sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — På så vis skapas stabilitet och förutsägbarhet på den ursprungliga marknaden, vilket stärker tilltron till systemet och skapar förutsättningar för långsiktiga investeringar. ger förslag på principer för att ringa in ett intervall av rimliga ambitionsnivåer. Inom detta intervall fastställer tillkommande land sin exakta ambitions- nivå/kvotnivå. En utvidgad marknad kommer att ställa krav på att finna definitioner av vilka energikällor som skall berättiga elcertifikat. , liksom även framhåller att utgångspunkten därvid bör tas i RES-E direktivet. 7 2005:07, Konsekvenserna av en utvidgad elcertifikat- marknad, 2004. Speciellt viktigt blir detta om fler länder vill ansluta sig till marknaden. Med en sådan utgångspunkt ges vissa öppningar för den biologiska fraktionen av avfall, som torvens infogande i det svenska elcertifikatsystemet möjligen kan komma att omprövas. Efter att den inledande tidplanen gått ut på att en gemensam certifikatmarknad skulle komma igång har tidpunkten vid ett möte mellan ländernas energiministrar nu blivit förflyttad till . 11.6Utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns Utredningen har i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslagit att en skatt på avfall som förbränns bör utformas genom att avfallets fossila innehåll av kol skulle infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Förutom de fördelar detta innebär i termer av en mer likformig beskattning innebär det också att den s.k. kraftvärmebeskattningen skall tillämpas för avfallet. Kraft- värmebeskattningen består av särskilda regler om nedsättning av skatten på bränsle som används i kraftvärmeproduktion i stället för i värmeproduktion. Skillnaderna i beskattningen består i att värmeproduktion betalar energiskatt och koldioxidskatt medan kraftvärmeproduktion endast betalar koldioxidskatt och då endast på den del av bränslet som åtgår för värmeproduktion. Produktionen av el är skattefri. För blandat avfall uppgår stödet till elproduktionen, vid ett elutbyte om , till per kWh.8 8 För beräkningen gäller att kraftvärmestödet är av koldioxidskatten och av energiskatten på värmesidan, vilket motsvarar per kWh värmeenergi. På elsidan gäller full skattebefrielse, vilket motsvarar per kWh elenergi. Fossilt innehåll i avfallet antas vara 14 viktprocent. 11.7.1Produktion av el med användande av avfall Förbränning med energiutvinning är en viktig avfallsbe- handlingsmetod och en viktig del i energisystemet . Vid förbränning av avfall kan avfallets resurser i form av värme och el tas tillvara. I görs det på ett mycket effektivt sätt och vid en internationell jämförelse är de svenska avfallsförbrännings- anläggningarna mycket effektiva (se figur 11.2. nedan). energi per ton avfall som nyttiggörs från avfalls- förbränning för några länder i Källa: Profu. Det finns 28 stycken avfallsförbränningsanläggningar i som eldade avfall och producerade energi i form av värme och el. Elva av anläggningarna är utrustade med ångturbin och producerades cirka 690 GWh el i dessa anläggningar.9 Detta motsvarar att elproduktionen endast varit räknat på den samlade avfallsförbränningen. Den låga siffran förklaras med att 17 av de 28 anläggningarna inte är utrustade så att el kan produceras och att övriga anläggningar inte alltid finner det ekonomiskt lönsamt att utnyttja möjligheten till elproduktion. Om all avfallsförbränning förenades med elproduk- tion med en elverkningsgrad motsvarande de nya anläggningarna i 9 RVF:s årsskrift 2004, utgiven . , och skulle elproduktionen uppgå till och bereda utrymme för produktion av ytterligare biobränslebaserad kraftvärme. För att ha behandlingskapacitet när deponeringsförbuden träder ikraft planeras en omfattande utbyggnad av avfallsförbränningen. En genomförd kapacitetsstudie visar att det, om planerna förverkligas, kommer att finnas 40 stycken avfallsförbrännings- anläggningar i år 2008.10 11.7.2Potential för ökad elproduktion