sou · GTB347 · 2006-01-01 00:00:00 — I granskningen av SKB:s FUD-program 2001 påtalade KASAM behovet av en kvalificerad samhällsvetenskaplig forsk- ning inom kärnavfallsfrågorna. KASAM:s bedömning utgick bl.a. från förstudiekommunernas önskemål om att SKB skulle ägna större uppmärksamhet åt kärnavfallsfrågornas samhälls- och demokratiaspekter. Det är därför med tillfredsställelse KASAM nu konstaterar att SKB initierat ett samhällsforskningsprogram. Forskningsprogrammet fokuserar på fyra områden, vilka pekats ut av forskare och olika remissinstanser som relevanta och centrala för den fortsatta beredningen av kärnavfallsfrågorna, särskilt med avseende på MKB-processens genomförande. De fyra teman som lyfts fram är: Socioekonomisk påverkan – samhällsekonomiska effekter Opinioner och attityder – psykosociala effekter I en första etapp finansieras åtta olika projekt inom dessa fält. Enligt KASAM:s uppfattning är det en brist att området omvärldsfrågor i denna etapp endast undersöks i begränsad om- fattning. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att SKB i hand- lingsplanen i bilaga A talar om snabba, genomgripande och oförutsägbara samhällsförändringar, som man bör tänka på i samband med slutförvarets säkerhet. Det är vidare oklart i vilken utsträckning som det samhällsvetenskapliga forskningspro- grammet är relaterat till befintliga kunskapsluckor med relevans för MKB-processen. Eftersom de första slutrapporterna från dessa forskningsprojekt beräknas vara klara först , är det dock inte meningsfullt att anlägga några ytterligare synpunkter på de enskilda forskningsprojekten i detta läge. KASAM konstaterar att SKB har gjort en allmän utlysning av forskningsmedlen för det samhällsvetenskapliga forskningspro- grammet. Detta förfarande överensstämmer med KASAM:s synsätt. Att forskare söker anslag i konkurrens är ett vedertaget sätt att samla de bästa kompetenserna kring ett forsknings- problem. Med tanke på det intresse som KASAM har visat för den samhällsvetenskapliga forskningen inom kärn- avfallsfrågorna, är det naturligt att KASAM med stort intresse kommer att följa den fortsatta utvecklingen av SKB:s samhälls- forskningsprogram. I ett förslag inför den forskningspolitiska proposition, som lämnades underströk KASAM behovet av samhällsvetenskaplig forskning inom de områden där miljö, hållbar utveckling, samhälls- planering och beslutsprocesser möts. Det finns all anledning att än en gång understryka detta. KASAM ser med tillfredsställelse att SKB har initierat ett samhällsforskningsprogram och kommer med stort intresse följa SKB:s arbete på detta område. KASAM ser gärna att SKB redovisar hur resultaten från det samhällsvetenskapliga forskningsprogrammet avses bidra till att täcka kunskapsbehoven inom kärnavfallsområdet. t.ex. vid upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen. (Se även KASAM:s slutsatser i kapitel 3.) Den svenska strategin för hantering av använt kärnbränsle är att detta skall direktdeponeras. Huvudinsatserna på området riktas därför mot att utveckla och bygga ett geologiskt slutförvar, där det använda kärnbränslet kan hållas isolerat från biosfären (människors och annat levandes miljö) under hundratusentals år, dvs. till dess farligheten har klingat av. Detta är grunden till det svenska s.k. KBS-3 konceptet. Regeringen har angivit att SKB bör använda den metoden, som planeringsförutsättning för de platsundersökningar, som genomförs av SKB . Kärntekniklagen (1984:3) kräver att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall som uppkommer i verksamheten. (1998:808) kräver användande av bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) samt att alter- metoder utreds och redovisas i miljökonsekvens- beskrivningen (6 kap. 7 §), som skall höra till ansökningarna om tillåtlighet/tillstånd enligt och kärntekniklagen. Redan tidigt i utvecklingsprocessen för slutförvaring stod det klart att alternativ behövs om KBS-3 konceptet av någon anled- ning inte skulle kunna