sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I rappor- ten beskrivs utvecklingen på produkt- och kapitalmarknaderna, återstående hinder identifieras och vidtagna eller planerade åtgärder lyfts fram. En särskild ansträngning görs för att följa upp de landspecifika rekommendationerna till . Vissa av utredningens sex branscher berörs i rapporten, vilket även gäller det regelverk som påverkar marknaderna. Redovis- ningen och analysen är dock relativt översiktlig och den kan därför knappast ligga till grund för en bedömning av hur effektiva liberaliseringarna har varit. Det är inte heller det primära syftet med rapporten. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen i en sär- skild skrivelse till redovisa hur liberaliseringsprocessen framskrider. Regeringen har ett särskilt ansvar för detta, eftersom marknaderna i flertalet fall domineras av företag som är hel- eller delägda av staten. En sådan skrivelse kan bland annat innehålla frå- gor som rör konkurrensläget och det regelverk som styr markna- derna. Det har för både el- och telemarknaden påtalats att det vid den genomförda liberaliseringen av dessa marknader inte i tillräcklig mån uppmärksammades vilka konsekvenser dessa förändringar får för hushållskunderna. Med anledning härav redovisas i detta kapitel hur regelverket gestaltar sig från en konsumenträttslig utgångs- punkt. Avsnitt 13.1 innehåller inledningsvis en redovisning för de inslag i el- och telelagstiftningen som kan vara av betydelse för att avgöra konsumenternas ställning på dessa marknader. I avsnitt 13.2 görs en mer översiktlig genomgång för hur det rättsliga konsument- skyddet utvecklats och dess huvudsakliga innehåll. Efter en redo- görelse för det konsumentskydd som gäller på el- och telemarkna- derna och de brister i nuvarande ordning som uppmärksammats, övervägs avslutningsvis i avsnitt 13.3 om och i vilka avseenden kon- sumentskyddet behöver stärkas. I den delen läggs också konkreta förslag på förändringar som berör både ellagen och lagen om elek- tronisk kommunikation (EkomL) i syfte att ge konsumenterna en starkare ställning i förhållande till el- och telebolag. Det kan inledningsvis finnas anledning att uppmärksamma att begreppet konsument i detta kapitel används med den innebörd som det har i den marknadsrättsliga lagstiftningen, dvs. en fysisk person som förvärvar eller på annat sätt tillägnar sig en vara, tjänst eller annan nyttighet huvudsakligen för enskilt ändamål. Redovisningen i detta kapitel är alltså begränsad till el- och tele- marknaderna. Detta främst därför att det på dessa marknader till- handahålls tjänster som ur ett konsumenträttsligt perspektiv är av särskild vikt. Det utesluter dock inte att motsvarande genomgång kan behöva ske också för de övriga marknaderna. Liberaliseringen av el- och telemarknaderna har inneburit genom- gripande lagreformer, där nya lagar och förordningar tillkommit som anger spelreglerna för respektive marknad. Den metod för normgivningen som använts är att samla de övergripande bestäm- melserna i en lag, ramlag, med bemyndigande till regering eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om den mer detaljerade regleringen på respektive marknad. Regeringen har i stor utsträckning utnyttjat dessa bemyndiganden till att överlåta åt sektorsmyndigheten att meddela föreskrifter efter de riktlinjer som anges i huvudlagstiftningen. På dessa marknader finns också en ambition att inom EU skapa en fungerande inre marknad. Det har av EU för detta syfte inte ansetts tillräckligt att åtgärder vidtas på nationell nivå för att uppnå detta syfte, utan det har funnits ett behov av reglering på gemen- skapsnivå. EU har därför utfärdat direktiv och förordningar om gemensamma regler för att få till stånd en liberalisering av dessa marknader, som motverkar diskriminering och skapar likartade förut- sättningar i hela unionen. För elmarknaden finns det s.k. elmark- nadsdirektivet (2003/54/EG) och förordningen om villkor för till- träde till nät för gränsöverskridande handel (2003/1228/EG). För telemarknaden, som behandlas gemensamt med annan elektronisk kommunikation, finns ramdirektivet om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2002/21/EG), samt fyra särdirektiv: auktorisationsdirektivet (2002/20/EG) tillträdesdirektivet (2002/19/EG) direktivet om samhällsomfattande tjänster (2002/22/EG) direktivet om integritet och kommunikation (2002/58/EG). Enligt EG-fördraget åligger det medlemsstaterna att införliva EU- direktiven på nationell nivå. Föreligger det någon konflikt mellan nationell lagstiftning och EU:s författningar är det de sistnämnda som har företräde. I regeringen pågår ett lagstiftningsarbete