sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Att kommunens ställning och därmed möjlighet till inflytande ändå formellt är svagare än om kommunen själv, som enligt PBL eller vid behandlingen av en anmälan enligt balken, be- slutar i ärendet är ett rimligt konstaterande. Vilken skillnad det verkligen innebär i sak är svårare att bedöma och beror ju i båda fallen slutligt på en eventuell överinstans. Några slutsatser av mer generell karaktär kan inte dras annat än att kommunens avgörande inflytande när det gäller allmänna lämplighetsbedömningar i mark- användningsfrågor är mera osäkert vid prövningen enligt miljöbal- ken än enligt PBL. Vid sidan om mera övergripande lämplighetsbedömningar när det gäller markanvändningen är bedömningen av olägenheterna för omgivningen en huvudfråga vid prövningen av många vindkrafts- etableringar. Delvis kan de båda aspekterna sägas vara två sidor av samma sak, särskilt när det gäller bedömningar av påverkan på landskapsbilden, men det är inte ovanligt med situationer där en etablering kan godtas med hänsyn till planeringen av markanvänd- ningen i stort men där närheten till befintlig bebyggelse ändå är ett problem. Prövningen i vindkraftsärenden, både enligt PBL och en- ligt , handlar i sak också ofta om vilka olägenheter i Samordning mellan PBL och annan lagstiftning form av buller- och ljusstörningar som närliggande bebyggelse, främst bostäder, kan drabbas av och om dessa olägenheter kan godtas. Vid prövningen enligt PBL handlar det i första hand om inne- börden av kravet i 3 kap. 2 § på att en anläggning ska placeras och utformas så att den eller dess avsedda användning inte kan medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Vid prövningen enligt handlar det till stor del om tillämpning av de olika hänsynsregler som finns i bl.a. 2 kap. För båda lagarna gäller att formuleringarna i lagtexten är mycket allmänt hållna och att ni- våerna läggs fast vid tillämpningen. Samma riktlinjer eller rekom- mendationer när det gäller bullernivåer och acceptabla ljusstör- ningar tillämpas i princip. En fråga är om lagarnas olika principiella utgångspunkter ändå kan tänkas leda till olika resultat. Allmänt sett kan sägas att lovprövning enligt PBL i princip omfattar alla bygg- nader och anläggningar oavsett om de är miljöstörande eller inte och behandlar den aktuella åtgärdens lämplighet från många olika utgångspunkter, medan prövningen enligt 9 kap. , som det här närmast handlar om, är inriktad just på sådana typer av an- läggningar som normalt kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Prövningen enligt balken är därför i högre grad än prövningen enligt PBL inriktad just på frågor som rör olägen- heter för omgivningen. Om detta också innebär att miljöbalks- prövningen av vindkraftsetableringar i praktiken är mera noggrann när det gäller miljöaspekter och kanske strängare i sak än PBL- prövningen är återigen något som det är svårt att generellt uttala sig om. Några skillnader mellan PBL och som kan vara av betydelse när det gäller bedömningen av miljökonsekvenser kan dock framhållas. Miljöbalksprövningen görs av organ som generellt sett har större erfarenhet av bedömningar just när det gäller miljö- skyddsfrågor än de organ som prövar PBL-ärenden. Miljöbalksprövningen innebär regelmässigt att ett godkän- nande av en lokalisering kombineras med föreskrifter om olika skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Tidsbegränsning av tillstånd kan också ske. Tillstånd enligt PBL innehåller i mycket mindre grad villkor för att begränsa miljö- störningar. Möjligheterna till tidsbegränsning av lov är snävare. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Vid miljöbalksprövningen kan, som komplement till den indivi- duella regleringen av en anläggning eller verksamhet, generella föreskrifter om försiktighetsmått m.m. användas för vissa typer av verksamheter. Enligt PBL används inte i motsvarande mån generella föreskrifter när det gäller en anläggnings eller verk- samhets miljökonsekvenser. regler innebär att tillsyn inriktad just på en an- läggnings eller verksamhets miljökonsekvenser fortlöpande ska ske. har i dessa hänseenden en mycket mera begränsad inriktning. Tillsyn enligt balken ska ske oavsett om tillstånd finns eller inte och ett lov enligt PBL hindrar inte ett ingripande enligt balken. Det finns vissa samband mellan prövningarna enligt de båda lagarna Det kan konstateras att det formellt endast är i mycket begränsad omfattning som den ena lagen binder prövningen enligt den andra lagen. Detta är en konsekvens av det tidigare berörda förhållandet att lagarna i princip gäller parallellt. Endast i sådana fall då det ut- tryckligen anges i lag anses således den ena lagen formellt bindande för den andra. I huvudsak gäller följande. Vissa bestämmelser i ska, som tidigare nämnts, tillämpas direkt också vid prövning enligt PBL. Det handlar enligt hänvisningar i 2 och 12 kap. PBL främst om bestämmel- serna i 3 och 4 kap. i balken, som bl.a. behandlar riksintressen, men också om bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. En prövning i ett enskilt ärende av innebörden t.ex. av förekoms- ten av ett riksintresse som gjorts enligt den ena lagen binder däremot inte formellt en motsvarande prövning enlig den andra lagen. Enligt bl.a. 16 kap. 4 § är detaljplaner och områdes- bestämmelser till stor del bindande för prövningen enligt bal- ken. Tillstånd eller dispens får således inte meddelas enligt bal- ken om det skulle strida mot en sådan planbestämmelse enligt PBL. Däremot finns det inte något formellt hinder mot att vid prövningen enligt balken förbjuda en verksamhet som tillåtits enligt PBL. Förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. bin- der inte direkt prövningen enligt PBL men kan innebära att ett tillstånd enligt PBL inte kan utnyttjas. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning I vilken utsträckning en bedömning i sak som gjorts vid en pröv- ning enligt den ena lagen reellt är styrande för en efterföljande prövning enligt den andra lagen även om den inte är formellt bin- dande är också svårt att bedöma. Med hänsyn till de olika lagarnas huvudsakliga utgångspunkter kan det anses rimligt att anta att en genom ett PBL-beslut uttryckt lämplighetsbedömning när det gäller markanvändningen i stort inom en kommun borde påverka prövningen enligt balken. På motsvarande sätt borde mil- jömyndigheternas bedömning i en mera renodlad miljöfråga kanske påverka prövningen enligt PBL. I vad mån det verkligen är så är osäkert. Ett praktiskt problem i sammanhanget är att en myndighet som prövar enligt den ena lagen inte behöver ta reda på och ofta nog inte heller vet om det redan skett en prövning enligt den andra lagen. Om prövningarna enligt båda lagarna överklagas kan beslut också komma växelvis enligt de båda lagarna och det är då svårt att säga vilken prövning som kanske kunde eller borde ha betydelse för den andra prövningen. Resonemanget i det förgående har främst rört förhållandet mel- lan prövningen enligt PBL och den prövning som sker enligt 9 kap. . Det kan finnas skäl att ytterligare något beröra också förhållandet till prövningen enligt 7 kap. . Kravet på prövning enligt 9 kap. gäller generellt för olika slag av miljöpåverkande verksamheter oavsett lokalisering. När det talas om behovet av samordning med PBL är det också i allmänhet denna prövning som avses. Inom sådana områden där det föreligger ett områdesskydd enligt 7 kap. balken kan det emellertid också krävas en särskild prövning enligt detta kapitel. Inom reservat eller strandskyddsområde kan således krävas dispens och inom område som berörs av EG-rättsliga regler om Natura 2000 kan enligt 7 kap. 28 a § kan det krävas ett särskilt tillstånd. Delvis men inte i alla av- seenden är de olika prövningarna enligt samordnade. I vissa fall kan det således krävas flera olika prövningar enligt balken och därtill en prövning enligt PBL. Sammanfattande bedömning av behovet av