sou · GTB3110 · 2006-01-01 00:00:00 — Särskilt kan nämnas de seminarier som arrangerades av Tillväxtdelegationen där pre- sentationen av databasen kompletterades med analyser rörande de deltagande kommunerna. Arbetet med att främja jämförelser har också resulterat i några skrifter som RKA själv eller tillsammans med andra publicerat. En skrift är När kommunerna tappar balansen som med hjälp av data- basens nyckeltal visar att det inte finns några särskilda kännetecken på kommuner som ödesbestämmer dem att inte klara det eko- nomiska balanskravet, en analys som följts upp i Kommunernas balansgång. En annan skrift är I jämförelse med andra som gavs ut i samverkan med Kommunforskning i (KFi) som pre- senterar tio kortfattade exempel på hur jämförande analyser kon- kret kan göras med Kommundatabasen. En liknande skrift är Jäm- för, förnya och utveckla! som rör nyckeltalsanvändning inom indi- vid- och familjeomsorg som givits ut i samverkan mellan RKA, och Kommuner och Landsting. Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 6 lämnade RKA förslag till regeringen på hur ansva- ret för Kommundatabasen med tillhörande arbetsuppgifter ska or- ganiseras . Huvudförslagets innebörd var att en ideell förening bildas med staten och Kommuner och Landsting som stiftare och finansiärer. Detta är nu på väg att förverkligas då staten och SKL höll konstituerande förenings- stämma. Föreningens huvuduppgift kommer att vara att ta över och vidareutveckla databasen. Ytterligare uppgifter som föreningen skall ansvara för är enligt föreningens stadgar att: stödja uppföljningen av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting stimulera jämförelser mellan kommuner och landsting och marknadsföra databasen utveckla befintliga nyckeltal och eventuellt ta fram ytterligare nyckeltal för de verksamhetsområden som har nyckeltal samt publicera nyckeltal för verksamhetsområden som saknar nyckeltal vid RKA: s upphörande kvalitetssäkra de nyckeltal som presenteras i databasen i samverkan med de statistikansvariga myndigheterna vidare- utveckla statistiken Avsikten är att den nya huvudmannen för Kommundatabasen, Rådet för främjande av kommunala analyser, startar sin verksamhet . Redogörelse för kommitténs arbete i enlighet med direktivets p 7 Bakgrunden till uppdraget är den ökande andel offentligt finansie- rad verksamhet som produceras av annan utförare än kommunerna själva. För att så långt som möjligt ha jämförbara värden på nyck- eltalen fick därför RKA i uppdrag att analysera förslaget från SOU 2001:75 om att kommuner och landsting för den officiella statistiken skulle inhämta uppgifter från de utförare man anlitar. RKA har samrått i frågan med , och . Det förslag som RKA lämnat till regeringen visar att en inhämtning av uppgifterna skulle kunna ske, men att det finns betydande svå- righeter för publicering av dem. Företagens organisation och rä- kenskaper är ordnade efter andra kriterier än att överensstämma med de geografiska indelningar som kommunerna utgör. Ofta finns det få alternativa utförare i en kommun. I dessa fall sätter sek- retesslagens regler hinder i vägen p.g.a. röjanderisk. RKA föresprå- kade i sin rapport som lämnades till regeringen att SCB skulle öka detaljeringsgraden av nuvarande uppgifter i Rä- kenskapssammandraget (RS) och att ett register över vilka företag respektive kommun anlitar skulle upprättas med frivillig redo- visning från kommunernas sida. Utifrån detta register skulle SCB kunna göra riktade undersökningar för mer samlade analyser än utifrån geografisk indelning. Det senare förslaget är ännu inte genomfört. I syfte att öka jämförbarheten är detta en viktig fråga för Kommundatabasens nya huvudman att följa. I kapitel 2 beskrivs Kommundatabasens funktion som stöd för statens uppföljning av den kommunala sektorn. I kapitel 3 och 4 behandlas Kommundatabasen som verktyg för styrning och led- ning i den kommunala sektorn. Kapitel 5 behandlar problem och möjligheter med beräkningar av produktivitet