sou · GTB356d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det påpekas bland annat att NOU i stor utsträckning har underlåtit att beakta de synpunkter HomO och övriga antidiskrimineringsombudsmän framfört vid tidigare samråd. HomO och de övriga antidiskrimineringsom- budsmännen menade att klausulen innehöll en mängd avgräns- ningar som var onödiga ur en juridisk synvinkel. Dessa avgräns- ningar innebar att klausulen i bästa fall skulle ha ett symbolvärde. Ombudsmännens kritik ledde till att ombudsmännen och Integra- tionsverket utvecklade en egen klausul för införande i sina upp- handlingar.39 Deras förslag diskuteras längre fram i texten. Deras klausul tydliggör möjligheten till hävning av kontrakt vid diskriminering, gäller för varu- och tjänsteupphandlingar, gäller för hela leverantörens verksamhet samt i förhållande till underleve- rantörer. Dessutom omfattas alla diskrimineringslagar som gäller i . Den klausul som tillämpar är en rimlig avvägning. Den tar främst hänsyn till ombudsmännens eget förslag som den även innehåller NOU:s krav på en förstärkt möjlighet till uppföljning. Klausulen som jag föreslår är mer än endast en symbolhandling. Därmed bör den uppnå den förväntade stävjande och preventiva effekten. Den bör leda till en förstärkt intresse från företagens sida för lagar mot diskriminering. Detta bör leda till bland annat en förbättrad position på arbetsmarknaden för dem som sorteras bort på grund av ovidkommande hänsyn till sådana faktorer som kön, etnicitet, religion, funktionshinder, sexu- ell läggning. (Även ålder ). Dessutom kan klausulen leda till bättre kvalitet i de offentliga upphandlingarna eftersom grund- kravet i lagarna mot diskriminering i arbetslivet är att arbetsgivarna ska inte bortse från de mest kvalificerade sökande på grund av 39 Presenterad på Conference on Anti-discrimination in public contracts hos Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), . ovidkommande faktorer som kön, etnicitet, funktionshinder och sexuell läggning. 13.6.2Antidiskrimineringsklausul i villkoren för alla föreningsbidrag en klausul och policy mot diskriminering som ska gälla för alla statliga bidrag som förmedlas till föreningslivet. Det ska gälla för projektbidrag och föreningsbidrag. I budgeten påpekades att bl.a. jämställdhet mellan könen är ett prioriterat område och att särskilt skall uppmärksamma hur organisationer bildade på etnisk grund kan delta aktivt i detta arbete. Mer specifikt: arbetet för ökad jämställd- het skall vara ett prioriterat insatsområde vid beslut om verksamhetsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund 2003. Regeringen anser att frågor som gäller jämställdhet mellan könen samt de frågor som är förenade med den gemensamma värdegrunden skall uppmärksammas vid fördelning av statsbidrag till organisationer som främjar integration. Jämställdhet skall vara ett prioriterat område vid fördelningen av verksamhets- och projektbidrag.40 Med andra ord användes bidragsverktyget som ett sätt att lyfta arbete med jämställdhet just hos organisationer bildade på etnisk grund. Det kan i och för sig vara positivt att regeringen ställer krav som kan leda till ökad jämställdhet mellan könen, men det är anmärkningsvärt att sådana krav inte ställs vid annan bidragsgiv- ning, t.ex. statsbidrag till föreningar på handikappområdet och föreningar som arbetar med sociala frågor (se kapitel 4 om det politiska livet). Har regeringen haft något underlag för en sådan prioritering just hos organisationer bildade på etnisk grund? Har regeringen någonsin ställt kravet att det övriga föreningslivet skall prioritera ett främjande av etnisk jämlikhet eller ställt kravet att dessa ska redovisa de åtgärder som vidtagits för att främja etnisk mångfald? Givet de föreställningar som forskningen om t.ex. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 8, s. 14. medier visar (kapitel 3), är det kanske så att politiker och tjänste- män antar att invandrare är de som har problem med könsförtryck, men inte svenskar. Även om tanken med ett främjandekrav inte är fel, föreslår jag istället att det ska införas ett antidiskrimineringsvillkor som gäller alla lagreglerade diskrimineringsgrunder i alla offentliga bidrag till föreningslivet. Att bara ställa krav på främjande och inte mot diskriminering riskerar att öppna för tolkning som leder åt fel håll och därmed att bli verskningslöst. I olika former förmedlas bidrag från det offentliga till olika slags frivilligorganisationer och andra sammanslutningar. Ungefär på samma sätt som i statliga upphandlingar borde en antidiskrimine- ringsklausul utvecklas så att till exempel frivilligorganisationer som får bidrag är införstådda med att utbetalning kan stoppas eller åter- krävas vid överträdelser av denna klausul. Regeringen har redan i den nationella handlingsplanen mot rasism förklarat avsikten att utreda frågan om möjligheterna att förena olika statliga stödåtgärder med krav relaterade till icke- diskriminering och om vilka statliga stöd som skulle kunna för- knippas med sådana krav. (Regeringens skrivelse 2000/01:59, s. 80) Mitt förslag borde vara enklare att genoföra eftersom den avgränsas till olika slags bidrag som utgår till frivilliga organisationer. Med ledning av det som skrivs ovan angående en antidiskrimine- ringsklausul för offentliga upphandlingar borde det inte vara svårt att snabbutreda formuleringen av en klausul som berör bidrag till föreningslivet samt införandet. 13.6.3Antidiskrimineringspolicy för regeringens banktillgångar att utser en interdepartemental arbetsgrupp som får i uppdrag att utveckla en antidiskrimineringspolicy för reger- ingens banktillgångar. En fråga som emellanåt uppmärksammas är huruvida människor med en annan etnisk bakgrund än svensk diskrimineras i kreditgiv- ning (frågan har uppmärksammats även med hänsyn till könsdis- kriminering). Det finns säkert många banker som vill förvara statens pengar. Med hänsyn till detta borde regeringen, med hänsyn till tillgångar som inte är en del i en upphandling där en antidiskri- mineringsklausul redan gäller, utveckla en policy som innebär att regeringen avser att flytta sina bankaffärer från banker som diskri- minerar. Policyn bör vara inriktad på alla lagstadgade diskrimine- ringsgrunder (dvs. kön, etnicitet, religion, funktionshinder och sexuell läggning). att tillsammans med SCB och DO ska få i upp- drag att utveckla variabler för etnisk statistik som kan användas bland annat av statliga myndigheter. En viktig fråga i arbetet mot diskriminering är möjligheten att mäta förändringar, t.ex. den etniska sammansättningen på en arbetsplats. Annars är det mycket svårt att bedöma olika åtgärders effektivitet. Ett perspektivskifte när det gäller arbete med lika rättigheter och möjligheter har ägt rum och äger rum i en del länder (t.ex. och ). Skiftet innebär en förflyttning av fokus från endast ett förbud mot diskriminering till ett arbete som också omfattar främjande av reell jämlikhet, dvs. att inte bara de formella rättigheterna och möjligheterna fokuseras, utan också utfallet. För att arbeta i den riktningen anses det vara viktigt att kunna utveckla data för att analysera och mäta implementering av antidiskrimine- ringslagar och proaktiva åtgärder. Utan data som reflekterar etni- citet på något sätt, blir det svårt att känna till eller mäta inverkan av olika antidiskrimineringsåtgärder med hänsyn till etniska minori- teter. (Goldston, 2004:1)41 Därtill påpekar . A. Goldston mer specifikt att etnisk data är ett baselement i europeisk rätt. Defini- tionen av indirekt diskriminering i det etniska likabehandlingsdi- rektivet tydliggör att det som krävs är att man visar att personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung särskilt missgynnas jämfört med andra personer.42 För att kunna göra själva jämförel- sen behövs något slags kvantitativt mått. 41Robin , Data to promote equality – from outlawing discrimination to promoting equality. Paper presented at Commission Antidiscrimination Community Programme, , 9–. 