sou · GTB328 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt AMS pekade en del rapporter från de olika länen på att information om åtgärden skulle kunna öka antalet ansökningar men att det inte all- tid handlade om att flytta till en annan ort. Ett krav för inlösen var att anställningen på den nya orten skulle vara . Den aktuella individen kunde dock flytta tillbaka till den gamla orten efter och kanske därigenom ha fått en skuldsane- ring på genom bidrag. Detta var enligt AMS inte statens avsikt. Om stödformen skulle finnas kvar ansåg AMS att regelverket borde stramas åt. Antal ärenden om inlösen av egnahem 1992–1999 Utbetalningar av flyttningsbidrag i form av inlösen av egnahem Regeringen gav AMS i uppdrag att redovisa hur flyttningsbidragen kunde effektiviseras. Frågan om minskade kostnader hade redan aktualiserats i arbetet med budget- propositionen . Kostnaderna för samtliga flyttningsbidrag och inlösen av egna hem uppgick till . Utgångspunkterna för arbetet var att flyttningsbidragen var viktiga instrument i arbetsmarknadspolitiken för att stimulera geografisk rörlighet för att minska arbetslöshet och undanröja arbetskrafts- brist. Ett mål med uppdraget var att stöden mera skulle riktas mot den enskilda individ som var eller riskerade att bli arbetslös och mindre till individens hushåll eller redan anställda. AMS föreslog att inlösen av egnahem skulle tas bort. AMS moti- verade detta med att inlösensverksamheten hade haft en mycket begränsad omfattning och att det var en grannlaga uppgift att för- söka särskilja rent arbetsmarknadspolitiska motiv från rent privat- ekonomiska motiv. Enligt AMS förekom det att länsarbetsnämnd- erna fick ta emot ansökningar, där det inte kunde uteslutas att det handlade om skuldsanering. Som nämnts ovan var ett krav för inlösen att den som ansökte om inlösen fått en anställning . Enligt AMS fanns det inget som hindrade bidrags- tagaren att efter en tids anställning åter bosätta sig på SOU 2005:28 Stimulanser för rörligheten Besparingseffekten beräknades att uppgå till . I vårpropositionen 1998/99:100 utgiftsområde 14, föreslog regeringen att stödformen inlösen av egnahemsfastigheter och bostadsrätter skulle avskaffas med verkan . Regeringen motiverade förslaget med att stödformen hade haft en mycket begränsad användning och inte längre kunde moti- veras av arbetsmarknadspolitiska skäl. Förordningen upphävdes (bet. 1998/99:FiU27, SFS 1999:595). 5.1Tillväxt, befolkningsutveckling och arbetsmarknad Utredningen skall bland annat undersöka vilka effekter för arbets- kraftens rörlighet och regional utveckling som kan uppnås genom en förändring av avdragsrätten för dubbel bosättning. De för- hållanden som råder lokalt och regionalt påverkar utvecklingen. För att uppnå en hållbar regional utveckling avseende tillväxt och välfärd är det centralt att den potential som finns i varje region tas till vara och utvecklas. Det gäller såväl ekonomiska och sociala som ekologiska aspekter. Hur en region avgränsas beror på i vilket sammanhang eller för vilken funktion regionbegreppet diskuteras. Det finns flera olika regionbegrepp: geografiska, administrativa eller funktionella. Med en funktionell regionindelning avses en indelning som grundas på den aktuella frågan. Oberoende av administrativa gränser upplevs den som ett naturligt område för gemensamt agerande eller gemen- sam efterfrågan. Exempel på detta är utbildning, infrastruktur- planering och arbetsmarknadsrelaterad pendling. När det gäller pendling används ofta benämningen lokala arbetsmarknads- regioner. Mot bakgrund av utredningens uppdrag har fakta inhämtats från utredningar, rapporter och offentlig statistik. Vissa av dessa källor använder den administrativa indelningen i län och kommuner för en beskrivning av regionernas utveckling medan andra använder eller SCB:s funktionella indelningar av landet i lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). I detta kapitel avses med LA-regioner indelning om inte annat framgår av texten. I vissa fall grupperas dessa till sex stycken så kallade regionfamiljer, det vill säga grupper av regioner med likartade förutsättningar. För en närmare beskrivning av indelningarna i LA-regioner (se bilaga 3). 