sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid förbränning av avfall kan praktiskt taget hela avfallets energiinnehåll utvinnas i form av värme, el och ånga. I görs det på ett mycket effektivt sätt. Värme är den huvudsakliga energiprodukten som produceras vid avfallsförbränning och utgör i regel mellan av den utvunna energin. Definitionen avfallsförbränning omfattar mycket mer än den behandlingsmetod som beskrivits ovan. Den omfattar även behandling av avfall med värme för att rena eller återvinna material eller rent bortskaffande av avfall genom förbränning. Avfallsförbränningsanläggning definieras enligt följande i 3 § avfallsförbränningsförordningen (2002:1060). Anläggning som avses i artikel 3.4 i direktivet 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi. Denna definition omfattar hela an- läggningen och det område som hör till anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling. fanns det 27 stycken avfallsförbränningsanläggningar i som eldade avfall och producerade energi i form av värme och el. Elva av anlägg- ningarna är utrustade med ångturbin; producerades ungefär 687 GWh el i dessa anläggningar.28 I avfallsförbränningsanlägg- ningar förbränns hushållsavfall och liknande avfall samt industriavfall. Förbränning av annat avfall än hushållsavfall sker även i industrins anläggningar, värmeverk och kraftvärmeverk s.k. samförbränningsanläggningar. På grund av att avfallet innehåller eller vid ofullständig förbränning kan ge upphov till farliga ämnen finns krav på att det ska brinna ut ordentligt. Dessutom är avfallet ofta ojämnt till konsistens, storlek och värmevärde, vilket ställer stora krav på förbränningsanläggningen. Även behandlingen av rökgaserna ställer större krav än i ordinära energianläggningar. För att ha behandlingskapacitet för befintligt och kommande deponeringsförbud pågår en omfattande utbyggnad av avfalls- förbränningen. En genomförd uppdatering av den s.k. kapacitetsutredningen visar att kapaciteten, om de nuvarande planerna förverkligas, kommer att öka från dagens drygt 3,1 Mton till 5,1 Mton 200829. Samförbränningsanläggning definieras i 3 § avfallsförbrännings- förordningen (2002:1060): Anläggning som avses i artikel 3.5 i direktivet 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning 28Svensk Avfallshantering , . 29RVF: s , behov och brist av uppdaterad i Profus rapport på förbränning av avfall – En konsekvensanalys av . vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller material där avfall utnyttjas som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas i syfte att bortskaffas. Denna definition omfattar hela anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling. Om förbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, skall anläggningen anses vara en avfallsförbränningsanläggning. Det är inte lätt att definitionsmässigt skilja en samför- bränningsanläggning från en avfallsförbränningsanläggning. Branschen och berörda myndigheter i anser att även de svenska avfallsförbränningsanläggningarna innefattas av begreppet samförbränningsanläggning. Detta eftersom deras huvudsakliga ändamål är produktion av energi och eftersom avfall utnyttjas som normalt bränsle i anläggningarna. I den praktiska hanteringen av avfallsförbränningsförordningen har samförbränningsanläggningar kommit att få betydelsen förbränningsanläggning som förbränner annat avfall än hushållsavfall. De anläggningar som förbränner hushållsavfall är per definition avfallsförbränningsanläggningar. Samförbränningsanläggningarna bränner annat avfall än hushålls- avfall t.ex. produktionsspill, RT (returträ)- flis, slam och gummi- däck tillsammans med annat traditionellt bränsle. Även i dessa anläggningar produceras värme, el och ånga. Begreppet infördes i genom avfallsförbränningsförordningen (2002:1060) som trädde i kraft och är således relativt nytt. Det är inte känt exakt hur många samförbränningsanläggningar det finns i . Exempel på sådana anläggningar är sågverkens s.k. barkpannor, kemiindustrins pannor, cementindustrins ugnar samt kraft-och värmeverk. Enligt 15 kap. 3 § är avfallshantering en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Avfallsbehandlingsmetoder är metoder för att återvinna eller bortskaffa avfall. Det görs en skillnad mellan materialåtervinning och energi- återvinning – skillnaden beror på om man tar tillvara på avfallets material eller dess energi. I vissa fall tas både materialet och energin tillvara. Vad som är typiskt för återvinning är att det har i syfte att förädla avfallet till en produkt som kan säljas. I bilaga tre till renhållningsförordningen definieras återvinning som användning av material, näringsämnen eller energi från avfall. Avfallsförbränning producerar värme, el, ånga, slagg och aska. Kompostering producerar kompost. Rötning producerar biogas och rötrest. Övrig materialåtervinning producerar olika rena material så som glas, metaller, plaster, papper m.m. Valet av metod beror på vilket avfall som skall behandlas. Att plaståtervinna en glasburk går inte varför valet av metod är enkelt. Däremot kan mycket avfall behandlas på mer än ett sätt som t.ex. det biologiska avfallet som kan förbrännas, rötas eller komposteras. I detta avsnitt beskrivs utförligt hur har utformat sin beskattning av avfall som förbränns och i övrigt beskrivs mycket kort vilka styrmedel vissa närliggande länder har valt att använda för att uppnå att avfallet behandlas i enlighet med avfallshierarkin. Skatt på avfall som deponeras förekommer i ett stort antal länder. I princip har alla EU-länder infört sådan beskattning. Skatt på avfall som förbränns finns i , , delar av , (dock noll euro/ton), och . Förutsättningarna för införande av skatt eller avgift på avfallsbehandling varierar mellan olika länder beroende på bland annat ansvarsfördelning och infrastruktur. Det gör även syftet med styrmedlet och valet av konstruktion av lagstiftningen. Det innebär att direkta paralleller mellan skattesystemen i olika länder är svåra att dra. Utredningen har funnit det intressant att titta på system av två anledningar. För det första har gått långt i sin ambition att styra avfallet mot ökad materialåtervinning och för det andra har ett lika väl utbyggt fjärrvärmenät som . Ett väl utbyggt fjärrvärmenät är en viktig förutsättning för att en effektiv energiutvinning ur avfall skall vara möjlig. och skiljer sig åt genom att har satsat på producentansvar på många olika avfallsfraktioner medan i stället har fler miljöskatter. I avsnittet redogörs också för den import och export som sker av avfall till och från . Det framgår av statistiken att importen är betydligt större än exporten och att importen främst sker till förbränningsanläggningar. Riktlinjerna för den danska avfallspolitiken finns i den nationella avfallsplanen, Affaldsstrategi 2005–2008. Denna har till syfte att sätta tydliga mål för avfallspolitiken . Det övergripande målet är att avfallet skall hanteras miljömässigt för- svarligt till ett förnuftigt pris. Avfallspolitiken bygger på tre grundstenar; förebygga resursslöseri och miljöbelastning från avfall, skilja utvecklingen av avfallsmängden från den ekonomiska utvecklingen i samhället och mer miljö för pengarna genom högre kvalité i avfallsbe- handlingen samt en effektiv avfallssektor. Det kvalitativa målet för avfallshanteringen är att av avfallet skall återvinnas, av avfallet skall förbrännas och av avfallet skall deponeras . Behandling av avfall i Källa: Miljöstyrelsen nr. 14 2004, Affaldstatistik 2003 Inom ramar och principer som är fastlagda i den nationella lagstiftningen är avfallshanteringen kommunens ansvar. Detta oavsett om det är fråga om hushålls-, verksamhets- eller industriavfall. Kommunen definierar vad som är avfall och har skyldighet att insamla eller att anvisa vid vilken behandlingsanläggning avfallet skall bortskaffas och att