sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tyd- liggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut, ge förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och pröv- ning enligt , öka effektiviteten i beslutsprocessen och säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av över- prövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut. De materiella bestämmelserna för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL ska bli tydligare och lättfattligare och spegla nationella mål och intressen och ge möjlighet till lokala anpassningar Tydliga bestämmelser som är lätta att överblicka och där alla i utgångsläget har samma rättigheter och skyldigheter har varit utgångspunkter i en strävan att skapa ett enklare system. Kommit- tén har därför försökt byta ut eller förtydliga uttryck som orsakar särskilt arbete med tolkning. Man bör dock vara medveten om att som regelverket ska vara enkelt och entydigt förväntas att en och samma lag ska kunna hantera olika situationer och olika ty- per av projekt. Detta gör att trots att enkelhet är anslaget så behö- ver reglerna ofta ge utrymme för nyanserade bedömningar. Ett led i strävan att skapa överskådliga regler har varit att identi- fiera och konkretisera vilka samhälleliga krav som ska tillgodoses inom ramen för PBL. Kommittén har försökt finna lösningar som innebär förtydliganden utan att för den skull riskera oönskade lås- ningar med tanke på en utveckling som är svår att förutse. Detta har gällt bl.a. regleringen med koppling till de olika dimensionerna och aspekterna av hållbar utveckling, dvs. sociala, ekologiska och ekonomiska aspekter. Slutsatsen i denna del är att flera av de för- ändringar som har genomförts , bl.a. avseende kra- ven på miljökonsekvensbeskrivningar, har stärkt plan- och bygg- lagens roll som ett instrument för hållbar utveckling. Genom att göra de materiella reglerna något tydligare och ge bättre kopplingar , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet mellan olika prövningar enligt PBL, exempelvis enklare förfarande om stöd finns i tidigare planläggning, är avsikten att PBL och BVL också fortsättningsvis ska vara regelverk som har central betydelse för att skapa ett samhälle som är hållbart såväl på kort som på lång sikt. När det gäller målet att skapa bättre förutsättningar för sam- hällsbyggande av olika slag så är bedömningen att det inte i så stor utsträckning är de materiella reglerna som påverkar utan främst är det fråga om hur lagen tillämpas. Genom att förtydliga att kommu- nerna ska identifiera vilka allmänna intressen som har relevans vid planläggningen och tydligt redovisa det material som lagts till un- derlag för översiktsplaneringen är avsikten att en på lång sikt lämp- lig mark- och vattenanvändning samt en lämplig bebyggelseutveck- ling med fokus på strukturer ska läggas fast. Därmed kan kommu- nerna få ett stöd för arbetet med att skapa förutsättningar för ett samhällsbyggande som hanterar behovet av utveckling och föränd- ringar av olika slag som planläggningen får anpassas efter skilda kommuners olika utgångspunkter och behov. Förslagen i denna del behandlas framför allt i kapitel 4. Ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner ska stimuleras Utredningen har visat att de senaste årens utveckling har medfört att antalet frågor som behöver hanteras mellan flera kommuner el- ler i ett regionalt sammanhang har ökat. Vidare kan konstateras att samarbetet kommuner emellan har utvecklats genom olika arbets- sätt och en fortsatt utveckling när det gäller olika samarbetsformer kan förutses. är det helt klart att kommunens planlägg- ning och beslut inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållan- dena i andra berörda kommuner. Kommittén anser att behovet att stärka det mellankommunala perspektivet bör mötas genom att stärka bestämmelserna om mel- lankommunal och regional samverkan, inte genom någon ny plane- ringsnivå i PBL. Genom ett tydliggörande i lagstiftningen ska klar- göras att det är kommunerna som ansvarar för samverkan kommer till stånd och att hänsynen beaktas. ansvar för mel- lankommunal samverkan ska begränsas, bl.a. ska inte fortsättningsvis kunna ingripa på grunden bristande mellankommu- , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Kommitténs överväganden och förslag i denna del behandlas i huvudsak i kapitel 5. Lagen ska ge stöd för en enklare och mer strategisk över- siktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och som beslutsunderlag för kommunen och andra berörda Kommunpolitikerna bör ges möjlighet att ta ledningen över utvecklingen