sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — TeliaSoneras handläggare av mastutbyggnad an- ser att merparten av handläggarna i kommuner gör ett bra arbete, men att vissa byggnadsnämnder åsidosätter regelverket. De vanli- gaste skälen till missnöje är långa handläggningstider (ibland oklart vad som uppfattas som långt), höga arrenden och höga avgifter för handläggning och arrenden. TeliaSonera framhåller att ett betydande antal kommuner försö- ker pressa upp priserna för markhyran till oskäliga nivåer där ope- ratörerna arrenderar mark för . TeliaSonera anser att även andra markägare ibland försöker ta ut höga priser på arrendena för . Vissa kommuner har också stoppat mastbyggen med strålningen som motiv. Fördröjningar av bygglovshanteringen är fortsatt ett stort pro- blem. Framtida utbyggnad: TeliaSonera bedömer inte att UMTS-nätet kommer att vara färdigbyggt även om licens- villkoren uppfylls. Man ser ett fortsatt utbyggnadsbehov allt efter- som efterfrågan på överföringskapacitet kan väntas öka. TeliaSonera bedömer att potentialen för att samnyttja minskar över tiden. Skälet uppges vara att ett tätare nät kommer att ställa snävare krav på exakt placering av antennen. Potentialen för att härbärgera mer utrustning genom ombyggnad eller utbyggnad avtar också. Det är en politisk fråga huruvida man skall ha konkurrens med infrastrukturen/masterna, enligt TeliaSonera. Bolaget framhåller att tvingande regler skulle minska investeringsbenägenheten. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Företagets licensvillkor, aktiviteter och nät: Tele2 startade tidigt som mobiloperatör med GSM, då med namnet . Tele2:s GSM- nät täcker i princip hela södra och mellersta delen av , upp till . I norra täcks hela kusten ända upp till Hapa- randa samt alla större orter och stora vägar. Tele2 var också en av de operatörer som ursprungligen erhöll en UMTS-licens. Denna ägs numera gemensamt av TeliaSonera och Tele2 genom bolaget (). SUNAB skall, liksom och Hi3G, täcka 8 860 000 av be- folkning. Täckningen i Tele2:s och TeliaSoneras gemensamma UMTS-nät var enligt PTS . Företagets hantering av och samlokalisering: Samarbetet om användning av mobiltelemaster mellan operatörer fungerade bra före UMTS-utbyggnaden. Detta samarbete mellan GSM-operatörerna fortlöpte även under UMTS-utbyggnaden. När Tele2 fick UMTS-licensen inleddes arbetet med att söka en stor mängd bygglov för , eftersom det enligt bolagets upp- fattning var nödvändigt att bygga ett stort antal för att kunna uppfylla täckningskraven. Tele2 sökte kontakt med alla markägare men lyckades inte alltid hinna få till ett avtal med mark- ägarna innan bygglovsansökningarna lämnades in. inleddes förhandlingar om samarbete om . Inledningsvis handlade det mest om tekniska frågor, t.ex. behörighet att utföra arbeten. En serie händelser ledde dock till att Tele2:s deltagande i samarbetet upphörde. Den utlösande faktorn var att Hi3G använde ett antal bygglov som beviljats Tele2 för att bygga egna . Innan detta hände hade, enligt Tele2, vissa av konkurrenterna anlitat personal som saknade behörighet (mastintyg) för montage i . Detta ledde till att Tele2 inte ville tillåta dessa personer att arbeta i masterna. Tele2 vill också upprätthålla en säkerhetsnivå beträffande till- gången till masterna. Därför vill Tele2 att behörigheten kontrolle- ras innan någon får arbeta i deras eftersom Tele2 har det ju- ridiska ansvaret för montage i bolagets . Tele2 framhåller även att det finns tekniska skäl till att vissa är fulla, t.ex. vindlast. finns ramavtal med alla operatörer, och efter att ramav- talen tecknades inleddes ett samarbete med Hi3G och . Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering 2005 hade det gått överenskommelsen (ramavta- let) med Hi3G och tecknades, och samarbetet fungerar nu mycket bra, enligt Tele2. Handläggning av ett samlokaliseringsavtal tar ca . Hinder för nyetablering: Allmänhetens missnöje med planerna på UMTS-utbyggnaden tilltog efter 2001. Detta rörde inledningsvis främst strålning, medan landskapsförfulningen därefter kommit att väga tyngre. Tele2 anser att missnöjet och protesterna mot UMTS- utbyggnaden inte kunde förutses. Kommunerna reagerade inte men for- mulerades ståndpunkten att det egentligen vore bäst om man kunde ta ställning till hela mastbehovet . I vissa kommuner försenades handläggningen till följd av det stora antalet ansökningar. Tele2 påstår att förseningen i en del kommuner beror på en avsiktlig förhalning från kommunernas sida; exempelvis gäller detta kommun. Kommunerna ville dessutom avvakta med bygglov för att kunna tvinga operatörerna att samlokalisera. När antalet bygglovsärenden hos kommunerna ökade började också antalet överklaganden av beslut i bygglovsärenden att öka. Besluten överklagades vanligtvis av en eller flera enskilda medbor- gare när kommunen beviljade tillstånd att bygga, och oftast av den berörda operatören när kommunen avslog ansökan. Fördröjningarna ledde till att Tele2 och TeliaSonera inte kunde bygga i den takt som de hade planerat. Ett stort antal platser blev därför obyggda. Löftet om samarbete i form av ramavtal har, enligt Tele 2, haft liten effekt på handläggningen av byggloven. Därför finns det ett antal kommuner där bygglovsansökningarna fortfa- rande ligger still eller fördröjs rejält. Flera allmännyttiga bostadsföretag har vägrat att ha antenner på sina hyreshus. Men efter att Tele2 informerat om strålningen så har en del av dem ändrat sig och accepterar åter an- . Behovet av fortsatt utbyggnad: Jämfört med de tidiga bedömning- arna så kommer det inte, enligt Tele2, att behövas så många nya . Detta beror dels på att antennerna blivit bättre, dels på att samarbetet mellan mobiloperatörerna blivit bättre. I de flesta kommuner handläggs bygglovsansökningarna numera . Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Företagets licensvillkor, aktiviteter och nät: Företaget finns för att skapa en möjlighet för TeliaSonera och Tele2 att gemensamt äga den infrastruktur som byggs för att använda den UMTS-licens som ursprungligen tilldelades Tele2 och som ägs av . SUNAB hade enligt PTS uppnått 86 procents täckning . Företagets övergripande strategi: Ägarföretagen planerar och bygger varsina delar SUNAB:s nät. Dessa beställs av SUNAB. Företagets strategi är således underkastad ägarnas önskemål. Företagets hantering av och samlokalisering: SUNAB anser att man samarbetar väl med alla operatörer. Exempelvis delas site- databaser, och företagen byter bygglov med varandra. Företagets licensvillkor, aktiviteter och nät: har ett eget GSM-nät. GSM-nät täcker i princip hela södra och mellersta delen av , upp till . I norra täcks hela kusten upp ända upp till , vägarna E12 och E14 samt alla större orter. har också en av UMTS-licenserna. hade en- ligt PTS uppnått 84 procents täckning . Övergripande strategi: Målet för har varit att tidigt täcka av befolkningen med egen radioinfrastruktur för att nå denna del av licensvillkoren. Företaget äger också en del av . Genom bygger och Hi3G sin UMTS-täckning utan- för 30-procents–området. har till utredningen uttryckt att det är av stor vikt att bygga UMTS-nätet. Företaget ser det inte som en avvägning mellan att bygga ut GSM eller UMTS. Företagets hantering av och samlokalisering: anser att täckning är ett konkurrensmedel. Man uppger att man inled- ningsvis haft svårt att erhålla avtal om inplaceringar hos vissa av konkurrenterna. Företaget uppger att det var liknande samarbets- Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering svårigheter vid introduktionen av GSM, men att samarbetsklimatet successivt blev bättre. har samarbetet fungerat bra mellan GSM-operatörerna, men beträffande UMTS är det dock fortfarande trögt. Hyrorna för UMTS-inplaceringar är också mycket högre än för GSM-inplaceringar. Efter att UMTS-licensen delades ut täckte Tele2 med bygglovsansökningar. Alla