sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — En resurstilldelning baserad på antalet examina har diskuterats tidigare. Resursberedningen Ersättning för kvalitet och effekti- vitet, (SOU 1993:3), behandlade frågan men rekommenderade att examina inte skulle utgöra en grund för resurstilldelningen. Flera skäl angavs för detta. En orsak var svårigheter med att fastlägga till vilken tidsperiod och till vilket lärosäte en avlagd examina skulle hänföras. Det ansågs också svårt att bedöma ett rimligt totalpris per examen. Vissa utbildningsområden bedömdes ha en bristande koppling mellan avslutade studier och anhållan om examina. Givet att en student fått en examen, som grundas på studier vid flera lärosäten, ansågs det dessutom omständligt att beräkna ersätt- ningen till berörda lärosäten. Det kan noteras att det finska systemet använder målen för antalet magisterexamina som den huvudsakliga ersättningsgrunden och att en mindre del av ersättningen är knuten till faktisk måluppfyllelse. En nackdel med det finska systemet som aviserades vid besöket på var de långa utbildnings- Förslag till nytt resurstilldelningssystem Det ansågs vara en följd av den starka fokuseringen på examina. Om tilldelningen av resurser till grundutbildningen baseras på antalet examina (fördelade på olika kategorier) innebär detta en tydlig styrning från regering och riksdag över lärosätenas grundutbildningsutbud. Detta borde principiellt innebära att staten tar ett större ekonomiskt ansvar för grundutbildningens finansiering . Detta skulle enligt vår uppfattning förutsätta ett styr- och resurstilldelningssystem av en helt annan modell än det nuvarande. Utredningen har tidigt avvisat ett resurstilldelningssystem helt baserat på antalet examina mot bakgrund av bl.a. de skäl som framfördes i Resursberedningen (SOU 1993:3) och erfarenheterna från de finska och nederländska resurstilldelningssystemen. Ett examensstyrt resurstilldelningssystem skulle innebära en kraftigt ökad fokusering på examina vilket skulle kunna leda till en förändrad syn på fristående kurser och därmed förändra inrikt- ningen på svensk högskoleutbildning. Vi har dock övervägt införandet av en examenspremie som en del av den student- och prestationsrelaterade ersättningen. En examenspremie skulle kunna knytas till lärosätets examensmål eller till samtliga examina som utfärdas vid lärosätet. Därigenom skulle en koppling till arbetsmarknadens behov bli något tydligare . Vidare skulle incitamenten för lärosätena att påverka de studerande att ta ut sin examen öka. Det finns dock fortfarande nackdelar med att delvis basera resurstilldelningen på examina. Införandet av en examenspremiebaserad komponent i resurstill- delningssystemet försämrar både enkelheten och tydligheten. Det skulle missgynna lärosäten med utbildningar som inte nödvändigt- vis har som mål att leda till en examen, t.ex. fort- och vidareutbildning. Det kan heller inte uteslutas att lärosäten, för att få tillgång till examenspremien, rekryterar studenter från varandra när dessa är i färd med att avsluta sin utbildning. Examens- och kursbevis som avser utbildning vid mer än en högskola skall enligt högskoleförordningen (HF 6 kap. § 17) utfärdas av den högskola där studenten senast har godkänts i prov eller har slutfört sin utbildning, om inte de berörda högskolorna i det enskilda fallet kommit överens om annat. Dessutom är utfärdandet av ett examensbevis en administrativ handling och således inte kopplat till själva genomförandet av utbildningen. Det nuvarande regelverket är sådant (HF 6 kap. 15 §) Förslag till nytt resurstilldelningssystem att det är den studerande som hos lärosätet ansöker om att få examensbevis. Detta betyder med nuvarande bestämmelser i högskoleförordningen att det inte är lärosätet som avgör när ett examensbevis skall utfärdas utan den studerande. Det lärosätet kan göra är att upplysa den studerande om vikten av att fullfölja utbildningen och ta ut sin examen. Det faktum att det i praktiken inte är lärosätet