sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Även här finns stora skillnader bland individerna, men inte på det sätt som kanske förväntas. Körningen från HEK-databasen visade att de med låg disponibel inkomst hade en bankbehållning som var väsentligt större som andel av sin disponibla inkomst jämförda med dem med högre inkomst. Bankinlåningen synes rela- tivt sett ha en större betydelse för individer med låg disponibel inkomst. Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Diagram 4.3: Hushållens bankinlåning i relation till årlig dispo- nibel inkomst och förmögenhet, 1980 2000 Bankinlåningen i hushållens tillgångsportföljer Ur diagram 4.3 kan utläsas att bankinlåningen har en relativt blyg- sam roll i de svenska hushållens samlade tillgångsportföljer.4 I genomsnitt har en individ av sina finansiella placeringar på bankkonto. Om även hushållens investeringar i fastigheter och bostadsrätter5 räknas in sjunker bankinlåning till av de samlade tillgångarna. Andelen av nettotill- gångarna, dvs. inklusive hushållens lån, är . 4Källa: SCB samt beräkningar av hushållens fastighets- och bostadsrättsinnehav utförda av . För beskrivningar av metodik se "Sparande, investeringar och förmögenhet - en analys med inritning på sammansättning och förändring av hushållens sparande och förmögenhet", SOU 2000:11 Finanssektorns framtid, bilaga 7, Volym B. 5Fastigheter och bostadsrätter till marknadsvärde. Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Det är emellertid viktigt att notera att ovanstående resonemang gäller en genomsnittlig individ. För enskilda individer kan bank- inlåningen utgöra en mycket större del av den samlade förmögen- heten. Utsökningen ur HEK-databasen gav vid handen att de indi- vider som har minst finansiella tillgångar också har en större andel av sina tillgångar på bankkonto. Bankinlåningen har således en större vikt för människor med litet sparande. Även i diagram 4.3 syns en tydlig trend mot att bankinlåningen minskat i betydelse . Inlåningens andel av hushållens för- mögenhet har mer eller mindre halverats . Förklaringen bakom den blygsamma utvecklingen för bankinlåningen i hus- hållens portföljer kan sökas i den snabba utvecklingen på det finan- siella området . Vid periodens början var banksparandet den dominerande sparformen. Därefter har en betydande utveck- ling skett av nya sparformer. Aktiemarknaden har utvecklats starkt och blivit ett sparandealternativ för den breda allmänheten. Värde- pappersfonder har tillkommit som en ny betydande sparform , bl.a. som en följd av skatteförmåner och ny lagstiftning. tillkom också fondförsäk- ringssparandet och IPS-sparandet som nya, skattegynnade spar- former. Försäkringssparandet har ökat kraftigt till följd av nya premiebaserade avtalspensionslösningar, införandet av premiepensionssystemet men sannolikt också till följd av en peri- odvis stark misstro mot det offentliga pensionssystemet. Nysparande har i stor utsträckning kanaliserats till dessa spar- former. Därutöver har kreditmarknaden avreglerats. Behovet av likviditetsbuffert i form av bankinlåning för oväntade utgifter kan delvis täckas med krediter. Utvecklingen illustreras i diagram 4.4. Jämfört med andra länder har de svenska hushållen en väsentligt lägre andel av sina finansiella bruttotillgångar placerade på bank. I diagram 4.5 redovisas hushållens fördelning av det finansiella spa- rande på olika sparformer i ett antal europeiska länder. Bankinlåningens kanske viktigaste funktion ligger emellertid inte i dess roll som sparandeinstrument, utan som betalningsmedel vid kort- och girotransaktioner. Bankinlåning är tillsammans med sed- lar och mynt de viktigaste komponenterna i hushållens tillgängliga Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Dessa transaktionsmedel är förvisso inte de enda. Vissa individer har tillgång till konto- och kreditkort som inte är knutna till behållningar på ett konto i bank. Många individer har t.ex. behållningar