sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — För de system som inte kan vidta preventiva åtgärder är det avgörande alltså att insättningarna blivit indisponibla för insättarna. Det krav som ställs i insättningsgarantidirektivet innebär ingen egentlig harmonisering på denna punkt. Enligt utredningen är det inte meningsfullt att av harmoniseringsskäl överväga alternativ till konkurs som förutsätt- ning för att ersättning skall betalas ut från garantin. Frågan när en insättning skall anses indisponibel avgörs nämligen av respektive medlemsstat med tillämpning av nationella regler om obestånd. Sålunda varierar regleringarna om när en utbetalning kan ske starkt mellan medlemsstaterna. I vissa stater är det tillräckligt att ett institut ställt in betalningarna eller att beslut fattats om likvidation. När insättningsgarantin infördes i ansågs ett beslut om likvidation inte vara tillräckligt för att utlösa garantin. Likvidation behöver nämligen inte innebära att insättarna inte kan ta ut sina pengar från ett konto. Inte heller ansågs det lämpligt att en bank som i själva verket har möjlighet att infria sina skulder till insät- tarna ensidigt skulle kunna utlösa garantiförfarandet genom att ställa in betalningarna.8 I är det däremot tillräckligt att banken ifråga ställt in betalningarna för att insättningsgarantin skall få tas i anspråk. Där kan garantisystemet också tas i anspråk för att rädda ett institut i kris, se nedan. I är bedömning av- görande. Om ett institut har betalnings- eller andra finansiella pro- blem som inte är tillfälliga och institutet därför inte betalat för- fallna och ostridiga fordringar är det tillräckligt för att utlösa garantin. I , där man har ett system med offentlig admi- nistration av banker i kris, inträder ersättningsrätten när tillsyns- myndigheten gjort bedömningen att det aktuella institutet varken kan eller kommer att kunna återbetala skyddade insättningar. 1995/96:60, s. 70. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet samma gäller vid beslut om att sätta institutet under offentlig administration. Inom EU är det vanligt att ersättningsrätten knyts till just det förhållandet att insättningarna är indisponibla för insättarna. Vem som avgör om så är fallet skiljer sig åt. I vissa medlemsstaterna gör tillsynsmyndigheten bedömningen medan det i andra fall krävs ett domstolsbeslut. Vid sidan av konkurs och likvidation kan redan en konstaterad betalningsinställelse utlösa garantin i vissa stater. Så är det t.ex. i , , , och Stor- . Framöver kan det bli aktuellt att även i betala ut ersätt- ning vid andra situationer än konkurs. Som redovisas i kapitel 3 och 9 har i sitt slutbetänkande lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning om rekonstruktion av banker i kris (SOU 2000:66). För att underlätta rekonstruktion av banker med finan- siella problem föreslog , att insättnings- garantimedel skulle kunna användas vid konkurs, vid tvångsned- sättning och offentligt ackord under offentlig administration samt vid underhandsackord. Förslagen har ännu inte lett till lagstiftning. I avvaktan på att ett system för offentlig administration av ban- ker i kris eventuellt införs i , föreslår utredningen inte nu att någon annan omständighet än konkurs bör leda till att garanti- systemet skall tas i anspråk för utbetalning av ersättning till insät- tarna. 12.3Tidsfrister för utbetalning av ersättning Utredningens förslag: skall även fortsätt- ningsvis betala ut ersättning från insättningsgarantin möjligt efter det att ett institut försatts i konkurs. Den gällande tidsfristen skärps med innebörd att ersättning skall betalas ut senast inom en månad för konkursbeslutet. Endast om synnerliga skäl finns får tidsfristen överstiga en månad. För att vara ett effektivt likviditetsskydd för den enskilde men också ett effektivt systemskydd bör de medel som skyddas av insättningsgarantin vara i stort sett tillgängliga för insättarna; de flesta behöver kontinuerlig tillgång till sina bank- medel, se kapitel 5. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Det krav som gäller enligt insättningsgaranti- lagen9 är att IGN möjligt och senast för konkursbeslutet skall betala ut ersättning till insättarna. I sin beredskap räknar IGN också med att kunna betala ut er- sättning inom en betydligt än för att mini- mera de olägenheter som ett ersättningsfall för med sig. IGN har inlett ett omfattande beredskapsprojekt för att för- bättra beredskapsrutinerna så att nämnden klarar sitt åtagande med minsta möjliga störning för de ersättningsberättigade insättarna och investerarna. Bland annat skall rutinerna för utbetalning av ersättning ses över. Projektet avses kunna avslutas . Kravet på att utbetalning skall ske