sou · GTB3104d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Om en natur- katastrof inträffat inom verksamhetsområdet, skall beskickningen genast undersöka om någon svensk medborgare avlidit eller skadats eller om någon svensk egendom skadats. Om så skett, skall underrättas (20 § förordningen [1992:247] med instruktion för utrikesrepresentationen). Enligt föreskrifter om utlandsmyndigheternas bered- skap skall varje utlandsmyndighet hålla beredskap för egen del och för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas vid bl.a. naturkatastrofer i statione- ringslandet eller dess närhet (UF 2000:6). Inom Utrikesdeparte- mentet är det enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden som handlägger ärenden om konsulärt bistånd till enskilda utomlands. Generella förslag till att förbättra samhällets förmåga att klara svåra påfrestningar på samhället i fred lämnades av den särskilde utredaren i Sårbarhets- och säkerhets- utredningens betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). Regeringen har i de av antagna propositionerna Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) och Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) lämnat en redogörelse för hur strukturen för krishanteringen i samhället skall förstärkas. Ett nytt politikområde – Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar – introducerades för att säkerställa att en till- räcklig förebyggande verksamhet bedrivs och en tillräcklig kris- hanteringsförmåga åstadkoms. Ett förändrat finansieringssystem för svåra påfrestningar beskrevs. Ansvarsförhållanden gällande krishantering, planering och vidtagande av åtgärder för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred preciserades. Vidare inrättades från en ny myndighet, Kris- beredskapsmyndigheten, med planeringsuppgifter vid höjd bered- skap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Krisbered- skapsmyndigheten har till uppgift att samordna arbetet med att utveckla krisberedskapen i det svenska samhället, se förordningen (2002:518) med instruktion för . Myndigheten har dock inga operativa uppgifter i en krissituation. Försvarsberedningen har i uppdrag att i en rapport, i enlighet med vad regeringen anförde i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), föreslå en samlad strategi för det fortsatta arbetet med att stärka samhällets förmåga inför framtida hot och risker. Försvarsberedningen skall där behandla samhällets kris- hantering och beredningen skall lämna sin syn på det underlag som inkommer från rörande behovet av fredstida förstärkt förmåga och principerna för grundläggande säkerhetskrav. Beredningen skall redovisa sina synpunkter . En utvärdering bör ske har det inträffat ett antal särskilda händelser som ställt stora krav på vårt samhälle. I anslutning till dessa händelser har det uppstått frågor om hur myndigheter och andra aktörer agerat före eller under den särskilda händelsen samt vid hanteringen av konsekvenserna av den. Utredningar har tillsatts för att dels utvärdera vad som hänt, dels peka på behov av för- ändringar mot bakgrund av utvärderingarna. Utredningarna har vidare fyllt en viktig funktion i att ge dem som berörts av de särskilda händelserna möjligheter att föra fram sina synpunkter och erfarenheter. De har också bidragit till att, i någon mån, läka såren efter uppslitande händelser genom en allsidig belysning av skeen- den och olika aktörers insatser. Som exempel kan nämnas uppdraget till Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder med som ordförande (dir. 1997:105), (dir. 2001:60) efter kravallerna vid toppmötet i och (dir. 2003:132) efter mordet på då- varande utrikesminister . Även 11 september-utred- ningens uppdrag (dir. 2001:120) kan nämnas i detta sammanhang. Följderna av naturkatastrofen i är en av de absolut största påfrestningar som vårt samhälle ställts inför i modern tid. Det finns därför skäl att utvärdera hur vårt samhälle har agerat i direkt anslutning till naturkatastrofen i och hur samhället sedan hanterat konsekvenserna av den. Inom har konstitu- tionsutskottet tagit initiativ till en granskning av hur regeringen hanterat situationen. Jämte den granskning som sker i bör en utvärdering ske för att ge underlag till förändringar som stärker samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i freds- tid, särskilt sådana händelser som drabbar ett stort antal svenska medborgare, och andra i bosatta, utanför vårt land. En oberoende kommitté skall utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna, inklusive och ut- landsmyndigheterna, har agerat med anledning av naturkatastrofen i . Granskningen skall särskilt avse de centrala statsorganens, Rege- ringskansliets, utlandsmyndigheternas och övriga centrala myndig- heters agerande när det blev känt att en jordbävning skett utanför , samt hur arbetet därefter organiserades och genomfördes inom och på utlandsmyndigheterna och hur de centrala myndigheterna i övrigt hanterat situationen. Utvärderingen skall vidare avse de berörda aktörernas organisa- tion, styrning, samverkan och informationsutbyte. Kommittén skall utvärdera om roller och ansvarsfördelning mellan olika aktörer varit tydliga. Kommittén skall analysera om de för- beredelser som vidtagits för allvarliga krissituationer varit tillräck- liga och i vilken utsträckning erfarenheter från tidigare påfrest- ningar tagits tillvara. Utvärderingen skall avse hur samverkan fungerat inom inklusive utlandsmyndigheterna, mellan och de centrala myndigheterna, samt mellan de centrala myndigheterna. Kommittén skall även utvärdera hur Regerings- kansliet och de centrala myndigheterna samverkat med den regionala och lokala nivån, samt och de centrala myndigheternas samverkan med andra aktörer, som researrangörer, frivilligorganisationer och trossamfund. Kommittén skall utifrån tidigare gjorda utvärderingar inhämta erfarenheter av hur samhället hanterat andra svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Kommittén skall även inhämta erfarenheter av hur andra, med jämförbara länder, har hanterat följderna av naturkatastrofen i . Av särskilt intresse är erfarenheter från våra nordiska grannländer. I det sammanhanget skall kommittén även belysa i vilken utsträckning berörda länder samarbetat och samordnat sina insatser, inklusive hur EU:s institutioner hanterat katastrofen. Mot bakgrund av sin utvärdering skall kommittén peka på even- tuella behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, hantering av information och övriga rutiner för kris- hantering, i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Kommittén får överväga också andra frågor som den finner motiverade med anledning av uppdraget. Kommittén skall i sitt arbete samverka med berörda myndigheter och andra berörda organisationer. Kommittén får inhämta upp- gifter till stöd för sitt uppdrag från inklusive utlandsmyndigheterna och de centrala förvaltningsmyndigheterna, samt på andra sätt som kommittén finner lämpligt. Kommittén skall arbeta med ett öppet arbetssätt och ett tydligt medborgarperspektiv, d.v.s. organisera sig som en medborgarkom- mission. Kommittén bör som underlag för sina slutsatser aktivt ta del av erfarenheter och synpunkter från enskilda som berörts av katastrofen, samt inhämta synpunkter från andra aktörer som reseföretag, frivilligorganisationer och trossamfund. Kommittén skall följa arbetet inom Rådet för stöd och sam- ordning med anledning av naturkatastrofen i (dir. 2005:1). Kommittén skall hålla sig informerad om arbetet inom Försvars- beredningen. Uppdraget skall redovisas . Kom- mittén är oförhindrad att redovisa delar av uppdraget i delbetän- kanden. Myndigheter som lämnat in redogörelser Bilaga 3 SOU 2005:104 SOU 2005:104 Bilaga 3 Organisationer och företag som lämnat in redogörelser Ansvarsbegreppen i ett vidare perspektiv Ordet ansvar används både i vardagsspråket och i mer formella sammanhang i ett antal olika