sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Ofta skall olika myn- digheter vidta samma åtgärd utan att programmen anvisar hur ansvaret skall fördelas eller hur arbetet skall samordnas. Ett ytterligare problem vid genomförandet är att programmen inte tydligt anger vilket resultat som förväntas uppnås. Enligt förslaget ovan blir det nödvändigt att visa vilket resultat som avses uppnås med respektive åtgärd. Därigenom finns inte samma behov av att fördela och samordna ansvaret för olika åtgärder. Även om åtgärdsprogrammen också i övrigt kan förväntas bli tydligare än de ovan nämnda för och , så får man utgå från att det uppstår oklarheter även framöver. Det kan också finnas behov att kunna utöva påtryckning i de fall en åtgärd inte vidtas. Dessutom finns ett stort behov av att tydligare än ange vem som skall kontrollera att bestämmelserna i ett åtgärds- program får förväntat resultat och hur en myndighet skall agera när avvikelser upptäcks. Det senare berör således inte genomdrivande av åtgärder, utan är ett led i ett normalt genomförande av miljö- kvalitetsnormer. 4.10.4Vem skall kontrollera att åtgärdsprogrammet får förväntat resultat? Utgångspunkten för vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten är att det skall vara en ständigt pågående planeringsprocess. I vattenförvaltningsförordningen anges därför i viss utsträckning hur åtgärdsprogram skall följas upp. Vattenmyndigheterna skall bl.a. lämna olika typer av underlagsrapporter till som i sin tur skall rapportera vidare till . Bland annat skall en interimsrapport med en beskrivning av hur långt genom- förandet av det planerade åtgärdsprogrammet har framskridit ha tagits fram efter offentliggörandet av varje förvalt- ningsplan för ett avrinningsdistrikt eller uppdatering av sådan. Även enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft har visst rapporteringsansvar, vilket följer av EG-direktiven för luftkvalitet. Bland annat skall Natur- vårdsverket rapportera om hur åtgärdsprogram och planer enligt artikel 8.3 framskrider. Det finns däremot inte något direkt krav för den myndighet som fastställt ett åtgärdsprogram att till rapportera om hur arbetet med åtgärdspro- gram fortskrider. Utifrån de ramar som finns i EG-direktiven och förordningarna om miljökvalitetsnormer pågår ett arbete med att organisera hur programmen skall följas upp och resultaten övervakas. Denna utveckling bör såsom i stor utsträckning kunna ske genom förordningar och föreskrifter. Som komplement till det gemen- samma ansvaret för myndigheter och kommuner att så långt det är möjligt säkerställa att miljökvalitetsnormer inte överträds och att följa åtgärdsprogram finns dock behov av ett mer tydligt ansvar för genomförandet av åtgärdsprogram. Jag föreslår därför att en ny regel införs i 5 kap. 9 a § enligt vilken regeringen skall besluta att en myndighet eller kommun skall ha det övergripande ansvaret för samordning och kontroll av åtgärder enligt åtgärds- program. Denna samordnings- och kontrollmyndighet bör ansvara för att bedöma i vilken mån en tidigarelagd omprövning av program skall ske. Lämpligt vore att det organ som upprättat förslaget till åtgärdsprogrammet, dvs. länsstyrelser och vattenmyn- digheter, också ges ansvar för att samordna arbetet med att genomföra det liksom att övervaka att åtgärderna vidtas enligt de tidsramar som föreskrivits samt följa vilka miljöeffekter åtgärderna ger. Däremot bör inte detta ansvar kunna delegeras, på så sätt som föreslås för upprättande av förslag till åtgärdsprogram. Regeringen bör även i förordning uppdra åt eller annan lämplig myndighet att övervaka samordnings- och kontrollmyndigheternas arbete. Till eller annan myndighet bör samordnings- och kontrollmyndigheten regelbundet rapportera hur långt genomförandet av åtgärdspro- grammet kommit samt i vilken mån åtgärdsprogrammet bedöms kunna medföra att miljökvalitetsnormerna uppfylls och bibehålls. Om samordnings- och kontrollmyndigheten