säkra att behandlingskapacitet finns. En rad material, emballage och varor är belagda med skatter i syfte att minska dess användning och styra mot ett miljövänligare alternativ. har der funnits en volymbaserad skatt på de flesta dryckesförpackningar. Skatten tas ut på nya emballage och ger följaktligen ett incitament till att använda emballage som kan återanvändas. har det funnits en viktbaserad skatt på engångs- artiklar, och en skatt på bärkassar av papper och plast. introducerades en viktbaserad skatt på 13 produkter; exempelvis olika typer av emballage, tvål, smörjmedel, parfym, margarin, dryck utan kolsyra, vinäger och matolja. Skattesatserna relaterar till varje produkts miljöbelastning. har der funnits skatt på PVC (2 DKR/2,per kilo) och phthalater (7 DKR/8,per kilo) som åläggs både danska och importerade varor. Vid export av sådana varor återfås skatten. En skatt på deponering och förbränning av avfall infördes . Syftet med skatten är att reducera mängden avfall som deponeras och förbränns. Skatten skall gynna materialåtervinning, samt ge företag incitament att producera mindre avfall. Skatten tas inte ut på farligt avfall, förorenade jordar och bioavfall, som får lämnas till förbränning utan kommunens anvisning. Exempel på bioavfall är icke förorenat träavfall, halm, kärnor från frukter och bär, torra fruktdelar, obehandlad kork m.m. Även bränsletabletter och – briketter som är framställda av det undantagna bioavfallet undantas. Ursprungligen var skatten 40 DKR/per ton avfall vid såväl deponering som förbränning. Skatten administrerades inledningsvis av miljömyndigheten. Skattesatsen höjdes kraftigt och som ett led i en grön skatteväxling. infördes differentierade skattesatser på så sätt att det blev dyrast att deponera, billigare att förbränna och gratis att återvinna eller återanvända avfall. Tanken var att skattens differentiering skulle styra enligt avfallshierarkin. Slutligen blev administrationen av skatten överförd till skattemyndigheten. Skatten höjdes igen och till dess nuvarande nivå på 375 DKR/per ton avfall till deponering och på 330 DKR/per ton avfall till förbränning. Enligt uppgift från Danska skatteministeriet (2001) var, , avfallsskatten differentierad för förbrännings- anläggningar så att förbränning med produktion av elkraft fick en lägre avfallsskatt. Syftet med differentieringen var att det skulle finnas ett ekonomiskt incitament för förbränningsanläggningarna att producera både el och värme. Differentieringen togs emellertid bort , eftersom den inte ansågs ge önskad effekt. Den gav inte anläggningarna incitament att producera el. Det konstaterades också att andelen elproduktion inte var direkt relaterad till effektiviteten i driften av en anläggning. Däremot ger det höga elpriset incitament att producera så mycket el som möjligt när väl investeringen i turbiner etc. är gjord. I Affaldsstrategi 2005-2008 konstateras att avfallsskatten ger ett ekonomiskt incitament till att återvinna istället för att deponera eller förbränna avfall. Skatten har styrt de stora homogena avfallsfraktionerna rätt. var den dock inte hög nog att försäkra en tillfredsställande återvinning av det industriavfall, som traditionellt inte har återvunnits. Efter skattehöjningen 1997 har återvinningen av industriavfallet också ökat, dock med stora skillnader mellan olika företag. Det skall analyseras om skattens differentierade nivåer säkrar en optimal behandling av avfallet. En skatt på värme som produceras vid avfallsförbränning infördes , som skatten höjdes för övriga bränslen (olja, kol och naturgas). Syftet med skatten var att förhindra att avfallsvärme fick en skattemässig fördel i förhållande till värme producerad från övriga bränslen, eftersom det skulle undergräva den politiska målsättningen på avfallsområdet om mesta möjliga återvinning. Undantaget från skatten är följande värme som producerats från avfall. Värme som används till produktion av