42Article 2 (2) (b). Det etniska likabehandlingsdirektivet (Rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung). att statistik får användas för att bevisa indirekt diskriminering. Enligt Goldston bör det dessutom noteras att är det enda landet i EU som sammanställer etnisk data. (Ibid. 4) Men det finns mycket detaljerade uppgifter att tillgå i olika länder inklusive (t.ex. i folkbokföringsregistren) som skulle kunna räcka för ändamålet. När det gäller insamling av etnisk data är det viktigt att skilja mellan personlig och anonym data. Statistisk information som inte kan kopplas ihop till en viss person bryter inte mot existerande lagar rörande dataskydd. Känslig personlig data, t.ex. angående etnisk tillhörighet, kan avidentifieras innan det databehandlas (Ibid. 10–11). Såsom gjorts i , och borde reger- ingen också initiera utveckling av mätinstrument som baseras på frivillig självidentifiering i . Det kan hända att sådant inte ger de ideala eller perfekta resultaten. Dels kan människor uppge vilseledande information. Dels kan informationen brista i träffsä- kerhet. Å andra sidan verkar sådana system ha fungerat tillräckligt tillfredsställande för att kunna ge värdefulla mätbara resultat i t.ex. , och . bör de närmare detal- jerna utvecklas av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering eller av den nya samlade myndigheten, tillsammans med Integrations- verket och SCB. Frågan om kartläggning har enligt mitt tycke fått omotiverat stor uppmärksamhet, där skyddet av individen sägs vara i centrum. En del av den negativa reaktionen bidrar dock till att diskriminering inte sätts i fokus. Så länge verktygen och därmed informationen om diskriminering är otydliga, finns det mindre möjligheter att mot- verka diskriminering. Eller som påpekats av den tidigare ordföranden racism is difficult if one does not know the scope and consequences of the existing problems. States, in many instances, do not want to know. Expos- ing the disturbing levels of racial discrimination in ones country creates political pressure to remedy the problem. (Banton, 2000) I båda och samlas det in information via folkräk- ningar som ger en bild över befolkningens sammansättning i län- derna med hänsyn till ras eller etnicitet. Dessa folkräkningar ger i sin tur information som kan användas av arbetsgivare och andra för att bland annat analysera hur deras arbetsplats ser ut i jämförelse med befolkningen i den aktuella staden, delstaten eller hela landet. Denna information samlas in främst genom enkäter som delas ut till de anställda och som bygger på frivillig självidentifiering. På detta sätt kan en arbetsgivare se om det har funnits en ändring i den sammansättningen på arbetsplatsen med hänsyn till exem- pel kön, funktionshinder eller etnicitet. På detta sätt blir föränd- ringarna mätbara. (, 2004) Det har funnits kritik i bland annat mot kategorierna som används i folkräkningar. Det finns även en stark kritik i mot överföring av de nordamerikanska metoderna till . Jag anser inte heller att de bör överföras. Däremot kan man mot bak- grund av den nordamerikanska modellen resonera kring vilken slags information som behövs i , hur information ska samlas in, vilken information som redan finns och hur den kan formuleras för att passa de behov som finns i för att till exempel analy- sera effekterna av de antidiskrimineringsåtgärder som tillämpas. har redan en noggrann kartläggning över hela befolk- ningen i och med att födelselandet för varje invånare är registrerat, och även föräldrarnas födelseland. Därmed finns det förmodligen redan mer offentlig, tillgänglig etnisk registrering i än i många andra länder. Vissa har antingen befarat eller önskat att det sätts igång en ny typ av etnisk registrering. Jag menar dock att man inte behöver starta en ny typ av etnisk registrering. Däremot bör man utveckla meningsfulla indikatorer på etnicitet med den information som finns. Det som behövs är en grov måttstock som använder t.ex. indelningen födda i eller rötter i , EU och utanför EU. Det som behövs är inte fullständig information om människors yttre egenskaper. Det som behövs är användbar information och en sådan indelning skulle kunna utgöra en utgångspunkt. I arbetet med utvecklingen av metoden/metoder är det viktigt att involvera representanter för dem som utsätts för etnisk diskri- minering. Detta är viktigt med hänsyn till utformningen, insamling och analysen av informationen. (Goldston, 2004:19-20) Detta är också en viktig åtgärd för att stimulera empowerment. Även om det finns olika sätt att samla in information för att mäta graden och effekterna av diskriminering i olika länder, är det viktigt att den måttstock som utvecklas är anpassad till svenska förhållanden. Till exempel har utvecklat användningen av statistiken kring födelseland, information som redan finns och som kan användas i förhållande till den egna befolkningen på ett hanterligt sätt. (, 2004) Poängen måste vara att ha variabler som kan ge en grov bild över förändringen som sker i den etniska sammansättningen på en arbetsplats och mer generellt på arbetsmarknaden när olika verktyg sätts in för att motverka diskriminering. Det är förändringen och inte en perfekt bild över sammansättningen som ska eftersträvas. Förutom detta behövs mer utvecklade raffinerade forsknings- metoder för att analysera om dessa variabler ger en tillräcklig bra bild över förändringarna som sker. Till exempel för att se om posi- tiva trender gynnar främst eller endast vita inom kategorin födda utanför EU. Även om det finns tillgänglig SCB statistik på en bredare sam- hällsnivå, behöver arbetsgivare metoder för insamling av informa- tion. Därför behövs självidentifiering av arbetstagares etniska till- hörighet på ett sådant sätt att det kan bidra till jämlikhetsarbetet på exempelvis arbetsplatser. 13.7.1Situation testing som bevismetod att DO ska utveckla användningen av situation testing som en bevismetod. DO har av regeringen fått i uppdrag att undersöka om det i svensk rätt finns hinder mot att använda situation testing som bevis i rättsväsendet. Förutsatt att DO inte finner oöverkomliga hinder föreslår jag att DO får ett följduppdrag för att utveckla använd- ningen av situation testing som en bevismetod. I synnerhet torde det kunna bidra som stödbevis i vissa fall av diskriminering. Meto- den har använts med framgång i bland annat . Den är av intresse med hänsyn till arbetslivet, men också diskriminering som sker inom boende, välfärdtjänster och andra samhällsområden. Arbetet med situation testing är en av frågorna som bör föranleda ett närmare samarbete mellan DO och organisationer i det civila samhället som representerar de som berörs av etnisk diskrimine- ring. 13.7.2Kritiska analyser av rekryteringsprocesser att DO får i uppdrag att utveckla ett analysverktyg som tar hän- syn till helheten i rekryteringsprocesser, samt bidra till tillämp- ningen av sådana analyser på de 10 största myndigheterna. Det är i rekryteringsprocesser i arbetslivet som mycket av struktu- rell diskriminering finns. Därmed behövs kritiska analyser av den roll som de ansvariga för rekryteringen spelar; kompetenskravens relevans, rekryteringskanaler, hur beslut om intervju och anställ- ning fattas och inflytande som ges till ovidkommande faktorer som fördomar angående olika religioner eller länder. Det är även viktigt undersöka varför människor slutar. När det ställs krav i myndigheternas regleringsbrev på genomfö- randet av bland annat diskrimineringsundersökningar som använ- der situation testing som en kvalitetssäkringsmetod, krav på analy- ser av upplevelser av diskriminering i hos personalen och analyser av arbetskraftens sammansättning och utveckling, bör DO kunna bidra. I utvecklingen av sådana analyser kommer det att vara viktigt att också ta tillvara kunskaperna som utvecklas av inom ramen för uppdraget att genom situation testing undersöka förekomsten och omfattningen av etnisk och religiös diskrimine- ring på den svenska