sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — har den typen av institutioner varit relativt ovanliga. Regleringsekonomi skulle vara en relativt enkel sak om reglerare vore allvetande, välvilliga (strävar efter att uppnå något samhälleligt mål) och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I prakti- ken finns det dock problem som uppstår på grund av asymmetrisk information, faran av regleringsövertagande (regulatory capture) och politisk trovärdighet. Det kan leda till att regleringar misslyckas (m.fl. 1994). Om ett företag inte har bättre information än regleraren när det gäller förhållandena i branschen, och om det inte föreligger några andra regleringsmisslyckanden, kan monopolproblemet lösas genom att företaget instrueras att bedriva verksamheten på en samhälls- ekonomiskt optimal nivå. I ett sådant fall kan den välvillige regle- raren helt enkelt själv driva företaget. I verkligheten är emellertid företaget bättre informerat än regleraren. Problemet är då att utfor- ma regleringar som motiverar företaget att använda sin överlägsna information för samhällsnyttan, hellre än för att öka sin egen mono- polvinst. Förhållandet att två parter i en relation har olika informations- mängd brukar benämnas asymmetrisk information. Det kan leda till att det uppstår ett antal problem, åtminstone för regleraren. Ett företag är normalt bättre informerat än regleraren om kost- nader och efterfrågeförhållanden i branschen. Exempelvis kan det vara så att ett nätföretag i elbranschen har bättre kunskaper än regleraren om vad det kostar att transportera el mellan två punkter. På samma sätt gäller att ett företag normalt sett har bättre infor- mation om sina åtgärder eller ansträngningar för att t.ex. sänka kostnaderna. Problemet är att det är svårt att observera företagets ansträngningar för att minska kostnaderna och den följande risken att ledningen blivit mindre kostnadseffektiv. Om regleraren inte exakt känner till kostnaderna blir marginal- kostnadsprissättning problematisk, och om regleraren inte kan obser- vera vilka åtgärder som företaget gör för att t.ex. sänka kostnaderna går det inte heller att ålägga företaget att vidta önskvärda åtgärder. I det senare fallet måste företaget få incitament att sänka kostna- derna. 2 Avsnittet bygger på m.fl. (1994). Även om det finns olika modeller som kan minska problemen med asymmetrisk information (som vi inte går in på närmare här) kan informationsbristen leda till brister i både regelverk och över- vakning. En effekt kan bli att regleringarna försvagar företagens incitament att hålla ned kostnaderna, vilket kan leda till ökade pri- ser. Kostnadskontrollen kan således bli för svag. En annan effekt är att prissättningen kan bli felaktig och att den samhällsekonomiska effektiviteten därmed påverkas negativt. En annan form av regleringsmisslyckande är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karaktären av sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad (benämns fortsättningsvis enbart som investering i det här avsnittet). Detta brukar betecknas regleringsrisk (regulatory risk), vilket kan vara ett allvarligt problem för en effektiv och ändamålsenlig reglering (m.fl. 1994). Om ett företag gör en investering som är helt eller delvis irrever- sibel, kan detta utsätta företaget för problem som har sin grund i att regleraren kan agera (ex post) opportunistiskt. Ett sådant bete- ende kan få negativ inverkan på företagens incitament att investera. Ett exempel som belyser problemen är att när väl företaget har genomfört en investering, så är det regleraren som sätter priset. Företaget inser emellertid att regleraren har incitament att sätta priset på samma nivå som marginalkostnaden, eftersom det ger det bästa samhällsekonomiska utfallet. I ett sådant fall kan företaget förvänta sig en förlust som är lika stor som investeringen eftersom den inte kan täcka kostnaderna. Om regleraren verkligen är oför- mögen att motsätta sig en marginalkostnadsprissättning kommer