sou · GTB3115 · 2006-01-01 00:00:00 — Den andra fråga som lyfts fram i enkätsvaren rör hur man skall hantera det fallet att sökanden inte fyller i den ansökningsblankett som möjlig- gör metoden med avidentifierade ansökningshandlingar, utan väljer att skicka in en traditionell ansökan. Det finns slutligen några som framför att det är önskvärt att det utvecklas IT-stöd för rekrytering med en metod med avidentifie- rade ansökningshandlingar. Utredningen följde upp enkäten genom att besöka och intervjua representanter för fyra arbetsgivare som använt eller använder sig av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar. De fyra arbetsgivarna är (), kommun, och . I avsnitt 9.2 berörs vidare ett par av de ansökningsblanketter som använts. Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar har använt sig av en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Metoden har bestått av utarbetade kravprofiler och inneburit att administrativ personal avidentifierat ansökningshandlingarna. Avidentifieringen har alltså gjorts inom myndigheten utan att de sökande har infor- merats eller behövt använda någon speciell blankett. Grunden för utarbetandet av kravprofiler finns i ett systematiskt arbete med kompetensprofiler och befattningsbeskrivningar inom organisatio- nen som syftar till att på enhets-, avdelnings- och funktionsnivå precisera vilken kompetens organisationen behöver. Vid rekryte- ring utgör detta förarbetet grunden för att utveckla en kravprofil som kommuniceras ut i annonser via olika sökkanaler. När väl ansökningshandlingarna, utformade i traditionell form med merit- sammanställning, betygskopior, arbetsgivarintyg och personliga brev, kommit in har en personalsekreterare sammanställt dem i avidentifierad form. Det här momentet, som är personalintensivt, innebär att utbildning och arbetslivserfarenhet lyfts ut från de insända handlingarna och presenteras för rekryteringsgruppen utan koppling till information om sökandenas identitet eller grupptill- hörighet. Rekryteringsmetoden är en integrerad del i lednings- systemet och är till skillnad från de andra exemplen inte en för- söksverksamhet utan en del av den reguljära verksamheten. Meto- den är väl förankrad inom organisationen även om det varierar hur positivt inställda olika rekryteringsgrupper är. De fackliga organi- sationerna är överlag positiva till metoden. Metoden används vid de flesta, men inte alla rekryteringar. Den görs cirka 10 rekryteringar . Det brukar vara omkring 35–40 sökande till varje anställ- ning. Metoden upplevs fungera såväl praktiskt som kvalitetsmässigt även om det finns en osäkerhet om den medverkar till att öka den etniska och kulturella mångfalden. Det framhölls en del problem. Utöver den svåra frågan om metoden hjälper till att minska risken för särbehandling och öka mångfalden betonades frågor om lag- stiftning (offentlighetsprincipen), administrativt merarbete samt frågan om IT-stöd vid rekrytering. Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar Mellerudmodellen är den mest kända varianten av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar. Initiativet till metoden kom från en projektanställd mångfaldshandläggare som fick stöd av personalchefen. Metoden bygger i huvudsak på en traditionell rekrytering där vanliga ansökningshandlingar skickas in komplette- rade med ett speciellt ansökningsformulär. De sökande fyller själva i formuläret och presenterar där sina meriter på ett avidentifierat sätt. Sökanden kan på blanketten också skriva ett personligt brev där identifierande information såsom namn, kön, ålder eller ursprung inte skall avslöjas. Ett problem som uppmärksammats är den stora andel av sökande som väljer att bara lämna in traditionella ansökningshandlingar och således inte fyller i det avidentifierade formuläret. Resultatet har blivit att man fått två parallella rekryteringsprocesser, vilket skapat viss osäkerhet i arbetet och om den samlade rekryteringsprocessen kan bidra till att minska risken för särbehandling och öka mång- falden. Trots detta är man positiv till fortsatt användning av meto- den och har varit inspiratör samt delat med sig av sina erfarenheter till andra intresserade. Försöksverksamheten i har bedrivits i begränsad omfattning. En förvaltning valdes ut, delvis eftersom den förvaltningen hade tillgång till personaladministrativa resurser. Metoden med avidentifierade ansökningshandlingar utvecklades initialt med inspiration från Mellerudsmodellen. Man valde dock att utforma ansökningsblanketten annorlunda. En standardiserad blankett för förvaltningen utvecklades där de olika tjänsterna inom förvaltningen täcktes in. Utifrån erfarenheten att en ansöknings- blankett där de sökande skall skriva mycket, t.ex. i form av ett personligt brev, kan innebära en betydande risk för att information som avslöjar identiteten eller grupptillhörigheten kommer med valde man att så långt möjligt utforma blanketten så att den kan fyllas i på ett sådant sätt att avidentifieringen behålls. Man försökte att så långt möjligt integrera metoden med avidentifierade ansök- ningshandlingar med den traditionella rekryteringsprocessen. Inga förändringar av kravprofiler eller andra åtgärder vidtogs när försö- Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar ket med metoden genomfördes. Metoden har använts bara vid rekrytering till fyra anställningar. De erfarenheter och problem som framhållits i samtal med utredningen fokuserar på det administrativa arbetet, ansöknings- blankettens utformning och sökande som valt att bara lämna in traditionella ansökningshandlingar. Valet av förvaltning baserades på att det där fanns tillgång till administrativa resurser. Bedöm- ningen av försöket var att ett merarbete skapades först och främst beroende på att flera personer måste involveras i rekryterings- processen för att bevara avidentifieringen. Bland chefer och övrig personal fanns det en osäkerhet om hur metoden skulle hanteras och relationen mellan de ansökningar som kom in på traditionellt sätt respektive enligt metoden. Mycket arbete har lagts ned på att utforma en ansökningsblankett som producerar tillräcklig infor- mation och garanterar avidentifieringen. Här har för- söksverksamheten inneburit ett nytänkande och resulterat i en utveckling av ansökningsblanketten. Ett betydande antal sökande valde bort ansökningsblanketten till förmån för enbart en traditio- nell ansökan. Det finns ingen systematisk uppföljning om vem som valde enbart traditionell ansökan och varför. Det noterades dock, vilket skiljer sig från erfarenheterna i kommun, att även personer med utländsk bakgrund i betydande omfattning valde enbart en traditionell ansökan. Sammanfattningsvis kan det konstateras att omfattningen av för- söksverksamheten i varit begränsad och berört så få anställningar att man anser sig inte ha erfarenhet och kunskap nog för att göra några generella bedömningar av om metoden är effektiv. bedriver den mest omfattande försöksverksamheten med avidentifierade ansökningshandlingar. Försöksverksamheten är ett resultat av en motion till kommun- fullmäktige. Tre av kommunens förvaltningar är engagerade i verk- samheten och utvecklar var för sig de konkreta metoderna. Det är för tidigt att dra några slutsatser av försöket. Anledningen och bakgrunden till försöket är att mångfald, dvs. att personalen skall spegla befolkningssammansättningen, är en av kommunens priori- terade mål. Försöket är en del av ett större arbete kring mångfalds- Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar och jämställdhetsfrågor med fokus på hela rekryteringsprocessen. Således ses avidentifierade ansökningshandlingar som ett del- moment i utvecklingen av en rekryteringsprocess som i högre grad än fokuserar på kompetens och därigenom minskar risken för särbehandling och bidrar till att öka mångfalden bland personalen. Ett unikt inslag i försöket är att det parallellt bedrivs ett utvärde- ringsprojekt av () med som ansvarig för projektet. Utvärde- ringen bedrivs som en implementeringsstudie med fokus på meto- dens tillkomst och utveckling, själva metodupplägget och genom- förandet av det initiala urvalet med hjälp av metoden. Därtill skall utvärderingen kartlägga politikers och den inblandade personalens syn på metoden och deras erfarenheter av genomförandet. Utvär- deringen kommer att baseras på skriftlig dokumentation och inter- vjuer, eventuellt kompletterad med en uppföljande enkätstudie. På planeringsstadiet finns en andra fas där utfallet av metoden skall studeras. Med hjälp av dokumentation från anställningsprocesserna och med ett jämförande perspektiv av de ingående förvaltningarna vill man få en bild av metodens effektivitet och dess påverkan på sökande. Det finns ingen systematisk kunskap om effekterna av användningen av metoder med avidentifierade ansökningshand- lingar. De olika arbetsgivarna har använt sig av skilda metoder. Arbetet med att utveckla metoder med avidentifierade ansöknings- handlingar har inneburit att rekryteringsfrågor fått en större roll i organisationerna generellt eller i kombination med frågor om mot- verkande av särbehandling och ökad mångfald. Det finns ett betydande stöd bland arbetsgivare och politiker för använd- ningen av sådana metoder. De frågeställningar som lyfts fram kan sammanfattas i följande punkter: Lagstiftningen och möjligheterna att endast ta emot avidenti- fierade ansökningshandlingar Lagstiftningen (offentlighetsprincipen) och möjligheten att de sökande blir identifierade Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar En osäkerhet om metoden minskar risken för särbehandling och bidrar till att öka mångfalden