sou · GTB344 · 2006-01-01 00:00:00 — En fullständig kontrollrapport eller uppgifter från den offentliga kontrollen kan vara mycket omfattande och tekniska. Informa- tionen kan därmed vara svår och tidsödande att läsa samt innehålla uppgifter som i vart fall inte alla konsumenter har ett direkt intresse av. Det är därför viktigt att resultatet från kontrollen förenklas och sammanställs på ett sätt som väcker ett intresse att läsa och kan snabbt förstås. I en sammanfattande rapport kan även tidigare kontrollresultat sammanställas och därmed blir det tydligare för konsumenter om en livsmedelsföretagare har uppfyllt lagstiftningens krav vid flera kontrolltillfällen. En livsmedelsföretagare kan å sin sida med hjälp av en samman- fattande rapport visa att han inte bara utan vid flera kontrollbesök uppfyllt lagstiftningens krav. Ett av syftena med livsmedelslagstiftningen är att företagare ska arbeta med livs- medelssäkerhet och andra livsmedelsfrågor på ett långsiktigt och strukturerat sätt. Att regelmässigt offentliggöra kontrollresultaten kan öka företagares intresse för ett sådant arbete. Företagare kan också visa att han har åtgärdat de brister som noterades vid de tidigare kontrollbesöken. Ett sådant kontroll- resultat stärker konsumenters förtroende för en livsmedelsföre- tagare och inger en trygghet när de ska göra sina val. 4.4Övrigt resultat från den offentliga kontrollen Vi föreslår att förutom en sammanfattande kontrollrapport ska övrigt resultat från den offentliga kontrollen, exempelvis check- listor eller annat bedömningsunderlag, publiceras på kon- trollmyndighetens hemsida. 8 Telefonbusundersögelse blandt forbrugere, a.a. , s. 3. Förslag på system i I modellen datoriserade inspektioner finns förutom utarbetade inspektionsrapporter även checklistor och hjälpredor.9 För äggpackerier och fiskanläggningar finns också checklistor och annat vägledningsmaterial.10 I förslaget som tagits fram för under direkt tillsyn finns en bilaga där avvikelser och iakttagelser med hänvisning till lagparagrafer kan noteras. Det finns även en ruta att fylla i om avvikelsen bedömts som allvarlig.11 Utöver dessa kontrollrapporter har både och de kommunala myndigheterna arbetat fram rapportmallar för andra typer av livsmedelsföretag. I arbetet med att utveckla en likvärdig kontroll har myndig- heterna tagit fram enhetliga fullständiga kontrollrapporter för olika typer av livsmedelsföretag. Det är ett resurskrävande arbete och det finns fortfarande mycket kvar att göra. finns alltså enhetliga rapportmallar utarbetade för en del av livsmedelsföretagen. För andra företag kan de mallar som används skilja sig åt både till form och till innehåll. Många mallar används dessutom endast av en kommun eller av en enhet vid . 4.4.2Tillgång till relevant information Kontrollförordningen ställer krav på att relevant information som myndigheten har ska göras tillgänglig för allmänheten möjligt. Begreppet 24-timmarsmyndigheten står för en myndighet som är tillgänglig när medborgare och företag efterfrågar den. För att uppfylla kravet i förordningen och regeringens mål med 24-timmarsmyndigheter räcker det enligt vår mening inte med att bara publicera den sammanfattande kontrollrapporten på kontroll- myndighetens hemsida. Myndigheten kan ha mer information som är relevant för konsumenter än vad som framgår av rapporten. Det kan exempelvis vara checklistor och annat bedömningsunderlag. Vi anser därför att även dessa uppgifter ska publiceras på hemsidan. Checklistorna finns i handdatorerna och relevanta uppgifter som överförs till den sammanfattande kontrollrapporten ska vara doku- 9Se vidare på / offentlig kontroll/ datoriserade inspektioner och i bilaga 8. 10Se vidare /offentlig kontroll/inspektionsrapporter. 