sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — RAÄ:s verksamhet när det gäller att bevaka och förankra kulturmiljöintresset inom andra samhällssektorer har även betydelse för hur kulturmiljö- området prioriteras i förhållande till andra samhällsområden och därmed för vilka resurser som ställs till områdets förfogande. Att RAÄ för en dialog och har kontakter med , och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller länsstyrelser, länsmuseer, kommuner, universitet/högskolor, andra centrala myndigheter osv. är således en viktig del av dess verksamhet. Sammanfattningsvis anser vi att RAÄ:s roll inom uppdrags- arkeologin innebär att RAÄ har ett nationellt ansvar för att uppdragsarkeologin kännetecknas av hög kvalitet och kostnads- medvetenhet och att det sker en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad och kunskapsåterföring både inom kulturmiljösektorn, till universiteten och till det övriga samhället. Beskrivningen bör kompletteras med att RAÄ skall följa den internationella utvecklingen av uppdragsarkeologin, dvs. ha ett ansvar för den internationella utblicken. För att RAÄ skall kunna fullgöra sina myndighetsuppgifter måste myndigheten ha tillgång till den kompetens som uppgifterna kräver. Detta är av stor betydelse för att myndigheten skall åtnjuta övriga aktörers förtroende och få acceptans för sin verksamhet inom området. Det är inte möjligt eller rimligt att RAÄ:s egen personal skall upprätthålla all den spetskompetens som finns inom kulturmiljöområdet inklusive uppdragsarkeologin. RAÄ har dock ett ansvar för att införskaffa den kompetens som dess uppgifter kräver. Det finns även områden där det är motiverat att RAÄ har anställd personal med specialkompetens. Inom RAÄ pågår ett internt förändringsarbete. Organisationsmässigt har detta bl.a. inneburit att det har inrättats en särskild uppföljningsenhet inom Kulturmiljöavdelningen. Härigenom ställs myndighetens uppföljnings- och utvärderings- arbete i fokus på ett tydligare sätt . Ämbetet har vidare i strategin Kulturarv i tiden formulerat de uppgifter, som skall vara centrala i myndighetens verksamhet . Dessa uppgifter överensstämmer helt med de uppgifter som vi anser skall vara av central betydelse för RAÄ:s verksamhet inom uppdrags- arkeologin. Vi menar att det förändringsarbete som pågår inom RAÄ bidrar till att skapa bättre förutsättningar för att RAÄ skall kunna få den roll inom uppdragsarkeologin, som vi beskrivit ovan. Vi förutsätter att det interna förändringsarbetet leder till konkreta positiva effekter för den uppdragsarkeologiska verksam- heten. Vi menar att det såväl för kulturmiljövården som för samhällsekonomin är av största vikt att åtgärder vidtas för att komma till rätta med de brister som det uppdragsarkeologiska systemet har. och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller Redogörelsen i detta avsnitt avser RAÄ:s uppgifter att på det övergripande planet styra, stödja och samordna såväl den uppdragsarkeologiska verksamheten i stort som länsstyrelsernas verksamhet inom området. I kap. 10 återkommer vi bl.a. till förhållandet mellan RAÄ och länsstyrelserna. Vi går där närmare in på åtgärder som vi anser att det är av särskild vikt att RAÄ vidtar för att stärka länsstyrelsernas ställning inom uppdragsarkeologin och i övrigt bidra till att systemet fungerar bättre i enlighet med dess syfte. 9.4Länsstyrelsernas framtida uppgifter och roll Våra överväganden: Länsstyrelserna handlägger och fattar beslut i uppdragsarkeologiärenden samt utövar tillsyn och följer uppdragsverksamheten i respektive län. Länsstyrelserna skall tillsammans med RAÄ garantera statens åtagande för uppdragsarkeologin i fråga om vetenskaplig och antikvarisk kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet. Länsstyrelserna skall ha en stark och styrande roll i de enskilda ärendena och inom uppdragsarkeologin i länet i enlighet med vad som förutsätts i lagstiftningen på området. Detta främjas inte om ansvaret för urvalsförfarandet överlåts