sou · GTB366 · 2006-01-01 00:00:00 — Ju längre ifrån födelselandet är, ju lägre deltar kvinnor i arbetskraften. Ensamstående mödrar har haft svårt att återhämta den sysselsättningsfrekvens gruppen hade och inkomsterna för ensamstående mödrar har utveck- lats sämre än sammanboende mödrars och mäns inkomster. (Se kapitel Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten) En genomgång av kvinnors villkor på arbetsmarknaden ger vid handen att kvinnor har stärkt sin position på arbetsmarknaden och att förutsättningarna för kvinnor att vara ekonomiskt självständiga individer har förbättrats. Dock kvarstår hinder för att kvinnor kan sägas ha samma rättigheter och möjligheter som män på arbets- marknaden. Otryggheten på arbetsmarknaden har ökat . Det gäller för både kvinnor och män, inom både offentlig och privat verksamhet. Den största otryggheten på arbetsmarknaden har emellertid de LO-anslutna kvinnorna. Denna utveckling har gått i motsatt riktning mot de jämställdhetspolitiska målen. Den primära könssegregeringen mellan betalt och icke betalt arbete är bruten genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden i nästan lika stor utsträckning som män. Den sekundära köns- segregeringen är fortfarande stark, där kvinnor och män återfinns inom olika sektorer, branscher, yrken och befattningar på arbets- marknaden och arbetar i olika omfattning. Könssegregeringen har också stark koppling till löneskillna- derna. Trots att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå under decen- niet och trots att fler kvinnor finns på arbetsmarknaden och arbetar fler timmar, kan inga större förändringar av löneskillnader noteras på aggregerad nivå. Löneskillnaderna har i stort sett varit oför- ändrade , vilket var som jämställdhetslagen trädde i kraft. Deltidsarbetet är ett problem med vida effekter vilket inte upp- märksammats i nödvändig utsträckning. Det är hög tid att ta itu med deltidsarbetet som norm för kvinnors arbete, där även upp- fattningar om det så kallade frivilliga deltidsarbetet måste utmanas. Om deltidsarbetet har ansetts vara ett sätt att främja kvinnors möjligheter att ta plats på arbetsmarknaden till priset av att kvinnor behandlas som en andra sortens (och kanske sämre) arbetskraft, är frågan hur länge det skall dröja innan nästa steg tas och kvinnor skall kunna omfattas av samma villkor och värderingar som män gör på arbetsmarknaden. För att få en bild av jämställdheten på arbetsmarknaden, som är en förutsättning för att analysera kvinnors möjligheter till ekono- misk självständighet, är det nödvändigt att se helheten. Att se till olika faktorer separerat döljer de faktiska förhållandena. Att lägga samman de olika orsakerna till kvinnors frånvaro från arbetsmark- naden (arbetslöshet, deltidsarbete, sjukfrånvaro) ger en annan bild än att se till dessa faktorer separerat. En jämförelse mellan kvinnors andel på arbetsmarknaden och deras andel av arbetade (betalda) timmar på arbetsmarknaden visar att det saknas (betalda) kvinnoarbetstimmar – dessa återfinns istället i det obetalda arbetet. (Se kapitel Arbetsmarknad och arbetsliv) startade av kvinnor tredubblades . En tolkning är att hindren har minskat för kvinnor att starta företag och att de riktade insatser som gjorts för att öka antalet kvinnliga företagare har varit framgångsrika – även om det är svårt att veta exakt hur stor effekt de haft. En annan tolkning är att en del av dessa företag utgör så kallade levebrödsföretag – dvs. företag som startas för att skapa egen sysselsättning. Satsningar på nyföretagande är en tveksam metod för att lösa arbetsmarknadsproblem. Risken är stor att man för över strukturella problem till den enskilda individen. Resultatet kan bli en ny fattigdomsfälla som hårdast riskerar att drabba kvinnor i glesbygd. Politikens uppgift är att främja ett företagande som är bra för individen och för samhället. Det ska råda lika förutsättningar för kvinnor och män som vill starta eget företag. För att åstadkomma detta kan det behövas riktade satsningar på rådgivning, finansiering och stöd för kvinnliga företagare. Det viktigaste målet bör dock vara att bryta den manliga märkningen av innovationer, entreprenörskap och företagande. Regering, myndigheter och organisationer måste i högre grad analysera och utvärdera politiken utifrån ett genusperspektiv. Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan kvinnor och män när det gäller företagande, där kvinnor är en mer eller mindre avvikande sort och där normerna kring företaga- ren som man är stark, finns det skäl att fortsätta med de särskilda projekt som drivs av olika myndigheter och orga- nisationer för att stödja kvinnliga företagare, entreprenörer och innovatörer. För att kunna driva en effektiv politik för att främja kvinnors företagande måste den könsuppdelade statistiken utvecklas. är endast en bråkdel av all statistik kring företagande könsuppdelad. Ett krav från jämställdhetspolitikens sida bör vara att oavsett hur den framtida uppföljningen av de statliga insatserna till näringslivet ska se ut så måste statistiken vara uppdelad på kön. (Se kapitel Företagande) Vår uppföljning omfattar fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män samt det vi valt att kalla pappapolitik, dvs. den politik som har riktats mot fäderna när det gäller vård- nadsfrågor, omsorg om sina barn och uttag av föräldraförsäkringen. Vidare omfattar uppföljningen den offentligt finansierade omsor- gen – både om äldre och omsorgen om barn – liksom den obetalda omsorgen som utförs av föräldrar, anhöriga och närstående. minskade skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller det obetalda hemarbetet. Kvinnorna minskade sitt hemarbete , medan män låg kvar på samma nivå. Strukturen på tidsanvändningen har blivit mer lika mellan kvinnor och män men någon reell omfördelning av det obetalda hemarbetet har inte ägt rum. Tidsanvändningen ser olika ut under olika faser av livet, beroende på familjesituation. Variation i tidsanvändningen i olika livsfaser är emellertid avsevärt större för kvinnor än den är för män. Tyngst belastade av obetalt hemarbete är kvinnor med små barn. Flera reformer infördes för att stimulera fäder att ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Införandet av kvoteringen av föräldraförsäkringen och lagändringar som syftar till ökad användning av gemensam vårdnad är två exempel. Bruket av gemensam vårdnad har ökat. Efter föräldrars skilsmässa eller separation har barns umgänge med och boende hos sina pappor ökat. Det vanligaste är emellertid att barnen bor hos sina mödrar. Mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat , från år . Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldrapenningdagar mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns omsorgsansvar. Konstruktionen av och retoriken kring föräldraförsäkringen fram- ställer emellertid fortfarande mäns föräldraledighet som ett fritt val eller ett attraktivt erbjudande. Vår bedömning är att ökad kvote- ring, med sikte på en individualisering av föräldraförsäkringen, är steg som måste tas för att öka mäns föräldrapenninguttag. Jäm- ställdhetspolitiken strävar efter att män skall ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Det har dock visat sig att våldutövande män kan använda sina rättigheter till att fortsätta kontrollera kvinnor och barn. Vår slutsats är att strävan mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn inte står i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska. Att minska mäns våld mot kvinnor kan inte lösas inom ramen för föräldraförsäkringen. En kraftig utbyggnad av barnomsorgen ägde rum under 1990- talet. anses förskolan i princip vara fullt utbyggd. tunnades resurserna ut, vilket ledde till större barngrupper och lägre personaltäthet. har denna utveckling avstan- nat för förskolans del. I motsats till utvecklingen i barnomsorgen har tillgången på den offentligt finansierade äldreomsorgen minskat. heter att åldras med bibehållet oberoende och erhålla omsorg efter behov har minskat . En markant minskning av antalet äldre som får hemtjänst och antalet institutionsplatser har skett parallellt med en kraftig ökning av antalet mycket gamla. har koncentrerats till de mest skröpliga. Det har skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen. Kvinnliga anhöriga, främst äldre makar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete om gamla. Insatserna från manliga anhöriga har inte ökat i motsvarande grad. Det saknas statistik och forskning om vad denna ökade ansvars- och arbets- börda har fått för konsekvenser för kvinnors möjligheter att för- värvsarbeta liksom för deras hälsa. Det är av stor betydelse för jämställdhetspolitiken att följa denna utveckling. (Se kapitel Om- sorgsarbete) Mäns våld mot kvinnor har frågan om mäns våld mot kvinnor fått en mer framskjuten plats i jämställdhetspolitiken. I Kvinno- fridspropositionen som kom 1998 föreslogs en stor mängd åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor. En ny bestämmelse infördes i om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds och våldtäktsbrottet utvidgades. Social- tjänstlagen fick en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situa- tion. Mörkertalet vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer är stort. Det är svårt att erhålla till- förlitliga uppgifter om våldets omfattning i samhället och därmed är det svårt att bedöma huruvida våldet ökar eller minskar . Antalet polisanmälningar om vålds- och sexualbrott har ökat . ULF-undersökningarna tyder på att våld och hot om våld mot kvinnor har ökat. Denna utveckling har skett parallellt med att frågan kommit att prioriteras mer än i regeringens politik. Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opini- onstryck lett till såväl ökad prioritering av problemet hos myndig- heter som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och berätta om våldshändelser i undersökningar. Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är att lagstiftningen avsevärt har förbättrats. De största förbättringarna har skett hos polis och rättsväsende när det gäller de repressiva uppgifterna. Kommunernas och myndigheternas insatser på det sociala området har varit svaga. (Se kapitel Mäns våld mot kvinnor) I vår analys och bedömning av styrningen inom jämställdhetspoli- tiken noteras både framgångar och brister. De brister som är vik- tiga att särskilt fästa uppmärksamhet vid är: Resultatstyrningen har haft begränsad effekt på myndigheter- nas arbete och resultat. Målen i regleringsbreven till myndigheter är allmänt formule- rade och beskriver sällan vilka resultat som förväntas. Kopplingen mellan de jämställdhetspolitiska målen och jäm- ställdhetsmål inom andra politikområden är bristfällig. Återkopplingen från till myndigheterna är bristfällig. Redan i propositionen Delad makt delat ansvar var kopplingen mellan mål och insatser i jämställdhetspolitiken svag, vilket kan vara en förklaring till den bristande användningen av målen. En annan förklaring kan vara att man då ansåg det vara tillräckligt att yrka på tillämpningen av jämställdhetsintegrering. Det kan ha funnits en uppfattning om att övriga politikområden och aktörer automatiskt borde utgå från de jämställdhetspolitiska målen. visar det sig att detta inte alltid är fallet. Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens resultatstyrning – i meningen att jämställdhetspolitiken utifrån sina mål strategiskt och systematiskt styr in mot andra politikområden – har varit ett mindre viktigt verktyg för jämställdhetspolitikens genomförande jämfört med andra verktyg. Resultatstyrningen har snarare bedri- vits av andra politikområden än av jämställdhetspolitiken. Vår slut- sats är att jämställdhetsintegrering som strategi har varit fram- gångsrik eftersom jämställdhetspolitiska frågor, i varierande grad, har integrerats inom andra politikområden – dock utan tillräcklig koppling till de övergripande jämställdhetsmålen. Att inte aktivt använda sig av de jämställdhetspolitiska målen och så gott som helt överlåta till andra politikområden att formu- lera sina egna jämställdhetsmål och att följa upp politiken riskerar att göra jämställdhetspolitiken passiv. De jämställdhetspolitiska målen bör vara uttryck för en politisk vilja till samhällsförändring i en viss riktning och användas aktivt för att driva politiken i den riktningen. Jämställdhetspolitiken skall definiera vad som är de mest centrala jämställdhetsproblemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resurser på områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. I det avseendet bör jämställdhetspolitiken i större utsträckning använda sig av möjligheten att i samverkan med identifierade politikområden be- driva en tydligare resultatstyrning. (Se kapitel Stärkt styrning i jäm- ställdhetspolitiken) Frågan om en statlig organisation för jämställdhetspolitiken har aktualiserats i en rad sammanhang . Det strukturella annorlundaskap som präglar jämställdhetspolitiken gör att det inte finns en naturlig aktör för de uppgifter som bedöms vara angelägna ur en rad olika utgångspunkter. Inom andra politikområden finns normalt en eller flera myndigheter ansvariga för genomförandet. Den traditionella, och ganska framgångsrika, svenska modellen för att hantera samhälliga problem har inte tillämpats inom jämställd- hetspolitiken. Avsaknaden av en myndighet har varit till jämställd- hetspolitikens förfång. Vår bedömning är att dagens organisation i jämställdhetspoliti- ken har åtskilliga brister som hämmar jämställdhetspolitikens effektivitet och genomförande. Några av de brister som vi upp- märksammat är: Ad hoc insatser utan organisatorisk förankring skapar brist på kontinuitet och systematisk kunskapsuppbyggnad. Brist på uppföljning av jämställdhetspolitiken gör det svårt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska insatserna har någon verkan och om målen uppnås. Brist på samordning mellan olika myndigheters jämställdhets- insatser leder till bristande erfarenhetsutbyte och ineffektivitet. Särorganisering av jämställdhetspolitiken innebär att departe- mentet i hög utsträckning utför uppgifter som en förvalt- ningsmyndighet normalt skulle utföra. Även JämO belastas med uppgifter som ligger utanför dess kärnverksamhet. Brist på kunskapsförmedling och stöd innebär att myndigheterna inte har något stöd för sitt arbete med jämställdhetsintegrering från en expertfunktion inom staten. Brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet innebär att de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna inte har något centralt myndighetsstöd i sin verksamhet. Uppsplittrad bidragsgivning där olika myndigheter fördelar bi- drag till jämställdhetsarbete utan samordning, medför en uppenbar risk för ett ineffektivt resursutnyttjande. (Se kapitlet Jämställdhetspolitikens organisation) Utredningen lämnar förslag rörande nya mål i jämställdhetspoliti- ken, stärkt styrning samt inrättande av en ny myndighet. Dessutom lämnar vi förslag rörande inrättande av en delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn, en lokal agenda för jämställdhet samt ett principförslag rörande införande av förvärvsavdrag för ensam- stående föräldrar. Ett antal mindre förslag till myndighetsuppdrag lämnas också. Nya mål i jämställdhetspolitiken Vårt förslag innebär en minskning av antalet mål, från sex till fyra delmål. Till varje delmål knyts en målkommentar, där begrepp defi- nieras och tolkning av målet görs, samt förslag till indikatorer för hur måluppfyllelsen skall mätas. (Se kapitel Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken) Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det övergripande målet förutsätter att samma rättigheter, skyldig- heter och möjligheter råder på livets alla områden. Makt ses här inte enbart som en demokratisk förutsättning, utan som ett demo- Målet anknyter också till de stora och internatio- nella frågorna om hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Strävan mot ett jämställt samhälle kräver samma helhetssyn som strävan mot en hållbar samhällsutveckling. Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att utöva ett aktivt medborgarskap och att forma villkoren för beslutsfattandet. Begreppet aktivt medborgarskap innebär att medborgarskapet inte enbart är en formell rättighet utan också syftar till att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att uttrycka sitt samhällsengage- mang. Det handlar om att vara aktiv i sådant som politiska för- samlingar, folkrörelser och i fackföreningsrörelsen. Vidare handlar det om kvinnors lika möjligheter att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller kulturen, utbildningen och folkbildningen. Med rätt avser vi den formella rätten men även att informella maktstrukturer inte i praktiken skall verka utestängande. Med möjlighet vill vi uppmärksamma att ekonomiska och sociala faktorer styr det utrymme individen har som medborgare. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Vi föreslår att begreppet ekonomisk självständighet introduceras och knyts till rätten till avlönat arbete. Det betecknar att kvinnor och män skall ha samma reella möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn. Målet omfattar även att kvinnor och män skall ha samma villkor i det avlönade arbetet vad gäller anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Vidare innebär målet att det avlönade arbetet inte bara skall ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också inne- bära ekonomisk trygghet och självständighet som pensionär. Målet omfattar utbildningen. Av särskild betydelse för jämställdhets- politiken är de könsbundna studievalen, där ungdomarnas val av gymnasieutbildning även ger effekter för universitetsutbildning och arbetsmarknad. Kvinnor och män skall ha samma möjlighet att ge och få omsorg utan att underordnas. Det obetalda hemarbetet skall delas lika. Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Med hemarbete åsyftas det hushålls- och underhållsarbete vi utför i våra hem. I vårt förslag till mål vill vi lyfta fram att det råder ömsesidiga beroendeförhållanden männi- skor emellan. Beroendet är lika – men förhållandet är ofta asym- metriskt. Vi menar att omsorgsgivande i sig inte är underordnande. Underordningen uppkommer av den skeva fördelningen i omsorgs- givandet. Ett stort och asymmetriskt fördelat ansvar för omsorgs- givandet beskär kvinnors möjligheter till förvärvsarbete, ekono- misk självständighet och deltagande i samhällslivet. Kvinnors handlingsutrymme inskränks och därmed kvinnors välfärd. Kvinnor och män skall ha samma möjlighet till kroppslig integritet. Mäns våld mot kvinnor skall upphöra. Vi föreslår begreppet