sou · GTB388 · 2006-01-01 00:00:00 — Innan de allmänna råden om ekonomiskt bistånd utarbetades hade tillsammans med länsstyrelserna i ett projekt sammanställt kunskap om barn och långvarigt ekonomiskt bi- stånd/svag ekonomi samt identifierat viktiga faktorer för att införa ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd.15 Man konstaterade i rapporten att länsstyrelsernas tillsyn och Socialsty- relsens uppföljningar visar att barnperspektivet generellt inte upp- märksammas i tillräcklig utsträckning i handläggningen av ekono- miskt bistånd. Rapporten gav rekommendationer till kommunernas arbete på både lednings- och handläggarnivå. På ledningsnivå handlar det om att sörja för att riktlinjer, delega- tionsbestämmelser, personalens kompetens och rutiner för arbetet utvecklas för att uppmärksamma barnen. På handläggarnivå finns ett antal rekommendationer som i tillämpliga delar inarbetats i den tidigare nämnda handboken om ekonomiskt bistånd. 3.2.2Hur är det i praktiken? Länsstyrelserna uppföljning av hur barnperspektivet tillämpas i Två uppföljningar av hur barnperspektivet tillämpas i arbetet med ekonomiskt bistånd i kommunerna går . Då grans- kade i insatser för barn i avhysningssituationer. Resultatet återges i kapitel 3. i län granskade barnperspektivet i kommunernas riktlinjer om försörjningsstöd. och konstaterade att kommunerna har lång väg kvar innan ett barnperspektiv finns med som en självklar del i varje beslut som rör barn. och med en fördjupning 2004 granskade länsstyrel- sen i barnperspektivet vid långvarigt socialbidrags- beroende. Sammanfattningsvis konstaterade i sin rap- port 16 att barns behov inte uppmärksammas tillräckligt vid långva- rigt socialbidragsberoende. 15Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. 16Barnperspektiv vid långvarigt socialbidragsberoende. och det var oklart i vilken utsträckning som barns behov prövades individuellt. Medvetenheten om barnperspektivet var hög inom . Utbildningssatsningar, ständiga diskussioner på ärende- dragningar m.m. och förtydliganden i kommunala riktlinjer har levandegjort socialtjänstlagens och bestäm- melser om barns bästa. Intrycket är dock att arbetet inte kommer ekonomiskt utsatta familjer och enskilda barn till del. Aktgranskning och intervjuer visar inte heller något förstärkt barnperspektiv. i genomför som ett led i sin verksamhetstillsyn en undersökning av tillämpningen av barnperspektivet vid långvarigt ekonomiskt bistånd och i avhys- ningsärenden. Det sker bland en tredjedel av kommunerna varje år.17 I övrigt saknas undersökningar som kan beskriva hur barnper- spektivet tillämpas vid kommunernas handläggning av försörj- ningsstöd. Av och länsstyrelsernas tillsynsrapport för 200418 framgår att det fanns brister i hur kommunerna beaktade barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd. En alltmer strikt behovsbedömning där behoven prövas enbart utifrån riksnormen och det tas liten hänsyn till individuella behov riskerar att medföra att handläggare sällan frågar efter barnen i bidragshushållen. De bidragssökande är ofta inte medvetna om att de kan ansöka och få bidrag till sådant som ligger utanför riksnormen. Detta leder till att barnens specifika behov inte uppmärksammas i hanteringen av det ekonomiska biståndet. Varför är barn inte informanter? redovisar, i den bilagda artikeln, olika skäl till att barns perspektiv ofta saknas hos myndigheterna. Som exempel nämns: Man vet inte hur man gör för att tala med barn eller hur man ska tolka det barn säger. Organisatoriska skäl: Det är besvärligt att genomföra, tidskrä- vande samt psykiskt och emotionellt krävande. Barns perspektiv behövs inte i sammanhanget. Det kan t.ex. häv- das att i frågor om ekonomiskt bistånd är det en fråga för föräld- rarna och myndigheterna tillsammans. Barnperspektivet i långvarigt ekonomiskt bistånd och vid avhysningsärenden. Granskning i 20 kommuner/stadsdelsnämnder. 