sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — SITCEN har härmed en sektorsövergri- pande roll inom EU. I det konsulära samarbetet är ordförandelandets konsulära resurser en viktig gränssättande faktor vid stora och hastigt påkomna kata- strofer likt flodvågskatastrofen. är ordförandelandets kon- sulära resurser långt ifrån dimensionerade för att hantera den arbetsbörda och det krav på uthållighet som sådana katastrofer ställer. Framför allt gäller det eventuella beskickningar i tredje land. Tilläggas här skall att de stora EU-länderna , och har särskilda konsulära snabbinsatsstyrkor för insatser vid kriser. En del andra medlemsländer har också nationella beredskapspooler eller reservkapaciteter för konsulära insatser utomlands, t.ex. . har efter flodvågskatastrofen be- slutat att inrätta en särskild konsulär beredskapskapacitet.6 När det gäller det gemensamma konsulära samarbetet och till- gången till strategisk transportkapacitet för evakuering av EU- medborgare, finns det inga stående eller snabbt gripbara resurser i form av flyg och fartyg på EU-nivå. Alla tillgängliga resurser finns 6 Ministerrådspromemoria, UD . Möte med ministerrådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), dagordningspunkt 4: svensk position i det fortsatta arbetet för en EU-förmåga att stödja unionens medborgare vid kriser utanför EU. hos de enskilda medlemsländerna. En förfrågan om ett medlems- land har möjlighet att ställa eventuella resurser till förfogande för ett evakueringsuppdrag måste därför som framgått tidigare göras av ordförandelandet. fanns det ett normgivande rådsbeslut om att kunna använda sig av den västeuropeiska unionens (WEU) militära kapacitet för evakuering av nödställda EU-medborgare. Denna möjlighet finns . Eftersom vissa av WEU:s funk- tioner ersatts inom ramen för den europeiska säkerhets- och för- svarspolitiken (ESFP) har det förts förhandlingar inom rådsarbets- gruppen för konsulära frågor (COCON) om att eventuellt ersätta det tidigare rådsbeslutet med ett nytt anpassat till förhållandena inom ESFP. I rådsarbetsgruppen har dock den militära evakueringskapaci- teten inte bedömts som avgörande för konsulär krishantering i tredje land och därför har det heller inte ansetts nödvändigt med ett nytt normgivande beslut. Frågan om bruket av militär kapacitet för att bistå EU-medborgare i tredje land har dock förts och förs fortgående inom ramen för ESFP. Sammanfattningsvis kan det konstateras att tiden för att iscensätta en evakueringsoperation är helt avhängig tillgången på evakueringsflygplan hos medlemslän- derna, deras mobiliseringstid, medlemsländernas förmåga och vilja att ställa evakueringsplanen till förfogande m.m. Det går med andra ord inte att i förväg fastställa några insatstider vad gäller evakue- ringsinsatser inom ramen för det konsulära samarbetet. EU inrättade 2001 en så kallad gemenskapsmekanism för rädd- ningstjänstinsatser, vanligen kallad gemenskapmekanismen eller räddningstjänstmekanismen. Räddningstjänstmekanismens syfte är att vid större olyckor och katastrofer inom unionen underlätta räddningstjänstsamarbete mellan medlemsländerna (inklusive EES- länderna) samt med länder utanför unionens gränser som ber EU om hjälp. Syftet med räddningstjänstmekanismen uppnås genom att den underlättar mobilisering av insatsgrupper, experter och 7 Council Decision of 23 October 2001 (2001/792/EC), Euratom; Establishing a Community mechanism to facilitate reinforced cooperation civil protection assistance interventions (2001/792/EC), Euratom; Commission Decision of 29/12/2003: Laying down rules for the implementation of Council Decision 2001/792/EC, Euratom establishing a Community mechanism to facilitate reinforced cooperation in civil protection assistance interventions, C (2003) 5185 final 29/12/2003; se även (GD Miljö) hemsida (). andra resurser som ett land kan komma att efterfråga vid en större olycka eller katastrof. Räddningstjänstmekanismen har ingen ledningsstruktur på EU- nivå, men understöds av olika funktioner. Hit