vid avfallsförbränning m.m. I förbränningsanläggningarna förbränns hushållsavfall och liknande avfall samt industriavfall. Förbränning av annat avfall än hushålls- avfall sker även i industrins anläggningar och värmeverk s.k. sam- förbränningsanläggningar. Även i dessa anläggningar produceras värme, el och ånga. Begreppet är relativt nytt och det är okänt hur många sådana anläggningar det finns i . Avfallsförbränningsanläggningarna utgör basen i de fjärrvärme- nät de är kopplade till, eftersom det finns en jämn tillgång till avfall . För att avfallets resurser skall tas tillvara maximalt bör anläggningarna även producera el. Om inte basen i fjärrvärme- nätet även producerar el kommer mer av elbehovet att täckas genom el producerad av andra bränslen i en produktion där värmen inte tas tillvara, vilket innebär att avfallsförbränningsanläggningar utan elproduktion medför dubbelt resursslöseri. Avfallsförbrän- ningens koppling till fjärrvärmenätet innebär att om inte avfallsför- bränningsanläggningarna även producerar el försvinner möjligheten till kraftvärmeproduktion i de fjärrvärmenäten för . Om avfallsförbränningsanläggningarna maximerar sin elproduktion producerar de en mindre mängd värme. Därmed fri- görs motsvarande mängd fjärrvärmeunderlag för kraftvärmepro- duktion med andra anläggningar. Maximerad elproduktion i avfalls- pannor kan således innebära eltillskott inte bara från avfalls- förbränningsanläggningen utan från hela fjärrvärmesystemet. Profu uppskattar att cirka 1 Mton avfall är påverk- bara, dvs. planerna har inte kommit så långt att de inte kan föränd- ras, t.ex. från hetvattenpanna till kraftvärmeverk.11 Om denna 10RFV:s rapport 2004:02, Avfallsförbränning – utbyggnadsplaner, behov och brist. 11Profus kapacitetsstudie nr 6, . 1 Mton skulle förbrännas i kraftvärmeproduktion i stället för i vär- meproduktion skulle det enligt en schabloniserad beräkning kunna ge ett tillskott av mellan 0,29 och förnybar el.12 Om befintliga anläggningar som kan tänkas investera i en turbin också tas med blir talen större. I promemorian Elcertifikat och anläggningar för energiutvinning ur avfall13 görs bedömningen att om såväl de befintliga som de planerade avfallsanläggningarna skulle tilldelas elcertifikat finns en potential att producera uppemot förnybar el , vilket innebär ett tillskott om . 11.7.3Förnybart avfall i avfallsförbränningsanläggningarna I avfallsförbränningsanläggningarna bränns bland annat hushålls- avfall och liknande avfall samt övrigt avfall (främst industriavfall) blandat. Profu har genomfört ett projekt med syfte att bedöma hur stor andel av energiproduktionen vid svenska avfallsförbrännings- anläggningar som bör räknas som producerat från fossila bränslen.14 Utredningen visar att det fossila brännbara avfallet totalt sett uppgår till av det inkommande avfallets vikt. Energiandelen är större (p.g.a. att de fossila brännbara fraktionerna har högre värmevärde än de flesta övriga fraktioner) och uppgår till av det inkommande avfallets bränsleenergi. Vidare pekar resultaten på att av de totala koldioxidemissionerna är av fossilt ursprung. Den förnybara delen av avfallet uppgår till av det inkommande avfallets vikt. Övrig vikt utgörs av fossilt och inert material som t.ex. metaller och grus. Utredningen visar också att värdena är representativa även . Genom att studera olika alternativa utvecklingar för avfallshanteringen fram har det konstaterats att utsläppsvärdena kommer att vara ungefär desamma som för . 12Förutsättningar för beräkningen: Värmevärde hushållsavfall 7–10 MJ/kg=1 GJ=0,277778 MWh, elverkningsgrad , andel förnybar värmeenergi . 13Pontus , promemoria Elcertifikat och anläggningar för energiutvinning ur avfall (). 