investeringen inte att genomföras. Resultatet blir att det reglerade företagets investeringsnivå blir lägre än den samhällsekonomiskt optimala (Gönenc m.fl. 2001). Exemplet ovan visar att om en reglerare saknar makt att i förväg binda sig till handlingsregler så kan det ge upphov till under- investeringar jämfört med en politik med klara förutsägbara hand- lingsregler. Om regleraren kunde binda sig till ett särskilt pris före företagets investeringsbeslut så är det klart att priset skulle vara det lägsta som täcker företagets totala kostnader. Det skulle innebära genomsnittsprissättning, i stället för marginalkostnadsprissättning. I själva verket innebär detta att regleraren förbinder sig att ge företaget en rimlig avkastning på investeringen. Om en sådan garanti gäller företagets samtliga investeringar kan den dock uppmuntra ineffektiva och onödiga projekt (Gönenc m.fl. 2001). Det finns också flera andra källor till regleringsrisk. En sådan rör den framtida politiken avseende liberalisering i branschen. Om ett företag tror att reglerna för t.ex. tillträde kommer att göras mer förmånliga – vilket kanske tvingar företaget att sätta priset lika med marginalkostnaden – kan resultatet återigen bli att företagets incitament att engagera sig i investeringar minskar. En ytterligare källa är risken för framtida förändringar i miljöpolitiken. En annan risk är möjligheten att ett reglerat företag blir föremål för någon form av strukturell omorganisation, t.ex. att en flaskhals separeras för att öka konkurrensen. Slutligen finns det en risk för att företaget blir (åter)nationaliserat på mindre förmånliga grunder (m.fl. 1994). 11.3.3Regleringsövertagande (regulatory capture) I standardmodeller av regleringar antas ofta att reglerare strävar efter att uppnå ett antal samhälleliga mål. I dessa modeller är det ingen skillnad mellan vad reglerare ska göra och vad de faktiskt gör. Flera forskare har dock ifrågasatt om detta är ett realistiskt anta- gande och övervägt möjligheten av vad som brukar betecknas som regulatory capture (i fortsättningen används i stället begreppen reg- leringsövertagande eller övertagande). Innebörden är att regleraren agerar till förmån för starka intressen i branschen i stället för att ta tillvara t.ex. konsumenters och nytillträdande företags intressen.3 Det har t.ex. hävdats att regleringsmyndigheter i (telekom- munikation och flyg) innan avregleringarna genomfördes agerade för att förhindra tillträde, vilket resulterade i högre priser och mindre valmöjligheter än efter liberaliseringen (m.fl. 1994). Teorin bakom regleringsövertagande (eller för intressegrupper) fokuserar på vilka som är vinnare och förlorare i regleringsproces- sen, åtföljande rent-seeking (privilegiejakt) och reglerarnas incita- ment att agera för eller mot olika grupper i samhället. 3 Det finns även andra former av övertagande, t.ex. byråkratiövertagande, dvs. när tjänstemän får branschen att agera för att tillfredsställa sina egna mål, som naturligtvis inte behöver stå i samklang med huvudmannens mål (m.fl. 1999). reglerarens mål som rent-seeking, analyserar reglerarnas beteende i termer av att maximera politiskt stöd och betonar intressegruppers (inklusive de reglerade företagen) roll i utformningen av reglerings- politiken. I en mer formell mening kan reglerare (och politiker) ses som att de maximerar sina chanser att bli återutnämnda (eller om- valda). De väger stödet olika för grupper som påverkas av regler- ingar för att återspegla deras relativa inflytande eller makt. Intres- segrupper, å andra sidan, kommer att påverka reglerare (och reger- ingar) till den punkt där den marginella nyttan av regleringsför- månerna är desamma som marginalkostnaden för de påverkande aktiviteterna (Gönenc m.fl. 2001). Den s.k. Chicagoskolan var tidigt kritisk mot antagandet att det var möjligt att bedriva en effektiv reglering. (1971) pekade på följande: The central tasks of the theory of economic regula- tion are to explain who will receive the benefits