sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — De tre huvudalternativ som utredningen har funnit det motiverat att belysa närmare är: 3.Samordning med annan myndighet Mot dessa tre alternativ kan ett bevarande av nuvarande koncern- myndighetsstruktur ställas. Flera av de förändringsprocesser som pågår inom SVO vore sanno- likt betjänta av att myndigheten omvandlas till en enmyndighet. SVO har själva konstaterat att det blir allt mer avgörande för myndighetens framtid att kunna fungera som en samlad organisa- tion som genomför en skogspolitik.148 Bildandet av en s.k. enmyndighet innebär emellertid ingen stan- dardiserad lösning som medför givna för- och nackdelar. Begreppet kan i sig rymma flera olika varianter av organisationslösningar. Den mest genomgripande förändringen vore att samla hela nuvarande SVO i en och samma myndighet som den regionala indelningens slopas. valde en enmyndighetsmodell där Lant- mäteriverket ansvarar för att utforma den regionala organisationen utifrån förutsättningarna i olika delar av landet och de målsätt- ningar om god service till allmänhet och sakägare som bör gälla för verksamheten. Vidare ansåg man att de regionala kontoren huvud- sakligen bör ha lednings- och stabsfunktioner för lokala kontor. Den tidigare beskrivna utvecklingen mot allt fler enmyndigheter bygger på analyser av de olika organisationsformernas för- och nackdelar. I följande avsnitt redovisas något av vad som fram- kommit i de sammanhangen. När man studerar enmyndighetslös- ningen bör det hållas i minnet att en myndighetssammanslagning inte med automatik leder till förbättringar av verksamhetens effektivitet, enhetlighet eller någon av de andra faktorer som brukar nämnas som motiv för tillskapandet av enmyndigheter. I sin analys av organisation betonar exempelvis 148 , – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 4 och 8. Statskontoret att sättet en sammanslagning genomförs på är av- görande för dess effekter.149 Enklare att styra enmyndigheter Inom myndighetskoncerner kan det uppkomma oklarheter om vilka befogenheter den centrala myndigheten har när det gäller att styra de övriga. Tydlighet i instruktionen är exempelvis speciellt viktigt om missförhållanden eller andra problem upptäcks i någon av myndigheterna. Myndighetsgränser kan även uppfattas som en oönskad gräns mellan myndigheternas operativa verksamhet och den centrala myndighetens lednings- och styrningsuppdrag. I en sammanhållen myndighet blir det enklare att renodla den centrala nivån till ett strategiskt ledningsorgan utan operativa uppgifter. Styrningen inom en koncernmyndighet kan upplevas som komplex och resurskrävande. Ett av syftena med att bilda en enmyndighet är därför ofta att centralisera beslutsfattandet för att uppnå större enhetlighet. Tanken är att den nationella ledningen på detta sätt ges större möjligheter att fatta beslut som gäller för hela verksamheten. Arbete med att förbättra verksamheten behöver därmed inte fördröjas av interna förhandlingar mellan olika myn- dighetsnivåer. I en enmyndighet kan formerna för ledning och styrning utvecklas. Verksamheten kan exempelvis lättare anpassas efter de processer som den består av i stället för efter en geografisk indel- ning. Redan med nuvarande organisationsstruktur har Skogsstyrel- sen emellertid goda formella möjligheter att styra skogsvårdsstyrel- serna, men det är oklart hur långt befogenheter sträcker sig. Det försvårar styrningen och gör att det kan ta onödigt att genomföra förändringar. Vissa aktörer menar dock att det mycket väl går att åstadkomma exempelvis större enhetlighet inom en koncernmyndighet utan att det krävs en ombildning till en enmyndighet. Eventuella styr- problem ses då främst som ledningsfrågor och handlar således inte i första hand om hur myndigheten är organiserad. Även i SVO:s interna översyn av roll- och ansvarsfördelningen inom myndig- heten konstateras det att det pågående förändringsarbetet inom SVO i stor utsträckning syftar till att SVO ska verka som en 149 Statskontoret, Det nya , rapport 2004:16. myndighet, i likhet med enmyndigheten. slås det dock fast att förbättrad styrning, effektivisering och ökad enhetlighet kan åstadkommas inom ramen för nuvarande koncernstruktur.150 I nämnda utredning betonas även att en tydlig styrning av myndigheten, både internt och externt, är en framgångsfaktor för SVO. Uppfattningen är att bör ha en tydlig roll som stab och stöd till verks-/SVO-ledningen. Den interna utredningen anser att roll som ledningsstöd när det gäller verk- samhetsstyrning, uppföljning och utvärdering behöver tydliggöras och förstärkas medan övriga delar i större utsträckning bör efterfrågestyras.151 Självständiga regionala myndigheter kan försvåra införandet av enhetliga rutiner som kan bidra till besparingar på det administra- tiva området. Myndighetsgränserna kan även motverka sådan sam- verkan inom det administrativa området som gagnar ett effektivt resursutnyttjande inom koncernen. Administrativa besparingar kan göras genom att det är lättare att tillskapa enhetliga nationella rutiner i en enmyndighet. Inte minst på IT-området ger enmyndig- hetens möjligheter att utnyttja datorstödet större förutsättningar för ett rationellt arbete. I Statskontorets analys av organisation varnas dock för en övertro på de rationaliseringsvinster som kan uppnås när en myndighetskoncern slås samman till en enmyndig- het. Statskontoret menar att då många koncerner har spridd verksamhet och då någon form av administration behövs vid alla enheter är det troligt att den reella minskningen inte blir så stor. Vidare framhålls att eftersträvade stordriftsfördelar kan motverkas av stordriftsnackdelar. Att samordna viss administration är fullt möjligt även i en koncern. De verkliga effektiviseringsvinsterna finns därför, enligt Statskontoret, troligen inte i administrationen, utan i själva verksamheten.152 150Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 37. 151Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , . 152Statskontoret, Det nya , rapport 2004:16. I SVO:s interna översyn av roll- och ansvarsfördelning konsta- terades att SVO har relativt stora stabs-/gemensamma resurser i förhållande till operativ verksamhet. Utredningen ansåg att staber- na bör ses som en samlad resurs vilket dock kräver en ökad samordning av stabernas verksamhet och en ökad integrering mellan och skogsvårdsstyrelserna och mellan de olika skogsvårdsstyrelserna. Utredningen ansåg att det även är en fråga om att ändra attityder och att undanröja vissa administrativa hinder.153 Det senare torde bl.a. åsyfta de administrativa hinder som är en följd av dagens koncernmyndighetsstruktur. Vidare konstaterade nämnda Roll- och ansvarsutredning bl.a. att ärendehanteringen i sakverksamheterna har ett begränsat gemen- samt systemstöd. Det påverkar, enligt utredningen, så väl möjlig- heterna att skapa enhetlighet som att effektivisera och tillgodose formella krav som möjligheterna till kunskapsöverföring vid per- sonalomsättning. Möjligheterna att effektivisera planering samt ekonomi- och personaladministration genom ökat systemstöd och samverkan bör, enligt den interna utredningens uppfattning, nyttjas mer. Vidare föreslås att gemensamma stödfunktioner som t.ex. telefonväxel och kundtjänst bör övervägas. Lättare att flytta personal och ärenden i en enmyndighet Arbetsbelastning och kompetensbehov kan variera mellan de myn- digheter som ingår i en myndighetskoncern. Formella och admi- nistrativa myndighetsgränser begränsar möjligheterna att utjämna resurser inom koncernen. Arbetsrättsliga problem liksom problem med behörigheter inom IT-stödsystemen har bl.a. försvårat ett rationellt utnyttjande av personalresurser inom skatteförvalt- ningen. I en koncernmyndighet finns större förutsättningar för en enhetlig arbetsgivarpolitik som kan bidra till att underlätta för personal att flytta inom landet och behålla sin anställning. 153 , – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 15. I en enmyndighet finns större förutsättningar att koncentrera specialist- och expertkompetens till ett eller flera ställen i landet än i en koncernmyndighet. Myndighetsgränser med tillhörande formalia kan medföra inlåsningseffekter. Den tekniska utveck- lingen bidrar också till möjligheterna att kunna koncentrera expert- kompetens till en eller flera enheter i landet. Genom specialisering kan personalens kompetens höjas. Inom SVO är vissa myndighets- uppgifter starkt bundna till en viss plats, till exempel för att de kräver personliga möten eller fätbesök. Detta kan tala emot bildan- det av särskilda kompetenscentra på vissa områden. I SVO:s myndighetsinterna utredning av roll- och ansvarsfördel- ningen inom myndigheten framhålls att det förmodligen går att göra samordningsvinster inom ett antal områden genom att betrakta verksamheter på nationell nivå i stället för regional. Resurserna för regional samordning kan exempelvis minskas genom att de koncentreras till en eller några få platser i landet. Vidare ser man fördelar med att kunna samutnyttja regionala ämnesspecialister inom t.ex. kulturmiljö- och markområdena. Stödet kan på detta sätt professionaliseras och bidra till större enhetlighet. Enligt den SVO-interna utredningens uppfattning kan nationella stödresurser vara placerade antingen på eller vid någon eller några skogsvårdsstyrelser.154 Större enhetlighet i rättstillämpning En uppdelning i flera olika myndigheter kan motverka en enhetlig tillämpning av de regelverk som styr verksamheten. Den centrala myndigheten kan skapa enhetliga principer och riktlinjer, men får enligt regeringsformen inte bestämma hur en annan myndighet ska besluta i ärenden som gäller rättstillämpning eller myndighets- utövning. Även i SVO:s interna roll- och ansvarsutredning lyfts lagtillämpningsfrågorna fram. Stringent och enhetlig lagtillämpning anges vara är ett absolut krav.155 154Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 15 f. 155Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 33. Myndighetsgränser som hinder för utveckling Myndighetsgränser inom en koncernmyndighet kan fungera som psykologiska hinder som hämmar verksamhetsutvecklingen. Revir- tänkande kan leda till att arbetsmetoder som har visat sig fungera bra i en del av koncernen inte accepteras i en annan. Revirtänkande av detta slag kan dock fortleva även i en enmyndighet. Stats- kontoret har konstaterat att det i en rikstäckande verksamhet alltid kommer att finnas en risk att avstånden upplevs som stora, mellan såväl den operativa verksamheten och den centrala ledningen som verksamhet på en plats och en annan. Möjligen kan enmyndighets- lösningen bidra till att stärka samhörighetskänslan i organisationen och därmed även acceptansen för andras idéer. En så enkel sak som att kunna verka under ett för hela landet gemensamt myndighets- namn kan ha den effekten.156 I SVO:s roll- och ansvarsutredning efterlyses en tydligare styr- ning av utvecklingsarbetet. Enligt utredningen finns det problem inom SVO med att på ett effektivt sätt ta till vara utvecklingsidéer. Balansgången mellan en gemensam planerad och strukturerad utveckling samt lokala och regionala initiativ kan upplevas som vansklig.157 Det bör även erinras om att enheternas status som myndigheter även kan ha ett värde i sig. De eventuella hinder som gränserna skapar inom organisationen kan dessutom vägas upp av att sam- verkan med andra regionala organisationer underlättas. De länsvisa eller regionala myndigheternas ställning i förhållande till centralmyndigheten kan uppfattas som otydlig och allmänheten har svårt att se rollfördelningen inom organisationen.158 En mer samlad, enhetlig och lättillgänglig service till allmänheten från en eller ett par platser i landet kan dessutom utvecklas lättare inom ramen för begreppet 24-timmarsmyndigheten. I SVO:s interna utredningen om roll- och ansvarsfördelning framhålls att externa konsulter har pekat på att SVO är oklar över intressenter- nas/kundernas behov och i stället utgår från egna tolkningar av 156Statskontoret, Det nya , rapport 2004:16. 157Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 19. 158 Statskontoret, Det nya , rapport 2004:16. dessa.159 konstateras det att dygnet-runt-kommunikation med myndigheter genom Internet och telefoni (talsvar) allt mer ses som en självklarhet. Kunden vill generellt och i flertalet ärenden i högre utsträckning få rätt svar och service, och i mindre utsträck- ning få träffa en specifik person. I det avseendet spelar det mindre roll från vilken ort myndigheten ger denna service.160 kan en statlig verksamhet som är spridd över hela landet och uppdelad i flera myndigheter minska risken för makt- koncentration och att myndigheten blir en stat i staten. Den diarieföring som görs av handlingar som skickas mellan myndig- heter inom samma koncern gör att dessa blir allmänna handlingar. Det kan skapa större insyn i verksamheten än i en enmyndighet. De regionala myndigheternas styrelser kan också bidra till ökad insyn i myndighetens verksamhet eller fungera som kontrollorgan. Centralisering och minskad lokal förankring Inom Lantmäteriet betonas, liksom inom SVO, den lokala för- ankringens betydelse för verksamheten. Förslaget om att göra Lantmäteriet till en enmyndighet har av vissa setts som ett hot mot möjligheterna att upprätthålla lantmäterikompetens i hela landet. I enmyndigheten finns en risk att en lokalt grundad förståelse för skogspolitiska utmaningar byts mot lösningar som är alltför färgade av centralmyndighetens perspektiv. Den centrala nivåns uppfattning om olika problem och lösningar delas inte alltid av resten av organisationen. Statskontoret menar dock att bildandet av en enmyndighet inte behöver ses som synonymt med en ökad centralisering. Enmyndig- hetsmodellen kan skapa bättre förutsättningar för decentralisering än i en koncernmyndighet. Statskontoret pekar på att en tydligare ansvarsfördelning kan leda till att beslutsrätt delegeras i högre grad . Då det tydligare framgår vem som har rätt att fatta beslut, kan tilliten till ledningen öka.161 159Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 7. 160Skogsstyrelsen, – en samlad organisation som genomför en skogspolitik Rapport från Utredningen om roll- och ansvarsfördelningen inom , , s. 33. 161 Statskontoret, Det nya 2004:16, s. 104. En enmyndighet riskerar dock att bli stor och komplex vilket skulle kunna innebära en tröghet i beslutsfattandet. Genom dele- gering av arbetsuppgifter bör denna risk bli mindre. syn på SVO som enmyndighet har givit () i upp- drag att analysera om en ombildning av SVO till en enmyndighet skulle göra det lättare att hantera de styrningsproblem som har redovisats i ett tidigare kapitel. ESV:s allmänna bedömning är att en sådan ombildning är att rekommendera för SVO. Ett förbehåll från ESV:s sida är dock att en sådan förändring fylls med innehåll och inte enbart blir en organisatorisk åtgärd.162 Som grund för sin rekommendation har ESV bl.a. jämfört argument och erfarenheter från de enmyndighetsreformer som och har genomgått. Argumenten redovisas kortfattat i följande avsnitt. Inför bildandet av enmyndigheten argumenterade förespråkarna för en enmyndighetslösning både utifrån rätts- säkerhets-, effektivitets- och demokratiperspektiv. Att med- borgare/företag ska behandlas lika i skattehänseende fanns med bland motiven men möjligheterna till kostnadseffektivare verksam- het var mer påtagliga argument. De senare argumenten gällde både besparingar inom det administrativa området och effekter av färre myndighetsgränser. Även möjligheterna till en mer ändamålsenlig styrning av verk- samheten ansågs öka i enmyndigheten . Verksamheten kunde formas efter processer i stället för efter regionala principer. Vidare gavs större möjligheter att utjämna resurser och att om- fördela arbetsuppgifter inom landet med hjälp av bl.a. bättre IT- stöd. Kompetensförsörjningen ansågs vara otillräcklig och varierande mellan de regionala myndigheterna. Även arbetsbelastningen och ärendenas komplexitet skiljde sig åt mellan regionerna. 162 , En studie av styrningen inom den statliga skogsvårdsorganisa- tionen, . hetslösningen möjliggjorde specialisering både inom det admi- nistrativa området och inom fackområdet. De nackdelar man såg med enmyndighetsreformen var att avståndet mellan beslut och den enskilde riskerade att bli längre. Vidare befarade man att den nya myndigheten skulle bli stor och svåröverskådlig vilket i sin tur kunde medföra administrativt krångel. Skälen till att bilda enmyndigheten var flera. roll förändrades från att främst ha utövat tillsyn till att leda verksamheten. En annan drivkraft bakom ombildningen var den intensiva samhällsdebatten om vikten av att hejda de ökande kostnaderna för socialförsäkringssystemet. Förändringen ansågs kunna ge bättre förutsättningar att styra verksamheten som regeringens möjligheter att styra hela socialförsäkringsverksamheten skulle öka. Vidare fanns förhoppningar om att de administrativa brister som förekom inom verksamheten skulle kunna rättas till. Medlen för detta var bl.a. ökad samordning och bättre helhetssyn med tydigare roller och ansvar både inom verksamheten och gentemot andra myndigheter. Här sågs ett gemensamt synsätt, organisation och beslutsfattande som viktiga verktyg. Möjligheterna skulle också öka för att skapa en gemensam kundservice och för att utarbeta gemensamma strategier tillsammans med andra myndigheter En samordning av administrativa funktioner ansågs kunna ge betydande effektivitetsvinster. Inte minst skulle IT-verksamheten kunna styras bättre och därmed bli mer effektiv. Behov av att höja utbildnings- och kompetensnivåerna anfördes också som argument för en sammanslagning. ESV om SVO som enmyndighet Som redan har nämnts anser ESV att SVO bör ombildas till en enmyndighet. ESV framhåller att en förutsättning för att de skogspolitiska målen ska kunna nås är att SVO bidrar till att skapa ett intresse och motiv hos skogsägarna för att arbeta mot dessa mål. Enligt ESV kräver detta i sin tur ett intimt samarbete på regional nivå med olika intressenter t.ex. miljöorganisationer, läns- styrelser, skogsbolag m.fl. ESV ser en risk i att den regionala kopplingen försämras om enmyndighetslösningen innebär att SVO centraliseras alltför mycket. Det kan, enligt ESV, bli svårare för de på fältet att anpassa verksamheten till lokala omständigheter. erinrar ESV om undersökningar som visar på det omvända problemet, dvs. att en myndighets regionala och lokala representanter blir alltför lierade med områdets intressenter och i vissa fall direkt motverkar de centralt beslutade intentionerna. ESV har dock inte uppfattat att detta är ett problem inom SVO. Bildandet av enmyndigheterna och Försäkrings- kassan bedöms enligt ESV i stor utsträckning ha varit IT-styrd. Modern teknik har skapat nya förutsättningar för verksamheten och det blir viktigare att ha en djup kompetens i exempelvis olika kompetenscentra än att sprida ut kompetensen geografiskt. Detta gäller, enligt ESV, i viss utsträckning också SVO. ESV anser även att en positiv effekt av enmyndighetslösningen för SVO är att den kan bli signalen till ett förändringsarbete. Här poängterar ESV att de åtgärder som vidtas efter en organisations- reform är särskilt viktiga. Med reservation för att man inte har studerat SVO i detalj, gör ESV bedömningen att det finns effektivitetsvinster att göra genom att centralisera exempelvis ekonomi- och personalhantering. En sådan centralisering behöver dock inte innebära att dessa funk- tioner lokaliseras till . Effektivitetsvinster bör, enligt ESV, också kunna uppnås som en följd av att en mer enhetlig personalpolitik kan bedrivas och att dubbelarbete undviks. Till exempel behövs bara en arbetsmiljöpolicy. påpekar ESV att enmyndighetslösningen inte är problemfri. ESV befarar exempelvis att makten centraliseras. Detta kan, enligt ESV, i sin tur leda till att den närmaste omgivningen och insatser inom organisationen belönas, dvs. att verksamheten byrå- kratiseras. Därmed finns risken, enligt ESV, att organisationen fjärmas från dess egentliga uppdragsgivare, dvs. skogsägarna och medborgarna. Som alternativ till enmyndighetslösningen ser ESV ett tydlig- görande av roll att aktivt styra SVO i instruk- tionen. Detta skulle, enligt ESV, kunna kombineras med orga- nisatoriska åtgärder som exempelvis en bantning av antalet skogs- vårdsstyrelser. Vidare menar ESV att det kan slås fast att ska anställa länsjägmästarna och därmed tydliggöra att deras chef är generaldirektören för . En annan åtgärd kan, enligt ESV, vara att de regionala styrelserna tas bort. ESV anser att dessa inte har varit några styrelser i ordets grund- läggande innebörd och skulle därför kunna ersättas med något som i stället betecknas råd. 11.3.7Alternativ 2 – Ytterligare regionsammanslagningar Ett annat sätt att reformera vore att minska antalet skogsvårdsstyrelser. Syftet skulle vara att få större regionala enheter och därigenom minska den friktion som nuvarande uppdelning av organisationen ger upphov till i olika sammanhang. Stordriftsfördelar skulle sannolikt också kunna uppnås på vissa administrativa områden. Med en sådan förändring skulle emellertid flera administrativa gränser kvarstå och otydligheten i förhållandet mellan och skogsvårdsstyrelserna kvarstår.163 I sin studie av SVO:s interna styrning förordar ESV, utöver bildandet av en enmyndighet, att antalet regioner minskas. Sam- tidigt anser ESV att allt administrativt stöd bör läggas under mot- svarande funktioner på nuvarande . ESV föreställer sig bildandet av en administrativ serviceenhet som bl.a. skulle hantera ekonomi- och personalfrågor, det grundläggande IT- stödet, juridisk service, intendentur, kontorsservice och telefoni. Huvuddelen av personalen inom en sådan serviceenhet behöver, enligt ESV, inte placeras i även om ledningen för verksamheten bör ha sin arbetsplats där. Ett ytterligare steg vore, enligt ESV, att i samråd med andra rikstäckande myndigheter överväga en outsourcing av den grundläggande ekonomi- och löneadministrationen. 163 Den mest långtgående varianten av detta alternativ vore att sammanföra nuvarande skogs- vårdsstyrelser i en enda skogsvårdsmyndighet, men behålla som chefsmyndighet. Detta alternativ undanröjer myndighetsgränserna regionalt, men ökar sna- rast otydligheten i relationen mellan och skogsvårdsstyrelserna. Alternativet skulle också skapa en dubbel styrning av verksamheterna så till vida att regionala enheter skulle ingå i den nationella skogsvårdsmyndigheten och ledas av . 11.3.8Alternativ 3 – Samordning med annan myndighet SVO:s relation till länsstyrelserna har varit föremål för överväganden . skogspolitiska kommitté refererade exempelvis regeringens proposition om en ny regional statlig förvaltning som i huvudsak byggde på betänkandet Sam- ordnad länsförvaltning.164 I det betänkandet hade det bl.a. fram- hållits att SVO:s verksamhet i så pass stor utsträckning bestod av ren produktion att det inte ansågs finnas skäl att föreslå att skogs- vårdsstyrelserna eller delar av dess verksamhet skulle föras in i . ansåg att utredningens förslag var en lämplig avvägning mellan de olika intressen skogsvårdsstyrelserna står för och ställde sig därför bakom regeringens förslag. Genom miljöpolitiska beslut infördes ett sektorsansvar som innebär att skogssektorn ska ta ansvar för miljö- och natur- vårdsfrågor.