sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis finner jag att den utvidgning av tillsynsverksamheten som följer av mina förslag är av sådan karaktär att den bör gå att på ett effektivt sätt kunna samordnas med redan befintliga tillsynsuppgifter och det arbete som de nya uppgifterna medför bör inte föranleda ytterligare resurstillskott utöver de aviserade på sju till åtta årsarbetskrafter. Det finns alltså inte skäl att göra någon annan bedömning än att de tillkommande uppgifter som kommer att åvila om mina förslag genomförs kommer att vara av en sådan ordning att de bör kunna inrymmas under ett resurstillskott till på åtta årsarbetskrafter. har till övergripande uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen. Inom ansvarsområde ligger utformningen av avtalsvillkor. Verket kommer till följd av mina förslag, bl.a. om avtals utformning gentemot konsument, visserligen att få något utökade arbetsuppgifter i denna del. Jag bedömer att inte kommer att drabbas av några merkostnader som medför ett ytterligare behov av resurstillskott till verksamheten. förvaltar och driver det svenska stamnätet för el. Därutöver har också systemansvaret för el, som innebär ett ansvar för att det kortsiktigt är balans mellan tillförd och uttagen el i det svenska elsystemet. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag ansvaret för att utfärda elcertifikat för el som producerats av förnybara energikällor. berörs i princip uteslutande av den föreslagna regleringen om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärme. Mitt förslag innebär att en innehavare av anläggningar där el produceras genom högeffektiv kraftvärme ges en rätt att efter ansökan mot en avgift få en ursprungsgaranti i form av ett dokument utfärdat. Denna ursprungsgaranti skall utfärdas av i egenskap av garantimyndighet. Som nämnts ovan finns det goda skäl att anta att kommer relativt få ursprungsgarantier avseende högeffektiv kraftvärme att bli utfärdade. Jag föreslår att Svenska kraftnäts kostnad för utfärdandet av garantier avses täckas genom avgifter. Några särskilda kostnader i denna del uppstår alltså inte för myndigheten. Jag vill dock peka på att vid inrättandet av systemet kommer särskilda kostnader att uppstå för . Dessa kostnader är svåra att finansiera genom avgifter, särskilt om intresset för att få garantier utfärdade blir lågt. De allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att beröras såväl av mitt förslag om att införa en ny fjärrvärmelag som mitt förslag om en ny lag om ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme. Detta sker som en konsekvens av den möjlighet som lagen ger att överklaga beslut enligt lagarna till allmän förvaltningsdomstol. De ärenden enligt fjärrvärmelagen som kan komma att underställas allmän förvaltningsdomstol avser beslut om att begära in handlingar, beslut om förelägganden för att åstadkomma rättelse och beslut om förseningsavgifter. Karaktären av dessa ger anledning att anta att möjligheten till överklagande inte nämnvärt kommer att påverka domstolarnas resursbehov eller kostnadsnivåer i övrigt. Som ovan konstaterats kommer utfärdande av ursprungsgaran- tier att ske efter ansökan om att få en ursprungsgaranti utfärdad. Antalet ärenden kommer att vara lågt och kommer därför inte att påverka de allmänna förvaltningsdomstolarnas arbetssituation. Jag bedömer således att mitt förslag inte kommer att medföra några särskilda konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Jag bedömer att de förslag som jag tidigare lämnat och lämnar i detta betänkande inte medför några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet. Inte heller påverkas jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Påverkan på brottsligheten har berörts i samband med mitt förslag om kriminalisering av s.k. värmestölder i delbetänkandet Skäligt pris på fjärrvärme.6 6 SOU 2004:136. Förslag: För tillsynsverksamheten enligt fjärrvärmelagen bör en tillsynsavgift tas ut som bygger på den försålda volymen fjärr- värme respektive den mottagna volymen värmeenergi i fjärr- kyleverksamheten. Avgifterna skall betalas av de som bedriver fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet. Medling och övrig tvistlösning i bör vara avgiftsfri i den mån tvisten rör ett avtalsförhållande om distribution av fjärrvärme till fjärrvärmekund. Dock bör reger- ingen ha möjlighet att förordna om en mindre avgift om antalet ärenden av mindre ekonomisk betydelse blir så stort att hand- läggningstiderna blir alltför långa. Medling i i en tvistig fråga om tillträde till ett fjärrvärmesystem bör vara belagd med en särskild avgift som skall betalas av parterna. För Svenska kraftnäts uppdrag som garantimyndighet med uppgift att utfärda ursprungsgarantier bör en särskild avgift tas ut av den som vill få en ursprungsgaranti utfärdad. Även för tillsynsverksamheten enligt lagen om ursprungs- garantier avseende el från högeffektiv kraftvärme bör en till- synsavgift tas ut av den som vill få en garanti utfärdad. Avgifterna skall knytas till antalet utfärdade ursprungsgarantier. I detta betänkande har jag presenterat mina förslag till åtgärder för att förbättra kundtryggheten för kunderna på fjärrvärmeområdet, skapa rimliga förutsättningar för en förbättrad energihushållning samt genomföra det s.k. kraftvärmedirektivet i svensk lagstiftning. De i betänkandet föreslagna åtgärderna innebär bl.a. att Energimyn- digheten kommer att få utökade uppgifter i egenskap av tillsyns- myndighet enligt förslagen till fjärrvärmelag och enligt lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme. innebär också att skall utföra uppdraget som garantimyndighet enligt sistnämnda förslag till lag. Jag har i detta och i tidigare betänkanden aviserat att Energimyn- digheten bör få uppgifter som tillsynsmyndighet dels enligt den föreslagna fjärrvärmelagen, dels enligt den föreslagna lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme. De nya uppgifter som uppkommer för är främst att anpassa tillsynsverksamheten till de nya krav som ställs på berörda och att säkerställa att fjärrvärme- och fjärrkyleaktörerna följer de nya bestämmelserna för ökad kundtrygghet, bl.a. om krav på särredovisning, åtskillnad mellan elmarknads- och fjärrvärme- verksamhet, offentliggörande av normalprislistor, förhandlings- skyldighet och kundskydd i övrigt. Vidare skall myndigheten ta emot anmälningar i fråga om ursprungsgarantier och säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna i lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme. De två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga till- synen utgörs av avgifter eller finansiering genom förvaltnings- anslag, dvs. Som jag tidigare konstaterat är princi- perna för vilken av de olika finansieringsformerna som skall väljas för en viss verksamhet något oklara. Det förslag till reglering av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet som jag lämnade i delbetänkandet Skäligt pris på fjärrvärme1 och som konkretiserats i fjärrvärmelagen i detta betänkande innehåller en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet som sker med stöd av lagen. De verksamheter som avgifter kan föreskrivas om är i huvudsak tillsynsverksamhet. Jag konstaterade i delbetänkandet att det i fråga om tillsynsverk- samheten enligt fjärrvärmelagen skulle kunna slå mycket olika för olika fjärrvärmedistributörer vid val av en avgiftsreglering som kom att belasta distributörerna med en tillsynsavgift för varje abonne- mang de innehar. I stället förespråkade jag att det skall införas en avgiftsmodell som bygger på den försålda volymen fjärrvärme, t.ex. öre per såld MWh. Den föreslagna konstruktionen är tilltalande bl.a. av det faktum att ett företags storlek och verksamhet ofta 1 SOU 2004:136. påverkar och är relaterat till behovet av tillsyn. Dessutom torde en volymanknuten tillsynsavgift vara tämligen enkel att administrera och