sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Kommit- tén anser inte att det finns möjligheter att genom ändringar i PBL medge generella avsteg från sådana gräns- och riktvärden som har satts med utgångspunkt från EG-direktiv och riksdagsbeslut med hänsyn till effekterna för människors hälsa. Det är angeläget med en översyn av miljökvalitetsnormers reglering i PBL Miljökvalitetsnormerna är av olika slag. Vissa sätter gränser som inte får överskridas eller underskridas (gränsvärdesnorm) och andra har karaktären av målvärden, riktvärden eller långsiktiga mål. Just gränsvärdesnormerna anses svåra att hantera inom PBL-systemet. Detta innebär exempelvis att när det gäller miljökvalitetsnormer för luftkvalitet, som är en s.k. gränsvärdesnorm, medger PBL inga av- steg, utan normerna är bindande och får inte överträdas. Inte ens om en åtgärd som innebär ett överskridande av på en plats innebär att underskrids och luftkvaliteten således förbättras i ett annat område medges avsteg. Kommittén konstate- rar att det vore önskvärt att i PBL införa motsvarande möjligheter till kompensationsåtgärder vid överskridande av miljökvalitetsnor- mer som ges enligt . I sammanhanget kan noteras att i sitt betänkande ; miljökvalitets- normer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) har föreslagit vissa förändringar av regler om miljökvalitetsnormer. Bl.a. föreslås att huvudregeln ska vara ett stopp för utökade störningar eller föroreningar av det slag som ut- gör gränsvärdesnormer, men att det ska finna möjlighet till undan- tag i vissa angivna fall. Undantag föreslås kunna följa av ett fast- ställt åtgärdsprogram, om verksamhetens bidrag till störningen el- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ler föroreningen är försumbar eller om verksamheten bidrar till en försämring i ett mindre område och medger väsentligt ökade förutsättningar att klara i ett större område. En särskild utredning ska på regeringens uppdrag senast den 31 okto- ber 2005 analysera åtgärdsprogrammens förutsättningar att uppfyl- la miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra programmen bättre och mer effektiva. Kommittén anser att de möjligheter till kompensationstänkande och tillåtande av undantag mot förbud mot överskridanden som ska finnas i PBL inte bör vara mer restriktiva än de som finns i . Kommuner och länsstyrelser främst i landets större städer har påtalat att det finns oklarheter när det gäller hur miljö- kvalitetsnormer ska slå igenom i planprocesserna och att det råder en stor osäkerhet om vad som gäller, se bl.a. slutbetänkande (SOU 2005:59 s. 124). Eftersom regleringen avse- ende miljökvalitetsnormer i PBL är otydlig och ger upphov till till- lämpningsproblem och därmed också en rättsosäkerhet när det gäl- ler enskilda projekt är det angeläget med en översyn av behovet av ändrad reglering. Om Miljöbalkskommitténs förslag kan tillgodose önskemålen också ur ett PBL-perspektiv har kommittén inte haft möjlighet att bedöma utan frågan om miljökvalitetsnormers regle- ring i PBL behöver utredas särskilt. En sådan översyn bör ske sna- rast. I detta sammanhang finns även anledning att beröra önskemålet att kommunerna ska ges ökade möjligheter att i den fysiska planering- en avgränsa områden som överhuvudtaget inte ska få utsättas för vissa typer av störningar i syfte att höja områdenas kvaliteter för att boende eller rekreation. Detta gäller exempelvis s.k. lågstrålande zoner, dit eller andra strålande anläggningar inte skulle kun- na lokaliseras, eller bullerfria områden, som skulle undantas från bullerstörande verksamheter för att säkerställa natur- och rekrea- tionsvärden. Bestämmelserna i och i 3 kap. ger stöd för att kommunen i vissa avseenden säkerställer särskilda kva- liteter och värden i avgränsade områden, inte minst genom ställ- ningstaganden i översiktsplaneringen och regler i rättsverkande pla- ner. Kommittén anser inte att det finns skäl att föreslå ändringar i PBL med anledning av de redovisade önskemålen. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Lagstiftningens krav på byggnaders tekniska egenskaper är tillräckliga, men tillämpningen kan behöva förbättras med stöd av föreskrifter Kommittén ska enligt sina direktiv konkretisera hur den lagstift- ning som styr bebyggelsens såväl utformning som förvaltning ska inriktas mot hållbarhet. styr PBL bebyggelsens förvaltning endast undantagsvis, i fråga om vissa speciella samhällskrav. Det normala är att kraven hävdas då byggnadsverk uppförs eller ändras. Kommittén uppfattar inte direktiven så att PBL bör utvidgas i detta avseende, och tillföras generella bestämmelser om regelbunden kontroll och tillsyn av den befintliga bebyggelsen, utan i stället så att de krav som gäller vid nybyggnad och ändring samt den kont- roll och tillsyn som erfordras ska vara inriktade på en långsiktigt hållbar kvalitet. Genom bestämmelserna i 3 kap. PBL hänvisas till kraven som ställs vid uppförande av byggnader i 2 § lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Inget av de nio kraven, som anges i 2 § BVL, är ifrågasatt, utan de grundläggande kraven anses både relevanta och rimliga. Kommittén har inte funnit skäl att föreslå ändringar som innebär ytterligare krav på byggnader och anläggningar i BVL för att främja en miljömålet God bebyggd miljö och arbetet för en hållbar utveckling Däremot anses dagens formu- lering när det gäller uppfyllandet något otydlig. Kommittén före- slår därför en justering som innebär att texten omformuleras så att det av första meningen även fortsättningsvis framgår att kraven gäl- ler vid uppförande eller ändring. I ett andra stycke läggs sedan av- gränsningen som anger att kraven ska vara uppfyllda under en eko- nomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt under- håll. De problem som har förts fram när det gäller brister i det tek- niska utförandet av byggnader och anläggningar beror i hög grad på brister vid tillämpningen av de grundläggande kraven i BVL. Bättre stöd för tillämpningen samt information och rådgivning om hur bestämmelserna bör tolkas och omsättas i praktiken är därför ange- läget. Detta kan i vissa fall behöva ske genom ändring av tillämp- ningsföreskrifterna. Som kommittén framhåller i avsnitt 3.5.4 kan sådana ändringar vara särskilt befogade när det gäller kraven på till- gänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Ett annat område gäller kraven på energihus- hållning. Detta krav har preciserats bl.a. när det gäller nya byggna- der och användande av direktverkande el. I 10 § tredje stycket för- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., anges att en- och tvåbostadshus får förses med uppvärmningssys- tem för direktverkande elvärme, om byggnadens har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning. Kommitténs uppfatt- ning är att system med direktverkande elvärme ska användas endast undantagsvis och föreslår därför att regeringen omformulerar ly- delsen på följande sätt: En- och tvåbostadshus får inte förses med uppvärmningssystem för direktverkande elvärme, om inte byggna- den har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning. 3.11.3Behov av ändringar i PBL:s instrument Förbättringar av planinstrumenten kan gynna hållbar utveckling Förverkligandet av målet om en hållbar utveckling inom ramen för PBL aktualiserar även förbättringar av planinstrumenten på olika nivåer. Dels behövs en anpassning av reglerna för planernas inne- håll för att bättre kunna hantera de utmaningar och sakfrågor som aktualiseras, framförallt i översiktsplaneringen, dels behöver förfa- randet förbättras och anpassas. I det följande redovisas en allmän inriktning av de ändringar som aktualiseras för att planinstrumen- ten ska utnyttjas i arbetet för en hållbar utveckling. Ytterligare mo- tiv och förslagens närmare utformning redovisas i betänkandets kapitel 5–8. Tydligare bestämmelser om kommunens ansvar att beakta mellankommunala förhållanden Kommunens planering för hållbar utveckling förutsätter i flera avseenden en samordning med andra kommuner. Av kommitténs redovisning i tidigare avsnitt framgår att det finns brister i sam- ordningen mellan kommuner, särskilt i fråga om detaljhandelsetab- leringar och andra anläggningar med regional räckvidd eller påver- kan. Kommittén anser att såväl bestämmelserna i 2 kap. PBL som i bestämmelserna om planeringsinstrumenten bör införas tydligare krav på hänsyn till förhållandena i berörda kommuner. Förslagen, som redovisas i avsnitten 4.4.2 samt 5.11.1, syftar sammantaget till att kommunen vid överväganden om lokalisering och planläggning av bl.a. anläggningar av mellankommunal betydelse eller påverkan Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen på ett lämpligt sätt ska samverka med berörda kommuner i tidiga skeden när planer tas fram. Det behövs nyanserade krav och tydligare och enkla regler för översiktsplaneringen Som redovisats i tidigare avsnitt har begreppet hållbar utveckling i många kommuner tagits till utgångspunkt för en breddning av översiktsplaneringen. Det bör i PBL ges ett uttryckligt stöd för en sådan inriktning, utan att ändra översiktsplanens grundläggande funktion som underlag för beslut om den fysiska miljön. har andra kommuner, inte minst av resursskäl, inte omarbetat sin första översiktsplan varken med hänsyn till hållbar utveckling eller andra angelägna mål och intressen som har aktuali- serats sedan PBL trädde ikraft. För att stimulera till en kontinuerlig översiktsplanering bör det med stöd av PBL ges möjligheter att på ett enklare sätt komplettera översiktsplanen då nya anspråk och intressen aktualiseras. För att öka incitamenten för översiktsplane- ringen bör det medges förenklingar i efterföljande planläggning som är i överensstämmelse med den gällande översiktsplanen. Vidare föreslås att kopplingen mellan översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på andra områden ska redovisas i planen. Detta lägger grunden för en starkare koppling mellan över- siktsplaneringen och exempelvis kommunala riktlinjer för bostads- försörjningen, särskilda riktlinjer för detaljhandeln eller kulturmil- jöprogram. Kommitténs förslag när det gäller översiktsplaneringen redovisas i avsnitt 6.5–6.13. Bestämmelserna bör ge stöd för planering av befintlig bebyggelse Många av de problem och brister som har förts fram när det gäller tillgodoseendet av vissa intressen hänger samman med att byggan- det allt oftare inriktas mot förtätning och kompletteringar av befintliga bebyggelseområden, där gällande planer är av olika ålder och kvalitet. Ofta saknas en plan som visar övergripande samband, utan de rättsverkande detaljplanerna tas ofta fram i samband med att ett projekt aktualiseras. Bestämmelserna i bör därför änd- ras för att ge stöd dels för att det upprättas översiktsplaner för geo- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen grafiska delområden, dels för att de rättsverkande planerna – detalj- plan eller områdesbestämmelser – används i ökad utsträckning för att reglera förändringar och kompletteringar av befintlig bebyggel- se. Detta bör ge kommunen bättre förutsättningar att exempelvis hävda krav på hänsyn till kulturmiljön och varsamhet vid efterföl- jande bygglovsprövning. I sammanhanget bör även bestämmelserna om kravet på detalj- plan i olika situationer ses över så att nuvarande undantagsmöjlig- het från kravet på detaljplan för sådana byggnader och anläggningar slopas. Därigenom säkerställs att lämpligheten av exempelvis köp- centra prövas genom en detaljplaneläggning med en miljökonsek- vensbeskrivning i förekommande fall. Kommitténs förslag i fråga om planinstrumenten återfinns i be- tänkandets kapitel 6–8. En ändring av systemet för prövning, kontroll och tillsyn kan ge förutsättningar att hävda angelägna intressen och samhällskrav Flera av de tillämpningsproblem som har kommit fram under utredningsarbetet hänger samman med de