sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera premiepensionssystemets funktion (dir. 2004:77). Med stöd av samma bemyndigande förordnades professorn som särskild utredare. Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades fr.o.m. numera chefsekonomen , ämnesrådet , verkställande direktören , avdelnings- chefen , professorn , direk- tören , verkställande direktören och verkställande direktören . entle- digades fr.o.m. . Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. ekonomie magistern och fr.o.m. ekonomie doktorn . Ekonomie dok- torn förordnades som sekreterare fr.o.m. . entledigades från uppdraget som sek- reterare fr.o.m. då hon förordnades som sak- kunnig i utredningen. Enhetschefen förordnades som sekreterare fr.o.m. . bevil- jades föräldraledighet fr.o.m. . Filosofie doktorn förordnades som sekreterare fr.o.m. . har varit utredningens assistent. Utredningen, som antagit namnet (Fi 2004:13), överlämnar härmed betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87). Uppdraget är därmed slutfört. Till betänkandet har fogats särskilda yttranden från vissa av de sakkunniga. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om Förslag till lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)................................... Pensionsreformens grundläggande principer och mål........... Utgångspunkter för utredningens arbete............................... Teoribildning kring individers beslutsfattande ...................... Svårigheter i långsiktig pensionsförvaltning .......................... Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 4.1Utbudet av placeringsalternativ i Redovisning av pensionsspararnas avkastning........................ 4.2.1 Utvecklingen på de finansiella marknaderna............... 4.2.2 Pensionsspararnas resultat............................................ 4.3.1 Pensionssparare med medel placerade i 4.3.2 Pensionssparare som gjort ett val på fondtorget......... Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag ... Det första valet ................................................................ De efterföljande åren (2001–2005) ....................................... Avgifternas betydelse för den framtida premiepensionen... Analys av avgiftsuttaget i premiepensionssystemet ............. 6.2.1 Övergripande analys av det totala avgiftsuttaget i 6.3Bedömning av administrations- och Allmänna utgångspunkter för reformeringen av Det nuvarande premiepensionssystemet .............................. Premiepensionssystemets framtida utformning................... Utformningen av Sjunde AP-fondens fonder...................... 8.2Möjligheten att välja premiepensionssystemets Inflytandebegränsningar för Sjunde AP-fonden.................. Övergripande principer för fondtorgets utformning .......... Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet............ Nya verktyg för att påverka fondutbudet ............................ 9.3.2 Begränsning genom krav på viss marknadsandel ...... 9.4Verktyg som inte bör användas för att påverka Det fortsatta informationsuppdraget ........................... Beslutsstöd till pensionsspararna ............................... Behov av beslutsstöd.............................................................. Utgångspunkter för beslutsstödets utformning .................. Beslutsstödets närmare utformning...................................... 11.3.1 Förvaltningsform och val av fondtyp ........................ 11.3.2 Valet av risknivå.......................................................... 11.3.3 Val av förvaltare .......................................................... 11.3.4 Utvärdering av gjorda val ........................................... Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet....... Ökad flexibilitet i övergången till livränta............................ Avveckling av PPM:s livränteverksamhet ............................ Frågan om ansvaret för den framtida Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om Lag om ändring av lagen (1998:710) med vissa Lag om ändring av lagen (2000:12) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)................................................. Särskilt yttrande av , och Särskilt yttrande av och .......... Särskilt yttrande av och .......... Särskilt yttrande av .................................... Diagram-, figur- och tabellförteckning ................................ Analys av Sjunde AP-fondens roll på Stockholmsbörsen............. fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensions- systemet. () inrättades med uppgift att administrera premiepensionssystemet och bistå allmän- heten i angelägenheter som rör deras premiepensionskonton. Även Sjunde AP-fonden inrättades för att förvalta Premiesparfonden, där medlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras. Sjunde AP-fonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland systemets valbara fonder. Det första valet i Premiepensionssystemet genomfördes och föregicks av en period med en mycket stark börsutveckling, som efter valet följdes av en period med dramatiska kursfall. Utredningens uppdrag bör ses mot denna bakgrund. Premiepen- sionssystemet kan konstateras fungera bra och vara rim- ligt kostnadseffektivt. Utgångspunkten för utredningens arbete har därför inte varit att skapa ett nytt system, utan att föreslå förbätt- ringar av det nuvarande premiepensionssystemet. Utifrån de riktlinjer som utredningen givits har slutsatsen dragits att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara ett fondförsäkringssystem där kapitalförvaltningen sker i fonder som administreras av fristående fondförvaltare, som även kan vara stat- liga. De statliga förvaltarna skall verka på lika villkor och i full kon- kurrens med de privata förvaltarna. Premiepensionssystemet skall även fortsättningsvis vara utformat som ett öppet system. Det in- nebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt skall kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM vid en registre- ring inte skall göra någon bedömning av om fonden är lämplig att ingå i systemet. De åtgärder som PPM bör vidta skall vara mark- nadsmässiga och genomlysbara. Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att pensionsspararna får stora möjligheter att sköta för- valtningen av sin fondportfölj så att de får en god premiepension. Utredningen har valt att föreslå så få ändringar i regleringen som möjligt. En utgångspunkt har varit att låta PPM utnyttja det hand- lingsutrymme som myndigheten redan har. passerade värdet på fondförmögenheten de sammanlagda insättningarna och låg av pensionsspararna på plus på sina premiepen- sionskonton. Pensionsspararnas tidsvägda avkastning, som visar avkastningen på en investerad krona, är emellertid negativ och . Det innebär att det återstår av en genomsnittlig krona som investerades vid start. Här tas dock inte hänsyn till att avkastningen har varit mer fördelaktig när kontobe- hållningen varit som störst. Den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta tar hänsyn till detta. Systemets internränta har varit positiv . Internräntan kan jämföras med den ränta som skulle ha givit dagens behållning om belopp motsvarande intjänade pensionsrätter placerats på ett bankkonto istället för i premiepen- sionssystemet. Pensionsspararnas genomsnittliga resultat, 2000–2005 Källa: PPM. Utvärdering av premiepensionssystemets kostnader Den genomsnittliga förvaltningskostnaden för fonderna i premie- pensionssystemet (inklusive Premiesparfonden) är av förvaltat kapital efter rabatt. Kostnaderna för PPM:s administration motsvarar en avgift om . är det sammanlagda avgiftsuttaget för den genomsnitt- liga spararen alltså av det förvaltade kapitalet. Administrationsavgifterna som andel av förvaltat kapital kommer att minska över tiden i takt med att kapitalet i systemet växer och nivån på kostnaderna för PPM:s verksamhet stabiliseras. På samma sätt kan de genomsnittliga förvaltningsavgifterna förväntas minska . Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kan förväntas minska till , varav kan hänföras till förvaltningskostnaderna och till PPM:s administrationskostnader. Prognos av avgifterna i premiepensionssystemet Genomsnittlig förvaltningsavgift efter rabatt Vid en internationell jämförelse är avgiftsuttaget från pensions- spararna i premiepensionssystemet totalt sett lågt. Bedömningen grundas på en jämförelse av dels systemets avgiftsuttag av fram- tida pension, dels systemets avgifter i förhållande till förvaltat ka- pital. Det finns emellertid system som placerar sig ännu något bättre. Relationen mellan totala avgifter och kapital i olika system : "corporate" UK: "personal" : "industry-wide" UK - "stakeholder" UK - "personal" : "trust" Källa: Whitehouse (2001), (2005) och ATP. Avgiftsuttagets andel av framtida pension Australien-"industry-wide" -"corporate" UK - "stakeholder" UK - "personal" Australien-"trust" Källa: Whitehouse (2001), (2005) samt utredningens egna beräkningar. Bristande kunskaper och engagemang Enligt en mätning som redovisade instäm- mer fullt ut i påståendet att de har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande. En dryg majoritet () uppger sig ha långt ifrån tillräckliga