sou · GTB388d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den har ansvaret för hur användningen av mark och vatten samt hur bebyggelseutvecklingen sker. Kommunen ska fastställa över- siktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggel- sens utformning. Kommunen kan också genom eget markinnehav och strategiska köp och försäljningar påverka bebyggelseutvecklingens innehåll. Ex- ploateringsavtal gör det möjligt för kommunen att ge villkor för tillkommande bebyggelse. Avtalen kan t.ex. gälla bebyggelseut- formning, kostnadsfördelning, att säkra kommunen förmedlings- rätten till nybyggda bostäder samt att påverka lägenhetssamman- sättningen och upplåtelseformen. kan också säkra rätten till lägenheter för behov. Många kommuner har ett eget allmännyttigt bostadsföretag. När de kommunala bostadsföretagen hade sin största tillväxt var syftet att vara ett instrument i kommunernas händer för att garantera att bostadsbyggandet hade en tillfredsställande omfattning och att man byggde bostäder som kunde efterfrågas av vanligt folk och 7Källa: Utredningens diskussion med om möjligheterna att förstärka insatserna för bostadsförsörjningen. Förhållanden som påverkar arbete även av dem som privata fastighetsägare avvisade som t.ex. barnfa- miljer. Även om målgruppen inte var människor med sociala och ekonomiska problem fyllde dock allmännyttan en väsentlig bostads- politisk roll för att även människor med låga inkomster skulle kunna efterfråga goda bostäder. De kommunala bostadsföretagens roll har förändrats, vilket be- skrivs senare i detta kapitel. Men fortfarande kan de kommunägda bostadsföretagens verksamhet styras genom ägardirektiv. T.ex. kan styrning mot nyproduktion, fastställande av förmedlingsprinciper eller särskilda åtaganden för hushållsgrupper med särskilda behov m.m. föreskrivas. visar i sin forskning att hushållens bostadsutgifter har stigit brant till följd av minskade subventioner och ökade skatter och taxor på boendet. Alla hushåll får lägga en större del av sina disponibla inkomster på boendet, men ensamstående hushåll med låga inkomster har särdeles höga bostadsutgifter. Dessa har inte heller möjlighet att bo så mycket trängre än de redan gör.9 beskriver hur marginella grupper på bostadsmarknaden är inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till sina låga inkomster, utan nämnvärda möjligheter att minska sina utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende. Det är en fråga för den långsiktiga forskningen att klarlägga om dessa grupper riskerar att bli fram- tidens hemlösa.10 beskriver i sin avhandling11 hur det skett en ansvarsför- skjutning i bostadspolitiken , framför allt i hanter- ingen av bostadslöshet som problem. tog staten, genom en aktiv nationell bostadspolitik, och kommunen gemensamt ansvar för bostadslösheten. Det drevs också en aktiv bostadsfördelnings- politik där allmännyttan var ett viktigt verktyg i arbetet. Allmän- nyttan befriades successivt från sitt bostadssociala ansvar och an- Hemlöshet och bostadspolitik för alla. Artikel i och (red), Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. 11Löfstrand C. Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. 2005. s 310–311. Förhållanden som påverkar arbete passades till en mer konkurrensinriktad bostadsmarknad. Det medförde att bostadsföretagens uthyrnings- och vräkningspolicy skärptes. Ett annat verktyg i den tidigare politiken var de kommu- nala bostadsförmedlingarna som endast finns i tio kommu- ner i landet. Bostadslöshet har genom den här utvecklingen blivit ett alltmer centralt problem för att hantera, men är en nedprio- riterad fråga, enligt . Avsaknaden av bostad underordnas andra problembeskrivningar i . De bakomliggande orsakerna antas vara helt andra än bostadsbrist, som exempelvis missbruk etc. Den här problemkonstruktionen kan, enligt Löf- strand, delvis vara en konsekvens av att inte har till- räcklig tillgång till lägenheter på den reguljära bostadsmarknaden för att på allvar kunna ta sig an