sou · GTB330 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att allsidigt belysa vissa frågor om byggnadsdeklarationer och byggnadsregister samt byggfels- försäkringar enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. och beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen. Enligt direktiven skulle frågor om byggnadsdeklarationer och byggnadsregister redovisas i ett del- betänkande och frågor om byggfels- försäkringar . Till särskild utredare förordnades chefen för i , hyresrådet . Till sekreterare förordnades hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Byggnadsdeklarations- utredningen. Utredningen överlämnade delbetänkandet Byggnadsdeklarationer – Inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78). Härmed överlämnas betänkandet Lagen om byggfelsförsäkring – En utvärdering. Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:320) om Utredningens uppdrag och arbete ................................ Disposition av betänkandet..................................................... Syftena med lagen om byggfelsförsäkring och dess Bakgrunden till lagen och dess syften .................................... 2.3Ändringar i lagen om 2.4.1 Byggkvalitet för framtiden, SOU 1997:177 ................ 2.4.2 Stärkt konsumentskydd vid småhusbyggande............ Närmare om lagen om byggfelsförsäkring...................... Lagens tillämpningsområde m.m............................................. Vad en byggfelsförsäkring skall omfatta................................. 3.4Villkor om inskränkningar i försäkringshavarens rätt till 3.5Villkor om försäkringsgivarens övertagande av rätt till Rätt att teckna försäkring ........................................................ Villkor för byggstart ................................................................ Utbudet av byggfelsförsäkringar på marknaden .............. Bolag som är försäkringsgivare................................................ Bolag som varit försäkringsgivare.............................. Aktörer vid byggnation och byggbranschens Allmänna bestämmelser – en översikt.......................................... Ansvar för fel och skador samt krav på försäkringsskydd enligt AB 92 och AB 04 ..................... Villkoren i AB 92 och AB 04................................................... Särskilt om försäkringar i AB 92 och AB 04 .......................... 6.3.1 Miniminivån på allriskförsäkring enligt AB 92 ........... Försäkringsskydd och säkerheter vid sidan av Kunskapen om fel och skador i byggnader – översikt ...... Utvärdering, överväganden och förslag .......................... 9.1 Allmänna utgångspunkter ....................................................... 9.2Bör kravet på en byggfelsförsäkring för flerbostadshus avskaffas eller begränsas?......................................................... 9.3Finns det skäl att utvidga kravet på en byggfelsförsäkring även till andra byggnader än 9.4Skyldigheten att teckna försäkring och försäkringspliktens omfattning för flerbostadshus ............... Skyldigheten att teckna försäkring.............................. 9.5Bör försäkringen för flerbostadshus omfatta även 9.6Skador på byggnaden vid tillbyggnader och andra Tiden för en byggfelsförsäkrings giltighet ............................. Vissa andra försäkringar som fastighetsägare tecknar ........... Återkravsrätten och samordningen med övrigt 9.12.2 Risktäckning genom försäkring m.m. ......................... 9.12.3 Återkravsrätten och ersättning enligt garanti 9.12.4 Illustrationer och sammanfattning av 9.12.5 Min bedömning........................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1993:320) om Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av där enskild konsument är beställare där enskild konsument är beställare avseende byggnads-, anläggnings- och installa- Allmänna bestämmelser för underentreprenader Allmänna bestämmelser för underentreprenader Allmänna bestämmelser för underentreprenader på I delbetänkandet Byggnadsdeklarationer Inomhusmiljö och energi- användning, SOU 2004:78, har jag redovisat mina överväganden och slutsatser i fråga om byggnadsdeklarationer och byggnads- register. I mitt uppdrag ingår också att utvärdera lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring och lämna förslag på de lagändringar som är motiverade samt överväga om tillämpningsområdet för försäk- ringen bör utvidgas till att omfatta byggnader där människor, speciellt barn och ungdom, vistas ofta eller . I detta betänkande redovisar jag min utvärdering och mina förslag i frågor som rör lagen om byggfelsförsäkring. Vissa förhållanden av betydelse för min utvärdering Lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring trädde i kraft . Krav på att en byggfelsförsäkring skulle tecknas gällde dock endast sådana byggnationer där ansökan om bygglov gavs in eller . En byggfelsförsäkring tecknas före byggstart och premien erläggs före det att arbetena påbörjas. Försäkringen är en objektförsäkring som följer byggnaden och den har en giltighetstid från det att byggnadsarbetet är klart. Till följd av byggfelsförsäkringens långa löptid har i princip endast försäkringar för byggnader som var färdigställda före löpt ut, vilket innebär att underlaget för en fullständig utvärdering är begränsat. Fastighetskrisen och lågkonjunkturen ledde till att bostadsbyggandet minskade och det skedde en kraftig minskning kring . Antalet aktörer som fört byggfelsförsäkring har varit begränsat. princip fyra aktörer som för byggfelsförsäkring varav två endast . Min utvärdering avser huvudsakligen byggfelsförsäkringar som tecknas för flerbostadshus. omfattar lagen om byggfelsförsäkring samtliga småhus, vilket bör innebära att intresset att föra byggfelsförsäkringar kommer att öka. I samman- hanget har det också betydelse att det beslutades om nya Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader, AB 04, som innebär att garantitiden för arbetsprestationer utökas från två till . För material är garantitiden som huvudregel dock fortfarande . I AB 04 har det också lagts ökad vikt vid kvalitets- och miljöfrågor. har det således skett förändringar som är av betydelse i sammanhanget. Med utgångspunkt i att byggfel alltjämt leder till fukt- och mögelskador och de ändamål som bär upp lagen om byggfels- försäkring saknas det anledning att avskaffa kravet på en sådan försäkring. Branschorganisationerna på byggmarknaden har till utredningen framfört att en byggfelsförsäkring borde kunna undvaras när en beställare och en entreprenör är så ekonomiskt starka att de själva kan förutsättas klara av den ekonomiska påfrestning som en byggfelsskada kan innebära. En sådan regel skulle enligt min mening dock medföra ett negativt riskurval för försäkringsbolagen. Även konkurrensaspekter talar mot en sådan lösning. Jag anser därför inte att det är lämpligt att kravet på en byggfelsförsäkring skall göras beroende av en entreprenörs eller byggherres ekonomiska bärkraft och förmåga att hantera uppkomna fel och skador. Det kan, vilket branschorganisationerna också framfört, också finnas vissa skäl som talar för att en byggfelsförsäkring inte skulle behövas om beställaren tecknat kontrakt med en entreprenör som innehåller en femårig garantitid och rätt till självhjälp (AB 04). Jag anser emellertid inte att det i lagen bör göras undantag för de byggherrar som träffar ett sådant avtal. Skälen till mitt ställningstagande i den sistnämnda frågan är i huvudsak att lagen har en tioårig löptid, att fel och skador även har visat sig senare än efter slutbesiktning samt att lagen om byggfelsförsäkring ger möjlighet att avtala om att försäkringen (bortsett från insolvensfallen) inte skall ersätta fel eller skador som omfattas av en lämnad garanti. För att ett tillfredsställande skydd skall finnas för de boende förutsätter ett undantag att såväl beställare som entreprenör har den ekonomiska styrka som krävs för att avhjälpa felet eller att beställaren kan svara för att en annan entreprenör avhjälper felet. En sådan lösning skulle därför innebära att man får göra skillnad mellan starka och svaga beställare, med de nackdelar detta har. Jag har även övervägt frågan om det finns skäl att utvidga det obligatoriska kravet på en byggfelsförsäkring till andra byggnader än flerbostadshus och småhus. De fel och skador som finns i bebyggelsen talar för att en obligatorisk försäkring bör omfatta även byggnader där människor, särskilt barn och ungdom, vistas ofta eller . Jag har emellertid stannat för att inte föreslå att obligatoriet bör utvidgas till andra byggnader än bostäder. Skälen för mitt ställningstagande i denna fråga grundar sig i huvudsak på att försäkringen inte kan anses ha samma betydelse för denna typ av byggnader som för bostads- byggnader, att det finns skäl för viss återhållsamhet med tvingande lagstiftning på detta område, de erfarenheter som finns av försäkringens användning beträffande flerbostadshusen och kostnaderna för försäkringen samt de möjligheter som finns att teckna frivilliga försäkringar. Regelsystemet avseende flerbostadshus i lagen om byggfels- försäkring synes väl utformat för att tillgodose de syften som lagen har. Jag föreslår därför endast några få lagändringar. Ett förslag innebär att det kommer att krävas en byggfels- försäkring i något större omfattning vid tillbyggnader och andra väsentliga ändringar av flerbostadshus, nämligen vid åtgärder som typiskt sett är av sådan art att det – för att syftena med lagen skall tillgodoses – bör finnas en byggfelsförsäkring. De åtgärder som här avses är att det genom en tillbyggnad eller en annan väsentlig ändring av byggnaden inrättas ytterligare bostadslägenheter. Här kan nämnas t.ex. inrättande av nya bostäder på en tidigare oinredd vind eller en tillbyggnad av ett helt nytt våningsplan. Ett krav skall dock alltid vara att det krävs en bygganmälan för att försäkrings- plikten skall utlösas. Vid tillbyggnader och ändringar i övrigt skall villkoren för att det krävs en byggfelsförsäkring även fortsättnings- vis vara att det utförs åtgärder som kräver bygganmälan och som avsevärt förlänger hela byggnadens brukstid. Det tioåriga skyddet som byggfelsförsäkringen ger för flerbostadshus räknas från det att byggnadsarbetet godkändes vid en av försäkringsgivarna angiven besiktning. AB 04 innehåller bestämmelser om att en entreprenad kan godkännas även på annat sätt än genom slutbesiktning. Av det skälet anser jag att det i lagen bör införas en kompletterande regel om från vilken tidpunkt en byggfelsförsäkring skall gälla. En sådan bestämmelse anser jag bör knyta an till de regler om godkännande som tillämpas i branschen. Med en knytning till reglerna om godkännande kommer start- tidpunkten för en byggfelsförsäkring att vara densamma som för garantitiden. Vid tillbyggnader eller andra ändringar av en byggnad omfattar lagen om byggfelsförsäkring fel och skador i själva entreprenaden men även följdskador på en sådan del av byggnaden som inte omfattas av entreprenadarbetena. Försäkringsvillkor som innebär att sådana följdskador inte omfattas av försäkringen anser jag inte är förenliga med lagen. Även fortsättningsvis bör lagen medge att en byggfelsförsäkring inte omfattar fel som uppstår trots att arbetet var fackmässigt när det utfördes. Det har i min utvärdering inte framkommit sådana skäl att bestämmelserna om självrisk eller försäkringsbelopp bör ändras eller att det finns någon möjlighet att reglera frågan om hur försäkringspremien skall beräknas. Även fortsättningsvis bör det finnas möjlighet att i försäkringsvillkoren för en byggfelsförsäkring få undanta skador som normalt täcks av andra försäkringar. Dagens regelsystem synes väl utformat för att tillgodose önskemålet om att ansvaret för fel och skador skall stanna hos den eller de som faktiskt kan förebygga fel eller skador. täcker byggfelsförsäkringen sådana fel och skador som inte omfattas av en entreprenörs ansvar eller av en fastighetsförsäkring e.dyl. Med