sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — 12.2Modell 2 (a och b): Ett ökat ansvar för Modell 2 innebär generellt att tilldelas ett ökat ansvar för fiskerikontrollen. Detta kan, enligt utredningens bedömning göras på två sätt. Antingen tar det fullständiga ansvaret i en beställar-/utförarmodell eller så tar över landnings- och kvalitetskontrollen från . 12.2.1Modell 2 a: Beställar-/utförarmodellen får det samlade övergripande ansvaret för hela fiskeri- kontrollen. En så kallad beställar-/utförarmodell införs. Alla medel inom fiskerikontrollen kanaliseras genom . Fiskeri- verket blir ansvarig för de samlade resultaten av fiskerikontrollen. Samtliga resurser för fiskerikontroll flyttas från till . blir beställare och upphandlar de tjänster de behöver för att nå måluppfyllelse inom fiskekontrollen genom den billigaste och bästa utföraren/na. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna styrning i denna modell, där kan komma att bli en av kanske flera utförare av fiskerikontrollen, består i att genom upphandling precisera resultaten på ett sådant sätt att utföraren förstår vad som ska göras och på vilket sätt. Om inte vill ha eller anser sig kunna utföra uppgiften ankommer det på att hitta alternativ utförare. 12.2.2Modell 2 b: Landnings- och kvalitetskontrollen flyttas till Förslaget är identiskt med förslaget som lades i betänkandet Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv (SOU 1998:24). Land- nings- och kvalitetskontrollen blir ansvar. Skilje- linjen blir att sjökontrollen utförs av och fiskeri- kontroll avseende landningar och kvalitet blir ansvar. De medel som krävs för att ska kunna ta över den landbaserade kontrollen förs över från till . 12.3Modell 3: blir ensamt ansvarig för fiskerikontrollen Modellen innebär att tar över hela den operativa och administrativa fiskerikontrollen. Det innebär att alla de delar som finns inom och som krävs för att kunna bedriva en fungerande administrativ och operativ kontroll flyttas över till . En möjlig grov uppdelning enligt denna modell är att Fiskeri- verket behåller de uppgifter som avser kvotfördelning, kvotupp- följning och reglering av fiskets bedrivande inklusive tekniska regleringar. skulle då överta den renodlade kon- trollverksamheten inklusive VMS-systemet och FMC-funktionen samt regleringen av kontrollens genomförande. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna 12.4Utredningens samlade bedömning och motiv till förslaget Utredningen har övervägt de tre modellerna i kap. 12.1-12.3. Förslaget som utredningen valt ligger i linje med modell 1 med den ändringen att kvalitetskontrollen föreslås föras över helt till . Grunden för detta är att skötte kvali- tetskontrollen på ett effektivare sätt och att befint- liga samarbete med fiskerinäringen underlättar förutsättningarna för att genomföra det egenkontrollsystem som utredningen i första hand föreslår ska införas (se utredningens förslag i kapitel 13). Utredningens huvudsakliga argument för att bibehålla den nuva- rande organisationen (men med en överflyttad kvalitetskontroll) är: regionala närvaro och stora personalstyrka innebär en mycket flexibel kontrollorganisation. Organisationen innebär stora möjligheter att prioritera om inför plötsliga föränd- ringar i EU:s fiskeripolitik och att avsikt med den minskade sektoriseringen till sjöss tillgodoses och därmed också möjligheten till synergieffekter. Vidare medför en inom Kust- bevakningen samlad sjö- och landbaserad kontroll ett effektivt resursutnyttjande och goda möjligheter att använda en riskanalys- baserad kontroll. Modellen medför också att den uppbyggda kompetensen inom och bevaras och ges möjlighet till utveckling. Trenderna inom den gemensamma fiskeripolitiken går i riktning mot ökade krav på fiskerikontroll i senare led, dvs. berednings- och distributionsleden. Modellen medför ökade möjligheter för Fiskeri- verket att möta de kraven. Den svenska kontrollorganisationen som utredningen har jämfört med andra länders fiskerikontroll står sig förhållandevis väl i en internationell jämförelse med avseende på resursutnyttjande och kostnadseffektivitet. Modell 1 medför, enligt utredningen, inga totala ökade kost- nader för fiskerikontrollen. Det handlar i första hand om omprio- riteringar i den befintliga verksamhetsgrenen fiskerikontroll. Fiske- riverket behöver enligt utredningens bedömning i storleksord- ningen fem personer för att ta hand om den förändrade inrikt- ningen mot en effektivare fiskerikontroll som utredningen föreslår i detta kapitel och i kapitel 13. Medel motsvarande ca fem En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna årsarbetskrafter bör flyttas inom verksamhetsgrenen fiskerikontroll från till . Av instruktion – förordning (1996:145) med instruktion för – framgår bl.a. att är central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskeresurserna och att verket har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen. Verkets ansvar för fiskerikontrollen definieras också utifrån ett par bestämmelser i de nationella författningarna om fiske. Enligt 5 kap. 4 § i förordningen om fisket, vattenbruket och fisk- erinäringen utövar tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (1994:1709) om EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken (vilken gäller struktur- och marknadsåtgärder inom fisket). I 6 kap. 1 § i samma förordning stadgas vidare att ska, om inte annat följer av andra föreskrifter, utföra de uppgifter som enligt EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken ankommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat. får dock (enligt de båda nämnda bestämmelserna i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen) lämna över till en annan myndighet att fullgöra vissa uppgifter, bl.a. att vara mottagare av landningsanmälan och landningsdeklaration och att kontrollera transportdokument. Så har också skett. Landnings- anmälan hanteras i de flesta fall av i enlighet med bestämmelser i 8 kap. i kontrollförordning och har fått i uppgift att i vissa situationer utföra kontrollen av de transportdokument som avses i art. 13.6 i EU:s kontrollför- ordning. Se 11 kap. 12 § i kontrollföreskrifter. Enligt utredningens uppfattning bör tolkningen av Fiskeri- verkets övergripande ansvar för fiskerikontrollen vara att Fiskeri- verkets uppdrag omfattar alla uppgifter inom fiskerikontrollen som inte en annan myndighet har fått ett uttryckligt ansvar att utföra. I uppdraget ingår bl.a. att se till att har en heltäckande kontroll av att bestämmelserna om fiske följs – såväl de nationella som EU:s – och att hålla regeringen underrättad om förhållandena inom fiskerikontrollen. Ansvaret innebär enligt vår mening även en En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna skyldighet att utföra eller på annat sätt ombesörja operativa (fys- iska) kontroller om det finns ett behov av sådana kontroller och ansvaret för de fysiska kontrollerna inte uttryckligen åvilar en annan myndighet, (t.ex. ). har under utredningens arbete framfört en avvikande uppfattning på denna punkt. Myndigheten menar att man saknar ett självständigt ansvar att bedriva operativ fiskeri- kontroll, såvida inte ett sådant ansvar uttryckligen ålagts verket. skulle dock ha haft ett sådant ansvar om myndig- heten uttryckligen varit utpekad som central tillsynsmyndighet. Regeringen tillkallade en särskild utredare (dir. 2000:62 och tilläggsdirektiv 2003:70) för att bl.a. belysa tillsynsbegreppets innebörd och utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument. Den särskilda utredaren redovisade sitt uppdrag till regeringen i två betänkanden, Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) och Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). Av betänkandena framgår bl.a. att det saknas en enhetlig definition av begreppet tillsyn och sådana uttryck som central, regional och lokal tillsynsmyndighet. Tillsyns- utredningen identifierade under sitt arbete drygt 200 svenska sektorslagar om