sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — 10 Förmögenhetsöverföringen kan för en del företag innebära en överkompensation och för andra en underkompensation. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis heter har analyserats av f.d. justitierådet Vängby. Mot bakgrund av både en internrättslig bedömning och en bedömning mot bakgrund av EG-rätten kommer Vängby till uppfattningen att ett auktions- förfarande inte föranleder att krav på ersättning kan ställas på sta- ten. Endast i en situation då företagens tillstånd innehåller ett sär- skilt villkor som anger ett gränsvärde för koldioxidutsläpp skulle ett auktionsförfarande vara fråga om ett expropriationsliknande förfarande med påföljande ersättningsskyldighet. Det torde emel- lertid enligt delegationen bli fråga om ett ytterligt fåtal fall. I den praktiska politiken får de fördelningspolitiska fördelar som gratistilldelningsalternativet respektive dispositionen av auktions- intäkterna under auktionsalternativet har, vägas mot de effektivi- tetsvinster som auktionsalternativet har. Vid en försäljning kommer utsläppsrätterna att fördelas till dem som värderar dem högst. En försäljning är förenlig med Polluter- Pay-Principen och behandlar befintlig verksamhet och ny verk- samhet på samma sätt. Därutöver inbringar en försäljning inkoms- ter till statskassan. Dessa intäkter kan användas till att förbättra ekonomins funktionssätt. Det kan exempelvis bestå i att sänka skatter som verkar snedvridande på resursfördelningen. Den kompensation som företagen går miste om för av utsläppen skall delvis bedömas mot bakgrund av det förslag om att ta bort koldioxidskatten som delegationen lämnat i tidigare del- betänkande. Att delegationen i sitt andra delbetänkande föreslog att den auk- tionsmöjlighet om som då fanns inte skulle utnyttjas var inte ett ställningstagande mot auktion. Det ursprungliga direk- tivförslaget, som delegationens första betänkande baserades på, angav att tilldelningen till skulle vara gratis under peri- oden –2007. Motivet för förslaget i det andra delbetänkandet om att inte utnyttja möjligheten till auktion för upp till fem pro- cent av utsläppsrätterna var att denna möjlighet tillskapades så sent i processen att det av praktiska tidsskäl inte fanns möjlighet att analysera auktionsfallet. Att införa ytterligare ett problemkomplex i detta läge skulle bara försvåra genomförandet av ett handels- system som redan var utsatt för en oerhörd tidspress. Bohm motiverar sitt förord för auktion framför försäljning direkt på marknaden med att det sannolikt kommer att bli ett krav från beslutsfattarna. I en första omgång är enligt Bohm det förmo- dade kravet att auktionen skall riktas enbart mot landets egna till- ståndspliktiga företag, precis som de alternativt gratis tilldelade ut- Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis släppsrätterna skulle ha gjort, även om priset på auktion och priset på en samexisterande marknad kan förväntas vara identiska, efter- som denna överensstämmelse helt enkelt kan betvivlas. Enligt upp- gift från tjänstemän vid kommissionen (DG Environment) kom- mer det dock inte – i motsats till vad Bohm antar – att vara möjligt att rikta en auktion endast till svenska tillståndspliktiga anlägg- ningar. Auktionen skall vara öppen för alla i alla medlemsstater. Marknaden omfattar hela EU. Efter en samlad bedömning av effektivitetsaspekter och fördel- ningsmässiga effekter menar delegationen att det finns starka skäl för att utnyttja det utrymme för fördelning på annat sätt än genom gratis tilldelning som handelsdirektivet ger för perioden – 2012. Enligt delegationen påverkas inte producenternas marginal- kostnader och därmed inte konkurrensutsatta priser om utsläpps- rätterna avyttras på marknaden eller delas ut gratis. Skillnaden be- står i att företagen i gratisfallet gynnas av en förmögenhetsöverfö- ring. Denna kan få indirekt betydelse genom att finansieringsresur- ser då överförs till företagen och ibland underlättar deras överlev- nad. En subventionerad kapitalförsörjning skulle kunna förbättra deras konkurrensförmåga. Delegationen anser att det mest effek- tiva sättet att fördela utsläppsrätter är via auktion eller via någon annan form av avyttring av utsläppsrätterna på marknaden. Enligt delegationen är det emellertid viktigt att den svenska konkurrens- utsatta industrin får samma förutsättningar som dess europeiska konkurrenter. Delegationen menar därför att det är viktigt att företagen inom EU vid tilldelningen av utsläppsrätter får samma förutsättningar för att driva sin