sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — Bedömning: Det finns behov av ett ömsesidigt väl fungerande utbyte av uppgifter mellan Kriminalvården och polisen. Syftet med utbytet av uppgifter är att upprätthålla säkerheten inom kri- minalvården och att förhindra brott. Reglerna för när uppgifter får lämnas mellan Kriminalvården och polisen måste vara tydliga för att detta syfte skall uppnås. Kriminalvården skall bl.a. verka för att påföljder verkställs på ett säkert och humant sätt och att återfall i brott förebyggs. Kriminal- vården skall särskilt beakta att brottslighet under verkställigheten förhindras och narkotikamissbruket bekämpas. När det gäller häk- tade är målet att varje intagen skall vara föremål för sådana åtgärder att de behov av säkerhet och omsorg som finns kan mötas. För intagna på anstalt är målet att var och en skall vara placerad så att de behov av säkerhet och rehabilitering som finns kan mötas och så att en successiv förberedelse för frigivning kan ske. En väl fungerande underrättelseverksamhet inom kriminalvården är ett viktig verktyg för att kunna uppnå de övergripande målen för kriminalvården. Vi delar uppfattning att en väl utbyggd underrättelseverksamhet inom kriminalvården är viktig för att förhindra att intagna planerar och genomför rymningar eller blir föremål för fritagningar. En sådan verksamhet kan också göra det möjligt att förhindra att brott begås inom anstalten. Det finns också ett behov av att på ett professionellt sätt ta hand om tips och rykten kring anställda inom kriminalvården. Kriminalvårdens underrättelseverksamhet har dock betydelse i ett vidare perspektiv än enbart kriminalvårdens egen verksamhet. Precis som anser vi att frågan är viktig även för Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet andra aktörer inom rättsväsendet. Kriminalvårdens verksamhet inne- bär att ständigt ha kontakt med människor som har nära kontakt med och insyn i omfattande kriminell verksamhet. Den informa- tion som de anställda därigenom kan få del av kan naturligtvis vara av största intresse för de brottsbekämpande myndigheterna. Det kan också vara av största betydelse att kriminalvården får upplysningar från framför allt polisen för att kunna göra riktiga be- dömningar t.ex. när det gäller placeringar och beslut om permission för intagna. I polisens verksamhet kan det t.ex. komma fram in- formation om kontakter mellan flera intagna på samma anstalt och mellan intagna och personer utanför anstalten som blir viktigt underlag för kriminalvårdens olika beslut. Det finns således ett behov av ett ömsesidigt fungerande utbyte av uppgifter mellan kriminalvården och polisen. Syftet med ett sådant utbyte av uppgifter är att upprätthålla säkerheten inom kriminal- vården och att förhindra brott, både inom och utanför kriminal- vårdens anläggningar. En väsentlig förutsättning för att uppnå syftet är att det finns tydliga regler för utbytet av uppgifter så att det inte blir beroende av enskilda befattningshavares personliga initiativ och bedömningar. För att samarbetet mellan polisen och kriminalvården skall få den önskade effekten, krävs ibland att information av mycket integritets- känslig natur lämnas mellan myndigheterna. Vi har i avsnitt 6.2.6 beskrivit vilket behov av informationsutbyte det kan bli frågan om. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter hos polisen om att en besökare är föremål för polisutredning eller uppgifter inom kriminalvården om att en viss person besöker en intagen. I många fall bör det vara fråga om ren underrättelseinformation, dvs. information som samlats och bearbetats så att den ger förståelse för orsakssamband och hand- lingsberedskap (jfr , Kriminalunderrättelse- verksamhet – Grunder, tillämpning och avgränsning, Rikspolis- styrelsens rapport 1994:5). För att uppnå ett fullgott integritetsskydd inom förvaltningen, gäller sekretess även mellan myndigheter, se avsnitt 5.3.3. Informa- tion skall i princip inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats (prop. 1979/80: 2 Del A s. 90). En uppgift hos en annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Också den omständigheten att ett större antal tjänstemän får kun- skap om ett känsligt förhållande kan upplevas som menligt av den som uppgiften rör. Även om den tjänsteman hos den andra myn- Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet digheten som får del av informationen också har tystnadsplikt, ökar risken för obehörig vidarespridning. Utgångspunkten är således att sekretess gäller mellan myndig- heter. Syftet har dock aldrig varit att förhindra allt utbyte av käns- liga uppgifter om enskilda mellan myndigheter. Myndigheterna skall kunna utbyta uppgifter i situationer där intresset av att uppgiften lämnas ut enligt gängse