sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — Om företa- get som har kontroll över flaskhalsen är involverat i fler produktionsled kommer det att ha drivkrafter att särbehandla den egna verksamheten i relation till de potentiella konkurrenter som vill ha tillgång till flaskhalsen. Antalet vägar för innehavaren av flaskhalsen att göra denna särbehandling är väldigt många, och det är därför svårt att uppnå likabehandling av konkurrenter och före- tagets egen verksamhet. Likabehandlingsregler har till syfte att förhindra att prissätt- ningen otillbörligt gynnar något enskilt företag. Naturliga monopol och transaktionskostnader sådan restriktion även förhindra en efterfrågeanpassning av priserna vilket kan vara negativt från samhällsekonomisk synpunkt. Även med denna typ av prisreglering måste en rad överväganden göras om på vilka principer prissättningen ska grundas. Principerna som kan användas är desamma som vid direkt konsumentprissätt- ning, men det finns dessutom en speciell prissättningsmodell som bara kan användas vid tillträdesprissättning – Baumols regel. Enligt denna regel ska priset för tillgången sättas så att det endast är lön- samt för potentiella konkurrenter i senare led att träda in på mark- naden om de är effektivare än monopolisten. Priset på tillgången till flaskhalsen blir då kostnaden samt den vinst som innehavaren av flaskhalsen gör i efterföljande led. Därigenom undviks så kallat in- effektivt inträde, som innehavaren av flaskhalsen inte motsätter sig inträde på den konkurrensutsatta delen av markna- den. En tredje tänkbar metod att reglera naturliga monopol är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn. Genom att pro- duktionen bedrivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. I vilken utsträckning så sker är dock omstritt, eftersom det kan vara lock- ande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verk- samhet med dessa vinster. En del menar dessutom att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknadsmekanismer, vilket i sin tur innebär att offentliga bolag har en dålig kostnadskontroll och dess- utom lättare påverkas av påtryckning från särintressen än privata bolag. Dessutom måste det även vid offentligt ägande på något sätt bestämmas hur mycket som ska produceras till vilket pris. Den offentliga sektorn behöver inte nödvändigtvis själv produ- cera varan även om den äger flaskhalsen. Det är genom olika former av upphandling möjligt att låta privata företag sköta produktionen. Det finns avancerade tekniker för upphandling som kan han- tera många av de problem som kan uppstå. I upphandlingar är det möjligt att till viss del ta hänsyn till andra aspekter än priset, exempelvis miljöhänsyn. Naturliga monopol och transaktionskostnader En fjärde metod att hantera flaskhalsproblemet är genom s.k. infra- strukturklubbar, vilket innebär att konkurrerande företag gemen- samt äger flaskhalsar. Detta är vanligt förekommande inom exem– pelvis taxibranschen, där beställningscentraler ofta ägs gemensamt av taxiföretagen. Om alla konkurrenter är delägare i det bolag som kontrollerar flaskhalsen minskar eller försvinner drivkraften att agera som monopolist i flaskhalsledet, eftersom detta skulle miss– gynna verksamheten i senare led. Det kan dock uppstå problem om tillträdet till infrastrukturklubben inte är fritt, vilket i sin tur innebär en risk för att tillträdet till själva flaskhalsen begränsas. Det finns också en betydande risk för att de företag som inte är med i infrastrukturklubben missgynnas när det gäller villkoren för till– gången till flaskhalsen. Dessutom finns en risk för att samarbetet kring flaskhalsen leder till samarbete på områden där det borde råda konkurrens. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli medlemmar i infrastrukturklubben kan det därför krävas någon form av regler- ing, t.ex. att alla företag som uppfyller vissa krav ska få bli med- lemmar i infrastrukturklubben. Det är emellertid problematiskt att konstruera fungerande regler för detta. 