sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Artikel 10 föreskriver att av utsläppsrätterna skall fördelas gratis från . I detta betänkande lämnas en redogörelse för hur ett eventuellt förfarande med annan tilldelning av övriga utsläppsrätter än gratis tilldelning skulle kunna se ut (se kapitel 5). En lagreglering bör finnas på plats innan beslut om den nationella fördelningsplanen meddelas för . Artikel 13.3 föreskriver att s.k. banking skall användas efter det att gått till ända. För de ovan redovisade artiklarna har medlemsstaterna inte något val. Bestämmelserna i artiklarna måste genomföras i nationell rätt inför åtagandeperioden –2012 eller därefter. Det finns därutöver ett antal andra artiklar i handelsdirektivet som ger utrymme för ändringar i handelssystemet eller som kan leda till sådana ändringar. Redan under innevarande år – – skall kommissionen enligt artikel 21 offentlig- göra en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet. Till grund för rapporten skall ligga medlemsstaternas rapportering om tillämpningen av direktivet. Enligt artikel 22 har till kommissionen delegerats att för perioden –2012, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 om en biträdande kommitté, ändra bilaga III till han- delsdirektivet om kriterier för den nationella fördelningsplanen. Kommissionen har dock inte rätt att ändra punkterna 1, 3 eller 7 i bilagan. I artikel 24 finns bestämmelser om vilka villkor som gäller för att unilateralt införa ytterligare verksamheter och gaser i han- delssystemet . Artikel 27 möjliggör opt-out under vissa förutsättningar (se 2 kap. 2 § lagen om handel med utsläppsrätter). Som anges i det följande har kommissionen enligt artikel 30.2 i Uppföljning av arbetsformer och regelverk uppgift att överlämna en rapport till Europa- parlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet. I artikel 30.3 finns bestämmelser om hur de projektbaserade mekanismerna bör kopplas till handelssystemet. I avsnitten 7.2.2 till 7.2.10 behandlas mer i detalj de frågor av rättslig art som enligt delegationen behöver behandlas framöver, främst inför åtagandeperioden –2012 eller därefter. 7.2.2Den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter (artiklarna 9 och 11) I lagen om handel med utsläppsrätter föreskrivs att regeringen inför varje handelsperiod skall upprätta en nationell fördelnings- plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som regeringen av- ser att fördela för perioden. Fördelningsplanen skall även innehålla uppgifter om hur regeringen bedömer att utsläppsrätterna skall för- delas. Till skillnad mot vad som gällde inför fördelningen för perio- den kommer det inför nästa åtagandeperiod att finnas en uppgiftsskyldighet enligt lagen om handel med utsläppsrätter för den som omfattas av handelssystemet. Inför redovisade regeringen i en riktlinje- proposition vilka principer som borde läggas till grund för fördel- ningen av utsläppsrätter i den nationella fördelningsplanen (prop. 2003/04:31, bet.2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). har beträffande dessa principer instämt i vad regeringen anfört. Planen anger, i enlighet med artikel 9 i handelsdirektivet, det antal ut- släppsrätter som avser att fördela – 2007 och vilka principer som skall ligga till grund för fördelningen. I planen görs en preliminär fördelning till de anläggningar som bedömdes omfattas av systemet. I 3 kap. 3 § lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid föreskrivs att regeringen skall meddela föreskrifter om tilldelning av utsläpps- rätter grundade på den nationella fördelningsplan som avses i arti- kel 9 i handelsdirektivet. I förarbetena till lagen om utsläpp av kol- dioxid anges att föreskrifterna om tilldelningen skall vara i enlighet med den nationella fördelningsplanen efter det att kommissionens granskning avslutats. Regeringen får enligt förarbetena utöver prin- ciperna för fördelningen även meddela föreskrifter om det högsta antalet utsläppsrätter som får tilldelas av