sou · GTB363 · 2006-01-01 00:00:00 — Min grundinställning är, som jag tidigare gett uttryck för, att man bör vara restriktiv med reglering och endast införa sådan som är nödvändig för att uppnå ett angeläget intresse och som står i pro- portion till det besvär eller intrång i olika fri- och rättigheter som Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? regleringen kan innebära. Ett tillståndsförfarande innebär att en administrativ reglering av viss betydelse och omfattning införs. Dess- utom måste man beakta att fjärrvärmeområdet måste anses som rela- tivt moget och väl utbyggt, även om det förutspås viss nybyggna- tion i ett hundratal tätorter. En del av dessa kommer att anläggas av redan befintliga fjärrvärmeföretag medan andra kommer att anläggas av nya sådana. I förstnämnda fall kommer en tillståndsprövning att ha mindre värde genom att det i princip endast kommer att inrikta sig på det nya fjärrvärmesystemets tekniska utformning. Betydelsen av en tillståndsreglering i efterhand av befintliga verk- samheter för att komma till rätta med verksamheternas grundläggande strukturella problem och obeståndsframkallande karaktärsdrag kan starkt ifrågasättas. Att endast införa krav på tillstånd för att kunna förhandsbedöma de nya fjärrvärmesystem och aktörer som kan för- väntas tillkomma ter sig för mig inte som angeläget för att säkra fortsatta fjärrvärmeleveranser vid en obeståndssituation. Orsakerna till obeståndssituationen kan ju i många fall vara mycket svåra att förutse utifrån det material som kan bedömas vid en till- ståndsprövning i förhand. Faktorer som hur avtalen mellan kunderna och fjärrvärmeföretagen faktiskt kommer att se ut, påverkar ju i inte obetydlig grad de ekonomiska förutsättningarna för fjärrvärmeverk- samheten. Möjligheterna att bedöma ett fjärrvärmesystems tekniska utformning är relativt begränsade, speciellt om regeringen och riks- dagen följer mitt förslag och avskaffar koncessionsplikten för byggan- de och användande av fjärrvärmeledningar. I detta hänseende skulle en tillståndsprövning kunna innebära en vinst. Det är förvisso tänk- bart att ett fjärrvärmesystem i viss mån kommer att i någon form underställas andra myndigheters bedömning i samband med exploa- tering av mark inom planlagda områden. Denna prövning kan dock inte jämföras med den prövning som sker inom ramen för en tänkt tillståndsprövning. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att en tillståndsprövning av den som avser att bedriva fjärrvärmeverksamhet skulle ge viss in- blick i den tänkta verksamhetens utformning, i såväl ekonomiskt som tekniskt hänseende. Tillståndsförfarandet skall dock administreras och kommer att innebära ytterligare uppgifter och resursbehov för ansvarig instans. Tillståndsprövningen medför därutöver vissa, om än små, begränsningar i enskildas rätt att fritt bedriva näringsverk- samhet på området och den ger dessutom inga garantier för att syftet, dvs. säkrade fjärrvärmeleveranser vid en obeståndssituation, verkligen kommer att uppfyllas. Tvärtom ser jag inte att de ökade kontroll- Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? möjligheter som ett tillståndsförfarande innebär, kan i någon egent- lig mening motverka att fjärrvärmeleveranser verkligen upphör. Under sådana förhållanden och med beaktande även av de kostnader m.m. som förfarandet ändå medför för enskilda och det allmänna, är det inte motiverat att lägga ett förslag med en sådan innebörd. Därför avstår jag från att föreslå ett krav på tillstånd för att få bedriva fjärr- värmeverksamhet. 5.1.2Är särskild förvaltning av fjärrvärmeanläggningar en lämplig väg? Det kan vara lämpligt att tillse att olika energiinfrastrukturer under- kastas likartad reglering. Det måste dock beaktas att det finns vissa väsentliga skillnader mellan de olika formerna av energiverksamheter att ta hänsyn till vid utformningen av regelverken. På elområdet finns det, som konstaterats i föregående kapitel, /2005 en lag som möjliggör att vissa elektriska anläggningar kan ställas under förvaltning. Lagen om särskild för- valtning av vissa elektriska anläggningar tar sikte på starkströms- anläggningar med däri ingående särskilda föremål för överföring av el. Eftersom produktions- och handelsledet är konkurrensutsatt på elmarknaden tar lagen inte sikte på produktionsanläggningar. Det vore ett måste för en motsvarande reglering på fjärrvärmeområdet där endast en aktör levererar och överför fjärrvärme i varje fjärr- värmenät. En viktig skillnad mellan elöverföringsverksamhet och fjärrvärmeverksamhet är ju att i fjärrvärmeverksamheten oftast in- går, utöver anläggningar för distribution, även anläggningar för pro- duktion av den energi som levereras till kunderna. Genom att produktionsanläggningarna och driften av dessa även ingår i en fjärrvärmeverksamhet, måste den särskilda förvaltningen rimligen omfatta även produktionsverksamheten och därmed inköp av bränslen m.m. En sådan omfattning av förvaltningen innebär i princip att hela fjärrvärmeverksamheten kommer att behöva under- kastas förvaltning. En sådan åtgärd måste vid en jämförelse anses mer ingripande än om enskilda anläggningar ställs under förvaltning. Därutöver tillkommer att elöverföringsverksamheten är omgärdad av ett antal regler vilka skall beaktas i elöverföringsverksamheten, t.ex. säkerhetsföreskrifter, administrativa bestämmelser och regler om skyldigheter för verksamhetsutövaren att ansluta kunder till elsyste- met och överföra el på detsamma. Särskild förvaltning av elanlägg- Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? ningar kan bl.a. komma i fråga om de bestämmelser som syftar till att upprätthålla dels en fungerande elmarknad, dels elsäkerheten åsido- sätts i väsentlig mån. Lagens ordalydelse ger vid handen att återkal- lelse bara kan bli aktuell vid omfattande misskötsamhet från kon- cessionshavarens sida. Det ligger också i sakens natur att återkallelse bara kan bli aktuell sedan andra ingripanden från myndigheterna inte har fått avsedd effekt. Regler av motsvarande slag saknas i stort sett på fjärrvärmeområdet. Det blir därför svårt att motivera ett ingri- pande med att verksamhetsutövaren misskött sig genom bristande regelefterlevnad. Även sådan misskötsamhet från koncessionshavarens sida som be- står i eftersatt underhåll av nätet kan föranleda ett ingripande med sär- skild förvaltning. Förvaltningsmöjligheten vid bristande underhåll av en elanläggning är delvis motiverad av den betydelse anläggningen kan ha för elleverantörernas verksamheter. Vid eftersatt underhåll kan även kunderna drabbas av frekventa och långvariga strömavbrott men också av dålig kvalitet på överföringen. Kvalitetsbristen kan i sin tur skada känslig elektronisk utrustning. Någon större risk för skador till följd av dålig kvalitet på över- föringen av fjärrvärme torde inte uppkomma. Däremot kan avbrott i överföringen förekomma även på fjärrvärmeområdet. Särskild för- valtning skulle då möjligen kunna motiveras på denna grund. Det bör då först konstateras att det knappast är troligt att den som be- driver fjärrvärmeverksamhet kommer att avstå från nödvändigt under- håll av de produktions- och distributionsanläggningar som ingår i verksamheten. Dessa är ju de vitala delarna i den egna fjärrvärme- verksamheten och den sker ju i ett lokalt fjärrvärmenät utan annan aktör att ta hänsyn till. En begränsning i den förvaltningsordning som gäller på elområdet är dessutom att den särskilda förvaltningen skall finansieras med de löpande intäkterna. Intäkterna skall således täcka de utgifter som för- valtaren har att besluta om, dvs. löpande utgifter för driften och ut- gifter som krävs för eventuella upprustningsåtgärder och andra in- vesteringar. För elnätverksamhet gäller en prisreglering som anger att nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nät- koncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Tarifferna skall vara utformade på sakliga grunder och medger en viss avkastning på insatt kapital. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? Den huvudsakliga intäkten från en fjärrvärmeverksamhet är de av- gifter som betalas av kunderna och eventuella lån som förvaltaren kan lyckas få för verksamhetens bedrivande. Driften av produktions- anläggningarna kräver inköp av bränsle m.m. som i sin tur kräver kapital. Sådant saknas ju ofta vid en obeståndssituation. Möjlighe- terna att införskaffa sådant kapital, t.ex. genom prisändringar ut mot slutkund, är förenad med viss tidsutdräkt även under rådande för- hållanden och än mer med den förhandlings- och tvistlösningsord- ning som jag tidigare föreslagit på fjärrvärmeområdet. Risken blir därför uppenbar att förvaltningsverksamheten kan komma att upp- höra på grund av avsaknad av ekonomiska förutsättningar för fort- satt drift alternativt att verksamheten upphör då en avveckling för borgenärskollektivet som sådant leder till ett bättre ekonomiskt ut- fall än vad en fortsatt drift skulle göra. Särskild förvaltning av en fjärrvärmeanläggning eller ett fjärr- värmesystem, innebär slutligen även en inskränkning i systemägarens rådighet över sin egendom. En fråga som då uppkommer är om en för- valtningsreglering på fjärrvärmeområdet är förenlig med egendoms- skyddet i RF och den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (). I 2 kap. 18 § första stycket RF klargörs att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker an- vändningen av mark eller byggnad. Sådana åtgärder får dock vidtas när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till skall varje medborgare ha rätt till respekt för sin egendom. Det klar- görs att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas in- tresse och under de förutsättningar som anges i lag och folkrättens allmänna grundsatser. Detta innebär dock ingen inskränkning i en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nöd- vändig för att reglera nyttjandet av egendomen i överensstämmelse med det allmännas intresse. Vid den intresseavvägning som skall göras enligt bestämmelsen har varje medlemsstat ett relativt stort ut- rymme. Sammanfattningsvis kan konstateras att de ingrepp som kan komma i fråga vid särskild förvaltning är alltså främst föranledda av omfattande misskötsamhet från verksamhetsutövarens sida i form av bl.a. bristande regelefterlevnad eller eftersatt underhåll av nätet. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? Några regler som klargör hur ett fjärrvärmesystem skall vara utfor- mat eller underhållas finns inte och föreslås inte heller. Det kan argu- menteras för att ett sådant ingrepp som förvaltningen innebär vidtas för att tillgodose angelägna allmänna intressen och alltså i det all- männas intresse. Enligt min mening är det under angivna förhållan- den tveksamt om en så pass ingripande åtgärd som särskild förvalt- ning kan anses stå i proportion till det besvär den medför för den berörda ägaren. Sammantaget gör jag bedömningen att det saknas tillräckliga skäl och förutsättningar att i förebyggande syfte vidta en så pass ingri- pande åtgärd som särskild förvaltning av till fjärrvärmeverksamhe- terna hörande anläggningar. För det fall konkurs ändå blir aktuell övergår fjärrvärmeverksamheten till förvaltning av annan, dvs. Att i ett sådant läge även införa en annan och parallell form av förvaltning ter sig inte som lämpligt mot bakgrund av de intressekonflikter som kan uppkomma mellan borgenärernas önskan om utdelning och fjärrvärmekundernas önskan om fortsatta leveranser. Det är därför viktigt att inte vidta mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt för att säkerställa fortsatta fjärr- värmeleveranser. Särskild förvaltning bör därför inte komma i fråga . I stället bör olika former av finansiering diskuteras. 