sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — I är det en utrikes född miljöpartist och en paraplyorganisation som tar strid för inrättandet av byrå- erna. Å ena sidan erkänns således maktskillnader. Å andra sidan har grupper med uppenbart mindre makt lyckats driva frågan i hamn. Det pekar på en paradox i sammanhanget, även om den i detta sammanhang är skenbar just för att den dominanta majoriteten ser det som politiskt fördelaktigt att stödja antidiskrimineringsverk- samheter. Man kan nog med fog hävda att detta utvecklats till en Inkludering av svenskar i lokal realpolitik politiskt korrekt norm. Vilken svensk politiker vågar öppet påstå att man är motståndare till antidiskrimineringsverksamheter? För det andra finns det ett visst mått av inre motsättningar mellan de olika invandrarrepresentanterna. Den ena sidan anser att en dylik byrå bör ligga utanför kommunens område, just för att den inte är neutral, och i stället drivas av ideella krafter. Den andra sidan anser snarare att det är viktigt att kommunen själv arbetar med diskrimineringsfrågor. Processen belyser att det finns en bety- dande pluralism inom kategorin invandrare. Alla invandrare tycker inte likadant i frågor som kan sägas vara relaterade till det mångetniska samhällets många problemställningar. Slutligen bely- ser historien att invandrares initiativ inte alltid lider nederlag i den politiska processen, även om det kanske enbart är de gånger som samvetsfrågor inte tillåter svenskheten att resa barriärer. Den belyser även det faktum att man ibland måste gå vid sidan av kommunen, vilket ÖIC gjorde, för att uppnå resultat. kommun har tidigare, i samband med sin integrationspolicy , kraftigt minskat bidragen till invandrarföreningar (se , 2002). Den svenskaste staden och den strukturella diskrimineringen I detta kapitel har jag granskat hur lokalpolitiken i en svensk stad påverkas av en förändrad sammansättning av befolkningen. Detta har jag gjort genom att läsa maktförhållandena på tre olika sätt inom ett för städer centralt policyfält. Inledningsvis granskade jag som etnifierad spelplan och försökte utröna dels hur repre- sentationen av svenskar och invandrare i olika beslutsfattande sammanhang ser ut, dels om den politiska dagordningen påverkas av förändringen. Därefter granskade jag hur majoriteten beskriver invandrare i fyra policydokument som producerats i kommunen. Slutligen har jag studerat fyra policyprocesser inom ramen för poli- cyfältet som på olika sätt utmanar den etablerade svenska makt- ordningen. I detta avslutande avsnitt skall jag kortfattat återknyta till analysmodellen om makt och inkludering. Jag har pekat på att de för policyfältet dominerande arenorna för beslutsfattande domineras av svenskar. Sett ur den beslutsfattande maktens perspektiv är majoriteten svenskar i stora drag överre- presenterade i de sammanhang där avgörande i policyfältets frågor Inkludering av svenskar i lokal realpolitik fattas, exempelvis i kommunstyrelsen och i bro Promotion. En annan högst väsentlig arena är tjänstemanna- skiktet inom den kommunala förvaltningen, vilken i ännu högre grad kan betecknas som svenskdominerad. Här tycks förändringen i befolkningssammansättningen ha haft lite inverkan om man framför allt ser till de högre chefsnivåerna. Den systematiska över- representationen skapar i sig barriärer för inträde just för att en dominerande ställning för svenskar skapar en tradition av hur politiken och de beslutsfattande arenorna ser ut och fungerar. Det skänker majoritetsbefolkningen en bild av att de besitter ett makt- övertag och har den ledande rollen i samhällets utveckling. Detta skickar signaler till grupper som står vid sidan av att de har svårt att ta sig fram och att makten inte delar med sig. Den beslutsfattande maktens perspektiv kan erbjuda en förklar- ing till varför policyfältets aktörer utgör lokalpolitikens elitskikt. Näringspolitiken syftar till att skapa välstånd för staden och arbetsmarknadspolitiken syftar till att skapa