sou · GTB3103d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I familjeåterföreningsdirektivet och i direktivet om varaktigt bosatta finns krav på hur ansökningar om uppehållstillstånd eller om att få ställning som varaktigt bosatt skall hanteras bl.a. beträffande tidsfris- ter, beslutsmotivering och beslutsunderlag. Vidare uppställs krav på att prövningsförfarandet håller viss standard vid t.ex. beslut om av- slag och utvisning. I utredningens delbetänkande har förslag lämnats till hur direkti- vens krav skall genomföras i svensk rätt. Förslaget är, på grund av regeringens direktiv till utredningen, begränsat till att avse ärenden där båda parter är tredjelandsmedborgare. För att åstadkomma en enhetlig reglering bör emellertid reglerna förändras så att alla ärenden oavsett medborgarskap hos de inblandade hanteras på samma sätt. 11.2Handläggning av ärenden om uppehållstillstånd m.m. I utredningens delbetänkande föreslås att vissa tidsfrister för hand- läggningen skall införas i utlänningslagen. För familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare skall sökanden få underrättelse om det beslut varigenom ärendet avgörs senast från det att ansökningen lämnades in. I ärenden om att få ställning som varaktigt bosatt skall underrättelse om beslut ske senast . I ärenden där en varaktigt bosatt i annan EU-stat ansökt om att få uppehållstillstånd skall underrättelse ske . Fyramåndersfristen skall också gälla i ärenden om uppehållstillstånd för anhöriga till sådan varaktigt bosatt. I alla ärenden skall gälla att underrättelsen skall vara skriftlig. För samtliga ärendetyper föreslår utredningen att tvisten får förlängas om det föreligger särskilda skäl. De olika tidsfristerna följer av familjeåterföreningsdirektivet och direktivet om varaktigt bosatta. Sedan utredningens betänkande varit ute på remiss har förslagen beretts inom . Vid denna beredning har föreslagits att bestämmelsen om niomånadersfristen görs oberoende av med- borgarskap. Bedömning: De förslag till förändringar som tagits fram inom innebär enligt utredningen att en ändamålsen- lig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig därför till förslagen. De förslag till förändringar som tagits fram inom innebär enligt utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lag- stiftning åstadkoms. Förslaget innebär dock att bestämmelsen om tidsfrister måste införas i utlänningsförordningen i stället för – som utredningen föreslog – i utlänningslagen. Utredningen finner inte tillräckliga skäl för att ifrågasätta en sådan reglering av frågan. Enligt utredningens bedömning saknas anledning till ytterligare föränd- ringar. 11.3Överprövning av beslut om uppehållstillstånd m.m. Utredningen har i sitt delbetänkande konstaterat att den möjlighet som finns för beslutande myndighet att enligt 7 kap. 11 § UtlL överlämna ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning direkt till högre instans kan innebära att ett ärende blir prövat i endast en instans. En prövning av om utvisning skall ske en- ligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) innebär också en prövning i endast en instans. Utredningen påtalade i del- betänkandet att detta innebär att inte uppfyller kravet i ar- tikel 18 i familjeåterföreningsdirektivet om att det skall finnas möj- lighet att ansöka om rättslig prövning. I övrigt fann utredningen att svensk lagstiftning uppfyller kraven på förfarandegarantier som uppställs i familjeåterföreningsdirektivet. Bedömning: När det gäller beslut om avvisning eller utvisning, avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, eller återkallelse av uppehållstillstånd står bestämmelserna i nya utlänningslagen i huvudsak i överensstämmelse med familjeåterföreningsdirektivets krav på att det skall finnas en rätt att ansöka om rättslig prövning. Den reglering som finns i den nya utlänningslagen innebär att ord- ningen med en prövning i enbart en instans tas bort. När det gäller beslut om avvisning eller utvisning, avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd, eller återkallelse av uppehållstillstånd får Migrations- verkets beslut överklagas till migrationsdomstol (14 kap. 3 § NUtlL). Detta förfarande står i överensstämmelse med familjeåterförenings- direktivets krav på att det skall finnas en rätt att ansöka om rättslig prövning. I fråga om säkerhetsärenden och utvisningsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall emellertid särskilda regler gälla (14 kap. 11 § NUtlL, 2 a § LSU). Dessa innebär att Migra- tionsverkets beslut får överklagas till regeringen. Eftersom det alltså i dessa ärenden är regeringen och inte en domstol som har att slut- ligt avgöra överklagandet ställer utredningen