sou · GTB364d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt fördes av invägd mängd ut från upplagen i förädlad form när det gäller konventionellt avfall. Detta kan jämföras med den siffra som anges i förarbetena till LSA, och som avser situationen 1994 då av den invägda mängden fördes ut från upplagen i förädlad form. har det således, till följd av ett ökat materialutnyttjande, skett en ökning av mängden avfall som i förädlad form förs ut från deponierna. I avsnittet redogör utredningen för de befintliga skattebe- frielserna för att vid behov föreslå de förändringar och komplette- ringar som bedöms nödvändiga. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. 8.2Kompostering eller reaktorbaserad rötning (6 § första stycket 2 a LSA) Behandling genom rötning innebär biologisk förgasning av avfall. Det är fråga om biologisk nedbrytning av organiskt avfall i syrefat- tig miljö, s.k. anaerob process. Ursprungsmaterialet kan vara göd- sel, latrin, matrester, park- och trädgårdsavfall, avloppsvatten från industrier, slam från reningsverk, avfall från livsmedelsindustrin samt restaurang- eller slaktavfall. Rötningsprocesser förekommer dels i rötningsreaktorer, dels under enklare förhållanden i t.ex. bioceller och rötceller. Med reaktorrötning avses rötning i slutna kärl. Vid reaktorrötning går processen att styra på ett mer omfattande sätt jämfört med t.ex. rötning i rötceller. Den första fullskaleanläggningen i för rötning av bland annat hushållsavfall invigdes . Utöver den anläggningen finns nu drygt tio rötreaktorer i drift eller under uppförande. Såsom nämnts ovan var det beträffande rötning regeringens mening att endast den mer utvecklade reaktorbaserade rötningen skulle komma i fråga för undantag.1 Förutom energi- utvinning resulterar denna metod, under förutsättning att lämpligt material används, i en slutprodukt i form av jordförbättringsmedel som kan avyttras. Detta till skillnad mot t.ex. bioceller som i stort liknar vanlig deponering och där det i dagens läge är tveksamt om avfallet någonsin kommer att lämna anläggningen. (se prop. 1998/99:84, s. 55 f.) För all rötning gäller dock, såsom nämnts ovan, att resultatet är beroende av avfallets karaktär, om det är välsorterat osv. Den metangas som uppstår vid rötning tas till vara som bränsle eller drivmedel för fordon. Vissa anläggningar erhåller dessutom elcertifikat för producerad biogas. 1 Kammarrätten i har i dom i mål nr 3490-03 gjort bedömningen att den s.k. BCR-metoden (BCR=biocellrötning), klassificerar för skatte- befrielse. Domen har medfört att rättsläget beträffande bestämmelsens tillämpningsområde får bedömas vara något oklart, i vart fall i förhållande till de förarbetsuttalanden som föregick bestämmelsens införande. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. Kompostering är liksom rötning en behandling som innebär biologisk förgasning av organiskt avfall. Till skillnad från rötning är det dock fråga om biologisk nedbrytning i syrerik miljö, s.k. aerob process. Ursprungsmaterialen vid kompostering kan vara desamma som vid rötning. Kompostering kan vara antingen öppen eller reaktorbaserad. Kompostering av källsorterat och utsorterat hushållsavfall samt grönavfall skedde vid 28 anläggningar.2 Park- och trädgårdsavfall komposteras vid ett 100-tal av landets cirka 300 anläggningar och vid cirka 50 anläggningar förekommer kom- postering av övrigt avfall, som t.ex. bark, slam och gödsel. Reaktor- baserad kompostering förekommer åtminstone vid en pilotanläggning i . De rester som uppkommer efter genomförd kompostering kan användas som insatsmaterial vid framställning av jordförbättrings- medel, allt under förutsättning att det material som tillförts processen håller tillräckligt hög kvalitet. Skrivelse från (050330) har, mot bakgrund av den i not 1 angivna domen, hemställt om att undantaget från skatteplikt för reaktorbaserad rötning bör förtydligas i avsikt att inte omfatta all slags rötning. anför att såväl metod, avfallsslag, tid, begrepp etc. bör tydliggöras samt att detta är av stor vikt, eftersom det är stora mängder avfall, på flera olika anläggningar, som behandlas med BCR-metoden eller annan liknande metod. Expertpromemoria med förslag på tydliggörande av begreppen kompostering och reaktorbaserad rötning En expert inom utredningen har, såsom underlag för utredningens överväganden, tagit fram en promemoria med förslag på för- tydliganden av begreppen kompostering och reaktorrötning. I promemorian anförs bland annat följande. 