sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — VO innehåller hela insatsorganisationen, alla kostnader för dess uppbyggnad, vidmakthållande och beredskap utom de kostnader som är hänförliga till andra verksamhetsområden (t.ex. särkostna- derna för internationella insatser och att upptäcka och avvisa kränkningar). VO kan underindelas i olika typförband. Särkostna- der för höjd beredskap kan redovisas i en underindelning. Kostna- derna för uppbyggande och vidmakthållande kan underindelas i materiel, anläggningar, utbildning och andra tjänster på liknande sätt som gjordes . Ett alternativ till att ha underrättelseverksamheten som eget verksamhetsområde (se nedan) är att låta den ingå i detta verksam- hetsområde, men då särredovisad. I en konsoliderad redovisning av försvarssektorn bör även For- tifikationsverkets verksamhet ingå. Verksamheten i och kostna- derna för grundorganisationen fördelas således ut, till största delen på Beredskap men också på områden som Fredsfrämjande insatser, Bistå andra myndigheter och Övrigt. VO innehåller förberedelser för en försämrad omvärldsutveck- ling, planering för att kunna höja beredskapen, upprätthållandet av kompetenser för att på lång sikt kunna utveckla förmågan att möta mera omfattande militära operationer – allt det som kallas upprätt- hållandet av en grundläggande försvarsförmåga. Dessa verksamhe- ter är i mångt och mycket integrerade i uppbyggandet av insats- organisationen. Utan en tydlig specificering är det svårt att särre- dovisa denna del av verksamhetsområdet, såväl vad gäller kostnader som resultat. En sådan specificering är önskvärd också för att preci- sera begrepp och mål för grundläggande försvarsförmåga. Utredningens överväganden och förslag Krav på operativ förmåga skulle kunna anges sålunda: Försvaret ska ha eller kunna utveckla en insatsorganisation som kan hantera de våldssituationer som enligt gällande perspektivplan och aktuell militärstrategisk plan kan anses som möjliga såväl i den nära framtiden som på fem, tio och . Detta torde vara den mest omfattande och komplicerade opera- tiva förmågan att utvärdera verksamheten mot. Utvärderingarna måste bygga på scenarier och hotbilder, nu och . Därtill måste läggas den militärstrategiska planeringen som anger vilken taktisk förmåga som måste kunna mobiliseras i olika situationer. Slutligen ska kraven på taktisk förmåga ställas mot vad befintlig (för hot i den nära framtiden) eller planerad (for hot ) insatsorganisation bedöms klara av. Det är viktigt att hålla isär scenarios och hotbilder från de mili- tärteoretiska övervägandena. Det militärteoretiska underlaget ska så lång möjligt bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet men inrymmer ändå en myckenhet subjektiva bedömningar. Det är viktigt att klargöra inslaget av subjektiva värderingar. VO innehåller underrättelseverksamhet inom bl.a. MUST och , möjligen underindelad i omedelbara hot mot , särskilt NBC-händelser, och att följa omvärldsutveck- lingen. Underrättelseverksamhet avseende vilket slag av insatser från svensk sida som internationella organisationer kan komma att önska har förts till VO Fredsfrämjande insatser, men skulle också kunna tillhöra detta verksamhetsområde. Underrättelseverksamhet bidrar till beredskap, utveckling och att avvisa kränkningar och kan därför ses som en stödverksamhet och redovisas som en del av dessa verksamhetsområden. Verksam- heten är emellertid så speciell och avgörande för operativ förmåga att den kan förtjäna att lyftas fram i ett eget verksamhetsområde. Därtill kommer att underrättelseverksamheten, olikt andra delar av försvaret, är reglerad i lag, vilket anger den vikt som fäs- ter vid verksamheten. Krav på operativ förmåga skulle kunna formuleras på följande vis: Utredningens överväganden och förslag Underrättelseverksamheten ska ha förmåga att ge regeringen och Försvarsmakten all den information som krävs för att upptäcka aktu- ella och framtida, möjliga hot som bygger på