sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Det bör också klargöras hur stor del av det tillskapade förbätt- ringsöverskottet som får användas och hur länge en viss förbättring kan räknas som förbättringsöverskott. anges i 16 kap. 5 § enbart att olägenheter skall upphöra eller minska så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen öka i inte betydlig utsträckning. I förarbetena2 anges att då miljökvalitets- normer överträds innebär detta att utsläppen eller föroreningarna totalt måste minska i området. Det räcker inte att utsläppen reduceras i motsvarande mån som de skulle öka med den nya verk- samheten. Marginella utsläppsminskningar är inte heller tillfyllest. Möjligheten att uppfylla skall öka i mer avsevärd mån än så. Det skulle vara möjligt att såsom i den amerikanska luft- vårdslagen ange en precis procentsats för hur mycket av det tillskapade överskottet som får utnyttjas för nya utsläpp. En angiven procentsats skulle kunna förenkla hanteringen, vilket framför allt skulle gynna mindre verksamheters möjlighet att använda förbättringsöverskott. Jag föreslår därför att regeringen skall ges möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om hur undantagen i 2 kap. 7 b § miljö- balken skall kunna användas. Av sådana föreskrifter bör framgå när anmälan om att undantagen t.ex. förbättringsöverskott skall 1997/98:45, del 2, s. 207. användas, vad en sådan anmälan skall innehålla samt hur dessa överskott skall beräknas och registreras. Regeringen bör även kunna meddela föreskrifter om vad en ansökan om att använda sig av undantagen i 2 b § skall innehålla. Bland annat bör ingå redovis- ning av hur överskottet beräknats och miljökonsekvenser av de åtgärder som behövs för att skapa överskottet (om detta inte redan krävs enligt reglerna i 6 kap. ). Frågan om hur långtgående krav som kan ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd är grundläggande för tillämpningen av . Som redogjorts för ovan har den debatterats sedan tillkom. Jag föreslår därför att 7 § ändras så att det blir tydligt hur omfattande krav som kan ställa i normalfallen, dvs. innan miljökvalitetsnormer riskerar att över- trädas. Som redovisades i avsnitt 2 ställer inte krav utöver vad som motsvarar bästa möjliga teknik, inte ens då miljökvalitets- normer riskerar att överskridas eller överskrids. Det är därför inte heller i normalfallet möjligt att vid tillståndsprövning eller genom tillsyn ställa strängare eller mer omfattande krav än vad som mot- svarar denna standard (bästa möjliga teknik). har däremot en helt annan uppfattning än jag avseende hur långtgående krav som ställs . De menar att 2 kap. 7 § andra stycket redan ställer längre gående krav än vad som motsvarar bästa möjliga teknik om miljökvalitets- normer överskrids3. Kommittén har däremot föreslagit att 2 kap. 7 § andra stycket begränsas och ersätts med en ny 7 a §. skulle det endast vara möjligt att ställa krav utöver bästa möjliga teknik om det behövs för att en bindande miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 riskerar att överskridas. Att det i svensk lagstiftning måste finnas en grund för att ställa längre gående krav än bästa möjliga teknik är en slutsats jag delar med . Enligt både IPPC-direktivet och ram- direktivet för vatten anges tydligt att krav utöver vad som utgör bästa möjliga teknik (i direktiven bästa tillgängliga teknik) måste ställas om miljökvalitetsnormerna överskrids. 