sou · GTB373 · 2006-01-01 00:00:00 — fokuserar på det enskilda barnet som en individ med egna rättigheter och behov. Barndomens egenvärde, att barndomen inte endast är en för- beredelse inför vuxenlivet utan har ett eget värde, är en viktig del av barnperspektivet. Att anlägga ett barnperspektiv innebär bl.a. att försöka förstå och identifiera sig med barnets situation, att se olika beslutsalter- nativ utifrån barnets synvinkel och att analysera vilka följder beslut Utgångspunkter och mål för utredningen och åtgärder kan få för ett enskilt barn eller barn och unga som grupp. Det räcker inte med att fatta ett beslut som man som vuxen anser är till barnets bästa. En viktig del av barnperspektivet är att ta reda på hur barn och unga upplever och uppfattar sin situation, att låta barn och unga komma till tals och få inflytande i beslut och åtgärder som berör dem. Att ha ett barnperspektiv handlar om att se barnet som expert på sin egen situation. Barnperspektivet är ett syn- och förhållningssätt som skall ha genomslag i beslut och åtgärder som rör barn. Genom ratificering av konventionen och den nationella strategi som har antagit skall myndigheter, kommuner och landsting följa och tillämpa lagstiftningen i fördragsvänlig anda. förpliktelser följs regelbundet upp av FN:s barn- rättskommitté som lämnar rekommendationer till inom områden där förverkligandet av behöver utveck- las ytterligare. är alltså förpliktigande och sub- stantiell – ratificeringen av konventionen kräver att vid alla åtgärder och beslut där flickor och pojkar berörs skall det finnas ett barnperspektiv, vare sig det gäller beslut i socialtjänstutredningar, trafik- och samhällsplanering eller brottsmålsärenden. Detta förutsätter i sig ett perspektivbyte där barnet sätts i fokus. Att förverkliga , dess anda och intentioner, är ett långsiktigt arbete som till stor del handlar om attitydföränd- ringar och att anamma ett nytt perspektiv. Barnperspektivet är något annat än ett vuxenperspektiv, ett föräldraperspektiv eller ett professionellt perspektiv. Det är inte heller synonymt med att ha barnkompetens. Kompetens om barn och unga ger goda förut- sättningar att beakta barnperspektivet, men är ingen garanti för att detta faktiskt görs i det enskilda fallet. Man kan ha hög barnkompetens och likväl försumma barnperspektivet. 1997/98:182, SOU 1997:116, Skr. 2003/04:47, 2002) skall ses som en helhet omfattar såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen skall ses som en helhet, det görs ingen rangordning mellan olika rättigheter i konventionen utan alla rättigheter har samma tyngd och betydelse för det enskilda barnet. Barnkon- ventionen är inriktad på individen och sakartiklarna handlar om Utgångspunkter och mål för utredningen den enskilda flickans eller pojkens rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. framhåller att en viktig aspekt av konventionen är att den ger en universell definition av vilka rättigheter som bör gälla för barn över hela världen. Dess definition av barnets rättigheter skall gälla i alla samhällen, oavsett kultur, religion eller andra särdrag. Det finns i vissa grundläggande principer som dels har en självständig betydelse, dels genomsyrar övriga bestäm- melser i konventionen. De grundläggande eller vägledande prin- ciperna i är principen om icke-diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), principen om rätten till liv och utveckling (artikel 6) och principen om rätten att få komma till tals och bli respekterad (artikel 12). Enligt direktiven till föräldraförsäkringsutredningen skall över- synen av föräldraförsäkringen göras med bl.a. som grund. I direktiven betonas alltså att det är i dess helhet som skall beaktas i översynen. En av de grundläggande principerna i , den om barnets bästa (artikel 3), anges också särskilt som en av utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen (dir. 2004:44). Principen om barnets bästa Principen om barnets bästa anger att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinsti- tutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3.1). Ett av sex officiella språk är engelska. Den engelska originalversionen av artikel 3.1 lyder: In all actions concerning children (), the best interests of the child shall be a primary consideration. Artikel 3 innehåller både en individuell och kollektiv aspekt. Det är barnets intressen som skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Barnets bästa är inget nytt begrepp i vare sig internationella