sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett annat styrmedel som främjar elproduktion, men enbart i biobräns- leeldade kraftvärmeverk, är elcertifikaten som infördes . Resultatet från redovisade en kraftvärme- potential som är lägre än vad som räknats fram i andra aktuella studier. En sammanfattande översikt av de olika bedömningarna redovisas i tabellen nedan. Olika bedömningar av kraftvärmepotentialen Översikt över kraftvärmepotential i enligt olika bedömningar Svensk Fjärrvärmes prognos (enkät) praktisk potential 2010–2025 Ekonomisk kraftvärmepotential enligt ÖPwC:s rapport –2020 Nordleden, beräkning av teknisk potential (företrädesvis biobränsle) Nordleden, beräkning av teknisk potential (företrädesvis naturgas) Svensk Fjärrvärmes beräkning av teknisk potential 2010 Svensk Fjärrvärmes beräkning av teknisk potential 2010 (med naturgas tillgängligt även i ) Anm. ÖPwC visar potentialen för netto elproduktion. En del av förklaringen till de olika siffrorna kan vara skillnader i definitionen av potential och vad den innebär, men även skillnader i vilka grundläggande förutsättningar och styrmedel som finns i framtida scenarier. Resultatet visar att osäkerheten i förutsättning- arna som är förknippade med kraftvärmeinvesteringar är ett grundläggande problem för att kunna uppnå den tekniska potenti- alen. Dessa osäkerheter avser förändringar i energibeskattning, re- gelverk, kostnader, miljökrav och avgifter samt elmarknadsutveck- lingen, förekomst av stödsystem m.m. som påverkar lönsamheten i en investering. Energiskatter och andra styrmedel är således av stor betydelse när den svenska kraftvärmepotentialen skall beräknas, eftersom dessa påverkar vilka ekonomiska förutsättningar som finns, och hur stor del av en teknisk potential som kan anses vara ekonomiskt ge- nomförbar. Utvärdering av nuvarande regelverk eller lagstiftning om tillståndsförfaranden m.m. av betydelse för främjande av kraftvärme Enligt artikel 9 i kraftvärmedirektivet skall jag utvärdera nuvarande regelverk eller lagstiftning om tillståndsförfaranden m.m. i huvud- sakligt syfte att främja utformningen av kraftvärmeanläggningar, minska lagstiftningshinder och få fram effektivare och snabbare tillståndsförfaranden. En sådan utvärdering görs i kapitel 8. Jag konstaterar att och då särskilt de allmänna hänsyns- reglerna är i fråga om tillståndsförfaranden den lagstiftning som har betydelse för utformningen av kraftvärmeanläggningar. Även om vägledande praxis etc. ännu saknas är reglerna i grunden ett bra verktyg för att påverka och främja utformningen i den riktning som åsyftas i kraftvärmedirektivet. Om det skulle visa sig att reglerna inte främjar utformningen får nya överväganden göras. Sådana överväganden bör dock omfatta även andra typer av verk- samheter än kraftvärmeanläggningar och ligger utanför mitt upp- drag. Både regler om tillstånd och om bygglov är motiverade och medför en objektiv prövning av en an- sökan. Även om planläggning är motiverade. Reglerna fyller en viktig funktion och har till syfte att främja bra lokalise- ringar och begränsa störningar. Reglerna ger möjlighet att få en samlad helhetsbedömning och göra avvägningar mellan motstående intressen. Att separat enligt särskild lagstiftning pröva kraftvärme- verk är olämpligt. Prövningsförfarandet har dock vissa brister och utreds därför av och . Flera förslag till förbättringar och effektiviseringar har presenterats och vissa har lett till en proposition medan andra bereds av . Jag finner inte skäl att lägga några ytterligare förslag. Rörledningslagen tillkom för att ge samhället en möjlighet att kunna göra en samlad bedömning av skilda intressen som kan göra sig gällande i fråga om t.ex. natur- och miljövård samt gällande planbestämmelser när någon vill dra fram eller använda mera bety- delsefulla eller längre rörledningar för transport av bl.a. fjärrvärme. Trots fjärrvärmens utbredning har dock endast två ledningar underställts regeringens prövning. Fjärrvärmen är en tämligen väl utbyggd uppvärmningsform . Den expanderar alltjämt men är ändå, till följd av sin kapitalintensiva natur, koncentrerad till områden med stort värme- underlag där skalfördelarna medför att verksamheten kan bära de stora kostnaderna för produktionsanläggningar och fjärrvärme- ledningar. Fjärrvärmeverksamheten och de därtill hörande distri- butionsnäten är därför företrädesvis förlagda till tätorter. kommer få betydande ledningsdragningar som sammanbinder två eller flera icke koncessionspliktiga distributionsnät med varandra. Det är också svårt att göra annan bedömning än att förutsätt- ningarna för att sådana ledningsdragningar skall komma till stånd är begränsade till landets tre storstadsområden, bl.a. med hänsyn till