möjligt signalerar också till insättarna att myndighetens hantering i normalfallet innebär att ersättning kommer att finnas tillgänglig för lyftning efter det att ersättningsfallet inträffat. I detta sammanhang är det mycket viktigt att lämnar infor- mation om ersättningsfallet och den åtgärdsplan som finns för att insättarna snabbt skall få tillgång till sina insättningar igen. Utredningen har övervägt att ytterligare skärpa kravet på Garan- timyndighetens betalningsberedskap genom att i lagen bestämma en kortare tidsfrist än . En nackdel med att ange det lägsta antal dagar som får gå innan ersättning betalas ut är att det svårligen går att förutse vilka problem som kan uppkomma vid hanteringen av ett ersättningsfall och vilka konsekvenser de i så fall får för betalningsberedskapen. Normalt bör kunna fatta sina ersättningsbeslut med utgångspunkt från de kund- och kontoregister som skall finnas i banken. Detta bör då kunna ske tämligen omgående. Om dessa register av någon anledning inte finns eller är i oordning riskerar utbetalningarna förstås att dra ut . Men även i dessa fall skall utgångspunkten vara att ersätt- ning skall betalas ut möjligt efter dagen för konkurs- beslutet. För att tydligare markera vikten av att ersättning betalas ut så fort som möjligt, föreslår utredningen en skärpning av bestämmelsen i 9 § som innebär att utbetalning av ersättning skall ha skett till samtliga berörda insättare inom en månad för konkursbeslutet. Kravet bör inte ställas högre än att myndig- heten skall kunna hålla ersättningen tillgänglig för lyftning inom fristen. För en förlängning av tidsfristen på en månad skall även fortsättningsvis krävas synnerliga skäl. 9 Se 9 § andra stycket insättningsgarantilagen. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Utredningens bedömning: bör finna rutiner för utbetalning av ersättning till insättarna som bidrar till att överbrygga statens finansieringsproblem mellan tidpunkten för en utbetalning till insättarna och den tidpunkt när myndigheten får eventuell utdelning från konkursförvaltaren. För att klara av att uppfylla tidskravet har IGN förberett en utbetalningsrutin. I en rapport till regeringen har nämn- den redovisat på vilket sätt utbetalning av ersättning från garantin kommer att ske.10 Efter att ha prövat ett flertal alternativ har nämn- den kommit fram till att ersättningarna bör betalas ut genom . Den utbetalningsrutin (leverantörs- betalning) som nämnden valt innebär att bankgirocentralen distri- buerar ersättningen via utbetalningsavier som insättarna kan lösa in hos valfri bank eller post. Några överföringar kommer således inte att ske till insättarnas konton. För att kunna använda denna rutin har nämnden genom avtal med anslutit bankkonton till bankgirot. Vid ett ersättningsfall för nämnden över garantimedel till dessa konton och från dessa betalas ersättningarna sedan ut via avier till insättarna. I sitt beredskapsarbete har nämnden, som ett alternativ till denna rutin, även undersökt de legala och tekniska förutsättningarna för att vid ett ersättningsfall använda de resurser i form av datasystem och personal som kan finnas kvar hos ett institut när konkursen är ett faktum. Syftet med detta alternativ är att med utgångspunkt från bankens register över kunderna och deras insättningar snabbt kunna nå de berörda insättarna med information och beslut om ersättning. Båda dessa alternativ bygger på att nämnden möjligt skall kunna betala ut hela det ersättningsbelopp som en insättare kan ha rätt till. Metoderna förutsätter vidare att en insättare inte skall behöva ansöka hos nämnden om ersättning från garantin. En förutsättning för att ersättning skall kunna betalas ut snabbt är att hanteringen av ersättningsfallet sker i nära samarbete med 10 IGN:s rapport om nämndens utbetalning av ersättning i händelse av ersättningsfall (dnr 16/98). Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Hur och i vilka former detta samarbete skall ske är i stora delar oreglerade frågor och måste därför bli föremål för ändamåls- och lämplighetsbedömningar i varje enskilt ersätt- ningsfall. Genom den nuvarande bestämmelsen i 17 § andra stycket insätt- ningsgarantilagen tillförsäkras dock att IGN biträds av konkurs- förvaltaren i den utsträckning som nämnden behöver för utbetal- ning av ersättning. Här avses inte bara att konkursförvaltaren skall lämna nämnden de uppgifter som behövs för att ersättning skall kunna betalas ut. Det förutsätts att nämnden genom konkurs- förvaltaren också kan få biträde i praktiska angelägenheter av det konkursdrabbade institutets personal och därigenom tillgång till dess utrustning m.m.11 Även andra lösningar kan vara tänkbara inom ramen för konkursförfarandet. Skäl att närmare