sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Vad beträffar konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen) bedömer utredningen att konsekvenserna är mycket små. Konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen och offentlig service samt för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags redovisas nedan. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och offentlig service Den ökade kostnaden för deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall samt förorenade jordar och muddermassor förväntas övervältras på avfallslämnarna genom höjda mottagningsavgifter hos avfallsanläggningarna. Mängden hushålls- avfall som deponeras på dispens har minskat markant. erhölls dispenser för att deponera hushållsavfall. Utredningen uppskattar att deponeringen av hushållsavfall kommer att fortsätta minska i snabb takt och att den, med nu föreslagna skatteförändringen, enbart kommer att uppgå till av dagens nivå om . Den ökade kostnaden för deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall förväntas därför i väldigt liten utsträckning träffa hushållsavfall och därmed inte påverka nivån på renhållnings- avgifterna, vilka fastställs av kommunerna och tas ut av fastighetsägarna. Dessa avgifter skall finansiera omhändertagande av avfallet. Renhållningsavgifterna får inte vara högre än vad som SOU 2005:64 Konsekvenser av förslagen krävs för att täcka kostnaderna, inklusive t.ex. administrativa kostnader. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Enligt den s.k. SimpLex-förordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall nya reglers effekter för små företag analyseras. En beskattning av förorenad jord och muddermassor samt en skattehöjning på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall innebär inte att någon ny avfallsfraktion införs i systemet varför de befintliga rutinerna inte bedöms påverkas. Förslagen innebär kostnadsökningar för de företag som deponerar utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall samt förorenad jord och muddermassor, eftersom avfallsanläggningarna förväntas ta ut en högre avgift p.g.a. skattehöjningen. Det finns dock inte någon hållpunkt för att något småföretag vare sig ger upphov till, eller deponerar, avfall i någon större omfattning, varför de föreslagna förändringarna inte bedöms medföra några större konsekvenser. Inte heller bedöms deras konkurrenssituation påverkas i förhållande till större företags. För de småföretag som sysslar med behandling av förorenad jord bedöms förslagen vara gynnsamma. 12.6Konsekvenser av föreslagna förändringar i elcertifikatsystemet Ett inkluderande av de animaliska biprodukterna kategori 1 och kategori 2 medför att strax över 100 kton förnybar elproduktion tillförs elcertifikatsystemet (vid nuvarande mängder sådana biprodukter). Enligt utredningens bedömning motsvarar detta ungefär tillskott av en medelstor anläggning i systemet. Elproduktionen från en sådan anläggning kan i grova drag beräknas till cirka 65 GWhel. Såvitt utredningen kan bedöma är detta en förhållandevis liten mängd el som tillkommer i systemet och konsekvenserna härav för elcertifikatsystemet som helhet och för andra produktionsslag kan antas vara förhållandevis måttliga. Någon justering av kvoterna i elcertifikatsystemet behövs således inte. Vad beträffar den avgränsning som föreslås i syfte att tillse att de förnybara fraktionerna av blandat (hushålls-) avfall inte skall komma i åtnjutande av elcertifikat gör utredningen bedömningen att detta inte kommer att föranleda några mer vittgående konsekvenser. Denna bedömning grundar sig framförallt på skälet att tillämpningen av förordningen (2003:120) om elcertifikat fram till tidpunkten för den i avsnitt 11.5.2 redovisade domen såvitt bekant inte medgav elcertifikat för sådant avfall. I övrigt bedöms inte utredningens förslag i denna del medföra några konsekvenser av betydelse. De föreslagna förändringarna bedöms kunna införas . Tidpunkten, , för ikraftträdande skall ses i ljuset av den nödvändiga statsstödsprövningen av förändringarna. Erfarenhetsmässigt tar kommissionens behandling av en ansökan om statsstödsgodkännande minst sex – . Beträffande den förväntade styrningen av de föreslagna förändringarna är denna sannolikt mindre beroende av tidpunkten för ikraftträdande. När berörda aktörer får kunskap om att skatten på deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall planeras att höjas kommer detta antagligen påverka beteenden. Utredningen gör därför bedömningen att förändringar även kommer att ske innan förslagen träder i kraft. 13.