sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare omfattar vård inom social- tjänsten och av missbrukare även dem som inte gjort sig skyldiga till brott och sådan vård kan därför inte regleras uttömmande i lagen. Det samband som motiverar att de villkorade frihetsstraffen, skyddstillsyn och samhällstjänst, regleras tillsammans med fängelse saknas också i praktiken vid böter, villkorlig dom och överlämnande till särskild vård. Enligt kommitténs mening är det därför tveksamt om det finns något egentligt behov av att reglera även verkställighet av böter, villkorlig dom och överlämnande till särskild vård i eller den nya lagen. Det faller inte heller inom ramen för kommitténs uppdrag att föreslå en sådan reglering. Den nya lagen bör således inte reglera verkställighet av några andra påföljder än fängelse och skyddstillsyn samt föreskrifter om samhällstjänst. 5.2.3Lagen skall gälla även vid fängelse som förvandlings- straff för böter och efter undanröjande av skyddstillsyn och villkorlig dom Enligt 15 § bötesverkställighetslagen kan böter på talan av åklagare förvandlas till fängelse i lägst och högst . Det är enligt vad kommittén erfarit mycket sällsynt – om det överhuvudtaget sker – att denna bestämmelse tillämpas. Möjlig- heten till förvandlingsstraff för böter borde kanske därför slopas. Det ankommer dock inte på kommittén att lämna något sådant förslag. Kommittén har därför att utgå från rådande ordning i detta avseende. Bestämmelserna i den nya lagen om den som döms till fängelse bör därför – i enlighet med nuvarande 1 § andra stycket KvaL – gälla också efter beslut om fängelse som förvandlingsstraff för böter. Samma sak bör gälla vid beslut om fängelse efter undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn. Allmänna utgångspunkter för den nya lagen 5.2.4Lagens tillämpning vid förvaring i häkte Inledningsvis bör framhållas att kommittén av tidsskäl inte har gått närmare in på frågan om vilket regelverk som bör gälla för dem som verkställer fängelsestraff på häkte. Att antalet personer som verkställer fängelsestraff på häkte har ökat hänger samman med den ökade beläggningen på anstalterna. Det torde dock inte helt gå att undvika även med en lägre beläggningsgrad att en dömd person får vänta något på en lämplig placering. Enligt ett JO-avgörande (beslut , Dnr 2449- 2003, Initiativärenden om platsbristen vid häkten och anstalter) bör väntetiden i häkte normalt inte överstiga . Detta bör enligt kommittén vara en målsättning. Oavsett vilket regelverk som tillämpas är det viktigt att den dömde får en lämplig placering. Kommittén vill även framhålla vikten av att verkställighetsplaneringen inleds redan under verkställigheten på häkte. Om de regler som gäller i anstalt även skall gälla för dem som verkställer fängelsestraff i häkte torde det innebära kostnads- ökningar. Dels måste häkteslokalerna anpassas och dels krävs en personalförstärkning för att klara bl.a. den ökade sysselsättningen, gemensamheten och hanteringen av utevistelser m.m. Möjligen kan det anses mest logiskt att det avgörande för vilket regelverk som skall vara tillämpligt är var i verkställighetskedjan den dömde befinner sig och inte var han eller hon befinner sig rent fysiskt. I detta sammanhang bör dock beaktas att häktesreglerna nu ses över av Utredningen om en ny häkteslag (Ju 2005:01). Det kan vara så att resultatet av den utredningen kommer att innebära att de skillnader mellan regelverken som finns , om inte försvinner, så i vart fall minskar. I avvaktan på den utredningen anser kommittén att det inte finns anledning till att göra den djupgående analys som skulle krävas för att ta ställning i frågan. 