sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — Arbetet med att ta fram dessa typfall har på utredningens uppdrag letts av (). En beskrivning av några av dessa typfall finns i avsnitt 4.2. Även på det här området kan man nog räkna med att verkligheten kan komma att överträffa dikten. Det är därför nödvändigt att inte bara ha ett antal typfall för ögonen, utan också att bedöma saken utifrån ett mer generellt per- spektiv. En till typfallsbeskrivningen angränsande fråga är huruvida utred- ningen skall gå in på frågor som rör terroristangrepp som är så om- fattande och storskaliga att de utgör ett väpnat angrepp på landet och där således Försvarsmakten i princip har egna stridsuppgifter. Även om Polisens brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen i skymundan för den väpnade striden. Det framstår därför som naturligt att inte låta dessa situationer omfattas av de förslag som läggs fram. För övrigt måste här nämnas den i sammanhanget speciella situationen, nämligen att Polisen enligt särskild, ännu gällande lagstiftning härom2 formellt torde ha en skyldighet att under krig som kombattant bistå Försvars- makten i försvaret av landet. Vad nu sagts innebär att frågan om Polisens behov av stöd i sina brottsbekämpande uppgifter skall inriktas på situationer där det är Polisen som svarar för ledningen av verksamheten och där andra myndigheters resurser används som stöd för Polisen. Mer om denna avgränsning i avsnitt 3.2 Förhållandet till regeringsformen. 2 Se lagen (1943:881) om polisens ställning under krig och kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen (nr 881) om polisens ställning under krig. En annan grundläggande utgångspunkt är hur man bör definiera de för utredningsuppdraget centrala begreppen terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. I avsnitt 3.3 Vilka attentat och angrepp avses? diskuterar vi dessa be- grepp närmare. Ännu en grundläggande sak i sammanhanget är den hotbild vi skall planera mot. är ingalunda immunt mot terrorism. Både angrepp mot och angrepp mot andra länders intressen i måste finnas med i bilden för vår planering. En särskild aspekt i detta sammanhang är att vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att vårt land blir måltavla för angrepp. Frågan om hur man skall se på hotbilden är för övrigt komplex. Det handlar inte bara om att bedöma graden av sannolikhet för att något skall inträffa, utan också om vilken omfattning skadan skulle kunna bli på landet, om ett attentat inträffar. Härtill kommer att hotbilden är färskvara, dvs. den kan ändra sig över tiden. Ett konsta- terande är också att dagens hotbild är mer diffus än tidigare: hoten är mer diversifierade, mindre synliga och mindre förutsebara. I ut- redningen har vi som utgångspunkt tagit den hotbildsbedömning som den ansvariga myndigheten, Säkerhetspolisen, lämnar (se av- snitt 3.5). Med tanke på den flyktighet och komplexitet som gäller för en hotbildsbedömning så har dagens hotbild inte haft någon av- görande betydelse för ställningstagandena i utredningen. Det är snarare en mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild som har utgjort en grund. En ytterligare väsentlig utgångspunkt är att vi inte kan räkna med att vi skall kunna förebygga eller förhindra varje slag av terrorist- attentat mot eller i vårt land, ens med betydande insatser och upp- offringar. Det här är inte ett uttryck för uppgivenhet, utan bl.a. en konsekvens av det dilemma som varje demokratisk rättsstat brottas med när det gäller brottsbekämpning i allmänhet och då även terrorismbekämpning. I utredningsuppdraget ligger inte att söka efter den rätta avvägningen mellan intresset av att skydda medbor- garna och samhället mot angrepp av terrorister å ena sida och in- tresset av att å den andra sidan slå vakt om grundläggande mänsk- liga rättighetsvärden. Frågan är dock viktig och grundläggande i varje rättsstat och i några av de typfall som redovisas illustreras det di- lemma som finns. Vi skall här inte göra annat än att peka på detta dilemma som ju får en särskild dimension i ljuset av de strategiska mål som islamistiska terrorgrupper tycks ha och som skiljer sig från terrorism med mer konkreta politiska mål, såsom nationalistisk frigörelse. En annan aspekt på förutsättningarna att skydda oss som delvis har bäring på problematiken kring den intresseavvägning som nämnts gäller inslaget av s.k. självmordsbombare i samband med terroristattentat som ställer många av våra begrepp och förutsättningar över ända. Sammansmältningen mellan terrorism och organiserad brottslighet skapar nya dimensioner i sammanhanget. En