sou · GTB344 · 2006-01-01 00:00:00 — Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen Betänkande av Utredningen om offentliggörande av resultat från livsmedelskontrollen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade (dir. 2004:147) att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda olika metoder att informera konsumenter om resultaten från livsmedelskontrollen i syfte att förbättra livsmedelshanteringen och egenkontrollen inom livsmedels- och restaurangnäringarna. I uppdraget ingick att föreslå om och i så fall hur ett sådant förfarande bör utformas. Utredningen har antagit namnet Utredningen om offentlig- görande av resultaten från livsmedelskontrollen. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande : Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen (SOU 2005:44). Generaldirektören förordnades som särskild utredare . anställdes juristen som sekreterare. Uppdraget är med detta slutfört. Offentliggörande av kontrollresultat i .............. 2.2System för regelmässigt offentliggörande av kontroll- resultat i andra länder............................................................... Behov av och krav på offentliggörande .......................... Konsumenterna efterfrågar möjlighet till medvetna val ........ Tillgång till information........................................................... Förslag på system i .......................................... Livsmedelsföretag som ska omfattas ...................................... Typer av livsmedelsföretag ........................................... 4.1.3 Offentliggörande för alla typer av företag................... 4.2.1 Skäl för ett tvingande system ....................................... 4.2.2 Undantag från kravet på offentliggörande .................. Den sammanfattande kontrollrapporten ................................ 4.3.1 Modeller för sammanfattande kontrollrapporter........ 4.3.2 Skäl för sammanfattande rapport................................. Övrigt resultat från den offentliga kontrollen ....................... Modeller för kontrollrapporter .................................... 4.4.2 Tillgång till relevant information ................................. Uppgifter i den sammanfattande rapporten ........................... 4.5.2 Andra uppgifter som ska framgå.................................. 4.6.1 Grundförutsättningar och andra systemområden....... Begreppen godkänd och underkänd ......................... 4.7.3Begreppen mindre avvikelse och allvarlig Redovisning av helhetsomdömen ........................................... Användning av symbol .............................................. Val av symbol ............................................................. Val av färger................................................................ Val av romerska siffror .............................................. Konsumentundersökning av symbolerna ................. Motivering i kontrollrapporten............................................... Bedömning av avvikelser............................................ Kommunikation med livsmedelsföretagare............................ Livsmedelsföretagares frivilliga åtaganden ............... Möjlighet till yttrande................................................ Möjlighet till ytterligare kommentarer..................... Rätt till extra offentlig kontroll .............................................. Skyldighet att utföra extra offentlig kontroll........... Ett flertal mindre avvikelser eller en allvarlig Ett fåtal mindre avvikelser......................................... Ingen avvikelse vid senaste kontrollen ..................... Förhinder att genomföra kontrollbesöket ............... Systemet och kontrollfrekvensen ........................................... Behov av ökad frekvens ............................................. 5.1.1 Verksamhetsregister, stödsystem och bärbara 5.1.2 Kontrollmyndigheters hemsidor och datatäthet......... Personal som utför offentlig kontroll..................................... Samarbete mellan kommuner....................................... 5.4.1 Skäl för successivt införande ........................................ 5.4.2 Träder i kraft respektive tillämpas ............................... Konsekvenser för företagare.................................................... Extra offentlig kontroll ................................................ Omsättning och renommé ........................................... Konsekvenser för myndigheter ............................................... Publicering på Internet ................................................. De andra alternativen .................................................. anslår upplysning vid avvikelse .............. Publicering av sammanfattande omdöme ............................... Behov av regeländringar .............................................. Förslag till ändring i livsmedelslagen.................................... 9.2Förslag till ändring i livsmedelsförordningen alternativt ny förordning om offentliggörande av resultat från 9.3Livsmedelsverkets föreskrifter om offentliggörande av resultat från livsmedelskontrollen ........................................ Kommittédirektiv (Dir. 2004:147)............................... Avgiftsdirektivet (Dir. 2004:140) ................................ kompetens inom livsmedelsföretag.............................. Bild 1 Kontrollrapport med symbol............................ Kontrollrapport med siffror ............................. Inspektionsrapport datorstyrda inspektioner ............. Inspektionsrapport för Direkt tillsyn.......................... Tillsynsrapport för BVO .............................................. I utredningen använder vi begrepp som definieras i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftningen, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet1, i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien2 och i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelser om djur- hälsa och djurskydd3. Vi använder även begrepp som såvitt vi kan bedöma kommer att användas i den nya svenska livsmedelslagen, exempelvis kontrollmyndighet i stället för tillsynsmyndighet. I utredningen avses med anläggning – varje enhet i ett livsmedelsföretag. behörig myndighet – den centrala myndighet i en medlemsstat som har behörighet att genomföra offentlig kontroll eller varje annan myndighet som tilldelats sådan behörighet. BVO – besiktningsveterinärorganisationen. egenkontroll – den del av verksamhetens kvalitetssäkring som genomförs för att kontrollera att gällande lagstiftning följs. grundförutsättningar – en benämning för stödjande rutiner som behövs för flertalet livsmedelsföretag oavsett bransch för att en säker tillverkning ska uppnås. 1I fortsättningen kallad (EG) 178/2002 eller förordningen om livsmedelslagstiftning. 2I fortsättningen kallad (EG) 852/2004 eller hygienförordningen. 3I fortsättningen kallade (EG) 882/2004 eller kontrollförordningen. GHP – Good Hygiene Praxis, grundförutsättningar för livsmedels- hygien. GMP – Praxis, förutsättningar för en god till- verkningssed, vilket inkluderar redlighet. HACCP – Hazard Analysis of Critical Control Points, system som identifierar, bedömer och styr faror som är viktiga för livsmedels- säkerheten. inspektion – undersökning av varje aspekt av livsmedel för att kontrollera efterlevnaden av de rättsliga kraven i livsmedelslag- stiftningen. kontroll – kontroll av om specificerade krav har uppfyllts, genom undersökning och bedömning av sakligt underlag. kontrollmyndighet – de myndigheter som utövar kontroll över efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen. kontrollplan – en av den behöriga myndigheten upprättad beskriv- ning med allmän information om hur dess offentliga kontroll- system är uppbyggt och organiserat. likvärdig när det gäller olika system, deras förmåga att ge samma slutresultat. livsmedel – alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. livsmedelsföretag – varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distri- butionskedjan av livsmedel. livsmedelsföretagare – de fysiska eller juridiska personer som ansva- rar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livs- medelsföretag de driver. livsmedelshygien – de åtgärder och villkor som är nödvändiga för att bemästra faror och säkerställa att livsmedel är tjänliga med hänsyn till deras avsedda användningsområde. offentlig kontroll – varje form av kontroll som utförs av den be- höriga myndigheten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen. revision en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultatet från dessa överstämmer med planerade åtgärder och om åtgärder har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen. rutinkontroll – en myndighets normala kontrollverksamhet. slutkonsument – den slutliga konsumenten av ett livsmedel som inte kommer att använda livsmedlet som en del i ett livsmedelsföretags verksamhet. spårbarhet – möjlighet att spåra och följa ett livsmedel eller ämne som är avsedda att eller kan förväntas ingå i ett livsmedel eller ett foder genom alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distri- butionskedjan. systemtillsyn – en myndighets kontroll och bedömningar om före- tagets system för egentillsyn