18Social tillsyn 2004, Resultat av länsstyrelsernas tillsyn, och Länsstyrelserna. Den vuxne professionelle vet vad barn behöver och den vetskapen är mer giltig än barns egen uppfattning Enligt väcker de ovanstående argumenten frågor om synen på vuxna, barn, föräldraskap och professionalitet. Ytterligare en typ av argument handlar om att det av olika skäl är negativt att låta barn vara informanter. Det kan handla om att barn behöver skyddas från den press det skulle innebära att behöva ta ställning, ibland förstärkt med att barn saknar kompetens för att fylla denna roll. Pressen kan bestå av att föräldrar skulle utnyttja barnen och regissera deras framträdande eller efteråt utsätta dem för förhör och sanktioner beroende på vad de sagt. Dessa argument används för att utnyttja det handlingsutrymme att välja bort barn som informanter som uppenbarligen finns i myndigheters beslutsprocesser. Beroende på vilken fråga det gäller, vilket sammanhang och vil- ken kategori barn det gäller, kan barn befinna sig i olika blandade positioner i dessa avseenden likaväl som vuxna kan det. betonar att det som behövs är alltså en reflekterad prövning av det enskilda fallet. Utifrån rättighetsperspektiv kan delaktigheten ses som normalfallet och frånvaro av delaktighet som det som behöver motiveras. 3.3Utredningens perspektiv och praktik Vi har arbetat med ett barnperspektiv. Vi har satt barnet i fokus och har ansträngt oss för att se både vårt utredningsmaterial och förslagen ur barnets synvinkel. I utredningsarbetet har vi tagit med de tre första aspekterna av barnperspektiv som beskrivs tidigare. De tre undersökningar19 som vi initierat hämtar uppgifter från vuxna yrkesverksamma inom området. Frågorna i undersökning- arna och våra kommunintervjuer fokuserar på barn och barnfamil- jernas situation. Vi återger också material från forskare som haft ett barnperspektiv eller som använt sig av barn som informanter. Vi har aktivt valt att inte använda barn som informanter. Skälen är flera: var det omvittnat att det fanns stora svårig- heter att nå vräkningshotade eller vräkta hushåll20 för personliga 19Enkät till kommunerna, kartläggning och Flygheds praxisstudie. 20Forskare som ingått i vår referensgrupp har sådana erfarenheter. Att dessutom få föräldrarnas samtycke till intervju med deras barn skulle sannolikt försvåra möjligheten att hitta infor- manter. Vi bedömde utredningens tid för knapp för att göra inter- vjuer med barn. Vi har inriktat oss på insatser för att motverka vräkningar, dvs. professionella, deras agerande och samarbete. Vi har i utredningsarbetet utgått från att bostaden är en social rättig- het för barn och att insatser bör inriktas på detta. Därför bedömdes vår nytta av att få ytterligare information från vräkningshotade vuxna och barn som marginell i förhållande till den arbetsinsats som skulle krävas för att spåra och få intervjua barnen. När departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn presente- rades reagerade många kraftigt på uppgifterna om att så många barn i vårt land utsätts för vräkningar och att flera av dem saknade en fast bostad efteråt1. Reaktionen hade troligen sin grund i erfa- renheten att uppväxtvillkoren, där bostaden är grundläggande, har stor betydelse för barnets utveckling till en vuxen individ. Ingen ifrågasätter att barn behöver ett hem. De behöver nå- gonstans att vara, ha sin säng och ha sina saker. De behöver kunna ta hem kamrater och känna trygghet. Barn som saknar ett hem upplever det som mycket pinsamt bl.a. i förhållande till sina kam- rater. Vräkningen är förknippad med skuld och skam och inget som barn kan tala med sina kamrater om. Det finns dock en utbredd (miss-) uppfattning i vårt land bland sociala myndigheter att barnfamiljer nästan aldrig vräks eller åtmin- stone aldrig blir bostadslösa.2 I detta kapitel har vi samlat