verksamhet. bör därför inte ensidigt införa auktion eller annat sätt att avyttra utsläppsrätter på marknaden för av utsläppsrätterna. bör däremot aktivt verka för att handelsdirektivet ändras så att det inom EU blir obligatoriskt att auktionera ut eller på annat sätt avyttra av utsläppsrätterna på marknaden –2012. När det gäller valet mellan att auktionera ut eller sälja utsläpps- rätter direkt på marknaden har det inte varit möjligt för delegatio- nen att ta ställning utifrån det underlagsmaterial som varit tillgäng- ligt. Om avsikten endast är att övertyga om den prismässiga sam- stämmigheten mellan auktion och marknaden torde det under alla förhållanden räcka med att auktionera ut en gång. De synpunkter som i remissbehandlingen kommer att framföras på valet mellan auktion och försäljning direkt på marknaden kommer att vara vär- defulla att beakta inför ett slutligt ställningstagande till sättet på Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis vilket staten säljer utsläppsrätterna. För ett auktionsförfarande förespråkar Bohm en öppen enhetsprisauktion. Han förordar också att det hålls en auktion . Det underlagsmaterial som stått till delegationens förfogande visar att det finns en avvägning att göra mellan teoretisk effektivitet och enkelhet. Vilken auktions- form som är mest effektiv i praktiken är därför inte självklar utan beror på hur marknaden kommer att se ut – 2012. Det finns skäl att avvakta och se hur den marknad som kommer till stånd utvecklas innan ett ställnings- tagande görs. Det finns därför inte anledning att nu förorda en bestämd auktionsdesign. För delegationen synes det fördelaktigt att använder samma system som andra länder i det obligatoriska system som delegationen föreslår att regeringen aktivt skall verka för. Delegationens bedömning: Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grundsyn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II(prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördelaktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som vid en viss tid- punkt har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan för- delning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelnings- metod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åtgärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen. Delegationen vill peka på de problem som införan- det av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmär- kesmodeller – oavsett om de baseras på nationella eller interna- data – endast kan användas för produkter som är ens- artade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken base- rade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för interna- riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland EU:s medlemsländer för att i ett sådant europeiskt fördelnings- system vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på inter- nationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördel- ningssystem som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obligatorisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämförbara produkter. Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar i baseras på ett nationellt rikt- märkessystem. I regleringsbrevet för har fått i uppdrag att till bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energi- sektorn. Vidare skall myndigheten till konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare. Som vi har sett kan grunddragen i ett system för handel med utsläppsrätter variera på ett antal punkter. Systemet kan bygga på en uppströmsansats eller en nedströmsansats (kapitel 3). Vidare kan systemet bygga på att aktörerna får sig tilldelat utsläppsrätter gratis eller att de måste köpa utsläppsrätterna (kapitel 5). I propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) anför regeringen att fördel- ning av gratis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på rikt- märken. För svenskt vidkommande bör, enligt regeringen, ut- gångspunkten vara att riktmärken utnyttjas för hela kollektivet av anläggningar som producerar el och värme i energisektorn, inklu- sive de biobränslebaserade. Stöd för att tillämpa en sådan modell finns i handelsdirektivets bilaga III punkt 3. Där anges att inom ett land den genomsnittliga mängden utsläpp per produkt inom varje verksamhet kan användas som bas för tilldelningen av utsläppsrätter. I sammanhanget kan också noteras att, enligt direktivets artikel 30 (k), kommissionen vid sin översyn av direktivet skall undersöka möjligheten att införa en tilldelningsmetod baserad på europeiska riktmärken. Detta