sou · GTB3101 · 2006-01-01 00:00:00 — eleverna skall veta vad som skall göras och ha getts förutsättningar att genomföra arbetet. Det måste också finnas möjlighet att kontakta lärare och uppgiften måste följas upp när eleven är tillbaka i skolan. Enligt vår uppfattning är det, oberoende av elevernas ålder, svårt att uppfylla dessa krav för alla elever i en undervisningsgrupp om studierna delvis bedrivs i hemmet. Även om vissa elever kan klara att studera på egen hand är det inte lämpligt att elever skall arbeta självständigt utan handledning av lärare. Detta är inte heller avsikten. För både yngre och äldre elever i ställs dessutom stora krav på uppsikt. Om studier på egen hand är i enlighet med gällande bestäm- melser måste dock bedömas från fall till fall, vilket ytterst är en fråga för utbildningsinspektion. I ett mål- och resultatstyrt system har styrdokumenten och sys- temen för individuell uppföljning av elevernas studieutveckling samt skolans självvärdering och huvudmannens uppföljning en central roll. Detta blir än mer tydligt när skolan arbetar utan tim- plan och läroplanen och kursplanerna ställs i centrum. Den fråga som inställer sig är om dagens system räcker till om timplanen tas bort eller om justeringar behöver göras, i styrdokumenten eller i uppföljningssystemen. Styrningen av skolan sker via styrdokumenten, främst läroplan och kursplaner, samt genom olika system och instrument för att följa upp och kontrollera hur målen nås. Styrsystemets olika delar är ömsesidigt beroende av varandra. Det behövs t.ex. nationellt fastställda mål för att en nationell uppföljning av måluppfyllelsen skall kunna vara möjlig. Delegationen förordar att dagens målsystem ses över. En målsätt- ning för översynen bör vara att systemet skall uppfattas som robust och tydligt av alla. Vi anser vidare att mål bör fastställas för fler tillfällen under än 5 och år 9, och då särskilt för basfärdig- heter under de tidiga åren. Vi anser att formerna för detta bör utredas. Delegationen finner mot denna bakgrund att den av regeringen aviserade översynen av nuvarande mål- och uppföljningssystem är angelägen. Synen på den befintliga läroplanen och kursplanerna är inte entydig i delegationens underlag. Både i skolornas redovisningar och i fors- karnas rapporter framkommer att tydligare mål och ett tydligare målsystem efterfrågas. Man menar t.ex. att det är komplicerat med målnivåerna mål att sträva mot och mål att uppnå. tyder andra redogöresler på att skolorna under försökets gång successivt har blivit allt säkrare på att arbeta med målsystemet som det är utformat. Eftersom detta är en mycket komplex fråga är sannolikt båda dessa bilder giltiga. Bakgrunden till dagens läroplan (Lpo 94) och dagens kursplaner gavs av i betänkandet Skola för bild- ning (SOU 1992:94) och i prop. 1992/93:220 om bl.a. en ny läro- plan. Regeringen konstaterade att i det nya styrsystemet ingår uppföljning och utvärdering som de viktiga instrument med vilka staten, huvudmännen och de ansvariga i skolan kan avläsa graden av måluppfyllelse och bedöma utbildningens resultat. Målen skulle således, på olika nivåer, utformas för att kunna utvärderas och ut- göra grunden för en resultatbedömning. konstaterade att den förändrade styrningen och kravet på ökad valfrihet ställde tre distinkta krav på utform- ningen av läroplaner och kursplaner: För det första måste läroplanerna klart ange en värdegrund utifrån vilken skolans normer och handlingar mot enskilda elever formas och utifrån vilken prioriteringar vad gäller resurser och tonvikt i innehållet kan göras. För det andra måste målen utformas så att de anger vad skolan skall sträva mot och arbeta efter på ett sådant sätt att det lokalt går att utforma specifika undervisningsmål. Målen skulle enligt kom- mittén benämnas strävansmål, där ordet strävan avsåg den kvalitet det vardagliga arbetet skall sträva efter och den riktning det skall ha. Utvärderingen av strävansmålen ger enligt kommittén signaler till skolan om verksamhetens faktiska kvalitet. Kommittén menade att strävansmålen för kursplanernas del ger underlag för lärares urval av innehåll. För det tredje måste anges även uppnåendemål för att ge referens- punkter för såväl den nationella som den lokala utvärderingen och betygssättningen. Sådana mål är enligt kommittén relaterade till likvärdigheten. Att i läroplaner och kursplaner inte bara ange strä- vansmål utan också uppnåendemål som anger nivån och därmed gör det möjligt att göra jämförelser av kvaliteten. Kommittén föreslog att uppnåendemålen skulle uttryckas i de kunskaper och erfarenheter som eleven skall ha efter det femte skolåret respektive vid utbildningens slut. Regeringen ställde sig i princip bakom den av Läroplanskom- mitténs föreslagna modellen, men valde att inte använda termerna strävansmål och uppnåendemål utan i stället mål att sträva mot och mål att uppnå. Behövs två målnivåer? Konstruktionen med mål att sträva mot och mål att uppnå har diskuterats återkommande sedan införandet i Lpo 94 och kurs- planerna. Redan i utvecklingsplanen3 framhöll regeringen att målen att uppnå i tycktes ha blivit såväl planerings- som bedömningsmål. Målen att uppnå uppfattades som en sorts grundkurs och målen att sträva mot som en överkurs. Regeringen underströk att detta är en missuppfattning och att det är målen att sträva mot som skall utgöra utgångspunkten för arbetet i skolan. 3 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet, Rege- ringens skrivelse 1996/97:112, . uttryckte samma sak i ett kommentarmaterial till läroplan och kursplaner4. konstaterade att det är att börja bakifrån och att vända reformen upp och ner att börja med mål att uppnå och därefter fortsätta med mål att sträva mot. Utgångspunkter skall i stället enligt verket vara att mål att sträva mot skall styra undervisningen och prägla allt arbete i skolan. Att alla elever minst skall nå målen att uppnå skall enligt vara ett resultat av det man gör i skolan, inte en utgångspunkt för undervisningen. föreslog inte någon ändring av systemet med mål att sträva mot och mål att uppnå i sitt slutbetänkande Skol- frågor – Om skola i en ny tid (SOU 1997:121). Däremot ville kom- mittén att skulle utarbeta en text för att klargöra kurs- planernas funktion och hur de är tänkta att användas. publicerade 2000 kommentarer till kursplanerna5. menade i en promemoria6 att inriktningen på resultat, betygssystemet, elevernas rätt att ges möjlighet att nå kunskapsmålen samt neddragningen av undervisningsresurserna sammantaget lett till en fokusering på mål att uppnå. Verket menade också att mål att sträva mot kommit att förknippas enbart med det som ibland kallas allmänna eller över- gripande mål. Expertgruppen för ökad måluppfyllelse och elever i behov av särskilt stöd pekade på att det finns en uppenbar risk att mål att uppnå i kursplanerna och därmed att målen för betyget Godkänd kommer att utgöra de faktiska målen för en stor andel elever7. föreslog en arbetsgrupp inom dåvarande Utbild- ningsdepartementet i departementsskrivelsen Samverkande styr- ning. Om läroplanerna som styrinstrument (Ds 2001:48) att den nuvarande målstrukturen med två målnivåer – mål att sträva mot och mål att uppnå – skulle ses över och ersättas med en målnivå. Arbetsgruppen menade att de nationella målen skall läggas till grund såväl för den lokala planeringen och undervisningen som för beskrivningar av vilka krav som skall ställas på prestationer och därmed vilka betyg som skall sättas. I framtida läroplaner borde, enligt arbetsgruppen, uppdraget på ett tydligare sätt än i nuvarande läroplaner riktas till skolans kollektiv – till skola och arbetslag – i 4Grundskola för bildning – Kommentarer till läroplan, kursplaner och betygskriterier, Skolver- ket, 1996. 5Kommentarer till kursplaner och betygskriterier för , , 2000. 6Mål att sträva mot och resultat, , PM . 