sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten är de grundläggande responsmekanismer som varje krishanteringsnätverk behöver: förvarning, mobilisering, registrering, evakuering, skydd, katastrofmedicinsk beredskap och sjukhusvård, räddningsstyrka, egendomsskydd och informationsspridning. Dessa krishanteringens konstituerande funktioner måste vara gripbara, uppdaterade och bemannade med välutbildad personal. I de flesta (men inte i alla) västländer är det inte dessa mekanismer som utgör det största problemet, eftersom många förbättringar har gjort . Hanteringen av orkanen visar dock att inget kan tas för givet i detta sammanhang. Beslutsfattare måste tränas i att hantera kriser. De måsta lära sig de återkommande frågorna i krishanteringen: de organisa- tionsproblem som kommer att dyka upp, avbrotten i informa- tionsflöden, svåra dilemman och omöjliga val, stressens kostnader och den ständigt närvarande politiken. De måste lära sig att använda enkla checklistor som förbättrar deras krishanteringsförmåga, avväga kort- och långsiktiga konsek- venser av beslut, lyssna på motstridiga synpunkter, lämna operativa val till experter, hålla sig till de politiska val som måste göras – och göra dem, underlätta spontan samordning snarare än att pådyvla organisationen färdiga recept och ha initiativ i kontakten med massmedia. 2 Det omedelbara svaret på bombattentaten i är ett instruktivt exempel på admini- strativ och samhällelig flexibilitet. Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer Övningar och simuleringar av kriser förbättrar krishanterings- förmågan. Borgmästaren i , , förklarade staden effektiva svar på 11 september- attacken med den serie krisövningar som hölls före attacken. Experter delar den uppfattningen. Återkommande simulerings- övningar underhåller medvetandet om krisstyrningens kom- plexitet, förbättrar förmågan att fatta beslut och ger dem som ingår i nätverket möjlighet att lära känna och förstå varandra. I förberedelserna inför framtida kriser måste beslutsfattare tillämpa en ny planeringsansats. Snarare än att ställa samman detaljerade procedurer som föreskriver vem som skall göra vad bör beslutsfattare i alla berörda enheter skriva korta dokument som sammanfattar krishanteringens grundläggande principer. Sådana principer är inte givna utan måste vara resultatet av omfattande och djuplodande diskussioner om en organisations hot, sårbarhet och resurser. Krisplaneringen måste vara en ständigt pågående verksamhet, vilken man kontinuerligt uppdaterar med information som rör organisationens förmåga att hantera brutala överraskningar. Planeringen skall natur- ligtvis beröra alla krishanteringens faser. I effektiv krisförberedelse ingår att bilda nätverk med mass- medierepresentanter, externa intressenter, och en mångfald av experter. När en kris väl är ett faktum, har man sällan tid att söka efter de rätta personerna och samverka med dem på ett förtroendefullt sätt. Det krävs en sammanhållen och långsiktig ansträngning för att skapa ett nätverk av detta slag. Beslutsfattare måste lära sig förstå hur (internationella) mass- medier rapporterar om kriser. De måste veta vad mass- medierepresentanter tittar efter när de skriver en berättelse, hur de arbetar och hur de hanterar en deadline. En sådan förståelse hjälper beslutsfattarna att se på sina egna handlingar utifrån; de blir medvetna om massmediernas förstärkande effekt, men de lär sig också arbeta med massmedierna för att få igenom budskap. Beslutsfattare måste förbereda efterkrisfasen (även om de inte vet om och när en kris kommer att drabba dem). De måste ha ett system för att hantera ansvarighetsfrågorna som brukar följa på varje större kris. De bör åtminstone överväga att engagera Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer extern expertis för att hjälpa till med lärandeprocessen (expertis som kan engageras för att analysera potentiella kriser). Beslutsfattare bör låta sitt krishanteringssystem granskas regel- bundet av oberoende experter (en