sou · GTB366 · 2006-01-01 00:00:00 — Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål Slutbetänkande av Jämställdhetspolitiska utredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en över- syn av jämställdhetspolitiken. Med stöd i bemyndigandet förordna- des som särskild utredare vd/generalsekreterare . Till huvudsekreterare i utredningen förordnades departementssekreterare . Som sekreterare på hel- tid förordnades utredare . Som utre- dare på halvtid förordnades förläggare och ämnesråd . Utred- ningen har antagit namnet Jämställdhetspolitiska utredningen. Tre personer förordnades tillfälligt som sekreterare i utred- ningen i syfte att skriva underlagsrapporter i uppdrag av utred- ningen. förordnades doktorand som sekreterare i utredningen, förordnandet upphör- de . som sekreterare i utredningen, förordnandet upphörde . förordandes professor som sekreterare, förordnandet upp- hörde . Utredningen har även lagt uppdrag på Statskontoret, professor på i samarbete med SCB, fil. , programchef och skribent . Som sakkunniga förordnades Jämställdhetsom- budsman , departementsråd samt jämställdhetsdirektör . Som experter förordnades kommunalråd , sektionschef och , politisk sekreterare , fil. , utredare (förordnad ), doktorand , utredare (förordnad fr.o.m. 041129), universitetslektor , Samhällspolitisk utredare (förord- nad fr.o.m. 050406), fil. dr.Magnus Nermo, jämställdhetsansvarig (förordnad ), fil. , chefsekonom , universitetsrektor , ekonomisk utredare och politiskt sakkunnig . Utredningen överlämnar ett betänkande i två delar: Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) samt Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen. Utredningen publicerar också ett särtryck med sam- manfattningen. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Från genussystem till könsmaktordning: en Från attityder till makt ............................................................ Från genussystem till könsmaktordning ................................ Maktförståelse och jämställdhetsintegrering ......................... 2.5Definitioner av kön och genus, könsmaktordning och Definitioner av feminism och jämställdhet ............................ Makt och inflytande.................................................... Den svenska makteliten........................................................... Närvarons politik och representation..................................... Makt i näringslivet.................................................................... Analyser på olika ledder visar olika mönster .......................... Slutsatser och förslag till fortsatt arbete ................................. Utbildning och forskning ........................................... Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten.......... 5.2Utvecklingen – ökad ekonomisk jämställdhet, men .............................................................. 5.3 ökad ojämlikhet ................................................................. 5.4Vilka är förutsättningarna för ökad ekonomisk Förslag om förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar....... Arbetsmarknad och arbetsliv ...................................... Anställnings- och arbetsvillkor på arbetsmarknaden........... Den könssegregerade arbetsmarknaden................................ Löneskillnader mellan kvinnor och män............................... Sammanfattning: Arbetslinjen är bruten?............................. Förslag för ökad jämställdhet på arbetsmarknaden Kvinnors och mäns företagande i ............................. 7.2Varför startar kvinnor inte företag (i samma utsträckning som män)? Bilden av företagande i politiken........................................... Slutsatser och förslag till fortsatt arbete............................... Pappapolitik och obetalt hemarbete ........................... Fyra principiella frågor för pappapolitiken .......................... Utvecklingen av vårdnad, boende och umgänge.................. Förslag till fortsatt arbete...................................................... Mäns våld mot kvinnor .............................................. Våldet i siffror......................................................................... Utvecklingen i samhället och effekter av insatser ................ Kampen om tolkningsföreträdet: om kunskapsläget och inriktningen på det framtida arbetet ..................................... Förslag till fortsatt arbete ...................................................... Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken ....................... Resultatstyrningen i staten .................................................... Styrning av kommunerna....................................................... Hur styrs jämställdhetspolitiken? Är andra verktyg viktigare än resultatstyrningen? Sammanfattande om styrningen av Hur bör jämställdhetspolitiken styras?................................. Förslag till stärkt styrning av jämställdhetspolitiken........... Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken .............. Övergripande mål – makt att forma samhället och sitt Utvecklingen av jämställdhetspolitiken sedan propositionen Delad makt – delat ansvar....................... Insatser och statistik gällande mäns våld mot Jämställdhetspolitiska utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Vidare uppdrogs åt utredningen att pröva om de samhällsförändringar som skett medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning. I upp- draget har även ingått att föreslå nya mål och en ny organisation på jämställdhetspolitikens område. Vi har således haft i uppdrag att dels göra en översyn av politikområdet jämställdhetspolitik, dels undersöka hur jämställdhet får genomslag i andra politikområden. Utredningen lämnar ett betänkande i två delar: Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) samt Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utred- ningen. Utredningen publicerar också ett särtryck med samman- fattningen. Sammanfattningen inleds med en genomgång av hur vi har arbetat inom utredningen. Därefter följer en genomgång av slut- satserna kapitel för kapitel. Avslutningsvis presenteras utredning- ens förslag. Vi har i våra analyser utgått från de befintliga jämställdhetspolitiska målen som fastställts av . Vi har gjort fördjupningar av de välfärdspolitiska frågor som är centrala på respektive målområde. På områden där andra utredningar lämnat betänkanden eller där utredningar pågår har vi inte gjort stora egna undersök- ningar. Vi har där genomfört analyser utifrån ett precist jämställd- hetspolitiskt perspektiv. Utifrån en översiktlig analys av föränd- ringarna och fram till har vi vidare fokuserat på områden som inte beaktats inom jämställdhetspolitiken, men som framstår som viktiga. Vi har också särskilt uppmärksammat de målområden som vuxit snabbast och fram till . Detta gör att de olika kapitlen varierar i inriktning och omfattning. Vi har försökt att visa vad som har hänt, men lagt krutet på områ- den där mycket finns kvar att göra. Den översyn av utvecklingen vi gjort fokuserar och fram till , men i vissa avsnitt finns även längre tillbakablickar. Utredningen har samrått med andra utredningar och inhämtat synpunkter från ett stort antal organisationer. Vi har samrått med , Utredningen om kvinnofridsupp- dragen, Delegationen för jämställdhet i förskolan, JämStöd – utredningen om jämställdhetsintegrering i staten och Föräldraför- säkringsutredningen. Vi har också varit i kontakt med och . Synpunkter har inhämtats från bland andra , (), Statskontoret, för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS), (), , , , Jämställdhetsenheten i och de särskilt sak- kunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna. Dessutom har en rad enskilda personer bidragit med sina sakkunskaper. inbjöds utredningen till norska och Likestillingssenteret i . arrangerades dels ett öppet seminarium, Likestilling på svensk, dels ett seminarium med norska stortingspolitiker, En sammenligning av enkelte nasjonale apparater for likestilling sett fra et svensk perspektiv. Föreläsningar och seminarier har på inbjudan hållits vid ett stort antal organisa- tioner då synpunkter också inhämtats. Utredningen arrangerade två seminarier med politiker från riks- dag, landsting och kommuner. Representanter från samtliga riks- dagspartier inbjöds. Seminarierna leddes av journalisten och dokumenterades av skribenten . En öppen konferens med forskare och politiker arrangerades under namnet Vi är många vi är hälften – om kvinnor i politiken. På konferensen deltog doktorand , professor , doktorand , fil.dr , docent . De delta- gande politikerna var (), (), (), () och (). Forskar- nas bidrag publiceras i Forskarrapporter till jämställdhetspolitiska utredningen (SOU 2005:66). För att belysa viktiga frågeställningar har utredningen lagt ut uppdrag. Statskontoret gavs i uppdrag att göra en analys och utvär- dering av organisation och mål- och resultatstyrningen inom jäm- ställdhetspolitiken. Resultatet finns publicerat i rapporten vare jämställdhetspolitik, Statskontoret, 2005:1. Professor har undersökt förändringar i fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män , sär- skilt ensamstående föräldrar. Doktorand har studerat lågavlönade kvinnors försörjningsstrategier. Professor har undersökt hur överflyttningar av omsorgen om äldre gått från det offentliga till