sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Vårt huvudargument finns därmed fortfarande kvar och det är att oberoendet behöver förstärkas och vi ser det som en självklar- het att reglerings- och tillsynsuppgifter utförs av en självständig myndighet. Utredningen har också noterat att de tidigare inspektionerna inom järnväg och luftfart numera blivit självständiga myndigheter. Utredningen delar vidare Statskontorets bedömning om att tillsynen inte haft en tillräckligt stark ställning och att en fristående tillsynsmyndighet skulle ge en viktig signal till marknadsaktörerna att tillsynens roll, status och prioritet har ökat. Enligt vår bedömning kan ett svagt oberoende knappast vara ägnat att ge starkt förtroende bland marknadens aktörer. Inom elområdet är det fråga om cirka 5 miljoner elkonsumenter och mycket stora förmögenhetsvärden. Vi har även i kapitel 5 pekat på att de s.k. regionnäten inte varit föremål för granskning och att dessa nät har en betydligt högre avkastning än de lokala näten. Utfallet av den nuvarande regler- ingsformen kan således diskuteras. bör finansieras med avgifter Den nya myndigheten bör finansieras med avgifter. Regeringen bör överväga om en sådan finansieringsform också bör omfatta den nybildade Järnvägsstyrelsen. verksamhet ska egentligen finansieras via avgifter. Enligt förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet ska nätinnehavare betala nätövervakningsavgift till . Avgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår till för högspänningsabonnemang och för lågspänningsabonnemang per kalenderår. Avgiftsin- komsterna redovisas mot inkomsttitel i statsbudgeten. Avgiften disponeras således inte av myndigheten. verksamhet finansieras via Statens ener- gimyndighets anslag för förvaltningskostnader. Det innebär en osäkerhet på två områden. Den första gäller regeringens nivå på anslaget. Den andra gäller hur fördelar anslaget internt inom myndigheten. Ett krav på en regleringsmyndighets oberoende som brukar framföras internationellt är att den ska finansieras via avgifter. Det skapar en större grad av oberoende genom att finansieringen är mer säkerställd. uppfyller inte detta grundläg- gande krav på oberoende. Enligt utredningens bedömning bör den nya myndigheten finan- sieras med avgifter som direkt disponeras av myndigheten själv. För att ytterligare säkerställa oberoendet bör avgiftsnivån faststäl- las av . Enligt utredningens uppfattning bör regeringen även överväga en liknande ordning för Järnvägsstyrelsen. Myndighetschefer för statliga myndigheter som i huvudsak hanterar reglerings- och tillsynsfrågor bör få ett stärkt obero- ende och ett förstärkt anställningsskydd. Vårt förslag gäller cheferna för , Järnvägsstyrelsen, en eventuellt fristående nätmyndighet, Luftfartsstyrelsen och . Den klassiska bilden av den svenske statstjänstemannen är klar och entydig. Han är oväldig, lojal mot statsmakterna och lagen och han står över politiken. Hans uppgifter liknar domarens, dvs. att till- lämpa lagar och förordningar på ett objektivt och opartiskt sätt (SOU 1997:57). Förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen i den lilla, centralstyrda nationalstaten, var relativt enhetliga och rymde starka Statens omvandling har dock tunnat ut och försvagat det som förr var gemensamt och som togs för givet. Det krävs numera en viss ansträngning att hitta några gemensamma nämnare för statens alla tjänstemän (SOU 1997:57). Dagens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en homogen och i alla avseenden enhetlig förvaltningsstruktur. Vissa grundläggande ele- ment måste emellertid vara gemensamma för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den offentliga förvaltningen är en del av demokratin och rättsstaten, och att de som arbetar i förvaltningen tjänar vissa gemensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den privata sektorn. Statstjänstemännens ställning och ansvar regleras i lagar, förordningar och föreskrifter. Ytterst syftar statens verksam- het till att förverkliga de demokrativärden som lagts fast i reger- ingsformen (SOU 1997:57). Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, men samti- digt är deras självständighet en del av den svenska förvaltningskul- turen. De ansvarar fullt ut för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Frånvaron av s.k. ministerstyre innebär att regeringsmedlemmar undgår kritik för sådant som myndighe- terna gjort efter eget bedömande (SOU 1997:57). Den svenska statsförvaltningens organisation avviker från de flesta andra länders genom förekomsten av statliga myndigheterna som är organisatoriskt fristående från . Myndigheterna fattar därmed beslut på eget ansvar. Flertalet av dem är underställda regeringen medan ett fåtal i stället lyder direkt under . Styrningen av de myndigheter som är underställda regeringen sker i första hand genom förordningar med instruktioner för myndighe- ternas verksamhet och årliga regleringsbrev. Chefen för departe- mentet på det område där myndigheten är verksam kan således endast i sin egenskap av ledamot i regeringen medverka till hur direktiven för myndigheternas verksamhet utformas. Vid sidan av denna styrning är emellertid också informella kon- takter mellan tjänstemän på departement och hos myndigheterna vanligt förekommande. I frågor om rättstillämpning i enskilda fall inom ramen för stad- gandet i 11 kap. 7 § regeringsformen, vars innehåll redovisas nedan, ska sådana kontakter dock ske med stor återhållsamhet (prop. 1986/87:99 s. 27). De grundläggande reglerna för myndigheterna och deras verk- samhet i den svenska statsförvaltningen återfinns i 11 kap. reger- ingsformen. Av 11 kap. 6 § regeringsformen framgår att under regeringen lyder Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna samt övriga statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt lag är myndighet under . De myndigheter som är underställda är , och , och motivet till att dessa myndigheter inte ska stå i ett lydnadsförhållande till regeringen är för de båda sistnämnda att de har till uppgift att kontrollera regeringens och dess myndig- heters maktutövning. För del, som i flera avseenden intar en särställning bland myndigheterna, beror det på att finans- makten enligt regeringsformen odelat ligger på bord. Myndigheternas oberoende i rättsprövningen kommer till ut- tryck i 11 kap. 7 § regeringsformen. Av den framgår att myndighet, riksdag och kommunstyrelse inte får bestämma hur förvalt- ningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutöv- ning mot enskild eller kommun, eller som gäller tillämpning av lag. Med begreppet myndighet menar man i detta sammanhang såväl förvaltningsmyndigheter som regeringen och domstolarna. Regeringens möjligheter att styra myndigheterna är således begränsade vad avser myndighetsutövning i enskilda fall. Reger- ingen kan dock utfärda generella riktlinjer för myndigheternas handläggning av ärenden och kan i sådana ärenden som inte omfat- tas av 11 kap. 7 § regeringsformen ge anvisningar om hur ett enskilt ärende ska avgöras. Avsikten har dock inte varit att myndigheterna ska vara mer självständiga än att regeringen i övrigt ska kunna styra myndighe- terna så bestämt och i den omfattning som regeringen anser lämp- lig i varje särskild situation (prop. 1986/87 s. 25 ff.). Utnämningsmakten har framhållits som ett av de viktigaste styr- instrument som regeringen har till sitt förfogande för att styra den svenska statsförvaltningen. Regeringen har också den yttersta beslutanderätten över vem som ska anställas i dessa myndigheter. Enligt 11 kap. 9 § reger- ingsformen ska tjänst vid förvaltningsmyndighet som är under- ställd regeringen tillsättas av regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer. Vid ett tillsättningsförfarande får avseende dock endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Vidare ska de grundläggande bestämmelserna om statstjänste- männens rättsställning meddelas av genom lag. Dessa bestämmelser finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. I dessa lagar ges sär- skilda föreskrifter gällande de offentligt anställda som kompletterar de allmänna bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställnings- skydd och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Anställning med fullmakt förekommer vid nyanställning numera främst inom domstolsväsendet. I lagen om offentligt anställda finns bestämmelser bl.a. om bedömningsgrunder vid anställningen, förbud mot att åta sig vissa bisysslor, disciplinansvar och inskränkningar i rätten att genomföra stridsåtgärder. Det finns även särskilda föreskrifter som gäller arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Som huvudregel ska samma krav om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning och företrädesrätt vid återanställning som följer av enligt lagen om anställningsskydd gälla för dessa personer. Om andra frågor än uppsägning eller avskedande har dock regeringen getts befogenhet att meddela avvikande föreskrifter. Det har skett i anställningsförordningen (1994:373) beträffande möjligheterna att, utöver vad som följer av lagen om anställnings- skydd, anställa en person i verksledande eller jämförlig ställning för bestämd tid eller tills vidare, längst till en viss tidpunkt. Denna möjlighet till förordnande används av regeringen i de allra flesta fallen vid tillsättning av myndighetschefer. Enligt lagen om offentlig anställning får en chef för en förvalt- ningsmyndighet som lyder under regeringen och som anställts för bestämd tid förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av orga- nisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn till myndig- hetens bästa. Anledning till förflyttning av organisatoriska skäl kan uppstå vid en omstrukturering som berör flera verk eller myndig- heter. Har chefen visat sig vara mindre lämplig för sin tjänst kan en förflyttning ske med hänvisning till myndighetens bästa (prop. 1986/87:99 s. 68). Enligt den chefspolicy som regeringen antagit bör man efter- sträva en rörlighet bland myndighetschefer. Tidsbegränsade anställ- ningar är ett instrument för att främja denna rörlighet och, som det anges i policyn, vid behov avveckla myndighetschefer. Vid nyan- ställning bör därför enligt regeringen en myndighetschef utses för en period av . Fortsatt anställning vid samma myndighet bör normalt begränsas till . Målet är dock att en myndighetschef ska uppnå anställning, dvs. sammanlagd tid vid flera myndigheter (2000). Domstolarna har en särställning bland myndigheterna, genom det oberoende de garanteras enligt regeringsformen. Domstolarna står inte i något lydnadsförhållande till regeringen, utan bestämmelser om domstolarnas verksamhetsområde och huvuddragen av deras organisation ska enligt 11 kap. 4 § regeringsformen beslutas av genom lag. För de högsta domstolarna, Högsta domsto- len och Regeringsrätten, finns de grundläggande organisatoriska bestämmelserna redan i regeringsformen. I 11 kap. 2 § regerings- formen stadgas ett förbud mot inblandning från andra myndighe- ters och sida i domstolarnas dömande och tillämpning av rättsregler i särskilt fall. Riksdag, regering eller annan myndighet får inte heller i efterhand sättas sig över domstolarnas avgöranden. I en rättstat ska den dömande makten vara självständig i förhål- lande till den lagstiftande och den verkställande makten. Domsto- larna ska kunna garantera den enskildes rättssäkerhet genom att vara oavhängiga och oberoende i sin rättstillämpning. För detta än- damål finns ett flertal internationella konventioner som har anslutit sig till, vilka syftar till att garantera domstolarnas och do- marnas självständighet. Den som kanske har varit av störst bety- delse för svenskt vidkommande, och som utgör en del av den svenska rättsordningen, är artikel 6 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna, som ger envar , vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Ett sätt att garantera domarnas självständighet är det vedertagna kravet på att domare ska var oavsättliga. Enligt 11 kap. 5 § reger- ingsformen får ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om han eller hon har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten på grund av brott eller grovt åsidosättande av tjänsteåligganden. domare kan i annat fall endast tvingas att avgå från sin tjänst genom pensionering, på grund av ålder eller nedsatt arbetsförmåga. Frågor om avskedande och förtida avgångsskyldighet prövas av . En domare har emellertid rätt att få saken prövad också av domstol genom att väcka talan om det antingen vid Arbetsdomstolen eller vid tingsrätten, beroende på om domaren är fackligt ansluten och stöds av sin fackliga organisation. En domare kan endast bli förflyttad till annan jämställd domar- tjänst, om förflyttningen är påkallad av organisatoriska skäl. I lagen om fullmaktsanställning finns även en bestämmelse om domare skyldighet att utöva annan tjänst än sin egen, vilket kan vara aktuellt om det gäller en motsvarande eller högre befattning på den egna domstolen. Förvaltningsmyndigheterna fullgör såväl förvaltning genom verk- ställande av och regeringens beslut som rättskipande uppgifter. De intar i sin rättskipning samma funktion som en domstol, i det att de prövar rättsförhållandet mellan det allmänna och den enskilde. De krav som ställs på en rättsstat om en prövning av en oavhängig och oberoende domstol uppfylls genom att myndighetens beslut i dessa fall kan överklagas till en förvalt- ningsdomstol eller, i de fall besluten överklagas till regeringen som sista instans, överprövas inom ramen för rättsprövningsinstitutet. Trots denna möjlighet till domstolsprövning är det av väsentlig betydelse att myndigheternas självständighet i rättskipningen inte kan ifrågasättas. Det grundlagsskydd mot obehörig inblandning av riksdag, regering eller annan myndighet som i dessa ärenden ges i regeringsformen utgör säkerligen i många fall en tillräcklig garanti för att myndigheternas prövning sker under rättsäkra