sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt fungerade samarbetet mycket bra. Man insåg tidigt att det inte gick att agera nationellt utan att man hade mycket att vinna på att hjälpas åt. Hon upplevde att de engelska och italienska ambassaderna var mycket snabba. Engelska ambassa- den skickade ut helikoptrar med flygblad längst kusten där det fanns information om att de drabbade skulle ta sig till m.m.154 EU-länderna tillsatte också särskilda EU Emergency Team som verkar ha fungerat bra. I togs inga kontakter med utlandet. Statsminister har uppgett att med den information han hade på annandagen framstod katastrofen för svensk del framför allt som en biståndsfråga, varför han inte kon- taktade någon europeisk regeringschef för att höra efter hur man uppfattade situationen. Från italiensk sida har sagts att man inte hade någon kontaktpunkt i och att man därför inte involve- rade svenskarna i de diskussioner som fördes mellan olika kris- centra i Europa.155 Det stod enligt statsminister ganska tidigt klart att de nordiska grannländerna hade en likartad situationsbild. Han talade därför inledningsvis med sina kollegor i de nordiska länderna. Han hade täta kontakter med och . hade han ett samtal med angående bland annat den tyska kapaciteten för akut- sjukvård. Detta resulterade i att ett mindre antal skadade svenskar transporterades hem med tyska ambulansplan. Något senare talade han även med den isländske premiärministern angående eventuella transporter med isländska plan. Kabinettssekreterare skötte kontakterna med via den amerikanska ambassaden i . har berättat att han ringde till chefen för enhet, , för att be honom undersöka vilka möjlig- heter som fanns att få hjälp från amerikansk sida med medicinsk evakuering från . Önskemålet framfördes sedan direkt via i , som förmedlat en kontakt i samma ärende mellan amerikanska ambassa- den i och UD. Från ansvarig tjänsteman på State Depar- tement kom därefter snabbt ett besked om att inte kunde hjälpa till med detta. Dessa kontakter gav alltså inte något resultat. Utrikesminister har uppgett att hon inte hade några kontakter med utlandet . Hon minns inte om hon hade några kontakter med utlandet . Under tis- dagen talade hon med ; de diskuterade vad EU kunde göra.156 Den svenska utrikesförvaltningen framstår inledningsvis som väl försiktig i sina kontakter med den thailändska. UD:s konsulära enhet ville invänta ett klart medgivande från innan man kunde ge klartecken åt . skickade ett fax till ambassaden i angående en eventuell insats i . Detta fax snabböversattes och skickades till det thailändska inrikesministeriet för godkännande av en svensk insats på thailändskt territorium.157 var på ett möte på det thailändska och fick ett klartecken till nationella hjälpinsatser.158 Detta gjorde dock att processen försenades betydligt. Tyskland159 och Italien160 skickade som tidigare nämnts iväg sina insatsstyrkor och anmälde sin ankomst när man var i luften. För att tjäna värdefull tid hade man kunnat inleda en insatsoperation och underrättat den thailändska administrationen om att man var på väg, i stället för att invänta en formell förfrågan. En kraftfullare insats från departe- mentets politiska ledning hade alltså haft förutsättningar att på- skynda processen. Inom EU:s konsulära samarbete vidtogs inga åtgärder. Det konsu- lära samarbetet aktiverades inte av eller av någon av EU:s andra medlemsländer. Den evakuering av skadade och strandsatta resenärer som skedde efter flodvågen genom- fördes av kommersiella reseföretag eller genom de enskilda med- lemsländernas försorg. Inom EU:s säkerhets- och försvarspolitiska samarbete (ESFP) vidtogs inga åtgärder. EU:s medlemsländer fattade inom ramen för ESFP inga beslut om att ta i anspråk sina militära logistikresurser eller att iscensätta någon form av insats för att bistå EU-med- borgare i de drabbade länderna eller i övrigt bistå de drabbade länderna. Detta skall inte minst ses som en funktion av att det