sou · GTB3119 · 2006-01-01 00:00:00 — Offentliga tjänster kan vara av olika slag och ha olika frekvens och varaktighet. Tjänster som skapar längre och frekventa relatio- ner utvecklar tillit mellan den som levererar tjänsten och de som nyttjar den. Medborgare och företagare lär sig då hur, eller med vem, kontakterna tas och vilken typ av information som behövs. När informations- och ärendehanteringssystem standardiseras inom och mellan myndigheter skapas inre nytta och effektivisering. vinster, dvs inre nytta, skulle då kunna öka med- borgares och företags yttre nytta. Yttre nytta uppstår då medbor- gare och företag erbjuds högre kvalitet i e-tjänster, t ex genom kvittenser, möjlighet att följa sitt ärende, veta vem som handlägger ärendet eller när beslut väntas. Genom exempelvis en för en kom- 1 Räkna på lönsamheten! Offentliga e-tjänster för företag, arbetsrapport 24-timmarsdelegationen – . Offentliga e-tjänster i medborgarens tjänst, rapport från 24-timmarsdelegationen. Vad är offentliga e-tjänster mun övergripande mottagningsfunktion kan detta ske oavsett om kontakt tagits via Internet, telefon, e-post, fax, brev eller besök. Gemensam nytta – för hela den offentliga förvaltningen - skapas genom att information på ett säkert och standardiserat sätt kan utbytas mellan offentliga huvudmän. Ett sätt att beskriva det interna förhållningssättet i förvaltningen är att schematiskt dela upp en ärendeprocess i ett antal steg. Statskontoret har valt sju steg från möjliggörare till arkivering, se bild 2.1 Detta förvaltningsinterna förhållningssätt visar inte på relationen till medborgaren, men medborgaren eller företaget inkluderas i flera av stegen på olika sätt. Figur 2.1 Steg i en ärendeprocess, Statskontoret 2004:30 E-tjänster kan vara informativa och då använder medborgaren eller företaget endast det första steget och kan ha uppfyllt sitt behov genom att ha fått den information han/hon efterfrågat. Detta kallas ofta självbetjäningstjänst. erbju- der bland annat möjligheter att till sin dator ladda ner broschyrer, att beställa adress- och personuppgifter till telefax eller att via enkla program räkna ut sin (ungefärliga) skatt. Det är ur ett medborgar- och företagsperspektiv en tydlig förändring och för många en för- bättring jämfört med att behöva hämta blanketter på en viss plats, t ex postkontor eller skattekontor under vissa öppettider. Steg ett (möjliggörare), delvis steg två (registrering) och steg sex (delgivning) sker i ett gränssnitt till medborgaren och företaget. De övriga kan kallas förvaltningsinterna steg. Det särskiljs ibland i Vad är offentliga e-tjänster begreppen back-office och front-office, där det senare står för mötet med medborgaren. Begreppet back-office blir dock otyd- ligt när det gäller offentlig förvaltning, eftersom det krävs hög legitimitet både internt och externt och det som är back-office för en tjänst kan vara front eller gränssnitt för en annan tjänst. Dele- gationen framhåller betydelsen av att e-tjänster utvecklas i samspel mellan dessa två delar. I detta avsnitt har vi försökt belysa flera av de begrepp som används i diskussionen om e-tjänster, till exempel front-office, back-office, yttre och inre effektiv. Bedömning: Delegationen gör bedömningen att skapandet av enhetligare gränssnitt mot medborgare, företag och andra aktörer är viktigt för att offentliga e-tjänster ska ge ett mer enhetligt intryck. Detta är särskilt viktigt i de sammanhang där e-tjänster utvecklas i samverkan. Därför måste myndighetsöverskridande processer samordnas och en gemensam begreppsapparat utvecklas. Vi ser användningen av enhetligare begrepp som en nödvändighet för medborgarens och företagens tillit till offentliga tjänster men även för rättssäkerheten. Förslag: Delegationen föreslår att VERVA fördjupar arbetet med myndighetsgemensamma begrepp tillsammans med exempelvis TNC, Svenska datatermgruppen, vidareutvecklingen av portalen samt den i IT-propositionen (2004.05:175) föreslagna utredningen om