sou · GTB32d2 · 2006-01-01 00:00:00 — nämnd skrivelse från programföretagen och RIKAB innehåller bl.a. begäran om en utredning om möjligheterna för RIKAB att få ut uppgift om make och om sambeskattning i elektronisk form samt om möjligheten att få tillgång till folkbokföringsuppgifter i elektronisk form direkt från (istället för som via SPAR). 15.5.2Allmänt om regler för behandling av personuppgifter reglerar personuppgiftslagen (1998:204, PUL) skyddet för den enskildes personliga integritet vid behandling av personuppgifter. Med personuppgifter avses i lagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Avvikande bestämmelser i lag eller förordning gäller framför PUL. Grundläggande regler om att inrätta och föra personregister med hjälp av automatisk databehandling fanns tidigare i datalagen (1973:289). Bara den som anmält sig till Datainspektionen och fått licens fick inrätta och föra personregister. Genom PUL har det tidigare licens- och tillståndsförfarandet avskaffats. Utgångs- punkten i PUL är att behandling av personuppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som lagen anger. PUL innehåller vissa grundläggande krav på hur uppgifter får behandlas. Kraven innebär bl.a. att personuppgifter får behandlas endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Enligt huvudregeln får behandling av uppgifter endast ske efter samtycke från den registrerade. Från huvudregeln finns emellertid flera undantag, t.ex. om det är nödvändigt att behandla personuppgifter för en arbetsuppgift av allmänt intresse eller för att utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Personupp- gifter får också behandlas om en avvägning ger vid handen att den personuppgiftsansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av skydd. Om en behandling av personuppgifter är tillåten skall behandlingen anmälas till en tillsynsmyndighet. Uppgifter för uppdatering av person- och adressuppgifter i det datasystem som RIKAB använder för att bedriva uppbörd av TV- avgiften erhålls ifrån SPAR. Den avgiftskontroll som bedrivs av RIKAB sker genom att bolaget kontaktar personer som inte betalar TV-avgift för att fråga om dessa innehar en TV. Kontakterna sker genom skriftliga utskick, telefonsamtal och hembesök. För att från avgiftskontroll kunna undanta personer vars make eller maka betalar TV-avgift önskar RIKAB tillgång till uppgifter från SPAR om vilka personer som är gifta med varandra. Enligt uppgifter till utredningen upplever de som redan betalar TV-avgift dessa kontakter som störande och förvirrande. Statens personadressregister (SPAR) SPAR är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i . SPAR är reglerat i lag (1998:527) respektive förordning (1998:1234) om det statliga personadressregistret. Huvudman för SPAR är myndigheten . Nämnden har uppdragit åt att sköta drift och marknadsföring av registret. Genom avisering från SPAR uppdateras såväl stora register hos vissa myndigheter som kundregister hos stora privata företag och organisationer i landet. Enligt 4 § i lagen om SPAR får registret innehålla följande uppgifter: 7.make eller vårdnadshavare, 8.avregistrering från folkbokföringen p.g.a. dödsfall med angivande av tidpunkt, eller avregistrering av annan anledning, 9.summan av taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital, dock lägst noll kronor, 11.ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun, 12.taxeringsvärde för småhusenhet. Uppgifterna i punkt 1 8 ovan hämtas från folkbokföringsdatabas. Övriga uppgifter hämtas från beskattningsdatabas. Användning av personuppgifter inom RIKAB:s verksamhet RIKAB har av fått tillstånd att erhålla så kallad A- avisering (bruttoavisering) från SPAR.17 Detta innebär att mottagaren får information om förändringar under ett visst 17 , dnr 2001/0799. tidsintervall, inom den kategori uppgifter som denne har rätt att behandla, beträffande samtliga personer i SPAR (och alltså inte bara för de