blandning av akademiska forskare och erfarna praktiker är att föredra). En kritisk granskning utifrån kan vara nyttigt för att garantera kvaliteten i krishanteringen. Den tvingar beslutsfattarna att motivera varför systemet ser ut som det gör och ger uppslag till förbättringar av systemet. Dessutom bör beslutsfattare lära av andras erfaren- heter (lärdomar som är gratis). Effektiva förberedelser för krishantering kommer inte till stånd utan den politisk-administrativa elitens aktiva och synliga engagemang. En ifrågasättande kultur måste uppmuntras, där alla berörda får fundera över sårbarheter och föreslå för- bättringar i syfte att åstadkomma ett mer system. Beslutsfattare på hög nivå måste skicka signalen att kris- hantering är viktig – också under normala omständligheter. 5.Att bygga ett effektivare krishanteringssystem – diskussionspunkter Detta slutavsnitt översätter forskningens resultat till en agenda för diskussion om krishantering. På grundval av de fakta som presenterats ovan skisseras en uppsättning rekommendationer som kommissionens ledamöter kan överväga. Det rör sig om ganska generella råd, som måste preciseras och anpassas till den svenska miljön. Följande punkter hör hemma på en sådan agenda: 1.Att formulera en vision för krishanteringen Kommissionen kan överväga fördelarna med en övergripande kris- hanteringsfilosofi. En sådan vision kan bidra till att klargöra statens roll före, under och efter en kris. Den bör identifiera gränserna för statens förmåga och precisera statens och den enskildes respektive roller. Den definierar vad som är acceptabla risker (och hur dessa bestäms). Den bör skissera en strategi, identifiera vem som skall ha ledningsansvaret (och vem som inte skall ha det), vad som görs för att förebygga kriser, och hur man planerar att lära sig av kriser som Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer inträffar hemma eller utomlands. En sådan filosofi skall vara enkel att förstå, lätt att komma ihåg, inspirerande och effektiv när den tas i praktiskt bruk (särskilt för dem som tar den första stöten ute i organisationen). Detta betyder inte att en sådan vision skall formuleras och på- dyvlas uppifrån. Det kan i själva verket vara lämpligt att låta den vara resultatet av en organiserad diskussion. Den bör inte heller vara detaljerad utan kunna rymmas på några sidor. 2.Att översätta visionen till policy En filosofi eller vision för krishantering kommer sannolikt att vara ineffektiv om den inte tränger ut i alla de politikområden som till- sammans definierar den offentliga sfärens ansvar. Ett sätt att åstad- komma detta kan vara att låta policyenheter och nationella och kommunala myndigheter formulera en krishanteringsfilosofi (helst i enlighet med ovannämnda övergripande vision). Det skulle kräva att politiker och tjänstemän på alla nivåer bedömde krishanter- ingsförmågan. Det skulle sätta i gång en bred diskussion om vad som kan förväntas från den offentliga sfären i händelse av kris. Det skulle också bidra till att formulera förutsättningarna för en cent- ralisering i händelse av kris och för (internationellt) samarbete. En sådan process för lokalt policyskapande skulle otvivelaktigt resultera i en mångfald perspektiv. Det finns ingen anledning att tro att det skulle försämra effektiviteten i krishanteringen. Det är dock av central betydelse att befattningshavare på alla nivåer aktivt engagerar sig i krishanteringens komplexa frågor. Den akademiska litteraturen om krishantering rekommenderar ett decentraliserat system. Under en kris skall centrala instanser underlätta och bistå och vara beredda att ta över när den under- ställda nivån inte klarar uppgifterna. Dessutom måste de fatta alla strategiska beslut och avgöra när valsituationer uppträder som inte kan eller skall hanteras på operativ nivå. De flesta västländer har antagit denna princip . En effektiv krishanteringsstruktur präglas av en tydlig arbets- fördelning och en välformulerad policy vad beträffar ansvaret för Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer att agera på olika administrativa nivåer. Ansvar skall vara väldefi- nierat och ges adekvata förutsättningar. Men det är viktigt att inse att en formell struktur bara är ett led i förberedelserna. En kris kan på göra befintliga strukturer meningslösa. inträffade kriser som och 2004 indikerar en ny typ av kriser, som är geografiskt obegränsade. Vad som krävs för at hantera sådana kriser är en hög grad av sam- ordning mellan alla de administrativa instanser som blir involverade i hanteringen. Det är viktigt att här skilja mellan omedelbara och långsiktiga konsekvenser av en kris. Centrala instanser kan underlätta samord- ning i krisens tidigare skeden, men det vore en illusion att tro att de kan pådyvla ett krishanteringsnätverk samordning. Men på både kan och bör centrala instanser åtnjuta en stark ställning i den administrativa hierarkin. En central krisenhet kan förbättra samordningen på strategisk nivå. Men att ge den formellt ansvar för att hantera hela krisopera- tionen genom kommandostyrning, inklusive ansvar för markope- rationerna, kommer inte att öka effektiviteten i krishanteringen särskilt mycket efter en katastrof. Effektiviteten i krisresponsen tjänas bäst av ett permanent förbe- redelsearbete. Med detta i åtanke kan man initiera en centralt place- rad instans med uppgift att underlätta krishanteringen. Ett sådant centrum skulle kunna bistå andra administrativa enheter och skapa en gemensam vision för krishanteringen. Dessutom kan man över- väga att skapa en snabbinsatsstyrka. En sådan styrka skulle ha stän- dig beredskap att utveckla ett antal olika funktioner varsomhelst i världen. För att garantera en effektiv återuppbyggnad är det en fördel att ha en central koordinerande instans. Vilken myndighet eller de- partement som bör ta denna roll beror i allmänhet på typen av kris. En viktig fråga att diskutera är nivån på det lagstöd som krävs för effektiv krishantering. Efter illa hanterade kriser ropar besluts- fattare ofta på vidgade legala befogenheter. De kommer enligt dem att ge dem mer handlingsutrymme för att hantera kriser. En kris kan verkligen kasta ljus över vissa lagrestriktioner som är föråldrade eller motverkar sitt syfte, i vilket fall de bör Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer Litteraturen ger emellertid få exempel på att krishan- tering allvarligt skulle ha hindrats bara av lagrestriktioner. Oftare belyser en kris den existerande spänningen mellan administrativ makt och medborgarnas personliga rörelsefrihet. Det vore ett miss- tag att offra juridiska principer på krishanteringens altare. Lagen ger oftast gott om utrymme för beslutsfattare att vidta kraftfulla åtgärder i krissituationer. Kommissionen kan vilja inta en tydlig ståndpunkt när det gäller en regerings förmåga att kommunicera i kriser. Detta är förvisso ett av de mest genomforskade områdena inom krishantering, men i prak- tiken visar sig kriskommunikation ofta vara ett illa förstått instru- ment. Det är inte lätt att kommunicera om risker och kriser med allmänheten, massmedia och andra offentliga instanser när brist på information föreligger. Men det finns gott om lärdomar att hämta. Det finns en klar spänning mellan centraliserade och decentra- liserade lösningar. Ett alternativ är att koncentrera all kriskommu- nikation till en central. Det hjälper regeringen att tala med en mun, men det skulle begränsa både snabbheten i överföringen (eftersom all kommunikation först måste passera centralen) och dess ome- delbara användbarhet (eftersom budskap från centrum tenderar att vara mindre detaljerade). Ett andra alternativ är att stärka perifera enheters förmåga att kommunicera i krissituationer. Det skulle förbättra snabbheten och precisionen i informationen, men det skulle också leda till skilda tolkningar av regeringens position. Som en kompromiss mellan dessa båda alternativ kan man över- väga att skapa ett centrum med experter på kriskommunikation, som skulle ha som uppgift att bistå alla offentliga instanser med förberedelser för förbättrad kriskommunikation. Det säger sig nästa självt att alla som kan hamna i förarstolen måste vara ordentligt förberedda. I verkligheten sker detta sällan. En orsak är brist på utbildningskapacitet. Det bör vara regeringens ansvar att se till att kapaciteten är tillräcklig (på universitet, andra utbildningsanstalter eller i den privata sektorn) för att utbilda och Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer fortbilda potentiella krishanterare. Om det råder brist på sådan kapacitet, kan kommissionen överväga tanken att skapa ett natio- nellt utbildningscentrum för krishantering (det Schweiziska Insti- tutet för Strategisk Ledarskapsutbildning kan tjäna som intressant förebild). Utbildning är inte bara en individuell fråga; krishantering förut- sätter kollektiva ansträngningar. Därför måste utbildning äga rum också på den organisatoriska nivån. Alla offentliga organ bör regel- bundet delta i krisövningar (inom och mellan organisationer). Ett nationellt utbildningsinstitut kan bistå dessa organ i utveckling och ledning av sådana övningar. 7.Kontakt med drabbade och överlevande Under och efter en kris läggs ofta mycket kraft på att minska lidandet bland överlevande och deras anhöriga. När krisen avtar, går denna grupp ofta vilse i den byråkratiska vildmarken. På kan den känna sig övergiven. För att undvika en pyrande kris efter krisen kan det vara lämpligt att skapa en liten, multidi- sciplinär grupp av specialister med uppgiften att vägleda dessa människor genom den byråkratiska labyrinten tillbaka till ett nor- malt liv. 8.Att skapa rutiner för lärande och ansvarighet I krisens kölvatten följer en möjlighet till förändring: att lära sig vad som gick fel och försäkra sig om att dessa fel inte kommer att upprepas . Efterkrisperioden är också en mycket politi- serad period, under vilken många grupper försöker få gehör för sina bedömningar och reformförslag. Ansvarighetsrelaterade processer kan lätt urarta till så kallade blame games. För att garantera en rättvis ansvarighetsprocess som inte förhindrar lärande kan det vara av värde att formulera procedurer för undersökning och ansvarig- het. Sådana procedurer blir då fasta punkter att navigera efter i den turbulenta efterkrisfasen. Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer 9.Institutioner för internationellt samarbete Det förefaller sannolikt att det kommer att inträffa fler kriser av gränsöverskridande natur. Detta reser intressanta frågor om ut- formningen av institutioner som är svåra att besvara på krishanter- ingsforskningens nuvarande nivå. En uppenbar väg att förbättra det internationella samarbetet går via Europeiska Unionen (EU). EU har blivit allt aktivare på krishanteringsområdet (delvis på grund av ansträngningar), men unionen erbjuder inget substitut till bilateral samverkan. Andra internationella organisationer kan er- bjuda en användbar plattform. Kommissionen kan ha intresse av att diskutera vidare åtgärder, men mer forskning behövs sannolikt innan de existerande alterna- tiven kan utvärderas. För att ett krishanteringssystem skall kunna vara effektivt krävs tillräckligt med resurser. Kommissionen bör bedöma om nuvarande resurser i är tillräckliga eller om de behöver ökas. Om så inte bedöms vara fallet, kan kommissionen åtminstone diskutera frågan i sin rapport. I enlighet med förslagen ovan bör resurser göras tillgängliga på alla administrativa nivåer och i alla myndig- heter. Författaren har valt att inte tynga ner texten med omfattande refe- renser till den tillgängliga litteraturen. Noggrannare hänvisningar kan ges på begäran. I detta avsnitt listas en del av den litteratur som legat till grund för denna bakgrundsrapport. Den kan vara till hjälp för den som vill läsa vidare. Aguirre, B. Homeland security warnings: Lessons learned and unlearned, and Disasters 22: 103–15 Bardach, E. Development dynamics: Interagency collabora- tion as an emergent phenomenon, nistration Research and Theory 2: 149–64 Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer Communities in disaster: A sociological analysis of collective stress situations. Risk society: Towards a new modernity. Birkland, T. After disaster: Agenda-setting, public policy, and focusing events. Boin, R.A., t , P., , E. and Sundelius, B. (2005) The poli- tics of crisis management. Boin, R. A., , C. and Overdijk, W. I. Crisis simulations: Exploring tomorrows vulnerabilities and threats, Simulation and Gaming: , Practice and Research 35: 378–93 . and Kuipers, S. From normal incidents to political crises: Understanding the selective politicization of policy failures, Government and Opposition 38: 279–305 Crises in world politics: Theory and reality. , L. F. 2000. Training civil servants for crisis management, Management 8: 192–96 Chisholm, D. Coordination without hierarchy: Informal structures in multiorganizational systems. Mission improbable: Using fantasy documents to tame disasters. Dekker, S. and Hansén, D. Learning under pressure: The effects of politicization on organizational learning in public bureaucracies, 14: 211–30 Drabek, T. Managing the emergency response, 45: 85–92 Drabek, T. E. and Quarantelli, E. Scapegoats, villains, and disasters, Transaction 4: 12–7 Policymaking under adversity. New : Transaction Books Dynes, R. Organized behavior in disaster. t , P. Symbols, rituals and power: The lost dimension in crisis management, Mana- gement 1: 36–50 Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer t , P., , U. and Kouzmin, A. Crisis decision making: The centralization thesis revisited, Administration and Society 25: 12–45 , C. F. (ed.) International crises: Insights from beha- vioral research. System effects: Complexity in political and social life. Kettl, D. F. 2003. Contingent coordination: Practical and theore- tical puzzles for homeland security, Administration 33: 253–77 Lagadec, P. States of emergency: Technological failures and social destabilization. Lagadec, P. Learning processes for crisis management in complex organizations, Management 5: 24–31 Lagadec, P. Understanding the French 2003 heat wave expe- rience: Beyond the heat, a multi-layered challenge, Management 12: 160–69 Landau, M. On the concept of a self-correcting organiza- tion, 33: 533–42 LaPorte, T. High reliability organizations: Unlikely, de- manding, and at risk, Management 4: 60–71 McConnell, A. Overview: Crisis management, influences, responses and evaluation, Parliamentary Affairs 56: 363–409 Parker, C. and , E. the origins of strategic surprise, Political Psychology 23: 601– 30 Perrow, C. Normal accidents: Living with high-risk techno- logies. Petak, W. J. (ed.) Emergency management: A challenge for public administration, 45: 3–7 Pidgeon, N. The limits to safety? Culture, politics, learning and man-made disasters, Management 5: 1–14 Quarantelli, E. The future is not the past repeated: Pro- jecting disasters in the 21st century from present trends, Jour- nal of Contingencies and 4: 228–40 , U., Boin, R. A. and Comfort, L. (eds.) Mana- ging crises: Threats, dilemmas, opportunities. Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer Flirting with disaster: Public management in crisis situations. Sundelius, B. and , J. Strategic dilemmas of biosecu- rity in Union, Biosecurity and Bioterrorism 2: 17–23. A. and Pidgeon, N. Weick, K. E. and Sutcliffe, K. Managing the unexpected: Assuring high performance in an age of complexity. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i krishantering med internationell bakgrund , , , , , Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Tsunamikatastrofen i utgjorde en extraordinär händelse. Till en början visade den sig vara övermäktig de svenska myndigheter- nas hanteringsförmåga. Varken i Statsrådsberedningen, Utrikes- departementet eller i andra departement synes man inledningsvis ha insett katastrofens omfattning. Den för förståelsen nödvändiga kunskapen och erfarenheterna saknades liksom en adekvat led- ningsorganisation som kunde träda i funktion omgående. Det tycks också på hög nivå ha saknats ett riktigt krismedvetande, som kunde ha tjänat som väckarklocka. Den svenska organisationsprincipen att alla myndigheter, som i fred är ansvariga för något även är det i kris och krig, höll inte till alla delar måttet, i synnerhet inte inledningsvis när läget var som mest osäkert och svårbedömbart. Det räcker inte att förlita sig på ad hoc samråd och informationsutbyte. Mot denna bakgrund skall man se Utrikesgruppens förslag. Tsu- namikatastrofen utgör i sig en viktig lärdomsprocess för . Flera erfarenheter håller redan på att tillvaratas och omsättas i praktiken, vilket är bra. har såle- des antagit ett särskilt inriktningsbeslut avseende utrikesförvaltningens krisberedskap och konsulära verksamhet. Oberoende av detta vill Utrikesgruppen framföra följande syn- punkter. Katastrofer, som kan beröra ett stort antal svenskar i utlandet, kommer att fortsätta att inträffa. De kan vara av skiftande karaktär – naturkatastrofer, flygplansolyckor, terroristattentat m.m. Fre- kvensen av sådana katastrofer kommer sannolikt att öka dels därför att fler och fler svenskar kommer att befinna sig utomlands, dels därför att vi lever i en orolig värld, vilket de senaste årens terrorist- attentat har visat. Det ligger i sakens natur att de flesta av dessa katastrofer kom- mer att vara oväntade och i vissa fall ha sådan omfattning att de överstiger de insatsresurser som normalt finns tillgängliga i ett in- ledningsskede. För att möta denna situation behöver vi därför en bättre mental och fysisk beredskap i vår svenska ledningsorganisa- tion. Regeringen har det övergripande politiska ansvaret i . För att regeringen skall kunna agera snabbt och effektivt även i svåra och oväntade krissituationer behövs ett organ nära den politiska Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris beslutsmakten, som kan förse regeringen med adekvat och nödvän- digt underlag . Av central betydelse är att regeringens agerande vid en katastrof utomlands grundas på en snabb, precis och utförlig bedömning av katastrofens karaktär och omfattning. En sådan auktoritativ analys förutsätter ett organ i en kontinuerlig verksamhet. När katastrofen inträffar måste alla kontakter, nationella och internationella, vara upparbetade. Vidare måste funktionen ha en kritisk massa. Detta innebär att verksamheten måste få en bredare karaktär än att ute- slutande förbereda insatser vid katastrofer. En central placering av verksamheten i är nödvändig för att upplysningar skall kunna inhämtas från motsvarande enheter i andra huvud- städer. Inträffar katastrofer som drabbar ett stort antal svenskar utom- lands, blir detta naturligen och omgående en huvuduppgift för de svenska utlandsmyndigheterna på platsen. Deras huvudman i Sve- rige, under regeringen, är . Det innebär att det operativa ansvaret i sådana kris- och katastrofsituationer i för- sta hand bör ligga hos utrikesförvaltningen. De praktiska åtgär- derna på platsen kräver god lokalkännedom, personkontakter och språkkunskaper, vilket finns hos utlandsmyndigheterna. De utgör det svenska samhällets kontaktyta gentemot utländska myndig- heter. Det betyder dock inte att ansvaret för allt agerande från svensk sida under en sådan katastrofsituation utomlands bör ligga kvar hos . Beroende på omständig- heterna torde en hel del av det operativa ansvaret kunna föras över till sakligt berörda myndigheter, som har direktkontakt med utlandsmyndigheterna. Utrikesgruppen anger inledningsvis några principiella utgångs- punkter och diskuterar vissa ansvarsfrågor. Därefter lämnar grup- pen sina förslag och synpunkter, vilka kan sammanfattas enligt föl- jande. Att ledningsorganisation förstärks med ett klarare operativt ansvar för kabinettssekreteraren och en honom eller henne direkt underställd chefstjänsteman för krisberedskaps- frågor. Att kraftfulla åtgärder vidtas för att stärka och utlandsmyndigheternas konsulära beredskap, bl.a. med hjälp av ny teknik. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris