sou · GTB3116 · 2006-01-01 00:00:00 — Majoriteten skulle då genom stadgeändringar kunna rösta igenom förändringar som skulle kunna vara förödande för renägarna. Garantier för att så inte skall kunna ske kräver lagstiftning. 3.3Jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen Det är flera lagar och förordningar samt föreskrifter som reglerar förhållandena på renbetesfjällen och i lappmarkerna. Förklaringen till det är som vi utvecklat i kapitel 1 att konflikten i det aktuella om- rådet inte bara rör olika jakt- och fiskerättsanspråk som de som inne- har sådana rättigheter har utan att det också finns en konflikt mellan jakten och rennäringen. Dessa konfliktområden regleras i olika regel- verk. Som framgått anges det i rennäringslagen att samebymedlemmar har en rätt att jaga och fiska. Av rennäringsförordningen följer att staten skall upplåta kronomarken ovanför odlingsgränsen och på ren- betesfjällen för jakt- och fiske till andra än samebymedlemmar. I denna lag och i förordningen regleras hur det skall ske och vilket skydd samebyarnas jakt och fiske samt rennäring har i förhållande till upplåtelserna. I jaktlagen och i jaktförordningen anges förutsättningar för jakt- rätten för markägare och för dem som har nyttjanderätt. Det regleras vidare hur älgjakt får ske. I 9 § fiskelagen framgår att huvudregeln är att fisket i enskilda vatten tillhör fastighetsägaren. Av övergångsbe- stämmelserna till såväl jaktlagen som fiskelagen framgår att dessa lagar inte inskränker rätt till jakt och fiske som gäller på grund av urmin- nes hävd. Av 32 § rennäringslagen framgår att jakt- och fiskerätt på krono- mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen endast får upp- låtas om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Det krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god viltvård eller fiske- vård. Ett vidare krav är att upplåtelse kan ske utan besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske enligt 25 § rennärings- lagen. kan upplåta jakt- och fiskerätt, vilken då sker mot en avgift som tillfaller Samefonden och berörd sameby. gäller enligt 3 § rennäringsförordningen att rätt till småviltsjakt och handredskapsfiske som inte bedrivs yrkesmässigt skall upplåtas till den som är fast bosatt i . Som förutsättning anges att någon olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen, något hin- der inte möter enligt 32 § rennäringslagen och att jakten och fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen. Vid upplåtelse av annan jakt eller annat fiske skall företräde ges till så- dana personer för vilka jakten och fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning. Rätt till jakt och fiske skall upplåtas avgiftsfritt till fiskesamer och fjällägenhetsinnehavare om det inte finns särskilda skäl som talar mot avgiftsfrihet. Detsamma gäller för den som har licens för yrkesfiske. får vid upplåtelsen ta ut ytterligare en egen avgift som skall avse administration, fiskevård och viltvård samt fiskebe- vakning och jaktbevakning. Denna får uppgå till högst av den avgift som tillfaller Samefonden och samebyn. Jakten regleras av jaktlagen (1987:259), jaktförordningen (1987:905) samt föreskrifter och allmänna råd om administra- tion av jakt efter älg, kronhjort och stora rovdjur m.m.; NFS 2002:19. Av jaktlagen följer vem som har jakträtt. Av 33 § framgår vidare att jakt efter älg endast får ske efter licens av och inom ett område som har registrerat (licensområde). Detta gäller inte om jakten endast avser älgkalv. Ett licensområde skall vara av sådan storlek och beskaffenhet i övrigt att det är lämpat för älg- jakt. får vägra att registrera ett område som licensom- råde eller besluta om avregistrering om området inte medger avskjut- ning av minst ett vuxet djur . Av 3 § jaktförordningen (1987:905) framgår dock vidare att ett område som har sådan storlek och arrondering att det medger vård av en i huvudsak egen älgstam av får registreras som älgskötselområde. Inom älgsköt- selområde