sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Vilka krav dessa normer kommer att ställa är ännu oklart. Det är därför för tidigt att uttala sig om skogsvårdslagens regler om miljökvalitets- normer behöver ändras och i så fall hur. Vi lämnar därför inte några förslag till ändringar av skogsvårdslagens bestämmelse om miljö- kvalitetsnormer utan föreslår att denna fråga följs upp i ett senare skede. 3Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Miljöorganisationerna har endast i ett fåtal fall utnyttjat möjlig- heten enligt 16 kap. 13 § att överklaga avgöranden. Under vår undersökningsperiod har det förekommit ca 10 fall hos de regionala domstolarna och . Totalt avgör dessa domstolar ca 1 600 överklagningsmål . Verksamhetsutövares farhågor om att organisationernas rätt att överklaga skall leda till försenade och fördyrade projekt kvarstår ändå. Miljöorganisationerna kan spela en viktig roll vid miljö- prövningar genom att bidra med sakkunskap och förmå verk- samhetsutövare och prövningsmyndighet att motivera sina ställningstaganden tydligt. De kan också på ett effektivt sätt kanalisera synpunkter från många sakägare. Vi har avstått från att lämna förslag till ändringar av bestäm- melsen. Det pågår i annat sammanhang (Århuskonventionen) överväganden om allmänhetens roll i prövningsprocessen. En av nyheterna i var införandet av bestämmelser i 16 kap. 13 § som ger vissa miljöorganisationer rätt att överklaga beslut om tillstånd, godkännande eller dispens. Enligt våra direktiv skall vi undersöka erfarenheterna av den vidgade talerätten för miljöorganisationer i 16 kap. 13 § . Hur har rätten att överklaga utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna? I direktiven nämns tillståndsbeslut på central, regional eller kom- munal nivå. Vi skall också granska vilka kostnadsmässiga kon- sekvenser har föranlett för organisationerna. Sedan direktiven skrevs har en hel del hänt, inte minst i ett internationellt perspektiv, som rör miljöorganisationers möjlig- heter att delta i miljöprocesser. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser gått mot ökade möjligheter för miljöorganisationer att delta i och påverka miljöprocesser av olika slag. Inom EU har fokus legat på Århuskonventionen. har liksom EG och samt- liga medlemsstater i EU undertecknat konventionen. Två EG- direktiv har antagits som ett led i gemenskapens tillträde till konventionen. Ett tredje direktiv håller på att förhandlas. Miljöorganisationers möjlighet att delta i miljöprocesser är även reglerad i EG:s direktiv om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. har bl.a. till uppgift att föreslå hur direktivet skall genomföras i svensk rätt. I utred- ningens direktiv konstateras att regler om över- klagande för miljöorganisationer inte helt stämmer överens med EG-direktivets krav. Vårt uppdrag berör inte genomförandet av Århuskonventionens regler eller EG-direktiv. Vi har undersökt hur miljöorganisationer- nas möjlighet att delta i miljöprocesser har fungerat. De slutsatser som kan dras av denna undersökning kan förhoppningsvis komma till användning i det fortsatta arbetet med miljöorganisationers rätt att överklaga beslut. Bland annat mot bakgrund av den internationella utvecklingen på området, har vi funnit skäl att utvidga vår undersökning till att omfatta både miljöorganisationers deltagande i miljöärenden i första instans och miljöorganisationers rätt att överklaga beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt . Undersök- ningen omfattar därför inte bara de ideella föreningar som formellt har rätt att överklaga avgöranden enligt 16 kap. 13 § , utan även andra miljöorganisationer som deltar i miljöprövningar i första instans. Vi har också hämtat in synpunkter som rör andra processer än de som regleras i , bland annat ärenden enligt . Undersökningen har till stor del bestått i att samla in erfaren- heter av organisationers deltagande i miljöprocesser genom att intervjua företrädare för miljöorganisationer, myndigheter, kom- muner och verksamhetsutövare. Vi har också gått igenom avgöranden från de fem miljödomstolarna och i mål som har överklagats av en miljöorganisation med stöd av 16 kap. 13 § . Någon analys av hur reglerna skulle kunna förändras i syfte att utvidga organisationernas rätt att överklaga har vi inte gjort. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser 3.1Pågående arbete med Århuskonventionen och EG- direktiv I Århuskonventionen och i EG-direktiven finns regler som rör miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser. I Århuskonven- tionens inledande text anför parterna i konventionen bland annat att de erkänner att en förbättrad tillgång till information och all- mänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet för- bättrar beslutens kvalitet och genomförandet av dem, bidrar till allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor, ger allmänheten tillfälle att ge uttryck för sin oro och gör det möjlighet för myndigheterna att ta vederbörlig hänsyn till denna oro, erkänner den viktiga roll enskilda medborgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan spela på miljö- skyddsområdet, är angelägna om att allmänheten, organisationer inbegripna, bör ha tillgång till effektiva rättsliga mekanismer så att deras berättigade intressen skyddas och lagen följs. har ratificerat Århuskonventionen. Frågan om hur Århus- konventionen och de två EG-direktiven skall genomföras i har behandlats i prop. 2004/05:65. Den övergripande bedömningen där är att de rättigheter som konventionen ger allmänheten i stor utsträckning är garanterade i svensk rätt. Vissa anpass- ningar bedöms dock som nödvändiga för att leva upp till kon- ventionens och direktivens krav. En del av dessa lagändringar har redan hunnit träda i kraft, andra återstår att genomföra. Som en följd av kraven i Århuskonventionen har således miljöorganisationer givits rätt att föra talan mot beslut som gäller tillstånd till projekt enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg, lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen och minerallagen. En liknande ändring har även införts i förordningen om kärnteknisk verksamhet. I propositionen har det också bedömts nödvändigt att miljö- organisationer ges rätt att föra talan mot vissa beslut om tillstånd som prövas av regeringen i första instans eller som överklagas dit enligt annan lagstiftning än , t.ex. naturgaslagen. Rege- ringens beslut kan endast angripas genom rättsprövning. Det är enligt regeringen tveksamt om de möjligheter som Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser finns att medge rättsprövning är tillräckliga för att uppfylla kon- ventionens krav på att miljöorganisationer skall kunna få till- ståndsbeslut rättsligt prövade. Regeringen bedömer därför att en ändring av rättsprövningslagen är nödvändig. I avvaktan på att en sådan ändring skall komma till stånd har reserverat sig mot konventionens bestämmelse på denna punkt (prop. 2004/05:65, s. 91 f.). Förslag till ändringar av rättsprövningslagen har lämnats i en departementspromemoria (En moderniserad rättsprövning m.m., Ds 2005:9). I promemorian föreslås bl.a. att miljöorganisationer får rätt att ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Även när det gäller miljöorganisationers rätt att överklaga sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonse- kvensbeskrivning har gjort en reservation i avvaktan på ändringar i regelverket i syfte att uppfylla konventionens krav. I propositionen görs bedömningen att reglerna om miljö- organisationers rätt att överklaga avgöranden enligt 16 kap. 13 § i fråga om kraven på viss associationsform (ideell förening), verk- samhetstid och antal medlemmar, stämmer överens med kraven i Århuskonventionen och EG-direktivet om allmänhetens del- tagande (prop. 2004/05:65, s. 84 ff.) Några ändringar av reglerna i 16 kap. 13 § i detta avseende föreslås därför inte i propositionen. Däremot diskuteras i vad mån det är motiverat att ändra vilka typer av beslut som en miljöorganisation kan överklaga. I denna del lämnas inte några förslag men regeringen säger sig vara beredd att återkomma i denna fråga efter bl.a. vårt betänkande (prop. s. 89 ff.) Vi redovisar regeringens ståndpunkter i avsnitt 3.2.4 nedan. Arbetet till följd av Århuskonventionen är inte avslutat. har två EG-direktiv antagits för att införliva konventionen med EG-rätten. Det pågår arbete med ytterligare ett direktiv som avser att reglera frågor om rätt till rättslig prövning av beslut på miljö- området. Miljöorganisationers rätt till sådan prövning kan antas utgöra en del av en sådan reglering. Även arbete med att genomföra EG:s direktiv om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador kan tänkas utmynna i förslag till ändringar som gäller miljö- organisationers rätt att överklaga i miljöärenden. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser 3.2Svenska regler om miljöorganisationernas deltagande i miljöprocesser Miljöorganisationer har kunnat delta i miljöprövningar. Reglerna om detta har dock varierat över tiden. naturskyddslag fanns exempelvis regler enligt vilka Konungen kunde ge organisationer rätt att föra talan mot läns- styrelsens beslut för att tillvarata naturskyddets intresse. Veten- skapsakademin, och Samfundet för hembygdsvård hade en sådan rätt till dess att naturvårdslag infördes. Frågan om miljöorganisationers deltagande i miljöärenden var därefter föremål för utredning i flera olika sammanhang. En redovisning av detta finns i huvudbetän- kande, SOU 1996:103, del 1, s. 520 525. Miljöorganisationer har även kunnat delta vid prövningar enligt miljöskyddslagen och vattenlagen utan att ha ställning som part. De har kunnat lämna synpunkter på tillståndsansökningar som prövats i första instans i och i vattendomstolarna. För miljöfarliga verksamheter föreskrevs i 12 a § miljöskyddslagen att verksamhetsutövaren i skälig omfatt- ning och på lämpligt sätt skulle samråda med bland annat de organisationer som kan ha ett intresse i saken. Miljöorganisationer har kunnat delta vid offentliga samman- träden och förhandlingar, varvid de även kunnat ha rollen som ombud för sakägare i ärenden och mål där förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen tillämpas. Som ombud för sakägare har de även haft möjlighet att överklaga miljöbeslut. 3.2.1Deltagande i samråd och prövningar i första instans Miljöorganisationer har möjlighet att delta i miljöprocesser i olika skeden. Lagstiftningen ställer inte upp några formella krav på de miljöorganisationer som vill delta i samråd och i prövningar i första instans. Deltagandet i ärenden i första instans kännetecknas av öppenhet och är inte formaliserat i lagstiftningen, men prövnings- myndigheterna tar del av miljöorganisationernas synpunkter både i form av skriftliga yttranden och uttalanden vid sammanträden och förhandlingar. För de större verksamheter som har en betydande miljöpåverkan skall ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning genom- Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser föras enligt reglerna i 6 kap. 5 § . Verksamhetsutövaren skall i sådana fall samråda med bland annat de organisationer som kan antas bli berörda. En organisation kan i det skedet, innan ansökan lämnas in till tillståndsmyndigheten, lämna in synpunkter och faktaunderlag i ärendet och peka på behov av kompletterande utredningar från verksamhetsutövarens sida. När en verksamhet sedan prövas hos tillståndsmyndigheten har miljöorganisationer möjlighet att lämna synpunkter på ansökan. En organisation kan då lyfta fram vad den bedömer är viktiga fråge- ställningar och eventuella kvarvarande brister i utredningsmate- rialet. Organisationen har även möjlighet att delta vid sammanträde eller huvudförhandling. Även om organisationen i ett sådant fall inte har formell partsställning beredes den tillfälle att yttra sig. Att delta i samråd och tillståndsärenden i första instans är en central del i miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser. Även mindre organisationer med intresse för lokala och regionala miljö- frågor kan därigenom få insyn i och påverka miljöärendena. 3.2.2Rätten att överklaga vissa miljöbeslut enligt 16 kap. 13 § Genom infördes en rätt för miljöorganisationer att överklaga vissa typer av domar och beslut enligt balken. I för- arbetena uttalade regeringen att skäl för att ge miljöorganisa- tionerna talerätt är att det hos organisationerna finns ett starkt intresse och djupt engagemang i miljöfrågor och att detta kan tas tillvara genom att tillerkänna organisationerna talerätt. Regeringen anförde också att talerätt för miljöorganisationer stämmer väl med tankegångarna på det internationella planet (prop. 1997/98:45, del 1, s. 488). Enligt 16 kap. 13 § får överklagbara domar eller beslut överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, såvitt avser domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk. För att få överklaga domar och beslut skall en förening ha bedrivit verksamhet i under och ha lägst 2 000 medlemmar. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Miljöorganisationernas rätt att överklaga miljöbeslut har med andra ord begränsats i två avseenden. För det första ställs det vissa krav på organisationen, nämligen att det skall vara en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, en förening som har bedrivit verksamhet i under och en förening som har lägst 2 000 medlemmar. Reglerna innebär att det stora flertalet miljöorganisationer inte omfattas av rätten att överklaga beslut enligt balken. Organisa- tioner som har en annan associationsform än ideell förening, exempelvis stiftelser, omfattas inte av klagorätten. För det andra omfattar klagorätten enbart beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt . Det betyder att orga- nisationer exempelvis inte kan överklaga tillsynsärenden. Genom tolkningar av vad begreppet tillstånd innebär har ytterligare gränser satts för miljöorganisationernas klagorätt. finns i även regler om s.k. grupptalan i 32 kap. 12 14 §§. Reglerna innebär för miljöorganisationers del att de har möjlighet att initiera vissa typer av ärenden i form av en organisationstalan. En organisation kan föra talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om skyddsåtgärder eller andra försiktig- hetsmått. Talan får bara riktas mot den som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet utan tillstånd. Organisationstalan får väckas av en ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar naturskydds- eller miljöskyddsintressen eller av en sam- manslutning av yrkesverksamma inom fiske-, jordbruks-, ren- och skogsnäringen. Dessa regler innehåller alltså inte samma begräns- ningar i fråga om antal verksamhetsår och antal medlemmar som reglerna om rätt att överklaga vissa avgöranden enligt 16 kap. 13 § . Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser 3.2.4Praxis i fråga om miljöorganisationers klagorätt Rätten att överklaga avgöranden enligt är för miljö- organisationerna begränsad till ärenden om tillstånd, godkännande och dispens. Avgränsningen har gett upphov till flera tolknings- frågor. Vissa frågor om var gränserna för organisationernas talerätt går har prövats. De handlar huvudsakligen om vilka typer av miljö- ärenden som kan hänföras till begreppet tillstånd. fann i rättsfallet NJA 2001, s. 279, att en miljöorganisation inte har talerätt i ett mål om lagligförklaring av en vattenverksamhet. I det fallet hade med tillämpning av vattenlagen förklarat en befintlig dammanläggning laglig samt lämnat tillstånd att på vissa villkor anlägga ett nytt kraftverk. Enligt hade i rätt att överklaga domen vad avser tillståndsfrågan, men inte vad avser lagligförklaringen. Domstolen fann att även om prövningen ofta är likartad med den som sker i ett tillståndsärende, kan en lagligförklaring inte hänföras till tillstånd, godkännande eller dispens. har även tagit ställning till frågan om en miljöorganisation har rätt att överklaga ett mål som gäller förläng- ning av arbetstid. Målet hade överklagats från . anförde att domstolen i ett mål om förläng- ning av arbetstid i och för sig kan föreskriva nya eller strängare villkor för tillstånd men att någon förnyad tillåtlighetsprövning av verksamheten inte kan ske. Domstolen fann därför att ett av- görande i ett mål om förlängning av arbetstiden inte kan hänföras till tillstånd, godkännande eller dispens (beslut i mål M 1514-04). fastställde Miljööverdom- stolens beslut (beslut i mål nr Ö 1766-04). I ett ärende som prövades av hade överklagat en dom som gällde en ansökan om omprövning av vattenregimen för sjön enligt 24 kap. 5 § . avvisade överklagandet med motiveringen att då föreningen saknar rätt att initiera en om- prövning har den inte rätt att överklaga (dom i mål M 7741-02). I ett annat fall fann att en miljöorganisation inte har rätt att överklaga ett beslut meddelat i ett ärende om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § (beslut i mål M 2676-00). I samma beslut anförde Miljö- SOU 2005:59 Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser överdomstolen att bestämmelsen i 16 kap. 13 § inte begränsar en förenings talerätt till dess geografiska hemvist eller verksamhetsområde. Domstolen fann därför att i , vars stadgar anger att dess verksamhets- område utgörs av , inte hindrade föreningen att föra talan i målet, som gällde verksamhet i . Regeringen fann i ett ärende att en miljöorganisation inte har rätt att överklaga ett ärende om upphävande av strandskydd enligt 7 kap. 15 § (beslut i ärende M 2002/2579/F/M). I ett fall ansökte en miljöorganisation om rättsprövning i Regeringsrätten av ett regeringsbeslut som rörde tillstånd enligt vattenlagen till vattenverksamhet vid Långfors kraftstation. Rege- ringsrätten fann att organisationen inte hade rätt att ansöka om rättsprövning (beslut i mål 5132-2000). Regler- na i 16 kap. 13 § om miljöorganisationers klagorätt är inte tillämpliga i ärenden om rättsprövning. I ett annat fall om rättsprövning hade regeringen gjort en tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § . En miljöorganisation som sannolikt om- fattas av talerätt enligt 16 kap. 13 § ansökte om rättsprövning vid Regeringsrätten. Regeringsrätten konstaterade att organisationen visserligen bör anses ha intagit partsställning i ärendet hos regeringen, men att tillåtlighetsbeslutet dock inte kan anses inne- bära myndighetsutövning mot föreningen, varför dess ansökan om rättsprövning avvisades (RÅ 2004 ref. 108). Om de ändringar i rättsprövningslagen som föreslås i departementspromemorian (En moderniserad rättsprövning m.m., Ds 2005:9) genomförs kommer sådana miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § miljö- balken att ha rätt att ansöka om rättsprövning. Enligt förslaget skall möjligheten för miljöorganisationer att söka rättsprövning omfatta sådana beslut om tillstånd av regeringen som anges i artikel 9.2 i Århuskonventionen. Det finns flera fall där miljödomstolarna och Miljööverdom- stolen funnit att de kriterier för miljöorganisationers talerätt som ställts upp i 16 kap. 13 § inte har varit uppfyllda. I flertalet fall har det handlat om att föreningarna inte har 2 000 medlemmar. I ett fall prövade om Djurgården- hade talerätt. Föreningen åberopade att den visserligen bara hade 350 direktbetalande med- lemmar men att den indirekt hade mer än 2 000 medlemmar eftersom flera organisationer också var anslutna till föreningen. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser avvisade dock överklagandet (beslut den 16 sep- tember 2002 i mål M 6293-02). I samma avgörande prövade Miljö- överdomstolen frågan om en juridisk person kan uppträda som ombud för sakägare i ett mål som inletts i miljödomstolen. , som tillämpade reglerna i , fann att endast fysiska personer kunde uppträda som ombud. Juridiska personer kan däremot uppträda som ombud i mål som inletts i en kommun eller länsstyrelse, eftersom förvaltnings- processlagen då är tillämplig (se Regeringsrättens pleniavgörande RÅ 1981 ref. 1:72). Även frågan om en organisation har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen har varit uppe till be- dömning. I ett fall fann en miljödomstol att en lokalförening inom inte hade talerätt eftersom föreningen inte har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Enligt stadgarna har föreningen till ändamål att bland annat organisera och arrangera friluftsliv. fann i ett beslut att de gröna i inte hade rätt att överklaga. Domstolen konstaterade att sammanslutningar eller grupper av väljare, som uppträder i val under särskilda beteckningar, enligt 3 kap. 7 § regeringsformen är att anse som politiska partier och att deras syfte är att bedriva en politisk verksamhet. Domstolen fann att syftet med bestämmelsen i 16 kap. 13 § inte varit att ge politiska partier en talerätt (beslut i mål M 11-03). I ett fall fann att och inte omfattades av rätten att överklaga enligt 16 kap. 13 § (beslut i mål M 5008-02). Av avgörandet framgår inte entydigt vilket eller vilka av kraven i bestämmelsen som för- eningarna inte uppfyllde. 3.2.5Regeringens uttalanden om överklagbarhet Regeringen har kommenterat vilken typ av beslut som miljö- organisationer bör kunna överklaga i propositionen om Århus- konventionen (prop. 2004/05:65). Där framförs att begreppet tillstånd omfattar även de villkor som utgör förutsättning för tillståndet och är en oskiljaktig del av detta. Regeringens slutsats är att även villkor omfattas av miljöorganisationers rätt att överklaga. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Vidare menar regeringen att det inte råder någon tvekan om att en dom varigenom ett tidigare tillstånd har omprövats också är en dom om tillstånd – en tillståndsdom. En miljöorganisation som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § har enligt regeringen rätt att överklaga en sådan tillståndsdom, och detta måste natur- ligtvis gälla även om tillståndsdomen är resultatet av att någon annan har initierat en omprövning. Att organisationer saknar möjlighet att initiera en omprövning saknar därvid betydelse. Regeringen konstaterar att talerättsregel således for- mellt sett innebär att miljöorganisationer redan har talerätt i detta avseende men menar att det kan finnas anledning att överväga om regeln bör förtydligas mot bakgrund av hur den har tolkats i praxis. Regeringens slutsats av Högsta domstolens avgörande i mål Ö 1766-04 (se avsnitt 2.3.3 ovan) där beslut om förlängning av arbetstid inte ansågs vara en sådan fråga som omfattades av miljö- organisationers rätt att överklaga är att det är nödvändigt med ett förtydligande så att det framgår att miljöorganisationers rätt att överklaga omfattar även frågor om förlängning av arbetstid. Även när det gäller frågan om överklaganderätt av domar och beslut om lagligförklaring menar regeringen att det kan finnas anledning att analysera frågan närmare och återkomma till den (prop. 2004/05:65, s. 89 f.). 3.2.6Förslag som påverkar miljöorganisationernas möjligheter att överklaga Det kan komma att ske förändringar i och dess förordningar som kan leda till inskränkningar i möjligheten för miljöorganisationer att delta i miljöprocesser. I tidigare utredningar från kommittén (En effektivare miljö- prövning, SOU 2003:124) och från (Pröva eller inte pröva? rapport 5353) finns förslag som innebär att vissa verksamheter blir anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga. Om dessa förslag genomförs begränsas i praktiken organisationer- nas möjligheter att överklaga beslut enligt , eftersom reglerna i 16 kap. 13 § inte omfattar anmälningsärenden. Detta kan exemplifieras med vårt förslag att vissa typer av vattenverksamheter skall prövas genom en anmälan i stället för en tillståndsansökan. Ett par exempel från förslag är att färre djur- Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser anläggningar skall tillståndsprövas och att vissa mindre täkter i fortsättningen skall vara anmälningspliktiga. 3.3Erfarenheter av miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser