sou · GTB335 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor avseende dels kontroll av omsättning i kontantbranscherna, dels skattebrottsenheternas verksamhet. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. f.d. kammarrättslagmannen . Som experter förordnades fr.o.m. chefsjuristen , departementssekreteraren , , branschekonomen , ämnesrådet , skattehandläggaren , säkerhetschefen , skattedirektören , hovrättsassessorn och kanslirådet . entledigades fr.o.m. och från förordnades jur.kand. entledigades fr.o.m. och från förordnades departementssekreteraren som expert. Som sekreterare anställdes fr.o.m. kammarrättsassessorn och fr.o.m. kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet skattekontrollutredning. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Krav på kassaregister – Effektivare utredning av ekobrott. har fogats särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. Författningsförslag – kontantbranscherna ............................. Författningsförslag – skattebrottsenheterna........................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utgångspunkter för utredningens arbete ....................... Kontroll av omsättning i kontantbranscherna Vad är kontantbranscherna? Befintliga krav på kassaregister.................................... Regleringen av taxametrar ....................................................... förslag och överväganden ................................ System i andra länder ............................................................... 6.2.2 Länder som saknar krav på kassaregister..................... Behovet av krav på kassaregister – val av system............ Manipulation av taxametrar.......................................... Manipulation av kassaregister ...................................... Skatteundandragande inom kontantbranscherna........ Överväganden och förslag ..................................................... 7.2.1 Behovet av krav på kassaregister ................................ 7.2.2 Vilka allmänna krav skall ett tekniskt system för kontroll av omsättningen uppfylla? 7.2.3 Olika typer av lösningar ............................................. 7.2.4 Ett certifierat system skall införas ............................. Utformningen av ett certifierat tekniskt system ............ Närings- och yrkesfriheten ........................................ Ordningen för teknisk provning och kontroll ......... Överväganden och förslag..................................................... Vilken försäljning skall registreras i kassaregister? Överföring av registrerade uppgifter?....................... Bevarande av registrerade uppgifter .......................... Vilka verksamheter skall omfattas av kraven?...................... Kontant försäljning i näringsverksamhet .................. Skall företag med stor andel fakturerad försäljning undantas?.................................................. Undantag från skattskyldighet .................................. Flera olika verksamheter inom ramen för en Skall viss kontanthandel uteslutas av tekniska Förhållandet till alkohollagens regler ................................... 10.1.1 Skydd mot husrannsakan och liknande intrång........ 10.1.2 Artikel 8 i ................................ Överväganden och förslag..................................................... 10.2.3 Återkommande teknisk kontroll ............................... 10.2.4 tillgång till protokoll från återkommande teknisk kontroll................................. 10.2.6 Särskilda kontrollåtgärder .......................................... 11.1.1 Artikel 6 i ................................ 11.1.2 Principer för användning och utformning av Överväganden och förslag ..................................................... 11.2.1 Behovet av sanktioner................................................. Förhållandet till straffrättslig reglering ........................ Relevant straffrättslig reglering ............................................. Hur förhåller sig regleringen om kassaregister till befintliga straffrättsliga bestämmelser? 13.1.1 Fri rörlighet för varor, artikel 28 och 30 i EG- 13.1.2 Informationssystem för tekniska föreskrifter........... Överväganden och förslag ..................................................... Vilka bestämmelser bör ges lagform? Skall lagbestämmelserna placeras i bokföringslagen?........... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. uppgifter och organisation........... Skattebrottsenheternas uppgifter och organisation............. 17.3.1 Inrättandet av skattebrottsenheterna ........................ 17.3.2 Brott som får utredas av skattebrottsenheterna ....... 17.3.3 Förundersökning m.m................................................ Hanteringen av skattebrott i praktiken ................................ Några statistiska uppgifter .................................................... utvärderingar av verksamheten ...................... Rapport om samarbetet i ekobrottsutredningar .................. 19.2.1 Tvångsmedel enligt ........................ 19.2.2 Tvångsmedel enligt vissa andra författningar ........... 19.2.3 Polisens befogenheter att använda våld ..................... 19.2.4 Ekobrottsberedningens förslag .................................. Överväganden och förslag ..................................................... 19.3.1 Skattebrottsenheternas behov av att använda 19.3.4 Spärra av lokaler m.m.................................................. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i 20.2.1 Behandling av personuppgifter .................................. 20.2.2 Behandling av uppgifter i 20.2.3 Behandling av uppgifter i 20.2.4 synpunkter på användningen av fiskala datasystem för brottsbekämpning ............................. Överväganden och förslag ..................................................... 20.3.1 Några utgångspunkter ................................................ 20.3.2 Skattebrottsenheternas behov av direktåtkomst 20.3.3 Åklagarnas och polisernas behov av 20.3.4 Den personliga integriteten........................................ 20.3.6 Direktåtkomst och sekretess...................................... 20.3.7 Förhållandet mellan skattebrottsenheternas verksamhet och övriga verksamhet .... 20.3.8 Direktåtkomst och rätten att vara passiv (förbudet mot selfincrimination) ........................... 20.3.9 Våra slutsatser – två alternativa förslag...................... Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna ......... Konsekvenser för små företag............................................... Konsekvenser för den ekonomiska brottsligheten .............. Konsekvenser av förslaget – skattebrottsenheterna....... Författningskommentarer – kontantbranscherna .......... Förslaget till lag om kassaregister m.m. ............................... Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ... Förslaget till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)............................................................................. 25.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Författningskommentarer – skattebrottsenheterna ........ Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar ...................... Förslaget till lag om ändring i ................... Alternativ A – en omfattande direktåtkomst till 26.3.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i 26.3.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar................................... 26.3.3 Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324).................................................................... 26.3.4 Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)............................... 26.3.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter ............ 26.3.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet ... Alternativ B – en begränsad direktåtkomst till 26.4.1 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet ...342 Särskilda yttranden och bilaga Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de f. (ff.) följande sida (följande sidor) kontaktyta mellan olika funktioner eller delar i ett system (interface på engelska) en databassamling som mot ersättning Point of ; en beteckning för Read-Only Memory; ett läs-minne som man kan läsa men inte skriva i, dvs. Samverkan mot ekonomisk brottslighet; en organisation som samordnar bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten i lag (2001:181) om behandling av uppgifter i Styrelsen för ackreditering och teknisk lag (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i European Cooperation in Legal Metrology; en samverkansorganisation för legal metrologi där myndigheter i EU:s medlemsstater och EFTA är representerade Utredningens uppdrag består av två delvis fristående frågor, nämligen kontroll av omsättning i kontantbranscherna och skattebrottsenheternas verksamhet. När det gäller den första frågan skall vi undersöka om det är möjligt att införa krav på att näringsidkare som säljer varor och tjänster till allmänheten mot kontant betalning skall hålla ett tekniskt system som möjliggör en tillförlitlig efterhandskontroll av omsättningen. I fråga om skattebrottsenheternas verksamhet skall vi utreda hur verksamheten kan effektiviseras. Uppdragets två delar har många beröringspunkter och aktualiserar båda avvägningen mellan