sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — För den enskilde som ska tillförsäkras en möjlighet till domstolsprövning är systemet otillfredsställande bl.a. genom att det inte garanterar att han får information om denna möjlighet. För den som har fått en lagakraftvunnen byggrätt innebär risken för rättsprövning och den tid prövningen tar en osä- kerhet som i många fall kan vara en avsevärd olägenhet. Att ytterli- gare en prövningsinstans tillkommer innebär allmänt sett ökade kostnader och ökad tidsutdräkt. Hela domstolsprövningen sker också med det nuvarande systemet hos den högsta prövningsin- stansen som därmed belastas också med många detaljfrågor som normalt ska ut i underinstanserna. Den nuvarande ordningen strider därmed också mot principen att tyngdpunkten i en dom- stolsprövning bör ligga i lägre domstolsinstanser. Lämpligheten av systemet med rättsprövning för planärendena kan också ifrågasättas från andra utgångspunkter. Ett avgörande skäl för att dessa ärenden ansågs böra avgöras av regeringen var att ärendena till stor del handlar om lämplighetsbedömningar som bör göras av politiska organ och inte av domstolar. Rättsprövningen innebär emellertid att det numera ändå sker en domstolsprövning av planbeslut, varvid det med rättsprövningssystemet är regering- ens beslut som prövas av domstol, medan det med en annan in- stansordning blir kommunens beslut som domstolarna har att Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Från allmän synpunkt kan en sådan prövningsordning som gäller för planärenden inte anses lämplig. Hur allvarliga de nackdelar med rättsprövningssystemet som här berörts kan anses vara beror till en del på omfattningen av rätts- prövningen. Det kan då konstateras att den nu aktuella ärende- gruppen som sådan är stor. Antalet planärenden hos regeringen är som nämnts ca 200 . Genom att möjligheten till rättsprövning successivt blivit allt mera känd har ett relativt stort antal plan- och byggärenden gått till rättsprövning. rör det sig om av regeringsbesluten. Med hänsyn bl.a. till ärende- gruppens omfattning kan rättsprövning av regeringsbeslut inte an- ses vara en lämplig form för att permanent tillgodose kravet på domstolsprövning av planärenden. Skäl av politisk karaktär för en förändring av prövnings- ordningen – behovet av att regeringsarbetet kan koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter lades riktlinjer fast och påbörjades ett arbete för att befria regeringen och departementen från den tidigare mycket arbetskrävande befattningen med olika slag av förvaltnings- ärenden, främst besvärsärenden. Prövningen av olika typer av ären- den har därefter successivt flyttats från regeringen till myndigheter och domstolar. Denna förändring av regeringens arbetsuppgifter har till stor del skett genom systematiska genomgångar i alla departement av alla typer av ärendegrupper. gäller också som allmän regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om något annat inte är särskilt fö- reskrivet. Därmed har den tidigare huvudregeln om att myndighe- ters beslut om inte annat är föreskrivet i sista hand får överklagas hos regeringen övergivits. Bland stora och politiskt viktiga ärende- grupper som flyttats kan nämnas utlänningsärendena och flertalet miljöärenden i samband med tillkomst. Överklaganden enligt PBL är den största, och den enda riktigt stora, kvarvarande gruppen av överklaganden som prövas av regeringen. Detta gällde särskilt så länge också vissa byggärenden överklagades till regeringen. Enligt statsrådsbered- ningens sammanställning över regeringsärenden avgjorde Den framtida instansordningen för PBL-ärenden regeringen det året 791 överklagandeärenden varav 478 hörde till . Av dessa ärenden var ca 180 planärenden, ca 260 sådana byggärenden som inte längre ska prövas av regeringen och ca 40 ärenden enligt och några andra lagar. Även om antalet inkommande PBL-ärenden som prövas av regeringen minskade avsevärt när byggärendena helt flyttades över till domstol kommer således de kvarvarande planärendena fortfarande att vara den klart största enskilda ärendegruppen som går till regeringen. Regeringens uppgift är att styra landet. har i olika sammanhang alltmer framhållits betydelsen av att regeringens och departementens insatser kan koncentreras till politiskt priori- terade uppgifter såsom att analysera, utforma riktlinjer för och följa samhällsutvecklingen inom olika områden. Målstyrning med dele- gering och en väl fungerande uppföljning har angivits som viktiga instrument. Tid och utrymme behövs också för långsiktigt strate- giskt tänkande, vilket förutsätter att det dagliga löpande arbetet kan begränsas till frågor som regeringen och departementen verkli- gen måste syssla med. EU-medlemskapet, globaliseringen av eko- nomin och den snabbare förändringstakten i hela samhället ställer ökade krav på regeringsarbetet och förstärker behovet av en prio- ritering av arbetsinsatserna. Miljö- och samhällsbyggnadsområdet är ett område där de nu berörda aspekterna är tydligt framträdande. Arbetet för en hållbar samhällsutveckling har en hög politisk prioritet. Ett omfattande arbete pågår med att utforma och följa upp mål och strategier för miljöpolitiken. Utvecklingen på miljöområdet sammanhänger på flera sätt med den ekonomiska utvecklingen. Allt fler miljöproblem måste lösas genom internationellt samarbete, såväl globalt som inom större eller mindre regioner. EU-arbetet på miljöområdet kräver mycket stora arbetsinsatser både av departementets politiska ledning och av tjänstemannaorganisationen. Energifrågor och bo- stadsfrågor är också samhällsbyggnadsfrågor som har stor politisk betydelse och kräver avsevärda arbetsinsatser i . Plan- och byggfrågorna som sådana är i detta sammanhang viktiga sakfrågor i arbetet att bl.a. nå en mera hållbar utveckling. Pröv- ningen av överklaganden i den omfattning det är fråga om på plan- och byggområdet kan emellertid inte anses vara en arbetsuppgift av hög prioritet i regeringsarbetet. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Skälen för en regeringsprövning av överklagade I propositionen om en ny plan- och bygglag behandlades bl.a. frå- gan om prövningen av överklagade plan- och byggärenden (prop. 1985/86:1 s. 352 f.). Diskussionen skedde mot bakgrund av de riktlinjer om en översyn av regeringens befattning med besvärs- ärenden, som hade godkänt. Vid be- handlingen av riktlinjerna hade uttalat att det var viktigt att regeringen kvarstod som besvärsinstans när det behövdes en politisk styrning av praxis. Med hänvisning till detta angavs i PBL-propositionen som skäl för att regeringen borde fort- sätta att pröva vissa överklagade bl.a. att det var i den rollen som regeringen kunde styra utvecklingen i viss riktning och alltså sätta sin prägel på den nya lagens tillämpning. Regeringen borde vara det samlande politiska organ som ledde utbildandet av praxis. Vidare nämndes som en konsekvens av regeringens befatt- ning med besvärsärenden att regeringen därigenom direkt kunde få en god uppfattning om hur lagstiftningen fungerade i olika avseen- den och att denna erfarenhetsåterföring kunde ha betydelse för re- geringen i ett fortsatt reformarbete. Mot bakgrund av den utveckling som fortsatt efter 1985 när det gäller regeringens befattning allmänt med besvärsärenden kan det finnas anledning att pröva vilken tyngd skälen för en fortsatt re- geringsprövning av planärenden kan anses ha . De frågor som det kan finnas anledning att ställa är dels i vilken utsträckning de motiv för att behålla PBL-ärendena hos regeringen som redovisades är giltiga, dels om det finns några omständig- heter när det gäller planärenden som motiverar att de till, skillnad mot andra ärenden, fortfarande bör behandlas av regeringen. Be- träffande den förra frågan kan konstateras att motiven i huvudsak var behovet av att styra praxis särskilt i ett inledningsskede, de möjligheter till erfarenhetsåterföring som prövningen ger