sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den främsta orsaken till nedgången är att tidningarna i ökad ut- sträckning valt att själva ta hand om utdelningen för att därmed kunna öka servicenivån till prenumeranterna. Andra orsaker är be- folkningsminskningen på landsbygden, färre prenumeranter utan- för spridningsområdet samt en osäkerhet om utvecklingen av posttaxorna. Möjligheterna till samdistribution mellan dagstidningar och adresserade försändelser begränsas av kravet på övernattbefordran med nuvarande kvalitetsmål samt av att kassaservice respektive förmedling av paket och värdeförsändelser ingår i lantbrevbärar- tjänsten. Om brevbärarna skall dela ut tidningen vid den ordinarie rundan uppstår dessutom problem med t.ex. försening av dagstid- ningar. som Tidningsutgivarna har trots de ovan redovisade problemen uttryckt intresse av att få till stånd en ökad samdistri- bution, eftersom bägge parter vill minska sina distributionskostna- der. Alternativ till den nuvarande prisregleringen Det finns något uppenbart och tillräckligt skyddsbehov för särskilda användargrupper som motiverar den nuvarande prisre- gleringen. Prisregleringen (pristakregleringen) bygger på att priset för enstaka försändelser inte får öka med mer än KPI, och denna reglering träffar endast Posten. Det index som valts för att följa den årliga prisutvecklingen är ett index som mäter köpkraft. Det avspeglar däremot inte Postens kostnader för att leverera tjänsten. () har på vårt uppdrag utrett hur ett index som kan ligga till grund för prisregleringen skall vara utfor- mat som, förutom skyddsintressena, även beaktar kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Vid olika marknadsingrepp, som t.ex. en prisreglering, är det nödvändigt att fråga sig vilket problem som skall åtgärdas genom ingreppet. Vår analys av prisregleringen visar att de ursprungliga bevekelsegrunderna för att införa en KPI-baserad prisreglering, nämligen att skydda särskilda användargrupper mot kraftiga pris- höjningar, inte längre kvarstår. De som förespråkar att den nuva- rande prisregleringen skall vara kvar förefaller snarare vilja behålla den som ett medel att begränsa Postens möjligheter att korssub- ventionera mellan olika tjänster på ett sätt som begränsar konkur- rens på brevmarknaden. För att komma till rätta med denna typ av begränsningar finns det emellertid andra mer effektiva metoder än en generellt verkande prisreglering, till vilka vi åter- kommer i avsnitt 9.7. 9.2Jämförelse med en annan liberaliserad marknad Inför utredningens ställningstaganden kan det vara av intresse att göra en jämförelse med regleringen av någon eller några andra tidi- gare monopolmarknader. Post består när det gäller brev huvudsak- ligen av fysisk kommunikation av information och har därför lik- heter med tele, som är överföring av information på elektronisk väg. Post och tele kan på så vis delvis ersätta varandra som företeel- ser, och tele är givetvis den nya kommunikationsformen. Det ligger därmed närmast till hands att göra en jämförelse med regleringen på teleområdet eller med en modernare benämning, området för elektronisk kommunikation. På båda områdena elektronisk kommunikation och post finns det flaskhalsproblem,1 dvs. det finns infrastruktur som de företag som vill konkurrera i nästföljande led måste ha tillgång till. 1 För en mer utförlig redogörelse av ekonomisk teori i samband med avregleringarna i sex nätverksbranscher hänvisas till för regelnissar – en om regelhantering vid avreglering, Ds 1002:21. rådet för elektronisk kommunikation är en sådan infrastruktur accessnätet för det traditionella telefonnätet. Accessnätet innehas så gott som uteslutande av den tidigare monopolisten på områ- det, . På postområdet kan flaskhalsarna i stället be- stå av sorteringsterminalerna och utdelningsorganisationen. Problemet med flaskhalsar består i att kostnaden för att bygga upp egen infrastruktur är så pass hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva göra detta. Om det företag som kontrolle- rar infrastrukturen också tillhandahåller tjänsterna till slutkun- derna, dvs. är vertikalt integrerat, uppstår därmed svårigheter för nya företag som vill konkurrera i tjänsteledet med infrastruktur- innehavaren. Om det finns en potential för konkurrens i tjänstele- det är en sådan situation begränsande ur samhällsekonomisk syn- vinkel. Om tjänsteledet i själva verket är ett naturligt monopol föreligger inte en sådan potential. En ytterligare förutsättning för att det skall vara intressant att komma till rätta med flaskhalsproblemen genom reglering är att omsättningen i flaskhalsledet är relativt liten jämfört med bran- schens totala omsättning. I annat fall riskerar administrationskost- naderna pga. regleringen att bli för höga i förhållande