effektivitet och personlig integritet. Flera av förslagen som vi lämnar syftar till att på olika sätt motverka enklare former av skattefusk och mer avancerad ekonomisk brottslighet. För kontantbranschernas del lämnar vi förslag om att det skall införas krav på registrering av försäljning i certifierat kassaregister. Vi föreslår också att skall få ökade befogenheter att kontrollera kontantbranscherna. När det gäller skattebrottsenheternas verksamhet föreslår vi att skattebrottsutredarna i viss utsträckning skall få verkställa beslag och husrannsakan. Vidare lämnar vi förslag till lösning när det gäller direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen. Kontroll av omsättning i kontantbranscherna I kontantbranscherna finns det omfattande och allvarliga problem med skatteundandragande. Kontanthandeln är svårkontrollerad och kontrollerna är mycket resurskrävande. näringsidkare är verksamma i kontantbranscherna. Risken att bli föremål för kontroll är därför mycket liten och det är relativt enkelt att kringgå skattelagstiftningen. Ur allmän synvinkel är det olämpligt att ha regler som inte är förenade med rimliga möjligheter till kontroll av efterlevnaden. Det kan påverka förtroendet för skattesystemet negativt. Ett omfattande skatteundandragande får vidare i sig allvarliga konse- kvenser på många olika sätt. Bl.a. drabbas seriösa näringsidkare av illojal konkurrens och skattebördan övervältras på andra skatt- skyldiga. En allvarlig följd av en utbredd nonchalans beträffande gällande regler är att den allmänna moralen påverkas. Vi anser att den rådande situationen motiverar att krav ställs på näringsidkare i kontantbranscherna att hålla ett tekniskt system för kontroll av omsättningen. Kassaregistreringen är central i sammanhanget och systemet skall därför knytas till kassaregistret. Vårt förslag innebär att det skall ställas krav på näringsidkare i kontantbranscherna att registrera försäljning i ett certifierat kassaregister som uppfyller särskilda krav. Registreringsskyldig- heten omfattar som huvudregel all försäljning oberoende av vilken betalningsform som används. Vid varje försäljning skall närings- idkaren ta fram ett kvitto från kassaregistret och erbjuda kunden detta. Härigenom har kunden möjlighet att kontrollera och bidra till att all försäljning registreras. Kravet på certifiering av kassaregistret innebär att en oberoende prövning skall ske av att kassaregistret uppfyller föreskrivna krav. Prövningen skall utföras av ett certifieringsorgan som är ackrediterat för uppgiften av SWEDAC. Det övergripande kravet som skall ställas är att kassaregistret på ett tillförlitligt sätt visar alla registreringar som har gjorts. Det innebär att all försäljning och annan löpande användning som t.ex. returer och träningsslag skall framgå av kassaregistret. Det skall också vara möjligt att ur kassaregistret få fram behandlingshistorik, dvs. de uppgifter om programmeringar och inställningar som gör det möjligt att förstå hur de enskilda posterna hanteras i registret. De detaljkrav som bör ställas på kassaregistrets funktioner skall preciseras i föreskrifter som meddelas av . Före- skrifterna bör utformas som krav på prestanda. föreskrifterna flexibla och medger olika tekniska lösningar. Endast ur kontrollsynpunkt relevanta funktioner och information bör regleras och skyddas. Användarna bör själva kunna göra ändringar och anpassa funktioner i så stor utsträckning som möjligt. Regleringen av kassaregister på alkoholområdet kan enligt vår uppfattning tjäna som utgångspunkt för vilka funktionskrav som bör ställas. Det innebär att ett kassaregister för varje inslag skall registrera aktuellt år, datum och klockslag, löpnummer för inslaget samt identitet på varje enskild kassaapparat. Uppgifterna skall inte gå att ändra utan att detta registreras på kontrollremsan eller i journalminnet. Vidare skall ett kassaregister registrera försäljnings- beloppet med moms specificerad och med angivande av varuslag, övningsinslag och nollinslag, rättelser och krediteringar samt betalningssätt. Ett kassaregister skall kunna ge Z-utslag och X- utslag samt kontrollremsa eller utskrift från journalminnet som innehåller uppgifter om den registrerade informationen. Dessutom skall för Z-utslag anges löpnummer. skall också kunna visa den totala ackumulerade försäljningssumman (Grand Total) som inte skall gå att nollställa. Dessa krav bör kompletteras i vissa avseenden. Det bör bl.a. ställas krav på vilken information ett kvitto skall innehålla. När det gäller det långsiktiga bevarandet av registrerad information i kassaregistret bör ytterligare krav också ställas för att det i efterhand skall vara möjligt att stämma av