former. Frå- gan är emellertid om det alltid är tillräckligt. Myndigheterna och deras personal står normalt i ett lydnadsförhållande till regeringen. Vidare är oftast myndighetschefen tillsatt på viss bestämd tid, nor- malt , med möjlighet till förlängning . För sin fortsatta chefskarriär inom staten är denne därmed beroende av regeringens syn på hans eller hennes kompetens och lämplighet för andra uppdrag. De myndigheter som har det huvudsakliga ansvaret för de libe- raliserade marknaderna – , , Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och – utövar en rättskipande funktion på marknader där starka statliga intressen kan förekomma och där betydande ekonomiska värden kan vara aktuella. Det kan därför sammantaget finnas anledning att överväga om inte dessa myndigheters självständighet bör stärkas ytterligare. Vi är med- vetna om att vissa av myndigheterna har styrelser med fullt ansvar, men detta har i grund och botten inget samband med myndighets- chefernas oberoende. För domstolarnas vidkommande garanteras oberoendet och oav- hängigheten i rättsskipningen bl.a. av domarnas anställningsförhål- landen, där domarnas oavsättlighet är ett väsentligt inslag. Den ytterst ansvarige för de beslut en myndighet fattar är dess chef. Sär- skilda krav vad gäller anställningsförhållandena bör därför kunna ställas för att garantera myndighetschefens oberoende i rättstil- lämpningen, i vart fall för myndigheter som verkar inom områden där staten har betydande intressen. Detta måste vägas mot behovet av att regeringen verksamt ska kunna styra rikets förvaltning. Det är viktigt att regeringen kan förändra myndigheternas organisation och göra personella föränd- ringar i dess ledning för att de beslut som riksdag och regering fat- tar blir effektivt verkställda. Det förhållandet att myndigheterna främst är avsedda för förvaltning av de folkvaldas beslut talar där- med mot att införa någon form av oavsättlighet för myndighets- cheferna. Inom ramen för rådande ordning bör dock ytterligare garantier för myndighetschefernas oberoende, och därmed myndigheternas självständighet i rättstillämpningen, kunna uppnås genom att ambitionen om rörlighet bland myndighetscheferna i viss mån eftersätts. Det framstår som rimligt att en myndighetschef som verkar på ett område där starka intressekonflikter kan förväntas uppstå kan inrätta sig för att verka på den positionen . Förflyttning bör dock fortsatt kunna ske , om det på objektiva grunder är moti- verat av organisatoriska skäl eller med hänsyn till myndighetens bästa. En viktig fråga blir vilken tid anställningen ska begränsas till. Det är oundvikligt att en tidsbegränsning leder till en beroendeställning i förhållande till det organ som beslutar. Särskilt gäller detta om det finns möjligheter till ett omförordnande. I ett system där omför- ordnande inte är möjligt uppstår inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet, men ett sådant system kan å andra sidan leda till brist i kontinuitet i ledningen, rekryteringssvårigheter samt att bra chefer försvinner för . En möjlighet till omförordnande skulle dock kunna underminera myndighetens motståndskraft mot påverkan utifrån. Det är därför viktigt att skapa en ordning som så långt som möjligt förhindrar detta. Den möjlighet som vi förordar är att förordnandeperioden inte kan förlängas, dvs. att myndighetschefen inte kan omförord- nas. I stället bör förordnandetiden förlängas från nuvarande nor- mala till förslagsvis . Ett sådant förfarande eliminerar naturligtvis inte beroendeför- hållandet helt. En generaldirektör kan t.ex. tänkas vilja ha andra framtida uppdrag, där regeringen också har ett avgörande infly- tande för tillsättning. En förordnandetid bör dock kunna bidra till att beroendeförhållandet minskar. Den inriktning vi förespråkar bör kompletteras med en analys av incitamenten för alternativa karriärer. Som framgått av redovisningen ovan ska de grundläggande bestämmelserna om anställningsförhållandena hos förvaltnings- myndighet meddelas genom lag. I lagen om offentlig anställning finns de regler som rör förvaltningsmyndigheternas chefers anställ- ningsförhållanden. Det här angivna förslaget om förstärkt anställ- ningstrygghet för dessa personer bör därmed genomföras i den lagen. Vi har identifierat fem myndigheter vars chefer bör omfattas av en sådan reglering: Det kan naturligtvis finnas andra statliga myndigheter med motsva- rande behov, men något utrymme för närmare överväganden i den frågan görs inte i detta sammanhang. Det förslag till förändringar av lagstiftningen som kan ges här bör därför utformas som en undantagsbestämmelse i förhållande till vad som allmänt gäller för myndighetschefer enligt gällande rätt. För cheferna på , , Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och bör därför ett nytt tredje stycke till 32 § lagen om offentlig anställning, ange att de ska anställas på denna tjänst för en bestämd tid . PTS, Järnvägsstyrelsen, en eventuellt fristående nätmyndighet och Luftfartsstyrelsen bör placeras under Justitiedepartemen- tet. PTS, Järnvägsstyrelsen, en eventuellt fristående nätmyndighet och Luftfartsstyrelsen ligger under . Samti- digt har departementet ägaransvar för ett antal dominerande aktö- rer på utredningens marknader. Departementet hanterar dessutom sektorsfrågor och konkurrensfrågor. Vi pekar i ett kommande kapitel om den statliga ägarstyrningen (kapitel 12) på att den nuvarande organisationen innebär en uppen- bar risk för otydlighet och oklara roller. Vi diskuterar där hur den statliga ägarfunktionen i kan stärkas och renodlas och hållas mer åtskild från den reguljära linjeorganisationen. På samma sätt bör regleringsmyndigheternas roll renodlas och stärkas. Ett sätt att renodla regleringsfunktionen kan vara att samla regleringsmyndigheterna hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom. Ett tänkbart alternativ är att blir huvudman för dessa myndigheter. Detta anser vi dock vore mindre lämpligt. Det är önskvärt med en stark regeringsmakt. Enligt vår bedömning bör de regleringsmyndigheter som är aktuella inom utredningens ram placeras under Justitiedeparte- mentet. Enligt utredningens uppfattning bör gränserna mellan sta- ten som ägare och staten som reglerare poängteras tydligt. Systematiska och återkommande utvärderingar Regleringsmyndigheterna bör bli föremål för systematiska och återkommande utvärderingar. Kontroll, uppföljning och revision av verksamheter kan sägas ha två syften: För det första ska den som kontrolleras kunna belönas respek- tive hållas ansvarig för sina prestationer. För det andra kan man på detta sätt lära sig av sina historiska erfarenheter. Resultatstyrning innebär att behovet av uppföljning är stort. Myn- digheterna ges frihet inom givna ramar att bestämma hur man vill utföra det uppdrag man får. Men måste regeringen säker- ställa att utfallet blir vad som ursprungligen avsetts. Den offentliga makten utövas genom ett antal olika instrument. Ett av dessa är kontrollmakten som ger möjligheter till uppföljning, granskning och revision samt olika former av utvärde- ring. Kontrollmakten består av fem olika instrument: riksdagsledamöternas interpellationer och frågor till statsråden Regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet sker på olika sätt. Bland annat ålägger verksförordningen generaldirektören att säkerställa att aktiviteter och bokföring kontrolleras på veder- börligt sätt. Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag avkrävs myndigheterna också en årsredovisning. Denna ska bl.a. innehålla en uppföljning av vad som åstadkommits i förhållande till de uppdrag som formulerats i regleringsbrevet. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som upp- nåtts på olika verksamhetsområden. Av propositionen Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:22) framgår att utgifter och verksam- heter som finansieras med skattemedel alltid måste hanteras med den största omsorg. Frågan om hur tillgängliga resurser bör förde- las mellan skilda ändamål med hjälp av olika instrument, måste därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. När fattar beslut bör den därför ha tillgång till information om de resultat som uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda. Det framgår vidare av propositionen att resultatinformationen behöver sökas även utanför myndigheternas regelbundna redovis- ningar och analyser. Kommittéväsendet, , Stats- kontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan tillhandahålla betydelsefulla underlag i detta sammanhang. Mass- medierna och den politiska debatten kan också ge underlag till resultatanalysen. Oberoende av hur resultatinformationen tas fram och med vilken frekvens detta sker, bör regeringen dock, enligt propositionen, presentera denna information för vid lämpligt tillfälle. Av propositionen framgår också att det är lämpligt att resultaten i den statliga verksamheten uppmärksammas i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir därför på de flesta områden det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Det framgår vidare att det i en del fall beslutas om mål för ett större politikområde och för . Då är det lämp- ligt att en fördjupad resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oav- sett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området.