sou · GTB356 · 2006-01-01 00:00:00 — Forskningen i (och utomlands) visar konsekvent att rasis- tiska föreställningar i medierna vunnit status av sunt förnuft. Den övergripande bilden av invandrare i media är att han eller hon utgör ett hot och problem. Invandrade män förekommer ofta (och därmed framställs som i huvudsak) som kriminella och invandrade kvinnor framställs ofta som passiva och förtryckta. Medierna skapar svenskhet genom att negativa saker tillskrivs De Andra. Svenskarna är allt som inte De Andra är. Detta kan man se när medierna ger bilden att invandrarmännens våld mot kvinnor beror på en kvinnoförtryckande kultur, medan svenska mäns våld mot kvinnor förklaras på individuell, psykolo- gisk nivå. Detta bidrar även till att dölja könsmaktsordningen i majoritetssamhället. Medierna förmedlar en snäv bild av rasism och erfarenheter av ra- sism och diskriminering är i hög grad uteslutna från mediernas rapportering. Man kan dock se ett begynnande om än ett tvetydigt intresse. Politiken har bidragit till skapandet av en generell bild där in- vandrares blotta närvaro i ses som ett problem och ett hot mot t.ex. svensk kultur och välfärd. När det gäller deltagande i de beslutande församlingarna finns liknande normer och bilder. Bilden av den ideala politikern verkar vara en vit man. Ofta beskrivs invandrare i politiken som något som är föremål för åtgärder snarare än som självständiga aktörer. Flera politiker med invandrarbakgrund vittnar om erfarenheter av direkt och indirekt diskriminering inom sitt parti. Både när det gäller deltagande i politiska partier och i val söker allt fler forskare bort från den forskning som söker förklaringen hos invandrare själva. Lågt deltagande är istället ett problem vars orsak måste sökas i det politiska systemet och i det svenska sam- hället i stort. Utbildningsväsendet präglas av svenskhet som norm som på- verkar lärarnas och skolledningens förhållningssätt och beteende gentemot elever med utländsk bakgrund och deras föräldrar. Många elever har erfarenheter av rasistiska attityder och hand- lingar från såväl elever som lärare och annan skolpersonal. Det rå- der brist på agerande för att stävja detta från skolledningens och lärarnas sida. Mycket av forskningen om invandrares situation på arbets- marknaden har utgått från egenskaper som anses avvika från det svenska; religion, patriarkal kvinnosyn, auktoritär syn på ledar- skap och kulturella egenskaper. Andra utgångspunkter har hand- lat om brister i svenskkunskaper, utbildning, social kompetens och kunskap om svenska koder. finns dock ett samlat forskningsresultat som visar att denna typ av antaganden oftast bygger på felaktiga grunder. Det finns belägg för att detta varken kan förklara de skillnader som finns när det gäller möjligheten att komma in på arbetsmarknaden eller skillnader i villkor för dem som fått ett arbete. Forskningen har istället kunnat peka ut den strukturella diskri- mineringen som avgörande för exkluderingen vid inträdet till arbetsmarknaden och för invandrares underordning i arbetslivet. Forskningen visar en koncentrationen av personer med utländsk bakgrund i låglöneyrken, särskilt i servicenäringen i . Tren- den är att icke-vita människor (främst kvinnor) i allt större ut- sträckning arbetar med att betjäna vita människor. Det står klart att vissa grupper har svårare att etablera sig på bo- stadsmarknaden. Att staden är segregerad efter etniska linjer är välbelagt, liksom att detta hänger ihop med arbetsmarknads- situation och klasstillhörighet. I segregationen kan dock även en etnisk hierarki skönjas. Idén om att vistelsetid, utbildning och arbetssituation ensamt avgör möjligheter att göra boendekarriär kan avfärdas. Arbetsmarknads- situation förklarar en del av segregationen, men eftersom vissa grupper av invandrare trots bättre arbetsmarknadssituation (och utbildning samt längre vistelsetid) har en sämre boendesituation är en rimlig slutsats att omgivningens uppfattningar om människors utseende och kulturella