våldsanvändning. Utvärdering av verksamhetens förmåga i detta avseende måste i huvudsak bygga på utvärdering av de processer som underrättels- everksamheten bygger på. Signalspaningen kan utvärderas på grundval av räckvidd och täckning, hur material lagras och bear- betas, vilket bl.a. innefattar språkkunskaper, program för analys av insamlad information, organisation för bedömning av information m.m. När man senare har facit i handen bör analyser göras av vad man trodde att man visste och jämförelser göras med andra under- rättelsetjänster. VO innehåller utveckling av materiel fram till inköp för insatsorga- nisationen. Dessutom innehåller VO forskning och metod- och organisationsutveckling. VO innehåller också att följa omvärldsutvecklingen beträffande säkerhetspolitisk, militärteknisk och doktrinär utveckling Krav på operativ förmåga skulle kunna formuleras på följande sätt: Utveckling av nya vapensystem och annan materiel som har en väl motiverad användning i insatsförsvaret ska ske på effektivast möjliga sätt. Utvärdering kan i efterhand göras fortlöpande av olika utveck- lingsprojekt för att svara på frågor huruvida materielen uppfyllde målsättningarna och hade en väl motiverad användning i insats- försvaret och om tid och resursåtgång var rimliga m.m. VO Stöd till samhället VO är hänförligt till PO Svåra påfrestningar eller PO Olyckföre- byggande och räddningstjänst beroende på i vilken situation insat- sen görs. Såväl inom Försvarsmakten som inom FRA bedrivs verk- Utredningens överväganden och förslag samhet med direkt anknytning till detta verksamhetsområde. Här redovisas särkostnaden för specifika insatser och den förberedande planeringen. Formuleringen av kraven på operativ förmåga kan göras på föl- jande vis: Försvarets myndigheter ska med kort varsel uthålligt kunna bistå andra myndigheter vid skyddet av viktiga samhällsfunktioner i hän- delse av krig eller annan svår påfrestning på samhället. skydd av civila ledningscentraler () skydd av viktig infrastruktur – hamnar, järnvägar m.m. () bistå polisen vid terroristangrepp och sabotage () Utvärdering av försvarets förmåga i dessa avseenden kan göras på grundval av övningar och faktiskt inträffade händelser. VO kan underindelas i Statscermoniella uppgifter och Exportstöd och redovisas under PO Utrikeshandel, handel- och investerings- främjande. Hur den operativa förmågan formuleras i alla olika avseenden återstår att klara ut. Utredningen avstår från att göra detta men menar att det bör vara fullt möjligt att formulera sådana krav på operativ förmåga i olika avseenden att det ska vara möjligt att följa upp och utvärdera dem. En del av de utvärderingar som bör göras gäller förhållanden som måste vara hemliga. försvarsutskott och regeringen måste ha tillgång till dem för att det ska vara möjligt för dem att bedöma i vilken mån den beslutade operativa förmågan uppnåtts. beslutar om vilka typförband som ska finnas i insats- organisationen. Utredningens överväganden och förslag beslutar en ram för antalet förband av respektive typ. Innan nya krav på operativ förmåga formulerats på ett sätt som gör dem utvärderingsbara bör bestämma grunddragen för den insatsorganisation som behövs för att försvaret ska ha den av beslutade förmågan. Det kan, som , ske genom att anger de typförband som ska finnas . bör bestämma antalet förband av respektive typ eller, i de fall där detta är lämpligare, fastställa en ram för antalet, t.ex. 7 9 mekaniserade bataljoner. Den närmare specificeringen av antalet lämnas i sådana fall till regeringen att besluta om. beslutar om anmälningar av förband till internatio- nella styrkeregister. De förband som anmäls kan ibland redan vara i det skick som krävs. Ofta krävs däremot stora extrakostnader för att utrusta förbandet för att motsvara de internationella kraven. Av underlaget till sådana beslut som regeringen lämnar till bör den beräknade kostnaden för att motsvara de internationella kraven framgå. En anledning att redan nu göra mål beträffande