sou · GTB394 · 2006-01-01 00:00:00 — Till dessa hör Riksinventeringen av skog, Nationell inventering av landskapet i (), miljöövervakning i sjöar och vatten- drag samt delar av rovdjurforskningen inom ramen för verksamhe- ten vid Grimsö forskningscentrum. ArtDatabanken inrättades efter ett riksdagsbeslut som en försöks- verksamhet. är ArtDatabanken en permanent enhet vid SLU. ArtDatabanken arbetar med kunskapen om arter i . I ar- betsuppgifterna ingår att samla in, utvärdera och lagra den vikti- gaste informationen om hotade och missgynnade växter, svampar och djur, bedöma graden och typen av hot och sammanställa s.k. rödlistor. ArtDatabanken tillhandahåller och sprider information om de rödlistade arterna, utarbetar förslag till åtgärder samt initie- rar forskning. Huvuddelen av ArtDatabankens data rör rödlistade arters före- komst. Dessa finns samlade i en observationsdatabas. Ett annat viktig datalager är den artvisa (ekologisk m.m.) informationen om de rödlistade arterna. Data samlas fortlöpande in från ett stort antal källor. Information om arter och naturvård görs tillgänglig bl.a. genom böcker och rapporter. Aktuella artfaktablad om de rödlis- tade arterna finns också tillgängliga via internet. fick ArtDatabanken uppdraget från att skapa ett nationellt referensverk som beskriver alla svenska djur, växter och svampar (flercelliga organismer): Nationalnyckeln till flora och fauna. Arbetet leds av Svenska artprojektet. ArtDatabanken är och gemensamma arbetsenhet med SLU som administrativt ansvarig. enheten ca 25 personer varav ett 20-tal är biologer och artexperter. Till ArtDatabanken är dessutom ett stort antal personer knutna i s.k. expertkommittéer, vilka främst arbetar med bedömningar av de enskilda arternas status. , , bildades efter ett riksdags- beslut som ett led i arbetet med att uppfylla kraven i konven- tionen om biologisk mångfald. CBM förlades till som ett samarbete mellan SLU och som har ett delat huvudmannaskap. CBM:s uppgift är att initiera, bedriva och sam- ordna forskning om biologisk mångfald, men även att arbeta med utbildning och information. CBM har också som uppgift att utgöra en brygga mellan forskningen och de operativa verksamheterna för bevarande av biologisk mångfald. CBM:s forskningsverksamhet sker inom ramen för olika forskningsprogram med stöd av olika finansiärer. CBM:s roll i detta är att vara övergripande koordinator. Den faktiska forskningen sker i samarbete mellan flera universitet och institutioner. är ansvarsmuseum för det naturhisto- riska området under Utbildnings- och . Verk- samheten inom museet har sin bas i de mycket omfattande naturhi- storiska samlingar som är resultatet av mycket lång tids insamling. Verksamheten bedrivs dels som publik verksamhet i form av utställningar, informationsarbete och programverksamhet, dels som grundverksamhet i form av forskning, katalogisering och regi- strering av naturvetenskapligt material. Inom museet finns den s.k. miljögiftscentralen. Inom museet bedrivs en omfattande forsk- ningsverksamhet inom flera olika discipliner med koppling till bi- ologisk mångfald. Forskningsverksamheten ger både upphov till nya samlingar, och utnyttjar det befintliga samlingsmaterialet för bl.a. insatser inom det taxonomiska området. Universitetens och högskolornas huvudsakliga uppgifter är att be- driva utbildning och forskning samt samverka med det omgivande samhället. Det finns 36 universitet och högskolor i som är statliga myndigheter. bedriver tillämpad forsk- ning med relevans för biologisk mångfald. Forskningen finansieras genom bidrag från forskningsråd eller i vissa fall andra myndighe- ter. utför även naturinventeringar och undersök- ningar på uppdrag av myndigheter, bl.a. inom ramen för nationell och regional miljöövervakning. , , är central förvaltningsmyndighet för den officiella statistiken i och även för annan statlig stati- stik. SCB har som uppgift att stödja och samordna det svenska sy- stemet för officiell