sou · GTB373d9 · 2006-01-01 00:00:00 — 2.1Regler för ledighet med och utan föräldrapenning Den svenska föräldraförsäkringen är i internationellt perspektiv mycket omfattande, se Ferrarini (2003). När den infördes var det den första föräldraförsäkringen i världen som även innefattade pappor som vårdare.13 Den var då lång. har förvärvsarbetande kvinnor och män som får barn rätt till sammanlagt 480 dagars ledighet varav största delen, , är en inkomstrelaterad föräldrapenning om de uppfyller ett arbets- villkor. Ersättningen är av den sjukpenninggrundande inkomsten (förkortas SGI) upp till ett inkomsttak på (prisbasbeloppet 2005 multiplicerat med 7,5). In- komster över denna nivå ersätts inte av försäkringen. 13 En intressant genomgång av hur den politiska diskussionen förts kring pappors roll som barnavårdare finns i (2002). ersättningen per dag är 2005. Föräldrar som inte uppfyller arbetsvillkoret är garanterade ett grundbelopp . Grundbeloppet är per dag 2005. De resterande 90 av de ersätts med ett betydligt lägre fast belopp kallat ersätt- ning enligt lägstanivå, vilket är per dag 2005. med föräldrapenning är alltid dagar på sjukpenningnivå, för de föräldrar som uppfyller arbetsvillkoret, och på grundnivå för de övriga. Arbetsvillkoret gäller oavsett vem av föräldrarna som tar ut dagarna och innebär att föräldern under minst före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen skall ha varit försäkrad för en sjukpenning- nivå över lägstanivån, alltså haft arbetsinkomster över lägstanivån (av prisbasbeloppet 2005, , vilket blir ). För de övriga som kan betalas ut enligt SGI finns inte motsvarande krav på en viss tids försäkring. Utgångspunkten i lagstiftningen är att försäkringen är delad lika mellan föräldrarna men utom 60 av de 390 som berättigar till den inkomstrelaterade ersättningen kan överlåtas på den andra föräldern.14 kallas ofta för pappamånader, en beteck- ning som jag också kommer att använda.15 Till dessa kommer som kan tas ut av pappan i samband med barnets födsel. De ingår i den tillfälliga föräldra- penningen som inte behandlas i denna rapport. Den inkomstrelaterade föräldrapenningen är oförändrad till dess att barnet fyllt . Däremot kan sjukpenning och ersättning vid vård av sjukt barn sjunka efter det att barnet fyllt . Men en förälder kan behålla den gamla sjukpenninggrundande inkomsten när barnet fyller genom att: 1.inte alls arbeta och ta ut hel föräldrapenning minst , 2.arbeta mindre än före barnets födelse och ta ut föräldrapenning som motsvarar minskningen i arbetstid, 3.studera med studiestöd. 14Ensamstående vårdnadshavare har rätt till samtliga . 15Att kalla de reserverade månaderna för pappamånader är olyckligt om det bidrar till att förstärka uppfattningen att resten av föräldraförsäkringen i första hand är mammans. För- delen är att det är ett mindre otympligt begrepp än reserverade för endera vårdnadshavare. Till detta kommer att deltidsarbete inte ger lägre föräldrapenning för nästa barn än heltidsarbete om mamman deltidsarbetar efter det första barnets födelse och är gravid på nytt innan det första barnet fyllt och . Denna regel kallas ibland för snabb- hetspremien. En kvinna som blir gravid på nytt tjänar alltså ingenting på att jobba heltid jämfört med att jobba deltid vad gäller ersättningen från föräldraförsäkringen för nästa barn. Rätten till tjänstledighet med föräldrapenning regleras av föräldraledighetslagen. Föräldraledighetslagen ger också en förälder rätt till tjänstledighet på heltid utan att ta ut någon föräldrapenning fram till dess barnet är gammalt. Därefter har föräldern rätt till tjänstledighet i samma omfattning som han eller hon tar ut föräldrapenning. En förälder har vidare rätt att, utan att ta ut föräldrapenning, förkorta sin normala arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av barn som inte fyllt eller som inte har avslutat sitt första skolår. För att kunna använda dessa rättigheter krävs en kvalifikations- tid i anställningen. Detta innebär här att föräldern vid ledighetens början skall ha varit anställd hos arbetsgivaren antingen eller sammanlagt . 