sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — den bestämmelse som medgav att militär personal användes för upprors stillande, ersattes av mer restriktiva bestämmelser. De studier8 som gjorts under utredningsarbetet om vår historia på detta område och då i synnerhet kring händelserna i 8 Omfattande bl.a. berättelse och några vetenskapliga uppsatser i ämnet. föranleder till att börja med oss till följande mer allmänna reflektio- ner. De händelser det gäller måste först och främst bedömas i sitt historiska sammanhang och således utifrån de förhållanden som då- förtiden rådde. Det finns några uppenbara samverkande förhållanden som bör lyftas fram som särskilt viktiga. Det ena är den dåtida synen på konflikter på arbetsmarknaden, där ibland strejkbrytare anlitades, och där det synes ha funnits en ängslan, inte bara hos arbetsgivarna, om att dessa konflikter, särskilt under den vid Ådalshändelserna rådande nödtiden i området, kunde befaras komma att utvecklas till större och kanske okontrollerade sociala och politiska samhällskonflikter. Denna ängslan kunde leda till att man överreagerade, ibland med panikåtgärder, när det gällde att trygga den allmänna ordningen i samhället. Det andra viktiga förhållandet är den oförmåga och ovana som fanns hos ansvariga civila samhällsorgan inför att hantera, med då- tidens mått, stora händelser med många människor inblandade och med inslag av ordningsstörningar.9 De ansvariga civila myndighe- terna tycks ju ibland ha varit mer eller mindre handfallna inför dessa händelser. Bristen på eller snarare avsaknaden av polisiär kompetens och kapacitet för att hantera sådana händelser var uppenbar. Den enda resurs som fanns att tillgå var egentligen militären, och den var ju inte vare sig utbildad eller tränad i att hantera fredliga, civila situa- tioner som innehöll orosmoment. Militärens utrustning och beväp- ning lämpade sig inte heller för ingripanden mot en folkmassa som hotade den allmänna ordningen och säkerheten. Ledningen av de insatser från militären som skulle upprätthålla ordningen och säker- heten kom inte heller att utövas av polisiära befäl. Det är mot den här bakgrunden som man måste bedöma händel- sen i . Om man sedan synar själva händelsen från ett mer jordnära perspektiv, kan man konstatera att en rad mänskliga, praktiska, ledningsmässiga och känslomässiga m.m. fakto- rer, inklusive polistaktiska misstag, missförstånd och tillfälligheter- nas spel, synes ha medverkat till att just händelsen i skulle få ett sådant djupt olyckligt slut då fem personer om- kom till följd av militär eldgivning genom direktskott, rikoschetter och vådaskott. 9 Kommissionen riktade allvarlig kritik mot landsfogdens sätt att leda myndigheternas verk- samhet. Som en förmildrande sak anförde Kommissionen följande: Det måste dock rättvis- ligen erinras om att han var ställd inför en mycket svår uppgift, som för övrigt var av den egenartade beskaffenhet, att ingen svensk ämbetsman på långliga tider dess bättre varit nöd- sakad att lösa den. riktade delvis hård kritik mot många inblan- dade. Kommissionen menade att händelsen med styrka visade vilket olämpligt medel för ordningens upprätthållande militären är i sådana fall där det inte är fråga om att möta en öppet beväpnad motstån- dare. Kommissionen avslutade sin berättelse med en vädjan till stats- makterna att för framtiden se till att något liknande inte skulle ske bl.a. genom att göra ytterligare förbättringar av polisväsendet. Så här ser vi på vad som kan kallas Ådalsproblematiken. Som redan sagts måste händelserna i bedömas i sitt tids- mässiga sammanhang. De samhällspolitiska och strukturella förhål- landen som då rådde finns inte . Vi lever i ett helt annat sam- hälle nu än . Då saknades, förutom i de större städerna, en civil ordningsmakt som kunde hantera oroliga händel- ser i samband med större folksamlingar. Vår Försvarsmakt är en modern och högt kompetent statlig resurs som bedriver ett mål- inriktat arbete för