välstånd för stadens individer. Detta goda mål kan inte ifrågasättas och därigenom upp- står sällan någon större tvedräkt mellan policyfältets aktörer. Inom näringspolitiken är samförstånd upphöjt till dogm. Vid en hastig granskning av kommunfullmäktiges dagordning förefaller andelen ärenden inom policyfältet vara synnerligen litet i förhållande till hur viktigt fältet framhålls i olika policydo- kument och i förhållande till mängden ärenden i andra frågor exempelvis skolfrågor och äldreomsorgsfrågor. Detta faktum påvi- sar att en stark konsensus råder inom policyfältet och att aktörerna består av den politiska eliten i . Näringspolitiken har varit en fråga för den kommunalpolitiska toppen. Arbets- marknadsfrågorna har däremot pendlat fram och tillbaka något. Kommunstyrelsen har dock alltjämt ansvaret av konjunkturnedgång. När konjunkturerna vänder uppåt minskar styrningen, i synnerhet när det som återstår är en så kallad restar- betslöshet, där åtgärderna får en mer social karaktär. Överrepresentationen skapar en fördel som visar sig i enskilda policyprocesser och tar sig uttryck i resande av barriärer gentemot invandrare. till den barriärbyggande maktens perspektiv så har jag anfört flera exempel på hur invandrares förslag hanteras på dagordningen. Motionen om en internationell enhet utgör en utmaning mot den dominerande ställning som centrala svenska tjänstemän, och i förlängningen svenska politiker, har inom poli- cyfältet arbete. Visserligen når frågan kommunfullmäktige, men de Inkludering av svenskar i lokal realpolitik anteciperande synpunkter förslaget får vittnar om att det inte rik- tigt passar in i det dominerande synsättet. Idén är god, men under rådande omständigheter är det mindre lämpligt att göra några för- ändringar. Till och med Invandrarenheten ser svårigheter i att fak- tiskt höja sin egen status i den kommunala hierarkin. I den andra processen, eller det som snarare kan rubriceras som ickeprocess, kan konturerna av en slags mobilisering av etnisk partiskhet anas. Här framgår att processen strandar innan den över huvud taget sätts i gång, då tjänstemännen uppfattar att det finns ett påtagligt motstånd mot att dra i gång en kampanj riktad till invandrare. Det tycks inte vara möjligt att kraftsamla den lokala arbetsmarkna- dens parter för att lösa den högre arbetslösheten bland invand- rare. I den tredje processen, Afrikanskt projekt, handlar det sna- rare om att African unions idéer antas av tjänstemän och omformas så att det passar den gängse modellen för arbetsmarknadsåtgärder. Här är det snarare befogat att tala om både kooptering och anteci- pering. När väl idén har omformats blir initiativtagarnas direkta inflytande över projektet beskuren och de marginaliseras i besluts- processen framgent. Inte ens det föreslagna namnet återstår när tagit över projektet. I den fjärde processen kan inget tydligt barriärresande från majoritetens sida identifieras. Skapandet av den kommunala diskrimineringsbyrån tyder snarare på en slags fram- gång för initiativtagaren, även om framgången i processen sannolikt hänger samman med diskrimineringsfrågornas lokalpolitiska aktua- litet. Vid samma fullmäktigemöte som beviljade pengar för driften av byrån, antogs ett program för mångfaldsarbete inom den kom- munala organisationen (kommun, 2004). En politisk sanning har länge varit förekommande i debatten och praktiskt taget alla tror på denna sanning: arbete leder till integra- tion. är integration i princip inget politiskt pro- blem, då invandrarpolitikens slagord om valfrihet faktiskt ger invandrare möjlighet att själva välja anpassningens omfattning. I praktiken spelar denna valfrihet mindre roll eftersom valfriheten att välja anpassning till majoritetssamhället inte automatiskt leder till att svenskarna släpper in invandrarna. Betraktas sanningen ur tankekontrollerande maktens perspektiv är ju snarare slagord som att arbete är nyckeln till integration i det svenska samhället ett sätt att medvetet eller omedvetet dölja andra