relationen mellan kostnad och värmebehov. Jag bedö- mer därför att de framdragningar av fjärrvärmeledningar som kommer att ske sällan kommer att ingripa på andra intressen i någon nämnvärd omfattning. Det kommer i vart fall inte att ske i sådan grad att en särskild prövning skall behöva ske av fjärrvärmeledningarna. Koncession bör därför inte krävas för att bygga och använda en fjärrvärmeledning. Jag föreslår därför att fjärrvärmeledningar undantas från rörledningslagens tillämpnings- område. De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslog i mitt förra betänkande samt de åtgärder jag nu föreslår för att främja en effektivare energianvändning, dvs. införandet av en för- handlingsskyldighet i frågor om tillträde till ett fjärrvärmenät och ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärmeföretag, bör till stora delar regleras i lag. Med hänsyn till omfattningen av regleringen och att den avser en särskild företeelse samlas bestämmelserna i en särskild fjärrvärmelag. I lagen ges således vissa bestämmelser om krav på verksamhets- utövarna att särredovisa fjärrvärme- respektive fjärrkyleverksam- heterna, att juridiskt och funktionellt åtskilja affärsmässigt drivna sådana verksamheter från elmarknadsverksamhet samt att för- handla med kunder om bl.a. priser och med andra värmeleveran- törer om tillträde till de egna distributionsnäten. Fjärrvärmelagen innehåller även grundläggande krav på tillgäng- liggörande av information till kunder och andra. I ett avtalsför- hållande bör informationen så långt möjligt framgå av det avtal som tecknats mellan parterna. Därutöver skall den som bedriver fjärr- värme- eller fjärrkyleverksamhet offentliggöra de normalpriser som de tillämpar i verksamheten vid varje given tidpunkt samt även grunderna för hur de delar in sina kunder i kategorier. Vidare regleras vissa frågor om skydd mot leveransavbrott i för- hållande till konsumenter med hänsyn till att det är fråga om en viktig nyttighet i form av uppvärmning. Till dessa bestämmelser kopplas ett antal regler om ersättning för skada i anledning av dis- tributionsavtalet. Förslagen i de två delbetänkandena Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverk- samhet1 samt Skäligt pris på fjärrvärme2 syftar till att säkerställa fjärrvärme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. De nya förslagen i detta betänkande syftar till att främja en effektivare energian- vändning genom ökad produktion i högeffektiva kraftvärmeverk. För att syftena med de nya lagar jag föreslår skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsynsverksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som lagförslagen innehåller efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn som skall ingå i fjärrvärme- lagen och lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme. Jag föreslår vidare att en myndighet skall utses att utöva den till- syn som krävs för att kontrollera att de föreslagna lagarna eller med stöd av dem fattade föreskrifter efterlevs. Något krav på att till- synsfunktionerna enligt de två regelverken skall utföras av en och samma myndighet ställer jag inte upp. Det bör ankomma på reger- ingen att bestämma vilken eller vilka myndigheter som skall utöva tillsynsverksamheterna i fråga. Jag förordar emellertid att tillsyns- uppgifterna, såväl enligt fjärrvärmelagen som enligt lagen om ur- sprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme, läggs på . De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kost- nader för staten. Kostnaden för de statliga tillsynsuppgifter som förslagen till fjärrvärmelag och lag om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme innebär föreslår jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift. För tillsynen över fjärrvärmelagen skall avgiften tas ut av den som utövar fjärrvärme- eller fjärrkyle- verksamhet. I fråga om lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme skall tillsynsavgiften tas ut av den som får ursprungsgarantier utfärdade. Även Svenska kraftnäts kostnad för administrationen i samband med utfärdande av garantier skall täckas genom avgifter. Den medlande och i övrigt tvistlösande verksamhet som jag föreslår skall ske i regi skall finansieras ur det resurstillskott som tilldelats i senaste budget- propositionen för sin verksamhet på bl.a. fjärrvärmeområdet. De förslag jag lägger fram kommer även att medföra kostnader för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen samt för de företag som vill komma i åtnjutande av ursprungsgarantier avseende el från hög- effektiv kraftvärme. Som jag konstaterade i föregående betänkande, där förslagen i fjärrvärmelagen redogjordes närmare för, kommer kraven på särredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlös- ningsfunktionen att innebära en relativt måttlig börda för verk- samhetsutövarna. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad och på förhandlingsrätt för kund och den som vill leverera värme till fjärrvärmenätägaren eller annan att medföra vissa kostnader. Kostnaderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag, inte heller andra besvärande konsekvenser. Jag har därför inte funnit skäl att införa några undantagsbestämmelser för mindre företag. District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for multi-family apartment and commercial premises in our urban areas. The number of detached houses heated by district heating is also increasing steadily. This is a positive trend, since district heating is an efficient, reliable, eco- nomical and flexible solution offering options for utilising available biofuels, waste fuels and industrial waste heat. District heating also has an important role to play in energy and climate policy by allowing the possibility of simultaneous production of electric- ity and heat in highly efficient cogeneration units (combined heat and power, CHP) and thereby a much more efficient utilisation of fuels. Part of my assignment has been to determine what technical and other barriers exist to third-party access to the district heating networks. Here included is to analyse whether it is appropriate to introduce third party access on the district heating market and, if it is deemed appropriate, to propose rules for this, as well as to analyse the consequences for society, business enterprises and the environment of third party access. Furthermore my assignment includes, evaluating the need for a concession obligation for and using pipes utilised for the transport of district heating, based on the regulatory framework that exists today in the Pipeline Act. Finally, my assignment has involved submitting proposals for how the Directive 2004/8/EC of Parliament and of promotion of cogeneration based on a useful heat demand in the internal energy market should be implemented in . This entails analysing the potential for district heating in , taking into account the effects of the change in the taxation of cogeneration of 1 January 2004, the introduction of the energy certificate system on 1 2003, the system for emission rights trading, and the economic potential for further expansion of the district heating networks. I have furthermore been instructed to evaluate current legislation and regulations concerning authorisation procedures and propose how the Directives article concerning guarantees of origin for electricity from high-efficiency cogeneration is to be implemented. Goals of the proposals The goals of the proposals made in this final report are to improve the situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. Another goal of the proposals is to promote efficient energy management in various ways. A limited exemption from the municipal siting principle In chapter 3 I propose a limited exemption from the municipal siting principle in the Local Government Act. Much district heating is provided today through municipal companies. District heating is very important in meeting the goals of energy policy. The municipal siting principle basically entails that a municipal activity must be linked to the municipalitys own terri- tory or its inhabitants in order to be regarded as legal. Even considering the exemptions that exist from this principle and the possibility of different existing forms of cooperation between municipalities, the principle can in my opinion make it more difficult to integrate district heating networks between nearby localities, impeding the expansion of municipal district heating. I therefore consider it advisable to propose in the District Heating Act an exemption from the siting principle. The exemption entails that the district heating operation can be conducted beyond the municipal boundaries. However, an exemption will only be considered if the municipalitys purpose is to achieve efficiency in the district heating operation. The district heating operation may furthermore only be conducted in the geographic vicinity of the companys district heating operation in its own municipality. Negotiation for access to district heating system One task I have been assigned is to judge whether it is possible to increase competition on the district heating market by, for exam- ple, introducing access for a third party to deliver heating or cool- ing to an end customer in another partys network. The question of third-party access is dealt with in chapter 4. I do not believe that a statutory right to third-party access (TPA) to district heating net- works should