sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom att Posten är ålagd enligt postlagen att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst över hela landet och Posten antagligen innehar en dominerande ställning på de relevanta marknaderna, kan direktivets krav för till- fället anses vara uppfyllda. Detta sammanhänger dock med hur de konkurrensrättsliga kriterierna bedöms vid ett visst tillfälle. Det kan bli avhängigt sådana förhållanden som t.ex. vilka avgränsningar som görs av en relevant marknad. Nereps slutsats (s. 18) om att postlagens villkor om samhälls- omfattande posttjänst i praktiken primärt torde träffa Posten – i synnerhet som artikel 3 i postdirektivet om samhällsomfattande tjänster inkluderar ett tillhandahållande inom hela territoriet, dvs. är av rikstäckande karaktär – kan därför inte läggas till grund för en bedömning. I praktiken kan det visserligen förhålla sig så, men var- ken postdirektivet eller postlagen är utformade så att det är en för- utsättning att endast en aktör måste tillhandahålla hela den rikstäckande tjänsten utan den kan tillhandahållas av flera. Inget säger att alla aktörer som kan komma ifråga för detta måste inneha marknadsmakt. Innan utredningen tar ställning till behovet av en tillträdesreglering bör möjligheterna att komma tillrätta med flaskhalsproblematiken med hjälp av konkurrensrätten kort belysas. Först och främst gäller att om en verksamhet påverkar handeln i flera EU-länder och har s.k. samhandelseffekt så gäller EU:s kon- kurrensregler. Verksamheter med effekt enbart i bedöms däremot enligt den svenska konkurrenslagen. Det är avgörande att ett förfarande har effekt i för att konkurrenslagen skall kunna tillämpas. Däremot kan ett förfarande ha sitt ursprung i ett annat land. Detta påverkar inte tillämpligheten av konkurrenslagen. En utgångspunkt i ett konkurrensrättsligt ärende är att be- stämma en relevant marknad. Här görs åtskillnad mellan den geo- grafiska marknaden och produktmarknaden. En geografisk mark- nad kan vara eller en del av . En geografisk marknad kan också sträcka sig över nationsgränserna. Produktmarknaden bestäms utifrån kriterier som kunders köpbeteende och produkters utbytbarhet. Europeiska kommissionen har i sitt tillkännagivande om defini- tionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning (97/C 372/03) angett närmare riktlinjer för bedömningen av vad som skall utgöra en relevant marknad. Tillkännagivandet är vägle- dande för tillämpande instanser, men det är inte bindande. Kom- missionen ger dessutom ut meddelanden om tillämpningen av kon- kurrensbestämmelserna inom postsektorn. I tillkännagivandet anges att en relevant produktmarknad om- fattar alla varor eller tjänster som betraktas som utbytbara pga. sina egenskaper, sitt pris och den tilltänkta användningen av konsu- menterna. Den geografiska marknaden omfattar enligt tillkänna- givandet det område inom vilket de berörda företagen tillhanda- håller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilket kon- kurrensvillkoren är tillräckligt likartade och där området kan skiljas från angränsande geografiska områden framför allt pga. väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren. Med dominerande ställning menas enligt en eko- nomisk stark ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att förhindra att en effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad, genom att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder, och i sista hand konsumenterna.15 En viktig omständighet för att bestämma en dominerande ställning är företagets marknadsandel. Det finns dock en rad andra omständigheter som också kan ha betydelse för be- dömningen. Det ingripande enligt konkurrenslagen som torde vara mest aktuellt att tillämpa på postmarknaden är förbudet mot missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen. Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet enligt bestämmelsen. För att tillämpa för- budet måste det avgöras om ett företag har en dominerande ställ- ning på den avgörande relevanta marknaden eller inte. 15 Mål 85/76 vs Kommissionen, ECR 1979, s. 461 bedömning måste först en avgränsning göras av dels den relevanta produktmarknaden, dels den relevanta geografiska marknaden. Först efter denna avgränsning kan de tillämpande instanserna ta ställning till om ett företag har en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Beträffande vad som utgör missbruk av dominerande ställning ger 19 § konkurrenslagen viss vägledning. Sådant missbruk kan sär- skilt bestå i att man direkt eller indirekt påtvingar någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, begränsar produktion, marknader eller teknisk utveckling till nack- del för konsumenterna, tillämpar olika villkor för likvärdiga trans- aktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller ställer som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Upp- räkningen i bestämmelsen är dock inte uttömmande. Även andra förfaranden kan utgöra missbruk av dominerande ställning. Av särskilt intresse för postmarknaden är 19 § andra stycket punkterna 2 och 3 konkurrenslagen. Enligt punkt 2 kan missbruk bestå i att begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna. Till dessa förfaranden räknas bl.a. säljvägran, som oftast kan utgöra missbruk av dominerande ställ- ning om det inte finns alternativa försörjningsmöjligheter och en vägran inte grundas på objektivt godtagbara skäl. Denna punkt torde t.ex. kunna åberopas av en lokal postoperatör för att få an- vända sig av Posten för att distribuera den del av posten som skall till mottagare utanför det egna distributionsområdet, förutsatt att Posten bedöms ha en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Enligt punkt 3 kan missbruk avse att man tillämpar olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel. Punkten tar sikte på diskriminering i olika former. Sådana diskriminerande förfaranden kan gälla prissättning, rabatter och andra särskilda villkor. Utmärkande för dessa är att de gynnar vissa aktörer och missgynnar andra. Prisskillnader och rabatter får förekomma om de motsvarar inbesparade kostnader, t.ex. som en följd av rationell hantering pga. större volymer. Denna punkt torde kunna åberopas av storkunder och andra operatörer som utnyttjar Postens tjänster på postmarknaden för att bestämma särskilda priser och andra särskilda villkor, dock även här under förutsättningen att Posten bedöms ha dominerande ställning på den relevanta marknaden. är det genom denna bestämmelse som principen om icke-diskriminering i den femte strecksatsen i artikel 12 i postdirektivet (se ovan) genomförs i svensk rätt. Klassiska missbruk av dominerande ställning är överprissättning och underprissättning. Överprissättning kan förekomma när en vara på andra marknader med motsvarande kundbeteende är billi- gare pga. konkurrensen där, eller att priset inte står i rimlig pro- portion till produktionskostnaderna. Underprissättning kan utgöra en form av missbruk av dominerande ställning när prissättningen syftar till att undanröja konkurrens genom att orsaka förluster eller ingen eller alltför små vinstmarginaler för mindre konkurrenter med en mindre uthållighet än dominanten vid t.ex. ett priskrig. Som vi har konstaterat tidigare kan man komma till rätta med för- faranden som innebär missbruk av dominerande ställning på post- området med hjälp av konkurrenslagen. Beträffande anläggningar för postöverlämning till mottagare finns bestämmelser i postlagen om skyldighet för tillståndshavarare att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar som tillståndshavaren innehar. Villkoren för detta skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. De bestämmelser som tillfördes artikel 12 i postdirektivet om transparens och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder, utgör också en form av sektorsspecifik reglering av konkurrensrättsliga frågor. Transparenskravet enligt artikel 12 i postdirektivet, dvs. insynskra- vet, tillförsäkras genom en skyldighet enligt postlagen för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Icke-diskrimine- ringskravet genomförs däremot främst genom konkurrens- lagen och till viss del genom EG:s konkurrensrätt. Utredningen har under sitt arbete återkommande stött på att andra aktörer, däribland PTS, anser att det är svårt att genomlysa Postens kostnader för olika tjänster. Utifrån de stordriftsfördelar som finns vid produktionen av posttjänster finns en risk att Posten försöker att sträva efter så stor marknadsandel som möjligt, och därför söker fördela sina kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten (för vilka priserna skall grunda sig på kostnaderna) till sådana marknadsområden där konkurrensen är liten, och i stället sänker priserna på konkurrensutsatta områden. En sådan utveck- ling skulle vara till skada för nya aktörer på marknaden som försö- ker att etablera sig i konkurrens med Posten. Förfarandet kan visserligen utgöra missbruk av dominerande ställning enligt konkurrenslagen eller EG:s konkurrensrätt. För- farandet för att komma tillrätta med sådant missbruk är dock re- surskrävande. För mindre aktörer kan det därför vara svårt att komma tillrätta med missbruk av dominerande