konsulära samarbetet inte aktiverades. Några medlemsländer som redan hade militära resurser i det drabbade området erbjöd dessa som stöd till de inledande humanitära katastrofinsatserna. Bland annat var tidigt på plats, eftersom man hade en militär övning i närheten.162 Omfattningen och typen av militära resurser som erbjöds är dock oklar. Räddningstjänstmekanismen aktiverades efter flod- vågen i samband med att , och (senare också ) begärde hjälp från EU. Inom EU:s rädd- ningsmekanism vidtogs dock inga åtgärder som var direkt riktade mot att bistå drabbade EU-medborgare. Även bedömningsteam skickades ut men inte heller dessa hade något utpekat syfte att spe- cifikt kartlägga EU-medborgares hjälpbehov. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte vidtogs några insatser på EU-nivå till direkt stöd för de svenska medborgare eller andra EU-medborgare som befann sig i de drabbade områdena i i samband med flodvågskatastrofen. I stället kom de enskilda medlemsländerna att svara för denna typ av insatser. Dock gjordes på EU-nivå begränsade katastrofinsatser av mer allmänt riktad karaktär till drabbade i de aktuella länderna i . 4.9Samarbete med icke-offentliga aktörer Det generella intryck som kommissionen har fått under sitt arbete är att de icke-offentliga aktörerna – volontärer, frivilligorganisatio- ner, företag – spelat en viktig roll för att hantera konse- kvenser. På många platser var dessa den enda resurs som fanns att tillgå. Som helhet är de drabbades upplevelser av de insatser som gjordes av frivilliga mycket positiva. I det första akuta skedet efter katastrofen byggdes verksamheten, med att ta emot och hjälpa drabbade svenskar, upp av frivilliga som såg behoven. Även på platser med representanter från myndig- heterna, exempelvis ambassaden, fanns stora behov av volontär- insatser. När insatsstyrkor och team anlände från , fanns fortfarande behov av frivilligas medverkan och arbetet skedde såväl i samarbete som utifrån ytterligare egna initiativ av volontärer. Utan frivilliga bidrag hade de drabbades situation i många fall blivit betydligt sämre. Ett nätverk hade börjat skapas av ambassaden i kring personer som var bosatta och arbetade i , men registre- ringen av dessa bestod vid katastroftillfället endast av uppgifter om företagen där svenskarna arbetade, samt deras adress- och telefon- uppgifter. Inga mer detaljerade uppgifter angående kompetens- områden fanns medtagna. Vid katastroftillfället utgick ambassaden inte från listan i sina kontakter med volontärer utan förlitade sig på de frivilliga som själva erbjöd sin hjälp. Ambassadtjänstemännens personliga kontakter användes också. Volontärarbetet kopplades framför allt till ambassad- och konsu- latsverksamheten, samt till Provincial och , efter det att akuta frivilliga insatser gjorts. Bristen på personal vid dessa platser, framför allt i ledningsställning, var ett grundläggande pro- blem för det samarbete som uppstod mellan utlandsmyndighetens representanter och volontärerna. Arbetsledare som fanns vid myn- digheterna försvagades kraftigt av att de själva tvingades ta tag i direkta uppgifter som situationen krävde. Rollen som arbetsledare togs även av volontärerna som såg behovet, och insatsstyrkans personal vid konsulatet tilldelade också vissa frivilliga en sådan roll. Ambassadpersonalen förstod tidigt behovet av volontärhjälp och annonserade efter frivilliga. Många anmälde sig, togs in och fick uppgifter med stort ansvar, men fick inte alltid instruktioner. Trots en vilja att ta emot hjälp mottogs inte alla erbjudanden från perso- ner med kompetens för uppgifter som det förefaller ha funnits behov av. Den bristande arbetsledningen i samband med en stressig arbets- miljö och ett underskott på resurser ledde till vissa felbedömningar och misstag. Volontärer utfärdade formella skrivelser från am- bassad och konsulat och stämplade dessa med de stämplar de hade tillgång till för att ge hjälp åt behövande. Legitimiteten i detta kan ifrågasättas, och