3 SOU 2005:59 s. Som ovan redovisats är det olämpligt såväl från utövarkollek- tivets perspektiv som från uthållighetssynpunkt om extraordinära krav får ställas. Den relativa konkurrensneutralitet som använd- ningen av den rättsliga standarden bästa möjliga teknik medverkar till, går förlorad om extraordinära krav skulle kunna ställas vid individuell prövning. Det finns då ingen gemensam ram för hur omfattande krav som skall ställas – även om det rör samma typ av verksamhet i samma geografiska område. En ytterligare negativ konsekvens med användningen av extraordinära krav är att incitamentet att skapa förbättringsöverskott (enligt dagens 16 kap. 5 § andra stycket samt enligt föreslagen regel i 2 kap. 7 b § ) blir mindre. Finns det risk för att extraordinära krav kan komma att ställas, kan den verksamhetsutövare som kan skapa förbättringsöverskott, finna mindre anledning att utnyttja denna möjlighet. I stället ges verksamhetsutövaren signalen att avvakta med att skapa förbättringen, till dess en sådan skyldighet följer av tillämpningen av extraordinära krav. Trots dessa nackdelar utgör direktivens tydliga krav och behovet av att kunna säkerställa att normerna genomförs, skäl för att i föreslå en rättslig grund för extraordinära krav, dvs. ställa längre gående krav än vad som motsvarar bästa möjliga teknik, i de fall det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall upp- fyllas. Detta krav bör föras in genom en ny regel i 2 kap. 7 a § . Det måste således först visas att baskraven (krav mot- svarande bästa möjliga teknik) genomdrivits gentemot alla som påverkar miljökvaliteten och att detta inte varit tillräckligt för att normerna skall kunna uppfyllas. Även om skyldigheten att ställa extraordinära krav inte begränsas till de situationer då det finns ett åtgärdsprogram, kan det i praktiken bli svårt att visa att sådana krav behövs utan att ett åtgärdsprogram tagits fram och en mer över- gripande bedömning av vad möjliga åtgärder kommer att ge för resultat, gjorts. Det skall dock inte uteslutas att det finns situationer då en sådan bedömning kan göras även innan åtgärds- program beslutats. I en situation då det kan förutses att extra- ordinära krav kan behöva ställas, bör i åtgärdsprogrammet så långt möjligt föreskrivas sådana bestämmelser som ger uttryck för en procentuell utsläppsminskning relaterad till storlek, produktions- mängd eller liknande. Med en sådan osthyvelsprincip som grund blir kraven i någon mån konkurrensneutrala. Förslaget att införa en skyldighet att ställa extraordinära krav begränsas till de fall då det kan visas att sådana krav behövs. Därigenom flyttas bevisbördan som generellt ligger på verksam- hetsutövaren till den myndighet som ställer kraven. Jag föreslår att detta klargörs genom en ändring av 2 kap. 1 §. 4.3Miljökvalitetsnormers rättsverkan i förhållande till 5 kap. 3 § ändras så att det klargörs att myndigheter och kommuner inom sina respektive ansvarsområden och med de styrmedel de förfogar över, är skyldiga att förebygga att miljökvalitetsnormer överskrids och på olika sätt säkerställa att åtgärder vidtas för att miljökvalitetsnormer skall uppnås och bibehållas. Dessutom får vissa beslut inte medverka till att normer överskrids. Bestämmelsen i 5 kap. 8 § om myndigheters och kommuners ansvar för att vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdspro- gram omformuleras och flyttas till 3 § tredje stycket i samma kapitel. Vid tillämpningen av de lagar som hänvisar till 5 kap. 3 § tillkommer därmed en skyldighet att även följa åtgärdsprogram som beslutats enligt 5 kap. . 4.3.1Myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls Ansvar för att genomföra miljökvalitetsnormer innebär typiskt sett att tillse att mänskliga verksamheter och åtgärder som kan komma att påverka miljöns tillstånd inte är av sådan art att den samman- lagda effekten blir att miljökvalitetsnormer överträds. Som påpekats i avsnitt 2 ansvarar kommuner och myndigheter kollektivt för denna uppgift enligt 5 kap. 3 § . Vid olika typer av beslut skall myndigheter och kommuner säkerställa att miljö- kvalitetsnormerna uppnås (vid planärenden skall normerna iakttas). Men miljökvalitet påverkas ofta av flera olika källor och dessutom av förhållanden som människan inte alltid kan styra över, t.ex. väder och vind. Därför är det endast sällan som myndigheter och kommuner har faktisk möjlighet att vid utövande av olika upp- gifter och i enskilda beslut säkerställa att miljökvalitetsnormerna uppfylls. har analyserat problematiken