tillhörighet påverkar deras möjligheter på bostadsmarknaden. Mediernas bilder av de områden som i stor utsträckning befolkas av invandrare uppvisar tydliga stereotypa beskrivningar som får stigmatiserande effekter. Resultaten av utvärderingarna av satsningarna på utsatta bostadsområden tyder på att de boende i bästa fall fått ett visst mått av akut hjälp. Det saknas i åtgärderna ett perspektiv som inte bara försöker ta hand om konsekvenserna utan också de mekanis- mer som ligger bakom. Forskningen ger en bild av att invandrare har sämre villkor vad gäller till exempel hälsa, arbete, ekonomi och boende. Det kan ses som tecken på att den svenska välfärdsstaten i allt större utsträck- ning präglas av segregering, utanförskap och marginalisering och därför inte kan leva upp till sina mål. talar flera forskare om en etnisk delning av välfärden. I flera av välfärdens institutioner finns det normer som samman- kopplar svenskhet med vad som är normalt och som pe- kar ut och gör invandrare till annorlunda. Sociala problem hos in- vandrare görs till kulturella problem och därmed ställs invandrare till svars för sin ojämlika situation. Forskningen ger visst stöd för att dessa normer och föreställningar påverkar handlingar. Det verkar finnas ett samband mellan diskriminering och fysisk och psykisk ohälsa. I andra länder har forskare i större utsträckning undersökt detta och resultaten pekar entydigt i den riktningen. Män med utländsk bakgrund har i genomsnitt bättre själv- uppskattad hälsa än kvinnor med utländsk bakgrund. Det kan hänga ihop med att kvinnor i mindre utsträckning lönearbetar eller studerar och att kvinnor sannolikt erfar diskriminering som hänger ihop med föreställningar både om etnicitet och kön. Ett exempel är att tillgången till välfärdstjänster verkar vara olika för kvinnor med utländsk bakgrund än för män med utländsk bakgrund på grund av förväntningar om att kvinnor generellt ska sköta omsorg för barn och äldre anhöriga samt föreställningar om att invandrade kvinnor i större utsträckning än svenskfödda kvinnor vill göra detta för att de tillhör en traditionell kultur. Forskningen om strukturell diskriminering inom det svenska rätts- väsendet är ytterst begränsad till skillnad från t.ex. och . Det framgår ändå att invandrare löper större risk att ut- sättas för polisens uppmärksamhet, gripas, häktas och dömas till fängelse än en svensk i samma situation. Brottsligheten bland in- vandrare har diskuterats livligt, men det finns ett behov av att vända blicken mot rättsväsendet självt. Det svenska forsknings- materialet pekar således i samma riktning som den utländska forsk- ningen. Resultaten bekräftas även av det lägre förtroende för poli- sen och domstolar som utomeuropeiska invandrare har jämfört med svenskar. Övergripande slutsatser av kunskapsredovisningen Den första slutsats jag drar är att strukturell diskriminering på grund av etnisk tillhörighet eller religion kan drabba personer med utländsk bakgrund på alla sju redovisade samhällsområden och i flera (o)lika situationer. Strukturell diskriminering skapar en systematisk över- och un- derordning mellan (vita) svenskar och rasifierade människor, främst invandrare. Detta visar sig både i konkreta situationer som t.ex. vid rekrytering, men också generella i livsvillkor, i samhällets organisering, t.ex. den etniska arbetsdelningen, i fördelningen av materiella, politiska och sociala resurser. Vad som utlöser diskriminering kan vara alltifrån namn, bryt- ning, utseende, klädsel, till mer generaliserande föreställningar om invandrare och att invandrare är annorlunda; har annan kultur, utgör ett hot, saknar kompetens, inte passar in. Ett återkommande drag är att individer likställs och bemöts utifrån upplevd eller till- skriven etnisk tillhörighet, dvs. diskrimineringen avspeglar en oförmåga att se människor som enskilda individer. Härigenom görs svenskar som en tänkt motpol till invand- rare. Idén om invandrare symboliserar på detta sätt det som svenskar inte är. Genom