till de sam- hällsekonomiska vinsterna av en sådan reglering. Tre grundläggande modeller för utformning av ägandet av infra- strukturen finns för att komma tillrätta med flaskhalsproblemen: infrastrukturklubbar, vertikal separation respektive horisontell sepa- ration. Infrastrukturklubbar används i viss omfattning inom områdena för elektronisk kommunikation och post. Det avser framför allt adressregister, postnummer och nummerdatabaser. Om operatörer som konkurrerar i nästa led gemensamt äger de resurser som alla operatörer behöver för sin verksamhet, minskar risken för sned- vridningar av konkurrensen till följd av att alla inte får tillgång till den infrastruktur som utgör flaskhalsen. Vertikal separation innebär att ägandet av flaskhalsinfrastruk- turen skiljs av från övrig verksamhet. Den övriga verksamheten skall då vara möjlig att konkurrensutsätta. För att vara effektiv för- utsätter modellen att samordningsfördelarna mellan att äga infrastrukturen och att t.ex. utföra slutkundstjänsterna inte är stora. Metoden har inte använts på områdena för elektronisk kommunikation och post i . Däremot har metoden använts på järnvägs- och el-områdena. Horisontell separation innebär att ett företag med infrastruktur av flaskhalskaraktär delas upp i ett antal företag som agerar sida vid sida på marknaden. Uppdelningen kan t.ex. ske geografiskt. Meto- den är gynnsam för att få fram mer information till en tillsynsmyn- dighet om verksamheten, eftersom den gör det möjligt att jämföra de lokala monopolen med varandra. En förutsättning för att an- vända metoden är dock att skalfördelarna i branschen inte är för stora. Inte heller denna metod har använts på områdena för elektronisk kommunikation och post. Metoden har inte tillämpats i för att bryta upp monopol Flaskhalsproblemet kan också minskas genom olika regleringsåt- gärder. För elektronisk kommunikation och post är det framför allt två styrmedel som står till förfogande , prisreglering i slut- kundledet och tillträdesreglering. Prisreglering i slutkundledet syftar till att förhindra att mono- polvinster tas ut av slutkunderna. Metoden har vissa nackdelar ge- nom att den, beroende på prisregleringens utformning, kan ge bristande drivkrafter att hålla nere kostnaderna i den verksamhet som omfattas av regleringen eller ge bristande drivkrafter för inve- steringar. Metoden används både inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. På det senare området har dock användningen minskat . Tillträdesreglering syftar till att möjliggöra konkurrens i de pro- duktionsled som inte har flaskhalskaraktär. Metoden kan gynna en snabb uppkomst av flera nya aktörer på en marknad men den kan också skada investeringsviljan att bygga upp ny alternativ infra- struktur och därmed hindra konkurrens i infrastrukturledet. Meto- den används framför allt inom området elektronisk kommunika- tion. Inom postområdet finns en tillämpning i form av rätt för den som bedriver postverksamhet att överlämna postförsändelser till annan sådan operatör för insortering i dennes postboxanläggningar för mottagare. Det finns vissa grundläggande skillnader mellan de båda markna- derna. Elektronisk kommunikation är en tillväxtmarknad, medan viktiga delar av postmarknaden minskar. Lönsamheten inom områ- det för elektronisk kommunikation är dessutom högre än inom postområdet. Ett stort antal nya företag har tillkommit på tele- kommunikationsmarknaden varav flera är stora företag med ut- ländska ägare. Framtidsutsikterna inom teleområdet förefaller vara ljusa med en tilltro på tillväxt , medan prognoserna på post- området är mer ovissa och snarare visar en långsiktig nedgång av brevvolymerna. En annan skillnad är att kostnaderna för att anlägga nödvändig infrastruktur utgör en mycket större del av de investeringar som krävs för att starta upp en verksamhet på området för elektronisk kommunikation än på postområdet, som i stället har en högre andel rörliga kostnader. För att skapa en rikstäckande posttjänst som skall möjliggöra övernattbefordran krävs dock stora investeringar i form av sorteringsanläggningar och transportsystem. Stordriftsför- delarna är mycket stora på postområdet. Andra skillnader är att teknikutvecklingen på marknaden för elektronisk kommunikation innebär att nya tjänster kan utvecklas och att produktionen kan rationaliseras. Den fysiska meddelande- marknaden minskar med få nya tjänster som förmår väga upp det tapp som det innebär. Produktionen kan inte rationaliseras i samma omfattning, eftersom den till största delen består av en personal- intensiv produktionsprocess. Den fysiska meddelandemarknaden får inte heller några fasta intäkter från sina kunder, utan samtliga intäkter är beroende av den mängd brev som kunden skickar. På den fysiska meddelandemarknaden står vidare konsumenterna endast för en marginell del av intäkterna. Det är företagskunderna som står för den största delen av intäkterna och det är också före- tagskunderna som först söker sig till billigare kommunikations- former. 