sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi anser att verksamheten har och skall ha det angivna syftet, dock med ett betydelsefullt tillägg. Det tillägg som vi menar måste till beror på att forskarsamhället numera inte ensamt kan anses vara primär mottagare av verksamhetens resultat. har från olika håll börjat ifrågasättas om den uppdragsarkeologiska verksamheten enbart kan ha det tämligen begränsade inomvetenskapliga syfte det innebär, att forskningen anses vara dess huvudmottagare. Under vårt arbete har vi kunnat notera att det finns en uppfattning att uppdragsarkeologin har ett vidare syfte och ansvar, som bl. a. innebär en större betoning på förmedlingen av undersökningsresultaten inte minst till allmän- heten. En sådan syn på uppdragsarkeologin i samhället utgår från de mål som har ställts upp på den nationella kulturpolitikens område. Det kan noteras att t.ex. undersökande institutioner och deras anställda numera i praktiken gör stora insatser för att informera bl.a. allmänheten om undersökningar. Det sker bl.a. i samband med att allmänheten vid spontana besök söker sig till undersökningar, i samband med s.k. arkeologidagar, genom 5 Underrättelser från RAÄ 1998:1 s. 19. deltagande i utställningar och föreläsningar samt genom publicering av populärvetenskapliga skrifter och artiklar. Det är inte heller ovanligt att de stora exploatörerna engagerar sig i förmedling i anslutning till en arkeologisk undersökning och exempelvis bekostar publikationer, utställningar m.m., som i första hand riktar sig till andra målgrupper än forskningen. Regeringen har i olika sammanhang framhållit kulturarvets/ kulturens betydelse för den demokratiska utvecklingen samt behovet av en ökad dialog med medborgarna och omvärlden för att skapa intresse för och delaktighet i kulturarvet.6 Kulturmiljön är en del av kulturarvet. propositionen Kulturpolitik (1996/97:3) beslutades har regeringen tagit initiativ till ett antal insatser som syftat till att utveckla ansvaret för miljöns kulturvärden inom olika sektorer. I propositionen Kulturarv – kulturmiljöer och kulturföremål (prop. 1998/99:114 s. 21) uttalade regeringen vidare att det är angeläget att fortsätta arbetet med att utveckla det tvärsektoriella ansvaret för kulturmiljön. är det sektorns ansvar att sprida de kunskaper och perspektiv som kulturarvet – manifesterat i olika kulturmiljöer – möjliggör. Uppdragsarkeologin är, som redan nämnts, en del av verksamheten inom kulturmiljöarbetet. Vi ser det därför som en nödvändighet att när syftet med den uppdragsarkeologiska verksamheten diskuteras se verksamheten i detta större perspektiv, där målen för kulturpolitiken och kulturmiljöarbetet är viktiga utgångspunkter. Detta innebär att den uppdragsarkeologiska verksamhetens betydelse för att nå dessa mål måste beaktas i lika hög grad som verksamhetens roll i forskningsprocessen och dess betydelse inom den fysiska samhällsplaneringen. I vårt uppdrag ingår också att analysera hur den uppdragsarkeologiska verksamheten bidrar till de kulturpolitiska målen och målen för arbetet för kulturmiljön. Uppdragsarkeologin är alltså en del av den nationella kultur- politiken och omfattas av de syften och mål som samhället genom riksdag och regering har ställt upp på området. Vi har i kap. 4.1 återgett de mål som gäller för kulturpolitiken och för arbetet för kulturmiljön. Genom målen för arbetet för kulturmiljön förtyd- ligas bl.a. vikten av att olika sektorer i samhället samverkar till gagn för en långsiktigt hållbar förvaltning och utveckling av kultur- och naturmiljön. Vi ser att nämnda mål har betydelse för den uppdragsarkeologiska verksamheten på följande sätt. 6 Se t.ex. prop. 1996/97:3 kap. 14 och prop. 1998/99:114 s. 21 ff. Ett försvarat och bevarat kulturarv Kulturmiljön är en källa till kunskap om olika historiska förhållanden. Som regeringen framhållit kan den ge oss den nödvändiga bakgrunden till dagens och morgondagens utveckling och förståelsen för sambandet med tidigare