sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett borttagande av länsstyrelserna ur överprövningsorganisatio- nen för att undvika dubbla prövningar på länsnivå innebär att rätten till domstolsprövning säkras i ett tidigare skede. Därmed uppfylls krav i ett tidigare skede än . Ge- nom att föra bort överprövningarna från länsstyrelserna kommer dessa ha möjlighet att stärka sina uppgifter som samrådsparter och utövare av tillsyn och kontroll. Principen att tyngdpunkten i dö- mandet ska ligga i första instans, det vill säga i länsrätt, behålls. Eftersom det kommer att krävas prövningstillstånd för prövning i två av de tre överprövande instanserna kommer handläggnings- tiden förhoppningsvis bli något kortare i detta alternativ än det al- ternativ som innebär en prövning i miljödomstolarna. Dessutom kommer sista instans, Regeringsrätten, vara en renodlad prejudi- katinstans. Slutligen är inte samordningsfördelarna med bety- dande. Kommittén konstaterar i betänkandet att Det bör poängteras att behovet av samordning av hanteringen av frå- gorna som ska prövas enligt PBL och enligt inte är domi- nerande vid dagens prövningar och inte självständigt ett bärande skäl för en samordning. Det kan då ifrågasättas om en så omfattande reform som miljö- domstolsalternativet innebär verkligen bör sjösättas innan de lång- siktiga konsekvenserna utretts ordentligt, och det långsiktiga målet formulerats. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av (), (), () och () Vi anser att kommittédirektiven saknat en tydlig ambition att se över i syfte att avreglera och förenkla för den enskilde, såväl privatpersonen som näringsidkaren. Ovanifrån- perspektivet har gått före underifrånperspektivet, och de nog så viktiga allmänintressena har i för stor utsträckning vägt över gent- emot enskilda intressen. Dessutom har direktiven varit för omfattande och därtill sty- rande. Med förtur skulle lämnas förslag på hur EG-direktivet om miljöbedömningar avseende vissa planer och program skulle inför- livas i svensk lagstiftning. Direktivet om främjande av el produce- rad från förnybara energikällor skulle utvärderas och en rapport överlämnas till regeringen också med förtur. Tilläggsdirektiv om källsortering har getts under arbetets gång. Därmed har det viktiga arbetet att se över och utvärdera i stort sinkats. Vi anser att tiden därav blivit alltför knapp för att vi ordentligt skulle kunna utvärdera och se över PBL i alla de delar som vi anser vara nödvändigt. I 3 kap. diskuteras PBL mot bakgrund av och i förhållande till be- greppet hållbar utveckling. Vi vill beskriva vår syn på hållbar ut- veckling på följande sätt. Syftet med politiken bör vara att skapa ett samhälle där var och en vill och kan ta ansvar för sitt eget liv. Det ansvaret gäller inte bara en själv utan också hur man påverkar både andra människor och kommande generationer. Vi är alla förvaltare av jorden. Ett hållbart samhälle byggs av individer som ser och tar sitt ansvar för framtiden både i smått och stort. Den enskilt viktigaste förutsättningen för en hållbar utveckling är demokrati och då inte bara demokrati ur dess mer uppenbara aspekt med demokratiska val och demokratiska institutioner. Utan demokrati ur ett djupare perspektiv som inkluderar likhet inför la- Reservationer och särskilda yttranden gen, yttrandefrihet, respekt för individens okränkbarhet, alla män- niskors lika rättigheter – men också lika skyldigheter – och inte minst delaktigheten i samhället. Vi tror på det personliga ansvaret. I det personliga engagemanget och ansvarstagandet ligger mycket av nyckeln till en hållbar ut- veckling. Här är skyddet av äganderätten och värnandet om mark- nadsekonomin centralt. Vi tror på att varje enskild individ har ett ansvar för framtiden. Med det personliga ägandet kommer också det personliga ansvaret