hör framför allt ett särskilt övervaknings- och informationscenter, kallat (Moni- toring and ). , som har sin organisatoriska hemvist vid generaldirektorat för Miljö, utgör navet i räddningstjänstmekanismen. För att underlätta och förenkla samarbetet mellan räddningstjänstmekanismen och å ena sidan och medlemsländerna å andra sidan har varje land utsett en kontaktpunkt för samarbetet. För del är det Räddnings- verket som är kontaktpunkt. För att säkerställa säker och snabb kommunikation mellan och medlemsländernas olika kontakt- punkter håller ett särskilt gemensamt kommunikations- och informationssystem kallat CECIS (and ) på att byggas upp. har en beredskap att ta emot och förmedla information dygnet om och vid behov bistå medlemsländerna att sam- ordna de resurser som de är villiga att ställa till varandras förfo- gande eller till tredje land. I praktiken innebär det att när ett drab- bat land kontaktar för att erhålla hjälp så vidarebefordrar förfrågan om hjälp till de nationella kontaktpunkterna inom räddningstjänstmekanismen. De nationella kontaktpunkterna med- delar i sin tur om de kan bistå med den hjälp och de resurser som efterfrågas av det drabbade landet. sammanställer sen svaren från de nationella kontaktpunkterna och meddelar det drab- bade landet vilken hjälp och vilka resurser som kan ställas till dess förfogande. Det drabbade landet väljer sedan ut den hjälp och de resurser som det anser lämpligt samt tar själv kontakt med det land eller länder som erbjudit hjälpen och resurserna. har också tillgång till särskilda bedömningsteam (assess- ment teams). Dessa team, som vid behov sätts samman av experter från ett eller flera medlemsländer, utgör rekognoseringsteam som på räddningstjänstmekanismens uppdrag kan skickas till ett kata- strofområde för att genomföra en första bedömning av de hjälpbe- hov som behövs. Om bedömningsteamen finns på plats i ett kata- strofområde kan dessa vid behov, och om värdlandet så tillåter, fylla en koordinerande roll på fältet och samordna de olika insats- team och resurser som ställts till förfogande. Annars gäller att led- ningen av de resurser som medlemsländerna ställer till varandras eller tredje lands förfogande handhas av det land som begär hjälp genom räddningstjänstmekanismen. För att kunna ha en överblick över vilka insatsresurser som med- lemsländerna ställer till förfogande inom räddningstjänstmekanis- men har sammanställt en förteckning över tillgängliga insats- resurser. Förteckningen är dock fortfarande ofullständig och bristfällig. Uppgifter som medlemsländerna lämnar till om tillgängliga insatsresurser rör bland annat storleken på insatstea- met, hur snabbt det kan mobiliseras, uthållighet, tillgänglighet för olika sorters uppdrag, hur de transporteras samt hur autonoma de är (dvs. behovet av externt logistikstöd). Mobiliseringstiden för de insatsteam som skall kunna skickas i väg till ett katastrofområde efter begäran om stöd beräknas i vissa fall till . Räddningstjänstsmekanismen har också ett särskilt utbildningspro- gram för att främja interoperabiliteten mellan de olika medlemslän- dernas insatsteam, omfattande kurser, övningar och ett program för expertutbyte medlemsländerna emellan. Räddningstjänstmeka- nismen har dessutom ett särskilt program för tillvaratagande av erfarenheter från insatser. 2.4Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken8 EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitiska samarbete sjö- sattes formellt i form av den Europeiska säkerhets- och försvars- politiken (ESFP) vid ett toppmöte i . har ESFP utvecklats påfallande snabbt. EU har utvecklat en reell militär och civil krishanteringsförmåga – om än fortfarande med brister i flera avseenden. Den nämnda krishanteringsförmågan har manifesterats i genomförda militära och civila operationer i bland 8 Se t.ex. och försvar, (red. ) 2005 samt EU-upplysningens beskrivning av EU:s militära och civila krishantering samt dess institutioner och organ (EU-upplysningen) EU och flodvågskatastrofen SOU 2005:104 annat , och . Inriktningen för ESFP:s militära och civila krishantering bestäms av de så kallade Petersbergs-uppgifterna, som i stort omfattar humanitära insatser, räddningsinsatser samt fredsbevarande och fredsframtvingande insatser med stridskrafter utanför unionens gränser. Dessa ursprungliga uppgifter har i viss mån utökats genom skrivningar i . Enligt dessa skrivningar kan EU:s krishanteringsuppgifter även omfatta t.ex. avrustningsin- satser, stabiliseringsinsatser efter konflikt samt terrorismbekämp- ning. Den mer precisa tolkningen av vad som omfattas av EU:s krishanteringsuppgifter skiljer sig dock till en del åt mellan med- lemsländerna. EU kan utföra egna krishanteringsoperationer eller på uppdrag av internationella organisationer som FN eller . Oavsett om EU utför krishanteringsoperationer på eget initiativ eller någon internationell organisations initiativ, kräver opera- tionerna i de flesta fall nära samverkan och koordinering med inter- nationella organisationer som FN, NATO eller Röda Korset. De rådande lednings- och samverkansstrukturerna på EU-nivå för unionens militära och civila krishanteringsinsatser är tämligen komplicerade och svåra att överblicka. Inledningsvis gäller att är det centrala organet vid utformningen och genomfö- randet av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) inklusive försvarspolitiken. GUSP-frågorna behandlas av EU-län- dernas utrikesministrar inom ministerkonstellationen Allmänna frågor och yttre förbindelser. beslutar enhälligt om eventuella krishanteringsoperationer från EU:s sida. En krishan- teringsoperation kan därför inte inledas utan att alla EU-länder är överens. I syfte att underlätta möjligheterna att nå beslut finns det dock en regel som innebär att en stat kan avstå från att delta i beslutet om den t.ex. inte motsätter sig beslutet men inte själv vill delta i operationen. deltar i GUSP-arbetet genom att bland annat bistå ordförandelandet med att företräda EU utåt samt genom att förvalta GUSP-budgeten. Parlamentet är inte direkt involverat i GUSP-arbetet eller i beslut rörande even- tuella krishanteringsoperationer. finns vidare ett antal politiska och militära organ med ansvar för att utforma och genomföra GUSP-arbetet och eventuella krishanteringsoperationer. Viktigast härvid är och säkerhetspolitik (KUSP). KUSP över- vakar den internationella situationen på de områden som berör GUSP och avger yttranden till ministerrådet och förbereder de frå- gor det har att ta ställning till. KUSP utgör själva navet i EU:s kris- hanteringsstruktur med ansvar för samordning av civila och mili- tära operationer. inte vanligen kan sam- manträda med kort varsel, har rådet delegerat den politiska kon- trollen och strategiska ledningen av EU:s krishanteringsoperationer till KUSP, bland annat genom att ge kommittén befogenhet att fastställa instruktioner till den militära kommittén (se nedan). KUSP består av tjänstemän från medlemsländernas utrikesdepar- tement som är permanent stationerade i . När det gäller militära respektive civila frågor så biträds KUSP av militärkommittén (EUMC) och civilkommittén (CivCom). Den militära kommittén är EU:s högsta militära organ och har till upp- gift att mot bakgrund av medlemsländernas intressen ge råd till KUSP och den höge representanten samt även ge instruktioner till EU:s militära stab. Den militära kommittén består av medlemslän- dernas överbefälhavare, men de är oftast företrädda av sina Bryssel- baserade representanter. Kommitténs ordförande är den huvudsak- liga kontaktpunkten för operationschefen vid en militär krishan- teringsoperation. Den civila kommittén skall mot bakgrund av medlemsländernas intressen bistå KUSP med råd och rekommen- dationer rörande civil krishantering samt att utarbeta mål och pla- nera för civila krishanteringsinsatser. Kommittén består av olika experter och tjänstemän från de olika medlemsländerna. I likhet med övriga politikområden stöds GUSP-arbetet inom ministerrådet av generalsekretariatet, vanligen kallat