sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I premiepensionssystemets basalternativ, Premiesparfonden, place- ras medel för de pensionssparare som inte gör ett aktivt val av fondförvaltare. Utöver Premiesparfonden förvaltar Sjunde AP- fonden även Premievalsfonden. Den fonden fyller en funktion för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som vill ha staten som förvaltare. Erfarenheterna från det svenska premiepensionssystemet, men också från motsvarande val i svenska tjänstepensionslösningar och utländska system, pekar entydigt på att en stor andel av pensions- spararnas medel hamnar i basalternativet. Vid jämförelser med andra system har det svenska premiepensionssystemet en hög andel aktiva sparare. Vid det första valet gjorde två tredjedelar av pen- sionsspararna ett aktivt val. Aktivitetsnivån har emellertid sjunkit . , efter det första va- let, återfinns av pensionsspararna i Premiesparfonden. var det förvaltade kapitalet eller av det samlade kapitalet i systemet, en mar- ginellt högre andel än vid första valet. En betydande andel av pen- sionsspararkollektivets medel ligger således i Premiesparfon- den och dessa medel kan, med de erfarenheter som finns från lik- nande system, förväntas ligga där även framöver. Premievalsfonden hade ca 110 000 pen- sionssparare och under förvaltning, vilket motsvarar en marknadsandel på en procent. Fonden var femtonde största fond i systemet. 8.1Utformningen av Sjunde AP-fondens fonder Utredningens förslag: Premiepensionssystemets basalternativ bör få en generationsfondsprofil, dvs. risknivån i basalternativet bör trappas ned i takt med pensionsspararnas ålder. Premiesparfonden skall ersättas med ett antal tillgångsslags- fonder. Sjunde AP-fonden får sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta medlen och så att placeringarna kan anpassas efter pensionsspararnas ålder. Sjunde AP-fonden skall besluta om den strategiska alloke- ringen i generationsfondsprofilen och i de underliggande till- gångsslagsfonderna. Hela den samlade ålderspensionen, inklu- sive inkomst- och garantipension, bör beaktas när risknivån i generationsfondsprofilen fastställs. Kravet på låg risk vid för- valtningen av Premiesparfonden bör ersättas med en aktsam- hetsprincip för Sjunde AP-fondens verksamhet. Som ovan konstateras upplever endast en mindre andel av pen- sionsspararna sig ha tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande. Genom de förslag till beslutsstöd som diskuteras i kapitel 11 kan förvisso förutsättas att flera av pensions- spararna kommer att kunna ta ett större ansvar för sitt eget sparande. Detta innebär att fler fondsparare kan förväntas sätta samman sina egna fondportföljer. Trots det kommer basalter- nativet även fortsättningsvis att vara av stor betydelse för många pensionssparare. Hur systemets basalternativ utformas är inte betydelsefullt bara till följd av det stora antal människor som det kommer att omfatta. De grupper som väljer basalternativet är sådana för vilka premie- pensionen har störst betydelse. har pensionsspararna i Pre- miesparfonden lägre inkomst än genomsnittet. Dessutom kan bas- alternativets utformning få indirekt betydelse eftersom det tende- rar att bli ett riktmärke, som jämförelsenorm, också för aktiva väl- jare, se kapitel 11. Valet av risknivå i basalternativet är av central betydelse i ett sys- tem med fria fondval. Det finns ett positivt samband mellan vald risknivå i finansiella portföljer och den avkastning som kan för- väntas. Kännetecknande för ett alternativ med hög risk är att värdet på fondandelarna är volatilt, vilket innebär att värdet kan svänga kraftigt såväl upp som ner. Ett alternativ med låg risk innebär där- emot att pensionsspararen medvetet undviker stora svängningar i värde men därmed också avstår från möjligheterna till hög avkast- ning. Ett basalternativ med låg risk kan således resultera i låga pen- sioner för den betydande andel som inte gjort ett aktivt val. Samti- digt kan ett val med alltför hög risknivå under ogynnsamma om- ständigheter resultera i utfall med mycket låga pensioner. Detta understryker vikten av en försiktig placeringsstrategi för basalter- nativet, dock inte så försiktig att resultatet blir en onödigt låg pen- sion. Vissa riktlinjer finns för Premiesparfondens placerings- inriktning. Sjunde AP-fonden skall sträva efter att förvalta medlen till största möjliga nytta för pensionssystemet. Målet skall vara att ge en hög utgående pension i relation till risken. För Premiespar- fonden skall den totala risknivån vara låg. Med risk avses förväntade genomsnittliga avvikelser – såväl upp som ned – från förväntad avkastning.1 Att risken skall vara låg förtydligas av att Premiesparfondens risknivå normalt skall vara lägre än för den genomsnittliga privata förvaltaren av pensionskapital med samma placeringshorisont. Sjunde har preciserat placeringsinriktningen genom att ange ett mål för denna i fondbestämmelserna – totalav- kastningen i Premiesparfonden skall under löpande femårsperioder minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fonder som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Styrelsen har således för egen del definierat krav på låg risk i relation till öv- riga placeringar inom premiepensionssystemet. Fastställande av Premiesparfondens risknivå Eftersom premiepensionen är en del av ålderspensionssystemet och samtliga pensionssparare definitionsmässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det, enligt utredningens upp- fattning, naturligt att inkludera denna del i riskanalysen. Det gäller även garantipensionen. Pensionssparare kan ha en riskexponering på annat håll än inom ålderspensionssystemet, t.ex. genom sin tjänstpension eller sitt pri- vata pensionssparande. Det kan därför hävdas att hänsyn borde tas till detta när allokeringen i Premiesparfonden bestäms. Utred- ningen vänder sig mot detta resonemang. För det första varierar dessa förhållanden kraftigt mellan olika individer. För det andra kan individen anpassa sitt eventuella övriga sparande till det statliga 1999/2000:46, s. 80 f. Jfr även prop. 1997/98:151, s. 422 f. Det är en rimligare ansats än det omvända. För det tredje bör ålderspensionssystemet inte förutsätta annat spa- rande. Sjunde AP-fonden använder sig av snittväljarens portfölj när risknivån bestäms för den strategiska portföljen. Genom att Sjunde satt upp ett mål om att matcha de aktiva väl- jarnas avkastning krävs därmed en hög aktieexponering om de ak- tiva väljarna valt en hög risk, även om de aktiva väljarna har gjort det av irrationella skäl. Utredningen konstaterar att den höga aktie- exponeringen hos de aktiva väljarna synes rationell i enlighet med diskussionen i kapitel 3. Utredningen kan konstatera att det fastslagna målet – att relatera till de aktivas val – inte följer av lag utan är ett beslut som fattats av Sjunde . Detta beslut kan således ändras om styrelsen anser att risken hos de aktiva väljarna, av olika skäl, skulle bli för hög. Utredningen finner därför inte någon anledning att föreslå några ändringar i regelverket av detta skäl. Det vore en annan sak om de aktiva väljarna av irrationella skäl valt en alltför låg risk, något som diskuterades beträffande liknande pensionsval , exempelvis i . I detta fall skulle en bestämmelse kunna hindra Sjunde AP-fonden från att välja en risk som överstiger den aktiva väljarens risknivå. I detta fall blir den nuvarande restriktionen om låg risk bindande på ett olyckligt sätt. Detta exempel visar på att det nuvarande kravet på låg risk är mindre lämpligt och bör ersättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde AP-fonden (detta utvecklas vidare nedan). Anpassning av risknivån efter ålder Sjunde AP-fonden kan i Premiesparfonden med nuvarande lag- stiftning inte avpassa risken i placeringarna till det faktum att pen- sionsspararna har olika ålder. Tjugoåringar och sextioåringar er- bjuds således samma tillgångsmix. Utredningen anser att detta inte är en bra lösning för pensionsspararna men även för Premiespar- fonden som sådan. Så har Sjunde AP-fonden också i en skrivelse till regeringen föreslagit att Premiesparfonden skall få övergå till att fortsättningsvis erbjuda generationsfondslösningar. På kort sikt utgör den nuvarande lösningen visserligen inte något större problem. För den som går i pension i närtid kommer pre- miepensionskapitalet i relation det totala pensionskapitalet att vara litet vid pensioneringen. Andelen växer visserligen något men är i huvudscenariot låg även när individen blir mycket gammal. Sjunde AP-fondens analys pekar på det faktum att individer som går i pension i närtid kan balansera ett högt riskinnehåll i sina pre- miepensionsplaceringar med en lägre risk i inkomstpensionen även när individen blir äldre. Motivet för att dra ned risken i premiepen- sionsinvesteringarna är således svagare för de individer som går i pension i närtid och som inte helt och fullt får sin pension från det nya pensionssystemet. Även de som är unga kommer fram till pensioneringen ha en premiepensionsportfölj som i de flesta scenarier är relativt liten i förhållande till det samlade pen- sionskapitalet.2 I de allra flesta scenarier vore det således optimalt att även tämligen nära pensionsåldern investera en hög andel av premiepensionen i aktier. Detta för att balansera den relativt låga risken och därmed förväntade avkastningen på investeringen avse- ende inkomstpensionen. Den andel som utgörs av premiepension kommer emellertid att fortsätta växa även efter pensioneringen. Det finns således starka argument för att växla ned risken för dessa individer senare . Även om frågan om att förändra riskinnehållet i premiepen- sionsplaceringarna inte är aktuell , finns enligt utredningen ett starkt behov av att nu genomföra den reformering som är nödvändig för att en riskomviktning kan ske . Det finns därför skäl att införa de förändringar som krävs för att möjliggöra för Sjunde AP-fonden att differentiera pensionska- pitalets förvaltning så att pensionsspararnas ålder beaktas. Det bör vara upp till Sjunde AP-fonden att bedöma när så är lämpligt att göra för respektive åldersgrupp. Det är inte möjligt eller önskvärt att fastställa den första nedviktningen av aktier bör ske. Dels kan, som ovan konstateras, den fortsatta analysen visa att så bör ske på ett tidigare stadium än vad som indikeras av den preliminära analysen. Dels kan, vid ett gott utfall för investeringsverksamheten, premie- pensionen komma att utgöra en betydande andel av den totala pen- sionen än vad som annars skulle vara fallet. Då kan det finnas skäl att låsa in en del av vinsterna genom att re- ducera aktieandelen. 2 Andelen växer till följd av att avkastningen på premiepensionen förväntas vara hög- re än den genomsnittliga lönetillväxten. I de simuleringar som utförts av Sjunde AP-fonden kommer premiepensionen för dem som är unga i de flesta scenarier att understiga en tredjedel av den totala pensionsportföljen vid pensioneringstillfället och endast i sällsynta fall hamna . Sammanfattningsvis bör det i lagstiftningen slås fast att Sjunde AP-fonden skall differentiera kapitalförvaltningen så att spararnas ålder beaktas (generationsfondsprofil). Det finns inte någon anled- ning att i lag specificera exakt hur generationsfondsprofilen skall utformas. Dessa överväganden bör lämnas till Sjunde AP-fonden (se vidare kapitel 15). Ett antal olika administrativa modeller för hur en generations- fondsprofil skall tillskapas kan övervägas. Nedan skisseras fem olika alternativa modeller: Figur 8.1 Modell 1 för premiepensionssystemets basalternativ Modell 1: Pensionsspararnas medel investeras i ett antal fonder, innehållande olika tillgångsslag. Tillgångsslagsfonderna måste uppfylla UCITS-direktivets krav. Det är viktigt att konkurrensne- utralitet råder mellan dessa fonder och de fonder som de privata fondbolagen tillhandahåller i premiepensionssystemet. är s.k. specialfonder inte tillåtna i premiepensionssystemet, se ka- pitel 2. Av den anledningen kan en tillgångsslagsfond inte uteslu- tande bestå av placeringar i private equity och hedgefonder, utan sådana tillgångsslag får bara delvis ingå i fonden. Detta får till kon- sekvens att motsvarigheten till den nuvarande Premiesparfonden måste delas in i exempelvis svenska aktier, globala aktier med inslag av private equity och hedgefonder, samt svenska och utländska räntebärande värdepapper. Modellen påverkar även förfarandet vid överföringen av premiepensionsmedel från PPM till Sjunde AP- fonden. Med denna modell för PPM över medlen till Sjunde AP-fondens tillgångsslagsfonder. Detta görs enligt en fördelningsnyckel som Sjunde AP-fonden bestämt med hänsyn till pensionsspararens ål- der. Omplacering mellan fonderna kan ske vid ett specifikt datum eller på en pensionsspararens födelsedag. Detta är den tek- nik som danska ATP använder i SP-systemets icke-väljaralternativ. Figur 8.2 Modell 2 för premiepensionssystemets basalternativ Modell 2: Beroende på den uppgift som PPM har om pensionsspa- rarens ålder placeras premiepensionsmedlen i en viss generations- fond. Generationsfonden kan baseras på förväntad pensionerings- tidpunkt eller annat kriterium. Inom varje generationsfond föränd- ras allokeringen mellan de olika tillgångsslagen enligt ett visst mönster. Varje generationsfond köper och säljer underliggande Detta är i princip den modell som används av genera- tionsfonderna på den svenska marknaden. Figur 8.3 Modell 3 för premiepensionssystemets basalternativ Modell 3: Denna struktur liknar den som finns i modell 2. Skillna- den är att varje generationsfond istället för att direkt placera i underliggande värdepapper investerar i ett antal underliggande fon- der, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1. Med denna modell skulle Sjunde AP-fonden förvalta dels ett antal genera- tionsfonder som fungerar som fondandelsfonder, dels underlig- gande tillgångsslagsfonder. Fördelen med detta alternativ är att för- valtningen förenklas i förhållande till modell 2. Figur 8.4 Modell 4 för premiepensionssystemets basalternativ Modell 4: Ett antal fonder med olika risk sätts upp av Sjunde AP- fonden. Fondernas allokeringar är konstanta . Pensionsspa- rarens medel placeras av Sjunde AP-fonden i den fond som är lämplig med hänsyn till dennes ålderskategori och flyttas till nya fonder med lägre risk i takt med att pensionsåldern närmar sig. I enlighet med resonemanget om risknivå ovan skulle merparten av kollektivets medel vara placerade i en enda fond för att nära eller efter pensionsåldern fond med lägre risk. Modell 5: Denna struktur liknar den struktur som finns i modell 4. Skillnaden är att varje fond istället för att direkt placera i under- liggande värdepapper investerar i ett antal underliggande fonder, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1 och 3. Figur 8.5 Modell 5 för premiepensionssystemets basalternativ Den modell som skall användas måste uppfylla vissa krav: 1.Modellen måste kunna replikera en tänkt generationsfondspro- fil på ett bra sätt. Modell 2 och 3 är de sämsta modellerna i detta avseende. Att göra som de privata fondbolagen gör och dela in individerna med hänsyn till vilket decennium de är födda, ger samma allokering för en 60-åring som för en 70- åring, vilket i vissa fall innebär en tämligen grov approximation. Att göra en finare indelning med fler generationsfonder skulle emellertid bidra till högre administrationskostnader. Övriga metoder kan mer exakt följa den tänkta profilen år . 2.Modellen bör vara kostnadseffektiv att administrera. Model- lerna är tämligen likvärdiga i detta avseende. 3.Kostnaderna för förvaltningen bör kunna hållas nere. Här är modell 1, 3 och 5 att föredra eftersom dessa modeller innebär att varje tillgångsslagsförvaltare endast har en tillgångspool att förvalta. Övriga strukturer kräver fler separata konton per för- valtare, vilket höjer kostnaderna. 4.Transaktionskostnaderna för att justera pensionsspararnas risk bör hållas nere. Samtliga lösningar torde kunna involvera intern handel mellan fonderna. Skillnaden torde därför inte vara så stor mellan alternativen. 5.Modellen bör uppvisa flexibilitet så till vida att förändringar i allokeringen, såväl strategiska som taktiska, skall vara enkla att genomföra. Här uppvisar modell 1 den minsta flexibiliteten. I princip omöjliggörs taktisk allokering mellan tillgångsslag i denna modell eftersom förändringar i allokering måste ske ge- nom omviktning på varje individs konto hos PPM. Värt att notera är dock att Sjunde AP-fonden valt att avstå från denna typ av förvaltning. 6.De olika fonderna bör kunna uppvisa konsistenta förvalt- ningsresultat. Samtliga pensionssparare bör få samma avkast- ning i de underliggande tillgångsslagen. I modell 1, 3 och 5 kommer avkastningen att bli densamma. De största bristerna finns i modell 2 och 4 som innehåller underliggande värdepap- per. Beroende på skillnader i tidpunkt för in- och utflöden respektive skillnader i tidpunkt för handel i enskilda värdepap- per kan små men för pensionsspararna svårförklarliga skillnader i avkastningen uppkomma. Utredningens bedömning av de olika alternativen sammanfattas i tabell 8.1 nedan. I tabellen har alla kriterier givits lika stor vikt, vil- ket inte är självklart. Vid en samlad bedömning förordar utred- ningen en lösning som innebär att Sjunde AP-fonden skapar un- derliggande tillgångsfonder, som i modellerna 1, 3 och 5. Tabell 8.1 Sammanfattande bedömning av modeller för premiepensionssystemets basalternativ 3 = stark, 2 = medel, 1= svag. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att Premiesparfonden skall ersättas av ett antal fonder som Sjunde AP-fonden sätter upp. Dessa skall användas så att pensionsspararna får en placering som är anpassad efter deras ålder. Sjunde AP-fonden bör få frihet att välja mellan olika administrativa modeller som innehåller underliggande tillgångsslagsfonder, t.ex. modell 1, 3 eller 5 som beskrivs ovan. I samarbetsavtalet mellan Sjunde AP-fonden och PPM får de när- mare detaljerna specificeras. Sjunde AP-fonden skall alltså sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt för- valta pensionsspararnas medel med restriktionen att antalet fonder begränsas av PPM:s generella regel om det antal fonder som ett fondbolag maximalt får registrera hos myndigheten. Sjunde AP- fonden skall inte tillåtas sätta upp fonder som inte utnyttjas i bas- alternativet. Det saknas skäl att i lagstiftning närmare reglera fondens pla- ceringsverksamhet utöver de regler som finns i dagens regelverk. Placeringsbestämmelserna bör precis som vara generella och ge konkurrensneutralitet mellan Sjunde AP-fonden och övriga ak- törer på marknaden. Som framgått skall t.ex. de underliggande till- gångsslagsfonderna uppfylla UCITS-direktivets krav. Se vidare författningskommentaren i kapitel 15. Det nuvarande kravet på låg risk bör ersättas med kravet att Sjunde AP-fonden skall vara underkastad aktsamhetsprincipen, en princip som införts i svensk rätt. har beslutat att princi- pen skall införas för förvaltning av tjänstepensioner från och gälla livförsäkringsbolags tjänstepensionsverk- samhet, understödsföreningar och pensionsfonder. Förslagen base- ras på EG:s tjänstepensionsdirektiv. Aktsamhetsprincipen (på engelska person rule) åter- finns i flera länders lagstiftning, framförallt i anglosaxiska län- der men även i , och rättsordningar. Det är ett exempel på en kvalitativ reglering som ställer upp princi- per för hur en verksamhets skall bedrivas snarare än att ange kvan- titativa begränsningar som anger uttryckliga gränser, t.ex. hur stor andel som får placeras i vissa tillgångsslag, och med en tillsyn som ser till att dessa gränser efterlevs. De kvalitativa kraven kan sägas vara ett modernare sätt att reglera investeringsverksamhet men ställer högre krav på tillsynsmyndigheten. Det nuvarande kravet på låg risk i Premiesparfonden kan sägas vara en kvantitativ restriktion, även om begränsningen är satt i relation till risken som tas av andra aktörer och inte som en absolut nivå. Aktsamhetsprincipen har tolkats olika i olika länder. definition av aktsamhetsprincipen lyder: En person som anför- trotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyl- digheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning.3 Aktsamhetsprincipen innebär att övergripande krav ställs på verksamheten såsom att tillgångarna skall vara väl diversifierade och spegla skuldsidan. Ett enskilt placeringsbeslut kan enligt prin- cipen inte betraktas isolerat utan måste grunda sig på vilka effekter beslutet får för helheten. Aktsamheten är därmed starkt bunden till de krav som finns i AP-fondslagstiftningen och som avser diversifi- ering, betalningsberedskap och på att förvaltningen skall ske med pensionsspararnas bästa för ögonen. Fördelen med att tillämpa aktsamhetsprincipen istället för kravet på låg risk är att den är mer flexibel och kan anpassas till utveck- lingen på de finansiella marknaderna. Principen är inte heller bero- ende av om privata aktörer fattar rationella beslut. 3 Se Financial Market Trends, No. En särskild fråga är hur aktsamhetsprincipen skall tillämpas på Sjunde AP-fonden, som är en pensionsfond vars verksamhet i till- lämpliga delar skall styras av samma regler som gäller för privata fondbolag. Aktsamhetsprincipen skall i detta sammanhang vara tillämplig på Sjunde AP-fondens verksamhet på en övergripande nivå. Det innebär att principen är styrande för fondens basalterna- tiv och ställer ett kvalitetskrav på de processer som finns i inves- teringsverksamheten. Utöver grundläggande krav om diversifiering är det inte lämpligt att aktsamhetsprincipen används som ett verk- tyg för att bedöma risknivån i varje enskild tillgångsslagsfond. En sådan tillämpning av principen skulle nämligen vara förenad med vissa svårigheter eftersom varje fond var för sig inte kan bedömas självständigt. Aktsamhetsprincipen bör därför snarare kopplas samman med Sjunde AP-fondens roll som pensionsfond än de lik- heter som finns med fondbolagen. En annan fråga är hur aktsamhetsprincipen skall kopplas samman med den generationsfondsprofil som Sjunde AP-fonden skall till- lämpa. De avvägningar som måste göras bör syfta till att anpassa investeringsverksamheten så att pensionsspararkollektivets behov tillgodoses på bästa sätt. Sjunde AP-fonden har ett primärt uppdrag att förvalta medlen för de pensionssparare som inte anmält något fondval. Eftersom premiepensionen är en del av de ersättningar som utgår från ålderspensionssystemet måste ett helhetsperspektiv tas, vilket bl.a. innebär att inkomstpensionen skall vägas in i den riskbedömning som sker. Aktsamhetsprincipen är som framgått inte resultatinriktad, utan snarare ett kvalitetskrav på de processer som föregår de beslut som fattas.4 Inga investeringsbeslut betraktas som oaktsamma i sig. En aggressiv investering kan vara aktsam om det bygger på en väl ut- formad strategi där de relevanta riskerna är analyserade. Alltför för- siktiga placeringar med mycket begränsad risk kan dock komma i konflikt med aktsamhetsprincipen, eftersom sådana placeringar riskerar att generera för lite avkastning. Investeringsstrategin skall vara väl dokumenterad i en placeringsplan och tillsynen inriktad på att se till att den efterlevs. Det bör påpekas att inte skall ha något ansvar för att se till att aktsamhetsprincipen efterlevs av Sjunde AP-fonden. Detta är istället en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av AP-fondernas 4 I prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut görs en genomgång av hur aktsamhetsprincipen bör tolkas (s. 100 f). tillsyn skall således enbart avse förhållanden som rör reglerna i lagen om investeringsfonder. Följande riktlinjer bör i tillämpliga delar gälla Sjunde AP-fon- dens verksamhet: Investeringarna skall utföras med omsorg och skicklighet av en person med god kunskap om den specifika verksamheten.