sou · GTB389 · 2006-01-01 00:00:00 — The question of what information is necessary must be assessed case by case. When assessing whether the employee organisation should be entitled to information on so-called individual salaries the Inquiry has balanced the integrity of the individual employee against the purpose of the proposed regulation. The purpose of the Inquirys proposal is first and foremost to combat distorting wage competi- tion. could lead to a general deterioration in working conditions in the Swedish labour market and contribute to increased unemployment and elimination of Swedish companies. The proposed regulation and consequent right to transparency of information may further play an important part in upholding the strong position of collective agreements in the Swedish labour market. there are strong reasons for allowing the employee organisations where necessary the right to obtain information on individual employees salaries. In the opinion of the Inquiry these reasons are such that they should be given precedence over the employees right to integrity. The proposed regulation would also seem to be compatible with the rules of Convention as well as with other international obligations. lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet dels att nuvarande 19 a och 19 b §§ skall betecknas 19 b respek- tive 19 c §§, dels att 4 och 10 §§ och den nya 19 a § skall ha följande lydelse. Ett avtal är ogiltigt i den mån det innebär att rättighet eller skyldighet enligt denna lag upphävs eller inskränks. det dock göras avvikelser från det dock göras avvikelser från 11, 12, 14 och 19 §§, 20 § första 11, 12, 14, 19 och 19 a §§, 20 § stycket, 21, 22 och 28 §§, 29 § första stycket, 21, 22 och 28 §§, tredje meningen, 33–40 §§, 43 § 29 § tredje meningen, 33–40 §§, andra stycket samt 64 och 65 §§. 43 § andra stycket samt 64 och att mindre förmånliga regler skall innebära att mindre förmånliga tillämpas för arbetstagarsidan än regler skall tillämpas för arbets- som följer av rådets direktiv tagarsidan än som följer av rådets 75/129/EEG av 75/129/EEG 1975, 77/187/EEG av , 77/187/EEG och 92/56/EEG 92/56/EEG av . 1 Senaste lydelse 2005:392. I ett kollektivavtal får det också föreskrivas längre gående freds- plikt än som anges i 41, 41 a, 41 b och 44 §§ eller ett längre gående skadeståndsansvar än som följer av denna lag. rätt till förhandling med arbets- rätt till förhandling med arbets- givare i fråga rörande förhållan- givare i fråga rörande förhållan- sådan medlem i organisationen, sådan medlem i organisationen, som är eller har varit arbetstaga- som är eller har varit arbetstaga- re hos arbetsgivaren. re hos arbetsgivaren. vare har motsvarande rätt att vare har motsvarande rätt att I fråga som rör efter- bestämmelser om lön och anställ- ningsvillkor har den arbetstagar- vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtalet, rätt till för- handling med arbetsgivaren även beträffande den som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgiva- ren men som inte är medlem i arbetstagarorganisationen. Förhandlingsrätt enligt första stycket tillkommer arbetstagar- organisationen även i förhållande till organisation som arbets- givaren tillhör och arbetsgivarens organisation i förhållande till En arbetsgivare som inte är Om det finns skälig anledning bunden av något kollektivavtal att anta att en arbetsgivare inte på alls skall fortlöpande hålla arbets- ett korrekt sätt tillämpar ett på tagarorganisationer som har med- lemmar som är arbetstagare hos om lön och anställningsvillkor, är arbetsgivaren, efter skriftlig be- 2 Senaste lydelse 2005:392. produktionsmässigt och ekono- miskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. gäran från den arbetstagarorga- nisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av av- talet, skyldig att lämna ut den information som behövs för att arbetstagarorganisationen skall kunna kontrollera att arbets- givaren efterlever dessa bestäm- melser. Avser informationen uppgifter om lön eller andra förhållanden som berör en enskild arbetstagare gäller reglerna om tystnadsplikt och skadestånd i 21, 22 och 56 §§ lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i 14 kap. 7, 9 och 10 §§ sekretesslagen (1980:100). Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete utökades EU med ytterligare 10 medlemsländer, nämligen , , , , , , , , och . uttalade regeringen i en skrivelse1 inför den förestående EU-utvidgningen att det var angeläget att framöver noggrant följa utvecklingen av situationen på arbetsmarknaden och i arbetslivet, både generellt och specifikt i vissa avseenden. För att hantera en ökad arbets- kraftsrörlighet framhöll regeringen att det var nödvändigt att se till att regelsystemet på arbetsmarknaden fungerade och att det var viktigt att tillsynen beträffande kollektivavtalens tillämpning var effektiv. Detta gällde enligt regeringen även i fall då arbetsgivaren tecknat kollektivavtal men inte hade några medlemmar i svenska arbetstagarorganisationer bland sina anställda. I samband med EU-utvidgningen gavs de befintliga medlems- länderna möjligheter att införa övergångsbestämmelser gentemot arbetskraft från de nya medlemsländerna. Regeringen föreslog i den ovannämnda skrivelsen att skulle utnyttja möjligheten att införa övergångsregler. biföll dock inte förslaget2 vilket fick till följd att saknar särskilda övergångsbestämmelser för utländsk arbetskraft från de nya medlemsländerna. Möjligheten att införa övergångsbestämmelser gentemot arbets- kraft från de nya medlemsländerna innefattade endast enskilda arbetstagare. De befintliga medlemsstaterna medgavs således ingen rätt att begränsa rätten för företag från de nya medlemsländerna att med egen personal utföra tjänster i annat medlemsland. Den svenska tillkännagav dock som sin mening att regeringen skyndsamt borde återkomma till med förslag om möjlig- 1Regeringens skrivelse 2003/04:119 2Jfr betänkande 2003/04: SfU 15 s. 38 och Riksdagsskrivelse 2003/04:199 Utredningens uppdrag och arbete heterna till bevakning av kollektivavtal. har i frågan anslutit sig till vad socialförsäkringsutskottet anfört i betänkandet Särskilda regler för arbetstagare från nya medlemsstater (bet. 2003/04:SfU 15 samt rskr. 2003/04:199). I betänkandet sade sig utskottet instämma i regeringens upp- fattning att det behövs en bra bevakning av att kollektivavtalen följs och att detta är angeläget även när inte några medlemmar i den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen är anställda på arbetsplatsen. Det handlar enligt utskottet om nödvändigheten av att på olika sätt stärka de fackliga organisationernas möjligheter att motverka lönedumpning och försvara kollektivavtalets ställning på arbetsmarknaden. Utskottet underströk vikten av att regeringen skyndsamt återkommer till med förslag i denna fråga. Direktiven för utredningen om bevakning av kollektivavtal fast- ställdes vid regeringssammanträde . Enligt direktiven skall utredaren lämna förslag till hur en reg- lering kan utformas som ger kollektivavtalsbärande arbetstagar- organisation möjlighet att bedriva en effektiv bevakning av efter- levnaden av tecknade kollektivavtal även i de fall organisationen saknar medlemmar på en arbetsplats. Av direktiven följer också att utredaren i första hand skall överväga ändringar i MBL. I direktiven framhålls vidare att utredaren skall beakta hänsynen till den enskildes integritet exempelvis i förhållande till Europa- konventionen och förhållandet till den negativa föreningsfriheten. Därutöver skall utredaren överväga frågor såsom arbetsgivares intresse av att avtalade löne- eller andra anställningsvillkor inte röjs, hur er- hållen information skall hanteras av organisationen och det even- tuella behovet av ändringar i bestämmelserna om tystnadsplikt. Ut- redaren skall också i sitt förslag till reglering kartlägga administra- tiva och ekonomiska konsekvenser av förslaget för både små och stora företag respektive för arbetsgivare inom privat och offentlig sektor. I detta arbete skall utredaren samråda med . Utredaren skall också, enligt direktivet, belysa hur utökade fack- liga befogenheter förhåller sig till den svenska arbetsrättsliga modellen i stort och balansen mellan arbetsgivare och arbetstagare. I sitt arbete skall utredaren samråda med arbetsmarknadens parter Utredningens uppdrag och arbete och i lämplig utsträckning även med andra organisationer som representerar de intressen som berörs. Direktivet finns i sin helhet i bilaga 1. Enligt det ursprungliga direktivet skulle utredaren redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv (Dir 2005:13) beslutade regeringen att uppdraget i stället skall redovisas . Utredaren och sekreteraren har haft fem sammanträden med exper- terna och ledamöterna i referensgruppen. Utredaren och sekreteraren har vidare besökt Hotell- och Restaurangföretagare, , , , , och Hotell- och . Kontakter har också tagits med Byggindustrier, EIO () EFA (), (Facket för service och kommunikation), Transportgruppen, HTF () och vilka beretts tillfälle att ha synpunkter på utredningens uppdrag. Samråd har också skett med svenska medlare och opartiska ordförande enligt och Industrins förhandlingsavtal. För att kunna kartlägga rättsläget i andra länder har utredaren inhämtat information både via personliga kontakter och via e-mail. Såvitt