sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Den nuvarande regleringen utgör ett undantag från kravet på veterinärmedicinska skäl för operativa ingrepp samt från kravet att veterinär skall anlitas för operativa ingrepp. Även om vi i , till skillnad från exempelvis , inte har någon reglering om när bedövning skall användas, så får ändå möjligheten att kastrera ren utan användande av bedövning anses utgöra ett undantag från gängse djurskydds- krav. I de överväganden som vi skall göra beträffande kastrering har vi intagit den principiella utgångspunkten att ett sådant ingrepp, oavsett djurslag och djurets ålder, alltid innebär ett lidande och en risk för djuret. Av den övergripande bestämmelse i 2 § djurskydds- lagen följer att djur skall behandlas väl och skyddas från onödigt lidande, får anses följa att ett ingrepp som kastration skall göras bara om det kan anses nödvändigt och att den som utför ingreppet har en skyldighet att minimera djurets lidande. Att undantag från förbudet mot ingrepp som inte är veterinärmedicinskt befogade får meddelas bara om det finns särskilda skäl är också ett uttryck för att sådana ingrepp bara skall vara tillåtna när det verkligen är nödvändigt. Frågan är därför för det första om ingreppet som kastrering av ren innebär kan anses nödvändigt. Av vad som redovisats ovan kan man konstatera att det framförallt är drifts- och produktions- förhållanden som styr behovet av att kastrera ren. I förarbetena till såväl djurskyddslagen som dess föregångare framgår att man i har ansett att kastrering kan godtas om det av ekonomiska eller praktiska skäl anses nödvändigt att göra djuren mer lättskötta. I har man som angetts ovan intagit den principiella stånd- punkten att det inte är försvarbart att företa ingrepp på djur för att anpassa dem till rådande drifts- och produktionsförhållanden utan att dessa förhållanden istället bör ses över så att ingrepp som inte är veterinärmedicinskt motiverade skall kunna undvikas. Av djurskyddshänsyn kan det möjligen vara tveksamt om det kan godtas att djur kastreras för att anpassa dessa till rådande produktions- och driftsförhållanden och att man istället bör anpassa förhållandena så att kastrering undviks. Emellertid kan det ibland av ekonomiska eller praktiska skäl vara svårt eller rentav omöjligt att ändra drifts- eller produktionsförhållandena så att likvärdigt, eller i vart fall acceptabelt, produktionsresultat uppnås även utan kastrering. Vår utgångspunkt är därför att kastrering, som är ett avsteg från kravet på veterinärmedicinska skäl för alla ingrepp på djur, bör användas endast om de effekter som uppnås med kastreringen är av stor betydelse och inte heller kan uppnås på Kastrering kan exempelvis anses nödvändigt på grund av särskilda drifts- och produktionsförhållanden eller av andra förhållanden som beror på hur djuret används. Kravet i djurskyddslagen att veterinär skall anlitas för operativa ingrepp utgör ett starkt skydd för djuren och ett ställningstagande att ingrepp som i sig innebär en risk för djuret alltid skall utföras av en kompetent person som har faktisk möjlighet att hantera eventuella komplikationer. Operativa ingrepp kan inte delegeras av veterinär, däremot kan vissa ingrepp undantas från kravet på anlitande av veterinär. Vid bedömningen av om annan än veterinär skall få utföra kastrering av ren måste enligt vår mening en utgångspunkt vara att den person som skall utföra sådana ingrepp på djur har tillräckliga kunskaper om hur ingreppet skall utföras och om den smärtlindring och behandling som kan behövas i samband med ingreppet. Den som företar ett ingrepp på ett djur har en skyldighet att minimera djurets lidande. När man i förarbeten till djurskyddslagen definierar lidande står det klart att både fysiskt och psykiskt lidande omfattas av regleringen. Vår utgångspunkt i frågan om bedövning bör användas vid kastrering är därför att en bedömning måste göras utifrån en helhetssyn på djurets situation och det sammantagna lidandet som