sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Från tillämpningsområdet för tvångsmedelsbesluten och därmed också från anpassningskravet undantas bl.a. system för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning inom eller intill en bostad, hörslingor för hörselskadade eller inter- na system för personsökning i form av fasta installationer. Även interna telekommunikationer på mindre arbetsplatser via t.ex. PC- nät utgör telenät av mindre betydelse. Motsatsen gäller vanligtvis beträffande sådana telenät som är uppkopplade mot och används för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät eller större före- tagsnät. Detsamma gäller fristående datorer som är försedda med modem och datorer i t.ex. små interna nätverk som via andra nät- verk kommunicerar med varandra eller med t.ex. elektroniska an- slagstavlor, informationsdatabaser eller andra informationssystem. Om kommunikationen endast sker internt inom ett slutet nät bör det krävas att nätet är av större omfattning för att en tvångsåtgärd skall få äga rum. Frågan om ett telenät skall anses vara av mindre betydelse prövas utifrån en samlad bedömning av de olika omstän- digheter som rör ett telenäts betydelse från allmän kommunika- tionssynpunkt. Då kan bl.a. antalet anslutningar, geografisk sprid- ning och hur utrustningen fungerar och används ha betydelse (prop. 1994/95:227 s. 27 och 31 och Fitger, 2 s. 27:41). I domstolens tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall det enligt 27 kap. 21 § tredje stycket RB sär- skilt anges om tvångsmedlen får verkställas utanför ett allmänt till- gängligt telenät. Det är en självklarhet att det inte skall finnas ett anpassningskrav för sådana verksamheter där meddelandena över huvud taget inte får bli föremål för beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. Av hänsyn till mindre operatörer finns det också skäl att begränsa omfattningen av anpassningsskyldigheten ytterligare. Vi har därför valt att i lagtexten föreskriva att den verksamhet som omfattas av skyldigheten skall avse ett allmänt tillhandahållande av näten respektive tjänsterna. Genom att anpassningsskyldigheten skall omfatta ett allmänt tillhandahållande utesluts bl.a. sådana nät eller tjänster som inte står till förfogande för användning av allmänheten och som samti- digt inte heller effektivt konkurrerar med sådan verksamhet. da kommer företag, bostadsrättsföreningar eller andra samman- slutningar som internt tillhandahåller vissa tjänster generellt sett inte att vara anpassningsskyldiga, även om beslut om tvångsmedel kan omfatta meddelanden som befordras i deras nät. I den mån dessa erbjuder sina tjänster till en vid krets, t.ex. i en stadsdel eller ett motsvarande större geografiskt område, och därigenom kan sä- gas effektivt konkurrera med operatörer på marknaden, kommer de dock att omfattas av anpassningsskyldigheten. Det skall dock till- läggas att vi nedan föreslår att undantag från anpassningsskyldighe- ten kan meddelas för den enskilde. Det skall nämnas att när det gäller anpass- ningsåtgärder kräver enligt uppgift enbart att operatörerna följer standardlösningar i den mån sådana finns för anpassning i sina sy- stem. De standarder som finns på området, t.ex. ETSI, omfattar emellertid inte exempelvis nationella krav på säker- hetsskydd eller tekniklösningar som är anpassade till andra natio- nella krav. Standarderna lämnar även i övrigt öppet hur vissa natio- nella parametrar skall beaktas, t.ex. vad som krävs för att tillgodose brottsutredande myndigheters behov av tvångsmedlen. Det måste, när den författningsreglerade anpassningsskyldighe- ten till stor del blir absolut, finnas en möjlighet till avvägning mellan nytta eller effektivitet och ekonomi efter mer individuella bedömningar och utan att några preciserade anvisningar ges i för- fattningsform. Frågan blir då om sådana undantag skall ges i form av generella föreskrifter eller som