samt att ärendenas politiska karaktär motiverade en regeringsbehandling. När det gäller betydelsen av att regeringen kan styra praxis i plan- och byggärenden kan till en början sägas att lagen nu varit i kraft att en praxis till stor del hunnit etableras så långt det över huvud taget är möjligt och ändamålsenligt att lägga fast en praxis för denna typ av ärenden. Den karaktär av lämplig- hetsbedömning hos dessa ärenden som varit huvudskälet till att Den framtida instansordningen för PBL-ärenden överprövningen lagts på regeringen innebär ju att avgö- randenas räckvidd ofta inte kan och bör sträcka sig utöver det en- skilda ärendet. När det gäller de många formella frågor som ofta aktualiseras i överklagade planärenden blir det ju i och med rätts- prövningen också Regeringsrätten som slutligt lägger fast praxis. Att prövningen av överklaganden innebär en erfarenhetsåterfö- ring som kan vara värdefull kan inte förnekas. kan sägas att det trots ärendemängden är ett relativt begränsat antal typer av frågor rörande PBL som aktualiseras i de ärenden som prövas av regeringen. Redan nu prövas ju flertalet ärendegrupper inom plan- och bygglagstiftningen av domstol och många praktiskt viktiga frå- gor aktualiseras aldrig i överklaganden hos regeringen. Det förhål- landet att regeringen inom andra områden avlastats prövningen av förvaltningsärenden i den omfattning som skett innebär ju också ett ställningstagande att behovet av erfarenhetsåterföring måste lösas på annat sätt. Det är svårt att se att plan- och byggområdet i detta avseende skulle skilja sig från andra politikområden. Det viktigaste skälet för en regeringsprövning torde ha varit att planärendena i sig ansetts ha en sådan politisk karaktär att över- prövningen bör ligga hos regeringen och inte hos domstol. Det kan då till en början sägas att frågan om ärendenas politiska karaktär kan ses från olika utgångspunkter. Att ett beslut av kommunfull- mäktige, som behandlar viktiga lokala frågor om markanvänd- ningen och som innebär avvägningar bl.a. mellan olika allmänna intressen, är en politiskt betydelsefull fråga för kommunen är up- penbart. Av större intresse i detta sammanhang är emellertid i vil- ken utsträckning regeringens prövning i praktiken innefattar vikti- gare ställningstaganden av politisk karaktär. För att kunna bedöma denna fråga är det nödvändigt att något närmare redovisa vilken typ av frågor som i första hand behandlas vid prövningen hos reger- ingen av överklagade planärenden. Närmare om regeringens prövning av överklagade planärenden I den helt övervägande delen av de planärenden som regeringen ef- ter överklaganden har att pröva är det enskilda som överklagat kommunens beslut att anta en plan, dvs. att tillåta ett byggprojekt eller att på annat sätt reglera markanvändningen inom ett område. Det är också denna typ av ärenden som avses när frågan nu tas upp Den framtida instansordningen för PBL-ärenden om att avlasta regeringen överklagade planärenden. Det bör i sam- manhanget dock nämnas att PBL också innehåller regler om statlig kontroll i vissa fall av kommunala beslut. Dessa regler finns i 12 kapitlet i PBL. Prövningen av överklaganden som rör 12 kap. PBL kan till övervägande del anses beröra viktiga allmänna intressen och vara av politisk karaktär. Resonemanget i det följande gäller därför inte dessa ärenden som i stället diskuteras särskilt i ett senare av- snitt. Det kan i detta sammanhang också finnas skäl att erinra om att den politiskt intressanta situationen att en kommun motsätter sig ett utbyggnadsprojekt och därför inte vill anta någon plan för projektet inte kan komma till regeringens prövning som en över- klagad PBL-plan. De detaljplaneärenden som överklagas till regeringen är sins- emellan mycket olika i flera avseenden. Ärendena avser i allmänhet konkreta utbyggnadsprojekt och kan i sak röra allt från mycket be- gränsade frågor, t.ex. nybyggnad eller tillbyggnad av ett enstaka bostadshus, till stora