sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — har dock utvecklingen stagnerat – omsättningen för mobila tjänster mins- kade (PTS 2004a och 2005c). Tillväxten i antalet abonnemang har också varit snabb men den har avtagit något, vilket förmodligen beror på att andelen av befolkningen som redan har mobiltelefonabonnemang är mycket hög. När PTS enligt LEK skall ta ställning till huruvida en marknad har sådana egenskaper att förhandsreglering (dvs. olika skyldighe- ter enligt lagen) kan vara motiverade skall myndigheten tillämpa de rekommendationer och kriterier som utfärdats av kommissionen. Detta innebär att tre kumulativa kriterier tillämpas; en marknad som inte uppfyller alla kriterier får inte bli föremål för reglerings- skyldigheter. De tre kriterierna innebär att man skall bedöma föl- jande: om en marknad kännetecknas av stora och varaktiga hinder för marknadstillträde marknadsdynamiken, dvs. förändring av priser, marknadsan- delar m.m. om konkurrenslagen är tillräckligt effektiv för att kunna åtgärda eventuella konkurrensproblem på marknaden. Beträffande etableringshinder bedömer PTS att en operatör måste ha tillgång till ett mobilnät och tillstånd att använda radiofrekven- ser för att kunna erbjuda mobiltjänster. Eftersom uppbyggnad av mobilnät kräver stora resurser och tillgången till radiofrekvenser är Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering begränsad bedömer PTS att det finns stora och varaktiga hinder för marknadstillträde och för framväxten av varaktig konkurrens på marknad 15 (PTS 2005d, s. 16). Beträffande marknadsdynamik bedömer PTS att nya operatörer har haft svårt att träffa avtal om nationell roaming på villkor som innebär att de kan agera konkurrenskraftigt. Marknaden bedöms därför inte utvecklas mot en effektiv konkurrens inom ett rimligt tidsperspektiv. För att konkurrenslagen skall vara tillräcklig torde det krävas att det finns möjlighet att avsevärt minska eller avlägsna etablerings- hinder eller på annat sätt skapa förutsättningar för fungerande konkurrens. Därför skall det bedömas om det behövs ytterligare sektorsspecifika bestämmelser och åtgärder, utöver de möjligheter som ges genom konkurrenslagen. Såväl kommissionen som PTS bedömer att konkurrenslagen inte är tillräcklig för att kunna vidta åtgärder för att åstadkomma fungerande konkurrens (PTS 2005d, s. 18). Eftersom samtliga tre kriterier är uppfyllda bedömer PTS att mark- nad 15 skall kunna bli föremål för ingripanden (PTS 2005d, s. 18) i form förhandsreglering enligt lagen om elektronisk kommunika- tion. Ett sådant ingripande måste dock kunna motiveras av att det kan förväntas lösa ett konkurrensproblem på ett effektivt sätt. Vi återkommer nedan till huruvida PTS bedömer att detta är möjligt. Sammantaget innebär detta att konkurrensen på marknad 15 inte kan bedömas som väl etablerad; inte heller bedöms den bli väl etablerad . Denna bedömning är dock enbart ett steg på vägen mot en bedömning av om det finns en operatör med ett betydande inflytande på marknad 15. Bedömningen måste kompletteras med en värdering av marknadsandelar, marknadskon- centration och marknadsdynamik. Denna bedömning samman- fattas i avsnitt 5.2.6. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering 5.2.1 Företag som agerar på marknaderna för mobil kommunikation finns åtta mobilnät i drift. Fyra av dessa är GSM-nät, tre är UMTS-nät och därutöver finns Telias NMT-nät. Det största nätet är TeliaSoneras GSM-nät. Vidare finns Tele2:s och GSM-nät. En fjärde GSM-operatör är Spring Mobil2. Det finns också tre UMTS-licenser som innehas av (), samt HI3G. TeliaSonera och Tele 2 äger tillsammans Svenska () som äger det gemensamma nätet. SUNAB äger i sin tur SULAB. och äger gemensamt som äger och bygger den gemensamma radio- och mastinfrastrukturen för och utanför de områden där företagen enligt licensvillkoren3 måste bygga egen antenninfrastruktur. 2Spring Mobil är ett helägt dotterbolag till , som i sin tur ägs av . Bakom Brainheart Capital står bl.a. , , , och . Källa: Spring Mobils hemsida. 