sou · GTB38 · 2006-01-01 00:00:00 — Behov av rörlig ledningsstödsresurs Slutbetänkande av Utredningen om behov av rörlig ledningsstödsresurs SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att se över behovet av en rörlig ledningsstödsresurs som har till uppgift att betjäna , regeringen med regeringskansli eller andra viktiga samhällsfunktioner inom den offentliga sektorn i en fredstida krissituation och under höjd beredskap. Med stöd av bemyndigandet förordnades som särskild utredare fd. Till sakkunnig förordnades kanslirådet och som experter fastighetschef , övers- telöjtnant och utredare . Av- delningschefen har som konsult biträtt utredaren och kanslisekreterare har biträtt i arbetet med fram- tagandet av slutrapporten. I enlighet med utredningens direktiv (dir. 2004:85) har en del- rapport lämnats till regeringen . Samråd har skett med Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndig- heten och . Utredningen överlämnar härmed sin slutrapport av rörlig ledningsstödsresurs (SOU 2005:8). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utgångspunkter för utredningens arbete ....................... Höjd beredskap och fredstida kriser....................................... Ledningsstöd och ledningsplatser........................................... Statsledningens behov av rörligt ledningsstöd................ Viktiga samhällsfunktioners behov av rörligt Förfrågan till olika samhällsfunktioner .................................. Statliga centrala och regionala myndigheter........................... Kommuner och landsting........................................................ Samlad bedömning avseende civil krishantering.................... Internationell civil krishantering............................................. Internationell militär krishantering ........................................ Kostnader och intäkter ............................................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................................ Bilaga 2 Frågeformulär ...................................................................... För att möjliggöra för och regeringen att kunna leda lan- det från annan plats än den ordinarie finns en rörlig ledningsstöds- resurs i form av en militärenhet. Denna resurs kan vid höjd bered- skap ge ledningsstöd i form av IT och logistikstöd samt skydda de personer som uppehåller sig på den aktuella platsen. Vid fredstida kriser kan resursen tillhandahålla ett begränsat IT-stöd. Utredningens uppdrag har varit att analysera behovet av en rörlig ledningsstödsresurs som har till uppgift att betjäna , re- geringen med regeringskansli eller andra viktiga samhällsfunktioner inom den offentliga sektorn i en fredstida krissituation eller under höjd beredskap. Den nuvarande resursen skall utvärderas och dess framtida användbarhet bedömas, bl.a. mot bakgrund av kostna- derna för att upprätthålla resursen. Analysen skall ske mot bak- grund av att de fredstida hoten överskuggar de rent militära och att samhällets krishanteringsförmåga har förändrats. Utredningen konstaterar att det tidsperspektiv som råder för planering inför höjd beredskap är . I det tidsperspekti- vet kan det enligt utredningens bedömning inte motiveras att av- sätta resurser för ett rörligt ledningsstöd för höjd beredskap som innebär betydande årliga kostnader för drift, underhåll och bered- skap samt ett kontinuerligt utbyte av tekniska system och utrust- ning. Analysen har därför inriktats på behovet av att bibehålla re- sursen för fredstida krissituationer. I en delrapport som avlämnades föreslår utred- ningen att den rörliga ledningsstödsresursen som ett stöd för riks- dag och regering bör avvecklas och att detta bör ske i viss ordning och i viss takt. Skälet är framförallt att resursen inte är anpassad till de krav som ställs vid hanteringen av civila kriser och svåra på- frestningar på samhället. Utredningen har därefter tillfrågat tjugosju statliga centrala och regionala myndigheter med särskilt ansvar för fredstida krishan- tering om deras behov av rörligt ledningsstöd. Vidare har utred- ningen varit i kontakt med och . De aktörer som utredningen har varit i kontakt med har uttryckt ett mycket begränsat behov av rörligt ledningsstöd. Utredningen bedömer att de enstaka behov som uppgetts bör tillgodoses med för dessa verksamheter särskilt anpassade lösningar. Sådana behov bör prövas inom ramen för den ordinarie planerings- och budget- processen inom det civila krishanteringssystemet. Utredningens bedömning är att det inte finns skäl att vidmakthålla den befintliga rörliga ledningsstödsresursen med dess nuvarande utformning och kostnadsbild varken som en gemensam resurs för samhället eller för enskilda myndigheters behov inom det civila krishanteringssy- stemet. Mot bakgrund av den planeringsinriktning som anges i proposi- tionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) ser Försvarsmakten ett behov av en rörlig ledningsstödsresurs för medverkan i det internationella militära krishanteringssystemet. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att: den rörliga ledningsstödsresursen som ett stöd för riksdag och regering bör avvecklas och att detta bör ske i viss ordning och i viss takt. den rörliga ledningsstödsresursen inte bör vidmakthållas som en gemensam resurs inom det civila krishanteringssystemet. regeringen bör överväga om resursens tekniska utrustning m.m. bör överföras till Försvarsmakten för medverkan i det interna- militära krishanteringssystemet. Den särskilda planläggningen är enligt utredningens direktiv (dir. 2004:85) ett samlingsnamn för åtgärder som vidtas för att säker- ställa att och regeringen samt relevanta delar av myndig- heter kan fullgöra sina uppgifter även då ordinarie lokaler, kommu- nikationer eller verksamhetsformer inte kan nyttjas. För detta än- damål finns olika resurser att tillgå så att riksdag och regering kan leda landet från andra platser än de ordinarie. I direktiven anges att en av de resurser som finns är en rörlig ledningsstödsresurs i form av en militärenhet. Denna resurs kan vid höjd beredskap ge ledningsstöd i form av IT och logistikstöd samt skydda de personer som uppehåller sig på den aktuella platsen. Vid fredstida kriser kan resursen tillhandahålla ett begränsat IT-stöd. Mot bakgrund av att de fredstida hoten överskuggar de rent mi- litära och att inriktningen av samhällets krishanteringsförmåga har förändrats bör, enligt direktiven, inga ytterligare medel avsättas för den rörliga resursen innan det framtida behovet av en sådan resurs har utretts. En särskild utredare skall analysera behovet av en rörlig led- ningsstödsresurs som har till uppgift att betjäna , reger- ingen med regeringskansli eller andra viktiga samhällsfunktioner inom den offentliga sektorn i en fredstida krissituation och under höjd beredskap. Den nuvarande resursen skall utvärderas och dess framtida användbarhet skall bedömas, bl.a. mot bakgrund av kost- naderna för att upprätthålla resursen. Om utredaren kommer fram till att det finns behov av en rörlig ledningsstödsresurs skall förslag lämnas till vilka verksamheter som skall ha tillgång till en sådan resurs, vilken kapacitet den skall ha, vem som skall vara ansvarig, kostnaderna för och finansiering av resursen . Utredaren skall samråda med Försvarsmakten, Krisberedskaps- myndigheten, och andra relevanta myndig- En delrapport skall lämnas och en slutrapport . Direktiven bifogas i bilaga 1. 3Utgångspunkter för utredningens arbete 3.1Höjd beredskap och fredstida kriser Utredningens analys har avsett såväl höjd beredskap som fredstida krissituationer. Inriktningen av beredskapen har i många avseenden ändrats påtagligt . Omvärld och hotbilder har förändrats. Risken för att utsätts för ett väpnat angrepp från en annan stat bedöms som mindre sannolik. Försvarsberedningen skriver i sin rapport för en ny tid (Ds 2004:30) att ett väpnat angrepp i alla dess former från en stat direkt mot är osannolikt under minst en tioårsperiod. I proposi- tionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143) anges att ett enskilt militärt väpnat angrepp i alla dess former från en annan stat direkt mot är osannolikt (minst en tioårsperiod). Utredningen konstaterar att med detta tidsperspektiv kan det inte motiveras att avsätta resurser för ett rörligt ledningsstöd för höjd beredskap som innebär betydande årliga kostnader för drift, underhåll och beredskap samt ett kontinuerligt utbyte av tekniska system och utrustning. Analysen har därför inriktats på behovet av att bibehålla resursen för fredstida krissituationer. Om ett sådant behov föreligger kan resursen även nyttjas om en situation med höjd beredskap skulle uppstå. Planeringen i samhället har förskjutits mot åtgärder för att för- stärka den fredstida förmågan att klara olika former av kriser och svåra påfrestningar på samhället. Fredstida kriser uppkommer ofta snabbt och oväntat och ger när de väl uppstått inte något utrymme för förberedelser. Som kris brukar i forskningssammanhang (Försvarsberedningens skrift nr. 5, 2001) anges en av beslutsfattare upplevd situation där centrala värden hotas, en hög osäkerhet och en stresskapande tids- press föreligger. Utgångspunkter för utredningens arbete Som svår påfrestning på samhället karaktäriseras (prop. 2001/02:158): .. ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrest- ningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg san- nolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Några exempel på situationer som kan ge upphov till svåra påfrest- ningar på samhället är; terroristangrepp, kärnkraftsolyckor, ut- släpp, smittospridning, naturkatastrofer och flyktingsströmmar. Vissa principer brukar anges (prop. 2001/02:10, SOU 2001:41, Ds 2004:30) som vägledning för krishantering: ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verk- samhet i fred även skall ha det i en krissituation. likhetsprincipen innebär att verksamhetens organisation och lokalisering så långt möjligt skall överensstämma mellan vardag och kris. närhetsprincipen innebär att kriser skall ledas på den beslutsnivå som närmast är berörd av händelsen. Regeringen avser (enligt prop. 2004/05:5) att lägga fram en proposition om behoven av att förstärka den freds- tida förmågan inför svåra påfrestningar på samhället i fred. Inför denna proposition har regeringen i regleringsbrev samt genom sär- skilda beslut givit ett antal utred- ningsuppdrag som gäller såväl vissa grundläggande förutsättningar för krishanteringssystemets utveckling som särskilda frågor om ledningssystem och ledningsplatser. Dessa uppdrag skall i huvud- sak redovisas . Underlaget skall också ligga till grund för Försvarsberedningens (Fö 1992:B) arbete och den redovisning som Försvarsberedningen enligt anvisningar (Fö 2004/3229/FÖBER) skall lämna . Två av uppdrag gäller särskilda ut- redningar inom ledningsområdet. Det ena avser på vilket sätt den tekniska utvecklingen inom ledningssystemområdet kan ge ökade möjligheter för myndigheter inom krishanteringssystemet att sam- verka och samordna sin verksamhet. Det andra avser analyser av det framtida behovet av ledningsplatser med tekniskt stöd hos Utgångspunkter för utredningens arbete kommuner, länsstyrelser och myndigheter. Båda utredningarna skall redovisas till regeringen . Till detta kommer inriktningen av det militära försvarets med- verkan i internationell militär krishantering samt civila aspekter på internationell krishantering enligt propositionen Vårt framtida för- svar (prop. 2004/05:5). Med anledning av jordbävningskatastrofen i som inträf- fade har regeringen efter överläggningar med riks- dagens partier fattat beslut om att tillkalla en oberoende kommis- sion för att utvärdera det svenska samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen inneburit (dir. 2005:3). Upp- draget skall redovisas . Utredningen konstaterar att viktiga grundläggande underlag och förutsättningar för analys av behoven av en rörlig ledningsstödsre- surs redovisas först efter det att utredningens slutrapport har läm- nats. Den rörliga ledningsstödsresursens användbarhet har därför i denna utredning endast kunnat bedömas med utgångspunkt i de un- derlag, förutsättningar och förhållanden som förelåg för det civila krishanteringssystemet. Krishanteringssystemet bygger på sektorsansvar och på geografiskt områdesansvar. Det geografiska områdesansvaret finns på tre ni- våer i samhället. På lokal nivå har kommunerna ett områdesansvar, på regional nivå har ett områdesansvar och på natio- nell nivå har regeringen ett områdesansvar. Sektorsansvaret är varje myndighets/organisations ansvar för sitt eget verksamhetsområde. Ansvaret för de egna sakfrågorna gäller även i krissituationer. Det geografiska områdesansvaret tar inte över myndigheternas verk- samhetsansvar utan innebär en sammanhållande funktion för de gemensamma insatser som krävs från olika aktörer för att hantera krisen. Ansvaret för de egna sakfrågorna gäller även i krissituatio- ner. De statliga myndigheter som har ett särskilt ansvar inom den fredstida krishanteringen anges i förordningen (2002:427) om åt- gärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. För de civila samhällsfunktionerna bör de fredstida situationer som motiverar en särskild rörlig ledningsstödsresurs ha sina ut- Utgångspunkter för utredningens arbete gångspunkter i de risk- och sårbarhetsanalyser som myndigheter, kommuner och landsting skall genomföra. Varje aktör inom krishanteringssystemet bör från dessa utgångs- punkter göra en bedömning av behoven av organisation, utrymmen och tekniskt stöd för krisledning. Vissa generella krav kan ställas på stödet till den organisation som skall leda och fatta beslut under en kris. Krisberedskapsmyndighe- ten anger i sitt underlag års försvarsbeslut (KBM dnr. 0753/2003) att behövliga resurser måste kunna disponeras omedel- bart eller med mycket kort förvarning. ställs krav på hög ledningskapacitet och åtgärder för att säkra en tillräcklig uthållighet om krisen skulle bli långvarig. För att säkerställa ledningsförmågan krävs att krisledningsorga- nisationen kan upprätthålla verksamheten internt och kommuni- cera med omvärlden. För detta krävs ett tekniskt ledningsstöd. Krisledningen måste också ha reservkraft och robusta och redun- danta tele- och datakommunikationer. I vissa fall kan tillgång till särskilda IT-system också vara nödvändigt för att leda verksamhe- ten. Även här gäller att tillräcklig kapacitet och uthållighet måste finnas. Krisledningen måste således enligt Krisberedskapsmyndig- heten, kunna fungera även om samhällets ordinarie infrastruktur drabbas av störningar. Krav som generellt brukar ställas vid krishantering är möjlighe- ten att lämna samhällsinformation till medborgarna och att kunna kommunicera med media. Därtill kommer service i form av admi- nistration, transporter och förtäring. Om krisen omfattar hot eller skaderisk för krisledningen måste personskydd eller skyddad uppehållsplats finnas. Den plats som nyttjas måste vara stor nog att rymma även den personal som krävs som stöd för ledningen (ta emot samtal, sammanställa och analysera information, ta fram be- slutsunderlag m.m.) samt eventuella experter och samverkansper- sonal som kan behövas nära krisledningen. Regeringen har betonat att det är varje myndighets eller organisations eget ansvar att utveckla medel och metoder för att kunna leda sin verksamhet såväl under normala fredsförhållanden som vid höjd beredskap (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91). Utredningen tolkar detta som att det ankommer Utgångspunkter för utredningens arbete på varje myndighet eller organ att definiera, åtgärda och finansiera de grundläggande krav som bör ställas för att verksamheten skall kunna motstå normala störningar av ledningsförmågan. Utöver detta kan det i vissa fall finnas behov av förstärkt förmåga att utöva ledning i ett krisläge eller vid en svår påfrestning på samhället. Sådana åtgärder kan finansieras med särskilda statliga medel. Utredningen har tagit del av un- derhandsremiss (dnr. 0796/2004) om behovet av led- ningsplatser för krishanteringssystemets aktörer. Krisberedskaps- myndigheten redovisar genomförda åtgärder för ledningsplatser inom olika sektorer samt kostnader för dessa. Krisberedskapsmyn- digheten konstaterar att betydande åtgärder och investeringar har genomförts för att tillgodose behovet av ledningsplatser. Trots att de flesta av ledningsplatserna i första hand har anordnats för led- ning vid höjd beredskap, kan de även med fördel användas vid fredstida krishantering. Vidare redovisar Krisberedskapsmyndig- heten övergripande behovet av ledningsplatser samt förslag till principer för framtida ledningsutrymmen med tekniskt stöd. bedömer att det är de utpekade myndigheterna med särskilt ansvar enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap som skall genomföra analyser, lämna förslag till åtgärder och redovisa behov av särskilda medel för förstärkningsåtgärder. Enligt utredningens bedömning bör behovet av ett särskilt rör- ligt ledningsstöd behandlas i detta sammanhang och om behov finns, finansiering kunna ske över anslaget 7:5 Krisberedskap, un- der utgiftsområde 6 Försvar och beredskap mot sårbarhet. 4Statsledningens behov av rörligt ledningsstöd och regeringens behov av en rörlig ledningsstödsresurs har behandlats i en delrapport (dnr. 2004:03/09) som avlämnades till regeringen . Delrapporten är inte offentlig. I delrapporten analyseras den befintliga rörliga ledningsstöds- resursen med avseende på organisation, styrning, funktionalitet, kapacitet, beredskap och kostnader. Resursens utformning jämförs med de krav på stöd som stats- ledningen kan komma att ställa vid en sådan kris eller svår påfrest- ning som innebär att en alternativ geografisk plats måste väljas för ledningen av verksamheten. I delrapporten föreslås att den rörliga ledningsstödsresursen som ett stöd för riksdag och regering bör avvecklas och att detta bör ske i viss ordning och i viss takt. Skälet till detta är framförallt att resursen har utvecklats för behov vid höjd beredskap och inte är anpassad till de krav som hanteringen av civila kriser och svåra påfrestningar på samhället ställer. Det gäller framförallt med av- seende på beredskapstider och kapacitet. Utredningen bedömer att alternativa lösningar kan tillgodose och regeringens be- hov. I och med avlämnandet av delrapporten avslutade utredningen den del av arbetet som avser utvärdering av den nuvarande rörliga ledningsstödsresursen och statsledningens behov av rörligt led- ningsstöd. 