sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Även om dagens regler inte innehåller några skötsamhetskrav är den intagnes uppförande och delaktighet i verkställigheten viktiga faktorer vid bedömningen av t.ex. lämplig placering, se vidare avsnitt 9.2.2 och möjligheten till olika former av verkställig- het av fängelsestraffet utanför anstalt. Kriminalvården kan sägas tillämpa ett slags förmånssystem eftersom det gäller förmånligare permissions- och besöksvillkor och ett högre tillåtet kontantinnehav på öppen anstalt än på sluten. Även narkotika- platserna bygger på tanken att den intagnes egen vilja att ta itu med sin drogproblematik skall leda till ett bättre verkställighetsinnehåll. Således har intagna på behandlingsavdelning i vissa avseenden för- månligare villkor vad gäller behandling och frigivningsförberedelser än vad intagna har på motivationsavdelning och särskild motiva- tionsavdelning. ställs det högre krav på de intagna på en behandlingsavdelning än på de andra avdelningarna, se vidare avsnitt 8.4. förekommer även lokala initiativ, som syftar till att den intagnes motivation skall få positiv betydelse för den intagnes verkställighetsinnehåll. KVA , som är föremål för en successiv om- och utbyggnad fram , håller ett fasindelat system på att införas för verkställigheten. Detta system bygger på att de intagnas motivation till förändring läggs till grund för placering. Här kan även nämnas att intagna som kvalificerar sig för vistelse på KVA har möjlighet att erhålla en högre ersättning för sin sysselsättning än vad som är möjligt på andra håll. Även i arbetet med att förbättra omhändertagande av psykiskt störda intagna utgår KVS från att det skall vara möjligt att införa ett slags fassystem. KVS föreslår att ett ökat eget ansvar införs på särskilda utslussningsavdelningar för dessa intagna. En modern kriminalvård skall givetvis vara utformad så att det finns faktiska förutsättningar för den som är motiverad till att börja leva ett socialt välordnat liv efter verkställigheten att få en sådan förändring till stånd redan under verkställigheten. Det är också för dem som är motiverade till att börja leva ett liv utan kriminalitet och droger som de största insatserna vad gäller återfallsföre- byggande arbete bör göras. Självklart måste detta arbete kombineras med försök att övertyga även den som saknar sådan motivation att ändra inställning. Såväl företrädare inom kriminalvården som intagna har efterlyst ett system med fler morötter i syfte att ge intagna incitament till skötsamhet. Det är mot angiven bakgrund som kommittén har tagit ställning till sitt uppdrag att utreda hur ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning kan utformas. Det finns, såvitt kommittén har kunnat finna, inte några utvärderingar av andra länders förmånssystem som gör det möjligt att dra några bestämda slutsatser beträffande systemens inverkan på intagnas vilja och förmåga att leva ett icke-kriminellt liv efter frigivningen. Det finns således inte några empiriska belägg för att ett förmånssystem leder till ett minskat antal återfall i brott. avsaknad härav är det givetvis viktigt att inte ha för överdrivna förväntningar på effekterna av ett förmånssystem. Detta bör dock inte leda till att man avstår från att försöka utforma ett sådant. Dagens situation är inte tillfredsställande. Kriminalvården har inte möjligheter att bereda alla intagna en verkställighet som tar hänsyn till deras respektive förutsättningar och behov. Många intagna upplever att kriminalvården bara går ut på förvaring. Det är också många som känner sig otrygga inne på anstalt. Kommittén anser istället att man bör överväga att införa ett förmånssystem inom svensk kriminalvård genom att göra det möjligt för intagna att förtjäna olika förmåner under verkställig- heten genom gott uppförande och goda resultat. Ett dåligt uppförande skall kunna medföra förlust av förmåner. De nya reglerna bör ge mycket större utrymme för en individualiserad