sou · GTB373d4 · 2006-01-01 00:00:00 — 6Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat 6.1Föräldraförsäkringen och princip om barnets bästa Dagens föräldraförsäkring infördes . Syftet var att föräldra- försäkringen skulle bidra till att kvinnor med små barn skulle kunna behålla sin anknytning till arbetslivet, markera vikten av samt ge föräldrarna möjlighet att dela ansvaret för barnets om- vårdnad. Utformningen av dagens föräldraförsäkring har präglats av ett vuxenperspektiv även om man i takt med att föräldra- försäkringen har byggts ut allt mer kommit att betona att syftet också är att ge barnet tillgång till båda sina föräldrar. Betoningen av barnets rätt till omvårdnad av och tillgång till båda sina föräldrar har inkluderats i det offent- liga samtalet kring och utbyggnaden av föräldraförsäkringen. Även om dagens föräldraförsäkring i praktiken inneburit förbättringar för barn med avseenden på såväl ekonomisk trygghet som om- vårdnad av och tillgång till sina föräldrar, har utformningen av försäkringen inte utgått från något uttalat barnperspektiv. har genom ratificeringen av FN:s konvention om barnets rättigheter, , erkänt principen om att båda föräldrarna har ansvar för barnets uppfostran och utveckling och att barnets bästa skall komma i främsta rummet för dem. har också erkänt att staten skall stödja föräldrarnas gemensamma ansvarstagande och undanröja hinder som finns för att barnet skall kunna få tillgång till sina föräldrar. Med utgångspunkt i detta blir det viktigt att inom ramen för föräldraförsäkringen diskutera Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat föräldrars ansvar, hur mödrar tar sitt ansvar, och hur fäder gör det, samt statens roll i förhållande till detta föräldraansvar. Översynen av föräldraförsäkringen skall enligt direktiven göras med utgångspunkt i att föräldraförsäkringen skall verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Det innebär att barnets behov och intressen skall beaktas och redovisas i utredningen och bedömas i förhållande till de förslag som pre- senteras av utredningen. Barnets bästa skall i de bedömningar som görs väga tungt. För att kunna göra bedömningar utifrån barn- konventionens princip om barnets bästa, och med beaktande av övriga artiklar i , krävs det ett perspektiv där barnet sätts i fokus och ses som subjekt med egna rättigheter och individuella behov och intressen. Föräldraförsäkringen och principen om barnets bästa Av avgörande betydelse för att barn skall kunna växa upp under trygga och goda förhållanden är att barnet får såväl sina materiella grundbehov tillgodosedda som den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. bygger på principen att det i första hand är för- äldrarna som skall sörja för barnet. Detta ligger i linje med vilken slår fast att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet, inom ramen för sin ekonomiska förmåga och sina ekonomiska resurser, har huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. ålägger konventionsstaterna ett ansvar för att inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrarna. Dagens föräldraförsäkring utformades innan barnkonven- tionen antogs i FN (1989) och ratificerades av (1990) och har således i sin grundläggande utformning inte haft som mål att leva upp till krav. I takt med att föräldra- försäkringen förändrats och byggts ut har en bättre överens- stämmelse mellan de ursprungliga målen och åstadkommits. Barnperspektivet har emellertid inte varit en utgångspunkt även om de förändringar som gjorts inom föräldra- försäkringen formulerats utifrån en intention om att förbättra situationen för barnen och deras familjer. Några av de förändringar som gjorts är att tiden med föräldra- Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat penning successivt förlängts. Vidare har den reserverade tiden för respektive förälder förlängts i syfte att öka fäders nyttjande av försäkringen och deltagande i vården av barnet. Dessutom har grundnivån och inkomsttaket i föräldrapenningen höjts för att få en bättre överensstämmelse mellan inkomstförlust och föräldra- förmån. Vikten av att anlägga ett barnperspektiv i föräldraförsäkringen betonas också i direktiven till denna utredning. Översynen ska ha sin utgångspunkt i att föräldraförsäkringen ska verka för barnets bästa. Syftet är vidare att se över hur föräldraförsäkringen bättre kan bidra till att barnen får tillgång till båda sina föräldrar. Behov av förbättringar inom föräldraförsäkringen utifrån ett barnperspektiv Utredningens uppdrag att se över föräldraförsäkringen utifrån ett tydligt barnperspektiv synliggör behovet av att bygga ut för- säkringen ytterligare inom vissa områden. En del behov som blir tydliga utifrån ett barnperspektiv går dock inte att lösa inom ramen för föräldraförsäkringen eller det ekonomiska familjestödet i övrigt. Exempelvis finns det ett behov av att förstärka de ekonomiskt svagare barnfamiljernas ekonomi. De främsta orsakerna till svag försörjning är låg utbildning och arbetslöshet. För att lösa dessa problem behövs i första hand åtgärder inom andra områden än familjepolitiken, såsom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Utredningens anser emellertid att föräldraförsäkringen har en betydelse i diskussionen om ekonomiskt utsatta barn och deras familjer. Föräldraförsäkringen är en del i det samlade ekonomiska familjestödet och bidrar som sådant till barnfamiljernas inkomster. Föräldrapenningens grundnivå ger ett särskilt skydd till föräldrar som har låg eller ingen inkomst alls och bidrar till att andelen ekonomiskt utsatta barn begränsas. Det är dock viktigt att inom ramen för den generella välfärden jämföra enskilda barnfamiljers ekonomiska situation med förhållandena för övriga barnfamiljer för att få en uppfattning om nivån på det ekonomiska stödet är rimligt. Utredningen anser att grundnivån i föräldraförsäkringen är för låg och bör höjas för att stödja ekonomiskt svaga barnfamiljer. Som situationen nu ser ut är ersättningen enligt grundnivån i för- äldraförsäkringen så låg att det i praktiken inte är möjligt at vara Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat hemma med barn på heltid för ekonomiskt svaga föräldrar. En höjning av grundnivån är således nödvändig för att bidra till trygga och mer jämlika uppväxtvillkor för alla barn. Utredningen bedömer också att den föräldrapenning som utges med ersättning enligt lägsta nivå inte ger föräldrar med svag ekonomi tillräckliga möjlig- heter att vårda barn med föräldrapenning. används i viss utsträckning endast som stöd för ledighet eller som ren inkomstförstärkning. Dagarna används således inte i full utsträck- ning till att vårda barn och ger inte alla föräldrar möjlighet till det. Utredningen kan konstatera att barn till föräldrar som är ensam- vårdare är en särskilt utsatt grupp som lever under mer sårbara förhållanden än barn i andra familjer. Det är förvisso förhållandevis få barn som lever med en ensamvårdare, men för dem är frågan om en väl fungerande föräldraförsäkring angelägen. En förälder som är ensamvårdare och som på grund av egen sjukdom eller smitta inte själv kan vårda sitt barn kan inom ramen för nuvarande föräldra- försäkring inte få stöd i dessa situationer, vilket kan leda till att barn i dessa situationer får ofullständig omvårdnad. Utredningen bedömer att utifrån ett barnperspektiv bör en ny förmån införas för att möta ett behov som inte tillgodoses inom nuvarande för- äldraförsäkring, att se till alla barns behov av vård och omsorg i livet. Nuvarande föräldraförsäkring stöder att båda föräldrarna tar ansvar för sina barn och framhåller i viss mån föräldrarnas gemen- samma ansvar genom de reserverade månaderna. Utredningen anser att såväl fördelningen av dagarna med föräldrapenning mellan föräldrarna som den sammanlagda tiden med föräldrapenning är betydelsefulla för barnet. Forskningen visar att spädbarn har såväl behov som förmåga att knyta an till båda sina föräldrar och att en tidig och nära kontakt med båda föräldrarna är positivt för barnets utveckling (, 2000; , 2001). Vidare visar forskningen att en tidig anknytning påverkar föräldrarnas önskan om och behov av att upprätthålla en nära och ansvarstagande rela- tion till barnet under hela dess uppväxt (Brandth & Kvande, 2003). I studier av äldre barns upplevelser av sina föräldrar framkommer vidare att föräldrarnas omsorg och värme har en avgörande in- verkan på barns upplevelse av livskvalitet (, 2003). Utifrån det aktuella kunskapsläget kan man således hävda att ett jämställt uttag av föräldraledighetsdagarna mellan föräldrarna i de flesta fall har positiva konsekvenser för barn. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat är dock föräldraledighetsdagarna ojämnt fördelade mellan föräldrarna och i de flesta fall får barn betydligt större tillgång till sina mödrar än till sina fäder. Nuvarande regler till- godoser därför enligt utredningens mening inte barnens behov av båda föräldrarna i den utsträckning som är önskvärd. Däremot kan utredningen konstatera att den sammanlagda tiden med föräldra- penning som föräldrar vårdar sina barn är tillräcklig utifrån den generella kunskap vi har kring barns behov av att vårdas på heltid i hemmet av föräldrarna. Det är således fördelningen och inte den sammanlagda tiden som, utifrån ett barnperspektiv, behöver förändras. En ökning av antalet reserverade månader är dock ingen garanti för att barn får större tillgång till sina fäder. För att garan- tera att barn inte får väsentligt hemma med föräldrarna om fler månader reserveras är en viss förlängning av antalet dagar med föräldrapenning nödvändig. Med anledning av detta anser utredningen att det utifrån ett barnperspektiv finns anledning att förlänga den sammanlagda tiden med föräldrapenning och öka antalet reserverade måna- der för respektive förälder. 6.2Förena familj och arbete En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av för- äldraförsäkringen är att regelverket skall bidra till att alla föräldrar har likvärdiga möjligheter att förena familj och arbete. I detta avsnitt redovisas först en översikt av hur män och kvinnor, särskilt de med hemmavarande små barn, fördelar sin tid mellan betalt och obetalt arbete. Sedan redovisas utredningens bedömningar, mot bakgrund av dagens kunskapsläge inom teori och empiri, av hur väl möjligheten att förena familj och arbete är beaktat i dagens föräldraförsäkring. 6.2.1Kvinnor och män arbetar ungefär lika mycket Om man med arbete avser både betalt och obetalt arbete så arbetar kvinnor ungefär lika mycket som män. Enligt Arbetskrafts- undersökningarna () 2004 utfördes förvärvsarbete på marknaden av kvinnor och män i åldrarna 20 . Av dessa timmar utförde kvinnor och Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat Enligt senaste tidsan- vändningsundersökning som avser 2000/01 utfördes ungefär lika många timmar som obetalt hemarbete, 126 miljoner (SCB, 2003). Av dessa timmar utförde kvinnor och män . Summan av det betalda och obetalda arbetet skiljer sig alltså inte nämnvärt mellan könen, men det är en likhet som döljer stora olik- heter. Förvärvsarbete, som det registreras i Tidsanvändnings- undersökningen, är bruttotid, dvs. pauser m.m. är en del av arbets- tiden. Hemarbete, som det registreras i Tidsanvändningsunder- sökningen, är nettotid, pauserna förs till andra typer av aktiviteter. Därmed underskattas kvinnornas totala arbete i ovanstående beräk- ning (SCB, 2003, s. 11 och 72 ff). Under hela livscykeln lönearbetar män i genomsnitt fler timmar än kvinnor, oberoende om de är ensamstående eller sam- boende (här inkluderas även gifta) och oberoende om de har barn eller inte. Skillnaderna i betald arbetstid är störst mellan samboende småbarnsföräldrar. Samboende pappor till barn i åldrarna 0 lönearbetade under det att samboende mammor till barn i dessa åldrar lönearbetade i veckan 2003, se figur 6.2.1. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat Figur 6.2.1 Faktiskt arbetad tid i betalt arbete efter livscykel 2003 Källa: Arbetskraftsundersökningarna (), . Det är små skillnader mellan män i olika livsfaser i fråga om hemarbete. För kvinnor i olika livsfaser är skillnaderna stora. Att ha små barn får mycket större konsekvenser för mammornas hem- arbete än för pappornas, se figur 6.2.2. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat Figur 6.2.2 Tid för obetalt arbete efter livscykel 2000/01 , ensamstående utan barn , sammanboende utan barn , ensamstående utan barn , sammanboende utan barn Föräldrar, ensamstående med barn Föräldrar, sammanboende med barn Föräldrar, ensamstående med barn Föräldrar, sammanboende med barn Totalt, 20-64 år Källa: SCB (2003). Den absolut största skillnaden mellan kvinnors och mäns obetalda arbete finns bland de samboende (inkl. gifta) föräldrar som har barn mellan 0 . Enligt den senaste tidsanvändningsunder- sökningen, SCB (2003), lade samboende småbarnsmammor ned cirka på obetalt arbete under det att papporna lade ned . Mäns betalda och obetalda arbete sker i högre utsträckning och på vardagar. Kvinnors betalda och obetalda arbete är jämnare utspritt och veckan. Mäns vardagsliv känne- tecknas därmed av en tydligare åtskillnad mellan arbete och fri tid. Kvinnors fria tid är mer fragmenterad än mäns och uppdelad på kortare episoder, som oftare flätas samman med eller avbryts av episoder av hemarbete. Det är betydligt vanligare att kvinnor än män tar sig an hemarbete direkt efter jobbet. Det finns indikationer på att arbetsfördelningen vid parbildning, alltså även då paret inte har barn, avlastar män från hushållsarbete. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat Det är framför allt föräldrar med hemmavarande barn som uttrycker tidsbrist. Av dessa så är ensamstående småbarnsmammor är den mest stressade gruppen. För föräldrar till små barn gäller att den vardagliga omsorgen, som att mata och tvätta de små barnen, byta blöjor och liknande sköter mammorna i mycket stor utsträckning. De lägger igenom- snitt ned nästan så mycket tid på detta som papporna. Däremot delas den tid föräldrarna lägger ned på att leka med barnen, läsa högt för dem, etc. mycket mindre ojämnt mellan mamma och pappa. Förändringar jämfört med föregående studie /91 Kvinnor och män närmar sig varandra något när det gäller arbetet jämfört med situationen 1990/91. Då ägnade kvinnorna mer tid till hemarbete än männen. 2000/01 hade den siffran sjunkit till . Kvinnor förvärvsarbetade i genomsnitt lika många timmar 2000/01 som under det att män för- värvsarbetade mindre. Kvinnor hemarbetade mindre per dag. Sammantaget minskade därmed den produktiva tiden något Småbarnspapporna har förkortat sitt förvärvsarbete med 40 minu- ter per dag. Den tid småbarnsmammorna själva uttrycker att de tar aktiv omsorg för barnen har minskat kraftigt men har ersatts av fri tid tillsammans med dem. Papporna uppvisar inga förändringar i detta avseende. Att hemarbetet nu är jämnare fördelat mellan könen än i studien /91 beror alltså helt och hållet på kvinnornas ändrade beteende eftersom det är kvinnorna som minskat tiden för hemarbete. Om detta sedan är uttryck för ökad jämställdhet mellan könen beror på vad som menas med ökad jämställdhet. Om man med ökad jäm- ställdhet menar att män allt mer tar över exempelvis hemarbets- sysslor som kvinnor tidigare utförde i hög grad, så har jämställd- heten knappast ökat. Men om en jämnare fördelning av hemarbetet i form av att kvinnor gör mindre och män inte förändrar sitt beteende innebär ökad jämställdhet så har jämställdheten ökat något. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat Den mycket ojämna fördelningen av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män förändrar sig mot en mindre ojämn för- delning men utvecklingen går alltför långsamt. Den ojämna fördel- ningen får negativa effekter, inte minst på kvinnors framtida genomsnittliga pensioner som i och med denna arbetsfördelning i genomsnitt kommer att vara mycket lägre än männens framtida genomsnittliga pensioner. När dagens förvärvsarbetande kvinnor blir pensionärer kommer de att ha en betydligt mer begränsad ekonomisk handlingsfrihet än vad dagens förvärvsarbetande män kommer att ha. Men har samboende (inkl. gifta) deltidsarbetande kvinnor en sämre ekonomisk handlingsfrihet. Även om de delar inkomsterna lika med mannen så länge de är samboende är sanno- likheten hög att de vid en eventuell separation tvingas leva på en betydligt sämre ekonomisk standard, inte bara på grund av att de sannolikt har en lägre timlön än mannen de tidigare levt med, utan också på grund av att de inte säkert kan räkna med att få ett hel- tidsarbete. Utgångspunkten för regelverket i föräldraförsäkringen, att den skall bidra till att alla föräldrar har likvärdiga möjligheter att förena familj och arbete är, som sades i början, i princip redan uppfylld. Det är i praktiken, när principen skall omsättas i verkligenheten, som dessa möjligheter fallerar. Att vara förälder är den mest bekönade position man kan tänka sig. Det som förväntas av en bra mamma skiljer sig från de krav som en bra pappa skall uppfylla. En generell slutsats i de studier som utredningen tagit del av är att det förekommer ett könsbundet skyldighets- och rättighets- tänkandet. Mammor har en skyldighet att ta vara hemma med barnet. Pappor har en rättighet att vara hemma med barnet, en rättighet som ibland är svår att utnyttja. En skyldighet ses inte på samma sätt som svår att utnyttja. En skyldighet för en individ att göra någonting utgör ett problem som måste lösas och det kan inte lösas genom att personen underlåter att göra det som skyldigheten kräver.1 Om man till detta könsbundna skyldighets- och rättighets- tänkandet kopplar en arbetsmarknad som fortfarande kännetecknas av en hög grad av ojämställdhet, där kvinnor är överrepresenterade i 1 En fördjupad analys kring detta återfinns i (2005b) som är en expertbilaga till utredningen. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat låglöneyrken och där graden av eget inflytande över arbetets utförande och förläggning, etc. är lägre, är det inte anmärkningsvärt att det går så sakta att förändra fördelningen mellan betalt och obetalt arbete. En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av föräldraförsäkringen är att denna skall bidra till en ökad jämställd- het mellan könen. Detta avsnitt börjar därför med en genomgång av teorier som förklarar hur en föräldraförsäkring kan påverka jämställdheten på arbetsmarknaden. Sedan redovisas resultaten från ett antal empiriska studier som är relevanta för frågeställningen. Efter detta följer en allmän översikt av situationen på arbets- marknaden ur ett jämställdhetspolitiskt perspektiv. Sist redovisas utredningens bedömningar, mot bakgrund av dagens kunskapsläge inom teori och empiri, av hur väl jämställdhetsperspektivet på arbetsmarknaden är beaktat i dagens föräldraförsäkring. 6.3.1Hur påverkar en föräldraförsäkring arbetsmarknaden? En föräldraförsäkring i form av en offentligfinansierad försäkring samt en lagstiftning vilka berättigar föräldrar till såväl betald som obetald ledighet efter barnets födelse påverkar arbetsmarknaden i praktiken främst av följande sju skäl: 1.Den grupp föräldrar som traditionellt haft det största ansvaret för att ta hand om barnen – kvinnor – får bättre möjligheter att kombinera ansvar för barnen med förvärvsarbete. Möjligheten till föräldraledighet innebär sannolikt att kvinnors sysselsätt- ningsgrad ökar jämfört med om denna möjlighet inte fanns. 2.Om reglerna är sådana att ersättningen är relaterad till tidigare arbetsinkomst, vilket är fallet i , innebär detta en driv- kraft för kvinnor att arbeta innan föräldraskap över huvud taget blir aktuellt. Det innebär sannolikt en ytterligare positiv på- verkan på kvinnors sysselsättningsgrad. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat 3.Att kvinnor arbetar i större utsträckning kan innebära att de också satsar mer på utbildning, att kvinnors humankapital i form av utbildning därmed ökar, eftersom de räknar med att arbeta mer under hela livet, även efter det att de fått barn. 4.Möjligheten för kvinnor att kombinera – det huvud- sakliga – ansvaret för vård av barn med förvärvsarbete ger sannolikt en högre nativitet än om kvinnor tvingas välja mellan antingen förvärvsarbete eller föräldraskap. 5.Den högre nativiteten innebär i sin tur ett ökat tillskott till den framtida arbetskraften. 6.Det kan vara så att den grupp av föräldrar som i störst utsträckning är hemma för vård av barn – kvinnor – på grund av denna frånvaro inte bygger upp lika mycket humankapital i form av arbetslivserfarenhet som den grupp som inte är frånvarande i samma utsträckning – män – för vård av barn. 7.I en anställnings- eller befordringssituation kan arbetsgivaren ta hänsyn till den frånvaro som den arbetssökande eller redan anställda individen förväntas ha på grund av sitt nuvarande eller eventuella framtida föräldraskap, en frånvaro som en föräldra- försäkring på olika sätt underlättar. Vilka och hur stora effekterna är av en föräldraförsäkring beror huvudsakligen på hur reglerna om ersättning och ledighet med anställningsskydd är utformade i följande tre avseenden: 1.ledighetsperiodens längd och hur den kan fördelas, såväl som mellan föräldrarna, 2.ersättningens storlek och om den är inkomstrelaterad eller ej, 3.om krav på tidigare förvärvsarbete ställs för att få vissa ersätt- ningar eller rätt till obetald ledighet. Teori och empiri rörande hur löne- och hemarbete fördelas mellan föräldrarna behandlas i avsnitt 5.6 och 6.2. Föräldraförsäkringens måluppfyllelse och resultat 6.3.2Olika förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män De teoretiska förklaringar till varför löneskillnader kan uppstå som diskuteras nedan gäller inte bara löneskillnader mellan könen utan även löneskillnader generellt. Men teorierna appliceras här på kvin- nors och mäns beteende på arbetsmarknaden vad gäller frånvaro från arbetet för vård av barn.2 Ofullständig information och statistisk diskriminering Frånvaro vid föräldraledighet, alltså frånvaro med anställnings- trygghet, ger inte upphov samma typ kostnader för arbetsgivaren som när anställda säger upp sig.3 Det senare kan kosta i form av produktionsstörningar och nyrekrytering. Sådana produktions- störningar är dock av engångstyp; de inträffar enbart när den anställde slutar. Vidare har arbetsgivaren större möjligheter att utlova ersättaren en fast tjänst jämfört med när en som är tillfälligt frånvarande skall ersättas. Det gör det lättare att attrahera sökande med högre arbetsproduktivitet än om arbetsgivaren enbart kan erbjuda en tidsbegränsad anställning. Om ledighetsperioderna med anställningstrygghet är långa och/eller om de kan fördelas över , och det är främst kvinnor som använder sig av dessa, vilket är fallet i , har arbetsgivare som ser frånvaro från arbetet som någon- ting negativt, rationella skäl att bedöma kvinnor i fertil ålder som mer riskabla att anställa eller befordra än män. Detta kommer att ske oberoende av om kvinnorna har barn eller inte eftersom även framtida frånvaro blir kostsam för arbetsgivaren. En ledighet med hög ersättning kan i praktiken användas oftare än ledighet med låg eller ingen ersättning. En ledighet med hög ersättning kan öka drivkrafterna hos den förälder som tjänar mest, i de flesta fall pappan, att använda försäkringen. Men en hög ersätt- ning i en försäkring som till största delen används av mammor 2Nedanstående översikt är inte heltäckande, bland annat saknas teorin om preferens- diskriminering (, 1957). Enligt denna teori ogillar arbetsgivaren – eller arbetsgivarens kunder eller anställda – av något skäl en grupp av människor som har en viss egenskap som inte är relaterad till deras arbetsproduktivitet (exempelvis är ogillandet inte relaterat till en hög frånvaro från jobbet, något som kan antas inverka negativt på en individs arbetspro- duktivitet).