sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 11 Avfall och elcertifikat Utredningens överväganden och förslag: Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag definierat vissa frågeställningar som är särskilt viktiga vid den principiella bedömningen av om ytterligare avfallsfraktioner skall berättiga till elcertifikat, eller om förändringar i övrigt ur ett avfallspolitiskt perspektiv bör göras i elcertifikatsystemet. Utredningen har därvid särskilt beaktat det förslag om en skatt på avfall som förbränns som utredningen lämnat i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) och dess betydelse för produktion av el från avfall. Elcertifikatsystemet omfattar bland annat vissa bio- bränslen, vilka anges i förordningen (2003:120) om elcertifikat. I förhållande till det s.k. RES-E-direktivets definition av bio- massa har förordningen ett mer avgränsat tillämpningsområde. En frågeställning är om detta tillämpningsområde bör utökas och mer generellt låta den förnybara delen av avfallet berättiga till elcertifikat. I senare rättstillämpning har den förnybara delen av hushållsavfall ansetts omfattas av förordningen, vilket sannolikt inte var avsikten vid dess tillkomst. En ytterligare frågeställning är därför om detta förhållande bör bestå. Under beaktande av syftet med elcertifikatsystemet och med hänsyn tagen till de avfallspolitiska målen samt med betoning på utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall anser utredningen att 4 § förordningen om elcertifikat skall kompletteras i följande två avseenden. –Animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat, och –begreppet förädlade former i bestämmelsen skall endast avse biologiska material som förädlats i syfte att utvinna energi ur dem. Den förnybara delen av blandat hushållsavfall skall därmed inte berättiga till elcertifikat. I utredningens direktiv ingår att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns kan utformas samt att bedöma lämpligheten däri. Därutöver ingår att utvärdera den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall (som deponeras) och vid behov föreslå för- ändringar i lagen. Beträffande frågan om avfall och elcertifikat uttalas däremot inte något specifikt i direktiven. Dock sägs att utredningen vid utformningen av en skatt på avfall som förbränns skall beakta konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduk- tion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning. Detta krav har utredningen tillgodosett, främst genom att föreslå att en skatt på avfall bör åstadkommas genom att avfallets fossila del infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, vilket bland annat medför ett betydande incitament för högeffektiv kraftvärme- produktion i stället för ren värmeproduktion. I direktiven anförs vidare att direktivet om främjande av elproduktion från förnybara källor1 bör analyseras från utredningens perspektiv. Härmed torde förstås frågan om utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns bör motivera några förändringar i det svenska elcerti- fikatsystemet, som till viss del vilar på nu nämnda direktiv. Avsnittet behandlar frågan om elcertifikatsystemet bör utvidgas till att omfatta fler avfallsfraktioner än vad det gör , eller om det i övrigt finns anledning att från ett avfallspolitiskt perspektiv vidta förändringar i systemet. Frågan belyses dels utifrån uppställda nationella politiska målsättningar, dels utifrån det europeiska regelverk som behandlar främjandet av förnybara bränslen, dels ock det svenska elcertifikatsystemet. Av betydelse är naturligtvis utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns och dess utformning. Redogörelsen utmynnar i vissa frågeställningar som utredningen försöker besvara och som leder fram till utredningens förslag. 1 och rådets direktiv (2001/77/EG) av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33) senast ändrat genom Akt om villkoren för Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken och Republiken anslutning till de fördrag som ligger till grund för europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT L 236 23.9. 