insatsorganisationen öppnare är att de styrkor som sätts upp i allt högre grad är sammansatta av olika vapenslag. Exempelvis är en sådan sammansatt insatsstyrka. Om och när den operativa förmågan visar sig kunna formuleras på ett sådant sätt att måluppfyllelsen går att utvärdera bör riksda- gen enligt utredningens mening överväga om skulle kunna styra genom att besluta om förmågan. I fråga om insatsor- ganisationen skulle förses med utvärderingar av mål- uppfyllelsen i relation till den operativa förmågan. bör besluta om anslag till den försvarsforskning som , och bedriver. beslutar om anslag till . Utredningens överväganden och förslag beslut om ramar, upp- och nedräkning av ramar och anslag bör göras enklare och mer genomskådligt. beslutar om ramen för beställningsbemyndiganden. Av redovisning och förslag ska framgå samtliga åtaganden som finns vid utgången av respektive redovisnings- och budgetår. Alla viktigare materielobjekt ska underställas rikdsdagen, även vad avser kostnader. Anslaget 6:1 bör ges en ny benämning, förslagsvis Det militära försvaret: beredskap och insatser. Anslaget 6:2 ges benäm- ningen Det militära försvaret: materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Övriga anslag som beslutar ges benämningar som anger ändamål istället för myn- dighet. Anslaget 6:5 ges benämningen Mönstring. Ett nytt anslag ges beteckningen Försvarsforskning. föreslår i sin rapport av för- svaret en uppdelning i åtta anslag, två för varje verksamhetsgren som Försvarsmakten är ålagd att redovisa verksamheten i. Eftersom verksamhetsgrenarna skär tvärs igenom myndigheten makten skulle det innebära att de interna resursomfördelningar som kan aktualiseras under närmare från det att myndigheten gör upp budgeten till dess att verksamheten är genomförd behöver underställas för beslut på tilläggsbudget. Det blir en alltför tungrodd beslutsgång, som dessutom riskerar att ge upphov till tolkningar av medlens användning. Skillnaden mot med ett par stora anslag och några mindre blir heller inte så stor eftersom en av verksamhetsgrenarna, VG 2 Insatser och beredskap, kan bedömas svara för ¾ av de nuvarande anslagen. Utredningen vill framhålla att på grundval av redovisningen av kostnaderna för verksamhetsområdena ovan kan uttala sig om en önskvärd resursfördelning. Om finner att regeringen inte hörsammar uttalanden kan i sista hand använda redovisningen som underlag för att besluta om särskilda anslag i de avseenden som önskar en annan avvägning än den regeringen föreslår. Det kan t.ex. gälla omfatt- ningen av de internationella insatserna. Verksamheter som inte är naturligt för Försvarsmakten att finansiera med avgifter ur sina anslag bör finansieras med anslag Utredningens överväganden och förslag som endera eller regeringen (anslagspost) beslutar. Det gäller anslag till försvarsforskning och till . Det är önskvärt att anslagsbeslut ges en sådan utformning att de blir lätta att stämma av. Om såväl de långsiktiga som de kortsiktiga anslagsbesluten fortsättningsvis regelmässigt tas i ett sammanhang – budgetpropositionen – ökar förutsättningarna för att så ska bli fallet. Det är väsentligt för att ska kunna utöva sin finansmakt. Utredningen har redan tidigare lämnat förslag på hur beställ- ningsbemyndigandena ska hanteras fortsättningsvis (Promemorian Beställningsbemyndiganden i försvaret, dnr 53/B1). Syftet är att ge bättre förutsättningar att utöva sin finansmakt på detta område, dels genom att samtliga åtaganden som finns i slutet av budgetåret ska redovisas mot bemyndiganderamen, dels genom att materielobjekt och system som har väsentlig betydelse för insats- organisationens utveckling och operativ förmåga redovisas i denna ram. De steg som tagits i budgetpropositionen för (prop 2005/06:1), för att redovisa vilka materielbeställningar regeringen kan komma att göra samt för vilka förband respektive materielbe- ställning är avsedd, är avsevärda förbättringar av spårbarheten. Sek- retess kan lägga hinder i vägen för att öppet redovisa kostnader för enskilda materielprojekt, vilket inte hindrar att försvarsutskottet kan ges en sådan information. Stora förändringar av grundorganisationen, av det slag som gjordes i samband med det senaste försvarspolitiska beslutet, bör förankras i . Det rörde sig då om förändringar som avsåg hela eller viktigare delar av grundorganisationen och var av väsentlig bety- delse för utvecklingen av insatsorganisationen. Förändringar i grundorganisationen utanför den sammanställning av enheter som har tagit ställning till beslutas av regeringen. Ur försvars- synpunkt spelar grundorganisationen enbart rollen att göra pro- duktionen av insatsorganisationen effektiv. Nästa gång en mindre förändring blir aktuell bör regeringen enligt utredningens mening informera och begära att sådana beslut framöver får fat- Utredningens överväganden och förslag tas av regeringen. Regeringen bör hålla underrättad om dylika, mindre organisationsförändringar. kan vid behov fatta för regeringen bindande beslut rörande enskilda organisa- tionsenheter. 6.3Regeringens styrning av försvaret Regeringen styr försvarets myndigheter med samma medel som man styr verksamheter inom andra politikområden, dock med en annan balans mellan medlen. Regelstyrning genom regeringsför- ordningar spelar en relativt underordnad roll. och olika planeringsdirekt spelar en betydelsefull roll, liksom särskilda beslut om tillsättningar, uppdrag m.m. De informella kontakterna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten är omfattande. Utredningens analys visar att det finns anledning att stärka reger- ingens analys-, planerings- och styrförmåga. Det bör göras utan att förändra den generella förvaltningsmodellen men genom en för- ändring i balansen mellan olika styrmedel. I detta avsnitt lämnar utredning förslag med detta syfte. Utredningen vill på detta sätt skapa förutsättningar för den gemensamma ledning för försvaret som saknas. Denna ledning ska ligga i Försvarsdepartementet under regeringen. Utöver att förse med underlag för beslut om försvaret är regeringens uppgift i huvudsak dels att ge försvarsmyndighe- terna goda förutsättningar att efter bästa förmåga genomföra riks- dagens försvarsbeslut, dels kontrollera resultatet och rapportera det till . I rollfördelningen mellan regeringen och försvarsmyndigheterna har regeringen fyra huvuduppgifter: att styra och kontrollera förverkligandet av insatsorganisatio- nen att styra och kontrollera militära insatser att styra och kontrollera tillståndet i försvarsmyndigheterna (ägarfunktionen) Försvarsmyndigheternas fyra huvuduppgifter är Utredningens överväganden och förslag att producera den beställda insatsorganisationen att genomföra militära insatser att tillse att tillståndet i myndigheterna är gott Regeringen har till sitt förfogande det militära försvarets myndig- heter. Till en av dessa, Försvarsmakten, har regeringen delegerat ett mycket omfattande ansvar, bl.a. ett beställaransvar gentemot övriga myndigheter. Det fritar inte regeringen från det övergripande ansvaret för försvarets myndigheter. Dels svarar regeringen för det samlade resultatet av dessa myndigheters verksamhet, dels har regeringen ett ägaransvar för myndigheterna. Det är detta som konstituerar det samlade ledningsansvaret. Utredningens uppfattning är att regeringen bör styra Försvars- makten genom den generella modellen för ekonomistyrning (finansiell styr- ning och resultatstyrning) med planeringsanvisningar, regler- ingsbrev och redovisningskrav, där ramen utgörs av försvarsbeslut och budgetbeslut inkl bemyndiganden att i särskilda beslut eller i regleringsbrev ge anvisningar om beredskap, materielinköp och övriga preciseringar av insats- organisation särskilda regeringsbeslut rörande internationella insatser; alla sådana beslut bygger på att godkänt insatsen särskilda regeringsbeslut rörande organisation, styr- och verk- samhetsformer; i de fall fattat beslut om organisa- tionsstruktur måste godkännande inhämtas om regeringens beslut strider däremot tillsättning av befattningar i försvarsledningen och tillsättning av chefer för de totalförsvarsgemensamma myndigheterna särskilda regeringsbeslut rörande utredningar, särskilda upp- drag informella kontakter (möten, grupper och dialoger i ordnade och begränsade former) kontroll (utvärderingar). Utredningens överväganden och förslag 6.3.2En samlad ledning för försvaret Ett samordningsorgan (Försvarsgruppen) inrättas för försvars- sektorn med statssekreteraren i Försvarsdepartementet som ordförande och med cheferna för försvarsmyndigheterna som ledamöter. Försvarsdepartementets analys-, planerings- och styrförmåga stärks. Ägaransvaret ges en framskjuten plats i departementets verk- samhet. Inom Försvarsdepartementet bör en funktion för ägarstyrning inrättas och den bör ledas av en chefstjänsteman med ansvar för förvaltningsfrågor (förvaltningschef). En funktion inrättas på Försvarsdepartementet med ansvar och medel för utvärderingar. Kapaciteten för att leda försvarsmyndigheterna som en helhet med gemensamma mål måste stärkas genom att Försvarsdepartementets analys-, planerings- och styrförmåga utvecklas. Regeringen behöver få tillgång till kapacitet för att beställa egna utvärderingar av för- svarsmyndigheterna och deras verksamhet. På andra politikområ- den har regeringen tillgång till myndigheter eller funktioner i myn- digheter som självständigt eller på uppdrag av regeringen utvärderar genomförande och genomslag för politiken, dess effekter, kostna- der och samhällsekonomiska konsekvenser. För ägarstyrningen är det viktigt att kunna bedöma myndigheternas allmänna effektivitet, utvecklingsförmåga, personalpolitik m.m. Behovet av tillgång till utvärderingskapacitet har accentuerats i och med att Riksrevisions- verket, som var regeringens organ, omvandlats till en obe- roende Riksrevision, under . Regeringen kan alltså inte längre lägga revisions- och utvärderingsuppdrag på en revisions- myndighet som lyder under regeringen. Till buds står Statskonto- ret, som en allmän utvärderingsmyndighet och . Att utvärdera försvaret kräver kompetens som måste byggas upp långsiktigt. Ett första steg i denna riktning är att en funktion skapas inom Försvarsdepartementet med särskilt Utredningens överväganden och förslag ansvar för uppföljning och utvärderingar och att särskilda medel avsätts för att kunna beställa eller göra egna utvärderingar. Det är regeringen och inte Försvarsmakten som har ansvaret för att de övriga försvarsmyndigheterna är effektiva och utvecklings- inriktade och går att styra på ett ändamålsenligt sätt. I princip ska detta gälla oavsett vilka uppgifterna är. I denna s.k. ägarstyrning ingår också att se till att uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom ett politikområde är den rätta och att myn- digheterna samverkar på ett bra sätt när det behövs. För att ge regeringen stöd i styrningen och ledningen av försva- ret bör ett samordningsorgan inrättas med försvarsmyndigheternas chefer som medlemmar och Försvarsdepartementets statssekreterare som ordförande. Frågor som samordningsorganet bör befatta sig med är t.ex. genomförandet av de försvarspolitiska inriktningsbesluten, övergripande planering, gränsdragningen mellan myndigheterna, frågor av gemensamt intresse för alla försvarsmyndigheter, i vilken utsträckning myndigheterna ska ta uppdrag som inte ligger inom försvarssfären, gemensamma redovisnings- och IT-system, sär– skilda prioriteringar som berör flera myndigheter, beställar- utförarrelationen m.m. Organet har inga beslutsbefogenheter. Det är ett organ för beredning och samordning. Det bör vara knutet till Försvarsdepartementet, som ansvarar för att ta fram underlag för överläggningarna. Utredningen föreslår att samordningsorganet kallas Försvarsgruppen. I regeringens arsenal av styrmedel ingår att utse myndighetschef, utforma styrsystem, avgränsa myndigheternas kompetens- och ansvarsområden, bestämma verksamhetsform, skapa former för samverkan