statistik. Syftet är att förse allmänhet, användare och kunder med statistik av god kvalitet som underlag för besluts- fattande, debatt och forskning. Med officiell statistik avses den statistik som behövs för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektivt framställd och allmänt till- gänglig. Statistikförordningen (SFS 2001:100) anger inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för denna statistik. SCB har upprättat riktlinjer för officiell statistik. Från SCB:s webbplats nås all officiell statistik på de olika myndigheternas webbplatser via länkar. Några uppgifter om biologisk mångfald direkt, eller lägessatta data, finns inte, men däremot statistik som rör mark- och vattenanvändning och olika sektorers påverkan på miljö och biologisk mångfald. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald Rådet ska medverka i rådgivningen till regeringen i vetenskapliga frågor som rör biologisk mångfald, följa nationell och internatio- nell utveckling inom forskningsområdet samt medverka i det arbete som föranleds av att är part till FN:s konvention om biolo- gisk mångfald och andra internationella instrument med anknyt- ning till frågor om biologisk mångfald. Rådet har inrättats efter be- slut av regeringen. Kansliet finns vid . Aktörer med regionalt ansvar tre inrättades av regeringen för att värna om och samordna marin forskning, utbildning, information och miljöövervakning inom sina respektive ansvarsom- råden. De sorterar under Utbildnings- och och är placerade vid var sitt värduniversitet: , och . De centrumen tilldelades var sitt ansvarsområde längs den svenska kusten: forskningscentrums ansvarsområde är och , forsknings- centrum ansvarsområde är från och med till Limhamnströskeln och forskningscentrums ansvarsområde är , och Skagerak från Lim- hamnströskeln till norska gränsen. De tre centrumen har var sin styrelse. leds av en ordförande utsedd av regeringen. Två ledamöter utses av , en av och två av respektive värduniversitet. Rektor vid värduniversitetet utser föreståndare som leder den löpande verk- samheten samt ingår i styrelsen. reglerades anslaget till de centrumen i regeringens regleringsbrev, där även anslaget för utsjöfartyg specificerades. ingår centrumens medel i värduniversitetens anslag. Verksamheten vid de centrumen utvärderades av . Länsstyrelserna är den viktigaste regionala parten i miljömålsarbe- tet. Det finns en länsstyrelse i varje län och varje länsstyrelse är un- derställd . Som förvaltningsmyndighet med uppgifter inom ett mycket stort antal politikområden kan länssty- relsens roll närmast liknas vid . ansvarar för att fastställa regionala miljömål och för miljömåls- uppföljning. ska verka för att de nationella och regi- onala målen uppfylls. Verksamheterna inom bedrivs främst inom verk- samhetsformerna prövning och tillstånd, förmedling av bidrag och stöd, tillsyn samt informations- och påverkansarbete. Länsstyrel- serna har ett delegerat ansvar för vård och skötsel av skyddade om- I denna roll ansvarar länsstyrelserna för framtagandet av skötselplaner för naturreservat, samt av förvaltningsplaner för om- råden som ingår i Natura 2000-nätverket. Länsstyrelserna bedriver en omfattande kunskapsuppbyggande verksamhet, både inom ra- men för de olika verksamhetsformerna och på uppdrag av andra organisationer, främst . Länsstyrelsernas miljöar- bete finansieras både av ramanslag vid och av sakanslag förmedlade av olika centrala verk. Den största externa finansiären för miljöarbetet inom länsstyrelserna är Naturvårdsver- ket genom de anslag som disponeras för arbetet. Länsstyrelserna utför en lång rad insatser för att utveckla meto- der för kunskapsuppbyggnad och uppföljning/övervakning. Även inom ramen för nationella insatser, t.ex. basinventeringen av Na- tura 2000 och skyddade områden, har vissa länsstyrelser getts an- svar för att arbeta fram och beskriva arbetsmetoder. Landet är indelat i fem vattendistrikt. Inom varje vattendistrikt är en