arbetsmarknaden. Studien kommer att ske i samarbete med , , som genomfört liknande undersökningar i flera europeiska länder. planerar att genomföra studien , och presentera resultaten (Regeringens regler- ingsbrev, 2005). att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) tillsam- mans med de andra ombudsmännen mot diskriminering ges i uppdrag att utforma en uppförandekod för arbetslivet. Koden skulle kunna bidra till det nuvarande arbetet med aktiva åtgärder samt det framtida arbetet med jämlikhetsplaner. Arbetet bör utvecklas i samarbete med arbetsmarknadens parter och repre- sentanter från de berördas organisationer. I andra länder har parterna på arbetsmarknaden, ofta i samarbete med de relevanta myndigheterna, utvecklat en uppförandekod (code of conduct) för motverkande av diskriminering och främ- jande av jämlikhet. Det är ett av exemplen som tar upp i sin sammanfattning av olika åtgärder för främjande av jämlikhet. (, 2000:18) Ett annat exempel på en uppförandekod är den som skapats för arbetslivet av Commission for racial equality – Employment code of practice.43 Med denna typ av kod finns huvudsakligen två syften. Ett är att ge arbetsgivare, arbetstagare, fack och andra relevanta aktörer riktlinjer som underlättar en för- ståelse av gällande lagar mot diskriminering. Ett annat är att koden kan ge uppmuntran till arbetsgivare att implementera policys som främjar jämlikhet på arbetsplatsen. 13.8.1Åtgärder som berör strukturell diskriminering och polisen att det föreslagna forskningsinstitutet tillsammans med DO utvecklar regelbundna tillitsundersökningar som kan baseras på materialet i nationella frågeundersökningar. Att utveckla en inblick i invandrares förtroende för samhällsinsti- tutioner kan vara en viktig mätare för utvärdering av arbetet mot strukturell diskriminering, i synnerhet i förhållande till rättsväsen- det. inhämtade utredningen visst råmaterial som bland annat indikerar att det bland svenskar och invandrare (sär- skilt utomeuropeiska) finns stora skillnader i förtroendet för rätts- väsendet, i synnerhet för polisen. Det finns även tecken på en etnisk hierarki. Ju längre bort från en person är född (eller personens föräldrar) desto lägre förtroende. Jag tolkar detta som att invandrare (som ser ut att komma) från länder i och oftare utsätts för polisens misstänksamhet på grund av sitt utseende. Denna indikation kan ses i bilaga 3 Invandrares förtro- ende för samhällsinstitutioner: Resultat från – 2004. En fördjupning av denna typ av undersökning kan vara vik- tigt med hänsyn till dessa institutioner i t.ex. storstadsregionerna. I har liknande undersökningar varit ett viktigt verk- tyg för att bidra till bland annat kunskapen om inkludering och exkludering i samhället. Ett nytt disciplinärt medel att ett nytt disciplinärt medel inom polisen utreds och föreslås som innebär förenklade möjligheter att utreda och granska omedveten rasism/diskriminerande beteende. Detta kan lämpligen formuleras som ett tilläggsuppdrag för den pågå- ende utredningen om ett fristående utredningsorgan (Ju 2004:13). I kapitlet om rättsväsendet (kap. 9) konstateras att det inom polisen fanns indikationer på vad som internationellt brukar kallas för institutionell rasism. Detta kan ta sig uttryck på flera olika sätt. När det gäller så grova missförhållanden som övervåld mot etniska minoriteter rör det sig givetvis om brottsligt beteende och skall hanteras av åklagare. Ofta yttrar sig dock den institutionella rasismen i mer subtila former som exempelvis stereotypisering av invandrare som kriminella vilket leder till att dessa i större ut- sträckning än svenskar blir utsatta för polisens misstänksamhet och kontroll, eller polisens svårigheter med att prioritera utred- ningen av hatbrott. Min uppfattning är att polisens personalansvarsnämnd med sin inriktning på disciplinära åtgärder av straffkaraktär som varning eller löneavdrag inte är tillräcklig för uppgiften. I samband med The infördes nya procedurer i för att hantera