ytterligare utgångspunkt är det i och för sig självklara att det brottsbekämpande arbetet skall ha sin absoluta tyngdpunkt på att förutse, förebygga, avslöja, förhindra, avbryta och avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristattentat. Det handlar ju om det första för- svaret, skyddet, mot terrorismen. Inträffar ett attentat, är det ett misslyckande. Av utredningens direktiv följer att det är från Försvarsmakten som Polisen särskilt skall söka det stöd som den kan behöva. En central uppgift för utredningen är därför att undersöka vilka gräns- sättande förutsättningar som bör gälla för en medverkan från För- svarsmakten. Hit hör bl.a. frågan om vilka befogenheter som med- verkande personal från Försvarsmakten skall ha när man bistår Polisen i dess arbete med att bekämpa brottslighet i form av terrorism. Ut- gångspunkten är här den att händelserna i kan vara styrande. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 3.4 Förutsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisens verksamhet. En bestämmelse som bör uppmärksammas när de yttre ramarna för vårt uppdrag diskuteras är 10 kap. 9 § första stycket första meningen regeringsformen. Anledningen är att 11 september-utredningens tolkning av denna bestämmelse är en annan än den som enligt våra direktiv skall vara utgångspunkten för vårt arbete. Regeringsformens 10 kap. har rubriken till andra stater och mellanfolkliga organisationer. I kapitlets 9 § första stycket första meningen anges att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Av förarbetena till regeringsformen framgår att det var en uttrycklig av- sikt att bestämmelsen skulle korrespondera med självförsvarsrätten enligt artikel 51 i , dvs. rätten till militärt försvar vid angrepp från en främmande stat. Enligt 11 september-utredningen har den traditionella rättsupp- fattningen rörande artikel 51 kompletterats efter med en tilläggsnorm om självförsvar mot terrorism. 11 sep- tember-utredningen hänvisar till säkerhetsrådets resolutioner och 1373. Anslutningen till uppfattningen att en självförsvarsrätt en- ligt artikel 51 gäller även vid storskaliga terroristangrepp är så massiv att det enligt 11 september-utredningens mening står klart att detta är den numera gällande innebörden av självförsvarsbe- stämmelse.3 11 september-utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att statsmakterna uttryckligen skall ansluta sig till en tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat utan utgör ett terrorattentat. Utredningen har också lämnat en skiss till förslag till en lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid som bygger på denna tolkning. I direktiven till vårt uppdrag anger regeringen en annan syn på det aktuella grundlagsstadgandet. Där sägs att vi i vårt arbete skall be- akta att 10 kap. regeringsformen innehåller regler som rör förhål- landet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Vidare sägs att i 10 kap. 9 § regleras kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot riket från andra stater. Hur Försvars- makten i övrigt kan tas i anspråk – t.ex. för att ingripa mot brotts- lighet i form av terroristaktioner – regleras enligt direktiven inte i regeringsformen. Den innebörd av regeringsformen som anges i våra direktiv bildar utgångspunkt för vårt arbete. I direktiven sägs för övrigt uttryckli- gen att vårt uppdrag inte omfattar ändringar av grundlag. En annan viktig utgångspunkt är att vårt arbete tar sikte på Polisens eventuella behov av stöd från andra myndigheter, bl.a. från För- svarsmakten, i samband med terrorangrepp. Vi skall alltså enbart röra oss inom det fält som är Polisens ansvarsområde. En intressant fråga är då vilka uppgifter Polisen har i samband med ett så storskaligt terroristangrepp att självförsvarsrätten enligt 3 Se Vår beredskap efter (SOU 2003:32) s. 212 f. artikel 51 inträder. Är sådana fall över huvud taget en angelägenhet för Polisen? Ja, även när ett terroristangrepp är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot landet gäller att deltagarna i angreppet kan ställas till svars för sina åtgärder av rättsväsendets myndigheter. Det folk- rättsliga skyddet för legitima krigsdeltagare har inte utvidgats och det finns inte något folkrättsligt stöd för att deltagare i ett terrorist- angrepp skulle ha någon särskild folkrättslig status, t.ex. som kom- battanter. Vi har alltså att utgå ifrån att Polisen i samband med alla slags terroristattentat precis som vid andra brott skall agera enligt polis- lagen – nämligen att förebygga och bekämpa brott. I den mån Polisen kan behöva stöd från andra myndigheter, bl.a. från Försvars- makten, handlar det alltså om stöd rörande uppgifter som faller inom Polisens ansvarsområde – låt vara att det enligt direktiven inom detta område skulle kunna uppstå situationer som kräver omedelbara åt- gärder av sådant slag som endast Försvarsmakten kan vidta. Redan här skall nämnas att vi inte har kunnat finna några praktiska situa- tioner av detta slag. Å andra sidan har Försvarsmakten, enligt rättsläget efter , egna stridsuppgifter vid sådana terroristangrepp som är så omfattande och storskaliga att de utgör ett väpnat angrepp på landet. Här handlar det om rena militära stridsuppgifter såsom att möta ett bombangrepp från luften eller en attack med massför- störelsevapen. Hur dessa uppgifter närmare skall regleras, ty någon sorts närmare reglering behövs ju, ligger dock utanför utredningens uppdrag.4 Även om Polisens brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte också på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen helt i skymundan för den väpnade striden. Som förut nämnts råder för öv- rigt den i sammanhanget speciella situationen att Polisen formellt enligt ännu gällande lagstiftning torde vara skyldig att delta i denna väpnade strid och då som kombattanter. Mot bakgrund av det anförda framstår det för oss som naturligt att som förut sagts inte låta de storskaliga situationer som angetts omfattas av de förslag som vi lägger fram. Frågan om Polisens behov av stöd skall i stället inriktas på situationer där det är brottsbekämp- ningen som är det primära och Polisen som svarar för ledningen av verksamheten och där andra myndigheters resurser används som stöd för Polisen. 4 Jfr bl.a. förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Sammanfattningsvis innebär det sagda att vi har till uppgift att undersöka om Polisen behöver stöd från Försvarsmakten och andra myndigheter i sitt brottsbekämpande arbete mot terrorism m.m. och vad det stödet i så fall bör bestå av. Vi har inriktat vårt arbete på stödjande åtgärder i samband med sådana terrorangrepp där själv- försvarsrätten inte utlöses. Grundlagsfrågor berörs inte i vidare mån än som redan har skett. 3.3Vilka attentat och angrepp avses? Utredningen skall enligt direktiven överväga vilket stöd Polisen kan behöva från andra myndigheter när det gäller att förhindra och in- gripa mot terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. En grundläggande fråga för utredningen att ta ställning till är då vilka attentat och angrepp som närmare avses med nämnda uttryck. I direktiven ges en viss vägledning. Där sägs att med andra om- fattande brottsliga angrepp på samhället avses inte sådan brottslig- het som Polisen återkommande har att hantera i sin ordinarie verk- samhet. Inte heller avses situationer av sådant slag som exempelvis uppstod i anslutning till Europeiska rådets möte i . I det följande försöker vi närmare definiera de aktuella begreppen. Lagen om straff för terroristbrott Av intresse i sammanhanget är lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Lagen trädde i kraft och innehåller bestämmelser för genomförande av Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism av (2002/475/RIF). För terroristbrott döms enligt 2 § lagen om straff för terrorist- brott den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen all- varligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och av- sikten med gärningen är att 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolknings- grupp, 2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Följande gärningar utgör enligt 3 § terroristbrott under de förut- sättningar som just angetts: 1.mord, 3 kap. 1 § , 2.dråp, 3 kap. 2 § , 3.grov misshandel, 3 kap. 6 § , 4.människorov, 4 kap. 1 § , 5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § , 6.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § , 7.mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ brotts- balken, 8.allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § , 9.sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ , 10.kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § brotts- balken, 11.flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § , 12.spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § , 13.olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § brotts- balken, 14.uppsåtligt vapenbrott, 9 kap. 1 § vapenlagen (1996:67), 15.brott enligt 21 § tredje stycket lagen (1988:868) om brand- farliga och explosiva varor, 16.uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biolo- giska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anord- ningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, 17.brott enligt 18 och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bi- stånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, bio- logiska eller kemiska vapen, 18.smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 14–17, 19.olaga hot, 4 kap. 5 § , som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–18. För försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott döms enligt 4 § lagen om straff för terrorist- brott till ansvar enligt 23 kap. . Vår tolkning av uppdraget En naturlig utgångspunkt vid tolkningen av vårt uppdrag är att det i första hand tar sikte på brott som utgör terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. Som framgår täcker den lagen alla så- dana gärningar som typiskt sett kan utgöra terroristattentat. Med största sannolikhet kommer också Polisens behov av stöd från andra myndigheter främst att uppstå i samband med terroristbrott enligt den aktuella lagen. Det är dock viktigt att komma ihåg att brottet måste ha en sådan omfattning eller ge en sådan effekt att gärningen allvarligt kan skada eller någon annan stat. I och för sig grova brott men som inte allvarligt kan skada landet är inte terrorist- brott. Möjligheten för Polisen att påkalla stöd bör begränsas till så- dana terroristbrott som är särskilt svårbemästrade. Att begränsa Polisens möjligheter att få stöd från andra myndig- heter till rättsligt sett enbart riktiga terroristbrott kan dock med- föra praktiska bekymmer för Polisen. Som framgått krävs för att ett terroristbrott skall föreligga att gärningsmannen haft en viss avsikt, t.ex. att injaga allvarlig fruktan hos befolkningen. Det är dock långt ifrån alltid säkert att frågan om gärningsmannens eller gärnings- männens avsikt är klarlagd när Polisen ingriper i samband med ett attentat. Även om en avsikt att begå ett terroristbrott finns, kom- mer den kanske inte att kunna klarläggas förrän i ett senare skede av brottsutredningen eller under huvudförhandlingen i brottmåls- domstolen. Polisens behov av stöd från andra myndigheter inträder ju före, i samband med, eller direkt efter själva attentatet. Det kan heller inte uteslutas att ett brottsligt handlande i ett första skede kan te sig som ett typiskt terroristattentat medan det i själva verket begåtts med en helt annan avsikt, t.ex. en omfattande spräng- ning som utförts av en psykiskt störd gärningsman. ändå ge upphov till samma behov av stöd hos Polisen som ett äkta terroristbrott. Stöd kan vidare behövas i samband med andra mycket allvarliga terroristliknande brott, såsom omfattande bombattentat, som be- gås av till terrorismen lierade grupperingar inom den organiserade brottsligheten eller allvarligare fall av s.k. systemhotande brottslighet. Det sagda talar för att det bör finnas ett utrymme för Polisen att vid behov kunna begära stöd från andra myndigheter också i situa- tioner då det är oklart om det rör sig om ett äkta terroristbrott och i samband med vissa andra mycket allvarliga brott. Med de avgränsningar som vi angett är förutsättningarna för stöd när det gäller annat än terroristbrott begränsade till exceptionella fall och på så sätt dras en tydlig gräns upp mot sådana brott och sådana svårartade ordningsstörningar som Polisen återkommande har att hantera i sin ordinarie verksamhet. Hithörande frågor behandlas lite mer ingående i avsnitt 5.2. 3.4Förutsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisens verksamhet När man skall ta ställning till frågor kring Polisens behov av stöd från Försvarsmakten måste ut vilka förutsättningar som gäller och skall gälla för Försvarsmaktens medverkan. Princi- , rättsliga, kompetens-, resurs- och kapacitetsmässiga samt praktiska begränsningar finns förvisso. kommer en del av dessa till uttryck bl.a. genom reglerna i förordningen (2002:375) om För- svarsmaktens stöd till civil verksamhet (fortsättningsvis kallad stöd- förordningen). I det här avsnittet skall vi gå igenom och pröva en av de mer fundamentala begränsningar som länge har rått och som kom- mer till uttryck i förordningen. Det gäller frågan om Försvarsmaktens uppgifter och befogen- heter i fred gentemot den egna befolkningen. Här har vi ett arv från historien från tiden 18795 fram till döds- skotten i . kallades, på ett dramatiskt sätt, militär in vid strejker och sociala konflikter. Från tid till annan har i den allmänna debatten i modern tid sär- skilt händelserna i för mer är på ett tabuartat 5 Även tidigare hade det varit ganska vanligt med militära insatser för att i det civila samhället upprätthålla den allmänna ordningen eller stävja andra oroligheter; de flesta insatserna synes dock inte ha varit särskilt dramatiska. sätt åberopats som en grund för att utesluta varje medverkan från det militära försvaret när det gäller att stärka samhällets och då i första hand Polisens förmåga att agera mot bl.a. antagonistiska hot och händelser inom landet. En medverkan från det militära försvaret med hjälp till Polisen har i praktiken begränsats till logistiska stöd- åtgärder eller till större hjälpinsatser av räddningskaraktär i akuta lägen där fråga är om livshotande situationer. Uppfattningen om den mycket restriktiva hållningen till att ta i anspråk det militära försvaret till stöd för Polisen i här avsedda situa- tioner kom att tydligt markeras i samband med de stora förändringar av det svenska totalförsvaret som inleddes i och med propositionen Totalförsvar i förnyelse.6 Grunden för de omdaningar som proposi- tionen handlade om tog sin utgångspunkt i den militärt förändrade och i andra hänseenden breddade säkerhetspolitiska hot- bilden som också inrymde terroristfrågor. När det gäller militä- rens medverkan till stöd för övriga samhället erinras med visst efter- tryck i propositionen om den i vårt land gällande grund- satsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila.7 Denna grundsats har numera sin motsvarighet i 7 § stödförordningen där det föreskrivs att när stöd lämnas enligt förordningen får Försvarsmaktens personal inte an- vändas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Utredningsuppdraget aktualiserar spörsmålet om de här berörda begränsningarna i Försvarsmaktens roll och uppgifter i fred i sam- hället fortsatt bör påverka hur vi använder dess resurser när det gäller att stödja polisarbetet kring terrorismbekämpning. För denna bedömning finns det till att börja med skäl att gå till- baka till det historiska arvet. 1931 har kommit att bli ett be- grepp i sammanhanget: fem personer omkom till följd av militär skottlossning i samband med en arbetardemonstration i vid . Ådalstragedin kom att bli slutpunkten för militärens deltagande i civil ordningshållning. En formell möjlighet att använda militär personal i polisiära ingripande- situationer fanns dock författningsreglerad ända fram . Om det som hände i finns efter så både vanföre- ställningar och mytbildningar. Det kan därför vara på plats att återge något från den berättelse som den av regeringen tillsatta Ådalskom- missionen avlämnade : 1995/96:12. 7Se s. 59 ff. till lördagen den 16 samma månad timade i Gudmundrå m.fl. socknar av åt- skilliga händelser. föregående år hade vid Långrörs sulfitfabrik i närheten av pågått en arbetskonflikt, som visade sig synnerligen svårlöst. På grund av vissa omständigheter upp- stodo sympatikonflikter vid sulfitfabriken i och sulfitfabriken i , båda belägna vid i . Oav- sett dessa konflikter gjordes försök att verkställa lastning av lagrad massa, varvid användes från andra orter engagerade s.k. strejkbrytare. Dessa kasernerades i en Stuveriaktiebolag tillhörig i det likaledes vid belägna . strejkbrytarna användes till arbeten vid , nämligen , företogs dit ett demonstrationståg såsom protest mot strejkbrytarnas användning. Demonstranterna lyckades komma in på fabriksområdet och ned till kajen, där arbetet pågick. Vissa av strejk- brytarna blev misshandlade och medfördes vid demonstrationstågets återmarsch, som slutade i . På grund av dessa oroligheter rekvirerades dels viss polisförstärkning och dels från en mili- tärstyrka. Den senare var särskilt avsedd för att vid behov skydda för- läggningen i . På grund av militärstyrkans ankomst till orten upp- stodo oroligheter på onsdagens kväll vid station och i . , , som var , hölls i Frånö ett stort protestmöte mot strejkbrytarnas an- vändning. Mötet slutade med ett demonstrationståg från Frånö till . Vid tågets ankomst till ägde en sammanstötning rum mellan demonstrationståget och militärstyrkan, därvid av demonstranter och åskådare fem blevo dödade och fem sårade. Alltsedan hade vid skilda tillfällen mili- tära resurser tagits i anspråk för att stävja dåtidens oroligheter i sam- band med arbetskonflikter och sociala konflikter. Andra mer upp- märksammade händelser av liknande slag som gått till historien är storstrejken och bråken på i . Ingen av dessa händelser resulterade i några allvarliga skador på människor. Värt att notera är att det från och fram till händelserna i handlar om en period av då utvecklades till en parlamentarisk demokrati. Ett regelverk som gjorde det möjligt att kalla in militära resurser fanns under den tiden, även om reglerna hade stramats upp i och med att upprorsparagrafen, dvs.