att förvalta det man äger för ens egen men också andras framtid. I ett hållbart samhälle går ägandet hand i hand med ansvaret att förvalta det man äger. Vi tror på hållbar tillväxt. Vi är framtidsoptimister. Vi tror på att teknikutveckling och tillväxt är förutsättningarna för ett bättre och mer hållbart samhälle. Det krävs dock att vi genom gemensamma demokratiska beslut sätter upp ramarna för samhället. Genom olika styrmedel som både omfattar lagstiftning och ekonomiska verktyg anser vi att man kan bygga en politik för hållbar tillväxt, där god ekonomisk tillväxt och bättre miljö samverkar – och är varandras förutsättningar. Vi har under arbetets gång på olika sätt sökt belysa vikten av att vederbörlig hänsyn tas till äganderätten och enskildas intressen. Därför vill vi i detta särskilda yttrande åskådliggöra äganderättens nuvarande ställning. Äganderätten har två dimensioner – besittningsskydd och förfo- ganderätt. Inom dessa finns en glidande skala från full förfogande- rätt och dispositionsfrihet till ingen alls. När rättigheten upphör att vara äganderätt, finns det ingen enhetlig uppfattning om. Europa- konventionens regler om skydd för äganderätten kan dock anses vara en internationell godtagbar minimistandard. 1995 inkorporerades i svensk rätt. Genom denna fick en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt. (2 kap. 18 § regeringsformen). Konventionen slår fast att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och som framgår av allmänna folkrättsprinciper. Reservationer och särskilda yttranden för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns dock inte utsagt i regeringsformen. Det borde vara angeläget att regeringsformen innehöll en regel som står i full samklang med . Inskränkningar i äganderätten får endast ske i klart angivna fall och då med full er- sättning till den enskilde. Ändringen av grundlagsskyddet som genomfördes omfat- tade dock inte rätten till full ersättning när äganderätten utsläcks eller inskränks på grund av angelägna allmänna intressen. I våra nordiska grannländer finns denna rätt inskriven i grundlagen vilket innebär att har det svagaste ägandeskyddet i . Ägandet med förfoganderätt är en positiv kraft för hållbar ut- veckling, välstånd och trygghet. Denna rätt behöver inte vara ab- solut. Den regleras inte bara genom juridiska regler, utan även av sociala normer. Begränsningen i förfogandet gäller framför allt att den inte får inkräkta på en annan persons rätt. Det är alltså inte rätten att äga i sig själv det är fråga om. Innebörden är inte specifi- cerad förrän förfoganderätten är klarlagd. Det är t.ex. en stor skill- nad på äganderätten till en tomt beroende på om den får bebyggas eller inte. I äganderätten ingår också rätten att fritt överlåta egen- domen och att tillgodogöra sig dess avkastning och dess bytesvärde eller försäljningsvärde. Vi anser att äganderättens utformning är av fundamental bety- delse för marknadsekonomin så att den ger den av oss önskade ut- vecklingen. Vi hälsar därför med tillfredsställelse resonemangen kring tillväxtens betydelse för ekonomisk utveckling som resulterat i förslaget till lagtext i 2 kap. 1 § En god ekonomisk tillväxt och lämplig utveckling för olika verksamheter ska underlättas. Vi väl- komnar dessutom att kravet på proportionalitet nu förtydligas i be- slutsfattande enligt PBL. Även om direktiven inte gett kommittén i uppdrag att ta upp frågan om ersättningsregler vid expropriation anser vi att det dess- utom hade varit ett ypperligt tillfälle att i vart fall påminna om att bostadsutskottet i betänkande 2003/04:BoU5 beställde en utvär- dering av hur dessa regler fungerar och om de leder till rimliga resultat för den enskilde. Reservationer och särskilda yttranden En plan- och bygglag som tar större hänsyn till enskilda intressen En förändrad plan- och bygglagstiftning bör skrivas och motiveras så att den i sig inte förhindrar en positiv utveckling utan ger möj- ligheter till en sådan. Det behövs ett större hänsynstagande till en- skildas intressen. Vid avvägningar mellan enskildas intressen, för företagandet viktiga intressen och allmänna intressen måste tydlighet eftersträ- vas. Ofta beskrivs nyttan av miljö- och naturvårdsåtgärder, och därav följande möjlighet till ökad turism och rekreation som konsekvenserna för enskilda glöms bort. Den starka betoningen på det allmännas bästa är enligt vår upp- fattning alltför framträdande. Det bortses från att det allmänna består av individer. Bygg- och planområdet bör generellt inte tillfö- ras fler – utan färre - styrmedel för politiker och myndigheter. Det handlar i stor utsträckning om rättssäkerhet. Att exakt ange hur lagtexter ska utformas för att ge uttryck för dessa våra grundläggande utgångspunkter är ett för omfattande ar- bete som vi inte mäktat med inom ramen för denna utredning. Därför är det inte fruktbart att peka ut alla paragrafer där vi inte till fullo håller med om formuleringar och ordval. I vår gemensamma reservation tar vi dock upp några punkter där vi direkt går emot de lagda förslagen och kortfattat motiverar varför. Kommittén delegerar till regeringen att i föreskrifter ange vilka an- läggningar som ska kräva bygglov och om undantag från bygglovs- plikten, och för i betänkandet ett resonemang kring anläggningar av mindre format eller begränsad betydelse. Som exempel på sådana nämns murar och plank, altaner, bryggor och pooler. Vi vill anföra att de flesta av denna typ av anläggningar även fort- sättningsvis bör vara bygglovsbefriade såvida de inte ligger närmare än från tomtgräns och inte genom exempelvis sin storlek och omfattning på annat sätt medför betydande olägenheter för främst grannar. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av (), () och () Strandskyddet är viktigt för att värna värdefulla strand- och skär- gårdsmiljöer. Fria stränder har ett stort allmänt intresse, men det är även viktigt att kunna skapa attraktiva och lättillgängliga boende- och rekreationsmiljöer. Bebyggelse nära stränder kan vara positivt. I många fall skapas strandnära bebyggelse med bryggor eller gång- stråk närmast vattnet som blir attraktiva miljöer både för de bo- ende och allmänheten. Det är också av vikt att näringslivet i skär- gården ska kunna utvecklas om man vill bibehålla en levande skär- gård och upprätthålla sådana verksamheter som till sin natur måste ligga vid vattnet. De som är bäst lämpade att avgöra strandskyddets omfattning är därför kommunerna själva. bygger på det kommunala självstyret där det är kommunens ansvar att bestämma användningen av sina mark och vattentillgångar. Det kan därför synas märkligt att just när det gäller strandskyddet så är det länsstyrelserna som är beslutande en- ligt , om de inte delegerat beslutanderätten till kommu- nerna, och att det är som är tillsynsmyndighet. När nu genomgår en översyn hade det varit lämpligt att ge strandskyddet en behandling som liknar övrig mark och att det kommunala självstyret fått råda även här. Det skulle innebära att länsstyrelserna blev tillsynsmyndighet medan kommu- nerna gavs beslutanderätten. Särskilt yttrande av () och () I direktiven till står uttryckligen att kommittén ska utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för () byggande av bostäder (). I flera av våra större städer finns en stor efterfrågan på såväl bostä- der som mark att bebygga. PBL är en avvägningslagstiftning som Reservationer och särskilda yttranden ska möjliggöra en god bebyggd miljö i avvägning mellan enskilda och allmänna intressen och mellan olika allmänna intressen. En vanligt återkommande konfliktsituation är den mellan ekologiska hänsyn och sociala/ekonomiska hänsyn. I