sou · GTB356d3 · 2006-01-01 00:00:00 — kunde den ändå bygga på medborgarrättsrörelsens framgångar och förluster – i synnerhet med hänsyn till de anti- diskrimineringslagarna, rättspraxis och verktyg som utvecklades . Detta gällde i viss mån även i . , byggde handikapprörelsen på erfarenheter från ovan- stående rörelser och sökte allianser med dem.74 Vår slutsats är att detta samspel mellan diskriminerings- grunderna kön och etnicitet i andra länder bidrog till att förstärka utvecklingen av de juridiska jämställdhetsverktygen i – t.ex. jämställdhetsplaner, indirekt diskriminering och skiftad bevisbörda. har det tagit att dra liknande lärdomar från den internationella arenan med hänsyn till etnisk jämlikhet. Det som har stimulerat utvecklingen av olika antidiskrimine- ringsverktyg i , och är organisatio- ner i det civila samhället som lyckats mobilisera på bred front och ställa krav. De främsta verktygen för motverkande av diskriminering, inklusive strukturell diskriminering, har utvecklats i en process som kombinerat ett tydligt politiskt ledarskap, starka rörelser som samlat de som berörs och ett fokus på en förändring av beteende. Processen har resulterat i starkare lagar, institutioner och poli- cys inklusive en koppling till offentlig upphandling. Ett viktigt steg för ett effektivare antidiskrimineringsarbete verkar ha varit att diskrimineringsfrågorna först sattes i fokus och fick ett verkligt fotfäste, för att därefter kombineras med 74 Se de tidigare avsnitten om och . Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... ett tydligt proaktivt främjande av jämlikhet. Att börja i fel ände, med det proaktiva arbetet, riskerar att fokus hålls på de utsatta och att därmed dölja maktrelationerna som finns i diskriminering. Utvecklingen av lagar och policys i och har på- verkat utvecklingen i . De civila samhällsinsatserna som funnits har inte bara påverkat lagstiftning med mera. Insatserna har varit nödvändiga för ut- vecklingen av tillsynen. Dessa insatser har också stimulerat forskning som fokuserat på maktförhållandena och etnisk diskriminering Vikten av det som nämns ovan, civila samhällspåtryckningar, forskning som fokuserar makt och vikten av ett proaktivt ar- bete för jämlikhet kan jämföras med utvecklingen i med hänsyn till jämställdhet. Jämställdhetslagen är ett resultat främst av kvinnorörelsen. Uppföljningen, utvärderingen och kritiken av jämställdhetspolitiken har bedrivits av kvinno- rörelsen. En liknande utveckling med hänsyn till integrations- politiken och antidiskrimineringspolitiken har till stor del sak- nats. Allt detta leder till behovet av att stimulera processen där civila samhällsinsatser uppmuntras att fokusera på diskriminering, vilket torde leda till att fler får jobb med hänsyn till kompetens, vilket i sin tur innebär dels empowerment, dels förebilder. Och detta i sin tur borde leda till ett ännu större tryck på mot- verkande av diskriminering. Erfarenheter av åtgärder mot strukturell diskriminiering i andra länder... (2004) The Pursuit of Fairness, 3–4, Univer- sity Press. (1996) Under rosa täcket, . v. , 347 U.S. 483 (1954). BRÅ (2002) Hatbrott: En uppföljning av rättsväsendets insatser. (Editors) (1998) A on Discrimination in : The Role of Testing, . (2002) Feminism. (1984A) The Impact of Affirmative Action on Employ- ment. Working Paper No. 1310, , 1984. (1984B) What promises are worth: The Impact of Affir- mative Action on Employment. Working Paper No. 1346, Na- tional , 1984. (1984C) Employment and occupational advance under affirmative action. Working Paper No. 1270, , February 1984. (1985) The effectiveness of equal employment law and af- firmative action regulation. Working Paper No. (1994) Use of Enforcement Techniques in Eliminating Glass Ceiling Barriers, Report to the Glass Ceiling Commis- sion. (2005) in the UK: Policies for En- gaged Citizens. The Glass Ceiling Commission. (1995) A solid investment: making full use of the nations human capital, Recommendations of the Federal Glass Ceiling Commission, , D.C. (2004) Fairness for all: a new commission for equality and human rights, 2004. (1995) Det Amerikanska Folkets Historia: Makten och Medborgarna, . 