or burdens of regu- lation, what form regulation will take and the effect of regulation upon the allocation of resources. Utgångspunkten var empiriska studier som visade att en reglerad bransch inte var mer effektiv än en oreglerad och att priserna inte var lägre (1992). Teorin har mycket kortfattat tre huvudinslag. Det första knyter analysen till marknadsmisslyckanden. I en situation med ett natur- ligt monopol eller något annat konkurrensmisslyckande uppstår en monopolvinst som i en oreglerad värld tillhör monopolisten. Vid en reglering får initialt parlamentet och sedan, genom delegering, regleraren ett legalt monopol att besluta vad som ska göras med vinsten. Den reglerade branschen har därför ekonomiska incita- ment att försöka påverka lagstiftningens utformning så att den blir så förmånlig som möjligt för branschen. Därefter leder samma inci- tament till försök att påverka regleringsmyndighetens aktiviteter. De olika intressegrupperna konkurrerar med varandra för att påverka lagstiftare och reglerare till sin förmån. På alla nivåer uppstår en marknad för reglering (1992). Den andra delen kan ses som en prediktion över utfallet. Det är att regleraren regelmässigt kommer att bli övertagen av den regle- rade branschen, eftersom den sistnämnda har mest att vinna eller förlora. En rationell bransch är beredd att spendera upp till hela monopolvinsterna för att åtminstone få behålla en del av dessa vinster, av vilka det ligger i lagstiftarnas (som har makten att anta regleringar) intresse att uppskatta så gott som möjligt för att kunna tillägna sig så mycket av dem som möjligt (1992). Om det vore möjligt för lagstiftarna att leverera ett icke-diskre- tionärt system som i annat fall skulle säkra monopolistens fulla vinst, så kommer en majoritet av dessa att förhandla med mono- polet och tillskansa sig en del av vinsten och monopolet lämnas därmed med en relativt normal vinst. Om lagstiftarna av tekniska skäl inte kan leverera ett sådant system får de mindre, eller det som motsvarar vad de kan leverera. Orsaken är att monopolet vill behål- la tillräckligt mycket av monopolvinsten för att också kunna påver- ka regleraren (när den etablerats) att använda sina diskretionära befogenheter i monopolets intressen. Denne är också en inkomst- maximerare. Om han däremot inte får del av vinsten har han inga incitament att favorisera monopolet. Förutsatt att värdet av reg- lerarens och lagstiftarnas förmåner inte överstiger monopolvinsten, så är monopolets investering värd att göra. Förutsatt att koncernen gör åtminstone normala vinster är det fortfarande rationellt för monopolet att fortsätta att producera den produktion som det skulle producera om dess monopolvinster inte skattades bort (1992). Den tredje delen tillför ytterligare en prediktion, nämligen den att utfallet, regleringsövertagande, är ekonomiskt effektivt. Obero- ende av om regleraren eller lagstiftarna får del av vinsten eller inte, så blir den reglerade verksamhetens produktion och pris ungefär detsamma. Skillnaden ligger endast i hur inkomsterna fördelas mel- lan olika grupper (1992). Denna teori bygger på en rad starka antaganden. Det första är att alla inblandade parter är inkomstmaximerare. Det andra är att de har rationella förväntningar. Vidare antas det att reglering inte är förknippad med några kostnader (1992). Utvecklingen i har dock medfört att den ursprungliga teorin starkt kommit att ifrågasättas, eftersom framför allt avregleringarna som inleddes har pekat på att det knappast finns någon renodlad marknad för regleringar. I samtliga avreglerade branscher var nästan alla reglerade företag motståndare till avreglering. Trots att så mycket stod på spel, så visade sig deras lobbyism vara inef- fektiv. Det finns även andra exempel som visar att teorin är ofull- ständig. I samband med regleringar har företag t.ex. ålagts sociala förpliktelser (1992). Trots de ovan nämnda invändningarna är det oklart hur utfallet av regleringar blir och hur en reglerare agerar. Övertagande är en möjlighet. När priserna sätts måste regleraren väga konsumenter- nas önskemål om låga priser mot företagens önskemål om höga pri- ser och vinster. I praktiken får reglerare ett relativt vagt mandat och har en grad av diskretionära befogenheter att påverka politiken. Normalt anställs också branschspecifika reglerare för att de har (eller kommer att få) specialistkunskaper om branschen, och i ett sådana fall är det naturligt för parlamentet att delegera mycket beslutsbefogenheter till dem. Förespråkare för förekomsten av övertagande gör gällande att reglerare kommer att använda samtliga diskretionära befogenheter som står till deras förfogande för att favorisera den grupp som kan utöva mest påtryckningar på deras beslutsfattande. I stället för ren- odlade mutor kan ett reglerat företag erbjuda (och gör också så) före detta reglerare förmånliga anställningar i företaget. Det är där- för en fara att det uppstår implicita kontrakt mellan reglerare och företag som fastslår att en generös regim senare, när regleraren inte är offentligt anställd, kommer att belönas med generösa ersätt- ningar. Ledningarna i det reglerade företaget tenderar vidare att regelmässigt möta regleraren och att vara en mer samstämmig och bättre organiserad lobbygrupp än konsumenter. Alternativt kan regleraren också bli övertagen av någon annan påtryckningsgrupp. Konsumenter kan t.ex. bli lidande om reglera- ren agerar i producenternas eller någon annan grupps intressen (m.fl. 1994). Risken för regleringsövertagande är också större vid förekoms- ten av asymmetrisk information. Orsaken är att intressegrupper har makt eller större möjligheter att påverka regleringsprocessen vid asymmetrisk information. Exempelvis har en reglerare större disk- retionära befogenheter (delegerade från parlament och regering) när det förekommer starka inslag av asymmetrisk information och reglering är mindre effektiv. Företag har också större möjligheter att förvanska information vid asymmetrier, och det blir därmed lät- tare att överta regleraren (Gönenc m.fl. 2001). Regleringsövertagande kan dock vara möjligt även vid fullständig information under förutsättning att de organisations- eller trans- aktionskostnader som är förknippade med att förhindra utfallet är stora. Exempelvis beror en intressegrupps makt att påverka regler- ingsbeslut på dess insats och kostnaden för de påverkande aktivi- teterna. Logiken från organisationslivets paradox implicerar föl- jande för en given fråga: Ju mindre gruppen är, desto högre är insatsen per capita och ju högre insatsen är, desto högre är incita- menten att påverka regleringsprocessen (Gönenc m.fl. 2001). Vanligtvis kan vissa intressegrupper få ett oproportionerligt stort inflytande över politiken. En välkänd slutsats från den s.k. public choice-teorin är att när intressegrupper agerar så tillfaller varje vinst som kan säkerställas (t.ex. importskydd) medlemmarna av gruppen medan kostnaderna sprids på ett stort antal konsumenter eller skattebetalare. Kostnaden för varje individ kan vara så låg att ingen har incitament att delta i en kampanj mot den föreslagna åtgärden. Lobbyism är således en aktivitet med hög avkastning i vilken intres- segrupper investerar hårt, mot vilken konsumenters och skattebe- talares motstånd är svagt och där konsekvenserna blir att de som vinner på en reglering får en överdrivet stor vikt i utformandet av politiken, även om de inte lyckas överta regleraren. En regerings regleringar kan således bli ett medel genom vilket små intres- segrupper övertar politiker så att de förra påtvingar sin syn på resten av samhället genom regeringen (1999). Avsnittet om politisk ekonomi är nära relaterat till föregående avsnitt om regleringsövertagande. Det här avsnittet innehåller en översiktlig analys av hur några ekonomer tänkt om regleringar och om de maktintressen som vill överta politiker eller ledande stats- tjänstemän och de reglerande myndigheterna. (1971) formu- lerade, som framgått tidigare av avsnitt 11.3, en ekonomisk teori för regleringar, vilken betonade intressegruppernas roll i hur de offentliga regleringarna ser ut. Reglering ses här som en politisk process där olika intressen försöker få till offentliga ingripanden för att fördela resurser till just deras intressen. Dessa vinster som fördelas uppträder på grund av de marknads- misslyckanden som finns i ekonomin, och fördelningen mellan olika grupper avgörs av deras respektive styrka. Denna teori menar att olika grupper försöker få regulatorn att agera i deras intresse. Regleringar uppstår, enligt Peltzman (1976), när det finns en stor skillnad mellan fördelningen av resurser och fördelningen av politiskt inflytande. Genom att politikerna också är egenintresserade nyttomaxime- rare är det möjligt för intressegrupperna att påverka utfallet av den politiska processen genom att erbjuda finansiellt stöd eller röster till politikerna. Enligt kan reglering eller inte reglering avgöra huruvida en viss grupp stödjer en viss politiker eller inte. Även om ett särintresse inte kan erbjuda direkta röster kan det erbjuda finansiella medel eller mänskliga resurser för att bedriva kampanjer. Eftersom politikerna vill ha många röster kommer politikerna att välja den reglering som ger möjlighet att attrahera väljare. Sär- intressen kan dessutom påverka politiker genom att man erbjuder rena mutor eller lukrativa anställningar efter den politiska kar- riären. Ju mer nyttohöjande resurser ett särintresse kan erbjuda en politiker, desto större sannolikhet att denne ska reglera efter just detta särintresses intressen. Detta innebär att politikerna inte nöd- vändigtvis tar hänsyn till huruvida en viss reglering är optimal på aggregerad nivå när de väljer graden av reglering, utan huruvida den är positiv för ett visst särintresse. För att särintressen ska kunna få inflytande över den reglering som beslutas av det politiska systemet krävs därmed att det kan mobilisera resurser att erbjuda det politiska systemet något i utbyte. menar att det finns två slags kostnader för en grupp när den ska mobilisera resurser – dels informationskostnader, dels organi- sationskostnader. Dessa kostnader innebär att en grupp med fler individer som regel förlorar mot en grupp med färre individer. Orsaken till detta är att det är svårare att mobilisera resurser för många små konsumenter jämfört med ett fåtal stora företag, efter- som möjligheterna att åka snålskjuts och kostnaderna för samord- ning är större. Enligt skulle därför producentintressena som regel väga tyngst i frågan om reglering. Peltzman anser dock att generalisering att regleringar konstrueras efter producenternas intressen är allt för långtgående. Han menar i stället att regleringar tenderar att vara ett resultat av olika särintressens intressen. Särintressenas kamp om regleringar skulle därmed inte vara ett spel där man får allt eller inget, utan reg- leringar skulle kunna vara påverkade av motstående särintressen. Politikerna försöker maximera sin totala nytta genom att fördela fördelar, i form av regleringar, mellan olika särintressen. Peltzman pekar dock själv på att denna analys inte säger något om fördel- ningens utseende. Den främsta kritiken mot ovanstående teorier är, enligt Peltz- man, att de inte kan förklara varför endast ett fåtal sektorer är hårt reglerade medan vissa av de tidigare reglerade sektorerna liberalise- rats. Peltzman pekar ut två potentiella faktorer för liberaliseringar – dels förändringar i politiken, dels förändringar i branschernas eko- nomi. Med politiska förändringar avses förskjutningar av makt mel- lan olika grupper. Två ekonomiska faktorer pekas ut av Peltzman: för det första att de existerande regleringarna inte gör så stor skillnad för det andra att de resurser som finns tillgängliga för omför- delning blir så små att det politiska värdet av regleringar blir litet. (1983) har pekat på att om den politiska makten bygger på fördelningen av resurser, så kommer den att vara känslig för död- viktsförluster som i sin tur minskar de resurser som kan fördelas. Det politiska systemet kommer därför att undvika regleringar som minskar resurserna. Ovanstående teori om orsaken till regleringar kan kritiseras efter- som den inte tar hänsyn till hur det politiska system som beslutar om regleringarna ser ut. Dessutom har teorin om särintressen varit betydligt mer framgångsrik när det gäller att förklara hur regler- ingar uppstår än när det gäller att förklara hur de försvinner. För det tredje tas ingen hänsyn till hur väl regleringsprocessen fungerar, dvs. om de som praktiskt reglerar de facto följer de beslut som tagits i det politiska systemet. Miljön kring de liberaliserade marknaderna Det inte är bara intressegrupper utanför det politiska systemet som kan ha ett intresse av en viss typ av reglering; hänsyn måste även tas till det politiska systemets konstruktion och funktion. Detta avsnitt gör ett försök att identifiera olika grupper och deras respektive intressen av olika former av regleringar. Nätverksindustrier skiljer sig åt gentemot övrig näringsverksam- het på följande sätt: Anläggningarna är kapitalintensiva, varaktiga, långlivade och ej flyttbara. Det innebär att investeringar i nätverk är en sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad. Kapitalet kan således inte användas för något annat ändamål. Men ger dessa investeringar en kontinuerlig avkastning. Om investeringarna är icke återvinningsbara (dvs. sunk cost) innebär detta att de är känsliga för utformningen av regelverken kring investeringarna. Politisk risk genom oförutsebar lagstift- ning, t.ex. miljölagstiftning, är en synnerligen viktig faktor vid investeringsbesluten. Stor risk kräver en riskpremie för invest- eringsbeslut. Nätverken är direkt kopplade till konsumenterna och ger pot- entiellt producenten stort inflytande över konsumenterna. El- och telesektorerna är stora som andel av den totala förädlingen, men de är än större som andel av det totala kapitalet. Dessa sekto- rer utgör av näringslivets totala förädlingsvärde men av realkapitalet. I uppges el- och telesektorns andel av kapitalet vara mellan (New- bery 1999). Att realkapitalet är högre i än i kan tyda på att en privatisering innebär en högre värdering av till- gångarna genom effektivare förvaltning eller genom möjlighet att skapa en högre monopolränta. Den politiska ekonomin kring nätverkens omreglering är intres- sant av två skäl. Det första skälet handlar om kapitalägarens intressen. Låt oss anta att värdet av det svenska infrastrukturkapitalet är . Låt oss också anta att det ger en real avkastning på 3 pro- cent, vilket uppskattningsvis är detsamma som den långsiktiga real- räntan. Om avkastningen sjunker till (på grund av poli- tiska insatser) så minskar kapitalstockens värde med 1/3, dvs. Det innebär att de som äger infrastrukturen har ett stort intresse av att påverka politiker eller reglerare för att hålla uppe avkastningen eller för att höja avkastningen på tillgång- arna. Om anläggningarna är offentligt ägda finns det ett stort intresse av att privatisera tillgångarna, eftersom en långsiktigt säker inkomstström som nätverksindustrierna ger är attraktiv för privata investerare. Det andra skälet handlar om att kunden i nätverksindustrier har en särskild relation till leverantören. Kunden har ofta svårt att byta nät. Man är starkt beroende av elledningar, banvallar eller telefon- nät. Kunden har dessutom relativt ofta höga transaktionskostnader vid byte av leverantör av infrastruktur. Det råder en påtaglig ojäm- bördighet i relationen mellan kunden och producenten i nätverks- industrierna. Detta är ett argument för starka regelverk i kundens intresse, men också för att man bygga in kundmål som t.ex. till- gänglighet i de offentliga monopolföretagens målfunktion. Det finns två aktionsvägar enligt (1970) uppdelning – voice eller exit, dvs. att man antingen gör sin röst hörd eller byter leverantör. Den som är beroende av ett nät kan dock inte byta ban- vall, elnät, telefonkabel eller flygplats.