sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Styrningen underlättas om det finns ett grundläggande för- troende mellan politiker och militärer och mellan civila och militära befattningshavare och insikt på båda hållen om den andra sidans förhållanden och förutsättningar. I den mån som roten till de ovan behandlade problemen är att söka i Försvarsmaktens speciella organisationskultur med inslag av slutenhet, motstånd mot förändringar och kåranda i negativ mening kan åtgärder bara till en del vidtas utifrån. Försvars- ledningens agerande och utbildningsinsatser blir i stället av stor betydelse. Det interna förändringsarbete som överbefälhavaren nu har inlett är angeläget och ambitiöst. Det förtjänar tydligt och uthålligt stöd från regeringen och Försvarsdepartementet. Utredningen vill påpeka att problemet inte är speciellt för försvaret, det återfinns i flera sammanhang där politiker och en högt specialiserad professions företrädare ska samarbeta. Proble- met är likartat inom t.ex. sjukvård och polisverksamhet. Förtroendefrågan har en mycket stor betydelse för styrningen. I första hand för att politiker och militärer måste kommunicera med varandra för att komma fram till vilket försvar landet ska ha och för att de då måste förstå varandra. Politikerna vet inte vad för slags försvar landet behöver. De saknar den militära kunskapen om hotbilder, behövlig operativ förmåga, hur den ska förverkligas och till vilka kostnader. Men inte heller militärerna vet vilket försvar som landet behöver. De vet inte inom vilka ramar försvaret ska planeras och vilka uppoffringar och säkerhetspolitiska risker Samlad analys av försvarssektorn politikerna är beredda att ta. Tillsammans ska politiker och militärer komma fram till detta. I de bästa stunderna har denna kommunikation fungerat väl men det finns också perioder då kommunikationen inte fungerat, vilket skadat försvarets utveckling. I andra hand har kulturskillnaderna betydelse för att styrning till mycket stor del är en fråga om att ge och ta emot information. Kulturskillnader påverkar hur direktiv formuleras och hur de uppfattas och kan leda till missuppfattningar. I värsta fall kan missförstånden leda till misstro och bristande lojalitet. Utredningens internationella studie visar att former för reellt samråd mellan politiker och militärer och närmare samverkan mellan civila och militära tjänstemän i Försvarsdepartement och försvarsstaber är viktiga förutsättningar för skapa en gemensam förståelse för det militära försvarets mål och uppgifter och för en stabil styrning som leder till att de politiskt fattade försvars- besluten blir genomförda. Utredningen drar därför slutsatsen att för att styrningen ska fungera måste politiker och militärer ha respekt för varandras kompetens och förståelse för varandras arbetsvillkor. I detta ligger också en förståelse för varför kulturerna är olika. Verksamheten – den politiska såväl som den militära – ställer olika krav på beteenden och kultur. En andra slutsats är att det är viktigt att formulera tydliga roller och att bli överens om spelets regler: vem som har ansvar för vad. Hur ska kulturskillnaderna överbryggas och den ömsesidiga förståelsen skapas? Utredningen återkommer i kapitel 6 med ett antal förslag till åtgärder som är avsedda att vara förtroende- skapande. Det gäller förslag om en aktivare medverkan från Försvarsdepartementets sida i försvarsplaneringen (avsnitt 6.3.3), en förbättrad resultat- och kostnadsredovisning till (avsnitt 6.2.3) och ett samordningssorgan mellan försvars– departementets ledning och försvarsmyndigheterna (avsnitt 6.3.2), minskad detaljstyrning och färre återrapporteringskrav (avsnitt 6.3.4). 