sou · GTB3110 · 2006-01-01 00:00:00 — Frågorna behöver anpassas till att endast en liten andel medborgare känner till eller har egen erfarenhet av . Det är också viktigt att åtgärder vidtas för att minska det stora bortfall som proven visar att attitydunder- sökningarna riskerar att få. Vid en gemensam genomgång av erfarenheterna från de tre provundersökningarna med företrädare för provkommunerna gjor- des den samfällda bedömningen att undersökningarna ger värdefull information till stöd för kommunledningarna. Man var överens om att undersökningsresultat av detta slag bör ses som ett ytterligare tillskott av ledningsinformation som kan sättas in i ett samman- hang av olika typer av information. Betraktad på detta sätt kan un- dersökningarna utgöra väsentliga bidrag till en samlad bild av kommunernas service, trots förhållandevis högt bortfall i provun- dersökningarna som medför större statistiska felmarginaler än vad som är önskvärt. Detta leder till bedömningen att när man i en kommun ser behov av att komplettera ledningsinformationen med invånares och brukares sektorsövergripande bedömningar av den kommunala servicen skulle tillgång till standardiserade attitydmät- ningar vara betydelsefull. Sådana mätningar skulle genom känd tidsutdräkt, resultatform och kostnad smidigt kunna införas i kommunens ledningsarbete. Modellen lämpar sig i första hand för jämförelser inom den egna kommunen vid upprepade mätningar med visst mellanrum, och för jämförelser mellan kommuner. Un- dersökningsmodellen ska inte ses som en brukarundersökning utan som ett komplement till sådana. Utöver att brukarsvaren i model- len inte kan kopplas till faktiskt utförd verksamhet, blir antalet brukarsvar ofta så litet att gruppen inte bör särredovisas p.g.a. för stor statistisk felmarginal. Mot denna bakgrund rekommenderar kommittén kommunerna att använda den modell för standardiserad attitydundersökning som provundersökningarna lett till efter modifiering av frågefor- muläret avseende verksamheter. Hur undersök- ningen är upplagd och ska genomföras beskrivs närmare i Bilaga 5. En undersökning genomförd på detta sätt ger värdefull information om invånarnas, brukarnas och de anhörigas attityder till de kom- munala verksamheterna på övergripande nivå. Den enskilda kom- munen behöver inte själv konstruera undersökningen, och när flera kommuner använt modellen kan dessa kommuner jämföra sig sins- emellan. Genom att modellen provats i några kommuner så är un- dersökningens brister och förtjänster kända. Dessutom är prisnivån för undersökningen känd vilket kan vara till hjälp för den upp- handlande kommunen. Ett alternativ för kommunerna vad gäller attitydundersökningar, som erbjuds av opinionsinstitut på marknaden, är s.k. medborgar- undersökningar och andra typer av allmänna attitydundersök- ningar, t.ex. omnibussar där flera olika intressen delar på frågeut- rymmet och därmed kostnaderna. Den senare sortens undersök- ningar kan kommunen haka på och då få en uppfattning om vad kommunens medborgare anser i en viss fråga. De statistikansvariga myndigheterna genomför också intermittenta rikstäckande attityd- undersökningar om vissa verksamheter, till exempel Skolbildsundersökningar och här ges ofta enskilda kommuner möjlighet att vara med i undersökningen genom utvidgade urval. Även Svenskt Kvalitetsindex erbjuder möjligheter för enskilda kommuner att få en uppfattning om hur verksamheten fungerar i kommunen. Ett annat alternativ är den typ av medborgarundersökningar, omfattande de stora kommunala verksamheterna, som bl.a. SCB utvecklat som komplement till sina Nöjd-Kundindex-undersök- ningar. Samtliga kommuner erbjuds att delta vid samma insam- lingstillfälle vilket medför en lägre kostnad för kommunen än när varje kommun gör sin egen undersökning. Ett benchmarkingprojekt genomförs i samverkan mellan staten och Kommuner och Landsting med syftet att via sys- tematisk benchmarking öka produktivitet och effektivitet i kommuner