sou · GTB35 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt 5 § instruktionsförordningen får PTS genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassa- tjänster samt elektroniska kommunikationstjänster, tillgodose to- talförsvarets behov av posttjänster och elektroniska kommunika- tionstjänster under höjd beredskap samt stärka samhällets bered- skap mot allvarliga störningar av elektronisk kommunikation och posttjänster i fred. PTS upphandlar sådana särskilda samhällsåta- ganden på postområdet i form av utsträckt postservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd samt vissa blindskriftsförsändelser. PTS har också möjlighet att föreskriva om tillhandahållande av sär- skilda samhällsåtaganden genom tillståndsvillkor enligt postlagen. PTS har som redan nämnts däremot inte till uppgift att bevaka konkurrensen på postområdet. PTS uppgift på konkurrensområdet inskränker sig enligt förarbetena till postlagen (prop. 1997:98:127, s. 39) i stället till att bevaka infrastrukturfrågor, dvs. postboxar, adressändringar och postnummersystemet. PTS uppgift skulle en- ligt propositionen bestå i att bistå parterna så att dessa genom för- handlingar kan uppnå acceptabla lösningar beträffande tillgång och kostnader för utnyttjandet av infrastrukturen. Bakgrund och gällande rätt ningen gentemot KKV i konkurrensfrågor är enligt propositionen tydlig. PTS har inga befogenheter att aktivt främja konkurrensen eller lösa de konkurrensproblem som eventuellt kan uppstå på en fri marknad, utan skall tillämpa postlagen och utöva tillsyn enligt den lagstiftningen. har dock PTS genom de lagändringar som föreslogs i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:85) fått en särskild roll när det gäller avtal om att till- ståndshavares försändelser skall kunna nå andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Enligt 16 a § första stycket postlagen skall tillståndsmyndigheten verka för att avtal träffas som gör att tillståndshavarnas försändel- ser når andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Sådana anläggningar kan enligt propositionen (prop. 1998/99:95, s. 33) vara postboxar, s.k. låsta lådsamlingar etc. Till- ståndsmyndigheten bör enligt propositionen behandla frågorna inom ramen för sin tillsynsverksamhet med särskilt beaktande av tillståndshavarnas skyldighet enligt postlagen att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå post- boxar och dylikt som tillståndshavaren innehar. nämns att det givetvis också är av betydelse för myndigheten att postverk- samheten skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet samt den övergripande uppgiften att bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Enligt 16 a § andra stycket postlagen skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna, om tvist uppkommer om sådana avtal om tillståndshavares möjligheter att nå andra till- ståndshavares postboxar och dylikt. I en sådan tvist får myndig- heten också yttra sig på begäran av en part. Förfarandet beskrivs i propositionen (prop. 1998/99:95, s. 24) som att en part bör kunna anmäla till tillståndsmyndigheten om det visar sig att någon överenskommelse inte kan nås. Myndighetens uppgift blir därefter att medla mellan parterna i syfte att nå en överenskommelse. På motsvarande sätt bör en anmälan i en tvist rörande redan ingångna avtal behandlas. I samband med medling bör myndigheten även, om en part begär det, kunna yttra sig om huruvida erbjudna eller tillämpade villkor är förenliga med före- Bakgrund och gällande rätt skrifter i postlagen. Ett sådant yttrande är dock inte bindande för parterna, utan det skall ses som en service till dem. Att tillstånds- myndigheten medlar mellan parterna eller yttrar sig på begäran av part hindrar inte att myndigheten tillgriper sina tillsynsbefogen- heter genom att utfärda föreläggande för efterlevnaden av reglerna om tillgången till anläggningar för postöverlämning. Konkurrenslagen innehåller allmänna regler som också är av bety- delse för postmarknaden. I propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 24 f.) anges att de närmare gränserna mellan konkurrensrätten och de regler som föreslås i propositionen i fråga om tillgång till viss infrastruktur får bestämmas i den praktiska tillämpningen. Av 9 § förordningen med instruktion för följer att PTS skall samråda med KKV i konkurrens- frågor. Postlagen innehåller en bestämmelse som syftar till att förhindra dubbla sanktioner. I 17 c § anges nämligen att om någon har ålagts att betala konkurrensskadeavgift eller dömts att betala vite enligt konkurrenslagen får vite enligt postlagen inte dömas ut för samma förfarande. KKV är enligt 1 § förordningen (1996:353) med instruktion för KKV central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. KKV skall enligt 2 § instruktionen verka för en effektiv konkurrens i pri- vat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. KKV skall fullgöra de uppgifter som följer av konkurrenslagen, lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling och lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler och är dessutom behörig myndighet enligt sistnämnda lag. KKV är också sådan behörig myndighet som avses i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av om kontroll av företags- koncentrationer och KKV skall vidta de åtgärder som ankommer på en medlemsstat enligt vissa artiklar i EG-förordningen. Bakgrund och gällande rätt KKV har även tilldelats vissa uppgifter i samband med ett samråd som PTS skall utföra enligt lagstiftningen om elektronisk kommu- nikation, vilken innehåller sektorsspecifika konkurrensbestämmel- ser. Bedömningar som skall göras enligt de konkurrensrättsliga be- stämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation kan skilja sig från de bedömningar som KKV har att göra vid tillämpningen av konkurrenslagen. KKV är inte bundet i sin pröv- ning vid tillämpning av de generella konkurrensreglerna av de be- dömningar som görs i marknadsanalyserna enligt lagstiftningen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110, s. 275). KKV har deltagit i det projekt som PTS bedrivit för att ta fram beslutsutkast, och verket har på så sätt haft tillfälle att följa PTS arbete och löpande ge vissa synpunkter. Därutöver har KKV lämnat ett antal formella skriftliga yttranden över beslutsför- slag från PTS beträffande marknadsanalyser och bedömningar av marknadsinflytande på en bestämd marknad. Dessa yttranden har PTS därefter offentliggjort i samband med att förslag till beslut sänts ut i ett samrådsförfarande till berörda parter. KKV:s yttrande finns således med som underlag för dem som skall yttra sig. När det gäller att fastställa skyldigheter för ett företag med be- tydande inflytande på en fastställd marknad har PTS däremot ingen särskild samrådsskyldighet med KKV. Visst utbyte av synpunkter har dock skett inom ramen för KKV:s deltagande i PTS projekt. Därefter har KKV valt att, när PTS offentliggjort förslag till skyl- digheter i samband med samråd med berörda parter, yttra sig när man haft något att framföra. 3Den svenska postmarknadens utveckling I detta kapitel har utredningen valt att beskriva och analysera marknaden utifrån följande uppdelning: Detta är en bredare definition av postmarknaden än den som van- ligtvis används. Många rapporter om postmarknaden tar sin ut- gångspunkt i den definition som finns i postlagen.3 I denna stadgas att med postverksamhet avses regelbunden befordran av brev mot avgift, och med brev menas adresserade försändelser som väger högst . Distribution av paket och oadresserade försändelser som reklam ingår således inte postverksamhet. Däremot innefattas den samhällsomfattande posttjänsten som innebär att alla har rät- tighet att ta emot brev och andra adresserade försändelser som vä- ger upp till . Enligt EU:s definition i postdirektivet4 omfattar postförsändel- ser förutom brevförsändelser även t.ex. böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde. Däremot anses inte böcker, kataloger, tid- ningar och tidskrifter vara brevförsändelser, och EU:s definition skiljer sig således i detta avseende från den i postlagen. Utredningen har alltså valt att även beskriva marknaden för oadresserad direktreklam (ODR), eftersom adresserad direktre- klam (ADR), som alltså hör till brevmarknaden, och ODR är två närbesläktade produkter ur ett kund- och mottagarperspektiv. De företag som verkar på marknaden erbjuder ofta båda produkterna, 1Adresserade inrikes försändelser som väger upp till , dock inte paket. 2Inrikes paket med en vikt upp till . 3SFS 1993:1684 (2003:708). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av . och dessutom kan de även ersätta varandra . Marknaden för paketbefordran har inkluderats, eftersom delar av denna omfattar den samhällsomfattande tjänsten. Det finns dessutom en över- strömning mellan brev- och paketmarknaden, där varuförsändelser som väger under och som är av mindre värde ofta skickas som brev i stället för som paket. Brevmarknaden är den största delmarknaden på postmarknaden; 2003 stod den för av den sammanlagda volymen. Mark- naden för oadresserad direktreklam är nästan lika stor, med en an- del på , medan den minsta av marknaderna är paket- marknaden som svarade för av den totala volymen. Om postmarknaden i stället fördelas efter distributionsvärde motsvarar brevmarknaden av värdet 2003, medan andelarna för paketmarknaden och ODR-marknaden uppgår till re- spektive . Marknaden för tidningar och tidskrifter utan omslag berörs i kapitel 7, som tar upp frågan om samdistribution. Tidskriftsmark- naden berörs även av utredningen ur ett prisregleringsperspektiv i kapitel 8. Utvecklingen på den svenska postmarknaden är en del av utveck- lingen på en delvis gemensam europeisk postmarknad.5 Utveck- lingen av brevvolymerna på den europeiska postmarknaden har un- der följt den ekonomiska tillväxten. har skill- naden mellan de båda utvecklingskurvorna blivit allt större, särskilt tydligt är detta . skickades 85,1 miljarder in- rikesbrev i de 25 nuvarande EU-länderna; hade den totala volymen ökat till 89,3 miljarder inrikesbrev. De därpå följande åren var försändelsevolymerna tämligen konstanta, trots att BNP fort- satte att stiga. Skillnaderna mellan hur många brev som skickas per person i re- spektive medlemsland är stora. I åtta medlemsstater skickas färre än 100 inrikesbrev per person och år, varav man i några länder skickar så få som 50. I fem medlemsstater, däribland , 5 Avsnittet i sin helhet baseras på rapporten in Postal Sector, wik-consult, , 2004. skickas i stället fler än 300 inrikesbrev per person och år. Dessa skillnader kan främst härledas till graden av ekonomisk utveckling. Ju högre BNP ett land har, desto fler inrikesbrev skickas per per- son. Av de brev som skickas inom EU betalas portot för av breven av företag, och dessa brev skickas antingen till konsumenter eller till andra företag. Privatkunderna skickar således färre än av inrikesbreven inom EU. Det är svårt att sia om marknadsutvecklingen inom EU , men en undersökning bland postoperatörer och posttillsynsmyn- digheter kan vara en kvalificerad förutsägelse. Studien visar att brevvolymerna förväntas minska i EU som helhet. Ser man till de nio EU-länder som skickar flest brev per person, så förväntas minskningen bli ännu större . Minskningen av brev- volymerna förväntas dock uppvägas något av en viss ökning av mängden direktreklam. Samma undersökning visar att övergången till elektronisk kom- munikation är den faktor som främst påverkar brevvolymerna. Inom direktreklamen anses den allmänna ekonomiska utvecklingen ha störst betydelse för den framtida volymutvecklingen. På brevmarknaden går en viktig skiljelinje mellan det som av opera- törerna marknadsförs som sändningar (ofta kallad industriell post) och enstaka försändelser (s.k. kontors- och brevlådepost), där för- sändelser som ingår i sändningar ofta är betydligt billigare än en- staka försändelser. Sändningar, kontorspost och brevlådepost skil- jer sig åt enligt följande: Sändningar serier av försändelser med samma format och vikt som ofta produceras industriellt, med hjälp av dator- stöd och vanligtvis lämnas in till postoperatören för- sorterad. Kontorspost post som normalt frankeras i frankerings- maskin och vanligtvis distribueras som enstaka försändel- ser. Brevlådepost post som postas i brevlåda, vanligtvis franke- rad med frimärken, och distribueras som enstaka försändel- ser. Den svenska brevmarknaden6 växte –1990 då volymen nästan fördubblades från 1,6 miljarder försändelser till 3,0 miljarder försändelser.7 Perioden –2003 uppvisade marknaden tämligen stabila volymer på omkring 3,3 miljarder försändelser, dock med en nedåtgående trend på i genomsnitt 2003. Åren 1993 2003 uppvisade svensk ekonomi en relativt jämn tillväxt i BNP under framför allt 1993–2000, medan tillväxten mattades av väsentligt –2003. Den svenska brevmarknadens volymutveckling8 samt BNP tillväxt,9 1993 2003. Källa: PTS och SCB, 2004 6Adresserade inrikes försändelser som väger upp till , exklusive paket. 7Enligt Postens årsredovisning 1997. 8Totalt antal befordrade adresserade försändelser upp till , exklusive paket. 9Index 2000 = 100. Avser tredje kvartalet respektive år. En uppdelning av brevmarknaden i övernattbefordrade brev och ekonomibrev, dvs. brev som befordras , visar att andelen övernattbefordrade brev har sjunkit kontinuerligt , medan ekonomibrevens andel av den totala brevvolymen har ökat. utgjorde a-breven och ekonomibreven av den totala volymen försändelser på brevmarknaden. Enligt Post- och () beräkningar be- fordrades av brevmarknadens totala volym som sändningar, som kontorspost och resterande 7 pro- cent som brevlådepost. 2003 har volymen för sändningar ökat , medan kontors- och brevlåde- posten har minskat . Den svenska brevmarknaden , baserat på fakture- rade försändelser (procent). Källa: PTS, 2004. De största kunderna på brevmarknaden finns inom branscherna finansiell sektor, offentlig sektor, tjänsteproduktion, handel (gros- ), energi, tele, detaljhandel, postorder, industri samt förlag. Dessa branscher har stora brevflöden framför allt i form av faktu- ror, kontoutdrag, girosvar, blanketter, adresserad marknadsföring m.m. Dagens brev utgör i första hand en kanal för information från företag till hushåll. Av 3 270 miljoner brev stod företagen för portokostnaden för 3 133 miljoner brev, eller av alla befordrade brev.10 Privatpersoner utgör en mindre andel av kunderna, både vad gäller volym och omsättning. Hushållen be- kostade brev,11 vilket motsvarade av alla befordrade brev. Figur 3:3 nedan visar kommunikationsmönstret på den svenska brevmarknaden och i vilken omfattning företag och hushåll skickade brevförsändelser mellan varandra. Kommunikationsmönster på den svenska brevmark- naden (procent). Källa: PTS, 2004. När företag och hushåll vill kommunicera med en annan part kan de välja mellan olika produkter och aktörer på brevmarknaden, men de kan också välja helt andra kommunikationsformer som inte alls är relaterade till postmarknaden. Den främsta konkurrenten eller ersättningen till brevet är olika former av elektronisk kommunika- tion, men beroende på vilken delmarknad (sändningar, kontorspost eller brevlådepost) som analyseras har denna ersättning utvecklats olika långt. Den största ersättningseffekten har setts på marknaden för kontors- och brevlådepost. 10I företagens volym ingår omkring 100 miljoner svarspostförsändelser som skickas från såväl hushåll som företag men som betalas av företag. 11Enligt Posten står hushållen för av det totala antalet försålda frimärkta försändelser, vilka enligt Posten 2003 totalt uppgick till 228 miljoner försändelser. nen inom och mellan företag har utvecklats mer mot e-post och telefoni snarare än mot fysiska brev. Även privatpersoner, vilka utgör en stor andel av den brevlåde- post som skickas, har konvergerat till nya elektroniska tjänster. ringer, e-postar eller skickar vi SMS och MMS hellre än vi skri- ver brev. Marknaden för sändningar har däremot lyckats bibehålla och öka sina volymer , då ersättningseffekten ännu inte har påverkat den marknaden i så stor utsträckning. Fast och mobil telefoni Företag och privatpersoners kommunikation 2002. Källa: Postens Årsredovisning, 2003. Marknadsandelen för post varierar på de olika delarna av kommu- nikationsmarknaden. Telefoni, både fast telefoni och mobiltelefoni, är det i särklass vanligaste kommunikationssättet för både företag och privatperso- ner. För företagen är dock post fortfarande ett viktigt sätt att kommunicera och utgör av den totala kommunika- tionskakan. Även Internet, intranät m.m. är viktiga kommunika- tionsformer. När det gäller hushållen utgör Internet den viktigaste kommuni- kationsformen efter telefoni, medan SMS utgör och post av den totala kommunikationskakan. Generella trender på post- och kommunikationsmarknaden var ett av de första länderna i världen att liberalisera post- marknaden. Däremot har liberaliseringstakten i resten av varit betydligt långsammare. Detta har medfört att internationella postaktörer kommit in på delar av den svenska postmarknaden, men att de också expanderat sin verksamhet i andra europeiska län- der. () har exempelvis som mål att bygga upp ett globalt brevnätverk genom att köpa andra postope- ratörer så snart avregleringen tillåter detta. Man har bl.a. köpt , en brittisk brevoperatör, och sägs vara in- tresserade av att köpa den aktiepost i Post som den danska staten bjuder ut till försäljning. är repre- senterade på den svenska marknaden via CityMail där de är huvud- ägare. har tecknat ett franchiseavtal med rörande internationell post. Det har alltså skett en ökad internationalisering av brevmarkna- den , men de internationella aktörerna har i huvud- sak valt att koncentrera verksamheten till internationella brev- och pakettjänster samt till företagsområdet. Detta medför att Posten och övriga aktörer på brevmarknaden kommer att möta konkur- rens i av andra utländska postoperatörer, som dessa andra operatörer delvis skyddas av monopol på sina respek- tive hemmamarknader. Dessa aktörer har alltså möjlighet att finan- siera den internationella expansionen med monopolvinster från re- spektive hemmamarknad. Trenden att företagen koncentrerar sig mer på sin kärnverksam- het och väljer att utlokalisera de delar av verksamheten som inte är affärskritiska (s.k. outsourcing) kan också skönjas på brevmarkna- den. Storkunder med en internationell verksamhet koncentrerar i ökad grad gemensamma funktioner till en eller ett fåtal platser i världen. Denna centralisering kombineras ofta med outsourcing av olika funktioner, t.ex. utskrift och kuvertering av brev. De ökade kraven på effektivisering och tillväxt leder också till att företagen allt mer satsar på elektroniska hjälpmedel för service och distribution för att öka kostnadseffektiviteten. Dessutom väljer allt fler företag billigare försändelseslag, såsom ADR, ODR och eko- nomibrev, framför de dyrare produkterna. Ett annat sätt att uppnå kostnadssänkningar är att göra gemensamma upphandlingar av brevtjänster på en central nivå i företaget, eller genom att flera organisationer går samman, t.ex. som har skett vid upphandling å statens vägar. Hur ser då utvecklingen på kommunikationsmarknaden ut i Sve- rige? I de flesta företag, kommuner och myndigheter pågår ett ak- tivt arbete med att minska kostnaderna för kommunikation. Tjänster som tidigare främst hanterats via brev finns nu tillgängliga via hemsidan eller telefonen, och dit styrs kunden för en enklare, snabbare och mer kostnadseffektiv hantering. Några exempel på detta: Banker och andra finansiella företag kommunicerar med kunderna via Internetbanken, och man väljer exempelvis att skicka färre kontoutdrag via brev. arbetar med att styra över företag och pri- vatpersoner till att göra sina deklarationer via Internet eller SMS, och dessutom kan broschyrer och blanketter enkelt laddas ned från hemsidan. Även det omfattande projekt som bedrivs för att skapa s.k. 24-timmarsmyndigheter kommer sannolikt att minska flödet av post. Den mer tillgängliga 24-timmarsmyndigheten skall framför allt uppnås genom att man nyttjar ny teknik, där möjlig- heten till elektronisk kommunikation ges en framskjuten position. Enligt PTS tyder dessutom mycket på att antalet s.k. e-fakturor (fakturor som skickas elektroniskt) till privatpersoner kommer att öka , vilket i sin tur kommer att påverka brev- volymerna. I PTS årliga Temoundersökning12 konstaterades att be- folkningens betalning av fakturor via Internet 2004 hade passerat de postala gireringarna i popularitet och blivit det vanligaste sättet för hushållen att betala sina räkningar. Däremot sker den stora majoriteten av faktureringar fortfarande via fysiska brev. Enligt uppgift till PTS arbetar dock flera banker med att försöka styra över utflödet av företagens pappersfakturor till e-fakturor, där det framför allt handlar om att marknadsföra den teknik som redan finns för att uppnå en kritisk volym av antalet fakturautställare. Privatpersoner nyttjar också Internet i större utsträckning än tidigare för att kommunicera med företag och myndigheter. En undersökning av SCB13 visade att av de tillfrågade hade använt Internet januari för att hämta 12PTS Temoundersökning, Befolkningens post- och kassavanor, 2004. 13SCB, Privatpersoners användning av datorer och Internet , 2003. information från olika myndigheters hemsidor. Dessutom hade laddat ned formulär eller blanketter, och hade använt Internet för att skicka ifyllda formulär eller blanketter till myndigheter. De senaste årens tekniska utveckling och ökade användning av datorer och Internet har medfört en ökad acceptans för elektronisk kommunikation. Kunderna har börjat vänja sig vid att kommuni- cera med företag och myndigheter via elektroniska kanaler, t.ex. bank på Internet, elektronisk deklaration samt blankettbeställ- ningar och information på olika hemsidor. Även kundernas bete- endemönster har förändrats från ett allmänt surfande på nätet till att man i större utsträckning använder nyttotjänster på Internet något som i sin tur genererar ett ökat utbud av elektroniska tjänster hos företag och myndigheter. Trots en snabb utveckling av elektronisk kommunikation har brevmarknaden fram tills nu påverkats relativt måttligt. Detta beror på att den elektroniska kommunikationen delvis skapat nya flöden av fysisk kommunikation såsom e-handeln. Posten är den dominerade aktören på brevmarknaden; 1993 hade man en marknadsandel på , mätt i antal försändelser. 2003 har dock Postens volymer fallit , som den totala nedgången på marknaden varit . Utvecklingen från när Posten be- fordrade 3 361 miljoner brev, till 3 037 miljoner brev 2003, motsva- rar en genomsnittlig minskningstakt på , eller drygt 30 miljoner brev . CityMail Övriga 6, Marknadsandelar på brevmarknaden, 2003 (procent av antalet försändelser). Källa: PTS, 2004. Den näst största operatören på brevmarknaden är CityMail, som befordrade 216 miljoner försändelser 2003. Med en stadig volym- tillväxt har företaget ökat sin marknadsandel på brevmarknaden från . Den brevvolym som 2003 be- fordrades av övriga 26 aktiva postoperatörer uppgick till ca 17 mil- joner försändelser, eller av brevmarknaden, där de åtta volymmässigt största stod för av volymen. Det som generellt kännetecknar brevdistribution är stordrifts- och samproduktionsfördelar samt ett finmaskigt nätverk som kräver koordinering och tidsmässig synkronisering. På den svenska brev- marknaden distribueras omkring 13 miljoner adresserade försändelser mellan hushåll och företag.14 Men logiken i produktio- nen skiljer sig åt, beroende på vilken delmarknad av brevmarknaden som beskrivs, dvs. enstaka övernattbefordrade brev eller sänd- ningar.