sou · GTB334d2 · 2006-01-01 00:00:00 — sörja sig men inte gjort det och därför saknar pengar till sin försörjning . Den hjälpsökande kan då få ett tillfälligt reducerat bistånd för att kunna reda ut den aktuella akuta situationen.3 bör beräkna kostnaderna enligt riksnormen till en lägre nivå bl.a. om den enskilde har för avsikt att endast vara i vistelsekommunen.4 Vidare anförs i tidigare nämnda stöd för rättstillämpning och handläggning att vistelsekommunens ansvar då en person endast tillfälligt vistas i en kommun i princip torde vara begränsat till bistånd till en hemresa om behovet kan tillgodoses på detta sätt.5 Om det finns rätt till bistånd under semestervistelse i annan kommun än folkbokföringskommunen har prövats i ett antal fall. Regeringsrätten har därvid funnit att vistelsekommunen har skyldighet att tillse att den hjälpsökande tillförsäkras bistånd även under semestertid. I avgörandet RÅ84 2:33 var behovet av färdtjänst (tidigare under socialtjänstlagen) respektive hemhjälp knutet till att en bistånds- sökande kunde tillbringa semestertid i en annan kommun än hemkommunen. Regeringsrätten uttalade, att den hjälpsökande på grund av sitt hälsotillstånd ostridigt var i behov av hemhjälp. Detta behov var i stort sett , oberoende av var hon vistades. Vid semestervistelse i annan kommun än hemkommunen var det därför vistelsekommunens ansvar att se till att hon tillförsäkrades bistånd. I RÅ 1988 ref. 24 var också fråga om rätt till hemhjälp under den biståndssökandes vistelse i fritidshus. Prövningen i Regeringsrätten inskränkte sig dock till hjälpbehovets storlek. Slutligen kan enligt 2 kap. 3 § socialtjänstlagen en person som vill flytta till en annan kommun men som på grund av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser ansöka om behövliga in- 3Se , Ekonomiskt bistånd – Stöd för rättstillämpning och handläggning, s. 44. 4SOSFS 2003:5, s. 6. 5Se s. 122. satser hos inflyttningskommunen (den kommun där den enskilde vill vara bosatt) utan att vara bosatt där.6 4.4.5Vad gäller i förhållande till andra huvudmän? Som tidigare redovisats sägs i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen att kom- munen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Enligt paragrafens andra stycke innebär detta ansvar ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. I vissa fall kan det vara osäkert vem som är huvudman. Även i detta fall är det kommunen som bär ansvaret (jfr prop. 1979/80:1, del A, s. 524). När det gäller den närmare innebörden av kommunens yttersta ansvar i förhållande till andra huvudmän framgår bl.a. följande av specialmotiveringen till bestämmelsen (a. prop. s. 524). Det kan uppstå situationer då kommunen i väntan på att en annan huvudman ingriper får sörja för att den enskilde får nödvändig hjälp. De åtgärder som vidtas inom social- tjänsten blir därvid temporära och hjälpen får ges med de resurser som finns tillgängliga inom . Det yttersta ansvaret får således inte leda till att man inom upprättar behandlingsresurser för att tillgodose sådana behov som faller inom en annan huvudmans verksamhetsområde. Anmärkas kan att i ett meddelandeblad (36/82) uttalade att var, i vilket land eller i vilken kommun orsaken till biståndsbehovet uppstått, t.ex. en funktionsnedsättning, inte är intressant utan avgörande är var den biståndssökande befinner sig när det aktuella behovet uppstår. Ansvarsfördelningen mellan en kommun och en annan huvud- man får inte leda till att den enskilde går miste om erforderlig behandling (jfr RÅ84 2:63). Det finns flera exempel i rättspraxis på att tillfälligt bistånd har ansetts erforderligt i avvaktan på att huvudmannen tar sitt ansvar, se exempelvis RÅ 1991 ref. 92 (psykoterapibehandling). Av rättspraxis framgår att det måste finnas ett hjälpbehov hos den hjälpsökande för att socialnämnden skall ha skyldighet att ingripa (jfr RÅ 1992 ref. 57). I sistnämnda rättsfall ansågs en social distriktsnämnd inte skyldig att utge bistånd till sjukvård i form av psykoterapi eftersom det 6 I LSS 16 § finns en motsvarande möjlighet till förhandsbesked. inte förelåg något behov därav hos den hjälpsökande och vården kunde beredas . 