klienternas bostadsproblem. Enbart bostadslöshet räcker inte för att ska enga- gera sig i problematiken. Man ska vara bostadslös och missbrukare, bostadslös och i behov av insatser etc. Man skulle kunna säga att förändringarna av bostadspolitiken har inneburit att bostadslösheten som problem är ägarlöst, medan tagit på sig ansvaret för hemlösheten. Förskjutningen i ansvar från stat (genom bostadspolitiken) och kommun (genom bostadsförmedling och allmännytta) till socialtjäns- ten fick alltså konsekvensen att bostadsproblemet omdefinierades från att ha varit ett bostadspolitiskt problem till att bli ett hemlöshetspro- blem. ..Hemlösa ses som avvikande och ofta i behov av något annat än bostad. I den konkreta interaktionen mellan professionella hjälpare och klienter hålls de hemlösa själva ansvariga för sina problem, vilka blir till individproblem.12 Traditionellt har de kommunala bostadsföretagen haft som sin vik- tigaste uppgift att trygga en bostadsproduktion till rimliga (läs: kostnadsbestämda) priser. När de kommunala bostadsföretagen hade sin största tillväxt var syftet att vara ett instrument i kommu- nernas händer för att garantera att bostadsbyggandet hade en till- fredsställande omfattning. 12 Ibid. s. 310–311. Förhållanden som påverkar arbete De kommunala bostadsföretagen har alltid varit stolta över att de tillhandahåller bostäder för vanligt folk. Men deras primära roll har inte varit att härbärgera hushåll med sociala och ekonomiska problem. Företagsledningarna har i allmänhet föredragit att tillgo- dose ett självkostnadsmål och på olika sätt främjat ett mål om hög nyproduktion. I detta sammanhang har de svaga hushållen närmast kommit att framstå som en belastning för företagen, eftersom de är kostsammare än andra hushåll, skriver . Men genom kom- munens bostadsförmedling och genom direkt påverkan på företa- gen har dessa i många fall tvingats att ta emot svaga hushåll. har företagen blivit alltmer vinstinriktade och de måste i större utsträckning lämna avkastning till ägaren, kommunen. De kommunala bostadsförmedlingarna har lagts ner vilket minskat möjligheterna för sam- hället att placera svaga hushåll i det kommunala bostadsföretaget. agerar på samma villkor och under samma regelsystem i stort som privata fastighetsägare. De tidigare mer generösa subventionerna och statlig bostadsfinansiering som omfattade allmännyttan togs bort . Det som i huvudsak skiljer ut allmännyttan är att den ägs av kommunerna, inte får säljas utan tillståndsprövning samt att den är hyres- normerande utifrån bruksvärdessystemet. visar med tre scenarier hur företagen kan reagera på denna nya verklighet. I det kärva scenariot avvisas svaga hushåll helt. De förvisas till härbärgen, andrahandsboende i olika former eller inneboende. I det funktionella scenariot tar fortfarande företa- get hand om de svaga hushållen, men vägrar att medverka i en aktiv integration. Svaga hushåll hänvisas till redan hårt segregerade om- råden i företagets bestånd. Det sociala scenariot, där företaget på olika sätt verkar för en social integration, är nog tyvärr på utdöende i . uppfattning är att det snarare är det kärva än det funk- scenariot som gäller.13 Hemlöshet och bostadspolitik för alla. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Förhållanden som påverkar arbete 7.3.3Hur styr kommunerna sina bostadsföretag? SABO14 har för utredningens räkning sammanställt material från olika enkäter till sina medlemsföretag. I en enkätundersökning efterfrågades uppgifter om bostadsföretagen bistod bostads- sökande med problem av något slag. Frågan formulerades: Finns överenskommelse med kommunen om att särskilt bistå bostadssökande med problem eller särskilda behov av något slag såsom förturer, kontrakt med eller dylikt? Skriftliga riktlinjer/avtal fanns i av företagen, munt- liga överenskommelser i medan avtal saknades i 36 pro- cent. Den senaste enkätundersökningen gjordes . Den av- såg förhållandena och efterfrågade bl.a. ägardirektiv och kommunala krav på