sou · GTB314 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi bedömer därför att registerslagning av referenspersoner är förenlig med den behovs- och proportionalitetsprincip, som är uttryckt i registerlagarna. Vi bedömer också att den integritets- kränkning som vissa personer kan känna, mildras avsevärt om alla informeras om syftet med registerkontrollen och att en sådan ingår som en generell åtgärd vid prövningen av nyetablerade förhållanden. Genom en sådan ordning, som gäller för både kvinnor och män, vet alla referenspersoner att registerslagning sker och ingen behöver känna sig särskilt utpekad. att passusen om särskilda skäl tas bort i 3 § 7 och 8 förordningen (1999:1135) om misstankeregister. som slagning sker i belastnings- och misstanke- registren skall enligt vår uppfattning kontroll av referenspersonen göras i folkbokföringsregistret. Syftet med kontrollen är att undersöka om referenspersonen varit gift tidigare och om det med anledning av dessa uppgifter finns anledning att utreda om någon person tidigare åberopat anknytning till denne, vilket kan ha stor betydelse för bedömningen av ärendet både från seriositets- och skyddssynpunkt. Barnpornografibrott bör omfattas av registerutdragen Med hänsyn till det starka intresset att förhindra att inte bara kvinnor utan även medföljande barn utsätts för våld och andra övergrepp föreslår vi att brottstyperna, som registerutdragen får omfatta, utökas med barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § . Detta kräver ett tillägg till 10 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Barnpornografibrott är kanske inte i sig ett brott som är diskvali- ficerande vid bedömningen av en ansökan om uppehållstillstånd i ett seriöst förhållande. Tveklöst är det emellertid en kraftig varningssignal och bör allvarligt beaktas vid den riskbedömning som görs i samband med att beslut fattas. 6.3Möjlighet att återkalla uppehållstillstånd Då tillstånd beviljas i nyetablerade anknytningsärenden tillämpas systemet med uppskjuten invandringsprövning. Syftet med denna ordning är att under en tvåårig prövotid ta ställning till om förhållandet är seriöst och bestående innan permanent uppehålls- tillstånd beviljas. För att hushålla med resurserna och få en mer rationell ärendehantering har beslutat ändra praxis så att första tillståndet i normalfallet gäller i stället för som tidigare . På så sätt försvinner ett tillfälle att kontrollera om grunderna för tillståndet består . Denna kontroll bör enligt vår mening ersättas med en möjlighet för Migrations- verket att återkalla tillståndet om det visar sig att förhållandet upphört tillståndet gäller. För att detta skall kunna ske krävs ett tillägg till bestämmelserna i 2 kap. 11 § UtlL om återkallelse av uppehållstillstånd med innebörd att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som beviljats enligt reglerna för s.k. uppskjuten invandringsprövning, får återkallas om förhållandet inte längre består. 6.4Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar För att ha kontroll över inkommande och avgjorda ärenden krävs att myndigheterna har enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar. Detta är en förutsättning för att man skall kunna ha överblick över ärendeflöde och handläggningstider. Det är också en förutsättning för en effektiv hantering av ärendena i övrigt. Olika rutiner vid utlandsmyndigheterna De grundläggande reglerna för registrering av handlingar finns i förvaltningslagen (1986:223) och sekretesslagen (1980:100). Närmare instruktioner till utlandsmyndigheterna om mottagande och registrering av ansökningar i utlänningsärenden finns i UD:s cirkulär nr 20 R191 rörande enhetliga rutiner för mottagande och registrering av ansökningar i utlänningsärenden. Vi har dock konstaterat att tillämpningen av denna instruktion inte är enhetlig vid utlandsmyndigheterna eftersom dessa har tvingats anpassa sina rutiner till de lokala förhållandena i respektive land. Detta kan man ha förståelse för i viss utsträckning men man bör självfallet eftersträva att rutinerna är så likartade som möjligt. Är skillnaderna i mottagnings- och registreringsrutinerna för stora blir det svårt att på ett riktigt sätt mäta och jämföra handläggningstider, vilket i sin tur medför svårigheter att göra prioriteringar och ha en effektiv hantering av ärendena. Vi föreslår därför att UD följer upp hur instruktionen rörande enhetliga rutiner för mottagande och registrering av ansökningar i utlänningsärenden tillämpas vid utlandsmyndigheterna och i samråd med gör de förtydliganden och ändringar som krävs. I samband med detta är det särskilt viktigt att UD och SOU 2005:14 Överväganden och förslag fastställer gemensamma utgångspunkter för beräkning av vänte- och handläggningstider. Svårt få en klar bild av handläggningstider Vi har också funnit olikheter hos enheter när det gäller beräkning av handläggningstider. De flesta enheter utgår från tidpunkten när ansökningen registrerades vid utlandsmyndighet medan någon utgår från den tidpunkt ansökningen inkom till enheten. Det gör att det är mycket svårt att få en enhetlig och klar bild av verkets handläggningstider. Beräkningen av handläggningstiden är således behäftad med två osäkerhetsfaktorer, dels olikheterna i registreringsförfarandet vid utlandsmyndigheterna, dels de olika utgångspunkterna för beräk- ning av handläggningstiderna vid enheter. 6.5Hög och jämn kvalitet i utredningar och beslut Fullständiga utredningar är en förutsättning för att man skall kunna fatta riktiga och rättssäkra beslut. Det innebär också att hanteringen av ärendena kan ske effektivt utan onödiga komplet- teringar och andra störningar. Vid våra samtal med företrädare för , Migra- tionsverket och utlandsmyndigheterna har det påpekats att det ibland förekommer brister och oklarheter i både utredningar och beslut i anknytningsärenden. Det är därför viktigt att UD och ytterligare intensifierar sina ansträngningar att utbilda personalen i hur man kan utveckla utredningsmetoderna samt förbättra utformningen av utredningar och beslut. Hög och jämn kvalitet i utredningarna och besluten bidrar i mycket stor utsträckning till att skapa en snabb och effektiv ärendehantering. Fortlöpande dialog om kraven Under vårt utredningsarbete har vi fått uppgifter om att utlands- myndigheter på olika sätt försökt rationalisera sina utred- ningsmetoder genom att omformulera eller utesluta vissa frågor i intervjuerna med sökanden. Det har fått till följd att Migrations- verket ansett att utredningarna inte varit fullständiga och därför begärt kompletteringar Det är därför angeläget att en fortlöpande dialog förs mellan UD och så att det råder klarhet om de krav ställer på utlands- myndigheternas utredningar och vilket stöd dessa behöver i sitt utredningsarbete. Exempelvis bör man göra en översyn av gällande föreskrifter till utlandsmyndigheterna för att tillförsäkra att det tydligt framgår vilka uppgifter måste ha för att kunna avgöra ett ärende. 6.6Enklare hantering av andra tillståndsärenden för att frigöra resurser Vi har under utredningsarbetet besökt flera av enheter och konstaterat att de som arbetar med anknytnings- ärenden vanligen också handlägger många andra typer av ärenden. En del av dessa är ofta inte särskilt komplicerade men tar mycket tid på grund av sin stora mängd. I vissa fall, t.ex. de s.k. EES- ärendena, är de dessutom högre prioriterade än andra ärenden på grund av vissa tidsfrister som måste hållas enligt internationella överenskommelser. Med EES-ärenden avses ärenden om uppehålls- tillstånd för medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i . När det gäller dessa ärenden kan vi möjligen få en enklare hantering i samband med att EG-direktivet 2004/38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier genomförs i . Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att föreslå hur direktivets bestämmelser lämpligen kan införas i den svenska lagstiftningen (UD 2004:07). Uppehållstillstånd för besök är en annan ärendekategori som är tidskrävande och som borde kunna rationaliseras. Som Migra- tionsverket redan föreslagit (skrivelse till regeringen , MV-14-2001-6963) bör bestämmelserna inom detta område ses över och bättre anpassas till regler, vilket även skulle kunna innebära en enklare hantering. Möjligheterna att förenkla hanteringen av andra ärenden såsom ansökningar om främlingspass och resedokument bör också prövas för att frigöra resurser och därigenom ge större utrymme att disponera sina krafter efter behoven i verksamheten. Samarbetet mellan och utlandsmyndigheterna utvecklas fortlöpande bl.a. genom ökad elektronisk ärende- hantering och tillgång till olika databaser. Vid flera ambassader, som har många utlänningsärenden, finns migrationsattachéer med särskild kompetens inom verksamhetsområdet. Som ett led i att effektivisera handläggningen bör och UD se över möjligheterna hur den befintliga kompetensen vid utlands- myndigheterna kan användas bättre vid prövningen och besluts- fattandet i såväl anknytningsärenden som andra ärendeslag. 