sou · GTB388d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till den varierande kompetens jag mött i so- cialtjänstens hantering av ärenden om vräkning anser jag att Social- styrelsen borde utarbeta en särskild handbok på området. Det är, som framgår av ovanstående, inte primärt reglerna i hy- reslagen som behöver åtgärdas. Det är mer en fråga om insatser i den kommunala praktiken. Problemen som bidrar till att barnfamiljer vräks finns på två om- råden. Generellt skapar bristen på bostäder i många kommuner pro- 35Utredningsanteckning, kommunbesök –. Allmänna råd 1991:7. (gäller ej längre). Analys, synpunkter och förslag Om det finns stor efterfrågan på bostäder ökar hyresvärdar- nas krav för en hyresgäst att få eller behålla en bostad.37 Socialtjäns- ten får då svårare att medverka till en lösning. Det andra problemet handlar om den kommunala organisationen, prioritering av arbets- uppgifter, rutiner och kanske kompetens när det gäller vräkningar och hemlöshet. Även om samverkan och samarbete mellan värd, kronofogde och socialtjänst generellt har förbättrats enligt de undersökningar som utredningen presenterar finns det stora lokala skillnader i kvaliteten i det bostadssociala arbetet. Rutiner som brister, anställda som inte tar sitt ansvar och organisationer som inte har en fungerande kvalitetssäkring är fortfarande problem. Ett exempel är att i den tidigare refererade undersökningen till kronofogdarna så är det bara 1/3 av kommunerna som följer socialtjänstförordningens regler att socialnämnden vid meddelande om vräkning ska bekräfta mottagandet till och ge besked om ansvarig handläggare. I Flygheds undersökning var resultatet dock bättre, där lämnade 7 av 10 en bekräftelse till Kronofogde- myndigheten. Långt ifrån alla deltar ens vid vräkning av en barnfamilj. Brister i handläggning och rutiner leder till mins- kat förtroende. När hyresvärdar och kronofogdar ibland hävdar att det inte går att lita på illustrerar det en problematik som jag inte kan bortse från. Brister i kompetens, rutiner eller or- ganisation, ibland en kombination av alla, drabbar ju ytterst de människor som ska hjälpa, i detta fall vräknings- hotade barnfamiljer. Många kommuner gör en prioritering av hushåll med barn och bedriver en aktivt uppsökande verksamhet, medan andra nöjer sig med att skicka ett brev och bjuda in familjen till en kontakt med . Med hänsyn till att familjen inför vräkningshotet befinner sig i något som kan jämföras med en kris är erfarenheten att många familjer inte förmår ta kontakt. Därför bör bedriva en aktivt uppsökande verksamhet i förhållande till vräk- ningshotade barnfamiljer.38 Det förekommer också att vid upprepade tillfällen ger hjälp till hyresskulder. Det är frustrerande för socialarbetare att 37Enligt , , Fastighetsägarnas och flera kommuners erfaren- heter. 38Det finns andra grupper som också bör inbegripas i prioritering av vilka som bör besökas vid ett vräkningshot, men jag väljer att inte exemplifiera här eftersom det legat utanför mitt uppdrag. Analys, synpunkter och förslag möta enskilda personer som trots inkomst inte prioriterar hyres- betalningen. Även om företeelsen är marginell kan den medföra, och ibland användas som motiv för, en hårdnande attityd till hjälp- sökande. Det behövs sociala utredningar och utvärderingar av arbetssätt som kan klargöra vilka insatser som fungerar bäst för sådana familjer. Barnets situation behöver uppmärksammas särskilt i dessa familjer. Ur barnets perspektiv finns det anledning att fråga sig hur det är att ständigt, eller vid upprepade tillfällen, leva under vräk- ningshot på grund av föräldrarnas oförmåga eller ovilja att priori- tera bostadskostnaderna. Organisation och samverkan inom kommunen Kommunala organisationer ser mycket olika ut. Socialtjäns- tens individ- och familjeomsorg har delats upp, ibland på flera nämnder. Även utredningsdirektiven tar upp samverkan inom olika delar av