11Se bilaga 11. Förslag på system i menterade.12 Att även publicera dessa uppgifter bör därför innebära marginellt ökade arbetsinsatser. har kommuner egna hemsidor där information från de lokala myndigheterna publiceras. För att sådan information ska vara lätt att hitta bör därför även resultaten från den kommunala livsmedelskontrollen publiceras där. I ett framtida informations- arbete kan det dock finnas anledning att överväga om sådan information även ska publiceras på . 4.5Uppgifter i den sammanfattande rapporten Vi föreslår att förutom identifikationsuppgifter och typ av kontroll ska det framgå om verksamheten överensstämmer med registreringen eller godkännandet och om den sammanfattande kontrollrapporten och dekalen är uppsatt på ett synligt respektive anvisat ställe. Det ska även framgå var övrigt resultat från kontrollen kan hämtas. I rapporten ska livsmedelsföretagets namn och adress anges. Om företaget har flera anläggningar skall den anläggning som kontroll- rapporten avser anges samt dess kontrollnummer eller annat iden- tifikations nummer, exempelvis fastighetsbeteckningen. Den sammanfattande kontrollrapporten ska vidare innehålla uppgift om kontrollen var en rutinkontroll, en uppföljande kon- troll, om den ingick i ett projekt eller om den var en av företagaren beställd extra kontroll.13 När det gäller företag som kontrolleras under produktion, exempelvis köttproduktanläggningar ska det i stället för rutinkontroll anges att rapporten upprättats efter en revision. En revision är en kontroll av ett företags egenkontroll, det vill säga företagets kontrollsystem, rutiner och dokumentation. Vid en inspektion kontrolleras de faktiska förhållandena i verksamheten. Vid exempelvis köttproduktanläggningar sker inspektioner med mycket korta intervaller. För att konsumenter ska kunna få en 12Anteckningsskyldigheten framgår av 15 § förvaltningslagen (1986:223) i fortsättningen kallad FL. 13Se vidare avsnitt 4.12. Förslag på system i överblick av den offentliga kontrollen föreslår vi att endast upp- gifter från revisionerna ska sammanställas i en sammanfattande kontrollrapport. Om konsumenter eller andra personer är intres- serade av att ta del av inspektionsresultaten kan de vända sig till . Det ska också finnas en informationstext var man kan hitta övrigt resultat från den offentliga kontrollen samt att information om livsmedelskontroll finns på . 4.5.2Andra uppgifter som ska framgå Vidare ska det framgå om verksamheten som bedrivs överens- stämmer med registreringen eller godkännandet. Om verksamheten inte överensstämmer med myndighetens registrering eller godkännande ska livsmedelsföretagen inkomma med en anmälan eller ansökan om ändrade förhållanden. Genom att inte ha gjort detta har livsmedelsföretagaren inte följt lagstift- ningen.14 En sådan avvikelse bedöms som allvarlig och ingår i underlaget för helhetsomdömet.15 Det ska också framgå av rapporten om den tidigare samman- fattande kontrollrapporten med symbol och dekal med samma symbol satt på ett synligt respektive anvisat ställe vid kontrollen. Om offentliggörandet inte skett enligt gällande bestämmelser ska enligt vår mening en sådan avvikelse däremot inte ingå i under- laget för helhetsomdömet. Uppgifterna från kontrollen finns till- gängliga på kontrollmyndighetens hemsida och om livsmedelföre- tagare inte offentliggör resultatet på anvisat sätt kan han dömas till böter. 14Artikel 6 2 punkten andra stycket i (EG) 852/2004. 15Framgår av checklistan till datoriserade inspektioner, se bilaga 8. Förslag på system i Vi föreslår att den sammanfattande kontrollrapporten ska innehålla uppgift om de systemområden som ska respektive har kontrollerats. 