som initierar när en examen skall utfärdas är ytterligare ett argument för att en examenspremie inte kan vara en del av resurstilldelningssystemet. Som tidigare nämnts har dagens examensmål en styrande effekt på grundutbildningens sammansättning trots att någon resurs- tilldelning inte är kopplad till dessa mål. Vi föreslår i kapitel 10 att examensmålen även fortsättningsvis skall vara en del av styrsystemet för universitet och högskolor. Vid de idéseminarier som utredningen genomfört har i stort sett alla lärosäten varit negativa till att införa en examenspremie för lärosäten. Vi föreslår mot ovanstående bakgrund att någon examenspremie inte införs som en komponent i resurstilldelningssystemet. 11.5Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär Enligt vår uppfattning bör särskilda åtaganden av långsiktig karaktär även fortsättningsvis anges i respektive lärosätes utbildningsuppdrag. Det följer av sakens natur att antalet särskilda åtaganden av långsiktig karaktär blir begränsat och att de därmed kommer att tilldelas lärosätena med viss restriktivitet. Vissa särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör även fortsättningsvis tilldelas särskilda resurser inom ramen för grundutbildningsanslaget. Andra särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör inte tilldelas särskilda resurser utan finansieras inom ramen för respektive lärosätes grundersättning och takbelopp. Huvudregeln bör vara att särskilda åtaganden (av långsiktig karaktär) som innebär att ett lärosäte skall bedriva utbildning (t.ex. småspråk) av ett visst slag skall finansieras genom grundersättning och takbelopp. Till följd av detta kan i vissa fall grundersättning och takbelopp till ett lärosäte behöva öka. Tandvårdscentraler, nationella resurscentrum och stöd till studenter med funktions- hinder är exempel på långsiktiga särskilda åtaganden som inom grundutbildningsanslaget bör finansieras med särskilda resurser. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Småspråkens ställning har dock anhängiggjort ett antal andra frågeställningar som vi anser behöver utredas vidare. Det gäller t.ex. vilka småspråk som bedöms vara av ett sådant nationellt intresse att de motiverar att ingå i ett särskilt åtagande. Sedan nuvarande småspråk definierades kan den internationella utvecklingen, inte minst utvecklingen inom EU, motivera en annan sammansättning. Dessutom finns det även inom andra områden små ämnen, inte minst inom det naturvetenskapliga området, som motiverar en likartad behandling som småspråken. En översyn bör även ske av de långsiktiga särskilda åtagandenas fördelning mellan lärosäten. 11.6Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär Vid sidan av särskilda åtaganden av långsiktig karaktär bör särskilda åtaganden av tillfällig karaktär finnas. Även här bör en viss restriktivitet tillämpas. Vi anser att särskilda åtaganden av tillfällig karaktär men av nationellt intresse bör finansieras ur anslaget Särskilda utgifter för universitet och högskolor efter beslut av regeringen. Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär kan t.ex. avse utveckling av modeller för samverkan mellan lärosäten och initialt täckande av merkostnader när sådan samverkan blir verklighet. Andra exempel är initiativ som syftar till att bättre anpassa ett lärosätes utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov. Det kan gälla allt ifrån utveckling av bättre prognosmodeller till direkt samarbete med arbetsmarknadens företrädare. Pedagogiskt utvecklingsarbete av nationellt intresse, utvecklings- arbete i samband med en ny examensordning är ytterligare några exempel på särskilda åtaganden av tillfällig karaktär. 