elektricitet. Värme som används av momsregistrerade företag i produk- tionsprocessen. Värme som används internt av företag och andra anläggningar, som uteslutande producerar värme av avfall. En särskild kalkyl gäller för värme som produceras med en kombination av avfall och andra bränslen. Värme som levereras till utlandet. Skattesatsen sattes till 12,90 DKR/15,per GJ (motsvarande skattehöjningen för de övriga bränslena). Avfallsvärmeavgiften har samma bas som avfallsskatten, men skattens objekt är den värme som levereras från förbränningsanläggningen. Skattesatsen har satts med hänsyn till en verkningsgrad vid avfallsförbränning på 0,75. Skattesatsen motsvarar således en beskattning av energiinnehållet i det avfall som används till värmeproduktion med 9,7 DKR/11,per GJ. Företag som inte redovisar energiinnehållet i avfallet på basis av mätning av mängden värme, kan dock få betala skatten baserad på avfallets vikt (170 DKR/per ton for trä avfall och 110 DKR/per ton for andra avfall). Beräkningar har visat att det trots avfallsvärmeskatten finns en ekonomisk fördel för förbränning jämfört med återvinning av avfall. Detta eftersom besparingen på energiskatterna vid använd- ning av avfall som bränsle överträffar avfallskatten och avfalls- värmeskatten tillsammans. Vid framställning av avfallsvärme trängs andra bränslen till värmeframställning (t.ex. trä, olja, kol och gas) ut. Avfallsvärmen kan avsättas till det värmepris som avfallsvärmen ersätter. Energiskatterna på det utträngda bränslet medför ett högre värmepris och därmed att avfallsvärmen kan säljas till en högre pris. Det högre priset för avfallsvärmen gör det möjligt att övervältra avfallsskatten och avfallsvärmeskatten på värmekunderna, och därmed kan lönsamheten för värmeproduktion öka för avfallsför- bränningen relativt annan värmeproduktion. Storleken på den skatteframkallade ökningen av värmepriset varierar efter vilken typ av värmeförbrukning (olika skattesatser för energiintensiva företag, företag och hushåll), samt om värmen produceras tillsammans med elektricitet (där elskatter och elproduktionsbidrag också har betydelse). Slutligen har avfallsbränslets energiinnehåll också inflytande på värmepriset. Vid en jämförelse med värmeproduktion till vanliga hushåll i ett gaseldat värmevärk visar beräkningar att det, trots avfallsvärme- skatten, sker en besparing i energiskatter på naturgas på 382–765 DKR/464–per ton avfall (allt efter avfallets energiinnehåll från 10 till 20 GJ per ton), som används till framställning av värme. Jämför vidare avfallsskatten på 330 DKR/per ton avfall blir det klart, att energiskattesystemet i detta exempel ger ekonomisk fördel till förbränning framför återvinning. Beräkningar av andra typer av värmeproduktion pekar i samma riktning. Så, trots den politiska målsättningen på avfallsområdet i om att styra avfallshanteringen enligt avfallshierarkin, gör energiskattesystemet, och därmed de samlade ekonomiska signalerna som de offentliga myndigheterna skickar till aktörerna på avfallsområdet, att detta inte sker. De tre viktigaste målsättningarna angående avfall i är: Att ökningen av avfallsmängderna skall vara betydligt lägre än tillväxten i ekonomin mätt som BNP. Att den del av avfallet som slutbehandlas på deponier och genom förbränning utan energiutnyttjande skall reduceras till av avfallet. Att praktiskt taget allt farligt avfall skall tas om hand antingen genom återvinning eller vara tillförsäkrad nationell behandlingskapacitet.1 Av regeringens miljöskyddspolitik och rikets miljötillstånd framgår följande. har det varit en lägre tillväxt i avfall än i BNP. Mängden hushållsavfall har ökat mer än BNP, medan ökningen av industriavfall har varit mindre. 1 meddelande nr. 25 (2002-2003). bero på att hushållen har mindre möjlighet och svagare incitament till att påverka avfallsmängden. Andelen avfall som gick till slutbehandling var jämfört . Denna utveckling har skett då den totala avfallsmängden ökat med . Vilket innebär att återvinningen ökat mycket, främst materialåtervinningen. Utveck- lingen har varit speciellt positiv för hushållsavfall. För detta har återvinningen (av både material och energi) ökat från –2001. Vad avser det farliga avfallet visar den numera förbättrade statistiken att så mycket som farligt avfall inte behandlas enligt reglerna. har skatt på avfall som slutbehandlas dvs. deponeras eller förbränns2. Syftet med skatten är att sätta pris på miljökostnaderna vid slutbehandling av avfall och därmed ge incitament att minska mängden avfall som slutbehandlas genom att istället material- återvinna eller återanvända avfallet. Skattesatserna är satta efter en värdering av skadekostnaderna för slutbehandlingsmetoderna. Skatten infördes och omfattar såväl deponering som förbränning av avfall. Skatten på deponering är /per ton för avfall som lämnas till anläggning som uppfyller kraven på dubbel sido- och bottentätning och 533 Nkr/per ton för avfall som lämnas till annan anläggning. Skatten på förbränning baseras enligt nedan på uppkomna emissioner . 2 Avgift på sluttbehandling av avfall 2005, rundskriv nr. 19/2005 S, . Skattesatser för avfall som förbränns i var förbränningsskatten en grundavgift om /per ton och en tilläggsavgift om /per ton. Tilläggsavgiften varierade med energiutnyttjande av avfallet. Efter ändringen finns inget sådant främjande av energiutvinning. Skattebasen för deponiskatten är avfall som förs in till en skattepliktig anläggning för slutbehandling. Skattebasen för förbränningsskatten är mängden utsläpp till luft för alla ämnen utom koldioxid. Skatten för koldioxid tas ut med 40,57 NOK/per ton avfall som förbränns. Farligt avfall, förorenade jord- och lösa massor (om de förorenats före ), jord till sluttäckning av deponier och oorganiskt material som läggs på särskild plats undantas. En nettobehandlingsmetod används, dvs. skatten återbetalas för avfall som förs ut från en deponerings- eller förbränningsanläggning. Undantagna från förbränningsskatten är: Energianläggningar i industrin som använder avfallsbaserat bränsle i produktionen, eftersom de bedöms vara åter- vinningsanläggningar. Anläggningar som inte bränner avfall som innehåller fossilt material skall inte betala skatt för utsläpp av koldioxid. Avfallsfraktionen till förbränning skall vara utsorterad, och det skall dokumenteras att avfallet inte innehåller fossilt material. Målen för avfallspolitik fram är: Mängden kommunalt avfall skall vara mindre än avfallsmängden beräknad på basis av mängden och realtillväxten av BNP. Gradvis avveckling av användningen av ämnen och produkter som såsom avfall är skadliga för miljön eller i avfallshanteringen och ersättning av dem med mindre skadliga ämnen och produkter. Avfallsåtervinningsgraden skall ligga på . Avfallshanteringen läggs upp så att varken avfallet eller insamlingen, transporten, återvinningen och behandlingen åsamkar skada eller fara med tanke på hälsa och miljö. Avfallsskatt i form av skatt på avfall som deponeras infördes i . Skatt betalas för avfall som deponeras på en deponi eller en deponi som tar emot kommunalt avfall. Detta innebär att industrins egna deponier inte omfattas av skatten. Skattenivån är /per ton, skatten kommer att höjas till /per ton . avfallspolitik bygger på avfallshierarkin eller som de uttrycker det; att undvika uppkomsten av avfall, miljömässigt motiverat återvinna avfall och miljövänligt bortskaffa avfall. I centrum för avfallspolitik står produktansvaret. Med det avses att redan i produktionen skall förutsättningarna för en effektiv och miljömässigt motiverad avfallsminimering och - återvinning skapas. Producenter skall skapa sina processer på ett sådant sätt att såväl produktionen som det senare nyttjandet av varor skall ske så att uppkomsten av avfall minimeras och en miljömässigt motiverad återvinning och bortskaffande av slutresten möjliggörs. trädde