4.6.1Grundförutsättningar och andra systemområden Vilka systemområdena är framgår bland annat av reglerna i förord- ningen om livsmedelslagstiftningen och i hygienförordningen. Ett område som ska kontrolleras är om företagaren har system för kontroll av de hygieniska förhållanden, de så kallade grund- förutsättningarna för god hygienpraxis, (GHP), såsom utbildning, personalhygien, skadedjur, rengöring, underhåll och temperatur.16 Ett annat kontrollområde är att livsmedelsföretagare ska inrätta, genomföra och upprätthålla ett eller flera permanenta förfaranden som är grundade på HACCP-principerna.17 Det innebär att före- tagen ska ha ett system som identifierar, bedömer och styr faror som är viktiga för livsmedelssäkerheten. Ytterligare systemområden är föreskrivna rutiner och mikro- biologiska eller kemiska kriterier.18 Som en föreskriven rutin kan exempelvis kraven på spårbarhet ingå.19 Slutligen ska det finnas möjlighet att offentliggöra kontroll- resultatet från ett område som är specifikt för det livsmedelsföretag som kontrollerats. Det kan exempelvis vara salmonellagarantier och material avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Omfattningen av varje kontroll ska anpassas efter verksamhetens art och behov av tillsyn.20 Kontrollen ska vara effektiv och ända- målsenlig.21 Det betyder att alla kontrollområden inte alltid behöver kontrolleras och för vissa företag är inte alla områden aktuella. 16Artikel 4 i (EG) 852/2004. 17Artikel 5 i (EG) 852/2004. 18Artikel 4 3 punkten a) i (EG) 852/2004. 19Artikel 18 och 19 i (EG) 178/2002. 20Allmänna råden till 4 § SLVFS 1990:10. 21Artikel 4 2 punkten a) i (EG) 882/2004. Förslag på system i Redlighet är ett av de systemområden som ska kontrolleras och som ingår i förutsättningarna för god tillverkningssed, (GMP).22 Området redlighet innebär bland annat att inspektören kon- trollerar om tillverkningen sker enligt specifikation och att märk- ning och annan presentation inte vilseleder konsumenter. Ett regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat bör enligt vår mening även innehålla resultatet från redlighetskontroller. Risken är annars att frågor som rör redlighet kommer i skymundan och blir inte uppmärksammade på samma sätt som livsmedels- hygieniska frågor. Vi föreslår att man i den sammanfattande kontrollrapporten använder tre olika helhetsomdömen. ett fåtal mindre avvikelser, och ett flertal mindre avvikelser eller en eller flera allvarliga av- vikelser. Det finns i nuvarande lagstiftning ingen reglering av hur avvikelser från regelverket ska noteras. I de datorbaserade inspektionerna sammanställer programmet automatiskt avvikelserna som är noterade i checklistan i inspek- tionsrapporten. Utifrån antal avvikelser och allvarlighetsgrad får företaget helhetsomdömet godkänd eller underkänd. I anslut- ning till helhetsomdömet godkänd framgår om avvikelser på- pekats eller inte. Företaget får helhetsomdömet underkänd om inspektören noterat fyra eller fler avvikelser under antingen Dokumentation från företagets egen övervakning eller fyra eller fler avvikelser under övriga rubriker eller om inspektören noterade minst en allvarlig avvikelse. 22 Artikel 8 och 16 i (EG) 178/2002 och artikel 10 punkt 2 d) i (EG) 882/2004. Förslag på system i I inspektionsrapporten för fiskanläggningar används tre helhets- omdömen. De är godkänd om ingen avvikelse noterats, godkänd med anmärkning om högst fem avvikelser och ingen allvarlig avvikelse noterats och icke godkänd om mer än fem avvikelser eller en eller flera allvarliga avvikelser noterats. För äggpackerier indelas företag i A, B eller C beroende på om de inte har någon avvikelse, högst tio avvikelser och ingen allvarlig eller mer än tio avvikelser eller en eller fler allvarliga avvikelser. För dessa anläggningstyper är en avvikelse en brist som kan innebära ett problem men som inte normalt utgör en omedelbar hälso- eller redlighetsrisk. En allvarlig avvikelse är när det finns risk för att produkten blir otjänlig som människoföda eller dess redlighet uppenbart äventyras. I förslag till Instruktion för anläggningar under direkt kontroll ska värderingen av avvikelserna ske med hänsyn till avvikelsernas betydelse för produktsäkerheten och konsumenternas hälsa samt avvikelsernas betydelse för om en konsument blir vilseledd. Kontrollpersonalen ska göra en värdering av om en enskild avvikelse är allvarlig eller inte och därefter göra en sammantagen värdering av avvikelserna. En avvikelse mot livsmedelslagstiftningen ska värderas som allvarlig om grundförutsättningarna för livsmedelshantering inte finns, om faroanalys eller processtyrning i HACCP saknas eller om eventuella mikrobiologiska och kemiska kriterier inte är uppfyllda. Det framgår också av förslaget att avvikelser avseende redlighet och föreskrivna rutiner kan värderas som allvarliga. 4.7.2Begreppen godkänd och underkänd Begreppet godkänd förekommer bland annat i livsmedelsförord- ningen för att beskriva det särskilda beslut som kontrollmyndig- heten fattar efter att ha bedömt om lokalen med dess inredning blivit färdigställd för sitt ändamål.23 Av samma förordning framgår att ett godkännande av livsmedelslokal kan återkallas.24 Myndig- hetens bedömning kan resultera i ett positivt eller negativt beslut om tillstånd alternativt godkännande eller ett beslut om att till- ståndet eller godkännandet återkallas. 2337 § LF. 2444 § LF. Förslag på system i Begreppet godkänna kommer även fortsättningsvis att användas när EU:s nya ramverk för livsmedelshygien och kontroll träder i kraft.25 En anläggning får endast godkännas om alla relevanta krav i livsmedelslagstiftningen är uppfyllda.26 Det innebär att en godkän- nande prövning kommer att omfatta mer än kraven på lokalen och dess inredning. Begreppet underkänd finns inte i livsmedelslagstiftningen. I datorbaserade inspektioner innebär omdömet att kontrollmyndig- heten funnit sådana avvikelser från livsmedelslagstiftningen att myndigheten bedömer att verksamheten inte bedrivs tillfreds- ställande. Helhetsomdömet medför emellertid inte per automatik att företagets lokalgodkännande återkallas eller att livsmedelsföre- tagaren meddelas ett föreläggande eller ett förbud. Däremot ska en uppföljning ske. En kontrollrapport som beskriver de avvikelser som uppmärk- sammats vid ett kontrollbesök och att det finns en frivillig åtgärds- plan är att betrakta som ett beredningsbeslut, det vill säga ett beslut som utgör underlag till ett annat beslut.27 I livsmedelslagstiftningen används begreppet godkänna endast när det gäller att fatta besluta om att godkänna en lokal för viss livsmedelshantering. Ett sådant beslut är däremot inte ett beslut under beredning utan ett slutligt beslut i ett tillståndsärende. Begreppet lokalgodkännande är starkt förknippat med en spe- cifik typ av beslut. Det finns därför en risk att det kan bli förvirrande om begreppet godkänd används för en annan typ av beslut, såsom en sammanfattande bedömning av om företaget efterlever livsmedelslagstiftningen eller inte. Det kan även vara förvirrande att lokalgodkännandet fortfarande gäller trots att den sammanfattande bedömningen är underkänd. Vi anser att det är mindre bra att använda helhetsomdömena godkänd och underkänd. Vi föreslår i stället att följande sam- manfattande bedömningar används; ingen avvikelse, ett fåtal mindre avvikelser och ett flertal mindre avvikelser eller en eller flera allvarliga avvikelser från livsmedelslagstiftningen noterade. Dessa sammanfattande bedömningar anser vi upplyser mottagaren på ett tydligare sätt att en kontrollrapport är ett beslut som kan vara underlag till ett annat beslut. 25Artikel 6 3 punkten i (EG) 852/2004. 26Artikel 31 2 punkten c) i (EG) 882/2004. 27Ragnemalm, H., Förvaltningsprocessens grunder, 7:e uppl., s. 15. Förslag på system i 4.7.3Begreppen mindre avvikelse och allvarlig avvikelse På motsvarande sätt som bedömningen görs kan med mindre avvikelse menas att en avvikelse innebär ett problem men normalt inte utgör en omedelbar hälso- eller redlighetsrisk och med en allvarlig avvikelse kan menas när det finns risk för att produkten blir skadlig för hälsan eller otjänlig som människoföda eller för att redligheten uppenbart äventyras. Det är svårt att generellt fastställa hur många mindre avvikelser en livsmedelsföretagare kan ha utan att problemen utgör en omedelbar hälso- eller redlighetsrisk, vilket i så fall ska bedömas som allvarlig avvikelse. Hur många avvikelser som kan accepteras kan bero på hur många kontrollpunkter som ska kontrolleras. I en checklista kan exempel- vis ett kontrollområde ha många detaljerade kontrollpunkter som i sig inte utgör en omedelbar risk om bestämmelserna inte är uppfyllda. Ett flertal sådana avvikelser kan fortfarande bedömas som en mindre avvikelse. Det var efter en sådan avvägning som brytpunkten för äggpackerier bestämdes till högst tio mindre avvikelser.28 Flera mindre avvikelser kan emellertid innebära att företagaren på ett allvarligt sätt inte uppfyller lagstiftningens krav. Om exem- pelvis avvikelserna är kopplade till företagets egenkontrollprogram, kan det indikera en systematiskt bristfällig livsmedelshantering som kan medföra risker för att produkter blir skadliga eller otjän- liga som människoföda. När checklistor tas fram kan man göra avvägningar om antal avvikelser. För de områden som har checklistor som tagits fram av föreslår vi att dessa brytpunkter även används i systemet för offentliggörande av kontrollresultat. Brytpunkten för helhetsomdömet ett fåtal mindre avvikelser för äggpackerier är därmed tio, medan det för datorbaserade inspek- tioner för storhushåll, butik, konditori och grossist är tre. Det finns och kommer sannolikt att finnas företag för vilka centralt framtagna instruktioner för hur avvikelser ska bedömas 28 Uppgifter från statsinspektör , , Livsmedels- verket. Förslag på system i inte tagits fram. fortsätter arbetet med att ta fram checklistor på olika områden och i samband med detta kommer brytpunkter att bestämmas.29 För övriga företag bör , för att uppnå en likvärdig kontroll, efter samråd med de lokala kontrollmyndig- heterna inordna även dessa företag i det material som redan tagits fram. Verket kan ge exempel på företag som kan använda en viss checklista med eventuella justeringar. Vi föreslår att omdömena ingen avvikelse, ett fåtal mindre avvikelser och ett flertal mindre avvikelser eller en eller flera allvarliga avvikelser ska redovisas med symboler för de företag som saluhåller direkt till konsument. För de övriga företagen ska i stället helhetsomdömet redovisas med siffrorna I, II eller III. I dagens kommunikationssamhälle där informationsbruset blir allt intensivare krävs det tydligare och effektivare kommunikation för att nå fram till målgruppen. En symbol ligger kommunikations- mässigt mittemellan skriftspråk och bild och uppfattas snabbare än en text. Symboler används för att förenkla budskap. En stiliserad man respektive kvinna symboliserar toalett, ett nyckelhål står för magra eller fiberrika livsmedel och en stilren ko står för ett mejeri. 29 Pågående arbeten avser vattenverk och fiskanläggningar. Förslag på system i För att göra budskapet till konsumenter och andra intressenter mer lättillgängligt och snabbt har vi valt att kombinera budskapet i den sammanfattande kontrollrapporten med symboler. En symbol som ska informera om resultatet av en livsmedels- kontroll ska vara tydlig, ha en gradering, visa på myndighets- utövning och vara internationellt gångbar. En annan aspekt är att symboler som redan används inom livsmedelsområdet underlättar kommunikationen. Vi har valt att utgå från en redan för livsmedelskontroll använd symbol, men lagt till en kniv och gaffel för att ge den en egen utformning. Kommunvapnet ger symbolen en officiell prägel. Bud- skapet är förtydligat med texten livsmedelskontroll och ett årtal. Formen är rund för att bryta av mot andra dekaler som sitter på entrédörrar, exempelvis för kreditkort. Konsumenter föredrar sannolikt, vilket bekräftas i utredningens konsumentundersökning,30 ett enkelt system med så få symboler som möjligt, exempelvis en som visar när företaget uppfyller livsmedelslagstiftningen och en annan som visar när det inte gör det. Livsmedelsföretagare däremot föredrar sannolikt ett system med flera symboler. Resultaten kan därmed delas in i fler omdömes- nivåer. Med två nivåer blir skillnaderna inom en nivå stora. Det kan röra sig om alltifrån ett mycket bra till ett förhållandevis dåligt resultat. Att kommunicera kontrollresultat som skiljer sig på detta sätt med hjälp av symboler kan påverka konkurrensen på ett nega- tivt sätt. Den datoriserade inspektionsmodellen och andra framtagna kontrollrapporter visar att myndigheter förespråkar ett system där det finns en möjligt att informera om att inte några avvikelser, endast ett fåtal mindre avvikelser eller att avvikelser som bedöms som allvarliga noterats vid kontrollen. 30 Se avsnitt 4.8.6. Förslag på system i Ju fler symboler som används desto svårare är det att hålla isär vad symbolerna betyder. Tre symboler är sannolikt inte för många för att kunna förmedla resultat från livsmedelskontrollen som det inte blir för stora resultatskillnader inom en nivå och att det finns en nivå mellan helhetsomdömena utan avvikelse och allvarlig avvikelse. Vi anser därför att det antal nivåer som används även bör används när resultaten regelmässigt ska offentliggöras. Vi har också valt att förtydliga budskapet genom att symbolerna har olika färger. Vi förespråkar färgerna guld, silver och röd. Den guldfärgade med glad mun innebär att inga avvikelser noterades vid kontrollen. Den silverfärgade med en rak mun visar att ett fåtal mindre avvikelser noterades och den rödfärgade med en sur mun informerar om att ett flertal mindre avvikelser eller en eller flera allvarliga avvikelser noterades. Fördelen med att välja dessa färger i stället för grön-gul-röd är att även en silver symbol med rak mun har ett positivt budskap. Företaget var nästan felfritt och kom på en andra plats. En gul symbol med rak mun kommunicerar däremot bara en varning. Ett annat skäl är att färgerna guld-silver-röd inte kommer att användas och alltså inte som en färgkombination. Färgerna kommer därmed inte lika lätt associeras med andra färgkombina- tioner. 4.8.5Val av romerska siffror Livsmedelsföretag som saluhåller till andra företag har i större omfattning utländska kunder än de som saluhåller direkt till slut- konsument. Kontrollresultat från dessa företag publiceras bara på kontrollmyndighetens hemsida. En person som inte förstår svenska och inte har en svensktalande person i närheten har svårt att tillgodogöra sig innehållet i kontrollrapporten. Det finns därmed en risk att symboler med glad, rak eller sur mun ger läsaren en missvisande information. Vi anser därför att mer neutrala symboler bör användas och föreslår därför siffrorna I, II och III. I betyder att ingen avvikelse Förslag på system i noterades, II att ett fåtal mindre avvikelser noterades och III att flera mindre avvikelser alternativt en allvarlig avvikelse noterades. Vidare ska på den sammanfattande kontrollrapporten med siffror, i stället för en symbol längst upp till vänster och under informationen Livsmedelskontroll och år för senaste kontrollen, tryckas kontrollmyndighetens kommunvapen eller Livsmedels- verkets symbol. Undersökningen bestod av två delar. Den första var en bred kvantitativ enkät som riktade sig till drygt 300 personer i åldrarna 15 i hela och som besvarades på Internet. De föreslagna symbolerna visades och frågor med både öppna och styrda svarsalternativ ställdes. Den andra undersökningen bestod i en kvalitativ intervju som omfattade 17 personer, tolv personer mellan 20 och fem personer mellan 40 , där mer djup- gående frågor ställdes för att få förklaringar till enkätsvaren. Av enkätsvaren framgår att av de tillfrågade svarade att de tror att symbolerna informerar om att en myndighet har kontrollerat hygien och livsmedel hos företaget och att de tycker att utformningen av symbolerna är mycket eller ganska bra. Av undersökningen framgår även att uppger att de skulle titta efter symbolerna innan de väljer en restaurang eller en livsmedelsbutik. uppger att de ibland eller kanske skulle välja ett företag som har en symbol med en rak mun. uppger att de aldrig skulle välja ett företag som har en symbol med en sur mun. Vid djupintervjuerna ställdes först frågor utan att intervju- personerna fick en förklaring till vad symbolerna ska användas till.