ställning i enlighet med vad konkurrenslagen föreskriver. Erfarenhet, t.ex. från teleområdet, tyder på att det behövs sek- torspecifik reglering för att öppna sådana marknader för konkur- rens. Avgörande faktorer kan vara att ett förvaltningsförfarande, med beslut av en förvaltningsmyndighet som kan överklagas i för- valtningsdomstol, är mindre resurskrävande för små företag än förfarandet enligt konkurrenslagen som innebär att KKV:s beslut kan överprövas av tingsrätt och , samt att det går snabbare att komma tillrätta med missförhållanden med stöd av sektorsspecifika konkurrensregler än med stöd av allmän konkur- rensrätt. En nackdel med sådana sektorsspecifika regleringar är å andra sidan att de inte följer med marknadsutvecklingen på det dy- namiska sätt som den allmänna konkurrensrätten gör. Detta för- anleder i sin tur att sektorspecifika regleringar tenderar att behöva ändras oftare. I vår jämförelse mellan post och elektronisk kommunikation har vi konstaterat att det finns likheter mellan områdena men också väsentliga skillnader. En skillnad är den framtida förväntade ut- vecklingen på respektive marknad. Medan marknaderna för elek- tronisk kommunikation befinner sig i ett tillväxtstadium på de flesta områdena, har utvecklingen på postmarknaden i sin helhet stagnerat och till vissa delar t.o.m. börjat vända nedåt. Detta gör att det inte utan vidare går att tillämpa erfarenheterna från teleområdet på postområdet. Det är inte heller troligt att de effekter i form av ett stort antal nya marknadsaktörer som tillträdesregleringen på teleområdet gav upphov till skulle upprepas på postområdet med en vikande marknad. En annan aspekt att beakta i detta sammanhang är att efterfrågan på en tillträdesreglering från marknadens aktörer har varit svag. EG:s reglering på postområdet innehåller inga andra regleringar som rör tillträde än det som genom ändringsdirektivet tillfördes om insyn och icke-diskriminering i artikel 12 i postdirektivet. Vissa länder inom EU – och – har valt att gå vidare på egen hand och införa tillträdesregler som går längre än EU:s. Även har sådana tillträdesregler. Längst gående tillträdesregler finns i och . Dessa bestämmelser liknar till vissa delar den tillträdes- reglering som funnits respektive numera gäller för teleområdet. Bestämmelserna innebär att tillsynsmyndigheterna kan föreskriva om villkoren för tillträde inklusive priser. I finns bara vissa tillträdesbestämmelser om postboxar. Däremot finns förslag om att konkurrenterna till den tidigare monopolisten TPG skall ges icke-diskriminerande tillträde till marknaden genom förhandlingar om villkoren och att domi- skall vara skyldig att erbjuda alla parter lika villkor (för- handlat tillträde). Reglerat tillträde där priset fastställs av en till- synsmyndighet föreslås däremot inte. Den nederländska tillsyns- myndigheten bör dock få pröva om TPG erbjuder lika villkor för såväl kunder som konkurrenter. Det ansvariga ministeriet anser det fullt möjligt för konkurrenterna att bygga egna postnät, tvärtemot vad som gäller för telenät. Vissa operatörer håller också redan på med att bygga ut rikstäckande egna nät. Mot denna bakgrund anses det onödigt att införa en detaljerad tillträdesreglering med kost- nadsorienterade priser enligt vad som gäller på telesidan. Även tillträdesregleringen i är av sådant lättare slag som den tilltänkta tillträdesregleringen i . Avtalet mellan den tidigare monopolisten NZP och regeringen garanterar andra postoperatörer tillträde till NZP:s rikstäckande nät på villkor som inte är mindre förmånliga än de villkor NZP erbjuder sina kunder under likartade förhållanden, när postoperatören i fråga kan uppfylla de krav som gäller för det särskilda tjänsteerbjudandet. Dessutom skall NZP publicera alla kundavtal med prisrabatter gentemot ordinarie prislista samt alla avtal där en kon- kurrent erbjuds tillgång till det rikstäckande nätet. Flera sådana avtal om tillträde till NZP:s nät har ingåtts. Såväl den tilltänkta regleringen i som den befint- liga i påminner starkt om bestämmelserna om insyn och icke-diskriminering som genom ändringsdirektivet infördes i artikel 12 i postdirektivet. Utredningen anser att den nivå på regleringen som övervägs i och som finns i bättre svarar mot be- hovet på postmarknaden även för de svenska förhållandena, än en ingående tillträdesreglering enligt brittisk eller tysk modell. Vi an- ser att det är viktigt att slå vakt om den uppkomna kon- kurrensen på den svenska postmarknaden och underlätta för en fortsatt positiv utveckling av konkurrensen. Det viktigaste medlet bör vara att säkra insynen (transparensen) när det gäller tillämpade villkor och att hindra diskriminerande beteenden från den tidigare monopolisten. En sådan lättare reglering av sektorsspecifika konkurrensfrågor bör vara enkel att administrera. Ett förfarande som liknar den all- männa konkurrensrättens, där ställning måste tas till en operatörs marknadsställning, innebär förmodligen en alltför omfattande ad- ministrativ börda för tillsynsmyndigheten för att motiveras av det begränsade behov som vi har kunnat se. En sektorsspecifik reglering som innebär att operatörerna får möjlighet att få tillgång till delar av den dominerande operatörens distributionsnät anser vi därför vara för långtgående och administrativt tungrodd. Vi anser att det är enklare och lämpligare att knyta skyldigheterna till den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. På så vis kan samma syfte uppnås genom enklare administration. Eftersom det är svårt att förutse effekterna av en tillträdes- reglering enbart på en isolerad marknad som den svenska, anser ut- redningen att det vore oklokt av att gå före med en tillträ- desreglering, utan i stället bör man avvakta EU:s kommande åtgär- der på postområdet. En tillträdesreglering som kommer till stånd på gemenskapsnivå riskerar dessutom inte att snedvrida konkurren- sen på den inre marknaden. bör även av detta skäl inte på egen hand införa en sådan tillträdesreglering, utan begränsa sig till att säkra de framsteg som gjorts genom liberaliseringen av den svenska postmarknaden genom ett tydligare genomförande av det befintliga postdirektivet. Kravet på insyn som föreskrivs i artikel 12 i postdirektivet bör anses vara genomfört i postlagen genom kravet för den som till- handahåller samhällsomfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Det är således bara principen om icke- diskriminering som behöver regleras i postlagen. Utredningen föreslår därför att det anges i postlagen att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall tillämpa principen om icke- diskriminering vid användning av särskilda priser och andra sär- skilda villkor för vissa kunder. I enlighet med vad som anges i arti- kel 12 i postdirektivet skall ett sådant särskilt pris ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika –såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i för- hållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag. Utredningens förslag om införande av krav på icke-diskrimi- nerande särskilda villkor ansluter till ekonomisk teori i den del som brukar benämns marginalreglering eller efficient component price rule (ECPR) och som beskrivits i kapitel 8. Marginalreglering bygger på principen om icke-diskriminering och har tillämpats av Europeiska kommissionen inom bl.a. teleområdet. Utredningen anser det inte vara sannolikt att någon annan än Posten inom överskådlig framtid kommer att förpliktas att tillhan- dahålla en samhällsomfattande posttjänst. I avsnitt 9.7 har utred- ningen dock föreslagit att samhällsomfattande posttjänst skall upp- handlas när det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna. Skulle denna bestämmelse komma att tillämpas, vilket utredningen dock inte kan förutse , bör givetvis de krav som ställs på den som tillhandahåller en samhällsomfattande tjänst beaktas. Detta bör också innebära att det nödvändiga samarbetet mellan olika till- handahållare av samhällsomfattande posttjänster tillförsäkras på öppna och icke-diskriminerande villkor. På så vis säkerställs den nödvändiga samtrafik mellan sådana operatörer som kommer att krävas för att rikstäckande posttjänster skall kunna upprätthållas. 9.7.6Kvaliteten på de samhällsomfattande posttjänsterna Postdirektivets krav är att av de gränsöverskridande postförsändelserna skall vara framme efter inlämnings- dagen och efter inlämnandet. Någon ändring av dessa normer, i enlighet med kommittologiförfarandet som föreskrivs i postdirektivet, har inte skett. En fråga som var uppe till diskussion i propositionen Statens ansvar på postområdet (1997/98:127, s. 22) är om staten skall säker- ställa en basservice för posttjänsten i hela landet som inte får un- derskridas eller om det är en målnivå som eftersträvas. Skillnaden mellan en basnivå som inte får underskridas eller en målnivå kan illustreras med ett exempel. På nationell nivå skulle postdirektivets krav på gränsöverskridande befordringstider kunna motsvaras av krav på att av postförsändelserna skall vara framme (övernattbefordran) och att skall vara framme . Detta skulle motsvara en basnivå. Lägre än så får alltså operatörens kvalitet inte vara någonstans i landet. Mål- nivån däremot skulle