gäller har uppgifter lämnats av riksförlikningsman som utredaren och sekreteraren besökt. Även professor har bidragit med upplysningar om den finska arbetsrätten liksom vid det finska . När det gäller har utredaren och sekreteraren besökt professor . Beträffande dansk arbetsrätt har uppgifter också inhämtats från professor som även tillhandahållit skriftligt material. Uppgifter om norska arbetsrättliga förhållandena har inhämtats bl.a. genom att utredaren och sekreteraren besökt den norska forsknings- stiftelsen och där sammanträffat med dr.polit. och andra forskare. Även professor har varit behjälplig när det gäller den norska arbetsrätten. Utredningens uppdrag och arbete Beträffande förhållandena på har uppgifter lämnats både av chefsjuristen vid den isländska arbetsgivarföreningen, Hrafnhildur Stefánsdóttir och av juristen vid den isländska motsvarigheten till LO, . Den tyska rätten har klarlagts med bistånd av arbetsmarknadsrådet och arbetsmarknads- assistenten vid svenska ambassaden i . Vid besök på ambassaden har utredaren och sekreteraren sammanträffat med och från den tyska fackföreningen . I övrigt har uppgifter om utländsk rätt inhämtats via litteratur, tidningar och Internet och även genom e-mail kontakter med professorerna (), (), () och Marie-Ange (). Utredaren har samrått med när det gäller förslagets konsekvenser för företag. 2Internationella åtaganden och gällande rätt reglerades den svenska arbetsrätten i huvudsak genom kollektivavtal, dock med beaktande av nationell arbetsrättslig lag- stiftning på vissa områden, svenska internationella överenskommel- ser och den praxis som växt fram genom Arbetsdomstolens av- göranden. kodifierades arbetsrätten i stor ut- sträckning. Under detta årtionde infördes t.ex. den första lagen om anställningsskydd (1974:12), lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) och jämställdhetslagen (1979:118). är anslutet till den Europeiska unionen och har härigenom blivit bundet även av gemenskapens rättsakter och avgöranden. 1994 upphöjdes vidare Den europe- iska konventionen den . 1950 angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) till svensk lag vilket medförde att nya principer inför- livades med bl.a. den svenska arbetsrätten. Samtliga ovan nämnda normkällor har bidragit till utformningen av och innehållet i den svenska arbetsrätten. Nedan följer en sammanställning av svenska och internationella regler som berör utredningens förslag om ut- ökad kollektivavtalsbevakning. I förekommande fall redogörs också för relevanta uttalanden i svenska förarbeten. Även internationell rättspraxis har haft ett betydande inflytande över den svenska arbetsrättens utveckling. För denna praxis, liksom för relevanta avgöranden från Arbetsdomstolen, redogörs närmare i anslutning till respektive normkälla. I kapitlet skall slutligen redogöras för internationella process- rättsliga regler som kan komma att beröras av utredningens förslag om kollektivavtalsbevakning. Internationella åtaganden och gällande rätt 2.2FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna antogs av . Förklaringen är inte rätts- ligt bindande för medlemsstaterna men det har hävdats att den all- männa förklaringen utgör sedvanerätt och därigenom skulle vara bindande för alla stater.1 I förklaringen regleras rätten till föreningsfrihet i allmänhet sam- tidigt som fackföreningsrätten regleras separat. I artikel 20 före- skrivs följande: 1.Envar har rätt till frihet i fråga om fredliga möten och samman- slutningar. 2.Ingen må tvingas att tillhöra en sammanslutning. Det bör observeras att rätten att bilda och ansluta sig till fack- föreningar därutöver regleras specifikt i artikel 23:4 som föreskriver att: har rätt att bilda och ansluta sig till fackföreningar till skydd för sina intressen. Som framgår av förklaringens ordalydelse skyddar förklaringen såväl rätten att ansluta sig till en förening, s.k. positiv föreningsfri- het, som rätten att stå utanför en organisation, s.k. negativ förenings- frihet. Förklaringen anses emellertid ge skydd främst i förhållandet mellan stat och enskild. Det är däremot tveksamt om den, såvitt gäller negativ föreningsfrihet, kan appliceras på förhållandet mellan två enskilda subjekt.2 I artikel 12 i FN:s allmänna förklaring återfinns vidare ett skydd för privatlivet. I denna artikel slås fast att: Ingen må utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens, ej heller angrepp på heder och an- seende. har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. 