sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Nivån skulle då vara ungefär densamma som på fiskeredskap. Under dessa förutsättningar skulle fisketurismen kunna bidra med till fiskevård. I och med att SeFF endast täcker en begränsad del av marknaden skulle ett branschavtal dock leda till avsevärt lägre intäkter än så. Med hänsyn till de avgränsningssvårigheter som finns när det gäller begreppet fisketurism gör utredningen dock bedömningen att det endast är genom en överenskommelse som det är möjligt för branschen att bidra till fiskevårdens finansiering. Att lagstiftnings- vägen reglera en pålaga på fisketuristiska tjänster låter sig knappast göras på ett tillfredsställande sätt. Möjligen skulle förutsättningarna dock förbättras om det införs ett licenssystem för fisketuristiska företag; en fråga som diskuteras17. I detta kapitel har redogjorts för de branschorganisationer och företag som har varit aktuella att kontakta med anledning av uppdraget. Utredningen har också översiktligt beskrivit branschernas omsättning och hur stora intäkter deras medverkan i ett omsättningsrelaterat fiskevårdssystem skulle kunna ge. Som nämndes inledningsvis finns det i huvudsak två sätt att införa en redskapsmodell. I detta avsnitt kommer att behandlas förutsättningarna för en avtalsreglering, medan nästa avsnitt (6.7) tar upp frågan om en statligt reglerad redskapsmodell. För att en avtalsreglerad redskapsmodell skall vara möjlig måste det naturligtvis finnas parter som är beredda att ingå ett avtal av nu 15Förutsättningar för fisketurismens utveckling i – rapport från ett regeringsuppdrag 16En politik för en långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (prop. 2004/05:56) 17Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51) samt Förutsättningar för fisketurismens utveckling i – rapport från ett regeringsuppdrag Branschernas inställning till en redskapsmodell redovisas i det följande. SPOFA Spöfiske har angett att den centrala frågan för föreningen – oavsett vilken lösning som väljs – är att fiskevården tillförs ytterligare medel. De åtta medlemsföretagen har enhälligt beslutat att förorda en avgiftsmodell med den amerikanska som förebild. Enligt beslutet är SPOFA och medlemsföretagen således positiva till en pålaga på sportfiskeutrustning i syfte att finansiera fiskevården. SPOFA har understrukit att det är avgörande att intäkterna inte kan användas till annat än just fiskevård och andra åtgärder som syftar till att underlätta sportfiskets utveckling. Av beslutet framgår inte vilken avgiftsnivå som medlemmarna förespråkar, men av kontakter med SPOFA har framgått att en avgift om ur deras synvinkel skulle vara acceptabel. Vid dessa kontakter har föreningen också förklarat att ett branschavtal måste omfatta alla de större aktörerna på den svenska marknaden. Enligt SPOFA skulle det vara godtagbart med ett avtal som förutom medlemsföretagen omfattar och Svendsen Sport A/S. Att endast de åtta medlemsföretagen frivilligt skulle svara för uttaget av fiskevårdsmedel är dock inte någon framkomlig väg. SPOFA har påtalat att en sådan lösning skulle innebära konkurrensnackdelar för medlemsföretagen. Utredningen har också varit i kontakt med och Svendsen Sport A/S, de största aktörerna som inte är medlemmar i . har angett att företaget i och för sig kan tänka sig en avgift på fiskeredskap, under förutsättning att bolagets kunder godtar en sådan. Enligt bolaget importerar dock vissa varuhuskedjor fiskeredskap i betydande omfattning utan att gå via grossister. Eftersom det är angeläget att konkurrensen sker på lika villkor måste även de direktimporterade redskapen omfattas av ett eventuellt branschavtal. Dessutom måste även andra utländska grossister än Svendsen Sport A/S ingå i en överenskommelse. Det är således inte tillräckligt att avtalet förutom Fladen omfattar endast SPOFA Spöfiske och Svendsen Sport A/S. Svendsen Sport A/S har angett att bolaget i princip är positivt till en frivillig avgift på sportfiskeredskap i syfte att finansiera Bolaget har dock förklarat att ett avtal inte endast bör omfatta sportfiskeredskapsbranschen. Även t.ex. båtbranschen och fisketurismbranschen måste enligt bolagets uppfattning omfattas för att systemet skall bli rimligt och rättvist. Att basen måste breddas utanför sportfiskeredskapsbranschen har även framfört. Enligt bolaget är det orimligt att en grupp företag med en så i sammanhanget begränsad omsättning ensamma skall finansiera en fiskevård som kommer en betydligt bredare näring till del. Utredningen har vidare varit i kontakt med ett antal företag som säljer fiskeredskap i konsumentledet. Ungefär hälften av de kontaktade handlarna har inte haft något att invända mot en avgift, medan resterande företag har angett att en redskapsavgift skulle innebära mer eller mindre allvarliga problem för branschen. Det är allmänt känt att oljebolagens produkter hör till landets högst beskattade. Svenska () har klargjort att man bl.a. med anledning härav inte kan ställa sig positiv till att genom en överenskommelse eller på något annat sätt bidra till finansieringen av fiskevård. SPI har angett att institutet inte är främmande för att ta initiativ i miljöfrågor. Tvärtom är det förenligt med oljebolagens bransch- policy att SPI driver på arbetet att minska oljehanteringens negativa inverkan på miljön. Som exempel har man tillsammans med och bildat bolaget för att identifiera, undersöka och vid behov sanera fastigheter med nedlagda bensinstationer. Saneringen av sådana fastigheter är emellertid en verksamhet som har en mycket stark koppling till oljebolagens kärnverk- samhet. När det gäller fiskevård har institutet förklarat att anknytningen till oljebolagen framstår som alltför svag. Detta gäller även för det fall en avgift eller skatt endast skulle tas ut på båtbränsle, vilket alltså inte heller torde vara möjligt utan en frivillig branschöverenskommelse (se avsnitt 6.3.2). (SweBoat) har ställt sig negativt till en pålaga på båtar och båtmotorer i syfte att finansiera fiskevård. Som skäl för detta har förbundet bl.a. uppgett att flertalet båtar huvudsakligen används till annat än fiske och att det därför är svårt att se den direkta kopplingen mellan båtliv och fiskevård. SweBoat har också påpekat att det amerikanska systemet avser ett betydligt vidare spektrum av åtgärder än vad som i traditionellt avses med fiskevård, t.ex. sjösäkerhets- och båttillgänglighetsinsatser. SweBoat har förklarat att det med ett liknande koncept i möjligen skulle finnas ett större intresse från förbundets sida, men att det utan ett konkret förslag i detta avseende är svårt för SweBoat att ta närmare ställning. Vid samtal med ) har branschorganisationen ställt sig negativ till att genom ett avtal bidra med medel till finansiering av fiskevård. Från organisationens sida har man förklarat att man knappast skulle få gehör för en sådan lösning hos sina medlemsföretag. Att SeFF täcker en så förhållandevis begränsad del av den relevanta marknaden innebär naturligtvis också svårigheter i detta avseende. Om ett medlemskap i organisationen skulle medföra skyldighet att avsätta en andel av omsättningen till den statliga fiskevården, skulle detta innebära konkurrensnackdelar i för- hållande till entreprenörer som inte ingår i SeFF. SeFF har dock förklarat att en väl fungerande fiskevård gynnar den fisketuristiska utvecklingen och att organisationen därför förordar att ytterligare medel ställs till fiskevårdens förfogande. Av det anförda följer att det saknas förutsättningar för en avtalsreglerad redskapsmodell. De åtta medlemsföretagen i förespråkar visserligen en frivillig pålaga på sportfiskeredskap i syfte att finansiera fiskevården. Ett villkor för detta är dock att samtliga större företag i branschen deltar, d.v.s. även och Svendsen Sport A/S. princip intagit ståndpunkten att en eventuell pålaga måste drabba samtliga redskap som säljs i landet för att vara godtagbar. En sådan ordning kräver lagstiftning. Att åstadkomma ett avtal som omfattar samtliga sportfiskeredskap som kan komma att säljas i landet torde i praktiken vara omöjligt. Svendsen har angett att även andra branscher måste omfattas av en överenskommelse för att systemet skall bli rimligt och rättvist. Även Fladen har framfört att basen måste breddas utanför sportfiskeredskapsbranschen. Även om ett avtal inom sportfiskeredskapsbranschen för när- varande inte är möjligt att teckna vill utredningen betona att ett sådant skulle kunna bli verklighet . Av de samtal som utredningen haft med olika företrädare för branschen framgår att stora delar av den i princip ser positivt på att medverka till att finansiera fiskevården. Även om en branschöverenskommelse inte kan ge tillräckligt stora intäkter för att på egen hand finansiera den svenska fiskevården (se avsnitt 8.6) skulle den kunna innebära ett mycket värdefullt tillskott till finansieringen. De organisationer som representerar andra branscher har inte varit positiva till att belägga sina produkter med en avgift eller skatt i syfte att finansiera fiskevården. De har följaktligen inte heller uttryckt något intresse för en överenskommelse om finansieringen. Fisketurismbranschen kan för övrigt knappast anses ha en sådan struktur att det är möjligt att diskutera i termer av en bransch- överenskommelse. (SweBoat) har framfört att deras inställning eventuellt vore en annan om det föreslagna fiskevårdssystemet kom att omfatta de mer allmänt båtrelaterade insatser som det amerikanska systemet gör, såsom t.ex. sjösäkerhets- och båttillgänglighetsfrågor. Ett system som i likhet med det amerikanska sträcker sig bortom den mer traditionella fiskevården skulle kunna vara intressant. Utredningens uppdrag är emellertid att finna lösningar för den framtida finansieringen av just fiskevård. Något avtalsutkast har inte presenterats för SweBoat, men det är ett rimligt antagande att ett villkor för förbundets medverkan i en överenskommelse är att de medel branschen ställer till förfogande i huvudsak används till insatser som gynnar just båtlivet. I bästa fall skulle ett marginellt bidrag till den egentliga fiskevården uppnås. En modell där båtbranschen lämnar bidrag till mer allmänt båtrelaterade åtgärder skulle kunna ge positiva effekter för båtlivet, men löser inte frågan om fiskevårdens finansiering. Av denna anledning har utredningen valt att inte gå vidare med ett utvidgat system likt det amerikanska. Med hänsyn till uppdraget hade utredningen självfallet gärna mött en annan inställning hos de nu berörda organisationerna utanför sportfiskeredskapsbranschen. Utredningen kan dock inte annat än att också uttrycka förståelse för den hållning de intagit i de diskussioner som förevarit. Detta framgår också av de över- väganden utredningen gör i avsnitt 6.7.2. Det framstår som mindre realistiskt att räkna med att företag eller hela branscher frivilligt skall finansiera en verksamhet som det kan anses naturligt att staten ansvarar för. Endast om det finns en mycket stark koppling mellan den verksamhet som skall finansieras och den näring som företagen bedriver kan det finnas befogade förhoppningar om en frivillig finansiering. Förhållandet mellan SPOFA Spöfiske och fiskevården är uppenbarligen av detta slag. Av konkurrensskäl har dock SPOFA hävdat att en avgift måste åläggas samtliga större aktörer på den aktuella marknaden. Också detta ställningstagande har förstås fog för sig och måste godtas. Mot bakgrund av det anförda saknas det förutsättningar för att genom en avtalad redskapsmodell finansiera den framtida fiskevården. Avslutningsvis bör sägas något om utredningens förutsättningar för framgång i de kontakter som tagits med de aktuella branschorganisationerna. Enligt direktiven skall utredningen i vissa avseenden fästa uppmärksamhet på konstruktionen av Stiftelsen . Stiftelsen finansieras visserligen i någon mån genom frivilliga åtaganden, men kom till som följd av ett tillståndsbeslut, där regeringen föreskrev villkor för tillståndet. AB Returpack, som var föremålet för