länsstyrelse vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom distriktet och för upprättande av åtgärdsplaner och förvaltningsplaner. Skogsvårdsstyrelserna är de regionala sektorsmyndigheterna för det skogliga området, med ansvar för både operativa åtgärder, tillsyn och myndighetsutövning. Den enda verksamhet inom det skogliga området där skogsvårdsstyrelserna inte har ett ansvar är bildande av naturreservat inom skogen där länsstyrelserna är ansvariga. Skogs- vårdsstyrelserna bildar dock biotopskyddsområden i skogsmark. Landet är indelat i 11 regionala skogsvårdsstyrelser som i sin tur är uppdelade i totalt 65 skogsvårdsdistrikt. Distrikten ansvarar för organisationens lokala kontakter med skogsägarna, olika myndig- heter och organisationer. ansvarar för tillsyn av skogsvårdslagen, naturinventeringar, rådgivning om skogspolitikens produktions- och miljömål samt information till skolor och allmänhet. har en omfattande uppdragsverksamhet. kommer skogsvårdssty- relserna att sammanföras med i en gemensam orga- nisation. Den regionala indelningen kommer med stor sannolikhet att ändras. Varför behövs kunskapsuppbyggnad? Kunskap behövs för all mänsklig verksamhet och allt samhälls- bygge. Kunskapen är av olika karaktär beroende av för vilken verk- samhet den behövs. Kunskap är färskvara som baseras på tolkning och bedömning av olika typer av data. Tolkningen eller bedöm- ningen sker inom ramen för både befintlig kunskap och de erfaren- heter som tolkaren har. Grundläggande data samlas in genom in- venteringar eller undersökningar. Kunskapsuppbyggnaden sker på flera olika nivåer. På individni- vån handlar kunskapsuppbyggnaden om att individen har nödvän- dig kompetens samt tillgång till och medvetenhet om den kunskap som behövs. På organisatorisk nivå är det organisationen som måste ha tillgång till de data och den kunskap som behövs samt förmåga att analysera och dra slutsatser av befintliga data, förmåga att defi- niera för organisationen relevanta kunskapsluckor och förmåga att – direkt eller indirekt – täcka dessa luckor. På systemnivån måste systemet – t.ex. statsapparaten – ha förmågan att utgående från in- dividernas och organisationernas kunskap och agerande dra slutsat- ser och anpassa sig till en föränderlig verklighet. Ett exempel på detta kan vara att konstatera att en viss verksamhet inte längre be- hövs för att ett visst miljömål ska uppnås. Kunskapsuppbyggnad blir enligt detta resonemang en mycket bred verksamhet. Kunskapsuppbyggnad kan aldrig ses som likvär- dig endast med datafångst: det relevanta kan aldrig i sig vara att vi skaffar tillgång till uppgifter om t.ex. förekomsten av en enskild blomma eller ett djur. Exempel på verksamheter som ingår i kun- skapsuppbyggnaden kan vara: Kunskapsuppbyggnad kan också nyttjas för att stärka gemensamma bilder och påverka värderingar. Om t.ex. två parter med initialt olika uppfattningar i en viss fråga tillsammans både definierar be- hovet av kunskap och skaffar kunskapen så ökar möjligheterna att enas om problembilden och i förlängningen kanske komma överens om gemensamma åtgärder. Ett exempel på detta är rovdjursinven- teringen (för beskrivning se kapitel 4). Inventeringen sker inom renskötselområdet i nära samverkan mellan samebyar och länssty- relser. För att nationellt följa upp rovdjursstammarnas utveckling finns inte skäl att inventera rovdjuren. Inventeringen är dock en omfattande förvaltningsåtgärd som skapar förutsättningar för en ökad samsyn mellan myndigheter och näring, och därigenom ett viktigt led i att bygga upp en samförvaltning av rovdjuren. Ge- nom karaktären främst som förvaltningsåtgärd är behoven av ett årligt och regionalt utförande klara. Inom många områden rör kunskapsbristen främst människans relation till ett naturfenomen snarare än kunskap om fenomenet i sig. Detta har lyfts fram bl.a. i fråga om rovdjursforskningen, där tyngdpunkten framgent bör ligga mer på interaktionen mellan människa och rovdjur snarare