sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen har således inte sett det som ett alternativ att HKF skulle ges ansvar för att förvalta samtliga lokaler där rådet bedriver verksamhet. HKF och dess föregångare Handelsflottans välfärdsråd har ägt och förvaltat fastigheter . Såvitt utredningen kan bedöma tycks detta i stort sett ha fungerat väl. Trots detta menar utredningen att HKF inte i fortsättningen bör ges ansvaret att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Ett skäl till det är att, som framgått, den allmänna ambitionen är att antalet fastighetsförvaltande myndigheter så långt möjligt skall begränsas. Ett annat skäl är att HKF (som har färre än 30 anställda) helt Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter enkelt är för litet för att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Det kan knappast vara rimligt att en så pass liten organisation inom sig skall hysa den – i övrigt verksamhetsfrämmande – specialist- kompetens som torde krävas för att på ett bra sätt förvalta fastig- heter. Utredningen föreslår alltså att HKF inte ges ansvaret att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Frågan är då vem som bör överta ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader vari HKF bedriver verksamhet och som rådet också äger. Enligt bör olika alternativ väljas om, som utredningen förordat i kapitel 5, välfärds- verksamheten inordnas i respektive om HKF kvar- står som en fristående myndighet, enligt följande: I det fall utredningens i kapitel 5 framförda förslag om att in- ordna HKF:s verksamhet i följs, så anser utred- ningen att bör överta ansvaret att för statens räk- ning äga och förvalta de byggnader som HKF äger. Som fram- gått av avsnitt 6.1 är redan, enligt regeringens beslut, en fastighetsförvaltande myndighet, varför det knappast kan medföra några betydande praktiska problem för verket att ta över ansvaret för de berörda byggnaderna. I det fall HKF skulle kvarstå som en fristående myndighet, så anser utredningen att ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader som HKF äger bör övergå på . I detta fall behöver visserligen hyresavtal upp- rättas, men det torde knappast medföra några betydande prak- tiska problem för vare sig eller HKF. Ett annat, tänkbart alternativ vore att de berörda byggnaderna säljs till någon annan part och att det organ som ansvarar för välfärds- verksamheten i fortsättningen blir hyresgäst hos denna part. Närmast till hands torde i sådana fall ligga att byggnaderna säljs till i Göteborgsfallet (förutsatt givetvis att den planerade förändringen av Rosenhill kommer till stånd), till i Norrköpingsfallet och till i Stockholms- fallet. Utredningen har inte närmare undersökt vilka förutsätt- ningar som finns för denna lösning. Den torde dock kräva mer för- beredelse-, förhandlings- och annat arbete än de två ovannämnda alternativen. Ett praktiskt tillvägagångssätt kan därför vara att, i enlighet med ovanstående förslag, ge antingen eller ansvaret att för statens räkning äga och för- Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter valta de byggnader som HKF äger, och sedan överlåta till denna myndighet att överväga om det finns skäl att gå vidare med detta alternativ. Utredningen har på plats studerat ombyggnadsplanerna för HKF:s anläggningar i och . Såvitt utred- ningen kan bedöma vore de planerade ombyggnadsprojekten värde- fulla att genomföra, med hänsyn till att de kommer att medföra att välfärdsverksamheten kan bedrivas i renoverade lokaler, till lägre kostnad och i viss mån även med bättre kvalitet för sjömännen. Det senare gäller särskilt för där HKF:s och sjömans- kyrkans verksamheter kommer att bli i stort sett helt integrerade. Såvitt utredningen kan bedöma är också möjligheterna att genom- föra projekten oberoende av om ansvaret för att förvalta de bygg- nader som HKF äger läggs på rådet eller, i enlighet med utred- ningens ovan redovisade förslag, på eller . Mot denna bakgrund föreslår utredningen att för- ändringarna av fastigheterna i och genom- förs i enlighet med tidigare planer. Svensk sjömansservice i enlighet med Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att med utgångspunkt från kraven i nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer, utreda om och i så fall hur konventionens krav skulle kunna tillgodoses av andra än (), för det fall konventionen innehåller krav som inte kan tillgodoses på ovannämnda sätt föreslå hur dessa tjänster skall kunna tillhandahållas, samt föreslå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt nr 163 kan formaliseras genom författ- ning eller på annat sätt. Utredningen