sou · GTB396 · 2006-01-01 00:00:00 — I sin samrådsskrivelse har FOI kommenterat att dess forsknings- strategi redan är anpassad till detta synsätt och att överväganden enligt den metod som presenteras i rapporten måste göras forsk- ningsområdesvis, inte för enskilda uppdrag. Utredningen har erfarit att huvuddelen av verksamheten vid FMV var hänförligt till materielsystem som i huvudsak ut- vecklats i egen regi. Utredningen bedömer att detta även återspeg- las i där en parallellitet fortfarande finns gentemot Försvarsmaktens förbandstyper, FMV:s verksamhetsin- delning och försvarsindustriella segment. Även om de tankar som präglar materiel- och teknikförsörjningsstrategierna i betydande utsträckning redan återfinns i övergripande styrdokument och in- riktning inom myndigheterna – i enlighet med FOI:s skrivelse en- ligt ovan – återspeglar den praktiska verksamheten vid FOI inte detta. Likväl som att genomslaget för en ny materielförsörjnings- strategi ännu inte fått sådan effekt att den präglar verksamheten i FMV:s alla delar, bedömer utredningen att motsvarande förhål- lande gäller för FOI. Delar av verksamheten vid FOI är sålunda nära kopplad till egenutvecklade materielsystem och förhållanden som har historiska orsaker. Kategorier för prioritering av forskning och utveckling Utredningen anser att nuvarande bredd, djup och ekonomisk om- fattning ställer krav på systematiska prioriteringar i forskning, tek- nikutveckling och utvecklingsverksamhet. Tydliga ställningstagan- den behöver göras till vilka områden i sak som forskning och ut- veckling ska bedrivas inom, samt med vilka ambitionsnivåer och metoder verksamheten ska bedrivas. Ställningstagandena behöver härtill göras inom ramen för väsentligt lägre ekonomiska nivåer. kan urskilja åtminstone fyra kategorier som är relevanta för en framtida försvarsforskning och teknikutveckling. Dessa torde även i sak karaktärisera huvuddelen av forsknings- och utvecklingsverksamheten , men utredningen anser ändå att det är lämpligt att tydliggöra dessa enligt följande: a)behov. Här avses FoU som är direkt kopplad till existerande förbandstyper och där FoU behöver bedrivas som ett led i att vidmakthålla, utnyttja och anpassa förbanden för olika typer av insatser. Tidshorisonten är här 5 till maximalt . b)Försvarets långsiktiga behov. Här avses FoU som är kopplad till behovet av att följa generell forskning och teknikutveckling vars militära tillämpningar kan bli särskilt betydelsefulla för försvarets förmåga att framgent lösa sina uppgifter. Tidshorisonten är här 10–eller längre. c)Försvarsindustriella behov. Här avses FoU som efter explicita överväganden bör bedrivas med statlig finansiering inriktad mot tekniskt och industriellt lovande områden och som är av särskild försvars- och näringspolitisk betydelse. Denna typ av FoU bör vara av generisk och innovativ natur där en ökad öp- penhet i förhållande till utfall och resultat bör kunna accepte- ras. d)Regeringens behov. Här avses forskning som är av utrikes- säkerhets- och försvarspolitisk karaktär och som är av särskild betydelse för regeringens inriktning av politiken på respektive område. Inom varje kategori krävs ställningstaganden dels till vilken verk- samhet som fortsatt ska bedrivas respektive vad som ska väljas bort, dels på vilken ambitionsnivå den valda verksamheten ska be- drivas och vilket s.k. risktagande som man är beredd att acceptera. Vidare bör enligt utredningen även ställning tas till hur beställning av forskning bör ske och hur forskningen bör utföras samt princi- perna för finansiering. Utredningen återkommer till dessa frågor i det . Styrning och beställning av forskning och teknikutveckling Avseende beställning av forskning har utredningen erfarit att det finns såväl styrkor som svagheter i nuvarande modell som bygger på forskningsbeställningar från Försvarsmakten respektive reger- ingen till FOI och FHS, samt beställningar av teknikutveckling från FMV till FOI och industrin. Utredningen har intrycket av att det, om