verkställighet där de intagnas olika förutsättningar och behov av stöd beaktas. Intagna bör uppmuntras till att ta aktiv del i sin verkställighet vad gäller t.ex. anvisad sysselsättning och frigivningsförberedelser och att göra framsteg under verkställig- heten. Här bör dock påpekas att det är nödvändigt med en genomgripande förändring av sysselsättningen i anstalt och ett mer utvecklat samarbete med andra myndigheter för att i vart fall de intagna som sköter sig skall kunna ges bättre förutsättningar att inordna sig i samhället efter frigivningen än vad som var fallet vid intagningen i anstalt, se avsnitten 12.3.1 och 6.2. Det är viktigt att ha i åtanke att många intagna lever i en betydligt mer utsatt social situation än människor i allmänhet. Intagna har ofta en låg utbildningsnivå och dålig anknytning till både arbets- och bostadsmarknad. Mer än hälften av de intagna är narkotikamissbrukare och många har en tidigare kriminell belastning. De intagnas behov av behandling och utbildning är därför stort. Det återfallsförebyggande arbetet beror emellertid i hög grad på vilka förutsättningar det finns för intagna att få lämplig behandling eller utbildning . Ett aktivt återfallsförebyggande arbete förutsätter en miljö fri från droger och kriminella värderingar. För att kriminalvården skall kunna ge en intagen som är motiverad till förändring de grundläggande förutsättningarna för en förändrad livsstil är det nödvändigt att skilja dessa intagna från intagna som saknar sådan motivation. Många intagna är också ovana att sköta för andra människor normala vardagliga sysslor som hygien, städning och matlagning och behöver tränas i detta. Utan sådana kunskaper är det självfallet mycket svårt för intagna att ta sig ur en asocial livsföring. Den erfarenhet och träning intagna kan få under verkställigheten måste givetvis kunna förbättra deras möjligheter efter frigivningen. Det nya regelverket bör mot bakgrund av det sagda på ett mycket tydligt sätt markera ett nytänkande vad beträffar förvänt- ningar på intagna och konsekvenserna av deras uppförande. I den nya lagen bör den intagnes skötsamhet sättas i fokus, inte dennes misskötsamhet. Den intagnes motivation och egna ansvarstagande skall därmed få avgörande betydelse för verkställighetens innehåll. I fortsättningen skall det således inte längre vara självklart att intagna har lika rätt till alla slags förmåner oavsett uppförande och motivation. Det s.k. progressivsystemet som övergavs i sin helhet i samband med ikraftträdandet av KvaL har vissa likheter med det förmåns- system som kommittén föreslår. Kommitténs målsättning är emellertid att ta tillvara de positiva inslag som funnits i tidigare regler och utveckla och förena dem med nya inslag till en kriminal- vård som ger bästa möjliga förutsättningar för de dömda att även efter straffverkställigheten leva ett icke-kriminellt liv. Ett åter- införande av incitament till skötsamhet för intagna är, enligt kommitténs bedömning, t.o.m. en förutsättning för att den svenska kriminalvårdslagstiftningen skall bringas i överensstämmelse med för behandling av fångar. I artikel 80 i nämnda regler föreskrivs, att det skall upprättas ett system avseende privilegier som lämpar sig för olika kategorier av fångar och olika behandlingsmetoder vid varje kunna uppnå ett gott uppförande, utveckla en ansvarskänsla samt tillförsäkra ett engagemang och en samarbetsvilja hos fångarna under deras behandling1. Nuvarande regelsystem har inte gjort det möjligt för kriminal- vården att ge intagna tillräckliga incitament, t.ex. till att söka sig vidare till en öppen anstalt. En viss skillnad har på grund av de olika säkerhetskraven gjorts vad gäller levnadsförhållandena på öppen respektive sluten anstalt. På öppen anstalt tillämpas t.ex. förmån- ligare permissionsregler och intagna har möjlighet att ta emot besök i bostadsrummet. Dessutom har intagna på öppen anstalt rätt att inneha ett högre kontantbelopp än intagna på sluten anstalt. 1 Kommitténs översättning från engelska. I vissa avseenden är dock anstaltsvistelsen förmånligare på en sluten anstalt än på en öppen. Många intagna värderar möjligheten att ha ett eget bostadsrum högt. På öppen anstalt är detta till skillnad från på slutna anstalter inte alltid möjligt. Detta påverkar givetvis de intagnas intresse av att bli förflyttad till en öppen anstalt. Eftersom långtidsdömda vanligtvis vistas långa tider på anstalter med hög säkerhet tillåts de i regel ha fler personliga tillhörigheter än på andra anstalter. Besöksrummen och fritids- lokalerna är ofta bättre på de slutna anstalterna. Dessutom är i regel utbudet av studier större på slutna anstalter. Den åtskillnad som gjorts är därför inte konsekvent genomförd så att placering på öppen anstalt i väsentliga avseenden framstår som fördelaktigare för de intagna än placering på sluten. Det är många långtidsdömda som upplever, att de har en bättre tillvaro på sluten anstalt. Det är därför inte ovanligt att de motsätter sig förflyttning till öppen anstalt och istället skrivs ut direkt från en sluten anstalt när de får villkorlig frigivning. Detta försämrar i allmänhet möjligheten att anpassa sig till samhället. Den nuvarande regeln om särskilda villkor för långtidsdömda överförs inte till den nya lagen. Även för långtidsdömda kommer beslut rörande verkställigheten att tas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av att förmånssystemet inte kommer att innehålla några i lag angivna minimitider innan uppflyttning får ske kommer förmånssystemet att ge intagna större möjligheter än att genom sitt uppförande påverka innehållet i sin verkställighet. Ett förmånssystem skall givetvis utformas så att det blir möjligt för intagna att gradvis bli förflyttade till allt öppnare verkställighetsformer efter hand som säkerheten tillåter det. Det nya regelverket bör också generellt reglera de förut- sättningar under vilka den intagnes uppförande kan påverka verkställighetens innehåll. Det blir därmed möjligt att ha lika regler för anstalter och avdelningar av samma slag. En författnings- reglering är av anförda skäl väsentlig inte minst ur de intagnas perspektiv. Inledningsvis kan konstateras att redan det förhållandet att fängelsestraffet innebär ett frihetsberövande får till följd att den intagnes fria rörlighet och möjlighet till kontakt med omvärlden är inskränkt. Tillämpningen av ett förmånssystem får, med undantag av vad som kan följa av hänsyn till ordning och säkerhet på anstalten, inte innebära att livssituationen för en intagen som förlorat sina förmåner pressas ned långt under den nivå som gäller för människor i frihet. Frihetsberövandet är straffet. Utgångs- punkten skall därför även i den nya lagen vara att intagna skall ha lika rätt till vissa grundläggande rättigheter. Under anstaltsvistelsen skall en intagen behandlas med aktning för hans eller hennes människovärde. Grundläggande mänskliga rättigheter för enskilda finns i den svenska grundlagen (se särskilt 2 kap. 4–6 §§ regeringsformen och ). Minimi- standarder för behandlingen av frihetsberövade finns även angivna i flera internationella dokument (jfr FN:s resolution Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners och Rekommendation nr 3 av an- gående Europeiska fängelseregler ). I korthet kan nämnas att dessa dokument utgår från att alla personer har rätt att bli behandlade med respekt för sin person. I det ingår att vissa grundläggande fysiska krav måste vara uppfyllda. Det måste t.ex. finnas ett lämpligt boende, hygieniska förhållanden, kläder, sängplats, mat, dryck och möjlighet att röra sig. Fängelse- påföljden får inte innebära någon risk för att den intagne blir utsatt för fysiska eller känslomässiga övergrepp vare sig av personal eller intagna. Fängelsepåföljden får inte heller innebära en risk för att den intagne blir allvarligt sjuk eller avlider på grund av de fysiska förhållandena eller bristen på omvårdnad. Den nuvarande bestämmelsen i 9 § KvaL om att den intagne skall behandlas med aktning för hans eller hennes människovärde och skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som kan vara förenade med verkställigheten bör mot denna bakgrund överföras till den nya lagen. Även rätten att utöva sin religion är en grundläggande mänsklig rättighet som måste respekteras. Det innefattar möjligheten att få besök av religiösa samfund. Förutom denna grundläggande rättighetsnivå skall en intagen som regel även ha tillgång till ett visst utbud av sådana förmåner som är av väsentlig betydelse för den dömdes återanpassning. Varje intagen bör t.ex. som regel ha möjlighet att kommunicera med omvärlden. Intagna skall således ha möjlighet till gemenskap med andra intagna men också möjlighet att brevväxla, telefonera och ta emot besök. Undantag kan givetvis följa på grund av hänsyn till ordningen och säkerheten på anstalten. Rätten att ta emot besök, särskilt av familjemedlemmar, är något som särskilt framhålls i olika internationella dokument. Varje intagen bör vidare ha möjlighet att studera och utöva olika former av fritidsaktiviteter i den utsträckning detta är möjligt. En grundläggande regel är att en intagen skall ges möjlighet till åtminstone en timmes vistelse i friska luften om det inte finns starka skäl mot det. Intagna skall även ha tillgång till den hälso- och sjukvård som människor i frihet har. För långtidsdömda har särskilda internationella standarder utfärdats. I FN:s rekommendation avseende livstidsdömda anges att de skall ha möjlighet att kommunicera med omvärlden och att utföra arbete mot ersättning, studera och utöva religiösa och kulturella aktiviteter samt sport- och fritidsaktiviteter. Det kan också framhållas att utgångspunkten är att alla intagna skall behandlas lika, oavsett nationalitet. Som en följd av de regler som gäller på andra områden kan emellertid de som har erforderliga arbets- och uppehållstillstånd ha större möjligheter att få del av samhällets tjänster i övrigt än personer som saknar sådana tillstånd. 11.2.5Förmånssystemets inverkan på säkerheten Förmånssystemet bör kunna förbättra anstaltsförhållandena för de som kan sägas tillhöra en tystare och mer anonym kategori intagna. Detta gäller t.ex. de intagna som begär att få bli placerade avskilda från andra intagna. Nuvarande ordning innebär, som nämnts ovan, att vissa intagna bestämmer över andra intagna. Detta är givetvis inte acceptabelt. Med en lagstiftning som utgår från att skötsamhet skall löna sig och att skötsamma kan skiljas från icke skötsamma får intagna större möjligheter än att själv försöka göra något åt sin situation under anstaltsvistelsen, utan de risker för repressalier från andra intagna som finns . Därigenom blir det möjligt för kriminalvården att även för den förstnämnda gruppen intagna uppfylla de grundläggande krav på verkställigheten som uppställs bl.a. i de europeiska fängelsereglerna. nämnda regler anges att alla ansträngningar skall göras för att säkerställa att anstaltsregimen utformas och tillämpas så att fångarna ges möjlighet till att förbättra sina kunskaper och färdig- heter vilket ökar deras utsikter till anpassning i samhället efter frigivningen. Enligt artikel 67 krävs en individualiserad behandling med flexibla placeringsmöjligheter för att uppnå målen i artikel 65 och fångarna bör placeras i skilda anstalter eller enheter där varje fånge kan få lämplig behandling och träning. Till detta kommer att ett förmånssystem bör ha en positiv inverkan på ordningen och säkerheten på anstalterna. Detta är väsentligt såväl för de intagna själva som för respekten för anstalts- personalen och deras arbete och inte minst för att upprätthålla allmänhetens förtroende för kriminalvården. Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommittén att det finns övertygande skäl att införa ett mer utvecklat system för att betona de positiva följderna av skötsamhet respektive de negativa av misskötsamhet genom att införa ett förmånssystem för anstalts- vistelsen. Detta förmånssystem bör ha som utgångspunkt att det återfallsförebyggande arbetet skall förbättras. Av de förmånssystem kommittén tagit del av i andra länders rättsregler framstår det engelska systemet som det mest utvecklade. De engelska och svenska påföljds- och verkställighetsreglerna skiljer sig i åtskilliga avseenden och det är inte aktuellt att överföra det engelska systemet mer eller mindre ograverat till den svenska lagstiftningen. Det engelska systemet ger emellertid enligt kommitténs mening en bra utgångspunkt för vilka lösningar som kan väljas och det är därför lämpligt att ta del av hur det systemet är uppbyggt innan kommitténs egna överväganden redovisas. I den engelska kriminalvården har man bedrivit ett system som innebär att intagna har en möjlighet att förtjäna bättre förmåner under anstaltsvistelsen. Systemet, som benämns The Incentives and Earned Privileges policy (IEP), syftar till att uppmuntra intagna att ta ansvar för sin situation under anstalts- vistelsen genom t.ex. arbete och annan konstruktiv aktivitet. Det syftar till att skapa en mer disciplinerad, kontrollerad och säker miljö för såväl intagna och personal. Systemet innehåller tre olika nivåer; basic, standard och enhanced. Basic, eller basnivån, är den nivå på vilken intagna får del av vissa grundläggande rättigheter. Standard, eller normalnivån, ger en intagen rätt till vissa förmåner och på enhanced, dvs. på den förhöjda nivån, erbjuds intagna ytterligare förmåner. De intagna kan genom gott uppförande och engagemang i anvisad sysselsättning belönas med uppflyttning i högre nivåer. En fjärde nivå, disciplinary minimum, kan sägas utgöras av de grundläggande rättigheter som en intagen trots allt är berättigad till när en disciplinär åtgärd vidtagits mot denne. På en del anstalter börjar intagna på basnivån medan de på andra anstalter börjar på normalnivån. På vissa anstalter tillämpas förmånssystemet avdelningsvis och på vissa individuellt, dvs. De förmåner som skall ingå i förmånssystemet på samtliga anstalter, förutsatt att förmånerna finns tillgängliga på anstalten, (key privileges) är följande: tillgång till egna kontanter, extra och förbättrade besöksmöjligheter, möjlighet att delta i högre lönesystem, besök vid olika samhällsinstitutioner (community visits), möjlighet att bära egna kläder, och gemensamhet med andra intagna. Förmånerna ökar på de två högre nivåerna. När det gäller egna kontanter har en intagen således på basnivån rätt till £ 2,50/vecka. På normalnivån har en intagen rätt till £ 10/vecka och på den förhöjda nivån £ 15/vecka. Besöksmöjligheterna kan förbättras såväl vad gäller tid som vad gäller besökens kvalitet. På basnivån har en intagen rätt till två besök (halva eller hela timmar) per 28-dagars period. Alla besök sker i ett besöksrum. En intagen kan få förmånen av såväl mer besökstid som förbättrade besöksmöjlig- heter. På normalnivån har en intagen rätt till åtminstone tre besök . På den förhöjda nivån kan en intagen ha rätt till fyra eller fem entimmars besök . På de båda högre nivåerna kan också finnas förbättrade besöksmöjligheter. Förmånen gemensamhet (tid utanför cellen) innebär att tiden utanför cellen ökar /vecka på basnivån till på den förhöjda nivån. Förutom angivna förmåner kan en viss anstalt tillhandahålla andra förmåner. Rätten att ha egen TV i cellen har blivit en förmån som mera allmänt används på engelska anstalter på de högre nivåerna. Det kan vara ytterligare förmåner vad gäller arbete, möblemang i cellen, självhushåll, möjlighet att hyra dataspel, till- gång till postorder och fler tidningar, egna sängkläder och annat innehav, tillgång till träningsmöjligheter, tvättmöjligheter samt ökad tillgång till bibliotek. gjordes, på uppdrag av HM:s Prison service, en utvärdering av systemet av . Studien byggde på 1 000 intervjuer med slumpvis utvalda intagna i de fem största fängelserna. Institutet gjorde 500 intervjuer –, dvs. innan systemet infördes och 500 intervjuer efter systemets införande (mitten av ). En ny utvärdering är avsedd att publiceras . Av studien framgick bl.a. följande. En majoritet av de intagna upplevde att principerna för systemet var rättvisa men att systemet ibland tillämpades orättvist. Personalen rapporterade ett ökat självförtroende och en minskad rädsla för intagna, delvis som ett resultat av att systemet införts. Personalen upplevde också att systemet hade hjälpt dem i kommunikationen och motivations- arbetet med intagna. Framför allt hade personalen haft möjlighet att belöna intagna som var tystare och som uppförde sig bättre. Mellan olika anstalter varierade kraven på bra och dåligt uppförande. Detta kunde innebära att en intagen som hade uppnått den förhöjda nivån på en anstalt blev placerad på en lägre nivå när denne överfördes till en annan anstalt. Det fanns inte någon indikation på att de intagnas beteende hade förbättrats på något övergripande sätt. Det var en liten skillnad mellan intagnas reaktion på systemet. De intagna som saknade utbildning och de som var dömda för drogrelaterad brottslighet reagerade överlag mer positivt. Äldre var dock mer negativa till systemet. En annan slutsats man kunde dra av studien var att ett väl fungerade förmånssystem förutsatte en effektiv verkställighetsplanering och ett kontaktmannaskap, där viss personal fungerade som länk mellan intagna och annan fängelsepersonal. 11.3.2Inplacering på olika nivåer i förmånssystemet Kommitténs förslag: Under anstaltsvistelsen tillämpas ett förmånssystem. I början av verkställigheten skall den intagne få del av ett grundutbud av förmåner (grundnivån). En intagen som följer verkställighetsplanen och även i övrigt rättar sig efter de regler som gäller för verkställigheten får tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet. Om en intagen som befinner sig på en förhöjd nivå inte längre uppfyller de krav som ställs på honom eller henne skall den intagne flyttas ned till grundnivån. Av verkställighetsplanen skall det framgå på vilken nivå i förmånssystemet den intagne befinner sig och vilka krav som skall vara uppfyllda för att han eller hon skall kunna flyttas upp till en högre nivå. Frågor om upp- eller nedflyttning prövas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Frågan om uppflyttning från grundnivån skall omprövas minst . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur många nivåer det skall finnas på varje anstalt och vilka förmåner som generellt får tilldelas intagna på en viss nivå. Kommitténs bedömning: Det bör finnas fyra nivåer i förmånssystemet; en grundnivå (nivå 1) och tre förhöjda nivåer (nivå 2, 3 och 4). Kommittén anser att det svenska förmånssystemet bör utformas så att de intagna under verkställigheten är placerade på olika nivåer på liknande sätt som gjorts inom engelsk kriminalvård. Utgångspunkten bör vara att alla intagna börjar verkställigheten på grundnivån, nivå 1. Grundnivån bör alltid gälla på den avdelning där intagna placeras vid intagningen i anstalt. En intagen som är skötsam skall ha möjlighet att belönas med en bättre anstalts- vistelse genom uppflyttning till en förhöjd nivå vad gäller utbudet av förmåner. Skötsamhetskriteriet utvecklas närmare nedan. Kommittén anser att det bör finnas tre förhöjda nivåer, varav den högsta, nivå 4, endast bör finnas på anstalter eller avdelningar som motsvarar dagens öppna. Förmånssystemet bör gälla för alla intagna. Ett förmånssystem kan beroende på dess utformning emellertid uppfattas som orättvist av dem som av olika anledningar inte klarar av några högre krav. I sämsta fall skulle systemets tillämpning kunna leda till en social diskriminering av vissa grupper av intagna. För att motverka sådana negativa följder av systemet är det givetvis mycket viktigt att systemet utformas med tillbörlig hänsyn till vad som kan förväntas av enskilda intagna. Det bör dock framhållas att förmåns- systemet inte tar hänsyn till sådana intagna, som är ointresserade av förändring.