sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — PBL innebar visserligen en tydlig förändring i förhål- landet mellan stat och kommun på så vis att statens inflytande nu- mera begränsas till att bevaka riksintressen, samordning mellan kommuner, miljökvalitetsnormer och frågor om hälsa och säkerhet (12 kap. 1 § PBL). Länsstyrelser och regering är emellertid också överklagningsinstanser och ska i det sammanhanget avgöra om av- vägningen mellan allmänna och enskilda intressen har skett på ett tillbörligt sätt enligt . Det skulle därför inte vara någon helt främmande lösning att låta uppgifter att bevaka vissa frågor utökas så att planbeslut, som uppenbart stri- der mot viss eller vissa bestämmelser PBL, på något sätt skulle kunna överprövas, exempelvis genom någon form av laglighets- prövning. En sådan lösning anses innebära en ny princip för statlig kontroll som kan antas leda till ökad administration och bedöms inte rimlig att utveckla ytterligare. En helt annan lösning skulle kunna vara att införa någon form av spärr eller korrigeringsmöjlighet vid genomförandet av planen. Sådana lösningar förefaller dock, som redan har berörts, av princi- skäl vara svåra att införa. Om en viss lösning har bestämts i en detaljplan skulle det föra mycket långt att vid plangenomföran- det underkänna planen och lösa frågan på ett annat sätt – i strid mot planen. Den vägen framstår därför inte framkomlig i det aktu- ella fallet. Förslaget som kommittén har är därför att det i 5 kap. 4 § PBL ska införas bestämmelser som innebär att grunderna för kommu- nens medverkan vid blandat huvudmannaskap ska anges i detaljpla- nen. Vidare ska det – liksom enligt gällande rätt – anges i planen om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser. Sak- nas planbestämmelser av detta slag blir kommunen huvudman. När det slutligen gäller förslaget att olika former av huvudman- naskap ska kunna förekomma för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan, så kan detta lagtekniskt åstadkommas ge- nom att bestämmelserna i 5 kap. 4 § och 6 kap. 26 § uttrycks så att de gäller för allmänna platser – i obestämd form – i en detaljplan. Följdändringar krävs i 6 kap. 24 §. Dessutom krävs en ändring i 2 § ledningsrättslagen. Kommitténs bedömning och förslag Plan och byggutredningen föreslog att fastighetspla- nen skulle slopas, framför allt av skälet att samma slags frågor kan regleras i både detaljplanen och fastighetsplanen och därför borde regleringen likaväl kunna ske i detaljplanen. Använd- ningen av fastighetsplanen som genomförandeinstrument har minskat . Bedömningen är därför att utredning- ens förslag bör genomföras. Detta innebär att fastighetsdel- ningen ska kunna regleras genom planbestämmelser i detaljplan. Det bör dock införas en undantagsbestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall komplettera med fastighetsplanebestäm- melser även . För att en enskild fastighetsägare inte ska få olika bedöm- ningar av olika myndigheter och för att förenkla och göra ge- nomförandeprocessen billigare bör en följsamhetsbestämmelse införas i fastighetsbildningslagen som innebär att ett lagakraft- vunnet bygglov eller förhandsbesked ska följas vid fastighets- bildningen. Detaljplaner enligt PBL syftar till att reglera markanvändningen, utformningen av byggnader och anläggningar och den miljö som de boende och andra medborgare ska leva i under överskådlig framtid. Däremot syftar inte planläggningen till att reglera äganderätten till mark och indelningen i förvaltningsenheter (fastigheter). Den se- nare frågan regleras i stället i första hand av marknaden själv och i andra hand av vissa bestämmelser om fastighetsbildning m.m. och om markåtkomst och ersättning. Vem som äger vad har naturligtvis betydelse såväl vid planlägg- ningen som vid plangenomförandet, eftersom det huvudsakligen är fastigheternas ägare som är sakägare i planärendet. I vissa delar blir detaljplanen styrande även för den framtida fastighetsindelningen genom att PBL förutsätter att mark