genomföras. Regeringen har i sina beslut om SKB:s forskningsprogram påpekat att SKB bör fortsätta att bevaka teknikutvecklingen avseende olika alternativ för om- händertagande av kärnavfall. Regeringen har i sitt beslut av- seende FUD-program 2001 även förutsatt att frågor, om vilka alternativ som skall redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen, blir föremål för ingående överväganden i samband med det föreskrivna samrådet enligt 6 kap. . KASAM har i sitt yttrande till regeringen över FUD-program 2001 angivit att prövningen av alternativfrågan förutsätter ett väl underbyggt beslutsunderlag, inklusive bl.a. en bedömning av separation och transmutation, som en eventuellt jämförbar metod, vilket i sin tur förutsätter en aktuell lägesredovisning. KASAM framhöll betydelsen av att SKB aktivt bevakar utveck- lingen samt föreslog regeringen att begära att SKB skulle presen- tera ett mer utförligt underlag för bedömning av SKB:s ekonomiska stöd till forskning och inhämtande av information inom transmutationsområdet. KASAM ansåg även att SKB borde hålla öppet för att sådana ökade insatser inom EU- finansierad forskning på transmutationsområdet, som då disku- terades, kunde leda till ökade svenska insatser. KASAM föreslog även regeringen att pröva möjligheten att upphäva 6 § och att modifiera 5a § kärntekniklagen med syfte att befrämja forskning inom det kärntekniska området och som skulle kunna medverka till alternativa lösningar för att omhänderta använt kärnbränsle. SKB planerar att även fortsättningsvis följa och stöda, med ca , den grundläggande forskning inom separation och transmutation, som bedrivs i (vid KTH, och ). SKB avser även att följa den internationella forskningen på detta område. De engagerade svenska forskarna medverkar även i flera EU-finansierade forskningsprojekt inom separation och trans- mutation. SKB pekar på möjligheten att medverka i interna- projekt, särskilt EU-projekt. 15.2KASAM:s överväganden och bedömning KASAM:s kommentarer i det följande är i huvudsak hänförliga till kap. 23 i FUD-program 2004. 15.2.1Förutsättningar för separation och transmutation KASAM har i rapporten på kärnavfallsområdet 2004 (SOU 2004:67) behandlat frågan om transmutation som alternativ till slutförvaring. Redovisningen är avsedd att visa hur transmutationstekniken på olika sätt skulle kunna användas för att ta hand om det använda kärnbränslet från de svenska kärn- kraftverken. Enligt redovisningen måste följande förutsättningar uppfyllas för att tekniken skall kunna tillämpas i : Den svenska policyn om användning av kärnkraft och slut- förvaring av kärnavfall liksom kärntekniklagen måste ändras, eller så måste förlita sig på att dessa tjänster finns att köpa utomlands. Utveckling av transmutation till en industriell teknik kräver mycket omfattande utvecklingsinsatser (enligt EU:s forsknings- och utvecklingsplan). Utveck- lingsarbetet måste därför ske genom internationellt sam- arbete. Detta gäller även för det svenska forsknings- och ut- vecklingsarbetet. Fyra helt nya typer av kärntekniska anläggningar behöver ut- vecklas: En accelerator, en reaktor, en upparbetningsanlägg- ning samt en bränslefabrik. Alla dessa måste fungera med stort utbyte (med effektiv separation av kort- och långlivade radionuklider), hög säkerhet för personal och omgivning och till rimliga kostnader. Först när prototyper för dessa anläggningar är i drift, om 20- , kan man göra en mera precis bedömning av utbyte, säkerhet, ekonomi, etc. Först därefter är det meningsfullt att ta ställning till om transmutation är intressant att satsa på. Transmutationstekniken förutsätter byggandet av minst två reaktorer av ny typ för att klara av att omvandla det svenska kärnavfallet under en rimligt (). 