6Utredningens överväganden och förslag I detta kapitel lägger utredningen fram förslag om hur det militära försvaret ska styras . Det sker mot bakgrund av beskriv- ningen i kapitel 3 och analysen och utvärderingen i kapitel 4 och 5. Utredningen har beaktat den utveckling av styrsystemet som pågår. begär bättre möjligheter att fatta beslut om inriktning och styrning av försvaret, ett bättre begrepp om vilken operativ förmåga som försvaret planeras för, i vilken mån försvaret lever upp till denna och kontroll av kostnaderna. Regeringen behö- ver en kraftfullare analys-, utvärderings och styrförmåga. Det gäller både i genomförandet av beslutad insatsorganisation men också i hög grad i försvarsplaneringen. Riksdag, regering och Försvarsmakt behöver få tydligare roller gentemot varandra. Försvarsmakten önskar mindre detaljstyrning och att få mandat att verkställa stats- makternas beslut på eget ansvar. Utredningen strävar efter att till- godose dessa behov genom sina förslag. Det styrsystem som utred- ningen överväger ska hålla , när omställningen till insatsförsvaret har slagit igenom och verksamheten gått in i nya banor. De nödvändiga förbättringarna kan göras utan att ändra regeringsformen eller den svenska förvaltningsmodellen. Syftet med den svenska modellen innebär inte att statsmakternas styrning av myndigheterna ska vara svag utan att förvaltningen ska ges för- utsättningar att arbeta effektivt. Utredningen föreslår inte några särlösningar för försvaret. Förslaget är som helhet en tillämpning och verksamhetsanpassning av resultatstyrning till försvarets för- hållanden. Den svenska förvaltningsmodellen har vissa svagheter men också styrkor. Utredningen anser att styrkorna överväger och att svag- heterna kan kompenseras med lämpliga arrangemang. En svaghet kommer till uttryck i Försvarsdepartementets svårigheter att agera Utredningens överväganden och förslag som samlad ledning. Försvarsmyndigheterna utgör en gemenskap. De har gemensamma mål. Den gemensamma ledningen för försva- ret har till en del lagts på Försvarsmakten, i första hand genom att Försvarsmakten fått i uppdrag att lägga beställningar på de övriga myndigheterna. Men fullt ut kan inte Försvarsmakten agera led- ning. Försvarsmakten kan inte besluta över de andra myndighe- terna, kan t.ex. inte utse chefer eller diktera deras organisation, finansiering, eller redovisningssystem. Det är antingen de själva, som fristående myndigheter, eller regeringen som kan göra det. Att det är regeringen och inte försvarsministern eller Försvarsdeparte- mentet som kan göra det förtjänar att framhållas. Regeringen fattar bara kollektiva beslut. Den svenska modellens stora fördel är att de fristående myndig- heterna verkar under eget ansvar. Utkrävande av ansvar, t.ex. för att hålla budgeten, är tydligt jämfört med om en minister kan fatta verksamhetsbeslut som leder till överskridanden. Myndigheterna agerar på eget ansvar och om de inte är överens med regeringen ska de begära regeringsbeslut för att inte själva stå med ansvaret. Det gör ansvarsutkrävandet klart och enkelt. En annan fördel är effektiviteten. Myndigheterna kan agera på eget initiativ. De har också all anledning att göra det när de fått ett klart ansvar för att åstadkomma ett resultat. Myndigheterna kan också, utan tillstånd av regeringen samarbeta med varandra. I ministerieorganisationer är de hierarkiska beslutsvägarna ofta långa. Utredningens förslag syftar till en tydligare roll- och ansvars- fördelning mellan riksdag, regering och försvarsmyndigheter. Det innebär sammanfattningsvis förslag om förbättrade styrmöjligheter för , förslag om en gemensam ledning i Försvarsdeparte- mentet utan att för den skull förändra den svenska förvaltnings- modellen, minskad detaljstyrning av och förstärkt samverkan mel- lan försvarsmyndigheterna. Tydligare roller gör det lättare att styra, kontrollera och utkräva ansvar. För blir det t.ex. lättare att utkräva ansvar om regeringen har ett tydligare, övergripande ledningsansvar för försvarssektorn som helhet. Utredningens överväganden och förslag 6.2Riksdagens styrning av regeringen ska styra regeringen och försvarspolitiken. Att direkt styra Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna är regeringens uppgift. Försvarsmyndigheterna har ansvaret för att verksställa och regeringens beslut om försvaret. måste få noggrann informagtion om försvarspolitikens genomförande, att det är den försvarspolitik bestämt, att det sker och effektivt. I mycket stor utsträckning faller ansvaret för att hålla informerad på regeringen. Men kan också agera på egen hand för att skaffa sig nödvändig information. ska kunna utöva sin finansmakt, dvs. bestämma hur statens medel ska användas. För den saken skull måste anslags- strukturen vara ändamålsenlig och få en klar redovisning av hur anslagna medel avses användas och i efterhand kunna följa upp hur de använts. Utredningen lägger stor vikt vid att regeringen i budgetförslaget specificerar medlens användning och i åter- rapporteringen till Redovisningen måste vara relevant för , dvs. i första hand göras i förhållande till operativ för- måga. Kostnader för större materielinköp, avveckling av personal, specifika internationella insatser m.m. måste också redovisas till i samband med budgetbehandlingen. måste därutöver få en grundligare genomlysning av hur försvarsanslagen använts. Det föreslår utredningen ska ske i en årlig resultat- skrivelse. Eftersom en stor del av försvarets verksamhet går ut på att pro- ducera operativ förmåga som förhoppningsvis ska verka avskräckande och inte behöva användas, ligger betoningen av styr- ningen på planering. Försvarsplaneringen syftar till att klargöra vil- ken förmåga som skulle kunna behövas i en krissituation. Därför måste tänkbara krissituationer klarläggas och specificeras på ett sådant sätt att det går att bedöma dels vilket slag av förmåga som då behövs, dels vad som sammantaget bygger upp denna förmåga. För att i slutändan ska kunna bedöma om de insatsförband som byggts upp är ägnade att ge den operativa förmåga som beslu- tats, måste försvarsutskottet få tillgång till försvarsplaneringen i relevanta delar. Utredningens överväganden och förslag fastställer den operativa förmåga som försvaret ska ha. Regeringen bör ifråga om den operativa förmågan Beredskap bl.a. redovisa tillståndet i insatsorganisationen och dess bered- skap. Målen spelar i resultatstyrningen en viktig roll. Helst bör mål på politikområdes- och verksamhetsområdesnivå vara effektmål. Detta därför att regering och myndigheter ska kunna välja de effektivaste sätten att nå målen. Men sådana mål är svåra att formulera på för- svarets område därför att en stor del av försvarsverksamheten är beredskap. En mindre del av verksamheten utgörs av insatser där effekter går att avläsa. Därför måste målen vara av en annan karak- tär. De måste vara prestationsmål. Sådana mål kan emellertid utfor– mas på olika nivåer, mer eller mindre detaljerat. Ju högre nivå målen formuleras på och ju mindre detaljerat desto större frihet har regering och myndigheter att välja de mest effektiva vägarna att göra dessa prestationer. Därför är utredningens strävan att formu- lera mål på en hög nivå – som operativ förmåga – istället för på en nivå där mål sätts för antalet utbildade officerare, antal övningar, införskaffad materiel, antal underrättelserapporter etc. Operativ förmåga är en summa av ett antal delprestationer. Hur summan är sammansatt är avgörande för den operativa förmågan. Det är såle- des mycket svårare att bedöma operativ förmåga än att uppskatta antalet utbildade officerare. Utredningens uppfattning är emellertid att det bör vara möjligt att formulera mål för operativ förmåga på ett sådant sätt att det med hjälp av utvärderingar ska vara möjligt att bedöma om den i huvudsak uppnåtts eller inte. mål för totalförsvaret bör som ange de övergri- pande syftena med försvaret, dvs. vilka huvuduppgifter försvaret är till för. Utredningen ser inga skäl att ändra på de nu gällande huvuduppgifterna. bör också besluta om det militära försvarets operativa förmåga i olika avseenden. Detta är målen som Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna ska uppnå och vidmakthålla. Utredningens överväganden och förslag len för operativ förmåga bör kunna utformas på ett så konkret vis att det ska vara möjligt att göra en bedömning av