sou · GTB350 · 2006-01-01 00:00:00 — Generellt får man nog konstatera att tveksamheten till en mer omfattande invandring är mycket utbredd hos den japanska befolkningen. Någon bred offentlig debatt om den japanska invandrings- och flyktingpolitiken förekommer knappast. I är synen på invandringen i grunden positiv. Att invandringen behövs för att bibehålla landets fortsatta ekonomiska utveckling är allmänt accepterat. En viktig utgångspunkt för synen i på invandring är att befolkningen i landet i stort identifierar sig själv med invandring. Det är en allmänt vedertagen uppfattning att invandringen är en tillgång för landets ekonomi. – asylsökandes rätt till arbete under och efter asylprocessen Några länderspecifika kommentarer från , och Nord- En debatt om sambandet mellan asyl- och arbetskraftsinvandring har pågått i . Denna debatt existerar även i andra länder med många asylansökningar och myndigheterna för- söker hitta effektiva vägar för att inlemma invandrarna under rätt 74 Se not 21. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och En viktig fråga i sammanhanget blir de asylsökandes rätt till arbete och tillträde till arbetsmarknaden under asylprocessen. I kommitténs förfrågan till de svenska utlandsmyndigheterna visade det sig att asylsökande i som regel inte tillåts, eller endast under begränsade förhållanden får, arbeta eller byta till- ståndskategori som ärendet prövas. Endast i några få länder kan arbetstillstånd sökas inifrån landet om beslutet av asyl- ärendet blir negativt. En diskussion kring fenomenet sammansatta migrationsströmmar75 finns i flera länder. Denna diskussion verkar medföra en uppstramning av asylprocessen för att minska incita- menten för ogrundade asylansökningar. I finns en medvetenhet om fenomenet sammansatta flöden. Arbete under behandling av en asylansökan är tillåtet, men ytterst få arbeten finns att tillgå. Det är inte tillåtet att söka arbets- tillstånd efter avslag. En asylsökande i kan inte arbeta ansökan behandlas, om inte den sökande prakti- serar ett yrke som det råder brist på i landet. En person som fått avslag på sin asylansökan har möjlighet att få arbetstillstånd om denna varit i arbete hos en och samma arbetsgivare, eller drivit egen firma, inom ett yrke det råder brist på i landet. Asylsökande i kan på vissa villkor få arbetstillstånd när de väntar på ett avgörande. Personer som fått slutgiltigt avslag på ansökan kan få temporärt arbetstillstånd då vederbörande inte kan sändas tillbaka till hemlandet. Regeringen anser att det måste finnas en klar skillnad mellan asylsökande och arbetskraftsinvandrare, vilket medför att arbetstillstånd enbart kan sökas från hemlandet. Det finns ingen direkt diskussion om fenomenet sammansatta flöden i . kan asylansökande på vissa villkor få ett tillfälligt uppehålls- och arbetstillstånd, men har ingen rätt att arbeta under en eventuell överklagan. finns det en debatt om sammansatta flöden i . Hanteringen av asylärenden har effektiviserats och antalet asyl- sökande har mer än halverats . Det finns möjlighet för asyl- sökande att arbeta men endast under ett begränsat antal veckor . Däremot finns det ingen möjlighet att ansöka om arbets- tillstånd inifrån landet. I har asylsökande inte möjlighet att arbeta som asylansökan prövas. Sökanden har inte heller möjlighet att vid avslag på sin asylansökan 75 Med sammansatta migrationsströmmar (mixed flows) menas att det i en grupp asylsökande finns såväl de som har asylskäl som de som migrerar av ekonomiska eller andra skäl. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och istället söka uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. Fenomenet sammansatta flöden är väl känt och orsak till oro i . I princip är asylsökande inte tillåtna att arbeta deras ansökan behandlas, med motiveringen att det kan skapa falska för- hoppningar om uppehållstillstånd trots avslag på ansökan. Under en omfattande revision av migrationsstatistiken i fann man inget statistiskt samband mellan asyl- och arbetskrafts- invandring. I diskuteras fenomenet sammansatta flöden i den allmänna debatten. Asylsökande är inte principiellt uteslutna från arbetsmarknaden, men som regel uppfyller de sökande inte kvalifi- kationerna för ett arbetstillstånd. I har asylsökande möjlighet att ansöka om arbets- tillstånd asylansökan handläggs. I realiteten beviljas inte så många personer tillstånd, då det anses vara svårare att vid ett eventuellt avslag på asylansökan utvisa dem som är integrerade på arbetsmarknaden. Vid avslag på asylansökan skall den sökande utvisas och har inte möjlighet att söka uppehållstillstånd av arbets- marknadsskäl. En asylsökande i måste först vänta på beslut om ansökan tas upp till behandling. Om beslutet blir positivt har den asylsökande möjlighet att börja arbeta efter det att hans vistelse i landet överstigit . Får personen sedan avslag på sin asylansökan, finns inga hinder för denne att söka uppehållstillstånd om han/hon kan visa upp ett arbetserbjudande. Flyktinginvand- ringen till är tämligen blygsam. Villkoren för asylsökande är inte speciellt fördelaktiga, då de t.ex. inte har rätt att arbeta. Vid avslag skall den asylsökande lämna landet och kan inte i det läget söka uppehållstillstånd för arbete. I saknas rätt för asylsökande att arbeta. Vid avslag kan arbetstillstånd sökas men detta måste ske från utlandet. accepterar endast något tiotal asylsökande och därmed före- kommer det ingen debatt om sammansatta flöden. I finns det inga empiriska bevis på tesen att arbets- kraftsinvandring minskar antalet asylsökande. Antalet asylsökande har minskat , men detta tros mer vara kopplat till det faktum att kraven för att få asyl har skärpts. Däremot menar man att arbetskraftsinvandringen gör de asylsökande mer accepterade, inte bara hos gemene man, utan även hos arbetsgivare. till den totala invandringens antal har antalet asylsökande alltid haft en liten roll och inte heller varit föremål för någon större debatt i . Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och 2.4Migration och utveckling i ursprungsländerna Utvecklingen i de länder som de flesta arbetskraftsinvandrare i världen kommer ifrån, ursprungs- eller sändarländerna, påverkas av omfattningen av migrationen. En flyttare tar med sig sitt human- kapital i form av utbildning och kompetens vid emigrationen. Utflyttningen reducerar självfallet i motsvarande grad den sam- manlagda kompetensen i hemlandet. har utvandrarna sänt hem allt större summor pengar till familj och anhöriga i hemländerna. Utvandrarna kan även spela en roll från sitt nya land. En sammanhållen grupp av utvandrare76 kan påverka utvecklingen i sitt ursprungsland såväl ekonomiskt som politiskt. En hemvändande emigrant tar också med sig sin nyför- värvade eller förbättrade kompetens med sig hem. Effekterna av migration för ett land är både positiva och negativa och kan vägas emot varandra. FN har i en rapport upprättat en sammanställning i något som man kallar en balansräkning. 76 I anglosaxiskt språkbruk används termen diaspora, grekiska för utspridning. Diaspora användes ursprungligen för förhållandet att en religiös folkgrupp lever utanför sitt ursprungsområde i samhällen som domineras av en annan religion. Ursprungligen avsågs judarna i förskingringen, dvs. utanför men uttrycket används numer även för andra folkgrupper. I migrationslitteratur används diaspora för vilken etnisk grupp som helst som lever utanför sitt hemland eller sin ursprungliga etniska grupp t.ex. filippinare i . Se (2005). Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Positiva och negativa effekter av migration för ett ursprungsland. Skapar sysselsättning åt personer som inte får Förlust av högutbildad arbetskraft och lägre kvalité på service. Mildrar verkningar av de effekter som överskott Minskar tillväxt och produktivitet genom att av arbetskraft kan få. färre högutbildade finns kvar. Ger ett inflöde av pengar som sänds hem och Nyttan av satsade resurser i offentligt finansi- erade utbildningar minskar. Bidrag från emigranter med teknisk överföring, Selektiv migration kan leda till ökade inkomst- investeringar och riskkapital. Kan bidra till större handel mellan in- och Minskade skatteinkomster i och med utflytt- Motivation att investera i egen utbildning ökar. Hemsända pengar från emigranterna minskar Återvändande emigranter kan höja kunskaps- nivån genom sina nya kunskaper, förmedla kunskaper till andra och skapa länkar till Källa: FN (2004). En av FN uppställd balansräkning visar att det finns såväl positiva som negativa effekter av migration för ett utvandringsland. En specifik genomgång för ett enskilt land visar vilken sida som väger över. 2.4.1Migrationen påverkas av utvecklingen i landet Omfattningen av den internationella migrationen från och till ett land bestäms till stora delar av landets utvecklingsnivå. Historiskt har många länder, precis som , gått från att vara ett utvand- ringsland för att sedan i takt med ökande ekonomisk utveckling övergå till att bli ett invandringsland. I kan och lyftas fram som exempel som inte ligger så långt bak i tiden. Detta påverkar också de länder som dagens invand- rare till och de rika länderna kommer ifrån. När den eko- nomiska utvecklingen gått framåt kommer utvandringen att minska. Sambandet mellan omfattningen av migration från och till ett land och ekonomisk utveckling kan beskrivas grafiskt.77 För ett lands utveckling krävs en viss nivå av migrationsutbyte med om- världen, önskad normal migration. Handeln med omvärlden måste fungera. Impulser och erfarenheter måste hämtas utifrån. 77 Diagrammet är efter (1993). Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och stat är beroende av utbyte, även av människor, med omvärlden för att kunna utvecklas. Till en början medför utvecklingen att det skapas bättre förutsättningar för migration. Kommunikationer, information, handel och ekonomi utvecklas. Allt fler kan emigrera. Under en fas av utvecklingen är migrationen mer omfattande (A i figuren) än önskvärd. I praktiken kanske den utbildade arbets- kraften inom vårdsektorn lämnar landet. Utvecklingsbistånd till ett land som bidrar till utvecklingen kan också bidra till att migratio- nen ökar. Vid fortsatt utveckling minskar migrationen och kan även bli mindre än vad som är önskvärt för fortsatt ekono- misk utveckling. Den s.k. migrationspuckeln. Från en låg nivå tilltar migrationen i och med ekonomisk utveckling. är migrationen större än önskad. kan den ekonomiska utvecklingen leda till en alltför liten migration. Enligt en sådan här modell förändras migrationsmönstren över tiden beroende på ett lands ekonomiska utveckling. Länder som har stor utflyttning av arbetskraft till den rika världen kan istället själva vara i behov av arbetskraft utifrån. De länder som är utflyttningsländer kan övergå till att bli inflyttnings- länder. Exempelvis kan , som exporterar en bety- dande del av sin arbetskraft, ersättas som källa för arbetskraftsexport, av något land som ännu inte har så stor emigra- tion. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och 2.4.2Utflyttning av ett lands humankapital Att högutbildade lämnar sitt hemland, s.k. brain drain, har länge varit ett debattämne och frågan som har ställts är vilken betydelse detta har för ursprungslandets utveckling. Kombinerat med åter- flyttning kan man istället tala om vidareutveckling och återförande av kunskap som kan tillföra ursprungslandet något positivt.78 Insti- tute for () har i en rapport uppmärk- sammat de positiva effekter migrationen kan ha på ursprungslandet och försökt introducera en ny terminologi som bättre förklarar förhållandet.79 Hela konceptet med utflyttning av ett lands human- kapital har flera dimensioner. Ett flöde av invandrare till ett land är sammansatt på många skilda sätt och inte enbart efter skälen för migration. En skillnad är också graden av utbildning och vilka länder de med längre utbild- ning kommer ifrån. Vad gäller några länder är det framförallt de högutbildade som har invandrat till ett land, medan det från andra länder