sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid så gynnsamma, men kanske osannolika, förut- sättningar att koldioxidskatten slopas för kraftvärmeproduktion och nya anläggningar får fri tilldelning av utsläppsrätter ökar kraftvärmepotentialen med totalt 4 TWhel. Precisionen i dessa beräkningar begränsas, som framgår av kon- sultrapporten, av att modellen arbetar schablonmässigt utan hänsyn till alla lokala förhållanden som måste tas i beaktande vid bedöm- ningen av konkreta fall. De viktigaste av dessa begränsningar är att modellen bygger på en fastställd körordning mellan olika bränsle- alternativ som kan leda till andra resultat i enskilda fall än i en rea- listisk situation. En annan restriktion som inte beaktats är de logis- tiska förutsättningarna och de prisförändringar som kan uppstå vid väsentligt ökad efterfrågan på biobränsle. Hänsyn har inte heller kunnat tas till de genomförandetider som är förenade med inve- steringar av detta slag eller till möjligheten att utnyttja någon annan produktionsteknik än förändringar i dagens produktionssamman- sättning. I rapporten redovisas också en bedömning av potentialen för småskalig kraftvärme. Denna har beräknats sedan den del av vär- meunderlaget som skulle kunna tas i anspråk för storskalig kraft- värme räknats bort. Dessutom har det förutsatts en tillgång till naturgas. Med dessa förutsättningar kan potentialen för småskalig kraftvärme beräknas till mellan 0,5 och 1 TWhel. Baserat på internationella jämförelser görs bedömningen att kraftvärmepotentialen inom industrin kan komma att uppgå till mellan 10 och 15 TWhel. Sammanlagt skulle sålunda kraftvärmepotentialen, enligt kon- sultrapporten, kunna beräknas till 15,5 TWhel med ett påslag på mellan 10 och 15 TWhel från industriellt mottryck. Kraftvärme i – en analys Med hänsyn till de stora osäkerheter som med nödvändighet präg- lar analyser av detta slag är det viktigt att bedöma resultaten med viss försiktighet. Detta gäller givetvis bedömningar av den ekono- miska potentialen, vilket gör det närmast omöjligt att med någon säkerhet, presentera prognoser som kan anses vara säkra och tro- värdiga. Det har inte heller varit utredningens uppdrag att göra någon prognos över den framtida utbyggnaden av kraftvärmen. Uppdraget avser att kartlägga den ekonomiska potentialen och analysera den med så god noggrannhet som är möjlig. Den av ÖPwC utförda konsultrapporten, med den där använda analysmetoden, ger en lägre kraftvärmepotential än vad som räknats fram i andra aktuella studier. En sammanfattande översikt av de olika bedömningarna redovisas i tabell 7.1 och figur 7.2 nedan. Tabell 7.1 Olika bedömningar av kraftvärmepotentialen Översikt över kraftvärmepotential i enligt olika bedömningar Svensk Fjärrvärmes prognos (enkät) praktisk potential 2010–2025 Ekonomisk kraftvärmepotential enligt ÖPwC:s rapport –2020 Nordleden, beräkning av teknisk potential (företrädesvis biobränsle) Nordleden, beräkning av teknisk potential (företrädesvis naturgas) Svensk Fjärrvärmes beräkning av teknisk potential 2010 Svensk Fjärrvärmes beräkning av teknisk potential 2010 (med naturgas tillgängligt även i ) Anm. ÖPwC visar potentialen för netto elproduktion. Kraftvärme i – en analys Figur 7.2 Olika bedömningar av kraftvärmepotentialen 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 Källa: Svensk Fjärrvärme. Jag saknar underlag för att i detalj analysera de skillnader i metod och förutsättningar som kan vara orsaken till de olika bedömning- arna. En viktig orsak är naturligtvis att de övriga undersökningarna främst fokuserats på den tekniska potentialen som mitt uppdrag till ÖPwC har varit att bedöma den ekonomiska potenti- alen, utifrån de definierade variabler och parametrar som i samråd med mig antagits i modellen, för framtida investeringar i kraftvär- meanläggningar. Denna är rimligen mindre än den tekniska poten- tialen. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att kraftvärmepotentialen skiljer sig mellan de olika undersökningarna. En del av förklaringen till de olika siffrorna kan vara skillnader i definitionen av potential och vad den innebär, men även skillnader i vilka grundläggande förutsättningar och styrmedel som finns i framtida scenarier. Det kan finnas flera sätt att uppskatta den framtida kraftvärme- volymen. Ett sätt kan vara att uppskatta den tekniskt möjliga volymen (teknisk potential som avser den maximala volym kraft- värme som kan realiseras med känd teknik). Ett annat genom att beräkna den ekonomiskt möjliga volymen (som visar den ekono- miskt genomförbara eller lönsamma delen av den tekniskt möjliga volymen) och ett tredje sätt genom att uppskatta den mest realis- tiska volymen (som är den del av den ekonomiska potentialen Kraftvärme i – en analys som faktiskt kommer att förverkligas, då hänsyn även tas till de många osäkerheter som finns vad gäller framtida regler, priser, tek- nik och marknad). Som anförs i ÖPwC:s konsultrapport, kan det dessutom vara så att inte heller den ekonomiska potential som framräknats med stöd av simuleringsmodellen är helt realistisk. De investeringar som krävs för att potentialen ska utnyttjas är stora och långsiktiga. I många fall kan de uppfattas som alltför riskabla för företag med begränsad omsättning och svårigheter att bedöma sannolikheten i framtida förändringar i skatter och avgiftssystem. Också osäkerhet om tillgången på bränslen samt utvecklingen av elpriserna på bör- sen kan avhålla framförallt kommunerna från de marknadsmässiga risker som är förenade med så stora investeringar på en marknad som är mycket beroende av energi- och miljöpolitiska ställnings- taganden från statsmakternas sida. Det kommer alltid att vara en svår uppgift att uppskatta ett framtida investeringsbeslut och beslutsfattarens logik och resone- mang. De faktiska genomförda investeringarna beror emellertid av i vilken utsträckning beslut om investering sker respektive fullföljs i alla de orter där det finns en ekonomisk potential. Faktiskt genomförda investeringar kan mycket väl bli en kapacitet som blir väsentligt lägre än den modellmässigt beräknade ekonomiska potentialen. Förklaringarna till detta kan vara många. I den kon- kreta beslutssituationen kan den samlade bedömningen bli annor- lunda än vad som beräknats som ekonomiskt möjlig. Osäkerheten kring marknadens framtida förutsättningar, såsom energiskatter, elpriser eller elcertifikatsystemet, gör att många investeringar bedöms som alltför osäkra. Ledtiden vid en investeringsprocess kan också vara i vissa fall oförutsägbar, driftsättning kan senareläggas på grund av fördröjningar i tillståndsprocessen eller leveransproblem av olika slag. Det kan tilläggas att modeller är ofta förenklade ver- sioner av en komplex verklighet och är beroende av rätta val av parametrar och antaganden. Förutsättningarna på en enskild ort eller investeringar kan skilja sig från de förenklade antagandena i modellen och kan göra att det faktiska utfallet skiljer sig från den beräknade ekonomiska potentialen. När det gäller den svenska kraftvärmepotentialen, kan jag kon- statera av den refererade studien, att det grundläggande problemet är osäkerheten i förutsättningarna som är förknippade med kraft- värmeinvesteringar. Dessa osäkerheter avser förändringar i energi- beskattning, miljökrav, avgifter, regelverk, kostnader, men kan Kraftvärme i – en analys även ta sikte på elmarknadsutvecklingen och förekomsten av stöd- system m.m., som påverkar lönsamheten i en investering. Det kan enligt ÖPwC inte uteslutas att de investeringar som verkligen kommer att genomföras inte kommer att utnyttja den potential som redovisas i rapporten. Det är enligt min bedömning inte möjligt att med trovärdighet lämna en mer exakt bedömning än den som redovisas i rapporten. De studier av kraft- värmepotentialen som pågår, bl.a. av Elforsk, och som kommer att redovisas , kommer helt säkert att bidra ytterligare med underlag för en bedömning av frågeställningen. Som framgått, finns det i en stor outnyttjad potential för kraftvärme. Om jag jämför med kan jag konstatera att enligt statistik producerades där ca fjärrvärme och 12 TWhel i kraftvärmen. Om jag utgår från att den svenska fjärr- värmeproduktionen uppgår till ca skulle en potential kunna vara ca 20 TWhel. För att nå den tekniska potentialen för kraftvärme kan det finnas flera tänkbara styrmedel. ändrades kraftvärme- beskattningen så att svensk kraftvärme baserad på fossila bränslen inte längre diskrimineras jämfört med industriellt mottryck och produktion i omvärlden. har i en rapport20 till regeringen redovisat hur kraftvärmepotentialen avse- värt ökar om koldioxidskatten i kraftvärmen helt tas bort. Det är emellertid huvudsakligen befintlig oljekraftvärme som ökar sin produktion. finns elcertifikat som främjar elproduk- tion med förnybara bränslen i bl.a. kraftvärmen. Enligt kraftvärme- direktivet är möjligheterna att använda kraftvärme för att spara energi i gemenskapen inte tillräckligt utnyttjade. En ökad använd- ning av kraftvärme som inriktas på primärenergibesparingar kunde vara en viktig del i det åtgärdspaket som behövs för att det s.k. Kyotoprotokollet skall kunna efterlevas. Avslutningsvis är det viktigt att erinra om de begränsningar i förutsättningarna som givits främst ÖPwC. Inte minst effekten av att behålla eller avskaffa elcertifikaten visar på den stora betydelsen av ekonomiska styrmedel i form av särskilda skattereg- ler eller andra subventionssystem som skulle kunna introduceras inom ramen för den fortsatta energipolitiken. Inom utredningen har t.ex. under arbetets gång illustrerats hur en form av särskilda kraftvärmecertifikat skulle kunna skapa ytterligare incitament för 20 , Effekten för kraftvärmen av att ta bort koldioxidskatten, . Kraftvärme i – en analys investeringar i kraftvärme och därmed leda till att den betydande tekniska potentialen för kraftvärmen skulle utnyttjas effektivare. Mitt uppdrag är emellertid begränsat till att beskriva potentialen utan att därmed lämna förslag till hur den skulle kunna öka. Frågor av detta slag hör hemma inom den fortsatta diskussionen om hur energipolitiken ska utformas. 8Utvärdering av administrativa förfaranden enligt artikel 9 i kraftvärmedirektivet 8.1Fjärrvärmeutredningen har till uppgift att utvärdera tillståndsförfarandet avseende kraftvärme Regeringen har i tilläggsdirektiv1 gett utredningen i uppdrag att bl.a. utvärdera nuvarande lagstiftning och regelverk om tillstånds- förfaranden för att enligt vad som sägs i artikel 9 i kraftvärmedi- rektivet bl.a. minska lagstiftningshinder. 8.2Kraftvärmedirektivets syfte är främst att främja ett bättre utnyttjande av energi Bestämmelserna i kraftvärmedirektivet syftar till att genom ökat utnyttjande av högeffektiv kraftvärme främja en effektivare användning av bränsle och därigenom minska överföringsförluster och utsläpp, framför allt av växthusgaser. En effektivare energi- användning genom kraftvärme kan även bidra till en förbättrad för- sörjningstrygghet avseende energi inom EU. Vad som avses med högeffektiv kraftvärme har redovisats i kapitel 5. Kort kan sägas att med kraftvärmeanläggning avses en enhet där det sker en integrerad och samtidig produktion av dels el eller mekanisk energi, dels värme. Med en högeffektiv kraftvärme- anläggning avses i princip enligt direktivet en anläggning där verk- ningsgraden av att producera el och värme skall vara högre än om elen och värmen producerats var för sig. Direktivet klargör att hög- effektiv kraftvärme skall minska bränsleförbrukningen med jämfört med separat produktion. Det finns flera olika kraftvärmetekniker och i bilaga I till direktivet finns en uppräkning av vilka olika tekniker som omfattas av direktivet. I princip omfat- tas alla möjliga tekniker av direktivet. 1 Dir. 2004:58. Utvärdering av administrativa förfaranden... Som en del i arbetet skall medlemsstaterna avseende högeffektiva kraftvärmeanläggningar utvärdera nuvarande regelverk eller lag- stiftning om tillståndsförfaranden eller andra tillståndsförfaranden för ny kapacitet enligt elmarknadsdirektivet. Syftet med utvärde- ringen är att 1.främja utformningen av kraftvärmeanläggningar som motsvarar ekonomiskt motiverade krav på nyttiggjord värme samt und- vika produktion av mer värme än nyttiggjord värme, 2.minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av kraftvärmeproduktionen, 3.få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig admi- nistrativ nivå och 4.se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt icke-dis- kriminerande och fullt ut beaktar särdragen hos de olika kraft- värmeteknikerna. Dessutom skall det – om det är relevant med hänsyn till den natio- nella lagstiftningen – redovisas hur långt samordningen mellan olika administrativa organ kommit, hur långt möjligheten att införa ett snabbplaneringsförfarande har kommit och slutligen hur långt arbetet med utseende av myndigheter för medling vid tvister mellan tillståndsgivande myndigheter och verksamhetsutövare har kom- mit. 8.3Miljöbalken och PBL är huvudsakligen tillämpliga Förutom för anläggningar drivna av kärnbränsle innehåller den svenska lagstiftningen inget krav på ett specifikt tillstånd för att uppföra ett kraftvärmeverk. Liksom för andra verksamheter och åtgärder som medför påverkan på omgivningen är det i fråga om tillståndsförfaranden i stället främst reglerna i och PBL som är tillämpliga och skall utvärderas. Vidare kan nämnas att det i lagen om handel med utsläppsrätter finns krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar överstigande 20 MW tillförd effekt. Gemensamt för nämnda lagar gäller att de kriterier som ligger till grund för prövningen och de förfaranden som tillämpas enligt lagarna framgår av respektive lagtexter. Lagarna och de ändringar av lagarna som gjorts har publicerats i . Utvärdering av administrativa förfaranden... Det kan nämnas att även olika skatteregler styr verksamhets- utövare. Sådana regler är inte att anse som tillståndförfaranden och berörs därför inte ytterligare i detta kapitel. 8.4Enligt lagen om handel med utsläppsrätter krävs i vissa fall tillstånd I den i rubriken nämnda lagen regleras handel med utsläppsrätter för koldioxid. Lagen innebär ett fullständigt regelverk för ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid. Syftet är att på detta sätt begränsa koldioxidutsläppen. En verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet måste inneha ett tillstånd till att släppa ut koldioxid för att ha rätt att bedriva verksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av koldioxid. Som nämnts gäller tillståndsplikt för förbränningsanläggning med en tillförd effekt överstigande 20 MW eller anläggning som är ansluten till ett fjärr- värmenät med en total installerad tillförd effekt över 20 MW. Till- stånden utfärdas enligt förordningen om handel med utsläppsrätter av . Som krav för att få tillstånd sägs i lagen att verk- samheten skall ha tillstånd enligt eller äldre lagstiftning samt att sökanden bedöms kunna övervaka och rapportera verk- samhetens utsläpp på ett tillförlitligt sätt. Utsläppsrätterna kommer att utfärdas efter ansökan om tilldel- ning för de verksamheter som har tillstånd till att släppa ut koldi- oxid och som därmed ingår i den s.k. handlande sektorn. Verksam- hetsutövaren måste kunna redovisa tillräckligt antal utsläppsrätter för de utsläpp av koldioxid som gjorts från en anläggning som omfattas av systemet. Särskilt kan nämnas att det i förordningen sägs att för nya deltagare i systemet får gratis utsläppsrätter avseende kraftvärmeanläggningar endast delas ut till sådana som är högeffektiva. Genom lagen genomförs det s.k. handelsdirektivet. Utvärdering av administrativa förfaranden... 8.5Miljöbalken omfattar hela miljöområdet och reglerar därför tillståndsprövningen av högeffektiva kraftvärmeanläggningar utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den förutsättningar för att lag- stiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. Vägledande för tillämpningen av hela är den övergri- pande bestämmelsen i 1 kap. där det slås fast att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäk- ras en hälsosam och god miljö. mål om främjande av en hållbar utveckling har konkretiserats i de 15 miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen ger vägledning vid tillämpning av balken. Högeffektiv kraftvärme leder till mindre utsläpp av växthusgaser, särskilt koldioxid. Ett högeffektivt kraftvärmeverk har en verk- ningsgrad som är dubbelt så hög som ett kondenskraftverk. Det medför ett betydligt bättre utnyttjande av bränslet jämfört med kondenskraftverket där bara el produceras och värmen inte tas till- vara. Jämfört med annan produktionsteknik medför det bränsle- besparingar, vilket innebär en minskning av utsläppen. Högeffektiv kraftvärme bidrar därför till att uppfylla flera av miljökvalitets- målen, bl.a. målet Begränsad klimatpåverkan. I 9 kap. balken finns reglerna om miljöfarlig verksamhet. I prin- cip är alla utsläpp och all användning av mark, byggnader eller anläggningar som medför påverkan på omgivningen att anse som miljöfarlig verksamhet. Många miljöfarliga verksamheter får bedri- vas först efter att det finns tillstånd för verksamheten eller efter att verksamheten har anmälts till miljönämnden i kommunen. I miljö- balken ges regeringen rätt att föreskriva vilka miljöfarliga verksam- heter som kräver tillstånd eller anmälan. Regeringen har i förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreskrivit att anläggningar för förgasning eller förbränning med en total installe- rad tillförd effekt av mer än 200 MW kräver tillstånd av miljödom- stol. Anläggningar av denna storlek kräver ännu så länge även enligt 17 kap. regeringsprövning av tillåtligheten. Om anläggningen har en total installerad tillförd effekt av mer än 10 MW men högst 200 MW prövas tillståndet i stället av länsstyrelse Utvärdering av administrativa förfaranden... (Miljöprövningsdelegationen). Anläggningar mindre än 10 MW kräver inget tillstånd. Vissa mindre anläggningar kräver dock att anmälan sker till miljönämnden i kommunen. Anmälningsplikt gäller anläggning för förbränning med en total installerad effekt av mer än 500 kW. Om bränslet endast består av bränslegas eller eld- ningsolja krävs dock inte anmälan även om effekten överstiger 500 kW. Även stationära förbränningsmotorer med en total installerad effekt överstigande 500 kW kräver anmälan, om de är avsedda för annat ändamål än reservaggregat vid kraftbortfall. Vidare kräver gasturbinanläggningar att anmälan görs. Anmälan är ett enklare förfarande än tillstånd och innebär som sagts att verksamheten anmäls till miljönämnden. kan sedan välja att inte vidta någon åtgärd eller att förbjuda verksamheten. Om nämnden anser att verksamheten får bedrivas kan nämnden lämna råd och anvisningar. Från gäller även enligt förordningen om över- syn av vissa miljöfarliga verksamheter att bl.a. anläggningar för för- bränning med en installerad tillförd effekt av mer än 50 MW som skall bedrivas efter och som inte tillstånds- prövats enligt skall kontrolleras enligt ett särskilt för- farande. Kravet gäller även ett stort antal andra verksamheter och bakgrunden till förordningen är bestämmelserna i artikel 5.1 i IPPC-direktivet. Där anges det att medlemsstaterna ska säkerställa att behöriga myndigheter övervakar att anläggningar som var i drift före drivs i överensstämmelse med de centrala kraven i direktivet . Sådana verksam- hetsutövare skall enligt förordningen särskilt redovisa hur vissa krav uppfylls, bl.a. de allmänna hänsynsreglerna om bästa möjliga teknik och energihushållning. skall sedan granska redovisningen och meddela nödvändiga förelägganden. Om det inte är möjligt att meddela ett föreläggande, t.ex. på grund av att ett gällande tillstånd enligt tidigare gällande miljöskyddslagen finns, skall tillsynsmyndigheten i stället ansöka om omprövning hos tillståndsmyndigheten för att ändra, upphäva eller meddela nya villkor. Att en anläggning varken kräver tillstånd eller anmälan innebär inte att inte är tillämplig. Även en innehavare av en liten anläggning måste följa . i kommu- nen har behörighet att inom ramen för sin tillsyn kontrollera alla anläggningar. Utvärdering av administrativa förfaranden... Det är inte bara anläggande av nya verksamheter som kräver till- stånd utan även ändringar av befintliga verksamheter. Vid ändringar eller utökningar av befintliga verksamheter kan det ibland räcka med ett tillstånd för den delen som ändras eller utökas. En ansökan om tillstånd skall vara skriftlig och innehålla de upp- gifter som behövs för att bedöma verksamheten. Om det senare framkommer att oriktiga uppgifter har lämnats i samband med till- ståndsansökan kan det innebära att det lämnade tillståndet återkal- las. En viktig del av en ansökan är miljökonsekvensbeskrivningen (MKB). Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för en verk- samhet eller åtgärd är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. I MKB:n skall vidare de effekter som verksamheten eller åtgärden kan medföra på människors hälsa och miljön beskrivas. MKB:n skall möjliggöra en bedömning av verksamhetens effekter. Vad en MKB skall innehålla och på vilket sätt som den skall tas fram är reglerat i miljöbalken2. Kraven på vilka obligatoriska uppgifter som en MKB skall innehålla är nor- malt högre för större anläggningar och för andra anläggningar som enligt särskilt beslut av kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. En energianläggning med en installerad till- förd effekt av mer än 200 MW anses alltid ha en betydande miljö- påverkan. Bl.a. gäller för dessa anläggningar att sökanden förutom alternativa platser för verksamheten, om sådana är möjliga, även skall redovisa alternativa utformningar av verksamheten. Sådana krav kan även ställas på mindre anläggningar om det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Vid tillståndsprövningen skall det prövas om verksamheten överensstämmer med . Miljödomstolar och länsstyrel- ser skall se till att berörda myndigheter och organisationer samt den allmänhet som kommer att påverkas av verksamheten får möj- lighet att yttra sig över en ansökan. Vid prövningen och bedöm- ningen av vilka krav som kan ställas måste de ändringar som lagen om handel med utsläppsrätter medfört i beaktas. Syftet med lagen om handel med utsläppsrätter är att reglera utsläppen av Utvärdering av administrativa förfaranden... För att undvika att sådan reglering även görs enligt , dvs. att en dubbelreglering görs, har det i balken införts nya bestämmelser. Bestämmelserna innebär att för verk- samheter som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen om handel med utsläppsrätter får inte beslutas villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. I 2 kap. finns de viktiga s.k. allmänna hänsynsreg- lerna som är vägledande vid all typ av verksamhet. Hänsynsreglerna innehåller flera grundläggande principer som den som driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall följa. Det är den som bedriver verksamheten som skall visa att reglerna uppfylls. Den tillståndsgivande myndigheten får bedöma om reglerna är uppfyllda eller om verksamhetsutövaren måste vidta ytterligare åtgärder.