1Petra , Facklig föreningsfrihet som mänsklig rättighet, 2003, s. 122 som hänvisar till , The international bill of rights: Scope and Implementation, 1956, s. 2Jfr , s. 365 f. Internationella åtaganden och gällande rätt 2.3Internationella arbetsorganisationens konventioner 87, 98 och 151 Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organi- sation, nedan kallad ) är ett av . bildades för att ta tillvara arbetstagarnas rättigheter. Organisationen bedriver sitt arbete främst genom att utarbeta konventioner och rekommendationer inom arbetsrättens område. Rekommendationerna används för att ange minimirättigheter inom olika områden, t.ex. såvitt gäller jämlikhet och föreningsfrihet. består av tre huvudorgan som representerar arbetstagare, arbetsgivare och regeringar. Det högsta beslutande organet är Inter- nationella arbetskonferensen. Konferensen består av representanter från medlemsländerna och har till huvuduppgift att diskutera och anta konventioner och rekommendationer och att övervaka tillämp- ningen av ratificerade konventioner. har också en styrelse med verkställande uppgifter och en administrativ internationell arbets- byrå som förbereder mycket av konferensens och styrelsens verk- samhet. De konventioner som främst är av betydelse för frågan om insyn i och bevakning av kollektivavtal är konvention 873 angående före- ningsfrihet och skydd för organisationsrätten (Freedom of Association and Protection of the to Organise Convention, nedan konvention 87) och 984 angående tillämpningen av principer- na för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten (to Organise and Collective Bargaining Convention, nedan konvention 98). Båda konventionerna reglerar således organisa- tionsrätten, fast på olika sätt. Medan konvention 87 anger vad som avses med organisationsfrihet så föreskriver konvention 98 bl.a. att ingen får diskrimineras för att denne utövar sin organisationsfrihet samt att en organisation inte får utsättas för otillbörlig inblandning från motparten. En skillnad är dock att konvention 98 enligt artikel 6 inte är tillämplig på offentligt anställda tjänstemän. I viss utsträck- ning vägs dock det bristande skyddet i detta hänseende upp av regle- ringen i konvention 1515 om skydd för organisationsrätten och om förfaranden för fastställande av anställningsvillkor i offentlig tjänst (to Organise and Procedures for Determining Conditions 3Ratificerad av , trädde i kraft 4Ratificerad av , trädde i kraft 5Ratificerad av , trädde i kraft Internationella åtaganden och gällande rätt of Employment in the Public Service Convention, nedan kon- vention 151. I konvention 87 anges i artikel 2: Arbetare och arbetsgivare skola, utan någon som helst åtskillnad, äga rätt att utan därtill i förväg inhämtat medgivande bilda organisationer efter sitt fria skön ävensom att utan andra förbehåll än dem veder- börande organisationsstadgar uppställa, ansluta sig till sådana organisa- tioner. I artikel 3 i samma konvention slås fast bl.a. att organisationerna skall ha rätt att fritt avfatta sina stadgar och reglementen samt att välja sina representanter. Av artikel 4 följer att organisationerna inte kan upplösas genom administrativa åtgärder. Av artikel 11 följer vidare att medlem av Internationella arbetsorganisationen, för vilken denna konvention är gällande, förbinder sig att vidtaga alla er- forderliga och lämpliga åtgärder för att säkerställa, att arbetstagare och arbetsgivare må kunna fritt utöva sin organisationsrätt. Konvention 98 slår i artikel 1 p. 1 fast att arbetstagare skall åtnjuta tillfredsställande skydd mot varje åtgärd av antifacklig art som har samband med deras anställningsförhållande. I punkten 2 betonas att särskilt åtgärder som innebär att en anställning villkoras av att arbetstagaren inte ansluter sig till eller lämnar en viss fack- förening bör bekämpas. Det samma gäller åtgärder som innebär att en arbetstagare avskedas eller drabbas av annat förfång på grund av sitt medlemskap i en fackförening. Regleringen i punkten 2 ger vid handen att konventionen avser att skydda inte bara arbetstagare utan även arbetssökande. Konvention 151 slår i artikel 4 fast att offentliganställda skall åtnjuta tillfredsställande skydd mot organisationsfientliga åtgärder som avser deras anställningsförhållanden. Skyddet skall enligt punkten 2a i denna artikel förbjuda arbetsgivaren att som villkor för anställning föreskriva att arbetstagare skall avstå från att gå med i fackförening eller utträda ur fackförening i vilken han är medlem. I artikel 4 punkten 2b anges att arbetsgivaren inte heller får avskeda arbetstagaren för att denne är medlem i en arbetstagarorganisation eller på annat sätt förfördela vederbörande därför att denne deltagit i normal facklig verksamhet. Det bör observeras att konventionerna 98 och 87 skyddar även den negativa föreningsfriheten såvitt gäller förhållandet mellan stat och individ. Konventionerna inskränker således de ratificerande staternas möjligheter att genom lag och annan reglering begränsa Internationella åtaganden och gällande rätt antalet fackföreningar.6 Däremot kan konventionerna inte sägas vare sig skydda eller förbjuda s.k. organisationsklausuler7, dvs. före- skrifter i kollektivavtal om att medlemskap i viss arbetstagarorgani- sation krävs för anställning på viss arbetsplats, eller regler om att oorganiserad arbetskraft skall tvingas betala avgifter till den arbets- tagarorganisation som har slutit kollektivavtal med arbetsgivaren eller hans organisation (kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisa- tion), eftersom de oorganiserade indirekt drar nytta av det ingång- na kollektivavtalet.8 I stället har överlämnats åt respektive med- lemsstat att avgöra huruvida det är lämpligt att garantera arbets- tagare och arbetsgivare rätten att inte ansluta sig till en organi- sation.9 Liksom konventionerna 87 och 98 torde konvention 151 skydda även den negativa föreningsfriheten såvitt gäller förhållandet mellan stat och individ. Övervakningen av efterlevnaden av konventionerna sköts av två organ. Den löpande övervakningen handhas av en expertkommitté för tillämpningen av konventioner och rekommendationer. Kom- mittén publicerar sina synpunkter i en årlig rapport till Internatio- nella arbetskonferensen. En trepartssammansatt kommitté (konfe- renskommittén), som tillsätts av arbetskonferensen, väljer ut vissa fall ur expertkommitténs rapport och diskuterar fallet med berörd regering i avsikt att komma till en lösning. slutsatser är inte rättsligt bindande men anses ha persuasive moral value.10 Utöver den löpande övervakningen finns det också en möjlighet för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer att inge klagomål om de anser att en medlemsstat inte följt ingångna konventioner. Beträffande föreningsfriheten har införts ett särskilt klagoförfaran- de och det finns en särskild föreningsfrihetskommitté som har till uppgift att pröva klagomål gällande föreningsfrihet. Även en med- lemsstat kan klaga på en annan medlemsstat. I dessa fall inges dock klagomålen till internationella arbetsbyrån och tas sedan om hand av den verkställande styrelsen. 6Herzfeld , s. 365 7Herzfeld , s. 141 8Herzfeld , s. 179 9Herzfeld , s. 141 10Herzfeld , s. 67 Internationella åtaganden och gällande rätt 2.4Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter utgör, liksom den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (se nedan under avsnitt 2.5), ett komplement till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Konventionen antogs av FN 1966 och ratificerades av 1971.11 I de delar som är relevanta för frågan om bevakning av kollektivavtal berör konventionerna delvis var- andra. I artikel 22 i den internationella konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter föreskrivs sålunda följande: 1.Envar skall äga rätt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. 2.Utövandet av denna rättighet må ej underkastas andra inskränk- ningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den all- männa säkerheten, den allmänna ordningen (ordre public), för skyd- dande av den allmänna hälsovården eller sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel förhindrar ej att för med- lemmar av de väpnade styrkorna och polisen lagliga inskränkningar må göras i deras utövande av denna rättighet. 3.Intet i denna artikel skall tillåta stat, som biträtt Internationella arbetsorganisationens konvention angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, att stifta lag som inskränker, eller tillämpa lagen på sätt som inskränker, det genom sagda konvention tillförsäkrade skyddet. Det är oklart om uttrycket envar i artikeln åsyftar endast yrkes- verksamma personer eller om även arbetssökande och pensionärer inkluderas.12 Däremot förefaller det vara klart att den ovannämnda artikeln är avsedd att skydda även den negativa föreningsfriheten,13 i vart fall i förhållandet mellan stat och individ. Det är troligt att konventionen förbjuder organisationsklausuler i samma utsträck- ning som Europakonventionen.14 Konventionens artikel 17 ger visst skydd för privatlivet. Denna artikel lyder på följande sätt: 12Herzfeld , s. 209 13Herzfeld , s. 213 14Manfred , UN Convenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, 2005, s. Internationella åtaganden och gällande rätt 1.Ingen må utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens, ej heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. 2.Envar har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.