på konton hos bensinbolag och de stora livs- medelskedjorna. Därutöver kan finansiella tillgångar såsom börs- noterade värdepapper och innehav i värdepappersfonder realiseras med ett par dagars varsel i syfte att skaffa transaktionsmedel. Bankmedlens roll som transaktionsmedel kan delvis förklara varför bankinlåning har en större vikt för de individer som har lägre dis- ponibel inkomst och mindre finansiella tillgångar. Ur diagram 4.4 kan utläsas att hushållens transaktionsmedel (här definierad som bankinlåning och innehav av sedlar och mynt) kraf- tigt domineras av bankinlåning. Volymen sedlar och mynt ägda av hushållen uppgick till av den samlade mängden transaktionsmedel. Här har bankinlåningens betydelse växt . Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Diagram 4.4: Hushållens bruttotillgångar åren 1980 2003, procent och bankinlåning i mkr Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Hushållens finansiella bruttotillgångar i några europiska länder, 2002. Bankinlåning, sedlar & mynt Värdepapper, exkl. aktier Aktier och andelar (inkl. fonder) Källa: Finansiell stabilitet 2004:2. Rapport från riksbank. Bankinlåningen från företagssektorn har blivit allt viktigare för bankernas finansiering. Den aggregerade bankinlåningen har i kronor räknat i princip åttafaldigats och uppgick vid utgången av 2003 till närmare 390 mdkr. Till skillnad mot hushållens insättningar har företagens totala inlåningsstock vuxit kraftigt även om man rensar för inflationen, se diagram 4.5. har den aggregerade inlåningen från företagssektorn mer än fördubblats i reala termer. Även som andel av BNP har de icke-finansiella företagens inlåning fördubb- lats . De icke-finansiella företagens aggregerade inlåning är av hushållens inlåning. Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank sedan var hushållens inlåningsstock mer än så stor som Icke-finansiella företags bankinlåning 1980 2002 Källa: SCB. 6 Notera att s.k. företagarhushåll ingår i statistiken hushållens inlåning. Uppskattningsvis utgör sådan inlåning av det som i statistiken klassificeras som hushåll. 5Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen Insättningsgarantin och investerarskyddet är som ovan konsta- terats delvis reglerade genom EG-direktiv. Det finns t.ex. före- skrivet att systemen skall införas av medlemsstaterna och att de skall omfatta tillgångar upp till en viss miniminivå. Det finns emel- lertid en relativt stor frihet när det gäller utformningen av de natio- nella systemen. I detta kapitel definierar utredningen närmare vilka syften som avses att uppnås med systemen som en vägledning innan regelverket utformas. När det gäller insättningsgarantisystemets huvudsakliga skydds- funktion går det en skiljelinje mellan å ena sidan ett system som också är orienterat mot att bevara stabiliteten i det finansiella sy- stemet och med funktioner utöver vad EG-direktivet kräver, och, å andra sidan, ett mer avgränsat, konsumentinriktat system. Det är konsumentskyddet som är det övergripande motivet för EG- regleringen och för den nuvarande svenska insättningsgarantin. Ett klassiskt argument för att införa en insättningsgaranti är att den kan bidra till att minska risken för uttagsanstormningar mot banker och därmed bidra till att skydda betalningssystemet. Problemet är att en bank finansierar (i praktiken) långsiktig utlåning med kort- siktig inlåning. Denna likviditetsobalans i balansräkningen medför att banken är känslig för stora uttag. Rykten om insolvens, även mot en solvent bank, kan innebära en risk för en uttagsanstorm- ning mot banken. Det finns starka incitament för spararna att agera på ett sådant rykte. De första insättarna som tar ut sina pengar i en Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen insolvent bank kan rädda hela sin besparing medan de som kommer senare får dela på kvarvarande tillgångar. Eftersom bankens till- gångssida (utlåningen) är svår att likvidera med kort varsel utan