sker jakten efter älg utan licens. För älgskötselområde skall det finnas en skötselplan. Vidare följer det av förordningens 7 § att meddelar föreskrifter om registrering av licensom- råde för älgjakt och älgskötselområde samt licens för jakt av bl.a. älg. Med stöd av detta har i sina föreskrifter (2 §) an- gett att ansökan om licensområde för älgjakt skall göras hos länssty- relsen i det län i vilket området eller större delen av detta är beläget. I föreskrifter finns vidare vissa bemyndiganden för . Dessa är bl.a. följande: 1.Om det finns skäl med hänsyn till skötseln av älgstammen får föreskriva att viss del av tilldelningen skall fällas inom del av det registrerade området. 2.Om det finns särskilda skäl får besluta om ytterli- gare villkor för jakten. I föreskrifter återfinns vidare vissa allmänna råd av intresse. Om dubbelregistrering framhålls följande: Särskilda föreskrifter gäller för älgjakt inom vissa delar av de nordligaste delarna av landet. På mark inom renskötselområdet där är tillsynsmyndighet bör registreringsbeslut inte utformas på sådant sätt att samma område registreras på två personer (dubbelregistrering). Som påpekats i allmänna råd om registrering av älgskötselområde rekommen- derar att älgskötselområden även bildas på renbetes- fjällen i samt i områden ovan odlingsgränsen. I jaktförordningens bilaga 2 anges att skall bestämma jakttiden för älg till en eller flera perioder som tillsammans omfattar minst . För det här aktuella området får be- sluta om en jakttid som är kortare än om det behövs med hänsyn till renskötseln eller snöförhållandena. Jakten skall börja och får inte pågå efter februari månads ut- gång. Jakttiden för dalripa och fjällripa anges i förordningen till – sista februari för , –för och ovanför lappmarksgränsen. Av proposition 1986/87:58 s. 37 och 40–41 framgår att skälen för krav på licens och registrerat licensområde var att jakten skulle an- passas till älgproduktionen och att detta förutsatte licensjakt. I samma proposition anges vidare på s. 46–48 vidare följande: Det förhållandet att varken samerna, de nyttjanderättshavare till vilka lantbruksnämnden resp. domänverket har upplåtit jakt eller de privata markägarna har en oinskränkt jakträtt inom sina respektive jaktområden innebär särskilda problem vid övergång till enbart licensjakt// Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag ett system som innebär att licensområdena får överlappa varandra på samma sätt som jakträtten gör. För de samebyar som har betesrätt ovanför odlingsgränsen, fjällsame- byarna, innebär detta att som licensområde för varje sameby inregistre- ras byns hela betesområde ovanför odlingsgränsen. Inom detta större licensområde registreras särskilda licensområden omfattande den privat- ägda marken. För registrering av betesområdet bör samebyn stå som sökande. Registreringen av privatmarken som licensområden sker på an- sökan av markägarna. Det ankommer på att besluta om registrering av licens- områdena och om tilldelning av älg till respektive område. Det kan inte undvikas att dubbelregistreringen gör det svårare att bestämma tilldel- ningen. är hänvisad till en skälighetsbedömning. Det som måste ske är en fördelning av den totala älgtilldelningen för hela betes- området ovanför odlingsgränsen mellan å ena sidan samebyn inklusive de nyttjanderättshavare som får tillstånd att jaga på kronomarken och å andra sidan jakträttshavarna på de privata markerna. Denna fördelning leder till att jakträttshavarna på de enskilda markerna inte kan göra an- språk på att själva få hela den tilldelning som annars skulle svara mot de- ras markinnehav. Med andra ord skall samebyns tilldelning bestämmas dels med hänsyn till älgproduktionen på kronomarken, dels med hän- syn till att samerna också har rätt att jaga på den privatägda marken. När har meddelat sitt tilldelningsbeslut får lantbruks- nämnden besluta om upplåtelse av älgjakt på kronomarken. Nämnden får då bestämma dels vilka områden som skall upplåtas, dels hur stort antal och vilka slags djur som skall få skjutas inom dessa områden. måste på samma sätt som ta hänsyn till sa- jakträtt på de upplåtna områdena. Nyttjanderättshavarna får allt- så skjuta ett mindre antal djur än vad som svarar mot de upplåtna områ- denas storlek och kvalitet. I propositionen behandlas vidare hur det skulle vara möjligt att und- vika säkerhetsproblem när olika grupper jagar på samma mark. Föl- jande anges: För att få en från säkerhetssynpunkt godtagbar jakt bör det undvikas att samerna jagar över hela sitt licensområde med jaktlagen på upplåten kronomark och på privatmark. En lösning på problemet är att i samförstånd med samer och andra jakträttshavare göra en geografisk uppdelning. Det naturliga är i sådant fall att samerna jagar på den del av kronomarken som inte har upplåtits till andra jägare. Den andra möj- ligheten är att bestämma skilda jakttider för de olika jaktlagen. Det kan förutsättas att det i första hand blir fråga om att bestämma skilda jakt- tider för samerna och nyttjanderättshavarna på kronomarken. Om sa- merna inte räknar med att kunna fälla hela sin tilldelning på krono- marken utanför de upplåtna områdena bör antingen samebyn eller lant- bruksnämnden begära att beslutar om en uppdelning av jakttiderna. Det kan naturligtvis också bli nödvändigt att bestämma en jakttidsfördelning som omfattar även jaktlagen på den privata marken. I propositionen behandlades även skogssamebyarnas situation. Det pekades på att den föreslagna lösningen för dem innebär att hela betesområdet registreras som samebyns licensområde. Inom detta skulle dessutom licensområden för domänverket och de privata mark- ägarna behöva registreras. I propositionen betonas vidare att det bör vara möjligt att förhandlingsvägen klara ut olika praktiska problem. Följande anförs vidare. Jag vill understryka att jag med mitt förslag inte syftat längre än att lägga fast vissa principer som kan ligga till grund för överenskommelser mellan berörda parter. Det bör ankomma på att svara för att nödvändiga överläggningar kommer till stånd. Som jag nämnt utgör förslaget inte något hinder mot exempelvis en överenskommelse om att samerna skall ta ut sin älgtilldelning inom ett eller flera avgrän- sade jaktområden inom samebyn. En sådan lösning kan kombineras med skilda jakttider så att också andra jaktlag kan jaga på området eller områ- dena. Sådana överenskommelser bör underlättas av att överläggningarna kan ske med utgångspunkt i ett system som förutsätter att alla berörda parter lämnar sitt bidrag till att jakten organiseras på ett lämpligt sätt. Jag vill återigen erinra om att det inte är fråga om annat än att ge ett reellt innehåll åt de rättigheter samerna redan är tillförsäkrade enligt ren- näringslagen. Övergången till enbart licensjakt inom renskötselområdena kan komma att kräva under vilken det kan vara befogat att tillåta allmän jakt. Jag föreslår därför att det i övergångsbestämmelserna till den nya jaktlagen tas in ett bemyndigande som gör det möjligt att meddela sådana undantagsföreskrifter. Jag har förutsatt att fjällsamebyarna liksom kommer att be- driva all älgjakt ovanför odlingsgränsen. Det finns emellertid inte något principiellt hinder mot att även nedanför odlingsgränsen tillämpa den för- ordade ordningen med dubbelregistrering av licensområden. Skulle en sådan jakt bli aktuell bör den tas upp till diskussion och övervägande i varje enskilt fall. Fiske regleras av fiskelagen (1993:787). Av denna följer bl.a. av 3 § att om samernas rätt till fiske i vissa delar av landet gäller särskilda bestämmelser. Av 19 § följer att regeringen eller den myndighet re- geringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar 1.fisket med avseende på vilken fisk som får fångas, 2.användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap, 3.fiske inom vissa områden eller för visst ändamål, 4.användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom. Enligt förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen 2 kap. 7 § får meddela föreskrifter för fiske- vården. I 5 kap 2 och 3 §§ står att en fisketillsynsman förordnas av och att denna myndighet får meddela förelägganden och förbud. Enligt uppgift från länsstyrelserna gäller att samebymedlemmarna har en rätt att fiska fritt. Det skulle inte vara möjligt att begränsa samebymedlemmarnas fiske med hänsyn till exempelvis fiskevårds- skäl. Synsättet har ett visst stöd av prop. 1992/93:32. Denna propo- sition låg till grund för beslutet om utökad småviltsjakt och handred- skapsfiske. Under rubriken fiskevård anförs följande på s. 154: Att uppnå en väl avvägd beskattning av alla vatten är omöjligt. Mycket kan emellertid göras genom att styra och reglera fisket i olika hänseen- den, t.ex. genom att iaktta fredningstider och minimimått. Regleringen av fisket kan ske genom att fiskerättsägarna själva be- slutar i fiskevårdsområdesföreningar eller samfällighetsföreningar. Same- byarna kan på motsvarande sätt besluta vad gäller bymedlemmarnas fiske (egen kursivering). När det gäller fiske i samband med upplåtelser an- kommer det på att efter hörande av samebyarna besluta om hur fisket får bedrivas. Det som redovisats betyder att skall upplåta små- viltsjakt och handredskapsfiske och får upplåta annan jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Som förutsättning för all upplåtelse gäller att rennäringen inte får åsamkas betydande eller avsevärd olägenhet. Vidare får all upplåtelse bara ske om samebymedlemmars jakt- och fiskerätt inte drabbas av besvärande intrång. Innebörden är alltså att rennäringen måste stå ut med olä- genhet, men inte betydande sådan och att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt får drabbas av intrång, men inte besvärande sådant. Som framgått är regelverket allmänt hållet och ger utrymme för tolkningar. Länsstyrelserna tillämpar också regelverket på olika sätt i de olika länen. Ur ett övergripande perspektiv kan konstateras att dessa bestäm- melser är skrivna som om rennäringen och samebymedlemmarnas jakträtt på denna mark är huvudsaken och övrig jakt en bisak. Som framgår får denna övriga jakt bara förekomma under förutsättning att den inte utgör ett alltför stort ingrepp för rennäringen och same- bymedlemmars jakt. Vidare kan konstateras att regelverket om älg är komplicerat och svårtolkat. Det är en uppgift för att registrera licens- områden och besluta om tilldelning av älg. En första fråga är vad som utgör den rättsliga ramen för dessa beslut. Är det för det första över huvud taget möjligt att undvika en dubbelregistrering av älglicens- områden i lappmarkerna och på renbetesfjällen så som Naturvårds- verket föreslår i sina allmänna råd? Som framgått av beskrivningen av regelverket får registrering en- dast vägras om området inte medger en avskjutning av minst ett vuxet djur. En slutsats skulle då kunna vara att inte skulle kunna vägra en sameby att registrera hela sitt betesområde som ett licensområde. Av proposition 1986/87:58 följer att det för det aktuella området är de samebyar, privata markägare och jägare som staten upplåter jakt- rätten till som har jakt- och fiskerätt. Det anges också i propositionen att som licensområde för varje fjällsameby inregistreras byns hela betesområde. förutsätts att kronomarken skall upplåtas. Därmed skulle det vara omöjligt att undvika en dubbelregistrering av licensområden ovan odlingsgränsen, eftersom samebyarnas betes- områden täcker all denna mark. Även i propositionen anges det dock att det från säkerhetssynpunkt bör undvikas att samebyarna jagar över hela sitt licensområde med ortsbojaktlagen på upplå- ten kronomark och på privat mark. De lösningar som anvisas är an- tingen skilda jakttider eller att i samförstånd med samebyar och andra innehavare av jakträtt göra en geografisk uppdelning. Som framgått av beskrivningen följer det av jaktförordningen att det är som beslutar om jakttiden för älg. Det får förut- sättas att bestämmelsen kan läsas på det sättet att får besluta om skilda jakttider för olika innehavare av jakt- och fiskerätt i samma områden. Om så inte är fallet är det svårt att hitta en rätts- lig grund för den föreslagna lösningen i propositionen. Skilda jakt- tider är inte heller något som regelmässigt tillämpas i praktiken. Vad vidare gäller den geografiska uppdelningen måste den förstås så att den kräver en frivillig överenskommelse, eftersom som framgått en länsstyrelse inte skulle kunna hindra exempelvis en sameby från att kräva registrering av hela sitt betesområde. Skogssamebyar har i vissa fall i praktiken blivit anvisade att jaga inom ett avgränsat område, en s.k. ruta, som motsvarar ca 5–av samebyns totala betes- område. I gengäld får samebyn av markägaren ensamrätt att jaga på denna ruta. Uppgörelsen formaliseras genom att för in den som ett villkor för samebyns licens. Från samiskt håll har gjorts gällande att det i dessa fall inte varit fråga om frivilliga överenskom- melser utan att framtvingat sådana lösningar. Sammantaget kan det konstateras att de i propositionen föreslagna lösningarna inte har tillämpats. I stället använder sig länsstyrelserna av långtgående villkor i besluten om samebyns licens med hänvisning till säkerhetsproblem. I ställer exempelvis länssty- relsen så långtgående villkor att det i praktiken är omöjligt för same- byarna att jaga på privat mark, även när marken ingår i samebyns betesområde och därmed i det registrerade licensområdet. En fråga av intresse i sammanhanget är då om dessa långtgående villkor är lagliga. Länsstyrelserna har enligt rätt att ställa villkor om det finns särskilda skäl. före- skrift grundar sig på 7 § jaktförordningen. I denna anges endast att meddelar föreskrifter om registrering av licens- område för älgjakt och älgskötselområde, licens för jakt efter älg och prövning av dessa ärenden. Det går därmed inte att ut- röna vad som avses med särskilda skäl. Det kan dock förutsättas att villkor som är betingade av säkerhetsskäl har stöd av regelverket. En- ligt vår uppfattning framstår det likväl som fel att en länsstyrelse ge- nom ett villkor helt skulle kunna upphäva samebymedlemmarnas jakt- rätt på visst område som framgår av rennäringslagen, särskilt med hänsyn till att denna jakträtt utgör en del av renskötselrätten, som är grundlagsskyddad. Det framstår vidare som tvivelaktigt att villkoren ensidigt riktas mot samebymedlemmar. De faktiska säkerhetsproble- men i varje enskilt fall har inte heller alltid redovisats. En annan fråga som ofta uppkommer är på vilket sätt rättsläget skiljer sig ovanför och nedanför odlingsgränsen. En vanlig uppfatt- ning är att samebymedlemmarnas rättigheter skulle vara starkare ovan- för odlingsgränsen. Detta hör samman med historiska förhållanden, nämligen att marken ovanför odlingsgränsen är avsatt för samebyarna. Det är dock viktigt att notera att rennäringslagen inte gör någon skillnad på samebymedlemmars jakträtt i sig ovanför eller nedanför odlingsgränsen. Samebymedlemmar har alltid jakt- och fiskerätt på utmark inom samebyns betesområde på åretruntmarker och –på vinterbetesmark inom lappmarkerna. Det saknar betydelse om marken är statligt ägd, privatägd eller belägen ovanför eller nedanför odlingsgränsen. Det som inverkar i detta sammanhang är det förhållandet att all mark ovanför odlingsgränsen är åretruntmarker, medan en del av marken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen är vinterbetesmark. En skillnad är att det är staten som genom förvaltar den statligt ägda marken ovanför odlingsgränsen. upplåter en del av denna mark för jakt och fiske, men inte all mark. Det betyder att samebymedlemmarna ovanför odlingsgränsen i praktiken har ensam- rätt till den del av marken som inte upplåts. Samma gäller inte för samebymedlemmarna nedanför odlingsgränsen. Dessutom är det så att samebyarna ovanför odlingsgränsen får ersättning för statens upp- låtelse av jakt- och fiskerätten. Som framgått sker statens upplåtelse ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen mot en avgift, som till- faller Samefonden och berörd sameby. Motsvarande gäller inte same- byar nedanför odlingsgränsen. Slutligen är det så att 32 § rennärings- lagen enbart gäller statlig mark ovanför odlingsgränsen och på ren- betesfjällen. Som framgått skyddar denna bestämmelse rennäringen och samebyarnas egen jakt och fiske. Enligt denna får upplåtelse för jakt och fiske bara ske om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln och utan besvärande intrång i samebymedlemmars rätt till jakt och fiske. Innebörden är att det för samebymedlemmar ne- danför odlingsgränsen saknas skydd för rennäringen och den egna jakten och fisket mot övrig jakt och fiske. har i sitt betänkande En ny ren- näringspolitik del 1 (SOU 2001:101) s. 279–281 för åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen föreslagit att skogssamebyarnas ställning skall stärkas. föreslog att även skogs- samebyarna skall ges rätt till ersättning för upplåtelserna. Kommittén hänvisar i sin tur till (, 1997) som hävdade att samma regler borde gälla för skogssamebyarna som för fjällsamebyarna, eftersom samebyarnas sedvanerätt var lika stark på alla åretruntmarkerna. Enligt skedde emellertid ett misstag vid tillkomsten av renbeteslag efter en feltolkning av begreppet för lapparne afsatta land. Man trodde felaktigt att begreppet bara omfattade marken ovanför odlingsgrän- sen, medan det borde omfatta åretruntmarker även nedanför odlings- gränsen. ansåg att mycket talar för att slutsatser var riktiga i denna del. Vidare ansåg kommittén att samma regler borde gälla för åretruntmarker antingen de finns nedanför eller ovanför odlingsgränsen. Däremot ansåg kommittén det inte möjligt att föreslå att de särskilda hänsyns- regler som skyddar rennäringen och samebyarnas jakt och fiske även skulle gälla nedanför odlingsgränsen: Kommittén skrev: Om skogssamebyarnas åretruntmark fortfarande hade varit statlig mark hade samtliga regler som gäller för förvaltning och upplåtelser av nytt- janderätter på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetes- fjällen kunnat utsträckas till att omfatta också skogssamebyarnas året- runtmark. Sedan bolagisering är dock skogssamebyarnas åretruntmark privatägd. Det är därför inte möjligt att utan vägande skäl och ersättning ålägga privata markägare att ta särskilda hänsyn till same- byarnas markanvändning som staten genom länsstyrelserna måste göra som ett villkor för att medge upplåtelser av nyttjanderätter på statens mark enligt 32 §. (Rennäringspolitiska kommitténs betänkande En ny rennäringspolitik del 1 (SOU 2001:101) s. 281). Enligt uppgift utgör den bristande fiskevården ett problem i lapp- markerna och på renbetesfjällen. Från exempelvis Sportfiskarnas sida har också framförts att samebyarnas traditionella nätfiske är olämp- ligt och ett skäl för konflikter mellan samebymedlemmarna och sport- fiskare. Särskilt anmärkningsvärt skulle samebymedlemmarnas nät- fiske vara när fiskarna leker. Enligt min mening är dessa förhållanden förvånande. Enligt fiske- lagen gäller som anförts att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att förbjuda eller begränsa visst fiske eller vissa fiskemetoder. Allmänna regler om jakt eller fiske gäller även för samebymedlemmar. Det finns därmed ett lagligt ut- rymme för myndigheter att hantera problemen med samebymedlem- mars fiske. Att detta inte sker tycks bero på att myndigheterna är av den uppfattningen att det saknas möjlighet att begränsa sameby- medlemmarnas fiske. Detta har dock ett visst stöd av regeringens proposition. Innebörden av detta är att förhållandena för jakten och fisket skiljer sig. Samebymedlemmar har en grundlagsskyddad rätt att jaga och fiska. Även för dem gäller dock allmänna bestämmelser om jakt och fiske. För jakten har detta fått genomslagskraft. Samebymedlemmarna har en rätt att jaga, men är som även andra medborgare bundna av bestämmelser om jakttider, licens, tilldelning m.m. På detta sätt kon- trolleras jakten av myndigheterna.