sou · GTB357d13 · 2006-01-01 00:00:00 — Statskontoret överlämnade promemorian Reducerad mervärdes- skatt i subventionerade verksamheter till Mervärdesskattesats- utredningen . Promemorian är utarbetad av , och (uppdragsledare). Promemorian återges här i förkortad och bearbetad version. 2.4Lokal och regional kollektivtrafik 2.6Konsekvenser av höjd moms Skatteökning till följd av höjd moms Höjda taxor Minskat trafikutbud Höjda driftsbidrag Effektivisering Sammanfattande slutsatser: Något höjda taxor och minskat trafikutbud 2.7Möjliga andra stödformer Finansieringsprincipen Kollektivtrafikkommitténs förslag Skatteökning vid en enhetlig momssats på Sätt att motverka negativa effekter av en enhetlig 3.2Teatern och dansen Beskrivning av området Pris- och efterfrågeutveckling Direkt stöd Indirekt stöd Teaterns ekonomi Effekter av införande av enhetlig moms Sätt att kompensera teatrarna för momshöjning Det statliga stödet i stort och bidrag Individuell visningsersättning genom BUS Statens konstråds förvärv av samtidskonst Konsekvenser av införande av enhetlig moms Sätt att motverka negativa effekter av en enhetlig momssats Slutsats: Konstnärerna berörs troligen i liten omfattning 4 Empiri: Insamling av data via postenkäten 4.1Allmänt om enkäten och urval Svarsfrekvenser och bortfall Databeredning Redovisning av resultat 5.1Reducerad moms som subvention Fördelar och nackdelar Sammanfattning: Så generella bidrag som möjligt 5.2Slutsatser och förslag Kostnadsökning när skatten höjs Effekter på priser och kvantiteter Kort och lång sikt Sammanfattning: Politiska överväganden måste styra fick Statskontoret i uppdrag av Mervärdes- skattesatsutredningen att studera effekterna av en mervärdes- skattehöjning från till på vissa utvalda om- råden där betydande offentliga subventioner förekommer. De utvalda områdena var kollektivtrafiken, allmänna nyhetstidningar, teatrar och konstnärer. Sammantaget beräknar Statskontoret att en skattesatshöjning från innebär att kostnaderna för företagen inom dessa områden ökar med ca . Verksamheterna inom de studerade områdena har olika marknadsförutsättningar och olika förutsättningar när det gäller prissättning, subventioner och kostnader. En övergripande slutsats är därför att de troligen kommer att reagera olika på en skattesats- höjning. När det gäller lokal och regional kollektivtrafik gör vi bedöm- ningen att en höjd moms i storleksordningen kommer att innebära en kombination av höjda taxor och ett minskat trafikutbud i företrädesvis trafiksvaga områden. Vi bedömer vidare att kommunernas och landstingens möjligheter att täcka underskotten genom ökade driftsbidrag är begränsade, speciellt på lite . För den interregionala kollektivtrafik som köps av Rikstrafiken blir konsekvenserna ungefär de samma: högre taxor och minskat resande, vilket innebär sämre lönsamhet för operatörerna och krav på högre driftsbidrag från Rikstrafiken. En uppenbar konsekvens av höjda taxor och minskat utbud är att kollektivtrafiken kommer att bli mindre konkurrenskraftig vis-a- vis bilen, vilket kan innebära att bilåkandet ökar. Detta blir än tydligare när man betänker att en enhetlig moms på innebär att kostnaderna för att inneha och köra bil minskar jämfört med . Dagspressen kommer troligen inte att låta en skattehöjning få fullt genomslag på priset. Det beror dels på den oligopolsituation dagspressmarknaden befinner sig i, dels på att efterfrågan är relativt priskänslig. När det gäller effekterna på kvantiteter är det troligt att lösnummerförsäljningen minskar mer än prenumerationerna, efter- som priskänsligheten är större för lösnummerförsäljningen. För teatrar visar den empiriska analysen att full övervältring kan ske, men resultaten är inte entydiga och svårtolkade. Konstnärer som grupp betraktat påverkas i relativt liten om- fattning. För enskilda momsregistrerade konstnärer med en stor försäljning till privatpersoner, kan en skattesatshöjning dock inne- bära en kostnadsökning. Ett problem som Statskontoret observerat