sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — Troligen är det dock inte tillåtet att med stöd av denna bestämmelse lämna uppgifter till en skattebrottsenhet hos eftersom de endast får ut- reda bötesbrott (s. 82). Även de myndigheter som är upp- räknade som mottagare kan använda bestämmelsen för att lämna ut uppgifter om brottsmisstankar. Bestämmelsen gäller endast misstanke om begångna brott. Den är inte tillämplig i underrättelseverksamhet, eftersom där inte finns nå- gon konkret brottsmisstanke (SOU 1999:53 s. 132). Möjligheten att lämna uppgifter är inte begränsad till misstanke om brott som begåtts inom myndighetens eget ansvarsområde (prop. 1983/84:142 s. 31). Det avgörande är att myndigheten har fått vetskap om brottet i sin verksamhet. Frågan om uppgifter skall lämnas ut eller inte är beroende av om- ständigheterna i det enskilda fallet. En bedömning måste göras med hänsyn bl.a. till hur svårt brottet är och hur starka misstankarna är. Om polisen eller åklagaren begär att få en uppgift som angår miss- tanke om brott kan det på grund av 15 kap. 5 § sekretesslagen före- ligga en skyldighet för myndigheten att lämna ut uppgiften, se av- snitt 5.3.4. I avsnitt 5.5.3 beskriver vi övervägandena bakom bestämmelsen närmare. Generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen) Utöver vad som följer av 14 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas från en myndighet till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Upp- gifter som omfattas av sekretess enligt bl.a. 7 kap. 1–6 §§ (hälso- och sjukvård samt socialtjänst) får dock inte lämnas ut med stöd av denna bestämmelse. Detsamma gäller om ett utlämnande skulle strida mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen. Syftet med bestämmelsen är att sekretesslagen inte skall hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Generalklausulen är tillämplig på upp- giftslämnande mellan såväl olika myndigheter som olika verksam- hetsgrenar inom en och samma myndighet. Bestämmelsen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetens- områden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 326–327). Vid intresseavvägningen skall hänsyn bl.a. tas till i vilken utsträck- ning uppgiften skyddas hos den mottagande myndigheten. Andra omständigheter som kan ha betydelse är vilka värden som står på spel. Har det i en lag eller förordning föreskrivits att uppgifter bör eller får lämnas från en myndighet till en annan, finns det givetvis särskild anledning att anse att generalklausulen är tillämplig (s. 14:27). Generalklausulen kan i vissa fall användas för att underrätta krono- fogdemyndigheten om ett hävt beslag (JO beslut , dnr 3746-1997), se avsnitt 6.3.3. Generalklausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myn- digheter eller mellan verksamhetsgrenar inom en myndighet sker ru- tinmässigt även utan en särskild författningsreglering. Det framgår dock av förarbetena att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara författningsreglerat (prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Om ett rutin- mässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat måste den in- tresseavvägning som skall göras enligt generalklausulen ske på för- hand. I den situationen behöver det således inte vara en prövning av individuella fall. En myndighet kan på eget initiativ lämna uppgifter till en annan myndighet med stöd av generalklausulen. Om en myndighet begär att få ut en uppgift kan generalklausulen i kombination med 15 kap. 5 § sekretesslagen innebära en uppgiftsskyldighet för den myndighet som har uppgiften. Hänvisningen till annan lag eller förordning eller föreskrifter som meddelats med stöd av personuppgiftslagen innebär att om det t.ex. i en lag föreskrivits att en viss myndighet för sin verksamhet på an- givna villkor kan få ta del av hemliga uppgifter hos en annan myn- dighet, kommer det inte i fråga att när de angivna villkoren inte är uppfyllda, lämna ut uppgifter med stöd av generalklausulen i stället (prop. 1979/80:2 Del A s. 328). det i en lag eller en förord- ning uttömmande i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndig- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna heter kan generalklausulen inte heller tillämpas i andra fall (, s. 14:31). 5.3.4Den generella skyldigheten för myndigheter att lämna uppgifter till andra myndigheter (15 kap. 5 § sekretesslagen) En myndighet skall på begäran av en annan myndighet lämna en uppgift som den förfogar över. Det gäller dock inte om hinder möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Bestämmelsen innebär självfallet att myndigheten skall lämna ut uppgifter som inte omfattas av sekretess. Men den innebär också att myndigheten måste lämna ut en uppgift som i och för sig kan om- fattas av sekretess men för vilken någon av de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. 2 eller 3 §§ sekretesslagen är tillämpliga (prop. 1983/84:142 s. 27, jfr SOU 2003:99 del 1 s. 227). Det gäller således under förutsättning att arbetets behöriga gång inte hindrar ett utlämnande. Skyldigheten att lämna ut uppgifter till en annan myndighet om- fattar alla uppgifter, alltså inte bara sådana som finns i allmänna handlingar. Informationen bör om möjligt lämnas skriftligt. Lämnas uppgiften muntligt ligger det i sakens natur att den mottagande myn- digheten dokumenterar den (prop. 1983/84:142 s. 42). 5.4Registerlagstiftningen hos de brottsbekämpande myndigheterna Teknikutvecklingen har lett till att mycket av den information som finns hos de brottsbekämpande myndigheterna behandlas automa- tiserat i databaser eller register. Det innebär att möjligheten att lämna ut uppgifter inte bara påverkas av sekretesslagen utan även av lagstiftning om behandling av personuppgifter. Bestämmelser i såväl sekretesslagen som personuppgiftslagen och myndighetsspecifika re- gisterförfattningar kan innebära hinder för ett fritt informationsut- byte. Grundläggande och i generellt tillämpliga bestämmelser om automatiserad behandling av personuppgifter finns i personupp- giftslagen. Genom den lagen genomförs och Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna rådets direktiv /46/EG av om skydd för en- skilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Vid sidan av personuppgifts- lagen finns i dessutom omfattande och särskild lagstiftning som är tillämplig på registerföring och databashantering hos bl.a. statliga myndigheter (s.k. registerförfattningar). Sådana särskilda författningar är ofta mer detaljerade än personuppgiftslagen och kan såväl inskränka som utvidga ramarna för vilka uppgifter som får be- handlas samt till vilka och på vilket sätt uppgifterna får lämnas ut (t.ex. genom direktåtkomst). I detta avsnitt följer en översiktlig beskrivning av personuppgifts- lagen och av de registerförfattningar som gäller för de brottsbekäm- pande myndigheterna. En mera utförlig beskrivning av den övergri- pande rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter finns t.ex. i brottsbekämpning Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113). Personuppgiftslagen är generellt tillämplig på den helt eller delvis automatiserade behandling av personuppgifter som utförs av t.ex. myndigheter, företag och organisationer. Med personuppgifter avses all information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter som uteslutande avser företag eller andra juridiska personer eller som inte alls är kopplade till enskilda, omfattas således inte av lagstiftningen. Personuppgiftslagen är sub- sidiär till annan lagstiftning, dvs. om det i andra lagar eller förord- ningar (t.ex. registerförfattningar) finns avvikande bestämmelser så är det de som gäller. Enligt huvudregeln krävs samtycke för att personuppgifter skall få behandlas, men det finns flera undantag från detta krav. Bland annat får personuppgifter behandlas utan samtycke från de registre- rade om det behövs för att en arbetsuppgift i samband med myndig- hetsutövning eller av allmänt intresse skall kunna utföras. Det innebär att en stor del av den personuppgiftsbehandling som utförs av statliga myndigheter är tillåten utan särskilt samtycke. För vissa personupp- gifter gäller dock särskilda och strängare regler. Känsliga personupp- gifter – bl.a. om en persons etniska ursprung, religiösa övertygelse eller hälsa – får i princip endast behandlas med samtycke eller med särskilt stöd i lagstiftning. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Personuppgiftslagen innehåller dessutom vissa grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att personuppgifter alls skall få behand- las. Ett av de viktigare kraven är att personuppgifter får samlas in en- dast för uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att senare behandling inte får vara oförenlig med de ändamål för vilka uppgif- terna samlades in (den s.k. finalitetsprincipen). Denna princip kan innebära hinder mot att en uppgift som en myndighet har samlat in och behandlar i en databas lämnas ut och används för andra ändamål. Offentlighets- och sekretesskommittén har emellertid intagit den ståndpunkten att om ett utlämnande av uppgifter från en myndighet till en annan står i överensstämmelse med bestämmelserna i sekretess- lagen, så hindrar finalitetsprincipen inte utlämnandet (SOU 2003:99 s. 231–235). För polisens verksamhet regleras möjligheterna att behandla person- uppgifter noggrant i flera olika lagar och förordningar. Gemensamt är att författningarna endast reglerar behandling av personuppgifter. Det innebär att det inte finns några särskilda begränsningar för po- lisen att registrera och behandla uppgifter om juridiska personer, under förutsättning att registreringen faller inom ramen för polisens verksamhet. För polisens verksamhet finns det vid sidan av personuppgiftslagen en särskild lag som generellt reglerar behandling av personuppgifter, nämligen polisdatalagen. Polisen får enligt den lagen behandla per- sonuppgifter för att förebygga brott och andra störningar av den all- männa ordningen och säkerheten, för att övervaka allmän ordning och säkerhet samt för att bedriva spaning och utredning avseende brott under allmänt åtal. Förutom generellt tillämpliga bestämmelser för automatiserad behandling innehåller lagen vissa specialbestäm- melser om bl.a. kriminalunderrättelseregister, DNA-register, finger- avtrycksregister och SÄPO-register. I polisdataförordningen (1999:81) finns särskilda bestämmelser som – vid sidan av sekretesslagen – begränsar möjligheterna för po- lisen att lämna ut uppgifter ur vissa register till andra myndigheter. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Som exempel kan nämnas att uppgifter ur polisens kriminalunder- rättelseregister och allmänna spaningsregister får lämnas ut till Tull- verket, eller endast under vissa sär- skilt angivna förutsättningar. Vi diskuterar detta mera utförligt i samband med övervägandena i avsnitt 5.7.4. Det finns också särskilda regler om vilka myndigheter som kan få direktåtkomst till sådana register. Polisdatalagen och -förordningen är inte tillämpliga på den be- handling av personuppgifter som utförs i belast- ningsregister eller misstankeregister och inte heller i databasen informationssystem (SIS). lämnade i sitt slutbetänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) förslag till en helt ny polisdatalag. Betänkandet är föremål för fortsatta överväganden inom . Därefter har frågan om DNA- teknikens användning vid brottsbekämpning utretts ytterligare. Nya regler för DNA-register trädde i kraft (prop. 2005/06:29, bet. 2005/06:JuU7, rskr. 2005/2006: 58). I lagen (1998:620) om belastningsregister finns särskilda bestämmel- ser om det som förs av Rikspolissty- relsen. Registret innehåller information om personer som har dömts för brott i och om svenskar som har dömts för brott utom- lands. skall på begäran lämna ut uppgifter i be- lastningsregistret till ett begränsat antal myndigheter, bl.a. polismyn- digheter och , som också får ha direktåtkomst till registret. Den särskilda lagstiftningen om belastningsregister är i princip ut- tömmande när det gäller vem som får ta del av uppgifter eller utdrag ur registret. Det är således inte möjligt att med stöd av generalklau- sulen (14 kap. 3 § sekretesslagen) lämna ut uppgifter till andra myn- digheter än de som är angivna i lagen om belastningsregister. Troli- gen kan dock eller en polismyndighet lämna ut uppgifter ur belastningsregistret till någon annan myndighet om det är nödvändigt för att kunna fullgöra den egna verksamheten (1 kap. 5 § sekretesslagen). bereds frå- gan om uppgiftslämnande till (Ju2005/319/PO). Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna för enligt lagen om misstankeregister ett särskilt nationellt register över personer som är skäligen misstänkta för brott. Syftet med registret är att tillgången till sådana uppgifter för bl.a. polis- och tullmyndigheter skall underlättas för att dessa myn- digheter skall kunna samordna förundersökningar och förebygga, upptäcka och utreda brott. På begäran av bl.a. polismyndigheter och skall lämna ut uppgifter ur misstanke- registret och dessa myndigheter får också ha direktåtkomst till re- gistret. Till skillnad från vad som gäller för belastningsregistret är den särskilda lagstiftningen om misstankeregister inte uttömmande när det gäller vilka myndigheter som kan få del av uppgifter. Andra myndigheter, t.ex. , kan alltså få del av information med stöd av sekretesslagens bestämmelser. bereds frågan om uppgiftslämnande till Kustbevak- ningen (Ju2005/319/PO). Schengens informationssystem (SIS) för med stöd av lagen (2000:344) om Schengens informationssystem ett register som utgör den svenska nationella enheten av databasen informationssystem (SIS). Registrets syfte är att vara ett hjälpmedel för de andra Schengenstaterna att göra framställningar hos om bl.a. omhändertagande av per- soner och om dold övervakning eller särskilda kontrollåtgärder. I lagen finns bestämmelser om vilka uppgifter som får förekomma i registret och om vem som har rätt att få ut uppgifter ur registret. Sådan rätt har bl.a. polismyndigheter, och Kustbevak- ningen. Lagen innehåller också en uttrycklig – och för svenska för- hållanden ovanlig – begränsande regel i fråga om vad uppgifter i registret får användas till. En svensk myndighet får inte utnyttja en uppgift i registret för något annat syfte än det som den registrerande Schengenstaten har angett vid registreringen, om inte den staten samtycker till att uppgiften används för andra ändamål. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Polismyndigheterna är passmyndigheter inom riket och Rikspolis- styrelsen skall enligt passförordningen (1979:664) föra ett centralt passregister. På begäran från bl.a. polismyndigheter, och skall lämna ut fotografier från registret. hantering av personuppgifter och annan information reg- leras, förutom av personuppgiftslagen, genom särskild registerlag- stiftning dels för den brottsbekämpande verksamheten, dels för all annan verksamhet som verket bedriver. Vi redogör här endast för registerlagstiftningen avseende den brottsbekämpande verksamheten. gäller lagen om behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet. Det innebär att uppgifter får behandlas i brottsbekämpande verksamhet, om det behövs för att 1.förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, 2.utreda eller beivra visst brott, eller 3.fullgöra det arbete som är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. De angivna ändamålen är de s.k. primära ändamålen. I lagen finns också s.k. sekundära ändamål, vilket innebär att uppgifter som be- handlas för något av de primära ändamålen även får behandlas för vissa ytterligare ändamål. Ett sekundärt ändamål är att uppgifter även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla infor- mation som behövs i författningsreglerad brottsbekämpande verk- samhet hos polismyndigheterna, , Åklagar- myndigheten, och . Ett annat sekun- därt ändamål är att uppgifter får lämnas ut till och rege- ringen samt, i den utsträckning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, till andra. I brottsbekämpande verksamhet får uppgifter inte behandlas för några andra ändamål än de angivna pri- mära eller sekundära ändamålen. Det innebär således att en tillämp- ning av finalitetsprincipen bör vara utesluten. Av förarbeten till lagen framgår att syftet med det sekundära ända- målet som rör andra brottsbekämpande myndigheter är att göra det Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna möjligt för att i betydligt större omfattning än kunna utbyta uppgifter med dessa med användning av modern teknik (prop. 2004/05:164 s. 67). Förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i Tullver- kets brottsbekämpande verksamhet innehåller bestämmelser om när de andra brottsbekämpande myndigheterna får ha direktåtkomst till tullbrottsdatabasen. Det finns också en sekretessbrytande uppgifts- skyldighet som innebär att är skyldigt att på begäran lämna ut uppgifter i tullbrottsdatabasen till de myndigheter som har direkt- åtkomst. Förordningen reglerar också att endast de personer inom respektive myndighet som behöver uppgifterna för sitt arbete skall ha direktåtkomst. Skattebrottsenheternas behandling av personuppgifter regleras av la- gen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar och av förordningen (1999:105) med samma namn. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen och är tillämplig vid behand- ling av personuppgifter i verksamhet för att bedriva spaning och utredning i fråga om vissa angivna skatterelaterade brott och folkbokföringsbrott samt för att förebygga sådana brott. har rätt att föra underrättelseregister om syftet är att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet eller för att ge underlag för beslut om sär- skilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet. För att underrättelseregistret skall få innehålla uppgifter som kan hän- föras till en enskild person krävs att uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet utövats eller kan komma att utövas och att den som avses med uppgifterna skäligen kan misstän- kas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten. Allvarlig brottslig verksamhet är verksamhet som innefattar brott på vilket fängelse kan följa. För att personuppgifter skall få behandlas i underrättelseverksam- het föreskrivs att en särskild undersökning avseende skatte- eller folkbokföringsbrott skall ha inletts och att det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. får ha direktåtkomst till underrättelseregistret. Här- utöver får uppgifter lämnas ut till , polismyn- Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Vi diskuterar detta mera utförligt i samband med våra överväganden i avsnitt 5.7.4. Regeringen beslutade att en särskild utredare bl.a. skulle utreda hur skattebrottsenheternas verksamhet kan effek- tiviseras (dir. 2004:26). lämnade skattekontroll- utredning sitt betänkande Krav på kassaregister – Effektivare utred- ning av ekobrott (SOU 2005:35). Vi har översiktligt redogjort för förslagen i avsnitt 5.3.1. saknade länge lagstiftning som särskilt reglerade myndighetens möjligheter att i register och databaser registrera per- sonuppgifter och annan information som behövs för verksamheten. finns emellertid förordningen (2003:188) om behand- ling av uppgifter inom . Förordningen omfattar, till skillnad från personuppgiftslagen, även behandling av uppgifter om juridiska personer. Enligt förordningen får behandla information för ändamålen brottsbekämpning (även underrättelseverksamhet), kontroll och tillsyn samt handläggning av ärenden om vattenförore- ningsavgift. Utanför tillämpningsområdet faller verksamhet med räddningstjänst, som alltså endast regleras genom personuppgiftslagens bestämmelser. Förordningen innehåller en upp- räkning av vilka kategorier av uppgifter om enskilda som får behand- las i Kustbevakningsdatabasen, t.ex. identitetsuppgifter avseende de registrerade personerna samt omständigheter och händelser i ett ären- de. Det finns också en uppräkning av vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till databasen, bl.a. polisen och . Däremot innehåller förordningen inga begränsningar av vilka uppgifter som får lämnas ut från databasen på annat sätt än genom direktåtkomst (eller genom annat datoriserat förfarande). Regeringen beslutade att en särskild utredare skall göra en översyn av behandlingen av personuppgifter i Kustbe- vakningens verksamhet och lämna förslag till författningsreglering (dir. 2004:143). I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till vilka åtgär- der som bör vidtas för att underlätta och förbättra informations- utbytet mellan och de svenska och utländska myn- digheter och organisationer som samverkar med. Utredaren skall följa arbetet med den lagstiftning som föranleds av Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna förslag till ny polisdatalag (SOU 2001:92) och förslag till lag om behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet (SOU 2002:113) och särskilt beakta intresset av att regleringen av behandlingen av personuppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten blir en- hetlig. Uppdraget kommer att redovisas februari–. Den enda rättsliga reglering som finns beträffande Åklagarmyndig- hetens behandling av personuppgifter är förordningen (1995:1006) om registerföring vid åklagarmyndigheterna. Den reglerar hanteringen av ärenderegistreringen. Förordningen gäller även för Ekobrotts- myndigheten som ju är en åklagarmyndighet. Enligt uppgift pågår dock arbetet med en ny reglering inom . är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Myndigheten arbetar såväl brottsbekäm- pande med brottsutredningar och lagföring som brottsförebyggande. Brottsförebyggande arbete är att beteckna som en polisiär uppgift och ankommer därför på polispersonalen hos Ekobrottsmyndighe- ten att sköta. När bildades omfattades inte de poliser som var verksamma där av polisdatalagen. gäller dock polisdatalagen även behandling av personuppgifter i polisverk- samhet vid . Syftet med ändringen var att göra det möjligt för poliser inom att bedriva underrättelseverksamhet automatiserat under samma förutsättningar som andra poliser (prop. 2002/03:144 s. 15–17, bet. 2003/04:JuU5, rskr. 2003/04:22). Av polisdataförordningen framgår att Ekobrotts- myndigheten får ha direktåtkomst till underrättelseregister och spa- ningsregister. 5.5Tidigare diskussioner om uppgiftsutbyte i samband med brott I propositionen med förslag till den nuvarande sekretesslagen fanns det inte någon sekretessbrytande bestämmelse som direkt tog sikt på uppgifter om brottsmisstankar. Myndigheternas möjligheter att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till polis eller åklagare Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna diskuterades dock i propositionen (prop. 1979/80:2 Del A s. 327) i samband med generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). Där an- gavs att myndigheter kan lämna uppgifter till polis och åklagare under en förundersökning med stöd av generalklausulen. En myndighet kan även på eget initiativ lämna uppgifter, t.ex. genom en anmälan om brott, med stöd av generalklausulen. Möjligheten att lämna uppgifter om brott diskuterades också i samband med bestämmelsen om nöd- vändigt uppgiftslämnande i 1 kap. 5 § sekretesslagen (a.prop. s. 123).