sou · GTB313 · 2006-01-01 00:00:00 — NSD har uppgett att distributionskostnaderna står för av tidningsföretagets totala kostnader och att distri- butionen via i gles- och landsbygdsområden kostar företaget per exemplar, vilket är 8–8,mer än motsvarande distribution på vardagar. Enligt NSD skulle det vara olönsamt för företaget att differentiera sina abonnemangspriser utifrån distributionskostnaderna, eftersom en sådan åtgärd skulle leda till ett stort bortfall av abonnenter. De sista fyra–fem åren har distributionsbolagen jobbat intensivt med att effektivisera sin verksamhet. VTD har gjort miljon- investeringar, bl.a. för att utforma elektroniska kartor. Genom användande av elektroniska kartor (geografiska informations- system) och andra moderna tekniska hjälpmedel kan distributions- bolagen utforma effektivare utdelningsdistrikt och snabbt förmedla förändringar i distributionen till tidningsbuden. Enligt VTD tar det emellertid för distributionsbolagen att räkna hem investeringar i modern teknik. De flesta distributionsbolag har därför inte gjort sådana investeringar. Distributionsverksamheten är mycket personalintensiv. Av distributionsbolagens kostnader ligger på personalkostnader. Andra väsentliga kostnader för distributions- bolagen är hänförliga till fordon och drivmedel. Med hänsyn till denna kostnadsstruktur är det väldigt svårt för distributions- bolagen att sänka sina kostnader. Det vore en fördel om budföretagen skulle kunna utveckla effektivare distributionslösningar i samarbete med . Andra områden för samarbete är möjligheterna att dela på kostnader för fordon och att åstadkomma samdistribution i gles- och landsbygdsområden. Alla skulle tjäna på om och budföretagen skulle kunna dela på kostnaderna för distributionen i gles- och landsbygdsområden i högre utsträckning. Det har varit aktuellt att försöka åstadkomma ett samarbete mellan och budföretag om samdistribution. Det finns också en positiv inställning från Posten AB:s sida att samdistribuera försändelser under vardagarna. TU har bra kontakter med Posten AB:s ledning och de för tillsammans diskus- sioner om samdistributionslösningar. TU har också haft kontakter med Post- och kassaserviceutredningen (N 2003:09) i frågor som rör samdistribution. Enligt TU har det saknats en helhetssyn från statens sida. Å ena sidan framhålls värdena med tidningsdistributionen, å andra sidan är det svårt för marknadsaktörerna att inom det nuvarande regel- verket själva åstadkomma samdistribution och därmed en billigare distribution. Alternativa distributionsvägar skulle kunna lösa problemet med den kostsamma distributionen av papperstidningar i gles- och landsbygdsområden (jfr avsnitt 2.2.2). Enligt VTD kommer emellertid papperstidningen att finnas kvar framöver. Nättidningar och e-papperstidningar kommer inte att vara något alternativ till papperstidningar . En annan aspekt i sammanhanget är att de abonnenter som förlorat eller ligger i farozonen för att förlora lördagsdistributionen normalt sett inte tillhör den kategori personer som läser tidningar på Internet. En tredje aspekt är att tidningsföretagen ännu inte har färdigutvecklat sina affärsmodeller för att kunna tjäna pengar på internettidningar. Ett statligt stöd för att påskynda utvecklingen av alternativa distributionsmetoder skulle vara positivt, men uppfattningen är att aktörerna inom tidningsbranschen själva sköter utvecklingsarbetet med nya distributionssätt på bästa sätt. En sammanfattning av aktörernas synpunkter på distributions- situationen i glesbefolkade områden är att distributionen för tidningsföretagen är en ren taxefråga. En har tidnings- företagen själva burit de allt högre kostnaderna för distributionen, men efter hand har kostnaderna blivit så höga att tidningsföretagen ifrågasatt om det enbart är deras ansvar att abonnenter i gles- befolkade områden skall få sin tidning distribuerad . Tidningsföretagen menar att de själva inte kan stå för hela kostnaden för lördagsdistributionen. 