sou · GTB340d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Formerna för del- tagandet måste, såsom har påpekat, vara sådana de kan ge reella möjligheter till inflytande.19 För att stärka de nationella minoriteternas inflytande krävs det tillräckliga eko- nomiska resurser för att kunna delta i beslutsprocesser, större till- gång till demokratiska fora samt formalisering av formerna för in- flytande. I de följande avsnitten 6.8.2 och 6.8.3. lämnas förslag på hur detta skall gå till. 6.8.2Möjligheten att påverka bör lagregleras Nationella minoriteters möjligheter till inflytande bör lagregle- ras. Nationella minoriteter skall ges inflytande på nationell, re- gional och lokal nivå. Samrådsorgan för minoritetsfrågor bör därför inrättas på olika nivåer där de nationella minoriteterna finns företrädda. Skyldigheten att ge de nationella minoriteterna inflytande bygger på åtagande enligt artikel 7.4 minoritetsspråkskonventio- nen och i artikel 15 i ramkonventionen. Minoritetsspråkkonventio- nen förutsätter en aktiv konsultativ dialog sker mellan statsmakten och de nationella minoriteterna: Minoritetsspråkskonventionen, artikel 7.4 Vid fastläggandet av sin politik i fråga om landsdels- eller minoritets- språk skall parterna ta hänsyn till de behov och önskemål som uttrycks av de grupper som använder sådana språk. De uppmuntras att i mån av behov upprätta organ för att ge råd till myndigheterna i alla frågor som sammanhänger med landsdels- eller minoritetsspråk. Det krävs således att det förs en dialog på olika nivåer i samhället. Statsmaktens strävan måste vara att på olika sätt ge de nationella minoriteterna möjligheter att påverka. Rätten till inflytande bör, enligt min mening, lagregleras för att det inte skall råda några tvek- 18Regeringens skrivelse 2003/04:110, Demokratipolitik, , s 97 19Demokratiutredningen: En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse , SOU 2000:1 s 38 Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna samheter i denna fråga. En lagreglering ger även större tyngd och legitimitet än nuvarande minoritetspolitiska målsättning. Jag före- slår att en bestämmelse med följande lydelse införs: 4 § st 2 lagen (2006:xx) om nationella minoriteter och mino- ritetsspråk De nationella minoriteterna skall på alla nivåer i samhället ges möjlig- heter till inflytande i frågor som berör dessa, så långt det är möjligt. Som framkommit i yttrandena från kommunerna i till utredningen rörande implementeringen finns det visst samarbete mellan kommunerna och företrädare för de nationella minorite- terna. Samrådsförfarandet är bl.a. nödvändigt för att kunna bedöma vilka frågor och behov som är mest angelägna att ta i tu med. Enligt min mening är det därför viktigt att samtliga kommuner inrättar samrådsorgan för att formalisera samarbete med de nationella mi- noriteterna på det lokala planet. Det är viktigt för kommunerna att ta tillvara de kunskaper som företrädare för de nationella minori- teterna har om de nationella minoriteternas behov och att samhäl- lets representanter och företrädare för de nationella minoriteterna gemensamt driver de minoritetspolitiska frågorna vidare. Tanken är att de minoritetspolitiska frågorna skall drivas tillsammans med de nationella minoriteterna och åtgärder skall inte bara vidtas för dessa grupper. Förutsättningarna på lokal nivå varierar och det är därför viktigt att kunna hitta lösningar som fungerar lokalt. Ett föredöme för arbetet skulle kunna vara t.ex. arbetet i lokala brukarråd på han- dikappområdet. Motsvarande samrådsorgan bör även finnas på den statliga sidan på lokal, regional och nationell nivå. 6.8.3Det ekonomiska stödet till nationella minoriteter bör ses över För att de nationella minoriteterna skall ges det inflytande som minoritetskonventionerna förutsätter, måste de ges tillräckligt ekonomiskt stöd för att kunna driva olika frågor. Storleken på nuvarande ekonomiska stöd till de organisationer som företräder nationella minoriteter måste höjas. Förslag till åtgärder för att stärka implementeringen av konventionerna De ekonomiska medel som utgår som stöd till organisationer som företräder nationella minoriteter är mycket begränsade. Det totala stödet för uppgick till totalt 4 miljoner kro- nor för samtliga nationella minoriteter (se avsnitt 4.3). Detta stöd skall användas till att driva minoritetspolitiska frågor på samtliga nivåer i samhället. Det begränsade ekonomiska stödet har medfört att organisatio- nerna har svårt att på ett effektivt sätt driva minoritetsfrågorna på central och lokal nivå. Arbetet inom organisationerna sker nästan uteslutande på ideell basis. Det påverkar även effektiviteten och de reella möjligheterna till inflytande på ett negativt sätt. Det finns, enligt min bedömning, därför anledning att se över storleken på stödet till organisationer som företräder nationella minoriteter. Detta blir särskilt angeläget om möjligheten att påverka lagregleras och samråd skall ske i kommunerna. Om de nationella minoriteterna ges större ansvar, genom att de- ras möjligheter att påverka förbättras, påverkar detta även medve- tenheten inom den egna gruppen på ett positivt sätt. Ett sådant an- svarstagande av de nationella minoriteterna har ju även regeringen efterlyst i propositionen 1998/99:143 s 30. Individer som tillhör nationella minoriteter uppmuntras av regeringen att använda och aktivt drar nytta av de nya möjligheterna som öppnas genom de åtgärder som föreslog i propositionen (se ovan avsnitt 6.1). I avsnitt 2.3.2 nämns interna organisationer som en viktig faktor på gruppnivå som påverkar minoritetsspråkens fortlevnad. Om de nationella minoriteterna själva arbetar aktivt med språk- och kul- turfrågorna och samhället stödjer deras organisationer ekonomiskt i dessa strävanden, påverkar det de nationella minoriteternas syn på det egna språket och viljan att bevara språket och kulturen på ett positivt sätt. Genom att aktivt och medvetet arbeta med minori- tetsfrågorna och driva processen framåt tar grupperna själva ställ- ning till vilka lösningar som kan vara framkomliga för den egna gruppen och vilka åtgärder man bör satsa på. skulle mi- noriteterna kunna driva frågorna effektivare på det lokala planet för att processen skall föras framåt och majoritetssamhällets kunskaper och medvetenhet i de minoritetspolitiska frågorna skall öka. Mindre ekonomiska tillskott i stödet för de nationella minorite- terna skulle således kunna få ganska stor effekt. 7Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad Huvudtanken med minoritetskonventionerna är att minoriteterna skall kunna bevara sitt språk och sin kultur och att stödja de natio- nella minoriteternas strävan att föra över detta kulturarv till nästa generation. Den kanske allra viktigaste frågan för de nationella mi- noriteternas fortlevnad är således om deras barn ges möjlig- het att lära sig minoritetsspråket tillräckligt väl för att språket skall kunna leva vidare. I det perspektivet blir frågan om minoritetsbarns möjligheter till utbildning på och i minoritetsspråket av central betydelse. Utbildningsfrågor är även en av de faktorer på samhälls- nivå som påverkar språkbevarandet mest. Det finns därför anled- ning att titta närmare även på utbildningsfrågorna, om man vill be- lysa förutsättningarna för minoritetsspråkens fortlevnad. Utbildningsfrågornas betydelse har även lyfts fram av konstitutionsutskott i samband med riksdagsbehandlingen av nuva- rande minoritetspolitik: Utan tvivel är utbildningsfrågorna av grundläggande betydelse för möjligheterna att hålla minoritetsspråken levande. Inte minst gäller detta i fråga om undervisning i och på dessa språk. Det är enligt från bl.a. denna synpunkt givetvis av stor vikt att de föreskrifter som finns om rätt till sådan undervisning vinner fullt genomslag i praktiken.1 Om de nationella minoriteternas möjligheter att överföra språken till nästa generation inte säkerställs, är minoritetsspråkens möjlig- heter att bevaras begränsade. 1 1999/2000:KU6 s 40 Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad 7.2Nationella minoriteters möjligheter till utbildning 7.2.1Förskolans och skolans betydelse för minoritetsspråkens fortlevnad För den enskilde individen är det ingen lätt uppgift att föra över minoritetsspråket till de egna barnen. Att fostra ett barn till aktiv additiv tvåspråkighet2 kräver medvetenhet, kunskap, envishet och konsekvens av föräldrarna. Det är en särskilt svår uppgift om en- dast en av föräldrarna talar minoritetsspråket3 och om det inte finns andra individer som också tillhör den nationella minoriteten i om- givningen. För att överföringen av språket till nästa generation skall lyckas och för att barnet skall kunna tillägna sig minoritetsspråket i tillräcklig grad, krävs att språket finns levande även utanför hem- met. Språkforskaren , som gett ut en handbok i tvåspråkighet till föräldrar, beskriver svårigheterna på följande sätt: Det är svårt för föräldrar att utveckla positiva attityder gentemot två- språkighet och dubbelkulturell tillhörighet om de upplever att deras språk och kulturella grupp inte uppskattas av medlemmar av majori- tetsgruppen. Attityder på skol- och samhällsnivå kan också påverka barnen på mycket mera direkta vägar, t.ex. när det gäller hur minori- tetsspråket och minoritetskulturen företräds i klassrummet, i kursma- terialet, i massmedierna. En viktig framtidsuppgift är alltså att hitta vä- gar att stödja tvåspråkighet och dubbelkulturell tillhörighet på alla ni- våer, inte bara inom familjen utan också i förskolan och skolan, på olika områden inom arbetslivet och i samhället i allmänhet.4 Ett barn som lyckats tillägna sig grunderna i det egna minoritets- språket i hemmet och som lever i en helt svenskspråkigt samhälle, kommer att få svårigheter att bevara och utveckla språket i tillräck- lig grad, när han eller hon hamnar i helt svenskspråkig förskola och skola. Svenska språkets dominans i samhället (omgivningen, media, barnkultur, barnböcker etc.) är så stark att den fortsatta språkut- vecklingen i många fall kommer att ske på bekostnad av minoritetsspråket. Det gäller därför att hitta sätt att stödja minoritetsspråkets utveckling inom förskolan och skolan. att inlärning av ett andra språket inte sker på bekostnad av det första språket. 3Se t.ex. undersökning gjord av (2002). Resultaten i kyrkans enkätunder- sökning bland sverigefinländare visar bl.a. att personer med endast en förälder som tillhör språkgruppen har mycket sämre självupplevda kunskaper i minoritetsspråket jämfört med personer som har två föräldrar som tillhör språkgruppen. (Diagram 1:4, s 29, 40) 4Lenore : Så blir barn tvåspråkiga – Vägledning och råd under förskoleåldern, 1988, s 31 Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad Professor har bl.a. studerat skolans roll i samiska barns språkbehandling. Hans resultat tyder på att skolan förmår att utveckla ett minoritetsspråk som barnen till en stor del behärskar vid skolstart. Detta är särskilt tydligt när det gäller skolbarn som förutom undervisningen i samiska även fått undervisning på sa- miska. Svonnis resultat visar hur viktigt det är att barnen påbörjar inlärningen av språket redan när de är små, redan i förskoleåldern, för att skolan sedan skall kunna bidra till att utveckla deras sa- miska.5 När man talar om undervisning på och i minoritetsspråken måste man vara medveten om vilka grundläggande syften utbildningens utformning tjänar. Inom tvåspråkig undervisning skiljer man, enligt språkforskare, i allmänhet mellan två typer av program, nämligen övergångsprogram (transitional programs) och bevarandepro- gram (maintenance programs). Övergångsprogrammen har det mer eller mindre uttalade syftet att underlätta minoritetsbarns övergång från minoritetsspråket till majo- ritetsspråket. Detta innebär att undervisning på och i minoritetssprå- ket under