undantagsbeslut i enskilda fall. 6.6.4Skall undantagen meddelas genom generella föreskrifter eller genom beslut i enskilda fall? Förslag: skall i enskilda fall få medge undantag från anpassningsskyldigheten. beslut skall få överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Som framkom tidigare avfärdade regeringen i samband med att an- passningsskyldigheten infördes den synpunkten att det skulle fast- ställas standardiserade normer som skulle gälla för samtliga opera- Skälen var främst den stora variation som finns hos operatö- rerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar samt den fortlöpande tekniska utvecklingen. I stället skulle PTS meddela tillståndsvillkor för varje operatör och därigenom avgöra vilka åtgärder som skulle vidtas i det enskilda fallet för att uppfylla kraven på anpassning. Regeringen uttalade också att det inte fanns något hinder för PTS att närmare precisera krav i generella föreskrifter inom ramen för den normala före- skriftsrätten rörande tillståndsvillkor (prop. 1995/95:180 s. 28 f.). Av redogörelser från och framgår i av- snitt 6.4 något om hur den nuvarande lagstiftningen har tillämpats. Handläggningen av ärendena har tagit avsevärd tid i anspråk. Ex- empelvis utfärdade PTS likalydande, generella tillståndsvillkor i vis- sa delar först efter det att bestämmelserna om anpass- ningsskyldighet hade trätt i kraft. Dessutom fanns en lång övergångstid. Av de handlingar vi har tagit del av framgår att vid endast ett tillfälle överklagat beslut och att överklagandet sedermera återkallades. PTS avgöranden har där- igenom fått styra utformningen av anpassningsskyldigheten. Av- vägningen mellan telepolitiska och kriminalpolitiska mål har inne- burit att PTS har tagit relativt stor hänsyn till operatörernas kost- nader, främst – i brist på annat – på grundval av operatörernas egna uppgifter och bedömningar. Detta har framhållit som otillfredsställande, särskilt som enbart en tredjedel av de till- ståndspliktiga operatörer som berördes av be- gäran om tillägg till tillståndsvillkoren svarade på PTS remiss . Enligt bedömning har resultatet i något fall blivit att operatörer inte varit skyldiga att tillhandahålla brottsutredande myndigheter standardfunktioner, trots att opera- törerna redan haft funktionerna i sina verksamheter. De likalydan- de villkoren har inte varit tillräckliga för att åstadkomma effektiva verkställigheter av enskilda tvångsmedelsbeslut. Förutom att vill- koren inte utformats med beaktande av den individuella tekniska beskaffenheten hos respektive operatör, har anledningen främst varit att villkor om anpassning helt kom att saknas för de som tillhandahöll nätkapacitet. uttalade i den tidigare nämnda skrivelsen till regeringen att varje operatörs system innehåller unika detaljlös- ningar vilket omöjliggör generella beskrivningar av hur en fullt ut fungerande verkställighet skall genomföras och att de generella fö- reskrifter som PTS då hade meddelat aldrig ensamma skulle kunna ligga till grund för en fungerande verkställighet. polisstyrelsen sägas ha anslutit sig till den slutsats som regeringen tidigare kom fram till i lagstiftningsärendet, nämligen att individu- ellt avpassade tillståndsvillkor skulle utfärdas. Enligt uppgift som har lämnats till oss skulle detta också har varit PTS upp- fattning. gäller inte de tillståndsvillkor som tidigare beslutades med stöd av telelagen. I stället gäller anpassningsskyldigheten fullt ut för de operatörer som bedriver sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation. Skulle skyldigheten bli allt för betungande framför allt när det gäller eko- nomiska aspekter, kan den enskilde operatören enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket LEK och 36 § förordningen om elektronisk kommu- nikation begära undantag från kravet på hur verksamheten skall bedrivas enligt 6 kap. 19 § första stycket LEK. Det har såvitt be- kant aldrig