sou · GTB3110 · 2006-01-01 00:00:00 — Fördelen med informationen är att den är normerad, dvs. den innehåller samma sak hos varje kommun eller landsting, och den är kvalitetsgranskad. Felaktigheter kan alltid finnas i underlagen, men genom aktiv användning av informationen kommer dessa att kunna upptäckas och elimineras i jämförelserna. Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning Sorteringslistor av enklare sort, bäst-sämst, möts ofta av skep- sis och kan upplevas som att enskilda kommuner eller landsting hängs ut med onyanserade debatter som följd. Sorteringslistor fyller sin funktion för att snabbt ge en bild av hur olika kommuner ser ut, men att avge omdömen som bra och dålig kräver en fördjupad analys. Kommundatabasen lämpar sig bäst för övergripande jämförelser. Här hittar man övergripande nyckeltal för främst den obligatoriska verksamheten. Nyckeltalen fungerar som indikatorer, omständlig- heter, som pekar i en riktning. I vilken riktning är en bedömnings- fråga beroende på vilka mål som är formulerade. Därför är det inte enkelt att på förhand avgöra om en höjning eller en sänkning av ett nyckeltals värde är bra eller dåligt. I sitt arbete med att hitta lämpliga kommuner att jämföra sig med kan det sannolikt vara till nytta att studera inte bara enskilda års värden utan även för- ändringar mellan åren. Om det är så att en kommun genom enklare jämförelser ser att man har förhållandevis höga kostnader för en verksamhet, och det inte rör sig om en medveten prioritering, kan det vara värdefullt att undersöka kommuner som har minskat sina kostnader . Best practice behöver inte alltid vara toppvärdet på ett eller flera nyckeltal ett enskilt år utan snarare förmågan att hantera nödvändiga förändringsarbeten. Närmare kontakter med kommuner man identifierar i någon av de till- gängliga nyckeltalsdatabaserna kommer att ge vid handen om någon eller några av dem kan visa sig vara bra jämförelsepartners. Kanske finns ett upparbetat nätverk med andra kommuner eller landsting som man föredrar att arbeta vidare med, eller kanske har man en sådan storlek eller organisation att olika interna enheter eller geografiska områden kan lära av varandra. Genom föreslaget benchmarkingprojekt kommer kommunerna och landstingen att kunna få hjälp med att bilda nätverk med lämpliga partners, bero- ende på vilken verksamhet man tänker sig att jämföra. Redan exi- sterande nätverk kan få hjälp med att komma vidare i arbetet. 3.3.3Olika inriktningar på benchmarking Benchmarking innebär systematiska och kontinuerliga jämförelser som kan genomföras med olika inriktning. Oavsett vilken sorts verksamhet man skall jämföra finns några huvudinriktningar: Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning SOU 2005:110 Resultatbenchmarking, processbenchmarking och strategisk benchmarking. En process är en handling eller mekanism som omvandlar insat- ser till resultat som kan vara såväl en vara som en tjänst. Beroende på verksamhetens art och traditioner görs mätningar på olika sta- dier i en kedja av processer, i början, i slutet eller i delprocesser. Det är viktigt att ha en god bild av de samtidiga processer och flö- den som pågår i en verksamhet. Med resultat menar vi här såväl ekonomiska som verksamhetsmässiga resultat. Dessa båda typer av benchmarking är mest inriktade på den operativa nivån, det kon- kreta utförandet av service. Strategisk benchmarking innebär att man genomför jämförelser av strategiska val. Med strategi avses här de långsiktiga och övergri- pande tillvägagångssätt med vilket kommunledningen styr den kommunala organisationen och verksamheten till skillnad från ope- rativ styrning som är den kortsiktiga och löpande styrningen av en verksamhet. Beroende på val av benchmarkingmetod och var i den kommu- nala organisationen man verkar, uppstår olika behov av informa- tion. Kommunledningen kan ha behov av att snabbt kunna orien- tera sig om var den egna kommunen befinner sig i relation till andra