2.2Finansiering, kostnader och intäkter av föräldra- försäkringen Föräldraförsäkringen finansieras via lagstadgade sociala avgifter på för löntagare och egenföretagare. Den statsfinansiella kostnaden för föräldraförsäkringen var 2004, se Tabell 1. Försäkringskostnadernas utveckling följer dels det ökade antalet barn, dels den generella ökningen i timlöner och förändringen i antalet arbetade timmar vilka både påverkar den sjukpenninggrundande inkomsten. Kvinnornas medelersättning per dag är lägre än männens vilket beror på att männen generellt har en högre sjukpenninggrundande inkomst än kvinnorna. Bilaga 7 SOU 2005:73 Statsfinansiella kostnader för föräldrapenningen Utbetalat belopp, mdr kr Medelersättning, kr/dag Mammors medelersättning, kr/dag Pappors medelersättning, kr/dag Anm.: Medelersättning inkluderar ersättning till SGI-nivå, grundnivå samt lägstabelopp. Uppgifterna inkluderar inte den tillfälliga föräldrapenningen. Många anställda har avtalsersättningar som kompletterar ersätt- ningen från den allmänna försäkringen. Avtalen är inte utformade som vanliga försäkringar där en premie betalas in av arbetsgivare eller arbetstagare och ersättning sedan utfaller vid föräldraledighet. Det är istället i regel arbetsgivaren som direkt betalar ut den kompletterande ersättningen vid föräldraledighet. De avtalsslutan- de parterna varierar också mellan olika avtal. är det de fackliga organisationerna som exempelvis förhandlat fram en ersättning via avtal med arbetsgivare, ibland är det ett ensidigt åtagande från enskilda arbetsgivare. I Tabell 2 visas en sammanfattning av hur avtalsersättningarna ser ut vid föräldraledighet inom fyra olika sektorer; statlig sektor, och landstingskommunal sektor, privata tjänstemän samt privata arbetare. Viss kvalifikationstid gäller, som är olika lång för olika avtalsområden. Inom det statliga och kommunala avtals- området finns kollektivavtal som gäller för alla anställda. Där fyller avtalen på av den faktiska lönen, även över taket, för de dagar som föräldern tar ut föräldrapenning enligt SGI. Inom den privata sektorn finns inga generella avtal som gäller för hela sektorn, utan det handlar om många lokala avtal. Den digra av olika avtalskonstellationer gör det näst in till omöjligt att beskriva alla avtal som finns på arbetsmarknaden. De som återfinns i tabellen är sannolikt de vanligaste inom privat sektor. Avtalen i den privata sektorn kan vara både mer och mindre generösa och det finns också en grupp som helt saknar avtalsersättning vid föräldraledighet. En mer detaljerad översikt återfinns i (2005).16 16 En äldre översikt av 42 branschavtal och åtta överenskommelser på företagsnivå återfinns i JämO (2000). SOU 2005:73 Bilaga 7 Avtalsersättning för anställda i statlig, och privat sektor fyller på till av lönen, även över taket, fyller på till av lönen, även över taket, fyller på till av lönen, över taket, per ger av lönen, även över taket, fyller på till av lönen, även över taket, Källa: (2005). Som synes har de statligt anställda de mest förmånliga villkoren, av lönen . Avtalen för de kommunalt anställda skiljer sig från de övriga i och med att ersättningen är per barn, inte per förälder. Två föräldrar som båda arbetar inom den kommunala sektorn får således fördela de 60 respektive 210 dagar- na mellan sig. Det är alltså i detta sammanhang en fördel om endast en av föräldrarna är anställd inom det kommunala avtalsområdet och den andre inom ett annat avtalsområde. Föräldraförsäkringen har andra kostnader än de statsfinansiella och de som tas ut via avtal. Den viktigaste samhällsekonomiska kostnaden eller välfärdsförlusten är sannolikt värdet av den ute- blivna produktion som föräldraledigheten för med sig, netto, efter det att eventuella ersättare anställts. Naturligtvis finns det också samhällsekonomiska intäkter eller välfärdsvinster av föräldraförsäkringen. En välfärdsvinst är om föräldraförsäkringen