3.2.5Horisontell och vertikal separation Ett sätt att minska den eventuella marknadsmakten hos den som kontrollerar en flaskhals är att man genomför en horisontell separa- tion – dvs. att man minskar den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integrerade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra tillträde till de regionala näten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering som konkurrensen under- lättas. En invändning mot denna metod är att ett stort företag kan ha drivkrafter att sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett litet nät. Därigenom är det möjligt att utnyttja storlek för att ta över en större del av marknaden. En lyckosam horisontell separation skulle därför kräva att företagen hade unge- fär samma storlek. Naturliga monopol och transaktionskostnader En effektiv horisontell separation förutsätter därutöver att nät- verkseffekterna är lokala och att effektivitetsförlusten av en upp- delning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkurrenter som inte har någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna. Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga produktions- och distributionsled. Hur långtgående denna separa- tion måste vara för att åtgärda problemet skiljer sig från fall till fall. Den svagaste formen av separation är kravet på en särskiljd ekono- misk redovisning och den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, en s.k. fullständig vertikal separation. (2002) menar att det endast är den fullständiga vertikala separationen som innebär en reell skillnad. Den främsta nackdelen med vertikal separation är dock att eventuella samordningsvinster av en integrerad produktionskedja kan minska eller försvinna. Gö- nenç m.fl. (2001) har ställt upp följande punkter för när en vertikal integration är att föredra: Det finns stora samordningsvinster av att ha de olika leden i samma verksamhet (mer om detta i avsnitt 3.3). Det är lätt att särskilja kostnaderna för flaskhalsledet från kost- naderna för den övriga verksamheten, vilket innebär att det är lätt att sätta tillträdespriser. Det är lätt att observera kostnaderna i den konkurrensutsatta verksamheten, vilket möjliggör en kontroll som i sin tur för- hindrar korssubvention. Det är möjligt att korrekt bedöma kvantiteten och kvaliteten på det som produceras i flaskhalsen. Det är lätt att övervaka huruvida innehavaren av flaskhalsen försenar eller obstruerar tillträde till flaskhalsen från potentiella konkurrenter. Det saknas stöd i lagarna för etablerandet av långa kontrakt. Enligt (2002) bör vertikal och horisontell separation ses mer som komplement till de fyra övriga utpekade lösningarna än som självständiga lösningar. En separation av verksamheten innebär nämligen inte i sig själv att marknadsmakten minskar för den aktör som kontrollerar flaskhalsen. Det måste därmed till ytterligare re- glering för att man ska kunna hantera flaskhalsproblemen. Naturliga monopol och transaktionskostnader En viktig konsekvens av separation är dock att det blir svårare att korssubventionera mellan olika led i förädlingskedjan än om hela kedjan bedrivs i samma bolag. Om en horisontell separation kombineras med reglering av kon- sument- eller tillgångspriserna är det möjligt att hantera flera av de problem som finns med de olika lösningarna. Det är då möjligt att finna en prisnorm för vad tillgången till flaskhalsen borde kosta genom att jämföra kostnaderna i olika regioner, s.k. bench-marking. Det finns dock problem med även denna metod, eftersom kostnaderna mellan olika regioner kan variera. Även om det sker en fullständig vertikal separation kommer alltså det företag som kontrollerar flaskhalsen att kunna använda sin marknadsmakt för att tillskansa sig monopolvinster om ingen annan reglering finns. Det är därför lämpligt att kombinera vertikal separation med någon form av pris- eller tillträdesreglering. I detta avsnitt behandlas transaktionskostnadernas betydelse för en marknads funktion. Med transaktionskostnader menar vi här kostnader för att olika företag i produktionskedjan samt andra företag och konsumenter ska mötas, utbyta information och komma överens om hur handeln ska ske. Transaktionskostnader omfattar också kostnader för att handeln ska kunna genomföras, t.ex. kontraktsskrivande och fakturering. På en marknad har såväl köpare som säljare transaktionskostnader. Detta avsnitt är uppdelat i transaktions- kostnader för företagen respektive kunderna. 