genom att få uttryckligt stöd i lag för att se mer strategiskt på mark- och vattenanvändningen samt hur bebyggelse ska användas, förändras och bevaras på lång och kort sikt och tyd- ligare uttrycka sin politiska viljeyttring när det gäller utvecklingen. Kommunerna behöver generellt sett bli bättre på att sätta in kom- munen i ett större sammanhang och inte enbart se till kommun- gränserna. Översiktsplanen är ett centralt kommunalt dokument som ska ge information till allmänheten om kommunens syn på utveckling och är en form av överenskommelse med staten när det gäller att tillgodose områden av riksintresse m.m. En strävan under arbetet har varit att få kommunernas incitament till översiktsplanering att öka, dels för att den ska få en karaktär av strategisk långsiktig vision och dels för att den ska tjäna som beslutsunderlag för efterföljande beslutsfattande. Med ett tydligt lagstöd för att en översiktsplan kan ändras genom fördjupningar eller tillägg är målsättningen att den politiska viljan ska komma till tydligare uttryck och minska glappet mellan den kommunomfat- tande planeringen, som blir på mer övergripande nivå, och den detaljplaneläggning som ofta avser till ytan begränsade områden. Genom att stimulera till översiktsplanering, särskilt om den fördjupats avseende visst område, är tanken att översiktsplanen i stor utsträckning ska kunna utgöra ett väl förankrat beslutsunder- lag, också bland medborgarna, som innebär att det är möjligt att lätta på kraven på program för detaljplan. Väl utformade och aktu- ella översiktsplaner kommer också att ge bättre stöd vid beslutsfat- tande enligt andra lagar, exempelvis , lagen om byggan- de av järnväg och väglagen. Genom att sätta in kommunen i ett vi- dare perspektiv och sträva efter att i en översiktsplan manifestera synen på utvecklingen kan man skapa en beredskap inför komman- de anspråk och förhoppningsvis i större utsträckning på så sätt fin- , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet na stöd för hanteringen av anspråket i förhållande till andra önske- mål. Översiktsplaneringen kan därmed få ökad nytta för kommu- nernas fortsatta planering och prövning och för annat beslutsfat- tande. En utveckling med en sådan inriktning ställer ökade krav på kommunerna men också på när det gäller ansvaret för samordning av statliga intressen. Förslagen i denna del utvecklas i kapitel 6. Detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska underlättas och ska det ges en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och förbättra effektiviteten Behovet av att tänka mer strategiskt gäller också vid detaljplane- läggning. Det gäller att hitta en rimlig balans mellan att ge exploa- tören, berörda fastighetsägare och andra berörda en trygghet när det gäller ett aktuellt projekt och att inte göra planläggningen allt för anpassad enbart till den aktuella verksamheten och därmed ris- kera att behöva ändra planen om förutsättningarna för exploate- ringen ändras. handlar det om att försöka hitta rimliga avgränsningar för planområdet och i mindre omfattning planlägga för varje projekt, dels för att det ofta krävs samlade lösningar för flera berörda och för att konsekvenser och behov ska kunna bedö- mas för ett större område. Här handlar det inte minst om att tyd- liggöra att bygglovsprövningen kan ta hand om frågor som inte är uttömmande behandlade i detaljplanerna. Dessutom kan inte resur- ser anses användas på rätt sätt om detaljplanerna blir reglerande på en sådan detaljerad nivå att de direkt måste ändras eller ställer krav på bedömningar av om avvikelser kan medges trots att de har en genomförandetid som löper. finns det en osäkerhet när det gäller i vilka skeden olika frå- gor prövas och när olika frågor blir slutligt behandlade. Kommittén ser PBL:s planläggningsformer och bygglovprövning som samman- hängande processer. Särskilt samspelet mellan detaljplaneläggning och bygglovspröv- ning har kommittén ansett vara angeläget att förtydliga. Genom att poängtera det som gäller , dvs. att en detaljplan inte ska vara mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den, så tydliggörs att kraven på prövning i bygglovsskedet ökar. Med en ansvarsförskjutning av det skisserade slaget måste det , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet stå klart att frågor som inte reglerats i planen kan prövas i lovske- det och detta har ansetts kräva vissa justeringar av lagtexten. Också tanken på förbättrad koppling mellan planläggning och plangenomförandefrågor med ambition att föra in genomförande- frågor redan tidigt i processerna är ett led i strävan att förbättra