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall Utredningen föreslår att lagens rubrik skall lyda lag om skatt på avfall som deponeras. Eftersom utredningen i delbetänkandet en BRASkatt – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslagit att en skatt på förbränning av avfall skall åstadkommas inom ramen för energibeskattningen faller det sig naturligt att tydliggöra att lagen avser skatt på avfall som deponeras. Rubriken närmast före 4 § Rubriken närmast före 4 § har ändrats från Skattebelopp m.m. till enbart Skattebelopp. Ändringen är föranledd av att det materiella innehållet i 5 § avseende bland annat vägning upphävs och ersätts med bestämmelser om undantag från skatteplikten. Bestämmelsen som anger skattesatsen för avfall som deponeras ändras på det sättet att det införs tre olika skattesatser i lagen. Den första skattesatsen (punkten a]) avser avfallsslagen förorenad jord från marksanering och förorenade muddermassor. Dessa avfallsslag är skattebefriade, men föreslås nu få en skatt om per ton. Skälen härför redovisas utförligt i avsnitt 9.3 och 9.4. För utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall skall skatten höjas med till sammanlagt (punkten b]). Skälet bakom höjningen är bland annat att understödja deponiförbuden, men har även bäring på utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall. Ändringen behandlas vidare i avsnitt 5.8.1 Skattesatsen för övrigt avfall föreslås ligga kvar på nuvarande per ton (punkten c]). Lagtekniskt åstadkoms punktuppställningen genom angivande av a, b och c i stället för 1,2 och 3 som är huvudregeln. Detta görs för att undvika att läsaren blandar samman punktangivelsen med själva skattebeloppet och därigenom utläser en felaktig skattesats (jfr motsvarande ordning i 9 kap. 9 § tredje stycket lagen [1994:1776] om skatt på energi). Det materiella innehållet i paragrafen upphävs. Detta är en konsekvens av att det redan av skattens utformning (viktbaserad) följer att skatten bör tas ut på grundval av vägning. För det fall vägning inte är möjligt bör reglerna i 11 kap. 19 § skattebetalnings- lagen (1997:483, SBL), enligt vilka skatten skall bestämmas på grundval av tillgängliga uppgifter tillämpas. Om en tillförlitlig beräkning inte kan göras på ett sådant sätt, skall skatten bestämmas efter vad som framstår som skäligt med hänsyn till vad som har kommit fram. Denna bestämmelse möjliggör således för Skatte- verket att bestämma skatten på annan grund än vägning. Naturligtvis bör vägning även fortsättningsvis vara huvudregeln för skatteuttaget, men detta ligger, som nämnts ovan, i sakens natur då skatten är viktbaserad. Att de berörda reglerna i SBL är tillämpliga för skatten på avfall framgår av 9 §. Till det ovan sagda kan noteras att bestämmelsen som sådan till sin utformning närmast kan karaktäriseras som en verkställighets- föreskrift, och därför inte heller bör behöva meddelas genom lag. Om i den praktiska tillämpningen finner att upp- hävandet av bestämmelsen för med sig någon, av utredningen icke identifierad, oönskad effekt får det ankomma på verket att meddela sin syn på detta. I stället för bestämmelser om vägning ges nu i bestämmelsen de regler om undantag från skatteplikten som tidigare återfanns i 6 § första stycket punkten 1. Skälet bakom denna uppdelning av 6 § redovisas nedan. Av redaktionella skäl har första stycket punkten 1 förts över till 5 § vars nuvarande materiella innehåll upphävs. Detta innebär att undantaget från skatteplikt för material som förs in till en anläggning för att användas för driften av denna, alternativt inte har något samband med avfallshanteringen tydligt skiljs ut från de undantag från skatteplikten som rör avfallsbehandlingsmetoder och som kvarstår i 6 § fr.o.m. punkten 2 i dess nuvarande lydelse. Vissa ändringar görs dock. Därvid delas undantaget från skatteplikt för avfall som är avsett att behandlas genom kompostering eller reaktorbaserad rötning således upp i två punkter i stället för, som , en. Därutöver kompletteras andra stycket med att ange att skattebefrielse för kompostering och reaktorbaserad rötning endast skall komma i fråga i de fall huvudprocessen kan slutföras . Kompostering av park- och trädgårdsavfall skall dock inte omfattas av denna begränsning. Avsikten bakom kompletteringen är i huvudsak att säkerställa att bestämmelsen tillämpas på det sätt som ursprungligen avsetts. Skälen bakom denna komplettering utvecklas i avsnitt 8.2.2. Övriga ändringar i paragrafen är av redaktionell karaktär. Upphävande av vissa punkter i 11 § första stycket Punkterna 2–4 i deras nuvarande lydelser upphävs. Punkterna 2–3 upphävs av det skälet att förorenad jord från marksanering (punkten 2), och för muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden (punkten 3) skall beskattas med en lägre skattesats, vilken kommer till uttryck i 4 § (se författnings- kommentar ovan). Skälen bakom denna förändring förklaras i avsnitt 9.3 och 9.4. Punkten 4 upphävs av följande skäl. Redan när detta avdrag, avdrag för avfall från sanering av upplag för farligt avfall, diskuterades i förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s. 61 f.) baserade sig bedömningen på ett gammalt underlag, nämligen en inventering av , daterad 1993. Utredningen har fått uppgift om att det ännu existerar några sådana upplag som kan tänkas omfattas av bestämmelsen, men att avsikten är att de skall vara färdigsanerade . Med hänsyn till den ringa omfattning avdraget nyttjats och för att öka trycket på att de saneringar som återstår skall färdigställas har utredningen gjort bedömningen att avdraget kan slopas. Skälen härför utvecklas i avsnitt 9.5. 11 § första stycket 3 Avdraget föreslås bestå (punkten 6 i nuvarande lydelse av paragrafen), men omformuleras något för att bättre passa in på den verklighet det avser. Avdraget diskuteras närmare i avsnitt 9.7. 11 § första stycket 7 Förutsättningarna för detta avdrag (punkten 10 i nuvarande lydelse av paragrafen), redovisas i avsnitt 10.3.2. Bestämmelsens ordal- ydelse ändras till att endast avse icke organiskt returfiberavfall samt askor från förbränning av returfiberavfall och av avsvärtningsslam. Avdraget inskränks därmed på ett sådant sätt att utsorterat bränn- bart avfall och organiskt avfall inte längre skall vara skattebefriat. 11 § första stycket 8 Avdraget begränsas såtillvida att skattebefrielse inte längre skall medges för slam från framställning av dikalciumfosfat och natriumfosfat utan endast för slam från framställning av kalciumklorid (punkten 11 i nuvarande lydelse av paragrafen). Skälet härför är att framställning av dikalciumfosfat och natrium- fosfat inte längre sker i . Avdraget diskuteras närmare i avsnitt 10.4.1. 11 § första stycket 11 Punkten, som i nuvarande lydelse återfinns i punkten 14, kompletteras med att medge avdrag inte endast för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid utan även för materialfilterstoft från sådan framställning. Skälen härför berörs närmare i avsnitt 10.8.1. 11 § första stycket 20 Avdragets nuvarande lydelse framgår av punkten 23. I enlighet med vad utredningen anför under punkten 7 ovan skall avdrag fortsättningsvis endast medges för icke organiskt avfall. Utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall skall således beskattas. Avdraget behandlas vidare i avsnitt 10.7.1. 13.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:120) om elcertifikat Första stycket i bestämmelsen kompletteras med punkten 6 vari anges att även animaliska biprodukter kategori 1 och kategori 2 skall berättiga till elcertifikat. Skälen för denna förändring berörs närmare i avsnitt 11.10. Med animaliska biprodukter kategori 1 och kategori 2 avses den lydelse dessa begrepp ges i Europa- parlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG)1 om hälso- bestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel. I andra stycket i bestämmelsens nuvarande lydelse anges att pellets, briketter, pulver och vätskor, eller andra förädlade former av de biologiska material som anges i paragrafens punkter 1–4 skall berättiga till elcertifikat. Ordalydelsen har i rättstillämpningen lett till konsekvensen att trädmaterial som förädlats, t.ex. i syfte att bli kartong har ansetts berättiga till elcertifikat när sådant material funnits i blandat hushållsavfall. För att undvika att den förnybara delen av hushållsavfall generellt berättigar till elcertifikat föreslås nu att bestämmelsen avgränsas såtillvida att endast sådant material som förädlats i syfte att användas för energiutvinning skall berättiga till elcertifikat. Detta innebär att t.ex. papper och kartong vars primära användningsområde ju inte är att användas som bränsle hamnar utanför bestämmelsens tillämpningsområde. 1 och rådets förordning (1774/2002/EG) av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 10.10.2002). Avfall bör behandlas och slutligt omhändertas utifrån sina egenskaper. De tidigare låga kostnaderna för deponering av avfall har motverkat detta syfte. Från miljö- och resurssynpunkt lämpligare alternativ har inte kunnat konkurrera av kostnadsskäl. Ytterligare ett avgörande hinder har varit att avfallet inte varit tillräckligt sorterat. Avfall bestående av en blandning av olika material och med innehåll av en rad olika miljöskadliga ämnen är besvärligt och kostsamt att återvinna och efterfrågan, även efter en behandling, är oftast mycket låg. Genom att fördyra deponeringen ökar motivet för att sortera