kring det generella ansvaret i 5 kap. 3 § och visar på svårig- heterna att i ett enskilt beslut (t.ex. i ett tillsynsärende) säkerställa att miljökvalitetsnormerna inte överträds. Detta då den enskilda verksamhetens medverkan till förorening måste sättas i relation till den samlade påverkan. Endast i de fall det finns ett linjärt samband mellan verksamhetens påverkan och miljökvaliteten kan myndig- heterna direkt avgöra vad som krävs i det enskilda fallet. Jag delar uppfattningen att uttrycket säkerställa är problema- tiskt. Det är uppenbart att det sällan är praktiskt möjligt att vid beslut rörande individuell verksamhet eller åtgärd säkerställa att normer inte överträds. Jag kan dock inte hitta ett begrepp som på ett bättre sätt klargör ansvaret utan att detta kan komma att uppfattas som att ansvaret blir mindre i omfattning och tydlighet. 4.3.2Myndigheter och kommuner skall förebygga att miljökvalitetsnormer uppfylls Myndigheter och kommuner har befogenhet att på olika sätt ställa krav på eller på annat sätt påverka enskildas beteenden. Man kan säga att de har olika rättsliga instrument som kan användas till exempelvis att meddela föreskrifter, utöva tillsyn och ta ut avgifter. I viss utsträckning har de inte bara möjlighet utan även skyldighet att använda dessa instrument. Tillsynsmyndigheterna är t.ex. skyldiga att med hjälp av de instrument de förfogar över enligt 26 kap. 1 § ta initiativ till att kontrollera och vidta åtgärder för att främja efterlevnad, inklusive 5 kapitlet. Någon motsvarande skyldighet för kommunen att besluta om miljözoner eller att se över sin parkeringspolitik för att främja genomförandet av normerna är dock svårare att finna. Det är således inte tydligt att myndigheter och kommuner generellt har en skyldighet att använda de instrument de har till sitt förfogande för att medverka till att miljökvalitetsnormer uppfylls. Min slutsats är att det finns behov av att i lagstiftningen fastslå en skyldighet att i aktiv mening vidta åtgärder för att normerna skall uppfyllas. Därför bör 5 kap. 3 § ändras så att myndigheter och kommuner får ett utökat ansvar att inte bara säkerställa normerna i samband med enskilda beslut, utan att även på olika sätt förebygga att normerna överträds och vidta åtgärder för att minimera föroreningar. Denna skyldighet bör gälla oavsett om ett åtgärdsprogram föreligger eller inte. För att tydliggöra att en bedömning fortfarande måste göras i den enskilda beslutssituationen föreslår jag ännu en ändring. Den innebär att myndigheter och kommuners beslut om tillåtlighet, till- stånd, godkännande, dispenser och anmälningsärenden, tillsyn, föreskrifter samt planering och planläggning inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Utformningen av detta krav kommer därmed att överensstämma med förslaget om planlägg- ningsbeslut enligt PBL. 4.3.3Ansvar för myndigheter som tillämpar annan lagstiftning än I ett stort antal lagar, exempelvis väglagen, luftfartslagen och PBL förekommer redan en hänvisning till skyldigheten enligt 5 kap. 3 § att säkerställa milöjkvalitetsnormer.4 Det kan även finnas andra lagar, vilkas tillämpning kan påverka i vilken mån miljökvalitetsnormer överskrids. Lagar som nämns i förslagen till åtgärdsprogram för och avseende luftkvalitet är bl.a. lagen om gaturenhållning och skyltning, lagen om träng- selskatt, trafikförordningen, lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m., lagstiftning som reglerar fordons avgasutsläpp och bränslen samt skattelagstift- ningen. Det kan övervägas om liknande hänvisning till 5 kap. 3 § även skall göras i vissa av dessa lagar. Min slutsats är att sådan hänvisning endast bör ske i de fall myndigheten på något sätt hanterar miljöfrågor och därför kan förväntas kunna bedöma i vilken mån miljökvalitetsnormen berörs av olika beslut. Om så inte är fallet bör myndigheten i stället följa åtgärdsprogram, som – till skillnad från den mer allmänna hänvisningen till miljökvalitets- normer – mer