sou · GTB3100d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 3Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans 3.1.1Vad innebär tillsyn och annan kontroll? Det finns flera former av kontroll i samband med personlig assi- stans. Kontrollerna kan eller skall utföras av en rad aktörer, från den assistansberättigade och den anordnare, som denne valt, till statliga myndigheter. En viktig form av kontroll är tillsyn. Vad som menas med tillsyn är dock inte givet. I flera sammanhang har tillsynsbegreppet kritiserats för att vara otydligt. Begreppet används som över- gripande beteckning för bl.a. kontroll, granskning, normering, information och rådgivning. I slutbetänkandet Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100) föreslår Tillsyns- utredningen en relativt snäv definition av tillsynsbegreppet som också bör skrivas in i en allmän lag om tillsyn. Enligt tillsynsutred- ningen är tillsyn en oberoende och självständig granskning av till- synsobjekt som syftar till att kontrollera om dessa uppfyller de krav och villkor som följer av lag.1 Med tillsynsobjekt avses här den personliga assistans som utförs av en anordnare. Objektsansvarig kan vara en kommun, ett kooperativ, ett företag eller en assistans- berättigad som själv anställer sina assistenter. pekar på att det finns ett nära samband mellan tillsyn och normering: 1 Med tillsyn avser utredningen oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans Tillsyn förutsätter tydliga normer om vad som är rätt eller fel. Det behövs mätmetoder eller bedömningsgrunder som operationaliserar kraven på ett sådant sätt att det går att avgöra om de uppfylls eller ej. Utredningens slutsats är att tillsynen måste anpassas till den offentliga regleringen (och avsikterna bakom denna) inom det tillsynspliktiga området. Ju mer statsmakterna – eller EU – vill överlåta till aktörerna inom ett politikområde att själva utforma förhållandena inom området, desto mindre blir möjligheterna för tillsynsorganen att ställa precisa krav på tillsynsobjekten och där- med använda de sedvanliga instrumenten inom tillsyn, t.ex. före- lägganden och sanktioner. varnar för att till- synsorgan kan komma att fylla ut regelverk, som avsiktligen är tänkta att ge flexibilitet i det enskilda fallet, om inte sambandet mellan den offentliga regleringens utformning och tillsynens förut- sättningar analyseras. Normering kan ske på olika sätt. Vilka normer som Tillsynsut- redningen anser vara tillsynsgrundande framgår av dess förslag till definition av tillsynsbegreppet. Bland normer som inte är tillsyns- grundande nämner utredningen nationella handlingsplaner för ett visst politikområde, nationella mål som inte är reglerade i författ- ning, avtal mellan parter som t.ex. staten och kommunförbunden, mål satta i en mål- och resultatstyrningsprocess och politiska uttalanden i t.ex. en proposition. Inte heller kan regler som utvecklas inom en bransch eller profession ligga till grund för till- syn, om det inte finns en direkt referens till dessa i lagar och för- ordningar. förslag behandlas nu av regeringen. Tills vidare är det rimligt att använda tillsynsbegreppet med de olika innebörder som regering, riksdag och olika myndigheter lagt in i det. I anges ingen särskild innebörd av tillsynsbegreppet eller andra former av kontroll. Vi har valt att använda begreppet på ett sådant sätt att bedömningar och förslag kan förenas både med den vidare betydelse som det har vid social tillsyn och den snävare betydelse som kan bli resultatet av regeringens behandling av slutbetänkande. Våra bedömningar och förslag i kapitel 5–8 utgår från en relativt snäv innebörd av tillsynsbegreppet, men vi lyfter också fram sam- bandet mellan tillsyn och utveckling. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans uppmärksammade betydelsen av en tydligare begreppsapparat kring tillsynen, men klargjorde inte förhållandet mellan tillsyn och andra kontrollinstrument som t.ex. uppföljning och kostnadskontroll. Några allmänt accepterade definitioner av dessa begrepp är också svåra att hitta. beskriver syftet med uppföljningar som att man oftast skall kunna vidta olika korrigerande åtgärder innan det är för sent eller som en utgångspunkt för att kunna göra djupare analyser. Uppföljningar kan ske vid enstaka tillfällen även om de normalt sker löpande. Denna löpande karaktär gör att data bör vara lättillgängliga. Uppföljning och kostnadskontroll ingår som en del av tillsynen inom vissa områden medan de inte gör det inom andra. tillsyn av fristående skolor avser främst kvalitetsfrågor, men inrymmer också en diskussion med respektive skola om rimlig- heten i den budget som den upprättar för de medel som staten betalar ut. Länsstyrelsernas sociala tillsyn är koncentrerad till kvalitetsfrågor, medan kommunerna förväntas svara för den eko- nomiska uppföljningen och kontrollen som en del av sitt huvud- mannaskap (i vilket upphandling och avtalsskrivande med enskilda aktörer ingår). Situationen är likartad inom hälso- och sjukvården, där bedriver individ- och verksamhetstillsyn av kvalitet och säkerhet medan landsting och kommuner ansvarar för kostnadsfrågorna. Att ekonomisk kontroll å andra sidan kan bedrivas i betydande omfattning utan att vara knuten till tillsyn ger skatteområdet prov på. genomför ett stort antal kontroller av om skatter och sociala avgifter betalas enligt gällande regler. Den enda lagstadgade tillsyn som bedriver är dock kronofogdemyndigheternas tillsyn av konkursförfarande. 3.1.2Vilka har tillsyn eller annan kontroll vid personlig assistans? Ett sätt att beskriva de olika formerna av kontroll i samband med personlig assistans är att skilja på två sorters kontrollfunktioner: dels de kontrollfunktioner som är aktuella fram till att ett beslut om personlig assistans är fattat, dels de kontrollfunktioner som är aktuella vid utförandet av assistansen. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans behandlar vi, i enlighet med våra direktiv, praktiskt taget enbart den senare gruppen kontrollfunktioner. Den enskilde individen har en nyckelroll Utgångspunkten för dagens system är att den enskilde individen, som ansöker om och beviljas personlig assistans, skall ha så stort självbestämmande som möjligt över sin assistans. Det innebär att den grundläggande kontrollen över assistansen skall utövas av den assistansberättigade. Övriga aktörer skall ge goda förutsättningar för den assistansberättigade att utföra denna kontroll och vid behov komplettera kontrollen med mer strukturella eller oberoende insatser. Centrala inslag i den enskilde individens kontroll är möjligheten att ansöka om personlig assistans, möjligheten att överklaga beslut om personlig assistans samt möjligheten att fritt välja och byta assi- stansanordnare. För att den enskilde individen skall kunna bestämma över assistansen krävs kunskap om rättigheter, informa- tion om vilka anordnare som det går att välja mellan, överblick över skillnader mellan dessa och insikt om hur ersättning för personlig assistans används och redovisas hos olika anordnare. Kontrollfunktioner fram tills att ett beslut om personlig assistans är fattat (huvudkontor och 21 länskontor inom samma myndighet) ansvarar för intern kvalitetskontroll av arbetet med att bedöma och fatta beslut om personlig assistans samt utbetalning av statlig assistansersättning. Kommunen (290 olika myndigheter) ansvarar för intern kvalitetskontroll av arbetet med att bedöma och fatta beslut om personlig assistans samt hantera medel för personlig assistans enbart enligt LSS. Kommunerna har dessutom ett primärt tillsynsansvar för LSS-insatser. Länsrätten (21 stycken), kammarrätten (4 stycken) och Regeringsrätten säkerställer genom den enskildes överklagandemöj- ligheter att rätt beslut fattas om behov av personlig assistans. Regeringsrätten utvecklar praxis inom området. Här handlar det alltså inte om löpande uppföljningar utan om att vid behov korri- Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans gera beslut som fattats av andra eller om att tydliggöra innebörden av vad riksdag och regering beslutat. JO har tillsyn över och kommunerna. Justitiekanslern () kan fatta beslut om att en enskild har rätt till ekonomisk kompensation till följd av att gjort sig skyldig till ett skadeståndsgrundande fel i handläggningen. (21 olika myndigheter) har tillsyn över kommu- nernas insatser enligt LSS och andra gällande bestämmelser. Fram tills att ett beslut om personlig assistans är fattat gäller det bl.a. information om rättigheter enligt LSS. har nationell tillsyn över socialtjänst och verk- samhet enligt 25 LSS. Till skillnad från länsstyrelserna förutsätts inte bedriva tillsyn på individ- eller verksamhets- nivå. Istället handlar myndighetens tillsyn om att följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidareutveckling. Kontrollfunktioner i samband med utförande av personlig assistans Vid sidan av den assistansberättigade har assistansanordnaren (290 kommuner, cirka 330 kooperativ och företag samt cirka 350–400 assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter) ansvar för det egna arbetet enligt gällande bestämmelser. Det innebär bl.a. att anordnaren systematiskt skall utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten, dokumentera verksamheten och enligt vad som anges i gällande regler kunna redovisa använda assistanstimmar. Utgångspunkten i dagens system är att anordnaren i första hand skall kunna redovisa detta inför den assistansberättigade, på vars uppdrag anordnare arbetar. Anordnaren skall också ge tillsyns- myndigheterna de uppgifter dessa efterfrågar och andra kontrollin- stanser den information som dessa har rätt att kräva. och har olika uppgifter inom den sociala tillsynen av kvalitet i verksamheter med personlig assistans. Även kommunen har ett tillsynsansvar inom detta område. Som framgår av avsnitt 3.2 finns det dock betydande oklarheter när det gäller dessa myndigheters ansvar och arbete, särskilt när det gäller länsstyrelsernas tillsyn av den verksamhet som enskilda assistansanordnare bedriver. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans (en central del och 10 distrikt) har ansvar för tillsyn av arbetsmiljöfrågor för alla juridiska personer som bedriver verksamhet med personlig assistans. ansvarar för uppföljning och kontroll av assistansersättning enligt . gäller denna uppföljning och kontroll främst använda assistanstimmar. Som framgår av avsnitt 3.4 har begränsade möjligheter att genomföra detta uppdrag och små befogenheter att följa upp och kontrollera till vad assistansersättning används. Kommunen har ett motsvarande ansvar för att följa upp och kontrollera medel för personlig assistans enbart enligt LSS. Kom- munerna har också små möjligheter att följa upp och kontrollera till vad ersättning används. (huvudkontor och lokalkontor i varje kommun) ansvarar för kontroll av att skatter och sociala avgifter betalas av anordnare. 3.2.1Begrepp, organisation och utveckling Tillsynsbegreppet inom det sociala området Staten har ett ansvar för att säkerställa efterlevnaden av de lagar och föreskrifter som riksdag och regering beslutat om hos de huvud- män som ansvarar för uppgifter och verksamheter enligt social- tjänstlagen (2001:453; SoL) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Ett viktigt kontroll- och styrinstrument som staten förfogar över är tillsyn. Andra viktiga styrmedel är t.ex. statliga bidrag, föreskrifter, allmänna råd och sanktionsåtgärder. Staten kan även bidra med insatser som kan stimulera en utveckling av verksamheter som t.ex. kunskapsut- veckling och kunskapsförmedling. De senare är insatser som kan vara nära förknippade med tillsynsuppgiften. När det gäller tillsynsbegreppet inom den sociala tillsynen var i sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveck- ling (SOU 1999:97) inne på tankar som liknar Tillsynsutred- ningens. föreslog att det i socialtjänstlagen skulle införas en bestämmelse som klargör att tillsyn är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheten. Efter synpunkter från bl.a. länsstyrelserna valde regeringen att inte Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans följa på denna punkt. I förslaget till ny socialtjänstlag (prop. 2000/01:80) skriver regeringen att det kan finnas fördelar med att tydliggöra och avgränsa tillsynsbegreppet i lagstiftningen. Men regeringen tillägger att en snävare definition kan begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap. I förslaget till ny socialtjänstlag preciserar dock regeringen tillsynsmyndighetens uppgift till att bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet som är föremål för tillsyn. Tillsynen av uppgifter och verksamheter enligt Socialtjänstlagen och LSS utövas av och de 21 länsstyrelserna samt i viss utsträckning av kommunerna: utövar tillsyn nationellt och länsstyrelserna ansvarar för den operativa tillsynen inom länen. Tillsynen gäller verksamheter som drivs både i och i enskild regi. är regeringens expert- och tillsynsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälsoskydd, smittskydd och hälso- och sjukvård. Rollen som expert- och tillsynsmyndighet innebär att genom normering, tillsyn och kunskapsförmedling påverkar huvudmän och yrkesverksamma. verksamhet bygger på principen om den samordnade länsförvaltningen, vilket bl.a. innebär att länssty- relsen skall svara för den statliga förvaltningen på regional nivå om inte särskilda skäl talar för en annan ordning. Myndighetens roll är att vara statens regionala företrädare och samordna de statliga intressena i de frågor som statsmakten lagt på länssty- relsen. Utöver tillsynsuppgiften har länsstyrelserna att pröva tillstånd till enskild verksamhet enligt SoL och LSS. De skall vidare pröva ansökningar om överflyttning av ärenden till andra kommuner och, under särskilt angivna förutsättningar, pröva om personakter i enskild verksamhet får omhändertas. Både och länsstyrelserna fördelar dessutom statsbi- 2 De inledande delarna av detta avsnitt bygger på regeringens direktiv till den särskilde utredare som skall se över och väga förändringar så att tillsynen inom skall stärkas och bli tydligare (dir. 2004:178). Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans drag och utvecklingsmedel till olika verksamheter, bl.a. för områden som är eftersatta i tillsynen. Kommunerna har löpande tillsyn över tillståndspliktig, enskild verksamhet, som bedrivs inom kommunens gränser – både till- stånd som givits med stöd av SoL och tillstånd som givits med stöd av LSS. Om kommunen får kännedom om missför- hållanden i enskild verksamhet, som står under tillsyn, skall socialnämnden underrätta om detta. Tillsynen skall bidra till att lagar inom det sociala området och intentionerna bakom dessa efterlevs av kommuner, entreprenörer och andra enskilda som driver tillståndspliktig verksamhet enligt SoL och LSS. Det innebär att myndighetsutövningen skall bedrivas rättssäkert, att alla som har behov av insatser skall få tillgång till de insatser de har rätt till, att insatserna skall vara av god kvalitet samt att intentionerna bakom sociallagstiftningen skall få genomslag i verksamhet. Tillsynen syftar även till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet samt till att stimulera planering inom socialtjänstverksamhet samt vidare- och metodutveckling av . Enligt länsstyrelserna fanns det cirka 15 000 tillsynsobjekt. Antalet kan dock variera beroende på hur ett tillsynsobjekt definieras. av de totala verksamhetskostnaderna hos länsstyrelserna användes för verksamhetsgrenen social tillsyn . Kostnadsandelen uppvisar en relativt stor variation mellan länsstyrelserna, från drygt en procent till , vilket avspeglar bl.a. länets storlek, omfattning och inriktning av uppdraget, uppgifter, priori- teringar samt resurser. beslutade att tillsynen av vård och omsorg om äldre skulle förstärkas (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 9, bet. 2002/03:SoU1, rskr. 2002/03:81 samt prop. 2002/03:1 utgiftsområde 18, bet. 2002/03:BoU1, rskr. 2002/03:68). Sammanlagt avsattes till länsstyrelserna och för att anställa äldreskyddsombud vid länsstyrel- serna samt för att öka antalet operativa tillsynsinsatser samt utveckla tillsynen av insatser i äldreomsorgen vid regionala tillsynsenheter för tillsyn av hälso- och sjukvården. Regeringen tillkallade en särskild utredare för att se över och överväga förändringar i organisationen och ansvars- fördelningen av den statliga tillsynen inom område. Enligt direktiven (dir. 2004:1789) skall utredaren utgå från att till- Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans synsansvaret skall stärkas och göras tydligare, att tillsynsfunk- tionens sårbarhet skall minska samt att tillsynen skall fungera sam- ordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt jämställdhetsper- spektiv. Utredaren skall även analysera hur andra till den statliga tillsynen näraliggande uppgifter inom område kan påverkas av eventuella förändringsförslag när det gäller den statliga tillsynen och vid behov överväga förändringar i organisationen och ansvarsfördelningen av dessa uppgifter. Uppdraget skall redovisas . Den sociala tillsynens framtida organisation kan också komma att påverkas av överväganden och förslag. skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 2004:93) analy- sera regeringens och statliga myndigheters kontrollverksamhet. Om kommittén finner det motiverat så skall den lämna principiella förslag på hur denna verksamhet skall organiseras för att åstad- komma en effektiv och väl förankrad kontroll av den offentligt finansierade verksamheten. skall redovisa resultaten av sitt arbete . Länsstyrelsernas och tillsynsverksamhet har genomgått förändringar som samarbetet mellan länssty- relserna och har utvecklats . När social- tjänstlagen (1980:620) trädde 1982 var inriktningen att tillsynen skulle vara vägledande och tillhandahålla kunskaps- underlag. Bakgrunden till ett ändrat synsätt på tillsynen, med färre detaljanvisningar och mindre traditionell myndighetskontroll, var utvecklingen mot förstärkt självstyrelse. Främst och senare har tillsynen utvecklats inom samt inom och mellan länsstyrelserna samt i samverkan mellan och länsstyrelserna. inriktning har ändrats mot framför allt uppföljning och utvärdering av den sociala sektorns verksamheter. Länsstyrelserna har ägnat mer tid åt tillsyn som de själva initierat. 3 De inledande delarna av detta avsnitt bygger på regeringens direktiv till den särskilde utredare som skall se över och väga förändringar så att tillsynen inom skall stärkas och bli tydligare (dir. 2004:178). Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans Den operativa tillsynen, som genomförs av länsstyrelserna, har utvecklats och . Av länsstyrelserna initierad verksamhetstillsyn har ökat i omfattning och utvecklats. Arbetet sker mer planlagt, mer strukturerat med inslag av både kontrollerande och främjande inslag där återföring getts större utrymme. Uppföljning av allvarliga brister har blivit vanligare och länsstyrelserna har i större utsträckning än tidigare kunnat redovisa konkreta resultat av tillsynen. Samarbetet mellan och länsstyrelserna har haft stor betydelse för utvecklingen av tillsynsarbetet. En del länsstyrelser har även drivit ett eget utveck- lingsarbete där de prövat olika metoder. Enligt myndigheternas regleringsbrev skall samverkan mellan länsstyrelserna och vidareutvecklas i syfte att uppnå ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet. Även samordningen när det gäller tillsynen över och hälso- och sjukvården skall öka och brister och missförhållanden i huvud- männens verksamhet minska. och länsstyrelserna antog ett nationellt program för social tillsyn. Myndigheterna samverkar för att genomföra programmet. Den samverkansgrupp som leder arbetet tog fram ett gemen- samt utvecklingsprogram för social tillsyn. Utgångspunkten för tillsynen är den enskilde brukarens behov av insatser och hur dessa tillgodoses inom ramen för gällande lagstiftning. och länsstyrelserna skall gemensamt utveckla gene- rella bedömningskriterier inom några av tillsynens områden. Arbetet med att utveckla bedömningskriterier beräknas pågå i en första fas . 3.2.2Social tillsyn av enskilda verksamheter En lång rad enskilda verksamheter står under tillsyn. Ofta är till- synen då knuten till att statliga myndigheter ger tillstånd för en verksamhet eller kräver att yrkesutövare inom en verksamhet skall vara godkända av myndigheten eller av en viss organisation. Inom står flera former av enskild verksamhet under tillsyn av , som också ger tillstånd för dessa verksamheter. Det gäller bl.a. hem för vård eller boende, hem för viss annan heldygnsvård och hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. (Undantagna från tillstånds- Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans plikten är bl.a. familjehem och entreprenader.) Av 4 kap. 1 § social- tjänstförordningen (2001:937) framgår vad en ansökan om tillstånd för enskild verksamhet inom skall innehålla. Det handlar om vem som skall driva verksamheten, vilken omfattning verksamheten skall ha, för vilka vårdbehövande verksamheten är avsedd, hur verksamheten skall finansieras, vem som skall förestå verksamheten, vilken personal som verksamheten skall ha samt personalens utbildning och erfarenhet. Länsstyrelserna har utarbetat gemensamma bedömningsgrunder för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt SoL respektive LSS.4 Enligt 23 § LSS får en enskild person inte utan tillstånd yrkes- mässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6–10.5 Generellt ställs det samma krav på verksamhet enligt LSS som bedrivs som enskild verksamhet som för verksamhet som bedrivs av kommu- nen. Verksamhetens mål och allmänna inriktning framgår av 5–7 §§ i LSS. Länsstyrelserna betonar att all verksamhet enligt LSS skall syfta till goda levnadsvillkor för den funktionshindrade. anser därför att vissa grundläggande kvalitetskrav bör vara upp- fyllda: mål skall finnas för verksamheten, kompetens och resurser av olika slag som överensstämmer med målen för verksamheten och målgruppen skall finnas, verksamheten skall följas upp och utvärderas samt vid brister åtgärdas, rutiner för trygghet och säkerhet skall upprättas, rutiner för samverkan med uppdragsgivare/beslutande myndig- het och eventuella andra organisationer eller myndigheter skall finnas, samverkansformer med föräldrar och/eller gode män skall finnas. 4Riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen. & Riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt 23 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). 5Dessa insatser är (9.6 §) korttidsvistelse utanför det egna hemmet, (9.7 §) korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, (9.8 §) boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, (9.9 §) boende med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna samt (9.10 §) daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans Dessutom ställer länsstyrelserna krav på föreståndare och övrig personal, bl.a. lämplighet som granskas genom vandelprövning, och de lokaler där verksamheten bedrivs. Ekonomiska faktorer som kan påverka kvalitet och säkerhet i verksamheten beaktas vid tillstånds- givningen och verksamhetens budget skall därför redovisas vid ansökan om tillstånd. Budgeten bör innehålla en specificering av driftskostnader, fastighetskostnader, förvaltningskostnader samt personalkostnader.