bristande möjligheterna för kommunen att pröva eller utöva tillsyn i byggandet. Nack- delarna gäller dels oklarheter när det gäller lovpliktens omfattning dels systemet med åtskilda förfaranden för prövning respektive tillsyn. Det är sannolikt att förtydliganden och ändringar i dessa avseenden ger grund för att angelägna samhälls- intressen ska kunna tillgodoses på ett bättre sätt. Det kan exempel- vis ifrågasättas om det är motiverat att behålla nuvarande skillnader i fråga om lovpliktens omfattning inom respektive utanför områ- den med detaljplan. Också kraven på vilka anläggningar som ska vara lovpliktiga behöver övervägas, inte minst med tanke på deras påverkan på den omgivande fysiska miljön. Det finns även anled- ning att ge ett mer uttryckligt stöd för att detaljplanen inte behöver vara uttömmande när det gäller byggnaders utformning, utan att bygglovsprövningen – om det saknas uttryckliga regler i planen – ska ske mot PBL:s generella kravbestämmelser. Det största föränd- ringsbehovet gäller emellertid att åstadkomma en mer sammanhål- len bygglovsprocess, som även innefattar en prövning av förutsätt- ningarna för att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Vidare behövs en förskjutning mot insatser i tidiga skeden genom utökat förhandsbesked, samråd efter bygglovansökan och ökad vikt åt Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen kontroll av utförd projektering. Byggsamrådet bör som vara ett forum för dialog mellan byggherren och , men berörda grannar och andra intressenter ges utvidgade möjlig- heter att få information vid bygglovet. Kommitténs förslag till änd- ringar av systemet för bygglov, tillsyn och kontroll redovisas i kapi- tel 10. 4Allmänna intressen och samhällskrav Bestämmelserna i 1–3 kap. innehåller PBL:s grundläggande mål och syften, allmänna intressen vid planläggning m.m. samt krav på utformning av byggnader. Kommitténs uppdrag avseende hållbar utveckling tillsammans med önskemål om ändringar i det materiella innehållet i enskilda bestämmelser för att tillgodose skilda önske- mål och förslag om tydligare eller nya bestämmelser har motiverat en översyn av kapitlen och förslag till ändringar. Några ändringar, som är av redaktionell karaktär, motiveras av tillämpnings- problem och oklarheter i fråga om grundläggande begrepp och definitioner. Syftet är att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna. För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver före- slås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL samt omfattningen av lämplighetsbedömningar. Bestämmelserna om de allmänna intres- sena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt avsnitt med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll. Syftet är att tydliggöra vilka allmänna intressen som ska läggas till grund för oli- ka typer av lämplighetsbedömningar, dvs. vid beslut om användning av mark- och vattenområden lokalisering av bebyggelse samt ut- formning av bebyggelse. Kommittén föreslår även vissa förändringar när det gäller be- stämmelsernas innehåll. De olika dimensionerna i hållbar utveck- ling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – bör ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse och utgöra ett allmänt int- resse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Be- stämmelserna i 2 kap. bör även ställa krav på hänsyn till möjlighe- terna att hantera avfall och att förebygga riskerna för översväm- ningar och andra olyckor. För att främja en önskvärd mellankom- Allmänna intressen och samhällskrav munal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räck- vidd och påverkan, exempelvis utveckling av externa köpcentra och bostadsbyggande, bör kraven på hänsyn till planeringen och förhål- landen i berörda kommuner stärkas. Kommunen bör även ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen genom förtydligan- den i bestämmelserna, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet. Direktiven för översynen anger inte uttryckligen att kommittén ska föreslå ändringar i dessa bestämmelser. En samlad analys och översyn av bestämmelserna aktualiseras dock av flera skäl. Bestäm- melserna i 1–3 kap. PBL ger sammantaget ramar och grundläggande utgångspunkter för innehållet i olika planformer och för bygglovs- prövningen. Förslag till förändringar av planinstrumentens innehåll och av grunderna för lovprövningen behöver samspela med de materiella bestämmelserna. Bestämmelserna har även betydelse för utförandet av byggnader genom hänvisningen till kraven i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader. Tyngdpunktsförskjutningar och ändringar i gränssnitten mellan olika instrument och besluts- nivåer bör tas till utgångspunkt för en diskussion om samband och gränsdragningen mellan bestämmelserna i 1, 2 och 3 kap. Också kommitténs övergripande uppdrag om PBL som instru- ment för hållbar utveckling och betoningen av miljömålen aktuali- serar en diskussion om de grundläggande materiella bestämmelser- na. Som redovisats i avsnitt 3.11. anser kommittén att också vissa andra mål och intressen som pekas ut i direktiven bör återspeglas i bestämmelserna. Det har dessutom under utredningsarbetet förts fram att det finns oklarheter när det gäller den lagtekniska utformningen av bestämmelserna när det gäller såväl innebörden av olika begrepp som tillämpningsområdet. Vidare har det redovisats ett antal för- slag till kompletteringar eller ändringar av bestämmelserna om mål, allmänna intressen och krav. Allmänna intressen och samhällskrav 4.2De nuvarande bestämmelsernas syfte och funktion Bestämmelserna i 1 kap. PBL I PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. behandlas allmänt lagens allmänna syfte och övergripande mål, plansystemets uppbyggnad, grundläggande regler för tillståndsprövning och lov, grundläggande förutsättningar för vissa beslut samt grundläggande ansvarsfördel- ning och uppgifter (kommunalt planmonopol, byggnadsnämnd, uppgifter, tillsyn och uppsikt). Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL I 2 kap. anges de grundläggande samhällsintressen som ska beaktas vid den lämplighetsbedömning som ska ske vid rättsverkande plan- läggning eller vid prövningen av lokalisering av nya byggnader och anläggningar i områden utanför detaljplan. Syftet med införandet av dessa var bland annat att vid bygglovsprövningen utanför detalj- plan ge grund för en bedömning av lämpligheten av lokaliseringen i stort utifrån allmänna intressen, och inte som tidigare att pröva ansökningar mot ett generellt tätbebyggelseförbud. Bestämmelser- na i 2 kap. uttrycker de krav som statsmakterna ställer på kommu- nen vid besluten och anger ramar för kommunens handlingsutrym- me. De generellt formulerade intressena ska tolkas och avvägas mot varandra av kommunen i den fysiska planeringen eller vid bygglovs- beslut. Sedan PBL trädde i kraft har bestämmelserna i 2 kap. ändrats i några avseenden. genomfördes exempelvis ändringar i syf- te att stärka miljöhänsynen genom bestämmelser om en ändamåls- enlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar samt bestämmelser om hänsyn till behovet av parker och andra grönområden. förtydligades att bebyg- gelsen ska ges en estetiskt tilltalande utformning. Kraven på byggnader och anläggningar i 3 kap. PBL Krav på byggnaders placering och utformning regleras i 3 kap. 1–3 och 10–13 §§. De mellanliggande 4–9 §§ har upphävts och bestäm- melserna har i valda delar överförts till lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, byggverkslagen (BVL), dit en hänvis- Allmänna intressen och samhällskrav ning görs i 3 kap. 3 § PBL. Kraven på byggnader åtföljs i 14 § av motsvarande krav på andra anläggningar och i 15–18 §§ av särskilda krav på tomter och allmänna platser. Bestämmelserna är enligt 8 kap. 11 och 12 §§ tillämpliga vid prövning av ansökningar om bygglov innanför respektive utanför område med detaljplan. 4.3Några generella erfarenheter och problem Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har inte ifrågasatts, utan det tycks finnas en allmän uppslutning kring behovet av vissa grundläggande och gemensamma bestämmelser om plan- och beslutsformer, upp- gifter och ansvarsfördelning i ett inledande kapitel samt att inled- ningsvis i lagen samla bestämmelser om materiella grunder för olika beslut. Att det i en lag av PBL:s karaktär som bygger på en långt- gående decentralisering till kommunerna finns anledning att både ställa grundläggande materiella krav och precisera ramarna för kom- munens handlingsutrymme är heller inte ifrågasatt. Däremot har det framförts kritik och lämnats förslag som rör såväl bestämmel- sernas utformning som deras tillämpning. Kritik mot bristande respekt för kommunens handlingsutrymme En återkommande uppfattning som framförallt kommunala före- trädare har fört fram är att det inte alltid finns en förståelse för att flertalet allmänna intressen i 2 kap. ska tolkas och omsättas av kommunen i planer och beslut och att reglerna ger kommunen ett betydande handlingsutrymme. Detta aktualiseras främst i över- siktsplaneringen som enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § ska redo- visa de allmänna intressen som kommunen anser bör beaktas. Det anses att det finns en tendens till att sektorsföreträdare med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen för fram önskemål på över- siktsplanens innehåll vilket medverkar till att översiktsplanen ibland blir omfattande redovisningsdokument för allmänna intres- sen, i stället för att redovisa de för kommunen strategiska sakfrå- gorna. Inte heller anses fullt ut respektera kommu- nens ansvar för de allmänna intressena, genom att inte tydligt skilja på råd om olika allmänna intressen inom kommunens beslutsut- Allmänna intressen och samhällskrav rymme och sådana synpunkter som berör statliga intressen som kan leda till ingripande i sena skeden. Oklarheter i utformningen av bestämmelserna anses försvåra tillämpningen Också innebörden av olika bestämmelser liksom de inbördes sam- banden mellan olika bestämmelser har diskuterats. I vissa avseen- den anses att tillämpningen av bestämmelserna i enskilda beslut försvåras av att det finns både överlappningar och oklarheter i gränsdragningen mellan olika bestämmelser. Den åtskillnad mellan regler för lokaliseringsprövning och planläggning i 2 kap. samt reg- ler för bygglovsprövning i 3 kap. som nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. syftar till är inte entydig eller helt konsekvent, varken när det gäller innehåll eller begrepp. Åtskillnaden mellan allmänna intressen som bör tillgodoses och krav som ska uppfyllas är också missvisande. Även kraven är uttryck för allmänna intressen. I prak- tiken kan det därför ibland vara svårt att göra en gränsdragning mellan lokaliseringskrav och krav på byggnaders placering och utformning. Denna oklarhet förstärks dessutom av att skilda begrepp inte definieras på ett enhetligt eller konsekvent sätt och att definitioner används med olika innebörd. Det gäller exempelvis begrepp som planering, planläggning, bebyggelse, bebyggelsemiljö, den byggda miljön, byggnader och anläggningar. Bestämmelserna i 3 kap. anses ge svagt stöd för att hävda vissa samhällskrav Tillämpningen av kraven på utformning i 3 kap. anses i vissa avse- enden vara osäker, inte minst mot bakgrund av erfarenheterna från överprövade ärenden. Bestämmelsernas utformning anses genom vaga begrepp och bedömningsgrunder ge ett svagt stöd för kom- munens bedömningar i enskilda ärenden. Det anses särskilt svårt att i praktiken hävda utformningskraven i 3 kap. inom områden med detaljplan, om kraven inte uttrycks i planbestämmelser, trots att bestämmelserna i 8 kap. 11 § anger att prövningen ska ske mot såväl detaljplanen som bestämmelserna i 3 kap. Framförallt gäller detta kraven på hänsyn till omgivningen i 1 § och varsamhet vid Allmänna intressen och samhällskrav ändringar i 10 §.