sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Poängen med att styra på funktioner är att det finns en viss utbyt- barhet mellan typförband som kan fylla en och samma funktion, vilket lämnar öppet för Försvarsmakten att välja den mest kostnadseffektiva lösningen. 2 Denna verksamhetsgren och dess mål faller också under verksamhetsområdet Det civila försvaret. Styrningen av försvaret - en översikt I regleringsbreven anges en mängd prioriteringar. Gränsen mellan uppmaningar att prioritera viss verksamhet och uppdrag att utföra vissa prestationer eller bedriva vissa aktiviteter är flytande. Priorite- ringar kan anges på många olika sätt – alltifrån beakta och rena återrapporteringskrav till uttryckliga uppdrag att bedriva viss verk- samhet eller utföra vissa prestationer. Man kan se alla dessa priori- teringar som utfyllnad av de övergripande målen. Prioriteringarna kan ses som preciseringar och förtydliganden av mål som egentligen är fulla av komplicerade avvägningar men som med nödvändighet måste förenklas när de sammanfattas för att kommuniceras till myndigheterna. Exempel av detta slag är dock få och blir närmast självklara. Det verkar självklart och överflödigt att påpeka att förband som behövs för att svara mot krav på omedelbar förmåga ska prioriteras när det gäller utbildning och planering. Prioriteringarna aktualiserar också mål som ligger vid sidan av försvarets huvuduppgifter. Miljö-, jämställdhets- och integrations- frågor ingår inte i försvarets huvuduppgifter men väl i Försvars- maktens sektorsansvar och borde därigenom redan vara omhän- dertagna. Överföring av målen sker också genom en mycket omfattande in- formell dialog mellan i första hand Försvarsdepartementets och Försvarsmaktens tjänstemän. Det sker genom en mängd kontakter och i ett stort antal arbetsgrupper. Ett antal av Försvarsmaktens tjänstemän växeltjänstgör i Försvarsdepartementet, vilket ger re- geringen möjligheter att också denna väg överföra sina mål till myndigheten. 3.4.3Regeringen styr på slutprestationer Regeringen kan i princip gå två vägar för att öka precisionen i styr- ningen: 1) målen bryts ned i allt mer preciserade mål (försvarets förmå- gor bryts ned i delförmågor, som i sin tur bryts ned i funktioner) Styrningen av försvaret - en översikt och 2) prestationerna preciseras i allt högre grad (förbanden preci- seras till antal, utrustning och beredskap). Man har försökt båda vägarna, men i allt högre grad har styrningen kommit att inriktas på prestation (förband). I stället för att som tidigare i hemliga beslut försöka precisera de operativa förmågorna ytterligare några steg och sedan lämna åt Försvarsmakten och de andra totalförsvars- gemensamma myndigheterna att utforma insatsorganisationen be- ställer man nu i stället en mycket väl preciserad insatsorganisation. Regeringen har naturligtvis samma problem som att av- göra vilken insatsorganisation som krävs för att uppnå den opera- tiva förmåga i olika avseenden som har krävt. Eftersom regeringens beslut är mycket mer detaljerade än ökar kraven på regeringens förmåga att göra dessa bedömningar. Preciseringen görs på flera vägar. för beslut om insatsorganisation ett steg vidare genom att förbanden är angivna med en större detaljeringsgrad3. I regleringsbrevet hänvisas dessutom till hemliga regeringsbeslut om insatsorganisationens be- redskap. Beslut om beredskap preciserar kraven på förbanden och när dessa krav ska vara uppfyllda. Regeringen har möjlighet att i hemliga beslut gå mycket långt i precisering av operativ förmåga, utrustning och beredskap. Regeringen har anmält ett drygt dussin förband till internatio- nella styrkeregister. Anmälningarna görs till olika styrkeregister hos EU, FN, Nato, m.fl. internationella organisationer. Anmälningarna betyder att förbanden – vanligen un- gefär – ska stå färdiga och att utrustning och förmågor ska uppfylla bestämda, ofta ganska högt ställda krav. Anmälningarna tas i särskilda regeringsbeslut. Regeringen lägger således till krav på insatsorganisationen utöver vad bestämt. Dessa krav är kostnadsdrivande och kan förändra förutsättningarna för beslut. Varken Försvarsmakten eller regeringen, än mindre och allmän- heten – kan ange vilka konsekvenserna av dessa beslut blir på insatsorganisationen och den övergripande operativa förmågan . Det beror på att de verkliga kostnadskonsekvenserna inte är kända när beslut fattas. Beställningen av insatsorganisationen riktas till Försvarsmakten. Övriga försvarsmyndigheter hänvisas under verksamhetsområdet Det militära försvaret till den insatsorganisation som Försvars- 3 Däremot är tidpunkter för när de olika förbanden ska vara färdiga inte angivna. 2004 är 2008 angivet som det år då insatsorganisationen ska vara intagen. Styrningen av försvaret - en översikt makten skall utveckla. I alla regleringsbrev ligger insatsorganisa– tionen med i en bilaga. Beställning av fredsfrämjande truppinsatser När det gäller internationella insatser beslutar regeringen fort- löpande när förfrågningar kommer inom ramen för medgivande och internationella överenskommelser. Besluten tar sig uttryck i bestämda insatser – typ av förband, antal personal, tidsut- dräkt etc. I regleringsbrevet anges en preliminär omfattning av de internationella insatser som Försvarsmakten ska kunna klara av och högstbelopp för var och en av dessa, inom ramen för en anslagspost (1,). 3.4.4Regeringen styr på internprestationer I begränsad omfattning styr regeringen på internprestationer. Den mest betydelsefulla styrningen gäller försvarsmateriel. Den därnäst mest betydelsefulla har gällt antalet värnpliktiga som skall utbildas. I regleringsbrevet för har regeringen övergivit denna styr- ning. Därutöver riktas en begäran till Försvarsmakten om att för- söka öka antalet rekryterade till hemvärnet. Vidare anger reger- ingen ett stort antal prioriteringar som avser intermediära presta- tioner, t.ex. att få fler kvinnor och personer med annan etnisk och kulturell bakgrund än svensk att fullgöra värnplikt, att bedriva drogförebyggande verksamhet och miljöutbildning, att utveckla förmåga att arbeta i NBC-miljö m.m. (se ovan under mål och prio- riteringar). Ett antal internprestationer av speciell men mestadels av mycket begränsad omfattning specificeras. Ett viktigt undantag är ett högstbelopp till den militära underrättelse- och säkerhets- tjänsten. Huvuddelen av all materiel beställer Försvarsmakten själv. Det sker inom ramen för ett särskilt anslag, en investeringsplan, som för- delar anslaget på materiel och anläggningar, samt FoU och en ram för bemyndiganden. Bara ett fåtal materielbeställningar av mer om– fattande art beslutar regeringen om: t.ex. kompletteringsanskaffning Styrningen av försvaret - en översikt av robotsystem och anskaffning av taktiskt datasystem. En lista med nio poster finns i regleringsbrevet. En annan, men mer be– gränsad styrning, utgörs av krav på rekvisition från regeringen för materielbeställningar med betydelse för Försvarsmaktens lång- siktiga inriktning, inhemsk försvarsindustriell förmåga m.m. Försvarsmakten avgör själv när dessa kriterier är tillämpliga. Rekvi- sitionen ger regeringen en möjlighet att pröva beloppens rimlighet. Beställningarna av försvarsmateriel växer fram i en process som regeringen delvis kan styra. Upprinnelsen sker vanligen i Forsk- nings- och teknikutvecklingsgrupper (FoT) som Försvarsmakten inrättar i samarbete med och . Regeringen är underrättad och följer dessa gruppers arbete. materialiseras dessa utredningar i beställningar. Regeringen har infört ett steg mellan utredning och beställning som den styr, nämligen framtagande av demonstra– torer, prototyper som ska visa funktion och klargöra krav och kostnader. Såväl före som efter detta steg kan regeringen avbryta utvecklingen. Försvarsmakten får av regeringen ett mycket stort antal uppdrag av genomförande-, planerings- och utredningskaraktär. En liten del av uppdragen gäller genomförande av viss verksam- het, såsom tremånadersutbildning av hemvärnsmän och att av- veckla användning av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Dessa uppdrag är liktydiga med beställning av en bestämd (in- tern)prestation. Större delen av uppdragen som gäller genomförande av viss verksamhet är mer allmänna, såsom att vidta åtgärder för att spegla samhällets etniska och kulturella mångfald och fördjupa arbetet med sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Dessa upp- drag kan ses som prioriteringar, dvs. kompletteringar av de övergripande målen. Många uppdrag gäller utredningar och planering. Ett mycket stort sådant uppdrag gäller nätverksbaserat försvar. Dessa upp- drag styrs av preciserade uppdragsbeskrivningar i sär- skilda regeringsbeslut. Styrningen av försvaret - en översikt Uppdragen på det rent militära området gäller i stor utsträck- ning planering av övningsverksamheten, särskilt internationell sådan. Många uppdrag är i själva verket återrapporteringskrav. Vissa genomförandeuppdrag gäller sådant som kan förefalla självklart, såsom att anpassa rekryteringen av yrkesofficerare till det framtida behovet. Uppdragen är huvudsakligen så formulerade att det inte går att säga om Försvarsmakten utfört uppdraget till fullo eller ej. De få undantag som gives bygger på planering som lämnats i Försvarsmaktens budgetunderlag, t.ex. omfattningen av övningsverksamheten. Inget av uppdragen ges någon kostnadsram. Övriga totalförsvarsgemensamma myndigheter har vissa av reger- ingen angivna uppgifter och uppdrag, utöver att arbeta på uppdrag av Försvarsmakten. ska lämna stöd till för att främja internationellt materielsamarbete och exportfrämjande verksamhet samt bygga ett system för certifi- ering av IT-säkerhetsprodukter. har ett mycket stort antal uppdrag av bevakande, rådgivande, utredande, utvecklande och forskande karaktär. Någon skyldighet att biträda Försvarsmakten anges inte i regleringsbrevet. Ur styrningssynpunkt kan en mindre del av uppdragen ses som beställningar av internprestationer, andra som utfyllnad av målen, medan huvuddelen – alla planeringsuppdragen – är att betrakta som påverkan på produktionsprocessen. Försvarsmakten åläggs att tillhandhålla flygplan och båtar för och dess verksamhet. Finansieringen ska ske på Försvarsmaktens förbandsanslag. Denna intermediära pre– station blir därmed gratis för . Styrningen på internprestationer med priser kompletteras av regeringens förelägganden om resultatbudgetar för två av de av- giftsfinansierade myndigheterna, och Styrningen av försvaret - en översikt De föreläggs resultatbudgetar, som specificerar kost- nader, anslags- och avgiftsintäkter på verksamheter. De torde syfta till att fördela anslagsmedel och ange behovet av avgiftsdebitering för olika verksamheter. Därigenom styrs i första hand avgifterna för uppdrag av olika art. 3.4.5Regeringen styr på den totala resursinsatsen Regeringen påverkar på flera olika sätt de ekonomiska ramarna för Försvarsmaktens verksamhet. Av de anslag som beslutat innehåller regeringen vanligen en viss del (innehöll reger- ingen på anslaget 6:1 Förbandsverksamhet m.m. för sin egen disposition). har regeringen beslutat om utgiftsbegränsningar, s.k. limiter, dikterade av den övergripande statsfinansiella styrningen. Regeringen beslutar också hur stort anslagssparandet får vara, liksom hur stora lånen från nästa års anslag får vara. Av det anslagssparande som föreligger från ett tidigare budgetår förekommer det också att regeringen drar in medel. I budgetpropositionen ges inte information om beräknat ut- nyttjande av anslagssparande och beräknade totala utgifter på olika områden. I regleringsbreven finns däremot sådan information med. Tillsammans med beräknade avgiftsinkomster ges där en fullständig bild av respektive myndighets finansiering och totala utgifter. Det ger regeringen en bättre bild, än den får av vilka utgifter som anslagen kommer att resultera i, och innebär en striktare styr- ning. Av de medel som regeringen behåller för sin egen disposition kan regeringen beställa särskilda uppdrag från försvarsmyndighe- terna eller tilldela myndigheter anslag under löpande budgetår. 3.4.6Regeringen styr inte resurser till olika ändamål Anslagen är ämnade att styra resursinsatser till olika ändamål. I hu- vudsak riktas dock anslagen på detta liksom de flesta andra områ- den till myndigheter. I anslagsposter har viss del av medlen också styrts till andra myndigheter. Anslagen grupperas i budgetpropositionen efter politikområden. Genom att besluta om anslag till myndigheter inom olika politik- Styrningen av försvaret - en översikt områden och ange mål för politikområden styr således medelsanvändningen på ändamål i stort. På nästa nivå – som delar av politikområden – redovisar reger- ingen verksamhetsområden och anger mål för dessa. Anslagen är dock inte grupperade efter verksamhetsområden. Vilka anslag som hör till vilka verksamhetsområden kan ibland, men inte alltid, ut- läsas av texten. I budgetpropositionen anges ibland en uppskatt- ning av hur medelsförbrukningen kommer att fördela sig mellan verksamhetsområden. På försvarsområdet anges för huvuddelen av anslagen en ungefärlig fördelning mellan det militära och det civila försvaret. I regleringsbreven specificerar regeringen ytterligare vad medlen ska användas till. Det görs bl.a. genom att ange verksamhetsgrenar. Verksamhetsgrenarna är tydligt angivna i förhållande till verksam- hetsområden. Men någon koppling mellan anslag och verksamhets- grenar görs inte. Tre politikområden, fem verksamhetsområden och 23 verksam- hetsgrenar är inblandade i styrningen av Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Hur medlen fördelas på verksamhetsgrenar framgår inte – vare sig i budget eller i redovis- ning – och heller inte hur verksamhetsgrenar vid olika myndigheter hänger ihop. Det kan således råda osäkerhet om hur medlen an- vänts. Regeringen styr resurserna med anslagsposter och högstbelopp i några fall. Anslagen till Försvarsmakten är dels uppdelade i an- slagsposter, dels försedda med högstbelopp för olika verksamheter. Anslaget till materiel är uppdelat i två anslagsposter, en större för materiel och en mindre för forskning och teknikutveckling. Därut- över anges ett antal högstbelopp för olika typer av beställningar: exportstöd, flygtekniska forskningsprogrammet m.m. På anslaget för förbandsverksamhet finns en anslagspost för fredsfrämjande truppinsatser (1,). Det enda mera betydelsefulla högstbeloppet är kr () för den Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Därutöver finns en mängd småposter för bidrag till frivilliga försvarsorganisationer, beställning av viss utbildning från , Tidningen , generalläkarens tillsyn, m.m. Varken anslagsposter eller högstbelopp avser hela verksamhets- grenar. Styrningen av försvaret - en översikt 3.4.7Regeringen styr på organisation I en bilaga till förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten listas de organisationsenheter som ingår i grund- organisationen. Detta återges dock inte i regleringsbrevet till myn- digheten. Någon hänvisning till beslut om grund- organisationen finns heller inte i regleringsbrevet. Däremot anges vilka enheter som ska inrättas och vilka som ska läggas ned. Den outtalade utgångspunkten är att den befintliga organisationen gäller till dess att riksdag och regering fattar nya beslut. Regeringens be- slut är en effektuering och precisering av beslut. Samarbetet mellan totalförsvarsmyndigheterna är inte systematiskt reglerat har beslutat om de totalförsvarsgemensamma myndig- heterna och det övergripande finansieringssystemet. Regeringen kan fylla ut denna organisationsstyrning med regler för hur sam- spelet mellan myndigheterna ska fungera. Samarbetet mellan totalförsvarsmyndigheterna styrs dock inte systematiskt genom några regeringsbeslut. Varken i instruktioner eller i regleringsbrev finns mer än sporadiska påpekanden om sam- arbete. ska enligt dess regleringsbrev tillhanda- hålla Försvarsmakten militära underrättelser. I regleringsbrevet för sägs att ska ut- föra uppdrag åt Försvarsmakten, men något motsvarande sägs inte i regleringsbreven till de andra försvarsmyndigheterna. Däremot sägs ingenting om att Försvarsmakten ska använda materielanslaget för beställningar från och eller ska lägga uppdrag på , Försvars- högskolan eller inom ramen för detta eller förbands- anslaget. I viss, mycket begränsad, utsträckning gör Försvars- makten beställningar utan att vända sig till , men skulle alltså utan hinder i författningar och regleringsbrev kunna göra detta oftare. , , Försvars- högskolan och har styrelser med fullt ansvar. Dessa styrelser är avsedda att vare en viktig del i ägarstyrningen. Styrningen av försvaret - en översikt kan ge regeringen en inblick i hur verkscheferna sköter sina upp- drag och hur tillståndet i myndigheterna är. I förhållande till övriga försvarsmyndigheter, vid sidan om Försvarsmakten, spelar ägarstyrningen en mera självständig roll, eftersom beställarstyrningen i stor utsträckning överlåtits till Försvarsmakten. Regeringens förstahandsintresse i förhållande till dessa myndigheter är därför effektivitet, kompetensutveckling och investeringar. Alla myndigheter åläggs att rapportera nyckeltal för produktivi- tet och kvalitet. Verksamheten vid följs medelst milstolpeeffektiviteten (dvs. andelen leveranser och del- leveranser ). Därutöver föreskrivs full kostnadstäckning i alla verksamhetsgrenar vid . Personal- och kompetensförsörjningen görs till föremål för olika slag av bevak- nings- och utvecklingsuppdrag i alla myndigheter. Regeringen tar också ställning till och ger anvisningar om och låneramar för myn- digheternas planer för investeringar för förvaltningsändamål. Försvarsmakten får själv bestämma hur Hög- kvarteret i stort ska organiseras. Regeringen har dock i instruktio- nen fastställt att det i Högkvarteret ska finnas en enhet för under- rättelse- och säkerhetstjänst, en säkerhetsinspektion och en general– läkare. 3.4.8Regeringen styr med planeringsprocesser Ett antal planeringsprocesser bedrivs regelbundet för att ta fram underlag för beslut om inriktning och dimensionering. Inget annat politikområde har en så omfattande planering. De viktigaste ur och regeringens perspektiv är de följande planerings- processerna. Försvarsmaktsplanen, med ett tidsperspektiv till . Materielplanen, med ett tidsperspektiv . Styrningen av försvaret - en översikt Perspektivplanering, med ett tidsperspektiv på 10–. Militärstrategisk planering för operativ planering och bedöm- ning av behov i förhållande till olika hot- och konflikt- situationer. Budgetunderlag, med i första hand ett ettårsperspektiv men med förslag till verksamhet samt in- riktning . Flertalet planeringsprocesser inom Försvarsmakten bedrivs på dess eget initiativ. I tilltagande grad har regeringen gått in för att styra de viktigaste av dessa planeringsprocesser. Det sker genom uppdrag i regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. försvarspolitiska inriktningsbeslut föregås av försvars- beredningens arbete. Försvarsberedningen gör en egen bedömning av det säkerhetspolitiska läget och behandlar översiktligt utveck- lingen inom försvaret. Försvarsberedningen ger, förslag om inrikt- ning men anger inte förslag om dimensionering och kostnader. Till sitt förfogande har försvarsberedningen experter och tillgång till Försvarsmaktens underlag, t.ex. försvarsmaktsplanen (FMP), som är utgångspunkten för en bedömning av tillståndet inom det mili- tära försvaret. På ett sätt ligger Försvarsberedningen före reger- ingen genom att göra egna säkerhetspolitiska bedömningar och ge- nom att ta upp inriktnings- och avvägningsfrågor i ett tidigt skede, t.ex. frågan om visstidsanställda officerare och de internationella insatsernas omfattning. I andra avseenden är det regeringen som tar initiativet, t.ex. när det gäller dimensionering och kostnader. Försvarsmakten spelar en mycket betydelsefull roll när det gäller att ta fram underlagen för försvarspropositionen. Det mycket nära samarbete som tidigare förekom mellan Försvarsmakten och försvarskommittén har flyttats över till ett samarbete mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet. Detta samarbete har fördjupats och intensifierats på alla områden och pågår kontinuer- ligt, till skillnad från arbetet i försvarskommittén som bara före- kom . Ett exempel är den gemensamma arbetsgrupp, AgGro, inom (Försvarsdepartementet) med di- rektiv från regeringen som försvarsministern tillsatte för att ut- arbeta underlag för förändringar i Försvarsmaktens grund- organisation i samband med det försvarspolitiska inriktnings- beslutet . I gruppen ingick företrädare för Försvarsmakten. Gruppens förslag infördes i sin helhet i propositionen och passe- SOU 2005:92 Styrningen av försvaret - en översikt rade med endast en mindre justering rörande K4 i . Perspektivplaneringen (PerP) utarbetas i hög grad självständigt inom Försvarsmakten. Den redovisar olika tänkbara framtida hot- och problembilder (scenarios). ger regeringen, i ett särskilt beslut, direktiv för militärstrategisk planering och begär i regler- ingsbrevet in perspektivplaneringen. Perspektivplaneringen har haft en väsentlig betydelse för beslut om inriktning och dimensionering av insatsorganisationen. I dagens mycket osäkra situation är det möjligt att den inte har en lika stor betydelse. Däremot har den militärstrategiska planeringen blivit viktigare. Väsentligt för inriktning och dimensionering är det historiska arvet. Det kommer till uttryck i Försvarsmaktsplanen (FMP), som är Försvarsmaktens uppsummering av all pågående och planerad verksamhet, dels i ett kortare perspektiv, dels i ett perspektiv som sträcker sig framåt. Planen anger planerade tillstånd i insats- organisationen och ska sedan översättas i produktion (utbildning och materielinköp). Precisering av produktionsbehoven görs via funktionsplaner (FunkP), förbands- och systemmålsättningar (TTEM och TOEM), krigsförbandsplan (KFP), materielplan och samlas upp i Produktionsplanen (ProdP), som är en årlig verksam- hetsplan. Försvarsmaktsplanen utgör ett mycket starkt styrande ingångsvärde för nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut – av materielanslagets årliga nästan är uppbundna framåt – som inriktningsbesluten är de enda beslut som kan ändra inriktningen av planeringen inför nästa beslut. Mellan inriktningsbesluten rullar planering och verksamhet på i de spår, som stakats ut i det närmast föregående beslutet. Denna tre-fem-årscykel för planeringen har i frågasatts till förmån för årsvisa, successiva inriktningsbeslutet. tas en budget fram. Den baseras på det budgetunderlag som Försvarsmakten tagit fram. Detta budget- underlag är mycket omfattande och bygger på en mycket detaljerad verksamhetsplanering. I bilagor (hemliga för andra än regeringen) specificeras insatsorganisation, dess beredskap och materielinköp. I sin tur bygger budgetunderlaget på planeringsanvisningar från re- geringen. I planeringsanvisningarna hänvisas till försvarsbered- Styrningen av försvaret - en översikt ningens säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter och före- slagna nya huvuduppgifter, varvid cirkeln är sluten.4 3.4.9Styrning genom informell dialog Samarbetet mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten är mycket omfattande och liknar inget annat departement eller poli- tikområde. Högkvarterets strategiledning har omfattande dagliga kontakter med departementet. Varannan fredag hålls gemensamma fredagsmöten mellan tjänstemän på departementet och Försvars– makten. Det finns särskilda personal- och materielberedningar som är gemensamma och träffas var eller . Därutöver finns ett mycket stort antal gemensamma arbetsgrupper. Allt detta är kontakter på tjänstemannanivå. I regleringsbrevet givna uppdrag anges allt som oftast att dessa ska utföras i samråd med (Försvarsdepartementet), något som inte förekommer på andra departement. Den senaste försvarspropositionen byggde i fråga om grundorganisationen i hög grad på det förslag till beslut som arbetsgruppen för grundorganisa– tionen (AgGro) utarbetat. I regleringsbrevet för tillsattes en gemensam arbetsgrupp för personalfrågor (AgPer).