sou · GTB321 · 2006-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet (dir. 2004:76). I uppdraget, som skall vara slutfört , ingår bland annat att analysera frågan om vinståterbetalning enligt lotterilagen samt belysa de risker ur spelberoendesynpunkt som en ökad vinståter- betalning skulle medföra. Förslagen rörande vinståterbetalning skall redovisas med förtur, vilket sker genom detta delbetänkande. Statsrådet förordnade f.d. kammarrättspresidenten som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , rättssak- kunnige och ämnesrådet , samtliga , rättssakkunniga , , chefsjuristen , Lotteriinspek- tionen och planeringsledaren samt fr.o.m. departementssekreteraren , . Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorerna fr.o.m. och fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet . Jag överlämnar härmed delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21). Arbetet med detta delbetänkande har bedrivits i nära samråd med experterna och utredningen är i väsentliga delar ense. Betänkandet har därför utformats i vi-form. Jag är dock ensam ansvarig för de överväganden som betänkandet innehåller. Definitioner och begrepp .......................................................... Reglering av vinstandelar........................................................... Automatspel inom kasinon.......................................... Vinstandelar som konkurrensmedel ....................................... Direktiven – önskan om konkurrensneutralitet .................... Förutsättningar för en förtursprövning........................... Är det lämpligt att behandla vinstandelstaket separat? Påverkan på den inhemska konkurrensen .............................. Behovet av åtgärder .................................................................. Effekter av eventuella höjningar.............................................. 5.3.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer......................... uppdrag omfattar en allmän översyn av lag- stiftningen på spel- och lotteriområdet. Uppdraget skall redovisas , men utredningen är oförhindrad att redovisa delar av arbetet i ett eller flera delbetänkanden. Direktiven (dir. 2004:76) nämner särskilt att den tekniska utvecklingen och internationaliseringen på spelområdet lett till ökad konkurrens i . Regeringen har därvid ansett att det finns skäl att analysera behovet av att vidta åtgärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen. Som ett sätt att möta denna konkurrens har rests krav på att lotterilagens övre gräns för vinståterbetalning skall ses över. Regeringen har ansett att det är angeläget att utredaren analyserar dessa frågor och även belyser de risker ur spelberoende- synpunkt som en ökad vinståterbetalning skulle medföra. Förslagen om ökad vinståterbetalning skall redovisas med förtur. I enlighet med direktiven har utredningen behandlat frågan om vinstandelar med förtur. Utredningens slutsatser redovisas i denna rapport. Direktiven talar endast om en höjning av lotterilagens övre gräns för vinståterbetalning. Även om frågan om vinståterbetalning för AB och (ATG) väsentligen regleras i bolagens tillstånd enligt 45 § lotterilagen, och inte direkt i lag, har vi dock uppfattat att uppdraget även omfattar sådan reglering av vinstandelar. Frågan om vinstandelar utgör endast en bland flera väsentliga faktorer i en reglering av spel och lotterier, och bör lämpligen behandlas i samband med att den övriga regleringen beaktas. Utredningens bestämda uppfattning är därför att det egentligen inte är tillrådligt att behandla frågan om vinstandelar fristående från utredningsuppdraget i övrigt. Denna uppfattning återspeglas också i de överväganden som utredningen nu lämnar och innebär också att utredningen kan komma att återkomma till frågan om vinst- andelar i samband med den allmänna översynen av spel- och lotterilagstiftningen. Lotterilagstiftningen reglerar i förekommande fall även hur stor insatsen får vara samt värdet på högsta vinsten i lotteriet. Detta kommer inte att behandlas här. Med vinstandel eller vinståterbetalningsprocent avses i det följande den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt skall motsvara. I lotterilagen anges såväl lägsta som högsta vinst- andel, förutom för bingospel och spel på värdeautomater där endast den lägsta vinstandelen följer av lagen. förekommer även uttrycket vinstandelstak, vilket avser den högsta gällande vinst- andelen. En del aktörer talar hellre om vinstavdrag vilket alltså innebär den del av insatsernas värde som inte kan delas ut i vinst. Begreppet