sou · GTB396 · 2006-01-01 00:00:00 — Med process avser utredningen aktiviteter för att utveckla, an- skaffa och avveckla. aktörer i dessa processer. I tjänsteprocessen är HKV inklusive MUST, FRA, FOI och FORTV engagerade. I personalprocessen är främst TPV, FHS, men också FOI och HKV, engagerade. I materi- elprocessen är FMV, HKV, FOI och försvarsindustrin engagerade. Utredningen har vid sin bedömning av de olika processerna haft följande utgångspunkter. För det första att insatsorganisationens kvantitativa behov måste få genomslag i processerna. Spårbarheten måste öka. För det andra att prioriteringar måste ske inom respektive pro- cess. Att något är bra att ha är inte tillräckligt. Vi måste våga välja bort och är inom en begränsad ekonomisk ram tvingade att göra det. För det tredje att processerna måste organiseras rationellt utifrån det nya försvaret. Alla möjligheter till rationaliseringar inom respektive process måste tas till vara. Enkelhet och tydlighet är viktiga ledord. För det fjärde att organisationsstrukturen måste underlätta och inte förhindra rationella processer. Organisationsstrukturen skall också vara robust för framtida förändringar. Dubbelarbete och revirstrider kan inte accepteras. Renodling, förtroende och samar- bete är viktiga ledord. Mot denna bakgrund har utredningen sökt bedöma om den nu- varande myndighetsstrukturen är konserverande eller inte för en framtida ny rationell process. I detta arbete har utredningen funnit vissa ekonomiska och verksamhetsmässiga skäl för att TPV:s och FHS:s verksamhet med fördel skulle kunna inordnas i Försvars- makten. Beträffande TPV gör emellertid utredningen värderingen att allmänna lämplighetsskäl f.n. talar emot detta. Beträffande FHS bedömer utredningen att hittillsvarande inriktning av akademise- ringsfrågan begränsar möjligheten. Utredningen gör vidare bedöm- ningen att strukturen inom underrättelseområdet bör ses över vi- dare. Utredningen bedömer strukturfrågorna som viktiga, men vill ändå framhålla att utformningen av samarbetet mellan myndighe- terna är väl så viktiga. Inriktningen framgår av det tidigare. Utredningen har sett försvarsindustrin som en del av helheten och ställt sig frågan om den är konserverande för utvecklingen eller en möjlighet till effektiviseringar. Utredningen gör här bedöm- ningen att det finns väsentliga möjligheter till effektiviseringar med en förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och indu- strin. Utredningen har i sitt arbete fäst stor vikt vid att jämföra för- svarsförvaltningens utformning och effektivitet med motsvarande verksamheter i våra nordiska grannländer. Denna jämförelse finner utredningen vara relevant, bl.a. med hänsyn till att uppgifterna samt organisationens storlek och karaktären på respektive försvarsmakt är mycket likartade. Detta gäller i synnerhet , och . Utredningen vill slutligen framhålla det eftersträvansvärda i sig i att minska försvarsförvaltningen till förmån för den operativa verk- samheten. Också denna utveckling delar vi med våra nordiska grannländer. 2.1.1Nuvarande verksamhet och organisation Högkvarteret (HKV) är Försvarsmaktens centrala ledningsnivå och biträder myndighetsledningen med stabsuppgifter, styrning av För- svarsmakten i olika avseenden samt operativ ledning av insatsför- band. Högkvarteret är lokaliserat till med en mindre del i . Från har HKV en processorienterad lednings- struktur. Försvarsmakten ska därigenom ha tre huvudprocesser; utvecklings- och inriktningsprocessen, produktionsprocessen och insatsprocessen. Härutöver finns en ledningsprocess samt militära underrättelse- och säkerhetstjänsten med tillhörande personal. Den största förändringen med den nya organisationen är att delar av verksamheten inom tidigare krigsförbands- och grundorganisa- tionsledningarna förts samman i en produktionsprocess under ledning av förbandsenheten. Till detta finns olika stödprocesser, t.ex. kompetensförsörjnings- och ekonomiprocesserna. Organisa- toriskt består HKV