sou · GTB343d2 · 2006-01-01 00:00:00 — De fördelar som menade stod att vinna med detta var att det med all säkerhet skulle minska de tvistande par- ternas benägenhet att göra verkställighetsförfarandet till en repris på rättegången i allmän domstol, att det skulle innebära en rationa- lisering och tidsvinst om den domare som skulle handlägga verk- ställighetsfrågan redan var insatt i frågorna, att det allmänt sett torde vara till fördel för handläggningen av frågor om vårdnad och umgänge om de domare som sysslade med sådana mål vid allmän domstol även fick kunskap om de problem som kunde uppstå på verkställighetsstadiet samt att tingsrätterna hade en avsevärt bättre lokal spridning än länsrätterna. Enligt kunde en ordning enligt vilken en domare, som dömt i ett vårdnadsmål, också prövade en begäran om verkställighet av detsamma inte anses strida mot , eftersom vad som prövades i verkställighetsförfarandet inte var vårdnadsavgörandets riktighet utan frågan om det fanns något som hindrade att det verkställdes. Enligt var det självklart att, om man fann att målen borde flyttas till tingsrätterna, också fick se till att det fanns lämpliga förfaranderegler där. Vid de diskussioner vi haft med advokater och domare ansåg de flesta att det skulle innebära en fördel om samma domstol handlade både vårdnadsfrågorna och verkställighetsfrågorna. Majoriteten för- ordade att verkställighetsfrågorna skulle handläggas av allmän dom- stol och ansåg att samma domare borde handlägga både vårdnads- målet och efterföljande verkställighetsprocess; domaren var redan insatt i frågorna och det skulle innebära en psykisk press på parterna att inte göra verkställighetsprocessen till ett vårdnadsmål. Flera menade att den domare som dömt i vårdnadsmålet inte skulle vara jävig att handlägga också verkställighetsprocessen, eftersom det inte är samma prövning som görs i de båda processerna; i verkställighets- processen är det enbart frågan om det föreligger hinder mot verk- ställighet som prövas. Ett skäl som enligt vår uppfattning med styrka talar för att verk- ställighetsprocessen flyttas över till tingsrätterna är, som också pekade på, att det allmänt sett torde vara till fördel för handläggningen av frågor om vårdnad, boende och um- gänge om de domare som sysslar med sådana mål vid allmän dom- stol även får kunskap om de problem som kan uppstå på verk- ställighetsstadiet. Detta argument för en överflyttning av verkstäl- lighetsprocessen har också framförts till oss vid de diskussioner vi har haft med bl.a. länsrättsdomare. Enligt domarna måste verk- ställighet ibland vägras på grund av att den allmänna domstolens avgörande är för oprecist; domstolen har t.ex. inte angett mellan vilka klockslag ett beslutat umgänge skall äga rum eller beslutat att umgänge skall ske men inte angett vilka dagar. En tanke som framfördes vid våra diskussioner, och som inte helt torde sakna fog för sig, är att om den allmänna domstolen formu- lerar sina avgöranden klart och tydligt kanske en verkställighets- process i vissa fall helt kan undvikas eftersom parterna inte behöver ta strid om t.ex. klockslag. Om tingsrättsdomare fick syssla inte bara med frågor om vårdnad, boende och umgänge utan också med verkställighetsfrågor skulle detta kunna vara ett incitament att försöka komma till ett så genomförbart beslut som möjligt dels i sak, dels när det gäller utformningen av själva domslutet. Ett skäl som skulle kunna tala för att verkställighetsförfarandet även fortsättningsvis sker i förvaltningsdomstolarna är den ren- odling av verkställighetsprocessen som vi föreslår. Det har kritise- rats att länsrätternas handläggningstider rörande frågor om verk- ställighet är långa och att processerna riskerar att bli för omfattan- de. Den renodling vi föreslår torde innebära både förkortade hand- läggningstider och att risken för en omfattande process minskar av- sevärt. Men förslaget om en renodling av verkställighetsprocessen talar också för att processen flyttas över till allmän domstol. Vår utgångspunkt när det gäller frågan om vilket organ som skall hand- lägga frågor om verkställighet blir med hänsyn till vårt förslag om renodling med nödvändighet annorlunda än Domstolsutredning- ens. uppgift var, mot bakgrund av den allt större arbetsbelastningen som domstolarna utsattes för, att bl.a. se över arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vår utgångspunkt för frågan om vilket organ som skall handlägga verkställighetsfrågor är i stället den förändrade verkställighetsprocess som vi föreslår och inte den nu gällande ordningen. Enligt vårt förslag bör, som framgått av föregående avsnitt, frågan om verkställighet av interi- mistiska beslut tas upp och avgöras av allmän domstol redan i sam- band med prövningen av det interimistiska yrkandet. Någon sepa- rat verkställighetsprocess avseende interimistiska beslut bör således inte kunna komma till stånd. Däremot är vår uppfattning när det gäller domar och avtal att det är lämpligt och nödvändigt med ett särskilt verkställighetsförfarande. Enligt vår uppfattning vore det ur alla aspekter mindre lyckat om inte samma domstolsslag avgjorde både frågor om verkställighet av interimistiska beslut och frågor om verkställighet av domar och avtal. Genom att samma domstols- slag avgör samtliga frågor rörande verkställighet av avgöranden och avtal om vårdnad, boende och umgänge uppnås en mer samman- hållen process. Att frågan om vårdnad m.m. och frågan om verk- ställighet avgörs av samma domstolsslag torde också ha en resurs- besparande effekt och vara processekonomiskt fördelaktigt, efter- som den grundläggande problematiken i processerna är densamma. Vi kan inte heller se, vilket gjordes gällande i samband med Dom- stolsutredningens förslag, att det skulle vara artfrämmande för de allmänna domstolarna att syssla med verkställighet av sina egna domar. Exempelvis överklagas kronofogdemyndighetens beslut i ärenden om verkställighet enligt utsökningsbalken hos tingsrätt. Mot denna bakgrund anser vi att frågor om verkställighet av domar och avtal om vårdnad, boende och umgänge skall handläggas av allmän domstol i stället för av förvaltningsdomstol. 12.4.2Handläggande organ i frågor om överflyttning av barn Vad som ovan har sagts har tagit sikte på ärenden om verkställighet av domar, beslut och avtal om vårdnad, boende och umgänge. Fråga är då vad som bör gälla för ärenden om överflyttning av barn i andra fall än enligt domstolsavgöranden och avtal, dvs. ärenden enligt nuvarande 21 kap. 7 § FB (barnet befinner sig hos annan än vårdnadshavare) och 21 kap. 8 § FB (en av vårdnadshavarna har egenmäktigt fört bort eller håller kvar barnet). I vår undersökning av länsrättsdomar förekom endast 3 ansök- ningar (av 148 ansökningar) om överflyttning av barn i andra fall än enligt domstolsavgörande eller avtal. Ansökningarna om överflytt- ning bifölls i 2 fall. I det ena fallet förordnade länsrätten, med stöd av 21 kap. 7 § första stycket FB, om överflyttning av barnet till mamman. Mamman var ensam vårdnadshavare och barnet vistades hos sin f.d. styvpappa (alltså inte barnets pappa). Mamman ansökte om överflyttning av barnet till henne. Med hänsyn till att vård- nadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter fann länsrätten att barnet skulle överlämnas till mamman. I det andra fallet förordnade kammar- rätten, med stöd av 21 kap. 8 § FB, om överflyttning av barnet till mamman. Barnets föräldrar hade gemensam vårdnad om barnet genom registrering hos skattemyndighet (numera ) och hade själva kommit överens om att barnet skulle bo hos mamman och ha visst umgänge med pappan. Pappan hade emellertid efter ett umgängestillfälle vägrat återlämna barnet till mamman med hänvis- ning till att barnet mådde dåligt hos henne. Mamman ansökte om överflyttning av barnet till henne. Det pågick en process vid allmän domstol mellan föräldrarna rörande bl.a. vårdnaden om barnet. Enligt kammarrätten hade pappan inte företett något under- lag till stöd för sina uppgifter om barnets hälsotillstånd och om för- hållandena i mammans hem. Kammarrätten fann att pappans obe- styrkta påståenden inte var tillräckliga för att anse att han hade något beaktansvärt skäl för att hålla kvar barnet. Inte heller hade det enligt kammarrätten framkommit någon omständighet som gav stöd för att det av hänsyn till barnets bästa var påkallat att vårdnaden prövades av allmän domstol. Eftersom det inte heller i övrigt hade visats skäl att vägra vidta begärd åtgärd fann kammarrätten att något hinder mot överflyttning av barnet inte förelåg. Enligt vår undersökning är det således mycket ovanligt att frågor om överflyttning av barn aktualiseras. Det tänkta tillämpningsom- rådet för bestämmelserna har också förändrats . Bestämmelsen om att länsrätten kan vägra vidta åtgärd i de fall barnet vistas hos någon annan än sin vårdnadshavare (21 kap. 7 § FB) antogs vid dess införande främst bli tillämplig i sådana fall då vårdnadshavare önskade ta tillbaka barn från fosterhem. I för- arbetena till bestämmelsen fördes också en diskussion om inte reg- lerna om förbud mot flyttning av fosterbarn (nuvarande 24 § LVU) därför skulle vara obehövliga. De nya reglerna om överflyttning av barn ansågs innefatta ett starkt skydd för de barnen. Risken för skadliga förflyttningar av barn ansågs i görlig mån bli eliminerad och de nya bestämmelserna kunde därmed sägas fylla den funktion som för fosterbarnens del avsågs med regeln om flyttningsförbud. Emellertid menade departementschefen att man måste räkna med att fråga om flyttning av barn kan ställas på sin spets utan samband med ett ärende om överflyttning, t.ex. om vårdnadshavaren direkt till fosterföräldrarna framställer krav att få tillbaka barnet. På grund av detta ansågs att bestämmelsen om flyttningsförbud borde finnas kvar, men att ett flyttningsförbud inte längre skulle utgöra hinder mot överflyttning som förordnade om enligt föräldra- balken. Vad som borde eftersträvas var att dessa fall kom under prövning och blev avgjorda enligt den ordning som hade föreslagits för överflyttningsfall i allmänhet (prop. 1967:138 s. 50 f.). hindrade således inte ett flyttningsförbud att en ansökan om överflyttning prövades, medan förhållandet är det omvända. Länsrätten får alltså numera inte besluta om överflytting om ett flyttningsförbud enligt LVU föreligger beträffande barnet. Detta betyder, som vi inledningsvis konstaterat, att det tänkta tillämpningsområdet för bestämmelsen inte längre gäller. Det primära ansvaret för familjehemsplacerade barn ligger på socialnämnden. Tillämpningsområdet för bestämmelsen torde således ha krympt avsevärt. Emellertid kan det, som vår undersök- ning av länsrättsdomar också visar, finnas vissa, om än få, situa- tioner där en bestämmelse om överflyttning fyller en funktion. Dessutom är det inte uteslutet att bestämmelsen kan bli tillämplig i internationella förhållanden, t.ex. i de fall lagen (1989:14) om er- kännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn inte är tillämplig. Bestämmelsen om överflyttning av barn enligt 21 kap. 7 § FB är också tillämplig om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet och den ena föräldern, utan något beaktansvärt skäl, egenmäktigt fört bort eller håller kvar barnet och den andra föräldern begär rättelse (21 kap. 8 § FB). När denna bestämmelse infördes, uttalades att ut- rymmet för att tillämpa bestämmelsen måste bli synnerligen be- gränsat och att allmän domstols prövning av vårdnadsfrågan i regel var behövlig, varför förordnande om överflyttning i så fall borde vägras. Men med tanke på att det dock kunde förekomma fall då domstolens prövning inte kunde avvaktas utan olägenhet och det t.o.m. kunde föreligga behov av interimistiskt ingripande, ansågs bestämmelsen ha en funktion att fylla (prop. 1967:138 s. 61). var det möjligt för föräldrar att ha gemensam vårdnad om barnet endast om de var gifta. kan även föräldrar som har varit gifta och ogifta föräldrar, oavsett om de lever tillsammans eller inte, ha gemensam vårdnad om barnet. Den andel föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet är därför naturligtvis mycket högre än och bestämmelsens tillämpningsområde är därför kanske inte längre riktigt så begränsat som det var när bestämmelsen infördes. Enligt vår uppfattning torde det i de situationer som är aktuella i princip alltid krävas en prövning av frågorna om vårdnad, boende och umgänge i allmän domstol. Uppkommer en sådan situation torde det också vara van- ligt att en sådan process inleds i stället för att en ansökan om över- flyttning görs. Emellertid förekom i vår undersökning av domar två fall där ansökan om överflyttning med stöd av bestämmelsen gjor- des. I båda fallen pågick dessutom en process i allmän domstol om vårdnad, boende och umgänge. Enligt vårt förslag skall en tingsrätt i samband med att den meddelar ett interimistiskt be- slut också kunna besluta om verkställigheten av beslutet. Med hän- syn till detta anser vi att det är tveksamt om bestämmelsen om överflyttning längre fyller en funktion. Emellertid kan det inte ute- slutas att någon talan om vårdnad, boende och umgänge inte väcks i allmän domstol. För vissa av de fallen torde bestämmelsen behövas. Till detta kommer också att bestämmelsen, liksom den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 7 § FB, kan bli tillämplig i internationella förhållanden. Enligt vår uppfattning finns det alltså anledning att behålla be- stämmelserna som gäller överflyttning av barn i andra fall än enligt domstolsavgörande eller avtal. Frågan är då om förvaltningsdom- stolarna även bör handlägga sådana frågor. När det gäller alternativet att låta en statlig förvaltningsmyndighet handlägga ären- den om överflyttning gör sig samma överväganden gällande som när det gäller ärenden om verkställighet. Vi hänvisar därför till våra överväganden i denna fråga ovan (avsnitt 12.4.1 Handläggande organ i frågor om verkställighet). Det antal mål om överflyttning som förekommer i länsrätterna är alltså mycket begränsat. Som vi redogjort för ovan förekom i vår undersökning av domar endast tre ansökningar om överflyttning; en som grundade sig på 21 kap. 7 § FB (barnet befinner sig hos annan än vårdnadshavare) och två som grundade sig på 21 kap. 8 § FB (en av vårdnadshavarna har egenmäktigt fört bort eller håller kvar barnet). Med vårt förslag om en renodling av verkställighets- processen kommer visserligen inte längre själva prövningen att vara densamma i de båda typerna av ärenden. Överflyttningsärenden kan inte heller sägas ha en sådan direkt anknytning till allmän dom- stol som verkställighetsärendena har; de senare grundar sig som regel på ett avgörande från allmän domstol, medan något sådant underlag inte finns i överflyttningsärendena. Mot detta kan emel- lertid anföras att det även i överflyttningsärenden kan röra sig om två vårdnadshavare som, oavsett om de väckt talan om vårdnaden i allmän domstol, tvistar i frågor som rör barnet. Detta är med nöd- vändighet alltid fallet i de ärenden som rör nuvarande 21 kap. 8 § FB, dvs. de ärenden där föräldrarna har gemensam vårdnad och en av vårdnadshavarna egenmäktigt har fört bort eller håller kvar barnet. Ett annat skäl för att allmän domstol bör handlägga över- flyttningsärenden är den omständigheten att det i dessa ärenden, liksom i ärenden om verkställighet, är fråga om två enskilda parter som står mot varandra. Sådana ärenden handläggs endast undantagsvis av förvaltningsdomstolarna och det har därför i skilda sammanhang gjorts gällande att sådana ärenden utgör främmande fåglar i förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Till detta kommer att antalet ärenden om överflyttning är ytterst få och därför finns det inte skäl att låta dessa ärenden vara kvar i förvaltningsdomstol. Sam- mantaget anser vi därför att överflyttningsärenden bör handläggas av allmän domstol. En fråga som har berörts i det föregående (avsnitt 12.4.1 Hand- läggande organ i frågor om verkställighet) är om samma domare bör få handlägga både målet om t.ex. vårdnad och verkställighets- ärendet eller om en jävssituation därmed skulle kunna uppstå. skäl som ansåg tala för en överflyttning av verkställighetsprocessen var just att det skulle innebära en rationa- lisering och tidsvinst om samma domare handlade både frågan om vårdnaden, boende eller umgänget och frågan om verkställighet. När det gäller interimistiska beslut blir det med vår modell naturligen så att samma domare beslutar både i frågorna som rör vårdnad m.m. och i frågan om verkställighet av beslutet. Eftersom verkställighetsfrågan i dessa fall inte prövas i en separat verkställig- hetsprocess utan i samband med prövningen av det interimistiska yrkandet, kan vi inte se att det skulle innebära något problem att samma domare fattar besluten. Domaren skall i dessa fall inte pröva om det finns något hinder mot verkställighet av det interimistiska beslutet. Anser domaren att ett tidigare meddelat beslut inte bör verkställas, skall domaren i stället meddela ett nytt interimistiskt beslut med annat innehåll i sak. Vi kan inte heller se att jävsfrågan skulle vara relevant när det gäller frågan om verkställighet av domar. I dessa fall skall frågan om verkställighet visserligen prövas i ett separat verkställighetsförfaran- de, men det förfarande som vi föreslår innebär en fullständig renod- ling av verkställighetsprocessen. Domaren i verkställighetsärendet skall beakta endast sådana hinder som tar sikte på själva genom- förandet av verkställigheten, men inte sådana hinder som ger anled- ning att ändra det avgörande eller avtal som verkställigheten avser. Det är därmed fråga om ett helt renodlat verkställighetsförfarande med egna och från vårdnadsavgörandet skilda utgångspunkter för prövningen. Av detta följer att någon jävsproblematik på grund av att samma domare i sig handlägger både målet om vårdnad, boende eller umgänge och verkställighetsärendet inte kan uppkomma och en sådan ordning kan därför inte heller anses strida mot artikel 6 (se del B, avsnitt 11.2 ). Huruvida samma domare bör delta i båda avgörandena får därför bli beroende av andra faktorer, såsom domstolens organisation och arbetssätt, enskilda domares arbetsbörda etc. Frågan är då vilka förfaranderegler som skall gälla för processer om verkställighet och överflyttning i allmän domstol. Enligt gällande ordning handlägger förvaltningsdomstolarna frågor om verkställig- het och överflyttning enligt samma förfaranderegler. framkommit som tyder på att de reglerna generellt sett inte skulle vara en lämplig ordning för dessa processer. reg- ler lämpar sig enligt vår uppfattning mindre väl för dessa typer av processer. I stället anser vi att lagen (1996:242) om domstolsären- den (ärendelagen) bör tillämpas. Den handläggningsform som ären- delagen föreskriver överensstämmer väl med hur frågor om verkstäl- lighet och överflyttning handläggs i förvaltningsdomstolarna. Många av ärendelagens bestämmelser kan enligt vår bedömning tillämpas även på ärenden om verkställighet och överflyttning, men i vissa avseenden bör särskilda bestämmelser införas (se avsnitt 12.5). Även om det inte är fråga om förfaranderegler, vill vi i detta sam- manhang också påpeka att rättshjälpslagen (1996:1619) inte ute- sluter att rättshjälp beviljas i ärenden av detta slag, om övriga för- utsättningar är uppfyllda. Enligt våra direktiv är, för det fall vi anser att verkställighetsfrågor- na bör flyttas från förvaltningsdomstolarna, en särskild fråga hur lekmannainflytandet alltjämt kan tillgodoses. Enligt gällande ord- ning är länsrätt i verkställighetsförfaranden som huvudregel dom- för med en lagfaren domare och tre nämndemän (17 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Vid handläggningen av ett ärende skall tingsrätten bestå av en lagfaren domare, men om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet får tingsrätten bestå av tre sådana domare (3 § ärendelagen). Det finns inga bestämmelser i ärendelagen om att nämndemän skall medverka vid handläggningen. I föräldrabal- ken finns emellertid en särbestämmelse om detta. Enligt bestäm- melsen skall vid handläggning som sker enligt ärendelagen tings- rätten bestå av en lagfaren domare, men om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet får tingsrätten dock bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (20 kap. 1 § FB). Hän- visningen till ärendets beskaffenhet avses betona att det endast är skäl knutna till det enskilda ärendet som avgör domstolens sam- mansättning och inte t.ex. arbetsbelastningen på domstolen (prop. 1995/96:115 s. 98–99). Vi anser att nämndemän bör medverka vid handläggningen av ärenden om verkställighet och överflyttning i den utsträckning som sker vid länsrätternas handläggning. Enligt huvudregeln är länsrätten domför med en lagfaren domare och tre nämndemän (17 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Länsrätten är dock domför med en lag- faren domare ensam bl.a. när åtgärd som avser endast måls beredan- de vidtas och vid beslut som inte innefattar slutligt avgörande av målet. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prö- vas av fullsutten rätt är länsrätten dessutom domför med en lag- faren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak, men även vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet (18 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Mål av enkel beskaffenhet kan t.ex. vara mål där part upprepade gånger be- gärt verkställighet av samma avgörande/avtal. En särskild bestäm- melse om nämndemäns medverkan när ärenden om verkställighet och överflyttning avgörs i sak bör därför införas i . 12.5Förfaranderegler m.m. i ärenden om verkställighet av domar och avtal samt ärenden om överflyttning av barn i andra fall Förslag: Särskilda bestämmelser för ärenden om verkställighet och ärenden om överflyttning införs rörande bl.a. rättegångs- kostnader. I ett ärende om verkställighet får domstolen under vissa för- utsättningar vidta mindre ändringar i en dom eller ett avtal om umgänge eller annan kontakt än umgänge. Domstolens beslut om verkställighet skall gälla om inte annat förordnas. I ett ärende om överflyttning kan domstolen vägra att vidta begärd åtgärd om den anser att det av hänsyn till barnet är påkallat att frågan om vårdnaden prövas av allmän domstol. Även i vissa andra situationer kan domstolen vägra att vidta begärd åtgärd. Om det mellan samma parter pågår ett mål eller ärende om vårdnad vid domstol skall domstolen inte besluta om överflyttning. Domstolen kan förordna om medling innan domstolen förordnar om överflyttning. Med hänsyn till vårt förslag om att processen om verkställighet skall renodlas kommer prövningen av frågorna i de olika typerna av ärenden att skilja sig åt väsentligt. Vi anser därför att det är mest ändamålsenligt att det införs ett särskilt kapitel rörande verkställig- het av domar och avtal om vårdnad, boende, umgänge eller annan kontakt än umgänge (21 kap. FB) och ett särskilt kapitel rörande överflyttning av barn i andra fall (22 kap. FB). Detta hindrar emel- lertid inte att vissa frågeställningar är gemensamma för ärenden om verkställighet och ärenden om överflyttning. Vid verkställighet skall barnets bästa komma i främsta rummet (21 kap. 1 § första stycket FB). Bestämmelsen infördes genom vårdnadsreform. Genom införandet av bestämmelsen, som inte innebar någon ändring i gällande rätt, markerades tydligare att barnets bästa alltid skall finnas med som en utgångspunkt för be- dömningen. De mer preciserade bestämmelserna i verkställighets- kapitlet tar sitt avstamp i denna allmänna regel (prop. 1997/98:7 s. 127–128). Vi anser att det är viktigt att det även i de nya kapitlen om verkställighet och överflyttning finns en bestämmelse om barnets bästa.