2 Svenska Renhållningsverksföreningens årsskrift, Svensk avfallshantering , utgiven . Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. Ur ett miljöskyddsperspektiv bör behandling genom kompostering och reaktorrötning, inklusive eventuell för- och efterkompostering, ske slutet3 så att utsläpp till luft kan begränsas. Huvudprocessen vid rötning måste dessutom ske så att ingen biogas läcker ut. Biogasen måste tas om hand och i så hög grad som möjligt användas för energiutvinning eller annars destrueras effektivt. En hygienisering likvärdig den som rekommenderas för rötning och kompostering av matavfall bör dessutom uppnås före eller efter huvudprocessen. Även lakvattenutsläpp måste begränsas i tillräcklig grad. Huvudprocesserna, dvs. kompostering och reaktorrötning måste kunna styras så att de sker under optimala betingelser, vilket ger en begränsad behandlingstid på högst . Därefter kan materialet efterbehandlas. Med nuvarande lydelse i LSA och utifrån den vägledning som ges i förarbetena medges, enligt den tolkning som Kammarrätten i gjort, sannolikt avdrag för många olika typer av BCR med hänvisning till begreppet reaktorrötning. Konsekvensen kan då bli att BCR och annan forcerad deponering av betydande mängder organiskt avfall medges avdrag och därmed konkurrerar ut förbränning och konventionell rötning och kompostering av källsorterat avfall genom lägre kostnader, trots sämre miljö- och resursprestanda. En tidsbegränsning är det enklaste sättet att i lagtexten förtydliga begreppen kompostering och reaktorrötning. Som nämns ovan bedöms att en rimlig processtyrning minskar risken för miljöpåverkan vid främst efterbehandling varför detta antas vara ett miljömässigt lämpligt förtydligande. Även andra miljö- skyddsåtgärder bör dock vidtas ur ett miljöskydds- och ett konkurrensperspektiv. I enlighet med den bedömning som framgår av 2003:4 med allmänna råd om rötning och kompostering bör tiden för själva huvudprocessen genom kompostering eller reaktorrötning uppgå till högst för att även medge utrymme för teknikutveckling. Därefter kan dock även efterbehandling genom t.ex. efterkompostering, sållning och lagring ske . Fördelar med att definiera maximal tid i stället för att definiera processkrav är att man skapar drivkrafter för utveckling och forskning kring olika metoder där syftet är att uppnå en effektiv 3 Enligt 2003:4–utgåva2, Metoder för lagring, rötning och kompostering av avfall, , s. 12, anses en komposteringsprocess vara sluten under förutsättning att materialet innesluts i behållare eller genom täckning. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. nedbrytning och stabilisering. Att i lagtext definiera miljö- och processkrav bedöms även vara svårt p.g.a. bristande underlag. Ur ett skattetekniskt kontrollperspektiv antas en tids- begränsning dessutom vara enklare att mäta och kontrollera än eventuella process- och miljökriterier. () anser att det utarbetade förslaget inte styr mot en ur miljösynpunkt god avfallshantering och anför i huvudsak följande. Reaktorbaserad rötning kan utföras i avancerade anläggningar med kort processtid. Rötning kan emellertid också utföras i enklare reaktorer. De ingående processerna är likadana, men för att kompensera för avancerad teknik behövs att röta avfallet. I båda fallen blir nedbrytningen mer fullständig ju längre behand- lingstiden är. I avancerad rötning är det dock inte ekonomiskt med längre behandlingstid än 1–2 månader. I enkla reaktorer ökar