samhällsbyggnadsprojekt, t.ex. nya vägar, järnvägar eller industriområden. Detaljplaner kan i andra fall reglera principerna för markanvändningen eller för en utbyggnad eller för- ändring av större eller mindre delar av ett samhälle, där sambandet med ett konkret utbyggnadsprojekt inte är lika tydligt. Graden av politisk betydelse hos planärendena är på motsvarande sätt mycket skiftande. Allmänt kan dock sägas att av de planärenden som prö- vas av regeringen är en relativt stor andel ärenden av begränsad omfattning och betydelse. De frågor som tas upp i överklaganden kan också vara av mycket olika karaktär. Det kan gälla dels formella frågor om kommunens handläggning av planärendet, dels vidare samhällsplaneringsfrågor och avvägningar mellan olika allmänna intressen, dels sakfrågor som tydligt berör klagandenas enskilda intressen. Formella invändningar mot handläggningen av planärenden är mycket vanliga i överklaganden. Planprocessen och formerna för det kommunala beslutsfattandet är frågor som är noga reglerade i lagstiftningen och det kan ofta vara tveksamt om alla formella krav iakttagits. Granskningen av formella invändningar är därför en tung del av prövningen hos regeringen. Prövningen innefattar dels en bedömning av om formella brister föreligger, dels en bedömning av om konstaterade brister ska anses vara så allvarliga att planen bör upphävas. Det får nämligen anses finnas ett visst handlingsut- rymme vid regeringens prövning som kan uttryckas ungefär på så Den framtida instansordningen för PBL-ärenden sätt att det går att bortse från en formell brist om den kan anses sakna betydelse. Regeringsrätten har emellertid i några fall vid rättsprövning gjort strängare bedömningar av formella brister än vad regeringen gjort i de prövade ärendena. Det har gällt att detaljplaner antagits efter enkelt planförfarande eller av byggnadsnämnd i stället för av kom- munfullmäktige, vilket Regeringsrätten i de aktuella fallen ansett felaktigt (RÅ 1991 ref. 85 och 93 samt RÅ 1994 ref. 69). Det har vidare gällt att handlingar i ett planärende inte varit tillräckligt tyd- liga (RÅ 1996 ref. 88). Regeringsrätten har också gjort en generö- sare bedömning av vilka som har rätt att överklaga planbeslut (RÅ 1991 ref. 80). Regeringsrätten har vidare upphävt planbeslut på grund av att de felaktigt innehållit bestämmelser om begränsning av livsmedelshandel (RÅ 1998 not. 207) eller om användning av mil- jövänliga tvättmedel (RÅ 1999 not. 195) och på grund av att de stridit mot nationalstadsparksbestämmelserna i (RÅ 1997 ref. 18 och RÅ 1998 not. Det kan nog allmänt sägas att reger- ingen, bl.a. mot bakgrund av Regeringsrättens prövning, successivt också kommit att se strängare på formella brister än vad som kan- ske var fallet under PBL:s första år. Således har regeringen bl.a. upphävt ett betydande antal planbeslut på grund av jäv eller jävslik- nande situationer (jfr RÅ 1995 not. Granskningen av formella invändningar utgör således en mycket betydande del av prövningen hos regeringen. Avgöranden som be- rör formella frågor kan självfallet vara av stor politisk betydelse för berörd kommun. Det är dock uppenbart att prövningen i sig av dessa formella frågor inte innebär sådana lämplighetsbedömningar av politisk karaktär som angavs som motiv för att regeringen skulle pröva planärendena. Invändningar om att olika allmänna intressen åsidosatts är också vanliga i överklagade planärenden. Frågan om i vilken utsträckning sådana invändningar ska kunna prövas i samband med överklagan- den diskuterades i propositionen 1985/86:1 om ny plan- och bygg- lag (s 364 f.). Regeringsrätten har i ett beslut (RÅ 1994 ref. 39) be- handlat frågan om besvärsprövningens omfattning och då bl.a. kon- staterat att PBL inte innehåller några bestämmelser som begränsar möjligheterna för den som har klagorätt att åberopa olika grunder till stöd för sitt överklagande. Enligt Regeringsrätten kan emeller- tid det materiella innehållet i PBL:s regelsystem leda till att pröv- ningen i realiteten ändå blir mycket begränsad. Den statliga kon- troll som besvärsprövningen innefattar bör därför enligt Regerings- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden rätten i många fall stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Sammanfattningsvis kan sägas att invändningar om att planer strider mot allmänna intressen ska prövas och att regeringen i det sammanhanget har ett visst handlingsutrymme. Regeringen har dock i sin praxis varit mycket återhållsam när det gäller att upphäva planer på sådana grunder. I de få fall då så kan sägas ha skett har i allmänhet också hänvisats till att det allmänna intresset sammanfal- lit med någon klagandes enskilda intresse. Prövningen i nu berörda fall kan därför visserligen sägas gälla frågor av politisk karaktär men den inriktning prövningen har innebär att några egentliga lämplig- hetsbedömningar i sak normalt inte görs i det enskilda fallet. Sna- rast är ju utgångspunkten enligt förarbeten och praxis att pröv- ningsmyndigheten vid sin prövning ska godta kommunens lämp- lighetsbedömningar. De klagandes enskilda intressen är vid sidan av de formella frå- gorna det som prövningen av överklaganden i huvudsak inriktas på. De förändringar av markanvändningen som en plan kan medge får ofta konsekvenser för närboende som kan uppfattas som mer eller mindre negativa. I PBL ställs krav på att placering och utformning eller användning av byggnader och andra anläggningar inte får medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. In- vändningar från boende i ett område som berörs av en plan om att planen innebär olägenheter för dem hör till de vanligaste frågorna som prövas i överklagade planärenden. Omständigheter som åbe- ropas kan vara störningar från planerad verksamhet inom planom- rådet, störningar genom ökad eller förändrad trafik, olägenheter genom att byggnader placeras alltför nära klagandenas fastigheter eller negativa förändringar i övrigt inom närområdet t.ex. genom att grönytor försvinner. När det gäller sådana frågor som här berörts innebär prövningen avvägningar mellan de olika intressen som talar för och emot pla- nen, varvid det ofta förutsätts vara ett allmänt intresse som ligger bakom planens utformning och enskilda intressen som talar emot. Inte sällan är det dock en blandning av allmänna och enskilda in- tressen på båda sidor. Prövningen kan i princip anses innebära ett handlingsutrymme för den myndighet som prövar överklaganden med sådana invändningar. Praxis, såväl hos regeringen som hos domstolarna när de har att pröva frågor av likartat slag, får emeller- tid sägas vara sträng mot närboende som påstår sig få olägenheter Den framtida instansordningen för PBL-ärenden genom nya byggnader eller verksamheter eller ändrad markanvänd- ning. Det ska mycket till för att olägenheterna ska anses vara så betydande att anläggningen eller verksamheten av prövningsorga- net bedöms strida mot PBL. Att likartade frågor prövas av olika instanser beroende på om det gäller ett bygglovs- eller ett plan- ärende kan emellertid i sig ses som en nackdel. Detaljplaner kan inte sällan påverka boende eller markägare i ett område på ett mera direkt sätt än vad som berörts i föregående stycke. En plan som reglerar möjligheterna att använda en viss fas- tighet kan av fastighetsägaren anses innebära begränsningar som inskränker utnyttjandet alltför mycket. I PBL anges som en allmän regel att vid en plans utformning ska skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan in- verka på planens genomförande. De kompromisser som måste gö- ras i planer som berör både allmänna intressen och många enskilda markägare och andra med olika sinsemellan motstridande intressen innebär ofta besvärliga avvägningar. Dessa ska i första hand göras av kommunen men överklaganden berör inte sällan konflikter av aktuellt slag. Överklagandeprövningen handlar då om att bedöma om det berörda enskilda intresset åsidosatts på ett sätt som vid en proportionalitetsbedömning inte kan anses godtagbart. En särskild form av påverkan är vad som brukar kallas planernas expropriativa effekter. En plan kan således innebära att någon får avstå mark för att planen ska kunna genomföras på ett ändamålsen- ligt sätt. Markavstående kan bli aktuellt både för allmänna ändamål såsom trafikleder m.m. och för enskilda ändamål såsom bostads- byggande eller näringsverksamhet av olika slag eller för gemensam- hetsanläggningar för skilda ändamål. Expropriation kan ibland vara aktuell som alternativ till planen för att säkra markåtkomst i fall som berörs. Samma grunder för prövningen ska i princip tilläm- pas, oavsett vilken lagstiftning som används. I PBL uttrycks princi- pen för den avvägning som ska göras i dessa situationer på så sätt att planen ska utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Överkla- ganden som rör frågor av nu berört slag kräver särskild uppmärk- samhet och prövningen har i åtskilliga fall inneburit att planerna vid en avvägning inte ansetts kunna godtas. Särskilt känsliga fall är bl.a. de där enskildas bostäder tas i anspråk. Det måste också prövas att det allmänna intresse som motiverar ingreppet är tillräckligt starkt. Prövningen i ärenden av nu berört slag av vilken tyngd de av kommunen åberopade allmänna intressena har i förhållande till de Den framtida instansordningen för PBL-ärenden klagandes enskilda intressen kan till en betydande del sägas vara en lämplighetsfråga och regeringen har ett visst handlingsutrymme vid dessa avvägningar. Detta handlingsutrymme begränsas dock av tillämpliga rättsregler, bl.a. den s.k. proportionalitetsprincipen som innebär att det alltid i det enskilda fallet ska finnas en rimlig balans mellan vad samhället vinner och den enskilde förlorar. Frågan om de allmänna intressena överväger den enskildes intressen är i sista hand alltid en fråga som ska kunna prövas av domstol. Lagrådet har nyligen1 yttrat sig över en lagrådsremiss avseende ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., innebä- rande att ska avvecklas och vissa förvaltnings- domstolar bli migrationsdomstolar. Av yttrandet framgår att utlän- ningslagen ger beslutsorganen ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar, varvid sådant som lagstiftningens all- männa migrationspolitiska grunder, skälighetshänsyn eller t.o.m. rent skönsmässiga överväganden kan bli bestämmande för avgöran- dena i de särskilda fallen. I yttrandet påtalas att vad detta prövningsmässigt ska innebära för berörda domstolar inte diskuteras i remissen och att det väcker frågan om förvaltningsdomstolarnas oberoende ställning om de ska åläggas uppgifter som kräver ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Med hänsyn bl.a. till dessa oklarheter anser Lagrådet att slutlig ställning inte kan tas till försla- get. Regeringsprövningen av planärenden kan vid första påseendet likna prövning. Det finns dock vissa skillna- der som har en avgörande betydelse. PBL och den praxis som har utvecklats visar tydligt att kommunerna har ett handlingsutrymme inom de ramar som lagen ger och att detta ska respekteras vid överprövningen. Genom kommitténs förslag till tydligare reglering av de avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som ska ske enligt PBL, vissa förtydliganden avseende de materiella reg- lerna, förslaget till lagreglering av det kommunala handlingsut- rymmet samt förslaget till särskild bestämmelse som anger över- prövningens ram skapas förutsättningar för en domstolsprövning som kan inriktas på rättsfrågor och som inte innebär överprövning av ställningstaganden rörande lämplighetsbedömningar med poli- tiskt präglade inslag. 1 Yttrandet är daterat . Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Sammanfattningsvis kan den bedömningen göras att den pröv- ning regeringen gör när det gäller överklagade planärenden i prak- tiken sällan har den politiska karaktär som tidigare ansetts motivera en prövning av regeringen.