för framti- den att överinstanserna ska kunna bifalla överklaganden, om kla- gandena hävdar, t.ex. att miljön förändras på ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafikfaror för barnen, att utsikten förstörs, att par- ker försvinner, att lekplatserna blir för små etc. (prop. 1985/86:1 s. 364 f.) I praxis har man försökt förtydliga överprövningens ram och propor- tionalitetsprincipen