betydelser. Vi talar om att någon an- svarar för en viss syssla, att någon är ansvarig för det inträffade, att ledningen måste ställas till ansvar etcetera. För en konkret analys av ansvarsförhållandena inom en komplex organisation som den svenska statsförvaltningen är det väsentligt att dessa olika betydel- ser hålls isär och att man specificerar vilken eller vilka som är aktuella. Även efter en sådan precisering finns det olika möjligheter att definiera ansvarsförhållandena. Denna otydlighet beror på att vi i dagens samhälle ganska sällan har att göra med den enkla, klassiska situation i vilken två individer har en ansvarsrelation. I stället verkar vi i eller samverkar med grupper av individer, som kan vara löst sammansatta eller mer eller mindre fast organiserade. Även om ansvarsbegreppet i grunden kan sägas vara detsamma, blir analysen av ansvarsförhållandena i en given situation då väsentligt mer komplicerad. I föreliggande bilaga görs en genomgång av de olika betydelserna av ordet ansvar, med tonvikt på den eller de betydelser som är viktigast i föreliggande utredning. Den centrala delen av framställ- ningen gäller hur denna ansvarighet skall definieras och tillämpas i en komplex organisation. Även här finns ett antal olika alternativ. Samtliga tillämpas mer eller mindre framgångsrikt i olika miljöer; de har olika egenskaper och är mer eller mindre väl lämpade för det ändamål som de alla ytterst tjänar – att förebygga vissa oönskade handlingar och att stimulera önskade.1 1Olika betydelser av begreppet ansvar Etymologiskt anknyter ordet ansvar till ord för svar, genmäle eller redogörelse i olika språk. Bland de germanska exemplen finns is- ländskans andsvar, engelskans answer och tyskans verantwortlich. Inom den latinska gruppen finns exempelvis franskans responsable, knutet till réponse. Ordet accountable kommer från account med betydelsen redogörelse och innebär alltså en skyldighet att redo- göra för ett förlopp och svara på frågor. Den kanske vanligaste betydelsen av ordet ansvar i vardagsspråket är helt enkelt uppgift eller uppdrag. Man säger exempelvis att NN har ansvar för mathållningen eller att Företaget X ansvarar för städningen av lokalerna. I detta ligger ett uppdrag som kan vara mer eller mindre formaliserat. Privatpersoner emellan är uppdraget ofta informellt. När företag eller institutioner är inblandade, krävs normalt ett kontrakt som definierar vad som skall ingå i uppgiften, hur ofta den skall utföras etcetera. Även om språkbruket är in- formellt, finns det alltså ibland en mer formaliserad bakgrund. Den djupare innebörden av detta är att det går att aktualisera ett annat ansvarsbegrepp om uppgiften inte skulle bli utförd som förväntat. En annan konsekvens är att den som har fått uppgiften eller upp- draget normalt anpassar sig till detta perspektiv och utför den med större omsorg än hon eller han skulle ha gjort i frånvaro av ansvars- dimensionen. Den djupare innebörd av ansvarsbegreppet som ligger underför- stådd när vi använder ordet ansvar för uppgift eller uppdrag har både en bakåtblickande och framåtblickande karaktär. Den förra innebär att man jämför det som har gjorts med det som var över- enskommet eller förväntades och framför klagomål om förvänt- ningarna inte infriats, alternativt beröm om de har infriats med råge. Till den senare, framåtblickande dimensionen återkommer vi i avsnitt 1.3. Denna bakåtblickande betydelse av begreppet ansvar är den som närmast motsvarar engelskans accountability. ger ett antal exempel med innebörden skyldighet att stå till svars, kunna ställas till svars etcetera. Termen ansvarighet motsvarar närmast denna innebörd men synes ha fallit ur bruk omkring sekel- skiftet 1900. anför till exempel Den rådets ansvarighet in- för ständerna som blifvit erkänd rege- ringsform (1874) och [] försvarar frihetens och ansvarighetens sak (1898).2 Vi kommer i det följande att använda termen an- svarighet i denna betydelse. I ansvarighetens bakåtblickande karaktär ligger att den aktualise- ras efter det beslut eller den handling som ansvaret gäller. Men det krävs att ett antal villkor är uppfyllda för att det överhuvudtaget skall bli aktuellt att ställa någon till ansvar. Det måste för det första finnas en länk mellan den person och handling, så att ansvarsbe- greppet är relevant. I sin enklaste form ges denna länk av ett direkt orsakssamband mellan personens handlingar och det resultat som aktualiserat ansvarsdiskussionen. Ingenjören har i sina kon- struktionsberäkningar gjort ett räknefel som medfört att balkarna blivit underdimensionerade, vilket har lett till belastning över brottgränsen, är ett exempel på ett sådant tydligt orsakssamband. I de flesta fall är sambandet mindre tydligt, men detta behöver inte i sig medföra att ansvarigheten försvagas. Ett andra villkor för utkrävande av ansvar är att det finns en för- väntad prestationsnivå som inte uppnås. Denna förväntningsbild kan vara klart definierad i ett kontrakt, till exempel genom krav på leverans av vissa tjänster , eller vara ett mer allmänt hållet moraliskt krav på uppträdande hos personer i ledande ställning, hos vuxna som ansvarar för barn etcetera. Inom den poli- tiska sfären finns krav och förväntningar som ofta ligger mellan den ekonomiska sfärens höga krav på formalisering och vardagslivets mer otydligt formulerade – men ofta mycket starkt kända – krav. En tredje faktor av betydelse är förekomsten av alternativ. Om den handlande inte haft något alternativ, är det åtminstone enligt moderna ansvarsuppfattningar inte korrekt att ställa henne till an- svar.3 Det är följdriktigt bland personer som ställs till ansvar en ofta utnyttjad försvarslinje att man i realiteten inte haft några alternativ till buds, något som måste värderas av omgivningen. En fjärde faktor som får betydelse när ansvar utkrävs är den handlandes förmåga att värdera olika alternativ. Hon måste besitta grundläggande normala intellektuella färdigheter för att kunna göras ansvarig för sina handlingar. I rättsliga sammanhang görs värderingar av eventuell psykisk störning. Men även om den hand- lande otvivelaktigt varit tillräknelig i denna mening kan hon vara handikappad av brist på information om konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Okunnighet i denna mening anförs inte sällan som försvar för felaktiga beslut eller handlingar som uppfattas som klandervärda. Slutligen bör det understrykas att ansvarighet – ansvar i den bakåtblickande dimensionen – har en antingen/eller-karaktär. Man kan inte vara lite ansvarig för något som har inträffat; antingen är man ansvarig eller också är man det inte. Man kan dela ansvaret med andra personer, men det är en annan sak; det innebär bara att alla de personer som anses ansvariga är fullt ut ansvariga. Att an- svaret delas gör det inte mindre för var och en. Det bakåtblickande ansvaret – ansvarigheten – har en naturlig återspegling i det framåtblickande. Den människa som vet att hon kommer att ställas till ansvar för sitt handlande har anledning att i förväg reflektera över vilket alternativ hon väljer. I vilken utsträck- ning hon faktiskt gör det är en öppen fråga. Det är denna innebörd som ligger i begreppet ansvarigt handlande, en ansvarsfull politik etcetera. Några av egenskaperna hos det framåtblickande ansvaret ärvs av dess spegelbild. Det måste finnas någon form av länk – orsakssam- band eller liknande – mellan den handlande och det hon förväntas känna ansvar för. Det måste också finnas en förväntan om ett visst handlande, som liksom i den tidigare betydelsen kan vara mycket tydligt specificerat i ett kontrakt eller mer diffust vara uttryckt i en norm. Den kan ligga outsagd i en viss roll, knuten till familjelivet, yrkeslivet eller någon annan social sfär. Det måste finnas mer än ett handlingsalternativ, och den handlande bör ha förmågan att reflek- tera över konsekvenserna av olika alternativ. Hon måste ha infor- mation om konsekvenserna och måste också självständigt kunna välja mellan dem. Till skillnad från ansvarighet är det framåtblickande ansvaret – ansvar som norm – en fråga om grad. Man kan handla mer eller mindre ansvarigt. Vilka krav som det är rimligt att ställa i en given situation beror av en mängd faktorer, både de ovannämnda och mer tillfälliga, som vilken tid den handlande haft till sitt förfogande för att välja mellan olika alternativ, vilka normer som gäller i allmänhet i den sfär som är aktuell etcetera. 1.4Andra betydelser: orsak, kapacitet De tre behandlade betydelserna är de viktigaste för de an- svarsfrågor som kommissionen har att behandla. Helt kort skall ytterligare några beröras. I vissa sammanhang används ansvars- begreppet om ett rent orsakssamband. skriver att kastar tyngsta delen af ansvaret [för republikens undergång] på folkets axlar. I den betydelsen kan ordet användas mer skämtsamt till och med om djur: På räven har kastats ansvaret för månget ihjälbitet får [].4 Flera författare som analyserat ansvarsbegreppet lyfter också fram betydelsen av förmåga – egenskapen att ha sådana själskapaci- teter att man kan ställas till ansvar. Denna förmåga är som nämnts underförstådd i de tidigare användningarna av ordet, som ett villkor för att ansvarsbegreppet skall ha relevans för den situation som analyseras. 1.5Samband mellan de olika betydelserna Som framgått finns det ett nära samband mellan de olika betydel- serna av begreppet ansvar. Det framåtblickande ansvaret – ansvaret som norm – är i viss utsträckning en spegelbild av det bakåtblickan- de – ansvarigheten. Men även om det finns paralleller, råder inte full symmetri. Framåtblickande ansvar upplevs som något positivt; det ger innehåll åt ett yrke och kan inte sällan utnyttjas i förhand- lingar om lön och andra anställningsvillkor. Ansvarighet är å andra sidan något som riskerar att skapa obehag för den som drabbas av den. Den aktualiseras oftast när något har gått fel och en organisa- tion inte presterat i nivå med förväntningarna. Den positiva ladd- ningen hos det framåtblickande ansvaret och den negativa hos det bakåtblickande är det som riskerar att skapa ett glapp mellan de båda och hotar ansvarsfunktionen. Ansvaret som uppdrag är länken mellan de båda. Om det gick att formulera otvetydiga kontrakt som reglerade relationerna mellan parterna, skulle problemet inte uppkomma. Alla kontrakt är dock ofullständiga; det gäller i den ekonomiska sfären och naturligtvis i än högre grad i den politiska, liksom i var- dagslivet. Det är detta som skapar behovet av en sorts institutio- nellt kitt – ett underförstått ansvar. Något förenklat kan man säga att ett av de viktigare problemen med att utforma samhällsinstitu- tioner består i att bringa det framåtblickande och det bakåtblickan- de ansvaret i så god överensstämmelse som möjligt. 2Varför har vi ett problem? 2.1Det kollektiva handlandets växande betydelse Den klassiska diskussionen om ansvar utgår från en situation i vilken en person, A, begår en handling som får negativa konsekven- ser för en annan person, B. B framför klagomål till A och kräver någon form av kompensation. Handlingen kan normalt inte göras ogjord, men kompensationsförfarandet bidrar till att den samhälle- liga jämvikten återställs och att livet kan gå vidare med permanenta skador som är mindre än de skulle ha varit i avsaknad av en sådan process. I det enklaste fallet råder det ingen tvekan om att A är vållande, antingen avsiktligt eller genom försumlighet. I dagens samhälle är denna typsituation av flera orsaker för enkel. Den kanske viktigaste orsaken är att en mycket stor del av den samhälleliga interaktionen inte sker mellan individer utan mellan grupper av individer. Det kan vara tillfälliga grupper, som personer som av en tillfällighet råkar befinna sig på en plats där något sker, eller fastare organiserade grupper, som föreningar, företag eller myndigheter. Om gruppen handlar kollektivt, kommer utfallet inte enkelt att bero på någon eller några enskildas ageran- de.5 Det kollektiva beslutsfattandet och handlandet är mycket om- fattande i ett modernt samhälle. Merparten av hushållen får sin ut- komst från anställning hos juridiska personer i den offentliga eller den privata sfären. De köper varor och tjänster som produceras av juridiska personer. Organisationernas stora och växande betydelse beror naturligtvis på att de i ett antal viktiga avseenden är över- lägsna individer i det sociala samspelet; de kan mobilisera större ekonomiska resurser och mer kunskap, de kan hålla ut längre i en förhandlingssituation, de har råd att ta större risker och de har ofta också större livslängd än enskilda. Oavsett vilket mått man väljer – betydelsen för den nationella ekonomin, rollen som arbetsgivare, belastningen på det civilrättsliga systemet – är bilden entydig: organiserade grupper spelar en mycket större roll i samhälls- livet än de gjorde . Detta får konsekvenser för analysen av ansvarsfunktionen i sam- hället. Översättningen av den klassiska typsituationen till en modern samhällsmiljö reser en rad problem av både teoretisk och praktisk natur. 2.2Det praktiska problemet: Vem har gjort vad? Det första problemet är det rent praktiska att fastställa vem som har handlat i den aktuella situationen. Har alla i gruppen eller orga- nisationen deltagit i samma utsträckning, eller har vissa personer betytt mer än andra för utfallet? Redan i det enklaste fallet med en löst sammansatt grupp som har agerat på offentlig plats kan det vara svårt att i tillräcklig detalj beskriva vads om faktiskt har inträffat. Ännu svårare blir det om det rör sig om ett företag eller en myndighet. Organisationer är normalt inte särskilt tillgängliga för utomstående iakttagare; tvärtom finns det i de flesta organisa- tioner särskilda rutiner för att säkerställa att organisationen upp- träder samlat gentemot omvärlden. Vissa generella krav på redo- visning finns både för företag och offentliga instanser, och vissa beslut och handlingar kan rekonstrueras genom organisationens interaktion med omvärlden, men detta ger sammantaget bara par- tiella bilder av ett händelseförlopp. En komplicerande faktor är också att personalen i en organisa- tion löpande omsätts. När en ansvarsfråga aktualiseras, kanske den eller de personer som spelade den mest aktiva rollen i det ur- sprungliga skeendet har lämnat organisationen. Arbetsrutiner kan ha ändrats, en produktionslinje kan ha upphört och så vidare. 2.3Det normativa problemet: Vem kan göras ansvarig? Även om man med tillräcklig precision kan beskriva vem som har gjort vad i en organisation föreligger ett normativt problem: Hur skall ansvarsbördan fördelas? Skall gruppen eller organisationen göras ansvarig som grupp, eller skall varje individ bära en viss del av ansvaret? Kan det kollektiva ansvaret för organisationens hand- lingar reduceras till individuellt ansvar, eller är det kollektiva an- svaret mer än summan av de individuella delarna i ansvaret? På dessa frågor finns olika tänkbara svar, och vilket alternativ man väljer får konsekvenser för individernas och därmed kollek- tivets agerande. Nedan (avsnitt 4) diskuteras fyra huvudlösningar på problemet, som alla har tillämpats och tillämpas i varierande omfattning. Valet är inte på något sätt självklart; alla lösningar har sina för- och nackdelar. 2.4Styrningsproblemet: Vem påverkas av ansvarsfördelningen? Det yttersta målet med en tydlig ansvarsfördelning i samhället är att förhindra vissa oönskade beslut, handlingar och beteenden. Om man väljer en viss metod för att fördela ansvaret inom en organisa- tion, kommer detta att få effekter på hur både personer i ledande ställning och medarbetare inom organisationen uppträder. En kon- centration av ansvaret till chefsnivå innebär stora risker för led- ningen och tvingar den att lägga stor vikt vid att utarbeta rutiner och kontrollsystem inom organisationen.