sou · GTB31d2 · 2006-01-01 00:00:00 — UR:s egen förklaring till den positiva trenden är att det sannolikt rör sig om en samlad effekt av starkare koncentration på utbildningsprogram, ökad marknadsföring och ökad tillgång till information om UR:s utbud via Internet. Den sjunkande utlåningen av radioprogram kan troligen delvis förklaras med den minskande andelen nyproduktion av utbildningsprogram för radio. Av SCB:s undersökning framgår bl.a. att av alla mellanstadielärare använt bild- och ljudmedier från UR.5 Mot- svarande siffror för lågstadiet är och för högstadiet . I gymnasieskolan har av lärarna använt UR:s material. Som komplement till sändningsverksamheten i radio och TV och utlåningsverksamheten via AV-Mediecentralerna har UR byggt upp en verksamhet på Internet. Verksamheten avser att fylla flera funk- tioner som t.ex. programinformation, ökad tillgång till program- men samt information om företaget. På webben finns också peda- gogiskt material och fördjupningar kring olika program. 3I antalet lyssnare ingår inte förskolebarn, som är den egentliga målgruppen, eftersom de inte ingår i RUAB:s statistik av integritetsskäl. 4UR:s omvärld, rapport 3. 5Lärarnas Medieanvändning UR 2004. En viktig del av UR:s verksamhet på Internet är Medie- . UR:s avsikt med Mediebiblioteket är att lagra informa- tion om UR:s produktioner i en databas som ska kunna användas av lärare, elever och andra intresserade. I Mediebiblioteket finns också ljud- och bildfiler till de program där UR löst de upphovs- rättsliga frågorna. Hur UR levt upp till kravet att koncentrera sin programverksamhet till utbildningsområdet jämfört med föregående tillståndsperiod har undersökts av masskom- munikation vid () på Gransknings- nämndens uppdrag samt av UR självt.6 Det rör sig om relativt korta undersökningsserier. mätningar går tillbaka medan UR började mäta vid nuvarande tillståndsperiods början . Undersökningarna är inte helt jämförbara eftersom de har olika kriterier för klassificering av programmen. JMG har dessutom begränsat mätningarna till UR:s TV-utbud, medan UR:s egna mätningar omfattar såväl radio som TV. Oavsett skillnaderna visar båda undersökningarna samma trendmässiga utveckling mot en ökad andel utbildningsprogram. Programtyper i UR:s TV-utbud, andel i procent Undersökningens kriterier för att ett program ska klassas som utbildningsprogram är: att någon form av kursmaterial förekommer, 6Svenskt TV-utbud () samt UR:s public service-redovisning 2003 7År 2000 och 2001 ingår även barnprogram i denna kategori. har JMG upphört med ämneskategorin barnprogram. att det omfattar minst tre avsnitt att UR anger att programmet direkt vänder sig till skolväsendet som målgrupp eller explicit benämner det som ett utbildnings- program. Undersökningarna visar att andelen utbildningsprogram har för- dubblats mätningar skett. UR om utbildningsprogram och folkbildningsprogram, andel i procent av programutbud i radio och TV Källa: UR:s public service-redovisningar . UR:s definitioner ser något annorlunda ut och leder också till en högre andel utbildningsprogram än JMG:s. Utbildningsprogram enligt UR:s definition kännetecknas av: att den primära målgruppen är utbildningsinstitutioner som bedriver formellt och/eller ickeformellt lärande att programmet har ett uttalat pedagogiskt syfte och tar sin utgångspunkt i läroplaner eller liknande att det finns en uttalad kursanknytning att det finns pedagogisk handledning, alternativt att en bok eller ett häfte ingår. UR:s egen undersökning redovisar också andelen utbildnings- respektive folkbildningsprogram fördelat på radio och TV. Enligt den har folkbildningsprogrammen minskat kraftigt i TV-utbudet och återfinns framför allt i radioutbudet för vuxna. Det är stora skillnader mellan JMG:s och UR:s mätningar av andelen utbildningsprogram 2003. JMG har utbildningsprogram medan UR har . Samma differens i resultat uppvisas inte i mätningarna för och det har inte gått att få någon entydig förklaring till dessa skillnader. UR:s sändningstillstånd för innevarande period innebar ett förtyd- ligande av kravet på samverkan med användarna. UR har i sina public service-redovisningar beskrivit hur man hanterat frågan om kontakt och samverkan med användare och publik. På företagsnivå sker samverkan med ett antal institu- tioner som t.ex. , Myndigheten för skolutveckling och . UR är också en aktiv part i Sam- verkan för nätbaserad högskoleutbildning (SNH) som är en sam- verkansorganisation mellan ett antal högskolor och Utbildnings- radion. UR har också kontakt med organisationer på folkbild- ningsområdet och har fört en dialog med arbetsmarknadens parter om utbildningsbehov och framtidsvisioner. När det gäller förskola och ungdomsskola, som är decentralise- rade verksamheter i regi, framhåller UR de regionalt placerade mediepedagogernas arbete. Syftet med deras verksamhet är enligt UR att vara närvarande i olika utbildningsmiljöer regionalt och lokalt. I SOU 2000:55 berördes det faktum att det byggts upp parallella produktionsresurser i public service-bolagen. Utredaren konstate- rade att de omfattande tekniska resurser UR byggt upp riskerade att bli en ekonomisk belastning för ett företag av UR:s storlek. Ett mått på kostnadseffektivitet är kostnaderna per producerad radio- respektive TV-timme. En jämförelse mellan UR:s och de övriga public service-företagens produktionskostnader försvåras av skillnader mellan olika programgenrer och de olika redovisnings- metoder företagen använder sig av. UR menar att det är svårt att ta fram ett relevant produktivi- tetsmått för verksamheten då den ofta omfattar flera olika medier i samma produktion. De egentliga kostnaderna för t.ex. en TV- produktion innefattar också kostnader för Internet, Medie- bibliotek, marknadsföring och vidareanvändning. Enligt UR har det visat sig omöjligt att utforma en mätmetod som tar alla dessa aspekter i beaktande och UR räknar inte heller in de kostnaderna när de redovisar sina kostnader för programproduktion. Vi har utgått från de kostnader UR har för direkt program- produktion exklusive distributionskostnader år 2003.8 Dessa utgör av UR:s omsättning. UR har dessutom kostnader för övrig programproduktion motsvarande av omsättningen, vilket bl.a. innefattar kostnader för Internet, Mediebibliotek och marknadsföring. Merparten av UR:s kostnader för direkt programproduktion, , hänför sig till TV-produktion. Våra beräkningar är gjorda för att kunna jämföra kostnaderna mellan UR och SVT avseende denna produktion. För att det ska vara möjligt har anpassningar gjorts av de siffror företagen som redovisar i sina respektive public service-redovisningar och i kompletterande material till kommittén. De kostnader som redovisas nedan avser kostnaderna för den direkta programproduktionen exklusive kost- nader för distribution. UR har inte kunna särredovisa kostnader för inköp och produktionsutläggningar. För att kunna jämföra har vi därför lagt till SVT:s kostnader för inköp och utlägg i beräkningsunderlaget.9 Vi har dessutom kompletterat med uppgifter från SVT för programkategorin Fakta, som i vissa avseenden kan anses likna UR:s produktion. Produktionsvolym och resursinsats för TV- produktion, inkl. inköp och produktionsutläggningar Kostnad/tim, tkr Källa: SVT:s och UR:s public service-redovisningar 2003. Av underlaget framgår att UR:s genomsnittliga kostnad per produ- cerad timme är nästan dubbelt så hög som SVT:s och högre än SVT:s programkategori Fakta. Utöver dessa kostnader har UR, till skillnad från SVT, kostnader för övrig programproduktion. Dessa uppgår till . 8UR:s public service-redovisning 2003 9SVT:s public service-redovisning 2003 UR:s produktionsvolymer för radio och TV fördelade på produktionskategorier, timmar (mkr) Källa: UR:s public service-redovisning 2003. Ett bättre mått på kostnadseffektiviteten i programbolagen än den ovan redovisade är kostnaden för egenproduktion. Egenproduktion är generellt sett avsevärt dyrare än inköpta program. Förhållandet mellan egenproduktion och inköp skiljer sig också åt mellan bolagen. En tredjedel av UR:s totala produktion är inköpta program medan de bara utgör ca en fjärdedel av SVT:s. UR har som nämnts tidigare inte kunnat särredovisa kostnaderna för inköpta program, utlägg och egenproduktion. UR har fram- hållit att inköpta program kräver särskild hantering för att kunna fungera i utbildningssituationer vilket gör att produktions- kostnaden för UR:s inköpta program blir större än SVT:s. SVT har till kommittén redovisat kostnaderna för egenproduktion för såväl det totala utbudet som programkategorin Fakta.11 Av SVT:s public service-redovisning för framgår att den genomsnittliga kostnaden för en inköpt TV-timme är . Om vi gör antagandet att en inköpt timme blir dyrare om den ska anpassas till utbildningssammanhang blir UR:s kostnad för en inköpt timme ca . Vi kan då räkna bort inköp från de produktionskostnader som redovisas i tabell 15.7. Det skulle innebära att kostnaden för UR:s egen- produktion hamnar i storleksordningen att jämföra med SVT som har ett genomsnitt på . Motsvarande kostnad för SVT i programkategorin Fakta ligger på 11 SVT underlag till kommittén Denna skattning av företagens egenproduktion visar att UR:s kostnader är högre än SVT:s kostnader för programkategorin Fakta. När det gäller UR:s kostnader för radio tvingas vi också göra ett antal antaganden eftersom SR och UR har skilda redovisnings- metoder. SR fördelar samtliga kostnader på produktionen medan UR som tidigare nämnts skiljer på kostnader för direkt programproduktion, övrig programproduktion och gemensamma kostnader. Vi har valt att fördela UR:s gemensamma kostnader och kostna- der för övrig programproduktion, sammanlagt , enligt samma förhållande som råder mellan radio- och TV- produktion dvs. radio och TV. Den totala kostnaden för UR:s radioproduktion blir då att fördela på 296 förstasända timmar vilket ger en kostnad av . Motsvarande kostnad för är per timme.12 För att hitta en produktionskategori inom SR:s verksamhet som kan vara jämförbar med produktion av utbildningsprogram har vi även undersökt kostnaden för programområdet Aktua- liteter/samhälle. Kostnaden där är . UR har anfört att det finns ett antal faktorer som är av betydelse för förståelsen av UR:s högre kostnader. Till skillnad från UR har SVT och SR låga hyreskostnader som finansieras via medels- avstående till . och UR:s radioproduktion med UR anser också att det är fel att i beräkningsunderlaget för radio ta med kostnader för Mediebibliotek, marknadsföring och vissa andra kostnader. I ett underlag till kommittén beräknar UR självt snittkostnaden per förstasänd radiotimme till 147 000 kronor.13 Dessutom menar UR att utbildningsprogram kräver omfattande förberedelser för användning i olika utbildningssituationer, resurser för produktion av handledningar och annat pedagogiskt material samt för leverans av programinformation till Mediebiblioteket. UR har uppskattat att resursåtgången för detta arbete uttryckt motsvarar 16 årsarbetare, eller per producerad timme. Ett annat sätt att uttrycka saken är att konstatera att för 12SR underlag till kommittén . Gäller rikssända program exklusive repriser. 13UR underlag till kommittén varje producerad och inköpt TV- och radiotimme lägger UR ner för behovsanalyser, handledarproduktion och upp- datering av Mediebiblioteket. UR hävdar vidare att produktionen för Kunskapskanalen innebär att den totala volymen ökar kraftigt och att detta ökar effektiviteten i användningen av de tekniska resurserna vilket sänker den genomsnittliga timkostnaden. I en prognos som företaget tillställt kommittén framgår det att man planerar att producera fler timmar jämfört med 2003.14 Av dessa förväntas dock vara inköpta program, dvs. en ökning från 71 inköpta timmar . UR och SVT startade Kunskapskanalen som de driver gemensamt. Avsikten är, enligt de två företagen, att ge utbildnings- och folkbildningsprogram ett ökat utrymme inom public service och i det framtida TV-landskapet. Överenskommelsen är tids- begränsad och omfattar tiden från starten till och med . Kunskapskanalen sänder på kvällstid i det digitala marknätet och utnyttjar det sändningsutrymme som används av SVT:s Barnkanalen. 15.3UR:s synpunkter inför kommande tillståndsperiod UR har till kommittén lämnat synpunkter och önskemål om verksamhetens inriktning, organisation och andra frågor. UR framhåller i sitt underlag att utbildningsprogrammen även bör hanteras i ett självständigt programbolag. UR:s argument kan sammanfattas i följande punkter: Planering och produktion av utbildningsprogram kräver en närmare samverkan med användare än vad som gäller för andra områden och förutsätter kunskap om utbildningsbehoven i samhället. 14 UR underlag till kommittén Utbildningsprogrammens slagkraft ökar genom samverkan mellan olika medier som t.ex. TV, radio, text-TV, trycksaker och Internet. UR har upphovsrättsliga avtal som ger utbildningsväsendet rätt att vidareanvända utbildningsprogrammen utan extra kostnad. Det behövs särskild kompetens för behovsanalys, planering, produktion, distribution och utvärdering av utbildnings- program. Utbildningsprogrammen riskerar att marginaliseras om de utgör en del av den allmänna programverksamheten. UR menar att en rimlig balans har uppnåtts mellan program- bolagets båda uppdrag att producera och sända dels utbildnings- program som ett stöd och komplement till formell utbildning och dels kunskapsberikande folkbildande program med en pedagogisk ambition. UR anser därför att företagets uppdrag och inriktning bör kvarstå oförändrade under nästa tillståndsperiod. Allmänna medel för särskilda utbildningsinsatser UR har möjlighet att söka och ta emot allmänna medel för särskilda utbildningsinsatser. De allmänna medel som UR erhållit under har till största delen avsett kompe- tensutveckling av lärare. har även anvisat på vilka villkor UR kan ta emot allmänna medel. UR anser att det är viktigt att möjligheten att söka allmänna medel finns beskriven med anledning av på områ- det. För att inte tveksamhet ska uppstå bör denna möjlighet därför finnas angiven i tillståndsvillkor och förarbeten. Arkivinslag från SVT i utbildningsprogram UR framhåller att företaget behöver ha möjlighet att utnyttja program och inslag från SR:s och SVT:s programarkiv för att full- göra sitt uppdrag. 2000/01:94 konstaterade regeringen att det är viktigt att UR kan använda arkivmaterial från radio och TV på rimliga villkor. UR har ett avtal med SVT som reglerar rätten till användning av arkivmaterial i etersändningar. Enligt UR har SVT däremot inte accepterat att dessa program ska kunna distribueras i slutna datornätverk till AV-Mediecentraler och utbildningsanordnare. Enligt UR försvårar det företagets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag med att förse utbildningsväsendet med utbildnings- program. UR menar att det är viktigt att även inför kommande till- ståndsperiod upprepa regeringens ställningstagande avseende till- gång till arkivmaterial samt att spridningen inte ska vara begränsad till etersändningar. UR har med anledning av satsningen på Kunskapskanalen, och den ökade sändningsvolym det medger, gjort bedömningen att det kommer att behövas en ökning av produktionen av utbildnings- program. UR menar att möjligheterna till produktivitetsökningar är små . Programbolaget hävdar att det inte heller går att omfördela resurser från folkbildande program efter- som de huvudsakligen sänds i radio och tar en begränsad del av produktionsresurserna i anspråk. UR uppskattar därför att det kommer att behövas utöver nuvarande medelsnivå för att uppnå den önskvärda ökningen av volymen utbildningsprogram. UR har sedan starten egen sändningsrätt, vilket innebär rätten att självständigt besluta om programinnehåll och placering av program. UR menar att sändningsrätten i praktiken är begränsad eftersom de inte själva kan besluta om sändningstider utan måste förhandla med SVT och SR om sändningsutrymme. UR föreslår att programbolaget får egen sändningsrätt i av frekvensutrymmet i det digitala marknätet i den multiplex som reserverats för SVT:s och UR:s sändningar. UR framhåller vidare att såväl SVT som UR bör ha rätt att sända i varandras frekvensutrymme. 15.4UR:s programverksamhet – kommitténs bedömning Kommittén kan konstatera att UR:s verksamhet den senaste perio- den fått en tydligare inriktning mot utbildningsväsendet. Mät- ningar tyder på en ökad koncentration på utbildningsprogram och användningen av TV-program i ungdomsskolan har ökat kraftigt. Viktiga steg har också tagits mot ett mer tillgängligt utbud i och med utvecklingen av det Internetbaserade Mediebiblioteket och satsningen på Kunskapskanalen tillsammans med SVT. Det som är specifikt för UR som självständigt bolag inom public service-sfären är företagets uppdrag att förstärka, bredda och komplettera de insatser som görs av andra inom utbildnings- områdena förskola, ungdomsskola, högskola och vuxenutbildning samt att ge utbildningsväsendet möjlighet att framföra synpunkter och önskemål på programverksamheten. UR har däremot inte, enligt vår mening, ett direkt uppdrag att göra särskilda folkbildningsprogram. Begreppet folkbildning i sam- band med UR:s verksamhet har sitt ursprung i att regeringen i förarbetena till uppdraget betonade att programutbudet i samtliga programföretag som helhet ska präglas av folkbildningsambitioner. Därmed fick även UR detta inskrivet i sitt sändningstillstånd. UR har möjligen ett indirekt uppdrag att göra andra program än kursanknutna utbildningsprogram. I sändningstillståndet konsta- teras att programmen ska tillgodose olika utbildningsbehov och intressen hos landets befolkning. Att det lett till en uppdelning och redovisning av programverksamheten i två kategorier, utbildnings- program och folkbildningsprogram, har dock inget direkt stöd i sändningstillstånd eller förarbeten. Målet för verksamheten är således att tillgodose de nämnda utbildningsområdenas behov. Kommittén anser att det innebär att man kan tänka sig andra programdefinitioner än just utbildnings- respektive folkbildningsprogram. Ett alternativ skulle kunna vara kursanknutna utbildningsprogram respektive ämnesanknutna allmänbildande utbildningsprogram. Syftet med den senare typen av program skulle vara att ge sammanhang och skapa intresse för ett ämnesområde samt att stimulera människor till fortsatta eller åter- upptagna studier. Ett relevant kriterium för kursanknutna utbildningsprogram torde vara att de utgår från kursplaner och de mål som definieras där. är ungdomsskolan och högskolan utbildnings- områden där merparten av UR:s produktion utgörs av kurs- anknutna utbildningsprogram. Det är angeläget att UR även fort- sättningsvis redovisar andelen kursanknutna utbildningsprogram i sin public service-redovisning. Det kan dock vara rimligt att inom uppdraget även producera ämnesanknutna allmänbildande utbildningsprogram, kanske sär- skilt inom utbildningsområdet vuxna. Dagens samhälle ställer stora krav på flexibilitet och många människor kommer att byta arbets- uppgifter under sitt yrkesverksamma liv. En väl funge- rande vuxenutbildning är av stor betydelse för människors väl- befinnande och förmåga till ett bra arbetsliv. UR:s programverksamhet inom området vuxenutbildning kan troligen inte vara kursanknuten i lika hög utsträckning som i fallen ungdomsskola och högskola. Folkhögskolor och studieförbund har en mer decentraliserad pedagogisk verksamhet som i stor utsträck- ning styrs av deltagarna. Eftersom folkbildningen betonar med- borgarrollen och människans delaktighet och engagemang, snarare än formell kompetens, blir UR:s uppgift att förstärka, bredda och komplettera de insatser som görs av andra av något annorlunda karaktär än för ungdomsskola och högskola. En del av UR:s programverksamhet inom vuxenutbildningens område måste också ha karaktären av att vara rekryterande i den meningen att programmen ska stimulera till fortsatta eller åter- upptagna studier. Ett område där allmänbildande och rekryterande program kan ha stor betydelse är behoven för den stora andel av befolkningen som är född utomlands. Man bör ha med i beräkningen att kunskapsberikande och allmänbildande program även produceras av SVT och SR. UR är dock ensamma om att i sitt tillstånd ha i uppdrag ge utbildnings- väsendets olika organisationer möjlighet att framföra synpunkter och önskemål på verksamheten. För folkbildningens studieförbund och folkhögskolor, liksom för det övriga utbildningsväsendet, torde detta vara en viktig sida av UR:s uppdrag. Kravet på UR att samarbeta med utbildningsinstitutioner är centralt, enligt kommitténs uppfattning. Det är inte helt lätt att få en tydlig bild av hur samarbetet bedrivs och fungerar. Stora delar av utbildningsväsendet är decentraliserat vilket i sig kan inne- bära vissa svårigheter. Det är viktigt att UR finner former som verkligen garanterar att utbildningsväsendet har goda möjligheter att föra fram synpunkter och önskemål på programverksamheten. UR:s redovisning på detta område bör förtydligas väsentligt. Utöver de medel UR erhåller från rundradiokontot för sin verk- samhet har bolaget haft rätt att söka allmänna medel för program- verksamhet inriktad på särskilt angelägen fortbildning av lärare. Det är kommitténs uppfattning att UR även fortsättningsvis bör ha rätt att erhålla kompletterande finansiering för denna verksamhet. En förutsättning är att UR:s integritet inte beskärs och att programmen kan produceras inom ramarna för de villkor som gäller för UR:s verksamhet. Bidragsgivningen får inte heller åberopas som skäl för att påverka programmens innehåll och utformning. Kommittén anser att utbildningsprogram är en mycket viktig del av public service-uppdraget. Utbildningssektorn i vid mening kan genom public service-radio och TV få viktiga bidrag till den verk- samhet som bedrivs, ofta av annan karaktär än de som förmedlas i reguljära utbildningsformer. Etersända utbildningsprogram kan också användas utanför det formella utbildningsväsendet och har möjlighet att nå alla medborgare oberoende av utbildnings- bakgrund, ekonomiska förutsättningar och geografisk hemvist. Av detta följer att kommittén anser att utbildningsprogrammen även i fortsättningen ska finansieras via TV-avgiften. Det är kommitténs uppfattning att utbudet av utbildnings- program i public service bör kunna spela en ännu större roll inom utbildningssektorn än den gör . På viktiga områden, t.ex. inom högskolan, verkar UR:s programverksamhet spela en relativt undanskymd roll. Vi vill därför stärka utbildningsprogrammens ställning i det samlade public service-utbudet. För att detta ska kunna ske, inom ramen för de ekonomiska resurser som står till buds, krävs ett närmare samarbete mellan programföretagen. Det kan framstå som olyckligt att det för så närstående organi- sationer inom samma public service-familj har byggts upp helt parallella produktionsapparater. Det är kostsamt att ha en fullt utrustad teknikpark för radio- och TV-produktion för ett företag som bedriver en så pass begränsad produktions- och sändnings- verksamhet som UR gör. Ett sätt att stärka utbildnings- programmens ställning är ökat samutnyttjande av produktions- resurser, både inom radio och TV. Vi tror dock inte att ett sådant ökat samutnyttjande är möjligt att åstadkomma inom ramen för dagens organisation och samarbetsformer. De höga produktionskostnaderna inom UR jämfört med de övriga programföretagen är ett hinder om produktionen av utbild- ningsprogram ska öka och få en mer framträdande plats. UR har lämnat uppgifter som visar att man planerar att öka produktions- volymen som en följd av starten av Kunskapskanalen. Om detta sker kommer kostnaden att minska. Det förändrar dock inte det grundläggande förhållandet att företaget har höga produk- tionskostnader. UR har dessutom till kommittén framfört att driften av Kunskapskanalen kräver ökad produktion för att kunna utvecklas fullt ut och företaget har begärt extra för att klara detta.