sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Delar av farleder och hamnar innebär åtgärder och verksamheter med speciell prövningsplikt, som t.ex. utfyllnad, muddring, anläg- gande av kaj och hamnverksamhet i sig, och måste utöver inrättan- deprövningen även ha tillstånd till just dessa delar. Det gäller främst prövning enligt som vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Oavsett om inrättandebeslutet avser en ny eller befintlig farled eller hamn, ska enligt farledslagen tillämpas såväl de allmänna hänsyns- reglerna i som reglerna om hushållning med mark- och vattenområden samt om miljökvalitetsnormer. Detaljplan kan behövas för hamnanläggningar Detaljplan behövs normalt för hamnanläggning, som kan antas ge betydande omgivningspåverkan. Däremot torde detaljplanläggning inte förekomma för farleder annat än i anslutning till hamn. 11.3.3Utgångspunkter för en ökad samordning Grundläggande olikheter mellan lagarna bör beaktas De fyra trafiklagarna uppvisar flera grundläggande olikheter, där skillnaderna mellan väg och järnväg å ena sidan samt luftfart och sjöfart å den andra är mest markant. Det gäller främst skillnader mellan den reglerade planeringsprocessen, där planeringen för järn- väg och väg har en tydlig och stegvis planeringsprocess, medan pla- neringen för luftfart och sjöfart knyts till enstaka projekt. An- svarsfrågan, dvs. vem som har beslutsansvaret, är central och är olika enligt lagarna. roll varierar också. Det finns emellertid även flera likheter mellan lagarna, där en uppdelad och återkommande prövning är den mest karakteristiska. Bedömning- arna vid prövningen enligt trafiklagarna betonar den tekniska funktionen, medan PBL betonar användningen av mark- och vat- tenområden och bebyggelsens utveckling samt hänsy- nen till miljön, genom exempelvis villkor för utsläpp samt återstäl- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning lande och kompensation. Det är således knappast tänkbart att ha en standardlösning som kan effektivisera alla fyra, utan mera skräd- darsydda justeringar för respektive trafikslag kan antas vara behöv- liga. Dubbelprövningen, där flera myndigheter prövar samma fråga enligt olika lagstiftningar men med många gemensamma regler, in- nebär problem i flera avseenden. De nuvarande processerna kan bli oförutsebara, tidsödande och resurskrävande, utan att det går att se någon tydlig nytta i form av ökat eller mera aktivt deltagande från allmänhet eller andra aktörer eller i form av förbättrade projekt, beslut eller ökad hänsyn till hälsa och miljö. Syftet med att undvika dubbelprövning är emellertid inte enbart att spara tid och pengar, utan även att undvika oklarheter med dubbla besked och risken för att något ändå faller mellan stolarna. Priset för att undvika dubbelprövning är dock att någon aktör förlorar makt över beslutandet, i vart fall till någon del. Priset kan också vara att någon sakfråga tappar i tyngd, om beslutsorganet får annan sammansättning eller de materiella reglerna jämkas för att passa alla eller skärps på något intresses bekostnad. En avgörande fråga är därför vem som ska ha förtroendet att göra den samlade bedömningen. Tänkbara strategier kan diskuteras Förenklingar kan diskuteras utifrån tre olika strategier: samordning – valbart planinstitut eller delvis gemensamma in- stitut, renodling – specialprövning utvecklas och dubbleringar tas bort eller en minimal strategi som bygger på flera olika angreppssätt men endast innebär en mindre städning. Modellen bygger på att lagarna liknar varandra och förändringar syftar till att utveckla den gemensamma basen av regler. Kommu- ner och trafikverk skulle få enas om vilken slags planering som ska användas i ett visst fall, s.k. valbart planinstitut. För lokaliseringen kunde fördjupning av översiktsplan ersätta sektorernas utrednings- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning skede respektive miljökonsekvensbedömningens tidiga skede. För reglering av markanvändning och anordningar kunde detaljplan er- sätta sektorsplan och miljökonsekvensbedömningens senare skede. Förenklingen skulle bestå i minskat antal samråds- och planerings- processer. Dessutom skulle en helhetssyn och en samlad bedöm- ning främjas genom det bredare perspektiv som finns i PBL, kom- pletterat med de speciella frågor som väcks av respektive trafikslag. Denna modell bygger i stället på de olikheter som finns och att ändringar ska förtydliga hur lagarna kompletterar varandra. Liksom skulle såväl sektorsplaner, PBL-planer som miljöprövning genomföras. PBL-planeringen skulle fokusera på förändringar i markanvändningen och systemfrågor, trafikbesluten på tekniska krav och trafikeringssystem samt miljöprövningen på villkor för byggande och drift. En variant är att trafikbesluten endast blir ge- nomförandeinriktade och att miljöprövningen ersätter sektorsbe- sluten. Förenklingen skulle bestå i att dubbleringar tas bort. En renodling ger dessutom möjlighet till fördjupad kunskap om speci- alfrågor i respektive prövning. En modell av detta slag bygger på en kombination av de tidigare, men är inte lika långtgående, utan låter systemen vara kvar som . Förenklingar kan åstadkommas genom att ta bort vissa krav eller genom hänvisningar som medger utbytbara funktioner eller anvisar viss funktion. Krav som skulle kunna tas bort är t.ex. lov enligt PBL eller miljöbalksprövningar (samråd om natur, anmälan av miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet) för anordningar som förutsatts i plan av något slag och där och kom- muner är ense. En annan möjlig förenkling är att inom trafiksek- torn införa den begränsning av klagorätten som finns i PBL, dvs. till aktörer som yttrat sig skriftligen under utställning. Exempel på hänvisningar som skapar gemensamma funktioner kan vara att sam- råd och utställning enligt en lag uppfyller kraven enligt en annan. Ett annat exempel är att MKB-dokument från en procedur kan nyttjas i en annan beslutsprocedur utan förnyade samråd. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Principiella förutsättningar för förändringar Oavsett val av strategi måste beaktas de grundläggande olikheterna mellan sektorsövergripande planer och miljöprövning, främst ge- nomförandets osäkerhet och urvalet av sakfrågor. En planerad markanvändning enligt PBL möjliggör ofta flera tänkbara verksam- heter, men det är osäkert om de alls kommer till, medan tillstånds- prövningen mer detaljerat styr en känd verksamhet. Sektorsplane- ringen kan sägas ligga mitt emellan dessa ytterligheter. Sakfrågor som ska beaktas i PBL bygger på ett bredare spektrum av allmänna intressen (exempelvis strukturer, integration, jämställdhet) medan sektorsplaner och miljöprövning fördjupar vissa av dem (natur-, miljö- och hälsoaspekter) eller utvecklar helt andra frågor (teknik och ekonomi). Olikheterna följer av de skillnader som finns i lagarna, huvud- sakligen mellan och trafiklagarna å ena sidan och PBL å andra sidan, både när det gäller procedurer och aktörer samt mate- riella krav. Det finns emellertid också en gemensam bas av regler, som dock inte tillräckligt medger utbytbara funktioner, oavsett om syftet är att medge en genomgripande valbarhet eller en mindre städning. De frågeställningar som behöver analyseras inför såväl en even- tuell samordning som en renodling är huvudsakligen: materiella hänsyns- och stoppregler (urval av sakfrågor, regler- nas funktion och kravnivå), allmänna och enskilda intressen som ska beaktas (urval och tyngd), typ av beslutsorgan (mandat, typ av ansvar, kompetens), samrådskretsar, aktörers ansvar och mandat, beslutsunderlag (bl.a. MKB för projekt respektive för plan), beslutens status och funktion. Alla tre strategierna kräver såväl politiska som juridiska analyser. Ett relativt stort antal regler behöver ändras för att möjliggöra för- enklingar genom samordning eller renodling, oavsett om det hand- lar om omfattande eller mindre justeringar. Ändringar behöver ut- värderas utifrån den samlade kravbilden. Vissa ändringar, främst en mer långtgående samordning, kan antas flytta makt och ansvar mellan aktörer, huvudsakligen mellan kommun och stat respektive mellan politiker och sakexperter. Även en renodling innefattar en Samordning mellan PBL och annan lagstiftning politisk dimension på så sätt att den avviker från den inslagna vägen av samordning som inledde. Inriktningen för uppdrag att se över samord- ningen mellan PBL och trafiklagarna uttrycks inte närmare i kom- mitténs direktiv. Det som anges är att frågor som rör samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas, bl.a. när det gäller en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar. Kommitténs analys, baserad på den särskilda underlagsrapporten visar att en mer långtgående samordning kräver ytterligare såväl politiska som juridiska analyser, inte minst mot bakgrund av de skillnader som finns mellan lagarna när det gäller procedurer och aktörer samt materiella krav. Problematiken har visats vara så komplex att ett sådant arbete behöver ske i särskild ordning, dvs. som ett särskilt utredningsuppdrag. Kommitténs ar- bete har därför begränsats till uppslag som rör PBL:s plansystem och med inriktningen att föreslå ändringar som kan innebära för- stärkningar av planinstrumentens roller i sektorsplaneringen. En strävan bör vara att ge möjligheter att välja planinstrument En idé som har diskuterats innebär att man skulle låta trafikverken och kommunerna komma överens om vilken planeringsform som är mest lämpad i det enskilda fallet. Denna tanke är särskilt intres- sant när det gäller planering för väg och järnväg. Men den kan också vara intressant för sjöfart och luftfart i situationer då pro- jektet har något att vinna på att bli behandlat i ett större samman- hang än enbart sett isolerat som ett projekt. Den ökade valfriheten bygger på tanken att det ska kunna ske ett växelspel mellan de olika planeringsformerna i en strävan att und- vika dubblerad planering. Planeringsprocessen enligt såväl PBL som väglagen och banlagen bygger på en successiv konkretisering inför genomförandet. När det gäller att ge möjligheter till en valbarhet så är det framför allt en ökad användning av PBL:s planeringsinstru- ment som är intressant. Framför allt kan PBL erbjuda en vidgad planering utan allt för många ändringar i regelverken. En av flera fördelar med planeringen enligt PBL är att den har geografiska om- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning råden som utgångspunkt och typiskt sett sätter den önskvärda ut- byggnaden i ett vidare sammanhang än planeringen enligt sek- torslagstiftningen. bör påpekas att det enbart genom ändringar i PBL knappast är möjligt eller önskvärt att åstadkomma en fullständig utbytbarhet mellan de olika planinstrumenten, utan snarare att både förenkla och förtydliga processen samt ge större förutsägbarhet genom ett bättre samspel mellan planformerna. Möjligheterna att utnyttja översiktsplanen som ett led i sektorsplaneringen förbättras Framför allt har översiktsplanen en potential som instrument för att bedöma tänkbar lokalisering och bedömningen ska kunna på- verka den fortsatta prövningen under förutsättning att bedöm- ningen i översiktsplanen kan anses aktuell. Översiktsplanen är ett instrument för konfliktlösning och kan, i de fall då samarbetet mellan aktörerna fungerar, ses som en form av överenskommelse mellan stat och kommun när det gäller önskvärd utveckling. Detta ställer krav på en fungerande ansvarsfördelning mellan kommunen och som tillvaratagare av statens intressen. Den kommunomfattande översiktsplanen med sitt långa tidsper- spektiv och övergripande karaktär är dock normalt inte tillräckligt som planinstrument. I stället handlar det om att genom en för- djupning av översiktsplanen väga transportintressena mot andra allmänna intressen och att lägga ut korridorer för infrastrukturut- byggnader. En grundläggande förutsättning är att översiktsplane- ringen belyser konsekvenser av alternativa lokaliseringar, vilket ofta förutsätter att planeringen bedrivs med ett regionalt, eller åtmin- stone mellankommunalt perspektiv. En strävan mot en bättre sam- ordning väcker vidare frågan om att utveckla enkla och ändamåls- enliga former för att ändra och komplettera den kommunomfat- tande översiktsplanen då nya anspråk aktualiseras. Kommitténs förslag till ändringar i översiktsplaneringen (avsnitt 6.7.3) öppnar för ett sådant arbetssätt. Att översiktsplanen ska ha betydelse vid efterföljande beslutsfattande framgår av 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Denna bestämmelse bör kunna få ökad praktisk betydelse om kommunernas arbete med översikts- planeringen utvecklas på det sätt som kommittén önskar och vill ge stöd för genom förslagen till lagstiftningsändringar. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Att låta en översiktsplan ligga till grund för regeringens tillåt- lighetsprövning enligt 17 kap. och att stärka över- siktplaneringens betydelse och inriktning genom att den i vissa fall skulle kunna ersätta regeringsprövningen är två uppslag till föränd- ringar som framförts. De är emellertid av sådant slag att de kräver ytterligare analyser och har lämnats utanför ar- bete. Lokaliseringsprövning ska kunna ske genom detaljplan eller med stöd av sektorslagstiftningen i vissa fall En översiktlig väg- eller järnvägsutredning, alternativt en fördjup- ning av översiktsplanen, skulle i ett nästa steg läggas till grund för en efterföljande bindande reglering antingen genom sektorsplaner eller också en detaljplan enligt PBL. En reglering i arbets- eller järnvägsplan kan exempelvis vara tillräcklig i de fall omgivningspå- verkan är begränsad och genomförandefrågorna är relativt okom- plicerade. Det skulle därmed inte behöva ställas krav på detaljplan i sådana situationer. Ett alternativ skulle vara att låta detaljplanen behandla mer genomförandeinriktade frågor. Ur ett säkerhetsper- spektiv bedöms detaljplanerna som bättre regleringsinstrument än sektorsplanerna, arbetsplan och järnvägsplan, eftersom planområ- det är något vidare enligt PBL. Detaljplanerna behandlar dock inte alla frågor som sektorsplanerna gör, vilket ofta innebär att tekniska och ekonomiska frågor kan behöva regleras med stöd av sektorsla- garna. Även i de fall bägge planinstituten bedöms nödvändiga, finns dock en förenklingspotential i en bättre samordning av processerna med samråd, utställning m.m. Vill man öppna för en valfrihet när det gäller planeringsinstru- ment, vilket det kan finnas skäl för i vissa situationer, behöver val- friheten kombineras med bestämmelser som anger att prövning enligt det ena regelverket är jämförbart med prövning enligt det andra. Syftet skulle vara att komma ifrån den dubblerade prövning som annars ofta är fallet med dagens prövningssystem. Det krävs dock en närmare analys av för- och nackdelar med olika sådana lös- ningar än vad kommittén haft möjlighet att göra. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Statliga myndigheter är i vissa situationer att jämföra med sakägare råder viss osäkerhet om trafikverken har rätt att överklaga beslut enligt PBL som berör dem. Ett önskemål som framförts är att ge trafikverken samma rätt att överklaga beslut som vissa andra statliga myndigheter inom visst avstånd från en befintlig eller pla- nerad anläggning har . Kommittén föreslår att myndigheter som kan anses ha en sak- ägarställning ska få rätt att överklaga PBL-beslut när de är berörda i egenskap av förvaltare. I avsnitt 12.4.8 återkommer kommittén till analysen i denna del. Kommittén gör bedömningen att genom förslagen till förändringar särskilt avseende översiktsplaneringen och detaljplaneläggningen förbättras förutsättningarna när det gäller att ge ökad valfrihet om kommuner och trafikverken är överens om planläggningsarbetet. Dessutom kan förslagen till förenklingar och förtydliganden troli- gen innebära att , och andra berörda får ett bättre beslutsunderlag vid prövningarna av utbyggnadsprojekt. Det finns dock anledning att göra en bredare och djupare analys avseende möjligheterna till en närmare samordning mellan PBL och trafiklagarna inom ramen för en särskild utredning. 11.4Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Kommitténs bedömning och förslag Området för att förbättra samordningen mellan PBL och olika regelverk är stort, men kommitténs arbete har inte medgett nå- gon inventering av möjligheterna. Följden av detta är att kom- mittén endast föreslår ett par smärre förändringar, bl.a. införs ett följsamhetskrav när det gäller bedömningar av mindre avvi- kelser, så att bedömningen enligt PBL ska bli styrande vid fas- tighetsbildningen. Dessutom föreslås ett anpassat synsätt när det gäller allmänna platser som iordningsställts så att reglerna i PBL och ordningslagen blir desamma. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Dagens system ställer ofta krav på prövning enligt flera lagstift- ningar, exempelvis krävs det fastighetsbildning vid sidan om plan- läggning och lovprövning enligt PBL. Det är också relativt vanligt med prövningar enligt kulturminneslagen, när det gäller byggnader som är skyddade, och prövning av vad som kan tillåtas vid bygg- lovsprövningen. Framför allt ur den enskildes perspektiv är det önskvärt med en samordning av prövningarna och i vissa fall av de materiella reg- lerna. Kommitténs omfattande uppdrag och begränsade utredningstid har inte gjort det möjligt att göra några djupare analyser av vilken sam- ordning som är önskvärd när det gäller PBL och annan lagstiftning än och de s.k. trafiklagarna. När det gäller samordningen med kulturminneslagen har kom- mittén inte sett över möjligheterna till förbättrad samordning. I fråga om ökad samordning mellan PBL och fastighetsbild- ningslagen föreslås i ett avseende en förbättring och det gäller för- slaget att ge stöd för en följsamhet vid avvikelser från detaljplan. Rent konkret innebär det att om en kommun beslutat om mindre avvikelse i ett bygglov ska lantmäterimyndigheten göra en anslu- tande bedömning när samma ärende blir en fastighetsbildnings- fråga, dvs. avvikelsefrågan ska inte prövas på nytt. Förslaget i denna del har utvecklats i avsnitt 9.5.4. Andra exempel på förslag till förbättrad samordning är förslagen att i ordningslagen och lagen med särskilda bestämmelser om gatu- renhållningen och skyltning genom en enkel ändring förtydliga att en allmän plats som en gång redovisats som sådan i en detaljplan ska fortsätta klassificeras som allmän plats också enligt dessa lag- stiftningar eftersom PBL har detta synsätt, se avsnitt 7.10.3. I öv- rigt har arbetet inte möjliggjort några analyser av behovet av sam- ordning mellan PBL och andra lagar. 12Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Det övergripande målet att effektivisera beslutsprocessen och inte enbart säkerställa utan också utveckla medbor- garinflytandet kan i sig anses motstridigt. Kommittén har ge- nom sina förslag försökt hitta en balans mellan de olika intres- sena som är skälig. De förslag till ändringar som kommittén har är bl.a. att det direkt av lagtexten ska framgå att beslut ska angå den som vill överklaga, statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda ska kunna överklaga beslut, ideella organisationer som har rätt att överklaga enligt miljö- balken i vissa fall ska ha en rätt ett överklaga beslut enligt PBL, kraven på underrättelser inför beslut om bygglov skärps, kraven på kommunerna att delge beslut om bygglov stärks, det kommunala handlingsutrymmet uttrycks tydligare i lag- texten, proportionalitetsprincipen anges direkt i PBL och överprövningens omfattning ska regleras i PBL. Ett av kommitténs övergripande mål är att effektivisera beslutspro- cessen som rättsäkerheten och medborgarinflytandet ska säkerställas och utvecklas. Uppdraget handlar om att förenkla systemet utan att åsidosätta angelägna enskilda intressen och samhällsintressen. Uppdragsgiva- ren har tydligt pekat på att en strävan efter effektivitet inte får gå utöver möjligheterna till insyn och inflytande. I direktiven pekas på Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning att det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på ef- fektivitet och rättssäkerhet. Lagstiftningen ska säkerställa en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformning av bebyggelsen. Ställningstaganden inne- bär regelmässigt avvägningar mellan olika intressen. Vid översynen bör övervägas om det finns skäl att på ett tydli- gare sätt uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intres- sen och att ange gränserna för denna handlingsfrihet. I detta sammanhang anges att det kan behöva övervägas om de mate- riella reglerna i PBL kan förtydligas och om grunderna för över- prövningen kan preciseras. 12.2Några utgångspunkter för PBL-systemet PBL:s system innebär att frågor behandlas och bindande besked ges vid olika tillfällen. Medborgarinflytandet är viktigt i de olika de- larna av processen och rätten till insyn och inflytande är central inom regelverket. Genom PBL förstärktes medborgarinflytandet. I reglerna betonas processen men i fråga om beslutens innehåll sätter lagstiftningen endast vissa ramar. Rätten till överprövning är ett sista led i en kedja fram till ett slutligt beslut. kan det sä- gas finnas en strävan att berörda intressenter och aktörer ska komma in vid rätt tillfällen och att det ska finnas utrymme för varje fråga som aktualiseras att bli slutbehandlad vid ett enda tillfälle för att på så sätt öka effektiviteten och förutsägbarheten för de som berörs. 12.3Faktorer som påverkar effektiviteten Kommitténs bedömning och förslag Kritiken mot det gällande systemet har två utgångspunkter som kan vara svåra att förena; å ena sidan att angelägna intressen inte tillgodoses och att rätten till inflytande inte garanteras och å andra sidan att systemet är krångligt och att angelägna åtgärder försenas. En enskild faktor är inte avgörande för effektiviteten utan det är ett samspel mellan olika faktorer. Medborgarinflytande behö- ver inte vara ett hinder mot effektivitet, snarare kan inflytande Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning vid rätt tillfällen förbättra beslutsunderlaget och därmed också effektiviteten. En ökad frihet när det gäller former för samråd, bättre kopplingar mellan olika instrument enligt PBL och tydli- gare bestämmelser när det gäller användningsområdena för de olika instrumenten kan förbättra effektiviteten. Två förslag som har framförts för att öka effektiviteten bör inte genomföras. Det ena förslaget är införande av tidsfrister för handläggningen. Samma syfte kan i viss utsträckning uppnås ge- nom tidsplanering. Det andra förslaget är införande av överkla- gandeavgifter. Sådana avgifter skulle innebära en ny princip och en administration som skulle bli resurskrävande. 12.3.1Medborgerligt inflytande ska säkerställas och utvecklas I och med PBL fick medborgarinflytandet en stärkt ställning och kraven på processen fram till beslut stärktes. Bland annat infördes bestämmelser som gav de boende inom eller i anslutning till plan- området samma ställning som fastighetsägare och andra sakägare. Syftet med samrådet såsom det ursprungligen reglerades i PBL var att utbyta information och synpunkter. Genom lagstiftningsför- ändringar 1996 har värdet av medborgarnas medverkan markerats ytterligare. Bland annat har syftet med samrådet utvecklats på så sätt att det numera också avser att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn i planarbetet och till påverkan på planens utformning. Den kritik som framförs mot det gällande systemet har två helt olika utgångspunkter. Den ena utgångspunkten är att olika sam- hällsintressen vid planering och byggande inte tillgodoses och att förfaranderegler som ska garantera rätten till inflytande inte iakttas. Den andra utgångspunkten är att systemet är för krångligt för att kunna tillämpas och att angelägna åtgärder försenas i onödan. Dessa utgångspunkter kan vara svåra att förena.