än på undersökningar och forskning om rovdjurens beteende, utbredning och fysiologi. När det kom- mer till frågor om den miljön är förhållandet delvis annor- lunda. Här är bristerna på t.ex. grundläggande bottentopografisk information och översiktliga inventeringar sådana att de kan för- svåra möjligheterna att uppnå miljömålen. När en kunskapsuppbyggande insats ska initieras måste det alltid slås fast vilket huvudsakligt fokus och vilket syfte som insatsen har. Vissa frågeställningar blir centrala: Varför ska vi göra just detta? Vad är det vi vill uppnå? På vilket sätt kan vi lämpligast bedriva verksamheten för att uppnå de mål som ställts upp? Om syftet med insatsen i första hand är att ge underlag för gene- rella bedömningar och analyser på nationell eller regional nivå, t.ex. inom ramen för miljöövervakning och miljömålsuppföljning, är det viktigaste en effektiv utförarorganisation med rätt kompetens och bra rutiner. Vem som utför insatsen blir mindre viktigt än for- merna för utförandet. I de fall syftet är mer specifikt och utgår från att bygga upp samarbete och stärka interaktionen mellan olika grupper, t.ex. inom ramen för lokal förvaltning, blir de berörda parternas relation viktigare och ansvaret för insatsen måste ligga så nära parterna som möjligt. Som beskrivits i kapitel 2 innefattar begreppet kunskapsuppbygg- nad i detta sammanhang en rad olika verksamheter: 1.Inventering och kartering av naturtyper, arter m.m. 3.Uppföljning av delmål, åtgärder, styrmedel m.m. 4.Dokumentation av erfarenheter och praktik, t.ex. metoder för bevarande och hållbart nyttjande 5.Forskning inklusive vetenskapliga synteser Verksamheternas gemensamma nämnare är att de ger information, kunskap och förståelse till alla de aktörer som på något sätt är an- svariga för eller engagerade i arbetet med att bevara biologisk mångfald. Att försörja en organisation eller verksamhet med kun- skap är inget unikt för arbetet med biologisk mångfald. Tvärtom, det är en fråga som många organisationer försöker tackla på bästa sätt. Det som är specifikt för arbetet med biologisk mångfald är att det handlar om naturliga ekosystem med hög grad av komplexitet. Systemens interna dynamik och känslighet för externa förändringar bidrar till komplexiteten. En försvårande faktor är, som redovisats ovan, att det inte bara är en organisation utan en mängd organisationer som delar ansvar. Trots detta kan det ändå finnas anledning att se på några olika ge- nerella modeller för kunskapsuppbyggnad och kunskapsförsörj- ning: 1.Varje organisation (kan också vara avdelning eller enhet inom en organisation, i fortsättningen anges dock enbart organisa- tion) ansvarar för att nödvändig kunskap för den egna verk- samheten tas fram. Fördelar: ger en direkt behovsstyrning, skapar närhet mellan producent och användare av kunskap. Nackdelar: om inte öronmärkta pengar finns inom varje organi- sation finns det en risk att kunskapsuppbyggnaden nedpriorite- ras, kan vara samhällsekonomiskt ineffektivt genom att likar- tade insatser dubbleras, kan vara svårt att mobilisera och sam- ordna större insatser till nytta för flera organisationer, är svå- rare att skapa nödvändig metodikstandard (t.ex. för rumsliga data). 2.En separat organisation är ansvarig för all kunskapsuppbyggnad och för allas kunskapsförsörjning. Fördelar: skapar beställare av kunskap med hög kompetens, kan lättare samordna och driva större insatser, kan enkelt etablera metodikstandarder. Nackdelar: en separat organisation tappar lätt kontakten med de egentliga användarna vilket kan leda till att kunskap tas fram som ingen har behov av, delaktigheten i framtagandet av kun- skap minskar på det lokala planet vilket kan vara till nackdel vid lokal förvaltning där processen kring att ta fram kunskap kan vara minst lika viktig som resultatet. 