sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Utöver länsveterinärernas samordnande uppgifter inom djurskyddstillsynen har numera alla veterinärer en skyldighet att anmäla om han eller hon i sin yrkesutövning finner anledning anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med djurskydds- lagstiftningen. När det gäller verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård så har djurskyddsaspekten kommit till uttryck på flera sätt. Exempelvis har ett motiv till att reglera vissa yrkes- 1987/88:93, s. 14 f. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens grupper, exempelvis hovslagare varit just djurskyddsskäl7. Att veterinärer skall utföra sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär också ett skydd för djuren. Allt detta har betydelse för att ett gott djurhälsotillstånd skall kunna upprätthållas. Ett mål för livsmedelspolitiken är att konsumenternas berättigade krav på säkra livsmedel av god kvalité tillgodoses. För att kunna uppnå detta mål är det viktigt att animaliska livsmedel är kontrollerade i fråga om hygien och smitta samt restsubstanser av läkemedel och fodertillsatser. Livsmedelspolitiken styrs numera till mycket stor del av besluten inom EU. Gemenskapspolitiken inom detta område syftar till att åstadkomma säkra och hälsosamma produkter. En viktig princip för gemenskapslagstiftningen är att ansvaret för att dessa krav uppfylls ligger på producenterna i varje led av livsmedelskedjan, ända från fodertillverkaren via djur- hållaren, slakteriet, bearbetningsindustrin, till distributören. Staten har till uppgift att besluta om föreskrifter och kontrollera att dessa efterlevs. Att våra livsmedel är säkra har betydelse för folkhälsan. Säkra livsmedel innebär livsmedel som är fria från smittämnen och restsubstanser från exempelvis läkemedel. Det är därför av stor betydelse att läkemedel till djur används på ett optimalt sätt och att eventuella restsubstanser kontrolleras. Inom detta område har veterinärerna en viktig roll för att samhällets mål skall kunna uppfyllas. Med framstegen inom veterinärmedicin har inter- nationellt följt en ökad användning av läkemedel för att bota sjukdomar men också av andra preparat för att påverka tillväxt och andra egenskaper hos djuren. Rester av läkemedel och andra kemiska produkter i animaliska livsmedel kan emellertid innebära risker för människors hälsa och medvetenheten kring dessa problem har ökat både i och internationellt. Även risken för spridning av antibiotikaresistenta bakterier från djur via livsmedel till människa har fått ökad uppmärksamhet. I är det inte tillåtet att tillföra djur preparat som har till syfte att påverka djurets tillväxt eller egenskaper. 1993/94:68 s. 28. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens antibiotikabehandling införde , som ett av de första länderna i världen, ett förbud mot antibiotika som generell fodertillsats8. Även internationellt har åtgärder för att minska användningen av antibiotika inom jordbruket hög prioritet bl.a. har EU beslutat om ett motsvarande förbud som WHO betonar vikten av att vidta åtgärder för att minska risken för utebliven effekt av antibiotikabehandling för såväl människor som djur. Det finns en strävan att minimera tillförsel av läkemedel i djurens hälso- och sjukvård. Inom EU har exempelvis en harmonisering skett beträffande de s.k. MRL värdena (Maximum Residue Levels, högsta tillåtna halt av restsubstanser). Dessa värden ligger till grund för karenstider, d.v.s. den tid som skall förflyta från det att ett djur har tillförts ett läkemedel till dess att djurets kött, mjölk eller ägg får användas som livsmedel. En annan viktig del i strävan att uppnå en god djurhälsa är ett gott smittskydd. Ett gott smittskydd har också betydelse för folkhälsan eftersom vissa sjukdomar och smittämnen kan överföras till människor, antingen direkt från djur till människa eller via animaliska produkter. Den veterinära verksamheten kan bidra till att bibehålla och om möjligt förbättra gynnsamma situation vad gäller allvarliga smittsamma sjukdomar bland djuren. De mål som finns för detta arbete har kommit till uttryck bl.a. i epizootilagen och i zoonoslagen, i regler om införsel av djur till samt i regleringsbreven för för såväl Jordbruks- verket som . En god beredskap mot smittsamma sjukdomar och förebyggande och bekämpande åtgärder mot sådana sjukdomar utgör ett sådant allmänt samhällsintresse som staten har ansvar för. Utöver lagstiftning och tillsyn har staten också ett ekonomsikt ansvar för de kostnader som uppstår i samband med förebyggande åtgärder och bekämpning av smittsamma sjukdomar. Emellertid har näringen också nytta av sådana insatser, varför de kontroll- och bekämpningsprogram som finns för olika sjukdomar i genomsnitt finansieras till hälften av staten och till hälften av näringen9. 