sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — () bedömer dock på grundval av en utförd studie att ett utbrett bruk av inplaceringar i infra- struktur kan vara förenat med betydande svårigheter, vilket skulle kunna göra det alternativet svårt att realisera i större skala (jfr PTS preliminära beslutsutkast , dnr 05-8675/23, s.8). När det gäller samlokalisering i tv- och radiomaster för att sända ljudradio eller tv finns det vissa alternativ för en operatör till att placera sin egen antennutrustning i någon annan operatörs mast. En tillträdande part kan få fysiskt tillträde till ett eller flera av de tekniska moment som ingår i en sändarstation, för att den till- trädande parten själv skall kunna ombesörja programutsändningen från den aktuella sändarstationen. När det gäller digital marksänd tv kan ett sådant fysiskt tillträde bestå i att den tillträdande opera- tören enbart placerar in utrustning i stationsbyggnaden. Då nyttjas befintlig antennutrustning liksom antennmatningskablarna. En tydlig inkopplingspunkt kan då enligt PTS åstadkommas genom att tillträdet sker i form av inkoppling av den tillträdande operatörens utrustning till befintlig s.k. combinerkedja, vilket innebär att man delar redan installerade antennpaneler och matarkablar. Ett sätt att göra detta är genom att man delar på användningen av matarkablar upp i masten, genom att lägga ihop flera frekvenser i en och samma matarkabel genom en teknisk utrustning som kallas combiner. Fysiskt tillträde kan enligt PTS även innebära att den tillträdande operatören placerar in sina egna combinersteg i en befintlig sta- tionsbyggnad. Fysiskt tillträde innebär enligt PTS att befintliga antennmatningskablar och övrig relevant utrustning i direkt anslutning till antennnbäraren får samutnyttjas av tillträdande operatör. Om en mast eller ett torn inte går att belasta ytterligare är en möjlighet naturligtvis att byta ut anläggningen mot en ny och kraftigare anläggning som är dimensionerad att klara all utrustning. är detta dock dyrare än att etablera en ny mast i när- heten. Detta beror på att kostnaderna för rivning och ometablering av befintlig utrustning är höga. Anläggningskostnaderna för en mobilmast varierar beroende på geografi, masthöjd, vägar för byggetablering och inte minst tillgång till el. Kostnaden för att etablera en komplett basstation – med väg, mast, byggnad, el och kommunikationsutrustning – varierar från fall till fall. Det finns enligt operatörerna exempel från ca till , där genomsnittet förmodligen ligger någonstans . Som en jämförelse kostar en stormast för rundradiosändningar ca 50 – att bygga. Kostnaden för teknikbyggnad och kommunikationsteknik utgör oftast en mindre del av en etablering. En operatör som hyr in sig i en mast håller i allmänhet själv med teknikbyggnad och kommunikationsteknik, vilket ger en lägre etableringskostnad, men man binder sig för en årlig hyreskostnad som varierar. Det är inte säkert att samlokalisering i längden blir ett billigare alternativ för en operatör än att bygga en egen mast. En faktor av speciell betydelse i sammanhanget är strömförsörjningen av en bas- station. Eftersom anslutningskostnaden för el, särskilt i glesbygd, kan bli betydande för en basstation och i vissa fall kan uppgå till kan detta i sig vara en drivkraft till sam- lokalisering. Ett specialfall finns beträffande , som i avlägset belägna trakter kan ansluta en mast via strömförsörjningen för järnvägen. Det finns dock begränsningar i möjligheterna att låta andra aktörer använda denna möjlighet. I allmänhet anger operatörerna att de gärna inplacerar sin utrust- ning i en mast eller ett torn som någon annan äger. Däremot vill de själva äga sin utrustning (antenn och kommunikationsteknik samt teknikbyggnad). 4.4Befintlig och förväntad mastutbyggnad Av beskrivningen i bilaga 2 framgår att de nät som framför allt kommer att fordra nya basstationer är CDMA-450, UMTS, och . Av dessa är det utbyggnaden av UMTS som utan jämförelse kommer att fordra flest nya för bas- stationer. Utbyggnaden av det nya CDMA-450, och är enligt tillståndshavarna i första hand tänkt att ske genom inpla- ceringar i befintliga . När det gäller CDMA-450 och FWA är en fortsatt utbyggnad utöver vad som är möjligt att inplacera i befintliga , enbart fråga om en förtätning av infrastrukturen, vilken är starkt förknippad med ett ökat antal nya användare. Utredningen har begärt underlag från operatörerna om antal platser där de har basstationer samt hur många som samutnyttjas mellan operatörerna. För befintliga nät inom NMT och GSM kan antalet platser beräknas till mellan 7 000 och 8 000. och äger tillsammans omkring 2 000 . Utbyggnads- behovet för att uppnå återstående delar av utlovad täckning för UMTS är svårbedömt, men det handlar troligen om upp emot 8 000 nya . Här kan dock den tekniska utvecklingen spela in till viss del och minska behovet något. Till detta kommer ett behov av ytterligare som motiveras av rent kommersiella skäl. Detta hänger samman med att det inte alltid är tillräckligt för operatörerna att uppfylla täckningskraven. Det kan finnas kommersiella skäl att bygga ut bättre täckning med högre kvalitet än vad tillståndsvillkoren kräver för att kunderna skall efterfråga tjänsten. Ett ytterligare utbyggnadsbehov kan upp- stå om användningen i näten ökar. Då måste basstationerna förtätas. Denna utbyggnad sker dock löpande och torde i allmänhet inte vara lika problematisk som en helt ny nätutbyggnad. Det talas ibland om att en fjärde generationens mobiltelefoni håller på att utvecklas. Det är dock inte entydigt vad som menas med detta - det kan antingen avse att nya band avsätts för mobil kommunikation, men det kan också innebära att samverkan mellan befintliga nät möjliggörs och att terminalutrustningen har flera radiogränssnitt som medger överlämning mellan olika nät. Det är därför svårt att förutsäga om det finns ett stort utbygg- nadsbehov inom överskådlig tid för ytterligare stora mobilnät. Samutnyttjandet mellan operatörerna varierar stort. Det finns redan flera tusen inplaceringar på kommersiell grund och ytter- ligare många är planerade. Styrande för huruvida samutnyttjande är intressant för operatören är bl.a. hur radioplaneringen ser ut, dvs. om en redan befintlig mast passar in i respektive operatörs täck- ningsbehov. Dessutom finns det många där inte enbart mobiloperatörer är samlokaliserade utan där många andra verksam- heter också hyr in sig precis som operatörerna hyr in sig i som andra än mobiloperatörer etablerat. När det gäller GSM finns ett betydande samnyttjande av på många håll. Att operatörerna samarbetat på liknande sätt för att så snabbt och effektivt som möjligt bygga ut UMTS-nätet har dock inte skett i så stor utsträckning. Det har i vissa fall varit så att operatörer velat sätta upp en mast precis intill en redan befintlig mast, uppförd av en annan operatör. Om en operatör inte får till- gång till en viss placering för en basstation, kan det inträffa att det i stället krävs två basstationer för att uppnå full täckning. Detta gäller i synnerhet för mera avståndskänsliga nät, t.ex. UMTS. För lokalisering av ett nät som t.ex. det nya CDMA- 450 finns däremot en betydligt större flexibilitet som i många fall medför att alternativa placeringar kan finnas inom räckhåll, om en viss samlokalisering inte är möjlig. I stället för att etablera en mast kan en antenn sättas upp på en byggnad eller annan anläggning än en radiomast. Av särskilt intresse i detta sammanhang är kraftbolagens infrastruktur liksom olika väganordningar. Det är ur teknisk synvinkel fullt möjligt att placera radioantenner i kraftledningsstolpar. Det skulle dessutom vara mycket intressant från radioteknisk synpunkt att placera antenner i de belysningsanordningar som finns utefter vägarna. Uppsättning av antenner i kraftledningsstolpar förekommer till en del, men den är förknippad med restriktioner framför allt när det gäller underhåll och ändringsarbeten i starkströmsanläggningen, eftersom särskilda säkerhetsregler då gäller. När det gäller väg- anordningar är det väghållarens inställning som är avgörande. Väg- hållare är framför allt och kommunerna. 4.5Hur går det till när man skall se ut en lämplig placering för en basstation? Inför etablering av ett nät måste en operatör skissa på en nätstruk- tur. Denna baseras bl.a. på en prognos över antalet användare, deras behov av tjänster, ekonomiska faktorer samt tillståndsvillkor. Nivåer på tjänstekvalitet och framkomlighet måste bestämmas utifrån såväl kommersiella hänsynstaganden som tillståndskrav. På grundval av dessa antaganden gör de olika operatörerna förfinande prognoser om trafikbehoven. De kan sedan optimera nätet tekniskt och ekonomiskt utifrån denna prognos. Innan operatören lämnar in bygglovsansökningar för bas- stationer görs bedömningar om var dessa skall placeras. undersöker operatörerna själva, genom att använda en datamodell baserad på geografisk information. På så sätt kan man bestämma var basstationerna skall placeras för att uppnå så bra täckning som möjligt. När man med hjälp av datamodellen har räknat fram lämp- liga mastplatser undersöks de tilltänkta och alternativa platserna. I allmänhet undersöker operatörerna om det finns möjlighet att etablera utrustningen på en befintlig byggnad eller i en befintlig mast. I fallet med en befintlig mast kontaktas den operatör som äger masten, eller dennes ombud, för besked om huruvida det finns ledig plats i masten. I annat fall kontaktas berörda fastighetsägare. Operatören lämnar i allmänhet in en ansökan om bygglov till kommunen först efter att fastighetsägaren gått med på att upplåta plats för anläggningen. Det omvända har dock också förekommit. En operatör som anlägger ett elektroniskt kommunikationsnät avsett för allmänt ändamål har möjligheten att ansöka om lednings- rätt, dvs. en upplåtelse som bygger på tvång. I allmänhet sker dock upplåtelserna på frivillig väg och det finns numera en väl etablerad marknad för sådana upplåtelser. Fastighetsägarnas intresse- organisationer har utarbetat särskilda standardavtal för sådana upplåtelser. En unik position i detta avseende har som till största delen kan lokalisera masterna på statens mark för järn- väg. Operatören kan välja att ansöka om bygglov eller förhands- besked. Ett förhandsbesked tar sikte på lokaliseringen av anlägg- ningen. Ett förhandsbesked gäller och är bindande vid prövningen av bygglov. När operatören har lämnat in en ansökan till kommunen hamnar den först hos en tjänsteman, som granskar ansökan utefter vissa kriterier. Bygglovsgranskaren har i vissa fall rättighet att själv fatta beslut om ansökan, men i de allra flesta fall beslutar kommunens byggnadsnämnd. Bygglovsgranskaren bereder ärendet och lämnar förslag till antingen bifall eller avslag. fattar sedan beslut om huruvida bygglov skall beviljas eller inte. Efter att nämnden fattat beslut om bygglovet kan ärendet överklagas och denna process kan dra ut . Ett överklagande av ett beviljat bygglov är dock som huvudprincip inte något hinder mot att börja uppföra masten, men att bygga utan lagakraftvunnet beslut sker på egen risk. Nekas man bygglov får man däremot inte bygga någon mast när överklagandet prövas. Bifall till ett över- klagande medför då i allmänhet att ärendet återförvisas till kom- munen för förnyad prövning. Det krävs inte alltid någon särskild bygganmälan. Detta framgår av bygglovsbeslutet. I annat fall måste bygganmälan göras innan arbetet påbörjas. efter beviljat bygglov eller senast före byggstart skall kommunen kalla till ett samråd. Vid samrådet bestäms omfattningen, sättet och formen för bestyrkande av att anläggningen överensstämmer med de tekniska egenskaps- kraven i en kontrollplan. Vid samrådsmötet deltar representanter för , byggherren och dennes entreprenörer. Vid byggsamrådet skall informera byggherren om nämnden har anledning att anta att arbetena kräver tillstånd av en annan myndighet. Byggherren måste utanför planlagt område också anmäla mast- etableringen till för samråd enligt . Läns- styrelsen undersöker huruvida masten klarar kraven enligt krite- rierna i . skall som regel inte placeras i national- parker, naturreservat, djur- och växtskyddsområden, Natura 2000- oråden, strandskyddade områden eller kulturreservat. Dessutom krävs tillstånd från Luftfartsstyrelsen och Försvarsmakten. I samband med bygglovsprövning förekommer inte sällan oro hos kringboende och andra som vistas i närheten av basstationer för att den elektromagnetiska strålningen från radioanläggningen kan vara skadlig för människor. Den ökande användningen av elektronisk kommunikation med- för att allmänheten exponeras allt mer för ickejoniserande strålning i form av elektromagnetiska fält och radiovågor utgör en del av det som brukar betecknas som elektromagnetiska fält. Man brukar skilja mellan icke-joniserande och joniserande strålning. Jonise- rande strålning sträcker sig från 3 000 THz och uppåt och omfattar bl.a. röntgenstrålning och gammastrålning. Under den joniserande strålningens frekvensspektrum finns den optiska strålningen med ljus i olika former och värmestrålning. Under denna finns sedan radiovågorna. Bestämmelser om joniserande och icke-joniserande strålning finns i strålskyddslagen (1988:220). Syftet med lagen är att männi- skor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning. I lagen anges bl.a. att den som bedriver verksamhet med strålning skall med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö, kontrollera och upprätthålla strålskyddet på den plats och i den lokal och övriga utrymmen där strålning förekommer samt väl underhålla tekniska anordningar samt mät- och strål- skyddsutrustning som används i verksamheten. () är enligt strålskyddsförordningen (1988:293) den myndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden av strålskyddslagen och av de föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. SSI är enligt förordningen (1988:295) med instruktion för central förvaltningsmyndighet för frå- gor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Institutets uppgifter framgår av dess instruktion. Här kan nämnas att institutet skall sär- skilt skaffa sig god kännedom om de risker som är förknippade med strålning och uppmärksamt följa utvecklingen inom de biolo- giska strålningsverkningarnas och strålningsfysikens områden ha ett centralt samordnande ansvar för målinriktad strålskydds- forskning bedriva ett målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete inom strålskyddsområdet främja tillkomsten och upprätthållande av internationella nor- mer på strålskyddsområdet vara samordnande organ för olika strålskyddsintressen i landet och därvid samverka med myndigheter och sammanslutningar som sysslar med strålskyddsfrågor sprida upplysningar om strålskyddet samt om strålning och om dess egenskaper och användningsområden tillhandahålla underlag för tillämpningen inom institutets ansvarsområde av 3–5 kap. och plan- och bygg- lagen fortlöpande värdera stråldosbelastningen för befolkningen som helhet och för kritiska grupper. Enligt förordningen (1996:570) med instruktion för är myndigheten central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksam- het, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel, i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden. skall verka för god hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolk- ningen. klargjorde i ett meddelande (meddelandeblad nr 5/2002, Mobilbasstationer och ) att uppfattning var att det inte fanns några skäl att anta att etablering av mobilbasstationer kan orsaka olägenhet för människors hälsa utifrån gällande kunskapsläge. För elektromagnetiska fält finns gräns- och riktvärden som byg- ger på resultat