sou · GTB384d3 · 2006-01-01 00:00:00 — förundersökningsledares framtida roll m.m. 6.1Sammanfattning av bedömning och förslag –Det nuvarande institutet strafföreläggande skall i fortsättningen benämnas påföljdsföreläggande. –Sådana påföljdsförelägganden som inte innebär att villkorlig dom föreläggs skall få utfärdas även av polismyndigheten. –skall inte vara skyldig att med skyndsamhet anmäla sådana gripanden som sker utan föregående anhållningsbe- slut till åklagare. –Det skall inte krävas att det är fråga om ett brådskande fall för att polisman skall ha rätt att gripa någon utan föregående anhållnings- beslut. –bör hos domstol få anmäla behov av offentlig försvarare och målsägandebiträde. tillsam- mans med bör se över fördelningscirkuläret i detta syfte. –Motiveringen att brott inte kan styrkas skall reserveras för situa- tioner när det inte kan styrkas att den misstänkte har begått brot- tet. –Efter att någon har delgetts misstanke om brott, skall polismyn- digheten, till skillnad från , få lägga ned en förundersökning med motiveringen att brott inte kan styrkas. –skall under förundersökningen få inhämta ytt- randen från socialnämnden. –Innan förundersökning hunnit inledas, skall polisman få fatta be- slut om att ta fotografi eller att göra videoupptagning av personer i vissa fall. –Ett behörighetskrav bör införas för polisiära förundersökningsle- Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. –En förutsättning för att förordnas som polisiär förundersök- ningsledare bör vara att personen i fråga har tidigare erfarenhet av brottsutredning och har genomgått särskild utbildning. –Det är av grundläggande betydelse för effektiviteten, kvaliteten och rättssäkerheten i utredningsverksamheten att de polisiära för- undersökningsledarna är aktiva i de ärenden de är satta att leda. –Ett aktivt ledarskap skulle främjas av om de polisiära förunder- sökningsledarna frånkopplas den administrativa arbetsledarrollen (personalansvaret) men har kvar en dispositionsrätt över utred- ningsresurserna. –Arbetssättet med team under ledning av en polisiär förundersök- ningsledare skulle i många fall kunna skapa mycket goda förutsätt- ningar för ett effektivt utredningsarbete. –Det bör i så stor utsträckning som möjligt finnas polisiära förun- dersökningsledare i tjänst även utanför ordinarie kontorstid. Ett genomförande av våra förslag om att åklagarna skall avlastas en del förundersökningar och inta en mer aktiv roll i andra kommer att få effekter för verksamheten hos polisen. Bl.a. kommer polis- myndigheterna att få förundersökningsledaransvar för fler och mer kvalificerade brottsutredningar. Även om det generellt sett har skett en successiv kompetenshöj- ning inom polisens brottsutredande verksamhet finns det ändå brister kvar. Vi har i tidigare betänkande (SOU 2003:114) behand- lat frågan om hur kompetensen allmänt bör kunna höjas genom en kombination av utbildnings- och rekryteringsinsatser. Vid en om- fördelning av förundersökningsledaransvaret måste det säkerställas att polisens förundersökningsledare har tillräcklig kompetens för uppgiften. Vi återkommer till frågan i avsnitt 6.9. Vilka befogenhe- ter som lagstiftningen ger åt polisiära förundersökningsledare har givetvis stor betydelse i kompetensfrågan. När det under en utredning fordras beslut eller åtgärd av åklagare innebär det att åklagaren senast i samband därmed måste inträda som förundersökningsledare. Om inte ärendets karaktär fordrar annat, brukar ledningen därefter återgå till polisen. Så är dock inte alltid fallet. Om åklagare har meddelat t.ex. ett anhållningsbeslut och den anhållne därefter häktas av domstol, måste förundersök- ningsledarskapet finnas kvar hos åklagaren. Om den anhållne där- emot försätts på fri fot, kan polismyndigheten leda förundersök- Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. ningen förutsatt att det finns utrymme för det enligt bestämmelsen i 23 kap. 3 § första stycket RB. Att låta förundersökningsledarskapet vandra fram och tillbaka framstår inte som rationellt. Av det skälet och mot bakgrund av våra förslag om ny uppgifts- och ansvarsfördelning finns det anled- ning att överväga om några av de befogenheter som tillkommer en- bart åklagaren under en brottsutredning bör ges även en polisiär förundersökningsledare. Vi har övervägt vilka ytterligare befogenheter en polisiär förun- dersökningsledare skulle kunna utrustas med. De allra flesta av åklagarens befogenheter under en brottsutredning är enligt vår be- dömning av sådan karaktär att det inte är lämpligt att överlåta dem även på en polisiär förundersökningsledare. De beslut eller åtgärder som enligt dagens lagstiftning fordrar att åklagare inträder i en brottsutredning är i huvudsak sådana som enligt vår mening även i fortsättningen fordrar åklagarnas speciella kompetens och erfaren- het. I vissa avseenden är det dock lämpligt att utvidga befogenhe- terna för polisiära förundersökningsledare. Frågan om ansvar för brott som hör under allmänt åtal får under de förutsättningar som anges i 48 kap. RB tas upp av åklagare genom strafföreläggande eller av polisman respektive tulltjänsteman ge- nom föreläggande av ordningsbot (48 kap. 1 § RB och 2 § ord- ningsbotskungörelsen [1968:199]). Föreläggandena träder i princip i stället för åtal och är avsedda att utgöra enkla och effektiva in- strument för att beivra den enkla brottsligheten. Strafföreläggande innebär att den misstänkte föreläggs ett bötes- straff eller en villkorlig dom eventuellt i förening med böter för godkännande. Strafföreläggandet får även omfatta exempelvis för- verkande av egendom och skadeståndsskyldighet. Föreläggande av ordningsbot innebär att den misstänkte före- läggs ett bötesstraff (penningböter) och kan kombineras bl.a. med förverkande av egendom (48 kap. 2 § RB). Har ett föreläggande godkänts gäller det som en dom som har vunnit laga kraft (48 kap. 3 § RB). Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. Bötesstraff får föreläggas genom strafföreläggande beträffande brott för vilket böter ingår i straffskalan, dock inte normerade bö- ter. I 15 § LUL finns särskilda bestämmelser om strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt (48 kap. 4 § första stycket RB). Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter får enligt 48 kap. 4 § andra stycket RB föreläggas genom strafföreläggande i fall då det är uppenbart att rätten skulle döma till sådan påföljd (jfr vårt tidigare förslag till ändring av den bestämmelsen i SOU 2003:74 s. 277 ff.). Detta gäller dock inte för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt eller om det finns anledning att förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst. I vissa situationer får strafföreläggande inte utfärdas. Det gäller om förutsättningar för allmänt åtal inte föreligger eller om föreläg- gandet inte tar upp alla brott som föreligger till bedömning. Straff- föreläggande får inte heller utfärdas om målsäganden förklarat att han avser att föra talan om enskilt anspråk beträffande annat än betalningsskyldighet eller om talan om företagsbot skall föras i an- ledning av brottet (48 kap. 5 § RB). Har målsäganden anmält enskilt anspråk avseende betalnings- skyldighet och är omständigheterna sådana att åklagaren enligt 22 kap. 2 § första stycket RB är skyldig att utföra målsägandens talan, skall också det enskilda anspråket tas upp i strafföreläggandet (48 kap. 5 a § RB). Närmare bestämmelser om strafföreläggande finns i strafföreläg- gandekungörelsen (1970:60) och i Riksåklagarens föreskrifter om strafföreläggande (RÅFS 1998:3). Förslag: Det nuvarande institutet strafföreläggande skall i fortsätt- ningen benämnas påföljdsföreläggande. Sådana påföljdsförelägganden som inte innebär att villkorlig dom föreläggs skall få utfärdas även av polismyndigheten. Beslut om lagföring i form av domar, strafförelägganden, åtalsun- derlåtelser och förelägganden av ordningsbot fattas av dom- stol, åklagare och enskild polisman respektive tulltjänsteman. Nå- gon beslutanderätt finns inte för polismyndighet. Under våra möten med åklagare har det framförts att möjlighe- ten för polismyndighet att fatta lagföringsbeslut borde finnas och Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. att det särskilt gäller om polismyndigheten får ett utökat ansvar för förundersökningsledning i enlighet med vårt förslag. är förundersökningsledare i de ärenden som är av enkel beskaffenhet. Med vårt förslag skall åklagarna leda i princip endast sådana brottsutredningar som är av omfattande eller svår beskaffenhet. skall med andra ord få ansva- ret för många flera utredningar än rörande främst mängd- brottslighet. Åklagare utfärdade drygt 47 000 strafförelägganden . är redan med dagens bestämmelser förundersökningsledare i en mycket stor majoritet av de ärendena, som oftast avser erkända brott med böter i straffskalan. Vi bedömer att det skulle innebära en stor effektivitetsvinst inte enbart för åklagarna utan för hela den brottsbekämpande verksam- heten, om polismyndighet fick möjlighet att utfärda strafföreläg- gande. Det skulle lämpligen enbart avse bötesfallen och inte när villkorlig dom föreläggs (jfr 1 kap. 3 b § RB, som innebär att doma- re inte får besluta om villkorlig dom utan medverkan av nämnde- män). En polisiär förundersökningsledare med tillräcklig kompe- tens skulle alltså kunna avsluta ärendet med lagföringsbeslut. Åkla- garens medverkan i sådana ärenden är till stor del en ren formalitet, bl.a. eftersom det ofta finns en relativt fast påföljdspraxis och ett erkännande. Åklagarna skulle då kunna ägna mer tid åt de ärenden som verkligen kräver åklagarkompetens. En sådan ordning skulle i praktiken likna den som finns inom . Enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling leder förundersökningar vid vissa brott inom område på motsvarande sätt som polismyndighet gör enligt 23 kap. 3 § RB. Den närmare fördelningen av ansvaret i för- hållande till allmänna åklagare framgår av allmänna råd från Riks- åklagaren (2001:10). Enligt 32 § lagen om straff för smugg- ling har särskilt förordnade befattningshavare vid rätt att föra talan i mål om brott enligt den lagen och vissa andra författ- ningar. För att de s.k. tullåklagarna skall vara behöriga krävs dock att det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte skall föranleda någon annan påföljd. Tullåklagare får också fatta beslut om förverkande i vissa fall. Bestämmelsen om tullåklagare inskränker inte en allmän åklagares åtalsrätt. Ordningen med särskilda tullåklagare är gammal. övervägdes åklagarskapet i tullmål, som då omfattade en större be- fogenhet än . I motiven till den numera ersatta lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (prop. 1960:115 s. 84 ff.) övervägdes frågan på nytt. Departementschefen angav att många av Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. de aktuella målen är av enkel beskaffenhet där de faktiska omstän- digheterna är helt klara och där det vanligen är så att den misstänk- te erkänner och domstolsförhandlingen blir summarisk. Departe- mentschefen menade också att behovet av juridisk utbildning och åklagarerfarenhet inte gjorde sig gällande i samma utsträckning som vid andra mål, att några betydelsefulla rättssäkerhetsinvänd- ningar inte kunde framföras mot ordningen med tullåklagare och att också arbetsbördan hos de allmänna åklagarna talade för att ordningen skulle behållas. Det uttrycktes också att tullåklagarna skulle ha rätt att utfärda strafföreläggande i målen. Vi har fått uppgifter från om att det finns fyra tullåklagare i landet, varav ingen är jurist. fick vi uppgift om att det fanns sju tullåklagare, varav två var juris- ter. Tullåklagarna leder vid sidan av omkring 30 förundersöknings- ledare utredningar hos men uppträder sällan i rätten. Däremot beslutar tullåklagarna om strafförelägganden. utfärdades 5 569 strafförelägganden av tullåklagare. I Tullver- kets årsredovisning för framgår (s. 9) att den relativt höga siffran berodde på att lagen om straff för smuggling trädde i kraft det året och att det hade skett ändringar i ordningsbotssystemet som gjorde att strafförelägganden utfärdades i stället för föreläg- ganden av ordningsbot. har meddelat oss att det utfärdades 856 strafförelägganden och att det har skett en minskning av antalet förelägganden sedan lagen (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel upphörde att gälla vid utgången av . Den lagen stadgade vissa införselkvoter för alkoholdryck- er. De skäl som har framförts för tullåklagarnas behörighet att ut- färda strafföreläggande gör sig gällande även i fråga om polismyn- digheten. Liksom tullåklagarna är utredningsledarna inom polisen huvudsakligen inte jurister. Trots det har tullåklagarna behörighet att utfärda strafförelägganden, väcka åtal och föra talan i domstol. Även för polismyndighetens del skulle möjligheten att utfärda strafförelägganden röra just ärenden där de faktiska omständighe- terna är helt klara och där den misstänkte erkänner brott. Det är viktigt att ha i minnet att den misstänkte alltid har möjlighet att avstå från att godkänna ett strafföreläggande. Ett godkännande in- nebär att den misstänkte erkänner gärningen samt godtar det straff, den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som har uppta- gits i föreläggandet. Enligt vår bedömning har de polisiära förundersökningsledarna oftast en betydligt större erfarenhet av brottsutredningsverksamhet Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. och ledning av sådan verksamhet än vad tullåklagarna har. Det gäll- er såväl antalet ärenden som variationen av och svårighetsgraden i ärendena. Vi har mycket svårt att föreställa oss att vissa polisiära förundersökningsledare, som fått utbildning och har tillräcklig kompetens för uppgiften, skulle vara mindre lämpade att utfärda strafföreläggande än vad tullåklagare är. Dessutom är det enligt vår mening ur kriminalpolitisk synvinkel av ringa betydelse att bötes- påföljd i de aktuella fallen utfärdas av polismyndighet i stället för av åklagare för godkännande. Vi menar att det skulle innebära så stora fördelar från effektivi- tetssynpunkt om polismyndigheten fick möjlighet att fatta de ak- tuella lagföringsbesluten att den möjligheten bör införas. Vi vill nämna att en del av effektivitetshöjningen skulle bestå i att de ad- ministrativa åtgärder som behövs vid överlämnande av ärendet till annan myndighet inte behöver vidtas. Vi ser inga avgörande skäl från rättssäkerhetssynpunkt mot en sådan ordning, särskilt som den har sin parallell hos tullen där ordningen har en mycket lång historia. Av 1 kap. 3 § BrB följer att enbart böter och fängelse är att anse som straff medan villkorlig dom är påföljd. Begreppet strafföreläg- gande är alltså numera i viss mån oegentligt. Vi föreslår därför att det nuvarande institutet strafföreläggande i fortsättningen skall be- nämnas påföljdsföreläggande och att sådana påföljdsförelägganden som inte innebär att villkorlig dom föreläggs skall få utfärdas även av polismyndighet. 6.4Prövning av gripande m.m. Vi anser att det av rättssäkerhetsskäl som utgångspunkt inte skall ske några förändringar i den nuvarande ordningen vad gäller befo- genheten att fatta beslut om tvångsmedel. Den befogenhet åklagare har bör inte föras över till polisen. En nackdel från effektivi- tetssynpunkt med detta är att åklagarresurser även i fortsättningen kommer att vara bundna till mängdbrottsligheten, som vanligen ligger till grund för de frihetsberövanden som sker. Om någon som är misstänkt för t.ex. tillgrepp av fortskaffningsmedel, grips av po- lis, så blir åklagare förundersökningsledare i utredningen, eftersom Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. frihetsberövandet skall anmälas skyndsamt till honom för beslut i frågan om anhållande (24 kap. 8 § andra stycket RB). Därefter be- höver relativt omfattande administrativa åtgärder av olika slag vid- tas innan personen är försatt på fri fot och ärendet har lämnats till polisens förundersökningsledning. Om samma person i stället hämtas till förhör och får stanna hos polisen i , får polismyndigheten leda förundersökningen utan att åklagare kopplas in (23 kap. 7 och 9 §§ RB). Åklagarväsendet har en omfattande organisation för att dygnet runt kunna fullgöra olika akutuppgifter för tvångsme- delshanteringen. Huvuddelen av de ärendena avser mängdbrotts- ligheten. Med den utgångspunkt vi har, nämligen att befogenheten att fatta tvångsmedelsbeslut inte skall förändras, kommer en stor del av detta arbete att finnas kvar även efter att våra förslag är genomförda. Det kan tyckas i viss mån stå i strid med grundtanken i förslagen, att reservera åklagarnas tid för den kvalificerade och svårutredda brottsligheten, men är enligt vår mening motiverat av rättssäkerhetsskäl. För att ändå få en mer effektiv ordning utan några rättssäker- hetsförluster har det framförts till oss bl.a. att reglerna som polis- myndighetens skyldighet att med skyndsamhet underrätta åklagare om gripande bör förändras. Bestämmelser om häktning, anhållande och gripande finns i 24 kap. RB. Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse får häktas om vissa yt- terligare förutsättningar är uppfyllda, de s.k. häktningsgrunderna (24 kap. 1 § första stycket RB). Det gäller om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet finns risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff (s.k. flyktfara), att han genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning (s.k. kollusionsfara) eller att han fortsätter sin brottsliga verksamhet (s.k. recidivfara). Om misstanken rör ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , skall personen häktas, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas, s.k. obligatorisk häktning (24 kap. 1 § andra stycket RB). Den som är på sannolika skäl misstänkt för brott och har okänd identitet eller saknar hem- Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. vist i riket får i vissa fall häktas oberoende av brottets beskaffenhet (24 kap. 2 § RB). Även den som endast är skäligen misstänkt för brott får under vissa förutsättningar häktas. Det skall bl.a. vara av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet, s.k. utredningshäktning (24 kap. 3 § RB). Beslut om häktning meddelas av rätten (24 kap. 5 § RB). Om det finns skäl att häkta någon, får han anhållas i avvaktan på rättens prövning av häktningsfrågan. Finns inte fulla skäl till häkt- ning men är den misstänkte skäligen misstänkt för brottet, får han anhållas om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning (s.k. utredningsanhållande). Uttrycket inte fulla skäl till häktning innebär en dispens från kravet på sannolika skäl för misstanken och från de beviskrav som ställs upp beträffan- de de särskilda häktningsgrunderna. Beslut om anhållande meddelas av åklagaren (24 kap. 6 § RB). I äldre bestämmelser angavs att sådana beslut skulle meddelas av åklagaren eller undersökningsledaren (, 2 s. 24:28 f.). Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman i brådskan- de fall gripa honom även utan föregående anhållningsbeslut (24 kap. 7 § första stycket RB). I 24 kap. 8 § RB finns bl.a. bestämmelser om det s.k. anhållnings- förhöret. Om anhållningsbeslutet har meddelats i den misstänktes frånvaro, skall han enligt första stycket förhöras av polis eller åkla- gare så snart beslutet har verkställts. Åklagaren skall också skynd- samt underrättas om frihetsberövandet. Efter förhöret skall åklaga- ren besluta om den misstänkte skall förbli anhållen. Av bestämmelsens andra stycke följer att den som har gripits utan föregående anhållningsbeslut skall förhö- ras av polis eller åklagare. Har åklagaren inte redan underrättats om frihetsberövandet skall det skyndsamt anmälas till honom. Åklaga- ren skall efter förhöret besluta om den misstänkte skall anhållas eller om beslutet om gripande skall hävas. Beslutet måste fattas före utgången av den tid under vilken den misstänkte är skyl- dig att stanna kvar för förhör enligt 23 kap. 9 § RB, alltså tolv tim- mar. Även polisen har i vissa fall rätt att häva ett beslut om gripande. Om detta finns bestämmelser i 24 kap. 8 § tredje stycket RB. Po- lismyndigheten får häva ett beslut om gripande innan åklagaren har blivit underättad om gripandet, om det är uppenbart att det inte finns skäl för ett fortsatt frihetsberövande. Beslutet får också hävas Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. av den polisman som har fattat beslutet om gripande, om det sker i omedelbar anslutning till själva gripandet. Hävande kan ske både när gripandet var ogrundat från början och när det har framkommit omständigheter som gör att det senare bedöms som ogrundat. Rätten för polismyndigheten att häva ett gripande gäller även i det fallet att det redan har hållits en anhållningsförhör. Den äldre ordningen enligt vilken t.ex. ett vakthavande befäl kan rubricera om ett gripande till ett omhändertagande vid avrapporteringen anses gälla fortfarande (se Fitger, 2 s. 24:37). När rätten för polisen att häva ett gripande infördes i rätte- gångsbalken uttalade regeringen följande om skälen bakom förslaget (prop. 1996/97:175 s. 56 f.). Vad som förekommit i detta lagstiftningsärende ger inte an- ledning att ompröva grundprincipen att det skall ankomma på åklagare att fatta beslut om hävande av gripande. Som flera remissinstanser påpekat skulle det dock, inte minst ur den enskildes synpunkt, vara av värde om polisen i begränsad ut- sträckning för vissa väl definierade fall gavs uttrycklig rätt att fatta beslut om hävande av gripande. Vad som talar för att polisen bör ges en sådan möjlighet är, som utredningen an- fört, att det av konstitutionella skäl inte bör tillåtas att ett frihetsberövande försenas av administrativa åtgärder, exem- pelvis att den som skall friges måste föras till polisstationen enbart av den anledningen att beslutet om gripande skall kunna hävas. Stöd för en sådan uttrycklig reglering kan häm- tas både i och regeringsformen. Euro- pakonventionen bygger således på principen att varje frihets- berövande skall vara lagligt, dvs. stå i överensstämmelse med den nationella lagen. Ett frihetsberövande skall alltså upphö- ra så snart förutsättningar för det inte längre föreligger. Ock- så ändamålsprincipen, indirekt uttryckt i 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen, torde medföra att den som är berö- vad friheten skall friges så snart frihetsberövande inte längre behövs för att uppnå det syfte som anges i den tillämpade pa- ragrafen. Med hänvisning till det sagda bör polisen ges en ut- trycklig möjlighet att häva ett beslut om gripande om det är uppenbart att gripandet är ogrundat. En sådan rätt bör före- ligga oavsett om polisen har hållit anhållningsförhör eller ej. När frihetsberövandet väl har anmälts till åklagaren och åkla- garen därmed har tagit över ansvaret bör dock inte polisen ha befogenhet att besluta om frigivning. En rätt för polisen att Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. häva beslut om gripande enligt vad som sagts ovan bör om- fatta såväl sådana fall där gripandet visar sig vara ogrundat på grund av omständigheter som framkommit först efter beslu- tet om gripandet som sådana fall där det första beslutet visar sig vara ogrundat redan från början. En regel med denna ut- formning kommer att omfatta också sådana fall då en miss- tänkt gripits med stöd av bestämmelsen i 24 kap. 2 § rätte- gångsbalken och den omständighet som utgjort grund för gripandet har fallit bort. Uppenbarhetsrekvisitet medför att polisen alltid skall läm- na över ansvaret till åklagaren så snart det råder tveksamhet om det finns skäl för fortsatt frihetsberövande. I första hand bör det ankomma på polismyndigheten att fatta beslut om hävande av gripande.