kapitel behandlar förutsättningarna för att använda rikt- märken som metod för att fördela utsläppsrätter till berörda verk- samhetsutövare. I avsnitt 6.1 diskuteras skillnaderna mellan två metoder som utgår från historiska data, nämligen emissionsbaserad tilldelning och produktionsbaserad tilldelning. I avsnitt 6.2 redo- visas synpunkter som näringslivet framfört på dessa metoder. I av- snitt 6.3 refereras en promemoria från SKGS1 som beskriver hur en europeisk riktmärkesmodell skulle kunna användas inom stål- sektorn. I avsnitt 6.4 återges synpunkter på lämpligheten att an- vända en riktmärkesmodell inom energisektorn som har redovisats av och Svensk Fjärrvärme. I avsnitt 6.5 pekas på ett par andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser. Avslut- ningsvis redovisas delegationens överväganden (6.6). Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. Tilldelningen i den svenska nationella fördelningsplanen för åren 2005–2007 baseras på historiska aktiviteter (s.k. grandfathering). Det finns ett antal möj- liga varianter av grandfathering. I detta sammanhang skall vi dis- kutera två metoder: De aktörer som tidigare genererat utsläpp tilldelas utsläppsrätter baserade på dessa. Den svenska fördelningsplanen utgår i huvudsak från denna metod. Som grund för tilldelningen multipliceras produktionen för en anläggning (lämpligen för senast möjliga år) med någon form av emissionsfaktor. Denna emissionsfaktor kan motsvara ett jämförelsemått som är ge- mensamt för en grupp aktörer, t.ex. deras genomsnittliga ut- släpp per producerad enhet. Jämförelsemåttet fungerar i detta fall som riktmärke.2 Fördelarna med emissionsbaserad grandfathering är bl.a. att meto- den är enkel att förstå och kräver förhållandevis lite data. Rimligt säkra uppgifter om emissionernas storlek är relativt enkelt att ta fram, åtminstone så länge det rör sig om koldioxidutsläpp. Nack- delarna med metoden ser olika ut beroende på om tilldelningen ut- går från historiska utsläppsdata längre tillbaka (tidiga år) eller nära i tiden (sena år). Med tidiga år hanterar metoden inte even- tuella förändringar i produktionen över tiden. 1Samarbetsorgan mellan branschföreningarna Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen, SweMin och . 2Det bör noteras att ett riktmärke strängt taget kan formas från vilka faktorer som helst. Då det här handlar om att jämföra olika anläggningars relativa utsläppsnivåer torde dock anläggningarnas genomsnittliga utsläpp per producerad enhet vara ett så bra mått som det går att finna. som fördelningsbas finns en risk att man missgynnar de anlägg- ningar som vidtagit tidiga åtgärder för att minska utsläppen. Principen för fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken är att utsläppen av koldioxid skall sättas i relation till ett jämförel- semått som är gemensamt för en grupp aktörer. Alla aktörer skall tilldelas utsläppsrätter i relation till detta jämförelsemått. Produk- tionsbaserad grandfathering som baseras på branschvisa riktmärken (benchmarks) har bl.a. den fördelen i förhållande till emissions- baserad tilldelning att man – om så anses önskvärt lättare kan de- finiera en robust grund för att kompensera verksamhetsutövare som tidigt genomfört koldioxidreducerande åtgärder och som redan använder koldioxideffektiv teknik. Metoden har en begräns- ning i så måtto att den i praktiken endast torde kunna användas för ensartade och jämförbara produkter. Det är uppenbart att det är svårt att jämföra ett ton papper med ett ton stål, men det finns även stora skillnader mellan olika papperskvaliteter. Metoden kräver också mer data än den emissionsbaserade tilldelningen. 6.2Näringslivets synpunkter på riktmärken som bas för tilldelningen Företrädare för de sektorer som ingår i handelssystemet har i olika sammanhang framfört synpunkter på olika tilldelningsmetoder. Bland berörda parter har det inte funnits någon enhetlig syn på önskvärdheten och lämpligheten av att tilldelning skall ske i rela- tion till riktmärken. I samband med den hearing som delegationen anordnade för branschföreträdare pekade både Svenska och Plast- och kemiföretagen på att en fördelningsmetod baserad på riktmärken har vissa principiella fördelar, men att en sådan tilldelning vid tillfället inte var praktiskt möjlig att genomföra. Plast- och kemiföretagen ansåg att tilldelning baserad på riktmärken eller BAT (dvs. bästa tillgängliga teknik) kan användas under förutsättning att dessa metoder tillämpas generellt i . ansåg det lämpligt att använda historiska ut- släppsdata som metod för fördelning mellan olika branscher inom den handlande sektorn, eftersom man ansåg det svårt att finna en annan bra fördelningsmetod. De som tydligast förespråkade användning av riktmärken var och , som konstaterade att den malm- baserade stålindustrin i släpper ut koldioxid per kg producerat varmband, medan de bästa konkurrenterna ligger mel- lan . Man ansåg därför att en fördelning av utsläpps- rätter till stålverk skulle baseras på internationella riktmärken. Mot bakgrund av den viljeinriktning som regeringen gav uttryck för i prop. 2004/05:18 har delegationen undersökt förutsättning- arna för att använda riktmärken som bas för fördelning av utsläpps- rätter . I detta syfte har SKGS, och Svensk Fjärrvärme av delegationen ombetts inkomma med förslag på hur en riktmärkesmodell skulle kunna se ut för de branscher som föreningarna företräder. De synpunkter som har framförts av SKGS sammanfattas i av- snitt 6.3 och de synpunkter som framförts av och Svensk Fjärrvärme redovisas i avsnitt 6.4. I avsnitt 6.5 pekas på ett par andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser. 6.3En europeisk riktmärkesmodell för stålsektorn3 SKGS förordar i första hand att en obligatorisk europeisk riktmär- kesmodell används som bas för fördelning av utsläppsrätter i stål- sektorn. I avvaktan på att en sådan modell kan få politisk acceptans föreslår föreningen att en svensk modell baserad på internationella data används. Modellen som förespråkas av SKGS innebär att ett riktmärke fastställs för en väl definierad avgränsad produkt (t.ex. stålämne) som motsvarar det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet från alla anläggningar inom Europeiska Unionen. Tilldelningen av utsläppsrätter till en enskild anläggning som producerar produkten ifråga skall sedan uppgå till det europeiska genomsnittliga utsläppet per producerad enhet (baserat på historiska data) multiplicerat med den enskilda anläggningens produktion som till- delningen avser. Detta innebär att tilldelningen av utsläppsrätter för berörd produkt kommer att kopplas direkt till produktionen i hela EU. För anläggningar vars faktiska utsläpp ligger över det europeiska genomsnittet kommer med SKGS modell inte tilldel- ningen att täcka alla utsläpp som följer av oförändrad eller ökad produktion. Detta underskott måste täckas antingen genom att resterande utsläppsrätter köps på marknaden eller genom att åtgär- 3 Avsnittet är baserat på promemorian En europeisk benchmarkingmodell för tilldelning av utsläppsrätter. der genomförs för att minska utsläppen. För anläggningar vars fak- tiska utsläpp ligger under genomsnittet uppstår istället ett över- skott som kan säljas på marknaden för utsläppsrätter. SKGS menar att riktmärkesmodellen ger företagen möjlighet att växa och att metoden är miljöeffektiv i den meningen att den inne- håller incitament för företagen att vidta åtgärder för att minska ut- släppsnivåerna. Modellen löser också enligt SKGS frågan om ett lämpligt sätt att beakta tidigare vidtagna åtgärder, eftersom anlägg- ningar vars faktiska utsläppsnivå ligger under genomsnittet i EU de facto ligger på denna nivå till följd av att tidigare åtgärder vidtagits. Graden av kompensation blir beroende av hur mycket lägre utsläp- pen för en berörd anläggning är jämfört med genomsnittet. Enligt SKGS är metoden konkurrensneutral och leder till en likabehand- ling av nya deltagare i förhållande till befintliga deltagare. SKGS diskuterar i sin promemoria hur – och om – metoden för riktmärken skulle kunna genomföras i praktiken, vilket redogörs för i avsnitten 6.3.1 till 6.3.3 nedan. 6.3.1Användning av riktmärken i praktiken SKGS framhåller att riktmärkesmodellen inte passar för alla sekto- rer som omfattas av handelsdirektivet. Lämpligheten av att använda riktmärken måste därför prövas inom varje sektor för sig. Grund- läggande är att produktionsprocessen i de olika anläggningarna är så likartad att det faktiskt är möjligt att definiera ett rättvisande riktmärke som kan ligga till grund för en korrekt jämförelse. Anläggningarna måste alltså producera samma sorts ensartade, jäm- förbara och väldefinierade produkter. SKGS framhåller att malmbaserad stålproduktion uppfyller dessa krav, varför framställningen i detta avsnitt inriktas på s.k. integre- rade stålverk. I dessa kan ståltillverkningen – med åtföljande ut- släpp av koldioxid – delas in i fyra processteg: koksverk, masugn, LD-verk4 samt stränggjutning. Beträffande produktionsprocessen är det fråga om att reducera järnmalm med hjälp av koks och där den över hela världen jämförbara produkten är ett stålämne. Dess- utom kräver processen en viss inblandning av skrot bl.a. för kyl- ning i LD-processen. Eftersom insatsen av skrot varierar mellan olika anläggningar bör den tillsatta mängden skrot beaktas när ett riktmärke för utsläpp per ton producerat ämne skall fastställas. 