och effektivitet i den offentliga sektorn. I kapitel 6 sker en genomlysning av begreppet kvalitet med avseende på verksamhet. I kapitel 7 pre- senteras kommitténs förslag och i kapitel 8 redogörs för konse- kvenserna av förslagen. Bilaga 1 är kommitténs direktiv. Bilaga 2 är kommitténs tilläggsdirektiv. Bilaga 3 är en beskrivning av bench- marking och motsvarigheter till Kommundatabasen i , och . Bilaga 4 är kommitténs skrivelse till reger- ingen avseende statistikinsamling från alternativa utförare av kom- munal verksamhet. Bilaga 5 är en beskrivning av den modell för standardiserad attitydundersökning bland invånare och brukare som kommittén arbetat fram. 2Kommundatabasen som stöd för statens uppföljning av kommuner och landsting Kommuner och landsting har en central roll för välfärden och sva- rar för viktiga uppgifter där skola, vård och omsorg är domine- rande. Kommunsektorn spelar genom sin storlek en stor samhälls- ekonomisk roll, konsumtion utgör närmare en fjärdedel av BNP. Staten har ett övergripande ansvar för både den samlade samhällsekonomin och likvärdigheten för medborgarna i offentligt finansierade välfärdstjänster, oavsett vilken kommun medborgaren är bosatt i. Kommuner och landsting regleras bl.a. enligt kommunallagen (1991:900). Enligt denna får kommuner och landsting åta sig att sköta angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till dess geografiska område och befolkning. Kom- munallagen ger kommuner och landsting stor frihet vad gäller val av organisation för genomförande av ålägganden och åtaganden. Statsbidragsreformerna 1993 och 1996 innebar förändrade förut- sättningar för statens styrning av kommunsektorn och för uppfölj- ningen av verksamhet och ekonomi. En modell med många special- destinerade statsbidrag ersattes med ett generellt statsbidrag, utan riktade medel. Regeringen uttalade i prop. 1991/92:150 att stats- makterna styr den kommunala sektorn genom att ange den eko- nomiska ramen, men att man också skall styra genom att följa upp de nationella målen för den kommunala verksamheten. Uppfölj- ning och utvärdering av resultat av den kommunala verksamheten skulle utvecklas och göras tydligare. 1992/93:100 uttrycker regeringen sin uppfattning att regering och riksdag behöver ett bättre underlag för att kunna följa upp och värdera utvecklingen i kommuner och landsting. Ett sådant underlag bör enligt regeringen kunna avse hur verksamheten utvecklas i förhållande till de natio- nella målen, hur ekonomin, effektiviteten och produktiviteten ut- vecklas samt hur efterfrågan på olika områden förändras. För att skall få information om utvecklingen inom kommunsektorn lämnar regeringen en skrivelse till riksda- Kommundatabasen som stöd för statens uppföljning av kommuner och landsting I skrivelsen ger regeringen en översiktlig beskrivning av eko- nomi och verksamhet, i första hand de obligatoriska verksamhe- terna. I skrivelsen redovisas de nationella målen och uppfyllelsen av dessa samt vilka prestationer som är utförda och kostnaderna för dessa. Regeringen gör även bedömningar i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. pekade i sitt betänkande Välfärd vid väg- skäl (SOU 2000:3) på att det finns ett antal luckor i kunskapen om viktiga aspekter på välfärden i . Bland annat uppmärk- sammade kommittén (sid. 275) statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten, närmare bestämt resultatkontrollen i mål- och resultatstyrningsmodellen. Staten, såväl regering som riksdag, har behov av information om tillståndet i den kommunala sektorn inom en mängd olika områden, inte bara inom mål- och resultatstyrningen. Nedan redogörs för olika behov av information som statsmakten har. Det kommunala självstyret är reglerat i regeringsformen 1:1 All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den för- verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Då detta är en av grunderna i vår demokratiska ordning är den lokala demokratiutvecklingen viktig att