kretslopps- och avfallslagen3 i kraft. Lagens syfte är att styra starkt mot avfallsminimering och materialåtervinning. Lagen omfattar alla produktions- och konsumtionsvaror. Den slår fast producentens ansvar som i detalj genomförs genom lagar, förordningar, föreskrifter eller på frivillig basis. Producentansvar finns för förpackningar, batterier, uttjänta fordon, spillolja, returpapper och byggmaterial. träder deponiförbud i kraft. Genom detta blir det förbjudet att deponera obehandlat biologiskt nedbrytbart avfall. Efter termisk eller högvärdig biologisk-mekanisk behandling av det biologiskt nedbrytbara avfallet får resterna deponeras. Syftet med förbudet är att minska utsläppen av skadliga ämnen till luft och mark. Utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik sker inom det sjätte miljöhandlingsprogrammet (1600/2002/EG) som utgör en ram för gemenskapens miljöpolitik och fastställer de huvudsakliga miljömål som skall vara uppnådda . Målen motsvarar de huvudsakliga miljöprioriteringarna på områdena klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, miljö, hälsa och livskvalitet samt naturresurser och avfall. 3.3.2Strategi för förebyggande och återvinning av avfall Kommissionen har som ett led i arbetet med det sjätte miljöhand- lingsprogrammet lämnat förslag om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM (2003)301 slutlig). Den slutliga strategin kommer att utarbetas . 3 Gesetz zur und Sicherung der umweltverträglichen . I de svenska inspel som har gjort till denna strategi efterlyses bland annat en rejäl genomgång av begreppet avfall samt kriterier för när ett avfall genom källsortering, uppgradering, kvalitets- säkring m.m. har lämnat avfallsstadiet och blivit en produkt. 3.3.3Standardisering av fasta återvunna bränslen Inom EU uppdras arbetet med att specificera hur direktivens krav på hälsa, säkerhet och miljö skall uppfyllas, ofta åt de europeiska standardiseringsorganisationerna (bl. a. ). gav kommissionen mandat att utforma tekniska specifikationer för fasta biobränslen (TC 335) och också för fasta återvunna bränslen (TC 343). Arbetet i de båda kommittéerna bedrivs i fem internationella arbetsgrupper. spelar en viktig roll i detta arbete genom att ha ordförandeskapet i TC 335 och i ett par av arbetsgrupperna i de båda kommittéerna. Arbetet har kommit långt och kommer flera av de tekniska specifikationerna att ges ut som preliminära standarder (prEN). Det finns flera skäl till att kommissionen vill standardisera fasta återvunna bränslen. Det första är miljöskäl; för att använda vid tillämpningen av EU:s avfallshierarki, för att åstadkomma bästa möjliga miljöskydd vid förbränning samt för att minska koldioxidutsläppen genom ökad användning av biobränslen däribland återvunna sådana. Arbetet med standardisering av bränslen har därmed också bäring på direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor (2001/77/EG). Det andra är marknadsskäl; för att öka användningen, acceptansen av och förtroendet för återvunna bränslen och biobränslen samt öka samverkan mellan utrustnings- och bränsletillverkare. Fast återvunnet bränsle är ett bränsle som bearbetats från ofarligt avfall för att kunna nyttiggöras för energiutvinning i avfalls- och samförbränningsanläggningar. I praktiken kräver användandet av fasta återvunna bränslen en stabil tillgång av förarbetat och homogent avfall uppgraderat till en bränslekvalitet som kan köpas och säljas på en marknad. Detta kräver specifikationer som kan inkluderas i transaktioner med fasta återvunna bränslen. Återvunnet bränsle kan bestå av åtskilliga material. Å ena sidan skall material som insamlats sorterats och preparerats till en återvinningsbar form inte anses som återvunnet bränsle. sidan skall återvinningsbara material inte vara exkluderade från återvunna bränslen eftersom en sådan uteslutning kan leda till bortskaffande av dessa material och slöseri på resurserna i dem.