kommuner, vilken position som kommunen intar jämfört med andra kommuner. Nationell statistik kan tillgodogöra en stor del av detta informationsbehov. På förvaltnings- och institutionsnivå be- hövs däremot information som i regel inte går att utläsa från den officiella statistiken. Svaret på frågan vem man skall jämföra sig med kan ur bench- markingsynpunkt besvaras enligt flera olika ansatser: Intern benchmarking – benchmarking inom den egna verk- samheten men mellan olika enheter. Extern benchmarking – inom offentlig verksamhet existerar inte marknadsbetingad konkurrens varför denna sorts benchmarking inte blir lika känslig som ur ett affärsmässigt perspektiv. Ambitionen är att hitta någon som är väldigt bra i någon bemärkelse, en idealtyp från vilken något kan läras. Funktionell benchmarking – en fördjupad form av den ex- terna där man jämför delar av verksamheter oavsett inom vil- ken bransch den man jämför sig med är verksam, men där funktionen är principiellt densamma. Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning 3.3.4Balanserat styrkort – en form av benchmarking De perspektiv som vanligen används inom balanserad styrning är ekonomi, utvecklings- och lärandeperspektiv, kundperspektiv, pro- cessperspektiv samt medarbetarperspektiv. En modell som vunnit mark den senaste tioårsperioden är s.k. balanserat styrkort. En grundtanke med modellen är att för organisationen viktiga värden inte enbart fångas i finansiella mått, ett konstaterande som gör metoden tillämplig även för offentlig sektor. Balanserat styrkort är således ett sätt att försöka bredda perspektivet utöver det renod- lade ekonomiska. Så här kan styrning baserad på balanserat styrkort i en kommun gå till: fullmäktige kan ge uppdrag åt varje nämnd och styrelse att förhålla sig till de perspektiv man i kommunen bestämt sig för att spegla verksamheten genom och att definiera mål för sin verksamhet inom vart och ett av perspektiven. Redovisningarna ska visa hur vi gör och hur vi mäter hur man lyckas för att kunna leverera resultatbeskrivningar till sin nämnd och styrelse. Målen och inriktningen på varje verksamhet ska således hänga ihop med kommunledningens övergripande mål- och inriktningsdokument. 3.4Benchmarking för alla kommuner och landsting 3.4.1Jämförelser mellan kommuner och mellan landsting Sedan början och mitten av finns runt om i landet ett antal organiserade grupper av kommuner och landsting som arbetar med systematiska jämförelser. Jämförelserna görs dels med hjälp av offentlig statistik och dels med nyckeltal som tas fram av grup- perna själva. Utöver sådana relativt fast organiserade grupper bildas från tid till annan grupper som gör jämförelser för att belysa sär- skilda frågeställningar, och som upplöses efter fullgjort värv. Jäm- förelser av detta slag är också ett återkommande inslag i Kommuner och Landstings stöd till kommunernas ekonomiska och andra analyser. Vidare samlar SKL ett femtiotal kommuner inom nätverket för kvalitet där jämförelser är en central del i arbe- tet. Ett exempel på ett mer institutionaliserat jämförelsearbete är (GR), ett kommunalförbund med tretton kommuner i där nyckeltalsjämförelser görs med ge- mensam finansiering. GR publicerar flera genomgripande rapporter där både officiell statistik och egna nyckeltal används. Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning Huvudskälet till att man lägger ner mycket arbete på egna nyckeltal är den officiella statistikens bristande aktualitet och att den saknar definitioner som regionen behöver i sina nyckeltal. Ett exempel på landstingssidan är NYSAM där drygt hälften av landstingen deltar i nyckeltalssamverkan genom att ta fram och publicera årliga rapporter. Inom NYSAM utvecklas mått för både konsumtion och produktion i samspel med och . Det norska kommunförbundet, KS, bedrev 2002–2004 projektet Effektiviseringsnettverkene för kommuner enligt avtal med Kommunal- og Regionaldepartementet, som stod för merparten av finansieringen av projektet. KS har även ingått tre andra sam- arbetsavtal med den om kvalitetsutveckling inom vård- och omsorgssektorn, kvalitetsutveckling inom och vidareutveckling av förskolan. Målsättningen med effektiviseringsnätverken har varit att bidra till förbättrade tjänster hos deltagande kommuner bidra till effektiviseringsutveckling i de deltagande kommu- nerna ta fram nationella indikatorer för kvalitets- och effektivitets- utveckling i sektor Effektivitet definierades i projektet som sambandet mellan insatta resurser och output i form av kvalitet och nöjdhet hos brukarna, alltså ingen ensidig fokusering på ekonomisk besparing. hade 315 av 434 kommuner deltagit i ett nätverk, med 4–8 deltagande kommuner per nätverk. Arbetsmetoden har varit att man i de olika nätverken inlett sina samarbeten med att enas om vilken eller vilka verksamheter man skall jämföra. De allra flesta nätverken prioriterade de stora och resurskrävande verksamheterna inom förskola, skola, vård och om- sorg. I sitt arbete har kommunerna fokuserat på vad som kan kallas Best practice, dvs. det några kommuner har lyckats bäst med kan även andra lära av och genomföra. I den första fasen har kommu- nerna använt nyckeltal från KOSTRA (se vidare Bilaga 2) och re- sultat från brukarundersökningar som genomförts i projektet. Ef- ter jämförelser och analyser har respektive kommun i en andra fas Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning tagit itu med att arbeta med de brister som hittats. Många kommu- ner har kommit fram till likartade åtgärder. Exempel på dessa är: serviceförklaringar för att förbättra dialogen med brukarna fördjupade studier av kostnadsstrukturen inom skolan fördjupade analyser av förhållandet mellan institutionsboende och hemtjänst och mixen av dessa tidsstudier för att öka brukartiden i Konkreta effekter av nätverken är skillnader i KOSTRA-nyckeltal för skolan för kommuner som deltagit i nät- verken och gentemot kommuner som inte har deltagit. I sin slut- rapport tar KS upp några huvudtendenser i mätbara skillnader före- efter för deltagande kommuner och övriga kommuner. Nätverks- kommunerna använde t.ex. 2001 i genomsnitt något mer resurser till skolan än andra kommuner. För perioden –2003 uppvisar nätverkskommunerna en lägre utgiftsökningstakt och utgiftsnivån för skolan är i nätverkskommunerna något lägre än andra kommu- ner 2003. Faktorer som har spelat in för framgång i kommunerna har varit: Fokusering, förankring, information, prioriteringar, involve- ring av lokala politiska beslutsfattare och av medarbetarna Faktorer som varit viktiga för projektet som helhet har varit: Avtalet mellan staten och KS kom i rätt tid – och det är or- dentligt förankrat i KS Att nätverkmodellen är anpassad för olika kommuner Erfarenheter från projektet visar att av de kommuner som deltagit bedömer att de fått ökad kompetens för styrning och uppföljning av de kommunala tjänsterna, två tredjedelar bedömer att styrnings- och uppföljningssystemen har blivit mer utvecklade och att de har fått en ökad fokusering på brukarna. Innebörden av den ökade kompetensen tror man kommer att kunna omsättas i bättre och mer prioriterade insatser för de kommunala skattemed- len. Kommundatabasen som stöd för styrning och ledning 3.4.3Stöd för benchmarking till samtliga kommuner och landsting Flera av de kommunala jämförelsegrupper som finns vittnar om att nyckeltalen tenderar att gå mot mer lika nivåer i de delta- gande kommunerna, och att den positionering som jämförelserna utgör ger värdefull information till den kommunala styrningen. I vilken grad som de alltmer lika nyckeltalen beror på faktiska ut- jämningar hos verksamheterna eller på att datainsamlingen till nyckeltalen blivit allt bättre är förstås svårt att avgöra. Också de landsting som deltar i NYSAM finner att arbetet ger ledningsin- formation som annars inte uppstår. Jämfört med det breda norska projektet nettverkene måste ändå de svenska jämförelsegruppernas verk- samhet betraktas