2000/01:80, s. 93 anges följande i fråga om avgränsningar i förhållande till andra huvudmän. Den vård och behandling som närmast avses är sådan som ligger inom ansvarsområde, dvs. framför allt behandling för miss- bruk av alkohol, narkotika och liknande. Men även behandling för spelmissbruk kan i vissa fall vara en insats som ligger inom social- tjänstens ansvarsområde. Vård och behandling av barn och unga är också sådana insatser som blir föremål för biståndsbedömningen. Den skiljelinje som måste dras, är enligt regeringens uppfattning, mot sådana insatser som är att hänföra till hälso- och sjukvård och som är sjukvårdshuvudmannens ansvar att tillgodose. Det kan inte vara rimligt att t.ex. kostnader för psykoterapi, alternativ medicinsk be- handling eller andra sjukvårdande insatser skall bekostas av social- tjänsten. Det är viktigt att markera att kommunens yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver inte skall omfatta insatser som åligger annan huvudman. Att enskilda i vissa fall kan vara missnöjda med att de inte får den behandling de önskar inom hälso- och sjukvården får inte medföra att kommunerna tvingas ta över det ansvaret från landstingen. Anmärkas kan att Regeringsrätten inte fann skäl att ändra sin praxis mot bakgrund av ovan angivna uttalande då socialtjänstlagen på denna punkt inte ändrats (RÅ 2004 ref. 79). Frågan om vistelsebegreppets uttolkning har behandlats dels av Socialberedningen i delbetänkandet SOU 1986:19 Aktuella social- tjänstfrågor, dels av Socialtjänstkommitttén i delbetänkandet SOU 1993:30 Rätten till bistånd och i huvudbetänkandet SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag. Socialberedningens förslag gick i huvudsak ut på de senare genom- förda ändringarna i socialtjänstlagen om undantag från vistelse- kommunens ansvar i nuvarande 16 kap. 2 §, nämligen ett utökat ansvar för placeringskommun och hemkommun samt att ett ärende skulle kunna överflyttas från en socialnämnd till en annan utan att den senare nämnden samtycker till det. Socialberedningens betän- kande remissbehandlades och överlämnades till Socialtjänstkom- mittén för att behandlas i samband med den allmänna översyn av lagen som hade i uppdrag att utföra. föreslog i sitt delbetänkande ett tillägg till bestämmelserna som reglerar kommunens yttersta ansvar (nu- varande 2 kap. 2 §) i syfte att tydliggöra kommunens yttersta ansvar i förhållande till annan ansvarig huvudman. Kommittén ansåg att kommunens yttersta ansvar endast skulle avse situationer där gränsen mellan medicinska, sociala och psykologiska insatser är oskarp och att ansvaret skall träda in endast när den enskildes hälsa utsätts för allvarlig fara på grund av att det inte finns någon annan utväg. Vidare förslog kommittén ett antal andra lagändringar bl.a. att kommunen, som påtagit sig en kostnad för en annan huvudman, får begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. Socialberedningen anförde bl.a. följande (s. 14). Bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar har vållat problem i den praktiska tillämpningen och i en del fall har oenighet uppstått mellan olika kommuner om vem som skall svara för kostnaderna för hjälp till enskilda i olika sammanhang. Som skäl för att bestämmelserna om kommunens yttersta ansvar skulle kvarstå anförde beredningen bl.a. följande (s. 71). Den största nackdelen med en strikt tillämpning av principen om vistelsekommunens ansvar är dock risken för brister i vårdplaneringen, om flera kommuner skall ha det ekonomiska ansvaret för olika delar av vården. Vi finner dock inte anledning att föreslå någon total föränd- ring av den princip om vistelsekommunens ansvar som har slagits fast i socialtjänstlagen och som är resultatet av en lång historisk utveckling, där man mer och mer gått ifrån den bundenhet till hemortskommun som har funnits för den som behövt samhällets stöd. Även om vi således vill ha kvar principen om vistelsekommunens ansvar som huvudregel finns det situationer då en strikt tillämpning av principen skulle vara mindre lämplig och där en ändring bör över- vägas. Vilken ändring man föreslår blir beroende på hur långt man är beredd att gå när det gäller att göra avsteg från principen om vistelsekommunens ansvar. anförde i sitt delbetänkande (SOU 1993:30, s. 149 ff.) bl.a. att vistelsebegreppet är användbart när det gäller att reglera ansvaret mellan kommuner men begreppet har ansetts vara förenat med vissa problem vad gäller vistelsekommunens ansvar för personer som utan att vara bosatta på eget initiativ tillfälligt vistas i kommunen. Kommittén diskuterade därför att i stället använda ett bosättningsbegrepp som utgångspunkt för den enskildes rätt till bistånd. Vistelsekommunens ansvar kunde då begränsas till att gälla endast de insatser som den enskilde behöver. Det skulle i så fall fortsatte kommittén bli en parallell till den ansvarsfördelning som regeringen föreslår skall gälla ifråga om de särskilda insatser som anges i 9 § lagen om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade (jfr 16 §§ i den lagen). fann dock flera skäl som talade mot att införa en sådan ansvarsfördelning