sou · GTB322d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Uppdraget, gällande rätt och allmänna överväganden Utredningens huvudsakliga uppdrag (dir. 2004:47, se bilaga 1) är att lämna förslag till hur två EG-direktiv skall genomföras i svensk rätt, nämligen och rådets direktiv /17/EG om upphandling av vatten, energi, transporter och posttjänster och och rådets direktiv /18/EG om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. Utredningen skall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga och övriga åtgärder som direktiven kan ge anledning till. Utredningen skall vidare föreslå ändringar i nuvarande kapitel 6 beträffande sådana bestämmelser som är uppbyggda efter mönster av en regel över tröskelvärdena (t.ex. bestämmelsen om prövning av anbud i 6 kap. 12 § ) och där denna direktivregel ändrats. Därvid skall utredaren beakta att bestämmelser och begrepp som hämtats från gemenskapsrätten blir tolkade på ett enhetligt sätt (dom av i mål C–28/95 1997 s. 4161). Huvudregeln om affärsmässighet i nuvarande 1 kap. 4 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () har utretts av , men något förslag om ändring av bestämmelsen har inte lämnats. De nya EG-direktiven innehåller en bestämmelse som uttryckligen anger att likabehandlings-, icke- diskriminerings- och öppenhetsprinciperna skall beaktas. Utredningen skall överväga om huvudregeln om affärsmässighet bör ändras eller ersättas av den nya bestämmelsen, dock med den utgångspunkten att det skall vara möjligt att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid tilldelning av kontrakt i enlighet vad som anges i de nya direktiven. Utredningen är fri att lämna de förslag i övrigt som utrednings- arbetet kan föranleda. Under arbetets gång har utredningen haft möten med den referensgrupp som knutits till utredningen och med skilda berörda intressenter. Företrädare för utredningen har också deltagit i två nordiska möten där de nya direktiven diskuterats. Utredningen har inhämtat synpunkter från . Till utredningen har kommit in skrivelser från bl.a. Equal Socialt företagande med synpunkter om hur sociala hänsyn skall kunna tas vid upphandling, från Statskontoret när det gäller användande av ramavtal, från med synpunkter bl.a. på hur upphandlingsförfarande kan förenklas och från med synpunkter när det gäller miljöhänsyn. Regler för de statliga myndigheternas upphandling har funnits (jfr prop. 1992/93:88 s. 34 f) Reglerna avsåg att tillgodose den tidens krav på affärs- mässighet och syftade även till att garantera offentlighet och rätts- säkerhet. upphandlingskungörelse skärptes kravet på affärs- mässighet. Detta högre krav innebar att preferensen för svensk vara bröts, bl.a. föreskrevs, att sysselsättningssituationen inte fick inverka på myndigheternas beslut. I betänkandet SOU 1971: 88, Offentlig upphandling, framlades ett förslag till en ny upphandlingskungörelse. Regeringen redo- visade sina överväganden i frågan för i prop. 1973:73 där regeringen presenterade riktlinjerna för den statliga upphandlingen på grundval av kommitténs betänkande. Sedan beslutat godta de presenterade riktlinjerna utfärdade regeringen upphandlingskungörelsen (1973:600), varigenom upphandlingskungörelse upphävdes. Upphand- lingsreglerna omfattade nu även upphandling av tjänster. trädde upphandlingsförordningen (1986:366) i kraft. förordning innebär i huvudsak en omredigering och modernisering av kungörelse. Upphandlingsförordningen gällde fram till då lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () trädde i kraft. Gemenskapsrätten har innehållit regler om offentlig upphandling och om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och telekommunikation (försörjnings- sektorerna). Det är följande fyra förfarandedirektiv som ersätts av de två nya direktiven: 93/36 /EEG om upphandling av varor 93/37 /EEG om upphandling av byggentreprenader 92/50 /EEG om upphandling av tjänster 93/38 /EEG om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och telekommunikation. De tre förstnämnda har varit föremål för ändring genom direktiv /52/EG och det senare genom direktiv /04/EG. Av intresse är också två direktiv om rättsmedel vid överträdelse av reglerna om offentlig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna, 89/665/EEG respektive 92/13/EEG (rättsmedelsdirektiven). I regleras offentlig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna i . Härutöver gäller följande tre förordningar som antagits med stöd av verkställighetsföreskriften i 7 kap. 15 § i syfte att införliva EG-direktiven om offentlig upphandling: förordningen (1998:78) om tekniska specifikationer vid offentlig upphandling, förordningen (1998:1364) om bevis vid offentlig upphandling och förordningen (2002:590) om standardformulär för annonsering vid offentlig upphandling. Vidare anges lagens tröskelvärden i förordningen (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling. I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () och de nya EG-direktiven. I samband med de lagförslag som lämnas behandlas, där det är påkallat, bestämmelserna i och direktiven mer detaljerat. Vidare behandlas i korthet vissa bestämmelser i . trädde i kraft . I propositionen som låg till grund för lagstiftningen (prop. 1992/93:88) föreslogs ett nytt regelverk för den offentliga upphandlingen i med anledning av de krav som då ställdes genom regelverk om offentlig upphandling. Genom detta avtal åtog sig att införa regler motsvarande om den offentliga upphandlingen inom den inre marknaden. Förslaget innebar en omdaning i flera viktiga avseenden av det system som tidigare gällt i . Den svenska upphandlingen hade i materiellt hänseende skett med konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet som främsta ledstjärnor. I den delen innebar införandet av den nya lagen om offentlig upphandling inte någon förändring. Förändringarna låg snarare i att de medel som tillhandahölls för uppnående av nämnda mål blev noga angivna genom tämligen omfattande detalj- planeringar av en upphandlings olika skeden. Förslaget innebar också att kontrollen av att en upphandling sker på ett riktigt sätt garanteras genom att en upphandling kan överprövas av domstol. Det har genom förslaget även blivit möjligt för en domstol att döma ut skadestånd. LOU:s samtliga kapitel (utom kap. 6) har sin grund i olika EG– direktiv. Den klassiska sektorns direktiv har funnits längst och reglerar upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader av upphandlande myndigheter och vissa med myndigheter jämställda subjekt. Följande direktiv har gällt inom den klassiska sektorn: 93/36/EEG– för upphandling av varor. 93/37/EEG– för upphandling av bygg- och anläggnings- entreprenader. 92/50 EEG – för upphandling av tjänster. 97/52/EG– ändringsdirektiv98/04/EG– ändringsdirektiv. Kapitel 4 i behandlar upphandling inom de s.k. försörjnings- sektorerna och införlivar följande direktiv: 93/38/EEG– för upphandling av varor, entreprenader och tjänster. 98/4/EG– ändringsdirektiv II 92/13/EEG– rättsmedels- direktiv II. De upphandlande enheterna inom försörjningssektorerna är offentliga och privata företag som bedriver viss verksamhet. Som exempel kan nämnas företag som producerar eller levererar el, gas, värme och dricksvatten till fasta nät, företag som tillhandahåller flygplatser, hamnanläggningar samt företag som driver järnvägs-, buss- eller tunnelbanenät. Genom de s.k. rättsmedelsdirektiven /665/EEG och 92/13/EEG åläggs medlemsstaterna att i sina nationella rätts- ordningar införa bestämmelser om att skadestånd skall kunna utgå till den som har lidit skada, p.g.a. överträdelser vid offentlig upphandling. I 7 kap. 6–8 §§ finns regler om skadestånd vid offentlig upphandling. I 1 kap. finns allmänna bestämmelser om lagens tillämp- ningsområde m.m. I 1 kap. 1 § anges att lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling (1 kap.), särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av varor (2 kap.), av byggentreprenad (3 kap.), inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena (4 kap.) och av tjänster (5 kap.) samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen understiger de tröskelvärden som anges i 2–5 kap. och i vissa andra fall (6 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om överprövning och skadestånd (7 kap.). Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid upphandling som görs av staten, kommuner, landsting och vissa andra upphandlande enheter. För upphandling som avses i 6 kap. (dvs. upphandling under vissa tröskelvärden) gäller endast bestämmelserna i det kapitlet samt vissa andra särskilt angivna bestämmelser. I 1 kap. 3 § finns vissa undantag som anger när inte är tillämplig. I 1 kap. 4 § finns huvudregeln om affärsmässighet. I bestämmelsen föreskrivs följande. Upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Begreppet affärsmässighet är inte närmare definierat i lagen och förekommer inte i EG-direktiven. 