sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vad gäller de två punkterna ovan om kassaservice respektive förmedling av paket och värdeförsändelser, gäller detta enbart sam- distribution där Posten erbjuder lantbrevbäring. Detta pro- blem är alltså inte aktuellt om samdistributionen gäller tätorter som har stadsbrevbäring. De ovan redovisade problemen kring samdistribution visar att det finns interna och externa krav på Posten respektive distribu- tionsföretagen som måste förändras för att möjliggöra en samdis- tribution. Ett alternativ är att sänka kvalitetskraven på övernattbefordran, så att en större andel av de adresserade försändelserna kan delas ut inom 2–. Ett annat alternativ är att tidigarelägga sista inläm- ningstid för övernattbefordrad post, så att den kan transporteras tidigare till utdelningskontoren för sortering och då kan delas ut med morgontidningen, men detta kräver en förändring av Postens produktionskedja. Dessutom behöver hanteringen av kassaservice samt paket och värdeförsändelser i lantbrevbäringen förändras. Ett alternativ kan vara att förändra servicen från till exempelvis service på beställning eller hänvisning till närmaste lokala fasta kontor. Ytterligare ett alternativ är att tidningsprenu- meranter som bor i områden som är föremål för samdistribution får acceptera att morgontidningen delas ut , i sam- band med den ordinarie brevbärarrundan. Det har gjorts några försök att få till stånd samdistribution mel- lan tidningsdistributörerna och Posten. planerades t.ex. ett testprojekt för samdistribution i , men projektet star- tade aldrig utan stannade på planeringsstadiet. Anledningen till detta var, enligt samtal med parterna, dels ovan redovisade pro- blem, dels att man förutsåg problem med att komma överens med fackförbunden eftersom tidningsbuden organiseras av medan brevbärarna organiseras av Facket för service och kommunikation (). Aktörerna hade dessutom olika syn på storleken på de synergier och besparingar som kunde uppnås med samdistribution. Det finns dock exempel på lokala postoperatörer som delar ut posten med hjälp av tid- ningsbuden. Detta handlar dock om lokal post som inte behöver transporteras några längre sträckor.1 1 i ägs t.ex. av tidningen och man köper utdelningstjänsten av dem. I detta kapitel beskrivs några teorier om prisreglering, den nuva- rande prisregleringen på postområdet samt de skyddsvärda grupper som anses omfattas av regleringen. Dessutom be- handlar vi konsekvenserna om det nuvarande pristaket avvecklas samt alternativa index för prisreglering. Prisreglering är ett ekonomisk-politiskt instrument som vanligen syftar till att påverka prisbildningen på monopolmarknader eller på marknader som förväntas övergå till konkurrensmarknader i fram- tiden men där det för tillfället råder otillräcklig konkurrens. Syftet med prisregleringen är bl.a. att skydda kunderna som konkurrensen utvecklas, och att regleringen skall tas bort när dessa marknader uppnått en tillräcklig nivå av konkurrens. Inom nationalekonomin har det funnits skilda synsätt vad gäller konkurrens. Det neo-klassiska perspektiv som förhärskade tills fokuserade på begreppet perfekt konkurrens. När det råder perfekt konkurrens kommer nämligen resursfördelningen att vara effektiv och överensstämma med konsumenternas preferenser. Om detta tillstånd upphör uppstår i stället ett marknadsmisslyckande och en felaktig fördelning av resurserna; monopolmakt är ett ex- empel på ett sådant misslyckande. När priserna överstiger kostna- derna minskar efterfrågan på produkten, vilket leder till att pro- duktionen minskar och att vissa resurser i stället används till att öka produktionen av andra produkter som konsumenterna värderar lägre. Övervinsterna gör att en överföring sker från konsumenterna av en produkt till producenterna av densamma. En lösning på detta problem har varit att försäkra sig om att pri- serna motsvarar kostnaderna genom reglering eller statligt ägande. Mot detta perspektiv stod den