deklarationer och konventioner eller i nationella dokument och nationell lagstiftning. Det unika med är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Det handlar alltså inte endast om exempelvis familje- Utgångspunkter och mål för utredningen rättsliga frågor, utan inom alla områden där barn och unga berörs. framhåller att gör barnet till subjekt med egna rättigheter. I andra internationella dokument ses barnet som objekt och barnets bästa sätts i relation till någonting annat eller någon annan. Som exempel nämns FN:s konvention om avskaffande av alla diskriminering av kvinnor (kvinnokonventionen) . Principen om barnets bästa kan enligt härledas ur två grundläggande tankar som avspeglas i konventionen, nämligen att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Enligt skall artikel 3 vara en garanti för att barnperspektivet finns med när beslut på olika nivåer fattas (SOU 1997:116, s. 127). En av de viktigaste dimensionerna i artikel 3 om barnets bästa är att det i varje beslut som rör barn, oavsett samhällsområde, måste göras en förhandsprövning av vilka konsekvenser beslutet får för ett enskilt barn eller grupper av barn, en s.k. barnkonsekvensanalys (prop. 1997/98:182, SOU 1997:116, 2002). Det handlar om att bedöma vad som å ena sidan faktiskt är barnets bästa i en viss situation och å andra sidan göras en avvägning mot andra intressen. Att barnets bästa skall komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn innebär att barnets intresse skall väga tungt (be a primary consideration) när det vägs mot andra intressen. I artikel 3 är principen om barnets bästa formulerad på ett generellt plan; barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Vid utarbetandet av principen om barnets bästa valde man alltså en medvetet vid formulering för att den skall kunna tillämpas på alla områden (SOU 1997:116). I de fall där beslut och åtgärder direkt rör barnet skall barnets bästa väga tyngst, vilket har konkretiserats i olika sakartiklar, bl.a. artikel 18 och artikel 21. Artikel 18 handlar bl.a. om föräldrarnas ansvar för sitt barn och där anges att för föräldrarna skall barnets bästa komma i främsta rummet (The best interests of the child will be their basic concern). I artikel 21 anges bl.a. att stater som erkänner och/eller tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas (the best interests of the child shall be the consideration). Barnets bästa skall alltså tillämpas i relation till övriga artiklar i . I barnkommitténs betänkande (SOU 1997:116) Utgångspunkter och mål för utredningen anges att artikel 3 ger vägledning för hur sakartiklarna skall tolkas som sakartiklarna ger vägledning om innebörden av principen om barnets bästa inom de olika områden som behandlas av sakartiklarna. I bedömningen av barnets bästa skall särskild hänsyn tas till de övriga grundläggande principerna i barnkon- ventionen, dvs. icke-diskrimineringsprincipen, barnets rätt till ut- veckling och barnets rätt att komma till tals. Barnets bästa är inget statiskt begrepp. Det varierar från barn till barn, och från situation till situation. Det är också detta som är ett genomgående tema i , dvs. att det är den enskilda flickan eller pojken som står i fokus. Enligt är vetenskap och beprövad erfarenhet kombinerat med att låta barn själva komma till tals en önskvärd metod för bedömning av vad som är barnets bästa. konstaterar att i forskningen om barns behov brukar man tala om att det finns grundläggande behov som är nödvändiga för ett barns utveckling. Kommittén tar upp ett antal av dessa grundläggande behov som bör ingå i bedömningen av barnets bästa. Det handlar om barnets behov av omvårdnad och skydd, barnets behov av sina föräldrar och att barn behöver få respekt för sin integritet. Enligt är den avgjort viktigaste aspekten av barnets bästa att barnet har ett varaktigt och stabilt förhållande till sina föräldrar. (SOU 1997:116) Barnets bästa som begrepp har funnits långt innan barnkonven- tionen kom till och kan liksom andra liknande begrepp användas i olika sammanhang och för olika syften. I relation till barnkonven- tionen är dock principen om barnets bästa i artikel 3 kopplad till hur beslutsfattare i samhället skall förhålla sig till barnets intressen och behov när åtgärder vidtas eller beslut fattas som rör det enskilda barnet eller grupper av barn. För att kunna bedöma barnets intressen och behov i dessa situationer krävs ett barn- perspektiv vilket bl.a. innebär att barnet sätts i centrum