3 Detta avsnitt baseras på och (1994) där ej annat anges. Naturliga monopol och transaktionskostnader Förekomsten av transaktionskostnader får stora implikationer på hur ekonomisk aktivitet organiseras. menar att följande fyra förutsättningar är grundläggande för teorin om transaktionskostnader: 1.Marknader och företag är alternativa sätt att organisera transak- tioner. (1937) visade att ett integrerat företag och en marknad är två alternativa sätt att organisera ekonomisk aktivitet. 2.Valet mellan marknad och internalisering bör avgöras med grund i kostnaderna för respektive alternativ. Beroende på transaktionskostnadernas storlek väljer företag huruvida de internaliserar verksamhet i företaget respektive köper upp verk- samheten av andra producenter på marknaden. 3.Transaktionskostnaderna för att sluta kontrakt varierar bero- ende på vilka personer som är inblandade i slutandet av kon- trakten (mänskliga faktorer) samt hur marknaden är konstrue- rad (omvärldsfaktorer). 4.Förekomsten av mänskliga- och omvärldsfaktorer gör att transaktionskostnaderna skiljer sig åt mellan marknader och fö- retag. Genom att studera de mänskliga- och omvärldsfaktorerna går det att förklara såväl företagens som marknadernas struktur. De vikti- gaste omvärldsfaktorerna är osäkerhet och graden av konkurrens. De viktigaste mänskliga faktorerna är begränsad rationalitet och opportunism. Begränsad rationalitet innebär att människan har en ofullständig förmåga att förstå och lösa komplexa problem. Pro- blem uppstår särskilt om begränsad rationalitet kombineras med osäkerhet. Opportunism innebär här att kunder och leverantörer till företag kan förändra sitt beteende över tiden, t.ex. höja priset drastiskt på en insatsvara. Omvärldsfaktorerna som påverkar transaktionskostnaderna kan delas upp i fyra huvudgrupper (An- dersson m.fl. (2003)): omfattningen av den osäkerhet som förknippas med transaktio- nen hur ofta transaktionen upprepas hur specifika resurserna som ingår i transaktionen är. Naturliga monopol och transaktionskostnader En förutsättning för att en produktionsprocess ska kunna ske i flera led är att de ingående företagen kan komma överens om hur transaktionerna ska ske. En av de viktigare omvärldsfaktorerna i detta sammanhang är hur mycket information om produkt och marknad som finns tillgänglig och inte minst hur lätt det är att veri- fiera riktigheten i denna information. Om det är svårt att verifiera t.ex. kvaliteten i en produkt och endast säljaren har god informa- tion om denna är det svårt att komma överens för parterna. Hög grad av bristande och asymmetrisk information ökar alltså kontraktskostnaderna och tenderar att leda till vertikal integration, d.v.s. att ett eller ett fåtal företag organiserar hela produktionsprocessen. Långsiktighet i relationen underlättas då eftersom de negativa konsekvenserna av att lämna oriktig informa- tion blir större. Om de olika stegen i produktionsprocessen leder till produkter som är lätta att standardisera minskar transaktions- kostnaderna och möjliggör vertikal separering. I många fall måste också någon av de ingående parterna göra ir- rerversibla investeringar innan transaktionen kan genomföras. Det kan gälla t.ex. maskininvesteringar eller kostsamma marknadsundersökningar. Den part som gör investeringen har då ett intresse av att skriva kontrakt i förväg med den andra parten om priser