inte i form så i sak, är svårt för Försvarsmakten genom de s.k. FoT-grupperna styra forskningen på ett kritiskt och självstän- digt sätt. Detta beror dels på komplexiteten i de frågor som be- handlas, dels att rotationen bland Försvarsmaktens personal be- gränsar möjligheterna att upparbeta den kunskap och kontinuitet som krävs för att i realiteten styra verksamheten i sak. Förhållandet förstärks av omfattningen av och bredden inom den forskning och teknikutveckling som bedrivs. Å andra sidan kan man hävda att Försvarsmaktens, via av myn- digheten ledda FoT-grupper, har en bättre insyn och styrning än om verksamheten vore helt anslagsfinansierad. Enligt den bedöm- ning som gjordes av (SOU 2004:41), har över- gången från anslags- till avgiftsfinansiering utgjort en förbättring av styrningen. Det är heller inte givet att de exempel på alternativa finansieringformer som f.n. tillämpas, som anslag direkt från re- geringen inom bl.a. NBC och flygteknik, i kvalitativ mening inne- bär en bättre styrning. Sammantaget kan man konstatera att olika former av styrning av forskning är förknippad med för- och nack- delar. I synnerhet naturvetenskaplig och teknisk forskning bedö- mer dock utredningen vara särskilt svår att styra utifrån ett externt lekmannaperspektiv, om än ett initierat sådant som fallet är beträf- fande Försvarsmakten. Utredningen anser att syftet med forskningen och teknik- utvecklingen bör vara vägledande för typ av styrning, vem som ska vara beställare och hur finansiering bör ske. I enlighet med de olika kategorier för prioritering som utredningen redovisat i det tidigare, bör sådan forskning som är direkt kopplad till vidmakthållande och utveckling av befintlig insatsorganisation och däri ingående förband vara beställd och styrd av Försvarsmakten. Finansiering bör främst ske via Försvarsmaktens anslag och de frågor som forskningen bör besvara bör ha sin naturliga utgångspunkt i Försvarsmaktens aktu- ella insatsorganisatoriska verksamhet. Utredningen bedömer att det framgent bör finnas förbättrade incitament för Försvarsmakten att ur en begränsad mängd pengar maximera nyttan inom denna typ Reduktioner av forskningsmedel för dessa syften och en koncentration till färre forskningsområden bör tillsammans med den minskade personalrotation inom HKV som utredningen förut- sätter, bidra till att styrningen kan förbättras och bli tillräcklig även vad gäller sakinnehåll. Den andra prioriteringskategorin rör försvarets långsiktiga be- hov. Detta område handlar enligt utredningen i högre grad om en mer generisk forskning med öppnare frågeställningar än ovan, dock med fokusering på det militära försvarets behov. Frågeställningarna är av den karaktären att de i mindre grad härleds ur upplevda dags- aktuella behov i den insatsorganisatoriska verksamheten utan är mer genererade utifrån ett forskningsperspektiv. Tidshorisonten är väsentligt längre än i första kategorin. Denna typ av forskning bör enligt utredningen inte vara uppdragsstyrd som kategori 1. Motivet för detta är att utredningen bedömer att forskningsfrågorna inom kategori 2 är av den karaktären att frågeställningarna i första hand formuleras av forskarna själva. Därmed föreligger särskilda svårig- heter att lekmannastyra verksamheten, i synnerhet på de naturve- tenskapliga och tekniska områdena. En anslagsfinansiering direkt till forskningsutföraren bör också skapa tillräckliga ekonomiska förutsättningar för en kontinuitet i verksamheten. Styrningen bör ske genom framställningar från FOI till regeringen, dock efter att inriktningen stämts av mellan FOI och Försvarsmakten och even- tuella andra avnämare. En särskild fråga gäller hur kategori ett ska balanseras mot kate- gori två och hur ett koordinerat och strategiskt ansvar ska kunna tas för försvarsforskningens inriktning inom olika tidshorisonter. Detta måste bli en uppgift för främst Försvarsmakten och FOI, den största beställaren respektive utföraren att ensa. Utredningen anser dock att ett någorlunda balanserat