vägar till integration, exempelvis tillträde till beslutsfattande organ. Den ensidiga fokuse- ringen på arbete som nyckel till integration övertas som tanke även av representanter för invandrare och bekräftar därmed sanning- Inkludering av svenskar i lokal realpolitik ens hegemoniska ställning; den begränsar andra sätt att tänka. Fokuseringen på en ensidig problemlösning formar ett synsätt hos både svenskar och invandrare som utgår från att den politiska makten bara är åtkomlig efter långt och enträget anskaffande av resurser som i sig är ett resultat av integration via arbetet. I detta har svenskar en rad fördelar eftersom de redan anses ha de integrerande egenskaper som lyfts fram som nödvändiga, medan invandrare anses sakna dessa. Svenskar inkluderas genom denna ensidiga fokusering medan det omvända drabbar invand- rare. Leder arbete till integration och därmed i förlängningen till politiskt inflytande? Kvinnor kan här tjäna som ett exempel. har kvinnor arbetat i ungefär samma sysselsättningsnivå som män. Visserligen är deltidsarbete vanligare bland kvinnor, men innebär kvinnornas integration via arbetet att maktbalansen mellan könen är utjämnad? Sannolikt skulle ett fåtal skriva under på att så har skett. Ett flertal forskare kan snarare påvisa att politiken och maktfördelningen mellan könen ändras först när kvinnorna får till- gång till beslutsfattande arenor (, 2000). I sker en dagordningsförändring när kvinnorna gör entré i kommunalpoliti- ken (, 1996). Varför skulle det vara annorlunda för invandrare? Snarare är det så att majoritetsbefolkningen inklude- ras eller tjänar på att föreslå denna övergripande policylösning. Det innebär att invandrare strukturellt diskrimineras från reellt poli- tiskt inflytande, särskilt inom näringspolitiken, vilket fördröjer den faktiska befolkningsutvecklingens konsekvenser för den svens- kaste staden. Normerna är så självklara att också politiken inom policyfältet uppfattas som självklar och odiskutabel. Identitetsskapande makt handlar om hur samhälleliga roller skapas, reproduceras och i den meningen bidrar till inkludering/exkludering. Inom policyfältet handlar det om hur invandrare görs till de tärande arbetslösa som anses ha vissa avvikande egenskaper jämfört med svenskar. Invandrare blir det stora problemet . En stegrande arbetslöshet bland invandrare under tjugoårsperio- den, framför allt bland invandrare från , eskalerar det massmediala och politiska trycket. En bild skapas av invandraren som den arbetslöse, en roll som konstrueras under studieperiodens senare del. Orsakerna till arbetslösheten söks med fördel hos invandraren. Här föreligger en rad problem som måste åtgärdas: brister i svenska språket, kultur och vanor som inte pas- sar i svenskt arbetsliv, utbildning som inte är kongruent med Inkludering av svenskar i lokal realpolitik svensk utbildning och emellanåt även avvikande utseende. Detta kan läsas i de arbetsmarknadspolitiska program som studerats. Invandraren skall normaliseras genom inordning i de svenska grundläggande normerna om flitens saliggörande verkan, plikt- känsla och lojalitet med samhället. Individen blir genom sysslolös- heten och bidragsberoendet passiv till naturen och risken är stor att individen hemfaller åt allehanda onda begärelser och moraliskt tveksamma utsvävningar. Bilden av den arbetslöse invandraren skapar givetvis en motbild: vi arbetande och närande svenskar (jfr , 1988). Alla invandrare ikläds rollen av att vara passivt tärande, trots att merparten har arbete och egen försörjning och således är bidra- gande enligt . Man kan fråga sig varför den tärande bilden är så tydlig. Å ena sidan kan man förklara det med att majoritets- befolkningen tjänar på att skylla samhällets ekonomiska problem på en grupp i samhället som har små möjligheter att påverka och att problemdefiniera. Att fokusera på invandrarnas individuella brister skymmer de faktiska maktskillnadernas effekter. Å andra sidan blir invandrarnas frånvarande roll i näringspolitiken ett tydligt tecken på gruppens underordning. Genom att tilldela invandrare en närvarande roll, om än en passiv sådan, skulle när- ingspolitiken tvingas att öppna sig för nya aktörer och strukturerna skulle behöva omstöpas. Näringspolitiken är den svenska överhög- hetens mest lysande bastion. Vanligt folk i form av väljare har föga att invända mot rättfärdigheten i den förda politiken då de ingår som försvarare och bidrar till reproduktionen av den dominerande ordningen. Så länge det primära målet är att skapa arbeten och så länge kommunen vidtar olika näringspolitiska och sysselsättnings- politiska åtgärder möts policyfältets aktörer sällan av invändningar och krav. Endräkten skapar en föreställning bland policyfältets beslutsfattande aktörer om att något deltagande inte krävs av eller att hänsyn inte behöver tagas till exempelvis invandrare. De tre sätten att läsa maktförhållandena i har på olika sätt belagt den kontinuerliga inkluderingen av svenskar och svenskhet när lokalpolitiken etnifieras. Trots att den etniska sammansättningen ändras tycks politiken vara tämligen opåverkad. Svenskar är fortfarande överrepresenterade och har förmågan att kontrollera den politiska dagordningen på olika sätt. Genom mak- ten att definiera samhällsproblem fördelas de politiska rollerna i över- och underordning. De tre sätten påvisar också olika nivåer av strukturell diskriminering i politiken. När det gäller representation Inkludering av svenskar i lokal realpolitik verkar inkluderingen av svenskar diskriminerande för andra grupper. Sättet att skriva/inte skriva om invandrare i dokumen- ten verkar också diskriminerande genom att svenskar upphöjs till de normala som skall efterliknas. De svårigheter aktiva invand- rare möter när deras förslag och initiativ utmanar den rådande ordningen talar för att den strukturella diskrimineringen inte alltid är alldeles uppenbar. Den visar sig i olika former av motåtgärder som används av majoritetssamhället för att styra initiativens inne- håll och position på dagordningen. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik , (1999) Segregationens , SOU 1999: 8, Invandrarskap och medborgarskap, skrift nr. , (1986) Communicative , i: Lukes, (red.) , (2001) Afrikanskt projekt: En utvärdering av 25 projektanställda afrikaner, för samhällsvetenskap, . Bachrach, , . (1972) Makt och fattigdom: Teori och praktik, : . Beetham, (1991) The Legitimation of , Houndmills: Palgrave. Brah, Avtar, , . & , Máirtín [red.] (1999) Thinking Identities: Ethnicity, Racism and Culture, Ba- singstoke: . (1989) Frameworks of , : . (1957) The Concept of , Behavioural Sci- ence, [2]; 201–215. (1961) Who Governs? Democracy and in an , : . , (2005) Reserverad demokrati: Representation i ett mångetniskt , : . , (1999) Governmentality: in , : . Digeser, (1992) The Fourth Face of , , 54 [4]; 977–1007. van Dijk, Teun A. [red.] (1997) Discourse as Social Interaction: Discourse Studies – A Multidisciplinary Introduction, : . Dowding, (1996) , : . Edelman, (1988) Constructing the Political Spectacle, Chi- cago: . Flyvbjerg, (1997) Rationality & , : . , (2000) : Essential works of 1954– 1984, Vol. 3, : The New Press. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik Gaventa, (1980) : Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley, : nois Press. , (2004) Från lokal välfärdsstat till stadspolitik: Politiska processer mellan demokrati och effektivitet: Vision Mälarstaden och Östra hamnen i , Studies in Political Science 11, . , (1996) Det handlar om prioriteringar: Kvinnors villkor och intressen i lokal politik, Studies 14, Hög- skolan i . Hindess, (1996) Discourses of : From to Fouca- ult, : Blackwell Publishers. (2001) Rapport 2001, : . , (1999) Avslutning: som EU- medlem, , (red.) i EU, : SNS. , (2002) Exkludering av invandrare i stadspoliti- ken: Makt och maktlöshet i –2000, Studies in Political Science 4, . , , (1995) Jämlikhet för alla?, Invandrare & Minoriteter, [1–2]; 16–21. , , (1995) Moskéer i : En religionsetnologisk studie i intolerans och administrativ van- makt, Tro och Tanke, [7]. Kf-handling : 98; 1994: 35, . Khakee, , (2003) Invandrarna och sta- den: Om mångfaldens förutsättningar i , Partnerskap för Multietnisk Integration, rapport 1/03. Lukes, (1974) : A Radical View, : . i län (2000) Brev från African Union i Öre- bro till landshövding kommunstyrelseordfö- rande , . , (1989) Racism, : Routledge. (1994) Det bästa för : valprogram för stad 1994, Valprogram, . NA () ; ; ; ; . , (2000) Närvarons politik: Den politiska representa- tionen av kön, etnicitet och ras, : . Inkludering av svenskar i lokal realpolitik (1996) Den fungerande demokratin: Medborgar- andans rötter i , : SNS. (1975) The Semisovereign People: A Rea- lists View of Democracy in , : . (1988) The Politics of Representation: Writing Practices in Biography, Photography, and Policy Analysis, Madi- son: . Socialdemokraterna (1994) Arbete, omtanke, framtidstro: Kommu- nalt handlingsprogram för socialdemokraterna i kom- mun, Valprogram 1994, : SAP. (1989) Regime Politics: Governing 1946–1988, : University Press of . SR , , [2005-02- 03]. Tolofari, Sowaribi (2002) Invandrarnas politiska inflytande på arbetsmarknaden, i: Khakee, , (red.) Berättelser om invandrares inflytande i stadspoli- tik, , . Wetherell, , (1992) Mapping the Langu- age of Racism: Discourse and the Legitimation of Exploitation, kommun (1992) Handlingsprogram för arbetsmarknadsåt- gärder i stad, Antaget av . kommun (1994) Arbetsmarknadspolitiskt program för Öre- bro stad 1994–1995, Antaget av kommunfullmäktige 1994-06- 15. kommun (1997a) Arbetsmarknadspolitiskt program för Öre- bro kommun 1997 och 1998, Antaget av kommunfullmäktige . kommun (1997b) Invandrarpolitiskt program: Ett program för integration, Programmet antaget av kommunfullmäktige . kommun (2001a) Anställda i kommun födda i utlandet och 2001, Stadskansliet , kommun. kommun (2001b) Tillväxt och sysselsättning i och Central : Närings- och arbetsmarknadspolitiskt program för kommun, Antaget av kommunfullmäktige 2001-11- 19. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik kommun (2004) Mångfaldsarbete i kommun 2004- 2007: Program för lika bemötande och ökad rekrytering av perso- ner med olika minoritetstillhörigheter, Antaget av kommunfull- mäktige . Promotion (2000) Verksamhetsberättelse för Pro- motion 1989; 1990; 1991; 1992; 1993; 1994; 1995; 1996; 1997; 1998; 1999; 2000. Promotion (2002) Promotion, []. stad (1994) Näringslivsprogram, Förhandsupplaga , stad. 3 Dialog eller förankring Statliga satsningars oförutsedda konsekvenser för den lokala demokratin I två statliga utredningar har forskare försökt lyfta fram svenska tendenser till rasism och diskriminering från såväl teore- tiska som juridisknormativa perspektiv (de los , 2005; , 2005). Volymerna försöker nyansera vår förstå- else av diskriminering och på samma gång lägga fram förslag till vad politiker bör ta ställning till för att svensk förvaltning ska kunna arbeta mot strukturell diskriminering. Om politiker resonerar sig fram till reformer, är det tjänstemän som ute i förvaltningar ser till att genomföra dessa, medan forskare utvärderar och betänker. Sam- spelet mellan politik, förvaltning och forskning bäddar för ett kraftspel de olika verksamheterna emellan. Att synliggöra kraft- spelet är viktigt. Det kan hjälpa oss att förstå hur det kommer sig att åtgärder mot strukturell diskriminering som riskdagen tar fram inte alls infrias såsom ursprungligen var tänkt när de väl filtrerats genom förvaltningens och forskningens kvarnar. Trots att ett ständigt kraftspel pågår mellan verksamheterna är den sociala sammansättningen inom dessa ganska olika från var- andra. När det gäller politik så finns olika konstellationer för näs- tan alla sociala grupper i samhället. Det demokratiska spelet är reglerat av ett antal procedurer för den politiska dialogen, som ger alla medborgare möjlighet att välja och bli valda. När det gäller för- valtning och forskning är i stället bristen på social mångfald påtag- lig. Den snäva sociala rekryteringen till och högskolor är här ett svårt problem. Bland annat är personer med arbetar- och invandrarbakgrund underrepresenterade bland såväl tjänstemannakåren som högskolestudenter och forskare. Dessa skillnader är viktiga, därför att samspelet de olika verk- samheterna emellan präglas av att politiker kommer och går, medan tjänstemän och forskare består. Ansvarsutkrävande finns från väl- jare gentemot sina politiker. När en bestämd politik misslyckas är det politiker som kan bytas ut efter varje val. Inom ett politiskt fält som invandring, strukturell diskriminering och integration är det därför många politiker och reformer som har kommit och gått . Men hur är insynen och ansvarsutkrävandet gentemot tjänste- män, som genomför de politiska reformerna i praktiken, eller gent- emot forskare, som utvärderar politikens insatser? Denna insyn är förhållandevis begränsad, vilket även gäller det inbördes maktspel som präglar de båda verksamheterna. är det som görs inom , eller inom urbanforskning likväl som i all annan mänsklig verksamhet, också präglat av makt och kon- flikter. Förvaltningen orienterar sitt handlande efter olika teore- tiska och metodologiska överväganden, som i sin tur vilar på urbanforskningens ansatser. Huruvida en politik kan genomföras hänger inte enbart på att den tilltalar väljarna. Reformernas väg från till medborgarnas vardag går via förvaltningen. Där är det tjänstemän som ska följa politiska beslut, men hur de i praktiken arbetar med dessa berör metoder och ansatser som i vissa samman- hang hämtar sin inspiration från urbanforskning. Eftersom makt och konflikter även finns inbäddade i förvaltning och forskning är ökad insyn i dessa bägge arenor ett måste. För den sakens skull är en analys av hur arbete med politiska reformer genomförs och hur dessa utvärderas inte bara intressant, utan nöd- vändig. Analysen kan klargöra de förutsättningar som fanns för att exempelvis bryta segregationen och främja medborgarnas delaktig- het på mångkulturella platser. Det är mål som berör frågor om hur det kommer sig att strukturell diskriminering består, att segrega- tion inte bryts, eller att invandrades integration till samhället inte uppnås. Liknande frågeställningar skulle kunna ställas gentemot andra områden där underrepresenterade gruppers – längs dimen- sioner som kön, sexuell läggning, etnicitet, inkomst, boplats, rörel- sehinder och ålder – låga delaktighet i den lokala utvecklingen också består, trots viljan att bryta trenden. Frågan tycks inte i första hand handla om brist på vilja, ekonomiska resurser eller på konkreta insatser. Det förefaller snarare handla om hur reformer genomförs, inte minst om hur tjänstemän och forskare arbetar med och kring reformerna. I det här kapitlet vill jag därför ge några exempel på hur det inom såväl förvaltning som forskning pågår olika maktspel som påverkar förutsättningarna för människors delaktighet i den lokala utveck- lingen och bäddar för att de invånare som reformen riktas mot i stället diskrimineras och utesluts från deltagande. dessa aspekter i relation till en större filosofisk diskussion vill jag härnäst resonera kring den deliberativa/kommunikativa vändning som kort presenterades i antologins inledningskapitel. Därefter ger jag mig i kast med tre olika aspekter av planeringens och urban- forskningens arbete med medborgarnas delaktighet i planeringen som har diskriminerande innebörder. Dessa aspekter utgör några av de oförutsedda konsekvenser som insatser mot strukturell diskri- minering kan ha. Den första handlar om att den regionala politiken bär på ett ut- ifrånperspektiv som hindrar lokala krafter från att formulera de åt- gärder de anser vara nödvändiga för att främja integrationen av boende på mångkulturella platser, såväl till varandra som till regio- nen. Den andra aspekten handlar om att det, bortom regionalpoli- tikens utifrånperspektiv, finns en bestämd förankringsrationalitet bland tjänstemännen på lokal nivå.