gemensam infrastruktur. Utgångspunkten för Delegationens arbete har varit att fokusera på den enskilda medborgaren eller det enskilda företaget och deras behov av e-tjänster. I Delegationens mål sägs bland annat att indi- viden och företaget skall ha god och likvärdig service oavsett var man bor eller är lokaliserad och oavsett på dyg- net behovet finns. Således måste e-tjänster utformas utifrån med- borgares och företags behov. För att konkretisera medborgarperspektivet i e-tjänsteutveck- lingen valde Delegationen att utgå ifrån livssituationer och var- dagshändelser för individen. I många situationer krävs att medbor- garen har kontakter med flera aktörer, för ett få den service han eller hon har behov av. Genom att utgå ifrån livssituationer under- stryks därmed även nödvändigheten av samverkan inom och mellan huvudmännen inom offentlig sektor för att upprätthålla en god service. I detta kapitel redogör vi först för antalet besökare på offentliga webbplatser samt medborgarens åsikter om offentliga e-tjänster. Därefter belyser vi serviceprocesser ur ett medborgarperspektiv. Som underlag till detta kapitel används i första hand delegationens underlagsrapporter Framtidsvision för medborgarorienterade servi- ceprocesser och Användning av offentliga sektorns webbplatser samt rapporten i medborgarens tjänst. 3.1Fler använder offentliga e-tjänster via Internet hade offentlig sektors webbplatser 2,9 miljoner besökare, vilket motsvarar av alla aktiva Internetanvändare1. De statliga myndigheterna hade 2,3 miljoner besökare på sina webbplatser, kommunerna 1,8 miljoner 1 24-timmarsdelegationen – Statskontoret, Användningen av offentlig sektors webbplatser, och landstingen 0,5 miljoner besökare. av besö- ken gjordes under kontorstid och av besöken gjordes på vardagarna. Diagram 3.1 Antal unika besök fördelat på tid för besöken, septem- ber 2005 har antalet aktiva Internetanvändare varit oförändrat. Antalet besökare på offentlig sektors webbplatser och de statliga myndigheternas webbplatser har dock ökat med , för kommunerna och landstingen . AMS webbplats är den allra mest besökta webbplatsen bland myndigheterna med 850 000 besök augusti-sep- tember 2005. , och har mer än 300 000 besök på sina webbplatser. Denna kvartett har även tidigare uppvisat många besökare på sina webbplatser. Bland kom- munerna har och de mest besökta webb- platserna med ungefär 200 000 besök vardera. I relation till befolk- ningsstorleken har () och (75 pro- cent) flest besökare. , och uppvisar den största relativa ökningen av antalet besökare på sina webbplatser. Ovanstående siffror stöds av den medborgarenkät som gjordes och som jämfördes med en liknade som 2 Användning av offentlig sektors webbplatser, . En större andel av Internet- användarna skickar dessutom e-post till myndigheterna allt mer frekvent. En annan trend är att skillnaderna i användning och fre- kvens mellan olika grupper minskar. Det är främst de med låg utbildning och de äldsta () som håller på att komma i kapp de övriga. Det är betydligt fler personer som utför ärenden på webb- platserna jämfört . Att utnyttja självbetjäningstjänster och att söka kontaktuppgifter är dock fort- farande de vanligaste aktiviteterna på myndigheternas webbplatser. De som i stor omfattning utför ärenden på webbplatserna är 30-39- åringarna, de med medel och stor Internetvana, de med goda kun- skaper om offentlig sektor och de anställda inom statlig sektor. Bland dessa grupper har utfört ärenden på webbplatserna. Allt fler och över hälften av de tillfrågade tycker att myndighe- terna ska göra det lättare att hitta information på webbplatserna vilket troligtvis kräver åtgärder såsom informationsstrukturering och bättre sökmotorer. Allt fler vill att det ska vara lättare att utföra ärenden på webbplatserna. Diagram 3.2 Andel som anser att olika satsningar är mest angelägna, hös- ten 2003 och Lättare att följa sitt Att få fram olika Att få mer detaljerad Förslag: För att följa utvecklingen av den sammanhållande