sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Med andra ord måste Posten agera med varsamhet på marknaden, i likhet med andra marknadsdominerande aktörer. beslut, liksom tidigare beslut, innebar att en praxis kunde utarbetas som följer av EG-rät- ten, eftersom den nya konkurrenslagen utarbetats helt enligt före- bild från denna. Mot denna bakgrund framstår Postens handlande efter KL:s ikraftträdande som anmärkningsvärt i vissa avseenden, även om situationen var ny för den tidigare monopolisten. Särskilt gäller detta användandet av olika klausuler med köptrohetsfrämjande effekter, eftersom det enligt EG-rätten i princip är förbjudet för marknadsdominerande aktörer att använda sådana åtgärder. Detta förhållande borde ha varit känt för Posten , varför agerandet framstår som mer eller mindre medvetet. 13Konkurrensverkets beslut (dnr 1142/96). 14Marknadsdomstolens beslut (A 3/98). En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter En annan principiellt viktig fråga som behandlades av Konkur- rensverket gällde principer och villkor för andra postoperatörers tillgång till Postens postboxar. Eftersom dessa frågeställningar inte preciserades i postlagen fick dessa hanteras utifrån KL i stället. I ett beslut ansåg att postboxsy- stemet är en s.k. nödvändig facilitet. För att inte missbruka sin dominerande ställning måste därför Posten tillhandahålla tjänsten postboxutdelning till andra postoperatörer på skäliga, icke-diskri- minerande villkor, som inte är mindre fördelaktiga för konkurren- terna än för Postens egen verksamhet.15 Det bör framhållas att dessa formuleringar i allt väsentligt togs in i postlagen vid revideringen 1999, och i och med Konkurrensver- kets beslut och den därpå följande ändringen av postlagen klarlades spelreglerna i detta viktiga avseende. De konkurrensrättliga tvisterna och tidigare oklarheter i regel- verket har troligtvis hämmat utvecklingen av konkurrensen . Det dröjde t.ex. mellan beslut och beslutet i rörande de ovannämnda zon- prislistorna. Denna typ av utdragna tvister drabbar regelmässigt de mindre aktörerna hårdare, eftersom de har mindre personella och finansiella resurser jämfört med det dominerande företaget. Tvis- terna har dessutom också troligtvis avhållit andra aktörer från att etablera verksamhet på brevområdet till följd av oklara spelregler. har förhållandena normaliserats, och de kon- kurrensrättsliga tvisterna har i princip upphört. Posten tillämpar dock en offensiv prissättning på delmarknaden sändningar samt inom mer lönsamma områden och utdelningsområden där det råder konkurrens. I enskilda avtal ger Posten ofta ytterligare rabatter ut- över de officiella prislistorna. Statsmakternas ambition med liberaliseringen var att ökad kon- kurrens skulle stimulera utvecklingen av nya och förbättrade meto- der för brevbefordran, vilket i sin tur skulle gynna konsumenterna. Även om så har skett, kan det konstateras att viktiga förutsätt- ningar för detta saknades i den ursprungliga postlagen. De konkur- rensrättsliga tvisterna mellan Posten och CityMail kan vidare ha verkat begränsande för konkurrensen och avhållit nya aktörer från att etablera sig på marknaden. 15 beslut (dnr 389/96). En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter Syftet med liberaliseringen var att öka effektiviteten på brevmark- naden. Genom att öppna marknaden för konkurrens förutsågs vinster för konsumenterna i form av lägre priser och förbättrad ser- vice. I stora delar får reformen anses ha varit framgångsrik, även om antalet företag som tillkommit på marknaden är begränsat. De positiva effekterna består främst av efterfrågeanpassning av pro- dukter och tjänster och mer kostnadsanpassade priser. Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten har uppfyllts ; liberaliseringen har alltså inte inneburit någon försämring av servi- cen och kvaliteten när det gäller rikstäckande övernattbefordran (se kapitel 4). Posten har emellertid en fortsatt stark och dominerande ställning på brevmarknaden, särskilt på delmarknaden enstaka för- sändelser. Det finns heller inga tecken på att Postens starka posi- tion inom detta område kommer att förändras nämnvärt givet de nuvarande konkurrensförutsättningarna. I detta kapitel har vi pekat på några bakomliggande omständig- heter som förklaring till den relativt sett svaga utvecklingen av konkurrensen efter liberaliseringen. En sådan omständighet är att delmarknaden enstaka försändelser, och särskilt den rikstäckande övernattbefordran, har inslag av naturligt monopol, vilket innebär att det är mycket kostsamt att bygga upp ett parallellt rikstäckande nät för brevbefordran. En annan omständighet är att lagstiftningen på postområdet inte var anpassad från början för att stödja eller skapa förutsättningar för konkurrens. Postlagen kom till för att i första hand garantera kvaliteten och upprätthållandet av den sam- hällsomfattande posttjänsten. Efterföljande förändringar av regel- verket har däremot i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens. Vi återkommer till frågan om samspelet mellan konkurrensens utveckling och det institutionella ramverket samt till behovet av ytterligare särreglering och sektorspecifik reglering för att under- lätta konkurrens i utredningens överväganden och förslag i kapitel 9. I samband med liberaliseringen förändrades det tidigare Postver- kets verksamhetsförutsättningar genom ombildningen till aktiebo- lag med staten som ensam ägare. Syftet var att ge Posten ökade möjligheter att möta en hårdnande konkurrens. Statens roll som ägare till det dominerande bolaget på en liberaliserad marknad är ytterligare en fråga att ta med i diskussionen om hur konkurrensen En samhällsekonomisk analys av avregleringens effekter utvecklats eller skulle kunna ha utvecklats . Det gäller t.ex. i vilken utsträckning staten kan eller bör utöva sitt ägarinflytande när det gäller Postens agerande mot sina konkurrenter. Vi återkommer även till denna fråga i utred- ningens överväganden och förslag. 7 Möjlighet till samdistribution I detta kapitel beskrivs marknaden för distribution av dagstidningar i och de nordiska länderna samt distributionsstödet. Där- efter behandlas möjligheterna till samdistribution. 7.1Analys av marknaden för distribution av dagstidningar Dagspressen består av riksspridda och lokala morgontidningar samt kvällstidningar. Morgontidningarna delas vanligtvis ut med tid- ningsbud direkt av olika distributionsföretag, medan en mindre andel av upplagan delas ut med den ordinarie posten. För morgontidningarna kommer huvuddelen av intäkterna från annonsförsäljning och från förskottsbetalda prenumerationer; av den genomsnittliga morgontidningens totala upplaga utgör lösnummerförsålda exemplar. Kvällstidningarna å andra sidan får huvuddelen av sina intäkter från försäljning av lös- nummer. Förutom de trogna köparna som respektive tidning har är det främst attraktionskraften på löpsedeln som styr hur många lös- nummer som kommer att säljas en viss dag. och de övriga nordiska länderna har de flitigaste tidnings- läsarna i världen, och ligger i topp både avseende dagstid- ningsförsäljning och antalet prenumerationer, och ca 167 dagstid- ningar når av befolkningen. En analys av hur befolkningen i åldersgruppen 9–använder olika massmedier en genomsnittlig dag visar höga siffror för läsan- det av dagstidningar. av befolkningen läser en dagstidning, vilket kan jämföras med TV som är det största mediet med en andel på Dagstidningarna konkurrerar med andra medier vad gäller an- nonsörernas reklaminvesteringar. och media (IRM) bedömer att mängden reklam i tryckta medier även fortsatt kommer att ligga på en hög nivå i . Vinnare kommer att vara medier med väl definierade målgrupper, t.ex. tidskrifter, som syns och hörs bättre i det tilltagande mediebruset. IRM bedömer dock att tillväxten på reklammarknaden på kommer att ske utanför traditionella media och vara mer fokuserad på direktreklam och sponsring. En annan stark trend är att de digitala medierna