dokument och kunskap som betonar bostadens betydelse för barn och barnfamiljer. FN:s konvention om barnets rättigheter citeras och de nationella bostadspolitiska målen redovisas. I har vi haft bostadsbidrag med en kombi- nation av familjepolitiska och bostadspolitiska syften varför också bostadsbidragets roll beskrivs. tolkning av social- tjänstlagen som rör bedömningen av försörjningsstöd till familjen sammanfattas. Sedan följer ett avsnitt om bostadens och den när- maste omgivningens betydelse för barnets utveckling till en vuxen individ. Bostadens roll i den sociala barnavården beskrivs liksom vissa resultat av forskning om barn och ekonomisk knapphet. En del av en tidigare publicerad intervju med en hemlös tonårsflicka återges i sammanfattning och kapitlet avslutas med en diskussion Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer. Förekomst, orsaker och konsekvenser. 2 Se . Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna. SOU 2001:95, bilagedel, s. 188. om hemlöshet i relation till roll på bostadsmarkna- den. 4.1FN:s konvention om barnets rättigheter Artikel 3 p.1 i konventionen betonar att barnets bästa bör sättas i främsta rummet: Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller pri- vata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar administrativa myndighe- ter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Artikel 27 p. 3 i konventionen behandlar barnets rätt till bostad: Konventionsstaterna skall i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå för- äldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och skall vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stöd- program, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder. 4.2Den svenska bostadspolitikens mål Rätten till bostad uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 2 § Regeringsfor- men står det: Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Den en- skildes personliga och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. De tidigare gällande bostadspolitiska målen inleddes med orden, bostaden är en social rättighet.3 Det nuvarande målet för bostadspolitiken formulerades i bud- getpropositionen och fastställdes av : Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekono- miskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.4 1997/98:119, bet. 1997/98: BoU10, rskr 1997/98:306. Förändringen i de bostadspolitiska målen 2002 betonade hållbar utveckling som omfattar de tre dimensionerna ekonomisk, social och ekologisk utveckling. Sammanfattningsvis har bostaden , i olika måldo- kument, betraktats som en social rättighet i vårt land. Det gäller särskilt för barn. Men hur är det i praktiken? Vad är det som är karaktäristiskt för en generell respektive selektiv bostadspolitik i fråga om bostaden som social rättighet? Bo Bengtsson5 tar som exempel på en generell politik att allmännyttiga bostäder är tillgängliga för alla hushåll. I en selektiv bostadspolitik garanteras rätten till bostad hushåll som inte själva kan ordna bostad på den öppna marknaden. Någon så- dan rätt finns inte i länder med generell bostadspolitik (som Sve- rige) utan bostaden är en social rättighet i den utsträckning som staten ser till att medborgarna – alla medborgare – har möjlighet att skaffa sig en god bostad på den allmänna bostadsmarknaden6. pekar också på att 1990-talets bostadspolitiska ut- veckling har inneburit en ökad spänning mellan idén om bostaden som social rättighet och utfallet i en mer selektiv riktning. Syftet var att genom ekonomiskt stöd till hushållen bidra till en större efter- frågan på bostäder. Därmed skulle den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn hållas uppe och hushåll med låga inkomster skulle ges möjlighet att efterfråga rymliga bostäder med god stan- dard. Det nuvarande regelsystemet har både en familjepolitisk och en bostadspolitisk inriktning. Bostadsbidraget var som störst . är det företrädesvis ett stöd för ensamstående barnfamiljer med låga inkomster som bor i hyresrätt. fick nästan 600 000 svenska hushåll bostadsbidrag. fick drygt 210 000 hushåll bostadsbidrag. Kostnaderna för bostadsbidrag minskade med . Det har således skett en mycket stor besparing på bekostnad 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. Bostaden som social rättighet i antologin bostadspolitiken. av familjer som var berättigade till bostadsbidrag. Detta beror, enligt , till stor del på att gränserna för bostads- bidrag inte har anpassats till inkomst- och hyresutvecklingen . Den sammantagna effekten av att det inte längre sker anpassningar i bostadsbidragssystemet i förhållande till den allmänna hyres- och inkomstutvecklingen är kännbar för barn- familjer med svag ekonomi. Effekterna av de regelförändringar som gjordes i samband med besparingar i statsbudgeten och att bostadsbidraget inte har värde- säkrats har blivit att den bostadspolitiska betydelsen av bostadsbi- draget har minskat, även om den inte helt har upphört, enligt Bo- verket.7 Regeringen har i propositionen8 om ändrade regler för bostads- bidrag ansett att det finns skäl att göra en översyn av bostadsbidra- get för att analysera hur det uppfyller sina mål. 4.4Socialtjänstens ansvar för barns boende Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Försörjningsstöd ska lämnas till skäliga kostnader för bl.a. boende och hushållsel.9 Detta har utvecklats i kapitel 2. Lagen har också målinriktade bestämmelser för olika grupper. När det gäller barn och ungdom ska socialnämnden verka för att de växer upp under trygga och goda förhållanden.10 För att konkretisera barnperspektivet i handläggningen av eko- nomiskt bistånd och tjäna som stöd för länsstyrelsernas tillsyn har och länsstyrelserna sammanställt kunskap och identifierat viktiga faktorer för att införa ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd.11 I rapporten betonar man att det kan vara viktigt för barn att få bo kvar i sitt bostadsområde. Barn kan känna rädsla för att behöva flytta. Att byta bostad och bostadsort är ofta en stor händelse för barn som vanligtvis rör sig inom ett ganska begränsat område. Det har visat sig att flyttningar Yttrande över promemoria om reformerat bostadsbidrag. Dnr 2011–4144/2004. 2004/05:112. 94 kap. 1 o 3 §§ socialtjänstlagen (2001:453). 105 kap. 1 § socialtjänstlagen. 11Socialstyrelsen och Länsstyrelserna. Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. som innebär byte av kamrater och skola, kan få negativa konse- kvenser för barns skolgång. hänvisar i sin diskussion om bostaden bl.a. till och som visat hur arbetslösa barnfamiljer priorite- rar ett bra boende för barnen.12 Ett bra boende för barnens skull fick ge vika för andra behov hos barnen. Att barn som regel har sina sociala relationer nära sin bostad var något som föräldrar tog hänsyn till, trots de ekonomiska fördelar som en flyttning skulle ge. 4.5Bostadens betydelse för barns uppväxt I en nyligen publicerad artikel i tidskriften diskuterar hur barn och hem har gått som en röd tråd i den so- ciala barnavårdens historia.13 Vi har svårt att tänka oss en barndom utan ett hem. Barn och hem går som en röd tråd genom barnavår- dens historia. Att förbättra det egna hemmet för försummade eller misskötsamma barn eller att finna alternativa hem har varit cent- ralt. beskriver bl.a. den sociala barnavårdens uppkomst och utveckling, för att i slutet på artikeln uppmärksamma problemet med hemlöshet bland barn. Barns rätt till ett hem finns direkt och indirekt uttryckt i en handfull svenska lagar och finns som en oomtvistad grundbult i vår socialhistoria. Man kan naturligtvis hävda att svenska barn lever under historiskt ganska unika förhållanden både ekonomiskt och socialt. Men är det en klen tröst för de barn som trots allt är utsatta i dagens