Utredningen har sökt utländska erfarenheter av användningen av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar och utländsk forskning kring sådana metoder. Det har visat sig att det finns mycket lite erfarenhet och forskning att uppbringa. Utredningen har samtalat med personer som är väl insatta i mångfalds- och antidiskrimineringsarbete i , och samt haft en kort diskussion med den franska ministern för mångfald. Nedan sammanfattas den information om metoder med avidentifierade ansökningshandlingar som utredningen fått. Viss kortfattad information lämnas också allmänt om mångfalds- och antidiskrimineringsarbetet i de berörda länderna. Den infor- mationen har bl.a. hämtats från den kunskapssammanställning som finns i betänkandet från Utredningen om strukturell diskrimine- ring på grund av etnisk eller religiös tillhörighet.60 , med sin historia präglad av slaveri och rasism, men också av en stark medborgarrättsrörelse som arbetat mot rasism och diskri- minering och för jämlika möjligheter och mångfald, är på många sätt ett föregångsland i utarbetandet av en antidiskriminerings- och mångfaldspolitik för etnisk och kulturell mångfald.61 Politiken kännetecknas av starka antidiskrimineringslagar samt viss lagstift- ning kring s.k. positiv särbehandling. Generellt följer lagstiftningen en politisk tradition som innebär individuell rättighetsslagstiftning med stark civilrättslig karaktär, även om det finns andra inslag såsom lagstiftning om s.k. mångfaldsklausuler vid offentlig upp- handling. Genom samtal med forskare och experter vid har utredningen samlat information kring mångfalds- och antidis- krimineringsarbete fokuserat på rekryteringsprocessen. Informa- tionen nedan är i huvudsak baserad på ett längre samtal med 61För en översikt se SOU 2005:56 sid. 473-490. Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar . Metzler, Director of Employment Opportunities vid . Metoder med avidentifierade ansökningshandlingar har inte fått något systematiskt genombrott i . Antidiskriminerings- och mångfaldslagstiftningen fokuserar nämligen på att motverka dis- kriminering och öka mångfald utan att intervenera i hur anställ- ningsprocedurer organiseras. Undantag gäller i de fall en arbets- givare dömts för diskriminering. Då kan det krävas förändringar av speciella rekryteringsprocedurer. I lagstiftningen finns även krav på att arbetsgivare skall kunna visa på sitt arbete mot diskriminering och för mångfald genom statistik över personalförändringar. Vid rekrytering kompletteras ofta bedömningen av formell utbildning och arbetslivserfarenhet med olika former av tester, som avses mäta färdigheter eller psykologiska egenskaper. Inom den offentliga sektorn är testning vanligare än inom den privata sektorn, och test- erna är där också i högre grad standardiserade.62 Antidiskrimine- rings- och mångfaldsutbildning är en ofta använd metod för att minska risken för diskriminering. Utbildningen riktar in sig på dels att skapa medvetenhet om fördomar och förutfattade meningar, dels att utveckla institutionella procedurer som utifrån denna med- vetenhet kan motverka risken för diskriminering. Fokus är här i regel på intervjusituationen vid rekrytering, och de metoder som lyfts fram är bl.a. att använda sig av rekryteringsgrupper med en mångfald av erfarenheter och att utforma intervjufrågor och inter- vjumiljön på ett sådant sätt att utslag av fördomar kan minimeras. Att metoder med avidentifierade ansökningshandlingar inte används i någon större utsträckning beror enligt uppgift dels på rekryteringsprocessens utformning med ett betydande inslag av tester, dels på att lagstiftningen gör det problematiskt att använda sådana metoder eftersom det kan ge en grund för en sökande, som upplever sig ha blivit diskriminerad, att stämma arbetsgivaren. Det finns dock indikationer på att metoder med avidentifierade ansök- ningshandlingar används i åtminstone någon utsträckning som ett internt arbetssätt inom privata företag. Det finns dock ingen sys- tematisk kunskap om användning av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar som kan vara av direkt relevans för utred- ningen. 62 Användningen av testning i rekryteringsprocesser har resulterat i att även tester bedöms utifrån om de kan ha en (indirekt) diskriminerande verkan på vem som får höga resultat. Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar brukar ofta framhållas som ett framstående exempel på att en politik baserad på multikulturalism kan genomföras. I samband med konferensen har en av utredningens sekreterare deltagit i några seminarier om hur myndigheter i arbetar mot diskriminering och för mångfald och diskuterat med forskare och myndighetsföreträdare. Av speciellt intresse för utredningen har varit samtal med företrädare för de s.k. kommissionerna för mänskliga rättigheter (Human Rights Commissions). I finns det en generell lag om mänskliga rättigheter, som förbjuder diskriminering baserad på en mängd olika egenskaper inom de federala myndigheterna och de områden som står under den federala regeringens inflytande, bl.a. arbetslivet. Därtill finns det en speciell federal lag för arbetslivet och anställning, lagen om rättvisa vid anställning, som gäller för alla privata och offentliga arbetsgivare med fler än 100 anställda. Lagen betonar rättvisa möj- ligheter till anställning och ålägger arbetsgivare att utforma riktlin- jer och styrinstrument för att förhindra diskriminering och att för- stärka meritokratin. Målsättningen är därutöver att arbetsgivarna skall kunna visa hur de bedriver ett arbete som kan leda fram till en rimlig representation av kvinnor, ursprungsbefolkning, funktions- hindrade och etniska minoriteter. Lagstiftningen fokuserar på vad arbetsgivare inte får göra i form av såväl direkt som indirekt dis- kriminering. Det är vidare arbetsgivarnas skyldighet att övervaka personalsammansättningen så att den utvecklas mot ökad mång- fald. Det är dock upp till varje arbetsgivare att själv utforma sådana metoder i sin verksamhet som leder till de resultat som lagen anger. När en arbetsgivare har fällts för diskriminering, kan det dock ges konkreta instruktioner om hur regelverk och procedurer skall för- ändras. Metoder med avidentifierade ansökningshandlingar är således en av en mängd alternativa och kompletterande metoder som arbets- givare kan välja för att uppfylla lagstiftningen. Vid samtal med myndighetsföreträdare framkom det bara ett enda exempel på en (privat) arbetsgivare som använt avidentifierade ansökningshand- lingar som en integrerad del av rekryteringsprocessen. Informanten kände dock inte till vilka erfarenheterna varit. 63 En återkommande internationell konferens om migration, mångfald, antidiskriminerings- arbete och storstäder. Konferensen 2005 var i , (för mer information se ). Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar Den information som sammantaget förmedlades av myndig- hetsföreträdare och forskare var att metoder med avidentifierade ansökningshandlingar inte var synbart förekommande i , men att det troligtvis kunde finnas enstaka arbetsgivare som använde sig av sådana metoder. I stället fokuserar de metoder som används för att minska risken för särbehandling mer på att urskilja moment inom arbetslivet där det finns risker för särbehandling för att kunna förändra dessa moment. Det finns stora likheter med de metoder som används i . Fokus ligger på att övervaka utveck- lingen av mångfald som en indikator på om diskriminering före- kommer och i så fall i vilken form. Därutöver koncentrerar man sig på att utveckla mångfalds- och antidiskrimineringsplaner som innebär en formalisering av interna rutiner för att därigenom upp- täcka och undanröja direkt eller indirekt diskriminerande procedu- rer. Slutligen spelar även här domstolsväsendet och civilrättsliga stämningar en betydande roll i arbetet med att motverka diskrimi- nering. har , till skillnad från bl.a. anglosaxiska länder, och , knappast fört en uttalad integ- rations- och antidiskrimineringspolitik. har situationen förändrats något, bl.a. genom att det har tillsats en sär- skild minister med uppdrag att främja jämlika rättigheter. I har det utvecklats en diskus- sion kring om en metod med avidentifierade ansökningshandlingar bör införas. Diskussionen har först och främst fokuserat på den offentliga sektorn, men det har även förts fram tankar om att metoder med avidentifierade ansökningshandlingar bör användas också i den privata sektorn. Utgångspunkten för diskussionen har varit en allt tydligare kun- skap om att personer med utländsk bakgrund särbehandlas i rekryteringsprocessen. Det pågår ett arbete med att utarbeta ett konkret förslag till en metod med avidentifierade ansökningshand- lingar. Det är dock oklart vad som kommer att föreslås. Det är oklart t.ex. om förslaget kommer att innebära att metoden skall vara obligatorisk och vilka arbetsgivare som kan komma att beröras. Vidare diskuteras om metoden skall ses som ett komple- Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar ment till den normala rekryteringsprocessen eller om metoden skall ersätta traditionell rekrytering. är det land i som oftast lyfts fram som det mest utvecklade vad det gäller politik mot diskriminering och för mångfald. Det är enligt lag förbjudet att diskriminera på grund av ras, hudfärg, nationalitet och etnicitet. Lagstiftningen täcker centrala samhällssfärer, såsom bostadsmarknaden, arbetslivet och utbildningsväsendet, och gäller i övrigt vid marknadstransaktioner. Lagstiftningen gör det möjligt att vidta aktiva åtgärder för att etniska minoriteter skall kunna konkurrera på lika villkor inom bl.a. arbetslivet, men den tillåter inte s.k. positiv särbehandling vid beslut om anställning. Den samordning av olika diskriminerings- lagar som genomförts i diskuteras även i som en metod för ett enhetligare och starkare arbete mot diskrimi- nering. Kommissionen för rasjämlikhet (Commission for Racial Equal- ity, CRE) och en enhet inom arbetar för att förverkliga lagstiftningen och för att övervaka att såväl offentliga som privata aktörer följer lagstiftningen. Kommissionen kan före- träda individer som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering och försöker att påverka procedurer och regelverk för att motverka risken för speciellt indirekt diskriminering. Därtill drivs mer gene- rella, branschspecifika eller sektorsspecifika kampanjer för att upplysa om lagstiftningen och för att informera om metoder för att öka mångfald och minska diskriminering. Övervakning genom att mångfalden mäts, ofta i form att enkäter eller blanketter där anställda får definiera sig själv utifrån kategorier som fångas av lagstiftningen, är en metod som används i hög grad. I likhet med och förekommer det ett betydande inslag av utbildning. Utöver mer traditionell utbildning kring lagstift- ningen och risken för att egna fördomar påverkar utfallet finns det även mer konkreta utbildningar om att bl.a. genomföra rekryte- ringsprocesser som minskar risken för särbehandling. Utredning har haft kontakt med företrädare för Kommissionen för rasjämlikhet och för stad samt en mångfaldskonsult med erfarenhet från kommunala procedurer kring rekrytering. De kände inte till någon arbetsgivare som använder sig av metoder med Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar avidentifierade ansökningshandlingar och hade följaktligen inte heller några systematiska kunskaper om effekten av sådana meto- der. Utredningen har inte kunnat hitta något exempel på att metoder med avidentifierade ansökningshandlingar har använts utomlands på ett systematiskt sätt. Det har bara kommit fram några få, när- mast anekdotiska, exempel på att enskilda arbetsgivare använt sådana metoder utomlands. Därför har utredningen inte heller kunnat hitta några systematiska utvärderingar eller erfarenheter av metoder med avidentifierade ansökningshandlingar. En förklaring till att metoden använts enbart i liten omfattning och inom enskilda organisationer som kommit fram är hur antidis- krimineringsarbetet bedrivits i de . Arbetet i de här länderna har huvudsakligen utvecklats inom en politisk styrtradition på arbetsmarknaden som vilar på individuella rättig- heter. , och har huvudsakligen arbetat med att minska diskrimineringen genom att inom ramen för en stark antidiskrimineringslagstiftning ålägga arbetsgivare att ut- arbeta rekryteringsprocedurer som är fria från diskriminering och kräva att arbetsgivaren kan visa att resultaten av rekryteringen inte tyder på förekomst av diskriminering. Däremot har man i dessa länder låtit bli att reglera, eller lämna konkreta förslag om, hur rekryteringsproceduren skall organiseras. , som överväger förslag till en metod med avidentifierade ansökningshandlingar, framstår som nytän- kande. 5Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor I utredningsdirektiven talas det om en metod med avidentifierade ansökningshandlingar som innebär att arbetsgivaren i ett första skede i rekryteringsprocessen bedömer inkomna ansökningar utan att känna till en eller flera omständigheter om de olika sökandena som inte ansetts ha omedelbar betydelse. Om man med arbets- givaren avser bara just den person som har att fatta anställnings- beslutet, kan man i och för sig föreställa sig en tillämpning av metoden som inte innefattar någon medverkan av sökandena. Annan personal på arbetsgivarmyndigheten än den person som har att fatta anställningsbeslutet skulle då sköta avidentifieringen. Det är dock uppenbart att det inte är en sådan metod som avses i utred- ningsdirektiven, eftersom denna metod redan torde tillämpas all- mänt i större organisationer i såväl privat som offentlig sektor, där handläggande personal föredrar bara relevanta uppgifter för beslutsfattaren. rekommenderar t.ex. att det som en förberedelse inför anställningsbeslutet upprättas en förteckning över sökandena med bara vissa uppgifter.64 Med en metod med avidentifierade ansökningshandlingar avser utredningen därför en metod som på ett eller annat sätt förutsätter medverkan från sökandena. I detta avsnitt berörs rättsregler som gäller för anställningsför- farandet i offentlig sektor och som kan ha betydelse för tillämp- ningen av en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Efter ett inledande, kort, avsnitt om internationella regler (avsnitt 5.2) berörs reglerna i förvaltningslagen (1986:223), som tillämpas när anställningsbeslutet utgör myndighetsutövning (avsnitt 5.3).