sou · GTB384 · 2006-01-01 00:00:00 — Eftersom åklagarinsatserna med vårt förslag skall koncentreras till sådana brottsutredningar som verkligen fordrar åklagarkompe- tens, är det enligt vår bedömning svårt att motivera en särreglering som har sin utgångspunkt enbart i den misstänktes ålder. En brottsutredning blir, generellt sett, inte mer juridiskt komplicerad för att den misstänkte är . Den kompetens som kan fordras i just utredningar där ungdomar är inblandade har inte nå- got med åklagarnas speciella kompetens att göra. Den särskilda kompetens som fordras för sådana utredningar kan en polisiär för- undersökningsledare lika väl som en åklagare ha och skaffa sig. Det finns enligt vår mening inte tillräckliga skäl att behålla den särreglering beträffande förundersökningsledarskapet som gäller för de aktuella utredningarna. I stället bör den allmänna bestäm- melsen i bli tillämplig även i dessa fall. Vi förordar också att tillsammans med ser över fördelningscirkuläret så att det förhål- landet att barn skall höras under förundersökningen, exempelvis som målsägande eller vittne, inte anges som en särskild omständig- het som motiverar att åklagaren leder förundersökningen. Överväganden om uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare aktualiserar frågan om den organisatoriska strukturen av brottsutredningsverksamheten. Förundersökningsledaren har ansvar för utredningen i dess helhet, alltså för utredningsåtgärderna samt på vilket sätt de genomförs och prioriteras sinsemellan. För- undersökningsledaren skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara samt ge sina medarbetare behövliga direktiv för arbetet. Åklagarens helhetsansvar för förundersökningen motsvaras inte av några befogenheter att disponera över utredningsresurserna. Åklagaren är i stället beroende av att polisen ställer resurser till för- fogande. Han har heller inte något personalansvar för de personer som genomför förundersökningsåtgärderna. Åklagaren har ändå ett ansvar för att de resurser som polisen ställer till förfogande används på ett riktigt sätt. Enligt vår mening finns det avgörande nackdelar med den orga- nisationsstruktur som finns och som innebär att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsut- redning som åklagaren leder. Vi menar att det hade varit bättre om polis och åklagare på lokal nivå tillhört samma organisation, på lik- nande sätt som i och . En sådan organisationsform skulle leda till att polisen och åklagarna kunde arbeta efter samma prioriteringar. Vi anser därför att en gemensam organisation för polis och åklagare skulle skapa bäst förutsättningar för ett effektivt brottsutredningsarbete. Enligt våra direktiv omfattas inte frågan om polis och åklagare bör inordnas i en och samma organisation av uppdraget. Vi är där- för förhindrade att föreslå den lösning som enligt vår mening skulle skapa de bästa förutsättningarna för ett effektivt brottsutrednings- arbete. De förslag vi lägger fram utgår därför från att någon sam- manslagning av polis- och åklagarorganisationerna inte skall ske. gäller enligt att åklagaren får anlita biträde av polismyndigheten vid brottsutredningen och uppdra åt polisman att vidta viss åtgärd som hör till förundersökningen. I den bestäm- melsen bör det enligt vår mening göras ett tillägg om att polismyn- digheten efter samråd med skall avdela resur- ser för den verksamhet som åklagaren leder. På det sättet markeras polismyndighetens ansvar att ställa resurser till åklagarens förfo- gande tydligare än . Det skall framhållas att regleringen inte måste få till följd att vissa polismän alltid arbetar med åklagarledda utredningar och andra med de polisledda. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare Förundersökningsledaren har, oavsett om denne är åklagare eller polis, ansvaret för utredningen i dess helhet. Under vårt arbete har det inte framkommit något behov av att genom författningsänd- ringar eller på annat sätt formellt förändra uppgiften för åklagare som förundersökningsledare. Av flera skäl utövar åklagaren i prak- tiken inte ett tillräckligt aktivt förundersökningsle- darskap. Aktiviteten från förundersökningsledarens sida måste med nödvändighet vara större ju mer omfattande och svårutredd brotts- ligheten är. Om polisen i enlighet med vårt förslag tar över en del av de brottsutredningar som åklagare leder, skapas utrymme för åklagarna att inta en mycket mer aktiv roll som förundersöknings- ledare än vad som är fallet. En mer aktiv insats från förunder- sökningsledaren innebär att effektiviteten, kvaliteten och även rättssäkerheten ökar genom att det finns en person som tydligt vid återkommande tillfällen under hela utredningen bl.a. ger anvisning- ar och inriktar brottsutredningen mot de avgörande frågorna. En aktiv förundersökningsledning bör även kunna innebära kortare genomströmningstider. I det ligger bl.a. att det blir möjligt för åklagaren att se till att ärenden inte blir liggande utan åtgärder och att snabbt fatta beslut i åtalsfrågan när brottsutredningen är klar. Åklagarens tillgång till information i utredningsarbetet En aktiv förundersökningsledning från åklagarens sida förutsätter att åklagaren är informerad om utredningsarbetet. Åklagaren bör därför i större utsträckning än delta i det löpande arbetet och fortlöpande hålla sig informerad om hur det fortskrider. Det kan ske genom att åklagaren håller regelbundna planerings- och infor- mationsmöten med den utredningspersonal som biträder honom och genom att polisen i större utsträckning än muntligen eller på annat sätt informerar om uppgifter som kommit in i utredning- På det sättet minskar risken för att något av relevans för utred- ningen inte uppmärksammas. Det ger också åklagaren möjlighet att utan tidsförlust rikta in utredningen mot det som han bedömer som väsentligt för åtalsfrågan. Åklagaren bör också som ett natur- ligt inslag i förundersökningsledarskapet delta vid viktigare förhör i större utsträckning än . I vårt uppdrag ingår att undersöka om den brottsutredande verk- samheten kan förbättras genom att arbetet bedrivs i gemensamma grupper med t.ex. åklagare, poliser, befattningshavare från andra brottsbekämpande myndigheter och andra experter och hur en ef- fektiv styrnings- och ledningsfunktion för en sådan grupp bör vara utformad. Arbetssättet med åklagarledda s.k. team tillämpas i tämligen stor utsträckning inom polis- och åklagarväsendena. Det finns inte nå- gon heltäckande utvärdering av det. Det har inte heller varit möjligt för oss att inom ramen för vårt uppdrag göra en sådan. Vi har mot den bakgrunden uppfattat vårt uppdrag så att vi skall bedöma om arbetssättet bör fortsätta att tillämpas. Som vi har framhållit tidigare förutsätter ett effek- tivt utredningsarbete en aktiv förundersökningsledning. Ett sätt att underlätta en sådan förundersökningsledning är att polis och åkla- gare arbetar nära tillsammans i åklagarledda team. Förutsättningar- na att åstadkomma sådana team varierar dock avsevärt över landet beroende på t.ex. vilken typ av ärenden det är fråga om och vilka personella resurser som finns. När förutsättningarna finns är det utan tvekan så att teamarbete har gynnsamma effekter för genom- strömningstiderna, effektiviteten, kvaliteten, rättssäkerheten och lagföringen medan de relativt få nackdelarna inte alls framträder med så stor tydlighet. Vår bedömning är att arbetssättet i sig i många fall kan bidra till ökad effektivitet i verksamheten. En förutsättning för detta är dock att myndigheterna avsätter tillräckliga resurser för ändamålet. I öv- rigt måste arbetssättet utvecklas och utformas med utgångspunkt från de lokala förutsättningarna. Samlokalisering av polis och åklagare En viktig förutsättning för ett effektivt brottsutredningsarbete är att polisens utredningspersonal och åklagare är samlokaliserade. Det arbete med samlokalisering som redan pågår på sina håll inom polis- och åklagarorganisationerna bör enligt vår mening fortsätta. Åklagarens medverkan