9.2.2Jämförelse mellan regleringen på postområdet och regleringen på området för elektronisk kommunika- tion Det postpolitiska målet och målet för sektorn elektronisk kommu- nikation har det gemensamt att båda vill tillförsäkra alla tillgång till tjänster men stora skillnader finns genom att för elektro- nisk kommunikation framhålls vikten av ett stort urval av överfö- ringstjänster. De elektroniska kommunikationerna skall ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå målen för elektronisk kommunikation anges vara att man vill skapa förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och be- gränsningar samt att främja internationell harmonisering. I detta ligger en skillnad gentemot det postpolitiska målet, som direkt tar sikte på tillgången till en samhällsomfattande posttjänst till rimliga priser. Postlagen fastställer de övergripande målen för den samhälls- omfattande posttjänsten. Vissa tillgänglighets- och kvalitetskrav för en samhällsomfattande posttjänst anges i postförordningen. Be- träffande samhällsomfattande posttjänst anges vad som skall ingå i sådana villkor som tillståndsmyndigheten skall förena tillstånd med. I lagen ställs också upp krav på tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten m.m. avseende postverksamhet. Genom tillståndsvillkor kan PTS ålägga skyldigheter om att till- handahålla en samhällsomfattande posttjänst, på visst sätt fullgöra vad som krävs avseende tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten m.m. Postlagen innehåller även vissa bestämmelser om tystnadsplikt i postverksamhet, obeställbara brev, portobeteck- ningar m.m. När det gäller konkurrensfrämjande bestämmelser innehåller postlagen vissa bestämmelser om skyldighet för till- ståndshavare som innehar en anläggning för postöverlämning till mottagare (postboxar) att möjliggöra att försändelser som beford- ras av andra tillståndshavare kan nå dessa anläggningar. I övrigt är det endast konkurrenslagens allmänna regler som är av betydelse även på postområdet. är teknikneutral och om- fattar alla former av elektronisk kommunikation. Målet är att alla skall ha tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunika- tioner och ett av de främsta medlen för att uppnå detta är konkur- rensen. Lagstiftningen innebär ett närmande till konkurrenslag- stiftningen jämfört med telelagen. Till skillnad från telelagen bygger lagen om elektronisk kommunikation på tanken att så få konkurrensfrämjande åtgärder som möjligt skall bestämmas i lag. skall i stället bestämma lämpliga åtgärder som syftar till att skapa effektiv konkurrens på en marknad där så- dan inte råder. genomför ett antal EG-direktiv på området. En grundbult i på området för elektronisk kommunikation är att sektorsspecifika konkurrensregler successivt skall avvecklas och att den generella konkurrensrätten skall bli ett tillräckligt verktyg även på detta om- råde. Övergången mellan de båda regelverken – dvs. den sektors- specifika konkurrensregleringen enligt lagen om elektronisk kom- munikation och den generella konkurrensrätten – är tänkt att ske gradvis. Genom att allt fler marknader på området bedöms ha effektiv konkurrens kommer de ålagda aktörerna och de särskilda skyldigheterna att bli färre, och den generella konkurrensrätten kommer därmed att bli det enda som reglerar konkurrensen på om- rådet. Fram till dess kommer de båda regelverken att existera sida vid sida. Konkurrenslagstiftningen ställer upp vissa generella förbud för att värna konkurrensen, vilka företagen har att rätta sig efter. Vid konstaterad överträdelse av konkurrenslagens förbud vidtas sank- tioner i efterhand. Tillträdesreglerna i lagen om elektronisk kom- munikation skall verka konkurrensfrämjande genom möjligheten att på förhand ålägga skyldigheter som är direkt avpassade för situ- ationen på en fastställd marknad. är ett komplement till konkurrenslagstiftningen. Ett ingripande enligt lagen om elektro- nisk kommunikation utesluter inte ett ingripande enligt de gene- rella konkurrensreglerna. Missbruk av dominerande ställning utgör inte heller någon förutsättning för att en skyldighet att vidta en konkurrensfrämjande åtgärd skall kunna åläggas enligt lagen om elektronisk kommunikation. I de fall där regelverken kolliderar, vilket kan ske när missbruk av dominerande ställning förekommer, bör däremot de tillämpande myndigheterna PTS och Konkurrens- verket föra en dialog med varandra för att undvika att reaktionen sammantaget inte står i proportion till ändamålet och syftet med vidtagna åtgärder. I lagen om elektronisk