vinstavdrag kommer inte att användas här. Överskottet från spel och lotterier skall, enligt en av de huvud- principer som den svenska lotterilagstiftningen vilar på, tillfalla allmänna eller allmännyttiga intressen, dvs. staten, folkrörelserna och hästsporten. Dessa benämns i detta delbetänkande behöriga intressen. Genom lagändringar, som trädde i kraft , infördes i lotterilagen särskilda regler om lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor (EMV-lotterier). Med detta uttryck förstås t.ex. lotterier över Internet eller genom mobil- telefoni. Sammanfattning: Lotterilagens reglering av vinstandelar för olika spelformer avser att säkerställa att en tillräcklig andel av insatserna återbetalas som vinst och att den kommer de behöriga intressena till godo. Lotterilagens regler gäller dock inte om regeringen meddelat särskilt tillstånd enligt 45 § lotterilagen, vilket är fallet såvitt avser ATG:s och merparten av Svenska Spels spel och lotterier. I sådana fall regleras vinst- andelarna i tillståndet. I lotterilagstiftningen har sedan gammalt funnits bestämmelser om hur hög insats som är tillåten i olika lotterier och högsta vinsten i lotterierna men även värdet av de totala vinsterna. I lotteri- förordningen (1939:207) saknades däremot bestämmelser om vinstandelar. Såsom en allmän princip gällde dock att vinstandelen i de traditionella lotterierna skulle uppgå till av insatserna. Denna princip hade även slagits fast i regeringens till- stånd till rikslotterier. Enligt lotteriutredning borde principen gälla även (SOU 1979:29 s. 376) och utred- ningen föreslog att detta skulle framgå av lagtexten såvitt gällde lotterier som endast krävde anmälan. Motiven för att reglera vinstandelen var dels att motverka att lottköparna otillbörligt utnyttjas, dels att garantera att skälig avkastning kommer den ideella verksamheten till godo (a.a. s. 478). I lotterilagen (1982:1011) infördes bestämmelser om vinstandel såvitt avsåg traditionella lotterier och bingospel. Medan utred- ningens förslag innebar att vinstandelen skulle vara just av vinsternas värde reglerade lotterilag endast den lägsta tillåtna vinstandelen. lotteriutredning – som hade som huvudsaklig uppgift att se över folkrörelsernas möjligheter att själva finansiera sin verk- samhet genom lotterier och spel – föreslog att anordnaren borde ha friare möjligheter att bestämma andelen vinster i förhållande till insatserna. Utredningen konstaterade att vetskapen om att lotteriets behållning oavkortat går till ett allmännyttigt ändamål kan vara ett bättre försäljningsargument än en attraktiv vinstplan. Dock ansåg utredningen att av insatserna skulle användas för vinster (SOU 1992:130 s. 259). I fråga om lägsta vinstandel instämde regeringen i utredningens uppfattning. Emellertid uttalade regeringen vidare (prop. 1993/94:182 s. 22 f.): Det innebär inte att alla lotterier kommer att hamna på denna låga vinstandelsnivå. Vissa lotterier är sådana att marknaden helt enkelt kräver högre vinstandel. En rimlig bedömning är därför att flertalet lotterier, trots minimiregeln, kommer att ha en vinstandel på . Det kan diskuteras om det bör föreskrivas ett tak för den högsta tillåtna andelen av insatsernas värde. Om ett lotteri använder en mycket hög andel av insatsernas värde som vinst kan det innebära att vissa lotterianordnare får försteg på marknaden framför andra. Om högre vinstutdelning används som konkurrensmedel minskar lönsam- heten och risk uppkommer att överskottet blir mindre trots större försäljning. För att förhindra en sådan utveckling anser regeringen att en bestämmelse även om högsta tillåtna vinstandel bör införas. En rimlig högsta andel bedömer regeringen vara . I lotterilagen (1994:1000) föreskrevs sålunda ursprungligen att värdet av vinsterna i s.k. egentliga lotterier (se avsnitt 2.2) skulle motsvara och högst av insatsernas värde. För bingospel gällde samma lägsta vinstandel. Någon högsta vinstandel föreskrevs däremot inte. Detta motiverade regeringen med att vinstandelen i bingospel genomsnittligt uppgår till utan att det påverkar marknaden (a. prop. s. 25). Möjligheter att anordna spel på värdeautomater, dvs. spel- automater som betalar ut vinst bara i form av värdebevis eller liknande, infördes åter genom lotterilag, efter att i stort sett allt spel på spelautomater som gav penningvinster varit förbjudet . Vinstandelen bestämdes för sådant spel till . Regeringen anförde att det självfallet var av vikt att en tillräckligt stor andel av insatsen återbetalas som vinst, och den valda minimiandelen motiverades av en