sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen har också åtagit sig att följa utvecklingen av behandlingsmetoder som alternativ till deponering, så att varaktigheten av specifika avdrag i förekommande fall kan begränsas. Skatt på avfall som förbränns En särskild utredare skall lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. En skatt skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Utredaren skall beakta avfallsskatteutrednings betänkande Skatt på avfall – och (SOU 2002:9), remissyttrandena över betänkandet samt regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117), Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. Lagtekniskt skall lösningen garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter. De ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna är av särskilt intresse i bedömningen. Utredaren skall analysera vilka effekter en skatt på avfall som förbränns kan komma att få på energi- och värmeförsörjningen samt hur den skulle påverka uppsatta mål på avfallsområdet – särskilt med avseende på behovet av kapacitet för att omhänderta avfall – och där samverka med andra styrmedel. Konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning skall beaktas. Prisutvecklingen på olika former av avfallsbehandling skall vägas in i analysen. Vidare skall en bedömning göras i vad mån införande av en skatt på avfall som förbränns motiverar en justering av skattesatsen på avfall som deponeras. Utredaren skall även analysera om en skatt på avfall som förbränns är den bästa metoden för att styra mot annan behandling av avfall i enlighet med avfallshierarkin eller om andra former av ekonomiska styrmedel, t.ex. av gynnande karaktär, bättre uppfyller de avfallspolitiska målen. Härvid bör utredaren särskilt beakta incitament för hantering av avfall som uppstår genom bl.a. energibeskattning och utsläppshandel. Vid eventuella förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren lämna förslag till finansiering. Utformningen av energibeskattningen har stor betydelse för de ekonomiska förutsättningarna för avfallsförbränning och dess framtida utveckling. Detta gäller särskilt beskattningsreglerna för fjärrvärmeproduktion. Det är därför väsentligt att utredaren vid sin analys av effekterna av en skatt på avfall som förbränns noga beaktar förhållandet mellan en sådan skatt och reglerna på energiskatteområdet. Utredaren skall särskilt ta hänsyn till utvecklingen av energiskattesystemet inom näringslivet samt till övrigt arbete med en reformering av energiskattesystemet som bedrivs inom ramen för en grön skatteväxling. En viktig aspekt i sammanhanget är förhållandet mellan en föreslagen konsumtionsskatt på värme och en skatt på avfall som förbränns. Ställt i relation till beslutade avfallspolitiska mål skall belysas bl.a. förhållandet mellan en förbränningsskatt och det gällande kravet på utsortering av brännbart avfall, förbudet mot deponering av sådant avfall samt det kommande förbudet mot deponering av organiskt avfall 2005. Utredaren bör också från beskattningsperspektiv uppmärksamma det pågående arbetet inom EU med regler och metoder för förbränning av animaliska biprodukter. EG-rätten och de begränsningar som den innebär för det nationella handlingsutrymmet har central betydelse för utformningen av en skatt på avfall som förbränns. Utredaren bör i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de gemenskapsrättsliga regler om statligt stöd som syftar till att förhindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma marknaden och utforma sitt förslag till en skatt så att den bedöms kunna vara förenlig med dessa regler. Kommissionens riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet6/6/ och den praxis som kommissionen och har utvecklat bör uppmärksammas i sammanhanget. Utredaren skall även följa arbetet inom EU beträffande avfallshantering och beskattning samt ta hänsyn till den inverkan resultaten av detta arbete kan ha för utformningen av en svensk skatt på avfall som förbränns. På skatteområdet torde inte minst det kommande EG-direktivet om 6 EGT C 37, . omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter vara av intresse. Även kommande direktiv om främjande av el från kraftvärmeprocesser liksom direktivet om främjande av elproduktion från förnybara källor bör analyseras från utredningens perspektiv. Utredaren skall, i enlighet med vad som uttalats ovan, genomföra en uppföljning och utvärdering av hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning har fungerat och föreslå de förändringar i systemet som kan anses behövliga. Särskilt skall följande beaktas. Utredaren skall