sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Den bestämmelse som fanns i 5 kap. 7 § 11 PBL kom i och med propositionen om följdlagstiftning till – i enlighet med miljöbalksutredningens förslag – att ändras så att de gränsvärden som kan beslutas med hjälp av bestämmelsen kan avse sådana störningar som omfattas av 9 kap. . Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka stör- ningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta 2003/04:2 s. 34. Reglering av åtgärdsprogram i tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat liknande som omfattas av 9 kap. . Jag har inte gjort någon utredning om hur detta instrument utnyttjats efter ändringen av regeln 1999. Det finns inte heller någon direkt koppling mellan dessa kommunala miljökvalitetskrav och 5 kap. . Det finns naturligtvis en mängd regler och styrmedel som på olika sätt minimerar störningarna och föroreningarna på miljön och därmed medverkar till att miljökvalitetsnormer kan uppnås och bibehållas. Dessutom finns det ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter och subventioner som på olika sätt direkt med- verkar till att styra beteenden samt finansiera åtgärder. I de åtgärdsprogram som fastställts för och , avseende luftkvalitet, föreslås ändringar i viss lagstiftning som har samband med utsläpp från transporter, bl.a. lagen om gatu- renhållning och skyltning, trafikförordningen, lagstiftning som reglerar fordons avgasutsläpp och bränslen samt skattelagstift- ningen med avseende på förmåner, resor, fordon och bränslen. Detta är exempel på lagstiftning där det inte finns någon direkt hänvisning till reglering av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Vissa andra lagar utanför hänvisar dock på olika sätt till balkens regler om miljökvalitetsnormer. Vanligen hänvisas till 2 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § . I miljöbalkskommit- téns slutbetänkande finns en mer fullständig redogörelse för de olika lagarnas hänvisningar. Regeringen får enligt 7 kap 19–20 §§ förklara ett större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om det krävs särskilda föreskrifter därför att området (eller en del därav) är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitets- norm. Reglerna om miljöskyddsområde infördes i dåvarande miljö- Reglering av åtgärdsprogram i skyddslagen och tillkom i syfte att lättare kunna hantera många föroreningskällor gemensamt. återfinns reglerna med ett utökat tillämpningsområde i 7 kap. 19–20 §§ . Ett område vari en miljökvalitetsnorm överträds är således inte automatiskt att betrakta som ett miljöskyddsområde. Ett fåtal områden har utpekats som miljöskyddsområde, bl.a. tillrin- ningsområde. Dessa beslut fattades enligt miljöskyddslagen och grundas således inte på att en miljökvalitetsnorm riskerar att över- trädas. Regeringen eller skall meddela de föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs för att syftet med miljöskyddsområdet skall tillgodoses. Dessa föreskrifter kan dock endast gälla verksamheter inom området. Åtgärder omfattas inte. Miljöskyddsområdet kan utsträckas till att omfatta även kringliggande områden där skadliga verksamheter bedrivs.24 Det är inte klart hur stort ett miljö- skyddsområde kan vara, men sannolikt är det fråga om mer begränsade områden och inte en hel region. Genom generella föreskrifter för ett miljöskyddsområde kan krav riktas mot alla typer av verksamheter oavsett om det finns till- stånd för dessa eller inte. På samma sätt som föreskrifter enligt 9 kap. 5 § får föreskrifter för miljöskyddsområde medföra att ett tillstånd enligt eller dess villkor inte kan utnyttjas i praktiken. Föreskrifternas krav tar över om de är mer långtgående. Det är dock inte möjligt att inskränka tillstånd enligt miljöskyddslagen.25 Föreskrifter för ett miljöskyddsområde kan avse även andra verksamheter än miljöfarlig verksamhet. Men inte heller här finns det möjlighet att inkludera enstaka åtgärder. Föreskrifterna för miljöskyddsområden kan liknas vid ett slags bindande åtgärdsprogram. Föreskrifterna kan dock enbart adresseras till verksamhetsutövare inom miljöskyddsområdet och är inte ett redskap för att styra myndigheters verksamhet eller kommunernas planering. Det finns ingen närmare koppling mellan föreskrifter för ett miljöskyddsområde och upprättande av åtgärdsprogram enligt 5 kap. . 