sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Tjänstemännen har i viss utsträckning känt sig obekväma med handläggningen av bygglovsansökningar avseende – dels för att de känt sig osäkra på hur de skulle bemöta allmänhetens oro för riskerna med strålning, dels för att man känt sig osäker på det nationella mandatet att bygga ut näten. Den senare osäkerheten innebär att det är svårt att väga av allmänintresset av täckning och mobila kommunikationer mot enskilda intressen. har gjort en inventering av höga byggna- der för att underlätta sökandet efter goda alternativ till . Stadsbyggnadschefen anser dock att det har saknats ett tillfred- ställande kunskapsunderlag att fatta beslut utifrån. Kommunen har i några fall försökt övertala operatörerna till samlokalisering, men man har inte uppfattat att det haft någon större effekt. I denna del redovisar utredningen resultaten av intervjuer med tjänstemän i sex kommuner som handlägger bygglovansökningar. Vi har intervjuat handläggare i tre kommuner som utpekats som framgångsexempel och tre där operatörerna ansett att de har haft problem. Kommuners och andra myndigheters arbete med Vi hade en hypotes att kommuner som kan betraktas som fram- gångsrika kanske har handlagt 3G-utbyggnaden på ett mindre kon- fliktskapande sätt, och två av de smidiga kommunerna har också inventerat antalet höga byggnader eller , och två har dess- utom tidigt inbjudit operatörer till möten. Men även två av de kommuner som av operatörerna upplevts som besvärliga har tidigt informerat om förutsättningar i kommunen och träffat operatörer för att förklara sina mål. Vår bedömning är därför att det inte i för- sta hand verkar vara en fråga om skicklighet i handläggningen som skiljer kommunerna åt – även om detta kan ha haft betydelse. En annan faktor tycks däremot ha haft större betydelse, nämli- gen i vilken utsträckning det funnits engagerade medborgare som argumenterat mot utbyggnaden av och överklagat beviljade bygglov. 6.2.4 Utredningens bedömning av kommunernas agerande Kommunerna har frihet att själva besluta om översikts- och detalj- planer och i dessa väga in intressen som har att göra med natur- och kulturvärden samt landskapets utseende. Kommunerna är också första instans för att besluta om bygglov. Detta är en av de proces- ser i vilka förändringar av landskapsbilden skall värderas och följ- aktligen påverka beslutet om huruvida en lokalisering av en mobil- mast är tillåten eller inte. Kommunerna kan däremot inte, enligt lagen om elektronisk kommunikation, ta initiativ till sam- lokalisering (jfr avsnitt 3.3.3). Det är helt klart att UMTS-utbygg- naden ledde till en kraftig och tillfällig ökning av det totala antalet inlämnade ansökningar om bygglov för mobilmaster ; det totala antalet inlämnade ärendena ökade och blev sex gånger fler. Denna kraftiga ökning motsvarades av att kommunerna sam- mantaget ökade antalet handlagda ärenden så att dessa blev fyra gånger så många. Detta räckte således inte för att bibehålla de genomsnittliga handläggningstiderna. En stor andel ärenden blev inte färdiga , och för många ärenden ökade handlägg- ningstiderna. Därefter har antalet inkomna ärenden minskat och de genom- snittliga handläggningstiderna har också minskat. Det betyder dock inte att handläggningstiderna för alla ärenden har minskat i alla kommuner. Kommuners och andra myndigheters arbete med Kommunerna har ibland fördröjt handläggningen av mast- ärenden till följd av oro för strålning och av andra skäl som det är tveksamt om det finns lagligt stöd för. Kommunerna har dock rätt att avvakta med beslut om kommunen önskar upprätta, revidera eller förändra planer för det område där operatören avser sätta upp en mast. I dessa fall är fördröjning tillåten. Utredningens intervjuer med kommuner indikerar att långa handläggningstider snarare berodde på organiserat motstånd än på oskicklig handläggning. har flera roller i samband med uppförandet av – dels beslutar man i överklagade bygglovärenden, dels har man en vägledande roll i plan- och bygglagfrågor gentemot kommunerna. har också ett tillsynsansvar över plan- och byggnads- väsendet och skall samverka med kommunerna i deras planering (1 kap. 8 § PBL). Vidare skall den som vill uppföra en mast i de allra flesta fall anmäla detta för samråd med , enligt bestämmelserna i . är slutligen beslutande i vissa frågor som rör till- stånd och dispens enligt , om inte beslutanderätten överlåtits till kommunen. 