beviljade bygglov har dock inte lett till att en mast faktiskt har byggts, men bilden av en väntad anstorm- ning av kan ha bidragit till det uppfattade igelkottsproble- met, dvs. att hela skulle täckas med , och därmed till försiktighet med att bevilja bygglov samt långa handläggningstider. anser att TeliaSonera och Tele2 försvårar för framför allt nya operatörer. lutar sig på PTS slutrapport om UMTS-utbyggnaden, vilken också pekar på samarbetssvårigheter (PTS rapport 2005:4, s. 23). som TeliaSonera och Tele2 täckte med bygglovsansökningar begärde de offerter på eldragning till mas- terna. Detta innebar också en belastning på de lokala nätägarna som måste kostnadsuppskatta för att kunna lämna en offert. betonar att man gärna ser inplaceringar i sina , och man skickar regelmässigt en avsiktsförklaring till de kommuner där man söker bygglov för om att man avser att tillåta inpla- cering. Hinder för nyetablering: har gett en redogörelse som i stort sammanfaller med den som lämnats av . Behovet av fortsatt utbyggnad: har kvar ett betydande be- hov av att bygga ut sitt UMTS-nät för att uppnå licensvillkoren. Detta i kombination med en kontinuerlig tillväxt i GSM näten leder på kort och till en fortsatt utbyggnad av Vodafo- nes nät, om än i långsammare takt. Hi3G (3) Företagets licensvillkor, aktiviteter och nät: Hi3G (3) har en av UMTS-licenserna. Bolaget hade enligt PTS uppnått 84 procents befolkningstäckning . Återstående utbyggnad gäller dels (mestadels norr om ), dels förtätning i de områden där 3 inte har kunnat bygga pga. försenade bygglov, Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering fördröjd mastdelning m.m. 3 bygger ett hemmanät i , , och . I övriga landet bygger man UMTS-nätet tillsammans med genom det gemensamt ägda bolaget . Övergripande strategi: 3 uppger att deras största problem är att bo- laget som ny spelare på marknaden saknar ett nät . Bolaget är därmed beroende av en snabb utbyggnad och ett kvali- tetsmässigt bra nät för att tidigt kunna attrahera kunder. Den åter- stående utbyggnaden i främst glesa regioner är problematisk, eftersom den är mycket kostsam och knappast lönsam. Därför har 3 intresserat sig för tillhandahålla den täckning som krävas med hjälp av det nät som kommer att byggas av operatören Nordisk Mobiltelefoni. Detta nät byggs med en annan teknik (CDMA 2000) och på ett annat frekvensband (450 MHz-bandet). Företagets hantering av och samlokalisering: 3 uppger att det är svårt att få tillgång till TeliaSoneras och Tele2:s . Ramavtal finns, men de fungerar mindre väl. I 60–70 har den entre- prenör som anlitas av TeliaSonera för att förvalta och bygga () pekat på överlast, men i minst 700 skall det gå att sätta upp mer utrustning. 3 uppger att man endast får klartecken för inplacering i en dryg handfull . Vid ett vitesföreläggande för icke uppfyllande av täckningsvillko- ret anser 3 att man måste peka på att fördröjningen av inplacering har bidragit till att tillståndsvillkoren inte har blivit uppfyllda. 3 har drivit några fall för prövning enligt 4 kap. 14 § LEK. Sådana processer är kostsamma. De har lett till frivilliga överenskommelser i några fall men ännu inte till något förordnande om tvingande samlokalisering. Bolagets uppfattning är att tillgången till borde regleras i licensvillkoren. Hinder för nyetablering: 3 har gett en redogörelse som i detta avse- ende i stort sammanfaller med den som lämnats av . Behovet av fortsatt utbyggnad: 3 har enligt gällande licensvillkor kvar ett betydande åtagande att bygga ut sitt UMTS-nät. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Företagets licensvillkor, aktiviteter och nät: Företaget ägs gemensamt av och Hi3G, och man har ingen egen licens. Man skall bygga UMTS-nät utanför de områden som bolagen valt ut för att täcka de av befolkningen som de enligt licensvillkoren måste täcka med egen radioinfrastruktur. nät ligger därför utanför de tätortsområden där och Hi3G har sina hem- nät. Övergripande strategi: Utredningens bild av ägares övergri- pande strategier är ofullständig. Båda ägarna har ett kostsamt åta- gande att bygga infrastruktur utanför hemområdena vilket troligen är olönsamt, åtminstone delvis. Detta är dock huvuduppdrag. Samtliga tre aktörer har därför ett intresse av att kunna redovisa de hinder som finns för att fullfölja åtagandet. bör en så effektiv utbyggnad som möjligt eftersträvas, där företagen verkli- gen önskar bygga näten. Alla inplaceringar som kan uppnå på platser där de ändå önskar åstadkomma täckning innebär potentiellt en kostnadsbespa- ring. Företagets hantering av och samlokalisering: När star- tade arbetet med att planera sitt nät söktes inplacering i 900 . Från (som är uppdragstagare för TeliaSonera) fick tidigt uppgiften att det tekniskt var möjligt med inplacering i 870 av dessa . reviderades den uppgiften något, genom att det uppgavs att det är fullt i ca 80 . Detta bedöms av som en rimlig uppgift. hade fått inplaceringar i 365 , och nya inplaceringar beviljades av TeliaSonera med en takt av ca 5–10 inplaceringar . bedömer att de kommer att få inplaceringar i ytterligare 455 . Tills vidare () är endast intresserat av cirka 100 av dessa. Problemet enligt är i första hand att inplaceringen går för långsamt. uppger att man är positiv till inplacering i de egna masterna. Hinder för nyetablering: menar att bygglovshanteringen har gått långsamt. Företaget för statistik över planerings- och bygg- tider, och det visar sig att hanteringen av bygglov, överklaganden Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering m.m. utgör en stor del. Byggtiden är , och hävdar att den genomsnittliga ledtiden – från planeringsstart till färdig mast – är (). Svårigheterna att få bygglov varierar starkt mellan olika delar av landet, olika kommuner och olika fastighetsägare. Vissa platser är extremt svåra. betonar att man lagt ner mycket tid på att skapa goda rela- tioner till markägare och att man avsiktligt har undvikit att använda ledningsrätt. Behovet av fortsatt utbyggnad: Både och 3 har ett bety- dande beting kvar innan man når den täckning som föreskrivs enligt licensvillkoren. Merparten av dessa investeringar torde ligga på . Om denna utbyggnad fullföljs skapar detta ett betydande behov av nya och en viss potential för samlokalisering. Förutom ovanstående nätägare finns också Spring Mobil samt ett antal företag som äger men som inte konkurrerar på mobilmarknaden. Bland de större mastägarna finns och . Dessa företag hyr ut ledig mastkapacitet i den mån de har sådan. avtalas om att den mobiloperatör som hyr in sig bekostar en utbyggnad eller ett utbyte av en mast, så att den kan bära en större last. 5.4Marknaderna för överföringstjänster för ljudradio och tv i marknät I avsnitt 5.1 konstaterade vi att även marknad 18 (överförings- tjänster för ljudradio och tv i marknät) kan vara relevant för frågan om samlokalisering. Även på denna marknad kan man tänka sig att flera användare skulle kunna använda en mast. PTS har i tre beslut (dnr 04-13521/23, 04- 6953/23 och 04-6954/23) analyserat tre delmarknader för överfö- ringstjänster för ljudradio och tv i marknät – analog tv, digital tv och analog ljudradio. PTS fastställer att tills vidare är att anse som en operatör med ett betydande inflytande på samtliga dessa marknader för överföringstjänster. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering gas samlokalisering av konkurrensskäl. PTS har dock ännu inte beslutat om vilka skyldigheter skall åläggas som en följd av beslutet. I den utsträckning samlokalisering av konkurrensskäl blir aktu- ell, så kommer den rätten gälla för alla operatörer som vill tillhan- dahålla överföringstjänster. Därför kommer knappast förpliktelser av miljöskäl att bli aktuella. Som framgår av kapitel 3 kan PTS med stöd av lagen om elektro- nisk kommunikation förordna om samlokalisering av antingen konkurrensskäl eller miljöskäl. Om PTS meddelat en skyldighet att tillåta samlokalisering av konkurrensskäl leder det också till att för- ordnanden om samlokalisering av miljöskäl i stor utsträckning blir överflödiga. Det är därför av intresse att bedöma i vilken utsträck- ning det kan bli möjligt att förordna om samlokalisering av kon- kurrensskäl. Det är också av intresse att bedöma om, och i sådant fall hur, konkurrensen påverkas på marknader där en operatör ålagts samlokaliseringsförpliktelser. PTS har gjort följande bedömningar beträffande marknader där åtgärden samlokalisering i främst skulle kunna vara intres- sant för att skapa en effektiv konkurrens. För marknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät anser myndigheten att det finns stora och varaktiga hin- der för framväxt av konkurrens på marknaderna. Men genom att TeliaSoneras marknadsandelar minskat och priserna sjunkit gör PTS ändå bedömningen att det inte finns ett företag eller en grupp av företag som har ett betydande marknadsinflytande. Därmed kan marknaden sägas ha tillräcklig konkurrens, åtminstone tills vidare. Detta innebär också att det saknas förutsättningar att förordna om samlokalisering av konkurrensskäl. För marknaden för överföringstjänster för ljudradio och tv har PTS pekat ut som en aktör med ett betydande mark- nadsinflytande. Utredningens bedömning är dock att det inte kommer att bli aktuellt att förordna om sam- lokalisering av antenner för ljudradio och tv av miljöskäl, även om en sådan åtgärd inte är utesluten (se utredningens resonemang i avsnitt 8.5.8). Det är således för mobila kommunikationer som det i första hand kan bli aktuellt med samlokalisering av miljöskäl. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering Även om utvecklingen går mot en jämnare fördelning av mast- innehavet är ägandet av och andelarna av uthyrningsmark- naden för antenninplaceringar fortfarande starkt koncentrerat. I har det också visat sig att de bolag som erbjuder mobila tjänster, men som inte själva äger ett mobilnät, enbart erövrat en obetydlig del av marknaden. En viktig del av uppbyggnaden av konkurrensen verkar således ske genom att flera företag bygger upp sin egen infrastruktur. De senaste uppskattningarna som utredningen tagit del av visar att det återstår att bygga närmare 8 000 och att det byggts drygt 2 800 . Detta kan relateras till vår bedöm- ning att det totala antalet är drygt 8500. Utredningen har också uppgifter som visar att det förekommer en omfattande handel med inplacering av antenner för mobil kommu- nikation i . Vi har uppgifter från en del av de företag som äger , vilka uppger att de hyr ut ca 8 750 inplaceringar, varav ca 1 300 är uthyrningar till konkurrerande företag. Därmed kan vi konstatera att det finns en betydande marknad för inplaceringar och att i stor utsträckning nyttjas av mer än en operatör. Detta utesluter dock inte att det kan vara så att nya företag som avser att konkurrera med etablerade företag kan ha svårigheter att få tillgång till . Det verkar som att svårighe- terna har varit störst i ett inledningsskede, medan de avtagit när det nya företaget skaffat egna som det kan använda i utbyte mot inplaceringar hos de etablerade företagen. Om ett företag vägrar en konkurrent tillträde till en mast behö- ver detta inte ses som en förhalning av en inplacering. I ett inte helt obetydligt antal fall är masterna fullt belastade – antingen pga. att alla intressanta antennplaceringar på masten är upptagna eller pga. att masten är så klen att den inte klarar mer vindlast – trots att fysisk plats för antenner finns. Svårigheterna kan accentueras ytterligare om en etablerad ope- ratör har en antenn- eller mastplacering i ett område som betraktas som skyddsvärt. Då kan det innebära betydande svårigheter för en konkurrent att genom bygglov eller samlokalisering få tillgång till en egen placering. Det kan ligga i den etablerade operatörens intresse att utnyttja denna situation – antingen genom en