betydande värdeförluster kan en sådan anstormning vara tillräcklig för att skapa en betalningsinställelse även hos en solvent bank. Det har inträffat att banker gått omkull till följd av sådana bankpaniker, t.ex. bankkriser. Ett införande av en insättnings- garanti tar bort incitamenten för spararna att agera på insolvens- rykten. Ett annat verksamt medel för att hantera denna typ av kort- siktiga likviditetsproblem är den möjlighet som riksbank har att bevilja s.k. nödkrediter (lender of last resort) till solventa banker med likviditetsproblem. I vissa länder, exempelvis i och , får medel i insättningsgarantisystemet dessutom användas till att rekonstruera banker med insolvensproblem om det kan antas att en sådan operation totalt sett blir billigare för systemet. Det ligger emeller- tid utanför utredningens direktiv att föreslå en utvidgning av insättningsgarantins roll i denna riktning. Som redovisas i kapitel 3 har frågor kring bankers insolvens utretts av Banklagskommittén.1 Kommittén föreslår att de medel som finns i insättningsgaranti- systemet skall kunna användas för att kompensera insättare i sam- band med tvångsnedsättningar av fordringar vid en rekonstruktion av en fallerande bank. Kommittén föreslår också att insättnings- garantimedel skall kunna skjutas till i samband med ett seriöst för- sök till rekonstruktion där en banks aktieägare tillskjuter kapital och/eller gruppen borgenärer gör en betydande eftergift. Förslagen har remissbehandlats och bereds i . I dagens finansiella värld och med den nuvarande insättnings- garantin kan det emellertid på goda grunder antas att garantin endast ger ett begränsat skydd mot systemrisker. För det första är bankerna inte endast inlåningsfinansierade. En stor del av bankens utlåning finansieras av professionella investerare bl.a. genom värde- pappersmarknaden. Denna utlåning till bankerna omfattas inte av insättningsgarantin. Det kan också antas att det är dessa professio- nella aktörer och inte småspararna som i första hand kommer att dra tillbaka sin finansiering vid rykten om obestånd, något som också bekräftas av erfarenheterna som uppnåddes under den svenska bankkrisen. 1 Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66). Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen För det andra finns även med insättningsgarantin på plats incitament för småsparare att ta ut medel vid en befarad insolvens- situation i syfte att rädda transaktionsmedel för betalningar i när- tid. Det beror på att det enligt lagstiftningen kan ta upp innan ersättningen från IGN betalas ut. Incitamenten för att ta ut medel avsedda för mer långsiktigt sparande minskar dock till följd av garantin. Det får därför anses att insättningsgarantin i någon mån bör kunna bidra till system- skyddet. Det kan redan här konstateras att insättningsgarantisystemets syfte skulle kunna uppnås på ett väsentligt bättre sätt, såväl ur systemrisksynpunkt som ur konsumentskyddssynpunkt, om nämndens utbetalningar av ersättning normalt kunde ske från det att konkursen är ett faktum. Insättningsgarantisystemet har sedan införandet haft som sin främsta uppgift att bidra till ett konsumentskydd på den finansiella marknaden. Med konsument avses vanligen en privatperson som konsumerar en vara eller tjänst som erbjuds på en marknad. Enligt utredningens uppfattning skall skyddet av dessa personers behåll- ningar även fortsättningsvis vara kärnan i insättningsgarantin. Som konstateras i kapitel 4 är enskilda personer beroende av bankmedel för sin omedelbara likviditetsförsörjning. Enskilda har begränsade möjligheter att bedöma kreditvärdigheten hos en bank. När det gäller vilka typer av insättningar som skall skyddas kan två olika principiella linjer tillämpas. Den första linjen är att skydda insättarnas sparmedel på bank, dvs. systemet skall ge ett skydd för spararnas förmögenhetsvärde, ett förmögenhetsskydd. Ett sådant ställningstagande skulle t.ex. innebära en generös tillämpning av vilka typer av insättningar (bankkonton) som skall innefattas av skyddet och innebära en väl tilltagen gräns för de belopp som skyddas. Som konstateras i kapitel 4 är emellertid av ett genomsnittligt hushålls samlade tillgångar placerade i bank. Det kan därför konstateras att ett skydd av hushållens bankbehållningar innebär ett mycket begränsat förmögenhetsskydd i relation till hushållens samlade tillgångar. Det kan också konstateras att hus- hållen placerat övriga tillgångar i tillgångsklasser med väsentligt Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen högre risk än bankinlåning. Risken för negativa överraskningar på fastighetsmarknaden och de finansiella marknaderna är väsentligt mer betydelsefull än risken för att förlora pengar vid en bankkon- kurs. Om ett ökat skydd mot förändringar i förmögenhetsvärdena önskas skulle detta kunna uppnås på ett mycket effektivare sätt genom att hushållen själva förändrar sin placeringsinriktning mot mindre riskfyllda tillgångar. Ett undantag är här de individer som har lägst förmögenhet och inkomst. Som ovan konstateras har dessa individer en väsentligt större andel av sin förmögenhet på banken. För dessa individer skulle insättningsgarantin kunna utgöra ett effektivt förmögenhets- skydd. Det finns emellertid möjlighet att välja sparprodukter som i princip är riskfria, se nedan. En annan principiell linje, som förespråkas av utredningen, är att låta insättningsgarantin ha till syfte att skydda enskildas och små- företags transaktionsmedel, ett likviditetsskydd. Som konstateras i kapitel 4 är bankmedel den dominerande delen av enskildas till- gängliga transaktionsmedel. Där konstateras också att det genom- snittliga insatta beloppet för flertalet banksparare är relativt lågt och att det kan antas att de allra flesta individer endast har trans- aktionsmedel och möjligtvis en kortsiktig likviditetsreserv på sina bankkonton. Att ha tillgång till transaktionsmedel är viktigt för individen för att klara det dagliga uppehället, livsmedelsinköp, betalning av hyra m.m. Dramatiken i en kortare stängning för uttag skall emellertid inte överdrivas. Samtliga svenska banker drabbades av en arbetsmarknadskonflikt vilken resul- terade i att kontoren hölls stängda utan större olägenheter. De enskildas situation lindrades dock något av det faktum att Postgirot hölls utanför konflikten och att konflikten var varslad i förväg. Att förlora tillgången till transaktionsmedel skulle dock innebära stora olägenheter för den enskilde. En möjlig, tredje linje, som bland annat förespråkats av , är att staten genom bl.a. insättningsgarantin, skall erbjuda medborgarna ett säkert sparalternativ, nämligen bank- inlåning. Det kan emellertid konstateras att flera typer av mer eller mindre riskfria sparalternativ redan existerar (vid sidan om sedlar och mynt vars nominella värde garanteras av riksbank). Sålunda erbjuds hushållen genom RGK flera sparprodukter som är nominellt säkra. I den privata marknaden erbjuds hushållen också Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen produkter med samma egenskaper, t.ex. korträntefonder som inve- sterar i statsskuldväxlar. Utredningen avvisar därför denna linje. Ett ställningstagande om att endast skydda transaktionsmedel innebär en restriktivare tillämpning av vilka insättningar och vilka belopp som skall skyddas jämfört med om förmögenhetsskydds- linjen väljs. Det kan dock konstateras att EG-direktivet föreskriver en miniminivå som uppgår till ett belopp motsvarande (ca ) – ett belopp som således inte kan underskrida. Utredningen kan konstatera att detta belopp väsent- ligt överstiger det som det absoluta flertalet privatpersoner behöver för löpande utgifter. Det är således inte möjligt att helt renodla skyddet till att endast omfatta enskildas transaktionsmedel. Från tabell 4.1 kan konstateras att av samtliga indi- vider har behållningar över detta tak. Skyddet måste således också i betydande omfattning innefatta