att projicera negativa egenskaper på invandrare definieras en positiv svensk självbild. I stor utsträckning saknas det kunskap om hur(uvida) strukturell diskriminering drabbar kvinnor och män olika. På vissa samhälls- områden finns dock en del kunskap, vilka redovisas i respektive kapitel. Det verkar som att (o)lika system av förtryck, dvs. den et- niska maktordningen och könsmaktsordningen samverkar och görs tillsammans. Forskning om detta är ännu i sin linda men kommer mer och mer. finns det ett motstånd mot insikter om detta samspel. When feminism does not explicitly oppose racism, and when anti- racism does not incorporate opposition to patriarchy, race and gender politics often end up being antagonistic to each other and both inte- rests lose (Crenshaw, 1992:32). Förutom samhällets indelning av befolkningen i svenskar och invandrare, finns det en tydlig etnisk hierarki som återfinns i stereotyper i medierna och undervisningsmaterial, hos förtroende- valda och i politisk retorik, i löneskillnader, sysselsättning, ohälsa och boende. Den återfinns också i erfarenheter av diskriminering. Hierarkin uttrycks också i attityder bland majoritetssamhällets in- divider och institutioner. Föreställningen att människors egenskaper och förmågor kan kopplas till kultur, etnicitet och ras – rasism – tycks vara den norm som möjliggör denna systematiska etniska åtskillnad och över- och underordning, dvs. en etnisk maktordning. Genom att tillämpa ett maktperspektiv på ovan slutsatser ser jag att strukturell diskriminering leder till privilegier för majoritets- befolkningen, vilket i sin tur leder till ett åtminstone underförstått intresse för privilegierade individer/grupper att behålla den rådande ordningen. Normer och beteenden kan inte betraktas som neutrala, då konsekvensen är att vissa drabbas negativt och andra påverkas positivt. Ett annat återkommande inslag är att samhällets institutioner änd- rar sina regler och sin praxis i relation till vissa etniska grupper. Här kan man skilja på rutiner och regler som formellt särskiljer olika grupper, och när tolkningar av rutiner och regler görs olika för olika etniska grupper utifrån etablerade normer och handlings- mönster. Ett exempel är när lokalrösträtt beviljas av och regeringen till invandrare från EU samt och på samma villkor som svenska medborgare, medan invandrare från andra delar av världen ska vänta eftersom de behöver för att lära sig förstå språket och den svenska kulturen. Ett annat inslag är förmågan att förflytta fokus från diskrimine- ring till mer invanda och trygga frågor. I stället för en fokus på motverkande av diskriminering inom arbetslivet som en nyckel för en hållbar arbetsmarknad där individen uppmuntras att tro på sin egen potential, förflyttas fokus till åtgärder för att skapa arbete och/eller för att förbättra invandraren så att hon kan passa in. För politiker (från höger till vänster), tjänstemän, fack- föreningar och arbetsgivare är detta ett policyområde där alla kän- ner igen sina roller, och fokus kan bekvämt hållas på sysselsättning samt invandrares egenskaper, i stället för makthavarnas handlingar. Olika studier leder till slutsatsen att diskriminering inom en sektor av samhället förstärker diskrimineringen inom andra sektorer, t.ex. att stereotyper i medierna påverkar arbetsförmedlares eller lärares uppfattningar och förväntningar på stora delar av den invandrade befolkningen. Det finns också anledning att tala om kedjeeffekter som uppstår när diskriminering inom en samhällsarena får långt- gående effekter för människors möjligheter på andra samhälls- arenor. Diskriminering på arbetsmarknaden får effekter för boende och ekonomin i övrigt, som i sin tur påverkar möjligheten att välja skola. Det är alltid någon annans fel Bilder i medierna, i politiken av den ideale väljaren eller på restau- rangen av den ideale kunden, tycks få en stor betydelse för diskri- minerande normer och handlingsmönster. Diskriminering förklaras ibland med att det är någon annan som inte vill ha med invand- raren att göra. Det är ett sätt för individer och institutioner att svära sig fria från sitt eget ansvar. Varför har vi inte förstått detta tidigare? har fokus lagts på invandare och inte strukturer i det svenska samhället. Såväl forskning som politik har i stor utsträck- ning varit inriktade på att undersöka brister och åtgärda invandrare. Detta kan kallas för blaming the victim, dvs. att de som drabbas av strukturell diskriminering ställs till svars för sin situation. Denna praktik uttrycks t.ex. i en ensidig fokus på invandrare genom egenförsörjning, validering av utbildning, att problem i skolan be- ror på deras kultur, att arbetslösa är passiva, i boendefrågor att de vill bo med sina landsmän, att valdeltagande beror på bristande kunskap. Det har helt enkelt varit bekvämare att hålla invandra- ren i fokus i stället för makthavaren. Kunskapsredovisningen tydliggör att det svenska samhället är delat längs etniska linjer. Jag finner det därför relevant att tala om en et- nisk maktordning i samhället. Med utgångspunkt i synen på köns- maktsordningen ger jag min definition av den etniska makt- ordningen. Begreppet beskriver och förklarar att samhället är präglat av en ojämn fördelning av uppgifter, resurser och makt mellan svenskar och in- vandrare och att denna ojämlikhet består, trots åtgärder. Den etniska maktordningen karaktäriseras av 1) att svenskar och invandrare hålls isär, och indelas enligt ett hierarkiskt mönster t.ex. den etniska uppdelningen på arbetsmarknaden och i dagligt tal, 2) att svens- kar/svenskhet utgör och att svenskar är överordnade och in- vandrare underordnade, vilket kan illustreras med att vissa arbeten som betraktas som invandrarjobb får/har lägre status och ger sämre betalt, men också att svenskar tjänar mer för samma arbete. Svenskar har också i allmänhet mer makt, frihet och inflytande i andra delar av samhället. Myter om diskriminering och rasism I har rasism och etnisk diskriminering länge likställts med nazism och apartheid. Denna tolkning av rasism som en tydlig ide- ologi om biologiska raser och deras inbördes hierarki, verkar fortfa- rande ha ett förklaringsvärde i officiella sammanhang. Å andra si- dan verkar representanter från svenska institutioner (politiker, tjänstemän, arbetsgivare, fack, forskare) ha svårt att ta ord som rasism och diskriminering i sin mun, både i förhållande till andra makthavare och särskilt om sig själva. har ett maktperspektiv och ett strukturellt perspektiv saknats. Rasism har ofta setts som något som finns i andra länder, i historien eller bland förvirrade unga män. Detta har lett till att många (främst) privilegierade människor kunnat förneka diskrimi- neringens strukturella karaktär och sluppit granska sig själva. Detta är en anledning till att det har varit lättare att fokusera på allt annat än diskriminerande normer och handlingar. Relevanta åtgärder i andra länder och åtgärder mot könsdiskriminering i andra länder och i Arbetet mot strukturell diskriminering har lämnat avtryck tydligast i , och både med hänsyn till etnisk till- hörighet och kön. Åtgärderna mot könsdiskriminering i påminner till stor del om de generella slutsatser som kan dras angå- ende åtgärderna i dessa länder. Det är även tydligt att ar- bete mot könsdiskriminering har påverkats och förstärkts pga. dessa länders arbete mot etnisk diskriminering. Det som har stimulerat utvecklingen av olika antidiskrimine- ringsverktyg i , och är organisationer i det civila samhället som lyckats mobilisera på bred front, utveckla en kompetens i frågorna och ställa krav. De främsta verktygen i dessa länder för motverkande av diskri- minering, inklusive strukturell diskriminering, har utvecklats i en process som kombinerat ett tydligt politiskt ledarskap, starka rö- relser som samlat de som berörs och ett fokus på en förändring av beteende (och inte enbart eller främst attityder). Processen har re- sulterat i starkare lagar, institutioner och policys t.ex. särskilda