s.k. österrikiska skolan som foku- serade på konkurrensen som en dynamisk process snarare än som ett statiskt tillstånd. Den österrikiska skolan menade att höga vinster inte behöver vara något bevis på marknadsmakt i en osäker värld. Höga vinster kan i stället spegla flertalet andra faktorer t.ex. lyckosamma be- dömningar, framgångsrik innovation eller en serie av något som ingen annan aktör ännu hunnit kopiera. Trots detta kan det finnas problem med monopolmakt på en marknad, vilket ofta orsakas av ensamt ägande eller kontroll av vissa resurser som är nödvändiga i produktionen av varan eller tjänsten. Detta kan i sin tur ha sin för- i restriktioner som är instiftade eller upprätthållna av staten, t.ex. lagar som reglerar inträde på marknaden, eller så kan det bero på att en resurs eller en tillgång som en aktör har inte kan duplice- ras av övriga aktörer på marknaden. I den österrikiska skolan finns ett generellt antagande om att en konkurrensmarknad på kan erbjuda bättre villkor för konsumenterna än reglering. Det kan vara nödvändigt att skydda konsumenterna , men målet bör vara att erbjuda de förhållanden som bäst främjar uppkomsten av konkur- rens. Om en priskontroll skall tillämpas bör denna konstrueras på ett rimlig sätt beroende på situationen. Detta kan resultera i ett pris där konsumenterna inte får det sämre än innan konkurrensen in- fördes, eller att det i vissa fall kan vara aktuellt med en sänkning av priserna för att t.ex. spegla en kostnadsreduktion. I andra fall kan det vara nödvändigt med en prisökning för att anpassa priset till efterfrågan och underliggande kostnader. Men som pris- kontroll utövas måste regleraren utföra aktiva handlingar för att avlägsna inträdesbarriärer och främja upp- komsten av konkurrens. har dessa två synsätt till stor del kommit att smälta sam- man. Genom teoretiska genombrott på två områden, informations- ekonomi och spelteori, har en ny formaliserad teori och metod för analys av företags strategiska beteenden på marknader med ofull- ständig konkurrens vuxit fram. Med dessa nya verktyg har forsk- ningen, med allt större stöd av empirin, visat att de tidigare skilda synsätten representerar en verklig konflikt, mellan vad som brukar kallas statisk respektive dynamisk effektivitet. En politik som enbart syftar till att utifrån kända efterfråge- och kostnads- samband säkerställa en hög (statisk) samhällsekonomisk effektivi- tet, till exempel genom att förhindra att företaget gör alltför stora prispåslag, kan ha skadliga dynamiska effekter genom att begränsa viljan till investering och nytänkande. Å andra sidan kan detta inte användas som argument för att aldrig ingripa; bestående monopol kan också ha negativa dynamiska effekter. Ur ett postmarknadsperspektiv innebär detta resonemang att man bör överväga hur konkurrensen på marknaden bäst främjas så att den kommer både konsumenter och producenter till godo. Ett alternativ är att som ha en priskontroll som reglerar hur mycket Posten kan höja priserna på marknaden för enstaka försän- delser. Ett annat alternativ är att konkurrensen i stället främjas ge- nom att de hinder som finns för en effektiv konkurrens undanröjs. Ekonomisk teori anger tre huvudsakliga alternativ till prisregler- ing1: Självkostnadsbaserad prisreglering, som är den klassiska regler- ingsmetoden innebär att företaget endast medges täckning för sina kostnader och för en på förhand fastställd kapitalavkastning på den del av balansräkningen som fordras för att tillhandahålla de regle- rade tjänsterna. Företaget kan därmed inte behålla några överskott utöver den angivna gränsen, vilket innebär att drivkrafterna för effektivitetsförbättringar blir svaga, åtminstone om prisregleringen revideras ofta. Om företaget sänker sina kostnader tvingas det då även snabbt sänka sina priser. Självkostnadsbaserad prisreglering är resurskrävande eftersom man inte alltid kan utgå från företagets redovisning utan även måste ta ställning till hur kostnader fördelats mellan olika produkter, om