sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och ska normalt vara riksbehörig, men inte krävas i enklare ärenden. Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående både företag och personer. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utanför områden med detaljplan, innebärande bl.a. att undantaget för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader avskaffas. Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus. Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som kan omfattas av bygglovsprövningen. Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka. Den särskilda avgiften för vissa regelöverträdelser höjs till maxi- malt ett prisbasbelopp. Vidare föreslår kommittén att samordningen mellan bygglovspröv- ningen och prövningen enligt förbättras och att kraven på underrättelser om ansökningar och beslut till berörda sakägare utvid- gas. 10.1Systemet för prövning, kontroll och tillsyn Enligt de särskilda utredningsdirektiven rörande systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt, enkelt uttryckt den s.k. byggprocessen, ska kommittén behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning samt kopplingen mellan PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL). analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet, analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt, överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygg- lagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö främjas, Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning, göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och överväga kopplingen mellan PBL och BVL. Prövning, kontroll och tillsyn är begrepp som kan ha olika bety- delse i olika sammanhang. I det här sammanhanget används be- greppen för att beteckna och hålla isär olika tillvägagångssätt för att styra och säkra en avsedd kvalitet. De praktiska metoderna kan vara likartade och innefatta olika moment av granskning och bedöm- ning, men ändamålen och funktionerna är olika. Prövning avser att på förhand avgöra om något kan tillåtas utifrån vissa kvalificerings- krav. Kontroll innebär att under hand eller i efterhand förvissa sig om att alla tillämpliga krav är uppfyllda. Tillsyn innebär övervak- ning av att gällande regler följs, nödvändig kontroll sker och för- väntat resultat uppnås. Principiell uppbyggnad av systemet Systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet är uppdelat i två åtskilda förfaranden. prövning av om en avsedd byggnadsåtgärd kan få lov att utföras sker avskilt från tillsyn över att byggherren förmår utföra den kontroll som är nödvändig för att samhällets krav ska kunna uppfyllas. Det uppdelade förfarandet bygger sålunda dels på att byggherren och har olika ansvar och uppgifter, och dels på att uppgifter är av två olika slag. Nämnden svarar för prövning och tillsyn medan byggherren själv ansvarar för kontrollen. En ytterligare grund för uppdelningen är att även samhällets krav på byggnadsverk har olika karaktär. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Bygglovsprövningen är i princip begränsad till objektets läge, an- vändning och yttre utformning, som kan och bör prövas i sitt lo- kala sammanhang och grundas på krav som medger en viss lämplig- hetsbedömning. Tillsynen och kontrollen avser krav på tekniska och funktionella egenskaper, som ska uppfyllas och inte ge ut- rymme för olika tolkning och tillämpning. Tillsynen ska inledas med att byggherren gör en bygganmälan. Kontrollen kan utföras på olika sätt, och formerna ska i regel gås igenom vid ett byggsamråd, beslutas i en kontrollplan och överva- kas av en särskild kvalitetsansvarig. Denne ska svara för att bygg- har tillgång till den kompetens som behövs för att se till att kontrollerna utförs och kontrollplanen genomförs. När så skett ska utfärda ett slutbevis. Om det brister i förutsätt- ningarna för detta kan nämnden besluta om användningsförbud. Uppförande och tillbyggnad av byggnadsverk kräver både bygg- lov och bygganmälan, medan andra yttre ändringar och ändrad an- vändning kräver enbart bygglov. Andra inre ändringar kräver en- bart bygganmälan. Förhandsbesked om bygglov kan begäras. Speci- ella åtgärder kan kräva rivningslov och rivningsanmälan eller fordra marklov. Ända sedan byggnadsstadgans tid har vid sidan av bestämmelserna om lov funnits särskilda bestämmelser om kontroll och tillsyn. Till skillnad mot har bestämmelserna tidigare tillämpats inom ra- men för ett sammanhållet förfarande, gemensamma krav, och ett omfattande ansvar för . Vid införandet av PBL framhölls byggherrens primära ansvar för kontroll och kvalitet, medan skulle utföra en begränsad prövning och tillsyn, dock i vidare utsträckning än . Det sammanhållna för- farandet behöll man och de tekniska egenskapskraven ingick i kra- ven på byggnader enligt PBL. Vid lagändringen 1995 ändrades systemet mera radikalt. Såsom föreslogs i propositionen Ändring av m.m. (prop. 1993/94:178) reducerades bygglovsplikten och bygglovs- prövningen till att i princip enbart gälla byggnadsåtgärdernas yttre aspekter och konsekvenser. Det infördes ett fristående förfarande för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskrav som i och med detta avfördes från bygglovsprövningen. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt des bestämmelserna avseende egenskapskraven från PBL till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Avsikten med ändringen var att tydliggöra byggherrens och olika ansvar och skilja principiellt olika uppgifter åt. Motiv och syften kan sammanfattas i följande punkter. prövning skulle koncentreras till dess sär- skilda kompetensområde, dvs. bedömningen av bebyggelsens lokalisering och yttre utformning, och hållas isär från tillsynen avseende de generella, statliga kraven på byggnadsverks tekniska egenskaper. tillsynsansvar skulle renodlas och inte in- verka på byggherrens kontroll- och kvalitetsansvar. Bygglovsprövningen skulle inte tyngas och förlängas av pröv- ningar av tekniska och funktionella frågor som byggherren ensam har ansvaret för. Kontrollen skulle bli mer effektiv och enhetlig och inte vara beroende av resurser. Systemet skulle vara anpassat till framväxten av ett öppet kontrollsystem, gemensamt för hela och innebärande att enskilda personer och företag skulle kunna kvalificera sig för att utföra kontroll av både byggprojekt och byggprodukter på basis av nationella lagar och internationell kvalitetsstandard. Beröringspunkterna mellan byggkontrollen och annan teknisk kontroll på olika områden ansågs mer väsentliga än sambandet mellan prövning och tillsyn och sammanhåll- ningen av samhällets krav. Bedömningen var att nyordningen skulle leda till ett ökat ansvarstagande för byggherrarna, en minskad be- lastning på byggnadsnämnderna, och en högre kvalitet på det byggda. Systemet kan tillämpning sägas ha fått mer negativ än positiv kritik. De effektivitetsförbättringar av byggkontrollen och samordningsvinster med annan kontroll som antogs bli en effekt av förändringarna har inte tydligt kunnat iakttas. Inte heller tycks byggherrens och roller i realiteten ha blivit kla- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Det enda inslag i systemet som fått övervägande positiv re- spons är byggsamrådet, som infördes , dvs. innan hela syste- met reformerades 1995. Systemet har kritiserats för att bl.a. vara svårbegripligt, byråkra- tiskt, tungrott, uppsplittrat, tidskrävande och – inte minst – inef- fektivt. De problem som påtalats kan hänföras till olägenheter av det uppdelade systemet, brister i bestämmelsernas utformning eller problem med deras tillämpning. Systemet uppfattas som omständligt i enkla ärenden och svårbe- gripligt för oerfarna byggherrar. Det kan vara svårt att förstå skillnaden och kopplingen mellan bygglov och byggan- mälan, hur och varför olika frågor ska hanteras på det ena eller andra sättet och vad besluten egentligen innebär. Byggnadsnämn- derna får ägna mycket tid åt information. Många kommuner har utmärkta hemsidor där den oerfarne byggherren kan finna god vägledning. Det finns emellertid exempel på att inte ens överinstan- serna alltid har varit klara över hur olika samhällskrav ska hanteras i systemet. Systemet kritiseras även för att vara baktungt genom att bygg- anmälan krävs och byggsamråd hålls sent i processen, dvs. och ibland efter byggstart. Tillsyn över kontroll och kvalitet inleds därigenom för sent för att få en god effekt. Eventuella pro- blem blir inte belysta och bedömda , vare sig av byggnads- nämnden, den kvalitetsansvarige eller de fristående sakkunniga, som kan ha utsetts efter byggsamrådet. All tillsyn och fristående kontroll koncentreras till byggskedet, då projektering och upp- handling i huvudsak redan är klara, och inte mycket kan påverkas utan risk för betydande kostnader och förseningar. Däremot läm- nas det viktiga projekteringsskedet helt därhän. Annan kritik som framförts mot systemet är att bindande be- sked och överklagbara beslut inte kan ges i alla sakfrågor som på- verkar den enskildes rätt och att avvägningar mellan krav eller av- steg från krav inte kan prövas på förhand. Dessutom anses att myndighetsutövningen blir uppsplittrad och ibland motsägelse- fylld, och att byggherren därigenom kan få motstridiga beslut och besked i fråga om samma projekt. Kraven på t.ex. tillgänglighet, användbarhet och varsamhet blir inte behandlade i ett sammanhang Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt och inte i samband med prövningen av de ramar som ges av bygg- nadernas yttre utformning. Bygglov kan inte vägras men heller inte utnyttjas med tillfredsställande resultat för projekt som saknar för- utsättningar att uppfylla vissa väsentliga samhällskrav. När det gäller bestämmelsernas innehåll är det främst i fråga om den kvalitetsansvariges roll som brister anses föreligga. Både ställ- ning, uppgifter och ansvar anses vara oklara eller otillräckliga, och benämningen uppfattas som missvisande. Rollen undergrävs av att i princip vem som helst kan utses. Även de fristående sakkunniga anses ha en svag eller oklar ställning, och i vissa fall har de ansetts ge legitimitet åt byggherrens egenintressen. Andra väsentliga bris- ter som anförts är att krav inte ställs på kontrollernas innehåll och kontrollplanens genomförande. Slutskedet anses vara svagt reglerat och slutbeviset av mindre intresse eftersom det inte säger mycket om byggnadens tekniska egenskaper. Brister har även anförts i fråga om anmälningspliktens omfattning, bygganmälans innehåll och byggsamrådets underlag, samt protokollets form, innehåll och status. Systemet uppfattas av många bygglovssökande och bygglovshand- läggare som krångligt att tillämpa och onödigt omständligt i fram- för allt enkla ärenden. Hanteringen anses tyngas av informations- behov och präglas av formalism och pappersexercis. Men bilden är inte entydig. Systemet kan tillämpas mer eller mindre enkelt i enkla ärenden, men också mer eller mindre strikt över huvud taget. Det framstår som besvärligt att tillämpa, men enkelt att avvika eller bortse ifrån. Det påstås av vissa kunna tillämpas nästan hur som helst, och tillämpningen anses variera från kommun till kommun. Trots att systemet är tänkt att vara flexibelt, framställs det som stelt eller kravlöst, eller bådadera, utan tydliga ramar för olika tillämpningar och utan verksamma redskap mot olika avarter, ex- empelvis att egenskapskraven trots uppdelningen dras in i bygg- lovsprövningen eller lämnas mer eller mindre utan tillsyn. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Ett näraliggande tillämpningsproblem är att tillsynen brister, både från kommunernas och från länsstyrelsernas sida. Det anses bl.a. bero på att resurserna är otillräckliga, exempelvis att teknisk kompetens saknas eller har försvagats. Även intresset för tillsyn anses ibland vara otillräckligt, bl.a. på grund av att området inte ges hög prioritet av kommunerna. Systemet var tänkt att leda till en förbättrad kontroll av byggan- dets kvalitet, men kritiseras nu för att vara ineffektivt på just den punkten. Verifikationer av utförda kontroller kommer inte in i till- räcklig utsträckning och krävs inte alltid in av byggnadsnämnderna, och de intyg som kommer in säger inte mycket mer om kontrollen än att någon intygat den på ett papper. Ett annat tillämpningsproblem rör bestämmelsernas tydlighet. Systemet utgår ifrån att samhällets krav ska vara så tydliga och ut- rymmet för tolkning så obetydligt, att tillämpningen inte behöver bedömas utan enbart och entydigt kan kontrolleras. Men tolkning- arna av kraven i de enskilda ärendena är långt ifrån oomstridda. Sär- skilt föreskrifterna för tillämpningen vid ändring av byggnader ger byggherren ett betydande utrymme och ansvar för att själv väga in sina egna intressen. En del av kritiken mot systemet hade framförts redan i remissvaren på Plan- och byggutredningens delbetänkande Anpassad kontroll av byggandet (SOU 19933:94), och diskuterats men avfärdats i propositionen Ändring av m.m. (prop 1993/94:178). Det gällde exempelvis farhågorna för att systemet inte skulle passa mindre byggherrar och enklare projekt. redan innan systemet infördes, fick regeringens uppdrag att utvärdera det nya systemet på bl.a. den grunden. tillsattes med uppgift att utvär- dera också andra regelinstrument för att motverka exempelvis fukt och mögel, främst byggfelsförsäkringen och den s.k. småhusgaran- tin. I (1997:9), som uppmärk- sammades i betänkande Bygkvalitet för framtiden (SOU 1997:177), framfördes många problem och oklar- heter med kontrollsystemet enligt PBL och föreslogs en rad både förenklingar och förstärkningar av bestämmelserna. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt bedömdes ändå i huvudsak fungera väl, och regeringen fann inte tillräckliga skäl för att ändra lagen, utan ansåg att det borde räcka med ytterligare informationsinsatser. I propositionen Vissa bygg- frågor m. m., där bl.a. förslag behandlades, anfördes att byggprocessen för de större projekten utvecklades i rätt riktning och att reformen skulle kunna bli en positiv kraft för kvalitetssäk- ring och en smidigare byggprocess (prop. 1998/99:62 s. 43). Men utvecklingen och fortsatta utredningar har inte bekräftat denna positiva bild av byggprocessen. Problem med t.ex. fukt och mögel eller bristande tillgänglighet på grund av byggfel eller bygg- slarv har uppmärksammats allt mer i den offentliga debatten, och brister i byggherrarnas kontroll och byggnadsnämndernas tillsyn konstaterades i fortsatta undersökningar av . Problemen sattes i samband med byggbranschens speci- ella struktur och kultur, och ledde till att en byggkommission till- sattes för att bl.a. föreslå åtgärder för att höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. I betänkande med den talande titeln ning gubbar! konstaterades att systemet för tillsyn och kontroll fungerar dåligt och inte säkerställer samhällets krav. I betänkandet hänvisas till att , som ingår i Kommuner och Landsting, m.fl. anfört att bygg- herrarnas och entreprenörernas kontroll- och kvalitetssystem inte fungerar i praktiken, att den kvalitetsansvariges roll är oklar samt att byggnadsnämndernas resurser för tillsyn är otillräckliga (SOU 2002:115 s. 170). Kommissionen menade att systemet i grunden var rätt tänkt, men inte tillämpades så som det var tänkt. Förändringar på bygg- marknaden och inom byggbranschen hade motverkat ambitionerna och förutsättningarna, bl.a. genom att byggherrens roll och kom- petens hade försvagats. 1 skrivelser om bygglov, tillsyn och kontroll, daterade och . Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Principiella ändringar som har aktualiserats under utredningsarbetet Till kommittén har inkommit många synpunkter och förslag som rör systemet som sådant eller dess grundläggande principer och förutsättningar. På några punkter pekar förslagen i samma riktning, på andra punkter framkommer mer motstridiga uppfattningar om vilka för- ändringar som är nödvändiga eller önskvärda. En betydande enig- het råder om att kontroll och tillsyn behöver förbättras i tidiga och i sena skeden av processen, och att prövningen bör ta hänsyn till alla samhällets krav. Mer delade är meningarna om hur processen konkret ska utformas och hur långt kraven och prövningen ska dri- vas. Mest går meningarna isär om olika aktörers roller och ansvar och hur långt kraven på kompetens och behörighet ska sträcka sig. Följande sammanställning av inkomna synpunkter och förslag är belysande men inte uttömmande. Bättre framförhållning och avslutning behövs Tillsynen måste enligt mångas mening tidigareläggas och omfatta även projekteringen. Anmälan inför byggstart bör ersättas med anmälan inför projekteringsstart. Alternativt bör bygganmälan slo- pas och tillsynen inledas vid samråd efter bygglovsansökan. Kvali- tetsansvariga och sakkunniga måste medverka från början och an- mälas senast vid bygglovsansökan. Förhandsbesked bör kunna ges i fråga om hur egenskapskraven ska tillämpas vid ändring av byggna- der. Slutsamråd och obligatorisk slutbesiktning bör införas. Slutbevis ska avse att samhällskraven är uppfyllda och ska kunna innehålla anmärkningar. Slutbevis ska vara en förutsättning för ibruktagande eller överlåtelse av objektet. Tyngdpunkten bör läggas på mindre ärenden och byggherrar med liten erfarenhet Regelverket måste kunna förstås och användas av den stora mäng- den byggherrar med liten erfarenhet, och anpassas till det stora an- talet enkla projekt och små ärenden. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ingen av enkla fall ska vara huvudregel och inte undantag. Kraven när det gäller större och komplicerade fall ska ses som tillägg till den normala ordningen. Den kvalitetsansvarige bör ges en starkare ställning och ökade uppgifter Den kvalitetsansvarige ska enligt mångas uppfattning alltid vara certifierad samt ha en oberoende ställning, utökade uppgifter och befogenheter, en bredare och djupare kompetens, och en mer rele- vant benämning. Det har även föreslagits att kravet på en särskild kvalitetsansvarig ska tas bort i enkla ärenden, eller avskaffas helt, och att ansvaret i stället läggs på någon eller några av byggherrens ordinarie konsul- ter. Ökade kompetenskrav bör ställas på aktörerna Formella kompetenskrav och behörighetskrav bör ställas på alla eller fler aktörer med nyckelroller i projekterings- och byggproces- sen, t.ex. ansvarig projektledare, ansvarig byggledare, ansvarig in- stallatör, ansvarig kontrollant. Framförallt har det föreslagits att krav på kompetent ansvarig arbetsledare återinförs. Krav på certifi- erade sakkunniga har föreslagits främst avseende kontroll av till- gänglighet, varsamhet, fukt och inomhusmiljö. Bygglovsprövningen bör omfatta alla samhällets krav enligt såväl PBL och BVL som . Prövningen kan göras olika ingå- ende, men framför allt kraven på fungerande och tillgängliga bostä- der och arbetslokaler samt på varsamhet och skydd för kulturvär- den föreslås ingå i den detaljerade granskningen. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Hänsyn bör tas till tid och kostnader Långa handläggningstider påverkar kostnaderna i de enskilda pro- jekten, vilket gör att bygglovsprövningen inte kan tillåtas pågå un- der obegränsad tid. Det har föreslagits att det sätts en gräns för handläggningstidens längd sedan begärda handlingar lämnats in. Samhällets krav på bebyggelsen måste utformas och tillämpas med hänsyn till kostnaderna. Även mycket angelägna krav och åt- gärder kostar pengar som måste betalas av någon. Krav på visst ut- förande måste alltid åtföljas av kostnadskalkyler. Kontroll och tillsyn bör förstärkas Många anser att egenkontrollen bör avskaffas eftersom den har vi- sat sig otillräcklig. Istället förslås att besiktningar av byggnads- nämnden återinförs. Endast samhället anses ha förutsättningar att kontrollera samhällets krav. Som alternativ eller komplement ska fristående kontroll alltid krävas avseende samhällskrav som inte sammanfaller med byggherrens egenintressen. Det gäller främst tillgänglighet för rörelsehindrade och varsamhet vid ändringsåtgär- der. Ett annat förslag är att öppna även för oberoende kontroll ge- nom företag i tredjepartsställning på marknaden. Dessutom före- slås att kontrollplanen avskaffas eller att det ska tydliggöras vad den ska innehålla. Ett förenklat förfarande för särskilt kvalificerade byggherrar föreslås också. måste ges bättre re- surser, kompetens och incitament för en utökad tillsyn. Syftet med bygglagstiftningen är att det som byggs ska uppfylla samhällets krav, dvs. uppnå en viss kvalitet. Denna kvalitet kan främjas på många sätt av samhället, men kan bara uppnås genom kompetens hos dem som bygger. Mycket talar för att denna kom- petens behöver förbättras, och många anser att samhället borde kräva viss kompetens av viktiga aktörer. Detta bör emellertid i hu- vudsak vara byggbranschens och byggherrarnas ansvar att kräva. Samhället kan enklast och bäst bidra genom att ställa höga och tyd- liga kvalitetskrav på det byggda resultatet, och följa upp kraven ge- nom ett effektivt system för prövning, kontroll och tillsyn. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommittén har funnit att det rådande systemet inte är effektivt nog. Många förbättringar skulle kunna åstadkommas inom syste- mets ram, men vissa problem kan man bara komma till rätta med genom att ändra systemet. Det grundläggande problemet med da- gens system, och med alla system som bygger på verksamhetsan- svar och samhällstillsyn, är att de krav som samhället ställer och verksamhetsutövaren ska uppfylla inte är tydliga nog. Kommittén finner det naturligt och ofrånkomligt att byggherren ska ansvara för och kontrollera att kraven uppfylls. Därmed är det också nöd- vändigt att samhället ger tillräckligt tydliga besked om hur kraven ska tolkas och tillämpas. Om detta inte fullt ut kan ske genom ge- nerella föreskrifter måste samhället genom prövning och tillsyn i det enskilda fallet ge kompletterande och preciserande besked och föreskrifter. Om ansvaret för inte bara kontrollen utan även tolk- ningen och tillämpningen av kraven anförtros byggherren, såsom enligt dagens bestämmelser, är det inte rimligt att samhället i efter- hand kan ingripa utifrån en annorlunda och för byggherren tidigare inte aviserad tolkning. Detta är ett problem eftersom samhällskraven ofta innehåller ett tolkningsutrymme och inte minst vid ändringsåtgärder kan ge ut- rymme för skälighetsbedömningar och behov av avvägningar eller avsteg. Kommittén föreslår därför vissa ändringar av det grundläg- gande systemet för prövning, tillsyn och kontroll. Avsikten med ändringarna är att tolkningsutrymmet ska klarläggas och fastställas , genom utvidgat förhandsbesked, en viss ut- ökning av bygglovsplikten och bygglovsprövningen, samt ett tidigt byggsamråd med inriktning på kontroll och tillsyn även av projek- teringen. Ändringarna innebär att kravet på bygganmälan slopas och att dagens beslut om kontrollplan ska ingå i bygglovsbeslutet i form av föreskrifter. Motivet är också att förenkla systemet såtillvida att byggherren bara ska behöva ge in ett ärende och få ett samlat be- slut.