sou · GTB355 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns även allmänna råd som inte har reviderats sedan trädde i kraft och som är användbara i den mån de inte strider mot grundläggande förändringar i . I de allmänna råden om fukt och mikroorganismer tar Socialstyrel- sen upp vad den kommunala nämnd som har tillsynsansvaret ska beakta. Man pekar på att man ska vara vaksam på om det förekom- mer synlig mikrobiell växt eller lukt i bostadsrum eller lokaler för Lagstiftning som gäller inomhusmiljö allmänna ändamål, om mikroorganismer eller mikrobiell lukt be- faras spridas från byggnadskonstruktionen eller annan del av bygg- naden till bostadsrum eller andra rum där människor vistas stadig- varande. ska också beakta om fuktskador inte åtgärdas och om detta innebär en risk för att mikroorganismer kan växa till och om fuktskador har åtgärdats bristfälligt, t.ex. vid ut- torkning och utbyte av mikrobiellt angripet material. Med hänvis- ning till bestämmelser (26 kap.) berörs förutsätt- ningarna för tillsynsmyndigheten att ställa krav på undersökningar av byggnader för bostäder eller allmänna ändamål. Det som kan föranleda sådana krav är t.ex. synliga fuktskador eller fuktfläckar eller omfattande kondens på fönstrens insida. De allmänna råden om buller tar sikte på att ge vägledning om när ett samhällsbuller kan utgöra en sanitär olägenhet såväl när det gäller riktvärden som rekommendationer. I råden finns riktvärden som utgör vägledning i bedömningen av om det råder olägenhet för människors hälsa. De innehåller också rekommendationer för maximala ljudnivåer vid konserter och diskotek m.m. som skydd för hörselnedsättning och/eller tinnitus. De rekommendationer som finns i allmänna råd har skilt sig från de krav som finns i byggregler och man har från sida menat att de endast betraktas som en viljeinriktning när det gäller nyproduktion. all- männa råd är att betrakta som en vägledning, medan byggregler utgör föreskrifter som ska följas. Enligt de allmänna råden om buller ska de tillämpas för bostads- rum i bostäder, till vilka räknas sovrum och vardagsrum samt mat- rum som används som sovrum. Vidare är de tillämpliga för lokaler för undervisning, vård eller annat omhändertagande och i sovrum för tillfälligt boende. Däremot är de inte tillämpliga för buller från trafik. Det maximala ljudet som inte bör överstigas föreslås vara och det kontinuerliga ljudet bör inte överstiga . Ljud från tonkomponenter ner till kan uppfattas som störande men vad som kan utgöra en risk för sanitär olägenhet bör, enligt råden, avgöras utifrån lokala förhållanden. De allmänna råden om höga ljudnivåer ska tillämpas för lokaler och andra platser där hög musik spelas, t.ex. diskotek, konserter Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Allmänt anser att ljudnivåer under alltid bör eftersträvas och man bör vara särskilt uppmärksam på verksamheter som riktas till barn. De riktvärden som man anser bör tillämpas är dock mindre krävande. För lokaler där barn inte har tillträde har man satt riktvärdet för tillfälligt ljud till och för kontinuerligt ljud till . För lokaler dit barn har tillträde har man föreslagit riktvärdet för tillfälligt ljud och för kontinuerligt ljud till . Med hänvisning till miljö- balken påpekas att verksamhetsutövaren fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga att olägenheter för människors hälsa uppstår. I jämförelse med de riktvärden som gällt har man ny- anserat de riktvärden som gäller buller inomhus och skärpt rikt- värdena för lokaler dit barn har tillträde. allmänna råd om tillsyn enligt när det gäller ventilation innehåller riktvärden som är en vägledning vid bedömning av om det råder olägenheter för människors hälsa till följd av bristande ventilation. Motsvarande riktvärden för ventila- tion finns både i byggreglerna och föreskrifter om ventilation. När det gäller radon i inomhusluften har utfärdat allmänna råd (SOFS 1999:22, med tillägg i SOSFS 2004:6). De riktvärden som finns i de allmänna råden bör användas vid bedöm- ningar av om inomhusluften i bostäder och lokaler för allmänna ändamål innebär olägenhet för människors hälsa. Om medelvärdet, efter en mätning enligt metodbeskrivning, överstiger bör radonhalten i bostaden eller lokalen anses utgöra olägenhet för människors hälsa. Mätningen bör ha gjorts i utrymme där männi- skor stadigvarande vistas. Därutöver finns riktvärden för gammastrålning från fasaderna och innehållet av radon i enskilda brunnar. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Av betydelse för möjligheterna att förändra kvaliteten på inom- husluften är också arbetsmiljölagen (1977:1160) vars ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Enligt lagen ska en arbetslokal vara ut- formad och inredd så att den är lämplig från arbetsmiljösynpunkt och luft, ljud och ljus ska vara tillfredsställande. Enligt arbetsmiljöförordningen (1977:1166) kan utfärda föreskrifter om hur arbetsmiljöarbetet ska gå till. Till de många föreskrifter som verket utfärdat finns exempelvis arbetsplat- sens utformning. Där heter det t.ex. att uteluft skall tillföras ar- betslokaler och personalutrymmen i tillräcklig mängd och att det ska ske på ett sätt som i varje särskilt fall är lämpligt och så att be- svärande drag inte uppstår. Vidare heter det att ventilationssystem skall kontrolleras och underhållas regelbundet och att nyinstalle- rade ventilationssystem ska kontrolleras så att de fungerar på avsett sätt innan de tas i bruk. Det finns även regler om buller m.m. Ar- betsplatser, arbetslokaler och personalutrymmen skall vara lämpligt utformade och inredda med hänsyn till deras ändamål, ljudegen- skaper och förekommande bullerkällor. De skall planeras, dispone- ras och isoleras mot omgivningen så att bullerexponeringen reduce- ras till lägsta praktiskt möjliga nivå och så få som möjligt utsätts för buller. Sammantaget innehåller alltså reglerna i arbetsmiljölagstiftningen många regler som berör inomhusluften. Det finns regler som gäller arbetsmiljön och som kontrolleras av arbetsmiljöinspektörer, sam- tidigt som motsvarande förhållanden ska inspekteras också av ex- empelvis ventilationskontrollanter enligt reglerna för obligatorisk ventilationskontroll. Dessutom kan samma ventilationssystem inspekteras av kommunens miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö 3.7Brukarnas rättigheter enligt gällande regelverk Egna hem och egendomsskyddet De allra flesta människor i bor i småhus som de själva äger. Att inneha en bostad med äganderätt innebär att den boende har stora möjligheter att råda över sin bostad på olika sätt. Ägarna väljer själva om och när de vill flytta och till vem de ska överlåta fastigheten. De svarar själva för husets underhåll och skick, bara de väsentliga egenskaperna i huvudsak bevaras, enligt lagen om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL. Det är främst ägarna och deras familjer som påverkas av bristande underhåll av huset. Ägaren borde ha ett eget intresse av att se till att familjen inte utsätts för en ohälsosam inomhusmiljö. Fastighetsägares rätt att råda över sin egendom finns reglerad i grundlagen och i . Denna rätt innebär att fastighetsägare i princip inte ska behöva finna sig i inskränkningar i användandet, med några undantag. Det så kallade egendomsskyddet reglerar medborgarnas rätt till sin egendom (2 kap. 18 § regeringsformen). Det avser det fysiska nyttjandet av marken eller byggnaden och innebär att varje med- borgares egendom skall vara tryggad. Ingen skall egentligen behöva avstå från sin egendom till det allmänna eller till någon enskild. Man skall heller inte behöva tåla att det allmänna inskränker an- vändningen. Egendomsskyddet innebär däremot inte att egendomen är helt undantagen från att behöva tåla inskränkningar. Allmänna intressen kan leda till att avsteg görs, förutsatt att intressena är angelägna. I princip begränsas ingreppen när angelägna hänsyn ska tas till