1997/98, del 2 s. 92. 25Se 24 kap. 1 § och 13 § lagen (1998:811) om införande av . Reglering av åtgärdsprogram i 2.9.1Analys av befintliga åtgärdsprogram och arbetet med att upprätta förslag och besluta om dessa Två åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer enligt har fastställts i . De avser normerna för kvävedioxid och partiklar i samt för kvävedioxid i Göteborg.26 Åtgärdsprogrammet avseende miljökvalitetsnormerna för kväve- dioxid och partiklar i består av två delar. Nedan redovisas slutsatser utifrån en sammanfattande analys av dessa två åtgärdsprogram, med avseende bland annat på besluts- process, beslutsunderlag, innehåll, rättsverkan och kontroll av efterlevnaden och effekter i miljön. Beslutsprocessen för de två beslutade åtgärdsprogrammen har skett enligt de regler i 5 kap. som gällde . Beslutsprocesserna var långdragna i alla tre fallen. Från initiativ till beslut har det för åtgärdsprogrammet avseende miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i tagit . För samma åtgärdsprogram men avseende miljö- kvalitetsnormen för partiklar i tog beslutsprocessen . För åtgärdsprogrammet avseende miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i tog besluts- processen . Det finns nya bestämmelser i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft (14–16 §§) om att Natur- vårdsverket skall underrättas om när miljökvalitetsnormer med tillägg av toleransmarginal kan komma att överskridas. Naturvårds- verket skall efter underrättelse bl.a. bedöma behovet av åtgärdspro- gram enligt 5 kap. och om behov föreligger föreslå regeringen att ett förslag upprättas och därvid ange vem som bör upprätta förslaget. 26Regeringsbeslut nr 17 (M2003/1912/Mk) samt regeringsbeslut nr 18 (M2003/1891/Mk och M2004/141/Mk). Reglering av åtgärdsprogram i Sättet för framtagandet av beslutsunderlaget och beredningen av de olika ärendena har varit likartat. I alla tre fallen har en bred grupp av de statliga och kommunala aktörerna deltagit. Det är inte lika tydligt hur verksamhetsutövare och t.ex. olika intresseorganisa- tioner eller enskilda deltagit i framtagandet av underlaget. Remiss- förfarandet har varierat men har i något fall varit relativt summarisk. kan det konstateras att reglerna för just framtagandet av åtgärdsprogram och deltagandet i den processen nu ändrats. Ett omfattande arbete har lagts på att ta fram beslutsunderlagen till de olika åtgärdsprogrammen. Underlagen har utan att det krävs i författningstext redovisat föroreningssituationen, förorenings- källor och belastningsfördelningen mellan olika föroreningskällor. Utifrån detta har slutsatser dragits om vilka källor det är effektivast att försöka åtgärda och förslag till olika åtgärder har tagits farm. I flera fall finns beräkningar och uppskattningar om vilken utsläpps- reduktion olika åtgärder kan tänkas leda till. Men det poängteras ofta att sådana beräkningar innehåller stora osäkerheter. Många förslag till åtgärder har lagts fram till regeringen, varav vissa krävt omfattande statlig finansiering medan andra förutsatt lagändringar och förordningsändringar som i flera fall skulle påverka privat- personers möjligheter/incitament att t.ex. använda bilen respektive resa kollektivt. De beslutade åtgärdsprogrammen är i förhållande till förslagen kortfattade. Det är inte möjligt att bedöma vilken reduktion åtgärderna i regeringens beslut kan leda till sammantaget. Det är vidare inte tydligt hur stor del av den nödvändiga utsläppsminsk- ningen som skall ske med de av regeringen fastställda åtgärdspro- grammet för t.ex. kvävedioxid i . Regeringen drar slutsatsen att åtgärdsprogrammet inte kommer att räcka för att nå kvävedioxidnormen och partikelnormen i och har givit i uppdrag att upprätta och efter samråd fastställa ett kompletterande åtgärdsprogram som skall redovisa hur det kan ske. Det är oklart om något av de förslag till ändringar i lagar och för- ordningar som finns i förslaget till åtgärdsprogram kommer att Reglering av åtgärdsprogram i föreslås av regeringen och beslutas av . Tills vidare får förutsättas att normerna inte riskerar att överträdas med de verktyg som finns tillgängliga enligt balken och annan lagstiftning. Sammanfattningsvis går det alltså inte att visa att de fastställda åtgärderna kommer att leda till att normerna inte överskrids. Kontroll av efterlevnaden av programmen Regeringen har inte uttryckligen ålagt myndigheter och kommuner att vidta åtgärder utan har fastställt att ett antal listade åtgärder bedöms behöva vidtas för att bidra till att miljökvalitetsnormerna skall kunna uppfyllas. Det framgår inte av åtgärdsprogrammet eller hur kontrollen av att de fastställda åtgärderna genom- förs, skall ske. Hur det skall kontrolleras vilken verklig effekt de vidtagna åtgärderna får, framgår inte heller av åtgärdsprogrammet. Det anges emellertid att förslag till kompletteringar av program- men skall vara klara . Möjligen kan ett krav på redovisning av effekter av de åtgärder som vidtagits tänkas ingå i uppdraget att ta fram ett nytt förslag. Sammanfattningsvis kan sägas att de fastställda åtgärdsprogram- men utgör en prioriteringsgrund för myndigheternas och kommunernas arbete. Av programmen framgår dock inte att uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna kommer att kunna säker- ställas. 3 Miljökvalitetsnormer och EG-rätt Det finns ett antal EG-direktiv som föreskriver att miljökvaliteten framför allt avseende luft och vatten minst skall uppgå till en viss angiven nivå. Dessa miljökvalitetsdirektiv har beskrivits i proposi- tionen till och i två av miljöbalkskommitténs betänkanden (SOU 2002:107 s. 49ff och 2005:59 s. 63ff) samt i den miljörättsliga litteraturen.1 Redogörelsen nedan är därför begränsad till att ge en generell och kompletterande bild av EG-rättens reglering av miljökvalitetsnormer och åtgärdspro- gram/åtgärdsplaner. Jag ställer mig i allt väsentligt bakom miljö- balkskommitténs beskrivningar av direktiven och domar. Däremot drar jag delvis andra slutsatser än miljöbalks- kommittén av vad direktiven och domarna innebär. Miljökvalitetsdirektiven är vanligen beslutade med artikel 175 i EG-fördraget som grund, vilket innebär att medlemsstaterna själva kan välja att ha en högre nivå av miljöskydd så länge detta inte strider mot fördragens krav på icke-diskriminering. Det finns däremot inte något utrymme för en stat att ha ett sämre legalt skydd än vad som följer av direktivet, inte ens om miljökvaliteten uppnår den status som föreskrivs. Enligt artikel 249 i EG-fördraget är direktiv bindande med avseende på de resultat de syftar till medan formerna för hur de skall genomföras är upp till medlemsstaterna själva att bestämma. Med resultat avses inte enbart faktiska förhållanden utan även att det i direktivet föreskrivna rättsläget skall uppnås. Det handlingsut- rymme för hur resultatet skall uppnås som generellt ges vid genom- 1 Se exempelvis författare som , , , , , , , m.fl. förande, är dock i praktiken begränsat på grund av direktivens detaljerade reglering (se t.ex. ramdirektivet för vatten). har i åtskilliga fall prövat genomförandet av sådana direktiv och då framhållit vikten av att den nationella lag- stiftningen måste garantera ett säkert genomförande av miljö- kvalitetsnormer. Av ett mål mot för bristande genom- förande av miljökvalitetsnormer för svaveldioxid, framkommer att kraven på genomförande av direktiv är strängare än vad som fram- går av Fördraget. Även om inte en bokstavsöverföring krävs, är utrymmet för egna lösningar i praktiken ofta snävt: The transposition of a directive into domestic law does not necessarily require that its provisions be incorporated formally and verbatim in express, specific legislation; a general legal context may, depending on the content of the directive, be adequate for the purpose provided that it does indeed guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate rely on them before the national courts. I flera rättsfall har medlemsstater invänt att normerna efterlevs i praktiken. har i dessa fall klargjort att det inte räcker utan att det krävs tydlig återspegling i författningar, som ger individer rättigheter och skyldigheter: The fact that a practice is in conformity with the requirements of a directive in the matter of protection may not constitute a reason for not transposing that directive into national law by provisions capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and transparent to enable individuals to ascertain their rights and obliga- tions.3 En invändning från medlemsstater har varit att makten över genomförandet är decentraliserat på ett sätt som fråntar staten en kontroll över detta. Domstolen har inte accepterat detta argument, inte ens om decentraliseringen är en följd av det interna rättsyste- met.4 2Mål C–361/88. 3Mål C 361/88, C 13/90 och C 14/90. 4Mål C–72/81 och C–30–34/81. Vid antagande av direktiv ges vanligen en tidsfrist för medlems- staterna att införa nationella bestämmelser. Vid fristens utgång måste direktivet vara korrekt och fullständigt genomfört för att medlemsstaterna inte skall göra sig skyldiga till fördragsbrott. Om direktivet inte fullt ut genomförts när fristen gått ut kan direktivet få en s.k. direkt effekt, dvs. enskilda personer i medlemsstaterna kan då stödja sig på dess innehåll gentemot staten. Vid en eventuell konflikt med nationell rätt har EG-rätten företräde och direktivet blir då under vissa förutsättningar som beskrivs senare i detta avsnitt att anse som gällande och kan åberopas i medlemsstaten på samma sätt som nationell lagstiftning. En annan rättslig följd av att ett direktiv inte överensstämmer med nationell lagstiftning är att domstolar och myndigheter enligt fördraget ändå är skyldiga att tolka den nationella lagstiftningen utifrån syftet med fördraget (och direktiv som beslutats enligt detta). Vid ett otillräcklig genomförande i svensk lagstiftning av ramdirektivet för vatten har myndigheterna således inte bara möjlighet utan även skyldighet att tillämpa framför allt och PBL utifrån direktivets syfte. Den svenska lagstiftningen måste alltså vara så utformad att normerna verkligen kan genomföras. I en rättsordning som bygger på legalitetsprincipen måste det då finnas en rättslig grund för att kunna ställa sådana krav på enskilda som behövs för att uppfylla normerna. I vissa direktiv anvisas hur genomförandet skall gå till, t.ex. anges uttryckligen att det skall beslutas om åtgärdsprogram med ett visst innehåll. Över huvud taget gäller – mot bakgrund av direktiven om miljökvalitetsnormer och domarna från EG-dom- stolen – att den nationella lagstiftningen måste garantera ett säkert genomförande. Detta har varit vår utgångspunkt vid analysen av gällande rätt och förslagen till förändringar. Ett osäkert rättsläge är inte accepterat även om det senare kunna komma att förtydligas genom rättspraxis. Detta följer av kravet att den nationella lagstift- ningen skall uppfylla direktivets krav på ett tillräckligt klart och tydligt sätt.5 citatet vid not 2 ovan. EG-rätten innehåller ett antal direktiv där det föreskrivs olika typer av krav på medlemsstaternas miljökvalitet. har i korthet redogjort för dessa i sitt betänkande. SOU 2005:59 s. 80/779//EEG om gränsvärden och vägledande värden för luft- kvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar,* 82/884/EEG om gränsvärde för bly i luften,* 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid,* 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvalitet, 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften, 2000/69/EG om gränsvärden för bensen och koloxid i luften, 2001/81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftförore- ningar, 2002/3/EG om ozon i luften, 2004/107/EG om arsenik, kadmium, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften. *har upphört att gälla och ersätts med senare direktiv. 75/440/EEG om kvalitetskrav för ytvatten som används för framställning av dricksvatten,** 76/160/EEG om kvaliteten på badvatten, 76/464/EEG om förorening av utsläpp av vissa farliga ämnen i vattenmiljön (+ dotterdirektiv),** 78/659/EEG om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden,** 79/923/EEG om kvalitetskrav för skaldjursvatten,** 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot föroreningar genom vissa farliga ämnen,** 91/676/EEG – Skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, 2000/60/EG ramdirektivet för vatten. ** kommer att upphöra att gälla och ersätts med ramdirektivet för vatten. 2002/49/EG om bedömning och hantering av omgivnings- buller. Miljökvalitetsdirektiven omfattar främst luft- och vattenkvalitet och syftar i första hand till att skydda människors hälsa. Det finns även miljökvalitetsdirektiv som avser att skydda den ekologiska kvaliteten, t.ex. ramdirektivet för vatten. De första miljökvalitetsdirektiven kom och avsåg vattenkvalitet. utvecklades även ett antal direktiv som föreskrev krav på luftkvaliteten. Både luft- och vattendirektiven har omarbetats och följer numera i stort sett samma struktur med ett ramdirektiv samt ett antal dotterdirektiv som reglerar vissa specifika ämnen. Många av miljökvalitets- normerna har förändrats och anpassats till ny kunskap om förore- ningars effekter och mätmetoder. Det framhålls dock tydligt att de nya direktiven inte i något hänseende syftar till att vara mindre ambitiösa än tidigare direktiv.6 Den nationella lagstiftningen måste därför redan nu motsvara ambitionsnivån i de gamla direktiven. I de olika miljökvalitetsdirektiven används delvis termer som är synonyma med miljökvalitetsnorm, t.ex. gränsvärden för miljö- kvalitet och i något fall även miljökvalitetsmål. Parallellt med miljö- kvalitetsnormer har andra liknande typer av normer reglerats, t.ex. målvärden, riktvärden och vägledande värden. Dessa liknar till sin utformning miljökvalitetsnormer, men är inte bindande i samma utsträckning. Medlemsstaterna är ålagda att sträva efter att uppnå dessa nivåer för miljökvalitet, men det utgör inte ett fördragsbrott om medlemsstaten inte uppnår nivåerna. Dessutom regleras i några direktiv tröskelvärden som anger att medlemsstaterna måste vidta vissa åtgärder. För bindande miljökvalitetsnormer gäller dock att medlems- staterna är skyldiga att uppnå den föreskrivna kvaliteten senast vid en i direktiven angiven tidsgräns. Medlemsstaterna måste vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att miljökvalitets- normerna (gränsvärden) inte överskrids. 6 Detta framgår av bl.a. art. 4.9 och 11.3 a) i direktiv /2000/EG. kommer således när det kan konstateras att miljökvaliteten är sämre än vad som föreskrivits. Kommissionen har fört åtskilliga mål till då medlemsstater inte genomfört direktiv så att normerna uppfyllts. I ett fall avseende genomförande av badvattendirektivet anger domstolen: Det är otvistigt att portugisiska badvatten, trots att kommissionen medgett en tydlig förbättring, års badsäsong inte heller fullt ut uppfyllde de bindande värden som fastställs i bilagan till direktivet. I fråga om de åtgärder och svårigheter som den portugisiska regeringen har åberopat, erinrar domstolen om att artikel 4.1 i direktivet ålägger medlemsstaterna att uppnå vissa resultat för att kvaliteten på badvattnen skall uppfylla de bindande värden som före- skrivs i direktivet. Utöver de undantag som föreskrivs i detta direktiv kan medlemsstaterna inte åberopa några särskilda omständigheter för att motivera att de inte uppfyller denna skyldighet (se bland annat dom av i mål C-92/96, kommissionen mot , 1998, s. I–505, punkt 28, och av i mål C–307/98, kommissionen mot , 2000, s. I–3933, punkt 49). Den portugisiska regeringen har inte åberopat några undan- tag i direktivet. Följaktligen är kommissionens första anmärkning väl- grundad. 3.3Direktiven ställer krav på åtgärdsprogram I samtliga miljökvalitetsdirektiv finns regler om någon form av åtgärdsprogram eller åtgärdsplan. Regleringen av dessa skiljer sig åt vilket framgår av nedanstående exempel. Enligt ramdirektivet för vatten är framtagandet av åtgärdspro- gram ett obligatoriskt krav som är oberoende av om normerna överskrids eller inte. I dessa fall måste åtgärdsprogram upprättas, även om miljökvaliteten i praktiken är god och gränsvärden inte överskrids. För att uppnå och bibehålla de i direktivet fastställda miljömålen om god vattenstatus skall ett åtgärdsprogram skall upp- rättas för varje vattendistrikt . skall åtgärderna som fastställts i programmet vara påbörjade. Framtagna karakteristika och analyser av vattenresurserna, genomförd översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och 7 Mål C–272/01. grundvattnets status samt den ekonomiska analysen, är utgångs- punkten för arbetet att upprätta åtgärdsprogram. En sammanfatt- ning av åtgärdsprogrammet samt information om hur olika åtgärder är inriktade på att nå miljömålen skall föras in i förvalt- ningsplanen. Enligt ytråvattendirektivet skall en åtgärdsplan upprättas för att säkerställa en fortlöpande förbättring av miljön. De nationella programmen skall ge avsevärda förbättringar i detta hänseende . Detta betyder enligt att medlemsstaterna är skyldiga att uppnå faktiska minskningar av halten farliga ämnen, inklusive nitrat, för att kvaliteten på det ytvatten som är avsett för uttag av dricksvatten skall förbättras.8 I ramdirektivet för luft finns krav på att ta fram en handlingsplan då det finns risk för att normerna överskrids. För områden där gränsvärden överskrids skall en plan eller program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tids- frist som fastställt. tas fram för områden där normerna överskrids.9 lade kommissionen fram ett förslag till nytt ramdirektiv för luftkvalitet. En av avsikterna med förslaget är att tydliggöra hur olika planer och program för genomförande av normerna skiljer sig från varandra och vilka krav som ställs på sådana planer och program. I zoner eller i viss tätbebyggelse där föroreningsnivåer överskrider gränsvärde, målvärde eller koncentrationstak, (inklusive eventuellt tillämpliga tolerans- marginaler), skall medlemsstaterna se till att det upprättas planer eller program i syfte att klara normerna.10 Särskilda regler om program föreslås för de situationer där det inte är möjligt att klara gränsvärden inom de tidsfrister som gäller enligt huvudregeln. Vidare innehåller föreslaget regler om sådana handlingsplaner med åtgärder som skall vidtas på kort sikt för att minska risker för över- skridande av olika värden och för att sådana överträdanden skall bli så kortvariga som möjligt. Planer eller program bör enligt kommis- sionens förslag generellt inte omfattas av direktivet om miljöbe- dömningar av planer och program. Det är inte enbart de direktiv som direkt föreskriver miljökvalitetsnormer som ställer krav på att åtgärdsprogram skall upprättas. Även i andra direktiv förekommer detta instrument i olika former. Enligt nitratdirektivet skall åtgärdsprogram upprättas 8Mål C–266/99. 8.3 i direktiv /96/EG. 21 i KOM (2005)447, 2005 09–21. för att förhindra och minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket i de känsliga områden som har angetts i direktivet. Åtgärdsprogrammen skall genomföras från det att de upprättades och skall bland annat omfatta ett antal obligatoriska åtgärder. Kommissionen har drivit många mål till avseende bristande efterlevnad av nitratdirektivets krav på att upprätta åtgärdsprogram.11