framförallt är de med låg utbildning. Exempelvis var högutbildade av de drygt 700 000 personer som invand- rade från till . Skillnader beroende på vilket land man kom från var stor. Av ungrarna hade en hög utbildning, medan motsvarande andel för rumänerna var 10 procent.80 En stats relativa kostnad för att förlora en högutbildad skiljer sig mycket åt beroende på en stats utveckling. I en stat med höga in- komster utgör statens kostnader för en längre utbildning en liten del av statens utgifter, medan det kan vara en relativt stor satsning i en fattig stat. För att utbilda en student med en hög utbildning satsar stater som och betydligt mer av sina gemen- samma resurser på en student än vad ett rikt land som behöver göra. För att finansiera en utbildningsplats investerar dessa fattiga en utgift motsvarande drygt nio gånger den genomsnittliga BNP/invånare i landet. Som jämförelse satsar ett rikt land som enbart en knapp tredjedel av sitt lands BNP/invånare för varje motsvarande utbildningsplats. 78I anglosaxisk migrationslitteratur talas förutom om brain drain och brain gain även om brain circulation. 79Under kommitténs besök hos tankesmedjan introducerades begreppet brain strain som ett alternativ till det vedertagna uttrycket brain drain som anses vara för ensidigt. IPPR (2004). 80Lucas (2005). SOU 2005:50 Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Kostnad för högre utbildning av en student som procent av BNP per capita i några länder Kostnad/högutbildad student som procent av BNP/person. Källa: (2005). I ett fattigt land måste myndigheterna satsa en betydligt större del av landets resurser för att finansiera en utbildningsplats än vad ett rikt land måste göra för en motsvarande utbildning. Därför blir en utvandrad sjuksköterska från ett större avbräck för staten än en utvand- rande sjuksköterska från . I flera stater satsar staten endast en relativt liten del av sina gemen- samma resurser på högre utbildning. Exempelvis har minskat sina offentliga utgifter till utbildning och har en av världens lägsta offentligt finansierade utbildningar. Trots detta har tre av fyra av de ca 750 000 utvandrare som lämnar Filippi- nerna en längre utbildning. De flesta av dem har gjort det genom privata utbildningar.81 Genom att satsa på privata utbildningar har man direkt anpassat sin egen utbildning till vad som efterfrågas på den internationella arbetsmarknaden. För statens del överväger fördelarna med utflyttningen, vilken vanligen är temporär, genom att ytterligare en person får ett arbete och kan sända hem pengar till den del av familjen som är kvar i hemlandet. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och – diskussion om utvandringens eventuella påverkan på sam- hällsutvecklingen Några länderspecifika kommentarer från länder utanför EU/EES Vissa undersökningar i gör gällande att mellan 40– av landets välutbildade personer utvandrar för att ta anställning utomlands. Diskussionen om utvandringens påverkan på samhällsutvecklingen är delad. Ena sidan anser att utvandringen resulterat i en omfattande brain drain och försämrade utvecklings- möjligheter för landet, medan andra sidan inte alls ser de proble- men. I var brain drain uppe till allmän diskussion men antalet kvalificerade utvandrare ansågs vara för få för att ha någon större betydelse. talar man snarare om det tillskott av kunskap landet erhåller från återvändare. dyker brain drain upp som tema i media i . Det ses som ett problem att man inte kan kon- kurrera om arbetskraften med t ex , och . Vissa försök har gjorts att stävja denna utveckling, dock utan större framgång. Från utlandsmyndigheten i rapporteras att den utflyttning av kvalificerad arbetskraft från som ägde rum under kriget har fortsatt. Bland framstående forskare och studenter i har brain drain uppmärksammats som ett problem. Ingen förnekar att kun- skapsflykten var ett problem som uppstod under sista år och förstärktes . En del menar dock att problemet alltjämt är högst påtagligt, medan andra hävdar att trenden