miljö-, naturvårds-, försvars- och andra planeringsintressen. Sådana an- gelägna hänsyn kan exempelvis gälla krav från samhällets sida på husets konstruktion och dess funktioner. Byggnadslagstiftningen är ett sådant exempel. med anslutande lagstiftning, som ställer krav på huset ur miljö- och hälsoskyddsaspekt, är ett annat. innehåller förhållandevis långtgående hänsynsregler. En verksamhetsutövare ska iaktta regler på eget initiativ och eget ansvar. Tillsynsmyndigheterna äger rätt att ingripa med stöd av hänsynsreglerna och kräva rättelse. Någon rätt till ersättning finns inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags akt- samhets- eller hänsynskrav följs (prop. 1997/98:45, del 1, s. 551). Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Motsvarande regel om egendomsskydd finns i Europakonven- tionen (Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna), men där ställs inga krav på att de allmänna intressena skall vara angelägna. Konventionen är införlivad i svensk rätt i 2 kap. 23 § regerings- formen. Rätten att hyra sin bostad är i juridisk mening en begränsad rättig- het till fast egendom. Detta innebär en rad inskränkningar för en hyresgäst i rådigheten över sitt boende jämfört med den rådighet en person som äger sin bostad har. Hyresgästers och hyresvärdars skyldigheter och rättigheter gentemot varandra regleras i hyres- lagen (12 kap. jordabalken). En bostadslägenhet som hyrs ut ska ha ett sådant skick att den är fullt brukbar för sitt ändamål (12 kap. 9 §). Detta är hyresvärdens ansvar och det innebär i praktiken att lägenheten ska hålla en viss minimistandard. De tekniska anordningarna i lägenheten ska fungera och inomhusmiljön ska vara god. Hyresgäster behöver heller inte godta att målning, tapetsering, golvbeläggning m.m. har ett undermåligt skick. Huvudregeln är att hyresgäst och hyresvärd inte med bindande verkan kan avtala om sämre skick, däremot ges utrymme för att med avtala om bättre skick. Därtill är fastighets- ägaren skyldig att underhålla lägenheten så att skicket bibehålls (12 kap. 9 och 15 §§). Det förekommer att en lägenhet inte är i det skick hyresgästen kan fordra eller att det uppkommer en skada på eller en brist i lägenheten utan att hyresgästen är ansvarig. Fukt och mikrobiell förekomst kan vara ett exempel på en sådan brist. Om hyresvärden inte åtgärdar skadan eller bristen efter till- sägelse har hyresgästen tillgång till olika sanktioner (12 kap. 11 och 16 §§). Hyresgästen kan bl.a. ha rätt att åtgärda bristen på fastig- hetsägarens bekostnad. För att utnyttja den så kallade självhjälps- rätten måste hyresgästen först ha krävt av hyresvärden att felet skall åtgärdas och hyresvärden måste trots detta ha låtit bli att åt- gärda bristen. Hyresgästen har också rätt att säga upp hyresavtalet om inte bristen kan avhjälpas eller om hyresvärden låtit bli att avhjälpa bristen så snart som det är möjligt trots tillsägelse. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö vara av väsentlig betydelse. Avtalet får inte sägas upp på grund av brist efter att bristen avhjälpts. För den tid lägenheten är i bristfälligt skick har hyresgästen rätt till hyresreduktion. Hyresgästen har även rätt till skadestånd om hyresvärden inte visar att bristen inte beror på hans försumlighet. Här är bevisbördan omkastad. Hyresvärden ska visa att han inte varit oaktsam. Detsamma gäller om hyresvärden inte underhåller lägenheten i enlighet med 15 § eller om något annat hinder eller men i nyttjanderätten uppstår utan hyresgästens vållande. Om hyresvärden vägrar att vidta åtgärder när det föreligger en brist kan hyresgästen vända sig till hyresnämnden. Hyresgästen kan begära att hyresnämnden förelägger hyresvärden att åtgärda bristen (12 kap. 16 §). Ett sådant åtgärdsföreläggande kan förenas med vite. Om inte fastighetsägaren och hyresgästen är överens om att er- sättning ska utgå på grund av att lägenheten varit i bristfälligt skick eller om man inte kan enas om något belopp kan saken