sparande, exempelvis enskildas lik- viditetsreserver. Den högt satta miniminivån innebär att insätt- ningsgarantin för många också kommer att utgöra ett förmögen- hetsskydd. Det gäller särskilt dem med små förmögenheter och inkomster. Övriga syften med insättningsgarantin Ett viktigt argument vid diskussionen som föregick införandet av insättningsgarantisystemet var svårigheterna för staten att låta en bank gå i konkurs, trots att banken inte var väsentlig för betal- ningssystemet. Ett politiskt tryck på staten att rädda banken skulle uppstå till följd av att ett stort antal individer annars skulle förlora sina besparingar. Genom att införa insättningsgarantin skulle dessa individer kompenseras, ett konkursförfarande underlättas och det skulle bli möjligt att närma bankmarknadens spelregler till de marknadsekonomiska regler som gäller för icke-finansiella företag. En strukturomvandling genom utslagning av ineffektiva bankföre- tag skulle möjliggöras. Garantin innebär också att statens kostnad för att rädda en bank som bedöms systemviktig minskar – ersätt- ning till insättarna kan begränsas till att endast gälla inlåning och endast belopp som underskrider systemets maximibelopp. Ett införande av en explicit garanti innebär också ett klargörande om omfattningen av det av staten uppsatta konsumentskyddet. Många insättare skulle, i frånvaro av en garanti, inse att staten skulle ha svårt att låta bli att ingripa vid ett bankfallissemang. Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen Insättarna skulle på goda grunder kunna anta att staten i slutändan skulle tvingas skydda deras banktillgodohavande. I frånvaro av en explicit garanti torde dock stor osäkerhet råda om denna implicita garantis existens och omfattning. Införandet av insättningsgaranti- systemet innebar ett för konsumenterna väsentligt klargörande. Ytterligare ett argument för införandet av ett explicit insätt- ningsgarantisystem är att en sådan garanti, till skillnad från en implicit garanti, kan prissättas. En prissättning innebär för det för- sta att staten och därmed skattebetalarna får kompensation för sitt risktagande. En icke prissatt garanti innebär att skattebetalarna ger bankspararna en gratis försäkring – dvs. i praktiken en överföring från skattebetalare i allmänhet till dem som har pengar på konto i bank och till ägarna av de banker som får rätt att erbjuda stats- garanterad inlåning. För det andra innebär en prissättning av garantin att bankspararna kan ges en mer korrekt bild av kostnaden för detta sparande. En icke prissatt, implicit garanti innebär i prin- cip en subvention av bankinlåning, med en snedvriden konkurrens gentemot andra sparformer som följd. Då riskeras att en alltför stor andel lockas till banksparande vilket ytterligare skulle öka statens risktagande. Genom att införa en explicit garanti och prissätta denna kan dessa problem undvikas. Något om insättningar i utländsk valuta i utlandet En principiellt intressant fråga i sammanhanget är hur insättningar i svenska bankfilialer i andra länder skall hanteras. Enligt EG-direk- tivet gäller som konstaterades i kapitel 2 den s.k. hemlandsprinci- pen (i motsats till värdlandsprincipen). Det innebär att det land i vilket banken har sin hemvist också svarar för garantin av insätt- ningarna i bankens filialer, eftersom en filial är en integrerad del i banken. Den tätare integrationen och den gränsöverskridande kon- kurrensen mellan finansiella företag kommer sannolikt att leda till att allt större inlåningsvolymer placeras i filialer till utländska institut. Detta är en effekt av EU:s strävanden mot en fungerande inre marknad för finansiella tjänster. Det är något i grunden posi- tivt och bör välkomnas, eftersom en välfungerande finansiell sektor höjer den ekonomiska tillväxten. Den ökade integrationen reser emellertid frågor om hemlandsprincipens tillämpning när det gäller Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen fördelningen av