sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumentation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomfö- randebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort. Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaska- pet för allmänna platser endast om det föreligger särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som har karaktären av fritidsboende. Kom- munen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär. En nyhet är att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får be- sluta att kommunen, tillsammans med fastighetsägarna, står för huvudmannaskapet genom en samfällighetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika all- männa platser inom en och samma detaljplan. Möjligheten att i planbestämmelser ange principer för fastig- hetsindelningen tas bort. När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska detta i stället göras i form av planbestämmelser som ersät- ter det nuvarande institutet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmel- ser införs i fastighetsbildningslagen som innebär att avvikelser från en detaljplan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning. Effekterna av de föreslagna ändringarna är i första hand följande. Ökad tydlighet om vad en detaljplan innebär såväl vid det direkta plangenomförandet som vid den framtida förvaltningen. Ökad rättssäkerhet genom att de oreglerade mellanformer som förekommer för allmänna anläggningar av olika slag inte längre behövs. Kommunen ges ökade möjligheter att i det enskilda fallet finna lämpliga förvaltningsformer för allmänna platser, men ska å andra sidan alltid svara för de kostnader som motsvarar allmänhetens brukande av de allmänna platserna. Förenkling av förfarandet genom att formella komplikationer som kan uppstå vid plangenomförandet undanröjs. Utgångspunkten för arbetet i denna del har framförallt varit de för- slag som lämnades i Plan- och byggutredningens slutbetänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Betänkandet har överlämnats till kommittén med undantag för den del som avsåg förändringar av va-lagen eftersom denna del har utretts i särskild ordning. 9.2Begreppet plangenomförande i PBL Begreppet plangenomförande finns inte uttryckligen definierat i PBL, men begreppet kan i viss mån sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som regleras i 6 kap. PBL och har rubriken . Enligt 6 kap. 1 § ska, när en detaljplan upprättas, i en särskild handling kallad genomförandebeskrivning redovisas de organisato- riska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett ändamålsenligt genomförande av planen. Begreppet plangenomförande skulle således kunna definieras som de orga- nisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som måste vidtas för att ambitionerna i en detaljplan ska bli verk- lighet. Som närmare kommer att behandlas i avsnitt 9.3 bör dock till plangenomförandet även räknas de konsekvenser som detaljpla- nen innebär för fastighetsägarna och allmänheten. I 6 kap. PBL finns, utöver kravet på en övergripande genomfö- randebeskrivning, vissa särskilda bestämmelser om plangenomfö- randet. Det är närmare bestämt bestämmelser om exploaterings- samverkan, om fastighetsplan, om avstående av mark, om skyldig- het för exploatörer att bekosta gator och va-anläggningar m.m., om kommunens skyldighet att anlägga gator och andra allmänna plat- ser och upplåta dem till allmänt begagnande samt om kommunens rätt att av fastighetsägarna ta ut kostnaderna för utförande av gator och andra allmänna platser. Långt ifrån alla åtgärder, som måste vidtas till följd av en detalj- plan, är dock reglerade i 6 kap. PBL. Bestämmelser som är nödvän- diga för genomförandet av en detaljplan finns också i många andra lagar, t.ex. bestämmelserna om fastighetsbildning i fastighetsbild- ningslagen (1970:988, FBL), om fastighetssamverkan i anlägg- ningslagen (1973:1149, AL), om framdragande av vissa ledningar i ledningsrättslagen (1973:1144, LL) samt – inte minst – bestämmel- ser i olika lagar om byggande och finansiering av infrastruktur m.m., t.ex. lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsan- läggningar (va-lagen). Kommitténs bedömning och förslag Vid införandet av PBL fanns det en tydlig ambition att stärka plangenomförandefrågornas betydelse i planprocessen. Trots detta kan det konstateras att beskrivningarna av hur genomfö- randet ska ske ofta är ofullständiga eller helt saknas i många de- taljplaner. Kommittén föreslår att plangenomförandet ska behandlas ti- digt i processerna och en första dokumentation om konsekven- serna finnas redan vid samrådet. De rättsliga och ekonomiska konsekvenserna ska tydliggöras för fastighetsägarna och inte enbart de åtgärder som ska vidtas. Till detaljplanen ska fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § PBL och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen (5 kap. 10 §). I planbeskrivningen ska enligt 5 kap. 26 § redovisas planerings- förutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kra- vet på bygglov inom planområdet. I genomförandebeskrivningen, som enligt ett uttryckligt krav i 6 kap. 1 § ska utgöra en särskild handling, ska redovisas de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genom- förande av planen. Kravet på en genomförandebeskrivning utgjorde ett led i ambi- tionen att stärka genomförandefrågornas ställning vid detaljplane- läggningen. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 199 f.) fram- hålls vikten av att genomförandefrågorna behandlas redan vid planläggningen. För att ge stadga åt arbetet med att belysa genom- förandefrågorna infördes kravet på att en särskild handling, en ge- nomförandebeskrivning, ska redovisas tillsammans med övriga planhandlingar vid utställning och beslut om detaljplaner. I propositionen betonas att beredningen av genomförandefrå- gorna bör behandla alla frågor som har betydelse för genomföran- det av exploaterings- eller bevarandeprocessen. De synpunkter som kommer fram vid beredningen ska påverka planläggningen så att det slutliga planförslaget utformas efter en växelverkan mellan planutformnings- och genomförandesynpunkter. I genomförande- beskrivningen ska dokumenteras resultatet av detta arbete. Genomförandebeskrivningen är enligt förarbetena till PBL av- sedd att utgöra en del av bakgrundsmaterialet för planbesluten och den har därför inte någon självständig rättsverkan. I den mån den berör det fastighetsrättsliga genomförandet bör den vara vägle- dande för lantmäterimyndighetens prövningar vid förrättningar enligt FBL, AL och LL. Om ambitionen är att med bindande ver- kan reglera det fastighetsrättsliga genomförandet får en fastighets- plan upprättas, jfr avsnitt 9.5.3. Trots den tydliga ambitionen vid införandet av PBL att stärka ge- nomförandefrågornas betydelse i planprocessen, kan det konstate- ras att beskrivningarna av hur genomförandet ska ske ofta är ofull- ständiga eller helt saknas i många detaljplaner. Detta märks i första hand inom s.k. förnyelseområden, där många enskilda fastighets- ägare berörs av planläggningen. I sådana situationer är det viktigt att i planprocessen klara ut vad en viss plan- läggning innebär i fråga om vilka åtgärder som måste utföras och bekostas (och av vilka) liksom vilka rättsliga och ekonomiska kon- sekvenser som plangenomförandet kommer att innebära för de be- rörda fastighetsägarna. I planer för nyexploatering, som genomförs med stöd av explo- ateringsavtal, görs ofta en mycket summarisk genomförandebe- skrivning. Ofta hänvisas till att ett avtal ska upprättas – utan att närmare redovisa vilket innehåll avtalet har eller kan komma få. Till skillnad från i den nyssnämnda situationen saknas det i sådana fall normalt anledning att beskriva för fastighetsägarna (dvs. exploatö- rerna) hur genomförandet ska ske. Däremot är det i hög grad befo- gat att genomförandet och konsekvenserna även i sådana planer blir belysta för framtida fastighetsägare och brukare. Att någon ge- nomförandebeskrivning med reellt sakinnehåll sällan upprättas kan därmed sägas strida mot syftet med bestämmelserna om genomfö- randebeskrivning i PBL. Gemensamt för planering inom förnyelseområden och planering för nyexploatering är att flera av de genomförandefrågor som har betydelse för plangenomförandet hör hemma redan i översiktspla- neringen. Exempel på sådana frågor är huvudmannaskap, trafik- system, va-frågor och de offentliga rummens samband och funktion. Erfarenheterna av PBL-planerna är att sådana strategiska planfrågor sällan behandlas i detaljplanens genomförandebeskriv- ning. Genomförandebeskrivningen har således, under de den har varit i bruk, inte använts på det sätt som var tänkt när be- stämmelserna infördes. Planförfattare uppfattar ofta dokumentet som ett måste och kvalitén blir därmed ojämn. Detta innebär i sin tur att genomförandefrågorna inte blir beaktade vid planut- formningen på det sätt som var avsett. Resultatet blir därmed dels sämre lösningar ur ett planläggningsperspektiv, dels planer som är svårare eller mer kostsamma att genomföra. Det som sammanfattningsvis kan sägas vara huvudproblemen är för det första att genomförandebeskrivningen ofta är svår att förstå för fastighetsägare, allmänhet och myndigheter. Detta beror san- nolikt på dels att den är summarisk, dels att den inte belyser de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av planförslaget för de berörda, utan endast de åtgärder som ska utföras. För det andra är det viktigt för en bra belysning av genomförandefrågorna att dessa redovisas i ett tidigt skede av planprocessen. Endast på detta sätt kan plangenomförandefrågorna beaktas när planen utformas. Av de i föregående avsnitt kort sammanfattade skälen bakom be- stämmelserna i 6 kap. 1 § PBL framgår att avsikten med dessa är att integrera frågorna om planering och plangenomförande, att plan- genomförandet ska behandlas tidigt i processen, att effekterna för fastighetsägarna ska tydliggöras etc. Med andra ord precis vad som sagts är bristfälligt i många planer som upprättas var nå- got som lagstiftaren hade för avsikt att komma till rätta med vid införandet av den nuvarande regleringen. Det är således egentligen inte lagen som är problemet, utan hur den tillämpas. Att möta det problemet med ändrad lagstiftning är inte alldeles lätt. Redan i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 635) noterades att vissa remissinstanser hade föreslagit att innehållet i genomfö- randebeskrivningen borde regleras närmare. Föredragande statsrå- det ansåg dock att eftersom förutsättningarna för att genomföra olika planer kommer att vara väsentligt olika, var det nödvändigt att innehållet i genomförandebeskrivningen inte reglerades för mycket i detalj. Den slutsatsen är troligen i huvudsak relevant även . Efter- som det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte i tillräcklig grad redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör dock lagen kom- pletteras med bestämmelser som tydliggör att det inte enbart är ett åtgärdsprogram som ska redovisas, utan även – och kanske rent av i första hand – konsekvenserna för berörda fastighetsägare. Med detta menas att det för i princip varje enskild fastighet bör redovi- sas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannas- kap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utfö- rande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader och byggande. Hur långtgående själva lagtexten bör vara och vad som bör preciseras närmare genom allmänna råd m.m. kan givetvis diskute- ras. En miniminivå bör vara att lagtexten kompletteras med ett krav på att planens konsekvenser ska redovisas. För att en sådan lagänd- ring ska bli effektiv måste den dock följas upp med nya riktlinjer för hur beskrivningen bör utformas i olika konkreta situationer. När det gäller problemet med att genomförandefrågorna inte kommer in i ett tidigt skede i planprocessen, skulle det kunna han- teras genom att vissa krav ställs på de handlingar som kommunen upprättar i den inledande fasen i ett planärende. Kommunens åt- gärder före den obligatoriska utställningen är visserligen sparsamt reglerade i PBL. Som har beskrivits ovan är lagkravet i princip en- dast att samråd ska ske och att kommunen i det sammanhanget bör redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följ- derna av förslaget. När det finns ett program eller en miljökonse- kvensbeskrivning (MKB), ska även dessa redovisas. För att tydliggöra att genomförandefrågorna är ett planerings- underlag av betydelse bör ställas ett uttryckligt krav i lagtexten på att även en genomförandebeskrivning ska redovisas redan vid sam- rådet. Eftersom den sålunda utvecklade genomförandebeskrivningens uppgift är att redan i ett tidigt skede i detaljplanearbetet redovisa konsekvenser och åtgärder m.m. och därmed vara en integrerad del i planprocessen, har den i åtminstone vissa avseenden likheter med en MKB. I Boken om MKB för detaljplan finns anvis- ningar rörande MKB som i vissa delar bör kunna överföras till att gälla även genomförandebeskrivningar. Grundtanken är alltså att den kunskap som successivt växer fram i arbetet med att ta fram en genomförandebeskrivning integreras i planprocessen. Därigenom kan genomförandebeskrivningen ge stöd både för debatt, utbyte av information och utveckling av planförslaget och tidigt tydliggöra följderna så att själva planutformningen kan påverkas. Redovis- ningen ska givetvis vara så enkel och begriplig som möjligt för fas- tighetsägare och allmänhet. Arbetet med genomförandebeskrivningen bör fördjupas succes- sivt med fokusering på det alternativ som föreslås bli förverkligat. Detta innebär att beskrivningen oftast inte kan vara fullständig re- dan vid samrådet. Sådana frågor som redan är klarlagda genom översiktliga ställningstaganden – det kan t.ex. handla om principer för huvudmannaskap – bör lämpligen anges. Vidare bör beskriv- ningen inför samrådet innehålla de viktigaste åtgärderna och kon- sekvenserna för fastighetsägare och andra – i vissa fall genom angi- vande av olika tänkbara alternativ. En annan fråga, som har diskuterats ända sedan genomförande- beskrivningen infördes i lagen, är kravet på att den måste utgöra en särskild handling. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 202) anges följande i den delen: I likhet med utredningen anser jag således att genomförandebeskriv- ningen skall vara obligatorisk såväl vid förstagångsplanläggning som vid ändring av planer. Några remissinstanser har motsatt sig utred- ningsförslaget på denna punkt. De anser att genomförandebeskriv- ningen i stället bör ingå i planbeskrivningen på samma sätt som . Jag är medveten om att många planbeskrivningar behandlar ge- nomförandefrågorna på ett sätt som väl fyller de krav som jag anser att man bör ställa på en genomförandebeskrivning. I dessa fall innebär alltså inte mitt förslag någon annan förändring än att denna beskriv- ning lyfts ut och behandlas i en särskild handling. Men just genom kravet att dessa frågor skall behandlas i en särskild handling åstad- kommer man en belysning av frågorna också i sådana fall där de inte brukar beaktas i tillräcklig utsträckning. Även behovet av beskriv- ning av genomförandeskedet blir generellt större med mitt förslag än vad som gäller . Därför anser jag, i likhet med många remissin- stanser, att kravet på en särskild genomförandebeskrivning fyller en viktig funktion. I huvudsak är den bedömningen relevant även . Eftersom am- bitionen bakom det som har sagts om genomförandebeskriv- ningen är att dess status ska höjas, skulle det dessutom kunna ses som ett steg åt fel håll att ta bort detta krav. Med tanke på förslaget här ovan, att det bör införas ett krav på formell redovisning av ge- nomförandefrågorna tidigt i planprocessen, bör emellertid den önskade statushöjningen kunna åstadkommas även om kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling i de slutliga planhandlingarna tas bort. Kravet på särskild handling bör därför slopas. Det väsentliga är således att genomförandefrågorna behandlas, inte i detalj hur dokumentet utformas. Kommitténs förslag innebär att 5 kap. 10 och 21 §§ samt 6 kap. 1 § behöver ändras. Kommitténs bedömning och förslag kan huvudmannaskapet för allmänna platser vara kommu- nalt eller enskilt. Enskilt får det vara om det föreligger särskilda skäl. Erfarenheterna visar att enskilt huvudmannaskap tillämpas i betydligt fler fall än uttalanden i förarbetena ger uttryck för. Dessutom är det vanligt att detaljplaner innehåller bestämmelser om att kvartersmark ska användas för allmänt ändamål. Lös- ningarna innebär bl.a. otydligheter när det gäller tillträde för allmänheten och ansvar för drift och underhåll. Kommitténs uppfattning är att sådana områden som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten ska vara allmänna platser. Kommunen bör även i fortsättningen vara hu- vudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär och en- skilt huvudmannaskap bör användas för områden som genom- förts eller planerats för boende delar av året. Kommittén föreslår att huvudmannaskapet ska kunna delas i andra situationer, inne- bärande att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning och bidrar till kostnaderna för utförande och drift motsvarande den del som följer av det allmännas behov av områdena i fråga. Kommittén föreslår också att det ska vara möjligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser inom samma planområde. När ett område exploateras för bebyggelse är det givetvis nödvän- digt att vissa delar av området måste användas för gemensamma ändamål, som t.ex. gator och vägar, grönytor. För att samhällets grundläggande infrastruktur ska vara funktionell, bör dessa gemen- samma områden dessutom i viss utsträckning vara möjliga att an- vända för andra än de boende inom området, dvs. Frågor som har att göra med gemensamma anläggningar och all- mänhetens tillträde till dessa inom en detaljplan, liksom vem eller vilka som ska ansvara för och bekosta anläggningar m.m. inom så- dana områden, regleras i första hand i PBL. Även AL har en central betydelse i sammanhanget. Dessutom finns bestämmelser om all- mänhetens tillträde m.m. till vissa utrymmen i ordningslagen (1993:1617, OL). Vissa ansvarsbestämmelser finns även i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (1998:814, LGS). Vid sidan av dessa bestämmelser gäller förstås också den s.k. allemansrätten, som ger envar rätt – under ansvar – att beträda och använda annans fasta egendom. Enligt 5 kap. 3 § PBL ska i en detaljplan redovisas och till gränserna anges 1.allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, 2.kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsan- läggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden, 3.vattenområden för bland annat hamnar och friluftsbad. Beträffande allmänna platser för vilka kommunen är huvudman ska användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vat- tenområden ska användningen. Utöver vad som enligt ovan ska redovisas i detaljplanen får enligt 5 kap. 7 § även meddelas bestämmelser om användning och ut- formning av allmänna platser för vilka kommunen inte ska vara hu- vudman. Allmänna platser och områden för andra anläggningar än bygg- nader ska dessutom alltid uppfylla kravet i 3 kap. 15 § första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av PBL, se 3 kap. 18 § andra stycket. Kommunen ska enligt 6 kap. 26 § första stycket vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna, ska detta uttryckligen framgå av detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. Det är dock inte möjligt att genom en bestämmelse i detaljplanen ange vem som i stället ska svara för huvudmannaskapet. Att kommunen inte är huvudman innebär att det är fastighetsägarna själva, som har ansvaret för de allmänna platserna. Hur detta ska organiseras regle- ras inte i PBL. I stället tillämpas AL i sådana situationer, se vidare nedan. Det är inte möjligt att ha delat huvudmannaskap inom en och samma plan (prop. 1985/86:1 s. 566–567). Kommunen måste alltså bestämma sig för att antingen vara eller inte vara huvudman för samtliga allmänna platser i planen. En annan sak är att när kommu- nen inte är huvudman, kan flera olika juridiska personer ha ansvar för genomförande m.m. inom de allmänna platserna. Om kommunen är huvudman ska kommunen, efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen, ställa i ordning gator och andra allmänna platser så att dessa kan användas för avsett än- damål. Före genomförandetidens utgång ska platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Efter genomförandetidens utgång ska allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som ny bebyggelse fär- digställs, se 6 kap. 26 § andra stycket. Kommunen ska även svara för underhållet av gator och sådana andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, se 6 kap. 30 § första stycket. Om kommunen i egenskap av huvudman ska anlägga eller för- bättra gator och andra allmänna platser, får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder, som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser, ska betalas av ägarna till fastighe- terna inom området. Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund enligt 6 kap. 31 §. Driftskostnaderna kan dock inte tas ut av fastighetsägarna utan dessa kostnader måste finansieras via kommunalskatten. Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser ligger alltså ansvaret för byggande, drift och underhåll på de enskilda fas- tighetsägarna. Detta ansvar är dock inte reglerat i PBL, mer än att det enligt 14 kap. 1 § finns en inlösenskyldighet för sådan mark som är utlagd till allmän plats. Denna skyldighet, dvs. att förvalta den allmänna platsen, åligger den samfällighet som finns eller ska bildas för ändamålet, se nedan. Även inom områden som enligt en detaljplan har lagts ut som kvartersmark (dvs. för bebyggelse) kan det finnas anledning att re- servera vissa utrymmen för gemensamma och eller allmänna ända- mål, se Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, 2002, s. 97. Områden som ska användas för något gemensamt ändamål be- tecknas i detaljplanen med bokstaven g. Sådana områden upplåts vid plangenomförandet (mot ersättning) till förmån för den ge- mensamhetsanläggning enligt AL som inrättas för att omhänderta det gemensamma ändamålet, se nedan. Markreservationen g är dock ingen bestämmelse som reglerar gemensamhetsanläggningen som sådan, jfr avsnitt 9.5.2. Områden inom kvartersmark som ska hållas tillgängliga för all- män gång- och cykeltrafik eller för allmän körtrafik betecknas en- ligt anvisningar med bokstäverna x respektive z. Lik- som beteckningen g har beteckningarna x och z ingen annan egentlig betydelse än att marken i fråga inte får bebyggas. För att den allmänna kör-, gång- eller cykeltrafiken ska bli verklighet, måste kommunen skaffa sig en rätt till detta över de berörda fastig- heterna, jfr 14 kap. 2 §.