sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Att bedöma hur stor del av förverkligandet som åstadkommits och ställa det mot ianspråktagna medel är inte Styrningen av försvaret analys och utvärdering Men jämfört med att följa upp effekter i samhället – minskad arbetslöshet, brottslighet etc. – är det dock lättare, eftersom det inte kräver utvärderingar där verksamhetens effekter ska särskiljas från omvärldsförändringars inverkan på resultatet. Att förverkliga insatsorganisation är regeringens, Försvarsmaktens och de övriga försvarsmyndigheternas ansvar och är inte utsatt för omvärldspåverkan i någon större grad. Huruvida beslutad insatsorganisation ej är förhål- landevis lätt att kontrollera. Det förutsätter att regeringen eller dess underlydande myndigheter tillhandahåller relevant informa- tion. I huvudsak förefaller denna förutsättning vara uppfylld. Hur långt insatsorganisationen i förhållande till det framtida målet och hur stor del av de kostnader som beräknats för färdigställandet som förbrukats är svårare att bilda sig en uppfattning om. Regeringens underlag till ger därvid ingen vägledning. Den förbrukade totalkostnaden bör i princip inte vara svår att kontrollera. Men genom försvars- och budgetpropositionernas konstruktion har det varit svårt att precisera vilka utgifter som faktiskt beslutat. Kostnaden går att klarlägga men således inte om den överensstämmer med den beslutade. Kvaliteten i den uppbyggda insatsorganisationen är svårare att värdera. är beroende av regeringen som i sin tur är beroende av Försvarsmakten vad gäller underlag för dessa bedöm- ningar. Någon form av extern bedömning finns inte utan vidare att tillgå. På flera politikområden finns särskilda utvärderingsorganisa- tioner – antingen inom , inom någon myndighet eller som en särskild myndighet. På försvarets svårbedömda område finns däremot ingen särskild organisation med sådana uppgifter. gavs dåvarande Försvarets forsknings- anstalt i uppgift att göra krigsförbandsbedömningar. En väg som möjligen öppnar sig är att utnyttja den förbandsvärdering som kommer att göras inom EU-samarbetet på det militära området, baserat på en Nato-modell (Operation Capacity Consensus, OCC). beslutade tidigare att regeringen , , ska lämna resultatredovisningar för alla utgifts- områden i särskilda skrivelser (bet. 2000/01:KU23). Kravet har sedermera modifierats att gälla ett successivt införande över och på de områden som utskott särskilt pekar ut (2002/03:FiU2). Regeringen har anfört som sin ambition att Styrningen av försvaret analys och utvärdering resultatredovisningar i budgetpropositionen och resultatskrivelser bör renodlas för att inte överlappa varandra. Resultatredovisningen i budgetpropositionen bör främst avse att ge underlag för att ta ställning till regeringens budgetförslag. Resultatredovis- ningen i skrivelsen bör ge en fördjupad analys av mål, resultat och förbrukade resurser inom utvalda områden och möjliggöra jämförelser över tiden. 2004/05:1, s. 262) 4.3Regeringens styrning av försvaret 4.3.1Övergripande karaktäristik av styrningen Regeringen styr försvaret direkt, inom de ramar som beslutat. Styrningen riktas framför allt mot en myndighet – Försvarsmakten, som i sin tur styr de övriga försvarsmyndig- heterna genom uppdrag. Regeringens styrning av de övriga försvarsmyndigheterna inskränker sig i huvudsak till s.k. ägarstyrning, dvs. val av ledningsform, tillsättning av myndighets- chefer och styrelseledamöter, utformning av styr- och informa- tionssystem samt uppdrag beträffande kompetensförsörjning, rationalisering m.m. och beslut om ramar för administrativa investeringar. Det övergripande målet för ägarstyrningen är effektivitet. Den frihet som lämnar regeringen att genomföra den beslutade försvarspolitiken lämnar regeringen till en mycket stor del vidare till Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndig- heterna. Dessa myndigheter har i praktiken ett mycket stort handlingsutrymme när det gäller ekonomi och