sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — 1.bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önsk- värd, samt 2.inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Utrikespolitiska hinder föreligger inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna och de traditionellt neutrala länderna i . Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överens- stämmelse med säkerhetspolitik. I takt med att samarbetet med övriga länder inom de Europeiska Gemenskaperna byggs ut, bör samma principer för utlandssamverkan och export tillämpas ifråga om dessa länder. Utrikes- och säkerhetspolitiska skäl De säkerhetspolitiska skälen för att kunna tillåta export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel har enligt ut- redningen blivit starkare sedan gällande riktlinjer utarbetades. En förklaring är att säkerhetspolitiska linje inte längre utgör en begränsning för byggandet av relationer där försvars- materiel är en integrerad komponent. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna förhållanden finns ingen målkonflikt mellan den svenska militära alliansfriheten å ena sidan och en reglerad export och inter- nationellt samarbete avseende försvarsmateriel å andra sidan. Behovet av att begränsa export och samarbete av neutralitets- politiska skäl föreligger inte , till skillnad från den tid då gällande riktlinjer växte fram. Rustningskontroll och icke- spridningskontroll är fortfarande tungt vägande argument bakom riktlinjerna. En annan förklaring är det utökade säkerhetspolitiska samarbetet inom EU och med . När det gäller EU har arbetet med att bygga upp en krishanteringsförmåga till stöd för GUSP givit för- svarsmaterielfrågorna ökad betydelse. deltar i FA/LOI- samarbetet till stöd för omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin och i EU:s etablerade för- svarsbyrå. När det gäller har undertecknat en politisk principdeklaration om förstärkt samarbete i försvarsmateriel- och försvarsindustrifrågor. har också som ett av fåtalet länder inkluderats i ett amerikanskt initiativ för säker försvarsmateriel- handel (DTSI). Det har i blivit allt vanligare att tala om ut- rikespolitik och säkerhetspolitik som en enhet. Sammansmält- ningen av utrikes- och säkerhetspolitik är bland annat en följd av det breddade säkerhetsbegreppet och av EU-medlemskap. De försvarspolitiska skälen för att kunna tillåta export och samarbete avseende försvarsmateriel har enligt utredningen också blivit starkare sedan gällande riktlinjer utarbetades. Förklaringen är att export och samarbete är allt viktigare som medel för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel och kompetens. Den förändrade hotbilden mot har resulte- rat i minskade försvarsanslag och därmed minskat utrymme för materielbeställningar. Försvarsindustrin tvingas som följd minska sin organisation, skära ned utvecklingskostnader (bland annat genom internationellt samarbete) och söka exportmöjligheter. Med en inhemsk försvarsindustri – om än reducerad men med interna- tionellt eftertraktad kompetens – ökar möjligheterna att anskaffa, vidareutveckla och underhålla den materiel som försvaret behöver. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Bibehållandet av försvarsindustriell kompetens är också en viktig förutsättning för att kunna anpassa försvaret till nya uppgifter. Regeringens syn på export och internationellt samarbete avse- ende försvarsmateriel framgår av propositioner och skrivelser. proposition Totalförsvaret i förnyelse (prop. 1995/96:12, kap. 8) konstateras att det krävs att de svenska företagen har möj- lighet att exportera och delta i det internationella samarbetet om Försvarsmaktens behov av inhemsk försvarsindustriell kapacitet skall kunna tillgodoses. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10, kap. 15.2) anger regeringen att gynnsamma förutsättningar bör eftersträvas för inhemsk industris deltagande i internationella samarbetsprojekt samt att vikt bör läggas vid att utveckla möjligheterna för inhemsk försvarsindustri att exportera försvarsmateriel. I försvarspropositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, s. 122) framhåller regeringen att internationella materiel- samarbete än mer bör fokuseras på de länder som bäst kan till- godose vårt nationella behov av internationell kompetens för mate- rielförsörjningen och namnger i detta sammanhang FA/LOI- länderna, de nordiska länderna samt . I regeringens senaste skrivelse om strategisk exportkontroll (skr. 2003/04:114, s. 23) finns liknande konstateranden: Det ligger därför i säkerhetspolitiska intresse att slå vakt om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella sam- arbetsländer. Detta ömsesidiga samarbete, inklusive samarbetsprojekt, bygger på såväl export som import av krigsmateriel. Det politiska stödet för företagens exportansträngningar avspeglas i regeringens och de svenska myndigheternas handlande. Export- stödet tar sig uttryck i bland annat minister- och andra högnivå- besök och genom att personal från svenska myndigheter deltar i företagens demonstrationer för potentiella köpare. Från att tidigare haft en företrädesvis understödjande roll i exportstödssammanhang har regeringen i vissa fall blivit en part i internationella överens- kommelser och en aktör. Detta har till exempel märkts genom regeringens bemyndigande till att hyra ut svenska stridsflygplan till och . för- svarsproposition utgår regeringen från att behovet av exportstöd kommer att öka, såväl när det gäller materiel och tjänster som för internationella samarbeten (prop. 2004/05:05, s. 132–133). Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna I gällande riktlinjer anges att export och annan utlandssamverkan endast bör få förekomma när den motiveras av ett materiel- eller kompetensbehov hos det svenska försvaret, eller annars är säker- hetspolitiskt önskvärd. Enligt utredningens bedömning bör försvarspolitiska intressen även fortsättningsvis vägas in vid pröv- ningen i enskilda ärenden, men medgivande av tillstånd bör inte längre vara villkorat mot den svenska Försvarsmaktens behov. Denna bedömning bygger på två skäl. För det första skulle tillämpningen av ett sådant villkor kunna försvåra omstruktureringen av försvarsindustrin på europeisk nivå och motverka det försvarspolitiska målet att bibehålla för- svarsindustriell kompetens i landet. En förutsättning för att i verksam industri skall kunna utvecklas är att företagen också kan exportera materiel som det svenska försvaret för tillfället inte behöver, tvingas prioritera bort eller inte avser att anskaffa. Detta gäller särskilt sedan flera stora företag köpts upp av ut- ländska och multinationella bolag med andra stater än som huvudsakliga kunder. För det andra gör deltagande i EU:s försvarsmateriel- samarbete det olämpligt att villkora tillstånd till just ett svenskt försvarsmaktsbehov. Detta argument gäller särskilt sedan medlemsstaterna etablerat en gemensam försvarsbyrå med uppgift att bland annat identifiera unionens samlade materielbehov mot bakgrund av EU:s åtaganden på krishanteringsområdet. Även om försvarsindustrin i fortfarande har viss betydelse för sysselsättning och därmed också en regionalpolitisk dimension anser utredningen att sådana aspekter inte bör utgöra skäl att tillåta export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel. Det finns emellertid rent näringspolitiska skäl att kunna tillåta export och samarbete avseende försvarsmateriel, enligt utred- ningen. Försvarsindustrins kompetens är en teknologigenerator för hela samhället och inte bara för försvarssektorn. Från den militära verksamheten har en mängd civila produkter och teknologier knoppats av. Exempel på områden där de så kallade spin-off- effekterna har varit betydande är flyg- och rymdindustri, telekommunikation, simuleringsteknik och IT. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna områden, såsom laserteknik och hjälpmedel för kirurgi, har samhället kunnat dra nytta av försvarsindustrins spetskompetens. I den takt som civila produkter och marknader har utvecklats inom ovannämnda områden har deras betydelse i vissa fall blivit större än den militärt inriktade verksamheten. Ett exempel utgörs av den europeiska flygindustrin, vars omsättning år var militär och år civil. De civila tillämpningarna har som följd tagit ledningen i innovations- och teknikutvecklingen på berörda områden. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, s. 127–128) anför regeringen att flyg- och rymdindustrin genom sin forskningsintensiva verksamhet bidrar till tillväxt och internationella position som hög- teknologisk nation. Utredningens förslag angående näringspolitiska skäl bör även ses i ljuset av att gränsen mellan militär och civil forskning och utveck- ling alltmer suddas ut som ett resultat av förändringar i hotbilden. Exempelvis har Europeiska kommissionen lanserat ett program för säkerhetsrelaterad forskning och utveckling. Detta initiativ syftar till att stärka säkerheten i genom att generera nya produk- ter och teknologier för både militärt och civilt samhällsförsvar, men också till att stärka den europeiska industriella basen och dess konkurrenskraft. Utrikespolitikens principer och mål I gällande riktlinjer anges att tillstånd till export och annan utlands- samverkan inte bör medges om det skulle stå i strid med princi- perna och målen för utrikespolitik. Utredningen föreslår ingen ändring av denna riktlinjeprincip. Enligt utredningen bör in- ledningsvis även markeras att också har ett ansvar att inter- nationellt verka för en effektiv exportkontroll. I gällande riktlinjer nämns tre ländergrupper för vilka det inte finns utrikespolitiska hinder för export och med vilka utlandssamverkan i princip får anses stå i överensstämmelse med säker- hetspolitik: de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i samt övriga länder inom Europeiska Gemen- Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna De aktuella skrivningarna innebär att vid pröv- ningen av ansökningar för de länder som ingår i grupperna tilläm- par en positiv presumtion. I ljuset av omvärldsutvecklingen och ovanstående diskussion om skälen att kunna medge tillstånd finns anledning att se över de aktuella skrivningarna. Skälen att fortsatt tillämpa en presumtion för tillstånd är enligt utredningen särskilt framträdande när ärendena rör medlemsstater i EU. Den nordiska gemenskapen är alltjämt beaktansvärd, men eftersom endast ett nordiskt land, som samarbetar med på försvarsmaterielområdet, inte är medlem i EU, blir det aningen konstlat att ange de nordiska länderna som en egen enhet. Utredningen föreslår följaktligen att i stället nämns vid namn i riktlinjerna. Enligt utredningen är det inte längre neutralitetsaspekten som motiverar en fortsatt positiv presumtion angående utan landets nära samarbete med och övriga EU-länder. Utred- ningen förordar vidare att läggs till i uppräkningen av länder för vilka en positiv presumtion bör gälla. Denna förändring motive- ras enligt utredningen av de transatlantiska samarbetsavtalen och omfattande beroende av amerikansk försvarsteknologi. Det bör noteras att utredningens förslag i detta avseende inte innebär någon skyldighet för att medge tillstånd för i rikt- linjerna uppräknade länder eller ländergrupper. Även fortsättnings- vis måste ansökningar prövas från fall till fall. Utredningens förslag till vidareutveckling av riktlinjerna skulle innebära att den svenska ärendeprövningen fullt ut anammar det materielspecifika synsätt som föreskrivs i uppförandekoden. Detta synsätt innebär att man vid prövningen av en ansökan inte bara ser till vilket det tilltänkta mottagarlandet är, utan också tar ställning till hur den aktuella materielen kan komma att användas av slut- användaren i förhållande till riktlinjernas kriterier. Uppförandekodens syn på materielens betydelse skiljer sig något från gällande svenska bestämmelser, men skillnaderna bör inte överdrivas. Riktlinjerna tillåter materielspecifika hänsyn i så måtto att man vid prövningen skiljer på om ärendet gäller KS eller ÖK, en ursprunglig leverans eller reservdelar till denna samt på om Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna ärendet avser materiel av övervägande svensk eller utländsk identi- tet. Vid tillämpningen av riktlinjerna är materielens art en faktor som noga belyses och även beaktas i viss utsträckning i totalbedöm- ningen. Det har blivit brukligt att ge tillstånd till export av viss ÖK, som skall användas för humanitära ändamål såsom minröjning och för civila ändamål såsom trafikövervakning, även om export till mottagarstaten normalt sett inte skulle godkännas. Prövning i enlighet med kodens materielspecifika synsätt ställer större krav på exportkontrollorganisationen, inklusive på under- rättelser om den tilltänkta mottagarens avsikter samt på kunskaper om hur materielen i fråga alternativt kan användas. Utredningen återkommer till detta ur ett organisationsperspektiv i kapitel 6. Leveranssäkerhet är en viktig faktor för att skapa ömsesidiga bero- enden och förtroenden mellan stater på försvarsmaterielområdet. Såväl leveranssäkerhet som respekt för givna leveranssäkerhets- garantier får ökad aktualitet genom att flera europeiska stater, in- klusive , i växande utsträckning bygger sina materielförsörj- ningsstrategier på internationellt samarbete och import, i kontrast till nationell eller självständig utveckling och tillverkning. Leveranssäkerhet är också en viktig faktor för ett lands för- svarsindustri om den skall kunna hävda sig på den internationella marknaden. Regeringar som köper kompletta materielsystem efterfrågar vanligen försäkringar från den exporterande staten om att leveranser av reservdelar, ammunition, ytterligare delserier med mera inte avbryts. Den hårda konkurrensen på marknaden har drivit företag och stater att framhålla att just deras åtaganden om leveranssäkerhet är mer trovärdiga än konkurrenternas. Det finns i princip tre vägar att försäkra sig om leveranssäkerhet, vilka i verkligheten kombineras. Den första vägen går genom upp- byggandet av ömsesidiga beroenden, det vill säga ett materielsam- arbete där berörda länder utvecklar och tillverkar kvalificerade delar i ett vapensystem som länderna var och en för sig knappast kan överta. Länderna blir därmed beroende av varandra för att fullfölja utvecklingen och produktionen. Ett ömsesidigt beroende kan också sägas existera när ett samarbete blivit så pass viktigt för de in- Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna blandade staterna att de är beredda att göra betydande uppoffringar för att bevara det. Begreppet ömsesidiga beroenden gjorde sitt inträde i svensk för- svarspolitik i samband med att internatio- nella samarbeten gavs ökad betydelse och det blev nödvändigt för regeringen att prioritera bland strategiska försvarsindustriella kom- petenser. Den andra vägen till leveranssäkerhet går genom mellanstatliga överenskommelser. Sådana överenskommelser kan vara juridiskt bindande, politiska eller beskrivas som en blandning av politiska och juridiska element. De kan röra ett specifikt vapensystem, men också vara allmänna. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 58) anger regeringen att överenskommelser endast bör ingås efter synnerligen noggranna överväganden och med stor urskiljning, men också att bör kunna tillmötesgå önskemål om sådana så länge de kan tillgodoses inom ramen för de över- gripande kriterierna (s. 58). I de fall där överenskommelser ingås är det från svenskt håll brukligt att understryka att leveranser inte kan ske om export skulle strida mot riktlinjernas ovillkorliga hinder. Ett exempel på en juridiskt bindande och specifik överenskom- melse är när en stat genom avtal förbinder sig att leverera ett stridsfartyg och till detta relaterad materiel och service under vapensystemets hela livslängd. FA/är ett exempel på ett generellt avtal med både politiskt och juridiskt innehåll. Genom att tillträda avtalet har och de övriga fem deltagarna gjort utfästelser om leveranssäkerhet, dock med viss reservation för varandras internationella förpliktelser i händelse av kris eller väpnad konflikt. Även den politiska princip- deklarationen mellan och () är av generell art och innehåller ett avsnitt om vikten av leverans- säkerhet, såväl för regeringarna som för respektive lands försvars- industri. Den tredje vägen att försäkra potentiella köpare om leverans- säkerhet går via nationell policy. I gällande riktlinjer finns en be- stämmelse som innebär en stark presumtion för medgivande av tillstånd till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Presumtionen gäller också för andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna ningar tyder på att flertalet stater särbehandlar följdleverans- ärenden, i praxis eller genom att inkludera en definierad mängd följdleveranser i det ursprungliga exporttillståndet för systemleve- ransen. framstår i en internationell jämförelse relativt en- samt om att ange en positiv presumtion i sitt policydokument. Regeringen tillsatte 1997 en särskild utredare för att analysera den praxis som hade utvecklats i fråga om tillstånd till export av följdleveranser och utifrån analysen lägga fram eventuella förslag för att precisera bestämmelserna. I sitt betänkande (SOU 1999:38) konstaterade utredaren att följdleveranser i praktiken omfattar ett tiotal olika grupper av situationer där det finns ett organiskt samband till en tidigare beviljad export. Rörande följdleveranser förslog utredaren att man skulle föra in ordet sådant i följande mening: Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammuni- tion, som har sådant samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. I den svenska försvarspolitiken har export och internationellt samarbete blivit allt viktigare som medel för att bevara försvars- industriell kompetens i . Mot denna bakgrund ser utred- ningen ett ökat behov för del av att kunna erbjuda leve- ranssäkerhet i olika former. Detta förhållande bör återspeglas i riktlinjerna som en allmän princip. Tillstånd skall dock, liksom är fallet, inte ges på grundval av denna princip om medgivande strider mot internationella förpliktelser. Utredningen anser att en riktlinje om leveranssäkerhet bör base- ras på två element. Den ena omständigheten av betydelse är om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leverans- säkerhetsgarantier för den aktuella materielen. Den andra omstän- digheten är om den tilltänkta exporten har ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. Den senare formuleringen bedöms inte bara täcka in de fall av följdleveranser som nämns i riktlinjerna utan samtliga tio situationer där följd- leveranstänkande tillämpas. 5.3.3Tredjelandsexport och produkter med flernationell identitet Begreppet tredjelandsexport betecknar ett antal olika fall där svensk respektive delvis svensk krigsmateriel inte levereras direkt från till slutanvändaren. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna I princip finns två fall av tredjelandsexport av svensk materiel. Det första fallet är när krigsmateriel tillverkas på licens i ett annat land och detta land exporterar materielen till tredje land. Det andra fallet är när materiel levererats till ett land och detta land vidare- exporterar materielen. I båda fall krävs tillstånd enligt lagen om krigsmateriel. ISP prövar det föreslagna tredje landet utifrån samma riktlinjer som skulle ha använts om svensk krigsmateriel export- erats direkt från . I det andra fallet krävs dessutom att löser det exporterande landet från åtaganden enligt slut- användarintyget. Det finns också två fall av tredjelandsexport av delvis svensk materiel. Det första är när ett svenskt företag exporterar kompo- nenter, såväl mindre delar som delsystem, till ett annat land för in- tegration i ett större materielsystem, som i sin tur exporteras till tredje land. Detta sker ofta inom ramen för avtal, men kan också ske som enskilda affärer. Det andra fallet är när försvarsindustri i och ett annat land tillsammans utvecklar eller tillverkar en produkt och denna exporteras från samarbetslandet till tredje land. Här måste alltid ett godkänt samarbetsavtal finnas. Tillstånd enligt lagen om krigsmateriel krävs också för tredje- landsexport av delvis svensk materiel. ISP prövar det föreslagna tredje landet utifrån de riktlinjer som skulle ha använts om svensk krigsmateriel exporterats direkt från , men också utifrån de särskilda riktlinjerna beträffande internationella samarbeten och produktidentitet, vilka beskrivs närmare nedan. För det första föreskrivs en prövning om det är politiskt lämpligt att inleda ett samarbete med någon (regering, myndigheter eller företag) i den för ärendet aktuella staten. I gällande riktlinjer anges att när det angår avtal med utländsk part om gemensam utveckling eller framställning skall tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna. För det andra finns en riktlinje om politisk inramning. En regeringsöverenskommelse bör träffas om samarbetet är om- fattande och för viktigt och att bör höras innan en överenskommelse ingås. Enligt regeringsformen bör regeringen alltid ta viktigare utrikesärenden till nämnden. En han- tering i förutsätter att ISP har överlämnat det Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna aktuella ärendet till regeringen, eller att frågan väcks tidigare på politisk nivå, till exempel i bilaterala samtal eller i samband med beslut om exportstöd. För det tredje finns riktlinjer som angår själva genomförandet av det internationella samarbetet. Det finns en stark presumtion för tillstånd till utförsel till samarbetslandet, som följer av avtalet under förutsättning att inte ovillkorligt hinder uppstår. Utred- ningen anser att detta i grund och botten är en fråga om leverans- säkerhet. För det fjärde vägleder gällande riktlinjer i fråga om produkter som tillkommit genom internationella samarbeten. Produkter med övervägande svensk identitet bör bedömas med svenska rikt- linjer, medan produkter med övervägande utländsk identitet bör bedömas enligt samarbetslandets regler. Det slutgiltiga beslutet om export kan överlåtas till samarbetsstaten även om produkten har en övervägande svensk identitet när det finns ett starkt svenskt för- svarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd och det är en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet. Svårare fastställa identitet – flernationella produkter Utredningen bedömer att det inte längre kommer att vara meningsfullt att försöka fastställa den samproducerade materielens identitet som övervägande svensk eller utländsk, och på basis av resultatet bestämma vilket lands exportregler som skall tillämpas. Produkter, som tagits fram inom internationella samarbets- projekt, innehåller i ökande grad utvecklingsresultat och kompo- nenter från ett flertal länder. Projekt kan syfta till att utveckla mjuk- eller hårdvara, eller både-och, och ju fler deltagande stater och försvarsindustrier, desto mer uppblandad blir produkten. Ländernas bidrag till produkten kan variera mellan de olika faserna. Till exempel kan utvecklingen av delsystem ske i , medan systemintegrationen och slutmonteringen kan ske i ett annat land. Vidare kan kostnaderna för produktens utveckling respektive till- verkning fördelas enligt olika principer, beroende av respektive lands anskaffningsavsikt. Det finns, enligt utredningen, fortfarande ingen generellt an- vändbar regel eller metod för att bestämma en produkts identitet. De nationella bidragens betydelse för en produkts tillkomst måste Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna mätas från fall till fall.