insättningsgarantisystemens kostnader och risker mellan unionens medlemsländer. Frågan aktualiseras inte minst av Nordea Banks planer på att omvandla samtliga sina nordiska dotterbanker till ett s.k. europa- bolag med säte i – en möjlighet som har öppnats genom en ny EU-förordning. De nuvarande dotterbankerna i , Fin- land och skall enligt dessa planer omvandlas till filialer till den svenska moderbanken, se bilaga 4 för en närmare redogörelse. (Nordea har redan en filial i .) Detta innebär att det svenska insättningsgarantisystemet kommer att erbjuda ett konsument- skydd på det finansiella området som omfattar en betydande andel av insättarna i , och samt en del insättare i . skall man hålla i minnet att det svenska insätt- ningsgarantisystemet i en sådan situation också i viss mån bidrar till att skydda det svenska finansiella systemets stabilitet genom att risken för uttagsanstormningar mot en svensk bank med omfat- tande insättningar i andra länder minskar. Den beskrivna utvecklingen är en konsekvens av den överens- komna hemlandsprincipen och skulle kunna ses som en naturlig del av integrationen. Det tillkommande åtagandet vad gäller insätt- ningsgaranti som skulle uppstå, om Nordea Banks planer realiseras, kan uppskattas till omkring 230 mdkr, vilket skulle motsvara en ökning av den svenska insättningsgarantins nominella åtagande med . Ökningen av den förväntade kostnaden för systemet blir väsentligt mindre (se avsnitt 9.3.5). Enligt utredningens uppfattning bör andra lösningar och sam- arbetsformer för insättningsgarantierna sökas. Detta har också redan uppmärksammats inom EU-samarbetet. I finansministrarnas arbetsprogram för finansiell integration ingår en genomgång av insättningsgarantin, som skall utföras av kommissionen och av- rapporteras till Ekonomiska och finansiella kommittén och därefter till Ecofin. En möjlighet som kan komma att diskuteras är att införa en värdlandsprincip för insättningsgarantin. En sådan ordning har för- delen att ett enskilt medlemsland inte kommer att behöva använda skattemedel för att betala ersättning till insättare i andra länder. Ordningen skulle emellertid ha nackdelen att ett lands garanti- system tvingas skydda insättningar i institut som inte står under tillsyn av det egna landets tillsynsmyndighet. En annan möjlighet att lösa problemet vore att bilda ett övergripande och gemensamt finansierat insättningsgarantisystem på EU-nivå för de gränsöver- Insättningsgarantins och investerarskyddets roll i den finansiella regleringen Enligt utredningens uppfattning har bägge dessa lösningar, från insättningsgarantisystemets snäva utgångs- punkt, fördelar jämfört med dagens ordning. Enligt utredningens uppfattning bör den i de fortsatta diskussio- nerna väcka frågan om en förändring av dagens ordning så att en rimligare fördelning av kostnader och risk mellan medlemsstaterna vid ett fallissemang i en gränsöverskridande bankkoncern kan komma till stånd. Som ovan konstaterats utlöses investerarskyddet under mycket speciella omständigheter. Endast då ett värdepappersinstitut går i konkurs och företaget underlåtit att avskilja kunders tillgångar från företagets tillgångar träder skyddet in. Det innebär att skyddet endast täcker fall där administrativa fel begåtts eller fall där till- gångar försvunnit genom ren brottslighet. Även investerarskyddet är reglerat genom ett EG-direktiv. Möj- ligheterna att avvika från dessa regler är begränsade. Någon anled- ning att utvidga detta skydd finns enligt utredningens uppfattning inte. Tvärtom kan det enligt utredningens uppfattning sättas ifråga vad det nuvarande skyddet egentligen tillför de konsument- skyddande regleringar (i form av civilrättsliga, associationsrättsliga och näringsrättsliga regler) som redan omger värdepappers- handeln.2 Skyddet är avsett att komplettera de verksamhets- och tillsynsregler som gäller för värdepappersinstitutens verksamhet och är huvudsakligen inriktat mot små investerare.