sou · GTB374 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom journalerna kan veterinärernas behandlingar och läkemedelsbehandlingar alltid spåras. Djursjuk- data ger därutöver en möjlighet att sammanställa data i olika former, i synnerhet för att övervaka sjukdomar och läkemedels- användningen. Veterinärens namn finns dock med i registret, vilket ger ytterligare möjligheter att spåra behandlingar och läkemedels- användning i särskilda tillsynsärenden. 1.1Insamlingen och bearbetningen av data organiseras om, grunden för ett läggs Utredningens förslag: Utredningen anser i princip att djurhälsoregistret inte skall hanteras av en myndighet som bedriver klinisk veterinärverksamhet. får därför i uppdrag att pröva djurhälsoregistrets placering i förhållande till sina förslag. genomförs en omorganisation av verksamheten kring djurhälsoregistret vid som markeras genom en ändring i instruktionen till verket. Insamlingen och bearbetningen av djurhälsouppgifter, liksom registerhållningen överförs till en särskild statistikfunktion inom . Funktionen skall vara skild från andra verksamhetsgrenar, såsom den veterinära tillsynen och distriktsveterinärorganisationen. Förändringen kan innebära att en läggs för ett framtida för djurhälsa. måste den nya organisationen ta hänsyn till att olika verksamheter skall ha tillgång till de uppgifter som de behöver. Det tydliggörs att distriktsveterinärorganisationen utgör en självständig verksamhetsgren och att sekretessprövning alltid skall ske vid utlämnande av uppgifter emellan DV och verket i övrigt. Utredningens förslag och överväganden Utredningen måste förhålla sig till den kritik som framförts emot djursjukdatasystemet, inte minst i uttalande med anledning av riksdagsrevisorernas rapport. Vi har i våra kontakter och undersökningar inom veterinärkåren funnit att det hos vissa finns missnöje och misstro gentemot djursjukdata. Sannolikt innebär dagens förhållanden att kvaliteten i djursjukdatasystemet påverkas negativt. Vi ser det som det främsta skälet till att vidta dessa åtgärder, tillsammans med dem som gäller sekretess- hanteringen, som beskrivs i nästa avsnitt. vill vi framhålla att vi inte har belägg för att distrikts- veterinäravdelningen eller andra obehöriga inom skulle ha tillgång till uppgifter från enskilda privata veterinärer. Direktåtkomst till djursjukdatabasen har endast vissa befattningshavare vid verkets djuravdelning samt länsveterinärerna inom sina respektive län. Av principiella skäl, i synnerhet för förtroendet hos uppgifts- lämnarna och för att undvika motstridiga målsättningar för verksamheten, anser vi att den myndighet som bedriver klinisk verksamhet inte bör ansvara för övervakning av den typ som djurhälsoregistret utgör. Den utredning kring veterinär- väsendet som regeringen tillsatt1 skall se över just hur den kliniska verksamheten skall bedrivas. Därför föreslår vi att den får i uppdrag att pröva vilken myndighet som skall ansvara för djurhälsoregistret, vilket måste ske emot bakgrund av vilken lösning som väljs för distriktsveterinärorganisationen. På så vis åstadkoms en helhetslösning och onödiga kostnader för kortsiktiga förändringar undviks. Vi anser dock att det är oundvikligt att genomföra organisatoriska förändringar inom . Avsikten är att tydliggöra och renodla användningen och syftena med djurhälso- data, liksom tillämpningen av gällande sekretess och integritets- skydd. På så vis undanröjs en stor del av de invändningar som framförts. Vårt förslag menar vi kan visa sig tillräckligt, oavsett vilken lösning som väljs . Det får prövas i samband med veterinärutredningen. Vi bedömer att en flytt skulle leda till ökade kostnader och, i alla fall övergångsvis till fortsatta och förmodligen ökade kvalitets- brister i djursjukdata. Att flytta registret till en annan myndighet än vore därför orimligt, mot den 1 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning (dir. 2005:71). Utredningens förslag och överväganden bakgrunden att den framtida kliniska veterinärverksamheten skall utredas. Utredningens övriga förslag för utveckling av djurhälsoregistret påverkas inte av dess organisatoriska tillhörighet. 