också i socialtjänstlagen. Beträffande införande av ett bosättningsbegrepp i socialtjänstlagen anförde kommittén bl.a. följande. För det första är det ofta svårt att avgöra var den enskilde skall anses vara bosatt. För det andra kan begreppet leda till nya tolk- ningsproblem och tvister mellan kommunerna. För det tredje vill vi slå vakt om principen om ett sammanhållet vårdansvar som är av mycket stor betydelse för den enskilde. Vi anser att en och samma kommun så långt det är möjligt bör ha det samlade ansvaret för den hjälp och det stöd som behövs under vistelsen i den andra kommunen. Enligt vad kommittén erfarit finns tendenser till att kommunerna blivit mer restriktiva när det gäller att ta ansvar för personer som tillfälligt vistas i kommunen. Kommunernas försämrade ekonomi har också gjort det svårare att på frivillig väg flytta över ett ärende från en kommun till en annan. Vi ser utvecklingen som oroande, därför att den kan få negativa effekter för den enskilde. Dessutom kan den leda till tidsödande diskussioner kommunerna emellan. 4.5Rätt till bistånd vid tillfällig vistelse i När det gäller personer som vistas i men är bosatta utom- lands har tolkat bestämmelserna på det sättet att de inte kan få bistånd med stöd av socialtjänstlagen till behov utanför gränser.7 För övriga personer som vistas i och inte är bosatta här finns inga undantag när det gäller skyldigheten för socialnämnden att pröva en ansökan om bistånd. I rättsfallet RÅ 1995 ref. 70 gällde frågan i målet om en utländsk medborgare med tillfälligt uppehållstillstånd i skulle vara berättigad till normbistånd i en månad 1994 då han under mycket långa tidsperioder avbrutit sin vistelse i för att arbeta i hemlandet och bl.a. därigenom minskat sin anknytning till och sina försörjningsmöjligheter då han återvänt till . Regeringsrätten fann att rätt till bistånd inte fanns eftersom den 7 Se , Ekonomiskt bistånd – Stöd för rättstillämpning och handläggning, s. 126. hjälpsökande inte kunde anses ha haft sitt egentliga bo och hemvist i vistelsekommun i riket. Som utgångspunkt för sin bedömning uttalade Regeringsrätten att en utländsk medborgare som fått uppehållstillstånd i och inte omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. i princip har rätt till ekonomiskt bistånd om de i 6 § (nuvarande 4 kap. 1 §) angivna förutsättningarna är uppfyllda. En annan utgångspunkt för Regeringsrättens bedömning var att utländska medborgare som befinner sig tillfälligt i , t.ex. turister eller affärsresande, har rätt till bistånd enbart i en akut nödsituation. Regeringsrätten fann att den biståndssökandes vistelser i mera synes ha haft karaktären av besök och att det inte framstod som sannolikt att han avsett att bosätta sig i . Han hade av omkring före ansökningen om bistånd vistats i under endast cirka sju och en halv månad. I övrigt hade han befunnit sig i där han haft fast anställning och bostad. Regeringsrätten fann att den biståndssökande inte kunde anses bosatt i . Han var därför inte berättigad till bistånd annat än om en akut nödsituation varit för handen. Det förhållandet att han hade ett tidsbegränsat uppehållstillstånd föranledde inte någon annan bedömning. 4.6Rätt till bistånd vid vistelse utomlands Om en svensk medborgare beger sig utomlands t.ex. för vård behöver det inte betyda att hemkommunen är fri från ansvar. Denna fråga prövades i ett fall av Regeringsrätten (RÅ 1987 ref. 174). Regeringsrätten fann att hemortskommun har ansvar för bistånd enligt socialtjänstlagen även under tid då den hjälpsökande vistas utomlands för behandling av sjukdom under förutsättning att den hjälpsökande alltjämt kan anses bosatt i en kommun i . Omständigheterna i målet var följande. lade , som var cancersjuk, in sig på i , , för antroposofisk terapi. Hans hustru medföljde honom och undergick själv behandling på kliniken för svårartade allergibesvär. För att klara ekonomin sålde makarna sina tillgångar och hyrde ut sin lägenhet i . socialnämnden yrkade makarna bistånd till betalning av lån samt till vård-, medicin- och resekostnader. Genom beslut avslog sociala distriktsnämnd 1 ansökningen med motiveringen att makarna inte vistades i kommunen. Länsrätten och kammarrätten gjorde samma bedömning. Regeringsrätten ut- talade följande. Bestämmelsen i 3 § socialtjänstlagen om vistelsekommunens yttersta ansvar har avgörande betydelse bl. a. för ansvarsfördelningen kom- munerna emellan. Målet gäller emellertid en annan fråga, nämligen om och under vilka förutsättningar den kommun i vilken en person varit bosatt behåller sitt ansvar när personen i fråga avreser till utlandet. Den omständigheten att vistelsen i kommunen avbrutits på grund av utlandsresan behöver inte medföra att kommunen är fri från ansvar enligt socialtjänstlagen. Ett sådant ansvar måste anses föreligga så länge den hjälpbehövande alltjämt är att betrakta som bosatt i kom- munen i den meningen att han där har kvar sitt egentliga bo och hemvist. Regeringsrätten fann med hänsyn till vad makarna uppgivit och övriga omständigheter att makarna alltjämt skulle anses bosatta i kommun i . Tilläggas kan att enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekono- miskt bistånd kan ekonomiskt bistånd lämnas av svenska beskick- ningar och karriärkonsulat till bl.a. svenska medborgare som är bosatta i . 1 kap. 2 § socialtjänstlagen När åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under . Bestämmelsen motsvaras av artikel 3 i . Socialt arbete med barn, innefattande att rätten till sociala förmåner garanteras, måste utföras utifrån ett barnperspektiv efter- som barn är den svagare parten och inte själva kan göra sig hörda. I socialtjänstlagen finns förutom de övriga bestämmelserna som slår fast vilka skyldigheter som åvilar socialnämnderna i olika situa- 8 Jfr , Ekonomiskt bistånd – Stöd för rättstillämpning och handläggning, s. 21 22. tioner, särskilda bestämmelser som skall garantera att barnens behov tillgodoses i olika situationer. Enligt 5 kap. 1 § har socialnämnden särskilda skyldigheter att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden och att med särskild uppmärksamhet följa utveck- lingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Även andra skyldigheter framgår av 5 kap. 1 3 §§. Vidare skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 §). Enligt 11 kap. 10 § har barn som fyllt rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen. infördes bestämmelser i socialtjänstlagen som syftade till att ytterligare stärka barnets ställning i lagen som svarar mot bestämmelserna i konvention om barnets rättigheter (). När en åtgärd rör ett barn, skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (3 kap. 5 § andra stycket). Bestämmelsen motsvaras av artikel 12 i . Vid införandet av bestämmelserna i 1 kap. 2 § och 3 kap. 5 § (dåvarande 1 § fjärde stycket och 9 § andra stycket) anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1996/97:124, s. 99 och 100). Regeringen anser att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet. Olika förslag till lösningar behöver analyseras och vägas mot varandra i en besluts- situation. Barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas, men skall alltid beaktas, utredas och redovisas. Barnperspektivet står ibland i motsatsförhållande till ett vuxenperspektiv. Barn kan dock inte ses isolerade från sina föräldrar och föräldrar kan inte ses isolerade från sina barn. Att de vuxna får bästa möjliga stöd genom social- tjänsten ligger också i barnets intresse. Vid en intressekonflikt mellan barnet och de vuxna måste dock barnets intresse ha företräde. Den vuxne får för den skull inte lämnas utan stöd utan måste ägnas upp- märksamhet från sida. Ett stärkt barnperspektiv inom innebär också det omvända förhållandet. Det betyder att även barnens situation bör uppmärksammas när vuxna vänder sig till med en ansökan om ekonomiskt eller annat bistånd till familjen. infördes bestämmelser som syftar till att trygga att utredningar av barn kan utföras utan vårdnadshavarens samtycke och slutföras även om barnet skulle lämna vistelsekommunen (11 kap. 2 och 4 §§). 4.8.1FN:s konvention om barnets rättigheter ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheterbarnkonventionen efter ett beslut i utan att reservera sig på någon punkt (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90: SoU28). Genom detta har åtagit sig att följa konventionens bestämmelser. innehåller olika slag av rättigheter, dels med- borgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen tar också hänsyn till barnets utsatthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de rättigheter som syftar till att ge barnet skydd mot övergrepp och utnyttjande. Den grundläggande synen enligt är att barn är självständiga individer med egna rättigheter och skyldigheter. Barn- konventionen är inriktad på individen den enskilda flickan eller pojken och sakartiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. I artikel 1 i konventionen slås fast att med barn avses varje människa under , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. Det hindrar inte att konventionen i sina olika artiklar beaktar att barn med stigande ålder och mognad ges ökande självständighet. Det säger sig självt att det är skillnad mellan ett litet barn och en tonåring när det gäller t.ex. behovet av skydd och omvårdnad eller möjligheterna till inflytande och delaktighet. ger dock uttryck för att barndomen är värdefull i sig och att barndomen och ungdomstiden skall värnas. innehåller fyra grundläggande principer som skall vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en självständig betydelse. Det är principen om icke-diskri- minering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att få komma till tals och bli respekterad (artikel 12). Artikel 3, principen om att barnets bästa skall sättas i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn, innebär bl.a. att inför plane- ring och beslut i olika åtgärder som rör barn skall prövningar av barnets bästa göras, dvs. Hur barnet på- verkas av beslutet skall alltid beaktas, utredas och redovisas. Artikel 12, principen om barnets rätt att komma till tals, innebär att barn skall ges möjlighet till inflytande i frågor som rör dem. Varje barns rätt att bli hört, sett och respekterat löper som en röd tråd genom konventionen. De grundläggande principerna har en egen självständig betydelse, men de skall också genomsyra de övriga bestämmelserna i konventionen, dvs. de materiella artiklarna som bl.a. handlar om barnets rätt till omvårdnad, utbildning och hälsa och rätten till skydd mot övergrepp, utnyttjande och miss- handel. Det är dock viktigt att hålla i minnet att konventionen inte bara ser barnet som ett offer eller ett möjligt offer som måste skyddas. Den erkänner och bejakar barnets inneboende resurser som måste få sitt fria utrymme. budskap kan således sammanfattas med orden: Barn skall respekteras. är en bindande överenskommelse mellan de stater som har ratificerat den. Staterna är förpliktigade att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen. Staten är ansvarig för att förpliktelserna fullföljs och svarar för tillkorta- kommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har därvidlag ingen betydelse. Hur staten sköter sitt åtagande bestäms av varje stat, så länge genomförandet ligger i linje med konventionens principer. Tilläggas kan att det av artikel 7 i det nya fördraget om upprättande av en framgår att unionen skall erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i stadgan om de grundläggande rättigheterna som utgör del II av konstitutionen. Av artikel 24.2. framgår att vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, skall barnets bästa komma i främsta rummet. Varje barn har vidare rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa (artikel 24.3. När det gäller nordiska medborgare och personer lagligen bosatta i ett nordiskt land gäller förutom socialtjänstlagen även lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster (nordiska konventionen). Genom lagen skall den konven- tion mellan , , , och om socialt bistånd och sociala tjänster som har undertecknats gälla som lag här i landet. Konventionens innehåll framgår av bilaga till lagen. Den nu gällande konventionen bygger på en tidigare trygg- hetskonvention som huvudsakligen reglerade social- försäkringar men vars allmänna bestämmelser även gällde för hela det sociala området. Konventionen omfattar gällande nordisk lagstiftning rörande socialt bistånd och sociala tjänster. Varje lands regering skall ge in en förteckning över den lagstiftning som omfattas av konven- tionen. En vägledande kommentar till den nordiska konventionen har utarbetats av en arbetsgrupp som tillsatts av nordiska minister- rådet. Kommentaren återfinns under och bygger bl.a. på förarbetena till konventionen. Av förarbetena till den nordiska konventionen prop. 1994/95:149, s. 9 11 framgår sammanfattningsvis bl.a. följande. Såvitt avser förhållandet mellan , och följer numera regler motsvarande dem i direkt av EG- rätten. medlemskap i ändrar inte förutsättningarna för den bedömning som gjorts i fråga om behovet av kompletterande regler om socialt bistånd. Likställdhet upprätthålls inom konven- tionens sakområde för alla medborgare i . Till skillnad från vad som gäller enligt EG-reglerna omfattas således även icke förvärvsarbetande liksom personer boende på eller Grön- land. Därutöver omfattas, med vissa undantag medborgare i ett tredje land som bor i ett nordiskt land. Av ingressen till konventionen framgår att den avser att reglera förhållanden som faller utanför EG-rätten och då närmast för- ordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet. Av förordning 1612/68 följer att en arbetstagare i en medlemsstat som är medborgare i en annan medlemsstat skall åtnjuta samma sociala förmåner som landets egna medborgare. Bestämmelserna går ut- över EG-rätten såväl i fråga om personkrets som i sak.