sou · GTB3108 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att förslagen bör medföra att antalet sådana ärenden vid kommer att minska. Det kan nämnas att införandet av en liknande reglering i ledde till att antalet ärenden om obehörig användning av kontokort vid Pengeinstitutankenævnet, som närmast motsvarar , minskade kraftigt. Mål angående en kontohavares betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort och andra identifieringsmedel synes inte vara särskilt vanliga vid de allmänna domstolarna. Utredningen bedömer att förslagen i vart fall inte kommer att medföra att antalet sådana mål ökar. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen inte kommer att leda till ökade kostnader för staten. Utvecklingen har gått mot en ökad användning av kontokort, Internetbank och andra liknande självbetjänings- tjänster, medan kontantbetalning, pappersbaserad girering och transaktioner på bankkontor har minskat. Elektroniska betalnings- medel medför i allmänhet lägre transaktionskostnader än sina pappersbaserade motsvarigheter, och kännetecknas även i övrigt av hög effektivitet och säkerhet. En ökad användning av kontokort och Internetbank kan således antas ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Det är svårt att ha någon säker uppfattning om i vilken utsträckning användningen av kontokort och Internetbank påverkas av lagstiftningen om kontohavarens betalningsansvar vid obehörig användning av sådana tjänster. Ett sådant samband förutsätter att lagstiftningen och dess tillämpning är någorlunda väl känd bland allmänheten. Användningen av kontokort är i högre än genomsnittet inom EU, men lägre än i , och . Utredningen bedömer att en hög konsumentskyddsnivå, vilken säkerställer att en kontohavare utan alltför stora risker kan använda kontokort och genomföra betalningar med Internetbank, stärker tilliten till dessa tjänster. Även det förhållandet att det görs tydligare och mer förutsebart i vilka fall och med vilka belopp betalningsansvar kan inträda bör öka tilliten. Att lagstiftningen bättre anpassas till marknads- och teknikutvecklingen samt ut- formas på ett i huvudsak teknikneutralt sätt torde innebära att utvecklingen av nya, kostnadseffektiva och säkra betalningsrutiner stimuleras. Utredningen bedömer således att den föreslagna regleringen bör ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser. 9.2Konsekvenser för näringslivet, särskilt små företags arbetsförutsättningar Frånvaron av statistik angående hur många fall av obehörig användning av kontokort som inträffar och vilka belopp dessa transaktioner uppgår till gör det svårt för utredningen att bedöma och än mindre beräkna vilka konsekvenser förslagen kommer att innebära för banker och andra kortutgivare. Förslagen har som nämnts bedömts vara till gagn för tilliten till kontokortet som betalningsmedel, vilket bör gynna marknaden för sådana tjänster. Detta kan i ännu högre grad antas bli fallet beträffande Internetbank, som många konsumenter fortfarande synes uppfatta som en osäker betalningskanal. Vidare kan det antas att kortutgivarna gynnas av att regleringen förenklas och att det stora flertalet ärenden om obehöriga transaktioner kommer att kunna avslutas genom att kunden betalar en självrisk. Takregeln medför att kortutgivaren i vissa situationer inte längre kommer att kunna hålla kontohavaren obegränsat betalnings- ansvarig. I vissa situationer kommer dessutom en kontohavare som skulle ha ansetts grovt oaktsam endast att ansvara med självrisken eller inte alls. Detta innebär förstås ökade kostnader för kortutgivarna. Det är inte möjligt för utredningen att beräkna hur många ärenden som kommer att beröras av dessa förändringar, och vilka belopp kostnadsökningarna kommer att uppgå till. Uppgifter från om bankernas och säljföre- tagens förluster med anledning av obehörig användning av kontokort ger vid handen att dessa kostnader kan antas bli förhållandevis små. Genom införandet av en