sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom att be- stämmelserna om offentlig plats också omfattar bl.a. kvartersmark för trafikändamål kommer även sådana allmänna anläggningar som i en detaljplan förläggs till kvartersmark att omfattas av bestämmel- serna i OL, vilket kan anses vara en lämplig ordning. Däremot kan det vara befogat att – helt oberoende av bestäm- melserna i OL – överväga om det finns anledning att på ett eller annat sätt omdefiniera eller förtydliga begreppet allmän plats i PBL. Skälet för detta skulle vara att begreppet allmän plats har bli- vit otydligt eller missvisande för fastighetsägare och allmänhet ef- tersom det i verkligheten finns många områden som enligt detalj- planen inte utgör allmän plats men som av allmänheten både upp- levs och nyttjas som allmän plats. är det emellertid så att det inte finns någon definition av all- män plats i PBL i den meningen att det i lagen regleras vad allmän plats innebär i fråga om rättigheter (och skyldigheter) för allmän- heten och andra. Begreppet blir snarare indirekt definierat genom de avgränsningar som görs vid detaljplanens upprättande. Vad det handlar om är således att fler områden än borde anges som allmän plats. Med den utgångspunkten kan man konstatera att om PBL tillämpades precis som det var tänkt från början, så skulle merpar- ten av de i det föregående avsnittet nämnda problemen undanröjas. Det vill säga om alla allmänna nyttigheter lokaliserades till vad som enligt en detaljplan utgör allmän plats och om kommunen var hu- vudman för dessa allmänna platser inom alla planområden som inte avser bebyggelse för boende delar av året, ofta kallad fritidsbebyg- gelse, så skulle några större problem inte finnas vare sig när det gäller allmänhetens tillträde, ansvars- och kostnadsfördelningen eller de rättsliga verktygen. Med visst fog skulle man kunna påstå att detta egentligen är den enda rätta lösningen, eftersom det förefaller högst naturligt att kanalisera allmänhetens behov via kommunen och inte via olika sammanslutningar av enskilda, med de risker för snedvridningar av systemet som den senare lösningen innebär. I så fall skulle alltså eventuella lagändringar närmast bestå i att skärpa upp det regelverk som redan finns, så att olika smitvägar undanröjs. går det inte att bortse från den praktiska verklighet som är orsaken till att kommunerna – skarpt uttryckt – inte följer lagen. Aldrig så goda intentioner kan troligen förbli oförverkligade, om det inte finns de ekonomiska och andra resurser hos kommu- nerna som behövs för att ta det fulla ansvaret för allt som bör be- traktas som allmänt i en detaljplan. Frågan blir då hur en sådan för- skjutning skulle kunna åstadkommas, utan att leda till en privatisering av allmänna utrymmen eller en orimlig övervältring av kostnader från det allmänna till enskilda fastighetsägare (och bo- ende). Önskemålet är alltså att ett område dit allmänheten ska ha till- träde också ska redovisas som allmän plats i detaljplanen. Ett av skälen till varför kommunerna redovisar allmänna ändamål på kvartersmark, i form av x- eller z-områden, är att det enligt PBL inte är möjligt med blandat huvudmannaskap. En pusselbit i en ändrad lagstiftning är alltså att det i en och samma detaljplan bör vara möjligt med både kommunalt och enskilt huvudmannaskap. Plan- och byggutredningen behandlade den frågan i SOU 1996:168 (s. 123 f.) och fann att det huvudsakliga skälet bakom att delat huvudmannaskap inte tillåts enligt PBL är att det skulle kunna uppstå oklarheter om vad som gäller i fråga om inlösen i olika delar av planen. Som den utredningen fann är dock det problemet inte särskilt svårt att lösa och en ändring i linje med vad som föreslogs i det nämnda betänkandet bör således enligt kommitténs bedömning genomföras. De bestämmelser om inlösen det handlar om är främst bestäm- melserna i 6 kap. 24 § PBL om att kommunen, om den är huvud- man för allmänna platser, i två fall får lösa mark efter genomföran- detidens utgång. Det första fallet avser mark som tillhör olika ägare men som enligt en fastighetsplan ska utgöra en enda fastighet. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt kunna gälla oberoende av vem som är huvudman (jfr SOU 1996:168 s. 125). Det andra fallet avser mark som inte har bebyggts i enlighet med planen. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt kunna gälla om kommunen i någon del av planen är huvudman för gator. Det grundläggande skälet till varför allmänna anläggningar i så hög grad förläggs till kvartersmark är att kommunerna vill överföra ansvaret till de enskilda fastighetsägarna. För att detta ska vara möjligt inom allmän plats måste alltså bestämmelserna om huvud- mannaskap förändras, så att kommunen i större utsträckning än kan välja att inte vara huvudman. Plan- och byggutredningen föreslog att kommunen friare skulle kunna välja vem som skulle vara huvudman genom att kriteriet skulle vara den som är mest lämplig i det enskilda fallet. En viktig förutsättning bakom detta förslag var dock att utredningen samti- digt föreslog en lag om gatuhållning, med va-lagen som förebild. Enligt lagförslaget skulle det vara möjligt att genom av- gifter från fastighetsägarna få täckning för kommunens driftskost- Genom denna möjlighet skulle kostnadsbilden bli likartad för fastighetsägarna, vare sig kommunen eller de själva står för hu- vudmannaskapet. Enligt Plan- och byggutredningens intentioner skulle de intäkter, som en avgiftsfinansiering skulle innebära för kommunen, kompenseras med en motsvarande skattesänkning. Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Många tyckte att förslagets grundtankar var riktiga, men det fram- fördes även att förslaget hade vissa tekniska brister, t.ex. rörande hur taxorna skulle utformas. ansåg bl.a. att det föreslagna avgiftssystemet skulle öka risken för ineffektivitet och misshushållning med resurser och att det var otillfredsställande att överlämna ansvaret för utformningen av avgiftssystemet till kom- munerna utan närmare riktlinjer än de allmänna fördelningsgrunder som föreslogs i lagen. Tveksamhet uttalades också från olika håll för att den skattesänkning, som i åtminstone viss mening kan sägas vara en del av förslaget, verkligen skulle genomföras i kommu- nerna. Under förutsättning att det skulle gå att finna godtagbara tek- niska och politiska lösningar på de frågor som det framfördes kritik emot, borde huvudalternativet i en förändrad lagstiftning rörande huvudmannaskap för allmänna platser vara en ordning liknande Plan- och byggutredningens förslag. Det tycks vara den enda möj- ligheten att få en så hög grad av neutralitet i systemet och valet av huvudman kan göras mer eller mindre fritt. Genom att driftskost- naderna för allmänna platser betalas av fastighetsägarna – obero- ende av vem som är huvudman – kan valet av huvudman grundas på vad som är den mest ändamålsenliga förvaltningsformen i det en- skilda fallet och inte på de ekonomiska konsekvenserna. Plan- och byggutredningens förslag om en särskild lag om av- gifter för gatuhållning kritiserades av vissa remissinstan- ser, bl.a. ansågs det riskera ett system som skulle bli svåröverskåd- ligt. En lösning som utgår ifrån tankarna bakom detta förslag be- höver därför utredas ytterligare. Kommittén har på grund av detta övervägt om det på något an- nat sätt går att ändra bestämmelserna om huvudmannaskap, så att kommunen i större utsträckning än skulle kunna välja att inte vara huvudman. En sådan förändring är givetvis vansklig. Framför allt finns det en risk för att en sådan lagändring kan leda till en orimlig övervältring av allmänna kostnader på enskilda medborgare. Bestämmelserna måste därför utformas så att en sådan utveckling så långt som möjligt motverkas. Utgångspunkter för en ny reglering bör vara att kommunen även fortsättningsvis bör vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär och att