skett. Enligt samma bestämmelse har PTS också möjlig- het att meddela verkställighetsföreskrifter. Några sådana föreskrif- ter har inte utfärdats. Vi föreslog att anpassningsskyldigheten skall omfatta samt- liga de verksamheter som avser ett allmänt tillhandahållande av ett sådant elektroniskt kommunikationsnät som avses i 27 kap. RB eller tjänster inom ett sådant nät. Med en sådan reglering behöver det finnas möjlighet till undantag från skyldigheten. Frågan blir alltså vilken karaktär sådana undantag skall ha. Den tekniska utvecklingen går fort. De tekniska förhållandena hos varje operatör är i många avseenden unika. kan det sägas finnas en än högre grad av variation hos operatörerna när det gäller verksamheternas inriktning, omfattning och tekniska lösningar jämfört då anpassningsskyldigheten infördes i telelagen. Detta ställer krav på differentierade lösningar vad gäller anpassningen i detalj. Den bedömning som regeringen gjorde tidi- gare har blivit bekräftad i den praktiska tillämpningen, nämligen att anpassningsskyldigheten i sig och särskilt undantag från denna inte lämpar sig att närmare beskriva i generella föreskrifter eller villkor av generell karaktär. Det kan leda till en osäkerhet såväl hos opera- törerna som hos de brottsutredande myndigheterna om anpass- ningsskyldighetens innebörd och omfattning och därmed också till bristande effektivitet. Det skall också sägas att den grova brottslig- heten enligt är uppmärksam på gränserna för de brottsutredande myndigheternas operativa möjligheter, dvs. gene- rella föreskrifter om undantag från anpassningsskyldigheten, men även offentliga undantagsbeslut i enskilda fall, ger de kriminella personerna en bra uppfattning om vilka operatörer och vilka kom- munikationsformer som är lämpliga att använda för deras verksam- het. Till detta kommer särskilt att operatörerna har påtalat för oss vikten av en tydlig, förutsebar reglering av anpassningsskyldighe- ten. Vi föreslår mot den bakgrunden att undantagen från skyldighe- ten att bedriva verksamheten så att tvångsmedelsbesluten kan verk- ställas och så att verkställandet inte röjs skall kunna meddelas en- bart i enskilda fall och alltså inte i form av generella föreskrifter. Undantag bör kunna ges generellt från anpassningsskyldigheten eller med avseende på vissa anpassningsåtgärder. Vilken myndighet skall meddela undantagen? Frågan blir då vilken myndighet som skall meddela beslut om un- dantag för en enskild operatör. Det finns två myn- digheter som har delar av den sakkunskap som behövs och sådana arbetsuppgifter som kan motivera att de tilldelas den uppgiften. Den ena är PTS och den andra är . Bestämmelsen om anpassningsskyldighet knyter starkt an till frågan om verkstäl- lighet av tvångsmedel. Bestämmelsen har en sådan väsentlig bety- delse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedelsbe- sluten och därigenom samhällets förmåga att utreda allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kri- minalpolitiska vid en tillämpning. Utgångspunkten måste i stället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna respektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut. Vad som också talar för att välja är att styrel- sen enligt egen utsago genom sina kontakter med bl.a. operatörerna har en ingående kunskap om tekniska verkställighetsfrågor samt om hur systemen generellt ser ut hos de enskilda operatörerna. En sådan detaljkunskap saknas hos PTS. Det finns också ytterligare starka skäl för att välja Rikspolissty- relsen som den myndighet som skall göra prövningen av undantag. konstaterade i sin tidigare nämnda skrivelse att PTS handläggningsformer skulle behöva förändras betydligt för att få arbetet effektivt. Vi instämmer i att PTS handläggning av vill- korsärendena inte har fungerat tillfredsställande och varit, som det framstår, lågt prioriterat med bl.a. mycket långa handläggningstider som följd. Tidsutdräkten har varit