sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 6 Jämförelse med andra länder I detta kapitel skall förhållandena för urfolk i andra länder be- skrivas, främst i fråga om jakt och fiske. Vi har valt att undersöka situationen i , och . och är självklara val, eftersom det finns en samisk befolkning i dessa två länder och denna dessutom till stora delar rör sig över de nationella gränserna. är i fråga om såväl befolk- ning och urfolk som yta mycket större än , men likheterna i fråga om naturliga förutsättningar, jakt samt fiske i insjöar och vattendrag är ändå stora. Ser man till några av de enskilda provinser, t.ex. , är likheterna ännu större. Av särskilt intresse är emellertid den påfallande likheten i viktiga principiella avseenden. Under våra studieresor har vi mött företrädare för departement och andra myndigheter (på såväl federal som provinsnivå), urfolksorgani- sationer samt jägar- och fiskarorganisationer. I underlättades vårt arbete av att den svenska ambassaden för vår räkning arrange- rade ett stort antal sammanträffanden. Vår metod att inhämta materialet har vi beskrivit i kapitel 2. I det följande kapitlet beskriver vi förhållandena i i 6.1, i 6.2 och i 6.3. Under avsnitt 6.4 gör vi en kort jämförelse. 6.1.1Allmänt om jakt och fiske i Jakträtten i tillhör liksom i i princip markägaren. Jakt kan alltså bara bedrivas med tillstånd från markägaren. Det enda undantaget från denna regel är den fria jakten på fjordar och hav, utanför gränsen mellan land och vatten. Jakten kan ske på offentlig eller privat mark. Det finns en relativt god tillgång på Jämförelse med andra länder småviltsjakt till relativt rimliga priser. Jakten på större vilt är av- sevärt dyrare och jaktmöjligheterna betydligt färre. Cirka en tredjedel av den totala marken i är offentligt ägd. Förvaltningen av merparten av den statligt ägda marken i Nord- sköts av Statsskog SF. I södra sköts de statliga fjäll- markerna av kommunerna genom särskilda fjällstyrelser. En paraply- organisation finns för fjällstyrelserna, Fjellstyresamband. Jaktkort på de offentligt ägda markerna skiljer sig mellan den lokalt boende befolkningen och tillresande jägare. För småviltsjakt- kort får priset för tillresande jägare vara högst det dubbla i för- hållande till vad lokalbefolkningen betalar. Variationer finns på denna regel då olika slag av mark läggs samman. Även för vildrens- jakt gäller att priset på jaktkort för tillresande jägare inte får vara mer än det dubbla i förhållande till de lokalt boende. På privat mark är jaktpriserna mycket varierande både lokalt och mellan olika delar av . Rätten att jaga småvilt upplåts av den enskilde markägaren eller av markägare som samverkar i markägar- lag. På sina håll finns en mer organiserad kortförsäljning genom markägarlagen eller lokala jägar- och fiskarorganisationer. I dessa områden är också tillgången på jakt bättre. Upplåtelse av småvilts- jakt kan också ske för längre perioder. Jakten på större vilt är bättre organiserad än småviltsjakten, även den dyrare då den arrenderas ut och markägarna inte jagar själva. har mycket goda fiskemöjligheter. För havsfiske finns bl.a. torsk, sej och makrill. Den som fiskar i älvarna kan hitta goda be- stånd av lax, öring och . Sportfiske bedrivs med handredskap. Tillsammans med bl.a. icke kommersiellt nätfiske utgör de fritidsfisket. Sportfiskets traditioner är långvariga i . Ungefär halva befolkningen, mer än två miljoner personer, fiskar en eller . Fritids- fisket är välorganiserat och tillgången till fiske god. Rätten att fiska tillhör i älvar och färskvatten markägaren. Fiske är alltså bara tillåtet med markägarens tillstånd. För att fiska i vatten där det finns lax, öring och skall den som har fyllt betala en fiskeavgift till staten. Den som är yngre behöver inte betala avgift. Det antal personer som betalar fiskeavgift är drygt 75 000. Jämförelse med andra länder Fiskeavgiften för fiske efter inlandsfisk avskaffades 2002. Det råder alltså fritt fiske i sjöarna och detta fiske ingår i allemansrätten och kräver i princip inte tillstånd från markägaren. Denna regel gäller även fasta redskap, dock med undantag för lax, öring och . Där har markägaren ensamrätt. För saltvattensfisket gäller ett mer omfattande regelverk. 6.1.2Samernas rätt till land och vatten i De norska myndigheternas uppfattning om samiska landrättigheter och deras rättsgrund har varierat genom tiderna. Rättsskyddet för dessa rättigheter, inklusive renskötselsrätten, har därför också varierat. 1751 drogs gränsen mellan och nordligaste delar. Med gränsen kom den första regleringen av renskötselsrätten genom den s.k. Lappekodicillen som är ett tilläggsavtal till den gränstraktat som och skrev under. Kodicillens huvud- mål var att säkra den befintliga situationen för samerna i området, d.v.s. säkra deras rätt att flytta med sina renar över den fjällrygg som från och med då skulle utgöra . Lappekodicillen uttrycker klart att denna rätt hade sin grund i gammal sedvana. Under har Lappekodicillen ersatts av den norsk-svenska renbeteskonventionen . Förhandlingar mellan de båda länderna om en ny renbeteskonvention har inte lyckats. Lappekodicillen har därför åter trätt i kraft fr.o.m. . Erkännandet av att samerna skapade rättigheter genom använd- ning av mark över höll i sig också efter gränsdragningen. var samernas rättigheter att använda land och vatten för renskötsel och andra traditionella näringar som jakt och fiske väl förankrade och accepterade i det norska rätts- samhället. Efter den tiden förändrades detta och den nomadiska samekulturen och de fastboende norrmännen hamnade i konflikt om landresurserna. När , som följd av en konflikt om tillgång till fiske på , stängde gränsen för norska samer 1852 fick det stora konsekvenser för de samiska rättigheterna till land- resurser. hade de norska samerna haft möjlighet att flytta Jämförelse med andra länder med sina renar över gränsen till för bete . När denna möjlighet försvann begränsades samernas traditionella marker. hade den fastboende befolkningen i norra ökat kontinuerligt och konflikter uppstått om landresurserna. 1854 begränsade de norska myndigheterna ut- övandet av rennäring genom att förbjuda bete i vissa särskilda om- råden i Inre Finnmark . Denna inskränkning gjordes i samråd med de renskötande samerna för att skydda de traditionella vinterbetena. , kom den s.k. Felleslappeloven. Lagen reglerade norska och svenska samers rennäring i Troms fylke och sydligare områden. Lagen innehöll vissa bestämmelser om de ren- skötande samernas sedvanebaserade rättigheter. Huvudsyftet var emellertid att skydda de fastboendes rättigheter till bl.a. jordbruk, mot det som blev betraktat som ingrepp från rennäringen. Många utredningar genomfördes av olika kommissioner under den sista halvan av och , om reg- lering av rennäringen och om relationen mellan renägarna och de fastboende. Den förhärskande åsikten var att renskötsel var en utdöende näring och att detta var i enlighet med tidens anda och civilisationens frammarsch. När all lagstiftning om rennäring i samlades i en lag härskade denna inställning fortfarande. Bestämmelser om samernas sedvanebasera- de rättigheter fanns inte längre med i själva lagtexten utan var in- tagna i förarbetena. Resultatet blev bl.a. att rennäringens och andra traditionella samiska näringars rätt till bruk av land och vatten ansågs vara en form för s.k. tålt bruk. Rättigheterna kunde bara hävdas så länge inga motstående intressen till landresurserna, t.ex. jord- eller skogs- bruk, ansågs viktigare. De samiska rättigheterna hade därmed inget starkt rättsskydd och situationen för samerna blev mycket oförut- sägbar. har de norska myndigheternas inställ- ning till samerna och deras rättigheter har förändrats. Nya nationella och internationella rättsregler har slagits fast och det faktum att samerna har ett folkrättsligt krav på ett särskilt kulturskydd är erkänt i mycket större grad än bara för ca 20–. Ut- vecklingen kan härledas till den konflikt om