avfallet bättre, så att alternativa hanteringsformer kan bli aktuella. Det ultimata syftet är naturligtvis att så lite avfall som möjligt uppkommer och att detta är så rent som möjligt. Deponiskatten samt kraftigt skärpta reglerna för deponering har ökat incitamenten avsevärt och avfallsmängderna till deponering har minskat. bör det noteras att deponering är den i många fall bästa, och i flera fall enda, metoden för att långsiktigt ta hand om avfall innehållande miljöskadliga ämnen på ett säkert sätt. Bland annat av denna anledning är det vissa avfall som är undantagna från deponiskatten. Ett viktigt sådant undantag har varit förorenade jordar och sediment, vilka har förorenats av framför allt tidigare industriella verksamheter, oftast beroende på avsaknad av kunskap om vilka miljöproblem dessa verksamheter kunde åstadkomma och innan vi fick en väl fungerande miljölagstiftning som kunde reglera detta. Sedan ett tiotal år tillbaka satsar samhället stora pengar och resurser för att åtgärda de allvarligaste problemen med målet att avgifta samhället inom en eller ett par generationer. Det normala förfarandet är att på olika sätt ta bort de miljöskadliga ämnena från olika mark- och vattenområden så effektivt och skonsamt som möjligt samt lägga dem på en från miljösynpunkt lämpligare plats på sådant sätt att de inte utgör ett framtida miljöproblem. Ofta innebär detta på grund av ämnenas egenskaper att det blir fråga om deponering. Däremot måste man i varje enskilt fall överväga vilka behandlingsmöjligheter som står till buds, så att det slutliga omhändertagandet blir så säkert som möjligt. Det totala antalet områden som påverkats av gamla tiders verksamheter är så stort att det inte är ekonomiskt rimligt att åtgärda dem alla. Det är därför en grannlaga uppgift att välja ut de områden som är viktigast från miljösynpunkt att åtgärda samt se till att man löser problemet så bra att åtgärden inte varit meningslös eller att problemet bara flyttats till en annan plats. Det är med andra ord en känslig balansgång mellan hur många områden som kan åtgärdas och hur väl åtgärderna genomförs. Det bör dock framhållas att syftet med åtgärderna är avgiftning. Självklart ska även i dessa fall återvinningsaspekterna beaktas, t ex genom att förorenad jord behandlas, inte bara för att få en säker deponering utan även för att minska mängden jord som behöver deponeras, men miljöskyddsaspekten måste i dessa fall väga tyngre. De ofta stora volymerna och de relativt sett höga deponikostnaderna, på grund av höga miljökrav på deponeringen, innebär trots allt ett kraftigt tryck på att hålla nere mängderna till deponering. En skatt på deponering av förorenade jordar och sediment innebär i de flesta fall en avsevärd fördyring av åtgärderna för att avgifta förorenade områden, utan att detta ger en positiv effekt från miljösynpunkt. Tvärtom bedömer jag att skatten kraftigt motverkar strävan att så effektivt som möjligt avgifta samhället från sådana miljöskadliga ämnen som vi inte ens skulle acceptera att de används i samhället. Visst skulle en skatt kunna antas skapa incitament för att för vissa förorenade jordar utveckla behandlingstekniker så att mindre mängder jord behövde deponeras, men sammantaget har detta ingen nämnvärd betydelse från miljö- och resurssynpunkt. Erfarenheterna visar dessutom att behandlingstekniker har utvecklats trots avsaknaden av skatt. Skälen som talar mot en skatt är många, t ex följande: Ökad kostnad riskerar att viktiga åtgärder inte kommer till stånd eller att saneringen inte drivs tillräckligt långt, för att minska mängderna av avfall som måste behandlas eller deponeras. Merparten av jorden och i princip alla förorenade sediment, och vi talar här om mycket stora mängder, måste oberoende av behandlingen ändå deponeras, eftersom behandlingen av många olika skäl inte, trots teknikutveckling, kommer att kunna ske till rimlig kostnad. Därtill kan behandlingen, framför allt av förorenade sediment, inte ge användbara material och efterfrågan på behandlade jordar kommer att vara låg. Behandling övervägs alltid och ska genomföras i första hand för att lösa miljöskyddsproblemet, inte av återvinningsskäl. En skatt innebär därför att behandlingen från miljöskyddssynpunkt riskerar bli sämre, eftersom åtgärden annars blir för dyr. Det finns inte obegränsat med pengar för saneringsåtgärder. De statliga medlen bör rimligtvis inte användas för att betala skatt till staten. Detta kan inte vara kostnadseffektivt. De statliga medlen måste i varje enskilt fall användas på ett ansvarsfullt och optimalt sätt. Om teknikutveckling ska gynnas med statliga medel, är det bättre att sätta av särskilda medel för detta. Att