under arbetets gång är att konkurrensneutraliteten mellan verksamheter med stora respektive små bidrag påverkas om skattesatserna höjs. Kommersi- ella aktörer har större andel av de totala intäkterna från försäljning. Kostnadsökningen, som en effekt av en skattesatshöjning, är således större för dem än för aktörer med stora intäkter från bidrag. Om man försöker kompensera verksamheter som är starkt sub- ventionerade genom att höja nuvarande bidrag kommer problemen att förvärras. Nya stöd måste därför vara så neutrala som möjligt. Ett sätt att göra detta är att välja bidrag eller andra stöd som är så generella som möjligt. Statskontoret ger i promemorian ett par exempel på hur sådana skulle kunna se ut. Dock är det viktigt att påpeka att de subventionerade verksamheterna med reducerad mer- värdesskatt är subventionerade därför att det finns en politisk vilja att bedriva t.ex. kulturpolitik eller transportpolitik. Målen med subventionerna bör således vara styrande för hur de nya stöd- formerna skall se ut. fick Statskontoret i uppdrag att studera effek- terna av en mervärdesskattehöjning på vissa utvalda områden där betydande offentliga subventioner förekommer eller där verksam- 1 Vi är tacksamma för de kommentarer som lämnats på en tidigare version av denna rapport av , , , , , , , , , , , , , . heten i övrigt bedrivs under särskilda ekonomiska villkor.2 De ut- valda områdena var kollektivtrafiken generellt och Rikstrafikens upphandlade interregionala kollektivtrafik, samt inom kultur- området allmänna nyhetstidningar, teatrar och konstnärer. I uppdraget ingick att beskriva konsekvenserna vad gäller kost- nader och priser ur ett företagsperspektiv. Den centrala frågeställ- ningen i uppdraget var hur starkt subventionerade verksamheter kan förväntas anpassa sin verksamhet med avse- ende på förändrade kostnader, priser och utbud. Enligt uppdraget skall Statskontoret även visa under vilka villkor bidrag ges. Därför skall även bidragsgivarens förväntade kort- och långsiktiga reaktioner på bidragstagarens agerande analyseras. I uppdraget ingår att: redogöra för hur ovan angivna branscher och delar av branscher fungerar ur olika aspekter, t.ex. vilka subventioner som finns, subventionsgrad, lönsamhet, konkurrenssituation och pris- känslighet samt under vilka villkor bidrag ges. ange om och i vad mån offentliga stödordningar kan behöva förändras om inriktningen är att konsumtions- och produk- tionsvolym inte skall påverkas av en momshöjning, samt be- döma om det i så fall är möjligt att därvid utnyttja befintliga stödsystem eller tillskapa nya alternativa sådana. sammanställa för- och nackdelar med subventioner i form av reducerad moms jämfört med offentliga bidrag. Statskontoret har inhämtat data till studien på följande sätt: Låtit SCB göra en enkätundersökning om 800 företag i berörda branscher, samt deras substitut Intervjuat företrädare för branschen Inhämtat kvantitativ data från ett stort antal uppgiftslämnare, bl.a. Tidningsstatistik, samt SCB. Datan har använts för kalkyler och deskriptiv statistik. Inhämtat, läst och analyserat ett stort antal akademiska artiklar, forskningsrapporter, statliga utredningar och annat relevant material. 2 (Fi 2002:11) uppdrag till Statskontoret . Kapitel 2 och 3 beskriver transport- respektive kulturbranscherna. Substitutionsgrad samt bidragets konstruktion beskrivs och dagens momsregler analyseras. Kapitel 4 redogör för utfallet av den postenkät Statskontoret låtit () skicka ut. Kapitel 5 diskuterar och sammanfattar reducerad mervärdesskatt för subventionerade verksamheter ur några olika aspekter. Kapitlet inleder med att diskutera de för- och nackdelar som kan finnas med att subventionera en bransch genom reducerad moms jämfört med bidrag. Därefter ges en del slutsatser av de observationer som gjorts i föreliggande PM. Slutligen diskuteras ett antal möjliga förslag till lösningar. I det här kapitlet presenteras Statskontorets utredning av konsek- venserna av höjd moms på lokal, regional samt interregional kollektivtrafik. Tyngdpunkten i uppdraget ligger på den del av kollektivtrafiken där driften är starkt subventionerad av skatte- medel, dvs. den trafik som bedrivs av länstrafikhuvudmännen och Rikstrafiken. I viss utsträckning kommer dock även konsekven- serna för den rent kommersiella kollektivtrafiken att beröras. Kollektivtrafiken förekommer både som offentligt organiserad och upphandlad, och i form av kommersiell, privat verksamhet. Man brukar skilja på lokal, regional och interregional kollektivtrafik. Lokal trafik bedrivs inom en tätort och från tätortens centrum, regional trafik bedrivs på avstånd mellan 5 och , och interregional är den trafik som bedrivs på sträckor längre än . Den lokala och regionala kollektivtrafiken är samordnad länsvis under en trafikhuvudman som är ekonomiskt och politiskt ansvarig för all kollektivtrafik inom respektive län. Trafik med linjer över länsgräns, dvs. interregional kollektivtrafik, bedrivs med några få undantag inte av trafikhuvudmännen. Interregional kollektivtrafik som bedöms vara transportpolitiskt motiverad men som inte kan bedrivas på kommersiella villkor kan upphandlas av Rikstrafiken. Kommersiell interregional kollektivtrafik bedrivs med tåg, flyg, båt och långväga buss. Kollektivtrafiken har en viktig roll att spela när det gäller att nå det övergripande transportpolitiska målet.3 Specifikt är kollektivtrafiken viktig i samhällets strävan att vidga de funktio- nella arbetsmarknaderna, åstadkomma ett miljömässigt uthålligt transportsystem, öka trafiksäkerheten, öka framkomligheten och minska trängseln på vägarna samt öka jämställdheten. Om det övergripande målet ska kunna nås så menar många bedömare att kollektivtrafiken bör öka sin andel av det totala trafikarbetet. Kollektivtrafiken har också en fördelningspolitisk profil i så måtto att den utgör ett transportmedel för personer som av olika skäl inte har tillgång till bil. Det gäller särskilt den till betydande del skatte- finansierade kollektivtrafik som bedrivs av länstrafikhuvudmännen och Rikstrafiken. I synnerhet den trafik som länstrafikhuvud- männen svarar för anses vara grundläggande samhällsservice, som ska förse alla människor i med en möjlighet att komma till arbetet, skolor, service och omsorg, och det till för alla överkomliga priser. Staten svarar genom väg- och banhållning för den grundläggande transportinfrastrukturen i . Totalt uppgår statsbidragen till väg- och banhållning till per år.4 Anslaget för väghållning är ett ramanslag på och disponeras av och . De väghållningsmedel som kan gå till kommuner och landsting är reglerade i länsstyrelsernas regionala planer för trafik och infra- struktur. Anslaget för banhållning är också det ett ramanslag, som uppgår till ca . Det disponeras av och finansierar bl.a. bidrag till och Öresundskon- sortiet, ersättning till samt drift, underhåll och investeringar. Staten bidrar till drift av viss interregional kollektivtrafik via ett ramanslag på som disponeras av Riks- trafiken och regeringen. Rikstrafiken fördelar medel till länstrafik och liknande, där kommuner och landsting kan vara delägare. 3SOU 2003:67 Kollektivtrafik med människan i centrum. 2004/05:1, utgiftsområde 22 Medel fördelas även till privata företag. Det finns inga öronmärkta medel för kommuner och landsting. Det utgår inget statligt driftsbidrag för den lokala och regionala kollektivtrafiken med ett undantag. Det gäller statsbidraget till nedlagda länsjärnvägar. Trafikhuvudmännen har an- svaret för persontrafiken utmed de s.k. länsjärnvägarna. Som kompensation för övertagandet erhöll trafikhuvudmännen de statsbidrag som SJ tidigare fick. Statsbidraget skulle ursprungligen fasas ut men beslutade att för- länga bidraget till och med utgången av . Detta år uppgick bidraget till . höjdes det generella statsbidraget till kommuner och landsting med 100 miljoner som en kompensation för höjda bränsleskatter på kollektivtrafiken. Staten bidrar också till den lokala och regionala