hög pris- sättning eller genom fördröja eller vägra en inplacering. I avsnitt 8.2.2 resonerar utredningen om förekomsten av platser där det finns en befintlig mast men där svårigheterna är stora att etablera ytterligare , s.k. monopollägen. Marknader för elektronisk kommunikation och inplacering De mindre operatörerna har hävdat att det funnits problem med att få bygglov och också med att få inplaceringar hos de två största företagen. De stora kostnaderna för att färdigställa UMTS-näten innebär att drivkrafterna är starka – dels för att få till stånd samlo- kalisering, dels för att försöka bli befriade från delar av åtagandena. Utredningen kan således konstatera att operatörerna agerat utifrån affärsmässiga utgångspunkter och att detta agerande ibland leder till att samlokalisering kommer till stånd, ibland till att sam- lokalisering förhindras. Vår bedömning är att möjligheterna till samlokalisering förbättrats något över tiden men att de fortfarande inte så goda som man skulle kunna önska från miljösynpunkt. Operatörerna ger en varierad bild av kommunernas agerande. Alla som uttalat sig om kommunernas handläggning av bygglovs- ansökningar för framhåller de långa handläggningstiderna. Många kommuner anses dock handlägga bygglovsansökningar på normala tider. Vi återkommer till effekter av samlokalisering på investerings- vilja och konkurrens i kapitel 8. 6Kommuners och andra myndigheters arbete med Syftet med detta kapitel är att komplettera den genomgång av tillämpningen av gällande rätt som gjordes i kapitel 3 med några ytterligare perspektiv som är relevanta för att man skall kunna för- stå den process som föregår etableringen av nya och genom vilken samlokalisering kan komma till stånd. Exempel på sådana perspektiv är hur utformningen av anbudsförfarandet inför fördel- ningen av UMTS-licenserna har påverkat handläggningstiden för bygglov samt hur olika myndigheter har arbetat för att utveckla en metod för att värdera landskapseffekter av . För att förstå hur olika myndigheter agerat i frågorna om mast- byggnation och samlokalisering analyseras myndigheternas age- rande utifrån följande punkter: lagstiftning som tillämpas av myndigheten gällande samlokalisering och etablering av vad som har karaktäriserat myndighetens handläggning av ären- den och tillämpning av lagen tolkning av myndighetens agerande (strategier). De myndigheter som analyseras är (), kommunerna, länsstyrelserna, , , , Lantmäteriet, Luftfartsstyrelsen och Försvars- makten. Kommuners och andra myndigheters arbete med 6.1Post- och () I instruktionerna för anges att myndigheten skall främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kom- munikationer enligt de mål som anges i LEK, se till att radio- frekvenserna utnyttjas effektivt, främja en sund konkurrens samt övervaka pris- och tjänsteutvecklingen. Därtill kommer 1 kap. 1 § i lagen om elektronisk kommunikation (LEK) där det anges att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. De övergripande målen på området för elektroniska kommuni- kationer skall i första hand eftersträvas genom tillämpning av LEK. Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att LEK utgår från ett antal EG-direktiv (jfr avsnitt 3.2 och 3.3.1) som binder med- lemsstaterna till en viss lagstiftning och därmed PTS till en bestämd roll. I kapitel 2 utvecklas hur statsmakternas önskemål om yttäckning har kommit till uttryck. De krav som gällde inför skönhets- tävlingen om UMTS-licenserna var mer konkreta än de som gäller . Det gällande målet formuleras som att elektronisk kommuni- kation bör vara så effektiv och hållbar att välfärd och tillväxt främ- jas i hela landet (prop. 2002/03:110, s. 99). I propositionen inför LEK (prop. 2002/03:110) framhåller regeringen att PTS också skall ha ett miljöansvar inom området för elektronisk kommunikation (s. 332). Regeringen säger vidare: Uppgifterna att besluta om tillträdesskyldigheter bör i sin helhet ankomma på PTS.