utkräva ansvar för att åtgärda gamla synder är juridiskt svårt, vilket varit huvudmotivet för staten att satsa medel för att få till stånd viktiga saneringsåtgärder. läggs dock allt större resurser på att utkräva ansvar av tidigare verksamhets- utövare samt på att åstadkomma förhandlingslösningar som innebär att åtgärder vidtas frivilligt av företag och kommuner. Sådana lösningar kommer avsevärt försvåras när skatten medför ökade kostnader för att genomföra åtgärderna. Uppskattningar av visar att skatten kommer fördyra i princip alla åtgärdsprojekt, många med flera . Bedömningen är att ett flertal mycket viktiga projekt, framför allt sådana där sediment innehållande kvicksilver, dioxiner och PCB saneras, inte kommer att kunna genomföras. Sammantaget kan jag inte finna något hållbart motiv för att skattebelägga förorenade jordar och sediment med /ton. Än mindre kan jag förstå motiven för detta, när ett flertal industriella verksamheter får undantag för deponering av sina avfall från processer och reningsanläggningar. Avfall som uppkommer och är av samma slag som de som med gångna tiders hantering skapade förorenade områden och sediment. Avfall som generellt sett är lika behandlingsbara som de förorenade jordarna och sedimenten. Det kan med andra ord inte vara miljöskäl bakom förslaget till skatt på förorenade jordar och sediment, utan snarare är det enligt min mening ekonomiska avväganden som fått väga tyngre. Med anledning av det slutbetänkande som läggs fram har vi enats om följande särskilda yttrande: Vi stödjer i huvudsak de slutsatser som utredaren lagt fram i utvärdering av den nuvarande lagen om skatt på avfall till deponering. Slutsatsen är att den skatten varit ändamålsenlig och att det endast behövs smärre förändringar. Vi anser dock att förslaget om att begränsa avdragsrätten för avfall som förs till kompostering och rötning är felaktigt. Förslaget går ut på att avdraget begränsas till att endast omfatta sådan biologisk behandling vars huvudprocess är kortare än . Detta är enligt vår mening en fråga som inte naturligt har sin plats i skattelagstiftningen. Processbetingelser och miljömässiga villkor för verksamheten ska fastställas vid miljöprövningen. Där finns de verktyg som behövs för att, om det anses nödvändigt, skärpa reglerna kring kompostering och rötning. Vi anser vidare att förslaget om att slopa avdraget för förorenade massor från sanering är olämpligt liksom att införa en särskild skattesats med /ton. Detta kommer att kraftigt öka kost- naderna för sanering, sanering som ofta utförs genom samhällets försorg. Effekten kan bli att nödvändiga saneringsåtgärder senareläggs eller helt uteblir. Enligt vår mening får detta mycket större negativa konsekvenser än den eventuella nytta som skulle kunna uppstå av att återföra jord till samhället. Det finns inget uttalat behov från samhälls- eller miljösynpunkt av jord för återanvändning och dessutom föreligger en risk att föroreningar sprids i miljön. Därför behövs en rimlig balans mellan försiktighetsprincipen och resurshushållningsprincipen. Det bör vidare noteras att förbehandling av förorenad jord alltid måste ske före deponering enligt deponeringsförordningen. Utredningen har heller inte utvärderat om det finns skäl att även andra typer avfall omfattas av den nya föreslagna skattesatsen /ton. Utredningen har tidigare lämnat ett delbetänkande med förslag om att införa en skatt på den fossila delen av avfall till förbränning. Fråga om huruvida avfall skulle tilldelas elcertifikat fördes dock till huvudbetänkandet. Vi anser att elcertifikat skall tilldelas den andel av blandat avfall som är att betrakta som biobränsle. Grunden till detta är att den i delbetänkandet föreslagna skattelättnaden för kraftvärme varken ger tillräcklig eller korrekt styrning mot elproduktion. Skatte- avdrag enligt LSE-modellen ger inget incitament att uppnå högre alfavärde än det föreslagna 0,2. Däremot ger elcertifikat alltid incitament till ytterligare produktion av en MWh el. Ett exempel, som visar att LSE-modellen inte ger tillräcklig styrning mot avfallsbaserad elproduktion, är Tekniska Verken i gaskombianläggning. Det finns heller inget i RES direktivet eller liknande som hindrar att elcertifikat tilldelas den förnyelsebara delen av det blandade avfallet. Vi är av den bestämda uppfattningen att den totala mängden avfall till förbränning inte ökar om elcertifikat införs, det som påverkas är enbart andelen elproduktion från avfallsförbränningen. Skatt på avfall som förbränns samt översyn av lagen (1999:673) om skatt på avfall Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren skall bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas.