sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Toleransmarginalen för partiklar är noll eftersom den tidpunkt då gränsvärdet skall har passerats. För ozon finns normer som kan beskrivas som målsättnings- normer. Det finns ett värde till skydd för människors hälsa som inte bör överträds . Värdet skall eftersträvas i den mån det är möjligt med hänsyn till hur ozonbildande ämnen tran- sporteras i luften och bildar ozon. Dessutom finns ett värde till skydd för växtligheten som på likadant sätt skall eftersträvas. Dessa värden kallas långsiktiga mål och målvärden i det EG-direktiv som förordningen bygger på. Begreppen används dock inte i förord- ningstexten. Det finns olika typer av tröskelvärden. De kan antingen röra nivåer som innebär risk för hälsan hos särskilt känsliga grupper i befolkningen eller nivåer som innebär risk för hälsan hos alla människor. Det finns tröskelvärden för information för kväve- dioxid, svaveldioxid och ozon och tröskelvärde för larm för ozon. Om ett tröskelvärdet överskridas skall bl.a. allmänheten omedel- bart underrättas. Förordningen om miljökvaliteten för utomhusluft innehåller också utvärderingströsklar som anger hur kontrollen av luft- kvaliteten skall ske. När halterna av ett visst ämne är låga kan det räcka med enbart beräkningar eller objektiva uppskattningar, i andra fall skall mätning ske antingen i kombination med beräk- ningar eller med beräkning som komplement till mätningar. Dessa tröskelvärden utgör inte miljökvalitetsnormer i mening utan får uppfattas som instrument för utvärdering av miljökvaliteten. I förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön består miljökvalitetsnormerna både av ett krav på icke-försämring och av att en viss status eller kvalitet på vattnet skall . Bestäm- melserna utgör det svenska genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten. I direktivet finns angivet vissa miljömål som skall . Detta har i den svenska förordningen fått beteckningen kvalitets- krav och är en form av miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljö- balken. För ytvattenförekomster och grundvattenförekomster skall god ytvatten- respektive god grundvattenstatus . Vad detta närmare innebär är svårt att avgöra. Direktivet bygger på att den nuvarande statusen för samtliga vattenföre- komster skall utvärderas och därefter skall avgöras i vad mån de når upp till målet, god status. Direktivet innehåller en detaljerad förteckning över olika parametrar som skall bedömas vid utvärde- ringen av den nuvarande statusen och av vad som är god status. Både krav på vattnets kemiska och ekologiska kvalitet skall ställas. Till sitt innehåll är således kraven omfattande. När det gäller kravnivån är det klart att enligt den svenska förordningen skall kvalitetskraven nås och det generella kravet på icke-försämring är också absolut. Därmed är kravnivån i för- ordningen skarp. Det är fråga om att nå ett visst resultat vid en viss angiven tidpunkt. Kvalitetskraven kan inte uppfattas som någon form av riktlinjer att sträva mot. Möjligen är den svenska kravnivån därvid strängare än direktivet där kraven i vissa delar är att syfta till att uppnå målet vilket kan uppfattas som mer av en riktlinje. En annan sak är att det kan vara svårt att avgöra var den nivå som skall , god status, ligger. Det beror på att vad som är god status ännu inte är preciserat. Till skillnad från vad som gäller för luft, där nivån är angiven i halter, skall den befintliga miljö- kvaliteten i vattenmiljön först fastställas och därefter skall det avgöras om kvalitetskravet god status är uppfyllt. Det finns regler i direktivet för hur vattenmiljön skall bedömas. Det finns också regler för vad som är god status. Dessa regler styr sanno- likt inte i detalj vare sig hur den befintliga vattenmiljön skall bedömas eller vilken nivå målet skall läggas på. Det finns således ett utrymme för att välja ambitionsnivå. Ambitionsnivån gäller hur stor eller liten påverkan på miljön som tolereras. När