sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta trots att värdepappersinstituten sannolikt är den institutskategori som är mest riskfylld medan de stora bankerna är behäftad med minst risk, vilket bekräftas av KMV-modellen. Dagens insättningsgarantisystem innebär att de stora bankerna kraftigt subventionerar övriga institut. Det innebär också att mindre institut tack vare dessa överföringar blir mer konkur- renskraftiga jämfört med en situation där insättningsgarantin sak- nades. Utifrån denna enkla analys kan konstateras att insättningsgaran- tisystemets nuvarande modell för riskdifferentiering är förknippad med stora svagheter och ger närmast kontra- produktiva resultat – en avgift utan riskdifferentiering skulle i dagens läge producera ett bättre resultat. Det finns därför enligt utredningens uppfattning starka skäl att övergå till ett mer sofis- tikerat sätt att bedöma risken i det enskilda institutet än det nuva- rande i syfte att få ett system som prissätter risken på ett mer kor- rekt sätt. pågår internationellt en översyn av kapi- taltäckningsreglerna. Enligt de nya mer sofistikerade reglerna skall bankernas risker på ett bättre sätt reflekteras i kapitalkravet fram- över. Bl.a. kommer det bli tillåtet att använda bankinterna kredit- riskmodeller. Frågan är om denna utveckling kommer att innebära att kapitaltäckningen kommer att utgöra ett bättre mått på banker- nas kreditrisk framöver. Utredningen tror att detta kan bli fallet. konstateras att kapitaltäckningen inte heller framöver kommer att kunna fånga upp en rad olika variabler som en rating- modell eller en optionsmodell kan beakta. Exempelvis kommer inte bankernas intjäningsförmåga reflekteras. De nya reglerna kan dock komma att förbättra tillsynen och minska sannolikheten för kon- kurs och/eller förlustgraden vid konkurs. Om så blir fallet kommer en sådan utveckling också reflekteras i en rating- eller options- modell med sänkta avgiftsnivåer som följd. Ratingmodellen och optionsmodellen är enligt utredningens uppfattning de naturliga utgångspunkterna för att beräkna risk- differentierade avgifter inom insättningsgarantisystemet. Som framgått ovan är en metod baserad på marknadspriser inte en fram- komlig väg eftersom det inte finns någon marknad där kreditrisk- premierna på individuella svenska banker på ett enkelt sätt kan avläsas. Dessutom består de kreditspreadar som kan avläsas av flera olika komponenter vilket gör det svårt att separera marknadens värdering av den förväntade förlusten. Även simuleringsmodeller är enligt utredningens uppfattning ett stickspår. De är tidkrävande och därmed dyra att utveckla. Nackdelen med ratingmodellen är naturligtvis att endast ett fåtal av de deltagande instituten har en officiell rating. Dessa institut står dock för av de garanterade insättningarna. Om denna metod skall användas för att fastställa avgifterna för samtliga institut inom insättningsgarantin måste dock ett internt rating- system byggas upp av den ansvariga myndigheten, eventuellt i sam- verkan med . Ett alternativ är att ratingtjänsten upphandlas från någon av de större ratingfirmorna. alternativ är att åsätta samtliga institut utan officiell rating en scha- blonmässig relativ låg rating, t.ex. BB. De institut som anser sig ha en bättre kreditvärdighet och önskar en lägre avgift än vad en sådan rating innebär får presentera en oberoende rating för myndigheten. En annan nackdel med ratingmodellen är att det är svårt att med denna metod differentiera mellan institut med samma rating, t.ex. de svenska storbankerna. Även om har en något bättre rating än övriga storbanker skulle detta inte kunna reflekteras i prissättningen eftersom ratinginstitutens konkurs- statistik inte är så fingradig att den differentierar på ett menings- fullt sätt inom olika ratingsteg. Ytterligare en nackdel är att ratingföretagen vid sin bedömning lägger in sannolikheten för att staten på annat sätt stöttar en bank i problem så att konkurs und- viks. Detta torde emellertid endast ha någon praktisk betydelse vid lägre ratingnivåer än vad de officiellt ratade svenska bankerna upp- visar . Om en sådan situation uppstår kan en justering av ratinginstitutens bedömning göras av den ansvariga myndigheten. Optionsmodellen har en rad fördelar jämförd med rating- modellen. För det första ger den möjlighet att differentiera avgiften också mellan banker som innehar samma rating. Detta illustreras av de skattade konkurssannolikheterna för storbankerna som redo- visas ovan i tabell 10.3. Det faktum att de ingående variablerna i modellen går att läsa av på marknaden och