direkt anger vilka försiktighetsmått och åtgärder som behöver vidtas för att en miljökvalitetsnorm skall genomföras. Även myndigheter som skatteverket, skulle kunna bindas till att följa åtgärdsprogram. Vid tillämpning av skattelagstiftningen bör de däremot inte åläggs att säkerställa miljökvalitetsnormer. För att uppnå och bibehålla miljökvalitetsnormer är det väsentligt att normerna beaktas så långt möjligt vid enskilda beslut, 4 I miljöbalkskommitténs slutbetänkande, s. 117 finns en mer utförlig beskrivning av hur olika lagar hänvisar till regler om miljökvalitetsnormer. liksom att de instrument som kan medverka till utsläppsminsk- ningar används. Ett rättsligt genomförande av miljökvalitetsnormer förutsätter emellertid att föroreningssituationen kan ses i ett större sammanhang där olika typer av påverkan, källor till denna samt effekter och möjliga åtgärder bedöms i ett sammanhang. Detta kan göras inom ramen för ett åtgärdsprogram av den art som jag före- slår nedan. I vilken mån och hur myndigheter och kommuner styrs av åtgärdsprogram återkommer jag till i avsnitt 4.10.2. 4.4Genomförandet av miljökvalitetsnormer – analys av den svenska regleringen om åtgärdsprogram åtgärdsprogram syftar till att peka ut och prioritera de styrmedel som myndigheter och kommuner enligt befintlig lag- stiftning redan skall eller kan använda. Miljökvalitetsnormer utgör ett underlag för att initiera en samordning av kommuner och myn- digheters miljöskyddsarbete. Åtgärdsprogrammet kan inte tillföra några ytterligare styrmedel eller krav än de som redan gäller enligt . Det kan inte heller rättsligt styra myndigheternas och kommunernas insatser, på så sätt att det leder till ett visst resultat i form av en viss mängd minskade utsläpp eller förbättrad miljö- kvalitet. Åtgärdsprogram anges vara bindande för myndigheter och kommuner men det finns svårigheter med att genomdriva krav på åtgärder som beslutats i ett åtgärdsprogram. Ett säkert och tydligt genomförande av miljökvalitetsnormer kan inte uppnås om åtgärdsprogrammet enbart utgör ett strategiskt planerings- dokument som anger att olika styrmedel skall användas. Regleringen i är otillräcklig för att på ett säkert och tydligt sätt genomföra de EG-direktiv som föreskriver bindande miljökvalitetsnormer. Ett säkert genomförande av miljökvalitets- normer kan ske genom åtgärdsprogram som även styr enskilda genom i föreskrifter preciserade krav på försiktighetsmått och restriktioner. 4.4.1 Åtgärdsprogrammet har en samordnande funktion I avsnitt 2 redovisades hur den svenska lagstiftningen för genom- förande av miljökvalitetsnormer är uppbyggd . Regeringen har möjlighet att besluta om åtgärdsprogram som skall vara bindande för myndigheter och kommuner, men inte för enskilda. åtgärdsprogram syftar till att peka ut och prioritera de styrmedel som myndigheter och kommuner enligt befintlig lag- stiftning skall eller kan använda. Åtgärdsprogrammet i sig innehåller inte några egna styrmedel. Inte heller kan det direkt styra resultat av myndigheternas och kommunernas insatser i form av en viss mängd minskade utsläpp eller förbättrad miljökvalitet. Användningen av de olika styrmedlen är därmed inte rätts- tekniskt kopplade till miljökvalitetsnormerna. Det är i stället inne- hållet i de regler som normalt gäller för miljökontrollen, som blir avgörande för vilken miljöförbättring som kan uppnås, liksom – inte minst viktigt – att de olika styrmedlen (såsom omprövning av tillstånd) verkligen används i praktiken. Fattas beslut inom miljö- balkens ram är myndigheter och kommuner enligt 2 kap. 7 § andra stycket vanligen bundna att ställa krav på försiktighetsmått motsvarande bästa möjliga teknik. Det finns i vissa fall möjlighet att ställa krav därutöver, t.ex. med stöd av hälsoskyddsreglerna i 9 kap. 12 § , förutsatt att det inte medför onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet (13 §). Krav utifrån annan lagstiftning fattas utifrån andra principer och avgränsningar. Figur 1 Åtgärdsprogrammet pekar ut ett antal styrmedel, vem som skall använda dessa, samt tidpunkt för när detta skall vara gjort. Eventuella beslut som riktas mot verksamheter och individer fattas utifrån en rättsliga grund som inte är kopplad till risken för att en miljökvalitetsnorm överträds eller ej Miljökvalitetsnormen utgör ett underlag för att initiera en samordning av kommuner och myndigheters miljöskyddsarbete. Utifrån en bedömning av miljöns tillstånd i förhållande till normerna, hur omfattande kvalitetsförbättringar som behövs för att dessa inte skall överträdas, vilka källor som påverkar den reglerade miljökvaliteten och vilket faktiskt handlande som kan medverka till en förbättring, kan bedömas vilka styrmedel som är mest kostnadseffektiva. Därigenom ges underlag för att i åtgärds- programmet ange vilka styrmedel som bör prioriteras. Vid arbetet med att genomföra de enskilda åtgärderna i ett åtgärdsprogram, t.ex. att meddela generella föreskrifter eller ompröva en verksamhet, är det inte osannolikt att det kommer fram omständigheter som inte var kända då beslutet om åtgärds- programmet fattades. Att bedöma vilken utsläppsminskning användningen av ett visst styrmedel kan komma att få, är ofta svårt – detta särskilt innan det klargjorts hur kraven kommer att preciseras. Åtgärdsprogrammets anvisning att ett visst styrmedel skall användas, lämnar utrymme för att sådana faktorer som bl.a. kommuners resurser och förutsättningar för att utöva tillsyn, kommer att inverka på resultatet. Bristen på resultatstyrning i utformningen av åtgärdsprogram, kan i sin tur medföra att genom- förandet av miljökvalitetsnormerna kommer att dra ut onödigt , om de alls nås. Att bedöma effekten av ett styrmedel kan vara svårt, särskilt om det inte klargjorts mer i detalj vilken typ av beteende eller utsläpps- minskning som användningen av styrmedlet syftat till. Därför blir möjligheterna att bedöma resultatet av det sammanlagda åtgärds- programmet små, i många fall obefintliga. Det föreligger med andra ord brist på rättslig operationalisering. 4.4.2 Anpassning men inget genomförande Åtgärdsprogrammet kan således ange att kommuner och myndig- heter skall använda de legala verktyg som redan är tillgängliga enligt gällande lagstiftning, såsom tillsynsingripanden och omprövning av tillstånd. Gällande lagstiftning har som jag framhållit flera begräns- ningar. Det gäller kravnivån för försiktighetsmått i 2 kap. men i ännu högre grad det mycket begränsade försäm- ringsförbudet i 16 kap. 5 § , som på ett olämpligt sätt hindrar endast ny verksamhet som tillståndsprövas. Det finns över huvud taget inte mycket i dagens lagstiftning som utformats för att genomföra miljökvalitetsnormer specifikt. Detsamma gäller för finansiering av genomförandet. Inte heller sådana möjligheter har inrättats. Däremot finns det specifika instrument som kan medföra förbättrad miljökvalitet, t.ex. Miljö- och landsbygdsprogrammets miljöstöd och trängselskatter. Det medför att i den mån myndigheter eller kommuner redan använt sig av de möjligheter som dagens lagstiftning tillhandahåller, kommer åtgärdsprogrammet inte att tillföra något ytterligare såvida det inte innehåller beslut om särskild finansiering eller liknande.5 5 Därmed inte sagt att ytterligare instrument eller resurser alltid kommer att behövas för att klara miljökvalitetsnormer. 4.4.3Åtgärder enligt ett åtgärdsprogram kan sällan genomdrivas I förarbetena till anges att åtgärdsprogrammen skall vara bindande för myndigheter och kommuner, något som inte är fallet för enskilda verksamheter eller individer. De styrmedel som pekas ut i ett åtgärdsprogram är sådana som myndigheter och kommuner antingen redan är skyldiga att använda, eller som de har möjlighet att använda. Även om det finns några få exempel på möjligheter till påtryck- ning så kvarstår problemet att det finns gränser för i vilken mån myndigheter, och framför allt kommuner, kan tvingas vidta åtgärder som fastställts i ett åtgärdsprogram. Den svenska förvalt- ningsmodellen innehåller överlag få sådana instrument. Hade det vid genomförandet av ett åtgärdsprogram funnits direkt finansiering av åtgärder, hade problemet åtminstone i praktiken varit mindre (även om det också måste finnas ett rättsligt genom- förande). I situationer då miljökvalitetsnormerna riskerar att överskridas kan åtgärdsarbetet dock förväntas vara på många sätt både komplicerat och kostsamt. Med en lagstiftning som inte tvingar myndigheter och kommuner att vidta åtgärder – även i resurskrävande fall – finns inga garantier att det gör det. I finns inte en tydligt utpekad myndighet som är ansvarig för att genomföra åtgärdsprogram. Vattenmyndigheterna har ansvar för att genomföra en god vattenstatus men har däremot inte några instrument för att genomdriva åtgärder som beslutats i ett program. De beslut om åtgärdsprogram för att genomföra luft- kvalitetsnormer som fattades är ställda till länsstyrelser men innehåller krav på en rad myndigheter och kommuner att vidta åtgärder. Vem som är huvudansvarig för att de olika åtgärderna vidtas och hur dessa kan genomdrivas är oklart. 4.4.4Åtgärdsprogrammets funktion enligt förslag har i sitt slutbetänkande förslagit att regleringen av åtgärdsprogram förändras. Kommittén betonar att åtgärdsprogrammet har en central funktion vid genomförandet av miljökvalitetsnormer genom att peka ut och fördela bördor mellan olika utsläppskällor. För att tydliggöra vilket ansvar kommuner och myndigheter har enligt ett åtgärdsprogram har föreslagit att det i programmet skall anges vad olika åtgärder beräknas medföra i form av belastningsminskningar. Dessutom skall klargöras hur kraven på förbättringar skall fördelas mellan olika åtgärder och mellan olika typer av källor. De beslut som är bindande för enskilda skall emellertid enligt kommitténs förslag – såsom – fattas åtskilda från beslut om åtgärdspro- grammet. Förstnämnda beslut kan fortfarande inte kopplas till miljökvalitetsnormerna eller åtgärdsprogrammet, utan grundas enbart på andra regler i balken och annan lagstiftning. Däremot föreslås en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått som behövs för att miljökvalitetsnormer inte skall överträdas. Föreskriftsrätten gäller enbart om den har stöd i ett åtgärdsprogram som fastställts av regeringen. Därmed har ansvaret för hur eventuell regelkonkurrens skall hanteras över- lämnats till regeringen. förslag att åtgärdsprogrammet tydligare skall ange hur kraven på förbättringar fördelas mellan olika källor och vad varje sådan åtgärd kan medföra för förbättringar, är ett försök att stärka åtgärdsprogrammets roll. Det medför dock ett antal problem. De flesta av åtgärderna, t.ex. tillsyn och omprövning, kommer att genomföras genom ett flertal beslut som fattas av olika myndigheter och vid olika tillfällen. Det betyder att det fortfarande kan bli svårt att i bedömningen av den enskilda verksamheten överblicka hur en i åtgärdsprogrammet föreskriven minskning av föroreningen från en viss typ av verksamhet skall komma till uttryck. Om åtgärdsprogrammet blir så detaljerat att det klargörs vilka krav som skall ställas i enskilda fall, binder det inte bara den myndighet som skall effektuera det, utan även den eller de enskilda som det senare beslutet om t.ex. föreläggande, gäller. I sådana fall skall beslutet om åtgärdsprogram i åtminstone denna del kunna överklagas, vilket också föreslagit. Ett åtgärdsprogram som är för oprecist kommer att göra det svårt eller omöjligt att säkerställa att det leder till att normerna uppfylls. Blir åtgärdsprogrammet däremot för precist utformat, medför det att enskilda kan komma att ha rätt att överklaga det, något som kommittén varken förespråkar eller räknar med blir normalfallet. 4.4.5Kan uppfyllandet av miljökvalitetsnormer säkerställas med dagens system? Enligt EG-rätten skall den nationella lagstiftningen vara sådan att ett genomförande av miljökvalitetsnormerna på ett tydligt sätt säkerställs.