det gäller kvalitetskraven för vattenmiljö kan man säga att kravnivån är fast- ställd men ännu inte ambitionsnivån. Hur pass mycket ram- direktivet för vatten styr ambitionsnivån är ännu för tidigt att säga. Det är således inte klart hur stort utrymme det finns för de olika medlemsländerna att välja olika ambitionsnivåer. I arbetet enligt direktivet ingår att göra en internationell interkalibrering som skall utjämna eventuella skillnader mellan länderna, men det kan ändå finnas ett utrymme för unionens länder som helhet att lägga sig på en låg eller hög nivå. I förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten finns dels normer för vissa fiskevatten som kan utse, dels för de musselvatten som i utser. Normerna rör halter av vissa ämnen t.ex. tungmetaller och syreförbrukande ämnen men även temperatur och pH-värden. För musselvatten finns också normer om t.ex. vattnets färgämnen och salthalt. Förordningen innehåller både begreppen miljökvalitetsnormer och riktvärden. I 2 § sägs att med miljökvalitetsnorm avses samma sak som i 5 kap. . Eftersom förordningen till- kom innan ändringarna i gjordes måste detta syfta på balkens lydelse innan ändringarna. Det som i förordnings- texten kallas miljökvalitetsnormer måste därför syfta på den gamla definitionen av begreppet, det som regleras i 5 kap. 2 § första stycket 1, och är således bindande gränsvärden. En annan sak är att både det som i förordningen kallas miljökvalitetsnormer och rikt- värden numera utgör miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormer skall uppfyllas senast och de får överskridas eller underskridas endast på vissa villkor. För riktvärdena finns inga direkta krav på agerande för myndigheter angivna, men de defi- nieras som värden som skall eftersträvas. Det skall anges i åtgärds- program hur de skall kunna . Det finns således två olika kravnivåer i förordningen – miljökvalitetsnormer och riktvärden. Den senast tillkomna miljökvalitetsnormen gäller buller. För- ordningen om omgivningsbuller baseras på ett EG-direktiv om omgivningsbuller. I direktivet har inte några normer föreskrivits. Direktivet medför i stället krav på att inventera var problem med buller finns och upprätta åtgärdsprogram och utföra åtgärder i de områdena. Enligt förordningen om omgivningsbuller är skyldigheten att sträva efter att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa en miljökvalitetsnorm. Den avviker från de övriga på så sätt att någon egentlig nivå för störningar inte definieras i författningstexten. Kravet är att sträva efter att buller inte medför skadliga effekter, men vid vilken exponering sådana effekter kan uppstå finns inte angivet. Det är inte klart vad som avses med att sträva efter men kravnivån får antas vara låg. 2.3.3Vilka olika kravnivåer finns? Sedan reglerna om miljökvalitetsnormer ändrades i samband med att ramdirektivet för vatten genomfördes i svensk rätt finns det miljökvalitetsnormer med olika skärpa, olika kravnivåer. Vilken betydelse dessa olika kravnivåer skall medföra i olika tillämpnings- situationer är inte klart eftersom ändringen endast gjordes i defi- nitionen av normer, inte i reglerna om normers rättsverkningar. I detta avsnitt skall redovisas vilka kravnivåer som de olika defini- tionerna antyder. Frågor om hur normer skall genomdrivas, dvs. vilka rättsverkningar de olika typerna av normer får i olika situa- tioner diskuteras i nästa avsnitt. Det finns två bestämmelser i som utgör definitioner av miljökvalitetsnormer. Dels innehåller 5 kap. 1 § en definition av begreppet miljökvalitetsnorm, dels finns i 5 kap. 2 § bestämmelser om olika typer av normer. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § innehåller inte bara en definition av vad som är en norm, den anger också när normer kan utfärdas. Det kan ske när det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Definitionen i 1 § ändrades inte när miljökvalitetsnormer övergick ifrån att endast vara bindande gränsvärden som inte får överträdas till att omfatta även mycket löst hållna målsättningar som skall eftersträvas. Det skulle kunna förklaras av att 1 § inte uttrycker någon kravnivå för själva normerna utan endast anger när normer kan användas som styrmedel. I 5 kap. 2 § första stycket finns fyra alternativ för vad miljö- kvalitetsnormer skall ange. Det som skiljer punkterna åt är i vart fall delvis att de uttrycker olika kravnivåer. var kravnivån gemensam för alla punkterna. De olika punkterna angav då i stället vilka olika typer av störningar eller förhållanden som normer kunde omfatta. T.ex. fanns i en punkt nivåer av kemiska ämnen, i en annan fanns högsta nivåer för buller, skakning, ljus, strålning och annat liknande och i den sista punkten fanns vattenstånd eller flöden i vattenförekomster. Alla dessa olika typer av störningar och förhållanden omfattas nu av alla punkterna, utom punkt 3 som endast gäller förekomst av vissa organismer i vatten. I bestämmelsens första punkt anges nu föroreningsnivåer eller störningsnivåer som inte får överskridas eller underskridas efter en viss tidpunkt eller . Det motsvarar den kravnivå som tidigare gällde för miljökvalitetsnormer och kan beskrivas som gränsvärden som inte får överskridas. Under denna punkt faller t.ex. de normer om kvävedioxid, kväveoxider, svavel- dioxid, kolmonoxid, bly, bensen och partiklar som finns i huvud- texten i förordningen om miljökvalitetsnorm för utomhusluft. I bilagan till förordningen finns andra typer av normer som inte faller under denna punkt. Även kvalitetskraven på vattenföre- komster som fastställs med stöd i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön får anses omfattas av denna punkt liksom det som kallas miljökvalitetsnormer i förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Andra punkten omfattar föroreningsnivåer eller störningsnivåer som skall efterstävas eller som inte bör överskridas eller under- skridas efter en viss angiven tidpunkt eller . Under denna punkt faller en rad olika normer med olika beteckningar. Både sådant som i svenska författningar kallas rikt- värden och målvärden faller in under denna punkt. Det finns inget absolut krav på att nivån skall och den tid det får ta innan kan vara hur lång som helst. Exempel på normer under denna punkt är normerna för ozon i förordningen om miljökvalitetsnorm för utomhusluft och i förordningen om omgivningsbuller. Den tredje punkten gäller normer om högsta eller lägsta före- komst i yt- eller grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön. Det betyder att en norm kan innebära att vissa arter, som ibland kallas indikatorarter, skall kunna finnas i ett vattendrag. T.ex. kan man tänka sig att föreskriva att mört skall kunna leka i ett vattendrag där fisken kan förekomma naturligt. Denna typ av norm är av helt annat slag än de två ovan nämnda. Bestämmelsen säger ingenting om kravnivån eller ambitionsnivån i en sådan norm, utan det beror helt på vilka arter som väljs för vilka vatten. Det finns inte några normer av detta slag vare sig i svensk rätt eller EG-rätten. Den fjärde och sista punkten är en restbestämmelse som säger att sådana normer med krav på miljön i övrigt kan tillskapas som följer av EG-rätten. En del typer av normer som inte passar in under punkterna ovan finns här. Det gäller t.ex. tröskelvärden för larm och information, samt toleransmarginaler enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Hur bör olika normer benämnas? Det skulle t.ex. vara bra att kunna hänvisa till flera olika normer som uttrycker samma kravnivå utan att behöva hänvisa till den punkt i 5 kap. 2 § där de före- finns inte vare sig inom EG-rätten eller svensk rätt någon enhetlig terminologi. I bilaga 6 redovisas de nuvarande beteckningarna i EG-rätten och i svensk rätt. Det är framför allt normerna som meddelats med stöd av 5 kap. 2 § första stycket 1 och 2 där det finns behov av en konsekvent terminologi. Det kan verka frestande att låna de uttryck som används för olika slag av