inte kostnaden nämnvärt om behandlingstiden förlängs. Därmed blir det möjligt att nå högre grad av utrötning och gasutvinning i enklare reaktorer än i avancerade. Det har i praktiken dock varit svårt att förbehandla avfallet till enklare reaktorer så att en jämn utrötning uppnås. En mindre del av avfallet kan ta mycket att bryta ned, varför det i regel är optimalt att röta avfallet 5–i enklare reaktorer, då huvuddelen av gasen kunnat tillvaratas. Därefter måste rötresten efterbehandlas, t.ex. genom kom- postering. Även om inte avfallet brutits ned i rötningsprocessen blir avfallet efter efterbehandling minst lika väl nedbrutet som vid kompostering eller rötning i avancerade reaktorer. Förslaget avser att begränsa skattebefrielsen för reaktorbaserad rötning till processer med kortare behandlingstid än . För enklare reaktorer innebär detta: Mängden utvunnen gas minskas drastiskt vilket är negativt, såväl för anläggningarnas ekonomi som för miljön. Avfallet har endast hunnit brytas ned till en mindre del när behandlingen avbryts. Detta leder till ökad risk för metanav- gång och luktproblem vid efterbehandlingen. Utvecklingen av enkla reaktorer fokuseras på att förkorta pro- cesstiden i stället för att förbättra säkerheten och miljönyttan. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. Förslaget innebär också att biologisk behandling av avfall begränsas till den del av avfallet som är lätt nedbrytbart och som lätt kan homogeniseras samt att vissa former av kompostering, framför allt av trädgårdsavfall, s.k. madrasskompostering, inte längre undantas från beskattning. RVF anser avslutningsvis att det skall krävas av verksamhetsut- övaren att visa med vilken rötningsteknik man uppnår bästa resul- tat och att detta skall prövas i samband med tillståndsprövningen. Om gavs möjlighet att utfärda föreskrifter om biologisk behandling skulle sådana föreskrifter sannolikt underlätta bedömningen vid tillståndsprövningen. Utredningens förslag: Skattebefrielsen för kompostering och rötning skall tydliggöras i syfte att klargöra det sätt på vilket lagstiftaren avsett att bestämmelsen skall tillämpas. Såsom krav för skattebefrielse skall gälla att huvudprocessen till fullo genomförts inom loppet av . Kompostering av park- och trädgårdsavfall skall dock undantas från detta krav. Lagtekniskt skall den aktuella bestämmelsen delas upp i två punkter för att tydliggöra skillnaderna mellan behandlingsmetoderna. Allmänt kring behovet av en avgränsning av de skattebefriade behandlingsmetoderna Genom det rättsfall som berörts ovan och vid beaktande av de förarbetsuttalanden som föregick skattebefrielsens införande står det klart att bestämmelsens avsedda tillämpning inte tillräckligt klart kommit till uttryck i lagtexten, vilket har lett till att även icke avsedda metoder kommit i åtnjutande av skattebefrielse. Detta medför att lagtexten måste tydliggöras, allt under förutsättning att lagstiftarens intentioner bör/skall upprätthållas. Utredningen har under sitt arbete tagit del av information kring de olika rötningsmetoderna. Därvid synes, i allt väsentligt, de överväganden som regeringen gjorde för LSA:s införande alltjämt vara giltiga. Om skattebefrielsen skall utgöra ett incitament för att bland annat styra mot mer utvecklade behandlingsformer finns det all anledning att skilja den mer Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. utvecklade reaktorbaserade rötningen från rötning genom t.ex. BCR-metoden. Oavsett att även den senare av dessa metoder medför vissa miljövinster bör den enligt utredningens mening, i skattehänseende, inte jämställas med sådana former av reaktor- baserad rötning som avsågs i propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84), vilken bland annat kännetecknas av att rötning sker i slutna tankar av pumpbart avfall samt att rötresten och metangasen tas tillvara. Ett förtydligande av den nu diskuterade skattebefrielsen bör därför göras om ambitionsnivån skall upprätthållas. Även om utredningen