sou · GTB31 · 2006-01-01 00:00:00 — Riktlinjer för en ny tillståndsperiod Betänkande av Kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att ta fram ett underlag om de villkor som skall gälla för radio och TV i allmän- hetens tjänst under nästa tillståndsperiod. Genom beslut förordnade chefen för , statsrådet , f.d. statsrådet som ordförande i kommittén. Som övriga ledamöter förordnades riksdagsledamöterna , f.d. riks- dagsledamoten , riksdagsledamoten , avtalssekreteraren samt riksdagsledamöterna . Som experter förordnades departementssekreteraren samt kansli- rådet . Genom beslut förordnades som experter departementssekreteraren samt kanslirådet . Genom beslut entledigades och förordnades departementssekreteraren som expert i kommittén. Genom beslut entledigades och förordnades kanslirådet som expert i kommittén. Departementssekreteraren var kommitténs huvud- sekreterare – . Som huvudsekreterare fr.o.m. förordnades kanslirådet . Som biträdande sekreterare förordnades och . har varit kommitténs assistent. Kommittén överlämnar härmed betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst – riktlinjer för en ny tillståndsperiod (SOU 2005:1). Till betänkandet är fogade två reservationer och ett särskilt yttrande. Uppdraget är därmed slutfört. Svensk public service-radio och TV Radio och TV i allmänhetens tjänst ...................... Relationen mellan statsmakterna och programföretagen...... 2.1.2 Självständiga aktiebolag med redaktionellt 2.1.3 Ramvillkor för bestämda tidsperioder......................... Finansiering genom avgifter......................................... Principer för reglering av verksamheten................................. Granskning av programverksamheten......................... Redovisning och revision ............................................. Public service-uppdragets förändring ................ Uppdragets förändring över tiden .......................................... Avtalets utformning –1979 .................................. Avtalsperioden –85........................................................... Avtalsperioden –1992....................................................... Avtalsperioden –1996....................................................... Tillståndsperioden –2001................................................. Tillståndsperioden –2005................................................. Public service-radio och TV i några andra länder ............ Organisation och finansiering...................................... 4.2.4 Digitalisering av radio- och TV-sändningarna ............ Översyn av public service i och ........ Public service i EU ................................................................... Medielandskap i förändring ......................................... Medierna i samhället ................................................................ Strukturförändringar på radio och TV -området ................... Mer radio och television .......................................................... 5.5Digital radio och TV, Internet och andra nya 5.5.1 Internet, bredband och nya medier ........................... Tidigt i utvecklingen................................................... Ekonomi för radio och TV.................................................... 5.6.2 Återinvestering i svensk produktion......................... Barn och unga ............................................................. 5.7.6 Medieanvändning bland etniska grupper i ... Förtroende för medierna............................................ Utbudet i radio och TV ......................................................... Riktlinjer för kommande tillståndsperiod .................... 6.1Public service-radio och TV i en ny konkurrens- Vår syn på public service-radio och TV................................ 6.2.1 Närmare om mångfald och kvalitet ........................... Styrningen av public service-verksamheten ......................... Uppdrag och ansvar ............................................................... 6.4.2 Programföretagens ägare och styrelser ..................... 6.4.4 Granskning av hur public service-uppdraget har Förenklade public service-redovisningar................... Gränserna för public service-företagens verksamhet ..... 7.1Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och Etablering av nya verksamheter............................................. Slutsatser och förslag .................................................. Antalet unika musikaliska verk i radio och TV .................... Slutsatser och förslag ............................................................. Barn och unga.......................................................... Rapporter och undersökningar på området.......................... Slutsatser och förslag ............................................................. Nyheter i SVT .......................................................... Nyhetsverksamheten vid SVT............................................... Mångfald i nyhetsbevakningen?............................................ Slutsatser och förslag ............................................................. Spegling av hela landet samt mångfald i Fördelning av produktionsresurser för allmän- Utomståendes medverkan och utläggningar av Slutsatser och förslag ............................................................. Tillgänglighet för personer med funktionshinder .......... De berördas egna åsikter ....................................................... Slutsatser och förslag ............................................................. Språkliga och etniska minoriteter ............................... De berördas egna åsikter........................................................ Slutsatser och förslag ............................................................. Slutsatser och förslag ............................................................. Utredningen och TV i allmänhetens tjänst................ UR:s synpunkter inför kommande tillståndsperiod ............ UR:s programverksamhet – kommitténs bedömning Slutsatser och förslag ............................................................. Reservationer och särskilt yttrande..................................... Kommittédirektiv (Dir. 2003:119) ............................ Tilläggsdirektiv (Dir. 2004:67) .................................. Deltagare vid hearing om funktionshindrades tillgänglighet till public service ........ Deltagare vid hearing om språkliga och etniska minoriteters tillgänglighet till public service Anslagsvillkor för för .... Vårt uppdrag har inneburit att ta fram ett underlag om de villkor som ska gälla för verksamheten inom radio och TV i allmänhetens tjänst under kommande tillståndsperiod. Den nuvarande tillstånds- perioden för , och löper ut vid utgången av . inleds således en ny tillståndsperiod. Kommitténs betänkande är avsett att ge en tydlig vägledning när det gäller de grundläggande principerna och inriktningen av det kommande public service-uppdraget. Vårt utredningsarbete har haft två huvudlinjer. Dels har vi genomfört en bred och djupgående analys av omvärlden för de svenska public service-företagen, både i och i andra länder. Dels har vi gjort en utvärdering av programföretagens verksamhet inom en rad områden som regeringen särskilt pekat ut i utredningsdirektiven. I samband med utvärderingen har vi också analyserat om dagens krav på program- företagen i sändningstillstånd och andra styrdokument är ända- målsenliga för att tillgodose målsättningarna i uppdraget eller om det finns behov av förändringar. Betänkandets första del ger bakgrunden till det svenska systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst. I kapitel 2 redogör vi för relationen mellan staten och programföretagen, regelverkets olika komponenter, systemet för granskning och revision m.m. Vi visar hur det system som har vuxit fram har innehållit en kombination av åtgärder för att främja programföretagens självständighet i förhål- lande till statsmakterna och olika särintressen. I kapitel 3 beskrivs hur svensk public service har vuxit fram och hur uppdrag, organisation och styrning har utvecklats och förändrats . Genomgången visar att sam- tidigt som public service-företagens uppdrag, organisation och omfattning har förändrats, så har den grundläggande principen att programverksamheten ska bedrivas självständigt och inte påverkas av statliga eller kommersiella intressen legat fast. Även program- företagens uppdrag att tillhandahålla ett mångsidigt och brett programutbud, att erbjuda nyheter, kulturprogram och underhåll- ning av hög kvalitet har funnits med sedan början. Principen att programmen ska kunna tas emot av hela befolkningen på lika villkor och att sändningarna ska vara reklamfria och finansieras genom avgifter har också behållits oförändrad. I betänkandets andra del behandlar vi public service-verksam- hetens omvärld. I kapitel 4 tittar vi på hur situationen för public service-radio och TV ser ut i några andra länder. Särskild uppmärk- samhet har vi ägnat våra nordiska grannländer, och situationen inom EU när det gäller synen på public service. Public service-modellerna i de nordiska länderna har mycket gemensamt. I alla nordiska länder kom radio och TV tidigt att, med brittisk förebild, hanteras med ensamrätt av ett nationellt