prövas av allmän domstol. Därutöver kan hyresgäster vända sig till kommunen för att få kommunen att ingripa enligt . Kommunen kan också bistå hyresgäster med allmän information om inomhusmiljön. En bostad som är upplåten med bostadsrätt utgör i juridisk mening en begränsad rättighet till fast egendom. Upplåtelseformen innebär att en bostadsrättshavare inte kan råda över sin bostad på samma sätt som en person som äger sin bostad. En rad inskränkningar finns. I jämförelse med hyresgäster är bostadsrättshavarens rådig- het emellertid större. Förhållandena för bostadsrättshavare liknar ändå i mångt och mycket förhållandena för hyresgäster. Bostadsrättslagen (1991:614) reglerar förhållandena i en bostads- rättsförening, bl.a. förhållandet mellan föreningen och den enskilde bostadsrättshavaren. När en bostadslägenhet upplåts med bostadsrätt , vanligen när föreningen är nybildad och lägenheten ska tillträdas, ska lägenheten vara i ett sådant skick att den enligt den allmänna uppfattningen på orten är fullt brukbar för sitt ändamål (7 kap 1 §). Detsamma gäller för en lägenhet som upplåts med bostadsrätt , när lägenheten varit hyresrätt eller när bostadsrätten upphört men då lägenheten Lagstiftning som gäller inomhusmiljö återigen ska upplåtas med bostadsrätt. Regeln är emellertid dis- positiv, dvs. inte tvingande och ger alltså utrymme för föreningen och den enskilde bostadsrättshavaren att avtala om att bostads- rättshavaren själv exempelvis ska svara för viss inredning eller maskinell utrustning. Gränsdragningen mellan vad bostadsrättsha- varen själv kan svara för och vad föreningen ska svara för är oklar . Huvudregeln i bostadsrättslagen (BRL) är att föreningen svarar för huset och bostadsrättshavaren för lägen- hetens inre underhåll (7 kap. 4 och 12 §§). Till skillnad från hyresgäster ansvarar sålunda bostadsrättshavare själva i huvudsak för lägenhetens skick . Bo- stadsrättshavaren är skyldig att underhålla och reparera lägenheten. Det framgår vanligen av stadgan var gränsen för bostadsrättshava- rens och föreningens ansvar går. Föreningens stadgar kan utvidga ansvaret för föreningen men inte för medlemmarna, dvs. de en- skilda bostadsrättshavarna. Det är emellertid klart att grund- läggande egenskaper i fastigheten är föreningens ansvar. Skulle lägenheten inte vara i avtalat skick vid tillträdet har bo- stadsrättshavare enligt bostadsrättslagen tillgång till sanktioner lik- nande de som hyresgäster har rätt till enligt hyreslagen. Detsamma gäller om föreningen inte håller lägenheten eller fastigheten i övrigt i brukbart skick , såvida inte ansvaret för detta ligger på bostadsrättshavaren enligt bostadsrättslagen eller stadgarna (7 kap. 4 §). En bostadsrättshavare har rätt att åtgärda bristen på föreningens bekostnad. För att utnyttja den så kallade självhjälpsrätten måste bostadsrättshavaren emellertid först ha krävt av styrelsen att felet ska åtgärdas och styrelsen måste trots detta ha låtit bli att åtgärda bristen. Bostadsrättshavaren kan då dessutom frånträda bostads- rätten efter uppsägning, om det är fråga om en brist av väsentlig betydelse och om bristen inte åtgärdas efter tillsägelse. Uppsäg- ningen måste ske innan felet åtgärdats. För den tid lägenheten är i bristfälligt skick har bostadsrättshavaren rätt till nedsättning av års- avgiften. Han kan även ha rätt till skadestånd om bristen beror på att föreningen varit försumlig (7 kap. 2 §). I de fall bostadsrättshavaren väljer att säga upp bostadsrätten har han rätt till skälig ersättning för bostadsrätten (7 kap. 29 §). I prin- cip ska ersättningen motsvara lägenhetens marknadsvärde. Om uppsägningen sker i nära anslutning till upplåtelsen innebär det vanligen att insatsen ska återbetalas. Vid uppsägning återgår bo- stadsrätten till föreningen och bostadsrättshavaren blir fri från sina Lagstiftning som gäller inomhusmiljö SOU 2005:55 Om bostadsrättshavaren tillträtt lägenheten och om bostadsrättshavaren begär att få bo kvar i lägenheten kommer ett regelrätt hyresförhållande att uppstå. Allmän domstol prövar såväl rätten till nedsättning av års- avgiften som rätten till skadestånd. Därutöver kan bostadsrättshavare vända sig till kommunen för att få kommunen att ingripa enligt . Kommunen kan också bistå med allmän information om inomhusmiljön. 