sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt 27 kap. 21 § andra stycket RB skall det i domstolens be- slut att tillåta hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning anges bl.a. vilken teleadress tillståndet gäller. 4.5.2Problem som skapas genom användning av anonyma kontantkort Det har skett en stadig ökning av antalet mobiltele- fonabonnemang i . Det totala antalet abonnemang per capita uppgick till nära 981 abonnemang per 1000 invånare, vilket är en ökning med jämfört med motsvarande tidpunkt (PTS rapport tele- marknad 2003 s. 33 ff.). Det finns en tydlig tendens bland mobiltelefonkunder att an- vända s.k. kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonne- mang. Från att i stort sett inte ha förekommit uppgick an- talet aktiva kontantkort till 5 003 000 styck- en, eller av samtliga GSM-abonnemang (se den angivna rapporten från ). Operatörer har ofta behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. Innehavarna av kontantkorten med förutbetalda tjänster förblir dock i regel anonyma för operatören, om inte innehavaren själv väljer att lämna abonnemangsuppgifter till denne. är det mycket vanligt att mobiltelefoner på olika sätt används vid brottslig verksamhet. Det är ofta ett problem för de brottsutredande myndigheterna att kriminella personer har fullt klart för sig vilka gränser som finns för myndigheternas operativa möjligheter och utnyttjar den kunskapen i sin brottsliga verksam- het. Den anonymitet som kontantkorten ger och fördelarna med anonymiteten är enligt uppgifter från polisen helt känd i kriminella kretsar ner på lägsta nivå och utnyttjas av personer vid all typ av brottslighet i syfte att försvåra eller omöjliggöra de brottsutredan- de myndigheternas arbete. Allt sker givetvis mot bakgrund av att det ofta ligger ett högt bevisvärde i den information hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning kan ge. Som framgår krävs det enligt att det finns en skäligen misstänkt person för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna komma i fråga. En samlad reglering i att det finns identifierade teleadresser som dessutom skall anges i domstolens beslut. I det föreliggande betänkandet lägger vi fram förslag som kommer att effektivisera brottsutredningsarbetet i oli- ka avseenden. På liknande sätt som det föreskrivs i lagen om elektronisk kommunikation skall det enligt vårt förslag i fortsätt- ningen i vissa fall inte krävas att det finns en skäligen misstänkt person för att övervakning skall få användas. När det finns en skä- ligen misstänkt person skall tvångsmedlen avseende den personen även fortsättningsvis inte få avse andra identifierade tekniska hjälpmedel (teleadresser) än som framgår av 27 kap. 20 § för- sta stycket RB, men hjälpmedlet skall inte behöva anges i domsto- lens beslut (se avsnitt 4.3.5). Ett stort effektivitetsproblem är även att verkställigheten av tvångsmedelsbesluten, oavsett hur lagstiftningen ser ut, måste kny- tas till identifierade teleadresser i förhållande till operatörerna. Med undantag i vart fall för s.k. basstationstömning (se avsnitt 2.6) är en förutsättning för att tvångsmedelsbesluten över huvud taget skall kunna verkställas att de brottsutredande myndigheterna har identi- fierat en teleadress som skall omfattas av avlyssningen eller över- vakningen och att operatörerna för sina åtgärder vid verkställighe- ten får den uppgiften av myndigheterna. För att besluten i prakti- ken skall kunna verkställas måste alltså operatörerna, oavsett vilka krav lagstiftningen i övrigt ställer, få uppgift av de brottsutredande myndigheterna om vissa angivna teleadresser. När de brottsutredande myndigheterna har identifierat en skäli- gen misstänkt person innebär det givetvis inte att myndigheterna även har klart för sig vilka teleadresser som den personen dispone- rar eller t.ex. kan komma att kontakta. Det är där problemet med de anonyma kontantkorten finns. Det är i stort sett undantagslöst så att de kriminella personerna köper, byter och slänger mobiltele- foner och/eller anonyma kontantkort mycket frekvent. Därigenom ändras också de teleadresser som används. Dessutom används flera telefoner och flera kort parallellt av samma person. Företrädare för Säkerhetspolisen, och läns- kriminalpolisen i har alla uttryckt för oss att anonyma kontantkort utgör ett av de absolut största effektivitetshindren vid utredning av grova brott. De anonyma kontantkorten och kravet på att teleadresser skall vara identifierade för att tvångsmedlen skall kunna beslutas och verkställas skapar så stora problem i brottsut- redningarna att polisen uttrycker det som en utredningsmässig, tidsmässig och resursmässig katastrof. Det sägs att det läggs ned fruktansvärt stora resurser på att på olika sätt ändå identifiera de En samlad reglering i teleadresser som används av brottslingarna. Vi beskriver inte här hur det arbetet går till annat än att ange att arbetet med någon en- staka teleadress kan engagera en mängd personer under flera veck- ors tid, vilket kostar mycket pengar som brottsutred- ningsarbetet tappar markant i effektivitet. Det finns dessutom en uppenbar risk för att arbetet med att identifiera teleadresserna blir resultatlöst, vilket innebär att hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning över huvud taget inte kan användas i arbetet med att utreda grova brott. har givit in en skrivelse till oss rörande ano- nyma kontantkort och begärt att det skall föreskrivas en skyldighet för operatörer att registrera uppgifter om abonnemang för kon- tantkort och uppgifter som visar var och när kortet köptes (RÄS- 000-5200/04). Vi behandlar den frågan i avsnitt 5.6. Det måste dock redan här sägas att vi kommer fram till att det finns effektivi- tetsproblem med den ordning föreslår. Bl.a. skulle det vara allt för lätt för de kriminella personerna att komma runt kontrollen genom att t.ex. anlita bulvaner vid köpen. I av- saknad av bl.a. en utvärdering av den lagstiftning som finns på om- rådet i andra länder framstår en sådan ordning inte som tillräckligt effektiv. förslag om skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter till kontantkort bör enligt vår mening inte genomföras . berör i sin skrivelse även svårigheten för de brottsutredande myndigheterna att över huvud taget identifiera en teleadress och anger bl.a. följande. Den anonymitet som kontantkort ger är väl känd i kri- minella kretsar och korten används i hög grad för att försvåra Polisens arbete. Den närmast explosionsartade ökningen av mobiltelefonabonnemang och intresset för kontantkort har emellertid medfört att mobiltelefoner med kontantkort- abonnemang är vanliga i alla typer av utredningar. När det gäller den mer organiserade brottsligheten har ut- vecklingen gått så långt att det i exempelvis utredningar av narkotikabrott endast i undantagsfall förekommer mobiltele- foner med kontraktsabonnemang. Likaså är det mycket vanligt att mobiltelefoner med kontantkortsabonnemang an- vänds i sådan brottslighet som ligger inom kompetensområde. Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsupp- gifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara En samlad reglering i Om exempelvis en person är skäligen miss- tänkt för ett allvarligt brott, kan brottsutredande myndighe- ter vilja använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning i det fortsatta utredningsarbetet. En förutsättning för tvångsmedlet är emellertid att det går att identifiera en te- leadress, exempelvis telefonnummer, som den misstänkte in- nehar eller annars kan komma att använda. När det saknas abonnentförteckningar måste polisen emellertid helt förlita sig på andra spaningsmetoder för att fastställa vilket mobilte- lefonnummer det är fråga om. Viktig tid går härigenom för- lorad. Det finns givetvis också en överhängande risk för att Polisen aldrig kan identifiera den aktuella mobiltelefonen. Förslag: Övervakning enligt 27 kap. 19 § RB skall i fortsättningen även innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifie- ring av tekniska hjälpmedel. Med uppgifter för identifiering skall avses uppgifter som inhäm- tas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden. Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte. Användningen av anonyma kontantkort i brottslig verksamhet in- nebär ett allvarligt effektivitetsproblem för de brottsutredande myndigheterna. Det är ytterligt otillfredsställande att personer som sysslar med grov brottslighet genom så relativt enkla åtgärder som det är frågan om kan undvika en verkställighet av tvångsmedel i de fall där detta är av synnerlig betydelse för det brottsutredande arbe- tet. Om inget görs för att förhindra detta, kommer den grova brottsligheten att i många fall ha ett försprång framför de brottsut- redande myndigheterna. Det är uppenbart att i flertalet sådana fall kommer brottsligheten inte att avslöjas. I andra fall kommer avslö- jandet inte att kunna ske utan att betydande resurser förbrukas. Då inställer sig frågan vad som kan göras åt problemet. Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen finns det möjligheter att med hjälp av en speciell typ av tekniskt hjälpmedel, som används i vissa när- liggande länder, identifiera andra tekniska hjälpmedel, dvs. de tele- adresser som är aktuella och som används av en viss person. En samlad reglering i den ger på ett relativt enkelt sätt uppgift om vilka tekniska hjälp- medel som finns inom ett begränsat geografiskt område. Den ger alltså uppgift om vilka telefonnummer, koder eller andra teleadres- ser som används inom området. De brottsutredande myndigheter- na får genom metoden kännedom inte enbart om det tekniska hjälpmedel som är intressant för myndigheterna utan även om and- ra som används i närheten. Allt efter omständigheterna kräver då detta att något fler än en enda sökning sker i området kring en misstänkt person för att ett visst tekniskt hjälpmedel skall kunna ringas in. Det sker genom en jämförelse mellan uppgifterna från de olika platserna. Det geografiska området i vilka de korta sök- ningarna sker (någon enstaka sekund) kan begränsas genom att utrustningens räckvidd justeras efter de enskilda förhållandena. Utgångspunkten är då att man genom fysisk spaning har klart för sig var inom ett klart begränsat område det tekniska hjälpmedel finns som man vill ha uppgift om. I stadsmiljö kan det i praktiken röra sig om en radie på högst . Därigenom be- gränsas också avsevärt de uppgifter som ges om vilka tekniska hjälpmedel som används i övrigt på platsen. För tydlighetens skull måste nämnas att det alltså inte är fråga om att avlyssna innehållet i meddelanden utan enbart att få fram uppgifter som identifierar de tekniska hjälpmedlen, alltså det som i nuvarande bestämmelser i 27 kap. RB benämns teleadresser. Vi ser ingen anledning att ifrågasätta Säkerhetspolisens bedöm- ning av att utrustningen i sig skulle fungera mycket effektivt och att en användning av den i brottsutredningssammanhang på många sätt skulle innebära en kraftfull effektivitetshöjning för myndighe- terna. Säkerhetspolisen har för övrigt tillagt att den teknik det är fråga om bygger på samma princip som den som används av opera- törerna för att ge de brottsutredande myndigheterna uppgifter för lokalisering. Vi har alltså konstaterat att det finns ett påtagligt behov i det brottsutredande arbetet av att kunna identifiera tekniska hjälpme- del. Dessutom framstår den metod som Säkerhetspolisen har redo- gjort för som effektiv. Under förutsättning att inga avgörande hin- der möter från integritetssynpunkt, menar vi därför att de brottsut- redande myndigheterna genom lagstiftning bör ges rätt att använda sig av en sådan metod vid förundersökningar. Det är ofta en svår uppgift att avväga integritetsintresset mot nödvändigheten av att myndigheterna har effektiva metoder för bl.a. brottsutredning. Det ligger i sakens natur att sådana metoder ofta innefattar ett integritetsintrång. En samlad reglering i detta intrång ofta är blygsamt i jämförelse med den kränkning som offren för den allvarliga brottsligheten måste utstå. Ju allvarligare och ju mer svårutredd som brottsligheten blir, desto mer tvingas statsmakterna tillåta i form av tvångsåtgärder i brottsbekämpning- en. Det kan aldrig accepteras att brottsligheten tar överhanden och att statsmakterna kapitulerar inför utvecklingen av en allt mer avancerad och förslagen brottslighet. Vid användning av den nu aktuella metoden får som sagt de brottsutredande myndigheterna inte uppgifter om innehållet i ett meddelande, alltså om innehållet i kommunikationen (jfr avlyss- ning enligt 27 kap. 18 § RB), utan uppgifter om vilka tekniska hjälpmedel som används på en viss plats. Det uppstår då ett visst integritetsintrång hos den person som åtgärden riktar sig mot. För det fall tredje man använder en mobiltelefon inom det geografiska område som undersöks, uppstår ett intrång även hos denne. Det måste dock framhållas att uppgifterna som avser tredje man ofta i praktiken kommer att avse anonyma kontantkort. De brottsutre- dande myndigheterna kommer i stort sett aldrig att knyta de upp- gifterna till namngivna personer. Att metoden ger uppgifter om tekniska hjälpmedel innebär att den i praktiken har stora likheter med övervakning enligt 27 kap. 19 § RB. Enligt den bestämmelsen i dess nuvarande lydelse innebär hemlig teleövervakning att uppgifter i hemlighet hämtas in om te- lemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Uppgifterna skall med andra ord röra telemeddelanden (uppgifter om telemeddelanden). Som vi har nämnt på flera håll i betänkandet kan uppgifter om telemeddelanden vara exempelvis uppringt nummer, uppringande nummer och IMEI-numret. Även lokaliseringsuppgifter vad gäller mobiltelefon omfattas av tvångs- medlet. Genom vårt förslag till förändring av paragrafen som framgår av avsnitt 3 och 4.4 skulle övervakning komma att innebära att uppgif- ter i hemlighet fick hämtas in om meddelanden som befordras eller har befordrats med tekniskt hjälpmedel till eller från ett elektro- niskt kommunikationsnät och även för lokalisering av ett sådant tekniskt hjälpmedel. Meddelanden skulle även få hindras från att nå fram till eller lämna ett sådant tekniskt hjälpmedel. Liksom i andra fall kan det vara svårt att generellt ange omfatt- ningen av det integritetsintrång som skulle blir följden av en an- vändning av metoden att identifiera tekniska hjälpmedel. I allmän- het bör dock kunna sägas att integritetsintrånget i vart fall inte En samlad reglering i kommer att bli större än vid hemlig teleövervakning. Mot bakgrund av vad som tidigare nämndes om behovet av metoden, där en iden- tifiering av de tekniska hjälpmedlen ofta utgör en förutsättning för att över huvud taget kunna använda tvångsmedlen vid grov brotts- lighet, och om effektiviteten, kan det förhållandevis ringa integri- tetsintrång som typiskt sett uppkommer inte utgöra tillräckliga skäl för att avstå från en lagstiftning på området. Det är alltså inte försvarligt att avstå från den vinst som metoden skulle ge vid be- kämpningen av särskilt den grova brottsligheten. Lagstiftningen kan givetvis utformas på olika sätt. Det är exem- pelvis möjligt att se metoden som en slags verkställighetsåtgärd till ett fattat beslut om avlyssning eller övervakning. Det är dock självklart att en reglering av metoden skall omgärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier bl.a. så att bestämmelserna inte kan missbrukas, att allmänheten kan acceptera bestämmelserna och ha tilltro till myndigheterna och så att integritetsintrånget hos den misstänkte och andra begränsas eller till och med undviks. Det- ta uppfylls enligt vår mening bäst om identifieringen av tekniska hjälpmedel blir en del av tvångsmedlet övervakning enligt 27 kap. 19 § RB. Genom den ordningen kommer de rättssäkerhetsgarantier och andra krav som omgärdar tvångsmedlet även att gälla för den nu aktuella metoden. Det betyder att någon skall vara skäligen miss- tänkt för ett brott som det enligt huvudregeln inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse för. Åtgärden skall också vara av synnerlig vikt för utredningen och skall, om det inte är frå- ga om brådskande fall, prövas av rätten på ansökan av åklagaren. I tillståndet, som får gälla i högst en månad åt gången, får rätten fö- reskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte i onödan träds för när. Sådana villkor kan gälla platsen för an- vändningen av metoden och avståndet mellan polisens utrustning och det tekniska hjälpmedel som skall identifieras. Det är också självfallet så att de principer som i övrigt gäller vid all tvångsme- delsanvändning skall beaktas av myndigheterna (se t.ex. proportio- nalitetsprincipen i 27 kap. 1 § tredje stycket RB och 8 § polislagen). Vi föreslår med andra ord att övervakning enligt 27 kap. 19 § RB i fortsättningen även skall innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifiering av tekniska hjälpmedel. Med uppgifter för identifiering skall avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av med- delanden. Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas En samlad reglering i eller komma att användas för meddelanden till eller från den miss- tänkte. Genom att lagstiftningen utformas på det viset kommer metoden att kunna användas för att identifiera de tekniska hjälp- medel som anges i 27 kap. 20 § första stycket RB, nämligen 1.sådana tekniska hjälpmedel som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller 2.sådana tekniska hjälpmedel som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till el- ler på annat sätt kontakta. Beroende på omständigheterna kan exempel på de sistnämnda tekniska hjälpmedlen vara sådana som innehas av medlemmar i samma kriminella gäng som den misstänkte tillhör. I 27 kap. 25 § första stycket RB anges att när rätten har lämnat tillstånd till avlyssning och övervakning får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas. Hemlig teleavlyssning innebär att innehållet i ett telemeddelande blir tillgängligt för de brottsutredande myndigheterna. Vid hemlig teleövervakning får myndigheten i stället uppgifter om telemedde- landen och myndigheten kan också hindra telemeddelanden från att nå fram (27 kap. 18-19 §§ RB). Regeringen påpekade i skrivelsen till om tillämpning- en av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (Skr. 2004/05:36), att antalet tillstånd till hemlig teleövervakning hade ökat kraftigt . Det kunde enligt regeringen till stor del förklaras av att utvecklingen varit den att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning re- gelmässigt kombineras med ansökan om tillstånd till hemlig tele- övervakning. Även av de uppgifter vi har inhämtat framgår att det , i princip alltid, tillämpas den ordningen att ett tillstånd till hemlig teleavlyssning kombineras med ett tillstånd till hemlig teleövervak- ning. Orsaken är främst att hemlig teleavlyssning ger de brottsut- En samlad reglering i redande myndigheterna åtkomst enbart till innehållet i ett telemed- delande men inte till uppgifterna som rör just det telemeddelandet, exempelvis från vilken teleadress det inkommande samtalet rings. diskuterade frågan om vilka uppgifter hem- lig teleavlyssning borde ge de brottsutredande myndigheterna och skrev följande (SOU 1998:46 s. 362 ff.). Slutligen skall utredningen beröra ytterligare en frågeställ- ning som är av betydelse för hur tvångsmedlet hemlig teleav- lyssning bör definieras. Det har i ett förhållandevis sent ske- de av utredningsarbetet framhållits att de brottsutredande myndigheterna vid hemlig teleavlyssning i princip alltid har behov av att få uppgift om identiteten på de teleadresser som kommer i kontakt med den avlyssnade teleadressen. Det har vidare sagts att sådana uppgifter lämnas ut av te- leoperatören utan att det föreligger ett särskilt beslut om hemlig teleövervakning. Vissa hävdar rent av, enligt principen att det större innefattar det mindre (major includit minor), att ett beslut om hemlig teleavlyssning redan enligt gällande rätt innefattar även teleövervakningsuppgifter. Det har dess- utom påståtts att den framtida tekniken kommer att innebära att det inte blir möjligt att separera teleövervaknings- och teleavlyssningsuppgifter, vilket skulle innebära att tele- operatören, vid verkställighet av ett beslut om hemlig teleav- lyssning, med nödvändighet kommer att leverera även tele- övervakningsuppgifter. Enligt utredningens uppfattning torde det inte råda något tvivel om att teleövervakningsuppgifter enligt gällande rätt kan lämnas ut lagligen endast under förutsättning att det finns ett särskilt beslut om hemlig teleövervakning. Här bortses från att sådana uppgifter i vissa fall enligt telelagen och sekretesslagen kan lämnas ut efter samtycke från den som berörs av åtgärden. Även om man kan tycka att det inte är helt orimligt att ett beslut om hemlig teleavlyssning borde innefatta även teleövervakningsuppgifter, finns det inget klart stöd, vare sig i lag eller förarbeten, för tanken att det större innefattar det mindre. Det uttalande som lämnades i prop. 1988/89:124 s. 48, när institutet hemlig teleövervak- En samlad reglering i ning infördes i , nämligen: När tillstånd till telefonavlyssning meddelats torde dock med stöd av tillstån- det uppgift också lämnas om de samtal som rings till eller från den avlyssnade apparaten. syftar, menar utredningen, på det tidigare rättsläget, nämligen när tvångsmedlet hemlig teleövervakning fanns endast tvångsmedelslag, och kan inte tas till intäkt för en sådan tolkning. Det ovan redovisade kan emellertid tala för att bestämmel- sen om hemlig teleavlyssning bör utformas så att den omfat- tar även teleövervakningsuppgifter. Utredningen har över- vägt en sådan lösning men avfärdat den, bl.a. på grund av att frågan har väckts så pass sent under utredningsarbetet att det inte funnits tid att undersöka vad den framtida tekniken kommer att innebära eller vad en sådan lösning skulle få för konsekvenser. Det finns alltså inte tillräckligt underlag för att föreslå en sådan lösning. Inte heller finns det i utredning- ens direktiv någon antydan om att man från regeringens sida kan tänka sig en ordning som innebär att hemlig teleavlyss- ning skall innefatta även hemlig teleövervakning. Frågan bör dock följas upp och – i ett annat sammanhang – bli föremål för fortsatta överväganden. Däremot menar utredningen att det finns tillräckligt un- derlag för att låta hemlig teleavlyssning omfatta vissa av de uppgifter som enligt gällande rätt kan fås endast om det före- ligger ett beslut om hemlig teleövervakning, närmare bestämt uppgifter om mellan vilka teleadresser meddelandet har ut- växlats. En sådan lösning framstår också som godtagbar ur integritetssynpunkt. Enligt vad som sagts utredningen finns det ett stort behov av att med innehållet i ett sam- tal få tillgång till sådana uppgifter, eftersom man i annat fall inte vet mellan vilka teleadresser samtalet utväxlas. Man kan naturligtvis hävda att inget hindrar att de brottsutredande myndigheterna i så fall alltid ansöker om såväl hemlig teleav- lyssning som hemlig teleövervakning. Hemlig teleövervak- ning innefattar emellertid inte bara nu nämnda uppgifter utan även en rad andra uppgifter samt en möjlighet att hindra ett telemeddelande från att nå fram, vilket de brottsutredande myndigheterna kanske inte har något behov av i det enskilda fallet. Det är givetvis från integritetssynpunkt angeläget att inte fler uppgifter lämnas ut än som behövs.