risken för svåra misstag var stora, som riskerna med åtgärderna inte förutsågs av volontärerna.163 Personer sattes också på alltför krävande uppgifter, och de arbetade i för långa arbetspass . Detta innebar personliga påfrestningar, som arbetsinsatsen i sig kan ha blivit lidande.164 På ambassaden hade volontärer tillgång till säkerhetskoder för datorer och journalister kunde gå runt fritt på såväl ambassad som konsulat, vilket innebar säkerhetsrisker vid utlandsmyndigheterna. Avsaknaden av policy i förhållande till volontärerna ledde också till problem. Vid konsulatet fick volontärer av vissa tjänstemän ansvar för att utfärda tillfälliga pass, medan andra tjänstemän ifråga- satte om volontärerna överhuvudtaget hade rätt att syssla med sådant. Varken insatsstyrkan som kom ner till konsulatet vid eller svenska team som anlände till begärde någon överlämning av information från volontärerna, vilket fick olyckliga konsekvenser. Dels gick information som volontärerna hade förlorad, dels ledde det uppvisade ointresset för volontärernas arbetsinsats till att de frivilliga fick uppfattningen att deras upp- byggnad av verksamheten inte uppskattades.165 Vikten av uppföljning av utfört arbete genom samtal, debriefing, har omtalats av insatsstyrkans olika organisationer. Något organi- serat omhändertagande av volontärerna på plats i från myndigheterna eller organisationernas sida förekom veterligen inte. Ett fåtal volontärer anställdes formellt av exempelvis Räddnings- verket. Möjligen hade denna åtgärd kunnat utnyttjas i större utsträckning. Generellt har volontärer ansett att UD:s och andra myndigheters attityd varit kylig gentemot dem, även om undantag för vissa tjänstemän finns. Någon kontinuerlig återkoppling till utförda insatser gavs . har tjänstemän från myndigheter i efterhand omtalat vikten av de frivilligas insatser, och initiativ har också tagits för att höra volontärernas synpunkter och tillvarata deras erfarenheter.166 Vid katastrofen uppstod en stark hjälpvilja bland svenskar i gemen, och många ringde till bland annat för att erbjuda sin hjälp. hade inga möjligheter att ta emot dessa erbjudanden utan växelpersonal eller handläggare på UD bad upp- ringande personer att vända sig till frivilligorganisatio- nerna. Frivillig- och näringslivsorganisationer tog, efter en förfrågan från UD, ansvar för en samordning av omhändertagandet av gåvor som företag och enskilda skänkte till förmån för katastrofens offer och sorterade och förmedlade erbjudandena till olika organisatio- ner.167 Spontana erbjudanden om hjälparbete togs emot genom en nygjord hemsida, för att upparbeta kontakter för frivilligarbete . Vid hemtransporter av skadade begärde vissa reseföretag hjälp av Röda korset och dess sjukvårdspersonal som kom att bemanna många av planen. Flera plan som avgick från i rese- företagens regi hade inte vårdpersonal ombord, utan man förlitade sig på insatser från frivilliga läkare på väg hem från semester. En bättre samordning mellan staten, reseföretag och frivilligorgani- sationer skulle ha kunnat minska den brist på sjukvårdspersonal som fanns på de hemvändande planen. Mottagandet på de större flygplatserna organiserades av Social- styrelsen i samarbete med kommuner, landsting och andra berörda myndigheter, medan mycket av det praktiska hjälparbetet utfördes av vårdpersonal och frivilliga. Såvitt känt har detta arbete skötts väl. En viss brist på planering och samarbete i fråga om insamling av förnödenheter till de anländande har påtalats, och förbättrad plane- ring efterfrågats inför nya krissituationer.168 Kyrkan hade på det nationella planet ett tidigt samarbete med olika myndigheter i , bland annat , Försvarsmakten, Statsrådsberedningen och UD. Myndigheter har bett om hjälp med att utveckla ceremonier och värdiga rutiner för hemsändandet av avlidna och för att ge stöd till dem som vill återvända till de drabbade områdena. Kyrkan har i dessa ärenden fortlöpande haft kontakt med andra kyrkor och