av en ledningsenhet om 191 personer, en förbandsenhet om 332 personer och en operativ enhet om 228 personer. Den sistnämnda är lokaliserad till . Utöver ovanstående enheter tillkommer en förvaltningsenhet om 107 personer. Mot ovanstående bakgrund minskar personalramen för HKV exklusive MUST till 896 personer, eller . Emellertid var medeltalet tjänstgörande i HKV 1431 personer, vilket innebär att den formella personalramen överskreds med 267 personer.1 Utöver den nya personalramen om 1 Enligt Högkvarterets svar bidrar projekt, personal över ram och rörlighet av personal i HKV till differensen. 896 tillkommer officerare som tjänstgör på annan plats (utomlands, Fö m.m.) men som avlönas genom HKV. Det sammanlagda antalet avlönade personer i det nya HKV bedöms av Försvarsmakten där- med uppgå till ca 1 000. Försvarsmakten beräknar att genom den nya organisationen spara ca . Ekonomiskt utfall –2004 Kostnadsutvecklingen för HKV visar på en nedgång försvarsbeslut och därefter i stort oförändrade kostnader . stiger kostnaderna i två steg vilket sam- manfaller med att OPIL blev en del av HKV. Den totala reala kost- naden för HKV vid periodens början respektive slut justerat för OPIL är ungefär lika. Det dominerande kostnadsslaget, personal- kostnader, uppvisar dock en ökande andel av totalkostnaderna, från 2004. Detta förklaras delvis av att antalet an- ställda ökat . Kostnader 1997–2004 (mnkr, löpande priser) En annan stor kostnadspost 2004 är övriga driftkostnader: (). Större belopp framgår av tabell 2.2. FM har i budgetunderlaget uppskattat nuvarande personalomkost- nader till ca /år (resor, kurser m.m.). Dessa bedöms av FM kunna reduceras med utifrån den planerade personal- minskningen m.a.a. HKV:s nya organisation. Tabell 2.2 Utdrag ur övriga driftskostnader i HKV 2004 (mnkr) resor, logi m.m. FM-personal som tillfälligt tjänstgör i HKV (resor m.m.) FM-interna tjänster (adm., IT, fordonsuh utlandet m.m.) En annan stor kostnadspost är lokaler. Stockholmsdelen av Hög- kvarteret (och ) kostar ca i hyror. Sammantaget motsvarar driftskostnader samt lokaler mer än en tredjedel av HKV:s totala kostnader. Investeringarna uppgår i genomsnitt till 14,5 mnkr/år för tidspe- rioden. Investeringar i datorer är den dominerande posten. Redovisningen per verksamhetsgren visar att verksamhetsgrenen utbildning, planering m.m. uppgår till () och verk- samhetsgrenen beredskap uppgår till (). Personalutvecklingen uppvisar ett likartat mönster som kostnads- utvecklingen; en viss nedgång försvarsbeslut för att åren ligga på ca 900 personer. Justerat för överfö- ringen av OPIL uppvisar HKV en ökning över hela tids- perioden, vilket sammanfaller med att vissa uppgifter övertogs av HKV 2000–2001 då den dåvarande regionala ledningsorganisation avvecklades. ökade personalen ex- klusive OPIL. Personal, medelantalet tjänstgörande 1997–2004 Notabelt är att 373 officerare av 1 2004 hade fullmaktsan- ställning (). Av dessa var 187 under . Härutöver hade 120 officerare individuell anställning i form av regeringsbeslut. Beträf- fande åldersfördelningen är av den militära personalen under och under . Den civila personalen har en relativt jämn fördelning per åldersintervall. Personalomsättningen är hög för militär personal, i genomsnitt . Motsvarande tal för civil personal är . Personalens grader respektive utbildningsnivå enligt den organisation som trä- der i kraft från fördelar sig enligt följande: Tabell 2.4 Högkvarterets personalsammansättning majorer/örlogskaptener och lägre Försvarsmakten uppskattar att ca 33 årsarbetskrafter åtgår för att beställa uppdrag från stödmyndigheterna. Härutöver tillkommer samverkan med civila myndigheter om ca 10 årsarbetskrafter. Större poster är 13,5 årsarbetskrafter för samverkan med samt 17 årsarbetskrafter för central samverkan med . Den finska stabsorganisationen är till skillnad från de övriga nor- diska länderna präglad och dimensionerad av att man i har ett territoriellt försvar med ett stort antal mobiliseringsförband. Vid sidan av en central huvudstab finns bl.a. tre försvarsgrensstaber samt territoriella staber. ansvarar både för styrning och administration av fredsproduktion, övningsverksamhet, mobiliseringsplanläggning m.m. samt ledning av krigsförband, operativt och territoriellt. Det finska försvarsministeriet består av ca 120 personer. I an- slutning till ministeriet är Huvudstaben lokaliserad, som ska omfatta ca 300 personer plus 100 personer som tillhör det s.k. stabskompaniet (på andra ställen placerad personal som militär- attachéer m.m.). har genomfört omfattande omstrukture- ringar och reduktioner inom den centrala ledningen. Försvarsde- partementet består av ca 300 personer (200 civila och 100 militära tjänstemän) efter att strategiska ledningsfrågor och merparten av utredningsresurserna fördes dit från för- svarsmakten. Forsvarsstaben, som är en verkställande och uppföl- jande organisation, består av 184 personer inklusive försvarsgrens- inspektörer med avdelningar. Den sammanlagda personalstyrkan på dessa två nivåer har mer än halverats i jämförelse med 2002. För operativ och taktisk ledning finns den operativa ledningsstaben i om ca 280 personer. har sammantaget den minsta stabsorganisationen av de nordiska länderna. Även i omstruktureras och reduceras den militära stabs- organisationen. har Forsvarsstaben (tidigare Fors- varskommandoen) omfattat dels styrande avdelningar för planlägg- ning, uppföljning och operationer, dels funktionella avdelningar för materiel, information och personal. hänförs alla frågor avseende materiel respektive personal till de nybildade myn- digheterna Forsvarets materieltjenste och Forsvarets personal- tjenste. Cheferna för dessa myndigheter ingår i Forsvars- staben i egen person. Så gör även chefen för byggnads- tjenste. Försvargrensledningarna är decentralicerade från Försvars- staben på ungefär motsvarande sätt som i och svarar för en rad uppgifter inom taktisk ledning, förbandsproduktion, utveckling Den nya reducerade Forsvarsstaben innehål- ler totalt 234 personer. Den nordiska jämförelsen innehåller två stater som är militärt alli- ansfria men som deltar i EU:s samarbete på krishanteringsområdet, samt två stater som är medlemmar i men som inte deltar i EU:s samarbete enligt ovan.2 Under utredningens gång har det inte framkommit något som tyder på att dessa olikheter i en avgörande grad skulle påverka utformningen av eller storleken på respektive länders centrala stabsorganisationer. Försvarsdepartementen/ministerierna i de nordiska länderna är ungefärligen lika stora med undantag av där man överfört tidigare försvarsstabsuppgifter till departementet. har en väsentligt större krigsorganisation med tillhö- rande mobiliseringssystem att förvalta än övriga nordiska länder. , och har en till storlek och sammansätt- ning likartad insats/krigsorganisation och jämförbara ambi- tioner avseende internationella insatser. Dessa likheter gör att ut- redningen anser det vara rimligt att jämföra omfattningen av stabs- organisationen mellan länderna. Diverse justeringar bör dock göras, bl.a. mot bakgrund av att de tre länderna har olikheter i graderna av centralisering inom stabsor- ganisationen och fördelning av uppgifter mellan central ledning, försvarsgrensledningar, utvecklingsenheter, logistikorganisationer m.m. Ett kännetecken för är härvid att funktioner i hög grad är centraliserade till Högkvarteret. Detta speglar den strävan som funnits i mot försvarsmaktsgemensamma funktioner, s.k. jointness. Även har en centraliserad ledning med ett re- sursmässigt starkt departement, en verkställande försvarsstab (in- klusive försvarsgrensinspektörer) samt en renodlad operativ led- ningsstab. Den sammantagna totalvolymen är dock väsentligt lägre än i . , liksom , har decentraliserade försvarsgrens- staber som i båda länderna svarar för taktisk ledning av förband vid insatser, förbandsproduktion, övningsverksamhet och verksam- 2 deltar genom undantag inte i denna del av EU:s