6.7Bättre styrning, ledning och uppföljning av verksamheten För att arbetet med anknytningsärenden skall fungera på ett effektivt sätt vid och mellan verket och utlands- myndigheterna krävs en tydlig ledning och styrning av verk- samheten. Ett av problemen är att det saknas ett helhetsgrepp på verksamheten. Det visar sig genom att rutinerna och arbetssättet i vissa fall skiljer sig åt mellan enheter. Bland annat ser man stora skillnader mellan enheterna när det gäller att avgöra ärenden på skriftligt respektive muntligt underlag. Vid vissa enheter avgörs av ärendena på skriftligt underlag medan andra enheter avgör av ärendena på detta sätt. Man kan också se stora skillnader i avslagsfrekvensen mellan regioner. Detta framgår av verkets översyn av verksamheten som ligger till grund för rapporten om förslag till åtgärder med anledning av brister i nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning. Den visar att den lägsta avslags- frekvensen är och den högsta . Förklaringen till denna regionala skillnad bygger på antagandet att storstads- regionerna har fler avslagsärenden än regionerna i övriga landet. Övriga skillnader i hanteringsrutinerna och hur man beräknar handläggningstider vid och utlandsmyndig- heterna berörs närmare i kapitel 4 och kapitel 6 avsnitt 4. I arbetet med att effektivisera handläggningen av anknytnings- ärenden är det därför viktigt att se till att verksamheten får en tydlig ledning och att en mer aktiv kontroll av verksamheten utövas genom att uppföljningsarbetet förbättras. I det sammanhanget är det mycket viktigt att den rättsliga styrningen och samordningen av praxis stärks i syfte att på ett bättre sätt nå ut med klara riktlinjer till de operativa enheterna både hos och UD. Detta utgör grunden för att verksamheten skall kunna bedrivas på enhetligt sätt i hela landet och vid utlands- myndigheterna. Statskontoret har gjort en granskning av Migrations- verkets verksamhetsstyrning och har i sin rapport lagt fram en rad förslag som syftar till att förbättra styrning, arbetsformer och resursutnyttjande samt möjliggöra en mer enhetlig rättstillämpning av verksamhet. (Statskontorets rapport gare styrning av , ). Som en följd av Statskontorets granskning har en omstrukturering skett av organisation. I stället för fem geografiska regio- ner är verket numera organiserat i fem verksamhetsområden under ledning av var sin verksamhetschef. I det pågående utvecklings- arbetet är det angeläget att nödvändiga åtgärder vidtas för att förbättra hanteringen av anknytningsärenden och i samråd med UD stärka samordningen av verksamheten mellan Migrations- verket och utlandsmyndigheterna. Utredningens uppdrag har enligt direktiven varit att ta ställning till hur ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan bli mer effektiv. De förslag utredningen presenterat enligt detta uppdrag går alla ut på att rationalisera verksamheten utan att ytterligare resurser tillförs. Det är emellertid uppenbart att de neddragningar av resurserna för handläggning av tillståndsärenden som gjorts vid har fått negativa konsekvenser för verksamheten. Vi tror därför inte att ytterligare minskning av de personella resurserna är lämplig . Det gäller i stället att utnyttja de befintliga resurserna på bästa sätt för att minska handläggningstiderna och därigenom de ökade administrativa kostnaderna som är en följd av de långa väntetiderna och stora ärendebalanserna. Att införa ett mer flexibelt utredningsförfarande, använda registerkontroller i större omfattning som stöd i utredningarna, skapa enhetliga och tydliga rutiner samt stärka samordningen av verksamheten mellan och UD, bör enligt vår uppfattning skapa en mer rationell ärendehantering och leda till besparingar på både kort och lång sikt. Hur stora besparingarna kan bli är mycket svårt att bedöma särskilt med hänsyn till hur snabbt förändringarna kan genomföras och hur stort genomslag de får. Möjligheterna till besparingar påverkas också av vilka konsekvenserna blir av näraliggande förändringar såsom införandet av EG-direktiven om rätt till familjeåterförening (2003/86/EG av ) samt om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning (2003/109/EG av ). Det som i första hand kan påverka handläggningen och därmed också kostnaderna är om antalet anknytningsärenden ökar med anledning av reglerna i de båda direktiven. Antalet anknytningsfall liksom kostnaderna kan också tänkas gå ned om försörjningskrav införs vid nyetablerade förhållanden. Några kostnadsökningar som en följd av våra förslag bedömer vi inte kommer att ske. 7.2Konsekvenser när det gäller att uppmärksamma s.k. säkerhetsärenden Vid de samtal utredningen haft med Säkerhetspolisen () framkom tydligt att bedömer att vårt utredningsuppdrag och våra förslag inte får några negativa konsekvenser när det gäller polisens möjligheter att uppmärksamma ärenden som kan röra rikets säkerhet. Det kommer nästan aldrig fram sådana uppgifter i anknytningsärenden som direkt ger anledning att agera. S.k. säkerhetsärenden uppmärksammas vanligen på annat sätt vilket i och för sig inte utesluter att uppgifter i anknytningsutredningar kan vara av intresse i ett senare skede. 7.3Konsekvenser i ett jämställdhetsperspektiv Vi har beaktat jämställdhetsperspektivet i alla delar av vårt utredningsarbete. Det framgår särskilt av våra överväganden och förslag om kontroller av referenspersonen, som syftar till att stärka skyddet för sökandena, främst kvinnor och barn, för att förhindra att dessa utsätts för våld eller andra kränkningar. Vi påpekar också att det även i fortsättningen är nödvändigt att ha intervjuer med båda parterna t.ex. i de fall som rör arrangerade äktenskap, för att klarlägga att båda parter ingått äktenskap av fri vilja. 7.4Konsekvenser för personlig integritet Vårt förslag om registerslagning av alla referenspersoner i ärenden rörande nyetablerade förhållanden får konsekvenser för den personliga integriteten. Detta och grunderna för vårt ställnings- tagande berörs närmare i våra överväganden i avsnitt 6.2. Förslagen till författningsändringar är avsedda att göra hanteringen av anknytningsärenden mer effektiv och förkorta de nuvarande handläggningstiderna. Det är därför angeläget att förslagen bereds skyndsamt och de bör kunna träda i kraft . Ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall ta ställning till hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan bli mer effektiv. Utredaren skall ge förslag till åtgärder som kan innebära kortare handläggningstider och kostnadsbesparingar utan att åsidosätta kravet på rättssäkerhet för den enskilde. Utredaren skall härvidlag särskilt beakta skydds- aspekten när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar. Utredaren skall lämna förslag till de författnings- ändringar som bedöms vara nödvändiga. Av 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen (1989:529), UtlL, framgår att en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har permanent uppehållstillstånd här, får beviljas uppehållstillstånd. En förutsättning är att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands. I dessa fall beviljas normalt ett permanent uppehållstillstånd eftersom det är fråga om familjeåterförening. gäller att utlänningar som vill komma till för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, s.k. snabba anknytningar, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Regleringen motsvarar vad som tidigare gällt i praxis. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. I dessa fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Detta innebär att en person som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning genom ett sådant nytt förhållande skall, liksom personens barn , ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (2 kap. 4 d §). Det tidsbegränsade uppehålls- tillståndet kan , eller tidigare om det finns särskilda skäl, bli permanent (2 kap. 4 e §). Det finns en möjlighet att bevilja en utlänning med s.k. upp- skjuten invandringsprövning uppehållstillstånd, trots att det till- ståndsgrundande förhållandet upphört, på grund av att utlänningen eller hans eller hennes barn utsatts för våld eller annan kränkande behandling. När ett förhållande upphört får fortsatt uppehålls- tillstånd ges också om andra starka skäl talar för detta. Uppe- hållstillstånd får även ges om en utlänning har särskild anknytning till (2 kap. 4 e § tredje stycket). Kravet på uppehållstillstånd före inresa Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehålls- tillstånd i i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. Uppehållstillstånd får beviljas efter inresan om utlänningen har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Den som ingår äktenskap med en här i landet bosatt EES- medborgare eller en medborgare i har alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan (3 kap. 7 a § Utlänningsförordningen (1989:547, UtlF). Muntlig handläggning som led i utredningen När det är fråga om familjeåterförening, dvs. om makarna eller samborna tidigare bott stadigvarande tillsammans i ett annat land, kallas normalt enbart den sökande till intervju. I övrigt är ansökningsförfarandet skriftligt. En utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon som bor i har en principiell rätt att bosätta sig här. Utgångspunkten vid prövning av ansökan är att med en noggrann