sou · GTB3108 · 2006-01-01 00:00:00 — En särskild fråga är om det finns behov av regler för en kontohavares ansvar avseende även andra situationer än de som omfattas av konsumentkreditlagen, såsom då en obehörig användning möjliggjorts genom att betalning skett med kontokort vid ett distansköp, där kontohavaren som regel endast lämnar ut uppgifter om sitt kortnummer men behåller kortet. Om utredningen skulle anse att regler för kontohavarens ansvar behövs också för dessa fall, skall sådana föreslås. För dessa situationer skall utredningen beakta de åtaganden som följer av och rådets direktiv /7/EG av om konsumentskydd vid distansavtal och och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter. Dessa direktiv innebär att en konsument skall kunna begära annullering av en betalning om konsumentens betalkort har använts på ett bedrägligt sätt inom ramen för ett distansavtal samt att de belopp som utbetalats skall gottskrivas eller återbetalas. – De regler som föreslås skall vara begränsade till transaktioner med kontokort och tillhörande personliga koder. Det ingår således inte i uppdraget att föreslå någon mer generell reglering av olika betaltjänster. Utredningens direktiv (dir. 2004:10 och 2005:45) redovisas som bilagorna 1 och 2. Utredningen höll sitt första sammanträde . När det gäller den del av uppdraget som avser modemkapning över- lämnade utredningen delbetänkandet Konsument- skydd vid modemkapning (SOU 2005:20). Efter att delbetänkandet överlämnats har utredningsarbetet varit inriktat på frågan om en kontohavares betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort. Utredningen har efter överläm- nandet av delbetänkandet haft 11 sammanträden. Bland experterna finns företrädare för myndigheter och intresseorganisationer. Den särskilde utredaren och sekreteraren har sammanträffat personligen med företrädare för flera banker samt Konsumenternas Bank- och . Enligt sina direktiv skall utredningen göra de internationella jämförelser som anses befogade, varvid regleringen i de övriga Utredningens uppdrag och arbete nordiska länderna särskilt bör belysas och beaktas. Utredningen har haft åtskilliga kontakter med företrädare för konsumenter, banker, tvistlösningsorgan och departement i och . Den särskilde utredaren och sekreteraren har i sammanträffat med företrädare för Finansnæringens Hovedorganisasjon och Bankklagenemnda. Utredningen har även varit i kontakt med företrädare för departement och tvistlösningsorgan i . Utredningen har beaktat de rättsliga analyser och bedömningar som Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare gjort i sitt slutbetänkande Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112). Pengar kan definieras som standardiserade föremål som används som bytesmedel i kommersiella sammanhang. Pengar brukar sägas ha tre funktioner, nämligen att vara betalningsmedel, värdebevarare och räkneenhet.1 Betalningsmedel är i första hand sedlar och mynt. Utifrån dessa har komplicerade betalningssystem byggts upp. Utvecklingen av olika betalningssystem har i huvudsak drivits fram av enskilda aktörers agerande utan nämnvärd påverkan av lagstiftning och myndighetsåtgärder. Att förse ekonomin med effektiva betalnings- möjligheter är en av det finansiella systemets viktigaste uppgifter. Kommunikationsteknologins utveckling har lett till att olika avancerade tekniska system för betalningsöverföring har kunnat tas fram. Andra faktorer som påverkat utvecklingen är det ökade betalningsflödet över gränserna och den avreglering som skett av de finansiella marknaderna. Dessa faktorer har ökat transaktions- behoven. De kreditgivande instituten är viktiga mellanhänder i det finansiella systemet. Bland de kreditgivande instituten har bankerna länge haft en särställning. Genom att ta emot inlåning bidrar bankerna till ekonomins likviditetsförsörjning. Av kreditinstitutens samman- lagda utlåning till allmänheten svarar bankerna för närmare hälften, ungefär 1 400 miljarder kronor.2 1Mikael och , Fordran och skuld, 7 uppl., s. 234. 