som fragmentarisk. Med en heltäckande ansats liknande det norska projektet skulle de systematiska jämförelsernas goda effekter komma alla kommuner och landsting till del. Kommittén föreslår därför att ett landsomfattande benchmarking- projekt genomförs i samverkan mellan staten och Kom- muner och Landsting med syftet att via benchmarking förbättra kvalitet och produktivitet i kommunernas och landstingens verk- samhet. Projektet bör pågå för att kunna nå alla kommuner och landsting på ett bra sätt. De norska erfarenheterna pekar på att inte alla kommuner, och landsting kan eller bör delta under ett enda i dessa sammanhang kort år. kan erfarenheter byggas upp, spridas och tas tillvara på ett sätt som kommer deltagarna bättre till del. 4Kommundatabasens nytta och användbarhet Åtgärder vidtas avseende tidigareläggning av insamling av den statistik som ligger till grund för Kommundatabasens nyckeltal så att dessa kan publiceras senast i mars året efter det verksamhetsår som nyckeltalen avser. De statistikansva- riga myndigheterna gör nyckeltalens underliggande statistik tillgänglig för Kommundatabasen med minsta möjliga för- dröjning så att databasens aktualitet förbättras. De statistikansvariga myndigheterna och Kommu- ner och Landsting vidtar åtgärder så att nyckeltalen om landstingens finanser och verksamhet blir tillgängliga som motsvarande nyckeltal avseende kommunerna. Åtgärder vidtas avseende statistiken om verksamhet som fi- nansieras av kommuner och landsting och genomförs i al- ternativa driftsformer, så att statistikens detaljeringsgrad motsvarar statistiken om verksamhet som drivs i egen regi. Kommundatabasen är ett stöd för kommun-, landstings- och regionledningarnas styrning och uppföljning liksom för statens uppföljning av de nationella målen. Databasen erbjuder detta stöd dels genom sin utvalda uppsättning nyckeltal, dels genom de analysmöjligheter som systemet har direkt på Internet. Nyckeltalen är utvalda och konstruerade så att de viktigaste aspekterna av kommunsektorns obligatoriska verksamheter kan följas och värderas med en rad jämförelser och analyser såväl sektorsvis som sektorsövergripande. Kommundatabasens nytta och användbarhet Kommundatabasens användare finns främst inom kommunernas, landstingens och regionernas ledningsfunktioner samt inom statens verksamheter för styrning och uppföljning av kommuner och landsting. Kommundatabasen är så konstruerad att användarna inte ska behöva ha särskilda tekniska eller statistiska kunskaper för ut- sökning av data från databaser och liknande. Kommundatabasens användargränssnitt är av samma typ som dagens vanliga webbplat- ser och fordrar därför inga särskilda förkunskaper för att enkelt kunna användas. Detta gör att i princip var och en inom Kommun- databasens målgrupp själv ska kunna vara dess användare även om det i praktiken kanske är andra personer inom ledningsfunktio- nerna som utför användningen av databasen. Det viktiga är att kon- struktionen inte gör nyckeltalen svåråtkomliga genom en olycklig teknisk konstruktion. Att Kommundatabasens primära målgrupp är olika lednings- funktioner hindrar naturligtvis inte att den också är av intresse för medborgare i allmänhet, för media och för forskare m.fl. I den all- männa debatten uppmärksammas allt oftare kvalitet och produkti- vitet i välfärdssektorn varför Kommundatabasens nyckeltal kan förväntas bli brett använda. 4.2Kommunernas användning av nyckeltal och av Kommundatabasen genomförde Kommunforskning i (KFi) en enkätundersökning riktad till alla kommuner där frågor ställdes om bl.a. styrningsmodeller och nyckeltalsanvändning. 219 kommuner besvarade enkäten, och frågan om i vilken utsträckning som kommunen använder sig av nyckeltalsjämförelser fick följande resultat: Kommundatabasens nytta och användbarhet I vilken utsträckning ägnar man sig på det hela taget åt nyckeltalsjämförelser i Din kommun? (219 svarande kommuner) 70 av 219 kommuner säger sig alltså tillämpa nyckeltalsjämförelser i ganska stor utsträckning eller mer. Om svaren gäller för alla kom- muner så är detta knappt en tredjedel, . Mer svårtolkade är de 85 kommuner, , som anger varken stor eller liten utsträckning. Detta ger en bild av att jämförelser med nyckeltal inte är en särskilt utbredd eller djup verksamhet bland kommunerna. Enkätfrågan om i vilken utsträckning som Kommundatabasen används för jämförelserna ger svar som ansluter ganska väl till den allmänna frågan om nyckeltalsanvändning: Kommundatabasens nytta och användbarhet Var hämtas jämförelsenyckeltalen och i hur stor utsträckning används respektive källa? Diagrammet visar 215 svarande kommuner avseende Kommundatabasen En dryg fjärdedel av kommunerna använder sig av Kommundataba- sen i ganska stor utsträckning eller mer, och något färre använder den i mycket liten utsträckning eller inte alls. Kommundatabasen är sålunda känd hos de allra flesta, men inte använd i den omfattning som den borde. Som jämförelse kan användningssvaren för den år- liga ekonomiska nyckeltalsboken verksamheten i din kommun? (VKV) som ges ut av Kommuner och Landsting tillsammans med SCB föras in i diagrammet: Kommundatabasens nytta och användbarhet Var hämtas jämförelsenyckeltalen och i hur stor utsträckning används respektive källa? Diagrammet visar 215 svarande kommuner avseende Kommundatabasen respektive Vad kostar verksamheten i din kommun? använder VKV i ganska eller mycket hög ut- sträckning, vilket bekräftar utgivarnas erfarenhet av att boken är efterfrågad. VKV har etablerat betydelsen av nyckeltal på det eko- nomiska området och har på det sättet berett väg för den ämnes- mässigt bredare uppsättning nyckeltal som Kommundatabasen omfattar. Nyckeltalen i Kommundatabasen bygger på uppgifter från den of- ficiella statistiken. Nyckeltalen består av flera komponenter vars data ofta är hämtade från olika statistikkällor, t.ex. kombineras en kostnadsuppgift från SCB: s räkenskapssammandrag för kommu- ner med en antalsuppgift från SCB: s befolkningsstatistik eller med eller verksamhetsstatistik. Ingen sepa- rat insamling av uppgifter till Kommundatabasen sker utan upp- gifter hämtas från existerande nationella insamlingar och respektive statistikansvarig myndighet är ansvarig för statistikinsamlingen. Kommundatabasens nytta och användbarhet uppgifter som redovisas i Kommundatabasen är däremot inte att betrakta som officiell statistik: En användare har inte rätt att själv sätta beteckningen offici- ella statistik eller symbolen på statistik som användaren vidarebearbe- tar. Användaren ska på lämpligt sätt göras uppmärksam på att vid vida- rebearbetningar av officiell statistik upphör statistiken att vara officiell. Bearbetningar av avidentifierade mikrodata, vidarebearbetningar av of- ficiell statistik samt analyserande och tolkande text är inte heller att betrakta som officiell statistik. Producenten kan uppmana användaren att i källa ange att statistiken är en bearbetning av den eller den under- sökningen som ingår i systemet för den officiella statistiken.1 Under arbetet med uppbyggnaden av databasen har de i SOU 2001:75 föreslagna nyckeltalen kvalitetssäkrats i samarbete med de statistikansvariga myndigheterna och så entydiga definitioner som möjligt har skapats till respektive nyckeltal. Rutiner för alltmer automatisk överföring av data från aktuell statistikkälla och beräk- ning av nyckeltalen i Kommundatabasen ingår som en del i databa- sens bakomliggande funktioner. I många fall brister nyckeltalen i aktualitet vilket är en allvarlig brist som påverkar såväl användningen av Kommundatabasen i pla- nerings- och budgetarbete som systematisk benchmarking negativt. 4.3.2Insamling och publicering av statistik till nyckeltalen Kommuner och landsting är skyldiga att lämna uppgifter till den officiella statistiken enligt lagen (2001:99) om den officiella stati- stiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Uppgiftsinsamlingen sker och på det sätt som fastlagts av den statistikansvariga myndigheten i föreskrifter och allmänna råd för uppgiftslämnande. De insamlade uppgifterna granskas och kontrolleras i samband med insamlingen och av den statistikansvariga myndigheten innan offentliggörande sker. Den statistikansvariga myndigheten avgör när statistiken håller tillräcklig kvalitet för att offentliggöras på In- ternet eller i tryckt form. Uppgiftslämnandet är en omfattande uppgift för kommuner och landsting vilket gör att många uppgiftslämnare inte mäktar med att 1 Ett råd för den officiella statistiken inrättades vid SCB 2003 som skall behandla principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. (Rådet för den officiella statistiken, Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken. Kommundatabasens nytta och användbarhet lämna uppgifterna och med godtagbar kvalitet. Statistikinsamlingen blir därmed försenad och statistikansvariga myndigheter måste lägga ned ett omfattande arbete på kontroller, granskning och upprättningsarbete i samband med insamlingen. Bland annat tas ett stort antal återkontakter med uppgiftslämnarna innan uppgifterna kan anses hålla tillräckligt hög kvalitet för att publiceras i SoS (officiella statistik). Hindren för en snabbare produktion och publicering av nyckel- tal i Kommundatabasen beror således dels på svårigheterna för uppgiftslämnarna att lämna korrekta uppgifter kort efter avslutat verksamhetsår, dels på statistikansvariga myndigheters arbetspro- cess för insamling och publicering av den officiella statistiken. Ett nyckeltal inom ett givet område kan i praktiken inte publice- ras i Kommundatabasen innan motsvarande statistikuppgift offent- liggjorts av den ansvariga myndigheten. Detta innebär att även om det statistiska underlaget till ett nyckeltal finns insamlat, måste myndighetens kontroll av data och vidareförädling av uppgiften till den statistik som myndigheten offentliggör som officiell statistik göras innan uppgiften kan användas som ett nyckeltal i Kommun- databasen. 4.3.3Snabbare publicering av nyckeltal är möjlig Enligt förslagen i SOU 2001:75 ska staten stödja kommunerna att tidsmässigt prioritera uppgiftsinlämning bland annat så att kom- munerna i ökad utsträckning kan integrera uppgiftslämnandet med sin egen periodiska uppföljning t.ex. i form av bokslutsarbete och delårsrapporter samt att insamling allt mer sker med automatik och elektroniskt. Staten föreslås påskynda den tekniska utvecklingen genom aktivt samarbete om rationella insamlingsmetoder med de dataleverantörer som kommunerna använder. I praktiken har dock RKA haft små möjligheter att påverka de statistikansvariga myn- digheternas arbete med insamlingen av den officiella statistiken. Myndigheterna lägger också själva ned ett stort arbete på att på olika sätt underlätta för uppgiftslämnarna att lämna uppgifter till den officiella statistiken. Kommundatabasen ska i första hand innehålla nyckeltal och jämförelsetal för enskilda kommuner och landsting. Därför behö- ver inte med nödvändighet uppgifter för alla vara insamlade och färdiggranskade innan en enskild kommuns eller landstings uppgift Kommundatabasens nytta och användbarhet Ett alternativ till dagens rutiner vore att Kommundata- basen, innan den officiella statistiken publiceras av den statistikan- svariga myndigheten, fick tillgång till de uppgifter som behövs för beräkning av de aktuella nyckeltalen när de kommit in och grans- kats för varje enskild kommun. Detta kan dock förväntas medföra högre kostnader för de statistikansvariga myndigheterna. Nyckel- talen kan därefter publiceras som preliminära nyckeltal i den takt de inkommit före den angivna publiceringstidpunkten för den officiella statistiken. Detta är ett tillvägagångssätt som med framgång används i och som också visat sig vara kvalitets- höjande för de enskilda kommunernas lämnade uppgifter. Rådet för den officiella statistiken skulle på flera sätt kunna medverka till en snabbare publicering av uppgifter i Kommundata- basen.