3.4.3Synpunkter på konstruktionen av det särskilda distributionsstödet Inom branschen råder det i princip en samstämmighet om att det särskilda distributionsstödet fyller sitt syfte. En teknisk synpunkt på konstruktionen av det särskilda distributionsstödet är att bestämmelserna i förordningen (2001:898) om särskilt distribu- tionsstöd inte överenstämmer med de verkliga förhållandena inom tidningsdistributionen. I förordningen förutsätts att distributions- kostnaden per enstaka exemplar skall beräknas. Distributions- bolagens administrativa system klarar emellertid inte av att till en rimlig kostnad beräkna distributionskostnaden per enstaka exemplar. Enligt VTD skulle de administrativa kostnaderna för det särskilda stödet uppgå till av utbetalat stöd om kostnaderna skulle beräknas per enstaka exemplar. har därför i samråd med branschen bestämt att kostnaden per exemplar i stället beräknas utifrån en snittkostnad i de olika utdelningsdistrikten. En bättre lösning vore dock om det direkt i förordningen framgår att beräkningen skall göras på det sätt som gjort. En annan synpunkt är att cirka 20 tidningsföretag som har en utgivningsfrekvens på ett-tre nummer inklusive lördags- numret inte kommer upp till den veckokostnad på per abonnent som anges i förordningen (2001:898) om särskilt distri- butionsstöd. De är därmed inte berättigade att erhålla ett särskilt distributionsstöd. väger kostnaden för lördagsdistribu- tionen relativt sett tyngre för dessa tidningsföretag än för tid- ningsföretag med en högre utgivningsfrekvens. Det vore därför värdefullt om det särskilda distributionsstödet anpassas även till de distributionskostnader som gäller för tidningar med en lägre utgiv- ningsfrekvens. Ett sätt att åtstadkomma detta vore att ta bort före- skriften om att stöd inte får lämnas om tidningens sammanlagda kostnad för distribution –lördag understiger per abonnent. Ett annat alternativ vore att göra två olika system för det särskilt distributionsstödet, ett för få- och medelfrekventa dagstidningar och ett för högfrekventa dagstidningar. Vidare vore det enligt tidningsbranschen logiskt om också den distribution som utförs på helgdagsaftnar som infaller än vore berättigad till stöd enligt förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd, eftersom tidningsdistri- butionen även är mycket kostsam för tidnings- företagen. Inom branschen finns det även önskemål om att den distribution som sker skall omfattas av ett särskilt distributions- stöd. Distributionen är dyrare än , vilket bl.a. hänger samman med högre personalkostnader till följd av högre ob-ersättningar. En annan bidragande orsak till den högre kostnaden är att den överspridda upplagan är mindre än . Enligt gjorda uppskattningar kan distributionskostnaden i Gävle-området beräknas vara cirka 10–dyrare per exemplar än . I kan distribu- tionskostnaden för överspridda rikstidningar beräknas vara fem– dyrare per exemplar än . Generellt sett är distributionskostnaden dyrare än . VTD har uppgett att ett flertal tidningsföretag med en utgiv- ningsfrekvens på har vänt sig till företaget med frågor om kostnaden att distribuera dagstidningar . Att sexdagarstidningar inte utökar sin utgivningsfrekvens beror enligt VTD till stor del på de höga distributionskostnaderna . VTD har också pekat på att de höga distributionskostnaderna är skälet till att överspridda tidningar inte distribueras i glesbefolkade områden. Om lördagsdistributionen skall bibehållas på nuvarande nivå anser de flesta att stödet måste vara separerat från det ordinarie distributionsstödet och riktat just mot lördagsdistribution. inte inarbetas i det ordinarie stödet, eftersom tidningsföretagen då skulle få en större valfrihet och sannolikt finna företagsekonomiskt mera lönsamma alternativ att använda medlen på än att bibehålla viss mycket kostsam lördagsutdelning. 3.4.4Konsekvenser av det särskilda distributionsstödet Inom tidningsbranschen tycker man generellt sett att stödet fungerat väl och att det fyller sitt syfte. Tack vare det särskilda distributionsstödet har lördagsutdelningen kunnat bibehållas på samma nivå som när stödet infördes. Det råder enighet om att många tidningsföretag skulle ha dragit in lördagsutdelningen för ett stort antal abonnenter i gles- och landsbygdsområden för det fall stödet inte hade funnits. NSD har uppgett att företaget har 3 700 abonnenter i gles- och landsbygdsområden som får tidningen distribuerad via . För 1 400 av dessa abonnenter har företaget tidigare dragit in lördagsdistributionen. NSD har uppskattat att företaget skulle bli tvunget att dra in lördagsutdelningen för ytterligare 200–300 abonnenter om det särskilda stödet skulle upphöra. De av NSD:s prenumeranter som mister sin lördagsdistribution ges en rabatt på av abonnemangspriset. är att 10–av abonnenterna upphör att prenumerera om de mister sin lördagsdistribution. Den senaste statliga offentliga kommitté som haft i uppdrag att utreda och lämna förslag om den statliga presspolitiken var Press- utredningen-94 som överlämnade sitt betänkande (SOU 1995:37 Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress). Kom- mittén skulle enligt direktiven bl.a. undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen. Om kommittén ansåg att sådana stödbehov fanns skulle den också pröva hur ända- målsenliga de dåvarande åtgärderna var och lämna förslag till fram- tida statligt engagemang. Pressutredningen-94 bedömde att det yttersta målet för stats- makternas agerande gentemot massmedierna måste vara att demokratin stärks och fördjupas, och de bedömningar kommittén gjorde avseende behovet av en statlig presspolitik grundade sig på den roll massmedierna spelar i den demokratiska processen. Kommittén bedömde att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsiktsbildningen: 1) att förse med- borgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor (informationsuppgiften), 2) att granska de inflytelserika i samhället (granskningsuppgiften) och 3) att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften). Massmediernas betydelse i en rad andra sammanhang, bl.a. att tillgodose människornas behov av att fördjupa sig inom olika områden, t.ex. samhällsfrågor, livsåskådningsfrågor, vetenskap eller kultur, samt att utgöra viktiga kanaler för annonsörernas intresse av att nå ut med sin information ansåg Pressutredningen-94 hade en under- ordnad betydelse vid bedömningar av behovet av en statlig press- politik. Även om Pressutredningen-94 fann att dagspressens särställning i massmedielandskapet blivit mindre markerad under , bedömde kommittén att dagspressen alltjämt hade en särskild och central ställning bland massmedierna och kunde mer heltäckande än andra massmedier sammantaget fylla informationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften. Kommittén bedömde att dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen kunde beräknas kvarstå och att mycket av den totala mångfalden skulle gå förlorad utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress. För att ge de bästa förutsättningarna för en allsidig debatt och åsiktsbildning och för att ge en valfrihet för läsarna bedömde kommittén att det behövs både en inre och en yttre mångfald inom dagspressen. När det gällde frågan om det ordinarie distributionsstödet föreslog Pressutredningen-94 bl.a. att detta skulle vara kvar oförändrat. Kommittén fann att stödet fyller en viktig funktion som en sammanhållande faktor i samdistributionssystemet samt att stödet i hög grad bidragit till att det utvecklats en infrastruktur, som är oundgänglig för mångfalden inom dagspressen. Enligt kommittén skulle det finnas påtagliga risker för att distributionen kommer att tjäna som ett konkurrensmedel bland andra utan ett statligt stöd samt att den dominerande tidningen på en ort i en sådan situation skulle kunna utestänga andra tidningar eller ta ut orimligt höga priser för distributionen. Kommittén