sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — De delar av SVO:s verksamhet som har redovisats i tidigare kapitel svarade för av de operativa tjänstgörings- dagarna. Återstående fördelades på följande tre verksamhets- grenar: Övriga myndighetsuppgifter () Statligt stöd () Inventering, uppföljning och utvärdering () 10.2.1Verksamhetsgrenen inventering, uppföljning och utvärdering Verksamhetsgrenen Inventering, uppföljning och utvärdering svarade för av SVO:s operativa tjänstgörings- dagar och för av myndighetens omsättning. En viktig inven- tering som genomförs kallas Polytax. Den används bl.a. för uppföljning av skogspolitikens två jämställda mål i samband med föryngringsavverkning. SVO följer även upp skogs- och viltbetesskador samt inventerar kulturmiljöer inom ramen för projektet och historia. Röjningsbehovet analyseras med hjälp av fjärranalys på 20 av den enskilt ägda skogsmarken. ansvarar också för den officiella statistiken på det skogliga området133 samt utarbetar annan statistik och prognoser för verksamheter med anknytning till skogsbruket. I årsredovisningen för gör bedömningen att krav på uppföljning av sektorsmålen och utvärdering av skogs- politikens effekter kommer att innebära ökade insatser inom områdena inventering, uppföljning och utvärdering.134 Till detta kommer de särskilda insatser på detta område som storm- fällningar medför (se nedan). Uppföljning och analys av frivilliga avsättningar har i uppdrag att följa upp och analysera de frivilliga avsättningarna av skogsmark. Efter ett inledande arbete under kommer uppföljningen att starta inom småskogsbruket . Utifrån resultaten i undersökningen kommer fältbesök att genomföras av skogsvårdsstyrelserna för att bedöma skyddsvärdet av de frivilliga avsättningarna. Uppföljningen pågår t.o.m. . 133Detta regleras i förordning om den officiella statistiken (2001:100). 134Skogsstyrelsen, årsredovisning av verksamhet 2004. SVO ansvarar för inventeringen av nyckelbiotoper i småskogs- bruket. Resultaten presenteras löpande på myndighetens Internet- tjänster Skogens Pärlor och Skogens Källa. Mellan- och stor- skogsbruket svarar, enligt tidigare överenskommelser och under tillsyn av , för inventering av nyckelbiotoper på sina marker. 10.2.2Verksamhetsgrenen statligt stöd m.m. Verksamhetsgrenen statligt stöd inkluderar ersättningar för natur- vårdsavtal och intrångsersättningar för biotopskydd, kostnader för åtgärder mot markförsurning samt vissa kostnader för att hantera det statliga stödet. Utgifter för stöd till åtgärder i ädellövskog och till åtgärder i natur- eller kulturvårdande syfte (NOKÅS) redovisas som transfereringar. Verksamhetsgrenen svarade för av myndighetens operativa tjänstgöringsdagar och av omsättningen. Biotopskyddsinstrumentet används för att skydda små skogs- biotoper med höga naturvärden. Naturvårdsavtal tecknas som civilrättsliga avtal mellan och en markägare för att bevara eller utveckla höga naturvärden. Arbetet med områdes- skydd sker, enligt årsredovisning för med väl inarbetade och fungerande rutiner. –2003 genomförde SVO projektet (LEKO). Syftet var att utveckla ett effektivt arbetssätt för bevarande av biologisk mångfald i områden med småskaligt skogsbruk och stor andel höga naturvärden. Skogs- styrelsen anser att LEKO är ett markägarnära, verkningsfullt och för samhället kostnadseffektivt arbetssätt för bevarande av natur- värden. Därför används LEKO även fortsättningsvis i den ordinarie verksamheten inom ramen för arbetet med biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Stöd till natur- och kulturvårdsåtgärder Stöd till natur- och kulturvårdsåtgärder, s.k. NOKÅS har bl.a. beviljats för restaurering av våt- och skogsbetesmarker samt för naturvårdsbränning. Bidraget kan användas för att förbereda eller komplettera vissa andra styrmedel i skogen, t.ex. naturvårdsavtal. Bidraget syftar till att bevara landets ädellövskogar genom ett uthålligt ädellövskogsbruk. Genom stödet ges skogsägarna möjlig- heter att i ökad utsträckning föryngra och röja ädellövskogen. svarade verksamhetsgrenen övriga myndighets- uppgifter för av myndighetens omsättning och lika stor andel av de operativa tjänstgöringsdagarna. Verksamhetsgrenen inklude- rar sektorsövergripande arbete i olika nätverk samt kontakter med andra myndigheter, liksom det övergripande arbetet med sektors- mål, samrådsmöten, internationell verksamhet m.m. har bistått i EU- arbetet och i annat internationellt arbete. EU-arbetet gällde bl.a. översynen av , frågan om skogens eventuella roll i och mot illegalt avverkat virke. Vidare har EU:s förordning om miljöövervakning () engagerat SVO. deltog i det nationella arbetet med EU:s nya Landsbygdsutvecklingsförordning som kommer att gälla perioden 2013.135 135 Se vidare kapitel 12 i detta betänkande. Andra insatser på det internationella området anknöt till FN:s skogsforum (UNFF4) och konventionen om biologisk mångfald. har även deltagit i arbetet inom Ministerkon- ferensen för skydd av skogar och inom Economic Commission for Europé. Vidare har myndigheten varit representerad i olika arbetsgrupper inom , m.m. I regleringsbrevet för anges under rubriken uppdrag att ska representera i fler internationella sam- manhang. Det handlar bl.a. om att bistå i det internationella arbetet och att representera vid olika inter- nationella möten.136 Sektorsmålen och nationell strategi för områdesskydd SVO:s arbete med sektorsmålen och med miljökvalitetsmålet Levande skogar redovisas under denna verksamhetsgren. Detta arbete har beskrivits närmare i betänkandets fjärde kapitel. SVO:s arbete med skogens sociala värden redovisas till viss del under verksamhetsgrenen Övriga myndighetsuppgifter m.m. Det handlar bl.a. om att ta fram mål för SVO:s samarbete med landets kommuner och för utbildning av ägare till, och personer som, arbetar med tätortsnära skogar. koordinerar också, på regeringens uppdrag, de svenska insatserna i ett europeiskt forskningssamarbete avseende skog för rekreation och naturturism. Skogen, klimatet och vattnet arbetar med frågor som bl.a. gäller skogen och skogsbrukets påverkan på klimatet och på vattnet. har bl.a. stött arbetet med att fram en kunskaps- sammanställning kring effekter på skogsbruk av klimatföränd- ringar. Vattenfrågor med skoglig anknytning som har engagerat 136 Möten som nämns är det bl.a. all-europeiska skogssamarbetet, skogssektorn inom Baltic 21 och , samt arbete i FAO med råvaruavtalet för tropiskt timmer (ITTO). personal vid SVO gäller bl.a. utveckling av generell hänsyn vid vatten. Skogsbilvägar och regionala tillväxtprogram I regleringsbrevet för fick i uppdrag att redovisa förekomsten av skogsbilvägar som har byggts över, eller på annat sätt negativt påverkar, våtmarker med höga natur- och kulturmiljövärden. Uppdraget ska, efter samråd med och , redovisas till Miljö- målsrådet . Skogsvårdsstyrelserna är på olika sätt involverade i arbetet med regionala tillväxtprogram. 10.2.4Särskilda insatser med anledning av stormen Den storm som drog fram över med- förde omfattande stormfällningar. Stormens härjningar i skogen innebar också en betydande utmaning för SVO. Myndigheten har på en mängd olika sätt bidragit till att bistå skogsägare och skogsnäring med att hantera den uppkomna situationen. Det hand- lar bland mycket annat om att utarbeta rutiner för förenklad avverkningsanmälan, ta fram informationsmaterial, ge råd om upparbetning av stormskadat virke, genomföra flygbildsanalys av stormskador och utföra värderingsuppdrag åt försäkringsbolag i samband med skaderegleringsärenden. Utöver dessa akuta insatser har myndigheten även fått två särskilda regeringsuppdrag som en följd av stormen. Det ena projektet avser övervakning av skadeinsektsutveckling i stormområdet. Det andra projektet – Stormanalys – är en omfattande uppföljning av storm- ens konsekvenser. Projektet innefattar fem delprojekt som bl.a. behandlar stormskador, stormrelaterade skogsskötselfrågor och stormens ekonomiska konsekvenser. Projektet ska rapporteras . Det omfattande merarbete som stormen innebär för SVO har föranlett myndigheten att ansöka om extra medel från regeringen. Trots betydande omprioriteringar inom myndigheten har Skogs- styrelsen gjort bedömningen att det kommer att behövas 50 mil- joner kronor till det fortsatta arbetet med stormens konsekvenser. 10.2.5Några övriga fakta om SVO SVO:s åldersfördelning är något skev och har fått en tyngdpunkt inom intervallet 40–. Förklaringen anges vara upprepade ned- skärningar av myndighetens anslag. Skogs- bruket är en bransch som domineras av män. Detta avspeglas också i könsfördelningen inom SVO. Andelen kvinnor i ledande befattningar var . Motsvarande uppgift för andelen kvinnor bland handläggare inom kärnverksamheten var . I båda fallen har andelen ökat . Den etniska och kulturella mångfalden, bedömer vara mycket begränsad. Vid rekrytering inom kärnverksamheten har i större utsträckning än tidigare andra kompetenser än skogliga anställts. Ett trainee- program har etablerats. En ledaridé och personalidé har också tagits fram . svarar för övergripande policy- och strategifrågor när det gäller kompetensförsörjning. Skogsvårdsstyrelserna har sedan ansvar för sin egen kompetensförsörjning. anger att kompetensförsörjningsfrågorna kommer att påverkas av pågående och kommande förändringsarbete avseende verksamhet och organisation. 11 Ny organisationsform för SVO och skogsvårdsstyrelserna slås samman till en myndighet och omvandlas till en styrel- se med fullt ansvar. Skogsvårdsstyrelsernas styrelser ersätts av regionala råd. Mina iakttagelser och ställningstaganden Den statliga skogsvårdsorganisationen (SVO) fungerar enligt min uppfattning i många stycken på ett effektivt och ända- målsenligt sätt. Det pågår dessutom ett förändringsarbete inom organisationen som syftar till att komma till rätta med flera av de problem som trots allt förekommer. Enligt min uppfattning skulle många av de förändrings- processer som har initierats inom SVO vara betjänta av att koncernmyndigheten omvandlas till en enmyndighet. Det gäller bl.a. på lagtillsynsområdet. Vidare anser jag att det inom en enmyndighet blir lättare att samordna exempelvis ekonomiadministration och IT-verksam- het samt att utnyttja personalresurserna optimalt. Jag vill under- stryka att en samordning av olika funktioner bör lokaliseras till regionala centra och att samordningsvinster som uppkommer vid en omorganisation till en enmyndighet bör komma den nya myndigheten till del fullt ut. Eftersom enmyndighetsmodellen koncentrerar mycket av beslutsmakten till generaldirektören och den nya myndighetens ledningsgrupp föreslår jag att ombildas till en styrelse med fullt ansvar. Jag föreslår dessutom att det inom varje skogsvårdsregion bildas ett särskilt råd med bred sammansättning. Ett utökat och mer formaliserat samarbete mellan SVO och länsstyrelserna kommer, enligt min uppfattning, att ge goda förutsättningar för en samordning längre fram. vill jag erinra om att Ansvarskommitten har i upp- drag att se på hur staten bör vara organiserad på regional nivå. Jag anser att kommittén bör göra en samlad bedömning av konsekvenserna med att samla den regionala statliga administra- tionen i en och samma myndighet. I utredningens underlag till detta kapitel redovisas pågående för- ändringsarbete inom SVO. Dessutom berörs förvaltningspoli- tiska utgångspunkter, den lokala förankringens betydelse och utvecklingen av myndigheter i statsförvaltningen. Därefter redovisas tre alternativ för , nämligen en- myndighetslösning, ytterligare regionsammanslagningar och samordning med annan myndighet. analys av en eventuell ombildning av SVO till enmyndighet redovisas och jämförelser görs med andra statliga myndigheter, bl.a. Lantmäteriet och . Slutligen redovisas Ansvars- kommitténs pågående arbete. och skogsvårdsstyrelserna slås samman till den samlade statliga skogliga myndigheten . omvandlas till en styrelse med fullt ansvar. Skogsvårdsstyrelsernas styrelser ersätts av regionala råd med bred sammansättning. 