sou · GTB39d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den svenska organisationen för exportkontroll fungerar i allt väsentligt väl. Utredningen finner inte anledning att föreslå ändringar i det övergripande förhållandet att ISP verkställer regeringens politik genom att pröva enskilda ärenden, under de förutsättningar som ges i lagar och förordningar och efter sam- råd med EKR när det gäller särskilt viktiga ärenden. Det finns emellertid utrymme för fortsatt utveckling av organisationen. Utredningen har i uppdrag att se över de organisatoriska formerna för den svenska exportkontrollen samt lämna förslag till eventuella förändringar som anses behövliga. En introduktion till den svenska exportkontrollorganisationen finns i kapitel 2. Enligt regeringen är det av särskilt intresse att utvärdera hur ISP förhåller sig till regeringen, eftersom myndigheten har givits ansvar för frågor som traditionellt ansetts vara politiska och i första hand regeringens ansvar. Till uppdragets bakgrund hör också att ISP:s verksamhet har ändrat karaktär från ren tillståndsprövning till att även delta i internationella förhandlingar (dir. 2003:80, s. 19). Enligt utredningsdirektiven är det också av särskilt intresse att ut- värdera hur EKR utövar sina funktioner. Allmänna frågor om det politiska och parlamentariska inflytandet på området utgör också del av uppdraget (s. 25). Utredningens översyn av de organisatoriska formerna för ex- portkontrollen bygger på en genomgång av lagstiftning, intervjuer och jämförande internationella utblickar. Utredningen har inter- vjuat ledamöterna i . Samtal har också förts med tjänstemän vid UD och ISP samt med ISP:s förre chef. Försvarsdeparte- mentets sakkunnige i EKR är också sakkunnig i utredningen och har löpande lämnat synpunkter. Som ett komplement till samtalen har utredningen genomfört en enkätundersökning bland chefer och handläggare på ISP respektive UD:s enhet för strategisk exportkontroll (UD-ESEK). Organisa- tionsfrågor har också berörts i konsultationer med försvarsindu- strin och civilsamhället. För att få perspektiv på den myndighets- baserade organisationsmodell som finns i har utredningen studerat interdepartementala modeller som är vanligast internatio- nellt. De organisatoriska formerna för exportkontrollen har förändrats avsevärt . De första svenska exportkontrollagarna berättigade endast konungen att bevilja undantag från utförselförbudet. Genom en lagändring 1930 övertog chefen för ansvaret för att pröva merparten av tillståndsansökningarna, men när det gällde utförsel av större om- fattning eller vikt krävdes fortsatt kungens ställningstagande. och har emellertid regeringen eller enskilda statstråd prövat samtliga ärenden om tillstånd till utförsel av krigsmateriel. inrättade regeringen en rådgivande med representanter för de sex partier som var företrädda i . Redan innan hade röstat om gällande krigsmateriellag och yttrat sig till fördel för regeringens förslag till riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan diskuterades möjligheterna att delegera ansvaret för krigsmaterielärendena till myndighetsnivå. Regeringens särskilde utredare av frågan, , överlämnade betänkandet Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor (SOU 1993:56), som kom att remiss- behandlas och hanteras vidare i en arbetsgrupp inom under ledning av dåvarande krigsmaterielinspektör . Denna behandling resulterade i propositionen Ny myn- dighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31), som vann gillande. ombildades Krigsmaterielinspektionen, som tillhörde handelsavdelningen på UD och var regeringens bered- ningsorgan för krigsmaterielärenden, till en ny myndighet vid namn . Myndigheten har ansvaret för att pröva merparten av ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter. De senare omfattar produkter med dubbla användningsområden och sådant som faller inom ramen för Kemvapenkonventionen. Genom ovan- nämnda proposition ombildades också för krigsmaterielfrågor till EKR. Detta råd sammankallas av ISP:s generaldirektör samt har både en bredare parlamentarisk samman- sättning och ett vidare arbetsfält än . Som motiv för att delegera ansvar till myndighetsnivå har reger- ingen fört fram behovet av att minska regeringens och de enskilda statsrådens växande arbetsbörda. Delegeringen av krigsmateriel- ärenden är villkorad mot att myndigheten på eget initiativ skall överlämna ärenden till regeringen, om de har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Det är också ett villkor att tillstånd endast får medges om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Därutöver får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om