sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — Respektive land har alltså stor frihet att själv bestämma hur den uttalade föresatsen i praktiken skall realiseras. 2.5Resurser hos svenska myndigheter som har betydelse i samband med terrorismbekämpning I det svenska samhället finns många viktiga myndighetsresurser som kan tas i anspråk i samband med terrorism. För en fyllig och bred genomgång av dessa resurser hänvisar vi till 11 september-utred- ningens betänkande. Vi vill dock med detta avsnitt lyfta fram några av de allra viktigaste resurserna hos Polisen, Försvarsmakten och . Huvudresursen inom Polisen när det gäller terrorismbekämpning är Säkerhetspolisen. Det gäller särskilt det brottsförebyggande arbetet. leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Detta arbete bedrivs av Säkerhets- polisen. Säkerhetspolisen har även i uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat per- sonskydd i den utsträckning som bestämmer, se 4 § förordningen (1989:773) med instruktion för och 2 § förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhets- polisen. Säkerhetspolisen samverkar med den öppna polisen, t.ex. lämnar Säkerhetspolisen operativt stöd, främst spaningstjänst, i vissa ären- den. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för merparten av de admini- strativa och tekniska frågorna som rör hemlig teleavlyssning. Ett område där samverkan mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen är särskilt framträdande är våldsbenägna extremistorganisationer. Ett centralt inslag i Säkerhetspolisens arbete är underrättelseverk- samhet, inom vilket område man har en betydande kompetens. Ett tilltagande samarbete finns med andra myndigheter på säkerhets- underrättelseområdet. bildades för bekämp- ning av terrorism. Inom ramen för det arbetet sker ett utbyte av underrättelser mellan Säkerhetspolisen, den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och . Säkerhets- polisen har också informationsutbyte med andra länders under- rättelse- och säkerhetstjänster. Någon egen underrättelseverksam- het utanför bedriver Säkerhetspolisen inte. Säkerhetspolisens operativa uppgifter i fråga om att möta t.ex. terrorism avser inte direkta polisinsatser ute på fältet. Sådana upp- gifter ankommer i stället på berörd polismyndighet. Är brottslighe- ten av särskilt grov beskaffenhet och har den riksomfattande karak- tär eller internationell anknytning får leda polis- verksamheten, se 6 § förordningen (1989:773) med instruktion för . Arbetet bedrivs då av . Det ankommer vidare på den lokala polismyndigheten att utföra sådana bevakningsuppgifter som kan vara föranledda av Säkerhets- polisens hotbildsbedömningar. har således att ut- föra erforderlig bevakning av utländska beskickningar, riksledningen och trafikcentra. En polismyndighet kan vid behov hos begära förstärkning av , , eller en del av styrkan. Dess huvuduppgift är att utgöra samhällets yttersta polisiära resurs vid exceptionella situationer såsom terroristangrepp. överfördes organisa- toriskt till , med placering vid . Styrkan tillhörde tidigare i . Insats- styrkan finns i nya, ändamålsenliga lokaler inom i område. får användas vid allvarliga händelser i landet på liknande sätt som gäller i fråga om andra förstärknings- resurser vid . Det gäller t.ex. i samband med gisslansituationer, ingripande mot beväpnad farlig person, farlig hus- rannsakan, polistaktiska förhandlingar, kvalificerad spaning och kart- läggning i svårtillgänglig miljö samt dykuppdrag i olika former. Begäran om förstärkning från skall göras av polischefen i den begärande polismyndigheten till Rikskommuni- kationscentralen vid . Behörig chef inom Riks- kriminalpolisen samråder sedan med chefen för insats- styrkan och fattar beslut om förstärkningen. står under ledning av den polismyndig- het som har anlitat den. Den omedelbara operativa ledningen utövas av ett befäl inom styrkan. kan återkalla styrkan för andra angelägnare arbetsuppgifter. De nordiska ländernas nationella insatsstyrkor genomför övningar tillsammans. I syfte att förstärka styrkornas kapacitet och uthållighet i samband med större händelser, t.ex. omfattande terrorattentat, har frågan väckts om inte styrkorna också bör samarbeta operativt. Bl.a. mot denna bakgrunden har i skrivelser till regeringen hemställt om de författningsändringar som krävs för ett utvidgat nordiskt polisiärt samarbete. Beredskapspoliser är totalförsvarspliktiga som tjänstgör i det civila försvaret med civilplikt. Det finns ca 1500 särskilda bered- skapspoliser utbildade. Beredskapspolisernas huvudsakliga uppgift är att under höjd beredskap delta i sådan polisverksamhet som