11.2Mina iakttagelser och ställningstaganden Den statliga skogsvårdsorganisationen (SVO) fungerar enligt min uppfattning i många stycken på ett effektivt och ändamålsenligt Det pågår dessutom ett förändringsarbete inom organisa- tionen som syftar till att komma till rätta med flera av de problem som trots allt förekommer. Arbetet gäller bl.a. tillkomsten av en ny ledningsgrupp, en ny vision och verksamhetsidé, långsiktiga verk- samhetsmål samt den översyn av roll- och ansvarsfördelningen inom myndigheten som har genomförts. Enligt min uppfattning skulle många av de förändringsprocesser som har initierats inom SVO vara betjänta av att koncernmyndig- heten omvandlas till en enmyndighet. Jag menar exempelvis att det blir betydligt lättare att skapa enhetlighet inom flera områden där det råder en allt för stor spännvid inom SVO. Det gäller bl.a. på lagtillsynsområdet. Ett ytterligare skäl för enmyndighets- lösningen är den tydlighet gentemot medborgarna som ska känne- teckna den statliga förvaltningen. Den nuvarande lösningen där tre olika begrepp används för att beteckna hela eller delar av den skogliga administrationen – , skogsvårdsstyrelserna och – är enligt mitt förmenande olycklig. Vidare anser jag att det inom en enmyndighet blir lättare att utnyttja personalresurserna optimalt. Det gäller bl.a. möjligheterna att på ett mer flexibelt sätt kunna använda regionalt placerad personal i centralt koordinerade aktiviteter som exempelvis att bistå regeringen i det internationella arbetet. Enmyndighets- lösningen gör det också lättare att tillskapa särskilda kompetens- centra inom myndighetens kärnverksamheter såväl som för dess stödfunktioner. En samordning av exempelvis ekonomiadministra- tion och IT-verksamhet borde kunna ge en bättre kostnadseffek- tivitet till förmån för annan prioriterad verksamhet. Även andra sakområden med behov av expertkompetens kan med fördel samlas och samordnas. Jag vill också understryka att en samordning av olika funktioner bör lokaliseras till regionala centra och inte enbart samlas i . Den exakta utformningen av denna samord- ning och vilka lokaliseringar som kan bli aktuella anser jag måste vara en fråga för den nya myndigheten att ta ställning till. Det- samma gäller frågan om dess regionala och lokala struktur. Beträffande myndighetens ledning föreslår jag att styrelsens roll stärks. Bakgrunden är att enmyndighetsmodellen koncentrerar mycket av beslutsmakten till generaldirektören och den nya myndighetens ledningsgrupp. Den balans som finns mellan den centrala ledningsgruppen och regionala styrelser/led- ningsgrupper försvinner med den föreslagna organisationen. För att motverka detta anser jag att den nya myndighetens styrelse ska ombildas till en styrelse med fullt ansvar. Bildandet av den nya myndigheten innebär att skogsvårds- styrelsernas styrelser avvecklas. För att främja insynen och möjlig- heterna till regionalt och lokalt inflytande på myndighetens verk- samhet föreslår jag att det inom varje skogsvårdsregion bildas ett råd med bred sammansättning. Rådets uppgift ska vara att samla skoglig kompetens, utveckla tillämpning och genomförande av skogspolitiken samt delta i det regionala utvecklingsarbetet. En mycket viktig uppgift för den nya myndigheten är samord- ningen med länsstyrelserna. är den regionala myndig- het som har till uppgift att samordna statlig verksamhet. På det skogliga området finns många beröringspunkter mellan SVO:s och länsstyrelsernas verksamheter. Natura 2000-områden, naturreservat, vattenfrågor, kulturmiljö- frågor och i tre län även rennäringsfrågor. är likaså den regionala myndighet som ansvarar för den nationella miljö- politiken såväl som framtagande och genomförande av regionala miljömål. Det är också som administrerar jordbruks- stöden, vilka kan få betydelse för skogsbruket, då skogliga åtgärder ges ökat utrymme i förslaget till nytt LBU-program. Vidare har länsstyrelserna eller i förekommande fall kommunala samverkans- organ och regionorgan ansvar för den regionala utvecklingen. Eftersom skogen är av stor ekonomisk betydelse för den regionala utvecklingen är det viktigt att de skogliga frågorna får sin plats i de regionala utvecklingsbesluten. vill jag erinra om att Ansvarskommitten har i uppdrag att se på hur staten bör vara organiserad på regional nivå. Kommittén bör, med beaktande av mina synpunkter och utifrån ett helhetsperspektiv, göra en samlad bedömning av konsekvenserna med att samla den regionala statliga administrationen i en och samma myndighet. Mot bakgrund av detta anser jag att de skogliga frågorna bör samordnas på ett bättre sätt , dels sinsemellan och dels med det samlade miljömålsarbetet på regional och lokal nivå. Målet för en utökad samverkan bör därför också inrymma möjligheten att även de skogliga frågorna samordnas av . En sådan samordning kräver dock vidare överväganden. Ett utökat och mer formaliserat samarbete med länsstyrelserna är ett viktigt första steg och kommer, enligt min uppfattning, att ge goda förutsättningar för en samordning . Samarbetet bör underlättas av en skogs- myndighet. Då får länsstyrelserna tydligt en motpart att samverka med, såsom är fallet inom andra sektorer, t.ex. vad gäller samverkan med . Den gotländska försöksverksamheten med utvidgad länsförvaltning där är en del av utvärderas . Från de som deltar i för- söket, som jag träffade vid mitt besök på , har jag uppfattat att erfarenheterna har varit mycket goda av det hittillsvarande samarbetet. Avslutningsvis vill jag poängtera att mitt förslag till organisa- tionsförändring inte får betraktas som ett medel för statsmakterna att stärka statsfinanserna. De samordningsvinster som uppkommer ska komma den nya myndigheten till del fullt ut. Detta är inte minst nödvändigt då jag på annan plats i detta betänkande har föreslagit vissa begränsningar i den avgiftsfinansierade uppdrags- verksamhet som svarade för av SVO:s omsättning. Jag anser att det är nödvändigt att de resurser som frigörs bl.a. genom rationaliseringar på det ekonomi- och personal- administrativa området i stället omsätts i myndighetens kärnverk- samheter. I föregående kapitel har det framkommit att SVO på det hela taget fungerar väl, men att det även framskymtar en del problem inom myndigheten. Bland dessa märks vissa brister i enhetlighet i agerandet, en i vissa stycken ifrågasatt uppdragsverksamhet och vissa hinder i den interna styrningen. 11.3.1Pågående förändringsarbete inom SVO Flera av de ovan identifierade problemen inom SVO har redan upp- märksammats av myndighetens ledning. Som en följd därav pågår ett förändringsarbete inom myndigheten. Verksamhetens inrikt- ning har tydliggjorts genom att man har tagit fram en vision, en verksamhetsidé samt långsiktiga verksamhetsmål. En ny ledning för SVO har bildats där samtliga myndighetschefer ingår. Lednings- filosofin och formerna för styrning håller på att vidareutvecklas. Roll- och ansvarsfördelningen utvecklas och förtydligas. Myndig- hetens interna nätverksarbete har formaliserats. Vidare har en personalidé tagits fram liksom rutiner för ett mer systematiskt arbetssätt med kompetensförsörjning. tillsatte generaldirektören en utredning med uppgift att bl.a. klargöra uppgifter, roller, ansvar och befogenheter för enskilda skogsvårdsstyrelser, samt SVO, klargöra myndighetens kärnuppgifter, åstadkomma transparens i ekonomin. Utredningen hade också i uppgift att föreslå organisation och arbetsformer som på ett väl avvägt sätt tillgodoser krav och för- väntningar från uppdragsgivaren, kunder och medarbetare. För- slaget bör, enligt uppdragsbeskrivningen, utgå från nuvarande anslagsnivå och i huvudsak nuvarande organisationsstruktur.137 Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram med med- borgarna i fokus bygger på de riktlinjer för utvecklingen av för- valtningen som regeringen redovisade för i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.138 När det gäller en myndighets organisationsstruktur så ska den främja en rationell och kostnadseffektiv verksamhet som gör det möjligt att förena en hög kvalitet i handläggningen med rimliga kostnader. En ändamålsenlig organisation ska även vara tydlig och lätt för olika aktörer att anlita och samverka med. 137Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , . 1997/98:136. Det är också viktigt att organisationen ger goda förutsättningar för den styrning, uppföljning och kontroll som hänger samman med statsmakternas övergripande ansvar för verksamheten. Orga- nisationens utformning måste utgöra en rimlig avvägning mellan de för- och nackdelar som olika organisationsalternativ ger i för- hållande till kraven. 11.3.3Den lokala förankringens betydelse I budgetpropositionen för framhåller regeringen att Kraven på vad gäller rådgivning och tillsyn, liksom arbetet med biotopskydd och naturvårdsavtal, moti- verar en lokalt förankrad organisation med nära och direkta kon- takter med skogsägarna. Under de senaste årens rationaliseringar och organisationsförändringar har detta betonats.139 I SVO:s interna översyn av roll- och ansvarsfördelningen inom myndigheten framhålls dock att begreppet lokal förankring har förändrats över tiden och i allt större utsträckning innebär att organisationen samlat har goda kunskaper om lokala förhållanden snarare än att vara ett begrepp som är synonymt med myndig- hetens distrikt. framhåller utredningen dock att distrik- ten kommer att ha en nyckelroll för den lokala trovärdigheten även fortsättningsvis.140 11.3.4Något om utvecklingen inom statsförvaltningen har gått mot en minskning av antalet myndigheter. Främst har detta skett genom sammanslagningar till större enheter. Länet har i många fall förlorat sin ställning som indelningsgrund för statliga förvaltningar till förmån för större geografiska områden.141 De storleksrationaliseringar som har gjorts har ofta inneburit att s.k. koncernmyndigheter har omvandlats till enmyndigheter142. Vanligen har detta varit ett led i större förändringar där antalet myndigheter redan tidigare hade minskats genom 2004/05:1, utgiftsområde 23, s. 23. 140Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 9. 2002/03:99, s. 209. 142Med enmyndighet menas här de myndigheter som har varit koncerner, men som har slagits samman och består av en enda myndighet. sammanslagningar av lokala eller regionala myndigheter.143 Den största omvälvningen av det här slaget var bildandet av Försvarsmakten genom att mer än 100 myndigheter slogs samman. , som tidigare bestod av som chefsmyndighet och tolv regionala tullmyndigheter, ombildades till en myndighet med namnet . bildades genom en sammanslagning av . bildade och landets tio regionala skattemyndigheter den nya myndigheten har ersatt såväl de 21 tidigare försäkringskassorna som . Statskontoret har föreslagit att AMV ombildas till en enda, rikstäckande myndighet genom att () och de 21 länsarbetsnämnderna slås ihop.145 Även när det gäller polisen så har tankar förts fram om att omvandla nuvarande koncernmyndighet till en enmyndighet. Genom sin koppling till markanvändning uppvisar Lantmäteriet förutsättningar som i vissa avseenden liknar de som präglar SVO. Lantmäteriutredningen146 har föreslagit att Lantmäteriets struktur ska förenklas och tydliggöras genom att den centrala myndigheten och de 21 länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman till en enda myndighet.147 Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslag. 11.3.5Tre huvudalternativ för SVO Flera av de problem som har identifierats i detta betänkandes tidigare kapitel kan på olika sätt kopplas till SVO:s grundläggande organisationsstruktur. Mot den bakgrunden är det motiverat att 143Inom fanns det exempelvis totalt 40 myndigheter . 2002/03:99. 145Statskontoret, Det nya , rapport 2004:16. 2002:86, dir. 2003:47 och dir. 2003:103. 147SOU 2003:111 Lantmäteriet nya vägar för ökad samhällsnytta. studera alternativa organisationsformer.