och landsting. Projektet beräknas pågå och omfatta samtliga kommuner och landsting. Åtgärder vidtas avseende tidigareläggning av den statistik som ligger till grund för Kommundatabasens nyckeltal så att dessa kan publiceras senast i mars året efter det verksamhetsår som nyckeltalen avser. De statistikansvariga myndigheterna gör nyckeltalens underliggande statistik tillgänglig för Kommun- databasen med minsta möjliga fördröjning så att databasens aktualitet förbättras. De statistikansvariga myndigheterna och Kommuner och Landsting vidtar åtgärder så att nyckeltalen om landsting- ens finanser och verksamhet blir tillgängliga vid samma tid- punkt som motsvarande nyckeltal avseende kommunerna. Åtgärder vidtas avseende statistiken om verksamhet som finan- sieras av kommuner och landsting och genomförs i alternativa driftsformer, så att statistikens detaljeringsgrad motsvarar stati- stiken om verksamhet som drivs i egen regi. Kommunerna rekommenderas att använda den standardiserade attitydundersökning avseende invånares och brukares attityder till service som utredningen arbetat fram. För verksamheter krävs dock ytterligare metod- utveckling. Vad gäller den fortsatta driften av Kommundatabasen är det fort- satta åtagandet och finansieringen prövad i Budgetpropositionen . Det föreslagna benchmarkingprojektet bedöms ge sådana positiva effekter att det är motiverat med en statlig finansie- ring. Erfarenheter från kommuner i kris visar att det frånsett ex- terna händelser också finns interna förhållanden i kommunerna som har en negativ påverkan på den kommunala ekonomin. I bo- ken De fattiga och de rika1 nämns bl.a. brister i ledning och bris- tande kunskaper i ekonomi bland politiker. Även RKA: s egen analys av vilka kommuner som klarat balanskravet i När kommu- nerna tappar balansen visar att resultaten huvudsakligen beror på den kommunala ledningen. Genom deltagande i föreslaget bench- markingprojekt kan kommuner och landsting få sina verksamheter genomlysta till stöd för styrning och uppföljning. Ingen omedelbar påverkan på den kommunala ekonomin är att vänta som följd av kommitténs förslag. är målet att kommunerna ska sänka sina kostnader genom att öka använd- ningen av nyckeltalsbaserade jämförelser och uppmärksamma goda exempel. I och med att databasen är öppen för alla kan allmänhet och media ta del av viktig och intressant information om såväl den egna som andra kommuner respektive landsting. 1 Brorström, och , Finansieringen av kommundatabasens efterföljande huvudman för främjande av kommunala analyser regleras i avtal mellan sta- ten och Kommuner och Landsting (Svenska Kommunför- bundet och i samverkan). Föreslaget bench- markingprojekt bedöms ha goda och positiva effekter för den kommunala styrningen och för de kommunala verksamheter- nas kvalitet och effektivitet. En ökad kunskap om den egna verk- samheten och lärande av andra förväntas kunna bidra till en ökad förmåga till strategiska prioriteringar inom och mellan olika verk- samheter. Kostnaden för projektet bedöms uppgå till ca 12 miljo- ner kronor för den föreslagna treårsperioden. I denna kostnad be- döms fem anställda rymmas, med kringkostnader som uppgår till 400 000 . En sådan dimensionering innebär att om samtliga kommuner och landsting deltar i projektet skulle var och en av de fem anställda ansvara för ca 10 nätverk. Detta motsvarar en halve- ring av resurstilldelningen i förhållande till projektet ringsnettverkene i , dvs. där ansvarade varje projektledare för 4–6 nätverk. Rådet för kommunala analyser och Ett råd tillkallas för att hantera frågan om utvecklingen av en databas. ansvara för att ett system tillskapas för att hantera informatio- nen i databasen och som möjliggör att informationen finns tillgänglig på Internet, kvalitetssäkra de drygt 150 nyckeltal som presenterades i be- tänkandet – hur man med nyckeltal bättre kan analysera och jämföra verksamhet (SOU 2001:75), vidareutveckla innehållet i databasen med ytterligare verksam- heter för kommunerna, utveckla nyckeltal för landstingen, främja nyckeltalsbaserade analyser och jämförelser av kom- munal verksamhet, lämna förslag om organisatorisk anknytning för databasen ef- ter uppbyggnadsskedet. tillsattes en arbetsgrupp inom , Arbets- gruppen för utvecklad uppföljning av kommuner och landsting, som hade i uppdrag att bl.a. lämna förslag för hur man skall åstadkomma en väl fungerande uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Som ett led i arbetet startades ett projekt i med uppgift att ta fram förslag till en databas med uppgifter som beskriver vad kommunen gör, hur mycket detta kostar och med vilken kva- litet verksamheten bedrivs. Projektet avslutades och redovisades i rapporten och riktigt, utvalt och viktigt (Ds 2000:48). Utredningen för fortsatt utveckling av en databas m.m. Regeringen beslutade att tillsätta en utredare för att hantera den fortsatta utvecklingen av en databas samt vissa frågor som gäller tvärsektoriell uppföljning och utvärde- ring av verksamhet (dir. 2000:69). Regeringen uppdrog åt utredaren att bl.a. genomföra och utvärdera den utvidgade försöksverksamheten med en databas, genomföra en förstudie avseende den mjuk- och hårdvara som behövs för hantering av en databas, inklusive mjukvara för kommunernas analys av information hämtad ur den kommunala databasen, i samverkan med statistikansvariga myndigheter föreslå åtgär- der som möjliggör att information rapporteras in tidigare i den utvidgade försöksverksamheten med en data- bas, i samverkan med statistikansvariga myndigheter definiera, ut- värdera och vidareutveckla kvalitetsmått för berörda kommu- nala verksamheter. Utredarens betänkande (SOU 2001:75) överlämnades till regeringen . I betänkandet föreslogs bl.a. att databasen för verksamheterna inom skola och barnomsorg, vård och omsorg om äldre, omsorg om funktions- hindrade samt individ- och familjeomsorg skall innehålla 157 nyck- eltal. De föreslagna nyckeltalen är övergripande och beskriver eko- nomi, kvalitet och volym för verksamheterna. Utredaren lyfte sär- skilt fram att databasen skall vara lätt att använda och även vara lättillgänglig. Databasen skall vidare vara avgiftsfri och finnas till- gänglig på Internet. För att leda och ansvara för arbetet med kom- mundatabasen skall enligt förslaget ett råd bildas. Vidare lyfte utredaren fram problematiken kring att få en hel- hetstäckande information för kommuner som har en hög andel av sin verksamhet bedriven i alternativ regi. Kommundatabasen skall medge jämförelser, oavsett huvudman, för den aktuella verksam- Ett behov finns därför av att få mer information från de ut- förare kommunerna har avtal eller överenskommelser med. Utreda- ren föreslog att en ny bestämmelse införs i lagen (2001:99) om den officiella statistiken, med innebörden att kommuner och landsting skall vara skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksamhet som bedrivs av andra utförare. Utredaren föreslog vidare att rådet inte skall göra någon insam- ling av uppgifter från kommuner och landsting i egen regi till data- basen. För att öka aktualiteten i uppgifterna i databasen och där- igenom höja intresset för den föreslog utredaren att staten, genom rådet, medverkar och aktivt samarbetar i frågor som rör insam- lingsmetoder och teknik med de dataleverantörer som kommu- nerna använder. Utredaren förespråkade en statlig finansiering av kommundatabasen. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns till- gängliga i (Fi2001/3819). Merparten av remissinstanserna ställde sig positiva till inrättan- det av en databas. Fortsatt arbete med den kommunala databasen Det är angeläget att arbetet med en databas fortsätter. En särskild organisation som ansvarar för arbetet ökar intressen- ternas möjligheter att gemensamt på likvärdiga villkor utforma formerna för hur denna uppgift skall genomföras. Ett råd bör där- för tillsättas för att hantera uppgiften. Statistikansvaret för offentlig verksamhet är fördelat på olika myn- digheter. De statistikansvariga myndigheterna fyller därmed en mycket viktig funktion för insamlingen av den information som kommer att göras tillgänglig i den kommunala databasen. myndigheterna finns även stor erfarenhet och kunskap som är av vikt att beakta. Ansvaret för den ekonomiska statistiken om den offentliga sek- torn är delat mellan fyra myndigheter. Dessa myndigheter är enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken (), , och . SCB ansvarar för statistiken om kommunernas finanser. Statisti- ken omfattar resultat- och balansräkning, finansieringsanalys, drift- och investeringsredovisning samt externa utgifter och inkomster. Räkenskapssammandraget, som omfattar ovanstående ekonomiska uppgifter, innehåller sammanlagt ca 2 700 variabler per kommun. Räkenskapssammandragets uppgifter definieras på ett enhetligt sätt (enligt den s.k. Kommun-Bas 98) och uppgifterna skall kunna hämtas från kommunernas bokföring. Uppgifter från Räkenskaps- sammandraget i form av nyckeltal och basdata redovisas på net, kostnadsfritt och tillgängligt för alla. Ansvaret för den kommunala verksamhetsstatistik som avses ingå i den kommunala databasen är fördelat mellan (skolväsende och barnomsorg) och (individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg). Därtill har SCB ansvar för befolkningsstatistiken. Verksamhetsstatistik presenteras bl.a. genom publikationer som Jämförelsetal för barnomsorg och skola, Jämförelsetal för samt Vad kostar verk- samheten i din kommun?. Flertalet uppgifter om verksamheterna finns dessutom åtkomliga via de tre myndigheternas hemsidor. I betänkandet föreslogs att kommuner och landsting skall bli skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksamhet som be- drivs av andra utförare. Denna fråga behöver emellertid närmare övervägas innan en dylik bestämmelse kan föreslås. Rådet skall därför i samråd med berörda statistikansvariga myndigheter analy- sera hur och i vilken omfattning denna information kan samlas in. Databasen som verktyg för analyser och jämförelser Den kommunala databasen skall innehålla information som stöder den övergripande styrningen i kommunerna. För att databasen skall kunna fylla en viktig funktion som ett verktyg för analyser och jämförelser av verksamhet måste den vara aktuell och Databasen bör vara enkel att använda. De tekniska lös- ningarna bör vara ändamålsenliga. Med utgångspunkt från de na- nyckeltalen kan fördjupade studier av skillnader genomfö- ras, t.ex. av forskare på området. Rådet bör därför främja aktualiteten hos databasen och använ- dandet av den. Rådet och dess kansli Rådet skall ha ett kansli till sitt förfogande. Rådets ordförande skall besluta om bemanningen av kansliet. En förutsättning för rådets arbete är att de uppgifter som skall ingå i databasen inte omfattas av statistiksekretess. Vidare skall inte per- sonuppgifter som kan hänföras till fysiska personer i livet ingå i databasen. Rådet skall upphandla ett system för databasen. Systemet skall vara i drift och tillgängligt på Internet senast . Databasens konstruktion skall medge att jämförelser kan göras, dels av olika kommuner, dels över tiden i en och samma kommun. I rådets an- svar ingår även att ansvara för att databasen drivs och underhålls effektivt. Vidareutveckling av nyckeltal avseende kommunernas verksamhet och kvalitetssäkring av föreslagna nyckeltal Rådet skall utveckla nyckeltal för den obligatoriska kommunala verksamhet, som inte omfattades av förslagen i betänkandet. Rådet skall även kvalitetssäkra de drygt 150 nyckeltal som föreslogs i be- tänkandet samt vid behov utarbeta förändringar i dessa nyckeltal. Nyckeltalen skall beskriva ekonomi, volym och kvalitet. Nyck- eltalen skall vara lättillgängliga och presenteras på Internet. För att skapa överblickbarhet bör antalet nyckeltal begränsas. Rådet bör även sträva efter balans mellan de olika slagen av nyckeltal, varför betänkandets förslag bör kompletteras med fler nyckeltal som be- skriver kvalitet. För att undvika merarbete bör rådet i så stor ut- sträckning som möjligt studera de erfarenheter som presenterades i betänkandet. Vidareutveckling av nyckeltal avseende landstingens verksamhet Rådet skall lämna förslag till lämpliga nyckeltal som beskriver verk- samhet, ekonomi och kvalitet för landstingens ansvarsområden. Detta bör ske i samverkan med . Vidare skall rådet se till att en lämplig teknisk lösning tillskapas för denna del av databasen. Nyckeltalen skall vara lättillgängliga och presenteras på Internet. För att skapa överblickbarhet bör antalet nyckeltal be- gränsas. Rådet bör även sträva efter en balans mellan de olika slagen av nyckeltal. Uppgiftslämning från alternativa utförare I betänkandet föreslogs att kommuner och landsting skall bli skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksamhet som be- drivs av andra utförare. Denna fråga behöver emellertid närmare övervägas innan en dylik bestämmelse kan föreslås. Rådet skall därför i samråd med berörda statistikansvariga myndigheter analy- sera hur och i vilken omfattning denna information kan samlas in. Stimulera användandet av databasen Rådet skall verka för att så många som möjligt använder databasen. Rådet skall stimulera kommuner och landsting att använda databa- sen. Rådet skall även stimulera strukturerade jämförelser mellan olika kommuner och landsting. Detta kan t.ex. ske genom att man kartlägger det arbete som bedrivs och vid behov startar nätverk och initierar projekt som syftar till jämförelser av de olika verksamhe- terna. Samverkan med andra organ Rådet bör beakta det arbete som bedrivs med att utveckla en data- bas som beskriver det arbete kommuner och landsting bedriver med frågor som rör bl.a. organisations-, styr- och verksamhetsfor- mer samt demokrati och rättssäkerhet. Rådet bör även sträva efter samverkan med det organ som ansvarar för denna databas. Rådet bör knyta till sig de organ som verkar för samordning och utveckling av statistik på databasens område, exempelvis för finansstatistik och andra grupper. Rådet skall överväga och föreslå lämplig organisatorisk lösning för databasen efter uppbyggnadsskedet. Rådet bör därvid uppmärk- samma vad som sägs i den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). Rådet skall utarbeta en verksamhets-, tids- och aktivitetsplan för sitt och kansliets arbete för en treårsperiod. Denna plan skall pre- senteras för regeringen . Den del av uppdraget som avser förutsättningar för att inhämta den information som behövs till den kommunala databasen från alternativa utförare skall redovisas . Rådet skall, med utgångspunkt i verksamhets-, tids- och aktivi- tetsplanen, redovisa resultaten av sitt arbete , , . Redovisningen skall innefatta förslag om framtida organisatorisk lösning för databasen. Det står rådet fritt att redovisa delresultat av sitt arbete under arbetets gång. Tilläggsdirektiv till Rådet för kommunala analyser och jämförelser (Fi 2002:07) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2002:91) tillkallade statsrådet med ansvar för frågor om ekonomi ett råd med uppdrag att hantera frågan om utvecklingen av en databas. I uppdraget ingick bl.a. att analysera för- utsättningarna för att inhämta den information som behövs till den kommunala databasen från alternativa utförare. Rådet skall enligt direktiven redovisa resultaten av sitt arbete , . Rådet har redovisat delresultat av sitt arbete och . Rådet skall redovisa slutresultatet av sitt arbete , och uppdraget skall vara slutfört . har 5,3 miljoner invånare och f.n. 14 amter och 275 kommuner. har ett grundlagsfäst kommunalt självstyre. Kommunerna har rätt att oberoende, men under statligt överinse- ende, sköta sina angelägenheter i enlighet med vad som regleras i kommunallagen och speciallagar. Med den strukturreform som genomförs i kommer antalet kommuner att minskas till ca 100 och de femton amten tas bort och med dem beskattnings- rätten på regional nivå. Kommunen är tänkt att vara medborgarnas ingång till den offentliga sektorn och kommer därför att få ett ökat ansvar, med fler verksamhetsområden. Landets kommuner har alla samma kontoplan. I finns en datagrundlag som reglerar insamlingen av stati- stik från kommuner och amter. Data från kommunala budgetar och räkenskaper samlas in och bearbetas av statistik. Nyckeltal har funnits . Det har funnits en politisk öns- kan om underlag för jämförelser och benchmarking. Inrikesmini- steriet producerar nyckeltal som främst visar finansiella förhållanden och produktivitet. finns nyckeltalen endast i elektronisk form. Det finns drygt 200 nyckeltal med basinformation (invånarantal, areal, skatt etc.) och ekonomisk information (utgifter , per verksamhetsområde etc.). De ekonomiska nyckeltalen uppdateras . Det publiceras en vårutgåva med budgetsiffror /maj och en som- marutgåva med föregående års faktiska utfall /september. Nyckeltalen kommer att ses över i samband med strukturrefor- men. Inför kommande kommunsammanslagningar har kommunerna i stor utsträckning börjat intressera sig för benchmarking. Man vill orientera sig om lämpliga kommuner, om inte att slå sig samman med så i vart fall inleda fördjupade samarbeten med. Den s.k. tillsattes 2002 och lämnade sitt betänkande . Strukturen för den offentliga tjänste- produktionen kommer att förändras avsevärt . I huvud- sak innebär reformen att amtskommunerna, som är 14 till antalet och ansvarar för sjukvård, sjukförsäkring, gymnasieskola, omsorg om funk- tionshindrade och regional kollektivtrafik, kommer att om- vandlas till fem regioner med ansvar för sjukvården, dock utan egen beskattningsrätt, kommunerna och staten tar över uppgifter från amtskommu- nerna, bl.a. tar kommunerna över finansieringsansvaret för hälso- och sjukvården och skall framledes köpa vård av de fem regionerna, antalet kommuner minskar kraftigt i antal och ökar därmed i befolkningsstorlek. finns 275 kommuner och dessa kommer att minska till drygt 100, med minsta befolkning på 20 000 invånare. Är befolkningsantalet under 30 000 måste kommunen ingå avtal om samarbete med annan kommun. För att fullt ut ta tillvara potentialen i strukturavtalet skapas ett systematiskt följa upp både den kommu- nala och den regionala tjänsteproduktionen. Institutet skall analy- sera och utvärdera kommunernas och regionernas verksamheter och stötta dessa för att främja effektivitet och bättre resursanvänd- ning, kvalitetsutveckling och ekonomistyrning. Evalueringsinsti- tutet bedöms i förarbetena få en betydelsefull roll i det nya , i det att dess analyser kan öka politikernas insikt om vad som karaktäriserar en effektiv tjänsteproduktion. Därmed förbätt- ras möjligheterna att sprida best practice. Institutet kommer även att få i uppdrag att utarbeta en modell för benchmar- king. Institutet skall inte arbeta med revision även om man kom- mer att kunna gå in och studera enskilda kommuner. Argumenten från regeringens sida för att starta institutet är bl.a. behovet av att analysera hur det kommer sig att vissa kommuner har så mycket lägre kostnader än andra för t.ex. skolan. Vidare lyf- ter man fram tvärsektoriella utvärderingar som viktiga, i synnerhet med uppgiftsfördelningen stat-kommun i åtanke. De nuvarande evalueringsinstitut som finns är sektorsinriktade, t.ex. som utvärderar skolan i , och därför anser den danska staten att det behövs ett institut som skär över sektorer, myndigheter och institutioner. Det är inte tänkt att vara ett forskningsinstitut eller kontrollorgan utan skall vara brukar- och handlingsorienterat. I diskussionerna kring skapandet av institutet är det bl.a. sagt att det är av vikt att institutet tillförsäkras en viss oavhängighet och där- med handlingsfrihet, vilket sannolikt är en förutsättning för att det skall uppfattas som legitimt av kommuner och regioner. Institutet skall dels rapportera till kommunerna och regionerna, dels till Indenrigs- och .