följa. För bl.a. detta syfte har en demokratidatabas utvecklats av , med nyckeltal som presenteras på Internet1. Kommunernas och lands- tingens verksamhet är utöver Kommunallagen också reglerad ge- nom speciallagstiftning och för att värna rättsäkerheten behöver staten ha information om hur lagarna tillämpas i olika kommuner och landsting. Genom speciallagar som t.ex. skollagen (1985:1100), social- tjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ges kommunsektorn ett mycket viktigt uppdrag inom vårt lands väl- färd. I syfte att kunna följa hur välfärden utvecklas nationellt och påverkar enskilda individer behövs tillförlitlig statistik med hög aktualitet. Det behövs ett välfungerande signalsystem för att re- gering och riksdag skall kunna vidta åtgärder för att trygga de mål som satts upp för välfärden. Den kommunala beskattningsrätten är grundlagsfäst i reger- ingsformen 1:7, i vilken anges att kommunerna har rätt att ta ut SOU 2005:110 Kommundatabasen som stöd för statens uppföljning av kommuner och landsting skatt för att sköta sina åtaganden. Utöver detta erhåller kommu- nerna även statsbidrag för de uppgifter man åläggs. Genom ett långtgående utjämningssystem sker bl.a. omfördelning av kom- munsektorns skatteinkomster. Utjämningssystemet är tänkt att ge kommuner och landsting likvärdiga finansiella möjligheter att själva anpassa sin verksamhet efter lokala behov genom att kompensera för strukturella skillnader. Lokala anpassningar måste dock ske i överensstämmelse med de nationellt formulerade målen för de olika verksamheterna. Kommunsektorns ekonomiska utveckling går inte att frikoppla från landets ekonomiska utveckling i övrigt. Därför finns det s.k. balanskravet inskrivet i kommunallagen. Balanskravet innebär att kommunens eller budget skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om utfallet sedan innebär att ett underskott uppstått skall detta underskott återställas under de två följande åren (fr.o.m. bokslut ). Om det finns syn- nerliga skäl kan fullmäktige besluta att detta inte behöver göras. Som närmare beskrivs i kapitel 5 behöver staten följa upp effek- tivitet och produktivitet i kommunsektorn för att förbättra be- slutsunderlaget i övergripande frågor. Staten har även intresse och ansvar för att ge kommunsektorn bästa möjliga organisatoriska förutsättningar för att sköta sina åta- ganden. Staten har bl.a. genom ändrad lagstiftning ökat kommu- nernas möjligheter till samverkan, t.ex. genom gemensam nämnd, kommunalförbund och samverkansavtal, för att kunna bedriva en mer rationell verksamhet. På grund av denna ökade frihet för val av organisation har staten intresse av att följa hur organisatoriska val och lösningar påverkar effektivitet, rättssäkerhet, offentlighets- principen, kvalitet, ekonomi etc. 3Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning Ett benchmarkingprojekt genomförs i samverkan mellan staten och Kommuner och Landsting med syftet att via systematisk benchmarking öka produktivitet och effek- tivitet i kommuner och landsting. Projektet beräknas pågå och omfatta samtliga kommuner och landsting. Det föreslagna projektet ger alla kommuner och landsting möjlig- het att göra jämförelser på ett systematiskt och uthålligt sätt. Ge- nom metodstöd och hjälp att hitta jämförelsepartners kommer kommunernas och landstingens arbete med jämförelser att under- lättas. Detta innebär att flertalet kommuner och landsting kan få stöd för utvecklingen av kvalitet och produktivitet genom bench- marking. Branschorganisationer spelar en viktig roll i benchmarkingarbete. Därför föreslås att Kommuner och Landsting blir en viktig aktör i projektet. Genom dess medverkan tas betydelsefull erfaren- het och kunskap inom området tillvara. SKL har även tillgång till information om kommunerna och landstingen som inte finns i det officiella statistiksystemet. Statens intresse av att bidra med finansi- ering av projektet kan motiveras av att de förväntade effekterna kommer att vara