rådssekretar- iatet. Inom rådssekretariatet finns särskilda generaldirektorat som handhar ESFP-frågor. generalsekreterare är så kallad hög representant för GUSP och har till uppgift att biträda ord- förandeskapet med utformning, förberedelser och genomförande av EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Inom rådssekretariatet finns i sin tur ett flertal expertfunktioner och stödenheter. Dessa är främst: Enheten kan förenklat sägas utgöra den höge representantens stab och samarbetar med kommissionen för att säkerställa enhetlighet i EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Enheten har till uppgift att övervaka och analysera utvecklingen inom områden som har betydelse för GUSP samt utvärdera EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska intressen. Militära staben (EUMS). Den militära staben stöder KUSP och EUMC med militär sakkunskap, analyser, förvarning och stra- tegisk planering inför militära krishanteringsoperationer. Sta- ben fungerar även som förbindelselänk mellan EU:s politiska och militära organ å ena sidan och de militära resurser som medlemsländerna ställer till EU:s förfogande å andra sidan. Viktigt att påpeka här är att staben inte fungerar som ett operativt högkvarter vid en krishanteringsoperation. När det gäller frågan om ett operativt högkvarter för en militär kris- hanteringsoperation så finns två alternativ. För det första kan EU använda sig av (låna) NATO:s strategiska högkvarter SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers in Europe). För det andra kan EU utnyttja någon av medlemsländernas nationella högkvarter. Inom EUMS finns också en civilmilitär planeringscell för att förbättra planeringen av både civila och militära krishanteringsoperationer. Motsvarigheten till EUMS för civil krishantering utgörs av ett av rådssekretariatets generaldirektorat generaldirektorat DGE IX. SITCEN är EU:s gemensamma lägescentral på GUSP-området. SITCEN samlar in och bear- betar underrättelseinformation, som kan komma från t.ex. medlemsländerna, EUMS, EU:s utsända övervakningskommis- sioner eller EU:s satellitcenter. SITCEN är bemannat dygnet runt och ger direkt stöd till KUSP och EUMC under pågående krishanteringsoperationer. SITCEN kan också, som tidigare påpekats, bistå det konsulära samarbetet med lägesinformation inför och under en insats. Militära resurser och förmågor EU har inga egna fältoperativa militära resurser vare sig vad avser personal eller materiel. EU:s tillgång till militära resurser för kris- hanteringsoperationer inom ramen för Petersbergsuppgifterna bygger således helt på frivilliga bidrag från medlemsländerna. Varje medlemsland har i förväg anmält vilka militära resurser som skulle kunna ställas till EU:s förfogande vid en eventuell krishanterings- operation. Dessa resurser finns samlade i en särskild kapacitets- databas. Anmälan av resurser är dock inte bindande, så beslutet att faktiskt bidra med militär personal och materiel i en konkret situa- tion tas av medlemsländerna självt från fall till fall. 1999 satte EU upp mål för sin militära kapacitet. Målet som sattes upp var att EU skulle kunna skicka ut ca 50 000–60 000 man till ett krisområde och kunna vara verksam . Dessutom skulle en mindre snabbinsatsstyrka kunna skickas ut . 2003 förklarade ministerrådet att EU hade uppnått operativ kapacitet vad gäller militär krishantering och i stort upp- nått sina uppställda mål, om än med betydande kapacitetsbrister vad gäller t.ex. mobiliseringstid och vissa strategiska resurser som t.ex. stridsledningsresurser, hangarfartyg, resurser för övervakning, rekognosering och underrättelseinhämtning samt strategiska luft- transporter. Dessa kapacitetsbrister kvarstår i princip fortfarande. Inte minst gäller det bristen på strategiska lufttransporter, som är av central betydelser för att bistå och evakuera EU-medborgare som drabbats av en katastrof utanför unionens gränser. Parallellt med arbetet att söka åtgärda de kapacitetsbrister som identifierats och att fullt ut uppnå målen så har EU satt upp nya mål för sin militära kapacitet. beslöt EU om att ytterligare stärka sin militär kapacitet genom det så kallade Headline 2010. Denna målsättning, som skall komplettera de ursprungliga målen , omfattar bland annat EU-sam- ordning av strategiska transporter , upprättande av ett EU-kommando för flygtransporter till 2010 samt tillgång till snabbinsatsstyrkor () /2008. När det gäller snabbinsatsstyrkor ska dessa omfatta ca 1500 man som ska kunna vara på plats i ett krisområde efter att ett beslut tagits av rådet och kunna stanna i 30–. Civila resurser och förmågor EU:s civila krishantering har sakta växt fram delvis i skuggan av den militära krishanteringen. har det politiska intresset för den civila krishanteringen ökat påtagligt inom EU, inte minst mot bakgrund av flera genomförda eller pågående insatser i , , och . är en del av EFSP och GUSP och skall inte sammanblandas med insatser inom ramen för EU:s humanitära katastrofbistånd (se nedan) eller inom ramen för räddningstjänstmekanismen. Grunden för den civila krishanteringen lades vid ett möte med det . Vid mötet identifierades fyra typer av prioriterade resurser som skulle kunna utgöra grunden för att snabbt kunna utveckla en civil krishanteringskomponent, som ett komplement till den militära krishanteringskomponenten inom ramen för GUSP. Resurserna är polisinsatser, stärkande av rättsvä- sendet, civil administration samt räddningstjänst. På motsvarande sätt som för militär krishantering så gäller att EU inte har några egna resurser för civil krishantering, utan det är medlemsländerna som frivilligt ställer resurser till förfogande inför varje operation. När det gäller räddningstjänst, kan EU efter ett beslut an- vända sig av unionens räddningstjänstmekanism även för interna- tionell krishantering på ordförandelandets begäran. Medlems- länderna har i förväg anmält ca 5 000 personer inom räddnings- tjänstområdet för civila krishanteringsoperationer. antogs en handlingsplan, Civil Headline 2008, för den fortsatta utvecklingen av den civila krishanteringen.9 Handlingsplanen omfattar bland annat nya kapacitetsområden i form av civila observatörer och stödfunktioner till EU:s särskilda representanter i ett insatsområde samt särskilda kapacitetsmål för civil krishantering som skall vara uppnådda 2008. Till det senare hör t.ex. att kunna fatta beslut om att inleda en insats efter att ett godkänt krishanteringskoncept för insatsen föreligger samt att särskilda ESFP-resurser bör kunna sättas in efter ett beslut att påbörja insatsen. handhas EU:s humanitära katastrofbistånd till länder utanför unionen av ECHO, EU:s kontor för humanitärt katastrof- bistånd. EU:s humanitära katastrofbistånd inriktar sig först och främst på att hjälpa till att rädda och upprätthålla liv, att minska 9Europeiska unionens råd, (9.12) (OR.en), 15863/04, I/A- Punktsnot från Rådets generalsekretariat till Coreper/rådet, ärende: Civilt kapacitetsmål . 10Se Rådets förordning (EG) nr 1257/96 av om humanitärt bistånd samt (). lidandet och skydda integriteten och värdigheten hos de individer som drabbats av en större kris eller katastrof. Det humanitära kata- strofbiståndet utgörs av olika former av nödhjälpsförnödenheter som filtar, livsmedel, mediciner, medicinsk utrustning, vatten- reningssystem och bränsle. ECHO och EU finansierar också läkarteam, minröjningsexperter samt transporter och logistikstöd. ECHO saknar dock egen operativ förmåga att distribuera och rea- lisera katastrofbiståndet i insatsområdet. ECHO:s arbete är därför inriktat på att finansiera och samordna biståndet, medan olika sam- arbetspartners svarar för det praktiska genomförandet av biståndet i insatsområdet. Samarbetspartners är framför allt olika fackorgan inom FN, Röda Korset och andra större icke-statliga hjälporgani- sationer som t.ex. och . Kännetecknande för de krisberedskapsstrukturer som existerade på EU-nivå för flodvågskatastrofen var att de endast utgjorde embryot till ett krisberedskapssystem för att kunna bistå drabbade EU-medborgare i tredje