har anknytning till befolkningsskydd och räddningstjänst, men de får tas i anspråk även för andra lämpliga polisuppgifter. Beredskapspoliser får också – utan att det föreligger höjd beredskap – tas i anspråk då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Regeringen beslutar i dessa situationer. Tjänstgöringen sker då inte med plikt utan den bygger på ett individuellt avtal om tjänstgöring mellan beredskapspolismannen och . Vad som i lag eller annan författning är föreskrivet om polismän gäller i tillämpliga delar även beredskapspoliser. Beredskapspolisen administreras av . Frågor rörande Beredskapspolisens användning och framtid har för sedan utretts inom av länspolis- mästaren och redovisats i en promemoria . I promemorian förespråkas en viss utvidgning av Beredskaps- polisens uppgifter inom ramen för sådan polisverksamhet som har anknytning till räddningstjänst och befolkningsskydd. Som exempel på situationer nämns omfattande olyckor och effekter av terrorist- dåd. Ärendet bereds i . Försvarsmaktens uppgifter och organisation regleras bl.a. i förord- ningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. I förord- ningens 1 § anges att grunden för Försvarsmaktens verksamhet skall vara förmågan till väpnad strid. Försvarsmakten har enligt 2 § nämnda förordning fyra primära uppgifter. Försvarsmakten skall kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela skall kunna försvaras. Försvarsmakten skall hävda territoriella integritet. Försvarsmakten skall bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Försvarsmakten skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. Ytterligare tolv uppgifter finns uppräknade i 4 §. Bl.a. skall Försvars- makten leda och bedriva försvarsunderrättelseverksamhet, leda och bedriva militär säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskydds- tjänsten inom totalförsvaret. Försvarsmakten skall ha den operativa förmåga, de kompetenser och den insatsorganisation som regeringen beslutar. Försvarsmak- ten skall även upprätthålla den beredskap som regeringen beslutar. Försvarsmaktens uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap och utveckling1 Försvarsmaktens organisation är de förband, flottiljer, skolor och centra som genomför utbildning och utveckling av personal och materiel till insatsorganisationen. är förband och enheter i enlighet med den av regeringen beslutade operativa förmågan och beredskapen och används för att lösa de uppgifter som Försvarsmaktens ålagts. I in- satsorganisationen finns vapen- och sensorsystem med räckvidd och kapacitet att nå mål på större avstånd och med annan effekt än den som Polisen normalt förfogar över. Många av dessa vapen- och sen- sorsystem finns monterade på fordon/fartyg som ger skydd mot splitter, kemiska, biologiska och radiologiska substanser och som kan uppträda i miljöer såväl i som bortom infrastruktur . I insatsorganisationen finns förmåga att kunna lämna stöd inom områden som: ledning, underrättelser, skydd, rörlighet, uthållighet och verkan. 1 Regeringsbeslut Planeringsanvisningar för försvarsmaktens utformning av budget- underlag . Några viktiga resurser av intresse för terrorismbekämpningen I Försvarsmaktens högkvarter finns en särskild enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, MUST. Den leder inhämtning, bearbetning och delgivning av militära underrättelser inom Försvars- makten. Ett visst samarbete förekommer med Säkerhetspolisen. Fartyg, flyg, vapen m.m. Försvarsmakten förfogar över helt andra resurser än vad Polisen gör, framför allt för att bedriva verksamhet till sjöss och i luften. Det gäller t.ex. övervakning av luftrummet och tillgång till fartyg och flyg. Försvarsmakten förfogar även över annan materiel som Polisen inte har. Som exempel kan nämnas kraftfulla vapen (t.ex. robotar, torpeder, minor och kulsprutor) och skyddade fordon. Ytterligare resurser hos Försvarsmakten som bör nämnas omfattar spaning med hjälp av radar och obemannade farkoster, min- röjning, kartläggning av kommunikationssystem samt upprättande av informations- och sambandssystem. Försvarsmaktens specialförband (FM SF) innefattande bl.a. särskilda skyddsgruppen (SSG). SSG byggdes upp som en särskilt kvalificerad resurs. FM SF har förmåga att med kort varsel sättas in var som helst i världen för räddningsaktioner, inklusive fri- tagning av personal, strids- och underlättelseuppgifter. Specialför- banden har förmåga att mycket snabbt ta sig till ett operationsom- råde och med stöd av helikoptrar, fartyg eller bil förflytta sig inom området. SF kan vid behov verka med begränsat krav på underhåll. Säkerhetsbataljon är en förbandstyp utvecklad med