och leveranser. Detta för att förhindra att motparten i efter- hand agerar opportunistiskt och exploaterar det faktum att investeringen redan är gjord och inte kan återtas. Om sådana kon- trakt är svåra att skriva är det mer sannolikt att marknaden organi- seras med större grad av vertikal intergrering. Andra former av op- portunistiskt beteende där enskilda parter försöker exploatera den andra partens tillfälligt förändrade förhandlingsposition, såsom om en flaskhalssituation ibland uppstår, kan också tendera att ge mer vertikal integration. Enligt och (1994) finns det minst sex fördelar med integration: 1.Det kan för ett företag vara möjligt att sänka sina transaktions- kostnader genom integration. 2.Ett företag kan integrera verksamheten bakåt i produktions- kedjan för att garantera tillgången på en viktig insatsvara. är ett exempel på ett detaljhandelsföretag som har integrerat bakåt i produktionskedjan i och med att företaget i egen regi producerar många av de varor företaget säljer. Naturliga monopol och transaktionskostnader 3.Ett företag kan integrera verksamhet för att internalisera externaliteter. Exempelvis kan genom att äga eller kontrollera alla restauranger garantera en jämn kvalité. 4.Ett företag kan genom integration av verksamhet undvika stat- liga regleringar, t.ex. prisregleringar. 5.Genom att integrera verksamhet kan ett företag skapa marknadsmakt, t.ex. genom att öka möjligheterna för prisdis- kriminering. 6.Om ett företag pressas av ett annat företag som har marknads- makt kan det genom integration minska denna marknadsmakt. Enligt och (1994) finns det minst tre kostnader med integration: 1.Kostnaden för ett företag av att producera självt kan vara högre än att köpa motsvarande produkt på marknaden. 2.Desto större ett företag blir ju svårare blir det att styra verksamheten och hålla kostnaderna nere. 3.Det kan vara kostsamt att få godkännande från de konkurrens- vårdande myndigheterna att integrera verksamhet. Marknadsstrukturen på en oreglerad marknad kan förstås genom en analys av hur betydelsefulla dessa för- och nackdelar är inom respektive bransch. Det är värt att poängtera att den grad av integration som är optimalt för ett företag inte alltid är optimal ur samhällets synvinkel. För vanliga privatkunder är transaktionskostnader ofta kostnader för att hitta information om pris och kvalitet för olika produjkter och tjänster som olika producenter kan leverera. Ofta kan också kunden behöva spendera tid och kanske pengar på att ta reda på vilka faktiska behov hon har. Det är i praktiken sällan möjligt eller åtminstone ekonomiskt rimligt att skaffa perfekt information om alla alternativ. Reklam och annan information från företag till kund som t.ex. telemarketing är viktiga för att kunderna ska bli välinformerade men det är uppenbart att reklam också används till andra syften än att sprida objektiv information. En allmän föreställning för de som formar villkoren för närings- livet är att det är bra med många företag för att skapa konkurrens. Naturliga monopol och transaktionskostnader Men antalet företag i sig påverkar också kundernas transaktions- kostnader. Fler företag på en marknad innebär fler alternativ. Detta kan öka möjligheten att tillfredsställa skilda preferenser hos kon- sumenterna men transaktionskostnaderna kan också bli större ge- nom att mer information behöver inhämtas. Risken för felval kan också tänkas öka om antalet företag och produkter ökar. Det är dock långt ifrån uppenbart att ett ökat antal företag innebär ökade transaktionskostnader. Antag t.ex. att företagen en- bart konkurrerar med priset och olika företag väljer att sätta olika pris. Kunderna är oinformerade om prisbilden och måste därför spendera tid på att leta reda på ett företag med ett konkurrens- kraftigt pris. Om antalet företag är stort är det en rimlig kundstrategi att göra ett stickprov genom att ta reda på vad ett begränsat antal olika företag har för pris innan man bestämmer sig. Om fördelningen av företag med olika prissättning är oberoende av antalet företag och är jämnt fördelade kring ett medelvärde så spelar antalet företag på marknaden ingen roll för kunden. Resonemanget blir förstås mer komplicerat om företagen konkurrerar i fler dimensioner och om variationen i dessa beror på antalet företag. Fler företag skulle då kunna leda till ökade sökkostnader och/eller risk för fler felval. 