sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — , (1996) Etniska ungdomar och den sociala kri- sen: Utbildning, arbete och identitet, i: , , (red.) Den mångkulturella skolan, : . , (1997) Multikultiungdom: Kön, Etnicitet, iden- titet, : . , (1999) Feminism, Multiculturalism, Essentia- lism, i: , , Pnina (red.) Women, Citizenship and Difference, & : . , (2002) Etnicitet, medborgarskap och gränser, i: de los , , et al. (red.) Maktens (o)lika förklädna- der: Kön, klass och etnicitet i det postkoloniala , : . , (2003a) Social Subordination, Cultural Resis- tance, Transethnic identities, , [22]. , (2003b) Ethnic Entrepreneurs and Other Migrants in the of Globalisation, , 13 [1]; 77–87. , (2003c) Utbildning, arbete och medborgerlig agens, ansökan till [beviljat 2003]. , (2004) Internationell migration, socialt med- borgarskap, kulturpanik, i: , , (red.) Rasismer i : Migration i den nya världs- ordningen, : Agora. , , (1991) Paradoxes of Multiculturalism: Essays on , Aldershot: Avebury. , (2001) Mångkulturalism: Bra eller dåligt för kvin- nor, Invandrare & Minoriteter, [6]; 41–42. , (2002) Biståndets många ansikten: Biståndets genus- och etnicitetsaspekter: Exemplet Sidafinansierade biståndsprojekt på , c-uppsats vid Statsvetenskapliga institutio- nen, . 8 Demokrati på svenska? I antologins inledande kapitel tog vi vår utgångspunkt i det löfte om politisk jämlikhet som svensk demokrati formellt grundas på. All offentlig makt sägs, enligt regeringsformens portalparagraf, utgå från folket. framstår emellertid de reella ojämlik- heterna när det gäller individers och gruppers möjligheter att på olika sätt göra sina röster hörda i svensk demokrati som allt mer uppenbara. Detta demokratiska gap har påtalats i en rad olika sammanhang (se till exempel Kamali, 2005). I en av Integ- rationspolitiska maktutredningens volymer, exempelvis, uppmärk- sammas detta gap mellan demokrati i formella och reella termer. Den politiska jämlikheten kan sägas vara reell, snarare än formell, om alla samhällsmedlemmar kan göra sina politiska röster hörda på lika villkor, poängterar statsvetarna (2004: 20), av allt att döma befinner sig det svenska sam- hället ännu långt från ett sådant ideal. Föreliggande antologi har i mångt och mycket kretsat kring dels hur detta högst paradoxala förhållande kommer till uttryck, och dels hur det kan förstås. Ojämlikheter när det gäller inflytande i svensk demokrati före- faller delvis vara ett resultat av de ojämlika förutsättningar som människor har för att över huvud taget delta och ta plats inom ramen för offentlighetens kanaler för politisk handling – vilket på olika sätt kräver vissa resurser och färdigheter. forskning har också kunnat identifiera vissa tydliga samband mellan å ena sidan skillnader i olika slags resurser och färdigheter – såsom till- gång till arbete och utbildning, tillit och kunskaper – och å andra sidan skillnader i graden av deltagande och inflytande mellan infödda och personer med utländsk bakgrund (, 2000; Strömblad, 2003; SOU 2004: 49). Utgångspunkten för stora delar av tidigare forskning har emellertid varit själva tudelningen i svenskar och invandrare, som om den i sig skulle förklara de empiriska skillnader som kunnat iakttas. Demokrati på svenska? I denna antologi har vi emellertid velat gå ytterligare ett steg. Ambitionen har varit att närmare försöka belysa strukturella inslag i svensk demokrati som kan verka etniskt diskriminerande. De handlar om strukturella inslag som på olika sätt sorterar in invand- rare, eller vissa kategorier av invandrare, i en underordnad posi- tion i samhällshierarkin, och som därmed bidrar till att kraftigt för- sämra möjligheterna för dessa delar av befolkningen att göra sina röster hörda i det demokratiska systemet (jfr Strömblad & Borevi, 2004: 10f). Sammantagna tecknar de olika bidragen en bild av hur de ojämlikheter i deltagande och inflytande som flera tidigare stu- dier påvisat konkret uppkommer och återskapas, samt även hur motstånd mot