möjligheterna att befintlig eller planerad insatsorganisation ska klara dem. Dessa mål bör motsvaras av verksamhetsområden inom det militära försvaret som gör det möjligt att följa upp resursanvändningen i förhållande till den operativa förmågan i dess olika delar. Den militärstrategiska planering som har dragits igång med Försvarsdepartementet som initiativtagare har förutsätt- ningar att leverera sådana scenarier och hotbilder för kort och lång sikt. Det ska vara möjligt att utvärdera insatsorganisationen mot dessa. Innehållet i budgetpropositionen fokuseras på beslut och kortas. Bara resultat med relevans för beslut redovisas i budgetpropositionen. Väsentligen handlar det om i vilken mån den beslutade operativa förmågan, vari insatsorganisationen utgör en bärande del, förverkligats. Regeringen tillställer en resultatskrivelse för det militära försvaret. Resultatredovisning och budgetförslag görs i en verksamhets- struktur med verksamhetsområden motsvarande olika delar av den operativa förmågan. Utredningen har funnit att de beslutsunderlag som erhåller från regeringen har brister. Som ovan framhållits brister det vad beträffar kopplingen mellan förverkligande av de försvarspoli- tiska inriktningsbesluten och den årsvisa utvecklingen av insats- organisationen. Målen är inte formulerade så att uppföljning och utvärdering kan göras i önskvärd utsträckning. Påfallande är den begränsade information som får om kostnaderna för verksamheten. får veta hur stora de sammanlagda utgif- terna varit, men inte kostnaderna för olika verksamhetsgrenar, för- band eller materielinköp. Mot den bakgrunden anser utredningen Utredningens överväganden och förslag att beslutsunderlag bör förbättras på det sätt som preci- seras nedan. Utredningen utgår från att budgetpropositionen blir det huvud- sakliga underlaget för beslut om det militära försvaret i fortsättningen. Mera betydande förändringar av den försvarspoli- tiska inriktningen kommer sannolikt att föregås av särskilda utred- ningar och propositioner. För att göra behandlingen av försvaret i budgetpropositionen överskådlig bör innehållet i propositionen begränsas och fokuseras på de beslut som ska fatta och det underlag som behövs för dessa beslut. Däri ingår resultat av verksamheten från föregående år, men bara i de avseenden som är relevanta för förslagen till beslut. Budgetpropositionen är i långa stycken en årsredovisning för försvarets olika myndigheter, där aktiviteter och resultat redo- visas på alla nivåer, dock utan att ge en samlad bild försvaret eller av respektive myndighet. Mycket av denna information hör hemma i och finns redan i myndigheternas årsredovisningar. Det som är gemensamt för försvarets myndigheter eller utgör ett samlat resul- tat av deras verksamheter bör samlas av regeringen i en särskild resultatskrivelse. bör få en sådan skrivelse. Skri- velsen ska vara en konsoliderad resultatredovisning för hela det militära försvaret, dvs. för alla försvarsmyndigheterna, inklusive , sammantagna. I den skrivelsen kopplas resul- taten av den årliga produktionen ihop med de långsiktiga målen. Skrivelsen ska bl.a. svara på följande frågor som alla avser förverk- ligandet av försvarets operativa förmåga: hur långt har förverkligandet kommit och till vilka kostna- der? vad har föregående års produktion lagt till vad gäller förverkligandet och till vilka kostnader? Därutöver kan redovisningen innehålla specialredovisningar rörande organisatoriska förändringar, nya utbildningssystem, mate- rielanskaffning, rekrytering till internationella insatser och andra personalförsörjningsfrågor m.m. Skrivelsen skulle också kunna innehålla grunddata om försvaret av det slag som Försvarsförvalt- ningsutredningen redovisar i sitt betänkande En effektiv förvalt- ning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) I budgetpropositionen redovisas budgetförslaget i samma verk- samhetsstruktur som i resultatskrivelsen. De delar av resultat- Utredningens överväganden och förslag skrivelsen som är direkt relevanta för beslut rörande försvaret i budgetpropositionen redovisas också – möjligen i sam- mandrag. Budgetpropositionen tar således vid där resultatskrivelsen slutar och innehåller underlag som svarar på följande frågor: 3.hur mycket återstår för att förverkliga beslutad operativa förmåga och till vilka kostnader? 