sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — system för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kommer åklagare och polis att få effektiv tillgång till tvångs- medel på teleområdet i den utsträckning som behövs . Skulle en avgränsning i enlighet med det nu sagda i en fram- tid visa sig vara alltför snäv kan frågan övervägas på nytt. Det finns därför, som Överåklagaren i framhållit, skäl att noga följa utvecklingen i detta avseende. I 15 § andra och tredje styckena telelagen föreskrevs att ett tillstånd enligt 7 § den lagen (tidigare 5 §) skulle förenas med villkor att på visst sätt fullgöra skyldigheten och att regeringen eller tillsyns- myndigheten meddelade närmare föreskrifter om det sätt på vilket tillståndsvillkoren skulle fullgöras. I samband med att anpassningsskyldigheten infördes uttalade re- geringen att skyldigheten inte kan vara begränsad till anpassningar i systemen varje gång ett beslut om tvångsmedel skall verkställas utan att det i stället bör vara fråga om en generell skyldighet som hänför sig till konstanta egenskaper i telesystemet. Regeringen me- nade att telesystemet vid varje givet tillfälle bör innehålla de egen- skaper som behövs för att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning genast skall kunna verkställas. Den närmare innebörden av teleoperatörernas skyldighet blir enligt regeringen i praktiken ett krav på att teleoperatörna skall använda sig av teknis- ka hjälpmedel som har vissa egenskaper och att operatörerna skall vidta de personella och organisatoriska dispositioner som krävs för att hantera hjälpmedlen (prop. 1995/96:180 s. 25). Någon tid före det att anpassningsskyldigheten infördes i telela- gen antog i EU en resolution om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning (9529/95 ENFOPOL 90). Till resolutionen fogades en bilaga med en uppställning över polisens behov i olika hänseenden i anslutning till användningen av de be- rörda tvångsmedlen, med syftet att de angivna behoven skulle be- aktas i det nationella lagstiftningsarbetet. Specifikationen anger bl.a. vilka uppgifter som polisen behöver få tillgång till när hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning genomförs. Vidare anges på vilket sätt teleoperatören skall tillhandahålla uppgifterna samt vilka övriga åtaganden som operatören bör uppfylla vid verkställig- het av tvångsmedlen. Enligt den angivna propositionen (1995/96:180 s. 14 och 26 f.) kan resolutionen utgöra utgångspunk- ten för de anpassningskrav som bör ställas på teleoperatörerna. De krav som ställs i resolutionen är enligt vad regeringen uttalade i propositionen mycket långtgående och regeringen gjorde bedöm- ningen att andra aspekter, som teleoperatörernas möjligheter att med en rimlig arbetsinsats och till en rimlig kostnad uppfylla kra- ven, inte hade tillmätts samma vikt. Regeringen menade därför att de krav som ställdes i resolutionen inte utan vidare kunde läggas till grund för lagstiftning som regeringen pekade på att det stod klart att teleoperatörerna måste uppfylla många av de krav som anges i resolutionen. Regeringen uttalade också följande (prop. 1995/96:180 s. 27 f.). Naturligtvis måste polisen kunna få tillgång till innehållet i ett telemeddelande som är föremål för hemlig teleavlyssning. Det är väsentligt att hela meddelandet utan inskränkning blir tillgängligt utan att för den sakens skull innehållet i ett annat telemeddelande tas upp. Den avlyssnade skall givetvis inte kunna upptäcka att han är föremål för ett beslut om hemlig teleavlyssning och inte heller någon annan abonnent skall kunna få kännedom om detta. Det bör särskilt framhållas att andra abonnenter över huvud taget inte skall behöva påverkas av den pågående verkställigheten som också bör ske på ett sådant sätt att förekomsten av hemlig teleavlyssning inte röjs. När en avlyssnad teleadress medflyttas till en annan abonnents telefon skall avlyssningen kunna begränsas till att omfatta endast den medflyttade teleadressen. Vidare är det av avgörande betydelse att telesystemen har kapacitet att genomföra flera avlyssningar . Innehållet i telemed- delandet måste göras tillgängligt som det förmedlas eller i vart fall i omedelbar anslutning till att det förmedlas. Det är också nödvändigt att polisen kan identifiera telemed- delandet. Likaså finns ett behov av att det avlyssnade tele- meddelandet görs tillgängligt för polisen på ett sådant sätt och på en sådan plats att det enkelt kan tas om hand av poli- sen. Detta innebär att om teleoperatören, av effektivitetsskäl eller andra skäl, kodar eller komprimerar telemeddelandena, dessa måste levereras i klartext. Detsamma gäller för krypte- rade meddelanden. En förutsättning i det sistnämnda fallet är givetvis att det är teleoperatören som tillhandahåller krypte- ringssystemet och att teleoperatören har möjlighet att de- kryptera meddelandet. Teleoperatörerna bör alltså inte kunna avkrävas telemeddelandena i klartext om abonnenten själv komprimerar eller krypterar sina meddelanden. Vad som sagts om innebörden av teleoperatörernas förpliktelser beträffande hemlig teleavlyssning gör sig i allt väsentligt gällande också för hemlig teleövervakning. Sålunda bör det finnas kapacitet som möjliggör flera övervakningar och samtliga de uppgifter som omfattas av hemlig teleövervakning måste kunna hämtas in. Vidare bör övervak- ningen ske utan intrång för de abonnenter som inte omfattas av beslutet om övervakning och med beaktande av de olika behov av sekretess som ovan redovisats. Även för hemlig te- leövervakning gäller att uppgifterna bör hållas tillgängliga , på visst sätt och på viss plats så att de enkelt kan tas om hand. Som nämndes innehöll 15 § andra stycket telelagen en bestämmelse som innebar att tillståndsmyndigheten (PTS) skulle meddela indi- viduella villkor för hur den berörde teleoperatören skulle uppfylla sin anpassningsskyldighet. När förslaget om anpassningsskyldighet utarbetades hade den synpunkten lämnats från några remissinstan- ser att det i stället skulle fastställas standardiserade normer för samtliga operatörer som omfattades av kravet på anpassning. Re- geringen instämde dock inte i detta utan skrev följande (prop. 1995/96:180 s. 28). Detta låter sig emellertid knappast göras i praktiken. Det är självfallet så att en teleoperatör med ett mycket stort antal abonnenter kan behöva tillhandahålla ett system som möjlig- gör fler inkopplingar än en teleoperatör som har ett förhållandevis litet antal abonnenter. De olika tekniska lös- ningar som används i moderna telesystem kan också föranle- da att den avvägning mellan effektivitet och ekonomi som måste göras utfaller olika i de enskilda fallen om varje tele- operatör kan bedömas för sig. En mera fyrkantig reglering kan medföra behov av betydligt större ingrepp i vissa telesy- stem än andra och sålunda utgöra en tyngre börda för vissa teleoperatörer. Det skulle rent av kunna leda till att ett visst telesystem inte längre gick att använda på marknaden. Man skulle därigenom riskera att allvarligt snedvrida konkurren- sen på telemarknaden. Vidare är en inte alltför handfast regel nödvändig om inte snart sagt varje teknisk landvinning på te- leområdet skall leda till författningsändringar. Slutligen kan det finnas skäl att göra skillnad på krav som riktas mot en te- leoperatör vid införande av ett nytt telesystem och krav på anpassningar av redan befintliga telesystem som lagstiftning- en inledningsvis ger upphov till. Några mera preciserade an- visningar om vad som bör krävas av varje teleoperatör bör därför enligt regeringens mening inte anges direkt i lag eller annan författning. Ett tillståndsvillkor kunde enligt regeringen avse exempelvis den kapacitet teleoperatören skulle ha för att kunna verkställa flera be- slut och på vilket närmare sätt innehållet i eller uppgif- terna om det avlyssnade meddelandet skulle göras tillgängliga för polisen. Regeringen uttalade också att flera av de krav som framgår av den nämnda EU-resolutionen bör kunna anges som tillstånds- villkor, att tillståndsmyndigheten