sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I (1996) redovisas en enkätundersökning av de effekter som kommunerna upplevde till följd av liberaliseringen. Där visas att mönstret med högre konkurrens och lägre prisökningar i storstäderna fanns kvar även . I en studie av taxitrafiken i visar (1998) att kostnaderna för kommunernas upphandling endast minskat i de större orterna.12 Den stora prispressen för dessa orter skedde vid den första upphandlingen, men priserna 1997 låg fortfarande under priserna från tiden före liberaliseringen. tar fram ett produktionskostnadsindex för taximarknaden. Detta sträcker sig tillbaka till tredje kvartalet 1990, dvs. Fram till slutet av 2000 följde pris- ökningarna för taxi relativt väl utvecklingen av produktionskostna- derna. Därefter har emellertid taxipriserna ökat betydligt mer än produktionskostnaderna i övrigt. Den kraftiga prisökningen mellan tredje kvartalet 2000 och sammanfaller med en sänkning av momsen från . Den skatterensade serie som vi använder visar dock att denna momssänkning inte tycks ha fått ett genomslag på priserna. Figur 9.14 Taxipriser exklusive moms och taxiindex 1990–2004 Index tredje kvartalet 1990 = 100 Källor: SCB, samt egna beräkningar. Liberaliseringen av taximarknaden har således inte inneburit att pri- serna totalt minskat relativt NPI. Priserna har även ökat snabbare än kostnaderna mätt som taxiindex. Det finns minst tre potentiella förklaringar till denna utveckling: Det fanns ett prisökningstryck till följd av prisregleringen. Företagen kunde använda sin marknadsmakt när prisregler- ingen upphörde. Kvaliteten har förbättrats, framför allt i form av förkortade väntetider, vilket har gett utrymme för prisökningar. (1991) ansåg att såväl den av Transport- rådet satta taxan innan liberaliseringen som den av marknaden satta taxan efter liberaliseringen låg under vad som kräv- des för god lönsamhet. Enligt Ds 1987:8 var lönsamheten i taxi- branschen före liberaliseringen inte särskilt god, även om solidite- ten och likviditeten var tillfredsställande, och denna dåliga lönsam- het skulle kunna innebära att det fanns ett uppdämt behov av pris- ökningar. (1991) menade också att taxeök- ningarna var en anpassning till en rimligare prisnivå. De uttalade sin förvåning över de förväntningar om fallande priser som fanns i de förarbeten och propositioner som föregick liberaliseringen och menade att dessa förväntningar egentligen hade karaktären av för- hoppningar. (1991) pekade dessutom på att kommu- nerna och landstingen, som är de största köparna av taxitjänster, före liberaliseringen hade stort inflytande över det reglerade priset genom att man var remissinstanser till förslag om taxeförändringar. En potentiell förklaring till prisökningarna efter liberaliseringen är, enligt och (1993a), att ett monopol med pristak ersattes av ett monopol utan prisreglering. En annan förklaring till prishöjningarna anses av och vara att taxiägarna levde kvar i den kultur som rådde före liberalise- ring, där bristande lönsamhet löstes med höjda priser – inte med minskade kostnader. I (1996) redogörs för två faktorer som är avgörande för att skapa en fungerande konkurrens på tidigare monopolmarkna- der: För det första att den nya regelstrukturen på marknaden inte gynnar den före detta monopolisten jämfört med andra företag. menar här att reglerarna på taximarknaden kan kritiseras för att de tillät de före detta monopolisterna behålla telefon- nummer och företagsnamn som var välkända hos kunderna. För det andra krävs ett prissystem som underlättar jämförelser mellan olika företag. Fasthållandet vid den så kallade brytpunktstaxan innebar, enligt , att de aktiva konsumentvalen försvårades. Om taximarknaden dess- utom karaktäriseras av exempelvis en hög grad av konsument- lojalitet är det svårt att skapa en fungerande marknad även om det inte finns några formella regler som förhindrar marknads- inträde. Enligt NR ökade inte driftsöverskottet i taxisektorn jämfört med i näringslivet efter liberaliseringen. Detta tyder på att liberaliseringen inte gav något utrymme för monopolprissättning. Driftsöverskottet har dock ökat kraftigt . En annan tänkbar förklaring till prisutvecklingen är att det inte är samma vara som handlas på taximarknaden före och efter liberalise- ringen, eftersom taxi med lång väntetid kan skilja sig så mycket från taxi med kort väntetid. Därför går det inte att jämföra priserna över tiden och det är då inte givet att priserna ska minska även om konkurrensen ökar. Den totala kostnaden för en taxiresa innefattar inte bara priset för själva transporten utan också rese- och väntetid. Tid har olika värde för olika kunder, beroende på vad kunden kunde ha gjort i stället för att vänta eller resa. För en arbetsgivare vars anställda producerar ett förädlingsvärde på motsvarar 5 minuters förlorad arbetstid en kostnad på . Om re- sorna som företas kostar innebär detta alltså att priserna kan höjas med 15–utan att kunden förlorar på detta, om väntetiden minskar . Det är dessutom inte bara den rena väntetiden som borde räknas utan även de marginaler som en osäkerhet om tillgången till taxi kräver. Den allmänna uppfattningen är att väntetiderna minskade till följd av liberaliseringen av taximarknaden. Det finns dock relativt få empiriska fakta för detta påstående. De två undersökningar på svenska data som känner till har nått olika re- sultat, där Burdett och Fölster (1994) menar att väntetiderna mins- kade medan Laitila m.fl. (1995) visat på motsatt resultat.13 Enligt Burdett och Fölster (1994) var det naturligt att priserna steg efter liberaliseringen eftersom väntetiderna minskade. Deras beräkningar visar att väntetid värderas högt () och därmed kan en något minskad väntetid (i deras skattningar) medföra högre total konsumentnytta trots att priserna ökar. I (2003b) anses att det är möjligt att det inte bara finns en jämviktspunkt, dvs. ett pris där efterfrågan och utbud möts, när det gäller taxi. På grund av den effekt som väntetiden har på efter- frågan kan det finnas två alternativ – ett alternativ där priserna är höga, det finns många taxibilar och väntetiderna korta samt ett al- ternativ där priserna är låga, det finns få taxibilar och väntetiderna är långa. 13 Burdett och Fölster (1994) använde sig av information från taxametrarna och tog hänsyn till väntetiderna vid telefonbeställning medan Laitila m.fl. (1995) byggde sin undersökning på att förarna har fått föra körjournaler och inte tagit hänsyn till väntetiderna vid telefonbeställning. Det finns få undersökningar av hur det totala resandet med taxi utvecklats efter liberaliseringen. Det är därför svårt att bedöma hu- ruvida priset tidigare var för lågt, dvs. om kunderna egentligen var beredda att betala mer för att få tillgång till taxi. Den enda under- sökning av resandets utveckling som vi funnit finns i Lattila m.fl. (1995). De menar att efterfrågan på de stora orter de undersökt var ungefär , medan efterfrågan ökade på mellanstora och minskade på små orter. m.fl. (2000) menar att aktörerna inom taxibranschen började förbereda sig på liberaliseringen. Därige- nom skedde en snabb förändring nästan över när det nya regelverket infördes. Mellan ökade antalet registrerade taxibilar med ca 3 000, vilket motsvarar (SPK 1992). Liberaliseringen av taximarknaden inne- bar en dramatisk ökning av antalet taxibilar i ; enligt Burdett och Fölster (1994) ökade antalet till början av 1992 . I tabell 9.4 nedan redovisas antalet taxibilar i absoluta tal samt per 1 000 invånare på länsnivå för /90 samt /04. Där kan man se att utvecklingen efter liberaliseringen skiljer sig åt mellan länen. Antalet taxibilar har ökat mest i län, län och , medan de största minskningarna skett i , län och Västman- lands län. I relation till befolkningen har antalet taxibilar ökat mest i , och . m.fl. (2000) har redovisat siffror för hur antalet taxi- bilar per 1 000 invånare utvecklades på kommunnivå. De visar att antalet taxibilar ökade i en tredjedel av landets kommuner, var oförändrade i en tredjedel och minskade i en tredjedel. De fann däremot inget tyd- ligt mönster för utvecklingen beroende på om kommunen var en glesbygdskommun eller inte. Tabell 9.4 Utvecklingen av antalet taxibilar per län 1989/90 och 2003/04 Taxibilar per 1 000 invånare -9,7 -15,3 -34,2 -34,0 -18,1 -16,0 -6,0 -5,6 -12,9 -9,9 -9,1 -5,0 -6,3 -7,8 Källor: SCB samt egna beräkningar. Tabell 9.5 nedan visar att det finns stora skillnader i taxitäckningen per geografisk yta mellan länen. I fanns hela 712 taxibilar per medan motsvarande siffra för var 4 taxibilar. och län var de enda län som låg över 100 taxibilar per . Tabell 9.5 Antal taxibilar per 2004 Källor: SCB samt egna beräkningar. I den konsumentundersökning som Laitila m.fl. (1995) genomfört framgår att kunderna på större orter blivit mer nöjda med sina taxi- resor trots ökade priser. Detta berodde främst på kortare väntetid men också på ett trevligare bemötande vid beställning av taxi. har via undersökningsföretaget genomfört en kundundersökning av vilka faktorer som avgjorde kundernas val av taxiföretag 2003. I undersökningen angav 70 pro- cent av allmänheten och av de större företagen att de om möjligt valde ett särskilt bolag för sin taxiresa. Som framgår av tabell 9.6 nedan är den faktor som flest pekar ut som det viktigaste bakom valet av taxi att de kände till företaget . Av undersökningen framgår även att allmänheten lade större vikt vid trygghet och kort väntetid än vid priset. Priset var dock den varia- bel som kunderna var minst nöjda med. Tabell 9.6 Svaret på frågan Vad avgör vilket taxi du väljer? Snygg och ren bil I detta avsnitt beskrivs de internationella erfarenheterna av liberali- seringar av taximarknaden. Taxibranschen i reglerades , eftersom det då uppstod problem med överetablering till följd av den ekonomiska depressionen. I regleras taximarknaden på motsvarigheten till kommunnivå, vilket innebär att det inte finns något enhetligt regel- verk för branschen. Såväl pris som tillträde har i de flesta fall regle- rats. fanns fri etablering endast i av kommunerna; hälften av dessa kommuner var dock små (färre än 10 taxibilar). och avreglerades den amerikanska taxibranschen i ett 15-tal större städer – prisregler- ingen slopades och i de flesta fall infördes fritt tillträde till markna- den. På grund av de problem som uppstod, främst i anslutning till flygplatserna, i form av oskäliga priser och dålig lönsamhet för fö- retagen återreglerades dock taxi i de flesta av dessa städer. har det skett viss liberalisering av tillträdes- reglerna i några större städer medan priserna fortfarande regleras i dessa städer.15 I de flesta större städer är dock fortfarande såväl pris 14Detta avsnitt baseras på Office of (2003b) där annat inte anges. 15Bland annat och Cinncinati. som antalet taxibilar reglerat. reglerades av taxi- bilarna av någon form av inträdesreglering och av någon form av prisreglering. I och kan de lokala myndigheterna välja vilken grad av reglering de önskar vad gäller pris och tillträde. För att kunna avslå en ansökan om tillstånd att bedriva taxiverksamhet krävs dock att myndigheterna kan visa att efterfrågan på taxitjänster är tillg- odosedd. begränsade av de lokala myndighe- terna antalet taxibilar, och bland de lokala myndigheterna i städerna var det som begränsade antalet bilar (Office of , 2003a). av de lokala myndigheterna reglerar taxipriserna; det är endast vissa områden på landsbygden där priserna inte regleras. , och har genomfört liberaliseringar av taximarknaden. I och har inträdesregleringen tagits bort medan taxorna fortfarande regleras. har däremot behållit regleringen av antalet bilar, men man har liberaliserat prissättningen på taxiresor i de större städer där det finns konkurrerande taxiföretag. var det land som först genomförde en övergripande liberalisering av taximarknaden i och med att såväl prisregleringen som inträdesregleringen slopades 1989. har tillsammans med gått längst i liberaliseringen av taximarknaden (m.fl. 2000). Det är endast i dessa båda länder som såväl tillträdet till marknaden som prissättningen är fri i hela landet. Sve- rige skiljer sig dock från genom avsaknaden av anslutningsplikt till en beställningscentral och avsaknaden av krav på beställningscentralerna att tillhandahålla service vissa tider. Dessutom måste företagen i rapportera till en myndighet vilka priser de har; dessa priser är de högsta tillåtna tills dess att ansvarig myndighet underrättas om annat. till kraven på den som ämnar driva en taxirörelse är enligt Bek- ken (2003) kraven hårdast i , jämfört med övriga europeiska länder (se tabell 9.7). Dessa hårdare krav handlar framför allt om att företagarna måste göra ett prov och visa att man har relativt stora ekonomiska tillgångar.16 Tabell 9.7 Reglering av taximarknaden Bestäms lokalt om fasta priser eller Maxpriser men ingen reglering i de Källa: Bekken (2003). Effekterna av liberaliseringen 17 I , och de städer i där liberalisering skett så ökade antalet fordon när etableringsfrihet infördes. Tillväxten varierade dock mellan länderna, troligtvis beroende på hur stora krav på servicenivå som ställdes. De länder och städer som slopat etableringshindren har dock som regel fått problem med överetablering, särskilt i anslutning till flygplatser. I USA sjönk inte priserna utan ökade, särskilt för körningar till och från flygplatserna. Det var där ovanligt med priskonkurrens mellan företagen. Inte heller i och finns några tecken på att priserna skulle ha minskat mer i de områden som libe- raliserat tillträdet till marknaden. för det första fordonet och för varje ytterligare fordon. 17Detta avsnitt bygger på m.fl. (2000) där annat inte anges. att priserna har minskat i storstäderna medan resultaten från lands- bygden är mer blandade. I rapporteras att såväl produktiviteten som lönerna har ut- vecklats negativt till följd av liberaliseringen. När det gäller anses det däremot vara svårt att dra slutsatser om löner och produktivitet. För del visas i Laitila m.fl. (1995) att ökat utbud inte motsvarades av ökad efterfrågan i samma utsträckning under perio- den –1994, och därmed innebar liberaliseringen färre resor per bil. Därefter har inga liknande undersökningar gjorts för del. Toner (1996) har visat att de kommuner i som hade störst ökning av taxibilar i och också hade den största ökningen av priset. Han menar att detta visar på att ett högre utbud innebär högre priser, eftersom varje bilägare måste nå en viss inkomst. Ingen myndighet har det övergripande ansvaret för att följa utvecklingen på den svenska taximarknaden, utan ansvaret är för- delat enligt följande. har det övergripande ansvaret för vägtrafiken i och verket är central förvaltningsmyndighet när det gäller fordon, yrkestrafik och körkort. Inom ska det finnas en , och denna nämnd ska följa utvecklingen och lämna förslag till åtgärder. Regeringen har bemyndigat att meddela föreskrifter för verkställigheten av yrkestrafikförord- ningen (1998:79) och om användningen av taxametrar. har också ansvar för alla frågor som rör fordonsregistrering, och man har ett särskilt yrkestrafikregister där det finns uppgifter om bland annat taxi. Länsstyrelserna är tillstånds- och tillsynsmyndighet för taxibran- schen. De utfärdar tillstånd att bedriva taxiverksamhet medan Väg- verket utfärdar den särskilda förarlegitimationen för taxi. Tillsynen av att kraven för dessa två tillstånd uppfylls sker dock från länssty- relsen. Länsstyrelserna ska också verka för att kraven på trafik- säkerhet, trafikmiljö och arbetsmiljö uppfylls. Polisen är ansvarig för att taxifordonen uppfyller ovanstående krav, att reglerna om prisinformation följs, att förarna innehar 18 Detta avsnitt bygger på SOU 2004:102 där annat inte anges. taxilegitimation samt att vilobestämmelserna följs. Konkurrens- verket övervakar att konkurrenslagen följs och övervakar att prisinformations- och marknadsföringslagen följs. är central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter och vissa avgifter medan ekobrottsmyndigheten är ansvarig för samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottslighe- ten. I detta avsnitt summeras utvecklingen av taximarknaden efter liberaliseringen och det görs också en bedömning av liberalise- ringens effekter. Avsnittet avslutas med en utvärdering av liberaliseringsprocessen. Enligt NR ökade taximarknadens förädlingsvärde i samma takt som näringslivets åren närmast efter liberaliseringen. har dock taxisektorns andel av det totala förädlingsvär- det minskat. Enligt NR har driftsöverskottet i taxisektorn ökat kraftigt , medan arbetsproduktiviteten har minskat. Såväl antalet sysselsatta som antalet arbetade timmar har enligt den tillgängliga statistiken ökat efter liberaliseringen. Arbetsin- komsterna för de sysselsatta på taximarknaden minskade dock kraftigt efter liberaliseringen. I och med liberaliseringen ökade till- gängligheten till taxi på de flesta platser, särskilt i storstäderna. Ut- vecklingen av antalet taxibilar i relation till befolkningen skiljer sig åt mellan länen. Det finns dock inget tydligt mönster beroende på om det är ett glesbygdslän eller ett storstadslän. Enligt är det svårt att bedöma produktivitets- utvecklingen i taxisektorn. Enligt NR har arbetsproduktiviteten efter liberaliseringen minskat jämfört med näringslivet. Detta kan delvis förklaras av att taxi är en verksamhet som är svår att effekti- , men också av att antalet körningar per bil troligtvis har minskat. Osäkerheten i olika data gör att vi inte anser oss kunna bedöma produktivitetsutvecklingen. Prisutvecklingen för konsumenterna respektive landstingen, som upphandlar sjukresor, för perioden –2003 visas nedan i tabell 9.8. Det är dock viktigt att påpeka att det inte är utvecklingen från liberaliseringen 1990 som visas utan . För såväl de privata konsumenterna som landstingen har priserna ökat betydligt mer än NPI. För landstingen har priserna ökat ung- efär i samma takt som produktionskostnaderna enligt taxiindex. Tabell 9.8 Prisutvecklingen för taxi 1993–2003 Privatpersoner (NPI) Landstingen (genomsnittskostnad per resa) Källor: , , samt egna beräkningar. Antalet företag har ökat på taximarknaden men eftersom de flesta företag är anslutna till beställningscentraler är ökningen av alterna- tiv för kunderna inte lika stor. Innan liberaliseringen fanns det en- dast i mer än en beställningscentral, detta innebär att koncentrationen i branschen har minskat efter liberaliseringen. Hur mycket koncentrationen minskat efter liberaliseringen är dock svårt att bedöma. Tabell 9.9 bedömning av taximarknadens ut- veckling efter liberaliseringen Sysselsattas inkomster relativt näringslivet Priser relativt den allmänna prisutvecklingen I alla analyser där effekterna av en reform ska beskrivas är huvud- problemet att särskilja vad som är en effekt av reformen och vad som beror på andra förändringar. När det gäller taxibranschen är det uppenbart att det ökade antalet bilar var en följd av att reglerna Priserna påverkades troligtvis såväl av att prissätt- ningen släpptes fri som av att inträdesregleringen slopades. Liberaliseringen av taximarknaden har som visats ovan inte inne- burit att priserna minskat relativt NPI. Priserna förefaller även ha ökat snabbare än kostnaderna mätt som taxiindex. Det finns som redovisats i avsnitt 9.4.4 minst tre potentiella förklaringar till denna utveckling: Det fanns ett prisökningstryck till följd av prisregleringen. Företagen kunde använda sin marknadsmakt när prisregler- ingen upphörde. Kvaliteten har förbättrats, framför allt i form av förkortade vänte- tider, vilket har gett utrymme för prisökningar. anser att den kraftigare ökningen av priserna på taxiresor jämfört med NPI i huvudsak kan förklaras av att kostna- derna för produktionen av taxitjänster ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. har dock priserna totalt ökat mer än produktionskostnaderna (mätt som taxiindex). anser att orsaken till de ökade priserna utöver kostnadsökningarna främst är att produkten taxiresa förändrats. Väntetid tillmäts av många taxiresenärer ett högt värde och de minskade väntetiderna gav därför utrymme för högre priser. Mins- kad väntetid kräver fler bilar och därmed färre körningar per bil, vilket måste kompenseras av högre priser. Den kraftigare prisökningen för privatpersoners taxiresor jäm- fört med landstingens taxiresor kan troligtvis förklaras av att det tidigare skedde en subventionering av privatpersoners resor. Före liberaliseringen fick de som gjorde stora upphandlingar betala samma pris per resa som privatpersoner som gjorde få resor. Den tidigare regleringen verkar ha hållit uppe lönerna på en nivå som inte var hållbar efter liberaliseringen. Liberaliseringen med- förde därför minskade inkomster för de sysselsatta i taxisektorn. Lönerna har även pressats av de ökade problemen med illegal verk- samhet inom taxinäringen. Denna press innebär dock inte en an- passning till en korrekt nivå på lönerna. 9.6.3Hur fungerade liberaliseringsprocessen? Statskontoret (2004) anser att det är uppenbart att reglerarna underskattade och missbedömde de omställningsproblem och olä- genheter som liberaliseringen skulle komma att medföra, i synner- het när det gäller kundens ställning i relation till producenterna och avsaknaden av konkurrens på lika villkor. Det har länge funnits problem med ekonomisk brottslighet på taximarknaden, vilket i sin tur har minskat möjligheterna för en rättvis och effektiv konkur- rens. Taximarknaden störs även av problem med så kallad svarttaxi. Statskontoret (2004) menar att beslutfattarnas agerande för att komma till rätta med de problem som uppstod efter liberalise- ringen var allt för passivt och utdraget. delar Statskontorets bedömning att besluts- fattarna underskattade behovet av regleringar på taximarknaden och att de också reagerade allt för långsamt på de problem som uppstått. Det finns ingen myndighet som har övergripande ansvar att följa utvecklingen på taximarknaden. Detta har, enligt Statskontoret (2004), medfört att kunskaperna om marknadsförhållanden och konkurrensutveckling på taximarknaden är bristande. Regel- utredningen anser att det på en liberaliserad marknad måste finnas någon myndighet som har huvudansvaret för att följa ut- vecklingen på marknaden. Taximarknaden är ett tydligt exempel på behovet av detta. Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av taximarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrensen och ge utrymme för nya idéer för att höja effektiviteten och åstadkomma prispress. Även om konkurrensen i de större städerna ökat, så har konkur- rensen inte medfört sänkta priser. Som visats ovan kan detta delvis förklaras av att kortare väntetider kräver högre priser. Den ombalansering av priserna som liberaliseringen medfört har dock troligtvis inneburit ökad effektvitet. Det har uppkommit få innova- tioner på taximarknaden. anser därmed att målet med liberaliseringen av taximarknaden endast delvis har uppnåtts. och (1993a) anser att det borde ha varit möjligt att förutse att en liberalisering skulle innebära ett ökat antal bilar, vil- ket i sin tur skulle ge högre och inte lägre priser. Detta borde man ha förutsett inte minst med tanke på de erfarenheterna från liberali- seringarna av taximarknaden i som var kända innan den svenska liberaliseringen. delar denna uppfattning. I detta avsnitt ges syn på behovet av regelför- ändringar inom taxisektorn. Som beskrivits tidigare innebar liberaliseringen att utbudet av taxi ökade kraftigt på de orter där tidigare efterfrågan var betydligt högre än utbudet. Den kraftiga ökningen av antalet taxibilar med- förde att väntetiderna minskade men konkurrensen mellan taxi- företagen fick även effekter på efterföljandet av lagar och regler. Beslutsfattarna underskattade de behov av regleringar som liberaliseringen av taximarknaden medförde och det finns fortfa- rande stora brister i efterföljandet av lagar och regler på taximark- naden.