sig något tveksam till om kravet på rättslig prövning är uppfyllt. Mot bakgrund av att regeringen genom den nya utlänningslagen och ändringen i LSU just infört denna nya ordning anser utredningen dock att det inte är ändamålsenligt att lämna förslag till författnings- ändringar som berör instansordningen i utlänningsärenden. Det kan även anmärkas att regeringen tillsatt en utredning, Utred- ningen om förfarandet för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (UD 2005:05) som bl.a. fått i uppgift att utreda handläggningen av säkerhetsärenden (dir 2005:88). Bedömning: Föreslagna förändringar får effekt på antalet uppe- hållstillstånd beviljade för föräldrar, vuxna barn och andra nära an- höriga utanför kärnfamiljen. Det är framför allt anhöriga i de övre åldersgrupperna som kommer att öka i antal. En analys har utförts av extern konsult. Enligt bedömningen i konsultrapporten kommer antalet anhöriginvandrare att öka varaktigt med 800 personer om utredningens förslag genomförs utan försörjningskrav. Med ett försörjningskrav (riktat både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utanför kärnfamiljen) görs bedömningen att antalet anhöriginvandrare kommer att minska varaktigt med ca 1 650 personer jämfört med dagens nivå. Minskningen bedöms framför allt beröra snabbanknytningsfallen, dvs. Ett alternativ utan försörjningskrav innebär, enligt rapporten, ett förväntat offentligfinansiellt underskott på . Därefter minskar det årliga underskottet till ca . Med ett försörjningskrav (som riktar sig både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utan- för kärnfamiljen) beräknas underskottet uppgå till respektive ca . Bedömningarna i rapporten framstår inte som orimliga. Om man bortser från förväntade intäkter (vilka finns med i konsultens beräkning) och enbart ser till de förväntade kostnaderna blir re- sultaten dock annorlunda. Den varaktiga kostnaden skulle bli och den årliga kostnaden skulle bli ca . Det finns emellertid anledning att framhålla att kostnadsbedömningen av utredningens förslag är förknippad med flera grova uppskattningar och osäkerhetsfakto- rer och får därför ses som ett grovt riktmärke. Utredningen föreslår att villkoren för utlänningars möjligheter att kunna få uppehållstillstånd i för familjeåterförening ändras. De föreslagna villkorsändringarna varierar beroende på vilken anhö- rigkategori det rör sig om. För medlemmar inom kärnfamiljen, dvs. make (varmed också av- ses registrerad partner), sambo och minderåriga barn, förutses ingen eller en försumbart ökad invandring. Föreslagna förändringar inne- bär visserligen att anhöriga inom denna krets skall ha rätt till uppe- hållstillstånd, dock att undantag från huvudregeln kan medges under vissa betingelser. Nuvarande regler innebär att uppehållstillstånd får ges. Därutöver finns villkor om att make och sambo i etablerade för- hållanden stadigvarande skall ha bott tillsammans utomlands och, för minderåriga barn, att de är eller har varit hemmavarande. Men med hänsyn till att nuvarande praxis innebär en principiell rätt till familje- återförening för medlemmar inom kärnfamiljen bedömer utredning- en att antalet uppehållstillstånd inte kommer att öka för dessa kate- gorier. För de s.k. snabba anknytningarna skall även i fortsättningen gälla en uppskjuten invandringsprövning. Någon villkorsändring före- slås inte som lär inverka på antalet nya uppehållstillstånd eller in- vandringen inom denna krets på ett märkbart sätt. De ändringar utredningen föreslår i förutsättningarna för att för- äldrar och vuxna barn skall få uppehållstillstånd leder däremot enligt utredningens bedömning till en ökad invandring. Det nuvarande kravet på att referenspersonen och den anhörige skall ha ingått i samma hushåll föreslås bli ändrat till ett krav på att ett beroende- förhållande skall finnas vid ansökan om uppehållstillstånd. (Se kap. 8 för innebörden av förslagen). För kretsen annan nära anhörig än föräldrar och vuxna barn, t.ex. syskon, far- eller morföräldrar, fastrar eller mostrar, föreslår utred- ningen att det skall krävas att synnerliga skäl föreligger för att dessa skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Jämfört med det nuvarande kravet på hushållsgemenskap gör utredningen bedöm- ningen att något fler kan uppfylla villkoren för att få uppehållstill- stånd i . Ökningen bedöms dock totalt sett inte omfatta fler än en liten grupp människor. När det gäller hur många flera som förutses ansöka om uppehålls- tillstånd och invandra till finns prognoser i en konsultrap- port, bilaga 5. Prognoserna i rapporten grundar sig på hur många personer som kan förväntas komma ur en viss ålderskategori och är inte relaterade till respektive anhörigkategori. Kretsen föräldrar antas därför tillhöra de äldre åldersklasserna, och uppåt. Bland dessa finns emellertid också andra äldre anhöriga ur kategorin övriga nära anhöriga. Ålderskategorin 55–rymmer troligen också föräld- rar. I åldersklasserna 19–54 finns make och sambo i såväl etablerade som nyetablerade förhållanden samt vuxna barn. I konsultrapporten finns beräkningar av de ekonomiska effekterna med hänsyn tagen både till att något försörjningskrav inte införs och att ett sådant krav införs för vissa angivna anhörigkategorier, dvs. make eller sambo i nyetablerade förhållanden, föräldrar, vuxna barn och övriga nära anhöriga. 