sou · GTB321 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringsrätten fann dock att det svenska systemet totalt sett får anses motsvara de krav som följer av gemenskapsrätten men att lotterilagstiftningen och dess tillämp- ning på olika punkter väcker frågor om förenligheten med de villkor som ställt upp. Förutsättningar för en förtursprövning rätten på den intensiva och kvantitativt betydande marknads- föringen på spelområdet. Emellertid kunde man, enligt Regerings- rätten, inte förutsätta att inkomstaspekten skulle vara det enda eller helt dominerande motivet för en tolerant syn på spelbolagens reklamåtgärder. Regeringsrätten anförde att om man vill kanalisera det spelintresse som finns till verksamheter som anses erbjuda bättre konsumentskydd och mindre risk för oegentligheter, kan man inte rimligen förvägra de bolag som med stöd av tillstånd ansvarar för sådan verksamhet att aktivt lansera sina produkter och ge dessa en utformning som attraherar de spelintresserade och förmår dessa att föredra de statligt kontrollerade formerna framför andra varianter. Regeringsrätten fann därefter att, även om myndigheternas överseende med spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring kunde så tvivel om det egentliga syftet, den omständigheten inte utgjorde tillräckligt skäl för påståendet, att det huvudsakliga ändamålet med den svenska lotteriregleringen är att berika staten och statsunderstödda verksamheter. Regeringsrätten bedömde även att den statliga kontrollen av spelverksamheten var i vissa avseenden otillräcklig för att säker- ställa förverkligandet av målet att skydda den enskilde och sam- hället mot verksamhetens negativa konsekvenser. Att kontrollen i olika avseenden är mindre effektiv innebär emellertid inte, enligt Regeringsrätten, att den saknar betydelse för möjligheterna att nå de uppsatta målen och bristerna ansågs i sig inte innebära att den svenska regleringen och dess tillämpning hade ett annat syfte än det uppgivna. Även om Regeringsrättens bedömning utmynnade i att den svenska regleringen generellt sett får anses uppfylla de krav som följer av EG-rätten innehåller domen vissa kritiska synpunkter mot den svenska lagstiftningen. Ytterligare åtgärder som främjar svenska spel- och lotterianordnares ställning på marknaden kan därför befaras medföra att lagstiftningen är förenlig med EG-rätten, om det inte visas att åtgärderna är nödvändiga med hänsyn till tvingande allmänhänsyn. Till detta kommer att Regeringsrätten i sin dom tillade att stabiliteten på området förut- sätter att en medlemsstat, som vill bibehålla ett restriktivt system gör en kontinuerlig översyn av detta för att försäkra sig om att det möter gemenskapsrättens krav. I det sammanhanget noterade att , enligt direktiven, skall lämna de förslag som kan erfordras för att anpassa regleringen Förutsättningar för en förtursprövning inom området till utvecklingen inom EG-rätten, särskilt mot bakgrund av senare praxis. I en formell underrättelse har kommis- sionen gjort gällande att den svenska lagstiftningen om spelauto- mater utgör hinder för den fria rörligheten bl.a. för tjänster samt för etableringsfriheten, och att detta hinder inte kan motiveras med hänsyn till allmännyttiga ändamål eftersom det främsta syftet med den svenska lagstiftningen tycks vara ekonomiskt. Kommissionen har därvid anfört att den uppfattar att AB uppmuntrar spelande i allmänhet genom marknadsföring och genom att införa nya spel, vilket lett till ökat spelande i , i synnerhet vad gäller AB Svenska Spels spelautomater. I svar till kommissionen har regeringen hävdat att den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten och bl.a. anfört att den omständigheten att AB marknadsför sina produkter – vilket dock inte gäller värde- automater – inte kan tas till intäkt för att det egentliga syftet med lagstiftningen är ekonomiskt. Regeringen har därvid hänvisat till vad som i fråga om marknadsföring uttalats av Regeringsrätten i den ovan nämnda domen. Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera att endast tvingande allmänhänsyn får åberopas för att inskränka den fria rörligheten av tjänster. Även om den valda regleringen medför att betydande inkomster kommer staten eller allmännyttiga ändamål till godo kan regleringen vara förenlig med EG-rätten, förutsatt att syftet med lagstiftningen inte är ekonomiskt. Det kan heller inte anses strida mot gemenskapsrätten att inom ramen för en sådan reglering förbättra villkoren för nationella spelanordnare gentemot sådana som inte omfattas av regleringen. Det avgörande får i stället anses vara om en sådan förbättring av villkoren ryms inom en sammanhängande och systematisk begränsning av spel- och lotteriverksamheten. Regeringsrätten har funnit vissa brister i den svenska lagstift- ningen och även uttalat att myndigheternas överseende med spel- bolagens stundom aggressiva marknadsföring kan så tvivel om det egentliga syftet. Mot bakgrund av Regeringsrättens dom kan man inte utan vidare utgå från att man bör genomföra åtgärder som innebär att svenska anordnare av spel och lotterier ges en stärkt ställning gentemot internationella aktörer. har inte i någon av de ovan nämnda domarna – vilka samtliga avsett förhandsbesked till nationella domstolar – Förutsättningar för en förtursprövning uttryckligen förklarat att gemenskapsrätten utgör hinder mot den nationella reglering som tolkningsfrågan avsett, utan har över- lämnat bedömningen åt de nationella domstolarna. Detta hindrar givetvis inte domstolen från att i ett enskilt fall detaljgranska en medlemsstats spelreglering i anledning av en fördragsbrottstalan. Om en höjning av vinstandelstaket skall kunna genomföras krävs alltså att denna åtgärd verkligen kan sägas vara ägnad att – tillsam- mans med den övriga regleringen – begränsa spelmöjligheterna och bidra till att begränsa verksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Bedömning: Utredningen bedömer att det inte är möjligt att genomföra höjningar av vinstandelstaket med hänsyn till bland annat osäkerheten kring vilka effekter en sådan höjning kan ha för spelberoendet men också till Regerings- rättens överväganden i dom i fråga om den svenska lotterilagstiftningens förenlighet med EG-rätten. De olika svenska anordnarna av spel och lotterier har, som redo- visats närmare i avsnitt 3.3, fört fram olika önskemål och förslag i fråga om vinståterbetalning. AB har framför allt önskat en höjning av vinstandelstaket för sportspelen men även för nummerspel och andra lotterier. ATG har önskat en höjning för vissa angivna spelformer och, som kompensation för intäkts- minskningen, en sänkning av lotteriskatten. A-lotterierna och lotterierna har begärt att själva få bestämma vinståterbetalningen för lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Även Folkspel har önskat en höjning av vinstandelstaket för sådana lotterier. I sammanhanget bör som tidigare framhållits noteras att gällande vinstandelar för AB och regleras i bolagens respektive tillstånd från regeringen. Vinstandelstaket för AB Svenska Spels värdeautomater regleras dock i 27 § lotterilagen. Lotterilagen reglerar frågan för övriga aktörer. Inledningsvis konstaterar utredningen att en höjning av vinst- andelstaket förutsätter ändringar såväl i lotterilagen som i de särskilda tillstånden enligt 45 § lotterilagen till AB och . De utländska aktörer som bedriver spel och lotterier som för- medlas med hjälp av elektromagnetiska vågor och som är tillgäng- liga för svenskar, erbjuder spelarna villkor som är förmånligare än de svenska anordnarnas. Detta gäller särskilt vinståterbetalnings- procenten. De svenska aktörerna har samstämmigt uppgett att de tappar andelar på spelmarknaden. Utländska aktörer använder gärna vinståterbetalningsprocenten som ett marknadsförings- argument. När marknaden tagit den utvecklingen har de svenska aktörerna framhållit att de skulle vara starkt betjänta av att kunna erbjuda villkor mera lika dem som de utländska aktörerna erbjuder. Syftet med att nu överväga en höjning av vinstandelstaket är – som också framgår av direktiven till utredningen – att kunna stärka sådana svenska lotterier som kan förutses påverkas av den ökade konkurrensen. Detta syfte kan i sin tur motiveras av att i möjligaste mån försöka kanalisera det spelande som rent faktiskt sker från till spelformer som står under svenska myndigheters kontroll. Regeringen har i detta avseende anfört att en fortsatt ökande andel spel från till utländska bolag innebär att de sociala skyddsintressena blir svårare att tillgodose, vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av (prop. 2002/03:93 s. 16). Till detta kommer att en marknadsutveckling med ett ökat spelande på utländska lotterier kan leda till att det överskott som skall tillfalla de behöriga ändamålen minskar. Under den förutsättningen att den svenska spel- och lotterimarknaden bör vara reglerad på i huvudsak samma sätt som – vilket utredningen utgår från vid behandling av denna förtursuppgift – finns det alltså ett behov av att stärka de svenska aktörernas ställning gentemot utländska sådana. Det kan förut- sättas att om vinstandelstaket höjs för konkurrensutsatta spel ökar möjligheten för de svenska aktörerna att behålla spelare. Hur kraftig påverkan på spelmönstret sådana åtgärder kan tänkas få kan man emellertid endast spekulera i. AB har i den delen hänvisat till att höjning av vinståterbetalningen på oddsspel i andra nordiska länder (i till , i till och i till 80–) har inneburit att de utländska Internetaktörerna fått det betydligt svårare att attrahera nya kunder i dessa länder. ATG har hänvisat till franska undersökningar enligt vilka varje procent i höjd vinståterbetalning leder till omsättnings- ökning med tre–, förutsatt att den aktuella produkten är fast etablerad på marknaden. En förutsättning för att vinstandelstaket skall ha betydelse ur konkurrenssynpunkt är att vinståterbetalningsprocenten är relevant för spelarna vid val av spelform eller -anordnare. Utredningen har inte tillgång till uppgifter som visar om så är fallet men det måste antas att frågan om vinståterbetalning utgör åtminstone en betyd- elsefull faktor vid ett sådant val. En höjning av vinstandelstaket, åtminstone för de spelformer som är utsatta för internationell konkurrens, bör enligt utred- ningens bedömning kunna stärka de svenska aktörernas ställning på marknaden, vilket i sin tur skulle kunna innebära att en stor andel av spelandet från även kommer att ske i spel- former som står under nationell kontroll. Om en höjning av vinstandelstaket för de konkurrensutsatta spelformerna inte genomförs , finns det däremot en påtaglig risk för att de svenska anordnarnas marknadsandel, såvitt särskilt avser spel över Internet, sjunker ytterligare. Så länge de svenska anord- narna inte kan erbjuda lika, eller bättre, villkor som de utländska, bl.a. i fråga om vinståterbetalning, kommer de senare dock alltid att ha ett visst försteg i konkurrenshänseende. 5.3Effekter av eventuella höjningar 5.3.1Konkurrensen mellan svenska aktörer Höjningar av vinstandelstaket på den svenska spel- och lotterimarknaden för vissa aktörer men inte för andra riskerar att påverka konkurrensen även inom andra sektorer. En höjning av vinstandelstaket, vare sig detta sker endast för vissa spelformer eller generellt, kan alltså leda till att dagens konkurrensförhållande mellan de svenska anordnarna ändras. Det önskvärda utfallet av en höjning av vinstandelstaket är som nämnts en kanalisering av spelandet till att ske i sådana former som står under svensk kontroll. Den tidigare nämnda referensgruppens (se avsnitt 4.2) slutsats är att det inte finns något säkert stöd för att en höjning medför ökat spelberoende, men inte heller att det inte gör det. En höjning av vinstandelstaket kan emellertid antas leda till ökat spelande och därmed en risk för ökat spelberoende. Detta gäller erfarenhetsmässigt såvida inte åtgärder vidtas som motverkar detta. En annan tänkbar konsekvens av en höjning är enligt referens- gruppen att spelmönstret förändras genom en överströmning av spelandet från spelformer där risken för spelberoende är relativt låg till sådana med högre risk. Detta kan inträffa även om spelandet totalt sett inte ökar. Om höjda vinstandelar vid spel hos svenska lotterianordnare skall få den önskade effekten, att styra spelandet till dessa i stället för till sådana aktörer som inte står under svensk kontroll, torde krävas att de förändrade villkoren marknadsförs på något sätt. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära ökad marknadsföring jämfört med utan kan i stället ske genom förändrad sådan. Emellertid framstår det som ofrånkomligt att det är vinstmöjlighet- erna framför spelnöjet som exponeras vid sådan marknadsföring. Något samband mellan ökad eller förändrad marknadsföring och spelproblematik har inte påvisats, men kan inte heller uteslutas. För att den nationella lagstiftningen skall anses vara förenlig med EG-rätten måste inskränkningar av den fria rörligheten för tjänster (samt etableringsfriheten) på spelområdet motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom att skydda spelarna mot oheder- liga förfaranden eller folkhälsoskäl. Däremot utgör inte det förhåll- andet att inkomsterna går till statskassan eller allmännyttiga ändamål ett sådant skäl som kan motivera inskränkningar av den fria rörligheten. I den mån en medlemsstat väljer att inskränka den fria rörligheten i berörda hänseenden på spelområdet skall regleringen vara ägnad att minska spelmöjligheterna och bidra till att begränsa verksamheten på ett sammanhängande och systema- Myndigheterna i en medlemsstat får inte heller upp- muntra till ökat spelande, i vart fall i syfte att stärka statskassan. Den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten har och i olika avseenden ifrågasatts. Regeringsrätten har dock i en dom (se ovan avsnitt 4.4) funnit att lotterilagstiftningen och dess tillämpning visserligen på några punkter väcker frågor om förenligheten med de villkor som EG- domstolen i sammanhanget ställt upp, men att det svenska systemet ändå, totalt sett, får anses motsvara kraven. Det kan även nämnas att , i beslut i ett antal mål angående brott mot lotterilagen där de tilltalade av hovrätten dömts för att ha främjat av utländska lotterier, dels inte funnit skäl att inhämta förhandsavgörande från , dels inte beviljat prövningstillstånd. Det förtjänar att påpekas att även om Regeringsrätten sålunda funnit att den svenska regleringen är förenlig med gemenskapsrätten, kan domen inte tas till intäkt för att detta kommer att gälla . För att den svenska lagstiftningen skall kunna tillgodose tvingande allmänintressen, dvs. främst folkhälsoskäl samt behovet att skydda spelare mot olika former av ohederliga förfaranden, är det klart att spelandet även i praktiken i största möjliga utsträck- ning bör ske under former som står under nationell kontroll. Åtgärder för att kanalisera spelandet till sådana spelformer kan därför i och för sig vara godtagbara enligt EG-rätten. Att höja vinstandelstaket för vissa konkurrensutsatta spelformer på den svenska marknaden bör, som vi tidigare konstaterat, i och för sig främja en sådan önskvärd kanalisering. En sådan åtgärd är dock inte, isolerat sett, ägnad att minska spelmöjligheterna eller det totala spelandet. Spelregleringen i stort bör kanske i stället vara ägnad att begränsa ökningstakten. Emellertid är det tveksamt om en åtgärd, som ensidigt går ut på att stärka svenska anordnares konkurrenskraft verkligen kan fylla ett sådant syfte. Regeringsrätten har uppmärksammat vissa problem i anslutning till den nuvarande lagstiftningen. Vi kan inte uttala oss om vad ut- fallet av en prövning av lotterilagen i skulle bli. Det är emellertid klart att en förbättring av villkoren för svenska spel- anordnare genom en höjning av vinstandelstaket innebär att de tveksamheter som föreligger ökar. Detta kan i sin tur leda till att den svenska lagstiftningen på lotteriområdet inte längre anses vara förenlig med EG-rätten. I sammanhanget bör noteras det överträdelseärende som kommissionen driver mot på spelområdet (se avsnitt 4.4), låt vara att det i sak är begränsat till lagstiftningen om spelautomater. Man kan väl i och för sig ifrågasätta om storleken av en höjning har någon betydelse i sammanhanget. Därvid är emellertid att märka att de svenska anordnarna har begärt betydande höjningar. Smärre höjningar har man ansett inte vara tillräckliga för att uppnå önskat resultat. Det finns goda skäl att se allvarligt på den konkurrens som de svenska aktörerna utsätts för från utländska aktörer. För att höja vinstandelstaket för lotterier måste dock krävas att denna åtgärd, tillsammans med lotteriregleringen i övrigt, sker inom ramen för de tvingande allmänhänsyn som lotterilagstiftningen skall skydda. I detta avseende är det särskilt skyddet för spelarna mot spel- beroende och ohederliga förfaranden som skall tillgodoses. En förstärkning av de svenska aktörernas konkurrenskraft gentemot utländska spelanordnare bör medföra att en större andel av spelandet från kommer att ske i spelformer som står under svenska myndigheters kontroll. Kontrollen är i sig ägnad att för- stärka möjligheterna att förebygga de sociala skadeverkningar som spel kan leda till, genom t.ex. tillståndsgivningen. Dessutom innebär spel i former som står under nationell tillsyn ett ökat skydd för spelarna mot bedrägerier och andra ohederliga förfaranden än vid spel som inte omfattas av sådan tillsyn. Här bör dock noteras att de utländska spelanordnare som konkurrerar med de svenska anordnarna normalt bedriver sin verksamhet med tillstånd från sina hemländer inom Europeiska unionen och även står under tillsyn. Å andra sidan är det inte givet att en höjning av vinstandelstaket kan ske utan att det innebär några negativa konsekvenser i fråga om spelmissbruk. Även om forskningen inte påvisat något nödvändigt samband mellan hög vinståterbetalningsprocent och förhöjd risk för spelmissbruk kan inte heller ett sådant samband uteslutas. Referensgruppens bedömning kan därför inte tas till intäkt för att en höjning av vinstandelstaket kan genomföras utan risk för ökat spelmissbruk. Snarare manar referensgruppens bedömning till försiktighet i fråga om att genomföra denna förändring, när konsekvenserna är ovissa. Enligt utredningens bedömning finns det alltså skäl såväl för som emot att stärka de svenska spel- och lotterianordnarnas villkor särskilt vid spel över Internet genom en höjning av vinstandels- taket. Utredningen har inte kunnat finna tillräckligt stöd för säkra slutsatser i fråga om vilka konsekvenser som en sådan åtgärd skulle medföra i fråga om de skyddsintressen som lotterilagstiftningen vilar på. Däremot är det tydligt att en sådan förbättring av de svenska spel- och lotterianordnarnas konkurrenskraft åtminstone på kan bidra till att säkra möjligheter till intäkter till de s.k. behöriga intressen vilka överskottet från spelverksamhet skall tillfalla. Sådana ekonomiska hänsyn kan dock inte motivera in- skränkningar i den fria rörligheten för tjänster inom den Europeiska unionen utan får endast vara en positiv accessorisk konsekvens av den valda regleringen. Som framhållits i avsnitt 4.4 skall reglerna i stället bidra till att minska spelmöjligheterna. Regeringsrätten har visserligen funnit att den svenska lotteri- lagstiftningen är förenlig med EG-rätten. Likväl har Regerings- rätten bl.a. konstaterat att myndigheternas överseende med de svenska spel- och lotterianordnarnas marknadsföring i vissa avseenden kan så tvivel om det egentliga syftet med lagstift- ningen. Under dessa förhållanden måste det visas att förbättringar av de svenska aktörernas ställning gentemot utländska aktörer innebär en förstärkning av möjligheterna att tillgodose lotterilag- stiftningens skyddsintressen. Att i annat fall genomföra sådana förbättringar – utan att dessa möts med kraftfulla åtgärder av annat slag för att minska spelmöjligheterna – kan leda till att den svenska lagstiftningen inte längre bedöms förenlig med EG-rätten, som denna tolkats av Regeringsrätten. För att redan nu föreslå en höjning av vinstandelstaket krävs att skälen för denna åtgärd är av sådan tyngd att de invändningar som kan riktas mot åtgärden måste vika. Vi har inte funnit att så är fallet, även vid beaktande av de allvarliga farhågor som de svenska anordnarna av spel och lotterier fört fram. En utgångspunkt för utredningen är enligt direktiven den av och regeringen fastställda spelpolitiken, som bland annat innefattar att lotteri- marknaden är förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna samt att privata vinstintressen i princip inte accepteras. Vi bedömer att förutsättningarna för att kunna bibehålla dessa utgångspunkter minskar om de efterfrågade åtgärderna i fråga om vinståter- betalning genomförs . Till yttermera visso framstår en höjning av vinstandelstaket som i det närmaste oåterkallelig. Med hänsyn till marknadssituationen torde det vara praktiskt taget omöjligt att, sedan en höjning väl skett, återgå till tidigare nivåer. Utredningens slutsats blir att vi inte nu kan förorda en höjning av vinstandelstaken för svenska aktörer. Frågan om vinstandelar ingår som en väsentlig del i lotterilagstiftningen. Som redan tidigare framhållits kan man ifrågasätta att, som sker, isolerat ta ställning till vinståterbetalningen. Den uppfattning som utredningen nu redovisat kan därför komma att revideras i ljuset av de lösningar som kan komma att väljas i fråga om regleringen på lotteriområdet generellt. Svenska Spels och ATG:s koncessioner har av regeringen givits tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar, även över Internet. Enligt det senaste beslutet om tillstånd av gäller följande: Vinstutdelning i % av Systemspel på vinnande häst i fem till sju lopp Systemspel på vinnande häst i två till fyra lopp Spel på kombinationer av de tre främsta hästarna i ett Spel på kombinationer av de två främsta hästarna i ett Den angivna vinstutdelningen får underskridas. Vid nordiska vadhållningssamarbeten får bolagets vinstutdelning till svenska speldeltagare överstiga de andelar som anges ovan, i den mån det är en följd av att svenska speldeltagare är över- representerade som vinnare ut gemensamma vinstpotter. Tillståndet gäller till och med . AB , varmed avses även helägt dotterbolag till bolaget, har av regeringen, senast i beslut , givits till- stånd att anordna lotterier och vadhållning om pengar i fråga om: vadhållning i samband med idrottstävlingar, dock inte hästtävlingar, vadhållning i samband med hundkapplöpning, vadhållning i samband med nummerdragningar (nummerspel), vadhållning (inom ramen för oddset) i samband med den årliga samt den svenska , och Därjämte får AB med hjälp av elektromagnetiska vågor anordna och förmedla lotterier och vadhållning om pengar i enlighet med tillståndet. I fråga om vinstutdelning gäller bl.a. följande: Av influtna medel på spelformer med löpande odds skall för vinstutdelning följande anslås: Vinstutdelning i % av insatsernas värde Stryktips, måltips, flera vinstnivåer Övrigt tips, flera vinstnivåer Övrig vadhållning i samband med idrottstävlingar, en vinstnivå Vadhållning på och , en vinstnivå Nummerspel med dagliga eller tätare dragningar (minst sex perioder ) Vadhållning på vinnande hund i fem-åtta lopp Vadhållning på vinnande hund i tre lopp Vadhållning på kombinationer av de tre främsta hundarna i ett eller två lopp Vadhållning på kombinationer av de två främsta hundarna i ett eller två lopp Vadhållning på vinnande hund i ett lopp högst högst högst högst högst På vadformer med fasta odds eller lotterier med fast vinstplan skall bolagets strävan vara att sätta oddsen respektive utforma vinstplanerna så att vinstutbetalning sker med följande andel av insatserna: Vinstutdelning i % av Vadhållning i samband med idrottstävlingar, Vadhållning i samband med hundtävlingar, Vadhållning på och Eurovisions- schlagerfestivalen, en vinstnivå