sou · GTB31 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns inte någon annan tjänst som har så stor spridning bland befolkningen, förser den med ett stort utbud av information och inne- håll, och på så sätt förmedlar och påverkar både enskildas och allmän- hetens åsikter. Public service-radio och TV i några andra länder Kommissionen konstaterar också att ett brett uppdrag att sända alla slags program är legitimt för public service-företag, så som det definierats av respektive medlemsstat. Kommissionen avgjorde ett antal klagomål som rör finansieringen av public service-TV i , och Frank- rike. Avgörandena är principiellt viktiga. I samtliga fall handlar det om public service-företag som både finansieras med TV-avgifter och reklam och frågan som prövades var huruvida det offentliga stödet innebar att konkurrensen på reklammarknaden stördes (om korssubventionering hade förekommit). Samtliga länder friades, kommissionen menade att det offentliga stödet i de aktuella fallen inte överstigit den summa som var nödvändig för att företagen skulle kunna uppfylla public service-uppdraget, som det hade definierats av respektive land. Det kunde heller inte fastställas att konkurrensen på reklammarknaden hade störts på grund av stödets omfattning. avgjordes ytterligare ett fall som rör danska statligt ägda TV2:s ställning på reklammarknaden.8 Som statsstöd anser Kommissionen att TV2, utöver licensmedel, – 2002 har mottagit ränte- och avdragsfria lån, statsgarantier för driftslån, företagsskattebefrielse, ad hoc-tillförsel av kapital samt tillgång till landstäckande sändningsfrekvens på fördelaktiga villkor. Kommissionens slutsats är att statsstödet inte har varit proportionerligt i förhållande till kanalens public service-uppgifter och att TV2 därmed har blivit överkompenserat. Den danska regeringen har för avsikt att privati- sera TV2. För att möjliggöra detta har regeringen bl.a. hävdat att det är nödvändigt att tillskjuta ett egenkapital i TV2. Regeringen har argumenterat för att den överkompensation som TV2 mottagit 1995–2002 ska betraktas som ett rimligt aktiekapital. Kommis- sionen godtar dock inte detta resonemang, utan har beslutat att TV2 –2002 har mottagit i olovligt statsstöd i form av licensmedel och kapitaltill- skott. Pengarna ska betalas tillbaka till danska staten med ränta. Den danska regeringen har valt att driva frågan vidare till EG- domstolen. Avsikten är fortfarande att TV2 ska privatiseras så fort som möjligt, men frågan skjuts i avvaktan på domstolens beslut. pågår dock samtal mellan danska 8 /04/666. Klagomålet lämnades av det kommersiella som ägs av . Public service-radio och TV i några andra länder regeringen och kommissionen om principerna för att tillskjuta aktiekapital till TV2 på marknadsmässiga villkor. har kommissionen mot bakgrund av sina egna ställnings- taganden och rättsfall i en sammanhållen syn på tillämpningen av i frågan. Det som gäller är att varje medlemsland avgör såväl definition och omfattning av public service-uppdraget som finansiering av verksamheten, förutsatt att det finns ett klart definierat public service-uppdrag som anförtros en eller flera organisationer, att kriterierna för finansiering (ersättning för uppdraget) har fastställts i förväg på ett öppet och objektivt sätt samt att finansieringen inte överstiger kostnaderna, dvs. att ingen överkompensation sker. Dessutom ska det finnas en från uppdragsgivaren och programföretagen oberoende instans som har uppgiften att kontrollera att public service-företaget har upp- fyllt sitt uppdrag. har alltså inga synpunkter på om public service-företag finansieras med kommersiella intäkter eller i övrigt bedriver kommersiell verksamhet. Det viktiga från EG-rättens perspektiv är att verksamhet som finansieras med kommersiella intäkter bedrivs på kommersiella villkor och att offentligt stöd inte används för att subventionera dessa verksamheter. Generellt beto- nar kommissionen också vikten av att public service-företag tydligt särredovisar kommersiell verksamhet från den verksamhet som finansieras med offentliga medel. 