landets yttre försvar och som på uppdrag av bl.a. FN deltar i fredsuppdrag av skilda slag vid oroshärdar i andra länder. Redan mot den här bakgrunden framstår det som både förlegat och osakligt att av principiella skäl åberopa händelserna i som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvali- ficerade uppgifter till stöd för angelägna civila verksamheter, t.ex. för dem som Polisen ansvarar för. Det är således dags att påtagligt nyansera den gamla synen på det militära försvarets roll i civila sam- manhang och synen på vilka uppgifter av typisk civil karaktär som det militära försvarets personal får utföra. I sistnämnda hänseende har för övrigt redan skett en förändring genom att militära skydds- vakter har tillagts vissa laga befogenheter gentemot envar också i fråga om andra än militära skyddsobjekt. Här kan också nämnas att av en opinionsundersökning bland allmänheten fram- går att av de tillfrågade tycker att det skulle vara mycket eller ganska bra om personal ur Försvarsmakten kunde användas vid terrorismbekämpning under Polisens ledning.10 En utgångspunkt för det fortsatta arbetet med förevarande utred- ningsuppdrag och de överväganden som skall göras är alltså att Försvarsmakten för samhället och dess behov i princip bör kunna betraktas som en statlig myndighet i allmänhet. Detta blir särskilt odramatiskt om man tänker sig att den militära personalen inte i första hand kommer att behövas som en beväpnad personalresurs. 10 Se Opinion 2004, En opinionsundersökning från Styrelsen för psykologiskt försvar. Utan det är på Polisens ansvarsområde i andra hänseenden som ett behov av stöd framträder. Med tanke på den breddade hotbild som föreligger från den inter- nationella terrorismen måste vi vilja och kunna använda samhällets samlade resurser på ett effektivt sätt. Att låta Försvarsmakten med dess kapacitet stå utanför är oklokt. Dess resurser måste kunna komma till praktisk användning i Polisens terrorismbekämpningen när så behövs och är möjligt och lämpligt. Om Polisen i samband med terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället har behov av stöd från Försvarsmakten, bör i enlighet med vad som sagts, det alltså inte finnas några principiella hin- der i vägen för ett samarbete. En annan sak är att det kan finnas andra hinder i vägen. Det principiella synsätt som redovisats i frågan om använd- ningen av Försvarsmakten som stöd för civil verksamhet i allmänhet och till polisarbetet kring terrorismbekämpning i synnerhet innebär här i och för sig inte något närmare ställningstagande till vilka upp- gifter och befogenheter på Polisens område som skulle kunna vara aktuella för Försvarsmakten. Men redan nu skall sägas att synsättet inte innebär att det alltid skulle vara lämpligt eller tillrådligt att Försvarsmakten tas i anspråk. På områden och verksamheter där man saknar rätt utbildning, utrustning och övrig kompetens skall Försvarsmakten, lika lite som någon annan myndighet i motsvarande situation, inte ges uppgifter att vara andra myndigheter behjälplig. Det sagda har i hög grad relevans på vissa av Polisens ansvarsom- råden. Såtillvida kan alltså av praktiska skäl och av ändamålsskäl finnas avgörande hinder mot en medverkan från Försvarsmakten i viss civil verksamhet. Ett bra exempel på detta är det som Ådals- kommissionen pekade på, nämligen att militären är ett olämpligt medel för ordningens upprätthållande. I detta avsnitt har ämnet varit vissa principiella och rättsliga för- utsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisen. Kompetensmässiga begränsningar har därvid berörts kort. Även andra gränssättande faktorer finns givetvis. Dit hör resurs- och kapacitetsmässiga begränsningar samt en hel del rent praktiska för- hållanden. Dessa frågor har det av tidsskäl inte funnits utrymme för att närmare gå igenom inom ramen för utredningsuppdraget. Å andra sidan bör ett sakkunnigt underlag komma fram vid remissbe- handlingen. De författningsmässiga konsekvenserna av resonemangen i detta avsnitt kommer att behandlas senare i betänkandet. har bedömningen varit att hotbilden när det gäller internationell terrorism riktad mot är låg. Trots terror- attackerna i och finns det inga indikationer på att bilden skulle ha ändrats särskilt mycket. (För en kort översikt över terroristattentat se avsnitt 2.2.) I en utredning som handlar om samhällets förmåga att förhindra och ingripa mot terroraktioner är det i och för sig en grundläggande sak hur den hotbild ser ut som vi skall planera för. Hotbildsfrågan är komplex. Det handlar inte bara om att bedöma hur stor risken är för att ett visst slags attentat skall begås, utan också om att bedöma skadans omfattning, om ett attentat skulle komma att utföras. Ju mer storskalig skadan skulle bli, desto mindre risk kan vi leva med. Till komplexiteten hör också att hotbilden trots allt är färskvara, dvs. den kan ganska snabbt ändra sig över tiden. Dagens hotbild från den internationella terrorismen är mer diffus är förr, hoten är mer diversifierade, mindre synliga och mindre förutsebara. Utgångspunkten i utredningsarbetet är den hotbildsbedömning som Säkerhetspolisen redovisar bl.a. i sitt årliga strategiska hotbilds- dokument. Även om det, som antytts, rått en ganska beständig hot- och riksbedömning vad gäller terrorism mot , kan inte dagens hotbild få vara styrande för utredningen. Den kom- plexitet och föränderlighet som hotbildsfrågan rymmer, gör att de analyser, överväganden och slutsatser som utredningsuppdraget om- fattar måste, som tidigare framhållits, grundas på en mer schema- tisk och relativt tidsobestämd hotbild. De förslag som utrednings- arbetet resulterar i måste ju kunna ha en beständighet över tiden. För att rätt förstå grunderna för de förslag som läggs fram är det inte alldeles nödvändigt att närmare skildra hur den hotbild ser ut som ansvariga myndigheter planerar för. En sådan beskrivning skulle dessutom av sekretesskäl inte kunna bli särskilt ingående. Därför skall här bara ges en allmän bild av den mer tidsobestämda hot- och riksbedömning som utredningens slutsatser bygger på. är inte immunt mot terrorism. Även om hotbilden bedöms vara låg, så är riskerna för en terroristattack mot inte försumbara. Hotbilden domineras av islamistiska nät- verk. Risken för angrepp såväl mot som mot andra länders intressen i måste beaktas i vår planering. Inte minst måste vi vara beredda på att vissa utländska intressen i kan stå inför en betydande risksituation när det gäller att bli mål för terror- angrepp. Vetskapen om att det förekommer logistisk och annan stödjande verksamhet i till förmån för terroristverksamhet i utlandet (se dom meddelad av i mål B 2965-04) är ett särskilt bekymmer för oss. Det kan ju inte ute- slutas att dessa aktörer planerar verksamhet avseende attacker mot utländska mål i . Ett sådant angrepp kommer sannolikt att då också drabba svenska intressen. är av allt att döma en viktig måltavla för terroristangrepp. Konflikten i riskerar att bli en härd för terrorismen i . I takt med att väsentligt stärker sitt skydd mot terroristangrepp anses att riskerna för ökar. Den här oroväckande bilden kastar också sin skugga över . I detta sammanhang måste nämnas att det finns de som anser att graden av vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att eller utländska intressen i väljs som måltavla för an- grepp. Även om det anses att hotet från terroristattacker där CBRN-ämnen11 skulle komma till användning är lågt, vore konse- kvenserna av en sådan händelse så allvarliga att hotbilden likväl inte kan avfärdas. Vår förmåga att hantera detta slag av terroristangrepp måste därför ägnas särskild uppmärksamhet. Mer om detta längre fram i betänkandet (avsnitt 4.3.5). En relativt ny företeelse är den sammansmältning som förekom- mer mellan terrorism och organiserad brottslighet, något som skapar hot med nya dimensioner. Det är viktigt att vara medveten om att risken för attacker mot svenska intressen snabbt kan komma att förändras på grund av politiska ställningstaganden eller svenskt deltagande i en internationell operation. Flera avgränsningar har varit nödvändiga att göra i betänkandet. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har behandlats närmare. Det gäller informationssäkerhet och IT-relate- rade terrordåd, datanätverksattacker eller s.k. cyberterrorism. På dessa områden pågår för övrigt andra utredningar. 11 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. informationssäkerhet behandlas av (Fö 2002:06) som lämnar sitt slutbetänkande , och FHS/Cats (och terrorismstudier) skall lämna en rapport om cyberterrorism till Försvarsdepartementet. Från ett mer allmänt perspektiv hör till förmågan att bemästra terroristattentat åtgärder som rör bevakning och skydd. Trots det har vi ansett att det, bl.a. till följd av annat pågående utrednings- arbete, inte är en uppgift inom ramen för vårt utredningsuppdrag att specifikt behandla frågor som gäller skyddet inne i och närmast runt kärnkraftverk, dvs. de skyddsåtgärder som ägarna av anlägg- ningarna själva skall vidta för att avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristangrepp och på så sätt vinna tid åt Polisen under utryck- ningstiden. Vi vill dock peka på hur viktigt det är att kraftanlägg- ningarnas egna åtgärder och Polisens insatser samordnas så att skyddet mot terroristangrepp blir så kraftfullt som möjligt. En annan sak som vi inte närmare avser att gå in på är Polisens möjligheter att själv bli bättre att bemästra terroristattentat m.m. genom att tillföra ytterligare resurser av skilda slag direkt till Polisen. Självfallet skulle det vara ägnat att på ett effektivt sätt stärka Polisens förmåga om ytterligare resurser ges till Polisens Nationella insatsstyrka; med ganska begränsade resurstillskott skulle styrkan få en väsentligt utökad förmåga, både vad gäller uthållighet över tiden och i fråga om möjligheterna att verka på flera insatsställen. Detsamma kan sägas i fråga om anskaffning av vissa tekniska hjälpmedel och transportresurser. Men det ligger inte i utredningsuppdraget att närmare gå in på resursfrågor av detta slag. Slutligen vill vi uppmärksamma det pågående lagstiftningsarbetet rörande frågor om försvarsunderrättelseverksamhet. Den verksamhe- ten regleras i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet som trädde i kraft . Sedan lagen kom i bruk har be- hovet av en reformering av försvarsunderrättelseverksamheten på- talats i olika sammanhang. I syfte att tillgodose de krav som bör ställas på försvarsunderrättelseverksamheten har en departementspro- memoria, En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2005:30), tagits fram inom (Försvarsdepartementet). I pro- memorian föreslås bl.a. ändringar i lagen om försvarsunderrättelse- verksamhet som innebär att verksamheten breddas från att omfatta yttre militära hot mot landet till att omfatta även andra yttre hot. Detta betyder att internationell terrorism och annan gränsöverskri- dande brottslighet med säkerhetspolitiska konsekvenser skulle komma att omfattas av underrättelseverksamheten. föreslås vidare regleringar av hur FRA skall kunna biträda myndig- heter som till exempel Försvarsmakten, Polisen och Tullen med signalspaning av internationell trafik oavsett om signalerna befinner sig i etern eller är trådbundna. Remisstiden går ut . Förslagen i promemorian ligger i linje med det synsätt som beskrivs under av- snitt 4.3.2. 