6.3.2 Länsstyrelsernas handläggning av överklagade bygglovsärenden Nedan redovisas resultatet av utredningens kontakter med fem utvalda länsstyrelser, vilka haft ett betydande antal bygglovs- ärenden om mobilmaster. Kommuners och andra myndigheters arbete med i län uppger att antalet överklagade bygglovs- ärenden avseende utvecklats enligt följande. Tabell 6.3 Överklagade bygglovsärenden i Flera av dessa överklaganden kan gälla samma mast och de flesta ärendena är avgjorda; ett fåtal svåra ärenden är dock ännu inte avgjorda. För de flesta överklagade ärendena gäller att kommunen beslutat att bevilja bygglov. Sådana beslut överklagas ofta av privatpersoner. Ett antal ärenden gäller dock avslagna bygglov. Dessa överklagas oftast av operatören. Få ärenden avvisas på rent formella grunder. Det är också få ärenden där den klagande enbart åberopar strålningsargumentet som grund för sin talan. De flesta klagande åberopar landskaps- förfulning. i uppger att antalet ärenden minskat jämfört med och 2004. ändrar sällan ett beslut när kommunen beviljat bygglov; man ändrar något oftare när kommunen avslagit en ansökan. Myndigheten uppger att man haft få ärenden där bygglov sökts för en ny mast som är tänkt att placeras nära en redan befintlig mast. Cirka hälften av beslut överklagas vidare. Kommuners och andra myndigheters arbete med i uppger att det saknas sammanställ- ningar av antalet överklagade bygglovsärenden. Man uppger att ett överklagat bygglov brukar ändras om det innebär en avvikelse från detaljplan eller om bygglovet står i strid med översiktsplanen. Överklagade bygglov kan också ändras om den tänkta masten avses att stå närmare en fastighetsgräns än . Statistiken om överklagade bygglovsärenden i uppvisar en kulmen 2003 och en viss minskning efter det (se tabell 6.4 nedan). Tabell 6.4 Överklagade bygglovsbeslut i Beviljade bygglov som inte änd- Återsända till kommun eller i uppvisar ett mönster som liknar när det gäller utvecklingen av inkomna ärenden. Tabell 6.5 Överklagade bygglovsärenden i Kommuners och andra myndigheters arbete med Många överklagande bygglovsärenden i har avvisats pga. att de klagande saknat klagorätt () eller har underkänts till följd av att klagomålen gäller påstådd strålning. Inget överklagande av ett beviljat bygglov (merparten av över- klagandena) har ändrats av ; ett fåtal överklaganden av avslagna bygglov har dock ändrats. Handläggningen i län försköts något till följd av bristande kapacitet i handläggningen av samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Kom- munerna avvaktade då också med att bevilja bygglov. har Läns- styrelsen i län endast ett mindre antal ärenden som väntar på att handläggas. Ett problem är avgränsningen av vem som är sakägare. Läns- styrelsen i län anser att detta är ett problem, och man til? ?lämpar därför en generös tolkning av vem det är. I de flesta överklaganden åberopas såväl strålning som landskaps- argument. i län har i hög grad utgått från handläggningen av samråden enligt 12 kap. 6 § MB för att ta ställ- ning till om det finns fog för synpunkterna. I län finns det dessutom kvar en del landskapsbildsskyddsområden som fanns med i den äldre miljölagstiftningen. Tabell 6.6 Överklagade bygglovsärenden i län – varav överklaganden av givna bygglov – varav överklaganden av avslag på bygglovansökningar Bygglov som upphävts av Överklaganden som ännu inte avgjorts av Det förtjänar att påpekas att upphävanden av givna bygglov kan bero på antingen formella skäl (brister i processen i byggnads- nämnden och liknande) eller materiell prövning av lokaliseringens Kommuners och andra myndigheters arbete med Att beslut överklagas vidare till läns- rätten av relativt vanligt; så sker i ca en fjärdedel av ärendena. 6.3.3Länsstyrelsernas handläggning av samrådsärenden enligt 12 kap. 6 § MB Denna process innebär att skall yttra sig över huru- vida en lokalisering av en mobilmast påverkar naturmiljön eller inte. Prövningen syftar till att ge tillsynsmyndigheten en möjlighet att kontrollera, styra och eventuellt förhindra verksamheter som kan inverka negativt på naturmiljön. Begreppet naturmiljön tolkas här som att landskapsbilden och kulturlandskapet inkluderas. Det är i första hand och Riksantikvarieämbe- tet som har ansvar för att bistå länsstyrelserna med metod- kunskaper för att bedöma vad som är en negativ inverkan på naturmiljön. I det följande redovisas resultaten av kontakter med tre länsstyrelser som handlagt samrådsärenden. Handläggare av samrådsärendena beskriver relationerna med mobiltelefonoperatörerna som näst intill problemfria. När läns- styrelsen anser att den först föreslagna platsen inte är möjlig eller lämplig till följd av miljöskäl finner man oftast en för företaget acceptabel kompromiss. Tabell 6.7 Antal anmälningar för samråd om 2001–2004 2004 (t.o.m. augusti) Kommuners och andra myndigheters arbete med Antalet inkomna samrådsärenden avseende mobiltelefonmaster i exploderade 2002, för att sedan snabbt avta till nivåer som före 3G-utbyggnaden. Figur 6.3 Samrådsärenden avseende i , antal Detta ledde till att handläggningen inte riktigt hängde med. Läns- styrelsens handläggning nådde ett maximum , men där- efter har antalet ärenden successivt minskat. Handläggaren uppfattar landskapsskyddet som otillräckligt. påpekar denne att det ofta går att påverka mastloka- liseringar så att de blir mindre störande. Kommuners och andra myndigheters arbete med Även i ökade antalet samrådsärenden kraftigt , för att därefter avta till nivåer som året innan utbyggnaden av UMTS började. Tabell 6.8 Antal samrådsärenden i Kommuners och andra myndigheters arbete med 6.3.4Slutsatser om Länsstyrelsernas handläggning av överklagade bygglovsbeslut och av samrådsärenden För de studerade länsstyrelserna ledde UMTS-utbyggnaden till en kraftig ökning av det totala antalet inlämnade överklagade bygg- lovsbeslut för mobilmaster 2002 – i var ökningen 17 gånger och i 37 gånger. Detta ökade handläggningstiderna i båda län. Toppen beträffande inkomna ärenden ligger dock senare för de studerade länsstyrelserna. Därefter har antalet överklaganden minskat. Länsstyrelserna verkar också i stor utsträckning ha hunnit arbeta bort sina väntande ärenden. Vår bild är att handläggningen följer formerna för PBL rimligt väl. Utredningen uppfattar inte heller att några mer omfattande klagomål har riktats mot länsstyrelsernas för deras handläggning av överklagade bygglov. Även för samrådsärendena ökade antalet ansökningar i de stude- rade länen, med en topp 2002. Därefter har antalet samrådsärenden minskat. Få ärenden handläggs . Ytterst få lägen () förbjuds. I en större andel (20 pro- cent) av ärendena verkar samrådet leda till att ansökan dras tillbaka eller avskrivs, vilket kan bero på flera olika skäl. Ett skäl kan vara att en överenskommelse om samlokalisering nås. Ett annat skäl kan vara att en annan lokalisering väljs. De intervjuade länsstyrelserna beskriver samråden som mesta- dels harmoniska, där företagen och länsstyrelserna oftast når fram till en kompromiss om placeringen av en mast. En handläggare uppfattar dock att det kan vara svårt att skydda miljön utifrån gäl- lande lagstiftning. Kommuners och andra myndigheters arbete med är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. skall inom sina ansvarsområden främja en hållbar utveckling och man har ett samlat ansvar (s.k. sektors- ansvar) för miljöfrågor. Verket skall inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande för att integrera miljö- frågorna i de verksamheter som bedrivs inom sektorn. De miljö- kvalitetsmål som har fastställt, och strategierna för att uppnå dessa, skall vara vägledande. ansvarar även för övergripande miljömålsfrågor som gäller fysisk planering, byggna- der och hushållning med mark och vatten. har enligt 1 kap. 8 § PBL den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket. 6.4.2Regeringsuppdrag avseende utbyggnad av UMTS-näten har (2001) på uppdrag av regeringen utrett vilken inver- kan en utbyggnad av UMTS-näten kan få för främst natur- och kulturvärden, liksom för andra intressen som skall tillgodoses enligt främst och . kon- staterade att det var svårt att i förväg bedöma i vilken omfattning det kommer att uppstå konflikter med natur- och kulturvärden (s. 6). Vidare noterades att offentlig förvaltning skulle utsättas för stora påfrestningar genom att ett stort antal ärenden skulle behöva handläggas och att detta krävde stora mängder information. fastslog att de kommunala översiktsplanerna skall vara det beslutsunderlag som ger vägledning i hur man använder mark- och vattenområden, men man konstaterade att den tids- pressade utbyggnaden gör att det inte är möjligt att behandla denna fråga inom den vanliga processen för översiktsplaner (s. 6). Som ett led i arbete med regeringsuppdraget hade myndigheten en rad möten med operatörerna, och berörda myndigheter för att formulera ett arbetssätt som skulle kunna leda till att antalet nya minimerades genom en hög grad av samlokalisering. En utgångspunkt var att operatörerna skulle informera kommuner och varandra om plane- Kommuners och andra myndigheters arbete med rade mastbyggen och intresse för inplaceringar. På detta sätt skulle potentialen för samlokalisering kunna identifieras och nyttjas. Inledningsvis verkade det också som om en överenskommelse skulle kunna nås som innebar en hög grad av samarbete kring utbyggnaden av . Denna enighet bröts dock när en av ope- ratörerna valde att kliva av samarbetet. , och lät Schibbye och Pålstam (2001) gå igenom ett antal landskaps- analyser. Författarna visar att det inte finns en metod för land- skapsanalys, utan de har studerat 16 olika metoder. Det saknas således en enhetlig metod för att söka, identifiera och värdera olika aspekter i ett landskap. Författarna betonar att frågeställningens art och beslutsfattarnas behov bör påverka valet av metod. Bristen på konsensus om metod återkommer i genomgången av de goda exemplen på landskapsanalys och i författarnas slutsats- avsnitt. Författarna föreslår därför att landskapsanalyser för beslutssyften bör göras enligt en öppen rundabordsmodell. Detta arbetssätt involverar flera personer (gärna allmänheten) och ökar därmed legitimiteten. Den här utredningens slutsats är att det fortfarande i hög grad är subjektivt vilka dimensioner som analyseras, vilka värden som uppmärksammas och vilken betydelse detta får på besluten. har tillsammans med bl.a. och Riks- antikvarieämbetet utarbetat en handbok (2003) om planering av vindkraftverk som också innehåller ett kapitel hur man kan bedöma konsekvenser i landskapet. Texten ger i första hand principer för hur förändringar i landskapet skall bedömas och vilka förändringar som kan uppfattas som mer eller mindre störande. Dessa principer är så allmänna att de bör kunna tillämpas även på mobilmaster, menar vi. Kommuners och andra myndigheters arbete med 6.4.4Riksrevisionens granskning av uppsikt över plan- och byggnadsväsendet (2005) har granskat hur och läns- styrelserna bedriver sin uppsikt respektive tillsyn i enlighet med PBL. hävdar att länsstyrelserna har svårt att göra den sammanvägning som behövs av statliga intressen, t.ex. kultur- historiska värden, med andra statliga mål. Detta kan enligt bedömning leda till en onödigt utdragen plane- ringsprocess och till att den planläggning som är mest gynnsam för samhället inte säkerställs. Denna allmänna kritik träffar enligt den här utredningen även handläggningen av . konstaterar också att översiktsplanerna inte blivit det planinstrument som lagstiftningen förutsatte. Översikts- planerna aktualitetsprövas (och uppdateras) inte så ofta som förut- sätts i lagen, vilket försvårar för ett tidigt framförande av statliga intressen i planprocessen. hävdar att insatser för att främja och utveckla metoder är uppskattade, men att det finns brister som är viktiga att uppmärksamma och åtgärda. Exempelvis är erfarenhets- återföringen mellan och otillräcklig. Riks- revisionen hävdar vidare att länsstyrelserna saknar stöd från i planfrågor, och att detta bristande stöd kan påverka länsstyrelsernas förmåga att göra goda sammanvägningar av de statliga intressena i planeringen som förutsätts i såväl översikts- som detaljplaneskedet. 6.4.5Tolkning av myndighetens agerande (strategier) har främst tolkat sin roll som metodutvecklare och informationsspridare, medan verket prioriterat ned eller avvecklat insamling, uppföljning och analys av översiktplaner samt planerade aktiviteter och direktkontakter med länsstyrelser. Enligt instruktion är ämbetet central för- valtningsmyndighet för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. Det innebär att man har ett sektorsansvar för dessa frågor och att man skall vara samlande, stödjande och pådrivande inom detta Kommuners och andra myndigheters arbete med ansvar i förhållande till övriga berörda parter. Riksantikvarie- ämbetet skall värna om kulturvärdena i bebyggelsen och i landska- pet samt bevaka kulturmiljöintresset vid samhällsplanering och byggande. Ämbetet skall också verka för att hoten mot kultur- miljön möts och att kontinuitet bibehålls i utvecklingen av miljön. Slutligen skall följa det regionala kultur- miljöarbetet och biträda länsstyrelserna i detta. har inte något uttalat tillsynsansvar i flera av dessa frågor, men däremot har man ett ansvar för metodut- veckling. Ämbetet har också medverkat i flera projekt med syfte att utveckla metoder för bedömning av infrastrukturprojekts påverkan på landskapet. I den senaste miljömålspropositionen (prop. 2004/05:150) framfördes kommande krav på regionala landskapsstrategier vilka bl.a. kan vägleda infrastrukturplaner. Länsstyrelserna har tagit fram regionala vindkraftplaner ur ett landskapsperspektiv. En ytterligare typ av dokument som är på gång är s.k. landskapskaraktäriseringar. Dessa är avsedda att ge vägledning om var utbyggnad av vindkraft skall kunna ske. Regeringen avser att ge i uppdrag att utarbeta ett förslag till nationellt genomförande av den europeiska landskapskonventionen. Den lagstiftning som tillämpas av vad gäller etablering av är främst vad avser kultur- miljöer. kan också bli involverade i samråds- ärenden enligt 12 kap. 6 § MB när tillämpar kultur- minneslagen. Enligt instruktion är myndigheten central för- valtningsmyndighet på miljöområdet och skall vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. Verkets arbete skall syfta till att främja hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensio- nen. Vägledande för detta arbete skall vara de miljökvalitetsmål som har fastställt, samt strategierna för att uppnå dessa. Det ingår vidare i uppgifter att vägleda, sam- ordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhål- lande till sektorsmyndigheterna och andra centrala, regionala och lokala myndigheter samt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden som handläggs hos myndighet och i domstol och där Kommuners och andra myndigheters arbete med följa hur tillämpas. Den lagstiftning som tillämpas av avseende etablering av är . Regeringen har i regleringsbrevet påpekat att Natur- vårdsverket skall förbättra förutsättningarna för til? ?lämpning hos kommuner och länsstyrelser jämfört med föregå- ende år genom en mer effektiv tillsynsvägledning. uppger att man inte bedriver operativ tillsyn. Man anser inte heller att man behöver informera sig om läns- styrelsernas metoder eller kompetens. granskar inte de samrådsbeslut som vissa av länsstyrelserna