lagens konstruktion finns det ett visst men ändock begränsat dubbelt försäkringsskydd. Den förlängda garantitiden i AB 04 innebär tillsammans med ett villkor om att försäkringen inte ersätter kostnader för fel och skador som omfattas av ett lämnat garantiåtagande, att tillämpningsområdet för lagen om byggfels- försäkring kommer att minska. Beträffande arbetsprestationer kommer i stället entreprenörens ansvar att öka. Mitt förslag innebär en viss utökning av kravet på en byggfels- försäkring vid vissa tillbyggnader och andra väsentliga ändringar. Den fördyring som uppkommer för byggherrar genom att byggfelsförsäkringen krävs i något fler fall än , motsvarar kostnaden för att skaffa en byggfelsförsäkring. Förslaget innebär inte att några utökade krav läggs på kommunerna. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring att 1 och 3 §§ skall ha följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § En byggfelsförsäkring skall finnas när 1. en byggnad som helt eller till övervägande del skall användas som bostad för permanent bruk uppförs, eller 2. när det i fråga om en sådan 2. när det i fråga om en sådan kräver bygganmälan och som är a) att den tid byggnaden kan brukas blir avsevärt längre eller en tillbyggnad eller en annan väsentlig ändring av byggnaden. En byggfelsförsäkring skall omfatta fel eller skador som visar sig efter det att byggnadsarbetet godkändes vid en av försäkringsgivaren angiven besiktning och som anmäls efter ett sådant godkännande. En byggfelsförsäkring skall omfatta fel eller skador som visar sig efter det att byggnadsarbetet godkändes vid en av försäkringsgivaren angiven besiktning och som anmäls efter ett sådant godkännande. småhus skall, om en sådan besiktning inte har gjorts skall 1. i fråga om småhus, fel eller skador som visar sig efter det att skador som visar sig efter det att byggnadsarbetet godkändes vid en en slutbesiktning enligt 53 § konsumenttjänstlagen (1985:716) (1985:716) eller efter det att eller efter det att byggnadsarbetet avslutades och som anmäls inom anmäls därefter, eller 2. i fråga om flerbostadshus, fel eller skador som visar sig efter det att byggnadsarbetet godkändes på angivet sätt och som anmäls inom En byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att den gäller även om byggnaden övergår till ny ägare. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter tillämpas om bygganmälan har gjorts . 1Utredningens uppdrag och arbete Enligt direktiven (dir. 2002:93) är mitt uppdrag sammanfattnings- vis att redovisa och göra en analys av ändamål och utformning av en obligatorisk eller frivillig byggnadsdeklaration som innehåller uppgifter om radon, ventilation och energianvändning och belysa utformning och uppbyggnad av ett nationellt register, med byggnadsanknutna uppgifter som ger underlag för uppföljning av relevanta delmål till de nationella miljökvalitets- målen samt utreda alternativ till nationellt register. Uppdraget beträffande nu nämnda frågor om byggnadsdeklara- tioner och byggnadsregister redovisade utredningen i delbetänkan- det Byggnadsdeklarationer Inomhusmiljö och energianvändning, SOU 2004:78. Enligt direktiven omfattar utredningens uppdrag också att utvärdera om lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring fungerar på det sätt som har varit avsett och mot bakgrund av bl.a. resultatet av den utförda utvärderingen föreslå de lagändringar som kan vara motiverade. I direktiven anges att utredningen i sin utvärdering av lagen om byggfelsförsäkring bl.a. skall belysa följande. faktorer av betydelse för försäkringspremiens storlek till exempel i form av dokumenterade sätt att säkra kvaliteten, principerna för begränsning av försäkringsgivarens ansvar till ett visst belopp per byggnad och till ett visst belopp för samtliga byggfelsförsäkringar som försäkringsgivaren utfärdat under ett kalenderår, utformningen och nivån på självrisken, tillämpning av kravet på byggfelsförsäkring i andra fall än vid nybyggnad, Utredningens uppdrag och arbete den praktiska hanteringen av byggfelsförsäkringar hos olika aktörer, samordningen med övrigt försäkringsskydd. Mot bakgrund av bl.a. resultatet av den utförda utvärderingen skall utredningen överväga om tillämpningsområdet för försäk- ringen bör utvidgas till att omfatta byggnader där människor, och då speciellt barn och ungdom, vistas ofta eller . Uppdraget beträffande frågor om byggfelsförsäkringen redovisar jag i detta betänkande. Utredningens direktiv (dir. 2002:93) och tilläggsdirektiv (dir. 2004:29 och 2004:175) i sin helhet återges i bilaga 1–3. Utredningen har genomförts av en särskild utredare. I arbetet med utvärdering av lagen om byggfelsförsäkring har utredningen inte arbetat med några formellt förordnade experter. Däremot har utredningen på annat sätt genom kontakter och sammanträffanden med experter inom olika områden haft en fortlöpande dialog och fått biträde i olika frågor. Utredaren eller sekreteraren har sammanträffat samt i vissa fall haft ytterligare kontakter med ByggherreForum, Bostadsgaranti, Försäkringsbolaget , , , , , , , Byggindustrier och . Vidare har sekretariatet haft kontakter med och samlat in material från försäkringsgivare som marknadsför byggfelsförsäkringar samt även med försäkringsgivare som meddelar andra typer av försäkringar. Utredningen har även varit i kontakt med och fått information från och . Utredningen har under sitt arbete hållit ett arbetsmöte med intressenter för olika intressen för att samlat få del av de synpunkter som finns beträffande byggfelsförsäkringar. Till arbetsmötet var ByggherreForum, , Fastighetsägarna , Föreningen och Byggnadsnämndssekreterare, Bostadsgaranti, Försäkringsbolaget , , Nordisk Garanti, , Utredningens uppdrag och arbete Byggindustrier och inbjudna. Inför mötet fick de inbjudna del av en arbetspromemoria som skulle tjäna som diskussionsunderlag. Förutom att de inbjudna fick tillfälle att lämna synpunkter vid mötet erbjöds de också att lämna skriftliga synpunkter. Mina bedömningar och ställningstaganden redovisar jag i kapitel 9. I kapitel 2–4 lämnar jag en redogörelse för tillkomsten av lagen om byggfelsförsäkring och om innehållet i lagen. Därefter redovisar jag uppgifter om utbudet av byggfelsförsäkringar på marknaden. I kapitel 5 och 6 beskriver jag aktörerna vid byggnation och de Allmänna bestämmelser som används i byggbranschen samt lämnar en redogörelse för de regler som finns om ansvaret för fel och skador samt för kraven på försäkringsskydd enligt AB 92 och AB 04. Kapitel 7 behandlar i korthet de försäkringar och säkerheter som kan tecknas för en byggnad. I kapitel 8 nämner jag något om kunskapen om fel och skador i byggnader. 2Syftena med lagen om byggfelsförsäkring och dess tillkomst 2.1Bakgrunden till lagen och dess syften Bakgrunden till lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring är problemen med fuktskador och s.k. sjuka hus. Orsaken till sådana problem är ofta fel som tillkommit men som visar sig först . De skador som uppstår på grund av byggfel är ofta omfattande och kräver kostsamma reparationer. Inte sällan råder oklarheter om vem som skall bekosta dessa åtgärder (prop. 1992/93:121 om en lag om byggfelsförsäkring s. 8). Lagen om byggfelsförsäkring avser bostadshus. Lagens huvud- syften är att fel skall avhjälpas snabbt – utan långvariga tvister om vems ansvaret är – och att fel skall kunna avhjälpas även om man inte finner någon ansvarig som kan ta på sig kostnaderna. Lagen avser ytterst att vara ett skydd för de boende mot ohälsa på grund av byggfel. antog lagen (1991:742) om byggnadsgaranti (prop. 1990/91:189, bet. 1990/91:BoU19, rskr. 1990/91:353). Lagen innebar att inga flerbostadshus fick påbörjas eller byggas om av en näringsidkare utan en garantiutfästelse från ett s.k. garanti- bolag. Utfästelsen skulle gälla och innebära att garanti- bolaget bekostade avhjälpande av brister, som inte var utan betydel- se i byggnaden, om bristen bestod i avvikelse från fackmässigt