beslutet, gavs tillstånd att bedriva verksamhet med pantsystem för aluminiumburkar. Ett av villkoren var att bolaget aktivt verkade för åtgärder för ökad burkåtervinning, åtgärder mot nedskräpning eller andra närliggande miljövårdsåtgärder. Om det inte fanns särskilda skäl, skulle insatsernas omfattning uppgå till per aluminiumburk som bolaget budgeterat intäkter för. Det var dessa medel som kom att bli upprinnelsen till Håll Rent. En annan verksamhet som finansieras genom avtal med branschorganisationer är Stiftelsen och det svenska filmstödet. Det första filmavtalet slöts och finansieras verksamheten bl.a. med en frivillig biografavgift, som innebär en avgift om på varje försåld biobiljett. gengäld togs emellertid den nöjesskatt om bort, som biograferna dittills hade betalat. I avsaknad av liknande påtryckningsmöjligheter är statens förhandlingsläge mindre gynnsamt. Självklart har utredningen dock i de kontakter som tagits påpekat att det kan komma att bli aktuellt att införa en statligt reglerad redskapsmodell. Förutsättningarna för en sådan beskrivs i nästa avsnitt. 6.7En statligt reglerad redskapsmodell Eftersom det saknas förutsättningar för en avtalsreglerad finansiering kommer utredningen i detta avsnitt att belysa frågan om en statligt reglerad redskapsmodell. Vilka produkter bör omfattas av en statlig pålaga, hur bör pålagan kategoriseras i statsrättsligt hänseende och hur stora intäkter kan den antas generera? När man överväger att införa en statlig pålaga måste man också på ett helt annat sätt än vid en avtalsreglering överväga om det finns ett mer lämpligt sätt att finansiera fiskevården. Ett uppenbart alternativ, som också framhålls i direktiven, är en fiskevårdsavgift. I kapitel 7 redogörs för utformningen av en eventuell fiskevårds- avgift. Avvägningen mellan de båda alternativen återkommer utredningen till i kapitel 8. 6.7.2Vilka produkter bör omfattas? Om en statligt reglerad redskapsmodell skall införas är det själv- klart att sportfiskeredskap bör ingå i systemet. Det finns en stark koppling mellan fiskevård och användandet av fiskeredskap. Dels tar man genom att använda fiskeredskap fiskresursen i anspråk och skapar på så sätt i någon mån behov av fiskevård, dels gagnar utökade fiskevårdsinsatser dem som använder fiskeredskap, i form av förhoppningsvis bättre fiskevatten och fångster. En majoritet av företagen i sportfiskeredskapsbranschens leverantörsled är dessutom positiva till att främja fiskevården genom försäljningen av branschens produkter. Även om det inte En svensk redskapsmodell SOU 2005:76 har varit möjligt att träffa ett avtal med denna innebörd är branschens acceptans av pålagan av stort värde om i stället en statlig reglering skall införas. Det blir sannolikt enklare såväl att införa som att upprätthålla ett väl fungerande system om de företag som skall svara för redovisningen av fiskevårdsmedlen förespråkar snarare än förkastar modellen. Det hade givetvis varit bra om företagen även i detaljistledet varit lika positiva. Eftersom dessa företag inte blir redovisningsansvariga spelar deras inställning dock inte riktigt lika stor roll. För deras del kommer pålagan endast att innebära att de köper redskap med ett prispåslag om och säljer dem till konsumenterna med cirka 5 procents prispåslag jämfört med . Det bör också noteras att utredningen inte har gjort någon grundligare undersökning av detaljistföretagens uppfattning. Som nämnts i avsnitt 6.2.2 bör sådana redskap som används i yrkesfisket inte avgiftsbeläggas. Inte heller bör husbehovsfiskarnas redskap ingå i systemet, av skäl som tidigare redovisats. En idé som framförts är att avgiftsbelägga privata fiskekort som ett komplement till intäkterna från pålagan på fiskeredskap. Fiske 2005 uppskattade svenska folket att man lade drygt på fiskekort och andra fiskeavgifter18. För att motsvara fiskeredskapsavgiftens nivå om i leverantörsledet (vilket innebär i konsumentledet) skulle avgiften vid försäljning av fiskekort till konsument behöva sättas till . Intäkterna skulle därmed kunna uppgå till . Den skattade uppgiften om kan dock vara något överdriven (se avsnitt 3.9). Det finns emellertid flera nackdelar med att lägga en statlig pålaga på fiskekort. Ur praktisk synvinkel skulle modellen innebära en omfattande administration med höga omkostnader. Antalet fiskevårdsområdesföreningar och annan organiserad förvaltning som säljer fiskekort är omfattande och redovisningsskyldigheten skulle därmed spridas på ett stort antal aktörer. Det finns berättigade invändningar även ur ett mer principiellt perspektiv. torde försäljningen av privata fiskekort vara fiskevårdens huvudsakliga intäktskälla. Det är genom denna försälj- ning som t.ex. fiskevårdsområdesföreningar främst finansierar den omfattande privata fiskevård som bedrivs i enskilt vatten utan 18 Fiske 2005 – en undersökning om svenskarnas fritidsfiske Att staten inkasserar en del av de medel som används för privat fiskevård och omfördelar dem till den statliga fiskevården framstår inte som en tillfredsställande lösning. Dessutom omfattar statens åtagande i fiskevårdshänseende främst annat vatten än enskilt vatten utan fritt fiske, där fiske- korten huvudsakligen säljs. I vatten utan frifiske svarar i första hand vattenägarna för fiskevården. Det vore därför inkonsekvent om staten skulle införa en pålaga på fiske i dessa vatten och inte i allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske, där statens huvud- sakliga ansvar finns. Det är dessutom främst i de sistnämnda vattnen som fiskevården är i behov av ytterligare finansiering. Systemet skulle också kunna uppfattas som ologiskt av dem som fiskar. I inlandsvattnen utom de skulle fiskande betala dubbel fiskevårdsavgift – såväl till fiskevattenägarna som till staten –medan de på andra håll inte skulle behöva betala överhuvudtaget. Av nu redovisade skäl anser utredningen inte att det bör bli fråga om att avgiftsbelägga fiskekort för att finansiera den statliga fiskevården. Som konstaterades i avsnitt 6.5.2 saknas det också förutsättningar för att skattebelägga fisketuristiska tjänster. När det gäller bränsle måste inledningsvis påpekas att det saknas möjlighet att skattebelägga endast drivmedel för fritidsbåtar (se avsnitt 6.3.2). Om motordrivmedel skall ingå i systemet måste det därför bli fråga om att lägga en extra skatt på drivmedel även med andra användningsområden. Energibeskattningen har dels en fiskal funktion, dels en styrande funktion, med syfte att verka för uppfyllandet av energi- och miljöpolitiska mål. Den nuvarande nivån på bensinskatten är hög. uppgår punktskatterna på en liter motorbensin i miljöklass 1 enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi till , varav avser energiskatt och koldioxidskatt. Därutöver utgår mervärdesskatt om . utgör sammanlagt av vad konsumenten betalar för bensin skatt och skattepåslaget på det ursprungliga priset uppgår till . Den höga skatten på bränsle kan göra allmänhetens acceptans för ytterligare beskatt- ning begränsad, även om det skulle handla om endast t.ex. ett halvt öre per liter bensin. Under alla omständigheter är det enligt utredningens mening inte befogat att införa en extra skatt på bensin i syfte att finansiera fiskevården. Utgångspunkten för en ny finansieringsform bör vara att det skall finnas en tillräckligt stark koppling mellan de som skall betala och den verksamhet som skall finansieras. I annat fall kan verksamheten lika gärna finansieras som tidigare; med generella skatteintäkter över statsbudgeten, fast med ett högre anslag. En höjning av skatten på bensin ligger inte i linje med denna princip. Det är främst annat än motordrivmedel – även om det ger upphov till miljöproblem – som skapar behov av den begränsade typ av miljövårdsåtgärder som fiskevården utgör. Dessutom innebär framsteg på fiskevårdens område inte några direkta fördelar för det kollektiv som köper bensin. Kopplingen mellan drivmedel och fiskevård är därmed alltför svag. Det ligger nästan lika nära till hands att diskutera en höjning av inkomst- eller mervärdesskatten. Det vore dessutom en ordning som är främmande för det svenska skattesystemet att, som görs i , specialdestinera en del av skatten på bränsle till fiskevårdsinsatser (se vidare avsnitt 8.5). Ett förslag om att fiskevården som första särintresse skall få förmånen av specialdestinering från energiskatterna har allmänt sett inte särskilt goda utsikter till framgång. Detta gäller särskilt eftersom kopplingen mellan fiskevård och bensin inte kan anses speciellt stark. Fritidsbåtarnas förbrukning av drivmedel uppgår endast till någon procent av den totala förbrukningen. Inte ens fritidsbåtarnas förbrukning kan för övrigt anses ha en tillräckligt nära anknytning till fiskevård (se nedan). En extra skatt på bensin utan att intäkterna blir föremål för formell specialdestinering skulle innebära att de redovisas på stats- budgeten och att budgetens fiskevårdsanslag höjs i motsvarande mån. Förslag om höjda utgifter över statsbudgeten och under dess utgiftstak måste emellertid motsvaras av förslag om sänkta utgifter för annan verksamhet. Det är inte tillräckligt att utgifterna finansieras av ökade intäkter (se vidare avsnitt 9.4.1). Kopplingen mellan fiskevård och båtar/båtmotorer är starkare än den mellan fiskevård och drivmedel. Båtar används givetvis ofta i samband med fiske och en förstärkt fiskevård skulle därmed ge positiva effekter för många båtägare. Dessutom är det väl känt att användandet av båtmotorer, främst 2-taktsbaserade utombords- motorer, påverkar vattenmiljön negativt19. Sådan påverkan har även båtarnas bottenfärger, även om bruket av de giftigare färgarna har minskat till följd av hårdare regleringar på området. Någon punktskatt på fritidsbåtar i likhet med fordonsskatten för bl.a. personbilar finns inte, även om frågan länge har varit aktuell. Utredningen om fritidsbåttrafikens kostnadsansvar m.m. bedömde dock att fritidsbåtarna ger ett avsevärt nettobidrag till statskassan och att det saknas anledning att införa en allmän båt- skatt20. Om det är fritidsbåtarna som bidrar till finansieringen av statlig verksamhet eller omvänt är dock självfallet beroende av om man i beräkningen tar hänsyn till mervärdesskatten på båtar och bränsle och punktskatterna på bränsle. får för , genom anslaget 36:6 Ersättning för fritidsbåtsändamål, för att finansiera t.ex. informationsinsatser på sjösäkerhetens område och för att minska miljöpåverkan, främst avseende fritidsbåtslivet. I budgetpropo- sitionen anför regeringen dock att anslaget inte täcker verkets kostnader för verksamheten. Denna får därför finansieras också med intäkter från handelssjöfartens farledsavgifter21. Gods- transportdelegationen angav i sitt slutbetänkande att den inte ser någon anledning till att fritidsbåtsverksamheten skall finansieras av handelssjöfarten22. I förslag om att införa en båtskatt framhålls ofta just behovet av att täcka kostnader för fritids- båtsverksamheten. Ett register är förmodligen en förutsättning för införandet av en båtskatt i likhet med fordonsskatten, där det är innehavet som beskattas. En båtskatt som eventuellt tas ut vid tillverkning, import eller försäljning skulle dock inte kräva något register. Åter- införandet av ett register för fritidsbåtar (det fanns ett sådant register –1992) är en fråga som står på den politiska dagordningen. budgetproposition angav regeringen att den skall återkomma till registerfrågan i den kommande transport- politiska propositionen. Om man trots fritidsbåtsutredningens slutsats om fritids- båtarnas nettobidrag till statskassan skulle finna det motiverat att införa en särskild båtskatt, ligger annan verksamhet än fiskevård 19Se t.ex. Fritidsbåten och samhället (SOU 1996:170) och Levande skärgård – utvärdering av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen (SOU 2000:67) 20Fritidsbåten och samhället (SOU 1996:170) 22Godstransporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) s. 52 närmast till hands att finansiera med en sådan skatt.