sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — I stället anses det allmänt vara så att veterinären även ansvarar för arbetsuppgifter som utförs av annan personal som arbetar i veterinärens verksamhet eller som på annat sätt samarbetar med veterinären. Eftersom det på många veterinära arbetsplatser arbetar ett stort antal personer som inte är veterinärer, innebär det att många veterinärer får ta ansvar för många arbetsuppgifter som han eller hon inte själv utför. Frågan om en veterinär överlåter en arbetsuppgift till en annan yrkesutövare blir därför alltid avhängig om veterinären är beredd att ta ansvar för hur personen utför arbetsuppgiften. Även detta problem har samband med frågan om Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens fler yrkesgrupper bör regleras. Om fler yrkesgrupper regleras inom djurens hälso- och sjukvård så att en viss yrkestitel alltid innebär en garanti för viss kompetens skulle dessa bedömningar bli mycket enklare. Om dessa yrkesgrupper dessutom fick ett eget ansvar för de arbetsuppgifter som ligger inom det egna kompetensområdet skulle arbetet inom djurens hälso- och sjukvård kunna bedrivas mer effektivt och kanske också säkrare ur djurskyddssynpunkt. I nuvarande behörighetsregleringar finns heller inga generella bestämmelser om möjligheten för en veterinär att delegera arbetsuppgifter eller om vad som händer i ansvarsfrågan när en arbetsuppgift delegeras. Det finns visserligen några specifika möjligheter att delegera uppgifter (se avsnitt 2.5) men inte heller i sådana situationer har frågan om ansvaret för arbetsuppgiften reglerats. Ett exempel är veterinärers möjlighet att delegera arbetsuppgifter till annan personal eller till djurhållare som genomgått viss utbildning enligt de s.k. C15-föreskrifterna1. Vid sådan delegering har veterinären en skyldighet att ge instruktioner och att övervaka läkemedelsanvändningen, sjukdomsläget och djurskyddsfrågor medan den som har mottagit uppdraget har en skyldighet att följa veterinärens instruktioner. När det gäller operativa ingrepp finns i förarbetena till bestämmelsen uttalanden av innebörden att sådana ingrepp inte alls kan delegeras, medan en behandling som faller under begreppet annan behandling som kan orsaka ett inte obetydligt lidande kan överlåtas till annan. Det finns dock inga bestämmelser om hur delegeringen skall gå till och inte heller om eller hur ansvaret för åtgärden i så fall övergår till den som mottar delegeringen. Det är således oklart i vilken utsträckning veterinären har kvar ansvaret för en arbetsuppgift som har delegerats till någon annan. Eftersom inga andra yrkesgrupper än veterinärerna har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter har avsaknaden av regler om delegering inte haft så stor betydelse. Om fler yrkesgrupper skulle komma att regleras ökar betydelsen av bestämmelser om möjligheten att delegera arbetsuppgifter och om ansvaret för arbetsuppgiften i en sådan situation. Som ovan nämnts finns det inga bestämmelser om skyldigheter för andra än veterinärer som arbetar inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att det exempelvis inte är reglerat hur journaler skall föras om en arbetsuppgift har delegerats 1 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16. Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens till någon som inte är veterinär. Särskilt om den som utför behand- lingen har en kompetens som kompletterar veterinärens kunskaper (exempelvis en tandläkare) framstår veterinärens formella skyldig- het att föra journal som något svårhanterlig. 8.4Förekomsten av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom området för djurens hälso- och sjukvård Veterinärerna har länge varit den enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård med en särskild utbildning och har genom denna haft en gedigen och heltäckande kunskap om djur och deras hälsa. Utvecklingen inom veterinärmedicin sker emellertid allt snabbare och nya metoder för diagnos och behandling tillkommer ständigt vilket innebär att det inte längre finns någon möjlighet för den enskilde veterinären att behärska alla områden. har behovet av fördjupad kunskap och specialisering ökat och gett upphov till möjligheten för veterinärer att specialisera sig inom vissa områden. Den allt mer avancerade vård som erbjuds sjuka och skadade djur ställer dock krav på en kompetens som inte alltid finns hos veterinärerna. Nya behandlingsmetoder hämtas från humansjukvården och kompetens tillförs därför i viss utsträckning genom att yrkesutövare inom humansjukvården anlitas inom djurens hälso- och sjukvård. Det är framförallt inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering som detta mönster är tydligt. Även om ämnena ingår i veterinärutbildningen så finns det inte någon möjlighet för veterinärkåren att möta djurägarnas efterfrågan inom dessa områden. Många djursjukhus och djurkliniker samarbetar med eller anställer därför sjukgymnaster och tandvårdspersonal med humanmedicinsk utbildning. Även andra yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning arbetar inom djurens hälso- och sjukvård, exempelvis biomedicinska analytiker och sjuksköterskor. Att humanmedicinska yrkesgrupper på detta sätt tillför kompetens inom djurens hälso- och sjukvård medför emellertid vissa problem. Personer i dessa yrkesgrupper har mycket goda kunskaper inom sitt specifika område men saknar i de flesta fall utbildning inom veterinärmedicin. En tandläkare med human- medicinsk utbildning har kunskaper i att behandla olika tandproblem på människor, kunskap som kan överföras så att den Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens kan användas vid behandling av djurs tänder. Emellertid behöver en tandläkare kunskap om de skillnader och likheter som finns mellan djurs och människors tänder, vilket de oftast saknar. En stor skillnad mellan behandling av djurs och människors tandproblem är också att djur nästan uteslutande behandlas under allmän bedövning. Tandläkare har inte kompetens för att söva vare sig människor eller djur. Det förhållandet att, på samma sätt som beskrivits under avsnitt 8.2, en tandläkares behandling av djur dessutom i många fall står i strid med djurskyddslagen gör att det är angeläget att förändra situationen för de humanmedicinskt utbildade yrkesutövarna inom djurens hälso- och sjukvård. Ett annat problem är detsamma som för andra oreglerade yrkes- grupper inom djurens hälso- och sjukvård, nämligen avsaknaden av ett eget ansvar för arbetsuppgifterna. De yrkesgrupper som det nu är frågan om är visserligen reglerade enligt LYHS och omfattas i denna lag av regler om ansvar och disciplinåtgärder. När exempelvis en legitimerad tandläkare arbetar inom djurens hälso- och sjukvård omfattas denne emellertid inte av LYHS eftersom den lagen bara är tillämplig på arbete inom hälso- och sjukvården. Tandläkaren står därför inte under någon tillsyn och har inget formellt ansvar för sina arbetsuppgifter. Den som får bära ansvar för eventuella felbehandlingar är möjligtvis den veterinär som har hänvisat djurägaren till tandläkaren, trots att veterinären själv inte behärskar tandläkarens behandlingsmetoder och inte kan bedöma kvalitén på dennes arbete. Att LYHS inte gäller inom djurens hälso- och sjukvård innebär också att varken sjukgymnast eller tandläkare är skyddade yrkestitlar inom detta område. Det är således helt fritt att använda titlar som hästtandläkare eller hästsjukgymnast även om man inte har någon relevant utbildning. Ett samband med dessa frågor har också frågan om det är lämpligt att kompetens på detta sätt hämtas från humansjukvården eller om kompetensen bör byggas upp genom nya eller utökade utbildningar inom området för djurens hälso- och sjukvård. 8.5Reglering av alternativmedicinska yrkesutövares verksamhet Precis som inom humanmedicinen finns ett stort antal alternativa behandlingsmetoder för djur. Dessa metoder känne- tecknas av att de saknar vetenskapligt påvisad effekt. Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens gjordes en utredning av sådana metoder på djur2. I betänkandet konstaterade man att förekomsten av alternativa behandlingsmetoder är positiv i det att sådana metoder kan utgöra en annan behandlingsmöjlighet än den som kan erbjudas inom den etablerade veterinärmedicinen. Så utgör exempelvis sjukgymnastik, massage och akupunktur som i betänkandet klassas som alternativa behandlingsmetoder ett komplement till traditionell verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. konstateras i betänkandet att det finns stora risker förknippade med alternativmedicinska behandlingar vilket främst beror på brister i utövarnas kunskaper. I betänkandet föreslogs en rad åtgärder för att förbättra djurskyddet i samband med att djur behandlas med alternativa behandlingsmetoder. Av förslagen har endast några ändringar i djurskyddslagen genomförts. Emellertid har i många olika sammanhang påpekats problem framförallt i fråga om sådana yrkesutövares kunskaper. Enligt våra direktiv skall vi överväga bl.a. om det inom det alternativ- medicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering. 8.6Behovet av tillsyn och bestämmelser om disciplinära åtgärder Att yrkesgrupper inte är behörighetsreglerade och att många yrkesutövare därför inte har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter innebär också att de i sin yrkesutövning inte blir föremål för tillsyn på samma sätt som veterinärerna. I en del fall kan samhällets kontroll visserligen utövas genom ingripanden mot den ansvarige veterinären men i många fall kan dessa förhållanden innebära att ingen kan hållas formellt ansvarig för exempelvis en felbehandling. En behörighetsreglering som ger utrymme för fler reglerade yrkesgrupper och tydigare ansvars- och delegeringsbestämmelser bör för att bli effektiv också åtföljas av regler om tillsyn och möjligheter att vidta disciplinära åtgärder vid misskötsamhet. Det naturligaste skulle vara att alla veterinärmedicinska åtgärder på djur kom att falla under en tillsynsmyndighet och under en ansvars- nämnd oavsett vilken yrkesutövare som utfört åtgärden. 2 Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur, SOU 2001:16). Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens 8.7Hanteringen av utländska yrkesutövares rätt att utöva yrke i Behovet av en tydlig och utvecklad behörighetsreglering har ökat efter medlemskap i . Inom gemenskapen finns bestämmelser om ömsesidigt erkännande av yrkeskompetens (se avsnitt 5.2.1), vilka bygger på principen att den som tillåts att utöva ett visst yrke i sitt hemland enligt detta lands lagar, också skall ha rätt att utöva motsvarande yrke i en annan medlemsstat. Detta innebär att när ett yrke regleras i så måste bestämmelser införas som säkerställer att andra EU medborgare kan utnyttja sin rätt att utöva det reglerade yrket i . Särskilt när det gäller regleringen av yrkesgrupperna hovslagare och husdjurstekniker är det tveksamt om den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt tydlig eftersom det inte framgår av denna vilka utländska utbildningar som kan tänkas svara mot de svenska kraven. Vår översyn av den veterinära behörighetslagstiftningen har visat att det finns behov av förändringar i flera avseenden. Behovet av förändringar beror i stor utsträckning på att veterinärerna inte är den enda yrkesgrupp som arbetar med djurens hälso- och sjukvård. I stället har allt fler yrkesgrupper etablerat sig, både inom den etablerade veterinärmedicinen och inom s.k. alternativmedicin. Således har frågor om reglering av dessa yrkesgrupper samt om begränsningar i rätten att behandla djur uppkommit, liksom behovet av bestämmelser som reglerar ansvar och möjligheten att delegera arbetsuppgifter, men även om tillsyn över yrkesutövarna och sanktioner vid fel i yrkesutövningen. Våra överväganden om hur dessa förändringar skall kunna genomföras kommer vi att redovisa i de följande kapitlen. Redan nu kan vi dock konstatera att de brister som behöver åtgärdas inte bara rör yrkesgruppen veterinärer. Istället är det förändringar som rör i princip alla som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Det är därför inte tillräckligt att bara göra vissa förändringar i veterinärernas behörighetslagstiftning. Vi har övervägt möjligheten att komplettera denna lag med bestämmelser i en ny lag som bl.a. reglerar andra yrkesgrupper. Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens vi att samarbetet mellan veterinärer och andra yrkesgrupper är sådant att det i stället är lämpligare att regleringen omfattar alla yrkesgrupper som skall regleras. Vi anser att det krävs så omfattande förändringar av behörighetslagen att det i stället är bättre att skapa en helt ny lag som reglerar yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta är därför vår utgångspunkt i våra fortsatta överväganden. 9Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård Förslag: En ny lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård införs. Den skall ha som syfte att uppnå det övergripande målet för djurens hälso- och sjukvård, ett gott djurhälsotillstånd. Lagen skall också ha som syfte att bidra till att samhällets krav på ett gott djurskydd, ett gott smittskydd och säkra livsmedel uppnås. Lagen skall innehålla bestämmelser om reglering av yrkes- grupper, och om rättigheter, skyldigheter och ansvar för yrkesutövare som tillhör en sådan grupp, samt om tillsyn över dessa yrkesutövare och om disciplinåtgärder. Legitimation skall vara det främsta behörighetsbeviset men även andra behörighetsregleringar införs. Vid bedömningen av om en yrkesgrupp skall omfattas av en behörighetsreglering skall yrkesrollens innehåll, utbildningens nivå och internationella förhållanden vara de främsta kriterierna. Vår översyn av bestämmelser om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård visar att det finns flera områden där nuvarande reglering upplevs som otillräcklig och där det kan behövas förändringar. Innan vi kan gå in på hur de olika problemen kan lösas måste vi emellertid fastställa vad som är syftet med de bestämmelser som vi har gått igenom, dvs. vilka överväganden som har gjorts i fråga om behovet av bestämmelser om vem som får utföra behandlingar m.m. på djur. I lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) anges inget syfte med lagstiftningen och detta har inte heller kommit till klart uttryck i förarbetena. Varför man har ansett det nödvändigt att införa en behörighetsreglering för veterinärer kan således inte utläsas där. I samband med den ursprungliga behörighetslagens1 tillkomst angavs att man ansåg att 1 Lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket, m.m. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens veterinäryrket borde regleras på samma sätt som läkaryrket. Det förefaller emellertid inte troligt att det är samma motiv som ligger bakom de båda lagstiftningarna. När det gäller läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal är det patientsäkerheten som är det avgörande kriteriet för behörighetsregleringen. Visserligen kan säkerheten i vården av djuret vara ett motiv för en reglering av veterinäryrket, men säkerligen inte det avgörande. En reglering av yrkesverksamhet och av yrkesgrupper inom ett visst område har ofta stor betydelse för möjligheten att uppfylla samhällets mål för verksamhet inom området. I detta avsnitt skall vi därför analysera de mål som samhället har satt upp för den verksamhet som veterinärer bedriver. Vi skall också formulera utgångspunkterna för våra fortsatta ställningstaganden om hur en reglering av yrkesverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård bör se ut . 9.1De övergripande målen för veterinär verksamhet Samhällets mer övergripande mål för den veterinära verksamheten har bl.a. kommit till uttryck i beslut om distrikts- veterinärorganisationen2. Staten har enligt propositionen det yttersta ansvaret för att det i hela landet finns ett väl fungerande veterinärväsende som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfreds- ställande veterinär service i hela landet. Dessa mål har sedan preciserats i bl.a. regleringsbrev för . Med begreppet veterinär verksamhet avser vi verksamhet inom alla de områden där veterinärer utför arbetsuppgifter. Eftersom veterinärerna har arbetsuppgifter inom flera olika områden som hanteras av flera olika myndigheter är det svårt att få någon samlad bild av vilka mål som samhället har satt upp för den veterinära verksamheten. Veterinärernas arbete berör för det första i princip hela livsmedelskedjan, Från jord till bord. Veterinärer har således arbetsuppgifter inom avel, inom förebyggande djurhälsovård, inom djursjukvård, inom smittskydd, inom slakterinäringen, livsmedels- produktionen och slutligen i import- och exportsammanhang. Veterinärerna har dessutom arbetsuppgifter som ligger utanför livsmedelskedjan, nämligen inom hälso- och sjukvård för 1993/94:150, bet 1993/94:JoU32, rsk 1993/94:403. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens sällskapsdjur och hästar som inte är avsedda för livsmedels- produktion och inom tävlingsverksamhet med djur. För vissa av de områden som angetts ovan har tydliga mål formulerats i lagstiftningsärenden. Inom andra områden har målen främst kommit till uttryck i beslut om finansiering av olika verk- samheter. I statsbudgeten och myndigheternas regleringsbrev anges målen för den statliga verksamheten inom olika politik- områden. Den gemensamma nämnaren för den verksamhet som veterinärer bedriver är naturligtvis att verksamheten på något sätt innebär direkt eller indirekt hantering av djur. Det politikområde som har störst betydelse för veterinär verksamhet är därför djurpolitiken. I budgetpropositionen för år 20053 anges att målet för politiken är bl.a. ett gott djurskydd och ett gott djurhälso- tillstånd bland djur i människans tjänst. Inom politikområdet ingår bl.a. djurhälsa, smittskydd och djurskydd. Även livsmedelspolitiken har betydelse för veterinär verksamhet och målet för denna politik är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedels- produktion som speglar konsumenternas efterfrågan4. Av betydelse för veterinärernas verksamhet är då främst målsättningen att konsumenterna skall kunna lita på att livsmedlen är säkra. Målformuleringarna för olika delområden inom djurpolitiken och livsmedelspolitiken är ofta överlappande. Ett viktigt mål för djurpolitiken är ett gott djurhälsotillstånd hos våra djur. Djurs hälsotillstånd är beroende av många faktorer. Av stor betydelse är förebyggande åtgärder inom bl.a. stall- och betesmiljö, foderkvalitet, avel och smittskydd. Att det finns en fungerande hälso- och sjukvård när djur skadas eller blir sjuka är också av stor betydelse för djurs hälsotillstånd. Ansvaret för djurens hälsa har i första hand djurägaren, vilket framgår av djurskyddslagen (1988:534). Djurägaren skall se till att djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Djurägaren skall även se till att djuret får vård eller att andra åtgärder vidtas när djuret visar tecken på ohälsa. Anledningen till att det primära ansvaret för djurhälsan har lagts på djurägaren är att det anses naturligt att det ligger i varje djurägares intresse att sörja 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 5.4. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 6.5. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens för djurens välbefinnande. En god djurhälsa kan t.ex. inom animalieproduktionen vara av avgörande betydelse för ett företags ekonomi. Kostnaderna för hälso- och sjukvård för djuren, som är en del av företagets produktionskostnader, är ofta små i jämförelse med de kostnader som kan drabba den enskilde i samband med utbrott av sjukdomar som kan orsaka stora produktionsstörningar. Att investera i en god hälso- och sjukvård för sina djur bidrar till att upprätthålla en god djurhälsa och minskar riskerna för produktionsbortfall. Det är uppenbart att veterinärernas arbete har stor betydelse för att samhällets mål om ett gott djurhälsotillstånd skall kunna uppnås, även om veterinärernas ansvar för detta inte framgår av behörighetslagen. En stor del av veterinärers verksamhet ligger emellertid inom området för djurens hälso- och sjukvård. Någon vedertagen definition av begreppet finns inte, och vi återkommer till detta nedan (avsnitt 9.3.1). Motsvarande område på humansidan definieras i hälso- och sjukvårdslagen (se avsnitt 6.1.1) där också målen för verksamheten, en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, anges. För djurens hälso- och sjukvård finns ingen motsvarande författning varför målen för denna verksamhet får sökas på annat håll. Betydelsen av en god hälso- och sjukvård för djur har bl.a. diskuterats i samband med beslut om organisa- tion och finansiering av djurens hälso- och sjukvård m.m.5. I propositionen anges att djurens hälso- och sjukvård primärt skall syfta till att främja och upprätthålla ett gott hälsotillstånd hos djuren och därigenom skapa möjligheter till en god funktion och produktion, varvid såväl djurskydds- och produktionsekonomiska aspekter som sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa skall beaktas. Till statens ansvar för djurens hälsa hör framförallt att stifta lagar och utöva tillsyn över dessa. I samband med hantering av ovan nämnda proposition, påpekas att konsumenterna har berättigade krav på tillgång till livsmedel av hög kvalitet till ett rimligt pris och att djurens hälsa och därmed djurens hälso- och sjukvård i detta sammanhang har ett betydande samhällsintresse. Staten har därför även påtagit sig ett visst ekonomiskt ansvar för djurens hälsa. För att tillgodose allmänna samhällsintressen svarar staten för vissa kostnader förknippade med förebyggande hälsovård 1981/82:122, bet. 1981/82:JoU31, rskr: 261. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens och med bekämpning av allmänfarliga smittsamma djursjukdomar samt för vissa kostnader som är nödvändiga för att kunna upprätt- hålla en tillfredsställande hälso- och sjukvård för alla djur i hela landet (distriktsveterinärorganisationen). Ett annat mål som anges för djurpolitiken är ett gott djurskydd. Detta mål har bl.a. kommit till uttryck i samband med djurskydds- lagens tillkomst.6 Man kan kanske ifrågasätta om detta är ett självständigt mål eftersom ett gott djurskydd, exempelvis en djurhållning i enlighet med djurskyddslagens krav, är mycket viktigt i strävan att upprätthålla ett gott djurhälsotillstånd. Emellertid finns det också etiska aspekter av djurskydd. Djur är levande och kännande varelser som är en naturlig del av vårt samhälle och till trivsel och nytta i samspelet med människan. Det anses därför viktigt att vi värnar om djuren och inte utsätter dem för onödigt lidande. Ansvaret för hur djur sköts har varje enskild människa som har djur i sin vård. I förarbetena till djurskyddslagen anges att statens ansvar för djurskyddet är normgivning och tillsyn. Lagstiftning om djurskydd innehåller bestämmelser som syftar till att djuren skall hållas på ett sätt som är anpassat till djurens behov i så hög grad som möjligt och så att de inte utsätts för onödigt lidande. Tillsynen skall innebära kontroll av att djurskyddslagstiftningen efterlevs men skall även ta sikte på information och rådgivning. Den veterinära verksamheten har stor betydelse för att samhällets mål om ett gott djurskydd skall kunna uppnås. Veteri- närernas unika kunskaper om djur gör att de har mycket goda möjligheter att bedöma om hanteringen av djur står i överens- stämmelse med ett gott djurskydd. Veterinärens roll och skyldig- heter i djurskyddsarbetet har också utvecklats under .