5.2Åtgärder vid en konkurssituation En fjärrvärmeverksamhet som försatts i konkurs måste på något sätt finansiera sin drift för att kunna fortsätta att leverera fjärrvärme till konkursgäldenärens kunder. Finansiering kan säkerställas på olika sätt. Genom att tillhandahålla kapital kan verksamheten tryggas . Trots att det är fråga om leverans av en nyttighet inom försörj- ningssektorn kan det inte tas för givet att konkursförvaltaren i ett fjärrvärmeföretags konkursbo kommer att låta boet utföra fjärrvärme- leveranserna trots ett kapitaltillskott utifrån. Det är dock min upp- fattning att tillhandahållandet av kapital kommer att starkt moti- vera en fortsatt drift. Konkursförvaltaren kommer rimligen att ta kapitaltillskottet i anspråk för att på detta sätt hålla verksamheten igång så att den kan avyttras i dess helhet som ett verksamt företag. På sådant sätt undviker konkursförvaltaren också att fjärrvärmekun- derna, som ju ytterst utgör fjärrvärmeverksamhetens stora tillgång, inte överger fjärrvärmen för andra uppvärmningsformer så fort de Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? Om kunderna skulle fly fjärrvärmesystemet undermineras möj- ligheten att bedriva en effektiv och rationell fjärrvärmeverksamhet, vilket skulle leda till att konkursboets värde minskar. Det kommer konkursförvaltaren att vilja förhindra. 5.2.1Säkerheter vid en konkurs I föregående kapitel lämnades en redovisning av olika former av säker- heter, t.ex. bankgarantier och kreditförsäkringar. Användningsom- rådet för sådana säkerheter är relativt stort. Det förekommer också att det ställs reglerade krav på att det skall lämnas säkerheter i olika sammanhang. Den fråga jag har att ta ställning till är om en sådan på andra områden gångbar ordning bör införas även på fjärrvärmeom- rådet. Ersättning som faller ut från en borgensförsäkring eller en bank- garanti vid ett fjärrvärmeföretags konkurs tillfaller som huvudregel förmånstagaren, dvs. Den medverkar alltså inte i sin grundutformning direkt till att förbättra likviditeten i konkurs- boet som ju är beroende av att det tillförs medel för att kunna ut- föra fortsatta fjärrvärmeleveranser. Det krävs i sådant fall att nya avtal ingås med konkursboet eller annan som tar över fjärrvärme- rörelsen för att fjärrvärmeleveranserna skall fortsätta. Försäkrings- ersättningen skulle visserligen förmodligen täcka fjärrvärmekunder- nas merkostnader för att anlita annan, t.ex. konkursboet, för att utföra fjärrvärmedistributionen. På fjärrvärmeområdet saknas i regel annat fjärrvärmeföretag att vända sig till än det konkursbo som innehar verksamheten. Det torde krävas att nya avtal ingås med konkursboet. Skillnaden mellan det gamla och det nya priset borde kunna ersättas ur borgensförsäkringen eller bankgarantin under i vart fall en övergångstid. Det är min uppfattning att det skulle vara en framkomlig väg att ställa upp en säkerhet för en fjärrvärmedistributörs förpliktelser vid en obeståndssituation. Utformningen bör kunna styras mot att den säkerhet som ställts av fjärrvärmedistributören blir åtkomlig för kon- kursboet direkt. På detta sätt ökar möjligheterna att fjärrvärme- kunderna stannar kvar i fjärrvärmesystemet och inte använder ersätt- ningen ur garantin för att köpa annan uppvärmning, t.ex. en värme- pump. En fördel ur kundsynpunkt med en säkerhet i form av en borgens- försäkring eller en bankgaranti är alltså att den innebär att kapital Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? från tredje man tillförs konkursboet för att säkerställa t.ex. en kon- kursgäldenärs avtalsenliga förpliktelser när denne saknar ekonomisk förmåga att göra detta själv. På detta sätt kan fjärrvärmekunden fortsatt få värme och därigenom hållas skadeslös vid en konkurs- situation. Kravet på säkerhet kan också anses utgöra ett etablerings- hinder med den positiva effekten att det kan bidra till att säkerställa att endast aktörer med tillräckliga ekonomiska resurser startar en verksamhet som omfattas av kravet på ställande av säkerhet. Det finns dock vissa nackdelar med en borgensförsäkring eller en bankgaranti som säkerhet för fortsatta leveranser på fjärrvärmeom- rådet. En säkerhet av aktuellt slag innebär en individuell kostnad för varje enskild verksamhetsutövare på fjärrvärmeområdet. Beroende på vilken finansiell status respektive fjärrvärmeutövare har blir premien mer eller mindre betungande. Många mindre företag har en begränsad budget och svårare att få lika gynnsamma villkor som större företag inom samma bransch. De kan tvingas att betala rela- tivt sätt högre avgifter för sina säkerheter.1 Denna kostnad kommer verksamhetsutövaren som regel att slå ut på kundkollektivet genom prishöjningar. Dessutom måste en viss del av verksamhetsutövarens kapital oftast bindas för att t.ex. bankerna skall utfärda erforderliga säkerheter. Säkerheten och kostnaden för säkerheten kan dessutom bli före- mål för omprövning . Skulle fjärrvärmeverksamhetsutövarens finansiella situation börja bli ansträngd kan det alltså inträffa att kostnaden för säkerheten ökar kraftigt eller att säkerheten inte längre ställs. Om den ställda säkerheten är oåterkallelig, vilket förekommer, föreligger inte samma risk att säkerheten inte tillhandahålls när den är avsedd att användas. Typen av säkerhet, oåterkallelig eller inte, påverkar av naturliga skäl kostnaden för densamma. Även administrationen av säkerheten innebär vissa uppgifter för såväl den säkerhetsställande fjärrvärmeverksamhetsutövaren som till- synsmyndigheten på området. Tillämpas principen att varje företag själva skall stå för sina kostnader skall säkerheten anpassas därefter. Prövningen bör göras av en myndighet, t.ex. en ansvarig tillsyns- myndighet, i varje enskilt fall. Det ställs då relativt stora krav på fjärrvärmeverksamhetsutövarnas vilja och förmåga att budgetera för framtiden, lämna fullständiga uppgifter om verksamhetens omfattning 1 Det kan i sammanhanget nämnas att motsvarande kritik har framförts i anledning av den säkerhet som berörda företag inom resebranschen har att ställa enligt resegarantilagen. Därtill har anförts att kravet på säkerhet och den högre kostnaden för små företag medför en sned- vridning av konkurrensen, försvårande av nyetablering inom branschen och negativa konse- kvenser för konsumenterna genom högre priser samt sämre utbud och service. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? för beräkning av det ekonomiska åtagandet gentemot kunderna och att, slutligen, ställa beslutade säkerheter. Även myndighetens uppgif- ter, dvs. att beräkna säkerheternas storlek, innebär att viss admini- stration av betydelse uppkommer. Vid diskussionen om ställande av säkerheter bör man även ha i åtanke att alla krav som innebär någon form av etableringshinder kan anses utgöra en konkurrenspåverkande faktor. Den marknadssane- rande effekt som kravet på säkerhet innebär är dock positiv från kund- skyddssynpunkt. En lagstiftning som förhindrar etablering av fjärr- värmeverksamhet i fall då nödvändiga ekonomiska förutsättningar saknas, är därför enligt min uppfattning fullt förenlig med kravet på konkurrensneutralitet. 5.2.2Fondlösning vid en konkurs Ställande av enskilda säkerheter är beroende av verksamhetsutöva- rens vilja och förmåga att ställa de berörda säkerheterna. Det kan därför smyga sig in ett visst osäkerhetsmoment vid bedömningen av vilken av flera finansieringsformer som skall väljas. Från denna ut- gångspunkt skulle möjligheten till fondering kunna utgöra ett gång- bart alternativ. Intern fondering inom varje verksamhetsutövares egen verksam- het har vissa fördelar med sig. Den huvudsakliga fördelen ligger på det administrativa planet. Ansvaret för att fonderingen sker kommer att åvila företaget och dess revisor. Dessa skall alltså svara för att reglerna om en avsättning i företaget följs. På detta sätt lägger man över ansvar och administration på fjärrvärmeföretaget och någon be- lastning på myndigheter och samhälle uppstår inte i någon större ut- sträckning. Även i de interna fonderingsfallen skulle man alltså tvingas lita till verksamhetsutövarens vilja och förmåga att sätta av de före- skrivna medlen internt. Kundskyddet är fullständigt först när den interna fondens medel har nått till en erforderlig nivå. Det måste därför tas i beaktande att det interna fondskyddet för kunderna vid en konkurs inte skulle vara uppfyllt förrän har gått från det att det infördes. Hur som krävs beror på avsättningarnas storlek. Ju större avsätt- ningarna är desto bättre blir skyddet vid konkurs men blir fjärrvärmepriset motsvarande belopp dyrare för kundkollektivet. För det fall att det fjärrvärmeföretag som fonderat medlen eller tredje man inte behöver respektera avsättningen kan dessutom den Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? egendom som fonden utgör inte med dagens regelverk anses bilda en självständig förmögenhet. De fonderade medlen kan därför anses in- gå i fjärrvärmeföretagets tillgångsmassa och dras in i en konkurs. De avsatta fondmedlen kan då komma att tas i åtnjutande för att täcka de skulder som finns i konkursboet. Värdet av en sådan fondering för att trygga möjligheterna till fortsatta fjärrvärmeleveranser kan därmed diskuteras. Fördelarna med ett system med extern fondering ligger huvudsak- ligen i att det genom konstruktionen uppnås ett konkursrättsligt skydd mot att de fonderade medlen dras in i ett företags konkurs. Med en sådan reglering på fjärrvärmeområdet kan det säkerställas att ett fjärrvärmeföretags konkursbo tillställs medel för att kunna fortsätta med att distribuera fjärrvärme till konkursgäldenärens kunder. Hur en extern fond byggs upp varierar. Den kan t.ex. byggas upp individuellt av varje verksamhetsutövare för sig, gemensamt av ett kollektiv av verksamhetsutövare genom ett avgiftssystem eller genom en avsättning av kapital över statsbudgeten. En skillnad i förhållande till såväl ett system med säkerheter och ett system med intern fonde- ring är att ett system med extern fondering kan göras mindre krä- vande för den enskilde verksamhetsutövaren. Så är speciellt fallet om extern finansiering sker genom en för fjärrvärmeområdet gemensamt på avgifter uppbyggd fond eller genom en med statsmedel finansie- rad fond. Dessutom skulle sistnämnda former av fondsystem inne- bära en mer betryggande kapitaltillskottsform än individuella av- sättningar. Mot att införa en form av extern fondering talar vissa förhållan- den. Ett sådant är att en avgiftsbaserad fonderingslösning, liksom i fallet med intern fondering, normalt sett inte tillhandahåller ett full- gott skydd för fjärrvärmekunderna förrän efter att fonde- ringen börjat. Tidsrymden beror på vilken avsättningstakt och vil- ken nivå på kapital som föreskrivs. Det kan dock slås fast att kapi- taltäckningsgraden ökar mer kraftfullt med ett gemensamt fonde- ringssystem än vid ett individuellt finansierat sådant. Av de olika finansieringsformerna anser jag därför att den kollektiva har större fördelar jämfört med en individuellt finansierad fondlösning genom att den relativt sett byggs upp i snabbare takt utan att i lika hög grad belasta de enskilda verksamhetsutövarna och priserna ut mot kund. Skall en extern fondlösning väljas bör den alltså utformas som en gemensam fond. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? En annan invändning som kan framföras mot en fondlösning är att det föreligger en viss risk att de fonderade medlen inte räcker till vid större fjärrvärmeföretags konkurser. Denna aspekt skall förvisso inte förringas men det torde inte vara sannolikt att de större aktörerna på fjärrvärmeområdet kommer att gå i konkurs. Dock måste det ka- pital som fonden innehåller sättas så pass högt att konkurser i ett större eller flera mindre fjärrvärmeföretag kan hanteras. Fondverksamheten kräver viss reglering och myndighetsinbland- ning.