12.1.2Kostnadseffekter för det allmänna Utredningen har i enlighet med kommittédirektiven givit en extern konsultfirma i uppdrag att beräkna de ekonomiska effekterna av olika förslag avseende anhöriginvandring. Konsultens rapport finns som bilaga 5 till detta betänkande. Sammantaget utmynnar beräkningarna i konsultrapporten i att vissa åldersgrupper totalt förväntas generera ett finansiellt överskott. Det gäller invandrare . Invandrare som är , liksom barn och ungdomar, antas innebära ett finansiellt underskott. Som redan nämnts får föreslagna förändringar effekt på antalet uppehållstillstånd beviljade för föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Det är framför allt anhöriga i de övre åldersgrupperna som kommer att öka i antal. Sålunda indikerar be- räkningarna offentligfinansiella underskott. I rapporten förväntas den sammantagna effekterna på nettokost- naden av ett försörjningskrav vara liten. De samlade effekterna av ett försörjningskrav förväntas trots detta bli märkbara på grund av att ett införande av försörjningskrav förväntas minska antalet be- viljade uppehållstillstånd. Minskningen förväntas till stor del träffa de produktiva åldrarna vilket gör att det offentligfinansiella under- skottet inte uppvisar några dramatiska minskningar när ett försörj- ningskrav införs. Rapporten utgår ifrån att det finns ett ackumulerat behov av an- höriginvandring. Effekterna av detta bedöms bli påtagliga efter ett införande av nya regler. Vid bedömningen av antalet tillkommande anhöriginvandrare har man i konsultrapporten initialt utgått ifrån situationen då striktare regler infördes. Antalet beviljade uppehållstillstånd till an- höriga utanför kärnfamiljen har legat på nivån ca 300 jämfört med drygt 1 000 uppehållstillstånd . Efter vissa korrigeringar görs bedömningen att antalet anhö- riginvandrare kommer att öka varaktigt med drygt 800 personer om förslaget genomförs utan försörjningskrav. Med ett försörj- ningskrav (riktat både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utan- för kärnfamiljen) görs bedömningen att antalet anhöriginvandrare kommer att minska varaktigt med ca 1 650 personer jämfört med dagens nivå (den totala invandringen av anhörigskäl har –2003 varit i genomsnitt 21 889 personer ). Minsk- ningen bedöms framför allt beröra snabbanknytningsfallen, dvs. Antalet snabbanknytningar har varit ca 15 000 personer . Ett alternativ utan försörjningskrav innebär, enligt rapporten, ett förväntat offentligfinansiellt underskott på . Därefter minskar det årliga underskottet till ca . Med ett försörjningskrav (som riktar sig både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utanför kärnfamiljen) beräknar konsulten underskottet till respektive ca 45 miljo- ner kr . I rapporten framhålls att genomförda beräkningar innehåller en betydande osäkerhet. I flera fall saknas faktamässiga underlag för be- räkningarna och erfarenhetsmässiga bedömningar har därför behövt göras. Utredningen har fått i uppdrag att göra en grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra. Utredningen konstaterar inledningsvis att det innebär avsevärda svårigheter att göra den efterfrågade bedöm- ningen eftersom flera betydande osäkerhetsfaktorer ingår. När det gäller beräkningen av intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper är det exempelvis svårt att uppskatta hur lång tid det kommer att ta för personer med utländsk bakgrund att komma in på arbetsmarknaden och i vilken utsträckning de alls inte gör det. Det är också förknippat med svårigheter att avgöra hur stor andel av referenspersonerna som skulle uppfylla ett eventuellt försörjnings- villkor. När det gäller uppskattningarna av hur många individer som kan tänkas komma finns flera osäkerhetsfaktorer. Det är fråga om att uppskatta hur många det är som har en anhörig i och som också uppfyller exempelvis kriteriet att vara beroende av referens- personen. Antalet beviljade uppehållstillstånd kan tjäna som ledning. Då var reglerna generösare än . Utredningens för- slag är emellertid inte tänkta att vara lika generösa. Å andra sidan finns det fler personer i med utländsk bakgrund och ett ackumulerat behov av familjeåterförening. Den beräkning som konsulten gjort av intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper skall ses mot denna bakgrund. Utredningen anser att det kan finnas skäl att diskutera flera av de gjorda antagandena och uppskattningarna. Eftersom beräkningarna bygger på flera led av antaganden och uppskattningar blir resultatet högst osäkert. Trots dessa tveksamheter och osäkerhetsfaktorer väl- jer utredningen emellertid att använda sig av underlaget i rapporten eftersom utredningen bedömer det vara omöjligt att komma fram till något annat än väldigt osäkra beräkningar. När det gäller beräkningarna av kostnadseffekterna bör även på- pekas att konsulten inte enbart beaktat kostnader utan även förvän- tade intäkter. Om man enbart ser till de förväntade kostnaderna blir resultaten självklart annorlunda. Den varaktiga kostnaden skulle bli att jämföra med den av konsulten beräkna- de nettokostnaden på ca . Den årliga kostnaden skulle bli ca i stället för 170 miljo- ner kr. När det gäller frågan om hur stor ökad invandring förändringarna kommer att leda till delar utredningen konsultens uppfattning att det finns anledning att göra en jämförelse med förhållandena . Det förhållandet att det nu finns fler invandrare i påverkar förstås antalet anhöriga. Det är vidare så att de invandrare som finns i delvis har annat ursprung än de som fanns i landet . Detta kan påverka bedömningen eftersom familjestruk- turer och medelålder skiljer sig åt i olika länder. Vilken riktning denna påverkan får och den sammantagna effekten är synnerligen svårt att bedöma. Att den huvudsakliga ökningen sker bland personer är enligt utredningen ett rimligt antagande. Att det kan bli fråga om en ökning av antalet i den storleksordning som konsultrapporten an- tar är inte ett orimligt antagande. Sammantaget finner utredningen att det finns anledning att fram- hålla att en kostnadsbedömning av utredningens förslag är förknip- pad med flera grova uppskattningar och osäkerhetsfaktorer och får därför ses som ett grovt riktmärke. 12.1.3Kostnadseffekter för företag och andra enskilda Till anhörigkommitténs betänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) har som bilaga 3 fogats en konsekvensanalys utförd av uni- versitetslektorerna , . I den konsultrapport som bifogas detta betänkande, bi- laga 5, har konsulten anslutit sig till den bedömning som gjorts i den förstnämnda analysen rörande invandringens effekter på lönestruk- tur, relativa faktorpriser och ekonomisk tillväxt. Bedömningen är att invandringens effekt på såväl lönestrukturen som relativa faktor- priser (kvoten mellan vinster och löner) och ekonomisk tillväxt är liten. Konsultens beräkningar av de ekonomiska effekterna har där- för koncentrerats till offentlig sektor. Utredningen finner inte anledning att göra någon annan bedöm- ning när det gäller denna fråga. Som redovisats ovan kan utredningens förslag förväntas leda till ökade kostnader för det allmänna. Det är framför allt kostnaden för äldre- försörjningsstöd som förväntas öka. Förslaget kommer dessutom att föranleda ökade kostnader för t.ex. bostadsbidrag, pensioner och andra skattepliktiga bidrag. Med utgångspunkt i den kalkyl som ta- gits fram av konsulten, se bilaga 5, kan kostnaden för äldreförsörj- ningsstödet förväntas öka med . ökade hanteringskostnader kan delvis finansieras med ansökningsavgifter. Vissa andra kostnader torde rymmas inom befintliga budgetramar. När det gäller de stora utgiftsposterna såsom exempelvis äldreförsörjningsstöd, ekonomiska bidrag och sjukvårds- kostnader kan utredningen inte se annan lösning än en motsvarande ökning av anslagen. Det kan konstateras att en del av de ökade kostnaderna kommer att drabba kommunerna och det kan övervägas om staten bör gå in med kompensationsåtgärder för detta. Bedömning: Om ett försörjningskrav införs får det konsekven- ser för jämställdheten mellan kvinnor och män. I övrigt antas inte utredningens förslag ge några väsentliga konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. Med ett undantag gör utredningen bedömningen att förslagen inte i övrigt får några väsentliga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), dvs. inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Undantaget gäller konsekvenserna för jämställdheten mellan kvin- nor och män. Om ett försörjningskrav skulle införas kan det antas att kvinnors möjligheter att här återförenas med en släkting från ett annat land blir mindre än mäns. Detta hänger samman med att kvin- nors och mäns olika arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och löne- nivåer. I konsultrapporten anges att uppgett att en marginell ökning av invandringen inte kommer få någon tydlig på- verkan på verkets kostnader. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att utredningens förslag (som inte leder till en stor ökad invandring sett i relation till den totala invandringen i ) inte heller får några direkta effekter för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. Bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft Ett införande av förslagen utan försörjningskrav bör kunna ske utan särskilda förberedelser. Med ett försörjningskrav krävs vissa förbere- delser avseende riktlinjer m.m. Det är ändå utredningens bedömning att förslagen kan träda i kraft . Enligt tilläggsdirektiv till utredningen (Dir 2005:81) skall utredningen presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna. Vi- dare skall utredningen lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga för de olika alternativen samt göra en bedöm- ning av vilka kostnader de olika författningsförslagen kan komma att medföra. I det följande redovisas olika alternativ till det förslag som utred- ningen har lagt fram i det föregående. Det bör redan inledningsvis liksom i föregående kapitel påpekas att kostnadseffekterna av olika alternativ föranleder flera grova uppskattningar och osäkerhetsfakto- rer och därför får ses som synnerligen grova riktmärken. Beräkningarna i konsultrapporten, bilaga 5, har använts som grund även vid bedömningarna i detta kapitel. Dessa beräkningar har, som framgått redan i kapitel 12, tagit hänsyn inte enbart till beräknade kostnader utan även beräknade intäkter i form av skatter och social- försäkringsavgifter. I det följande görs beräkningar både med och utan hänsyn till dessa intäkter. Vissa av utredningens beräkningar återges i bilaga 6. Alternativen i detta kapitel berör enbart anhöriga utanför kärn- familjen. Villkoren avseende kärnfamiljen styrs av familjeåterföre- ningsdirektivet och för dessa fall är det enbart ett eventuellt försörj- ningskrav som kan varieras. Denna fråga har behandlats ovan i kapi- tel 10. Några ytterligare alternativ avseende villkoren för kärnfamiljen bör inte bli aktuella. Som ett första alternativ till de förslag som utredningen lämnat i det föregående är att inte göra någon förändring av nuvarande villkor av- seende anhöriga utanför kärnfamiljen. Detta formuleras i den nya ut- länningslagen på följande sätt. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än som (make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet. I konsultrapporten finns en beräkning av intäkter och kostnader per anhöriginvandrare i olika åldersgrupper (rapporten avsnitt 4, ta- bell 4.1). Med dessa uppgifter som grund och med uppgiften från om hur många uppehållstillstånd som beviljats för olika åldersgrupper (rapporten avsnitt 2.1, tabell 2.1.2) kan man beräkna en ungefärlig nettokostnad . Den genom- snittliga kostnaden för anhöriginvandring (hänförlig till anhöriga utanför kärnfamiljen) –2004 blir då drygt 13 miljo- ner kr . Om man bortser från förväntade intäkter blir kostna- den . Totalt beviljades ca 290 uppehållstillstånd avseende denna kategori. Dessa belopp kan jämföras med den totala kostnaden för anhöriginvandringen beräknad på motsvarande sätt som uppgår till ca eller om man bortser från förväntade intäkter. Totalt beviljades ca 21 900 uppehållstillstånd (rapporten avsnitt 2.1, tabell 2.1.8). 13.3Ändrade villkor för föräldrar Ensamstående föräldrar som är sista länken Det som vid olika tillfällen har anförts som negativt med nuvarande villkor är att kravet på hushållsgemenskap och beroendeförhållande redan i hemlandet gör att uppehållstillstånd nekas i fall då ett bero- endeförhållande uppstått efter referenspersonen flyttat till . Det kan exempelvis vara fråga om en förälder som vid tiden då refe- renspersonen bodde kvar i hemlandet hade ett eget hushåll och kunde försörja sig men som sedan blir gammal, förlorar sin make och inte har några barn kvar i hemlandet. För att möjliggöra att uppehållstillstånd skall kunna beviljas i dessa situationer kan man tänka sig en lagtext med följande lydelse. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på något annat sätt än (som make, sambo eller barn) är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (referensperso- nen) om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen, och det föreligger ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som före- låg redan i hemlandet. Uppehållstillstånd får härutöver ges till en utlänning som är förälder till referenspersonen om föräldern är ensamstående och det föreligger ett bero- endeförhållande mellan släktingarna.