förbättrad ekonomi och verksamhet i kom- munsektorn, något som gagnar medborgarna och den offentliga sektorn som helhet. Förebilden för förslaget är hämtat från där den och det norska kommunförbundet –2004 be- drev ett projekt benämnt Effektiviseringnettverkene där över 300 av 434 kommuner deltog. I varje enskilt nätverk ingick 4–8 kommuner och man tog sig i varje nätverk an två eller tre av de kommunala verksamhetsområdena. Erfarenheter från projektet visar att av kommuner som deltagit bedömer att de fått Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning ökad kompetens för styrning och uppföljning av de kommunala tjänsterna. Två tredjedelar av kommunerna bedömer att styrnings- och uppföljningssystemen har blivit mer utvecklade och att de har fått en ökad fokusering på brukarna. Den ökade kompetensen kommer sannolikt att kunna omsättas i bättre och mer prioriterade insatser för de kommunala skattemedlen, menar man. Projektet beskrivs närmare i avsnitt 3.4.2. 3.1Så kan kommunala nyckeltal användas Målen för offentlig välfärdsproduktion är många och svåra att för- ena, processerna är otydliga, ofta parallella snarare än sekventiella med komplicerade inbördes relationer i både tid och rum. Nyckel- tal om välfärdsproduktion har därför i regel en mycket hög kom- plexitet: en enda siffra täcker flera, kanske motstridiga, mål och inrymmer en mängd processer. Ofta går det inte ens att generellt avgöra om det är bra eller dåligt om ett visst nyckeltalsvärde ökar. Mot bakgrund av de allmänna svårigheterna med kommunala nyckeltal, kan nyckeltal ändå användas inom offentlig välfärdspro- duktion? Vi kan besvara den lätt retoriska frågan genom att åter- vända till betänkandet (SOU 2001:75) där utredaren motiverade förslaget till upprättande av en Kom- mundatabas med nyckeltal på följande sätt: Uppgifter från kommundatabasen kan i stor utsträckning användas så- väl i kommunernas budget- och planeringsarbete som i arbetet med årsredovisningen. Uppgifterna i kommundatabasen bedöms dessutom kunna utgöra en grund för kommunernas uppföljnings- och utvärde- ringsarbete. Underlaget i form av kommundatabasens nyckeltal skall också användas till tvärsektoriella studier och till ett systematiskt benchmarkingarbete. (sid 42) Motiveringen tar sikte på den övergripande kommunala och lands- tingskommunala uppföljningen och styrningen, utredningen som helhet har detta perspektiv. Det är också en annan typ av nyckeltal som föreslås i utredningen, och som Kommundatabasen har, än den processnära sort som man använder sig av inom t.ex. tillverkningsindustri. Sambandet mellan utförda arbetsmo- ment och organisationens övergripande mål är sällan raka och enkla i verksamhet. Det är därför knappast meningsfullt att sönderdela verksamheten på ett industriellt sätt och förvänta sig att delarnas nyckeltal kan summeras till en användbar bild av hel- Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning heten på övergripande ledningsnivå. Kanske kan det relativt senfär- diga bruket av nyckeltal i den kommunala sektorn till någon del förklaras av denna svårighet att med hjälp av nyckeltal fånga kom- munala verksamheter. Bristen på raka samband mellan hur en verk- samhet speglas med nyckeltal och hur målen för verksamheten i sin tur beskrivs, medför att nyckeltal sällan eller aldrig är tillräckliga i sig. Vad de egentligen säger måste alltid bedömas i sitt särskilda sammanhang av politiska målsättningar, ambitionsnivåer och verksamhetsförutsättningar. I (SOU 2001:75) uttrycker utredaren detta så här: Men nyckeltalen ger inga enkla svar utan skall mera ses som en början, en signal, till vidare analys av en positiv eller negativ utveckling. (sid. 46) Det är angeläget att potentialen hos Kommundatabasen tas tillvara i alla kommuners, landstings och regioners ledningsarbete. An- vändningen av nyckeltal som signaler kan systematiseras så att för- djupad analys faller sig naturlig och nödvändig. Kommundatabasen erbjuder en stomme för uppföljning av de obligatoriska kommu- nala verksamheterna inom utbildning och omsorg och dessutom kultur- och fritidssektorerna. På landstingsområdet erbjuds de mest centrala ekonomiska och volymmässiga nyckeltalen inom hälso- och sjukvård. Kommundatabasen är utformad så att nyckel- talen enkelt kan föras in i kommunernas, landstingens och regio- nernas dokument och processer för uppföljning och styrning. Flera kommuner har länkat Kommundatabasen till sitt intranät och nyckeltalen ingår i deras processer för uppföljning och styrning. 