hanteringen av djuret i samband med kastreringen innebär. Såväl det fysiska som det psykiska lidandet före, under och efter ingreppet skall vägas in. Samerna intar i egenskap av ursprungsfolk en särställning i och deras rätt att bevara sin identitet som folkgrupp och att efter egna premisser bevara och vidareutveckla sin livsform och kultur skyddas av folkrättsliga konventioner som har anslutit sig till. Det är av vikt för den kulturella mångfalden att samernas möjligheter att bedriva och utveckla traditionella samiska näringar som exempelvis renskötseln främjas. Den samiska kulturen är mycket starkt förknippat med renskötseln varför vår utgångspunkt är att när förändringar i lagstiftning som berör renskötseln föreslås så måste överväganden göras även från ett kulturellt perspektiv. Av kulturell betydelse är samernas möjligheter att använda sarvar som dragrenar, vilket främst sker inom turistnäringen samt vid renkapplöpning. Av viss kulturell betydelse är också traditionen att slakta kastrerad sarv för den egna familjens behov . 18.4.3Ekonomiska och praktiska aspekter Kastrering av ren har som ovan nämnts viss kulturell betydelse men främst sker kastrering för att renskötseln skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. I de nordligaste delarna är kastrering och sarvslakt nödvändig för att renskötseln skall kunna vara ekonomiskt lönsam. Möjligheten för lekmän att kastrera ren har införts av framförallt praktiska skäl eftersom tillgången till veterinärer är begränsad inom renskötselområdet. Uppskattningsvis verkar inom detta område ca 170 veterinärer, varav hälften är distriktsveterinärer. Av dessa åtar sig dock inte alla kastrering av ren. En uppskattning av antalet kastreringar ger vid handen att det kan röra sig om ett tusental ingrepp , i genomsnitt ca 20 per sameby. Om man överväger att kräva att veterinär skall anlitas för alla kastreringar måste man tillse att behovet av veterinärer för detta ändamål är tillgodosett, vilket enligt vår mening inte är fallet . Området inom vilket kastreringarna äger rum är mycket stort och ofta svårtillgängligt. Om en veterinär måste utföra ingreppen skulle renskötarens kostnader öka. Eftersom kastreringarna ofta företas i otillgängliga områden kan resekostnaderna bli avsevärda. Från djurskyddssynpunkt vore det allra bäst att kastrering av ren helt upphör. Möjligheten att minska behovet av kastrering bör därför övervägas i första hand. Därefter övergår vi till bedömningen av frågorna om lekmän fortsättningsvis skall få kastrera ren samt om det bör uppställas krav på att ingreppet skall utföras under bedövning. 18.5.1Överväganden om möjligheterna att minska behovet av kastrering När det gäller renskötseln är det viktigt att ha i åtanke att människan i mycket liten grad styr renens miljö och födotillgång. Förutsättningarna för att bedriva renskötsel skiljer sig därför markant från annan husdjursskötsel. Något större utrymme att, utan att rubba renens naturliga beteende, ändra de rådande produktions- och driftsförhållanden finns därför inte. Den senaste tioårsperioden har slakten av kalv ökat medan slakt av fullvuxna djur har minskat. Behovet av kastrering kan, om denna tendens håller i sig, minska beträffande de sarvar som går till slakt. Emellertid är sarvslakten del av en kulturell tradition bland ren- skötare och i vissa samebyar, där kalvarnas tillväxt är dålig, dessutom av stor ekonomisk betydelse. Slakten av sarv kan därför inte förväntas försvinna helt. Som ett alternativ till att kastrera sarven skulle den kraftiga avmagringen möjligen kunna avhjälpas med hjälp av stödutfordring. Det är emellertid tveksamt om sådan stödutfordring är ekonomiskt och praktiskt genomförbar och den skulle dessutom radikalt förändra renskötseln på ett sätt som knappast kan anses vara försvarligt av kulturella skäl. En utveckling som innebär att behovet av kastrering av djur som skall gå till slakt helt skulle kunna upphöra verkar därför mindre trolig. När det gäller möjligheterna att minska