sambanden som förutsägbarheten när det gäller konsek- venser för enskilda och andra berörda ska öka. Tanken är att reso- nemang rörande plangenomförandefrågor ska föras in redan inför översiktsplaneringen, exempelvis när det gäller synen på huvud- mannaskap för allmänna platser. Genom att plangenomförandefrå- gorna följer planläggningen och förtydligas allt eftersom projekten blir allt med konkreta kan exploatören och andra berörda på ett bättre sätt koppla markanvändningen med effekterna av planlägg- ningen . Anslaget vid överväganden rörande ändringar i lagstiftningen har varit att skapa incitament för att tänka strategiskt i tidiga skeden och att minska detaljstyrningen, bl.a. för att möjliggöra förenkling- ar i senare skeden. har det handlat om att inte försämra möjligheterna till förutsebarhet för de enskilda och inte heller att minska de berördas möjligheter att medverka inför beslutsfattan- det. En strävan som också har med detta område att göra har varit att skapa tydligare gränsdragning mellan olika planformer, men samti- digt ge flexibilitet och valmöjligheter mellan olika instrument. Det- ta försöker kommittén möjliggöra genom att tydligare ange vad respektive instrument ska ha för innehåll som en miniminivå men för flexibilitetens skull hålla fast vid och utveckla bestäm- melser som ger handlingsalternativ. Fastighetsplanen slopas som särskilt instrument. Vid behov ska frågor som rör fastighetsindelning m.m. kunna regleras i form av planbestämmelser. Frågan om områdesbestämmelser ska finnas kvar som en plane- ringsform framöver har övervägts särskilt. Tydlighet kan anses tala för att minska antalet planformer. Övervägandena har dock lett till bedömningen att denna möjlighet att reglera vissa frågor bör finnas kvar men att tillämpningsområdet bör begränsas till att främst avse reglering i utbyggd miljö och för att reglera lovplikten. Genom att på detta sätt erbjuda instrument för olika situationer och ambitioner är avsikten att skapa förenklingar av besluts- och planeringsprocesser, exempelvis genom att dra nytta av arbete som lagts ned i tidigare skeden. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas framför allt i kapitel 6–9. Bygglovsplikten blir mer enhetlig och betonas utrymmet för kommunala anpassningar Kommittén har funnit att bygglovsplikten bör vara generell. Det finns inte anledning att skilja på lovplikten inom och utom planlagt område. Kommittén vill betona att denna skärpning bör ses tillsam- mans med kommunernas möjligheter att anpassa kraven utifrån de lokala behoven. Det kommer således troligen att fin- nas ett kommunalt intresse av att reglera lovplikten och i samband med detta också lätta på kraven i kommunala planer. Särskilt områ- desbestämmelserna kan vara en lämplig planform för reglering av lovplikten inom områden där andra frågor inte behöver regleras i ett sammanhang. Detta område utvecklas i kapitel 10. Genom att bygganmälan slopas som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bl.a. lett till att vissa frågor prövas i ett allt för sent skede och att bygglov måste ges för åtgärder som sedan inte kan utföras om de tekniska egenskapskra- ven ska uppfyllas. Kommittén föreslår att bygglovsprövningen och bygganmälansskedet samordnas tidsmässigt och att den enskilde endast ska behöva avisera ärendet en gång. Bygglovsprövningen ska också enligt kommitténs förslag samordnas med prövningen enligt , främst i samband med en anmälan enligt 9 kap. miljö- balken. Det innebär att möjligheterna till goda helhetslösningar som kan tillgodose samhällskraven förbättras. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller ansvarsfördelningen. För att få den nu- varande ansvarsfördelningen att fungera bättre föreslås vissa för- tydliganden för att ytterligare stärka den kvalitetsansvariges roll m.m. Dessutom föreslås att kraven på kontroll och tillsyn förtyd- ligas och den kvalitetsansvariges roll stärks samt att slutbeviset ska få ökad betydelse genom att det ska bli en förutsättning för ibruk- tagande. Dessa förändringar bedöms vara faktorer som påverkar , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet bl.a. möjligheterna att tillgodose krav som rör tillgänglighet och användbarhet samt behovet av att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bl.a. rollfördelningen i byggprocesserna utvecklas i kapitel 10. Klargörande av uppgifter för olika aktörer i byggprocesserna för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut Genom en tydlig rollfördelning, dels vid planläggning och dels vid bygglovsprövning och byggande och genom ett regelverk som tyd- ligt