sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — i miljöprocessen och avgifter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté – – med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljö- balken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommitténs uppdrag har därefter utökats och preciserats genom tilläggsdirektiv (dir. 2001:25, 2002:37 och 2003:61). De deluppdrag som angivits i direktiven har successivt redovisats i sex delbetän- kanden. I detta betänkande, som är vårt slutbetänkande, redovisar vi de delar av våra uppdrag som återstår och som gäller miljö- balkens system med miljökvalitetsnormer, erfarenheter av miljö- organisationernas rätt att överklaga miljöbeslut samt avgifter för prövning och tillsyn. Hovrättslagmannen har förordnats att vara ord- förande i kommittén. De övriga ledamöter som ingår i kom- mittén är riksdagsledamoten (), miljö- och hälsoskyddsinspektören (), tidigare partistyrelseledamoten (), riksdagsledamoten (), tidigare riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), tidigare riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Departementsrådet har deltagit som sakkunnig. Följande experter har deltagit i utredningen inför detta betän- kande, nämligen miljöjuristen , advokaten , chefsjuristen , direktören , kanslirådet , kammarrådet , miljöingenjören , hovrättsassessorn , departementssekreteraren , tidigare departementsrådet , bolagsjuristen , verkställande direktören , professorn , lagmannen , departements- sekreteraren , ordföranden och chefen för va- nämnd , förste länsjuristen och tidigare generaldirektören . I sekretariatet har ingått hovrättsassessorn (till ), hovrättsassessorn och miljörådet . Till delbetänkandet har fogats reservationer och särskilda yttran- den från vissa av ledamöterna. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. har tidigare överlämnat delbetänkan- dena Uppföljning av , Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116), under utveckling, Ett princip- betänkande (SOU 2002:50), Bestämmelser om miljökvalitet, Ram- direktivet för vatten (SOU 2002:107), En effektivare miljö- prövning (SOU 2003:124), sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37), och Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59). Vårt uppdrag är nu avslutat. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............. Förslag till lag om ändring i (1987:10) .................................................................................. Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) .......... Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .................. Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa 7Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärn- Förslag till lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)..... Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.................................................................. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ..................... Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2000:599).......... arbete och detta betänkande ....... Allmänt om miljökvalitetsnormer........................................... 2.1.1 Vad är en miljökvalitetsnorm?................................... 2.1.3 Skilj på miljökvalitetsnormer och 2.1.4 Syftet med normer skydd för hälsa och miljön ..... Ett nytt arbetssätt....................................................... 2.1.7 Hur har systemet utvecklats och hur behöver det utvecklas vidare?................................................... Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i EG-rätten......... 2.2.1 Vilka direktiv innehåller bestämmelser om 2.2.2 Vad finns det för olika typer av miljökvalitetsnormer i EG-rätten? 2.2.3 Krav på medlemsstater att klara normer ................... 2.2.4Vilka krav finns i EG-rätten på åtgärdsprogram?.....74 2.3 regler och erfarenheter .......................... Kravnivåer och ambitionsnivåer ................................ 2.3.2 Vilka normer finns ? 2.3.3 Vilka olika kravnivåer finns?...................................... Genomdrivandet av normer....................................... 2.3.5 När skall åtgärdsprogram tas fram? 2.3.6 Vem tar fram förslag till åtgärdsprogram?................ 2.3.7 Vem skall fastställa åtgärdsprogram? 