fastighetsägarna, liksom enligt gällande rätt, bör vara huvudman för områden som typiskt sett kan betraktas som fritidsbebyggelseområden, dvs. områden där bebyggelsen ge- nerellt sett används delar av året. Vad som kan diskuteras är alltså om huvudmannaskapet i de fall som hamnar mellan dessa båda al- ternativ skulle kunna utformas på något annat sätt än , så att kommunens skyldighet att vara huvudman begränsas. En sådan lösning kräver dock att kommunen på något sätt ändå ges en skyl- dighet att svara för framförallt de drifts- och underhållskostnader som följer av det allmännas behov av områdena i fråga. Tanken går då lätt till det sätt som – med varierande framgång – brukar tillämpas för s.k. gx- och gz-områden på kvar- tersmark, dvs. att gemensamhetsanläggningar inrättas och att kommunen – åtminstone i vissa fall – går in som delägare i dessa samfälligheter. Om kommunen i det sammanhanget ges ett an- delstal som motsvarar allmänhetens behov och användning av an- läggningarna i fråga, så bör en rimlig rättvisa kunna uppnås när det gäller ansvar och kostnader. En tänkbar lösning på huvudmannas- kapsproblemet tycks således vara att denna – av många kommuner självvalda tillämpning – lagfästs. En sådan lösning kräver dock att lagen även ger tydliga anvisningar om hur kommunens andel ska bestämmas. Det finns annars risk för att det i tillämpningen kom- mer att handla om mer symboliska andelstal, med följden att den oönskade övervältringen av främst drifts- och underhållskostnader inte kan förhindras. Som har berörts är det tveksamt om det sätt som an- vänds , dvs. att en kommunägd fastighet ansluts till en gemen- samhetsanläggning, verkligen har någon betydelse när det gäller frågan om tillträdet för allmänheten. Det är vidare svårt i vissa fall att enligt gällande rätt med tvång ansluta en sådan fastighet. För att den föreslagna förändringen i alla avseenden ska fungera rent prak- tiskt, bör det därför öppnas en möjlighet att ansluta kommunen som sådan till en gemensamhetsanläggning. Ett förslag med denna innebörd lämnades tillsammans med andra förslag av i 2002:9 (s. 42 f.). Förslagen i rapporten bereds inom Regeringskans- liet, men på goda grunder kan förutsättas att just det nämnda för- slaget om kommunen som delägare i en gemensamhetsanläggning inte kommer att tas med i en proposition som kommer att be- handla förslagen, eftersom frågan är så intimt sammankopplad med uppdrag. Ett förändrat system för allmänna anläggningar skulle samman- fattningsvis kunna utformas på följande sätt: 1.Möjlighet öppnas för att olika huvudmän ska kunna ges ansvar för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan. 2.Kravet på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det föreligger särskilda skäl tas bort. I stället införs en ordning som innebär att a)kommunen alltid ska vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär, b)kommunen aldrig behöver vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär, såsom områden som planerats och genomförts som områden för boende delar av året och c)i fall som hamnar mellan fallen a och b ska kommunen kunna välja att inte vara huvudman om kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna plat- serna. Detta föreslås ske genom att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna. Förslagen till ändringar bör lösa eller åtminstone mildra flertalet av de problem som redovisats tidigare. Ändringarna innebär att det inte längre kommer att finnas samma behov av att förlägga all- männa anläggningar på kvartersmark. Genom att anläggningarna i stället förläggs på allmän plats blir det tydligare vad som är allmänt och vad som är enskilt. Såväl genomförandeproblemen som de oklara ansvarsförhållandena rörande s.k. gx- och gz-områden bör till stora delar kunna undanröjas. Detsamma gäller den otydlighet som består i att kombinationerna av g och ena sidan och x eller z å den andra kan innebära dubbla skyldigheter till inlösen enligt