och ses som ett subjekt med egna rättigheter, intressen och behov. Det är ur barnets perspektiv som bedömningen skall ske, inte utifrån exempelvis föräldrarnas perspektiv. Det är inte meningsfullt att använda barnets bästa som ett begrepp frikopplat från barnkonven- tionens intentioner och utan att anlägga ett barnperspektiv. Då blir barnets bästa ett begrepp som kan användas i vilka sammanhang och i vilka syften som helst och utan att sätta barnet i fokus och se till dess behov, intressen, livssituation etc. Utgångspunkter och mål för utredningen Föräldrarna har ett gemensamt ansvar för sitt barn Med ges barnets rättigheter en självständig betydelse, inte i syfte att ställas mot vuxnas rättigheter eller som ett alternativ till föräldrars rättigheter, utan för att lägga till en ny dimension; beaktandet av barnets perspektiv inom ramen för familjens grundläggande värde. (SOU 1997:116, s. 227) I framhålls att det primärt är föräldrarna som har ansvaret för sitt barn och som skall sätta sitt barns behov och intressen i främsta rummet. Statens roll är att ge det stöd och bistånd som behövs för att föräldrarna skall kunna träffa de val som är till barnets bästa. betonar vikten av att barnet har tillgång till båda sina föräldrar och att båda föräldrarna har lika stor betydelse för barnets uppfostran och utveckling. Barnkom- mittén framhåller också föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens roll att stödja föräldraansvaret: Familjen är den första sociala miljö som barnet känner och den som påverkar henne eller honom djupast. Barnets världsbild färgas av den atmosfär barnet växer upp i då hennes eller hans personlighet formas; av kärlek, förståelse och förtroende eller av rädsla, oro och elände. Detta är bakgrunden till det speciella ansvar som familjen har och det stöd den skall erhålla från staten för att kunna förverkliga sitt ansvar. (SOU 1997:116, s. 229) Flera artiklar i betonar alltså föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens roll att stödja föräldraansvaret. I artikel 3.2 stadgas att staten har åtagit sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd. Detta skall göras med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer bl.a. dess föräldrar. Artikel 5 betonar också föräldrarnas ansvar för sitt barn och statens skyldighet att respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar. Enligt artiklarna 7, 9 och 10 har barnet bl.a. rätt att få vetskap om sina föräldrar, att bli omvårdat av dem och att inte skiljas från dem mot deras vilja. Staten skall se till att undanröja de hinder som finns för att barnen skall få rätt till sina föräldrar. I tolkningen av artikel 9 betonas att lagstiftning och ekonomiska styrmedel inte får motverka barnets rätt till sina föräldrar (SOU 1997:116). Enligt artikel 18 skall staten göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets Utgångspunkter och mål för utredningen uppfostran och utveckling. Barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet. Staten skall också ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och skall säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. Vidare är staten skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. Artikel 27 stadgar bl.a. att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Staten skall i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och skall vid behov tillhanda- hålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder. Att barn har rätt till sina föräldrar måste tillämpas med hänsyn till det enskilda barnet och där barnets bästa är vägledande princip. är tydlig med att barnets bästa inte alltid är att ha tillgång till båda sina föräldrar, t.ex. om övergrepp eller vanvård förekommer. Det är också statens skyldighet att skydda barnet om inte föräldrarna fullgör sina skyldigheter gentemot barnet. Utgångspunkten är att se till vad som är bäst för barnet, inte vad som är bäst för modern eller fadern (1998, SOU 1997:116, 2002). sätter barnets behov framför föräldrarnas. Detta synsätt återspeglas också i . Enligt 6 kap. 2 § skall barnets bästa komma i främsta rummet vid avgöranden av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall det fästas avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa skall beaktas. Det är alltså barnet som har rätt till umgänge med sina föräldrar. Det är också barnets och inte föräldrarnas bästa som skall vara avgörande vid beslut om vårdnad, boende och umgänge. Även i kvinnokonventionen finns en artikel om för- äldraansvaret i relation till barnets bästa som refereras i direktiven till utredningen. I artikel 16 i kvinnokonventionen slås bl.a. fast att staten skall säkerställa lika rättigheter och skyldigheter som Utgångspunkter och mål för utredningen föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, varvid dock barnens bästa alltid skall komma i första hand. En viktig utgångspunkt för utredningen är att de förslag som lämnas skall verka för barnets bästa. Varje enskild individ, oavsett kön, skall ha lika möjligheter att utveckla sin begåvning inom de områden där man har de bästa förutsättningarna att lyckas. För att ett land skall kunna växa och utvecklas krävs att hela befolkningens kompetens och färdigheter tas till vara. Jämställdhet mellan kvinnor och män är därför en viktig faktor för tillväxt och förbättrat välstånd. För att nå resultat krävs en jämställdhetspolitik som genomsyrar samtliga politik- områden. Utredningen har mot bakgrund av detta sett frågan om en ökad jämställdhet som en central utgångspunkt för det arbete som bedrivits och som en mycket viktig faktor vid utarbetandet av utredningens förslag. I direktiven till föräldraförsäkringsutredningen (dir. 2004:44) anges att en översyn av föräldraförsäkringen skall göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. För utredningens del har det varit viktigt att skapa en gemensam platt- form för diskussionen kring jämställdhetsaspekten av de förslag som utarbetas. Utredningen har därför valt att förhålla sig till begreppet jämställdhet i enlighet med den åsiktsinrikning som regeringen har i sitt jämställdhetspolitiska arbete. Det övergripande målet för detta arbete är att kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga om- råden i livet (prop. 1993/94:147). Jämställdhetspolitikens mål innebär en strävan efter en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män, samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende, lika villkor och förutsättningar för kvinnor och män i fråga om företagande, arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet, lika tillgång för flickor och pojkar, kvinnor och män, till utbildning och samma möjligheter att utveckla personliga ambitioner, intressen och talanger, samma ansvar för kvinnor och män för arbetet med hem och barn, frihet från könsrelaterat våld. Utgångspunkter och mål för utredningen Utöver regeringens mål styrs även regeringens jämställdhets- politik av de internationella konventioner som förbundit sig att följa. har ratificerat FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor (kvinnokonventionen). Det genomgående temat är diskrimineringsförbudet som innebär att kvinnor skall ha samma rättigheter och möjligheter som män. I konventionen slås fast att konventionsstaterna skall med jämställdheten mellan män och kvinnor som grund, säkerställa lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civil- stånd, i frågor som gäller barnen, varvid dock barnens bästa alltid skall komma i första hand (kvinnokonventionen, Artikel 16). Enligt kvinnokonventionen får kvinnans roll att föda barn inte vara en grund för diskriminering utan ansvaret för barnet skall delas mellan män och kvinnor. Det enskilda barnets behov och intressen skall dock komma i första hand. I kvinnokonventionen betonas också föräldrarnas gemensamma ansvar för sitt barn och statens roll är att stödja och underlätta detta. I formell mening har kvinnor och män samma rättigheter, varvid målet för jämställdhetspolitiken till viss del kan anses vara uppfyllt. Trots detta har vi inte ett jämställt samhälle. Jämställdhetspolitiken inriktning på att skapa formell jämställdhet i regelverken har i begränsad utsträckning gett avtryck på de bakomliggande struk- turer och värderingar som till stor del styr människors handlande (regeringens skrivelse 2002/03:140). Det är dessa föreställningar om hur män och kvinnor skall vara som exempelvis gör att, trots den formellt sett lika tillgången till utbildning för flickor och pojkar, styrs studievalet i stor utsträckning av föreställningar om kön, och trots att föräldraledigheten är tillgänglig i lika propor- tioner för kvinnor och män, används den i begränsad omfattning av fäderna. uppgift är att skapa en föräldraförsäkring som kan bidra till att förändra dessa informella strukturer och i förlängningen skapa ett samhälle som kan betrak- tas som jämställt även utanför de formella regleringarnas horisont. För att på ett mer grundläggande sätt förklara bristen på jäm- ställdhet och förstå hur dessa bakomliggande strukturer och värderingar verkar kan teorier om genussystem användas. Ett genussystem kan definieras som ett system där könstillhörigheten i sig ger anvisning om vilka livsval kvinnor och män väljer för sina Utgångspunkter och mål för utredningen liv.1 Utmärkande för genussystemen är principerna om könens isärhållande och om mäns överordning och kvinnors underordning, se exempelvis (2001). Isärhållandet av könen kan illustre- ras av att kvinnor och män i stor utsträckning befinner sig på olika delar av arbetsmarknaden och den skeva fördelningen av ansvaret för hem och familj. Mäns överordning kan exemplifieras genom att män tjänar mer än kvinnor och har mer makt över sina egna liv. Mäns beteende utgör det normala och inte könsbestämda under det att kvinnors beteende ses som könsbestämt. Könsordningen och dess normerande strukturer finns i kvinnors och mäns vardag under hela livet. är den tydlig och ibland mer diffus som en etablerad självklarhet i vardagen. Kvinnors underordning är oftast tydlig för kvinnor medan mäns överordning inte upplevs lika tydligt av män. Genussystemet begränsar dock både kvinnors och mäns möjligheter att utvecklas som individer och utgör därigenom ett hinder för tillväxt då kvinnor och mäns fulla kompetens inte utnyttjas (regeringens skrivelse 2002/03:140). En av utredningens uppgifter är därför att komma med förslag så att föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att båda föräldrarna på lika villkor har möjlighet att kombinera föräldraskap med förvärvs- arbete. En människas könstillhörighet skall inte ge olika möjlig- heter, rättigheter och skyldigheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete. Utredningen ser två olika perspektiv på hur för- äldraskapet skall kunna kombineras med förvärvsarbete; ett föräldrainriktat jämställdhetsperspektiv och ett arbetsmarknads- inriktat jämställdhetsperspektiv. Ur ett föräldrainriktat jämställdhetsperspektiv anser utredningen att föräldraförsäkringen bör utformas för att underlätta för båda föräldrarna att ta det praktiska ansvaret för vård och omsorg om sitt barn. Kraven i det föräldrainriktade jämställdhetsperspektivet ligger i linje dels med det som uttrycks i FN:s konvention om barnets rättigheter () om föräldrarnas gemen- samma ansvar för barnets uppfostran och utveckling, dels med 1 definierar ett genussystem som ett begrepp [...] för att beteckna den sociala struktur som rör kön och som skapar en sorts reglering av män och kvinnor i sam- hället. Utmärkande för genussystem är mönster av isärhållning och segregering av kön på samhällets olika nivåer, t.ex. arbetsmarknaden []. Lika empiriskt tydligt är, i varierande grad, frånvaro av kvinnor inom olika samhälleliga maktområden. Utgångspunkter och mål för utredningen utredningens övergripande uppgift, att se över hur föräldraförsäk- ringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Ur ett arbetsmarknadsinriktat jämställdhetsperspektiv tolkar utredningen sin uppgift som att den skall belysa hur föräldraförsäk- ringen i större utsträckning bör utformas för att motverka att föräldraskap medför: i)att kvinnor och män får olika chanser till arbete, ii)att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika löner för likvärdiga jobb, iii)att kvinnor och män med likvärdiga kvalifikationer får olika befordringsmöjligheter. En ytterligare arbetsmarknadsinriktad tolkning utredningen gör är att föräldraförsäkringen skall motverka att ett eventuellt framtida föräldraskap medför ovanstående tre konsekvenser. Denna tolk- ning inbegriper således eventuella negativa arbetsmarknadseffekter på alla kvinnor och män som är i fertila åldrar. Det föräldrainriktade och det arbetsmarknadsinriktade perspek- tivet står inte i motsatsförhållande till varandra. Tvärtom, gör utredningen bedömningen att de är varandras förutsättningar. Det arbetsmarknadsinriktade perspektivet är bredare i och med att det även omfattar hur föräldrar använder sig av föräldraförsäkringen och kan påverka arbetsmarknadschanserna för alla kvinnor och män som är i fertila åldrar, oberoende om dessa kvinnor och män själva kommer att få barn eller inte.2 Det är nödvändigt att en ändring av mäns och kvinnors traditionella roller inom samhället och familjen kommer till stånd för att full jämställdhet mellan kvinnor och män skall uppnås. Arbetet för rätten till jämställdhet måste bedrivas både inom familjen och på arbetsmarknaden.