behovet av skällren gör vi den bedömningen att detta behov är mycket svårt att påverka. I en renhjord om ca 3 000 djur finns ett hundratal skällrenar varav ca hälften är kastrerade sarvar. Eftersom varje samebys renskötsel- område är reglerat är det av stor vikt att renskötarna har ledarrenar som leder hjorden rätt vid flyttningarna mellan olika beten. Renen bör inte hållas i fångenskap i någon större utsträckning, varför det inte kan anses vara ett hållbart alternativ att i större utsträckning än använda transportmedel för flyttningen av renarna. Sammantaget drar vi den slutsatsen att det är svårt att minska behovet av kastrering av ren genom att ändra exempelvis i drifts- och produktionsförhållandena eftersom renskötseln i så stor utsträckning styrs av renens naturliga beteende. Stora förändringar i renskötseln är inte heller önskvärd av kulturella skäl. Vi får därför utgå från att kastrering av ren även kommer att vara nödvändig i ganska stor utsträckning. 18.5.2Överväganden om fortsatt rätt för lekmän att kastrera ren En utgångspunkt för frågan om vem som skall utföra kastreringen är att ingreppet skall utföras så att det orsakar djuret minsta möjliga lidande. För att försäkra sig om att renen utsätts för så lite lidande som möjligt är det en förutsättning att ingreppet utförs av någon som har tillräcklig kunskap om hur ingreppet skall utföras och om den smärtlindring och övrig behandling som bör användas i samband med ingreppet. Att ställa krav på att ingreppen alltid skall utföras av veterinär innebär sannolikt att dessa förutsättningar garanteras. Emellertid bör också beaktas att många av de renskötare som gör ingreppen har en betydande erfarenhet som veterinärer inte alltid har. Den kunskap som behövs för att kunna utföra ingreppen kan möjligen tillgodoses på ett tillfredsställande sätt genom att tillhandahålla utbildning för de renskötare som skall utföra ingreppen. Ett krav på att veterinär alltid skall anlitas kan få ekonomiska konsekvenser för renägarna som minskar möjligheterna att bedriva effektiv renskötsel. Dessutom kan det ifrågasättas om det är praktiskt genomförbart eftersom tillgången på veterinärer inom renskötselområdet är begränsad samt då kastreringen utförs på platser och tidpunkter då det är svårt för veterinärer att närvara. Om möjligheten för lekmän att kastrera ren skall avskaffas måste, för att regleringen skall kunna få någon betydelse, bristen på veterinärer inom renskötselområdet lösas. Sammantaget anser vi att de praktiska och ekonomiska skäl som talar för att lekmän även i fortsättningen skall få utföra kastrering av ren talar för att någon förändring inte bör göras . 18.5.3Överväganden i frågan om krav skall ställas på bedövning vid ingreppet Rent principiellt anser vi att man bör inta den ståndpunkten att ett ingrepp på ett friskt djur i syfte att göra det lämpligare i fråga om skötsel, slaktvikt eller köttkvalité innebär en moralisk förpliktelse att i mycket stor utsträckning förhindra onödigt lidanden. Ur ett veterinärmedicinskt perspektiv är vår inställning att kastreringar på däggdjur, oavsett djurslag, är ett ingrepp som medför ett sådant lidande för djuret att det bör ske under bedövning. bör som en utgångspunkt användas även i fråga om sådana ingrepp på ren. Det finns olika möjligheter att lindra smärtan vid ett ingrepp som kastrering. Antingen kan djuret sederas (dvs. sövas), lokal- bedövas (vilket gör att djuret inte känner smärta vid ingreppet, en effekt som kan sitta i upptill efter ingreppet) och/eller ges smärtlindring (som lindrar smärtan efteråt och som ofta har en antiinflammatorisk effekt). I enlighet med vad vi anfört i avsnitt 14.2.5 bör det enligt vår mening inte vara tillåtet för en lekman att behandla ett djur under allmän anestesi (dvs. När det gäller frågan om bedövning vid kastrering av ren så måste en bedömning ske av hela hanteringen av renen i samband med ingreppet. Till skillnad från de flesta andra djur som kastreras är renar inte tama. De är semidomesticerade