sou · GTB340 · 2006-01-01 00:00:00 — Den rådgivande kommittén konstaterade att centrala svenska myn- digheter distribuerat information rörande minoritetsrättigheter, men att det finns ett tydligt behov av att vidta ytterligare åtgärder för att öka medvetenheten om innehållet i ramkonventionen, Eu- roparådets kommentar rörande konventionen (Explanatory Rep- ort) samt uppföljningssystem. Kommittén ansåg även att publicering och spridning av kommitténs rapporter rörande tillämpning av konventionen är viktiga.5 kommentar, Explanatory Report, finns inte till- gänglig i svensk översättning, inte heller hela översättningen av Eu- roparådets rapporter rörande tillämpning av konventio- nerna. Endast en del av rapporter till har översatts till svenska. Bristen på översatt material, dels till svenska, 3Report Submitted by Pursuant to Article 25, Paragraph 1 of the Framework Con- vention for the Protection of National Minorities, ACFC/SR(2001)003, received on 8 2001 4Advisory Committee (2002) 5Advisory Committee (2002) s 4 granskning av den svenska minoritetspolitiken dels till minoritetsspråken, är generellt ett stort problem när det gäller minoritetspolitiken. Detta medför att kunskaperna om inne- hållet i konventionerna blir sämre dels hos de nationella minorite- terna, dels hos dem som skall implementera konventionsåtagan- dena. välkomnade svenska planer på att genomföra informationskonferenser. Det är enligt kommittén sär- skilt viktigt att inkludera lokala myndigheter i sådana initiativ efter- som graden av decentralisering och självstyrelse är hög på flera nyckelområden av betydelse för skyddet av de nationella minoriteterna.6 5.2.2Problem med uppföljning av vidtagna åtgärder Kommittén noterade att uppföljningen av konventionsåtagandena kompliceras av att man i inte samlar in officiell statistik rö- rande befolkningens etniska fördelning. Viss data finns, t.ex. rö- rande antalet minoritetselever som deltar i modersmålsundervis- ning. Nationella myndigheter medger att tillgängliga data inte är exakta och att data saknas på vissa nyckelområden såsom t.ex. ar- betsmarknad. Under rådande förhållanden är det, enligt rådgivande kommit- tén, svårt för svenska myndigheter att följa upp och vidta effektiva åtgärder rörande nationella minoriteter. Det är även svårt för inter- nationella övervakningsorgan att kontrollera om uppfyller sina åtaganden enligt konventionen. Kommittén konstaterade vi- dare att vissa inom de nationella minoriteterna motsätter sig den här typen av insamling av data, medan andra, bl.a. representanter för sverigefinnarna, begärt att mer exakt information skall samlas in. Kommittén uppmanade att vidta ytterligare åtgärder i samråd med de nationella minoriteterna för att få fram mer omfattande och exaktare statistiska uppgifter. Som exempel på åtgärder föreslogs ad hoc kartläggningar, speciella studier eller andra kartläggningar.7 6Advisory Committee (2002) s 4 7Advisory Committee (2002) s 4 granskning av den svenska minoritetspolitiken 5.2.3Minoriteternas möjligheter till inflytande (artikel 5) konstaterade att det är positivt att 7 miljo- ner kronor anslås till insatser för nationella minoriteter på kulturområdet. Kommittén fann att svenska myndigheter bör fort- sätta utveckla stödet för de nationella minoriteterna i kulturfrågor. Kommittén noterade att de nationella minoriteterna inte är for- mellt delaktiga i besluten att fördela anslagen. Däremot konsulteras representanter för de nationella minoriteterna på ad hoc basis. Kommittén ansåg att minoriteternas deltagande är av stor betydelse i beslutsprocessen och att det är viktigt att finna former för delta- gande i besluten på ett mer systematiskt sätt. Kommittén ansåg att möjlighet att fördela pengar till vissa ändamål skall ses som ett positivt exempel i sammanhanget.8 5.2.4Negativa attityder mot nationella minoriteter (artikel 6) I ramkonventionens artikel 6 stadgas att undertecknande stater skall uppmuntra en anda av tolerans och vidta åtgärder för att främja ömsesidig respekt mellan olika grupper i samhället. Åtgärder skall också vidtas för att skydda enskilda mot diskriminering och hot pga. deras etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet. Den rådgivande kommittén konstaterade i sin rapport att det allt- jämt finns en del negativa attityder i rörande nationella mi- noriteter. Kommittén lovordade svenska initiativ att motverka dis- kriminering, bl.a. regeringens uppdrag till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering rörande romer, projektet för levande historia samt en stor informationssatsning rörande samer. Kom- mittén betonade också att arbetet med att motverka diskriminering måste fortsätta och frågan bör ges hög prioritet.9 Kommittén fann