i företagens redovisning är också en fördel. Det gör att modellen kan sägas ge ett mer objektivt mått än en vanlig rating som också baseras på subjektiva element. Detta är naturligt- vis också en nackdel eftersom det är svårt att lägga in en egen bedömning som skiljer sig från marknadens uppfattning, t.ex. base- rad på egen inhämtad information. Optionsmodellen har också fördelen att den reagerar snabbt på nya händelser i och med att marknadspriserna påverkas medan ratingen tenderar att släpa efter. Ett nytt företag går snabbt att prissätta om det är mark- nadsnoterat, vilket är en fördel. En uppenbar nackdel med model- len är naturligtvis att den förutsätter att företaget är marknads- noterat medan huvuddelen av instituten som omfattas av insätt- ningsgarantisystemet inte är noterade. Dock svarar de noterade företagen för av de garanterade insättningarna. Det finns även alternativ till optionsmodellen och rating- modellen. Flera ratinginstitut har rent kvantitativa modeller för att beräkna konkurssannolikheter och/eller ge en förenklad rating för onoterade företag. Modellerna utnyttjar endast redovisningsdata. Utredningen har inte haft tillfälle till att närmare bekanta sig med dessa modeller för att utröna den möjliga tillämpligheten på insätt- ningsgarantin. Sammanfattningsvis bör det vara möjligt för den ansvariga myn- digheten att bygga upp en avgiftsmodell byggd på ratingmodellen, optionsmodellen eller en kombination av de bägge. Myndigheten bör emellertid vinnlägga sig om att konstruera en modell som också går att kommunicera på ett rimligt enkelt sätt till instituten. Här kan insättningsgarantisystemen i , och tjäna som exempel. Genom att klassificera instituten i olika risk- kategorier som baseras på vissa kvantitativa och kvalitativa kriterier kan modellen göras lättförstådd. Avgiftsnivåerna för varje riskkate- gori bör emellertid kalibreras med hjälp av någon av de beskrivna modellerna så att självkostnadsprincipen kan uppnås. Förenklingen för även med sig nackdelar, t.ex. kan det vara så att de flesta institut hamnar inom en och samma ratingkategori trots olikheter i risk (som i ). Dessutom innebär förenklingen att en övre gräns sätts för avgiften, vilket kan innebära att de mest riskfyllda institu- tens finansiering subventioneras (se resonemang i avsnitt 8.3). 11Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet I utredningens uppdrag ingår att överväga hur verksamheten effek- tivast kan ordnas från organisationssynpunkt. I detta sammanhang skall utredningen beakta eventuella förslag avseende offentlig administration av banker i kris och pågående arbete inom EU om införandet av försäkringsgarantisystem. Som utgångspunkt för den fortsatta diskussionen redovisas inledningsvis i detta kapitel de förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheternas verksamhet. Därefter redovisas IGN:s nuvarande verksamhet och organisation samt olika organisations- alternativ och avslutningsvis utredningens förslag. Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnande sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltnings- politik för staten (SOU 1997:57). Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska propositionen där förvaltningspolitiken lades fast och regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades.1 Propositionen antogs av en enig riks- dag. antog så regeringen ett flerårigt förvaltningspoli- tiskt handlingsprogram som innehåller dels de grundläggande vär- den och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägledande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndigheterna att uppnå de förvaltningspolitiska målen.2 Förvaltningspolitiken bygger på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. De tre värden som skall ligga till grund för för- valtningspolitiken är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294. Se även Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik, m.m. 2En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, 2000. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet dessa utgångspunkter formuleras i propositionen mer konkret vilka krav som skall ställas på förvaltningen. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvalt- ningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att för- valtningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta sker kostnads- effektivt. Målsättningen är att medborgaren skall sättas i fokus i förvaltningen. Enligt propositionen är det viktigt med en öppen och förutsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där beslutsunderlagen håller hög kvalitet. För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste enligt propositionen organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas och utvecklas. Genom ställningstagande till den förvaltningspolitiska propositionen är det bestämt vilka olika ledningsformer som skall kunna tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta och vara organiserad. Regeringens inriktning är bl.a. att värna om kärnverksamheten i det fortsatta arbetet med att renodla statlig verksamhet. Renodlingen innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Som en naturlig del i detta arbete anges fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet ingå. Regeringen ser strukturförändringar som en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet med ett fortlöpande omstrukturerings- arbete är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlig- het i förhållande till de uppgifter och mål som lagts fast av riksda- gen och regeringen. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet Regeringen avgör vilken ledningsform som skall tillämpas vid respektive myndighet. Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheterna har stor betydelse vid val av ledningsform. Det finns således ingen huvudmodell för ledning av statliga myndigheter. Vilken ledningsform myndigheten har framgår av dess instruktion. Ledningsformen beskriver vem/vilka som ansva- rar för ledningen av den myndighet som fått ansvar för en speci- ficerad verksamhet. Vid de statliga myndigheterna används i huvudsak fyra olika led- ningsformer: enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar, sty- relse med fullt ansvar och nämndmyndighet.3 Kännetecknande för ett enrådighetsverk är att myndigheten leds av en chef som inför regeringen ensam bär ansvaret för myndig- hetens verksamhet. Ofta förekommer dessutom någon form av rådgivande organ, som utses av regeringen. Att en styrelse har begränsat ansvar innebär att myndigheten leds av en chef som ansvarar för myndighetens verksamhet och som vid sin sida har en styrelse (s.k. lekmannastyrelse) som utses av reger- ingen. Styrelsen har både en rådgivande och beslutande funktion. Om styrelsen har fullt ansvar utgör den myndighetens högsta ledning och ansvarar kollektivt. Vid en sådan myndighet finns också en chef som ansvarar för och leder den löpande verksam- heten i enlighet med styrelsens direktiv. Myndighetschefen utses av regeringen efter samråd med styrelsen. I de flesta men inte i samt- liga fall är chefen ledamot i styrelsen. Styrelsens ordförande är oftast extern. tillhör en kategori myndigheter som främst kännetecknas av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, orga- nisationens ringa storlek samt framför allt behovet av en kollektiv beslutsform. Myndigheten leds av en nämnd (styrelse) som ansva- rar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid myndig- heten finns i de flesta fall en kanslichef som kan utses av antingen regeringen eller myndigheten. Den praktiska skillnaden mellan sty- relse med fullt ansvar och nämndmyndighet kan därför sägas vara att det i det förra fallet utan undantag är regeringen som bestäm- 3 Den vanligaste ledningsformen i centrala förvaltningsmyndigheter är styrelse med begränsat ansvar. Av myndigheterna har ca 100 styrelser med begränsat ansvar, ca 30 är enrådighetsverk och ca 35 har styrelser med fullt ansvar (t.ex. och ). Dessutom finns ett stort antal nämndmyndigheter (t.ex. IGN, BKN), se Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23, s. 99). Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet mer vem som skall vara myndighetschef. Kanslichefens uppgift är att svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och rikt- linjer som nämnden beslutar. I verksförordningen regleras ledningsformerna styrelse med begränsat ansvar och enrådighetsverk. med fullt ansvar och nämndmyndighet saknas reglering. Ansvarsförhållandena inom myndigheterna bestäms genom att vissa av verksförord- ningens bestämmelser tas in i myndigheternas instruktion. Detta har medfört att regleringarna för respektive ledningsform är långt- ifrån enhetliga och i vissa fall kan det till och med vara oklart vad som gäller. Frågan om myndigheternas ledningsformer har behandlats vid olika tillfällen, senast av Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23), vars uppdrag varit att skapa en större tydlighet när det gäller myndigheternas ledning, ledning- ens ansvar och uppgifter samt de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna.4 I takt med att förutsättningarna för myndigheter- nas verksamhet successivt förändrats, bl.a. genom