sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade kommittédirektiv för en utredning om vilket stöd Polisen kan behöva från andra myndig- heter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och in- gripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Chefen för torium, överdirektören , förordnades som särskild utredare . Utredningen antog namnet . Följande har som experter biträtt utredningen: (polisintendent), (ämnesråd), (läns- polismästare), (generalmajor), (stabschef), (chefsjurist) och (verksjurist). Till utredningen har också varit knuten en referensgrupp med representanter för flera riksdagspartier. I gruppen har ingått (), (), (liberalerna), (socialdemo- kraterna) och (). Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn . Chefssekreteraren (Statens kriminal- tekniska laboratorium) har arbetat som assistent åt utredningen. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1Förslag till lag (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår 2Förslag till förordning (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet ........................................................ Uppdraget och dess genomförande .............................. Terroristattentat som skakat världen ............... Ordningen i andra länder ........................................................ 2.4 EU och terrorismbekämpning................................................. 2.4.1 En handlingsplan mot terrorism .................................. 2.4.2 En gemensam europeisk säkerhetsstrategi .................. Den s.k. terrorismdeklarationen .................................. 2.5Resurser hos svenska myndigheter som har betydelse i Förhållandet till regeringsformen ........................................... Vilka attentat och angrepp avses? 3.4Förutsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisens verksamhet........................................................... Polisens behov av stöd ................................................ Typfall av terroristattentat....................................................... 4.2.1 Typfall A: Attack med flygplan ................................... 4.2.2 Typfall B: Kapning av fartyg ........................................ 4.2.3 Typfall C: Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka .............. 4.2.4 Typfall D: Gisslantagning i en skola............................ Några ytterligare typfall ............................................... Behovet av stöd ........................................................................ 4.3.2 Skede 1 – Före ............................................................... 4.3.3 Skede 2 – När det händer – Brottet ............................. 4.3.4 Skede 3 – Efter .............................................................. 4.3.5 Angrepp med CBRN-ämnen m.m. En lag om stöd till Polisen .......................................... Förutsättningarna för stöd ...................................................... Personal från andra myndigheter ............................................ 6.1Lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet............... 6.2Den föreslagna regleringens förhållande till Short Summary in English..................................................... Det är Polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och där- med också terroristattentat. De senaste årens omfattande terrorist- attacker i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när Polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom upp- draget till den s.k. 11 september-utredningen. Vi har fått i uppdrag att fortsätta och fördjupa den utredningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag. Huvudfrågan för vår utredning är enligt direktiven att överväga vilket stöd Polisen kan behöva, särskilt från Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra så- dana omfattande brottsliga angrepp på samhället. En annan fråga är att utreda vilka närmare befogenheter Försvarsmaktens och andra stödjande myndigheters personal bör ha vid insatser, t.ex. när det gäller att ingripa mot enskilda. Det är Polisens förmåga att bemästra terroraktioner som är i fokus. Uppdraget innefattar åtskilliga spörsmål. I vissa hänseenden är för- utsättningarna mer eller mindre redan givna. I andra fall har utred- ningen själv fått ange förutsättningarna. En viktig fråga är vad vi lägger i begreppen terrorism och terroristattentat. Mycket har skrivits om terroristfrågor i det offentliga trycket, men då i regel endast i allmänna och ganska abstrakta ordalag. Att mer övergripande tala om terroristhotet mot vårt land har heller inte lett till särskilt många konkreta åt- För att få en bra och konkret utgångspunkt för vårt eget arbete gav vi () i uppgift att ta fram ett antal typfall av terroristattentat. En till typfallsbeskrivningen angränsande fråga har varit huru- vida utredningen skall gå in på frågor som rör terroristangrepp som är så omfattande och storskaliga att de utgör ett väpnat an- grepp på landet och där således Försvarsmakten har egna strids- uppgifter. Även om Polisens brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen i skymundan för den väpnade striden. Det framstår därför som naturligt att inte låta dessa situationer omfattas av de förslag som läggs fram. En annan grundläggande utgångspunkt är hur man bör definiera de för utredningsuppdraget centrala begreppen