en samordning Sammanfattningsvis kan sägas att prövningarna enligt PBL och av anläggningar som kan ha miljöpåverkan till stor del handlar om likartade frågor men att tyngdpunkterna skiljer något. I båda fallen görs en prövning av lokaliseringens lämplighet varvid Samordning mellan PBL och annan lagstiftning miljöbalksprövningen i allmänhet utgår främst från verksamheten och handlar om i vad mån den valda platsen kan godtas för den tänkta verksamheten medan PBL-prövningen i större utsträckning kan utgå från det aktuella området och frågan vilken markanvänd- ning som området är mest lämpat för. I båda fallen görs också en prövning av konsekvenserna för omgivningen varvid prövningen enligt PBL i princip har bredare utgångspunkter medan miljöbalks- prövningen mera är inriktad just på miljöeffekterna. Skillnaderna kan ha betydelse men ska inte överdrivas. När det gäller många typer av anläggningar kan de något olika utgångspunkterna innebära att prövningarna verkligen komplette- rar varandra, varvid särskilt miljöbalksprövningens karaktär av fortlöpande tillsyn och möjlighet till omprövning av villkor är av betydelse. När det gäller t.ex. anläggningar för vindkraft är det där- emot tydligt att prövningen enligt de båda lagarna till mycket stor del handlar om precis samma frågor om lokaliseringens lämplighet med hänsyn till landskapsbild och omgivande verksamheter samt huruvida avståndet till bebyggelse är tillräckligt för att undvika betydande olägenheter för omgivningen. Betydelsen av och lämp- liga former för samordning kan därför variera för olika verksam- heter. 11.2.4Allmänna utgångspunkter för överväganden om samordningsbehovet Samordningsfrågorna behöver ses ur både myndigheternas och enskildas perspektiv En grundläggande utgångspunkt vid överväganden om behovet av en ökad samordning mellan PBL och är som tidigare berörts att de båda lagarna gäller parallellt. Olika verksamheter ska uppfylla kraven i båda lagarna och i var och en av lagarna regleras på vilket sätt den lagen är tillämplig. Endast i de fall då det särskilt an- ges i lagarna finns det kopplingar, t.ex. på det sättet att den ena la- gen formellt binder den andra eller att vad som sägs i den ena lagen ska beaktas vid tillämpningen av den andra. För olika myndigheters tillämpning av lagarna innebär detta att kravet på samordning kan sägas vara lågt. I de begränsade fall där det särskilt anges ska den ena lagen beaktas vid tillämpningen av den andra men i huvudsak kan kommunala och statliga myndighe- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning ter och domstolar begränsa sig till den lag de har att tillämpa. Att tillämpningen av de båda lagarna kan leda till mot- stridiga resultat, t.ex. i den meningen att den ena lagen tillåter och den andra förbjuder en och samma verksamhet, är ingenting de i princip behöver eller ska bry sig om vid sin prövning. De behöver normalt inte ens känna till vilken annan prövning som ska ske och vad den kan innebära. För den enskilde, oavsett om han är privatperson eller verksam- hetsutövare, gäller däremot att han i princip är skyldig att känna till all lagstiftning som finns och att följa alla lagar som berör honom eller hans verksamhet. Man kan inte, om man brutit mot en lag, klara sig med en invändning om att man inte visste att den eller den bestämmelsen fanns. Ett utslag av denna princip är att det alltid är den som vill vidta en byggnadsåtgärd eller annat som har det yt- tersta ansvaret för att alla nödvändiga tillstånd finns. Med hänsyn bl.a. till att det för olika slag av verksamheter kan krävas många olika typer av prövning är det inte heller rimligt att generellt flytta över ett sådant ansvar på något enskilt samhällsorgan. kan det finnas skäl att överväga vilket ansvar vissa samhällsorgan kanske ändå bör ha att i vissa situationer underlätta för enskilda att få en så samordnad prövning som möjligt av likartade frågor. I den tidigare byggnadslagstiftningen fanns en längre gående skyldighet än för att bevaka sådana sam- ordningsfrågor. Nämnden skulle således, när den prövade en ansö- kan om byggnadslov, se till att den åtgärd som lovet avsåg inte stred mot vissa uppräknade författningar. Behövdes även annat till- stånd skulle nämnden vidare hänvisa sökanden att begära sådant tillstånd. Denna ordning frångicks emellertid i PBL eftersom den ansågs leda till viss oklarhet och osäkerhet vid tillämpningen, sär- skilt i fråga om ansvarsfördelningen mellan den sökande och bygg- nadsnämnden. I PBL finns nu i 8 kap. 25 § endast en viss service- skyldighet för nämnden som innebär att den, om den finner anled- ning att anta att en åtgärd som kräver lov även fordrar tillstånd av annan myndighet, ska upplysa sökanden om detta. De skäl som fanns att gå ifrån det tidigare systemet med ett vi- dare ansvar för att bevaka vilka tillstånd som krävdes i olika situationer förefaller fortfarande värda att beakta. Detta hindrar dock inte att man nu kanske bör överväga att berörda myndigheter i särskilt angivna situationer där det typiskt sett finns samordningsproblem bör ta ett större ansvar än för att sam- ordning faktiskt sker. Det skulle kunna gälla t.ex. verksamheter Samordning mellan PBL och annan lagstiftning som kräver både bygglov enligt PBL och tillstånd eller anmälan en- ligt . Konkret skulle det för en sökande kunna innebära att han bara behöver göra en ansökan eller anmälan i stället för flera och att han får ett tillstånd med större säkerhet. För en sakägare med motstående intressen kan det innebära att han bara behöver bevaka ett ärende och att han lättare kan bedöma vilka konsekven- ser, som en etablering i närheten kan få för honom. En viktig utgångspunkt bör således vara att se samordningsfrå- gorna inte bara från ett myndighetsperspektiv och utifrån berörda allmänna intressen utan i lika hög grad från berörda enskildas per- spektiv. Det senare perspektivet är också i hög grad bakgrunden till många av de krav som ställs på förenkling och effektivisering av beslutsprocessen. Det har då i första hand handlat om intresset hos den enskilde eller det företag som vill genomföra ett utbyggnads- projekt. Det finns emellertid också motstående enskilda intressen som måste beaktas. Man kan i och för sig alltid diskutera hur långt så- dana enskilda intressen ska kunna sträcka sig. Hur nära måste man bo eller hur nära ska man i andra avseenden vara personligt berörd av en exploatering för att få framföra synpunkter och vilka invänd- ningar ska man kunna framföra och kräva att få beaktade. Oavsett var man där drar gränserna är det dock uppenbart att den enskilde som verkligen är berörd måste ha en möjlighet att kunna få sina intressen prövade inom ramen för den prövning som sker. Ett hänsynstagande till enskildas perspektiv när det gäller pröv- ningsprocessen innefattar således i sig motstående intressen. Inte heller intresset hos den som vill genomföra en utbyggnad är alltid entydigt. I debatten framkommer kanske oftast intresset av att prövningen går så fort som möjligt så att det går att snabbt börja bygga. Lika starkt borde dock intresset vara att kunna lita på att det besked man först fått om att kunna få bygga verkligen står sig. Ska man kunna och vågar man ta i anspråk ett tillstånd som man har fått innan det slutligt gäller och när inträffar det? Denna fråga handlar bl.a. om att man kan behöva tillstånd enligt flera lagar och att man behöver kunna vara säker på att man verkligen har alla be- hövliga tillstånd. Detta är en fråga som i vart fall till en del kan höra hemma i en diskussion om samordningsfrågor. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Alternativa vägar för en samordning kan diskuteras Förenklat kan man, om man vill åstadkomma en bättre samordning mellan PBL och , välja alternativa vägar som lägger hu- vudansvaret för samordningen på olika nivåer. Den översta nivån skulle då vara lagstiftaren, vilket innebär att samordningen till stor del ska åstadkommas genom ändrad lagstiftning som kan innebära bl.a. att de materiella reglerna får en mera likartad utformning så att prövningen enligt de båda lagarna leder till samma resultat i sak. Den kan också innebära att man systematiskt försöker undvika att olika verksamheter behöver tillståndsprövas . Att sam- ordna PBL och på ett sådant sätt skulle betyda stora ingrepp i båda lagarna och kräva ett utredningsarbete av avsevärt mycket större omfattning än vad uppdrag inne- bär. Nästa alternativ skulle kunna sägas vara att lägga ett större an- svar för en samordnad behandling hos de myndigheter och dom- stolar som har att tillämpa de båda lagarna. Detta kräver också lag- stiftningsåtgärder men av mera begränsad omfattning. På kort sikt kan arbetet hos de tillämpande myndigheterna antas öka men på ska en samordning kunna innebära effektivitetsvinster också hos de tillämpande myndigheterna. Det tredje alternativet, vilket närmast innebär att man i lagstift- ningssammanhang inte gör någonting åt samordningsfrågorna, får till följd att olika berörda enskilda parter också i fortsättningen själva så gott det går får planera sin verksamhet och sitt agerande med hänsyn till de olika prövningar som ska genomföras. I praktiken går det naturligtvis inte att renodla alternativ på det sätt som här kort skisserats. Det kommer alltid att behöva handla om ett samspel där alla tre nivåerna berörs. Utvecklingen med en alltmer omfattande prövning enligt båda lagarna, där det också i ökad utsträckning kommit att handla om att samma frågor prövas , leder emellertid till slutsatsen att pro- blemen för enskilda parter blivit onödigt stora och att det nu bör vara ett ansvar för samhället att förenkla det sammantagna pröv- ningsförfarandet och att bättre samordna prövningen enligt PBL och . Successivt bör en större samordning av lagarnas innehåll i sak eftersträvas, men på kort sikt förefaller det vara mera framkomligt att i vissa avseenden försöka att förenkla och sam- ordna förfarandet. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 11.2.5Närmare om ett mera samordnat prövningsförfarande En utgångspunkt för övervägandena och förslagen har således varit att den översyn som är möjlig att göra inte i första hand bör handla om ambitionsnivån i sak när det gäller de olika intressen som ska beaktas vid prövningen enligt de olika lagarna och inte heller om de avvägningar som då behöver göras mellan olika intres- sen. Tanken är att man behåller den materiella prövningen enligt de nuvarande lagarna men att man försöker att så långt som möjligt samordna den formella hanteringen. Detta är till stor del samma utgångspunkter som låg till grund för kommitténs behandling i delbetänkandet av frågan om lämplig domstolsinstans för prövning av PBL-ärenden. Resonemanget då innebar ju bl.a. att en effektiv samordning av den formella hanteringen enligt båda la- garna förutsätter att också överklagandeprövningen kan samordnas genom en enhetlig instansordning för PBL och . Fördelen med angiven utgångspunkt är bl.a. att man relativt snabbt kan få en del praktiska samordningsfördelar och att man underlättar en eventuell fortsatt samordning utan att man nu behö- ver klara ut alla de större och delvis principiella problem som en sådan mera fullständig samordning kan aktualisera. För företag och enskilda borde det vara en betydande vinst om myndigheterna nu tar ett större ansvar för att prövningen samordnas. Också för be- rörda myndigheter borde det vara en fördel att kunna pröva olika frågor som gäller samma verksamhet i ett sammanhang. En sammanhållen process bör eftersträvas De tankar som redovisas om hur en bättre samordning mellan PBL och skulle kunna nås bygger således på utgångspunk- ten att det i första hand är den formella hanteringen som ska sam- ordnas. Detta kan ibland ske enbart genom att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Ytterligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela beredningen sker i samordnade former även om det formellt blir två beslut. Man kan i vissa fall också ta bort den formella prövningen enligt den ena lagen och låta sakbedömningen av inom ramen för den prövning som blir kvar. Vad som sagts gäller kanske i första hand mindre och enklare ärenden där bygglovsprövningen blir huvudsaken och den ytterligare miljöbe- dömning som kan behöva ske samordnas med bygglovsprövningen. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Avsikten är således att, även om de båda lagarna i princip fortfa- rande ska gälla fullt ut i materiellt hänseende, den tillståndspröv- ning som behöver ske i förväg av en verksamhet koncentreras till ett sammanhållet prövningsförfarande. Vid valet av prövningsförfa- rande är det naturligt att utgå från hur prövning sker enligt de två lagarna. Allmänt gäller att prövningen enligt PBL, genom de- taljplan eller lov, till väsentlig del har formen av en tillståndspröv- ning i förväg, förprövning, av om en byggnad eller anläggning är lämpligt lokaliserad och kan godtas med hänsyn till olika berörda intressen. Förprövningens närmare omfattning preciseras i lagen men generellt kan sägas att förprövningen i PBL har en mycket bred omfattning och att det till mycket stor del är genom förpröv- ning som PBL:s krav konkretiseras. Prövningen är bindande i den meningen att om man har fått ett lov och det har vunnit laga kraft kan det inte utan vidare upphävas eller ändras. Tillsynen är främst inriktad på att lovplikten iakttas och på att eventuella föreskrivna villkor följs. har inte på samma sätt en tyngdpunkt i en närmast generell förprövning av miljöpåverkande verksamheter. För större och mera typiskt miljöstörande verksamheter krävs visserligen i stor utsträckning tillstånd innan verksamheten får påbörjas, men även när det gäller verksamheter som typiskt sett kan innebära störningar för omgivningen är kravet på tillstånd i allmänhet be- gränsat till anläggningar eller verksamheter över en viss angiven storlek. För de största anläggningarna krävs tillståndsprövning hos miljödomstol och för övriga hos . För många åtgärder som inte omfattas av tillståndsplikt krävs i stället en anmälan, i all- mänhet till kommunen, innan åtgärden vidtas. En anmälan ska, lik- som en ansökan om tillstånd, innehålla en beskrivning av åtgärden och dennas konsekvenser. En anmälan behöver inte leda till någon åtgärd från berörd myndighet men kan också leda till föreläggande om försiktighetsmått eller förbud eller till krav på att tillstånd ska sökas. När det gäller miljöfarlig verksamhet som varken kräver till- stånd eller anmälan är det upp till verksamhetsutövaren att själv se till att krav iakttas. Han har dock alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd. Om tillstånd enligt inte finns kan en tillsynsmyn- dighet enligt balken alltid, om det krävs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, ingripa med förelägganden eller förbud. Detta gäller oavsett om verksamheten tillkommit efter an- mälan eller inte. system innebär således, jämfört med Samordning mellan PBL och annan lagstiftning vad som gäller enligt PBL, att förprövningen är av mera begränsad omfattning men att det i stället sker en betydligt mera omfattande fortlöpande tillsyn. Fördelar med denna ordning kan vara att myn- dighetsresurser kan koncentreras till de situationer där de gör mest nytta. Ofta kan det vara svårt att närmare bedöma konsekvenserna för miljön innan verksamheten påbörjats. Myndighetskraven kan med stöd av vunna erfarenheter successivt anpassas till vad som krävs från miljösynpunkt. Nackdelar kan vara en större osäkerhet, både för verksamhetsutövare och för omgivningen, om vilka krav som kommer att gälla. Om en verksamhet till följd av utebliven förprövning lokaliseras till en olämplig plats kan det också i prakti- ken vara svårt att i efterhand rätta till problemen när omfattande investeringar redan gjorts. Av resursskäl och för att tillmötesgå krav på en förenkling av miljöprövningen sker nu en utveckling mot ytterligare begräns- ningar av förprövningen enligt .