dem uppkommer – genom olika politiska åtgärder, genom organisering och politisk handling. Bidragen aktualiserar en rad frågor, som vi här avslutningsvis tänkt resonera kring: Vilka är det som ingår, anses ingå, i det folk varifrån all offentlig makt sägs utgå? Vilka räknas in – och vilka sorteras ut? Vilka inkluderas i demokratins gemenskap – och på vilka villkor? Bidragen pekar på hur demokratin i i olika avseenden är formad av en svensk föreställd gemenskap. De visar även på hur de som tar plats i svensk offentlighet, vare sig de är infödda eller har utländsk bakgrund, möts av en rad rutiner, kon- ventioner och mer eller mindre förgivettagna idéer, som kategori- serar och rangordnar dem enligt deras tänkta tillhörighet eller när- het i förhållande till en svensk normalitet (jfr SOU 2005: 41). Av den bild som tecknats i antologin ter sig demokratin inte bara som ett formellt ramverk, med en uppsättning neutrala eller opar- tiska procedurer och konventioner, rutiner och normer, som regle- rar beslutsfattande och opinionsbildning på ett sätt som garanterar att alla de som tar plats inom offentlighetens domäner är fria och jämlika. Deltagande i beslutsfattande och offentliga diskussioner på olika av demokratins arenor tycks i många fall snarare återspegla diskriminerande praktiker och mönster av underordning och dominans som är väldokumenterade på exempelvis arbetsmarknaden, där strategiskt belägna aktörer som arbetsför- medlare aktivt medverkar i att gallra och rangordna människor, utifrån etniskt färgade principer (, 2002; , 2003). Motsvarande praktiker återfinns bland annat i de politiska partierna (, 2005; , 2005; , 2005) och, som påvisats i flera av antologins bidrag, folkrörelserna (jfr Ds 2004: 49). Deltagande i beslutsfattande och offentliga diskussioner är dessutom kringgärdat av en bred upp- Demokrati på svenska? sättning populära föreställningar och stereotypier om exempelvis invandrare och svenskar, invandrarskap och svenskhet. I form av svepande formuleringar och grova generaliseringar – Man vet ju hur De är, Man vet ju hur det går då De kommer hit etcetera – kan sådana föreställningar motivera såväl som legitimera ojämlik behandling av vissa individer eller grupper. Demokratiska procedurer framstår därmed inte som avskärmade från etniskt fär- gade värderings- och handlingsmönster. Det har i antologin givits en rad exempel på hur de snarare är präglade av just sådana möns- ter, vilket knyter an till en annan central utgångspunkt för antolo- gin, nämligen att politik inte kan ses som någon väl avgränsad sfär eller arena av samhället. I antologin ses politik och politisk handling som involverande flera led av maktutövning än det som kanske dagligdags ses som hörande till politikens domäner, nämligen fattande och genomfö- rande av politiska beslut. Som vi antydde i vårt inledande kapitel kan en studie av politik och politisk handling, i vid mening, ses som en studie av de arenor och de processer där intressen artikuleras, grupper konstitueras, allianser formeras och problem definieras som politiska. En sådan studie söker identifiera hur politiska rikt- linjer kommer till uttryck i politiska åtgärder och hur dessa i sin tur omsätts i praktiken, till exempel i form av fördelning av materiella resurser eller, handgripligen, i form av reglering av människors rörelsefrihet. I enlighet med en sådan ansats har fokus i denna antologi för- lagts på: (a) Politik och politisk handling i olika former och på olika arenor, varav vissa vanligen inte setts som politiska i snäv mening – närmare bestämt den lokala politikens arena (Velásquez, ), röstandet som kanal för politisk handling (), svensk folkrörelse som arena (, Mulinari & , ). (b) Politik och politisk handling i meningen skapande av representationer, ideologier och symboler, föreställ- ningar och bilder, av världen, och då framför allt representationer av majoritet och minoritet, identitet och tillhörighet, etnicitet och kultur, vi och de, invandrare och svenskar etcetera. (c) I två av bidragen (Velásquez, ) belyses några av de många prakti- ker som är involverade i genomförandet av politiska beslut och de olika roller som tjänstemännen spelar i dessa processer. Den del av politiken som rör genomförandet ter sig särskilt viktig att beakta med tanke på dagens allt mer decentraliserade förvaltningsregim, med dess starka betoning av samverkan och partnerskap, mellan Demokrati på svenska? förvaltning och medborgare och det omgivande samhället, brukar- inflytande etcetera, vilket över huvud taget ger förvaltningen en central roll i den politiska processen (, 2001; , 2003). Reproduktion av ojämlikhet i politiska procedurer och belyser i sina respektive bidrag reproduktion av ojämlikhet utifrån två lokala miljöer, Öre- bro respektive , och två politikområden, närings- och arbets- marknadspolitik respektive storstadspolitik. studerar i sitt bidrag maktrelationer mellan svenskar och invandrare på lokalpolitiska scen utifrån tre nivåer. På den första nivån granskas faktisk fördelning av infly- tande i lokalpolitik, räknat i representation av svenskar respektive invandrare i beslutsfattande organ. På den andra nivån studeras hur samhälleliga fenomen, strukturella villkor och relatio- ner mellan olika grupper beskrivs och förklaras i politiska doku- ment, med särskild tonvikt lagd vid hur invandrares situation beskrivs i policyfältet närings- och arbetsmarknadspolitik. På den tredje nivån granskas de möjligheter som svenskar respektive invandrare har att faktiskt påverka den politiska processen i enskilda närings- och arbetsmarknadsrelaterade frågor. På samtliga nivåer identifierar vissa avgörande moment som på olika sätt bidrar till att skapa och återskapa ojämlikhet i termer av möj- ligheter att påverka den lokala politikens utformning. När det gäller faktisk fördelning av inflytande i lokal- politik iakttar ett entydigt mönster. Invandrare är underrepresenterade i samtliga led i beslutskedjan – i kommun- fullmäktige och kommunstyrelse, på olika positioner inom den kommunala förvaltningen, i utskott och intresseorganisationer. lokala politik framstår i allt väsentligt som en etnifierad spelplan. Mönstret i överensstämmer i stort med resulta- ten från flera tidigare studier av politisk representation (Soininen & , 1999a/b; , 2005; , 2005). I en av den Integrationspolitiska maktutredningens volymer beskrivs exempelvis förvaltningseliten som demokratins svenska väktare (, 2005a), mot bakgrund av att den är kraftigt dominerad av personer födda endera i , eller . Utlandsfödda personer och personer med utländsk bakgrund är starkt underrepresenterade på toppositioner i det svenska samhäl- Demokrati på svenska? let, konstaterar ekonomhistorikern (2005: 319). Av dem som nått dit kommer närmare hälften från andra nordiska länder. I den generation som sitter på maktens positioner, är det vidare likhet och anpassning som gällt för de utlandsfödda. markerar dock att den etniska representationen har en viss inverkan på den politiska dagordningens utformning. Den relativa närvaron av invandrare tycks ha lett till att fler integra- tionsrelaterade frågor väckts i kommunalpolitik än vad som skulle ha varit fallet om samtliga beslutsfattare varit infödda. I policydokumenten inom närings- och arbetsmarknadspoliti- kens fält framträder ett annat mönster. Invandrare framställs i huvudsak som tärande, en belastning för samhället, snarare än närande. I takt med att arbetslösheten stegrar ska- pas bilden av invandraren som den arbetslöse. Orsakerna till arbetslöshet förläggs inte sällan hos invandrarna själva. De upp- ges stå för en rad problem som behöver åtgärdas – språkbrister, kultur, avvikande utseende och utbildning som inte passar svenskt arbetsliv. Andemeningen i de arbetsmarknadspolitiska programmen är följaktligen att de bör normaliseras genom att inordnas i vad som definieras som föregivet svenska normer – flit, plikt, lojalitet. granskning av en rad konkreta policyprocesser i pekar på flera institutionaliserade rutiner och procedurer som i olika avseenden bidrar till att skapa eller återskapa ojämlik- heter på etnisk grund i den lokala politiken. En av processerna, inrättandet av en internationell enhet, tycks ha fallit på grund av en institutionaliserad värdering av olika politikområden inom den kommunala förvaltningen. Förslaget, som överskred indelningen i närande näringspolitik och tärande flyktingmottagande, framstod som allt för opassande enligt rådande konventioner och avslogs då det kom upp på kommunfullmäktiges dagordning. En annan pro- cess, eller snarare ickeprocess, en arbetsmarknadspolitisk satsning riktad mot invandrare, åskådliggör en acceptans för och normali- sering av etnisk partiskhet. Processen strandade redan innan den kommit i gång. Den främsta orsaken var att tjänstemännen upp- levde att det över huvud taget inte skulle vara möjligt att kraftsamla den lokala arbetsmarknadens parter till att dra i gång ett projekt riktat mot invandrare. En tredje process, slutligen, ett afrikanskt arbetsmarknadsprojekt, visar hur underordnade gruppers egna ini- tiativ, i detta fall i form av en lokal förenings projektidé, tas över av tjänstemän på ett sätt som successivt beskär initiativtagarnas direkta inflytande. Projektet koopteras och initiativtagarna margi- Demokrati på svenska? naliseras i beslutsfattandet. Bland tjänstemännen fanns en vilja att själva kontrollera eller äga projektet – och inte släppa kontrollen över hur projektet skulle komma att utvecklas. Då de tagit över projektidén återstod inte ens det namn initiativtagarna föreslagit. Tjänstemännens agerande vittnar på det hela taget om brist på tillit till och respekt för initiativtagarna, deras ambitioner, idéer och förmågor. Förvaltningens arbetsrutiner och hur de inverkar på invandra- res medverkan och inflytande i den lokala politiken diskuteras även av . I sitt bidrag belyser han maktrelationerna mellan boende och tjänstemän i Stockholmsförorten . De boendes medverkan har, noterar Velásquez, över huvud taget varit ett bärande element i senare års storstadspolitik. Därmed har den lokala planeringen, frontlinjebyråkratin, fått en framskjuten position i politikens vardag. Den fråga Velásquez ställer sig är hur uppifrån formulerade ambitioner – om boendeinflytande, medver- kan på lika villkor, ökad delaktighet och underifrånperspektiv – genomförs i praktiken och hur mötet mellan planering och boende konkret gestaltas. I det sätt på vilket storstadspolitiken utformats ges förvaltningen ett betydande handlings- och tolkningsutrymme, vilket kan medföra stora variationer i politikens tillämpning och högst motstridiga relationer mellan ambitioner och konkret utfall. Var makten de facto är förlagd – hos folkvalda politiker, lokala tjänstemän eller medborgare/brukare – och hur makten konkret utövas är följaktligen en öppen fråga (jfr , 2001). Velásquez följer i sitt bidrag planering och genomförande av en så kallad medborgarpanel i , ett forum bestående av ett tjugo- tal eldsjälar förankrade i . Panelen sattes samman i syfte att, i enlighet med storstadspolitikens strävan efter boendeinflytande, åstadkomma en fördjupad dialog mellan tjänstemän och boende, för att därigenom vaska fram en serie av förslag till åtgärder om Albys framtid. Velásquez konstaterar emellertid att tjänstemännens sätt att agera gentemot och förhålla sig till de boende i i flera avseenden kom att motverka de explicita ambitionerna om dialog, medverkan och inflytande. Avgörande var i detta sammanhang inte minst tjänstemännens urval av såväl de personer som de frågor som skulle ges plats i dialogen mellan boende och tjänstemän. Urvalet var både selektivt och ickerepresentativt. Tjänstemännen valde i huvudsak att inkludera personer de kände till , hade goda kontakter med och bedömde som pålitliga. Demokrati på svenska? Velásquez visar hur medborgarpanelen planerades och genom- fördes genom en bestämd förankringsrationalitet, som innebar att det skapades en högst ojämlik maktrelation mellan å ena sidan tjänstemännen och å andra sidan de boende som bjudits in till dia- logen och de som inte bjudits in, men som skulle engageras och integreras (jfr Chruishank, 1999; Thomsson, 2002). Ett cent- ralt inslag i denna rationalitet var tjänstemännens ständiga framhä- vande av den egna professionen och dess villkor, en slags professio- nell egocentrism. Benägenheten att framhäva dessa omständigheter motiverades med en vilja att tydliggöra den kommunala förvalt- ningens och demokratins arbetsvillkor, men i mötet med de boende fick detta självfokuserande förhållningssätt som konsekvens att det var tjänstemännen och deras problembeskrivning som hamnade i förgrunden för samtalet, medan de boende, deras villkor och idéer hamnade längre ner på dagordningen (jfr Kamali, 2005). På så sätt underminerades villkoren för en jämlik samtalssituation, där tjäns- temän och boende kunde mötas och föra en genuin dialog, utan att den ena parten ensidigt dikterar villkoren och bestämmer ramarna för samtalet. I sammanhanget bör nämnas att det bakom förankringsarbetet i , som så ofta, fanns en latent konflikt mellan å ena sidan lokala och å andra sidan regionala mål, som gjorde att de lokala tjänstemännen i sin tur var bundna av målsätt- ningar och prioriteringar som formulerats högre upp i den politiska beslutsordningen. Velásquez menar att förankringsarbetet i inte bara är relate- rat till de boendes etniska tillhörighet. Det är inte bara personer med utländsk bakgrund som sorteras ut enligt rådande förankrings- rationalitet, utan det är de boendes erfarenheter som åsidosätts – i rak motsats till storstadspolitikens explicita syfte (se även resulta- ten i Kamali, 2005). En tänkbar orsak till denna diskriminerade rationalitet är just frågan om representation, som också berör. Ju färre av dem som arbetar inom förvaltningen som själva bor i det område och bland de människor de är satta att förvalta, desto större är risken att de utgår från sina egna erfarenheter sna- rare än de boendes och att de väljer att invitera personer och aktua- lisera frågor som ligger så nära dem själva som möjligt. Velásquez visar , med hänvisning till utvecklingen i grannförorten , att det inte är alltid som tjänstemän i sina rutiner och arbets- sätt motverkar delaktighet och inkludering av underordnade grup- per. Under vissa omständigheter kan tjänstemän också främja del- Demokrati på svenska? aktighet och inkludering på jämlika villkor (jfr , 1998; , 1997; , 2005). Skeendet i är nu inte unikt. En rad studier och utvärde- ringar av senare års storstadspolitiska insatser pekar samstämmigt på ett betydande gap mellan politikens ambitioner (jämlik dialog) å ena sidan och politikens praktik (monolog eller hierarkisk förank- ring) å andra sidan.1 De boende har inte varit med och formulerat målen, konstaterar till exempel antropologen och statsvetaren (2005: 30) i en utvärdering av den storska- liga Storstadssatsningen, även om de ibland uttryckt önskemål om vad som bör göras. De boendes roll har främst varit att bekräfta att förvaltningarna tänkt rätt i målformulering och planering av åtgär- der. Ett sådant gap mellan politiska ambitioner eller löften och politisk praktik är inte den bästa förutsättningen för att skapa tillit och engagemang bland de boende i mångetniska förortsmiljöer, något som lyfts fram som något av en demokratisk angelä- genhet. Här finns snarare en påtaglig grogrund för både misstro och alienation (jfr Euben, 1970), ett tema som närmare diskuteras av i hans bidrag. Ett betydande gap mellan det sagda och det gjorda i den förda politiken riskerar, som sociologen (2005: 196) poängterar, att undergräva politikens legitimitet och ytterligare späda på en schablonmässig, poli- tikerskeptisk uppdelning i vi här nere mot de där uppe. Om dialogerna mellan beslutsfattare och invånare inte resulterar i inflytande förlorar samhällsplaneringen sin legitimitet, markerar , och grannskapets dialoger mellan dess invånare och beslutsfattare blir till