periodiseringar är rimligt gjorda och om företagets kostnader är skäliga. Det senare innebär att man lätt kommer in på frågor som ligger nära en företagslednings uppgifter. Pristaksreglering har utvecklats för att komma till rätta med en del av dessa problem. Denna form av reglering innebär att man av- 1 Avsnittet bygger på Post- och och utvärdering av pris- regleringen för vissa posttjänster, PTS-ER-2002:7 står från att reglera enskilda priser. Istället sätts ett tak för föränd- ringen av ett genomsnittspris, till exempel ett vägt medelvärde av fasta och rörliga avgifter för alla de tjänster som inte är konkur- rensutsatta. På så vis slipper företaget detaljreglering av enskilda priser. Man kan därmed få en mer effektiv prissättning, dvs. priser som är anpassade till efterfrågan och inte bara till kostnaderna. Företaget hindras dock från att ta ut monopolpriser genom det tak som finns för hur mycket genomsnittet av priserna kan höjas. Detta tak för prishöjningarna är knutet till ett eller flera prisindex, t.ex. ett nettoprisindex och index för viktiga insatsvaror, men kan därtill även innehålla ett avdrag. Detta prisavdrag brukar sättas så att det speglar den förväntade produktivitetsökningen. På så vis försäkras konsumenterna del i de förväntade kostnadssänkning- arna. Om företaget lyckas sänka sina kostnader ännu mer får före- taget behålla denna besparing. På så viss bibehålls företagets driv- kraft för att förbättra sin produktivitet. Med en pristaksreglering har företagen starka drivkrafter att sänka kostnaderna, eftersom varje krona som kan sparas ökar vinsten. Däremot blir drivkrafterna att investera svagare eftersom det finns en osäkerhet om möjligheten till avkastning på invester- ingen. Pristaksregleringen kan ge företagen stora över- skott om taket sätts för högt. Fördelen med denna metod är att den inte bygger på uppgifter om företagens kostnader, vilka ofta kan vara svårbedömda för av- gränsade delar av en verksamhet, utan den baseras i stället på ob- jektiva prisförändringar på marknaden. Detta är dock en nackdel, eftersom metoden inte alls tar hänsyn till förändrade marknadsförutsättningar som kan påverka tjänstens utformning och dess kostnadsstruktur. Pristaksregleringen kan även ges en vilande form, och den blir därmed inte giltig förrän de i förväg definierade variablerna har för- ändrats över vissa tröskelvärden. Ett vilande pristak kan antingen utlösas automatiskt, baserat på löpande beräkningar, eller efter pe- riodvisa revideringar av hur de ingående komponenterna har ut- vecklats. En regleringsform som förekommer i bl.a. är ett komplement till pristaket, ett s.k. safeguard caps. Detta är i princip ett pristak knutet till konsumentprisindex (KPI) där prisavdraget har satts till noll. En safeguard cap används i förekommande fall när regleringsmyndigheten bedömer att en avgift befinner sig på en rimlig real nivå och vill försäkra sig om att avgiften inte höjs utöver förändringen av KPI. Ett annat tillämpningsområde är tjänster som är på gränsen till konkurrensutsatta och där man vill förvissa sig om att marknaden utvecklas till en full konkurrenssitu- ation. Marginalreglering2 beskrivs bl.a. av och i . Marginal- reglering innebär att de företag som köper en grossisttjänst av ett vertikalt integrerat företag ersätter detta för den kostnad som bortfaller i detaljistledet. Metoden bygger på principen om icke- diskriminering, genom att det vertikalt integrerade företaget tvingas erbjuda konkurrerande företag grossisttjänsten till samma pris som dess eget detaljistpris minus dess egna kostnader i detal- jistledet. Metoden har vissa fördelar jämfört med en direkt prisre- glering, och den anses ge en lämplig balans mellan kraftfullhet och regleringskostnad. Den ger t.ex. samhällsekonomiskt riktiga driv- krafter för inträde av nya företag, genom att dessa endast har möj- lighet att göra vinst om de har lägre kostnader i detaljistföretaget eller kan generera högre produktvärde än det vertikalt integrerade företaget. Under vissa förutsättningar kan metoden också ge grund för en samhällsekonomiskt effektiv prissättning i både grossist- och detaljistledet. Marginalreglering gör det vidare möjligt med en efterfrågeanpassad prissättning. Bland metodens nackdelar brukar nämnas att den under vissa förhållanden kan verka begränsande för möjligheten att etablera nya företag, samt den inte ger några drivkrafter att hålla nere kost- naderna i grossistledet. Metoden har bl.a. tillämpats inom telekommunikationsområdet (ADSL) i av den brittiska telemyndigheten . 8.4Nuvarande modell för prisreglering Syftet med nuvarande pristak I egenskap av tidigare monopolföretag, och dessutom med en do- minerande ställning på samtliga delmarknader, bedömdes Posten ha konkurrensfördelar som kunde hindra etableringen av nya aktörer 2 Denna metod går i den ekonomiska litteraturen under benämningen the efficient component price rule (ECPR). Den kallas även retail minus. Marginalreglering diskuteras bl.a. i Remediesrapporten (, 2003). Metoden togs ursprungligen fram av ekonomen . 3 Därför ansågs det nödvändigt att skydda konsu- menterna mot omotiverade prishöjningar på vissa delar av markna- den genom en reglering i form av ett pristak. – reglerades pristaket av ett avtal mellan staten och . Det avtalade pristaket visade sig dock ha ett antal brister och det gav dessutom upphov till vissa tolk- ningsproblem.4 Användningen av olika viktningar mellan ordinarie porto och rabatterade frimärken orsakade, tillsammans med använ- dandet av nettoprisindex (NPI) baserat på ett årligt genomsnitt, flera osäkerhetsmoment i skattningen av prisutvecklingen och be- dömningen av huruvida Posten hållit sig inom pristaket eller inte. Oklarheterna resulterade bl.a. i att Posten tilläts höja normalportot med mer än NPI –1997. Dessutom genomfördes en prishöjning för normalportot inom ramen för pristakets konstruktion. Lagstiftaren valde att utarbeta en ny kon- struktion av pristaket. De kriterier samt generella krav5 som ställ- des på ett nytt pristak i propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) var att det skulle vara effektivt, enkelt, icke- diskriminerande samt lätt att administrera och följa upp. som den inhemska lagstiftningen sågs över antogs ett EG-direktiv6 om gemensamma regler för utvecklingen av ge- menskapens inre marknad för posttjänster och förbättring av kva- liteten på tjänsterna. Detta postdirektiv innehöll krav på kostnads- baserade taxor, lika behandling av alla kunder samt separat kost- nadsredovisning av den samhällsomfattande posttjänsten. I ansågs dock postdirektivet vara otillräckligt för att re- glera det skyddsintresse som ansågs finnas i sammanhanget.7 Detta ställningstagande grundade sig på att det visat sig vara svårt att be- räkna de faktiska kostnaderna för olika posttjänster. Ett annat mo- tiv för att komplettera direktivet nationellt var att ett pristak ansågs ha en återhållande effekt på övriga posttaxor. När det första pristaket infördes angavs skälet vara att skydda privatpersoner som ansågs sakna alternativ till Posten. 1997/98:127 utvidgas pristakets syfte till att gälla samtliga postkunder som inte hade något alternativ till Posten för befordran 3 Avsnittet bygger på Post- och och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster, PTS-ER-2002:7 4Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, DS 1997:58. 5Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, DS 1997:58, s. 95. 6Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av . 7Statens ansvar på postområdet prop. 1997/98:127. av enstaka försändelser. I praktiken innebar detta att målgruppen vidgas från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickades som enstaka försändelser till normalporto. valdes KPI som index framför NPI, med motiveringen att moms ingår i det pris som privatpersoner betalar, vilket inte speglas i NPI eftersom detta mått är mer anpassat till företagens perspektiv. KPI skulle bättre spegla ändringarna i den prisnivå som konsumenterna möter. KPI mäter prisutvecklingen på den privata inhemska konsum- tionen inklusive moms och visar därför de faktiska priser som pri- vatpersoner betalar för varor och tjänster. NPI mäter däremot den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter (t.ex. moms) minus subventioner räknats bort. För ett företag som har avdragsrätt för moms kan NPI alltså användas som ett instrument för kostnadsjämförelse, dvs. ge en uppfattning om hur ett enskilt företags kostnader utvecklar sig jämfört med en korg av företag. När det gäller hantering, prissättning m.m. indelar Posten sina för- sändelser i delmarknaderna enstaka brev och sändningar. De brev som omfattas av pristaket, dvs. de enstaka övernattbefordrade för- sändelser som väger höst , utgör enligt uppgift från Pos- ten 2004 av det totala antalet inrikes adresserade för- sändelser och av omsättningen för inrikes adresserade försändelser exklusive dagstidningar. Det finns ingen absolut gräns för vad som skall anses vara en- staka försändelser respektive sändningar. Enligt PTS definition är enstaka försändelser styckförsändelser med olika format och vikt. Dessa skrivs ut av avsändaren och lämnas in osorterade. Flera en- stycksförsändelser kan lämnas in tillsammans för befordran till- sammans, ibland åtskilliga hundratals, och detta kan i något fall be- nämnas sändningar. Sändningar är en större mängd försändelser som produceras och transporteras industriellt och oftast är sorterade i postnummer- ordning. Trots att även sändningar är personligt adresserade är de ändå utskick med likartat innehåll till avgränsade mottagarkate- gorier t.ex. tv-innehavare, felparkerare, skattebetalare eller små- barnsföräldrar, medan de enstaka försändelserna är individuella. PTS menar därför att det bör ingå åtminstone 500–1 000 försändel- ser för att något skall kunna benämnas som en sändning. För sändningar tillämpas glidande portoskalor medan enstycks- försändelserna alltid viktindelas enligt den s.k. vikttrappan (1–20, 21–100, 101–250, 251–500, 501–1 000, 1 001–1 500 samt 1 501– ). Slutligen skiljer sig vanligen formerna för betalning för de olika försändelseslagen. Sändningarna består i huvudsak av post från företag, myndigheter och organisationer till hushållen. Post från hushållen samt mellan företag, myndigheter och organi- sationer är däremot i större utsträckning enstaka brev. Av det to- tala antalet adresserade försändelser utgör av voly- men enstaka brev. I EU: s postdirektiv finns bestämmelser om att priserna för den samhällsomfattande posttjänsten skall baseras på kostnader. Dessa bestämmelser infördes även i postlagen 1997.8 Enligt postdirektivet får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa skall gälla, men detta utesluter inte att den eller de som till- handahåller den samhällsomfattande tjänsten har rätt att ingå indi- viduella avtal med kunden. De priser och villkor för rabatter som finns måste dock erbjudas till alla kunder. Enligt EU-direktivet skall varje tjänst som kan utläsas i prislistor vara kostnadsbaserad. Hur begreppet tjänst definieras får betydelse för hur man bedömer rimligheten i prissättningen. Frågan är om t.ex. olika betalningssätt utgör skilda tjänster, på samma sätt som brev och ekonomibrev an- ses som två separata tjänster, liksom om varje enskild viktklass skall anses som olika tjänster med krav på kostnadsbaserad prissättning. Konsumentprisindex (KPI) Pristaket innebär att den som tillhandahåller en samhällsom- fattande posttjänst inte får höja priset för inrikes befordran av en- staka försändelser som väger högst , med mer per kalen- derår än förändringen i KPI mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan.9 Det utrymme för prishöjning som inte nytt- 8Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av , samt 7a § postlagen (1993:1684). 99 § postförordningen (1993:1709). jas under ett kalenderår kan däremot användas under ett av de tre närmast påföljande åren. KPI mäter den genomsnittliga prisförändringen av den privata inhemska konsumtionen, och vägningstalen baseras på () beräkningar av den totala privata konsumtio- nens sammansättning. KPI inkluderar moms, och det är det enda index som mäter det sista ledet i ekonomin inklusive skatter och avgifter. Andra index i prissystemet mäter oftast första försälj- ningsledet, dvs. företagens köp av varor. Pristaksreglering enligt KPI innebär att priserna tillåts öka i en- lighet med de genomsnittliga prisökningarna. Av postförordningen10 framgår att avrundning vid beräkning av höjningsutrymme får ske till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir högre än förändringen i KPI. Detta extra prishöjningsutrymme har tillkommit för att öresavrundning inte skall behöva användas vid försäljning av enstaka frimärken. Det innebär i praktiken att när utvecklingen av KPI medger ett portoutrymme på får Posten höja priset med . Av- rundningsmekanismen ger således möjlighet till en tidigarelagd höjning av portot. Prishöjning utöver KPI skall emellertid avräknas från utrymmet för prishöjning . 8.5Behovet av prisreglering för vissa skyddsvärda grupper Av förarbetena till nuvarande prisreglering framgår att det primära syftet med regleringen är att skydda samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för befordran av enstaka försändel- ser mot orimliga prishöjningar. Som en definition av vad som är ett rimligt pris angavs att t.ex. en privatperson inte skall behöva minska sin konsumtion av postala tjänster pga. ökade priser. I PTS rapport och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster (PTS-ER-2002:7) definieras såväl privatpersoner som småföretag och föreningar som skyddsvärda grupper vilka omfattas av dagens pristak. I följande avsnitt analyseras dessa grup- 10 Postförordning (1993:1709). per med fokus på hur de använder posttjänsten samt vilka alternativ som finns till posttjänsten – både i form av ersättning och i form av andra aktörer på marknaden. Vidare behandlas, i enlighet med ut- redningens direktiv, frågan huruvida om det finns något skyddsbe- hov för tidnings- och tidskriftsföretag. Privatpersoners användning av brev som kommunikationsform kännetecknas av i huvudsak två olika typer av strömmar: brev, vykort och julkort till familj, vänner och bekanta brev av privatekonomisk karaktär till företag, myndigheter eller organisationer. bekostade hushållen 137 miljoner brev11, vilket motsvarade av Postens samtliga befordrade brev. och har dessa båda kom- munikationsströmmar allt mer kommit att ersättas av andra typer av kommunikation. För att hålla kontakten med familj, vänner och bekanta används främst telefonen (mobil och fast), SMS och MMS tjänster samt e-post. Motsvarande mönster gäller för kontakt med företag, myndigheter eller organisationer, där allt mer av kommu- nikationen hanteras via e-post, Internetbank eller via telefon. Ett visst behov finns dock fortfarande av att skicka fysiska brev med t.ex. blanketter och deklarationer, framför allt till myndigheter och företag. Statistik från SCB om hushållens utgifter för portotjänster visar att dessa utgör en mycket liten andel av ett hushålls totala utgifter – 2003. Vid en närmare granskning visar det sig att denna andel har varit oförändrad . hade hushållen i genomsnitt portoutgifter inklusive utgifter för paket- befordran på i löpande priser. Detta kan jämföras med att hushållen under i genomsnitt betalade för fasttelefoni, för mobiltelefoni och för Internetabonnemang. 11 Enligt Posten står hushållen för av det totala antalet sålda frimärkta försändelser, vilka enligt Posten 2003 totalt uppgick till 228 miljoner försändelser. Andel av hushållens utgifter12 1992, 1996, 1999 – 2001 samt 2003 för porto, telefoni och Internet. Källa: SCB, 2004. En jämförelse av de olika kanalerna för kommunikation under pe- rioden –2003 visar att hushållens andel av de totala utgifterna vad gäller porto har varit (0,). Utgifterna för telefoni och Internet har däremot ökat som andel av de totala ut- gifterna .