självrisk kommer bankernas förluster vid obehörig användning av kontokort genom inknappning av kod att minska. Eftersom en majoritet av ärendena om obehöriga transaktioner avslutas med att kontohavaren ersätts fullt ut kommer denna förändring att medföra att kortutgivarna gynnas på kontohavarnas bekostnad. Det är återigen inte möjligt att beräkna hur stor denna besparing för kortutgivarna sammantaget kommer att bli, samt huruvida den kommer att överstiga eller understiga de förväntade ökade kostnader som takregeln och en striktare tillämpning av begreppet grov oaktsamhet kan leda till. Ett ökat ansvar för kortutgivaren vid i synnerhet stora obehöriga transaktioner understryker vikten av förebyggande åtgärder som så långt som möjligt minimerar sådana förluster. Skulle en konto- havare vid upprepade tillfällen visa prov på allvarlig försumlighet finns naturligtvis en möjlighet för kortutgivaren att avtalsvis begränsa hans eller hennes möjlighet att disponera högre belopp med användning av kortet. Antalet fall av obehörig användning av Internetbank uppges vara mycket lågt. Som närmare utvecklas nedan kan förslagen inte antas leda till att antalet sådana fall ökar. Även om stora belopp kan överföras med Internetbank kan de obehörigt disponerade beloppen sammantaget antas vara marginella i förhållande till vilka belopp som disponeras med användning av denna tjänst och de kostnadsbesparingar den inneburit. Kostnaderna för bankerna med anledning av ett ökat ansvar vid obehörig disposition av sådana tjänster kan därför antas bli försumbara. För säljföretagen, varav många är små företag, kan förslagen inte antas få några större konsekvenser. De avtalsvillkor som förslagen reglerar gäller uteslutande mellan kontohavare och bank eller annan kortutgivare. En ökad användning av kontokort och Internetbank gynnar säljföretag i allmänhet, då kontanthanteringen härigenom minskar samt betalningar kan genomföras effektivt och säkert. Förslaget att kontohavarens ansvar skall kunna begränsas om en företrädare för ett säljföretag som godtagit ett kontokort insåg eller borde ha insett att kortet användes obehörigt, ger uttryck för en redan tillämplig rättsprincip och bör därför inte medföra några negativa konsekvenser för säljföretagen. 9.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Kontokort – förebyggande av brott Det har som tidigare nämnts inte varit möjligt för utredningen att få uppgifter om hur stora förlusterna med anledning av den obehöriga användningen av kontokort är i . Uppgifter från banker och varumärkesorganisationer i respektive antyder att de är mycket låga i förhållande till det totala transaktionsvärdet. Det måste beaktas att det finns ett intresse från kortutgivarnas sida att framställa kontokortet som ett säkert betalningsmedel. Enligt statistik från var antalet anmälda bedrägerier med kontokort inte obetydligt. I beaktande av den omfattande användningen av kontokort och möjligheterna att med dessa disponera höga belopp är det föga överraskande att kontokort tilldrar sig brottslingars intresse. Som närmare utvecklats i det föregående bedriver kortutgivare och varumärkesorganisationer ett omfattande säkerhetsarbete som syftar till att förebygga obehöriga transaktioner. En viktig länk i systemsäkerheten är naturligtvis kontohavarens hantering av kort och kod. Utredningens förslag om införande av självrisk innebär att incitamenten för kontohavaren att hantera kort och kod omsorgs- fullt blir tydligare. En regel om självrisk är mer entydig än en aktsamhetsnorm, vars tillämpning i det enskilda fallet inte sällan kan vara svår att förutse för många kontohavare. En bestämmelse om självrisk kan därför antas få större genomslagskraft än en aktsamhetsnorm. Utredningen bedömer att en reglering som inne- fattar bestämmelser om både självrisk och ansvar vid grov oaktsamhet är tydligare än nuvarande reglering samt bättre under- stryker vikten av en omsorgsfull hantering av kort och