sou · GTB394 · 2006-01-01 00:00:00 — c)identifiera processer och kategorier av aktiviteter som har, eller troligen kommer att ha, betydande skadliga effekter på beva- randet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald och övervaka dessas effekter genom provtagning och andra meto- der; och d)bibehålla och organisera genom någon mekanism, data som er- hållits från identifierings- och övervakningsaktiviteter enligt punkterna a, b och c ovan. I konventionens bilaga 1 finns en förteckning över vilka kompo- nenter av biologisk mångfald som ska identifieras och övervakas: 1.ekosystem och livsmiljöer: innehållande stor mångfald, stort antal endemiska eller hotade arter, eller vildmark; som erfordras för migrerande arter; som är av social, ekonomisk, kulturell el- ler vetenskaplig betydelse; eller som är representativa, unika eller förbundna med centrala evolutionära eller andra biologiska processer; 2.arter och samhällen som är: hotade; vilda släktingar till domes- ticerade eller odlade arter; av medicinskt, jordbruks- eller annat ekonomiskt värde; eller av social, vetenskaplig eller kulturell betydelse; eller av betydelse för forskning om bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald, som t.ex. indi- katorarter; och 3.beskrivna genom och gener av social, vetenskaplig eller ekono- misk betydelse. Bonnkonventionens formella namn är konvention om skydd av flyttande vilda djur. Enligt konventionens artikel 2 ska bl.a. parterna främja och gemensamt stödja forskning när det gäller flyttande ar- ter. formella namn är konvention om skydd av eu- ropeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Enligt artikel 3 ska bl.a. parterna främja utbildning och sprida allmän information om behovet att skydda arter av vilda djur och växter samt deras miljö. Enligt artikel 11 ska parterna bl.a. upp- muntra och samordna forskning som överensstämmer med denna konventions målsättning. Konventionens formella namn är konvention om skydd av Östersjö- områdets miljö. Av särskilt intresse i detta sammanhang är artikel 15, som pekar ut naturvård och biologisk mångfald som ett område för enskilda och gemensamma åtgärder, och artikel 24 om vetenskapligt och teknologiskt samarbete, som citeras nedan (punkterna 1–3). 1.De fördragsslutande parterna förbinder sig att direkt eller då så är lämpligt genom behöriga regionala eller andra internationella organisationer samarbeta inom vetenskap, teknologi och annan forskning samt att för denna konventions syften utbyta data och andra vetenskapliga upplysningar. I syfte att underlätta forsknings- och övervakningsverksamhet i förbinder sig de fördragsslutande parterna att harmonisera sina riktlinjer avseende tillståndsgivningen för bedrivande av sådan verksamhet. 2.Med beaktande av artikel 4 punkt 2 i denna konvention förbin- der sig de fördragsslutande parterna att direkt eller då så är lämpligt genom kompetenta regionala eller andra internatio- nella organisationer främja undersökningar och genomföra, stödja eller bidra till program som syftar till att utveckla meto- der för att utvärdera art och omfattning av föroreningar, dess spridningsvägar, förekomsten av, riskerna för samt åtgärder mot förorening i . De fördragsslutande par- terna förbinder sig särskilt att medverka till utveckling av alter- metoder för reningsåtgärder, kvittblivning och elimine- ring av material och ämnen som kan orsaka förorening av miljö. 