alltså är av uppfattningen att bestäm- melsen bör tydliggöras lämpar det sig inte att införa ett så stort antal rekvisit som förespråkar, nämligen att skattebefrielsen skall avgränsas till såväl metod, avfallsslag, tid osv. av det skälet att skattebefrielsen bör vara enkel att tillämpa för såväl som de skattskyldiga. Däremot finner utredningen att det kan vara lämpligt att införa en tidsgräns för behandlingen. Härigenom bör således skattebefrielsen endast träffa de mer utvecklade behandlingsformerna såsom de beskrivs i tidigare förarbeten, som kontrollmöjligheterna får bedömas vara goda. En ettårsgräns synes därvid vara väl avvägd. Det bör tilläggas att vad RVF anfört om avbrytande av processer osv. inte är relevant av det skälet att skattebefrielse naturligtvis inte bör komma ifråga om en process avbryts. Tvärtom skall huvudprocessen vara avslutad . Det är således inte fråga om att föreslå en allmän ettårig skattebefrielse för dessa behandlingsformer. Om en process avbryts skall den självklart inte berättiga till skattebefrielse. Det torde därvid inte innebära alltför stora svårig- heter för , att i samråd med tillståndsmyndigheten, utifrån en processbeskrivning avgöra om en viss process avbrutits eller genomförts till fullo. Stöd för sådan bedömningar finns dock hos Naturvårdsverket.4 Kompostering har av lagstiftaren mer eller mindre likställts med reaktorbaserad rötning. Detta kommer till uttryck bland annat genom att skattebefrielsen för de båda behandlingsformerna i lagen anges i en och samma punkt. Det har emellertid inom utredningen 4 2003:4-utgåva 2, Metoder för lagring, rötning och kompostering av avfall, . Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. förts diskussioner kring det befogade i att likställa metoderna på det sätt som lagstiftaren får anses göra. Diskussionerna har utmynnat i ställningstagandet att de båda behandlingsformerna bör skiljas åt. Detta gäller såväl rent lagtekniskt som vid beaktande av de miljömässiga fördelarna med respektive metod. Den reaktor- baserade rötningen har allmänt sett försteg vad beträffar miljöpåverkan m.m. i förhållande till kompostering. Därtill kan läggas att det finns högst skilda uppfattningar kring såväl miljöfördelarna med kompostering i största allmänhet som omfattningen av dessa fördelar i synnerhet. Utredningen avstår dock från att göra någon närmare analys av de argument som förts fram i just denna fråga utan konstaterar att kompostering av lagstiftaren ansetts vara en behandlingsmetod som skall berättiga till skattebefrielse och att gynnandet av behandlings- metoden som sådan också kommer till uttryck i miljömålsarbetet. Inom ramen för denna utredning har utredningen inte heller kunnat finna belägg för att skattebefrielsen bör slopas. Däremot finns skäl att påminna om att kompostering, liksom övriga skatte- befrielser i lagen, kontinuerligt bör omprövas på miljömässiga grunder. Vad gäller den ovan föreslagna avgränsningen av skattebefrielsen till att endast omfatta behandlingar vars huvudprocess kunnat genomföras gör sig inte riktigt samma skäl gällande för komposteringen som för rötningen. Såvitt utredningen kan förstå avslutas en kompostering dock normalt sett , varför en ettårsgräns även för kompostering kan vara ett sätt att undvika att varierande former av deponering gör anspråk på skattebefrielsen för kompostering. Beträffande park- och trädgårdsavfall kan processen dock ta än . För att inte motverka sådan kompostering bör kravet inte omfatta kompostering av park- och trädgårdsavfall. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. 