den redovisade försäljningen mot registreringen i kassaregistret. Utöver den i kassaregistret registrerade totala ackumulerade försäljningssumman bör krävas säker lagring av uppgift om försäljningssumman för varje försäljningsdag. Om kassaregistret har ett träningsläge är det nödvändigt med ett ackumulerande register för användningen av den funktionen. Ändringar av programmeringar och inställningar av kassaregistret som utgör behandlingshistorik bör också bevaras i kassaregistret. Härigenom underlättas skattekontrollen. Det är inte möjligt att förhindra ingrepp i ett kassaregister. Skyddet av kassaregistrets reglerade funktioner och lagrad information får i stället bygga på spårbarhet. Det innebär att förändring av reglerade funktioner och lagrad information som inte är tillåten skall synas vid en kontroll i efterhand. I detta syfte bör krav ställas på plomberingar. Kravet på att använda certifierat kassaregister skall gälla den som i näringsverksamhet säljer varor eller tjänster mot kontant betalning. Kontantförsäljning inom ramen för hobbyverksamhet omfattas därmed inte av lagens tillämpningsområde. Tillfällig försäljning av mindre omfattning som inte kan sägas bedrivas yrkesmässigt kommer inte heller att omfattas av regleringen. Det innebär att t.ex. skolelevers försäljning inför en skolresa eller dylikt faller bort från tillämpningsområdet. Från tillämpningsområdet undantas näringsverksamhet där försäljningen mot kontant betalning är obetydlig. För den som bedriver taxiverksamhet ställs inte krav på certifierat kassaregister. I sådan verksamhet används i stället taxameter. Torg- och marknadshandel omfattas av kravet på kassaregister. Endast i de undantagsfall när handeln sker under sådana för- hållanden att det av tekniska orsaker är oskäligt att kräva användning av kassaregister har näringsidkaren rätt att underlåta att registrera försäljningen. Så kan vara fallet när försäljning sker utomhus där det inte finns tillgång till el som väder- förhållandena är besvärliga. får i enskilda fall medge undantag från skyldighet att registrera försäljning i kassaregister och erbjuda kvitto om behovet av tillförlitligt underlag för skattekontroll kan tillgodoses på annat sätt. Undantag kan exempelvis bli aktuellt för ett företag som har god intern kontroll av att kontantförsäljningen redovisas. Med stöd av bemyndigande i lagen kan också föreskrifter om generella undantag från reglerna beslutas. Den särskilda regleringen om kassaregister i 8 kap. 5 a § alkohollagen (1994:1738) skall upphävas när de för kontant- branscherna generella reglerna börjar tillämpas. Inget tekniskt system kan helt förhindra skatteundandraganden. För att manipulationer och andra former av fusk skall upptäckas måste kravet på certifierat kassaregister förenas med kontroll- mekanismer av olika slag. Behovet av kontroll kan enligt vår bedömning inte tillgodoses inom ramen för nu gällande regelverk. Det behövs nya kontrollbefogenheter som medger effektiv tillsyn Vårt förslag har utformats så att det blir möjligt för att genomföra ett stort antal kontroller av näringsidkare i kontantbranscherna. Att bryta mot reglerna kommer att vara förenat med en reell risk för upptäckt. Härigenom kommer regleringen att verka preventivt. nya befogenheter innebär inte att behovet av samarbete mellan myndigheter och gemensamma kontrollinsatser av den typ som bedrivs i bl.a. restaurangbranschen blir mindre. Vid sidan av kontrollåtgärder är givetvis också informationsinsatser riktade till näringsidkarna i kontant- branscherna och allmänheten i övrigt av stor betydelse för att regleringen skall få genomslag. Anmälan och återkommande teknisk kontroll Näringsidkarna skall själva bidra till att underlätta kontrollen av att regelverket följs. De skall anmäla identitetsbeteckningen på de kassaregister som används i verksamheten till . Kassaregister skall regelbundet genomgå en teknisk kontroll. Syftet med den återkommande tekniska kontrollen är att se till att kassaregistret inte har manipulerats eller på annat sätt slutat att fungera i enlighet med kraven. Det är näringsidkaren som är skyldig att se till att de kassaregister som används i verksamheten blir kontrollerade. Kontrollen skall genomföras av organ som är ackrediterade av SWEDAC. Om avvikelser som tyder på att kassaregistret har manipulerats upptäcks vid kontrollen skall underrättas om det. Sådan information underlättar riskprioriteringar och innebär att insatserna kan styras till företag där risken för felaktigheter är stor. skall också ha möjlighet att efter begäran ta del av de protokoll som regelmässigt upprättas vid kontrollen. skall utöva tillsyn över att kassaregister som används i