1.1.1Ny organisation skiljer olika verksamheter åt Eftersom frågan om veterinärväsendets organisation inte fått sin lösning ännu, behöver vi således föreslå en alternativ organisatorisk lösning. Därför föreslås att datainsamlingen och statistik- hanteringen i sekretesshänseende tydligt skall skiljas ifrån annan verksamhet av sekretess- och integritetsskäl. Syftet är vidare att säkra trovärdigheten för systemet. Dessutom skall det ytterligare tydliggöras att distriktsveterinärorganisationen utgör en själv- ständig verksamhetsgren utan tillgång till sekretessbelagda djur- sjukdata. Regeringen föreslås ange i myndighetens instruktion att verksamheterna skall ses som självständiga verksamhetsgrenar i sekretesshänseende. Utredningens förslag innebär att hanteringen av djur- hälsoregistret förs över till en särskild statistikfunktion vid , i den mån uppgifter inte behövs i handläggningen av enskilda ärenden. En sådan statistisk enhet skall vara tydligt skild från alla andra verksamhetsgrenar inom myndigheten. Bearbetningen av djursjukdata, liksom registerhållningen och handläggningen av frågor om utlämnande av uppgifter, bör hanteras här. Registerhanteringen kring hälsodata vid är ett exempel på hur verksamheten kan inrättas i princip. och bearbetning samt registerhållning hanteras där inom en särskild avdelning, . Här finns enheter för registerhantering och statistik som prövar utlämnande av uppgifter till andra avdelningar inom myndigheten på samma sätt som till utomstående. Personuppgifter får dock lämnas ut, även elektroniskt, om ändamålet stämmer med dem som angivits för registren. En särskild enhet vid som hanterar statistik om djurhälsa och djursjukdomar skulle kunna utgöra en byggsten i ett framtida för djurhälsa. Ett sådant centrum skulle kunna etableras i samarbete med andra aktörer, såsom SVA. Statistiken skulle kunna bygga dels på uppgifterna i Utredningens förslag och överväganden djurhälsoregistret, dels på andra register inom samma område. Det kan exempelvis även röra sig om registreringen av slaktfynd, om apotekens försäljningsuppgifter om läkemedel till djur samt om uppgifter från djurhälsovården och bekämpningsprogrammen. Vi återkommer dessutom nedan med förslag att utreda förut- sättningarna för officiell statistik om djurhälsa och djursjukdomar. Syftet med förändringen är att behandlingen av uppgifter i statistikregistren skall skötas av ett så litet antal behöriga som möjligt. Endast dessa bör ha fullständig och obegränsad tillgång till alla uppgifter i registret. Detaljerade riktlinjer och säkerhets- föreskrifter för arbetet bör utarbetas. måste det organisatoriska upplägget ta hänsyn till att tillsynen och andra verksamheter måste få tillgång till de uppgifter som de behöver för sin verksamhet. I följande avsnitt fördjupas våra överväganden kring förslagen ytterligare. 1.1.2Problemet med dubbla roller måste beaktas Att samma myndighet ansvarar för tillsynen av en verksamhet som bedrivs inom en konkurrensutsatt marknad, men är en betydande aktör på denna marknad, kan vara problematiskt av flera skäl. Det kan innebära att myndigheten har motstridiga roller och målsättningar. Risken finns att andra aktörer på marknaden missgynnas. Lagstiftaren har sökt undvika detta genom att skilja statlig tillsyn och statlig näringsverksamhet åt. Ett exempel är marknaderna för post- och teletjänster, där och ersattes dels med bolagen , dels med en ny tillsynsmyndighet, . I rapporten från revisorer förs fram att problemen kring djursjukdata delvis beror på att står för insamlingen av data från veterinärerna och är huvudman för distriktsveterinärorganisationen. Samma kritik framförs från företrädare för de privatpraktiserande veterinärerna. Enligt dem finns det en motvilja hos vissa att lämna in uppgifter om sina företag till den myndighet som bedriver