sou · GTB3100 · 2006-01-01 00:00:00 — På den assistansberättigades uppdrag God kvalitet i personlig assistans – ändamålsenlig användning av assistansersättning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag: Svensk Information Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att göra en bred översyn av personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (). Enligt direktiven (dir. 2004:107) skall kommittén bl.a. kartlägga och analysera olika verksamheter med personlig assistans med ut- gångspunkt i vem som anordnar assistansen samt överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall utformas. Direktiven framgår av bilaga 1. I ett tilläggsdirektiv (dir. 2004:179) har regeringen preciserat att kommittén skall, inom ramen för delbetänkandet om tillsyn, analy- sera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verk- samheter med personlig assistans. I den mån kommittén finner att förutsättningar finns för att införa krav på tillstånd, skall den lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som upp- draget kan ge anledning till. Detta tilläggsdirektiv framgår av bilaga 2. I ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2005:66) har regeringen givit i uppdrag att behandla frågor om regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen i anslutning till delbetänkandet om tillsyn och tillstånd. Detta tilläggsdirektiv framgår av bilaga 3. Kommittén skall redovisa den del av uppdraget som avser tillsyn, tillstånd och regleringen av timbeloppet för den statliga assistanser- sättningen . Genom regeringens beslut bemyndigades chefen för att förordna ledamöter, sakkunniga, experter och annat biträde som fordras för uppdraget. Kommitténs sammansättning framgår av bilaga 4. Kommittén, som antagit namnet , över- lämnar härmed delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag. God kvalitet i personlig assistans – ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100). I delbetänkandet presenterar vi förslag om en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans samt en ökad uppföljning och kontroll av vad den statliga assistansersättningen används till. Till delbetänkandet fogas särskilda yttranden. Uppdrag och arbetssätt............................................... Vad är personlig assistans?.......................................... Syfte och mål................................................................. 2.1.2 Vem har rätt till personlig assistans? Kvalitet och kompetens................................................ 2.2.2 Personlig assistans och andra rättigheter enligt 2.2.3 Personlig assistans med statlig assistansersättning 2.3.1 Olika typer av anordnare .............................................. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans........... En splittrad bild ........................................................................ 3.1.1 Vad innebär tillsyn och annan kontroll?...................... 3.1.2 Vilka har tillsyn eller annan kontroll vid 3.2.1 Begrepp, organisation och utveckling.......................... 3.2.2 Social tillsyn av enskilda verksamheter........................ 3.2.3 Social tillsyn vid personlig assistans .................... 3.2.4 utredningar m.m. om social tillsyn vid 3.2.5 Tillsyn, värdighet och frihet – några etiska 3.2.6 Social tillsyn i andra länder......................................... Uppföljning och kontroll av assistansersättning.................. 3.4.1 System för uppföljning och kontroll ......................... 3.4.2 Resultat av genomförda uppföljningar och Kvalitet och kostnader vid anordnande av personlig Användning av assistansersättning........................................ Regleringar och beräkningar ...................................... 4.2.2 Redovisning av intäkter och kostnader för 4.2.3 Löner till personliga assistenter ................................. 4.2.4 Ekonomiska effekter av kommunernas basansvar .... Missbruk av assistansersättning.............................. 4.3 enkät till assistansberättigade........... 4.3.4 En inbyggd osäkerhet i statistiken ............................ 4.4Analys av avtal mellan assistansberättigade och En tydligare och mer aktiv tillsyn ............................... God kvalitet i verksamheter med personlig assistans .......... 5.2En samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär 5.2.2 Förtydliganden i LSS och ................................. 5.3 Ett tydligare ansvar för tillsynen........................................... Statliga myndigheters ansvar...................................... 