personer som finns i mottagarens register). Enligt RIKAB används aviseringen endast till att uppdatera det register som RIKAB för över befintliga avgiftsbetalare. För att bedriva avgiftskontroll gör RIKAB separata beställningar av uppgifter från InfoData om sådana målgrupper som RIKAB avser rikta avgiftskontroller gentemot, exempelvis personer som har bytt adress eller som tillhör en viss åldersgrupp. Inför avgiftskontrollen samkörs dessa uppgifter mot RIKAB:s register över avgiftsbetalare och en kontakt kan tas med de personer, inom de aktuella målgrupperna, som inte betalar TV-avgift. RIKAB 2003 även ett eget register över personer som ingår i ett hushåll där en samhörig (t.ex. make/maka eller sambo) betalar TV-avgift. Den person i hushållet som inte står för avgiften kan genom att ge sitt samtycke, enligt 10 § PUL, registreras i detta så kallade samhörighetsregister. När RIKAB bedriver avgiftskontroll genom brevutskick och telefon utesluts de personer som finns upptagna i samhörighetsregistret. Genom 7 § 2 st. i lagen om det statliga personadressregistret ges regeringen ett särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller utlämnande av uppgifter från SPAR i elektronisk form. Dessa begränsningar fastställs i 8 § förordningen om det statliga personadressregistret. Bland annat gäller enligt 8 § att uppgift i elektronisk form om make eller vårdnadshavare (punkt 7) endast får lämnas ut till myndigheter, banker, kreditmarknadsföretag, försäkringsbolag, kreditupplysnings- företag, pensionsstiftelser, understödsföreningar18 och . Eftersom RIKAB inte finns upptagen i nämnda förordning har bolaget inte möjlighet att få tillgång till uppgift om make i elektronisk form. 18 En understödsförening är en förening som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddela personförsäkring (ej arbetslöshetsförsäkring) och som huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller medlemmar i relevanta sammanslutningar. gavs RIKAB, genom tillstånd från Datainspektionen i enlighet med då gällande datalagen, tillgång till uppgift om make via SPAR.19 trädde personuppgiftslagen i kraft och datalagen upphörde att gälla. Beslut enligt datalagen kom enligt övergångsregler att gälla i ytterligare ungefär , vilket innebar att RIKAB:s tillstånd upphörde att gälla . RIKAB ansökte i en skrivelse till om att även fortsättningsvis få tillgång till de aktuella uppgifterna. Nämnden avslog RIKAB:s begäran med hänvisning till att uppgift om make eller vårdnads- havare endast får lämnas ut till myndigheter, organisationer och företag som specificeras i 8 § förordningen om SPAR.20 RIKAB överklagade beslut till länsrätten i som avslog överklagandet med hänvisning till att uppräkningen i 8 § förordningen om SPAR är uttömmande och att RIKAB inte ingår i denna.21 Utredningens förslag: För att i samband med avgiftskontroll kunna sortera bort hushåll som redan betalar medieavgift bör RIKAB få ta del av uppgifter om make i statens personadressregister (SPAR). Enligt 8 § förordningen om SPAR får uppgift om make och vårdnadshavare lämnas ut bland annat till myndigheter. Ingen restriktion finns beträffande vilken typ av verksamhet som bedrivs av myndigheten eller vilket behov av uppgiften som föreligger. Uppgift om make och vårdnadshavare har således inte ansetts mer känslig än att den utan inskränkning kan lämnas ut till samtliga myndigheter i elektronisk form, oavsett om faktiskt behov av de aktuella uppgifterna föreligger i myndighetens verksamhet eller inte. Förutom myndigheter har en rad privata företag såsom banker, kreditmarknadsföretag, försäkringsbolag, kreditupplys- 19Beslut dnr 1580-91. 202001-10-30, dnr 2001/0800. 21Länsrätten i , mål nr 19444-01 E, . ningsföretag och pensionsstiftelser rätt att få tillgång till uppgift om make från SPAR. Det finns således inte något principiellt hinder mot att enskilda såsom aktiebolag och andra privata aktörer kan få tillgång till uppgiften om det anses tillräckligt motiverat för den verksamhet som företaget bedriver. Enligt uppgift från InfoData har omkring 140 privata företag tillgång till uppgift om make och vårdnadshavare från SPAR. Utredningen menar att för att systemet med en avgiftsfinansierad radio och TV i allmänhetens tjänst skall fungera väl praktiskt och accepteras av hushållen är en viktig förutsättning att uppbörden av medieavgiften bedrivs effektivt och ändamålsenligt och på ett sätt som uppfattas som tydligt och smidigt. Dagens situation där RIKAB på grund av brist på information kontaktar personer som har en make eller maka som redan betalar TV-avgift upplevs av många berörda som störande och förvirrande. Utredningen anser att det är motiverat att RIKAB får tillgång till de aktuella uppgifterna för att utföra sitt åliggande på ett sätt som medför minsta möjliga besvär för den enskilde. Eftersom uppgift om make generellt inte har ansetts mer känslig än att den utan förbehåll kan förmedlas till myndigheter och att enskilda företag inom en rad olika verksamheter har getts möjlighet att få tillgång till uppgiften bör även RIKAB, genom en komplettering av förordningen om det statliga person- adressregistret, ges möjlighet att få ta del av uppgift om make. Det bör påpekas att RIKAB endast har användning för uppgift om make och inte om vårdnadshavare. Enligt uppgift från InfoData är det dock inte möjligt att separera dessa uppgifter. Därmed är det inte praktiskt möjligt att under dagens förutsättningar utesluta uppgift om vårdnadshavare. I tidigare nämnd skrivelse hemställs om en utredning av frågan om RIKAB i stället för från SPAR kan få tillgång till folkbokföringsuppgifter i elektronisk form direkt från . Den motivering som nämns är att bytet av informationskälla skulle medföra lägre kostnader för RIKAB. SPAR bedrivs på kommersiella grunder och enligt uppgift från RIKAB är företagets kostnad för SPAR årligen.22 En uppdatering direkt via skulle enligt RIKAB:s bedömning kunna innebära en besparing på mellan tre och . Avgiften för att erhålla uppgifter från folkbokföringsdatabas är beräknad så att den skall täcka självkostnaden för utnyttjandet. Enligt uppgift från är kostnaderna för en myndighet att utnyttja information från folkbokföringsdatabasen per år.23 aviseringssystem (Navet) folkbokföringsdatabas är avsedd att användas av myndigheter. Det centrala register hos som automatiskt distribuerar uppgifter från folkbokföringsdatabasen till myndigheterna kallas Navet (en förkortning för nya aviseringssystemet). När folkbokföringsdatabasen inrättades var syftet att samtliga myndigheter (dvs. såväl statliga myndigheter som myndigheter inom kommun och landsting) skulle hämta uppgifter härifrån. Totalt ca 800 myndigheter är registrerade som mottagare av uppgifter från folkbokföringsdatabasen.24 Av olika skäl hämtar dock fortfarande vissa myndigheter sina uppgifter från SPAR. Uppgifter från folkbokföringsdatabasen levereras genom s.k. batchfiler eller genom direktåtkomst25 via en fast uppkoppling. Uppgifterna i filerna lämnas i samma standardiserade format, vilket bestäms av , till samtliga mottagare. Uppgifterna från SPAR kan dock levereras i bearbetad form utifrån önskemål hos mottagaren. Detta är ett av skälen till att många myndigheter fortfarande hämtar information från SPAR trots att kostnaden är högre än motsvarande uppgifter via Navet. 22I denna kostnad ingår förutom adressuppdateringar även vissa andra tjänster, exempelvis möjlighet att i SPAR on-line söka efter uppgifter om en viss person. 23Baserat på daglig ändringsavisering med elektronisk linjeöverföring för alla personer i landet räknat på ca 12 500 ändringar , . 24En kommun kan ha flera olika mottagare eftersom det kan finnas flera myndigheter inom samma kommun. 25Med direktåtkomst avses att den som använder registret på egen hand kan söka i detta och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. Övriga avgiftsfrågor SOU 2005:2 Regelverket gällande åtkomst till folkbokföringsdatabasen ges i lagen (2001:182) respektive förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i folkbok- föringsverksamhet. Enligt 2 kap. 6 § lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får uppgifter i folkbokföringsdatabasen lämnas ut till enskild på medium för automatisk behandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Enligt 13 § i förordningen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får uppgifter ur databasen lämnas ut till . Vidare gäller enligt 14 § att uppgift om nordisk medborgare bosatt i får lämnas ut till den folkbokföringsmyndighet i det nordiska land personen är medborgare i. I förarbetena till lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet uttalas att det vid utlämning av uppgifter till enskilda, dvs. såväl privatpersoner som företag och organisationer, till skillnad mot vad som gäller för myndigheter, normalt saknas särskilda bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas hos mottagaren. För mottagaren är det därför vanligtvis personuppgiftslagens bestämmelser som är tillämpliga på behandlingen av de mottagna uppgifterna. Vidare framförs att med hänsyn till de integritetsrisker som kan följa med utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling till företag och privatpersoner, bör sådant utlämnande endast vara tillåtet när det efter särskild prövning anses lämpligt och att det bör åligga regeringen att göra dessa bedömningar.26 Några sådana särskilda integritetsskyddade bestämmelser som nämns i propositionen ovan finns inte för RIKAB. Enligt förarbetena gäller att utlämnande av uppgifter till enskilda på sådant medium endast bör tillåtas i undantagsfall. lämnas uppgifter ut till och till befolkningscentralen i Helsingfors.27 Samtliga ansökningar från andra aktörer om utnyttjande, till , har blivit avslagna av regeringen (1995, 1998, 1999, , KreditFakta Kreditupplysningar i och 2000/01:33, s. 112 f. 2000/01:33, s. 207. Exempel på motivering till avslagen är att det sökande företaget kunnat erhålla erforderliga uppgifter genom SPAR och att detta har ansetts kunna ske även framgent. Utredningens bedömning: RIKAB:s behov av folkbokföringsuppgifter bör även tills vidare tillgodoses via det statliga personadressregistret (SPAR). Som nämnts ovan är folkbokföringsdatabas avsedd att användas av myndigheter. Företags behov av folkbokföringsuppgifter skall tillgodoses via SPAR. RIKAB är inte en myndighet utan ett privaträttsligt företag som i princip skall verka under de finansiella förutsättningar som gäller för vanliga företag. Enligt utredningens mening är det då principiellt rimligt att RIKAB:s behov av information i detta avseende hanteras på samma sätt som för andra företag. Av förarbeten till lagstiftningen framgår tydligt att tillståndsgivning för enskilda att få ta del av uppgifter från folkbokföringsdatabasen är avsedd att ske mycket restriktivt. Lagbestämmelsen har också tillämpats så i praxis. Av skrivelsen från RIKAB och programföretagen framgår inte några andra skäl än ekonomiska för att RIKAB skulle ges möjlighet att hämta uppgifter från folkbokföringsdatabasen, i stället, för från SPAR. Under förutsättning att RIKAB kan erhålla uppgift om make enligt utredningens förslag i avsnitt 15.5.3 ovan, motsvaras den information som RIKAB kommer att erhålla via SPAR av den information som skulle erhållas från folkbokföringsdatabasen. Från RIKAB och programföretagen har inte heller framkommit några sådana omständigheter som enligt utredningens mening skulle motivera att RIKAB bör ges möjlighet att få tillgång till uppgifter ur folkbokföringsdatabasen. Utredningen anser inte att det ekonomiska argumentet i sig är tillräckligt starkt för att ge upphov till ett sådant undantagsfall som nämns i lagens förarbeten. Enligt hemställan i tidigare nämnda skrivelse önskar RIKAB få tillgång till uppgift om sambeskattning från beskattningsdatabas. Syftet är att RIKAB genom dessa uppgifter skulle få tillgång till mer information än om vilka personer som ingår i ett hushåll. Uppgift om sambeskattning skulle ge RIKAB information om vilka personer som är gifta med varandra (detta kan också åstadkommas genom att via SPAR få tillgång till uppgift om make) och vilka som är sammanboende med gemensamma barn, och därmed från avgiftskontroll kunna utesluta vissa personer som ingår i ett hushåll där en annan person står för TV-avgiften. Motiveringen är samma som i fallet med uppgift om make ovan, dvs. att undvika att störa hushåll som redan betalar TV- avgift. RIKAB har inte tillgång till uppgift om sambeskattning och dessa uppgifter finns inte med bland de uppgifter som lämnas från beskattningsdatabasen till SPAR. Uppgifterna kan heller inte hämtas från Navet. Informationen hämtas i förekommande fall från det system på där uppgiften behandlas. Enligt 21 § 1 st. lag (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt skall sambeskattning ske av 1.makar som levt tillsammans under beskattningsåret, 2.sambor som har varit gifta med varandra eller som har eller har haft barn tillsammans, 3.föräldrar som sambeskattas enligt 1 eller 2 och deras hemmavarande barn , och 4.en förälder, som inte sambeskattas enligt 1 eller 2, och dennes hemmavarande barn . Behandling av uppgifter i beskattningsdatabas regleras av lag (2001:181) respektive förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Uppgifter i beskattningsdatabas har betraktats som SOU 2005:2 Övriga avgiftsfrågor generellt mer integritetsmässigt känsliga än uppgifter i folkbokföringsdatabas. Enligt 2 kap. 6 § i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet får uppgifter ur beskattningsdatabasen lämnas ut till enskild på medium för automatiserad databehandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om detta. får enligt 11 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet uppgifter från beskattningsdatabasen lämnas ut till enskilda på medium för automatiserad behandling till kreditupplysningsföretag (som har tillstånd enligt kreditupplysningslagen [1973:1173] att bedriva kreditupplysningsverksamhet eller bedriver kreditupp- lysningsverksamhet som är undantagen från avgiftsplikt enligt samma lag). Enligt 12 § får uppgifter som utgör underlag för beräkning av avgift till registrerat trossamfund lämnas ut till trossamfundet. Enligt lagens förarbeten bör utlämnande av uppgifter till enskilda på sådant medium endast medges i undantagsfall.28 Sådant utlämnande som nämns ovan får enligt 9 § i förordningen om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet ske endast om det inte finns något hinder mot det i någon författning. För uppgifter om sambeskattning gäller så kallad absolut sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Enligt 1 3 §§ finns möjlighet till utbyte av sekretessbelagd information mellan myndigheter. Möjligheterna för RIKAB att med stöd av dessa bestämmelser få sekretessbelagda uppgifter från är dock mycket begränsade, även om bolaget enligt bilagan till sekretesslagen i vissa avseenden skall jämställas med myndighet. För att RIKAB skulle få tillgång till uppgift om sambeskattning krävs därför en ändring i sekretesslagen eller i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Utredningens bedömning: RIKAB bör inte heller fortsättningsvis ges tillgång till uppgift om sambeskattning från beskattningsdatabas. 28 Jfr prop. 2000/01:33, s. 201. Uppgift om sambeskattning skulle tillföra RIKAB information om sammanboende med barn. RIKAB skulle dock även framgent komma att sakna uppgift om sammanboende utan barn. Utredningen föreslår i avsnitt 15.5.3 ovan att RIKAB genom SPAR skall få tillgång till uppgift om make. Tillgång till uppgift om sambeskattning skulle underlätta avgiftskontrollen på motsvarande sätt som tillgång till uppgift om make. Uppgift om sambeskattning är dock belagd med sekretess och utredningen kan inte finna att tillgång till uppgiften är av sådan avgörande betydelse för RIKAB:s möjlighet att uppfylla sitt uppdrag att det skulle motivera de särskilda sekretessbrytande författningsregleringar som skulle krävas. Enligt utredningens mening står nyttan av att till RIKAB tillföra de aktuella uppgifterna inte i proportion till sådana långtgående och ingripande lagändringar. Utredningen vill istället peka på det separata samhörig- hetsregister som RIKAB 2003. I registret kan samhöriguppgifter registreras efter samtycke från berörda personer. I tidigare nämnd skrivelse från programföretagen och RIKAB föreslås att operatörer som tillhandahåller kort för avkodning av digitala TV-signaler blir rapporteringsskyldiga till RIKAB för innehåll i sina respektive kundregister. Detta föreslås ske på ett sätt som motsvarar 8 § i lag om TV-avgifts regler om att detaljhandeln skall anmäla överlåtelse eller uthyrning av TV-mottagare. Om möjligt önskar även programföretagen få tillgång till dessa uppgifter. Syftet med förslaget är att kundregister från digital-TV- operatörer, som t.ex. Viasat och , skulle kunna samköras med RIKAB:s kundregister och på så sätt få fram personer som innehar en avgiftspliktig utrustning men inte betalar avgift. Utredningens bedömning: Digital-TV-operatörer bör ej åläggas att rapportera uppgifter ur sina kundregister till RIKAB eller programföretagen. Förslaget från programföretagen och RIKAB aktualiserar viktiga principiella problem rörande den personliga integriteten. Med hänsyn till principerna i såväl regeringsformen som europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna bör man vara försiktig med att låta statsmakterna ta del av och registrera uppgifter om medborgarnas privatliv. Enligt utredningens mening är det principiellt tveksamt om staten eller annan utomstående genom lag skall kunna ges rätt till information om en persons kundförhållande med en viss digital-TV-operatör. Möjligen kan sådan uppgift ses som inte särskilt känslig eller integritetskränkande eftersom alla operatörer har utbud som liknar varandras och där det inte framgår vilken typ av program som enskilda väljer att titta på. Utlämnande av uppgifter i kundregister vore ändå ett ingrepp i den enskildes personliga integritet som inte står i proportion till nivån på den förseelse (dvs. avgiftsskolk) som åtgärden är avsedd att förhindra. Det går inte heller att utesluta att det kan komma att finnas operatörer som specialiserar sig på en viss inriktning på sitt programutbud. Uppgift om vilken operatör en enskild person är kund hos skulle då kunna komma att bli betydligt mer känslig än . En annan viktig fråga är huruvida det är rättsligt möjligt att tvinga ett företag att lämna ut uppgifter ur sitt kundregister till staten eller annan tredje part. Normalt gäller att bolag inte kan tvingas att lämna ut uppgifter ur kundregister eller liknande om det inte är fråga om exempelvis polisutredning eller skatterevision. I sådana fall krävs särskilt lagstöd enligt eller annan särskild tvångslagstiftning. Enligt taxeringslagen (1990:324) kan exempelvis företag enligt regler om taxeringsrevision åläggas att till lämna ut uppgifter som krävs för att revisionen skall kunna utförs. I sådana fall krävs beslut av i varje enskilt fall. Utredningen anser inte att intresset av att få tillgång till uppgifter i kundregistren, i syfte att därmed kunna bedriva en effektivare avgiftskontroll, väger tyngre än det enskilda operatörsföretagets intresse av skydd. En ytterligare implikation i denna fråga gäller sekretess. Enligt ett förslag från Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK), Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete (SOU 2004:75) som bereds inom , skulle statliga bolag komma att likställas med statliga myndigheter i fråga om tillämpning av offentlighetsprincipen. De aktuella registren skulle då kunna bli allmänna handlingar hos RIKAB.