till exploatörerna. Åtgärder för att stärka länsstyrelsernas ställning inom uppdragsarkeologin behandlas i kap. 10. Som framgår av 1 kap. 1 § KML är det en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och ansvaret för detta delas av alla. Det är i första hand länsstyrelserna och RAÄ som från statens sida har att tillvarata detta ansvar.2 Länsstyrelserna svarar för den statliga myndighetsutövningen i länen. Således skall länsstyrelserna verka för att nationella mål, dvs. bl.a. de kulturpolitiska målen och målen för arbetet för kulturmiljön3, får genomslag i länen som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelserna skall främja det egna länets utveckling men också utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhälls- intressen inom myndighetens ansvarsområde. 2Se förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion och förordningen (1997:1771) med instruktion för RAÄ. 1996:97: 3 och prop. 1998/99:114. och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller miljön har länsstyrelserna bl.a. uppgifter i fråga om naturvård och miljöskydd, kommunikationer, regional utveckling samt samhälls- planering och boende.4 Vi har tidigare även pekat på att länsstyrelserna skall verka för en fungerande konkurrens i länen. Som framgår av kap. 5.2 anser vi dessutom att den del av det statliga åtagandet som avser antikvarisk och vetenskaplig kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet inte bör garanteras av den statligt organiserade undersökningsverksamheten utan till- godoses genom länsstyrelsernas och RAÄ:s myndighetsarbete. Med hänsyn till det särskilda ansvar som staten och därmed länsstyrelserna har på kulturmiljöområdet och inom uppdrags- arkeologin samt länsstyrelsernas centrala roll när det gäller att samordna olika samhällsintressen på det regionala planet är det naturligt att länsstyrelserna har ett avgörande inflytande på uppdragsarkeologin och den avvägning som skall göras vid ingrepp i fasta fornlämningar mellan intresset av att bevara fornlämningen och intresset av att utföra ingreppet. Vi ifrågasätter alltså inte att länsstyrelserna även fortsättningsvis skall vara tillståndsmyndighet i uppdragsarkeologiärenden och att de skall utöva tillsyn över och följa uppdragsverksamheten i länet. I sitt förslag till regeringen föreslog revisorer att förutsättningarna för att ge exploatörerna ansvaret för att upphandla arkeologiska utredningar och undersökningar skulle utredas, se 2002/03:RR11. För att länsstyrelserna skall kunna ha en central roll inom och inflytande över uppdragsarkeologin krävs det att myndigheterna inte enbart upprättar kravspecifikationer och beslutar i ärendena utan att de även följer upp ärendena samt kontrollerar och styr hela handläggningen av dem. Främst av detta skäl anser vi att det är olämpligt att överlåta ansvaret för urvalsförfarandet till exploatörerna. En sådan förändring av processen skulle riskera att försvaga länsstyrelsernas inflytande. Tvärtom behöver länsstyrelsernas förutsättningar för att lösa sina centrala uppgifter förbättras och förstärkas. Det kräver bl.a. att de har ekonomiska möjligheter att följa upp och kontrollera samtliga faser av ett arkeologiskt uppdrag. Vi menar att det är av stor betydelse att länsstyrelserna är insatta i och kontrollerar de diskussioner och överläggningar med anbudsgivarna som kan bli aktuella under urvalsförfarandet. Detta är inte en naturlig uppgift för exploatörerna. Dessa har normalt inte den kompetens som 4 1–3 §§ förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller krävs för att värdera hur anbuden uppfyller kraven på innehållslig kvalitet. I det avseendet skulle således krävas insatser från länsstyrelsernas sida även om exploatörerna ansvarade för urvalsförfarandet. Till detta kommer att de olika exploatörernas erfarenheter av anbudsförfarande och därmed deras förutsättningar att tillämpa urvalsförfarandet skiftar högst väsentligt. Det är troligt att länsstyrelserna skulle behöva vara enskilda mindre