sou · GTB35 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut vid regeringssammanträde beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att dels utreda hur postverksamhet bör regleras, dels utreda behovet av statliga in- satser för den grundläggande kassaservicen. förordna- des regionchefen i till särskild utredare. Till experter förordnades professorn , kanslirådet , tf. departementsrådet , kanslichefen , utredaren , kanslirådet , avdelningschefen , av- delningschefen , regionchefen , en- hetschefen och departementssekreteraren . , och ent- ledigades och från och med förordnades departementssekreteraren och enhetschefen till experter. förordnades även departementssekreteraren till expert. entledigades med verkan . Professorn förord- nades till expert . entledigades och från sina uppdrag. Från och med förordnades byrådirektören och universitetslektorn till ex- perter i utredningen. entledigades från och rättssakkunnige förordnades från och med som expert i utredningen. Till sekreterare förordnades ek. mag. och kanslirådet . Utredaren i har biträtt sekretariatet. Han har därvid utfört uppgifter motsvarande vad en sekreterare normalt utför. Analytikerna i Per och har medverkat vid författandet av kapitel 5. har varit utredningens assistent. Utredningen (N 2003:09) har antagit namnet Post- och kassa- serviceutredningen. överlämnade utredningen delbetänkandet Samhällets behov av betaltjänster (SOU 2004:52). Härmed överlämnas betänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5). , och redovisar i ett särskilt yttrande en avvikande mening när det gäller utred- ningens förslag om prisregleringen. Uppdraget är i och med detta slutfört. Bakgrund och gällande rätt ......................................... De postpolitiska målen............................................................ EG-rätt på området.................................................................. Myndigheternas rollfördelning och ansvar............................. Den svenska postmarknadens utveckling ...................... Den europeiska postmarknaden.............................................. Sammanfattning av brevmarknaden ...................................... Den samhällsomfattande posttjänsten......................... 4.1Uppfyllelse av kraven på den samhällsomfattande Kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten.............. En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens Tillträde av nya företag på brevmarknaden........................... Nya tjänster och innovationer............................................... Volymer och priser................................................................. Produktivitet och lönsamhet ................................................. Spelregler och konkurrensfrågor........................................... Möjlighet till samdistribution..................................... Analys av marknaden för distribution av dagstidningar...... Distribution av dagstidningar i de nordiska länderna.......... Metoder för prisreglering ...................................................... Nuvarande modell för prisreglering...................................... Behovet av prisreglering för vissa skyddsvärda grupper...... Konsekvenser vid en avveckling av prisregleringen............. Alternativa indexkonstruktioner för prisreglering .............. Överväganden och förslag.......................................... Jämförelse med en annan liberaliserad marknad .................. 9.2.2 Jämförelse mellan regleringen på postområdet och regleringen på området för elektronisk 9.2.3 Slutsatser av jämförelsen med området för 9.3.1 Uppfyllelsen av nuvarande mål .................................. 9.3.2 Behov av förändringar av målen................................. Målen för postområdet............................................... Definitionen av postverksamhet ........................................... Utkörningstjänster till mottagare .............................. Andra skäl till ändring av postverksamhet ................ Möjlighet att återkalla tillstånd.............................................. EU:s reglering och handlingsvägar för framtiden..... Samhällsomfattande posttjänster i ................ Postens synpunkter på regleringen av samhälls- Omfattningen av de samhällsomfattande post- Krav på icke-diskriminerande särskilda villkor ......... Kvaliteten på de samhällsomfattande post- Upphandling av samhällsomfattande posttjänst ....... Ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelser ....... 9.10.2 Ökad kontroll vid inlämningsställen ......................... 9.10.3 Rationell och säker hantering av ofrankerade och otillräckligt frankerade brev ....................................... 9.11.2 enligt postlagen........................ 9.11.3 Förhållandet mellan sektorsmyndigheten och till- synsmyndigheten för den allmänna 9.11.4 Särskilt om tillsynen över priser och andra villkor för samhällsomfattande posttjänster ......................... 9.11.5 Avgifter för finansiering av PTS verksamhet............ 9.12.1 Uppföljning av regleringen på postområdet ............. 9.12.2 Staten som ägare av Posten ........................................ Konsekvenser av förslagen......................................... Konsekvenser för små företags villkor ................................. Konsekvenser för offentlig service i olika delar av landet ... Kostnader för staten och förslag till finansiering ................ Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ......................... Konsekvenser för brottslighet och det brottsföre- Förslaget till lag om ändring i postlagen .............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 3 Kommittédirektiv ............................................................. Utredningens uppdrag när det gäller posttjänster har huvudsakligen bestått av att: beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk ana- lys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utform- ning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås föreslå förändringar i lagstiftning, det postpolitiska målet och myndighetsansvaret, om det behövs. Bakgrund och gällande rätt Det övergripande målet för postpolitiken och det staten skall säkerställa är att det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla skall kunna skicka och ta emot postförsändelser. De försändelser som denna posttjänst skall omfatta definieras som alla adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Det övergripande målet för posttjänsten kompletteras med ett krav på den servicenivå som skall erbjudas för tjänsten, dvs. Ett generellt mål anges i postlagen, och detta mål preciseras sedan i tillståndsvillkor. Enligt postlagen skall det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Posttjänsten skall vara av god kvalitet, och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser beford- rade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser beford- ras till enhetliga priser. Det skall också finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Ett antal bestämmelser i postlagen gäller krav på den som bedri- ver postverksamhet. Postverksamhet skall exempelvis bedrivas un- der förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integri- tet upprätthålls. Konkurrenslagen (1993:20) är en generell lagstiftning som om- fattar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn. På postområdet finns ett EG-direktiv, och rådets direktiv /67/EG av om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (post- direktivet), ändrat genom och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv /67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenska- pen. Politiken inom EU är inriktad på att tillhandahålla samhälls- omfattande posttjänster av god kvalitet samt att avskaffa monopol och upprätta en inre marknad för posttjänster . () är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och områ- det för elektronisk kommunikation. Sektorsansvaret för postom- rådet innebär att PTS har ett omfattande allmänt ansvar att följa utvecklingen, bl.a. från ett konsument- och regionalpolitiskt per- spektiv. har PTS inte någon generell konkurrensfräm- jande roll på postområdet. PTS skall följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov. Den svenska postmarknadens utveckling Utredningen har valt att beskriva och analysera postmarknaden ut- ifrån uppdelningen brev, oadresserad direktreklam (ODR) och pa- ket. Detta är en bredare definition av postmarknaden än den som vanligtvis används. Sändningar utgör det största området på brevmarknaden, med av den totala volymen. Kontorspost svarar för av marknaden och andelen för brevlådepost uppgår till . I området sändningar ingår delområdena ekonomibrev- sändningar (av volymen för sändningar), a-brevsänd- ningar (), adresserad direktreklam (ADR) () och adresserade tidskrifter (). Brev fungerar i första hand som en kanal för information från företag till hushåll, och 2003 skickades av alla beford- rade brev från företag. Hushållens andel var betydligt lägre. Hus- hållens andel avsända brev var betydligt lägre – av alla befordrade brev. Posten är den dominerade aktören på brevmarknaden med en marknadsandel 2003 på , mätt i antal försändelser. Un- der perioden –2003 föll Postens