1992/93:88 (s. 59 f.) framgår att 1 kap. 4 § skall ha en koppling till gemenskapsrätten. I nämnda bestämmelse föreskrivs också att anbudsgivare, anbuds- sökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Detta framgår även av 1 kap. 9 § regeringsformen där det föreskrivs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. har slagit fast att det inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip utöver de uttryckliga bestämmelser som återfinns i fördragen. Likabehandlingsprincipen i är motiverad av allmänna rättssäkerhetsskäl, men syftar även till att förhindra att en snedvriden konkurrens uppkommer. Detta innebär t.ex. att upphandlingen inte får gynna eller missgynna vissa leverantörer på ett obehörigt sätt, eftersom detta skulle kunna snedvrida konkurrensen. I 1 kap. 5 § finns definitioner av olika begrepp, bl.a. definieras de olika upphandlingsformer som finns. Med öppen upphandling avses upphandling där alla leverantörer får lämna anbud. Öppen upphandling tillämpas vid upphandling av varor, byggentreprenader och s.k. A-tjänster över tröskelvärdet. Alla intresserade leverantörer får lämna anbud. Huvudregeln är att anbud infordras genom annons och att anbuden prövas och antas utan förhandlingar med anbudsgivare. Med selektiv upphandling menas upphandling där en upp- handlande enhet inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Selektiv upphandling tillämpas vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvärdet. Den upphandlande enheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Huvudregeln är även här att anbud prövas och antas utan förhandlingar. En upphandlande enhet skall annonsera om förutsättningarna för anbudsansökan. I annonsen får anges hur många leverantörer som skall bjudas in. Kriterierna för urvalet av anbudssökande och vilka anbudssökande som inte vunnit framgång och skälen för detta skall dokumenteras. Inom den klassiska sektorn skall öppen eller selektiv upphandling användas, om det inte finns förutsättningar att tillämpa förhandlad upphandling. Inom försörjningssektorerna får öppen, selektiv eller förhandlad upphandling användas. Med förhandlad upphandling avses upphandling där en upphandlande enhet inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Förhandlad upphandling tillämpas under vissa strikta förutsättningar vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvärdet. Den upphandlande enheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Förhandlad upphandling får, under förutsättning att de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivna kontrakts- villkoren inte väsentligen ändras, användas om -anbud som lämnats vid öppen eller selektiv upphandling inte motsvarar de krav på föremålet för upphandlingen som ställts upp i förfrågningsunderlaget, -det vid öppen eller selektiv upphandling inte lämnats några anbud eller inte lämnats några lämpliga anbud och en rapport lämnats till på dess begäran. Inom försörjningssektorerna får förhandlad upphandling användas utan motsvarande begränsningar. Med urvalsupphandling menas upphandling där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud. Den upphandlande enheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Denna upphandlingsform får användas endast vid upphandling som görs enligt 6 kap. . Med direktupphandling avses upphandling utan krav på anbud. Denna upphandlingsform får användas endast om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Direktupphandling får användas endast vid upphandling som görs enligt 6 kap. . I 1 kap. 6 § anges att termen upphandlande enhet innefattar sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och 1.vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande enhet, eller 2.vars upphandling står under statlig eller tillsyn eller tillsyn av en annan upphandlande enhet eller 3.vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande enhet. I 1 kap. 7–11 §§ finns bestämmelser om annonsering vid upphandling. I 1 kap. 12–16 §§ finns bestämmelser om tekniska specifikationer m.m. I 1 kap. 16 a–c §§ finns bestämmelser angående inbjudningar vid selektiv och förhandlad upphandling. Förfrågningsunderlag är benämningen på det underlag som den upphandlande enheten tillhandahåller anbudsgivarna. Förfrågnings- underlaget omfattar dels de handlingar som lämnas ut i samband med att anbudstiden börjar löpa dels eventuella senare kompletteringar. En upphandlande enhet får enligt 1 kap. 16 § varken i förfrågningsunderlaget eller i annat underlag för upphandlingen hänvisa till en särskild vara eller process på ett sådant sätt att vissa företag gynnas eller missgynnas. De krav som får ställas på en leverantör anges i 1 kap. 17 § . Där föreskrivs att en leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling bl.a. om han är i konkurs eller likvidation. Enligt 1 kap. 19 § första stycket skall anbud och ansökningar om att få lämna anbud lämnas skriftligen. Försändelser med anbud skall enligt 1 kap. 20 § och 6 kap. 7 § , efter anbudstidens utgång, öppnas vid en förrättning där minst två av den upphandlande enheten utsedda personer skall delta. Om anbudsgivare begär det skall enligt 1 kap. 20 § en av handelskammaren utsedd person delta vid anbudsöppningen. Enligt 1 kap. 22 § skall en upphandlande enhet anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller 2. det anbud som har lägst anbudspris. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, skall enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan .m.m. Upphandlingsdirektiven och indelar tjänster i A– och B– tjänster. Upphandling av A–tjänster som överstiger tröskelvärdet styrs av relativt detaljerade procedurregler. Bestämmelserna finns i 5 kap. . Upphandling av A–tjänster som understiger tröskelvärdet regleras i 6 kap. . I en bilaga till anges vilka tjänster som räknas som A–tjänster respektive B–tjänster. A–tjänster är enligt bilagan: 1.Underhåll och reparation av motorfordon, hushållsartiklar och maskinutrustning 2.Landtransport, inkl. säkerhetstransporter, kurir och taxitransport, utom postbefordran 3.Lufttransport, utom postbefordran 4.Postbefordran till lands och i luften, utom sådana tjänster som avses i avdelning B 18 5.Telekommunikation med vissa undantag b)Bank och förvaltningstjänster mot avgifter, provision, ränta och andra former av ersättningar med vissa undantag Datatjänster och därmed anknutna tjänster Tjänster för forskning och utveckling, som endast gäller den egna verksamheten och helt finansieras av den upphandlande enheten Redovisning, revision och bokföring Konsulttjänster för administration och organisation av företag Arkitekttjänster, ingenjörs- och konstruktörtjänster, stads- planerings- och landskapsarkitekturtjänster, anknutna vetens- kapliga och tekniska konsulttjänster samt tjänster avseende teknisk provning och analys Tjänster avseende annonsering (reklam) , inkl. städning och löpande underhåll Förlags- och tryckeritjänster, som utförs mot ersättning 16.Tjänster för avloppsrening, sophantering, sanering och liknande verksamhet B–tjänster är enligt bilagan: 19.Sjötransport och annan vattenburen transport 20.Stuveritjänster, godshantering i terminal, på flygplats eller i hamnar 22.Arbetsförmedling, till personalvård anknutna tjänster 23.Säkerhets- och bevakningstjänster, utom säkerhets- transporter 24.Utbildning, inkl yrkesutbildning 25.Hälso- och sjukvård samt socialtjänst 26.Tjänster inom kultur, fritids- och idrottsverksamhet I 2 kap. finns regler om varuupphandling. I 2 kap 1 § föreskrivs om tröskelvärden. I bestämmelsen anges att bestämmelserna i 2 kap. tillämpas på sådan upphandling av varor som görs av en upphandlande enhet och beräknas uppgå till minst de belopp exklusive mervärdesskatt, som anges i andra stycket (tröskelvärde). Bestämmelserna i 2 kap. genomför rådets direktiv /96/EEG (varudirektivet). I 3 kap. regleras upphandling av byggentreprenad som beräknas uppgå till ett visst i det kapitlet angivet tröskelvärde. Bestämmelserna genomför rådets direktiv /97/EEG (byggdirektivet). I 4 kap. regleras upphandling inom vatten-, energi-, transport-, och telekommunikationsområdena. Bestämmelserna genomför rådets direktiv /98/EEG (försörjningsdirektivet). I 4 kap. 8 § finns bestämmelser om tillämpliga tröskelvärden. I 5 kap. regleras upphandling av vissa tjänster som anges i en bilaga till lagen s.k. A-tjänster. Bestämmelserna genomför rådets direktiv /50/EEG (tjänstedirektivet). I 5 kap. 4 § finns bestämmelser om tillämpliga tröskelvärden. I 6 kap. regleras upphandling utanför det direktivstyrda området, dvs. upphandling under de i 2–5 kap. angivna tröskelvärdena samt (oavsett värde) upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan till . Reglerna i 6 kap. gäller vidare för upphandling som avses i 1 kap. 3 § , dvs. upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av försvarprodukter och tjänster som inte har civil användning och som omfattas av artikel 296 (tidigare artikel 223) av . Av 6 kap. 2 § följer att upphandling under tröskelvärdena, upphandling av B-tjänster oavsett värde, försvarsupphandlingar m.m. skall göras genom förenklad upphandling, urvalsupphandling eller, under vissa förutsättningar, förenklad upphandling eller direktupphandling. Den förenklade upphandlingsformen innebär att alla intresserade producenter har rätt att delta. Anbuden skall vara skriftliga. Den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Direktupphandling, som innebär att den upphandlande enheten vänder sig direkt till en leverantör utan att infordra ett skriftligt anbud, är tillåten om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Reglerna om förenklad upphandling utgår från att den upphandlande enheten liksom vid öppen, selektiv och förhandlad upphandling tagit fram ett förfrågningsunderlag. En upphandlande enhet skall enligt 6 kap. 12 § antingen anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller det anbud som har lägst anbudspris. Bestämmelser om överprövning och skadestånd m.m. finns i 7 kap. . En leverantör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada på grund av att upphandlingsreglerna inte har följts, kan enligt 7 kap. 1 § påkalla prövning hos länsrätten. Denna prövning måste, om det är fråga om direktupphandling, ske innan den upphandlande enheten slutit avtal med en leverantör eller, om det är fråga om en annan upphandlingsform, innan ett upphandlingskontrakt föreligger. Länsrätten kan alltså inte överpröva en framställning efter nämnda tidpunkt. Den anbudsgivare som är missnöjd med ett upphandlingsbeslut har vidare möjlighet att hos tingsrätt begära att den upphandlande enheten förpliktas att utge skadestånd. Som nämnts tidigare finns bestämmelser om offentlig upphandling också i förordningen (1998:78) om tekniska specifikationer vid offentlig upphandling, förordningen (1998:1364) om bevis vid offentlig upphandling, förordningen (2002:590) om standardformulär för annonsering vid offentlig upphandling och i förordningen (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling. har sedan den antogs ändrats vid tio tillfällen. Vissa av dessa ändringar har genomförts efter påpekande från kommissionen om bristande överensstämmelse mellan lagen och EG–direktiven. lämnade i sitt delbetänkande, Effektivare offentlig upphandling – För fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139), vissa förslag till ändringar beträffande framför allt rättsmedlen och tillsynsfunktionen. Betänkandet ledde till vissa ändringar när det gäller upphandling enligt 6 kap. avseende bl.a. krav på annonsering i elektronisk databas vid anbudsinfordran och ansökningsinbjudan samt reglerna om urvalsupphandling. I slutbetänkandet Mera värde för pengarna (SOU 2001:31) lämnade kommittén förslag bl.a. beträffande köp mellan en kommun och ett kommunalt företag, krav på att verksamheten inte skall bedrivas i vinstsyfte, kundvalssystem och s.k. avknoppning. Vidare utredde kommittén innebörden av huvudregeln om affärs- mässighet och gjorde bedömningen att trots huvudregeln medger att upphandlande enheter tar vissa samhällspolitiska hänsyn vid offentlig upphandling och att regeln inte bör ändras. Regeringen har delat kommitténs bedömning att huvudregeln om affärsmässighet skall kvarstå i oförändrat skick (prop. 2001/02:142) medan övriga frågor bereds vidare inom . I EG–fördraget (jfr SOU 1999:139 s. 57 f) finns det inte någon bestämmelse som direkt hänvisar till offentlig upphandling. Bestämmelserna om icke– diskriminering i artikel 12, om den fria rörligheten av varor i artikel 28, om etableringsrätt i artikel 43 och om fri rörlighet av tjänster i artikel 49 ligger dock till grund för EG-direktiven om offentlig upphandling. Endast i undantagsfall kan medlemsstaterna införa regler som utgör ett hinder mot den fria rörligheten av varor och tjänster. De principer som ofta åberopar i upphandlings- mål är krav på icke-diskriminering, likabehandling, transparens och öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Kravet på icke-diskriminering innebär att även om den upphandlande enheten inte förväntar sig några utländska anbud får den vid utformandet av förfrågningsunderlaget inte införa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Kravet på likabehandling innebär att alla leverantörer skall ges så lika förutsättningar som möjligt. Med transparens menas främst skyldigheten för den upp- handlande enheten att lämna information om upphandlingar och det praktiska tillvägagångssätten vid dessa samt rättigheten för leverantörer att få tillgång till denna information så att de i förväg känner till vilka rättigheter och skyldigheter som föreligger. Proportionalitetskravet innebär att den upphandlande enheten i en upphandling inte får ställa större krav på leverantören eller leveransen än som behövs och vad som är ändamålsenligt för den aktuella upphandlingen. Kraven skall således ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det behov som skall täckas.