15.2.2För- och nackdelar med transmutation En satsning på transmutation innebär en satsning på kärnteknik med de för- och nackdelar som detta för med sig. Transmutationstekniken bygger på kända principer och vetenskapliga fakta. Något vetenskapligt genombrott, som för fusion (vätekraft) behövs inte. I huvuddelen av det transmuterade kärnavfallet antas radio- aktiviteten kunna avklinga till ofarliga nivåer inom ca 1 . Detta kan jämföras med de flera som behövs för att använt kärnbränsle, som inte har upparbetats eller transmuterats, skall bli lika ofarligt. Detta förenklar byggandet av ett slutförvar för avfallet samt minskar risken för radioaktiva utsläpp från förvaret. Detta resonemang förutsätter att kvarstående mängd långlivade radionuklider i huvudfraktionen blir mycket liten. Det bör dock under- strykas att även med transmutation kommer anläggningar av samma typ, som i det nuvarande svenska kärnavfalls- programmet, att behövas även om slutförvaret kan göras betydligt mindre och inte kräva samma tidsmässiga uthållig- het. En satsning på transmutation innebär att den kärntekniska kompetensen kan bibehållas . Genom transmutationsprocessen förbränns den mängd plutonium, som skulle kunna användas för kärnvapenfram- ställning, som energi kan tillgodogöras. (Jämför dock följande punkt.) Transmutationstekniken, i den form som innefattar pluto- niumförbränning i form av MOX-bränsle, förutsätter upp- arbetning före förbränningen. Detta ökar utsläppen till omgivningen och ökar risken för spridning av kärnvapen- material. – Den svenska policyn är att inte upparbeta använt kärnbränsle. De nya reaktorerna skulle kunna byggas i . Det är dock osäkert om detta skulle kunna accepteras av kärnkraftavveckling. De nya reaktorerna skulle även kunna byggas utanför men det förutsätter att en annan nation är beredd att ställa sig bakom ett sådant arrangemang. – Detta kan uppfattas som att man i viss ut- sträckning går ifrån principen om att varje land skall ta hand om sitt eget avfall. Det är knappast tekniskt eller ekonomiskt rimligt att bygger den eller de separationsanläggningar som krävs för transmutation. En förutsättning blir därför att separationen kan ske gemensamt mellan länder i ett antal europeiska an- läggningar. Mängden transporter både inom och utomlands kommer att öka. Detta kan innebära ökade risker. Hanteringen av högaktivt avfall ökar, vilket innebär risker för ökade stråldoser för de som arbetar i anläggningarna. För att få rimlig ekonomi i transmutationstekniken måste de reaktorer som byggs kunna utnyttjas även för produktion och leverans av elektrisk kraft. Även med kraftproduktion kan transmutation emellertid förväntas ge betydligt dyrare hantering av kärnavfallet än den direktdeponering som planeras. - Om kostnaderna för direktdeponering blir av kostnaderna för den producerade elkraften, så blir mot- svarande kostnader för att ta hand om avfallet genom transmutation av elproduktionskostnaderna, enligt svenska beräkningar. Enligt samma beräkningskälla mot- svarar den senare högre elproduktionskostnaden ungefär den för alternativa energikällor som vind och biobränsle. 15.2.3KASAM:s samlade bedömning i frågan om transmutation Utnyttjandet av transmutation för det svenska kärnavfallet blir en fråga för kommande generationer. Med dagens kunskap om denna teknik är det inte acceptabelt att avbryta eller senarelägga det svenska slutförvarsprogrammet, med hänvisning till trans- mutation som ett möjligt alternativ. Däremot stärker detta möjliga framtida alternativ kravet på att förvaret skall utformas så att återtagning av avfallet blir möjlig. Enligt de etiska principer, som bl.a. KASAM ställt upp, bör varje generation ta hand om sitt eget avfall och inte tvinga framtida generationer att utveckla ny teknik för att lösa problemen. Därför är det rimligt att resurser avsätts för fortsatt forskning om transmutation. Denna forskning kan även ge utbyte, som är av värde inom andra områden, t.ex. kärnfysik. Den svenska transmutationsforsk- ningen bör samordnas med den forskning och utveckling som sker i andra länder. Att nu avsätta resurser för fortsatt trans- mutationsforskning ligger också i linje med synsättet att vår generation bör ge kommande generationer bästa möjliga