skall utgå från att verksamheten inte kommer att tillföras några resurser från staten utöver de som tillförs väl- färdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av Sjöfarts- verkets farledsavgifter. Utredningen skall även lämna förslag till hur verksamheten skulle kunna finansieras med andra medel än statliga. tillhandahåller () sjömän välfärdstjänster såväl ombord som i hamn. HKF:s uppgift är att planlägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverk- samhet för sjöfolk. Målet för verksamheten är att sjömännen oavsett nationalitet skall få tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter, som i fråga om variation och kvalitet rimligt överensstämmer med samhällets ordinarie utbud. Den inriktning och de ekonomiska förutsättningar som statens organisation av välfärdsverksamheten för sjömän har genom HKF innebär att det kan behöva tillskjutas nya medel för att finansiera verksamheten. HKF har därför begärt att regeringen skall klargöra vilken inriktning och vilka ekonomiska förutsättningar som verksamheten skall ha. Utöver det som följer av förordningen (1996:281) med instruktion för och av HKF:s regleringsbrev, utgår myndig- heten i sin verksamhet även från den av ratificerade ILO- konventionen nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. har förflutit sedan konventionen trädde i kraft och om- världen har förändrats. Mot bakgrund av detta är det viktigt att utreda hur konventionen bör tillämpas. Formerna för HKF:s verksamhet har varit föremål för utred- ningar ett flertal gånger, då frågan om verksamhetens inriktning, organisation och finansiering utreddes av . Utredningen ansåg mot bakgrund av omvärldsförändringarna att det fanns skäl att pröva frågan om HKF:s tjänsteutbud och organisation svarade mot krav på ända- målsenlighet och effektivitet och presenterade ett antal alternativ till hur verksamheten skulle kunna vara organiserad. Regeringen har därefter uppdragit åt HKF att utreda förutsättningarna för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare. Vidare har regeringen uppdragit åt HKF att utreda förut- sättningarna för att ta ut avgifter för de tjänster som myndigheten tillhandahåller. De utredningar som gjorts med anledning av dessa uppdrag är viktiga och ger en bild av att HKF bedriver en effektiv verksamhet utifrån den inriktning och nivå som verksamheten har . Utredningarna har inte primärt utgått från för att bestämma nivån på tjänsteutbudet och lämplig organisa- tionsform utan istället utgått från hur den befintliga verksamheten bör organiseras för att den skall bedrivas så effektivt som möjligt. konvention nr 163 och rekommendation nr 173 ratificerade konvention nr 163, som bl.a. anger att varje medlemsstat till konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder (VOV) till- handahålls sjömän både i egna hamnar och ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Medlemsstaterna åläggs även att se till att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärds- verksamheten. Fastställandet av vilka hamnar respektive vilka far- tyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall ske efter samråd med redarnas och sjömännens organisationer. De tjänster som erbjuds i hamnarna skall kunna nyttjas av alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk upp- fattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Välfärdstjänsterna ombord på fartygen skall också kunna nyttjas av alla sjömän ombord. Konventionen föreskriver även att VOV fortlöpande skall anpassas till förändringar i sjömännens behov till följd av utvecklingen inom sjöfarten. Vidare innehåller konventionen föreskrifter om sam- arbete dels mellan medlemsstaterna, dels mellan andra parter som är verksamma inom välfärdsområdet. Konventionen har utöver av undertecknats av 11 stater: , , , , , , , , , och . Av rekommendation nr 173 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, som hör till konventionen, framgår att medlemsstaterna bör samråda med sjömännens och redarnas representativa organisa- tioner vid utpekandet av hamnar. Dessa organisationer bör även delta i tillsynen av välfärdsanordningarna. Enligt rekommenda- tionen bör VOV tillhandahållas av en eller flera av följande: de offentliga myndigheterna, redarnas och sjömännens organisationer enligt kollektivavtal eller andra överenskomna avtal, eller frivilliga organisationer. Rekommendationen är detaljerad och föreslår bl.a. att det skall finnas tillgång till rekreationsanläggningar, transporter, bibliotek, TV och filmvisningar. I proposition 1988/89:122 med anledning av vissa beslut fattade av Internationella arbetskonferensen vid dess sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartssessionen), föreslogs det att skulle anta konvention nr 163. I propositionen konstaterade regeringen att HKF upprätthöll en välfärdsverksamhet som stod i överens- stämmelse med konventionens föreskrifter och att några lagänd- ringar inte var nödvändiga. Det skedde heller inga ändringar i vare sig instruktionen eller regleringsbrevet för HKF till följd av ratifikation av konventionen. Verksamheten har därefter fortsatt inom HKF med samma inriktning som tidigare men med en egen intern målsättning att upprätthålla en verksamhet som följer med tillhörande rekommendation. Dagens organisation av välfärdsverksamhet för sjömän HKF är en statlig myndighet inom ansvars- område. Myndigheten hade 30 anställda . Kostnaden för verksamheten var under . Intäk- terna bestod av statens bidrag via farledsavgifter om och övriga intäkter om . Verksamheten visade därmed ett underskott på 1,8 miljoner kro- nor. Verksamheten har bedrivits i sin nuvarande form . Föregångaren, Handelsflottans Välfärdsråd, som även den var en statlig myndighet, grundades . Det finns med andra ord en lång tradition av statligt engagemang i välfärdsfrågorna för sjömän. Den service som HKF bedriver i de svenska hamnarna vänder sig till sjömän av alla nationaliteter. HKF gör fartygsbesök, ordnar transporter samt arrangerar olika kultur- och fritidsaktiviteter. Den service som bedrivs av HKF utomlands vänder sig till svenska fartygsbesättningar och sker i nära samarbete med svenska och nor- diska sjömanskyrkor. Verksamheten utomlands har i stort sett samma innehåll som den service som ges i . HKF:s huvudsakliga verksamhet omfattar bl.a. distribution av olika medier, arrangemang av motionsaktiviteter, hamnservice i form av transporttjänster, fältverksamhet och klubbaktiviteter. Som stödfunktioner har HKF en ekonomi- och personaladmi- nistration och egen kompetens inom kommunikationsområdet. HKF deltar i det internationella samarbete som organiseras inom (). Vidare deltar HKF i olika aktiviteter på sjömanskulturens område och utför diverse utredningar. Oklarheter i dagens organisation av välfärdsverksamheten beskriver ett ansvar för medlemsstaten att se till att sjömän tillhandahålls välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder (VOV) och att medlemsstaten efter samråd med berörda parter kan välja i vilka hamnar som servicen skall tillhandahållas. Till konventionen hör en detaljerad rekommendation som ger förslag till hur medlemsstaten kan verka för sjömännens välfärd. Enligt nuvarande ordning finns ingen känd tolkning av konven- tionen eller uppfattning om vilken status rekommendationen till konventionen bör ha. Det som finns är ett uttalande i proposition 1988/89:122 om att HKF för ratifikationen upp- rätthöll en välfärdsverksamhet som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. I dagens organisation av VOV arbetar HKF med att upprätthålla nr 163. I detta ingår bl.a. att utpeka vilka hamnar och vilka fartyg som konventionen skall tillämpas på och därefter tillhandahålla tjänsterna. HKF har inget direkt uppdrag från rege- ringen att upprätthålla och har inte heller erhållit någon beskrivning av vad som förväntas av dem avseende uppfyllandet av konventionen. Vidare skall VOV verksamheten utvärderas och rapporter lämnas till om hur uppfyller sina konventionsåtaganden. Denna utvärdering sker av HKF som därmed utvärderar den egna verksamheten. Svårigheter med mål och resultatstyrningen Nuvarande organisation innebär att det är svårt att sätta mål för verksamheten och bedöma dess kvalitet och effektivitet. produceras välfärdstjänster enligt men frågan är hur mycket som skall produceras, av vem samt till vilken kvalitet och vilket pris. Den verksamhet som bedrivs har inte utfor- mats utifrån dessa frågeställningar utan mer från historiska och resursmässiga utgångspunkter. Ur effektivitetssynpunkt är det vik- tigt att även undersöka alternativa finansieringsmöjligheter t.ex. om det vore möjligt att ta ut avgifter av sjöfolket för den service som tillhandahålls. Ett ökat avgiftsuttag skulle bl.a. kunna innebära en tydligare koppling mellan efterfrågan på en tjänst och till- handahållandet av den. Med utgångspunkt från konventionstexten i konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn skall utredaren föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsätt- ningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla den nivå som kon- ventionen kräver. Vid utredningen av vad som skall tillhandahållas enligt konventionen, av vem samt till vilken kvalitet och vilket pris skall utredaren undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offentliga som privata tjänster. Är det t.ex. möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett bibliotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommunala bibliotek låna böcker för ? Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? Efter att ha klargjort vilka skyldigheter har som med- lemsstat till konventionen och hur skyldigheterna kan fullgöras är det viktigt att utredaren jämför detta med den nuvarande orga- nisationen och även med hur de övriga nordiska länderna har löst sina konventionsåtaganden. Skulle det visa sig att det finns ett mer effektivt sätt att organisera VOV-verksamheten skall detta redo- visas och alternativa förslag lämnas till åtgärder. Ett av alternativen skall vara att HKF som organisation skall finnas kvar även om det innebär en förändring i myndighetens verksamhet. Vid analysen av utformningen av verksamheten skall målsättningen vara att till lägsta möjliga kostnad bedriva en verksamhet som uppfyller de krav som konventionen ställer. Utredaren skall utgå från att verksam- heten inte kommer att tillföras några resurser från staten utöver dem som tillförs välfärdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av farledsavgifter. Utredaren skall vidare föreslå hur fullgörandet av kon- ventionsåtaganden kan formaliseras genom författning eller annat sätt. Analysen skall även ge finansieringsförslag som visar hur verksamheten kan finansieras med annat än statliga medel. utredaren kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras, skall det särskilt uppmärksammas vad en sådan ned- dragning skulle innebära för HKF och dess personal. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen. Tilläggsdirektiv till Utredningen om svensk sjömansservice i enlighet med Beslut vid regeringssammanträde . Den särskilde utredaren med uppdrag att föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän i enlighet med konvention får följande tilläggsuppdrag. Utredaren skall enligt Dir. 2004:5 med utgångspunkt från kraven i nr 163 föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav konventionen ställer. Mot bakgrund av utredarens ställningstagande i denna del skall utredaren utreda om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Utredaren skall också mot samma bak- grund bedöma lämpligheten av HKF:s fastighetsprojekt i Norr- och Rosenhill. Utredaren skall, mot bakgrund av det utökade uppdraget och med ändring av det ursprungliga direktivet, redovisa sitt slut- betänkande . Med stöd av regeringens bemyndigande har statsrådet tillkallat en särskild utredare med uppgift att föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän i enlighet med konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. () tillhandahåller välfärdstjänster till sjömän såväl ombord som i hamn. HKF och i har träffat en överens- kommelse om långtgående samarbete som bl.a. skulle innefatta om- och tillbyggnad av i . HKF för också diskussioner med , som anmält intresse för att disponera en del av markområdet vid HKF:s träningsanläggning vid Rosenhill i och för att köpa alter- nativt hyra HKF:s biblioteksbyggnad i . HKF har i skrivelse till anmält de båda projekten för att diskutera den fortsatta hand- läggningen av dem mot bakgrund av den tidigare beslutade över- synen av rådets verksamhet. Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. gäller för myndigheter under regeringen (1 §). Med fastig- hetsförvaltning avses enligt förordningen (2 §) ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Enligt 3 § beslutar regeringen om vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. HKF och dess företrädare har förvaltat de fastigheter i vilka de bedrivit sin verksamhet. Regeringsbeslut som ger myndigheten befogenhet att förvalta sina fastigheter saknas dock. Både frågan om HKF skall förvalta sina fastigheter och lämplig- heten av de två anmälda projekten har ett sådant samband med den pågående översynen att de bör hänskjutas till utredningen för närmare behandling innan ställning tas till dem. Utredaren skall enligt Dir. 2004:5 med utgångspunkt från kraven i nr 163 föreslå hur bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav konventionen ställer. Mot bakgrund av utredarens ställningstagande i denna del skall utredaren utreda om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Utredaren skall också mot samma bak- grund bedöma lämpligheten av projekten i och Rosen- hill. Uppdraget skall redovisas i den slutliga avrapporteringen av ut- redningen. Tidpunkten för denna slutredovisning ändras från till . nr 163 och rekommendation nr 173 Konvention om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn Internationella arbetsorganisationen allmänna konferens, som av styrelsen för har samman- kallats till och där samlats till sitt sjuttiofjärde möte, som erinrar om bestämmelserna rekommendation om sjömäns välfärd i hamnarna samt rekommendation om sjöfolks välfärd, som har beslutat att anta vissa förslag rörande sjömännens välfärd till sjöss och i hamn, vilken fråga är den andra punkten på mötets dagordning, och som har bestämt att dessa förslag skall ta formen av en inter- nationell konvention, antar denna den åttonde dagen nittonhundra- åttiosju följande konvention, som kan kallas konvention om sjömäns välfärd: 1.I denna konvention avses med a)varje person som är anställd i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, med undantag för örlogsfartyg; b)välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder anordningar och åtgärder på välfärds-, kultur-, rekreations- och informa- tionsområdena. 2.Varje medlem skall bestämma genom nationella lagar eller föreskrifter, efter samråd med redarnas och sjömännens represen- tativa organisationer, vilka fartyg registrerade inom dess territo- rium som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av bestämmelserna i denna konvention om välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder ombord på fartyg. 3.I den utsträckning den bedömer det vara praktiskt möjligt skall behörig myndighet, efter samråd med fiskefartygsägarnas och yrkesfiskarnas representativa organisationer, tillämpa bestämmel- serna i denna konvention på yrkesfiske till havs. 1.Varje medlem för vilken denna konvention är i kraft åtar sig att säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls åt sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg. 2.Varje medlem skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder som tillhandahålls enligt bestämmelserna i denna konvention. 1.Varje medlem åtar sig att säkerställa att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls i lämpliga hamnar i landet åt alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, poli- tisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. 2.Varje medlem skall, efter samråd med redarnas och sjömän- nens representativa organisationer, bestämma vilka hamnar som skall betraktas som lämpliga vid tillämpningen av denna artikel. Varje medlem åtar sig att säkerställa att välfärdsanordningarna och välfärdsåtgärderna ombord på varje sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, som är registrerat inom dess territorium, tillhandahålls till förmån för alla sjömän ombord. Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. Varje medlem åtar sig a)att samarbeta med andra medlemmar i syfte att säkerställa tillämpningen av denna konvention; och b)att säkerställa samarbete mellan de parter som är engagerade i och intresserade av att främja sjömännens välfärd till sjöss och i hamn. Ratifikationsinstrument avseende denna konvention skall sändas till Internationella arbetsbyråns generaldirektör för registrering. 1.Denna konvention skall vara bindande endast för de med- lemmar av Internationella arbetsorganisationen vilkas ratifikationer har registrerats hos generaldirektören. 2.Den träder i kraft efter den dag, då ratifikationer från två medlemmar har registrerats hos generaldirektören. 3.Därefter träder konventionen i kraft för varje medlem efter den dag, då dess ratifikation har registrerats. En medlem som har ratificerat denna konvention kan säga upp den har förflutit från den dag, då konventionen först träder i kraft, genom en skrivelse som sänds till Internationella arbetsbyråns generaldirektör för registrering. Bilaga 3 SOU 2005:11 skall inte träda i kraft förrän efter den dag, då den har registrerats. Varje medlem, som har ratificerat denna konvention och som inte, som följer på utgången av den i föregående punkt nämnda tioårsperioden, utnyttjar sin rätt till uppsägning enligt denna artikel, är bunden under ytterligare en tioårsperiod och kan därefter, på de i denna artikel föreskrivna villkoren, säga upp denna konvention vid utgången av varje tioårsperiod. 1.Internationella arbetsbyråns generaldirektör skall underrätta alla medlemmar av Internationella arbetsorganisationen om regist- reringen av alla ratifikationer och uppsägningar som generaldirek- tören har tagit emot från organisationens medlemmar. 2.När generaldirektören underrättar organisationens medlem- mar om registreringen av den andra ratifikationen i ordningen som han har tagit emot, skall han fästa medlemmarnas uppmärksamhet på den dag, då konventionen träder i kraft.