be introduced. In my opinion, neither promotion of competition, consumer benefit or environmental considerations can be cited as valid reasons for introducing third-party access. There are, however, situations when it may be justified to open up the network to a new actor. One such situation is when it is possible and therefore advantageous for the district heating net- work to accept industrial waste heat, heat from refuse incineration, or heat from large connected to the network. In order to encourage the utilization of such surplus heat, rules should be introduced requiring the owner of the district heating network to negotiate with a potential supplier of heat. Such an ob- ligation entails that the owner of the district heating network must, prior to a negotiation, carry out a thorough analysis of the advis- ability of allowing another producer access to the network. I fur- thermore propose that if both parties consider that they need help to come to an agreement, a newly-established will, for a fee, assist in mediating. Interim national reference values for high-efficiency cogeneration According to the Directive 2004/8/EC, in order to be regarded as high-efficiency cogeneration, the combined generation scheme must be more energy-efficient than the separate production of heat and electricity. The rule given in the directive is that energy savings of more than ten per cent are required for cogeneration to qualify as high-efficiency cogeneration. In order to calculate the efficiency of coneneration in individual units, something is needed to compare with, i.e. reference values for efficiency in the separate production of heat and electricity. These values have not yet been established by the Commission. Pending the issuance of harmo- nised efficiency reference values by the Commission, I propose Swedish national interim values (chapter 5). Guarantees of origin of electricity from high-efficiency cogeneration In this respect my assignment has been to submit proposals for how article 5 of the Directive 2004/8/EC regarding guarantees of origin of electricity produced by high-efficiency cogeneration is to be implemented in Swedish legislation. In accordance with the aforementioned article, I propose in chapter 6 that a law be passed concerning guarantees of origin of electricity from high-efficiency cogeneration. Producers of such electricity are entitled on request to obtain a guarantee of origin in the form of a document from the guarantee authority, which I propose should be , which is the company that administers and runs the national electrical grid. The document states that a given quantity of electri- city from high-efficiency cogeneration has been produced in the producers plant. shall be responsible for supervision of the enforcement of the law. The Swedish potential for high-efficiency cogeneration My assignment includes analysing the Swedish potential for high- efficiency cogeneration according to what is set forth in article 6 of the Directive 2004/8/EC. I have therefore commissioned (ÖPwC) to conduct a study of the eco- nomic potential for cogeneration in . I present as com- parison the results of other studies and reports on cogeneration potential. The results show that the Swedish energy tax system and other policy instruments have a great influence on the countrys district heating systems. Energy taxation, as it appeared prior to 1 January 2004, restricted the utilization of existing fossil-fired cogeneration and blocked the expansion of natural gas-fired cogeneration. Fol- lowing changes in district heating taxation on 1 January 2004, more electricity and heat are now produced than before in existing cogeneration units, and this has also influenced the will- to invest. Another policy instrument that promotes elec- tricity production but only in biofuel-fired cogeneration units is the energy certificates that were introduced on 1 2003. The results of the ÖPwC report showed a cogeneration poten- tial that is lower than has been calculated in other relevant studies. An overview of the various assessments is presented in the table below. Table 1 Different assessments of Cogeneration Potential Overview of cogeneration potential in according to various Svensk Fjärrvärmes forecast for 2010 (poll) practical potential 2010–2025 Economic cogeneration potential according to ÖPwCs report 2010–2020 (net production) Nordleden, calculation of technical potential (preferably biofuel) Nordleden, calculation of technical potential (preferably natural gas) Svensk Fjärrvärmes calculation of technical potential 2010 Svensk Fjärrvärmes calculation of technical potential 2010 (with natural gas available in the Valley as well) Note: ÖPwC figures shows