unsatisfactory perfor- mance (ung. otillfredsställande prestation) som var en mindre allvarlig form av felaktigt agerande än misconduct (ung. missköt- sel). Vid utredningarna om unsatisfactory performance används ett lägre beviskrav än det som används i brottsmål (Se närmare Jag anser att det finns ett behov av ett liknande system i . Tanken är inte att det skall bli lättare att utdela disciplinära bestraffningar utan att skapa ett forum där problemet med strukturell diskriminering kan behandlas. Det viktiga är att polisens beteende granskas samt att om omedveten rasism/diskriminerande beteende kan konstateras att denna behandlas i ett utlåtande. Ett avrapporteringssystem angående stop and search att ett avrapporteringssystem utreds och införs hos polisen som ett sätt att förhindra missbruk av rätten att stanna och kontrol- lera människor. Internationellt har polisens missbruk av rätten att stanna och visi- tera (eng. stop and search) exempelvis fotgängare eller bilister uppmärksammats. Etniska minoriteter har systematiskt stoppats och visiterats utan annan synbar anledning än deras hudfärg. Poli- sens agerande har berott på en rasistisk stereotypisering där etniska minoriteter har setts som kriminella. I The gavs ett antal rekommendationer: varje polis är skyldig att registrera alla stannanden och visiteringar denne utför. I registret skall noteras anledningen till stannandet, resultatet och den stanna- des egen definition av sin etnicitet. En kopia av dessa noteringar skall ges till den stannade. Dessa register sparas sedan, och ställs samman till statistik vilken sedan publiceras. Informationskampanjer har också genomförts för att upplysa allmänheten om vilka rättigheter polisen har samt rätten att få en kopia på polisens noteringar av stannandet. Redan före The fanns regler på detta område. Mer forskning krävs för att närmare kartlägga i vilken utsträckning ett liknande problem finns i , men forskningen jag redovisat tyder på att problemet finns. Det bör närmare utredas i vilken grad åtgärder motsvarande de brittiska (eller andra åtgärder) bör införas i . att utbildningen på polishögskolorna ses över med målsättningen att den skall förbereda poliser för olika frågor som berör förverkli- gande av lika rättigheter och möjligheter, med särskild fokus på strukturell diskriminering som samhällsfenomen. Utbildningen bör leda till en förmåga till självinsikt och självkritik hos polisen. Diskriminerande normer och handlingar som exem- pelvis negativ stereotypisering av invandrare måste uppmärksam- mas och bekämpas. Det är viktigt att antidiskrimineringsperspekti- vet inte är begränsat till ett mindre moment eller kurs utan genom- syrar hela utbildningen. Utbildningen bör närmare integreras med resten av samhället. F.d. länspolismästare har på uppdrag av Justitie- departementet utarbetat en handlingsplan för mångfaldsarbetet inom polisen (Gunnmo, 2004). Han föreslår att måste kopplas närmare en högskola för att högskolemässigheten i utbildningen skall garanteras och utvecklas långsiktigt. Jag delar denna uppfattning och ser det också som viktigt att poliser under grundutbildningen inte separeras från övriga samhället. Det förefaller som om att många av sökandena med invandrar- bakgrund inte antas till utbildningen på grund av att de inte klarar det obligatoriska språktestet. Polishögskolornas språktest bör ses över närmare för att se till att det till alla delar är relevanta, då testet annars kan vara indirekt diskriminering. Tills vidare föreslår jag dock att det på samtliga polishögskolor utarbetas ett särskilt program som erbjuder förberedande språkutbildning för studenter som ämnar söka till , där programmets målsättning skall vara att studenterna skall klara språkprov. finns redan ett sådant utbildningsprogram i som tagits fram genom ett samarbete mellan polisen, arbetsför- medlingen och företaget (Tidningen , 2004). Ett liknande projekt har tagits fram vid i , men har inte genomförts (). Förslag och rekommendationer SOU 2005:56