11.7Konstnärlig/Idrottslig lärosätesresurs Som framgår av avsnittet om grundutbildningsanslagets samman- sättning tillkommer för vissa lärosäten en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några relativt få lärosäten och är knuten till de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena. Lärosätesresursen definieras som skillnaden mellan vad ett lärosäte får i ersättning i det nuvarande respektive det föreslagna Förslag till nytt resurstilldelningssystem resurstilldelningssystemet (exklusive lärosätesresurs) inom de konstnärliga respektive idrottsliga utbildningsområdena. De läro- säten som får en lärosätesresurs får därmed i princip lika stor ersättning för konstnärliga utbildningar respektive utbildningar i idrott i nuvarande som i föreslaget resurstilldelningssystem. För att få tillgång till den konstnärliga lärosätesresursen föreslår vi att nedanstående villkor skall vara nödvändiga men ej tillräckliga: Villkoren innebär att de lärosäten som har haft uppdrag att bedriva konstnärlig utbildning och därmed lång erfarenhet av konstnärlig verksamhet uppfyller de nödvändiga villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. För att få en lärosätesresurs skall dessutom berörda lärosäten (om de inte skulle erhålla en lärosätesresurs) förlora mer än i ersättning (för utbildningar som kategoriserats till de konstnärliga utbildningsområdena) i det nya resurstilldelningssystemet i för- hållande till det nuvarande. De tre villkoren betyder att de konstnärliga högskolorna i samt , , och föreslås erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. Att de konstnärliga högskolorna i erhåller en lärosätesresurs är en naturlig följd av dagens resurstilldelningssystem där de konstnärliga utbildningsområdena i princip knöts individuellt till respektive lärosäte. , , och erhåller en konstnärlig lärosätesresurs beror på att de konstnärliga utbildningarna vid sidan av lärarutbildningarna vid dessa lärosäten har bedrivits och är omfattande, vilket framgår av tabellen nedan. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Tabell 11.1 Konstnärlig utbildningsvolym (maximalt antal helårsstudenter ) vid lärosäten med konstnärligt utbildningsområde Konst- närlig utbildningsvolym (maximalt antal helårsstudenter (exkl. de konstnärliga högskolorna i ) Källa: Regleringsbrev för avseende anslag till universitet och högskolor. Den konstnärliga lärosätesresursens storlek för berörda lärosäten framgår av kapitel 12 (tabell 12.7) och sammanfattas i nedanstående tabell. SOU 2005:48 Förslag till nytt resurstilldelningssystem Konstnärlig lärosätesresurs (kr) Övriga lärosäten med konstnärligt ersättningsområde uppfyller inte villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. Den negativa skillnaden i ersättning (inom de konstnärliga utbildningsområden) som uppstår för dessa lärosäten likställs med de skillnader mellan nuvarande och föreslaget resurstilldelningssystem som kan uppstå för andra utbildnings-/ersättningsområden och ingår i den totala sammanställningen avseende konsekvenser för lärosätet (kapitel 12). Estetiska kurser inom t.ex. lärarutbildningen som tidigare klassificerats till utbildningsområdet Övrigt föreslås kunna klassificeras till det nya konstnärliga ersättningsområdet. För att få tillgång till den idrottsliga lärosätesresursen föreslår vi att liknande villkor som för den konstnärliga lärosätesresursen skall gälla. För att få tillgång till den idrottsliga lärosätesresursen föreslår vi att nedanstående villkor skall vara nödvändiga men ej tillräckliga: Förslag till nytt resurstilldelningssystem Villkoren innebär att de lärosäten som har haft uppdrag att bedriva idrottslig utbildning och därmed lång erfarenhet av idrottslig verksamhet uppfyller de nödvändiga villkoren för att erhålla en konstnärlig lärosätesresurs. (Idrotts- lärareexamen har numera utgått ur examensordningen). För att få en lärosätesresurs skall dessutom berörda lärosäten (om de inte skulle erhålla en lärosätesresurs) förlora mer än i ersättning (för utbildningar som kategoriserats till utbildningsområdet Idrott) i det nya resurstilldelningssystemet i förhållande till det nuvarande. De tre villkoren betyder att och föreslås erhålla en idrottslig lärosätesresurs. Att Idrotts- högskolan erhåller en lärosätesresurs är en naturlig följd av dagens resurstilldelningssystem