5.2.5Lagen skall inte innehålla bestämmelser om kriminalvårdens organisation Kommitténs lagförslag skall enligt direktiven vara organisations- oberoende och inte bygga på att kriminalvården har en viss myndighetsstruktur. Enligt kommitténs mening bör lagen i möj- Allmänna utgångspunkter för den nya lagen ligaste mån inte heller innehålla några generella bestämmelser om kriminalvårdens inre organisation och struktur. Kriminalvården har med återkommande mellanrum omorganiserats. pågår ett arbete med att samman- foga de olika kriminalvårdsmyndigheterna till en enda myndighet . Det finns anledning anta att kriminalvårdens organisation i takt med förändrade krav och förutsättningar kommer att behöva förändras även . Om detta skall kunna ske på ett smidigt och effektivt sätt bör regler om kriminal- vårdens organisation inte ges i den nya lagen utan i förordning och myndighetsföreskrifter. Generella bestämmelser om kriminalvårdens organisation samt uppgifter och mål finns i regeringens förordning (1990:1018) med instruktion för . Regeringens styrning av organisationen sker genom de regleringsbrev som regeringen utfärdar under varje budgetår. I arbetsordning, som gäller för samtliga myndigheter inom kriminal- vården, ges närmare bestämmelser om organisationen. Det finns också åtskilliga bestämmelser i lagar och förordningar som föreskriver att kriminalvården skall ha en viss organisation eller förutsätter att kriminalvården organiserats på ett visst sätt. Kommitténs förslag skall dock vara organisations- oberoende och i den fortsatta framställningen har kommittén som utgångspunkt att bestämmelser som föreskriver eller förutsätter en viss organisation inte skall ges i den nya kriminalvårdslagen. Det bör dock klargöras i lagen att kriminalvården ansvarar för verkställigheten. Med kriminalvården avses alla de myndigheter som ryms inom kriminalvårdsverket. Kriminalvården kommer enligt vad kommittén erfarit också att bli benämningen på den nya myndighet som skall ersätta de nuvarande myndigheterna inom kriminalvårdsverket. Kommittén använder sig därför i lagtexten av denna benämning. Därmed kan bestäm- melserna i bl.a. 26 kap. 12 § om att övervakningen efter villkorlig frigivning och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av den lokala och i 2 § KvaL om att KVS leder och har inseende över kriminalvården i anstalt utgå. Allmänna utgångspunkter för den nya lagen 5.2.6Överförande av verkställighet från och till Samtliga svenska domar och beslut till en kriminalvårdspåföljd skall verkställas enligt bestämmelserna i den nya kriminalvårdslagen. Den nya lagen skall alltså exklusivt reglera verkställighet av sådana domar och beslut. Det finns dock möjlighet att överföra verkställigheten av det svenska avgörandet till ett annat land. Den möjligheten bör givetvis gälla även . Samma sak gäller möjligheten att i verkställa en utländsk straffrättslig påföljd. Reglerna för överförande av verkställighet, som inte skall förväxlas med utlämning för utredning och lagföring av brott, finns i ett flertal konventioner samt följande lagar och förordningar: lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, förordningen (2003:1179) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, och förordningen (2003:1178) om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder. har också ingått bilaterala avtal med andra länder, såsom och , som möjliggör överförande av verkställighet. kan också komma att verkställa straff som dömts ut av samt FN-tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt i f.d. och . De svenska bestämmelserna finns i lagen (2002:329) om samarbete med och förordningen (2003:69) med samma namn samt i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt. Det finns således åtskilliga bestämmelser som medför att svenska påföljder kan verkställas utomlands och att utländska påföljder kan verkställas i . Även om verkställighet som regel skall äga rum i det land där brottet begåtts och påföljden dömts ut kan den ökade rörligheten över nationsgränser antas Allmänna utgångspunkter för den nya lagen medföra att reglerna om överförande av verkställighet kommer att få ökad betydelse. På grund av den ökade rörligheten kan fler personer med utländsk bakgrund komma att vilja överföras till sina hemländer för verkställighet av en i utdömd påföljd liksom utomlands dömda personer med svensk bakgrund kan vilja bli överförda till för verkställighet här. Närhetsprincipen kan utgöra skäl för att tillmötesgå sådana önskemål från den dömde. Det kan också ligga i svenska intressen att verkställigheten av svenska påföljder äger rum i hemländerna, i vart fall om det kan säkerställas att verkställigheten utomlands fullgörs på motsvarande sätt som i . Inom EU pågår också ett arbete som syftar till ömsesidigt erkännande av medlemsländernas brottmålsdomar och tillnärmning av regler om verkställighet av straffrättsliga påföljder. I förslaget till ny , som är tänkt att träda i kraft , sägs också att det skall föreskrivas europeiska lagar och ramlagar om bl.a. hur det straffrättsliga samarbetet mellan myndigheter inom ramen för verkställighet av beslut skall underlättas. Om detta blir verklighet kan överförande av verk- ställighet inom EU antas ske betydligt mer frekvent än vad som är fallet. Med hänsyn till bestämmelserna i den europeiska arresterings- order som trädde ikraft kan för övrigt också antas att överförande av verkställighet kommer att ske i utökad omfattning . För att peka på möjligheten till överförande av verkställighet utomlands bör i den nya lagen erinras om att det finns särskilda bestämmelser om detta. Vid överförande av verkställighet av en utländsk brottmålsdom till kommer svensk verkställig- hetslagstiftning som regel att bli tillämplig under verkställigheten. Detta bör klargöras i den nya lagen. Det är inte omöjligt att regleringen om överförande av verkställighet kan föras in i kriminalvårdslagen. Innan så kan bli fallet bör en särskild översyn göras av dagens reglering och de frågor som är förknippade med överförande av verk- ställighet till och från . Det faller inte inom ramen för kommitténs arbete att göra en sådan översyn. Kommittén vill dock i detta sammanhang erinra om att det av dagens reglering inte klart framgår i vad mån verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst kan överföras till andra länder, t.ex. i Allmänna utgångspunkter för den nya lagen Enligt vad kommittén erfarit förekommer det inom vissa frivårdsdistrikt ett utbyte med myndigheter i om över- förande medan andra frivårdsdistrikt anser att nuvarande lagreglering inte medger detta. Det skulle enligt kommitténs mening kunna vara lämpligt att införa en bestämmelse som klargjorde att verkställighet av föreskrifter om samhällstjänst får överföras till i vart fall andra nordiska länder. Det får dock anses falla utanför ramen för kommitténs arbete att föreslå en sådan lagändring. 6 Kriminalvården och samhället har det ansetts vara av central betydelse för en framgångsrik kriminalvård att dömda inte skall isoleras från samhället utanför anstalterna. Betydelsen av ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter har observerats särskilt, inte minst i förarbetena till KvaL. I dessa förarbeten slogs fast att den som var intagen i anstalt i princip skulle ha rätt till samhällets stöd- och hjälpinsatser i samma utsträckning som andra medborgare. Kriminalvården skulle därvid utnyttja de resurser för resocialiseringändamål som samhället ställer till förfogande för sina medlemmar i allmänhet, om inte praktiska och organisatoriska förhållanden hindrade detta. Det framhölls dock att kriminalvården måste ta det primära ansvaret för stödåtgärderna när samhällsskyddet kräver det. Kriminalvården skulle således ta huvudansvaret om den dömde omhändertagits på sådant sätt att det hindrade andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift. Vissa grupper av intagna, främst långtidsdömda som betraktades som farliga, ansågs inte helt kunna få tillgång till de stöd- och vårdinsatser som utgör rättigheter för andra medborgare. För att undvika risken för särbehandling av de intagna betonades vikten av att KVS och andra statliga och kommunala organ träffade generella överenskommelser om olika samarbets- och gränsdragningsfrågor. Den avvägning som måste göras mellan intresset att i förhållandevis fria former rehabilitera den intagne och samhällets säkerhetsintresse betonades i lagstiftningsarbetet. Vidare framhölls att det borde framgå av lagen att frivården i möjlig mån skall delta i rehabiliteringsarbetet redan under den intagnes anstaltsvistelse och att kriminalvårdsarbetet måste bedrivas i nära samverkan med andra myndigheter och organ. Detta ledde till bestämmelserna i 4–5 §§ KvaL om frigivningsförberedelser och samverkan som i stort sett fortfarande gäller. I lagstiftningsärendet uttryckte farhågor för samarbetet mellan olika myndigheter. Utskottet ansåg att dittillsvarande erfarenheter visade ett klart behov av fastare former för samarbetet mellan samhällets olika vårdgrenar. Tillkomsten av bestämmelsen i 5 § undanskymde enligt utskottets mening problem om ansvarsfördelning och kostnadsfördelning mellan olika vårdområden. Utskottet framhöll vikten av att uppmärksamhet ägnades åt utarbetandet av speciella former på lokal, regional och central nivå för kontakt och samverkan. Dessutom borde frågeställningar om ansvars- och kostnadsfördelning klarläggas så att inte samarbetet försvåras av oklarheter i sådana avseenden. En helhetslösning ansågs inte kunna nås enbart genom ett intensifierat samarbete mellan berörda organ. Istället krävdes enligt kommittén överväganden om riktlinjer i stort för skilda samarbetsformer och de olika frågeställningarna behövde sättas in i ett större samman- hang som gällde samhällets samlade insatser mot brott. Ungefär som arbetet med att ta fram KvaL pågick inrättades BRÅ som en fristående myndighet (). BRÅ fick till uppgift att just verka för en sådan samordning av samhällets och enskildas insatser mot brott som uttalade sig om. I förarbetena anfördes att myndigheten borde följa och fördjupa den samordning som skedde mellan kriminalvårds- myndigheterna samt socialvårds-, arbetsmarknads- och utbild- ningsområdena. BRÅ tog också initiativ till en sådan samordning. avtog dock samordningsarbetet och BRÅ:s samordnande roll i det brottsförebyggande arbetet blev allt mindre. togs beslut om att andra myndigheter inte skulle vara representerade i . Istället inrättades inom BRÅ en särskild samverkansdelegation med företrädare för bl.a. DV, RÅ, KVS och . Delegationen fick inte någon samverkande eller samordnande roll i praktisk mening, utan inriktade sig främst på kunskaps- och informationsverksamhet. Regeringen uttalade i prop. 1992/93:170 att BRÅ borde utvecklas till ett kvalificerat expertorgan i kriminalpolitiska frågor under regeringen. Huvudansvaret för det praktiska brottsföre- byggande arbetet låg enligt regeringen på andra myndigheter än BRÅ, i huvudsak polisen. Det ansågs därför naturligt att polisen skulle ta ett större ansvar för samordningen av de brottsföre- Enligt regeringens mening fanns det då inte längre samma behov för BRÅ att ha en fast organisation i form av en särskild samverkansdelegation. Regeringen ansåg därför att den borde avvecklas, vilket också skedde. I den nya instruktion som BRÅ fick gavs inte BRÅ någon uttrycklig samordnande eller samverkande uppgift. I (SOU 1981:90) delbetänkande Frivårds- påföljder framhölls att frivårdens hjälpande uppgift måste ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållanden som gör särskilda hjälpåtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter. I praktiken förmedlar frivården inte bara kontakt med andra samhällsorgan, utan försöker genom intensiv övertalning få dessa organ att ta sig an kriminalvårdsklienterna. För denna övertalningsverksamhet erfordras ändamålsenliga rutiner av både formell och informell art. Hur dessa rutiner skulle se ut ansågs av kommittén bäst bedömas av administrerande och verkställande myndigheter inom kriminalvården och andra samhällsorgan. Om frivårdens hjälpinsatser skulle upphöra och frivårdsklientelets på lika villkor skulle konkurrera med andra, riskerar de att komma sist i kön, eftersom de har svårt att hitta i samhället och få sina behov tillgodosedda. Detta ansågs utgöra förklaringen till den positiva särbehandling av frivårdsklienter som utgör ett undantag från normaliseringsprincipen. Behovet av denna särbehandling skulle enligt bestå. 