bidrar till att barnet redan när det är mycket litet får tillgång till båda sina föräldrar. På intäktssidan finns också värdet av den ökade produktion som den troligtvis högre syssel- sättningen bland kvinnor för med sig. Om kvinnors ökade förvärvsarbete innebär att fler kvinnor utbildar sig längre än vad de gjort om de mer eller mindre varit tvungna att välja mellan förvärvsarbete eller föräldraskap innebär detta ökade humankapital en långsiktig samhällsekonomisk intäkt. Om föräldraförsäkringen bidrar till en högre nativitet skall detta också ses som en långsiktig intäkt i form av ett ytterligare tillskott till arbetskraften. En ytterligare välfärdsvinst av en föräldraförsäkring är de minskade inkomstskillnader mellan kvinnor och män som en ökad förvärvsfrekvens bland kvinnor innebär. (Hemarbetande har ju noll kronor i förvärvsinkomst.) Men om föräldraförsäkringen också bidrar till att arbetsgivare ser kvinnor i allmänhet som högre frånvarorisker än män – rättigheten att vara tjänstledig på hel- eller deltid under långa perioder används ju främst av mammor – och därmed bidrar till att vidmakthålla eller öka löneskillnaderna mellan könen, är det en välfärdsförlust. Vidare innebär ett sådant synsätt, som ju är rationellt i betydelsen korrekt när det gäller alla kvinnor i genomsnitt, att de kvinnor som är mest lämpade för ett visst arbete kan bli förbigångna av män som ju tillhör den lägre riskgruppen. Konsekvensen av detta är att rätt person på rätt plats inte kommer till stånd, vilket kan innebära en ineffektiv resursallokering, alltså en välfärdsförlust. Hur pass negativt respektive positivt vi värderar de samhälls- ekonomiska kostnaderna/välfärdsförlusterna och intäkterna/väl- färdsvinsterna beror till stor del på våra politiska värderingar. För att ytterligare komplicera tillvaron har vi, som tidigare nämnts, också problemet att uppskatta alternativkostnaderna, alltså uppskatta värdet av vad vi skulle vunna eller förlora genom att fördela resurserna annorlunda jämfört med vad vi de facto gör . Det är en uppskattning som är mycket svår att göra. För det första vet vi ju inte hur skulle ha sett ut om vi haft en annan utformning på föräldraförsäkringen (eller ingen alls). För det andra är det synnerligen komplicerat att försöka uppskatta samhällsekonomiska intäkter/välfärdsvinster respektive samhälls- ekonomiska kostnader/välfärdsförluster i kronor. Min syn är att det inte bara är tekniskt mycket komplicerat utan också att sådana uppskattningar till stor del påverkas av vilka politiska värderingar vi har. 3Vad säger oss ekonomisk teori om föräldra- försäkringens effekter på sysselsättning och löner? 3.1Effekter på kvinnors sysselsättning Ekonomer som hyser stor tilltro till marknadens förmåga att effek- tivt allokera resurser utan några interventioner kan hävda att en lagstiftad föräldraförsäkring reducerar effektiviteten i resursfördel- ningen. Skälet till detta är att denna lagstiftning lägger restriktioner på vilka typer av frivilliga överenskommelser som kan göras mellan arbetstagare och arbetsgivare. Exempelvis blir det omöjligt i ett företag att komma överens om att inte ha något system med föräldraledighet. Det skulle då kunna finnas kvinnor som vill arbeta utan rätt till föräldraförsäkring men som arbetsgivaren inte vill anställa eftersom denne inte kan vara säker på att kvinnorna inte kommer att utnyttja sina lagstadgade rättigheter. Ekonomer som inte har samma höga grad av tilltro till mark- nadens förmåga att ostört fördela resurser på ett effektivt sätt kan poängtera att en lagstiftad föräldraförsäkring ger kvinnor bättre möjligheter att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Effekten på kvinnors sysselsättningsgrad av dessa ökade möjlig- heter överväger troligen den eventuella negativa effekten av arbets- givare som hellre anställer män än kvinnor. Även om den traditionella fördelningen av löne- respektive hemarbete mellan könen inte rubbas kommer kvinnor att lönearbeta i högre ut- sträckning