sou · GTB31d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Därför bör det grundmaterial som redovisningarna bygger på, i form av tabellmaterial och annat underlag också fortsatt finnas fritt tillgängliga för den som önskar ta del av dem. Inte minst för den fria forskningen och andra utom- stående bedömare som vill gå på djupet är det angeläget att det finns ett omfattande och lättillgängligt material om program- verksamheten i radio och TV i allmänhetens tjänst. Dessutom kommer ett sådant material också i fortsättningen att vara ett viktigt underlag för regering och riksdag inför beslut om nya till- ståndsperioder. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod En viktig aspekt på programföretagens planeringsförutsättningar är tillståndsperiodens längd. Enligt radio- och TV-lagen ska tillstånd som meddelas av regeringen gälla för . Tillstånds- periodernas längd har varierat kraftigt . De fyra senaste perioderna har varit sex, fyra, fem och . Den senaste längre perioden var , dvs. (dock som ett resultat av förlängning med på slutet). Public service-företagen verkar på en mediemarknad där förut- sättningarna ständigt ändras. Detta ställer krav på anpassnings- förmåga och utvecklingsarbete inom företagen, men det innebär också att riksdag och regering med jämna mellanrum behöver kunna ta ställning till behov av eventuella förändringar i verksam- hetens förutsättningar. Det är dock vår uppfattning att behovet av långsiktiga planeringsförutsättningar gör att tillståndsperioden bör vara längre än de som gäller . I flera andra jämförbara länder är public service-verksamhetens grundförutsättningar givna för , medan omprövningar sker med kortare intervall i vissa särskilda frågor, t.ex. resursfördelning. I har t.ex. BBC ett uppdrag som gäller , men där regeringen för något kortare tidsperioder, i taget, bestämmer nivån på BBC:s resurser. Också andra särskilda delar, t.ex. möjligheterna för BBC att starta nya kanaler och andra verksamheter, kan prövas under pågående tillståndsperiod utan att hela uppdraget tas upp till omprövning. I våra nordiska grannländer kan public service-verk- samheten sägas ha ett ännu mer långsiktigt skydd, genom att grunderna för verksamheten är reglerad i lag. På så sätt gäller public service-uppdraget i , och . Detta hindrar dock inte att staten också i dessa länder dels bestämmer ramarna för programföretagens finansiering för tids- bestämda perioder, dels löpande behandlar särskilda frågor som exempelvis digitala sändningar och liknande, utan att grunderna i public service-uppdraget ifrågasätts. Vid en samlad bedömning har vi fastnat för att föreslå en till- ståndsperiod för den svenska public service-verksamheten . Att tillståndsperioden och därmed riktlinjerna för verksamheten är fastlagda under så pass bör skapa stabilitet och underlätta programföretagens förmåga att verka i en föränderlig medie- situation, vilket är en förutsättning för att de ska kunna fatta de Riktlinjer för kommande tillståndsperiod beslut som krävs. En lång tillståndsperiod understryker dessutom verksamhetens självständighet och integritet. Av dessa skäl är det vår uppfattning att också de ekonomiska förutsättningarna bör vara kända och ligga fast . Det ligger inte i vårt uppdrag att lämna förslag på vilka resurser programföretagen ska ha under kommande tillståndsperiod. Vi förutsätter emellertid att i beslutet om public service- uppdraget för nästa tillståndsperiod fattar beslut om principerna för programbolagens resurstilldelning, t.ex. för hur nivån på TV- avgiften ska ändras för att kompensera programföretagen för pris- ökningar. Mot bakgrund av svårigheterna att för en så som besluta om de ekonomiska förutsättningarna för en så stor verksamhet som public service-företagens kan det finnas behov av en avstämning . För att göra det möjligt att kunna ta hänsyn till ändrade förutsätt- ningar vill vi förorda en kontrollstation efter halva tiden. Det kan finnas anledning