volymer , som den totala nedgången på marknaden varit 4,4 pro- cent. Utvecklingen från , när Posten befordrade 3 361 miljoner brev, till 3 037 miljoner brev 2003, motsvarar en genom- snittlig minskningstakt på , eller drygt 30 mil- joner brev . Den näst största operatören på brevmarknaden är CityMail, som befordrade 216 miljoner försändelser 2003. Med en stadig volym- tillväxt har CityMail ökat sin marknadsandel på brevmarknaden , från . Den brevvolym som 2003 be- fordrades av övriga 26 aktiva postoperatörer uppgick till ca 17 mil- joner försändelser, motsvarande av brevmarknaden, där de åtta volymmässigt största stod för av voly- men. Den största konkurrensen till brevet som kommunikationsform kommer från olika former av elektronisk kommunikation som har utvecklats under det senaste årtiondet. En analys av både företags och privatpersoners kommunikationsmönster visar att telefoni, både fast telefoni och mobiltelefoni, är den i särklass största kom- munikationsformen. För företagen är dock brevet fortfarande ett viktigt sätt att kommunicera på; brev utgör av den totala kommunikationen. För hushållen är däremot telefoni den viktigaste kommunikationsformen följt av Internet, medan SMS utgör och brev av den totala kommunikatio- nen. skickades drygt 3 miljarder ODR-försändelser i . Det innebär att nästan försändelser på den svenska postmarknaden utgörs av oadresserad direktreklam. Detta kan jämföras med antalet ADR-försändelser som uppgick till ca 700 miljoner stycken. Det finns två stora företag för distribution av ODR i – Posten och Svensk Direktreklam (SDR). Posten är den klart dominerande aktören med en mark- nadsandel på , följt av SDR vars marknadsandel uppgår till . Av de resterande av marknaden svarar företaget för och ett antal mindre lokala distributionsföretag och idrottsföreningar för resterande del. Paketmarknaden definieras vanligtvis utifrån försändelsernas vikt, där paket som väger upp till brukar benämnas som lätt- gods, till skillnad från tunggods, dit försändelser med vikt över räknas. När det gäller företagspaket, dvs. paket som skickas av företag antingen till andra företag eller till privatpersoner, kan företags- kunderna välja mellan ett antal paketdistributörer i . För- utom Posten är de största paketdistributörerna i DHL Danzas som ägs av den tyska posten (), Schenker Privpak, som ytterst ägs av , TNT som ägs av den holländska posten samt () som ägs av och Posten . Därtill kommer ett antal mindre lokala transportföretag. Posten har trots konkurrens från ett antal paketdistributörer va- rit den största aktören på inrikesmarknaden i för företags- paket som väger upp till –2003. Posten uppskattar sin andel på denna marknad till mellan . är Posten och Schenker Privpak ensamma om att erbjuda paketdistribution till privatpersoner via paketombud i rige. Posten och Privpak uppskattar sina marknadsandelar av alla postorderpaket som skickas i till 75–respektive 20–. Postens inrikes paketvolym har uppgått till mellan 40 och 43 miljoner paket . har antalet förmedlade inrikespaket dock minskat med . Däremot har Postens totala volymer av förmed- lade paket ökat, beroende på att utrikespaketen har ökat kraftigt . Denna utveckling har möjliggjorts genom företagens ökade internationalisering samt Postens medverkan inom det euro- peiska . Den totala marknaden för paket (inrikes och utrikes) kommer troligtvis att fortsätta växa . När det gäller mark- naden för inrikespaket förväntas denna vara relativt eller växande, framför allt inom områdena företagspaket samt postpaket som skickas av postorderföretagen. Andelen paket som hushållen skickar, framför allt till andra hushåll, förväntas däremot minska ytterligare . Posten bedöms i allmänhet uppfylla kraven på den samhälls- omfattande tjänsten när det gäller femdagarsservice i alla delar av landet, servicenätets omfattning, befordringstider och klagomåls- hantering. Kraven beträffande prissättningen för en samhällsom- fattande posttjänst om att priserna skall vara rimliga och att enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser bedöms också i huvudsak vara uppfyllda. Utredningen har försökt att uppskatta kostnaderna för att till- handahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Denna uppskatt- ning bygger bl.a. på tidigare svenska studier i frågan. Efter en jäm- förelse med förhållandena i har bedömningen gjorts att kostnaderna ligger någonstans i intervallet 115 till . Utredningen har också analyserat olika modeller för finansiering och säkerställande av samhällsomfattande posttjänster vad gäller olika former av avgifter från marknadens aktörer, kompensations- fond och upphandling av tjänsterna. Utredningen har studerat förhållandena på postområdet i några länder med likartade förhållanden som . De aktuella län- derna är , , , , Tysk- land, och . Utblicken visar att ingalunda är ensamt om att upprätthålla samhällsom- fattande posttjänster av god kvalitet och konkurrensutsätta post- marknaden. Vår utblick visar att ett antal länder inom EU och EES avser att gå före , vilken innebär ett fullt öppnande av postmarknaden för konkurrens från . Utblicken visar också att och , liksom Sve- rige helt har avskaffat monopolet på postområdet. Flera länder finns dock som också har avskaffat monopolet helt eller bara har kvar monopol för en mindre del. har det påvisats att trots att marknaden helt eller delvis har varit öppen för konkurrens i i flera länder, så innehar den tidigare monopolisten un- dantagslöst en klart dominerande ställning på brevmarknaden. En bolagisering av det statliga postverket har genomförts i fler- talet länder inom EU. Vissa länder är dessutom i färd med att pri- vatisera den tidigare monopolisten. De länder som ligger i framkant när det gäller att konkurrens- utsätta marknaden för posttjänster är, förutom , , , , , samt . kommer marknaderna i , , och högst sannolikt att vara helt öppnade för konkurrens. och har en reglering som ger andra postoperatörer rätt till tillträde till den tidigare monopolis- tens nät för distribution av post. håller på att införa sådan reglering. Även har sådan tillträdesreglering. Dessa regleringar kan komma att leda till ökad konkurrens men några sådana påvisbara effekter kan ännu inte ses. En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter Utredningen har gjort en samhällsekonomisk analys av liberalise- ringen av postmarknaden. Syftet med liberaliseringen var att öka effektiviteten på brevmarknaden. Genom att öppna marknaden för konkurrens förutsågs vinster för konsumenterna, i form av lägre priser och förbättrad service. Prisutvecklingen på brevmarknaden har varierat beroende på vilken delmarknad som analyseras. En mycket grov uppskattning visar att de genomsnittliga nominella priserna för en sändning 50- grams brev var åtminstone lägre än . Med hänsyn tagen till inflationen torde detta innebära en minskning på i reala termer. Vad gäller delmarknaden enstaka brev har priset för ett övernatt- befordrat 20-grams brev ökat exklusive mervärdes- skatt och inklusive mervärdesskatt –2003. I stora delar får reformen anses ha varit framgångsrik, även om antalet företag som tillkommit på marknaden är begränsat. De po- sitiva effekterna består främst av en efterfrågeanpassning av pro- dukter och tjänster samt mer kostnadsanpassade priser. samma prisutvecklingen på delmarknaden sändningar är en mer direkt följd av liberaliseringen. Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten har uppfyllts ; liberaliseringen har alltså inte inneburit någon för- sämrad service eller kvalitet när det gäller rikstäckande övernatt- befordran. Posten har emellertid en fortsatt stark och dominerande ställning på brevmarknaden, särskilt när det gäller enstaka försän- delser. Det finns heller inga tecken på att Postens starka position inom detta område kommer att förändras nämnvärt givet de nuvarande konkurrensförutsättningarna. En omständighet som kan vara en del av förklaringen till den re- lativt sett svaga utvecklingen av konkurrensen efter liberaliseringen är att det finns höga etableringshinder på delmarknaden enstaka försändelser, särskilt den del som avser rikstäckande övernatt- befordran . Detta innebär att det är mycket kostsamt att bygga upp ett parallellt rikstäckande nät för brevbefordran. En annan delvis förklarande omständighet är att lagstiftningen på postområdet in- ledningsvis inte var anpassad för att stödja eller skapa förutsätt- ningar för konkurrens. Postlagen kom till för att i första hand garantera kvaliteten och upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Efterföljande förändringar av regelverket har däremot i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens. Möjligheterna till samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser har studerats. Diskussio- ner har förts mellan Tidningsutgivarna, som representant för tid- ningsdistributionsföretagen, och Posten om möjligheter till sam- distribution. De finns två principiella huvudalternativ till hur sam- distribution kan hanteras, och dessa kan sedan kombineras på några sätt: Tidningsbudet tar med sig och delar ut de adresserade för- sändelser som skall distribueras med morgontidningen, vilket troligtvis kommer att ske på mor- gonen. Brevbäraren tar med sig dagstidningen och delar ut den till- sammans med de adresserade försändelserna på den ordina- rie brevbärarrundan, vilket troligtvis kommer att ske under för- eller eftermiddagen. Om tidningsbudet skall dela ut även adresserade försändelser blir det dock svårt att uppfylla kravet på övernattbefordran av brev en- ligt Postens tillståndsvillkor, kassaservicen i lantbrevbäringen och hanteringen av paketförmedling och värdeförsändelser i lantbrev- bäringen. I Postens tillståndsvillkor anges att av alla för- sändelser skall delas ut övernatt och . Eftersom försändelserna delas ut mycket enligt det första alternativet blir tidsramen för kort för att kunna distri- buera övernattbefordrade försändelser. De försändelser som delas ut kommer således att vara försenade. Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen i lantbrevbäringen. Om försändelserna delas ut med tidningsbudet blir följden att de kunder som vill göra sina kassaärenden antingen måste göra detta orimligt eller att en extra runda måste köras för att hantera kassaservicen. Posten tillhanda- håller också utdelning av paket och värdeförsändelser i lant- brevbäringen. Om försändelserna skulle delas ut med tidningsbudet blir följderna liknande, dvs. att de kunder som vill kvittera ut paket eller värdeförsändelser antingen måste göra detta orimligt eller att en extra runda måste köras för att hantera detta. Om brevbäraren skall dela ut tidningen vid den ordinarie brevbä- rarrundan uppstår däremot problem vad gäller försening av dags- tidningen. Prenumeranten får då sin morgontidning vid lunch eller – inte till frukosten. Detta kommer troligtvis att minska antalet prenumeranter. Problemen kring samdistribution visar att det finns interna och externa krav på Posten och distributionsföretagen som måste för- ändras för att möjliggöra en samdistribution. I postförordningen (1993:1709) stadgas att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja priserna för inrikes befordran av enstaka försändelser som befordras övernatt, och som väger högst , med mer än förändringen av konsument- prisindex (KPI) mellan juli närmast föregående år och juli . När det första pristaket infördes angavs att skälet var att skydda privatpersoner som ansågs sakna alternativ till Posten. Genom ändringarna som följde av propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) utvidgades pristakets syfte till att gälla samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för befordran av enstaka försändelser. I praktiken innebar detta att målgruppen vidgades från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickades som enstaka försändelser till normal- porto. valdes Konsumentprisindex (KPI) som index framför nettoprisindex (NPI) med motiveringen att mervärdes- skatt ingår i det pris som privatpersoner betalar, vilket inte speglas i NPI, som är mer anpassat till företagens perspektiv. KPI skulle därför bättre spegla ändringarna i den prisnivå som konsumenterna möter. Utredningens analys visar att nuvarande index som är baserat på KPI är korrekt, om man anser att det finns grupper som är särskilt skyddsvärda. Utredningen anser dock att detta skyddsvärde är relevant eftersom portokostnaderna motsvarar en mycket liten del av de totala utgifterna för såväl privatpersoner som små företag. Om utgångspunkten i stället är att indexkonstruktionen skall spegla Postens kostnader blir det mer komplicerat att hitta ett kor- rekt index. () har på utredningens uppdrag un- dersökt vilka index som skulle kunna användas vid en prisreglering, och SCB drar i en rapport till utredningen slutsatsen att det inte finns något befintligt index eller någon sammanvägning av befint- liga index som speglar Postens kostnader. För att kunna spegla Postens kostnader måste ett nytt särskilt index skapas som är base- rat på Postens kostnadsstruktur för tjänsten. Utredningen har gjort en jämförelse med en annan liberaliserad marknad, telemarknaden, eller med en modernare terminologi, marknaden för elektronisk kommunikation. Slutsatserna från denna jämförelse har till vissa delar använts i de fortsatta övervä- gandena. Utredningen föreslår nya politiska mål för postområdet. De nya målen för postområdet skall lyda enligt följande: Det skall finnas tillgång till ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som motsvarar kundernas efterfrågan. skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. Post- tjänsterna skall vara hållbara, kundanpassade och tillgodose framti- dens behov. Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att man skapar förut- sättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer, utan sned- vridningar och omotiverade begränsningar.