3.En blandad lösning där någon eller några organisationer har ett större ansvar (med öronmärkta pengar) än andra, men där alla i viss utsträckning kan ta egna initiativ. Fördelar: Ger hyfsad närhet mellan producent och användare av kunskap, underlättar etablerandet av standarder genom att det är färre organisationer som är engagerade i större insatser, mindre organisationer kan få hjälp av större. Nackdelar: kan ge en otydlighet om olika organisationers roll och ansvar, kan leda till problem med enhetlighet och standar- der, kan ge dubblerade insatser, även om risken är mindre än i modell nr 1. Vilken modell beskriver bäst dagens situation? Förmodligen en blandad lösning enligt modell nr 3. Men om man ser till den del av kunskapsuppbyggnaden som rör generell miljöövervakning och uppföljning är det modell nr 2 som gäller med ett starkt som styr genom anslagsfördelning och metod- handbok. Den fördelning av pengar till kommunerna för kommu- nal/lokal naturvård kan däremot mer ses som modell 1 där var och en, dvs. kommunerna, får ta ett eget ansvar (även om det finns ett ansökningsförfarande och därmed indirekt möjlighet för Natur- vårdsverket att styra). Vem styr kunskapsuppbygganden? Genomgången ovan samt i tidigare kapitel i detta betänkande visar att styrningen av de kunskapsuppbyggande insatserna är splittrad. På regeringsnivå har främst fem departement ansvar för styr- ningen: (Naturvårds- verket, , olika råd m.fl.), Jordbruksde- partementet (, ), Näringsdeparte- mentet (), Utbildnings- och (forskningsråden, universiteten, ) samt (länsstyrelserna). Formellt sett är en myndighet. Samordningen mellan de olika departe- menten kan dock sannolikt utvecklas, vilket skulle vara till förmån för den samlade styrningen av statsapparaten. På myndighets- och institutionsnivå är det främst de miljö- målsansvariga myndigheterna samt SLU med underställda enheter som har ansvar. , och Skogssty- relsen har särskilt viktiga roller. har ett särskilt ansvar för de samlingarna. SLU utför mil- jöövervakning och miljöanalys. På regional nivå är det främst länsstyrelserna (inklusive vatten- myndigheterna), skogsvårdsstyrelserna och de centrumen som har största betydelsen för kunskapsuppbyggnaden. Organisa- tionernas geografiska verksamhetsområden är inte sammanfallande. Ingen part under regeringen har något utpekat ansvar för att samordna alla kunskapsuppbyggande insatser. Inte heller finns nå- gon part som har ett ansvar för att ha en överblick över alla de kun- skapsuppbyggande insatser som berör biologisk mångfald. Det närmaste man kan komma en samordning gäller dels för miljööver- vakningen, dels för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen. Dessutom samordnas åtgärder inom specifika miljökvalitetsmål. För insatser som har en bäring mellan flera mil- jömål är däremot inte ansvaret klarlagt. Bristen på överblick bidrar till svagheter i samordningen. Även om en inventering eller annan kunskapsuppbyggande insats med tiden blir inaktuell, är en samlad överblick över de huvudsakliga insatser som görs en grund för att bedöma ytterligare behov och möjligheter till omprioriteringar. Som redovisats i kapitel 9 finns ett stort antal databaser och webbplatser som används för att sprida uppgifter från olika insat- ser. Huvuddelen av dessa är dock nischade efter antingen speci- fika biotoper eller arter. Någon samlad spridning relaterad till riks- dagens fastställda miljökvalitetsmål finns inte. Bristerna på samordning och den nischade spridningen av infor- mation leder också till att det ur användarnas perspektiv, oavsett om de är myndigheter, markanvändningsaktörer (t.ex. företag, inf- rastrukturverk, areella näringar eller andra), kommuner eller övriga blir svårare och därigenom mer kostnadskrävande att få tillgång till den information som behövs för en viss insats. Förutom samordningsbristerna finns också svagheter i styr- ningen. En systematisk och konsekvent kunskapsuppbyggnad krä- ver en tydlig och fast styrning. Om behovet är att nationellt bygga upp kunskap om en viss biotop, måste denna uppbyggnad ske inom ramen för nationellt fastställda och