kunska- per för att hantera premiepensionen medan 3 av 10 lägger sig i mitten på skalan, vilket tyder på att de inte är tillfredsställda med sin egen kunskap utan skulle vilja veta mer för att vara säkra på sin hantering av premiepensionen. Upplevd kunskap hos pensionsspararna Vid jämförelser med andra system har det svenska premiepensions- systemet en hög andel aktiva sparare. Vid det första valet gjorde två tredjedelar av pensionsspararna ett aktivt val. Aktivitetsnivån har emellertid sjunkit . , efter det första valet, återfinns av pensionsspararna i Premie- sparfonden. Allt färre förstagångsväljare tenderar att välja aktivt. Det behöver i och för sig inte vara något problem utan bekräftar sna- rare situationen sett i ett internationellt perspektiv. Mycket pekar på ett lågt intresse för och otillräckliga kunskaper om pensionsfrågor bland förstagångsväljare i allmänhet och unga människor i synnerhet. Utifrån deras kunskap och engagemang kan pensionsspararna delas in i tre olika grupper som var och en för sig utgör den primära mål- gruppen för en av följande förvaltningslösningar: 1.De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för Premiesparfonden (sys- temets basalternativ). 2.De pensionssparare som anser sig ha engagemang att ut- forma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräck- liga kunskaper för det tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget men med beslutsstöd. 3.De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kun- skaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget med eller utan beslutsstöd. Premiepensionssystemet kan analyseras utifrån denna indelning. I systemet finns i ett första skede två val; att aktivt välja fonder på fondtorget eller att medvetet eller inte avstå från att anmäla ett fondval med konsekvens att premiepensionsmedlen istället placeras i Premiesparfonden. Som framgått bör fondtorget ha de pensionssparare som upple- ver sig som kunniga och engagerade som primär målgrupp (mål- grupp 3). Premiesparfonden skall därmed uppfylla resterande sparares behov (dvs. målgrupp 1och 2) och målgruppen för denna är därmed stor. Det kan konstateras att dessa sparare sannolikt har olika behov beroende på deras kunskaper och engagemang när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen. Utredningen är av uppfattningen att tillräcklig hänsyn inte tagits till det behov av beslutsstöd som finns hos målgrupp 2, dvs. hos de pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och för- valta en egen fondportfölj men som anser sig sakna tillräckliga kun- skaper för det. Valsituationen för denna grupp kan underlättas ge- nom att ett utvecklat beslutsstöd erbjuds vid förvaltningen av pre- miepensionsmedlen. Skiss på ett framtida premiepensionssystem Premiepensionssystemets basalternativ bör få en generationsfonds- profil som innebär att risknivån trappas ned i takt med pensions- spararens ålder. Hela den samlade allmänna pensionen, inklusive inkomst- och garantipension, bör beaktas när risknivån i basalter- nativet fastställs. Basalternativet skall vara öppet för aktiva val. Till följd av detta förslag får Sjunde AP-fonden i uppdrag att sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta medlen och så att placeringarna kan anpassas efter pen- sionsspararnas ålder. Premievalsfonden skall läggas ned och de me- del som förvaltas i fonden bör föras över till den eller de fonder som Sjunde AP-fonden beslutar. Kravet på låg risk vid förvaltningen av Premiesparfonden bör er- sättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde AP-fondens verksam- het. Aktsamhetsprincipen är inte resultatinriktad, utan snarare ett kvalitetskrav på de processer som föregår de beslut som fattas. Inga investeringsbeslut kan betraktas som oaktsamma i sig. Finansin- spektionen skall inte ha något ansvar för att se till att aktsamhets- principen efterlevs av Sjunde AP-fonden, utan detta är en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av AP-fonder- nas verksamhet. PPM bör i sin traditionella livförsäkringsrörelse få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde AP-fondens fonder. Sjunde AP-fonden skall inte ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet. Begränsningen avseende Sjunde AP-fondens utövande av rösträtt skall avskaffas. Den nuvarande röstandelsbegränsningen med inne- börd att Sjunde AP-fonden får äga maximalt av rösterna i ett enskilt bolag tas bort. Istället föreslås att de inflytandebegräns- ningar som gäller generellt för investeringsfonder skall tillämpas. Utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt se- dan start. för det första fondvalet deltog drygt 450 fonder i systemet. hade cirka 82 för- valtare anmält 705 fonder i systemet. I genomsnitt hade varje fond- bolag 8.6 fonder anmälda och fondbolaget med mest fonder hade 36 fonder anmälda. Utredningen anser att det skall finnas ett fondutbud som ger en god avkastning efter avgift och rabatter. Medan det i princip är omöjligt att i förväg uttala sig om fondernas avkastning bestäms fondavgifterna i förväg. Avgifterna går därmed att påverka. Ett rimligt mål för PPM är därför att avgifterna i systemet hålls på en låg nivå. En utgångspunkt för utredningens bedömning har varit att PPM skall få verktyg som medför att fondutbudet kan reduceras ner till omkring 100 till 200 fonder. Detta är inte ett absolut mål utan sna- rare ett intervall som baseras på i vilken utsträckning pensionsspa- rarna väljer att utnyttja fondutbudet. Intervallet kan alltså ändras . De närmare avvägningar mellan kostnader och valfrihet som krävs bör överlåtas till PPM. Det är däremot viktigt att i regeringens styrning av myndigheten framhålla förutsättningarna för en god premiepension och betydelsen av att avgifterna, som ytterst drabbar pensionsspararna, hålls låga. Utredningen är av uppfattningen att de förändringar som behö- ver göras bör genomföras stegvis. Det är svårt att i förväg bedöma effekterna på fondutbudet för var och en av åtgärderna för sig. Ännu svårare är det naturligtvis att bedöma effekterna av en kom- bination av olika åtgärder. Utredningen anser att PPM redan nu bör använda de verktyg som myndigheten har för att påverka fond- utbudet. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen också ta hänsyn till risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget avser inte risken för dåliga utfall i sig. Utredningen ser det därför inte som en lös- ning att utesluta placeringsalternativ enbart på grundval av att de förväntas uppvisa en stor spridning i avkastning . Dessutom kan det mycket väl vara så att de fonder som klassificeras som fonder med relativt hög risk mycket väl kan komma att klassificeras på ett annat sätt framöver. Utredningens grundinställning är att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onö- dig eller omöjlig i en välgrundat sammansatt portfölj för pensions- sparande. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör snarare ett mer utvecklat beslutsstöd, som hjälper pensionsspararen att utvärdera gjorda val, lämnas än att vissa kategorier av fonder utesluts. Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet PPM har satt upp en gräns som innebär att en fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade hos myndigheten. När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i grup- pen. Utredningen anser att det bör övervägas om de nuvarande gränserna bör ändras tillbaka till de antal tillåtna fonder som gällde när systemet infördes (10 respektive 15 fonder). En familj av gene- rationsfonder bör räknas som en fond. I egenskap av stor investerare kräver PPM rabatt på den fondav- gift som pensionsspararna får betala. Rabatten kan motiveras av att PPM bär en betydande del av sådana kostnader som annars skulle drabba fondbolagen, t.ex. för distribution och kundservice. Rabat- tens främsta syfte är att säkerställa att en rimlig andel av stor- driftsfördelarna i förvaltningen kommer pensionsspararna till godo. Enligt utredningen bör PPM vidta åtgärder som i ökad utsträck- ning för över belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen. Utredningen anser att PPM löpande bör se över prisreduktionsmodellen så att den inte bara ger låga avgifter enligt ovan utan också styr mot ett för spararna attraktivt fondut- bud. Dessutom kan behovet av att differentiera rabatten för olika kategorier av fonder, t.ex. aktie- och räntefonder, övervägas. Enligt utredningen bör PPM utnyttja den möjlighet att ta ut en anmälningsavgift som finns . En sådan avgift kan använ- das för att begränsa tillflödet av nya fonder. Nya verktyg för att påverka fondutbudet PPM bör få möjlighet att ta ut en årsavgift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten. Det bör införas en möjlighet att bestämma en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått en viss marknadsandel i systemet. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet. PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet måste ses som mycket framgångsrikt, eftersom ett av huvudmålen var att få så många aktiva väljare som möjligt. tatet är inte helt invändningsfritt. Det kan inte bortses från hur enkelspårig kampanjen var i sitt budskap att uppmuntra till val. När det gäller att fungera som ett beslutsstöd för pen- sionsspararna vid deras första premiepensionsval var framgången mer begränsad. Som jämförelseobjekt har kampanjen därmed sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall ut- värderas. Trots de relativt omfattande informationsinsatser som genom- förts av de ansvariga myndigheterna efter det första va- let, visar genomförda undersökningar att många pensionssparare ännu inte riktigt förstått vad ålderspensionssystemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Även om det är svårt att utvärdera informationsverksamhet, kan resultatet ändå tolkas som att det är en annan typ av information och vägled- ning som efterfrågas än den som PPM tillhandahåller. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om PPM:s möjligheter att fullgöra sitt informationsuppdrag varit realistiska och om det är ändamåls- enligt att fortsättningsvis dela upp ansvaret för informationsverk- samheten på två myndigheter. PPM:s fortsatta informationsuppdrag skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspara- ren har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Det övergri- pande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premie- pensionssystemet ger att påverka den egna pensionen. PPM skall se till att pensionsspararna får tillgång till ett besluts- stöd som underlättar förvaltningen premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall. Samtliga pensionssparare skall erbjudas ett beslutstöd. En rimlig ordning bör vara att den pensionssparare som vill avstå från hela eller delar av vägledningen kan göra det genom att aktivt avbryta processen. För vissa pensionssparare kan det räcka med att få hjälp med att välja vilken fondtyp som premiepensionsmedlen skall pla- ceras i innan de väljer fritt på fondtorget. Andra pensionssparare kan därutöver behöva få hjälp med att bestämma riskprofil och få ett förslag på tillgångsfördelning. De pensionssparare som väljer att vägledas genom hela beslutsprocessen skall slutligen ställas inför ett val mellan ett begränsat antal breda och kostnadseffektiva fonder, vilket innebär att de vägleds till en väldiversifierad fondportfölj som förvaltas till låga avgifter. Att välja en bra aktiv förvaltare är svårt och kräver en betydande insats från pensionsspararnas sida. Utredningen föreslår därför att pensionsspararna erbjuds ett beslutsstöd för själva fondvalet. För att underlätta pensionsspararnas förvaltning bör inte bara deras valsituation underlättas, utan det är också nödvändigt att hjälpa pensionsspararna att utvärdera gjorda val. Utredningen an- ser att frågan om pensionsspararnas möjligheter att utvärdera gjorda val inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. Ett beslutsstöd i denna del bör innehålla referensobjekt som pensions- spararen kan utvärdera sina tidigare val emot, s.k. jämförelsenor- mer. Det bör också kunna uppmärksamma pensionsspararen om värdeutvecklingen på deras konton utvecklats väsentligt sämre än vad som skett för någon relevant jämförelsenorm, s.k. väckar- klockor. Frågor om PPM:s livränta PPM bör erbjuda pensionsspararna möjlighet att successivt gå över från fondförsäkring till livränta. Denna möjlighet bör fin- nas först från och med den månad då pensionsspararen fyller . Det är för tidigt att nu införa en möjlighet för pensionsspararna att successivt gå över till livränta, utan PPM bör genomföra denna för- ändring när det är motiverat av efterfråge- och kostnadsskäl. Istäl- let bör PPM tillhandahålla och informera om alternativ som inne- bär att pensionsspararna minskar ris- ken i sparandet. Utredningen föreslår också att det bör möjliggöras att pensionsspararna kan växla mellan försäkringsfor- merna. Utredningen anser emellertid att regeringen bör tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att av- veckla PPM:s livränteverksamhet. I praktiken innebär denna att det finns en garanti till pensionsspararna som riskerar att slå mot stats- budgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna. räntan kan i detta perspektiv sägas vara en anomali i pensionssyste- met. I utredarens uppdrag bör också formerna för själva avveck- lingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas. Dessutom bör en ordning övervägas där sådana produkter tillhandahålls av privata livförsäkringsbolag. Tills vidare kommer PPM:s livränteverksamhet att finnas kvar. Utredningen vill därför understryka vikten av att den garanti till pensionsspararna som livräntan innebär, hålls på en låg nivå. En möjlig väg, som regeringen bör överväga, för att åstadkomma det är att se över den nuvarande produktregleringen av PPM:s livränta.