utredning som grund bedöma om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. Normalfallet kräver att såväl sökanden som referenspersonen hörs muntligt (prop. 1999/2000:43 s. 38 ff.). Uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges (2 kap. 4 § andra stycket UtlL). Det är angeläget att söka undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska med- borgaren kommer att utsättas för våld eller annan kränkande behandling (prop. 1999/2000:43 s. 34). För att en riskbedömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referens- personen sker noggrant (prop. 1999/2000:43 s. 41). Det finns en möjlighet för utlänningsmyndigheterna att kontrol- lera riktigheten i uppgifter om att det i en viss situation finns en påtaglig risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Om risken grundar sig på uppgifter om att referenspersonen är kriminellt belastad kan detta kontrolleras genom att det hämtas in uppgifter om referenspersonen ur polisens register (prop. 1999/2000:43 s. 44 ff.). Det är angeläget att utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan ske rationellt och utan onödig tidsutdräkt. Den nuvarande ordningen medför mycket långa handläggningstider vid flera utlandsmyndigheter och vid regionkontor i . De långa väntetiderna för att bli kallad till intervju innebär en svår påfrestning för både den sökande och referenspersonen. Utredningen är dessutom mycket resurskrävande för berörda myndigheter. Det finns därför anledning att göra en översyn av ordningen och myndigheternas rutiner för handläggningen av dessa ärenden. är det angeläget att så långt som möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar. Det är vidare angeläget att liksom motverka att uppehållstillstånd beviljas när det i realiteten är fråga om skenäktenskap och skenförhållanden. Regelsystemet får inte heller leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras i de fall där relationen är seriös. Det finns därför även anledning att överväga om regelverket behöver ändras. skall bistå Säkerhetspolisen i arbetet med att förebygga brott mot rikets säkerhet och med frågor som rör terrorism. skall, vid prövningen av frågor om uppehållstillstånd, vara uppmärksamt på förhållanden i enskilda ärenden som talar för att en sökande kan komma att utgöra ett hot mot säkerheten. I sådana fall skall Säkerhetspolisen beredas möjlighet att yttra sig. Utredaren skall analysera och redovisa vad som i utredningen påverkar bedömningen av seriositeten i ärenden gällande s.k. snabba anknytningar. Utredaren skall vidare redogöra för handläggningstiden vid olika utlandsmyndigheter när det gäller intervju av den sökande samt vid regionkontor när det gäller intervju av referenspersonen. Utredaren skall även ta ställning till hur utredningen kan effektiviseras. Ställningstagandet skall innefatta en bedömning av om den muntliga utredningen helt eller delvis kan avskaffas – med såväl sökanden som med referenspersonen – utan att rättssäkerheten åsidosätts. Utredaren skall även överväga i vilken mån den muntliga utredningen kan ersättas av kontroller i olika register (jfr prop. 1999/2000:43 s. 44 ff). Utredaren skall särskilt beakta att skyddet och säkerheten, för främst kvinnor och deras barn, inte riskeras genom att det muntliga inslaget i utredningen minskas. Utredaren skall bedöma vilka kostnadsbesparingar som kan göras genom förändringar av utredningen. Utredaren skall redogöra för regelverket i andra europeiska länder och jämföra med det svenska regelverket. Utredaren skall beakta den översyn av reglerna för s.k. uppskjuten invandringsprövning som avser att presentera . Utredaren skall också överväga vilka konsekvenser eventuella förändringar skulle få för möjligheterna att uppmärksamma eventuella säkerhetsärenden och därmed bistå Säkerhetspolisen i sitt förebyggande arbete. Utredaren skall samråda med Utredningen om familjeåter- förening och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (UD 2004:01). Samrådet skall gälla de förändringar som den utredaren föreslår i reglerna om familjeåterförening och dess verkningar på den muntliga utredningen. Utredaren skall slutligen lämna förslag till de författnings- ändringar som bedöms nödvändiga. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Utlänningslag (1989:529) Kraven för utlänningars vistelse i m.m. 4 § En utlänning som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i , , eller . Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppe- hållstillstånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehålls- tillstånd redan efter en kortare vistelsetid i än .