socialnämnden och antyder därmed att det kan vara en källa till problem i arbetet. Mina erfarenheter understryker behovet av att samarbeta med andra delar av . Framförallt vill jag betona samarbetet mellan socialarbetare inom ekonomiskt bistånd, barn- och familje- frågor och familjerätt, beroende på hur man organiserat sig i den egna kommunen. Om t.ex. tar initiativ till ändringar i ett barns boende måste reglerna i om barns boende följas. Det finns sällan uppföljningar och utvärderingar av vilken kom- munal organisation som lämpar sig bäst för en viss uppgift. Det gäller organisation i allmänhet och även socialtjänsten.39 Organisation och ledarskap inom socialt arbete är ett eftersatt om- råde när det gäller kunskapsutveckling och forskning. Med respekt för detta och med hänvisning till tidigare reger- ingsuppdrag om kunskapsutveckling i avstår jag från att rekommendera vilken organisationstyp som bäst lämpar sig för att bedriva ett bostadssocialt arbete. I utredningen har jag kunnat se att både en specialiserad organi- sation med en särskild grupp för bostadssocialt arbete och en inte- grerad organisation där uppgiften fördelas på socialsekreterare som 39 Se bl.a. . För en kunskapsbaserad socialtjänst. Redovisning av ett regerings- uppdrag åren 2001–2003. Analys, synpunkter och förslag arbetar med ekonomiskt bistånd, har kunnat uppnå lägre kostnader för hyresskulder över . Dessutom har man lokalt ibland framhållit organisationsmodellen som lösningen. Tyvärr mot- svaras sällan frimodigheten i uttalanden om organisationens för- träfflighet av motsvarande tydlighet i någon utvärdering av effek- ten. I det avseendet avviker inte min erfarenhet i den här utred- ningen från vanlig retorik, före eller efter en organisa- tionsförändring, dvs. påståendena grundar sig sällan vare sig på ve- tenskap eller beprövad erfarenhet. Det finns, sammanfattningsvis, fortfarande starka skäl till att förhålla sig skeptisk till påståenden om den ena eller andra organi- sationslösningens styrka så länge det saknas utvärderingar och forskning på området. Jag tillåter mig dock att antyda i vilken rikt- ning man bör söka förklaringarna till mer eller mindre lyckosamt bostadssocialt arbete i . Det handlar antagligen om hur medvetet och metodiskt socialarbetarna agerar, oavsett orga- nisatorisk struktur, men också hur ledningen prioriterar insatserna. De kommuner som lyckats sänka kostnaderna har också inom skiftande organisatoriska ramar öronmärkt socialarbetare för att arbeta med bostadssociala insatser. I övrigt vill jag hänvisa frågan till organisationsforskningen. Oavsett hur man organiserar arbetet uppstår det gränsytor mot omvärlden. I de gränsytorna behövs samarbete. Samarbete mellan olika professionella grupper behövs också för att öka kompetensen i det bostadssociala arbetet med barnfamiljer. 9.7.3Det behövs samverkan med andra Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Enligt socialtjänstlagen ska socialnämndens insatser utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samver- kan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. I kapitel 8 finns ett avsnitt om samverkan som något av en stan- dardlösning för att överbrygga gränser mellan organisationer med Analys, synpunkter och förslag Många röster i utredningen pekar på samver- kan som en framgångsfaktor för att minimera vräkning och hem- löshet. Bl.a. , och många kommu- ner betonar samverkan mellan , hyresvärdarna och kronofogden för att tidigt förebygga och helst undvika vräkningar. finns det kritik från hyresvärdar och kronofogdar mot att i flera kommuner inte samverkar för att hjälpa barn- familjer som riskerar att vräkas. Men det finns också kritiska röster mot samverkan. Då betonas det ojämlika förhållande som råder mellan hyresvärd, kronofogde socialtjänst och den enskilde. Det är hyresvärden som har makten över bostaden och en alltför tillgänglig socialtjänst riskerar att lämna ut den enskilde