och därför inte heller vana att vara fasthållna eller infångade. De visar tecken på stressreaktioner i samband med att de stängs in i hägn, fångas med lasso eller transporteras i exempelvis lastbilar. Hanteringen av renen i samband med ingreppet kan därför innebära ett betydande stressmoment som kan förvärras av att hanteringen tar , exempelvis på grund av att bedövning skall läggas innan ingreppet sker. När det gäller ren finns det ingen forskning som ger svar på frågan om de positiva effekterna av bedövningen överstiger de negativa effekterna av exempelvis längre fasthållning. Motsvarande förhållande har emellertid undersökts beträffande smågrisar. Enligt uppgifter till utredningen har dessa studier visat att smärtan av kastrationen är mycket värre för djuret än själva fasthållandet och att ingrepp under bedövning gör att djuret upplever signifikant mindre smärta2. De veterinärer som har uttalat sig i frågan har också uppgett att de själva anser sig skyldiga att lägga bedövning i samband med kastrering av ren eftersom det får anses vara i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Av denna anledning anser vi att mycket talar för att utgångspunkten för en reglering bör vara att kastrering av ren skall ske under lokalbedövning, vilket är den vanligaste metoden vid kastrering av andra däggdjur. Kostnaden för läkemedel för lokal- bedövning är per djur. Eventuellt skulle även allmän smärtlindring, eventuellt med en antiinflammatorisk effekt, kunna ges. Ett sådant preparat kostar runt per djur. 2 and Weary, 2000. Sci 70 s. 17f., et al. medicine, nr 51 s.150 f. smärtlindring finns inte när det gäller andra djur, varför vi inte heller föreslår att ett sådant krav införs för ren. Om lekmän även skall få kastrera ren uppkommer frågan om vem som helst skall få göra det eller om det skall ställas vissa krav på kompetens hos den person som skall utföra ingreppet. Det är enligt vår mening självklart att en person som utför kastreringar skall ha tillräcklig kunskap om hur ingreppet skall utföras. En fråga som då uppkommer är om det bör ställas krav på att dessa skall gå igenom någon särskild utbildning. Det har visserligen inte kommit fram något som talar för att ingreppen inte utförs på ett korrekt sätt, varför det framstår som tveksamt om det är motiverat att införa ett krav på att enbart vissa renskötare som har genomgått en erforderlig utbildning, skall få utföra ingreppen. Eftersom vi anser att ingreppen skall ske under bedövning, är det emellertid nödvändigt att den som skall utföra ingreppen har kunskaper i hur bedövningsmedlet används och förvaras. För att ingreppet även skall utföras på ett sätt som orsakar djuret så lite lidande som möjligt bör utbildningen även omfatta själva ingreppet. bör efter bemyndigande av regeringen få i uppdrag att utfärda föreskrifter om utbildningen. Kastrering av djur är ett ingrepp som inte är befogat av veterinär- medicinska skäl. Sådana ingrepp kan däremot vara befogade av andra skäl, t.ex. drifts- och produktionsekonomiska skäl. Det bör enligt vår mening vara en utgångspunkt att kastrering av sådana skäl bör hållas nere och att andra sätt att uppnå de effekter som kastreringen ger bör användas i så stor utsträckning som möjligt. Eftersom kastrering är ett ingrepp som företas på friska djur för att exempelvis göra dem mer lättskötta eller på annat sätt anpassa dem till människans önskemål om exempelvis slaktvikt eller köttkvalité, bör enligt vår mening skyldigheten att inte utsätta djuret för onödigt lidanden vid sådana ingrepp väga tyngre än vid ingrepp som görs på djur i anledning av sjukdom eller skada. Av detta följer att det måste finnas starkt vägande skäl att tillåta att dessa ingrepp sker utan att veterinär anlitas och utan att bedövning används. När det gäller ren är det inte möjligt att bedriva renskötsel utan att kastreringar får förekomma. Inget har framkommit som tyder på att kastrering av ren sker i större utsträckning än vad som är nödvändigt. Emellertid vill vi framhålla att skyldigheten att inte utsätta djur för onödigt lidande innebär en förpliktelse att hålla nere antalet kastreringar. Det bör också självklart vara så att kastreringar i så stor utsträckning som möjligt utförs och på sådana platser att det är möjligt att anlita veterinär för ingreppet. Emellertid anser vi det även fortsättnings- vis är nödvändigt av praktiska och ekonomiska skäl att tillåta att lekmän (t.ex. renägaren) kastrerar ren. Även om det inte är helt klart att det totala lidandet för renen blir mindre med bedövning än utan, anser vi att det mesta talar för att det är så, varför vi anser att det av djurskyddsskäl bör införas ett krav på att kastrering av ren bara får ske under bedövning. Av denna anledning anser vi att det finns skäl att också ställa krav på att den som utför kastreringen skall ha genomgått en särskild utbildning. Utbildningen bör vara av ungefär samma omfattning som C15-utbildningen och bör utöver läkemedelshantering även innehålla utbildning i hur ingreppet skall utföras. Denna utbildning bör vara ett krav för att veterinär skall få tillhandahålla läkemedel för lokalbedövning i samband med kastrering av ren. Jordbruks- verket bör få i uppdrag att utfärda föreskrifter om utbildningen och hanteringen samt att fastställa utbildningsplan. 19 Konsekvenser av våra förslag Kapitlets huvudsakliga innehåll: I kapitlet beskrivs vår bedömning av konsekvenserna av våra förslag. Förslagen om djurhälsopersonalen innebär en ökad samhällsnytta eftersom de leder till en effektivare och säkrare vård vilket innebär bättre djurhälsa, ökat djurskydd och en lägre risk för den som anlitar någon som tillhör djurhälsopersonalen. Av förslagen kommer inrättandet av nya behörighetsreglerade yrken att innebära kostnader i form av ökad administration för Statens jordbruks- verk och ökade kostnader för länsstyrelsernas tillsynsverk- samhet. En utredning skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisa om ett förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Enligt våra direktiv skall samtliga förslag kostnadsberäknas och förslag till finansiering redovisas. 19.1Förslaget om behörighetsreglering av nya yrkesgrupper (djurhälsopersonal) Vi föreslår att utöver veterinärer, även hovslagare och djursjuk- vårdare skall kunna få legitimation, att t ex. sjukgymnaster och tandläkare skall få möjlighet att godkännas för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård samt att husdjurstekniker skall ha rätt till skyddad yrkestitel. Alla dessa yrkesutövare skall omfattas av den nya lagen om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och i sin yrkesutövning tillhöra djurhälsopersonalen. De är i denna egenskap underkastade bestämmelser om ansvar, skyldigheter och sanktioner vid begångna fel eller försummelser. Konsekvenser av våra förslag Förslaget innebär också att alla som tillhör djurhälsopersonalen skall stå under tillsyn av och kunna bli föremål för prövning i och sjukvård. 19.1.1Nyttan med föreslagna förändringar Jämfört med så innebär förslaget att fler yrkesutövare, nämligen alla som tillhör djurhälsopersonalen, får ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Dessa yrkesutövare kan dels utföra arbetsuppgifter inom ett eget ansvarsområde eller delegera sådana uppgifter till någon annan, dels utföra uppgifter efter delegering från någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Detta innebär att personalresurserna inom djurens hälso- och sjukvård kan användas effektivare eftersom veterinärerna inte framledes behöver vara närvarande och bära ansvaret för samtliga åtgärder som vidtas. Detta är en anpassning av lagstiftningen till det sätt som vården bedrivs på, men med förslaget kan arbetet utföras under tryggare förhållanden än vad som är fallet . Den som tillhör djurhälsopersonalen skall enligt förslaget vara skyldig att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket innebär en väsentlig förbättring sett från ett djurskyddsperspektiv. Sådana yrkesutövare skall också vara skyldiga att föra journal och kunna åläggas anmälnings- och rapporteringsskyldigheter. Dokumentering och insamling av uppgifter inom djurens hälso- och sjukvård är en bra grund för utvärderingar och kvalitetshöjande arbete inom området. Att all djurhälsopersonal enligt förslaget skall omfattas av bestämmelser om tillsyn och att de kan bli föremål för prövning av disciplinansvar i en ansvarsnämnd innebär, till skillnad från vad som gäller , att ansvar kan utkrävas av andra yrkesutövare än veterinärer, vilket innebär en ökad trygghet för den som vänder sig till djurhälsopersonalen med sitt djur. Huvuddelen av förslagen syftar till att åstadkomma förbättringar i fråga om de krav som ställs på den som är verksam inom djurens hälso- och sjukvård. En effektiv tillsyn och ett fungerande sanktionssystem innebär att sådan verksamhet kan hålla en högre kvalitet. En sådan förbättring är av intresse för djurägarna. För de företag som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård innebär de nya bestämmelserna bl.a. en mer rättvis konkurrens- Konsekvenser av våra förslag Generellt bör våra förslag följaktligen vara till fördel för både djurägare och andra som sysslar med djurhållning och för den som tillhör en reglerad yrkesgrupp. Sammantaget torde förslagen om djurhälsopersonalen leda till en effektivare och säkrare vård vilket innebär bättre djurhälsa, ökat djurskydd och en lägre risk för den som anlitar någon som tillhör djurhälsopersonalen. 19.1.2Kostnader för djurägare, näringsidkare och myndigheter För den yrkesutövare som tillhör en yrkesgrupp som omfattas av bestämmelser om legitimation eller godkännande medför regleringen en kostnad för ansökningsavgift i samband med ansökan om legitimation. Denna kostnad är dock liten och det kan antas att den som är anställd och som får ett ökat ansvar kan begära högre lön än de som inte har motsvarande ansvar. Detta i sin tur kan leda till högre kostnader för den arbetsgivare som har exempelvis legitimerade djursjuksköterskor anställda hos sig. Emellertid bör denna kostnad vägas upp av de effektivitetsvinster som frigörandet av veterinär arbetskraft innebär. Möjligen kan kostnaden i stället komma att påverka kostnaden för tjänsterna, dvs. den avgift som djurägaren får betala för vården av djuret. Detta är en sannolik utveckling också beträffande tjänster som utförs av den som är egen företagare eftersom sådana yrkesutövare troligen kan ta mer betalt för sina tjänster än den som inte har en legitimation. Man kan tänka sig att försäkringsbolag som erbjuder djurför- säkringar kommer att förändra försäkringsvillkoren så att den som väljer att anlita någon som tillhör djurhälsopersonalen gynnas framför den som anlitar någon som inte tillhör djurhälso- personalen. En sådan utveckling kan innebära att den yrkesutövare som inte är legitimerad får svårare att konkurrera. För den yrkesutövare som tillhör en av de reglerade yrkes- grupperna men som av olika skäl inte kan erhålla en legitimation, får förslagen sannolikt negativa konsekvenser i form av andra arbetsuppgifter och lägre lön än den som har en legitimation, vilket hänger samman med att en veterinär inte i samma utsträckning kan delegera arbetsuppgifter till en sådan yrkesutövare. Emellertid kommer det vara så att det inte finns tillräckligt med legitimerade yrkesutövare för att kunna möta Konsekvenser av våra förslag SOU 2005:98 efterfrågan, varför de negativa konsekvenserna troligen inte kommer att bli särskilt omfattande. Vi anser att förslagen om ett utvidgat verksamhetsområde för inte bör medföra någon påtaglig förändring av ärendevolymen hos . De ärenden som handläggs i nämnden rör i stor utsträckning både veterinärer och yrkesutövare ur andra yrkesgrupper eftersom djurens hälso- och sjukvård ofta är ett lagarbete. Att nämnden utökas med två ledamöter och att utvidgningen av verksamheten kan innebära att expertutlåtanden behöver inhämtas i något större utsträckning än , medför enligt vår mening endast mindre kostnadsökningar.