förvalt- ningen och 24-timmarsmyndigheter är det viktigt att göra kontinu- erliga mätningar. För att kunna jämföra utvecklingen i ett EU-per- spektiv krävs gemensamma indikatorer. En operationalisering av begreppet digitala klyftor, bland annat genom kvalitativa studier av användningen av och olika gruppers hantering av e-tjänster, måste också genomföras för att kunna skapa en fortlöpande statistik. Delegationen föreslår att arbetet med att se över vilken statistik som ska tas fram och vilka indikatorer som är lämpliga ges till den nya förvaltningsmyndigheten som bör samarbeta med bland annat SCB. Den svenska välfärdsstaten är omfattande och griper in i männi- skors vardagsliv, kanske mer än i många andra länder. Svenskar kan ha fler kontakter med offentliga aktörer än i andra länder där barn- omsorg, färdtjänst och studiemedel organiseras på andra sätt. Förvaltningen möter olika medborgare, med olika kunskap, för- måga och vilja. Det finns många människor som inte kan eller vill lära sig mer eller ta del av information om allting. Därför kan inte myndigheters relationer till medborgarna i alla lägen utgå från att de har att göra med den aktiva, informerade och kunskapssökande medborgaren. E-tjänster bör därför utformas mycket flexibelt så att de kan möta olika medborgare. Det är också nödvändigt att e- tjänster utformas så att de kan nyttjas av personer med olika funk- tionshinder tex. Vid utformningen bör man även ta hänsyn till att många medborgare har annat modersmål än svenska. Därför blir det än viktigare att samordna offentliga tjänster utifrån medborgarens livssituation. Förslag: Delegationen anser att det är av betydelse vid utveck- lingen av e-tjänster att utgå från ett medborgar- och företags- perspektiv och skilda livssituationer. E-tjänster erbjuder möjlig- heter till en aktiv medborgardialog. Delegationen föreslår att arbetsmetoder och analysmodeller utarbetas för hur utvecklingen och användningen av offentliga e-tjänster påverkar jämlikhet mel- lan olika grupper av medborgare i syfte att undvika risker med ex- kludering. Detta arbete föreslås ske i VERVAs regi tillsammans med en bred representation av offentliga aktörer och forskar- världen. I stället för att fokusera på den hierarkiska organisationen med dess funktioner (enheter) med olika uppgifter och mål, fokuseras verk- samheten i termer av processer3 utifrån kunder och andra intressen- ters perspektiv. Processer löper (i allmänhet) horisontellt genom verksamheten oberoende av organisatoriska gränser och styrs mot kundnytta. Kunden kan exempelvis vara medborgare, näringsliv, föreningar och andra organisationer. Nedan följer ett exempel på en serviceprocess där flera förvalt- ningar är inblandade och där en mer långtgående samverkan mellan olika förvaltningar skulle underlätta vardagslivet för den enskilde personen. Att vara multisjuk äldre En vanlig beskrivning på multisjuk är personer som är eller äldre och som har varit innelig- gande eller mer inom slutenvården samt med tre eller fler diagnoser i tre eller fler skilda diagnosgrupper. Multisjuka äldre personer har ofta en lång rad av symptom som med olika grad av sannolikhet kan knytas till sjukdomar, tillstånd efter skador, biverkningar till läkemedel och dylikt. Situationen för den äldre personen måste hanteras med respekt för den multisjukes önskemål och värderingar. befinner sig den multisjuke i en kom- plex miljö med en mängd olika yrkeskategorier och ett ännu större 3 Processbaserad verksamhetsstyrning i staten, KKR och ESV antal enskilda vårdgivare där det ofta är anhöriga som får agera informationsbärare och aktiv organisatör. En multisjuk person som bor hemma kan bland annat ha hjälp från och hemsjukvården, kontakter med husläkare, distriktssköterska, arbetsterapeut, biståndshandläggare och färd- tjänsten. För en multisjuk person som råkar ut för en akut sjukdom kan kontakterna vara än mer omfattande. Ur en den multisjukes perspektiv och dennes anhöriga– dvs ur ett medborgarperspektiv