än om föräldraförsäkringen inte fanns. De kommer i mindre grad att lämna arbetskraften då de fått barn. En möjlig konsekvens av detta är att kvinnor i högre grad satsar på att utbilda sig än om någon föräldraförsäkring inte fanns. Den positiva effekten på kvinnors sysselsättningsgrad förstärks om krav på tidigare förvärvsarbete ställs för att få vissa ersättningar eller rätt till obetald ledighet och om ersättningarna är inkomst- relaterade. Då innebär en föräldraförsäkring inte bara att möjlig- heterna för kvinnor att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap ökar. De tjänar dessutom, när de väl blivit föräldrar, på att de har förvärvsarbetat innan föräldraskap blivit aktuellt. 3.2Effekter på fördelningen av löne- och hemarbete mellan mammor och pappor De flesta nationalekonomiska teorier framhåller att fördelningen av löne- respektive hemarbete mellan föräldrarna styrs av olika eko- nomiska incitament. Sociologiska teorier betonar oftare de begränsningar som institutioner, lagar, sociala normer, vanor och traditioner utgör för individens valmöjligheter. Men ekonomer har börjat intressera sig för vilken roll identitet, en människas uppfattning om vem hon är, spelar när hon fattar beslut som har ekonomiska konsekvenser. Identitet påverkar hur man uppfattar konsekvenserna, i en bred bemärkelse kostnader och intäkter, av sina egna handlingar. Det finns ekonomiska modeller som utifrån ett inkomst- maximeringsperspektiv förklarar varför två personer som lever med varandra väljer att låta den ena i högre grad specialisera sig på lönearbete och den andra i högre grad på hemarbete.17 Det grund- läggande antagandet i dessa är ett den av parterna som specialiserar sig på lönearbete blir bäst på det och den som specialiserar sig på hemarbete blir bäst på det.18 Tanken är att denna specialisering ger ett högre välstånd än om båda parter försöker bli bra både på löne- och hemarbete. En föräldraförsäkring som den svenska innebär här att en familj, där kvinnan är hemarbetande på heltid före barnets födelse, inte kan dra nytta av de regler som ger henne en ersättning som är baserad på hennes tidigare förvärvsinkomst. Resultatet blir att vinsten för en familj av en mycket hög grad av specialisering, hon hemmafru, han (minst) heltidsarbetande, blir mindre. De traditionella modellerna utgår från att hushållet inkomst- maximerar. De bortser ifrån att det kan uppstå intressekonflikter mellan föräldrarna. Men det finns spelteoretiska modeller som är baserade på förhandlingar mellan föräldrarna där man tänker sig att båda agerar i sitt eget intresse. Från det perspektivet blir frågor om familjens framtida sammanhållning viktiga: Under vilka omständig- heter kommer någon eller båda makarna att föredra skilsmässa framför fortsatt äktenskap? Beroende på vilka så kallade hot- punkter föräldrarna har, alltså på hur väl de skulle klara sig som frånskilda, blir de mer eller mindre benägna att begära skilsmässa om de är missnöjda med situationen i familjen.19 Om en föräldraförsäkring innebär att kvinnors förvärvsarbete ökar skaffar de sig därmed en bättre förankring på arbetsmark- naden. Om kvinnor i större omfattning utbildar sig mer när de inte längre behöver välja mellan att antingen jobba eller ta hand om sina barn förstärks förankringen på arbetsmarknaden. 17Se (1965, 1985, 1991) samt Mincer & Polachek (1974). 18Det finns modeller (se exempelvis Lazear & Rosen, 1990) som utgår ifrån att kvinnan har en komparativ fördel i hemarbete, det vill säga kvinnan antas alltid vara bättre än mannen på hemarbete. 19Se Bergstrom (1998) och (1998) för översikter av sådana teorier. (1997) innehåller en kortfattad och populärt hållen översikt. Resultaten i Oláh (2001, 2002) indikerar att risken för separation är betydligt högre om pappan avstått från föräldraledighet än om han varit föräldraledig. Det gäller såväl lägre utbildade mammor som har allmänt högre separationsrisk som högskoleutbildade mammor vilkas separationsrisk är lägre. Separationsrisken ökar dock mycket mer för den högutbildade än för den lågutbildade mamman (allt annat lika), om pappan inte varit föräldraledig. Det kan tolkas som att den högutbildade mamman har en starkare förhandlingsposition eller hot- punkt än en lågutbildad. föräldraförsäkring göra det mindre svårt för kvinnor att klara sig som frånskilda och därmed förstärka deras hotpunkter. 3.3Hur påverkar identitet fördelningen av löne- och hemarbete mellan könen? Ingen av de modeller som baserar sig på inkomstmaximering eller förhandlingar kan i grunden förklara varför det i så gott som alla förhållanden är kvinnan som tar det största ansvaret för barn- omsorgen hemma. Och de kan absolut inte förklara hur det kan komma sig att när kvinnan tjänar mer så tar hon ändå det största ansvaret för barnen. Men det kan en modell som tar hänsyn till identitet. Akerlof & Kranton (2000) analyserar hur identitet, en persons uppfattning om sig själv påverkar olika ekonomiska utfall, såväl i arbetslivet som i hemlivet. Begreppet identitet går utöver vad tradi- tionell ekonomisk analys kan förklara av minst fyra skäl: 1.Identitet kan förklara beteende som kan förefalla skadligt för en person. Ett exempel är kroppsstympning, såsom kvinnlig och manlig omskärelse, vilka ger fysiska kännetecken på att individen nu tillhör en godkänd grupp. Individer utan dessa kännetecken lämnas utanför och undviks kanske av grupp- medlemmar. 2.Hur en person visar sin identitet kan påverka andra individer utan att personen ifråga haft sådana avsikter. Om andra individer påverkas negativt kan de försöka att ändra beteendet genom att på olika sätt göra tillvaron obehaglig för honom eller henne. De första männen som tar föräldraledigt på en arbets- plats, där män tidigare aldrig varit föräldralediga, bryter troligen en gräns för vad som är en acceptabel manlig könsidentitet på sitt arbete. Likaså bryter kvinnor som endast tar en mycket kort föräldraledighet en gräns för vad som är en acceptabel kvinnlig könsidentitet, sannolikt oberoende av var de arbetar. 3.Identitet kan användas för att förändra preferenser, inte minst inom reklam och vissa politiska eller religiösa rörelser men även på arbetsplatser. Det är exempelvis vanligt att ledningen på arbetsplatser strävar att skapa en gruppkänsla hos personalen, en känsla av att höra till, för att genom detta öka de anställdas produktivitet. 4.Troligen är en människas uppfattning om sin identitet av så fundamental vikt att det i många fall är viktigare än ekonomiska incitament. Choice of identity may be the most important economic decision people make. . Limits on this choice may also be the most important determinant of an individuals economic well-being. (Akerlof & Kranton, 2000, sid. Flera av Akerlofs och Krantons exempel rör könsidentitet. I en familj med omvända könsmönster vad gäller fördelningen mellan löne- och hemarbete kan såväl egna, inre tvivel som yttre tryck – reaktioner från släkt, vänner, grannar samt inte minst arbetsgivare – innebära att avkastningen för föräldrarna av att följa dessa mönster minskar så mycket att de inte längre blir önskvärda för dem. Akerlof och Kranton analyserar hur identitet påverkar fördel- ningen av lönearbete och generellt definierat hemarbete. Men jag anser det rimligt att extrapolera deras resonemang till att förklara den fortsatt skeva fördelningen av uttaget av föräldraledighet. Det ingår i en mammas identitet att vara hemma med barnet den största delen av tiden. Annars känner hon sig inte som en bra mamma. Det är inte lika viktigt för en pappas identitet som en bra pappa att vara hemma länge med barnet när det är litet. Det är viktigare för identiteten som pappa att vara familjeförsörjare.20 En föräldraförsäkring som underlättar kombinationen mellan att förvärvsarbeta och ha barn gör det således möjligt för kvinnor att bibehålla en uppfattning om sig själva som bra mammor = vara hemma för vård av barn, och delta i förvärvslivet, fast i mindre omfattning än män. Detta ligger i linje med ett könsbundet