begränsningsvärden för utsläpp vid svenska miljö- prövningar. Där brukar det i villkor till tillstånd skiljas mellan gränsvärden och riktvärden. Ett gränsvärde får inte överskridas medan ett riktvärde brukar anges vara ett värde som, om det överskrids, innebär en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att värdet kan innehållas. För gränsvärden kan straff- ansvar bli aktuellt så snart ett värde överskrids medan för rikt- värden kan straffansvaret bli aktuellt först om inte tillräckliga åtgärder vidtas. Det finns dock inte något som direkt motsvarar riktvärden av det slaget inom EG-rätten. Visserligen används ordet riktvärde i förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Men kraven i direktivet kan inte jämföras med riktvärden i ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet eftersom det i direktivet endast finns en allmän skyldighet att sträva efter att riktvärdena skall tillämpas som riktlinjer. Vi har inte sett något krav i något EG-direktiv som direkt motsvarar kraven som följer av ett rikt- värde i ett svenskt miljötillstånd. Inte heller används ordet rikt- värde systematiskt i de svenska översättningarna. För att undvika förvirring förespråkar vi att man undviker att använda termen riktvärden när det gäller miljökvalitetsnormer. De begrepp vi valt att använda i detta betänkande är gränsvärden och målsättningsvärden. Med gränsvärde menar vi normer som inte får överskridas. Med målsättningsvärde eller norm av målsättnings- karaktär menar vi normer som har en lägre kravnivå och som uttrycker mål eller nivåer som skall eftersträvas. Att skilja mellan dessa två huvudgrupper ligger i linje med arbete som pågår inom EU:s miljödirektorat. Vilket ansvar har myndigheter och kommuner? Reglerna som har en mer övergripande funktion för genom- drivandet av miljökvalitetsnormerna är dels reglerna om åtgärds- program i 5 kap. 4 8 §§, dels bestämmelsen i 5 kap. 3 §. De anger vilket ansvar myndigheter och kommuner har när det gäller miljökvalitetsnormer. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna skall åtgärdsprogram upprättas. Åtgärdsprogrammet skall omfatta alla verksamheter och åtgärder som påverkar möjligheterna att klara . Det skall omfatta det geografiska område där det finns störningar som kan påverka . I programmet skall anges de åtgärder som myndigheter och kommuner behöver vidta för att skall kunna . Det skall också ange vilka myndigheter och kommuner som skall vidta åtgärderna och när de skall vara genomförda. När åtgärdsprogrammet är antaget är myndigheter och kommuner skyldiga att vidta de åtgärder som anges i programmet. En annan mekanism för genomförandet finns i 5 kap. 3 §. När en norm överskrids eller riskerar att överskridas ställer bestämmelsen, oavsett om ett åtgärdsprogram antagits eller ej, vissa krav på hur myndigheter skall agera. Som vi framhåller i avsnitt 2.5 är den närmare innebörden av 5 kap. 3 § oklar. Det är dock tydligt att bestämmelsen riktar sig till de myndigheter som utför vissa prövningar, utövar tillsyn eller meddelar föreskrifter enligt balken. Något utökat krav på att sätta igång en prövning eller ett tillsynsärende eller utfärda föreskrifter just för att klara en miljö- kvalitetsnorm kan sannolikt inte utläsas av bestämmelsen. Det är alltså inte självklart att den bestämmelsen kräver att någon särskild prövning måste initieras om en norm överträds. Det är dock klart att när myndigheter utför sådana uppgifter i enlighet med balkens bestämmelser, alltså när vanlig prövning eller tillsyn genomförs eller när föreskrifter skall utfärdas, så skall miljökvalitetsnormer föranleda särskilda överväganden. Bestämmelsen medför också att vid planering och planläggning skall särskilda hänsyn tas till miljö- kvalitetsnormerna. När ett åtgärdsprogram har fastställts blir bestämmelsen i 5 kap. 8 § tillämplig. Enligt bestämmelsen skall myndigheter och kommuner inom sina verksamhetsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Bestämmelsen syftar till