14RVF:s rapport 2003:12, Förbränning av avfall – Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion. 11.7.4Förnybart avfall i samförbränningsanläggningarna Även i samförbränningsanläggningar förbränns förnybart avfall. Det rör sig bland annat om följande avfall, vilka i olika omfattning innehåller en förnybar andel. Återvunnet trä (RT-flis), förnybart, gummiavfall, delvis fossilt, delvis förnybart, RDF (refuse derived fuel) -pellets av papper, trä och plast, delvis fossilt, delvis förnybart, plastrejekt från kartongåtervinningen, i huvudsak fossilt, kött- och benmjöl, förnybart, och animaliskt fett, förnybart. 11.7.5Särskilt om animaliska biprodukter Av de avfallsslag som anges ovan under samförbränningsanlägg- ningarna finns det anledning att utveckla texten något vad beträffar de animaliska biprodukterna. Förutsättningarna för hur sådana produkter skall bearbetas/bortskaffas anges i och rådets för- ordning (1774/2002/EG)15 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (ABP- förordningen). Förordningen delar in animaliska biprodukter i tre kategorier 1, 2 och 3. Kategori 1 är, kadaver från idisslare, sällskapsdjur, försöksdjur och djurparksdjur. Kadaver från idisslare är den stora gruppen. Till denna grupp hör även s.k. specificerat riskmaterial som är de organdelar (främst från slakt) som utgör en risk när det gäller BSE. Dit hör bland annat hjärna, ögon ryggmärg och ryggkotpelare. Kategori 2 är kadaver från andra lantbrukets djur än idisslare (t.ex. svin, hästar och fjäderfä). Kategori 3 är delar från normalslaktade djur som passerat alla kontroller. Notera att specificerat riskmaterial (enligt ovan) är kategori 1 trots att organdelarna kommer från normalslaktade djur. 15 och rådets förordning (1774/2002/EG) av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 10.10.2002). Deponi eller biologisk behandling är inte några lagliga avfalls- behandlingsalternativ för kategori 1. Även för kategori 2 finns betydande inskränkningar, men avfallet kan jäsas efter tryck- sterilisering vid hög temperatur. Detta innebär att det i princip inte finns någon valmöjlighet för dessa kategorier för den som ansvarar för de animaliska biprodukterna, utan det är i första hand förbränning som är den relevanta behandlingsmetoden. I genereras vid produktion av animaliska livsmedel cirka 110–120 kton av ABP kategorierna 1 och 2. Den hitintills helt dominerande tekniken för behandling av dessa kategorier är att först mala, koka och torka materialet för att slutligen förbränna det, vilket är en mycket energikrävande behandling. Eftersom det saknas koncession inom landet för denna hantering får processhjälp av och framför allt av . Slutprodukterna fett och köttmjöl återtas till för förbränning. levererade i genomsnitt ABP av kategorierna 1 och 2 till dessa länder för bearbetning. Denna, bland annat från smittskyddssynpunkt, mycket otillfredsställande hantering med transporter av ABP över nationsgränserna beror av koncessionsbrist genom förhöjda ABP- volymer . Det senare har sin förklaring i utbrotten av BSE och därav de skärpta krav som ställts på hanteringen av ABP. En utredning tillsattes med uppgift att komma ifrån energikrävande teknik, att inventera tänkbara tekniska lösningar samt kapacitetsbehoven och att säkerställa en inhemsk lösning för behandlingen av detta avfall. I skrivelsen Förbränning av animaliskt avfall (Ds 2001:23) förordade utredningen den teknik, som ungefär utarbetades, som möjliggör direkt förbränning av ABP som krossats till köttmassa. Tekniken provades först i försök vid energi och används nu för fjärde säsongen av kraftvärmeverk. Mätningar visar att samförbränning av köttmassa och flis eller torv ger lägre NOX-utsläpp än förbränning av enbart flis eller torv. LIFE, en EU-fond, har beviljat ett bidrag på till en beredningsanläggning av köttmassa i . Med denna teknik ges möjlighet att på ett resurs- och miljömässigt bra sätt omhänderta de ABP-volymer som genereras och svårligen kan reduceras. Utöver kraftvärmeverket i räknar man med att kunna träffa överenskommelse med ytterligare två eller tre förbränningsanläggningar som mottagare av ABP av kategorierna 1 och 2 för att uppfylla ABP-förordningens krav. 11.8Finns det något stödbehov för att öka produktionen av el vid avfallsförbränning? Förutom att den certifikatberättigande elproduktionen som huvud- regel skall ske med förnybara energikällor skall den också uppfylla kriteriet att vara i behov av stöd, dvs. inte vara kommersiellt självbärande. Detta är en sanning med viss modifikation då den stora merparten av de anläggningar som uppbär stöd i form av elcertifikat är utan direkt behov av stöd.16 Dessa anläggningar är befintliga anläggningar som redan vid starten av elcertifikat- systemet producerade förnybar el. Argumentet för att ändå inklu- dera dessa anläggningar var att stärka likviditeten på marknaden, undvika att biobränsleanläggningar konverterar till fossila bränslen m.m. För nya anläggningar för förnybar elproduktion gäller emellertid andra förutsättningar, eftersom en stor del av den totala produk- tionskostnaden för dessa energislag utgörs av fasta kostnader och ett investeringsbeslut kräver täckning för såväl rörliga som fasta kostnader. Vidare innebär det investeringar i ny teknik med andra tekniska prestanda beroende på kontinuerlig forskning och utveckling. Därutöver är att märka att elproduktion vid avfallsför- bränning generellt sett är förenad med vissa kostnader som inte i lika hög utsträckning förekommer vid t.ex. produktion av el med biobränslen. Detta har bland annat att göra med att klor från hushållsavfallet och plast i avfallet ger saltsyra och salter som sliter hårt på anläggningarna. Med det högre trycket och den högre temperaturen som krävs vid elproduktionen följer betydande problem med korrosion. Genomförda förändringar i energibeskattningen som påverkar stödbehovet för produktion av el från avfall Vid elproduktion i kraftvärmeverk fanns det tidigare en alternativ möjlighet att i stället för bränsleavdrag göra avdrag för energi- skatten på den del av den egenproducerade el som används i kraftvärmeproducentens egen verksamhet som består av el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning. Detta avdrag har emellertid slopats 16 (2004), Översyn av elcertifikatsystemet – delrapport etapp 2. fr.o.m. (se prop. 2003/04:1, s. 218). Med nuvarande skattesatser på bränslen och el har det varit fördelaktigt att utnyttja detta avdrag om biobränslen och andra obeskattade bränslen har använts för elproduktionen. I energipropositionen (prop. 2001/02:143) bedömde regeringen att det nu diskuterade avdraget borde ses över. Regeringen motiverade detta med att när certifikatsystemet införs skulle ett bibehållande av avdragsrätten kunna ses som ett dubbelt stöd för att främja förnybar elproduk- tion. Det har visat sig att denna avdragsmöjlighet har utnyttjats i allt större omfattning . Uppenbarligen är det utnyttjandet av avdraget för el i elpannor och värmepumpar som ökar. Avdragsbeloppen har ökat från till . konstaterade i sitt slutbetänkande Handel med elcertifikat (SOU 2001:77) att ett bibehållande av denna avdragsrätt kombinerat med ett certifikatsystem kunde ses som ett dubbelt stöd för att främja förnybar elproduktion. Sammantaget ledde det nu sagda fram till avdragets avskaffande. För avfallsförbränningsanläggningar som använder ganska mycket el har detta inneburit en ökad kostnad och därmed försämrad konkurrenskraft. Slopandet av avdraget har därvid inte balanserats av möjligheten att få elcertifikat, vilket var skälet till att avdraget slopade. Möjligheten att använda egen el skattefritt har varit en anledning till att anläggningar investerat i turbiner. har på uppdrag av beräknat vad den slopade avdrags- rätten kan innebära för såväl planerade som befintliga kraftvärme- verk som utvinner energi ur avfall.17 För en anläggning utan rökgaskondensor bedömdes avdraget motsvara per MWh och för en anläggning med rökgaskondensor var mot- svarande siffra per MWh. Dessa fall beräknades på anläggning med s.k. rosterteknik, vilket är den vanligaste tekniken för förbränning av avfall. Förutom denna teknik används också s.k. fluidiserande bäddar, vilka kräver ett förbehandlat bränsle. På grund av att bränslet måste förbehandlas har dessa anläggningar betydligt högre intern elförbrukning. Den slopade avdragsrätten slår därför ännu hårdare mot dessa anläggningar. 17 , promemoria, Elcertifikat och energiutvinning ur avfall (). Utredningen har studerat några olika beräkningar för att få en ungefärlig uppfattning om graden av stödbehov för helt nya anläggningar, alternativt värmeproducerande anläggningar som utökas med elproduktion. Den inledande beräkningen som presenteras redovisas i den ovan nämnda promemoria från . Räkneexemplet har gjorts för att beräkna elproduktions- kostnaden i en anläggning för energiutvinning ur avfall enligt följande förutsättningar. Skillnaden mellan kraftvärme och enbart värmeproduktion är per kWel. Kostnaden avser bland annat själva ångcykeln, högre ångdata och att hel anläggningen blir större . Detta ger en kapitalkostnad om per MWhel, vid ränta, avskrivningstid och en utnyttjningstid om . Anläggningens rörliga drift- och underhållskostnader kan schablonmässigt sättas till per MWhel. Beräkningen utgår vidare från att det fasta underhållet ökar av den ökade investeringskostnaden, dvs. Mottag- ningsavgiften sätts till per ton, vilket motsvarar per MWhel. I tabell 11.2 nedan beräknas elproduktions- kostnaden på detta förenklade sätt. Tabell 11.2 Räkneexempel: total kostnad för elproduktion Rörlig D o U Fast D o U Källa: , promemoria, Elcertifikat och energiutvinning ur avfall (). Promemorian kommenterar den beräknade produktionskostnaden om per MWhel såsom varande högre än årsmedelvärdet för el på och jämförbart med annan ny elproduktion. På uppdrag av utredningen har även vid Sysav bidragit med att ta fram en kalkyl. Därvid har en jämförande kalkyl gjorts med ett fliseldat kraftvärmeverk, ett avfallseldat värmeverk och ett Kalkylen har utformats för att ge den nödvändiga certifikatsintäkten för att behandlingspriset per ton avfall skall bli detsamma i ett avfallseldat kraftvärmeverk som i ett avfallseldat värmeverk. I beräkningen har ungefärligen samma antaganden om kalkylränta osv. gjorts som i den ovan redovisade beräkningen. Med det angreppssätt som används kommer beräkningen fram till att den erforderliga elcertifikatsintäkten för ett avfallskraftvärmeverk skall uppgå till per MWhel för att uppnå samma behandlingskostnad per ton avfall som för ett avfallsvärmeverk. Slutligen har Tekniska verken i gett in ett beräknings- underlag till utredningen. I underlaget beräknas lönsamheten för den extra investering som krävs för att bygga ett avfallseldat kraft- värmeverk i stället för en avfallseldad hetvattenpanna. Kalkylen som redovisas nedan avser tillskott av en 18 MW turbin till en befintlig hetvattenpanna om 68 MW. Omräknat till MWh ger elproduktionen ett underskott om per producerad MWhel. Tabell 11.3 Elcertifikat för avfall – ett räkneexempel -10,2 -6,0 Ökade bränslekostnader i fjärrvärmesystemet -7,7 -3,2 Källa: Tekniska Verken i , promemoria, Elcertifikat för avfall – ett räkneexempel. Utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns och omfattningen av det stöd som uppkommer härigenom Såsom redovisas ovan (avsnitt 11.6) har utredningen föreslagit i ett delbetänkande att avfallets fossila innehåll av kol infogas i systemet för energibeskattning. Härigenom skulle kraftvärmebeskattningen komma att gälla även för avfallsförbränningen. Syftet bakom dessa skatteregler är att styra energiproducerande enheter mot elproduk- tion. I figur 11.3 nedan redovisas omfattningen av det stöd denna beskattning ger vid förbränning av blandat avfall med en genom- snittlig mängd fossilt innehåll (14 viktprocent). skull visas även nivån på det stöd som ges inom ramen för elcertifikatsystemet. Figur 11.3 En jämförelse av det stöd per MWh som ges genom den s.k. kraftvärmebeskattningen respektive genom elcertifikatsystemet vid olika elverkningsgrader vid förbränning av blandat avfall* Elverkningsgrad (%) * För elcertifikat anges medelvärdet för , dvs. /MWh (observera att detta värde avser förnybart avfall). För att beräkna stödet genom kraftvärmebeskattningen har de skattesatser som anges i SOU 2005:23 använts, samt ett antagande om en genomsnittlig mängd fossilt innehåll om 14 viktprocent. De prickade strecken har dragits vid elverkningsgraderna 15 och . är den lägsta nivån för att komma ifråga för kraftvärmebeskattningen och är den högsta existerande elverkningsgraden inom avfallskraftvärmen. Sammanfattande kommentarer rörande stödbehovet för produktion av el vid avfallsförbränning En generell – och väntad – iakttagelse som utredningen gjort är att stödbehovet varierar beroende på anläggningarnas lokalisering och storlek. De redovisade beräkningarna får därför ses som riktmärken. Beräkningarna visar dock klart att det stödbehov som finns mer än väl täcks genom de förändringar som utredningen föreslagit genom utformningen av en skatt på avfall som förbränns. En kombination av den föreslagna förbränningsskatten och elcertifikat skulle således, otvivelaktigt i de flesta fall medföra kraftiga överkompensationer för merkostnaderna för elproduktion. Det ovan sagda utesluter inte att det, trots stödet genom kraftvärmebeskattningen, kan uppkomma situationer då ett ytterligare stöd i form av t.ex. elcertifikat skulle kunna vara nödvändigt för att vid varje enskilt drifttillfälle säkerställa att elproduktion kommer till stånd. Såvitt utredningen erfarit rör det sig dock om vissa korta perioder, i synnerhet . Oavsett om något stödbehov föreligger eller inte skulle således elcertifikat för avfallsförbränningen innebära att en ytterligare mängd el producerades. Avslutningsvis bör beröras att syftet bakom utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns bland annat är att öka utsorteringen av plast, gummi m.fl. fossila fraktioner. I takt med att avfallet gradvis får en mindre fossil andel avtar effekten av det stöd som erhålls genom kraftvärmebeskattningen. Detta innebär att stödbehovet inom avfallsförbränningen nogsamt måste följas visavi förändringar av innehållet i de blandade avfallsfraktioner som förbränns. 11.9Vissa grundläggande utgångspunkter beträffande frågan om avfall kontra elcertifikat Vid gränsdragningen av vilken elproduktion som skall omfattas av elcertifikatsystemet bör inledningsvis två utgångspunkter vägas samman och vara avgörande. Såsom beskrivits ovan är avsikten att elcertifikatsystemet skall omfatta sådan elproduktion som sker med användning av förnybara energikällor. Därtill bör hänsyn tas till om elproduktionen är kommersiellt självbärande, eller om det finns ett stödbehov. Utöver de ovan redovisade utgångspunkterna finns det be- träffande avfallet ytterligare överväganden som måste göras för att ha möjlighet att ta ställning till huruvida ytterligare avfalls- fraktioner än vad som är fallet skall berättiga till elcertifikat. Därvid uttrycks klart i RES-E-direktivet att förbränning av osorterade hushållssopor inte bör främjas genom elcertifikat- systemet om ett sådant främjande skulle undergräva avfalls- hierarkin. Denna hierarki ligger bland annat till grund för den svenska avfallspolitiken och är därmed av stor vikt för de principiella ställningstaganden som utredningen nu ställs inför. 11.10Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Elcertifikatsystemet skall justeras såtillvida att 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat skall kompletteras enligt följande. 1.Animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat, och 2.begreppet förädlade former i bestämmelsen skall endast avse biologiska material som förädlats i syfte att utvinna energi ur dem. Den förnybara delen av blandat hushållsavfall skall därmed inte berättiga till elcertifikat. Såsom utredningen ovan redovisat framgår tydligt att det finns ett stödbehov vad beträffar elproduktion av avfall. Storleken på detta stödbehov varierar, men genomgående finns det dock grund för antagandet att elproduktion av avfall är i behov av ett stöd.