sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Får jag lov? Om planering och byggande Får jag lov? Om planering och byggande SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Översiktsplanens syfte och funktion.................................... 6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering ........... 6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt 6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra Planeringsläget i landets kommuner..................................... 6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen.................... 6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta.... Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..................... Översiktsplanens roll och inriktning.................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... 6.7Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag .......................................... Samråd i översiktsplaneringen ............................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag .......................................... Utställning av förslag till översiktsplan ................................ 6.10.1 Gällande bestämmelser ............................................... 6.10.2 Erfarenheter och problem .......................................... 6.10.3 Överväganden och förslag .......................................... Antagande av översiktsplanen ............................................... 6.11.1 Gällande bestämmelser ............................................... 6.11.2 Överväganden och förslag .......................................... Prövning av översiktsplanens aktualitet................................ 6.12.1 Gällande bestämmelser ............................................... 6.12.2 Erfarenheter och problem .......................................... 6.12.3 Överväganden och förslag .......................................... uppgifter i översiktsplaneringen .................. 6.13.1 Gällande bestämmelser ............................................... 6.13.2 Erfarenheter och problem .......................................... 6.13.3 Överväganden och förslag .......................................... Syftet med detaljplaneläggning .................................. 7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem ................... 7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag .......... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag .......................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... 7.5 Detaljplanens regleringsmöjligheter ..................................... 7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till 7.6Ändring av detaljplanen under och efter Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Reglerna för förfarandet ........................................................ Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Bygglovsprövningen inom detaljplan ................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Villkor avseende laga kraft och andra förslag till 7.10.1 Gällande bestämmelser............................................... 7.10.2 Erfarenheter och problem .......................................... 7.10.3 Överväganden och förslag.......................................... 8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter......... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag ..................................................... Variation av bygglovsplikt.......................................... Grunddragen för mark- och vattenanvändningen .... Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus............ Byggnaders placering, utformning och utförande .... Kopplingen till översiktsplanen ................................. Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas ...... Begreppet plangenomförande i PBL ..................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag .......................................... Allmänna platser m.m. ........................................................... Erfarenheter och problem .......................................... Överväganden och förslag .......................................... PBL och fastighetsbildning.................................................... Principer för fastighetsindelningen m.m. .................. Samordningen mellan PBL och Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna.......... Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ......... Systemet för prövning, kontroll och tillsyn ......................... 10.1.2 Systemets grunder....................................................... 10.1.3 Roller i systemet.......................................................... Prövning av bygglov .............................................................. 10.2.1 Grunderna för prövningen......................................... 10.2.2 Prövning mot planbestämmelser ............................... 10.2.3 Prövning av lämplighet............................................... 10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de 10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade .................. Kontroll av byggandet ........................................................... 10.3.1 Former för kontroll.................................................... 10.3.2 Krav på kontroll.......................................................... Förfarande för prövning och tillsyn ..................................... 10.4.4 Åtgärder för tillsyn..................................................... Fördelning av uppgifter och ansvar ...................................... 10.5.1 Byggherrens roll.......................................................... 10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll ....................................... 10.6.1 Bygglovspliktens funktion ......................................... 10.6.2 Lovplikten för byggnader........................................... 10.6.3 Lovplikten för anläggningar....................................... 10.6.4 Undantag från bygglovsplikten ................................. 10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten .................... 10.7.2 Prövningen av rivningslov.......................................... 10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan ............................ Tidsbegränsade och periodiska bygglov ............................... Erfarenheter och problem .................................... Överväganden och förslag.................................... Samordning mellan PBL och annan lagstiftning ........... 11.2 Samordningen mellan PBL och ......................... 11.2.2 Förhållandet mellan PBL och ................ 11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet 11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om 11.2.5 Närmare om ett mera samordnat 11.2.6 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. .............................. 11.2.7 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 11.2.8 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. men inte bygglov......................................................... 11.2.9 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. och som enligt PBL behöver prövas genom 11.2.10 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. ....... 11.2.11 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § ...................... 11.2.12 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL ............................................. 11.2.13 Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft.......................................... Samordningen mellan PBL och trafiklagarna....................... 11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser ..................................... 11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning................. 11.3.4 Överväganden och förslag.......................................... Samordning mellan PBL och annan lagstiftning.................. 11.4.2 Överväganden och förslag.......................................... Rätten att komma till tals och överprövningens Några utgångspunkter för PBL-systemet ............................ Faktorer som påverkar effektiviteten ................................... 12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och 12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta 12.3.4 Överväganden och förslag rörande Rätten att komma till tals ...................................................... 12.4.2 Gällande bestämmelser............................................... 12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals............................................................. 12.4.4 Förslag som har aktualiserats under 12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för 12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft ......................................... 12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att 12.4.8 Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga 12.4.9 Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut ........... 12.5.2 Gällande bestämmelser ............................................... 12.5.3 Syfte och inriktning .................................................... 12.5.4 Erfarenheter och problem .......................................... 12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under 12.5.6 Överväganden och förslag .......................................... Den framtida instansordningen för PBL-ärenden .......... Instansordningen för överklagade planärenden enligt 13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL........ 13.2.3 Överväganden och förslag .......................................... Den framtida instansordningen för PBL-ärenden................ 13.3.1 remitterade förslag........................ delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans 13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet .............. 13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den 13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det Konsekvenser för kommunens plan- och 14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel.............................. 14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent- 14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde................ 14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten ... 14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag ................. 14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas........................ 14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och ska förenkla och snabba upp 14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare ........ 14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller 14.3.5 Förbättrad samordning mellan gentemot byggherren ska göra att brister 14.3.6 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav ............................................. 14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt handlingsutrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare Konsekvenser i övrigt............................................................. 14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten ....... 14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ...................................... 14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten................................ 14.4.4 Andra konsekvenser ................................................... Genomförande av kommitténs förslag ......................... Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10)................................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.................. Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)........................................................................... Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)........................................................................... Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och Förslaget till lag om ändring i (1998:808)...... Reservationer och särskilda yttranden............................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv................................................................ Bilaga 3 Tilläggsdirektiv................................................................ Bilaga 4 Tilläggsdirektiv................................................................ Variationerna är stora mellan kommunerna när det gäller översikts- planernas innehåll och aktualitet. Detta visar på ett behov av att öka incitamenten för en kontinuerlig översiktsplanering. Det finns också skäl att förenkla förfarandet då översiktsplanen tas fram eller ändras och att ge möjligheter till enklare översiktsplaner, som kan anpassas till skilda förutsättningar och syften. Kommitténs förslag till ändringar innebär sammanfattningsvis följande. Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en poli- tisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och be- byggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestämmel- ser. Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas så att planeringen blir enklare och plandoku- menten mer överskådliga. ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier blir tydlig. En mer utförlig översiktsplan ska kunna ersätta program för detaljplaneläggningen samt även ge möjlighet till ett enklare förfarande vid planläggningen. För att underlätta successiva ändringar ges ett utryckligt lag- stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan änd- ras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden, under förutsätt- ning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas. Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på hand- lingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras. Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla pla- neringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställningstiden kan förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och ut- ställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda. Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydlig- görs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen. Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen. Inför ett ställ- ningstagande till översiktsplanens aktualitet ska synpunkter från angränsande och berörda kommuner inhämtas. Enligt direktiven ska kommittén överväga behovet av och möjlig- heter att: stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling, utveckla samverkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering, liksom Agenda 21-arbete, tillämpning av Habitat- agendan och bevarandefrågor. Som ett led i uppdraget att stärka översiktsplaneringen anger di- rektiven att kommittén bör överväga en vitalisering av formerna för översiktsplaneringen, inklusive en skärpning av aktualitetsförklar- ingen, samt en ändring av översiktsplanens formella ställning. Vi- dare ska behovet av en tydligare prioritering av vissa sakfrågor övervägas, liksom en bättre samordning med planeringen för skilda sektorer och verksamheter inom kommunen. Också ett bättre om- händertagande av nationella, regionala och mellankommunala mål i översiktsplaneringen lyfts fram. Även andra frågor och allmänna utvecklingstendenser som tas upp i direktiven berör den översiktliga planeringen. Dit hör t.ex. miljömålen, behovet av en regional samverkan och den nya regio- nala utvecklingspolitiken. Direktiven kan därför sammantaget tol- kas som en allmän strävan att stärka översiktsplanens roll och betydelse i hela PBL-systemet, både som underlag för beslut inom och utom kommunen och som strategiskt instrument. 6.2Översiktsplanens syfte och funktion 6.2.1Motiv för en obligatorisk översiktsplanering Enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Ett grundläg- gande motiv för att föra in bestämmelser om en obligatorisk över- siktsplan var främst att PBL tydligt decentraliserade beslutsansva- ret från staten till kommunerna. Statens inflytande begränsades kraftigt och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och beslut. Ett kommunalt självbestämmande i plan- och byggbeslut förutsatte emellertid en reglering av former för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna. Översikts- planeringen blev central i detta avseende. Översiktsplanen inklusive granskningsyttrande ska ses som ett grundläggande dokument, som ger ett samlat besked i vad mån ställningstagan- dena till markanvändning och bebyggelseutveckling kan genomfö- ras utan ingripande från staten utifrån de intressen staten ska be- vaka enligt PBL. Planen ska således i dessa avseenden ge kommu- nen ett besked om statens syn på den föreslagna utvecklingen. motiverades kraven på en obligatorisk översiktsplane- ring med att kommunen behöver en planform som ger framförhåll- ning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedömningen gjordes framförallt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av bygglagen , dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner. 6.2.2Översiktsplanens roll som kommunalt instrument Översiktsplanens huvuduppgift är att ge stöd och utgångspunkter för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prö- vas enligt PBL, framförallt i de områden som saknar rättsverkande planer. Planens avvägningar mellan olika allmänna intressen enligt 2 kap. PBL – som även omfattar hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. – och ställningstaganden till markanvändning och bebyggelseutveckling förutsätts ge vägledning för bygglov- prövningen, där det saknas rättsverkande planer. Denna funktion hos översiktsplanen byggde vidare på erfarenheterna från de s.k. kommunöversikterna som utvecklades som ett kommunalt över- siktligt beslutsunderlag . Grundtanken är att över- siktsplanen ska ge framförhållning och handlingsberedskap för kommunens beslut, och ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar. Översiktsplanen förutsätts även i vissa avseenden kunna ge väg- ledning för kommande detaljplanering, t.ex. genom att ange ut- gångspunkter för framtida utbyggnad av bostäder och anläggningar i skilda delar av kommunen. Översiktsplanen avses vidare ge möj- ligheter till en rationalisering av den efterföljande mer detaljerade planläggningen. Denna funktion görs även tydlig genom bestäm- melserna i 5 kap. om detaljplan. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 28 § kan exempelvis enkelt planförfarande tillämpas i vissa fall och un- der förutsättning att planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Genom ändringar i PBL infördes krav på program för detaljplan, som i vissa fall ska kunna ersättas av en översiktsplan. I förarbetena till PBL utgick man dessutom från att en mer ut- vecklad översiktsplan skulle kunna fungera som ett sektorsövergri- pande, strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveck- ling. Bestämmelserna syftade till att ge ett tydligt lagstöd för en översiktsplanering som kunde fylla olika funktioner och anpassas till skilda ambitionsnivåer. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar. 6.2.3Översiktsplanens betydelse för andra myndigheters beslut Översiktsplanens avvägning mellan olika allmänna intressen och kraven på samråds- och beslutsprocessen säkerställer att planen ska vägleda såväl kommunens som andra myndigheters beslut enligt PBL samt vissa andra lagar som är knutna till . Av 6 kap. 11 § följer att de myndigheter som ska tillämpa ska se till att sådana planer enligt PBL och sådant pla- neringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga. I 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden före- skrivs att myndigheten i sitt beslut ska ange om den prövade an- läggningen eller åtgärden går att förena med den för området gäl- lande översiktsplanen. Kommunen kan således genom att i planen tydligt ta ställning till de allmänna intressena påverka andra myn- digheters beslut. 6.3Planeringsläget i landets kommuner 6.3.1Stora variationer i översiktsplaneringen Översiktsplaneläget i landets kommuner uppvisar större vari- ationer än efter PBL:s ikraftträdande, dvs. , då så gott som samtliga landets kommuner hade antagit en första kommun- omfattande översiktsplan. Med utgångspunkt från uppgifter från Boverket1 kan uppskattas att drygt 170 kommuner har kvar sin för- sta översiktsplan .