anhöriga . Fil.dr har skrivit ett bidrag om föräldraförsäkringen som en jämställdhetspolitisk reform och fil.dr. har undersökt utbytet mellan genusforskning och jämställdhets- politiskt arbete. Samtliga bidrag från forskarna finns samlade i Forskarrapporter till jämställdhetspolitiska utredningen, SOU 2005:66. Vi har gjort en genomgång av de jämställdhetspolitiska insatserna efter den senaste jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar (prop.) 1993/94:147. Där lades det övergripande jäm- ställdhetsmålet samt sex delmål fast. Makt lyftes fram som ett grundläggande perspektiv och förslagen i propositionen grundades i en maktanalys. Ett helhetsperspektiv betonades och man konsta- terade att jämställdhet inte kan bedrivas isolerat utan måste få genomslag inom alla politikområden. Mainstreaming föreslogs vara strategin för jämställdhetspolitikens genomförande. Vår analys visar att de förslag till insatser som föreslogs i propositionen har genomförts. har en mängd andra insatser, som inte förekom i propositionen, genomförts. Redo- görelse för dessa har gjorts i tre jämställdhetspolitiska skrivelser till . Jämställdhetsfrågorna har i varierande grad införlivats inom andra politikområden. Utbildningspolitiken förtjänar att lyftas fram. (Se Utvecklingen av jämställdhetspolitiken sedan propo- sitionen Delad makt delat ansvar, Bilaga 1 i detta betänkande). Grundläggande begrepp inom kvinnorörelsen och genusforsk- ningen har importerats och använts inom jämställdhetspolitiken. Empiri och teori har haft betydelse för jämställdhetspolitikens möjligheter att förstå och förändra maktrelationer mellan kvinnor och män. Vår uppfattning är att det bör finnas en vaksamhet kring hur begrepp sprungna ur olika teoribildningar lyfts in i politiken. När begreppet genussystem introducerades i jämställdhetspoliti- ken gavs en utförlig redogörelse för teori om genussystemet så som den presenterades i huvudbetänkande. När begreppet könsmaktordning introducerades gjordes ingen motsvarande redovisning av teori eller empiri. Ändringen föregicks heller inte av någon utredning. När man lyfte fram att jämställdhetspolitiken skulle blir mer feministisk redo- gjordes inte heller för vilken feministisk inriktning som åsyftades. När teoretiska begrepp lyfts in i politiken finns det risk för för- enkling och/eller att begreppen börjar fyllas med en annan inne- börd, så att endast ett semantiskt släktskap återstår mellan hur begreppet används inom politiken och inom den teori där begreppet har utvecklats. Det är troligen ett problem som inte endast berör jämställdhetspolitiken, utan även andra politik- områden med kopplingar till utvecklad teoribildning. Att använda teoretiska begrepp utan närmare förklaring kan också innebära ett demokratiskt problem om det görs på ett sådant sätt att det ute- stänger människor. Det förutsätts att den enskilde ska ha djup- gående teoretiska förkunskaper för att förstå vad politiken syftar till att uppnå och hur. Vår slutsats är att radikaliteten, i bemärkelsen potentialen att åstadkomma förändring i riktning mot jämställdhet, inte ligger i vilka ord eller begrepp som används. Däremot är radikaliteten be- roende av vilken innebörd centrala begrepp ges och i vad mån denna innebörd kan översättas i politisk handling som leder till önskade förändringar i samhället. Innebörden av jämställdhets- begreppet och omsättningen i strategin jämställdhetsintegrering är mer radikalt om det innebär att man åstadkommer förändring. (Se kapitel Från genussystem till könsmaktordning – om begrepps- användningen i jämställdhetspolitiken). Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män ser olika ut i olika delar av samhället. Könsfördelningen är jämnare inom politiska maktfält än inom ekonomiska. Skillnader finns också mellan olika nivåer inom ett fält eller sektor. En studie av eliterna i visar att andelen kvinnor har ökat inom samtliga fält – till viss del tack vare att kvinnorepresentation är hög inom politiken. I den politiska eliten utgör kvinnor och män . I övriga samhällsfält – vetenskap, förvaltning, kultur, massmedier, organisationer, och näringslivet – är kvinnorna färre. På ledande poster i näringslivet är mansdominan- sen allra störst, trots att vissa förändringar har kunnat anas . De statligt ägda bolagen har lyckats uppnå en jämnare könsfördelning i styrelser och ledningsgrupper än övriga aktie- bolag. Utredningens uppföljning av det nuvarande målet visar på en ganska snäv förståelse av maktbegreppet, där den demokratiska diskussionen i stort sett har handlat om representationsfrågor. Vår uppföljning av var kvinnor och män tar plats i samhällets besluts- fattande positioner visar att kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ och i indirekt valda organ som redovisas offentligt. På indirekt valda positioner, framförallt de som inte redovisas offentligt, råder däremot fortsatt mansdominans. Ett exempel på detta är de nya samverkansorganen och partnerskapen på regional nivå. På ledande nivåer inom kommuner och landsting – det gäller såväl på tjänstemannasidan som bland politiker – råder också mansdominans. Konsekvensen av detta är en manlig makt- formation i ledningen för kommuner och landsting. Trots den förhållandevis jämna fördelningen av kvinnor och män inom politiken, finns det brister när det gäller de kvalitativa aspek- terna av jämställdhet i politiskt arbete. Kvinnor erfar att de motar- betas och marginaliseras. Fler kvinnor, i synnerhet yngre kvinnor, hoppar av sina politiska uppdrag jämfört med män. En fördjupad diskussion behövs kring villkoren för det politiska arbetet. Infor- mella regler och maktordningar som styr det politiska livet kan innebära att kvinnors reella inflytande i politiken inte står i pro- portion till deras andel av de politiskt valda. (Se kapitel Makt och inflytande) Utbildning har varit en viktig fråga för jämställdhetspolitiken. Rätten och tillgången på utbildning har haft avgörande betydelse för att kvinnor i i så hög grad lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Det har i sin tur inneburit ökad ekonomisk själv- ständighet för kvinnor och haft betydelse för kvinnors möjligheter att ta plats i politiska och andra beslutsfattande funktioner. Den högre utbildningen har historiskt sett varit en manlig bastion. För några decennier sedan lyftes kvinnors lägre utbild- ningsnivå i jämförelse med män fram som ett allvarligt hinder för jämställdheten. Så är det inte längre. har kvinnor gått om män i utbildningsnivå och utgör kvinnor en majoritet bland studenterna på universitet och högskolor. Det jämställdhets- politiska målet lika tillgång till utbildning kan således huvudsak- ligen sägas vara uppfyllt, åtminstone i formell mening. Att ta bort formella hinder genom att öppna utbildningar som varit stängda för ettdera könet är enkelt. Att ta bort informella hinder är där- emot betydligt svårare. De politiska redskapen är trubbiga. och högskolor är könsfördelningen fortfarande ojämn i många tjänstekategorier. Särskilt tydligt är detta vad gäller professorstjänster. I de skolformer som riktar sig till de yngre eleverna är i stället frånvaron av män påtaglig. Det är anmärknings- värt att jämställdhetsarbetet i så ringa grad har haft genomslag i dessa avseenden. Skolan har stor inverkan på barnens könssocialisering. De vuxnas förväntningar och bemötande av barnen formar dem till pojkar och flickor. kan skolan erbjuda barnen möjligheter att ut- vecklas till självständiga individer och frigöra sig från de begräns- ningar som könsstereotyper utgör. Men frågan är om utbildnings- systemet verkligen fungerar som ett effektivt verktyg för att bryta samhällets genusmönster, eller om det i stället bidrar till att åter- skapa och stärka de rådande genusmönster som finns i samhället. Skolan åläggs att lösa många uppgifter och inte sällan kan det finnas en övertro på skolans möjligheter att förändra samhället. Jämställdhet är en sådan uppgift, vilket tydligt framgår i flera utbildningspolitiska styrdokument. Men effekterna ute i klass- rummen förefaller inte stå i proportion till statsmakternas ambitio- ner. Regeringens insatser för att höja kvaliteten i skolans jämställd- hetsarbete är vällovlig men förefaller otillräcklig, alltför kortsiktig och halvhjärtad. Jämställdhetsarbetet i skolan kan inte bli fram- gångsrikt om det inte på allvar integreras och tar plats i hela utbild- ningspolitiken. För några decennier sedan hade flickor sämre betyg än pojkar. har förhållandena vänts till flickornas fördel. När flickor presterade sämre kunde det uppfattas vara naturligt, flickor ansågs inte på samma sätt som pojkar vara ämnade för teoretiska studier. Skolresultaten bekräftade föreställningar om skillnaderna mellan könen och man såg inte flickornas sämre resultat som en konse- kvens av att pojkarna gynnades. när förhållandet är det om- vända anses skillnaderna inte vara naturliga. Likafullt finns det skäl att vara orolig över att så många pojkar är lågpresterande och riske- rar att marginaliseras . är elevernas studieval i hög grad könsbundna. Flick- orna vidgar sina val medan pojkarna är mer traditionella. För att motverka de könsbundna studievalen krävs sannolikt såväl insatser från hela skolsystemet som från samhället i övrigt. Att bryta de könsbundna studievalen är en strategiskt viktig fråga för jämställd- hetspolitiken eftersom den även har bäring på andra viktiga jäm- ställdhetsmål som att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden. Genusforskningen har utvecklats kraftfullt i under . Den har växt i omfattning, genomgått föränd- ringar och delvis institutionaliserats. Genusforskningen har allt tydligare inmutat ett område som självständig disciplin och har integrerats i andra ämnen. Det öronmärkta statliga stödet har varit betydelsefullt för denna utveckling och behöver fortsätta. Dess institutionella resurser behöver stärkas och permanentas. (Se kapitel Utbildning och forskning) Utveckling av den ekonomiska jämställdheten Utvecklingen uppvisar både positiva och negativa faktorer för den ekonomiska jämställdheten. Beroende på om man väljer att anlägga en optimistisk eller en pessimistisk syn på hur ut- vecklingen kommer att gestalta sig, kan framskrivningen av en och samma företeelse bli olika. har en positiv utveckling skett som innebär att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå, stärkt positionen på arbets- marknaden, minskat deltidsarbetet, minskat sitt obetalda arbete och ökat det betalda arbetet. Även om en betydande andel kvinnor fortfarande arbetar deltid pågår ansträngningar för att fler skall kunna gå från deltid till heltid och lagstiftning som stärker rätten till heltid övervägs. När det gäller lönerna har många pekat på att det kommer att finnas stor efterfrågan på arbetskraft inom traditionellt kvinnliga yrken och sektorer på arbetsmarknaden. Detta kan sätta press på lönerna och eventuellt leda till löneökningar som skulle påverka både löneskillnader mellan könen och kvinnors inkomster av betalt arbete. Kvinnor har minskat sitt obetalda arbete . Till- gången på barnomsorg har ökat och maxtaxan i barnomsorgen har inneburit minskade marginaleffekter och ökade ekonomiska incitament för kvinnor att öka sitt betalda arbete. De kvoterade pappamånaderna i föräldraförsäkringen har inneburit att fäderna ökat sitt uttag av föräldrapenning . Ett genom- förande av ökad kvotering av föräldraförsäkringen kommer att öka fädernas uttag ytterligare. Det finns förhoppningar om att detta också kommer att innebära att män tar ett större ansvar för det obetalda arbetet förknippat med barn och familj. På den negativa sidan kan vi se att kvinnors höjda utbildnings- nivå inte har gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i mot- svarande grad. För att tala ekonomspråk: kvinnor får sämre avkast- ning på sitt humankapital än vad män får. Den förändring av tids- användningen som skett har inte inneburit någon reell omfördel- ning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män. Det är bara omfattningen på det obetalda arbetet som har minskat, därför att kvinnor har minskat det. Vi vet också att bland sammanboende kvinnor och män förefaller män helt opåverkade av om kvinnor arbetar deltid eller heltid. Det förefaller således vara ett mycket svårförändrat område. innebar också att ett större ansvar lades på anhöriga för omsorgen om gamla genom att tillgången på äldreomsorg minskade. Om inte andra lösningar på äldreomsorgsbehovet genomförs, finns det risk för att kvinnors obetalda arbete ökar. En stor förändring som har skett är att antalet sjukskrivna har skjutit i höjden. Det är främst kvinnor som står för den stora ökningen. Över tid följs sjukskrivningsmönstren åt för kvinnor och män, även om kvinnor har legat på en högre nivå än män. har emellertid könsskillnaderna ökat. står kvinnor för två tredjedelar av alla sjukskrivnings- dagar och kvinnor är mer sjukskrivna än män oavsett ålder, utbild- ning, familjetyp eller bransch. Det som också hänt är att antalet förtidspensionärer (kallas numera för aktivitets- och sjukersättning) har ökat. Även där är kvinnor överrepresenterade. Att fler kvinnor än män är sjukskrivna är i sig ett jämställdhets- problem. Men i ett framtidsperspektiv är det än mer problematiskt att könsskillnaderna ökar när det gäller förtidspensioner. Av de som förtidspensioneras återvänder till arbets- marknaden. Förtidspensionerna innebär sålunda ett hot mot kvinnors möjligheter till betalt arbete och därmed är det ett hot mot ökad ekonomisk jämställdhet. Med den stora mängd kvinnor som förtidspensioneras, kan det betyda att vi cementerar en framtida ojämställdhet som blir mycket svår att förändra. En sammanvägd bild av de förutsättningar som här mycket kortfattat diskuterats är att det finns risk för att den ekonomiska ojämställdheten i vissa avseenden ökar, men möjlighet att den minskar i andra avseenden. En trolig utveckling är också att skill- naderna i inkomster kommer att öka mellan kvinnor. De som kom som flyktingar till har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden och allra svårast har det varit för kvinnor.