bostadssocialt ansvar. Svaren fördelades enligt nedanstående tabell. Tabell 7.1 Ägardirektiv i kommunala bostadsbolag Riket, andel ja-svar Har ni skriftliga ägardirektiv? Ställer ägaren krav på bostadssocialt ansvar? Har ni ett ekonomiskt avkastningskrav? Kan ägaren ställa krav på nyproduktion? Kan ägaren ställa krav på försäljning? Situationen i fråga om utvecklingen av bostadssocialt ansvar inom de allmännyttiga bolagen kan också illustreras med en studie av Gerdner och , 200415. Det största kommunägda bolaget i studien anser sig ej ha ett större socialt ansvar att tillgodose folks behov av bostad än privata hyresvärdar. De anser snarare att ansva- ret bör vara uppdelat till lika delar mellan allmännyttiga bolag och privata. 14SABO, , är en intresseorganisation för cirka 300 allmännyttiga bostadsföretag. 15Gerdner A och . Hemlöshet i – individuella och strukturella faktorer. Förhållanden som påverkar arbete 7.3.4Utförsäljning av allmännyttiga lägenheter och omvandlingar till bostadsrätt såldes enligt bostadsmarknadsenkät cirka 5 700 allmännyttiga lägenheter totalt i landet vilket är en uppgång jämfört med året innan. Försäljningarna av allmännyttiga bostäder har fram minskat kraftigt efter en topp . finns det beslut om för- säljningar av sammanlagt cirka 3 300 allmännyttiga lägenheter un- der 2005–2006 vilket, enligt enkät, tyder på en fortsatt minskning framöver. Det går att se en utjämning i landet när det gäller försälj- ningar av allmännyttiga lägenheter. har kommunerna i , främst , stått för en stor del av försäljningarna. ser det ut som att lite drygt hälften av försäljningarna kommer att ske i landets övriga län. De flesta genomförda försäljningarna sker till privata fastighets- ägare. När det gäller planerade försäljningar märks en kraftig minskning av försäljning av lägenheter för omvandling till bostads- rätt och även för övergång till privata hyresvärdar. Regeringen tillsatte en arbetsgrupp inom Regerings- kansliet16 för att lämna förslag om vilka åtgärder som krävs för att göra lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar tydlig för kommunerna vad gäller bostadsförsörjningsansvarets innebörd samt stärka kommunernas möjligheter att effektivt och ändamåls- enligt fullgöra sitt ansvar för en fungerande bostadsförsörjning.17 I en promemoria som ligger till grund för regeringsbeslutet ut- vecklas uppdraget. Arbetsgruppen skall inventera kommunernas behov av verktyg för att stärka möjligheten att utifrån sitt ansvar genomföra nödvändiga åtgär- der för en fungerande bostadsförsörjning som ger alla i kommunerna förutsättningar för att leva i goda bostäder. Gällande bostadsförsörj- ningslag skall ses över varvid behovet av att konkretisera kommuner- nas ansvar för bostadsförsörjningen särskilt skall uppmärksammas. Även behovet av regional samverkan kan behöva förtydligas och 16Arbetsgruppen har företrädare för , Social- departementet, och . 17Dnr M2005/3129/Bo. Förhållanden som påverkar arbete eventuellt också ges en konkret innebörd beträffande när samverkan bör ske. Promemorian kommenterar att det är stora skillnader mellan kommunerna och att förutsättningarna för att tillgodose invånarnas behov av bostäder ser olika ut. Översynen skall därför leda till förslag som tar hänsyn till lokala skill- nader i fråga om behoven som t.ex. att det råder bostadsbrist eller finns ett överskott av bostäder, vikande befolkningsmängd eller stor inflyttning m.m. Det är också betydelsefullt för möjligheten att genomföra sitt bostadsförsörjningsansvar att kommunen har kunskap om antalet bostadssökande och vilken typ av bostäder som efterfrågas, antalet och vilken typ av lägenheter som förmedlas samt vilka bostadssö- kande som inte kvalificerar sig för förmedling av en bostad och or- sakerna till det. Målsättningen är att kommunerna skall ha tillgång till uppgifter om vilka förmedlingsprinciper som fastighetsägare har och hur principerna praktiskt tillämpas. Arbetsgruppens arbete skall resultera i åtgärder som leder till att -kommunerna har och lever upp till ett bostadsförsörjningsansvar som är baserat på kunskap om bostadsbehoven hos olika grupper av invånare i kommunen, bl.a. unga, gamla och hemlösa -alla skall kunna söka och få en bostad på rättvisa och jämlika villkor -medborgarna skall känna till var, hur och på vilka grunder de kan söka såväl privata som kommunala bostäder i kommunen -ingen diskriminering förekommer när man söker en bostad -tillgången på bostäder ökar för utsatta grupper Arbetsgruppen räknar med att redovisa sitt uppdrag . 7.4.1Specialkontrakt och ansvaret för bostadslöshet introducerade de allmännyttiga bostadsföre- tagen sociala kontrakt och kategoribostäder i många av landets kommuner. Flera fastighetsägare (kommunala och privata) krävde att /socialnämnden skulle stå för kontrakten för människor som ansågs för riskabla att ge förstahandskontrakt. Förhållanden som påverkar arbete vräkningshotade hushåll var det ofta det enda alternativet om hy- resvärden skulle acceptera att de bodde kvar. Värden slapp därige- nom ansvaret och kostnaderna för en vräkning, hyreslagens regler om besittningsskydd sattes ur spel, hjälpte till med förvaltningen och företaget garanterades ändå full hyra för sina bo- städer. Gerdner och ger i en studie exempel på att policyn, att får garantera att det kommunala bolaget inte ska göra förluster, tycks leva kvar. De förändringar i uthyr- ningspolicyn som föreslagits ifrån bolagets sida för att tillgodose även dessa gruppers behov av bostad, tycks främst ha affärsmässig grund, då det i första hand handlar om att bolaget inte skall behöva ta några ekonomiska risker, utan garanteras en hyresinbetalning.18 beskriver den sekundära bostadsmarknaden19 som de tusentals rum och lägenheter socialförvaltningarna hyr ut till bo- stadslösa klienter för att ge tillfällig bostad åt hemlösa, träning i eget boende och/eller varaktig bostad åt dem som inte klarar eget boende. Bostäderna upplåts i andra hand utan besittningsrätt och med tilläggsavtal som går utöver dem som vanliga hyresvärdar anger. Ofta innebär dessa specialkontrakt att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regel- brott. Reglerna liknar inte sällan dem som används på institutioner för missbrukare. har i många kommuner accepterat systemet så långt att man är en betydande hyresvärd med alla de kompli- kationer i förhållande till klienter och deras grannar som det kan innebära. accepterade systemet, från början kanske mest för att kunna säkra bostad för dem som riskerade att bli hemlösa och för att ett kontraktsövertagande i varje enskilt fall framstod som den bästa möjliga bostadslösningen. Den sekundära bostadsmarknaden har fortsatt expandera i många kommuner . Tyvärr finns det inte någon nationell kartläggning av hur många andrahandskontrakt, special- kontrakt eller motsvarande som i landets kommuner ansvarar för. Men i , som kontinuerligt kartlägger bostads- lösheten, ökade antalet andrahandskontrakt från 2000 till 18Gerdner A och . Hemlöshet i – individuella och strukturella faktorer. 2004. s. 50. Den sekundära bostadsmarknaden – och dess betydelse för 1990-talets hem- löshet. Artikel i och (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Förhållanden som påverkar arbete 2004, vilket var nästan en fördubbling20. I avhand- ling finns också en bilaga som beskriver bl.a. hur den sekundära bo- stadsmarknaden expanderat i under en tioårsperiod.21 Utvecklingen av specialkontrakten har i många kommuner lett till att skapat olika slags boendetrappor som den en- skilde ska ta sig uppför med målet att på översta trappsteget få ett eget hyreskontrakt. Boendetrapporna sträcker sig från natthärbär- gen över olika varianter av träningslägenheter och kategoribostäder till ett nästan vanligt kontrakt som man har möjlighet att överta i eget namn. Eftersom det finns ett tillflöde av hemlösa till trappans nedersta steg och det översta steget utgör en flaskhals finns det, enligt , en tendens att den sekundära bostadsmarknaden ex- panderar. En viktig orsak till att många inte når det översta trappsteget är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyresgästerna överta kontrakten. Det är särskilt påtagligt i kommuner med stor efterfrå- gan på bostäder i kombination med bristande styrning av upplåtel- sevillkoren i planbestämmelser eller ägardirektiv till de kommunala bolagen. Även om hemlöshetsproblemet omdefinierats från ett bostads- problem till ett socialt problem står det ändå klart i många kom- muner att uppemot hälften av hyresgäster skulle klara att bo med eget förstahandskontrakt. I den avslutade utvärderingen av ett projekt i förorten i Göteborg22 fram- går att för hela bedömer socialsekreterarna att över 700 av drygt 1 500 personer med sociala kontrakt borde ha bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. Därför bör antalet proviso- riska kontrakt minska till förmån för vanliga hyresavtal. beskriver också hur den sekundära bostadsmarknaden har permanentats: Frågan sätter fingret på den paradox som präglar svensk hemlöshets- politik : trots att den sekundära bostadsmarknaden är till för att lösa hemlösheten verkar det som om allt fler klienter får det allt svå- 20Kartläggning hem- och bostadslösa . Den särskilda boendesfären i mellan åren 1992/1993 och 2003/ 2004. Bilaga 2 i Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. Projekt boende i – strategier för att motverka hemlöshet, FOU i Väst/GR, i , 2005. s. 94. Förhållanden som påverkar arbete rare att få ett eget kontrakt på den ordinarie bostadsmarknaden. Istäl- let expanderar den sekundära bostadsmarknaden och det som skulle vara temporära lösningar har utvecklats till permanenta institutio- ner. I flera kommuner har blivit den, efter det kommu- nala bostadsbolaget, största hyresvärden. Ett system med andra- handuthyrning i stor skala har utvecklats. visar erfaren- heter från andra studier att ett eget kontrakt på lägenheten är för många bostadslösa helt centralt för att känna sig trygga i sin bo- stad.24 7.4.3Den sekundära bostadsmarknadens oförmåga att minska hemlöshetsproblemet menar att en förklaring till den sekundära bostadsmarkna- dens oförmåga att minska hemlöshetsproblemet ligger i att social- tjänsten som hyresvärd också får en hyresvärds intressen och befo- genheter. Sociala myndigheter utövar alltså själva ett slags gränskontroll för att få bra hyresgäster till sina bostäder. En annan förklaring är att socialförvaltningen inte bara är myn- dighet och hyresvärd, utan också själv hyresgäst. Fastighetsägaren behåller ofta vetorätt vid valet av andrahandshyresgäster och an- vänder den ofta mot t.ex. klienter med hyresskulder. Socialarbe- tarna måste också hålla sig väl med fastighetsägaren och se till att andrahandshyresgästerna sköter sig, annars kanske de inte får hyra lägenheter åt andra klienter . Flera forskare och vår erfarenhet från utredningen visar att maktrelationen mellan fastighetsägare och socialtjänst innebär att i sista hand är beroende av fastighetsägarnas goda vilja för att få bostäder till sina klienter.25 Detta bidrar också till att vräker dem som missköter sig, utreder och sovrar bland de bostadssökande och avvisar dem som har dålig prognos. menar att den sekundära bostadsmarknaden blir instru- ment för behandling och kontroll. Hemlöshetens orsaker placeras hos de hemlösa individerna och deras brister, medan marknadens funktionssätt och myndigheternas praktik går fria från ansvar. Ur individens synpunkt kan det som stat, landsting och socialtjänst Från härbärge till egen bostad. Förhållanden som påverkar arbete kallar stöd och hyresvärden ser som tillsyn uppfattas som kon- troll eller hot om tvång av individerna. och har ansvarat för ett projekt där man studerat flyttningar bland hemlösa i fem kommuner.26 Visserligen handlade inte studien primärt om barnfamiljer, men den illustrerar den hemlöses situation som hänvisad till den sekundära bostadsmark- naden. Forskarna framhöll bl.a. att de kommunala skillnaderna, huruvida omflyttningarna leder till tryggare eller otryggare boende, inte beror på skillnader i de hemlösas problembild, utan på den kommunala situationen och bostadspolitiken. De kunde bl.a. konstatera att de hemlösa flyttar runt i en om- fattande karusell av olika boendelösningar . Den mest stabila lösningen, dvs. den som man lyckats behålla längst tid sedan man första gången blev hemlös, var egen lägenhet. Det är vik- tigt att komma ihåg att detta inte gällde ursprungligt boende, dvs. före hemlöshetens inträdande. Inte heller inkluderades något ak- tuellt boende i egen lägenhet, eftersom de som lyckats behålla egen lägenhet inte ingår i studien. Ändå är ett eget kontrakt, för denna mycket negativt selekterade grupp, den avgjort mest stabila lös- ningen, som i snitt varar tre–. behandlade frågan om den sekundära bostadsmarknaden i sitt slutbetänkande. Den ansåg att social- nämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen.27 Kommittén var också kritisk till ett slentrianmässigt användande av inledande provkontrakt. Endast om en bostadssökande saknade aktuella tillfredsställande bostadsreferenser eller blivit avhyst från en tidigare lägenhet kunde det, enligt kommittén, vara skäl för provkontrakt. Kommittén betonade också att det var viktigt att inom ramen för andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter öka tryggheten och autonomin i boendet för hyresgästen genom att tillämpa längre avtalsperioder och att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte skulle strida mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel framhölls den modell som tillämpades i . (Den beskrivs i kapitel 8). 26Blid M och Gerdner A m.fl. Hemlösa i fem kommuner – en aktstudie av 210 hemlösa och närmare 2 250 flyttningsrörelser. Konferensen för Nordiska nätverket för forskning om hemlöshet. 27SOU 2001:95. s. 120. Förhållanden som påverkar arbete 7.5Bostadsbolagens arbete för att motverka hemlös- het Vi har haft kontakt med ett antal bostadsföretag, med och med Fastighetsägarna.28 Företagen och organisationerna har på olika sätt engagerat sig i frågan om vräkning och hemlöshet. Vi sammanfattar här en rapport från om hur bostadssociala frågor hanteras av medlemsföretagen. Kan man motverka hemlöshet? – en rapport från /2004 drev ett projekt för att studera hur med- lemsföretagen hanterar de bostadssociala frågorna i sin verksamhet och intervjuade ett antal bostadsföretag och kommuner om och i så fall hur de motverkar hemlöshet. Motivet var att kartlägga hur SABO-företagen på egen hand, och i samarbete med bland annat kommunerna, löste uppgiften att motverka hemlöshet.29 Man ville också ta reda på företagens erfarenheter av detta arbete. De personer som blivit hemlösa på grund av vräkning från sin bostad hade oftast blivit vräkta på grund av hyresskulder. I andra hand rörde det sig om personer som på olika sätt var störande för sin omgivning och som inte vidtagit rättelse. Flertalet av de intervjuade bostadsföretagen uppgav att de arbetade för att motverka hemlöshet. De flesta hade också någon form av samarbete med kommunerna för att förhindra hemlöshet. Bostadsföretagens åtgärder för att motverka hemlöshet Rapporten gav exempel på åtgärder som de intervjuade bostadsfö- retagen använde ensamma eller i samarbete med kommunen och andra organisationer: aktiv och snabb hantering vid störning i lägenhet, tidig och konsekvent hantering av uppkomna skulder, samarbete med kommunen och andra organisationer som förbätt- rar situationen för olika riskgrupper genom akuta insatser, i form 28De privata fastighetsägarnas organisation, ca 20 000 medlemmar. 29Kan man motverka hemlöshet? – en rapport från . Förhållanden som påverkar arbete av exempelvis boendestödjare från socialförvaltningen eller att den boende får hjälp med skuldsanering. Det förebyggande arbetet bedömdes av de tillfrågade som det abso- lut viktigaste för att motverka hemlöshet. Genom att förhindra att skulder eller störningar i boendet uppstår blir det möjligt för hy- resgästen att bo kvar i sin lägenhet.