med att anpassa ellagstiftningen till det nya elmarknadsdirektivet. Vad gäller direktiven som omfattar telemarknaden och övrig marknader för elektronisk kommunikation, har dessa legat till grund för utformningen av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL). Den nu gällande ellagen trädde 1998. Den innebar i sig ingen betydande förändring av rättsläget, eftersom de ändringar som genomfördes till följd av liberaliseringen av elmarknaden redan hade skett genom ändringar i dåvarande ellagen och elhan- delslagen. Bestämmelserna i dessa båda lagar fördes därför över till den nya ellagen i ett ur materiell synvinkel i huvudsak oförändrat skick. Regelverket för elmarknaden finns, förutom i ellagen (1997:857) vilken redovisas närmare nedan, i ett flertal andra lagar och förord- ningar. I lagen (2003:436) om effektreserv, som är tidsbegränsad , föreskrivs ett ansvar för den systemansvariga myndig- heten att se till att en effektreserv om finns till- gänglig, vilket ska ske genom att myndigheten ingår avtal med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande och med elanvändare om en rätt att begränsa deras elförbrukning. Lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ger besked om när en elektrisk anläggning ska sättas under särskild förvaltning. En sådan förvaltning kan bero på att en nätkoncessionshavare inte uppfyllt sina skyldigheter enligt ellagen eller på att en elektrisk anläggning använts utan att erforderlig nät- koncession utfärdats. Vad gäller de av regeringen utfärdade förord- ningarna för elmarknaden finns i elförordningen (1994:1250) främst bestämmelser om ansvarsuppdelningen mellan nätmyndigheten och regeringen samt bestämmelser om handläggningen av ärenden enligt ellagen. Därutöver finns förordningar om vissa avgifter på elområdet (1995:1296), om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (1999:716), om redovisning av nätverksamhet (1995: 1145), om systemansvaret för el (1994:1806) och om elektriska starkströmsanläggningar (1957:601). I ellagen finns de övergripande bestämmelserna för hur elmark- naden ska vara utformad. Utgångspunkten för lagens struktur är att åstadkomma en reglerad avgränsning mellan å ena sidan överföring av el (nätverksamhet), å andra sidan produktion och försäljning av el. Reformen 1996 innebar att produktionen och försäljningen av el konkurrensutsattes, medan nätverksamheten, i egenskap av ett naturligt monopol, fortsatt förutsatte koncession och andra mer detaljerade regleringar. I 1 kap. 4 § ellagen anges att med begreppet nätverksamhet avses att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Till nätverksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av ledningar, ställverk och transformatorstationer, anslut- ning av elektrisk verksamhet, mätning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Vidare anges att med anslutning av elektriska anläggningar avses också återkoppling av en befintlig anläggning och höjning av avta- lad effekt i inmatnings- eller uttagspunkt. För att bedriva nätverksamhet krävs nätkoncession, enligt 2 kap. 1 § ellagen. Beslut om nätkoncession kan avse en ledning med en i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). Förutsättningarna för att få nätkoncession finns angivna i lagens 2 kap. 6–10 §§. Där anges att den berörda anläggningen ska vara lämplig från allmän synpunkt. Detta krav syftar i första hand till att hindra samhällsekonomiskt onödiga anläggningar, t.ex. att nya led- ningar byggs där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet redan finns. Ett annat skäl till att inte bevilja koncession på denna grund kan för ett område vara att ledningsnätet är felaktigt upp- byggt från överföringsteknisk synpunkt eller att den avsedda spän- ningsnivån är olämplig med hänsyn till befintliga ledningar (prop. 1996/97:136 s. 123). Ett krav om lämplighet från allmän synpunkt ställs också på den som avser att bedriva nätverksamheten. Faktorer av betydelse i detta sammanhang är bland annat sökandens kompetens, tidigare erfarenhet av nätverksamhet och utformningen av den organisation som ska bedriva nätverksamheten. Vidare får en nätkoncession för linje inte strida mot innehållet i detaljplan eller områdesbestämmel- ser. Mindre avvikelser från de kommunala planerna får dock ske, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Nätkoncessionen måste dessutom vara förenlig med bestämmel- serna om såväl de allmänna som de särskilda hänsynsreglerna enligt 2–4 kap. samt med gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § samma balk. I en ansökan om nät- koncession ska därför en miljökonsekvensbeskrivning ingå. För nätkoncession för en utlandsförbindelse