tillsynsmyndigheten. Uppföljning av arbetsformer och regelverk I 18–32 §§ förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid finns bestämmelser om tilldelning för perioden –2007. Bestämmelserna om tilldelning av utsläppsrätter för perioden –2007 har som framgått ovan utformats i tre steg där det för- sta steget var ställningstagande till de principer som regeringen föreslog i sin riktlinjeproposition. Den nationella för- delningsplanen skall därefter hållas inom dessa riktlinjer. Efter det att kommissionen godtagit planen har regeringen beslutat om de regler som skall gälla för tilldelningen av utsläppsrätter. Dessa reg- ler skall i sin tur inte avvika från de regler som legat till grund för den nationella fördelningsplanen. När det gäller frågor om den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter regleras de fr.o.m. i lagen om handel med utsläppsrätter. I 3 kap 1 § föreskrivs att re- geringen skall i enlighet med de principer som fastställer inför varje handelsperiod upprätta en nationell fördelningsplan över det sammanlagda antalet utsläppsrätter som regeringen avser att fördela för perioden. Fördelningsplanen skall även innehålla upp- gifter om hur regeringen bedömer att utsläppsrätterna skall förde- las. Eftersom valt att även fortsättningsvis avstå från att lagreglera de bestämmelser som skall ligga till grund för tilldel- ningen av utsläppsrätter bör – inför åtagandeperioden –2012 – vissa frågor vad gäller tilldelningen belysas närmare. Förhållandet mellan riktlinjerna för tilldelningen bör jämföras med vad som föreskrivs i den nationella fördelningsplanen. Det bör övervägas om det är lämpligt att regeringen till på det sätt som skedde inför fördelningsplanen för perioden –2007 endast re- dovisar bedömningar av vilka principer som skall ligga till grund för den nationella fördelningsplanen.9 Det är av vikt att det på ett enkelt sätt går att utläsa om riktlinjer går att återfinna i den nationella fördelningsplanen. Vidare bör innehållet i förord- ningen om handel med utsläppsrätter (tidigare förordningen om utsläpp av koldioxid) jämföras med fördelningsplanen. 9 I nationella fördelningsplan (s. 2) anges att i beslut lämnat regeringen ett bemyndigande att utarbeta, och till kommissionen överlämna en plan som baseras på de principer och överväganden som regeringen presenterat i sin rikt- linjeproposition. Uppföljning av arbetsformer och regelverk 7.2.3Möjlighet till auktion o.d. (artikel 10) I kapitel 5 i betänkandet finns en redogörelse för ett system för tilldelning av utsläppsrätter på annat sätt än med gratis tilldelning. Åtminstone i det fall det handlar om auktionering bör förfarandet i sina grundläggande drag lagregleras. 7.2.4Banking (artikel 13.3) Så kallad banking innebär att medlemsstaten ersätter utsläppsrätter som är giltiga – och som heller inte överlämnats och annullerats under något av den tidigare periodens år – med nya rätter som då blir giltiga . Av artikel 13 i handelsdirektivet framgår att en medlemsstats handlingsutrymme i detta avseende ser olika ut i övergången mellan försöksperioden –2007 och Kyotoproto- kollets första åtagandeperiod respektive mellan Kyotoprotokollets första (2008–2012) och andra åtagandeperiod (2013 och framåt), på följande vis: Av artikel 13.2 framgår att en medlemsstat får använda banking mellan perioden –2007 och Kyotoprotokollets första åta- gandeperiod (2008–2012). Av artikel 13.3 framgår att banking skall användas mellan Kyotoprotokollets åtagandeperioder. Banking mellan första och andra åtagandeperioden är således obli- gatorisk enligt handelsdirektivet. 7.2.5Ändrade kriterier för den nationella fördelningsplanen (artikel 22) Enligt artikel 22 har till kommissionen delegerats att för perioden –2012, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 om en biträ- dande kommitté, ändra bilaga III till handelsdirektivet om kriterier för den nationella fördelningsplanen. Kommissionen har dock inte rätt att ändra punkterna 1, 3 eller 7 i bilagan. Huruvida kommissionen kommer att ändra kriterierna är f.n. inte känt för delegationen. En ändring måste emellertid göras i god Uppföljning av arbetsformer och regelverk tid före det att fördelningsplanerna skall upprättas av de enskilda medlemsstaterna. 