kollektivtrafiken genom statsbidrag inom följande två områden: (i) statsbidrag till regionala kollektivtrafikanläggningar, spårfordon och fartyg, och (ii) statsbidrag till åtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet. Grundregeln är att staten beviljar bidrag av kostna- den. Om det finns särskilda skäl kan bidrag lämnas av kostnaden. Perioden –uppgick statsbidragen inom dessa två områden till . Statsbidrag ges också till drift av kommunala flygplatser. Stats- bidrag till kommunala flygplatser fördelas enligt kriterier i propo- sitionen (1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling. Regeringen föreslår där att staten tar ett ökat ansvar för driften vid kommunala flygplatser för att hela landet ska få en tillfredsställande transportförsörjning. Anslaget budgeteras till för . av de totala kostnaderna för att producera den lokala och regionala kollektivtrafiken täcks av försäljnings- intäkter, varav biljettintäkter utgör den absoluta merparten.5 Resterande av finansieringen skjuts i form av driftsbidrag till av ägarna, dvs. landsting och kommuner. var det totala driftsbidraget . Drifts- bidragen från kommuner och landsting är således omfattande. De har dock minskat , mest i . Vidare är variationen över landet betydande. Kostnadstäcknings- graden, dvs. hur stor andel biljettintäkterna utgör av produktions- 5 SLTF Branschstatistik 2002. kostnaderna varierar mellan och . Störst är kostnadstäckningsgraden i , , och . Lägst är den i , och . Det är upp till varje trafikhuvudman att bestämma hur stor del av kostnaderna som ska täckas med avgifter från resenärerna och hur stor del som ska betalas via kommunalskatten. infördes mervärdesskatt på kollektivtrafikresor. Skatte- satsen var då . Året efter sänktes skattesatsen till 18 pro- cent för att återigen höjas till . ändras skatten igen, nu till . belastas kollektivtrafiken moms. Kollektivtrafiken har således haft ett indirekt stöd från staten via reducerad mer- värdesskatt . En indikation på hur stort det indirekta stödet är kan beräknas via skatteavvikelsen från normalmomssatsen. beräknas skatteavvikelsen för kategorin personbefordran uppgå till 3,53 miljarder kr.6 Observera dock att eftersom denna siffra avser personbefordran i stort och inte enbart kollektivtrafik så innebär den en överskattning av det indirekta stödet till kollektivtrafik. 2.4Lokal och regional kollektivtrafik Som nämndes ovan har 21 trafikhuvudmännen det politiska och ekonomiska ansvaret för den allmänna, till övervägande delen skattefinansierade kollektivtrafiken inom respektive län. Trafik- huvudmännen är organiserade som aktiebolag, med undantag för som bedrivs i form av kommunalförbund, Skåne- trafiken som regional nämnd utsedd av i , och som . Övriga trafikhuvudmän ägs av landsting och primärkommuner som också är med och finansierar en stor del av den lokala och regionala kollektivtrafiken genom att täcka mellanskillnaden mellan trafikeringskostnaderna och det resenärerna själva betalar när de åker. Trafikhuvudmännen beslutar om trafikutbud och taxor men utför numera i mycket liten utsträckning själva någon trafik. 2003/04:100 Bilaga 2. upphandlas istället av den lokala och regionala kollek- tivtrafiken i konkurrens. Merparten av trafiken bedrivs på s.k. bruttoavtal som innebär att trafikhuvudmannen tar hand om trafikintäkterna och betalar operatören en fast klumpsumma för att köra trafiken. Nettoavtal förekommer också. Med nettoavtal tar operatören själv hand om biljettintäkterna och får av trafikhuvud- mannen endast ett belopp som avser att täcka skillnaden mellan de förväntade trafikintäkterna och de förväntade kostnaderna. Det finns också olika varianter på dessa två avtal där t.ex. operatören ges ett visst ansvar för att utforma trafikutbudet. När trafikhuvudmännen började upphandla trafik i konkurrens sjönk kostnaderna med uppskattningsvis 10– 15 procent.7 Enligt har emellertid kostnaderna för upphandlingarna ökat markant. Bilden av kraftigt ökade kostnader bekräftas av de