uppgift att bekämpa säkerhetshotande verksamhet. Förbandet kan stödja den militära säkerhetsunderrättelseinhämtningen med sensorer och källor. Förbandet kan genomföra kvalificerat säker- hetsskydd av resurser, objekt, personal, områden och verksamhet. Personalen utgörs i huvudsak av polis och militärpolis. Militärpolisen har till uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten samt vid sådana övningar som Försvarsmakten genomför tillsammans med andra myndigheter. Därvid har Militärpolisen bl.a. till uppgift att förebygga brott samt hindra att ordningen och säkerheten störs. Militärpolisen omfattar militär personal som har utbildats för polis- tjänst vid Försvarsmakten samt civil polispersonal som enligt sär- skilda föreskrifter ställs till Försvarsmaktens förfogande. En militär- polisman är att anse som en polisman. Vad som är föreskrivet om polismän inom det civila polisväsendet gäller därför i tillämpliga delar också för militärpolismän. Militärpolisen har även förmåga att lösa kvalificerade personskyddsuppgifter. Av 9 § lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) framgår att för bevak- ning av skyddsobjekt får anlitas bl.a. militär personal. Den som be- vakar ett skyddsobjekt, och inte är polisman, benämns skyddsvakt.2 En skyddsvakt har de befogenheter som framgår av 11–14 §§ skydds- lagen. Skyddsvakten får således besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg samt avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta en person under vissa förutsättningar. Befogenheterna får utnyttjas om det behövs för att bevakningsuppgiften skall kunna fullgöras. Skyddsvakter har också samma befogenheter som polismän att vid skyddsobjektet gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till ett sådant brott3 samt att lägga be- slag på föremål som personen för med sig. Befogenheterna gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. Den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran av den som bevakar skydds- objektet uppge namn, födelsetid och hemvist samt underkasta sig kroppsvisitation och finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg (10 §). I Hemvärnet organiseras hemvärnsinsatsplutoner. finns 130 sådana plutoner. Plutonerna är organiserade i 28 kompa- nier och all personal i denna del av insatsorganisationen har särskilt kontrakt om att fullgöra övningstid . Kompanierna är motoriserade. En hemvärnsinsatspluton kan skydda och bevaka, försvara och eskortera samt skydda transporter. Vid Totalförsvarets skyddscentrum (SkyddC) ut- bildas och övas personal och enheter inom totalförsvaret avseende CBRN4-skydd. Vid SkyddC finns en NBC5-insatsstyrka organiserad. Den är tillfällig i avvaktan på att det NBC-kompani som är under 2Föreskrifterna i skyddslagen och skyddsförordningen hindrar i och för sig inte att militär personal anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt. I specialmotiveringen till 9 § skydds- lagen anförde föredragande statsrådet att all personal utom polismän som har till uppgift att bevaka skyddsobjekt hädanefter skall benämnas skyddsvakter när de fullgör sin bevaknings- uppgift oavsett vilken personalkategori de tillhör. Enligt föredraganden fick det ankomma på regeringen att bestämma vilka kategorier som får anlitas och vad som skall gälla för för- ordnande av särskilda skyddsvakter (se prop. 1989/90:54 s. 66). 311 september-utredningen föreslog att bestämmelsen skulle utvidgas till att omfatta också brott som avses i 2 § lagen om straff för terroristbrott. 4CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. 5NBC står för nukleära, biologiska och kemiska ämnen. uppbyggnad blir färdigt . De resurser som Försvarsmak- ten kan ställa till förfogande vid ett angrepp där det förekommit CBRN-inslag är olika former av transportresurser, sanering, stöd med expertis, personlig skyddsutrustning, m.m. Frågan om hur För- svarsmaktens stöd till samhället vid en CBRN-händelse kan utveck- las är på regeringens uppdrag föremål för analyser av . kan lämna stöd till Polisen i samband med allvar- liga brott. I flera situationer har ett eget ansvar med tillhörande befogenheter för kustbevakningstjänstemännen att ingripa. I andra fall är det främst en fråga om logistiskt eller annat stöd till Polisen. uppgifter enligt förordningen (1988:256) med instruktion för kan kort sägas vara av två slag, nämligen sjöövervakning och räddningstjänst. Sjöövervakningen be- drivs i Sveriges sjöterritorium till havs, i kust- och skärgårdsvattnen, i och samt på land i anslutning till dessa vatten liksom även i ekonomiska zon. be- drivs även i . Med sjöövervakning avses att i enlighet med särskilda föreskrifter ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brotts- bekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. Genom över- vakning skall förebygga och ingripa mot stör- ningar i sjötrafiken, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda eller bistå med utred- ningen av brott. tillsyn och kontroll omfattar bl.a. sjötrafik och sjösäkerhet, fartygs registrering och identifiering, per- soners inresa i, utresa från och vistelse i , in- och utförsel av varor, skyddsobjekt, militära skyddsområden och tillträde för ut- ländska statsfartyg samt tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon. Operativ ledning och resurser Den dagliga operativa verksamheten avseende sjöövervakning och räddningstjänst bedrivs och samordnas inom fyra regioner, under- stödda av en rikstäckande flygverksamhet. Centrala ledningen kan överta ledningen av viss operation. För genomförandet av verksam- heten finns en lokal organisation med 26 kuststationer utefter kus- terna från till samt i och på . Kust- bevakningstjänstemännen samt fartyg, flygplan och övriga resurser är fördelade på stationerna utifrån det operativa behovet. Inom samtliga regioner sker informations- och underrättelsein- hämtning samt viss bearbetning, allt i samverkan med Maritimt Underrättelsecenter (MUC) som inrättats tillsammans med Polisen och . Den minutoperativa verksamheten leds från Kust- bevakningens fyra regionala ledningscentraler, som är bemannade med bl.a. vakthavande befäl dygnet om. Verksamheten ge- nomförs som målinriktad patrullering till sjöss och i hamnar med fartyg och flyg samt till viss del genom landpatrullering med bil och bygger i väsentliga delar på riskanalysbaserade arbetsmetoder. Myn- digheten säkerställer härigenom en hög närvaro till sjöss med fartyg och flygplan samt fordon på land, vilket sammantaget ger en ständigt hög beredskap för olika slags främst sjöburna insatser. har drygt 700 anställda. Av dessa är något över 500 utbildade och behöriga kustbevakningstjänstemän i yttre operativ tjänst med polisiära och andra laga befogenheter. Utbild- ningen till kustbevakningsyrket sker i nära samverkan med Polisen och andra rättsvårdande myndigheter. Fartygsflottan består av ett 40-tal större enheter samt ett antal mindre. Samtliga kustbevakningsfartyg, oavsett storlek, är obe- styckade. Kustbevakningsflyget har tre flygplan, som patrullerar hela övervakningsområdet inom sjöterritoriet och svensk ekonomisk zon. Även flygplanen saknar bestyckning. Vid behov kompletteras be- sättningarna med exempelvis polis- eller tulltjänstemän. Tyngdpunkten i brottsbekämpande arbete ligger på olika former av förebyggande insatser. Inhämtning, bearbetning och riktad spridning av underrättelser från olika källor är grund- läggande framgångsfaktorer för det brottsförebyggande arbetet. Sjöfartsskyddet är ett exempel på detta. Sjöfartsskyddet har en världsomfattande uppslutning från alla sjöfartsnationer som ingår i IMO () för att skydda sjöfarts- sektorn från allvarlig brottslighet, inklusive terrorism. Kustbevak- ningen kan bidra med att förse Polisen med information från sjö- fartssektorn. Alla fartygsanlöp till svensk hamn skall anmälas till . SJÖBASIS är en ny databas med sjöinformation som börjar im- plementeras . Projektet är en följd av uppdrag att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjö- information och att förmedla denna information till berörda myn- digheter, däribland Polisen. Ett Maritimt Underrättelse Centrum (MUC) inrättades genom ett samarbete mellan Polisen, och Kustbe- vakningen. Verksamheten tar sikte främst på underrättelsehantering och bedrivs i gemensamma lokaler i anslutning till centrala ledning. Verksamheten innebär att kan tillföra Polisen och maritim information och specifik kompetens avseende bl.a. grövre gränsöverskridande brottslighet med koppling till sjöfarten. Gränskontroll till sjöss är ett självständigt ansvar för Kustbevak- ningen både när det gäller personer och varor. Verksamheten syftar bl.a. till att förebygga olaglig inresa och olaglig varuinförsel till . Lagstiftningen ger en kustbevakningstjänsteman i princip samma befogenhet att kontrollera personer och varor som en polis- eller tulltjänsteman. Vid misstanke om brott mot inrese- och in- försellagstiftningen har också ett självständigt ansvar att vidta vissa inledande straffprocessuella åtgärder. dykare är en resurs för Polisen för att vid behov undersöka exempelvis hamnområden eller andra vatten. Myndighetens räddningsdykare kan även bistå Polisen med hantering av smittsamt eller på annat sätt farligt gods. Ordningshållning i sjötrafiken. har särskilda upp- gifter i frågor