2003 s. 586). I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) anför regeringen följande (s. 21): EU:s medlemsstater har enats om en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger till grund för den politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid material- återvinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. Avfallshierarkin är ett medel för att hantera avfall i enlighet med hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. För det avfall man har skall första frågan vara – kan avfallet undvikas? Om svaret är nej är nästa fråga kan dess farlighet minimeras? Nästa fråga är om avfallet kan användas igen? Om inte, kan avfallet bearbetas så att materialet i det kan användas? Slutligen skall den energi som finns i avfallet användas om det är möjligt, annars måste avfallet läggas på deponi. Svaren på frågorna beror på vilket avfall som avses. Allmänt gäller att avfall skall hanteras så att dess resurs tas tillvara på bästa sätt. Figur 11.1 Illustration av avfallshierarkin Avfallshierarkin illustrerar att avfall både kan ses som en resurs och som ett problem som innehavaren vill bli kvitt. Utöver avfallshierarkin är regler om resurshus- hållning och miljöskydd, samt de nationella miljömålen om minskad deponering och ökad biologisk behandling , också centrala utgångspunkter för den svenska avfalls- politiken. Regeringens mål för energipolitiken lades fast i propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning 2001/02:143), eller den s.k. energipropositionen. Målen är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Syftet härmed är att främja en god ekonomisk och social utveckling i hela . Energipolitiken skall bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Energipolitiken skall vidare utformas så att energimarknaderna ger en säker tillgång på energi – el, värme, bränslen och drivmedel – till rimliga priser. I det sammanhanget betonas vikten av att energiomvandling sker i kraftvärme- i stället för i enbart värmeproduktion. 11.4EU:s regler – förnybara energikällor m.m. 11.4.1Främjande av el från förnybara energikällor – RES-E- direktivet I syfte att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt gemensamt ramverk har direktivet (2001/77/EG)2, RES-E-direktivet, om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el antagits. Skälen till att direktivet antogs var bland annat följande. Främjande av el från förnybara energikällor är en viktig prioritering för gemenskapen och utgör en viktig del av åtgärdspaketet som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet. Medlemsstaterna måste ställa upp nationella vägledande mål för användningen av el från förnybara energikällor. Det behövs en ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor för att underlätta handeln med el. Medlemsstaterna behöver inte erkänna köp av en ursprungsgaranti från andra medlemsstater som ett bidrag för att uppfylla de nationella kvoterna. Övergångstiden från nationella stödsystem till ett gemensamt system kräver en lång övergångstid, efter beslut om ett eventuellt införande av ett gemensamt stödsystem. Medlemsstaterna skall säkerställa att överföring och distribution av el från förnybara energikällor garanteras. De som ansvarar för drift av överföringsnät och distributions- nät skall utarbeta och offentliggöra standardiserade regler för fördelningen av kostnader för systeminstallationer, t.ex. nätanslutningar och nätförstärkningar, mellan alla producenter som drar nytta av dem. Vidare sägs följande i preambeln till direktivet. Medlemsstaterna skall följa den gällande gemenskapslagstiftningen om avfalls- hantering om de använder avfall som energikälla. //Stöd för 2 och rådets direktiv (2001/77/EG) av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33) senast ändrat genom Akt om villkoren för Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken och Republiken anslutning till de fördrag som ligger till grund för europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT L 236 23.9. 2003 s. 586). förnybara energikällor bör vara samstämmigt med gemenskapens övriga mål, särskilt bör hierarkin för avfallshantering respekteras. Därför bör förbränning av osorterade hushållssopor inte främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin. Förnybara energikällor enligt RES-E-direktivet Av direktivets artikel två som innehåller definitioner, framgår att den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall definieras som biomassa samt att förnybara icke- fossila energikällor som t.ex. biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas definieras som förnybara energikällor. RECS står för och är ett internationellt, frivilligt system för handel med elcertifikat. RECS startade som ett europeiskt samarbete mellan , och . deltar cirka 120 medlemmar från 18 länder i RECS-samarbetet, däribland . RECS-certifikaten utfärdas på basis av producerad elenergi och enligt de regler man kommit överens om inom RECS. Enligt RECS-systemet3 avses med förnybar energi, all energi förutom el producerad av fossila källor eller med kärnkraft. Den förnybara andelen av hushållsavfallet betecknas således som förnybar energi. 