definierade metoder. Dessa metoder måste bygga på gemensamma definitioner både av sakin- nehållet (en företeelse ska beskrivas på samma sätt och med samma terminologi oavsett var i landet beskrivningen sker) och av icke sakrelaterade uppgifter (t.ex. lägessättningen). Om inte en enhet- lighet finns i dessa delar blir det inte möjligt att utan ansträngning och extra kostnader göra nationella jämförelser och bedömningar, eller motsvarande analyser mellan t.ex. två län. Detta skapar i sin tur problem då mål ska följas upp och utvärderas på nationell nivå, och genom att underlagen för formulering av nya mål blir svagare. Det är inte entydigt vem som äger initiativet att formulera beho- ven av kunskapsuppbyggande insatser. Enligt utredningens direktiv ska användarnas behov stå i fokus för de bedömningar som görs i utredningens arbete. Detta har skett genom att vi försökt tydlig- göra behoven av insatser i miljömålsarbetets olika faser. Det har dock inte kunnat bedömas fullt ut på vilket sätt användarnas behov styr valet av insatser. Det är oklart om användarna är företrädda i de organ som fördelar medel eller beslutar i fråga om prioriteringar. Om strävan är att uppnå en större återanvändbarhet av de upp- gifter som samlas in, en effektivare resursanvändning och tydligare prioriteringar samt en högre kvalitet är slutsatsen att samordningen av kunskapsuppbyggnaden om biologisk mångfald måste stärkas. Vilken slags samordning och styrning behövs? Det är på sin plats att något reflektera över vad som avses med samordning i detta perspektiv. Begreppet kan användas på många olika sätt. Med samordning avses här verksamheter för att skapa en överblick och ge underlag för tydliga prioriteringar. Den samord- ningsansvariga organisationen har inte en överordnad ställning gentemot andra organisationer, utan ett större ansvar för att ha en överblick över läget och därigenom möjlighet att ge sidoordnade organisationer underlag för prioriteringar inom respektive organi- sations ansvarsområde. har också primäransvar för att till regeringen redovisa behov av pri- oriteringar mellan olika områden. Samordning är alltså i detta sammanhang inte kopp- lat till styrning, utan snarare ett av flera redskap för styrning. Svensk statsförvaltning bygger på ett system med jämbördiga cen- trala verk som får direktiv från regeringen och med tydligt utpe- kade ansvarsområden. I vissa fall finns regionalt verkande special- myndigheter, i andra fall har länsstyrelserna viktiga uppgifter. Länsstyrelserna får i princip sina uppdrag från regeringen. I fler och fler fall, särskilt inom miljöarbetet, så ger dock regeringen uppdra- gen inom ramen för regleringsbreven, men skickar resurserna för utförandet av uppdragen via främst . Om material som samlas in t.ex. inom ramen för länsstyrelsernas verksamhet ska kunna jämföras och bedömas även mellan län, krävs antingen att länsstyrelserna samordnar sin verksamhet, eller att de- ras uppdrag styrs tydligare uppifrån. Samordning mellan länsstyrel- serna bygger i princip på ett förhandlingssystem, vilket är bra då många olika intressen därigenom får en möjlighet att lyftas fram. Det finns dock nackdelar med en förhandlingsbaserad samordning, särskilt då de behov som ska täckas är nationella. När det handlar om t.ex. uppläggningen av olika former av inventeringar och under- sökningar som ska kunna jämföras nationellt måste styrningen av länsstyrelsernas verksamhet vara mycket tydlig. Ett bra exempel på en sådan styrning finns inom miljöövervak- ningen där den s.k. miljöövervakningshandboken ger vägledning för arbetet. Styrningen kan utövas på olika sätt trots att ett formellt styrningsansvar inte finns. Dock är det ekonomiska styrmedlet of- tast effektivt om det utnyttjas på rätt sätt. I ett läge där en stor del av länsstyrelsernas miljöarbete finansieras via sakanslag och inte via ramanslag så är denna styrningskanal effektiv. I andra fall kan styr- ning utövas genom att goda verktyg erbjuds.