anger olika aktörers uppgifter bör processen kunna effektiveras och ansvarstagandet öka när det gäller uppgifter som ska utföras enligt PBL. Kommitténs förslag med koppling till planläggningen innebär inga större förändringar när det gäller rollfördelningen eftersom systemet i stort håller. Vissa förtydliganden föreslås, bland annat att beslut om dispenser från strandskyddsområden och andra områ- den som skyddats enligt PBL ska finnas innan kommunen beslutar om planläggning. Kommitténs förslag innebär också att det ska bli tydligare att länsstyrelserna ansvarar för att särskilt utpekade statli- ga intressen tillgodoses och för samordningen av sådana intressen och att det är en uppgift att säkra att det sker samråd och att konsekvenserna bedöms avseende frågor som berör andra kommuners intressen. Vikten av samråd inför beslut om planer betonas som kommunernas möjligheter att anpassa sam- råden utifrån den aktuella planeringssituationen får tydligare stöd i lagen. När det gäller förprövningen av byggandet har kommittén funnit att genom att tydliggöra uppgiftsfördelningen ytterligare, särskilt när det gäller den kvalitetsansvariges roll och uppgifter, kan pröv- ningen, kontrollen och tillsynen blir bättre. Genom att tydligare ange det kommunala handlingsutrymmet och det ansvar som detta medför och behovet av olika former av kontroll och uppföljning, kan ett tydligt kommunalt ansvar kombi- neras med en rätt att komma till tals och överklaga som gör att det går att hitta en rimlig balans mellan ansvar på nivå och kontroll av beslutens riktighet. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 10. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Förutsättningarna för den enskilde att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt förbättras Dagens uppdelade prövning för ett och samma projekt innebär att den enskilde riskerar att få samma sak prövad , att besluten blir oförenliga och att vissa frågor inte blir prövade av skä- let att det prövande organet tror att prövningen kommer att ske med stöd av det andra regelverket. Kommittén anser att denna ord- ning är otillfredsställande. Uppgiften att samordna de materiella bestämmelserna har ansetts för omfattande för att rymmas inom uppdraget. I stället har arbetet inriktats mot att samordna hante- ringen och beslutsfattandet tidsmässigt. I första hand handlar det om att samordna hanteringen i de fall kommunen beslutar enligt båda regelverken. Det handlar också om att få besked avseende skyddade områden innan arbetet med detaljplaneläggning eller bygglovsprövning sker. Kommittén föreslår också att tillstånds- prövningen enligt och detaljplaneläggningen för ett projekt samordnas i fall de en kommun anser det lämpligt. Genom att sätta verksamhetsutövaren och andra berörda i centrum, och i viss mån öka kraven på kommunerna, men utan att ändra de mate- riella reglerna, kan samordningen mellan PBL och för den enskilde, både som verksamhetsutövare och som berörd, för- bättras. Som tidigare nämnts förstärks denna samlade prövning av förslaget att samordna bygglovs- och bygganmälansskedena. Kom- mitténs överväganden och förslag när det gäller samordningen mel- lan prövningarna enligt PBL och utvecklas i kapitel 11. En samordning av det slag som kommittén föreslår förutsätter en gemensam instanskedja för överprövningen. Kommittén föreslår därför att överprövningen av PBL-ärenden fortsättningsvis ska ske i länsstyrelser, med en möjlighet att därefter överklaga till plan- och miljödomstolar och avslutningsvis till en plan- och miljööverdom- stol. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 13. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Effektiviteten i beslutsprocessen ökar som rätten till insyn och inflytande säkerställs genom tydliggörande av överprövningen omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut Insyn och inflytande är grundläggande delar i främst planläggnings- processerna och ett av motiven till att låta kommunerna ha så stort bestämmande över mark- och vattenanvändningen. Denna rätt för de berörda enskilda och andra medborgare är det ingen som vill ta bort. Däremot har kommittén funnit att det finns anledning att nyansera bestämmelserna om samråd så att de kan anpassas efter planeringssituationen och också ske exempelvis temavis. På så sätt finns det möjligheter att korta handläggningstiderna. En aktiv dia- log och tydlighet är också viktigt för att få acceptans för de efter- följande besluten. En av tankarna bakom flera förändringsförslag är att de enskilda inte ska uppleva att samma fråga behandlas . Det innebär bl.a. att en översiktsplan som fördjupats avse- ende en del av en kommun, exempelvis en tätort, ska kunna ersätta ett program under förutsättningen att översiktsplanen är aktuell. Det innebär att nästa skede som enskilda och andra berörda enga- geras i är då det finns ett förslag till detaljplan. På så sätt har man minskat antalet handläggningsmoment i processen utan att för den skull försämra för de enskilda. Genom att minska antalet moment och därmed också tidsåtgången kan man också minska kostnaderna för processerna. Kommitténs förslag till ny och kortare instanskedja för PBL- ärenden bör enligt kommitténs bedömning leda till att den totala tidsåtgången för prövning minskar eftersom antalet instanser för den övervägande delen av ärenden, dvs. beslut om bygglov, minskar med en instans. Kedjan blir med den lösning som kommittén före- slår lika lång som för de planärenden som överprövas av rege- ringen om man räknar med Regeringsrättens rättsprövning. Också själva koncentrationen till ett fåtal domstolar skapar goda förut- sättningar för en rationell och effektiv hantering. Även förslagen till förtydliganden när det gäller kretsen som har rätt att överklaga beslut och förtydligandena avseende överprövningens omfattning kan antas leda till att effektiviteten ökar också i samband med över- prövningen. Kommitténs överväganden och förslag rörande rätten att komma till tals, överprövningens omfattning och instansord- ningen utvecklas främst i kapitel 12 och 13. 3Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Sambanden mellan kommitténs övergripande uppdrag om håll- bar utveckling och några sakområden som är särskilt utpekade i uppdraget motiverar att de övervägs i ett sammanhang. Kom- mitténs sammanfattande bedömning är att plan- och bygglag- stiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser i stora delar stämmer överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och att lagstiftningen erbjuder lämpliga instrument för att behandla oli- ka mål och intressen, främst på nivå. För att instru- menten i PBL ska fungera bättre i arbetet för hållbar utveckling föreslås emellertid några justeringar av lagstiftningen. De nuvarande bestämmelserna om allmänna intressen är grundläggande, men behöver ändras något för att spegla målet om en hållbar utveckling och ge ett tydligare stöd för vissa sam- hällsintressen. Också bestämmelserna om planinstrumenten ger i stort sett stöd för arbetet med hållbar utveckling, inte minst genom reg- lerna för förfarandet och möjligheterna att avväga skilda intres- sen, men behöver ändras så att det säkerställs att olika aspekter synliggörs och tas om hand vid planläggningen. Det gäller främst översiktsplaneringen, som bör stimuleras för att kunna användas som ett led i arbetet för hållbar utveckling, som kopp- lingen mellan översiktsplanen och överordnade program och strategier, t.ex. om bostadsförsörjningen bör synliggöras. Även vissa förändringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet kan förbättra arbetet för hållbar ut- veckling och hänsynstagandet till olika samhällsintressen, fram- förallt genom att stärka bygglovsprövningens betydelse och öka möjligheterna för att säkra grundläggande samhällskrav, såsom varsamhet och tillgänglighet, under såväl Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen den inledande prövningen som i senare skeden. En mer generell och tydlig bygglovsplikt kan ge grund för detta. För att förbätt- ra tillgängligheten i den inre miljön kan det behövas vissa änd- ringar i tillämpningsföreskrifter. Arbetet för hållbar utveckling bör emellertid i första hand till- godoses genom utveckling av metoder och arbetssätt, främst i genom att i planeringen synliggöra olika allmänna intressen och de avvägningar som görs. Olika typer av konsekvensbeskriv- ningar kan vara kompletterande verktyg inför olika beslut om mark- och vattenanvändning. 3.1.1Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa utpekade mål och intressen Att överväga hur PBL kan främja hållbar utveckling är både ett övergripande mål för hela PBL-översynen och ett specifikt upp- drag. I direktiven för kommitténs uppdrag aktualiseras även beho- vet av ändringar i lagstiftningen för att tillgodose eller förbättra hanteringen av några särskilt utpekade mål och samhällsintressen, som alla på sätt och vis har en koppling till målet om en hållbar utveckling. Dessa gäller följande. Direktiven betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God be- byggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta ar- betet med att uppnå målen. Förutsättningar för bostadsbyggande och bostadsförsörjning