5 Medielandskap i förändring Det underlag som kommittén har i uppdrag att lämna till regeringen ska enligt direktiven vara baserat på en bred och djup- gående analys av omvärlden för radio och TV i allmänhetens tjänst. I detta kapitel beskrivs grundläggande fakta samt några av de väsentliga förändringar som just nu pågår på medieområdet, särskilt i de delar som rör radio och TV och de nya distributionsformer som håller på att utvecklas. Vi är intresserade av tendensen, rikt- ningen och styrkan i de förändringar som sker. Det är viktigt att riksdag och regering kan basera bedömningar och förslag på en så komplett bild som möjligt av det mediesamhälle som allmänradion och allmäntelevisionen ska verka i under kommande tillstånds- period. Och det är mot denna bakgrund som våra förslag i följande kapitel om public service-uppdragets inriktning och tillstånds- villkorens utformning ska ses. Den utvecklingsfaktor som kanske mer än någon annan ligger bakom de förändringar vi ser i dagens massmedielandskap är tekni- ken. Vi lever i den digitala tidsåldern; den digitala tekniken har redan i grunden förändrat såväl produktion som distribution av radio och TV och alla de nya former av kommunikation som följer i dess kölvatten. Konvergensen, eller sammansmältningen, mellan traditionella etersända radio- och TV-medier och nya digitala informationsmedier, t.ex. innovationer på telekommunikations- området och Internet, skapar ytterligare förändringar. Viktiga förändringar på radio- och TV-området fångas dock inte bara genom att belysa tekniska, ekonomiska och marknads- relaterade trender; vi är också intresserade av hur människors umgänge med medier, vanor och inställning till medier har för- ändrats i takt med marknadens förändrade utseende. Tekniska för- ändringar ger upphov till nya former för masskommunikation och kan leda till förändrade medievanor. ningar i mediekonsumtionen är faktorer som kan behöva beaktas när man försöker bedöma de framtida förutsättningarna för radio och TV i allmänhetens tjänst. De kraftiga förändringarna i medielandskapets struktur har också medfört ett annat radio- och TV-utbud. I kapitlet presenteras material som belyser utvecklingen . Mediernas betydelse för det offentliga samtalet, för den fria åsikts- bildningen och därmed för den demokratiska processen som sådan är utomordentligt stort. En mångfald av fria och självständiga röster inom medierna säkerställer att olika åsiktsriktningar får komma till tals, att skilda perspektiv och intressen lyfts fram, att det finns utrymme för kritik av såväl offentlig som privat maktut- övning och att missförhållanden i alla delar av samhället belyses. Av dessa skäl är press-, yttrande- och informationsfriheterna särskilt skyddade friheter i den svenska demokratin. De utgör i själva verket några av de mest grundläggande byggstenarna i det demo- kratiska samhället. Radio och TV, liksom medier i övrigt, är också på många sätt nära sammanflätade med samhället i övrigt. Framväxten av de moderna massmedierna är parallell med utvecklingen av det demo- kratiska styrelseskicket i . Rundradion har funnits nästan som den allmänna rösträtten. Radion och televisionen har tillsammans med dagspressen utvecklats till de viktigaste enskilda massmedierna. Mediernas stora betydelse i samhället antyder också deras makt- position. Medier har makt över dagordningen och därmed över vilka frågor som kommer att diskuteras i det offentliga samtalet. Det är i medierna som aktörer inom politik och näringsliv behöver få ut sina budskap och medierna har genom sitt sätt att fungera möjlighet att i hög grad påverka också andra samhälleliga processer. Samhällets kommunikationsprocess påverkas av det massmedie- system som varje samhälle har. I auktoritära samhällen har medierna ingen självständig roll utan är redskap i maktens händer. I sådana samhällen kan medierna