exploatörer behjälpliga även när det gäller den faktiska tillämpningen av urvalsförfarandet och de ekonomiska överväganden som detta kräver. Vår bedömning är således att även om urvalsförfarandet överlämnades till exploatörerna skulle förfarandet kräva ett aktivt engagemang och betydande arbetsinsatser från länsstyrelsernas sida såväl för att garantera deras styrande roll inom verksamheten som av andra skäl. De eventuella resursvinster som en ändrad uppgiftsfördelning skulle innebära för länsstyrelserna skulle enligt vår bedömning bli marginella. Även detta talar mot att överlämna ansvaret för urvalsförfarandet till exploatörerna. Detta utesluter dock inte att exploatörerna i större omfattning görs delaktiga i länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologi- ärendena. Exploatörer som och har stor erfarenhet och kunskap om upphandlingsfrågor och kan därför vara ett stöd för länsstyrelserna vid tillämpningen av urvalsförfarandet. Om exploatörerna medverkar under länsstyrelsernas handläggning finns vidare förutsättningar för att öka exploatörernas förståelse och acceptans för länsstyrelsernas beslut i ärendena. Som vi tidigare angett är det av stor betydelse för tilltron och inställningen till kulturmiljösektorn och därmed uppdragsarkeologin att kostnaderna för undersökningarna upplevs som rimliga. Detta gäller naturligtvis inte minst i förhållande till exploatörerna, som ju är de som står för kostnaderna. Vi efterlyser därför en ökad delaktighet från exploatörernas sida inom uppdragsarkeologin. Vi återkommer med förslag på åtgärder för att nå detta i kap. 10. De bestämmelser i och KMF som reglerar länsstyrelsernas roll och uppgifter inom uppdragsarkeologin innebär att läns- styrelserna skall ha en styrande och stark roll. Som vi redovisat i kap. 5 visar vår kartläggning av den uppdragsarkeologiska verksamheten och tillämpningen av gällande bestämmelser att länsstyrelserna tillämpar bestämmelserna på olika sätt. Vår utredning bekräftar det som revisorer fann, nämligen att länsstyrelserna allt för ofta är en svag beställare av och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller De undersökande institutionerna har stora möjligheter att bestämma de arkeologiska undersökningarnas omfattning och ambitionsnivå. Vår kartläggning av verksamheten bekräftar vidare det såväl revisorer som RAÄ har konstaterat, nämligen att länsstyrelsernas tillsyn över och uppföljning av verksamheten totalt sett inte heller motsvarar statsmakternas krav. Dessa förhållanden bidrar i sin tur till att länsstyrelserna i praktiken inte har den starka och styrande roll inom uppdragsarkeologin som lagstiftningen förutsätter. Att länsstyrelserna har denna roll är av avgörande betydelse för att det uppdragsarkeologiska systemet skall fungera i enlighet med samhällets intentioner. Åtgärder måste därför vidtas för att stärka länsstyrelsernas ställning inom uppdragsarkeologin. I kap. 10 redovisar vi våra förslag till åtgärder för att nå detta mål. 10Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdrags- arkeologiskt system Våra överväganden: För att åtgärda bristerna i det uppdrags- arkeologiska systemet krävs följande förändringar: en tydligare roll- och ansvarsfördelning inom området en mer aktiv roll för () en starkare ställning inom uppdragsarkeologin för läns- styrelserna en ökad konkurrens om undersökningsuppdragen en utökad förmedling av uppdragsarkeologins resultat även till allmänheten och samhället i övrigt För att nå dessa förändringar bör följande åtgärder vidtas: , allmänna råd m.m. på området bör ses över och revideras. Såväl RAÄ som länsstyrelserna bör aktivt verka för att sådana inställningar och attityder hos länsstyrelserna och deras personal som inte är förenliga med regelverket och uppdragsarkeologins syfte förändras. Länsstyrelserna bör upprätta regionala kunskapsunderlag på det arkeologiska området. RAÄ bör svara för kunskapssammanställningar i fråga om arkeologi på det nationella planet. RAÄ bör utveckla sitt arbete med uppföljningar och utvärderingar på området. RAÄ bör i ökad omfattning ta initiativ till utbildnings- och informationsinsatser inom området riktade till i första hand länsstyrelserna men även till andra aktörer. Länsstyrelserna bör, vid handläggningen av uppdrags- arkeologiärenden, i större omfattning än vad som sker nyttja den samlade kompetensen inom dessa myndigheter Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system samt komplettera den egna kompetensen med kunskap utifrån. Länsstyrelserna respektive RAÄ bör ta initiativ till att olika verksamhetsrelaterade nätverk etableras på regional respektive nationell nivå. Som framgår av kap. 4–9 anser vi att det krävs vissa förändringar för att garantera att uppdragsarkeologins syfte uppnås samt att de arkeologiska undersökningarna håller god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet samt genomförs kostnadseffektivt. De föränd- ringar som vi anser bör ske kan i huvudsak sammanfattas enligt följande: en tydligare roll- och ansvarsfördelning inom området genom bl.a. en bolagisering av den statligt organiserade arkeologiska undersökningsverksamheten en mer aktiv roll för () när det gäller att styra, stödja och samordna den uppdragsarkeologiska verksamheten och länsstyrelsernas verksamhet på området en starkare ställning inom uppdragsarkeologin för läns- styrelserna en ökad konkurrens om undersökningsuppdragen en utökad förmedling av uppdragsarkeologins resultat även till allmänheten och samhället i övrigt Sistnämnda punkt är hänförlig till vår bedömning att uppdrags- arkeologins samhällsuppdrag och syfte har vidgats. I anledning härav har vi föreslagit att det görs ett tillägg i 2 kap. 13 § första stycket lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) som innebär att en särskild undersökning även omfattar viss förmedling, se kap. 7.1. Vi anser dock att det i grunden inte är brister i gällande lagstiftning som är anledningen till att det uppdragsarkeologiska systemet inte fullt ut fungerar på avsett sätt. Den rådande faktiska situationen beror istället på en rad andra faktorer. Dessa kan hänföras såväl till RAÄ, länsstyrelserna och övriga berörda parter som till den obalans mellan makt, ansvar och resurser som blir resultatet av det gällande systemet för urvalsförfarande m.m. Vi har pekat på att intresset av att förändra traditionella arbetssätt är varierande mellan olika länsstyrelser men även mellan exploatörer och undersökare. Vidare har vi kunnat konstatera att kompetensen varierar mellan länsstyrelserna samt att resursläget vid dessa Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system myndigheter generellt är ansträngt. RAÄ:s, länsstyrelsernas och övriga parters agerande beror i sin tur i vissa avseenden på otydliga och ambivalenta uttalanden från statsmakterna. Dessa uttalanden har lett till ytterligare otydligheter i RAÄ:s verkställighets- föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer. För att nå de förändringar av det uppdragsarkeologiska systemet, som vi anser nödvändiga, krävs insatser på flera områden. RAÄ och länsstyrelserna har härvid ett stort ansvar och kan vidta en rad åtgärder för att systemet bättre skall fungera i enlighet med samhällets och statsmakternas intentioner. En förutsättning för att åtgärderna skall få avsedd effekt är att den centrala och de regionala myndigheterna samverkar och interagerar samt att det finns tillräckligt med resurser för deras genomförande. Det är emellertid inte enbart nämnda myndigheters engagemang och medverkan som krävs för att förändra systemet i önskvärd riktning. Vi vill betona att det därutöver krävs att samtliga berörda parter fullgör sina respektive uppgifter i enlighet med gällande bestämmelser samt respekterar varandras roller. Vi har föreslagit att RAÄ:s arkeologiska undersöknings- verksamhet skall bolagiseras. Detta bidrar enligt vår bedömning till en tydligare roll- och ansvarsfördelning inom området. I det följande presenterar vi våra överväganden och förslag till ytterligare åtgärder för att säkerställa att det uppdragsarkeologiska systemet fungerar i enlighet med samhällets och lagstiftarens intentioner. Med hänsyn till direktiven för utredningen har vi härvid koncentrerat oss på åtgärder som RAÄ och länsstyrelserna bör vidta. Vi redogör för dessa åtgärder i kap. 10.1. I kap. 10.2 går vi kortfattat in på betydelsen av exploatörernas och undersökarnas agerande. 