3Varje operatör skulle enligt villkoren täcka 8 860 000 personers bostadsorter . Täckningsvillkoren definierades utifrån tre aspekter: andel av befolkning, geografisk täckning och spridning över landet. Varje operatör skall täcka av den utfästa befolkningstäckningen med egen radioinfrastruktur. Som radioinfrastruktur räknas alla radiokommunikationsrelaterade anordningar, t.ex. transmissionsanläggningar, ledningar och antenner. Detta innebär att en tillståndshavare får samarbeta om radioinfrastrukturen utanför de områden där de skall ha täckning med egen radioinfrastruktur. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Tabell 5.1 Befolkningstäckning i UMTS-nät , procent Källa: UMTS-utbyggnaden slutlig rapport (2004) samt PTS, rapport 2005:4. Det äldsta nätet är TeliaSoneras NMT 450. Licensen för detta nät löper ut i och med utgång, och en ny licens i ett när- liggande frekvensutrymme har auktionerats ut av PTS. Denna auk- tion vanns av som avser bedriva mobil- kommunikation med digital teknik (CDMA). Företaget skall enligt licensvillkoren täcka av samtliga län . Enligt PTS (2004a) har mellan 25 och 30 operatörer aktivt till- handahållit mobila teletjänster . Av dessa hade fem egna nät, vilket innebär att övriga tillhandahåller sina tjänster genom att hyra kapacitet hos nätägarna. För att kunna fastställa huruvida en operatör har ett betydande marknadsinflytande eller inte används en rad indikatorer, t.ex. marknadsandelar, marknadskoncentration samt utvecklingen av marknadsandelar och priser. Marknadsandelar kan mätas på flera sätt, t.ex. som andel av slutkundintäkter, abonnemang eller origine- rade minuter. För att enbart marknadsandelen skall vara avgörande för att fastställa om en operatör har ett betydande marknads- Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering inflytande kan krävas att operatören har en marknadsandel på (och 2004, s. 186). De tre största operatörerna på marknad 15 i är TeliaSonera, Tele2 och . TeliaSonera är störst, med en marknadsandel på mätt i slutkundsintäkter (), vilket är samma marknadsandel som bolaget hade . Tele2 hade och , medan de övriga operatörerna tillsammans hade . TeliaSonera hade av abonnemangen på marknad 15. TeliaSoneras andel i detta avseende är dock inte lika stabil som andelen av slutkundintäkter. Den har minskat över tiden medan Tele2 ökat sin andel. Tabell 5.2 Hushållens val av mobiloperatörer 2002–2003, procent (tidigare Europolitan) Angett två eller flera svar Källa: (2004) De låga marknadsandelarna och den svaga tillväxten för operatörer som saknar egna nät indikerar att förutsättningarna att sälja tjänster utan ett eget nät är ogynnsamma. Mätt som andel av de originerade minuterna i näten var TeliaSoneras andel . Detta är ungefär samma andel som året innan, medan Tele2 och har ökat sina an- delar. var Tele2:s andel och andel . Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering För att belysa koncentrationen på marknad 15 har PTS använt utvecklingen av slutkundintäkter för mobila tjänster, abonnemang och originerade minuter. Det index som används av PTS är Herfindahl-Hirschmanindex, vilket innebär att marknadsandelarna mätta som andelar av 1 kvadreras, summeras och multipliceras med 10 000. Det innebär att på en marknad med endast ett företag blir indexet 10 000, och när marknadsandelarna fördelas på många företag närmar sig indexet 0. Därmed kan indexet ge en samman- fattad bild av utvecklingen av marknadsandelarna och därmed också av konkurrensen. Figur 5.1 Koncentration på marknad 15 mätt utifrån slutkundintäkter, abonnemang och originerade minuter Källa: PTS (2005d) Värdet för var drygt 3 500 HHI, oavsett vilket mått PTS använde. Enligt kommissionens riktlinjer för beräkning och bedömning av koncentration är 1 800 ett högt HHI. PTS konstaterar därför att Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering koncentrationen är hög, trots minskningen . Att har relativt många