att öppna för möjlig- heten att händelser och förändringar av väsentlig natur som vi inte kan förutse kommer att göra det nödvändigt att se över delar av uppdraget också . Att inrätta en kontrollstation kan också föra det goda med sig att den ger ett naturligt utrymme för granskning och fristående bedömningar av verksamheten i syfte att stimulera en bred och livaktig allmän debatt om public service-radion och televisionen. För att en sådan kontrollstation emellertid inte ska leda till osäkerhet i programföretagen och i branschen i övrigt om vilka förutsättningar som gäller, dvs. i realiteten få karaktären av en ny prövning och därmed kortare tillståndsperiod än avsett, vill vi före- slå en utformning som beaktar detta. Principen bör vara att public service-uppdraget gäller oförändrat under hela tillståndsperioden. Vid en kontrollstation bör den grundläggande frågeställningen vara om det har skett förändringar i omvärlden, på teknikens område eller i förutsättningarna i övrigt för public service-verksamheten, som gör att någon del av upp- draget i väsentlig utsträckning är ändamålsenlig. Vi föreslår att ansvaret för den prövning som ska ske i samband med en kontrollstation ska ligga på programföretagens ägare, dvs. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod Stiftelsen bör ansvara för att en rapport tas fram som belyser och analyserar väsentliga aspekter på program- företagens verksamhet under tillståndsperiodens första del samt sådana förhållanden i företagens omvärld som påverkar program- företagens ställning och uppdrag. Det bör vara upp till att, mot bakgrund av resultaten av genomförda studier, bedöma om den anser att det finns anledning att ta initiativ till förändringar genom att tillskriva regeringen. Den rapport som tar fram bör i alla händelser tillställas regering och riksdag för kännedom. Det material och den diskussion som följer på publiceringen av studier som görs vid en kontrollstation bör kunna bli ett inslag i en mer aktiv och återkommande debatt om public service- verksamheten. blir materialet givetvis ett viktigt underlag inför beslut om kommande tillståndsperiod. Slutligen ska tilläggas att regering och riksdag naturligtvis alltid kommer att ha möjlighet att väcka en fråga genom utredning eller förslag till förändring, också under en pågående tillståndsperiod om det visar sig nödvändigt. Men vi anser att det är lämpligt att på för- hand klargöra att riktlinjerna för verksamheten bör gälla under en hel tillståndsperiod. Kontrollstationen i mitten av tillstånds- perioden blir mot den bakgrunden inte en regelrätt omprövning av verksamheten med påföljande beslut av regering och riksdag utan en möjlighet att bredda debatten om hur public service-företagen uppfyller sitt uppdrag. Vår bedömning är att de förslag vi lämnar angående granskning av programföretagens verksamhet och deras omvärld kan förväntas leda till ökade arbetsuppgifter för såväl som . har mycket begränsade administrativa resurser. Stiftelsen har till sitt förfogande endast en person som på halvtid fungerar som kanslichef och förbereder stiftelsestyrelsens ärenden. För att stiftelsen ska kunna utöva det ansvar som vi föreslår den ska ha i samband med en kontrollstation bör den ges resurser för det. Vi anser att kostnaderna för en kontrollstation, på samma sätt som gäller för den årliga SOU 2005:1 Riktlinjer för kommande tillståndsperiod revisionen, ska bäras inom koncernen av programföretagen gemensamt. Utöver den årliga granskningen av programföretagens redovis- ningar kan också behöva låta genomföra särskilda studier för att belysa centrala aspekter av program- verksamheten. har nämnden uppgiften att ta fram ett material som belyser det svenska TV-utbudet, men vi kan tänka oss att nämnden får ett något utvidgat uppdrag som innebär möjligheter att kunna belysa också andra aspekter, t.ex. program- utbudet på den svenska radiomarknaden eller undersökningar som belyser innehållet i programmen