3.Med beaktande av artikel 4 punkt 2 i denna konvention förbin- der sig de fördragsslutande parterna att, direkt eller då så är lämpligt genom behöriga regionala eller andra internationella organisationer och på grundval av de upplysningar och data som erhållits enligt punkterna 1 och 2 i denna artikel, samar- beta vid utvecklingen av med varandra jämförbara observa- tionsmetoder, vid genomförandet av kampanjartade studier samt vid utarbetandet av kompletterande eller gemensamma övervakningsprogram. Konventionens formella namn är konvention för skydd av den ma- rina miljön i Nordostatlanten. Enligt konventionens artikel 6 ska parterna genomföra och re- gelbundet publicera resultaten av gemensamma bedömningar av den miljöns kvalitet och dennas utveckling i havsområdet eller i regioner eller delar av denna, och inom ramen för sådana be- dömningar, dels utvärdera de vidtagna och planerade åtgärdernas effektivitet med avseende på skydd av den miljön, dels fast- ställa prioriterade åtgärder. Artikel 8 berör vetenskaplig och teknisk forskning och artikel 9 tillgång till information. Det formella namnet är konvention om våtmarker av internationell betydelse, i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar. Enligt arti- kel 4 ska parterna bl.a. uppmuntra forskning samt utbyte av infor- mationer och publikationer rörande våtmarkerna och deras växt- och djurvärld. För att fullgöra uppdraget har en kartläggning av vad som pågår runt om i landet varit viktig. Utredningen har genomfört en enkät riktad till nationella och regionala aktörer. Enkäten innehöll både frågor om vilken kunskap som de olika aktörerna tar fram (ett pro- ducentperspektiv) och frågor om hur tillgänglig kunskap används och vilken ytterligare kunskap som skulle behövas (ett användar- perspektiv). Utredningen har också bett de miljömålsansvariga myndigheterna bedöma vilka kunskapsbehov kopplat till miljökva- litetsmål och delmål som de ser, vilka underlag som finns och vilka bristerna är. Svaren från enkäten och de miljömålsansvariga myndigheterna har, tillsammans med mycket annan information, legat till grund för utredningens överväganden och förslag. Mer om hur utred- ningen arbetat beskrivs i kapitel 12. Utredningen har fört diskussioner med Formas och , , om forskning och det särskilda upp- drag som Formas har fått att göra en översikt över forskningen om biologisk mångfald. Eftersom Formas lagt ut uppdraget på CBM har också CBM inkluderats i diskussionen. Gränssnittet mellan den kunskapsuppbyggnad som definieras som forskning och den som kan definieras som icke-forskning är dock svårt att dra varför det är oundvikligt med viss överlappning. Uppläggningen av detta betänkande – läsanvisning Betänkandet utgörs förutom av detta inledande kapitel av ytterli- gare elva kapitel. Kapitel 2 är en genomgång av för utredningen grundläggande begrepp och överväganden. Kapitel 3 behandlar begreppet lägesbunden kunskap i generella termer och ger en kort introduktion till begreppet geografisk in- formationsteknik () och geografiska informationssystem (GIS) samt ger exempel på hur dessa metoder kan nyttjas i miljö- målsarbetet. Kapitel 4 utgörs av en genomgång av större nationella inventer- ingar i . Kapitel 5 behandlar generella kunskapsbehov i arbetet med bio- logisk mångfald utgående från det nya miljökvalitetsmålet för bio- logisk mångfald, Ett rikt växt- och djurliv. Dagens kunskapsupp- byggnad, bristerna i dagens kunskapsuppbyggnad samt behov av ytterligare kunskapsuppbyggnad redovisas. Kapitel 6 går igenom specifika kunskapsbehov i relation till de befintliga miljökvalitetsmålen. Dagens kunskapsuppbyggnad, bris- terna i dagens kunskapsuppbyggnad samt behov av ytterligare kun- skapsuppbyggnad redovisas. Kapitel 7 behandlar kunskap i det kommunala arbetet och de be- hov som kommunerna har av kunskapsuppbyggnad. Kapitel 8 behandlar frågor som anknyter till forskning. Kapitel 9 innehåller en genomgång av de system som finns för spridning och tillgängliggörande av den kunskapsuppbyggnad som genomförs, samt utgående från en analys av dessa system vissa förslag. Kapitel 10 behandlar samordningen mellan de olika aktörer som är delaktiga i det kunskapsuppbyggande arbetet samt ger förslag till åtgärder för att stärka samordningen. Kapitel 11 innehåller en genomgång av de sam- lingarna i , dessas status och användning, samt vilka kostna- derna är för att åtgärda de problem som är förknippade med sam- lingarna. Kapitel 12 slutligen ger en bredare redovisning av utredningens arbetsmetoder. 2Några grundläggande begrepp och överväganden För utredningens syften har det varit viktigt att definiera begreppet kunskapsuppbyggnad. I utredningen har följande definition av kunskapsuppbyggnad använts. Kunskap till stöd för arbetet med biologisk mångfald byggs upp genom: 1.Inventering och kartering av naturtyper, arter m.m. Denna typ av kunskap är oftast lägesbunden och skildrar för- hållanden i naturmiljön. En inventering som görs över ett större område (hela eller del av landet, t.ex. län) har ofta till syfte att identifiera miljöer som kräver särskilda naturvårdsin- satser. Det kan i vissa fall vara skydd i någon form, i andra sär- skild hänsyn. Storskaliga inventeringar är också mycket värde- fulla kunskapsunderlag i den fysiska planeringen och i ärenden som rör exploatering av mark- eller vattenområden. Inventer- ingar som görs inom begränsade områden (eller av hotade eller utpekade arter) kan behövas för att i detalj utforma åtgärder och skötsel. De kan också utgöra en grund för regelbunden uppföljning av utpekade områden (eller hotade eller utpekade arter). Inventeringar kan även vara viktiga kunskapsunderlag i en lokal förvaltning. Till den lägesbundna kunskapen behövs analytisk kunskap som, utgående från iakttagelser om natur- miljön och med stöd av vetenskapliga metoder, drar slutsatser om naturförhållandena. Övervakningen av miljötillståndet, i allmänhet kallad miljö- övervakning, syftar till att dokumentera tillståndet i miljön och dess förändringar. Resultaten visar om genomförda miljöåtgär- der leder till önskade förbättringar och om uppsatta miljökva- litetsmål nås eller inte. För övervakning av tillståndet i naturen Några grundläggande begrepp och överväganden används oftast stickprov i form av observationsytor eller prov- tagningspunkter. Avsikten är inte att ge information om den specifika ytan eller punkten, utan att genom statistisk analys visa på mönster och trender nationellt eller regionalt. Övervak- ning av miljötillståndet görs nationellt på uppdrag av Natur- vårdsverket, eller i vissa fall andra centrala myndigheter, och regionalt på uppdrag av länsstyrelserna. 3.Uppföljning av delmål, åtgärder, styrmedel m.m. Denna uppföljning syftar till att bedöma effektiviteten i miljö- arbetet, och specifikt hur arbetet med miljökvalitetsmål och delmål går. För detta ändamål har en uppsättning indikatorer tagits fram av miljömålsmyndigheterna. En årlig redovisning görs i publikation de Facto. görs en fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Det förekommer även andra uppföljningar och utvärderingar av åtgärder och styrmedel, t.ex. inom ramen för och Skogs- styrelsens verksamhet. 4.Dokumentation av erfarenheter och praktik, t.ex. metoder för be- varande och hållbart nyttjande Kunskap i form av erfarenheter och praktik finns ofta inte do- kumenterad på ett systematiskt sätt. Den kan visserligen finnas i läroböcker, handböcker, riktlinjer etc., men ofta modifieras sådan kunskap när den tillämpas i fält. Lokal kunskap finns ofta hos enskilda brukare inom de areella näringarna. Den kan också finnas hos amatörbiologer om t.ex. förekomst av växt- och djurliv. Den traditionella kunskap som fanns i t.ex. det gamla bondesamhället har däremot till stora delar försvunnit, även om en del lever vidare eller finns dokumenterad i arkiv eller museer (t.ex. hos dialekt- och folkminnesarkiven eller Nordiska mu- seet). Regeringen avser att ge CBM i uppdrag att skapa ett nytt nationellt program för lokal och traditionell kunskap relaterat till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. I uppdraget bör ingå att bygga upp ett nationellt register för tra- ditionell kunskap. 5.Forskning inklusive vetenskapliga synteser Forskningen är viktig dels för att ta fram ny kunskap och sam- manställa kunskap, dels för att stödja övriga delar av den kun- skapsuppbyggande verksamheten, dvs. inventeringar, miljö- övervakning, uppföljning och dokumentation av erfarenheter. Några grundläggande begrepp och överväganden Det är framför allt genom forskning svårare och mer komplexa frågor kan besvaras, t.ex. om funktion, orsakssamband, meka- nismer och inte minst kopplingar till kultur och samhället i öv- rigt. Utredningens fokus ligger i hög grad på de två första typerna av kunskap, dvs. inventering och kartering samt övervakning av mil- jötillståndet. I viss utsträckning behandlas också den tredje punk- ten om kunskap som fås från uppföljning av arbetet med delmålen, dvs. vilka åtgärder som har vidtagits, vilka styrmedel som har an- vänts och vilken effekt detta har haft. Den fjärde punkten som be- rör dokumentation av erfarenheter och praktik har utredningen i relativt liten utsträckning stött på i sitt faktainsamlande. Forskning ingår, som redan nämnts, inte i uppdraget. Eftersom forskning och annan typ av kunskap dock har stora beröringspunkter har utred- ningen i sitt arbete varit tvungen att beröra frågor som egentligen ligger utanför uppdraget. Dessa och vissa andra frågor som berör forskning behandlas i kapitel 8. Termen kunskapsuppbyggnad är delvis missvisande. Det går inte att en gång för alla skaffa sig all kunskap, i en bokhylla eller i en dator. Kunskapen blir föråldrad och det behövs ständigt ny in- formation och ny kunskap för att hantera en föränderlig värld och nya situationer. Det innebär att gammal kunskap, som står i bok- hyllan, ibland måste lämna plats för ny kunskap, som kanske finns digitalt istället. Å andra sidan är historiska jämförelser viktiga, särskilt som referenspunkter för att bedöma dagens situation och analysera trender. Från primärdata till bearbetad och sammanställd kunskap Olika användare av kunskap behöver få den paketerad på olika sätt. För forskaren eller experthandläggaren på en myndighet, liksom för verksamhetsutövaren, kan primärdata, dvs. de data som ur- sprungligen fångats (kanske från en viss plats), vara väsentliga att få ta del av. För att använda primärdata krävs god kännedom om un- dersökningens design och kvalificerad kompetens för att göra egna analyser och bedömningar. I många andra sammanhang, även inom myndigheter, är behovet större av sammanställda och analyse- rade/klassificerade data. Det kan röra sig om tabeller, diagram och kartor, och som kan ge svar på vad och var frågor. Några grundläggande begrepp och överväganden skaparen (t.ex. regering eller riksdag) och för en bredare publik be- hövs ytterligare bearbetning för att kunskapen ska vara begriplig och möjlig att ta till sig. Det behövs också sammanställning av kun- skap från olika håll och utifrån olika perspektiv för att utgöra ett fullgott beslutsunderlag. Det kan även behövas slutsatser och re- kommendationer. Figur 1 Olika typer av användare behöver kunskap som är bearbetad i olika hög grad A n v ä n d a r e En typ av kunskap som ofta förbises men som genererar en omfat- tande mängd information är insatser inom ramen för olika styrme- del. Dessa kunskapsunderlag är oftast dolda i så måtto att de in- går i t.ex. en administrativ databas eller i en ärenderelaterad akt. Några exempel på denna typ av kunskapsuppbyggnad: Inför beslut att inrätta ett naturreservat genomförs i allmänhet en mer eller mindre grundlig inventering av det område som avses skyddas. Inventeringarna och beskrivningarna i dessa ligger till grund för formuleringen av beslut om naturreser- vatet samt för skötselplanen. sammanställs i allmänhet inte dessa inventeringar och de finns inte heller tillgängliga annat än i de enskilda akterna. Iakttagelser i inventeringarna lagras inte i någon form av gemensamma databaser eller regi- streras i de system som finns i drift. I samband med att miljökonsekvensbeskrivningar upprättas görs på samma sätt olika former av undersökningar och in- venteringar. I de fall miljökonsekvensbeskrivningen rör ian- Några grundläggande begrepp och överväganden språktagande av ny mark, t.ex. för ett infrastrukturprojekt, kan underlagen utgöras av omfattande inventeringar. När tillsyn utförs, både direkt ärenderelaterad tillsyn eller inom skyddade områden, ska en dokumentation göras. Denna dokumentation innehåller oftast uppgifter som är av intresse för andra delar av miljömålsarbetet. Inom ramen för olika ekonomiska stödformer sker oftast en dokumentation. T.ex. så bygger jordbrukets miljöersättningar på ett ansökningsförfarande där jordbrukaren redovisar vilka marker han eller hon söker stöd för samt vilka åtgärder som avses genomföras. Inom ramen för stödperioden kontrolleras samtliga ansökningar i fält, och i de kontrollprotokoll som upprättas och dataregistreras finns detaljerade uppgifter om markerna. De typer av underlag som redovisas ovan kan ofta tillföra mycket viktig information för t.ex. ny prövning eller tillsyn, men de kan också vara till stor hjälp vid uppföljning och utvärdering. finns inga system för återvinning av denna typ av kunskap annat än vad som kan finnas inom den organisation som ansvarat för fram- tagandet. Behoven av kunskapsuppbyggnad utgår från olika plattformar. En plattform är det ständiga behov vi som människor har att lära oss mer: från vår naturliga nyfikenhet och vilja av att flytta gränserna utåt. En annan plattform är när vi utgående från ett visst givet be- hov måste lära oss något. Ett begrepp som har varit av central betydelse för utredningens arbete är begreppet tillräckligt. När vet vi tillräckligt? Tillräckligt för vad? Svaret på frågorna är naturligtvis utgående från vilken plattform som vi står på. Om vi står på nyfikenhetens plattform, så är svaret på frågorna enkelt: vi vet aldrig tillräckligt. Om vi däremot står på behovets plattform, så är svaret mindre givet. Det är frågan som driver sva- ret. Det är uppdraget som ger behovet. Problemet med kunskapsuppbyggnaden är att den kan sägas bygga på en paradox: ju mer vi lär oss, desto mer vet vi att vi inte vet eftersom gränserna mot det okända har vidgats. Några grundläggande begrepp och överväganden För utredningens syften har det varit tydligt att den centrala frå- geställningen är vilken kunskapsuppbyggnad som behövs för att de nationella miljökvalitetsmålen och de internationella åtagandena ska kunna uppnås. När bedömningar ska göras, ska dessa göras ut- gående från de ramar som miljökvalitetsmålen utgör. I och med att forskningen enligt direktiven legat utanför utredningens uppdrag, har huvudfokus ställts på de behov som användarna har av olika former av kunskapsunderlag, främst då i form av lägesbunden kun- skap. Denna utgångspunkt är också rimlig utgående från det fak- tum att det övergripande uppdraget är att nå det hållbara samhället där de tre dimensionerna samverkar på ett sådant sätt att miljökva- litetsmålen uppnås. I detta arbete så har de operativa verksamhe- terna en central roll. De nationella miljökvalitetsmålen är konstruerade i två delar. För varje miljökvalitetsmål finns ett övergripande mål med längre räck- vidd och ett antal delmål. De övergripande målen och delmålen fastställs av . Till det övergripande målet finns en precise- ring, som är regeringens bedömning, som tydliggör målets inne- börd. Exempel: Ett rikt odlingslandskap Det övergripande målet för miljöarbetet i odlingslandskapet lyder enligt följande: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Målet innebär bl.a.: 1.Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra mark- struktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosyste- mens funktioner och människors hälsa inte hotas. 2.Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljö- effekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas. 3.Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga pro- duktionsförmåga upprätthålls. Några grundläggande begrepp och överväganden 4.Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer. 5.Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. 6.Odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med sär- skilda värden bevaras och utvecklas. 7.Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras. 8.Odlingslandskapets icke-domesticerade växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda. 9.Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras. Kulturväxter bevaras så långt möjligt på sina historiska platser. 10.Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. Med stöd av preciseringen av det övergripande målet kan en be- dömning göras av vilken kunskap som behövs för att målet ska kunna uppnås. Exempel på frågeställningar som ger ledning för be- dömningen kan vara: 2.Vad är specifikt för den biologiska mångfalden i odlingsland- skapet? Vilka brukningsmetoder gynnar denna? Nyttjas metoder som är skadliga? 4.Vilket antal och omfattning av småbiotoper och vattenmiljöer krävs för att den biologiska mångfalden ska värnas? Var finns småbiotoper och vattenmiljöer i dagens odlingslandskap? Var finns behov? Var behövs nyanläggning? Vilka metoder är lämpligast för nyanläggning? 5.Vilka biologiska värden gynnas av lång skötsel, och vilka meto- der är gynnande? Var finns en lång hävdregim med gynnande 7.Vilka arter i odlingslandskapet är hotade och till vilka bioto- per/hävdregimer kan dessa knytas? Vilken omfattning krävs av arterna för att de ska anses vara mindre hotade/livskraftiga? Finns skydd/hävd i lämpliga områden? 8.Vilka är de aktuella livsmiljöerna och var går spridningsvägarna mellan dessa? Hur säkerställs livsmiljöer och spridningsvägar, vilka är de lämpligaste metoderna? Några grundläggande begrepp och överväganden 9.Vilka domesticerade växter- och djur är inhemska? Vilka är kul- turväxterna i det svenska odlingslandskapet och i vilka områden har dessa haft sina tyngdpunkter? Vilka metoder är lämpligast för bevarande. 10.Vilka främmande arter och organismer kan hota den naturliga biologiska mångfalden? Vilka intressenter kan föra in sådana arter? Vilka styrmedel är lämpligast för att undvika införsel? För målet Ett rikt odlingslandskap finns sex delmål fastställda 4.Växt- och husdjursgenetiska resurser 5.Åtgärdsprogram för hotade arter I samband med utredningens arbete har det förts fram synpunkter att delmålen sammantaget inte täcker hela det övergripande målet, och att ett genomförande av dessa inte med automatik innebär att det övergripande målet uppnås. Det är i detta sammanhang viktigt att hålla i minnet att det aldrig har varit meningen att delmålen ska utgöra en totalnedbrytning av det övergripande målet: de är ned- brytningar inom vissa områden som i ett visst givet läge har be- dömts särskilt viktiga. Kriterierna för delmålen är att de bör vara tidsatta, uppföljningsbara samt lätta att kommunicera. Delmålen ska tillsammans med bedömningen av innebörden i det övergri- pande målet lägga grunden för ett framgångsrikt miljöarbete. Miljöarbetet bygger alltså på att både de övergripande målen och delmålen uppnås. Det har inte legat inom ramen för denna utredning att bedöma i vilken utsträckning de övergripande målen och delmålen är till- räckliga för att den biologiska mångfalden bevaras. Inte heller har utredningen granskat effektiviteten i de styrmedel som ställts till arbetets förfogande. kan konstateras att det i underlag från de miljömålsansvariga myndigheterna, och även i andra un- derlag, har lyfts fram behoven av uttolkningar och konkretisering av de övergripande målen. För utredningens arbete är tydliggörandet av målstrukturen vik- tig, eftersom den lägger grunden för den analys som krävs av vilka kunskapsunderlag som främst användarna behöver för att de ska Några grundläggande begrepp och överväganden kunna arbeta effektivt. För att kunna bedöma om tillgängliga kun- skapsunderlag är tillräckliga för att miljömålen ska kunna uppnås måste först behovet bedömas. Det har tidigare nämnts att en central utgångspunkt i utredning- ens arbete har varit användarnas behov av kunskapsunderlag.