ställs som särskilt krav att en sådan endast får beviljas den som innehar nätkoncession för stamnätet eller större del därav. Detta är ett krav som i prakti- ken innebär att endast stamnätsinnehavaren kan få koncession för utlandsförbindelse. Detta krav gäller dock inte när ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet. Av de följande paragraferna i 2 kap. ellagen framgår att ett beslut om nätkoncession ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och den enskildes rätt, samt de villkor som behövs av säkerhetsskäl eller för att värna människors hälsa och miljön mot skador eller olägenheter. Som huvudregel gäller ett beslut om nätkoncession för ledning och för område . Därefter kan koncessionen förlängas med efter förnyad prövning om lämplighet m.m. kan innehavaren inte frånträda koncessionen. Efter regeringens eller nätmyndighetens tillstånd kan dock en kon- cession överlåtas till någon annan lämplig innehavare. En koncessionshavare för ledning är skyldig att hålla ledningen i bruk . Ledningen kan tillfälligt tas ur bruk utan särskilt tillstånd, men får sammanlagt vara längst . För att ta ledningen ur bruk krävs till- stånd från behörig myndighet. Koncessionen kan under vissa förut- sättningar återkallas helt eller delvis på grund av att staten löst in de ledningar som omfattas av nätkoncessionen, enligt lagen om sär- skild förvaltning av vissa elektriska anläggningar, eller om den aktuella ledningen eller det aktuella ledningsnätet inte längre behövs. efter elmarknadsreformens genomförande fanns i ellagen särskilda regler i fråga om leveranskoncession. Dessa regler infördes för att skapa stabilitet och för att skydda mindre kunder och den småskaliga elproduktionen vid övergången till en öppen elmarknad. Den som innehade en sådan koncession var skyldig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskade byta elleverantör. Elpriset och villkoren för överföring av el stod i dessa fall under myndighets övervakning. Genom att införa en möjlighet till schabloniserad beräkning av elförbrukningen, varvid det tidigare kravet på att elanvändaren skulle bekosta en elmätare som registrerade elförbrukningen inte längre behövde upprätthållas, kunde denna reglering tas bort . Någon fortsatt prisreglering ansågs då inte nödvän- dig. Den ökade konkurrensen på marknaden skulle, enligt reger- ingens bedömning, vara en tillräcklig garanti för att ingen leveran- tör kan ta ut oskäliga priser av konsumenterna. 1998/99:137 s. 33). Elleverantörens huvudsakliga åligganden i förhållande till elan- vändaren och skyldigheter i övrigt finns angivna i 8 kap. 4–9 § §. Inledningsvis bör dock redovisas den i detta sammanhang betydel- sefulla uppdelningen mellan systemansvar och balansansvar. () har systeman- svaret för el, enligt förordningen om därom. Därmed menas enligt 8 kap. 1 § ellagen att har det övergripande ansva- ret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert, så att balansen mellan hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Systemansvaret är alltså det tekniska ansvaret för att en balans upprätthålls mellan produk- tion och konsumtion av el i landet. För att kunna fullgöra denna uppgift har fått befogenhet att beordra kraftpro- ducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. kan också beordra en nätkon- cessionshavare att begränsa eller avbryta överföringen av el till elanvändare. Enligt lagen om effektreserv ska tillse att en effektreserv om högst finns tillgänglig, genom att ingå avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produk- tionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning. Balansansvar är detsamma som det ekonomiska ansvaret för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut i en viss uttagspunkt. Med uttagspunkt avses den punkt där en elanvändare enligt avtal med nätkoncessionshavare tar ut el för förbrukning. Ansvaret för att det finns någon som innehar balansansvar låg efter elmarknadsreformens genomförande på elanvändaren, men kom genom de ändringar av ellagen som trädde 1999 att överföras till elleverantören. Den som vill leverera el måste alltså först åta sig balansansvar eller genom avtal se till att någon annan tar detta ansvar för leveranserna. har i sin egenskap av systemansvarig rätt att få kompensation från de balansansvariga för den ersättning man utger till elproducenter för beordrade förändringar av produktionen. Det ekonomiska ansvar som således uppkommer för den balansansva- rige gentemot regleras i efterhand på grundval av de beräkningar och mätresultat som nätinnehavaren har rapporterat in. En förutsättning för att bli balansansvarig är därför att man i avtal med