kroppslig integritet. Det åsyftar kvinnors möjligheter att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Det handlar också om de kränkningar som kvinnor, reellt eller symboliskt, utsätts för. Kommersialiseringen och explo- atering av kvinnokroppen – men även i ökande grad manskroppen – i reklam, medier och pornografi är en del av detta. Vi föreslår uttrycket mäns våld mot kvinnor ingår i målformuleringen, efter- som det tydliggör målets innebörd. Det är angeläget att alla som utsätts för våld får samhällets stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren. Men det är jämställdhetspolitikens uppgift är att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken Vi föreslår att jämställdhetsintegrering som strategi för jämställd- hetspolitiken ligger fast. Vidare föreslår vi en mer aktiv användning av de nationella jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen. Detta menar vi skall åstadkommas genom en ökad samverkan mellan jämställdhetspolitiken och relevanta politikområden kring hur olika myndigheter kan bidra till uppfyllandet av de jämställd- hetspolitiska målen. Vårt förslag om en mer strategisk användning av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen förstärker jämställdhetsintegreringen. Vi föreslår att ett utvecklingsarbete med processbaserad verk- samhetsstyrning i jämställdhetspolitiken igångsätts som en form för samverkan mellan politikområden och myndigheter. Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att öka effektiviteten i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Utgångspunkt för arbetet skall tas i de jämställdhetspolitiska delmålen eller i avgränsade delar av dessa. Vi föreslår att arbetet i en första etapp inriktas på målområdet mäns våld mot kvinnor (kvinnofrid). Området har förutsättningar som gör att det lämpar sig väl för en processorienterad styrning. När det gäller uppföljning och utvärdering föreslår vi att en jäm- ställdhetspolitisk rapport utarbetas . Den skall ligga till grund för regeringens bedömning av utvecklingen. Rapporten skall med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen innehålla en redogörelse för utvecklingen i samhället och myndighetens bedömning av effektiviteten i jämställdhetspolitikens genom- förande genom att ta fasta på vilka effekter och resultat jämställd- hetspolitiken har gett upphov till. Vidare bör tematiska uppfölj- ningar och utvärderingar genomföras av områden som är strate- giskt viktiga för jämställdhetspolitiken. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken) Lokal agenda för jämställdhet Viljan och förmågan att skapa ett jämställt samhälle måste bäras på lokal nivå, med utgångspunkt i lokala förutsättningar. Kommu- nerna är centrala, men ett engagemang på lokal nivå som involverar lokalsamhällets olika aktörer skulle ge än större kraft i ett utveck- lingsarbete. Vi föreslår att uppdrag lämnas till länsstyrelserna att översätta de nationella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. I arbetet bör regionala och lokala aktörer involveras. Det gäller kom- muner, företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå. De regionala strategierna skall bygga på analyser av jämställdheten på den lokala nivån i länet. Strategierna bör kunna kopplas till de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och till de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och ses som komplement till dessa. Att samla aktörer kring en gemensam plattform bedömer vi kunna utgöra grund för framväxten av en lokal agenda för jämställdhet där kommuner och lokalsamhällets olika aktörer är involverade. (Se kapitel Stärkt styrning i jämställd- hetspolitiken) Delegation för hälsa och heltid i välfärdssektorn Utredningens översiktliga analys av jämställdheten på arbetsmark- naden och i arbetslivet visar att kvinnors kollektiva problem i arbetslivet får lösas av kvinnor individuellt. Otrygga anställningar, deltidarbete och sjukskrivningar kan ses som utslag av den ojäm- ställdhet som präglar arbetsmarknaden, men också som individuella lösningar på strukturella problem. Deltidsarbete och sjukfrånvaro hänger också samman. Åtgärder för att minska deltidsarbetet och sjukfrånvaron kan antingen riktas mot individerna eller inriktas på strukturella för- ändringar. Individinriktade åtgärder syftar till att stödja den en- skilde att t.ex. komma ur sjukskrivning. En strukturell ansats riktar istället ljuset mot de faktorer som orsakar sjukfrånvaron, t.ex. mot arbetsmiljön eller arbetslivets villkor. Därmed är det snarare arbetsplatser och arbetsgivare som står i fokus för insatserna. Vi föreslår att Delegationen för hälsa och heltid i välfärdssektorn inrättas.