en konkurrerande verksamhet. De undersökningar som utredningen genomfört, bland annat enkäten bland alla stordjurspraktiserande veterinärer, visar att vissa veterinärer anger att de inte rapporterar djursjukdata till följd av dubbla roller. Utredningens förslag och överväganden Mot detta anför att uppgifter inte lämnas till konkurrerande verksamhet, utan att denna är skild ifrån annan verksamhet vid verket (dock betraktas den inte som en självständig verksamhetsgren, vilket vi föreslår skall förändras). Verket pekar dessutom på att flera av de privatveterinärer som arbetar med stordjur saknar konkurrens av statliga veterinärer inom sina områden. Enligt en överenskommelse emellan verket och 1995 skall statliga distriktsveterinärstationer inte finnas inom vissa distrikt, där verksamheten inbegripet jour bedrivs av privata veterinärstationer. Det finns enligt statistik för ungefär 1 300 kliniskt verk- samma veterinärer varav ca 350 statliga distriktsveterinärer. (Se vidare bakgrundsbeskrivning i kapitel 6). Med hänsyn till att ansvarar för djurhälsa och veterinärerna i allmänhet, finns det emellertid knappast andra lämpliga tillsynsmyndigheter. Frågan om roller är inte heller en uppgift för denna utredning att ta ställning till. Frågan måste i stället hanteras inom ramen den utredning om veterinärväsendet och tillsynen som regeringen tillsatt. I våra övervägande måste vi dock ändå ta hänsyn till att denna problematik förs fram i samband med insamlingen av djursjukdata. 1.1.3Att föra över djurhälsoregistret till en annan myndighet innebär ökade kostnader För att leva upp till principen att skilja på myndighetsrollen och statlig verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, borde i detta fall hanteringen av djurhälsodata flyttas till en annan myndighet än . En sådan förändring är självfallet förknippad med ökade kostnader och risk för problem med datahanteringen . Dessa kostnader måste vägas emot nyttan med en flytt. Eftersom det i övrigt finns vissa fördelar med att djurhälsoregistret hålls vid , bedöms inte nyttan överväga nackdelarna med att föreslå för- ändrade ansvarsområden för myndigheterna, innan den veterinära organisationsutredningen avgivit sitt betänkande. Fördelarna består främst i att verket hanterar en rad liknande system, varför flera samordningsvinster finns. Säkerligen anser de som är kritiska emot djursjukdatasystemet att en överföring av huvudmannaskapet skulle vara avgörande Utredningens förslag och överväganden för deras inställning. Förändringen skulle undanröja de flesta invändningar som framförts emot systemet, om inte alla. Nyttan skulle således bestå i en förbättrad inrapportering av data såväl i omfattning som i kvalitet. Vi anser att syftet att tjäna sjukdoms- och läkemedels- övervakningen talar för att överföra ansvaret för djursjukdata till , där det finns en gedigen veterinär kompetens. SVA motsätter sig inte tankarna på en sådan lösning. påpekar flera att uppgiftsinsamling och register- hantering bör skötas av en förvaltningsmyndighet med erfarenhet och kompetens inom det området. SVA är emellertid en expert- myndighet. De två myndighetstyperna har olika roller och uppgifter. Således skulle det behövas en utökning av myndighetens uppdrag och en uppbyggnad av kompetens där. En sådan förändring kan förväntas ta i anspråk. Den myndighet som hanterar uppgiftsinsamlingen och djurhälso- registret behöver besitta såväl systemutvecklings- som veterinär- kompetens. SVA har som expertmyndighet normalt inte sådana uppgifter. Att bygga upp helt nya funktioner med behövlig kompetens skulle med all säkerhet innebära en betydligt högre kostnad än att behålla ansvaret hos . Ytterligare ökade kostnader, med att föra över datainsamlingen och sammanhängande verksamhet, hänger samman med en upp- delning av datahanteringen. Insamlingsansvar, validering, rättning av tidigare insända uppgifter, länkning av uppgifter åt olika håll och framförallt utvecklingsarbete kring djurhälsouppgifter skulle