sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — När sekretesslagen infördes innehöll den dock en sekretessbry- tande bestämmelse som direkt tog sikte på misstankar om brott. Sekretess skulle inte hindra att hälso- och sjukvården respektive till polis eller åklagare anmälde brott enligt 3, 4 och 6 kap. som riktade sig mot en underårig (nuvarande 14 kap. 2 § femte stycket andra meningen sekretesslagen). Bakgrun- den var att ansåg att bestämmelsen om nödvändigt uppgifts- lämnande (1 kap. 5 §) troligen inte skulle vara tillämplig i alla de situa- tioner där det dittills hade ansetts möjligt för och hälso- och sjukvården att anmäla brott mot barn (bet. KU 1979/80:37 s. 38 och 63–64, rskr. 1979/80:179). 5.5.2Hälso- och sjukvårdens och möjlighet att lämna uppgifter om grova brott Sedan sekretesslagen hade trätt i kraft riktades kritik mot att lagen försvårade att uppgifter lämnades mellan olika myndigheter. Bl.a. hävdades att lagen hindrade att uppgifter i önskvärd omfattning läm- nas från myndigheter på hälso- och sjukvårdsområdet och socialtjänst- området till andra myndigheter. Särskilt uppmärksammades polisens och åklagarnas möjligheter att få tillgång till information från sjuk- vården och . Den frågan ledde därför till ny lagstiftning efter det att sekretesslagen trätt i kraft (prop. 1981/82:186, KU 1982/83:12, rskr. 1982/83:74). Departementschefen ansåg att sekretesskyddet på hälso- och sjuk- vårdsområdet enligt de nuvarande reglerna gick väl långt (a.prop. 20–26). När det gällde att bestämma omfattningen av ett vidgat uppgiftslämnande anslöt han sig till uppfattningen att i varje fall upp- gifter om brott med ett minimistraff fängelse borde undan- tas från sekretess. Han ville inte tillstyrka en modell som tillät att uppgifter om misstankar avseende vissa brott med lägre straffmini- mum än , t.ex. grov misshandel och rån, lämnades till polisen. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Orsaken till det var att det särskilt för personal inom hälso- och sjuk- vården kunde bli möjligt att lämna sådana uppgifter under förunder- sökningen men inte i ett vittnesförhör. Möjligheten att lämna upp- gifter om försök till brott med straffminimum två års fängelse avvi- sades med samma motivering. 5.5.3En generell möjlighet att lämna uppgifter om konkreta brottsmisstankar När sekretesslagen infördes ansågs det inte möjligt att i det samman- hanget reglera alla frågor som hade samband med sekretessen mellan myndigheter. En av de frågor som borde utredas vidare var möjlig- heterna att utan hinder av sekretess lämna uppgifter mellan myndig- heterna i brottsbekämpande syfte. När det gällde just den frågan gjor- des bedömningen att den nya regleringen i sekretesslagen inte hade medfört några väsentliga förändringar. Det ansågs dock önskvärt att skapa utrymme för ett ökat informationsutbyte (prop. 1980/81:78, bet. KU 1980/81:12, rskr. 1980/81:45). Resultatet av arbetet blev en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att myndigheter lämnar uppgifter till polis, åklagare eller annan myndighet som skall ingripa mot ett brott (nuvarande 14 kap. 2 § fjärde stycket). Förutsättningen är att det misstänkta brottet har fängelse i straffskalan och att det i det enskilda fallet kan antas leda till en annan påföljd än böter. Möjlig- heten att lämna uppgifter om brottsmisstankar är inskränkt ytterli- gare för vissa verksamheter (se avsnitt 5.3.3). Motivet för att införa den sekretessbrytande bestämmelsen var att även andra myndigheter än polis och åklagare måste medverka i sam- hällets kamp mot brottsligheten (prop. 1983/84:142 s. 21). Särskilt viktigt ansågs det vara att myndigheterna medverkar i kampen mot den organiserade och ekonomiska brottsligheten och mot annan all- varlig kriminalitet, t.ex. narkotikabrott och våldsbrott. En betydelse- full form av medverkan var att lämna uppgifter om brott till de brotts- bekämpande myndigheterna. I och för sig ansågs de gällande reglerna ge myndigheterna relativt stora möjligheter att vidarebefordra uppgifter om brottsmisstankar. Hos många myndigheter rådde det dock osäkerhet om i vilken ut- sträckning de kunde eller var tvungna att lämna sådana uppgifter. Osäkerheten ledde till en alltför stor restriktivitet när det gällde att lämna ut uppgifterna. Den ordningen ansågs inte tillfredsställande. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Regleringen borde i stället utformas så att myndigheterna så enkelt som möjligt kunde göra klart för sig i vad mån de har rätt eller rent av skyldighet att lämna ut brottsuppgifter. En generell bestämmelse om uppgiftslämnande angående brott be- hövde inte innebära att särskilda regler om uppgiftsskyldighet som fanns i specialförfattningar upphävdes (a.prop. s. 22). Det kunde tvärt- om vara en fördel att behålla dem, eftersom de på ett annat sätt än allmänna bestämmelser inskärper det ansvar för brottsbekämpningen som åligger just den myndighet som bestämmelsen riktar sig till. I förarbetena betonades att det är viktigt att klart ange vilka förut- sättningar som skall gälla för att uppgifter som omfattas av sekretess skall få lämnas till andra myndigheter (a.prop. s. 23). Intresset av en effektiv brottsbekämpning måste vägas mot intresset av sekretess. Hänsyn bör också tas till myndighetens ställning och förhållandet till allmänheten. Uppgiftslämnandet i brottsbekämpande syfte får inte rubba allmänhetens förtroende för myndigheterna. Regleringen bör också, så långt möjligt, vara enhetlig så att den inte blir onödigt svår- tillämpad. Därför bör de undantag som behövs vara så få som möjligt. En bestämmelse som gjorde det möjligt för myndigheterna att lämna ut sekretessbelagda uppgifter på grund av misstankar om brott borde inte gälla alla slags brott (a.prop. s. 26). Det var inte rimligt att sekretessen generellt skulle kunna brytas på grund av misstankar om bagatellartade förseelser. Frågan om bestämmelsens räckvidd borde alltså vara beroende bl.a. av vilket brott misstanken avsåg. Men också intresset av sekretess var av betydelse för frågan om en uppgift borde få lämnas ut eller inte. En avvägning mellan de båda intressena måste göras. Avvägningen kunde utfalla olika på olika områden. Exempelvis kunde det på områden där det fanns särskilt starka sekretessintressen, t.ex. sjukvårdsområdet, finnas större skäl för restriktivitet. När det gällde den sekretessbrytande bestämmelsens räckvidd an- gav departementschefen att det inte var lämpligt att avgränsa upp- giftslämnandet till att avse en viss kategori av brott, t.ex. organiserad eller ekonomisk brottslighet (a.prop. s. 29). Dels kunde det uppstå oklarhet om vilka brott som skulle räknas till den ena eller andra gruppen. Dels fanns det brott inom varje kategori som var mer eller mindre angelägna att beivra. Bedömningen av om en uppgift om brottet skulle få lämnas borde i stället grundas på hur svårt brottet som misstanken avsåg var. Brottets svårhetsgrad kan bedömas i första hand med ledning av straffskalan för brottet. Både mycket lindriga och relativt allvarliga brott kan dock rymmas inom samma straff- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Att knyta en allmän regel om uppgiftslämnande i brottsbe- kämpande syfte uteslutande till straffskalan kunde därför få effekter som var mindre lämpliga. Den lämpliga avgränsningen blev därmed att fängelse skulle vara föreskrivet för brottet och att det kunde an- tas föranleda annan påföljd än böter. Departementschefen insåg att det kunde vara svårt för en tjänsteman att avgöra om strängare på- följd än böter kunde ådömas. Alltför stora krav på underlag för en sådan bedömning borde dock inte ställas (a.prop. s. 30). När det gällde frågan vilken grad av misstanke som skulle krävas för att en myndighet skulle få lämna ut uppgifter om brott under- strök departementschefen att det var angeläget att de uppgifter som lämnades ut var så tillförlitliga och konkreta som möjligt (a.prop. s. 31). Det ansågs dock inte nödvändigt att uttryckligt föreskriva att misstankarna skulle vara av en viss kvalitet, om man inte införde nå- gon uppgiftsskyldighet utan enbart en bestämmelse som gav möjlig- het att lämna ut uppgifter. Bedömningen av i vilka fall misstankarna är av sådan styrka att en uppgift får lämnas borde enligt departements- chefen kunna överlåtas åt myndigheterna själva. I samband med att den generella bestämmelsen infördes diskute- rades om det fanns anledning att göra skillnad mellan sådana fall då ett brott har begåtts inom en myndighets eget ansvarsområde och sådana fall då det är fråga om brott inom någon annan myndighets område (a.prop. s. 31). En sådan skillnad ansågs dock inte lämplig. Det viktiga var i stället att myndigheten fått kännedom om brottet genom sin verksamhet. Den nya sekretessbrytande bestämmelsen avsåg endast begångna brott. Departementschefen ansåg inte att det fanns något behov av en utvidgad möjlighet att lämna uppgifter om förestående brott (a.prop. s. 28). Flertalet myndigheter borde kunna lämna sådana upp- gifter med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen när det uppkom miss- tanke om ett allvarligt förestående brott. Vidare gav bestämmelserna om nödvärn och nöd i 24 kap. 1 och 4 §§ myndighe- terna vissa möjligheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter i syfte att avvärja brott. En tjänsteman kunde också vara skyldig att avslöja brott som är å färde på grund av bestämmelsen i 23 kap. 6 § brotts- balken. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna 5.5.4Senare ändringar i möjligheterna att lämna uppgifter om brott De sekretessbrytande bestämmelserna om uppgiftslämnande på grund av brottsmisstankar har ändrats ytterligare . Statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen skärptes genom att möjligheten att tillämpa generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen togs bort för den aktuella typen av uppgifter (prop. 1984/85:133 s. 10, KU 1984/85:29, rskr. 1984/85:396). be- gränsades möjligheterna på statistikområdet att lämna ut uppgifter till polis, åklagare m.fl. för att utreda brott. Begränsningen utforma- des på samma sätt som för de övriga områden som är undantagna från generalklausulen. Det måste således vara fråga om misstanke om brott med straffminimum fängelse för att upp- giften skulle kunna lämnas ut. infördes sekretess för uppgifter hos , 7 kap. 34 § sekretesslagen (prop. 1993/94:107 s. 11, bet. 1993/94:SoU18, rskr. 1993/94:139). Lagstiftaren bedömde att det lämpligaste var att fick en sekretessbestämmelse som motsvarade den som gällde hos . Det innebar bl.a. att Barnombuds- mannens möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myn- digheter skulle vara inskränkt på samma sätt som gällde för social- tjänsten. infördes en ny smittskyddslag (2004:168). ut- ökades hälso- och sjukvårdens möjligheter att lämna uppgifter till polis och åklagare om brott som avser överföring eller försök till överföring av allmänfarliga sjukdomar som avses i smittskyddslagen. Uppgifterna får lämnas om fängelse är föreskrivet för brottet. 5.5.5Ekosekretessutredningen (SOU 1999:53) föreslog bl.a. att det skulle införas en ny sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter om planerad brottslig- het. Förslaget gällde inte uppgifter som angår misstankar om straff- bara försöks- eller förberedelsebrott, eftersom sådana uppgifter om- fattas av 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. I stället avsågs en- bart uppgifter om planering av brott som ännu inte nått så långt att straffansvar inträtt. Enligt förslaget skulle sekretess inte hindra att uppgifter lämnades till polismyndighet, tullmyndighet eller polisman Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna vid om uppgiften rörde en konkret brotts- plan och kunde antas ha betydelse för möjligheten att avvärja brottet. Samma krav som enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket ställs beträffande brottets svårhetsgrad och förväntad påföljd skulle gälla även beträf- fande den planerade brottslighetens förväntade straffvärde om den skulle fullbordas. Utredningen föreslog också att sekretess inte skulle hindra att uppgifter som kunde antas ha betydelse för en särskild undersökning enligt bestämmelserna i polisdatalagen eller lagen (1997:1058) om re- gister i brottsbekämpande verksamhet, lämnades till den myndighet som bedrev undersökningen. Förutsättningen för sekre- tessbrott skulle vara att undersökningen avsåg brottslighet som inne- fattade brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Förslaget till en ny sekretessbrytande bestämmelse avseende upp- gifter om planerad brottslighet tillstyrktes, lämnades utan erinran eller kommenterades på detaljnivå av majoriteten av remissinstan- serna. ansåg dock att förslaget inte medförde de vinster för brottsbekämpningen som var åsyftade. Myndigheten ansåg att kravet att det skulle röra sig om en konkret brottsplan måste mildras på något sätt och föreslog att man t.ex. kunde stryka ordet konkret i lagtexten. och i ansåg att uppgifter även borde kunna lämnas till skattebrottsenheterna. ansåg att uppgif- ter borde kunna lämnas till . Juridiska fakultets- nämnden vid ifrågasatte om förslaget tillförde något utöver gällande rätt och hänvisade till de möjligheter som fanns att lämna ut uppgifter med stöd av 14 kap. 3 § och 1 kap. 5 § sekre- tesslagen samt 23 kap. 6 § och 24 kap. . Fakultetsnämn- den ansåg att det fanns fördelar med en tydlig reglering, men att det också fanns nackdelar, genom att regleringen kunde uppfattas som mer bjudande än den var avsedd att vara. an- såg att 14 kap. 3 § kunde tillämpas i vissa av de fall som avsågs med den nya bestämmelsen, men att förutsebarheten och därmed rätts- säkerheten ökar om en reglering skedde i enlighet med förslaget. Förbundet anförde att genom en reglering enligt förslaget begrän- sades utrymmet för att tillämpa 14 kap. 3 § ytterligare, vilket var en effekt som var ägnad att stärka skyddet för den enskilde. ansåg att förslaget inte var godtagbart av integritets- skäl. Datainspektionen anförde att förslaget borde analyseras närmare i förhållande till dataskyddsdirektivet, personuppgifts- och register- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna lagstiftningen samt rekommendation om användning av polisuppgifter inom polissektorn. Förslaget till en ny sekretessbrytande bestämmelse avseende upp- gifter som kunde antas ha betydelse för viss underrättelseverksamhet tillstyrktes, lämnades utan erinran eller kommenterades på detaljnivå av en majoritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan. Även här framförde några remissinstanser synpunkten att uppgifterna borde kunna lämnas även till skattebrottsenheterna respektive Kustbevak- ningen. Några remissinstanser (bl.a. , Data- inspektionen och ) anförde olika argument med anknytning till att förslaget var alltför långtgående med hänsyn till den personliga integriteten. När det gällde förslaget till sekretessbrytande bestämmelse av- seende planerad brottslighet ansåg regeringen att den gällande regle- ringen erbjöd myndigheterna relativt stora möjligheter att lämna uppgifter om misstänkt brottslighet när så ansågs befogat (prop. 2001/02:191 s. 51–52). De gällande bestämmelser som regeringen syftade på var 14 kap. 2 § fjärde stycket och 3 § samt 1 kap. 5 § sekre- tesslagen samt 23 kap. 6 § och 24 kap. . Regeringen ställde sig tveksam till om en ökad detaljeringsnivå avseende de sekretess- brytande bestämmelserna skulle effektivisera informationsutbytet mellan myndigheterna när det gällde uppgifter om misstankar om brott. Sammantaget ansåg regeringen att det inte hade anförts till- räckligt starka skäl för att ändra befintlig reglering på det sätt utred- ningen föreslog. Beträffande förslaget om sekretessgenombrott till förmån för sär- skilda undersökningar anförde regeringen att det skulle innebära att den myndighet som bedriver den särskilda undersökningen skulle kunna bedriva undersökningen mer effektivt (a.prop. 52–53). Denna ökade effektivitet borde dock vägas mot det integritetsintrång som uppgiftslämnandet skulle innebära. Vid den avvägningen borde beaktas att kravet på att den särskilda undersökningen skall avse brott, för vilket fängelse ingår i straffskalan, inte utgör en särskilt hög tröskel. Med hänsyn till att både den brottskatalog som skulle komma ifråga och de syften för vilka en särskild undersökning kan inledas hade en vid omfattning, fann regeringen att bestämmelsen kunde leda till ett informationsflöde mellan polismyndigheter, tull- myndigheter och andra myndigheter som inte var godtagbart från integritetssynpunkt. Regeringen ansåg att den invändningen ensam vägde så tungt att förslaget inte borde genomföras, i vart fall inte i sin nuvarande utformning. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Regeringen diskuterade dock även en annan synpunkt på förslaget (a.prop. 53–54). Enligt principen om fair trial i Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () är det inte tillåtet att genom vitesföreläggan- den tvinga en person att medverka i en brottsutredning om sig själv. Om t.ex. skulle få en begäran från en polismyndighet att lämna sekretessbelagda uppgifter till en särskild undersökning som syftar till att skapa underlag för ett beslut att inleda förundersökning ansågs det tveksamt om därefter skulle kunna använda sig av vitesföreläggande i skatteärendet. Förslaget skulle således kunna innebära att den myndighet som bedriver undersökningen genom sin förfrågan om utfående av uppgifter avhänder den myndighet som för- fogar över uppgifterna möjligheterna att använda sig av ett verktyg som sistnämnda myndighet kan behöva i sin primära verksamhet. Regeringen ifrågasatte om det var önskvärt eftersom det här rörde sig om en undersökning där det ännu inte kunde antas att brott som hörde under allmänt åtal hade förövats. Det borde bli fråga om en avvägning mellan hänsynen till den enskildes integritet och myndig- heternas behov av uppgifter för sin verksamhet, men även en avväg- ning mellan olika myndigheters intressen av att bedriva sin verksam- het effektivt. Slutligen ansåg regeringen att frågan behövde övervägas vidare under beaktande av de anförda synpunkterna. 5.6Problem med den nuvarande regleringen av uppgiftsutbytet Frågan om förutsättningarna för utbytet av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna diskuteras i olika sammanhang. De hinder som kan finnas beror på många olika faktorer. Visst in- formationsutbyte kan vara otillåtet på grund av regler i sekretesslagen, personuppgiftslagen eller registerförfattningarna. I andra situationer kan ett effektivt informationsutbyte vara svårt eller omöjligt på grund av tekniska hinder, t.ex. att myndigheternas olika datasystem inte kan kommunicera. Ytterligare hinder för ett effektivt informationsut- byte kan vara bristande kunskaper hos myndigheterna om andra myn- digheters behov av information och om vilka möjligheter det faktiskt finns att utbyta uppgifter. Europeiska unionens råd har utvärderat informa- tions- och underrättelseutbytet mellan och , mellan Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna andra medlemsstater och samt inom (EUJu2003/2210/PO). Rapporten är kritisk till hantering av informations- och underrättelseutbytet såväl nationellt som in- ternationellt. Rådet rekommenderar bl.a. att och Kust- bevakningen skall få tillgång till kriminalunderrättelseregistren. Som en följd av rapporten fick de brottsbekämpande myndigheterna i sina regleringsbrev ett särskilt uppdrag att tillsammans komma med för- slag om hur informationsutbytet nationellt och internationellt skall förbättras. I sin redovisning (Ju2004/5995/PO) identifierar myndigheterna rättsliga, tekniska och organisatoriska hinder för ett effektivt infor- mationsutbyte samt föreslår olika lösningar. När det gäller rättsliga hinder i sekretesslagen anger myndigheterna att lagens komplexitet kan hämma informationsutbytet. Vidare kan sekretessbestämmelser- nas begränsade räckvidd innebära att sekretess inte kan garanteras hos