1982/83:85 anslöt sig dep.chefen i allt väsentligt till de nämnda synpunkterna. anförde vid riksdags- behandlingen att frågan om i vilken utsträckning det finns anledning att bygga ut ett mera formbundet samarbete med andra myndigheter, t.ex. , liksom frågan om ansvars- fördelningen mellan myndigheterna kontinuerligt fick bevakas framförallt från KVS sida. Utskottet ansåg att det härutöver inte behövdes något särskilt uttalande från statsmakternas sida. ansåg i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:76) Verkställighet av fängelsestraff att de intagna i allt väsentligt får den samhällsservice som omständigheterna tillåter och att normaliserings- principen borde gälla även i fortsättningen. Anstaltspersonalen skall således även i fortsättningen klarlägga de intagnas behov av kontakter med olika institutioner i samhället och förmedla de erforderliga kontakterna. Härefter ankommer det på de olika samhällsorganen utanför anstalterna att tillhandahålla de åtgärder som erfordras på samma villkor som för andra vård- eller hjälpsökande. Dessa samhällsorgan har också att svara för kostnaderna för åtgärderna. Skulle förhållandena vara sådana att kriminalvårdens ansvar för att en intagen inte avviker eller begår nya brott berörs, måste kriminalvården givetvis ta ansvaret härför. Sålunda måste kriminalvården exempelvis stå för bevakningen av en intagen som vårdas på ett sjukhus i den allmänna sjukvården. För många intagna, dock inte långtidsdömda på riksanstalter, innebar kriminalvårdsreform en öppnare anstaltsmiljö med bättre möjligheter till besök från utomstående och tillfällig vistelse utanför anstalt. Som tidigare antytts var ett skäl till detta att låta de intagna på ett bättre sätt komma i åtnjutande av samhällets service och stödåtgärder samt förbereda de intagna för en samhälls- anpassad tillvaro efter straffets fullgörande. gavs också större möjligheter till verkställighet av kriminalvårdspåföljder i frihet och vistelse utanför anstalt, bl.a. genom införande av regler om kontraktsvård, samhällstjänst och IÖV. Även en del av de som dömdes till långa fängelsestraff gavs större möjligheter att upprätthålla en god kontaktyta mot samhället. Med anledning av kritik från och de s.k. Malexander-morden beordrade generaldirektören för Kriminal- vårdsstyrelsen i en skrivelse samtliga myndighets- chefer att förvissa sig om att man hade erforderlig kontroll över långtidsdömdas utevistelser. KVS tillsatte också en arbetsgrupp, permissionsutredning, som lämnade rapporten utevistelser. Enligt rapporten fanns det brister i det dåvarande regelverket och den praktiska tillämpningen. Lagstiftningen på området ansågs tillfredsställande, men föreskrifter borde i vissa delar arbetas om. Den främsta kritiken gällde att den praktiska tillämpningen av regelverket varit alltför generös samt att det förelegat brister i intern planering, kontroll och uppföljning. Enligt arbetsgruppen krävdes det stramare tillämpning, bättre kontroll och minskad volym av utevistelser. Rapporten ledde till en rad ändringar i KVS tillämpnings- föreskrifter om vistelse utanför anstalt och strängare villkor för de långtidsdömda. Den förändrade situationen för de långtidsdömda har bidragit till fokusering på frågor om förhållandet mellan kriminalvården och samhället. Det har bl.a. påtalats att det bör undvikas att en intagen blir villkorligt frigiven utan grundliga frigivningsförberedelser efter att ha vistats i anstalt. I KVS rapport (2000) föreslogs bl.a. att tydligare ansvarsgränser mellan olika huvudmän bör framgå av lag och att kontaktpersoner mellan olika myndigheter bör utvecklas som ett sätt att garantera samarbete. I BRÅ:s rapport (2001:2) Från anstalt till livet i frihet, Efter muck, ansåg författarna att kriminalvården bör finna bättre former för att utveckla samarbetet mellan anstalt och frivård i syfte att underlätta övergången till ett liv i frihet samt att frivården skulle kunna ha en samordnande roll när det gäller samverkan mellan olika myndigheter som handlägger ärenden rörande frivårdens klienter. I rapporten sägs också att sekretess mellan och frivården medför att klienterna måste ge sitt samtycke till att frivården skall kunna kontakt ta kontakt med . I samband med att det infördes möjlighet att få vistas utanför anstalt genom fotboja även infördes också en bestämmelse i 33 § KvaL om intensifierade och strukturerade frigivningsförberedelser. I förarbetena anfördes bl.a. att det är de vanliga samhällsorganen som ansvarar för de intagnas behov av arbete, vård, bostad m.m. på samma sätt som för medborgare i allmänhet. Kriminalvården har inte till uppgift att tillgodose sådana behov och har inte heller resurser för detta. Däremot krävs att kriminalvården på ett aktivt sätt verkar för att sådana behov identifieras och, i möjligaste mån, tillgodoses. Detta innebär att kriminalvården måste förmedla kontakter mellan den intagne och olika samhällsorgan men också att kriminalvården måste vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbetet med de andra huvudmännen. För alla intagna bör gälla att den aktuella frigivningssituationen utreds och att erforderliga kontakter med andra myndigheter, organisationer och enskilda personer tas. Syftet bör vara att, när behov finns, hjälpa den intagne att bygga upp fungerande nätverk både av social och samhällsstödjande karaktär. I normalfallet är det den intagne som rent faktiskt skall ha kontakterna med andra myndigheter och organisationer. Endast om detta inte är möjligt skall kriminalvårdens personal vara beredd att inta en mer aktiv roll. I en rapport om hinder och möjligheter inför en bättre frigivning, författad av företrädare för och inom ramen för projektet frigivning, framhölls att kriminal- vården och andra myndigheter, som bör vara aktiva i frigivnings- processen, skulle kunna använda frivilligkrafter i ännu större utsträckning än vad som sker . En lekmannaövervakare eller annan frivilligs insats innebär enligt författarna en kontinuitet i den intagnes liv där många myndighetspersoner kan bytas ut eller skifta från gång till gång. Vidare borde det omgivande samhället göras mer involverat i kriminalvårdens arbete. De instanser som bäst klarar av en uppgift borde utföra den, oavsett om det sker utanför eller innanför murarna. För att detta skulle kunna ske krävs en större tillgänglighet och samspel, både från kriminalvårdens och andra instansers sida, där bl.a. ett Visionsrum kan vara en lösning. Författarna säger vidare att det finns betydande brister i samverkan och helhetssyn mellan myndigheternas olika delar samt mellan myndigheter och organisationer i frigivnings- processen. Detta skapar en fragmentiserad och för den dömde svårförståelig situation vilket utgör ett hinder för integrering i samhället. Det nämnda Visionsrummet är en idé framtagen av . Syftet med visionsrummet är att motverka den isolering från samhället som sker under anstaltsvistelsen och som medför att den intagne får allt svårare att återvända till ett fungerande socialt liv. Målet är att lyfta in samhället på ett konstruktivt sätt i fängelserna genom att göra det möjligt för olika intresseföreningar, fackföreningar, arbetsgivare, ideell verksamhet och företrädare för andra myndigheter att finnas och synas inne i fängelserna. Visionsrummet skulle öka möjligheten att hitta något som engagerar den intagne.