barnets första skolår har en relativt stor andel av timantalet för att sedan successivt minska till förmån för majoritetsspråket. Ett primärt syfte med undervisningen på minoritetsspråket är att möjlig- göra kunskapsinhämtning då barnet ännu inte be- härskar majoritetsspråket tillräckligt väl för att kunna tillgodogöra sig undervisning på detta språk. Ett annat viktigt mål med undervisningen på minoritetsspråket är att underlätta inlärningen av majoritetsspråket. Bevarandeprogram syftar å sin sida till att stabilisera och utveckla minoritetsbarnens förstaspråk som de i planerade former syftar till att barnen skall lära sig majoritetsspråket. Andelen timmar på minoritetsspråket är i allmänhet större och förekommer genom hela skoltiden.6 Som beskrivits i avsnitt 6.3.1 har språket stor betydelse som kul- turbärare av minoriteternas identitet. För de nationella minorite- ternas barn handlar undervisning på minoritetsspråket inte om att dessa barn skall integreras i samhället. Det handlar istället om att samhället ger ett aktivt stöd till föräldrar och barn som strävar efter att bevara den egna minoritetsidentiteten, kulturen och moders- målet. Utbildning för de nationella minoriteterna, som har till syfte att fungera som övergångsprogram, är knappast heller förenligt 5Mikael Svonni: Att lära sig samiska – ett minoritetsspråk. Vilken roll har skolan? i (1997) s 149 6Kenneth Hyltenstam, : Språkbyte och språkbevarande – Om samiskan och andra minoritetsspråk, 1991, s 89 Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad med intentionerna i minoritetskonventioner. Det som istället är aktuellt är åtgärder med syfte att starta bevarande- program. Som diskuterats i avsnitt 3.2 får stater inte neka minoriteter rätten att ha sitt kulturliv eller att använda sitt eget språk (artikel 27, in- ternationella konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter). I artikel 30 i garanteras barns rätt att an- vända det egna språket. I anges vidare att ut- bildning skall syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden (artikel 29.1.c). I minoritetskonventioner har förskolans och sko- lans betydelse för minoriteternas fortlevnad påtalats: Ramkonventionen, artikel 14.1 Parterna åtar sig att erkänna att den som tillhör en nationell minoritet har rätt att lära sig sitt minoritetsspråk. Ramkonventionen, artikel 14.2 I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om det finns tillräcklig efterfrågan, sträva efter att så långt möjligt och inom ramen för sina respektive utbildningssystem säkerställa att den som tillhör en natio- nell minoritet har tillfredsställande möjligheter till undervisning i mi- noritetsspråket eller undervisning på detta språk.7 Ramkonventionen tillerkänner även nationella minoriteter rätt att inrätta och driva sina egna enskilda utbildningsinstitutioner (artikel 13). I minoritetsspråkskonventionen anges bland mål och principer som staterna avser att följa:8 f) tillhandahållande av lämpliga former och medel för undervisning i och studier av landsdels- eller minoritetsspråk på alla vederbörliga ni- våer, 7Notera att ramkonventionens bestämmelser gäller i hela landet och inte bara i förvalt- ningsområdena. Begreppet områden som av hävd eller i betydande antal bebos skall därmed inte läsas i betydelsen förvaltningsområde. (utredningens kursiveringar) 8Notera att artikel 7 i minoritetsspråkskonventionen gäller i hela landet. Endast bestäm- melserna i del III i konventionen är begränsade till förvaltningsområdena. Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad g)tillhandahållande av möjligheter för dem som inte talar ett lands- dels- eller minoritetsspråk som bor i det område där ifrågavarande landsdels- eller minoritetsspråk används, att lära sig detta om de så önskar, h)främjande av studier och forskning om landsdels eller minoritets- språk vid universitet eller motsvarande läroanstalter I artikel 8 i minoritetsspråkskonventionen regleras frågan om ut- bildning närmare. För förskolans del har förbundit sig att inom förvaltningsområdena följa åtminstone nivån i bestämmelsen 1.a) iii) för samiska, finska och meänkieli, dvs. att tillhandahålla förskoleundervisning9, eller en väsentlig del därav, på ifrågavarande landsdels- eller minoritetsspråk, åtminstone för de elever vars anhöriga så begär och vars antal bedöms vara tillräckligt. För lägre årskurser har förbundit sig att för dessa språk inom förvaltningsområdena tillhandahålla undervisning, eller väsentlig del därav, på ifrågavarande landsdels- eller minoritetsspråk, eller att tillse att i undervisningen som en integrerad del av läroplanen ingår undervisning i ifrågavarande landsdels- eller minoritetsspråk, åtminstone för de elever vars anhöriga så begär och vars antal bedöms vara tillräckligt. (artikel 8.1.b i–iv) Åtagandet för de högre årskurserna i och i gymnasie- skolan har motsvarande innehåll. konventioner ger således som stat möjlighet att välja på vilken nivå man er- bjuder undervisning på och i minoritetsspråken på respektive nivå i utbildningssystemet. Noteras kan dock att i allmänhet valt det alternativ som ger det svagaste skyddet. När ratificerade konventioner konstaterade regeringen att modersmålsundervisning och tvåspråkig undervis- ning har stor betydelse när det gäller att stödja och stärka minori- tetsspråken. Gällande bestämmelser ansågs ge goda möjligheter till sådan undervisning. Regeringen konstaterade emellertid att Skol- verkets tidigare uppföljningar visat att reglerna inte alltid följs på ett tillfredsställande sätt. Det ansågs därför viktigt att inom ramen för sin tillsyn särskilt följer utvecklingen av moders- målsundervisningen för minoritetsspråken.10 9I konventionen används begreppet förskoleundervisning (pre-school education). I används begreppet förskoleverksamhet som bedrivs i form av förskola, familjedaghem och kompletterande förskoleverksamhet (öppen förskola), se skollagen 2 a kap. 2 §. 1998/99:143 s 59 Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad De förändringar som gjordes på skolområdet med anledning av ratifikationen var således införande av möjligheten att få förskola helt eller delvis på minoritetsspråk inom förvaltningsområdena. Även läroplanerna (Lpo94 och Lpf 94) ändrades så att elever skall ges kunskaper om minoritetsspråken och om de nationella minori- teternas kultur, religion och historia. Någon ytterligare reglering ansågs då inte behövas. 7.2.3Möjligheter till undervisning på minoritetsspråken i Möjligheten att anordna undervisning på annat språk än svenska regleras i grundskoleförordningen: 2 kap. 7 § grundskoleförordningen (1994:1194) För elever som har ett annat språk än svenska som dagligt umgänges- språk med en eller båda vårdnadshavarna får en kommun anordna delar av undervisningen i årskurserna 1–6 på umgängesspråket (tvåspråkig undervisning). För elever med finska som umgängesspråk får sådan undervisning anordnas även i årskurserna 7–9. Under den sammanlagda tid som tvåspråkig undervisning anordnas får högst hälften anordnas på umgängesspråket. Undervisningen skall planeras så att undervisningen på svenska successivt ökar under ut- bildningstiden. I 8 kap. sameskolförordningen (1995:205) finns bestämmelser om integrerad samisk undervisning i . För övriga nationella minoriteter finns möjlighet att som försöks- verksamhet anordna undervisning på språket enligt förordning (2003:306) om försöksverksamhet med tvåspråkig undervisning i . Denna möjlighet är tidsbegränsad t.o.m. . Möjligheterna till undervisning på samiska inom sameskolan och den integrerade samiska undervisningen behandlas inte närmare i detta delbetänkande, däremot kan det finnas anledning att ta upp dessa frågor i slutbetänkandet som kommer att behandla de speci- fikt samiska frågorna. Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad 7.2.4Möjligheter till undervisning i minoritetsspråken i Modersmålsstöd anordnas i förskolan. I läroplanen för förskolan (Lpfö 98) anges bland förskolans uppdrag: Förskolan kan bidra till att barn som tillhör de nationella minorite- terna och barn med utländsk bakgrund får stöd i att utveckla en dubbel kulturtillhörighet. Språk och lärande hänger oupplösligt samman liksom språk och identitetsutveckling. Förskolan skall lägga stor vikt vid att stimulera varje barns språkutveckling och uppmuntra och ta till vara barnets ny- fikenhet och intresse för den skriftliga världen. Förskolan skall bidra till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att både ut- veckla det svenska språket och sitt modersmål. Vidare skall förskolans mål vara att sträva efter att varje barn bl.a. känner delaktighet i sin egen kultur och utvecklar känsla och re- spekt för andra kulturer. Enligt 8 § lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar och 8 § lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndig- heter och domstolar skall en kommun erbjuda plats i förskoleverk- samhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska, finska respektive meänkieli. Undervisning i minoritetsspråk anordnas i i form av mo- dersmålsundervisning och studiehandledning. Rätten till moders- målsundervisning i regleras i grundskoleförordningen (1994:1194) där bl.a. följande anges: 2 kap. 9 § grundskoleförordningen (1994:1194) Om en eller båda av elevens vårdnadshavare har ett annat språk än svenska som modersmål och språket utgör dagligt umgängesspråk för eleven, skall eleven få undervisning i detta språk som ett ämne (mo- dersmålsundervisning), om 1.eleven har grundläggande kunskaper i språket och 2.eleven önskar få sådan undervisning. En samisk, tornedalsfinsk eller romsk elev skall erbjudas moders- målsundervisning även om språket inte är elevens dagliga umgänges- Övriga förslag till åtgärder för att stärka minoritetsspråkens fortlevnad språk i hemmet. Detsamma gäller en elev som är adoptivbarn och som har ett annat modersmål än svenska. I 5 kap. 2 och 3 §§ finns bestämmelser om studiehandledning på elevens modersmål. 2 kap. 13 § grundskoleförordningen (1994:1194) En kommun är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk, endast om det finns en lämplig lärare. En kommun är skyldig att anordna sådan undervisning om minst fem elever önskar undervisning i språket. När det gäller samiska, tor- nedalsfinska eller romska elever är kommunen skyldig att anordna modersmålsundervisning även om antalet elever är mindre än fem. Elever i kan studera ämnet modersmål som s.k. ele- vens val, som språkval, inom ramen för skolans val eller helt utan- för timplanen. Om eleverna läser modersmål utanför timplanebun- den tid har de rätt till undervisning i modersmål under sammanlagt under sin skoltid i det offentliga skolväsendet (2 kap. 11 § grundskoleförordningen). För gymnasieskolan regleras rätten till modersmålsundervisning i gymnasieförordningen (1992:394): 5 kap. 7 § gymnasieförordningen (1992:394) Om en elevs föräldrar eller vårdnadshavare eller en av dem har ett an- nat språk än svenska som modersmål och språket utgör dagligt um- gängesspråk för eleven, skall eleven få undervisning i modersmålet som ett ämne (modersmålsundervisning), förutsatt att eleven har goda kun- skaper i modersmålet och att han eller hon även önskar få sådan un- dervisning. En samisk, tornedalsfinsk eller romsk elev har rätt att få undervis- ning i det egna språket, även om det inte är elevens dagliga umgänges- språk i hemmet. Detsamma gäller en elev som är adoptivbarn och som har ett annat modersmål än svenska. I kap. 5 och 6 §§ finns bestämmelser om studiehandledning på ele- vens modersmål. 5 kap. 12 § gymnasieförordningen (1992:394) En kommun är inte skyldig att anordna modersmålsundervisning, om lämplig lärare inte finns att tillgå. En kommun är inte heller skyldig att anordna modersmålsundervis- ning, om antalet elever i kommunen som önskar sådan undervisning i ett visst språk är mindre än fem.