kommunikation anges dessutom uttryckligen att vite inte får dömas ut om konkurrens- skadeavgift eller vite dömts ut enligt konkurrenslagen för samma förfarande. ger således tillsynsmyn- digheten en rad befogenheter att vidta åtgärder för att åstadkomma en effektiv konkurrens på en marknad och den skiljer sig därmed markant från postlagen. Även när det gäller de samhällsomfattande tjänsterna, bestäm- melser om priskontroll och andra bestämmelser till skydd för slut- kunderna finns vissa grundläggande skillnader mellan postlagen och lagen om elektronisk kommunikation. Där konkurrensen och marknadslösningar inte kan tillgodose behovet av vissa grundläggande samhällsomfattande tjänster skall dessa alltjämt säkerställas på annat sätt. I lagen om elektronisk kommunikation anges således att den som bedöms lämplig får för- pliktas att till överkomligt pris tillhandahålla vissa samhällsom- fattande tjänster, om det behövs för att tjänsterna skall finnas till- gängliga till överkomliga priser. Det finns alltså inte någon generell skyldighet för vissa operatörer eller andra att svara för tjänsteutbu- det. Tvärtom bygger regelverket på att marknaden skall tillhanda- hålla tjänsterna utan ingripande från myndigheterna. Först om så inte sker skall PTS se till att tjänsterna tillhandahålls slutanvän- darna av en eller flera som bedöms lämpliga för ändamålet2. I lagen om elektronisk kommunikation anges vidare att tillgång till samhällsomfattande tjänster skall tillförsäkras genom upphand- ling av staten om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostna- derna för tillhandahållande av tjänsten eller nätet. Detta innebär att upphandling skall ske om kostnaderna för tjänsten eller nätet fram- står som oskäligt betungande. Ett företag kan således inte förplik- tas att utan ersättning tillhandahålla en tjänst som skulle innebära en oskälig kostnad.3 Någon motsvarighet till detta finns inte i post- lagen. Enligt lagen om elektronisk kommunikation finns en möjlighet att ålägga den som har betydande inflytande på en viss slutkunds- marknad att vidta en viss lämplig åtgärd. En sådan förpliktelse kan gälla att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, att inte vidta kon- kurrenshindrande åtgärder eller att inte göra en tjänst som kan till- handahållas fristående beroende av att även någon annan tjänst till- handahålls. En tillämpning av bestämmelsen förutsätter dock att åläggandet av tillträdesskyldigheter är otillräckligt. Den grundläggande tanken bakom bestämmelsen om skyldighe- ter för den som har betydande inflytande på en slutkundsmarknad är att en effektivare konkurrens på slutkundsmarknader ger slutan- vändarna större valmöjligheter och bättre villkor. Regleringen skil- jer sig från postlagen på så vis att lagen om elektronisk kommuni- kation inte ålägger aktörerna generella skyldigheter gentemot slut- kund som prisreglering m.m., utan lagen ger i stället befogenhet till myndigheten att besluta om lämpliga åtgärder när det behövs. En annan skillnad mellan postlagen och lagen om elektronisk kommunikation är att enligt den sistnämnda skall man först beakta att åtgärder på grossistplanet i form av tillträdesskyldigheter och förval inte är tillräckliga för att säkerställa effektiv konkurrens och allmänintresset på slutkundmarknaden. Enligt lagen om elektronisk kommunikation betraktas radiofre- kvenser och nummer som allmänna nyttigheter som regeringen och myndigheten förfogar över. Enligt postlagen skall regeringen utse 2002/03:110, s. 382 2002/03:110, s. 383 en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande post- tjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. I övrigt innehåller lagen om elektronisk kommunikation och postlagen vissa bestämmelser av liknande innehåll. Båda lagarna innehåller bestämmelser som skall säkerställa tillförlitligheten och skyddet för den personliga integriteten i samband med förmedling. reglerar dock allmänt ett mer komplicerat område, och den är därför betydligt mer omfat- tande än postlagen. 9.2.3Slutsatser av jämförelsen med området för elektronisk kommunikation Liberaliseringen av såväl postmarknaden som telekommunika- tionsmarknaden har aktualiserat frågan om hur en samhällsom- fattande tjänst av god kvalitet till rimliga priser skall kunna upp- rätthållas som marknaderna konkurrensutsätts. Den svenska politiken och den nuvarande regleringen på postområdet är också i stora delar inriktad på att säkerställa en sådan samhällsom- fattande posttjänst. På området elektronisk kommunikation framhålls konkurrensen som det främsta medlet att tillförsäkra alla effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med ett stort urval av tjänster till olika pris och kvalitet. Statens ansvar inskränker sig till de områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Att upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten blir inte ett mål i sig utan snarare ett medel. Konkurrensen på postområdet har inte utvecklats i samma takt och omfattning som på området för elektronisk kommunikation. På paketmarknaden ligger dock postområdet väl till i förhållandet till sektorn elektronisk kommunikation. Konkurrens har också uppkommit för brevsändningar i storstad. Vi bedömer därför att utformningen av målen för sektorn elektronisk kommunikation kan vara en av förebilderna för nya mål för politiken för postom- rådet, även om väsentliga skillnader mellan branscherna måste be- aktas. innehåller regler för till- träde till gemensam infrastruktur, t.ex. samtrafikregler. Som fram- går av vår redovisning av posttjänster i några andra länder i kapitel 5 förekommer det redan tillträdesreglering på postområdet – s.k. down-stream-access – i och . Det finns däremot inte någon gemensam reglering inom EU avseende sådan tillträdesreglering. Utredningens bedömning utifrån jämförelsen med tillträdes- regleringen på området för elektronisk kommunikation är att Sve- rige inte bör föregå en eventuell och fullständig tillträdesreglering på postområdet inom EU. Det är ännu inte motiverat av konkur- rensskäl att bygga upp en lika heltäckande tillträdesreglering på postområdet som på området för elektronisk kommunikation. Däremot anser vi att det krävs utökade möjligheter för operatörer på postmarknaden att få tillgång till delar av den dominerande ope- ratörens nät. Samhällsomfattande tjänster skall inom området för elektronisk kommunikation bara tillhandahållas om marknaden inte tillgodoser behovet. En begränsning av hur betungande skyldigheter en aktör på marknaden kan åläggas har också lagts in. Om det är särskilt på- kallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten eller nätet, skall staten i stället upphandla tillgången till samhälls- omfattande tjänster. Att göra en sådan skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster beroende av marknadsmisslyckanden kan höra samman med att utvecklingen av marknaderna på området för elektronisk kommunikation kommit längre än på postområdet. Det kan därmed vara för tidigt att vidta motsvarande åtgärder på postområdet. Frågan om begränsning av hur betungande skyldigheter som får åläggas en marknadsaktör hör samman med under vilka mark- nadsförutsättningar ett företag som Posten skall kunna agera. Denna fråga kan ha stor betydelse för Postens möjlighet att agera under marknadsmässiga villkor. Frågan om rollfördelningen mellan PTS, KKV och andra myn- digheter liksom frågan om informationsplikten enligt lagen om elektronisk kommunikation kan vara ytterligare områden där inslag i lagstiftningen på området elektronisk kommunikation kan använ- das också inom postområdet. 9.3.1 Uppfyllelsen av nuvarande mål Det övergripande målet och servicemålet utgör tillsammans den samhällsomfattande posttjänst som alla i samhället skall ha tillgång till. Sammanfattningsvis anser utredningen att de befintliga kraven på service och kvalitet enligt de politiska målen är väl uppfyllda och att uppfyllelsen inte har påverkats negativt av liberaliseringen av postmarknaden. Posten är den operatör i landet som enligt sina tillståndsvillkor skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Någon er- sättning från staten utgår inte för detta. Det finns endast ett fåtal studier som behandlar kostnaderna för Posten att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. De beräkningar som har gjorts indikerar att merkostnaderna för den samhällsomfattande post- tjänsten är relativt små i sammanhanget. Det har inte heller fram- kommit att Posten anser att detta åtagande är betungande, och man har inte heller framfört några krav på särskild finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten. Bland företrädare för Posten lyfts det vanligen fram som en konkurrensfördel att företaget når i princip samtliga adressater i . Posten har således även ett kommersiellt intresse av att infria den postpolitiska målsättningen. Posten bör därför an- ses uppfylla kraven på den samhällsomfattande posttjänsten, även på kommersiell grund. 9.3.2Behov av förändringar av målen Utredningens analys av postmarknaden omfattar ett vidare område än vad som ryms under begreppen postverksamhet och samhälls- omfattande posttjänst i postlagen. Vi har inriktat oss på markna- derna för brev, paket, direktreklam och distribution av dagstid- ningar. När det gäller de enskilda marknaderna har avgränsningen inte heller följt postlagen i tillämpliga fall. Beträffande paket har utred- ningen studerat marknaden för lättgods, dvs. paket med en vikt upp till , medan den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen omfattar paket med en vikt om högst .