trosriktningar i . De flesta kommentarer som kommissionen fått angående denna hantering har varit positiva. Endast ett fåtal har påtalat problem med att har stått som sam- ordnare.169 I ambassadör krisgrupp ingick Skandinaviska kyrkans kyrkoherde , som på begäran följde med till under annandagens kväll. Kyrkan kom att ta en an- svarig roll som representanter för ambassaden på , sam- tidigt som medarbetarna inte gavs några befogenheter eller resurser att handlägga konsulära ärenden eller betala ut kontantstöd. Detta medförde problem för drabbade som anlände och som var i behov av förnödenheter och medmänskligt stöd men också för kyrkans personal. De fick motta kritik över att de inte hade konsulära be- fogenheter, som de sattes i en pressad situation där de hade svårt att utföra den stödfunktion som hör till deras normala yrkesutövning. Diskussioner hade börjat föras före katastrofen mellan ambassad- personalen i och researrangörerna angående en gemensam krishantering, men något djupare samarbete i denna del utvecklades inte under katastrofdagarna. Däremot uppstod ett spontant sam- arbete kring evakueringen. Den frivilligarbetare som koordinerade delar av arbetet med transporterna av skadade från samarbetade på eget bevåg med reseföretag i fråga om priorite- ringar, och när UD:s utsända kom till platsen, fortsatte detta samarbete. Något utvecklat samarbete mellan staten å ena sidan och rese- och försäkringsföretagen å den andra fanns inte heller i före katastrofen. Någon enstaka samverkansövning har genomförts men inte lett till att ett samarbetsklimat har etablerats.170 I de inledande diskussionerna mellan och reseföretagen kring hemtransporter av drabbade utgick regeringen från att reseföre- tagen hade det fulla ansvaret för dessa. De privata företagens konkurrenssituation leder naturligen till att man prioriterar egna kunder framför andras, och i inlednings- skedet gjordes dessa prioriteringar.171 Företagen tog emellertid snart hem skadade passagerare oavsett viket bolag de köpt resan från. Det fanns inga etablerade rutiner för att snabbt ge staten infor- mation om vilka svenskar som befann sig i området. Insatser för registrering, omhändertagande och hemtransporter försvårades därmed. Utbytet mellan staten och reseföretagen förlöpte inte heller utan problem vad gäller hanteringen av listor över saknade. Det förefaller ha rått ett initialt positivt samarbete mellan myndig- heterna och försäkringsföretagen. Samarbetet på plats i var bristfälligt, eftersom någon tydlig ansvarsfördelning och defi- nition av roller inte hade gjorts. Detta ledde i sin tur till förvirring vid hemtransporter, då utsända läkarteam från ambassaden och försäkringsbolagens medicinska representanter i vissa fall gjorde olika bedömningar av de skadades tillstånd. samarbete med företag på plats i fungerade väl. Ambassaden använde sig av sitt nätverk med kon- takter i olika företag. Exempelvis köpte ett stort internationellt företag in kylcontainrar och använde sitt inflytande som stor kund för att förmå ytterligare ett företag att bidra. Även personer med kontakter i mindre företag bidrog till att material, förnödenheter och transporter skaffades fram. Ett annat stort företag ställde ett mindre jetplan till förfogande, och en volontär organiserade hemtransporter i detta av ett tjugotal skadade svenskar på uppdrag från UD. Frågan om finansieringen av insatserna för att undsätta de svenska medborgarna har två dimensioner – en kortsiktig och en långsiktig. Den kortsiktiga frågan gäller hur tjänstemän på olika nivåer upp- levde de finansiella förutsättningarna för den verksamhet man med- verkade i och om, och i så fall hur, dessa upplevda restriktioner påverkade beslutsfattandet. Den långsiktiga frågan gäller hur kost- naderna i ett vidare perspektiv fördelas dels mellan privat och offentligt, dels inom den offentliga budgeten. Det är lämpligt att behandla dessa frågor var för sig. Det stod mycket tidigt klart att kostnaderna för de offentliga in- satserna efter skulle komma att överstiga vad som förut- setts i budgeten på de närmast berörda politikområdena. Någon omedelbar konflikt med utgiftstaket fanns det dock knappast någon risk för. De flesta utgifterna skulle komma att falla på bud- . Det enda möjliga undantaget var en större utbetalning till den internationella räddningsinsatsen i FN:s regi, men även här kunde man snart konstatera att utbetalningen skulle komma att ske först . Även från gjordes för övrigt bedömningen att om utgiftstaket skulle brytas igenom, skulle detta inte innebära någon politisk prestigeförlust för reger- ingen, eftersom insatsen föranletts av en större naturkatastrof.172 Nästa problem att lösa var vilket anslag som tekniskt skulle bära utgifterna. UD kontaktade och föreslog att utgifterna skulle tas över anslaget för oförutsedda utgifter. Budgetavdelningen föredrog emellertid anslaget för konsulärt bistånd, eftersom beskrivningen av ända- målet för detta anslag väl stämde överens med användningen. Tek- niskt löstes frågan som ett medgivet överskridande, något som regeringen kan besluta om genom en ändring av det relevanta regle- ringsbrevet. Viktigare än dessa tekniska frågor var emelltid vilket eller vilka verksamheter som skulle få bära kostnaderna när det akuta skedet var över. Statsminister sände vid den första presskonferensen ut en signal om att regeringen bedömde att reseföretagen klarade att ta hand om Efter mötet i statsrådsgruppen sändes en annan signal ut i organisationen, nämligen att staten var beredd att göra en insats för hemtransporten. Från de flesta som har frågats ut av kommissionen har det sam- stämmigt uttalats att allmän enighet rådde om att de nödvändiga insatserna måste göras utan sidoblickor på vem som skulle bära finansieringsansvaret och att detta ansvar skulle i efter- hand.173 Det finns dock indikationer på att de finansiella restriktio- nerna kan ha spelat en roll i beslutsfattandet på olika nivåer i organisationen. När UD:s expeditionschef disku- terade med generaldirektör om myndighetens medverkan i den katastrofmedicinska insatsen, önskade en skriftlig bekräftelse på att staten och inte landstingen skulle bära kostnaderna för insatsen, vilket han dock inte fick. Man beslöt dock att gå vidare med de praktiska för- beredelserna och hänskjuta finansieringsdiskussionen till tiden efter den akuta insatsen. Chefen för den konsulära enheten yttrade i en intervju med en av kommissionens experter att det föreligger en målkonflikt mellan UD och reseföretagen, vilket han utvecklade på följande sätt: I flodvågssammanhanget ville resebyråerna med det allra snaraste ta hem sina resenärer för att de skulle känna sig omhändertagna och trygga och helst inte skulle dra sig för nya resor till . UD delade de båda första målen men ville också väga in rimlighetsaspekter, kunde resenärerna kanske evakueras bara till annan ort i , hur många var de, vad skulle opera- tionen kosta skattebetalarna etc.174 Denna formulering tyder på att de finansiella restriktionerna spelat en roll för beslutsfattandet. Mer speciellt spelade uttolkningen av det konsulära regelverket en tydlig roll för dem som hade att handlägga ansökningar om konsulärt ekonomiskt bistånd.175 Från UD i utgick visserligen ett direktiv om ändrad tillämpning av regelverket , men det förefaller att ha tagit innan detta nådde ut till alla handläggare på utlandsmyndig- heterna. Sammanfattningsvis är det sannolikt så att finansiella restriktio- ner spelade en roll för beslutsfattandet på många nivåer inom be- rörda departement och myndigheter och detta särskilt i det viktiga initialskedet. Detta är en rimlig återspegling av tjänstemanna- reflexen att offentliga medel skall användas sparsamt och i enlighet med de ändamål som har bestämt. också andra rimliga reflexer som kan ha hållits tillbaka med konse- kvenser för hjälpinsatsen. Tydligast är detta i diskussionen om insats. Om den politiska ledningen i en akut situation önskar ge uttryck för en annan prioritering mellan finan- siella restriktioner och behovet av insatser än den normala, är det viktigt att en signal om detta snabbt når ut i hela organisationen så att tillämpningen av regelverket sker likformigt. Ett formellt rege- ringsbeslut är ett lämpligt sätt att understryka allvaret i åtagandet. Den fundamentala frågan om ansvars- och kostnadsfördelning mellan privat och offentligt aktualiserades när de tre ledande rese- företagen i landet presenterade en räkning på för de insatser man gjort i evakueringen av svenska resenärer från . Kammarkollegiet utredde frågan om ansvaret mot bak- grund av gällande lagstiftning och kom fram till att staten inte har något författningsreglerat ansvar för hemtagningen utan att detta ansvar åvilat reseföretagen i enlighet med paketreselagens be- stämmelser. Kammarkollegiet rekommenderade ändå att staten skulle ta på sig en del av kostnaderna, eftersom reseföretagen också medverkat i den humanitära insatsen genom att frakta ut personal, materiel och medicin till och även på andra sätt gjort beaktansvärda insatser. En överenskommelse på nivån 31,3 miljo- ner kronor slöts med reseföretagen. Regeringens ståndpunkt i krisens inledningsskede förefaller ha baserats på samma juridiska bedömning som Kammarkollegiet sedan gjorde, nämligen att reseföretagen hade ansvaret för resenä- rerna. I praktiken kom dock regeringen att frångå den rent juridiska bedömningen. Denna typ av kompromiss, som är av politisk snarare än juridisk natur, är det resultat som kan förväntas i situationer av sådan exceptionell karaktär som gav upp- hov till. Att staten bär en del av kostnaden kan ses som ett politiskt uttryck för nationell samling och ansvarstagande i extraordinära situationer som är naturligt oavsett om det gäller en naturkatastrof eller medvetet tillfogade skador. Sedan det statliga finansieringsbehovet bestämts återstår proble- met att hitta en finansiering inom de ramar som satts av i budgetbeslutet. Det kan konstateras att om praxis i budgetarbetet hade följt de intentioner som kom till uttryck i förarbetena till budgetreformen och budgetlagen , hade detta inte utgjort något problem. I den rapport som låg till grund för reformen baserad på ett flerårigt utgiftstak motiveras en budge- teringsmarginal med bland annat följande argument: Exempel på utgifter som kan komma i fråga är vad som tidigare rymts under rubriken utgifter (större katastrofer och liknande), [].176 Med en budgeteringsmarginal av rimlig storleksordning – eller omkring 10 miljarder – hade finansieringen av insatsen efter katastrofen därmed inte utgjort något problem. Det är också sannolikt att ett tillräckligt utrymme för oförut- sedda utgifter av detta slag inom ramen för en budgeterings- marginal hade minskat risken för att tjänstemän på olika nivåer i sitt beslutsfattande hade tvekat att ta initiativ. I avsaknad av en sådan marginal är det tänkbart att man befarade att initiativ skulle komma att straffas genom finansiering i efterhand från den egna budgeten. Frågan om en särskild fond för oförutsedda utgifter har disku- terats i och avvisats.177 Kommissionen delar den bedöm- ning som gjorts av en sådan fondkonstruktion. Om särskilda finan- siella förberedelser skall vidtas, är en budgeteringsmarginal i enlighet med ovanstående fullt tillräcklig som åtgärd. Eftersom några betydande marginaler inte fanns i budgeten och någon fondering inte skett, var regeringen hänvisad till att hitta finansieringsmöjligheter inom gällande budgetramar. Huvuddelen av finansieringsbördan lades på utgiftsområde 6, Försvar samt be- redskap mot sårbarhet, medan en del lades på förvaltningsanslag. Kommissionen finner i och för sig inget att erinra mot denna fördelning under rådande förutsättningar. Dock bör man vara medveten om tjänstemännens institutionella minne, som kan innebära att reflexen att hålla på pengarna förstärks. Nästa gång en katastrofregim skall gälla måste signalen göras starkare och kanske mera precis.