som läggs ut som allmän plats och för vilken kommunen är huvudman, ska förvärvas och ägas av kommunen. Behovet av att genom PBL styra den framtida fastig- hetsindelningen inom kvartersmark är dock troligen oftast inte sär- skilt framträdande. Enligt gällande rätt finns det emellertid vissa beröringspunkter mellan detaljplanen och fastighetsindelningen även inom kvartersmark. En första sådan beröringspunkt är bestämmelserna i 5 kap. 7 §. I paragrafens första stycke (punkt 12) anges att det i planen får med- delas bestämmelser om principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar (se avsnitt nedan). För det andra så kan fastighetsindelningen m.m., med bindande verkan för alla berörda parter, slås fast genom en fastighetsplan, 6 kap. 3 §. Fastighetsplanen har, lika lite som detaljplanen, till syfte att reglera markägandet i sig. Fastighetsplanen går dock ett steg längre än detaljplanen, genom att den kan reglera indelningen i för- valtningsenheter (fastigheter). Endast sådana fastigheter som pla- nen anvisar är således möjliga att bilda vid en lantmäteriförrättning (se nedan). Ytterligare en beröringspunkt mellan detaljplanen och fastig- hetsbildning är den s.k. genomförandebeskrivningen enligt 6 kap. En sådan beskrivning ska bl.a. redovisa de fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för genomförandet av en detaljplan. Som re- dan har berörts ska, enligt förarbetena till PBL, redovis- ningen i genomförandebeskrivningen vara vägledande men inte bindande för lantmäterimyndighetens prövning av fastighetsbild- ningsfrågorna. Eftersom genomförandebeskrivningen har behand- lats tidigare berörs den inte närmare här. I ett avslutande avsnitt (9.5.4) redovisas dock en sammanfattning av hur planbestämmelser och fastighetsbildning är och bör vara samordnade. I anslutning till den analysen ges vissa förslag på en bättre samordning än när det gäller planavvikelser vid bygglovsprövning i förhållande till motsvarande avvikelser vid fastighetsbildning. 9.5.2Principer för fastighetsindelningen m.m. I 5 kap. 7 § regleras vilka bestämmelser som får meddelas i en de- taljplan. I första stycket 12 sägs att det i planen får meddelas be- stämmelser om principerna för fastighetsindelningen och för in- rättande av gemensamhetsanläggningar. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 587) uttalas följande om bestämmelsen: Punkt 12 behandlar möjligheten att reglera vissa genomförandefrågor. Detaljplanen anser jag i likhet med utredningens förslag bör kunna styra principerna för fastighetsindelningen på samma sätt som nuva- rande stadsplan, dvs. ange storleksgränser, förbud mot viss fastighets- bildning m.m. Dessa möjligheter bör bl.a. kunna användas i arbetet med stadsförnyelsen. – – – Detaljplanen bör också kunna ange vissa riktlinjer för hur gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen skall inrättas. Som det är nu kan en sådan anläggning förutsättas i de- taljplanen, varvid prövningen av båtnads- och väsentlighetsvillkoren skall anses ha skett vid planfastställelsen. I den allmänna motiveringen (avsnitt 10.4) har jag föreslagit att en sådan prövning i fortsättningen skall göras i en fastighetsplan enligt 6 kap. Om detaljplanen huvudsak- ligen syftar till att bereda plats för en gemensamhetsanläggning i en befintlig miljö, torde det vara lämpligt att en fastighetsplan upprättas parallellt med detaljplanen. Därmed får man väsentlighets- och båt- nadsvillkoren prövade med anläggningens placering och ut- formning i detaljplanen. Är tillkomsten av en viss gemensamhetsan- läggning en förutsättning för att bebyggelse enligt detaljplanen skall få uppföras, kan i planen tas in bestämmelser om villkor som säkerställer detta (se 8 § 3). I allmänna råd (Boken om detaljplan och områdesbe- stämmelser, 2002, s. 175 ) anges två exempel på planbestämmelser av det aktuella slaget: Minsta tomtstorlek är kvm Fastighetsindelningen ska ansluta till det (befintliga) historiska bebyggelsemönstret Det finns givetvis fler bestämmelser rörande fastighetsindelningen som används i detaljplanerna. En förhållandevis vanlig bestämmelse är en s.k. entomtsbestämmelse, dvs. att ett kvarter (eller del av) ska utgöra en enda fastighet. Något exempel på bestämmelser om principerna för inrättande av gemensamhetsanläggningar finns inte i allmänna råd. Såvitt känt är sådana bestämmelser mycket ovanliga. Däremot är det vanligt att utrymmet för en tänkt gemensamhetsanläggning re- serveras i planen med beteckningen g. Den bestämmelsen har emellertid sin grund i punkterna 2 och 4 i 5 kap. 7 § första stycket, enligt vilka bestämmelser får meddelas om begränsning av markens bebyggande och om byggnaders placering. Ett s.k. g-område i en detaljplan har således ingen betydelse för bedömningen av om en gemensamhetsanläggning ska inrättas eller hur den ska utformas. Beteckningen g innebär endast att utrymmet i fråga inte får bebyg- gas eller på annat sätt användas så att det hindrar inrättandet av en gemensamhetsanläggning. Det gällande systemet för styrning av gemensamhetsanlägg- ningar berörs även i nästa avsnitt om fastighetsplan. Att med planbestämmelser styra principerna för fastighetsindel- ningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar är inte någon mer avgörande fråga i plansystemet. Problem kan dock i vissa fall uppkomma när planbestämmelserna är onödigt klåfing- rigt utformade, eftersom det begränsar de lösningsalternativ som står till buds vid plangenomförandet, vilket i sin tur kan leda till dröjsmål och kostnader (eller sämre lösningar) för berörda fastig- hetsägare. En annan aspekt är att bestämmelser om fastighetsindelningen oftast används för att reglera helt andra frågor än just fastighetsin- delningen. Den mycket vanliga bestämmelsen om minsta tomt- storlek är ett bra exempel på detta, eftersom det som bestämmel- sen avser att reglera egentligen är exploateringsgraden inom be- stämmelseområdet. Ett annat exempel är de relativt vanliga en- tomtsbestämmelserna. Syftet med dessa bestämmelser är ofta att styra förvaltningsformen till hyresrätt eller bostadsrätt. Från ett mer praktiskt plangenomförandeperspektiv kan ifrågasät- tas om det verkligen finns behov av bestämmelser om principer för fastighetsindelningen. Antingen bör det vara tillräckligt med mer allmänna riktlinjer för fastighetsindelningen, vilket bör behandlas mer ingående än i genomförandebeskrivningen, jfr avsnitt 9.3.3. Eller så bör fastighetsindelningen läggas fast enligt de former som gäller för en fastighetsplan, jfr avsnitt 9.5.3. De ibland otydliga och svårtolkade bestämmelserna om principer för fastighetsindelningen bör alltså kunna slopas och i de fall be- stämmelserna egentligen syftar till att indirekt reglera exploate- ringsgraden, bör regleringen lämpligen kunna uttryckas på ett mer direkt sätt i planbestämmelserna. Förslaget innebär en ändring av 5 kap 7 § PBL, varigenom möj- ligheten att i planbestämmelser ange principer för fastighetsindel- ningen tas bort. Syftet med denna ändring är inte att begränsa möj- ligheterna att reglera fastighetsindelningsfrågorna i PBL i förhål- lande till gällande rätt. Däremot syftar ändringen till att skapa ökad tydlighet i fråga om indelningen i fastigheter. Tydligheten får man genom att fastighetsindelningen läggs fast enligt de former som gäller för en fastighetsplan. I en fastighetsplan kan, för områden som omfattas av detaljplan, meddelas bestämmelser om markens indelning i fastigheter och om servitut, ledningsrätt och liknande särskilda rättigheter samt om gemensamhetsanläggningar, 6 kap. 3 §. Fastighetsplan ska antas om 1.det behövs för genomförande av en ändamålsenlig indelning i fastigheter, 2.detaljplanens genomförande i andra fall underlättas genom en fastighetsplan 3.en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onö- dig. I den mån det behövs med hänsyn till syftet med fastighetsplanen ska enligt 6 kap. 6 § i planen anges 1.områdets indelning i fastigheter 2.vilka servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas 3.de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar 4.de fastigheter som ska delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som ska tas i anspråk för anläggningarna. Syftet med fastighetsplanen kan med ledning av förarbetena till PBL (prop. 1985/85:1 s. 209 f. och 638 f.) sammanfattas i följande fyra punkter: 1.Ge möjlighet att i ett planpolitiskt sammanhang få en helhets- bild av hur fastighetsindelningen ska utformas. 