7Elevens framgång – Skolans ansvar (Ds 2001:19). syfte att förstärka det lokala läroplansarbetet och det gemensamma ansvaret för utvärderings- och utvecklingsinsatser. har , i samband med den nationella utvärde- ringen av 2003 (NU03)8, återkommit till frågan om skolans mål. Man pekar på en målträngsel som bl.a. beror på att gamla mål lever kvar parallellt med nya och konstaterar att lös- ningen möjligen finns i hur styrdokumentens uppdrag, i form av mål att sträva mot och mål att uppnå, uppfattas. En möjlig väg skulle enligt vara att, utan att därför sänka ambitions- nivån, minska antalet huvudsakliga ämnesmål, vilket tillsammans med en ökad precisering kan ge en ökad samstämmighet i tolkning och därmed i inriktningen av undervisningen. konstaterar att om styrdokumenten kan ge en tydli- gare tolkningsbas för elever och lärare ger detta i sin tur möjlig- heter för hela verksamhet att organisera sig så att eleverna får uppleva mer sammanhang i stället för att försöka uppnå en mängd separata mål i separata ämnen. Verket slår fast att en sådan helhetssyn är grundläggande för elevernas motivation och därmed för förståelsen och lusten att lära. Regeringen har aviserat en översyn av hur nuvarande mål- och uppföljningssystem med målnivåer och nationella prov kan stärkas och utvecklas för att bibehålla kvaliteten i utbildningen. En målstyrd skola förutsätter tydliga mål- och uppföljningssystem. Målen bör enligt regeringen bli färre och tydligare och kunskaps- uppdraget och demokratiuppdraget bör prioriteras. Regeringen har också gett i uppdrag att, inom ramen för nuvarande system, redogöra för de omedelbara preciseringar eller förtydliganden som verket bedömer nödvändiga i vissa av kursplaner och i det nationella uppföljningssystemet. Detta utifrån resultaten i NU03 samt de internationella under- sökningarna och TIMSS. I uppdraget ingår att föreslå nödvändiga justeringar i de kursplaner för som avser ämnen där brister i elevers kunskaper har konstaterats. Detta gäller främst matematik och svenska. De problem som redovisats ovan är inte nya utan har som tidigare nämnts debatterats ända sedan tillkomsten av nuvarande läroplan och kursplaner för . Erfarenheterna från försöks- verksamheten visar att ett avskaffande av timplanen skulle 8 Nationella utvärderingen av 2003 Sammanfattande huvudrapport, 250, 2004. förbättra förutsättningarna för att arbeta med målen. Det gäller oberoende av om detta sker med en eller två målnivåer. Delegationen konstaterar emellertid att dagens konstruktion med två målnivåer är långt ifrån okomplicerad. Det finns skolor och lärare, både i och utanför försöket, som upplever styrsystemet som komplicerat. Det missuppfattas av många som en trappa där en elev först skall nå mål att uppnå för att sedan gå vidare mot mål att sträva mot. Problematiskt är också att mål att uppnå ofta blir de enda mål eleven möter, trots att de mål verksamheten strävar mot rimligen borde avspeglas även på elevnivå. Antalet mål i olika ämnen och deras abstraktionsnivå uppfattas också som ett pro- blem. Det finns dock skolor och lärare som fullt ut anammat systemet och ser det som ett stöd i sitt arbete. Frågan är dessutom om problemen med systemet är så enkla att de går att avhjälpa genom att inrätta endast en målnivå. Vi anser att ett ställningstagande i denna del kräver ytterligare och fördjupade analyser bl.a. av konsekvenserna av en sådan åtgärd, och finner därför att den av regeringen aviserade översynen av nu- varande mål- och uppföljningssystem är angelägen. Vi förordar att det i samband med översynen bör kritiskt prövas och analyseras dels ett alternativ där systemet med två målnivåer behålls och tyd- liggörs, dels ett alternativ med endast en målnivå. En målsättning bör vara att styrsystemet uppfattas som robust och tydligt för alla. Vi konstaterar att den modell med två målnivåer som finns är logisk i den meningen att den skiljer på dels de långsiktiga målen som verksamheten skall sträva och följas upp mot, dels de mål som varje elev minst bör nå och som bör följas upp och utvärderas löpande. Det finns skäl att undersöka om det går att skapa ökad tydlighet kring detta. Det bör också övervägas om det går att benämna de olika typerna av mål på ett sätt som bidrar till en ökad tydlighet. Vi utesluter emellertid inte en lösning med en målnivå. Även om dagens system är logiskt är det ett problem att det uppfattas som komplext av vissa lärare. Ett system med endast en målnivå innebär dock en radikal förändring av dagens system varför konsekvenserna måste analyseras noga. Oberoende av vilken modell som slutligen väljs är det viktigt att målen med oförändrad ambitionsnivå blir så få och så tydliga som möjligt. I en översyn av målsystemet ingår enligt vår uppfattning att också analysera relationen mellan målsystemet och betygssystemet och dess bedömningsgrunder. Ett förändrat system ställer krav på kompetensutveckling oberoende av om det grundas på en eller två målnivåer. Behövs mål för flera tillfällen i ? hade enligt sina direktiv att överväga om den dåvarande stadieindelningen i timplanen kunde överges. Kom- mittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1992:94) att den nationella regleringen på tre stadier i timplanen skulle upphöra, men att timplanen skulle fastställas med en uppdelning mellan årskurserna 1–5 respektive 6–9. Uppdelningen av tiden skulle dock kunna från- gås genom beslut av styrelsen för utbildningen. besluta- de på regeringens förslag om en timplan helt utan stadieindelning. Regering och riksdag tog däremot fasta på tankar att i kursplanerna definiera mål att uppnå efter femte res- pektive nionde årskurserna. hade mål definierats för res- pektive stadium – lågtadiet, mellanstadiet och högstadiet. 1992/93:220 om en ny läroplan menade regeringen att centralt fast- ställda krav som varje elev skall ha möjlighet att uppnå efter femte skolåret fyller flera funktioner. Det behövdes enligt regeringens uppfattning en nationell avstämningstidpunkt under den nioåriga skolgången, som kan ligga till grund för inte bara lokal utan även för nationell utvärdering. Regeringen underströk att den lokala bedömningen skulle ses som en utvärdering av skolans resultat snarare än av den enskilde elevens, men konstaterade att avstämningen var viktig även för eleverna och deras föräldrar. Regeringen menade också att de föreslagna avstämningstillfällena inte innebar att lärarna undan- togs ansvaret för att kontinuerligt utvärdera elevernas kunskaper och utveckling. Som ett ytterligare stöd för skolans egen utvärde- ring och avstämning mot de nationella målen föreslog regeringen diagnostiska prov , dels mellan första året och av- stämningen 5, dels mellan avstämningstillfället och grundsko- lans slut. Även det faktum att mål att uppnå definieras för år 5 respektive år 9 har diskuterats sedan tillkomsten av Lpo 94, dock inte med samma intensitet som konstruktionen med mål att sträva mot och mål att uppnå. Successivt har dock röster höjts för att mål att upp- nå behöver definieras för ytterligare ett eller två tillfällen . Framför allt har argument framförts om att det finns behov av mål tidigare än för år 5, för att göra det möjligt att tidigt följa upp de basfärdigheter som är så viktiga för elevernas fortsatta utveckling och lärande. Delegationen menar att ett avskaffande av timplanen skulle leda till att arbetet får en tydligare inriktning mot målen 5 och år 9. Fokuseringen på målen har generellt lett till att både målarbetet i sig och uppföljningen av om målen nås har förbättrats i de skolor som deltagit i försöket. Vi menar emellertid att den generella erfarenheten av skolornas arbete med målen pekar på att mål för fler tillfällen under grund- skoletiden skulle stärka målstyrningen ytterligare och underlätta för skolorna. Det finns framför allt anledning att överväga behovet av att tydliggöra vilka basfärdigheter eleverna bör ha efter det andra eller tredje året i . Mål för fler tillfällen i skulle också göra det lättare att följa upp och utvärdera målupp- fyllelsen på alla nivåer i systemet. Det är en fråga om likvärdighet att bristande baskunskaper uppmärksammas tidigt och att elever får det stöd som krävs för att kunna läsa, skriva och räkna. Vi anser att mål bör fastställas för fler tillfällen under grund- skolans än 5 och år 9 och då särskilt för basfärdigheter under de tidiga åren. Vi anser att det bör utredas hur ett system med mål för fler tillfällen kan utformas och uppfattar att detta är en fråga som bör vara central för den avi- serade översynen av nuvarande mål- och uppföljningssystem. Delegationen vill särskilt betona vikten av att ytterligare vidare- utveckla arbetet med att följa och utvärdera måluppfyllelsen på individnivå, på skol- och huvudmannanivå samt på nationell nivå. Vi anser vidare att en positiv effekt av att införa mål för fler tillfällen under är att det förbättrar förutsätt- ningarna för att följa utvecklingen på alla nivåer i systemet. Uppföljningen och utvärderingen av utbildningens resultat och måluppfyllelse är viktig både i ett system med timplan och utan. Genom att målen fokuseras i en skola utan timplan sätts emellertid uppföljnings- och utvärderingssystemen än mer i centrum än i en skola som måste följa en nationellt fastställd timplan. enkelt inte att nöja sig med att en elev eller en grupp elever fått sina timmar i ett visst ämne eller ämnesgrupp. Det är resultaten i förhållande till de nationella målen i läroplanen och kursplanerna som skall utvärderas. Uppföljnings- och utvärderingssystemen är uppbyggda för att svara mot såväl individens som skolans, kommunens och den nationella nivåns behov av information. Uppföljningssystemens konstruktion visar också hur ömsesidigt beroende styrsystemets olika delar är av varandra. Måluppfyllelsen kan t.ex. på nationell nivå svårligen följas upp för år i där det saknas natio- nella mål. Redan i kapitel 6 har redovisats att systemen för att följa och utvärdera måluppfyllelsen är under utveckling på alla nivåer i systemet. Det handlar dels om att den individuella dokumentatio- nen utvecklas för eleverna, dels om att skolornas och huvudmän- nens kvalitetsarbete utvecklas. Uppföljningen utvecklas dock även för den nationella nivån. Att resultaten på de nationella ämnes- proven nu kommer att samlas in nationellt ger ny kunskap om måluppfyllelsen. arbete med att införa ett system med rullande kunskapsutvärderingar förbättrar också förutsättningarna att framgent följa utvecklingen för olika ämnen. Delegationen vill särskilt betona vikten av att ytterligare vidare- utveckla arbetet med att följa och utvärdera måluppfyllelsen på individnivå, på skol- och huvudmannanivå samt på nationell nivå. Det handlar bl.a. om att utveckla skolornas förmåga till självvärde- ring och till ett kvalitetsarbete som leder till faktiska förbättringar. Erfarenheterna från försöket pekar på att en sådan utveckling kan stimuleras av att timplanen avvecklas men också att det finns stora behov av kompetensutveckling inom detta område. Vi anser vidare att en positiv effekt av att införa mål för fler tillfällen under , t.ex. 2 eller 3, är att det förbättrar förutsättningarna för att följa utvecklingen på alla nivåer i systemet. Det finns enligt delegationens uppfattning ett stort behov av kompetensutveckling av lärare när det gäller målorienterat arbets- sätt och systematiskt kvalitetsarbete. Lärarutbildningen måste ge blivande lärare god förmåga att arbeta i en mål- och resultatstyrd skola. Vi ser inget behov av att examensordningen förtydligas i detta avseende. Däremot behöver målen för utbildningen i denna del få ökat genomslag. I sin fort- satta utvärdering av den reformerade lärarutbildningen bör dess- utom undersöka i vilken utsträckning och med vilken kvalitet lärarstudenterna faktiskt förbereds för att arbeta i en mål- och resultatstyrd skola. Vi anser vidare att Myndigheten för skolutveckling i genom- förandet av uppdraget att utveckla rektorsutbildningen bör beakta konsekvenserna av skolutvecklingen generellt och av en avveckling av timplanen. Vi anser att som obligatoriska inslag i den statliga rektorsutbildningen skall ingå avsnitt om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, den statliga styrningens uppbyggnad, skoljuridik och innehållet i de statliga styrdokumenten. Frågan om timplanens roll i en mål- och resultatstyrd skola har behandlats i flertalet utredningar som föregått de stora skolrefor- merna . Den timplan som finns är således, lik- som sina föregångare, ett resultat av såväl noggranna överväganden som kompromisser. har ett antal förändringar genomförts av styrsystemet som stärkt målstyrningens principer och uppföljnings- och utvärderingssystemen. Att arbeta mål- och resultatorienterat är således inte någon nyhet för lärare och rek- torer i den svenska skolan. visar försöket att lärare inte alltid fullt ut har insikt om principerna bakom skolans styrning och behärskar dess olika verktyg. Försöksverksamheten med utbildning utan nationell timplan, vilken innebär en ytterligare renodling av mål- och resultatstyrningen, har därför i praktiken inneburit nya utmaningar både för lärarna och rektorerna. De arbetssätt och den arbetsorganisation som etableras kräver att skolan som helhet fungerar professionellt, på ett individuellt plan och för organisationen som helhet. En organisation måste genom det interna ledarskapet och det sätt på vilket arbetet orga- niseras kompensera för att alla inte alltid förmår att svara mot alla Det är helt uppenbart att det i en skola finns lärare och även ledare som har olika förändringsbenägenhet och olika förmågor. Med ett tydligare och mer utvecklat mål- och resultatstyrt arbetssätt, något som blivit eller är på väg att bli verklighet i många skolor inom försöket, ställs helt nya krav på samverkan mellan lärarna och mellan skolledning och lärarna. Arbetslaget blir den arbetsgemenskap där betydelsefulla beslut fattas om arbetets organisation och planeringen av arbetet mot målen. Besluten kan inbegripa bedömningar av hur elever som är i behov av stöd skall få detta stöd och hur lärarresursen bäst prioriteras för att målen skall nås. I vissa arbetslag sker planeringen för hela terminer. Delega- tionens intryck är dock att det blir allt vanligare att arbetslagen omprövar organisation och planering oftare än så. Lärarnas arbete har således förändrats mycket och lärararbetet är mer komplext än tidigare, som behovet av samverkan mellan lärare har ökat. I en skola utan timplan betonas behovet av att samverka inom arbetslaget när det gäller planering och upp- följning av arbetet. Vidare blir lärarnas roll mer mångfacetterad i relation till eleverna. I en mer komplex verksamhet med mindre av fasta regler samt med ökad flexibilitet och ett utökat krav på samverkan, blir dess- utom ledarskapet än mer centralt. Rektorn har en alldeles avgöran- de roll vad gäller att stimulera utveckling men också vad gäller att skapa stadga och samordna utvecklingsprocessen. I många skolor finns dessutom arbetslagsledare som har till uppgift att samordna arbetslagets verksamhet. Liksom rektorns uppdrag bygger deras uppdrag på ett demokratiskt ledarskap. Inte bara rektorn utan även arbetslagsledarna måste därför utvecklas i sin roll. Det finns således enligt våra erfarenheter ett uttalat behov av kom- petensutveckling vad gäller lärarnas kunskaper om och förmåga att arbeta i ett mål- och resultatstyrt system. Kompetensutvecklingen av lärare är en förutsättning för att en avveckling av timplanen skall få fullt genomslag i utvecklingen av skolan. Lärarna efterfrågar själva mer kunskap om målarbete, planering och uppföljning av elevernas utveckling. Vi bedömer att det därutöver finns stora behov när det gäller planering och utvärdering på arbetslags- och skolnivån. Det handlar om såväl att tolka mål och planera arbetet som att följa upp och utvärdera detta arbete. Det finns även behov av kunskaper om bedömning och betygssättning. Behovet av kompetensutveckling på dessa områden trängs dock med behov av kompetensutveckling på en mängd andra prioriterade områden inom skolan. Vi har t.ex. pekat på betydelsen av att lärar- na har relevant ämneskompetens för de ämnen de undervisar i.