finns det flera problem . Flera huvudmän, det vill säga kommun och landsting, ansvarar för äldrevården och många andra är delaktiga i den enskildes var- dagsliv. Kommunen ansvarar för den sociala omsorgen och lands- tinget har det medicinska uppdraget. Ur medborgarens perspektiv är inte denna uppdelning självklar. På grund av sekretesslagstiftning hindras gemensam patient- journal mellan de olika huvudmännen. Patientens samtycke kan emellertid i stor utsträckning undanröja de spärrar som lagstift- ningen ställer upp, det vill säga med patientens samtycke kan patientinformation förmedlas genom vårdkedjan och mellan vård- givare. En multisjuk kan emellanåt ha besök av representanter från kommun och landsting på grund av olika åtaganden. Exempelvis ansvarar kommunens hemtjänst för mat och lands- tingets hemsjukvård för medicineringen. Antalet besök hos pati- enten blir således många till antalet. Ju fler inblandade ju svårare blir dessutom informationshanteringen, vilket minskar bland annat den enskildes trygghet. Bedömning: Delegationen anser att utvecklingen av e-tjänster bör göras med beaktande av: Tillit till avsändaren: Det är avgörande att den som nyttjar tjänsterna vet vilka offentliga aktörer de har kontakt med och vad de står för. Regelstyrning: Enkla och likartade ärenden bör utformas som självbetjäningstjänster, för att garantera likabehandling och neutralitet Validering: Tekniska och organisatoriska system kring offent- liga e-tjänster måste garantera säker och enkel hantering och överföring av information. Förståelse: E-tjänster skall utformas med hänsyn till medborga- res olika förståelse, motiv och kompetens att nyttja offentliga e-tjänster och stimulerande lärande både bland användare och utvecklare. Vidare måste hänsyn tas till att de tekniska lösningarna ska vara enkla och plattformsneutrala så att de fungerar i olika system, som telefon, SMS eller Internet. Ur ett medborgarperspektiv är det vik- tigt att inte enbart fokusera på de mest avancerade tekniska lös- ningarna, utan att även enklare tillämpningar bibehålls och utveck- las parallellt. För att minska effekterna av digitala klyftor är det viktigt att samma tjänster erbjudas i flera olika tekniska system. Tillgänglighet måste prioriteras utifrån medborgares olika förmåga och förutsättningar. E-tjänster måste kompletteras med stödjande människor, exempelvis generalister på bibliotek, informations- kontor och andra lättillgängliga platser. Förslag: Min sida är en säker personlig webbsida där grunddata om individen görs tillgänglig och via vilken individen kan ha en säker kommunikation till offentlig sektor. Min sida ingår som tilläggstjänst i ramavtalet om infratjänster. Delegationen föreslår att VERVA i samverkan med kommunsektorn fortsätter Stats- kontorets arbete med att utreda förutsättningar såsom kostnader, legala möjligheter och säkerhetsaspekter för att tillhandahålla Min sida. Bedömning: För att skapa medborgarnytta med offentliga e- tjänster är det viktigt att också se konsekvenser ur ett medborgar- perspektiv. Att nyttja medborgarens tid bättre genom exempelvis samordnad bokning av möten är ett konkret exempel på hur med- borgarens nytta kan öka. Men vet vi ganska lite om vad som upplevs som medborgarnytta och hur mycket tid och resurser som enskilda använder för att få del av offentliga tjänster. Detta är ett område som bör belysasgenom t.ex forskning. Elektroniska tjänster kan underlätta för företagen och skapa förut- sättningar för en mer enhetlig behandling över riket och likartade förutsättningar för stora som små företag. Den hanter- ingen av tjänster kan skilja sig åt regionalt. Exempel finns på hur ett företag söker tillstånd i två län; det ena tar , det andra . I följande avsnitt ger vi några exempel på e-tjänster för företag samt föreslår ett antal nya e-tjänster. Som underlag till detta kapitel används i första hand delegatio- nens rapport e-tjänster för företag. Det finns många goda exempel på offentliga tjänster för företag. Några av dessa tjänster är välkända andra mer överraskande. tjänster, exempelvis elektronisk tulldeklaration, är tro- ligen några av de mest välbekanta exemplen. har i första hand sett på processerna, involverat företagen och nyttjat tekniken som möjliggörare. Man har också en kanalstrategi för val av tek- niska lösningar för ett ärende. har utvecklat en intressant och effektiv hanter- ing av ansökningar av EU-bidrag, där digitala kartor m m utnyttjas. Men det verkligt intressanta är att verket har tagit kostnaden – men vinsterna tas hem hos länsstyrelser. Verket skänker tillämpningen till länsstyrelserna och jordbrukare. I samarbetar kommun och näringsliv, och man har skapat en form som underlättar kontakterna mellan företag och myndigheter. Detta sker i en OPP-modell1, där kommunen finansierar en juridisk enhet som bemannas av representanter från näringslivet. De har erfarenhet både från kommun och näringsliv. 1 OPP är en förkortning av offentligt-privat-partnerskap mer känt som PPP (engelsk uttydning). 4.2Förbättringsmöjligheter – nya tjänster Det finns en förbättringspotential för företagens kontakter med den offentliga sektorn bland annat med stöd av e-tjänster. Den bedöms vara störst inom tillståndsärenden. Bland andra områden som framhålls är: inrapportering av ekonomiskt relaterad informa- tion, ärenden för uppstart och ändring av verksamhet samt bidrags- ansökningar, speciellt EU-bidrag. Vidare kan ett antal specifika ärenden nämnas, t ex brottsanmälningar, export- och import- ärenden och statistikrapportering. Om e-tjänster tillhandahållas på flera språk, åtkomliga såväl inom (för individer med annat modersmål) som utom innebär det bland annat att det blir lättare för utlänningar och utländska bolag att starta och bedriva verksamhet i . Följande fyra tjänster bedöms kunna underlätta i hög grad för företagen: enklare företagsstart, inrapportering av ekonomisk information, tillståndsprocesser och processen för sjukskrivna. En nyföretagare är ofta ovan vid kontakter med myndigheter och kommuner, och behöver allt stöd han/hon kan få. En väg in och bättre paketering av elektronisk kommunikation med berörda myndigheter, t.ex. myndigheternas e-tjänster, inter- aktiva guider för anställning etc och checklistor gör det enklare för den ovane företagaren. Paketet kan dessutom omfatta de kommer- siella erbjudandena som gäller t.ex. bokföring, e-fakturalösning, betalningslösning, säkerhetslösning, tekniskt stöd mm. Det är givetvis inte en offentlig uppgift att göra den faktiska paketeringen av de kommersiella erbjudandena, men berörda aktö- rer såsom banker, myndigheter, kommun och länsstyrelse bör involveras. Förslag: Delegationen föreslår att regeringen ger i samar- bete med i uppdrag att vara sammanhållande i fram- tagandet av en funktionell kravspecifikation av en paketering av elektronisk kommunikation med berörda myndigheter. Inrapportering av ekonomisk information Från flera håll konstateras att inrapportering av ekonomiska upp- gifter vållar företagen, speciellt mindre företag, problem. En enda rapporteringsväg kan ge väsentliga förbättringar. Relevant infor- mation som ska rapporteras via den gemensamma rapporterings- vägen kan inledningsvis vara redovisning, inkomstdeklaration, skattedeklaration och statistik ur huvudboken. Förslag: Delegationen föreslår att en enda rapporteringsväg, inklu- sive en säkerhetslösning, tas fram tillsammans av , och lämpligen under ledning av VERVA. Olika tillståndsprocesser torde vara den allra viktigast huvud- processen att se över, inte minst eftersom det är flera myndigheter på olika nivåer – nationell, regional och - involverade. Tidsvinsterna är i många fall stora även om de situationer där det finns politiska beslut eller andra värderande bedömningar givetvis måste få ta . En förändrad process kan leda till ökad trans- parens. Bara att få bättre information om var mitt ärende ligger har ett egenvärde. En förändrad process kan ge lägre kostnader både för