2.3.8Processen för att ta fram ett åtgärdsprogram och medborgarnas deltagande ................................. Innehållet i ett åtgärdsprogram ............................... Olika typer av åtgärdsprogram?.............................. Hur stort område omfattar ett åtgärdsprogram?... Vad kan ett åtgärdsprogram omfatta? Vem riktar sig ett åtgärdsprogram till?................... Hur kan åtgärdsprogram överprövas? Hur skall ett åtgärdsprogram följas upp? 2.4Regler om miljökvalitetsnormer i och andra lagar ....................................................................... 2.4.1Översiktsplaner, detaljplaner och 2.4.2Vilka regler finns om miljö- 2.4.3Beslut om miljökvalitetsnormer enligt plan- och 2.4.4Övrig lagstiftning som hänvisar till miljö- 2.5Problem med dagens bestämmelser om miljökvalitets- 2.5.1 och anknytande lagstiftning ............... Plan - och bygglagen Hur systemet skall fungera som helhet 2.6.2Systemet som helhet åtgärdsprogrammet och 2.6.3 Miljökvalitetsnormerna och den individuella 2.6.4 Miljökvalitetsnormer och generella föreskrifter .... 2.6.5 förslag till förändring 2.6.6 Behov av förändring i lagstiftning som hänvisar Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser ......... 3.1Pågående arbete med Århuskonventionen och EG- 3.2Svenska regler om miljöorganisationernas deltagande i 3.2.1Deltagande i samråd och prövningar i första 3.2.2Rätten att överklaga vissa miljöbeslut enligt 16 kap. 13 § ........................................... 3.2.4 Praxis i fråga om miljöorganisationers klagorätt.... Regeringens uttalanden om överklagbarhet............ 3.2.6Förslag som påverkar miljöorganisationernas möjligheter att överklaga ......................................... 3.3Erfarenheter av miljöorganisationers deltagande i miljö- 3.3.1Undersökning av miljöorganisationers över- klaganden hos miljödomstolarna............................. 3.3.2 Redovisning av intervjuer med 3.3.3Redovisning av intervjuer med miljödomstolar, länsstyrelser, kommuner och verksamhets- 3.4Slutsatser om miljöorganisationers deltagande i miljö- Avgifter för prövning och tillsyn .................................. Nuvarande och tidigare avgiftssystem .................................. 4.1.1 Miljöfarlig verksamhet årsavgifter för pröv- ning och tillsyn gemensamt ..................................... 4.1.2 Vattenverksamhet prövningsavgift i relation till utförandekostnad samt timbaserad tillsyns- 4.1.3 Täkter årsavgifter för prövning och tillsyn 4.1.4 Rättspraxis vid tillämpningen av dagens avgifts- Allmänt om finansiering av prövning och tillsyn................. 4.2.1 Utgångspunkter för nuvarande avgiftssystem........ 4.3 Statens kostnader och intäkter med dagens regler............... Utredningens genomförande och resultat.............. Hur förhåller sig intäkterna till kostnaderna?........ 4.3.3Hur stämmer kostnader och intäkter med vad som förväntades innan balken trädde i kraft? 4.4Uppskattning av hur kostnaderna för statliga myndig- heter och kommuner kommer att påverkas av vissa förslag till ändringar i ........................................ 4.5 Erfarenheter av och synpunkter på dagens avgiftssystem... 220 4.6.1Förutsättningar för avgiftsfinansiering av 4.6.3 kriterier tillämpade på Utformningen av avgiftssystemen .......................... 5.1Återinförande av bestämmelse om särskild tvångsrätt för skadeförebyggande åtgärder............................................ 5.2 Behov av fortsatta utredningar.............................................. 5.2.1 En ändamålsenlig prövningsorganisation ............... 5.2.2Samordnade regler för miljökonsekvens- Reservationer och särskilda yttranden ................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 1999:109)............................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2001:25)..................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2002:37)..................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2003:61)..................................... Deltagare i arbete.................... Beteckningar av normer på engelska och svenska och reglering i svensk rätt ............................................. Beräkning av statens kostnader och intäkter för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter......................................... Avgiftsförordningen (1992:191) Best available technique, bästa Ellagen (1997:857) Europeiska konventionen den 4 novem- ber 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förordningen (1984:380) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- skyddslagen (1969:387), ersatt av