program- bolag finansierat med TV-avgifter. Organisationen av radio och TV avspeglar en gemensam nordisk syn på statens uppgifter och på välfärdssamhällets utveckling . Till skillnad från många andra länder i har också det huvudsakliga public service-företaget i respektive land haft en i grunden icke-kom- mersiell inriktning med reklamförbud. De utmaningar som verk- samheten står inför , t.ex. den tekniska utveck- lingen och den hårdnande konkurrensen om publikens uppmärk- samhet, är också likartade i länderna. Ett genomgående intryck vid våra kontakter med våra grann- länder i är att public service-radio och TV åtnjuter ett stort förtroende bland allmänheten och kan räkna med ett starkt stöd . I är översynen av BBC:s verksamhet inför ett nytt uppdrag inte avslutad . Regeringen har dock slagit fast på förhand att översynen ska leda till ett starkt BBC som står oberoende i förhållande till staten. En stor del av den mediepolitiska debatt som förts inom EU den senaste tioårsperioden har handlat om balansen mellan närings- och konkurrenspolitiska aspekter å ena sidan och yttrandefrihet och kulturpolitiska intressen å den andra. har lämnat klagomål till om public service-företagens finansiering och dominerande ställning. Huvudproblematiken gäller de länder där public service- företagen finansieras med både offentliga medel och reklam. Andra viktiga frågor är huruvida public service-företag bör få starta nischkanaler och hur de bör få agera på området ny teknik och nya tjänster. Utvecklingen har inneburit att medlems- staternas kompetens och ansvar i förhållande till EU-regleringen har klargjorts. Public service som fenomen har dessutom givits ett relativt starkt direkt stöd i . har EU-kommis- sionen en sammanhållen syn på hur bör tillämpas. Det som gäller är att varje medlemsland avgör hur public service- uppdraget ska definieras och hur verksamheten ska finansieras. Uppdraget ska vara klart definierat, kriterierna för finansiering ska ha fastställts i förväg på ett öppet sätt och finansieringen får inte överstiga kostnaderna, dvs. ingen överkompensation får ske. Det viktiga från EG-rättens perspektiv är att verksamhet som finansieras med kommersiella intäkter bedrivs på kommersiella villkor och att offentligt stöd inte används för att subventionera dessa verksamheter. Generellt betonar kommissionen vikten av att public service-företag tydligt särredovisar kommersiell verksamhet från den verksamhet som finansieras med offentliga medel. I kapitel 5 försöker vi fånga några av de mest centrala för- ändringstendenserna på medieområdet. Ett viktigt syfte med omvärldsanalysen är att regering och riksdag ska kunna basera bedömningar och förslag på en så komplett bild som möjligt av det mediesamhälle som allmänradion och allmäntelevisionen ska verka i under kommande tillståndsperiod. Kapitlet innehåller grund- läggande fakta om det svenska medielandskapet med särskilt fokus på radio och TV samt de nya medieformer och distributions- plattformar som håller på att växa fram. Vi presenterar också upp- gifter om medieanvändning, om ekonomin på radio- och TV- området samt om utbudet i svensk radio och TV. Den genomgång vi gör visar att radio- och TV-området på mindre än har gått från en relativt enkel och förutsägbar monopolsituation till en komplex och mer lättrörlig marknad präglad av hård konkurrens om publikens uppmärksamhet och dramatisk teknisk utveckling där public service-radio och TV endast är en av många aktörer. Alltfler traditionella radio- och och aktörer inom området nya medier strävar efter att få publiken att ägna uppmärksamhet åt just deras medieplattformar. Vår bedömning är att företagen i allmänhetens tjänst den närmaste tioårsperioden kommer att befinna sig i en alltmer komplicerad och krävande konkurrenssituation. Även om den tekniska utvecklingen, allt ifrån satellit- och kabel- TV via Internet till digital-TV, har givit publiken ökade valmöjlig- heter så är det viktigt att konstatera att allt det nya inte är tillgäng- ligt för alla. Varken tekniken eller tillgången till utbudet är jämnt spritt bland allmänheten. har drygt en tredjedel av de svenska hushållen tillgång endast till ett utbud bestående av tre svenska TV-kanaler och på radiosidan har en fjärdedel av publiken endast tillgång till SR:s kanaler. Internet har blivit allt vanligare, men det har inte på något avgörande sätt förändrat människors användning av traditionella medier. Trots av stark tillväxt i nya kanaler och programutbud och framväxt av nya medieformer så är fortfarande traditionell radio och TV, tillsammans med dagspressen, med stor marginal de mest använda massmedierna i samhället. Människors medievanor för- ändras långsamt och följer vissa bestämda mönster. Den traditio- nella radio- och TV-kanalen kommer att fylla ett behov , men den kommer att kompletteras med nya aktörer och nya tjänster som blir möjliga med ny teknik. Men även om medievanor förändras långsamt så har mycket hänt . som den totala tiden för medie- användning har förblivit relativt stabil har mediesystemet som hel- het expanderat kraftigt. Det innebär att radiolyssnandet och TV- tittandet har spridits på ett större antal kanaler. Denna fragmente- rade medieanvändning resulterar i att människor i allt mindre utsträckning delar samma upplevelser. Allt färre radio- och TV- program kommer att få riktigt stora publikandelar. Det finns tendenser till att människor i vissa grupper tar del av nyheter och samhällsinformation i allt mindre utsträckning när tillgången till ett större programutbud ökar. En fortsatt spridning av Internet, olika former av höghastighets- anslutning i hemmen och andra tekniska landvinningar kommer tillsammans med ett ökat medieutbud att fortsätta att förändra medielandskapet. Allt fler människor kommer att ha möjlighet att själva påverka sin mediekonsumtion. Möjligen kan utvecklingen gå mot ökade valmöjligheter och ett större inflytande för enskilda mediekonsumenter, vilket i förlängningen kan vara ett steg mot ökat deltagande bland medborgare i det offentliga samtalet. En sådan utveckling är emellertid bara möjlig om alla kan få till- gång till och dra nytta av den nya tekniken och om det program- utbud och andra tjänster som erbjuds upplevs som relevanta av hela allmänheten. Vi kan se en framväxt av digitala klyftor I takt med att utvecklingen tar fart finns det risker att dessa klyftor vidgas. I kapitel 6 redogör vi inledningsvis för de slutsatser vi anser bör dras mot bakgrund av omvärldsanalysen. Därefter presenteras kommitténs syn på den framtida public service-verksamheten i . Vi redovisar också vår principiella syn på styrningen av verksam- heten via sändningstillstånd och andra regelverk. Den utveckling som beskrivs i omvärldsanalysen innebär att radio och TV i allmänhetens tjänst kommer att verka i en medie- situation där antalet aktörer och kanaler fortsätter att öka. SR, SVT och UR måste förhålla sig till en ökad konkurrens både om publi- kens uppmärksamhet och om programinnehåll och program- produktion. Vi kan inte se att utvecklingen på något avgörande sätt har ökat mångfalden i det svenska radio- och TV-utbudet. Kommersiell radio och TV har bidragit till ett större utbud inom vissa programgenrer, men utbudets omfattning har ökat långt mer än mångfalden. Det finns konkurrens endast inom en begränsad del av programutbudet i svensk radio och TV, särskilt gäller detta inom nöje, sport, fiktion och underhållning. Ett stort antal av de programtyper som görs av public service, särskilt på svenska språket, görs inte av någon annan eller görs i mycket begränsad utsträckning av andra. När publiken sprids på allt fler enskilda radio- och TV-kanaler så sprids också intäkterna på marknaden på allt fler kanaler och tjänster. Detta får konsekvenser för viljan och förmågan att investera i ny produktion. Betal-TV-företag som framöver kan förväntas ta en allt större del av intäkterna på TV-marknaden, investerar mycket lite i produktion av program på svenska språket. Public service-televisionen står fortfarande för två tredjedelar av investeringarna i svensk TV-produktion, trots att dess andel av branschens intäkter endast är en tredjedel. För radio är andelen sannolikt ännu högre. Public service-företagens andel av branschens intäkter kommer sannolikt att fortsätta att minska. Den svenska annonsmarknaden tycks inte räcka till mer än ett mycket begränsat antal kommersiellt finansierade radio- och TV- kanaler med ambitioner att erbjuda ett brett programutbud av hög kvalitet, också när det gäller produktion på svenska språket. Det- samma gäller i andra länder med små språkområden. När det ökade programutbudet dessutom domineras av musik och lättare fiktions- och underhållningsprogram, ofta hämtat från utlandet, är det angeläget att hävda berättigandet av medieföretag i allmänhetens tjänst med ett bredare journalistiskt uppdrag och ett särskilt ansvar för produktion på det svenska språket. Utvecklingen på mediemarknaden den senaste 15 till 20-års- perioden visar på den mycket stora betydelse som den svenska radion och televisionen i allmänhetens tjänst har för att målsätt- ningar om mångfald, kvalitet och tillgänglighet kan uppfyllas. Undersökningar visar också att allmänhetens förtroende för public service-företagen är fortsatt stort. I den fragmenterade medievärld som växer fram talar mycket för att den samlade kraft som allmäntelevisionen och allmänradion står för får fortsatt starkt stöd. Det finns fortsatt ett stort behov av en oberoende radio- och TV-verksamhet som, genom sitt särskilda uppdrag och sin finansiering genom allmänna resurser, kan foku- sera på hela publikens skiftande behov utan att ta kommersiella hänsyn. Detta är public service-verksamhetens särart. Det värde som en radio och TV i allmänhetens tjänst kan skapa har betydelse för människor på flera nivåer. Det skapas dels ett värde eller en nytta för människor som individer, förutsatt att programverksamheten är utformad för att tilltala hela publiken, såväl breda grupper som smalare intressen. Dessutom skapas värden för människor i deras egenskap av medborgare – och där- med för samhället i sin helhet – genom att programverksamheten syftar till att främja sociala, kulturella och demokratiska processer. För att public service-verksamheten ska kunna motsvara dessa förväntningar behöver enligt vår mening följande värden och mål- sättningar genomsyra public service-uppdraget: Public service-företagen ska präglas av oberoende och en stark integritet. Verksamheten ska bedrivas självständigt såväl från staten som från kommersiella intressen och olika särintressen. Public service-radio och TV ska ges ett uppdrag att verka på bredden genom att erbjuda en mångfald av program, från det breda anslaget till det mera särpräglade som publiken får chansen till nya och överraskande val av program och genrer. I uppdraget ingår ett särskilt ansvar för den svenska kulturen och det svenska språket. All programverksamhet ska präglas av en ambition om hög kvalitet och nyskapande form och innehåll. Programutbudet ska vara tillgängligt för hela publiken så att också de som inte kan eller vill betala för programinnehåll på framtidens digitala plattformar kan få tillgång till ett varierat utbud av hög kvalitet. Detta innebär bl.a. att public service- utbudet, både i radio och TV och på nya plattformar, ska vara okodat och fritt tillgängligt utan andra kostnader vid sidan av TV-avgiften. Det innebär också att programverksamheten genom tillgänglighet och mångsidighet ska tillgodose skiftande intressen och förutsättningar hos hela landets befolkning. Programföretagen bör vara så organiserade att en spegling av hela landet blir en realitet i all programverksamhet och att den upplevs som relevant av människor i skilda miljöer. En central del av public service-uppdraget innebär att vara närvarande i hela samhället. Programföretagens decentraliserade organisa- tion är en förutsättning för det. För att programverksamheten ska kunna bedrivas utan de krav på lönsamhet som gäller kommersiell radio och TV – och som får konsekvenser för både bredd och kvalitet – så ska den vara av icke-kommersiell karaktär och finansieras genom TV-avgifter. Det är också en kvalitet i sig med en frånvaro av kommersiella budskap i en viktig del av svensk radio och television. Enligt radio- och TV-lagen gäller att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grund- idéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Även om detta gäller all svensk radio och TV finns det anledning att understryka att en radio och TV i allmänhetens tjänst har ett särskilt ansvar för att skapa förutsättningar för insikt om och förståelse för sam- hället och den gemensamma värdegrund som en levande demo- krati kräver. Public service-företagen kan erbjuda ett gemensamt rum där frågor som är av intresse för alla i kan tas upp och diskuteras. Public service-företagen kan bidra till att stärka medborgar- skapet och samhörigheten mellan alla människor bosatta i genom att utgöra en oberoende röst för hela publiken. Programverksamheten ska präglas av opartiskhet och saklighet. Programverksamheten ska också ha en övergripande folkbild- ningsambition. Nyhets- och samhällsbevakningen ska präglas av mångfald samt erbjuda sammanhang och genom analys och förklaring begripliggöra komplicerande skeenden. service kan erbjuda en arena för gemensamma upplevelser och ett trovärdigt forum för stora delar av det offentliga samtalet. Public service-radio och TV har ett särskilt ansvar för att ett perspektiv präglat av jämställdhet mellan kvinnor och män är en utgångspunkt i all programverksamhet. Public service ska också fungera som förebild på en rad områden, inte minst när det gäller barn- och ungdomsprogram av hög kvalitet, skildringen av kulturell mångfald i , tillgänglighet för personer med funktionshinder och återhållsamhet med våldsskildringar i tele- visionen. Programföretagen ska ges goda möjligheter att utveckla sin verksamhet också inom området ny teknik.