delar i en skendemokrati. Den politiska misstro som rotat sig i en rad mångetniska för- ortsmiljöer runtom i landet har, poängterar , lika många ansikten som orsaker. En viktig orsak är just politikens utveckling och politikers eget handlande, inte minst i samband med stundande val. Många förortsbor ser svensk politik och svenska politiker som synonymt med allt för mycket av vidlyftiga löften och allt för lite av 1 Velásquez riktar emellertid skarp kritik mot flera av senare års storstadspolitiska utvärderingar. Han menar att de allt för ofta undgått från att se de ojämlika maktrelationer som konkret motverkar det ideal om en jämlik samtalssituation som storstadspolitiken såväl som merparten av utvärderingarna säger sig värna. Demokrati på svenska? konkret politisk handling. De pratar, men gör inget. En annan viktig orsak till groende misstro och ickedeltagande inom ramen för offentlighetens sanktionerade kanaler för politisk handling som bör lyftas fram är den strukturella diskriminering som de boende tvingas genomleva i sitt vardagsliv. Misstron är inte specifikt etniskt betingad. Den är i hög grad förbunden med människors livsvillkor och levda erfarenhet. Den kan relateras till det komplex av maktrelationer och sorteringsprocesser som , snarare än var för sig, försätter människor i en underordnad position. Maktrelationer och sorteringsprocesser kan möjligen, av analytiska skäl, åtskiljas teoretiskt, men i människors vardag, i deras levda erfarenhet, har till synes väl avgränsade kategorier som etnicitet eller ras, kön och klass en konkret innebörd bara i deras relation till varandra. Delaktighet tycks, noterar , vara intimt förbundet med känslan av tillhörighet. Erfarenheter av att ständigt pekas ut och bemötas som icketillhörande, främling i det samhälle man lever och verkar i, skapar hos många boende starka känslor av uppgiven- het och cynism. Dessa känslor riktas inte minst mot offentliga institutioner och politiska företrädare, som symboliskt ikläds rol- len som ytterst ansvariga för de villkor de boende tvingas leva under. De som inte anses eller inte känner sig tillhöra det svenska samhället deltar sannolikt inte heller i dess officiella kanaler för politisk handling. Och frågan är varför de skulle göra det. Många av de människor intervjuat ställer sig också just den frågan: Om du inte respekteras i samhället, varför ska du då i din tur respektera samhället, genom att till exempel rösta? Varför lita på dem som inte litar på dig? Frågan framstod som retorisk. Det föreföll självklart att olika slags särbehandling i vardagen är en jordmån för apati och ickedeltagande. Vid sidan av sådana destruk- tiva känslor gror revanschlusta och vilja att åstadkomma förändring. Bakom politikercynismens yta finns, menar , en både sund och rättfärdig kritik av en rad missför- hållanden och tillkortakommanden i svensk politik och i det svenska samhället. Demokrati på svenska? Reproduktion av ojämlikhet i folkrörelser Frågan om tillhörighetens betydelse för delaktigheten berörs även av och , vars bidrag till denna antologi utgörs av en studie av rare (), och deras medlemmars erfarenheter från att ha arbetat fackligt inom LO. Här ges flera tydliga exempel på hur även den politiska verksamheten utanför stat och förvaltning är präglad av olika strukturerande ordningar, samt över- och underordningsska- pande relationer, som leder till att olika grupper av människor har högst varierande möjligheter till att nå inflytande och bedriva poli- tiskt arbete. I det här fallet är det personer i kategorin invandrare vars inflytande och villkor för politisk handling som kringskärs. De FAI-medlemmar som intervjuats inom ramen för Mulinari och studie kan vittna om hur olika organisatoriska rutiner, arbetssätt och fackligt politiska prioriteringar bidrar till denna underordning. Utgångspunkten för Mulinari och studie är att frå- gan om tillhörighet till den svenska nationen, eller brist på det- samma, markeras om och om igen det fackiga arbetet.