i polisens spanings- och kriminalunderrättelseverksamhet I vårt uppdrag ligger att överväga om det finns behov av åklagar- kompetens i polisens spanings- och kriminalunderrättelseverksam- het, alltså i skedet före förundersökning. Även sedan en förunder- sökning har inletts kan det finnas ett spaningsskede i utredningen, nämligen så länge det inte finns någon som är skäligen misstänkt. Då kan utredningen, oavsett hur grovt brottet är, ledas av antingen polisen eller åklagaren. Förundersökningen kan också befinna sig på såväl spanings- som utredningsstadiet, om den avser flera perso- ner. Enligt vår mening vore det ett slöseri med den resurs som åkla- garna utgör att ha en regelmässig åklagarmedverkan i den aktuella verksamheten utanför en förundersökning. Dessutom skulle en sådan medverkan kunna innebära en allt för stor sammanblandning av den grundläggande rollfördelning som finns mellan polis och åklagare. När det gäller spaningsverksamhet inom ramen för en förunder- sökning, förhåller det sig enligt vår bedömning annorlunda. Ett ak- tivt förundersökningsledarskap från åklagarens sida bör innebära ett tidigt åklagarinträde. Det skapar förutsättningar för ett fördju- pat och bättre samspel mellan de operativa insatserna och den juri- diska kompetensen och därmed en effektivare brottsutredning med bl.a. ett gott informationsutbyte och tidiga direktiv om utrednings- åtgärderna. För att möjliggöra ett tidigt åklagarinträde föreslår vi att den nu- varande bestämmelsen som anger att ett åklagarinträde skall ske när det är påkallat av särskilda skäl ändras så att åklagarinträde i fort- sättningen sker när det är påkallat. Kravet på särskilda skäl skall alltså tas bort. Gemensamma riktlinjer för brottsutredningsarbetet I vårt uppdrag ingår att överväga om en förbättring av brottsutred- ningsverksamheten kan åstadkommas genom att polisen och åkla- garväsendet i större utsträckning utfärdar gemensamma riktlinjer för hur det operativa utredningsarbetet skall bedrivas. Ett framgångsrikt utredningsarbete är beroende av att det finns en samsyn i det avseendet inom polisen och åklagarväsendet. Ett sätt att få till stånd en ökad samsyn är att i betydligt större omfatt- ning än utfärda gemensamma riktlinjer. Sådana rikt- linjer skulle tjäna som ett bra stöd i arbetet och främja en enhetlig- het över landet. Åklagarbeslut inom ramen för ärendet hos polisen Dagens bestämmelser om fördelningen av förundersökningsledar- skapet innebär att ett ärende kan vandra fram och tillbaka mellan polismyndighet och åklagare, t.ex. av det skälet att åklagare behöver fatta beslut i tvångsmedelsfrågor vid ett eller flera tillfällen. Efter ett sådant beslut kan förundersökningsledarskapet återgå till polismyndigheten. Handlingarna diarieförs som ett nytt ärende hos åklagarmyndigheten. Vid de överläggningar vi haft med företrädare för åklagarmyn- digheterna och polismyndigheterna har det framförts att överflytt- ningar av ärenden mellan myndigheterna är en byråkratisk kon- struktion som totalt sett orsakar stort merarbete hos de brottsut- redande myndigheterna och drar stora resurser utan att egentligen fylla någon funktion. Det har också sagts att det skulle vara mycket positivt för effektiviteten om åklagaren kunde komma till ärendet och inte tvärt om. Det behöver vidtas åtgärder i syfte att undvika sådana överflytt- ningar fram och tillbaka av ärenden mellan polismyndighet och åklagarmyndighet. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i rätte- gångsbalkens förundersökningskapitel som möjliggör att ärendet kan vara kvar hos polisen. Regeln kan lämpligen utfor- mas så att åklagaren fattar sina beslut inom ramen för ärendet hos polismyndigheten. Bestämmelsen bör inte bara avse förundersök- ningar där åklagaren tillfälligt går in och tar över förundersöknings- ledarskapet därför att det fordras ett beslut av åklagaren. I syfte att åstadkomma en enhetlighet i hanteringen så långt det är möjligt bör det också gälla i fall där åklagare redan från början eller i ett senare skede tagit permanent hand om förundersökningsledarskapet. På det sättet undviks att handlingarna måste registreras hos både po- lismyndigheten och åklagarmyndigheten medan förundersökning- en pågår. Det är givetvis av största vikt att möjligheterna till insyn i en förundersökning inte försämras om en sådan förändring genom- förs. All dokumentation, även sådan som avser åklagarens åtgärder, kommer emellertid att finnas tillgänglig i polismyndighetens ären- de, där uppgifterna träffas av samma sekretessregler rörande förun- dersökning som hos åklagarmyndighet. Någon försämring av möj- ligheterna till insyn uppstår inte. Inte heller påverkas den enskildes rättssäkerhet negativt. Med den föreslagna ordningen uppkommer inget ärende hos åklagarmyndigheten förrän åklagaren registrerar handlingarna där i slutet av utredningen, t.ex. vid eller inför beslut om att lägga ned förundersökningen, om att väcka åtal respektive att inte väcka åtal, om åtalsunderlåtelse och om strafföreläggande. Det måste dock även i fortsättningen finnas en möjlighet att be- driva förundersökning vid åklagarmyndighet. Det kan gälla t.ex. ekonomisk brottslighet. Vi förordar därför en bestämmelse som gör att åklagare när särskilda skäl föreligger skall kunna besluta att förundersökningen skall bedrivas vid åklagarmyndighet. Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. Vi har övervägt vilka ytterligare befogenheter en polisiär förunder- sökningsledare skulle kunna utrustas med. De allra flesta av åklaga- rens befogenheter under en brottsutredning är enligt vår bedöm- ning av sådan karaktär att det inte är lämpligt att överlåta dem även på en polisiär förundersökningsledare. De beslut eller åtgärder som enligt dagens lagstiftning fordrar att åklagare inträder i en brottsut- redning är i huvudsak sådana som enligt vår mening även i fortsätt- ningen fordrar åklagarnas speciella kompetens och erfarenhet. I vissa avseenden är det dock lämpligt att utvidga befogenheterna för polisiära förundersökningsledare. Beslut om lagföring i form av domar, strafförelägganden, åtalsun- derlåtelser och förelägganden av ordningsbot fattas av dom- stol, åklagare och enskild polisman respektive tulltjänsteman. Nå- gon beslutanderätt finns inte för polismyndighet. Under våra möten med åklagare har det framförts att möjlighe- ten för polismyndighet att fatta lagföringsbeslut borde finnas och att det särskilt gäller om polismyndigheten får ett utökat ansvar för förundersökningsledning i enlighet med vårt förslag. Vi bedömer att det skulle innebära en stor effektivitetsvinst inte enbart för åklagarna utan för hela den brottsbekämpande verksam- heten, om polismyndighet fick möjlighet att utfärda strafföreläg- gande. Det skulle lämpligen enbart avse bötesfallen och inte när villkorlig dom föreläggs. En polisiär förundersökningsledare med tillräcklig kompetens skulle alltså kunna avsluta ärendet med lagfö- ringsbeslut. Åklagarens medverkan i sådana ärenden är till stor del en ren formalitet, bl.a. eftersom det ofta finns en relativt fast på- följdspraxis och ett erkännande. Åklagarna skulle då kunna ägna mer tid åt de ärenden som verkligen kräver åklagarkompetens. För polismyndighetens del skulle möjligheten att utfärda straffö- relägganden röra just ärenden där de faktiska omständigheterna är helt klara och där den misstänkte erkänner brott. Det är viktigt att ha i minnet att den misstänkte alltid har möjlighet att avstå från att godkänna ett strafföreläggande. Ett godkännande innebär att den misstänkte erkänner gärningen samt godtar det straff, den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som har upptagits i föreläg- gandet. Vi menar att det skulle innebära så stora fördelar från effektivi- tetssynpunkt om polismyndigheten fick möjlighet att fatta de ak- tuella lagföringsbesluten att den möjligheten bör införas. Begreppet strafföreläggande är i viss mån oegentligt och bör ändras till påföljdsföreläggande. Prövning