resursanvändning, personal (rekrytering och befordran, utbildning av värnpliktiga), militärtekniska frågor (köp av materiel, utformning av anlägg- ningar) m.m. styr regeringen dessa myndigheter med en stor mängd detaljbeslut och en svåröverskådlig mängd informella kontakter. Återkopplingen i form av resultatredovisning är svag och präglas av lösryckta återrapporteringskrav. I de viktiga plane- ringsfrågorna har Försvarsmakten ett starkt övertag. Försvars- departementets analys-, utvärderings- och beställarroll är alltför svag fr.a. därför att departementet inte har tillgång till egen utvärderingskapacitet och inte, förrän , engagerat sig mera i den militärstrategiska planeringen. Styrningen av försvaret analys och utvärdering 4.3.2Försvarsdepartementet måste delta aktivt i försvarsplaneringen Inget annat politikområde har en så omfattande planering som försvarsområdet. På ett område som i så hög grad präglas av förberedelser är detta ofrånkomligt. På områden som präglas av fortlöpande leveranser av tjänster till omvärlden är behovet av planering inte lika stort. På sådana områden kan en mycket stor del av styrningen baseras på den återkoppling som sker löpande. De viktigaste planeringsprocesserna på försvarsområdet är perspektivplaneringen (strategisk analys) Planeringen inför försvarspolitiska inriktningsbeslut, i vilken perspektivplaneringen ingår, är fyllda av bedömningar av hotbilder och avvägningar av insatser, beredskaper, utrikespolitiska hänsyns- taganden och kostnader. Det är således fråga om såväl politiska avvägningar som om militära strategiska och taktiska övervägan- den. Politiker och militärer måste mötas i en dialog för att gemensamt utforma förslag. Det är i denna dialog som insats- organisationen ska ta form. Flertalet planeringsprocesser bedrivs helt och hållet inom Försvarsmakten och på dess eget initiativ. I tilltagande grad har regeringen gått in för att delta i och styra de viktigaste av dem. Det sker formellt genom uppdrag i reglerings- brev och särskilda regeringsbeslut. Informellt sker det genom att departementet och Försvarsmakten arbetar i gemensamma arbets- grupper med planeringen. Regeringen ger numera i ett särskilt beslut direktiv för militärstrategisk planering och begär i regle- ringsbrevet in perspektivplaneringen. Försvarsberedningen har arbetat i en sådan dialog. Beredningen består av parlamentariker medan sekretariatet hämtats från departe- mentet. Försvarsberedningen är, trots sin parlamentariska sammansättning, ett beredningsorgan åt regeringen. Beredningen gör egna säkerhetspolitiska bedömningar och tar upp inriktnings- och avvägningsfrågor i ett tidigt skede. Departementet bör arbeta på samma sätt. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Försvarsmaktens budgetunderlag är mycket omfattande och bygger på en mycket detaljerad verksamhetsplanering. Budget- underlaget styrs i sin tur av planeringsanvisningar från regeringen. Frågan uppstår huruvida Försvarsdepartementet kan spela en aktivare roll i försvarsplaneringen utan att delar av Högkvarteret förs över till departementet. Att bara flytta Högkvarterets plane- ringsfunktioner in i departementet riskerar dock att bara flytta problemet. Det egentliga problem som måste lösas är att den politiska nivån måste möta den militära professionalismen i en dialog. 4.3.3Hur långt ska målen preciseras? Regeringen beslutar om operativ delförmåga, som är en precisering av den övergripande operativa förmågan som beslutar om. Denna precisering har med tiden kommit att bli allt mer omfattande. Diskussioner förs nu om att precisera också delför- mågan på en ännu lägre nivå, s.k. funktioner. Frågan är om funktioner är regeringens sak att besluta om eller om de bör lämnas till Försvarsmakten att avgöra. Risken är stor att regeringen och Försvarsdepartementet ger sig in i militärtaktiska överväganden som Försvarsmakten är bättre lämpad för. Utöver kraven på operativ delförmåga anger regeringen i regle- ringsbrev och uppdrag ytterligare en stor mängd mål och många olika prioriteringar. Detta leder inte till bättre styrning utan snarare till svagare. Med så många mål måste myndigheterna själva avgöra hur alla mål och prioriteringar ska avvägas, särskilt som dessa ofta är vagt uttryckta, utan bestämda ambitions- och prisnivåer. Regeringen beslutar också om mål för verksamhetsgrenar inom myndigheterna. Dessa mål är av en helt annan art än delförmågorna och har ingen direkt koppling till dessa. Det gör att verksam- hetsgrensindelningen för försvarets alla myndigheter inte ger någon begriplig bild av vad försvaret som helhet sysslar med och i vilken omfattning. Styrningen av försvaret analys och utvärdering 4.3.4Hur långt ska resursanvändningen preciseras? Regeringen preciserar ett antal anslagsposter för olika ända- mål. Inom förbandsverksamheten är de mest betydelsefulla en särskild anslagspost för internationella, fredsfrämjande insatser och ett högstbelopp för den militära underrättelseverksamheten. Varje internationell insats ges sedan en ekonomisk ram i form av ett högstbelopp. Verksamhetens karaktär gör att beloppen måste ändras . En mängd mycket små högstbelopp anges för diverse disparata verksamheter. De resursavvägningar som är angelägnast för regeringen att styra gäller insatserna för att nå de operativa målen. Men dessa avväg- ningar styr regeringen inte alls utom i två avseenden: den militära underrättelseverksamheten och de internationella fredsfrämjande insatserna. Däremot styr regeringen medel till bl.a. generalläkarens tillsynsverksamhet och . Regeringen bör utnyttja sina möjligheter att fördela anslagen på försvarsområdet till de olika försvarsmyndigheterna, t.ex. att till- ställa eller Försvarets radio- anstalt anslagsposter för verksamhet som Försvarsmakten inte vill eller kan beställa i den omfattning och med de krav som regeringen har. Det är rimligare att göra än att i regleringsbrev ålägga Försvarsmakten att betala för tjänster som Försvarsmakten inte har intresse av. Via Försvarsmaktens uppdragsverksamhet kan regeringen också påverka resursfördelningen genom att bestämma högstbelopp för Försvarsmaktens köp från de andra försvars- myndigheterna. Medan anslagstilldelningen varit relativt stabil har regeringen genom rambegränsningar, indraget anslagssparande och limiter vid ett flertal tillfällen förändrat planeringsförutsättningarna för Försvarsmakten. Det har ställt stora krav på flexibilitet i Försvarsmaktens verksamhet som konsekvenserna i form av förseningar och åtföljande fördyringar gjort att övergripande mål såsom att realisera en bestämd insatsorganisation inom förlorat en del av sin styrande verkan. Styrningen av försvaret analys och utvärdering 4.3.5Hur långt ska insatsorganisationen preciseras? Det kan sägas att regeringen i stort sett inte ger några andra anvisningar för insatsorganisationen än dem som beslutat om. Detta synsätt bortser från regeringens beslut om beredskaps- nivåer för insatsorganisationen. Det bortser också från att regeringens beslut i materielfrågor har en mycket stark inverkan på insatsorganisationen. Regeringen kan i princip gå två vägar för att öka precisionen i styrningen. 1.Målen bryts ner i allt mer preciserade mål, dvs. försvarets förmåga bryts ner i delförmåga i olika avseenden, som i sin tur bryts ner i funktioner 2.Prestationerna preciseras i allt högre grad, dvs. förbanden preciseras till antal, utbildning, utrustning och beredskap. såväl som regeringens styrning har numera kommit att inriktas på förband. I stället för att försöka precisera de operativa förmågorna ytterligare några steg och sedan lämna åt Försvars- makten att utforma insatsorganisationen, beställer regeringen i stället en i vissa avseenden mycket väl preciserad insatsorgani- sation. Preciseringen görs på flera vägar. I regleringsbreven är förbanden angivna med en viss detaljeringsgrad. Beslut om insats- förbandens beredskap preciserar kraven på förbanden. Därtill kommer de anmälningar av förband som regeringen gör till internationella styrkeregister hos FN, EU, och Nato/PFF. Utredningens bedömning är att Försvarsmakten ändå ges ett betydande utrymme att bedöma behovet av stridskrafternas kvantitativa och kvalitativa utveckling mot bakgrund av att möjligheterna att klara den beslutade operativa förmågan och kraven på viss beredskap lämnar en betydande tolkningsmån. Det ställs höga krav på regeringens förmåga att bedöma vilken insatsorganisation som behövs för att uppnå de operativa förmågorna. Regeringens krav på insatsorganisationen, utöver vad bestämt, är kostnadsdrivande och kan ändra förutsätt- ningarna för beslut. De verkliga kostnadskonsekven- serna är inte kända när besluten fattas. Regeringen är beroende av att Försvarsmakten utarbetar förslag till insatsorganisation. Det är Försvarsmaktens uppgift att ta fram förslag om den insatsorganisation som till rimliga kostnader kan ge Styrningen av försvaret analys och utvärdering den operativa förmåga som riksdag och regering efterfrågar. Regeringen och Försvarsdepartementet har bättre förutsättningar än att bilda sig en uppfattning om dessa förslag. Men frågan är om det är tillräckligt utan att i betydligt större omfattning delta i försvarsplaneringen. 4.3.6Regeringens styrning av organisation och utnämningar Förutom att regeringen preciserar grundorganisationen ytterligare har regeringen också alltsedan LEMO-reformen varit mycket aktiv i styrningen av högkvarterets interna organisation. Styrningen av högkvarterets organisation har varit motiverad av svårigheterna att komma till rätta med det historiska arvet i form av starka och delvis självständiga försvarsgrenar. Detta är ett passerat stadium. För- svarsmakten får numera utforma Högkvarterets organisation på egen hand. Vilken grund har regeringen för att utse de trettio högsta befattningshavarna inom Försvarsmakten? I andra myndigheter utser regeringen bara chef och ibland överdirektör. Regeringen har anfört behovet att kunna påverka det framtida urvalet av de allra högsta cheferna – ÖB och dennes närmaste chefer. Successivt har det antal som regeringen utser minskat, en utveckling som utred- ningen anser vara riktig. Bestämmelsen i 7 kap. 3 § regeringsformen om de s.k. kommando- målen (numera de särskilda regeringsärendena) gör det möjligt att handlägga vissa ärenden snabbare och i enklare former än andra regeringsärenden. Bestämmelsen är ett intressant som ett avsteg på försvars- området från allmänna styrprinciper. Lagen om handläggningen av vissa regeringsärenden tillämpas numera inte ofta, eftersom de ärenden som den avser sällan är mera brådskande än att beslut kan fattas vid de ordinarie regeringssammanträdena. Det kan dock finnas skäl att ställa frågan om det finns ytterligare situationer där lagen skulle kunna användas för att möjliggöra en effektivare försvarsstyrning. Betydelsen av en snabb handläggning accentueras i krissituationer. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Regeringen kräver in en mycket stor mängd information från försvarsmyndigheterna, särskilt från Försvarsmakten. Myndig- heterna fullgör huvuddelen av återrapporteringen i sina årsredovis- ningar. För Försvarsmakten specificerar regeringen, vid sidan av de generella återrapporteringskraven, ca 150 mer eller mindre omfat- tande krav på återrapportering. Det är svårt för regeringen att ta ställning till den lämnade informationen. Bedömningar av operativ förmåga och förbands krigsduglighet vilar i stor utsträckning på militär expertis. Några erkända och användbara produktivitets- eller andra nyckeltal finns inte, varför jämförelser över tiden inte låter sig göras. Åtskilliga återrapporteringskrav är så detaljerade att det är svårt att förstå deras syfte. Läget i insatsorganisationen ska rapporteras enligt en särskild bedömningsmall som återges i en bilaga till regleringsbrevet. Om följs finns goda förutsättningar att bedöma det aktuella tillståndet i insatsorganisationen. Vad som saknas är en redovisning av vilka åtgärder som krävs för att målen beträffande insats- organisationen ska nås. Utvärderingar utgör en försumbar del av återrapporterings- kraven. Enstaka utvärderingar av internationella insatser har beställts. Av internationella organisationer gjorda utvärderingar av svenska insatser utomlands finns ibland att tillgå. De omfattande återrapporteringskrav som ställs på Försvars- makten ger, rätt använda, regeringen goda möjligheter att kontrollera att uppdrag utförs på ett effektivt sätt. Utredning har dock funnit brister i de nu praktiserade återrapporteringskraven. Uppdragen är ofta formulerade så att det inte går att avgöra om myndigheten fullgjort dem eller ej. Ett exempel är att Försvars- makten ges i uppdrag att vidta åtgärder för att öka rekryte- ringen av totalförsvarspliktiga till internationella insatser. Det är oklart vad som avses med åtgärder och när de ska vara utförda. Några fastställda mål på produktivitet, kvalitet och effektivitet i produktionen finns med något enstaka undantag inte, vilket resulterar i svårigheter att bedöma myndigheterna i dessa avseenden. Ett stort ansvar vilar i detta avseende på myndig- Styrningen av försvaret analys och utvärdering heterna att ta fram och föreslå relevanta och stabila mått, men regeringen måste också ställa väl underbyggda krav. Brister i budgetkalkylerna gör det svårt att avgöra om det som levereras i form av insatsorganisation och internationella insatser m.m. är rimligt med hänsyn till de medel som ställts till förfogande. Värderingen av tillståndet i insatsorganisationen görs av insatsförbandscheferna själva och deras överordnade i flera steg. Regeringen har inte tillgång till värderingar gjorda av någon annan bedömare. Återrapporteringen tyngs av så många generella krav rörande miljö, jämställdhet, integration m.m. att fokus på försvars- förmågan riskerar att förloras ur sikte. Att avgöra om de många informella kontakterna ger regeringen en god kontroll av försvaret är knappast möjligt, eftersom ingen, vare sig i Försvarsdepartementet eller i Försvarsmakten, har någon över- blick av omfattning och innehåll i dessa kontakter. har utvärderat om har varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll i Försvarsmakten. Insyns- utredningens slutsats blev att med de förutsättningar som gällt inte varit ett fungerande instrument i dessa avseenden (SOU 2003:26 s. 74). har ingen anledning att ifrågasätta bedömning. menade att rådet, för att kunna fylla rimligt ställda krav på insyn och kontroll, måste ges en ändrad inriktning och en resursförstärkning som skulle innebära att en helt ny organisation byggdes upp. Utredningen ansåg det inte vara meningsfullt att ombilda och utveckla rådet på det sättet. Rådet borde i stället renodlas till ett rådgivande organ åt överbefäl- havaren. Utredningen instämmer denna uppfattning. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Den resultatstyrning som riksdag och regering utövar i förhållande till Försvarsmakten syftar till att Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna ska ges möjlighet att välja det mest ända- målsenliga sättet för att uppnå målen. En mycket stor del av effektiviseringspotentialen finns inom myndigheterna. Om inte resultatstyrningens principer förs vidare och ned genom myndig- heternas organisationer till enheter på lägre nivåer går en stor del av effektiviseringsmöjligheterna förlorad. Om exempelvis lägre nivåer inte får balansera ett överskott , finns ett starkt incitament att göra av med tilldelade medel . Om det sker kommer heller inte myndigheten som helhet att uppvisa något överskott. Utredningens uppdrag är, enligt direktiven, att analysera och utvärdera tillämpningen av interndebitering inklusive systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen inom försvaret. Försvarsmakten har ett styrsystem som är starkt centraliserat till Högkvarteret, när det gäller resursstyrning och vad som skall göras. Både det formella och faktiska beslutsfattandet sker i Högkvarteret, även om hela organisationen deltar i processen som föregår dessa beslut. Statskontoret menar att nuvarande centralstyrda system är anpassat för en situation med omfattande förändringar. Men ett försvar som befinner sig i ett mera normalt tillstånd bör styras på ett annat sätt. För Försvarsmakten handlar det om att utveckla ett decentraliserat beslutsfattande som baseras på mål- och resultatstyrning även mellan Högkvarteret och förbanden. Interndebiteringen gäller i stor utsträckning FMLOG:s tjänster. Bildandet av FMLOG har, enligt , givit positiva effekter. Försvarsmakten anser själva att förbanden har kunnat satsa mer på kärnverksamheten, som det har blivit Styrningen av försvaret analys och utvärdering en högre kvalitet och kompetens inom stödverksamheten. Kost- nadsmedvetenheten har ökat och med en samlad underhålls- verksamhet finns det möjligheter till stordriftsfördelar. Dessutom möjliggörs jämförelser mellan FMLOG och externa verksamheter i och med att FMLOG är avgiftsfinansierat. Sådana jämförelser kan ge underlag för beslut om kostnadsminskningar. Men det finns också problem. och Statskontorets analyser visar att det interna styrsystemet kolliderar med interndebiteringssystemet. När Försvarsmakten styr sina förband med ram i ramen, där pengar inte kan flyttas mellan olika ändamål, får förbanden varken några möjligheter eller incitament att anpassa sin beställning från FMLOG till behovet. Det samlade behovet av FMLOG:s verksamhet sammanställs av Högkvarteret. Det är osäkert vilka incitament som finns för FMLOG och förbanden att själva sträva efter kostnadseffektivitet. Förbanden har liten frihet, bland annat på grund av ramar i ramen. Möjlig- heterna att spara tilldelade medel för annan använding eller är obefintliga, vilket innebär att förbanden har få incitament att inte förbruka sina ramar. Om Högkvarteret inte pressar FMLOG finns det små incitament för kostnadseffektivitet, eftersom ökade kostnader kan kompenseras med höjda priser när priset sätts efter självkostnaden. Läget förbättras inte heller av att Försvarsmakten även styr FMLOG med exempelvis personalramar, vilket påverkar möjligheterna att dimensionera verksamheten efter beställarnas efterfrågan. Styrningen fokuserar på kostnadskontroll vilket begränsar beställarens och utförarens frihetsgrader och incitament. Förutsättningarna för att använda en beställar-utförarmodell i en miljö som saknar incitament och handlingsfrihet är begränsade. Potentialen hos modellen kan aldrig utnyttjas. Det finns två alternativ som Försvarsmakten då måste välja mellan: 1.Att fortsätta med den centraliserade och detaljerade uppdragsstyrningen och ge upp försöken med en beställar- utförarmodell 2.Att behålla beställar-utförarmodellen och delegera en del av styrningen från Högkvarteret till förband, skolor och centra. Utredningens uppfattning är att med en mer stabil och mindre detaljerad styrning av det militära försvaret borde Försvarsmakten Styrningen av försvaret analys och utvärdering kunna resultatstyra sin egen verksamhet. Den uppdragsstyrning som utgör grunden för styrningen inom Försvarsmakten har goda förutsättningar att utvecklas till en resultatstyrning där uppdragen förenas med ansvar för ekonomi och resultatansvar på förbands-, skol-, centrum- och basnivå. Interndebiteringssystemet utgör då en bra grund. pekar också på en rad problem med tillämpningen av själva interndebiteringssystemet. Bland annat är ägarstyrningen bristfällig. Ägaren i Försvarsmaktens beställar- utförarmodell är Högkvarteret. Högkvarteret måste bl.a. sätta spelreglerna för FMLOG och förbunden. FMLOG har exempelvis både en kontrollerande och en stödjande roll gentemot beställarna. FMLOG har i vissa fall fått i uppdrag att ifrågasätta omfattningen av kundens beställningar. Men detta borde vara Högkvarterets uppgift. ägnar beställaren och utföraren mycket tid till att klargöra syftena med modellen och vad som förväntas av vardera parten. Högkvarteret måste klargöra vad som gäller. Styrningen av FMLOG är kortsiktig.