13 Förslag och rekommendationer När den mänskliga anden en gång antagit en åsikt tvingar den allt annat att ge nytt stöd och bekräftelse. Och även om det finns ett stort antal omständigheter av betydande tyngd som talar för den motsatta ståndpunkten, avvisar den dessa eller bortser från dem, eller gör någon distinktion som sätter dessa på undantag, på det att // oomtvistlig- heten hos de slutsatser den tidigare dragit inte ska rubbas. Bacon, engelsk 1600-talsfilosof Strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhö- righet är främst en fråga om de etniska maktrelationer som finns i ett samhälle. Dessa maktrelationer bygger på ett samhälles hanter- ing av och förhållningssätt till de andra – i detta fall de etniska och religiösa minoriteterna. Vilka som drabbas och hur skiftar till viss del från land till land men huvuddragen är desamma. Utifrån de kunskaper, rapporter och erfarenheter som jag har tagit del av både i och utomlands har jag kommit fram till att det finns tre viktiga faktorer som samspelar i utvecklingen av ett effektivt arbete mot strukturell diskriminering. ett tydligt politiskt ledarskap i arbetet mot diskriminering en stark folkrörelse mot rasism och diskriminering en effektiv lagstiftning och andra åtgärder mot diskriminering och för etnisk jämlikhet. Dessa slutsatser bygger huvudsakligen på en analys av arbetet med jämställdhetspolitiken i , och på arbetet för jämställdhet och etnisk jämlikhet i , och (kapitel 12). Min slutsats är att dessa tre faktorer tydliggör bristerna i och därmed vilka åtgärder som behöver införas. Det är viktigt att notera att dessa åtgärder inte står var för sig utan att de påverkar, förstärker och samverkar med varandra. För att motverka struktu- rell diskriminering finns det inte någon enstaka universallösning. Det behövs båda stora och små insatser såväl policymässiga som operativa på olika nivåer. Det har funnits vissa frågetecken om skiljelinjen mellan åtgärder som motverkar diskriminering på individnivå och sådana som mot- verkar diskriminering på en institutionell/strukturell nivå. Frågorna bygger på tron att det finns en skarp gräns mellan det individuella och det strukturella. Jag anser dock att diskriminerande handlingar utförs av individer inom ramen för en struktur, vilket skapar denna diskriminerande struktur. Man kan säga att det finns ett samspel mellan individer och strukturer. Detta samspel ser jag som ett flöde. En exemplifiering är att om en personalhandläggare anser att män från har svårt att arbeta med kvinnliga chefer, och därmed avvisar en manlig sökande med rötter i är detta diskriminering på individnivån. Denna föreställning är inte bara ett uttryck för unika individuella åsikter, utan är en del av en gammal tankestruktur om män från som ocivilise- rade etc. Om institutionen inom vilken handläggaren arbetar dessutom uppmuntrar eller accepterar handläggarens syn eller bete- ende är diskrimineringen på ett explicit sätt strukturell diskrimine- ring. Det kan räcka med att de överordnade känner till attityden och inte gör något åt själva beteendet, dvs. legitimerar individens beteende. Det som till slut blir strukturella beteen- den/handlingsmönster blir vägledande för institutionerna som i sin tur blir vägledande för individuella handlingar och bidrar till att skapa ett vedertaget förhållningssätt. Individens handlingar bidrar till att legitimera, åter- skapa och förstärka strukturell diskriminering. Det är sällan som individuella handlingar utförs fristående från strukturerna i sam- hället som har format dessa individer, dvs. normer, rutiner, veder- tagna förhållningssätt och beteenden. Dessa kan ses i ett lands historia, etnocentrism och självbild. Individuella handlingar basera- de på dessa normer bidrar i sin tur till att återskapa dessa normer. Lagar och andra åtgärder för motverkande av diskriminering på individnivån blir ett sätt att angripa strukturell diskriminering om lagarna är tillräckligt effektiva så att de bidrar till att bryta hand- lingsmönstret. finns dessutom en utveckling av diskrimine- ringsområdet internationellt och nationellt som klarlägger att poängen med diskrimineringslagar inte bara är att motverka diskriminering i det enskilda fallet utan även att förmå de med makten att diskriminera att agera stävjande genom att främja jäm- likhet. Detta kan ses i till exempel lagar som ställer krav på att arbetsgivare ska vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter.1 Därmed finns det ingen klar skiljelinje mellan åtgärder för att motverka diskriminering på individnivån och de som motverkar diskriminering på strukturell nivå. Detta innebär att åtgärderna för att motverka strukturell diskriminering kan sträcka sig från mer effektiva lagar mot diskriminering, till tydligare krav på myndig- heter i sina handlingsplaner, till forskning och uppföljning som belyser effekterna av diskriminering i samhället och höjer medve- tenheten om diskriminering. Som ramförslag har jag lagt ett förslag om en förskjutning av fokus från dagens integrationspolitik som i praktiken fokuserar på invandrare, till en fokus på diskriminering, dvs. en antidiskrimine- ringspolitik. , och har haft en mer samlad syn på motverkande av diskriminering. Dessa länder har också haft de lagar och den praxis som blivit vägledande för utveckling av Sveri- ges och övriga mer moderna lagar mot diskriminering.2 Jag har dragit slutsatsen att även om det finns skillnader mellan olika maktordningar (till exempel könsmaktordningen och den etniska maktordningen) och olika diskrimineringsgrunder, så finns också likheter och tydliga tecken på att maktordningar samverkar och är beroende av varandras existens. I linje med detta har utvecklingen av effektiva åtgärder ofta byggt på en mer samlad syn på diskrimi- nering. Denna samlade syn har lett till att de som berörs av olika typer av diskriminering tillsammans har kunnat bidra till formule- ring av bättre juridiska verktyg samt ställt krav på de med makten 1Även förbudet i dessa lagar mot indirekt diskriminering är ett sätt att påverka på en institutionell nivå. T.ex. får inte en arbetsgivare missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare genom att tillämpa en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar personer med en viss etnisk tillhörighet. Detta gäller dock inte om att kriteriet kan motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. Att ställa omotiverade krav på medborgarskap var länge ett typiskt exempel på indirekt diskriminering. Ofta var det ett institutionellt krav som sällan ifrågasattes. Det tidigare medborgarskapskravet för att bli advokat i var också ett sådant typiskt exempel. Även efter reglerna ändrades med hänsyn till EU verkar haft svårt att anpassa sig till en vidare syn på kompetens, i åtminstone NJA:2000 s. 214. 2Denna utveckling kan exempelvis ses i utvecklingen av jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, samt EU:s antidiskrimineringsdirektiv. Det är dessa länder som har banat vägen för utvecklingen av t.ex. en delad bevisbörda, högre skadeståndskrav, krav på jämlikhetsplaner, positiv särbehandling och antidiskrimine- ringsklausuler i offentliga upphandlingar. De intressenter som vill påverka en specifik maktordning (t.ex. kön eller etnicitet) i ett samhälle har däremot en tendens att rikta sig in på det som skiljer människor och diskrimineringsgrunder. Detta gäller inom en diskrimineringsgrund, men också mellan olika diskrimineringsgrunder. Till exempel mellan kvinnor som är arbe- tare eller akademiker och mellan kvinnor som är svenskar eller invandrare. På ett etniskt plan kan gränsen gå mellan människor från kontra