där utbildningsområdet Idrott från början i princip knöts individuellt till . erhåller en idrottslig lärosätesresurs beror på att har utbildningarna inom idrott som bedrivits och är omfattande (se nedanstående tabell). Eftersom någon övre gräns för antalet helårsstudenter inte finns för respektive lärosäte inom utbildningsområdet Idrott baseras tabellen på antalet faktiska helårsstudenter , som finns tillgängligt i NU- databasen. Detta år hade elva lärosäten rätt till utbildningsområdet Idrott (varav nio hade registrerade studenter detta år). har tretton lärosäten rätt till utbildnings- området Idrott. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Tabell 11.3 Utbildningsvolym (helårsstudenter ) inom utbildningsområdet Idrott Källa: NU- databasen. Den idrottsliga lärosätesresursens storlek för berörda lärosäten framgår av kapitel 12 och sammanfattas i nedanstående tabell. Tabell 11.4 Idrottslig lärosätesresurs (kr) Övriga lärosäten med utbildningsområdet Idrott uppfyller inte villkoren för att få en idrottslig lärosätesresurs. Den negativa skillnaden i ersättning (inom utbildningsområdet Idrott) som uppstår för dessa lärosäten likställs med de skillnader mellan nuvarande och föreslaget resurstilldelningssystem som kan uppstå för andra utbildnings-/ersättningsområden och ingår i den totala sammanställningen avseende konsekvenser för lärosätet (se kapitel 12). Förslag till nytt resurstilldelningssystem 11.8Ökning eller minskning av lärosätenas utbildningsutbud Om ett lärosäte får ett ökat eller minskat utbildningsåtagande från riksdag eller regering ökas respektive minskas både grundersätt- ningen och den student- och prestationsrelaterade ersättningen (takbeloppet). Takbeloppet ökas respektive minskas med det belopp som blir resultatet då antalet helårsstudenter och helårsprestationer multi- pliceras med utbildningsområdenas/ersättningsområdenas ersätt- ningsbelopp. För att grundersättningen även fortsättningsvis skall utgöra av helheten skall grundersättningen öka/minska med 7/13-delar av ökningen respektive minskningen av takbeloppet. Om t.ex. takbeloppet för ett lärosäte ökar med skall grundersättningen öka med 7/13 x = 5 385 kkr, dvs. den totala ökningen för lärosätet blir 15 385 kkr. Av denna ökning utgör ökningen av grundersättningen och höjningen av takbeloppet . Den konstnärliga/idrottsliga lärosätesresursen påverkas inte direkt av ökningar eller minskningar av utbildningsuppdraget. Om en ökning (eller minskning) skall ske blir en fråga att ta upp i samband med de förstärkta budgetdialogerna och kan t.ex. utgå från behovet av nya lokaler. Ersättningen för permanenta särskilda åtaganden berörs i normalfallet inte av ökningar respektive minskningar av utbild- ningsutbudet. Dock kan t.ex. vid en utökning av tandläkar- utbildningen ersättningen till de lärosäten som har egna tandvårds- centraler (särskilt åtagande av långsiktig karaktär) behöva förstärkas. Dagens utbildningsområden är 20 till antalet. Sju av dessa är konstnärliga (Design, Konst, Musik, Opera, , Media, ) och ett utgörs av Idrott. De konstnärliga utbildningsområdena och utbildningsområdet Idrott är speciella eftersom ersättnings- beloppen för helårsstudenter och helårsprestationer ursprungligen knöts individuellt till respektive konstnärlig högskola och Förslag till nytt resurstilldelningssystem utifrån respektive lärosätes anslag i det tidigare anslagssystemet. Utbildningsområdena Humanistiskt, Teologiskt, Juridiskt och Samhällsvetenskapligt (HJST) i nuvarande resurstilldelningssystem har samma ersättningsbelopp för helårsstudenter respektive helårsprestationer. Även utbildningsområdena Naturvetenskapligt, Tekniskt och Farmaceutiskt (NTF) har samma ersättningsbelopp för helårs- studenter respektive helårsprestationer. Utbildningsområdena Vård (V), Odontologiskt (O), Medicinskt (M), Undervisning (U) och Övrigt (Ö) har alla egna unika ersättningsbelopp för helårsstudenter respektive helårsprestationer. Nedanstående tabell anger de befintliga