mellan myndigheter och relationer med omvärlden och utforma rapporteringssystem. Allt detta är en huvuduppgift för varje departement, men den saknar inom hela den erforderliga organiseringen och de erforderliga resurserna. Ad hoc tillsätts utredningar såsom den föreliggande Försvarsstyrnings- utredningen och . Dessa frågor måste också skötas löpande. Detta har påtalats av tidigare utred- ningar. Försvarsdepartementet bör därför organisera en funktion med denna uppgift och utse en ansvarig chef som kan kallas För- valtningschef. I den s.k. (Åtgärder för att stärka resultatstyrningen, Ds 1995:6) och i projektrapporten och styrning av statlig verksamhet (, ) har tidigare förslagits att Utredningens överväganden och förslag det i varje departement tillsätts en chefstjänsteman med ansvar för förvaltningsfrågor. Några av försvarsmyndigheterna har styrelser med fullt ansvar. Det gäller Försvarshögskolan, och Total- . Utredningen ser ett värde i styrel- serna, främst för att bistå regeringen i dess ägarfunktion och stödja myndighetschefen i ledningen av myndigheten. Försvarsdepartementet ska leda försvarsplaneringen. Försvarsdepartementet förstärker sin planeringskompetens. Perspektivplaneringen och den militärstrategiska planeringens hotbilder och konfliktsituationer kommuniceras till . Försvarsdepartementets roll i försvarsplaneringen måste stärkas. Det kan ske på flera sätt. Dels måste personer med kompetens för uppgiften rekryteras till departementet. Dels måste departementet styra upp planeringsprocesserna så att departementet ges en tydlig roll som beställare, att ett antal avrapporteringstillfällen beslutas och att den politiska ledningen, och också hela regeringen, fortlöpande hålls informerad. Den militärstrategiska planeringen spelar en central roll. Plane- ringen är ett led i en process som leder fram till bud- getförslag. I denna process bör Försvarsdepartementet inte vara hänvisat endast till den anslagsäskande partens – Försvarsmaktens – bedömningar. Departementet har i en sådan process behov av att kunna utnyttja en funktion som sysslar med att utvärdera försvaret. Försvarsdepartementet har tagit aktiv del i denna genom att beställa framtagandet av hotbilder från Försvarsmakten. Det är mot dessa hotbilder som utvärderingen av den operativa förmågan ska ske. För att fastställa insatsorganisationens behov behövs olika slag av utvärderingar, dels tillbakablickande – vad kla- rar den föreliggande insatsorganisationen av? – dels framåt- blickande – hur ska målen för den operativa förmågan av på effektivaste vis? Utredningens överväganden och förslag För att utveckla och bedöma operativ förmåga är den militärs- trategiska planeringen oundgänglig. Att den varit eftersatt måste förstås mot bakgrund av och att hotbilden därigenom förändrades så kraftigt. Det har helt enkelt tagit tid att orientera sig i, analysera och förstå den nya omvärldssituationen och hur den kan komma att utvecklas. I vilka internationella sammanhang som svensk trupp ska uppträda har varit och är svårt att precisera. De allmänt sett ökade ambitionerna i detta avseende bör komma till uttryck i de hot- bilder/konfliktsituationer som tas fram i Perspektivplaneringen och den militärstrategiska planeringen. Att regeringen kommunicerar de hotbilder/konfliktsituationer, mot vilka planeringen av insatsor- ganisationen sker, till och dess försvarsutskott är en nödvändig förutsättning för att ska kunna fatta väl underbyggda beslut om operativ förmåga och insatsorganisation. Regeringen beslutar om preciseringar av mål för operativ för- måga i olika avseenden. Regeringen beslutar om mål i termer av årsvisa konkreta bidrag till den operativa förmågan, vilket kan avse en bestämd utveck- ling av insatsorganisationen eller förverkligandet av preciserad förmåga. Regeringen ser över målen för stödmyndigheterna i syfte att formulera mål som bättre preciserar var och en av dessa myn- digheters bidrag till uppnåendet av försvarets önskvärda opera- tiva förmåga.