5Viktiga samhällsfunktioners behov av rörligt ledningsstöd 5.1Förfrågan till olika samhällsfunktioner För att få en nulägesbild av viktiga samhällsfunktioners behov av rörligt ledningsstöd från de utgångspunkter som anges i kapitel 3 tillfrågade utredningen via ett frågeformulär tju- gosju statliga centrala och regionala myndigheter med särskilt an- svar för fredstida krishantering. Formulär och sändlista bifogas i bilaga 2. Vidare tog utredningen kontakt med Svenska Kommunför- bundet och . och Försvarsmakten tillfrågades inte i särskild ordning eftersom dessa myndigheter är representerade i utredningen genom experter. Samtliga myndigheter som i sina svar uttryckt någon form av behov av eller intresse för det rörliga ledningsstödet har kontaktats av utredningen. 5.2Statliga centrala och regionala myndigheter Huvudinriktningen vid en krissituation för samtliga tillfrågade centrala och regionala myndigheter är att stanna kvar i ordinarie lokaler eller om så krävs att flytta till förberedda alternativa lokaler. Myndigheterna bedömer att det inte finns behov av ett rörligt ledningsstöd för den egna myndighetens centrala ledning vid kris- situationer eller vid svåra påfrestningar. Ett fåtal länsstyrelser och lokala polismyndigheter uttrycker att det kan finnas ett behov av ett kompletterande rörligt ledningsstöd utöver de befintliga resurserna vid svåra påfrestningar, långvariga förlopp och i vissa extrema situationer. Något konkret scenario eller sannolikhetsbedömning för att en sådan situation skall uppstå har inte redovisats för utredningen. Övriga tillfrågade länsmyndig- heter uttrycker inte något behov av ett rörligt ledningsstöd utöver Viktiga samhällsfunktioners behov av rörligt ledningsstöd de resurser som redan disponeras för krisledning inom länet. Ut- redningens samlade bedömning avseende länsmyndigheterna är att behoven av en nationell gemensam resurs kan antas vara små. Några få centrala myndigheter (, och ) anmäler behov av rörligt ledningsstöd för operativ krisledning regionalt eller på platsen för händelsen. Utredningen har haft fördjupade kontakter med dessa myndigheter. De flesta situationer som ligger till grund för myn- digheternas analyser ställer krav på mycket korta beredskapstider, . Utredningen gör bedömningen att den rörliga ledningsstödsresursen med den utformning den har endast delvis kan tillgodose de speciella behov vad gäller funktionalitet och krav på beredskap som har framförts av dessa myndigheter. I fråga om kostnaderna för att upprätthålla resursen i förhållande till kraven på beredskapstider har utredningen funnit att kostna- derna stiger brant redan vid en måttlig förkortning av beredskaps- tiden. Orsaken är framförallt att personalkostnaderna ökar. Samt- liga myndigheter som anmält någon form av intresse för resursen förutsätter att resursens vidmakthållande helt eller delvis finansie- ras över anslag 7:5 Krisberedskap under utgiftsområde 6. Med tanke på de höga kostnaderna för att vidmakthålla resursen med de krav på korta beredskapstider som ställs bedömer utred- ningen att det inte går att motivera en gemensam nationell resurs för de fåtal myndigheter som anmält behov av eller intresse för re- sursen. Utredningen bedömer vidare att de angivna operativa beho- ven av ledningsstöd bör kunna tillgodoses med mindre kostnads- krävande och till respektive verksamhet och situation bättre anpas- sade lösningar. och har lämnat ett gemensamt svar på utredningens förfrågan. I svaret konstateras att kommuner och landsting har möjlighet att nyttja närstående kommuners och landstings utrymmen i den händelse en alternativ ledningsplats behöver upprättas. Även länsstyrelsernas utrymmen kan komma att tas i anspråk. I de fall någon förberedd lednings- plats inte finns att tillgå kan t.ex. en mässlokal, skola, kursgård eller liknande tas i anspråk. I samband med räddningstjänst regleras möjligheten till detta i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Viktiga samhällsfunktioners behov av rörligt ledningsstöd Vid en större samhällskris kan kommuner och landsting lämna stöd till varandra enligt lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommun och landsting. Förbunden bedömer att kris- ledningsorganisationens behov av IT och kommunikationsmöjlig- heter sannolikt uppfylls i stort sett i alla offentliga byggnader och större fastigheter. Avslutningsvis konstateras i svaret att förbunden, mot bakgrund av de nämnda resonemangen, inte finner att det föreligger något behov av en nationell rörlig resurs för att förstärka/stödja befintliga eller tillfälliga ledningsplatser. 5.4Samlad bedömning avseende civil krishantering