5.1.2Tillväxt och ekonomisk utveckling Tillväxt kan enklast definieras som att värdet av de varor och tjänster som produceras i ett samhälle ökar, det vill säga att brutto- nationalprodukten (BNP) ökar. Den regionala motsvarigheten är bruttoregionprodukten (BRP). Ekonomisk tillväxt kan skapas genom att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar eller genom att produktiviteten ökar. Ekonomisk tillväxt är en viktig förutsättning för att ett välfärds- samhälle skall kunna utvecklas och upprätthållas. Utvecklingen av de befintliga företagen står för huvuddelen av ökningen av BNP. Satsningar på nyföretagande är emellertid också mycket viktigt i ett långsiktigt perspektiv.1 Det finns åtskilliga faktorer som påverkar människors och före- tags utveckling och därmed även olika regioners tillväxt. Det är allt från så kallade makrovillkor (t.ex. lagstiftning) till enskilda händel- ser på en ort och individuella beslut. Det finns konjunkturella, kortsiktiga faktorer men det finns även långsiktiga, strukturella faktorer.2 På lång sikt bestäms produktionsnivå och inkomster av tillgången på produktionsfaktorer och teknik. Produktionsfaktorer kan förenklat grupperas i arbete, realkapital och naturresurser.3 hade en stark tillväxt . Den positiva utvecklingen ägde rum framförallt bland företagsanknuten tjänsteverksamhet och IT. Industrin i övrigt hade en betydligt svagare utveckling. uppvisade den ekonomiska utvecklingen stora regionala skillnader mellan olika LA-regioner. Koncentrationen av tjänsteverksamhet och IT till storstadsregio- nerna (framförallt ) gjorde att tillväxttakten blev särskilt stark där. Övriga delar av landet med en större andel traditionell tillverkningsindustri hade en svagare utveckling. har de regionala skillnaderna minskat något även om de generella utvecklingstrenderna kvarstår. Det finns också generellt långsiktiga och strukturella skillnader mellan olika regioner som tydligt hänger samman med regionala produktionsförutsättningar. I Bilaga 3 till /04, Regional utveckling – utsikter till 2020 (SOU 2004:34), LU, redogörs för prognoser för bland annat den förväntade regionala utvecklingen fram . 1NUTEK (2004) Starka regioner – För ökad konkurrenskraft och välfärd s. 8. 2NUTEK (2004) s. 14. 3ITPS (2003) Regionala tillväxtindikatorer – teoretiska aspekter, begrepp och empiriska illustrationer, A2003:004 s. 17. 4NUTEK (2004) s.11. Beräkningarna visar på en fortsatt ekonomisk polarisering mellan storstadsregioner och de så kallade småregionerna.5 Skillnaderna i utvecklingstakt (mätt i BRP) beräknas dock bli mindre än de varit . Den starkaste tillväxttakten fram för- väntas äga rum i inklusive , och västra . I förväntas en rela- tivt god tillväxt äga rum i några av de större kustregionerna och i LA-regionerna , och . Den svagaste till- växten förväntas äga rum i , stora delar av inland, Bergslagen och norra En något annorlunda bild över den framtida utvecklingen fram- går vid en studie av den regionala produktiviteten, mätt som föräd- lingsvärde (BRP) per sysselsatt. Detta mått ger både en indikation om marknadens storlek och dess tillväxtpotential. LU gjorde bedömningen att regioner med hög produktivitet kommer att finnas utspridda över alla delar av landet. En hög produktivitet kan förväntas i såväl regioner med en stark koncentration av befolkning och näringsliv, som i regioner med en stark bas i råvaruutvinning och industri. De regionala problemen består i stället av att just denna produktivitetsökning innebär att sysselsättningen successivt kan minskas, som produktionen bibehålls eller ökas. En slutsats av prognosen var att storstadsregionernas högre tillväxt förväntas baseras på en ökning av sysselsättningen. De mindre regionerna antas i större utsträckning få förlita sig på produktivi- tetsökning, eftersom sysselsättningen förväntas minska i dessa regioner. 