epoker, andra länder och kulturer.7 En sådan kunskap är i sig en förutsättning för ett framgångsrikt regionalt och lokalt utvecklingsarbete. Våra förut- sättningar att få kunskap om det förflutna påverkas av vad som bevaras av fornlämningar, äldre tiders miljöer osv. Som vi tidigare angett är KML en bevarandelag och de uppdrags- arkeologiska undersökningarna en del av skyddet av fornlämningar. Genom den uppdragsarkeologiska verksamheten säkerställs således att kunskap om det förflutna och olika historiska förhållanden inte går förlorad när ingrepp sker i fornlämningar i samband med att mark exploateras. Verksamheten är därmed ett instrument för att uppfylla målet om ett försvarat och bevarat kulturarv. Ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer och med kulturmiljöarbetet som en drivande kraft i omställningen har fastställt ett antal miljökvalitetsmål. Dessa mål vilar på vissa grundläggande värden. En ekologiskt hållbar utveckling skall således främja människors hälsa, värna biologisk mångfald och andra naturvärden, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemets långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Regeringen har i olika sammanhang betonat att miljökvalitetsmålen är allas angelägenhet och fordrar ett långsiktigt arbete av alla aktörer och på alla nivåer i samhället för att uppnås.8 Målet för regeringens arbete är ett hållbart samhälle, som utgår från grundläggande värden som demokrati, rättvisa och social trygghet kombinerat med ekonomisk utveckling, varsamt nyttjande av naturresurser och skydd av miljön. Hela samhället skall engageras i arbetet för en hållbar utveckling.9 För arbetet för kulturmiljön gäller, i enlighet med detta, det aktuella målet om ett hållbart samhälle med kultur- miljöarbetet som en drivande kraft i omställningen. 1998/99:114 s. 28. 8Se t.ex. prop. 2004/05:150. I fråga om detta mål för kulturmiljöarbetet har regeringen angett att kulturmiljöverksamheten skall utgå från en helhetssyn på människan och hennes miljö (prop. 1998/99:114 s. 29). Den måste därför spela en tydlig och integrerad roll inom övriga samhälls- sektorer. Regeringen har pekat på betydelsen av en konstruktiv dialog mellan det befintliga och det nytillkommande, där en ökad medvetenhet om estetiska värden och historiska samband är av stor vikt. Kulturarvet skall därför ses som en tillgång i samhällsbygget och bilda utgångspunkt för nyskapande och erforderliga föränd- ringar av bebyggelse och anläggningar i stad och landskap. Enligt regeringen är därför en varsam förvaltning och ett framsynt tillvaratagande av kulturarvet i all dess mångfald en nödvändig utgångspunkt i arbetet för en hållbar utveckling. Den uppdragsarkeologiska verksamheten har stora möjligheter att bidra till ett hållbart samhälle genom att arbeta för en utökad och förändrad medvetenhet om historiska förhållanden och skeenden hos såväl allmänheten som övriga samhällssektorer. Verksamheten har tillgång till omfattande resurser och de upp- dragsarkeologiska undersökningarna omsätts snabbt i ny/utökad kunskap om det förflutna. Uppdragsarkeologin är vidare en direkt länk mellan det förflutna, nutiden och den framtida samhälls- utvecklingen och har därför speciella möjligheter att aktivt verka för en vidgad syn på kulturarv och identitet. Förvaltad på rätt sätt kan den kunskapsuppbyggnad som genereras av uppdrags- arkeologin därför vara en resurs för samhället och bidra till dess utveckling mot ökad integration, tillhörighet och gemenskap. Allas förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna kulturmiljön Utformningen av den miljö vi lever och verkar i är allas angelägenhet och ansvaret för dess vård delas också av alla. Regeringen har uttalat att kulturmiljöverksamhetens uppgift är att ge perspektiv på samhällsutvecklingen och underlätta förståelsen för miljöns kulturvärden så att de kan engagera oss, leva vidare och på så sätt berika våra upplevelser av och vår förankring i den egna miljön, samt sätta oss i stånd att försvara kulturmiljöns väsentliga värden mot förfall och förödelse.10 1998/99:114 s. 30 De uppdragsarkeologiska undersökningarna ger utökad kunskap om det förflutna och de människor som levde då. Under undersökningarnas fältarbetsdel finns goda möjligheter att vid direkta möten med kringboende, skolelever och en i övrigt intresserad allmänhet förmedla denna kunskap. Vid grävnings- platserna finns fornlämningarna och deras miljöer som del av landskapet. Det innebär möjligheter att på ett påtagligt, levande och därmed också pedagogiskt sätt förmedla kunskap från undersökningarna. En aktiv och utåtriktad uppdragsarkeologi har således goda förutsättningar att bidra till förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna kulturmiljön. Nationell och internationell solidaritet och respekt inför olika gruppers kulturarv Kulturarvet är inget enhetligt utan utmärks av mångsidighet och olikhet över tiden och mellan religioner och folkgrupper. Denna mångfald är en väsentlig del av kulturarvets värde. Regeringen har därför poängterat att kulturmiljöverksamheten måste arbeta i medvetande om och respekt för skilda kulturyttringar. Kulturmiljöverksamheten skall ta ansvar för kunskapen om och tolkningen av kulturarvet och härigenom medverka till ett ansvarsfullt användande.11 Uppdragsarkeologin kan såväl på det nationella som på det internationella planet utifrån sina resultat öka kunskapen och medvetandet om människors och olika samhällens likheter och olikheter över tiden. Verksamheten kan därmed bidra såväl till en ökad respekt för olika gruppers kulturarv som till att minoritetsgrupper i olika samhällen känner en ökad tillhörighet Den uppdragsarkeologiska verksamheten skall bidra till de mål som ställts upp på kulturmiljöområdet. Bland annat de ovan beskrivna målen pekar på betydelsen av att kulturarvet och kulturarvsarbetet ses som resurser för hela samhället och dess utveckling och inte som hinder. För uppdragsarkeologin specifikt innebär flera av målen att verksamhetens resultat måste bli kända, förstådda och väcka engagemang även utanför kulturmiljösektorn och forskar- samhället. Detta är viktigt inte minst för verksamhetens legitimitet och acceptans i samhället i stort. Sammantaget menar vi att samhällets förväntan på den uppdragsarkeologiska verksamheten torde vara att denna skall bidra till utökad kunskap som ytterst men även direkt kommer medborgarna till del. Det innebär att det i lika hög grad som forskningen är allmänheten och samhället i övrigt som är mottagare av uppdragsarkeologins resultat. Detta skall även ses mot bakgrund av det stora historieintresse som finns i samhället . Uppdrags- arkeologin kan bidra till ett ökat historiemedvetande och en vidgad syn på kulturarv och identitet. Den inriktning som slagits fast för kulturmiljöverksamheten och de senaste årens utveckling inom området innebär således enligt vår bedömning att uppdragsarkeo- logins samhällsuppdrag och syfte har vidgats. 7.1.3Förmedling en del av den arkeologiska undersökningen och exploatörens kostnadsansvar genomförs en stor mängd uppdragsarkeologiska under- sökningar och verksamheten omsätter stora summor. Vi har tidigare pekat på betydelsen för tilltron och inställningen till verksamheten att kostnaderna för de arkeologiska under- sökningarna uppfattas som rimliga för såväl uppdragsarkeologins aktörer som för samhället i övrigt. Av avgörande betydelse för verksamhetens legitimitet är givetvis även att resultaten från undersökningarna redovisas, görs tillgängliga och når sina mottagare. Som framgår av redogörelsen ovan om uppdrags- arkeologins möjligheter att bidra till de mål som statsmakterna ställt upp på kulturmiljöområdet, är det även ur andra synvinklar av kulturpolitiskt intresse att resultaten möjligt blir tillgängliga för forskning men även för allmänheten och samhället i övrigt. Att resultaten från de uppdragsarkeologiska undersökningarna förmedlas är naturligtvis en viktig uppgift för museerna. Länsmuseerna har det övergripande ansvaret för att spegla kulturmiljön i länet. De är fristående kulturmiljöinstitutioner med olika inriktningar för sina respektive verksamheter. Det är det enskilda museet som avgör i vilken omfattning, på vilket sätt och när i tiden det vill använda resultat från de uppdragsarkeologiska undersökningarna i sin verksamhet. Vi anser att den uppdragsarkeologiska verksamhetens samhälls- uppdrag och syfte har utökats och breddats samt att det numera såväl är forskningen som allmänheten och samhället i övrigt som är direkta mottagare av verksamhetens resultat. Mot bakgrund av detta samt det ansvar som vilar på kulturmiljösektorn generellt för spridningen av kunskap om kulturarv anser vi att information om arkeologiska undersökningar samt kommunikation av den kunskap och de insikter som uppdragsarkeologin ger upphov till måste anses vara en uppgift även för den uppdragsarkeologiska verksam- heten. På samma sätt som planering, fältarbete, vetenskaplig bearbetning och tolkning (genom exempelvis en rapport- sammanställning), registrering och nykonservering av fynden är olika - av varandra beroende - moment av den sammanhängande process som en arkeologisk undersökning utgör, menar vi att även relevant förmedling är del av processen. Det är givetvis inte fråga om att uppdragsarkeologin till någon del skall överta museernas ansvar för förmedling. Istället skall den förmedling, som vi menar att uppdragsarkeologin skall svara för, utgöra ett komplement till den förmedling som museerna står för. Under förutsättning att länsstyrelserna fullgör sitt uppdrag och ser till att de arkeologiska undersökningarna genomförs på ett sakkunnigt sätt och att redovisningen av undersökningarna och deras resultat håller god vetenskaplig kvalitet tillgodoses forskningens krav på förmedling av kunskaper och resultat. Därutöver menar vi att en arkeologisk undersökning även skall omfatta en förmedling av resultaten från undersökningen till en bredare krets. Därvid skall fråga vara om en förmedling som sker under eller i anslutning till genomförandet av undersökningen. Syftet med förmedlingen skall vara att på ett lättillgängligt sätt informera om undersökningen och förmedla resultat från denna till företrädesvis allmänheten men även samhället i övrigt. De aktuella förmedlingsinsatserna bör kunna vara av mycket skiftande slag. Således bör det kunna vara fråga om utställningar, föreläsningar, visning/visningar av undersökningsplatsen och/eller fyndmaterial, informationsbroschyrer, digitalt material, en populärversion av den vetenskapliga bearbetningen osv. Insatserna måste anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet, t.ex. aktuella fornlämningar och den information som undersökningarna av dessa ger samt vilka mottagargrupper som insatserna i första hand bör riktas mot (kringboende eller en bredare allmänhet, skolelever, turister osv.). På samma sätt som gäller för undersökningarna i övrigt får kostnaderna för insatserna inte vara högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Kostnaderna för denna typ av förmedling måste också stå i rimlig proportion till de totala undersökningskostnaderna. Vidare är det givetvis enbart i de fall då det är motiverat med denna typ av förmedlingsinsatser som särskilda sådana insatser skall krävas. Vårt förslag innebär att viss förmedling kan omfattas av en arkeologisk undersökning. Härav följer att det är den undersökare som en länsstyrelse pekar ut i beslutet om undersökningen som, på samma sätt som gäller för undersökningens övriga delar, skall svara för förmedlingsinsatserna. Detta kan givetvis ske genom att undersökaren i sin tur anlitar underkonsulter för det faktiska genomförandet av insatserna. Vårt förslag medför utökade arbetsuppgifter för länsstyrelserna. Vid handläggningen av uppdragsarkeologiärendena måste nämligen dessa myndigheter även beakta den aktuella förmedlingen, som ju är en del av undersökningen/uppdraget. Således skall läns- styrelserna ange ramarna även för aktuella förmedlingsinsatser i kravspecifikationerna, bedöma undersökningsplanernas förslag i dessa delar, i sina beslut ange vad som gäller i fråga om förmedlingen samt tillse och utvärdera även denna del av undersökningarna. Länsstyrelserna måste givetvis vid behov inhämta det underlag som krävs för bedömningen av vilka kommunikations-/förmedlingsinsatser som kan vara aktuella i det enskilda ärendet. Detta kan ske genom exempelvis samråd med museer, skola, turistnäring och näringsliv. Även RAÄ:s myndighetsarbete måste ta sikte på denna del av undersökningarna. I enlighet med vad regeringen angav i prop. 1996/97:99 bör frågan om hur kostnaderna för den arkeologiska undersökningen skall fördelas ses mot bakgrund av synen på undersöknings- processen. Om en arkeologisk undersökning ses som en samman- hängande process, där bl.a. planering av fältarbete, vetenskaplig bearbetning och tolkning, registrering och nykonservering av fynden men även den nu beskrivna typen av förmedling utgör olika delar, är det också naturligt att kostnadsansvaret för processen är odelat. Mot denna bakgrund bör exploatörernas kostnadsansvar även avse sådan för allmänheten och samhället i övrigt avsedd förmedling, som sker under pågående undersökning eller i anslutning till denna. har angett att den publika delen av uppdragsarkeologin är en viktig aspekt för myndigheten. Det anses vara en del av goodwill att delta i arbetet med att förmedla kunskapen från arkeologiska undersökningar som föranleds av inte minst stora vägprojekt. Undersökare och statliga exploatörer tecknar också vid sidan av de uppdragsarkeologiska avtalen ibland avtal som innebär att exploatörerna tar på sig kostnader för olika förmedlingsinsatser. Den uppfattning vi har fått är också att det finns en acceptans bland flertalet stora exploatörer för att de i viss utsträckning görs kostnadsansvariga för denna typ av förmedling. Vår bedömning är att den föreslagna utökningen av exploa- törernas kostnadsansvar, förutom i enstaka undantagsfall, enbart innebär marginella kostnadsökningar för exploatörerna. Vi efterlyser i kap. 6 en bättre kostnadskontroll över de uppdrags- arkeologiska undersökningarna. I kap. 10 föreslår vi också en rad åtgärder som bl.a. syftar till detta samt till en rationalisering av verksamheten överhuvudtaget. bedömer vi därför att det inte heller i de enstaka undantagsfall, där det är motiverat med mer omfattande förmedlingsåtgärder av nu aktuellt slag, kommer att uppstå annat än begränsade kostnadsökningar för exploatörerna. Utgångspunkten för det utökade kostnadsansvaret bör också vara att det inte skall leda till annat än marginella kostnadsökningar. Det ingår i länsstyrelsernas och RAÄ:s ansvarsuppgifter att noga följa kostnadsutvecklingen. Vårt förslag att viss förmedling skall ses som del av undersökningen bör föranleda ett tillägg i 2 kap. 13 § första stycket KML, se vidare kap. 13. 7.2Statens åtagande för utförandet inom den uppdragsarkeologiska verksamheten Våra överväganden: Statens ansvar på kulturmiljöområdet samt dess ansvar för en ändamålsenlig samhällsplanering och samhällsutveckling innebär att staten har ett ansvar för att lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) kan tillämpas. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten bör därför även garantera att det finns någon som kan utföra undersökningarna oberoende av art, omfattning, geografisk placering och rådande konkurrensförhållanden. I ett system där undersökarna konkurrerar om uppdragen bör däremot inte en av flera undersökare åläggas att vara förebildlig i något avseende. Det statliga åtagande som trots allt måste finnas inom uppdragsarkeologin i fråga om vetenskaplig och antikvarisk kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet skall därför garanteras av statliga myndigheter enligt gällande roll- och ansvarsför- delning. Metod- och teknikutveckling bör i första hand överlämnas till marknaden. För att garantera att det sker en sådan utveckling och att denna även avser kvalitativa aspekter skall Riks- antikvarieämbetet dock vid behov på olika sätt medverka till att en sådan utveckling sker. Staten har under århundraden haft ett engagemang i skyddet för fornminnen och ytterst vilar ansvaret för kulturmiljövården på staten.12 ökade markexploateringarna kraftigt i till följd av utbyggnaden av bl.a. bostadsområden, vattenkraft och infrastruktur. Detta bidrog till att den uppdragsarkeologiska verksamheten kom igång på allvar. Bland annat den ökade efterfrågan på arkeologiska undersökningar ledde fram till att det formellt inrättades en statlig uppdrags- verksamhet vid RAÄ. Beslut enligt dåvarande fornminneslagen fattades av RAÄ och det ansågs naturligt att verksamheten tillhörde ämbetet. Ambitionen var att skapa ett särskilt expertorgan som både skulle kunna vara serviceinriktat gentemot det omgivande samhället samt säkra det arkeologiska materialet från undersökningarna.13 Inrättandet av uppdrags- verksamheten, eller UV, vid RAÄ ledde till förändringar av den arkeologiska undersökningsverksamheten vid länsmuseerna och vissa kommunala museer. Vissa museer behöll sin arkeologiska uppdragsverksamhet medan andra i princip avvecklade verksamheten. I flera län kom och att dela på uppdragen. Uppdelningen kom att regleras genom skrivna avtal. och verksamhet påverkades således av museernas uppdragsverksamhet. delegerades beslutanderätten avseende den uppdrags- arkeologiska verksamheten till länsstyrelserna. I varierande ut- sträckning i olika län fortsatte emellertid UV även därefter att, vid 12Prop: 1987/88:104 s. 33. 13RAÄ (1996); opublicerad rapport , , Kunskaps- uppbyggnad och kvalitetsutveckling inom den arkeologiska uppdragsverksamheten. sidan av länsmuseerna, fungera som expertorgan/samrådspart till de nya beslutsmyndigheterna, dvs. Såvitt vi förstår förutsatte såväl berörda myndigheter som uppdragsarkeologins övriga aktörer vidare att UV skulle ha ett ansvar för att arkeologiska undersökningar kunde genomföras över hela landet och att vetenskaplig kvalitet och kompetens upprätthölls. Som tidigare framgått gäller att ett upphandlingsliknande förfarandet skall tillämpas i vissa fall inför länsstyrelsernas val av utförare. Detta har medfört ett delvis annorlunda synsätt på UV och dess roll. Inom den uppdrags- arkeologiska sektorn anses det således inte förenligt med den konkurrenssituation som det upphandlingsliknade förfarandet innebär att en undersökare står i ett speciellt förhållande till en länsstyrelse. Bland annat detta har lett till att UV inte längre har en roll som expertorgan/samrådspart till länsstyrelserna. Under vårt arbete har bekräftats att syftet med RAÄ:s egna uppdragsverksamhet bl. a. är att garantera KML-tillämpningen till- räcklig kapacitet och kompetens i fråga om undersökare samt metod- och teknikutveckling. RAÄ hänvisar till instruktion och regleringsbrev vad gäller utgångspunkten för inriktningen av UV:s verksamhet. Av de senaste årens regleringsbrev framgår också att statsmakterna har särskilda krav på den statliga uppdrags- verksamheten. Således anges såväl som i tidigare års regleringsbrev att UV:s verksamhet skall vara förebildlig i fråga om antikvarisk och vetenskaplig kvalitet, relevans och kostnads- effektivitet. Kravet på att vara förebildlig i fråga om kostnads- effektivitet måste ses mot vad som föreskrivs i 2 kap. 11 och 13 §§ KML om att undersökningar skall genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat. UV torde således även ha krav på sig att vara ledande i fråga om metod- och teknikutveckling. Vi kan konstatera att det, vid sidan av myndighetsrollen, har funnits och alltjämt finns ett statligt åtagande för utförandet inom uppdragsarkeologin. är det huvudsakligen UV som står för detta åtagande, något som bl.a. framgår av regleringsbrevet för RAÄ. Det nuvarande åtagandet innebär att UV är en garanti för att det alltid finns undersökare att tillgå till de uppdragsarkeologiska undersökningarna oberoende var i landet de är aktuella.