8.3Avfall som är avsett att förbrännas (6 § första stycket 2 b LSA) Ett sätt att behandla avfall är att förbränna det och utnyttja energin för produktion av värme och/eller el. Sådan behandling är befriad från skatt. Undantaget från skatteplikt är relevant för samtliga skattepliktiga anläggningar, dvs. såväl avfallsanläggningar som andra anläggningar där avfall förbränns. Däremot är undantaget inte tillämpligt på en anläggning som utan att deponera avfall förbränner avfall för värmeproduktion, eftersom en sådan anlägg- ning överhuvudtaget inte är skattepliktig. Utredningens bedömning: Skattebefrielsen för avfall som är avsett att förbrännas skall bestå. Genom utredningens förslag i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslås att avfallets fossila innehåll av kol skall beskattas vid förbränning. Frånsett att undantaget från skatteplikt för förbränning kan motiveras av att det rör sig om en annan behandlingsmetod än deponering undviks genom bestämmelsen också att avfallet dubbelbeskattas vid förbränning. Någon anledning att i LSA beskatta avfall som är avsett att förbrännas kan därför inte anses föreligga, varför skattebefrielsen bör bestå. För de rester som uppstår efter genomförd behandling skall avfallsskatt dock tas ut i enlighet med 6 § tredje stycket LSA. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. 8.4Tillverkning av fast lagringsbart bränsle (6 § första stycket 2 c LSA) Tillverkning av fast lagringsbart bränsle är undantaget från skatte- plikt. Möjligheten till undantag gäller för såväl avfallsanläggningar som anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering. Tillverkningen kan ske på olika sätt. Vid vissa anläggningar sker flisning av träavfall. Vid i vart fall en anläggning, Kovik i Gustavs- berg, förekommer det att hushållsavfall (bestående av huvud- sakligen papper och plast) används för tillverkning av en typ av pellets. Avfallet torkas, komprimeras och formas till pellets. Såväl flis som pellets kan lagras och sedan avsättas eller användas när behov av energiproduktion uppstår. På så sätt kan det avfall som uppkommer förbrännas när behovet av energi är som störst, dvs. Utredningens bedömning: Skattebefrielsen för avfall avsett att användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle skall bestå i form av undantag från skatteplikten. Något avdrag av likalydande innehåll skall inte infogas i lagstiftningen. Skattebefrielsen för avfall som är avsett att användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle skall givetvis bestå, eftersom det är helt klart att avfallet inte skall deponeras utan i stället förbrännas. Fråga har dock uppkommit om bestämmelsen motiverar att ett avdrag med motsvarande innehåll införs i LSA. Enligt föreligger ett tillämpningsproblem, såtillvida att det uppstår svårigheter att avgöra rätten till skattebefrielse i det fall trä förs in i blandat avfall som sedan utsorteras och avskiljs för flisning. I sådana fall beskattas avfallet vid införseln. Efter utsortering läggs avfallet ofta tillsammans med sådant trä som redan från början varit undantaget skatteplikt. Därefter förs avfallet ut från anläggningen, Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. till viss del beskattat och till viss del obeskattat. För den beskattade delen av avfallet finns inget relevant avdrag. Eftersom utsortering av trä ökat skulle ett avdrag för detta avfall kunna införas. Utredningen, som försökt att klargöra tillämpningsproblemets omfattning, kan inte se att införandet av ett avdrag nödvändigtvis skulle medföra eftersträvade förbättringar. Tvärtom synes problematiken främst kunna åtgärdas genom att de skattskyldiga förbättrade sina rutiner på ett sådant sätt att de fick bättre kontroll på omfattningen av det avfall som förts in obeskattat, dvs. undantaget från skatteplikt, respektive omfattningen av beskattat avfall som utsorteras inne på anläggningen. Såvitt utredningen kan bedöma torde utarbetandet av sådana rutiner i allra högsta grad ligga i de skattskyldigas intresse. Lagstiftningen bör således inte tyngas med fler skattebefrielser än vad som kan bedömas vara nödvändigt för att upprätthålla en god funktion i lagen. 