5.1.3Demografins påverkan på ekonomin Demografins utveckling i en region är avgörande för dess tillväxt eftersom demografiska förhållanden påverkar både tillgången på arbetskraft och försörjningsbördan, det vill säga antalet unga och äldre från som skall försörjas av 20–64 åringarna. LU har gjort en bedömning av den regionala befolkningsutveck- lingen fram till år 2020.8 Enligt denna beräknas befolkning öka betydligt snabbare –2020 än vad som varit fallet –2001. Bakomliggande faktorer är framför 5För en beskrivning av indelning i LA-regioner se bilaga 3. 6SOU 2004:34 s. 63 ff. Se också (2004) s. 12 f. 7SOU 2004:34 s. 68 ff. 8SOU 2004:34 s. 27-51. allt antaganden om en större invandring samt något ökande födelsetal. De demografiska förhållandena förväntas att uppvisa stora regio- nala skillnader enligt LU:s bedömning. Småregionerna antas få en långsammare befolkningsminskning än tidigare medan regionala och sekundära centra förväntas få en svag befolkningsökning. Bland storstadsregionerna beräknas Göteborgs- och Malmö- regionerna få en något starkare befolkningsökning än tidigare medan ökning beräknas bli något svagare. blir därmed inte längre den region som har den snabbaste befolkningsökningen, vilket är ett trendbrott gentemot den utveckling som gällt . Stor- stadsregionernas andel av befolkning förväntas öka från år . Även universitets- och högskoleregionernas andel av befolkningen förväntas att öka, medan övriga regionfamiljer förväntas få minskade andelar. Ett positivt flyttnetto är den främsta orsaken till att vissa regioner för- väntas få en befolkningsökning. Ett negativt födelsenetto är den främsta orsaken till att andra regioners befolkning förväntas minska. Under de närmaste decennierna kommer också att få en allt äldre befolkning, enligt LU:s bedömning. Antalet personer kommer att öka från 1,5 till 2,0 miljoner . Därefter kommer åldersgruppen att öka ytterligare, för att vara uppe i 2,4 miljoner år 2040. Åldersstrukturen i riket kommer alltså att förändras påtagligt , men det är på regional nivå som de verkligt stora skillnaderna kommer att uppstå. varierar åldersstrukturen stort i LA- regioner beroende på att långvariga flyttmönster successivt minskat antalet ungdomar i många mindre och perifert belägna regioner. har samma befolkningsgrupp ökat i de befolknings- mässigt största regionerna. På grund av den åldrande befolkningen antas försörjningsbördan öka i betydande omfattning i hela riket. Utvecklingen kommer dock att bli snabbare och mer omfattande i de svagaste regionerna som har en ogynnsam åldersstruktur. Detta förväntas innebära stora påfrestningar på kommunernas ekonomi. antas de som avslutar sitt yrkesverksamma liv vara fler än de som påbörjar detsamma. Huvudorsaken till denna utveckling är de stora årskullarna som föddes på 1940-talet.9 Denna befolknings- utveckling medför, som tidigare beskrivits, att riskerar att få en allt tyngre försörjningsbörda. För att komma till rätta med detta krävs, enligt en rapport från AMS, framför allt att sysselsättningen ökar och att detta utmynnar i fler arbetade timmar. Ett annat möjligt tillskott av arbetade timmar är höjd årsarbetstid per sysselsatt. Den pågående utveck- lingen talar dock mer för en minskning än för en ökning när det gäller den senare faktorn enligt AMS bedömning. För att det skall gå att öka sysselsättningen behövs en kontinuerligt god tillgång på arbetskraft.10 står cirka en fjärdedel av befolkningen 16–av olika anledningar utanför arbetskraften. ingick, enligt SCB, av kvinnorna och av männen i arbetskraften det vill säga var sysselsatta eller arbetslösa.11 Grupper som inte ingår i arbetskraften är exempelvis studerande utan arbete, sjuka utan arbete, hemarbetande samt pensionärer. Den öppna arbetslösheten som andel av arbetskraften var enligt SCB i genom- snitt . var av arbetskraften sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska program enligt AMS årsstatistik. I syfte att undersöka potentialer för att öka arbetskraftsutbudet, och därmed skapa förutsättningar för att öka sysselsättningen fram , har AMS gjort framskrivningar av arbetskraften utifrån demografiska förändringar.12 Enligt dessa beräkningar riskerar de regionala skillnaderna i försörjningsbördan att öka kraftigt de kommande decennierna. Kalkylerna utgår års arbets- kraftsdeltagande och källan är SCB:s Arbetskraftsundersökningar () om inte annat framgår av det följande. Vid en uppdelning i tre länsgrupper: storstadslän, skogslän och övriga syd- och mellansvenska län, så uppskattas att arbetskraften av demografiska skäl fram kommer att öka enbart i storstadslänen. Arbetskraftsutbudet kommer att minska i många enskilda 9AMS (2002) Den framtida personalförsörjningen inom bygg och anläggning, Tillgång och rekryteringsbehov , Ura 2002:9 s. 3. 10AMS (2004) Arbetskraftsutbudet i - en utblick mot 2030, Ura 2004:3 s. 65. 11SCB: Arbetskraftsundersökningen, Grundtabeller, Årsmedeltal 2004. Fram uppskattas en minskning ske av arbetskraften i 13 län (se tabell 5.1).13 Om tidsperioden sträcks ut antas antalet personer i arbetskraften öka endast i fem län (se tabell 5.2). Ökningen kommer att ske i storstadsregionerna plus de närliggande regio- nerna och . I övriga delar av landet krymper arbetskraftsutbudet och i vissa län kan nedgången bli av mycket stor omfattning. Arbetskraftens förändring av demografiska skäl Arbetskraftens (AK) , , , , , , och , , och län , , , , , Arbetskraftens förändring av demografiska skäl Arbetskraftens (AK) , , , och AK minskar med upp till , , , , , , , , och 13 Observera att beräkningarna är baserade på en framskrivning av befolkningstalen och att mönstret kan komma att förändras under de närmaste decennierna. Enligt skiljer sig arbetskraftsdeltagandet i betydande grad mellan länen och AMS menar att det finns ett utrymme att höja deltagandet i arbetskraften i många län.14 Högst arbetskraftsdelta- gande hade , , och med en nivå på eller mer. Lägst arbetskraftsdeltagande hade , , och . I synnerhet i de sistnämnda länen har därför en stor potential av arbetskraft att tillgå i befolkningen enligt AMS bedömning. Det finns även stora skillnader i arbetskraftsdeltagande ur ett könsmässigt perspektiv. var arbetskraftsdeltagandet var lägre för kvinnor än för män i samtliga län förutom där kvinnornas arbetskraftsdeltagande var störst bland alla län. Arbetskraftsdeltagandet skiljer sig väsentligt för olika ålders- grupper mellan länen. I vissa län finns det ett stort utrymme att höja arbetskraftsdeltagandet i åldrarna 55–. Utrymme för att höja arbetskraftsdeltagandet finns främst bland utlandsfödda enligt AMS. var arbetskraftsdeltagandet för utlandsfödda betydligt lägre än bland svenskfödda i samtliga län. Högst andel hade med , följt av , , , och med andelar på . Lägst arbetskraftsdeltagande hade , och med andelar . En minskande arbetskraft ger indikation på kommande arbets- kraftsbrist, vilket flera undersökningar visar. Bland andra LU, som gör en indelning av arbetskraften baserad på utbildningsbakgrund, menar att en betydande arbetskraftsbrist riskerar att uppstå inom vissa av utbildningskategorierna15. Särskilt gäller detta personer med högre utbildning inom vård och pedagogik samt teknik och naturvetenskap. För yrken som kräver högre utbildning inom vård och pedagogik förväntas bristen bli störst i små och perifert belägna LA-regioner som ofta har en mycket stor andel offentligt sysselsatta. När det gäller yrken som kräver högre utbildning inom teknik och naturvetenskap kommer bristen på arbetskraft mera att vara kopplad till en hög sysselsättningsandel inom industrin i 14Ura 2004:3 s. 69 f. 15Utbildningskategorierna enligt LU:s indelning är 1) Utbildning kortare än 3-årigt gymnasium. 2) 3-årig yrkesförberedande gymnasieutbildning. 3) 3-årig teoretisk gymnasie- utbildning; samhällsvetenskap, humanism m.m. 4) Teknisk och naturvetenskaplig utbildning (gymnasium och eftergymnasial). 5) Vårdutbildning och pedagogisk utbildning (efter- gymnasial). 6) Övrig eftergymnasial utbildning. Arbetsmarknaden och rörligheten SOU 2005:28 I båda fallen är den helt dominerande orsaken ett krympande arbetskraftsutbud. LU:s analys framhåller att så gott som samtliga LA-regioner kommer att ha ett underskott på arbetskraft inom åtminstone någon utbildningskategori år 2020.17 Den demografiska utveck- lingen därefter tyder också på att bristerna kommer att förvärras under . Av regionfamiljerna är det Stockholms- regionen som antalsmässigt förväntas få den största arbetskrafts- bristen.18 Här antas brist uppstå inom samtliga utbildnings- kategorier. förutsättningar att hantera denna brist är dock klart bättre än de övriga regionernas. Det gäller framför allt möjligheter till inpendling från kringliggande LA- regioner, vilka dessutom är regioner som i flera fall väntas få ett överskott på arbetskraft. Det innebär att det ömsesidiga beroendet mellan och övriga regioner i ökar och bildar en viktig förutsättning för en väl fungerande och vidgad arbets- och bostadsmarknad. Ett underskott på arbetskraft för- väntas också uppstå i småregionerna. Här antas dock överskott uppstå i enskilda utbildningskategorier. LU har även beräknat den förväntade bristen på arbetskraft som en andel av arbetskraftsutbudet inom respektive . Räknat på detta sätt har bristregionerna stor spridning över landets olika delar med den största koncentrationen till , och . LA-regionerna , , , och väntas få den största arbetskraftsbristen (se tabell 5.3). De största summerade överskotten kommer att uppstå i , , , och . Detta hindrar dock inte att det även i dessa senare regioner beräknas uppstå underskott inom enskilda utbildningskategorier. Det gäller framförallt inom vissa yrken inom utbildning och vård. 16SOU 2004:34 s. 101 f. 17SOU 2004:34 s. 79 ff. 18LU påpekar att begreppet arbetskraftsbrist i är något tveksamt med tanke på att arbetsmarknaden är större än vad regiongränsen anger. För utgör inpendlande arbetskraft ett viktigt och nödvändigt tillskott till arbetsmarknadens behov. Arbetskraftsbrist i de 25 LA-regionerna med beräknad störst brist år 202019 (% av utbud) -10,7 -9,9 -8,3 -8,2 -8,1 -7,2 -7,0 -6,7 -6,2 -5,8 -5,7 -5,2 -5,0 -4,6 -4,2 -4,1 -3,3 -3,1 -3,1 -2,7 -2,6 -2,6 -2,4 -2,2 -2,0 Källa: LU s. 83. 5.1.5Hur skall den förväntade arbetskraftsbristen motverkas? Den förväntade arbetskraftsbristen innebär ett hot mot ekonomiska utveckling. Att motverka denna utveckling kommer att kräva insatser inom många politikområden. Flera rapporter från myndigheter, forskare och institut behandlar frågan om den demo- grafiska utvecklingen och den förväntade arbetskraftsbristen. 19Arbetskraftsbristen beräknas som (utbudet av arbetskraft 20–minus efterfrågan) dividerat med utbudet av arbetskraft 20–. Bland annat understryker betydelsen av att arbets- kraftsförsörjningsfrågorna hanteras i ett större tillväxtsamman- hang.20 hävdar att den arbetsföra arbetskraften måste nyttjas i större uträckning som arbetskraftsdeltagandet ökas. Den utlandsfödda delen av befolkningen bör i större utsträckning tas till vara. Dessutom behövs en flexiblare arbets- kraft, exempelvis vad gäller yrkes- och utbildningsinriktning samt ökad pendlingsbenägenhet. Även om förbättringar sker på alla dessa områden kommer att behöva arbetskraftsinvandring enligt bedömning. Enligt ITPS rapport och tillväxt i hela landet – betydelsen av arbetskraftsmobilisering (A2004:022) finns i grova drag tre vägar att motarbeta effekterna av den förestående tyngre försörjnings- bördan: a) genom att expandera befolkningen i arbetsför ålder (t.ex. genom invandring), b) genom att öka produktiviteten och c) genom att mobilisera grupper som är i arbetsför ålder men som står utanför arbetskraften. Enligt ITPS är den mest framkomliga vägen för att skapa en bestående ekonomisk tillväxt att öka produkti- viteten. ITPS menar att realistiska alternativa demografiska scena- rier i form av ökad invandring och högre fertilitet inte ger en väsentligt annorlunda utveckling av åldersstrukturen utan försörj- ningsbördan blir ändå tyngre. Att mobilisera nya grupper skulle i och för sig vara möjligt eftersom befolkningen i förvärvsaktiv ålder endast arbetar av den tid som motsvarar heltidsarbete för alla. har i internationella jämförelser ett högt arbets- kraftsdeltagande, men det finns fortfarande en betydande mobili- seringspotential särskilt bland kvinnor, unga, äldre och invandrare. AMS menar att det finns två vägar att åstadkomma god ekonomisk tillväxt.21 Det ena är att öka arbetskraften och syssel- sättningen och den andra att åstadkomma en gynnsam produktivi- tetstillväxt. Enligt AMS finns en god möjlighet att höja arbets- kraftsutbudet. beräknas det finnas en potential på mellan 150 000 och 200 000 personer av dem som står utanför arbetskraften. Av dessa utgör cirka 90 000 utlandsfödda och cirka 50 000–100 000 svenskfödda.22 Av respektive grupp utgör kvinnorna två tredjedelar. Arbetskraftens förändring handlar mycket om de utlandsföddas möjligheter att 20NUTEK (2004). 22Intervallet för de svenskfödda beror på att det är osäkert i vilken utsträckning man kan höja arbetskraftsutbudet bland svenskfödda kvinnor. komma ut i arbetslivet enligt AMS. Arbetskraftsdeltagandet bland de utomeuropeiskt födda är . av de utomeuropeiskt födda kvinnorna deltar i arbetskraften. Bland nyanlända med kortare vistelsetid än är arbetskrafts- deltagandet och bland de nyanlända kvinnorna . LU anser att den redan tillgängliga arbetskraften måste tas till- vara på ett mer flexibelt och effektivt sätt. Ett ökande arbetskrafts- deltagande högre upp i åldrarna kommer att bli önskvärt för att motverka den förväntade arbetskraftsbristen. Dessutom måste den utlandsfödda delen av befolkningen tas tillvara som en arbetskrafts- resurs i större utsträckning. Arbetskraftens flexibilitet avseende yrkes- och utbildningsinriktning behöver bli större. Detsamma gäller arbetsmarknadens geografiska storlek, där en vidgad arbets- marknadsregion ger bättre balans mellan efterfrågan och utbud. Utredningen påpekar att även om samhället lyckas bra med alla dessa åtgärder kommer arbetskraftsinvandring att bli nödvändig för att tillgodose arbetsmarknadens behov framöver.23 5.1.6Utveckling och arbetskraftsbehov i några branscher Framtidens arbetskraftsförsörjning ser också olika ut för olika branscher. Enligt AMS befaras den största arbetskraftsbristen upp- stå inom branscherna teknik och industri, utbildning, bygg och anläggning samt vård och omsorg. Bedömningarna är gjorda utifrån ett antagande om att sysselsättningen skall upprätthållas på nu- varande nivå eller i vissa fall öka svagt inom de nämnda bransch- erna. Ett undantag är dock delar av industrin, där en minskning av sysselsättningen har antagits. Ett annat undantag är utbildnings- sektorn där bedömningen av arbetskraftsbehoven bygger på för- ändringen av antalet elever inom skolväsendet. Analyserna är byggda på ett konjunkturneutralt trendförlopp, vilket exempelvis betyder att tillgången på arbetskraft temporärt kan vara bättre än presenterade tal i rapporterna på grund av att det råder låg- konjunktur. Inom ovan nämnda sektorer kommer åldersavgångarna att bli avsevärda. Speciellt inom glesbygd kommer det att uppstå behov av stora rekryteringar för att fylla behoven efter dessa åldersrelaterade avgångar. 23 SOU 2004:34 s. 102 f. I det följande kommer en kort beskrivning av sysselsättning, åldersavgångar och de regionala framtida arbetskraftsbehoven inom ovan nämnda branscher med utgångspunkt från AMS rapporter24. I Den framtida kompetensförsörjningen inom Teknik och Industri, Tillgång och rekryteringsbehov