kontakter vi under ut- redningens gång haft med trafikhuvudmännen. Kostnadsökningen är en följd av att operatörerna höjt sina priser, vilket i sin tur har flera orsaker. För det första är de högre priserna en konsekvens av att kollek- tivtrafiken fått högre kostnader till följd av olika politiska beslut . Den kraftiga höjningen av fordonskatten på dieselfordon och den stegvis höjda skatten på dieselbränsle har båda bidragit till ökade kostnader. För det andra är de högre priserna i de nya avtalen en konsek- vens av att operatörerna kompenserar sig för kostnadsökningar man haft men inte fått betalt för. I de gamla avtalen med trafik- huvudmännen reglerades nämligen kostnadsökningar med konsu- mentprisindex, som är ett för grovt index för kostnadsökningar inom kollektivtrafiken. och steg linjetrafikens löner och priser mer än vad KPI gjorde. Detta gjorde att operatörernas kostnader steg mer än deras intäkter. För det tredje har trafikföretagen sannolikt räknat med högre vinstmarginaler i anbuden än vad man gjorde vid av- regleringens början då inträde på marknaden och tillväxt hade högre prioritet än vinst. Å andra sidan talar det faktum att buss- företagens lönsamhet är dålig mot höga vinstmarginaler. sjönk avkastningen igenomsnitt från till . Enligt bussbranschen har lönsamheten fortsatt att minska. 7 , S. Fölster och S. , 1996, The effects of competition in Swedish local bus services, Journal of transport economics and policy, Vol. 32, Part 2, 203-219. Upphandlingskostnaderna väntas fortsätta att öka bl.a. till följd av förändringar i förarnas arbetstidsregler och åtgärder som syfte till att förbättra möjligheterna för funktionshindrade att åka kollektivt, samt ökade miljökrav. De totala kostnaderna för de 21 trafikhuvudmännens verksamhet var ca 20,8 miljarder kronor.8 Intäkterna var , vilket som nämndes ovan motsvarar av kostnaderna. De resterande av kost- naderna finansierades med bidrag från kommuner och landsting. målar i sitt slutbetänkande upp en bild av trafikhuvudmännens ekonomiska situation som är bekymmer- sam. En bild som bekräftas av våra kontakter med länstrafik- bolagen. Kostnaderna väntas, som redan nämnts, öka kraftigt för många trafikhuvudmän . Tabell 1 visar genomsnittlig kostnadsutveckling hos trafik- huvudmännen , där siffrorna 1999–2002 visar faktisk kostnadsutveckling medan siffrorna 2003–2005 är ett genomsnitt av länstrafikhuvudmännens egna uppskattningar av förväntade kostnadsökningar.9 En konsekvens av de ökande kostnaderna är att många trafik- huvudmän antingen redan tvingats minska utbudet av trafik eller planerar att göra detta. I t.ex. gjordes inför /2003 stora nedskärningar för att klara kostnadsökningarna i trafiken. Trafikutbudet i länet minskades med nära en fjärdedel. I väntas kostnaderna öka med ca 90 miljoner till följd av väsentligt dyrare trafikavtal. För att möta kostnadsminskningen planerar man att höja taxorna med . Man hoppas också på att ägarna ska skjuta till en del nya pengar. En viss neddragning av trafik räknar man också med kommer att behövas. 8SLTF:s branschstatistik 2002. 9När det gäller de sistnämnda är de prognoser och ska därför behandlas med försiktighet. Vi har tyvärr inte haft tillgång till faktiska data senare än 2002. Ett tredje exempel är trafikhuvudmannen i som räknar med årliga kostnadsökningar på och som en följd av detta kommer att behöva minska trafik- utbudet. Länstrafiken i län uppger att de p.g.a. av en kostnads- ökning på upphandling tvingats höja taxorna med i tur och ordning 5, 5, och , dvs. Detta har dock inte varit tillräckligt för att kompensera de ökade kostnaderna varför utbudet minskats med . Läns- trafiken i räknar också med kraftigt höjda kostnader . Det är bl.a. en följd av investeringar i nya fordon och ökat trafikutbud. En annan konsekvens av de ökade kostnaderna är att trafiken går med underskott. Tabell 2 visar underskott hos trafikhuvudmännen som kollektiv för perioden –2005. Även här är siffrorna åren 1999–2002 utfall, emedan siffrorna –2005 är uppskatt- ningar. I genomsnitt räknar trafikhuvudmännen med att under- skotten kommer att öka med . Ökningen väntas bli störst i storstads- respektive skogslänen. Underskott i lokal- och regional kollektiv- trafik 1999–2005 Taxehöjningar av en viss omfattning har redan genomförts och kommer antagligen att bli nödvändiga även för att möta kostnadsökningarna och hindra att underskotten blir alltför stora. Tabell 3 visar prisutvecklingen på en kontantbiljett (en zon eller tätort) respektive ett 30-dagars länskort för perioderna 1990–1995 samt 2000–2003. Av tabellen framgår att höjdes priset på kontantbiljetten respektive länskortet med i genomsnitt , vilket kan jämföras med kostnadsökningen som i genomsnitt var . Taxorna har med andra ord inte ökat i samma takt som kostna- derna, vilket kan vara en illustration av den problematik som ligger i att försöka täcka kostnadsökningar med prishöjningar i en verk- samhet som i så betydande grad finansieras med bidrag. går ovan täcker i normalfallet biljettintäkter av kost- naderna. Det innebär t.ex. att om kostnaderna stiger måste taxan höjas för att täcka kost- nadsökningen, förutsatt att bidragen är nominellt konstanta. Det räcker med andra ord inte med att höja taxan med lika mycket som kostnaderna ökar utan taxehöjningen måste överstiga den procen- tuella kostnadsökningen. Tabell 3 Genomsnittliga taxehöjningar –1995 och 2001–2003. Tabellen visar också att när biljettpriserna i kollektivtrafiken först belades moms 1991 så höjde trafikhuvudmännen priserna med mera än momshöjningen. Detta gällde både för kontantbiljetter och för månadskort. Åren därpå sänktes momsen först , höjdes sedan med 3 enheter för att sänkas igen, nu . Sänkningarna av momsen ledde inte till sänkta priser, åtminstone inte nominellt. Jämför man med den allmänna prisutvecklingen ser man dock att även om priset på en kontantbiljett höjdes då momsen sänktes så var höjningen mindre än KPI. Motsvarande mönster gäller inte för länskortet som höjdes med mer än KPI för såväl 1992 som . Mönstret upprepades när momssatsen sänktes från . Genom- snittspriset för både kontantbiljetter och länskort ökande då med mer än KPI. Länskorten ökade med trots att momsen minskade . Rikstrafiken, som bildades , har som en av sina huvud- uppgifter att för statens räkning upphandla kommersiellt olönsam Bilaga 8 SOU 2005:57 men transportpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik. Upphandlingen rör fyra olika trafikslag: buss, flyg, båt och tåg. Statens kostnad för upphandlad trafik uppgick till , fördelat enligt följande: till upphandling av flyg, till upphandling av tåg, till upphandling av färjetrafik, till upphandling av buss, samt ett temporärt stöd på , som utgör det tidigare nämnda stats- bidraget till länsjärnsvägarna. Detta bidrag är dock under utfasning. Rikstrafiken har en omfattande samverkan med länstrafik- huvudmännen, vilket har att göra med ett krav från regeringen att fasa ut statsbidraget till länsjärnvägarna, som fanns vid Rikstrafiken bildande. Dessa hade konstruerats för att trafikhuvudmännen själva skulle avgöra om eller när de skulle lägga ner länsjärnvägstrafik. Statsbidragen ledde dock till utveckling av länstågsystem i och samt ett integrerat busstrafiksystem i . Dessa system integrerade lokal, regional och inter- regional trafik och det visade sig svårt att avskaffa stödet eftersom detta skulle ha lett till trafiknedläggelser med betydande skador för uppbyggda pendlingsmönster arbete–bostad m.m. Rikstrafiken löste detta problem genom att målstyra de tidigare länsjärnvägs- ersättningarna till trafikupphandlingar med interregional betydelse, vilket har inneburit att länsjärnvägarna fortfarande trafikeras efter upphandlingar i samverkan mellan Rikstrafiken och länstrafik- huvudmännen. I denna samverkan finansierar Rikstrafiken den interregionala trafiken och trafikhuvudmännen den regionala trafiken. Rikstrafiken använder sig av både netto- och bruttavtal, även om nettoavtalen dominerar.