på annat sätt än genrebredd och liknande. Alla undersökningar behöver givetvis inte genomföras utan kan ges en periodicitet som nämnden avgör. Vi bedömer att nämnden bör tillföras resurser för att den ska klara de föreslagna uppgifterna. Den närmare nivån på resurs- behovet bör avgöras av regeringen efter förslag från nämnden på ett upplägg för granskning . Det ökade anslagsbehovet bör finansieras med TV-avgiftsmedel, som utgör två tredjedelar av nämndens finansiering. Den begränsade summa som kan förväntas bli aktuell bör kunna tas från dagens avgiftsintäkter utan att TV-avgiften påverkas. 7Gränserna för public service- företagens verksamhet Som framgår av omvärldsbeskrivningen i kapitel 5 har radio- och TV-området genomgått stora förändringar de senaste 15–20 åren. Antalet radio- och TV-kanaler ökar och blir tillgängliga på allt fler plattformar. Den tekniska utvecklingen ger upphov till nya sätt att ta del av medieinnehåll och allt fler aktörer strävar efter att få publiken att ägna uppmärksamhet åt just deras medieplattformar. Public service-företagen har en viktig uppgift att förhålla sig till denna alltmer komplicerade och krävande konkurrenssituation så att verksamheten också fortsatt kan upprätthållas som en samman- hållande kraft på det svenska medieområdet. har de svenska public service-företagen lyckats relativt väl med att möta konkurrensen både från nya radio- och TV- kanaler och från nya medieformer och plattformar. Public service- radio och TV är fortsatt centrala aktörer på den svenska medie- marknaden. Programföretagen har hanterat konkurrensen genom att profilera sina radio- och TV-kanaler i skilda hänseenden. Dess- utom har företagen valt att möta utveck- lingen genom att vidga sina verksamhetsfält, dels genom att starta nya radio- och TV-kanaler, dels genom att etablera verksamhet på nya plattformar, t.ex. Internet. hade svensk public service två TV-kanaler och fyra radiokanaler, varav en med regional nedbrytning. består public service-verksamheten dessutom av tre nya TV-kanaler, SVT24, Barnkanalen och Kunskapskanalen, samt ett stort antal nya radiokanaler. Två av TV-kanalerna, Barnkanalen och Kunskaps- kanalen delar frekvensutrymme i de digitala marksändningarna. De nya radiokanalerna finns dels i de begränsade försökssändningarna med digital ljudradio, dels som webbradio på SR:s hemsida på Internet. De tre public service-företagen har alla dessutom en väl utvecklad Internetverksamhet med information om företagen och programverksamheten och där det också finns stora mängder Gränserna för public service-företagens verksamhet kompletterande information kring programmen. Alla tre företagen gör dessutom delar av sitt utbud tillgängligt via datafiler på sina hemsidor. 7.1Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamhet Kommittén anser att programföretagen också fortsättningsvis bör ges goda förutsättningar att utveckla sin verksamhet inom området ny teknik och på olika nya tekniska plattformar. Men även om de tekniska förutsättningarna ändras kraftigt så finns det anledning att klargöra att programföretagens kärnverksamhet är att producera och sända radio- och TV-program till hela publiken på lika villkor. För en kommersiell verksamhet som arbetar på marknadens villkor kan det tyckas vara konstlat att uppställa gränser för vilka regler som ska gälla olika delar av verksamheten. Men för programföretag som arbetar på uppdrag av det allmänna och som i princip helt finansieras av allmänna resurser finns det anledning att vara tydlig. Enligt nuvarande riktlinjer gäller sålunda att programföretagens kärnverksamhet utgörs av produktion och sändning av radio och TV till hela allmänheten utan andra kostnader än erlagd TV-avgift. Det är till denna verksamhet som de medel programföretagen får via TV-avgiften ska användas. Vid sidan av kärnverksamheten kan programföretagen bedriva kompletterande verksamhet. I takt med att informationstekniken utvecklas förbättras möjligheterna att göra radio- och TV- programmen tillgängliga på flera skilda sätt och att ge programmen ett mervärde för publiken. Kompletterande verksamhet som bedrivs i syfte att öka tillgängligheten till public service-utbudet, t.ex. i programföretagens verksamhet på Internet, ska liksom kärn- verksamheten finansieras med TV-avgiftsmedel. Förutom kärnverksamhet och kompletterande verksamhet kan programföretagen i begränsad utsträckning bedriva sidoverk- samheter. Programföretagens verksamhet medför att det inom företagen samlas produkter, kompetenser och resurser som kan användas också för andra ändamål. Produktionsresurser som i första hand är anskaffade för den egna verksamheten i form av personal, lokaler och utrustning kan hyras ut till andra om det innebär att resurserna får en högre nyttjandegrad. Programidéer, rättigheter och färdiga program kan säljas till andra radio- och TV- Gränserna för public service-företagens verksamhet företag i och i andra länder. Distributionsteknik som anskaffats för den egna verksamheten kan också betjäna andra programföretag om det finns en överkapacitet. En central förut- sättning är dock att sidoverksamheter ska bedrivas på ett konkur- rensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. I det riksdagsbeslut som ligger till grund för nuvarande uppdrag klargörs att programföretagen inte bör bedriva sidoverksamheter som kan skada kärnverksamheten eller som kan uppfattas strida mot de principer som public service-verksamheten ska vägledas av. Det anförs vidare att programföretagen av detta skäl inte bör bedriva publicistisk verksamhet annat än inom ramen för kärnverk- samheten eller som kompletterande verksamhet. Sidoverksamheter får heller inte ges en sådan omfattning att behovet av intäkter till sidoverksamheter medför att kärnverksamheten kommer i andra hand. Kommittén vill understryka vikten av att programföretagen agerar i enlighet med de riktlinjer som gäller och konsekvent undviker verksamhet som kan riskera att skada förtroendet för kärnverksamheten. Det som har sagts innebär att kommittén inte förordar några förändringar i förhållande till de riktlinjer som gäller när det gäller att skilja mellan programföretagens kärn- verksamhet, kompletterande verksamheter och sidoverksamheter.1 SVT har i en skrivelse till kommittén föreslagit att företaget ska ges rätt att ta ut avgifter för vissa elektroniska tjänster, t.ex. i samband med att SVT:s programarkiv digitaliseras.2 SVT:s ambition är att starta en särskild tjänst, SVT Öppet Arkiv, som ska vara möjlig för publiken att ta del av på begäran. Arkivtjänsten skulle innehålla både äldre program och redaktionellt sammanställda paket med inslag från viktiga händelser. SVT nämner Internet och bredband som möjliga distributionsvägar. Sådana tjänster kan också kallas en till en-tjänster och skiljer sig från en till alla-tjänster som t.ex. utsändning av TV-program för mottagning av hela allmän- heten. För vanliga TV-sändningar har företaget samma kostnad oavsett antalet tittare. Men för den typen av tjänster som enskilda 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. 2SVT:s skrivelse till kommittén . Gränserna för public service-företagens verksamhet användare vill ha på begäran ökar kostnaderna med antalet användare. De kostnader som avses gäller rättigheter, administra- tion och teknik, t.ex. investeringar i dator- och serverkapacitet. SVT menar att sådana tjänster som enskilda användare vill ha på begäran inte bör finansieras med TV-avgiftsmedel utan med avgifter från dem som vill ha tjänsten. SVT jämför med dagens för- säljning av program där en person som köper ett SVT-program får betala oavsett om programmet skickas som en DVD eller VHS per post eller om programmet distribueras på elektronisk väg. Därför föreslår SVT att företaget ges rätt att ta ut avgifter för den arkiv- tjänst man vill starta. Kommittén anser att det är av stor betydelse att public service- företagens