eller Naturvårds- verket (eller annan myndighet som regeringen bestämt) finner att det finns behov av att ompröva åtgärdsprogram, skall de initiera ett sådant arbete. eller vattenmyndighet kan påbörja detta arbete själva. får vända sig till den myndig- het som skall upprätta förslag till åtgärdsprogram och begära att sådant arbete påbörjas. Regeringen eller den myndighet regeringen som beslutar bör få meddela ytterligare föreskrifter om hur genomförandet av ett åtgärdsprogram skall kontrolleras, hur resultaten av sådan kontroll skall redovisas samt om omprövning och mindre ändringar av åtgärdsprogram. Detta föreslås klargöras genom ett bemyndigande i den föreslagna 5 kap. 9 a § . 4.10.5Genomdrivande av åtgärder riktade mot myndigheter och kommuner Vilka påtryckningsmedel kan samordnings- och kontrollmyndig- heten behöva för att få eventuellt passiva myndigheter och kom- muner att vidta de åtgärder som ålagts dem enligt åtgärdsprogram- met ålagts? får den fastställande myndigheten förlita sig på att myndigheter och kommuner genomför de åtgärder de åläggs samt på sådana instrument som anmälan till justitieombudsmannen och granskning. För ett rättsligt genomförande av miljökvalitetsnormer är detta inte tillräckligt utan då förutsätts att det finns verktyg för att genomdriva de åtgärder som behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas och bibehållas. Det inbegriper att det finns någon form av påtryckningsmedel mot myndigheter och kommuner som inte fullgör vad som åligger dem enligt ett åtgärdsprogram. Frågan om möjligheten att utöva påtryckning på myndigheter och kommuner är av generell natur. Den kan inte enbart kopplas till genomdrivandet av åtgärder i ett åtgärdsprogram. Det är en fråga om hur makten mellan EU:s institutioner, , regeringen, myndigheter och kommuner skall fördelas. För att eventuellt förändra denna struktur behövs ett mycket bredare mandat än vad denna utredning har. Den pågående utredningen inom (Fi 2003:02) har till uppgift att bl.a. utreda relationen mellan staten och kommunerna och kan förväntas beröra generella frågorna om förhållandet mellan staten, myndig- heter och kommuner som kan bli applicerbara på frågor kring genomförande av åtgärdsprogram. Även om det går att hitta exempel inom vissa rättsområden på sanktioner för att driva igenom skyldigheter för exempelvis kommuner, t.ex. avgift för kommuner som inte efterlever laga- kraftvunna domar, har jag inte sett att det är möjligt att inom denna utrednings ram närmare undersöka den typen av sanktioner. Mot bakgrund av det begränsade mandatet och den knappa tiden för utredningen, har jag två förslag till påtryckningsmedel för att genomföra åtgärdsprogram. Det ena är att såsom föreslagits i avsnitt 4.9.8 och 4.9.9 utvidga den statliga kontrollen i 12 kap. PBL – prövning och regeringens möjlighet och i vissa fall skyldighet till planföreläggande – till att även gälla åtgärdsprogram. Det andra är att regeringen skall utpeka en myndighet med ansvar för samordning och kontroll av åtgärdsprogram samt en myndighet med ansvar för en mer övergripande kontroll. Finns det då inte utrymme för att använda andra typer av påtryckningsmedel än piskor i form av olika typer av sanktioner? Det skulle naturligtvis vara möjligt att på ett tydligare sätt än designa ekonomiska incitament för att genomföra faktiska åtgärder enligt ett åtgärdsprogram. Denna typ av instrument (t.ex. liknande Klimatinvesteringsprogrammet KLIMP eller Lokalt investerings- program LIP) kan inte användas för att uppfylla kraven på ett säkert rättsligt genomförande men skulle med ett väl genomtänkt upplägg kunna ha stor betydelse för det faktiska genomförandet av åtgärder. Systemet med genomförande av miljökvalitetsnormer genom åtgärdsprogram är nytt och de många frågetecken som varit betecknande för de första årens arbete har i stor utsträckning rört finansiering. Detta är frågor som inte täcks av denna utredning. Det bör dock uppmärksammas att behov av att använda påtryck- ningsmedel är mindre i de situationer ansvaret samt finansieringen för myndigheter och kommuners arbete är tydligt. 4.10.6Genomdrivande av restriktioner och åtgärder riktade mot enskilda Genomdrivandet av bestämmelser i ett åtgärdsprogram som riktar sig till enskilda skiljer sig inte från alla de andra föreskrifter som finns enligt . Tillsynsmyndigheterna har enligt 26 kap. till uppgift att på olika sätt kontrollera och med de instrument de har till sitt förfogande driva igenom att de efterlevs. Tillsynsansvaret gäller även i förhållande till myndigheter och kommuner i egenskap av verksamhetsutövare omfattas av före- skrifter. För att föreskrifterna skall vara straffsanktionerade måste tillägg göras i 29 kap. . har i sitt senaste betänkande beskrivit möjligheterna att straffsanktionera före- skrifter som meddelats av annan än regeringen. Slutsatsen är att fängelse då inte kan ingå i straffskalan. Strafföreläggandet i 29 kapitlet exempelvis genom en ny 9 a § kunna ha följande lydelse: Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om försiktighetsmått som med stöd av 5 kap. 5 § meddelats i åtgärdsprogram. Till ansvar enligt denna paragraf döms inte, om ansvar kan ådömas enligt 1 eller 2 §. För att fängelse skall kunna ingå i straffskalan skulle således regeringen behöva fastställa samtliga åtgärdsprogram. Enligt mitt förslag kommer regeringen ofta men inte alltid att besluta om åtgärdsprogram. Att ha skilda straffskalor för olika åtgärdsprogram är inget jag ens övervägt. 4.11Behov av nya åtgärder För att undvika behovet av att använda extraordinära krav enligt föreslagen 2 kap. 7 a § bör andra genomförandeinstrument utvecklas. Dessa bör baseras på att incitament till förbättringsåt- gärder skapas. Instrument som bör vidareutvecklas är förbättrings- överskott, förbättringsfond och olika samverkanslösningar, bl.a. genom att avtal om förbättringar kan slutas mellan en myndighet och en grupp aktörer. Genom en ny bestämmelse i 5 kap. 5 a § andra stycket ges möjlighet till dispens under vissa förutsättningar från de före- skrifter som meddelas i ett åtgärdsprogram. Miljöresultatet får dock inte blir sämre än vad som uppkommer vid tillämpning av föreskrifterna. Möjligheten till dispens är ett sätt att skapa flexibilitet i åtgärdsarbetet och främja kreativa lösningar. 4.11.1 Finns det behov av nya åtgärder? I avsnitt 1 redogjordes för två olika strategier för genomförande av miljökvalitetsnormer, genomförande genom baskrav (framför allt de krav som normalt följer enligt 2 kap. ) eller genom extraordinära krav. Jag har i första hand förespråkat ett genom- förande med baskrav och föreslagit olika sätt varigenom detta kan utvecklas. Men för att det skall finnas en möjlighet att rättsligt genomföra miljökvalitetsnormer har jag även föreslagit att extra- ordinära krav skall ställas i de fall genomförandet genom baskrav inte är tillräckligt. På hotar extraordinära krav befintliga verksamheters möjlighet att bedrivas och utvecklas. Det finns såsom beskrivits i avsnitt 4.2.7 flera skäl till att i möjligaste mån undvika användningen av extraordinära krav. I vilken mån extraordinära krav kommer att behöva användas är beroende av dels hur stora förbättringar som kan åstadkommas genom att genomdriva de krav som gäller enligt och som inte är direkt kopplade till miljökvalitetsnormerna, dels i vilken mån förbättringar kan drivas fram genom användning av andra instrument. Det finns därför starka skäl till att utveckla inci- tamentsbaserade instrument i . Att utreda om det behövs skapas utrymme för andra typer av åtgärder än sådana som finns tillgängliga , har varit en av upp- gifterna för denna utredning. I utredningsdirektiven anges att särskilt möjligheten att använda resultatbaserade åtgärder där de närmare formerna för genomförandet överlämnas till dem som åtar sig uppgiften, skall undersökas liksom annan möjlig användning av avtal i åtgärdsprogram. 4.11.2 Instrument baserade på incitament ställer krav på enskilda att vidta olika typer av hänsyn och försiktighetsmått. Dessa krav kan genomdrivas med hjälp av olika typer av maktmedel. Det är således främst fråga om offentlig- rättsligt tvingande regler. Instrument som baseras på incitament innebär i stället att enskilda personer stimuleras till ett visst för- hållningssätt, och inkluderar inte på samma sätt tvång och maktmedel. Enskilda ges möjlighet att välja att utnyttja instrumenten men är inte skyldiga att göra det. därigenom främja kreativa lösningar som svårligen låter sig regleras fram genom tvingande lagstiftning. Genomförandet av miljökvalitetsnormer innebär som sagt en mycket hård styrning i situationer när de inte uppfylls, något som visat sig ge behov av att utveckla nya typer av instrument. Utvecklingen i belyser detta väl. Den amerikanska luft- vårdslagens traditionella utsläppsreglering kompletterades efterhand med bl.a. en rad olika system för handel med utsläpp samt möjlighet att i områden med förbud mot ytterligare försämring av miljökvaliteten, använda förbättringsöverskott (offset). Syftet var att genom ekonomiska incitament skapa flexibilitet som de totala utsläppen inte fick öka utan tvärtom kunde minska. Instrument som baseras på incitament saknas nästan helt i miljö- balken. Däremot används ekonomiska instrument på många olika sätt i miljöarbetet som kan ha stor betydelse för arbetet att genomföra normerna utan att vara direkt kopplade till genom- förandet av normerna. Exempel på denna typ av instrument är miljöstödet till lantbrukar för att inte odla inom skyddszoner till vattendrag och bidrag för restaurering och nyanläggning av våt- marker. Försöket med trängselskatter i har visserligen inte i första hand tillkommit för att hantera miljökvalitetsnormerna men kan på samma sätt komma ha betydelse även i detta hänseende. I syfte att komplettera dagens offentligrättsliga instrument bör det i införas instrument som baseras på incitament. Syftet är således att göra systemet mer flexibelt utan att motverka att miljökvalitetsnormen uppfylls. Nedan följer en kort beskrivning av några sådana instrument som jag ser är möjliga att utveckla. Jag har ovan redan presenterat ett förslag till att utveckla den nuvarande regleringen i av förbättringsöverskott 16 kap. 5 § andra stycket genom en ny regel i 2 kap. 7 b § . Genom kravet på överkompensation för nya utsläpp i ett område där normerna riskerar att överträdas kan förbättringsöverskott medföra ökade möjligheter att genomföra miljökvalitetsnormer och därigenom minimera behoven av att ställa ytterligare förbättringskrav. Jag vill dock gå längre än så. Nedan beskrivs kort hur ett system för avgifter kan utformas som kan komplettera användningen av förbättringsöverskott. Vidare beskrivs hur enskilda eller en grupp verksamhetsutövare genom avtal med en myndighet eller genom dispens från bestämmelser i åtgärdsprogrammet, skulle kunna ersätta programmets krav på förbättringar med ett mer presta- tionsinriktat åtagande. Utredningens tidsram har dock inte med- gett att dessa förslag kan preciseras. 4.11.3 Samverkan om försiktighetsmått liksom de föreslagna åtgärdsprogrammen ställer olika typer av krav som riktar sig till den som bedriver eller skall bedriva verksamhet eller vidta åtgärder. Även om kraven ställs generellt till en obestämd grupp adressater är de utformade så att var och en av adressaterna skall uppfylla kraven. Det finns några få möjligheter i att ställa krav på en grupp verksamhetsutövare. Exempelvis kan i tillstånd föreskrivas gemensamma villkor enligt 16 kap. 8 § för flera verksamheter som kommit överens om en sådan ordning. Det finns även något exempel på att enskilda kan tvingas in i ett samarbete, t.ex. i samfälligheter. Frågor om hur vattenmyndigheter skulle kunna stödja olika former av samver- kansgrupper har tidigare behandlats av vattenadminstrationsutred- ningen vars förslag i dessa delar dock inte lett till förslag från regeringen.44 Genomförande av miljökvalitetsnormer kan leda till att många och detaljerade krav riktas mot enskilda aktörer genom åtgärds- program. Hänsyn kommer inte att kunna tas fullt ut till individuella förhållanden och särskilda omständigheter. Till detta kommer att förhållanden förändras över tiden som får effekter för vissa enskilda aktörer. Det finns därför anledning att på olika sätt tillåta alternativa lösningar som ger aktörerna möjlighet att själva välja åtgärder och restriktioner under förutsättning att samma kvalitetsförbättring eller belastningsminskning åstadkoms. Alter- sätt att åstadkomma motsvarande kvalitetsförbättringar kan åstadkommas vid den enskilda verksamheten men framför allt genom samverkan mellan olika verksamhetsutövare. I den mån aktörer tillåts att samverka kan de utnyttja att kostnaderna för att uppnå en viss miljöeffekt kan variera. Denna skillnad utgör motivationen till samverkan, varför möjligheten att tillåta samverkan om möjligt inte bör begränsas till en viss tämligen homogen grupp av t.ex. jordbrukare. 44 SOU 1997:155. Förslagen nedan syftar till att ta tillvara och främja möjligheter att nå förbättringar av miljökvaliteten genom samverkan mellan olika aktörer. I det ovan beskrivna systemet kan det finnas flera frågor att samarbeta om. Den som vill förändra sin verksamhet så att belastningen ökar behöver skapa ett förbättringsöverskott, vilket görs inom en annan verksamhet än den egna. Denna form av miljösamverkan bygger på ett frivilligt samarbete till vilken lagstiftningen och myndigheter kan stimulera men inte tvinga fram. Genom att ge möjlighet men inte skyldighet till att nå samma miljöresultat kan kreativa lösningar främjas. För att det skall fungera ändamålsenligt krävs att lagstiftningen anpassats till denna typ av samverkan och att den kan användas för att lösa och förhindra konflikter som kan uppkomma. En situation som kan uppkomma är att någon av aktörerna som samverkar av en eller annan anledning inte fullföljer de åtaganden denne gjort. Att skapa förbättringsöverskott kan för en enskild individ eller verksamhetsutövare vara både svårt och kostsamt. Det gäller inte bara att hitta en kompenserande åtgärd, en annan verksamhetsut- övare som är villig att sälja sitt förbättringsutrymme, utan också att kunna beräkna hur mycket den kompenserande åtgärden medför i förbättring, åtgärden kan beräknas medverka till förbättring m.m. Dessa transaktionskostnader kan förmodas hindra många verksamhetsutövare från att använda möjligheten till förbättringsöverskott. Resultatet blir i dessa fall att ingen utveckling av verksamheten kan ske på grund av försäm- ringsförbudet. Om det i vissa angivna fall i stället gick att betala en avgift för motsvarande försämring, inklusive den extra förbättring som för- bättringsöverskottet inkluderar, skulle dessa problem kunna und- vikas. Avgifterna skulle kunna ställas till en förbättringsfond som samverkans- och kontrollmyndigheten hade ansvar för. Pengarna i fonden skulle sedan kunna användas för att vidta åtgärder som förbättrar miljökvaliteten, t.ex. utbyggd kollektivtrafik, tillskapande av kvävefällor genom musselodling eller anläggande av våtmarker. Dessa åtgärder bör då inte få räknas som förbättrings- överskott för olika aktörer. På samma sätt som gäller vid tillskapande av förbättringsöver- skott, är avgifter till en förbättringsfond inte något som alla verk- samhetsutövare och alla som vill vidta en åtgärd, måste betala. Avgiften betalas av den som vill förändra sin verksamhet eller starta ny verksamhet och som därmed påverkar miljökvaliteten i ett område där riskerar att överträdas. Genom avgiften kan sådana förbättringsåtgärder finansieras som medverkar till att minska befintliga verksamhetsutövares kravbörda. Ett nytt fritidshus med enskilt avlopp skulle som alternativ till slutna WC-lösningar kunna installera mer konventionell reningsut- rustning och sedan betala för det extra utsläpp som kommer att förorsakas. Ett åkeri skulle kunna få utvidga sin verksamhet i ett område det betalar en avgift till förbättringsfond. En avgift som betalas till en förbättringsfond skulle också kunna vara ett alternativ till att genomdriva sådana försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 § som inte ses som kostnadseffektiva. Om t.ex. minskningen i utsläpp i förhållande till kostnaden är väldigt liten, skulle ett åtgärdsprogram i stället för försiktighetsmått kunna föreskriva att en avgift skall betalas som motsvarar kostnaden för vidtagandet av försiktighetsåtgärden, förutsatt att miljöresultatet därmed blir bättre. 4.11.5 Dispens från föreskrifter En dispens är ett gynnande beslut som meddelas av ett offentligt organ och som innebär undantag från en i författning reglerad restriktion. Undantaget kan medges efter prövning i varje enskilt fall. Dispens kan meddelas från flera olika typer av restriktioner enligt . Dispensbeslut måste vara förenliga med de allmänna bestämmelserna om dispens i 16 kap. samt med de särskilda förutsättningar som gäller för just den i frågavarande typen av dispensbeslut. Dispensmöjligheten kan medverka till flexibilitet Jag föreslår att åtgärdsprogram normalt skall innehålla generella föreskrifter med krav mot enskilda. Sådana föreskrifter ska utformas efter samråd med berörda aktörer, vilket ökar möjligheten att dessa både är kostnadseffektiva och ändamålsenliga i enskilda fall. Det är emellertid som redan framhållits omöjligt att vid framtagande av föreskrifter förutse alla enskilda förhållanden och situationer där dessa bestämmelser skall tillämpas. Det är vidare svårt att utreda alla alternativa sätt att nå en belastnings- minskning, särskilt sådana som förutsätter att verksamhetsutövaren är mer aktivt delaktig i utvecklingen av flexibla lösningar. Åtgärds- programmet bör därför tillåta och stimulera till att det i efterhand utvecklas alternativa sätt att nå en belastningsminskning, som ger minst samma resultat som föreskrifterna i ett åtgärdsprogram. Närmast till hands är att tillåta dispens från föreskrifterna i ett åtgärdsprogram i enlighet med vad som gäller enligt 16 kap. miljö- balken. Jag föreslår en möjlighet att meddela dispens om vissa för- utsättningar är uppfyllda. Syftet är att undvika situationer då tillämpningen av föreskrifterna inte medför de effekter som åsyftats och samma effekt kan uppnås på ett för verksamhetsut- övaren lämpligare sätt. En dispensmöjlighet får inte utnyttjas så att bördor övervältras på dem som följer åtgärdsprogrammet. Möjligheten till dispens skall enligt detta förslag därför aldrig kunna utnyttjas så att den sammantagna belastningen ökar i det aktuella området. Förutsättningar för dispens från ett åtgärdsprogram Dispens från föreskrifter i ett åtgärdsprogram bör kunna meddelas i två fall. För det första bör enskilda eller grupper av enskilda ges möjlighet till dispens om de kan visa att andra försiktighetsmått från verksamhetsutövarens sida än sådana som framgår av åtgärds- programmet medför samma möjligheter att klara , som ett agerande i enlighet med föreskrifterna. För det andra bör dispens kunna meddelas om det finns synnerliga skäl och det i övrigt inte strider mot ett åtgärdsprogram. Beslutet om dispens skall förenas med sådana villkor som behövs för att uppnå samma resultat som åsyftas med föreskrifterna i åtgärdsprogrammet. Jag föreslår därför att en regel införs i 5 kap. 5 a § som anger de ovan nämnda förutsättningarna för dispens. Regeln skall även klargöra att dispensbeslut får meddelas av tillsynsmyn- dighet, som i så fall skall underrätta samordnings- och kontroll- myndigheten om sitt beslut. Dispensbeslut från föreskrifter i ett åtgärdsprogram ska kunna överklagas av den som beslutet angår och annan enskild, myndighet eller organisation med talerätt avseende sådana beslut enligt . bör genom en regel i förordning ges rätt att överklaga sådana dispensbeslut.