4.vad kommer kommande år – prognos och plan för budgetåret – att innebära för förverkligandet och vilka kostnader krävs? Först sedan dessa frågor besvarats för det militära försvaret som helhet finns det anledning att gå in på enskilda myndigheter. Såväl budget som redovisning bör ske i en verksamhetsstruktur som bygger på en indelning i verksamhetsområden, motsvarande försvarets operativa förmåga i olika avseenden. En tänkbar sådan verksamhetsstruktur exemplifieras nedan. Utredningen har utgått från hur operativ delförmåga angivits i olika dokument, i första hand budgetpropositionen . Utredningen har sorterat skrivningarna och grupperat ihop likartad förmåga. Grupperingen är en vidareutveckling och specificering av den verksamhetsgrensindelning som regeringen i planeringsanvis- ningar föreskrivit att Försvarsmakten ska planera och redovisa i från och med budgetunderlaget . Förmågan är således upp- delad i Upptäcka och avvisa kränkningar Det finns en tidsdimension i målen för operativ förmåga som ska komma till uttryck i varje kategori. Mest påtaglig är den i den ope- rativa förmåga som gäller beredskap. Där finns kortsiktiga, medel- fristiga och långsiktiga krav på operativ förmåga. Utredningen föreslår att operativ förmåga ska utgöra mål inte bara för Försvarsmakten utan för hela det militära försvaret, inklu- sive , och att regeringen till budgete- rar och redovisar verksamheten – planerad respektive uppnådd ope- Utredningens överväganden och förslag rativ förmåga och däremot svarande kostnader – förslagsvis i de nämnda kategorierna. I denna verksamhetsstruktur bidrar även andra myndigheter såsom och Styrelsen för psykologiskt försvar, vilket också bör redovisas. Dessa myndigheters verksamhet är i för- sta hand avsedd för det civila försvaret. För att göra verksamhets- strukturen komplett ska det civila med sina mål också infogas under PO (politikområde) Försvar i nedanstående tabell. Det militära försvarets myndigheter kan också bidra till dessa. Utredningen fokuserar här på det militära försva- rets mål. Utgiftsområdet 6 kallas här förslagsvis Krisberedskap och kris- och olyckshantering för att fånga in skilda slags kriser i fred och i krig. Politikområdena är uppdelade i krig – PO Försvar – och i fred – PO Svåra påfrestningar respektive PO Olycksberedskap och räddningstjänst – som . På grundval av en sådan verksamhetsstruktur ska regeringen kunna redovisa till uppnådd operativ förmåga i olika avseenden, t.ex. vad gäller att upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium, och vad det kostat . Kostnaderna bör kunna brytas ned på delar av denna operativa förmåga, för- slagsvis så som i tabellen nedan, i sensorgrupper, incidentbered- skap och avvisningar. SOU 2005:92 Utredningens överväganden och förslag Tabell 3 Exempel på verksamhetsstruktur för utgiftsområde 6 Krisberedskap, kris- och olyckshantering UO 6 Krisberedskap, kris- och olyckshantering Svarar mot VG 1 Insatser Svarar mot VG 2 Svarar mot VG Stöd Svarar mot VG 4 Utredningens överväganden och förslag Verksamhetsområdena bör vara utformade för att svara mot opera- tiv förmåga i olika avseenden. I tabellen är det sex verksamhets- områden för operativ förmåga (VO 1 VO 6) samt ett övrigt verk- samhetsområde (VO 7). Trots att VO 6 Stöd till samhället hör till andra politikområden återfinns uppgiften att bistå andra myndig- heter i den operativa förmågan, så som den formulerats i försvars- beslut och budgetproposition. Möjligen bör även VO 7 Övrigt höra till något annat politikområde, exempelvis PO Utrikeshandel, handel- och investeringsfrämjande. Utanför tabellen ligger obser- vatörsinsatser som Försvarsmakten gör under VO Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet inom utgiftsområde (UO) Utri- kes- och säkerhetspolitik. Under respektive verksamhetsområde är en tänkbar nedbrytning illustrerad. Beredskap kan brytas ned i typförband, beredskapskrav och upprätthållande av grundläggande försvarsförmåga. De senare kategorierna utgör påbyggnader på insatsorganisationens typför- band och redovisas därför mot sina särkostnader. Regeringen ska kunna redovisa i denna eller en liknande struktur till . Redovisningen bygger givetvis på myndigheternas redovisning. Regeringen kan åstadkomma denna redovisning på olika sätt. Det kan göras genom att föreskriva att myndigheterna ska redovisa i denna struktur, vilket görs genom att i regleringsbrev föreskriva passande verksamhetsgrenar för myndigheterna, eller genom att inhämta informationen på annat sätt. Den verksamhets- struktur som Försvarsmakten ska redovisa i enligt de senaste plane- ringsanvisningarna återges också i tabellen. Den har fyra verksam- hetsgrenar som svarar mot operativ förmåga, medan ovanstående verksamhetsstruktur har sex verksamhetsområden. Därutöver har den två verksamhetsgrenar, varav en är redovisad ovan – Övrigt – och en som inte är redovisad ovan – Freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Här redovisas särkostnaderna för att utrusta och träna förband för internationella insatser samt de särkostnader som uppstår vid en insats. Om förbandet helt och hållet är tillskapat för en internationell insats (exempelvis ) förs hela kostnaden för dess skapande här. Om förbandet är en vidareutveckling av ett för- Utredningens överväganden och förslag band som utvecklats för nationella uppgifter redovisas bara den tillkommande kostnaden. Merkostnaden för ett förband som anmäls till internationellt styrkeregister förs således här. Särkostnaden för en specifik insats (Isaf, SFOR, UNMIL etc.) förs i sin helhet här. Uppföljning av verksamheten sker mot de mål beträffande för- band som satts upp samt mot målen för respektive insats. Mål för operativ förmåga skulle exempelvis kunna anges sålunda: ska en styrka av bataljons storlek () stå färdig för insatser inom EUs fredsfrämjande program. Den ska vara mekaniserad och kunna sättas in på mark var som helst i världen i subtropisk terräng stödd av andra förband (under- rättelse- och försörjningsförband). ska ett amfibiekompani anmält till NATOs styrkeregister vara klart och godkänt. Den svenska insatsen i (ISAF) ska bestå av ett lätt utrustat infanterikompani . Uppgiften är att skapa lugn och stabilitet i och kring staden el . Utredningen är medveten om att det är fullt möjligt att dessa och följande exempel på formuleringar inte är fullt korrekta och uttömmande. Syftet är att visa att det bör gå att få fram styrande mål, d.v.s. mål som det går att utvärdera verksamheten mot. Utvärdering av förmågan till internationella fredsfrämjande insatser är förhållandevis enkel och består dels av förbandsvärde- ringar, dels av utvärderingar av enskilda insatser. Vid förbandsvär- deringarna bör de kriterier och den process som EU använder (OCC) komma till användning. Utvärdering av enskilda interna- insatser kan göras i direkt anslutning till insatsen och görs vanligtvis av den internationella organisation som är uppdrags- givare. VO innehåller verksamheten i sensorgrupper (radar m.m.) samt beredskap och insatser för att avvisa kränkningar, ev. underindelad i dessa kategorier. Mål för operativ förmåga skulle exempelvis kunna anges sålunda: Utredningens överväganden och förslag Det svenska försvaret ska kunna upptäcka och avvisa varje kränk- ning av det svenska territoriet. Utvärdering av denna förmåga görs i första hand mot i vilken utsträckning kränkningar inträffat och hur de hanterats. Därutöver måste beredskapen utvärderas, vilket kan ske genom förbandsvär- deringar och värdering av operativ taktisk förmåga. Förbandsvärde- ringarna avser radarsystemets förmåga att upptäcka främmande luftfarkoster, flygets, flottans, m.fl. insatstider, hanteringar av avvisningar i övningssituationer m.m.