att göra det tydligt att myndigheter har en skyldighet att initiera det som anges i ett åtgärdsprogram. Det är vanskligt att säga hur långt myndigheter och kommuner skall anses vara bundna. Bestämmelsen i 5 kap. 8 § tillkom i samband med att ramdirektivet för vatten infördes i svensk rätt. I det sammanhanget anförde regeringen i propositionen att bestämmelsen inte medförde några nya förpliktelser för myndigheter och kommuner utan att det var fråga om ett tydliggörande av vad som redan gällde19. Dessutom hänvisades till propositionen till miljöbalken20. I författningskom- mentaren påpekas att det kan vara fråga om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera tillsynen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter. Myndigheter och kommuner får använda de verktyg som de redan förfogar över inom ramen för balken. Det framhålls också att i förhållande till inne- bär bestämmelsen att ett åtgärdsprogram inte direkt kan tvinga fram antagande, ändring eller upphävande av en plan enligt . Ett åtgärdsprogram kan däremot föranleda en kom- mun att ta initiativ till en planändring21. Helt tydligt kan inte innehållet i ett åtgärdsprogram anses vara bindande i den bemärkel- sen att det direkt skall läggas till grund för myndigheter och kommuners beslut. Hantering av miljökvalitetsnormer inom ramen för individuell prövning Om en prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens aktualiseras finns regler som medför att särskilda överväganden med hänsyn till miljökvalitetsnormer skall göras. Det är reglerna i 16 kap. 5 § och 2 kap. 7 § andra stycket . I 16 kap. 5 § föreskrivs att nya verksamheter som medverkar till att en norm överträds inte får tillåtas. Bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket gäller till skillnad från 16 kap. 5 § även för tillsynssituationer. Det är att märka att 16 kap. 5 § gäller för alla typer av miljökvalitets- normer, inte bara för normer av gränsvärdestyp. 2003/04:2 s. 24. 1997/98:45 del 1 s. 260 f. 2003/04:2 s. 34. Generella föreskrifter är lämpliga för att reglera ett stort antal likartade verksamheter eller produkter där kraven skall vara ens- artade. Kraven i en generell föreskrift skall kunna utläsa direkt. Det skall med andra ord inte behövas något beslut som förtydligar vad de innebär i det enskilda fallet. Generella föreskrifter medför samma krav för alla verksamheter eller åtgärder av samma slag. Om kraven behöver anpassas för varje enskild verksamhet är generella föreskrifter mindre användbara. Det är ganska självklart att det inte finns generella föreskrifter för utsläpp från oljeraffinaderier men väl för bilar. Enskilda avlopp är exempel på anläggningar där det skulle kunna vara rationellt med generella föreskrifter i stället för som använda individuell tillståndsgivning. Balken innehåller en rad bemyndiganden som gör det möjligt att utfärda generella föreskrifter med krav på hänsyn till människors hälsa och miljön. Sådana bemyndiganden finns i balkens avdelning tre med bestämmelser om vissa verksamheter. I 9 kap. 5 § finns ett bemyndigande att föreskriva om försiktighetsmått för miljöfarlig verksamhet och i 9 kap. 12 § finns bemyndigande att meddela föreskrifter till skydd för människors hälsa. I 12 kap. 8 § ges föreskriftsrätt om natur och kulturhänsyn i jordbruket. I 12 kap. 10 finns ett bemyndigande om att vissa slag av föreskrifter till skydd för miljön kan meddelas för jordbruk. Det kan noteras att bemyn- digandet i 9 kap. 5 § överlappar båda dessa bemyndiganden i viss mån. Även i 13 kap. om genetiskt modifierade organismer finns bemyndigande om generella föreskrifter (11 §) liksom i 14 kap. 24 och 25 §§ om kemiska produkter. Slutligen finns också en hel rad sådana bemyndiganden i 15 kap., t.ex. 9, 10, 19, 20, 22, 23, 28 och 29 §§. Dessa bemyndiganden har inte tagits i anspråk i den omfattning som förmodades i förarbetena till . När det gäller t.ex. bemyndigandet till skydd för människors hälsa har regeringen meddelat föreskrifter om hur bostäder skall vara beskaffade, om skadedjur, antalet toaletter och hållande av husdjur. Regeringen har delegerat möjligheten att föreskriva om försiktighetsmått vidare i fråga om t.ex. tomgångskörning, spridande av gödsel inom detalj- planelagt område, inrättande av annan toalett än vattentoalett, hantering av mjölk när inte livsmedelslagen gäller, skydd för vissa vattentäkter m.m. För vissa typer av verksamheter saknas bemyndiganden om generella föreskrifter. Det gäller t.ex. vattenverksamheter. Detta är i dagens läge helt naturligt eftersom alla vattenverksamheter, som i det enskilda fallet kan ha någon påverkan på miljön, är tillstånds- pliktiga. Behovet av föreskrifter har därmed varit litet. Regeringen har emellertid föreslagit att vissa vattenverksamheter skall undantas från tillståndsplikt och att de i stället skall göras anmäl- ningspliktiga (prop. 2004/05:129). Detta kan medföra att det upp- står ett behov av att kunna meddela generella föreskrifter för vattenverksamheter. Möjligheten att fastställa generella föreskrifter för att klara miljökvalitetsnormer har inte utnyttjats. Enligt 7 kap. 19 20 §§ kan ett miljöskyddsområde inrättas om det krävs särskilda föreskrifter därför att ett område är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Inom ett sådant område kan regeringen eller, efter delegation från regeringen, meddela bestämmelser om skyddsåtgär- der, begränsningar eller försiktighetsmått. Föreskrifterna kan rikta sig till verksamheter. Två miljöskyddsområden har inrättats med stöd av motsvarande regler i miljöskyddslagen. De gäller för Ring- sjön i samt för . Inga miljöskyddsområden har inrättats enligt . Det finns ingen gräns för vilken typ av verksamheter som kan omfattas av försiktighetsmåtten i ett miljöskyddsområde. T.ex. kan både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet regleras. Där- emot innebär begränsning till verksamhet att det krävs någon form av varaktighet i aktiviteten. Denna begränsning innebär att t.ex. regler om bilkörning som träffar privatpersoner inte kan utfärdas, men väl regler för den som driver ett åkeri. Förhållandet mellan föreskrifter och tillståndsgiven verksamhet En verksamhet som fått tillstånd enligt är som utgångspunkt skyddad mot ytterligare krav på miljöskyddande åtgärder. Det framgår av 24 kap. 1 § . Det betyder att föreskrifter som meddelas efter det att ett tillstånd lämnats som huvudregel inte får någon betydelse för verksamheten. Det finns dock undantag som gör att vissa föreskrifter kan påverka även en verksamhet med tillstånd. Av de föreskrifter som är av intresse här kan nämnas föreskrifter för miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 § och föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 §. Enligt 24 kap. 1 § 1 stycket bryter sådana föreskrifter igenom befintliga tillstånd och kan medföra att ett tillstånd begränsas, förenas med nya eller ändrade villkor, återkallas eller att fortsatt verksamhet förbjuds. Föreskrifter antagna för miljöskyddsområde kan dock aldrig, enligt 13 § lagen om införande av , innebära inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. 2.3.5När skall åtgärdsprogram tas fram? skiljer på upprättande av förslag på åtgärdsprogram och fastställande av programmet. Enligt 5 kap. 4 § skall ett förslag upprättas om det behövs för att en miljökvalitet skall kunna uppfyllas. Det finns inga regler i balken om i vilka situa- tioner eller ett åtgärdsprogram skall fastställas, utan det anges endast i 5 kap. 5 § att förslag enligt 4 § skall fastställas av regeringen eller den regeringen utser. skall då förslag till åtgärdsprogram upp- rättas? När det gäller normerna enligt förordningen om vatten- kvalitet är skyldigheten att upprätta åtgärdsprogram obligatorisk. Åtgärdsprogram skall ha fastställts . Även enligt förordningen om omgivningsbuller är åtgärdsprogram obligatoriska för landets större kommuner och för vissa vägar, järnvägar och flygplatser. De skall ha antagits respektive .