terroristatten- tat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på sam- hället. En naturlig utgångspunkt vid tolkningen av vårt uppdrag är att det i första hand tar sikte på brott som utgör terrorist- brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Men vårt arbete har visat att det bör finnas ett visst utrymme för Polisen att kunna begära stöd från andra myndigheter också i vissa andra situationer. Ännu en grundläggande sak i sammanhanget är den hotbild vi skall planera mot. är ingalunda immunt mot terrorism. Både angrepp mot och angrepp mot andra länders intressen i måste finnas med i bilden för vår planering. En särskild aspekt i detta sammanhang är att vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att vårt land blir måltavla för angrepp. Frågan om hur man skall se på hotbilden är för övrigt komplex. Härtill kommer att hotbilden är färskvara, dvs. den kan ändra sig över tiden. Ett konstaterande är också att dagens hotbild är mer diffus än tidi- gare. I utredningen har vi som utgångspunkt tagit den hotbilds- bedömning som den ansvariga myndigheten, Säkerhetspolisen, lämnat. Med tanke på den flyktighet och komplexitet som gäller för en hotbildsbedömning så har dagens hotbild inte haft någon avgörande betydelse för ställningstagandena i utredningen. Det är snarare en mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild som har utgjort en grund. En ytterligare utgångspunkt är det i och för sig självklara att det brottsbekämpande arbetet skall ha sin absoluta tyngdpunkt på att förutse, förebygga, avslöja, förhindra, avbryta och avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristattentat. Det handlar ju om det första försvaret, skyddet, mot terrorismen. Inträffar ett attentat, är det ett misslyckande. Av utredningens direktiv följer att det är från Försvarsmakten som Polisen särskilt skall söka det stöd som den kan behöva. En central uppgift för utredningen har därför varit att under- söka vilka gränssättande förutsättningar som bör gälla för en medverkan från Försvarsmakten. En aspekt som är viktig att uppmärksamma när denna fråga diskuteras är de tragiska hän- delserna i : fem personer omkom till följd av militär skottlossning i samband med en arbetardemon- stration i vid . Händelserna i måste bedömas i sitt tidsmässiga sam- manhang. De samhällspolitiska och strukturella förhållanden som då rådde finns inte . Vi lever i ett helt annat samhälle nu än . Vår Försvarsmakt är en modern och högt kompetent statlig resurs som bedriver ett målinriktat arbete för landets yttre försvar och som på upp- drag av bl.a. FN deltar i fredsuppdrag av skilda slag vid oros- härdar i andra länder. Det framstår därför som både förlegat och osakligt att av principiella skäl åberopa händelserna i som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvalificerade uppgifter till stöd för angelägna civila verksamheter, t.ex. för dem som Polisen ansvarar för. Det är således dags att påtagligt nyansera den gamla synen på det militära försvarets roll i civila sammanhang och synen på vilka uppgifter av typisk civil karak- tär som det militära försvarets personal får utföra. Slutligen har vissa avgränsningar gjorts av vårt uppdrag. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har behandlats. Det gäller bl.a. informationssäkerhet och IT-rela- terade terrordåd, datanätverksattacker eller s.k. cyberterrorism, liksom Polisens möjligheter att själv bli bättre att be- mästra terroristattentat m.m. genom att tillföra ytterligare resurser av skilda slag direkt till Polisen. Polisens behov av stöd Utredningsuppdraget tar sin utgångspunkt i Polisens behov av stöd från andra myndigheter i samband med terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Har Polisen behov av stöd i någon situation och vari behöver det stödet i så fall bestå? För att kunna svara på dessa frågor måste vi först och främst ha en något så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. Först då kan man göra en bedömning av om Polisens egna resurser räcker till eller om det finns behov av stöd från annat håll. () har på uppdrag av utred- ningen tagit fram ett antal typfall av terroristattentat som har bildat utgångspunkt för våra diskussioner, analyser och överväganden. När man skall undersöka Polisens möjligheter att hantera ter- roristattentat är det viktigt att inte bara arbeta med typfall som ut- spelar sig i olika element utan också med typfall av olika allvarlig- hetsgrad. Vi har tänkt oss en trappa med allt svårare typfall. Vi har också anlagt ett timglasperspektiv i tre skeden, dvs. vi har studerat Polisens behov av stöd före, i samband med och efter ett attentat. Efter att ha diskuterat de framtagna typfallen i utredningen be- slutade vi att närmare behandla fyra av dem (Attack med flygplan, Kapning av fartyg, Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka och Gisslantagning i en skola) genom att genomföra applikatoriska spel. Spelen genom- fördes under ledning av representanter från FOI. Vår bedömning av Polisens behov av stöd bygger i huvudsak på de slutsatser vi dragit utifrån de spelade typfallen. Men vi har också diskuterat behovet av stöd i andra typfall, bl.a. kapning av tåg på . Vi har kunnat konstatera att Polisen har förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. På en trappa med allt svårare fall når man efter hand situationer där Polisen inte utan olika former av förstärkning från andra myndigheter, främst – men inte bara – från Försvarsmakten, kan bemästra situa- tionen. Stöd behövs vidare i alla tre skedena i timglaset. Stödbehovet har också en annan dimension som inte nödvändigtvis har med händelsens svårhet att göra, nämligen det element där den utspelar sig i. Handlingar av terrorismkaraktär som tilldrar sig i luftrummet eller till sjöss har Polisen svårt att hantera, och det även om själva händelsen inte är så stor. Ett genomgående behov av stöd gäller situationer där CBRN1-inslag kan förekomma. I korthet ser behovet av stöd ut på följande sätt. Kärnan i det förebyggande arbetet mot terrorism utgörs av underrättelseverksamhet. Våra spel visar att det finns situationer då Säkerhetspolisen i större utsträckning kan behöva sam- arbeta med andra myndigheter, främst Försvarsmaktens underrät- telseorgan MUST, för att få tillgång till information som bara MUST kan få tillgång till och som behövs för att avslöja ett planerat terrorist- attentat. Även Säkerhetspolisens hotbildsanalyser kan ha nytta av militära underrättelser och av material som har hämtat in. Ett samarbete av det slag som angetts sker redan. I detta skede kan också finnas behov av stöd till Polisen för bevakning och skydd av befarade angreppsmål. I ett avvärjande läge kan Polisen behöva stöd med vapeninsatser och med kapacitet på området CBRN. I samband med ett utdraget terroristattentat kan Polisen behöva flera olika slags stöd från andra myndigheter, främst från Försvarsmakten. Det handlar om allt från transporter, information och analyser till särskilda vapeninsatser. Vid händelser till sjöss eller i luften tillkommer ett behov av bistånd för att bemästra situa- tionen där. De åtgärder som är aktuella i skede tre är förundersök- ning och lagföring. Också här har våra spel visat att Polis och åkla- gare kan behöva stöd från andra myndigheter. Det kan t.ex. handla om analys och spårning av farliga ämnen (CBRN-fall), rättsmedi- cinska undersökningar, sammanställning och analys av lägesbilder och transporter. Vidare är underrättelser viktiga även i detta skede både för att kunna gripa gärningsmän som utfört terrordåd och för att förhindra ytterligare befarade attentat, t.ex. i samband med Polisens ingripanden. 1 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. Vår analys visar att det finns situationer i samband med bekämp- ning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra statliga myn- digheter, främst, men inte bara, från Försvarsmakten. Den bästa lösningen på frågan hur Polisen skall kunna tillförsäkras stöd är att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndig- heter ställs till Polisens förfogande i kampen mot terrorismen och liknande brottslighet. Vid lite eftertanke är det ganska självklart att, om stora samhällsvärden står på spel till följd av befarade eller inträf- fade terroristangrepp, tillgängliga och användbara samhällsresurser skall kunna tas i anspråk. Detta är också samhällsekonomiskt en bra lösning. De stödåtgärder som Polisen behöver från andra statliga myndig- heter kan inte fullt ut ges inom ramen för nuvarande lagstiftning. Det gäller t.ex. möjligheten för personal från Försvarsmakten att använda s.k. laga befogenheter vid ingripanden mot enskilda. En ordning som den vi förespråkar kräver bl.a. därför en ny reglering. En lag om stöd till Polisen Vi föreslår att det skall införas en ny lag – lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Lagen innehåller bestämmelser om stöd till Polisen från Försvarsmakten och andra statliga myndigheter under regeringen. Enligt den föreslagna lagen får Polisen vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt in- gripa mot sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som är särskilt svårbemästrade eller mot andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Till den sistnämnda gruppen hör vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till terrorism, samt sådan brottslighet som brukar betecknas som systemhotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhällsordningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. Stöd enligt den nya lagen kan lämnas bland annat som underrättel- ser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personella resurser. En myndighet skall enligt lagen lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. När myndigheter lämnar stöd enligt den nya lagen får endast sådan personal som har lämplig utbildning, kompetens och erfaren- het för uppgiften medverka. De stödjande myndigheterna skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Personal från Försvarsmakten har när stöd lämnas enligt den nya lagen polismans befogenhet enligt polislagen (1984:387). Sådan per- sonal har också samma befogenhet som polisman har enligt 24 kap. att gripa någon. Detta innebär att Försvarsmaktens personal i extrema situationer kan sätts in – under Polisens ledning – för att använda våld mot enskilda. En sådan situation kan t.ex. uppstå om Försvarsmaktens personal medverkar i att befria personer som hålls som gisslan av terrorister. Inom Försvarsmakten är i princip enbart anställda och kontrakts- personal skyldiga att delta i stödverksamhet enligt den nya lagen. Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt får delta endast om det är förenligt med utbild- ningen. Totalförsvarspliktiga och personal från andra myndigheter än För- svarsmakten får inte användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Polisen har ledningsansvaret över de resurser som andra myndig- heter lämnar som stöd enligt den nya lagen. Den myndighet som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna resurserna. När personal från Försvarsmakten utövar polismans befogenhet skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. lag (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om stöd till Polisen från Försvarsmakten och andra statliga myndigheter under regeringen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. 2 § Polisen får vid behov begära stöd enligt denna lag i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot såda- na brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som är särskilt svårbemästrade eller andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. 3 § Stöd enligt denna lag kan lämnas som bland annat underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personal. 4 § En myndighet skall lämna stöd enligt denna lag om den har re- surser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. 5 § Polisen har ledningsansvaret över de resurser som andra myn- digheter lämnar som stöd enligt denna lag. Den myndighet som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna re- surserna. När personal från Försvarsmakten utövar befogenhet en- ligt 7 § första stycket skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. Personal från andra myndigheter 6 § När andra myndigheter lämnar stöd enligt denna lag får endast sådan personal som har lämplig utbildning, kompetens och erfaren- het för uppgiften medverka. De stödjande myndigheterna skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. 7 § Personal från Försvarsmakten har när stöd lämnas enligt denna lag polismans befogenhet enligt polislagen (1984:387). Sådan perso- nal har också när stöd lämnas samma befogenhet som polisman har enligt 24 kap. att gripa någon. Befogenhet enligt första stycket får utövas endast av personal som uppfyller de krav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver i fråga om tjänsteställning och kvalifikationer i övrigt. 8 § Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt denna lag endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. 9 § Personal som avses i 8 § och personal från andra myndigheter än Försvarsmakten får inte användas för uppgifter enligt denna lag som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. 10 § Närmare föreskrifter för verkställighet av denna lag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna lag träder i kraft den.. förordning (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till vad som föreskrivs i lagen (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Begäran och beslut om stöd 2 § Begäran och beslut om stöd till Polisen enligt den i 1 § angivna lagen skall ske enligt bestämmelserna i 3–5 §§. När det gäller stöd i form av underrättelser eller annan informa- tion får dock de andra rutiner tillämpas som berörda myndigheter kommer överens om inom ramen för förekommande regler på om- rådet. 3 § En begäran till en myndighet om stöd till Polisen skall göras av eller av den eller de polismyndigheter som sty- relsen bestämmer. 4 § En begäran att Försvarsmakten skall lämna stöd skall göras hos Högkvarteret. Beslut skall fattas av överbefälhavaren eller den inom Högkvarteret som han eller hon bestämmer. 5 § En begäran att en annan myndighet än Försvarsmakten skall lämna stöd skall göras hos myndighetens ledning. Beslut skall fattas av myndighetens chef eller den inom myndigheten som han eller hon bestämmer. 6 § Försvarsmakten och andra myndigheter får på framställning från Polisen delta i övningar för att förbereda stöd till Polisen. Begäran om att en myndighet skall delta i en sådan övning skall göras på det sätt som sägs i 3–5 §§. Beslut skall fattas på det sätt som anges i 4–5 §§. 7 § Myndigheter som lämnar stöd till Polisen skall ta ut avgifter för sin medverkan. Full kostnadstäckning behöver inte uppnås. 8 § får meddela föreskrifter enligt 7 § andra stycket lagen (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämp- ning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen och för verkställighet av denna förordning meddelas av efter samråd med de myndigheter som är berörda. Denna förordning träder i kraft den.. 1Uppdraget och dess genomförande Det är Polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och där- med också terroristattentat. De senaste årens omfattande terrorist- attacker i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när Polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom upp- draget till den s.k. 11 september-utredningen. Den utredningen före- slog ett antal åtgärder, bl.a. ett förslag till en lag om vissa befogen- heter för Försvarsmakten under fredstid. Förslagen har remissbe- handlats. Vi har fått i uppdrag att fortsätta och fördjupa 11 september-ut- redningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag. Huvudfrågan för vår utredning är enligt direktiven att överväga vilket stöd Polisen kan behöva, särskilt från Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Analysen innefattar att undersöka och precisera i vilka situationer stödjande insatser från främst Försvarsmakten kan behövas, vari dessa insatser skall bestå och i vilka former insatserna skall komma till användning, dvs. – under Polisens ledning – resurserna skall ledas och styras och hur gränsdragningen mot den militära ledningen skall utformas.