arbete. lämnar, trots att man inte är medlem i EU, på frivillig basis ett bidrag till den nordiska snabbinsatsstyrka som ska kunna ställas till EU:s förfogande. De taktiska kommandona i är jämförelsevis små och inriktade på insatsledning på taktisk nivå. Motsvarigheterna till de danska och finska försvarsgrenstaberna finns inte samlat i Sve- rige, utan utgörs här av försvarsgrensinspektörerna med avdel- ningar, respektive taktiskt kommando, delar av utvecklingsverk- samhet m.m. vid förband, skolor och centra samt delar av FMLOG. Vidare förekommer olikheter vad gäller resursinsats och ambi- tionsnivå för generella funktionsområden som logistik, materiel- tjänst, personaltjänst m.m. Exempelvis har satsningar i på utveckling av nya ledningssystem (inom ramen för NBF) bl.a. lett till att Högkvarteret har en s.k. ledningsinspektör om ca 60 perso- ner. En iakttagelse från utredningens arbete är att ju längre ned man går i stabsorganisationen mellan de olika länderna, ju större blir skillnaderna i val av organisationslösning respektive grad av centra- lisering mellan försvarsmakterna. Den enklaste jämförelsen (p.g.a. centraliserade staber) går att göra mellan och , där HKV om ca 900 personer i bör jämföras med For- svarsstaben, operativa ledningsstaben samt överförda delar till For- svarsdepartementet, sammantaget ca 600 personer, dvs. en skillnad om ca 300 personer. I en jämförelse som utsträcks till och behöver man göra flera justeringar för sådan verksamhet som i huvudsak är decentraliserade i och (försvarsgrens- och led- ningsstaber) men centraliserad till Högkvarteret i . Det gäller bl.a. försvarsgrensspecifika uppgifter samt operativ och tak- tisk insatsledning. Vid en försiktig skattning reduceras därför Högkvarteret i en sådan jämförelse med armé-, marin-, flygvapen- inspektörerna med avdelningar, operativa enheten med operations- ledning och taktiska kommandon, tillsynsavdelningar samt diverse mindre enheter,3 totalt ca 450 personer. Kvarvarande del av Hög- kvarteret bedömer utredningen i huvudsak syssla med likartade uppgifter som försvarsstaberna i de andra länderna: Ledningsenhe- ten (LednE) samt försvarsmaktsgemensamma delar i Förbandsen- heten (FörbE) och i Förvaltningsenheten (FörvE). Jämförelsen sammanfattas i tabell 2.5. har inkluderats för fullständighe- tens skull, varvid 150 personer från det norska försvarsdeparte- 3 Rikshemvärnschefen med hemvärnsavdelning, verksamhetssäkerhetsavdelningen, säker- hetsinspektionen, tillsynsenheten i sjukvårdsavdelningen, väderenheten (J10), Försvarets krigsspelscentrum, telekrigsstödenheten, miljöenheten. mentet återläggs i syfte att göra den departementala nivån neutral mellan länderna. Tabell 2.5 Justerad jämförelse mellan centrala militära ledningar i de nordiska länderna efter beslutade omstruktureringar och reduceringar 2005–2008 Huvudstab, Försvarsstab, HKV, ca Justering Födep N, ca Justering stabskomp Fi, ca Justering S, ca Skillnaden mellan justerade siffror och genomsnittet av och blir ca 180 personer. Skillnaden mellan Sve- rige och det nordiska genomsnittet blir ca 160 personer. Utred- ningen kan konstatera att skillnaden mellan och de andra länderna ligger mellan 160 och 300 personer beroende på val av jämförelseobjekt. Utredningens förslag: Högkvarterets organisation bör ses över. Översynen bör även omfatta relationen till andra organisations- enheter i Försvarsmakten samt övriga försvarsmyndigheter. Antalet tjänster i HKV reduceras med åtminstone 150–200 i jämförelse med organisationen per . Det reducerade HKV lokaliseras med i byggnaden . Högkvarterets totala kostnader, exklusive MUST, reduceras med ca i jämförelse med planerade kostnader för den nya organisationen per . Systematiska åtgärder för att minska personalrotationen bör vidtas och genomsnittlig tjänstgöringstid för militär personal i HKV bör öka från 3 till . Skälen för utredningens förslag Högkvarteret har infört en ny organisation och per- sonalramen för HKV har därmed reducerats. Emellertid har utred- ningen under arbetets gång behandlat områden som i olika delar kommit att påverka övervägandena kring Högkvarterets utform- ning och storlek. Dessa gäller den nordiska jämförelsen enligt det tidigare, som bl.a. mot bakgrund av likheten i storlek och uppgifter för ländernas försvarsmakter av utredningen bedöms som relevant. Dessa gäller vidare de ändrade arbetssätt mellan försvarsmyndig- heterna, och de möjligheter detta skapar, som utredningen be- handlar längre fram i detta betänkande. Utredningen kan inledningsvis erinra att Högkvarteret utretts och genomgått större eller mindre organisatoriska förändringar . till personalens totala antal har medeltalet tjänstgörande i HKV, exklusive OPIL, ökat med . Omorganisationen återför dock personal- ramen till ca 900 och nivåerna . En reservation bör dock göras eftersom medelantalet tjänstgörande erfarenhets- mässigt varit väsentligt större än den formella personalramen (större 2004). Genom de organisatoriska förändringar som ägde rum övertogs de operativa och taktiska ledningsuppgifter som tidigare utfördes av militärområdes- och försvarsområdesstaber m.fl. av det då nybildade OPIL. OPIL övertog också uppgifterna från dåva- rande armé- marin- och flygvapencentrum som en del i den större omstruktureringen av Försvarsmakten. Den totala ledningsorgani- sationen har därmed minskat , som HKV som organisatorisk enhet varit relativt över tiden. Emel- lertid är det viktigt att erinra att även krigs/insatsorganisationen . Enligt utredningen bör detta ha minskat kvantiteten av stabsarbete i olika former, i syn- nerhet inom de områden som tidigare handlades av regionala ope- rativa och taktiska staber. På samma sätt har annan stabsverksam- het som utfördes av den tidigare regionala ledningsorganisationen minskat eller helt utgått. Det gäller t.ex. mobiliseringsförberedelser av olika slag, totalförsvarssamverkan samt diverse territoriella led- ningsuppgifter av verksamhets- eller insatskaraktär. Även om HKV, och då i synnerhet OPIL (numera OPE), nominellt överta- git uppgifter som tidigare utfördes av andra staber, utgår utred- ningen således från att uppgifterna inte övertagits i samma omfatt- ning eller till samma karaktär som var fallet. Detta utesluter inte att det kvalitativa innehållet i den operativa- och taktiska led- ningen till del har ändrats, inte minst mot bakgrund av en ökad prioritering av de internationella insatserna . Personalsammansättningen i Högkvarteret uppdelad på militär och civil personal är i allt väsentligt oförändrad , fördelat på militära och civila tjänstemän. Den genom- snittlige handläggaren i HKV är en överstelöjtnant med genomgången chefskurs på Försvarshögskolan i åldersspannet 40– och som tjänstgör i HKV . Utredningen har under ar- betets gång erfarit från myndigheter och företag att personalomsättningen inom HKV upplevs som ett allvarligt problem. Officerarna tjänstgör inte i sina befatt- ningar för att bli så pass kunniga och effektiva i utförandet av sina arbetsuppgifter som borde vara fallet. Enligt utredningens bedömning är personalrotationen i HKV en fråga som handlar om organisationskultur och incitament för den enskilde. Utredningen anser att en viktig faktor för att fortsatt kunna förbättra verksamheten i och reducera kostnaderna för den centrala myndighetsledningen är att minska denna personalrota- tion. Färre men kvalificerade och erfarna anställda bör tjänstgöra längre i sina befattningar och därmed öka kvaliteten och effektivi- teten i arbetet. Endast de som av överlagda insatsorganisatoriska skäl behöver rotera mellan olika befattningar bör göra detta, inte officerskollektivet som sådant. Dagens genomsnittliga tjänstgö- ringstid i HKV för den militära personalen bör sålunda fördubblas till . har inte särskilt ägnat sig åt Högkvarterets interna organisation. Utredningen kan dock som ovan framgått konstatera att den nordiska jämförelsen rymmer ett flertal organisationsmodeller, från mer traditionella modeller med en uppdelning i försvarsstab och försvarsgrenstaber till centralise- rade organisationer i kombination med mer eller mindre uttalade försvarsmaktsgemensamma stabsdelar. har den mest utre- rade modellen i termer av centralisering. Ett gemensamt drag mel- lan länderna, inte minst i och , är en strävan att öka resurserna för den operativa verksamheten genom att minska staber och annan förvaltningsorganisation. Den omorganisation som genomfördes i Högkvarteret kan ses som ett inle- dande steg i samma strävan. Högkvarteret är som ovan nämnts organiserat kring de tre huvudprocesserna utveckling och inriktning, produk- tion respektive insatser. Parallellt med detta är HKV organiserat i fyra större enheter med uppgifter och befattningar av både stabs- och linjekaraktär. Mellan enheterna finns ett flertal organisatoriska gränssnitt avseende försvarsmaktsgemensamma frågor (högre nivå) å ena sidan och försvarsgrens- och funktionsspecifika frågor (lägre nivå) å den andra. Det gäller insatsledning där gränssnittet återfinns mellan ledningsenheten och operativa enheten, det gäller verksam- hetsledning och utvecklingsfrågor med samma förhållanden mellan ledningsenheten och förbandsenheten osv. Fördelen med detta kan vara att arbetet kan bedrivas på olika nivåer abstraktionsmässigt. Nackdelen i en organisation av denna typ och omfattning kan vara att det, generellt sett, kan uppstå oklarheter mellan organisatoriska ansvarsområden, omfattande samordningsbehov samt dubbelar- bete. Storleken på HKV i en jämförelse med det begränsade antal insatsförband som ska ledas respektive grundorganisationsenheter som ska styras och följas upp är en annan faktor att beakta. Som framgått av det har utredningen gjort en nordisk jämförelse av de centrala stabsorganisationernas storlek och upp- gifter. Utredningens slutsats är att oavsett med vilket av de nor- diska länderna man jämför framstår Högkvarteret som stort, såväl före som efter olika justeringar. Emellertid bedömer utredningen att den försvarsgrensvisa eller taktiska insatsledningen i , som den specificeras i Högkvarterets organisationsdiagram, inte är särskilt stor i en nordisk jämförelse. I stället är det de övergripande funktionerna, och leden mellan olika delar av stabsorganisationen, som framstår som stora. Det är därför främst i dessa delar som ra- tionaliseringspotentialen i Högkvarteret bör sökas. Detta utesluter självfallet inte att det finns en rationaliseringspotential på annat håll. Exempel på delar av det nuvarande HKV som utredningen an- ser bör övervägas för sammanslagning, reduktioner eller rationali- seringar är: Produktionsstaben i LednE visavi försvarsgrensavdelningarna i FörbE samt organisationsenheterna inom armén, marinen och flygvapnet. Insatsstaben i LednE visavi operationsledningen i OpE. Ledningsinspektören i FörbE visavi Ledningssystemcentrum samt S1. Logistikinspektören visavi koncern- och divisionsledningar i FMLOG samt T2. Utvecklingsuppgifter inom HKV visavi skolor och centra samt organisationsenheterna inom armén, marinen och flygvapnet. Personaltjänst på central nivå inom och mellan FörbE och OpE. Generella lednings- och förvaltningsfunktioner i LednE och FörvE. Högkvarteret visavi FMV och FOI m.fl. försvarsmyndigheter i enlighet med utredningens förslag. Utredningen ser att åtgärder av ovanstående slag kan leda till att resurser i högre grad koncentreras till försvarsgrenarna och den direkta stridskraftsproduktionen, respektive decentraliseras. En sådan utveckling kan i viss mån gå i en annan riktning än den som under inneburit en centralisering av Försvarsmaktens ledning. Utredningen ser emellertid detta som en anpassning till det nya situation som försvaret befinner sig i, där en dimensione- rande uppgift är att sätta upp enskilda stridskrafter som ingår i en internationell styrka under ett högre befäl. På samma sätt har upp- giften att kunna föra befäl över större förbandsvolymer i olika delar av tonats ned, såväl av hotbildsmässiga som organisatoriska skäl.