mattats av och att det visat sig att utflyttade forskare flyt- tar hem igen . Chefen för den nationella vetenskaps- akademin i har uttalat sig om att länder dit vitryska forskare utvandrar borde kompensera för utbildningen. i framför, med tanke på storlek, att emigrationen av välutbildad arbetskraft inte torde ut- göra något större problem. har insett betydelsen av att locka välutbildade och väletablerade syrier tillbaka till landet, men någon offentlig diskussion kring brain drain rapporteras det inte om. gick ekonomin kraftigt framåt i Jorda- nien och man började rekrytera arbetskraft från utlandet. 82 Se not 21. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och började många välutbildade jordanier att arbeta i de oljeproduce- rande Gulf-staterna som lockade med bättre löner och utveck- lingsmöjligheter. Denna utveckling har fortsatt med invandring till av personer inom lågavlönade arbeten, medan utvand- ringen främst omfattar jordanier med högre utbildning. Vid en hearing i anordnad av GCIM diskuterades frågan om regionen är utsatt för att förlora utbildad arbetskraft eller om man får ett tillskott av utbildad arbetskraft (brain drain eller brain gain). Vitt skilda åsikter ventilerades. Man påpekade att i många fall investeras utvandrarnas tillgångar i andra länder än hemländerna och kunskapsöverförandet har inte gått att få bekräftat. Brain drain ges en allt större uppmärksamhet i då det visar sig att allt fler tekniker och ingenjörer lämnar landet för arbete eller högre studier utomlands. Av de marockaner som studerar utomlands uppger sig inte vara villiga att återvända till efter examen. Det ses dock som positivt att marockaner är efter- frågade utomlands och att deras kunskaper i förlängningen kan komma landet till godo. Någon mer omfattande debatt om brain drain i har inte uppmärksammats. Den kategori som söker sig utomlands, och då i första hand till , är revisorer, läkare, advokater och ingenjörer. Sjuksköterskor verkar i första hand söka sig till . i rapporterar att det inte förekom- mer någon omfattande diskussion gällande brain drain. Från Syd- rapporteras om en snabbt minskande bas av utbildade främst inom yrkeskategorier som sjuksköterskor, läkare, lärare och kvali- ficerade ekonomer. Trots en ökad medvetenhet kring problemet, har lite gjorts för att minska utflödet av kvalificerad arbets- kraft. Från rapporteras en viss debatt om utflyttningen av högutbildade. har en kostnadsfri universitetsutbildning och det kan leda till problem om många nyutexaminerade emigre- rar. Det talas även om den positiva effekt i form av återflöde och återförening av erfarenheter som erhålls. En debatt om brain drain har funnits i . Det argentinska utbildnings- systemet har varit ett av de bästa i och många argenti- nare har därför utbildats i landet för att sedan söka sig till andra länder. är utbildningsnivån inte längre lika hög och effekten av brain drain kan kanske därför antas avta. i anser att frågan om brain drain är mindre tillämplig på , Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och kanske på grund av inkomstspridningen, som tenderar att ge aka- demiker tio gånger så hög lön som okvalificerade arbetstagare. Utbildningsnivån bland emigranterna från är inte högre än genomsnittet i landet och endast en procent av dem som flyttar har någon form av högre utbildning. I är det inte de mest högutbildade som väljer att emigrera, men trots det så lever majoriteten av nicaraguaner med högre utbildning utanför landets gränser. Fokus läggs på att bekämpa den illegala invandringen snarare än att ta upp problemet med emigrationen av högutbildade. i rapporterar om en låg andel hög- utbildade emigranter från landet och anser att brain drain inte verkar vara något problem. Brain drain diskuterades flitigt i fram till mitten av 80- talet då emigrationen av läkare, akademiker, revisorer och ingenjö- rer avtog. rör sig diskussionen kring hur man kan skapa en bättre arbetsmiljö i för de med IT-utbildning som lämnar landet till förmån för och . I diskuteras brain gain snarare än brain drain. Thailändarna har en benägenhet att återvända med sina nya idéer och kunskaper och på detta sätt berika landet. Av de högutbildade medborgarna i väljer att arbeta utomlands. En sektor där brain drain har gjort sig väl synlig inom är hälso- och sjukvården. Uppskattningsvis lämnar 8 000 sjuksköterskor landet och bristen på dessa är påtaglig, framför allt i landsbygdsregionerna. Bilaterala avtal har ingåtts med bl.a. om återvändande av sjuksköterskor efter en tjänstgöringsperiod . Program har satts upp i Filip- pinerna för att ta till vara de nya kunskaperna som inhämtats ut- ifrån, men problem uppstår då kunskapen från västvärlden inte alltid är lämpad för landet. har ett ambitiöst utbildnings- program som innebär att mellan 60 000–80 000 malaysier studerar utomlands och de mest kompetenta studenterna får oftast mycket kvalificerade jobb i utlandet. Premiärministern har väckt tankar om att få till stånd en reverse brain drain där dessa perso- ner skall rekryteras för att fylla kvalificerade poster i istället för i utlandet. Någon större debatt om brain drain finns inte i då de högutbildade inte sällan uppfattas som ett hot mot regimen. Den reformistiske presidenten har dock uttryckt sin oro över att de högst utbildade lämnar landet. i konstaterar att brain drain är vanligare än brain Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och Av de 580 000 kinesiska studenter, som studerade i över 100 olika länder , har endast 160 000 återvänt till . En kommitté har bildats som har till uppgift att förmå studenter som studerar utomlands att återvända. – diskussion om arbetskraftsinvandringens eventuella påverkan på ursprungsländerna Några länderspecifika kommentarer från , och Nord- I har det inte förts någon offentlig debatt kring ämnet, men brain drain diskuterats internt på arbetsministeriet. Utlands- myndigheten i har inte noterat någon debatt om brain drain i och liknande problem för ursprungsländerna. Från rapporteras att brain drain diskuteras i samband med gäst- studenter, men inte i samband med arbetskraftsinvandring. Debatten om brain drain är inte särskilt livlig i . Den går snarare i motsatt riktning där universitet och företag är oroade över att högutbildade och forskare från lämnar landet. Utlands- myndigheten i rapporterar om en debatt i parlamentet i om den eventuella påverkan på ursprungsländerna. Slutsatsen som drogs var att det inte förelåg någon risk för brain drain, med tanke på att landet är så pass litet. I diskute- ras frågan om brain drain i samband med gäststudenter. Från Stor- rapporteras om en utbredd diskussion om brain drain. Man ser problemen med att utarma kunskapsbasen i utvecklings- länderna, som man påpekar att man inte skall underskatta utvandrarnas hemsända pengar som kan bidra till en positiv utveckling av ekonomin i hemlandet. Från rapporteras att ingen diskussion kring brain drain förekommer. rapporterar att det finns en viss diskussion om brain drain. Regeringen betonar att det finns en målkonflikt mellan det nationella behovet av kvalificerad arbetskraft och risken att utveck- lingsländer går miste om välbehövliga specialister. beto- nas att den bästa migrationspolitiken är den som inte primärt syftar till en minskning av invandringen utan till att motverka förhål- 83 Se not 21. Omvärlden – likheter, skillnader, påverkan och landen som leder till ett behov av att migrera. I äger det inte rum någon mer omfattande diskussion om påverkan av arbetskraftsinvandringen på ursprungsländerna. Då det i finns utländsk arbetskraft främst inom områden där man inte använder sig av högutbildad arbetskraft, särskilt inom jordbruket, hotell- och restaurangbranschen, lokalvård osv, har diskussionen kring en potentiell brain drain inte haft någon större betydelse för den förda politiken. Gäststuderande i kan få arbetstillstånd (om arbets- marknaden tillåter det) i syfte att få en möjlighet till kvalificerad arbetslivserfarenhet innan de återvänder till sitt hemland.