värderingar bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut (a.prop. s. 83). Denna intresseav- vägning kommer till uttryck i sekretessbrytande bestämmelser. Som framgått i avsnitt 5.3.3 finns det flera sekretessbrytande bestämmelser av mer eller mindre generell karaktär. Den fråga vi måste ställa oss är om dessa är tillräckliga för att uppnå det effektiva utbyte av uppgifter mellan polis och kriminalvård som vi anser nöd- vändigt. Nedan skall vi redovisa vår inställning när det gäller detta. Andra viktiga förutsättningar för ett väl fungerande samarbete mellan polis och kriminalvård är av teknisk och administrativ karak- tär. Det måste finnas bra administrativa rutiner för utbytet av infor- mation och tekniska förutsättningar för att på ett enkelt sätt bearbeta och lämna ut information. Detta är frågor som måste lösas av de berörda myndigheterna själva utifrån verksamhetens praktiska för- utsättningar. Vi berör således inte dessa frågor här. Kriminalvården skall få tydligare möjligheter att lämna uppgifter till polisen Förslag: Sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen skall inte hindra att Kriminalvården lämnar uppgifter till Åklagarmyndig- heten, eller en polismyndighet, om 1.det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminal- vården, 2.det behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verksam- het, eller 3.uppgiften angår misstanke om brott. I avsnitt 6.2.3 har vi kortfattat beskrivit den sekretess som gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom Kriminal- vården. Förutom den som är föremål för kriminalvård och dennes närstående skyddar bestämmelsen andra klienter hos och Kriminalvårdens personal. I förarbetena till bestämmelsen dis- kuteras kring personalens möjligheter att lämna information för att Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet hjälpa en klient (prop. 1979/80:2 Del A s. 219). Sådant utlämnande bör inte hindras av sekretess, men det betonas att största möjliga diskretion bör iakttas beträffande klientens bakgrund. Även JO har framhållit denna aspekt av sekretessen (JO beslut /88 s. 117). I ärendet gjorde JO bedömningen att Kriminalvården i första hand skall tillgodose de intagnas behov och intressen. Även andra sekretessbestämmelser är intressanta när det gäller Kriminalvårdens möjligheter att lämna uppgifter till polisen. En är personalsekretess enligt 7 kap. 11 § sekretesslagen, eftersom en väsentlig aspekt av säkerhetsarbetet inom är att på ett professionellt sätt kunna hantera tips och rykten kring anställda. En annan är hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1–3 §§. har behovet av att använda uppgifter om kriminal- vårdens klienter för andra ändamål än rehabilitering diskuterats, av- snitt 6.2.2. Det gäller möjligheten att använda uppgifterna för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården och för att bekämpa brott. Att använda uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1–3, 11 eller 21 § sekretesslagen för sådana ändamål kan ofta anses utgöra men för den enskilde eller någon närstående till den enskilde. Sekretess skulle således hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet för att uppnå ett sådant syfte. innehåller dock sekretesslagen möjligheter att trots sekretessen lämna uppgifterna mellan myndigheter. Samtycke från den enskilde kan i många situationer vara av väsent- lig betydelse för att underlätta utbyte av uppgifter mellan myndig- heter. När det gäller utbyte mellan polisen och Kriminalvården har den enskilde dock normalt inget eget intresse av utbytet och sam- tycke blir därför ointressant i sammanhanget. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att en myn- dighet lämnar ut uppgifter till enskilda eller andra myndigheter om det är nödvändigt för kunna fullgöra den egna verksamheten. Det är inte otänkbart att Kriminalvården i vissa situationer skulle kunna lämna uppgifter till polisen med stöd av denna bestämmelse. Av för- arbetena framgår dock att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt (prop. 1979/80:2 Del A s. 465). Den kan inte heller användas om det är polisens verksamhet som är beroende av uppgifter från Krimi- nalvården. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att 1 kap. 5 § inte är tillräcklig för att uppnå ett strukturerat och effektivt utbyte av uppgifter från Kriminalvården till polisen. I 14 kap. sekretesslagen finns flera mera generella sekretessbry- tande bestämmelser. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet i lag Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet eller förordning innebär att även uppgifter som kan omfattas av sek- retess kan lämnas ut (1 §). Det finns dock inte några bestämmelser om uppgiftsskyldighet som täcker det behov vi diskuterar här. Kriminalvården har möjlighet att lämna uppgifter som angår miss- tanke om brott till , en polismyndighet eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet (14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen). En förutsättning är dock att fängelse är föreskrivet för brottet och att det kan antas att påföljden bestäms till något annat än böter. Om uppgiften omfattas av hälso- och sjuk- vårdssekretess (7 kap. 1–3 §§) kan den lämnas till polisen endast om det är fråga om misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lin- drigare straff än fängelse , brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brotts- balken mot den som är eller vissa brott som avser överföring av allmänfarlig sjukdom (14 kap. 2 § femte stycket). Bestämmelsen i 14 kap. 2 § sekretesslagen täcker en del av det behov Kriminalvården har av att lämna uppgifter till polisen. Den förutsätter dock att det är fråga om misstankar om ett begånget brott. Stämpling, förberedelse eller försök till brott som är straff- bart är ett begånget brott. Det är dock inte möjligt att lämna under- rättelseinformation till polisen med stöd av denna bestämmelse. Det är inte heller möjligt att lämna uppgifter till polisen om bagatell- brott, trots att det skulle kunna ha betydelse för både säkerheten och brottsbekämpningen. Generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen) innebär att krimi- nalvården, utöver vad som följer av 14 kap. 1 och 2 §§, kan lämna uppgifter till polisen om det är uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Syftet med bestämmelsen är att sekretesslagen inte skall hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Bestämmelsen ger särskilt utrymme för informationsutbyte bl.a. när det är fråga om myndig- heter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättsliga befogenheter att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna. General- klausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter sker rutinmässigt även utan en särskild författningsreglering. Det framgår dock av förarbetena till sekretesslagen att rutinmässigt upp- giftsutbyte i regel skall vara författningsreglerat (prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Om ett rutinmässigt uppgiftslämnande inte är för- fattningsreglerat måste den intresseavvägning som skall göras enligt generalklausulen ske på förhand. I den situationen behöver det så- Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet ledes inte vara en prövning av individuella fall. Generalklausulen får inte tillämpas beträffande uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 7 kap. 1–3 §§. Mycket av det uppgiftslämnande som sker från kriminalvår- den till polisen sker med stöd av generalklausulen, såväl rutinmässigt som enstaka uppgifter. Möjligheten att tillämpa generalklausulen är dock begränsad när det gäller uppgifter ur kriminalvårdens säkerhets- register. Enligt 44 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får uppgifter i säkerhetsregistret lämnas ut till en annan polismyndighet än endast om uppgif- terna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning, andra brottsbekämpande åtgärder eller för att upprätthålla ordningen och säkerheten inom kriminalvårdens verksamhet. Generalklausulen får inte tillämpas i strid mot lag eller förordning som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen. Andra uppgifter än de som anges i förordningen kan således inte lämnas från kriminalvårdens säker- hetsregister till polisen med stöd av generalklausulen. Rikspolissty- relsen får dock ha direktåtkomst till säkerhetsregistret. Vid sådan direktåtkomst sker utlämnandet troligen med stöd av 14 kap. 2 § fjärde stycket eller 3 § sekretesslagen. Tillämpningen av generalklausulen bygger på en avvägning mellan intresset av utlämnande och sekretessintresset. Det ligger således i sakens natur att tillämpningen blir beroende av vilken bedömning de enskilda individer som skall fatta beslut om utlämnande gör. Det kan leda till att det uppstår olikheter i tillämpningen över tiden och mellan olika delar av landet. Vidare innebär det att enskilda besluts- fattare känner sig osäkra på hur bestämmelsen skall tillämpas, vilket kan motverka ett väl motiverat och nödvändigt utlämnande. Vi har ovan slagit fast att det är viktigt med ett väl fungerande samarbete mellan Kriminalvården och polisen för att kunna nå upp till de olika mål som finns för verksamheten. En förutsättning för ett sådant samarbete är att det finns en tydlig struktur för hur uppgifter kan utbytas mellan myndigheterna. De sekretessbrytande bestäm- melser som finns är enligt vår uppfattning inte tillräckligt effektiva för att få den önskade kvaliteten på uppgiftsutbytet. Särskilt den osäkerhet som råder kring tillämpningen av general- klausulen är problematisk i detta sammanhang. Det är enligt vår uppfattning inte heller lämpligt att ett omfattande utbyte av känsliga uppgifter om enskilda enbart bygger på individuella befattnings- havares bedömning enligt generalklausulen. Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Vi anser att osäkerheten och oklarheterna om när Kriminalvården får lämna uppgifter till polisen bör lösas genom en särskild sekre- tessbrytande bestämmelse. Genom en sådan bestämmelse blir det tydligt att uppgifter kan lämnas från Kriminalvården till polisen och i vilka situationer det kan ske. En sådan bestämmelse undanröjer så- ledes den osäkerhet och oklarhet som råder vid tillämpningen av generalklausulen. Vidare blir det med en sådan bestämmelse lättare för den enskilde som skyddas av sekretessen att bedöma i vilka situationer uppgifter om honom eller henne kan komma att lämnas ut. Vi föreslår således att en bestämmelse skall införas som innebär att sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen inte hindrar att en upp- gift lämnas från Kriminalvården till en polismyndighet. Eftersom det i många fall kan vara fråga om uppgifter av mycket känslig natur bör den sekretessbrytande bestämmelsen dock inte gå längre än vad som är absolut nödvändigt. Syftet med bestämmelsen är att strukturera och förbättra sam- arbetet mellan Kriminalvården och polisen för att kunna upprätthålla säkerheten i kriminalvården och för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Enligt vår uppfattning bör detta syfte avgränsa den sekretessbrytande bestämmelsen. Sekretessen skall således brytas, om det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården. Säkerheten inom kriminalvården är i första hand Kriminalvårdens ansvar (jfr SOU 2005:6 s. 41–42). Trots det kan det även inom det ansvaret finnas behov av att samarbeta med polisen. Det kan t.ex. vara frågan om att Kriminalvården behöver lämna viss information till polisen för att kunna få kompletterande information av bety- delse för säkerheten. Sekretessen skall vidare brytas, om det behövs för att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet. Uttrycket upptäcka och för- hindra brottslig verksamhet finns inte i sekretesslagen. finns det dock en hänvisning i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen till lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, vilket innebär att ut- trycket indirekt är en del av sekretesslagen. Ordet upptäcka mot- svaras på andra ställen i sekretesslagen av det mera ålderdomliga uppdaga. I sekretesslagen används begreppet förebygga brott som bl.a. omfattar att förhindra brott. Begreppet förebygga brott inne- fattar dock mer som inte är aktuellt här, t.ex. information i skolor eller rena kontrollåtgärder. Enligt vår uppfattning är det därför inte lämpligt att använda förebygga i den sekretessbrytande bestämmel- Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet Uppgifter som behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet syftar främst på underrättelseinformation, dvs. infor- mation som samlats in, bearbetats och analyserats trots att det inte finns en konkret misstanke om att brott redan begåtts. Den sekretessbrytande bestämmelsen skall således gälla bl.a. underrättelseinformation. Inom polisen är underrättelseverksamhe- ten organiserad så att endast ett litet antal poliser har tillgång till underrättelseinformation. Det följer bl.a. av polisdatalagen. Mot den bakgrunden ger vårt förslag inte stöd för att bedriva allmän spaning inom anstalterna. Ett av Kriminalvårdens övergripande mål är att förebygga brott och öka tryggheten i samhället. Den sekretessbrytande bestäm- melsen bör därför gälla alla brott. Även våra kontakter med polisen och Kriminalvården visar att en begränsning till vissa straffskalor skulle kunna innebära att viktigt informationsutbyte hindras. En sekretessbrytande bestämmelse bör således inte begränsas till att endast gälla uppgifter som behövs för att upptäcka och förhindra brott med en viss straffskala. De övergripande målen för Kriminal- vården får enligt vår uppfattning också till följd att den sekretessbry- tande bestämmelsen skall rikta in sig på att upptäcka och förhindra brott såväl inom kriminalvårdens institutioner som i samhället i övrigt. När det gäller konkreta brottsmisstankar följer möjligheten att lämna uppgifter till polisen i de allra flesta fall av 14 kap. 2 § sekretesslagen. Denna sekretessbrytande bestämmelse används för att lämna uppgifter till polisen, eller under en pågående förundersökning. Av våra kontakter med polisen och Kriminalvården framgår att det skulle vara av värde såväl för säkerheten inom kriminalvården som brotts- bekämpningen om Kriminalvården kunde lämna uppgifter även om bötesbrott till polisen. kan uppgifter om bötesbrott, t.ex. brott mot knivlagen, inte lämnas till polisen med stöd av 14 kap. 2 § sekretesslagen. I och för sig är även 14 kap. 3 § tillämplig på sådana uppgifter. Som angetts ovan blir dock utlämnandet i de fallen beroende av en intresseavväg- ning i det enskilda fallet. Mot bakgrund av vårt resonemang ovan om att uppgiftsutbytet i underrättelseverksamheten inte bör be- gränsas till brott med viss straffskala, anser vi att detsamma bör gälla misstankar om begångna brott. Kriminalvårdens verksamhet rör bl.a. verkställighet av utdömda påföljder. Enligt vår uppfattning innebär det att avvägningen mellan intresset av att utreda även ringa Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet brott och enskildas intresse av sekretess måste få en annan utgång än för andra myndigheter. Sekretess enligt 7 kap. 21 § bör således inte hindra att kriminalvården lämnar uppgifter som angår misstanke om brott till polisen oavsett straffskalan för brottet och vilken på- följd som kan bli aktuell i det enskilda fallet. På flera ställen i landet utreds ekonomisk brottslighet av Eko- brottsmyndigheten. Ekonomisk brottslighet är ett vanligt inslag i organiserad brottslighet. Enligt vår uppfattning bör således den sekretessbrytande bestämmelsen även omfatta uppgiftslämnande till . Kriminalvården har uppgett att det endast mycket sporadiskt förekommer underrättelsesamarbete med övriga brottsbekämpande myndigheter. Enligt vår uppfattning tillgodoser den nuvarande regleringen i sekretesslagen behovet av uppgiftsut- byte med , och . Dessa myndigheter bör således inte omfattas av den sekretessbrytande bestämmelsen. Vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse gäller även uppgifter som angår misstankar om begångna brott. Det bör vara möjligt att lämna sådana uppgifter direkt till Åklagarmyndig- heten. Den sekretessbrytande bestämmelsen kommer att träffa uppgifter om klienter hos kriminalvården och personer som annars har kon- takt med kriminalvården, t.ex. övervakare och besökande till intagna i anstalter. Klienter hos kriminalvården är föremål för tvångsåtgär- der från samhällets sida. Kriminalvården har därmed ett särskilt ansvar för deras säkerhet åtgärden består. Det finns också omfattande system för att garantera ett rättssäkert förfarande för den som blir föremål för kriminalvård. I det tvång det innebär att vara föremål för kriminalvård ingår det flera ingripande begräns- ningar i den personliga integriteten. Mot den bakgrunden är ett upp- giftsutbyte mellan polisen och Kriminalvården för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården eller för att upptäcka, förhindra eller utreda brott godtagbart från integritetssynpunkt. Uppgifter om t.ex. intagna kan även omfattas av hälso- och sjuk- vårdssekretess enligt 7 kap. 1–3 §§ sekretesslagen. är möjlig- heterna att lämna sådana uppgifter till polisen kraftigt inskränkta när det gäller begångna brott (14 kap. 2 § femte stycket). Eftersom generalklausulen inte får tillämpas för sådana uppgifter, är det inte möjligt att lämna sådana uppgifter för underrättelseverksamhet (14 kap. 3 § andra stycket). Motivet för detta är att det för särskilt skyddsvärda sekretessintressen inte kan komma i fråga att bryta sekretessen efter en skälighetsbedömning (Ds Ju 1977:11/Del 2 Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i rättsväsendet s. 256). Enligt vår uppfattning finns det inte skäl att ändra på detta förhållande beträffande hälso- och sjukvårdsuppgifter inom kriminal- vården. har frågan om att på ett professionellt sätt hantera tips och rykten kring anställda inom disku- terats. Av våra kontakter med Kriminalvården framgår att tips och rykten antingen kommer från klienter eller från andra anställda hos . Sådana uppgifter kan ibland omfattas av sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen, t.ex. för att de även rör en intagen i anstalt. I så fall omfattas uppgifterna av vårt förslag till sekretess- brytande bestämmelse. Polisen och Kriminalvården har uppgett att det är ovanligt att information om personalen som har betydelse för underrättelseverksamheten omfattas av personalsekretess enligt 7 kap. 11 §. Mot den bakgrunden finns det enligt vår uppfattning inte skäl att föreslå en sekretessbrytande bestämmelse avseende 7 kap. 11 §. Möjligheten för kriminalvården att lämna sådan infor- mation till polisen med stöd av 14 kap. 2 och 3 §§ är enligt vår upp- fattning tillräcklig. Vi föreslår således att sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen inte skall hindra att uppgifter lämnas från Kriminalvården till polisen, och om det behövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården eller för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet eller om uppgiften angår misstanke om brott.