rika programarkiv kan göras tillgängliga för allmän- heten. Det material som producerats inom SR, SVT och UR utgör en del av vårt gemensamma kulturarv och intresset från allmänheten att få ta del av denna kulturskatt kan förväntas vara högt. Det är emellertid inte oproblematiskt att ta betalt för att göra arkivet tillgängligt. Från TV-avgiftsbetalarnas perspektiv är programmen redan betalda en gång. Det kan finnas en risk att allmänhetens uppslutning kring avgiftsfinansieringen minskar om delar av programverksamheten från public service-företagen kostar extra. Å andra sidan kan det vara rimligt att enskilda som begär att få ta del av ett äldre program från arkivet eller ett visst program efter att det har sänts får betala en särskild avgift som motsvarar merkostnaden för att göra det tillgängligt. Vår bedömning är att detta är en viktig fråga också för radion. Mot bakgrund av att SR och UR ännu inte har väckt frågan i sär- skild ordning är vår uppfattning att samtliga programföretag bör återkomma till regeringen med en samlad bedömning av hur arkiv- frågan bör hanteras och vilka konsekvenser det skulle få. Vi anser också att SVT bör lämna en mer ingående beskrivning av den plane- rade arkivtjänsten. Bland de frågor som bör belysas särskilt kan nämnas hur företaget tänker sig att en avgiftskonstruktion ska se ut, hur upphovsrättsfrågor ska lösas samt hur prissättningen ska ske. Det är också viktigt att företagen visar hur de kan säkerställa att arkivprogram inte blir förbehållna dem som betalar en särskild avgift, utan att program av intresse också repri- seras i fritt tillgängliga huvudkanaler. Det får heller inte bli så att möjligheten försämras för allmänheten att ta del av program- företagens program via Internet kort efter att de sänts. Gränserna för public service-företagens verksamhet eventuellt införande av betaltjänster får sålunda, enligt vår mening, inte innebära att allmänradion eller allmäntelevisionen tunnas ut eller att programföretagen gör sig beroende av intäkterna. En sådan utveckling skulle i förlängningen kunna hota legitimiteten i syste- met med TV-avgifter och därmed public service-verksam- hetens finansiering. 7.3Etablering av nya verksamheter Den utveckling som de svenska public service-företagen har genomgått innebär att program- företagens sändningsverksamhet har ökat kraftigt i kvantitativ mening. Tillgängligheten till public service-företagens utbud har därmed ökat och programföretagen har fått möjligheter att sända program på ett sätt som inte tidigare varit möjligt. Program- företagen har själva konstaterat att de nya sändningsmöjligheter som öppnar sig med digital distribution innebär att företagen kan öka mångfalden i det totala programutbudet och ge publiken nya valmöjligheter. ökar programföretagens kostnader för att göra materialet tillgängligt på fler plattformar. Att de tekniska förutsättningarna medger i princip obegränsad utbyggnad innebär naturligtvis inte att radio och TV i allmänhetens tjänst bör ha möjligheter att starta hur många nya programkanaler och andra tjänster som helst. Som vi konstaterat tidigare finns det gränser för hur långt avgiftsfinansierade programföretag kan och bör gå i ökad kvantitet, även om produktionskostnader kan pressas ned och samma innehåll kan utnyttjas i digital form. En av de viktigaste uppgifterna för public service-radio och TV är att fungera som en samlande kraft och erbjuda ett gemensamt rum där frågor som är av betydelse för alla medborgare kan tas upp och diskuteras. För att klara denna uppgift krävs en programverksam- het som har som huvudinriktning att fokusera på oberoende och hög kvalitet i ett begränsat antal programkanaler. Dessutom har programföretag som finansieras av TV-avgifter ett särskilt ansvar att bedriva verksamheten med god hushållning med tillgängliga resurser. Alltför omfattande satsningar på kvantitet i form av ökad sändningstid, nya programkanaler och andra tjänster riskerar att