4 Polisens behov av stöd Vår bedömning: Det finns situationer i samband med bekämp- ning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra myndig- heter, främst från Försvarsmakten. Det handlar bl.a. om underrät- telser, skyddsåtgärder, tillgång till flyg och fartyg samt särskilda vapeninsatser. För att Polisen skall kunna få det stöd som behövs krävs en särskild reglering. Utredningsuppdraget tar sin utgångspunkt i Polisens behov av stöd från andra myndigheter och då särskilt Försvarsmakten i samband med terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Har Polisen behov av stöd i något läge och vari behöver det stödet i så fall bestå? För att kunna svara på dessa frågor måste vi först och främst ha en något så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. Först då kan vi göra en bedömning av om Polisens egna resurser räcker till eller om det finns behov av stöd från annat håll. Vi är medvetna om att det inte är möjligt att med någon större grad av säkerhet förutse terrorismens utveckling och de uttryck terroris- men tar sig, men det är ändå viktigt att försöka tänka sig in i kon- kreta händelser för att kunna göra en rimlig bedömning av Polisens behov av stöd från andra myndigheter. Mot denna bakgrund har () under ledning av professor på uppdrag av utred- ningen medverkat till att ta fram ett antal typfall av terroristattentat som bildar utgångspunkt för våra diskussioner, analyser och övervä- ganden. Fallen är tänkta att täcka in ett brett spektrum av händelser, Polisens behov av stöd bl.a. attentat som utspelar sig på land, i luften och till sjöss. (Ang. vissa avgränsningar av vårt uppdrag se avsnitt 3.6.) Typfallen kan kanske synas innehålla orealistiska moment men det är också poängen. har visat att även det osannolika kan inträffa. vill vi understryka att våra typfall inte skall ses som ett försök att sia om hur framtida terroristattentat mot kan komma att se ut. När man skall undersöka Polisens möjligheter att hantera terrorist- attentat är det viktigt att inte bara arbeta med typfall som utspelar sig i olika element utan också med typfall av olika allvarlighetsgrad. Vi har tänkt oss en trappa med typfall (se bild 1) där startpunkten (det lägsta trappsteget) motsvaras av ett mindre attentat, t.ex. en begränsad sprängladdning, och slutpunkten (det översta trappsteget) av ett storskaligt terroristangrepp som utlöser självförsvarsrätten enligt . Bilden är självfallet schematiserad; i verkligheten rör det sig snarare om en glidande skala. Ju högre upp på trappan man kommer desto mer framträder ett behov för Polisen att få stöd från andra. För att testa gränserna för Polisens förmåga har vi valt att främst arbeta med typfall som ligger på den övre halvan av trap- pan. Däremot behandlar vi inte närmare de fall som ligger allra högst upp på trappan, dvs. storskaliga angrepp som utlöser självförsvars- rätten. (Se även avsnitten 3.2 och 4.3.1.) Typfall av allt svårare art och omfång Väpnat angrepp mot riket En central fråga när man arbetar med frågor om bekämpning av terrorism är tidsperspektivet. Vi har anlagt ett timglasperspektiv (se bild 2), dvs. inte enbart studerat Polisens förmåga i direkt anslutning Polisens behov av stöd till ett attentat (motsvaras av timglasets midja) utan också under- sökt vilket behov av stöd som kan finnas såväl före som efter ett attentat. Endast med ett sådant brett perspektiv kan man täcka in alla situationer där Polisen kan behöva stöd från andra myndigheter, och som vi har framhållit ligger den absoluta tyngdpunkten i brottsbekämpningen på det förebyggande och förhindrande arbetet. Förebygga, förhindra m.m. Efter att ha diskuterat de framtagna typfallen i utredningen beslu- tade vi att närmare behandla fyra av dem genom att genomföra app- likatoriska spel. Spelen genomfördes under ledning av representanter från FOI. Speldeltagarna bestod av utredningens experter och andra representanter från berörda myndigheter. Metoden var strukturera- de diskussioner och analyser utifrån en gemensam referensram och framtagna frågeställningar. Diskussionerna genomfördes utifrån kart- underlag med händelseförlopp i olika steg. Speldeltagarna ansvarade för att under spelen lyfta fram de resurser som skulle kunna använ- das för att lösa de uppgifter som successivt identifierades under spelens gång. Spelens fokus var: vilka behov av stödjande resurser har Polisen i de skilda faserna i de olika typfallen? Alla tre skedena i timglaset var därmed uppe till diskussion. Spelen har varit ett värdefullt verktyg i vårt arbete – men de har inte utgjort någon slutprodukt. Nästa steg i arbetet har varit att utifrån spelresultaten dra generella och mer konkreta slutsatser om Polisens behov av stöd från andra myndigheter i samband med terroristattentat och liknande händelser. Vi har kunnat konstatera att Polisen har förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. Polisens behov av stöd den eskalerande trappan i bild 1 når man efter hand situationer där Polisen inte utan olika former av förstärkning från andra myndig- heter, främst – men inte bara – från Försvarsmakten, kan bemästra situationen. Stöd behövs vidare i alla tre skedena i timglaset. Stöd- behovet har också en annan dimension som inte nödvändigtvis har med händelsens svårhet att göra, nämligen det element där den ut- spelar sig i. Handlingar av terrorismkaraktär som tilldrar sig i luft- rummet eller till sjöss har Polisen svårt att hantera, och det även om själva händelsen är ganska liten. Ett genomgående behov av stöd gäller situationer där CBRN1-inslag kan förekomma. Till den saken återkommer vi längre fram i betänkandet. I korthet ser behovet av stöd ut på följande sätt. Skede 1 – Kärnan i det förebyggande arbetet mot terrorism – liksom all annan allvarlig organiserad brottslighet, i synnerhet när den är gränsöverskridande – utgörs av underrättelseverksamhet. Våra spel visar att det finns situationer då Säkerhetspolisen i större ut- sträckning kan behöva samarbeta med andra myndigheter, främst Försvarsmaktens underrättelseorgan MUST, för att få till- gång till information som bara MUST kan få tillgång till och som behövs för att avslöja ett planerat terroristattentat. Även Säkerhets- polisens hotbildsanalyser kan ha nytta av militära underrättelser och av material som har hämtat in. och är andra som kan ha värdefulla underrättelser i sammanhanget. I detta skede kan också finnas behov av stöd till Polisen för be- vakning och skydd av befarade angreppsmål. I ett avvärjande läge kan Polisen behöva stöd med vapeninsatser och med kapacitet på området CBRN. Skede 2 – I samband med ett utdraget terroristattentat kan Polisen behöva flera olika slags stöd från andra myndigheter, främst – men även här inte bara – från Försvarsmakten. Det handlar om allt från transporter, information och analyser till särskilda vapeninsatser. Vid händelser till sjöss eller i luften tillkommer ett behov av bi- stånd för att bemästra situationen där. Skede 3 – De åtgärder som är aktuella i skede tre är förundersök- ning och lagföring. Också här har våra spel visat att Polis och åklaga- re kan behöva stöd från andra myndigheter. Det kan t.ex. handla om analys och spårning av farliga ämnen (CBRN-fall), rättsmedi- cinska undersökningar, sammanställning och analys av lägesbilder 1 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. Polisens behov av stöd Vidare är underrättelser viktiga även i detta skede både för att kunna gripa gärningsmän som utfört terrordåd och för att förhindra ytterligare befarade attentat, t.ex. i samband med Polisens ingripanden. I det följande lämnar vi en kortfattad beskrivning av de spelade typfallen och några ytterligare typfall (avsnitt 4.2). Därefter redo- visar vi vår mer ingående bedömning av Polisens behov av stöd i de olika skedena i timglaset (avsnitt 4.3). Sist redovisas våra slutsatser rörande behovet av stöd (avsnitt 4.4). 4.2.1Typfall A: Attack med flygplan Ett passagerarplan på väg mot från kapas och okända personer tar över kontrollen. Planets positionsindikatorer stängs av och det lämnar ordinarie flyghöjd (efter känt manér från i ). Planet försvinner sålunda från radarskärmarna. Ett samtal över mobiltelefon (112) från en av passa- gerarna klargör att det rör sig om en kapning. får man veta att planet gått ner på en mindre landnings- bana i och tagit ombord några lådor. Planet dyker åter upp på radarskärmarna och har då fortsatt kurs på , dock inte mot , utan planet ligger på en kurs som skulle ta det in över centrala .