sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera åtgärdsprograms förutsätt- ningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effek- tiva. Med stöd av detta beslut förordnades universi- tetslektorn som särskild utredare. anställdes miljöjuristen som sekreterare i utredningen. har varit utredningens assistent. Utredningen har antagit namnet Utredningen om åtgärdspro- gram. Till sekretariatet har för deluppdrag inom utredningen varit knuten professor . Jag får härmed överlämna betänkandet Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer. Mitt uppdrag är nu slutfört. Förkortningar och förklaringar ............................................. Uppdraget och innehållet i detta betänkande ................ 1.1Ännu en utredning om genomförandet av Kort om miljökvalitetsnormer som regleringsteknik............ 1.7.1 Operationalisering av miljökvalitetsnormer ............... 1.7.2 Genomförandets olika skeden och angreppssätt ........ 1.7.3 Miljökvalitetsnormer – en utmaning för den Reglering av åtgärdsprogram i .......................... En kort historisk bakgrund ..................................................... Olika typer av miljökvalitetsnormer....................................... 2.3Miljökvalitetsnormers rättsverkan i förhållande till verksamhetsutövare och den som skall vidta åtgärder........... Hur påverkar miljökvalitetsnormer? 2.3.2 Miljökvalitetsnormernas förhållande till de Miljökvalitetsnormer och skälighetsbedömningen..... 2.3.5 Försämringsförbud i övriga situationer....................... 2.3.6 Återkallelse av tillstånd och förbud mot fortsatt 2.4Myndigheter och kommuners ansvar för genomförande Fördelningen av uppgifter ............................................ 2.5 Miljökvalitetsnormer som skydd för enskildas hälsa............. 2.6 Åtgärdsprogram – rättsverkan, funktion och innehåll........... 2.6.2 Kravet på att ta initiativ till att upprätta ett Hur upprättas åtgärdsprogram?................................... 2.6.4 Vad kan och skall ett åtgärdsprogram innehålla?........ Vem fastställer åtgärdsprogram?.................................. 2.7 Reglerna om miljökvalitetsnormer och PBL .......................... Miljökvalitetsnormer i PBL.......................................... 2.7.2 Hur skall miljökvalitetsnormer tillämpas enligt 2.7.3 Bygglov inom detaljplan som riskerar att medverka till att en norm överträds............................. 2.7.4 prövning av planer m.m....................... 2.7.5 Förhållandet mellan åtgärdsprogram och 2.7.6 Förhållandet mellan åtgärdsprogram och 2.7.7 Förhållandet mellan åtgärdsprogram och 2.8 Andra genomförandeinstrument............................................. Utpekande av miljöskyddsområde .............................. 2.9.1 Analys av befintliga åtgärdsprogram och arbetet med att upprätta förslag och besluta om dessa ........... Miljökvalitetsnormer och EG-rätt.................................. Genomförande av EG-direktiv ............................................... Direktiven ställer krav på åtgärdsprogram ............................. Åtgärdsprogrammens rättsliga status och syfte..................... Hur skall bördorna fördelas? Precision i restriktioner och krav.......................................... Enskildas rätt till en viss miljökvalitet.................................. Slutsatser om EG-rättsliga krav ............................................ Överväganden och förslag.......................................... Konstruktion och tillämpning ................................... 4.2Miljökvalitetsnormers rättsverkan i förhållande till 4.2.1 Lagstiftning kan påverka miljökvaliteten .................. 4.2.2 Rättsföljder då miljökvalitetsnormer riskerar Utökning av försämringsförbudet............................. 4.2.5 I vissa fall bör försämringsförbudet inte gälla........... Ytterligare reglering behövs....................................... 4.3Miljökvalitetsnormers rättsverkan i förhållande till myndigheter och kommuner................................................. 4.3.1 Myndigheter och kommuner skall säkerställa att 4.3.2 Myndigheter och kommuner skall förebygga att 4.3.3 Ansvar för myndigheter som tillämpar annan 4.4Genomförandet av miljökvalitetsnormer – analys av den svenska regleringen om åtgärdsprogram............................... 4.4.1 Åtgärdsprogrammet har en samordnande 4.4.2 Anpassning men inget genomförande ....................... 4.4.3 Åtgärder enligt ett åtgärdsprogram kan sällan 4.4.5 Kan uppfyllandet av miljökvalitetsnormer säkerställas med dagens system? 4.5 Åtgärdsprogrammets funktion.............................................. 4.5.1 Förslag till en ny typ av åtgärdsprogram ................... 4.5.2Vilken rättslig form skall ett åtgärdsprogram ha?.....138 4.5.3Är åtgärdsprogram i form av förordning eller föreskrift förenligt med regeringsformens 4.5.4Vad kan i övrigt inverka på möjligheten att föreskriva åtgärdsprogram i form av förordning eller föreskrift?............................................................ 4.5.6 Åtgärdsprogram kan medföra regelkonkurrens........ 4.5.7 Andra konsekvenser av föreslaget.............................. 4.6 Åtgärdsprograms innehåll och omfattning........................... 4.6.2 Vilka verksamheter och åtgärder skall föreskrifter i ett åtgärdsprogram kunna omfatta?......................... 4.6.3 Vilka typer av föreskrifter skall ett åtgärdsprogram kunna innehålla? Programkarta och föreskrifter.................................... 4.6.5 Övrigt innehåll i åtgärdsprogram............................... 4.6.6 Åtgärder med osäkert resultat.................................... 4.6.7 Åtgärdsprogrammets förhållande till 2 kap. Fördelning av bördor.................................................. 4.6.9 Åtgärdsprogrammets förhållande till givna 4.7 Vem skall upprätta och besluta om åtgärdsprogram?.......... 4.7.2 Vissa faktorer som kan påverka valet av vem som bör upprätta och besluta om åtgärdsprogram........... 4.7.3 Vem bör upprätta förslag till åtgärdsprogram?......... 4.7.4 Vem skall besluta om åtgärdsprogram?..................... 4.8Processen för framtagande och beslut av Finns det skäl att ändra regleringen av processen?... Beslut om åtgärdsområde........................................... Deltagande och information ...................................... Behöver samrådet ytterligare regleras?...................... Vem får överklaga? Åtgärdsprogram och PBL...................................................... Förhållandet mellan PBL och – Åtgärdsprograms funktion i förhållande till PBL..... Vad blir konsekvenserna om bindande åtgärdsprogram styr planeringen enligt PBL? Detaljplanering och kompenserande åtgärder .......... Detaljplanekravet i 5 kap. 1 § PBL............................. Nya förutsättningar för bygglov?.............................. prövning av kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser m.m...... Ny grund för planföreläggande ................................. 4.9.10 Den närmare utformningen av planer ....................... Behövs starkare genomdrivningsmekanismer? 4.10.1 Finns det behov av påtryckningsmedel? 4.10.2 När är myndigheter och kommuner skyldiga att följa åtgärdsprogram?................................................. 4.10.3 Vem skall kontrollera att åtgärder enligt åtgärdsprogrammet vidtas?......................................... 4.10.4 Vem skall kontrollera att åtgärdsprogrammet får 4.10.5 Genomdrivande av åtgärder riktade mot myndigheter och kommuner...................................... 4.10.6 Genomdrivande av restriktioner och åtgärder riktade mot enskilda.................................................... Behov av nya åtgärder ............................................................ 4.11.1 Finns det behov av nya åtgärder?............................... 4.11.2 Instrument baserade på incitament............................ 4.11.3 Samverkan om försiktighetsmått ............................... 4.11.5 Dispens från föreskrifter ............................................ Konsekvenser av förslaget ..................................................... Kommittédirektiv Dir. 2004:170 .................................................. Amerikanska luftvårdslagen Amerikanska vattenlagen BAT Clean air act ( nummer?) (Clean Water Act) Best available technique, bästa tillgäng- liga teknik Europeiska konventionen den 4 novem- ber 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande Fiskelag (1993:787) Förordningen (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på vatten- ning av kvaliteten på vattenmiljön Förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälso- farlig verksamhet och hälsoskydd skydd Förordningen om miljökon- sekvensbeskriv-ningar Förordningen om miljö- kvalitetsnormer för fisk- och musselvatten Förordningen om nationella utsläppstak för luftförore- ningar Förordning (1998:905) om miljökon- sekvensbeskrivningar Förordningen (2001:554) om miljö- kvalitetsnormer för fisk- och mussel- vatten Förordning (2003:65) om nationella utsläppstak för luftföroreningar Förordningen om omgiv- ningsbuller Förordningen om områdes- skydd Lagen om byggande av järn- väg Lagen om gaturenhållning och skyltning Lagen om införande av Lagen om kärntekniska verksamhet Lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upp- låtelser av offentlig plats m.m. Lagen om trängselskatt Luftfartslagen Förordningen (2004:675) om omgiv- ningsbuller Förordning (1998:1252) om områdes- skydd enligt m.m. Förvaltningslagen (1986:223) Hälsoskyddsförordningen (1983:616) Hälsoskyddslagen (1982:1080) Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Lag (1998:814) med särskilda bestäm- melser om gaturenhållning och skylt- ning Lagen (1998:811) om införande av Lagen (1984:3) om kärntekniska verk- samhet Lag (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. Lag (2004:629) om trängselskatt Luftfartslagen (1957:297) (1998:808) ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i beslutsproces- sen och avgifter SOU 2005:59 Miljöskyddslagen (1969:387) Miljökonsekvensbeskrivning Miljöskyddslag (1969:387) Kommitté med direktiv 2002:97, 2003:172 och 2004:150 (SFS 1987:10) SOU 2005:113 Förkortningar och förklaringar Lagen (1988:205) om rättsprövning av Sjötrafikförordning (1986:300) Lag (1979:425) om skötsel av jord- Strålskyddslagen (1988:220) Trafikförordning (1998:1276) Klart som vatten – Utredningen betänkande angående införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i Vattenlagen (1983:291) Väglagen (1971:948) FN/ECE:s (eko- nomiska kommission för ) konvention om tillgång till informa- tion, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till över- Vattenlag (1996:61) för landskapet Förkortningar och förklaringar SOU 2005:113 Rådets direktiv /160/EEG av den Direktivet om gränsvärde för Rådets direktiv /884/EEG av den Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvick- silverutsläpp från andra källor än kloralkaliindustrin Rådets direktiv /513/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp Rådets direktiv /156/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från andra källor än kloralkaliindu- strin Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvick- silverutsläpp från kloralkali- industrin Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan Direktivet om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar Direktivet om luftkvalitets- normer för kvävedioxid Rådets direktiv /176/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver från kloralkaliindustrin Rådets direktiv /491/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklor- cyklohexan Rådets direktiv /779/EEG av om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar Rådets direktiv /203/EEG av om luftkvalitets- normer för kvävedioxid Direktivet om miljöbedöm- ningar av planer och program Direktivet om nationella ut- släppstak för vissa luftförore- ningar Direktivet om omgivnings- buller Direktivet om utsläpp av far- liga ämnen i vatten och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (även kallat SEA- eller SMB-direktivet) och rådets direktiv /81/EG av den 23 okto- ber 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar och rådets direktiv /49/EG av om bedömning och hantering av omgivningsbuller Rådets direktiv /923/EEG av om kvalitets- krav för skaldjursvatten Rådets direktiv /464/EEG av om förorening ge- nom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö Rådets direktiv /68/EEG av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och be- gränsa föroreningar Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offent- liga och privata projekt och Rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktivet ovan Rådets direktiv /62/EG av den och säkerställande av luftkvaliteten – Första dotterdirektivet till Rådets direktiv /30/EG av svaveldioxid, kvävedioxid och kväve- oxider, partiklar och bly i luften – Andra dotterdirektivet till tiv 2000/69/EG av 2000 om gränsvärden för bensen och – Tredje dotterdirektivet till rektiv 2002/3/EG av 2002 om ozon i luften – Fjärde dotterdirektivet till direktiv /107/EG av den 15 om arsenik kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften direktiv /60/EG av den 23 okto- ber 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- Rådets direktiv /82/EG av den om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga Rådets direktiv /659/EEG av den om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbe- Rådets direktiv /440/EEG av den om den kvalitet som krävs på de ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i med- Många av de begrepp som används i detta betänkande har andra betydelser i andra sammanhang. Andra är relativt nya begrepp och inte allmänt kända. Ordlistan nedan anger i vilken betydelse ett antal begrepp används i detta betänkande. Genomdrivande av gällande hän- belastningsminskning som avses i den föreslagna 2 kap. 7 b § miljö- balken och som beror på försik- som någon vidtar eller åstadkom- 2–6 §§ Förbud enligt 2 kap. 7 b § miljö- balken mot att då miljökvalitets- vidta åtgärder, starta ny eller ändra befintlig verksamhet på ett sådant sätt att miljökvaliteten för- Den kedja av operationaliseringar som görs för att konkretisera Att se till att ställda krav efter- Detta kan ske t.ex. genom Värden avseende miljöns tillstånd som föreskrivs enligt 5 kap. 2 § a) bindande gränser för miljötill- stånd vilka enligt 5 kap. 2 § första SOU 2005:113 Förkortningar och förklaringar punkten inte får överskridas efter ett visst angivet datum eller under en eller flera angivna tidsperioder värden avseende tillstånd i miljön som enligt 5 kap. 2 § andra punkten inte bör överträdas efter ett visst angivet datum eller under en eller flera angivna tidsperioder Att bryta ner och konkretisera målsättningar till mer handlingsdi- rigerande krav riktade mot en- Område där det fattats beslut om Instrument för genomförande av fördelning av krav att vidta olika typer av försiktighetsmått, iakttas inte. Istället får vissa källors del bäras av andra aktörer Utredningen har utgått från att skall ha ett rättsligt system som kan genomföra miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogram är en nödvändig komponent i det systemet. Programmet skall ha ett sådant innehåll och en sådan rättsverkan att det styr genom- förandet. Det finns två skäl till utredningens utgångspunkt. Det ena skälet är miljösituationen. Prövning och kontroll av enskilda störnings- källor är nödvändiga men inte tillräckliga miljörättsliga instrument för att genomföra miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsnormer utgår från miljötillståndet som sådant och åtgärdsprogram tar sikte på att genomföra normerna med beaktande av kollektivet av påverkande källor. Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är nödvändiga komponenter för att kunna hantera dagens miljöproblem, där för- oreningar och störningar ofta kommer från ett stort antal stora och små verksamheter och åtgärder, med varierande påverkan som ofta är av diffus karaktär. Till detta kommer att oförutsedda, icke-linjära effekter i miljön alltid kan fångas upp genom miljökvalitetsnormer men svårligen i samband med individuell prövning och kontroll. Det andra skälet är EG-rätten. Som medlemsland i EU måste inte bara se till att de miljökvalitetsnormer som följer av EG-rätten uppfylls i praktiken, utan även att vi har en lagstiftning som fullt ut genomför normerna. Det nationella rättsläget skall tydligt avspegla såväl normerna som ett säkert genomförande av dessa. godtar inte ett rättsläge där genomförandet är beroende av miljömyndigheters skön att använda instrument, såsom omprövning av tillstånd och tillsynsverktyg, vars resultat inte går att förutse. Dagens reglering av åtgärdsprogram är otillräcklig åtgärdsprogram syftar till att peka ut och prioritera styrmedel som myndigheter och kommuner enligt befintlig lag- stiftning redan skall eller kan använda, och tillför inte några ytterli- gare. Ett åtgärdsprogram kan inte heller rättsligt styra myndig- heternas och kommunernas insatser, på så sätt att det leder till ett visst resultat i form av en viss mängd minskade utsläpp eller för- bättrad miljökvalitet. Åtgärdsprogram anges vara bindande för myndigheter och kommuner men det finns svårigheter med att genomdriva åtgärder som beslutats i ett åtgärdsprogram. Regleringen i om genomförande av miljökvalitets- normer och åtgärdsprogram är otillräckligt för att på ett säkert och tydligt sätt genomföra de EG-direktiv som föreskriver bindande miljökvalitetsnormer. Mot denna bakgrund föreslår utredningen följande. Miljökvalitetsnormernas rättsverkan mot enskilda förtydligas och skärps Kravregleringen i 2 kap. bör förtydligas och skärpas för situationer där miljökvalitetsnormer inte uppfylls eller där det finns risk för detta. Den normala utgångspunkten vid bedömningen av nivån för miljökrav skall vara vad som är praktiskt möjligt och eko- nomiskt möjligt för det slag av verksamhet eller åtgärd som är i fråga. En sådan regel är lämplig generellt, men nödvändig för att man tydligt skall kunna hantera ett genomförande av miljökvali- tetsnormer, bl.a. genom åtgärdsprogram. Miljökvalitetsnormer bör i första hand genomföras genom att de baskrav som främst finns i 2 kap. tillämpas och genom- drivs. I situationer där miljökvalitetsnormer inte uppfylls eller det finns risk för detta, bör det inte vara tillåtet att vidta åtgärder eller att förändra eller påbörja verksamhet om det leder till ytterligare miljöbelastning inom det område där riskerar att överskridas. För att tydliggöra när ett sådant försämringsförbud inträder föreslås att en myndighet skall förklara ett område som åtgärdsområde om det finns risk för att en miljökvalitetsnorm inte kommer att uppfyllas där. Krav som är mer långtgående än baskraven – extraordinära krav – skall användas för att genomföra miljökvalitetsnormer, men endast om andra möjligheter har uttömts och om miljömyndigheten kan visa att sådana krav behövs. Genomförande med extraordinära krav kan undvikas genom möjligheter att använda förbättringsöverskott eller incitament för samverkan. Miljökvalitetsnormernas rättsverkan mot myndigheter och kommuner förtydligas och skärps bör ändras så att det tydligare framgår att myndigheter och kommuner, inom sina respektive ansvarsområden och med de styrmedel de förfogar över, är skyldiga att förebygga att miljö- kvalitetsnormer överskrids. De måste även på olika sätt säkerställa att åtgärder vidtas för att miljökvalitetsnormer skall uppnås och bibehållas. Dessutom får inte vissa beslut medverka till att normer överskrids eller åtgärdsprogram inte följs. Genom den hänvisning som finns i vissa författningar (t.ex. väglagen och PBL) kom- mer dessa skyldigheter även gälla då dessa tillämpas. En ny typ av åtgärdsprogram Den typ av åtgärdsprogram som föreslås i detta betänkande är något helt annorlunda än den typ som reglerar. Däremot används detta slags åtgärdsprogram i flera andra länder. Den typ av styrning som föreslås är inte heller främmande inom svensk miljörätt, ett exempel är regler om miljö- skyddsområde. Förlaget innebär att åtgärdsprogram så långt möj- ligt skall innehålla föreskrifter om försiktighetsmått riktade mot enskilda, som syftar till att uppfylla en miljökvalitetsnorm. Före- skrifterna skall kunna omfatta all verksamhet och alla åtgärder som påverkar möjligheten att uppfylla den aktuella . Åtgärds- programmet skall även innehålla de bestämmelser om åtgärder som myndigheter och kommuner skall vidta. Sammantaget måste bestämmelserna om försiktighetsmått och åtgärder medföra att miljökvalitetsnormen kan uppfyllas och bibehållas. Föreskrifter i ett åtgärdsprogram skall beslutas utifrån ramen i 2 kap. och blir därigenom i första hand en precisering av krav som redan gäller. Föreskrifter i ett åtgärdsprogram bör bryta igenom tidigare meddelade tillstånd enligt . Förutom föreskrifter skall åtgärdsprogrammet även bestå av en karta som anger vilket område åtgärdsprogrammet omfattar, samt var inom detta område som särskilda föreskrifter gäller. Dessutom bör i åtgärdsprogrammet redovisas underlag som legat till grund för beslutet. Under vissa specifika förutsättningar får beslutas om dispens från föreskrifter som meddelas i ett åtgärdsprogram. Miljö- resultatet får inte blir sämre än vad som uppkommer vid tillämp- ning av föreskrifterna. Möjligheten till dispens är ett sätt att skapa flexibilitet i åtgärdsarbetet och främja kreativa lösningar. Tillsynsmyndigheter skall redovisa resultaten från mätningar av miljötillståndet (främst luft- och vattenkvalitet) till en myndighet som regeringen bestämmer (t.ex. länsstyrelser och vattenmyndig- heter). Denna myndighet skall bedöma om det finns risk för att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls. Myndigheten skall med jämna mellanrum i beslut ange om sådan risk föreligger eller inte. I de fall risk finns, skall området där riskerar att överskridas utpe- kas som åtgärdsområde. Beslutet innebär i sin tur att ett åtgärds- program måste upprättas (den skyldigheten kan i vissa fall lagligen gälla oavsett beslut om åtgärdsområde). Av utpekandet av åtgärds- område följer även att det är förbjudet att ytterligare försämra miljökvaliteten genom ny eller förändrad verksamhet eller genom åtgärder. Hur ett åtgärdsprogram tas fram och beslutas Förslag till åtgärdsprogram bör tas fram framförallt på regional nivå, företrädesvis av länsstyrelser och vattenmyndigheter. Ett sådant arbete eller delar av det kan även delegeras till en eller flera kommuner. Med den föreslagna typen av åtgärdsprogram blir det särskilt viktigt att under samrådet med andra myndigheter och kommuner, klargöra i vilken mån föreskrifter i ett åtgärdsprogram kan komma att konkurrera med skyldigheter som följer enligt annan författning, samt hur detta kan hanteras. I de allra flesta fall kommer åtgärdsprogram omfattas av reglerna om miljöbedöm- ningar av planer och program i 6 kap. . Ökade möjligheter för enskilda att agera För att tillgodose EG-rättens krav att enskilda skall kunna agera rättsligt för att tillförsäkra sig den miljökvalitet som regleras i hälsorelaterade miljökvalitetsnormer, föreslås ökade möjligheter för enskilda att överklaga vissa beslut. Åtgärdsprogrammet föreslås få en starkare koppling till PBL. Planläggning och andra beslut enligt PBL får inte medverka till att miljökvalitetsnormer överträds eller att åtgärdsprogram inte följs. Vid översiktsplanering skall åtgärdsprogram iakttas.