be- stämmelserna i 14 kap. 2 §. Även oklarheten rörande ansvaret för renhållning m.m. av allmänna trafikanläggningar på kvartersmark minskar genom att sådana anläggningar kan förväntas bli lokaliserade till allmänna platser. En kritik som kan förväntas mot de beskrivna förslagen är att åtminstone de formella möjligheterna blir större än för kom- munerna att lägga kostnader för allmänna anläggningar på enskilda. Till den bilden hör dock att s.k. storkvarterslösningar faktiskt är möjliga , även om de som har beskrivits medför vissa problem. Förändringen att kommunen i mindre omfattning än behöver vara huvudman för allmänna platser är mot den bakgrunden inte fullt så drastisk som man i förstone kan tycka. Under förutsättning att kommunernas andelar inte blir endast symboliska i de anläggningssamfälligheter som förvaltar allmänna platser vid blandat huvudmannaskap, innebär förslaget således ingen dramatisk övervältring av kostnader från det allmänna till de enskilda. Om inte förslaget med avgifter för gatuhållning genomförs, kvarstår dock ojämlikhetsproblemet med att kommu- nen som huvudman får bidrag till driften genom kommunalskatten men inte kan debitera fastighetsägare för faktiska driftskostnader, medan fastighetsägarna i övriga fall dels har ansvaret för betydande delar av sina egna driftskostnader (beroende på hur stor kommu- nens andel är), dels via kommunalskatten bidrar till driftskostna- derna även inom de områden där kommunen är huvudman. Slutligen kan kanske vissa kommuner tycka att priset för att hu- vudmannaskapskravet mildras, dvs. att kommunerna tvingas delta i ett stort antal samfällighetsföreningar, är för högt. Det är dock sannolikt svårt att hitta en lösning där kommunerna både kan äta kakan och ha den kvar. Som beskrivits bör kommunen vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär. Kommunen ska vidare aldrig be- höva vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär, såsom områden som planerats och genomförts som s.k. fritidsbebyggelse- områden. Detta överensstämmer med gällande rätt. I fall som ham- nar mellan dessa båda ytterligheter ska kommunen kunna välja att inte vara huvudman om kommunen bidrar till kostnaderna för ut- förande och drift av de allmänna platserna genom att ingå i en ge- mensamhetsanläggning med en andel som motsvarar den omfatt- ning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna plat- serna. Följdfrågan är då hur gränserna mellan de olika alternativen ska dras och vad kommunens deltagande i samfällighetsföreningen ska omfatta. Med tydlig allmän karaktär bör avses de allmänna platserna av centralortskaraktär eller på annat sätt uppenbart allmänna. Som ex- empel kan nämnas genomfartsleder, huvudgator, centrala torg, par- ker och gång- och cykelvägar, som ofta behöver användas av all- mänheten. De fall där kommunen inte behöver ta ansvar för allmänna plat- ser handlar i första hand, liksom enligt gällande rätt, om områden avsedda för boende delar av året. Mellanläget, där kommunen kan besluta att inte vara huvud- man under förutsättning att kommunen ingår tillsammans med fastighetsägarna i den gemensamhetsanläggning som bildas för att bygga ut och förvalta de allmänna platserna, blir därmed typiskt sett tillämpligt på lokalgator, lokala parker m.m., dvs. i områden som i begränsad omfattning behöver användas av allmänheten. Liksom i typiska s.k. storkvarter, där planbestämmelser med be- teckningarna x, z och g – i olika kombinationer – är flitigt fö- rekommande. Som har berörts förutsätter det föreslagna systemet att kommunens andel i den anläggningssamfällighet som förvaltar all- männa platser vid blandat huvudmannaskap inte blir endast sym- bolisk. Det bör därför införas en uttrycklig bestämmelse i lagen som reglerar hur kommunens andel ska bestämmas. Kommunens andel bör bestämmas med utgångspunkt från den omfattning som allmänheten förväntas komma att använda de allmänna platserna. Vid andelstalssättningen bör dock uppmärksammas att det finns en tydlig koppling till gatukostnadsbestämmelserna i 6 kap. 31– 38 §§. Om det t.ex. är fråga om att inrätta en gemensamhetsanlägg- ning med kommunen som delaktig inom ett område där kommu- nen till kan ta ut kostnaderna för gatuutbyggnaden av fastighetsägarna, bör kommunens andel för byggande – vid gemen- samt huvudmannaskap – sättas till i princip noll. Annars skulle en inte avsedd försämring uppstå för den berörda kommunen. Detta bör anses gälla helt oavsett om kommunen i fråga brukar eller inte brukar använda sig av gatukostnadsbestämmelserna. Kommunens andelstal motsvarande allmänhetens användning handlar alltså i för- sta hand om kostnaderna för framtida drift och underhåll. Såväl de nämnda kriterierna som principerna för kommunens an- svar vid delat huvudmannaskap bör införas i 6 kap. 26 §. Olika undersökningar har visat att villkor som tas in i s.k. ge- nomförandeavtal mellan kommuner och exploatörer ibland kan gå utöver vad som lagen egentligen tillåter.1 Mot den bakgrunden finns det anledning att ta upp frågan hur det kan garanteras att kommunen, i det s.k. mellanläget ovan, verkligen tar sitt kostnads- ansvar gentemot fastighetsägarna och inte genom exploateringsav- tal eller på annat sätt ser till att kostnaderna ändå hamnar på de en- skilda fastighetsägarna. Inrättandet av en gemensamhetsanläggning sker vid en förrätt- ning enligt AL som handläggs av lantmäterimyndigheten. Det är alltså lantmäterimyndigheten, som i de fall där kommunen och fas- tighetsägarna inom ett planområde gemensamt ska vara huvudman, primärt ska bedöma vilken faktisk andel som kommunen ska ha i gemensamhetsanläggningen. Som har berörts är det nöd- vändigt för att de aktuella fallen ska kunna genomföras, att genom en lagändring klargöra att kommunen som sådan kan ingå som del- aktig i en gemensamhetsanläggning. Enligt 15 § AL ska andelstalet för utförande bestämmas med hänsyn till delägarnas nytta av anläggningen och andelstalet för drift med hänsyn till hur anläggningen används. Några problem med att – utan ändring av AL – tillämpa dessa bestämmelser för det fallet att kommunen ska ingå i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar allmänhetens användning synes inte finnas. I detta sammanhang bör noteras vad som anfördes ovan om kopp- lingen till gatukostnadsbestämmelserna. skulle alltså vid en officialprövning komma att bestämma andelsta- let i enlighet med de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 26 § PBL. Bestämmelserna i 15 § AL är emellertid dispositiva, se 16 § första stycket 4 AL. Det innebär att om t.ex. kommunen och en exploatör kommer överens om en helt annan kostnadsfördelning än vad som skulle följa av en tillämpning av 15 § (och av 6 kap. 26 § PBL), ska lantmäterimyndigheten i princip bestämma andelstalen i enlighet med överenskommelsen. Det finns dock i två fall skäl för lantmäte- rimyndigheten att frångå en sådan överenskommelse. Det ena fallet är om den fastighet, som tar på sig att svara för en större del av kostnaderna, är belånad och åtagandet skulle kunna innebära skada för fordringshavare i fastigheten. Den situationen saknar betydelse för den nu aktuella frågan. Det andra fallet är om avvikelsen från 15 § sker i otillbörligt syfte. Enligt förarbetena syftar undantaget främst till att förhindra att sakägarna övervältrar kostnader på det allmänna i sådana situa- , K & , A. Exploateringsavtal. Tillämpning i med inter- nationell utblick. tioner när statsbidrag utgår för vissa delägare men inte för alla (prop. 1973:160 s. 221). Den nu aktuella frågeställningen är den rakt motsatta. Frågan är alltså om det skulle kunna anses vara ett otillbörligt syfte enligt denna lagbestämmelse att kommunen och en exploatör övervältrar kostnader på de boende inom ett visst om- råde. Kostnader som rätteligen enligt bestämmelser i bör ligga på det allmänna, Den frågan kan givetvis inte med säkerhet besvaras med vare sig ja eller nej utan den måste bli föremål för prövning i rättstillämpningen. Ett sätt att undanröja osäkerheten skulle kunna vara att införa en komplettering i 16 § AL som uttryckligen utesluter en överens- kommelse som innebär en uppenbar avvikelse från de kriterier som anges i den föreslagna lydelsen av 6 kap. 26 § PBL. En annan variant, som skulle kunna motverka vad som skulle kunna kallas otillbörliga avtal, vore att ompröva frågan om an- delstal när exploateringen är genomförd och nya fastighetsägare har trätt in i exploatörens ställe. Rent praktiskt är detta möjligt redan enligt gällande rätt genom att en rätt till omprövning skrivs in i an- läggningsbeslutet med stöd av 35 § första stycket AL. Om en sådan hantering ska kunna ske utan yrkande av sakägare krävs dock en lagändring som ger lantmäterimyndigheten rätt (eller skyldighet) att ex officio införa en sådan bestämmelse. Att i en lag införa bestämmelser för att korrigera att bestämmel- ser i en annan lag missbrukas är givetvis en grannlaga uppgift. Det finns därför mycket som talar emot båda de nämnda vari- anterna och att den möjlighet som eventuellt skulle kunna stå till buds är att det visar sig att de redan gällande bestämmelserna i 16 § AL om avtal i otillbörligt syfte skulle kunna tillämpas. Ett annat sätt att skärpa upp tillämpningen av den föreslagna be- stämmelsen skulle kunna vara att ställa krav på att det redan i de- taljplanen görs någon form av ställningstagande rörande kommu- nens delansvar vid blandat huvudmannaskap. Eftersom lantmäteri- myndigheten vid den efterföljande förrättningen är skyldig att se till att beslutet om andelstal överensstämmer med detaljplanen (9 § AL) ges ytterligare garantier för att det inte går att avtala om någon annan lösning än den som har bestämts i detaljplanen. Kravet på planöverensstämmelse är alltså inte dispositivt vid förrättningen. Ett annat förhållande som starkt talar för ett ställningstagande redan i detaljplanen är att huvudmannaskapsfrågan och kostna- derna för allmänna platser är så grundläggande och viktiga kompo- nenter när det gäller att bedöma en plans förtjänster och brister, att frågorna så långt möjligt bör vara utklarade redan när planen antas. Annars skulle fastighetsägare och andra behöva avvakta utgången av ett lantmäteriärende (med eventuell efterföljande domstolspröv- ning) innan de vet effekterna av detaljplanen. Vid det laget är det inte längre möjligt att överklaga detaljplanen för att eventuellt få till stånd en annan lösning av huvudmannaskapsfrågan. En sådan oklarhet beträffande huvudmannaskapet för allmänna platser i en detaljplan är inte acceptabel. Denna ståndpunkt understryks ytter- ligare av att det i bedömningen, som har redovisats, måste ingå en åtminstone översiktlig tolkning av bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ PBL om uttag av avgifter för gatukostnader. Att i detaljplanen direkt bestämma ett andelstal är å andra sidan mindre lämpligt. Den mer tekniska beräkningen i detalj bör således anstå till lantmäterimyndighetens prövning, där andelstal även ska åsättas de fastigheter som ska delta i anläggningen. Av detaljplanen bör dock grunderna för bedömningen av kommunens andel framstå så pass tydligt att det är möjligt för berörda sakägare i planproces- sen att bedöma planens konsekvenser. På så sätt kan också komma till rätta med problemet att det vid förrättningen träffas avtal som klart avviker från bestämmelserna i . Även med krav på en planbestämmelse skulle det kunna tänkas att kommunen och en exploatör, som den ende sakägaren i plan- processen, är överens om en planbestämmelse som klart avviker från bestämmelserna i och som inte överklagas. Om det befa- ras att kommunerna på sådant sätt kommer att se till att deras an- delar blir små eller rent av symboliska, skulle man teoretiskt kunna tänka sig två olika sätt att komma till rätta med problemet. Den ena varianten är ett ökat statligt inflytande av planprocessen i denna del.