hyresgästen på ett sätt som skadar dennes integritet. Det finns också en strukturell kritik mot samverkan, i den meningen att den har ökat den lokala hemlösheten och olika temporära bostadslösningar i regi.40 Jag anser dock att det finns starka skäl att ytterligare stryka un- der ansvar för ett förebyggande arbete i bostadsso- ciala frågor och dess ansvar att samverka med andra för att lösa den enskildes behov. Samverkan bör ske på ett sätt som tillvaratar den enskildes integri- tet. bör vara medveten om den problematik som finns med samverkan och olika maktförhållanden i relationen mel- lan den enskilde, , värden och kronofogden. Social- tjänsten har ansvaret för att den enskilde har förstått vad ett infor- merat samtycke (enligt sekretesslagen) innebär för samarbetet mellan socialtjänst, hyresvärd och kronofogde. Målet för social- tjänstens samverkan i dessa ärenden bör också vara hänsynen till barnets bästa. I 3 kap. 5 § i socialtjänstlagen finns en bestämmelse om samverkan som innebär att socialnämndens insatser för den en- skilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. För att förtydliga ansvar för samverkan med be- rörda intressenter föreslår jag att socialtjänstförordningen kom- 40 Se i kapitel 7. Analys, synpunkter och förslag pletteras med en bestämmelse om samverkan med hyresvärd och kronofogdemyndighet för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. 9.7.4Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas måste utveckla sin organisation och metodik för att i ärenden om vräkning och hemlöshet agera snabbt, kompetent och effektivt. Barnperspektivet i arbetet med familjer som hotas av vräkning och hemlöshet behöver uppmärksammas både av social- tjänsten och av tillsynsmyndigheterna. Utvecklingsarbetet bör även omfatta möjligheterna att göra barnets röst hörd i utredningen. är det en vanlig företeelse att det sker ofrivilliga förändringar i barnets boende eller umgänge i samband med vräkning. Barnets bästa ska beaktas i dessa ärenden. Omflyttningar får inte ske utan en prövning där barnets bästa beaktas och familjerättslig kompe- tens kopplas in. bör få i uppdrag att (inom ramen för medlen till utvecklingsarbete mot hemlöshet) stödja kommunernas vräk- ningsförebyggande arbete. Jag har i utredningsarbetet uppmärksammat vissa problem bl.a. när det gäller dokumentation av ärenden om vräkning och hemlöshet. I bästa fall finns det ansvariga för bostadssociala frågor som har upparbetade rutiner för samarbetet med hyresvärdar och kronofogdemyndighet. Det kan också finnas rutiner för do- kumentationen så att den beskriver omfattning och innehåll i arbe- tet. Men det är inte ovanligt att det saknas rutiner för arbetet och att dokumentationen inte ger svar på om barn är berörda. Enkätundersökningen till kommunerna visar att påfallande ofta förekommer upprepade hyresskulder som skäl till vräkning. Här borde i utredningen följa upp vad som ligger bakom att det inte fungerat med det stöd familjen eventuellt fått och utveckla metoder för sitt eget arbete bland dessa familjer. Analys, synpunkter och förslag Det finns ett bristande barnperspektiv hos i arbetet med ekonomiskt bistånd och i fråga om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Det tar sig bl.a. uttryck i brister när det gäller att pröva vad som är barnets bästa. Det förekommer exempelvis att i samband med vräkningar skiljer barn och föräldrar åt, i den meningen att om den förälder som barnet bor hos vräks, flyttas barnet till den andre föräldern. Det framgår inte av dokumentation om detta sker efter en prövning av vårdnadsfrågan enligt föräldrabal- kens regler. Däremot framhålls sådana lösningar i flera studier. Det har också blivit vanligare att barn bor växelvis hos sina för- äldrar efter en separation. Beslut om var ett barn ska bo efter en separation ska fattas med utgångspunkt från barnets bästa. Enbart det skälet att en förälder vräks från sin bostad