av gripande m.m. Vi anser att det av rättssäkerhetsskäl som utgångspunkt inte skall ske några förändringar i den nuvarande ordningen vad gäller befo- genheten att fatta beslut om tvångsmedel. Den befogenhet åklagare har bör inte föras över till polisen. En nackdel från effektivi- tetssynpunkt med detta är att åklagarresurser även i fortsättningen kommer att vara bundna till mängdbrottsligheten, som vanligen ligger till grund för de frihetsberövanden som sker. Den som har gripits utan föregående anhållningsbeslut skall förhöras av polis eller åklagare. inte redan underrättats om frihetsberövandet skall det skyndsamt anmälas till honom. Åklagaren skall efter förhöret be- sluta om den misstänkte skall anhållas eller om beslutet om gripan- de skall hävas. Även polisen har i vissa fall rätt att häva ett beslut om gripande. får häva gripande innan åklagaren har blivit un- derättad, om det är uppenbart att det inte finns skäl för ett fortsatt frihetsberövande. Hävande kan ske både när gripandet var ogrundat från början och när det har framkommit omständigheter som gör att det senare bedöms som ogrundat. Det har framförts till oss att det efter ett gripande förekommer att häktningsgrunderna faller bort relativt omgående. Det kan ex- empelvis bero på att den misstänkte erkänner, att hans identitet blir klarlagd, att husrannsakan har blivit genomförd eller att andra ut- redningsåtgärder, som förhör med vittnen och målsäganden, exem- pelvis ger säkra uppgifter om omständigheterna kring brottet. I de nu angivna fallen ger polismyndigheten i och för sig rätt att häva ett gripande. Vad som bedöms leda till en onödig effektivitetsförlust är kravet på att frihetsberö- vandet skyndsamt skall anmälas till åklagare, som därmed måste inträda som förundersökningsledare. En sådan underrättelse sker på grund av skyndsamhetskravet enligt uppgift ofta innan häkt- ningsgrunderna genom de vidare utredningsåtgärderna har fallit bort. Därmed bortfaller ofta även anledningen till att åklagaren skall vara förundersökningsledare i ärendet. På så sätt uppstår en onödig administrativ omgång, som kan undvikas om det nuvarande skyndsamhetskravet tas bort. Vi föreslår därför en förändring som innebär att åklagaren senast efter förhöret skall underrättas om gri- pande, om inte beslutet har hävts av polismyndigheten eller polis- mannen. Detta bör i praktiken i många fall kunna leda till kortare frihetsberövanden än vad som är fallet. Vi föreslår också någon annan mindre ändring av reglerna om gripande. Anmälan om behov av offentlig försvarare och målsägandebiträde Mot bakgrund av förslaget om att polisen skall få ansvar för förun- dersökningar av mer kvalificerat slag än vad som har varit fallet, kan det förutses att det i många polisledda förundersökning- ar kommer att finnas skäl för domstol att förordna om offentlig försvarare och målsägandebiträde. Att hos rätten anmäla ett sådant behov är en uppgift som inte nödvändigtvis fordrar åklagarmedver- kan. En polisiär förundersökningsledare bör därför efter erforderlig utbildning kunna ges den befogenheten. Den nuvarande lagstift- ningen hindrar inte det men i Riksåklagarens och Rikspolisstyrel- sens fördelningscirkulär har uppgiften förbehållits åklagare. Vi för- ordar att det sker en ändring av cirkuläret i det avseendet. Beslut om att avbryta förundersökning när brott inte kan styrkas Finns det inte längre anledning att fullfölja förundersökningen skall den läggas ned. De vanligaste allmänna grunderna är att miss- tanke inte har uppstått mot någon gärningsman, att spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, att den misstänkte har avli- dit eller avvikit, att den misstänkte har befunnits oskyldig eller att det visar sig att inget brott föreligger. Har en fullständig förunder- sökning utförts, skall beslut meddelas i frågan om åtal skall väckas. Förundersökningsledaren, dvs. åklagaren eller polismyndigheten, får besluta att lägga ned utredningen medan endast åklagare får be- sluta om