sou · GTB374 · 2006-01-01 00:00:00 — Apotekens försäljningsstatistik ger en god bild av större delen av användningen per djurslag i landet. Därutöver är det dock intressant att kunna koppla användningen till diagnoser, vilket skulle kräva en rapportering för smådjur motsvarande den som sker för hästar . För en diskussion kring läkemedelsresistens, se vidare kapitlet om mål och syften, där vi bland annat hänvisar till den nationella handlingsplanen emot antibiotikaresistens3. anser vi att det första delmålet bör vara att djursjukdatasystemet skall fungera tillfredsställande med nuvarande ambitionsnivå. För att uppnå det målet krävs en rad åtgärder för att höja och säkra kvaliteten i dataregistret. Inte minst måste myndigheterna och berörda organisationer arbeta vidare för att motivera veterinärerna att lämna in data. Först efter det att detta delmål uppnåtts, bör en utökad rapportering för häst, liksom en utvidgning till andra djurslag, övervägas. Görs det tidigare, är risken uppenbar att de förbättringar i kvaliteten som förväntas av våra förslag kan äventyras. Ett sådan utvidgat tillämpningsområde måste föregås av en gedigen förstudie och av pilotprojekt, där kvaliteten säkras genom att olika problem kan identifieras och hanteras. Motiv till och syfte med förändringar måste vara klarlagda. Alla berörda, såväl veterinärerna som djurägarna och de olika organisationerna, inte minst inom hästhållningen, måste delta i en sådan process. 3 Se även (2000a). Utredningens förslag och överväganden heltäckande rapportering av djursjukdata om hästar, som eventuellt kan komma i fråga , måste utarbetas i samarbete med alla berörda och genomföras på ett sätt som godtas och gillas av det stora flertalet. Den administrativa bördan får inte öka mer än absolut nödvändigt. Detsamma gäller en framtida rapportering av vissa uppgifter om andra sällskapsdjur. Vi bör slutligen påpeka att det framöver bör övervägas rapportering för andra livsmedelsproducerande djur, än dem som omfattas . rapporteras data för lantbruksdjur, renar och hägnat vilt, men det finns även andra djur som används i livsmedelsproduktion, såsom odlad fisk. I den verksamheten förekommer självfallet också veterinära åtgärder och används olika läkemedel, däribland antibiotika. Vidare kan det finnas anledning att se över om andra produktionsdjur än livsmedelsproducerande, såsom pälsdjur, möjligen skulle omfattas av rapportering. 1.3Skyddet av den personliga integriteten och ekonomiska förhållanden förbättras Utredningens förslag: får i uppdrag att utarbeta en policy för hanteringen av uppgifter i djurhälso- registret, särskilt utlämnande för olika syften. Tillämpningen av sekretesslagen ses därvid över, bland annat i de avseenden som redovisas här. ändamål och innehåll klargörs i en för- fattning. Utredningens bedömning: Någon särskild registerförfattning behöver inte införas för djurhälsoregistret. Personuppgifter behöver hanteras i registret för att statistiken skall kunna rättas, uppdateras och bearbetas samt användas i forskningen. Tillämpningen av lagstiftningen bör bland annat leda till följande förändringar. Sekretessprövning skall ske vid utlämnande av uppgifter ur djurhälsoregistret till andra, självständiga verksamhetsgrenar inom verket. utgör en sådan självständig verksamhetsgren. Utredningens förslag och överväganden Utlämningen av uppgifter till Svensk Mjölk som sker , förutsätter att de som berörs av uppgifterna (djurägarna) lämnar sitt medgivande till verket. Kravet på sekretessprövning innebär att ingen kan ges direkt tillgång till identifierbara uppgifter i registret. Länsveterinärerna kan därför inte som ha tillgång till alla uppgifter inom länet. Om utlämnande av uppgifter till en annan myndighet krävs för en särskild verksamhet, exempelvis SVA:s sjukdomsöver- vakning, kan dock regeringen besluta om uppgiftsskyldighet för . Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att utarbeta en särskild policy för tillämpningen av sekretesslagen och personuppgiftslagen på djurhälsoregistret. På så vis kommer tydligheten att öka och den osäkerhet som finns hos vissa veterinärer sannolikt att minska. Uppdraget bör ges mot bakgrund av den bedömning som redovisas här. Det förslag som läggs i kommande avsnitt, att reglera insamlingen av djurhälsouppgifter i provtagningslagen, innebär att det tydliggörs att sekretesslagens bestämmelser om utrednings- och tillsynssekretess är tillämpliga. Regeringen har nämligen föreskrivit i sekretessförordningen att den lagen skall omfattas av sådan sekretess, vilket emellertid även gäller för veterinär- instruktionen som anges som grund för djursjukdataregistret. Utredningens bedömning är att praxis kring tillämpningen av sekretesslagen (1980:100) behöver förändras vid i vissa avseenden. En genomgång görs i detta avsnitt, av vad en konsekvent tillämpning enligt vår mening bör innebära. I anslutning till resonemangen kring sekretess- och personupp- giftsfrågorna behöver även frågan behandlas huruvida det är nödvändigt att hantera personuppgifter i djursjukdatasystemet, vilken även tas upp i direktiven. Enligt uppdraget skall utredningen särskilt överväga i vilken utsträckning det är nödvändigt att i register eller databaser behandla personuppgifter om t.ex. veterinärer och djurhållare. Utredningens bedömning är att det är nödvändigt, liksom vid statistikhantering inom andra sektorer. Vidare anger regeringens direktiv att förslag som gäller personuppgifter skall ha utgångspunkten att regleringen av skyddet för den personliga integriteten skall motsvara det som framgår av personuppgiftslagen (1998:204). Vi resonerar därför även kring Utredningens förslag och överväganden tillämpningen av personuppgiftslagen, vilket resulterar i att det inte behövs en särskild registerförfattning för djurhälsoregistret. 1.3.1Det finns behov av personuppgifter i djursjukdatabasen Nyttan med att använda personuppgifter för statistik och forskning har dokumenterats i många sammanhang. Vi bedömer därför att personuppgifter måste kunna hanteras inom ramen för djurhälsoregistret. Skälen till att de behövs är desamma som för annan statistikhantering. Uppgifter i registren måste kunna kopplas till en viss person eller plats, för att statistiken skall kunna rättas, uppdateras eller bearbetas. Även för att följa upp att veterinärerna lämnar in djurhälso- uppgifter krävs personuppgifter i registret. Registerhållaren måste kunna se vilka veterinärer som inte lämnar in uppgifter eller som lämnar in bristfälliga uppgifter. För det krävs en möjlighet att kunna koppla inrapporterade uppgifter till varje enskild rapportör. Inom forskningen är det vidare viktigt att kunna utvärdera resultat på individnivå och att kunna koppla olika statistikkällor till varandra. Djurhälsodata måste även kunna ställas i relation till uppgifter om populationens storlek i olika områden och därmed fördelas geografiskt för att användbarheten skall bli fullständig. Ett exempel är att en forskare får i uppdrag att följa upp följderna av en viss sorts djurhållning, såsom spaltgolv i djurstallar. Statistik över djursjukdomar ger svaret på hur stor förekomsten är av olika diagnoser som t.ex. klövlidanden. För att undersöka om det finns ett samband emellan olika diagnoser och vissa former av djurhållning, behöver kompletterande undersökningar göras. En studie av hur djurhållningen ser ut i olika avseenden måste sedan kunna kopplas till diagnoserna. För att kunna göra det måste forskaren veta på vilken plats som diagnoserna ställts, vilket kräver att djursjukdata kopplas till produktionsplatsnummer. Eftersom det enligt vår mening således är nödvändigt att personuppgifter behandlas i registret, måste det hanteras på ett sådant sätt att den personliga integriteten för de människor som omfattas av registret inte kränks. Utredningens förslag och överväganden 1.3.2Det finns inget behov av en särskild registerförfattning Eftersom hanteringen av djurhälsoregistret innebär att person- uppgifter behandlas, är personuppgiftslagen (1998:204) tillämplig (se vidare vårt kapitel om reglering av djursjukdata m.m.). I denna lag finns bestämmelser som syftar till att skydda människor emot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. I lagen finns vissa grundläggande krav på behand- lingen av personuppgifterna, bl.a. att det skall fastställas vem som är personuppgiftsansvarig, för vilket ändamål behandlingen skall ske, samt vilka uppgifter som registret skall få innehålla. Personuppgiftslagen är generellt tillämplig på all automatiserad behandling av personuppgifter. För många register inom den offentliga sektorn finns dessutom särskilda registerförfattningar. Sådana särregler kan vara nödvändiga för att det behövs preciserade regler för registret. En särreglering behövs också för att kunna avvika från personuppgiftslagens integritetsskydd. Inom den offentliga sektorn finns det ofta verksamhet som behandlar känsliga personuppgifter, vilket ofta kräver en särskild författning. Är det frågan om myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll, skall registret regleras i lag (se bl.a. prop. 1990/91:60 s. 50 och bet. 1990/91:KU11 s. 11). Sådana särskilda registerförfattningar som antingen kompletterar eller ersätter personuppgiftslagen, finns inom en rad områden, bl.a. beträffande polisens, och verksamhet. De personuppgifter som behandlas i djursjukdataregistret är inte av den karaktären att de utgör känsliga personuppgifter i personuppgiftslagens mening. Det är dessutom ett förhållandevis begränsat antal personer som berörs av registret. Av denna anledning finns det således inte anledning att i en särskild lag reglera registret. Vi anser inte heller att registret på något annat sätt är av den karaktären att det finns behov av mer preciserade regler i en särskild författning. 1.3.3Djurhälsoregistrets ändamål och innehåll klargörs För att säkerställa att den personliga integriteten hos personer som omfattas av registret inte kränks, är det naturligtvis av stor vikt att klargöra vilka bestämmelser den som ansvarar för registret skall Utredningens förslag och överväganden iaktta, bl.a. i fråga om att ändamålet för och innehållet i registret. Dessa bör därför anges i en författning. Av Jordbruksvekets föreskrifter som reglerar inrapporteringen av djursjukdata framgår inte för vilket ändamål de lämnade personuppgifterna behandlas. Det är därmed svårt att tillämpa personuppgiftslagen, som bl.a. innebär att personuppgifter inte får användas för något annat ändamål än det som de ursprungligen samlats in för. Detta i sin tur försvårar också den sekretessprövning som enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) skall göras innan personuppgifter lämnas ut. Det är enligt vår mening nödvändigt att registrets ändamål och vilka uppgifter det skall innehålla, klargörs. Utifrån behoven och överväganden om vilken användning som är berättigad, anser vi att ändamålen skall vara: sjukdoms- och läkemedelsövervakning, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av djurens hälso- och sjukvård, forskning och epidemiologiska undersökningar, framställning av statistik. Vi har tidigare redovisat de uppgifter som måste samla in för att tillgodose dessa ändamål, nämligen djurslag, djurets kön, djurets eventuella identitet, diagnos, vidtagna åtgärder och läkemedel som använts eller förskrivits. Som ovan nämnts är det dessutom nödvändigt att personuppgifter i form av veterinärens namn och djurhållarens identitet (vanligen produktionsplatsnummer) rapporteras. Det kan givetvis underlätta för allmänheten om såväl ändamål som innehåll anges i en författning. En lämplig ordning skulle kunna vara att införa detta i den författning som reglerar insamlingen av uppgifter till registret. Vi återkommer till denna fråga i samband med våra överväganden om författningsstöd nedan. 1.3.4Förändringar i tillämpningen av sekretessbestämmelserna vid För att få ett fungerande djurhälsoregister krävs det att de som lämnar uppgifterna känner sig säkra på att uppgifterna hanteras på ett korrekt sätt och att befintliga sekretessbestämmelser tillämpas så att inte skada uppkommer för den som lämnat uppgifterna eller för den som förekommer i registret av andra skäl. Utredningens förslag och överväganden data uppkommer frågor om sekretess i olika led av hanteringen, såväl när veterinären lämnar ut uppgifter till , som när uppgifterna finns hos verket och skall lämnas ut till andra. Vi har i vårt kapitel om reglering av djursjukdata redogjort för bestämmelser som kan bli tillämpliga i de olika leden. Vår bedömning är att det finns flera sekretessbestämmelser som kan bli tillämpliga på uppgifterna i djurhälsoregistret, beroende på vilka uppgifter som efterfrågas och för vilket ändamål som använder uppgifterna. Om det exempelvis är frågan om framställning av statistik, kan uppgifterna omfattas av statistiksekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Uppgifter kan dock alltid lämnas ut om samtycke inhämtas från dem som berörs. Eftersom vi föreslår att uppgiftsskyldigheten för veterinärerna förs in i provtagningslagen skall en prövning ske även enligt bestämmelsen i 8 kap. 6 § sekretesslagen som omfattar myndighets verksamhet som består i bl.a. utredning och tillsyn med avseende på näringslivet. Enligt sekretessförordningen med tillhörande bilaga skall denna bestämmelse tillämpas på utredning m.m. enligt provtagningslagen. Samma bestämmelse tillämpas även på veteri- närinstruktionen. Den anges till grund för verkets föreskrifter om djursjukdata. har dock inte angivit att utrednings- och tillsynssekretessen tillämpas för djursjukdata. Tillämpningen av sekretessbestämmelserna vid bör, mot denna bakgrund enligt vår bedömning förändras enligt följande. Vi anser att distriktsveterinärorganisationen i sekretesslagens mening är att betrakta som en självständig verksamhetsgren vid . Vi har redan nämnt att enbart det att en myndighet bedriver både tillsyn och näringsverksamhet innebär att den måste ha skilda verksamhetsgrenar. Ytterligare grunder för detta ställningstagande är dels hur denna verksamhet hanteras i budgetsammanhang med egen finansiering, dels att regeringen i olika dokument gör åtskillnad emellan och distriktsveterinärorganisationen. Ett exempel är instruktionen för , där det anges vilka myndigheter som sorterar under de olika departementen4. Därför anser vi att sekretess- prövning även skall göras vid utlämnande av uppgifter från distriktsveterinärerna till i övrigt. 4 Bilagan till förordning (2005:583) om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för (omtryck), s. 31. Utredningens förslag och överväganden emellertid en annan bedömning i detta avseende. Vi lägger därför även ett förslag att distriktsveterinärorganisationens ställning skall förtydligas (se avsnittet om organisationsförändringar ovan). Utredningens bedömning är vidare att sekretessregleringen innebär att uppgifterna i djurhälsoregistret inte som får lämnas ut icke-avidentifierade till Svensk Mjölk. Nuvarande ordning med ett avtal om tillämpning av sekretesslagen emellan verket och Svensk mjölk är inte godtagbar, eftersom denna lag endast gäller i offentlig verksamhet eller i den mån myndighets- utövning delegerats (se vidare resonemang i kapitlet om reglering av djursjukdata). Verket måste inhämta medgivande från djurägarna för att lämna ut uppgifter om dem. Samma gäller självfallet för all liknande användning . Vidare får inte ge obegränsad tillgång till upp- gifterna i databasen, exempelvis genom nätverktyget Vet@Webb, till någon utanför verket eller inom andra verksamhetsgrenar. Eftersom all utlämning av uppgifter måste sekretessprövas, kan inte fri tillgång ges annat än till sammanställda och avidentifierade uppgifter, dvs. När det gäller distriktsveterinärorganisa- tionen, ges inte något tillträde till sådana uppgifter , oavsett verkets syn på verksamhetens ställning. Kravet innebär däremot att länsveterinärerna inte kan behålla den behörighet de har . Länsveterinärerna kan för sin tillsyn över veterinärerna alltid begära ut data från i enskilda ärenden. Verket får då göra en prövning enligt gällande sekretessbestämmelser. En ytterligare komplikation är om en länsveterinär bedriver egen klinisk verksamhet. Vi bedömer att hon eller han i så fall inte kan ges tillgång till uppgifter om sina kollegors verksamhet, eftersom det kan antas kunna leda till ekonomisk skada. Slutligen bör det påpekas att regeringen i förordning kan besluta om skyldighet för en myndighet att lämna uppgifter till en annan. Det kan exempelvis ske i myndighetsinstruktionen. Skyldigheten bryter då eventuell sekretess för uppgifterna. Det skulle bland annat kunna bli aktuellt om SVA kommer att använda uppgifter ur djurhälsoregistret i sjukdomsövervakningen. Jord- bruksverket skulle då kunna åläggas en skyldighet att lämna ut de uppgifter som behövs ur registret till SVA. Utredningens förslag och överväganden 1.4Fler främjandeåtgärder tas fram av de berörda Utredningens förslag: Regeringen ger i upp- drag att utarbeta och redovisa vilka åtgärder som bör vidtas för att främja såväl insamlandet och användandet av djurhälsodata, som statistikens kvalitet och tillgänglighet. Uppdraget genomförs i samråd med andra berörda myndigheter, såsom länsstyrelserna (länsveterinärerna), , och Livs- medelsverket, med samt med berörda organisationer inom näringen och veterinärkåren. Ett system för återkoppling till uppgiftslämnarna skall ingå bland åtgärderna. Myndigheterna får i det sammanhanget särskilt i uppdrag att se över om rapporteringen från veterinärerna kan förenklas och hur rapporteringssystemen kan göras mer användarvänliga. I detta betänkande redovisas resultaten av en enkätundersökning som forskare vid har genomfört i samarbete med utredningen. Ett genomgående intryck är att arbetssituationen avseende journalföring och djursjukdata är helt olika för statliga och privata stordjursveterinärer. De förra har tillgång till datoriserade journalföringssystem, medan de senare till stor del inte använder sig av IT-stöd för sin fältverksamhet. Även om de flesta förefaller anse att djursjukdatarapporteringen är tämligen självklar och inte alltför betungande, är det ändå åtskilliga som uttrycker problem eller önskar förbättringar. En del svarande upplever rapporteringen som krånglig eller alltför tidskrävande av olika skäl. Andra har svårt att se nyttan med den. Vi anser därför att samtliga berörda måste arbeta vidare för att i möjligaste mån göra systemet användarvänligt, inte minst vad gäller tidsåtgången för rapporteringen. Det i synnerhet för dem som inte har IT-baserade system, utan rapporterar på blankett. Kvalificerad rådgivning bör också vara tillgänglig för dem som vill övergå till IT- baserad journalföring och uppgiftslämning. Utvecklingsarbete pågår löpande inom . Utredningen ser ett behov av att intensifiera det och att inbegripa övriga myndigheter, liksom näringens och veterinärernas företrädare. Nedan redovisas de utvecklingsbehov som utredningen har identifierat. Utredningens förslag och överväganden Många efterlyser återkoppling från kring in- rapporterade djursjukdata. Veterinärerna får inga uppgifter tillbaka från djursjukdatasystemet. Distriktsveterinärerna har visserligen i sitt journalföringssystem tillgång till sammanställ- ningar av sin verksamhet, men inte till återrapportering från djur- sjukdata. bör därför få i uppdrag att bygga upp system för att ge återkoppling till dem som rapporterar in data. Dessa tankar finns redan bland de ansvariga inom verket. Veterinärerna bör bland annat få årliga sammanställningar av sin rapportering, liksom tillgång till statistisk över den totala inrapporteringen. Visserligen är det onekligen så, att de veterinärer som har ett databaserat rapporteringssystem själva förhållandevis enkelt kan göra sådana sammanställningar av den egna verksamheten. Återkopplingen av den egna rapporteringen är således kanske mest intressant för dem som rapporterar på papper, men det rör fortfarande en majoritet av de privata veterinärerna. Samtliga, oavsett huvudman och journalföringssystem, har dessutom ett intresse av att se vad som verkligen registrerats av de uppgifter som sänts in. Vidare efterlyser en del veterinärer en tydlig redovisning av felrapporteringar, så att de får en möjlighet att rätta och vid behov anpassa sin rapportering . En återkoppling av vad som totalt registrerats per veterinär innebär således en möjlighet till en avstämning av att registrerade uppgifter stämmer med dem som veterinären journalfört. Slutligen skulle att framställningen av officiell statistik om djurhälsa och djursjukdomar utgöra en väsentlig form av återkoppling till dem som lämnar djursjukdata. Vi återkommer till detta i ett kommande förslag nedan. 1.4.2Främjande, förenkling och kvalitet När det gäller främjande, förenklingar och kvalitetssäkring pågår fortlöpande ett utvecklingsarbete inom . Direktivet talar om behovet av att datainsamlingen sker på ett användarvänligt sätt. Ett nytt, enklare och hierarkiskt uppbyggt diagnosregister ingår exempelvis med självklarhet i detta. Utredningens förslag och överväganden emot felaktiga data, såsom fel djuridentitet eller orimlig diagnos, är andra förbättringar som redan håller på att sjösättas. Vi menar att utvecklingsarbetet bör intensifieras och breddas. bör särskilt få i uppdrag att, i samarbete med övriga berörda myndigheter, se över hur rapporteringen från veterinärerna kan förenklas och hur rapporteringssystemen kan göras mer användarvänliga. Utredningen instämmer i regeringens bedömning att det är viktigt att systemet utformas på ett för veteri- närerna användarvänligt sätt, där de administrativa kostnaderna för företagen till följd av inrapporteringskraven hålls nere. Det är en förutsättning för att få ett fungerande system och en god kvalitet på inrapporterade grunddata till databaserna. Endast uppgifter som svarar emot ändamålen skall rapporteras Vi har tidigare, när det gäller vilka uppgifter som bör samlas in, föreslagit att ramar sätts i lag och förordning. Där anges vilka slags uppgifter som får samlas in och till vilka ändamål. Sedan är det upptill den myndighet som har hand om insamlingen att ange vad det innebär exakt i sina tillämpningsföreskrifter och på annat lämpligt sätt, såsom i listorna med rapporteringskoder. Endast de uppgifter som främjar syftena med registret och kan användas till de ändamål som har fastslagits, får samlas in. Det kan betyda att vissa uppgifter som lämnas in, inte kommer att behöva rapporteras . Exempelvis rapporteras nu vissa friska tillstånd på djur och åtgärder som fertilitetsundersökning. En viktig åtgärd för att göra rapporteringen mer användarvänlig, är därför att se över vilka uppgifter som behövs och får samlas in. Det bör göra i samarbete med de berörda. De förslag till förbättringar som framförts till utredningen, bland annat i enkätsvaren, berör främst dels blanketternas och rapporteringssystemens utformning, dels de olika rapporterings- koderna. bör därför arbeta vidare med att användaranpassa dessa. Koderna för diagnoser och åtgärder måste ses över. Diagnoskoderna är inte tillräckligt väl avpassat för veterinär fältverksamhet. Det bör byggas upp så att Utredningens förslag och överväganden veterinären kan välja en detaljeringsnivå som stämmer med arbetsförhållandena vid det enskilda behandlingstillfället. Koderna bör vara så enkla som möjligt, i synnerhet inte för mångställiga (innehålla för många tecken) och inte alfanumeriska (både bokstäver och siffror). Exempelvis skulle en treställig sifferkod möjligen kunna vara ändamålsenlig. Företrädare för de privata veterinärerna har föreslagit att den lägsta detaljeringsnivån bör ligga på diagnosgrupper. Koderna för de vanligaste bör vara så enkla så att veterinärer med god erfarenhet kan lära dem utantill. De som har möjlighet att ställa diagnos på en mer detaljerad nivå skall ha möjlighet att rapportera diagnoser inom de olika grupperna. Vi menar att förslaget bör ingå i utvecklingsarbete.