har politi- kerna i planeringen av ny bebyggelse i stor utsträckning undvikit att offra skyddsvärda grönytor och naturområden, för att istället förtäta befintlig bebyggelse. En stor del av denna bebyggelse stöter nu på motstånd genom riktvärdena för buller. Riksdagsbeslut om riktvärden och tolk- ningar av hur dessa ska tillämpas leder till dramatiska konsekvenser. I kan resultatet bli att uppåt hälften av de nya bostä- der som just nu planeras kommer att få stoppas. Om reglerna skulle tillämpas på den befintliga bebyggelsen i inner- stad innanför tullarna, en attraktiv boendemiljö där en kvarts mil- jon människor bor, skulle uppskattningsvis av dagens bostadsbebyggelse vara olaglig. Det blir absurt när reglerna så tyd- ligt krockar med verkligheten. Dessa regeltolkningar hotar även många andra kommuner där det planeras för bostäder i attraktiva lägen – i gamla hamnområden, i citykärnor och nära järnvägsstatio- ner. Samhället har ett ansvar att skapa normer och goda boendemil- jöer. Men olika boendemiljöer har fördelar och nackdelar. När bostadsbebyggelse planeras måste olika faktorer vägas samman. Även olika miljömål kan ibland kollidera. Tät bebyggelse har många fördelar ur miljösynpunkt, som att det går åt mindre energi för uppvärmning och transporter. Å andra sidan alstrar många männi- skor och verksamheter på samma ställe mer ljud. Det är ogörligt att låta en enda parameter, i detta ifall bullernivå, bli helt utslagsgi- vande. Samhällsplanering innebär en avvägning i målkonflikter mellan olika intressen. Det ovan redovisade synsättet på buller innehåller ingen sådan avvägning. Det bör rimligen vara möjligt att bygga nya bostäder i attraktiva, centralt belägna miljöer. Bättre miljömässiga helhetslösningar i form av mindre transportarbete, bättre hushåll- ning med energi, vinsten av att inte behöva exploatera grönområ- den, samt tekniska lösningar för att stänga ute eventuellt buller bör ibland kunna väga upp det faktum att vissa riktlinjer överskrids. har berört frågan om när miljökvalitetsnormer och andra riktvärden kommer i konflikt med behovet av nya bostäder. Kommittén konstaterar i betänkandet Reservationer och särskilda yttranden (avsnitt 3.11.2) att det vore önskvärt att i PBL införa motsvarande möjligheter till kompensationsåtgärder vid överskridande av miljö- kvalitetsnormer som ges enligt , och framhåller att frå- gan om miljökvalitetsnormers reglering i PBL behöver utredas sär- skilt samt att detta bör ske . Detta är bra. Vi vill utöver detta framhålla vikten av att en sådan utredning särskilt tar i beaktande det ovan anförda om möjligheten att planera för bostadsbebyggelse i tät stadsmiljö. Särskilt yttrande av () Alltsedan PBL:s tillkomst har kritik riktats mot bestämmelserna om genomförandetider för detaljplaner. Den allvarligaste invänd- ningen är att de innebär en oacceptabel inskränkning av äganderät- ten. Kommunerna ges en möjlighet att utöva en icke godtagbar och inte heller nödvändig kontroll av markanvändningen. När det nu diskuteras möjligheter till ändringar av detaljplan under genomfö- randetiden vill jag därför redovisa min grundläggande syn. Även om det i vissa fall av oförutsedda händelser och ändrade förutsätt- ningar kan anses rimligt att komplettera gällande bestämmelser vill jag starkt understryka att fastighetsägares grundläggande rättighe- ter inte får inskränkas. Viktigt att påtala är också att den komplet- tering som sker inte får motverka ursprungssyftet med detaljpla- nen. I sammanhanget vill jag också ge min syn på lagtexten i 5 kap. 11 § Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen be- aktas. Med en sådan bestämmelse kan den enskildes rätt utsläckas på ett alltför enkelt sätt utan att vederbörande kan tillgodogöra sig värdet av sin egendom. Att upphäva en plan utan att ersätta med en ny är inte