kontrollera. Vad som framkommit under utredningens fortsatta arbete har inte föranlett annan bedömning än den som tidigare gjordes. Utredningen förordar därför alltjämt ett avgiftssystem som baseras på mängden försåld värme i en fjärrvärmeverksamhet där företa- gens inrapportering av försäljningsuppgifterna till tillsynsmyndig- heten sker utan anmodan. Motsvarande reglering bör gälla för fjärr- kyleverksamhet. Avgiften för den verksamheten skall dock baseras på mängden mottagen värmeenergi från kund. Det är dock viktigt att uttaget avstäms mot tillsynsmyndighetens faktiska kostnader för verksamheten så att avgiften kan relateras till en motprestation. En sådan uppgift ligger inom verksam- hetsområde. Även de kostnader som uppstår för i egen- skap av tillsynsmyndighet enligt lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme anser jag bör finansieras med avgifter. Jag har i författningskommentaren till 4 och 8 §§ nämnda lag sagt att det först är när innehavaren av anläggningen börjar rapportera uppgifter till garantimyndigheten, och rent faktiskt vill ha garantier utfärdade, som utförligare kontroller kan göras. Enligt min mening bör därför tillsynsavgiften knytas till antalet utfärdade garantier och betalas av den som får en garanti utfärdad. En sådan lösning faller sig naturlig och överensstämmer väl med hur jag föreslår att garantimyndighetens kostnader för det administrativa arbetet med garantierna skall utformas. har även att utföra den medlande och i övrigt tvistlösande funktion som åläggs tillsynsmyndigheten i fjärrvärme- lagen. Jag har tidigare föreslagit att funktionen skall utföras av en särskild inom tillsynsmyndigheten. Nämnden har bl.a. till uppgift att lämna rekommendationer vid tvister mellan kunder och fjärrvärmeleverantörer. Den skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en teknisk expert samt två särskilda ledamöter med erfarenhet av fjärrvärmebran- schen från ett distributör- respektive kundperspektiv. I föregående betänkande bedömde jag att de kostnader som verksamheten i då beräknades medföra borde kunna täckas av det ökade resurstillskott med som regeringen bedömt att behöver för tillsyns- och analysverksamheten avseende energimarknaderna. bedömde vidare att nämndens verksamhet därför inte borde föran- leda ytterligare finansieringsbehov, men att en delfinansiering genom ansökningsavgifter i första hand borde övervägas i den mån arbetssituation skulle komma att påverkas av hög belastning till följd av ett stort antal ärenden av mindre eko- nomisk betydelse. Lagens delegationsrätt avseende avgifter för till- synsmyndighetens verksamhet träffar även medlings- och tvistlös- ningsfunktionen. Jag föreslår i detta betänkande att också skall vara medlingsorgan vid oenighet i frågor om tillträde till ett fjärrvärmesystem. Eftersom det inte är förhållanden mellan distri- butör och kund som skall bedömas bör nämndens sammansättning i dessa fall vara annorlunda genom att de två särskilda ledamöterna båda bör ha erfarenhet av producentsidan, dvs. fjärrvärmeprodu- cent respektive producent av industriell spillvärme. Kostnaderna för nämndens verksamhet i denna del bör, när fråga oftast är om näringsidkande parter, till fullo finansieras via avgifter från par- terna. I detta betänkande föreslår jag att ursprungsgarantier avseende el som producerats genom högeffektiv kraftvärme skall utfärdas efter ansökan. En ursprungsgaranti i form av ett dokument skall utfärdas av i egenskap av garantimyndighet. Jag föreslår att Svenska kraftnäts kostnad för utfärdandet av garantier skall täckas genom avgifter. I mitt förslag till lag om ursprungsgarantier avse- ende el från högeffektiv kraftvärme delegeras föreskriftsrätten om avgifter för Svenska kraftnäts kostnader för utfärdande av ursprungsgarantier till regeringen. Det är naturligt att avgiften skall knytas till hur många garantier som utfärdas och betalas av den som får en garanti utfärdad. Jag vill dock peka på att vid inrättandet av systemet för att hantera ursprungsgarantier kommer särskilda kostnader att uppstå för . Dessa kostnader är svåra att finansiera genom avgifter, särskilt om intresset för att få garantier utfärdade blir lågt. Hur avgiften skall betraktas har behandlats i budgetpropositio- nen för 20052. Regeringen har i propositionen ansett att utfärdan- det av ursprungsgarantier avseende förnybar el innefattar myndig- 2004/05:1, Utgiftsområde 21, s. 97. hetsutövning då garantierna endast får utfärdas under vissa förut- sättningar som är angivna i lagen. I propositionen anförs därför att avgiften för utfärdandet måste betraktas som en offentligrättslig avgift. Slutligen anförs att ingen är skyldig att skaffa ursprungsga- rantier av det slag som fastställts i lagen om ursprungsgarantier men den som vill ha sådana garantier är tvungen att vända sig till , därför kan avgiften betraktas som tvingande. Jag är av uppfattningen att samma synsätt kan anläggas på föreslagna ursprungsgarantier. 12.3Övriga berörda myndigheter m.fl. Inom ansvarsområde ligger utformningen av avtalsvillkor. Verket kommer till följd av mina förslag, bl.a. om avtals utformning gentemot konsument, visserligen att få något utökade arbetsuppgifter i denna del. De nya uppgifterna är dock av begränsad omfattning och bedöms inte nämnvärt påverka verkets kostnadsnivåer. Eventuella merkostnader skall finansieras inom befintliga anslag. Även för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del kan regler- ingen i fjärrvärmelagen och i lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme komma att generera överklaganden som skall handläggas av domstolarna. Med hänsyn till att det inte torde uppkomma någon större mängd ursprungsgarantier och till karaktären av de frågor som annars kan överklagas till domstolar, bör eventuella merkostnader finansieras inom befintliga anslag. 13.1Förslaget till fjärrvärmelag (2006:000) 1 § I denna lag ges föreskrifter om fjärrvärme- och fjärrkyleverksam- het. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. I lagen regleras fjärr- värme- och fjärrkyleverksamhet. Vad som närmare avses med dessa typer av verksamhet framgår av definitionerna av begreppen i 2 och 3 §§. De bestämmelser som lagen innehåller ger handlingsregler för den som bedriver fjärvärme- eller fjärrkyleverksamhet och syftar i huvudsak till att förbättra kundtryggheten samt bidra till en bättre energianvändning. Kundtryggheten skall förbättras genom en reglering som skall bl.a. försvåra konkurrenssnedvridande åtgärder och prisdiskrimine- ring, underlätta kontroll av att sådana åtgärder inte sker samt skapa förutsättningar för kunderna att påverka sin avtalssituation genom förhandling och, för det fall förhandling inte leder till något resul- tat, genom att tillhandahålla tvistlösande mekanismer i form av medling och prövning av en tvist. Vidare ges vissa regler som tar sikte på avtalsförhållandet mellan en fjärrvärmedistributör och en kund, se huvudsakligen avsnitt 4.2 i Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksam- het1 och avsnitt 6.1 i Skäligt pris på fjärrvärme2. Energianvändningen skall förbättras genom att det införs en reglering om rätt till förhandling i syfte att ge en fjärrvärmedistri- butör och en utomstående aktör med värmeöverskott bättre möj- ligheter att nå överenskommelser om leverans av värme till ett fjärrvärmesystem. 2 § Med fjärrvärmeverksamhet avses i denna lag distribution, i ett rörledningssystem, av hetvatten eller annan värmebärare för upp- värmningsändamål, dock bara om verksamheten riktar sig till en obe- stämd krets av kunder inom ett visst geografiskt område. Produktionen av den värmebärare som distribueras i rörlednings- systemet ingår i fjärrvärmeverksamheten i den utsträckning som pro- duktionen bedrivs av det företag som distribuerar värmebäraren. Paragrafen innehåller en definition av begreppet fjärrvärmeverk- samhet. Bestämmelsen har behandlats i Tryggare fjärrvärmekun- der – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärme- verksamhet3, avsnitt 4.4.1 och specialmotiveringen till 1 kap. 6 a § ellagen. Den föreslagna definitionen korresponderar i stort med regeringens förslag i proposition om genomförande av EG:s direk- tiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.4 I korthet sker produktion och distribution av fjärrvärme oftast genom att vatten hettas upp i en värmeproduktionsanläggning, en s.k. hetvattencentral. Hetvattnet distribueras sedan från produk- tionsanläggningarna genom ett rörledningssystem till de byggnader eller andra fastigheter som är anslutna till systemet. I den motta- gande byggnaden eller fastigheten finns ett internt rörledningssy- stem med vatten. Därutöver är byggnaden försedd med en fjärr- värmecentral som består av bl.a. värmeväxlare. Genom fjärrvärme- centralen förs värmen i hetvattnet över till vattnet i husets interna ledningsbundna uppvärmningssystem, varefter detta uppvärmda vatten transporteras till byggnadens olika delar, t.ex. radiatorer. Efter att ha avgett delar av sin värme till byggnaden eller fastighe- ten genom fjärrvärmecentralens värmeväxlare återförs fjärrvärme- systemets hetvatten i rörledningar till hetvattencentralen. Fjärr- värmerörledningssystemet är alltså slutet. För att distribuera värme i ett svenskt fjärvärmesystem används vanligtvis vatten. Vattnet kallas i denna sin egenskap för värme- 2004/05:62. Det förekommer också att man använder ånga som värme- bärare, men det är relativt ovanligt i . Med fjärrvärmeverksamhet i lagens mening avses enligt första stycket distribution av värme i form av hetvatten eller annan värme- bärare, t.ex. ånga. Distributionen av värmen skall ske genom ett rörledningssystem, dvs. ett fjärrvärmenät, och ske i syfte att använda värmen för uppvärmningsändamål. Ett typiskt fjärrvärme- nät är också anlagt för uppvärmningsändamål. Är ändamålskriteriet uppfyllt ingår även annan värmeförsörjning i fjärrvärmeverksam- heten, t.ex. leverans av processvärme till industri. En fjärrvärme- leverantör levererar yrkesmässigt fjärrvärme som har producerats av honom själv eller någon annan till en kund. Definitionen av fjärrvärmeverksamhet innehåller dessutom en precisering som måste vara uppfylld för att en verksamhet skall omfattas av definitionen. Verksamheten måste rikta sig till en obe- stämd krets av kunder inom ett visst geografiskt område. Den viktigaste delen i preciseringen är den första delen, dvs. att verksamheten måste rikta sig till en obestämd krets av kunder. Det vanliga är nämligen att man anlägger en hetvattencentral med vid- hängande rörledningssystem och att kunder därefter erbjuds att ansluta sina byggnader till fjärrvärmesystemet. Det står alltså kun- derna fritt att själva avgöra om de vill ansluta sina byggnader till fjärrvärmesystemet. Det står också kunderna fritt att lämna syste- met. Det skall alltså finnas en rörlighet i kundledet för att det skall vara fråga om en obestämd krets. Den andra delen av preciseringen, att det skall gälla kunder i ett visst geografiskt område, avser inte att fastställa ett sådant område geografiskt utan utgör bara ett förtydligande av närmast självklar art. Kunderna får nämligen betala för sin anslutning, varvid kostna- den ökar med avståndet från ledningssystemet. Därmed finns det ett visst avstånd från ledningssystemet, där det är eko- nomiskt försvarbart att ansluta sig. Erbjudandet om fjärrvärme riktar sig därmed i praktiken alltid till kunder i ett visst geografiskt område. Med denna definition av fjärrvärmeverksamhet faller en annan form av kollektiv uppvärmning utanför definitionen. Det är inte ovanligt att en hetvattencentral med vidhängande rörledningssy- stem anläggs i anslutning till ett visst bostadsområde. Syftet är då att värma upp husen i just detta område och någon rätt till anslut- ning för byggnader utanför området finns inte. Denna verksamhet riktar sig alltså till en bestämd krets av kunder. är ofta mindre än sedvanliga fjärrvärmeanläggningar och ligger närmare de byggnader som skall uppvärmas. Av samma skäl faller även fastighetsinterna värmesystem och olika former av professio- nell pannskötsel utanför definitionen av fjärrvärmeverksamhet. Även fjärrånga undantas från att falla in under fjärrvärmeverksam- het. Leverans av fjärrånga sker genom en ledning, dvs. inte ett nät av ledningar, mellan distributören och en mottagare för att använ- das i en industriell process efter avtal mellan parterna. Definitionen av fjärrvärmeverksamhet i första stycket omfattar inte produktion av den värme som distribueras. I andra stycket anges därför att även produktionen av värmen ingår i fjärrvärme- verksamheten, dock bara i den utsträckning som distributören, dvs. den som överför eller levererar fjärrvärmen, själv svarar för pro- duktionen. Det förekommer nämligen att distributören tar emot eller köper hetvatten från externa producenter för att sälja och leverera värmen till slutkund. Det rör sig då vanligen om spillvärme från en industrianläggning eller värmeenergi från anläggningar, t.ex. ett kraftvärmeverk, som inte tillhör distributören. Produktionen av sådan värmeenergi ingår alltså inte i fjärrvärmeverksamheten. 3 § Med fjärrkyleverksamhet avses i denna lag distribution, i ett rör- ledningssystem, av kallt vatten eller annan bärare av värmeenergi för avkylningsändamål, dock bara om verksamheten riktar sig till en obe- stämd krets av kunder inom ett visst geografiskt område. Produktionen av den bärare av värmeenergi som distribueras i rörledningssystemet ingår i fjärrkyleverksamheten i den utsträckning som produktionen bedrivs av det företag som distribuerar bäraren av värmeenergin. Paragrafen innehåller en definition av begreppet fjärrkyleverksam- het. Bestämmelsen har behandlats i Skäligt pris på fjärrvärme5, huvudsakligen i avsnitt 7.2. Produktion och distribution av fjärrkyla sker oftast på motsva- rande sätt som produktion och distribution av fjärrvärme. Från ett fjärrkylenät dras två anslutningsledningar, en framledning och en returledning, till en av distributören vald leveransgräns hos kunden. Genom framledningen förs fjärrkylesystemets kallvatten till en fjärrkylecentral. Via centralen tillförs värmeenergi till fjärrkylesys- temets kallvatten från kundens eget kylsystem som därmed kyls av. 5 SOU 2004:136. Via s.k. kylbatterier överförs kylan till fastighetens luftkonditione- ring. När värme överförts från kunderna via fjärrkylecentralen återförs det nu varmare fjärrkylevattnet i systemet genom returled- ningen till det större ledningsnätet utanför kundens fastighet. Där- efter pumpas vattnet tillbaka till produktionsanläggningarna, t.ex. värmepumpar eller olika typer av kylmaskiner, och kyls ner på nytt. Fjärrkylenätets rörledningssystem är alltså slutet. Det allra vanligaste är att man använder vatten för att distribuera kylan. Vattnet kallas i denna sin egenskap värmeenergibärare. Första delen av definitionen i första stycket klargör dessa förhål- landen. Liksom är fallet med fjärrvärmeverksamhet kräver defini- tionen av fjärrkyleverksamhet att verksamheten måste rikta sig till en obestämd krets av kunder inom ett visst geografiskt område. För en närmare utveckling hänvisas till kommentaren till 2 §. Av andra stycket följer att produktionen av bäraren av värmener- gin ingår i fjärrkyleverksamheten. Detta gäller dock bara i den utsträckning som distributören svarar för produktionen. 4 § Med kraftvärmeverk avses i denna lag en anläggning där el och värme kan produceras i en och samma process och där vär- men, helt eller delvis, används i fjärrvärmeverksamhet. Paragrafen har behandlats i delbetänkandet Tryggare fjärrvärme- kunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvär- meverksamhet6, avsnitt 4.4.3 och i specialmotiveringen till försla- get om införande av 1 kap. 6 b § ellagen. Den har även berörts i detta betänkande, se avsnitt 5.1.