sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — För tydlighetens skull anser vi att en utgångspunkt bör vara att man så långt möjligt använder sig av redan etablerade former av behörighetsregleringar. Eftersom djurens hälso- och sjukvård på många sätt uppvisar likheter med humansidans hälso- sjukvård bör enligt vår mening samma former av behörighetsregleringar kunna användas. Legitimation är det främsta kompetensbeviset inom såväl humanmedicin som veterinärmedicin och det finns enligt vår mening inga sakliga skäl att frångå denna ordning. När det gäller frågan om och i så fall vilka nya yrkesgrupper som skall kunna bli föremål för legitimation så har regeringen i våra direktiv uttryckt att de kriterier som används för motsvarande bedömningar inom humansjukvården (se avsnitt 6.2.2) bör tjäna som utgångspunkt vid bedömningar av yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård, vilket vi också anser är lämpligt. Emellertid är det övergripande kriteriet för bedömningarna inom humansjukvården patient- säkerheten, medan motsvarande kriterium för bedömningarna inom djurens hälso- och sjukvård enligt vår mening bör vara ett gott djurhälsotillstånd. En reglering av ett yrke utgör en garanti från samhällets sida om att en yrkesutövare har en viss kompetens och att den verksamhet som en sådan utövare bedriver står under någon form av tillsyn. Sådana garantier bör enligt vår mening bara kunna komma ifråga beträffande yrkesutövare som bedriver en verksamhet som står i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En viktig utgångspunkt är därför att den utbildning som leder fram till Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens det aktuella yrket har en väsenlig förankring i en vetenskaplig grund. Emellertid så måste man beakta att, till skillnad från vad som är fallet inom humansjukvården, så har vissa yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård trots en mycket lång tradition, inte varit föremål för vetenskapliga studier i någon större omfatt- ning. Yrkeskunnandet är därför baserat framförallt på beprövad erfarenhet. Vi anser dock att detta inte skall hindra att yrkesgrupperna kan regleras. I stället kan en reglering av yrket innebära att kraven på vetenskaplig förankring skärps och att forskning inom yrkets verksamhetsområde utvecklas. För frågan om vilka yrkesgrupper som kan komma i fråga för en behörig- hetsreglering är också yrkesrollens innehåll av stor betydelse. Det skall vara frågan om en bred yrkesroll med ett visst mått av självständighet. Yrkesutövarens patientansvar, möjlighet att själv besluta om behandling samt risknivån vid eventuella felbedöm- ningar har också betydelse för om yrkesgruppen bör omfattas av bestämmelser om legitimation. Om en yrkesgrupp är föremål för reglering i ett annat land så kan detta ha betydelse för frågan om det bör vara reglerat även i . En utländsk reglering kan emellertid enligt vår mening inte ensamt utgöra skäl att reglera yrket. Vi anser att det inom djurens hälso- och sjukvård också finns behov av andra former av behörighetsregleringar, när en yrkesgrupp av olika skäl inte bör omfattas av bestämmelser om legitimation. Inom humansjukvården finns det sedan ett tiotal år tillbaka en ordning som innebär att vissa yrkesgrupper får rätt att använda en skyddad yrkestitel efter viss genomgången utbildning (se avsnitt 6.2.1), vilket vi anser skulle kunna användas även inom djurens hälso- och sjukvård. I en promemoria har visserligen föreslagits att samtliga yrkesgrupper som har detta skydd, i stället skall omfattas av bestämmelser om legitimation11, men detta beror främst på att de aktuella yrkesgruppernas verksamhet har förändrats så att det numera anses angeläget att legitimera yrkesutövarna. För bedömning av om en yrkesgrupp skall omfattas av skyddad yrkestitel, bör samma kriterier bedömas som när det gäller legitimation. Om en yrkesgrupp inte i någon större utsträckning vänder sig direkt till allmänheten bör en skyddad yrkestitel kunna användas istället för legitimation. 11 Legitimation och skyddad yrkestitel, Ds 2004:28. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens Vi redogör för våra närmare ställningstaganden beträffande vilka yrkesgrupper som skall omfattas av någon form av reglering i kapitel 10. Inom djurens hälso- och sjukvård arbetar många yrkesutövare som saknar en veterinärmedicinsk utbildning, men som i stället har en humanmedicinsk bakgrund. Denna kategori av yrkesutövare har ingen motsvarighet inom humansjukvården. Våra överväganden i fråga om hur dessa yrkesgrupper skall beredas möjlighet att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård finns i kapitel 11. 9.3.3Reglering av alternativmedicinska yrkesgrupper Frågan om reglering av alternativmedicinsk verksamhet på djur har varit föremål för utredning12 och i betänkandet lämnades förslag om utökad kontroll av den alternativmedicinska verksam- heten. Enligt förslaget skulle den som, utan att vara veterinär, yrkesmässigt behandlar djur ha vissa fastställda medicinska baskunskaper och erforderliga kunskaper i behandlingsmetoden i fråga. Dessutom skulle en sådan person bara få behandla ett sjukt eller skadat djur i samråd med veterinär och vara skyldig att skriftligt dokumentera behandlingen. Förslaget innebar också att auktorisation för utövare av alternativmedicinska metoder skulle kunna ske i vissa fall. I direktiven till vår utredning har regeringen gjort vissa uttalanden med anledning av förslagen. Regeringen har konstaterat att förslaget till en ny bestämmelse om villkor för bl.a. utbildning och samverkan vid alternativmedicinsk behandling skulle medföra långtgående administrativa och ekonomiska konsekvenser för de personer som utövar alternativmedicinsk behandling och att ändringen inte kan anses motiverad från djurskyddssynpunkt. Regeringen har vidare uttalat att andra vägar bör väljas för att stärka djurskyddet i samband med alternativmedicinsk behandling av djur och att det bör övervägas närmare om det inom det alter- nativmedicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering. När det gäller alternativmedicinska behandlingsformer är det vår mening att staten egentligen inte bör lämna någon form av garantier. Däremot måste samhället ha möjligheter att ingripa mot farlig eller skadlig verksamhet inom alternativmedicin. 12 Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens ställningstagande innebär självfallet inte att det saknas anledning att uppställa krav på dessa yrkesutövare. Tvärtom finns det, som den alternativmedicinska utredningen också pekat på, flera viktiga kompetenskrav som det är önskvärt att dessa yrkesgrupper svarar mot, framförallt förmågan att bedöma de sjukdomar eller tillstånd som han eller hon kan och får behandla. Frågor om utbildning och annan kompetens bör emellertid kunna skötas av bransch- organisationerna. Även om staten inte bör lämna några garantier beträffande alternativmedicinsk yrkesverksamhet kan det finnas anledning att se över de regleringar i behörighetslagen och i djurskyddslagen som begränsar sådana yrkesutövares verksamhet. Vi redovisar våra överväganden och ställningstagande i denna del i kapitel 15. 9.3.4Reglering av yrkesutövarnas ansvar m.m. När det gäller ansvarsfrågor är vår utgångspunkt den att samhället, genom bestämmelserna om disciplinansvar, har tagit ställning till att den verksamhet som omfattas av dessa bestämmelser, är av sådan art att det straffrättsliga och civilrättsliga ansvarssystemet inte är tillräckligt. Verksamhetens mål är så viktigt för samhället att den som utövar verksamheten har ett särskilt ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter. Av detta följer enligt vår mening att de yrkesutövare som tillhör en reglerad yrkesgrupp måste ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter och att sanktioner måste kunna vidtas mot dem som inte iakttar sina skyldigheter. Inom djurens hälso- och sjukvård är det vanligt att arbete utförs också av personer som inte har någon utbildning. En del av det arbete som utför är av mer allmänt omvårdande karaktär, men det är inte ovanligt att sådan personal också utför arbetsuppgifter som är medicinska och alltså ligger inom området för djurens hälso- och sjukvård. Våra ställningstaganden i fråga om hur sådana situationer bör lösas redovisar vi i kapitel 13. För att säkerställa att den vård som ges inom ramen för den nya lagen är det viktigt att de krav som ställs på de personer som är verksamma inom detta område uppfylls. Det är därför viktigt att Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens det finns en fungerande tillsyn. Tillsyn utgör en kontrollerande funktion i syfte att bevaka att arbetet utförs i enlighet med de mål som satts upp och att eventuella brister korrigeras. Syftet med tillsynen skall också vara att utgöra ett stöd för dem som omfattas av tillsynen. Våra närmare överväganden om tillsynen redovisas i kapitel 15. 10Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper Förslag: Utöver veterinärerna skall även djursjukvårdare och hovslagare omfattas av bestämmelser om legitimation. Som huvudregel skall en legitimerad yrkesgrupp också ha skydd för yrkestiteln. För djursjukvårdare som legitimeras skall den skyddade yrkestiteln vara djursjuksköterska. För hovslagar- yrket skall skydd för yrkestiteln inte införas . Fram till dess skall yrkesbeteckningen legitimerad hovslagare vara skyddad. För yrkesgruppen husdjurstekniker införs ett skydd för yrkestiteln utan legitimation. regleras endast veterinäryrket och hovslagaryrket inom djurens hälso- och sjukvård. Vi anser att det finns anledning att utvidga kretsen av yrkesgrupper som bör omfattas av någon form av behörighetsreglering och att man därvid bör sträva efter att inte ha för många olika typer av behörighetsregleringar. Med beaktande av de kriterier som enligt vår mening bör ligga till grund för bedömningen redovisar vi i detta avsnitt våra överväganden beträffande vissa yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård. har i skrivelse till Jordbruks- departementet påtalat ett allt större behov av legitimering av högskoleutbildade djursjukvårdare. För att klargöra ansvarsförhållanden påpekar föreningen att det finns behov av regler om delegering från veterinär till annan personal. för anställda inom djursjukvården () har i skrivelse till framhållit att man anser att högskoleutbildade djursjukvårdare inom djurens Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper hälso- och sjukvård bör omfattas av regler om legitimation samt att en högskoleutbildad och legitimerad djursjukvårdare bör benämnas djursjuksköterska för att särskilja denne från andra djursjukvårdare. Yrkesbeteckningen används i viss utsträckning på en del arbetsplatser. För en redogörelse av djursjukvårdarens arbetsuppgifter och utbildning, se avsnitt 3.3.1. Djursjukvårdarens yrkesroll är som sagts inte reglerad. Emellertid har yrket utvecklats till ett allt viktigare komplement till veterinärernas arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Arbetsuppgifterna som utförs av djursjuk- vårdare är mycket skiftande, spänner över många områden inom djurens hälso- och sjukvård och kan liknas vid de arbetsuppgifter som en sjuksköterska har inom humansjukvården. Djursjukvårdare arbetar i många fall självständigt och har kvalificerade arbetsupp- gifter som från säkerhetssynpunkt är likartade de som utförs av veterinärer. Här kan särskilt nämnas röntgenundersökningar och övervakning av djur under narkos. Felbedömningar i yrkesut- övningen kan således vara riskfyllda för det enskilda djuret men också för omgivningen. Avsaknaden av en reglering av yrket innebär emellertid att även om en djursjukvårdare i många fall har det direkta ansvaret för vissa uppgifter så har en veterinär alltid det formella ansvaret. Djursjukvårdarprogrammet vid , SLU omfattar 80 högskolepoäng och leder till en statligt reglerad yrkes- examen. Djursjukvårdarutbildningen omfattar delar av de områden som ingår i veterinärutbildningen och har därför en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund. finns en på- byggnadskurs i anestesi för djursjukvårdare medan påbyggnads- kurser i rehabilitering och odontologi planeras. Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper Att yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som inte är veterinärer utför arbetsuppgifter som ingår i veterinärernas kompe- tensområde har blivit allt vanligare såväl i som i många andra länder. Dessa yrkesutövares arbete har fått stor betydelse för djurens hälso- och sjukvård i takt med utvecklingen ökar behovet av utbildning för dessa yrkesutövare. De flesta europeiska länder har någon form av utbildning för djursjukvårdare. I en del länder (förutom bl.a. ) är utbildningen på högskolenivå, medan andra länder har någon annan form av eftergymnasial utbildning eller ett lärlingssystem. I är yrket reglerat och den som har en godkänd utbildning kan ansöka om auktorisation för att utöva yrket (se vidare avsnitt 5.1). Djursjukvårdarnas arbetsuppgifter berör i första hand de flesta djur som får vård vid djursjukhusen och vid större djurkliniker och djursjukvårdaren har i stor utsträckning direkt kontakt med djurägarna. De har kvalificerade arbetsuppgifter med en i många fall hög risknivå. Därmed får djursjukvårdarens arbetsuppgifter anses motsvara de krav som skall ställas på en legitimerad yrkesgrupps yrkesroll. Utbildningen som är på högskolenivå är väl anpassad till de arbetsuppgifter som djursjukvårdarna utför och ger djursjukvårdarna tillräcklig kompetens för att kunna ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Vi föreslår därför att legitimation skall införas för djursjukvårdare och att kravet för legitimation skall vara djursjukvårdarexamen från SLU. Under de som djursjukvårdarutbildningen har funnits har ca 360 personer utbildats till djursjukvårdare. är utbildningen tvåårig och leder till yrkesexamen (djursjuk- vårdarexamen) som alltså enligt vår mening skall ligga till grund för rätt till legitimation. (1985–1999) var utbildningen ettårig. Skillnaden mellan den ettåriga och den tvååriga utbild- ningen är framförallt att den tvååriga utbildningen innehåller mer färdighetsträning och praktik. Av den anledningen anser vi att de som genomgått utbildningen , för att komma i fråga för legitimation, utöver intyg om genomgången utbildning Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper även bör kunna uppvisa intyg om att de ha arbetat inom yrket motsvarande på heltid . Det antal djursjukvårdare som med stöd av dessa bestämmelser skulle kunna få legitimation utgör emellertid endast en liten del av de djursjukvårdare som arbetar inom djursjukvården. Vi anser därför att regeringen under en övergångstid () bör kunna föreskriva att även den som har annan utbildning och arbetslivs- erfarenhet skall kunna få legitimation. och har lämnat ett förslag på hur sådana övergångsregler skulle kunna utformas (se bilaga 4). I djurskyddslagen infördes en möjlighet att meddela bestämmelser om godkännande av hovslagare. Djurskyddsmyndig- heten har övertagit denna uppgift från . Enligt föreskrifter kan hovslagare som genomgått godkänd utbildning, eller annan utbildning och examination som bedömts likvärdig, godkännas (se avsnitt 2.2). Den som blivit godkänd får kalla sig certifierad hovslagare och Djurskyddsmyndig- heten för ett register över godkända hovslagare. Detta system har inte fått något större genomslag i yrkeskåren och enligt uppgift från har endast ett femtontal hovslagare ansökt om godkännande. För en mer utförlig redogörelse av hovslagarnas arbetsuppgifter och utbildning, se avsnitt 3.3.2. Hovslagaryrket har funnits mycket länge och yrkesrollen är därför väl avgränsad och definierad. Hovslagare är med få undantag egna företagare och har ett mycket självständigt arbete. Regelbunden hovvård är nödvändig för alla hästar. Inom travsporten ingår hovvård ofta i tränarnas arbetsuppgifter medan många ägare av andra sporthästar inte har tillräckliga kunskaper för att själva verka hästens hovar utan anlitar en hovslagare. Arbetet innebär att hovslagaren självständigt verkar hovarna samt provar ut och fäster eventuella beslag. kan hästens hovform behöva justeras eller benställningen korrigeras vilket kräver stora kunskaper i hästens Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper anatomi och rörelsemönster. Hovslagaren är inte sällan den första som en hästägare kontaktar vid hovproblem. Om problemet inte kan åtgärdas utan att mjukdelsvävnad penetreras måste en veterinär anlitas (operativt ingrepp) men det är då vanligt att behandlingen sker i nära samarbete mellan hovslagare och veterinär. Hovslagarens arbete är självständigt och innefattar arbets- uppgifter som kräver kvalificerade bedömningar. Ingreppen kan, om de inte utförs på ett korrekt sätt, ge upphov till skada och lidande hos djuret. Felbedömningar i yrkesutövningen kan således vara riskfyllda för det enskilda djuret. Hovslagarutbildningar har funnits i . finns flera utbildningsvägar för hovslagar- yrket men ett problem är att utbildningarna varierar kraftigt i fråga om omfattning och kvalité. har i samråd med utarbetat ett förslag till utbildningsplan för godkända hovslagare. Något formellt beslut om att fastställa utbildningsplanen har dock inte fattats. Förslaget innebär att utbildningen skall omfatta minst och innehålla undervisning i bl.a. allmän hästkunskap, djurskydd, smittskydd, miljöskydd, företagande, ergonomi, hovvårdslära, hovsjukvård, beslags- och materiallära samt verktygs- och utrustningslära. Utbildningen skall ha som mål att hovslagaren efter godkänd slutexamen skall kunna gå direkt ut på marknaden. har tre utbildningar uppfyllt kraven enligt utbildnings- planen, nämligen de som ges eller har getts i , och . Den som har genomgått någon av dessa utbildningar och avlagt godkänd slutexamen på utbildningen kan därför bli godkänd av . Parallellt med dessa utbildningar finns ett lärlingssystem som också kan leda till certifiering. Inom kan hovslagare med yrkesverk- samhet också genomgå gesällprov och mästarprov. Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper Främst av djurskyddsskäl infördes möjligheten att införa ett system med godkännande av hovslagare för att erbjuda djurägarna möjligheten att anlita hovslagare med dokumenterat goda kunskaper. En god hovvård är av stor betydelse för hästens hälsa och felaktigt utförda åtgärder kan få allvarliga konsekvenser för djuret. Det är därför viktigt att hästägare har möjlighet att anlita hovslagare med hög kompetens. En hovslagare har en självständig yrkesfunktion med avancerade arbetsuppgifter och vänder sig i mycket stor utsträckning till allmänheten. Hovslagarens arbete är av väsentlig betydelse för djur- skyddet och det är av stor betydelse att hovslagaren har tillräcklig kunskap om sina arbetsuppgifter. Yrkesrollen motsvarar därför de krav som bör ställas på en legitimerad yrkesgrupp. Yrkesutbildningen till hovslagare är eftergymnasial och avslutas med en examen som dock är olika för olika utbildningar. Utbild- ningarna baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och är utformade för att leda till hovslagaryrket. Eftersom utbildningarna inte är av högskolekaraktär är det ovanligt att forskning inom yrkesområdet utförs av någon med hovslagarbakgrund. Hovslagar- yrket har en lång tradition och baseras i stor utsträckning på beprövad erfarenhet snarare än vetenskaplighet. Vi anser att det är angeläget att en kvalitetshöjning inom hovslagaryrket eftersträvas. Hovslagaryrket bör enligt vår mening även i fortsättningen vara ett reglerat yrke. Det nuvarande systemet har emellertid vissa brister (se avsnitt 8.1). För att komma till rätta med dessa samt då vi anser att behörighetsregleringen av olika yrken så långt möjligt bör vara enhetlig, föreslår vi att även hovslagare bör omfattas av regler om legitimation. Rätten till legitimation bör enligt vår mening knytas till en hovslagarexamen. I föreskrifter meddelade av regeringen eller, efter bemyndigande, av bör framgå vilka kunskaper och vilka praktiska färdigheter som examen bör innehålla. Examenskraven bör inledningsvis motsvara det gesällprov som anordnar. Med hänsyn till kunskapsutvecklingen på området kan examenskraven på litet skärpas i sådan grad att den utbildning som skall leda till examen når högskolenivå. Även för hovslagare bör regeringen ha möjlighet att föreskriva att de som inte genomgått sådan utbildning under en ca treårig övergångsperiod kan få legitimation. Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper lämpligen knytas till den examen som anordnas vid utbildningsställena och av men bör också innehålla krav på aktuell yrkesverksamhet . De hovslagare som har certifiering genom Djur- skyddsmyndigheten bör enligt vår mening automatiskt få legitimation. 10.3Förslag om skyddad yrkestitel för husdjurstekniker har till utredningen framfört att man anser att yrkesgruppen bör omfattas av någon form av behörighetsreglering, lämpligen i form av ett skydd för yrkestiteln. Begäran har fått stöd av branschorganisationen som har uppgett att en reglering av husdjursteknikerna och deras ansvar i arbetet är viktigt för husdjursföreningarnas fortsatta kvalitets- säkringsarbete. Yrket är delvis reglerat eftersom det uppställs krav på att yrkesutövare, för att få utföra vissa arbetsuppgifter inom seminverksamhet, skall ha genomgått husdjursteknisk grundkurs (se avsnitt 2.3). För en utförlig redogörelse om husdjursteknikernas utbildning och arbetsuppgifter, se avsnitt 3.3.3. Yrkestiteln husdjurstekniker har använts sedan ett tjugotal år tillbaka då de tidigare yrkesgrupperna semintekniker och kontrolltekniker slogs ihop. Yrkesgruppen har dock funnits länge, den första utbildningen startade . Yrkesrollen har förändrats och husdjursteknikernas roll har utvecklats till att bli ett allt viktigare komplement till de veterinärer som arbetar inom husdjursföreningarna. Husdjurs- teknikerna arbetar i mycket stor utsträckning självständigt och har mycket kontakter med nötkreaturshållare. Ursprungligen var arbetsuppgifterna enbart förknippade med artificiell insemination men efterhand som husdjursföreningarnas uppgifter har utökats, har husdjursteknikerna fått ytterligare arbetsuppgifter, framförallt inom olika kontrollprogram och förebyggande djurhälsovård. Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper Många av arbetsuppgifterna är kvalificerade och av stor betydelse för avelsarbetet och för hälsoläget i nötkreatursbesättningarna i . Husdjursteknikernas yrkesroll har utvecklats genom det kvalitetsarbete som husdjursföreningarna bedriver. Rutiner för delegering från veterinär till husdjurstekniker och för kontroll av arbetet har utformats och innebär att husdjursteknikernas yrkesroll blivit allt mer självständig. I fråga om hur husdjursteknikernas roll kommer att se ut så är det tydligt att de får en allt större roll i det före- byggande hälsoarbetet medan seminarbetet minskar i omfattning. Det senare hänger samman med att antalet besättningar i minskar medan de besättningar som finns blir större. Eftersom det är tillåtet för djurhållare att inseminera i den egna besättningen är det mer lönsamt för djurägare med stora besättningar att själv inseminera än att anlita husdjurstekniker för detta arbete. Utbildningen till husdjurstekniker har tidigare getts vid SLU, veterinärmedicinska fakulteten, avdelningen för obstetrik och gynekologi, som en eftergymnasial utbildning. Utbildningen var helt anpassad till yrket som husdjurstekniker men ges inte längre vid SLU, bl.a. beroende på nedskärningar. Husdjursföreningarna som är husdjursteknikernas huvudsakliga arbetsgivare, arbetar genom sin branschorganisation med frågan om hur kompetensförsörjningen skall lösas . finns det inget behov av nya husdjurstekniker men inom kommer många husdjurstekniker att pensioneras och då måste utbildningsfrågan vara löst.