3.8Analys av lagstiftningen som gäller inomhusluften Lagstiftningen som gäller inomhusluften är på många sätt hel- täckande. Det finns regler som skapar möjligheter att driva ärenden om problem i inomhusluften via , det går att påverka byggandet genom bygglagstiftningen, det går att kontrollera venti- lationen i byggnader genom den obligatoriska ventilationskon- trollen förutom när det gäller en- och tvåbostadshus. Frågan behandlades av regering och riksdag 1999, då kravet på ventilationskontroller i småhus med FT-ventilation slopades. Det kan tyckas att det är något egendomligt att dessa småhus inte har någon skyldighet att kontrollera sin ventilation, eftersom målen med miljöarbetet prioriterat att tillgodose barnens rättighe- ter och av alla barn bor i småhus. I stället har kraven på god ventilation i småhus lagts på ägarna som har ansvar för att genomföra de åtgärder som krävs för en god ventilation. Radon går att kontrollera i byggnader. Det går att förelägga fastighetsägaren att vidta åtgärder för att minska radonstrålningen som bedöms som hälsovådlig. Det finns möjligheter att påverka byggnader som innehåller fukt- och mögelskador. Vidare finns det möjligheter att påverka utbudet av material och konstruktioner som används i byggnads- verk. Området är på många sätt reglerat och lagstiftningen är tandlös. Tvärtom kan man hävda att den innehåller betydligt större möjligheter än vad som utnyttjats i försöken att för- bättra inomhusmiljön. Problemet när det gäller att åtgärda brister i inomhusmiljön ligger i stället i de resurser som går åt för att kontrollera att lag- stiftningen efterlevs. En delvis omstridd förändring i lagstiftningen handlar om kommunernas möjligheter att kontrollera själva bygg- Lagstiftning som gäller inomhusmiljö processen genom att egenkontroll infördes som princip och som gjorde att kommunens kontroller av byggandet minskade. har till uppgift att se över bl.a. planprocessen i PBL och har som övergripande mål att effektivisera den. Det ligger också i uppdraget att se över hur kontroll- och tillsynsfrågorna fungerar. De områden som är föremål för särskilda delmål när det gäller inomhusmiljön, radon och ventilation, innehåller vissa möjligheter att åtgärda. Det finns lagstiftning och möjligheter att åtgärda miljöer som betraktas som hälsovådliga. När det gäller radon, som bevisats kunna leda till lungcancer, finns möjligheter att förelägga byggnadsägare att vidta åtgärder i förekommande fall. Däremot saknas generellt möjligheter att före- lägga en fastighetsägare att genomföra radonmätningar. För att ett sådant föreläggande ska kunna utfärdas krävs i princip grundad an- ledning att tro att halterna i den aktuella byggnaden har förhöjda radonhalter. Radon utgör ett hälsoproblem som ligger bakom kon- staterade cancerfall. I beräknas 2 800 personer drabbas av lungcancer . Av dessa beräknas 2 200 bero på rökning och i 400 fall är radon en orsak, men av dessa 400 fall drabbas 350 perso- ner som också är rökare. Enbart radon beräknas alltså orsaka 50 fall av lungcancer. En förutsättning för att komma till rätta med de höga radonhalter som leder till hälsoproblem är att man mäter radonhalten i byggnaderna. Det är kommunens ansvar att kartlägga radonhalter och enligt ska miljönämnden utreda till- synsbehovet i kommunen och göra årliga uppdateringar. Inte minst i de egna fastigheterna har kommunen ett särskilt ansvar att tillse att det inte finns höga halter av radon. Det kan konstateras att det är mycket olika i olika kommuner när det gäller kartläggningen och vilka åtgärder som vidtas. Det finns beräkningar som visar att det kommer att ta många decennier innan landet har kartlagts vad gäller förekomst av förhöjda radon- halter. Ventilationen är också reglerad och krav ställs om återkom- mande kontroller av systemen, med varierande intervall, förutom vad gäller småhus. Protokoll från ventilationskontroller ska skickas in till kommunen. För att kommunens tillsyn ska fungera måste kommunen föra ett register över utförda ventilationskontroller. Genom en dom i Regeringsrätten får kommunen inte ta ut någon avgift för sina insatser i samband med OVK. Följden har sannolikt blivit att kommunernas intresse av att följa upp, utöva tillsyn och också åtgärda de problem som finns i ventilationssyste- Lagstiftning som gäller inomhusmiljö men har minskat. Det fordrar helt enkelt ökade resurser i kommu- nerna för att genomföra den tillsyn som man enligt lagen ska utöva. Ett enkelt exempel är från kommun, där tvingades begära ett tilläggsanslag på för att åter- betala avgifter som kommunen utdebiterat –1999. Ett annat bekymmer kan vara att lagstiftningen i vissa fall kan ställa olika krav. Ett belysande exempel kan vara skillnaderna som gäller tillämpningen av de kontroller som görs av ventilations- systemen enligt OVK och motsvarande inspektion som kan göras av arbetsmiljöinspektörerna. Enligt OVK kan normerna för luft- flöden för exempelvis ett klassrum vara uppfyllda för den verksam- het som lokalen är avsedd för. kan arbetsmiljöinspektö- rerna miljö- och hälsoskyddsinspektörerna konstatera att luft- flödena inte uppfyller normerna för den verksamhet som faktiskt bedrivs i lokalen. Skillnaden kan bero på att lokalen är avsedd för 25 elever men att verksamheten i praktiken bedrivs för 30 elever i lokalen. Det säger sig självt att signalsystemet enligt OVK blir mycket märkligt om politikerna i får uppgifter om att alla skollokaler i kommunen uppfyller allt tänkbara normer för luftflöden men det i andra sammanhang konstateras att lokalerna inte uppfyller de normer som gäller för arbetsmiljön. Det enda rimliga är naturligtvis att ventilationen måste uppfylla de normer som gäller för aktuell verksamhet, inte en teoretisk verk- samhet som, av någon anledning, faktiskt inte bedrivs. Instrumenten finns i form av lagstiftning, men kanske inte i form av resurser och kompetens i kommunernas förvaltningar. Det har blivit en nedprioriterad verksamhet inom kommunerna att ut- öva tillsyn av de tekniska och miljöegenskaper på byggnaderna. Det har också gjort att den lagstiftning som finns inte har prövats i sina yttersta konsekvenser. Det kan i och för sig bero på att man vägt insatsernas kostnader mot den nytta och det obehag som åtgärder kan föra med sig. För att komma till rätta med problem med inom- husmiljön kan det också krävas resurser från byggnadsägarens sida. Också i det sammanhanget kan åtgärdernas resultat stå i kontrast till insatsernas resultat. Det riktigt bekymmersamma är naturligtvis om problemen med inomhusmiljön fortsätter och kanske till och med förvärras i nybyggda byggnader. Det finns inga aktuella undersökningar som visar om den egenkontroll som inför- des har lett till fler eller färre problem med inomhusmiljön i nybyggda hus. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö kan det vara svårt att leva upp till lagens intentio- ner, bl.a. därför att det saknas i de flesta fall begränsningsvärden, t.ex. vad som gäller olägenhet för människors hälsa. 4Tillsyn av kommuner och länsstyrelser Kommunerna har en central roll i att tillse att byggandet sker på ett sätt som uppfyller målsättningar om ett hållbart byggande. Det är i och för sig byggherren själv som har, och alltid har haft, ansvaret för att byggandet utförs i enlighet med de bestämmelser som finns i PBL. Ansvaret förtydligades 1995 genom kravet att utse kvalitetsansvarig. Eftersom byggandet är en extremt komplex process är också kvalitetsansvaret komplicerat. Byggandet är orga- niserat i platsbundna projekt där både program, utformning av projektet och sammansättningen av aktörer är unikt för varje pro- jekt.