84 § lagen (1985:295) om foder. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 5.8.4. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens Den veterinära verksamheten har ett stort ansvar och en stor betydelse för smittskyddsfrågor och i ett historiskt perspektiv har veterinärernas kanske viktigaste uppgift varit att diagnostisera och bekämpa allvarliga smittsamma sjukdomar hos djur. Sådana sjukdomar orsakar mycket lidande hos drabbade djur och utgör i många fall ett allvarligt hot mot djurens hälsa. På grund av hög smittsamhet och hög dödlighet kan utbrott av smittsamma sjuk- domar vara mycket kostsamma för den enskilde djurägaren. Även för samhället i stort kan utbrott av epizootier ge svåra och omfattande ekonomiska konsekvenser. Hanteringen av djur som misstänks eller konstateras vara smittade av allvarliga smittsamma sjukdomar är strikt reglerad och har en stark tradition när det gäller bekämpningen av allvarliga zoonoser (djursjukdomar som kan spridas till människor) exempelvis är rabies hos hund samt tuberkulos och brucellos hos nötkreatur utrotade i landet. Tack vare det geografiska läget samt omfattande kontroller och bekämpning har också ett unikt gott läge när det gäller salmonellainfektioner hos djur. Bekämpning och utrotande av zoonoser har stor betydelse inte bara för djurens hälsa utan också för människors hälsa då det innebär att risken för smitta minskas drastiskt. Risken för människor att smittas av exempelvis salmonellabakterier i är mycket liten (av landets salmonellafall hos människa beror på smitta inom landet). är också det enda EU land som inte har haft något fall av BSE (galna kosjukan) som först konstaterades i . En annan allvarlig zoonos som har fått stor uppmärksamhet är fågelinfluensan i . Arbetet med att upprätthålla smittskyddsarbetet i har emellertid blivit mer komplicerat efter EU-inträde då principen om den fria rörligheten försvårar kontrollmöjligheterna. Det ökar risken för att djur som bär på smittsamma sjukdomar förs in i och att den gynnsamma situation som har när det gäller smittsamma sjukdomar hos djur försämras. Det veterinära smittskyddsarbetet har därför mycket stor betydelse för djurens hälsotillstånd även . Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens Sammanfattningsvis anser vi att det övergripande målet för den veterinära verksamheten är ett gott djurhälsotillstånd. Av stor betydelse för att kunna uppnå detta mål är en djurhållning i enlighet med djurskyddslagens krav, liksom ett gott smittskydd. För att uppnå målen med livsmedelspolitiken är det också viktigt att livsmedlen är kontrollerade i fråga om smittämnen och restsubstanser såsom exempelvis läkemedel. För att uppnå detta mål har olika författningar tillkommit inom en rad olika områden, exempelvis lagstiftning om djurskydd, smittskydd, hälsokontroller, och livsmedel. Inom dessa områden har också mål satts upp, vilka har betydelse för hur veterinärerna utför sina arbetsuppgifter som berör respektive område. Ett område som har mycket stor betydelse för djurhälsotillståndet i landet, men som saknar en sammanhållen lagstiftning är verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. I samband med beslut om hur sådan verk- samhet skall organiseras och finansieras, har anförts att sådan verksamhet skall syfta till att främja och upprätthålla djurhälsan i landet och att detta skall ske med beaktande av samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel. 9.2Mål och medel för verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård För att de samhälleliga målen med en viss verksamhet skall kunna uppnås använder samhället flera styrmedel, varav det kanske viktigaste är lagstiftning. För att uppnå ett gott djurhälsotillstånd finns t.ex. en djurskyddslag som syftar till att förebygga djur- skyddsproblem, en smittskyddslagstiftning med syfte att förebygga och bekämpa smittsamma sjukdomar och en livsmedelslagstiftning med syfte att förse oss med säkra livsmedel. Vi har tidigare konstaterat att en fungerande hälso- och sjukvård för djur är mycket viktig för ett gott djurhälsotillstånd i hela landet. Trots detta saknas det lagstiftning om hur sådan verksamhet skall bedrivas. För att kunna uppnå ett gott djurhälsotillstånd måste den vård som ges inom djurens hälso- och sjukvård vara av god kvalitet. Vården skall hålla en god personell och materiell standard, med andra ord bedrivas av personal med adekvat utbildning och med behövlig teknisk utrustning i ändamålsenliga Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens För att uppnå detta ställer samhället vissa krav på personalens kompetens, exempelvis i den veterinära behörig- hetslagen och i vissa föreskrifter. Beträffande teknisk utrustning och lokaler uppställs däremot inga särskilda krav på den som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. För vissa andra verksamheter, t.ex. djurhållning, finns det dock sådana krav (16 § djurskyddslagen). Ett annat styrmedel som samhället använder för att uppnå målen med en viss verksamhet är förstås finansieringen av verksamheten. För djurens hälso- och sjukvårds bedrivande tar staten emellertid endast ett begränsat ekonomiskt ansvar, nämligen i den utsträckning det behövs för att djur i hela landet skall kunna erbjudas vård vid alla tider . Finansieringen avser därför främst jourverksamhet och bidrag för delar av avlägset boende djurägares veterinärkostnader. Indirekt bidrar emellertid även finansiering av utbildning och forskning samt olika former av myndighetsverksamhet till att uppfylla målen för djurens hälso- och sjukvård. 9.2.1Behörighetslagen – ett viktigt styrmedel inom området för djurens hälso- och sjukvård Av avgörande betydelse för att verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård skall kunna hålla en bra kvalitet är att de som arbetar inom denna verksamhet har tillräcklig kompetens och att arbetet vilar på en vetenskaplig grund. Genom att reglera veterinäryrket har samhället ett effektivt sätt att styra den verksamhet som denna yrkesgrupp bedriver. Av detta resonemang drar vi slutsatsen att det viktigaste syftet med behörighets- lagstiftningen är att dess bestämmelser skall bidra till att verksam- heten inom djurens hälso- och sjukvård utövas på ett sådant sätt att den bidrar till att samhällets mål, ett gott djurhälsotillstånd, uppnås. Utöver syftet att uppnå en god djurhälsa kan en behörig- hetsreglering också ha andra funktioner. En sådan reglering kan exempelvis utgöra ett regelverk över de skyldigheter och rättigheter som gäller för dem som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård, samt innehålla sanktioner för den som inte iakttar dessa bestäm- melser. Bestämmelserna om legitimation samt om möjligheten att återkalla legitimation har som huvudfunktion att säkerställa att Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens veterinära arbetsuppgifter utförs av personer med viss kunskaps- nivå medan bestämmelserna om veterinärers skyldigheter, främst kravet på att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, tillkommit för att säkerställa en god kvalitet inom den veterinära verksamheten. En behörighetsreglering kan också ha som funktion att fylla ett informationsbehov som samhället har när det gäller yrkesutövarens kompetens. En reglering av en yrkesgrupp innebär ju en slags garanti om kompetens som är viktig såväl för den djurägare som anlitar en yrkesutövare som för arbetsgivare vid anställning av personal, allt för att undvika att olämpliga personer behandlar djur. Bestämmelser som begränsar möjligheten för den som inte är veterinär att utföra vissa åtgärder (exempelvis behandla smitt- samma sjukdomar) har tillkommit främst för att skydda djur och människor från de risker som icke adekvat vård och behandling av djur kan innebära för såväl djurs som människors hälsa. Att en behörighetsreglering kan ha sådana funktioner som anges ovan kan utgöra skäl för att införa eller utvidga en sådan reglering. Det kan emellertid också finnas andra skäl till att yrkesutövare vill att behörighetsregleringar för den egna yrkesgruppen införs. Framförallt kan det innebära marknadsföringsfördelar för de yrkesgrupper som kan ange att deras kompetens omfattas av någon form av samhällsgaranti. Det är emellertid av stor betydelse att en reglering av behörighet görs på en så långt som möjligt konkurrensneutral basis så att inte vissa yrkesutövare gynnas på andras bekostnad. Trots detta går det inte att undvika att en konsekvens av att en yrkesgrupp omfattas av en behörighets- reglering kan vara att yrkesutövarna i den gruppen gynnas framför yrkesutövare som inte omfattas av regleringen. 9.2.2Förenlighet med närings- och yrkesfriheten En behörighetsreglering innebär ett intrång i den grundlags- skyddade närings- och yrkesfriheten (2 kap. 20 § regeringsformen). För att ett sådant intrång skall vara tillåtet måste regleringens syfte anses skydda ett angeläget allmänt intresse. Skyddet för närings- och yrkesfriheten innebär att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att ekonomiskt gynna vissa företag eller personer. Inskränkningar i skyddet får göras endast Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens under förutsättning av dessa är generella och att likhetsprincipen iakttas så att alla, som i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens, har möjlighet att konkurrera på lika villkor. I och för sig kan en införd inskränkning leda till att vissa näringsidkare gynnas men det får inte vara det egentliga syftet med inskränkningen. I samband med att grundlagsskyddet infördes granskades författningar på näringsområdet, däribland lagen om behörighet att utöva veterinäryrket10. Man hade inga synpunkter på denna lags förenlighet med grundlagsskyddet, vilket innebär att syftet med den regleringen får anses vara motiverat av ett angeläget allmänt intresse och dessutom vara förenligt med likhetsprincipen. Vi konstaterar således att en reglering av yrken som sker för att tillgodose det allmänna intresset av ett gott djurhälsotillstånd är förenlig med skyddet för närings- och yrkesfriheten. 9.3Några ställningstaganden om den framtida regleringen av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård Som vi har angett i avsnitt 8.7 anser vi att yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård bör regleras i en ny lag. Vi har i vår översyn konstaterat att detta område uppvisar många likheter med humansidans hälso- och sjukvård. Många bestämmelser som gäller veterinärer, exempelvis om legitimation och disciplinansvar, liksom om verksamhet, har skapats med läkarnas motsvarande bestämmelser som förebild. Vi anser därför att det är naturligt att som förebild använda den reglering som gäller för läkare och andra yrkeskategorier, dvs. lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område (LYHS). För en utförlig redogörelse för denna reglering, se kapitel 6. Vi kommer i detta avsnitt att redogöra för några utgångspunkter som kommer att ligga till grund för våra fortsatta överväganden av de frågor som skall hanteras i lagen. 1993/94:117 sid. 19ff. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens En behörighetslagstiftning är en begränsning av yrkes- och näringsfriheten och får därför endast gälla inom sådan verksamhet där ett angeläget allmänt intresse talar för att en begränsning bör ske. Inom hälso- och sjukvården har tillämpningsområdet för behörighetslagstiftningen, LYHS, angetts genom en hänvisning till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och tandvårdslagen (1985:125). Bestämmelserna om behörighet, skyldigheter, disciplinansvar m.m. är tillämpliga inom all yrkesverksamhet som faller under dessa lagar och som utövas av hälso- och sjukvårdspersonal, ett begrepp som definieras i lagens inledande kapitel. Yrkesverksamhet som utövas av andra yrkesutövare regleras i stället i lagens fjärde kapitel som innehåller bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (de s.k. kvacksalverireglerna). Som tidigare antytts så finns ingen motsvarande lagstiftning som reglerar området för djurens hälso- och sjukvård. Behörighetslagen innehåller inte heller någon generell bestämmelse om lagens tillämpningsområde, utan i stället har tillämpningsområdet angetts i anslutning till de enskilda bestämmelserna vilket innebär att olika bestämmelser har olika räckvidd. Den nuvarande behörighetslagens vidaste tillämpningsområde är således all veterinär verksamhet, vilket är fallet när det gäller rätten att utöva veterinäryrket. Denna rätt är ju knuten till legitimationen, som gäller inom all verksamhet där en veterinär har arbetsuppgifter (se avsnitt 2.1.1). Skyddet för veterinärers yrkestitel (se avsnitt 2.1.3) är däremot begränsat till en viss del av veterinäryrket, nämligen verksamhet av klinisk art där veterinären direkt behandlar djur. Området inom vilket reglerna om disciplinansvar är tillämpliga är veterinär yrkesutövning (se avsnitt 2.1.5). Med detta uttryck avses all veterinärmedicinsk verksamhet, vilket även innefattar besiktningsveterinärernas yrkesutövning. Uttrycket veterinär yrkesutövning har inte tolkats så att tillämpningsområdet för disciplinansvarsbestämmelsen omfattar alla inom veterinäryrket förekommande arbetsuppgifter. I stället anses bara rent veterinär- medicinska uppgifter kunna bli föremål för prövning, vilket i princip innebär att veterinärens åtgärd skall ha vidtagits i förhållande till ett eller flera djur. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens Området för prövning av ärenden om återkallelse av legitimation är inte inskränkt på samma sätt (se avsnitt 2.1.5). Legitimationen skall återkallas om veterinären visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket eller på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket. Möjligheten att pröva ärenden om återkallelse av legitimation är alltså inte begränsad till enbart brister av rent veterinärmedicinskt slag. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om det är nödvändigt att behörighetslagstiftningen skall gälla hela den veterinära yrkesverksamheten, alltså även veterinära arbetsuppgifter som exempelvis är av rent administrativ art. Vårt förslag om tillämpningsområde Av de nuvarande bestämmelsernas utformning anser vi att man kan dra den slutsatsen att lagstiftaren ansett att det är av vikt att sådan verksamhet där åtgärder vidtas direkt i förhållande till ett djur, bör vara föremål för särskild skyddslagstiftning. Vi har därför dragit den slutsatsen att det är detta område som är mest angeläget att reglera. Det bör inte spela någon roll vem som utför den riskfyllda åtgärden. Vi anser därför att i stället för att ha en behörig- hetsreglering beträffande en specifik yrkesgrupp (som ibland arbetar inom området, ibland inte), så bör vi koncentrera oss på att skapa en reglering som täcker in hela verksamheten inom det skyddsvärda området. Vi anser att det område som således bör regleras är djurens hälso- och sjukvård och att detta begrepp bör definieras på följande sätt: Djurens hälso- och sjukvård är sådan verksamhet som innebär att någon yrkesmässigt undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur. Inom definitionen faller enligt vår mening alla åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Med hälsovård avses såväl individinriktad vård i form av hälsokontroller och vaccinationer som mer allmän hälsovård i form av hälsoupplysningar och rådgivning. Med sjukvård avses utöver utredning och behandling av uppkomna sjukdomar och skador även åtgärder i samband med dräktighet och förlossning. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens Denna definition sammanfaller i princip med tillämpnings- området för veterinärernas skyddade yrkestitel och för bestäm- melsen om disciplinansvar . Inom detta område är det enligt vår mening i det närmaste självklart att en behörighetsreglering med tillhörande bestämmelser om skyldigheter och disciplinansvar är väl motiverad, inte minst av djurskyddsskäl. Verksamhet som innefattar vård och behandling av djur måste hålla en hög kvalité och utföras av personer med hög kompetens. Om vården inte utförs på ett korrekt sätt kan det innebära lidande och skador för det enskilda djuret. Det är därför av stor betydelse för djurhälsan att en djurägare har möjlighet att vända sig till en yrkesutövare med en garanterad kompetens. Verksamhet som inte omfattas av lagen Vid en del myndigheter finns veterinärer med enbart administrativa uppgifter, främst inom , där veterinärerna utför arbetsuppgifter av administrativ art inom områden där veterinär kompetens är nödvändig. I sin anställning omfattas veterinärerna av de disciplinrättsliga befogenheter som myndigheten har, bl.a. enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det finns enligt vår mening ingen anledning att de veterinärer som deltar i hand- läggning av administrativa ärenden skall omfattas av behörig- hetslagens regler om disciplinansvar och tillsyn m.m. medan andra administratörer som deltar i samma handläggning skall omfattas av andra regler. Behörighetslagen bör därför enligt vår mening inte omfatta veterinärer i administrativt arbete inom en myndighet. Om en veterinär vid en myndighet däremot undersöker eller behandlar ett djur faller hans eller hennes arbete enligt vår mening under begreppet hälso- och sjukvård för djur och bör därför kunna bli föremål för exempelvis disciplinansvar. I vissa verksamheter, exempelvis i undervisning, kan vissa arbetsuppgifter falla under behörighetslagens tillämpningsområde, medan andra inte gör det. Viss verksamhet kan innefatta undersökning och behandling av djur utan att detta kan anses utgöra hälso- och sjukvård. Detta gäller framförallt ingrepp som inte är befogade av veterinär- medicinska skäl. Sådana ingrepp är förbjudna enligt 10 § djur- skyddslagen, men kan meddela undantag från bestämmelsen. Så har exempelvis skett beträffande verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens och vad som gäller för dem som arbetar inom denna omfattas inte av den lag vi föreslår. Besiktningsveterinärernas yrkesverksamhet faller enligt vår mening ofta utanför lagens tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet normalt inte kan sägas vara ett led i djurens hälso- och sjukvård. Verksamhetens mål är därför inte desamma som inom det området. Inom detta område är det i stället livsmedelslagstift- ningens mål som skall eftersträvas. 9.3.2Reglering av nya yrkesgrupper I vårt uppdrag ingår bl.a. att vi skall ta ställning till om andra yrkesgrupper än veterinärer bör bli föremål för någon form av behörighetsreglering. En första fråga är då vilka former av behörig- hetsregleringar som bör finnas.