sou · GTB374 · 2006-01-01 00:00:00 — innebär vårt förslag att belägga mer omfattande uppgiftsutlämnande till enskilda organisationer och liknande med avgifter ökade kostnader för näringen. Vi menar dock att fördelarna sammantaget överväger. Djurhälsodata är en ingående produktionsfaktor som därmed har ett värde för användaren och som därför kan motivera en viss kostnad. Ekonomisk bedömning och konsekvensbeskrivning 2.5Skyddet för den personliga integriteten Beträffande förslag till författningsändringar som gäller person- uppgifter skall, enligt utredningsuppdraget, utgångspunkten vara att regleringen av skyddet för den personliga integriteten skall motsvara det som framgår av personuppgiftslagen (1998:204). Vi har funnit att ett djurhälsoregister kommer att innehålla personuppgifter av olika slag, främst av ekonomisk art. Den lagändring som vi föreslår innebär en skyldighet att lämna in dessa uppgifter. Emellertid har vi också kunnat konstatera att skyddet av den personliga integriteten garanteras genom en konsekvent och tydlig tillämpning av gällande bestämmelser, främst i sekretesslagen och personuppgiftslagen. Om våra förslag genomförs bedömer vi att skyddet för den personliga integriteten kommer att stärkas i förhållande till dags- läget. Det gäller i synnerhet att utlämnande av icke-avidentifierade uppgifter i huvudsak endast kommer att ske med de berördas godkännande, förutom till forskning och statistik. Endast i undantagsfall kan det bli fråga om utlämnande utan medgivande och då till andra myndigheter i specifika ärenden. Vår bedömning av att integritetsskyddet kommer att garanteras – och förbättras i förhållande till dagsläget – gäller uppgifter såväl om djurägarna och deras ekonomiska förhållanden, som om veterinärerna och deras verksamhet. 3Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys Att beskriva systemets mål och syften ingår inte i uppdraget explicit, men det visar sig att det krävs en tämligen djupgående analys av mål och syften för att kunna föreslå relevanta åtgärder. Det har varit en förutsättning för utredningens ställningstaganden, inte minst kring det offentliga åtagandet och finansieringsfrågan. I uppdraget nämns särskilt att behovet av kvalitetssäkrad statistik och dokumentation av det veterinära arbetet som gör det möjligt att spåra behandlingar och läkemedelsanvändning skall beaktas. Behoven av kunskap om djurhälsa och djursjukdomar måste kartläggas för att ge en grund för en bedömning av vilka syften som insamlingen av sådana uppgifter skall fylla . Först bör dock de mål, som djursjukdatasystemet skall bidra till, beskrivas. Målen finns inte uttryckligen redovisade. Det finns inte heller något återrapporteringskrav för och därmed ingen redovisad uppföljning. För att klarlägga vilka mål som djursjukdata skall bidra till, har vi i stället fått söka inom de områden som kan tänkas beröras av dessa data. Dels finns mål för djurens hälso- och sjukvård som går att utläsa ur förarbetena till gällande rätt inom området. Dels finns mål för djurpolitiken uppställda i budgetpropositionen och myndigheternas reglerings- brev. Ett resonemang kring samhällets mål för djurens hälso- och sjukvård är centralt i sammanhanget. Likaså är ställningstagande om vem som ansvarar för djurens hälsa av betydelse. Det är utifrån dessa ställningstaganden som utred- ningens förslag måste härledas. Denna bakgrund ger, tillsammans med en beskrivning av syftena med och behoven bakom djursjukdata, en bild av varför systemet finns och vilket det allmännas intresse är. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys 3.1.1Målen för djurens hälso- och sjukvård Det övergripande målet för djurens hälso- och sjukvård kan anses vara en god djurhälsa och säkra livsmedel. Djurens hälso- och sjukvård skall syfta till att främja och upprätthålla ett gott hälso- tillstånd bland djuren och därigenom skapa möjligheter till en god produktion och funktion hos våra djur. Strävan efter en god djur- hälsa skall ske med beaktande av bl.a. djurskydd, smittskydd och folkhälsa. 