2.Ge möjlighet till vissa tvångsåtgärder. 3.Klara ut frågor om fastighetssamverkan och rättigheter. 4.Vara ett påtryckningsmedel för plangenomförandet genom att kommunen har rätt till inlösen efter genomförandetiden. Det kan konstateras att användningen av fastighetsplanen som ge- nomförandeinstrument har minskat . Frågan har därför väckts om det finns anledning att behålla fastighetsplanen i plansystemet. De nämnda syftena med fastighetsplanen är sannolikt i allt väsentligt relevanta även . Att studera fastighetsbildningen från ett helhetsperspektiv, t.ex. för att undvika effekten med först till kvarn, bör således vara ett nödvändigt redskap i vissa plange- nomförandesituationer. Genom en helhetssyn kan marken inom ett bebyggelsekvarter utnyttjas på ett både för det allmänna och för enskilda optimalt sätt. Därför är det också nödvändigt att ha möj- ligheten att med bindande verkan kunna besluta om fastighetsin- delnings- och rättighetsfrågorna, t.ex. för att ge säkerhet åt de en- skilda fastighetsägare vars fastighetsbildning aktualiseras i ett se- nare skede i plangenomförandet. Att med bindande verkan lägga fast fastighetsindelningen är även nödvändigt för att bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ om gatukost- nader ska kunna tillämpas. När exempelvis ett äldre bebyggelseom- råde med stora tomter ska förnyas eller förtätas kan det vara svårt att enbart med stöd av detaljplanen bestämma om fastigheter kan delas och hur många nya tomter som kan bildas. Om kommunen tillämpar en fördelningsgrund som bygger på att en viss fast grund- avgift tas ut per fastighet, bör den nya fastighetsindelningen läggas fast i en fastighetsplan för att det ska vara möjligt att slå fast hur många grundavgifter som kan tas ut inom området. Likaså finns det fortfarande behov av att i vissa fall kunna på- skynda genomförandet genom att medge vissa tvångsåtgärder när det gäller fastighetsindelningen. Det är visserligen inte direkt van- ligt att planer genomförs med tvångsåtgärder med en fastighetsplan som grund. Å andra sidan uppstår det då och då situationer där tvångsåtgärder är nödvändiga för att en detaljplan över huvud taget ska kunna genomföras. Det gäller sådana åtgärder som går utöver vad som är möjligt att genomföra enligt förrättningslagstiftningen utan stöd av fastighetsplan. Det tredje motivet för fastighetsplan som anges i förarbetena till PBL är att vissa frågor om fastighetssamverkan lämpligen bör prö- vas i ett planpolitiskt sammanhang. Före PBL hade det utvecklats ett system där man skiljde på gemensamhetsanläggningar som förutsatts i en stads- eller byggnadsplan och andra gemensam- hetsanläggningar. För den förstnämnda kategorin var praxis att skyddsvillkoren i AL ansågs prövade genom detaljplanen. Den andra kategorin av anläggningar skulle prövas fullt ut vid lantmäte- riförrättningen. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 211 f.) konstateras att den nämnda ordningen inte var lämplig, främst eftersom den var otydlig. I stället infördes en tydligare ordning där det krävs fastig- hetsplan för att kunna låsa utformningen av gemensamhetsanlägg- ningar. En gemensamhetsanläggning som enbart behandlas i en detaljplan måste således prövas förutsättningslöst vid en efterföl- jande förrättning. Den ordning som infördes i och med PBL tycks ha fungerat tillfredsställande för de fall där det har ansetts nödvän- digt att säkerställa inrättandet av en gemensamhetsanläggning re- dan i planprocessen. Även denna egenskap hos fastighetsplanen bör således bibehållas. Det fjärde motivet som kan sägas ha legat