sou · GTB3115 · 2006-01-01 00:00:00 — En utvecklad kravprofil hjälper arbetsgivaren, i en rekryteringsprocess med många sökande, att på ett sakligt sätt selektera bland de sökande för beslut om vem som skall kallas till intervju genom att tidigt i rekryteringsprocessen ge en så komplett 151 1982; 2002. Kravprofil, ansökningsblankett och IT-stöd bild som möjligt av de sökandes relevanta kvalifikationer i formellt hänseende. Ur de sökandes perspektiv finns motsvarande fördelar av en utvecklad kravprofil. Kravprofilen gör det lättare för den sökande att bedöma i vilken mån han eller hon har tillräckliga kvalifika- tioner för att vara behörig och vilka kvalifikationer som kan vara betydelsefulla när flera är behöriga. En ytterligare fördel är att en utvecklad kravprofil kan underlätta för sökande som inte fick anställningen att förstå varför, dvs. en transparens som leder till ökad förståelse. Flera av de arbetsgivare som använt sig av metoder med avidentifie- rade ansökningshandlingar har påpekat att IT-stöd troligtvis skulle minska merarbetet i betydande grad. Utredningen har valt att före- slå en något annorlunda metod med avidentifierade ansöknings- handlingar än vad som tidigare prövats. Utredningen kan, som tidi- gare nämnts, konstatera att merarbetet med den föreslagna meto- den i huvudsak inskränker sig till den kvalitetshöjning som utvecklandet av kravprofiler innebär. ser även utredningen det som önskvärt att IT-stöd utvecklas för den föreslagna metoden med avidentifierade ansök- ningshandlingar. Det finns flera skäl för detta. Ett är naturligtvis kopplingen till arbetet med 24-timmarsmyndigheten och den ökande tillgänglighet som det innebär för sökanden. Det huvud- sakliga skälet är att ett välutvecklat IT-stöd som minskar det admi- nistrativa arbete som behövs i rekryteringsprocesser kan öka intresset för användning av den föreslagna modellen. Ett IT-stöd som innebär mindre administrativt arbete möjliggör att personal- resurser kan flyttas över till andra delar av rekryteringsarbetet såsom utarbetandet av kravprofiler och bedömningen av sökande. 10En samlad bedömning av för- och nackdelar Enligt utredningsdirektiven (bilaga 1) skall utredningen göra en samlad bedömning av för- och nackdelar med att avidentifiera ansökningshandlingar utifrån perspektiven demokrati, rättssäker- het och effektivitet. I bedömningen skall även ingå om avidentifie- rade ansökningshandlingar kan utgöra ett hinder i myndigheternas arbete för att öka den etniska och kulturella mångfalden. Vidare gäller generellt för alla utredningar följande. Om försla- gen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för det allmänna eller för enskilda, skall dessa beräknas och redovisas. Även de samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt som förslagen kan innebära, skall redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, skall konsekvenserna i dessa avseenden anges.152 I utredningsdirektiven används komplexa och omdiskuterade begrepp, demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Utredningen har inte för den samlade bedömning av den föreslagna metoden som skall göras ansett det nödvändigt att försöka att närmare definiera dessa begrepp eller att närmare precisera vad ett perspektiv utifrån begreppen kan innebära. En allmän uppfattning om dessa begrepp och principer bör räcka för den bedömning som skall göras av den föreslagna metoden. Så här beskrivs t.ex. begreppen i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram: Allt arbete i statsförvaltningen skall göras med utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. 152 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). En samlad bedömning av för- och nackdelar krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kraven på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författ- ningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i dom- stol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar är avsedd att användas bara för att ta fram sökande att kalla till intervju. Avsikten är alltså att resterande delar av anställningsförfa- randet och själva anställningsbeslutet skall genomföras på sedvan- ligt sätt och att alla relevanta förhållanden oberoende av om de avidentifierats i det inledande skedet skall beaktas vid anställnings- beslutet. Därmed finns det enligt utredningens mening inte anled- ning att anta att en tillämpning av metoden skulle innebära något negativt för själva anställningsbesluten utifrån perspektiven demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet eller annars. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshand- lingar utgår från de krav på formella kvalifikationer, såsom utbild- ning och arbetslivserfarenhet, som arbetsgivaren faktiskt väljer att ställa upp. Metoden i sig påverkar alltså inte de krav arbetsgivaren ställer upp. Målsättningen med metoden är att minska risken för medveten eller omedveten särbehandling med avseende på sådant som inte tagits med i de anonyma men ifyllda ansökningsblanket- terna. Uppnås målsättningen, kan det bidra till en ökad mångfald avseende de faktorer som inte tagits med i ansökningsblanketterna. Att minska risken för särbehandling och bidra till en ökad mång- fald kan enligt utredningens mening generellt ses som positivt utifrån perspektiven demokrati och rättssäkerhet. Det finns ingen forskningsbaserad kunskap om effekterna av tillämpningen av en metod med avidentifierade ansökningshand- lingar eller ens någon systematisk utvärdering av erfarenhetsbase- rad kunskap om en sådan metod. Utredningen återkommer senare till detta förhållande. Enligt utredningens mening ger dock en all- män rimlighetsbedömning vid handen att en tillämpning av den föreslagna metoden med stor säkerhet måste bidra till att uppfylla målsättningen att minska risken för särbehandling. Man kan nämli- gen inte påverkas av det som man inte känner till eller ens kan för- söka gissa sig till (på grund av avidentifieringen). I den meningen kan metoden antas vara effektiv. En samlad bedömning av för- och nackdelar Å andra sidan har det enligt utredningens mening inte kommit fram något som talar för att metoden skulle ha några negativa effekter utifrån perspektiven demokrati och rättssäkerhet. Anställ- ningsbesluten kommer t.ex. som nämnts fortfarande att grundas på ett fullständigt underlag, och de krav för anställning som arbets- givaren ställer upp påverkas inte. Det har förts fram farhågor om att det med en sådan långtgående avidentifiering som utredningen föreslår finns risk för att den som har adekvata men udda meriter som inte passar in i den ansök- ningsblankett som kravprofilen resulterat i inte kommer i fråga för anställningsintervju. Metoden skulle nämligen inte göra det möjligt att t.ex. i ett personligt brev förklara varför meriterna är adekvata innan rangordningen inför anställningsintervju sker. Som nämnts tidigare påverkar metoden i sig inte de krav som arbetsgivaren stäl- ler upp eller det förhållandet att själva anställningsbesluten liksom skall grunda sig på ett fullständigt underlag, inklusive inkomna personliga brev. Avsikten är att den ifyllda ansökningsblanketten skall ge besked om i vilken omfattning de uppställda kraven är uppfyllda. Ställer arbetsgivaren upp ett krav på att sökanden skall ha t.ex. just en speciell utbildning, trots att det i det enskilda fallet sakligt sett skulle vara tillräckligt med en utbildning som ger mot- svarande kunskap, finns det naturligtvis en risk för att de framförda farhågorna kan besannas. Det beror på det förhållandet att ett anställningsförfarande, oberoende av metod, inte kan bli mer sakligt eller adekvat än vad som följer av de krav på sökandena som arbetsgivaren väljer att ställa upp och vidhålla. Den ytterligare risken med den föreslagna metoden skulle vara att ofullkomligheter i de uppställda kraven kan komma att upptäckas på ett senare stadium än annars eller, beroende på andra ofullkomligheter under resterande del av anställningsförfarandet, i värsta fall inte alls upp- täcks. Utredningen anser att denna, eventuella utökade risk som den föreslagna metoden kan innebära inte bör överdrivas. I vart fall uppvägs på ett generellt plan eventuella nackdelar för sökande med udda meriter av de fördelar som metoden får sägas ha för just dessa personer i alla de fall där arbetsgivaren på ett korrekt sätt ställt upp sakliga och adekvata krav. Om kravet i det angivna exemplet i stället, när det är sakligt motiverat, formuleras så att den sökanden skall ha antingen en speciell utbildning eller t.ex. någon annan likvärdig utbildning på högskolenivå av viss minsta längd som omfattat utbildning i vissa angivna ämnen under viss minsta tid, krävs det ju inte att den som har en udda utbildning förklarar En samlad bedömning av för- och nackdelar varför den är relevant för att komma i fråga för anställningsinter- vju. Det är utredningens övertygelse att risken för särbehandling av personer med udda meriter totalt sett inte ökar genom att den föreslagna metoden används. Utredningen gör bedömningen att en tillämpning av den före- slagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar bör innebära ett ökat förtroende och ökad legitimitet för rekryteringen inom den offentliga sektorn och därmed för den offentliga sektorn i allmänhet, utan att försaka de krav på saklighet och kvalitet som en rekrytering inom den offentliga sektorn bör kännetecknas av. När det sedan gäller en bedömning utifrån perspektivet effekti- vitet i betydelsen kostnadseffektivitet vill utredningen framhålla följande. Den föreslagna metoden innebär att en ganska preciserad krav- profil för de formella kvalifikationerna måste utarbetas. Vid varje rekrytering måste arbetsgivaren givetvis på ett eller annat sätt göra klart för sig vad som krävs av den som kommer i fråga för anställ- ningen. Men den kravprofil som utredningen tänker sig innebär, på det sätt som närmare beskrivits i avsnitt 9, en ambitions- och kvali- tetshöjning i jämförelse med vad som normalt förekommer . Enligt utredningens bedömning uppvägs dock eventuella merkost- nader för utarbetandet av kravprofilen av de vinster i form av ökad effektivitet som uppkommer genom kravprofilen. Med hjälp av kravprofilen blir det nämligen enklare att jämföra och bedöma de sökande som kravprofilen ger ökade förutsättningar för en lyckad rekrytering. Den föreslagna metoden innebär vidare att kravprofilen översätts till en ansökningsblankett. Det innebär en viss, smärre merkostnad i förhållande till ett sedvanligt rekryteringsförfarande. Enligt utred- ningens bedömning uppvägs dock denna merkostnad för arbets- givaren normalt mer än väl av de effektivitetsvinster som ansök- ningsblanketten innebär för arbetsgivaren. Genom de ifyllda ansök- ningsblanketterna blir det nämligen lättare att jämföra de sökande, något som man givetvis alltid måste göra i ett rekryteringsförfa- rande med flera sökande. Görs ansökningsblanketten elektronisk, kan ytterligare effektivitetsvinster uppkomma. En viss merkostnad kan tänkas uppkomma i de fall en sökande inte fyllt i ansökningsblanketten eller fyllt i den på fel sätt. Enligt utredningens bedömning får dessa merkostnader antas vara små, i den mån de över huvud taget uppkommer, och uppvägas av de för- En samlad bedömning av för- och nackdelar delar i form av minskad risk för särbehandling som den föreslagna metoden innebär. Enligt utredningens bedömning kan vidare arbetsgivarens arbets- insats för rekryteringen totalt sett antas vara ungefär lika stor oberoende av om den föreslagna metoden används eller inte. Eftersom det inte finns tillräckligt underlag, utifrån vare sig internationella erfarenheter eller de försök som pågått i , vill utredningen betona att dessa överväganden om kost- nadseffektiviteten är baserade på antaganden från den begränsade kunskapsmassa som finns tillgänglig. En slutgiltig bedömning av den föreslagna metodens kostnadseffektivitet låter sig inte göras förrän metoden använts i större skala och systematiskt utvärderats. Det är dock utredningens sammanvägda uppfattning att metoden kan tillföra rekryteringsprocessen en kvalitetshöjning med en minskad risk för särbehandling utan att i varje fall något betydande administrativt merarbete krävs. Därmed framstår förslaget som såväl kostnadseffektivt som genomförbart. En ytterligare fråga som utredningen har att bedöma är om den föreslagna metoden kan utgöra ett hinder i myndigheternas arbete för att öka den etniska och kulturella mångfalden. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshand- lingar kan inte i sig ses som en aktiv åtgärd för att öka den etniska och kulturella mångfalden. Målsättningen med metoden är däremot att minska risken för särbehandling avseende bl.a. etniska och kul- turella faktorer, vilket i sin tur kan bidra till en ökad etnisk och kulturell mångfald. Eftersom den föreslagna metoden är avsedd att användas för att ta fram sökande att kalla till intervju, är det för att minska risken för särbehandling vid själva anställningsbeslutet vik- tigt att även uppmärksamma de senare leden i anställningsförfaran- det med t.ex. intervju, testning och referenstagning. För att minska denna risk kan det krävas kompletterande åtgärder av t.ex. attityd- påverkande eller organisatorisk art, vilka åtgärder ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningens uppfattning är att den föreslagna metoden inte i sig innebär något hinder för att bedriva ett aktivt arbete i syfte att öka den etniska och kulturella mångfalden. Som nämnts påverkar inte metoden de krav som arbetsgivaren ställer upp för anställning. Det innebär bl.a. att arbetsgivaren även med tillämpning av meto- den har möjlighet att formulera kravprofilen på ett sådant sätt att t.ex. språkkunskaper och utlandserfarenhet beaktas, vilket kan innebära ett försteg för utlandsfödda personer. En samlad bedömning av för- och nackdelar att om krav som är uttryck för aktiva åtgärder för ökad etnisk och kulturell mångfald finns med i kravprofilen bör den föreslagna metoden fungera väl som initialt urvalsinstrument. På motsvarande sätt förhåller det sig med aktiva åtgärder för ökad jämställdhet mellan könen. Utredningen vill i detta sammanhang också peka på att det redan i utredningsdirektiven slås fast att det bör ankomma på myndig- heterna att avgöra i vilka fall och i vilken utsträckning de finner det ändamålsenligt att använda sig av någon viss rekryteringsmetod. Den föreslagna metoden är alltså frivillig och inte obligatorisk. Den arbetsgivare som till äventyrs skulle finna att metoden i ett visst fall utgör ett hinder för aktiva åtgärder, eller något annat som efter- strävas, kan således strunta i metoden. Utredningen finner inte att den föreslagna frivilliga metoden i övrigt har några sådana negativa konsekvenser som skall redovisas. Det finns som nämnts ingen forskningsbaserad kunskap om effekterna av tillämpningen av en metod med avidentifierade an- sökningshandlingar eller ens någon systematisk utvärdering av erfarenhetsbaserad kunskap om en sådan metod. Så som den före- slagna metoden är konstruerad – med betoning på kravprofilens utformning och användandet vid urval till intervju av avidentifie- rade ansökningsblanketter som ett komplement till övrigt material som används i slutskedet för en samlad helhetsbedömning – ser utredningen inte några risker eller nackdelar med att börja använda metoden. Utredningens samlade bedömning är därför att metoden, på de skäl som tidigare angetts, innebär möjligheter till sådana för- delar att den bör användas. Utredningen förordar alltså att meto- den används. Utredningen ser det som viktigt att användningen av den före- slagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar följs upp med systematiskt utvärderingsarbete och forskning. Först där- igenom blir det möjligt att med säkerhet bedöma effekterna av en tillämpning av metoden. Eftersom , såvitt framkommit, vid användning av metoden skulle vara ett föregångsland är det särskilt viktigt med uppföljning. För att främja användningen av metoden skulle arbetet kunna bedrivas i form av utvecklingsprojekt där fors- karna skulle kunna erbjuda arbetsgivare hjälp med utformning och utveckling av kravprofil, ansökningsblankett och relevant IT-stöd. Över huvud taget skulle, enligt utredningens bedömning, utveck- lingen av ett generellt IT-stöd ytterligare stimulera intresset för den föreslagna metoden och underlätta det administrativa arbetet En samlad bedömning av för- och nackdelar Ett IT-stöd för ansökningar skulle vidare vara ett led i genomförandet av den s.k. 24-timmarsmyndigheten. En möjlighet vore att regeringen uppdrar åt lämplig kunskaps- myndighet inom respektive område att genomföra en sådan upp- följning av försök med den föreslagna metoden och utveckla IT- stöd. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera förutsätt- ningarna för att använda en metod med avidentifierade ansök- ningshandlingar vid rekrytering inom offentlig sektor. Utredaren skall analysera vilken information som det kan vara möjligt för myndigheterna att bortse från i inledningsskedet av ett rekryte- ringsförfarande. Utredaren skall vidare analysera hur en sådan metod förhåller sig till offentlighetsprincipen. Utredaren skall vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår också att beakta den praktiska hanteringen med avidentifiering. Utredaren skall göra en samlad bedömning av för- och nackdelar med avidentifierade ansökningshandlingar utifrån olika aspekter. Vikten av mångfald i arbetslivet Regeringen har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av mångfald i arbetslivet och statens särskilda ansvar som föredöme. Regeringens mål är att den etniska och kulturella mångfalden bland anställda i statsförvaltningen skall öka på alla nivåer. Skälen till detta är flera. För att staten skall kunna anställa personer med den bästa kompe- får inte rekryteringsunderlaget begränsas. En statsförvalt- ning som speglar samhällets befolkning kan ha betydelse för att skapa förtroende och legitimitet. En god arbetsmiljö med icke diskriminerande strukturer påverkar verksamhetens resultat och underlättar möjligheten att konkurrera om efterfrågad arbetskraft. Motsvarande resonemang gäller även för kommunerna. För att bibehålla ett högt förtroende för statlig och verksamhet bland medborgarna – oavsett etnisk och kulturell bak- grund – krävs fortsatta ansträngningar för att utveckla verksam- heten utifrån användarnas behov. En ökad etnisk mångfald är nöd- vändig för att offentlig sektor skall fullgöra sitt uppdrag att tillhan- dahålla service till samhällets alla medborgare. Kunskaper i språk och kulturella förhållanden bidrar till en kvalitets- och kompetens- höjning i förvaltningen. Den offentliga sektorn måste kunna konkurrera om arbetskraft och se till att kompetensen säkerställs på både kort och lång sikt. För att kunna konkurrera om den personal som behövs i förvalt- ningen och därmed klara en långsiktig kompetensförsörjning, måste de offentliga arbetsgivarna vara attraktiva som arbetsplatser. I linje med detta ligger att myndigheter måste kunna attrahera och ta till vara kunskap och kompetens hos personer med utländsk bakgrund. Mångfald inom offentlig sektor Andelen utrikes födda anställda i staten har successivt ökat. ökade andelen från till 8,5 procent.1 I kommuner och landsting var andelen utrikes födda respektive 2003. Ser man till hur stor andel som hade utländsk bakgrund uppgick den siffran för staten till . För hela befolkningen mellan 20–uppgick andelen till . Det finns dock skillnader inom den offentliga förvaltningen. Inom staten är exempelvis andelen anställda med utländsk bakgrund högre inom sektorn universitet, högskolor och forskning. Andelen är också högre inom kärnverk- samhet och stöd- och supportfunktioner, t.ex. personal- och ekonomiadministration, än inom ledningsfunktioner. Inom kom- munerna är andelen högst inom yrkesgrupperna städ- och måltids- personal och lägst bland brandpersonal och skolledare. Bristen på mångfald i arbetslivet har flera orsaker. En av dem är den diskriminering som förekommer. Aspekter som t.ex. kön och etnisk tillhörighet är sådant som kan påverka en individs möjlig- heter i arbetslivet. Förbud mot sådan diskriminering finns också 1 I uppgifterna för staten ingår anställda hos obligatoriska och frivilliga medlemmar (exklusive försäkringskassorna) med en arbetstidsomfattning . reglerad i lagstiftningen. Även om det har gjorts mycket för att motverka diskriminering och öka mångfalden inom arbetslivet kvarstår en rad hinder och problem. Bland annat visar flera under- sökningar att ett utländskt klingande namn påverkar individens möjligheter att kallas till anställningsintervju. Regeringen anser att det är angeläget att vidta åtgärder för att öka mångfalden och minska risken för diskriminering i arbetslivet. Mot bakgrund av att andelen anställda inom offentlig sektor med utländsk bakgrund är lägre än andelen med sådan bakgrund i den arbetsföra befolkningen som helhet, finns det behov av att pröva olika vägar för att fler personer med utländsk bakgrund och lämplig kompetens skall komma in på den offentliga arbetsmarknaden. Rekrytering inom offentlig sektor Genom rekrytering tillgodoses en organisations personalbehov. Det är angeläget med rekryteringsmetoder som säkerställer att personal med den mest lämpliga kompetensen för verksamheten kan rekryteras. När staten anställer får enligt grundlagen – 11 kap. 9 § regerings- formen – avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom för- tjänst och skicklighet. Det gör att det är viktigt att staten har till- gång till metoder som motverkar att osakliga grunder – avsiktligt eller oavsiktligt – får betydelse och som därmed kan bidra till en ökad mångfald i många olika hänseenden. Det finns i 1 kap. 9 § regeringsformen även ett generellt krav på myndigheterna att i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. För kommuner och landsting finns inte motsvarande lagreglerade krav på saklighet och opartiskhet. Dock torde detta vara viktiga och centrala principer vid rekrytering även för dessa offentliga arbetsgivare. En rekryteringsmetod, som prövats utomlands och i viss mån också inom den offentliga sektorn i , är att använda aviden- tifierade ansökningshandlingar. Metoden innebär att arbetsgivaren i ett första skede i rekryteringsprocessen bedömer inkomna ansök- ningar utan att känna till en eller flera omständigheter om de olika sökandena som inte ansetts ha omedelbar betydelse, t.ex. sökande- nas namn, adress och ålder. I har denna metod främst prö- vats inom några kommuner, bl.a. och kommun. Även inom statsförvaltningen har det gjorts försök, t.ex. har prövat att avidentifiera ansöknings- handlingar. Offentlighetsprincipen, som syftar till att ge allmänheten insyn i myndigheternas verksamhet, kan medföra svårigheter att tillämpa en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Offentlig- hetsprincipen innebär bl.a. att handlingar som kommit in till en myndighet och förvaras där, som regel utgör allmänna handlingar som var och en har rätt att ta del av enligt 2 kap. tryckfrihets- förordningen. Allmänna handlingar skall vidare som huvudregel registreras enligt 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100), och det skall i förekommande fall framgå från vem handlingen har kommit in.