avvägning mellan spelarens och spelanordnarens intressen (a. prop. s. 31). Genom en ändring i lotterilagen, som trädde i kraft , sänktes vinstandelstaket för egentliga lotterier från . Regeringen hade uppmärksammat att konkurrensen mellan aktörerna på den svenska spelmarknaden hårdnat och vidtog denna åtgärd i syfte att dämpa konkurrensen på spel- och lotterimarknaden. Sänkningen av vinsttaket skedde alltså för att motverka att höjda vinstandelar användes som ett konkurrens- medel (prop. 1996/97:7 s. 22). infördes i lotterilagen ett antal bestämmelser i syfte att göra det möjligt för folkrörelserna att anordna lotterier över Internet. Regeringen fann att lotterier som anordnades över Internet skulle hänföras till s.k. egentliga lotterier, oberoende av hur den fysiska förebilden för Internetspelet karakteriserades. Sålunda skulle t.ex. bingospel på Internet anses vara ett egentligt lotteri. Regeringen förklarade att lagändringen skulle göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över Internet under i stort sett samma förutsättningar som gällde för traditionella former av lotterier. Däremot var det inte aktuellt att tillåta folkrörelserna att bedriva lotterier med andra vinstregler än dem som gällde för egentliga lotterier. Regeringen ansåg nämligen att det krävdes ytterligare kunskap om konsekvenserna av att införa särskilda vinstregler som skulle möjliggöra högre vinster och som endast skulle träffa en viss kategori av lotterier (prop. 2001/02:153 s. 19). Enligt 45 § lotterilagen får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som annars anges i lotterilagen. ATG:s tillstånd och merparten av AB Svenska Spels tillstånd har meddelats med stöd av den bestämmelsen. Vid särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen är frågan om vinstandelar reglerad endast genom villkor i tillstånden. Senast i prop. 2002/03:93 behandlade regeringen frågan om en höjning av vinstandelstaket. I en promemoria som utarbetats inom hade föreslagits att vinstandelstaket för egentliga lotterier skulle höjas till för att aktörerna på den svenska spelmarknaden skulle kunna stärka sin konkurrens- kraft gentemot internationella aktörer. Vid remissbehandlingen av promemorian förklarade AB och A-lotterierna att förslaget inte skulle leda till att de svenska aktörerna på den svenska spelmarknaden skulle stärkas men att den föreslagna höjningen kunde leda till ökad konkurrens mellan de svenska aktörerna och ett försämrat resultat. ATG hade däremot ingen erinran mot förslaget. Regeringen konstaterade att konkurrensen mot de svenska aktörerna på spel- och lotterimarknaden framför allt gällde lotterier som förmedlades via Internet. Regeringen anförde (prop. 2002/03:93 s. 32): Regeringens bedömning är att det inte finns skäl att generellt höja vinstandelstaket. Däremot finns det skäl att för sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande internationella konkurrensen medge en möjlighet till överskridande av nämnda gräns. Behovet av undantag torde därmed främst kunna gälla rikslotterier som förmedlas med hjälp av Internet m.m. För att kunna föreslå en sådan ändring krävs dock ytterligare underlag. Det är därför regeringens avsikt att analysera effekterna av att vinstandelstaket för vissa rikslotterier höjs ytterligare eller slopas för att därefter skyndsamt återkomma med ett förslag till förändring av reglerna för vinstandelstaket i syfte att nya regler skall kunna träda i kraft . Lotterilagen (1994:1000) skall tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. Med lotteri avses enligt lotterilagen en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet. Lotterilagen skall tillämpas även på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte. Lotterilagen reglerar vilka vinstandelar som skall gälla vid egentliga lotterier (16 §, 17 § och 19 §, 20 § och 21 b §), bingospel (22 §) och spel på värdeautomater (27 §). För kortspel, tärnings- spel, roulettspel och varuspelsautomater regleras i stället högsta insats och högsta vinst. I beslut om tillstånd i enskilda fall kan tillståndsmyndigheten närmare precisera vinstandelen i lotteriet. Med egentliga lotterier förstås enligt 4 § lotterilagen lotteri som består i lottning, gissning, vadhållning – förutom vadhållning i samband med hästtävling och vadhållning i samband med idrotts- tävling som bedrivs i mer än en kommun – och liknande förfar- anden samt marknads- och tivolinöjen. Beroende på lotteriets geografiska omfattning och omständigheterna kring anordnandet av lotteriet kräver egentliga lotterier tillstånd från nämnd, eller Lotteriinspektionen eller registrering hos nämnd. Vissa egentliga lotterier av mindre omfattning kräver varken tillstånd eller registrering. I 15–20 §§ lotterilagen anges de närmare förutsättningarna för egentliga lotterier. Tillstånd får som huvudregel endast lämnas till en svensk ideell förening som har till huvudsakligt ändamål att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som har behov av lotteriinkomster för sin verksamhet (15 § första stycket). För regi- streringslotterier krävs bl.a. att insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som med stöd av registreringen får anordnas uppgår till högst 20 basbelopp (17 § första stycket tredje punkten). För de icke tillståndspliktiga egentliga lotterierna innehåller lotterilagen föreskrifter om högsta värde av varje insats samt värdet av högsta vinsten (19 § och 20 §). En ytterligare förutsättning är att lotteriet kan antas ge sökanden skälig av- kastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet (16 § första stycket tredje punkten). För bingospel gäller bl.a. att värdet av högsta vinsten inte får överstiga ett basbelopp eller, om särskilda skäl finns för det, sex basbelopp (22 § första stycket första punkten och andra stycket). Även tillstånd till bingospel, som meddelas av eller Lotteriinspektionen, förutsätter normalt att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning (22 § första stycket fjärde punkten). I fråga om värdeautomatspel gäller bl.a. att värdet av spelarens insats uppgår till högst 1/7000 basbelopp per spel samt att värdet av högsta vinsten uppgår till högst etthundra gånger insatsen (27 § första stycket andra och tredje punkterna). Regeringen får, som nämnts tidigare, enligt 45 § lotterilagen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i lotterilagen. Sådant tillstånd får dock inte avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande. Följande vinstandelar följer av lotterilagen: Egentliga lotterier – lägst och högst Genom att spel över Internet skall anses som egentligt lotteri gäller att vinstandelen skall vara lägst och högst . 2.3.2Svenska Spel och ATG ATG:s och merparten av AB Svenska Spels verksamhet regleras endast genom de särskilda tillstånd som bolagen har med stöd av 45 § lotterilagen. I dessa tillstånd anges vilka vinstandelar som gäller för olika slags spel. Vinstandelarna för AB Svenska Spels värdeautomater regleras dock i 27 § lotterilagen. För ATG gällande högsta vinstandelar varierar mellan beroende på spelform. Vid vadhållning hos AB gäller att högsta vinstandelen varierar mellan medan högsta vinstandelen vid övriga spelformer, inklusive stryktips och måltips, varierar mellan . En förteckning över gällande vinstandelar för respektive spel- form och bolag finns i bilaga 1. Enligt 2 § andra stycket kasinolagen (1999:355) får tillstånd till kasinospel även omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen. Varken kasinolagen eller lotterilagen reglerar vinstandelar för sådant automatspel. I regeringens tillstånd till AB att anordna kasinospel har dock fastställts att värdet av vinsterna i penningautomatspel och andra automatspel i samband med kasinospel skall motsvara av insatsernas värde. Sammanfattning: Konkurrens föreligger på den svenska spel- och lotterimarknaden såväl mellan nationella anordnare som mellan dessa och utländska aktörer. Den internationella konkurrensen gäller framför allt spel över Internet som anordnas av utländska aktörer och som är tillgängliga också för spelare i . Frågan om vinstandelar såsom konkurrens- medel för svenska anordnare är föranledd av denna inter- nationella konkurrens. Den svenska spel- och lotterimarknaden är i princip förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Traditionellt har de olika aktörerna verkat inom sina avgränsade sektorer. Mycket grovt kan sägas att den statliga sektorn avsett vadhållning på idrottstävlingar samt lotterier med penningvinster, hästsporten haft vadhållning på hästar och folkrörelserna haft lotterier och bingospel. Någon total avgränsning mellan sektorerna har dock aldrig funnits, men utgångspunkten synes ha varit att de olika aktörerna skulle kunna verka inom sin sektor utan direkt konkurrens. lotteri- utredning anförde sålunda, i anslutning till beskrivningen av den dåvarande konkurrensen på marknaden (SOU 1992:130 s. 178): Regleringen och uppdelningen av lotteri- och spelmarknaden är en förutsättning för de i vissa fall extremt höga avkastningsnivåerna i branschen. Fri konkurrens skulle ofelbart leda till lägre avkastning och därmed minskade intäkter för folkrörelserna och staten. Anledningen till detta är att om flera aktörer tilläts konkurrera om samma spelformer skulle kostnaderna i form av vinstutbetalningar, marknadsföring och försäljningskommissioner öka väsentligt. Konsumentintresset är i detta fall underordnat producentintresset. konsumentens kalkyl bör dock även räknas de nyttigheter som kan bekostas med lotterimedel. Även om dessa grundtankar fortfarande finns med i den svenska spellagstiftningen och -politiken har gränserna mellan de olika sektorerna suddats ut mer och mer. Vissa sektorer är alltjämt förbehållna en anordnare eller grupp av anordnare. ATG har monopol på vadhållning på hästar medan AB har monopol på övrig vadhållning som bedrivs i mer än en kommun. I fråga om traditionella lotterier med penning- vinster råder däremot konkurrens genom att såväl folkrörelserna som AB anordnar sådana. Detsamma gäller anord- nande av egentliga lotterier över Internet. Folkrörelserna har dock monopol på lotterier med varuvinster. Vidare får tillstånd till kasinospel samt spel på värdeautomater ges endast till statligt ägda företag utom beträffande fartyg i inter- nationell trafik (11 § kasinolagen [1999:355] och 27 § lotterilagen). Statsmakterna har strävat efter att stärka folkrörelsernas möjlig- het att finansiera sin verksamhet genom lotterier. Oaktat detta svarar AB och för sammanlagt av den legala svenska spel- och lotterimarknaden, medan folk- rörelsernas marknadsandel uppgår till . Utvecklingen av nya spelformer har inneburit att aktörer inom ramen för sin sektor anordnar spel som tangerar andra sektorer. Ett exempel är ATG:s som i och för sig gäller vadhållning på hästar men där spelaren – i spelets grundform – inte har något inflytande på hur satsningen sker. Inom folkrörelsesektorn finns, och har alltid funnits, en konkurrens i fråga om olika spelformer. En av utgångspunkterna för den svenska lotterilagstiftningen – liksom i ett flertal andra länder – är att spel- och lotterimarknaden är nationell. Utländska aktörer har inte givits tillstånd att anordna lotterier i . Det är inte heller tillåtet att i främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, t.ex. genom att i ta emot insatser i eller marknadsföra utländska lotterier. Detta främjandeförbud, som finns i 38 § lotterilagen, har funnits i den svenska lagstiftningen och har dessutom – med undantag – varit straffsanktionerat. Däremot har det aldrig varit förbjudet för svenskar att delta i utomlands anordnade lotterier, inte ens om deltagandet rent faktiskt skett i . På grund av främjandeförbudet har marknadsföringen av utländska lotterier i varit minimal. Visserligen har det förekommit att utländska anordnare av lotterier sänt lottsedlar per post till svenska deltagare och även på andra sätt förmått svenskar att delta i utländska lotterier. Eftersom möjligheten för anordnare av utländska lotterier att verka öppet i varit obefintlig torde sådan verksamhet endast ha haft en marginell påverkan på den svenska marknaden. Det kan därför sägas att den svenska spel- och lotterimarknaden tills inte varit utsatt för någon inter- nationell konkurrens att tala om. Förhållandet har ändrats genom möjligheterna att spela över Internet. Det är möjligt för vem som helst att från en dator med Internetanslutning nå spelsidor var som helst i världen. Efter Internets inträde på spel- och lotterimarknaden har det i flera stater gjorts försök att behålla den nationella begränsningen av spelandet, t.ex. genom att endast tillåta spel över Internet som riktar sig till invånarna i den egna staten. I vissa stater är det emellertid fullt lagligt att anordna spel över Internet utan nationsbegränsningar. Spel över Internet har ingående beskrivits i Lotterilags- utredningens slutbetänkande Från tombola till Internet (SOU 2000:50). har utbudet av spel över Internet ökat betydligt. I stort sett alla former av spel och lotterier som finns i fysisk form kan också anordnas över Internet. En del spelformer ändrar i viss mån karaktär när de anordnas över Internet, såsom traditio- nella lotterier av olika slag eller pokerspel, där deltagarna inte är fysiskt närvarande vid ett och samma spelbord. Dessutom möjliggör Internet spelformer som knappast kan anordnas på annat sätt. Ett exempel på det senare är s.k. probability games, dvs. en spelform där spelaren erhåller en spelmatris med uppgifter som är förbestämda och där varje spelmatris kan falla ut med vinst. Avgörande vid spel på probability games för om spelmatrisen skall falla ut med vinst eller inte är vilka spelfält på matrisen som avtäcks.