3.2De kommunala nyckeltalen behöver utvecklas och befästas Ännu har inte nyckeltal fått samma allmänna genomslag i styrning av offentlig välfärdsproduktion som de har fått i privat varu- och tjänsteproduktion. Den offentliga verksamhetens tjänsteproduk- tion har visserligen större likheter med den privata tjänsteproduk- tionen än med den privata varuproduktionen vad gäller mätbarhet av själva utförandet, men den grundläggande olikheten i termer av mål kvarstår. Privat tjänsteproduktion har liksom varuproduktio- nen som samlande mål att åstadkomma avkastning på insatt kapital, varför sambanden mellan process- och målnyckeltal trots allt är Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning relativt sett enklare inom den privata tjänsteproduktionen än inom offentlig välfärdsproduktion. För att underlätta och påskynda nyckeltalsanvändningen i styr- ningen av den offentliga välfärdsproduktionen behöver den gene- rella förståelsen av centrala nyckeltals innebörd fördjupas och spri- das. De ekonomiska nyckeltalen soliditet, likviditet, resultat osv. är väl kända också utanför de ekonomiskt yrkesverksammas krets. Detta gör att var och en som i en eller annan roll har med styrning att göra kan använda sig av dessa nyckeltal. En liknande utveckling av förståelsen för kommunala verksamhetsnyckeltal behövs. De verksamhetsnyckeltal som finns i Kommundatabasen är resultatet av senare års mödosamma utvecklingsarbete och en del av nyckeltalen lär komma att tas bort medan nya nyckeltal tillkom- mer; nyckeltalen blir aldrig i någon slutgiltig mening färdiga. Det var däremot förhållandevis enkelt att ta fram de finansiella nyckel- talen – hur dessa skulle vara beskaffade och produktionen av dem fanns i stort redan färdigt. Detta speglar den skillnad i mognad som finns mellan kommunala verksamhetsnyckeltal respektive finansi- ella nyckeltal. Det saknas mer djupgående erfarenhet av uppfölj- ning och styrning med verksamhetsnyckeltal som viktig ingrediens, och det finns inte heller en teoretisk/akademisk tradition liknande den för de finansiella nyckeltalen. En god målsättning för verksam- hetsnyckeltalen är att de når samma mognad som de finansiella nyckeltalen vad gäller klarhet i informationsinnehåll och tillämp- barhet. Den fortsatta utvecklingen av verksamhetsnyckeltalen bör dels ske genom att de används och därmed prövas på bred front i styrning och uppföljning, och dels genom att den ämnesmässiga och akademiska kunskapsutvecklingen på nyckeltalsområdet ges bra förutsättningar vid sektorsmyndigheter och lärosäten. 3.3.1Benchmarking – utveckling genom jämförelser Benchmarking är en metod för att utveckla organisationer och pro- cesser. Genom att jämföra sig med någon annan får man kunskap om den egna verksamheten som man annars inte skulle ha fått. Benchmarking har sitt ursprung i den tillverkande industrin, men har kommit att bli ett mer generellt managementverktyg, dvs. ett sätt för ledande befattningshavare att styra organisationen mot Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning uppsatta mål, oftast formulerade i termer av lönsamhet. Som be- greppet används här inbegriper det mer än en jämförelse av två tal, det inbegriper även en förståelse av orsakssamband och ett lärande. Följdriktigt används också alltmer termen benchlearning för att påvisa denna precisering och fördjupning av benchmarkingbegrep- pet. Inom kommunsektorn gör likheterna i det kommunala uppdra- get benchmarking till en lämplig metod för utveckling. Den inte bara bidrar till en större förståelse av den egna verksamheten utan underlättar även att utveckla en sund kritisk hållning till den. För att underlätta arbetet med jämförelser kan kommunerna använda sig av olika Internetbaserade källor för redan färdig- konstruerade nyckeltal och för övrig statistik. Privata företag befinner sig till skillnad från kommuner och landsting i en marknadsbetingad konkurrenssituation. Det gäller att förfina produktion och produkter. Konkurrens är ett kraftfullt incitament för att jämföra sig med någon som är bättre. Med bättre avses här någon som gör något endera till en högre kvalitet eller samma kvalitet men billigare. På en väl fungerande marknad måste en aktör ha god kontroll över kostnad och kvalitet på sin produkt. Den som inte lyckas med detta kan förlora mark- nadsandelar och i förlängningen konkurreras ut. Den konkurrens som finns mellan olika aktörer är alltså den primära mekanismen för denna kontroll. Genom benchmarking går det att identifiera verksamheter och processer i det egna ansvarsområdet som kan genomföras på ett sådant sätt att man kan nå en högre kvalitet eller en lägre kostnad eller i bästa fall båda . För utförligare resonemang kring vad som avses med begreppet kvalitet i allmänhet och kvalitet i verksamhet, se kapitel 6. I och med att kommunerna verkar i en situation utan marknadsbetingad konkurrens och där- med utan de mekanismer som följer av en sådan situation, ställs höga krav på ledningen att helhjärtat stötta benchmarking som arbetsmetod och att man efterfrågar resultaten av jämförelserna. I offentlig välfärdsproduktion finns andra incitament för jämförelser än de rent ekonomiska som kan läggas till grund för benchmarking. Även om inte ekonomisk lönsamhet är ett mål i sig för kommu- nerna, skall god ekonomisk hushållning beaktas i verk- samhet. God ekonomisk hushållning är i detta avseende inte bara en ensidig fokusering på ekonomin utan en helhetsbedömning av verksamheten för att få ut en så kvalitativ verksamhet som möjligt Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning för de skattemedel som används. trädde för- ändringar i kommunallagen (1991:900) och lagen (1997:614) om redovisning i kraft. I lagens förarbeten God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105) pekar regeringen på behovet för kommuner och landsting att säkerställa processer som har betydelse för förutsättningarna att bedriva verk- samhet kostnadseffektivt och ändamålsenligt (sid. 12). I detta sammanhang framhåller regeringen jämförelser med andra kom- muner och landsting som en viktig aktivitet. Ett långtgående exem- pel utanför är där New Labour alltsedan sitt se- naste regeringstillträde drivit ståndpunkten att benchmarking är ett bättre sätt att öka produktiviteten i offentlig sektor än konkur- rensutsättning. 3.3.2Benchmarking – av vad och med vem? För att kunna göra jämförelser behöver kommunen eller lands- tinget identifiera det eller de områden som skall jämföras och med vilka andra som jämförelserna skall ske. görs jämförelser mellan delar av den egna organisationen. Genom systematisk och kontinuerlig uppföljning och utvärdering kan en god bild av den egna verksamheten byggas upp och användas som utgångspunkt i behovsanalysen. Kanske behöver man fråga brukare och medbor- gare hur de uppfattar verksamheten för att komplettera den övriga informationen. I privata företag väljs ofta best practice, dvs. jämförelse med ett företag som med en vald metod eller mätetal har bäst resultat för att ta reda på hur detta företag har gått tillväga för att nå dit. Hur skall man inom den kommunala sektorn hitta motsvarighe- ten till best practice? Det finns goda möjligheter att göra inledande jämförelser på Internet, t.ex. med hjälp av Kommundata- basen, , Sjukvårdsdata i Fokus, de statistikansvariga myn- digheternas hemsidor eller i bokform med Vad kostar verksamhe- ten i din kommun, Jämförelsetal i m.fl. publikatio- ner.