förut- sättningar att avgöra om de vill välja transmutation, som metod för att ta hand om det använda kärnbränslet, i stället för enbart direktdeponering (enligt t.ex. KBS-3 metoden). KASAM har, bl.a. i samband med granskningen av FUD- program 2001, bedömt att deponering i djupa borrhål (ner i berggrunden) inte är en realistisk metod. Möjlig- heten att återta det använda kärnbränslet vid sådan deponering torde vara i det närmaste obefintlig och därmed skulle det även bli betydande svårigheter att genomföra en demonstrationsetapp för ett sådant förvar. Det torde också, i likhet med vad SKB anger i FUD-program 2004, vara svårt att bedöma de termiska förhållandena och de hydrauliska transportförhållandena på stora djup. 15.2.5KASAM:s samlade bedömning i frågan om alternativa metoder KASAM har, bl.a. i samband med granskningen av FUD- program 2001, framhållit att deponering i djupa borrhål inte kan anses ha tillräcklig realism för att kunna fungera som ett alter- nativ vid miljöprövningen. Transmutation kan knappast heller utnyttjas i detta sammanhang eftersom tekniska bedömningar av vad som kan uppnås inte kommer att finnas tillgängliga inom de närmaste två decennierna. Det är angeläget att SKB överväger andra alternativ till KBS-3 metoden som dels kan förväntas vara tekniskt genomförbara och dels att detta kan visas i samband med miljöprövningen. KASAM har tidigare bedömt att alternativ – som skall redo- visas i miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 7 § miljö- balken – till KBS-3 metoden bör sökas inom kategorin byggda förvar inom den översta kilometern i berg. Den slutsatsen kvarstår. Med nuvarande kunskap om tänkbara alternativ till KBS-3 metoden finns det enligt KASAM:s bedömning starka skäl att fortsätta det nuvarande forsknings- och utvecklings- arbetet med inriktning mot direktdeponering enligt KBS-3 metoden. – Det är enligt KASAM:s bedömning inte accep- tabelt att senarelägga det svenska slutförvarsprogrammet, med hänvisning till angivna alternativa metoder som möjlig teknik. Med hänsyn till eventuella framtida framsteg inom trans- mutationsforskningen, bör SKB i det fortsatta FUD- programmet uppmärksamma möjligheten att konstruera slutförvaret, så att det kan gå att återta det använda kärn- bränslet. KASAM anser att det är rimligt att SKB med stor upp- märksamhet följer och stöder pågående forsknings- och utvecklingsprojekt avseende transmutation inom och utanför . Det är angeläget att SKB studerar alternativa metoder som kan förväntas vara tekniskt genomförbara och att detta kan visas i samband med miljöprövningen. KASAM erinrar regeringen om det förslag till översyn av kärntekniklagen som KASAM föreslog i rapporten avfall – forskning och teknikutveckling; KASAM:s yttrande över SKB:s FUD-program 2001 (SOU 2002:63, s 104-109). Planeringen för en framtida rivning av de svenska kärnkraft- verken behandlas översiktligt i kap. 24 i SKB:s FUD-program 2004. Av detta framgår att någon tidsplan för rivning av kärn- kraftverken inte är fastlagd och att ägarna till kärnkraftverken numera bedömer att dessa kan drivas under . Det framhålls också att beräkningarna av kostnader för rivning uppdateras och att SKB räknar med driftstid (med undantag av ). Sammanfattningen visar de slutsatser som SKB har dragit av de synpunkter som framfördes vid granskningen av motsvarande kapitel i FUD-program 2001 samt nyvunnen kunskap . Under rubriken anges tre övergripande mål för SKB:s insatser inom rivningsområdet. Dessa kan sammanfattas enligt följande: Säkerställa att kunskap och teknik för rivning finns ut- vecklad innan detaljplaneringen av rivningsarbetet påbörjas. Genom kostnadsberäkningar ge underlag för behov av att fondera medel för rivningen. Säkerställa att det radioaktiva avfallet från rivningen kan tas om hand, transporteras och slutförvaras. Inriktningen enligt programmet för den kommande sexårs- perioden kommer i huvudsak att vara följande: Utredningar avseende deponering av hela reaktortankar och andra stora komponenter. Uppdatering av tidigare gjorda rivningsstudier. En mer omfattande, total, rivningsstudie genomförs. Uppskattning av dos-budget för personalen vid rivning av kärnkraftverk. Studium av omhändertagande av inaktivt avfall (mängder, förvaring, återanvändning). Översyn av rivningslogistiken. Studium av konsekvenserna av att förlänga driften från 40 till . Planering för att genomföra avvecklingen med begränsade resurser. Genomförande av preliminära säkerhetsanalyser för ett slut- förvar för kortlivat rivningsavfall där förvaringen samordnas med verksamheten i det befintliga slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall, SFR. Arbete med en preliminär säkerhetsbedömning av den lång- siktiga säkerheten vid slutförvaring av långlivat låg- och medelaktivt avfall påbörjas . 16.2KASAM:s överväganden och bedömning KASAM:s kommentarer i det följande är i huvudsak hänförliga till kap. 24 i FUD-program 2004. Ett beslut om att verksamheten i ett kärnkraftverk skall upp- höra leder till omfattande åtgärder, inklusive nedmontering/riv- ning av olika system och byggnader samt återställning av mark. Planeringen av områdets framtida användning är avgörande för hur långt återställningsarbetet skall drivas. Olika alternativ kan bli aktuella, alltifrån fortsatt elproduktion, annan industriell verksamhet eller bostadsbebyggelse till areella näringar som jord- och skogsbruk. Oavsett den framtida markanvändningen måste dock verksamhetsutövaren vidta åtgärder så att den som i fram- tiden vistas i området inte löper risk att skadas av strålning, som härrör från den tidigare kärntekniska verksamheten. KASAM konstaterade i sitt yttrande över motsvarande fram- ställning i FUD-program 2001 att frågor om rivning av kärn- kraftverk inte är ett område som är kontroversiellt ur teknisk/- vetenskaplig synpunkt (SOU 2002:63, s. 111). Den bedöm- ningen kvarstår. Däremot menar KASAM att kritik bör riktas mot att rivnings- frågorna inte har givits större uppmärksamhet i FUD-program 2004. Det gäller framför allt frågor kring beräkningar av kostna- derna för den rivning av kärnkraftverken som måste ske . Dessa frågor har fått ökad aktualitet genom regeringens beslut om att rätten, att driva kärnkraftreaktorn för att utvinna kärnenergi, skall upphöra att gälla vid utgången av . Detta berörs också av den s.k. Finansie- ringsutredningen i dess slutbetänkande Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125) och i KASAM:s remissyttrande över betänkandet. Sammanställningar i och /regi visar att ett stort antal kärnkraftverk runt om i världen uppnår driftstid inom och att frågor om olika aspekter på rivning (decommissioning) därför har fått ökad internationell uppmärksamhet. Rivning av kärnkraftverk pågår redan på flera håll i världen, bl.a. i . KASAM utgår från att SKB och de svenska reaktorinnehavarna successivt tillgodo- gör sig erfarenheterna från sådana pågående rivningar. Det finns ett antal mer övergripande aspekter på rivnings- frågorna som kräver fördjupade studier . Vissa av dessa frågeställningar är av sådan natur att initiativ bör tas av regeringen, i andra fall av reaktorinnehavarna. En första sådan fråga gäller vilka krav som finns, enligt EU- direktiv och enligt , på att upprätta miljökonsekvens- beskrivningar i samband med kärnkraftsavvecklingen och den kommande rivningen av kärnkraftverk. Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd fordras tillstånd enligt 9 kap. (1998:808) för verksamhet varigenom kärnkraftverk eller annan kärnreaktor nedmonteras eller avvecklas, från det att reaktorn stängs av till dess att reaktorn upphört genom att allt kärnbränsle och annat radio- aktivt material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen. Till ansökan om sådant tillstånd skall det, enligt 6 kap. miljö- balken, höra en miljökonsekvensbeskrivning, som upprättats efter samråd med enskilda särskilt berörda och övrig allmänhet samt berörda kommuner, myndigheter och organisationer. I regeringens beslut , om upphävande av rätten av driva för att utvinna kärnenergi, görs bedömningen att det varken ankommer på regeringen eller på verksamhetsutövaren att få till stånd en miljökonsekvens- beskrivning som en förutsättning för ett sådant regeringsbeslut. Däremot måste, uttalas det i beslutet, verksamhetsutövaren utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning som underlag för ned- montering eller avveckling av reaktorn. KASAM konstaterar att en storskalig kärnkraftsavveckling, som innefattar rivning av kärnkraftverk, självfallet kommer att få konsekvenser för miljön. Frågorna om behovet av en miljö- konsekvensbedömning innefattar såväl energipolitiska som rätts- liga aspekter. KASAM menar att regeringen bör ta initiativ till att få hithörande miljöpolitiska, energipolitiska och rättsliga frågeställningar belysta mer ingående. Regeringen har också ett övergripande ansvar för att universi- tets- och högskoleväsendet har tillgång till de utbildnings- och forskningsresurser som behövs för att rivningen av kärnkraft- verk skall kunna utföras på ett säkert sätt. Samma gäller givetvis också de andra delarna av programmet för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet, transporter av kärnavfall och kärnämnen samt för hantering av olyckor, terrorhot och terrorhandlingar som är riktade mot kärntekniska anläggningar. Andra övergripande frågeställningar bör i första hand hanteras av reaktorinnehavarna. Frågor om rivningslogistik finns angivet som ett arbetsområde i SKB:s program för den kommande sexårsperioden. KASAM ser behov av att SKB ägnar ökad upp- märksamhet åt strategiska frågeställningar av denna art. Ett exempel är frågan om alla typer av slutförvar för rivningsavfall skall stå färdiga innan rivning av en enskild reaktor inleds. Ett annat exempel gäller platsvalsprocessen i samband med val av plats för slutförvar för rivningsavfall. SKB anger i FUD-program 2004 att det kortlivade avfallet från rivning av kärnkraftverk kommer att slutförvaras i en utbyggnad till SFR. SKB anger även att långlivat avfall från rivning planeras att deponeras i ett särskilt förvar, som avses byggas t.ex. vid SFR men på ett större djup. KASAM anser att SKB bör överväga om dessa planer på att bygga ut verksamheten vid SFR är förenliga med bestämm- elserna i om hur val av plats för ett förvar för rivningsavfall bör ske. SKB bör belysa dessa frågeställningar i FUD-program 2007. När det gäller problematiken kring kostnadsberäkningarna har KASAM följande synpunkter. I FUD-program 2004 anges – som ett övergripande mål – att SKB avser att genomföra en uppdatering av tidigare gjorda rivningsstudier samt att genomföra en mer omfattande, total, rivningsstudie. KASAM utgår från att dessa studier även omfattar kostnadsfrågorna. Dessa kostnadsberäkningar måste ha en hög kvalitet. De utgör en väsentlig del av ingångsvärdena vid de årliga regeringsbesluten om avgifter för reaktorinnehavarna enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Om kostnaderna underskattas systematiskt och ökar risken för att tillräckliga medel inte fonderas, varigenom finansieringssystemet inte kommer att kunna fylla sitt syfte på avsett sätt. Det finns vidare skäl för KASAM att understryka betydelsen av att SKB och reaktorinnehavarna kritiskt granskar de be- räkningar av kostnader för rivning av svenska kärnkraftverk som bolaget har presenterat i skilda sammanhang och som ligger till grund för den fondering som sker. Vid internationella jämförelser visar det sig regelmässigt att resultaten av de svenska, liksom för övrigt även de finska, beräkningarna ligger på en klart lägre nivå än vad motsvarande beräkningar gör i andra länder. Även om det är mycket svårt att jämföra kostnadsberäkningar från olika länder, förefaller det nödvändigt att SKB och de svenska reaktorägarna lägger ner ökade resurser på att säkerställa kvaliteten i de beräkningar som utförs. Slutligen har KASAM observerat att referenslistan till kap. 24 endast omfattar två publikationer.