exempelvis kunna sättas till för övernattbefordran och för tredagarsbefordran. Genom att sätta kraven på postservicen vid en målnivå som operatörerna inte uppnår skulle operatörerna ständigt sträva efter att bli bättre – vilket i och för sig medför att servicen ständigt ökar eller ligger på en hög nivå. Enligt postförordningen och Postens tillståndsvillkor skall av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de lämnats in. av breven skall ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Faktum är att Posten har legat över de krav som ställs i postförordningen. Detta skulle kunna användas som ett argument för att införa en högre målnivå som bättre av- speglar förväntningarna på tjänsten. måste det dock på- minnas om att marknadsutvecklingen går från övernattbefordrade försändelser till ekonomibrev. Med fallande volymer på övernatt- befordran riskerar höjda kravnivåer att i onödan förhindra en nöd- vändig anpassning av servicekvaliteten till marknadsutvecklingen. Risken för att tillämpningen av en basnivå gör att operatörerna nöjer sig med att nätt och jämt uppfylla kravet bör anses som liten med hänsyn till den faktiska utvecklingen . På en fri marknad finns det alltid drivkrafter för operatörerna att sträva efter att nå en högre nivå, framför allt i förhållandet till sina konkurrenter. Denna anpassning skall dock ske efter företagets egen förmåga och resur- ser. Utredningen kommer därför till samma slutsats som regeringen i propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127, s. 22 f), nämligen att vid avvägningen mellan en basnivå eller en mål- nivå bör hänsyn tas till de kostnader som dessa båda alternativ för med sig, liksom kundernas villighet att betala för respektive servi- cenivå. Till detta kommer att kurvorna för antalet övernattbeford- rade brev numera har börjat vända neråt, och vid sjunkande voly- mer ökar kostnaderna per försändelse för att upprätthålla en hög kvalitetsnivå på övernattbefordran. Inom ramen för kvalitetskraven för gränsöverskridande postbe- fordran inom EU enligt postdirektivet finns också ett utrymme för att sänka kraven på övernattbefordran för inrikes brevbefordran. Kravet är utformat så att det gäller oavsett var i landet breven lämnas in. Kravet avviker i denna del från hur kraven i allmänhet är utformat i andra EU-länder. Det brukliga är att kravet är utformat som en genomsnittsnivå för landet. Uppfylls genomsnittsnivån för övernattbefordran i landet, föreligger nämligen förutsättningarna för att uppfylla kraven beträffande gränsöverskridande post. Tillämpningen av servicekravet på befordringstider bygger på mätningar av den genomsnittliga genomströmningen på termi- nalnivå. Tillämpningen görs således inte i enlighet med postförord- ningens krav på att kraven skall vara uppfyllda oavsett var i landet försändelserna lämnas in. Mätningarna i andra medlemsstater i EU sker också efter ett genomsnitt och inte efter inlämningsställe. Detta gör att de genomsnitt som fortlöpande redovisas för kvali- teten beträffande befordringstider blir jämförbara. Det skulle de inte bli för svenskt vidkommande om de mättes i enlighet med postförordningens krav. Postens servicenivå ligger långt över dessa servicekrav, med de mätmetoder som tillämpas. Trots detta skulle det kunna skapa en flexibilitet för postbefordran i landet om kravet på befordringstider omformulerades som ett genomsnitt i enlighet med vad postdirektivet föreskriver. Särskilt vid en utveckling med ytterligare sjunkande volymer kan det enligt utredningen i fram- tiden behövas ett utrymme för den som tillhandahåller den sam- hällsomfattande tjänsten att utforma befordran över landet på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt som en alltjämt hög och jämn kvalitet på posttjänsten upprätthålls över landet. Även miljömässiga hänsyn kan tala för en sådan anpassning av service- kravet. T.ex. kan de föranleda att färre försändelser transporteras med flyg och att transporter i större utsträckning än sker med tåg, som även kan ersätta lastbilstransporter. En annan viktig fråga som bör beaktas i detta sammanhang är möj- ligheten till samdistribution mellan oadresserade tidningar och tid- skrifter samt adresserade försändelser. Omkring 120 000 hushåll i får sin tidning utdelad av lantbrevbärare. Många tid- ningar och tidskrifter delas ut genom pressens egna distributörer. Utvecklingen har tidigare gått från att tidningar på landet delades ut av Posten genom lantbrevbäringen till att pressen själv ordnade sin distribution på landsbygden för att kunna tillhandahålla tid- ningen , innan prenumeranterna börjat arbetet för dagen.