naturligt nog inte uppfylla några demokratiska målsättningar. I det svenska samhället har vid skilda tillfällen diskuterats vilka som är de centrala huvuduppgifterna för I den svenska pressutredningen skrev man: Massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i sam- hällsfrågor, uppgiften att granska de inflytelserika i samhället och upp- giften att låta olika åsikter och kulturyttringar komma till tals.1 Dessa uppgifter brukar benämnas Information, Granskning och Forum för debatt. Även om de inte är formulerade i lag kan de anses sammanfatta en grundsyn på mediernas uppgifter. De största publicistiska organisationerna i landet har traditionellt också ställt sig bakom en sådan beskrivning.2 Radions och televisionens roll i det demokratiska samhället utgör en central förutsättning för våra överväganden och förslag. En frågeställning i analysen av omvärlden för public service-radio och TV är därför om den roll medier spelar i det demokratiska samhället kan antas ha förändrats eller komma att förändras i ljuset av den utveckling som sker på medieområdet. Bland de frågor som uppmärksammas särskilt är tillgängligheten till det ökade utbudet på radio- och TV-området och till de nya sändningsformer och medieinnehåll som erbjuds samt hur publikens användning av medier förändras som indikatorer på i vilken utsträckning männi- skor berörs av och känner sig delaktiga i den verklighet som skildras i medierna. 5.3Strukturförändringar på radio och TV -området Det svenska medielandskapet präglades av stabilitet. Varje medium hade sin särart, sin utveckling, sin ekonomi och sin reglering. Men de senaste 15–20 åren har medieområdet genomgått djupgående tekniska, ekonomiska och strukturella förändringar. På TV-området började det med lanseringen av europeiska satellitsändningar av TV-kanaler. startade TV3:s satellitsändningar till en skandinavisk publik. TV3 följdes snart av andra satellitsändningar som snabbt fick vidarespridning i centralantennsystem och kabelnät. Sedan TV4 1991 fick ensamrätt att bedriva reklam-TV-sändningar i det rikstäckande marknätet 1SOU 1995:37, Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress, s. 156. 2Hadenius & 2003. förändrades konkurrenssituationen i svensk TV kraftigt. För radion var omställningen inte lika stor och omedelbar. monopol kom först att brytas i mer blygsam form, genom närradions introduktion . Möjligheten att bedriva radio- sändningar vid sidan av SR var dock ett frö också till den kom- mersiella radions framväxt. introducerades privat kom- mersiell lokalradio, vilket innebar en förändrad konkurrens- situation också för allmänradion. Det är i grunden två faktorer som drivit på utvecklingen på etermediemarknaden i vår del av världen. Den ena är teknikutveck- lingen och den andra är avregleringen av tidigare monopolmark- nader, inom såväl radio och TV som telekommunikationstekniken. Den nationella radio- och TV-verksamheten har gått från en relativt enkel och förutsägbar monopolsituation till en komplex och lättrörlig marknad präglad av hård konkurrens och dramatisk teknisk utveckling där public service-radio och TV verkar bland en mångfald av aktörer. i ett större perspektiv är utvecklingen på mediemarknaden ett led i en pågående globalisering av olika branscher och länders ekonomier. Samma tendenser som man finner inom medieindustrin ser vi också inom andra produktområden. Den globala ekonomin berör ofrånkomligen också medierna. Dessa förändringar har i sin tur lett till att nationella gränser har blivit mindre viktiga och att beroendet av omvärlden har ökat. Framväxten av en kommersiell marknad för radio och TV har också inneburit nya typer av ägare på marknaden. Medieföretag stannar inte längre inom en och samma bransch; allt fler medie- företag blir multimedieföretag, dvs. etablerar verksamheter inom fler delar av medieområdet, beroende på de samordningsvinster och stordriftsfördelar som finns. Några av världens största koncerner är mediekoncerner med intressen i alla delar av mediemarknaden samt verksamma i stora delar av världen.3 Förändringarna syns också på den svenska mediemarknaden. Flera av de största svenska medieföretagen har vidgat sina verk- samheter till nya medier och nya geografiska marknader, t.ex. och , som de har mött konkurrens från stora utländska medieföretag. Också helt nya aktörer på medie- området har tillkommit.4 3Hadenius & 2003. På den svenska radiomarknaden finns samt 86 kommersiella lokalradiostationer. Av dessa 86 har Stenbecks- sfären 20, SBS/22, NRJ 20, Fria Media 12 och övriga ägare 12 stationer. Dessutom tillkommer, vilket inte framgår av tabellen, ca 170 närradiostationer i vilka ca 1 325 organisationer och före- ningar har tillstånd att sända. Ägande inom svensk radio 2004 , landsortstidningar/MTG Radio , Lugna Favoriter, , SBS /SBS Radio , Vinyl, City, Rockklassiker, E-FM ingick MTG ett avtal med franskägda som innebär att MTG tar över driften av NRJ:s 20 radiostationer i samt står för deras försäljning av reklam.5 Detta innebär att MTG blir största enskilda aktör på radiomarknaden med mer än hälften av det totala antalet stationer. Tio av NRJ:s kanaler kom- mer att döpas om och istället bli Rix-FM-kanaler och sju kanaler ska byta namn och format till Lugna Favoriter. ökade MTG sin aktieandel i största kommersiella radionätverk P4 till totalt . Inom radio dominerar således svenska aktörer. De utländska ägare som finns på radiomarknaden kommer från (NRJ) och (SBS). På marknaden för TV-kanaler utgörs det utländska ägandet i princip bara av amerikanska (Kanal ) samt Baker Capital (Canal+). Däremot finns ett stort antal utländska ägare inom andra områden, såsom TV-produktion (, , , ), TV-distribution (, ) och TV-rättigheter ().6 5http://hemsida . Medielandskap i förändring SOU 2005:1 Ägande inom svensk television 2004 (), (), TV3, ZTV, TV1000, TV1000 Cinema, Viasat Nature/Action, Viasat Sport, TV8 Canal+, Canal+ , Canal+ Blå (tidigare /) Det är tydligt att har vuxit fram som en gemen- sam marknad för många medieföretag. De största medieföretagen i respektive land är verksamma i hela regionen. Medieforskaren menar att alla tendenser pekar mot att konkur- rensen på den svenska mediemarknaden kommer att påverkas genom att företag i grannländerna i allt större utsträckning söker sig till nya geografiska marknader.7 Framväxten av en kommersiell marknad för radio och TV har också lett till utvecklingen av en marknad för fristående produk- tion. Det traditionella sambandet mellan produktion och utsänd- ning har luckrats upp. Många av de kommersiella radio- och TV- bolag som tillkommit efter att monopolen försvann har normalt en begränsad egenproduktion och lägger i stället ut stora delar av sin produktion på utomstående produktionsbolag. Som vi kan se längre fram köper svenska kommersiella TV-företag in mycket material från utlandet, särskilt från . Men huvuddelen av de svenska produktioner som görs läggs ut på utomstående produk- tionsbolag i . Också SVT kom att lägga ut en ökande andel av sin produktion på fria producenter, bl.a. mot bakgrund av krav på detta från statsmakterna. Som en följd av detta har en marknad för TV-produktion vuxit fram i . var de totala intäkterna för de största TV-produktionsbolagen i ca 1,5 miljarder kronor.8 På radioområdet saknas aktuella uppgifter om omfattningen av marknaden för fristående produktion. Marknaden är dock sanno- likt mycket begränsad. Främst är det här fråga om enskilda fristå- ende journalister. Den ojämförligt största uppdragsgivaren är SR som i sin public service-redovisning anger att man lade ut produktion för på fristående produktionsbolag. Efter avregleringen på medie- och teleområdena i har alltså en betydande privat sektor inom radio och TV vuxit fram. fanns det i stora delar av små möjligheter för privata ägare att skapa medieimperier, då ju både radio- och TV-verksam- het och telekommunikationer drevs i offentlig regi eller var offent- ligt reglerade. Utvecklingen har förändrat bilden. I kölvattnet av digitalisering och annan teknisk utveckling har det i flera länder vuxit fram tendenser till en ökad koncentration på mediemarknaden.9 Det ekonomiska trycket ökar på alla medie- verksamheter i takt med den ökade konkurrensen om människors uppmärksamhet, tid och pengar. De största aktörerna har ägar- intressen i allt fler delar av mediebranschen och vi kan dessutom se ett allt större inslag av samordning mellan exempelvis traditionella medieföretag och telekommunikationsföretag. För de senare före- tagen är de traditionella medieföretagen viktiga mot bakgrund av deras kunnande och resurser när det gäller produktion av innehåll och deras normalt mycket starka varumärken. En farhåga som ofta lyfts fram när det gäller koncentration eller dominans i det moderna mediesystemet är risken för omfattande vertikal integration, dvs. att enskilda aktörer kontrollerar flera led i värdekedjan från produktion av programmaterial till kontroll över distributionsvägarna hem till hushållen. En utveckling mot alltför stark koncentration av makt till ett fåtal ägare anses vara särskilt oroande på mediemarknaden mot bakgrund av mediernas betydelse för den yttrande- och informationsfrihet som det demokratiska samhället vilar på. En annan fråga som är relevant att analysera, men som inte får plats i denna framställning, är i vilken mån det svenska medie- systemet i stort präglas av mångfald eller av tendenser till koncentration av ägandet. Ett exempel är den kommersiella lokal- radion där koncentrationen tilltagit kraftfullt , vilket har framgått i det föregående. Ett annat exempel är tidningsmark- naden, där utvecklingen har slagit hårt mot 9 2003, 2003. mångfalden på den lokala marknaden.10 Endast på några mycket få utgivningsorter i landet kan konkurrensläget sägas vara jämnt mellan olika tidningsägare. Bara på ett femtontal orter i landets 289 kommuner är det fler än en ägare som utger dagstidningar. I sådana situationer är det av stor betydelse vilka motkrafter som finns i form av andra medietyper och andra medieägare. 5.4Mer radio och television Det mest påtagliga resultatet för av den utveckling som beskrivits ovan är det stora antal radio- och TV-kanaler som har blivit tillgängliga. fanns två rikstäckande TV-kanaler och fyra radiokanaler, samtliga inom . Samt- liga radio- och TV-sändningar sändes dessutom via en enda distri- butionsplattform, marksändningar. finns ett 20-tal kom- mersiella TV-kanaler och ett 80-tal kommersiella lokalradiokanaler som vänder sig till den svenska publiken. Till detta kommer ett stort antal radio- och TV-kanaler från hela världen som är tillgäng- liga via satellit och kabel-TV, och via digitala platt- formar, för dem som valt ett större utbud. Antal nationella, regionala och lokala radiostationer över tid Riks (SR) Digitala (SR)2 1Lokalradio började sändas i fönster i P3. startade kanalen P4 och blev lokalradion ett eget programområde under P4 lokal. 2De digitala kanalerna sänder även via Internet. 3Avser verksamma radiostationer. En del tillstånd är tillbakalämnade eller aldrig köpta (ca 5–10). fanns totalt 91 tillståndsmöjligheter för privat lokalradio. Tillgång till olika svenska TV-kanaler och deras räckvidd i befolkningen 3–2003 (procent) Räckvidd en genomsnittlig dag Viasat Nature/Action Mediteve (TV4) 1 Med rikstäckande avses kanaler som har en tillgång på eller mer av befolkningen. Källa: (MMS). På radiomarknaden dominerar svenska kanaler, medan det på TV- sidan finns en mer brokig blandning av svenska kanaler, helt utländska kanaler och kanaler som är utländska men som särskilt riktar sig till en svensk publik.11 Skillnaden ligger i att människors TV-tittande sker på flera plattformar, där satellit- och kabel- hushållen har tillgång till fler kanaler. På radiosidan är den i princip enda betydande plattformen marksändningar. Till detta kommer visserligen ett stort utbud av radiokanaler i satellit- och kabel-TV samt på Internet, men radiolyssnandet via dessa plattformar är 11 Här avses utländska kanaler som genom dubbning, ljudspår med kommentator eller textning särskilt anpassar en version av kanalen till den svenska marknaden. fortfarande mycket begränsat (se avsnitt 5.7). Radio är dessutom till sin karaktär ett medium som man ofta tar del av utomhus och i rörelse, t.ex. i bilen. För rörlig mottagning av radio är fortfarande marksändningar det enda reella alternativet.12 En trend är att redan etablerade TV-företag breddar sin verksamhet genom att starta olika nischkanaler, antingen som reklamfinansierad kanal, eller som betalkanal i något av betal-TV- paketen. För ett reklamfinansierat företag handlar det ofta om att öka sina andelar av det totala tittandet på TV för att därmed göra företaget mer attraktivt för annonsörer. Exempel i på detta är TV4 som i det digitala marknätet startat kanalerna TV4 Plus, Med i TV och TV4 Film. Också SVT har startat tre kanaler, SVT24 , Barnkanalen 2002 och Kunskapskanalen tillsammans med UR . Det finns flera exempel på nischkanaler också i betal-TV, exempelvis Viasats kanaler Sport, Nature, Action, Explorer m.fl. Syftet med nischkanaler är oftast ett annat än för de breda allmänkanalerna, exempelvis att marknadsföra huvudkanalen, att skapa kundlojalitet eller att driva sidointäkter via olika former av nya tjänster.13 En liknande utveckling går också att spåra inom radion. Där är det dock främst SR som har påbörjat denna utveckling, vilket beror på att man är ensam om att ha utrymme för det. Det sker i försöksverksamhet med den digitala marksända radion, där SR har startat tio nya kanaler. Via Internet har ett större antal radio- företag, också privata, startat nya radiokanaler. Det är viktigt att konstatera att det långtifrån är alla svenskar som har tillgång till det nya radio- och TV-utbudet. Av tabell 5.4 fram- går att det är ca en tredjedel av den svenska TV-publi- ken som enbart har tillgång till SVT:s och TV4:s sändningar. I fråga om radio är tillgången störst i storstäderna där det kan finnas flera kommersiella kanaler samt flera närradiostationer. Även i medel- stora städer finns ett antal kommersiella radiokanaler, medan befolkningen på flera platser utanför tätortsområdena fortfarande endast kan höra SR:s sändningar. Uppgifterna varierar något, men 12SOU 2002:38 Digital Radio – Kartläggning och analys. uppemot en fjärdedel av publiken har enbart tillgång till SR:s sänd- ningar. Det återstår att se hur tillgången till fler radio- och TV-kanaler kommer att förändras i och med digitaliseringen. Andelen tittare som kommer att nöja sig med enbart de TV-kanaler som är fritt tillgängliga utan särskild månadsavgift påverkas av hur många av dagens tittare som i digital TV väljer ett okrypterat, fritt utbud när det analoga nätet släcks. Men det påverkas också av hur många hushåll som i kabelnätet fortsätter att nöja sig med must carry- utbudet. Klart är dock att när övergången till digital TV är genom- förd och de analoga sändningarna släcks ner kommer möjligheten att välja att ta del av endast SVT:s båda huvudkanaler samt TV4 att försvinna. Det grundutbud som kommer att erbjudas gratis utan krav på särskilda avgifter kommer att vara större än det är . Dels för att fler TV-företag kan förväntas vilja ha fri-kanaler till- gängliga, dels för att must carry-skyldigheten kommer att förändras. Regeringens utredare av radio- och TV-lagstiftningen, , har föreslagit att must carry-skyldigheten utvidgas till att gälla samtliga sändningar från public service-televisionen samt ytterligare tre program, från tillståndshavare som inte finansieras med TV-avgiftsmedel. Förutsättningen för att de senare ska få must carry-status är enligt utredaren att programmen sänds med stöd av ett sändningstillstånd som innehåller krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter (SOU 2003:109). Förslaget bereds för när- varande i . 5.5Digital radio och TV, Internet och andra nya kommunikationsformer