samhälle. Sannolikheten är liten för att de jämför sig med hur barn hade det i historisk tid. I stället jämför de sig med hur andra barn har det och då är situationen långt ifrån acceptabel. , docent i psykologi och forskare vid Kultur- geografiska institutionen vid , har skrivit en artikel för utredningen om bostadens betydelse för barn ur ett miljöpsykologiskt perspektiv. Miljöpsykologin beskriver hur individer 12Näsman E, . Mamma pappa utan jobb. Barn och hem – en röd tråd i den sociala barnavårdens historia. Socionomen 4/2005. använder, upplever och värderar sin fysiska omgivning.14 Artikeln återges i sin helhet i bilaga 3.15 Bostadens betydelse och medvetenheten om detta växer lång- samt fram hos individen och förändras med tilltagande ålder. Un- der barndomen och uppväxttiden byggs personens föreställningar om platser sakta upp. Den unga människan utforskar sin omvärld genom sina sinnen och konkreta handlingar. Det är först i tonåren som hon/han ut- vecklar en tankemässig förståelse av omvärlden och i sina tankar kan relatera platser till varandra liksom förmedla sin kännedom om dem språkligt och i abstrakta framställningar. De platser där vi växer upp har, enligt undersök- ningar, stor betydelse för oss. Det är här vi börjar utveckla vår för- ståelse av omvärlden. De utgör den personliga första referensen, med vilken andra platser sedan jämförs. Dessa första platser är in- timt förknippade med familjen och relationerna till föräldrarna och syskonen. För det lilla barnet hänger föräldrarna och platsen där man lever tillsammans upplevelsemässigt ihop. Studier visar att det är först som den unge indivi- den självständigt tar ställning till föräldravärlden, föräldrarnas sätt att leva och därmed sin uppväxtmiljö.16 Då har individen utvecklat en tydlig och självständig identitet, vilket gör detta ställningsta- gande möjligt. är detta ställningstagande präglat av indi- videns uppväxtmiljö, familjeförhållanden och erfarenheter. understryker att bostaden och bostadsmiljön repre- senterar stora värden för barn. Det är platsen för hemhörighet i en konkret fysisk bemärkelse liksom i en symbolisk bemärkelse, eftersom den är associerad med föräldrarna, familjen och uppväxten. Den har stor utvecklingsmässig betydelse för barn som ett frirum och kan ses som en utvecklings- och lärandemiljö fysiskt, psykiskt och socialt. . Det är i tonåren som boendemiljöns 14Bonnes & Secciaroli 1995, Svensk miljöpsykologi. En antologi, 2005. Bostadens betydelse för barn ur ett miljöpsykologiskt perspektiv. Artikel till S 2004:09. Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. (2000a), Känslan för platser. En jämförande utvecklingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i och , del 1: Landsbygdsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 1/00, . (2000b), Rummet som plats. En jämförande utvecklingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i och , del 2: Stadsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 4/00, . Trondman, M. (2000), Att flytta eller stanna, det är frågan? Om barns och ungdomars föreställningar om att vilja bo kvar i eller att flytta i Vi flytt . Om befolkningsflyttningarna i , red. G. Graninger, G. . , för samhällsbyggande, skrift XIV 2000, /, . värde för individen prövas – som en plats att tryggt lämna bakom sig för nya erfarenheter eller som en plats som stänger henne inne och håller henne tillbaka i vidare kontakter med omvärlden utanför famil- jen och bortom barndomen. 