antidiskrimineringskrav i offentlig upphandling. Ett viktigt steg för ett effektivare antidiskrimineringsarbete har varit att diskrimineringsfrågorna först erkändes och fokuserades. Därefter kombinerades detta med ett tydligt proaktivt främjande av jämlikhet. Att börja i fel ände, med det proaktiva arbetet, riskerar att fokus hålls på de utsatta och att maktrelationerna i diskrimi- nering därmed döljs. De civila samhällsinsatserna som funnits har inte bara påverkat lagstiftning. Insatserna har varit nödvändiga för utvecklingen av tillsynen. Dessa insatser har också stimulerat forskning som foku- serat på maktförhållandena och etnisk diskriminering. Allt detta leder till behovet av att stimulera processen i där ett tryck på motverkande av diskriminering, vilket torde leda till att fler får jobb med hänsyn till kompetens, vilket i sin tur inne- bär dels empowerment, dels förebilder. Detta borde i sin tur leda till ett ännu större tryck på motverkande av diskriminering. Med andra ord en positiv förändringsspiral. Utredningens förslag och rekommendationer Jag kommer fram till att det finns tre viktiga faktorer som har sam- spelat med varandra vid utvecklingen av ett effektivt arbete mot diskriminering i andra länder. ett tydligt politiskt ledarskap i arbetet mot diskriminering en stark folkrörelse mot rasism och diskriminering lagar och andra åtgärder mot diskriminering som är inriktade på att ändra beteenden Detta innebär också att det inte finns en universallösning utan att åtgärder och aktörer behövs på olika nivåer. En trappa ska städas uppifrån – ledarskap Ett tydligt fokus på främjande av lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter och en förståelse för att detta i sin tur ska leda till må- len som handlar om mångfald och respekt behövs. Strategin ska vara en skärpt antidiskrimineringspolitik. Det innebär en politik som sätter politikers, tjänstemännens, arbetsgivarnas, fack- föreningarnas och forskarnas handlingar i fokus. Krav på handlingsplaner mot diskriminering hos statliga myndigheter Jag föreslår att ett krav på handlingsplaner mot diskriminering in- förs för alla statliga myndigheter. Planerna ska baseras på myndig- heternas analyser av diskriminerande strukturer i sina egna verk- samheter och vad som kan göras för att motverka diskriminering. Dessa planer ska gälla myndighetens externa och interna arbete och inlämnas till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). DO ska bidra till utveckling av dessa planer samt vara ansva- rig för utvärdering. Utred samhällskostnaden för diskriminering Det är viktigt att undersöka den samhällsekonomiska kostnaden för etnisk diskriminering. T.ex. den kostnad som uppstår när indi- vider pga. av ovidkommande faktorer förhindras att uppnå sin po- tential, eller i form av ohälsa, eller bristande tillit till polis och rättsväsendet, eller bristande tillit till samhällets olika satsningar. Jag föreslår att det ställs krav på att flera nyckelmyndigheter ska genomföra diskrimineringskontroller (tillämpning av situation testing) på sina verksamheter som ett sätt att kontrollera kvaliteten i sina handlingsplaner med hänsyn till motverkande av diskrimine- ring. Empowerment – förstärkning av det civila samhället Ett viktigt steg är att se till att de som berörs av strukturell diskri- minering blir en del av arbetet. Följande förslag har detta som syfte. Jag föreslår fortsatt stöd till de civila samhällsinsatser som arbe- tar med diskrimineringsfrågor, särskilt de som arbetar med flera grunder. Jag föreslår att stödet till invandrarorganisationer ses över så att det i större utsträckning bidrar till att utveckla deras roll som på- verkare och intressebevakare. Jag föreslår att de delar av det civila samhället som berörs av strukturell diskriminering pga etnisk tillhörighet eller religion skall finnas representerade i relevanta statliga utredningar, t.ex. . Utvecklingen av rättspraxis som berör diskriminering har varit långsam i . Därför föreslår jag att en särskild fond utvecklas för detta ändamål. En samlad lag och tillsyn Min slutsats är att strukturell diskriminering motverkas mest ef- fektivt inom ramen för en samlad lag och tillsyn. Det är sådana sy- stem som har fungerat som förebilder och anti- diskrimineringslagar. Naturligtvis är förutsättningen för en samlad lag och tillsyn en förstärkning av minimiskyddet mot diskrimine- ring med hänsyn till alla grunder. Jag föreslår en förstärkning av DO med en strategisk enhet. Upp- giften för denna enhet blir att arbeta med många av förslagen som föreslås i utredningen, t.ex. statliga myndigheters antidiskrimine- ringsplaner, en samordnande roll för ombudsmännens arbete med antidiskrimineringsklausuler i statliga upphandlingar samt ett mer övergripande strategiskt arbete med fokus på analyser av och åt- gärder mot mekanismer bakom strukturell diskriminering. Då de institutionella förutsättningarna saknas för ett långsiktigt och tvärvetenskapligt arbete med forskning om strukturell diskri- minering föreslår jag att ett forskningsinstitut med inriktning på strukturell diskriminering instiftas. Antidiskrimineringsklausuler i statens offentliga upphandlingar Jag föreslår att en förordning antas som innebär att alla statliga upphandlingar skall innehålla en antidiskrimineringsklausul som gäller alla diskrimineringsgrunder. Dessa upphandlingar uppgår till ca 100 miljarder . Klausulen som antagits i bör användas som förebild. Detta blir ett sätt att se till att skatte- medel inte går till företag som är villiga att diskriminera, dvs. Dessutom är det ett kvalitetskrav eftersom det främsta kravet är att företag inte ska diskriminera mot de mest kvalificerade pga. ovidkommande faktorer som etnicitet, religion, kön, funktionshinder eller sexuell läggning. Liknande krav i har haft positiva effekter på främjande av etniska minoriteters (män och kvinnor) och (vita) kvinnors positioner på arbetsmarknaden. Antidiskrimineringsklausul i alla bidrag som förmedlas till föreningslivet Jag föreslår att en liknande klausul införs i alla statliga bidrag till föreningslivet. Antidiskrimineringspolicy för regeringens banktillgångar Jag föreslår en utveckling av en antidiskrimineringspolicy för sta- tens banktillgångar som innebär att tillgångarna kommer att flyttas från banker som diskriminerar. Jag föreslår att , SCB och DO ska få i uppdrag att utveckla variabler för etnisk statistik som kan användas bland annat av statliga myndigheter. Detta är inte etnisk registrering utan en bättre användning av den statistik som redan finns. Det behövs meningsfulla indikatorer på etnicitet som kan bidra till en förstå- else av hur samhället ser ut och hur det förändras. En enkel mått- stock skulle kunna vara t.ex. om de anställda är födda i , EU eller utanför EU. En sådan indelning skulle kunna utgöra en ut- gångspunkt för analyser av hur det ser ut i arbetslivet. Det är vik- tigt att möjliggöra en mätning av förändringar i t.ex. den etniska sammansättningen på större arbetsplatser. Annars är det mycket svårt att bedöma olika åtgärders effektivitet. Åtgärder för DO och andra myndigheter Situation testing som bevismetod Jag föreslår att DO utvecklar användningen av situation testing som en bevismetod. Det har använts i andra länder och borde kunna leda till en mer effektiv utveckling av rättspraxis. Jag föreslår att DO tillsammans med de andra ombudsmännen mot diskriminering ges i uppdrag att utforma en uppförandekod för arbetslivet som ett komplement till arbetet mot diskriminering. Koden skulle även kunna bidra till det nuvarande arbetet med ak- tiva åtgärder samt det framtida arbetet med jämlikhetsplaner. Ar- betet bör utvecklas dessutom i samarbete med arbetsmarknadens parter och representanter från de berördas organisationer. Åtgärder som berör strukturell diskriminering och polisen Jag föreslår att regelbundna tillitsundersökningar utvecklas som ger en inblick i invandrares förtroende för samhällsinstitutioner, sär- skilt i förhållande till rättsväsendet, och i synnerhet polisen.