vidare att det normativa skyddet mot diskriminering är begränsat.10 5.2.5Minoriteternas tillgång till media (artikel 9) Rörande media poängterade den rådgivande kommittén att public service-företagen inom media har ett åtagande att sända på mino- ritetsspråken. Kommittén noterade att ett populärt finskspråkigt 8Advisory Committee (2002) s 8, 17 9Advisory Committee (2002) s 9–10, 18 10Advisory Committee (2002) s 17 granskning av den svenska minoritetspolitiken TV-program (undersökande journalistik) lagts ned i Tele- vision och att detta föranlett protester från sverigefinskt håll. Kommittén ansåg att det är viktigt att den typen av förändringar inte får leda till kvalitetsmässiga eller volymmässiga försämringar i de rikstäckande TV-sändningarna på finska. I sammanhanget måste åtagandet i artikel 9 beaktas, bl.a. att nationella minoriteter inte ut- sätts för diskriminering när det gäller deras tillträde till massmedia samt att undertecknande stater skall säkerställa att minoriteter ges möjlighet att framställa och använda sina egna media. Undertecknande stater måste noggrant följa om public service- företagen ökar minoriteternas tillgång till media på de egna språ- ken. Om så inte sker måste åtgärder vidtas. Kommittén påpekade också att minoritetsspråken måste även ges tillräckliga resurser och utrymme i nationell och regional radio. I det sammanhanget måste det beaktas att många enskilda som tillhör nationella minoriteter inte har tillgång till radiosändningar som sänds digitalt. Kommittén påpekade också att TV-program på finska och samiska i allmänhet bör textas till svenska, eftersom dessa program kan vara majoritets- befolkningens enda sätt att få del av information rörande minori- teter. Annan media behandlar sällan minoritetsfrågor. Rörande tid- ningar och tidskrifter ifrågasatte kommittén lämpligheten i att ha olika regler för stöd till tidningar på minoritetsspråk. Det är viktigt att distributionsstödssystemet tar hänsyn till de särskilda behov som tidningar/tidskrifter på minoritetsspråk har.11 5.2.6Användning av minoritetsspråken i kontakter med myndigheter (artikel 10) Enligt artikel 10 skall nationella minoriteter fritt få använda sitt språk i privata och offentliga sammanhang. I områden, som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella mi- noriteter, skall staten sträva efter att minoritetsspråket kan använ- das i kontakter med myndigheter. konstaterade att minoriteterna trots de nya språklagarna använt minoritetsspråken i liten omfattning i kontakter med myndigheter. Kommittén uppmanar därför svenska myndigheter att fortsätta arbetet med att närmare ta reda på varför språken används i så liten utsträckning och försöka lösa problemen, bl.a. genom att anställa fler personer med språkkompetens. 11 (2002) s 11–12 granskning av den svenska minoritetspolitiken digheterna bör också arbeta vidare med att öka medvetenheten om språklagarna. Kommittén konstaterade vidare att förvaltningsområdenas geo- grafiska avgränsning är begränsad. Många kommuner där enskilda som tillhör nationella minoriteter bor av tradition eller där deras antal är högt har inte tagits med i förvaltningsområdena. Kommit- tén noterade att sverigefinnarna har begärt att och Mä- lardalen borde omfattas av språklagarna samt att samerna begärt att det sydsamiska området också borde omfattas. Kommittén ansåg det positivt att regeringen överväger att utvidga förvaltningsområ- dena. En sådan utvidgning skulle, enligt rådgivande kommittén, stärka implementeringen av artikel 10 i ramkonventionen.12 5.2.7Minoriteternas möjligheter till utbildning (artikel 12–14) Enligt artikel 12 skall staten bl.a. främja spridningen av kunskaper om de nationella minoriteterna i utbildningssammanhang. Natio- nella minoriteter skall ges rätt att inrätta och driva egna enskilda utbildningsinstitutioner (artikel 13). Av artikel 14 framgår att den som tillhör en nationell minoritet skall ha rätt att lära sig sitt mino- ritetsspråk. I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om det finns tillräcklig efterfrågan, sträva efter att så långt möjligt och inom ramen för sina respektive utbildningssystem säkerställa att den som tillhör dessa mi- noriteter har tillfredställande möjligheter till undervisning i minori- tetsspråket eller till undervisning i detta språk. (artikel 14.2) välkomnade förändringen i läroplanerna (Lpo 94 och Lpf 94) som innebär att alla barn skall få kunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Denna föränd- ring har dock fått litet genomslag i praktiken. Kommittén noterade vidare att läromedel saknar information om nationella minoriteter. Representanter för har påpekat för kommittén att beslut rörande val av läromedel fattas på lokal nivå. Kommitténs slutsats blev att centrala myndigheter tycks ha be- gränsade möjligheter att övervaka implementeringen av bestämmel- serna i ramkonventionen. 