förhållande mellan avgifts- och anslagsfinansierad forskningsverksamhet är att föredra framför en modell med en dominerande avgiftsfinansiering som , eller för den delen, en försvarsforskning som helt finansieras av anslag direkt från regeringen. Den tredje prioriteringskategorin rör tekniskt och industriellt lovande områden av särskild försvars- och näringspolitisk betydelse och som därmed bör vara lämpliga för statlig finansiering. Detta förutsätter dock att man behöver göra prioriteringar vad gäller satsningar inom nuvarande försvarsindustriella segment. Ett arbete som bör bidra till detta pågår f.n. inom Försvarsmakten med stra- tegier för valda nischer. Utredningen förutsätter enligt vad som ovan sagts om en ny materiel- och teknikförsörjningsstrategi att ett sådant arbete kommer att innebära att vissa materielsystem som egenutvecklats, framöver anskaffas i färdigutvecklat skick. Därmed kommer behovet av tillkommande teknikutveckling och annan utveckling i egen regi att begränsas. I sådana fall bortfaller också behovet, helt eller delvis, av att upprätthålla särskild forsk- ning och teknikutveckling för sådana behov. Men på de utvalda områden där den tekniska forskningen och teknikutveckling bör bedrivas, bör resurserna kraftsamlas och finansieras med anslag från regeringen till FMV. Syftet enligt utredningen bör här vara att öppna upp försvarsforskningen och engagera fler aktörer, t.ex. inom universitet och högskolor, som forskningsutförare. Därmed bör man på ett mer systematiskt sätt kunna nyttiggöra civil forsk- ning för försvarssektorns behov och vice versa. En ökad öppenhet i förhållande till utfall och resultat i forskningen bör kunna accepte- ras givet att verksamheten bedöms som tillräckligt löftesrik. Styr- ningen och fördelningen av resurserna bör ske genom inrättandet av ett organ av forskningsrådskaraktär i enlighet med vad utred- ningen föreslår i det . Den fjärde kategorin som utredningen behandlar rör forskning för regeringens behov och bör finansieras direkt med anslag till utföraren. Med sådan forskning avses sådan som är av särskild be- tydelse för politikens utformning på det säkerhets- och försvarspo- litiska området. Här bedömer utredningen att det även framgent finns ett behov, men att det finns skäl att se över nuvarande prio- riteringar och ambitionsnivåer, och överväga hur styr- ningen av denna forskning ska kunna utvecklas. De svårigheter som tidigare beskrevs avseende Försvarsmaktens styrning avseende ka- tegori ett, bedömer utredningen sannolikt även återfinnas inom denna kategori, i synnerhet inom det naturvetenskapliga och tek- niska områdena. En förbättrad styrning kräver en mer aktiv styr- ning från regeringen i sak och i ekonomisk omfattning, men bör också kompletteras med en större variation vad gäller utförarna av forskningen, se vidare nedan. Ett råd för styrning m.m. av teknikutveckling och teknisk forskning De nu uppräknade prioriteringskategorierna finns i olika omfattning och med olika grad av tydlighet, liksom bestäl- lar-, styr-, och finansieringsformerna. Som framgått har utred- ningen även pekat på vissa områden där det finns svagheter, bl.a. i kompetenshänseende, och där myndigheternas reella förmåga att beställa och styra forskningen följaktligen kan behöva kompletteras och utvecklas. En annan svaghet som utredningen identifierat är att forsvarsforskningen har ett begänsat antal utförare och skulle, en- ligt utredningen, gynnas av att fler tillkom, bl.a. universitet och högskolor. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att både kompetensen för att beställa och antalet utförare skulle kunna öka om man utvecklar formerna för styrningen av forskning och tek- nikutveckling. Utredningen anser därför att det finns skäl att in- rätta ett organ av forskningsrådskaraktär för teknikutveckling och teknisk forskning, främst inom det försvarsmaterielrelaterade om- rådet. Rådet bör även kunna användas som ett externt referensor- gan för den långsiktiga försvarsforskningen enligt kategori två, eller när så är relevant, enligt kategori fyra. Till skillnad mot etablerade forskningsråd bör rådet inte bli en egen myndighet utan knytas till FMV där kvalificerade resurser för beredning av verksamheten bör finnas. Finansieringen av rådet bör ske inom ramen för befintliga resurser. I likhet med etablerade forskningsråd bör dock rådet självständigt fördela anslagsmedel efter sedvanligt ansökningsförfa- rande. Utförare av forskning och teknikutveckling samt verksamhetsinriktning Utredningen har i sitt arbete övervägt i vilka organisatoriska for- mer som forskningen och teknikutvecklingen bör bedrivas. Utred- ningen anser att det finns ett behov av att för försvarssektorn ha ett särskilt fristående forskningsinstitut som är fokuserat på tillämpad forskning för försvarets behov. Detta utesluter inte att forskning som även har tillämpningar på andra samhällsområden, kan bedri- vas inom ett sådant institut, t.ex. områden inom säkerhetsforsk- ning, så länge den baseras på institutets kärnverksamhet. Forsk- ningsutbyte mellan traditionellt militära respektive civila forsk- ningsområden kan därmed på ett kostnadseffektivt sätt generera resultat med gemensam nytta för deltagande parter. Utredningen anser vidare i enlighet med vad som senare i betän- kandet skrivs om den högre officersutbildningen att det är motive- rat med en forskning som stöder denna verksamhet. Beträffande verksamheten vid FOI anser utredningen att denna behöver koncentreras till ett i jämförelse med begränsat antal delområden. Inriktningen för FOI bör i allt väsentligt vara natur- vetenskaplig och teknisk forskning och teknikutveckling komplet- terat med operationsanalytiskt stöd till myndigheterna, främst För- svarsmakten. Samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning inriktad mot försvarssektorn bör av ekonomiska och verksamhetsmässiga skäl koncentreras till en statlig utförare: . Det sagda innebär att verksamheten vid FOI och FHS måste genomgå kraftiga prioriteringar i förhållande till bedriven verksamhet 2004. Detta arbete bör som ovan nämnts omfatta För- svarsmakten och FOI men även i berörda delar och . Områden som blir för smala för att bli meningsfulla ur ett kompetenshänseende bör avvecklas. Utredningen anser, efter att ha inhämtat FOI:s bedömning, att bl.a. nedan följande riktlinjer bör gälla för arbetet. Den säkerhetspolitiska forskningen liksom den samhällsvetenskap- liga forskningen i övrigt bör reduceras och koncentreras till FHS. Forskning och stöd för regeringens behov bör i större ut- sträckning än tidigare ske genom alternativa källor och utförare. Analys- och övrigt stöd till Försvarsmakten bör behållas i reducerad omfattning inom ramen för den operationsanalytiska verksamheten inklusive bakomliggande verksamhet vid FOI. Fokus bör ligga på metoder och processer för inriktning och värdering samt den tekniska utvecklingens betydelse för försva- rets utveckling. Inom ledningsområdet bör verksamhet som rör tekniskt beslutsstöd och informationsöverföring behållas på en reduce- rad nivå. Verksamheten bör kunna stödja utvecklingen av in- formationsöverföringen i det framtida försvaret inklusive dess nätverksbaserade delar. Forskning om sensorsystem bör i huvudsak behållas. Forskning avseende radar och elektrooptiska sensorer samt sensorer för undervattenstillämpning bör reduceras. Även forskning kring signaturer bör reduceras. Beträffande vapen och skydd bör forskning om energetiska material och stridsdelar behållas i reducerad volym. Forskning inom vapen och skydd reduceras vad avser fysiskt skydd, värde- ring samt skydd mot elektromagnetiska vapen. utskjutning och framdrivning reduceras till att följa och bevaka forskning. Forskning om telekrig och IT-säkerhet reduceras och fokuseras på hotsystemanalys, telekrigföring mot radar och radio samt värdering av IT-säkerhet och skydd mot IT-vapen. Verksam- heten bör kunna stödja områden som är av särskild nationell betydelse p.g.a. sekretesskäl. Humanforskningen reduceras vad gäller området människa- systeminteraktion, fysiologi och traumatologi. Den flygtekniska forskningen reduceras och fokuseras på ström- ning med teoretiskt och experimentellt stöd. Beträffande NBC-forskningen bör forskning som är tydligt in- riktad på stöd för internationella insatser och katastrofer be- hållas. Likaså bör verksamhet inom för skydds- och indike- ringsverksamhet löftesrika områden som nanoteknik och bio- teknik behållas. Forskning som rör hotanalys samt stöd till rustningskontroll bör behållas på en reducerad nivå. Experi- mentell verksamhet och användning av särskilda anläggningar bör reduceras. Ökad samverkan om utnyttjande av anläggningar och laboratorieresurser bör ske nationellt och internationellt. Vad gäller verksamheten vid FHS bör denna koncentreras till sam- hällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning. Högt prio- riterad samhällsvetenskaplig forskning bör överföras från FOI en- ligt vad som tidigare redovisats. Forskning och utveckling inom ledningssystemteknik bör däremot koncentreras till FOI. För att undvika risker för splittring av begränsade ekonomiska resurser, anser utredningen att forsknings- och utvecklingsinsatser inom området ledningssystemteknik som helhet bör ses över och begrän- sas vad gäller antalet utförare och omfattning. Detta gäller även inom Försvarsmakten. Utredningen förutsätter att Försvarsmak- tens beställningar av utveckling och stöd m.m. vid FHS reduceras och blir mindre diversifierade samt att verksamheten vid FHS kon- centreras till utbildning och till denna anknuten forskning. Utredningen anser att det finns flera skäl som talar för att den eko- nomiska omfattningen av forskning, teknikutveckling samt ut- veckling och stödverksamhet inom de berörda myndigheterna bör reduceras. För det första bedömer utredningen, i enlighet med utveck- lingen av materiel- och teknikförsörjningsstrategierna, att allt mindre resurser framgent behöver åtgå till nyutveckling av materiel och därmed sammanhängande FoU. För det andra har de historiska motiven för att bedriva en nationell forskning på hög nivå inom en stor bredd av forsk- ningsområden reducerats i styrka. Den FoU som framgent ska bedrivas för försvarets behov, bör göras i internationellt samar- bete och i samarbete med aktörer . Ambitionerna bör på olika områden därtill ändras: från att bedriva forskning i egen regi och med hög ambition, till att följa och bevaka forsknings- verksamhet hos andra utförare, nationellt och internationellt. För det tredje anser utredningen att FOI:s och FHS verksam- het bör renodlas till naturvetenskaplig och teknisk respektive samhällsvetenskaplig forskning. För det fjärde bör alternativa källor för att täcka informa- tionsbehov, t.ex. inom det säkerhetspolitiska området, i högre grad utnyttjas i stället för att bedriva egen finansierad forsk- nings- och utredningsverksamhet. Detta bedömer utredningen vara relevant inte minst mot bakgrund av regeringens och Re- geringskansliets informationsbehov. För det femte bör det inom både FOI och FHS, som bägge haft en kraftig ekonomisk tillväxt 1997–2004, på allmänna grunder finnas en potential för rationaliseringar och bespa- ringar. För det sjätte förutsätter utredningen att med förbättrade for- mer för styrningen av forskningen, bl.a. med ett råd för teknik- utveckling m.m. enligt tidigare, kan större effekt nås inom en given ekonomisk ram. Även samverkan med civil forskning inom områden med för försvarets gemensamma fråge- och till- lämpningsområden bör verka i denna riktning. Inom ramen för försvarsmyndigheternas totala besparingsbeting föreslår utredningen att en årlig ekonomisk reducering vid FOI, avseende den del som finansieras av Försvarsmakten, FMV eller direkt med anslag från regeringen, bör uppgå till ca . I jämförelse med de intäkter som FOI 2004 erhöll, innebär detta en reduktion från ca till ca . erinras om att i jämförelse med intäkterna har reduktioner av beställningar från ovan nämnda myndigheter redan börjat ske. Försvarsmakten och FMV har uppskattat kommande re- duktioner avseende beställningar till FOI till ca (forsk- ning) och (teknikutveckling). I förhållande till de ca som utredningen angivit ovan, bör den ytterligare reduktion om ca som utredningen föreslår, i betydande grad inne- bära reduktioner i regeringens nuvarande beställningar av forskning inom försvarsanalys, NBC och flygteknik. I jämförelse med förhållandena ser utredningen i enlighet med tidigare resonemang att en större relativ andel av FOI:s verk- samhet bör finansieras med anslag, och en mindre relativ andel bör vara avgiftsfinansierad från Försvarsmakten. Regeringen bör upp- dra åt myndigheterna att gemensamt föreslå hur en sådan fördel- ning bör se ut till sakinnehåll och ekonomi. Utredningen kan inte i detalj avgöra fördelningen mellan avgifts- eller anslagsfördelning för verksamheten vid FOI. En riktlinje bör dock kunna vara att hälften av en framtida finansiering enligt föregående stycke bör ske genom avgifter från Försvarsmakten och avse forskning för insats- organisationens behov enligt prioriteringskategori 1. Den andra hälften bör finansieras genom anslag från regeringen, och avse FOI:s långsiktiga forskningsbas samt sådan forskning som efter prioritering bör ske för regeringens behov, m.a.o. prioriteringska- tegori 2 och 4. För FHS föreslår utredningen en reduktion avseende forskning samt utveckling och stöd om totalt ca . Reduktionen bör omfatta dels forskningsverksamheten, exklusive den direkt an- slagsfinansierade forskningen för vetenskaplig grund m.m., dels utveckling och stöd. som FHS anslag föreslås vara ofö- rändrade förutsätts en reduktion i verksamhetsgrenen utveckling och stöd m.m. som högre än den genomsnittliga reduktionen på forskningområdet. Denna prioritering har gjorts bl.a. utifrån den akademiska inriktning som FHS eftersträvar. För att säkerställa vetenskaplig utveckling och förnyelse av forskningskompetensen vid FHS bör en jämn balans mellan fast och rörlig kompetens efter- strävas. Utredningen har i det föregående föreslagit att det bör inrättas ett råd för teknikutveckling m.m. Ett sådant råd skulle enligt ut- redningen kunna bidra till en förbättring av kvaliteten i styrning och beställning inom sektorn, samt öppna upp området för fler utförare. Rådet bör enligt utredningens synsätt kunna fördela forsknings- och teknikutvecklingsuppdrag till universitet och hög- skolor, industrin samt statliga myndigheter, t.ex. FOI. Verksam- heten, som alltså ersätter nuvarande teknikförsörjningsprogram, bör finansieras med anslag från regeringen till FMV och bör be- loppsmässigt kunna uppgå till ca . Samfinansiering med andra myndigheter bör också kunna komma ifråga, t.ex. där frågeställningarna är gemensamma för försvars- och säkerhets- forskning. Inom det område som utredningen behandlar ingår även militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST) inom Försvarsmak- ten och (). Uppgifterna för MUST och FRA framgår bl.a. av lagstiftningen om försvarsunderrättelsetjänst samt myndigheternas instruktioner. Verksamheten, som består av inhämtning, bearbetning, analys och delgivning av information, inriktas närmare med regeringsbeslut (hemliga). MUST inhämtar information från olika typer av källor medan FRA inhämtar infor- mation genom signalspaning. Myndigheterna bedriver även säker- hetsskyddstjänst bl.a. för myndigheterna inom Försvarsdeparte- mentets ansvarsområde, där signalskyddstjänsten är en ingående komponent. Anslagsmedlen för MUST uppgick till och för FRA till . Den ekonomiska omfattningen av MUST har vuxit väsentligt medan utvecklingen för FRA varit jämn. har flera förslag lämnats som påverkar verksamhe- terna vid MUST och FRA. Enligt departementspromemorian En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2005:30) föreslås bl.a. att mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten ändras från yttre militära hot till yttre hot, samt att lagstödet för sig- nalspaningen anpassas till den tekniska utvecklingen för verksam- heten.