över- lämnade av ärenden. Dessa lagfästa villkor syftar till att säkerställa att regeringen skall kunna behålla det övergripande ansvaret för praxisutvecklingen. Det finns inom regeringen en ambition att separera export- kontroll från exportfrämjande när det gäller krigsmateriel. Samma minister bör inte vara ansvarig för exportkontroll, inklusive styr- ningen av ISP, och främja svenska företags export av krigsmateriel. handläggs exportkontrollfrågorna av UD-ESEK. Den svenska exportkontrollorganisationen är unik i ett internatio- nellt perspektiv. I de länder som utredningen studerat prövas samt- liga ärenden formellt av regeringarna och utan involvering av parlamentariker. Företagen skickar sina ansökningar till ansvarigt departement, till exempel Försvars-, Handels- eller Näringsdepar- tementen, som sedan bereder ansökningarna internt och interde- partementalt. Svåra eller kontroversiella ärenden avgörs av den an- svariga ministern, grupper av ministrar eller av hela regeringen. Det förekommer dock olika grader av delegering till tjänstemän inom departementen. Den svenska exportkontrollorganisationen illustreras översikt- ligt i bilden nedan. Relationerna mellan de inblandade institutio- nerna och intressenterna diskuteras i detta kapitel i den sifferföljd som framgår av bilden. Jämfört med organisationsbilden i kapitel 2 framhävs här särskilt ISP:s relationer. Illustration av den svenska exportkontrollorganisationen Relationen mellan och regeringen (1) regleras i konsti- tutionen. antar lagar om krigsmateriel. Regeringen beslutar om förordningar samt utformar och driver svensk politik på exportkontrollområdet. Det finns i en tradition som innebär att även ges möjlighet att ta ställning till regeringens riktlinjer. utövar kontroll över regeringen och utkräver ansvar vid behov. möjligheter att utkräva ansvar Det finns i huvudsak två möjligheter för att kontrollera och ställa regeringen till ansvar i krigsmaterielfrågor. Den första möjligheten går via . Detta utskott har till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och handläggning av regeringsärenden, på eget initiativ eller efter anmälan. Konstitu- tionsutskottet har inte konstaterat några formella felaktigheter i regeringens handläggning eller statsrådens hantering av krigs- materielärenden. Det har dock inte inträffat så ofta och inte alls att regeringen själv avgjort ett ärende. Detta förhållande kommenteras i nästa avsnitt. Regeringen kan formellt inte ställas till ansvar av om ISP inte överlämnar ett visst ärende. Det är myndighetens general- direktör som själv tar ställning till om det aktuella ärendet har prin- cipiell betydelse eller annars är av särskild vikt och i så fall bör överlämnas. Regeringen kan inte heller ändra ett beslut om tillstånd som ISP fattat. Myndighetens beslut om tillstånd kan inte heller överprövas av domstol. Den andra kontrollmöjligheten uppstår i samband med fråge- stunder, interpellationsdebatter och med att regeringen överlämnar sin årliga skrivelse om krigsmaterielexporten. Denna skrivelse, som bereds av utrikesutskottet och är offentlig, inne- håller statistik och beskriver relevant utveckling på området. I dessa riksdagsdebatter svarar statsråden inte för ISP:s beslut i en- skilda ärenden utan endast om exportkontrollpolitikens inriktning i allmänhet. Regeringen skall inte påverka ISP:s beslutsfattande i enskilda ärenden - det skulle utgöra ministerstyre och vara oförenligt med den svenska konstitutionen. Myndighetens generaldirektör, som är en tjänsteman, kan inte avkrävas politiskt ansvar. Regeringen kan dock som en yttersta konsekvens entlediga generaldirektören om den är missnöjd med inriktningen på prövningen. Vid sidan av dessa två möjligheter till ansvarsutkrävande kan ta initiativ till en förändring av krigsmateriellagen, rikt- linjerna eller andra ingångsvärden för tillståndsprövningen. Reger- ingens beslut att tillsätta en utredning om praxis- utvecklingen vid följdleveranser och beslutet att tillsätta den här utredningen kan till del ses som en följd av inflytande. har ställt sig bakom riktlinjerna, det vill säga kärnan i regeringens exportkontrollpolitik. Riktlinjerna lades fram av regeringen och är på papperet alltsedan dess orörda. att anta lagförslagen i propositionen 1995/96:31 rörande bildandet av ISP godkände ansvarsdelegeringen och dess villkor. Riksdagspartierna involveras i riktlinjernas tillämpning i viktiga ärenden genom EKR. Partiernas representanter i rådet får även exklusiv insyn i beslutade ärenden och i andra aktuella frågor. skall enligt 10 kap. regeringsformen godkänna att regeringen ingår internationella överenskommelser, som inverkar på lagar eller som i övrigt gäller ett ämne som ligger inom ramen för beslutskompetens. Ett ganska aktuellt exempel inom krigsmaterielområdet är FA/. tillträde till avtalet före- gicks av en proposition och riksdagsbehandling (prop. 2000/01:49). Enligt regeringsformen skall regeringen också överlägga med i utrikesärenden som är av större vikt. består av talman och nio andra ledamöter som utser. Dess möten leds av statschefen, eller om denne är förhindrad av statsministern. har regeringen tagit upp ett antal krigsmaterielärenden i nämnden. Utredningen anser att möjlighet att yttra sig över riktlinjerna och det inflytande över deras tillämpning som riks- dagspartiernas företrädare har, stärker den demokratiska legitimi- teten i ISP:s exportbeslut. Involveringen av samtliga riksdagspartier kan också resultera i större kontinuitet för exportkontrollpolitiken. Förhållandet mellan regeringen och ISP (2) regleras i allmänhet av regelverket för det svenska myndighetsväsendet och i synnerhet av lagen om krigsmateriel respektive lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och tekniskt bistånd och till dessa tillhörande förordningar och regeringsbeslut. Grundläggande är att regeringen med vissa förbehåll delegerar ansvaret till ISP att verkställa regeringens exportkontrollpolitik. I krigsmateriellagens inledning står att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Denna bestämmelse är en sammanfattning av de övergripande principerna i riktlinjerna. I lagens 1 a § anges vidare: prövar frågor om tillstånd, förbud och undantag i enskilda fall enligt denna lag. Inspektionen skall med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen. Dessa tre bestämmelser, som också fördes in i lagen 1996, innebär att regeringen delegerar ansvaret att pröva företagens ansökningar om export och internationellt samarbete avseende krigsmateriel samt relaterade tillsynsuppgifter. ISP skall emellertid inte fatta be- slut i sådana ärenden som dess generaldirektör anser ha principiell betydelse eller annars vara av särskild vikt utan överlämna dem till regeringen med ett eget yttrande. För att kunna styra ISP:s arbete finns också en möjlighet för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande. I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31) finns ingen uttömmande förklaring av vad som avses med ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Reger- ingen konstaterar emellertid att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för praxisutvecklingen eller är svår- bedömda; i de flesta fall ger riktlinjerna, som uttrycker principer som regeringen har lagt fast i sin praxis, god vägledning för prövningen (kap. 4). I ett ytterligare försök att beskriva om- ständigheter som talar för ett överlämnande skriver regeringen att i krislägen eller andra tillspetsade situationer kan det vara moti- verat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt (kap. 5). Bestämmelserna om överlämnande av ärenden måste också ses i ljuset av EKR:s rådgivande funktion. En av ledamöternas uppgifter är att ge rekommendationer till ISP:s generaldirektör. Utöver dessa rekommendationer har generaldirektören att ta fasta på UD:s och Försvarsdepartementets respektive föredragningar. Föredragning- arna utgör ett viktigt underlag för att kunna bedöma ärendets pre- judicerande natur. Faktorer som också kan påverka general- direktörens ställningstagande är om regeringen tagit beslut i en närliggande fråga eller gjort ett allmänpolitiskt uttalande om det land eller den produkt som ärendet avser. I fråga om regeringens möjlighet att meddela ytterligare före- skrifter om överlämnande är ovannämnda proposition fåordig. Regeringen anger att det till exempel kan gälla alla ärenden som avser export till ett visst land eller som avser varor av ett visst slag. Eftersom möjligheten aldrig har använts är det svårt att föreställa sig i vilket läge den skulle nyttjas. Regeringen kan knappast meddela föreskrifter för att kalla till sig enskilda ärenden från ISP då detta skulle kringskära myndighetens oberoende ställning. Förordningen (1992:1303) om krigsmateriel behandlar inte för- hållandet mellan regeringen och ISP annat än indirekt. Regeringen kan ändra i förordningens bifogade materiellista så att produkter som inte tidigare varit tillståndspliktiga blir kontrollerade och tvärtom. Denna förordning tar främst upp praktiska och tekniska frågor, till exempel vilken information en ansökan om tillstånd bör innehålla. Vid sidan av lagen respektive förordningen om krigsmateriel regleras förhållandet mellan regeringen och ISP genom förord- ningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strate- giska produkter samt genom årliga regleringsbrev. I ISP:s instruk- tion återfinns bestämmelser om bland annat myndighetens upp- gifter, ledning, sammankallande av EKR och Teknisk-vetenskapliga rådet. I instruktionen framkommer få nya detaljer om förhållandet mellan ISP och regeringen utöver vad som finns i krigsmateriel- lagen. Ett par bestämmelser bör dock uppmärksammas. I 9 § anges att EKR:s sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor är den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd i UD som bestämmer och stats- sekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe. I 12 § slås fast att ISP:s generaldirektör anställs genom beslut av regeringen. beslutar regeringen om ett regleringsbrev med budgetram för ISP. I flera avsnitt överlappar regleringsbrevet och instruktionen varandra, även om det förra dokumentet beskriver arbetsfördelningen mellan myndigheten och regeringen på ett ut- förligare vis. I regleringsbrevet (UD2003/63151/ESEK) uppräknas tre verksamhetsgrenar för exportkontroll inom vilka myndigheten skall verka: tillsyn och licensprövning, internationellt samarbete och information. För varje verksamhetsområde specifi- ceras dels målen, dels kraven på återrapportering till regeringen. När det gäller prövning av krigsmaterielärenden anges som mål: ISP skall på ett kompetent och resurseffektivt sätt och med utgångs- punkt från försvars- och säkerhetspolitiska intressen och i samklang med principerna för utrikespolitiken, pröva ärenden som faller under lagen om krigsmateriel för att genom bl.a. effektiv export- kontroll bidra till internationell fred och säkerhet samt icke-spridning. I proposition 1995/96:31 om ISP:s bildande anges att det är en strävan att befria regeringen från ärenden av förvalt- ningskaraktär för att departementen skall få mer tid åt reform- arbete, planering och annat som kräver ett politiskt ställnings- tagande. Tanken med att delegera ansvaret för prövningen av merparten av ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter är ett led i den strävan. Sedan ISP:s bildande har myndigheten över- lämnat totalt 15 ärenden till regeringens prövning, varav 13 har rört krigsmateriel och 2 PDA. Omkring 1 000 utförselärenden be- träffande krigsmateriel inkommer till ISP. Motsvarande antal utförselärenden avseende PDA är 200–300. Av tabellen fram- går att inget ärende har överlämnats till regeringen . Till regeringen överlämnade ärenden –2004 Det bör noteras att av de tretton krigsmaterielärenden som över- lämnats till regeringen är endast sex ärenden direkt relaterade till exportaffärer. Fem ärenden rör försäljning av företag till utländska ägare i ljuset av krav på nytt tillverkningstillstånd och eventuella villkor förknippade med ett sådant tillstånd. Återstående två regeringsärenden kan sägas ha haft mer allmän karaktär än varit förknippade med ett specifikt land eller företag. Till regeringen överlämnade krigsmaterielärenden – 2000 fördelade på olika prövningsfrågor Försäljning av företag till utländsk ägare Principfråga om begreppet identitet Krav på utförseltillstånd för svensk försvarsmyndighet Som grundförutsättning för delegeringen till myndighetsnivå har regeringen framhållit att delegeringen inte skall innebära att pröv- ningen i ärendena ändras i sak. Regeringen slår i propositionen om ISP:s bildande fast att utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden liksom skall fälla utslaget vid prövningen (prop. 1995/96:31 kap. 4). Därutöver anger regeringen att det är en utgångspunkt att regeringen också i fortsättningen skall ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dock menar man att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för utvecklingen eller som är svårbedömda. Utredningen sluter sig till att delegeringsreformen uppnått syftet att befria regeringen från krigsmaterielärenden av förvalt- ningskaraktär. Utredningen är klar över att det finns olika meningar i frågan om huruvida regeringen fortfarande styr praxis- utvecklingen, men har inte kunnat konstatera att ISP skulle ha överlämnat för få eller fel ärenden till regeringen. I ljuset av praxis- utvecklingen , då det senaste ärendet överlämnades, och av samtal med företrädare för organisationen finner utred- ningen ingen anledning att framföra kritik i överlämningsfrågan. Utredningens bedömning är att ISP:s generaldirektörer har fattat beslut i enlighet med den inriktning som ges i riktlinjerna och regeringens styrdokument. Även om prövningen inte ändrats i sak efter delegeringen, bör noteras att den snabba utvecklingen av svensk säkerhets- och försvarspolitik har haft betydelse för resultatet av riktlinjernas tillämpning. ISP skall ha en oberoende ställning gentemot regeringen i enlig- het med den svenska myndighetsmodellen. måste regeringen kunna styra myndigheten, inte minst med tanke på att krigsmaterielexport är ett politiskt känsligt ämne i och i förhållande till andra stater. Utredningen gör bedömningen att regeringens formella styrinstrument – rätten att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringens prövning, instruktionen och regleringsbrevet – tillsammans möjliggör nöd- vändig styrning av ISP. Export till och under Frågan om regeringens och ISP:s respektive ansvarsområden ställdes i media på sin spets när fyra artillerilokaliseringsradar- system av typen hyrdes ut till när detta land befann sig i krig. Ärendet hade sin upprinnelse i att Försvarsmakten anmälde be- slutsavsikt till att hyra ut fyra radarsystem till företaget som hade tillverkat dem och som i sin tur avsåg föra ut systemen till ett presumtivt kundland. bered- ning resulterade i att ärendet avskrevs. Försvarsmakten fattade sedermera beslut om uthyrningen. ISP fattade beslut om utförseltillstånd för fyra Arthursystem till . I enlighet med 1 § i lagen fanns möjlighet för ISP att överlämna ärendet till regeringens prövning om den ansett att ärendet hade principiell betydelse eller annars var av särskild vikt. Myndighetens generaldirektör redovisar i sin års- redovisning sina överväganden på följande sätt: Inom verksamhetsområdet krigsmateriel (KM) var den i särklass svåraste frågan hur krigsmaterielexporten till och skulle hanteras i samband med kriget i . Å ena sidan finns ett starkt svenskt försvars- och säkerhetspolitiskt intresse av försvarsmaterielsamarbete med dessa länder, å andra sidan tog avstånd från angreppet mot p.g.a. avsaknaden av ett tydligt mandat från . Efter noggranna överväganden, bl.a. i , och i ljuset av uttalanden från regeringens sida konstaterades att i en helhetsbedömning vägde de långsiktiga svenska försvars- och säkerhetspolitiska övervägandena så tungt att krigs- materielexporten till och fortsatt skulle hanteras på sedvanligt sätt. Som kompletterande information kan nämnas att med ISP:s kännedom importerade fyra från . Något svenskt tillstånd till vidareexport från till Stor- behövdes inte. fattade ISP beslut om utförsel av fyra (andra) fabriksnya system till mot sedvanligt slutanvändarintyg. De system som hyrdes ut och som skapade medial uppmärksamhet har alla återförts till . Förhållandet mellan ISP och EKR (3) regleras i förordningen (1995:1680) med instruktion för . Förhållandet beskrivs närmare i propositionen Ny myn- dighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31). Med samtycke inrättade regeringen en råd- givande . Denna kom att bestå av sex personer som regeringen utsåg efter förslag från de partier som var företrädda i . hade till uppgift att lämna råd till krigsmateriel- inspektören i enskilda viktiga ärenden. Syftet med att skapa en särskild var att avlasta . I samband med bildandet av ISP 1996 omvandlades till EKR. Utöver namnändringen förändrades fyra centrala förutsättningar för organets arbete. För det första utvidgades EKR:s sammansättning till att även omfatta företrädare för , och kristdemo- kraterna. Rådet består av tio ledamöter representerande samt- liga nuvarande riksdagspartier. Socialdemokraterna har tre leda- motsplatser, två och de övriga partierna var sin. På ISP:s hemsida () namnges ledamöterna. Det är partierna själva som föreslår ledamöter och regeringen som fattar beslut om deras förordnande. Det är inget krav att ledamöterna skall vara riksdagsledamöter. Den andra skillnaden mellan och det existerande EKR rör de enskilda ledamöternas inflytande över be- sluten i samrådsärendena. konsensusprincipen, det vill säga att alla skulle vara ense. Så är inte fallet i EKR, vars ledamöter ger råd eller rekommendationer till generaldirektören inför dennes slutgiltiga ställningstagande. Över- gången från principen konsensus till rådgivande var en åtgärd som vidtogs i ljuset av rådets utvidgning. Det antal ledamöter som respektive parti har i rådet är ingen exakt avspegling av hur riksdagsmandaten fördelar sig. I proposi- tionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, kap. 7) anger regeringen att rådets sammansättning och arbetsformer bör an- passas för dess funktioner. Den förklarar vidare att formliga om- röstningar inte är nödvändiga i ett råd för samråd utan behand- lingen av ett ärende kan ske så att myndighetschefen eller någon annan föredrar ärendet, att de närvarande överlägger med varandra och att myndighetschefen summerar den diskussion som har varit.