2Sveriges riksbank, Den svenska finansmarknaden , s. 48. Bankernas utlåning sker till en ränta som är högre än den som erbjuds spararna. Denna skillnad kallas räntemarginal och är den viktigaste inkomstkällan för bankerna.3 Bankerna har tidigare haft monopol på inlåning, men får inlåning även tas emot av kreditmarknadsföretag och vissa andra institut. Kreditmarknadsföretagen är i regel speciali- serade på kreditgivning inom ett visst område. Bland dessa företag bör särskilt nämnas bostadsinstitut och finansbolag. Vid sidan av sin uppgift att förmedla kapital och hantera risker har bankerna en central roll i betalningsväsendet. Genom att utnyttja den finansiella infrastruktur som finns, t.ex. konton och olika rutiner för överföring av medel mellan finansiella institut, kan bankerna tillhandahålla hushåll och företag betalningstjänster. Kontokort och gireringar gör att utbytet av varor och tjänster underlättas. Det finns alltså en marknad där bankerna erbjuder hushåll och företag olika betalningstjänster. Med bankrörelse avses enligt 1 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse rörelse i vilken det ingår betalnings- förmedling via generella betalsystem och mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . Bankrörelse får enligt 2 kap. 1 § samma lag i allmänhet drivas bara efter tillstånd. På den svenska marknaden svarar de fyra största bank- aktiebolagen – , , och Nordea – tillsammans för av bankernas samlade balansomslutning. Vid slutet av 2004 var 124 banker etablerade i . Av dessa var 28 bankaktiebolag, 75 sparbanker, 19 utlands- ägda filialer och 2 medlemsbanker.4 Enligt 9 kap. 14 § regerings- formen har endast rätt att ge ut sedlar och mynt. Enligt 1 kap. 2 § tredje stycket lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. får enligt 6 kap. 7 § första stycket riksbankslagen tillhandahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt 3Svenska , uppgift på , . 4Sveriges riksbank, a.a., s. 48. medverka i betalningsavveckling. driver i detta syfte RIX-systemet, som är den centrala knutpunkten i det svenska betalningssystemet. De större bankerna har direkt eller indirekt konton hos , som därigenom fungerar som bankernas bank för betalningar i svenska kronor. RIX-systemet hanterar betalningar till och från bankernas konton hos . Betalningar där mer än en bank är inblandad går därför slutligen genom . omsätts i sammanlagt ett belopp motsvarande hela den årliga svenska bruttonationalprodukten. har centrala avvecklingssystem för dels betalningar i kronor, K-RIX, dels betalningar i euro, E-RIX. De andra EU- länderna har också nationella system för överföringar i euro. Dessa system är sammankopplade i ett europeiskt nätverk för betalningar i euro, Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system (TARGET). De svenska bankerna kan via E-RIX och TARGET göra omedelbara överföringar i euro till ett stort antal europeiska banker. övervakar att betalningssystemen i fungerar. har det etablerats ett antal normer som betalningssystem i olika länder bör uppfylla. utvärderar regelbundet de svenska betalningssystemen enligt dessa normer. För systemviktiga betalningssystem har () via arbetsgruppen () antagit ett dokument som innehåller tio grundprinciper för betalningssystem. 2.2Kontanta och kontobaserade betalningar Alla marknadstransaktioner består i princip av två steg. I det första, reella steget levererar säljaren en vara eller en tjänst till köparen. Härigenom hamnar köparen i skuld till säljaren. Det andra steget är betalningen, som innebär ett flöde av pengar från köparen till säljaren. Genom denna transaktion löses köparen från sin skuld till säljaren. Betalningen är alltså en rättshandling, genom vilken en förpliktelse uppfylls. De båda stegen kan ske eller . De flesta betalningar som görs i ekonomin är förhållandevis små samt sker mellan privatpersoner, företag och den offentliga Dessa transaktioner brukar med ett gemensamt namn kallas