skyldighets- och rättighetstänkande. Mammor har en skyldighet att ta föräldraledigt. Pappor har en rättighet att ta föräldraledigt, en rättighet som ibland är svår att utnyttja (se exempelvis , 1997; Bekkengen, 2002 och en översikt i , 2005). En målkonflikt mellan att införa en föräldraförsäkring och jäm- ställdhet på arbetsmarknaden framförs i (2004). Utgångs- punkten för är att kvinnor och män i genomsnitt antas ha mycket olika grundläggande prioriteringar vad gäller förvärvs- 20 i detta sammanhang blir resultaten i Thoursie (1997), en studie till Kvinnomakt- utredningen om kvinnors och mäns jobbchanser, logiska. Att ha barn i åldrarna 0 sänker kraftigt övergångssannolikheten för heltidsarbetslösa kvinnor att gå till ett arbete i någon form, hel- eller deltid, fast eller tillfälligt. Om heltidsarbetslösa män däremot har barn i samma åldrar ökar detta kraftigt chanserna att gå till ett fast heltidsjobb men inte till någon annan typ av jobb. respektive hemarbete och att en rätt till föräldraledighet inte rubbar dessa olikheter. Ju fler kvinnor som kommer ut på arbetsmark- naden, desto mer minskar andelen förvärvsarbetande kvinnor som prioriterar lönearbete på liknande sätt som de flesta män antas göra. Därmed ökar, enligt , inte en föräldraförsäkring jämställd- heten på arbetsmarknaden, snarare tvärtom 3.4Vad säger oss genusteoretiska synsätt? Arbetsmarknadsekonomiska analyser som bygger på genusteorier tillhör än så länge inte den nationalekonomiska vetenskapliga huvudfåran.21 De könsspecifika identiteter som i Akerlofs och Krantons analys påverkar hur en individ uppfattar konsekvenserna av sina egna handlingar är dock en viktig komponent i genusteori. Själva använder Akerlof och Kranton inte detta begrepp. De kopp- lar exempelvis inte sin analys till den maktobalans mellan könen som genusteorier bygger på. Enligt är ett genussystem ett begrepp som används [...] för att beteckna den sociala struktur som rör kön och som skapar en sorts reglering av män och kvinnor i sam- hället.... En variant av genusteori (, 2001) innehåller två funda- mentala komponenter: 1.isärhållande av könen, att kvinnor och män oftast återfinns inom skilda områden, 2.principen om manlig normalitet, att män och manligt beteende utgör det normala eller mänskliga och inte är könsbestämt, till skillnad från kvinnor och kvinnors beteende vilket ses som könsbestämt, som det avvikande. använder begreppet genuskontrakt. Med detta avses kulturellt nedärvda överenskommelser mellan könen om vilka normer respektive kön bör följa. Det är inget kontrakt i ekonomisk mening. Det bygger inte på kalkyler om bådas nytta. Men genus- systemet är konstruerat så att det finns anledning för alla att upprätthålla det. De fördelar män har att vinna på genussystemets upprätthållande är uppenbara. Om män håller sig till 21 Men de finns, se exempelvis Folbre (1994) och (1994). genuskontraktet så har de, som grupp, auktoritet och status på de flesta områden. De ges och tar plats på ett självklart vis. Men vad har kvinnor att vinna? Om kvinnor håller sig till genuskontraktet har de auktoritet och status inom områden som är underordnade i förhållande till de manliga. Tryggheten i identiteten som följer av att hålla sig inom dessa regler är en ytterligare vinst med att upprätthålla genuskontraktet. Genussystemets normer är ofta så internaliserade i våra värderingar att de är svåra att se men – och här är det viktiga – om någon bryter mot dessa normer så synliggörs de. Det är kostnaderna för sådana normbrott och hur dessa kostnader påverkar människors beteen- den som Akerlof och Kranton analyserar. En föräldraförsäkring där ledigheten kan fördelas fritt mellan föräldrarna kommer, enligt ett genusteoretiskt synsätt, automatiskt att bli någonting som till den största delen används av mammor. Det kan uppfattas som någonting positivt, att mammor inte längre behöver välja mellan jobb eller barn men är utgångs- punkten att barnet är mammans huvudansvar. Annars är hon inte någon bra mamma.