Förordningen (1989:598) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- skyddslagen (1969:387) Förordningen (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på ning av kvaliteten på vattenmiljön Förordningen (1998:942) om kemi- Förordningen (2001:554) om miljö- kvalitetsnormer för fisk- och mussel- Förordningen (2001:527) om miljö- Förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (2004:675) om omgiv- Förordning (1998:900) om tillsyn Förordningen (1984:381) om täkt- Förvaltningslagen (1986:223) Lagen om byggande av Lagen (1995:1649) om byggande av Lagen om införande av Lagen (1998:811) om införande av Lagen om inrättande, Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av utvidgning och avlysning av allmän allmän farled och allmän farled och allmän hamn Lagen (1966:314) om kontinental- Lagen (1984:3) om kärntekniska Lag (1996:1059) om statsbudgeten Lagen (1992:1140) om Lagen om vissa rör- Lagen (1978:160) om vissa rör- Lagen om vissa torv- Lagen (1985:620) om vissa torv- Luftfartslagen (1957:297) Utredning med direktiv 2004:159 Miljöskyddslagen (1969:387) Minerallagen (1991:45) Naturgaslagen (2000:599) Lagen (1987:12) om hushållning med Naturskyddslagen (1952:688) Naturvårdslagen (1964:822) Naturvårdsförordningen (1976:484) Kommitté med direktiv 2002:97, Lagen (1988:205) om rättsprövning av Lagen (1978:160) om vissa rör- Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av Skogsvårdslagen (1979:429) Strålskyddslagen (1988:220) Utredning med direktiv 2000:62, dir. 2002:84 och dir. 2003:70 Vattenlagen (1983:291) Väglagen (1971:948) FN/ECE:s ( ekonomiska kommission för ) konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor Rådets direktiv /160/EEG av den Direktivet om gränsvärde för Rådets direktiv /884/EEG av för bly i luften Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvick- silverutsläpp från andra källor än kloralkaliindustrin Rådets direktiv /513/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp Rådets direktiv /156/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från andra källor än klor-alkaliindu- strin Rådets direktiv /176/EEG av och kvalitetsmål för kvicksilver från Rådets direktiv /491/EEG av den och kvalitetsmål för utsläpp kvalitetsmål för utsläpp av hexaklor- Rådets direktiv /779/EEG av den och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och Rådets direktiv /203/EEG av Direktivet om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att före- bygga och avhjälpa miljöskador ningar av planer och program direktiv /42/EG av 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (även kallat SEA- eller SMB-direktivet) Direktivet om nationella utsläppstak för vissa luft- föroreningar och rådets direktiv /81/EG av den 23 okto- ber 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar direktiv /49/EG av 2002 om bedömning och hantering Rådets direktiv /923/EEG av Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten Direktivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön m.m. Rådets direktiv /464/EEG av om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning , av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG Rådets direktiv /68/EEG av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen Rådets direktiv /61/EG av den åtgärder för att förebygga och Rådets direktiv /337/EEG av av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och Rådets direktiv /11/EG av den om ändring av direktivet Rådets direktiv /62/EG av den och säkerställande av luftkvaliteten - Första dotterdirektivet till Rådets direktiv /30/EG av svaveldioxid, kvävedioxid och kväve- oxider, partiklar och bly i luften - Andra dotterdirektivet till tiv 2000/69/EG av 2000 om gränsvärden för bensen och - Tredje dotterdirektivet till direktiv /3/EG av den 12 feb- ruari 2002 om ozon i luften - Fjärde dotterdirektivet till direktiv /107/EG av den 15 om arsenik kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften. direktiv /60/EG av den 23 okto- ber 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- Rådets direktiv /82/EG av att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där Rådets direktiv /659/EEG av sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upp- Rådets direktiv /440/EEG av om den kvalitet som krävs på de ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i med- fick i uppdrag att utvärdera tillämp- ningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. Då utpekades vissa frågor som vi särskilt skulle ägna intresse. Vi har senare fått ytterligare uppdrag där fler frågor preciserats. Frågorna har successivt behandlats i följande delbetänkanden som i vissa fall haft karaktären av principbetänkanden och som i andra fall innehållit slutförslag. I kapitel 1 i detta betänkande finns en kort beskrivning av innehållet i delbetänkandena samt uppgifter om deras vidare behandling fram till , . Bestämmelser om miljökvalitet. I detta sjunde betänkande, vårt slutbetänkande, redovisar vi de deluppdrag som inte tidigare slutbehandlats. De gäller system för miljökvalitetsnormer (kapitel 2), erfarenheter av miljö- organisationernas klagorätt (kapitel 3) samt avgifterna för prövning och tillsyn (kapitel 4). I kapitel 5 redovisar vi två frågor vi iden- tifierat som särskilt angelägna att utreda vidare och lämnar också förslag i en fråga av mindre omfattning. Miljökvalitetsnormer (kapitel 2) Den traditionella regleringen på miljöområdet ger handlingsregler riktade mot verksamheter, aktiviteter och produkter som påverkar miljön. Reglerna minskar påverkan från de olika källorna, men säger inget om det sammanlagda resultatet för miljön. Systemet med miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. En miljö- kvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Den anger alltså vilket resultat som skall , men ger inga anvisningar om hur det skall ske. Den tradi- regleringen med tillståndsprövning och tillsyn som riktar sig mot en individuell verksamhet och systemet med miljö- kvalitetsnormer som är inriktat på miljökvaliteten i ett avseende i taget kompletterar varandra genom sina olika sätt att angripa miljöproblem. När en miljökvalitetsnorm överskrids finns det oftast behov av att minska påverkan från ett stort antal källor av olika slag. På- verkan från de stora punktkällorna, exempelvis stora industri- anläggningar, har framgångsrikt begränsats genom den traditionella individuella prövningen – tillståndspröv- ning och tillsyn. Regleringen genom normer kommer i stället i de flesta fall att snarare inriktas på de många små bidrag som varit svåra att begränsa på ett systematiskt sätt. När en norm inte inom ett geografiskt område fordras ett helhetsperspektiv för att kunna avgöra vilka källor som bidrar till överskridandet, hur påverkan från de olika källorna kan minskas och vilka styrmedel som kan användas för att minska påverkan. En central fråga är hur kraven på förbättringar – kravbördan - skall fördelas mellan källorna; vem skall göra vad och hur mycket? Kraven bör fördelas på det sätt som är lämpligast totalt sett, med hänsyn till bland annat kostnadseffektivitet, inverkan på viktiga samhällsfunktioner och effekter för enskilda. Vi anser att det är åtgärdsprogrammet som skall ge helhets- perspektivet och som skall ange hur kravbördorna skall fördelas mellan olika typer av källor och vilka styrmedel som då skall användas. De styrmedel som pekas ut i ett åtgärdsprogram kan vara av vitt skilda slag. Som exempel kan nämnas internationella förhandlingar, skattelagstiftning, fysisk planering, utbildning och information. De styrmedel erbjuder är främst indivi- duell prövning – tillståndsprövning och tillsyn samt generella föreskrifter. I betänkandet lämnar vi förslag som syftar till att ge för- utsättningar för att få systemet med miljökvalitetsnormer att fungera som helhet. De förslagen är främst inriktade på att stärka åtgärdsprogrammets roll. Åtgärdsprogrammets funktion som för- delningsinstrument skall framgå tydligt. kvalitetsnormer, det vill säga gränsvärdesnormer till skillnad mot normer av målsättningskaraktär, skall åtgärdsprogrammet också säkerställa att kan . Det innebär att det förväntade resultatet av var och en av de åtgärder som anges i åtgärds- programmet skall uppskattas och kvantifieras och att summan skall motsvara vad som beräknas krävas för att skall kunna . Vi lämnar också förslag till ändringar av de styrmedel som finns i för att klara miljökvalitetsnormer. anger hur den individuella prövningen skall förhålla sig till miljökvalitetsnormer. Dessa regler slår utan urskillning och mycket hårt mot verksamheter som bidrar till att en norm inte , oavsett bidragets storlek och om det finns andra källor där det är betydligt mindre ingripande och mer kostnadseffektivt att minska påverkan. De gör heller inte någon åtskillnad på om det är fråga om en gränsvärdesnorm eller en norm av målsättningskaraktär. Vi konstaterar att de källor som är lämpliga att begränsa genom individuell prövning ofta redan har åtgärdats och att även utan att en miljökvalitetsnorm är överskriden ger möjlighet att ställa stänga krav. Våra förslag syftar till att modifiera de regler som gäller då en miljökvalitetsnorm inte , så att det bara är de fall som verkligen har betydelse för normöverskridandet som skall fångas upp och för vilka kraven kan skärpas ytterligare. Det är också bara gränsvärdesnormer som skall kunna utlösa sådana ytterligare skärpta krav, inte normer av målsättningskaraktär. Dagens regler saknar balans mellan de båda styrmedlen indi- viduell prövning och generella föreskrifter. Reglerna för individuell prövning är omotiverat stränga, som de slag av påverkan man närmast vill kunna begränsa genom normerna hellre låter sig styras av en mer generaliserad reglering. Generella föreskrifter är ett styrmedel som i många fall är mer verksamt än individuell prövning för att komma till rätta med de miljöproblem som normerna är inriktade mot. Vi lämnar därför också förslag till ökade möjligheter att utfärda generella föreskrifter när det behövs för att klara miljökvalitetsnormer. Våra förslag får betydelse även i lagstiftning utanför eftersom miljökvalitetsnormerna och den reglering som finns i skall tillämpas även i många andra lagar där det finns regler om tillstånd, koncessioner, arbetsplaner och liknade. intar en särställning. Vi har i en inledande problem- inventering som inte begränsats till område, konsta- terat att det finns stora oklarheter när det gäller tillämpningen av miljökvalitetsnormerna i . Det pågår emellertid andra utredningar om och vi lämnar inte några förslag till andra ändringar än vad som fordras till följd av våra förslag till ändringar i . Våra förslag till ändringar i avser alltså inte att innebära någon ändring i sak. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser (kapitel 3) Det pågår arbete med att genomföra Århus- konventionen (konventionen om tillgång till information, allmän- hetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor) samt EU:s direktiv till följd av den konventionen i . Våra undersökningar av vissa miljöorga- nisationernas deltagande i miljöprocesser har varit inriktade på praktiska erfarenheter och gäller inte genomförandet av konventionen eller direktiven. Däremot kan våra slutsatser för- hoppningsvis utnyttjas i det fortsatta arbetet med regler för miljöorganisationernas rätt att överklaga beslut. Genom gavs miljöorganisationer rätt att överklaga vissa avgöranden. Verksamhetsutövarna gav uttryck för oro inför den förändringen. Deras farhågor om att miljöorganisationernas deltagande i miljöprocesser, framför allt i form av överklaganden, kan leda till längre handläggningstider och fördyrade projekt kvarstår fortfarande. Däremot finns det få invändningar mot miljö- organisationernas deltagande i samråd och vid prövningar i första instans. Miljöorganisationerna har endast i ett fåtal fall utnyttjat den vidgade rätten att överklaga avgöranden. Farhågorna om ett stort antal överklaganden som fördröjer angelägna projekt har inte besannats. Vår undersökning ger heller inte belägg för att organisa- tionerna skulle missbruka möjligheterna att delta i miljöärenden eller rätten att överklaga avgöranden. Vi har funnit att miljöorganisationerna kan spela en viktig roll vid miljöprövningar genom att förmå prövningsmyndigheten och sökanden att fördjupa sina resonemang och motivera sina ställ- ningstaganden tydligare samt att bidra med sakkunskap. De kan på det sättet bidra till att prövningen får den omfattning och inrikt- ning som krävs för en fullgod miljöbedömning. kanalisera synpunkter från flera sakägare på ett koncentrerat och kunnigt sätt. Avgifter för prövning och tillsyn (kapitel 4) Vi har genomfört undersökningar som är avsedda att utgöra under- lag för den omarbetning av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn som fordras till följd av dels våra egna förslag till effektivare miljöprövning och dels förslag till ändringar i bilagan till förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd. Vår undersökning av statens kostnader och intäkter visar att avgifterna täcker ungefär följande andelar av kostnaderna miljöfarlig verksamhet, prövning och tillsyn, samt vatten- täkter, prövning och tillsyn När det gäller prövning av vattenverksamheter har vi i den beräk- ningen tagit hänsyn till att den del av prövningen som gäller civil- rättsliga frågor inte bör finansieras genom avgifter.