myndig- heter och företag, från investeringsbeslut till produk- tion, mindre behov av experthjälp mm. Snabbare handläggning innebär också indirekta besparingar i form av färre störande frå- gor, uteblivna kostnader för hantering av legala frågor eller interi- mistiska lösningar etc. Förslag: Delegationen föreslår att regeringen tar ett samlat grepp över samtliga tillståndsprocesser för företag, med aktivt deltagande från och i samverkan med näringslivsorganisationer, myndigheter, kommuner mfl. En av de komplicerade processerna för företag är hanteringen av sjukanmälan, sjukskrivning, ersättning och rehabilitering. Kunska- perna om processen varierar och många vanföreställningar finns. Bedömning: Delegationen ser positivt på det arbete som inletts inom detta område och förutsätter att intensi- fierar arbetet med att underlätta för företagen när det gäller sjuk- skrivning. 5Ledarskap, styrning och samverkan Ledarskapets roll vid utvecklingen av en sammanhållen förvaltning och e- tjänster har såsom vid andra omfattande förändringar en mycket stor betydelse. Ledningen ställs inför avgörande avväg- ningar kring insatser för utveckling och dagliga behov, omforma traditionella arbetssätt till nya förutsättningar samt avvägning mel- lan verksamhet och teknik. I detta avsnitt redovisar vi inledningsvis några mer specifika inslag i ett ledarskap gällande utveckling av e-tjänster och e-för- valtning. Därefter behandlas olika sakområden, inom vilka initiativ och påverkan från ledningen på olika nivåer i förvaltningen är av avgörande betydelse för utvecklingen av e-förvaltningen. För det politiska och strategiska ledarskapet handlar det natur- ligtvis om att formulera och sprida en realistisk vision om den sammanhållna e-förvaltningen och vad den ska leda fram till. Visio- nen måste bygga på de tjänster och den verksamhet som med- borgarna efterfrågar och det som den offentliga förvaltningen pro- ducerar. E-service handlar mer om service än om e. Men visionen måste också visa på en förståelse för informationsteknikens poten- tiella möjligheter. Det är IT som gjort det möjligt att se den sam- manhållna förvaltningen som en i praktiken genomförbar idé. IT är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för förändringen. För att nå visionen krävs konkretisering genom mätbara mål. Dessa mål kan både vara generella och myndighetsspecifika. Ett strategiskt ledarskap vid utveckling av en sammanhållen e- förvaltning måste också ha insikt om det starka beroendeskap och samspel mellan olika nivåer i förvaltningen, som är en förutsättning för att e-förvaltningen skall fungera. I första hand gäller det gemensamma synsätt och standarder rörande begrepp och infor- mation inom hela den offentliga sektorn och inom olika samhäll- sektorer. Det gäller även för hela produktionsprocessen inom en Ledarskap, styrning och samverkan förvaltning men dessutom för en enskild e-tjänst som täcker flera förvaltningars ansvarsområde. För både det strategiska och operativa ledarskapet är samverkan mellan olika offentliga aktörer vad gäller utformning av tjänster, gemensamma system, gemensam personal etc. något av en nyckel- faktor i utvecklingen av e-förvaltningen. Det berör bl a det faktum att i många fall är det flera aktörer som lämnar service till individen i en viss livssituation. Samverkan kan också motiveras av en delning av kostnader för utvecklingsarbetet, vilket i många fall gör e-tjäns- ten ekonomiskt försvarbar även i små organisationer. Ledarskap på detta område innehåller en konflikt mellan å ena sidan förvaltningspolitikens starka betonande av verksamhets- ansvaret hos myndighetsledningarna och landstingens och kom- munernas självstyrelse, å andra sidan informationsteknikens bero- ende av att vissa beslut fattas centralt i till synes detaljbetonade och tekniska frågor. Om inte regeringen vill eller kan fatta sådana beslut, måste besluträtten delegeras eller ske i sådana former att de ändå accepteras av de verksamhetsansvariga på alla nivåer.