reglera när och i vilken utsträckning konkursförvaltaren skall ställa institutets personal och utrustning till nämndens förfogande saknas därför enligt utredningen. Däremot bör det anges att insättningsgaranti- medlen, utöver att användas till utbetalning av ersättning enligt insättningsgarantilagen, även skall få användas till att ersätta kon- kursboet för de eventuella kostnader som samarbetet kan ha gett upphov till.12 Internationellt sett tillämpas olika alternativ när insättarna kom- penseras till följd av ett ersättningsfall. De vanligast förekommande metoderna är att betala ut ersättningen direkt till insättarna, antingen genom check, avier, i form av s.k. smart card, eller att föra över insättningarna till ett annat skyddat institut. I det senare fallet är det vanligt att insättaren kan välja till vilket institut (konto) som pengarna skall föras över. Det förekommer också att hela inlå- ningsstocken säljs till ett annat institut som därigenom övertar det fallerade institutets kunder. Dessa kan då välja att ta ut sina pengar eller att stanna som kunder i det nya institutet. Möjligheterna att snabbt betala ut ersättning till insättarna eller göra insättningarna tillgängliga för dem är ofta beroende av vilken roll och vilka upp- 1995/96:60, s. 129. 12Jfr 31 § första stycket andra meningen investerarskyddslagen där det anges att investerarskyddsmedlen endast får användas för utbetalning av ersättning enligt lagen samt för att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av investerarskyddet och nämndens administrationskostnader i övrigt. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet gifter ett insättningsgarantisystem har vid hanteringen av en bank i kris. Även kostnaderna för systemet är beroende av detta. I har FDIC stora möjligheter att verka preventivt vid en kris i en bank och därigenom söka förhindra en konkurs. I en s.k. strategisk handlingsplan anges de olika åtgärder som kommer att vidtas med banken (Promt Corrective Actions). Om kapitaltäck- ningsgraden går ned till åläggs banken att lösa problemet . Om inte så sker stängs banken och likvideras. FDIC tar över banken, värderar tillgångarna och vidtar de åtgärder som minimerar kostnaderna för insättningsgarantisystemet (least cost principle). Insättarnas intressen kan säkerställas på två sätt. Om det är möj- ligt att sälja banken (Purchase and Assumption) kan en utbetalning av ersättning till insättarna undvikas. Någon av de övriga bankerna kan köpa inlåningsstocken för att på så sätt ta över kunderna. För- säljningen innebär att köparen tar över problembankens skulder, varför den bank som begär den lägsta premien i regel får köpa stocken. Alternativt kan de skyddade insättningarna flyttas över till en annan skyddad bank som åtar sig att betala ut insättningarna (Deposit Transfer Transaction). Det är vanligt att banken tas om hand över en helg genom att den stängs och att berörda insättare (nästa bankdag) kan fortsätta att ta ut sina pengar på vanligt sätt. FDIC sköter budgivningen i dessa två fall. Om det inte är möjligt att få ett tillräckligt bra pris på tillgångarna återstår att betala ut ersättning direkt till insättarna. Insättarna behöver inte ansöka om ersättning utan FDIC betalar ut den till en insättare via en check och utifrån det underlag man har. I dessa fall kan det ta innan insättarna får tillgång till sina pengar. I vissa fall är det möjligt för FDIC att betala ut förskott till insättare. I dessa fall betalas dock inte hela summan ut utan endast en del av det belopp som insättaren har rätt till. FDIC får tidigt tillgång till bankens register över insättarna och de uppgifter som behövs för att bestämma och eventuellt betala ut ersättning till berörda insättare. I regel har man därför god tid på sig att kontrollera om bankens uppgifter är korrekta innan det blir aktuellt att betala ut någon ersättning. Att uppgifterna skulle saknas helt eller vara felaktiga i stor utsträckning uppger man sig inte ha upplevt. I undantagsfall, när det är fråga om stora och komplicerade ersättningsfall, agerar FDIC som en slags bank och driver verksamheten själv i syfte att bevara tillgångarna och sedan sälja dessa till ett så högt pris Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Om man står inför en systemkris gäller förstås inte principen om lägsta kostnad. I hanteras ersättningsfall på liknande sätt som i . Antingen betalas ersättning ut direkt efter det att banken tagits över av CDIC eller en domstol fattat ett beslut om banken som innebär att den skall stängas. En insättare behöver inte ansöka om ersättning från CDIC. Domstolen utser en likvidator (som skulle kunna vara CDIC, men som regelmässigt inte är det eftersom CDIC vill undvika att hamna i