5.4Tydligare kriterier för att bedöma kvalitet vid personlig 5.4.2 Kvalitet i personlig assistans ...................................... 5.4.3 Kriterier som klargör förutsättningarna för hur 5.4.4 Kriterier som kan användas för att avgöra om 5.5 Tillstånd för enskilda assistansanordnare............................. Tillståndsgrunder och handläggning ......................... 5.5.3 Tillstånd som underlag för information till den 5.5.4 Anmälningsplikt för assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter.................................. Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning .... Ändamålsenlig användning av assistansersättning ............... 6.1.4 Alternativa modeller för ökad uppföljning och 6.2Assistansersättning skall endast användas till kostnader för personlig assistans. Reglering i både LSS och .................................. Vilka kostnader omfattar regleringen av ? 6.3Huvuddelen av assistansersättningen reserveras för 6.3.1 Effektivare uppföljning och kontroll samt möjlighet till bättre kvalitet........................................ Vilken andel skall reserveras för lönekostnader? Kontroll av lönekostnader.......................................... 6.4Kostnader för personlig assistans skall redovisas och Anordnaren som betalningsmottagare ...................... 6.4.3 Redovisning av andra kostnader än lön ..................... 6.5.3 Utbetalning till annan anordnare ............................... Förväntade effekter och uppföljning.................................... 7.1.2 Uppföljning och utvärdering av förändringar........... För statliga myndigheter ............................................ 7.2.3 För kommuner som handläggare och finansiärer av personlig assistans .................................................. 7.2.4 Intäkter genom återbetalning av 7.3.2 Uppföljning och kontroll av assistansersättning ...... Författningskommentarer till ändringarna i LSS ................. Författningskommentar till ändringarna i ................. Kommittédirektiv dir. 2004:17 ..................................... Tilläggsdirektiv dir. 2004:179........................................ Tilläggsdirektiv dir. 2005:66.......................................... Resultat av enkät till assistansberättigade .................... Resultat av enkät till kommuner................................... Resultat av enkät till enskilda assistansanordnare ....... Analys av avtal mellan assistansberättigade och Värdighet, frihet, rättvisa, jämlikhet, rättigheter och goda konsekvenser. värden och normer av relevans för Assistans- Anteckningar från etiskt seminarium om valfrihet och tillsyn vid personlig assistans ... Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (RFV Anser 2004:3) .............................. Sammanställning av remissyttranden över kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (RFV Anser 2004:3) ...................................................... Kontrolluppgift från arbetsgivare m.fl. ........................ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa lagen (1993:389) om assistansersättning förordning (1993:1090) om stöd och service till förordning (1993:1091) om assistansersättning socialtjänstlagen (2001:453) Jämlikhet Assistans & Gemenskap Stiftarna av Independent Living i (ti- Betänkande från något av utskott Regeringens direktiv till en kommitté Riksdagsskrivelse, dvs. regeringen med meddelande om har i uppdrag av regeringen att göra en bred översyn av personlig assistans för vissa personer med funktions- hinder. Enligt direktiven skall kommittén använda utredningstiden så att ett första delbetänkande ägnas åt vissa frågor, som gäller utförande av personlig assistans. Det handlar om att: kartlägga och analysera verksamheter med personlig assistans utifrån olika kategorier av anordnare: kommunala, kooperativa, enskilda och de fall då brukarna själva är anordnare (analysen skall innefatta olika kvalitetsaspekter ur ett brukarperspektiv), överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter som bedriver verksamhet med personlig assistans skall utformas, t.ex. när det gäller kostnadskontroll och kvali- tetsfrågor, analysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans, behandla frågor om regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen så att utrymmet för missbruk minskar. Innehållet i detta delbetänkande handlar främst om vilka krav som skall ställas på dem som, på de assistansberättigades uppdrag, anordnar personlig assistans. Frågor om behovsbedömning, personkrets, kostnadsutveckling, förhållande till andra insatser m.m. återstår att behandla under fortsatta arbete. Delbetänkandet skall redovisas , medan samlade uppdrag skall slutföras . Vad är personlig assistans? Personlig assistans regleras i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assi- stansersättning (). Med personlig assistans avses enligt 9 a § LSS personligt utfor- mat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Detta stödbehov kallas grundläggande behov. Den som har behov av personlig assistans för sina grund- läggande behov har även rätt till personlig assistans för andra personliga behov. För att en person skall kunna komma i fråga för bedömningen av rätten till personlig assistans måste personen anses tillhöra personkretsen i 1 § LSS. I 5–6 §§ LSS anges övergripande syften och mål för alla de insatser som omfattas av lagen. I förarbetena till LSS och motiveras införandet av rätten till personlig assistans. Där anges självbestämmande och inflytande som viktiga skäl till införandet av en rätt till personlig assistans (prop. 1992/93:159). innehåller 6 § LSS ett krav på att verksam- het enligt denna lag skall vara av god kvalitet. Vidare anges att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. reglerar det ekonomiska ansvaret när det gäller viss personlig assistans. Lagen innehåller inga särskilda formuleringar om syfte och mål med personlig assistans. Kommunen och staten är huvudmän för insatsen personlig assi- stans. Kommunen fattar beslut enligt LSS och staten, genom För- säkringskassan, enligt . För personlig assistans som innebär att den assistansberättigade behöver hjälp med de grundläggande behoven i genomsnitt har kommunen hela det ekonomiska ansvaret. Om de grundläggande behoven i genomsnitt överstiger har man rätt att få statlig assistansersättning. Även vid dessa beslut har kommunen ekonomiskt ansvar för de 20 första timmarna. Vilka anordnar personlig assistans? Den assistansberättigade kan välja mellan att låta assistansen organiseras av sin kommun, ett kooperativ eller en annan enskild verksamhet (t.ex. ett företag) alternativt själv vara arbetsgivare för sina assistenter. Enligt statistik anlitar de flesta assistansbe- rättigade kommunen som assistansanordnare. Den anordnartyp som ökat kraftigast sedan assistansreformen genomfördes är den som kallas annan serviceorganisation och som utgörs av olika sorters företag. De lokala variationerna är stora när det gäller andel assistansberättigade med enskilda anordnare. Av de tre största arbetsgivartyperna beviljades assistansberättigade som anlitar kooperativ flest timmar . (Det finns inga motsvarande uppgifter om fördelningen av den assistans som enbart anordnas enligt LSS på olika anordnartyper.) påpekar i sin redovisning av dessa uppgifter att siffrorna är osäkra och bör tolkas försiktigt. i har granskat uppgifterna om anordnare i länet. Granskningen visar att kommunernas och kooperativens andelar i detta län har överskattats medan företagens andel varit för låg. Sammanlagt betalades statlig assistansersättning ut till cirka 330 kooperativ och företag. Omkring två tredjedelar av de enskilda anordnarna på listan hade sin hemvist i landets tre största län. I de övriga länen fanns det upp till ett drygt dussin enskilda anordnare. Några regionala mönster är svåra att urskilja. Enskilda anordnare kan ha uppdrag av assistansberättigade i flera kommuner eller län. Exempel från enstaka län visar att det kan finnas 1 520 sådana riksanordnare. En enkätundersökning som genomfört bland omkring 100 enskilda assistansanordnare visar att variationen är stor när det gäller antal uppdrag från assistansberättigade. I grova drag är marknaden delad i tre någorlunda stora andelar assistansan- ordnare som anlitas av 1–2 assistansberättigade, 3–9 assistansberättigade respektive 10 eller fler assistansberättigade. Några enskilda assistansanordnare, särskilt några företag, är mycket stora. Av dem som svarat på enkäten anlitades fyra enskilda anordnare av drygt 100–500 assistansberättigade. Samma variation i storlek finns om man ser till antalet anställda personliga assistenter. Även här finns det tre någorlunda lika stora andelar med 1–9 anställda assistenter, 10–35 anställda assistenter respektive 36 eller fler anställda assistenter. I enkätundersökningen uppger omkring hälften av de enskilda assistansanordnarna att de räknar med att expandera när det gäller antalet assistansberättigade eller personliga assistenter, medan omkring en fjärdedel inte gör det. Omkring en fjärdedel av de enskilda assistansanordnarna har en särskild inriktning på verksamheten. De vanligaste inriktningarna tycks gälla funktionshinder (psykiskt eller fysiskt), hur aktiv den assistansberättigade själv är genom att t.ex. ta på sig arbetsledar- ansvar samt barn och ungdomar. En stor andel av de enskilda assistansanordnarna är medlemmar i någon arbetsgivar- eller branschorganisation. Tillsyn och andra former av kontroll vid anordnande av personlig assistans Den enskilde individen har en nyckelroll Utgångspunkten för dagens system är att den enskilde individen, som ansöker om och beviljas personlig assistans, skall ha så stort självbestämmande som möjligt över sin assistans. Det innebär att den grundläggande kontrollen över assistansen skall utövas av den assistansberättigade. Övriga aktörer skall ge goda förutsättningar för den assistansberättigade att utföra denna kontroll och vid behov komplettera kontrollen med mer strukturella eller oberoende insatser. Centrala inslag i den enskildes kontroll är möjligheten att ansöka om personlig assistans, möjligheten att överklaga beslut om personlig assistans samt möjligheten att fritt välja och byta assi- stansanordnare. För att den enskilde skall kunna bestämma över assistansen krävs kunskap om lagfästa rättigheter, information om vilka anordnare som det går att välja mellan, överblick över skillna- der mellan dessa och insikt om hur assistansersättningen används och redovisas hos olika anordnare. I skriver regeringen att det finns oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller tillsynsansvar enligt 25–26 §§ LSS. De kontakter som kommittén haft med olika länsstyrelser understryker detta. På frågan om har tillsyn över enskilda assistansanordnare har det givits tre olika svar. Ärenden och frågor om personlig assistans spelar en blygsam roll i den sociala tillsynen . De tillsynsärenden som förekommit har i huvudsak gällt kommunalt anordnad assistans. Ärendena om enskilt anordnad assistans är få och berör ofta på något sätt även kommunen. Assistansberättigade som är egna arbetsgivare före- kommer i några ärenden. Även får anmälningar om missförhållanden eller misstänkta brister i verk- samheter med personlig assistans, inte minst om påstådda kvali- tetsbrister. Det förekommer att länsstyrelser har kontakt med Försäkrings- kassan vid vissa frågor eller ärenden rörande personlig assistans. Kontakterna med kommunerna varierar. Några länsstyrelser har gemensamma temadagar och liknande om LSS-frågor, andra har i huvudsak kontakt i samband med ärenden och frågor. Åtminstone i ett län pågår en organiserad samverkan mellan läns- styrelse, Försäkringskassa och kommuner. Etiska bedömningar har anförts som argument mot tillsyn av verk- samheter med personlig assistans. , som hade i uppdrag av regeringen att utreda behovet av en förstärkt tillsyn av enskilda assistansanordnare, har sett en risk för att en utökad till- syn skulle komma i konflikt med intentionerna i LSS om inflytande och självbestämmande för den enskilde assistansberättigade. har lagt särskild vikt vid de etiska frågorna. Vid ett seminarium med forskare samt företrädare för brukarorga- nisationer, myndigheter och assistansanordnare underströk flera deltagare att statlig tillsyn, i förening med tillståndskrav för enskilda assistansanordnare, kan bidra till att den assistansberät- tigade får större möjligheter att använda sin valfrihet som ett medel för ökat självbestämmande. Tillsynen måste dock utformas med tanke på de särskilda förhållandena som finns just vid personlig assistans, främst den assistansberättigades nyckelroll för kvalitets- kontrollen. Tillsyn får inte genomföras så att statliga myndigheter tar över denna kontrollfunktion, de måste tvärtom syfta till att stärka denna. Som framgår av våra direktiv råder ingen större oklarhet om tillsy- nen av arbetsmiljö vid personlig assistans. Arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller för alla juridiska personer som bedriver verk- samhet med personlig assistans. Om den enskilde själv är arbets- givare till sina personliga assistenter, gäller i stället lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. utövar tillsyn över båda lagarna. Lagen om arbetstid m.m. i arbetsgivarens hushåll ställer betydligt lägre krav på arbetsgivaren och ger tillsynsmyndig- heten sämre möjligheter att ingripa mot brister i arbetsmiljön. En särskild utredare, som ser över vissa delar av arbetsmiljölagen, skall pröva om det är lämpligt att upphäva det undantag som gäller arbete i arbetsgivarens hushåll. Uppföljning och kontroll av assistansersättning kontrollerar användningen av den statliga assistansersättningen genom att den assistansberättigade redovisar hur många assistanstimmar denne använt, vem som arbetat som personlig assistent och till vilka kostnader ersättning som utgått med förhöjt timbelopp uppgått till. Staten har inga juridiska instru- ment, utom vid återkrav, för att kontrollera hur pengar som betalats ut enligt har använts. Möjligheterna till återkrav är begränsade. Kvalitet och kostnader hos olika anordnare För att få en bättre kunskap om hur assistansberättigade ser på den personliga assistansen, gav i uppdrag att genomföra en enkätundersökning som riktade sig till personer som erhåller assistansersättning genom . Undersökningen genomfördes som en post- enkät till 915 slumpmässigt utvalda personer som får sin assistans genom kommunen, kooperativ eller annan serviceorganisation, som ofta är ett privat företag. Assistansberättigade som själva är arbets- givare för sina assistenter ingår därmed inte i undersökningen. Resultaten visar att det finns skillnader mellan anordnartyper när det gäller valmöjligheter och bestämmanderätt. Överlag har assistansberättigade minst att säga till om när de har assistans i regi. Störst självbestämmande finns i brukarkoopera- tiven. Assistansberättigade som uppdrar åt företag att anordna den personliga assistansen har genomgående bättre möjligheter att själva bestämma än de som ger kommunen samma uppdrag, men något sämre möjligheter än dem som är med i ett brukarkooperativ. Det finns också vissa mindre skillnader mellan könen. På ett par områden är dessa skillnader dock lite tydligare. Männen har i större utsträckning kunnat välja mellan fler än en anordnare i jämförelse med kvinnorna. Vidare har männen haft större möjligheter än kvinnorna att välja assistenter. Generellt tycks de som är ha sämre påverkansmöj- ligheter och sämre valfrihet än de yngre åldersgrupperna. Både i fråga om att påverka kraven i samband med rekrytering av assi- stenter och möjligheten att välja assistenter har den äldre ålders- gruppen ett sämre läge. Skillnaderna kan till viss del förklaras av att äldre i högre utsträckning än de yngre har assistans i regi. Assistansen tycks fungera väl för de allra flesta. Totalt uppger att assistansanordnaren i stor utsträckning kan erbjuda den personliga assistans som de allra helst vill ha. Även här är andelen lägst bland de assistansberättigade som får sin personlig assistans genom en kommun. Enligt regelverk skall det finnas ett skriftligt avtal mellan den assistansberättigade och anordnaren för att assi- stansersättning skall betalas ut. Att döma av resultaten från Assi- stanskommitténs enkätundersökning bland assistansberättigade gäller inte detta alltid. Av dem som har assistans uppger att det finns ett skriftligt avtal med anordnaren. För dem som valt brukarkooperativ är motsvarande andel och för övriga anordnare . Enkätundersökningar som genomfört bland kommuner och enskilda assistansanordnare ger en liknande bild. Enligt dessa har av de enskilda anordnarna skriftliga avtal med assistansberättigade. Av kommunerna uppgav att de har avtal med alla eller flertalet assistansberätti- gade medan uppger att de har det med en mindre del. Att utveckla mallar och liknande för avtal om personlig assistans har varit en viktig del av det arbete som genomförts för att utveckla kvaliteten i den personliga assistansen. Någon branschpraxis har dock inte utvecklats. har studerat nästan 140 avtal mellan assi- stansanordnare och assistansberättigade från nio olika län. Avtalen gäller verksamhet hos såväl företag och kooperativ som kommuner. Studien ger en bild av hur bl.a. arbetsgivaransvar, hantering av assi- stansersättning, kvalitet, uppsägningstid och tvistlösning har reglerats i avtalen. Det samlade intrycket är att det inte finns någon enhetlighet på någon av de punkter som tas upp i studien. Skillna- der finns mellan olika anordnartyper och mellan anordnare inom samma kategori. Mest lika är kooperativens avtal. Genomgången visar också att det förekommer att anordnare tillämpar olika avtals- villkor gentemot assistansberättigade. Användning av ersättning för personlig assistans Det finns två olika sätt att redovisa kostnader för personlig assistans: individuell och kollektiv redovisning. Redovisningarna är inte kopplade till några krav på redovisning till de myndigheter som betalar ut assistansersättning, utom vid förhöjd ersättning där kostnader för varje assistansberättigad skall redovisas till Försäk- ringskassan. Redovisningarna används således främst internt hos assistansanordnare. Ofta, men inte alltid, är de tillgängliga för de assistansberättigade.