tredjepartsoperatörer påverkar HHI relativt lite. Prisdifferentieringen och prisbilden på mobilmarknaden är ytterst splittrad och det är svårt att finna enkla mått som på ett rättvisande sätt kan beskriva utvecklingen. PTS beskriver därför prisutveck- lingen genom att studera hur en definierad genomsnittsanvändares kostnad för mobiltelefoni har utvecklats. Enligt PTS beräkningar har denna kostnad sjunkit från ca 2003 till ca sista kvartalet 2004. De inledande pris- sänkningarna sammanföll med att etablerades i . Prissänkningen tolkas av PTS som att konkurrensen på slut- kundsmarknaden har intensifierats som en följd av inträdet av flera tjänstetillhandahållare och 3G-operatören . 5.2.5 Operatörer med betydande inflytande på marknaden? TeliaSonera har en hög marknadsandel, mätt som andel av slut- kundintäkter och andel abonnemang. Detta indikerar att TeliaSonera har en stark ställning. Prisutvecklingen indikerar att priskonkurrensen har ökat, samti- digt som den svaga ställningen för operatörer utan egna nät talar för att grossistmarknaden inte fungerar väl. Ett tänkbart etableringshinder är den begränsade tillgången till radiofrekvenser. Detta utgör dock , enligt PTS, inte någon reell begränsning i , eftersom det ur ett spektrum- perspektiv finns utrymme för fler operatörer. I stället är det de höga kostnaderna för infrastruktur som är det främsta etablerings- hindret. PTS drar följande slutsats (s. 25): Det kan finnas anledning att eventuellt omvärdera tidigare uppfattning om att marknaden inte kan förväntas komma att utvecklas mot effek- tiv konkurrens och att det föreligger stora och varaktiga hinder för marknadstillträde och för framväxten av varaktig konkurrens. Marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät anses således inte säkert ha ett företag med betydande marknadsinflytande. För att en operatör skall anses ha ett bety- Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering dande marknadsinflytande enbart baserat på marknadsandelar måste det ha av marknaden. TeliaSonera har och har dessutom kontinuerligt förlorat marknadsandelar, som priserna har sjunkit. Om inget enskilt företag kan sägas ha betydande marknadsin- flytande så kan det ändå finnas marknader där två eller flera företag tillsammans har en dominerande ställning, s.k. kollektiv dominans. Detta innebär att företagen inte konkurrerar utan agerar som ett och samma företag; även utan explicita avtal kan man ha en tyst samordning som innebär att företagens agerande koordineras utan direkt kontakt. Kommissionen har i sina riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av betydande marknadsinflytande pekat på omständig- heter som förenklar uppkomsten och upprätthållandet av kollektiv dominans. Följande tre omständigheter pekas ut: 1.Det är lätt att överblicka företagen, deras priser och villkor (transparens), eftersom dessa är stabila. 2.Det finns en trovärdig och effektiv straffmekanism. 3.Det finns möjlighet att ha höga priser och vinster utan att inträde eller kundernas rörlighet omöjliggör detta. Mobilmarknaden har karaktäriserats av en stark tillväxt och flera tillkommande aktörer . Att det finns ett stort antal produkter och villkor försvårar transparens. Men eftersom produkten är homogen och prisjämförelser publiceras kontinuerligt bedömer PTS ändå att villkoren är transparenta för företagen (s. 30). PTS bedömer att företagen kan bestraffa varandra genom att sänka priser och konkurrera, men eftersom det finns många företag är det inte helt lätt att överblicka priserna. Förutom dessa kriterier nämns också att samordning underlättas av symmetrier i företagsstorlek och kostnader. PTS bedömer alltså inte att marknaden präglas av kollektiv dominans (PTS 2005d, s. 32). 5.2.6 Sammanfattning av bedömt konkurrensläge PTS möjligheter att ingripa av konkurrensskäl beror helt på vilket konkurrensläge som råder på en marknad. Det är också PTS upp- drag att göra den analys av marknadens avgränsning och konkur- Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering rens som skall ligga till grund för bedömningen av huruvida PTS får och bör ingripa. Med de gällande riktlinjerna för utvärdering anses marknad 15 ha tillräcklig konkurrens. Genom att TeliaSoneras marknadsandelar minskat, och genom att priserna minskat, bedöms marknaden inte ha ett (1) företag med ett betydande marknadsin- flytande. Marknaden bedöms inte heller präglas av kollektiv domi- nans. utgör den kostsamma infrastrukturen för mobil kom- munikation ett stort och varaktigt hinder för framväxten av varak- tig konkurrens. Detta medför att konkurrensen inte bedöms som väl etablerad eller som att den blir väl etablerad inom en nära fram- tid. Eftersom det på marknad 15 bedöms finnas tillräcklig konkur- rens mellan operatörerna, och eftersom ingen operatör anses ha ett betydande inflytande på marknaden, är det inte aktuellt att för- ordna om samlokalisering av konkurrensskäl. Skulle konkurrens- situationen återgå till ett läge med en operatör med ett betydande inflytande så skulle det dock eventuellt kunna vara möjligt att för- ordna om samlokalisering av konkurrensskäl. Då skulle förmodli- gen också behovet av att förplikta om samlokalisering av miljöskäl minska. Bedömningen av den framtida konkurrenssituationen har således betydelse för bedömningen av behovet av utvidgade möjlig- heter att förordna om samlokalisering av miljöskäl. 5.3.1Bedömt behov av basstationer och samt faktisk utbyggnad av Det bedömda behovet av nya basstationer och för UMTS- näten har minskat över tiden. Skälen till detta är inte helt klara, men mer preciserad planering och bättre teknik har nämnts som tänkbara förklaringar. Inför UMTS-utbyggnaden bedömde (2001) att ca 30 000 nya basstationer och mellan 8 000 och 10 000 nya behövdes (s. 9). I en motsvarande bedöm- ning från (2002) uppgavs att det behövdes mellan 30 000 och 40 000 nya basstationer för UMTS- näten. Om operatörerna samverkade kunde det räcka med mellan 6 000 och 8 000 (s. 3). Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Även PTS lät göra en studie (rapport 2003:9) där följande upp- skattningar gjordes (s. 18): Tabell 5.3 Bedömt behov av basstationer och 2003 Totalt antal nya platser (dvs. och antenner på hus och liknande) Antal nya platser i tätort Antal nya platser i landsbygd () Användning av GSM platser I PTS rapport 2003:9 gjordes bedömningen att de totala invester- ingskostnaderna skulle bli . Vidare bedömdes att om operatörerna skulle samlokalisera fullt ut så skulle kostna- derna kunna minska till . De genomsnittliga kostnaderna för en operatör att etablera en mastplats med all utrustning uppskattades enligt rapporten till . Genom att använda en befintlig bedömdes att de genomsnittliga kostnaderna för en ny basstation kunde minska till . Förutom den kraftiga ökning av antalet som en utbygg- nad av nya nät kan komma att kräva, kan man vänta sig att en suc- cessiv tillväxt av efterfrågan kan kräva en utbyggnad av näten. Utredningen har gjort en egen förfrågan till samtliga operatörer med egna nät samt några av de viktigaste innehavarna av om deras innehav av samt deras avtal om in- och uthyrning av platser i . Resultaten sammanfattas i nedanstående tabell. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Tabell 5.4 Antal och förekomst av samlokalisering, enligt uppgifter från operatörerna Uppgifterna i tabell 5.4 kräver några förklaringar. Antalet egna uppges vara 7 014. Men eftersom vi inte frågat alla företag och myndigheter som äger , och eftersom inte alla tillfrågade har svarat, är vi övertygade om att det finns fler . Vi upp- skattar antalet till ca 8 500 enbart hos de större aktörerna. När det gäller antalet uthyrda har utredningen frågat de företag som äger hur många avtal respektive företag har om inplacering i sina egna . Eftersom flera operatörer kan använda samma mast är det inte konstigt att antalet avtal (8 755) är större än antalet . Siffran innehåller uthyrning till alla former av radiokommunikation. Ett stort antal uthyrningar gäller datakommunikation och radiolänk internt inom företagen; endast en mindre del av uthyrningsavtalen avser uthyrning till företag som direkt konkurrerar med mast- ägaren. Cirka 1 300 avtal gäller in- eller uthyrning till konkurrenter. Företag som samarbetar vid utbyggnaden av UMTS-nätet (se ovan), t.ex. TeliaSonera och Tele2, räknas här inte som konkur- renter. På samma sätt som ett mastägande företag kan hyra ut platser i sina egna kan naturligtvis samma företag hyra platser i andra företags . Summan av dessa inhyrningar är 7 388. Eftersom alla inte tillfrågats, och eftersom uppgifterna kan gälla olika tid- punkter, skiljer sig uppgiften om inhyrning från uppgiften om uthyrning. Enligt Försvarsmakten har drygt 2 800 anmälts som fär- digbyggda mellan . Dock kan något fler ha byggts, om dessa inte anmälts. Notera också att UMTS-operatörerna enligt en konsultrapport till PTS (NetLight Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering 2005) har ett återstående behov av att bygga närmare 8 000 för att nå licensvillkoren. Kostnaderna för att bygga dessa torde uppgå till mellan åtta och . Det åter- stående utbyggnadsbehovet torde också innebära en viss potential för samnyttjande och därmed lägre kostnader. Två nya operatörer kommer att etablera sig genom att i stor utsträckning använda inplaceringar; bl.a. bedömer den nya operatö- ren Nordisk Mobiltelefon att man kommer att kunna åstadkomma en hel del av sin täckning genom inplaceringar i redan befintliga . Även det statliga nätet för de s.k. blåljusmyndigheterna (polis, brandkår, ambulans m.m.) bedömer att man kom- mer att kunna klara av merparten av sin täckning med inplacer- ingar. En rimlig bedömning är att dessa två operatörer kommer att bidra till ett ökat antal inplaceringar. Det kan finnas anledning att reflektera över operatörernas rela- tiva styrka i form av infrastruktur. Om man utgår från de uppgifter som utredningen tagit del av, och kompletterar med rimliga anta- ganden, så äger TeliaSonera uppskattningsvis av antalet som kan användas för mobil kommunikation och man har av uthyrningsmarknaden. Mätt med koncentra- tionsindex så är koncentrationen av mastinnehav 1 860 HHI och koncentrationen i uthyrning 2 630 HHI, vilket således är högt för båda måtten. Uthyrningsmarknaden kan därför betraktas som högt koncentrerad. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det bedömda behovet av nya varierat något och att en aktuell bedömning av behovet av ytterligare är cirka 8 000, vilket därmed är ungefär lika många som i de tidiga bedömningarna. Det framtida utbyggnadsbehovet kan relateras till vår bedömning att det byggts minst 2800 och vår bedömning att det totala antalet är drygt 8500. Vi konstaterar också att det finns ett stort antal avtal om inplacering av antenner i mas- ter men att antalet inplaceringar hos konkurrenter är betydligt färre. En inplaceringsmarknad har således vuxit fram. Slutligen konstateras också att ägandet av mastinfrastruktur är förhållandevis högt koncentrerat. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering 5.3.2 Företagens agerande på inplaceringsmarknaden Beslutet att öppna UMTS-frekvenserna för offentlig tävlan utgjorde ett första steg i den process som skulle leda till en utbygg- nad av UMTS-nätet under stark tidspress. Ett viktigt beslut var att välja skönhetstävlingsformen och att utforma tävlingen så att den handlade om störst täckning på kortast möjliga tid. Detta ledde till att de licensvillkor som beslutades innebar en väsentligt högre täckning i än i något annat europeiskt land. Ett annat villkor var att operatörerna måste täcka av befolkningen med egen radioinfrastruktur (de s.k. hemnäten). Denna höga utbyggnadstakt har ställt stora krav på kommunerna och länsstyrelserna att snabbt kunna bedöma miljökonsekvenserna av UMTS-utbyggnaden. Detta har dock knappast varit möjligt, eftersom operatörerna inte har presenterat hela basstations- och mastbehovet annat än i undantagsfall. Det bör också noteras att redan utbyggnaden av GSM-näten innebar liknande krav på samlokalisering som utbyggnaden av UMTS. För denna utbyggnad har flera konkurrenter till TeliaSonera beskrivit ett händelseförlopp där bolaget, som hade överlägset flest , inte direkt skyndade på när det gällde att släppa in konkurrenterna, medan bilden blev en annan när konkurrenterna blivit så stora att de redan hade en avsevärd täckning. (2001) redovisade länsstyrelserna i tre län (, och ) samlokaliseringen av GSM-sändare. Då förekom inplaceringar i 40–av alla i dessa län. I den följande texten återger vi delar av de beskrivningar vi fått från ett urval operatörer. I mötena med dessa operatörer har frågorna främst kretsat kring samlokalisering i . Vi har frågat om hur företaget/organisationen arbetat med att etablera täckning och mastinfrastruktur och hur man har samarbetat med konkurrenter. Vi har också velat veta hur företaget/organisationen uppfattat andra aktörer. I den mån som samlokalisering inte kommit till stånd har vi velat veta varför. Mot denna bakgrund har vi försökt bedöma företagets strategi vad gäller infrastrukturetablering och inplacering. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Företagets licensvillkor, aktiviteter och nät: Vid fördelningen av UMTS-licenserna fick dåvarande ingen egen licens. Ett sam- arbete etablerades mellan och Tele2 i form av SUNAB. TeliaSonera har ett stort antal , eftersom man redan byggt ut näten för de tidigare generationerna av mobil- telefoni NMT och GSM. Enligt tionsanalys (2004) hade TeliaSoneras GSM-nät en täckning mot- svarande av befolkningen i . Enligt licensvillkoren skall en GSM-operatör täcka de vägar som klassades som Europavägar 1991 samt tätorter med fler än 10 000 invånare. TeliaSonera anser dessutom att god täckning, och därmed ett väl utbyggt nät av antenner, är en konkurrensfördel. Motsva- rande täckning i TeliaSoneras och Tele2s gemensamma UMTS-nät som formellt sett ägs av () var . Företagets övergripande strategi: TeliaSoneras övergripande strategi är att skapa täckning och sälja sina tjänster oavsett teknik. För TeliaSonera är de olika teknikerna av underordnad betydelse. Det innebär att TeliaSonera fortsätter att bygga ut täckning och utvidga datakapaciteten i GSM-nätet med tekniken EDGE men även ge- nom fortsatt utveckling av SUNAB:s UMTS-nät. Företagets hantering av och samlokalisering: TeliaSonera har, enligt vissa konkurrenter, varit mindre intresserade av att medverka till att handläggningen av inplaceringar för UMTS skall gå snabbt. TeliaSoneras uppfattning är att flera operatörer inledningsvis testade i vilken utsträckning de, med stöd av LEK, kunde få till stånd förordnanden om samlokalisering och till vilka kostnader. finns bilaterala ramavtal mellan alla större operatörer som äger . TeliaSonera uppger också att man fullt ut samarbetar med alla som vill ha inplaceringar i där det finns plats. Det förekommer dessutom ofta att man bygger om för att kunna härbärgera mer utrustning. Man uppger sig inte ha några problem med att få tillgång till konkurrenternas , utöver det faktum att utbyggnaden av stannade av hos vissa operatörer . TeliaSonera hyr hälften så många platser som konkurrenterna hyr in hos TeliaSonera. Antalet inplaceringar som TeliaSonera har hos andra operatörer är inte obetydligt. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering I tätorterna har operatörerna oftare möjlighet att sätta upp antenner utan , och bl.a. av det skälet är det mindre vanligt med samlokalisering i tätorterna än på landsbygden. Om sam- lokalisering inte kommer till stånd beror det, enligt TeliaSonera, på att det är fullt i masten och att det praktiskt inte går eller att den inplacerande operatören inte vill betala merkostnaden för utbygg- nad. Hinder för nyetablering: TeliaSonera framhåller att det är olika svårt i olika kommuner att etablera nya . Allmänt sett varierar kommunernas handläggningsstil och noggrannhet vid handlägg- ningen av bygglov.