4.6Två undersökningar om barnfamiljer med knapp ekonomi och genomförde 2000 en kombinerad intervju- och registerundersökning om hur barnfamiljer med knapp ekonomi påverkades av välfärdsförändringarna . Den redo- visades i rapporten hade särskilt fokus på boendet. Syftet var att synliggöra bostadspo- litikens fördelningspolitiska konsekvenser för ekonomiskt utsatta barnfamiljer.18 De undersökta hushållen upplevde en permanent ekonomisk otillräcklighet som ofta berodde på bristande etablering på arbets- marknaden. Hushållen flyttade förhållandevis , mes- tadels för att undvika trångboddhet och bostadsområden som stämp- las som socialt belastande. Ekonomin påverkades av oförutsägbar- heten och otryggheten i de olika trygghetssystem som de är bero- ende av för sin försörjning. Barnen prioriterades genom att de vuxna stod tillbaka för barnens behov. I intervjuerna betonades behovet av trygghet i boendet, dels för den egna personen, dels för familjen. Boendet och bostaden spelade en viktig roll i vardagen. Familjerna ville organisera en tillvaro som är förhållandevis förutsägbar och trygg, som innebär att man har en bostad man trivs i och vet att man kan bo kvar i, att ha sin försörj- ning tryggad genom arbete och/eller olika typer av välfärdslös- ningar som man kan känna tillit till. Om man inte kan lita på att försörjningen är tryggad är det svårt att få övriga delar av vardagen att upplevas som trygg. Den kan i stället komma att präglas av oro för ekonomi, barnens situation och framtiden både på kort och på lång sikt. 17Hjort T, boningar. 18Undersökningen genomfördes på uppdrag av . Den gjordes i kommun. Urvalet baseras på bostadsbidragsregistret och består av hushåll som bor i hyresrätt, har haft minderåriga barn under hela undersökningsperioden –1999 och haft bostadsbidrag . Registerundersökningen bygger på 112 hushåll och intervjuundersökningen på 20 hushåll. De 20 intervjuade familjerna prioriterade barnen på ett tydligt sätt. Barnen ska i första hand ha ett sovrum och man vill inte bo i områden som inte upplevs som trygga för barnen. De vuxna avstod t.ex. från egna inköp till förmån för olika inköp till barnen när pengarna inte räckte till. I rapporten och knapp ekonomi19 redovisar , doktorand i socialt arbete vid , resultatet av en studie som hon genomförde i /2004. Studien rörde barns ekonomiska knapphet utifrån deras erfarenheter och föreställningar samt om hur man på lämpligaste sätt når och möter barn i familjer som lever i ekonomisk utsatthet. Rapporten består dels av en kunskapsöversikt, dels av en presentation av erfarenheter av att undersöka lämpliga kontaktvägar när man i forskning vill öka förståelsen av hur man når barn och deras upplevelser om knapp ekonomi. Resultatet av översikten pekade på att ekonomisk knapphet på- verkar barnen både materiellt, socialt och emotionellt. lyfte fram några generella tendenser; bl.a. betydelsen av sociala relationer för barnen och att möjligheter till social delaktighet påverkas av deras knappa ekonomiska situation. Barnens berättelser visade på en medvetenhet om familjens ekonomi och att de är oroliga över familjens ekonomiska situation. Många försökte hjälpa till så gott de kunde. Det fanns också skillnader i hur barnen upplevde sin situation. Äldre barn visade större oro för ekonomin och skaffade egna in- komster för att ha pengar till sina personliga utgifter. Positiva fa- miljerelationer skyddar barnen. Var man bor kunde ha betydelse för den egna upplevelsen. Barn hanterade den egna situationen aktivt, genom att ta itu med själva problemet och att själva försöka påverka den, eller passivt ge- nom att avstå från t.ex. egen konsumtion och aktiviteter. Barn med knapp ekonomi är inte en homogen grupp och det är därför viktigt att försöka förstå och föra fram den komplexitet som före- kommer i deras upplevelser.20 Barn och knapp ekonomi. Rapportserie i socialt arbete. Nr 001 2005. och driver forskningsprojektet utan hem. De vill bl.a. ta reda på vilka barn som inte har något de kan kalla sitt hem, var de i så fall bor och hur de har det. Studien genomförs i . De medverkar med en rapport från studien i departe- mentspromemorian Ekonomiskt utsatta barn.21 Studien visade att de hemlösa barnfamiljerna har fem olika positioner utanför den ordi- narie bostadsmarknaden: