sou · GTB351 · 2006-01-01 00:00:00 — Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet Handeln med jordbruksprodukter har nästan fördubblats två sista decennier. Detta är emellertid betydligt mindre än ökningen för handeln med industrivaror.1 En stor del av ökningen av jordbrukshandeln har skett inom de regionala frihan- delsområdena EU och . De allra flesta jordbruksprodukter – globalt – konsumeras fortfarande i det land där de produceras. En växande andel av den mat som äts i importeras från EU och andra delar av världen; kommer importandelen från resten av världen att öka. politik för global utveckling (PGU) slår fast att alla politikområden skall bidra till förverkligan- det av millenieutvecklingsmålen2, bl.a. främja internationell handel med livsmedel som bidrar till en rättvis och hållbar utveckling i hela världen. Det kan i sammanhanget vara värt att slå fast att det svenska jordbrukets lönsamhet och för överskådlig tid inte hotas av fattiga bönder i Syd, utan främst av livsmedelsimporten från andra EU-länder. Ur ett rättvise- och hållbarhetsperspektiv finns det emellertid stora problem med dagens globala livsmedelshandel. Det gäller handelshinder och internationella handelsregler som till stor del missgynnar odlare i utvecklingsländer. Många av världens minst utvecklade länder har sänkt sina tullar som ett resultat av lånevill- kor från IMF och . Denna liberalisering har ökat livsmedelsimporten och därigenom i många fall försämrat livsme- delstryggheten för de fattiga jordbrukare som främst producerar för hemmamarknaden.3 Andra problem på marknaderna är att företagskoncentrationen ökar snabbt i förädlings- och försäljningsleden och att prisutveck- lingen är mycket svag för många råvaror som är viktiga för fattiga länders exportintäkter. Slutligen kan man av hållbarhetsskäl hävda att handel med livsmedel bör betraktas och regleras på ett annor- lunda sätt än annan handel. EU och har länge kritiserats för att med omfattande bidrag stödja det egna jordbruket på ett sätt som kraftigt missgynnar odlare i utvecklingsländer. Tullar, interna stöd och exportstöd 1Under ökade handeln med jordbruksprodukter , jämfört med industrivaruhandeln som ökade . Global Agricultural Trade and Developing Countries. 2Prop 2002/03:122. politik för global utveckling. 3Utvecklat resonemang finns i Utrota svälten, SOU 2002:75 s. 91. Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet påverkar världsmarknadspriserna neråt. Problemet med nedpres- sade priser är att odlare i andra länder får sämre lönsamhet och svagare incitament till egen produktion. Detta drabbar i förläng- ningen livsmedelstryggheten, eftersom en majoritet av världens fattigaste lever på landsbygden och är beroende av jordbruk. Kan jordbruk jämföras med industri? EU genomför f.n. en reform som syftar till en handelsvänlig och för omvärlden mindre störande jordbrukspolitik. Reformen kallas MTR () och innebär att direktersättningarna frikopplas från produktionen. Tanken är att ersätta jordbruket för dess samhällsnytta snarare än för produktionsvolymen. i syftar till att skapa ett rättvist och marknadsorienterat system för handel där villkoren för jordbrukshandeln gradvis närmar sig de villkor som gäller för annan handel. Motivet är att jordbrukshandel antas ge samma vinster som annan handel, en effektivare resursanvänd- ning. Det kan emellertid ifrågasättas om man bör se på handel med jordbruksprodukter på samma sätt som på handel med andra varor, och om det enbart är marknadskrafterna som bör styra hur jord- bruksproduktionen lokaliseras. Att varje enskilt land skall ha en egen bil-, pappers- eller mobil- telefonindustri är svårt att hävda. Däremot menar jag att det finns åtminstone tre starka skäl att bevara och utveckla jordbruket också i sådana länder där detta inte är, eller har förutsättningar att bli, internationellt konkurrenskraftigt: Jordbrukets värden och kostnader återspeglas inte alltid i mark- nadspriserna. Jordbruk är ett biologiskt produktionssystem, beroende av mikroliv i marken, vattnets kretslopp och andra så kallade ekologiska tjänster, och påverkar i sin tur den biolo- giska mångfalden, vattnets kvalitet och andra gemensamma resurser som inte är prissatta. Specialisering är en viktig förutsättning för handel. försvårar den möjligheterna att t.ex. sluta växtnäringens krets- lopp på såväl lokal som global nivå. Den storskaliga importen av fodermedel till intensiva djuruppfödning har Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet exempelvis bidragit till allvarlig övergödning i stora områden, medan marken i exportregionerna riskerar att utarmas.4 Bönder i utvecklingsländer saknar i tillräcklig omfattning alter- försörjningsmöjligheter. De långa och i regel miljöskadliga transporterna är för många män- niskor det mest uppenbara miljöproblemet med den internationella livsmedelshandeln. Behovet av att minimera sådana transporter behandlas på annat ställe i detta betänkande. Det är emellertid förhastat att anta att det som är närodlat alltid skulle vara bättre ur miljösynpunkt än det som är importerat eller odlat på längre avstånd. Transporternas miljöbelastning måste ses i relation till det som sker vid själva produktionen. Viss produktion är mer miljöbelastande trots att den sker nära. Ett exempel är svensk köttproduktion som bygger på stor användning av kraft- foder, jämfört med importkött från extensiv betesproduktion. Ett annat är svenska växthustomater jämfört med importerade från friland. Det är också viktigt att beakta vilken typ av transporter som är mest problematiska ur miljösynpunkt. Att relatera transporterna i förädlings- och distributionsleden till transporter av råvarorna är ett sätt att närma sig frågan om när närodlat är bäst ur miljösyn- punkt, och när det är bättre med importerat. Det skulle exempelvis vara intressant att jämföra miljöpåverkan från de långväga trans- porterna av livsmedel till (i regel per båt) med miljöpåver- kan av de transporter som sker när halvförädlade och förädlade livsmedel transporteras med lastbilar kors och tvärs i . 4 Också inom regioner skapar en ökad uppdelning mellan spannmåls- och animalieproduktion näringsmässiga obalanser. Vidare försvårar en hårt driven specialisering användningen av växtföljder och den bidrar till ökad känslighet för insekts- och sjukdomsangrepp. Den leder därmed till en ökad användning av bekämpningsmedel. En hårt driven specialisering i djurhållningen leder ofta till storskalig djuruppfödning (djurfabriker) och långa och plågsamma djurtransporter. Specialisering och transporter av i synnerhet djur kan öka spridningen av sjukdomar så som fågelinfluensa och mul- och klövsjuka. Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet Mina synpunkter på agerande bör i WTO-förhandlingarna verka för ett nytt jordbruks- avtal som ger utvecklingsländerna möjlighet att skydda sina jord- bruk från importkonkurrens som hotar befolkningens livsmedels- trygghet. Jordbruksstöd i som kan misstänkas leda till prisdumpning måste avvecklas. bör också förhandla fram stora och snabba tullättnader för miljövaror, där ekologiska produkter inkluderas bör i det fortsatta reformarbetet av EU:s jordbrukspolitik arbeta för ekologisk, social och ekonomisk uthållighet i jordbruket, och tydliggöra sambandet mellan offentliga ersättningar och de kollektiva nyttigheter och tjänster som jordbruket levererar till samhället.5 Miljölagstiftningen måste tillämpas fullt ut på dagens ohållbara spannmålsimport till EU, och dessutom skärpas på flera områden. bör produktionen av närodlat proteinfoder stimuleras. EU:s system för tullpreferenser måste förbättras för utvecklingsländer, och incitament bör införas för produkter som är framställda på ett ekologiskt och socialt hållbart sätt. I bör marknaden för Rättvisemärkt/Fairtradeprodukterna stärkas, se 3.4. 3.1Huvudstrategi 1: Stärk marknaden för svenskproducerade hållbara baslivsmedel I delbetänkandet Hållbara laster (HL, kapitel 5) redovisar jag grundläggande sakfakta, statistik, miljö-, hälso- och ekonomiska aspekter på vår livsmedelskonsumtion. Detta underlag – till vilket jag hänvisar den intresserade läsaren – bildar fundamentet för de förslag till åtgärder jag här presenterar. Min huvudtes är att svenskt jordbruk och svenskproducerad mat – med de brister som kan finnas – håller god internationell klass vad gäller kvalitet, miljö, djuromsorg och landskapsvård. 5 Ambitionen måste vara att offentliga ersättningar till jordbruket skall utformas så att de inte får handelsstörande effekter, i varje fall inte sådana som drabbar de fattigaste länderna. Skulle åtgärder som bedöms nödvändiga för att uppnå väsentliga miljömässiga och sociala mål ändå få sådana effekter måste de fattigaste länderna få reella möjligheter att kompensera sig genom lämpliga skydds- och stimulansinsatser. Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet arbetar med att minska sin energiförbrukning och miljöbelastning. Slutsatsen blir att en fortsatt hög andel svenskproducerade baslivs- medel (bröd, smör, mjölk, kött, fisk, grönsaker) på våra matbord underlättar och påskyndar möjligheterna att uppnå de miljö- och hälsopolitiska målen för en hållbar utveckling i (HL s. 122). Det främjar lantbruk och fiskerinäring och jobb i livsmedels- sektorn, en levande landsbygd och ett biologiskt rikt och vackert odlingslandskap med stor betydelse för skönhetsupplevelser, rekre- ation och turism. Det bidrar även till att livsmedelstransporterna och därmed utsläppen av klimatförändrande koldioxid kan minska. Utan lantbruk och betande djur kommer betydande delar av det öppna landskapet att utarmas, växa igen eller beskogas . anletsdrag mörknar då i , , och många andra regioner. En hög andel svenskproducerad basmat i våra enskilda hushåll, storhushåll och på restauranger ger oss större möjligheter att påverka hur produktionen går till. De bruknings- och uppföd- ningsmetoder som används för att producera de importerade livs- medlen är svårare att kontrollera. Målsättningen att bibehålla en betydande konsumtion av svensk- producerad basmat får således starkt positiva konsekvenser för den hållbara utvecklingen, inte bara ekologiskt utan lika mycket socialt och ekonomiskt, i både producentledet och hushållen. När det väl är sagt vill jag genast understryka vad jag anser att denna målsättning inte innebär: Den innebär inte ett nej till gränsöverskridande handel med livsmedel. finns på en frihandelsmarknad, där vi både importerar och exporterar livsmedel. För många utvecklings- länder är export av livsmedel en viktig del av ländernas utveck- lingsstrategi, och svenskt import kan därför utgöra ett viktigt bidrag till ländernas utveckling. Däremot gissar jag att det på – av transportenergi- och klimatskäl – kan komma att te sig alltmer orimligt (och dyrt) att öka den interkonti- nentala handeln med framförallt basal vardagsmat som kan och bör produceras i den egna regionen, , eller Brasi- lien eller var det vara månde. Den innebär inte att man inte kan premiera svensk basmat sam- tidigt som man målmedvetet ökar sina inköp av rättvisemärkta bananer, kaffe, te och andra produkter som främjar en hållbar Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet social utveckling för producenter i t.ex. och . Det finns alltså i de allra flesta fall ingen som helst motsättning mellan att äta sig till ett öppet landskap i och att med sin konsumtion vara solidarisk i ett internationellt perspektiv. Innan jag presenterar mina förslag för att stärka svensk hållbar matproduktion skall jag kort redovisa dess ställning på hemma- marknaden sedan EU-inträde 1995 – och hur prognoserna ser ut till 2010. 3.1.2Analys: Hur hävdar sig svensk basmat på vår livsmedelsmarknad? Produktionen av svenskt nötkött har i princip varit oförändrad . har vi dock ökat vår konsumtion , främst beroende på en kraftig prissänkning. Nötkött är billigare än ; priset ligger ungefär på samma nivå som . Importen har alltså stått för nästan hela konsumtionsökningen . Importandelen uppgår till , i första hand från länder som , och . Svenskt nötkött har här inte kunnat göra sig gällande, av två skäl: 1.EU:s regler om en fast mjölkkvot för varje land har begränsat våra möjligheter att producera nötkött. En stor del av nötkött- produktionen hänger ju nämligen ihop med mjölkdjuren. 2.EU:s tak för antalet bidragsberättigade nötkreatur har bidragit till att svensk produktion inte kunnat konkurrera med omvärl- den. Konsumtionen har legat på samma nivå . Den svenska grisuppfödningen har dock minskat , medan importen i stort sett fördubblats. är den , vilket innebär att var femte kotlett som äts i importeras, merparten från . Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet Konsumtionen har ökat starkt sedan EU-inträde, från per capita till . Det är en ökning eller . Den svenska produktionen har vuxit . äter vi dock mindre kyckling än EU:s genomsnitt på per capita och år. Orsakerna till vår konsumtionsökning är fallande priser och utveckling av styckade och förädlade produkter. Importen har ökat dramatiskt då den stod för till dagens av konsumtionen. Importen kommer främst från () där man tillåter betydligt högre belägg- ning i djurstallarna vilket ger lägre produktionskostnader. Konsumtionen har fallit svagt . av äggen vi köper i butik är svenska. Livsmedelsindu- strin importerar däremot en stor del av sitt behov till världsmark- nadspris från länder med bl.a. lägre djurskyddskrav och därmed lägre produktionskostnader. Trenden bland oss konsumenter är att minska vårt mjölkdrickande , medan vi i gengäld äter mer syrade produkter och ost. Den färska mjölken är i princip uteslutande svensk medan import- andelen på ostmarknaden är och för syrade produkter . är nettoexportör, med 1–1,5 milj ton/år. Under normalår importerar vi ca 0,1 milj ton vete, som framför allt går till pastatill- verkning. En växande andel av spannmålsproduktionen förädlas inom landet. Trenden med snabbt ökande industriell användning, utöver mjöl och foder, är global. De stora produkterna är stärkelse, malt för öltillverkning och etanol som biodrivmedel. Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet är nettoimportör av frukt och grönsaker. Importen har genomsnittligt uppgått till ca , medan den svenska produktionen motsvarar ca och exporten . I princip all import av grönsaker och av fruktimporten kommer från andra EU-länder. Den svenska produktionen har stora marknadsandelar på morötter, gurka, jordgubbar, kruksallad och kryddväxter. Det finns också en betydande produktion av tomat, isbergssallad, lök och äpplen, dock med lägre marknadsandelar. Konsumtionen har minskat . Den svenska skörden uppgår till ca vilket utgör av konsumtionen. Konsumtionen av nöt och fågel ökar till följd av fallande priser . I stort sett hela ökningen har importerats från andra EU-länder, med blott en mindre andel från . Importandelen inom dessa marknader är mycket hög och ligger på 30–. Grisköttkonsumtionen ligger stilla; importen från andra EU- länder ökar dock vilket lett till en något fallande svensk produktion . Importandelen växer också på ostmarknaden och för syrade mjölkprodukter. Sedan EU-inträdet har vi således ökat vår import av animaliska livsmedel. Det står i konflikt med det grundläggande ställnings- tagandet att en hög andel av baslivsmedlen ska vara producerade i . Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet 3.1.3Analys: Vad kommer att hända ? För att göra en realistisk prognos för svenska livsmedel den närmaste femårsperioden måste man ta hänsyn till tre faktorer: 2.Effekterna av den nya jordbrukspolitiken 3.Det allmänna konkurrensläget för svensk livsmedelsproduktion. Livsmedelsmarknaden – prispressen fortsätter Mycket tyder på att de senaste årens kraftiga prispress på livsmedel kommer att fortsätta. Introduktionen av lågpriskedjor som Lidl och Netto leder till en stark prisfokusering på livsmedel. Detta tillsammans med en bred introduktion av handelns egna varumärken, internationalisering och centralisering av ägande och upphandling kommer att innebära kostnadsjakt i hela livsmedels- kedjan. Prisfokuseringen i upphandlingen leder till en mycket pres- sad lönsamhet för både det svenska jordbruket och vår livsmedels- industri. visar konsumenterna stort förtroende för svenska livsmedel. av befolkningen tycker att det är viktigt att maten är svensk. Inom sektorer som restaurang och storkök, där ursprungsmärk- ningen är bristfällig, är emellertid importandelen mycket hög, ända av nöt-, gris- och fågelkött. Konsumenterna kan inte se varifrån maten kommer Det är enbart priset som avgör vid upphandling, utom för kvalitetsrestaurangerna. Jordbrukspolitiken – vi går mot färre nötdjur har gjort en modellberäkning av effekterna av den jordbrukspolitiska reform som trädde i kraft i EU 2005. Den innebär att merparten av stöden till jordbruket frikopp- las från produktionen; bonden får alltså samma stöd oavsett om eller vad han/hon producerar. Man kan säga att EU:s jordbrukspo- litik inte längre betalar för livsmedelsproduktion utan för skötsel av jordbruksmark. Kalkylen utgår från en matematisk modell som bygger på att brukarna är rationella och försöker maximera sin vinst. I praktiken nås sannolikt inte dessa effekter fullt ut beroende Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet på att lantbrukarna har olika strategier med sitt brukande och sin produktion. Effekterna är beräknade fram . Den viktigaste förändringen av produktionen är att spannmåls-, oljeväxt- och baljväxtarealen minskar med 10–. Generellt förbättrar reformen lönsamheten i de grödor som inte varit stöd- berättigade. Arealen potatis, sockerbetor och vall blir därför i stort sett oförändrad . Inom djuruppfödningen uppstår de största effekterna på nöt- och fårköttproduktionen. Antalet köttdjur minskar med ca 14–och antalet får . Uppfödningen av gris och kyckling påverkas troligtvis inte av reformen. Sammanfattningsvis leder reformen till en ytterligare minskning av nötkött- och fårköttproduktionen som har mycket höga importandelar (). En betydande del av spannmålsproduktionen riskerar också att falla bort till följd av reformen. Det allmänna konkurrensläget för svensk livsmedels- produktion – prognosen är negativ I en studie som LRF genomfört har man jämfört det svenska kost- nadsläget med några närliggande konkurrentländer. Studien visar att det svenska kostnadsläget är förhållandevis högt. Det svenska jordbruket har ca 10–högre kostnader än det bästa jämförelselandet, vilket i de flesta fall är . Foder är den största kostnadsposten med 40–av totalkostnaderna i animalieproduktionen. Det svenska lantbruks- företaget har normalt 10–högre foderkostnad jämfört med lägsta identifierade produktionskostnadsland i studien. För- klaringen är bl.a. de långa transporterna i samt kraven på salmonellakontroll och GMO-frihet. Nästa stora kostnadspost i animalieproduktionen är kostnader för arbetskraft som ligger 15–högre. För arbetskraften är det inte kostnaden utan snarare arbetsåtgången per producerad enhet som i jämförelsen faller ut till nackdel. Att det krävs mer arbete förklaras delvis av att vi har mer småskalig struktur i , samt av vissa djurskyddskrav såsom kravet på halm och begränsningar avseende dränerade golv som gör att det tar mer tid att hålla stallar fria från gödsel. Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet Även för byggnader ligger det svenska kostnadsläget förhållan- devis högt, särskilt i de produktionsgrenar som har en strängare djurskyddslag än konkurrentländerna. För byggnation i grispro- duktion hade högre kostnader jämfört med lägsta identifierade produktionskostnadsland i studien. För kyck- lingproduktion var motsvarande siffra och i äggproduk- tionen mer än dubbelt så hög. Det svenska jordbrukets tydliga kostnadsnackdelar kommer att minska konkurrensförmågan för vissa produkter till förmån för importerade livsmedel som i många fall inte haft samma krav på hållbarhet i produktionsleden. Detta tillsammans med prispressen på livsmedelsmarknaden och effekterna av den reformerade jord- brukspolitiken förstärker den pågående trenden mot allt mindre svenskproducerade livsmedel på våra matbord. Utvecklingen går alltså f.n. stick i stäv med mitt huvudförslag att bibehålla och helst öka andelen svenskproducerad basmat. De åtgärder som behöver vidtas är dels att öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft genom att förbättra produktionsvillkoren och minska onödiga, konkur- renssnedvridande kostnader (se 3.1.3), dels att öka efterfrågan genom konsumentinformation, attrak- tiva prisnivåer och en så långt möjligt ökad offentlig upphand- ling (se 3.1.4). 3.1.4Mina förslag till åtgärder i jordbrukspolitiken Förslag 1: Driv på för en radikal harmonisering av regler inom EU. För att öka hållbarheten i konsumtionen är det viktigt att produk- tionsvillkoren inom hela EU förbättras. För att inte minska den svenska produktionens marknadsandelar är det troligtvis på EU- nivån förbättringar skall vidtas. Processerna inom EU tar dock och det är därför viktigt att påskynda dem. skall vi kräva att EU driver motsva- rande frågor inom ramen för WTO, exempelvis inom Codex Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet Här följer några exempel på områden där har betydligt mer långtgående krav än övriga EU. Ägg: I ställs krav på inredd bur alternativt frigående höns. Det finns förslag på att detta ska gälla inom EU , men starka krafter inom EU vill skjuta fram denna tids- gräns. Fågel: Ett nytt kycklingdirektiv väntas bli antaget ; har den svenska fågeluppfödningen helt andra krav på djurtäthet. Grisproduktion: I ställs krav på helt frigående suggor samt halm eller motsvarande till alla grisar, vilket saknas i EU- regelverken. Svensk nötkött- och mjölkproduktion har djurskyddskrav. Regler för nationella djurtransporter skiljer sig mellan med- lemsländerna. Smågrisproduktion: I ställs krav på frigående suggor samt halm till grisarna, vilket saknas i EU-regelverken. Kemiska bekämpningsmedel: Krav på flera försiktighetsåtgär- der finns i , vilket saknas i . Jag anser att bör intensifiera sina ansträngningar att driva fram en harmonisering av för miljö- och djurskydd till den oftast högre nivå som gäller i vårt land. Förslag 2: Ta bort onödiga regler som fördyrar. Det finns regelverk som inte leder till bättre djurskydd. Effekten av dessa blir krav på ombyggnationer som medför ökade kostnader med tveksam djuromsorgseffekt. Ett tydligt exempel är nya föreskrifter för grisningsboxar och spaltgolv för grisar. Före- skrifterna är en effekt av en EU-anpassning, som bygger på övriga intensiva grishållning med helspaltgolv. Att behålla nuva- rande svenska system gynnar djurskyddet och innebär att ombygg- nation inte krävs. Ett annat exempel är tillämpningen av regelverken för ligghallar vid utedrift av nötkreatur. Kravet på en torr och ren liggplats bör kunna lösas på ett mer flexibelt sätt än dagens krav på tre väggar och tak. Jag föreslår en översyn av nu gällande regelverk för att identifi- era de krav som leder till ökade kostnader, men som har liten bety- delse f rån djurskyddsynpunkt. Äta hållbart – åtgärder i jordbruks-, handels- och konsumentledet Förslag 3: Ge stöd till certifiering av svenskt lantbruk. Både livsmedelsmarknaden och samhället kommer att ställa ökade krav på lantbruket. Att införa relevanta certifieringssystem som tillmötesgår marknadens och samhällets krav är ett effektivt sätt att garantera marknadstillträde . Det kan också utgöra grunden till en profilering av den svenska livsmedelsråvaran. Det är därför viktigt att påskynda arbetet med att certifiera den svenska lantbruksproduktionen, inte minst nötköttproduktionen med sitt stora antal mindre producenter. Jag föreslår att ett stöd till certifiering av den svenska lantbruks- produktionen införs, inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Förslag 4: Minska kostnaderna genom oberoende tillsyn.