de från eller mellan människor från kontra de från . Detta kan gälla även mellan olika grupper som utsätts för diskriminering. Det blir väldigt lätt att framhäva just gruppen kvinnors eller just gruppen invandrares särskilda utsatthet. Detta leder i sin tur till krav på särskilda insat- ser med hänsyn till just kvinnor eller invandrare. Det leder de som är berörda av dessa maktordningar bort från möjligheten att ställa gemensamma krav på de med makt att diskriminera. Min slutsats är att oförmågan att se det gemensamma intresset har varit en av orsakerna till den svaga utvecklingen av antidiskrimineringslagarna och verktygen i . De följande avsnitt ger en introduktion till de mer detaljerade förslag som börjar med avsnitt 13.2. Den tidigare invandrarpolitiken och den nuvarande integrations- politiken har enligt min mening misslyckats med kraven att sätta jämlikhet respektive lika rättigheter och möjligheter i centrum. Under den tidigare invandrarpolitiken avvisades t.ex. lagar mot etnisk dis- kriminering med hänvisning till att diskriminering inte förekom på svenska arbetsplatser. Förnekandet av diskriminering har varit starkt. har kämpat mot rasism och diskriminering – i andra länder. Men knappt sett att rasism och diskriminering är viktiga frågor i (avsnitt 2.6). ) har frågan om diskriminering visserligen berörts, men det kan knappast sägas att arbetet med det integrationspolitiska målet Lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oav- sett etnisk och kulturell bakgrund har fått en nyckelroll hos de aktörer som arbetar med integration. Det som främst har skett är ett byte av rubrik, som den tidigare inriktningen på för- bättring av, hjälp för och krav på invandraren har fortsatt. Om kravet har varit att De Andra ska bli som svenskar för att uppnå lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter – är det egent- ligen en fråga om assimilering. Här kan det noteras att Professor (chef för and Unit, vid universitet i Brad- ford) har påpekat att en form av strukturell diskriminering uppen- barar sig när: Makthavarna avstår från att använda tillgängliga antidiskrimineringsverktyg.3 I avsnitt 2.6 beskrivs bland annat hur politiker länge avstod från att förbjuda etnisk diskriminering i . Även om jag anser att tyngdpunkten inte legat på diskri- minering, lika rättigheter, m.m. har det skett ett ökande fokus på diskriminering . Exempelvis genom bättre lagar, ökade anslag till DO, kunskapsbanken (), stöd till och antidiskrimineringsbyråer, olika rapporter från samt tillsättningen av flera stat- liga utredningar inklusive denna. Anledningen till att politiker länge förnekade diskriminering och avstod från att rikta sig in på motverkande av diskriminering är kopplingen till makt. Om diskriminering och förverkligande av lika rättigheter sätts i centrum krävs det att de som leder arbetet är villiga att utmana de som har makten att diskriminera eller makten att motverka diskriminering. Då sätts arbetsgivares, fackförening- ars, politikers och tjänstemäns handlingar i centrum. Från höger till vänster är det sällan som politiker sätter diskrimi- nering i centrum. Det har varit bekvämare att hantera invandrar- /integrationsproblematiken främst som en fråga om sysselsättning. Det finns en bred politisk enighet kring mantrat att sysselsättning är nyckeln till integration. På det sättet håller både höger- och vänsterpolitiker huvudfokus på den relativt invanda frågan om vilken politik som leder till mest sysselsättning. Denna bekväma inställning bortser från faktumet att grunderna till dagens problem fanns – dvs. som det fanns nästintill full sysselsättning. Inriktningen har dessutom varit bekväm. Invandraren har hållits i fokus. Om fokus skulle ha varit på diskriminering skulle t.ex. politiker på vänsterkanten ha förvän- 3 arbetsgruppsmöte i som förberedde Call för a European Coalition of Cities against Racism, . tats kritisera och ställa krav på facken, och högerkanten skulle ha förväntats kritisera och ställa krav på arbetsgivare. För att visa på det absurda i denna fokus kan man fundera över vilken reaktion en politiker skulle få om han eller hon hävdade att nyckeln till jämställdhet är att kvinnor får jobb, underförstått vilket arbete som helst. Det är svårt att tro att det skulle accepteras. Men detta är ett mantra i den politiska debatten om integration och invandrare. Och få ifrågasätter det. Och de som gör det möts ofta av kompakt tystnad. leder insatserna, oavsett den partipolitiska färgen, främst till pysselsättning snarare än syssel- sättning. Även detta ger anledning att dra lärdom från jämställd- hetsarbetet genom att framhäva behovet av lika rättigheter, skyl- digheter och möjligheter som det övergripande målet, med antidis- kriminering som den vägledande strategin. Det behövs således insikt, tydlighet i den politiska ledningen och konkreta förslag för att arbetet mot strukturell diskriminering skall bli effektivt. Det viktiga är att regeringen driver en antidiskrimineringspoli- tik4. Ledarskap innebär inte bara att ange riktningen, utan också att ställa krav på verkningsfulla antidiskrimineringsåtgärder och krav på uppföljning. Det är bland annat det senare som har fattats. Som grund för en sådan politik har jag föreslagit en mängd olika åtgärder. Vissa är mer utvecklade och kan genomföras ganska omgående. Andra behöver utvecklas vidare. är åtgärds- mängden en indikation på att det finns mycket som kan göras – om viljan finns. En grundtanke är behovet att skapa en positiv förändringsspiral, i stället för den negativa spiralen som jag befinner oss i. Den nega- tiva bygger på att det offentligas främsta budskap med hänsyn till arbetsmarknaden har varit att diskriminering som bäst är en sido- fråga, att det offentliga är nöjt så länge som invandrare har vilket jobb som helst, och att de berörda inte är viktiga i förhållande till relevanta beslutsprocesser i samhället. Detta riskerar att leda till bristande förtroende för offentliga utbildnings- och sysselsätt- ningsstrategier, som i sin tur leder till ett förstärkt utanförskap, maktlöshet och bristande självförtroende. 4 En sådan politik skulle även kunna kallas för en jämlikhetspolitik. Tyvärr tror vi att användningen av ordet jämlikhet skulle vara problematisk som rubrik eftersom den skulle kunna öppna upp för intolkningar av för mycket av den gamla politiken. Däremot är det naturligtvis viktigt att inse att rubriken ska inte vara ett hinder för användning av proaktiva åtgärder som kompletterar eller förstärker antidiskrimineringsåtgärderna. Det behövs en annan strategi. Arbetet mot diskriminering och för jämlikhet måste sättas i centrum. Det leder till att fler får arbete efter kompetens vilket leder till ökat självförtroende (en ingrediens i empowerment, se avsnitt 1.7.4. ), vilket i sin tur leder till ökade påtryckningar för motverkande av diskriminering. Om den poli- tiska ledningen visar att dessa frågor (empowerment – motverka diskriminering – mångfald med hänsyn till kompetens) sätts i cent- rum, är jag dessutom övertygade om att sådana insatser som haft begränsade effekt som sysselsättning som nyckel för integra- tion, praktikplatser, storstadssatsningen, utvärdering av utländska högskoleutbildningar, skulle få en större effekt och fyllas med ett annat innehåll. Ett tydligt fokus på motverkande av diskriminering som strategi för att nå målet lika rättigheter och möjligheter klarlägger att detta är vägen för att uppnå etnisk mångfald. Arbetet för det integra- tionspolitiska målet ökad mångfald kan även uppnås med till exem- pel positiv diskriminering eller kvotering. Sådana åtgärder kan vara berättigade i vissa avgränsade sammanhang. Men de förändrar inte de bakomliggande orsakerna till diskriminering. Dessutom finns det en stor risk att välmenande aktörer kan börja tillgripa t.ex. kvotering utan att analysera de strukturer som fungerar som hinder i deras egna organisationer. Min slutsats är därför att det mest effektiva sättet att stödja den processen mot ett samhälle med större etnisk jämlikhet är genom att samhället förfinar, förstärker och utvecklar de antidiskrimineringsverktyg som står till buds – inklusive de som kan betraktas som proaktiva åtgärder. Det finns tydliga indikationer på utbredd strukturell diskrimine- ring i de föregående kapitlen. Detta innebär att flera grundläggande demokratiska principer inte uppfylls. Därför behövs en genomgri- pande dialog om morgondagens bärande samhällsprinciper. En sådan dialog förutsätter ett politiskt ledarskap. Det behövs en sam- hällsprocess – en dialog – där olika aktörer får möjlighet att delta i en precisering av vad dessa begrepp betyder i dagens demokrati. Medborgarrättsaktivisten och professorn har påpekat: We can negotiate a new understanding of democracy, but only if all of us are stakeholders in a common civic project. We will find the cour- age to get along, in the words of , only when there is mutual trust and civility based on the principle of human equality. When the great wells of democracy are renewed and expanded to include those once outside of social contract, a new history can begin. (Marable, 2002:328) Till slut kan jag påpeka att det första steget mot att leva upp till åtagandet som ligger i tanken Staten har ett särskilt ansvar som föredöme för etnisk mångfald (Regeringens skrivelse 2001/02:129 s. 16) är att staten utlovar är att göra lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter till det övergripande målet för integrationspoliti- ken. Strategin för att uppnå målet måste huvudsakligen bygga på motverkande av diskriminering i kombination med proaktiva åtgärder. Genom denna strategi kommer staten att också visa hur de resterande två integrationspolitiska huvudmålen etnisk mångfald och respekt ska uppnås. Åtgärderna som jag föreslår nedan ska ses med hänsyn till föl- jande ram (se även avsnitt 13.2.3). Alla statliga myndigheter ska ha ett initialt ansvar för att ut- veckla analyser av strukturell diskriminering, internt och externt, i sina verksamheter. Dessa analyser ska leda till åtgärdsplaner för motverkande av strukturell diskriminering (och därmed främjande av etnisk jämlikhet). Planerna ska innehålla vissa obligatoriska åtgärder som klausuler och åtgärder som är mer direkt anpassade till verksamheten som bedrivs, t.ex. diskrimineringskontroller, översyn av kraven för arbeten, regeländringar, m.m. Tillsammans med de statliga myndigheterna ska DO ta fram riktlinjer för utveckling av planer med tydliga mål och uppfölj- ning av målen. DO ska få i uppdrag att tillsammans med representanter från de berörda i det civila samhället ta fram analysverktyg för strukturell diskriminering. I länder som har utvecklat ett mer effektivt arbete mot strukturell diskriminering finns det inte bara starkare institutionella aktörer utan också starkare aktörer i det civila samhället som företräder de diskriminerade och som bidragit till att ställa krav och formulera åtgärder. Med hänsyn till både jämställdhet och etnisk jämlikhet har aktörer i det civila samhället varit viktiga i , och . Dessa har byggt basen för kvinnorörelsen och I har kvinnorörelsen spelat en lik- nande nyckelroll i utvecklingen av arbetet för jämställdhet och arbetarrörelsen för rättigheter för löntagare. har de som berörs av strukturell diskriminering p.g.a. etnisk eller religiös tillhörighet endast spelat en marginell roll i politiken och det offentliga rummet. Det är invandrarna som genom att drabbas, länge insett problemet med etnisk diskrimine- ring. Men invandrares inflytande i politiken var inte stort när riks- dagen avstod från att anta en lag mot diskriminering i arbetslivet. Då var det arbetsgivarnas och fackets inflytande och förnekelse av diskriminering som var tongivande. Även när det gäller de lagar som kommit senare har invandrarnas inflytande varit begränsat.