till grund för fastig- hetsplanen är möjligheten för kommunen att efter genomförande- tiden lösa in delar av fastigheter som enligt en fastighetsplan ska utgöra en fastighet. Så vitt känt har bestämmelsen aldrig tillämpats, men enbart existensen skulle kunna ses som ett påtryckningsmedel på fastighetsägarna att genomföra detaljplanens intentioner . Behovet av ett sådant påtryckningsmedel är troligen numera tämligen begränsat och just denna egenskap hos fastighetsplanen bör därför i och för sig kunna undvaras. Sammanfattningsvis kan konstateras att fastighetsplanens rätts- verkningar i allt väsentligt fortfarande behövs. Vad som skulle kunna diskuteras är om fastighetsplanen även fortsatt ska utgöra en självständig planform samt vissa detaljer i systemet kring planens upprättande och innehåll. Ett särskilt problem vid tillämpningen är det stora antalet inak- tuella fastighetsplaner. Av fastighetsregistret kan utläsas att det finns närmare 90 000 beslut om tomtindelningar och fastighetspla- ner (gällande, nya och ändrade), vilket är lika många som det finns beslut om stadsplaner, byggnadsplaner och detaljplaner (gällande, nya och ändrade). Den helt övervägande delen av tomtindelning- arna och fastighetsplanerna är antingen genomförda eller in- aktuella. I de fall en fastighetsplan är inaktuell uppstår problem såväl vid bygglovsprövning som vid fastighetsbildning, eftersom sådana åt- gärder kräver att fastighetsplanen ändras eller upphävs. Den for- mella hantering som krävs för att ändra eller upphäva en fastighets- plan är både tidsödande och kostsam. Därutöver ger planerna upp- hov till betydande förvaltningskostnader för registerhållningen i fastighetsregistret. Det är således angeläget att överväga möjligheterna att på ett mycket enkelt sätt minska antalet inaktuella och genomförda fas- tighetsplaner. Plan- och byggutredningen diskuterade i slutbetänkandet (SOU 1996:168) behovet av att vid sidan om detaljplanen ha den särskilda planformen fastighetsplan. Utredningens bedömning var att fastig- hetsplanen inte längre bör utgöra en särskild planform och att mot- svarande bestämmelser i stället bör inarbetas i detaljplanen. Utredningen fann att anledningen till att tomtindelningsinstitu- tet i moderniserad form överfördes mer eller mindre oförändrat till PBL genom institutet fastighetsplan var att frågor om fastighetsin- delningen traditionellt sett hade hanterats separat. Frågan om att införliva bestämmelserna i detaljplanen övervägdes därför aldrig. Plan- och byggutredningen ansåg dock att det finns starka skäl för en sådan lösning. Framför allt eftersom det i princip är samma slags frågor som kan regleras i fastighetsplanen och i detaljplanen – skill- naden är bara preciseringsgraden. Rent principiellt borde därför regleringen lika väl kunna ske i detaljplanen. Utredningen ansåg vidare att det vore en fördel om samtliga effekter som en detaljplan innebär för en fastighetsägare redovisades i ett sammanhang redan när planen antas. Dessutom gäller i stort sett samma regler beträf- fande planhandlingar, förfarande och rättsliga effekter av planbe- slutet för detaljplan som för fastighetsplan. Eftersom fastighetspla- nen dessutom komplicerar systemet i onödan och ger upphov till samordningsproblem i förhållande till detaljplanen, var alltså Plan- och byggutredningens förslag att bestämmelserna om fastighets- plan skulle upphävas och ersättas med bestämmelser i detaljplanen. Utredningsförslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av de flesta remissinstanser. Kommunerna ansåg dock att det finns behov av att kunna skilja fastighetsindelningsfrå- gor från detaljplaneringen i övrigt för att förfarandet ska bli effek- tivt. Det vill säga att det ska vara möjligt med stegvis planläggning, där bestämmelserna om fastighetsindelningen prövas i ett andra steg. Kommitténs bedömning är att Plan- och byggutredningens för- slag i allt väsentligt bör genomföras. När det gäller frågan om två- stegsförfarande anförde Plan- och byggutredningen i sina motiv att detta inte kunde ses som ett tillräckligt skäl för en särskild plan- form utan att det tvärtom är lämpligt att bestämmelserna om fas- tighetsindelningen och andra bestämmelser redovisas i ett sam- manhang när detaljplanen antas. Utredningen ansåg vidare att det inte var lämpligt att särbehandla bestämmelser om fastighetsindel- ningen när det gäller möjligheterna till planändring under genom- förandetiden. För det fall att ett tvåstegsförfarande hade påbörjats genom antagande av en detaljplan före lagändringens ikraftträ- dande, föreslogs dock en övergångsbestämmelse med innebörden att en planändring för att införa bestämmelser om fastighetsindel- ningen skulle vara möjlig även under löpande genomförandetid. För dessa planer skulle således planbestämmelserna kunna kom- pletteras även om det inte har uppstått nya förhållanden av stor allmän vikt, jfr 5 kap. 11 §. Utgångspunkten bör vara att genomförandefrågorna ska ut i ett tidigt skede i planprocessen och att samtliga effekter av pla- nen redovisas i ett sammanhang. Det finns inte heller anledning att rucka på grundprincipen att planbestämmelser inte utan mycket starka skäl ska kunna ändras . Just när det gäller frågor om fastighetsindelningen är det dock inte uteslutet att något som under hela planärendet har varit en helt okontroversiell fråga och som därför inte behandlats i planen kan bli problem i ett senare skede, exempelvis p.g.a. oförutsedda an- språk som har effekter för ett större område. Att då behöva vänta i kanske på att genomförandetiden ska gå ut för att planen ska kunna ändras är knappast någon lämplig lösning. I ett sådant läge borde det vara möjligt att komplettera med fastighetsplanebe- stämmelser även . Kommitténs samlade bedömning är därför att det bör införas en undantagsbestämmelse från villkoren i 5 kap. 11 § första stycket och att fastighetsbildningsbestämmelser bör kunna införas särskilt i en tvåstegsprocess. Om ett sådant undantag mot planändringar un- der genomförandetiden införs, bör det utformas så att fastighets- bildningsbestämmelserna inte får strida mot någon annan planbe- stämmelse. Det grundläggande skyddet mot planändringar bör dessutom innebära att det inte bör vara möjligt att ändra bestämmelser av det aktuella slaget utan endast att införa nya sådana bestämmelser. Plan- och byggutredningen behandlade även kopplingen mellan detaljplanen och efterföljande lantmäteriförrättning. I likhet med vad som redan gäller i fråga om bestämmelser om gemensamhets- anläggning enligt AL och ledningsrätt enligt LL föreslogs att det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL ska tillämpas när bestämmel- ser om fastighetsindelningen eller om servitut meddelas i en detalj- plan. Någon förnyad prövning skulle därefter inte göras vid en för- rättning under detaljplanens genomförandetid. Även det förslaget bör nu genomföras. Att de båda planinstituten slås samman bör givetvis inte innebära någon skyldighet för kommunen att i detaljplanen meddela be- stämmelser om fastighetsindelningen. Tvärtom bör sådana be- stämmelser införas endast när det, enligt samma kriterier som , är nödvändigt, dvs. när det behövs för genomförande av en ända- målsenlig indelning i fastigheter eller om detaljplanens genomfö- rande i andra fall underlättas. I det sammanhanget bör noteras att enligt gällande rätt ska en fastighetsplan antas även när en fastighetsägare begär det och det inte är uppenbart onödigt. Om den bestämmelsen skulle överföras till bestämmelserna om detaljplan skulle alltså en fastighetsägare ha rätt att kräva att vissa bestämmelser tas in i detaljplanen. Som Plan- och byggutredningen konstaterade är detta inte någon lämplig lös- ning. Den gällande ordningen får ses mot bakgrund av de tidigare gäl- lande bestämmelserna om tomtindelning byggnadslag. Enligt den lagen var nybyggnad inom byggnadskvarter inte tillåten på mark som inte blivit indelad till tomter. Fastighetsägaren hade därför ett berättigat intresse för att tomtindelning kom till stånd.