sou · GTB364 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid översynen har utredningen funnit att de ursprungliga skälen fortfarande äger giltighet och att befrielserna, i de fall då produktion fortfarande äger rum i , skall kvarstå. Det är dock inte motiverat att ge returpappers- och glasåtervinningen så generella skattebefrielser så att de avfallsslag som inte får deponeras får skattebefrielse då de deponeras på dispens. Verksamheterna är motiverade av miljö- och resursskäl, men det är inte rimligt att av den anledningen ställa lägre miljökrav på dem. Därför har utred- ningen funnit att dessa skattebefrielser skall inskränkas till att enbart avse de icke organiska avfallsslagen. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.8.1Bör skattesatsen differentieras och vilken nivå bör den ligga på? Utredningens förslag: Skattesatsen skall differentieras. För utsorterat brännbart avfall och för organiskt avfall skall skattesatsen uppgå till per ton. För förorenad jord och muddermassor skall skattesatsen uppgå till per ton. För övrigt avfall skall skattesatsen uppgå till de nuvarande per ton. Skatten på avfall som deponeras kommer fortsättningsvis främst att ha två styreffekter. För det första att se till att deponiförbuden efterlevs genom att ge ekonomiskt incitament för utbyggnad och utveckling av alternativa behandlingsmetoder. För det andra att fortsätta att styra de icke organiska massorna från deponering till användningsområden, såväl inom som utom deponien, där de ersätter jungfruliga massor. uppföljningar av deponiförbuden visar att dispenserna för utsorterat brännbart avfall har planat ut, i vart fall . har dispenser för utsorterat brännbart avfall givits för . Åren före minskade dispenserna markant . har dispens givits för organiskt avfall varav drygt hushållsavfall. En högre skattesats på dessa fraktioner kan medföra att den positiva utvecklingen som tidigare rådde fortsätter. Ett alternativ som uttryckte redan i utvärderingen för år 20024 är att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens. En högre skattesats på dessa fraktioner träffat inte enbart det avfall som deponeras på dispens utan även det avfall som undantagits från förbuden för att det bedömts att deponering är det miljömässigt bästa omhänder- tagandet för detta. Att höja skatten på dessa fraktioner är inte den direkta avsikten utan det är en effekt av en praktisk avgränsning. Det förhåller sig dock så att om dessa fraktioner uppfyller kriterierna för skattebefrielse så kan de erhålla sådan vilket är fallet med t.ex. grönlutslammet. Uppfyller de inte kriterierna finns det möjlighet att styra mot minskade mängder. Det vore olämpligt att 4 nr 5298, Uppföljning av deponeringsförbuden, . Principiella överväganden och sammanfattande förslag låta den högre skattesatsen knytas till dispenserna eller knyta en lägre skattesats till undantagen, eftersom skatteuttaget då bestäms på myndighetsnivå, vilket bland annat kan ifrågasättas i konstitutionellt hänseende. För förorenad jord och muddermassor blir det fråga om att väga de positiva effekterna av en skatt mot riskerna med en sådan. Vid en avvägning finner utredningen att risken att efterbehandling inte kommer till stånd överväger vid bedömningen av en skatt om per ton, dvs. den nu gällande skattesatsen. Däremot finns det nu anledning att ifrågasätta den fulla skattebefrielsen, i synnerhet som det finns behandlingsalternativ för ett flertal föroreningar som teknikutveckling uppenbarligen pågår på området. Dessutom kan avsättningsmöjligheterna för behandlade jordar antas förbättras när bindande regler om använd- ningen av avfall för anläggningsändamål utformats. Mot bakgrund härav finns det anledning att mjuka upp skattebefrielsen något. Det finns emellertid all anledning att gå försiktigt fram och i ett första steg kan därför en, vid jämförelse med nu gällande skattesats, förhållandevis låg skattesats om vara lämplig. Utredningen är medveten om att effekterna för efterbehandlings- arbetet inte kan bedömas fullt ut, varför förändringen noggrant bör följas upp och utvärderas. Vad avser styrningen för de icke organiska massorna så har såväl , länsstyrelserna och RVF vittnat om att trycket är högt för att använda avfall som ballast i bullervallar, vid vägbyggnation m.m. Det finns inga riktlinjer för när avfall får användas på detta sätt. Regeringen har uppmärksammat detta och anför följande i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). Sedan kraftfulla styrmedel införts för att minska deponeringen av avfall används allt mer avfall till olika anläggningsändamål. bör särskilt verka för att berörda aktörer får vägledning så att sådan användning av avfall sker på ett sätt som inte innebär risk för hälsa och miljö. bör vidare få ett uppdrag att ta fram förslag till bindande regler om användningen av avfall för anläggnings- ändamål. Utredningen har funnit att de bindande reglerna är en förutsättning för att kunna höja trycket ytterligare på att använda avfall till anläggningsändamål. Därför finner utredningen att det inte är lämpligt att höja skattesatsen för dessa massor. Eftersom bedömningarna är olika för utsorterat brännbart och organiskt avfall, förorenad jord och muddermassor samt övriga Principiella överväganden och sammanfattande förslag avfall har utredningen funnit det lämpligt att införa differentierade skattesatser. Därvid bör skatten på utsorterat brännbart och organiskt avfall höjas i förhållande till skatten på övrigt avfall. Skälen härför är dels att det finns ett behov av att öka trycket mot minskad deponering för dessa avfallsslag, dels att en eventuell skatt på förbränning av avfall annars kan medföra att förbränning blir ett dyrare alternativ än deponering. En lämplig skattesats för utsorterat brännbart och organiskt avfall bedöms vara per ton, dvs. över skattesatsen för övrigt avfall. Som alternativ till differentiering av skattesatsen har utredningen övervägt om förslaget i stället skulle bestå i att förorda att en dispensavgift införs. Enligt uppgift har detta också övervägts tidigare, men av olika skäl inte införts. Utredningen å sin sida som gjort en ordentlig genomlysning av LSA och dess funktion kan inte se att det finns några större fördelar med att placera den önskade styrningen inom ramen för ett avgiftssystem. Tvärtom synes det mycket lämpligt att utnyttja skatteinstrumentet för att åstadkomma denna styrning, bland annat då det finns en färdig administration inom vilken den föreslagna differentieringen utan större svårigheter synes kunna infogas. Härigenom undviks också de komplikationer som ett ifrågasättande i statsrättslig synvinkel av en avgift kan innebära, dvs. att avgiften i själva verket har en sådan utformning att den är att bedöma som en skatt. De föreslagna förändringarna i belysning av det befintliga beslutet om statsstöd och LSA Utredningens förslag medför vissa förändringar i LSA. Dessa förändringar måste sannolikt förhandsanmälas till kommissionen för prövning av om förutsättningarna för den tidigare bedömningen, nämligen att skattebefrielserna i lagen inte utgör statsstöd, fortfarande kvarstår. Enligt utredningens bedömning ligger de föreslagna förändringarna dock väl i linje med de principer som låg till grund för tillblivelsen av LSA och bör därför inte medföra att någon skattebefrielse nu kommer att anses vara statligt stöd. Tvärtom placerar sig förslagen väl inom avfallsskattens art och funktion, dessutom med det uttalade syftet att dels minska mängden avfall till deponering, dels om möjligt att minska uppkomsten av avfall. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.8.2Bör skatten på avfall omräknas automatiskt efter konsumentprisindex och/eller BNP-utvecklingen? På punktskatteområdet förekommer att man inflationsjusterar (indexomräkning efter prisutveckling) skatter. Det finns åtmin- stone två skäl till detta; (1) att bibehålla det reala skatteuttaget så att inte skattebasen urholkas och (2) att bibehålla styreffekten. Vilka indexomräkningar av skattesatser görs ? infördes en realvärdesäkring av de intäkts- mässigt mest betydande punktskatterna genom en årlig omräkning med konsumentprisindex (KPI). Tobaks- och alkoholskatterna är dock undantagna från denna realvärdesäkring (om skälen härför, se prop. 1997/98:150, s. 174 f.). omräknas enbart energi- och koldioxidskattesatser. Exempelvis räknas inte svavelskatten om, trots att det är en energirelaterad skatt. Övriga miljö- och fordonsrelaterade skattesatser räknas inte heller om. I sitt slutbetänkande diskuterar (s. 548 ff.) utförligt möjligheten att bland annat BNP-omräkna energi- och koldioxidskattesatserna.5 Något förslag lämnas emeller- tid inte. Utredningen konstaterar dock att det föreligger ett antal beaktansvärda svårigheter med en sådan konstruktion, varav en av de viktigaste sannolikt är svårigheten att bedöma om skatten är korrekt satt i utgångsläget, dvs. hur den förhåller sig till uppställda målsättningar. Utredningens bedömning: Någon omräkningsregel som per automatik justerar skattesatserna skall inte införas i LSA. I samband med översynen av LSA har utredningen övervägt om det i lagen bör införas en automatisk omräkning av skattesatserna. Beträffande frågan om BNP-omräkning är en sådan konstruktion i 5 Slutbetänkande av , Skatt på väg (SOU 2004:63). Principiella överväganden och sammanfattande förslag och för sig tänkvärd, men uppvisar flera svårigheter i praktiskt hänseende. När nyttan av konstruktionen vägs mot dessa svårigheter framgår det att det beträffande LSA inte är aktuellt att förorda en sådan konstruktion. Man kan dessutom konstatera att konstruktionen som sådan inte heller i övrigt förekommer i svensk skattelagstiftning. Beträffande frågan om indexomräkning efter prisutveckling finns det emellertid , i lagen (1994:1776) om skatt på energi, en sådan regel. Vid en bedömning av om en regel av motsvarande slag skall införas i LSA kan konstateras att skattebasen är väsentligt mindre för avfallsskatten än för energi- och koldioxidskatterna. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av de låga inflationsnivåer som förelegat , kan utredningen inte finna att en omräkningsregel bör införas av rädsla för att skattebasen annars urholkas. Vad sedan gäller frågan om en sådan regel ändå bör införas för att bibehålla skattens styrande funktion finner utredningen att en automatisk uppräkning inte kan föregås av några överväganden om det lämpliga i skattehöjningarna och därför är mindre lämplig beträffande skatten på avfall. I stället bör förändrade skatter inom detta område föregås av en politisk prövning av lämpligheten att vidta åtgärder. Därvid spelar upp- ställda miljömål och uppföljningen av dessa stor betydelse. Sammantaget innebär det ovan sagda att utredningen inte finner skäl att föreslå att någon regel omfattande automatisk omräkning bör föreslås. LSA infördes fr.o.m. . Denna utvärdering slutförs . Utvärderingen, tillsammans med utredningens förslag om ganska blygsamma förändringar i LSA, visar att teknikutvecklingen inte tagit fullt så avgörande steg på avfallsbehandlingsområdet som regeringen uppenbarligen hoppades på vid färdigställande av den proposition som föregick LSA. För att en utvärdering av det här slaget skall vara meningsfull krävs att hinner förflyta. Inte minst krävs en rimlig tid för teknik- utveckling osv. Enligt utredningens mening kan det finnas anledning att rikta in sig på att nästa utvärdering i vart fall bör inledas om 4–. Vid den utvärderingen bör såväl de befintliga skattebefrielserna som lagen själv prövas. 6Skattebefrielse för vissa anläggningar Utredningens överväganden och bedömning: Skattebefriel- serna för vissa anläggningar motiveras i förarbetena till lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall i huvudsak med att en skatt på deponering av de avfallsslag som deponeras på dessa anläggningar inte skulle ha någon miljöstyrande effekt samt att det av administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl är omotiverat att föra in hanteringen av dessa avfallsslag i skattesystemet. Undantaget gäller dock enbart anläggningar där endast de uppräknade avfallsslagen deponeras eller förvaras. Regeringen anförde vidare vid lagens tillkomst att utvecklingen på avfallshanteringsområdet är dynamisk och betonade i samband därmed vikten av att skattebefrielserna kontinuerligt omprövades. Utredningen har vid översynen främst prövat om skälen som föranlett skattebefrielserna är fortsatt giltiga. Utredningen gör följande bedömning. Det har vid översynen inte framkommit något som förändrar de bedömningar som gjordes då skattebefrielserna för de aktuella anläggningarna infördes. Utredningen finner därför att skattebefrielserna för dessa skall bestå. I LSA görs undantag från skatteplikt för anläggningar där ute- slutande ett eller flera av vissa särskilt angivna avfallsslag deponeras eller förvaras . För avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalms- pellets gäller undantaget bara om det omhändertas tillsammans med avfallssand. Skattebefrielse för vissa anläggningar 6.2Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten. (3 § första stycket 1 a) Vid schaktning för bland annat bygg- och anläggningsarbeten uppkommer schaktmassor som inte kan utnyttjas i samband med det pågående arbetet och som därför måste föras bort från arbets- området. Dessa schaktmassor omfattar allt från sten och block från sprängningar och tunneldrivningar till organiska jordar med höga fukthalter. Skälen till att jord- och bergmassorna inte kan utnyttjas är att de har olämpliga tekniska egenskaper som gör dem svåra att använda i anläggningsarbeten, som t.ex. hög lerhalt eller stora mängder organiskt material. För den som vill göra sig av med schaktmassor finns det tre huvudalternativ. sprängstens- massor kan användas som råvara vid ballasttillverkning. Massorna kan i befintlig form avyttras för utfyllnad eller till bullervallar. Massorna kan slutligen föras till deponering. I viss utsträckning förs massorna till anläggningar som är tillståndspliktiga med stöd av bestämmelser i 15 kap. . Vanligast torde dock vara att massorna förs till särskilda upplag, för vilka vare sig tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet för verk- samheten föreligger enligt miljöskyddslagstiftningen. I den mån endast rena naturmaterial läggs upp på en anläggning är denna endast samrådspliktig med stöd av 12 kap. 6 § . Det rör sig om vad som i dagligt tal kallas schaktmassetippar. Antalet schaktmassetippar i landet är inte känt. En mycket grov uppskattning ger dock vid handen att det kan finnas ett hundratal sådana anläggningar. Det förekommer vidare vid industriell verk- samhet, i synnerhet inom mineral- samt jord- och stenvaru- industrin, att i princip rena avfall från produktionen återförs till de täkter varifrån de utvunnits eller till separata deponier där endast dessa avfallstyper tas emot. Äger avfallshanteringen rum inom ramen för den industriella verksamheten gäller tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet enligt miljöskyddslagstiftningen för den industriella verksamheten. Hanteringen av avfallet ingår då som ett Skattebefrielse för vissa anläggningar led i prövningen av den industriella verksamheten. I den mån kalksten och skiffer läggs upp på separata anläggningar torde dessa, i likhet med andra schaktmassetippar, endast vara samrådspliktiga enligt 12 kap. . Rester från cementframställning består bland annat av kalksten, märgel (lerblandad kalksten) och sand i form av mjöl eller i krossade beståndsdelar. Sådana rester anses alltjämt som kalksten och kan utan skada för miljön återföras till kalkbrotten eller annan plats. Vid start av ugnarna uppkommer halvbrända rester, som i början håller höga halter kalksten (), vilka minskar vartefter ugnen kommer igång. Filterstoftet är ett pulver som inte lämpar sig för förbränning. En liten del får avsättning som jordförbättrings- medel respektive markstabilisering. Beroende på få vägarbeten finns det dock endast en liten marknad. Filterstoftet förs tillbaka till brotten och deponeras tillsammans med den rena kalkstenen. Kalksten är av sådan beskaffenhet att detta inte medför negativa konsekvenser för miljön. Skälen till det aktuella undantaget är kortfattat att deponering av dessa avfallsslag kan ske utan skada för miljön. I förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s.48 f.) anförs följande. De nu nämnda slagen av rena massor läggs således huvudsakligen upp separat på särskilda anläggningar. Det rör sig i praktiken om en omflyttning av massor från en plats till en annan. Beroende på behovet av massor för utfyllnad o.dyl. inom transportavstånd kan massorna bli liggande . Ett sådant omhändertagande sker utan att massorna blandas samman med andra slag av avfall och är det lämpligaste från miljösynpunkt. Rester från cementframställning består bland annat av kalksten, märgel (lerblandad kalksten) och sand i form av mjöl eller i krossade beståndsdelar. Sådana rester anses alltjämt som kalksten och kan utan skada för miljön återföras till kalkbrotten eller annan plats. Skattebefrielse för vissa anläggningar Material som är resultatet av förädling av de uppräknade avfallsslagen, t.ex. betong och tegel, beskattas. 6.3Bergrester från gruvindustriell verksamhet (3 § första stycket 1 b) Vid gruv- och mineralutvinning i uppkommer, framför allt vid malmbrytning, stora mängder (ca 34 2003) bergrester som återförs till gruvor och dagbrott eller till separata upplag. Bergrester (upp till meterstora block) från sprängning och jord och andra massor schaktas bort för att frilägga malmfyndig- heterna. Ett par miljoner ton berg och jord används för lokala anläggningsarbeten men det lokala behovet är avsevärt mindre än tillgången. Vid bortforsling från malmfälten i och Malm- berget begränsas möjligheten av att järnvägen måste utnyttjas för malmtransporter. Bergrester från gruvbrytning kan vara allt från rent bergmaterial till material som innehåller så låga mineralhalter att det inte är lönsamt att utvinna dessa. Bergrester från järnmalmsbrytning innehåller i och för sig inte sådana föroreningar att de är olämpliga för anläggningsarbeten men de lokala avsättningsmöjligheterna är begränsade. Som nämnts ovan är eventuell bortforsling med järnväg möjlig endast i ringa omfattning. För vidaretransport av massorna skulle krävas annan transport, t.ex. med lastbil. Eftersom gruvorna ligger i norr och de flesta anläggningsarbeten bedrivs mer söderut skulle det kräva långa och många transporter. För bergrester från koppar-, zink- och blybrytning gäller samma begränsningar – avståndet – vad gäller avsättningsmöjligheter. Bergresterna kan därtill innehålla sulfider och resthalter av metaller som gör dem olämpliga att använda för anläggningsändamål. Om dessa massor kommer i kontakt med vatten och syre lakas metaller ut i naturen. Den enda praktiskt acceptabla hanteringen av massorna är att de deponeras. Skattebefrielse för vissa anläggningar I samband med undantagets införande anfördes följande skäl i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 49 f.). Det är mycket stora mängder bergrester som deponeras. Deponeringen sker i princip uteslutande i anslutning till gruvorna. Detta är lämpligt ur miljösynpunkt. Med hänsyn till administrativa skäl och kostnads- aspekterna är det omotiverat att föra in hanteringen av bergrester i skattesystemet. Vad har hänt sedan undantaget infördes? I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsgranskning inkom följande uppgifter från SveMin. Det grundläggande motivet för undantag från deponi- skatten är fortfarande att det saknas miljömässigt acceptabla och ekonomiskt rimliga alternativ till deponering av de aktuella avfallen. Förutsättningarna gällande deponering av gruvavfall skiljer sig från all annan avfallshantering i flera avseenden. En avgörande skillnad är att avfallet till utgörs av krossat eller malt berg som i normalfallet deponeras i anslutning till den gruva där det brutits efter avskiljning av ingående värdemetaller. Därtill saknar de aktuella mängderna jämförelse bland andra avfallsslag, . Deponeringskostnaden ligger i normalfallet per ton. Ett skatteuttag enligt LSA av detta avfall skulle överstiga berörda företags totala årliga omsätt- ning. De speciella förhållanden som gäller för gruvindustrin, i första hand beträffande storleken av de deponerade mängderna avfall, gör att ett fullständigt undantag från avfallsskatteplikt är det enda möjliga alternativet för att berörda företag skall kunna fortsätta att verka. Även i det fall en mycket kraftig nedsättning av skatten tillämpades skulle företagen påföras en skattebörda som flerfaldigt översteg de senaste årens vinst. Alternativ avsättning för avfallet försvåras också som redan nämnts av det geografiska läget: avståndet mellan och motsvarar sträckan Skattebefrielse för vissa anläggningar 6.4Avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets (3 § första stycket 1 c) Från oxid- och sulfidmalmsbrytningen uppstår stora mängder avfallssand (ca 25 2003). Detta avfall deponeras i anslutning till anrikningsplatsen. Avfallssanden uppstår efter en anriknings- och avskiljningsprocess där malmen i vattenbad mals ned till kristallstorlek. Vid gruvdrift i behöver grundvatten pumpas bort ur gruvorna. I vissa fall har detta vatten en sådan kvalitet att det kan släppas ut direkt eller utnyttjas som processvatten, medan det i andra fall först måste pH-justeras och renas från slam och metaller. Reningen kan ske genom att vattnet pumpas direkt till ett närliggande sandmagasin eller i ett separat reningsverk. Vid rening i reningsverk uppkommer ett metallhaltigt slam som normalt har en hög vattenhalt. Slammet deponeras regelmässigt tillsammans med avfallssanden, antingen genom återföring till gruvan eller på de fristående sandmagasinen. Vid tillverkning av järnmalmspellets uppkommer stoft och gaser vid förbränning och vid övriga steg i tillverkningsprocessen. Dessa flöden har varit föremål för stoftrening. Denna görs normalt genom att flödena leds till en våtavskiljare (skrubber), där vatten används för att separera partiklar från gas, vilket medför att ett järnhaltigt stoft i slurryform uppkommer. Mängden järnhaltigt stoft i slurryform uppgår till drygt . Av detta är det möjligt att återföra till pelletiseringsprocessen medan resten deponeras. Denna rest utgörs huvudsakligen av Skattebefrielse för vissa anläggningar omagnetisk järnmalm, som är olämplig att tillföra nuvarande anrikningsprocesser. Utöver en ojämn sammansättning varierar också mängden över tiden vilket medför störningar på processtyrningen, vilket kan äventyra produktkvaliteten. Eftersom de föroreningar som avfallet innehåller i huvudsak är desamma som finns i avfallssanden och då de på grund av sitt innehåll gör alternativ användning olämplig, deponeras den järnhaltiga slurryn på sandmagasin tillsammans med avfallssanden. Vattnet renas i sandmagasinen och möjliggör återföring av vattnet till processen. Mängden avfallssand ökar i takt med att gruvindustrin utvecklar mer rationella metoder som gör det möjligt att utvinna malm även ur fyndigheter med låga malmhalter. Därmed uppkommer ökade mängder avfall från anrikningen men uppnås en bättre hushållning med tillgängliga naturresurser. Grövre sand avskiljs och där så är möjligt återförs till gruvan. Vid brytning i dagbrott saknas denna möjlighet. Stora mängder sand måste alltså deponeras. Deponeringen måste ske på ett från miljösynpunkt säkert sätt så att de metaller som finns kvar i sanden efter anrikningen inte lakas ut i naturen. Möjlig- het att vid nuvarande malmbrytning ytterligare minska volymen avfallssand synes inte finnas inom överblickbar tid. Det enda rimliga sättet från miljöskyddssynpunkt att ta hand om överbliven avfallssand är således deponering.