läggas utanför , som verket ändå fortsatt måste bidriva samma sorts verksamhet. Insamling och hantering av andra uppgifter, inom ramen för jordbruksregleringen, finns fortfarande kvar inom myndigheten. Risken för problem och försämrad kvalitet är också betydande vid en överföring av ansvaret från en huvudman till en annan. har stora mängder djursjukdata gått förlorade, när datasystem konstrueras om. Det har inte enbart berott på inrapporteringen, utan även på bristande kompatibilitet emellan olika datasystem. Tekniska problem uppstod exempelvis vid flytten från Svensk Mjölk till , vilka påverkade databasen negativt. Övergångproblem riskerar att uppstå igen vid en ny flytt. Inte heller ser vi några uppenbara alternativ till SVA. Inom ansvarsområde finns två andra tänkbara myndigheter med veterinärkompetens. Utredningens förslag och överväganden anlitar dock för registerhållning och har därför ingen egen systemkompetens. För del, har vi konstaterat att den myndigheten i mycket liten grad berörs av djursjukdata. Djursjukdoms- och läkemedelsövervakning ligger inte heller inom verkets ansvarsområde. Avgörande för vårt ställningstagande att inte föreslå en flytt är dock att den tillsatta veterinärutredningen skall utreda hur den kliniska veterinärverksamheten skall organiseras. Där ingår ställning och huvudmannaskap. Därför vore det ologiskt att föregripa denna utredning och föreslå en flytt av djursjukdata Ökade kostnader och andra tänkbara övergångsproblem, skulle i så fall inte uppvägas med någon större ökad nytta . Vi måste därför söka en annan lösning som ger den kvalitetshöjning som erfordras. Därför söker vi lösa problemen med integritetsskydd och sekretess samt, mer generellt uttryckt, trovärdighet och tydlighet på annat sätt. Vi bedömer att den avgörande åtgärden är att inom verket dels skilja statistik- verksamheten från övrig verksamhet, dels att ytterligare tydliggöra som en separat verksamhetsgren. måste sekretessbestämmelserna tillämpas konsekvent och strikt, vilket vi återkommer till nedan. Under sådana förutsättningar, hoppas vi att myndighetshemvisten skall få mindre betydelse. 1.1.4En självständig verksamhetsgren krävs för inre sekretess vid myndigheter Vi föreslår att regeringen bör föreskriva i instruktion att statistik skall bearbetas och registreras inom en särskild funktion vid myndigheten. Funktionen skall utgöra en särskilt verksamhetsgren. Likaså skall det uttryckligen anges att detsamma gäller distriktsveterinärorganisationen. Bakgrunden till vårt förslag är innebörden av 1 kap. 3 § andra stycket sekretess- lagen. Sekretessregleringen gäller förutom emellan myndigheter, även förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Utredningens förslag och överväganden Offentlighets- och sekretesskommittén beskrev tillämpningen av bestämmelserna i sitt huvudbetänkande Ny sekretesslag2: I den mån det i myndighetens instruktion anges att det inom myndigheten skall finnas en särskild enhet för en viss verksamhet, har den verksamhet som bedrivs inom enheten i regel kommit att anses som en självständig verksamhetsgren. I den mån det i en proposition eller annat förarbetsuttalande angetts att en viss verksamhet skall vara att anse som självständig inom en myndighet har det också blivit så. är det emellertid upp till den centrala förvaltningsmyndigheten eller myndigheten själv att bestämma vilka avdelningar eller enheter som skall finnas och vilka uppgifter som skall handläggas inom dessa. Utan någon särskild anvisning i myndighetsinstruktionen anses sällan myndighetens organisatoriska åtgärder medföra att det uppstår självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten. För att säkerställa att statistikfunktionen och DV-organistationen vid skall anses som självständiga verksamhets- grenar, bedömer vi således att ett uttryckligt beslut bör fattas om det. Följaktligen föreslår vi att regeringen tydliggör frågan i myndighetsinstruktionen. Följden av att dessa funktioner blir självständiga verksamhetsgrenar blir att intern sekretess skall tillämpas inom verket vid utlämnade av uppgifter ur registret. Direktåtkomst blir inte möjlig. Däremot kan uppgifter lämnas ut, även med elektroniska media, för de ändamål som registret förs. vill vi påpeka att det inte i alla fall är avgörande huruvida självständiga verksamhetsgrenar regleras i en myndighets- instruktion eller liknande. Enbart det att en myndighet bedriver både tillsyn och näringsverksamhet innebär i sig att den måste ha skilda verksamhetsgrenar. Detta blir tydligt om man betänker de olika områden, där regeringen delat på dessa funktioner, t.ex. och . Det finns ytterligare skäl som talar för att distriktsveterinär- organisationen är att betrakta som en självständig verksamhetsgren, vilket vi återkommer till nedan i avsnittet om tillämpningen av sekretessbestämmelserna. 2 SOU 2003:99, s. 260. Utredningens förslag och överväganden 1.2Rapporteringen begränsas till lantbruksdjur och vissa behandlingar av häst Utredningens förslag: Samma slags uppgifter som samlas in till djurhälsoregistret, nämligen diagnoser, läkemedels- användning och åtgärder. Insamlade data skall främst användas för sjukdoms- och läkemedelsövervakning, forskning samt allmänna statistikbehov. Vilka slags uppgifter som skall samlas in regleras i lag. För lantbrukets djur (och liknande) samt för hästar behåller tills vidare rapporteringen huvudsakligen samma omfattning som . För lantbruksdjuren rapporteras alla förrättningar, medan det för hästarna endast rapporteras vissa behandlingar, såsom antibiotika och vissa hormoner, med tillhörande diagnos. Den årliga rapporteringen av antalet behandlade hästar i övrigt samt av antalet sällskapsdjur upphör däremot. Vilka djurslag som rapporteringen skall avse regleras i förord- ning. Efter utredning och pilotprojekt kan rapporteringens omfattning komma att utökas genom regeringsbeslut. Första prioritet bör vara att uppnå en godtagbar kvalitet med den omfattningen som datainsamlingen har . kan det finnas förutsättningar för en ökad ambitionsnivå för häst och även rapportering avseende smådjur i vissa avseenden. Det har i och för sig inte uttryckligen varit vår uppgift att föreslå en förändrad omfattning av inrapporteringen. En höjd ambitionsnivå kan dock mycket väl inverka negativt på rapporteringsvilja, kvalitet och användbarhet, om inte dess motiv och systemens utformning är förankrade hos alla aktörer. Vi har emellertid sett att det kan finnas behov av mer omfattande djurhälsodata för hästar samt även för sällskapsdjur. Likaså finns behov kring andra livsmedelsproducerande djur, såsom odlad fisk, och kanske andra produktionsdjur, såsom pälsdjur. När väl förutsättningarna finns, bör frågan bli föremål för fördjupade studier med pilotprojekt, innan rapporteringen av behandlingar eventuellt utvidgas respektive införs för dessa djurslag. Behoven behöver därvid analyseras och definieras ytterligare och eventuella förändringar genomföras i samråd med veterinärerna, djurägarna och de berörda organisationerna. Vi föreslår att det i lag anges vilka slags uppgifter som får samlas in. Uppgifterna får avse diagnos, vidtagen eller föreskriven åtgärd Utredningens förslag och överväganden och läkemedel som förskrivits eller använts. Syfte skall vara att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur. Detta tillsammans med ändamålen med djurhälsoregistret, som vi föreslår skall bestämmas i förordning, sätter ramarna för vilka uppgifter som skall samlas in . Tillämpningen i detalj av regleringen på lag- och förordningsnivå, bland annat vilka åtgärder och diagnoser som omfattas, kommer att ske i den registerförande myndighetens föreskrifter. Endast de uppgifter som faller inom definitionen i lagen och som fyller de ändamål som anges i förordningen får då självfallet samlas in. 1.2.1Samma slags uppgifter som samlas in Behoven av uppgiftsinsamling om djurhälsa och djursjukdomar finns i inom följande områden av allmänintresse (se vidare kapitlet om mål och syften): övervakning av läkemedelsförbrukningen, i synnerhet av anti- biotika och vissa hormonpreparat, forskning och utredning, Inom allmänna statistikbehov ingår även behovet av statistiskt underlag för den veterinära tillsynen. För övervakningen av djursjukdomar behövs uppgifter om diagnoser, djuridentiteter, djurhållaridentitet och produktionsplats. När det gäller rapporteringen kring läkemedel, behövs uppgifter från veterinären om användning och förskrivning av läkemedel. I synnerhet för vissa läkemedel, såsom antibiotika och hormon- preparat är en koppling till diagnos önskvärd. Inom det allmänstatistiska området är det intressant med upp- gifter om antal behandlade djur fördelat på djurslag, antalet besök och förekomsten av olika diagnoser och behandlingar kopplade till dessa. Statistiken är som sagt även väsentlig som grund för den veterinära tillsynen. Utredningens förslag och överväganden För forskningens del är såväl aggregerade data som individdata intressanta. Behovet av generella databaser inom forskningen är väl dokumenterat. Utredningens slutsats är att behoven ger en grund för att dagens omfattning av djursjukdatainsamlingen i princip skall bibehållas. Det innebär att nämnda uppgifter om diagnos, läkemedel och åtgärd skall samlas in, tillsammans med nödvändiga identifierings- uppgifter om djurhållaren och djuren, såsom adress, telefon- nummer, produktionsplatsnummer samt djur- eller besättnings- nummer. 1.2.2Rapporteringen bör tills vidare avse lantbruksdjur och vissa behandlingar på häst Djursjukdata avser främst lantbrukets djur inklusive ren och hägnat vilt. Enbart för dem lämnas uppgifter in om alla behandlingar. För hästar rapporteras endast vissa läkemedels- behandlingar, främst med antibiotika och hormoner, tillsammans med uppgift om diagnos. Därutöver anger veterinärerna endast antalet hästar som behandlats , utan uppgifter om diagnoser, åtgärder och läkemedel. Alla andra djur, sport- och sällskapsdjur utom hästar, omfattas uteslutande av denna årliga s.k. summarapportering. Veterinärerna, eller djursjukhusen och djurklinikerna, redovisar i klump hur många djur av olika slag som de behandlat. Eftersom hästarna och sällskapsdjuren inte går att identifiera entydigt, blir betydelsen av antalet behandlade djur osäkert. Det är inte säkert att inrapporterade uppgifter verkligen avser antal djur, eller i stället antal behandlingar. Därmed går inte att i statistiken exempelvis utläsa om det rör sig om ett djur som behandlats tio gånger, eller tio djur som behandlats en gång. Syftet med den årliga summarapporteringen av antalet behandlade hästar och smådjur har endast varit att samla allmän kunskap om hur omfattande veterinärernas verksamhet är samt trender i djurslagssammansättningen. Ingen analys eller bearbetning förekommer dock av dessa uppgifter, då de bedöms som otillförlitliga. Vi finner inte att det intrång i den enskildes verksamhet, som uppgiftslämnande innebär, kan motiveras i det här fallet. Summarapporteringen föreslår vi därför skall upphöra. Utredningens förslag och överväganden Vi bedömer att det inte finns förutsättningar för att utöka rapporteringen av djursjukdata, exempelvis för hästarna och övriga sällskapsdjur. förs diskussioner om att kräva samma rapportering av data för häst som för lantbruksdjuren. Inte minst hästhållningsorganisationerna efterlyser datainsamling för avels- ändamål. med flera myndigheter, liksom även veterinärernas företrädare, menar dock att en förutsättning för djursjukdatarapportering för häst är ett heltäckande registrerings- och identifieringssystem. Något sådant finns inte . Hästpass håller dock på att införas, medan frågan om registreringen är under utredning. Först när registrering införts och fungerar, kan det bli fråga om att utreda en eventuell fullständig rapportering. För sällskapsdjuren ligger de intressen som utredningen har uppmärksammats på inom övervakningen och begränsningen av användningen av vissa läkemedel, i synnerhet antibiotika.