heller godtagbart för sakägarna. Samhällsutvecklingen bör leda till att regelsystemen också föränd- ras. Marknadsorienteringen av bostadsbyggandet har slagit igenom från ett utbudsstyrt till ett efterfrågestyrt bostadsbyggande. Risker och ansvar fördelas på annat sätt . För att byggande ska Reservationer och särskilda yttranden komma till stånd krävs att regelverket är transparent, konsistent och har sådan varaktighet att tilltänkta byggherrar kan och vågar satsa på det byggande som efterfrågas. Min uppfattning är att kommitténs förslag på en del punkter därför borde sett annorlunda ut för att i tillräcklig omfattning uppfylla dessa krav. Tidsfrister för handläggning av planer bör infö- ras och regler för användningen av exploateringsavtal bör tas fram. Kommittén borde skickat en beställning till regeringen om att reg- lerna för exploateringsavtal bör utredas istället för den defensiva formuleringen att denna fråga ansetts ligga utanför kommitténs uppdrag. Jag anser också att kommittén borde varit ännu tydligare då det gäller att även detaljplaner ska vara översiktliga. Det borde anges att en detaljplan i normalfallet ska vara just översiktlig och åtföljas av en redovisning där byggrättens storlek, hustyp m.m. anges. Be- stämmelserna för program i detaljplan blir alltför otydliga när man skriver att program ska tas fram eller samråd genomföras under vissa förutsättningar eller helt i överensstämmelse med en aktuell översiktsplan Varför inte ta bort kravet på program helt och hållet då detaljplan tas fram? Särskilt yttrande av (), () och () Regeringen gav fyra mobiltelefonoperatörer genom Post- och tele- styrelsen (PTS) tillstånd att bygga ut nät för tredje generationens mobiltelefoni Tillstånden var gratis, och kravet på motprestation från det offentliga var att nätet ska ge av befolkningen tillgång inom högst . Detta har medfört att nu har fullt av mobilmaster då inga krav från statsmakten ställdes på en samordning mellan de olika operatö- rerna. Eftersom systemet ännu inte är helt utbyggt trots att tids- fristen löpt ut så är det viktigt att kommunerna får möjlighet att i plansystemet kunna markera områden där inga mobilmaster eller antenner får uppföras, s.k. lågstrålande zoner. I takt med den se- naste 3G-utbyggnaden har många människor blivit oroliga för ökad strålning i samhället och därmed hälsa och säkerhet. Det är viktigt att ta människors självupplevda hälsa och oro på allvar. Därför bör man i PBL ge lagstöd för kommunerna att inrätta lågstrålande zo- Reservationer och särskilda yttranden Det finns kommuner som i sin översiktsplanering gör så . Men trots kommunens beslut finns inget reellt skydd eftersom kommunen ej har rätt att neka bygglov ens i en lågstrålande zon. Särskilt yttrande av () Samhällsutvecklingen under har gått mot ett allt ökat bilberoende. Detta får en rad negativa konsekvenser, exempelvis buller, avgaser och inte minst minskad folkhälsa på grund av minskad vardagsmotion. Kommittén har inte tagit upp idéer om hur bilberoendet kan minskas. Detta trots att det finns uppdrag i direktiven som talar om hållbar utveckling och transpor- ter samt att kommittén konstaterar att bilberoendet har ökat i takt med t.ex. externhandelsetableringar. Ett sätt som påtalats av Väg- verket (Klimatstrategi för vägtransportsektorn ) är att ge kom- munerna stöd för transportsnål planering genom krav på trans- portplaner. Förslaget att underlätta för kommunerna att ställa krav på transportplaner vid nyetablering behöver komplettera utred- ningen enligt min bedömning. Jag föreslår därför att 5 kap. 7 § (en- ligt den gällande lagen) kompletteras med en ny punkt som ger möjlighet för kommunen att skriva in krav på transportplaner i detaljplaner för transportgenererande verksamheter. Sedan miljökonsekvensbeskrivningar införts i svensk lagstiftning har mycket hänt. Däremot är de olika miljökonsekvensbeskriv- ningarna fortfarande av mycket skiftande kvalitet. Det behövs därför en uppstramning. Jag föreslår att det ges ett särskilt uppdrag till länsstyrelserna att kontinuerligt granska miljökonsekvens- bedömningar som görs utifrån MKB- och SMB-direktiven. På så sätt kan man arbeta fram en praxis för att få fram bättre besluts- underlag. Jag föreslår dessutom att kraven på miljökonsekvensbeskriv- ningar för verksamheter och åtgärder enligt bestäm- melser också ska gälla golfbanor. I 5 kap. 18 § bör därför läggas till golfbanor. Reservationer och särskilda yttranden Handelsetableringar berörs i stor omfattning av kommitténs be- tänkande men förslag att begränsa lyser helt med sin frånvaro. Detta trots det många negativa effekter som dessa etableringar fört med sig väl belyses. föreslår därför att man inför ett moratorium mot externa köpcentra som man infört i t.ex. Dan- mark. bör en särskild utredning belysa förslag till en re- glering av planeringen som kan få en mer balanserad utveckling inom handelsområdet. Syftet med utredningen ska vara att behålla och utveckla statskärnorna, minimera transportbehovet för han- delsändamål och öka jämställdheten. Dessutom anser jag att de nio egenskapskraven i BVL bör kom- pletteras med ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretslopps- hushållning, som innebär krav på energieffektiva, återvinningsbara och ej hälsofarliga byggmaterial. Särskilt yttrande av () har genomfört ett arbete i syfte att åstadkomma nödvändiga förändringar i lagstiftningen. Arbetet har varit omfat- tande och i direktiven har funnits många krav som inte alltid varit enkla att på ett samlat sätt tillmötesgå. Ett av direktiven var att ef- fektivisera lagstiftningen som den demokratiska proces- sen inte tillåts inskränkas. Jag anser att kommittén föreslagit för- bättringar och goda kompromisser mellan dessa motstående intres- sen. vill jag dock framföra följande synpunkter. Talerätten och hållbar utveckling inrättande av tog fasta på den demo- kratiska processen och att medborgarna skulle få större inflytande i planprocessen i förhållande till föregående bygglagar. Vi har i kommittén valt att inte utvidga talerätten utan anser att nuvarande utformning väl uppfyller behovet. Jag anser att detta är bra utifrån att utrymme redan finns i PBL att låta äldre, funktionshindrade, barn, ungdomar med flera medborgare få insyn och medverka när Reservationer och särskilda yttranden de är berörda. De brister som uppvisas gäller tillämpningen av lagen och att faktiskt se lagen som en miniminivå, vilken inte hind- rar att fler inkluderas om kommunen eller planförfattarna så vill. Det är också viktigt att hålla i åtanke kravet på en effektiv process och att inte i onödan fördröja planprocessen. En lång planprocess är kostsam och i en hållbar utveckling ingår även den ekonomiska dimensionen. Särskilt yttrande av () Utredningen föreslår att planfrågorna ska hanteras i en gemensam domstol för miljö- och planfrågor. Jag delar den uppfattningen, men vill framföra möjligheten att ha kvar lekmanna- inflytandet i den gemensamma domstolen. Lekmannainflytandet finns i nuvarande rättsliga prövning av PBL-ärenden, men inte i nu- varande miljödomstolsprövning. Översyn av plan- och bygglagstiftningen Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna för- slag till de lagändringar som behövs. Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av håll- bar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i (1987:10, PBL) och m.fl. lagar. Kom- mittén skall också behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsätt- ningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instans- ordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL. åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas.