sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — biljettkategorier på omkring 15 olika flygsträckor. Nationalräkenskaperna (NR) är ett bokföringssystem som syftar till att beskriva den totala produktionen i och dess använd- ning. Eftersom det är omöjligt att bokföra varje transaktion i ett land bygger NR till viss del på urvalsundersökningar. Denna stati- stik är i många fall inte anpassad till behoven i NR, och måste där- för anpassas innan den läggs in i systemet. En grundläggande egen- skap hos NR är att dessa ska kunna användas för jämförelser över tiden. Detta ställer krav på fastprisberäkningar, vilka görs med olika metoder för olika variabler. Näringslivet delas in i olika branscher, och de branscher som vi använt beskrivs i tabell 4.2. Eftersom NR är ett system som fram- för allt ska beskriva den totala produktionen, och som bygger på urvalsundersökningar, minskar givetvis kvaliteten, ju finare branschnivå man tittar på. För flera av de undersökta marknaderna publicerar inte SCB siffror från NR på samma nivå som vi gör. Tabell 4.2 Beskrivning av statistik från Bransch (SNI-kod) El- och värmeverk (40.1 och 40.3) Produktionen består av framställning och distribution av elektrisk ström, ånga och fjärrvärme. I produktionsvärdet ingår byggverk- samhet som omfattar investeringar i nät och anläggningar. Telekommunikationer (64.20) Branschen innefattar företag som sysslar med telekommunika- tion, som t.ex. nätdrift, mobiltelefoni, radiering och kabel-tv. Post och budbilstjänster (64.10) Produktionen består av postbefordran, finansiell förmedling och ersättning för vägtransporter av gods. har det skett en rad omflyttningar av verksamheter från denna Järnvägstransporter (60.10) Branschen omfattar person- och godsbefordran med fjärrtåg. Pendeltåg ingår, men inte tunnelbana och spårvagnar. Taxi (60.22) Produktionsverksamheten omfattar taxi och inget tillägg görs för ej registrerad verksamhet. Lufttransporter (62) I produktionsvärdet ingår huvudsakligen persontransporter, godstransporter, uthyrning av flygplan, verkstadstjänster, flyg- platstjänster och handelsmarginaler. 3/7 av SAS produktion har använt NR för att beskriva framför allt utvecklingen av den totala produktionen och produktiviteten. Pro- duktivitetsutvecklingen visar hur mycket mer som produceras utan att insatsförbrukningen förändras. Det mest relevanta måttet är totalproduktiviteten, dvs. när man tar hänsyn till insatsen av såväl arbete som kapital. Det finns dock relativt få studier för de aktuella marknaderna där det gjorts försök att mäta totalproduktiviteten. Arbetsproduktiviteten mäter hur mycket som produceras per arbetad timme. Via NR är det möjligt att få fram utvecklingen av förädlingsvär- det per arbetad timme. Utvecklingen för företagen och de sysselsatta För att belysa utvecklingen för de sysselsatta och företagen har utredningen tagit fram statistik ur SCB:s olika register via Institu- tet för tillväxtpolitiska studier (ITPS). ITPS har skapat en individ- och företagsdatabas () baserad på olika register från SCB, som innehåller statistik om individer och företag. Inom IFDB är det registret (Longitudiell databas för utbildning, inkomst och sysselsättning) som innehåller uppgifter om samtliga individer åren 1990 2002. Uppgifter från tiden hämtas från respektive grundregister. Företagsstatistiken och Företagens och arbetsställenas dynamik (FAD) är andra register som har använts. Nedan följer en kort beskrivning av de variabler som tagits fram. För att få fram statistik för respektive sektor har SNI-koder använts. För taxi, post och järnväg har samma SNI-koder använts för att ta fram statistik från . För flyg har kod 62.1 använts, vilket innebär att endast reguljära inrikes och utrikes lufttranspor- ter innefattas. När det gäller el har här SNI-kod 40.1 använts, vilket innebär att det är företag och sysselsatta verksamma med fram- ställning och distribution av elektrisk ström som beskrivs. För tele har SNI-kod 64.201 använts, dvs. företag och sysselsatta som sysslar med drift och försäljning via fasta och mobila telenät. Introduktion till branschkapitlen SOU 2005:4 Tabell 4.3 Beskrivning av de variabler som använts Visar personers sysselsättningsstatus . räknas som sysselsatt måste man ha arbetat minst i Kvaliteten upplevs generellt sett vara hög, men det kan finnas vissa problem med att människor registreras i fel bransch i statistiken över antalet sysselsatta i olika näringsgrenar. Sysselsattas kön, ålder och regionala Visar den totala befolkningen . bedöms som mycket god. Innehåller uppgifter om den högsta utbildning för folkbokförda i Kvaliteten uppges i huvudsak vara god, men det finns vissa problem med statistiken över framför allt utrikes födda och folkhögskoleutbildade. Innehåller uppgifter om inkomst av förvärvskälla och inkomst från näringsverksamhet. Kvaliteten på den statistik som finns i regist- ret uppges vara god, men eftersom statistiken bygger på de upp- gifter som lämnas till skattemyndigheten kommer inkomster som inte rapporteras dit att saknas. Sysselsattas inkomster från sjukpen- Databasen omfattar alla personer . rar befintliga data från utbildningssektorn, arbetsmarknadssek- torn och den sociala sektorn. Eftersom databasen bygger på olika register varierar kvaliteten för enskilda variabler. Databasen innehåller uppgifter om alla juridiska personer samt vissa fysiska personer. Det finns vissa metodproblem i och med att samtliga egenföretagare och affärsverk inte finns med i registret, och reglerna för vilka företag som finns med har ändrats Det finns även vissa problem med kopplingen av före- tag till SNI-koder. Företagens och arbetsställenas demo- Registret ger grundläggande statistisk information om nybild- ningar, nedläggningar, uppdelningar och sammanslagningar av företag och arbetsställen med hjälp av registerdata. Källa: SCB. har haft tillgång till två inkomstmått för de undersökta marknaderna – dels lönen per arbetad timme från NR, dels den årliga arbetsinkomsten från . I tas ingen hänsyn till vare sig arbetsinkomstens ursprung eller arbetstidens längd, men SCB anger ändå att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. kommer därför att lägga störst vikt på serien från men redovisar båda serierna. När det gäller inkomstutvecklingen har inte kunnat ta hänsyn till eventuella strukturförändringar, exempelvis förändrad sammansättning av de sysselsatta när det gäller utbild- ningsnivå. Detta är ingen obetydlig svaghet när det gäller så långa tidsperioder. har dock haft tillgång till de syssel- sattas utbildningsnivå respektive åldersfördelning, vilka redovisats i respektive branschkapitel. har haft tillgång till två mått på vinster dels driftsöverskott från NR, dels vinstmått från SCB:s företagsstati- stik. Driftsöverskottet mäter förädlingsvärdet minus kostnaderna för anställda i form av lön och kollektiva avgifter, och det kan användas som ett mått på vinsterna inom en bransch, men eftersom det inte är samma sak som företagsekonomisk vinst bör det använ- das med aktsamhet. Företagsstatistiken använder statistik från års- redovisningar. Här finns problem med att små företag inte tas med och hur vinsterna bokförs för företag som har verksamhet i flera länder. Företagsstatistiken är dock ett bättre mått på avkastningen än driftsöverskottet. har via ITPS bearbetning av företagsstatistiken tagit fram utvecklingen av antalet företag på de aktuella markna- derna. Denna statistik visar antalet nya, kvarvarande respektive nedlagda företag för respektive marknad och år. Det finns två övergripande frågeställningar när det gäller statistik dels om den mäter det man vill mäta, dels om kvaliteten är tillräck- ligt god. har haft problem med båda dessa aspekter. Som visats ovan beskriver många av de variabler vi redovisar en större del av ekonomin än vi avser att beskriva. Detta gäller både priserna från KPI och den statistik som bygger på SNI-koder. När det gäller datakvaliteten har vi framför allt haft problem med jämförbarheten över tiden. De förändringar i de statistiska under- sökningarna som skett över tiden påverkar givetvis jämförbarheten, om det inte sker revideringar även av historiska data. Regelut- redningen har dock inte haft möjligt att revidera historiska data, och det förekommer därför kraftiga ökningar respektive minsk- ningar i vissa serier till följd av förändringar i statistiska undersök- ningar. Detta gäller särskilt den statistik som kommer från NR. Detta avsnitt ger en historisk bakgrund till regleringen före liberali- seringen och till varför det skedde en liberalisering just vid de aktuella tidpunkterna. 4.3.1Den svenska modellen för infrastruktur Statens roll i infrastrukturen har historiskt sett främst varit för- knippad med näringslivets utveckling och skapandet av en samman- hållen och effektiv nationalstat inte med ett fördelningspolitiskt projekt. har en lång tradition av en internationellt sett avvikande organisation av infrastrukturerna. Teknikhistorikern (1994) beskriver denna organisation som en svensk modell. Den svenska modellen för infrastrukturerna kännetecknades, enligt Kaijser, av att ett statligt organ hade ansvaret för uppbyggnaden av nationella stamlinjer medan kommunala eller privata intressenter ansvarade för regionala och lokala nät. Dessutom karaktäriserades den svenska modellen av att det skedde en informell samverkan mellan dessa parter och att det fanns en frånvaro av statliga kon- trollorgan. Kaijser menade att den svenska modellen karaktäriserat ett antal av de marknader som denna utredning behandlar: När det gäller järnvägsmarknaden tog staten ansvaret för uppbyggnaden av stambanorna, medan lokala och regionala intressen byggde kompletterande banor. Telefonsystemet byggdes till en början av lokala system som inte var statligt ägda, men när den tekniska utvecklingen möjliggjorde interurbana ledningar gavs 1888 ensamrätt att bygga och driva dessa ledningar. Däremot gavs inget monopol till över de lokala näten. Tele- grafverket monopoliserade dock senare marknaden genom att köpa upp lokalnät och knyta samman dem till ett rikstäckande nät. Elsystemet bestod till en början av fristående lokala system, där staten visserligen engagerade sig innan det fanns ett nationellt system men utan att monopolisera marknaden. gavs dock i praktiken ensamrätt på byggandet och driften av nationella stamlinjer. Inom lufttrafiken gavs de delvis statligt ägda SAS och Linjeflyg monopol på det s.k. stomnätet, medan ansvaret för det regionala nätet överläts till lokala och regionala intressenter. gavs ansvar för de flygplatser som trafikerade stomnätet medan kommunerna fick ansvaret för övriga flyg- platser. Det unika med den svenska modellen var dess förmåga att integrera olika nivåer: privat, kooperativ, och statlig verksamhet. Det var först som staten kom att dominera, men man samexisterade även därefter i flera fall med andra ägare. Alla infrastruktursystem har dock inte, enligt Kaijser, byggts upp på samma vis. Exempelvis postsystemet byggdes från början upp som ett rent statligt system. Kaijser anser att den svenska modellen skiljer sig från såväl den franska som den amerikanska modellen att organisera infrastruk- tursystem. I tog staten på sig ansvaret att bygga upp och driva hela infrastruktursystemet. Där bibehölls en organisation där statliga departement stod för post, järnvägar, tele och gasproduk- tionen, fram till dess att EU ställde krav på en annan organisation. utgör i dessa sammanhang en motpol till de europeiska modellerna, med mindre statligt ägande och fler privata monopol. Detta påverkar också traditionen vad gäller regleringar och det finns i en stark tradition av prisreglering. I tabell 4.3 redovisas jämförelser av affärsverkens effektivitet jämfört med verkens utländska motparter före liberaliseringen. Det innebär att det i de flesta fall är monopol som jämförs, det är dess- utom viktigt att påpeka att studierna skiljer sig åt i metod och kvalitet. Tabell 4.4 Produktiviteten före liberaliseringen Kostnad (US-dollar) (= 100) i tele, vitet järnväg, 1980–87 kilometer flyg, 1993 Källor: (2003a), Friebel m.fl. (2004) och Pilat (1996). Förekomsten av en monopolpremie En indikator på marknadens funktion före liberaliseringen är före- komsten av en s.k. monopolpremie i de sysselsattas löner, dvs. högre lön än i jämförbara sektorer. och (2002) har undersökt i vilken utsträckning lönerna kan förklaras av regleringar på olika marknader i vissa under mitten av 1990- talet. I sin studie tar de hänsyn till egenskaper hos företagen och de anställda, t.ex. utbildningsnivå och tekniska karaktäriska. Enligt dem var lönepremien för de anställda i relativt låg i ett internationellt perspektiv i de sektorer som denna utredning behandlar. Att jämföra mellan länder är dock alltid bekymmersamt, bland annat på grund av de stora skillnaderna i regleringssystem. Tabell 4.5 Lönepremie 1996 mätt som löneskillnad gentemot respek- tive lands genomsnitt, när hänsyn tagits till anställdas och företags egenskaper Källa: och (2002). Affärsverkens pris på kapital var den svenska kapitalmarknaden reglerad. Bland annat bestämde vilka som fick ge ut obligationer och till vilka räntor dessa emitterades (SOU 1978:11). Räntan på alla obligationer sattes med utgångspunkt från räntan på 10-åriga statsobligationer. Bostadsobligationer och Allmänna hypo- teksbankens obligationer löpte med samma ränta som statslå- neräntan, medan övriga lånekategoriers obligationer som regel låg 0,25–0,över räntan på de långa statslån. Högst i detta intervall låg kraftverkslån. (1976) anger att utbyg- gandet av energiförsörjningen inte ansågs som prioriterad i Riks- bankens fördelning av emissionstillstånd. Det fanns ett avkastningskrav på affärsverken genom att en viss ränta skulle fås på det kapital som satts in i dessa verk. skedde dock ofta nedskrivningar av det bokförda värdet på det insatta kapitalet (Ds 1990:36). Därigenom sänktes avkastningskravet. Vilken avkastning som har krävts på det egna kapitalet har varierat från affärsverk till affärsverk. För var avkastningskravet kopplat till statslå- neräntan. hade ett avkastningskrav på av omsättningen, vilket motsvarade i avkastning på eget kapital (SPK 1989). Anledningen till att avkastningskravet var så högt satt var att inte fick lånefinansiera investeringar utan var ålagt att vara självfinansie- hade ett avkastningskrav på på eget kapital. Monopol kan vara av två slag dels välfärdsmaximerande, dels vinstmaximerande. Välfärdsmaximerande monopol sätter priset efter marginalkostnaden, och dessa tar inte ut några monopolvinster. Om det välfärdsmaximerande monopolet är effektivt kommer priset att vara detsamma som på en marknad med perfekt konkur- rens. anser att det är troligt att , , och tidigare prioriterade samhällelig välfärd framför vinst. Den styrande principen var den s.k. själv- kostnadsprincipen, dvs. att konsumenterna som kollektiv skulle betala de totala kostnaderna inklusive en viss vinst för en viss pro- dukt. I har el, gas, järnväg, tele och post setts som varor som är nödvändiga för alla medborgare; dessa varor har varit statliga medel att modernisera samhället. Staten och kommuner samt ekonomiska föreningar har strävat efter ett skäligt pris för dessa tjänster, för att göra dem tillgängliga för en bred allmänhet och undvika en mono- polprissättning. Särskilt eldistribution visar inslag av regionalpolitik, näringspoli- tik och socialpolitik, t.ex. under begreppet landsbygdens elektrifie- ring. Det är också viktigt att notera att det i varje kommun har det funnits en nämnd ansvarig för energifrågor som sett till att alla hushåll fått tillgång till el och värme. Medborgarna har därmed kunnat påverka distributionen genom kommunalval och offentlig debatt. 4.3.3Varför liberalisering vid den aktuella tidpunkten? Ofta förknippas liberaliseringen av produktmarknader med den borgerliga regeringsperioden –1994. Den idémässiga grunden knyts till programmet Ny start för , författat av dåvarande partiledarna inför valet . Flera viktiga initiativ för marknadifieringen av de statliga affärsver- ken skedde . Men i (1999) och (2001) framhålls även kretsen kring som drivande i liberaliseringen av marknaderna. I (1999) hävdas att marknadsanpassningen av de affärsdri- vande verken skedde successivt efter 1976, men särskilt , och till en början inom ramen för affärsverksformen. slutsats är att det förvisso var de icke-socialistiska partierna som startade politiken mot mer marknadsorientering, men att denna politik som regel fortsatte under de socialdemokratiska regeringarna. Det går enligt inte att knyta liberaliseringen till någon särskild regering, utan den var en process som pågått med olika regeringar. Liberaliseringsprocessen har präglats av s.k. muddling through, dvs. Det finns ingen enskild utredning, inget programdokument, ingen proposition eller något riksdagsbeslut till vilket liberaliseringen av marknaderna kan härledas. upphandlas i konkurrens. och stamnätet skildes ut. (1999) har presenterat sju tänkbara förklaringar till varför liberaliseringarna genomfördes: 7.den internationella politiska utvecklingen. Av dessa sju förklaringar anser (1999) att de två första inte är troliga, att nummer tre och fyra är möjliga och att resterande är troliga. delar denna bedömning. I de samtal vi haft med aktörer i verken och personer på olika nivåer i det f.d. framstår dessutom enskilda tjäns- temäns roll som viktig. De uppfattade att det var svårt att styra de statliga verken och ville därför se förändringar i styrningen. vill särskilt framhålla den ekonomiska krisen som förklaring. Med den ekonomiska krisen åsyftas här inte endast åren med negativ tillväxt utan även stora delar av . Man måste beakta den ekonomiska situa- tion som regeringarna hade att handskas med under hela för att förstå varför var tidigt ute med många liberalise- ringar. 1970- talet och kännetecknades av fyra problem i den svenska ekonomin: Den höga inflationen var oförenlig med en fast växelkurs. De flesta andra länder hade redan i början av 1980- talet anammat den s.k. normpolitiken för att få bukt med inflationen. Detta innebar att den svenska prisökningstakten var betydligt högre än i konkurrentländerna. Eftersom växel- kursen var fast innebar detta en kontinuerligt försvagad kon- kurrenskraft. Efter att ha haft bland den snabbaste ekonomiska tillväxten av de industrialiserade länderna mattades den ekonomiska utvecklingen av och framåt. ekonomi fick problem . Dessa problem fortsatte och förvärrades och kulminerade i den depression som drabbade . Nationens samlade sparande var allt för lågt för att generera tillräckliga investeringar och skapa jämvikt i bytes- balansen. hade underskott i bytesbalansen 17 av de 20 åren . Ökningstakten i den svenska produktivite- ten, mätt som BNP per sysselsatt, var ungefär som OECD- snittet –70, för att därefter falla till en lägre nivå. 4.4Sveriges regleringsgrad jämfört med övriga EU Som kan ses i tabell 4.5 varierar graden av reglering mellan olika sektorer och mellan olika länder. är ett av de EU-länder som liberaliserat de studerade marknaderna mest. Tabell 4.6 Graden av reglering i EU-15 (2004), Licens (restriktiv) Källor: Bekken (2003) samt EU. De kommande branschkapitlen inleds i avsnitt X.1 med en beskrivning av vad som karaktäriserar respektive marknad; i dessa avsnitt diskuteras exempelvis vilka delar av marknaderna som karaktäriseras av naturligt monopol. Därefter följer en beskrivning av marknaden före liberaliseringen samt liberaliseringsprocessen (avsnitt X.2 och X.3). I avsnitt X.4 beskrivs utvecklingen på marknaden efter liberaliseringen ur en rad aspekter, bland annat för konkurrensen, företagen, de sysselsatta och kunderna. Därefter följer ett avsnitt som redogör för regleringen på marknaden (avsnitt X.5). I avsnitt X.6 eller X.7 analyseras liberaliseringen genom att vi bland annat redogör vilken effekt liberaliseringen, enligt oss, haft på den aktuella marknaden. Kapitlen avslutas med en diskussion om det eventuella behovet av regelförändringar och våra förslag till sådana förändringar (avsnitt X.8). Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen på elmarknaden efter elmarknadsreformen 1996. Inledningsvis, i avsnitt 5.1, ges en översiktlig beskrivning av vad som karaktäriserar elmarknaden. I avsnitt 5.2 ges en bild av hur elmarknaden var organiserad före libe- raliseringen. Avsnitt 5.3 innehåller en redogörelse för liberalise- ringsprocessen och de förändringar som gjorts efter reformen 1996. I avsnitt 5.4 analyseras marknadsutvecklingen efter liberalise- ringen. Avsnitt 5.5 innehåller en sammanställning av tidigare gjorda analyser av utvecklingen på elmarknaden efter liberaliseringen. En kortfattad beskrivning av tillsynen på elmarknaden ges i avsnitt 5.6. Avslutningsvis, i avsnitt 5.7, analyseras liberaliseringens effekter på elmarknaden. 5.1Vad karaktäriserar marknaden? Elförsörjningen är en av de viktigaste funktionerna i ett samhälle. Elenergin ingår i nästan all produktion av varor och tjänster samt konsumeras av hushållen. elförsörjningen byggdes upp fanns det tek- niska och ekonomiska förutsättningar som motiverade vertikalt integrerade monopol. I takt med den tekniska utvecklingen och den ökande elanvändningen förändrades förutsättningarna för den traditionella organisationen av elmarknaden. Vid liberaliseringen av elmarknaden delades den tidigare vertikalt integrerade elbranschen upp i de olika förädlingsleden elproduktion, elnättransport och elhandel till slutkund. Elnätsfö- retagen är reglerade monopol, medan de övriga leden är konkur- rensutsatta. Elnäten är indelade i tre elspänningsnivåer – stamnät för trans- port av högspänd elenergi, regionnät och lokalnät för transport av el på lägre spänningsnivåer. Samtliga nät har karaktären av naturliga Det finns även stordriftsfördelar i elproduktionen, efter- som produktionskällorna i stor utsträckning är kapitalintensiva. Det finns stordriftsfördelar i att samordna de olika verksam- hetsleden. Exempelvis är det en fördel att kunna dela kostnaderna för personal och administration mellan nätföretag och elhandels- bolag. Likaså finns det stordriftsfördelar i riskhanteringen av el, vilket gör det fördelaktigt för produktionsföretag och elhandels- bolag att dela dessa kostnader. Stordriftsfördelarna innebär att det finns inneboende drivkrafter för företagen på marknaden att växa både horisontellt och vertikalt. Stordriftfördelarna innebär också att inträdeskostnaderna på marknaden är höga, särskilt i produk- tions- och nätverksamheterna. Elmarknaden liknar andra marknader för varor och tjänster, i det att när utbudet på elenergi minskar så ökar elpriset, och när priset sänks så ökar den efterfrågade kvantiteten. I likhet med andra mark- nader har elmarknaden särdrag som har betydelse för prisbild- ningen och utformningen av de spelregler och institutioner som krävs för att marknaden ska fungera. Det som är speciellt för elmarknaden är att en del av dessa särdrag beror på fysikens lagar snarare än på institutionella och strukturella förhållanden samt att producenter och konsumenter är sammanbundna i ett fysiskt nät- verk. Ett av de förhållanden som skiljer elmarknaden från övriga mark- nader är att elenergi är en vara som är svår att lagra. Det betyder att el måste produceras och konsumeras . För att elmarknaden ska fungera effektivt måste utbud och efterfrågan på elenergi därför ständigt vara i balans. Om obalans uppkommer påverkas spänning och frekvens i näten, vilket medför att elektriska apparater och instrument inte fungerar som de ska. Detta orsakar i sin tur höga kostnader för företag och hushåll. Det uppstår alltså externa effekter i nätet så snart det finns en skillnad mellan vad kraftproducenten genererar och vad dennes kunder konsumerar. En decentraliserad marknad för elenergi fungerar bara effektivt om problemet med externa effekter kan lösas. Kravet på samtidig produktion och konsumtion innebär också att el producerad inte är perfekta substitut, dvs. den el som produ- cerades kan inte användas .