övergång till mål- och resultatstyrning, har behovet ökat av en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om vem som har ansvaret inför regeringen. Utredningens förslag bereds för när- varande i . I den förvaltningspolitiska propositionen uttryckte regeringen uppfattningen, att den utveckling som skett av de statliga myndig- heternas villkor sedan s.k. verksledningsbeslut 19975 medfört att regeringen, för att kunna styra och utveckla den fram- tida statsförvaltningen mer effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer än vad som dittills varit fal- let. Regeringen fann det därför angeläget att den vid val av led- ningsform kan utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana de är fastlagda av och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de upp- ställda målen. Enligt regeringen bör nämndmyndighetsformen användas spar- samt och under förutsättning att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Av samma skäl som 4Frågan om myndigheternas ledningsformer har behandlats av tre större utredningar: (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). För en utförlig redovisning av dessa utredningar, se SOU 2004:23, s. 100 ff. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet gäller för andra typer av små myndigheter bör antalet nämnd- myndigheter minska och när det är möjligt bör särskilda besluts- funktioner inom andra myndigheter användas i stället för nämnd- myndighetsformen. Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver enligt regeringen skapas.6 har i sin rapport av ekono- miadministrationen för små myndigheter (ESV 2004:1) pekat på en rad olika faktorer som bidrar till att den administrativa bördan är så omfattande för personellt sett små myndigheter att den blir häm- mande för kärnverksamheten. Förutom svårigheterna att skapa utrymme för verksamhetsutveckling, nämns bl.a. problemet med att en alldeles för stor mängd krav sammanfaller tidsmässigt och att dessa myndigheter i stor utsträckning är beroende av nyckelper- soner och konsulter. Syftet med rapporten var att utreda möjlig- heterna till förenklingar av administrationen av dessa myndigheter. Rapportens förslag bereds inom . Även Statskontoret har i studien (Statskontoret 1997:7) behandlat problem och risker med nämnd- och småmyndigheter.7 11.2IGN:s nuvarande verksamhet och organisation Varken insättningsgarantidirektivet eller investerarskyddsdirektivet innehåller bestämmelser om hur ersättningssystemen skall vara organiserade eller hur de skall administreras, se kapitel 2. Inte heller anges hur systemen skall vara organisatoriskt placerade i det finan- siella systemet eller arten och graden av reglering. Dessa frågor har därför varit föremål för nationella överväganden. Vid en internationell jämförelse, se bilaga 5 och 6, kan konsta- teras att insättningsgarantisystemen inom EU administreras på flera olika sätt och av olika huvudmän. Systemen är antingen pri- vata, som i t.ex. , , , och Öster- rike, eller offentliga. I , och sköts syste- men av statliga myndigheter, såsom t.ex. IGN. I tre länder admini- streras systemen av respektive lands centralbank. Så är det på och samt i . Den vanligaste formen är dock en 1997/98:139, s. 38-40. 7Se även Statskontorets utredning för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd (Statskontoret 2000:26), revisorers informationsrapport krav på små myndigheter (2002/03:1) och SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet blandning mellan offentligt reglerade och privat administrerade garantisystem. Tillsynsmyndigheter respektive centralbanker har i regel ett visst inflytande över garantisystemen i dessa länder. Denna variant förekommer bl.a. i , , , , och . Även de amerikanska och kanaden- siska insättningsgarantisystemen kan hänföras till denna grupp. Oavsett vilken ordning som gäller, är det gemensamma för garanti- systemen att de är mer eller mindre självständiga i förhållande till andra myndigheter eller organisationer. I har det avgörande för organisationsfrågan varit de upp- gifter och befogenheter som följer av administrationen av systemen och vad som förefallit mest ändamålsenligt med hänsyn till syste- mens utformning och funktion. Att nämndmyndighetsformen valts för garantiverksamheten kan enklast förklaras med att dåvarande fick i ansvar att administrera insättningsgarantisystemet när det infördes . Några närmare överväganden beträffande valet av ledningsform redovisades inte. När insättningsgarantin infördes var en utgångspunkt för reger- ingen att systemets verksamhet och organisation inte skulle vara mer omfattande än vad som krävs för att kunna upprätthålla en elementär basnivå i tider av finansiellt lugn men snabbt kunna byggas upp för att fungera i händelse av ett ersättningsfall. Om en sådan situation skulle inträffa fick verksamheten och orga- nisationen anpassas efter de krav som den uppkomna situationen ställde. Enligt regeringens uppfattning fanns även avgörande skäl – i huvudsak praktiska skäl – för att en befintlig myndighet inom den finansiella sektorn borde anförtros ansvaret för insättningsgaranti- systemet. För den lösningen talade enligt regeringen betydande organisatoriska och kostnadsmässiga fördelar som uppstår genom att en ny självständig myndighet inte behövde inrättas. Mot denna lösning talade de nackdelar som är förenade med att en befintlig myndighets ansvarsområde utökas med hanteringen av garantifrågor. kvarvarande ansvar och upp- gifter (förvaltningen av aktierna i och Retriva) vid tiden för garantisystemets införande ansågs emellertid inte på ett princi- piellt sätt strida mot garantimyndighetens uppdrag.8 1995/96:60, s. 76-78. I samband med att det statliga bankstödet avvecklades ändrades myndighetens namn till , se prop. 1995/96:172 Avveckling av bankstödet, s. 46. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet När investerarskyddet infördes i föreslog reger- ingen efter en samlad bedömning att även det systemet skulle administreras av IGN. Som fördel framhöll regeringen bl.a. de administrativa samordningsvinster som en sådan lösning skulle innebära.9 Sedan bankstödet avvecklades har nämndens ansvars- område således begränsats till att avse insättningsgaranti- och även investerarskyddsfrågor.10 Inledningsvis har nämn- den haft att bygga upp ersättningssystemen och besluta om finan- sieringsmodell för dessa. Så vitt avser insättningsgarantin ansvarar nämnden även för förvaltningen av de medel som tas ut från instituten i form av avgifter. Nämnden har successivt fått ett allt större finansiellt ansvar i och med att de fonderade medlen vuxit till ca 14,5 mdkr. Vidare kan nämnas att nämnden fått sitt första ersättningsfall avseende investerarskyddet. Hanteringen av det pågår och rymmer en rad prin- cipiella frågor från konsumentskyddssynpunkt (se avsnitt 7.2). All statlig verksamhet är indelad i specificerade politikområden. Dessa indelas normalt i verksamhetsområden som i sin tur delas in i verksamhetsgrenar. Denna indelning tar sin utgångspunkt i reger- ingens och behov av att styra och följa upp verksam- heten. Kopplingen mellan verksamhetsstrukturen och de finansiella ramarna finns dels genom att de flesta politikområden i princip helt är inordnade under utgiftsområden, dels genom att myndigheternas verksamhetsgrenar kopplats till ett eller flera anslag eller anslags- poster. IGN har sin verksamhet inom politikområdet Finansiella system och tillsyn11 för vilket målet bl.a. är att det finansiella systemet skall vara effektivt och tillgodose såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av ett gott konsumentskydd. Verksamhetsområdet för IGN är insättningsgaranti och inve- sterarskydd. Målet är att IGN skall bidra till konsumentskyddet 1998/99:30 s. 35-38 angående regeringens överväganden i fråga om investerarskyddets administration. Den avgörande fråga som regeringen hade att ta ställning till var om investerarskyddet skulle – som (SOU 1997:125) föreslog – administreras av ett för ändamålet särskilt bildat företag, investerarskyddsföretaget, eller av en myndighet. 10Se 1 § förordning (1996:595) med instruktion för . 11Regleringsbrev för avseende . Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet avseende insättningar och till stabiliteten inom det finansiella systemet. Nämnden skall också bidra till konsumentskyddet avse- ende värdepapper och andra medel som hanteras för kunders räk- ning. IGN:s verksamhet är indelad i fyra olika verksamhetsgrenar: Besluta om de årliga avgifterna och hantering av avgiftsmedlen Samarbete med företrädare för utländska ersättningssystem anvisar IGN ett ramanslag i statsbudgeten för nämndens förvaltningskostnader. För var anslaget drygt 5,5 mnkr. Utöver tilldelat anslag disponerade nämnden under budgetåret ett anslagssparande på ca 2,8 mnkr. Ett belopp motsva- rande belastningen på anslaget föregående år skall avräknas från de årliga avgifter som tas ut det aktuella året från de institut som omfattas av insättningsgarantin och investerarskyddet och redo- visas under inkomsttitel på statsbudgeten. För nämnden tillämpas således s.k. bruttoredovisning över statsbudgeten. Nämndens verk- samhet är således helt avgiftsfinansierad.