net electricity production. Part of the explanation for the differing figures may be differences in the definition of potential and what it entails, but also differ- ences in the fundamental conditions and policy instruments as- sumed in future scenarios. The results show that the uncertainty in the assumptions that are associated with investments in cogene- ration units is a fundamental obstacle in achieving the technical potential. These uncertainties pertain to possible changes in energy taxation, environmental requirements and charges, regulations, costs, the trend on the electricity market, etc., which can affect the profitability of an investment. Energy taxes and other policy instruments are thus of great im- portance in calculating the Swedish potential for high-efficiency cogeneration, since they influence the economic assumptions and how much of the technical potential can be regarded as economi- cally feasible. Evaluation of current legislative and regulatory framework regarding authorisation procedures etc. of importance for promotion of cogeneration According to article 9 of the Directive 2004/8/EC, I am supposed to evaluate the existing legislative and regulatory framework with regard to authorisation procedures etc. with a view towards encouraging the design of cogeneration units to optimise heat output, reducing legislative barriers and streamlining and expediting the authorisation procedures. Such an evaluation is made in chapter 8. I conclude that the Environmental Code, and in particular the general rules of consideration, is the legislation that has a bearing on the optimal design of cogeneration units as far as authorisation procedures are concerned. Although exemplary prac- tice etc. is as yet lacking, the rules are a good tool for influencing and steering the design of cogeneration units in the direction intended in the Directive 2004/8/EC. If the future should show that these rules counteract such optimal design, they will have to be reconsidered. However, such reconsideration should also include other types of activities than cogeneration units and lies beyond the scope of my assignment. Both the Environmental Codes rules regarding permits and the Planning and Acts rules regarding permits are justified and entail an objective examination of an application. The Planning and Acts rules concerning planning are also jus- tified. The rules fill an important function, and are aimed at en- couraging good sitings and limiting disturbances. The rules make it possible to obtain an integrated assessment and to strike a good balance between conflicting interests. Examining permit applica- tions for cogeneration units separately under special legislation is not appropriate. The authorisation procedure does have certain shortcomings, however, and is therefore currently being studied by the Environ- mental and the Planning and . A number of proposals for improvements have been presented. Some of the proposals have been presented in a Govern- ment and the rest are currently being considered by the I find no reason to make any additional proposals. Concession obligation for district heating pipes The Pipeline Act was passed to enable society to make an inte- grated assessment of various interests with regard to e.g. conserva- tion and environmental protection as well as with regard to plan- ning rules when someone wants to lay or use important or long pipes for the transport of district heating, for example. Despite the extent of district heating, however, only two pipes have been sub- jected to Government examination. District heating is already a relatively extensive form of heating today. It is still expanding but is nevertheless, owing to its capital- intensive nature, concentrated in areas with large heating needs where the economies of scale enable the district heating operation to bear the large costs of production units and district heating pipes. District heating operations and their associated distribution networks therefore tend to be located in conurbations. There are few extensive piping systems that connect two or more non-con- cessionary distribution networks. It also seems likely that the of such piping systems being built in the future will be limited to the countrys three major metropolitan areas, consider- ing for example the relationship between costs and heating needs. I therefore find it unlikely that any district heating pipes that will be laid in the future will encroach on other interests to any substantial extent. This will at least not occur to such a degree that these pipes will require special regulatory examination. A concession should therefore not be required for and using a district heating pipe.