försämra förmågan att satsa på fördjupning och kvalitet. Kommittén kan konstatera att SVT i ett remissyttrande över ett förslag från Radio- och (SOU 2004:39) har Gränserna för public service-företagens verksamhet anfört att företaget inte har för avsikt att starta några nya programkanaler utöver de fem som finns i dag.3 SVT skriver att SVT:s och UR:s samlade programtjänster kommer att bestå av programkanalerna SVT1, SVT2, SVT24 samt en kanal med de två programtjänsterna Kunskapskanalen och Barnkanalen som kommer att sändas i en gemensam kanalplats men under olika tider . Anledningen till att SVT tar upp denna fråga är den kritik som framförts bl.a. från kabeloperatörer mot ett tidigare för- slag från radio- och om omfattningen av must carry-reglerna i radio- och TV-lagen. SR har startat ett stort antal nya kanaler. Samtliga kanaler är till- gängliga på Internet och några sänds i den digitala radion. Mot bak- grund av att inget ännu är beslutat om framtiden för den digitala marksända radion är det dock oklart i vilken omfattning SR vill bedriva sändningsverksamhet i nya programkanaler . SR har inte satt några gränser för omfattningen av företagets framtida sändningsverksamhet. UR har, tillsammans med SVT, startat Kunskapskanalen. Den satsningen innebär ett ökat åtagande för båda företagen. UR har enligt uppgift inga planer på sändningar i ytterligare program- kanaler än Kunskapskanalen och SVT:s huvudkanaler. Kommittén anser att om programföretagen under kommande tillståndsperiod önskar förändra sin verksamhet i någon avgörande riktning, t.ex. genom att starta en permanent ny programkanal eller liknande tjänst av betydande omfattning, bör man först inhämta regeringens medgivande. Inför en eventuell begäran om att kunna starta t.ex. en programkanal bör programföretagen tydligt redovisa skälen till varför denna ska vara en uppgift för public service och på vilket sätt en ny kanal skulle erbjuda mervärden som inte kan erbjudas . Programföretagen bör också redovisa hur man avser att finansiera den föreslagna tjänsten. För SR:s del är frågan om kanalutrymme mer oklar jämfört med SVT och UR eftersom sändningsverksamheten med digital radio än så länge har karaktären av försöksverksamhet. Frågan är dessutom avhängig framtida beslut om fördelning av kanalutrymme mellan public service-radion och annan radio. Vi anser därför att det är lämpligt att frågan om SR:s kanalutrymme i den digitala radion hanteras av regering och riksdag i samband med behandlingen av förslaget från (SOU 2004:16). 3 SVT:s remissyttrande över delbetänkande (SOU 2004:39) från Radio och TV- lagsutredningen. Gränserna för public service-företagens verksamhet I direktiven anges att kommittén ska överväga om det finns skäl att utifrån gällande regler förtydliga riktlinjerna för sponsring inom radio och TV i allmänhetens tjänst. Huvudregeln i public service-företagens sändningstillstånd är ett förbud mot sponsring. Programföretagen får inte sända sådana sponsrade program där sponsorbidraget har tillfallit företagen direkt eller medfört att företagens kostnader för programmet påtagligt har minskat. Från denna huvudregel finns två undantag. Sponsring får före- komma dels i SVT:s sändningar i samband med sportevenemang, dels i samband med program i SR och SVT som innebär utsändning av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning där programföretaget är arrangör. Förutsättningen i det senare fallet är att det är ett evenemang inom ramen för ett åtagande gentemot Europeiska Radiounionen (EBU) eller ett arrangemang av liknande betydelse samt att programmet direktsänds till flera länder. Programföretagen får emellertid under inga omständigheter sända sponsrade program som huvudsakligen vänder sig till barn . När det gäller sportprogram gäller att program som Sportnytt och Sportspegeln inte får sponsras, på grund av att radio och TV- lagen uttryckligen förbjuder sponsring av nyhetsprogram, dit också sportnyheter räknas.