8.5Avfall som avvattnas och – under förutsättning att det är flytande – renas (6 § första stycket 2 d och e LSA) Denna skattebefrielse infördes fr.o.m. , men med retroaktiv tillämpning fr.o.m. , dvs. fr.o.m. den dag som LSA började gälla. I förarbetena (prop. 2000/01:31, s. 60 ff.) till skattebefrielsens införande anförde regeringen i huvudsak följande. LSA:s konstruktion innebär att det i skattehänseende är av avgörande betydelse om behandlingsanläggningen är placerad inom respektive utanför en anläggning där deponering av avfall sker, dvs. en anläggning där avfallsskatt tas ut för allt som förs in till eller uppkommer vid anläggningen. Om förorenat vatten och slam förs in till en skattepliktig avfallsanläggning tas skatt ut på hela avfallsmängden vid införseln. Den fasta fasen som uppstår efter behandlingen deponeras eller komposteras vanligen. Vattenfasen förs vanligtvis direkt ut till det kommunala avloppsnätet. Det förekommer också att det renas ytterligare, i samma anläggning där lakvattnet renas, innan det förs ut från anläggningen. Avdrag medges inte för lak- och reningsvatten, vilket innebär att avfalls- Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. skatten belastar hela mängden förorenat vatten och slam som förts in till deponien. Om motsvarande avfallsslag i stället förs in till en anläggning som är belägen utanför en skattepliktig avfallsanläggning, uppstår inte några skattekonsekvenser. Vad som i dessa fall kommer att beskattas är endast den avvattnade fasta fasen, om den efter avvattning förs till en avfallsanläggning och deponeras där. Syftet med avvattning och rening av förorenat vatten och slam är att styra mot bra omhändertagande av detta avfall. Detta syfte motsvarar i princip vad som gäller de behandlingsmetoder som omfattas av skattefrihet enligt LSA. Grunderna för prövning, tillstånd och tillsyn i miljölagstiftningen skiljer sig inte åt beroende på om anläggningen är placerad inom eller utanför en avfallsan- läggning. Anläggningarna fyller oavsett placering samma funktion. Från miljöskyddssynpunkt finns det inte några skäl att ta ut avfallsskatt på det förorenade vatten och slam som förs in till anläggningar vid deponier, medan endast den avvattnade delen av detta avfall som deponeras beskattas om åtgärderna har skett vid en fristående anläggning. Härtill kommer att det ofta, inte minst av miljöskyddsskäl, är lämpligare att lokalisera dessa verksamheter i anslutning till en befintlig deponi i stället för att ta ett nytt område i anspråk. Med stöd av de skäl som ovan redovisats har rening av flytande avfall och avvattning undantagits från beskattning. En förutsätt- ning för undantaget är dock att det på anläggningen är ordnat så att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Ett exempel som kan nämnas är att det för skattefrihet torde räcka med att avvattningsanläggningen är utformad så att det avskilda vattnet leds direkt till det kommunala avloppsnätet eller recipient. Andra lösningar kan vara att hanteringen också innefattar mellanliggande reningssteg eller utjämningsdammar. Skattebefrielsen har således utformats som ett undantag för avfall som är avsett att behandlas på tidigare angivet sätt, dvs. att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Skatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd avvattning eller rening, i likhet med vad som gäller för rester efter t.ex. kompostering. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. Utredningens bedömning: Skattebefrielserna för avfall som är avsett att avvattnas och renas skall bestå. Under utredningens översyn har dessa befrielser inte inneburit några större bekymmer. Således har några önskemål om att förändra skattebefrielserna i endera riktningen inte framförts. Inte heller har utredningen kunnat finna några skäl för att föreslå någon förändring i dessa skattebefrielser. Tvärtom synes de vara väl förenliga med syftet bakom LSA och tycks dessutom inte medföra några allvarligare tillämpningsproblem. Anledning saknas därför för utredningen att göra någon annan bedömning än att skatte- befrielserna skall bestå i sin nuvarande form. 8.6Flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd (6 § första stycket 3 LSA)