10.1Åtgärder som RAÄ och länsstyrelserna bör vidta Som central tillsynsmyndighet skall RAÄ följa det regionala kulturmiljöarbetet och biträda länsstyrelserna i frågor som rör detta. Som tidigare angetts anser vi att RAÄ bör verka på det övergripande planet och endast i undantagsfall medverka vid länsstyrelsernas handläggning av enskilda ärenden. Det är genom övergripande åtgärder men också genom förslag till förändringar eller utveckling av det rådande systemet som RAÄ kan och bör bidra till att länsstyrelserna får en starkare och mer styrande roll Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system inom uppdragsarkeologin, till att konkurrensen om undersöknings- uppdragen ökar osv. Länsstyrelserna själva har ett betydande ansvar för att deras ställning inom uppdragsarkeologin blir tydligare och starkare men även för att t.ex. konkurrensen om undersökningsuppdragen ökar. Härvid är länsstyrelsernas agerande såväl på det generella planet som i det enskilda ärendet av betydelse. 10.1.1Verkställighetsföreskrifter och allmänna råd m.m. För länsstyrelsernas möjligheter att fullgöra sina uppgifter är det av stor betydelse att det finns tydliga regler för hur myndigheterna skall gå tillväga inför beslut om uppdragsarkeologiska under- sökningar samt för hur tillsyn över och uppföljning av uppdragsverksamheten skall bedrivas. Genom att meddela verkställighetsföreskrifter, allmänna råd och sprida goda exempel skapar RAÄ de instrument som länsstyrelserna behöver för att styra verksamheten. För att föreskrifter skall fungera på detta sätt samt bidra till en mer systematisk och likartad handläggning av uppdragsarkeologiärenden vid länsstyrelserna krävs dock att de är tydliga och aktuella. Kravet på tydlighet gäller självfallet även för allmänna råd och andra styrdokument, även om dessa inte är rättsligt bindande. Det måste självklart vara ett minimikrav att allmänna råd m.m. står i överensstämmelse med de bestämmelser som styr verksamheten. Vi vill även lyfta fram betydelsen av att verkställighets- föreskrifter, allmänna råd m.m. omfattar samtliga moment av den sammanhängande process som en arkeologisk undersökning utgör. Detta bidrar till att sådana delar som t.ex. fyndhantering, konservering och - enligt vårt förslag - förmedling även i praktiken behandlas som integrerade delar av uppdragsarkeologin som länsstyrelserna får ett stöd för att styra hela processen. Vi har tidigare poängterat kravspecifikationernas betydelse för länsstyrelsernas möjligheter att styra de enskilda undersökningarna men även den uppdragsarkeologiska verksamheten som sådan. Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system är därför viktigt att länsstyrelserna upprättar kravspecifikationer av god kvalitet i samtliga uppdragsarkeologiska ärenden. Enligt RAÄ:s verkställighetsföreskrifter skall också kravspecifikationer upprättas i varje ärende. är RAÄ:s allmänna råd och rekom- mendationer utformade på ett sätt som ger intryck av att krav- specifikationen inte är ett obligatoriskt moment av länsstyrelsernas handläggning. Det kan inte uteslutas att den diskrepans som finns mellan föreskrifter och allmänna råd m.m. har bidragit till det förhållandet att länsstyrelserna fortfarande upprättar kravspecifika- tioner i begränsad omfattning (jfr redogörelsen i kap. 5.2). Vi har vidare förstått att det råder osäkerhet kring hur detaljerade kravspecifikationer bör vara och vad det är länsstyrelserna skall styra genom dessa. Statsmakterna har betonat vikten av att länsstyrelserna inte överlämnar till institutionerna att bestämma undersökningens omfattning och ambitionsnivå. måste det finnas ett utrymme för de undersökande institutionerna att t.ex. formulera frågor som kan vara relevanta vid en undersökning och lämna förslag på hur frågorna skall besvaras. Vi menar att det är en uppgift för RAÄ att genom föreskrifter, allmänna råd osv. ge riktlinjer för de avvägningar länsstyrelserna skall göra i dessa avseenden och därmed bidra till en likartad handläggning över landet. Under vårt arbete har framkommit att de olika länsstyrelsernas kravspecifikationer och beslut uppvisar stora variationer i fråga om utformning och vilka uppgifter de innehåller. Den samlade bilden är att länsstyrelsernas kravspecifikationer ofta är så summariska och allmänt hållna att det exempelvis inte går att utläsa vad myndigheterna förväntar sig i fråga om ambitionsnivå, vetenskaplig kvalitet i förhållande till kostnader eller hur de olika momenten skall viktas vid en urvalssituation. Beträffande sistnämnda för- hållande kan nämnas att Länsrätten i i en lagakraftvunnen dom , mål nr 1587-04, förordnade att i skulle göra om upphandlingen av arkeologisk utredning med anledning av en planerad ny järnväg på grund av att inte rangordnat eller viktat bedömningskriterierna i förfrågningsunderlaget (krav- specifikationen). Enligt länsrätten innebar de påtalade bristerna att en rättvis jämförelse av anbuden inte kunnat göras. Av utrednings- arbetet framgår vidare att länsstyrelserna i sina beslut sällan redovisar sina överväganden i fråga om avvägningar mellan ambitionsnivå, kvalitet och kostnader eller motiverar sitt val av Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system De påtalade bristerna i kravspecifikationer och beslut främjar inte en fungerande konkurrens. De innebär vidare att undersökare och exploatörer inte alltid förstår grunderna för länsstyrelsernas ställningstaganden och beslut. Detta ger i sin tur en sämre acceptans för länsstyrelsernas beslut och påverkar förtroendet för länsstyrelsernas sätt att fullgöra sina myndighets- uppgifter. För att länsstyrelserna skall ha en stark ställning inom uppdragsarkeologin är det viktigt att myndigheterna har övriga aktörers förtroende och inte kan sägas vara allt för beroende av andra aktörers uppfattning. Genom att RAÄ i tydliga föreskrifter anger vilka uppgifter som skall ingå i en kravspecifikation respektive ett beslut kan RAÄ ställa krav på länsstyrelserna att bli tydligare och upprätta bättre kravspecifikationer och beslut och därmed samordna handläggningen i landet. Det kan noteras att den bestämmelse i RAÄ:s föreskrifter som tar sikte på beslut om arkeologiska undersökningar innehåller en uppräkning av uppgifter, som skall ingå i ett beslut. Bestämmelsen är dock formulerad på så sätt att beslut skall innehålla uppgifterna om det behövs. En sådan formulering bidrar inte till ökad klarhet. Genom verkställighetsföreskrifter, allmänna råd m.m. kan RAÄ verka för att urvalsförfarandet tillämpas i större utsträckning och därmed till att undersökningsuppdragen i större omfattning än utsätts för konkurrens. En viktig förutsättning för att konkurrens skall fungera är att aktörerna så långt som möjligt konkurrerar på lika villkor. I propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140) angav regeringen att sunda spelregler och respekt för regelverket är två fundamentala krav för att en marknad skall fungera på ett från samhälls- och konsumentsynpunkt önskvärt sätt (s. 139). Enligt regeringen finns det ett antal generella krav som spelregler måste uppfylla för att vara effektiva. Från konkurrenssynpunkt menade regeringen att det är tre aspekter som särskilt bör betonas, nämligen att spelreglerna skall vara accepterade, tydliga och förutsägbara. I fråga om att spelreglerna måste vara accepterade avsågs att de skall framstå som rimliga och rättvisa av dem som skall följa dem. Kravet på tydlighet motverkade enligt regeringen att reglerna misstolkas eller tillämpas Åtgärder för att säkerställa ett fungerande uppdragsarkeologiskt system olika för olika aktörer.