vid sin prövning bör beakta nyt- tan av en viss anpassning mot kostnaden och att särskild hänsyn bör tas till om det rör sig om ändringar i ett befintligt system eller krav som ställs vid byte av ny teknik. Regeringen pekade särskilt på att om det råder enighet mellan de inblandade parterna, alltså de brottsutredande myndigheterna, , Riksåklagaren (numera ) och teleoperatörerna, bör det nor- malt inte finnas anledning för PTS att göra någon mer ingående prövning utan myndigheten bör i de fallen kunna utfärda villkor i enlighet med parternas överenskommelse. I annat fall får PTS, en- ligt regeringen, efter att ha försökt jämka samman parterna, avgöra frågan genom att meddela tillståndsvillkor. Innan generella föreskrifter skulle utfärdas av PTS fanns det en- ligt regeringen anledning för myndigheten att först höra parterna och fästa stor vikt vid deras gemensamma uppfattning (prop. 1995/96:180 s. 27 ff. och 37). Det skall också nämnas att operatörerna med anpass- ningsskyldigheten blev ålagda att svara för de kostnader som hän- förde sig till anpassningarna och för drift och underhåll av syste- men. I motiven till den ordningen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1995/96:180 s. 30 f.). Skyldigheten för teleoperatörerna att upprätthålla de teknis- ka och administrativa förutsättningarna för hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning får naturligtvis ekono- miska konsekvenser. De största kostnaderna kommer att uppstå vid de tillfällen som nya tekniska lösningar introduce- ras i telesystemen. Det är nämligen de erforderliga grundin- stallationerna i form av hård- och mjukvaror som är mest kostsamma. I praktiken innebär detta att kostnaderna kom- mer att uppstå dels under ett initialt skede då berörda opera- törer måste anpassa sina befintliga system, dels vid de senare tillfällen då operatörerna byter till ny teknik. Det kan antas att det är förenat med större kostnader att anpassa ett befint- ligt system än att bygga in vissa avlyssnings- och övervak- ningsfunktioner i ett helt nytt telesystem. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning medför även kostnader utöver vad som har anförts. Tekniska an- passningar i telesystemen för att kunna verkställa tvångsmed- len innebär att det uppstår drifts- och underhållskostnader, innefattande bl.a. kostnader för den arbetskraft som handhar och finns i beredskap för den praktiska hanteringen av verk- ställigheten. Något underlag för en tillförlitlig beräkning av kostnader- na för anpassningar, drift och underhåll av telekommunika- tionssystemen finns inte och det är tveksamt om det över huvud taget är möjligt att i förväg få fram ett sådant under- lag. Det finns heller inga möjligheter att nu förutse vilka ekonomiska konsekvenser som kommer att följa av den tek- niska utvecklingen på teleområdet. Det finns emellertid an- ledning att anta att kostnaderna kommer att uppgå till avse- värda belopp. I promemorian redovisas att enligt företrädare för en anpassning av bolagets samtliga nät sammanlagt kan beräknas uppgå till . Av denna summa hänför sig 7 miljoner till NMT-nätet, 14 miljoner till GSM-nätet och 13 miljoner till det fasta telenätet. Det är här fråga om kostnader för anpassningar av befintliga redan upp- byggda nät. I remissvaren anger Europolitan att de belopp angett för anpassningen av sitt GSM-nät synes inte vara helt orimliga medan Mobitel bedömer att de angivna kostnaderna är för låga. Kostnaderna torde variera väsentligt beroende på om det är fråga om en anpassning av ett befintligt telesystem eller om det gäller att försäkra sig om möjligheterna till hemlig te- leavlyssning och hemlig teleövervakning vid uppbyggnaden av ett nytt telesystem. Det finns skäl att anta att kostnaden skulle bli väsentligt lägre i det senare fallet och kanske inte ens en gång gå att närmare särskilja från totalkostnaden. I en skrivelse till regeringen om tillgång till tele- kommunikation för polisens brottsutredande verksamhet anger bl.a. följande rörande anpassningsskyldigheten (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02). regler om hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning är teknikneutrala och omfattar exempel- vis såväl vanlig fast telefoni som mobiltelefoni och telekom- munikation via Internet. Dagens regler om anpassningsskyl- dighet är kopplade till tillståndspliktig verksamhet, vilket av- sevärt begränsar reglernas tillämpning. Detta innebär pro- blem för Polisens arbete, särskilt då de som tillhandahåller tjänster på Internet inte omfattas av anpassningsskyldighe- ten. Om denna inte knyts till tillståndspliktig verksamhet är det svårt att se varför inte skyldigheten skall korrespondera mot teknikneutrala regler. Tvärtom talar de svårigheter som kan uppstå vid verkställighet hos en inte anpassningsskyldig operatör för en sådan förändring. Framtida regler om anpassningsskyldigheten bör i princip omfatta all verksamhet som består av eller möjliggör att te- lemeddelanden förmedlas till eller ifrån en teleadress. An- passningsskyldigheten bör i princip vara absolut och endast i undantagssituationer lämna utrymme för avsteg beträffande enskilda anpassningsåtgärder. 6.4Tidigare handläggning av frågan om tillståndsvillkor Bestämmelserna i telelagen om anpassningsskyldighet trädde i kraft . Även de tillstånd som redan hade beviljats skulle enligt övergångsbestämmelser till lagändringen förenas med villkor. De teleoperatörerna fick dock en generell övergångstid för anpassningen från lagens ikraftträdande, alltså till , dock alltid minst sex månaders övergångstid från det att PTS fastställt de närmare villkoren (se övergångsbestämmelserna till ändringen av dåvarande 13 §, sedermera 15 §, telelagen). I skrivelsen till regeringen om tillgång till te- lekommunikation för polisens brottsutredande verksamhet anger följande rörande PTS tillståndsvillkor (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02). Då tillståndsvillkor skulle utformas påtog sig att företräda övriga tillståndshavare i förhand- lingarna med Polisen. Förhandlingarna var okomplicerade och kom parterna fram till tillståndsvill- kor grundade på ENFOPOL 90. PTS delade dock inte par- ternas bedömning och gjorde omfattande förändringar i de föreslagna villkoren. I det följande remissförfarandet var många tillståndshavare kritiska mot villkoren och hänvisade till de kostnader som en anpassning skulle innebära för dem. PTS:s handläggning av ärendet försenades och först beslutade styrelsen i villkorsfrågan. Styrelsen fann i samtliga fall då någon eller några tillståndshavare haft in- vändningar, att kostnaderna för en anpassning av verksamhe- ten var så stora i förhållande till den nytta som polisen hade av åtgärden, att tillståndsvillkor inte skulle utfärdas. PTS:s prövning resulterade i att likalydande tillståndsvillkor utfär- dades för samtliga teleoperatörer som erhållit ett visst till- stånd. Generella villkor kom därför att fastställas för tillstånd att tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt och för tillstånd att tillhandahålla mobil teletjänst. För till- stånd att tillhandahålla nätkapacitet utfärdades över huvud taget inte några villkor om anpassning. De tillståndsvillkor som PTS meddelat 1998 löpte ut . Polisen bedömde då att teknikutveckling- en medfört ett förändrat kostnadsläge och att det fanns för- utsättningar att införa vissa av de tillståndsvillkor som PTS har vägrat att utfärda. En framställan om förlängning av gällande tillståndsvillkor samt en begäran om nya kom- pletterande villkor gavs in till PTS . PTS hann dock inte fatta beslut i frågan innan tillståndsvillkorens giltighet löpte ut, utan tidigare villkor förlängdes . Efter ytterligare beslut om förlängning beslutade PTS om nya villkor för att tillhandahålla telefo- nitjänst till fast nätanslutningspunkt och mobil teletjänst. Liksom tidigare handlade PTS prövningen som om förut- sättningarna att meddela tillståndsvillkor skulle vara desam- ma hos samtliga teleoperatörer som meddelats ett visst till- stånd. Förutom beträffande en tillståndshavare, som medgett att ett visst tillståndsvillkor utfärdades, fann styrelsen att det inte var möjligt att utfärda tillståndsvillkor för någon av de teleoperatörer som meddelats ett visst tillstånd även om bara några av dessa yttrat sig till PTS och anfört att anpassnings- kostnaderna var för höga. PTS har på samma sätt beslutat om begränsade villkor för tillstånd att tillhanda- hålla nätkapacitet. I den nämnda skrivelsen till regeringen angav även följande beträffande tillståndsvillkoren och handläggningen. Varje teleoperatörs telesystem innehåller unika tekniska de- taljlösningar vilket omöjliggör generella beskrivningar av hur en fullt ut fungerande verkställighet skall genomföras. Sådana generella föreskrifter som PTS meddelat i tillstånds- villkor kan därför aldrig ensamma ligga till grund för ett fun- gerande system för verkställighet. En fungerande anpassning kräver istället att Polisen och respektive teleoperatör träffar överenskommelse om de tek- niska lösningar som skall användas. En förutsättning för des- sa diskussioner har varit att PTS fattar beslut om tillstånds- villkor. PTS långa handläggningstider av villkorsärenden har därför utgjort ett direkt hinder för en snabb anpassning av teleoperatörernas verksamhet. När väl tillståndsvillkor utfär- dats är Polisens erfarenhet att tekniken har hunnit förändras i sådan grad att det funnits skäl att till viss del ha nya ut- gångspunkter för förhandlingarna med teleoperatörerna om den teknik som skall användas inom ramen för tillståndsvill- koren. Polisen har hamnat i en situation med ständigt pågå- ende förhandlingar med operatörerna. Lagstiftarens utgångspunkt torde ha varit att individuella tillståndsvillkor skall utfärdas (prop. 1995/96:180 s. 28). Ef- tersom teleoperatörernas system innehåller olika tekniska lösningar är det också givet att en viss anpassningsåtgärd hos en teleoperatör kan vara betydligt mer kostsam än hos en an- nan. PTS:s tillämpning av telelagen tar dock inte hänsyn till dessa skillnader. Tillståndsvillkor utfärdas inte för någon av de teleoperatörer som erhållit ett visst tillstånd, även om en- dast någon eller några operatörer anfört att deras anpass- ningskostnader är för stora, om inte villkoret uttryckligen medgivits. Presumtionen har härigenom närmast blivit att det inte skall ske någon anpassning av teleoperatörernas verksamhet. Det kan tyckas naturligt att PTS, utifrån dokument EN- FOPOL 90 och det förtydligande av detta dokument som är under bearbetning, har till uppgift att fast- ställa den tekniska utformning av gränssnittet vid hemlig te- leavlyssning och hemlig teleövervakning. Det måste dock vara fråga om individuellt anpassade gränssnitt för varje ope- ratör varför PTS skulle behöva en teknisk kompetens såväl beträffande de enskilda operatörernas nät som beträffande den avlyssningsutrustning som Polisen innehar. Härtill kommer att även Säkerhetspolisen använder avlyssningsut- rustningen vilket ställer särskilda krav på säkerhet och sekre- tess för uppgifter om utrustningen. Polisens erfarenhet av PTS handläggning av tillstånds- ärenden leder till slutsatsen att en modell där PTS fastställer den tekniska utformningen av gränssnitten skulle kräva be- tydande förändringar av PTS handläggningsformer. Det framstår också som om PTS skulle behöva såväl förstärka som utnyttja sin befintliga tekniska kompetens på annat sätt än som görs . En modell där PTS fastställer den tekniska utformningen av gränssnitten framstår därför som svår att genomföra. Erfarenheterna av PTS tillståndsprövning leder till slutsat- sen att det ligger närmare till hands att den enskilde teleope- ratören och Polisen själva kommer överens om hur anpass- ningsskyldigheten skall fullgöras. Härigenom skulle en an- passning av den enskilde operatörens verksamhet sannolikt komma till stånd mycket snabbare än enligt det nuvarande systemet och större hänsyn kunna tas till förutsättningarna hos den enskilde teleoperatören. Om inte parterna kan enas om vilka konkreta åtgärder