sou · GTB361 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett annat viktigt ändamål med folkbokföringsverksamheten är framställning av personbevis och andra registerutdrag. Det finns ingen allmän definition av begreppet personbevis, men i författningar förekommer att personbevis skall företes i vissa ärenden, t.ex. i samband med ansökan om namn hos (se t.ex. 39 § namnlagen (1982:670)). Ut- lämnande av allmänna handlingar från de lokala folkbokförings- registren sker huvudsakligen i form av personbevis till den person som personbeviset avser. Beställning av personbevis kan också göras via servicetelefon och webbplats. finns även en elektronisk tjänst på webbplats för att skriva ut personbevis på egen skrivare. Totalt utlämnas ca 2 miljoner personbevis . har tagit fram tolv olika grupper av personbevis där varje grupp innehåller uppgifter som behövs för specifika ändamål, exempelvis för Id-kortsändamål, för ansökan om pass eller för skilsmässa. Som exempel kan nämnas att utfärdas cirka 400 000 personbevis för framställning av . I princip finns nödvändiga uppgifter i SPAR för framställning av . Dock kräver Id-kortsföretagen personbevis för att styrka uppgift om i första hand utländskt medborgarskap. Även vissa myndigheter har ett större behov av personuppgifter för sin verksamhet. Det rör sig ofta om uppgifter som inte är tillgängliga i det centrala aviseringsregistret Navet, t.ex. uppgift om folkbokföring per visst år (hemort), samtliga in- och utvandringar och andra historiska uppgifter. utfärdas därför cirka 435 000 personbevis för verksam- heterna hos och domstolarna. I samhället finns även ett stort behov hos privatpersoner, företag, organisationer och myndigheter att kontrollera en persons namn och adress. I de fall den som frågar känner till personnumret kan en förfrågan göras mot telefontjänsten Namn- och adressförfrågan i servicetelefon. Svar på namn- och adressförfrågan lämnas per fax. Maximalt åtta förfrågningar avseende folkbokförda personer kan göras per faxsvar. förutsättning för inrättandet av denna tjänst var – enligt Data- inspektionen – att den maskinella hanteringen avbryts genom någon form av granskning före utlämnande av faxsvar. En central funktion som löpande granskar innehållet i varje svarsfil (faxsvar) ingår därför i hanteringen. Förfrågningarna till namn- och adresstjänsten har ökat och uppgår nu till ca 5 000– 7 000 svar . Ett faxsvar innehåller i regel en till tre förfrågningar. Utlämnande sker även av andra handlingar, t.ex. skärmbilds- kopior av en s.k. personbild, som bl.a. innehåller uppgifter om biologiska föräldrar respektive adoptivföräldrar. Bilden är ett formulär som används vid handläggningen av folkbokförings- ärenden. En sådan bild är mycket efterfrågad vid släktforskning och medför åtskillig tidsåtgång för sekretessprövning vid begäran om utlämnande. Vidare är utlämnande av enstaka uppgifter, främst namn och adress, via telefonfunktionen Skatteupplysningen mycket vanligt förekommande. Tillkomsten av Navet och andra tjänster för utlämnande av folkbokföringsuppgifter har medfört ett minskat behov av personbevis i samhället. utfärdas dock en stor mängd personbevis för olika ändamål.11 I detta sammanhang bör påpekas att personbevisen i praktiken är avgiftsfria. En bidragande orsak till att folkbokföringsuppgifter fortfarande tillhandahålls i form av personbevis i stor omfattning är att uppgiftsinnehållet i de lokala folkbokföringsregistren, Navet och SPAR skiljer sig åt i väsentliga delar. Myndigheter och enskildas behov av folkbokföringsuppgifter kan således inte helt tillgodoses genom Navet eller SPAR. 11 Utan tvekan är detta det vanligaste ärendet för den enskildes kontakt med folkbokföringsverksamheten. Anledningen till en personbevisbeställning kan vara brådska eller okunskap om vilka handlingar som krävs vid exempelvis en ansökan om pass. Enligt bör det övervägas om personbevis skulle kunna undvaras inom vissa områden, i första hand inom statlig och verksamhet. är, enligt förordningen (2003:1106) med instruktion för , central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om skatter, socialavgifter, fastighetstaxering och registrering av bouppteckningar. Verket är dessutom förvaltningsmyndighet för frågor om pensionsgrundande inkomst. Behandlingen av de uppgifter som behövs i dessa verksamheter regleras i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet (SdbL), som trädde ikraft den 1 oktober 2001.1 SdbL gäller i stället för PuL, om inte annat anges. I och med SdbL infördes begreppet databas som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatiserade behandlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka särskilda regler gäller. Beskattningsdatabasen regleras i 2 kap. SdbL. Tekniskt sett behandlas uppgifter i ett flertal olika IT-system. Exempelvis så behandlas uppgifter om grundbeslut om taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital i ett system, ändringar av dessa uppgifter i ett annat system och fastighetstaxeringsuppgifter i ett tredje system. SdbL är tillämplig om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Till lagen hör en förordning, SdbF. 1 SdbL ersatte skatteregisterlagen (1980:343), som till stora delar innehöll motsvarande reglering. Ändamålen med behandlingen av uppgifter i beskattningsdatabasen är uppdelade i primära och sekundära ändamål. De primära ändamålen omfattar det som har att utföra enligt instruktionen. De sekundära ändamålen reglerar behandling av uppgifter som sker för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad verk- samhet hos någon annan än . Uppgifter får inte behandlas enbart för att de behövs för sekundära ändamål. De primära ändamålen anges i 1 kap. 4 § SdbL. Enligt paragrafen får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för 1.fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter, 2.bestämmande av pensionsgrundande inkomst, 4.revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, 5.tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, 6.handläggning av mål och ärenden om ansvar för någon annans skatter och avgifter, 7.fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande, 8.verksamheten med bouppteckningar och dödsboanmälningar enligt , och 9.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Dessa ändamål är de primära ändamål för vilka samlar in och registrerar uppgifter. De sekundära ändamålen anges i 1 kap. 5 § SdbL. Enligt denna paragraf får uppgifter behandlas för tillhandahållande av informa- tion som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än för 1.fastställande av underlag för samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, 2.utsökning och indrivning, 3.att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd, 5.tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och 6.aktualisering och komplettering av uppgifter om fastigheter i andra myndigheters register. I 2 kap. 1 § SdbL sägs att det i beskattningsverksamheten skall finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de angivna ändamålen (beskattningsdatabas). Enligt 3 § samma kapitel får för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § SdbL (de primära) följande uppgifter behandlas i databasen 1.en fysisk persons identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden, 2.en juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra företrädare, 3.registrering för skatter och avgifter, 4.underlag för fastställande av skatter och avgifter, 5.bestämmande av skatter och avgifter, 6.underlag för fastighetstaxering, 7.revision och annan kontroll av skatter och avgifter, 8.avgiftsskyldighet till ett registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening, 9.yrkanden och grunder i ett ärende, 10.beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende, och 11.uppgifter som behövs i verksamheten med bouppteckningar och dödsboanmälningar enligt ärvdabalken.2 2 I databasen får även andra uppgifter behandlas som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande. Dessutom får enligt 2 kap. 4 § SdbL handlingar i elektronisk form behandlas i databasen. Regeringen har i SdbF meddelat närmare föreskrifter om innehållet i databasen. Dessutom har , med stöd av SdbF, meddelat en föreskrift om innehållet. I 9 kap. sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller enligt 9 kap. 1 § för alla uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden när dessa uppgifter förekommer i en myndighets verksamhet på skatteområdet m.m.3 Sekretessen enligt 9 kap. är med några undantag absolut, dvs. den gäller oavsett om någon skada kan uppkomma eller inte genom att en uppgift röjs. Motsvarande sekretess gäller bl.a. i en myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt SdbL. I 2 kap. 5 § SdbL görs vissa undantag från den absoluta sekretessen. Om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon närstående lider men om uppgiften röjs, får de i paragrafen uppräknade uppgifterna lämnas ut till en enskild. Enligt 9 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen är beslut som innebär att skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms och beslut som innebär att underlag för bestämmande av skatt fastställs undantagna från sekretess. Undantaget omfattar bl.a. beslut om debitering, fastighetstaxering samt inkomst- och förmögenhets- taxering. Beslutade uppgifter om taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital anses vara offentliga. En uppgift om en persons förmögenhet är offentlig endast i de fall förmögenhetsskatt skall utgå. Uppgift om en persons fastighetsinnehav som söks fram med utgångspunkt från personens identitet är inte offentlig. En uppgift om en fysisk persons adress omfattas inte av undantaget i 2 kap. 5 § SdbL och får därför inte lämnas ut från beskattningsdatabasen. 3 Verksamheten skall avse antingen bestämmande av skatt eller taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt. är personuppgiftsansvarigt för behandlingen av uppgifter i beskattningsdatabasen. Verket har direktåtkomst till samtliga uppgifter i databasen. Åtkomsten inom verket regleras genom ett behörighetskontrollsystem, eftersom varje handläggare bara skall ha åtkomst till de uppgifter som han eller hon behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Av 2 kap. 8 § SdbL framgår att kronofogdemyndigheterna och får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattnings- databasen. Vilka uppgifter som skall lämnas ut till dessa myndigheter framgår av 4 och 5 §§ SdbF. Utlämnandet får ske i form av direktåtkomst eller på medium för automatiserad be- handling. Om polisen skall få ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen krävs ett tillägg i 2 kap. 8 § SdbL samt ett förtydligande i SdbF av vilka uppgifter det gäller. Utredningen lämnar förslag om ändring i 2 kap. 8 § SdbL (se Författningsförslag och kap. 12). 5.6Utlämnande på medium för automatiserad behandling I SdbL regleras under vilka förutsättningar uppgifter i beskatt- ningsdatabasen får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Utlämnanden sker endast som ett led i verksamhet eller om det finns ett samhällsintresse av att lämna ut uppgifterna. Enligt 2 kap. 6 § SdbL får uppgifter i databasen lämnas ut till en enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har föreskrivit om det. Det innebär att uppgifter från beskattningsdatabasen endast lämnas ut till andra myndigheter samt till betalningsförmedlare, kreditupplysningsföretag och registrerade trossamfund. Uppgifter lämnas inte ut för marknads- föringsändamål. Uppgifter lämnas på begäran ut till andra statliga myndigheter, t.ex. kronofogdemyndigheterna, , Centrala studiestöds- nämnden, , och . Många kommuner inhämtar uppgifter om taxerade inkomster och beslutade skatter. Utlämnande till myndigheter av sekretessbelagda uppgifter kräver att det finns någon form av uppgiftsskyldighet för Vissa utlämnanden till myndigheter är reglerade i SdbF. Utlämnande av offentliga uppgifter kräver att den mot- tagande myndigheten får behandla uppgifterna. Av 2 kap. 6 § SdbL framgår att uppgifter i beskattningsdatabasen får lämnas ut till enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. I 9–15 §§ SdbF har regeringen meddelat sådana föreskrifter. Efter förfrågan från arbetsgivare eller uppdragsgivare får Skatte- verket, enligt 10 § SdbF, lämna ut uppgifter som behövs för skatteavdrag för preliminärskatt. Enligt 11 § SdbF får uppgifter lämnas till den som har tillstånd enligt 3 § första stycket kreditupplysningslagen (1973:1173) att bedriva kreditupplysningsverksamhet eller bedriver kreditupp- lysningsverksamhet som är undantagen från tillståndsplikt enligt andra eller fjärde stycket nämnda paragraf. Utlämnandena omfattar uppgifter om taxerade inkomster och beslut om beskattning, registrering till F-skatt, moms och arbetsgivaruppgifter samt upp- gift om fastighetsinnehav. Före SdbL:s ikraftträdande reglerades dessa utlämnanden av tillstånd från Datainspektionen. Enligt 12 § SdbF får uppgift som utgör underlag för beräkning av avgift till registrerat trossamfund lämnas till respektive samfund. får enligt 2 kap. 14 § SdbL ta ut avgifter för uppgiftsutlämnandet, utom när det föreligger en uppgiftsskyldighet till andra myndigheter. 5.7Utlämnande av allmänna handlingar Var och en kan med stöd av offentlighetsprincipen begära att få ta del av inkomst- och beskattningsuppgifter. normala sökväg till sådana uppgifter är personnummer eller organisations- nummer. Den som vill ha uppgifter om en enskild måste alltså känna till en del om personen för att det skall gå att få fram uppgifter. har för sina behov dessutom tagit fram vissa möjligheter att göra sammanställningar för kontroller och statistik. Allmänheten kan få ut motsvarande uppgifter i den mån de är offentliga. De uppgifter som lämnas ut är uppgifter om beslutade skatter och avgifter. Uppgift om adress för en fysisk person omfattas inte eftersom den anses hemlig. Adressuppgiften är i detta sammanhang en allmän handling endast om den gäller närings- har inte program för att ta fram listor som inkluderar adresser till övriga fysiska personer kombinerat med beskattningsuppgifter. lämnar inte heller ut uppgifter som utgår från postnummerområde eller kommun som en fysisk person är folkbokförd i. lämnar ut 200 till 300 papperslistor med sammanställningar på individnivå. Antal sidor varierar mellan några enstaka individuppgifter till som mest 250 sidor med 60 individ- uppgifter på varje sida. Vanligast är utlämnande av två sidor dvs. uppgifter om 120 personer. av utlämnandena gäller uppgifter om fysiska personer. En stor del av dessa uttag gäller vilka som debiterats högst inkomstskatter och storleken på skatterna. För att få tag på adress för de personnummer som finns på en sådan lista krävs att den som begärt ut uppgifterna med hjälp av personnummer manuellt kompletterar uppgifterna. Det före- kommer att enskilda först begär att få listor med personnummer och beskattningsuppgifter och därefter lämnar personnummer på listan till skattekontoret för komplettering med namn och adress ur folkbokföringsdatabasen. Detta medför ett betydande arbete för . Ärenden rörande offentlighetsuttag av denna typ har ökat och enligt bedömning kommer de sannolikt att öka ytterligare om möjligheten till urvals- dragningar med uppgifter från beskattningsdatabasen som grund tas bort. 6Offentlighetsprincipen, person- uppgiftslagen och PSI-direktivet 6.1Offentlighetsprincipen och regler om sekretess De grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. TF. Utgångspunkten är att var och en till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Om någon begär att få ta del av en allmän handling får myndigheten inte efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran, i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Myndigheten är skyldig att tillmötesgå begäran genom att , avgiftsfritt, göra handlingen tillgänglig på stället, dvs. i myndighetens lokaler. Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift på papper. Avgiftens storlek skall fastställas med utgångspunkt i avgiftsförordningens (1992:191) bestämmelser. Detta är kärnan i den s.k. offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen skall fungera som en garanti för att den offentliga maktutövningen sker i demokratiskt öppna former, under allmänhetens och massmedias insyn. En allmän insynsrätt kan dock inte gälla i obegränsad omfattning, utan måste vägas mot viktiga allmänna och enskilda intressen. I TF (2 kap.) anges därför vissa bestämda kriterier för offentlighetsprincipens räckvidd. Bl.a. stadgas att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas genom vanlig lag, om detta är påkallat med hänsyn till vissa i TF uppräknade intressen. Ett sådant intresse är skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Offentlighetsprincipen, personuppgiftslagen och PSI-direktivet Regler om inskränkningar i offentlighetsprincipen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden finns i flera speciallagar och i sekretesslagen (1980:100). Reglerna i sekretess- lagen har generell karaktär och skall tillämpas av alla myndigheter. Även om utgångspunkten är att uppgifterna hos en myndighet är offentliga, måste utlämnandet av uppgifter alltid föregås av en sekretessprövning. SPAR-lagen innehåller inga särskilda regler om sekretess. Uppgifterna i SPAR är offentliga, om annat inte följer av sekretess- lagens bestämmelser. De sekretessregler som i första hand har att iaktta finns i 7 kap. 15 och 16 §§ sekretesslagen. Enligt 15 § gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser betydande del av befolkningen, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Saknas särskild anledning att anta att ett utlämnande av uppgiften leder till skada, måste pröva om utlämnandet strider mot sekretessbestämmelsen i 16 §. I 16 § sägs att sekretess gäller för personuppgifter, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid mot personuppgiftslagen (1998:204) (PuL). PuL beskrivs närmare nedan i avsnitt 6.2. Här skall endast påtalas att bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bara reglerar fall där den personuppgiftsansvarige är etablerad i eller om uppgifterna skall behandlas här. Sekretessbestämmelsen i 16 § kan alltså inte tillämpas i fall där den personuppgiftsansvarige är etablerad i utlandet och de aktuella uppgifterna skall behandlas där. Det förhållandet att de nuvarande sekretessreglerna i praktiken är mindre stränga när personuppgifter lämnas ut till en utländsk aktör än när de lämnas till en svensk, har påtalats av såväl som Datainspektionen. SPAR-verksamheten är uppbyggd på så sätt att uttag med stöd av offentlighetsprincipen tillhandahålls antingen hos myndigheten , via telefonupplysning eller i form av utskrift på papper. Offentlighetsprincipen innebär ingen skyldighet för att tillhandahålla uppgifterna i elektronisk form. Den som önskar få uppgifterna i elektronisk form måste ingå ett leveransavtal och betala det överenskomna priset till . I dessa fall är inte avgiftsförordningen tillämplig, eftersom den enbart gäller för myndigheter. Offentlighetsprincipen, personuppgiftslagen och PSI-direktivet Den grundläggande bestämmelsen om integritetsskydd på IT- området finns i 2 kap. 3 § RF. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som framgår i lag, skall skyddas mot att hans person- liga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. I bestämmelsen anges inte hur skyddet skall utformas, i vilka fall det är tillåtet att föra personregister eller under vilka förutsättningar samkörning av personuppgifter får göras. Den närmare regleringen av integritets- skyddet skall anges i vanlig lag.1 Sådana integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i PuL, som ersatte datalagen (1973:289).2 Bestämmelserna i bygger på EG:s dataskyddsdirektiv och följer i allt väsentligt direktivets text och disposition. Dataskydds- direktivets syfte är att garantera en hög och likvärdig skyddsnivå vid behandling av personuppgifter i alla medlemsstater. Medlems- staterna får inte föreskriva vare sig ett bättre eller sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter än vad som gäller enligt direktivet. Eftersom direktivets regler måste iakttas av alla EU-länder får det fria flödet av personuppgifter mellan medlemsstaterna inte hindras med hänvisning till att något lands integritetsskydd vid behandling av personuppgifter anses vara för svagt. krävdes att den som skulle behandla person- uppgifter i förväg inhämtade Datainspektionens tillstånd. Data- inspektionen förenade tillståndsbesluten med särskilda villkor för behandlingen, t.ex. om vilka uppgifter som fick ingå i ett register och varifrån dessa fick hämtas. Detta tillståndskrav har i PuL ersatts med en anmälningsplikt för den som avser att behandla personuppgifter. I PuL läggs särskild vikt vid att behandlingen av 1Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF innebär att det i grundlag slås fast att det skall finnas ett integritetsskydd. Genom bestämmelsen uppmanas lagstiftaren att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning (prop. 1987/88:57 om grundlagsfäst integritetsskydd). F.n. pågår en översyn av bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF för att se om integritetsskyddet i bestämmelsen bör stärkas (dir. 2004:51). 2Tillföljd av övergångsregler kom PuL inte att tillämpas fullt ut förrän . Offentlighetsprincipen, personuppgiftslagen och PSI-direktivet personuppgifter sköts korrekt. PuL fastställer ramarna för behandlingen och innehåller uttömmande regler om när det är tillåtet att behandla personuppgifter. I förtydligande syfte finns en särskild paragraf i PuL som anger att tillämpningen av lagen inte i något fall får innebära en inskränkning av en myndighets skyldig- het enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter (8 § PuL). PuL är subsidiärt tillämplig och skall inte tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning, oftast i s.k. registerlagar. Bestämmelserna i gäller för sådan behandling av person- uppgifter som helt eller delvis är automatiserad och för behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Den som är personuppgiftsansvarig har det övergripande ansvaret för all behandling som sker med uppgifterna. Person- uppgiftsansvaret kan inte delegeras. Däremot kan den person- uppgiftsansvarige anlita ett personuppgiftsbiträde, t.ex. ett dataservicebolag, för att få hjälp med den praktiska verksamheten. Personuppgiftsbiträdet får endast hantera uppgifterna i enlighet med den personuppgiftsansvariges instruktioner.