sou · GTB320 · 2006-01-01 00:00:00 — dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 kap. 7 a §, av följande lydelse. Tillstånd att använda nummer får förenas med villkor om 1.vilket slag av tjänst som numret skall användas för, 2.faktiskt och effektivt utnyttjande av numret, 3.skälig giltighetstid med förbehåll för eventuella ändringar i den nationella nummerplanen, 4.åtaganden som har gjorts i samband med att tillstånd beviljats enligt 22 §, och 5.skyldigheter som följer av tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av nummer. I lagen (2006:000) om åtgärder mot vissa uppringnings- program finns bestämmelser om att den som fått tillstånd att använda nummer beträffande dessa skall säkerställa att vissa bestämmelser i lagen och som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. Den som enligt 1 § första stycket 2 skall tillhandahålla tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster skall på begäran av en abonnent avgiftsfritt spärra Den som enligt 1 § första stycket 3 eller 4 skall tillhanda- hålla abonnentförteckningar och upplysningstjänster skall behandla erhållen information på ett icke- stycket 3 eller 4 skall tillhanda- hålla abonnentförteckningar och upplysningstjänster skall behandla erhållen information på ett icke- diskriminerande sätt. Den som enligt 1 § skall tillhandahålla en tjänst får i tillämpliga fall åläggas skyldighet att 1. tillämpa gemensamma taxor för hela landet eller tillämpa ett till fast nätanslutningspunkt, visst högsta pris, överstiger ett belopp som är betala för anslutning till det begär att tjänsten ändå skall 2. tillämpa gemensamma taxor för hela landet eller tillämpa ett betala för anslutning till det visst högsta pris, betalningar som är fördelade över betala för anslutning till det betala för anslutning till det betalningar som är fördelade över Taxor som avses i första Taxor som avses i första stycket 2 skall göras allmänt stycket 1 skall göras allmänt Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall 1.se till att tjänsten och det allmänna telefonnätet till fast nätanslutningspunkt uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid, 2.medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användaren, 3.i den mån det är tekniskt genomförbart, tillhandahålla den som mottar nödsamtal lokaliseringsuppgifter, 4.på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke- diskriminerande tillgodose varje rimlig begäran om att lämna ut abonnentuppgifter som inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag till den som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning, 5.avgiftsfritt tillhandahålla en abonnent specificerade telefonräkningar som gäller användning av ett allmänt telefonnät till fast nätanslutningspunkt eller därtill hörande allmänt tillgängliga telefonitjänster, om inte abonnenten har begärt att räkningen skall vara ospecificerad, 6.se till att slutanvändare från andra stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet kan nå svenska nummer, vars sifferstruktur saknar geografisk betydelse, om det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart och den uppringde abonnenten inte av kommersiella skäl har valt att begränsa tillträdet för uppringande från vissa geografiska områden, och 7.i verksamheten ta hänsyn till funktionshindrades behov av särskilda tjänster. 6.se till att slutanvändare från andra stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet kan nå svenska nummer, vars sifferstruktur saknar geografisk betydelse, om det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart och den uppringde abonnenten inte av kommersiella skäl har valt att begränsa tillträdet för uppringande från vissa geografiska områden, 7.i verksamheten ta hänsyn till funktionshindrades behov av särskilda tjänster, 8.på begäran av en abonnent spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer, och 9.avbryta en allmänt till- gänglig telefonitjänst, om fordran mot abonnenten överstiger ett belopp som är angivet av abonnenten på förhand och abonnenten inte begär att tjänsten ändå skall tillhandahållas. Samtal som är avgiftsfria för den uppringande abonnenten får inte anges på dennes telefonräkning. Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndighet het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras och om undantag från fullgöras och om undantag från när det gäller sådana skyldigheter som avses i första stycket 8 och 9 den som enligt 1 § skall tillhanda- hålla en tjänst. Tjänst som avses i 7 § första mer än en gång av att samtal eller nummer skall spärras, får för tjänsten tas ut en ersättning som dock inte får kostnader för åtgärden. Tjänst som avses i 7 § första avgiftsfritt eller mot en ersättning faktiska kostnader för åtgärden. En abonnent skall i samband med att avtal träffas om informeras om sin rätt enligt 7 § stycket 9 ha rätt att under löpande avtalsperiod kostnadsfritt ändra angivet belopp. Att telefonitjänsten avbryts skall inte hindra abonnenten från att ringa nödsamtal eller andra avgiftsfria nummer. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag omfattar två frågor, nämligen kontohavares betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort och konsumentskydd vid modemkapning. Utredningen skall enligt sina direktiv såvitt avser de frågor som behandlas i detta delbetänkande överväga om det behövs någon förstärkning av konsumentskyddet vid modemuppkoppling mot Internet då omkoppling skett utan abonnentens godkännande, s.k. modemkapning. Övervägandena skall grunda sig på en avtalsrättslig analys av de olika situationer som kan bli aktuella. Anser utredaren att skyddet bör stärkas, skall utredaren överväga hur detta lämpligen kan ske. I uppdraget ingår att vid behov föreslå såväl lagändringar som andra åtgärder för att stärka konsumentskyddet på området. Utredaren är oförhindrad att ta upp även näraliggande frågor om det bedöms motiverat. Utredningens direktiv (dir. 2004:10) bifogas som bilaga 1. Utredningen höll sitt första sammanträde och har därefter haft 8 sammanträden. Bland experterna finns företrädare för myndigheter och intresseorganisationer. Utredningen skall enligt sina direktiv samråda med berörda teleoperatörer. Utredningen har tillsänt 43 operatörer som enligt erbjuder tjänster i form av fast eller mobil telefoni i en enkät. Operatörerna tillfrågades i enkäten om sina erfarenheter av modemkapning, särskilt beträffande vidtagna åtgärder och deras effekter. Operatörerna gavs också tillfälle att ge synpunkter på vilka lösningar på problemet som framstår som lämpliga och mindre lämpliga. Utredningens uppdrag och arbete ställning av enkätsvaren bifogas som bilaga 2. Den särskilda utredaren och sekreteraren har vidare sammanträffat personligen med företrädare för flera operatörer. Den särskilda utredaren och sekreteraren deltog i ett referensforum som arrangerades av Stiftelsen för Betalteletjänster. Utredningen har haft flera kontakter med företrädare för departement och telemyndigheter i andra europeiska länder. Genom abonnemang på en särskild tjänst erbjuds privathushåll och företag access, dvs. tillträde, till Internet. Ett företag som erbjuder en sådan tjänst kallas Internetleverantör eller ISP, . I huvudsak finns två former av access till Internet; uppringd access och fast access. Uppringd access sker främst via det kopparkabelbaserade accessnätet som traditionellt används för telefontrafik. För att anslutning till Internet skall kunna ske genom uppringd access måste telefonabonnenten ha ett s.k. modem, som kopplas mellan abonnentens dator och telefonjack. Ordet modem är en förkortning av modulation/demodulation, som betyder över- sättning av digitala signaler till analoga och vice versa. Ett modem kan således definieras som en anordning som möjliggör överföring av digitala data över det analoga telenätet. Genom modemet ringer datorn upp Internetleverantören, som bereder användaren tillträde till Internet via en webbserver. Detta