verksamheter som omfattas av regleringen om kassaregister uppfyller gällande krav. I tillsynen ingår också att kontrollera att näringsidkare som omfattas av kraven inte saknar certifierat kassaregister. Vid tillsyn skall få göra oanmälda besök i verksamhetslokal för att undersöka kassaregister. Näringsidkare skall lämna de upplysningar och handlingar som är nödvändiga för tillsynen. Vid besök kan bl.a. kontrollera att samtliga kassaregister som används är certifierade och anmälda. Om näringsidkaren har brutit en plombering och manipulerat kassa- registret upptäcks det vid kontrollen. Brister som upptäcks vid tillsyn kan leda till att näringsidkaren får betala en administrativ sanktionsavgift. Vi föreslår ett från revisionsinstitutet fristående . skall få göra kundräkning, kvittokontroll och provköp för att kontrollera kontantbranscherna. I samband härmed skall även få göra kassainventering. Åtgärderna skall få vidtas i verksamhetslokal dit allmänheten har tillträde och på allmän plats i anslutning till sådan verksam- hetslokal. Med hjälp av dessa särskilda kontrollåtgärder kan kontrollera att all försäljning registreras i certifierat kassaregister och att kvittokravet följs. Iakttagelser som görs i samband med kontrollåtgärder kan leda till att beslutar om revision. får härigenom ett bra urvalsinstrument när det gäller vilka näringsidkare som bör bli föremål för ytterligare kontroll. Den information som har inhämtats vid kontrollåtgärderna kan vidare utgöra en värdefull del av underlaget för den fortsatta utredningen. På skatteområdet är skattekravet i form av höjd skatt och eventuellt skattetillägg den huvudsakliga reaktionen på bristande regelefterlevnad. Som komplement till dessa regler föreslår vi en effektiv och enkel sanktion i form av en sanktionsavgift. Avgiften kan tas ut för brister som noteras vid tillsyn. Det saknar i detta sammanhang betydelse om skatt har undandragits eller inte. Beslut om avgift skall fattas av . Avgift skall få tas ut om en näringsidkare som omfattas av krav på kassaregister inte innehar något sådant eller använder kassa- register som inte uppfyller föreskrivna krav. obetydlig skall avgift dock inte få tas ut. Ansvaret är strikt i den meningen att det inte ställs krav på uppsåt eller oaktsamhet. Avgiften uppgår till . Om näringsidkaren inte rättar sig inom skälig tid eller gör sig skyldig till ytterligare en överträdelse skall ny avgift tas ut med det dubbla beloppet. Näringsidkaren skall befrias från avgiften om det finns särskilda skäl. Vårt förslag innebär att får ett flertal nya arbets- uppgifter som innebär kostnader. Med hänsyn främst till att arvs- och gåvoskatten har avskaffats bör de kostnader som förslaget kommer att innebära för kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. De näringsidkare som omfattas av den föreslagna regleringen kommer att bli tvungna att byta ut sina kassaregister mot certifierade kassaregister. Om näringsidkaren inte har något kassaregister blir han skyldig att investera i minst ett nytt kassaregister. För ett litet företag med behov av ett kassaregister vi att det innebär en Till detta kommer kostnaden för åter- kommande teknisk kontroll av kassaregistret. Effekterna i form av ökade skatteintäkter är svåra att uppskatta. Av stor betydelse är emellertid också att regleringen kommer att innebära att de negativa effekter som ett omfattande skatteundan- dragande har i övrigt för bl.a. konkurrensförhållandena och skattesystemets legitimitet kan begränsas. Vi bedömer att fördelarna med förslaget väl motiverar de ökade kostnaderna för det allmänna och näringsidkarna. Vi föreslår att lagen om kassaregister m.m. skall träda i kraft . Lagen skall tillämpas första gången på försäljningar som sker efter . Den relativt långa övergångs- perioden motiveras av att omfattande åtgärder krävs av och kassaregisterbranschen. De näringsidkare som omfattas av kravet på kassaregister behöver också ha god tid för att förbereda omställningen. I de utredningar som handläggs vid skattebrottsenheterna är det polisen som verkställer åklagarens beslut om tvångsmedel. När det gäller beslag och husrannsakan anser vi att det är möjligt att i större omfattning än ta tillvara skattebrottsenheternas kompetens. Om utredarna vid skattebrottsenheterna själva kan verkställa alternativt delta mer aktivt i verkställigheten av den aktuella tvångsåtgärden kan tvångsmedelsförrättningen effektivi- seras. Polisresurserna är generellt sett begränsade i landet. Ges skattebrottsenheterna vissa möjligheter att hantera tvångsmedel kommer behovet av polisiära resurser att minska. Åklagaren får ytterligare en resurs att tillgå när han vill ha en tvångsåtgärd genomförd.