kod. Utredningen har vid utformningen av reglerna ansett att ansvar vid grov oaktsamhet endast skall förekomma i särskilda undan- tagsfall. Förslaget i denna del kan således medföra att vissa beteenden som anses utgöra grov oaktsamhet inte längre skall omfattas av detta begrepp. Vidare innebär förslagen att konto- havarens ansvar vid grov oaktsamhet och underlåtenhet att spärra kortet inte skall vara obegränsat, vilket är fallet enligt nuvarande reglering. Enligt utredningens mening framstår det som högst osannolikt att dessa förändringar skulle inverka negativt på aktsamheten vid kontohavares hantering av kort och kod. Det förhållandet att incitamenten att hantera kort och kod omsorgsfullt blivit tydligare bör snarare leda i motsatt riktning. Enligt uppgifter från och , där man tillämpat en liknande reglering, finns det inte några indikationer på att kontohavarna därigenom blivit slarvigare eller mer benägna till medvetet risktagande. Det bör vidare beaktas att många kontohavare synes sakna kännedom om att ett omfattande betalningsansvar kan komma i fråga även vid förhållandevis lindriga fall av obetänksamhet. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen inte kan antas leda till att kontohavare blir mer benägna till slarv eller medvetet risktagande, utan att incitamenten till en omsorgsfull hantering av kort och kod tvärtom blir tydligare. Detta bör kunna bidra till att antalet tillgrepp av kontokort minskar något, eller i vart fall inte ökar. Den föreslagna takregeln innebär att kortutgivaren kommer att bära ett större ansvar när obehöriga dispositioner sker till höga belopp. Möjligheten att ta ut höga kontantbelopp på uttagsautomat är generellt sett större i än i flera andra länder, t.ex. . Genom förslagen kommer de risker som är förknippade med att erbjuda höga kontantuttag i större utsträckning att stås av kortutgivaren, som har att väga den affärsmässiga nyttan med att tillhandahålla en sådan möjlighet mot riskerna. En eventuell begränsning av möjligheterna till särskilt höga kontantuttag kan antas leda till att den skada som kontokortsbedrägerier förorsakar begränsas. En ökad användning av kontokort bör leda till att kontant- hanteringen i samhället minskar. Eftersom kontanter är särskilt stöldbegärliga bör en sådan utveckling verka i brottsförebyggande riktning. Härtill kommer att transaktioner med kontokort lätt kan spåras, vilket ofta inte är fallet med kontanta transaktioner. Förslagen kan således i detta avseende komma att få en positiv inverkan på det brottsförebyggande arbetet. I vart fall saknas anledning att befara att förslagen kommer ha en negativ sådan inverkan. Kontokort – bedrägeri av kontohavaren själv En annan fråga rör risken för att en kontohavare själv genomför transaktioner med ett kontokort och därefter i bedrägligt syfte gör gällande att användningen varit obehörig. Eftersom det i en sådan situation inte är fråga om obehörig användning av ett kontokort faller en åtgärd av detta slag utanför förslaget. Likväl måste risken för att en kontohavare på detta sätt själv gör sig skyldig till bedrägeri tas i beaktande. Som närmare utvecklats i avsnitt 8.1.10 måste en kontohavare som påstår sig ha blivit utsatt för en obehörig transaktion visa på omständigheter som talar för att transaktionen varit obehörig, särskilt om transaktionen har skett genom inknappning av korrekt kod. All reglering som innebär att en kontohavare under vissa förhållanden kan undgå ansvar för obehöriga transaktioner innebär att en kriminell person osant kan påstå att sådana förhållanden är för handen. En bedräglig kontohavare kan naturligtvis lämna vilka uppgifter som helst om hur kortet förlorats och koden kommit till någon obehörigs kännedom. Det framstår som osannolikt att en sådan kontohavare osant skulle påstå att han eller hon förlorat kortet genom ett handlande som skulle kunna bedömas som grov oaktsamhet. Såvitt utredningen kan bedöma påverkar förslagen inte en bedräglig