7.2.6Unilateralt införande av ytterligare gaser och verksamheter (artikel 24) En redogörelse för hur artikeln förhåller sig till införande av trans- portsektorn i handelssystemet har lämnats i betänkandets kapitel 3. 7.2.7Opt-out (artikel 27) Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om handel med utsläppsrätter ges regeringen möjlighet att ge dispens från deltagande i handels- systemet. Dispens kräver medgivande av kommissionen. Enligt artikel 27.1 i handelsdirektivet föreskrivs att medlems- staterna får till kommissionen ansöka om att anläggningar tillfälligt skall undantas från handelssystemet t.o.m. . I ansökningarna skall varje sådan anläggning anges och ansökning- arna skall offentliggöras. Vidare föreskrivs i artikel 27.2 att kom- missionen kan medge tillfälligt undantag från att ingå i handels- systemet under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar är att anläggningarna till följd av nationell politik kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de vore underkastade bestämmel- serna i handelsdirektivet, att anläggningarna kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapportering och kontroll vilka motsvarar de krav som föreskrivs i artiklarna 14 och 15, och att an- läggningarna kommer att vara underkastade påföljder som åtmin- stone motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4 om de nationella kraven inte uppfylls. 2004/05:18 anges att det för det företag som tillfälligt undantas skall ändå samma eller motsvarande krav ställas som gäller för verksamheter under tillståndsplikt. I vart fall vad gäller kraven om att anläggningarna skall vara underkastade påföljder som åtmin- stone motsvarar de som föreskrivs i artikel 16.1 och 16.4 torde det vara nödvändigt att frågan regleras i lag. Någon sådan lagstiftning finns ännu inte vilket innebär att dispensmöjligheten i praktiken kommer att sakna betydelse så länge i vart fall bestämmelser om sanktioner saknas för de företag som avser att ansöka om dispens. Uppföljning av arbetsformer och regelverk 7.2.8Översyn och vidare utveckling (artikel 30) I artikel 30.1 anges att kommissionen får överlämna ett förslag till och rådet om att ändra bilaga I till handelsdirektivet, så att den innefattar andra verk- samheter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i bilaga II till direktivet. Sådana förslag till ändringar har inte lämnats av kom- missionen. Kommissionen skall vidare upprätta och överlämna en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet med nödvändiga förslag till parlamentet och rådet. Rapporten skall där- vid beakta följande frågor: Ytterligare bearbetning av bilagorna I och II till handelsdirekti- vet bl.a. vad gäller att frågan om direktivet skall omfatta andra delsektorer såsom kemiindustri, aluminiumindustri och trans- portsektorn. Kopplingen mellan handelssystemet och den internationella handeln med utsläppsrätter. Ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet auktionering ) och kriterierna för de nationella fördelningsplanerna. Utnyttjandet av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Sambandet mellan handelssystemet och annan politik och andra åtgärder i samma syfte på såväl nationell nivå som gemenskaps- nivå och då inbegripet skattepolitik. Lämpligheten av att införa ett gemensamt register för hela gemenskapen. Nivån för påföljderna för underlåtenheten att överlämna till- räckligt många utsläppsrätter. Hur marknaden för handeln med utsläppsrätter fungerat och särskilt ange eventuella störningar av handeln. Hur handelssystemet skall anpassas till en utvidgad europeisk union. Om det är praktiskt genomförbart att utveckla riktmärken för hela gemenskapen vilka skall ligga tillgrund för fördelningen av utsläppsrätter med beaktande av bästa möjliga teknik och kost- nadsanalys. Uppräkningen av de punkter som kommissionen skall redovisa visar att det är ett brett spektrum av frågor. Några frågor är sådana Uppföljning av arbetsformer och regelverk att de ganska enkelt kan föras in i handelssystemet medan andra frågor kräver en harmonisering som kan komma att kräva åtskilligt arbete. Det är svårt att bestämt uttala sig om vilka av dessa frågor som kan komma att innebära ändringar i handelsdirektivet –2012. Det är därvid av betydelse att notera att flertalet av förslagen skall lämnas av kommissionen , dvs. som den natio- nella fördelningsplanen för åtagandeperioden –2012 senast skall överlämnas till kommissionen. 7.2.9Länkdirektivet (artikel 30.3) och rådets direktiv om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växt- husgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyoto- protokollets projektbaserade mekanismer (2004/101/EG) trädde i kraft . Det s.k. länkdirektivet möjliggör för verksamhetsutövare inom handelssystemet att tillgodogöra sig ut- släppsminskningar som sker genom de två projektbaserade meka- nismerna – mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och gemensamt genomförande (Joint Imple- mentation, JI). Certifierade utsläppsminskningar från CDM-pro- jekt kommer att kunna användas från och med perioden –2007 medan utsläppsminskningsenheter från JI-projekt kommer att kunna användas från perioden –2012. Arbetet med att genomföra länkdirektivet i har påbörjats av . Den svenska lag- stiftningen skall vara på plats . antog en förordning (EG) 2216/2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut 280/2004/EG. Publice- ringen av förordningen i (EUT) skedde . Registerförordningen trädde i kraft den dag som den offentliggjordes i EUT och är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater från den tidpunkten. Uppföljning av arbetsformer och regelverk Bestämmelserna i lagen om handel med utsläppsrätter utgår från ett förslag till registerförordning. I lagen om handel med utsläpps- rätter saknas bestämmelser om bl.a. pantsättning. Enligt vad som sägs i förarbetena till lagen om handel med utsläppsrätter10 är ett skäl till avsaknaden av sådana bestämmelser den rätt till frivillig an- nullering av utsläppsrätter som försvårar möjligheterna att upprätt- hålla ett skydd för pantsättning på en gemensam marknad. Ett annat skäl är att banking inte kommer att tillåtas mellan försöks- perioden och den första åtagandeperioden. Vidare anges i förarbe- tena att det föreligger en betydande osäkerhet vad som gäller i fråga om sakrättsligt skydd av utsläppsrätter. Det finns mot bakgrund vad som anförts skäl att överväga ett bättre sakrättsligt skydd för utsläppsrätter särskilt med tanke på att det i förarbetena anges att utsläppsrätter är att anse som finansiella instrument.11 2004/05:18 s. 65-66. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () Jag reserverar mig mot delegationens förslag i kapitel 5 angående de grundläggande principerna för framtida tilldelning av utsläpps- rätter. För mig är det uppenbart att ett system med utsläppsrätter skulle fungera som ett bättre och enklare miljöpolitiskt styrmedel om utsläppsrätterna auktionerades ut. Varje system med gratis tilldel- ning kommer att kräva mer omfattande myndighetsarbete och riskerar att leda till mindre effektiva åtgärder för att minska miljö- belastningen. Därför anser jag att regeringen borde verka för att EU:s handelsdirektiv ändras så att alla utsläppsrätter auktioneras ut redan för perioden –2012. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () I proposition 2004/05:18 Handel med utsläppsrätter II skriver regeringen: Regeringens bedömning: Inför den åtagandeperiod som gäller 2008– 2012 skall medlemsstaterna senast överlämna nationella fördelningsplaner till den Europeiska kommissionen. För detta arbete bör enligt regeringens mening en utgångspunkt vara att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja möjligheter till auktionering. Enligt handelsdirektivet skall för perioden –2012 av utsläppsrätterna fördelas gratis. De praktiska möjligheterna att använda auktionering för en del av den totalt fördelade mängden utsläppsrätter skall analyseras. Regeringen anser vidare att fördelning av gratis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på riktmärken. På tre punkter innebär majoritetens förslag ett steg bakåt i förhål- lande till propositionen. Där regeringen sagt ja till mesta möjliga auktion (eller liknande, i motsats till gratis tilldelning) har delegationen i kapitel 5 i prakti- ken sagt nej, genom att kräva ett obligatoriskt användande av auktion i hela EU, vilket är helt orealistiskt. Vad gäller riktmärken intar delegationen i kapitel 6 också en mycket avvak- tande attityd, jämfört med regeringens position enligt ovan. Auktion har flera fördelar: Genom att införa så mycket auktion som är tillåtet verkar också för mer auktion inom EU . Jag vill ha ett klart ställningstagande inte bara för principen om riktmärken utan för att i nästa fördelningsplan ska använda riktmärken för el, värme, malmbaserad stål och för raffinaderier (det s k Solomonindexet). Givetvis måste en skalfaktor korrigera ner tilldelningen per producerad enhet, så att den totala tilldel- Reservationer och särskilda yttranden ningen inte blir orimligt stor. Skälet för att välja riktmärken, eller bästa möjliga teknik, är att även om riktmärkena är bristfälliga så är de förhållandevis stabila och ger därmed ett långsiktigt incita- ment. Historisk tilldelning kan, rent teoretiskt, vara stabil genom att man låter 1998–utsläpp ligga till grund för alla framtida fördelningsplaner. En eventuell regeringsutfästelse om att aldrig ändra någonting har emellertid låg trovärdighet. Om, å andra sidan, varje ny fördelningsplan innebär en revidering i förhållande till den tidigare så skapar man två oönskade incitament. En rationell kalkyl ger då vid handen att ett företag ska använda mest resurser åt poli- tisk lobbying istället för att minska utsläppen. Det är också tvek- samt om det över huvudtaget lönar sig att minska utsläppen i en sådan regim, eftersom det kan leda till minskad tilldelning nästa period. Även riktmärken kommer att behöva justeras mellan perio- derna, men i måttlig omfattning. Vad som är bästa och sämsta an- läggning förändras inte från en period till nästa. Därmed går det att räkna hem en investering som ska betala sig bortom nästa period. 3. Prioritering mellan sektorer Vidare, i en central mening i kapitel 6 skriver delegationen: För att undvika bedömningar av sektorsöverskridande fördelnings- karaktär förordar delegationen att vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelningsgrund måste finnas inom den grupp av anlägg- ningar som omfattas av riktmärket. Även detta innebär ett steg bakåt i förhållande till fördelnings- planen och propositionen enligt ovan. I planen har man tydligt valt att gynna vissa branscher genom att ge dem full tilldelning, näm- ligen de flesta medan andra fått betydligt färre rätter än sina histo- riska utsläpp och sina förväntade utsläpp. Kraft- och värmesektorn fick begränsad tilldelning därför att det är fullt möjligt att produ- cera el och värme utan några koldioxidutsläpp alls. Däremot är det ekonomiskt omöjligt för den malmbaserade stålindustrin att – inom överskådlig framtid och i stor omfattning – ersätta kol med något mindre koldioxidavgivande bränsle. Planens prioritering kan i sina detaljer diskuteras, men själva principen att man måste prio- ritera är oundviklig. Vi lever inte i en nationalekonomisk lärobok. Politiker i en demokrati måste både ta hänsyn till och ofta stå emot så kallade särintressen. Om handeln med utsläppsrätter ska bli ett effektivt instrument för att minska utsläppen så måste ramen minska, och minska mest där det är lättast och där förutsättning- Reservationer och särskilda yttranden arna för att minska mycket är bäst. Det är det, med en grov för- enkling, framför allt inom kraftindustrin. Det viktigaste kan göra för att minska sina växthusgasutsläpp är att kraftigt minska användningen av kol, brunkol och torv i stora pannor, framförallt kraftverk. Om systemet inte åstadkommer detta så förfelar det sitt syfte. Synsättet att enbart priset, och inte tilldel- ningen, ska styra företagens agerande utgår från ett alltför teore- tiskt nationalekonomiskt perspektiv. Att fick ge upp sina planer på att bygga om oljekraftverket i till att gå i baslast kan till stor del förklaras med att de genom fördelnings- planen skulle blivit tvungna att köpa in rätter för varje ton utsläppt koldioxid. Det ser jag som ett mycket positivt resultat av just be- dömningar av sektorsöverskridande karaktär. Jag reserverar mig också mot idén i kap 4 att ta med aluminium- industrins utsläpp av perfluorkarboner i handeln med utsläpps- rätter. Detta ställningstagande förefaller mig synnerligen förhastat. Det handlar om ett enda företag, , med en extremt smutsig och ålderstigen produktionsmetod i merparten av fabriken. Den s.k. Söderbergprocessen är övergiven i större delen av världen och började ersättas med den modernare prebakedmetoden, vilket också skedde i en fjärdedel av fabriken i . Processerna skiljer sig åt i många avseenden när det gäller energiförbrukning och utsläpp av många föroreningar. Söderbergprocessen är i alla avseenden sämre. Ur växthusgas- synpunkt är PFC-utsläppen viktigast. Söderbergprocessen avger ca 15 gånger mer PFC per ton aluminium än den modernare tekni- ken. De tre industriella gaserna, som kom in i Kyotoprotokollet på önskemål, är illa lämpade för handel bland annat på grund av de i flera fall är extremt långlivade. Den viktigaste perfluor- karbonen är CF4 som har en uppehållstid i atmosfären . Denna egenskap speglas inte av GWP-faktorerna, som anger verkan i ett hundraårsperspektiv. Av både teknologiska och etiska skäl, dvs. hänsyn till ett par tusen kommande generationer, bör PFC hållas utanför handeln. I detta fall kan administrativa styr- medel vara effektivare och snabbare. I enlighet med tidigare reservationer i delbetänkanden från och/eller mig vill jag åter reservera mig mot att gratis tilldelning i utsläppshandeln motiverar sänkningar av kol- dioxidskatt och att försvagas mer än vad handelsdirek- tivet kräver. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () Det system som EU är på väg att införa med utsläppsrätter för växthusgaser är ett viktigt första steg att ge miljön ett tydligt pris. Det är beklagligt att transportsektorn, som står för 1/3 av kol- dioxidutsläppen, undantas från systemet. Även transportsektorns miljökostnader skall internaliseras och därmed omfattas av syste- met med utsläppsrätter. Som systemet ser ut skapas varken maximal miljöeffekt eller rättvisa mellan olika branscher och sekto- rer i samhället. Systemet med flexibla mekanismer kommer att ingå i systemet. bör aktivt medverka till att utforma och delta i en försöksverksamhet med flexibla mekanismer. De klimatförändringar som människan orsakar beror på förbrän- ning av fossila bränslen – olja, kol och naturgas – i bilar, flygplan, värmekraftverk och industriprocesser. I står transportsek- torn för ca 1/3 av utsläppen av växthusgaser och det är också inom denna sektor som utsläppen ökar – har det skett en ökning av utsläppen från transporterna med . När man försöker komma tillrätta med klimatproblemet, är alltså trafiken en viktig del att arbeta med. Det finns ingen anledning att sitta och vänta på att olika varian- ter av skräckscenarier kring klimatförändringarna slår in. De miljö- effekter som vi redan sett av de fossila bränslena är skäl nog att agera. EU har antagit ett mål om att minska de samlade utsläppen av växthusgaser inom unionen (jämfört med nivå). mål är att minska utsläppen . Riksdag har beslutat att utsläpp ska halveras . bedömer FN:s klimatpanel, IPCC, att de globala utsläppen måste minska inom några årtionden. För att ska uppnå målet att halvera utsläpp av växthus- gaser måste det fattas beslut om delmål, som pekar ut riktningen för näringslivet och medborgarna.