massbetalningar. Sådana betalningar kan genomföras antingen med kontanter eller genom överföring från ett konto till ett annat, s.k. kontobaserade betalningar. En kontantbetalning kännetecknas av att den är anonym och att betalningsinstrumentet i princip måste godtas av alla, då sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel i . Innehavare av sedlar och mynt löper alltså inte någon kreditrisk. Däremot uppstår andra typer av risker, t.ex. stöld, rån och förfalskning. Kontanter är det enda betalningsmedel som kan användas utan inblandning av mellanhänder. Transaktionen omfattar endast betalningsavsändaren och betalningsmottagaren. Utväxlingen av betalningsinstrumentet innebär att fordran upphör och betalningen slutförs. Flera aktörer medverkar för att kontanter skall kunna användas som betalningsmedel. ger ut sedlar och mynt, medan bankerna köper kontanter, tillhandahåller uttagsautomater och räknar dagskassor från butiker. Härtill kommer de företag som distribuerar kontanter och fyller på uttagsautomater samt de butiker som själva räknar sina kassor. På grund av den höga stöldrisken är distribution och förvaring av kontanter mycket resurskrävande. Kontanthanteringen är också tidskrävande och har en hög grad av inslag. Detta gör att kostnaderna blir högre än för automatiserade processer. Kontantbetalningar svarar fortfarande för en stor andel av antalet betalningstransaktioner i den svenska ekonomin. Värdemässigt ut- gör dessa betalningar dock endast en liten del av betalningstrafiken. har andelen sedlar och mynt i förhållande till BNP mer än halverats, från till . I används mer kontanter än i övriga nordiska länder. Det finns ett tydligt samband mellan antalet kortbetalningar per capita och mängden sedlar och mynt i relation till bruttonationalprodukten. Ju högre kortanvändningen är, desto lägre är sedelvolymen. Allmänhetens innehav av sedlar och mynt uppgick till i Sverige.5 5 riksbank, a.a., s. 73. Vad är en kontobaserad betalning? Vid betalning med ett kontobaserat betalningsinstrument, t.ex. överföring, giro, kort, check och autogiro, flyttas pengar mellan två konton hos någon eller några banker. Kontobaserade betalningar kännetecknas av att de till skillnad från kontantbetalningar registreras och lätt kan spåras i efterhand. Som kontobaserade betalningar räknas även betalningar som sker kontant till ett konto eller vice versa. En kontobaserad betalning kräver till skillnad från en kontant- betalning inblandning av mellanhänder, s.k. intermediärer. Den kontobaserade betalningen slutförs inte vid betalningstillfället, utan ett tidsmässigt glapp uppstår från det att betalningen initieras tills den slutförs. Till följd av detta kan en risk uppstå att någon av de inblandade parterna i transaktionen inte fullgör sitt åtagande, en s.k. avvecklingsrisk. Sådana risker kan uppstå till följd av finansiella problem hos någon av mellanhänderna eller på grund av tekniska fel eller säkerhetsbrister i de system som hanterar betalningarna. Ofta kan samma kontobaserade betalningsinstrument användas för att betala genom olika kanaler. Med betalningskanal avses den väg som valts för att skicka informationen om transaktionen vidare. En girobetalning kan t.ex. utföras genom att man besöker ett bankkontor, postar ett kuvert eller använder Internet. Ett bankkort kan användas för att betala i butik, på Internet eller via telefon. Kontobaserade betalningar är i allmänhet mer kostnadseffektiva än kontantbetalningar. Kostnaderna varierar emellertid avsevärt beroende på vilket instrument som används och på effektiviteten hos de kanaler som instrumentet utnyttjar. Kostnaderna för elektroniska kontoöverföringar beräknas uppgå till mellan en tredjedel och hälften jämfört med checkbetalningar eller pappers- baserade betalningar.6 För betalningar över Internet är kostnaderna ofta ännu lägre. Länder delas ofta in i giro- eller checkbaserade beroende på vilka kontobaserade betalningsinstrument som dominerar. och övriga nordiska länder har ett i hög grad girobaserat betalnings- system. 