som skall vidtas, bör tillsyns- myndigheten i första hand ha en medlande funktion och, om parterna ändå inte kan träffa en överenskommelse, därefter avgöra frågan. För en sådan lösning talar också de svårigheter som de teleoperatörer som över huvud taget yttrat sig till PTS har haft att närmare precisera hur stora kostnader en anpassning enligt tillståndsvillkoren skulle medföra. Till- synsmyndigheten skulle sannolikt ha ett mycket bättre un- derlag för prövningen av en viss anpassningsåtgärd hos en enskild teleoperatör. Vi har med anledning av skrivelse inhämtat uppgifter från PTS om handläggningen och då fått följande be- skrivning. bjöd PTS in Riksåklagaren och Riks- polisstyrelsen till samråd angående föreskrifter om tillstånds- villkor (ärende 96-16693). lämnade ett förslag till villkor. Förslaget remittera- des till operatörerna. hölls ett sam- manträde med myndigheter och operatörer. Då antecknades bl.a. att uttryckte tveksamhet i frågan om olika eller likalydande krav skulle ställas på operatörerna. Ef- ter ytterligare skriftväxling inkom med vad som får antas vara det i styrelsens skrivel- se till regeringen omtalade förslaget. Detta överensstämde i allt väsentligt med det omnämnda ENOPOL 90. Av följe- brev framgår att förslaget utarbetats av , och . Det framgår också att inte fö- reträdde övriga operatörer och inte heller helt delade försla- gets mening. Förslaget remitterades av PTS. Av skriftväxlingen i ärendet framgår att invände till PTS mot ett av de av före- slagna villkoren såsom synnerligen svårt eller rent av omöj- ligt att utföra. uppgav då också att det aktuella villkoret borde utformas olika för olika operatörer eftersom dessa hade olika tekniska förutsättningar. Efter ytterligare kom- munikation mellan , och , remit- terades ett reviderat förslag till och Riks- åklagaren samt till operatörerna . Sedan operatörerna inkommit med synpunkter upprättade PTS ett nytt förslag som översändes till . inkom synpunkter från på detta förslag. tillskrev PTS operatörerna med begäran om uppgifter på kostnader för genomförande av förslaget. fram till inkom sådana uppgifter. meddelade PTS tre beslut. Där anfördes allmänt att vid överenskommelse mellan parterna skulle nå- gon närmare prövning av villkoren inte göras, att anpass- ningskostnaderna måste stå i rimlig proportion till nyttan med anpassningen, att kraven skulle ställas lägre på operatö- rernas befintliga nät än på nyetableringar och att operatörer- na inte borde åläggas så tunga bördor att en viss tjänst skulle bli olönsam (prop. 1995/96:180 s. 34). I besluten förordna- des bl.a. om följande. För operatörer av fasta telenät: Ett antal villkor meddelades, varom det rådde enighet. Beträffande två av de villkor Riks- polisstyrelsen begärt – möjlighet till parallell avlyssning och möjlighet att särskilja utgående och ingående trafik – gjordes bedömningen att kostnaderna för att uppfylla villkoren inte uppvägde nyttan därav. För operatörer av mobila telenät: Ett antal villkor meddela- des, varom det rådde enighet. I frågor om nätanslutnings- punkter och vilka tekniska gränssnitt som skulle användas föreskrevs att parterna skulle särskilt komma överens om detta. I fråga om NMT-nätet antecknades att näten enligt överenskommelse mellan endast skulle omfattas av tillståndsvillkoren i de delar som var till- lämpliga beträffande befintlig funktionalitet. Beträffande möjlighet till parallell avlyssning gjordes samma bedömning som i fråga om de fasta näten. Vad gäller Mobitex-näten, ERMES- och Minicall-näten, flygtelefonitjänsten och tjäns- ten Maritim Radio konstaterade PTS att nyttan med att infö- ra anpassningsskyldighet i dessa nät inte stod i rimlig propor- tion till kostnaderna för detta. Inga villkor om anpassning ut- färdades därför för dessa nät. För operatörer som tillhandahåller nätkapacitet: PTS kon- staterade att avlyssning var komplicerad och kostnadskrä- vande eftersom enskilda meddelanden var svåra att utskilja och att avlyssning kunde ske hos operatörernas kunder, dvs.