3.1.2Mål med djurpolitiken av betydelse för djursjukdata Det övergripande målet är bland annat ett gott djurskydd och ett gott djurhälsotillstånd bland djur i människans tjänst. Vidare skall livsmedlen vara säkra och folkhälsan god. Bland delmål av betydelse för djursjukdata märks särskilt att djurhälsoproblem skall förebyggas och läkemedel till djur används säkert och begränsat. Veterinärväsendet skall fungera väl. Allvarliga djursjukdomar och zoonoser skall övervakas och bekämpas. Djurskyddsproblem skall förebyggas och kunskapen om djurskydd öka. Det anslag som finansierar driften av djursjukdatasystemet avser djurhälsovård. Insatserna skall begränsa skadeverkningarna och förebygga spridning av smittsamma djursjukdomar. Centralt är att djurhållningen och dess påverkan på djurhälsan, har betydelse för att uppnå uppsatta folkhälsomål. 3.1.3Syften och användningsområden för djursjukdata Mot bakgrund av analysen i detta kapitel, kan nuvarande och framtida syften med insamling av djursjukdata från veterinärernas journaler sammanställas. Vi ser syftena och användningen främst ur det allmännas synvinkel. Djursjukdata innebär en registrering av veterinärbehandlingar, inte av total sjuklighet bland djuren. Det övergripande syftet är att få indikatorer på djurhälsoläget i landet och på djursjukvårdens bedrivande. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys De användningsområden och syften som vi har kunnat identifiera är: Övervakning av läkemedelsanvändningen: ett system för registrering och redovisning finns , där djursjukdata kombineras med statistik från apoteken över försäljning av läkemedel till djur Övervakning av smittsamma djursjukdomar: endast viss be- gränsad användning , bland annat rapportering till EU- kommissionen Djurhälsoarbetet med nötkreatur, inklusive avelsvärdering för bättre djurhälsa (också en form av sjukdomsövervakning) Veterinär tillsyn: främst sammanställningar som underlag för verkets centrala samordning och länsveterinärernas operativa tillsyn Näringsutveckling: avel, rådgivning och utvecklingsarbete av- seende nötkreatur, i synnerhet inom mjölkproduktionen Forskning kring nötkreaturshållning och –produktion, inte minst kopplingen till djurhälsa Utredningsarbete: främst vid , men även för hållbarhetsredovisningar Av dessa användningar bedömer vi att läkemedels- och sjukdoms- övervakning, veterinär tillsyn, forskning samt utredning faller inom det offentliga åtagandet. Djurhälsoarbetet är främst djurhållarnas ansvar, men delvis finns även ett offentligt åtagande. Vi ser detta i det statliga bidraget till verksamheten och en tämligen genom- gripande reglering, där myndighetsutövning delvis delegeras till de olika organisationer som arbetar med djurhälsa och avel. Utöver de områden som förs fram ovan ser vi möjligheter till en ut- ökad användning av djursjukdata . Bedömningen bland de tilltänkta användarna, såsom SVA och Svenska djurhälsovården, är dock att förutsättningen för detta är en kvalitetshöjning. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys Sjukdomsövervakning: generell och systematisk övervakning av smittsamma djursjukdomar Djurhälsoarbetet med andra djurslag än nötkreatur, inte minst inom svinproduktionen Näringsutveckling: avel, rådgivning och utvecklingsarbete avseende andra djur än nötkreatur, främst i svinproduktionen, men även för andra djurslag Forskning kring annan djurhållning och produktion än nötkreatur Utredningsarbete: mer generaliserad användning bland annat uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av djurens hälso- och sjukvård samt även arbetet med miljökvalitetsmålen. Framställning av statistik: lättillgänglig och kvalitetssäkrad statistik baserad på uppgifter om djurens hälsa och sjukdomar skulle ge förutsättning för en ökad användning inom flera områden, inte minst forskning, utveckling och utrednings- arbete. Inom dessa områden ser vi en grund för ett allmänt åtagande inom främst sjukdomsövervakningen, djurhälsoarbete och forskning kring nya djurslag, samt framställning av statistik för forskning och utredning. 3.2Målen för djurens hälso- och sjukvård samt mål inom djurpolitiken med betydelse för djursjukdata För humansjukvården anges övergripande mål i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763): en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Ingen motsvarande författning finns för djurens hälso- och sjukvård, varför målen här får sökas på annat håll. I den nuvarande veterinära behörighetslagstiftningen och dess förarbeten finns varken mål eller syften angivna. Samhällets mål för den veterinära verksamheten och för djurens hälso- och sjukvård har emellertid kommit till uttryck i samband med andra författningar, särskilt om djurskydd, smittskydd, livsmedels- kontroll och läkemedel. Målet för djurens hälso- och sjukvård har även kommit till uttryck i beslut om hur verksamheten skall organiseras och finansieras. I det sammanhanget har slagits fast att den primärt Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys skall syfta till att främja och upprätthålla ett gott hälsotillstånd hos djuren och därigenom skapa möjligheter till en god funktion och produktion, varvid såväl djurskydds- och produktions- ekonomiska aspekter som sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa skall beaktas1. Dessa uttalanden gäller i första hand animalieproduktionens djur. Emellertid minskar antalet sådana djur, medan det motsatta gäller för sällskaps- och sportdjur. Vissa av de aspekter som berörs nedan har ingen betydelse när det gäller den senare kategorin av djur, medan vissa har betydelse oavsett. Ett exempel på det senare fallet är användningen av antibakteriella medel, där resistensgener i miljön kan spridas oberoende om antibiotika användes till livsmedelsproducerande djur eller sällskapsdjur. Utöver lagstiftningen och dess förarbeten anges målen för den statliga verksamheten inom djurpolitiken i statsbudgeten och myndigheternas regleringsbrev. Inom djurpolitiken är enligt budgetpropositionen det övergripande målet bl.a. ett gott djur- skydd och ett gott djurhälsotillstånd bland djur i människans tjänst2. I det här avsnittet gör vi även en genomgång av de delmål för statens verksamhet som har betydelse för djursjukdata. Djurens hälsotillstånd är beroende av många faktorer, inte minst betonar lagstiftaren den förebyggande hälsovårdens betydelse.3 Ansvaret för djurens hälsa har i första hand djurägaren. Av djurskyddslagen framgår att djurägaren skall se till att djuret får vård eller att andra åtgärder vidtas när djuret visar tecken på ohälsa. När allmänna samhällsintressen motiverar detta har emellertid också staten ett ansvar för djurens hälsa. har uttalat att konsumenterna har berättigade krav på tillgång till livsmedel av hög kvalitet och att djurens hälsa i detta sammanhang har ett betydande samhällsintresse4. Till statens ansvar för djurens hälsa hör att stifta lagar och utöva tillsyn över dessa samt att svara för vissa kostnader för djurens hälso- och sjukvård. För att uppnå en god djurhälsa har det ansetts nödvändigt att införa bestämmelser om kontroll av husdjur, 1981/82:122, s. 3. 2004/05:1, utgiftsområde 23, s. 34. 1981/82:122. 1981/82: JoU31. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys seminverksamhet, läkemedel till djur, smittsamma sjukdomar och kompetenskrav för veterinärer. För att tillgodose allmänna samhällsintressen svarar staten också för kostnaderna för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar samt för kostnaderna för att upprätthålla en tillfredsställande hälso- och sjukvård för alla djur i hela landet (distriktsveterinärorganisa- tionen). Veterinärerna har även ålagts skyldigheter i sin yrkesverksamhet, i syfte att säkerställa att verksamheten bidrar till det övergripande målet om en god djurhälsa. Exempelvis har veterinärer omfattande anmälningsplikt vid misstänkta utbrott av smittsamma sjukdomar. Att skydda djur mot sjukdom ingår i syftet med djurskyddslagen. Djurskyddsarbetet är väsentligt för strävan att uppnå en god djurhälsa. Ansvaret för att djuren sköts har varje enskild människa med djur i sin vård, medan samhällets ansvar för djurskyddet är att lagstifta och att utöva tillsyn. Den veterinära verksamheten har stor betydelse för samhällets mål om ett gott djurskydd. Veterinärens roll och åligganden i djurskyddsarbetet har utvecklats under . har alla veterinärer en skyldighet att anmäla om det finns anledning befara att djur inte hålls eller sköts i enlighet med djurskyddslagstiftningen. En annan viktig del i strävan att uppnå en god djurhälsa är att den veterinära verksamheten bidrar till att bibehålla och om möjligt förbättra förhållandevis goda smittläge avseende allvarliga smittsamma djursjukdomar. Det har kommit till uttryck i epizootilagen (1999:657) och i zoonoslagen (1999:658) samt i reglerna om införsel av djur till . Ansvaret för beredskapen emot smittsamma sjukdomar och för att bekämpa dem ses som ett naturligt åtagande för det allmänna. Staten svarar således för regleringen, liksom för stora delar av de kostnader som uppstår vid sjukdomsbekämpningen. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys staten enbart för delar av kostnaderna för förebyggande åtgärder, vilka delvis faller inom djurhälsovården. Den veterinära verksamheten har en avgörande betydelse för smittskyddet, i att diagnostisera och bekämpa allvarliga smitt- samma sjukdomar hos djur. De orsakar lidande hos djuren och utgör i många fall ett allvarligt hot mot djurs, och i vissa fall även människors, hälsa. Att konsumenterna har ett berättigat krav på livsmedel av god kvalité har slagits fast vid flera tillfällen5. Det är därmed ett mål för den veterinära verksamheten att animaliska livsmedel är säkra och kontrollerade i fråga om hygien och smitta samt restsubstanser av läkemedel och fodertillsatser. Spår av läkemedel och andra kemiska produkter i animaliska livsmedel kan innebära risker för människors hälsa. Det finns även risk för spridning av antibiotika- resistenta bakterier från djur till människa, via livsmedel eller annan kontakt. Inom veterinärmedicinen förekommer en betydande läkemedels- användning. Antibiotikaförbrukningen inom lantbruket har dock minskat i , tack vare betydande insatser från myndigheter, veterinärer och lantbrukets organisationer, bland annat genom satsningar på förebyggande arbete och förbättrad skötsel och miljö, den så kallade svenska modellen. Däremot finns indikationer på att användningen av antibiotika och andra läkemedel ökat till sällskapsdjur och sporthästar. Myndigheterna strävar även efter att minimera tillförseln av läkemedel till djuren. har regler om gränsvärden och karenstider harmoniserats inom EU. Antibiotika som tillväxt- befrämjande substans är förbjuden i och förbjuds inom hela EU från . har även den miljöbelastning som läkemedelsanvändningen innebär uppmärksammats. Genom att bekämpa allmänfarliga sjukdomar och att kontrollera läkemedelsanvändningen till djur, kan myndigheterna bidra till säkra livsmedel. 5 Se bl.a. prop. 1981/82:122, s. 5. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys 3.2.5Omsättning av målsättningarna i den statliga verksamheten Delmål för djurpolitiken har lagts fast i regleringsbreven för berörda myndigheter. Vi har fokuserat på dem som använder djursjukdata eller kan tänkas göra det . i detta kapitel redovisas fylligt vilka verksamheter som vi menar att det är fråga om. Det finns som sagt inga specifika mål uppställda för djursjukdatasystemet, eller redovisade tankar om hur systemet skall bidra till de övergripande målen. Däremot finns mål uppställda för den statliga verksamheten inom djurpolitiken som djursjukdata skulle kunna bidra till. Vidare redovisar vi syftena med det budgetanslag som Jord- bruksverket disponerar för att finansiera djursjukdataregistret. Det utgör den sista byggstenen i den målbild som djursjukdatasystemet skall bedömas emot. Djur- och folkhälsa – förebygga djurhälsoproblem och begränsa läkemedelsanvändning För del har verksamhetsområdet och folkhälsa målet en god djurhälsosituation som uppnås genom förebyggande och aktivt arbete. Vidare skall livsmedlen vara säkra och folkhälsan god. Därunder, för verksamhetsgrenen Djurhälsa, har inom Jord- bruksverkets sektorsansvar för djurhälsa, djurmiljö och folkhälsa definierats bl.a. följande mål med bäring på djursjukdata, att: läkemedel till djur används säkert och begränsat, veterinärväsendet fungerar väl. Veterinärmedicin – ökad kunskap om smittor () har inom verksamhets- området Veterinärmedicin en målformulering som delvis överlappar innehållet i föregående område, att en god djur- och folkhälsa bibehålls i landet. De underordnade målen är bland annat att forsknings- och utvecklingsarbetet håller en hög nivå och resultaten bidrar till Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys ökade kunskaper om smittor, foder och djurhållning. För allvarliga djursjukdomar och zoonoser som finns inom landet skall vidare sjukdomssituationen vara dokumenterad. För sjukdomar av samma slag som inte förekommer här skall sjukdomsfriheten i stället vara dokumenterad. Djurskyddet skall förebygga djurskyddsproblem Inom verksamhetsområdet har Djurskyddsmyndig- heten inom sitt ansvarsområde ett antal mål, bland annat att förbättra djurskyddet genom att effektivt följa och utvärdera tillämpningen av djurskyddslagen med tillhörande förordningar. Vidare finns målet att förebygga djurskyddsproblem och verka för ökad kunskap om djurskydd genom att ge stöd till övrig forskning och utveckling som främjar djurskyddet. Djurskyddslagens mål att skydda djur från sjukdom ingår inte uttalat i myndighetens mål. Anslagets syfte är att förebygga djursjukdomar Inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, förs under anslaget 42:3 Djurhälsovård upp en anslagspost för djursjukdata. Medlen disponeras av jordbruksverket för drift av djursjukdatasystemet. Enligt budgetpropositionen för budgetåret 20056 anvisas medel för djurhälsovård i form av förebyggande hälsokontroll och till djursjukdatasystem. Insatser skall begränsa skadeverkningarna av djursjukdomar och förebygga spridning av smittsamma djursjuk- domar som kan överföras till både djur och människor. Medel från anslaget skall i huvudsak gå till djurhälsovård i samarbete med näringens djurhälsoorganisationer. Det perspektiv som skall vara centralt vid användningen av anslaget, är att primärproduktionens olika led, däribland djurhållningen och dess påverkan på djurhälsan, har betydelse för att uppnå uppsatta folkhälsomål. 2004/05:1, Uo 23. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys 3.3Analys av tänkbara syften med djursjukdata Djursjukdatasystemet registrerar inte alla djursjukdomar, utan behandlingar som utförs av veterinärer. Det är därför inte rimligt att förvänta sig att det skall ge en heltäckande bild av hälsoläget hos alla svenska djur. Det ger indikationer om hälsoläget med olika grader av säkerhet för olika djurslag. Det ger också indikatorer på djurhälsovårdens bedrivande, såsom behandlingsstrategier och läkemedelsanvändning. Av särskilt intresse är antibiotikaför- brukningen hos olika djurslag. Olika behov har identifierats av utredningen som skulle kunna ha koppling till djursjukdata. De kan grupperas i fyra kategorier, där vissa syften återfinns i fler än en. Kategorierna överlappar även varandra i några avseenden. Folkhälsan och konsumentintresset: Djurhälsa och djurskydd: -djurhälsoarbete, inklusive avelsvärdering för friska djur -tillsyn över veterinärer -produktion och djurhälsa Forskning och utveckling: -grundforskning och utbildning -utvärdering av djurens hälso- och sjukvård Livsmedelssäkerhet täcker flera aspekter; även övervakning av läkemedelsanvändning och sjukdomar bidrar till säkra livsmedel, liksom en god djurhälsa. Mer specifikt avses här de direkta säkerhetsaspekterna, att livsmedlen inte skall innehålla skadliga rest- och smittämnen; att de skall vara spårbara från källan. Två betydelsefulla aspekter av djurhållningen för såväl folk- som djurhälsan är dels uppföljningen av läkemedelsanvändningen, dels Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys Läkemedelsövervakningen är central för arbetet med att motverka resistens, i synnerhet emot antibiotika. Antibiotikaresistens kan betraktas som en zoonos. Resistenta bakterier och resistensgener kan överföras från djur till människa via livsmedel. Sjukdomsövervakningen syftar till att förebygga, spåra och bekämpa smittsamma djursjukdomar, däribland epizootier och zoonoser. Djursjukdata kan vidare användas i den förebyggande djurhälso- vården. Det sker i allra högsta grad för nötkreatur, men utvecklingsmöjligheter kan finnas för andra djurslag . Vidare måste även möjligheterna beaktas till användning inom myndigheternas tillsyn. Här avses såväl tillsynen över veterinärer, inte minst läkemedelsförskrivning, som djurskyddstillsynen. Det är inte helt klart i vilken mån avsikten har varit att databasen skall användas i enskilda tillsynsärenden, men det är full möjligt. Näringens intressen sammanfaller med samhällets intresse, när det gäller en god djurhälsa och säkra livsmedel. Dessutom använder näringen djursjukdata för avelsvärdering (endast för nötkreatur) och som grund för rådgivning till och utveckling av jordbruksföretagen. Även produktionsintresset främjas av djur- hälsoarbetet. Inom alla kategorierna finns slutligen ett behov av data för tillämpad forskning och utveckling. Dessutom finns behov av tillförlitliga databaser inom grundforskningen, där således djursjuk- data kommer in. Därför återfinns bland intressenterna och data- användarna såväl myndigheter som livsmedelsnäringens organisa- tioner och företag samt veterinärmedicinsk och annan forskning. som behoven förs fram, bör man hålla i minnet att rapportering av sjukdata inte är samma sak som veterinär journalföring och upplysningar till djurhållarna. Vissa syften uppnås med det senare, även om inte data rapporteras in till myndigheterna. Utredningen måste nu värdera behoven, för att se i vilken grad insamlingen av data från veterinärjournalerna bidrar till att uppfylla dem. I flera fall, finns särskild reglering som har de olika behoven som primärt syfte. Mål och syften med djursjukdata, behovsanalys 3.3.1Livsmedelssäkerhet är sannolikt inte ett användningsområde Den nya livsmedelslagstiftningen bygger på spårbarhet genom hela livsmedelskedjan, från jord till bord. Det är ett tydligt samhällsintresse att exempelvis kunna spåra smittkällor på besättnings- och individnivå. Ett exempel som ligger nära till hands är naturligtvis BSE. Även andra smittämnen, exempelvis tuberkulos, kan kunna innebära hälsoproblem i , eftersom nya sjukdomar riskerar att föras in i landet. Spårbarheten bygger på att information registreras och överförs i alla steg i produktionen. EU-regleringen håller på att införas och skall tillämpas från . Ansvaret för livsmedlens spårbarhet vilar enligt den beslutade lagstiftningen helt på livsmedelsproducenterna, från jordbruks- företagen och slakterierna till livsmedelsindustrierna och livs- medelsdistributörerna. Fältveterinärernas roll i sammanhanget är att ställa diagnos och ge behandling samt informera djurhållaren om följderna. Den nya ordningen bygger således på två delar, dels spårbarhet för livsmedlen, dels överföring av information i livsmedelskedjan. Syftet att skydda folkhälsan skall, i synnerhet för animalieproduk- tionen, tjänas genom ett system med heltäckande spårbarhet för livsmedlen. Den bygger på att alla relevanta data finns tillgängliga hos och vid behov förs över emellan livsmedelsföretagen. När det gäller spårbarheten är bedömning att nuvarande svenska reglering av skyldigheter, såsom journalföring, för djurhållare i stort sett är tillräckliga för att hålla en godtagbar nivå i förhållande till de EU-gemensamma reglerna. Regleringen är dock ännu inte beslutad i alla sina detaljer. När det gäller informationen från livsmedelskedjan finns reglerat vilka uppgifter som skall föras över emellan de olika leden från jord till bord.