6 riksbank, Den svenska finansmarknaden , s. 62. Hur går en kontobaserad betalning till? En kontobaserad betalning sker i regel i tre steg. I det första steget initieras betalningen genom att någon ger t.ex. en bank i uppdrag överföra medel från ett konto till ett annat. Vid initieringen av betalningen kontrolleras betalningsinstrumentets giltighet och innehavarens rätt att använda sig av det. Kontohavande bank kontrollerar att det finns täckning på betalningsavsändarens konto, varefter transaktionen godkänns. Om betalningsmottagaren har konto i samma bank kan beloppet överföras . Omfattar däremot transaktionen fler än en mellanhand sker i ett andra steg en s.k. clearing av transaktionen. Vid clearing sammanställs bankernas skulder och fordringar på varandra. Vidare sammanställs instruktioner om överföring av betalningen till betalningsmottagarens konto. I det tredje steget avvecklas betalningen, dvs. beloppet överförs från betalarens bank till mottagarens bank, vilket kan ske som en bruttosammanställning eller genom nettning (kvittning) av ömse- sidiga fordringar. Betalningen är därmed slutförd. Avveckling sker så gott som alltid mellan institutens konton i RIX.7 Utvecklingen av marknaden för kontobaserade betalningar Transaktionsvärdet för kontobaserade betalningsinstrument upp- gick 2004 till . Antalet transaktioner med sådana instrument uppgick under till knappt 1 500 miljoner. Gireringar svarade för av det totala för- medlade värdet och av antalet transaktioner. Andelen kortbetalningar ökade –2003 kraftigt. Check- användningen har minskat successivt och är försumbar. Utbudet av i synnerhet elektroniska betaltjänster har ökat . Det gäller på såväl privat- som företagsmarknaden. har allt fler börjat använda Internetbank för att utföra betalningar. 7Sveriges riksbank, Den svenska finansmarknaden , s. 69 ff. 8Sveriges riksbank, a.a., s. 77. Via kanalen Internetbank kan kunden i allmänhet göra samtliga grundläggande banktjänster, såsom betalningar av räkningar över bank- och plusgiro samt kontoöverföringar mellan egna och andras konton, både inom den egna banken och till andra banker. Traditionella betalningsinstrument har anpassats till Internet. Vid användning av Internetbank är förbindelsen mellan bankens webbservrar och kundens dator krypterad. Transaktioner i Internetbank sker alltid med användning av en personlig kod. Säkerheten garanteras härutöver genom att ytterligare någon säkerhetslösning används. De metoder som används av svenska banker är i huvudsak av tre typer. En säkerhetslösning är engångskoder, som tillsänds kunden och skrapas fram av denne vid varje transaktion. Andra banker an- vänder en säkerhetsdosa, som har ett litet fönster och ett tangentbord. Dosan framställer personliga engångskoder, som används för identifiering och för att verkställa uppdrag i Internetbanken. En tredje säkerhetslösning är certifikat, som är en elektronisk ID-handling med personuppgifter om innehavaren. Certifikatet kan lagras, exempelvis på dator eller i ett s.k. smart kort. Till certifikatet hör en privat nyckel, som endast kan användas tillsammans med ett lösenord. I samband med inloggning väljer innehavaren det certifikat som skall användas och anger sitt lösenord. Kopplat till Internettjänsten finns numera elektronisk faktura, som är en informationsförmedlingstjänst. Betalningsmottagaren skickar sin fakturainformation till fakturamottagarens Internet- bank, där denne kan se hela fakturan och med ett handgrepp betala den som en vanlig Internetgirering utan att själv behöva lägga in alla uppgifter om betalningen. Enligt statistik från har av befolkningen använt Internet för att utföra banktjänster.9 Den största gruppen Internetbankanvändare är personer i åldern 25–, där använder Internet för bankärenden. Även åldersgruppen 35–använder bank på Internet i stor utsträckning, . Lägst andel användare återfinns i åldersgruppen 55–, där utnyttjat bank på Internet. Enligt var per cirka 5,2 miljoner personer eller företag anslutna till Internetbank i 9 SOU 2004:52 s. 101. Av dessa var cirka 4,7 miljoner privatpersoner och cirka 500 000 företag. Detta innebar en ökning med i förhållande till 2001. Beräkningen avser antalet avtal, varför viss dubbelräkning kan förekomma. Direktbetalning är en tjänst som gör det möjligt för en konto- havare att genomföra en betalning i samband med besök på ett säljföretags webbplats. Detta sker genom att kunden på denna webbplats ansluts till sin Internetbank och där genomför en överföring av beloppet till säljföretagets konto i samma bank. De flesta banker erbjuder sina kunder en möjlighet att utföra bankärenden på telefon. Med hjälp av telefonbank kan kunden dygnet runt via en knapptelefon bl.a. göra överföringar mellan egna konton eller från eget till annans konto. Även saldoförfrågningar erbjuds. Vissa banker erbjuder även personlig betjäning via telefonbanken. En girobetalning är en särskild typ av överföring, genom vilken ett tillgodohavande flyttas över från ett konto till ett annat. Giro- betalningar utnyttjar ett särskilt nummer för identifiering av betalningsavsändare och betalningsmottagare, medan andra typer av överföringar använder sig av det vanliga bankkontonumret. I finns två större system för förmedling av distans- betalningar: bankgirot och plusgirot (tidigare postgirot). För blankettbaserad betalningsservice för privatpersoner finns privat- girot. Girobetalning kan ske genom elektronisk och blankettbaserad överföring. Blankettbaserad överföring sker genom att kunden fyller i en pappersblankett som skickas till bankgirot, plusgirot eller banken, antingen direkt av kunden själv eller genom att kunden besöker ett bankkontor eller ombud. Girobetalningarna är den dominerande betalningsformen när det gäller transaktionsvärde och transaktionsvolym. Elektronisk girering står för den största andelen av girobetalningarna och har vuxit kraftigt . Blankettgireringen har minskat. I är () den centrala aktören vid förmedling av massbetalningar mellan bankerna. Bankgirosystemet startades och drivs av BGC, som till ägs av de fyra storbankerna , Nordea, Handels- banken och . Övriga delägare är , , och . Sammanlagt 17 banker är anslutna till bankgirosystemet. Bankgirot är ett öppet och decentraliserat system, som gör det möjligt för bankernas kunder att genomföra betalningar från ett konto i en bank direkt till ett konto i en annan bank via ett bankgironummer. Detta sker genom att ett bankgironummer kopplas till kundens vanliga konto i en bank. Det behövs således inte något speciellt girokonto för att göra betalningar och BGC tillhandahåller inte själv några konton. Innehavare av ett bankgironummer blir man genom att via ett avtal med sin bank ansluta ett bankkonto till bankgironummer. Banken registrerar därefter kontohavare och konto i BGC:s register samt ger kontot ett bankgironummer. Bankgironumret blir kontots referensnummer vid transaktioner inom bankgirosystemet. Ett konto kan ha flera bankgironummer. De betalningsuppdrag som hanteras i BGC:s system brukar kategoriseras som antingen fördebiterade transaktioner eller övriga transaktioner. Fördebiterade transaktioner auktoriseras av banken vid transaktionstillfället och härrör från andra system. Som exempel kan nämnas Internet- och telefonbetalningar. När det gäller dessa betalningsuppdrag hanterar BGC endast mottagar- avisering, clearing och avveckling. För övriga transaktioner hanterar BGC alla led i kedjan. Som exempel på sådana transaktioner kan nämnas leverantörsbetalningar och autogiro. Genom bankgirot förmedlas i allmänhet mer än en miljon betalningsuppdrag per dag till ett sammanlagt värde av i genomsnitt . Produkten privatgiro etablerades 1982 och drevs på entreprenad av BGC. Därefter bildades (Privat- girot) med i huvudsak samma ägare som BGC. Privatgirot erbjuder pappersbaserad betalningsservice till privat- personer och företag via ansluten bank. Privatgirot tar hand om både bankgiro- och plusgirobetalningar. Kunden betalar sina räkningar genom att fylla i en betalningsorder, som tillsammans med inbetalningsavierna läggs i ett kuvert och skickas till privat- girot, som i sin tur ombesörjer att räkningarna betalas och att pengarna dras från kundens bankkonto. Privatgirot har ett samarbetsavtal med bankgirot, som sköter avveckling och clearing mellan bankerna, och fungerar således som ett försystem till bankgirot. Postgirot startade och var länge ett affärsområde inom . blev Postgirot ett bankaktiebolag under namnet . gick detta bolag genom fusion upp i Nordea, varefter postgirot har varit en produkt inom Nordea. Postgirot bytte namn till Plusgirot. Namnbytet skedde i syfte att tydliggöra att kopplingen till Posten hade upphört. Plusgirot fungerar delvis på samma sätt som bankgirot med den skillnaden att ett plusgironummer betecknar ett eget konto. En stor skillnad mellan plusgirot och bankgirot är att plusgirot är ett slutet system, dvs. ett system som enbart möjliggör överföringar mellan konton inom Plusgirot. Bankgirot är däremot ett öppet system som möjliggör överföringar mellan konton i olika kreditinstitut och banker. Plusgirot förmedlar närmare 450 miljoner transaktioner. Autogiro är en särskild form av stående överföring. Överföring med autogiro förutsätter att betalningsavsändaren genom avtal gett betalningsmottagaren rätt att dra ett visst belopp på betalnings- avsändarens konto, s.k. autogiromedgivande. Autogiro är särskilt lämpat för regelbundet återkommande betalningar och används av över tre miljoner privatpersoner. Överföringar från konto till konto En överföring av medel från ett konto i en bank till ett konto i en annan kan göras efter att ett överföringsuppdrag överlämnas via Internetbanken, telefonbanken eller bankkontoret. För denna typ av överföringar har bankerna utvecklat ett system för dataclearing, vilket drivs av BGC på uppdrag av systemägaren, . Avveckling av dataclearingtransaktioner sker i . En check är en skriftlig anvisning från checkutställaren till inlösande bank att betala en viss summa, antingen till check- utställaren eller till en av utställaren bestämd tredje person. En postväxel ställs ut av banken till den kund som vill utföra en betalning. Kunden får efter att ha betalat banken ett skuldebrev på det inbetalda beloppet. Kunden kan sedan överlåta detta skuldebrev till betalningsmottagaren, som kan få det inlöst hos banken. Användningen av kontokort som betalningsmedel diskuteras utförligt i kapitel 3. Antalet betalningstransaktioner mellan länder har ökat i takt med internationaliseringen. Betalningar till utlandet sker på ungefär samma sätt som betalningar inom landet, men tar i allmänhet lite . Hanteringen försvåras av skillnader mellan olika länders valutareglering och andra bestämmelser samt varierande rutiner hos banker i olika länder. I pågår ett stort banksamarbete i syfte att utveckla mer effektiva regelverk och system för internationella betalningar. Arbetet drivs av (), som är en sammanslutning av banker och bankföreningar, under överinseende av och Europeiska kommissionen. Målsättningen för detta arbete är att skapa en gemensam plattform inom för effektiva betalningar i euro, Single European Payments Area (SEPA). En internationell betalning kan i princip ske som ett överförings- uppdrag från betalarens bank i det ena landet till mottagarens bank i det andra, eller genom att betalaren översänder en check till mottagaren som denne kan lösa in i sin bank. För att initiera ett överföringsuppdrag används en s.k. bankremissa, som kan be- skrivas som en anvisning mellan bankerna om att utbetalning skall ske. Remissorna förekommer numera främst i elektronisk form. Sådan överföring sker i regel inom ramen för samarbetet inom Society for s.c.r.l. (SWIFT). SWIFT är ett branschägt kooperativt bolag med säte i . SWIFT bildades mot bakgrund av att bankerna önskade kommunicera med varandra direkt och effektivt utan att behöva använda telex.