säkerställer att kraven i livsmedelslag- stiftningen är uppfyllda. sker inte något regelmässigt offentliggörande av resultaten från livsmedelskontrollen. Kontrollmyndigheterna bestämmer själva om och på vilket sätt de vill offentliggöra resultatet. Ett flertal kontrollmyndigheter har redan börjat publicera resultat på sina hemsidor och flera kommuner i har gemensamt tagit fram ett underlag för att samordna ett system för sina offentlig- göranden. Av kommunernas rapportering till 2003 framgår att avvikelser från livsmedelslagstiftningen noterades i medeltal hos hälften av de besökta anläggningarna. Matförgiftningar innebär både ett stort lidande för konsumenter och stora kostnader för samhället. Det är fler som insjuknar än vad som framgår av antalet inrapporterade matförgiftningar. Livs- medelsverket har uppskattat att det kan vara så många som 500 000 personer. Resultaten från livsmedelskontrollen och antalet matförgift- ningar visar att det finns behov av att föra in ett verktyg som höjer företagares ambitionsnivå när det gäller livsmedels- säkerhet i livsmedelskedjan. Oro för dåligt rykte har visat sig få en viss påverkan på före- tagare att investera i en god livsmedelshantering. Ambitionsnivån blir antagligen ännu större om det i systemet förs in en möjlighet att synliggöra för konsumenter och andra intressenter de företag som vid kontrollen fick ett positivt helhetsomdöme, det vill säga skapa ett kommersiellt incitament för livsmedelsföretagare att i större omfattning nå upp till kraven i livsmedelslagstiftningen. Krav på den offentliga kontrollen rekommenderar att varje anläggning bör få ett kontrollbesök en gång . Det har visat sig att alla anlägg- ningar inte får kontrollbesök . Ett framtida krav är att den offentliga kontrollen ska vara risk- baserad och genomföras regelbundet och så ofta som är lämpligt med hänsyn till klarlagda risker, tidigare kontrollresultat, tillför- litligheten hos egna kontroller och information som kan tyda på bristande efterlevnad av lagstiftningen. En modell för riskklassificering har tagits fram av en arbetsgrupp på Livsmedelsveket. Enligt denna ska företag placeras i en kontroll- frekvensgrupp efter bedömning av de risker som verksamheten i företaget utgör om den inte är under kontroll och den erfarenhet myndigheten har av företaget. Det kan innebära att kontroll- frekvensen blir olika för olika företag trots att riskerna i verk- samheten bedömts vara desamma. Ett regelmässigt offentliggörande kommer att ställa krav på myndigheter att följa fastställda kontrollfrekvenser och att utföra kontrollen på ett likartat sätt. För myndigheter innebär ett offentliggörande av kontrollresultat en möjlighet att synliggöra sitt arbete. Av kontrollrapporten ska bland annat framgå när kontrollen genomfördes, på vems initiativ och vilka områden som kontrollerades. Konsumenter och andra intressenter kommer på ett enklare sätt än att kunna se om livsmedelsföretagare och myndigheter uppfyller de krav som lagstiftningen ställer. Det inger förtroende för kontrollmyndigheternas arbete, men även för livsmedelsföre- tagarnas. Konsumenter har rätt att få del av information om livsmedel. En studie som gjorts i , visar att intäkterna ökade för de företag som fått bra betyg vid livsmedelskontrollen. Av konsumentundersökningen som utredningen låtit genomföra framgår att av de tillfrågade svarat att de vill ha hjälp av symboler för att välja restaurang eller livsmedelsbutik. Undersök- ningar visar alltså att konsumenter efterfrågar och använder sig av kontrollresultat vid val av livsmedelsföretag. En kontrollrapport är en allmän handling när den är färdigställd och expedierad. Offentlighetsprincipen ställer krav på myndigheter att allmänheten får tillgång till kontrollresultat om inte sekretesslagen är tillämplig. Enligt kontrollförordningen ska kontrollmyndigheter säkerställa en hög grad av insyn när de bedriver sin verksamhet. Relevant information ska göras tillgänglig för allmänheten möjligt. Målet med 24-timmarsmyndigheter är att allmänheten ska ha tillgång till en öppnare förvaltning där service kan lämnas obe- roende av kontorstider och geografisk belägenhet. Ett offentliggörande av resultat i livsmedelskontrollen möjliggör för allmänheten att på ett lätt och snabbt sätt få tillgång till all- männa handlingar som är offentliga. Förslag på system för offentliggörande Resultatet från livsmedelskontrollen ska regelmässigt offentlig- göras oberoende av om företag saluhåller direkt till slutkonsument eller till annat företag. Namn på livsmedelsföretag och kontroll- resultat ska utan samtycke kunna publiceras på Internet efter en