3.3.2Förekomsten av transaktionskostnader på de liberaliserade marknaderna Liberaliseringen har i flera fall inneburit att sammansatta varor som tidigare producerats av en producent nu separerats och säljs av skilda producenter. Detta gäller t. ex. järnvägsmarknaden där en resa mellan två orter som tidigare producerades och såldes av SJ nu förutsätter att resenären köper olika delsträckor av olika företag. På samma sätt är elenergi hos hushållet en sammansatt vara som separerats så att produktion och distribution skiljts åt och tillhandahålls av skilda företag. En sådan vertikal separering kan innebära ökade transaktionskostnader för kunden men också att eventuella fördelar med en vertikal integration försvinner. Den vertikala separeringen av elmarknaden kan t.ex. leda till ökade totala kostnader för fakturering och högre kostnader för kontraktsskrivande och riskfördelning mellan elproducenter och handlare. När det gäller resemarknaden vill en resenär inte göra delresor utan ser förflyttningen från start till slutmål som en Naturliga monopol och transaktionskostnader produkt och vill ha korta väntetider. Den resande vill att tidtabellerna skall vara koordinerade. Möjligheterna till sådan koordinering kan minska som en följd av liberaliseringen. Utredningen anser att man kan förvänta sig olika effekter av liberaliseringarna på olika marknader beroende på hur transaktions- kostnaden ser ut. Effekter av liberaliseringarna blir dessutom annorlunda för köpare med mycket information och låga transaktionskostnader än för köpare med lite information och höga transaktionskostnader. För att bedöma effekterna av liberaliseringarna måste dessa ökade transaktionskostnader ställas mot de eventuella positiva ef- fekter liberaliseringarna haft för konsumenterna och producen- terna. 4 Introduktion till branschkapitlen Detta kapitel inleds i avsnitt 4.1 med en presentation av den metod och statistik som redovisar i efterföljande branschkapitel. I avsnitt 4.2 ges en historisk bakgrund till regleringen och liberaliseringen i . Därefter följer en summering av regleringen på de olika marknaderna i EU-länderna (avsnitt 4.3). Kapitlet avslutas med en redovisning av dispositionen i respektive branschkapitel (avsnitt 4.4). Som redovisats i avsnitt 1.5 har vi i vår utvärdering valt att främst utgå från den samhällsekonomiska effektiviteten. Att bedöma denna effektivitet är dock svårt, vilket beskrivits i kapitel 1. En formell analys av den samhällsekonomiska effektiviteten har dock inte varit möjlig att genomföra. Utredningen har därför valt en deskriptiv ansats, där vi använder nyckeltal och tidigare utvärde- ringar för att göra en kvalitativ analys av liberaliseringens effekter. Redovisningen i varje kapitel syftar till att försöka bedöma libe- raliseringens effekter. I varje branschkapitel finns ett avsnitt (X.6 eller X.7) som analyserar liberaliseringen, utifrån den tillgängliga informationen. Detta avsnitt inleds genomgående med en beskriv- ning av utvecklingen efter liberaliseringen för ett antal nyckeltal på den aktuella marknaden. De nyckeltal som vi använder är framför allt utvecklingen av priser, produktivitet, produktion, löner, sysselsätt- ning och vinster. Därefter följer vår bedömning av liberaliseringens effekter utifrån dessa nyckeltal. I dessa avsnitt bedömer vi även hur väl liberaliseringsprocessen fungerat och huruvida de mål som beslutsfattarna ställt upp har uppnåtts. Vissa branschkapitel inne- håller dessutom ett avsnitt som redogör för de regelförändringar anser