4 En metod för att framställa stål direkt i smält form. Detta kan exempelvis göras genom att normera mängden skrot när riktmärket fastställs. Riktmärkesmodellen i SKGS tappning bygger på att ett euro- peiskt medelvärde tas fram för det genomsnittliga utsläppet per producerat ton stål för samtliga berörda anläggningar i EU samt att man har uppgifter om berörda verksamhetsutövares produktions- prognoser för den period som är aktuell för tilldelning. För att kunna genomföra en tilldelning baserad på riktmärken för anlägg- ningarna i till den första åtagandeperioden 2012 måste enligt SKGS prognosen över framtida produktion inhämtas . uppgifter om det genomsnittliga värdet på utsläpp per producerat ton stål bör enligt SKGS kunna finnas tillgängliga när den svenska fördelningsplanen 2012 skall lämnas till kommissionen, vilket skall ske . I den mån kommissionen inte har erforderliga data för att kunna användas i den svenska fördelningsplanen föreslår SKGS att en svensk tillämpning av metoden baseras på en utveckling och upp- datering av de riktmärkesdata som IVL tog fram i sin rapport angående stålproduktion i och andra länder.5 6.3.2Användning av riktmärken – frivilligt eller obligatoriskt Den nuvarande utformningen av handelsdirektivet är anpassad till att varje medlemsstat – i enlighet med den bördefördelning som beslutats inom EU – skall uppfylla sin del av EU:s samlade åta- gande enligt Kyotoprotokollet. En riktmärkesmodell som skulle omfatta enskilda sektorer inom hela EU skiljer sig från detta syn- sätt i den meningen att det inte är medlemsstaterna utan de olika sektorerna inom EU som skulle bidra till att åtagandet enligt Kyo- toprotokollet kommer att uppfyllas. Med hänsyn till att alla sek- torer sannolikt inte lämpar sig för tilldelning baserad på riktmärken – på grund av alltför stora skillnader i fråga om produkter och pro- duktionsprocesser – måste de två synsätten enligt SKGS kunna kombineras inom direktivets ramar. I ett obligatoriskt, EU-omfattande system måste enligt SKGS de aktuella sektorernas andelar brytas ut ur medlemsstaternas respek- 5 Jämförelse av koldioxidutsläpp från malmbaserad stålproduktion i och andra länder. , , och . tive nationella mål. Den nya bördefördelningen mellan medlems- länderna måste sedan, enligt SKGS, reflektera att en sektor brutits ut och att ett särskilt sektorsmål för utsläppen på EU-nivå har in- förts. Vid en frivillig tillämpning av riktmärkesmodellen måste enligt SKGS motsvarande utbrytning göras ur det nationella målet. Handelsdirektivet tillåter att en nationell riktmärkes- modell används för att fördela utsläppsrätter. Det är emellertid fråga om en frivillig användning. De av kommissionen antagna rikt- linjer som gäller för användning av riktmärken byg- ger också på att nationella data används. Med hänsyn till att SKGS förordar en modell byggd på europeiska riktmärken bör alltså även riktlinjerna i denna del ändras om den europeiska riktmärkes- modellen skall kunna användas frivilligt inför perioden 2012. SKGS anser att det slutliga målet inom EU bör vara att tillämpa riktmärken obligatoriskt inom de sektorer som är lämpade för detta. Eftersom en obligatorisk tillämpning av riktmärken som för- delningsbas inom EU kräver förändringar i beslutet om börde- fördelningen och sannolikt också i själva direktivet torde det dock enligt SKGS inte vara möjligt att få till stånd en obligatorisk an- vändning av den föreslagna riktmärkesmodellen förrän inför åta- gandeperioden 2017. I en modell där tilldelningen för vissa sektorer baseras på ett europeiskt genomsnitt av utsläpp multiplicerat med en prognos för produktionen kan teoretiskt sett tilldelningen bli hur stor som helst eftersom produktionen i princip inte är begränsad. I praktiken begränsas emellertid förändringar i produktionen av såväl tekniska som ekonomiska omständigheter, men detta utesluter inte att grän- sen för den samlade mängd utsläppsrätter som skall tilldelas kan komma att överskridas. Detta problem bör dock inte överskattas enligt SKGS.6 SKGS anser att en möjlig teknik för att undvika överskridande av den övre gränsen för tilldelningen till de sektorer som omfattas av riktmärkesmodellen vore att reducera tilldelningen till en lägre andel av det genomsnittliga utsläppet, dvs. (100-X) procent av det genomsnittliga utsläppet.