går till så att modemet omvandlar (modulerar) den digitala signalen från användarens dator till en analog signal, som överförs via telenätet. Signalen kopplas därefter till Internetleverantörens modem, som åter omvandlar (demodulerar) signalen till ett digitalt format anpassat till Internet. För att utnyttja modemen hos Internetleverantören effektivt arrangeras dessa i modempooler bestående av ett antal modem. Internetleverantören meddelar abonnenten det telefonnummer och de inloggningsuppgifter som behövs för att använda tjänsten. Abonnenten tilldelas också ett användarnamn och ett lösenord. Anslutning till Internet kan i allmänhet endast ske från det telefonnummer som abonnenten använder när anslutningen tas i anspråk . Detta telefonnummer kallas A-nummer och är kundens fasta telefonnummer vid uppringning till Internetleverantören. Kostnaden för uppkoppling till Internet via modem debiteras i regel enligt samma taxa som för telefonsamtal till nationella geografiska nummer, dvs. 2.2Vad är modemkapning? Med modemkapning avses i detta betänkande att ett uppringnings- program, en s.k. dialler, laddas ned på ett medel för distans- kommunikation, ändrar fjärranslutningen och utan användarens godkännande ringer upp ett nytt nummer till högre kostnad. Begreppet används också för de åtgärder som vidtas för att vilseleda någon att agera så att en dialler laddas ned och ger upphov till sådan uppringning. Det medel för distanskommunikation som drabbas av modemkapning är så gott som alltid en dator. Med fjärranslutning avses för det mesta anslutning till Internet genom det allmänna telenätet eller annat nät med liknande räckvidd, t.ex. mobiltelefoninätet. Uppringning från modem till modem genom det allmänna telenätet är ett exempel på fjärranslutning som inte sker till eller genom Internet. Modemkapning sker i allmänhet genom att en webbplats utformas så att en användare inges uppfattningen att denne genom att klicka på en ruta eller länk avgiftsfritt får tillgång till visst innehåll, när klickningen i själva verket innebär att en dialler laddas ned, kopplar bort den ordinarie fjärranslutningen och ringer upp ett annat nummer. Modemkapning kan även orsakas av en frivilligt nedladdad dialler. Användaren kan t.ex. ha förespeglats att diallern skall koppla om modemet till en viss kostnad, medan diallern i själva verket ändrar fjärranslutningen permanent. Det är fråga om modemkapning även i fall användaren på vars dator en dialler laddats ned härigenom faktiskt fick tillgång till innehållet på webbplatsen, såvida inte användaren uttryckligen ingått ett avtal om ianspråktagande av tjänsten på just de villkor som nedladdningen av diallern kom att innebära. har fört upp ordet modemkapning på sin nyordslista . Enligt nämnden innebär modemkapning att ett företag i smyg och olovligt överför ett uppringningsprogram i någons dator, t.ex. vid besök på företagets webbplats; programmet kapar modemet kopplat till datorn och ringer upp en modempool eller ett betalnummer, vilket medför skyhöga telefonkostnader som modemkaparen olagligen utkräver av modeminnehavaren. På engelska benämns företeelsen i allmänhet modem hijacking, dialler hijacking eller Internet dumping. Med en dialler avses ett uppringningsprogram, dvs. programvara som programmerats att ge upphov till uppringning till ett särskilt nummer. Diallers kan alltså inte endast användas för modemkapning utan även för fullt legitima åtgärder, t.ex. för uppringning till en Internetleverantörs modempool. Alla datorer har ett program för uppringning. Att döma av de klagomål som inkommit till olika myndigheter gjordes diallers inledningsvis främst tillgängliga på webbplatser som tillhandahåller pornografiskt material, men synes diallers i stor utsträckning ha gjorts tillgängliga på webbplatser som riktar sig till barn och ungdomar. Fråga har inte sällan varit om webbplatser som tillhandahåller olika spel eller ger möjlighet till nedladdning av ringsignaler till mobiltelefoner. Sådant tillhanda- hållande av innehållstjänster kan ske legitimt, om det sker i enlighet med ett avtal mellan användaren och innehållsleverantören. En dialler kan även installeras på datorn efter att ha förts över via e-post eller fildelningsprogram. Den som förestår en webbplats lägger ut diallern på servern tillsammans med andra filer som hör till den specifika webbplatsen. Diallern laddas ned på användarens dator när denne klickar på de länkar på webbplatsen som diallern knutits till. Tekniskt sker detta genom att diallern skriver in sin programkod på datorns hårddisk, vilket medför att en ny fjärranslutning läggs till och den ordinarie fjärranslutningen skrivs över. Diallern, som i regel är en exe-fil1, sätts efter nedladdningen automatiskt i funktion genom att ringa upp ett nytt nummer. Vid modemkapning ändras i allmänhet datorns fjärranslutning permanent, så att användarens vanliga uppkoppling till Internet sker genom uppringning till det nya numret. Diallers förekommer emellertid i flera olika utföranden. Vissa diallers ringer upp det nya 1 Executable file, dvs. en filtyp för körbara (exekverbara) filer. numret utan att användaren själv försökt koppla upp sig (s.k. självuppringning). Detta förutsätter naturligtvis att datorn är påslagen och modemet kopplat till telefonjacket. En dialler av den typ som används vid modemkapning har alltså i huvudsak två funktioner: att ändra datorns fjärranslutning och att vid ett eller flera tillfällen ringa upp det förprogrammerade numret. Vissa diallers är dessutom programmerade att stänga av modemljudet, så att användaren inte märker att omkoppling sker. Dessa funktioner förekommer numera inte sällan som en inte- grerad del av andra program. En del diallers kan även uppdateras utifrån, så att ett nytt nummer rings upp efter varje uppdatering. Diallers lägger sig ofta i operativsystemets register, ibland med genvägar till startmenyn och skrivbordet, och kan därför vara svåra för en användare med begränsade datakunskaper att avinstallera. Skulle användaren återställa fjärranslutningen utan att ha tagit bort diallern från datorn, kommer diallern åter att ändra fjärranslutningen. Enligt de klagomål som har inkommit till olika myndigheter kan uppringningen ske till ett utlands- eller satellitnummer, dvs. nummer som föregås av det internationella prefixet 00 och debiteras enligt gällande taxa för sådana samtal (se vidare avsnitt 4.2.2), ett betalnummer, dvs. ett telefonnummer som används för att tillhandahålla innehållstjänster och börjar på 0900, 0939 eller 0944 (se vidare avsnitt 4.1.2), och ett nationellt geografiskt telefonnummer, som rings till vanlig samtalskostnad men prissätts till ett högt belopp per samtal eller av innehavaren av numret (se vidare avsnitt 4.1.3). Tillgång till innehåll på en webbplats kan alltså tillhandahållas inte endast efter uppringning till ett betalnummer, utan även efter uppringning till t.ex. utlands- eller satellitnummer. Det synes endast vara Windows-baserade pc-datorer med webb- läsaren Internet Explorer och telefon- eller ISDN-modem2 som har utsatts för modemkapning. Datorer med bredbandsuppkoppling löper inte risk att drabbas, även om en dialler i och för sig utan användarens vetskap kan installeras på en dator med 2 – en teknik som erbjuder digital överföring för telefoni, data och video genom det befintliga fasta nätet. En bredbandsanvändare som har ett fax- modem anslutet till telefonjacket riskerar att drabbas av modemkapning. Modemkapning innebär att någon med bedrägliga medel förorsakar uppringning till ett visst nummer. Detta är naturligtvis bara ekonomiskt intressant när sådan uppringning innebär intäkter för den som innehar numret eller den operatör som har upplåtit detta åt innehavaren. I syfte att maximera dessa intäkter vidtar den som ägnar sig åt modemkapning åtgärder för att förorsaka så mycket telefontrafik som möjligt till numret. Logiken bakom modemkapning förutsätter alltså att den operatör som har tilldelats numret har rätt till ersättning för den uppringning man lyckats förorsaka, även om detta sker med bedrägliga medel. När det gäller uppringning till t.ex. nationella geografiska nummer finns inte någon sådan rätt beträffande annat än möjligen trafikavgiften, eftersom något avtal om ianspråk- tagande av en tjänst inte föreligger. Detta har inte hindrat att innehavaren av vissa sådana nummer eller operatören som upplåtit detta genom s.k. bluffakturering ändå påstår sig ha rätt till betalning. När det gäller modemkapning till utlands- och satellitnummer har i regel den utländske operatör som för egen eller annans räkning kräver ersättning för teletrafik som förorsakas genom modemkapning ansetts ha rätt till sådan ersättning av den svenske förvalsoperatören med hänvisning till de avtal om internationell teletrafik som ingås mellan operatörer och mellanhänder i olika länder. Med denna tillämpning är den som ägnar sig åt modemkapning i praktiken garanterad ersättning även för brottslig användning av telenätet. Härtill kommer att minutkostnaden för uppringning till vissa avlägsna destinationer med minimal teletrafik från och till inte sällan är mycket hög, vilket gör att den utländske operatör som upplåtit numret kan avstå från en del av ersättningen till innehavaren av numret. Modemkapning som affärsidé kan således sägas bygga på två förutsättningar: att en operatör som medverkar till modemkapning har rätt till ersättning även för uppringning som tillkommit genom brott och att minuttaxan för uppringning till numret överstiger operatörens faktiska kostnader i sådan utsträckning att det anses lönsamt att förorsaka obehörig uppringning till numret. Modemomkoppling med dialler kan användas av en näringsidkare som en betalningslösning för tillgång till innehåll på en webbplats. Operatören avläser från vilket nummer uppkopplingen med diallern har skett och uppkopplingen har varat. Någon identifiering av kunden sker inte, utan fakturering sker i stället av innehavaren av telefonabonnemanget. , numera namnändrat till (nedan Callmedia), har i ett tillsyns- ärende hos yttrat sig angående användningen av modemomkoppling som betalningslösning och har därvid beskrivit förfarandet i huvudsak enligt följande.3 Efter att ha tagit del av information om tjänstens natur, kostnad, vem som tillhandahåller tjänsten och eventuell åldersgräns för nyttjande av tjänsten klickar abonnenten för access till det avgiftsbelagda innehållet. Programvaran (diallern) laddas ned från innehållsleverantörens server. Diallern installeras och startas upp, varefter den kopplar ned abonnentens befintliga, etablerade anslut- ning och skapar en ny fjärranslutning, genom ett betalnummer som via Callmedias växel och innehållsleverantörens (eller dess Internetleverantörs) modempool går ut till aktuell server och ger access till sökt tjänst. Callmedia samlar CDR-data4 som när det är fråga om TeliaSoneras abonnenter vidarebefordras till . Hos skapas fakturor utifrån insamlade CDR-data som sedan skickas till teleabonnenten. I de fall samtalen görs från mobilnäten hanteras faktureringen av respektive mobiloperatör, och kostnaderna hamnar på tele- abonnentens ordinarie faktura för mobiltelefoni. 3Post- och , underrättelse , dnr 03-11401. 4CDR står för . har granskat ett antal webbplatser som har förekommit i anmälningar till verket om obehörig telefonuppringning. Verket har i en PM lämnat en redogörelse för sin utredning och därvid angett bl.a. följande.5 Genom att användaren går in på vissa webbplatser och klickar på länkar där laddas en dialler ned i den egna datorn. Diallern kopplar därefter ifrån den uppringda fjärranslutningen och ringer i stället upp en s.k. modempool, ett utlandsnummer eller ett betalnummer. Denna uppringning läggs sedan till grund för fakturering av abonnemangsinnehavaren, ofta med dataloggar som bevis för att uppringning skett från ett visst nummer (s.k. A- nummeridentifikation). När användaren klickar på någon av de nämnda länkarna kommer det i regel upp ett s.k. extrafönster6 med texten Säkerhetsvarning på skärmen. Extrafönstret är en varning för att användaren håller på att installera ett program som har en elektronisk signatur som operativsystemet Windows inte kan identifiera. Extrafönstret är av samma typ som visas när man vill installera tilläggsmoduler till sin dators operativsystem, t.ex. Adobes pdf-läsare, Real Audios ljuduppspelare och Macromedias Flash-spelare. Dessa tilläggsprogram används bl.a. för att visa nya typer av media och filformat. Extrafönstret med säkerhetsvarning ser i huvudsak ut som Windows normala säkerhetsvarning. Texten ser emellertid ut att ha manipulerats, och lyder: Vill du installera och köra Om du klickar JA så godkänner du villkoren på denna länk, signerat /datum och distribuerat av: DATE . När det finns villkor angivna för att använda tjänsten som erbjuds på webbplatsen ligger dessa ofta på den sida som extra- fönstret lägger sig över. Extrafönstret går ibland att flytta på, men det är fortfarande inte möjligt att rulla ned och läsa villkoren utan att först klicka ja i extrafönstret. Detta för med sig att diallern installeras i datorn och uppkoppling mot betalning sker. Någon information lämnas inte om att följden av att klicka ja i extrafönstret är att omkoppling sker till ett annat telefonnummer. Inte heller lämnas information om att uppkopplingen kommer att 5Konsumentverket, Sammanställning av problemen och rättsliga bedömningar, . 6Enligt Svenska datatermgruppens ordlista bör extrafönster användas för engelskans pop- up window (/dataterm). medföra kostnader och än mindre om hur mycket dessa kostnader uppgår till. Någon information om att en dialler eller något annat program kommer att laddas ned på datorn ges inte heller. Vid verkets granskning avslutades besöket på en webbplats utan att någon av de personer som deltog i granskningen hade upp- fattningen att en uppkoppling mot tjänstens betalsidor hade skett. Verket fakturerades dock för uppkopplingen. Har inställningarna i webbläsaren ändrats till en lägre säkerhets- nivå får användaren över huvud taget inte upp något extrafönster med säkerhetsvarning när denne klickar på en länk av nämnt slag. Installationen av diallern sker då genast. och de kommunala konsumentvägledarna Enligt kom de första samtalen och anmäl- ningarna från konsumenter angående påstått oriktiga telefakturor . Klagomålen gällde ett bolag i , Trom Brom Srom.7 Sedan detta bolag försatts i konkurs har klagomålen i stället kommit att gälla andra bolag. Några av de bolag som varit i fokus är enligt , , ExNet, Svenska Let to Phone, Net och Callmedia. De bolag som anmälts till i detta sammanhang har ofta bytt namn. En rundfrågning hos kommunala konsumentvägledare visade enligt att konsumentvägledarna haft cirka 8 000 förfrågningar gällande modemkapningar rörande ett enskilt bolag under tre månader.8 uppgick antalet klagomål rörande modemkapning och bluffakturor hos konsumentvägledare i 170 kommuner till cirka 2 500 per månad.9 sjönk antalet klagomål till konsumentvägledare rörande uppkoppling till nationella geo- 7Konsumentverket, Historik, modemkapning, . 8Konsumentverket, och , Konsekvenser för konsumenter av konkurrensutsatta marknader – Telemarknaden, 2003:22, s. 55. 9Konsumentverket, Delredovisning ur konsumentvägledarnas statistik- och registreringssystem (Konstat) , . grafiska nummer, medan antalet klagomål rörande uppkoppling till utlandsnummer ökade. Av den statistik som de kommunala konsumentvägledarna för inom systemet Konstat följer att vägledarna vid utgången av 2003 tagit emot cirka 11 300 klagomål beträffande modem- kapningar/bluffakturor.10 tog emot över 1 000 skriftliga anmälningar och långt fler muntliga förfrågningar rörande modemkapning.11 , och Post- och telestyr- elsen har i en rapport till regeringen bedömt att modemkapningar är det enskilt största konsumentproblemet på teleområdet.12 Anmälningar till polis och andra myndigheter