intressekonflikter). Ersättning betalas så snabbt som möjligt ut via check. Detta tar vanligtvis mellan en och (eller i snitt) att genomföra. Noterbart är att checkbetalningar är det gängse sättet att betala räkningar på i såväl som , inte girobetal- ningar. Ett alternativ till utbetalning av ersättning är att CDIC, på samma sätt som FDIC, betalar ut hela det belopp som motsvarar de garanterade insättningarna till en annan bank som omfattas av garantin. I har Garantifonden möjlighet att, som ett alternativ till direktutbetalning, stötta den krisdrabbade banken genom kapi- taltillskott och därigenom undvika ett ersättningsfall. Detta får dock endast ske under förutsättning att detta alternativ är billigare för garantisystemet än att betala ut ersättning. I kan ersättning betalas ut efter ansökan från en insättare till t.ex. ett konto som insättaren valt att öppna hos ett annat institut som skyddas av garantin. Ett intressant exempel i sammanhanget är . Vid ett ersättningsfall kan Garantifonden ställa ut s.k. smart cards som insättarna kan använda för uttag av den ersättning som sätts in på ett konto som är kopplat till kortet. Kortet kan användas som ett betalkort. Det är också möjligt för insättaren att ta ut hela det insatta beloppet. Inom EU är det vanligaste tillväga- gångssättet annars att ersättning betalas ut direkt till insättarna inom en viss stipulerad tid som oftast sammanfaller med direktivets minimikrav . För att ersättning skall kunna betalas ut är det en förutsätt- ning att RGK, genom att emittera obligationer, lånar upp ett till- räckligt stort belopp. Beroende på ersättningsfallet storlek kan det handla om mycket betydande belopp, över 100 mdkr, som på detta Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet sätt skall lånas upp och betalas ut till insättarna . Efter det att betalat ut ersättning till insättarna skall myndigheten försöka få tillbaka så mycket som möjligt av de ut- betalda beloppen från konkursboet. träder efter utbetalningen in i insättarens ställe i konkursförfarandet och övertar i den omfattning som myndigheten ersatt insättaren, kravet mot konkursboet.13 Som konstateras i kapitel 10 kan det förväntas att staten efter det att konkursen avslutats kommer att få en betydande del av det utbetalda beloppet åter i form av utdelning i konkursen. Dessa utdelningsmedel kan användas till att återbetala kanske huvuddelen av de lån som togs upp vid utbetalningen. Den slutliga förlusten för systemet blir tack vare utdelningen väsentligt lägre. Likviditets- påfrestningen för staten från tidpunkten för utbetalningen till insättarna till utdelning i konkursen är emellertid betydande. Utredningen anser att en utbetalningsrutin bör kunna konstrue- ras så att denna likviditetspåfrestning för staten lindras eller i bästa fall undviks helt. Detta kan ske genom att insättningarna görs mer eller mindre tillgängliga för den enskilde i form av en kontobehållning utan restriktioner för uttag, men med staten som motpart. bör insättarna, med räntesättningen på kontot som instrument, få incitament att avstå från att ta ut pengarna till dess att konkursen avslutats och återvunna medel betalats ut. Även om insättarna har behov av sina insättningar för sin försörjning etc. kan det antas att den övervägande delen av insättarna har ett suc- cessivt behov av sina medel. En betydande del av behållningarna är sannolikt ett kort- eller medelfristigt sparande. Genom att låta pengarna kvarstå på kontot kan insättarna själva hjälpa till att finan- siera den tillfälliga belastningen på statskassan och överbrygga lik- viditetspåfrestningen. Så kan också räntekostnaderna för systemet begränsas. Räntan på kontot kan sättas lägre än statslåneräntan. Alternativ modell för utbetalning av ersättning I syfte att utsätta berörda insättare för minsta möjliga störning och att minimera kostnaderna för garantisystemet vid ett fallissemang bör följande modell kunna vara vägledande för ett framtida utbetal- ningsförfarande: 13 Se 19 § insättningsgarantilagen. En motsvarande bestämmelse finns i 21 § investerarskyddslagen. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Vid ett ersättningsfall skall informera en berörd insättare om det inträffade och att ett tillfälligt konto öpp- nats i insättarens namn. Motparten till kontot skall vara staten, men kontot skall administreras av en bank. Den föreslagna model- len sammanfaller med den modell som användes vid allemans- sparandet på 1980- och början av 1990-talen. På kontot skall antecknas ett tillgodohavande motsvarande den ersättning som insättaren har rätt till. Kontot skall löpa med ränta och insättaren skall ha möjlighet att utan restriktioner och när som helst ta ut medel från eller sätta in medel på kontot. Efter tidpunkten för konkursens avslutande skall kontot övergå från att vara ett tillfälligt konto med staten som motpart till att bli ett permanent konto med banken som motpart. skall upphandla den bank som skall till- handahålla de tillfälliga konton som behövs för hanteringen av ersättningsfallet. Av beredskapsskäl bör upphandling ske av fler än en bank varvid en av bankerna skall vara myndighetens första- handsval vid ett ersättningsfall. Utgångspunkten bör vara att myn- digheten skall sälja inlåningsstocken till den bank som är beredd att betala mest för den. Vissa restriktioner bör följa med detta upplägg. Banken bör inte tillåtas att på eget initiativ flytta över medel från de tillfälliga kontona till bankens ordinarie konton så länge som kon- kursen inte är avslutad. Banken skall ansvara för att uttagskort, t.ex. bankomatkort, och girofunktion skall ställas ut till de insättare som så begär och att varje uttag och insättning som görs noteras. Den eventuella skyldighet att lämna kontrolluppgift som kan följa av upplägget skall fullgöras av banken. När konkursen avslutats skall banken erbjuda de insättare som vill, att de tillfälliga kontona omvandlas till vanliga konton i banken. De insättare som vill ta ut den ersättning som kan finnas kvar på kontot skall få avsluta sina tillfälliga konton i banken. Uttag och insättningar som görs löpande konkursen handläggs skall noteras av banken och meddelas Garantimyndig- heten. Nettobeloppen skall clearas mellan banken och RGK i RIX- systemet, dvs. det system som riksbank tillhandahåller för avveckling av betalningar mellan banker där också RGK deltar. Nettobehållningarna, inklusive räntebetalningarna, skall belasta garantireserv. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet 12.5Utbetalning av ersättning i andra valutor än svenska kronor Utredningens förslag: Ersättning skall betalas ut i den valuta som ett konto är denominerat i. finns inte någon begränsning när det gäller i vilken valuta IGN får betala ut ersättning. Frågan är inte reglerad vare sig i insättningsgarantidirektivet eller i insättningsgarantilagen. Utgångspunkten har emellertid varit att ersättning kommer att betalas ut i svenska kronor oavsett om insättningarna funnits på ett valutakonto i den bank som försatts i konkurs. I det ersättningsfall som IGN hanterar, se avsnitt 7.2, planerar nämnden att erbjuda eventuellt berörda investerare att få ersättningen utbetald i euro. De krav på ersättning som even- tuellt uppstår bestäms emellertid i svenska kronor i enlighet med den bestämmelse om värdering av tillgångar som finns i 8 § tredje stycket investerarskyddslagen. I avsnitt 9.3.5 ovan redogörs för nämndens valutaexponering i händelse av att genomför sina planer på att bilda ett europabolag. Slutsatsen där är att drygt en tredjedel (mot dagens ) av de garanterade insättningarna i så fall kommer att vara denominerade i utländsk valuta, se vidare bilaga 4. Enligt utredningen är det ett rimligt krav på ett konsumentskydd av den typ som insättningsgarantin utgör, att en insättare skall få ersättning i den valuta som kontot är denominerat i vid ett ersätt- ningsfall. Utredningen förordar därför att ersättning skall betalas ut i den valuta som kontot är denominerat i. I avsnitt 6.4 ovan behandlar utredningen frågor om tillämplig ersättningsnivå i insättningsgarantisystem. Där föreslås en regel som innebär att växelkursen på konkursdagen skall vara avgörande när det maximala belopp i utländsk valuta som den enskilde har rätt till i ersättning från garantin bestäms. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet 12.6Avgifterna för administrationen av investerarskyddet Utredningens förslag: De institut som omfattas av investerar- skyddet men som inte har tillstånd att ta emot skyddade till- gångar vid utförandet av en investeringstjänst skall undantas från skyldigheten att finansiera administrationskostnaderna för skyddet. Dessa kostnader skall istället fördelas lika mellan de övriga institut som omfattas av skyddet. Avgifter för administrationen av investerarskyddet Vid beräkningen av varje instituts avgift till investerarskyddet skall IGN enligt de bestämmelser som gäller beakta hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos institutet jämförd med samtliga skyddade tillgångar. Denna proportionalitetsmetod skall tillämpas när avgifter tas ut för att säkerställa utbetalningar av ersättning till investerare men behöver däremot inte tillämpas när avgifter tas ut för att täcka nämndens administrationskostnader för skyddet. fördelas dessa senare kostnader i stället lika mellan de institut som tillhör skyddet. Avgörande för frågan om finansieringen av skyddet är alltså vilka institut som tillhör skyddet.