12 (2002) s 13 granskning av den svenska minoritetspolitiken noterade bristen på lärare som behärskar minoritetsspråk. Den välkomnade regeringens ambition att avsätta medel för att komma till rätta med problemet. Kommittén påpe- kade även att det behövs lämpliga läromedel på minoritetsspråken, särskilt på meänkieli, syd- och lulesamiska.13 Enligt rådgivande kommittén har friskolorna haft en central roll i att erbjuda undervisning på minoritetsspråken, särskilt på finska. Kommittén uppmuntrade att ytterligare stödja initiativ på området. Kommittén noterade vidare att bestämmelserna rörande modersmålsundervisning är den huvudsakliga garantin för att få undervisning i minoritetsspråket. Kommuner är skyldiga att er- bjuda modersmålsundervisning under förutsättning att det finns minst ett visst antal elever som begär undervisning. Möjligheten till modersmålsundervisning begränsas dock av bristen på lärare. I de kommuner där modersmålsundervisning erbjuds, är undervisning- ens omfattning begränsad (en–). Modersmåls- undervisningen är sällan en integrerad del av elevens undervisning. I många fall anordnas undervisningen utanför ordinarie skoltimmar och deltagandet kräver extra resor till en annan skola. Elever och föräldrar ges inte alltid tillräcklig information rörande rätten till modersmålsundervisning. Dessa faktorer har, enligt rådgivande kommittén, bidragit till att antalet elever som deltar i modersmåls- undervisning sjunkit markant. Kommittén förslår att för- bättrar implementeringen av artikel 14 och även förbättrar sprid- ningen av information till föräldrar rörande rätten till modersmåls- undervisning.14 Enligt rådgivande kommittén finns det en tydlig efterfrågan på tvåspråkig undervisning bland de nationella minoriteterna i . Det finns dock ingen lagstadgad rätt att sådan undervisning på mi- noritetsspråken, annat än för samiska. Kommunerna får anordna tvåspråkig undervisning inom årskurs 1–6 och för finska språkets del även i årskurs 7–9, men det finns ingen skyldig- het att göra det. Antalet tvåspråkiga kommunala klasser har konti- nuerligt minskat och finns endast ett fåtal kvar i . While recognising that a number of important initiatives have been ta- ken in the private sphere considers that instruction in minority language within the public school system me- rits considerably more attention both in legislation and practice. 13Advisory Committee (2002) s 13–14 14Advisory Committee (2002) s 14–15 granskning av den svenska minoritetspolitiken example, regrets that even the possibility to provide bilingual public education in grades 7 – 9 in minority langua- ges other than Finnish is excluded by law. Furthermore, is of the opinion that should consider the intro- duction of positive obligations to provide bilingual teaching in public schools under certain cirumstances and the provision of incentives for municipalities to improve their efforts in this sphere.15 bör således överväga införandet av en lagstadgad skyldighet att anordna tvåspråkig undervisning. Kommittén ansåg det positivt att en skyldighet att erbjuda förskola helt eller delvis på minoritets- språk har införts i förvaltningsområdena. Rörande utbildning konstaterade rådgivande kommittén slutli- gen att det är oerhört viktigt att kommunerna görs delaktiga i pro- cessen att få fram reformer som kan förbättra implementeringen av artikel 14 i ramkonventionen.16 5.2.8Minoriteternas deltagande i beslutsprocesser (artikel 15) Enligt artikel 15 skall staten skapa nödvändiga förutsättningar för att den som tillhör nationella minoriteter skall kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelä- genheter, särskilt sådana som berör dem. lyfte fram som ett viktigt or- gan som bidragit till minoriteters ökade deltagande i beslutsproces- ser. Kommittén ansåg dock att roll måste vidareut- vecklas. Rörande övriga nationella minoriteter ifrågasatte kommit- tén bristen på formaliserat inflytande: As regards other minorities, notes that no general consultation structures have been created by the central autho- rities, but occasional meetings and ad hoc consultations between na- tional minorities and relevant authorities are organised. Bearing in mind the reports suggesting that this method of consultation is not fully effective in all the relevant sectors, is of the opinion that the Government should consider creating a more consolidated structure for such consultations. In this connection, it welcomes the recent decision of the Government to set up a council of in order to improve the participation of persons belonging to this national