författningsändring som klargör att personuppgiftslagen inte är tillämplig på dessa uppgifter. Resultatet ska sammanställas i en sammanfattande kontroll- rapport. Helhetsomdömet ska delas in i tre nivåer. De är inga avvikelser, ett fåtal mindre avvikelser och ett flertal mindre avvikelser eller en eller flera allvarliga avvikelser. Kontroll- rapporten ska innehålla resultaten från de tre senaste kontrollbe- söken. För livsmedelsföretag som saluhåller direkt till konsument ska en dekal med symbol användas för respektive helhetsomdöme. För övriga företag ska i stället siffrorna I, II eller III användas. En livsmedelsföretagare som saluhåller direkt till konsument ska ha en skyldighet att efter mottagandet sätta upp den sammanfattande rapporten på ett ställe som är synligt för konsu- menter nära entrédörren. Dekalen ska klistras på den samman- fattande rapporten och på entrédörren till anläggningen eller på ett fönster nära entrén. En livsmedelsföretagare som saluhåller på Internet ska publicera rapporten på sin hemsida. Den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot skyldigheten döms till böter. Den sammanfattande kontrollrapporten som ska sättas upp i livsmedelsanläggningen ska signeras av inspektören och av livs- medelsföretagaren. Inspektören antecknar om och i så fall när livsmedelsföretagaren frivilligt åtar sig att åtgärda bristerna. En företagare har möjlighet att kommentera den sammanfattan- de kontrollrapporten genom att fylla i en ruta för om han är enig eller oenig om bedömningen, om fel kommer att åtgärdas omedel- bart, eller annat. Det ska också finnas en blankett tillgänglig hos kontrollmyndigheten som företagare kan använda för mer utförliga kommentarer. ska publicera den sammanfattande rappor- ten tillsammans med övrigt resultat från de tre senaste kontrollerna på sin hemsida. Myndigheten ska på en företagares begäran även publicera blanketten för ytterligare kommentarer på hemsidan. En livsmedelsföretagare får efter en rutinkontroll beställa en extra offentlig kontroll. När ett fåtal mindre avvikelser, ett flertal mindre avvikelser eller minst en allvarlig avvikelse noterats ska en livsmedelsföretagare ha rätt till en kontroll inom från det att begäran kom in till myndigheten och bristerna uppges ha åtgärdats. En livsmedelsföretagare får även utan föregående rutinkontroll beställa en extra offentlig kontroll. En sådan kontroll ska ha genomförts från det att begäran kom in till kontrollmyndigheten. Vid ägarbyte ska en livsmedelsföretagare ha rätt till en kontroll inom en månad från det att meddelandet om bytet kom in till kontrollmyndigheten. En livsmedelsföretagare ska inte ha skyldighet att offentliggöra det senaste resultatet från livsmedelskontrollen om kontrollmyn- digheten inte utför den extra offentliga kontrollen inom fastställd tid. Den senaste sammanfattande rapporten och övriga uppgifter från den senaste kontrollen ska i så fall inte heller vara publicerade på myndighetens hemsida. Ett företags kontrollfrekvens ska bestämmas efter en riskbedöm- ning. Denna bedömning ska inte påverkas av att resultatet ska offentliggöras. Däremot kan rätten till extra offentlig kontroll innebära tätare kontroller. Både kontrollmyndigheter, konsumenter och andra intressenter använder datorer i stor utsträckning . Det kommer sannolikt inte att innebära några tekniska svårigheter eller stora kostnader att publicera kontrollresultat på Internet eller för stora delar av all- mänheten att få tillgång till resultaten där. Ett regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat innebär nya arbetsuppgifter för kontrollmyndigheterna. Bland annat kan rätten att begära extra offentlig kontroll ställa krav på ökade resurser eller på att kontrollen blir mer effektiv. Användningen av den datorbaserade inspektionsmodellen, checklistor och vägledningsmaterial har dock visat att den admi- nistrativa bördan både hos myndigheter och hos företag minskar. En beslutad lagändring om möjligheter till samarbete över kommungränserna kan också innebära att kontrollen blir mer effektiv. Livsmedelsutbildningar och myndigheternas framtida rätt till full kostnadstäckning för offentlig livsmedelskontroll ger både faktiska och ekonomiska möjligheter att anställa nya livsmedels- inspektörer för att täcka ett eventuellt behov. Sammanställningen från några kommuners tillsynsprojekt visar att mer än hälften av företagen fick helhetsomdömet underkänd vid det första kontrollbesöket. Ett system som vid ett införande innebär att mer än hälften av företagen kommer att offentliggöra ett negativt resultat riskerar att inte få avsedd kom- mersiell effekt. Konsumenters valmöjligheter begränsas och därmed påverkas inte företagen lika mycket som om resultaten är mer jämt fördelade mellan helhetsomdömena. Det finns också en risk att förtroendet för vissa delar av livsmedelsbranschen urholkas och att kontrollerna anses för utförliga. Både myndigheter, livsmedelsföretagare och konsumenter måste informeras om systemet och få en möjlighet att förbereda sig. Systemet för regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat bör därför införas successivt. Vid ett offentliggörande av kontrollresultat är det viktigt med likartad kontroll. För de företag där centralt framtagna checklistor och annat vägledningsmaterial finns bör därför bestämmelserna kunna tillämpas från en viss tidpunkt och för övriga företag från en senare tidpunkt. För att kunna medge myndigheterna full kost- nadstäckning vid offentlig kontroll kan bestämmelserna träda i kraft tidigast . Today, food safety reports from official controls are not published on a regular basis. The competent authorities themselves decide whether and how they want to publish results. A number of competent authorities have now started to publish results on their websites and several municipalities in have jointly drawn up a basis for coordinating a system for publication. It may be seen from municipalities reports to the for 2003 that on average deviations from food legislation were noted in half the inspected. Food poisoning involves both considerable suffering for consumers and major costs to society. people go down with food poisoning than may be seen from the number of reported cases. estimates that there may be as many as 500 000 cases every year. Food safety control results and the annual number of cases of food poisoning show that a tool needs to be introduced to raise the level of ambition of food business operators regarding food safety in the food chain. Concern about getting a bad reputation has proved to have influenced some food business operators to invest in good food handling. The level of ambition would be even higher if a possibility were introduced of making the companies that receive a positive overall control result visible to consumers and other interested parties, that is to say a commercial incentive for food business operators to fulfil the requirements of food legislation to a greater extent. currently recommends that each should be controlled once a year. It has proved that all are not controlled at yearly intervals. In future, official controls must be based on risks and carried out regularly and as often as appropriate with reference to the risks defined, previous control records, the reliability of food business operators own checks and information indicating non-compliance with legislation. A model for classification of risks has been drawn up by a working group at the . According to this model, food business operators are placed in groups for frequency of controls following an assessment of the risks the business operations constitute if they are not inspected and the authoritys experience of the company. This means frequency of controls may vary for different businesses even though their operations are considered to involve the same risks. Regular publication of results will make demands on authorities to adhere to the frequency of controls decided and to carry out consistent controls. For authorities, publication of reports of official controls offers an opportunity to make their work visible. It should be clear from the control report when the control was carried out, on whose initiative and the areas that were controlled. Consumers and other interested parties will, more simply than is the case today, be able to see whether or not food business operators and authorities fulfil the requirements set out in legislation. This will inspire confidence in the work of the competent authorities and also in food business operators. Consumers want to know Consumers are entitled to information about food. A study carried out in , shows revenue increased for companies that had received a good control result. In consumer surveys carried out by the committee, 78 per cent of those asked replied that they would like the help of symbols for choosing restaurants or food stores. Thus, surveys show that consumers demand and use official control reports when choosing food business operators. An official control report is an official document when it has been completed and delivered. Today, the principle of public access to official documents already requires authorities to make control results available to the general public unless the Act on Secrecy applies.