analysera avfallsbeskattningens effekter på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Utredaren skall särskilt beakta andra beslutade åtgärder på avfallsområdet, t.ex. förbuden mot att deponera brännbart respektive organiskt avfall. Utredaren skall vidare analysera vilka effekter den nuvarande skattenivån har på behandlingen av olika avfallsslag. Kommissionens godkännande av avfallsskattelagens förenlighet med EG-fördragets regler om statligt stöd löper ut /04. En förnyad anmälan kommer att lämnas till kommissionen. Utredaren skall noggrant följa handläggningen av denna anmälan och utforma sina förslag så att de på mest ändamålsenliga sätt överensstämmer med statsstödsreglerna. Avfallsskattelagens system bygger på en nettodeponimetod, vilket innebär att allting som förs in till eller uppkommer på en anläggning där avfall deponeras principiellt träffas av skatten. En viktig del av lagen är därför de undantagsbestämmelser av olika karaktär som skall hindra att skatten träffar sådant som inte är avsett att beskattas. En viktig uppgift för utredaren är att analysera de olika fall av skattebefrielse som finns i lagen och i förekommande fall föreslå förändringar. Sådana förslag kan gälla såväl enskilda undantag eller avdrag som systemets generella uppbyggnad. Utredaren bör här särskilt beakta beskattnings- myndighetens erfarenheter från den praktiska verksamheten. Utredaren skall undersöka vilka effekter de senaste årens utveckling inom processteknik och återvinningsmöjligheter m.m. har haft för behovet av fortsatta skattebefrielser och därvid särskilt beakta de miljöstyrande effekterna. Redovisning av uppdraget m.m. Utredaren skall i sitt arbete samråda med , , , (N 2003:3) och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren skall, vad gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med (). Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall dock redovisas med förtur i ett delbetänkande . (Fi 2003:06) Förlängd tid för uppdraget skall lämna ett delbetänkande och slutredovisa sitt arbete . Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas, att bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället borde förordas samt att genomföra en översyn av lagen (1999:673) om skatt på avfall (dir. 2003:96). Utredningsarbetet skulle vara avslutat och ett delbetänkande lämnas . Med ändring i direktiven i denna del skall utredningen i stället lämna ett delbetänkande och slutredovisa sitt arbete . Inom EU gäller den s.k. avfallshierarkin för hanteringen av avfall, se avsnitt 2.1.1. Enligt avfallshierarkin, vilken är ett medel för att uppnå strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp, skall uppkommet avfall återanvändas, materialåtervinnas eller energi- utvinnas i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Utsortering är, när det gäller mekanisk återvinning, en nödvändig förutsättning för materialåtervinning.1 Eftersom rena brännbara fraktioner också är attraktiva för energiutvinning2 måste det utsorterade materialet betala sig bättre som material än som energi för att återvinningsindustrierna skall få tillgång till fraktionen som råvara. Detta gäller om det inte finns några andra styrmedel, exempelvis producentansvar som leder materialet till återvinningsindustrierna. Beträffande utsortering av farliga ämnen och målet att avgifta kretsloppen är detta i många fall en förutsättning för att nå en ökad materialåtervinning. Vad som är ekonomiskt motiverat att materialåtervinna, ur såväl privat- som samhällsekonomiskt perspektiv, beror i stor utsträckning på kostnaden för olika avfallsbehandlingsmetoder. Vad som är miljömässigt motiverat att materialåtervinna beror också på de miljökonsekvenser materialåtervinningen har jämfört med alternativa behandlingsmetoder. 1Om råvaruåtervinning för plast räknas som materialåtervinning är kraven på utsortering mindre. 2Detta eftersom, exempelvis, en ren vedfraktion skulle kunna eldas i en enklare vedpanna med högre ångdata. Blandat avfall kräver en speciell avfallspanna som är väsentligt dyrare i inköp och underhåll och där den möjliga elproduktionen är lägre än i en panna optimerad för, och eldad med, rent trädbränsle. ofta och det är därför relevant att redovisa de forskningsresultat som finns på området. I bilagan görs ett nedslag i framför allt plaståtervinningen. Detta för att plastförpackningar inte är i närheten av att nå sitt materialåtervinningsmål, se avsnitt 2.1.2, och för att plast är ett icke förnybart material som det finns stor anledning att eftersträva ökad materialåtervinning av. 1.2Miljöaspekter för olika avfallsbehandlingsmetoder En mängd olika