utbildningsområdena med de ersättningsbelopp för helårsstudenter respektive helårs- prestationer som tillämpas . Tabell 11.5 Nationella ersättningsbelopp (kr) Källa: Regleringsbrev för avseende anslag till universitet och högskolor. Vi föreslår nu att begreppet Utbildningsområde ersätts av be- greppet Ersättningsområde. Genom denna förändring vill vi markera att det inte handlar om inom vilka områden lärosätena skall ge kurser. En sådan ordning är Förslag till nytt resurstilldelningssystem vare sig önskvärd eller möjlig eftersom många kurser är av tvärvetenskaplig karaktär och därmed omfattar flera utbildnings- områden. I stället vill vi markera att det just är ersättningsområden, dvs. en indelningsgrund av kurser efter vilken en del av resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning sker. Vi föreslår vidare att dagens 20 utbildningsområden byts mot 6 ersättningsområden enligt nedanstående sammanställning: Teologiskt, Juridiskt, Undervisning, Övrigt, Design, Konst, Musik, Opera, , Media, Förslag till nytt resurstilldelningssystem Att sammanföra utbildningsområdena Humanistiskt, Teologiskt, Juridiskt, Samhällsvetenskapligt till ett ersättningsområde anser vi närmast vara en självklarhet, bl.a. mot bakgrund av att dagens ersättningsbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer till dessa utbildningsområden är lika. Dessutom finns i dagens system vissa svårigheter att avgöra om en kurs skall klassificeras till exempelvis Humanistiskt eller Samhällsvetenskapligt utbildnings- område. Att sammanföra fyra utbildningsområden till ett ersätt- ningsområde kommer därmed att underlätta lärosätenas kursklassi- ficering. Med motsvarande argument som ovan föreslås att utbildningsområdena Naturvetenskapligt, Tekniskt förs samman till ett ersättningsområde Naturvetenskapligt Tekniskt. Det farmaceutiska utbildningsområdet föreslås utgå. I stället bör kurser med farmaceutiskt innehåll kursklassificeras till ersättnings- området Naturvetenskapligt Tekniskt. användes farmaceutiskt utbildningsområde bara av och . 11.9.3Medicinskt ersättningsområde och ersättningsområdet Vård Beträffande Medicinskt ersättningsområde har utredningen övervägt möjligheten att sammanföra även utbildningsområdet Vård med utbildningsområdena Medicin och Odontologi. Vi har dock funnit att en sådan sammanslagning inte är ändamålsenlig av minst två skäl. För det första skiljer sig vårdutbildningarna till sin karaktär från utbildningarna inom medicin och odontologi. För det andra skulle en gemensam ersättningsnivå (inklusive grund- ersättning) till dessa tre utbildningsområden bli betydligt lägre än dagens nivå på ersättningsbeloppen till utbildningsområdet Medicin och betydligt högre än dagens ersättningsbelopp till utbildningsområdet Vård. Detta skulle, om den totala resursnivån till dessa tre utbildningsområden är , innebära stora Förslag till nytt resurstilldelningssystem omfördelningar, från de flesta lärosäten med läkarutbildning till lärosäten med enbart vårdutbildningar. Detta är enligt vår mening inte rimligt varför vi valt att behålla Vård som eget ersätt- ningsområde. Vi föreslår dock att utbildningsområdena Medicin och Odontologi sammanförs till ett ersättningsområde. Dessa områden har innehållsmässigt mycket gemensamt. Vår internationella utblick visar också på att man i , , behandlar medicin och odontologi på ett likartat sätt. De konsekvenser som uppstår anser vi vara hanterbara. Eftersom Odontologiskt utbild- ningsområde har en relativt blygsam omfattning sänks ersättnings- beloppen till Medicin endast marginellt. Dock höjs ersättnings- beloppen till Odontologi avsevärt men eftersom den verksamheten har liten omfattning innebär detta endast marginella förändringar för berörda lärosäten. Vi föreslår vidare att utbildningsområdena Undervisning, Övrigt och Idrott sammanförs till ersättningsområdet Utbildnings- vetenskapligt. Utbildningsområdet Undervisning är direkt kopplat till lärarutbildningen och omfattar enligt regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor det allmänna utbildningsområdet och övrig verksamhetsförlagd utbildning. Även Övrigt avser också till största delen lärarutbildningen (bl.a. praktiskt- estetiska kurser) men omfattar även journalist- och bibliotekarieutbildningar. Nuvarande ersättningsbelopp till utbild- ningsområdena Undervisning och Övrigt ligger på samma nivå. Den utbildning som genomförs inom utbildningsområdet Idrott avser också till största delen lärarutbildningen. Mot denna bakgrund föreslår vi att även Idrott ingår i ersättningsområdet Utbildningsvetenskapligt. Detta innebär att ersättningsbeloppen till utbildningsområdet Idrott sänks kraftigt. För vissa lärosäten innebär detta att en idrottslig lärosätesresurs behöver tillföras. Se vidare avsnitt 11.7.2. Estetiska kurser inom lärarutbildningen föreslås få klassificeras till konstnärligt ersättningsområde (se nedan). Journalistutbildningen och bibliotekarieutbildning bör precis som andra utbildningar klassificeras på befintliga ersättnings- områden. Motivet för att dessa utbildningar vid införandet av det Förslag till nytt resurstilldelningssystem nuvarande resurstilldelningssystemet hänfördes till utbildnings- området Övrigt var att dessa inte kunde hänföras ett visst fakultetsområde och att ersättningsnivåerna från utbildnings- området Övrigt bedömdes rimliga. Vi anser dock att dessa utbild- ningar precis som alla andra bör klassificeras på de ersättnings- områden som finns. De sju konstnärliga utbildningsområdena föreslår vi sammanförs till ett konstnärligt ersättningsområde. Detta innebär att uppdelningen av de konstnärliga utbildningarna i många smala områden försvinner. Samtliga lärosäten som har något konstnärligt utbildnings- område föreslås ha rätt till det konstnärliga ersättningsområdet, Även lärosäten som har rätt att tillämpa utbildningsområdet Övrigt skall, enligt vår uppfattning, ha rätt till det konstnärliga ersättningsområdet. Det innebär att de praktiskt estetiska kurserna inom bl.a. lärarutbildningen kan klassificeras till konstnärligt ersättningsområde. Som framgår av avsnittet 10.7 föreslår vi vidare att någon övre begränsning, uttryckt i antalet helårsstudenter, inte skall före- komma för det konstnärliga ersättningsområdet till skillnad från vad som gäller för dagens konstnärliga utbildningsområden. Samtliga lärosäten med konstnärligt ersättningsområde har såväl student- och prestationsrelaterad ersättning (upp till lärosätets takbelopp) och grundersättning. Vissa lärosäten har dessutom rätt till en specifik lärosätesresurs. Se vidare avsnitt 11.7.1. Samman- fattningsvis förutsätter ett konstnärligt ersättningsområde dels att en konstnärlig lärosätesresurs införs (för vissa lärosäten), dels att den övre gräns som gäller antalet helårsstudenter inom konstnärliga utbildningsområden tas bort. Ersättningsnivåerna för det konstnärliga ersättningsområdet liksom för övriga ersättningsområden framgår av avsnitt 11.10. Avslutningsvis vill vi framhålla att den föreslagna ordningen med få ersättningsområden blir enklare och tydligare än dagens system med 20 utbildningsområden. Likaså blir den nödvändiga kurs- klassificeringen lättare att genomföra för de enskilda lärosätena. Förslag till nytt resurstilldelningssystem De ersättningsbelopp som tillämpas för respektive utbildningsområde framgår av nedanstående tabell (HST=helårs- studenter, ). Tabell 11.6 Nationella ersättningsbelopp (kr) Källa:Regleringsbrev för avseende anslag till universitet och högskolor Humanistiskt, Juridiskt, Samhällsvetenskapligt och Teologiskt utbildningsområde Naturvetenskapligt, Tekniskt och Farmaceutiskt utbildningsområde Andelen ersättning för helårsstudenter varierar för de utbildningsområden som inte är idrottsligt eller konstnärliga mellan och . Den främsta anledningen till denna variation är att ersättningen för lokalhyror som inkluderades i ersättningen för helårsstudenter /95 utgjorde en varierande andel av ersättningen för helårsstudenter. Förslag till nytt resurstilldelningssystem