sou · GTB3101 · 2006-01-01 00:00:00 — det långsiktiga behovet av stöd och stimulans för skolutveck- ling i en skola utan timplan, på vilket sätt lärarutbildningen, rektorsutbildningen och kom- petensutvecklingen av lärare påverkas och hur dessa kan stödja utvecklingen utifrån de förutsättningar som uppstår om timpla- nen tas bort samt hur en plan för implementering bör utformas om timplanen tas bort. Vi underströk dock att någon fråga kunde komma till och andra falla bort under utredningens återstående tid, allt beroende på vad uppföljningen och utvärderingen kom att visa. 1.4Slutbetänkandets disposition och innehåll Delegationen har valt att i slutbetänkandet huvudsakligen ansluta till delbetänkandets disposition. För att underlätta för läsaren tar varje avsnitt sin utgångspunkt i den redovisning som gavs i del- betänkandet och kompletteras med nya underlag. Det gör det möj- lighet att bedöma om bilden står sig eller om nya underlag föränd- rat utgångspunkterna för våra ställningstaganden. I kapitel 2 Bakgrund sammanfattas och i vissa fall uppdateras underlaget om bakgrunden till försöket, försökets genomförande samt om kommunerna och skolorna i försöket. För mer utförliga redogörelser hänvisas till delbetänkandets kapitel 2–4. I kapitel 3 Skolornas arbetssätt, kapitel 4 Effekter för undervisning, inflytande och delaktighet samt kapitel 5 Studieresultat redogörs för vad delegationens olika underlag visar. Först i kapitel 6 Bör och i kapitel 7 Om timplanen avskaffas redogörs för delegationens överväganden, slutsatser och förslag. Slutligen redovisas de ekonomiska konsekvenserna kortfattat i kapitel 8 Ekonomiska konsekvenser. Frågan om timplanens roll i en mål- och resultatstyrd skola fick särskild aktualitet i och med förändringen av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun för skolan och har behandlats i flera olika sammanhang. Här sammanfattas vad som gäller enligt dagens regelverk, vad som sagts av tidigare utredningar, annat pågående lagstiftningsarbete samt fakta om för- sökets genomförande och deltagande kommuner och skolor. För en mer utförlig redovisning hänvisas till delegationens delbetän- kande. Bestämmelserna om timplan för anges i bilaga 3 till skollagen (1985:1100). Timplanen redovisas här i bilaga 6. I skol- lagen regleras också skolorganisationen genom bestämmelser om högsta antalet dagar per läsår och högsta antalet timmar per dag. Vidare regleras att skall ha nio årskurser, att läsåret skall ha en höst- och en vårtermin samt en gemensam studiegång för eleverna. Dagens timplan är mindre detaljreglerande än tidigare timplaner. Den anger vilka ämnen som skall läsas i samt det minsta antalet timmar undervisningstid som varje elev är garanterad , dels totalt, dels för respektive ämne eller ämnesgrupp. Undervisningstid definieras i grundskoleförordningen som arbete som planerats av lärare och elever tillsammans och som eleverna genomför under lärares ledning. Vidare bestäms i tim- planen antalet timmar för språkval, elevens val och skolans val. I grundskoleförordningen (1994:1194) finns ytterligare regler om timfördelningen i , bl.a. om kommunernas rätt att besluta om ytterligare undervisningstid samt att styrelsen beslutar om fördelningen av timmar för ämnen, ämnesgrupper, språkval och elevens val efter förslag av rektorn. Dessutom regleras friluftsverk- samheten. I grundskoleförordningen anges vidare att det för läsåret eller skall finnas ett schema för undervisningen som rektorn fastställer. Det skall därvid beaktas att eleverna får en väl avvägd total skoltid i och väl avvägda läsår och skoldagar. Några explicit uttryckta krav på att skolan skall kunna redovisa den garanterade undervisningstiden för alla elever, eller hur detta skall ske, finns inte i regelverket . Det måste dock ses som en självklarhet att en skola är skyldig att kunna göra en sådan redovis- ning. kan t.ex. kräva en sådan redovisning om en skola anmäls på grund av att en eller flera elever inte anses ha fått den undervisning de är berättigade till. Det finns också exempel på att vid inspektion har riktat kritik mot att det saknas rutiner för redovisning av den garanterade undervisningstiden. En fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdig- heter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som skall förmedla, skall godkännas om skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värde- grund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Detta innebär att det inte finns samma formella krav på fristående grundskolor att följa den nationella timplanen som för kommunala grundskolor. Huvudmannen skall dock i sin ansökan till redovisa det totala antalet timmar per ämne. bedömer sedan om antalet timmar per ämne är tillräckligt för att eleverna skall ges förutsättningar att nå målen. gör också en sådan bedömning vid sin tillsyn av den fristående skolans verk- samhet. Historiskt har timplanen ansetts kunna värna om likvärdighet och kvalitet. Från en mycket starkt reglerad skola under 1960- och 70- talen har detaljstyrningen minskat successivt under påföljande årti- onden då mål- och resultatstyrning samt decentralisering av beslut kom att dominera förvaltningspolitiken. Frågan om timplanens roll i en mål- och resultatstyrd skola har behandlats av flertalet utredningar som föregått de stora skolrefor- merna . Alla har konstaterat att det har funnits ett starkt symbolvärde i utformningen av den nationella timplanen, som ofta blivit den dominerande frågan i medias kommentarer till förslag till skolreformer. När en ny läroplan introduceras aktualise- ras förslag om att nya ämnen med särskilt avsatt tid skall infogas i timplanen. Den timplan som finns är således, lik- som sina föregångare, ett resultat av såväl noggranna överväganden som kompromisser. I betänkandet Skola för bildning (SOU 1992:94) diskuterade timplanernas roll och slog fast att timplanerna kanske är det kraftigaste uttrycket för vad som finns kvar av regel- styrningen i skolans inre arbete. Kommittén föreslog en timplan för utan stadieindelning men uppdelad i två skeden. I regeringens proposition En ny läroplan (prop. 1992/93:220) under- ströks att timplanens bestämmelser inte får utgöra ett hinder för pedagogiskt nytänkande och förändring. Regeringens förslag över- ensstämde i stora drag med , dock godtogs inte förslaget att dela in i två skeden. Efter att riks- dagen beslutat om propositionen trädde timplanen, som är en bilaga till skollagen, i kraft som läroplanen (Lpo 94). Efter förslag av regeringen i propositionen Förskoleklass och andra skollagsfrågor (prop. 1997/98:6) justerades timplanen fr.o.m. så att mer utrymme gavs för lokala beslut samt att antalet timmar ökade för ämnena slöjd respektive idrott. För att möjliggöra detta minskades antalet timmar för elevens val. lade fram sitt slutbetänkande Skol- frågor – Om skola i en ny tid (SOU 1997:121). I kommitténs slut- betänkande föreslogs att skolans nuvarande timplan skulle avskaf- fas efter en övergångsperiod och att enbart en totalt garanterad undervisningstid regleras. Som ett alternativ föreslog kommittén en försöksverksamhet där ett begränsat antal kommu- ner skulle ges möjlighet att låta några skolor arbeta med dispens från den centrala timplanen. menade att den centrala timplanen leder till ett schematänkande, som i allt för hög grad utgår ifrån lärarnas och skoladministrationens behov av organisation och i alltför liten utsträckning från behovet av flexibilitet i undervisningen. Att en elev i har deltagit i, eller givits möjlighet att delta i, ett visst antal lektioner i ett ämne är inte någon garanti för att eleven har lärt sig någonting i ämnet. Ännu mindre är det en garanti för att eleven har uppnått de mål som kursplanen stipulerar. timredovisning kan däremot invagga såväl skolpolitiker som lärare och föräldrar i en falsk trygghet att eleven har fått den undervis- ning hon eller han ska ha. Betänkandet tar även upp risker som ett avskaffande av timplanen skulle kunna medföra. Dessa är framför- allt hot mot likvärdigheten, att de praktiskt/estetiska ämnena får mindre plats och att skolorna hamnar i svåra planeringslägen. menade dock att de negativa effekterna av att ha kvar timplanen är så stora att det ändå är motiverat att avskaffa den. Även om inte alla remissinstanser tillstyrkte förslaget att avskaffa timplanen var de flesta positiva till en försöksverksamhet i ett begränsat antal kommuner, vilket blev regeringens förslag i propositionen Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskole- klassen och fritidshemmet m.m. (prop. 1997/98:94). I departementsskrivelsen Utan timplan – med oförändrat uppdrag (Ds 1999:1) presenterade sedan en arbetsgrupp inom Utbildnings- departementet bedömningar av förutsättningarna för en försöks- verksamhet och lämnade förslag till hur en sådan skulle kunna utformas. Dessa kom sedan i sina huvuddrag att ligga till grund för försöksverksamheten med utbildning utan timplan i . En av arbetsgruppens utgångspunkter var huvudmannens uppdrag att utifrån de nationella målen ge alla barn och ungdomar en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Detta uppdrag förblir oföränd- rat även i en skola utan nationell timplan. Enligt arbetsgruppen har den nationella timplanen varit en viktig del av styrsystemet genom att den på ett nationellt plan har givit ett uttryck för ambitionsnivån vid utformningen av kursplanerna samt legat till grund för beslut om skolans organisation. Genom mål- och resultatstyrningen, och genom att kopplingen mellan tim- planen och lärarnas undervisningsskyldighet har försvagats, är det dock inte längre timplanen som avgör hur undervisningen skall organiseras eller hur lärarresurserna skall disponeras. Arbetsgrup- pen frågade sig om timplanen i stället blivit ett hinder för önskad skolutveckling och påpekade det paradoxala i att ha en central tim- plan i en målstyrd skola. Arbetsgruppen ansåg emellertid att man inte kan bortse från att det finns vissa risker förknippade med ett slopande av timplanen, särskilt i ett övergångsskede. Det gäller främst i de fall kommunen och skolorna inte tillräckligt har utvecklat sina system för mål- och utvärderingsarbete. Gruppen konstaterade dock att det system av kvalitetsinstrument som skall finnas på nationell nivå, i kommunen och på varje skola, bör ge goda förutsättningar att utveckla och garantera kvalitet och likvärdighet i . Skolan måste arbeta på ett sådant sätt att varje elevs resultat och skolsituation följs kontinuerligt. Arbetsgruppen instämde med uppfattning att timplanen kan ha inneburit en sorts falsk trygghet där lärare, skol- ledare och föräldrar förlitat sig på att tiden är en garant för elever- nas kunskaper och färdigheter. Arbetsgruppen hävdade att under- visning utan en centralt fastställd timplan betyder ett utökat ansvar, men också ett utökat förtroende för lärare och skolledare. Arbetsgruppen såg två syften med en försöksverksamhet med utbildning utan timplan i – att pröva om den natio- nella timplanen kan tas bort, men också hur detta i så fall kan ske – och lämnade förslag till hur försöksverksamheten skulle kunna utformas samt följas upp och utvärderas. Förslaget innebar en fem- årig försöksverksamhet med en fullständig befrielse för skolorna från den nationella timplanens uppdelning per ämne och ämnesgrupp. Dispositionen av tiden borde enligt förslaget bestäm- mas av skolorna. Den totala minsta garanterade undervisningstiden skulle dock gälla även för dessa skolor. Vissa krav skulle ställas på kommuner och skolor för att få delta i försöket. Det innebar i stort ett tydliggörande av de krav som redan ställs inom ramen för mål- och resultatstyrningen av skolan. Vikten av att göra olika intres- senter delaktiga i försöksverksamheten underströks särskilt. Remissyttrandena var i hög utsträckning positiva till arbetsgrup- pens förslag. Flertalet remissinstanser förespråkade det alternativ där alla intresserade kommuner som uppfyllde kraven skulle ges möjlighet att delta. Arbetsgruppen hade som alternativ lämnat ett förslag där ett tjugotal kommuner skulle ges möjlighet att delta. Regeringen ställde sig i huvudsak bakom arbetsgruppens slutsat- ser och förslag till utformning av försöksverksamheten. Samman- taget ansåg regeringen att en skola utan nationell timplan stämmer bättre överens med intentionerna bakom en mål- och resultatstyrd skola än vad som gäller . Regeringen ansåg att alla kommuner borde bjudas in att delta i försöksverksamheten, men att ett urval på högst ett åttiotal kommuner skulle göras bland de sökande. Skolorna skulle, i enlighet med arbetsgruppens förslag, anslutas av kommunerna mot bakgrund av en bedömning utifrån nationellt fastställda krav och skolornas intresse. I propositionen uttryckte regeringen att ett avskaffande av den nationella timplanen bör stödja behovet av att individuellt anpassa undervisningen för elever i behov av särskilt stöd. Det är dock vik- tigt, menade man, att särskilt följa denna elevgrupp i försöket. Regeringen instämde i arbetsgruppens förslag om att den totala minsta garanterade undervisningstiden bör gälla även för skolor inom försöksverksamheten. Regeringen beslutade att inrätta en delegation för att genomföra försöksverksamheten. Delegationen skulle mer i detalj fastställa de krav som skulle ställas på kommunerna och skolorna i försöket samt initiera en fristående utvärdering av försöksverksamheten och stödja forskning i anslutning till försöket. Såväl elevers och lärares som föräldrars erfarenheter borde utgöra en grund i utvärderingen. I utbildningsutskottets betänkande tillstyrktes samtliga förslag i propositionen. Samtliga partier var positiva till en försöksverksam- het utan nationell timplan. anförde emellertid att försöket inte borde begränsas till ett åttiotal kommuner utan vara öppet för alla intresserade. ansåg att en treårig försöksverksamhet var tillräcklig. Det viktigaste och mest relevanta nu pågående lagstiftningsarbetet i relation till försöksverksamheten gäller förslaget till ny skollag. Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) till regeringen. Betänkandet innehåller en genomgripande översyn av nuvarande skollag och förslag till ny skollag. Under rubriken ligheter i det nuvarande styrsystemet fastslår att det ankommer på staten att uppmärksamma och bedöma kon- sekvenserna av den tidsstyrning som sker av och gym- nasieskolan. Även om de av staten formulerade målen inte är för högt ställda generellt sett kan de, enligt , för många elever vara för höga i relation till den tid de får till sitt förfo- gande. Kommittén konstaterade också att olika individer behöver olika för att kunna nå samma mål. I förskolan, förskole- klassen och vuxenutbildningen är detta i allmänhet möjligt att till- godose medan det i endast kan ske med svårigheter. Beträffande timplanen föreslog att timplanen skall regleras i skollagen endast vad avser ämnen och totaltid som skall erbjudas . Förslaget innebär samma reglering som för de skolor som ingår i timplaneförsöket och att dessa regler skall gälla även för fristående skolor (enskilda skolor enligt ). föreslog dock att timplanen behålls för den offentliga i avvaktan på timplaneförsö- ket och att definitiv ställning tas först efter det att försöket har utvärderats. I det utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. som varit på remiss har regeringen valt att förfara på detta sätt. Frågan ingår i den fortsatta beredningen av förslaget till ny skollag. För en mer utförlig redovisning hänvisas till delbetänkandets kapi- tel 3. Timplanedelegationen har som huvudsaklig uppgift haft att leda, stödja och utvärdera försöksverksamheten, initiera eventuella kon- ferenser och nätverk som stöd för kommuner och skolor samt lämna underlag för regeringens ställningstagande till om och i så fall hur timplanen i skall avskaffas. Det faktiska genomförandet av försöket har dock skett i de knappt 900 del- tagande skolorna för vilka kommunerna är huvudmän med sed- vanligt ansvar. Det har inte varit möjligt för oss att ha direkt kontakt med varje deltagande skola. De kontaktpersoner som varje kommun har ut- sett har därför varit viktiga nyckelpersoner. Genom dessa har vi kunnat föra ut information till skolorna. Kontaktpersonen har också förmedlat intryck från skolorna till delegationen. I många kommuner har dessutom en av kontaktpersonernas viktigaste upp- gifter varit att stödja den lokala skolutvecklingen i de deltagande skolorna. Många kontaktpersoner har bildat lokala nätverk för erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling där kommunens del- tagande skolor ingår. De flesta kommuner har dessutom ingått i regionala nätverk med andra kommuner. Varje skola i försöket har haft friheten att utforma sin undervis- ning utan att ta hänsyn till den nationella timplanen. Delegationen har inte förordat några särskilda lösningar eller modeller med anledning av försöket. I stället har vi bidragit till erfarenhetsutbyte framför allt mellan kommunerna. Det har bl.a. skett vid de konfe- renser för kontaktpersonerna som vi har anordnat , en utbildningsinsats samt genom deltagande i regionala arran- gemang och besök i kommuner och skolor. Uppföljning, utvärdering och FoU Timplanedelegationen har initierat en omfattande uppföljning och utvärdering samt forskning och utveckling. Resultaten från dessa ingår bland andra underlag i vår redovisning och ligger till grund för våra överväganden. Vi har sedan försöket startade samlat in uppgifter från delta- gande skolor och kommuner. Inledningsvis redovisade skolorna sina syften med att delta i försöket, något kommunerna gjort redan i sin ansökan. Skolorna har sedan varje höst fått redovisa till dele- gationen vilka förändringar de genomfört under föregående läsår samt vilka förändringar de planerat under pågående läsår. Som stöd till skolorna i detta arbete har vi erbjudit en vägledning (se bilaga 7). Vidare har kontaktpersonerna på vårt upp- drag redovisat sina intryck från försökets första . De flesta av kontaktpersonerna har följt sin kommuns deltagande skolor under hela försöket och har därför haft ett unikt perspektiv på utveck- lingen i skolorna. har på vår förfrågan gjort särskilda sammanställningar av de uppföljningsdata som finns för alla skolor samt genomfört särskilda statistiska analyser av betygs- och provstatistiken. Skol- verket har dessutom i samverkan med delegationen gjort särskilda analyser av det underlag som tagits fram i samband med verkets nationella utvärdering av 2003 (NU03). Både detta underlag och uppföljningsdata har en särställning genom att de baseras på från försöket oberoende data. Delegationen har därutöver knutit externa utvärderingsprojekt till försöket. Denna utvärdering avser att komplettera och fördjupa övrig uppgiftsinsamling och analys, bl.a. genom fokus på verksam- heten i klassrummet och skolan, t.ex. genom fallstudier. Vi önskade få belyst resultat och måluppfyllelse, inriktningen av skolornas utvecklings- och förändringsarbete samt inflytande och delaktighet för personal, elever och föräldrar. Vi underströk att elever i behov av särskilt stöd bör uppmärksammas särskilt, i såväl redovisning som analys. De fyra utvärderingsprojekten är: 1.Resultat och måluppfyllelse. 2.Arbetet med bedömningen av resultat och måluppfyllelse. Institu- tionen för hälso- och beteendevetenskap vid . 3.Tidsplanering, tidsanvändning, tidsdisciplin, bedömning och likvärdighet. 4.Arbete med mål, beslutsfattande och utvärdering samt konsekven- ser för resursfördelning mellan kärnämnen och estetiska ämnen. Mer utförliga uppgifter om utvärderingsprojektens inriktning och uppläggning samt vilka rapporter de överlämnat till delegationen och redovisas i bilaga 8. I enlighet med vad som anförs i regeringens proposition (prop. 1998/99:110) har vi även knutit sex forskningsprojekt till försöket. Försöksverksamheten är intressant ur forskningssynpunkt, bl.a. genom att erbjuda möjligheter att jämföra skilda undervisningssitu- ationer med varierande grad och art av tidsstyrning. lämnade vi förslag till regeringen om vilka forsknings- och utvecklingsprojekt som borde knytas till försöksverksamheten. Regeringen har också avsatt medel för detta ändamål. Efter förslag från delegationen beslöt regeringen att bevilja följande projekt medel för forskning och utveckling i anslutning till försöket: 1.Estetiskt lärande i timplanelös skola. 2.Elevernas, lärarnas och skolledarnas lärande samt planering. vid universi- tet. 3.Vad händer när timplanen slopas? 4.Timplanelösa skolors miljöer för lärande. 5.Skola utan nationell timplan (SKUT). 6.Tid Organisation (). Mer utförliga uppgifter om forskningsprojektens inriktning och uppläggning samt de rapporter och uppsatser som de överlämnat till delegationen eller publicerat redovisas i bilaga 9. Forsknings- och utvärderingsprojekten har haft sinsemellan olika karaktär. Vissa har tydliga inslag av både forskning och utveckling, baserade på iakttagelser i ett begränsat antal skolor. Andra har mer karaktären av breda studier baserade på ett stort urval skolor, i flera fall med referensskolor utanför försöket. Forsknings- och utveck- lingsprojekten skiljer sig från utvärderingsprojekten genom en större frihet att formulera och genomföra uppdraget. Till några av projekten har knutits doktorander som kan komma att göra avhandlingar med anknytning till försöket. Dessutom har det skrivits flera C- och D-uppsatser med inriktning på timplane- försöket. Samtliga utvärderings- och forskningsprojekt presente- rade resultat vid den konferens vi anordnade för deltagande kom- muner samt berörda myndigheter, organisationer m.fl. . Urval av kommuner och skolor /2000 bjöds alla landets kommuner in att ansöka om att få delta i försöksverksamheten. För att få delta skulle kom- muner och skolor uppfylla vissa krav som i stort innebar de krav som redan ställs på kommuner och skolor. Kraven framgår av för- ordningen (1999:903) om försöksverksamhet med utbildning utan timplan i och av de särskilda krav på kommunerna respektive skolorna som delegationen ställde inför försöket (se vidare vårt delbetänkande). beslutade vi att 80 av de 95 kommuner som sökt skulle få delta i försöket. Beslutet grundade sig på en samman- vägd bedömning av de sökande kommunernas skolplan, kvalitets- redovisning och ansökan i sin helhet. Vårt urval skulle dessutom vara representativt bl.a. med avseende på kommunernas storlek och geografiska läge. En av de 80 utvalda kommunerna avstod senare från att delta i försöket. Kommunerna gavs möjlighet att anmäla skolor till försöket fram till . Slutligen anmäldes nästan 900 skolor till försöksverksamheten. Det innebär att av landets kommunala grundskolor deltar i försöket. Kommunerna anslöt skolor till försöket utifrån de krav som ställdes för deltagande. Både kommunerna och skolorna i försöket hade varierande ambitions- och utvecklingsnivå. Både våra erfarenheter och resultat från bl.a. ett av forskningsprojekten1 pekar på att vissa kommuner och skolor sökte sig till försöket för att få draghjälp, andra för att få bekräftelse på en redan inslagen väg. De 79 kommunerna i försöket fördelar sig på nästan alla kommun- grupper2. Av tabell 2.1 framgår vilka kommuner som ingår i försö- ket samt hur de fördelar sig på kommungrupp. Storstäder, förorts- kommuner samt större och medelstora städer är överrepresente- rade medan industrikommuner, landsbygdskommuner och övriga mindre kommuner är underrepresenterade. Glesbygdskommuner saknas helt. För övriga större kommuner är urvalet i stort sett representativt. Nyroos och L. ,, Att hantera tiden. Skolchefer om att delta respektive inte delta i timplaneförsöket, 2002. 2Enligt Svenska Kommunförbundets kommungruppsindelning i storstäder, förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskom- muner, övriga större kommuner och övriga mindre kommuner. Tabell 2.1 Deltagande kommuner fördelade på kommungrupper samt andel försökskommuner i gruppen (%) , , , , , , , , , , , , , , Upplands- , , , , , , , , , , , , , , , , , , Hässle-