godtagbar standard beträffande byggnadsarbetena. Garantibolaget hade rätt att återkräva kostnaden av den som orsakat felet. Bak- grunden till lagen var som ovan nämnts problem med fuktskador och s.k. sjuka hus. En obligatorisk byggnadsgaranti skulle göra det möjligt att snabbt åtgärda sådana fel. Ursprungligen skulle lagen tillämpas när ansökningar om bygglov för byggnader som omfattas Syftena med lagen om byggfelsförsäkring och dess tillkomst av lagen kom in till efter . Denna tidpunkt förlängdes två gånger, dels till (bet. 1991/92:BoU7, rskr. 1991/92:76) dels till (bet. 1991/92:BoU26, rskr. 1991/92:245). I betänkandet En översyn av byggnadsgarantilagen m.m. (bet. 1991/92:BoU26) föreslog att skulle skjuta upp tiden för lagens ikraftträdande till samt att som sin mening skulle ge regeringen till känna att en översyn av byggnadsgarantilagen borde göras och att regeringen skulle redovisa ett alternativt förslag till den dåvarande lagen. beslutade i enlighet med förslagen i betänkandet. Skälen till att föreslog en översyn redan innan lagen hade trätt i kraft var att lagstiftningen i vissa hänseenden kunde ha fått en mindre rationell utformning. Behov av speciella garantibolag och en för dessa gemensam byggnadsgarantinämnd ansågs kunna skapa en onödig administration. Reglerna om regress/återkrav riskerade att leda till att entreprenörer, material- leverantörer och konsulter i sin tur tvingades att skydda sig med försäkringar. Eventuellt kunde lagen vara svår att förena med på området. Enligt skulle ett system med s.k. objektförsäkringar övervägas. Inom upprättades en promemoria, Byggfelsförsäkring – en garanti för sunda hus, Ds 1992:63, där resultatet av den översyn som begärt redovisades. I promemorian diskuteras förutom lagen om byggnadsgaranti, tre möjligheter till ett försäkringsbaserat skydd för de boende mot dåligt inomhusklimat. Ett alternativ behandlade en byggfels- försäkring av objektmodell som skulle finnas tillgänglig på marknaden och tecknas frivilligt. Ett annat alternativ behandlade en byggfelsförsäkring som villkor för statligt finansiellt stöd. Ett tredje alternativ angav förutsättningarna för en lagreglerad bygg- felsförsäkring som villkor för att få påbörja byggnadsarbeten. Lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring trädde i kraft (prop. 1992/93:121, bet. 1992/93:BoU22, rskr. 1992/93:302) och ersatte lagen (1991:742) om byggnadsgaranti. Lagen om bygg- felsförsäkring avsåg bostadshus för permanentboende. När en näringsidkare uppförde ett bostadshus eller i fråga om en sådan byggnad vidtog åtgärder som fordrade bygganmälan och som avsevärt förlängde byggnadens brukstid, var det krav på att det för byggnadsarbetet skulle finnas en byggfelsförsäkring. Vissa av bestämmelserna i lagen har ändrats genom SFS 2004:552, se nedan Syftena med lagen om byggfelsförsäkring och dess tillkomst under avsnitt2.3 Ändringar i lagen om byggfels- försäkring och avsnitt 3 Närmare om lagen om byggfelsförsärking. 2.3Ändringar i lagen om byggfelsförsäkring Lagen om byggfelsförsäkring har omfattat samtliga permanent- bostäder. För en- och tvåbostadshus som det fanns ett sådant garanti- försäkrings- och avtalsskydd som utgjorde villkor för statlig bostadsfinansiering behövdes det dock inte någon byggfels- försäkring. En förutsättning för statligt bostadsstöd var att det till skydd för konsumenten (husägaren) fanns en garanti för att huset uppfördes och färdigställdes i enlighet med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal (produktionsgaranti). Ytterligare en förutsättning för statligt bostadsstöd var att byggherren hade ett avhjälpandeskydd (ansvarsutfästelse) som täckte skador som visade sig från slutbesiktning och framåt. 2003/04:45, Stärkt konsumentskydd vid småhus- byggande, s. 91, uttalas att den viktigaste drivkraften för tecknande av försäkringar försvunnit i och med att det statliga bostadsstödet har upphört. Det sägs även att benägenheten att teckna försäk- ringar synes ha minskat.