sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom lagstiftning som trädde i kraft upphörde skatteregisterlagen (1980:343) att gälla. I stället infördes skattedatabaslagen. Genom den lagen regleras behandling av uppgifter i en beskattningsdatabas. I databasen ingår bl.a. de uppgifter som tidigare fanns i skatteregistret. I det här avsnittet redogörs för skattedatabaslagens tillämpnings- område och innehåll. Vidare redogörs för åtkomsten till databasen och aktuella sekretessbestämmelser. Skattedatabaslagen - tillämpningsområde och ändamål Skattedatabaslagen föreskriver att det skall finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt för de i verksamheten angivna ändamålen, en beskattningsdatabas. Skattedatabaslagen tillämpas på all behandling av person- uppgifter som är helt eller delvis automatiserad. behand- ling omfattas av lagen endast om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (1 kap. 1 § skattedatabaslagen). Skattebrottsenheternas behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet faller helt utanför lagens tillämpningsområde och regleras i stället i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatte- verkets medverkan i brottsutredningar (se avsnitt 20.2.3). Skattedatabaslagen hänvisar i vissa delar till personuppgiftslagen, bl.a. till 9 § som innehåller krav på att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att uppgifterna inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. En skillnad mellan personuppgiftslagen och skattedatabaslagen är att den Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen senare i vissa fall även gäller behandling av uppgifter som kan hänföras till juridiska personer. Av 1 kap. 4 och 5 §§ skattedatabaslagen framgår för vilka ändamål uppgifter får behandlas i beskattningsdatabasen. Ändamålen är indelade i primära och sekundära ändamål. Med sekundära ändamål avses sådana ändamål som kan hänföras till andra verksamhetsområden än det för vilket databasen primärt förs. För att en myndighet skall tillåtas ha direktåtkomst till beskatt- ningsdatabasen har det ansetts att det ändamål för vilket uppgifterna skall användas hos mottagaren utgör ett sekundärt ändamål för beskattningsdatabasen. Detsamma har ansetts gälla när det kan förutses att ett regelmässigt utlämnande till andra myndigheter kan komma att ske på annat sätt än genom direktåtkomst (se prop. 2000/01:33 s 125). I 1 kap. 4 § skattedatabaslagen anges de primära ändamålen för användningen av uppgifter i beskattningsverksamheten. Enligt bestämmelsen får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för 1.fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter, 2.bestämmande av pensionsgrundande inkomst, 4.revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, 5.tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, 6.handläggning av mål och ärenden om ansvar för någon annans skatter och avgifter, 7.fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande, 8.verksamheten med bouppteckningar och dödsboanmälningar enligt , och 9.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Bestämmelsen är utformad så att praktiskt taget all verksamhet som åligger inom beskattningsområdet omfattas av ändamålsbeskrivningen. I 1 kap. 5 § skattedatabaslagen regleras för vilka ändamål uppgifter får tillhandahållas för verksamheter utanför . Enligt bestämmelsen får uppgifter behandlas för Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen 1.fastställande av underlag för samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, 2.utsökning och indrivning, 3.att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd, 5.tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och 6.aktualisering och komplettering av uppgifter om fastigheter i andra myndigheters register. När det gäller punkten 1 är det framför allt verksamhet med att uppbära skatter och tullar som omfattas av bestämmelsen. Punkten 2 avser kronofogdemyndigheternas utsöknings- och indrivningsverksamhet. Det innebär bl.a. att uppgifter får användas i gäldernärsutredningar och andra utredningar i kronofogde- myndigheternas exekutiva verksamhet. Motsvarande bestämmelse fanns i skatteregisterlagen. I förarbetena till bestämmelsen i skatte- registerlagen uttalade departementschefen följande om varför kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet skulle omfattas av registrens ändamål. Indrivningen av skatter och avgifter hör mycket nära ihop med den direkta beskattningsverksamheten. Indrivningen utgör sista ledet i hela den rad av olika åtgärder som behövs för att förverkliga det allmännas skatteanspråk. Redan i samband med skatteregisterlagens tillkomst framhölls att det var naturligt att kronofogdemyndigheterna kunde få tillgång till uppgifterna i skatteregistren i den mån uppgifterna behövdes för indrivningsverksamheten (prop. 1979/80:146 s. 26). Mot bakgrund härav och eftersom det är fråga om uppgifter som kronofogdemyndigheterna kan få del av på andra vägar finns deti princip inte några bärande skäl att motsätta sig att kronofogdemyndigheterna genom ett enkelt och smidigt förfarande får tillgång till uppgifterna. Genom en registeråtkomst på detta sätt skapas möjlighet att förenkla och förbättra kronofogdemyndig- heternas rutiner vid efterforskning av gäldenärernas tillgångar (prop. 1981/82:160 s. 7–8). Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Enligt 2 kap. 3 § skattedatabaslagen får beskattningsdatabasen innehålla uppgifter om en fysisk persons identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden (punkten 1). Med uppgift om identitet avses för fysiska personer person- eller samordnings- nummer och med bosättning avses folkbokföringsort, hemadress eller särskild postadress. Med uppgift om familjeförhållande avses bl.a. uppgift om civilstånd samt hemmaboende barn. Motsvarande gäller juridiska personer (punkten 2). Det kan då röra sig om uppgifter om organisationsnummer, juridisk form, styrelseleda- möter, firmatecknare samt adressuppgifter. Vidare får databasen innehålla uppgifter om registrering för skatter och avgifter samt underlag för fastställande av skatter och avgifter (punkterna 3 och 4). Med uppgifter om registrering för skatter eller avgifter avses bl.a. uppgifter om att någon är registrerad för mervärdesskatt eller som arbetsgivare och andra grundläggande uppgifter om skattskyldighet. Med underlag för fastställande av skatter och avgifter avses t.ex. uppgifter som lämnas i deklarationer om inkomst och förmögenheter eller kontrolluppgifter från arbetsgivare. Vidare får databasen innehålla uppgifter om bestämmande av skatter och avgifter (punkten 5). Härmed avses bl.a. uppgifter om inbetald preliminär skatt och socialavgifter, fastställd skatt för inkomst av tjänst eller kapital samt uppgifter om kvarstående skatt eller överskjutande skatt. Databasen får vidare innehålla uppgifter om revision och annan kontroll av skatter och avgifter (punkten 7). Hit hör sådant som uppgifter om planerade, pågående eller avslutade revisioner. I punkterna 6 respektive 8 anges att fastighetstaxeringsuppgifter samt uppgifter om registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening får behandlas i databasen. Enligt punkterna 9–11 får registret även innehålla yrkanden och grunder i ett ärende, beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende samt uppgifter som behövs i verksamheten med bouppteckningar och dödsboanmälningar enligt . I databasen får även andra uppgifter behandlas som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande. har i sina föreskrifter RSFS 2002:13 ytterligare preciserat vilka uppgifter som får behandlas enligt 2 kap. 3 § skattedatabaslagen. Beskattningsdatabasen består av två delar, dels informations- delen som avser uppgiftssamlingar, dels handlingsdelen som avser Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen handlingar i ärenden. I informationsdelen är innehållet förutsebart. I denna del får det inte förekomma några känsliga personuppgifter med undantag för uppgifter om avgiftsskyldighet till trossamfund och medlemskap i fackförening. I handlingsdelen finns elektroniskt lagrade handlingar som kommit in till eller upprättats hos vid handläggning av ärenden. Ett exempel är elektroniska handlingar i ett elektroniskt ärendehanteringssystem. I sådana elektroniska ärendehanteringssystem ingår såväl inkomna som upprättade elektroniska handlingar, t.ex. en elektronisk självdeklaration som är ingiven i form av ett elektroniskt dokument eller en inskannad självdeklaration. Innehållet i de inkomna handlingarna kan inte förutses men dessa får ändå enligt 2 kap. 4 § skattedatabaslagen innehålla känsliga personuppgifter om de är nödvändiga för ärendets handläggning. Med anledning av att känsliga personuppgifter kan förekomma i handlingsdelen tillåts därför, till skydd för den personliga integriteten, att endast vissa uppgifter får användas vid sökning efter handlingar, se 2 kap. 10 § skattedatabaslagen. Samma uppgifter kan helt eller delvis förekomma i både handlingsdelen och informationsdelen. Som exempel kan nämnas uppgifter i en självdeklaration som lämnats i form av ett elektroniskt dokument. Självdeklarationen lagras i handlingsdelen i den form som den gavs in. Dessutom förs de enskilda uppgifterna från deklarationen in i informationsdelen. I stort sett alla uppgifter i deklarationen får föras in i informations- delen, men det kan finnas uppgifter som den skattskyldige har antecknat som övriga upplysningar eller som marginal- anteckningar som endast får finnas i handlingsdelen. Bestämmelser som reglerar tillgången till uppgifterna i beskattningsdatabasen finns i skattedatabaslagen, förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet samt i sekretesslagen (1980:100). Det finns anledning att skilja på om uppgifterna skall användas inom skatteområdet eller om de skall utbytas mellan skatteområdet och annat verksamhetsområde. I samband med skatteregisterlagens tillkomst anförde departementschefen bl.a. följande. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen I fråga om utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksamhetsgrenar inom skatteområdet bör utgångspunkten vara att utlämnande skall ske om uppgifterna behövs för verksamheten. Detta bör alltså gälla även i fråga om uppgiftsutbyte mellan de vanliga skattemyndigheterna och t.ex. tullmyndigheterna som administrerar bl.a. mervärdeskatt vid införsel. Det är sålunda enligt min mening naturligt att även i detta avseende betrakta skatteområdet som en enhet De skattskyldiga torde också i allmänhet vara väl införstådda med att ett utbyte av information sker inom skatteförvaltningen. Den omständigheten att verksamheten på skatteområdet är uppdelad på flera myndigheter och organisatoriska enheter bör alltså inte lägga hinder i vägen för ett uppgiftsutbyte som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt Vad sedan gäller utbyte av uppgifter i övrigt mellan skatteområdet och annat verksamhetsområde bör utgångspunkten vara en annan. De enskilda medborgarna bör normalt kunna utgå från att uppgifter av känslig natur som lämnas för viss verksamhet inte används också för annan verksamhet. Ett uppgiftsutbyte i sådana fall skulle av många kunna upplevas som otillbörligt. Detta talar för att man bör inta en restriktiv hållning när det gäller sådant uppgiftsutbyte. Å andra sidan måste man beakta dels att informationsutbyte mellan myndigheter kan minska den enskildes uppgiftslämnande och statsförvaltningens kostnader, dels att sådant utbyte kan möjliggöra angelägna kontroller. Vid den intresseavvägning som således måste ske bör maninte tillåta uppgiftsutbyte i andra fall än då intresset av utlämnande klart bedöms väga över risken för otillbörligt integritetsintrång. Därvid måste man beakta bl.a. hur pass nära de ifrågavarande verksamhetsområdena ligger varandra, i vilken mån uppgifterna är sekretesskyddade hos den mottagande myndigheten samt om det finns möjlighet att i förväg underrätta de enskilda om uppgiftsutbytet (prop. 1979/80:146 s. 26 f.). Att den numera upphävda skatteregisterlagens bestämmelser har ersatts av bestämmelser i bl.a. skattedatabaslagen förändrar inte det som sagts i den tidigare propositionen. De principer som där lagts fast gäller således fortfarande. I 2 kap. 8 § skattedatabaslagen regleras andra myndigheters än möjligheter att ha direktåtkomst till beskattnings- databasen. Direktåtkomst får endast finnas för de ändamål som anges i 1 kap. 5 § samma lag. Enligt 2 kap. 8 § första stycket skattedatabaslagen får kronofogdemyndigheterna ha direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen, nämligen uppgifterna i 2 kap. 3 § 1–5, 9 och 10. Kronofogdemyndigheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen är relativt omfattande, vilket har motiverats med den nära kopplingen mellan beskattnings- verksamhet och indrivningsverksamhet. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen dock inte de elektroniska handlingarna, eftersom dessa har ansetts särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Direktåtkomsten omfattar inte heller uppgifter om revision och annan kontrollverksamhet, medlemskap i registrerat trossamfund eller i en fackförening, fastighetstaxeringsuppgifter eller uppgifter som rör internationella överenskommelser. Åtkomsten får i huvudsak endast avse uppgifter om den som är registrerad som gäldenär eller make till gäldenär eller annan som vid beskattning likställs med make. får dock ha direktåtkomst till vissa grundläggande uppgifter om juridiska personer och näringsidkare även om de inte är registrerade gäldenärer. Det gäller framför allt uppgifter om person- eller organisationsnummer, namn, firma och adress samt uppgift om registrering enligt skattebetalningslagen (1997:483) och registrering av skyldighet att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter. Enligt 2 kap. 8 § andra stycket skattedatabaslagen får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i databasen. direktåtkomst har motiverats med att det mellan och ofta förekommer ett nära samarbete, inte minst med anledning av de skyldigheter vid uttag av punktskatter m.m. som har åtagit sig genom medlemskapet i EU. I likhet med vad som gäller för kronofogdemyndigheterna får direktåtkomsten inte omfatta uppgifter om revision och annan kontrollverksamhet, medlemskap i registrerat trossamfund eller i en fackförening, fastighetstaxeringsuppgifter eller uppgifter som rör internationella överenskommelser. Direktåtkomsten får inte heller omfatta de elektroniska handlingarna. Åtkomsten får endast avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för varor vid import eller föremål för kontrollverksamhet enligt lagen (1998:506) om punktskatte- kontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. direktåtkomst till beskattnings- databasen har inte genomförts. I 9 kap. 1 § sekretesslagen föreskrivs i korthet att sekretess gäller i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt skattedatabaslagen. I bestämmelsen föreskrivs vidare att sekretessen, med vissa undantag, inte gäller beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Sekretessen gäller inte bara mot enskilda utan även gentemot andra myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § sekretesslagen). Sekretessen för uppgifterna i beskattningsdatabasen kan brytas under vissa förutsättningar. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt förarbetena skall bestämmelsen tillämpas restriktivt. Sekretessen får efterges bara om det är en nödvändig förutsättning för att en myndighet skall kunna fullgöra ett åliggande. Sekretessen får inte brytas enbart av det skälet att den gör myndighetens arbete mindre effektivt (prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494). Undantag från skattesekretessen kan också förekomma med stöd av de allmänna bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen. Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Uppgiftsskyldigheten måste vara uttrycklig. Det är inte tillräckligt med allmänt hållna föreskrifter om samarbete mellan myndigheterna för att bryta sekretessen. Uppgifter kan också lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § sekretesslagen. Den bestäm- melsen innehåller en katalog med förutsättningar för utlämnande. I katalogen anges bl.a. att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Vissa uppgifter kan lämnas ut endast om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen, den så kallade generalklausulen, får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen får inte tillämpas om det strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f.). 20.2.3Behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet Skattebrottsenheternas möjligheter att behandla personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten regleras i lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen och innehåller endast de särbestämmelser som är nödvändiga i skattebrottsenheternas verksamhet. Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i skattebrottsenheternas verksamhet för att före- bygga brott samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott. Uppgifter om juridiska personer omfattas inte av lagen. Enligt 11 § får automatiserad behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet bara äga rum om det sker i ett underrättelseregister i enlighet med 8–10 §§ eller om det har inletts en särskild undersökning och det finns anledning anta att det har utövats eller kan komma att utövas allvarlig brottslighet. Allvarlig brottslig verksamhet definieras i 2 § som verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver. Begreppen underrättelseverksamhet, särskild undersök- ning och allvarlig brottslig verksamhet definieras på i huvudsak samma sätt som i polisdatalagen (1998:622). Enligt 8 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar får underrättelseregister endast föras för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Ett sådant register får enligt 9 § innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om uppgifterna ger anledning anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen uppgifter om personer som ännu inte är misstänkta får under vissa förutsättningar behandlas. Begreppet särskild undersökning definieras i 2 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Med särskild undersökning avses en under- sökning i underrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Det uppställs inga begränsningar angående vilken typ av information som får behandlas i en särskild undersökning. Även uppgifter om personer som inte är misstänkta kan registreras. Exempel på områden där man bedriver särskild undersökning är handeln med importerade livsmedel från annat EU-land där det finns misstanke om allvarliga skattebrott (moms). 20.2.4Tidigare synpunkter på användningen av fiskala datasystem för brottsbekämpning I betänkandet Integritet – Effektivitet – Skattebrott (SOU 1998:9) redovisade sina synpunkter på användningen av fiskala skatteregister i skattebrottsenheternas arbete. Utredningen konstaterade att skattebrottsenheterna behöver tillgång till skatteregistren för att kunna bedriva sitt arbete så effektivt som möjligt. Enligt utredningen gäller detta främst i de fall då enheterna inte arbetar med att biträda åklagare i förundersökningar och behovet är sannolikt störst i t.ex. underrättelseverksamhet och analysarbete. Störst effektivitet uppnås enligt utredningen om direktåtkomst tillåts, dvs. att skattebrottsenheterna inte behöver gå via de fiskala enheterna för att få relevant information. Utredningen framhöll att effektivitets- vinsterna med att skattemyndigheten övertar polisens roll i fråga om att bekämpa skattebrott delvis skulle komma att gå förlorade om direktåtkomst inte medgavs. Utredningen anförde vidare att behovet av direktåtkomst inte var det enda argumentet för att skattebrottsenheterna borde ges sådan tillgång till registren. Även det faktum att skattebrottsenheterna, redan med stöd av de då gällande bestämmelserna, kunde ta del av de flesta av de sökta Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen uppgifterna efter en sekretessprövning, om än inte genom direktåtkomst, borde vägas in i bedömningen. Det påpekades även att direktåtkomst skulle innebära att färre personer får del av känsliga uppgifter om personer som är misstänkta för skattebrott. Dessutom finns det enligt utredningen en nära koppling mellan beskattningsverksamhet och ekonomisk brottslighet på skatte- området. Utredningen framhöll också att direktåtkomst inte innebär att det starka sekretesskyddet för uppgifterna enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen skulle försvagas och att skattebrottsenheterna inte skulle tillåtas att utnyttja de urvalssystem som används i den fiskala verksamheten för att fritt kunna fiska efter intressant information i skatteregistren. Det ansågs vara helt oförenligt med förutsättningarna för behandling av personuppgifter i brottsbe- kämpande verksamhet, eftersom det oundvikligen skulle innebära behandling av uppgifter om personer som inte hade eller kunde misstänkas ha någon som helst anknytning till skattebrott.