den mottagande myndigheten vilket kan hämma viljan att lämna ut uppgifter. Myndigheterna pekar också på att de sekretessbrytande bestämmelserna inte är tillräckligt långgående för att täcka behovet av informationsutbyte. När det gäller lösningar för att komma till rätta med de rättsliga hindren konstaterar myndigheterna att vissa problem kan åtgärdas genom utbildningsinsatser och diskussioner mellan myndigheterna men att sådana åtgärder inte räcker för att fullt ut uppnå ett ratio- nellt informationsutbyte. För att lösa problem med anknytning till den diversifierade och delvis oklara personuppgiftslagstiftningen före- slår myndigheterna att det skall införas ett gemensamt regelverk av- seende hanteringen av personuppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten. Vidare borde lagstiftningen tillåta utbyte av information utan föregående begäran. När det gäller sekretesslagen föreslår myn- digheterna en ny generell sekretessbrytande regel som skall gälla mellan myndigheterna i den brottsbekämpande verksamheten. Vidare anser myndigheterna att sekretesskyddet hos de brottsbekämpande myndigheterna måste harmoniseras. Även vid remissbehandlingen av be- tänkande kom det fram synpunkter på utbytet av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna (remissammanställning Fi2003/131). påpekade att den stränga sekretessen mellan de brottsbekämpande myndigheterna utgör ett särskilt pro- blem vid underrättelseverksamhet eftersom det saknas sekretessbrytande bestämmelser. nämnde samma sak och påpekade att om uppgiftsutbytet är beroende av tillämp- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna ningen av 14 kap. 3 § sekretesslagen så skapar det osäkerhet om vilka uppgifter från andra myndigheter som polisen kan få tillgång till för sin underrättelseverksamhet. För att få en ännu tydligare bild av utbytet av information i den brottsbekämpande verksamheten har vi haft möten med represen- tanter för polisen, , , Ekobrottsmyn- digheten och . Vid dessa kontakter har det fram- kommit att det finns ett stort utbyte av information mellan de olika myndigheterna. En myndighet som i sin brottsbekämpande verksamhet får kännedom om brott som skall utredas av en annan myndighet lämnar över dessa uppgifter, t.ex. om det hos uppstår misstanke om att vissa bilar är stulna. Ett annat exempel är att kan få uppgifter från om vilka fartyg som är på väg till . Vidare har myndigheterna i större eller mindre utsträckning tillgång till varandras register, se avsnitt 5.4. För åklagarnas del tycks det inte föreligga några större problem vad gäller informationsutbytet. En övervägande del av informations- utbytet sker för deras del inom ramen för en förundersökning. Ett problem är dock att åklagarna ibland blir överraskade av en begäran om hemliga tvångsmedel som framförs efter behandling av underrät- telseinformation. Det borde dock kunna lösas genom att åklagare kontaktas tidigare än vad som sker . Åklagarna har även fört fram möjligheten att underrätta kronofogden när beslag hävs som ett visst problem. Det har vid mötena framgått att det största problemet anses vara informationsutbyte i underrättelseverksamheten, dvs. innan det finns en konkret brottsmisstanke. Det gäller såväl nationellt som interna- tionellt. I underrättelseverksamheten kan uppgifter, om de omfattas av sekretess, utbytas med stöd av generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). Problemet är enligt myndigheterna att det råder osä- kerhet om hur den bestämmelsen skall tolkas och vilken räckvidd den har. Det har lett till att myndigheterna begränsat uppgiftsläm- nandet på ett sätt som varit till skada för verksamhetens effektivitet. Vid våra möten har det kommit fram synpunkter på att förutsätt- ningarna för att lämna uppgifter till andra myndigheter upplevs som oklara. Ett exempel på sådana fall är att polisen via tipstelefon får in en uppgift som inte rör en brottsmisstanke men som en annan myn- dighet, t.ex. kommunens byggnadsnämnd, skulle kunna ha nytta av.