sou · GTB314 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är i regel betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än att sätta sitt namn på ett papper som inte innehåller hela sanningen. Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest. Utredningen med sökanden vid den svenska utlandsmyndigheten sker i stort sett utan undantag muntligt. Sökanden lämnar oftast personligen in sin skriftliga ansökan med bilagor och intervjuas sedan av ambassadpersonal. har en intern utlänningshandbok med närmare beskrivningar av hur ärenden skall handläggas, vilka rutiner som skall följas m.m. I handboken utvecklas de viktigaste kraven för att uppehållstillstånd skall beviljas vid anknytning på grund av nyetablerade förhållanden. Där anges att någon exakt tidsgräns för hur länge förhållandet skall ha varat inte kan ges, men att ju förhållandet varat desto större krav ställs på hur mycket paret träffats. Beträffande parets sammanträffanden anges att de (utom vid arrangerade äktenskap) i vart fall skall ha träffat varandra men att kontakt i övrigt kan hållas genom brev, telefonsamtal och Internet. Paret bör enligt handboken också ha god kännedom om varandra och varandras förhållanden, men hänsyn skall tas till att olika kunskaper kan vara relevanta i olika kulturer. Bedömningen kräver därför en god kulturkompetens. Att parterna kan kommunicera på ett gemensamt språk är ett grund- läggande krav men om paret trots avsaknad av ett sådant lyckas få förhållandet att hålla och träffats och fått god kännedom om varandra bör uppehållstillstånd enligt handboken kunna beviljas. Båda parterna skall om det är möjligt vara skilda från eventuella tidigare partner och i vart fall ha avslutat tidigare relationer och inte vara sambo med någon annan person. samma barn eller att paret väntar barn tillsammans väger givetvis tungt vid prövningen. anger också en del omständigheter som sammantaget medför att undantag kan göras från muntlig handläggning med referenspersonen enligt följande. Att sökanden kommer från förhållanden eller befinner sig i en situation som gör det osannolikt att han eller hon skulle vilja bosätta sig i av någon annan anledning än anknyt- ningen. Att sökanden kan återvända till sitt hemland utan problem om förhållandet upphör. Att parterna träffat varandra minst en gång, men helst . Att det inte är anknytningar som grundar sig på arrangerade äktenskap eller andra förhållanden där det kan finnas risk för att någon av parterna ingått förhållandet mot sin vilja. Att både den muntliga utredningen med sökanden och den skriftliga utredningen med referenspersonen ger klara besked och innehåller de uppgifter som krävs. Att det inte finns några omständigheter som talar mot att det är en seriös anknytning eller som indikerar att det skulle finnas någon risk för misshandel eller andra kränkningar. Som stöd för bedömningen om skriftlig utredning med referens- personen kan anses tillräcklig redovisas i handboken en del fall där använt skriftlig utredning. Nedan följer några av dessa fall. Peruansk man, och bosatt i , söker på anknytning till svensk kvinna, . Den sökande arbetar på ett diskotek i och referenspersonen är butiksansvarig på ett större varuhus. Paret lärde känna varandra i . Referenspersonen studerade i . Flyttade ihop 1996 och bodde tillsammans till då referens- personen reste till för att föda parets gemensamma barn. Sökanden reste till hemlandet på grund av att fadern var svårt sjuk. Sökanden återvände till och referens- personen och dottern besökte honom därefter . Sökanden besökte referenspersonen . gjordes ansökan via ambassad. beviljade uppehålls- och arbetstillstånd på uppskjuten invandringsprövning. Enbart skriftlig utredning med referenspersonen. Tunisisk man, , söker på anknytning till svensk kvinna (med svenskt ursprung), . Paret har känt varandra och har ett gemensamt barn som är fött . De är inte gifta. Sökanden vistades i mellan . Den mesta av tiden illegalt, eftersom han stannade kvar efter ett besök med visering. Efter att ha gripits av polisen ansökte han om uppehålls- och arbetstillstånd på anknytning. Både och avslog ansökan och avvisningen verkställdes . efter hemkomsten gjorde sökanden en ansökan via ambassaden. Paret bodde ihop under sökandens vistelse här. beviljade uppehålls- och arbetstillstånd på uppskjuten invandringsprövning. Enbart skriftlig utredning med referenspersonen. I dossié finns en mängd material från avvisningsärendet, bland annat skrivelser från referenspersonen och dennas föräldrar, muntlig utredning med sökanden, journalanteckningar, intyg från barnmorska samt biträdes- inlagor. Dock ingen muntlig utredning med referenspersonen. Amerikansk kvinna , söker på anknytning till svensk man, . Paret träffades i då sökanden studerade i . flyttade de ihop i referenspersonens studentrum där de bodde ihop tills sökanden återvände till i har de sedan träffats ett tiotal gånger. De har omväxlande besökt varandra. De är inte gifta. Sökanden har ett arbetserbjudande som lärare i . Referens- personen arbetar som controller. beviljade uppehålls- och arbetstillstånd på uppskjuten invandringsprövning. Enbart skriftlig utredning med referenspersonen. När det kan misstänkas att en ansökan om uppehållstillstånd grundar sig på ett arrangerat äktenskap är det i det närmaste obligatoriskt med muntlig utredning med båda parter. 1999/2000:43, s. 39 f, anges att arrangerade äktenskap där parterna träffats endast i liten utsträckning eller inte alls och kanske har mycket begränsade kunskaper om varandra kan utgöra grund för uppehållstillstånd under vissa omständigheter. Det skall vara fråga om en sedvänja som faktiskt kan konstateras ha sin grund i ett traditionellt kulturmönster och äktenskapet skall ha ingåtts med parternas fria samtycke. I ärenden som grundar sig på arrangerade äktenskap är särskilt grundliga muntliga utredningar med båda parter av stor vikt. För att kunna fånga upp de fall där någon av parterna känner sig tvingad att ingå äktenskapet är det enligt propositionen också viktigt att den part som är bosatt i hörs utan att någon släkting är närvarande och att eventuellt anlitad tolk är opartisk. Barnäktenskap, dvs. när någon av parterna är , och månggifte accepteras inte oavsett kulturella sedvänjor. 3.2.3Risk för våld eller kränkning i förhållandet Ett uppehållstillstånd på grund av ett nyetablerat förhållande får enligt 2 kap. 4 § andra stycket UtlL beviljas om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. Passusen om särskilda skäl syftar bland annat på det fallet att någon av parterna löper påtaglig risk att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. Uppehållstillstånd kan alltså i dessa fall nekas trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. 1999/2000:43, s. 43, kan en påtaglig risk för att sökanden kan komma att bli utsatt för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet bedömas föreligga om det kommer fram att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott. Vid bedömningen skall hänsyn tas till hur långt tillbaka i tiden brottsligheten ligger och omfattningen av den. Hur länge förhållandet har varat skall också vägas in eftersom det i ett förhållande som varat kan förut- sättas att parterna har god kännedom om varandra och det krävs då starkare skäl för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd. Enligt lydelsen är bestämmelsen bara tillämplig på nyetablerade förhållanden där tillstånd söks med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL och alltså inte vid s.k. familjeåterförening enligt första stycket samma lagrum. I propositionen anges också att kvinnans situation i hemlandet för det fall uppehållstillstånd vägras måste vägas in. För att skall få kännedom om de fall där man på grund av referenspersonens kriminella belastning kan befara att sökanden kan råka illa ut finns en rätt för myndigheten att inhämta uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren, se ovan under 3.1.3. 1999/2000, s. 43 ff, utvecklas förutsättningarna för inhämtande av sådana uppgifter. Referenspersonen skall i samband med utfrågningen tillfrågas (muntligt eller skriftligt) om tidigare äktenskap och samboförhållanden samt om han eller hon är dömd för brott. Om referenspersonen uppger att han eller hon är dömd för brott föreligger i regel sådant särskilt skäl som krävs för att registerslagning skall få ske. I övrigt kan särskilda skäl för att inhämta registerutdrag beträffande referenspersonen vara att det vid utredningen i övrigt kommer fram att denne är kriminellt belastad. Om referenspersonen inte är svensk medborgare kan uppgifter även inhämtas från akt i ärendet. Om det finns anledning till det bör enligt proposi- tionen kontrollera referenspersonens uppgifter om tidigare förhållanden mot folkbokföringsregistret. Skäl att göra en sådan kontroll kan exempelvis vara att det under utredningen kommer fram att referenspersonen inlett kortare förhållanden med personer från andra länder. Detta bör enligt också kunna vara ett särskilt skäl att inhämta utdrag från belastnings- och misstankeregistren. Nedan följer några exempel som visar hur och bedömt olika fall. Kvinna från , född , ansökte om uppehållstillstånd med anknytning till sin make som grund. Relationen bedömdes som seriös. Mannen dömdes till fängelse för misshandel vid fyra tillfällen, försök till våldtäkt, hemfridsbrott och narkotikabrott. Våldsbrotten var riktade mot mannens förra sambo. dömdes han till fängelse för sexuellt utnyttjande av underårig. Besöksförbud hade meddelats både mot f.d. sambon och en annan kvinna. avslog ansökan då det ansågs föreligga en påtaglig risk för att kvinnan skulle komma att misshandlas i det nya förhållandet. Beslutet överklagades och mannen anförde att han var oskyldigt dömd, vilket han berättat för sin hustru. fastställde verkets beslut. Kvinna från , född , ansökte om uppehållstillstånd med anknytning till en medborgare i med permanent uppehållstillstånd i . Förhållandet bedömdes som seriöst. Mannen dömdes till tre månaders fängelse för misshandel av sin dåvarande hustru. dömdes mannen för olaga hot. Han hade därefter ålagts besöksförbud. avslog ansökan då det ansågs föreligga en påtaglig risk att kvinnan skulle komma att misshandlas i det nya förhållandet. Beslutet överklagades och det anfördes att händelserna var att hänföra till en psykiskt svår period i mannens liv och att han vare sig före eller efter begått brott. fastställde verkets beslut. Kvinna från , född , ansökte om uppehållstillstånd med anknytning till sin make som grund. Förhållandet bedömdes som seriöst. Mannen dömdes till fängelse för våldtäkt och försök till avslog ansökan då det ansågs föreligga en påtaglig risk att kvinnan skulle komma att misshandlas i det nya förhållandet. Beslutet överklagades och det anfördes att mannen inte begått upprepad brottslighet och att han var medlem i anonyma alkoholister samt att han frigavs tidigt då kriminalvården inte ansåg honom våldsbenägen. beviljade uppehållstillstånd då det gått brottet begicks och med hänsyn till vad som blivit upplyst i överklagandet. Enligt 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL skall pröva om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel i . Vandelsprövningen lagfästes genom lag (1995:773) om ändring i utlänningslagen. Fullständiga utdrag ur belastnings- och misstanke- registren inhämtas därför regelmässigt beträffande sökanden. I förarbetena till lagen, prop. 1994/95:179, s. 48 anges att endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. Främst beaktas lagakraftvunna domar. Även brott där lagakraftvunnen dom ännu inte föreligger men där utlänningen erkänt gärningen eller annan misskötsamhet där omständigheterna är klarlagda får beaktas. Enligt propositionen måste tyngden av anmärkningarna mot utlänningen bedömas från fall till fall. Ju starkare utlänningens anknytning till är desto tyngre anmärkningar krävs för avslag. Hänsyn måste också tas till eventuella barns situation. Av propositionen s. 78 framgår vidare att prövningen skall göras med utgångspunkt från en bedömning av utlänningens framtida levnadssätt. Uppskjuten invandringsprövning innebär att utlänningen först får ett eller flera tidsbegränsade uppehållstillstånd innan permanent uppehållstillstånd beviljas. 1999/2000:43, s. 51 framhålls att ordningen med uppskjuten invandringsprövning är en väsentlig del av regelsystemet för dem som söker uppehållstillstånd på grund av ett nyetablerat förhållande. Genom denna princip får man en prövning av ett förhållandes seriositet och hållbarhet innan permanent uppehållstillstånd beviljas. Utan en uppskjuten invandringsprövning skulle den första prövningen behöva vara mycket strikt och restriktiv eftersom det är svårt att utföra en seriositetsbedömning innan sökanden rest in i landet. Huvudregeln i dessa fall framgår av 2 kap. 4 d § och 4 e § första stycket UtlL. Av sistnämnda lagrum framgår att en förutsättning för nytt uppehållstillstånd enligt huvudregeln är att förhållandet består (se även nedan under 3.2.6). Enligt hittillsvarande praxis har två ettårstillstånd brukat ges före det permanenta uppehålls- tillståndet. I de flesta fall när det första ettårstillståndet skall förnyas görs en förenklad utredning av . Denna består i att sökanden och referenspersonen kallas till och gemensamt undertecknar en sannings- försäkran om att förhållandet består. Genom slagningar i register kontrolleras om paret har gemensam adress samt sökandens vandel. Handläggaren kan vid behov ställa kompletterande frågor. Om den förenklade utredningen inte räcker som beslutsunderlag intervjuas parterna var för sig. har som praxis infört att det första tidsbegränsade uppehållstillståndet i normalfallen skall vara och därefter skall permanent uppehållstillstånd beviljas om förutsättningar finns. En mellanliggande prövning bortfaller alltså i normalfallet. Enligt uppgift från avslogs endast ett par procent av förlängnings- ansökningarna vilket inte alls motsvarade de resurser som krävdes för denna mellanliggande prövning. Efter två års tidsbegränsat uppehållstillstånd kan sökanden enligt huvudregeln få permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 e § UtlL. Inför prövningen kallas sökanden och referenspersonen till och får återigen underteckna en sannings- försäkran om att förhållandet består. Paret intervjuas var för sig alternativt har handläggaren ett kortare samtal med dem gemen- samt. Deras adresser m.m. kontrolleras. Om förutsättningar före- ligger beviljas därefter ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl får permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 e § andra stycket, andra meningen UtlL ges före två- årsperiodens slut. Ett särskilt skäl kan enligt prop. 1999/2000:43, s. 51 vara att parterna har ett gemensamt barn. handbok anges att detta gäller särskilt om barnet är svensk medborgare eftersom föräldern då har en stark anknytning till . Permanent uppehållstillstånd kan enligt handboken t.ex. också ges före om paret vid det första tillfälliga tillståndet redan bott tillsammans , men inte för att förhållandet skall anses etablerat och permanent uppehållstillstånd ges direkt. Tiden för tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också förlängas till innan permanent uppehållstillstånd ges. Enligt kan detta vara motiverat t.ex. när förhållandet är instabilt eller upphört men tid krävs för att sökanden skall kunna etablera umgänge med barn i . En annan situation som nämns i handboken är att förhållandet upphör men sökanden åberopar anknytning till en ny person. I vissa fall kan uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL ges till en utlänning trots att ett förhållande upphört. Genom införande av detta lagrum lagfästes tidigare praxis i denna fråga (se lagen [2000:292] om ändring i utlänningslagen). UtlL 2 kap. 4 e § tredje stycket 1 avser situationer där den sökande har en särskild anknytning till . 1999/2000:43, s. 64 ryms både familjeanknytningsfall och fall där sökanden har en anknytning till det svenska samhället, t.ex. genom arbete. I nämns att det normalt krävs fast anställning . Andra situationer som nämns i handboken är att sökanden inlett ett nytt förhållande eller att sökanden och den tidigare partnern har barn tillsammans och barnet är svensk medborgare eller har permanent uppehållstillstånd. UtlL 2 kap. 4 e § tredje stycket 2 reglerar situationen att förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, i förhållandet har utsatts för våld eller annan särskild kränkning av sin frihet och frid. Lagrummet utgör en ventil för de sökande som utsatts för misshandel eller liknande av sin svenske partner och förhållandet därför tar slut före det att de fått permanent uppehållstillstånd. 1999/2000:43, s. 53 f. och s. 64, utvecklas förutsättningarna för beviljande av uppehålls- tillstånd i dessa fall. I varje ärende skall en samlad bedömning göras. Hänsyn skall tas till övergreppens art och omfattning, under vilka omständigheter de ägt rum och hur allvarliga de varit. Enstaka mindre allvarliga övergrepp skall inte i sig medföra rätt till fortsatt uppehållstillstånd i eftersom det i så fall lätt skulle kunna missbrukas för att kringgå invandringsbestämmelserna. uppehållstillstånd skall det också enligt propositionen krävas dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt och dels att förhållandet från början varit seriöst. Det krävs enligt proposi- tionen inte att det skall vara styrkt att sökanden utsatts för en brottslig gärning. Enbart sökandens påstående om övergrepp räcker dock normalt inte utan det skall göras sannolikt att sådana skett. Några formella krav på bevisningen ställs inte. Eventuell polisanmälan, läkarintyg, intyg från sociala myndigheter och kvinnojourer anges som exempel på dokumentation som kan vara till ledning. kan i dessa fall också inhämta registerutdrag beträffande referenspersonen. Omständigheterna när påstående om övergrepp framställs kan också ha betydelse enligt propositionen. Om påståendet t.ex. framförs först när ett avvisningsbeslut överklagas bör det krävas en rimlig förklaring av sökanden till varför hon eller han inte tidigare uppgett att övergrepp skett. Om det gått mellan det att övergreppen skett och förhållandets upphörande kan det tyda på att förhållandet upphört av någon annan orsak. I propositionen s. 64 uttalas att avsikten med lagfästande av denna grund för uppehållstillstånd var att det skulle leda till en något generösare praxis . Om andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört kan sådant beviljas med stöd av 2 kap. 4 e § tredje stycket 3 UtlL. Det är här främst fråga om olika humanitära skäl. 1999/2000:43, s. 54 måste en samlad bedömning göras i varje enskilt fall. Förutom fall där våld och kränkningar skett skall hänsyn t.ex. också tas till om sökanden riskerar social utstötning vid ett återvändande eller har stark anknytning till . Som ytterligare exempel nämns att referenspersonen avlidit eller att sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad samt sökandens anknytning till hemlandet. Även om fortsatt uppehållstillstånd inte kan beviljas enbart med stöd av punkt 1 eller 2 kan omständigheterna ändå sammantaget vara sådana att fortsatt uppehållstillstånd enligt punkt 3 bör ges. har i vägledande avgöranden prövat frågan. Ett exempel är UN 390-00 där det gällde en iransk kvinna som sammanlevt med sin i bosatta make . Äktenskapet hade ingåtts genom fullmakt. Kvinnan hade polis- anmält mannen för våldtäkt vid sex tillfällen samt misshandel och olaga hot de sammanbodde. Mannen var anhållen och häktad men dömdes sedan endast till dagsböter för ringa misshandel . konstaterade att ringa miss- handel inte utgjorde ett sådant allvarligt övergrepp som förutsätts i 2 kap. 4 e § tredje stycket 2 UtlL. Sökanden hade emellertid uppgett att övergreppen var mycket fler och av allvar- ligare art. Dessa uppgifter hade hon vidhållit under hela förunder- sökningen och i tingsrätten. Tingsrätten hade också funnit skäl att häkta mannen. Därmed ansåg att hon gjort sannolikt att hon utsatts för sådana övergrepp som avses i 2 kap. 4 e § tredje stycket 2 UtlL. ansåg också att förhållandet varit allvarligt menat och att det avslutats på grund av övergreppen. Däremot ansåg att tiden för sammanlevnaden, ca , varit helt kortvarig och att uppehållstillstånd därför inte kunde beviljas endast med stöd av 2 kap. 4 e § tredje stycket 2 UtlL. Eftersom det inte kunde ute- slutas att hon vid ett återvändande till skulle komma att drabbas av allmänna trakasserier beviljade ändå permanent uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 e § tredje stycket 3 UtlL. Uppehållstillståndet kunde enligt UtlL 2 kap. 5 § andra stycket 4 meddelas trots att sökanden befann sig i . Ett uppehållstillstånd för en utlänning som rest in i kan återkallas enligt 2 kap. 9 § första stycket UtlL, om denne medvetet lämnat oriktiga uppgifter m.m. Dessutom kan uppehållstillstånd för en person som rest in i återkallas enligt 2 kap. 11 § UtlL om personen arbetat utan arbetstillstånd, har vandelsanmärkningar eller ägnar sig åt spioneri eller liknande. Väntetiden för sökanden att få komma på intervju på utlands- myndigheterna varierar mellan och . På grund av utlandsmyndigheternas skiftande rutiner vid handlägg- ningen av dessa ärenden är det svårt att ha en gemensam utgångspunkt för handläggningens början och jämföra vänte- tider. Vissa utlandsmyndigheter bokar intervju med sökanden innan ansökan givits in och registrerar ansökan först vid intervjun. Andra kräver att komplett ansökan skall ges in och avgift betalas innan sökanden får tid för intervju. Någon heltäckande statistik beträffande utlandsmyndigheternas handläggningstider har inte varit möjlig att få genom Migrations- verket. I några fall saknas relevant statistik helt. Vi har därför vänt oss direkt till 17 svenska utlandsmyndigheter (16 ambassader och ett generalkonsulat) med en enkät och frågat bl.a. om deras handläggningstider. Därutöver har vi vid våra besök på ambassa- derna i , , och , , inhämtat information. De utlandsmyndigheter som valts ut för vår förfrågan har enligt många ansökningar om uppehålls- tillstånd på grund av nyetablerade förhållanden. De frågor vi ställde till utlandsmyndigheterna var följande. Hur sker den första kontakten med ambassaden? Infinner sig sökanden personligen, ringer sökanden till ambassaden eller kommer ansökningarna per post? Förekommer alla tre varianterna? När/hur registreras ansökningarna? (Vid intervjutillfället, vid telefonsamtalet, vid det personliga besöket, då ansökningarna kommer in per post, annat?) Hur lång är väntetiden för att få komma på intervju från det att sökanden första gången kontaktar ambassaden? Förekommer någon form av frågeformulär eller liknande som fylls i av sökanden före intervjutillfället? Förekommer språksvårigheter, dvs. att sökanden inte behärskar det officiella språket eller engelska? Hur löses det i så fall? Förekommer det att sökanden inte kan läsa/skriva latinska bokstäver? Finns det problem med långa avstånd till ambassaden? Genomförs intervjuer per telefon och i så fall hur? Är postsystemet tillförlitligt i landet? Finns det ett motstånd mot att skicka handlingar per post? Kan ni beskriva handläggningsgången i ett normalärende från det att sökanden kontaktar ambassaden till dess att ärendet översänds till ? Finns det några andra speciella förhållanden i landet som har betydelse för handläggningen i dessa ärenden? De uppgifter vi fått från utlandsmyndigheterna har inte alltid stämt med den statistik tillhandahåller. Detta beror delvis på att uppgifterna inte avser exakt och att handläggningstiderna givetvis varierar . Uppgifterna från tar inte heller hänsyn till de olika utgångspunkter för handläggningstider utlandsmyndigheterna har.