minority in decision-making. The Advisory Committee considers that consultation of persons belonging to national minori- 15Advisory Committee (2002) s 15 16Advisory Committee (2002) s 15 granskning av den svenska minoritetspolitiken ties in relevant decision-making is of utmost importance also at the lo- cal level and that, while some commendable initiatives have been laun- ched in selected municipalities, there is a need to ensure that such con- sultations take place in all municipalities concerned.17 Minoriteternas möjligheter att delta i beslutsprocessen måste såle- des förbättras på olika nivåer i samhället och särskilt på lokal nivå. 5.2.9Ministerkommitténs synpunkter och rekommendationer skall övervaka fördragsslutande staters genomförande av ramkonventionens bestämmelser (artikel 24). antog ministerkommittén en resolu- tion innehållande vissa slutsatser rörande tillämpning av ramkonventionen.18 noterade att tagit fram ett rättsligt ramverk för att skydda de nationella minoriteterna och strävar efter att samarbeta med de na- minoriteterna. Denna positiva utveckling rör i synnerhet kommunerna i som ingår i förvaltningsområdena. Det kvarstår ett behov av att utvidga omfattningen av den lagstift- ning som skyddar nationella minoriteter. Dessutom måste man mer konsekvent ta praktisk hänsyn till principerna i ramkonven- tionen. Den långgående decentraliseringen när det gäller många av de grundläggande frågorna i genomförandet av ramkonventionen innebär att de lokala myndigheterna har ett huvudansvar i att övervaka och ta itu med relaterade problem. Bristerna är särskilt uppenbara i fråga om stöd till utbildning i de nationella minori- tetsspråken, men det finns även andra brister inom andra områden såsom media, där det behövs stöd till initiativ från personer som tillhör de nationella minoriteterna, Det finns ett trängande behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan etniska grupper i området och att skydda ur- sprungsbefolkningens kultur och identitet, Det är viktigt att genomföra den förbättrade lagstift- ningen om etnisk diskriminering, med tanke på den diskrimine- 17Advisory Committee (2002) s 15–16 18Council of , Resloution ResCMN(2003)12 on the Implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by , granskning av den svenska minoritetspolitiken ring som drabbar minoriteter, i synnerhet romer, i fråga om t.ex. boende och arbete, De svenska myndigheterna bör fortsätta att utveckla former för samråd för att göra personer från de nationella minoriteterna mer delaktiga när det fattas beslut som rör dem. rekommenderade att hänsyn till dess slutsatser och kommentarerna i den rådgivande kommitténs rap- port. 5.3Europarådets synpunkter rörande tillämpningen av minoritetsspråkskonventionen lämnade sin första rapport till Europarå- dets rörande tillämningen av minoritetsspråkskonventionen i en- lighet med artikel 15, dvs. när minoritetsspråkslagarna gällt i drygt ett år.19 lämnade sin rapport rörande efterlevnad av konventionens bestämmelser.20 drar ett antal slutsatser om ge- nomförandet av minoritetsspråksstadgan i . I detta avsnitt tas en del av slutsatserna upp. 5.3.1Allmänna synpunkter rörande implementering av konventionen konstaterade att ratificering banar väg för en positiv framtida utveckling när det gäller skydd för och främjande av landsdels- eller minoritetsspråk i . Detta är helt i linje med stadgans anda och dess ambitiösa inriktning. Kommit- tén ser ratificeringen som ett tecken på att en politisk vilja att skydda och främja landsdels- och minoritetsspråk i . Kommittén noterade att de svenska myndigheterna har agerat beslutsamt genom sin lagstiftning. Den nya lagstiftningen utgör en grund för att vända den negativa utveckling som har kunnat iakttas under det senaste årtiondet. noterade att minoritetsspråkla- garna var nya och att det i ett initialt skede kan förekommer in- 19Initial Periodical Report, , MIN-LANG/PR(2001)1, 18 2001 20European Charter for Regional or Minority Languages – Application of the Charter in : Report of on the Charter, ECRML (2003)1, 19 2003 granskning av den svenska minoritetspolitiken körningsproblem i tillämpningen av lagarna. Införandet av lagarna har haft en statushöjande effekt på minoritetsspråken. påpekade dock att det tycks finnas en negativ utveck- ling när det gäller undervisning i och på minoritetsspråken. Kom- mittén hoppas att denna negativa trend kommer att brytas genom att ratificerat minoritetskonventionen.21 5.3.2Minoritetsskydd enligt del III i konventionen De nya svenska språklagarna har geografisk begränsning och gäller för vissa kommuner i . För nord- och lulesamiska och meänkieli är detta, enligt expertkommittén, helt acceptabelt. För finska är dock den geografiskt