11.4.3Hur behandlas avfallet i med avseende på frågan om elcertifikat När det gäller avfall och elcertifikat finns det ännu inte någon gemensam europeisk hållning. I stället har frågan i de olika länderna lösts utifrån främst de nationella perspektiven. I tabellen nedan redovisas några länder och deras inställning i frågan. 3 RECS – The basic Comittment (release 2), . Tabell 11.1 Avfall och elcertifikat i några andra länder m.m. Nej, inte generellt Förnybara delen av avfallet (förslag)1 Ännu oklart, framgår inte av det liggande lagförslaget 1 Hörningsnotat om utkast til lov om pliktige elsertifikater, Olje- og energidepartemenet 2004- 11-24. infördes ett system för handel med elcertifikat i (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133) då lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft. Lagens syfte är att främja produktion av förnybar el så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden. Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi, geotermisk energi, viss vattenkraft, vågenergi, biogas samt torv och vissa biobränslen är sådan produktion som berättigar till elcertifikat. berättigar endast vissa fraktioner av avfall till elcertifikat, t.ex. källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall. Osorterat avfall som t.ex. hushållsavfall har sannolikt inte i utgångsläget ansetts berättiga till elcertifikat (jfr dock Länsrätten i dom i mål nr 15609-04, se nedan 11.5.6). Elanvändarna åläggs en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Den elanvändare som efter utgången av kalenderår inte kan visa att han fullgjort sin skyldighet blir tvungen att betala en sanktionsavgift, som är högre än priset på elcertifikat, till staten. De som producerar förnybar el kan sälja de elcertifikat som de tilldelats. Inkomsten från denna försäljning skall täcka de Avfall och elcertifikat SOU 2005:64 merkostnader producenten har till följd av att han eller hon använder förnybara energikällor. Det övergripande målet med elcertifikatsystemet är att öka produktionen av förnybar el med till 2010 jämfört med nivå. har genomfört en översyn av systemet där man föreslår att elcertifikatsystemet permanentas som en bestående del av omställningen av energisystemet och att kvoter och ambitionsnivå fastställs för en tidsperiod om åtminstone ytterligare 10–. Förnybara energikällor behöver inte nödvändigtvis vara detsamma som elcertifikatberättigade energikällor. RES-E-direktivets defini- tion är dock ett naturligt avstamp för att avgöra vad som är förnybara energikällor (se 11.4.1 ovan). I förhållande till RES-E- direktivets definition av förnybara energikällor exkluderar elcerti- fikatsystemet emellertid t.ex. storskalig vattenkraft och biobränsle- fraktionen av hushållsavfall (se dock nedan 11.5.6), men inkluderar torv, vars karaktär av förnybart bränsle är föremål för en ständigt pågående diskussion. Enligt lagen (2003:113) om elcertifikat definieras förnybar elproduktion som berättigar till elcertifikat som: Såsom nämnts ovan berättigar även torv till elcertifikat. Torven har emellertid lagtekniskt inte inordnats under kategorin förnybara energikällor. Definitionen av biobränsle som berättigar till elcertifikat framgår av 4 § i förordningen (2003:120) om elcertifikat och omfattar följande bränslen: 1.träd, träddelar, avverkningsrester samt andra rest- och biprodukter från skogsbruk, 2.bark, returlutar, slam, tallolja, flis, spån samt andra restmaterial och biprodukter från skogsindustrins processer, 3.energiskog, energigrödor, spannmål, olivkärnor, nötskal, halm och vass, eller 4.källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall är berättigade till elcertifikat, eller 5.biogas, som bildats när organiskt material såsom gödsel, slam från kommunala och industriella reningsverk, hushållsavfall samt avfall från livsmedelsproduktion, restauranger och handeln brutits ned av metanproducerande bakterier under syrefria förhållanden. Även pellets, briketter, pulver, gas och vätskor, eller andra förädlade former av de i punkterna 1–4 angivna biologiska materialen berättigar till elcertifikat. Biogas