de samiska landrättig- heterna som blossade upp 1979–80, i samband med den planer om att bygga en stor vattenkraftsdamm i Alta-Kautokeino- älven. Jämförelse med andra länder Detta mål, Altamålet, rörde utbyggnad av för vattenkraft. Statens kraftverks ursprungliga planer var mycket omfattande och representerade stora ingrepp i ett traditionellt samiskt område. Ingreppen befarades medföra stora störningar i de samiska bosättningsmönstren och för den samiska näringsutöv- ningen. Protester från samiskt håll resulterade i att de ursprungliga planerna blev kraftigt begränsade. Eftersom de reducerade planerna också skulle medföra betydande ingrepp i samiska områden upp- hörde emellertid inte protesterna i och med detta. Regeringens be- slut att de reducerade utbyggnadsplanerna skulle genomföras ledde till stora och internationellt uppmärksammade demonstrationer. Samiska organisationer och miljörörelsen i ville att regering- ens utbyggnadsbeslut skulle granskas och saken avgjordes rättsligt. Domen i Altamålet innebar att regeringsbeslutet stod i över- ensstämmelse med lagen och att en utbyggnad i enlighet med planer- na var giltig. Uppmärksamheten kring konflikten ledde emellertid ändå till att frågan om de samiska rättigheterna tydligt sattes på den politiska agendan. Redan innan Altamålet avgjorts tillsattes Samerettsutvalget . Utredningen fick i uppdrag att utreda samernas rättsställning i . Det första delbetänkandet kom 1984 och klargjorde de olika nationella och internationella rättsprinciperna som är av betydelse för samerna. Betänkandet från Samerettsutvalget ledde till att en ny lag, Sameloven, och grundlagsparagrafen till skydd för samerna och deras kultur trädde i kraft resp. 1988. Dessa regler ledde till etablerandet av det norska som öppnades . Som ett led i det ökande erkännandet av samiska rättigheter generellt och landrättigheter speciellt ratificerade också 1990 som första land nr 169. I Samerettsutvalgets uppdrag ingick också bl.a. att utreda samer- nas rättigheter till land och vatten i Finnmark. En särskild rätts- grupp fick i uppdrag att kartlägga gällande rätt i denna fråga. Rätts- gruppens betänkande lades fram . Gruppen slog fast att bruks- rättigheterna i Finnmark först och främst vilar på lagregler. Man uteslöt emellertid inte att det kunde finnas bestående lokala bruks- rättigheter med en självständig rättsgrund i tids bruk. Samerettsutvalgets andra större delutredning hade som mål att säkra den samiska kulturen och dess materiella grund. Den innehöll ett förslag om hur utmark i Finnmark skall förvaltas. Jämförelse med andra länder 2001 tillsattes ett nytt Samerettsutvalg, med uppdrag att utreda samernas rätt till land- och vattenresurser utanför Finnmark. delen av innehöll också en viktig utveckling i fråga om rättspraxis. Som nämnt tidigare så slog Høyesterett 1968 i nyare tid fast att samernas rättigheter inte bara vilar på lagen men har en självständig rättsgrund i tids bruk. har det kommit en rad rättsfall i vilka Høyesterett slagit fast att samernas bruksrättigheter har en rättsgrund som är obero- ende av lagstiftning. Trots att tids bruk således bekräftades som rennäringens och de samiska rättigheternas yttersta rättsgrund så vann samerna sällan dessa tvister. Anledningen var att de villkor som ställdes för att en rättighet baserad på tids bruk skulle anses ha uppstått var så stränga att rennäringen sällan kunde upp- fylla dem. Villkoren om bruk av viss kontinuitet och frekvens var utarbetade med bakgrund i en helt annan typ av användning av land och vatten än vad samerna traditionellt stod för. En ny rättspraxis har emellertid slagit fast att villkoren för att tids bruk skall anses vara uppfyllda måste anpassas till ren- näringens och den samiska markanvändningens särdrag och har därför haft stor betydelse för samerättens utveckling. De två viktigaste domarna från Høyesterett är Selbu- och Svartskogsmålen . I dessa mål konstateras bl.a. att domstolarna måste ta hänsyn till ren- näringens särdrag vid bedömningen av huruvida tids bruk gäller eller inte. En kollektiv äganderätt för en hel bygds folk, till största del samer, med stöd i rättsinstitutet tids bruk erkänns. skyldigheter gentemot samerna är reglerade i både nationell lag och internationella konventioner. I har samerna status som ursprungsfolk. De är också en etnisk minoritet. Samerna som folkgrupp skyddas därför både av de regelverk som gäller för mino- riteter och de som gäller för ursprungsfolk. Viktiga sidor av samernas rättsställning regleras i Sameloven som inne- håller regler om samiskt språk, utbildning och det samiska central- organet . I det här avsnittet behandlas dock uteslutande på de regler som är relevanta i fråga om samiska landrättigheter. Jämförelse med andra länder är det allmänt vedertaget att samerna som ur- sprungsfolk har krav på särskilda ordningar till skydd för sin kultur och dess materiella förutsättningar. Detta fastslås i den norska grundlagen, Grunnloven § 110a. Denna bestämmelse infördes . Dessutom bygger man denna uppfattning på FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter , art. 27. Konven- tionen i dess helhet är införlivad i norsk rätt genom Menneske- rettsloven . Syftet med artikel 27 är ett kulturskydd. Den tolkning som be- tonats i är att om detta skydd skall innebära ett reellt skydd så krävs inte bara att minoriteten skyddas mot negativ diskrimi- nering utan även att den ges positiv särbehandling. Aktivt stöd av olika slag, t.ex. ekonomiskt stöd, skall ges. För att skyddet i art. 27 skall få någon effekt för samernas del krävs att den traditionella samiska näringsutövningen, som är en central del av den samiska kulturen, skyddas. Detta innebär att samerna, som etnisk minoritet och ursprungsfolk, kan kräva skydd mot ingrepp i de materiella förutsättningar som är nödvändiga för just deras kulturutövning. Både FN-organ och den norska , , har slagit fast att artikelns kulturbegrepp omfattar de materiella förutsätt- ningarna för samisk kultur. Samernas traditionella former för näringsutövning, bl.a. renskötsel, jordbruk, jakt och fiske är viktiga bärare av samisk kultur och skyddas därför av art. 27. Det är emellertid oklart hur detta skydd skall genomföras i praktiken och hur långtgående det är. Dagens utgångspunkt är att ingrepp i den samiska kulturutövningen måste vägas mot skyddet genom art. 27 stadgar i varje enskilt fall. har självbestämmanderätten, som den kommer till uttryck i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, spelat en allt större roll i norsk same- politik och har också fått betydelse för de samiska rättigheterna till land och vatten. I konventionernas gemensamma art. 1 p. 1 betonas alla folks rätt till självbestämmande. har också ratificerat konvention nr 169 om ur- sprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. Tillsammans med är denna konvention den viktigaste inter- nationella lagstiftning som ligger till grund för norsk samepolitik och samernas rättsställning i landet. Konventionen innehåller bestämmelser som skall säkra ursprungsfolkens rättigheter till sina traditionella landområden. Jämförelse med andra länder Renskötselsrätten skyddas som nämnts av art. 27. Den norska ren- näringen regleras genom Reindriftsloven . Den motsvarar den svenska rennäringslagen. Rennäringens yttersta rättsgrund bygger emellertid på tids bruk, en form för sedvanerätt som kan jämföras med urminnes hävd. Att de rättigheter till landresurser som är hänförliga till ren- näringen har en rättsgrund som är oberoende av lagen innebär att lagstiftningen om rennäringen inte kan anses vara uttömmande. Det medför bl.a. att lagändringar inte kan göras om de kommer i strid med rennäringens rättigheter enligt tids bruk. Rennäringsrätten i är sammansatt av en rad bruksrättig- heter. De mest centrala elementen i detta rättighetskomplex är rätt att uppehålla sig inom det s.k. renbetesområdet med sina renar, inklusive rätt till bete för renarna, rätt att färdas och flytta runt, rätt att uppföra för renskötseln nödvändiga anläggningar, rätt att ta bränsle och trävirke och rätt till jakt, fiske och annan fångst- verksamhet. Rätten till bränsle och trävirke är begränsad till eget bruk i förbindelse med renskötseln. Också rätten till jakt, fiske och annan fångst måste ske under lagligt utövande av renskötsel, dvs. på statens mark och i enlighet med Reindriftsloven. Dessa rättig- heter är emellertid inte begränsade till eget behov. Till skillnad från andra fastboende i de aktuella områdena är de renskötande samerna också befriade från att betala de olika avgifter som ofta är för- bundna med jakt- och fiskerättigheter. Diskussionen om förhållandena i Finnmarks fylke i norra och Finnmarksloven har väckt stor uppmärksamhet också i . lade den norska regeringen fram den s.k. Finnmarks- loven. Lagens huvudsyfte var enligt propositionen att klargöra att mark- och naturresurser i Finnmark skall förvaltas på ett balanserat och ekologiskt bärkraftigt sätt till nytta för samisk kultur och samhällsliv, rennäringen och andra samiska näringar, invånarna i länet och allmänheten i övrigt. Regeringen föreslog att ett förvalt- ningsorgan, Finnmarkseiendommen, skulle överta äganderätten till och förvaltningen av de fasta egendomar som förvaltas av staten genom Statskog SF. Styrelsen för Finnmarkseiendommens skulle bestå av tre medlemmar valda av fylkestinget () och tre av . Regeringen skulle också välja en styrelse- Jämförelse med andra länder medlem men denne skulle inte ha rösträtt. Dessutom föreslogs att kontroversiella frågor skulle kunna avgöras av regeringen. Förslaget mötte massiv kritik från samiskt håll, men också kritik från andra politiker och jurister och från oberoende folkrätts- experter. Främst kritiserades lagförslaget för att det inte i tillräcklig grad baserades på Samerettsutvalgets omfattande arbete. Vidare ansåg kritikerna att lagförslaget inte löser frågan om äganderätten till området; propositionen svarade inte på frågan om samernas liv i området och deras användning av naturresurserna skapar en grund för äganderätt, starka bruksrättigheter eller andra starka rättigheter. P.g.a. den starka kritiken bad Justiskomité (mot- svarigheten till den svenska justitieutskott) Justisdepar- tementet att låta göra en oberoende folkrättslig utvärdering av för- slaget till Finnmarkslov. Justisdeparte- mentet gav uppdraget till juridikprofessorerna som inkom med sin rapport . Ulfstein och Graver kritiserade lagförslaget och slog fast att det inte kunde anses uppfylla folkrättsliga skyldigheter mot samerna så som de fastslås i konvention nr 169. De skrev följande: Konvensjonen krever at samene skal gis eier- eller besittelsesrettig- heter til de deler av Fylket hvor samene tradisjonelt er den enerådende befolkning. Når det ikke skilles mellom disse og andre områder i fylket, må utgangspunktet være at forvaltningsordningen må oppfylle de krav som konvensjonen til de samiske områder. Det er etter vårt syn klart at lovutkastets forvaltningsordning ikke tilfredsstiller disse krav. Konvensjonen krever mer enn anerkjennelse av urfolks rett til bruk av tradisjonelle områder og vern av naturgrunnlaget for kul- turen. Anerkjennelse av samenes bruksrettigheter i Finmark oppfyller ikke konvensjonens krav til eier- og besittelsesrettigheter, heller ikke med de føringer lovutkastet legger for å sikre hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Beslutningsreglene for Finnmarkseiendommen er ikke utformet slik at samene er sikret den disposisjon og kontroll over områdene som ligger til en eier- eller besitterposisjon i norsk rett for øvrig eller i andre sammenlignbare rettsordner. För att Finnmarksloven skall uppfylla krav om landrättigheter så måste reglerna ändras så att samerna tillförsäkras den kontroll som är inbyggd i en äganderätt, påpekade och . Om inte detta skall gälla för hela området så måste de sär- skilda samiska områdena anges. Jämförelse med andra länder regler om att lagen inte skall/kan göra ingrepp i bestående rättig- heter som vilar på tids bruk. Justiskomiteen bad därefter regeringen om att komma med ett utlåtande om vilken vikt Ulfstein och Gravers rapport borde ges. Ulfstein och Gravers slutsatser granskades av Utenriksdepartemen- tets rättsavdelning. Rättsavdelningen kom bl.a. fram till att regering- ens syn på vad som utgör gällande folkrätt avvek från Ulfstein och Gravers syn. Mot bakgrund av detta blev rättsavdelningens slutsats att förslaget till Finnmarkslov inte stred mot folkrätten. Finnmarksloven beslutades av –. Finn- markseiendommen bildas som en privat markägare vars mark förs över från Statsskog SF. I lagen slås fast att samerna genom ett långvarigt bruk av mark och vatten har rätt till mark i Finnmark. Också andra invånare kan dock ha en sådan rätt. En särskild kommission skall kartlägga dessa rättigheter (Finnmarkskommi- sjonen) och en särskild domstol skall inrättas för att avgöra tvister om sådana rättigheter (Utmarksdomstolen for Finnmark). Dess beslut kan överklagas i Høyesterett. Finnmarksloven karakteriseras som etniskt neutral genom att man har lika rättigheter i Finnmark oavsett om man är same, , kven eller har någon annan etnisk tillhörighet. Vissa garantier finns emellertid för att tillräcklig hänsyn skall tas till samiska intressen innan beslut fattas som har betydelse för samisk kultur, renskötsel och därmed sammanhängande frågor. Finnmarks- loven innebär enligt beslutet ingen ändring av nuvarande bruks- och ägarrättigheter. För arbetet i Finnmarkseiendommen svarar en styrelse med sex ledamöter som alla skall vara bosatta i . Finnmarks fylkes- ting och skall utse tre ledamöter var. Styrelsen utser själv inom sig ordförande och vice ordförande. Om ingen av dem som föreslås får majoritet skall udda år Finnmark fylkesting och jämna år bestämma vem av ledamöterna som skall vara ordförande och vice ordförande. De flesta andra ärenden avgörs genom majoritetsbeslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslags- röst. Alla – antingen de bor i eller ej – har tillgång till små- viltsjakt på den mark som tillhör Finnmarkseiendommen. De som bor i har dessutom rätt att jaga större vilt. Finnmarks- eiendommen kan dessutom ge tillåtelse till jakt utöver detta, t.ex. jakt på större vilt för personer som inte bor i . Också fiske med handredskap är tillåtet för alla. De som bor i Jämförelse med andra länder har dessutom rätt till nätfiske i den kommun där de bor. För jakt och fiske fodras emellertid ett tillstånd i form av ett jakt- och fiskekort som utfärds av Finnmarkseiendommen. För detta tas en avgift ut. Finnmarkseiendeommen kan också besluta om begränsningar i jakten och fisket i . Dessa beslut kan överklagas hos regeringen. Också får möjligheter att utfärda vissa direktiv. Innan lagen sätts i kraft fordras en rad beslut. Arbetet tar sikte på att det skall se . Innan markerna överförs från Statsskog SF måste Finnmarkseiendommen etableras. Målet är att detta skall ha skett . Sedan sker åtgärder successivt. Egendomen förs över . Finnmarkskommisjonen och Utmarksdomstolen kan sannolikt inrättas . är en federation som består av 10 provinser och tre terri- torier. Det finns drygt 30 miljoner invånare. yta är tjugo gånger större än . Provinserna har egna regeringar. Alla frågor som inte uttryckligen definieras som provinsiella i landets grundlag utgör den federala regeringens ansvar. Urfolksfrågor tillhör den federala regeringens ansvar. De tre territorierna är tre olika landområden i norra . Det är Yukon, och . Dessa till ytan mycket stora landområden har en gles befolkning, sammantaget bor ca 100 000 människor i dessa områden. En mycket stor andel utgörs av urbefolkning. Dessa tre territorier styrs av den federala regeringen, även om det pågår en utveckling mot visst självstyre. urbefolkning, som uppgår till drygt en miljon invånare, finns över hela landet. I används inte den internationellt etablerade engelska termen indigenous people utan i stället aboriginal people. Innebörden är samma.