studier har genomförts där man jämför olika avfallsbehandlingsmetoder. Det har dessutom publicerats ett antal olika synteser där man jämför resultaten från olika studier3. I en av dessa studier gjordes en syntes av de systemstudier som finansierats av inom forskningsprogrammet ur avfall. Här är några av slutsatserna från den studien4: Deponering av avfall som kan förbrännas, rötas, komposteras eller materialåtervinnas är i allmänhet ett sämre alternativ än andra behandlingsformer ur både ett miljömässigt och ekonomiskt perspektiv Rötning och förbränning av nedbrytbart avfall från hushållen är svåra att jämföra. Ingendera är miljömässigt bättre än det andra Kompostering av lättnedbrytbart avfall har nästan inga miljömässiga fördelar gentemot förbränning Materialåtervinning är generellt miljömässigt bättre än förbränning 3Finnveden och (1998) Life Cycle Assessment as a - The Case of Recycling vs. Incineration of Paper, Resources, Conservation and Recycling, 24, 235- 256, , T. and , . (2000): The Application of Life Cycle Assessment to , et al (2002a) , et al (2002b) Syntes av systemanalyser av avfallshantering. IVL Rapport , och (2002) Recycling revisited – comparing different waste management strategies, Paper presented at 10th SETAC LCA Case Study symposium. SETAC-Europe, , och (2005) Recycling revisited – life cycle comparisons of waste management strategies Accepted in Resources, Conservation and Recycling, Profu (2004) Evaluating waste incineration as treatment and energy recovery method from an environmental point of view. Profu, samt et al (2004) Review of exiting LCA studies on the recycling and disposal of paper and cardboard. Final draft report. 4Sundqvist et al 2002a Proceedings from Workshop on System Studies of in 2-3 April 2001. IVL Report B1490. Dessa slutsatser stämmer väl med resultaten från de övriga synteserna. Exempelvis har resultaten jämförts5 från olika livscykelanalyser som jämför de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och förbränning av återvinningsbara material i hushållsavfall. I studien ingick arbeten som publicerats i internationella vetenskapliga tidskrifter och fokuserade på parametrarna total energianvändning och emissioner av växthusgaser. Syftet med studien var att undersöka om olika studier gav likartade resultat och om man kunde identifiera några nyckelaspekter av betydelse för resultaten. Några av resultaten sammanfattas nedan: Resultaten är påfallande ofta samstämmiga och skillnader kan förklaras med hjälp av identifierade nyckelfaktorer Återvinning sparar mer energi än förbränning och deponering med ett undantag (detta är då återvunnen plast ersätter impregnerat trä istället för jungfrulig plast) Återvinning ger i allmänhet lägre emissioner av växthusgaser än förbränning och deponering. Undantagen är två: då återvunnen plast inte ersätter jungfrulig plast och då förbränning av papper konkurrerar med fossila bränslen, i det senare fallet kan återvinning leda både till minskade och ökade emissioner av växthusgaser, bland annat beroende på pappersmaterial och bränsleval vid pappers- och massabruken Förbränning sparar mer energi än deponering Förbränning ger mindre emissioner av växthusgaser än deponering med ett undantag: för plaster ger deponering mindre emissioner av växthusgaser, åtminstone på kort sikt Av betydelse för resultaten är som synes vad som händer med återvunnen plast och vilka bränslen avfall konkurrerar med. Dagens återvunna plast ersätter i huvudsak jungfrulig plast6 vilket alltså gynnar materialåtervinning. 5 och (2002) Recycling revisited – comparing different waste management strategies, Paper presented at 10th SETAC LCA Case Study symposium. SETAC-Europe, , samt och (2005) Recycling revisited – life cycle comparisons of waste management strategies Accepted in Resources, Conservation and Recycling. 6 (2002) Kartläggning och utvärdering av plaståtervinning i ORWARE. IVL, studerade förpackningsplast och det påpekas att mjukplasten ibland kunde vara av sämre kvalité än jungfrulig plast. Vad som kan vara det konkurrerande bränslet kan studeras i tre olika tidsperspektiv7: dagens situation med nuvarande anläggningar ett längre tidsperspektiv där det finns möjligheter att investera och bygga nya anläggningar I det här sammanhanget är det framför allt det andra perspektivet som är av intresse. Detta eftersom det handlar om långsiktiga strategier rörande investeringar och styrmedel. Det kan också vara relevant att fundera över det tredje tidsperspektivet så att man inte bygger in sig i system som inte är långsiktigt hållbara. I dagens situation förekommer fortfarande deponering av brännbara material. I skall deponering av brännbara material avvecklas men eftersom det finns brist på för- bränningskapacitet så deponeras fortfarande en hel del. Det innebär att det konkurrerande bränslet i dagens situation är annat avfall som deponeras. I ett längre tidsperspektiv kommer detta inte att vara aktuellt för svenskt avfall. Om mer material återvinns så kommer det att leda till att en mindre mängd svenskt avfall förbränns. I en licentiatavhandling från diskuterar Sahlin8 konsekvenser på energisystemet av en utbyggd avfallsförbränning, se också bilaga 4 om marginalbränslen. Genom enkäter och modellsimuleringar har med kolleger studerat hur stor expansion av avfallsförbränning som planeras och vad denna expansion ersätter. Expansionsplanerna ligger på 6–. Värmen från avfallsförbränning förväntas ersätta biobränsle (ca ), fossila bränslen (ca ), spillvärme (0,), värmepumpar (0,), el (ca ) och bränslen utanför fjärrvärmesystemet på grund av expansion (0,). Ökad avfallsförbränning leder dels till minskad användning av andra anläggningar och dels till minskade investeringar i andra anläggningar. För investeringar konkurrerar avfallsförbränning i första hand med förbränning av biobränslen. 7Ekvall och (2000) The Application of Life Cycle Assessment to , Part II – Perspectives on energy and material recovery from paper, Trans IchemE, 78, part B, 288-294. 8Sahlin (2003) – Future Role in the . förbränning leder också till en minskad potential för elproduktion i kraftvärmeverk. är ett stort land med geografiska skillnader. Det kan därför finnas skäl att fundera över om man bör ha olika avfallshanteringssystem i olika delar av landet. I en nyligen gjord studie om skatt på förbränning av avfall undersöktes om det skulle bli skillnad om avfallssystemen låg i eller Norrland9. Man antog längre transportavstånd i Norrlandsfallet och tillämpade en platsberoende miljöpåverkansbedömning för några traditionella luftföroreningar. Även om storleken på miljöpåverkan förändrades i de två fallen så förändrades inte de allmänna slutsatserna för studien vilket indikerar att det från miljösynpunkt inte finns anledning att ha olika policy i olika delar av landet. En slutsats som har dragits från flera miljöbedömningar av olika avfallshanteringssystem är att transporter av avfall när det väl har samlats in har en begränsad betydelse10. Det kan dock finnas undantag exempelvis i skärgård11 och vissa andra typer av glesbygd. Däremot kan personbilstransporter till och från platser där man kan lämna ifrån sig avfall spela roll för slutresultaten12. För matavfall och andra organiska fraktioner står ofta valet mellan förbränning, kompostering och rötning. Miljöanalyserna indikerar att kompostering har få miljömässiga vinster jämfört med rötning och förbränning (se ovan). Tilläggas bör dock att dessa analyser inte har tagit hänsyn till en del av fördelarna med kom- postering och rötning, nämligen recirkulering av mikro- näringsämnen och att det kan tillföra mullämnen till marken. För att dessa fördelar skall förverkligas krävs dock att röt- och kompostrester får en avsättning och kan återföras till mark där det ersätter andra produkter. Detta förutsätter rena avfallsfraktioner eftersom även små mängder miljögifter kan förorena stora mängder avfall. Det är därför tveksamt om storskalig kompostering har en plats i en robust avfallsstrategi. Småskalig kompostering, i form av egenkompostering eller mindre komposteringsanläggningar i glesbygd kan dock ha sin plats. Här kan man enklare ha kontroll 9Björklund et al (2003) Environmental Assessment of a , A Case Study and Evaluation of a Framework for Strategic Environmental Assessment. fms report 184. fms, FOI . 10Sundqvist et al (2002b) Syntes av systemanalyser av avfallshantering. 11Eriksson (2003) Environmental and economic assessment of Swedish municipal solid waste management in a systems perspective. Industriellt miljöskydd, KTH, . 12Finnveden et al (2000) Life Cycle Assessment of Energy from Solid . FMS report 2000:2. över avfallet och dessutom lättare få användning för kompostresten. fraktioner av exempelvis parkavfall där man lätt får avsättning för kompostresten kan möjligen också vara av intresse. Jämförelsen mellan rötning och förbränning är svår att göra eftersom de har lite olika för- och nackdelar samt att miljö- effekterna av rötning beror mycket på ett antal olika val kring avfallsfraktioner, ersättningsbränslen med mera13. För vissa avfall är rötning ett klart intressant alternativ, exempelvis stallgödsel och vissa avfall från livsmedelsindustrier. Hushållens matavfall kan i vissa fall tas in som ett biflöde i processerna. Ett införande av biogassystem kan leda till både positiva och negativa miljöaspekter14 vilket visar på vikten att utforma och lokalisera biogassystemen på ett optimalt sätt. Sannolikt har biogassystem sin största roll för rena avfallsfraktioner snarare än för matavfall från hushåll. Deponering av avfall är för de flesta avfallsslag ett olämpligt alternativ. Fördelen med deponering är dock att man fördröjer emissioner, ibland i väldigt långa tidsperspektiv. För vissa avfallsfraktioner som inte är brännbara och som man inte vill återvinna är deponering det enda alternativet. Förbränning har flera roller att fylla i en hållbar avfallsstrategi. Dels som mottagare av vissa avfallsströmmar där förbränning är den mest lämpliga behandlingsmetoden. Detta gäller exempelvis träavfall och kanske parkavfall och matavfall. Dessutom har förbränningsanläggningarna en roll för avfall som ej har blivit sorterat och för olika typer av restprodukter från material- återvinning och biologiska behandlingar. sker en stor utbyggnad av förbränningskapaciteten i . Det behövs för att kunna ta hand om avfall som enligt deponiförbuden inte längre får deponeras. Materialåtervinning av plast, papper, metaller, glas med mera är tumregelsmässigt att föredra ur miljösynpunkt. Det kan finnas enskilda situationer där andra alternativ är bättre, men som tumregel är materialåtervinning att föredra ur miljösynpunkt. 13Berglund och (2003) Energianalys av biogassystem. Rapport nr 44. Miljö- och energianalys, , samt och (2003) Miljöanalys av biogassystem. Rapport nr 45. Miljö- och energisystem, . 14Börjesson och (2003) Energianalys av biogassystem. Rapport nr 44. Miljö- och energianalys, . 1.3Specifikt om återvinning av plaster För plast är materialåtervinning generellt sett att föredra från miljösynpunkt. Detta gäller framför allt då återvunnen plast ersätter jungfrulig plast. Effektiv materialåtervinning förutsätter dock någorlunda rena fraktioner. Det finns därför tekniska och ekonomiska begräsningar i vad som kan materialåtervinnas. Plaster används inom de flesta samhällssektorer. Eftersom möjligheterna att omhänderta de uttjänta produkterna skiljer sig markant mellan de olika användningsområdena är det viktigt att se på var och ett av dessa områden för sig. Enligt den senaste statistiken ser konsumtionen av plast i ut enligt följande: till förpackningar, till övrigt hushåll, till bygg och anläggning, till el- och elektronik, till transportsektorn, till industrisektorn och slutligen inom jordbruket. Det innebär att närmare hälften av plasten används inom områden som omfattas av lagstiftade producentansvar. När det gäller möjligheterna att återvinna plast finns det tre metoder: Mekanisk återvinning, då plastprodukterna mals ner till mindre partiklar (granulat) som sedan används för att tillverka nya plastprodukter Råvaruåtervinning, då plasterna bryts ner till sina ursprungliga råvaror vilka sedan kan användas för att göra ny plast. Vissa plaster kan brytas ner till sina monomerer och då kallar man processen för kemisk återvinning Mekanisk återvinning av plast är endast miljömässigt och ekonomiskt försvarbart då följande kriterier är uppfyllda: Insamling och sortering kan ske på ett effektivt sätt av tillräckligt homogena och rena volymer Det finns en marknad för det återvunna materialet Miljövinsterna av återvunnet granulat, från mekanisk återvinning är också beroende av vad de ersätter. Systemstudierna visar att det återvunna materialet skall ersätta jungfruligt material fullt ut för att återvinningen skall vara miljömässigt motiverad. används exempelvis i innerpanel till bilar, i virkesfolie, i rör, i plastkomponenter i möbler, i kontorsmöbler och i innanmäte till . Till de miljömässiga konsekvenserna skall läggas en samhälls- ekonomisk bedömning, vilket i praktiken innebär att kostnads- effektiva åtgärder eftersträvas. Behovet av att ta hänsyn till kostnader för ökad materialåtervinning innebär att vissa åtgärder som är motiverade när endast miljöaspekter vägs in, inte nödvändigtvis är motiverade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Råvaruåtervinning är, med undantag för kemisk återvinning, inte lika känslig för blandade och förorenade flöden som mekanisk återvinning. Eftersom råvaruåtervinning går tillbaka till de ursprungliga råvarorna är det även möjligt att styra tillverkningen av ny plastråvara till den efterfrågan som finns. 1.3.1Är avfall till plaståtervinning en bristvara? Enligt Återvinningsindustrierna finns det inom plaståter- vinningsindustrin ett behov av mer plastavfall, dvs. råvara, till materialåtervinning.