åtal skall väckas. Enligt JO skall beslutsmotiveringen brott kan ej styrkas endast användas i de fall där det inte kan styrkas att den som är misstänkt för brottet verkligen har begått detta. Det skall enligt JO vara fråga om situationer där förundersökningsledaren på grundval av en vär- dering av föreliggande bevisning finner att man inte kan förvänta sig en fällande dom och därför beslutar att förundersökningen skall läggas ned eller att åtal inte skall väckas. Innebörden av beslutsmotiveringen att brott inte kan styrkas är något oklar och bör göras entydig. Den innebörd som JO har lagt i beslutsmotiveringen är enligt vår mening den mest relevanta. Den bör därför enligt vår mening användas endast i de fall där det inte kan styrkas att den misstänkte har begått brottet. Efter det att någon har delgetts misstanke om brottet utgör ett beslut om att förundersökningen skall upphöra ett ställningstagan- de i åtalsfrågan, om beslutet grundar sig på en bevisvärdering. Be- slutet kan då fattas endast av åklagare. Detta gäller oavsett hur be- slutet formuleras. har inte rätt att fatta ett sådant beslut och får därför inte lägga ned en förundersökning med motiveringen att brott inte kan styrkas. En utgångspunkt för våra förslag är att åklagarna skall avlastas uppgifter som är av sådan art att de inte nödvändigtvis kräver åkla- garinsats. Att besluta att en förundersökning skall läggas ned på den nu aktuella grunden kan enligt vår bedömning knappast sägas vara en uppgift som alltid kräver åklagarkompetens. Enligt vår be- dömning har de polisiära förundersökningsledarna generellt sett tillräcklig kompetens och erfarenhet för att kunna fatta sådana beslut. bör därför ges den rätten genom en bestämmelse i . Beslut om personutredning i förundersökningar mot personer Enligt lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare gäller att åklagaren, innan talan har väckts vid domstol i fråga om den som inte har fyllt , får inhämta yttranden från den lokala och från socialnämnden. Som framgick tidigare föreslår vi att den allmänna bestämmelsen om fördelningen av förundersökningsledaransvaret skall bli till- lämplig även i ungdomsutredningar. Frågan blir då om polismyn- digheten bör få besluta om personutredning. Yttranden från den lokala inhämtas i mycket liten utsträckning i ungdomsmålen. Redan av den anled- ningen framstår det inte som särskilt angeläget att utrusta en polisi- är förundersökningsledare med befogenheten att besluta om sådan utredning. Lagstiftaren har när det gäller unga lagöverträdare i praktiken prioriterat snabbheten i förfarandet framför risken för onödigt in- förskaffade personutredningar. Det förhållandet att viss utredning genomförs i onödan får därför enligt vår uppfattning stå tillbaka för syftet att åstadkomma en snabb handläggning. Nå- got hinder mot att en polisiär förundersökningsledare ges motsva- rande rätt som åklagaren att inhämta yttranden från socialnämnden kan därför inte anses föreligga. Beslut om fotografering m.m. innan förundersökning hunnit inledas Enligt får den som är anhållen eller häktad under- kastas fotografering, tagande av fingeravtryck och annan dylik åt- gärd. Även andra brottsmisstänkta personer och exempelvis målsä- gande och vittnen kan under en förundersökning bli föremål för sådana åtgärder, om det behövs för att utreda brott som kan ge Beslut om att ta fotografi eller göra videoupptagning fat- tas av undersökningsledaren. Användningen av stillbilds- eller videokameror i omedelbar an- slutning till att polisen kommer till en brottsplats är oftast ett mycket viktigt hjälpmedel i det fortsatta utredningsarbetet. Det kan exempelvis röra sig om relationsvåld där videokamera behöver användas vid första kontakten med målsäganden då anmälan tas upp eller videofotografering av alla som lämnar ett nöjesställe där ett våldsbrott har ägt rum. Bestämmelserna medger inte att fotografering och videoupptag- ning i de aktuella situationerna genomförs utanför en förundersök- ning.