har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut från de uttagspunkter som omfattas av åtagandet. Elleverantören är som huvudregel skyldig att leverera el till en elanvändare. Detta gäller till dess att leveransskyldigheten upphört, vilket kan bero på att användaren slutar att ta ut el i uttagspunkten, att annan leverantör tar över leveransen eller att överföringen får avbrytas på grund av att användaren har försummat sina skyldig- heter gentemot elleverantören. Elanvändarens skyldigheter ska i sistnämnda hänseende anges i avtalet med elleverantören. För konsumenter, dvs. personer till vilka el överförs för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, finns särskilda skyddsbe- stämmelser i 11 kap. 3–4 §§ ellagen. Leverans av el till en konsu- ment kan, enligt vad som där anges, endast avbrytas om konsu- mentens försummelse att uppfylla sina skyldigheter utgör ett väsentligt avtalsbrott. Består konsumentens avtalsbrott i att han eller hon har försummat att betala för överföringen, ställs som ytterligare krav att konsumenten har fått en skriftlig uppmaning att betala och att ett meddelande om den uteblivna betalningen har skickats till socialnämnden. Sker därefter betalning, är fordran tvistig eller har socialnämnden åtagit sig betalningsan- svaret kan den uteblivna betalningen inte åberopas till stöd för att avbryta överföringen. När bestämmelserna om leveranskoncession skulle avskaffas fanns ett behov av att reglera hur elanvändare som saknar elleveran- tör skulle hanteras. Motivet till en särskild reglering i dessa fall var inte att tillförsäkra elanvändaren el, utan ansågs vara nödvändigt för att få elanvändaren att göra rätt för sig (prop. 1998/99:137 s. 52). Detta eftersom elanvändaren alltid har möjlighet att ta ut el i sin uttagspunkt. Den ekonomiska differensen mellan inmatning och uttag skulle emellertid inte märkas om så skedde av en avtalslös elanvändare, utan i stället skulle den komma att ingå i den differens som finns på elnäten i form av nätförluster. Sådan elanvändning skulle därmed kunna ekonomiskt belasta , och i slutänden övriga kunder på nätet genom högre nätavgifter. Den lösning som valdes för att komma till rätta med detta problem var att nätkoncessionshavaren enligt 8 kap. 8 § ellagen ålades en skyldighet att anvisa en elleverantör för de elanvändare som saknar leverantör. Det förhållandet att koncessionshavaren anvisar en viss elleve- rantör innebär emellertid inte att det därigenom uppstår ett avtalsförhållande mellan leverantören och användaren. Den anvi- sade leverantören ska underrätta användaren om de villkor som han avser att tillämpa och om den dag han avser att påbörja leveransen. Användaren är emellertid inte tvungen att godta dessa villkor utan kan förhandla om ändrade villkor eller teckna avtal med en annan elleverantör. Saknar användaren vid den angivna påbörjandedagen annat avtal, ska användaren, om han eller hon tar ut el, anses ha godtagit de föreslagna villkoren för leveransen. I förarbetena till lagen uttalas också att nätägaren, i samband med denna anvisning, bör upplysa om att elanvändaren kan byta elleverantör i enlighet med de regler om leverantörsbyte som gäller på marknaden (prop. 1998/99:137 s. 32). Detta uttalande har dock inte konkretiserats i någon reglerad upplysningsskyldighet. Nätkoncessionshavarens skyldighet att anvisa en elleverantör för de användare som saknar leverantör innebär i sin tur att denne måste ha kontrakterat en elleverantör som åtar sig att leverera el till dessa kunder. Detta förutsågs dock inte innebära något problem för koncessionshavaren, bland annat med hänsyn till att denna leve- ransskyldighet inte kommer att underkastas någon prisreglering. Dessutom innebär det att leverantören får förtur till ett kundkol- lektiv av hushållskunder. Några krav på hur koncessionshavaren gör sitt val av anvisad elleverantör ställs inte i ellagen. Det finns alltså inga hinder mot att detta val sker på annat än objektiva och marknadsorienterade grunder. Vill elanvändaren byta elleverantör får bytet enligt 3 kap. 6 § effektueras endast på i en kalendermånad. Efter- som den nya elleverantören senast en månad före bytet ska ha underrättat nätkoncessionshavaren om övertagandet av leveransen, kan det innebära att uppsägningstiden från det tidigare leverantörs- avtalet som mest kan bli närmare . Påbörjande av leve- rans i samband med flyttning till en ny kund i uttagspunkten, i en helt ny uttagspunkt eller i en uttagspunkt efter återkoppling är däremot inte knutet till en viss dag. Förhållandet mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet För att få till stånd en fungerande elmarknad med konkurrens mellan producenter och leverantörer av el är det av central bety- delse hur tillgången till nätet ordnas. Enligt 3 kap. 6–10 §§ ellagen är den som innehar nätkoncession skyldig dels att ansluta en elekt- risk anläggning till ledningen eller ledningsnätet, dels att överföra el för annans räkning, dels att mäta och beräkna överförd el. Om det finns särskilda skäl är nätkoncessionshavaren emellertid inte skyl- dig att ansluta en anläggning till sin ledning eller sitt ledningsnät. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att anslutningen innebär att linjens kapacitet överskrids. Vad gäller skyldigheterna att ansluta elektrisk anläggning och att överföra el, ska det ske på skäliga villkor. Den skälighetsbedöm- ning som måste göras blir därmed av stor vikt för om konkurren- sen mellan producenter och mellan leverantörer kan ske på jämför- bara villkor. Ett av de villkor som ska vara skäliga är priset för dessa tjänster. För att bedöma vad som är ett skäligt pris ges i 4 kap. ellagen mer detaljerade bestämmelser om nättariffernas utformning. Där anges att nättarifferna ska bestämmas så att nätkoncessionshavarens sam- lade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och dennes sätt att bedriva sådan verksamhet. Tarifferna ska dessutom vara utformade på sakliga grunder. Med det menas att tarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Vad som ska förhindras är bland annat att nätkoncessionshavaren inte försöker få täckning för andra kostnader än de som uppstår i nätverksamheten. Vidare stadgas att nättariffer för överföring av el ska vara utformade så att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet. Man ska således endast behöva avtala med en nätägare för att sedan kunna välja vilken elleverantör som helst inom landet. Nättariffens storlek får inte, förutom i fråga om en engångsavgift för anslutning, vara beroende av var på ledningen eller var inom området anslutningen sker. Skyldigheten att mäta och beräkna överförd el får i fråga om hushållskunder och andra kunder med låg förbrukning (säkrings- abonnemang om högst och en effekt om högst vid lågspänning) baseras på en schablonberäkning. Av 16 § förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el framgår att mätresultat i uttags- och inmatningspunkt för en elanvändare eller elproducent ska gälla överförd el under högst . Mätningen ska utföras av nätkoncessionshavaren. Det har dock uppmärksammats, bland annat av , att alla nätfö- retag inte följer bestämmelserna om årsvisa avläsningar, varför kon- sumenter har kunnat få krav från sin elleverantör som motsvarar avvikelsen mellan den schablonmässigt beräknade förbrukningen och den faktiska förbrukningen , dvs. den för konsumentfordringar gällande preskriptionsfristen. För att få till stånd en uppdelning mellan å ena sidan den mono- poliserade och prisreglerade nätverksamheten och å andra sidan den konkurrensutsatta produktionen och leveransen av el anges i 3 kap. 1 § ellagen att en juridisk person inte får bedriva verksamhet inom båda dessa områden. Avsikten med denna bestämmelse är att för- hindra att nätverksamheten påverkas av förhållandena på de kon- kurrensutsatta delarna av elmarknaden samt förhindra att den inte bedrivs rationellt och effektivt. Mer konkret avser denna reglering att hindra att korssubventionering mellan nätverksamhet och annan verksamhet kommer till stånd (prop. 1993/94:162 s. 104). Med juridisk person avses organisation med rättskapacitet. Där- emot får sådana verksamheter bedrivas tillsammans med annan verksamhet inom samma juridiska person. Sker detta såvitt avser nätverksamhet och annan verksamhet ska dock nätverksamheten redovisas särskilt, vilket är en förutsättning för att en bedömning av nättariffernas skälighet ska kunna göras. Denna reglering hindrar emellertid inte att bolag inom samma koncern bedriver såväl nät- verksamhet som produktion och leverans av el. Vidare görs i bestämmelsen av rationella skäl undantag för de fall produktionen uteslutande är avsedd att täcka nätförluster eller sker i mobila kraftverksaggregat som är avsedda för tillfälligt bruk vid elavbrott. Redovisningen av nätverksamheten är underkastad en särskild reglering vars huvuddrag återfinns i ellagen, och de närmare bestämmelserna, som går utöver de krav som gäller enligt årsredovisningsförordningen (1995:1554), finns i förordningen om redovisning av nätverksamhet. För denna redovisning ställs bland annat krav på granskning av revisor med särskild kompetens. För att upprätthålla efterlevnaden av ellagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av den, får tillsynsmyndigheten enligt 12 kap. ellagen ta del av de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.