om ordningshållning till sjöss. En kustbevaknings- tjänsteman har enligt 3 § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP) samma befogenhet som en polisman har enligt 13 § polislagen att avvisa, avlägsna eller om- händerta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Befogenheterna gäller också när det erfordras för att avvärja brott mot bl.a. trafik- regler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken. behövs för att befogenheterna skall kunna utövas, får en kustbevak- ningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till svensk hamn (4 § LKP). Insatser i samband med brott Polisen har av främst resursskäl begränsat sjöpolisverksamheten till respektive som tillsammans utgör en riksresurs. har en överenskommelse om samarbete träffats mellan Polisen och . T.ex. kan Kustbevak- ningen hjälpa Polisens Nationella insatsstyrka att förflytta sig till sjöss. kan också ge följande stöd till Polisen: lämna information om ett fartygs läge, kurs och fart, lämna information om själva fartyget, dess besättning, gods, tidigare och förväntade hamnanlöp, stoppa, borda och visitera ett fartyg ute till havs, utföra transporter med snabbgående båtar, bistå med räddningsdykare, spana med radar, informera och varna allmänheten, t.ex. stoppa sjötrafik, spärra av och evakuera områden och leda och samordna insatser med hjälp av kustbevakningsflyget. Även i fråga om utredning och lagföring finns särskild kompetens i som polis och åklagare kan behöva stöd av. Det kan röra sig om spaningsinsatser och annan inhämtning av under- rättelser. Inom myndigheten finns numera också kompetens både som förundersökningsledare och brottsutredare. Vid förundersökning av brott där inte själv har befogenhet att leda undersökningen får åklagare eller polis anlita biträde av samt uppdra åt kustbevakningstjänste- man att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen (7 § LKP). Syftet med utredningsuppdraget är att stärka förmågan att hantera terroristattentat mot eller i vårt land. En förstärkning av kapacitet när det gäller terrorismbekämpning är också nödvändig för att vi skall kunna leva upp till de ambitioner rörande samarbete och stöd som kommer till uttryck i EU:s solidaritetsklausul.1 Det är Polisens förmåga att bemästra terroraktioner som är i fo- kus. Uppdraget innefattar åtskilliga spörsmål. I vissa hänseenden är förutsättningarna mer eller mindre redan givna bl.a. genom vad som anges i direktiven. I andra fall är det utredningen som själv måste ange förutsättningarna. En viktig fråga i utredningsarbetet är vad vi lägger i begreppen terrorism och terroristattentat. I och för sig finns på området en formell definition i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Men det är egentligen inte det formella som är relevant i samman- hanget, utan det centrala är snarare vad vi har för föreställningar om terrorism när vi planerar för beredskapen mot terroristaktioner. Mycket har skrivits om terroristfrågor i det offentliga trycket, men då i regel endast i allmänna och ganska abstrakta ordalag. Att mer övergripande tala om terroristhotet mot vårt land har heller inte lett till särskilt många konkreta åtgärder. En hel del bör stå att vinna på att försöka vara mer konkret i frågan om vad det är vi skall kunna skydda oss mot. Då kan verkningsfulla åtgärder vidtas. Då kan frå- gan om Polisens behov av stöd rätt bedömas. Då kan stödets slag och omfattning bättre beskrivas. I det följande skall vi uppehålla oss vid några mer grundläggande förutsättningar som inverkar på utredningsarbetet. En viktig sak i sammanhanget har varit att försöka avgränsa uppdragets omfattning. Ty med den snäva tid som uppdraget skall rymmas inom, måste 1 Se avsnitt 2.4.4. fokus vara på de mest väsentliga frågorna. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har kunnat behand- las, ens flyktigt. Det gäller bl.a. områden som informationssäkerhet och IT-relaterade terrordåd (cyberterrorism). På de nämnda områ- dena pågår ju andra utredningar. Dessa och andra avgränsningar i utredningsarbetet berörs i avsnitt 3.6 Avgränsningar. Så till några av de grundläggande utgångspunkterna. En grundläggande utgångspunkt är som redan antytts att vi måste ha en något så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. är det inte möjligt att med någon nämn- värd säkerhet förutse terrorismens utveckling och de uttryck som den kommer att ta. Medvetna om dessa och andra begränsningar har vi analyserat vilka terrorismsituationer som vi bör ha som utgångs- punkt för övervägandena och där Polisens förmåga sätts på stora prov. Som underlag har legat främst ett antal scenarier eller typfall.