begränsade giltigheten proble- matisk, eftersom av dem som talar finska bor i detta område. Kommittén tillstod dock att det nu finns en seriös debatt om frågan i och hoppas att det skall leda till att andra områden där finska av hävd talas i en betydande omfattning gradvis kommer att ingå: However, the territorial definition of the rights under Part III beco- mes problematic, if the territorial scope of application of the statutory regime is limited to some of the speakers of a given language. This is the case for Finnish i as of the speakers are left outside the protection in Part III of the Charter even if they reside in territo- ries that where, historically the language has also been used to a signi- ficant extent. understands that the rather recent sta- tutory regime is the first step in a gradual process of improving the status and protection of minority languages in . The Commit- tee acknowledges that there is a serious debate on the issue going on in and expresses its hope that this process will lead to a gradual conclusion of other areas where Finnish is traditionally used to a sig- nificant extent.22 Uttalandet måste tolkas som att det inte är godtagbart att av sverigefinnarna, som tillsammans med samer och tornedalingar getts det starkaste minoritetsskyddet i landet, de facto inte kan nyttja skyddet i del III av konventionen. Expertkommit- tén förväntar sig att rättar till missförhållandet. Kommittén noterade vidare att sydsamiska har sin traditionella hemvist utanför det område som får skydd under del III i konven- tionen. De områden där språket traditionellt talas ingår inte i för- 21Report of the Committee (2003) s 7 22Report of the Committee (2003) s 7–8 granskning av den svenska minoritetspolitiken valtningsområdet för samiska. De samer som talar sydsamiska faller därmed utanför det skydd som ges i del III av minoritetsspråks- konventionen. Sydsamiskan är mycket hotad och kommittén ansåg att det krävs särskilda åtgärder för att skydda och främja detta språk. 5.3.3Bristande efterlevnad på lokal nivå konstaterar att när det gäller att i praktiken genomföra kraven i konventionen ligger i många fall ansvaret på regionala och lokala myndigheter att vidta åtgärder. Kommittén noterade att bristen på sådana åtgärder från vissa myndigheters sida har lett till att många åtaganden inte har efterlevts, trots att det finns en rättslig grund. Kommittén ansåg att detta är ett organisa- tionsproblem som myndigheterna bör analysera, för att se till att åtagandena genomförs i praktiken. noterade att det kommunala självstyret har långa traditioner i . De lokala myndigheterna i är således huvudsakligen ansvariga för att konventionen förverkligas på det lokala planet, detta gäller särskilt utbildning. Expertkom- mittén framförde kraftig kritik rörande den bristande implemente- ringen: Local and regional self-government is of course a positive element in a democratic society. However, the disadvantage encountered by is that the organisation of many public services in minority languages in largely depends on the political will of the elected representatives of the municipalities. Having ratified the Charter, undertook serious obligations to organise services in these languages and at present this is not being done in municipalities where there is a lack of political support. The authorities do not feel responsible for this lacuna, as they consider the implementation of certain obligations to be the responsibility of the local authority. The local authorities on the other hand do not feel responsible because they consider that there is no demand for the use of the languages in plurilingual areas and also they do not feel bound by the undertakings of the Charter. As a result of this division of responsibilities between the local and regional governments and the central state, the situation of the Swe- dish regional or minoritity differs considerably from one municipality to the other. There does not appear to be a coherent policy among municipalities, with the result that it is possible for the residents in some municipalities to have substantial services in public life in their granskning av den svenska minoritetspolitiken language, whereas in other municipalities the situation is very poor. This is particulary true for the Finnish and Meänkieli languages.23 betonar åtaganden enligt konventionen och visar på att det finns strukturella problem i den nuvarande tillämpningen, främst i form av bristande ansvarstagande. Lokala myndigheter, vilket närmast får tolkas som kommunerna, känner sig inte bundna av konventionsåtaganden och vill inte ta ansvar för minoritetsfrågorna eftersom de upplever att det inte finns någon efterfrågan från minoriteterna.