befarade att en sådan utveckling skulle kunna leda till att de andra tidningarna får oöverkomligt höga distributionskostnader och att den för den yttre mångfalden angelägna överspridningen skulle riskera att försvinna. Kommittén såg överspridning som angelägen för mångfalden inom dagspressen och ansåg att storstadstidningarna har en central roll i den allmänna debatten också ute i landet. För mångfalden och konkurrensen och läsarnas valfrihet bedömde kommittén dessutom överspridningen av landsortstidningar vara av stor betydelse. Kommittén fann att distributionsstödet fyllde en mycket viktig funktion för mångfalden och den allmänna debatten, och att det fanns en påtaglig risk för att mångfalden skulle minska om distri- butionsstödet försvann. 5 Överväganden och förslag Kommittén delar generellt sett de massmediepolitiska utgångs- punkter som Pressutredningen-94 anförde i sitt slutbetänkande och som redovisats i avsnitt 4. Kommittén bedömer att dagstidningarna alltjämt har en särskild och central ställning bland massmedierna och att dagstidningarna mer heltäckande än andra massmedier sammantaget kan fylla informationsuppgiften, gransknings- uppgiften och forumuppgiften. Likaså anser kommittén att det yttersta målet för statsmakternas agerande gentemot massmedierna måste vara att demokratin stärks och fördjupas, och att de bedöm- ningar som görs avseende behovet av en statlig presspolitik måste grunda sig på den roll massmedierna spelar i den demokratiska processen. Den avgränsade fråga som kommittén behandlar i detta del- betänkade rör det särskilda distributionsstödet för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden. Stödet inryms i samdistributionssystemet även om det är skilt från det ordinarie distributionsstödet. Kommittén anser att de argument som Pressutredningen-94 anförde till stöd för det ordinarie distri- butionsstödet till viss del gör sig gällande även för det särskilda distributionsstödet. Det särskilda distributionsstödet bedöms av kommittén ha haft stor betydelse för att bibehålla spridningen av dagstidningar och därmed också för mångfald och allmän debatt i gles- och landsbygdsområden. Kommittén fäster särskild hänsyn till att personer boende i gles- och landsbygdsområden allmänt sett har tillgång till en lägre servicenivå jämfört med personer boende i tätorter. Det gäller t.ex. möjligheterna att i glesbygdsområden erhålla bredbands- förbindelser, som är en viktig förutsättning för att snabbt och bekvämt kunna inhämta nyheter via Internet. Enligt kommittén kan det på goda grunder antas att källorna till informationsinhämt- ning är färre i gles- och landsbygdsområden än i tätorter. Sett ur detta perspektiv har dagstidningarna en särskilt viktig funktion som informationsbärare i glesbebyggda områden. En allmän utgångspunkt för kommitténs bedömningar och för- slag är att det bör skapas förutsättningar för att såväl lokala som riksspridda tidningar skall kunna distribueras i gles- och lands- bygdsområden till en rimlig kostnad. 5.2Ett särskilt distributionsstöd för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden 5.2.1Behovet av ett särskilt distributionsstöd Kommitténs bedömning: Ett särskilt distributionsstöd behövs för att distributionen av dagstidningar i gles- och lands- bygdsområden skall kunna bibehållas på nuvarande nivå. Av inhämtade uppgifter från , tidningsbranschen och distributionsföretagen framgår att distributionskostnaderna för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygds- områden ökade kraftigt under en rad år med början framförallt . Vidare framgår det att kostnadsökningarna ledde till att tidningsföretagen försämrade sin distributionsservice och bl.a. upphörde med lördagsutdelning för ett stort antal prenu- meranter i glesbefolkade områden. Likaså minskade den över- spridda upplagan i dessa områden som en följd av de höga distributionskostnaderna. Även sedan det särskilda distribu- tionsstödet infördes har distributionskostnaderna fortsatt att öka, se avsnitt 2.1.1. Pågående effektiviseringsarbeten inom tidningsdistributionen, t.ex. utformandet av mera kostnadseffektiva utdelningsdistrikt, bedöms av kommittén inte kunna lösa problemet med de höga distributionskostnaderna i gles- och landsbygdsområden. Enligt Tidningsutgivarna är det i gles- och landsbygdsområden inte ovanligt med distributionslinjer och kostnader för enstaka utbärningar . Uppgifterna skall sättas i relation till distributionsbolagens kostnadsstruktur, där av kostnaderna kan hänföras till personalkostnader. väsentliga kostnadsposter för distributionsbolagen är hänförliga till fordon och drivmedel. En sätt att sänka distributionskostnaderna i gles- och lands- bygdsområden vore samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. är det vanligt att budföretag och kör på samma distributionslinjer i gles- och landsbygdsområden. Budföretagen delar ut oadresserade tid- ningar och delar ut adresserade försändelser på för- eller eftermiddagen. Om samtliga försändelser i stället skulle kunna samdistribueras skulle stora kostnads- besparingar uppnås. Tidningsföretagens kostnader för vardagsdis- tributionen skulle sänkas och deras veckokostnad för tidnings- distributionen skulle bli lägre. Detta skulle i sin tur öka tidnings- företagens möjligheter att bära en högre distributionskostnad . har distributionsbolagen inte lyckats nå fram till samdistributionslösningar. Frågan är emellertid mycket betydelse- full. Post- och kassaserviceutredningen (N 2003:09), som överlämnade sitt slutbetänkande , har haft i uppdrag att beskriva och analysera möjligheterna till samdistribu- tion av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade för- sändelser, se avsnitt 2.2.3. Utredningen har dock inte presenterat några förslag som skulle kunna underlätta för aktörerna på distri- butionsmarknaden att nå samdistributionslösningar. Utifrån rådande förhållanden på distributionsmarknaden bedömer kommittén därför att de eventuella samdistributionslösningar och andra samarbeten som distributionsbolagen kan komma att uppnå kommer att ha en förhållandevis marginell betydelse för tidnings- företagens kostnader för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden sett över hela landet. Ett annat sätt att lösa problemet med höga distributions- kostnader i gles- och landsbygdsområden vore att hitta andra billigare sätt att distribuera tidningarna, jfr avsnitt 2.2.2. Än så länge har det emellertid inte utvecklats någon alternativ modell för distribution av papperstidningar som är mera kostnadsbesparande än dagens lösning. Inte heller elektronisk distribution av tidnings- material, i t.ex. pdf-format eller till e-papper, bedöms av kommittén kunna ersätta papperstidningen inom överblickbar framtid. Den bedömning kommittén gör är att alternativa distribu- tionslösningar som på ett mera genomgripande sätt skulle kunna sänka distributionskostnaderna i gles- och landsbygdsområden fortfarande ligger in . Mot bakgrund av det anförda bedömer kommittén att tidnings- företagens kostnader för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden kommer att vara höga, särskilt . Ett näraliggande alternativ för tidningsföretagen att hantera den kostsamma tidningsdistributionen i gles- och landsbygdsområden skulle kunna vara att abonnemangspriset sätts i relation till distri- butionskostnaderna. Abonnenter bosatta i glesbebyggda områden skulle därmed få betala mer för tidningen än abonnenter bosatta i en tätort. Lösningen har tillämpats av tidningsföretag med riks- spridd upplaga, som dragits med höga distributionskostnader ute i landet. En konsekvens av detta har emellertid blivit att den riks- spridda upplagan minskat. Företrädare för mindre tidningsföretag ute i landet har också uppgett att en sådan lösning inte vore gångbar för dem. Vid kommitténs hearing uppgav företrädaren för att konsekvensen av differentierade abonnemangspriser i relation till distributionskostnaderna för dem skulle leda till minskade intäkter och ett sämre resultat, eftersom de skulle förlora alltför många abonnenter. Att differentierade abonnemangspriser utifrån distributionskostnaderna inte tillämpats i någon större omfattning tyder också på att tidningsföretag i all- mänhet inte sett alternativet som lönsamt ur ett företags- ekonomiskt perspektiv. En genomgång av tidningsföretagens ekonomi för visar att det ekonomiska resultatet för dagstidningsföretagen som helhet låg på en normal nivå jämfört med branschens årliga ekonomiska resultat , se avsnitt 2.1. En sammanställ- ning på branschnivå ger emellertid inte en rättvisande bild över enskilda tidningsföretags lönsamhet. En del tidningsföretag går mycket bra, medan andra är helt beroende av driftsstöd eller annan extern finansiering för att klara en fortsatta drift. Tidningsföretagens resultat som helhet för är också ett resultat av att de under en rad av år genomfört betydande rationaliseringar för att förbättra sitt ekonomiska läge. Ett sådant rationaliseringsarbete pågår också alltjämt. Som framgår av avsnitt 2.1.1 utgjorde distributionskostnaderna 2003 i genomsnitt av deras totala kostnader. För tidningsföretagens ekonomi betyder det alltså mycket om denna kostnadspost kan sänkas. också att både tidningsföretag med och tidningsföretag utan drifts- stöd tidigare dragit in särskilt kostsam lördagsdistribution i gles- och landsbygdsområden. har i sin utvärdering av stödet för redovisat uppgifter från tidningsföretagen som visar att ett stort antal abonnenter i glesbefolkade områden skulle bli utan lördags- distribution för det fall det särskilda distributionsstödet upphör. Även vid kommitténs hearing framfördes liknande uppgifter. Tid- ningsbranschen är i princip enig om att det särskilda distributions- stödet behövs för att undvika ytterligare indragningar av lördagsut- delningen i gles- och landsbygdsområden. Trots att det naturligtvis inte går att förutse med exakthet vad konsekvenserna skulle bli av ett indraget särskilt distributionsstöd, framstår det för kommittén som att tidningsföretagens uppgifter är realistiska, inte minst mot bakgrund av det rådande kostnadsläget för lördagsdistributionen i gles- och landsbygdsområden och det pågående rationaliserings- arbetet inom tidningsbranschen. Det kan enligt kommittén på goda grunder antas att ett stort antal abonnenter i gles- och landsbygdsområden skulle bli utan lör- dagsutdelning om stödet dras in. Kommitténs bedömning är därför att det behövs ett fortsatt särskilt distributionsstöd för att trygga lördagsutdelning i gles- och landsbygdsområden på nuvarande nivå. 5.2.2Ett framtida särskilt distributionsstöd Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det särskilda distri- butionsstödet för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden bibehålls tills vidare. Reglerna för ett sådant särskilt distributionsstöd bör motsvara bestämmelserna i förord- ningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd. Som framgår av avsnitt 5.2.1 bedömer kommittén att kostnaderna för distribution av dagstidningar i gles- och lands- bygdsområden kommer att vara betydande . Kommittén bedömer också att ett särskilt stöd för denna distribu- tion behövs för att distributionen skall kunna upprätthållas på nuvarande nivå. Bestämmelserna för det särskilda distributionsstödet återfinns i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd. Ursprungligen föreskrevs det i förordningen att stöd kunde lämnas , se avsnitt 3.2. Genom förord- ningen (2004:1378) om dels fortsatt giltighet av förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd, dels ändring i samma för- ordning har förordningens giltighetstid förlängts till och med . I och med detta kan ett särskilt distributions- stöd för lördagsutdelning fördelas även . Kommittén har identifierat en rad olika frågor som skulle kunna föranleda förslag om ändringar av reglerna kring det särskilda distributionsstödet, se avsnitt 5.3.