tillsyn och dessa innehåller i sin tur ett trettiotal olika begrepp för att beskriva tillsynsuppgifterna. Bl.a. avses i dem föreskriftsarbete, inspektion, kontroll av författningsefterlevnad, arbete med egenkontrollprogram för olika tillsynsobjekt och tillståndsprövning. Vi anser att såväl ordalydelsen i författningarna om Fiskeri- verkets ansvar som ändamålsenligheten talar för att har det kallar ett centralt tillsynsansvar. Utredningen anser också att uttalandena i regeringens senaste proposition angående ändringar i fiskelagen (prop. 2002/03:41, s. 18) ger ett visst stöd för den uppfattningen. I propositionen behandlades frågan om ansvar med anledning av att föreslagit att det i fiskelagen skulle föras in en bestämmelse som skulle ange att har det centrala ansvaret och länsstyrelserna det regionala ansvaret för tillsynen över fiskelagstiftningen. Regeringen uttalade i anslutning till för- slaget: Att har ett övergripande ansvar för fiskerikontrollen framgår av verkets instruktion. Det kan finnas goda skäl att redan i fiskelagen klargöra verkets ansvar för fisketillsynen. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna lämpligen bör göras bör, med hänsyn till övriga tillsynsmyndigheters ansvar, bli föremål för närmare överväganden. Det verkar således klart att regeringen bedömer övergripande ansvar som tydligt (och innefattandes ett tillsyns- ansvar) men att det kan vara svårt att uttrycka detta ansvar på ett klarare sätt i författning med hänsyn till övriga myndigheters uppgifter på området. Utredningen delar denna uppfattning och bedömer, inte minst med hänsyn till otydligheterna kring begreppet tillsyn, att ett lämpligare sätt att förtydliga ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna är att klargöra var gränserna går för de övriga inblandade myndigheternas uppdrag. Alla uppgifter, såväl av administrativ som av operativ karaktär, som inte uttryckligen faller inom en annan myndighets ansvarsområde faller således på att utföra eller att på annat sätt ombesörja i verkets roll som övergripande ansvarig för fiskerikontrollen. Mot bakgrund av de många och förhållandevis snabba föränd- ringar som sker på fiskets område genom de beslut som fattas inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken är det av mycket stor vikt att det finns en huvudansvarig myndighet som snabbt kan möta de nya krav som ställs inför. Det vore olyckligt att i författning försöka avgränsa exakt vilka uppgifter som ska falla på . Om genom bestämmelser i förordningar från EU (vilka är direkt tillämpliga i ) t.ex. måste utföra nya typer av uppgifter skulle dessa i sådana fall riskera att falla utanför samtliga myndigheters ansvarsområden. En förutsättning för en effektiv fiskerikontroll är också att samtliga led i kontrollkedjan kopplas och återkopplas till varandra. En huvudansvarig myndighet med ett flexibelt ansvarsområde som tar vid där övriga myndig- heters ansvar slutar är viktigt även ur denna synvinkel. Våra svenska myndigheter har en fri och oberoende ställning gentemot regeringen och andra myndigheter. Detta innebär bl.a. att inte kan styra de andra myndigheterna när de utför sina respektive uppgifter med fiskerikontroll. För det fall det upp- står nya gränsdragningsproblem mellan de olika myndigheterna har dock, återigen i rollen som övergripande ansvarig för fiskerikontrollen, ett ansvar för att uppmärksamma de eventuella problemen eller luckorna. Om uppmärksammar ett gränsdragningsproblem och detta inte kan lösas på myndighetsnivå En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna är det väsentligt att frågan lyfts upp till de ansvariga departementen så att den kan få en lösning. ansvar för fiskerikontrollen regleras i 5 kap. 5 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Till sjöss och vid landning av fisk kontrollerar inom sitt verksamhetsområde efterlevnaden av bestämmelser om fiske. utför även kvalitetskontroll av fisk och fiskpro- dukter. och har olika uppfattningar om var den närmare gränsen för ansvar går. Oenigheten rör framför allt om ska utföra kvalitetskontroller i de tre auktionshallarna för fisk som finns i . Kvalitetskontrollen flyttades över från till . Överflyttningen reglerades genom budgetpropo- sitionen 1999/2000:1, utgiftsområde 23. Någon omfördelning av anslag med anledning av överflyttningen gjordes inte. När utförde kvalitetskontrollen utfördes ett stort antal kontroller på fiskauktionerna. Enligt var avsikten att skulle fortsätta med dessa kontroller när tog över ansvaret för kvalitetskontrollen. däremot menar att en av de grundläggande förut- sättningarna vid överförandet av uppgiften till var att kvalitetskontrollen fortsättningsvis skulle utföras integrerat med landningskontrollerna. Enligt utredningens mening finns det visst fog för båda myndig- heternas uppfattningar. Stöd för tolkning kan man finna i budgetpro- positionen där följande står att läsa om kvalitetskontrollen under rubriken kvalitets- och landningskontroll. Uppgiften att utföra kvalitetskontroll av fisk i svenska hamnar skall överföras från till . [Vår kursivering]. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Vidare står att: bör få en sammanhållande uppgift inom fiskerikontrollen genom att även ansvaret för kvalitetskontroll av fisk överförs till myndigheten. Motivet till detta är behovet av en effekti- vare och förbättrad svensk fiskerikontroll. Genom denna åtgärd kan ambitionsnivån förbättras för landningskontrollen . Vidare uppnås ekonomiska fördelar då kvalitets- och landningskon- trollen samordnas. [Vår kursivering.] Stöd för mening kan man finna i det förhållandet att EG:s förordningar stipulerar att kvalitetskontrollen ska genom- föras vid första försäljningstillfället. Se rådets förordning (EG) nr 2406/96 av om fastställande av gemen- samma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter. Om kvalitetskontrollen alltid utförs i samband med landning kommer man i vissa fall att komma i konflikt med kraven i EG- förordningen. Se även kap. 8.2.3. Kontroller måste alltså i någon mån utföras även vid andra tillfällen än i samband med landning för att ska uppfylla kraven om EU:s kontroll av handelsstandarder helt. Utredningen föreslår i kap. 13.6 att kvalitetskontrollen i första hand ska genomföras av näringen genom ett egenkontrollsystem. Till dess ett fungerande system för egenkontroll finns föreslår utredningen att uppgiften att utföra kvalitetskontroller ska flyttas tillbaka till . Genom att får ansvaret för kvalitetskontrollen har den tvistiga frågan om ansvaret för att utföra kvalitetskontroller på fiskeriauktionerna fått en lösning. Den yttre gränsen för ansvar kommer återigen att dras vid uppgiften att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiske till sjöss och vid landning. Bestämmelsen som reglerar ansvar, 5 kap. 5 § i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, bör med anledning av detta också ändras så att den får samma lydelse som före överflyttningen av kvalitetskontrollen. Med hänsyn till att vi föreslår att kvalitetskontrollen ska flyttas över till ett egenkontrollsystem i regi av fiskerinäringen föreslår vi att 5 kap. 4 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ska ändras så att bestämmelsen får samma lydelse som den hade innan kvalitetskontrollen flyttades över. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Under diskussionerna kring gränserna för ansvar har det också kommit fram att det kan finnas ett behov av att tydliggöra var den yttre gränsen för uppdrag går rent geografiskt. tolkar sitt uppdrag som begränsat till svenskt territorialvatten och svensk ekonomisk zon. Myndighetens polisiära befogenheter är också begränsade till detta geografiska område, se 1 § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Om myndigheten ska utföra fiskerikontroller på annat vatten behövs ett särskilt stöd för rätten och skyldigheten att utföra detta. När utför inspektioner i t.ex. NEAFC-området (det område som ligger mellan norska fastlandet, , och och som regleras av Nordostatlantiska fiskeri- kommissionen) nämns detta särskilt i regler- ingsbrev. När EU:s grundförordning antogs lades en grund för en ökad samverkan mellan de olika medlemsstaternas kontrollorgan och en ökad möjlighet att utföra inspektioner på fiskefartyg i andra medlemsstaters vatten och på internationellt vatten som inte ingår i någon stats ekonomiska zon. Bestämmelserna om samverkan träder dock inte ikraft förrän särskilda genomförandebestämmelser har utarbetats. Se artikel 28 i grundförordningen. förs diskussioner inom EU om ett ökat samarbete och om sådana genomförandebestämmelser i samband med att kommissionens förslag om inrättandet av den nya gemensamma kontroll- myndigheten behandlas. Mot bakgrund av det lämnar utredningen inte något konkret förslag i denna del. Det är dock viktigt att komma ihåg frågan om gränserna för geografiska ansvar när överväger den linje som ska drivas i EU-arbetet och att ansvarsfrågan får en lösning när ramarna för samarbetet och den nya kontrollmyndigheten har slagits fast eftersom myndigheten inte kan verka utanför sitt ansvarsområde utan särskilt stöd. Under utredningens arbete har vi uppmärksammat att länsstyrelsernas roll i fiskerikontrollen är oklar. Enligt vår mening bör regeringen överväga vilken funktion man önskar att läns- styrelserna ska ha i fiskerikontrollen och förtydliga deras ansvar på En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Vidare bör, i rollen som övergripande ansvarig för fiskerikontrollen, samla in, sammanställa och analysera uppgifter om den kontroll som bedrivs av fisketillsynsmännen och i länsstyrelsernas regi (när så förekommer) så att myndigheten får en samlad överblick över den kontroll som bedrivs nationellt. finns det i praktiken inte någon myndighet som tar ett aktivt ansvar för att det ska bedrivas en heltäckande kontroll över fisket i våra inlandsvatten och det saknas också en samlad överblick över den tillsyn som bedrivs av de av länsstyrelserna förordnade fisketillsynsmännen och i länsstyrelsernas regi. Att få en samlad överblick över vem som ansvarar för vad och i vilken mån och vilken omfattning kontroller utförs är över huvudtaget svårt, särkilt med hänsyn till de särskilda bestämmelserna om fiske som gäller inom älvs fiskeområde och i enlighet med bestämmelserna i rennäringslagen och följdförfattningarna till denna. Utan en överblick över den tillsyn som bedrivs och utan ett samlat ansvar för att följa upp och analysera tillsynen är det svårt att uttala sig om hur effektiv den svenska fiskerikontrollen är i våra inlandsvatten. Att kunskaperna är bristfälliga om den sammanlagda användningen av fiskeresursen och att dagens fisketillsyn är otillräcklig, framför allt i de och längs kusterna, har dock påpekats tidigare i andra sammanhang, t.ex. i Natur- vårdsverkets och för fiske- turismens utveckling i , , och betänkandet Utvär- dering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82). Enligt utredningens uppfattning är det viktigt med en fiskerikontroll som täcker all den typ av fiske som bedrivs i , oavsett om det bedrivs yrkesmässigt, , i havet, längs kusten eller i inlandsvatten. En kontroll som täcker även inlands- vattnen är väsentlig med hänsyn till att vissa av bestånden i dessa vatten, t.ex. i och lax och öring i , är så små att för stora fångster allvarligt kan äventyra beståndens fortlevnad. och H. , red., resurs- och miljö- översikt 2004, .) Det är också viktigt med en sådan kontroll för att tillförsäkra att uppfyller sina åtaganden inom EU och enligt andra internationella överenskommelser om artskydd och biologisk mångfald. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna 12.7.1Bestämmelser om länsstyrelsernas uppgifter på området Hur regleras då länsstyrelsernas uppgifter i samband med fiskeri- kontrollen ? Av förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion framgår inte vilken uppgift länsstyrelserna har vid fisketillsynen. I instruk- tionen påpekas visserligen att länsstyrelserna bland annat har upp- gifter i fråga om fiske men någon ytterligare precisering görs inte. Av författningarna om fiske framgår att länsstyrelserna är beslu- tande instans i vissa ärenden. Enligt 4 § lagen (1981:533) om fiske- vårdsområden beslutar länsstyrelserna om bildande av fiskevårds- områden i syfte att samordna fiskets bedrivande och fiskevården och för att främja fiskerättsinnehavarnas gemensamma intressen. För tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om fiske och fiskevård inom fiskevårdsområdena förordnar länsstyrelserna också fisketillsynsmän, se 34 § fiskelagen och 5 kap. 2 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Länsstyrelserna prövar vidare ansökningar om tillstånd att sätta ut eller sträcka ut fasta redskap, tillstånd till fritidsfiske för utländska fiskare och tillstånd till utsättning och flyttning av fisk eller fiskodling samt beslutar om vissa typer av strukturstöd. Tillsammans med beslutar länsstyrelserna också om konsekvensanalyser av miljö- inverkan av fiskemetoder eller utsättning av fisk. Se 2, 4, 12, och 16 §§ förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Systemet bygger således på att fisketillsynsmännen utför den faktiska (fysiska) tillsynen över att bestämmelserna om fiske efter- levs. Länsstyrelserna arbetar dock aktivt med vissa andra uppgifter som i vart fall kan definieras som tillsynsuppgifter eller uppgifter av tillsynskaraktär. De sprider t.ex. information om gällande bestäm- melser, bl.a. genom lättförståelig information på hemsida och genom att sätta upp skyltar med information om de regler som gäller i ett visst område. Vidare har länsstyrelserna vissa möjligheter att meddela före- lägganden och förbud samt befogenheter att bl.a. få tillträde till anläggningar för att utföra tillsyn av efterlevanden av bestämmelser om fiske. 1.Med stöd av 35 § fiskelagen och 5 kap. 3 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen får länsstyrelserna meddela sådan förelägganden och förbud som behövs för att fiskelagstiftningen ska efterlevas. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna 2.Enligt 29 § fiskelagen får länsstyrelserna förelägga personer som fiskar med stöd av enskild rätt och som vansköter fisket att bedriva fisket på ett sätt som behövs för att avhjälpa vanskötseln. 3.Genom 34 § 2 stycket i fiskelagen ges länsstyrelserna samma rätt som t.ex. fisketillsynsmännen och att få tillträde till fartyg, anläggningar om andra ställen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att utföra undersökningar, ta prover, få uppgifter och den hjälp som behövs för tillsynen av efterlevnaden av bestämmelserna om fiske. Något direkt tillsynsansvar har alltså inte ålagts länsstyrelserna genom författningarna på området, med undantag för ett ansvar att följa upp och kontrollera strukturstöden. Uppgiften att utöva till- syn och kontroll av vissa strukturstöd har uttryckligen ålagts länsstyrelserna i 21 § i förordningen (1999:1424) om förvaltning av . Några tydliga ledtrådar om vilken funktion länsstyrelserna är tänkta att fylla när det gäller fiskerikontrollen finns heller inte i regleringsbreven för länsstyrelserna. De mål och återrappor- teringskrav som gäller för länsstyrelserna på fiskets område mer specifikt rör de regionalpolitiska målen och strukturprogrammen. Något som ytterligare komplicerar bilden är att länsstyrelserna får del av de medel för fiskevård (43:11-anslaget) som regeringen anslår till . Merparten av anslag för fiskevård fördelas ut till de olika länen för att de i sin tur ska fördela medlen mellan olika lokala fiskevårdsintressenter som bidrag till fiskevårdande åtgärder. Målsättningen med fiskevårds- åtgärderna är att öka produktionen av fisk och att återställa (biologiska) ekosystem som rubbats. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Enligt förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården får dock bidrag för att främja fiskevården bl.a. lämnas till kostnader för fisketillsyn.