kommer att fortsätta att utvecklas och ta marknadsandelar. utgjorde annonsering i dagspressen av företagens investeringar i traditionell media. Distributionen av tidningar via bud skiljer sig från t.ex. distributio- nen av brev. Den består av fyra huvudmoment: Distributionen börjar i packsalen i nära anslutning till det tryckeri som trycker den största tidningen i regionen. Tidningarna packas i anpassade buntar beroende på tidningens vikt och med hjälp av ett datorsy- stem. De tidningar som skall samdistribueras levereras till packsalen via biltransport och sorteras per distributionsdi- strikt. När samtliga tidningar är buntade hämtar en s.k. buntbil (t.ex. en skåp- eller lastbil eller en mindre bil med släp) tidningarna för vidare transport till respektive distri- butionsdistrikt. Buntbilarna transporterar tidningsbuntarna till olika buntplatser t.ex. en busshållplats, en port eller en lastkaj. Vid buntplatserna hämtar buden tid- ningarna till sina respektive utdelningsdistrikt. Det totala antalet anställda bud uppgår till ca 12 000 personer i . Ett tidningsbud distribuerar tidningar i ett eller två distrikt där varje distrikt kan omfatta mellan 100 och 1 000 tidningar. Variationerna är stora beroende på distributions- tid och om det är gång-, cykel- eller bildistrikt. Med hjälp av en budbok eller körbok som inne- håller kör- eller gångordning samt namn och adresser på samtliga prenumeranter delar buden ut tidningen till abon- nenterna. av de prenumererade tidningarna är utdelade före , så att kunden har tidningen till frukosten. Marknaden för distribution av dagstidningar påverkas av att samt- liga tidningar med budutdelning deltar i samdistributionen. Inom ett visst geografiskt område är endast ett företag verksamt. I hanterar fem bolag distributionen av dagstidningar. Dessa äger tillsammans med ningsdistribution KB (MTD), som har till uppgift att erbjuda andra företag samdistribution med morgontidningarna. Figuren nedan visar de fem bolagens marknadsandelar . har distributionen i Pressens Samdistribution tidi- gare regioner tagits över av Distributionscentralen i och delvis överförts till Tidningstjänst och Tidningsbärarna. Marknadsandelar 2003 (procent). Källa: , 2004 Den största aktören på marknaden för distribution av dagstid- ningar 2003 var , som är ett helägt dotterbolag till , av volymen. Därefter hade de tre övriga aktörerna liknande marknadsandelar på vardera. Företaget volymandel uppgick till . Möjlighet till samdistribution SOU 2005:5 uppgick den totala volymen av abonnerade dagstidningar till 933 miljoner exemplar, och av dessa delades ut av var postutdelade tidningar. en svag nedgång på ca för hela perioden. Utvecklingen för postutdelade dags- tidningar har däremot varit mer dramatisk; har volymen mer än halverats från 112 miljoner postutdelade exem- plar 1993 till 53 miljoner 2003. Andelen postutdelade dagstidningar utgör en mindre del av det totala antalet prenumererade dagstid- ningar och har sjunkit från till av den totala volymen. Figur 7:2 nedan visar hur volymen prenumererade dagstidningar förändrats 2003, uppdelat på utdelningsform. Volymutveckling för prenumererade dagstidningar peri- oden uppdelat på utdelningsform, 1993–2003. Källa: Tidningsutgivarna, 2004. bärs ut av Posten på den ordinarie brevbä- rarrundan och är ett komplement till distribution via bud. Postut- delning används oftast i geografiska områden där kostnaden för att dela ut tidningen med bud skulle bli alltför hög, eller för utdelning av exemplar utanför spridningsområdet där tidningen inte hinner delta i den lokala samdistributionen. Flera tidningar har dock hela sin upplaga distribuerad via posten, t.ex. flertalet s.k. fådagarstid- ningar med utgivning 1–samt en nationellt spridd femdagarstidning . Den främsta orsaken till att volymerna av postutdelade dagstidningar har sjunkit är att tidningarna ökat sin servicenivå. Många prenumeranter utanför tätorterna har inte nöjt sig med att få tidningen . För att möta kundernas krav har tidningarna därför valt att själva sköta utdelningen. Andra bidragande orsaker har varit befolkningsminskningen på landsbyg- den, minskningen av antalet prenumeranter utanför spridningsom- rådet samt osäkerheten om hur posttaxorna ska utvecklas. Omkring 120 000 hushåll i får tidningen utdelad via lant- brevbärare fredag, vilket motsvarar av det totala antalet hushåll som betjänas av lantbrevbärarlinjerna. Det förekommer dock säsongsvariationer, och antalet hushåll ökar . När det gäller utdelning av dagstidningar har olika lösningar utvecklats. Närmare hälften av de postutdelade dagstidningarna delas ut med brevbärare; för övriga tid- ningar har Posten upphandlat distributionstjänsten av tidningsdis- tributionsbolagen som då kör en längre sträcka. har dock dragit in lördagsutdelningen, och abonnenterna får då lördagstidningen nästkommande måndag. En fördelning av antalet budutdelade dagstidningar per natt mellan olika geografiska områden visar att den största andelen tid- ningar delas ut i tätorterna. Enligt en uppskattning delades av volymen ut i tätort och på landsbyg- den. Av dagstidningarnas kostnader utgör distributionskostnaden , men andelen varierar mellan olika kategorier av tid- ningar. För t.ex. storstädernas morgontidningar står distributionen för . En analys av hur distributionskostnaden har utvecklats 2003 för storstadstidningar och landortstidningar visar att det skett en höjning på för hela perioden, vilket visas i figur 7:3. planade ökningen ut för storstadstidningarna medan distributionskostna- derna fortsatte att öka för landsortstidningarna. Utvecklingen av dagstidningarnas distributionskostnad i storstad respektive landsort, 1997 2002. Index 1997 = 100. Källa: Tidningsutgivarna, 2004. Om en beräkning görs av den totala distributionskostnaden i för- hållande till volymen av prenumererade tidningar under motsva- rande period, oavsett geografisk region, visar även den en ökning av distributionskostnaden per exemplar. 2003 har distributionskostnaden per exemplar ökat med . Detta kan jämföras med utvecklingen av de totala kostnaderna per exemplar som har ökat med hälften, dvs. Uppgifterna om kostnaderna per exemplar 2000 inne- fattar inte Arbetet som gick i konkurs . Utvecklingen av kostnaden per abonnerad tidning, 1997–2002. Index 1997 = 100. Källa: Tidningsutgivarna, utredningens bearbetning. Kostnadsutvecklingen för postutdelade dagstidningar har följt den prisutveckling som tidigare redovisats i kapitel 3 gällande Posttid- ningar A. Det som konstaterades där var att prisutvecklingen för har varit mycket kraftig och att priset är högre. Det mesta tyder på att papperstidningar kommer att finnas kvar på marknaden även , medan elektroniska tidningar snarare kommer att fungera som ett komplement. Det finns dock en skill- nad mellan olika åldersgrupper, där de äldre är trogna dagstidning- arna medan de yngre i högre grad väljer att läsa nättidningarna samt gratistidningar och skjuter upp en eventuell prenumeration av dagstidning. har morgontidningarna visat sjunkande upplagor. Av de 15 största morgontidningarna var det bara samt som ökade något i upplaga enligt (). Tidningarna för en ständig kamp för mer lönsamma upplagor; man arbetar med friex- emplar och rabatter samt prioriterar ned delar av spridningsområ- det för att fokusera på mer lönsamma kunder i kärnområdet. Detta innebär att priset för prenumerationer höjs och att distributionen försämras för dem som bor utanför kärnområdet. Detta, tillsam- mans med tuffa rationaliseringsprogram, gör att morgontidningar- nas finansiella ställning ändå var relativt positiv enligt TS, men om upplagorna fortsätter att falla kan det bli problema- tiskt för många tidningar särskilt eftersom konkurrensen från gratistidningar och elektroniska medier ökar. Annonsintäkterna är viktiga för dagstidningarna. Enligt IRM:s rapport sker det en tillväxt på reklam- marknaden . Storstadspressen har visserligen känt av en hårdnad konkurrens om rubrikannonseringen, men landsorts- pressen visar en blygsam tillväxt till följd av en fortsatt stark detalj- handelsutveckling. Den för dagspressen så lukrativa platsannonse- ringen visar dock ännu ingen uppgång, och distributionen av bila- gor i dagspress visar heller ingen uppgång . Trots denna utveckling bedöms den totala volymen av budutdelade dags- tidningar vara relativt eller svagt minskande , men på kommer gratistidningarna samt de elektroniska alternativen troligtvis att öka sina marknadsandelar på bekostnad av dagstidningarna. Det mesta tyder på att många av tidningsföretagen och distributionsföretagen kommer att ha en kärv finansiell situation även . Detta kommer att medföra fortsatta rationaliseringar, förändringar av prenumera- tionsvillkoren, utveckling av kompletterande produkter och tjäns- ter samt sökande efter nya samarbetsformer. 7.2Distribution av dagstidningar i de nordiska länderna delar den finska tidningsdistributionen ut 758 miljoner exemplar till prenumeranternas hemadress, arbetsplats eller fritids- bostad. Detta innebär att det bärs ut i genomsnitt 2,1 miljoner exemplar till de finska tidningsprenumeranterna. Om- kring av hushållen i omfattas av den tidiga tid- ningsdistributionen, och dessa får sin tidning . av upplagan delas ut med den finska Postens vanliga dagsdistribution. Ett fåtal procent av den totala upplagan faller utanför den tidiga distributionen och finska Postens Dessa volymer distribueras i stället av andra fristå- ende aktörer, t.ex. privata distributionsföretagare, idrottsföreningar eller taxichaufförer. Av den totala prenumererade upplagan svarar finska Posten och tidningsföretagens distributionsorganisationer för omkring hälften vardera av volymen. I delas i princip inga statliga distributionsstöd ut till dagstidningar. Dessa stöd upphörde helt 1993 och uppgick som mest till motsvarande . Vissa kommu- ner bidrar dock för att täcka kostnaderna för veckoslutsdistribu- tionen. De tidningar och tidskrifter som är språkrör för de poli- tiska partierna beviljas ett visst statsbidrag för att sänka transport- och distributionskostnaderna. Kostnaderna för distributionen av en genomsnittlig finsk dags- tidning uppgår till 25–av det prenumererade priset. De norska dagstidningarnas samlade dagliga upplaga uppgick till knappt 2,9 miljoner exemplar. Den totala upplagan har sjunkit ; minskningen har dock planat ut . Av den abonnerade upplagan delas ut av något av de geografiskt avgränsade tidningsdistributionsföretagen, och reste- rande av den norska Posten i den ordinarie brevbä- ringen. Priset för tidningsdistributionen är inte föremål för någon prisreglering och har stigit . I uppgår den abonnerade dagstidningsupplagan till 1 150 000 exemplar, och utöver detta säljs omkring 250 000 lös- nummer per dag. Av den abonnerade upplagan distribueras 250 000 exemplar med den danska Postens ordinarie utdelning. Resterande 900 000 exemplar distribueras av tidningarnas egna tidningsbud eller via företaget . I utgörs en stor del av lokaltidningarna av eftermiddagstidningar som delas ut av ungdo- mar. Den dagliga dagstidningsupplagan i sjunker med mellan 40 000 och 50 000 exemplar. Priserna för distributio- nen har ökat mer än de allmänna priserna. Distributionsstödet är en del av det allmänna presstödet och det regleras i presstödsförordningen (1990:524). En förutsättning för att få stöd är att tidningarna delas ut i samdistribution. Den största tidningsutgivaren i en viss region väljer distributör och denna han- terar därefter samtliga tidningar som deltar i samdistributionen. Företaget skall hålla samdistribution öppen för samtliga dagstid- ningar vars upplaga är betald och har ett abonnemangspris som överensstämmer med tidningar i motsvarande kategori. Distribu- tionsföretagen måste tillämpa en likaprisprincip som innebär att den enskilda tidningens abonnerade upplaga inom området inte påverkar priset. En prisskillnad på högst är tillåten, om en sådan är motiverad pga. olika vikt eller skillnader i administra- tions- eller transportkostnader. Ytterligare en förutsättning är att tidningsföretaget skriftligen skall förbinda sig att avstå från egen distribution samt överlämna hela distributionsarbetet till distribu- tionsföretaget i det område där tidningen deltar i stödberättigad samdistribution. Ett distributionsföretag har även möjlighet att i samdistribution distribuera annat än dagstidningar om kvaliteten i dagstidningsdistributionen inte försämras. Distributionsstödet administreras av och uppgick till . Dessutom utbetalades ett särskilt distributionsstöd för lördagsutdelning på till en sammanlagd upplaga på 2,9 miljoner exemplar. Den samdistribution som hanteras av distributionsföretagen, och för vilken ersättning utgår till tidningarna från , omfattar endast dagstidningar. Dock åtar sig distributionsföretagen i viss utsträckning även distribution av andra försändelser. Diskus- sioner har förts i olika sammanhang om möjligheten att även sam- distribuera dagstidningar med adresserade postförsändelser. Intres- set för detta är störst framför allt i mer glesbefolkade områden, där volymen av både dagstidningar och adresserade försändelser har visat en sjunkande tendens, vilket i sin tur har medfört högre dis- tributionskostnader och att servicen vad gäller tidningsutdelning i vissa fall inte har kunnat upprätthållas. betjänas ca 730 000 av totalt ca 4,3 miljoner hushåll i av lantbrevbärarlinjerna, och av dessa får 120 000 hushåll sin dagstidning distribuerad med den ordinarie posten. Det är i första hand de områden som om- fattas av lantbrevbäringen som är mest intressanta för frågan om samdistribution. Här berörs ca 610 000 hushåll som får dags- tidningen distribuerad via tidningsbud direkt samt posten befordrad via lantbrevbäraren. Dessa lantbrevbärarlinjer finns spridda över hela landet. Diskussioner har förts mellan Tidningsutgivarna som represen- tant för tidningsdistributionsföretagen och Posten om möjligheter till samdistribution. De finns två principiella huvudalternativ till hur samdistribution kan hanteras, vilka sedan kombineras på några sätt. De två huvudalternativen är följande: Tidningsbudet tar med sig och delar ut de adresserade försändelser som skall distribueras med morgontid- ningen, vilket troligtvis kommer att ske före . Brevbäraren tar med sig dagstidningen och delar ut den tillsammans med de adresserade försändelserna på den ordinarie brevbärarrundan, vilket troligtvis kommer att ske under för- eller eftermiddagen. Några frågor som uppstår beroende på vilket alternativ som väljs har visat sig svåra att lösa .Om tidningsbudet t.ex. skall dela ut även de adresserade försändelserna uppstår problem kring följande: Kravet på övernattbefordran. I Postens tillståndsvillkor anges att av alla försändelser skall delas ut övernatt och . Om försändel- serna delas ut mycket blir tidsramen för kort för att man skall kunna distribuera övernatt- befordrade försändelser. De försändelser som delas ut kommer således att vara försenade. Kassaservice i lantbrevbäringen. Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen i lantbrevbäringen. Om försändelserna skulle delas ut med tidningsbudet blir följden antingen att de kunder som vill göra sina kassaärenden måste göra detta orimligt tidigt på morgo- nen eller att en extra runda måste köras för att hantera kassaservicen. Förmedling av paket och värdeförsändelser i lantbrev- bäringen. Posten tillhandahåller utdelning av paket och värdeförsändelser i lantbrevbäringen. Om försändel- serna skulle delas ut med tidningsbudet blir följden antingen att de kunder som vill kvittera ut paket eller värdeförsändelser måste göra detta orimligt eller att en extra runda måste köras för att hantera detta. Om brevbäraren skall dela ut tidningen vid den ordinarie brevbä- rarrundan uppstår dessutom problem kring försening av dagstid- ningen. Prenumeranten får då sin morgontidning vid lunch eller och inte till frukosten något som troligtvis kom- mer att minska antalet prenumeranter ytterligare.