från forskning som bedrivits . På grundval av riktlinjer från den internationella strålskydds- kommissionen för icke-joniserande strålning (ICNIRP) har EU gett ut rekommendationer om högsta tillåtna gränsvärden för exponering av elektromagnetiska fält (EGT L 199/99 s. 59, celex- nr: 399L0519). Dessa rekommendationer för allmänhetens expone- ring har införts i som allmänna råd från SSI, Statens strål- skyddsinstituts allmänna råd om begränsningar av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält (SSI FS 2002:3). Dessa rekommendationer får anses utgöra SSI:s bedömningar av hälso- riskerna med strålning. I har mobiloperatörerna kontrollmätt strålningen från basstationer på omkring 1 000 fastigheter. Mobiloperatörerna kontrollmätte de elektromagnetiska fälten kring nya basstationer för att visa att basstationerna höll sig inom gräns- värdet. Mätvärdena låg alltid långt under föreskrivna gränsvärden. I regeringens proposition Från IT-politik för samhället till poli- tik för IT-samhället (prop. 2004/05:175, s. 128) anges att den sam- lade bilden som forskningen inom området ger är att högfrekventa elektromagnetiska fält (EMF) inte leder till skadliga hälsoeffekter så länge gränsvärdena iakttas. Ny kunskap kan dock medföra att riskbedömningen behöver omprövas. för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har regeringens uppdrag att bevaka forskningen om elöverkänslighet, och SSI har inrättat ett vetenskapligt råd som skall bistå general- direktören i frågor som rör elektromagnetiska fält. Inom ramen för EU:s sjätte ramprogram finansieras dessutom EMF-NET som är ett brett internationellt samarbete där svenska forskare ingår och vars syfte är att sammanställa forskning inom området. Även () och ICNIRP följer forsk- ningen om elektromagnetiska fält och dess eventuella hälsoeffekter. Regeringen har gett i uppgift att göra en bedömning av forskningen om elektromagnetiska fält. Uppdraget redovisades (rapportserie 2004:6, dnr U2004/4274/F). menar i rapporten att den svenska forskningen inom området med vissa undantag håller en tillfredsställande kvalitet. I flera fall är standarden hög, och i något fall t.o.m. mycket hög. anser dock att det internationella samarbetet på området bör öka. I den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gör regeringen bedömningen att risker med elektromagnetiska fält är ett angeläget forskningsområde för FAS och att det är av stor betydelse att svensk forskning tar till vara den kompetens och kunskap som genereras av forskare i andra länder. Slutsatserna av ovanstående redovisning om elektromagnetiska fält är att strålningen från basstationerna inte anses farlig, i vart fall så länge gränsvärdena iakttas. Operatörernas mätningar har visat att strålningen ligger klart under angivna gränsvärden. Därmed anses inte någon hälsorisk pga. strålningen från basstationerna föreligga. 5Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering En utgångspunkt för utredningens uppdrag är att undersöka hur samlokalisering kommer till stånd och hur den påverkar, och på- verkas av, konkurrensen på marknaderna för elektronisk kommu- nikation. De marknader som berörs är marknader som använder radiosignaler och därför använder , dvs. marknaderna för mobil kommunikation och för överföringstjänster för ljudradio och tv i marknät. En förpliktelse att samlokalisera av konkurrensskäl kommer att gälla generellt. Den kommer därför i viss utsträckning att göra för- pliktelser att samlokalisera av miljöskäl överflödiga. Därför har det betydelse för vår bedömning av utformningen av reglerna för sam- lokalisering av miljöskäl i vilken utsträckning vi kan vänta oss för- pliktelser av konkurrensskäl. Men också förpliktelser av miljöskäl kommer att ha effekter på konkurrensen. Även av detta skäl behövs en bild av konkurrensläget. I avsnitt 5.2 redovisas den avgränsning av marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15) och den bedömning av konkurrensen på denna marknad som gjorts av myndigheten som har uppdraget att göra detta – PTS. Utredningen konstaterar att analysen av konkurrensen på marknad 15 är central för bedömningen av huruvida det är sannolikt att en ny 4 kap. 14 § kommer att tillämpas. Det konstateras att marknad 15 karaktärise- ras av tillräcklig konkurrens och att ingen operatör har ett bety- dande inflytande på marknaden. Därmed kan inte samlokalisering åläggas av konkurrensskäl. I avsnitt 5.3 redovisas vår uppskattning av det totala beståndet som kan användas för placering av antenner för elektronisk kommunikation och omfattningen av den marknaden. Avsnittet innehåller också en beskrivning av affärs- spelet vid utbyggnaden av infrastrukturen för mobil kommunika- tion. Därmed behandlas även frågorna om hur samlokalisering Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering kommer till stånd på den svenska marknaden och i vilken omfattning frivilliga överenskommelser redan träffas. I avsnitt 5.4 konstaterar vi att tills vidare är utpekat som en operatör med betydande inflytande på marknaderna för överföringstjänster för ljudradio och tv i marknät. kan därför åläggas en samlokalisering av konkurrensskäl. I den ut- sträckning som samlokalisering av konkurrensskäl blir aktuellt kommer knappast förpliktelser av miljöskäl att bli aktuella. I avsnitt 5.5 redovisas utredningens analys och slutsatser kring detta. Vi utgår i vår analys av konkurrensen på marknaderna från den analys som PTS gör som ett led i de analyser som måste göra enligt EG-rätten. Enligt 8 kap. 5 § LEK skall PTS fortlöpande analysera relevanta marknader1 för att fastställa om det råder effek- tiv konkurrens. Kommissionen har utfärdat en rekommendation för avgränsningar av de produkt- och tjänstemarknader inom om- rådet elektronisk kommunikation som kan bli föremål för re- gleringar. De marknader som främst är relevanta för vår utredning är dels marknad 15 (tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät), dels marknad 18 (överföringstjänster för ljudradio och tv i marknät). 1 Kommissionen och PTS använder följande termer som kan kräva särskild förklaring: Relevant produkt- och tjänstemarknad: Begreppet används för att benämna en marknad för vilken en viss åtgärd kan vara önskvärd. Kommissionen har definierat marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät som en relevant marknad. Slutkundmarknad: Marknaden gäller möjligheten att ta emot och ringa samtal. Grossistmarknad: Marknaden gäller terminering av samtal i mobila nät, tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät samt nationell marknad för tillhandahållande av internationell roaming. Betydande marknadsinflytande (SMP, significant market power): Bedömningen görs med hjälp av ett flertal kriterier, bl.a. vilka marknadsandelar det största företagen har, innehav av infrastruktur samt förändring av priser. Marknadsandelar: Dessa kan mätas på flera sätt – slutkundsintäkter (dvs. intäkter exklusive samtrafikintäkter), abonnemang, och samtalsminuter. Herfindal-Hirschmanindex: HHI = 10 000 [Σ(S1)2] där S1 är marknadsandelen som decimaltal. Etableringshinder: De hinder som nämns är tillstånd att använda radiofrekvenser samt investeringar i nät. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering 5.2Konkurrensen på marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15) För att PTS skall kunna förordna om samlokalisering för mobil kommunikation av konkurrensskäl fordras att en operatör på marknad 15 utpekas som en operatör med betydande marknadsin- flytande. PTS anser att den relevanta marknaden för marknad 15 omfattar samtliga mobilnätsoperatörer i , oberoende av vilken teknik de använder (PTS 2005d s. 11). Marknaden anses även omfatta SMS, och dess geografiska utbredning anses vara hela . Omsättningen av mobila tjänster växte kraftigt då den var , till 2003 då den var , exklusive intäkter från samtrafik.