är den gas som bildas när organiskt material såsom gödsel, avloppsvatten från industrier, slam från reningsverk, hushållsavfall och växter, bryts ner av metanproducerande bakterier under anaeroba förhållanden (utan närvaro av syre). Stora mängder biogas fås från reningsverk, rötning och avfallsupplag, där man har deponerat avfallet direkt och sedan täckt det (gasen härifrån kallas deponigas). När elcertifikatsystemet införde var biogas inte ett certifikatberättigande bränsle. inkluderades biogas emellertid såsom ett sådant bränsle. Detta skedde genom att biogas inkluderades i den karta av biobränslen som anges i 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat. Liksom biogas var inte heller torv inledningsvis ett certifikatberättigande bränsle. RES-E-direktivet upptar inte heller torv i definitionen av vad som är förnybara energikällor, gjordes emellertid även torven till ett certifikatberättigande bränsle, under förutsättning att den nyttjas inom ett kraftvärmeverk. Såsom skäl härför anfördes att torven, om den inte medgavs elcertifikat, i annat fall skulle konkurreras ut av kol såsom bränsle i kraftvärmeverk, vilket skulle leda till ökade miljöstörande utsläpp (prop. 2003/04:42, s. 42). SveMin påpekade i sitt remissvar att konkurrensen kunde snedvridas om torv, men inte sorterat avfall, skulle vara ett certifikatberättigande bränsle i fjärrvärmeanläggningar som producerar både värme och el. Regeringen hade tidigare (prop. 2002/03:40, s. 41) konstaterat att synen på vilka biobränslen som är godtagbara i elcertifikatsystemet kan förändras över tiden. Då avfallsbränslena har ett väsentligt lägre marknadspris än torv, ansåg regeringen att avfallsbränslenas konkurrenskraft skulle komma att bestå, även om torv blev ett certifikatberättigande bränsle. Lagtekniskt skedde infogandet i elcertifikatsystemet – till skillnad mot det sätt på vilket biogasen infogades – genom att torv infördes direkt i lagen (2003:113) om elcertifikat i en egen bestämmelse (2 kap. 1 a §). ansågs således inte kunna hänföras till den redan befintliga klassificeringen biobränslen (2 kap. 1 § 5), vid vilket förhållande en komplettering av förordningen om elcertifikat hade varit tillräcklig. 11.5.5Vissa vegetabiliska oljor m.m. och elcertifikatsystemet har i skrivelse hemställt att regeringen skall utöka och förtydliga 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat med följande bränslen: rapsolja, kokosnötsolja, kakaoolja, palmolja, sojaolja och andra vegetabiliska oljor samt sheamjöl. Som skäl för hemställan anför Energimyndig- heten att utvidgningen skulle medföra en önskvärd tydlighet hos producenter på elcertifikatmarknaden och förenkla för Energi- myndigheten i dess hantering av anläggningar. hemställan behandlas inom . 4 meddelande, Tillämpning av förordning 2003:120 om elcertifikat och förslag till utökning av biobränslen för tilldelning av elcertifikat (dnr 06-2004-07119). Vad som är att betrakta som avfall definieras i 15 kap. 1 § : Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Regeringen meddelar enligt samma paragraf föreskrifter om avfallskategorier i definitionen. Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU och som återfinns i det s.k. ramdirektivet för avfall.5 Avfalls- kategorierna framgår av den Europeiska avfallskatalogen som är mycket omfattande.6 Definitionen i specificeras i avfallsförordningen (2001:1063). I bilagor till förordningen finns förteckningar över kategorier av avfall och vilka avfallsslag som räknas till respektive kategori. Förteckningarna återger den Europeiska avfallskatalogen. På detta sätt har den europeiska definitionen implementerats i det svenska systemet. praxis är vägledande och detta innebär bland annat att, oavsett om avfallet har ett värde eller inte, kan det klassas som avfall – även om det skulle kunna utgöra råvara i en annan verksamhet. Avfallsdefinitionen är vid. Den ses över inom ramen för EU:s arbete med det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Avsikten är inte att begränsa definitionen utan att göra definitionen tydligare, särskilt när avfall efter återvinning upphör att vara avfall. På grund av den vida avfallsdefinitionen är det inte möjligt att göra el producerat av avfall generellt berättigat till elcertifikat. Det är endast el producerat av den del av avfallet som har ett förnybart ursprung, dvs. förnybart avfall som kan berättiga till elcertifikat. Den förnybara delen av avfallet är emellertid inte generellt ett certifikatberättigande bränsle. Såsom framgår ovan under 11.5.2 berättigar dock vissa särskilt angivna avfallsfraktioner till elcertifikat. Dessutom berättigar biogas till elcertifikat. Statsmakterna har gjort vissa uttalanden med avseende på avfall och elcertifikat. 5Rådets direktiv (75/442/EEG) av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39), senast ändrat och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av om anpassning till rådets beslut /468/EG av de bestämmelser i rättsakter som omfattas av förfarandet i artikel 251 i EG-fördraget som avser de kommittéer som biträder kommissionen när den utövar sina genomförandebefogenheter (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1). 6Kommissionens beslut 94/3/EG av om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG om avfall (EGT L 5, , s. 15). I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara energikällor 2002/03:40) uppgav regeringen att grundprincipen borde vara att all elproduktion med användning av biomassa skulle vara certifikatberättigande. Beträffande vilka avfallsfraktioner som skulle omfattas av systemet avsåg regeringen dock återkomma till i samband med att åtgärder för den framtida inriktningen för avfallspolitiken redovisades. I sammanhanget noterade regeringen också att avfallsförbränningens roll i avfallshanteringen var av central betydelse för bedömningen, men betonade att det kommande förslaget om inriktning för avfallspolitiken borde ligga till grund för bedömningen av om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skulle vara certifikatberättigande eller inte. I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117) redogör regeringen för inriktningen på avfallspolitiken. Regeringen framför därvid att det är viktigt att möjligheterna till elproduktion övervägs och används vid förbränning av avfall. Vissa fraktioner av biologiskt avfall som bättre lämpar sig för förbränning, exempelvis vissa skal och kärnor, ansågs böra kunna omfattas av det nya elcertifikatsystemet. Några tydliggöranden därutöver beträffande vilka avfallsfraktioner som eventuellt borde tillföras elcertifikatsystemet görs emellertid inte i propositionen. Särskilt om hushållsavfall och elcertifikatsystemet I Länsrätten i dom i mål nr 15609-04 uppkom frågan om huruvida det klagande bolaget, ett företag som bland annat förbränner avfall, var berättigat till elcertifikat för sin produktion av el med användande av cellulosafiberinnehållande material från hushåll efter material- återvinning (hushållsavfall). Såväl bolagets motpart, , som hävdade att det aktuella bränslet inte skulle berättiga till elcertifikat. Avgörande för sakfrågan var om cellulosafiberinnehållet i hushållsavfall kunde anses vara förädlade former av träd och i så fall ett certifikatberättigande bränsle enligt 4 § 1 förordningen (2003:120) om elcertifikat. I sina domskäl anför länsrätten att lagstiftaren tydligt reglerat att biobränslen som härstammar från träd är sådana som kan berättiga till elcertifikat. Däremot fann rätten det tveksamt vad som avses med förädlade former. menade att endast trä som förädlats i syfte att förbrännas skulle vara certifikatberättigande och således inte trä som förädlats till t.ex. kartong. Länsrätten fann emellertid att vare sig en tolkning av den aktuella bestämmelsens ordalydelse eller dess förarbeten gav stöd för att inskränka bolagets rätt till elcertifikat på det sätt som anfört. 11.5.7Frågan om en utvidgning av elcertifikatsystemet till att omfatta även har överlämnat en utvärdering till regeringen som syftar till att belysa konsekvenserna av att utvidga det svenska elcertifikatsystemet till Norge.7 I utvärderingen gör bedömningen att en gemen- sam svensk-norsk elcertifikatmarknad gör att uppställda produk- tionsmål kan nås med större kostnadseffektivitet. Marknaden i sig bör också fungera bättre än vad två skilda marknader skulle göra. Några absoluta krav ställs på en gemensam marknad. Dit hör att: systemet är kvotpliktsbaserat, kvotplikten är på användarsidan, deklarations- och annuleringstidpunkt är densamma, systemets livslängd och långsiktig kvotsättning är gemensam, kvotpliktsavgiften är lika, elcertifikatens giltighet, värde och livslängd är gemensam, registerfunktionen är sammanlänkad, samt att utträde från marknaden är reglerat. bedömer vidare att ländernas ambitionsnivå och kvoter bör fastställas så att en stabil prisbildning på den gemensamma marknaden uppnås.