sou · GTB37 · 2006-01-01 00:00:00 — Arbetet med att avveckla de anläggningar som beslutats i samband med omstruktureringen 2000 fortsätter. förvaltar ungefär 4,6 miljoner kvm lokalyta. Förändringarna i grundorganisationen kommer att leda till en minskning av Fortifikationsverkets lokalyta med 1 miljon kvm. Till detta kommer, enligt regeringen, avveckling av förråd om tillsammans ca 0,7 miljoner kvm lokalyta. kommer 2010 att förvalta ca 2,9 miljoner kvm lokalyta. –2010 beräknas vidare antalet fortifikatoriska anläggningar minska från 14 800 till 6 000. Regeringen konstaterar att omstruktureringen av grundorganisa- tionen efter besluten i allt väsentligt löper i enlighet med planeringen. De strukturella förändringarna är genomförda. har godkänt regeringens förslag om inriktningen av det framtida försvaret (bet. 2004/05:FöU4 och 5, rskr. 2004/05:143). Utredningens förslag: skall i sin årsredo- visning redovisa nyckeltal för ett flertal grupper av lokaltyper. Dessa kan bl.a. vara gruppförläggning, utbildning, kontor, förplägnad, förråd och materieluppställning samt materiel- underhåll. Nyckeltalen skall avse hyresintäkter i relation till area, driftkostnader i relation till area, förbrukning av energi- bärande medier i relation till area, underhållskostnader i relation till area och administrationskostnader i relation till area. Försvarsmakten skall i sin årsredovisning redovisa nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler. Nyckeltalen skall redovisa kvadratmeter per kontorsarbetsplats inklusive kommunikations- ytor och hyreskostnad per kontorsarbetsplats inklusive tilläggstjänster. Regeringen skall i regleringsbrev till och Försvarsmakten uppställa krav på återrapportering av dessa nyckeltal. pågående och planerade investeringar skall redovisas i budgetpropositionen med en kortfattad beskrivning av vad investeringarna avser. Uppgifter om verksamhet och försvarets fastigheter och anläggningar skall redovisas i budget- propositionen både inom Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning och inom Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. skall möjligt tillämpa samma redovisningsprinciper som de statliga fastighetsförvaltande bolagen och följa med i den utveckling som pågår inom detta område. och Försvarsmakten skall använda samma terminologi som övriga myndigheter och bolag inom fastighetsförvaltningens område. Enligt utredningens direktiv skall utredaren utreda och lämna förslag på hur regeringens rapportering till i fastighets- och anläggningsfrågor inom försvaret kan förbättras. har vid ett flertal tillfällen framfört att regeringen bör förbättra sin information till beträffande den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och de myndig- heter som lämnar stöd till Försvarsmakten och att regeringen bör sätta upp klara mål för Försvarsmakten så att kan följa upp dess verksamhet. och revisorer har instämt i kritiken. I detta kapitel redogörs för utskottens uttalanden och revisorers kritik. Vidare redovisas de önskemål om information som försvarsutskottets ordförande har framfört till utredningen. Kapitlet avslutas med överväganden och förslag. 9.2.1Försvarspolitiken 1995/96 (bet. 1994/95:FöU4) anförde i betänkandet 1994/95:FöU4 Försvars- politiken 1995/96 att /96 var som de nya styrformerna skulle tillämpas på Försvarsmakten. En grundläggande princip för statsmakternas förändrade styrning var att myndigheten skall ges tydliga och uppföljningsbara mål så att verksamheten kan följas upp och utvärderas av regeringen och . Enligt innebär den förändrade anslagsstrukturen att Försvarsmakten anvisas medel över ett ramanslag. Utskottet erinrade att det i betänkandet 1992/93:FöU9 Verksamhet och anslag inom totalförsvaret, inför beslutet om den förändrade styrningen av Försvarsmakten, förutsattes att även fortsättningsvis skulle ges goda förutsättningar till insyn, styrning och uppföljning av Försvarsmaktens verksamhet. Enligt försvarsutskottet måste målbeskrivningarna utvecklas ytterligare så att ökade möjligheter ges för att följa upp och utvärdera verksamheten. Ett tydligt förslag från regeringens sida beträffande målen inom de olika programmen inom Försvarsmakten behövs för att skall kunna följa upp verksamheten. anförde att anvisar medel till Försvarsmakten för att den skall ge uppdrag till bl.a. Fortifikations- verket, , och Försvarshögskolan. Besluten om inriktningen och omfattningen av dessa myndigheters verksamhet har därmed, enligt utskottet, flyttats från till Försvarsmakten. Utskottet uppgav vidare att den finansiella styrningen har inne- burit att myndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att disponera anvisade medel. ställs större krav på att myndigheterna har en god och ändamålsenlig redovisning. Med hänsyn till dels de betydande kostnaderna inom verksamheten, dels att flera myndigheter berörs, ansåg utskottet att det finns skäl att noga följa upp och utvärdera formerna för styrningen av verksamhet och resurser för Försvarsmakten och övriga myndig- heter som ger stöd till Försvarsmakten. Utskottet konstaterade att möjligheten till insyn i verksamheten vid myndigheter, som finansieras och får sina uppdrag av huvud- sakligen Försvarsmakten, har minskat i betydande grad jämfört med tidigare. Utskottet ansåg att redovisningen av verksamheten och den totala finansieringen vid de intäktsfinansierade myndig- heterna behöver förbättras. Regeringen borde fortsättningsvis i sitt budgetförslag ge en bättre överblick över respektive myndighets totala verksamhet, resurser och finansiering. anförde vidare att enligt 9 kap. 2 § regerings- formen får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Utskottet ansåg att regeringen framöver bör inhämta godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de olika programmen. Genom en sådan ordning tar formellt sett för varje budgetår ställning till för vilka ändamål som medlen under ramanslaget till Försvarsmakten skall användas. 9.2.2Styrning och uppföljning av totalförsvaret (bet. 1996/97:FöU4) anförde även i betänkandet 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret, att ett stort antal stödmyndigheter inom Försvarsdepartementets område i huvudsak finansieras genom uppdrag från Försvarsmakten, som därmed på ett dominerande sätt påverkar verksamhetens inriktning och omfattning. var det som anvisade medel till dessa myndigheter och deras verksamhet. anvisar numera medel till Försvarsmakten för att denna skall kunna lämna uppdrag till stödmyndigheterna. Besluten om inriktning och omfattning av stödmyndigheternas verksamhet har, enligt försvars- utskottet, flyttats från till de som lämnar uppdrag till stödmyndigheterna. För att öka och regeringens direkta inflytande på dessa myndigheter pekade utskottet på möjligheten att i högre grad anvisa medel över särskilda anslag i statsbudgeten, t.ex. för olika forsknings- och utvecklingsinsatser, i stället för att kanalisera dessa resurser via beställarinstanserna. Utskottet anförde att den finansiella styrningen och det finansiella regelverket har inneburit att myndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att inom ramen för ett system med mål- och resultatstyrning disponera anvisade medel. ställs större krav på att myndigheterna har en god och ändamålsenlig redovisning och rapportering av resultatet. hänvisade till betänkandet Försvarspolitiken 1995/96 (bet. 1994/95:FöU4) och uppgav att möjligheten till insyn i verksamheten vid myndigheter som finansieras och får sina uppdrag av huvudsakligen Försvarsmakten, i betydande grad har minskat jämfört med tidigare ordning och att redovisningen av verksamheten och den totala finansieringen vid de intäktsfinansi- erade myndigheterna behöver förbättras. Utskottet efterlyste en bättre överblick över respektive myndighets totala verksamhet, resurser och finansiering under det aktuella budgetåret. 9.2.3Förändrad styrning av försvarsmakten, m.m. (bet. 1997/98:FöU10) I betänkandet 1997/98:FöU10 Förändrad styrning av försvars- makten, m.m., anförde försvarsutskottet att utskottet har framfört att det föreligger behov av att förbättra beslutsunderlag och att kunna precisera mål för verksamheten och ändamålsbestämma medelsanvändningen inom Försvarsmakten. Utskottet påpekade att det är angeläget att detta arbete drivs vidare skyndsamt så att de förbättringar som efterlyst kan träda i kraft . Utskottet ansåg därför att budgetpropositionen för borde redovisas utifrån de principer som regeringen föreslår samt med utgångspunkt i de riktlinjer för det fortsatta utvecklingsarbetet som utskottet lämnade. revisorer har granskat hur regeringen styr och Försvarsmakten för att åstadkomma en effektiv förvaltning och ett effektivt brukande av försvarets fastigheter och anläggningar. Revisorerna har även granskat hur och Försvarsmakten har samverkat inom fastighets- och anläggningsområdet. revisorer har i sitt förslag till (2002/03:RR7) angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar anfört att tanken med fastighetsreformen var att statsmakterna i hög grad skulle delegera fastighetsfrågorna till myndigheterna. Granskningen visar, enligt revisorerna, att regeringen varit återhållsam med att hjälpa och Försvarsmakten att hitta sina roller som statlig fastighetsägare respektive hyresgäst. Regeringen har vidare varit återhållsam med att redovisa fastighets- och anläggningsfrågor för . Varken i budgetpropositionen eller i andra propositioner har regeringen redovisat de problem som funnits i förvaltningen av försvarets fastigheter och anläggningar. Redovisningen i budgetpropositionen beträffande har endast bestått av en kort finansiell redovisning. Trots de stora problemen i förvaltningen finns det, enligt revisorerna, inga uppgifter i budgetpropositionen om hur fungerar som myndighet eller på vilket sätt verket företräder staten i sin roll som förvaltare. Budgetpropositionen saknar även uppgifter om hur Försvarsmakten fungerar som hyresgäst. revisorer har bl.a. föreslagit att regeringen bör bli tydligare i sin redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till . 9.4Finansutskottets betänkande Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar 2002/03:FiU14) har i betänkandet 2002/03:FiU14 Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar, anfört att försvarsutskottet har påpekat att möjligheter till insyn i verksamheterna vid stödmyndigheterna minskat i förhållande till den tidigare ordningen och att regeringen i budgetpropositionen borde ge en bättre överblick över respektive myndighets totala verksamhet, resurser och finansiering. har påpekat att utskottet delar försvars- utskottets bedömning att regeringens rapportering till i fastighets- och anläggningsfrågor inom försvaret bör förbättras. 9.5Information från till regeringen Som en följd av reformen inom den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen fördes de fastighetsförvaltande myndig- heterna och bolagen in under . Några av dessa tillhör numera . lämnar information om sin verksamhet till i årsredovisningar, halvårsredovisningar, budgetunderlag och kvartalsvisa uppföljningar. Vidare förekommer kontakter på olika nivåer mellan företrädare för Fortifikations- verket och . sammanträffar generaldirektören på med finansministern eller någon annan företrädare för departementet och rapporterar verket till statssekreteraren på . Härutöver förekommer regelbundna arbets- och avstämnings- möten samt fortlöpande kontakter mellan tjänstemän på och . Försvarsmakten lämnar information om sin verksamhet till Försvarsdepartementet. Denna information saknar i princip uppgifter om de fastigheter och anläggningar som Försvarsmakten hyr av och andra hyresvärdar. Frågor om försvarets fastigheter handläggs således av medan frågor som rör försvaret i övrigt handläggs av Försvars- lämnar endast i undantagsfall uppgifter till Försvarsdepartementet. bearbetar informationen från Fortifika- tionsverket och redovisar sedan i budgetpropositionen det som departementet anser vara viktigt. Vad regeringen redovisar i budgetpropositionen om försvarets fastigheter och anläggningar framgår av avsnittet Uppgifter i budgetpropositioner. Vid sammanträffande med försvarsutskottets ordförande har framkommit hur utskottet anser att redovisningen från regeringen kan förbättras. efterlyser mer mätbara mål för försvaret. För att styrning och uppföljning av verksamheten skall bli effektiv måste regeringen lämna förslag på konkreta uppföljnings- bara mål för olika verksamheter samt redovisa resultat och effekter mer utförligt . Lämpliga mål kan avse bl.a. miljö- påverkan, energianvändning och nyttjandet av övningsfält. Även Försvarsmakten och har varit dåliga på att sätta upp mätbara mål för sina respektive verksamheter. anser att informationen från regeringen bör innehålla en redogörelse med olika nyckeltal. Värdering bör kunna ske av nyttan med olika ändamålsfastigheter ställt mot system- eller förmågekrav. Detta är, enligt utskottet, ett tydligare sätt att redovisa kostnaderna på. har i betänkandet Styrningen av det militära försvaret (bet. 2003/04:FöU6), anfört att budgeten och resultat- redovisningen, inom i första hand det militära försvarets område, bör utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat. Det bör även redovisas hur vissa s.k. nyckeltal kan få en ökad användning och bidra till en relevant resultatuppföljning. Budgetpropositionen bör, enligt försvarsutskottets ordförande, innehålla uppgifter om investeringar av fastigheter och anlägg- ningar som Försvarsmakten önskar att skall genomföra. De försvarsanläggningar som är hemliga är förhållandevis få till antalet och torde inte medföra något problem i detta avseende. 9.7.1Mätbara mål och nyckeltal Ett bolag eller en myndighet bedriver sin verksamhet mot ett eller flera mål. För att välja inriktning på verksamheten bör mål för verksamhetens olika delar ställas upp. Målen bör vara realistiska och tydliga och anges på ett sådant sätt att de är möjliga att mäta. Det är viktigt att målen går att följa upp. verksamhet styrs av regeringen genom bl.a. förordningen (1996:102) med instruktion för och årliga regleringsbrev samt av de önskemål och beställningar som framförs av verkets hyresgäster och då främst Förvarsmakten. Utöver denna styrning sätter upp egna mål för att kunna bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Lämpliga mål för försvarets fastigheter och anläggningar kan exempelvis avse miljöpåverkan, mediaanvändning (värme, kyla, vatten, avlopp och elektricitet) och nyttjandegrad av lokaler. Olika nyckeltal kan användas för att åskådliggöra hur verksamheten eller delar av den utvecklas över tiden och om de uppsatta målen uppnås. I Budgetpropositionen (prop. 2003/04:1) redovisar regeringen vissa nyckeltal till för uppföljning av Statens fastighetsverks och resultat och utveckling. Uppgifterna redovisar t.ex. det bokförda värdet och utvecklingen för statens totala fastighetsbestånd och för Statens fastighetsverks respektive bestånd. Vidare redovisas kvadratmeterytans förändring och kostnadsutvecklingen i relation till lokalytan. Regeringen redogör också för de två fastighetsförvaltande myndigheternas soliditet, avkastningskrav och resultat. Förändringen av kvadratmeterytan och kostnadsutvecklingen i förhållande till lokalytan redovisas i budgetpropositionen . Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall myndigheter upprätta och lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag till regeringen. Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredovisningen skall bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, finansierings- analys samt noter. Årsredovisningen skall även innehålla en sammanställning över väsentliga uppgifter från resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning samt uppgifter om låneram, anslagskredit och vissa nyckeltal. Myndigheten skall i resultat- redovisningen redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på åter- rapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Med hänsyn till att uppgifterna i årsredovisningen omfattar myndighetens hela verksamhet anser utredningen att det material och de uppgifter som lämnar till Finans- departementet torde innehålla den information som efterfrågar. Uppgifterna är dock inte sammanställda och redovisade på det sätt som önskar. torde, utifrån de uppgifter som verket redan har, på ett kortfattat och överskådligt sätt kunna redogöra för mål och nyckeltal i årsredovisningen. Regeringen får därmed information om målen och nyckeltalen och kan genom budgetpropositionen informera om detta. Även för Försvarsmakten torde det förhålla sig på det viset att årsredovisningen innehåller det material som vill ha, men att uppgifterna inte är sammanställda så som önskar. Försvarsmakten bör kunna redovisa mål och nyckeltal för exempelvis lokalutnyttjandet av de fastigheter som Försvarsmakten hyr. Det är däremot inte relevant att redovisa nyckeltal för nyttjandegraden av krigsanläggningar och utbildningsanordningar eftersom dessa med hänsyn till verksamhetens särart inte kan jämföras med andra lokaltyper. I detta sammanhang kan noteras att hyrorna för de känsliga anläggningar som Försvarsmakten hyr uppgår till medan hyrorna för försvarsfastigheterna totalt uppgår till . Med hänsyn till den stora mängd information som överlämnas till är det nödvändigt att materialet i budget- propositionen inte blir allt för omfattande. Informationen, både från och Försvarsmakten till regeringen och från regeringen till , bör vara begränsad och överskådlig men innehålla det underlag som krävs för att skall kunna fatta beslut. Det är således angeläget att nyckeltalen beskriver utvecklingen över tiden för några viktiga delar av verksamheten. Nyckeltalen skall alltså inte vara för många. Utredningen anser att det finns fem nyckeltal som lämpligen kan användas för att beskriva utveckling inom olika områden. Dessa är följande. Hyresintäkter i relation till area (hyresintäkt kr/kvm) Driftkostnader i relation till area (driftkostnad kr/kvm) Förbrukning av energibärande medier (t.ex. elenergi, fjärrvärme och eldningsolja) i relation till area (mediaförbrukning kWa/kvm) Underhållskostnader i relation till area (underhåll kr/kvm) Administrationskostnader i relation till area (administration kr/kvm) Med hänsyn till skiftande lokalbestånd bör nyckeltalen redovisas för ett flertal grupper av olika lokaler. Dessa kan bl.a. vara förråd och materieluppställning samt Utredningen menar att krav skall ställas på att redovisa dessa nyckeltal i sin årsredo- visning, men att avsikten måste vara att möjligt skall använda samma redovisningsprinciper som de statliga fastighetsförvaltande bolagen. Då behöver dessa redovisningskrav inte uppställas särskilt. skall också följa med i den ständiga utveckling som bolagen inom fastighetsförvaltningens område genomgår. Lokalutnyttjandet är ett viktigt mått på hur effektiv Försvars- makten är i sin lokalförsörjning. Detta utvecklas närmare i kapitel 11 Försvarsmaktens lokalutnyttjande. Det är därför lämpligt att Försvarsmakten i sin årsredovisning redovisar nyckeltal för lokalutnyttjandet. Utredningen anser att Försvarsmakten i ett inledningsskede skall redovisa nyckeltal för nyttjandet av kontors- lokaler eftersom sådana lokaler är jämförbara med motsvarande lokaler inom den övriga fastighetssektorn. bör däremot Försvarsmakten redovisa nyckeltal även för förläggningsutrymmen, lokaler för förplägnad, m.m. De nyckeltal som Försvarsmakten lämpligen kan använda för att i årsredovisningen redogöra för nyttjandet av kontorslokaler är kvadratmeter per kontors- arbetsplats inklusive kommunikationsytor och hyreskostnad per kontorsarbetsplats. I hyreskostnaden kan i detta sammanhang tilläggstjänster räknas in. Det bör noteras att de nyckeltal och de mål som bedöms som lämpliga kan bli inaktuella . Det är därför angeläget att myndigheterna kontinuerligt bedömer om de nyckeltal och mål som används är de som är bäst lämpade för att bedöma verksamhetens utveckling. Detta gäller för till dess att verket har infört samma redovisningsprinciper som övriga statliga fastighetsförvaltande bolag. Utredningen föreslår således att i sin årsredovisning redovisar fem nyckeltal för olika grupper av lokaltyper. Dessa lokaltyper kan bl.a. vara de som redogjorts för ovan. Vidare förslår utredningen att Försvarsmakten i sin årsredovisning redovisar nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler på sätt som angetts ovan. Utredningen föreslår att regeringen i regleringsbrev skall uppställa ett återrapporteringskrav där det framgår att Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten skall redovisa dessa nyckeltal. Utredningen föreslår att och Försvarsmakten skall redovisa nyckeltalen, men om regeringen så finner lämpligt och det går att följa upp myndigheternas verksamhet på ett godtagbart sätt så kan återrapporteringskravet ställas upp med längre intervall. Från och med gör en bedömning av måluppfyllelsen och verksamheten utvärderas ur fyra perspektiv. Dessa är hyresgästperspektivet, det finansiella perspek- tivet, processperspektivet och kompetensförsörjningsperspektivet. Mål och nyckeltal för hyresgästperspektivet kan redovisas med hjälp av ett Nöjd Kund Index. För kompetensperspektivet kan mål och nyckeltal användas för att redovisa medarbetarnas krav på . Med hänsyn till att numera i årsredovisningen redovisar mätbara mål och med utredningens förslag om redovisning av nyckeltal får önskemål om förbättrad redovisning i denna del anses uppfylld. Av utredningens direktiv framgår att regeringen har valt att inte redovisa vilka investeringar som utgör underlag för Fortifikations- verkets investeringsplan eftersom verksamhet är inriktad mot försvarsfastigheter som i vissa avseenden kan vara av känslig karaktär. Regeringen är dessutom återhållsam med att nämna enskilda projekt som regeringen ännu inte har beslutat om. Det finns risk att investeringar som omnämns i offentliga handlingar, såsom budgetpropositionen och regleringsbreven, kan betraktas som godkända eftersom riksdag och regering godkänt planen. Detta skulle, enligt direktiven, i sådana fall innebära att regeringens prövning av större investeringar allvarligt skulle försvåras. Vid utredningens genomgång av de senaste årens budget- propositioner har det framkommit att informationen om investeringarna för de två stora statliga fastighetsförvaltarna, och , skiljer sig åt på några väsentliga punkter. Beträffande redovisas pågående och planerade större investeringar med uppgifter om vilka byggnader eller fastigheter som omfattas av investeringen och med en kort beskrivning av vad investeringen avser. I budgetpropositionen saknas däremot uppgifter om pågående och planerade investeringar för . För både och redovisas i budgetpropositionen en investeringsplan där summan av beräknade investeringar anges. Regeringen föreslår vidare i budgetpropositionen att godkänner investeringsplanerna för respektive . I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1 Utgifts- område 2) under avsnittet om investeringsplanen för Fortifika- tionsverket anger regeringen att det med hänsyn till det kommande försvarsbeslutet inte är möjligt att precisera investeringarna, men att regeringen avser att senare återkomma med information om vilka enskilda större investeringar som blir aktuella. Utredningen anser att regeringen måste lämna information i budgetpropositionen om pågående och planerade investeringar på samma sätt som regeringen gör beträffande . Påpekandet om att det finns risk att investeringar som omnämnts i offentliga handlingar kan betraktas som godkända torde gälla även för investeringar som planerar, men hindrar ändå inte regeringen från att redovisa dessa investeringar. Uttalandet i budgetproposi- tionen antyder att regeringen inser att information om större investeringar efterfrågas.