får inte vara avgö- rande för att ändra ett växelvis boende – ett sådant beslut måste fattas utifrån vad som i det enskilda fallet är bäst för barnet. Hän- syn bör tas till barnets bästa också i de fall det handlar om ett re- gelbundet umgänge mellan en förälder och ett barn. Löfstrand41 har bl.a. visat att socialsekreterarna omdefinierar det vräkningshotade hushållet till vuxen ensamstående som inte be- höver någon insats från för att hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Idealet innebär att barnfamiljer inte ska vräkas i vårt land. Utredningens erfarenheter bekräftar iakttagelse. Enligt artikel 18 i ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och ut- veckling. Konventionsstaterna ska också ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar. Jag anser att man bör följa reglerna i vid sådana här ofrivilliga förändringar i barnets boende eller umgänge. Föränd- ringarna bör inte ske utan att barnets bästa beaktas och familje- rättslig kompetens i kopplas in. En förklaring till bristande helhetssyn på barnet och familjens behov, som dessa företeelser ger uttryck för, kan sannolikt, för- utom i bristande kompetens hos handläggaren, också sökas i frag- mentiserade kommunala organisationer. Lösningen kan bl.a. ligga i 41 . Hemlöshetens politik – Lokal policy och praktik. Analys, synpunkter och förslag det som i direktiven benämns samverkan inom olika delar av soci- alnämnden. Särskilt när det gäller att göra barnets röst hörd i utredningar om ekonomiskt bistånd finns det stor osäkerhet inom . Det gäller också i utredningar om familjens boende. Frågan har belysts i några länsstyrelsers uppföljningar om barnperspektivet i ekonomiskt bistånd.42 Jag vill också hänvisa till artikel Barns perspektiv och perspektiv på barn som informanter som redovi- sas i bilaga 4, för ett utförligare resonemang om frågorna. Barn kommer alltför sällan till tals i utredningar om ekonomiskt bistånd, trots tydliga bestämmelser i socialtjänstlagen. I så allvarliga situationer som när familjen hotas av vräkning och barnet riskerar att behöva flytta anser jag att måste undersöka bar- nets syn på sin situation. Det är naturligtvis särskilt angeläget när det planeras en förändring i vårdnads- eller umgängesförhållandena, som jag beskrivit tidigare. Sammantaget finns det flera skäl till att stödja ett utvecklingsar- bete i fråga om bostadssocialt arbete riktat till barnfamiljer, bl.a. med syftet att studera villkor, processer och effekter av ett arbets- sätt där barnet kommer till tals i frågor om bistånd till boende. Länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas arbete med att förhindra vräkning av barnfamiljer behöver skärpas. Utredningen har frågat länsstyrelserna efter bedömningar, utvecklingsarbete, tillsynsrapporter eller goda exempel på hur kommunerna arbetar med frågor som rör vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Av de länsstyrelser som besvarat vår förfrågan är det bara i som genomfört en granskning av barnperspektivet i vräkningsärenden. i gjorde 2001 en enkät om hemlöshet bland barnfamiljer. Övriga länsstyrelser har i olika omfattning undersökt hur tillämpar barnperspektivet i ärenden om ekonomiskt bistånd. 42 Se kapitel 3. Analys, synpunkter och förslag Enligt utredningsdirektiven ska jag analysera hur och andra myndigheters uppgifter och ansvar bör utvecklas för att beakta barnens situation i samband med vräkningar. Vi vet nu att vräkning av barn förekommer i kommuner med underskott, balans och överskott av bostäder liksom i alla kommuntyper, men det är enbart i som ägnat kontinuerlig uppmärksamhet åt problemet. En slutsats måste bli att tillsynsmyndigheterna, med nämnda un- dantag, måste betydligt förbättra sina insatser. Särskilt bör barnets rätt till boende bevakas. Hyreslagen bör ses över bl.a. i syfte att göra den överskådlig, för- enkla och modernisera lagens regler, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra karaktären av social skyddslag för de boende. Utsökningsbalken bör ses över i de delar som rör avhysning från bostad. Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skydds- aspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas. Hyreslagen saknar barnperspektiv. Dessutom har jag under utred- ningsarbetet fått många påpekanden om att hyreslagstiftningen är komplicerad och svåröverskådlig samt att hyreslag och utsöknings- balk också är dåligt kända i . Jag delar den uppfatt- ningen. I kapitel 2 redovisas de två regelsystem som kan leda fram till en vräkning. Under utredningsarbetet har jag fått olika förslag på hur skyddet för barn mot vräkning kan förstärkas. Exempelvis skulle samtliga ärenden om vräkning som berör barn hänvisas till hyres- nämnden. Det är ett förslag som bör tas upp vid den översyn av hyreslagen som jag föreslår. Det finns två regelsystem för uppsägning av hyresavtal som kan leda fram till en avhysning. Ett system innebär att hyresrätten är förverkad och att hyresvärden kan säga upp avtalet att upphöra i för- tid, dvs. , om hyresgästen inte har betalat hyran inom , den s.k. förverkandefristen. Hyresgästen kan dock få behålla sin bostad om betalningen sker efter det att Analys, synpunkter och förslag han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrät- ten, den s.k. återvinningsfristen.43 Frågan om hyresrätten är förver- kad prövas av tingsrätt eller kronofogdemyndighet. En avhysning verkställs av kronofogdemyndigheten. Det andra systemet innebär att hyresvärden kan säga upp ett hy- resavtal att upphöra efter en sedvanlig uppsägningstid – normalt tre månader44. Om hyresgästen inte flyttar kan hyresvärden överlämna frågan om avtalet ska förlängas till . finns ingen skyldighet för hyresvärden att underrätta socialnämn- den i dessa fall, något som borde övervägas för att ge nämnden möjligheter att få kontakt med hyresgästen i ett tidigt skede. bör kallas och medverka vid förhandlingar i hyres- nämnden som rör vräkningshotade barnfamiljer för att vara ett stöd för familjen och stärka kunskapen om barnets behov. Om hyres- nämnden finner att det inte finns skäl att förlänga avtalet upphör det att gälla. Om hyresgästen då inte flyttar verkställs en avhysning enligt samma regler som när hyresrätten är förverkad. Lagen har delvis karaktär av social skyddslag för hyresgästerna, men om både socialarbetare och de som är beroende av ett socialt skydd har svårt att förstå lagstiftningen finns det risk att skyddet urholkas i praktiken. En rimlig ambition bör vara att en lag är tydlig och klar för de närmast berörda. Hyreslagen behöver för- enklas. Enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen borde be- främjas och eventuella oklarheter redas ut. Det finns också möjligheter i hyreslagen som inte används av so- cialtjänsten för att skydda klienter. Sannolikt beror det på brister i kunskap om hyreslagen. Det har exempelvis påpe- kats för mig under utredningen att få, om ens någon socialtjänst, prövar möjligheten att få en överföring av kontraktet till den andra maken/sambon innan en vräkning sker, vilket leder till svårigheter för bl.a. misshandlade kvinnor som flyr från bostaden att använda den som bytesobjekt eller referens vid ansökan om ny bostad. Kort sagt behövs en mer pedagogiskt uppbyggd lagstiftning på området. Det skulle öka förutsättningarna för att bl.a. socialtjäns- ten skulle agera bättre till skydd för den enskilde som riskerar att förlora sin bostad. I det sammanhanget bör man överväga hur barnperspektivet kan tydliggöras i lagen. Av andra skäl bör också utsökningsbalken ses över i de delar som rör avhysning från bostad. UB trädde i kraft . 4312 kap 44 § JB samt 7 kap 23 § första stycket bostadsrättslagen. 4412 kap. 45-46 §§ jordabalken. Analys, synpunkter och förslag har förhållandena förändrats, bl.a. genom möjligheten att använda ny teknik och genom den ökade möjligheten till för- flyttning över gränserna för såväl personer som egendom. Förut- sättningarna på bostadsmarknaden har också ändrats under de se- naste decennierna. Hyresvärdar, kronofogdar och socialtjänst pekar på en hårdnande attityd i avhysningspraxis . har under utred- ningen pekat på att det praktiska arbetet vid avhysningar har ut- vecklats mycket och en viss kodifiering av praxis (t ex olika avhysningsmetoder såsom lås- och namnbyte, stegvis avhys- ning) behövs. Avhysning är en för den enskilde mycket ingripande åtgärd, där behovet av skyddsregler är påtagligt. Reglerna om verkställighet av avhysning måste vara utformade på ett sätt som möjliggör för de sociala myndigheterna att ge svaranden den hjälp som behövs. måste sökandens intressen beaktas. Bestämmelserna måste vara utformade så att det underlättar att på ett smidigt sätt bemästra praktiska svårigheter som kan uppkomma vid verkställig- het. Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skyddsaspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas. Följderna av en exekutiv försäljning av en bostadsrätt eller villa kan bli påtagliga för en barnfamilj. Därför bör också reglerna för exekutiv försäljning ses över ur ett barnperspektiv. När det gäller tidsfrister i hyreslag och utsökningsbalk vill jag hän- visa till den diskussion som förs i avsnitt 9.7.1 om rutiner. Här nöjer jag mig med att konstatera att min analys har resulterat i att det inte behövs någon förändring av tidsfristerna. Problemen med att det fungerar dåligt ligger i sätt att ta hand om bl.a. meddelanden om uppsägning. Analys, synpunkter och förslag Bedömning: Hyresvärdarna bör ha effektiva och tydliga hyresruti- ner kombinerat med god information till hyresgästerna om konse- kvenser av bristande betalning. Effektiva rutiner och gott samarbete Hyresvärdarna bör utveckla effektiva och tydliga hyresrutiner, kombinerat med god information till hyresgästen om konsekvenser vid bristande betalning, egna insatser vid störningar samt god sam- verkan med socialtjänst och kronofogde. I utredningsarbetet har dessa faktorer förts fram som framgångsfaktorer från de företag som har lyckats minska hyresskulderna och minska anta- let vräkningar. Även om utredningens fokus varit på insatser för att förebygga och motverka vräkning bland barnfamiljer har vi en- ligt direktiven också studerat och analyserat de andra aktörerna. Jag har mött flera bostadsföretag och studerat samverkansprojekt mel- lan hyresvärd och myndigheter. Dessutom har jag träffat och Fastighetsägarna för att få deras syn på problematiken med vräkning och hemlöshet. Gemensamt för värdar, socialtjänst och kronofogdar är att man vill samverka för att minimera vräkningar. Det är nämligen stora kostnader förknippade med en vräkning. Uppgifter från några större bostadsbolag visar att den genom- snittliga skulden innan vräkning är cirka 20 000–. Ett normalbyte av hyresgäst brukar kosta i form av underhållsarbete som man då ofta passar på att göra i lägenheten som följs av någon månads förlorad hyresintäkt. Det ligger i varje hyresvärds ekonomiska intresse att ha låg om- flyttning. Att de genomsnittliga hyresskulderna inte är så mycket högre än förklaras sannolikt med att de allra flesta hyresvärdar nu har betydligt snabbare rutiner för krav och ansökan om vräkning. Analys, synpunkter och förslag I de undersökningar som utredningen genomfört eller tagit initiativ till finns också kritik mot hyresvärdens roll. Det tycks vara en gemensam uppfattning att svårigheterna att få och att behålla en bostad ökar när efterfrågan på bostäder är hög. Av Flygheds undersökning och vår enkät till kommunerna ser vi att hyresvärdarnas attityd till hyresskulder och störningar i boendet hårdnat. Det har också blivit svårare att kvalificera sig för att få ett hyreskontrakt. Under utredningen har jag fått en del andra förslag från forskare, socialarbetare och enskilda för att minimera antalet vräkningar av barnfamiljer.