behövs. De nyckeltal vi använder kommer dels från statistik som utred- ningen låtit ta fram, dels från tidigare studier. har dock funnit relativt få studier som utvärderar de genomförda libe- raliseringarna. Som beskrivs i avsnitt 4.3 är dessutom kvaliteten på delar av den statistik som utredningen låtit ta fram bristfällig. vill därför poängtera att bristen på material har varit det största metodproblemet. En formell och kvantitativ allmän jämviktsanalys av effekter av liberaliseringen har inte varit möjlig. I stället har utredningen i huvudsak gjort kvalitativa bedömningar. Det är dock inte givet att mer förfinande analysverktyg, exempelvis s.k. allmänna jämviktsmodeller, hade gett ett bättre resultat utan tillgång till en mer kvalitativ statistik. I detta avsnitt presenteras de statistikkällor som använt, och de också övergripande kvalitetsproblem som finns med denna statistik. Det finns inget officiellt mått på prisutvecklingen för samtliga kunder i . SCB tar främst fram statistik över prisutveck- lingen för konsumenterna, dvs. privatpersoner, medan prisutveck- lingen för företag, organisationer och offentliga sektorn inte redo- visas i samma utsträckning. har därför haft till- gång till bättre statistik över prisutvecklingen för konsumenterna än för företagen. Det mest använda måttet på prisutvecklingen för konsumenterna är konsumentprisindex (KPI), och vi har beställt utvecklingen av KPI 2004 från SCB; för elström sträcker sig serien . SCB har tagit fram dels utvecklingen inklusive moms och energiskatter, dels utveckling exklusive moms och energiskatter. Via har vi fått tillgång till en serie över prisutveck- lingen för elenergi och nät till , och Riks- banken har rensat denna serie från moms och energiskatter. den bakom framtagandet av de olika prisserierna beskrivs i tabell 4.1. Tabell 4.1 Beskrivning av prisstatistik från Produkt (COICOP-kod) Elström (45.02 och 47.03) Urvalet består av 15 elhandelsföretag och 40 nätbolag. delsföretagen täcker av den totala mängden såld elenergi till privatpersoner och nätbolagen täcker av den totala mängden överförd elenergi till privatpersoner. elhandelsbolagen har priser samt kundandelar för tre olika avtalsformer och tre olika typkunder samlats in. Teletjänster och telefoner (64.02) Urvalet av företag för fast telefoni består av de 6 största opera- törerna, vilka täcker av privatpersoners fasta Urvalet av företag för mobiltelefoni består av de 4 största GSM-operatörerna som tillsammans täcker av När det gäller Internet mäts pri- serna för de 10 största företagen som tillsammans täcker cirka 91 procent av den totala marknaden för privatpersoner. Urvalet av butiker för utrustning består av cirka 30 butiker både telebutiker och radio- och tv-butiker. Priser har samlats in för bordstelefoner, väggtelefoner, trådlösa telefoner samt mobiltele- Priset för mobiltelefoner har samlats in sammansatt med mobiltelefonabonnemang och kontantkortsabonnemang från de operatörer som ingår i prisundersökningen. Brev och paket (64.03) Företagsurvalet består av 1 företag som täcker av privatpersoners köp av posttjänster. För såväl inrikes som utrikes brev och paket har prisstatistik för omkring 10 olika tjänster samlats in. Järnvägsresor (63.03) Urvalet består av de 3 största företag som bedriver persontrans- porter på järnväg, och dessa utgör så gott som hela marknaden. Priser har samlats in för mellan 1 och 16 olika biljettkategorier för omkring 50 olika typer av resor. Taxiresor (63.04) Urvalet består av 23 taxiföretag där sannolikheten att bli utvald har varit beroende av företagets storlek. I första steget har kom- muner valts, i andra steget taxibolag och i tredje steget typresor. Urvalet täcker troligtvis en liten del av den totala taximarknaden. Priser har samlats in för 97 exakt specificerade typresor. Inrikes flygresor (63.05) Urvalet består av de 3 största företagen som tillsammans täcker nästan hela marknaden. Priser har samlats in för mellan 4 och 7