sänder till för kännedom. Däremot samlas dessa länsvis och kronologiskt i pärmar, och sparas . Verket tar fram vägledning för tillämpningen av bestämmelserna. För samråd enligt 12 kap. 6 § MB har man gett ut dels allmänna råd om anmälan för samråd (NFS 2001:15), dels en handbok (2001:6) – Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 §. bjöd in samtliga läns- styrelser till ett seminarium om erfarenheter av hantering av sam- rådsärenden för . Lantmäterimyndigheterna handlägger ärenden som gäller lednings- rätt. Rätt för operatören att gentemot fastighetsägaren uppföra och bibehålla basstationer för mobiltelefoni tryggas enligt Lantmäteri- ets bedömning i av fallen genom att ett nyttjanderättsavtal enligt 11 kap. jordabalken (anläggningsarrende) träffas. Uppskattningen gäller alla typer av basstationer – obero- ende av om antennen m.m. placeras i en mast, på en byggnad eller på annat sätt. Lantmäteriet uppskattar att antalet mobilmaster som har säkrats med ledningsrätt endast uppgår till några hundra. För är uppskattningen att det är färre än femtio. Ett antal led- ningsbeslut har överklagats och prövas i fastighets- domstol. Kommuners och andra myndigheters arbete med Luftfartsstyrelsens (tidigare ) granskning innebär att experter som företräder olika teknikområden granskar anmälan om lämplighet av läge för nya . Den granskning som tidigare gjordes av Försvarsmakten görs numera av tjänstemän knutna till . Utredningen kan konstatera att Luftfartsstyrelsen sällan säger nej till ett föreslaget läge. Luftfartsstyrelsen bedömer dock att det hade varit värdefullt att kunna pröva hela utbyggnaden av UMTS- näten innan licenserna gavs. Ett skäl till detta är att det stora antalet kan försvåra för räddningsflyg. Det försvårar också för annat luftburet arbete, t.ex. kraftledningsinspektioner, geologiska undersökningar, renskötsel samt fotoflygningar. Stora volymer anmälningar för nya ställer också ytterligare krav på hand- läggningsresurser. Luftfartsstyrelsen anser därför att det är önskvärt att operatö- rerna i högsta möjliga grad samnyttjar . I kapitel 2 konstaterade utredningen att ett viktigt skäl till att en företagsekonomiskt optimal infrastruktur för mobila kommunika- tioner avviker ifrån en samhälleligt önskvärd infrastruktur är att företagen inte utan vidare kommer att beakta miljöaspekterna, folkhälsa, allmän säkerhet samt mål för fysisk planering när de planerar mobilnät. Detta är också motiven för att öppna en väg för att förordna om samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK. Miljö- skälen är också de centrala skälen för att utvidga möjligheterna till samlokalisering. Utöver miljöskälen till att den faktiska infrastrukturen kan avvika från den optimala finns också målet om en effektiv konkur- rens och målet om täckning i hela landet. PTS är den myndighet som kan förordna om samlokalisering. Utredningen finner dock att miljöhänsynen inte spelat en central roll i PTS tillämpning av bestämmelsen. Det främsta skälet till detta är, som påpekats tidigare, att PTS kräver att en ansökan om sam- lokalisering skall föregås av att frågan om bygglov för en ny mast har prövats. Först när en ansökan om bygglov avslagits (och detta beslut överprövats) lär de grundläggande förutsättningarna för ett Kommuners och andra myndigheters arbete med beslut om samlokalisering föreligga. PTS behöver därför aldrig aktivt ta ställning till huruvida en samlokalisering krävs för att skydda miljö, folkhälsa, allmän säkerhet eller målen för fysisk pla- nering. Utredningen har konstaterat att kommunerna skall beakta kon- sekvenser för landskapet, folkhälsa, allmän säkerhet och mål för fysisk planering vid sin planering och handläggning av ansökningar om bygglov enligt PBL, och att länsstyrelserna skall beakta konse- kvenser för landskapet vid handläggning av samrådsärenden enligt 12 kap. 6 § MB. Utredningen kan inte bedöma hur väl handläggningen av konse- kvenser för landskapet totalt sett fungerar .