kontohavares möjlighet att genom osanna uppgifter vilseleda kortutgivaren. Förslagen bedöms således i detta avseende inte ha någon inverkan på brottsligheten eller det brottsföre- byggande arbetet. Internetbank och liknande självbetjäningstjänster Antalet fall av obehörig användning av Internetbank med användning av personliga bankkoder uppges såväl i som utomlands vara mycket lågt. Risken för att kontohavaren skall drabbas av avsevärd ekonomisk skada är dock i allmänhet högre än vid obehörig användning av kontokort. En kontohavare kan se till att endast ha ett begränsat belopp innestående på ett löne- eller pensionskonto som är knutet till ett bankkort och används för löpande transaktioner, men via Internetbank kan normalt även rena sparkonton disponeras utan begränsning. I likhet med vad som anförts i det föregående angående kontokort bedömer utredningen att den föreslagna regleringen inte kan antas leda till ökat slarv eller medvetet risktagande bland kontohavare. Tvärtom tydliggör en bestämmelse om självrisk i kombination med ett förhöjt ansvar vid grov oaktsamhet vikten av en omsorgsfull hantering av den personliga behörighetskoden och det kompletterande identifieringsmedlet. Inte heller riskerar förslagen medföra att en bedräglig konto- havare får lättare att vilseleda banken om att en transaktion varit obehörig när det i själva verket var kontohavaren själv som genomförde transaktionen. I likhet med vad som anförts beträffande kontokort är sådana transaktioner inte obehöriga och faller därför utanför förslaget. Trots att vissa tillämpade standardavtal för Internetbank föreskriver ett i praktiken strikt ansvar för kontohavaren torde det stå klart att ett sådant avtalsvillkor inte skulle kunna tillämpas i alla situationer. En ohederlig kontohavare skulle således med all sannolikhet även i vissa fall kunna begå bedrägeri genom att osant påstå att en transaktion med Internetbank har varit obehörig, beroende på vilka omständigheter som åberopas. Har en transaktion genomförts med angivande av rätt personlig behörighetskod och även i övrigt skett på korrekt sätt åligger det kontohavaren att lägga fram omständigheter som visar att transaktionen i själva verket varit obehörig. Det förhållandet att banken i högre grad blir ansvarig för obehöriga transaktioner innebär att banken också har större anledning att begränsa sitt risktagande, särskilt beträffande möjligheten till överföringar av höga belopp till en annan privatpersons konto. Den affärsmässiga nyttan av att t.ex. erbjuda en kontohavare möjlighet att använda ett renodlat sparkonto för obegränsade överföringar till annan privatpersons konto genom Internetbank får således vägas mot risken för obehöriga sådana dispositioner. Utomlands förekommer det att en kontohavare själv kan bestämma högsta belopp med vilket ett visst konto kan disponeras genom Internetbank. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen inte kommer att leda till ökade möjligheter till brottslig användning av Internetbank. Förslagen kommer således i denna del inte påverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Förslagen innebär ingen ändring beträffande en banks möjlighet att hålla en huvudman ansvarig när han eller hon frivilligt överlämnat sitt kontokort eller annat identifieringsmedel till en god man och han eller hon därefter genomför obehöriga transaktioner. När det gäller kostnader eller intäkter för kommuner och landsting, den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen bedöms förslagen inte ha några konsekvenser. Lagen inleds i 1 och 2 §§ med bestämmelser om lagens tillämpningsområde jämte vissa definitioner. Därefter regleras i 3 – 7 §§ en utfärdares möjligheter att helt eller delvis hålla en kontohavare betalningsansvarig för obehöriga transaktioner. I 8 § finns en bestämmelse om att viss information skall lämnas till en konsument innan ett avtal om kontokort eller annan självbe- tjäningstjänst ingås. En kontohavare kan i allmänhet inte hållas betalningsansvarig för obehöriga transaktioner som utförts genom att ett nummer eller någon annan uppgift som hör till ett kontokort angetts vid ett distansavtal (3 §). När det gäller transaktioner som genomförts med användning av ett kontokort eller ett annat identifierings- medel kan kontohavaren beroende på omständigheterna hållas betalningsansvarig med en självrisk (4 §), med ett belopp som överstiger självrisken men ändå inte är obegränsat (5 §) eller med hela det obehörigt disponerade beloppet (6 §). Trots vad som föreskrivs i 4–6 §§ kan kontohavaren under vissa förhållanden helt undgå betalningsansvar (7 §). I första stycket anges att lagen gäller avtalsvillkor som föreskriver betalningsansvar för en konsument vid obehöriga transaktioner med kontokort och andra identifieringsmedel. Begreppet konsument finns definierat i flera författningar, bl.a. lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Med konsument avses alltså en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Ett kort som har utfärdats åt någon för att användas såväl privat som i tjänsten är utfärdat åt en konsument, varför obehöriga transaktioner med ett sådant kort omfattas av lagen. Utanför lagen faller således transaktioner med kontokort och andra identifieringsmedel som uttryckligen endast får användas i tjänsten. Andra stycket första punkten I andra stycket första punkten anges att kontantuttag, betalningar och andra överföringar av pengar som utförs genom avläsning av ett kontokort omfattas av lagen. Fråga är således om transaktioner där kortet på något sätt fysiskt visas upp och information som lagrats på detta läses av. Vilken teknik som används för avläsningen saknar betydelse. Begreppet kontokort definieras i 2 § första stycket 2. Där anges att ett kontokort är ett kort som har utfärdats åt en kontohavare för att han eller hon skall kunna genomföra kontantuttag, betal- ningar eller andra överföringar av pengar. Enligt 2 § första stycket 1 är kontohavare den som innehar ett tillgodohavande eller ett kreditutrymme hos en näringsidkare. Begreppet näringsidkare är definierat i flera författningar, bl.a. konsumentkreditlagen. Med näringsidkare avses alltså en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten. Ett kontokort är i regel en plastbricka som används för att legitimera någon som på grund av ett bakomliggande avtal har rätt att med användning av kortet genomföra kontantuttag, betalningar eller andra överföringar av pengar. Kontokort brukar delas in i kategorierna bankkort (eller debetkort), betalkort och kreditkort. Bankkort är i regel knutna till ett löne- eller servicekonto samt kan användas för att disponera ett tillgodohavande. Med ett tillgodohavande avses vanligen tillgångar på ett inlåningskonto, vilket löpande kan disponeras för kontantuttag, betalningar och andra överföringar. Med kontokort avses i allmänhet också kort som används för att disponera ett kreditutrymme. Begreppet konto används alltså i detta sammanhang även beträffande en skuldavräkning, och innehavaren av ett sådant kreditutrymme benämns också kontohavare. Huruvida ett kort är knutet till ett kreditutrymme eller inte får i första hand utläsas av avtalsvillkoren. Exempel på kort som medger kredit är s.k. betalkort som ger innehavaren möjlighet att göra inköp som faktureras i efterhand, och traditionella kreditkort med rullande kredit. Transaktioner som genomförs med kort som i sig är bärare av ett visst värde, t.ex. ett telefonkort, omfattas däremot inte. Sådana kort är nämligen inte knutna till ett tillgodohavande eller ett kredit- utrymme hos en näringsidkare. Skulle kortet däremot direkt eller indirekt kunna användas för att disponera ett tillgodohavande eller ett kreditutrymme hos en näringsidkare kommer obehöriga transaktioner med kortet att omfattas. Lagen reglerar endast kontantuttag, betalningar och andra överföringar av pengar. En elektronisk legitimation som är knuten till ett kort av något slag omfattas alltså av lagen endast om kortet har utfärdats för att konsumenten med detta skall kunna genom- föra sådana transaktioner. Lagen gäller endast kontokort som är behörigt utfärdade. Detta innebär att transaktioner med ett förfalskat kort inte omfattas av lagen, vare sig transaktionerna genomförs med kod eller namn- teckning. Det torde inte vara möjligt att ålägga en kontohavare betalningsansvar för transaktioner med ett förfalskat kort, såvida inte kontohavaren medverkat till förfalskningen och på denna grund är skadeståndsskyldig. Andra stycket andra punkten I andra stycket andra punkten föreskrivs att transaktioner som utförs genom att ett nummer eller någon annan uppgift som hör till ett kontokort anges skall omfattas av lagen. Bestämmelsen tar sikte på distanstransaktioner. Begreppet kontokort definieras i 2 § första stycket 2. Begreppet distansavtal definieras i 1 kap. 2 § distans- och hemförsäljningslagen (2005:59). Ett distansavtal är alltså ett avtal som ingås inom ramen för ett av näringsidkaren organiserat system för att träffa avtal på distans och kommunikationen uteslutande sker på distans. Som exempel på distansavtal kan nämnas avtal som ingås på Internet eller per telefon. Vid distanstransaktioner sker ingen avläsning av kortet utan i regel uppges i stället kortets nummer. uppges även kortets giltighetstid och s.k. CVV- eller CVC-nummer. Uppges någon eller några uppgifter av detta slag blir lagen tillämplig. Distanstransaktioner diskuteras närmare i avsnitt 8.1.12 och i kommentaren till 3 §. Andra stycket tredje punkten I andra stycket tredje punkten anges att kontantuttag, betalningar och andra överföringar av pengar som utförs genom användning av ett annat identifieringsmedel än ett kontokort omfattas av lagen. Här avses sådana transaktioner som sker med användning av en kod eller något annat identifieringsmedel som en näringsidkare – vanligen en bank – har tilldelat en konsument för att han eller hon skall kunna disponera ett tillgodohavande eller ett kreditutrymme. Begreppet annat identifieringsmedel definieras i 2 § första stycket 3. Med detta begrepp avses kod eller annat hjälpmedel som har tilldelats en kontohavare för att han eller hon elektroniskt skall kunna styrka sin behörighet att genomföra kontantuttag, betalningar eller andra överföringar av pengar. Begreppet konto- havare definieras i 2 § första stycket 1. Tredje punkten tar i första hand sikte på transaktioner med Internetbank, vilka sker genom användning av en personlig behörighetskod, ofta i kombination med ett annat identifierings- medel, t.ex. engångskod. Vilket eller vilka identifieringsmedel som näringsidkaren har tilldelat kontohavaren för att han eller hon skall kunna logga in på kontot och signera betalningsuppdrag i Internetbanken saknar betydelse. Det saknar vidare betydelse om användning av identifieringsmedlet är tillräckligt för att genomföra en transaktion, eller om detta förutsätter att även ett annat identifieringsmedel används. Koder till telefonbank tilldelas en kontohavare för att han eller hon elektroniskt skall kunna styrka sin behörighet att disponera sitt konto. Koder till telefonbank utgör alltså identifieringsmedel i lagens mening, vilket medför att även transaktioner som sker genom uppgivande av en sådan kod för bankens tjänsteman på telefon omfattas, i den mån det är möjligt att på detta sätt genomföra betalningar eller andra överföringar av pengar. Ett identifieringsmedel som används för att disponera ett konto tillhandahålls i allmänhet av den näringsidkare som tillhandahåller kontot. Lagen är dock även tillämplig beträffande transaktioner där identifieringsmedlet tillhandahållits av en tredje part. Transaktioner med Internet- eller telefonbank som genomförs med mobiltelefon omfattas av lagen, liksom andra betalningar och överföringar av pengar som genomförs med mobiltelefon och verkställs genom angivande av en särskild kod.