till allvarligt men för de brotts- utredande myndigheterna. kan det konstateras att en pri- oritering hos PTS av frågor av brottsbekämpande karaktär kan ver- ka främmande jämfört med myndighetens roll i övrigt. Sammantaget gör vi därför bedömningen att det är mest lämp- ligt att meddelar undantag från anpassningsskyl- digheten i de enskilda fallen. Uppgiften blir ett naturligt inslag i den övriga verksamheten. Eventuella målkonflikter i verksamhe- ten som bottnar i det förhållandet att effektiv verkställighet av tvångsmedel kan ge budgetmässiga fördelar för de brottsutredande myndigheterna, kan undvikas genom intern arbetsfördelning inom styrelsen. Vi föreställer oss att det på det sättet kommer att fattas snabba beslut där stor hänsyn tas till förutsättningarna hos den en- skilde operatören. Det är i det sammanhanget viktigt att framhålla att beslut blir av den karaktären att de kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten (jfr exempelvis 8 kap. 19 § LEK). Vilken avvägning bör ske? I samband med att anpassningsskyldigheten infördes uttalade re- geringen i propositionen (prop. 1995/96:180 s. 37) bl.a. att till- ståndsmyndigheten vid prövningen av frågan om villkor skulle väga nyttan av en viss anpassning mot kostnaden för denna och att myndigheten skulle ta särskild hänsyn till om det rör sig om änd- ringar i ett befintligt system eller krav som ställs vid byte till ny teknik. Avvägningar i dessa avseenden, mellan nyttan eller effekti- viteten och kostnader blir de mest centrala även vid bedömningar om den enskilde operatören skall meddelas undantag från anpass- ningsskyldigheten i något avseende enligt vårt förslag. I fråga om bedömningar av nyttan eller effektiviteten är det vik- tigt att beakta det samhällsintresse som ligger i att kunna upprätt- hålla en beredskap för att ha möjlighet att snabbt verkställa beslut om tvångsmedlen. Nyttan eller effektiviteten av en anpassning kan svårligen mätas i beräknade antal verkställigheter hos en enskild operatör. I vissa fall kan en enskild lyckad verkställighet innebära en oerhört stor samhällelig nytta i olika avseenden. Som vi tidigare angett har bestämmelserna om anpassningsskyldighet en sådan vä- sentlig betydelse för möjligheterna att verkställa de aktuella tvångsmedelsbesluten, och därigenom samhällets förmåga att utre- da allvarlig brottslighet, att de telepolitiska målen inte kan sättas före de kriminalpolitiska vid en tillämpning. en prövning och en avvägning mot kostnadsaspekten måste istället vara att samtliga de meddelanden som omfattas av tvångsmedlen också i praktiken skall vara möjliga att avlyssna respektive övervaka eftersom systemen är anpassade fullt ut. Ett beslut om undantag skall kunna villkoras så att det endast gäller under vissa förutsättningar. Förändrade förutsättningar vad gäller t.ex. teknik och verksamhetens omfattning, art eller kund- krets kan genom sådana villkor medföra att undantaget inte längre gäller. Den tidsperiod under vilket ett undantag skall gälla måste givetvis också avpassas utifrån omständigheterna i det enskilda fal- let, såsom nyttan av åtgärden, kostnaderna och teknikutvecklingen. Med hänsyn till vårt förslag om hur anpassningsskyldigheten skall vara utformad och mot bakgrund av att det är fråga om un- dantagsbeslut efter ansökan i enskilda fall, får det åligga den enskil- de operatören att i ansökan och det eventuella överklagandet visa och i övrigt utveckla vilka kostnader som operatören menar blir för höga för att anpassningsskyldigheten skall kunna fullgöras. Förslag: Operatörerna skall även fortsättningsvis stå för de kost- nader som krävs. I den principiella frågan vem som skall stå för kostnaderna för åt- gärderna resonerade regeringen på följande sätt i samband med att anpassningsskyldigheten infördes (prop. 1995/96:180 s. 31 ff.). Kostnaderna kan bäras av polisen eller av teleoperatörerna. En tredje möjlighet är att, utan att belasta polisens anslag, be- tala kostnaderna via statsbudgeten. Det finns också den möj- ligheten att fördela kostnaderna mellan teleoperatörerna och polisen/staten. Ytterligare en möjlighet är att de teleoperatö- rer som redan har erhållit tillstånd att driva televerksamhet kompenseras för de kostnader som de initialt kommer att drabbas av till följd av den nya regleringen medan de vid byte till ny teknik liksom också nya operatörer får stå kostnaderna fullt ut. En allmän utgångspunkt när det gäller kostnader för den brottsutredande verksamheten är att polisen skall svara för dessa. Detta argument har också framförts av de remissin- stanser som är kritiska mot promemorians förslag. Den brottsutredande verksamheten är enligt dessa remissinstanser en statlig angelägenhet som bör bekostas av samhällsmed- borgarna som kollektiv och inte av teleabonnenterna. Frågan är då om detta argument bör hindra andra lösningar. Det finns en rad verksamhetsområden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleli- ga intressen beaktas. I promemorian lämnas flera exempel på detta. Det tydligaste exemplet är kanske arbetsgivares skyl- dighet att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda. Som ett annat exempel kan nämnas miljöfarlig verksamhet där företagen måste investera stora summor för att minimera de skador som kan följa med verksamheten. Denna jämförelse har kritiserats under remissbehandlingen. Enligt regeringens mening finns det emellertid ingen avgö- rande principiell skillnad mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att på egen bekostnad anpassa telesystemen så att möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning bibehålls. Inte heller kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sägas inta någon särställning i nu be- rört avseende endast på den grunden att det rör sig om brottsutredande verksamhet. Det finns lagstadga- de skyldigheter för företag att vidta vissa åtgärder för att un- derlätta den brottsutredande verksamheten. Bankernas upp- giftsskyldighet enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot pen- ningtvätt är ett exempel på detta. Om man ålägger teleopera- törerna skyldighet att på egen bekostnad anpassa sina system innebär det inte att man därigenom ålägger dem ett ansvar för brottsutredande verksamhet i egentlig mening. Teleope- ratörernas skyldighet att anpassa sina system så att möjlighe- terna till verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls är nämligen helt fristå- ende från pågående förundersökningar och aktualiseras utan hänsyn till hur och när polisen sedan kan komma att verk- ställa ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning. Från principiell synpunkt skiljer sig denna situ- ation enligt regeringens mening inte från bestämmelserna om bankernas skyldighet att lämna uppgifter enligt lagen om åt- gärder mot penningtvätt. Regeringen fortsatte resonemanget med att ange vissa skäl för att låta operatörerna stå kostnaderna för åtgärderna enligt följande. Det finns andra skäl som skulle kunna åberopas för att tele- operatörerna inte bör svara för de nu aktuella kostnaderna. En finansiering över statsbudgeten kan sägas stå i överens- stämmelse med vad som anges i förarbetena till telelagen om bestridande av vissa kostnader, särskilt de kostnader som uppkommer för totalförsvarets behov av telekommunikatio- ner och handikappades behov av särskilda teletjänster (prop. 1992/93:200 s. 115 ff. och s. 288 ff.). De tillståndspliktiga teleoperatörerna kan emellertid inom andra områden genom villkor åläggas att driva televerksam- heten med beaktande av vissa centrala samhälleliga intressen som medför kostnader för operatörerna utan att de får eko- nomisk kompensation från staten för detta. Ett exempel på en sådan funktion är skyldigheten att tillhandahålla teletjäns- ter i glesbygd. Tillståndshavare, som genom ett villkor blir ålagd att ansluta även inte lönsamma kunder, skall som regel göra detta utan särskild ersättning från staten (a. prop. s. 113). Såsom påpekats under remissbehandlingen bör det framhållas att det endast är som har ålagts en så- dan skyldighet och att kan kompensera sig för detta via samtrafikavgifter. Denna ordning med avgiftsfinansiering i stället för finansiering via statsbudgeten är enligt regeringen ett exempel som skulle kunna tjäna som förebild för en re- glering på tvångsmedelsområdet. Lika viktigt som goda kommunikationer i glesbygd är det att bibehålla möjligheten att bekämpa den allvarligare brottsligheten. Regeringen diskuterade också kostnadseffektiviteten i de olika lös- ningarna enligt följande. En betydelsefull omständighet att beakta vid valet mellan olika lösningar är kostnadseffektiviteten. Den som drabbas av kostnaderna har naturligtvis ett starkt incitament att söka hålla kostnaderna nere. I promemorian görs den bedömning- en att teleoperatörerna här har ett försteg framför polisen. RRV delar i sitt remissvar den bedömningen och anför att det finns skäl att tro att ett eget finansieringsansvar hos ope- ratörerna skulle leda till mer kostnadseffektiva lösningar. skillnad från polisen kan teleoperatörerna påverka priserna vid upphandlingen av de hård- och mjukvaror som krävs. Te- leoperatörerna har en förhandlingsposition som bör kunna leda till att största kostnadseffektivitet uppnås i detta hänse- ende. Teknik som möjliggör hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning kommer nämligen att omfattas av för- handlingar om helt nya telesystem och om ny teknik i befint- liga system som en mycket liten del i ett större paket. Tele- operatörerna kan också i stor utsträckning välja mellan olika tillverkare. Ifrågavarande kostnader kan hållas nere om de ak- tuella funktionerna beaktas på ett så tidigt stadium som möj- ligt. En internationellt godtagen standard på området, som EU-samarbetet kan leda till, skulle också bidra till lägre mer- kostnader. Polisen däremot är utlämnad till den teleoperatör vars system skall göras avlyssningsbart, vilket innebär att nå- gon upphandlingssituation i egentlig mening inte uppstår. Vidare skulle polisen i dessa fall ha stora svårigheter att be- döma rimligheten i de ekonomiska krav som teleoperatörerna skulle rikta mot dem. Den kompetens som erfordras för en sådan bedömning skulle inte utan betydande svårigheter kunna inhämtas och upprätthållas hos polisen. Det saknas också i denna situation ett eget ekonomiskt incitament för operatörerna att förhandla fram ett så fördelaktigt pris som möjligt. Dessutom skulle polisen komma in i bilden, om man ser till kostnadseffektiviteten, på ett alldeles för sent stadium. Det är heller inte önskvärt att polisen skulle behöva förhand- la med operatörerna varje gång ny teknik tas i anspråk. Det som för polisen skulle kunna bli ansenliga kostnader bör allt- så kunna begränsas av operatörerna, särskilt om det ligger i operatörernas intresse att hålla nere kostnaderna. Det nu sagda har under remissbehandlingen kritiserats av flera teleoperatörer. Det anförs från flera håll att promemori- ans förslag riskerar att öka kostnaderna och att det finns risk för att polisen överkonsumerar en till synes gratis nyttighet. Om polisen har ett kostnadsansvar skulle detta avhålla poli- sen från att begära alltför vidlyftiga tekniska lösningar till stora kostnader. Ett kostnadsansvar för polisen skulle i en- lighet med detta resonemang medföra att endast de anpass- ningar av telesystemen vidtogs som de brottsutredande myndigheterna fann mest angelägna. De brottsutredande myndigheterna skulle helt enkelt på vanligt sätt prioritera olika verksamheter och lägga sina pengar där de bedömdes göra bäst nytta. Regeringen kan inte ansluta sig till detta resonemang. Den ordning som vi redovisat i det föregående innebär inte att polisen fritt får bestämma vilka anpassningar som skall göras i telesystemen.