land. Det konsulära samarbetet, det säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet och räddnings- tjänstmekanismen är tämligen nytillkomna strukturer inom EU, som i stor utsträckning utvecklats parallellt utan en över- gripande samordning när det gäller att bistå drabbade EU- medborgare vid en katastrof i tredje land. Dessa embryon till ett krisberedskapssystem var också i flera avseenden operativt mindre tillämpliga vid flodvågskatastrofen eftersom de hade för långa mobiliseringstider,11 (dvs. att tiden för konkreta hjälpinsatser på plats översteg en knapp vecka), var för trubbiga för att specifikt bistå EU-medborgare etc. När det gäller det konsulära samarbetet kan det konstateras att det är ett frivilligt mellanstatligt samarbete mellan EU:s medlems- länder, utan egna organisatoriska befogenheter och en egen opera- tiv ledningsstruktur samt i avsaknad av egen logistikkapacitet i form av t.ex. flygplan för evakueringsinsatser. Insatser inom det konsulära samarbetet är helt avhängigt av medlemsländernas bered- skap och vilja att aktivera samarbetet. 11 Utgångspunkten härvid är antagandet att hjälpinsatser (i form av akutsjukvård etc.) bör ske mycket snabbt efter att katastrofen inträffat om de skall få en avgörande betydelse för drabbade EU-medborgares liv och hälsa. Närmare bestämt inom loppet av några enstaka dygn. att samordna eventuella insatser på central och lokal nivå i samband med en större kris kan dessutom vanligen antas vara otillräcklig och en starkt begränsande faktor i sammanhanget. Det skall dock påpe- kas att det konsulära samarbetet kan samordnas med krishanter- ingsstrukturerna inom det säkerhets- och försvarspolitiska samar- betet för att om möjligt få tillgång till olika former av evakuerings- resurser. Som kommer att framgå nedan så aktiverades inte det konsulära samarbetet vid flodvågskatastrofen. Vad som verkligen kunde ha uppnåtts inom ramen för det konsulära samarbetet om det aktive- rats är en fråga som här inte kan besvaras. Nämnas kan emellertid att det konsulära samarbetet framgångsrikt brukats vid evakuering av tusentals EU-medborgare från . Evakueringen föregicks dock av en viss planeringsmässig framför- hållning, som inte fanns vid flodvågskatastrofen.12 När det gäller räddningstjänstmekanismen kan det konstateras att den likt det konsulära samarbetet endast är ett frivilligt mellan- statligt samarbete mellan EU:s medlemsländer, om än mer utveck- lat, utan egna befogenheter, ledningsstrukturer och resurser när det gäller insatser inom eller utanför unionens gränser. Insatser i tredje land inom räddningstjänstmekanismens ram kan snabbt komma till stånd, men är avhängigt av att det eller de drabbade länderna begär hjälp från räddningstjänstmekanismen. Av det följer också att en insats inte specifikt kan inriktas mot att bistå drabbade EU-med- borgare i tredje land. En omständighet som försvårar insatser inom räddningstjänstmekanismen utanför unionens gränser är många medlemsländers brist på transportflyg för att förflytta utrustning som man ställer till förfogande. När det gäller EU:s militära och civila krishantering, inom ramen för den mellanstatliga europeiska säkerhets- och försvarspolitiken, kan det konstateras att dess roll är oklar vad gäller insatser utöver insatser i internationella och inomnationella konflikter. Här saknas erfarenhet och rutiner. Dessutom är beslutsprocessen och mobili- seringstiderna för en insats för långsamma för att snabbt kunna bistå EU-medborgare vid en plötslig naturkatastrof. Även målet att de militära snabbinsatsstyrkorna skall kunna sättas in efter beslut är för lågt satt för att dessa skall kunna vara effektiva vid en eventuell insats för att snabbt hjälpa drabbade EU-medborgare vid naturkatastrofer. När det gäller att 12 UD, PM () Den konsulära kris- och katastrofberedskapen, s 5. ge begränsat logistikstöd vid eventuella evakueringsinsatser kan denna förmåga i många fall också antas hämmas av en utbredd brist på strategisk lufttransportskapacitet bland EU:s medlemsländer.