sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Kommitténs förslag: Nämndemän skall ingå i rätten vid prövningen av bl.a. villkorlig frigivning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och upphävande av olika utslussningsåtgärder. Enligt 12 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar skall nämndemän delta i kammarrättens avgörande om det är särskilt föreskrivet. I sådana fall är kammarrätten domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Enligt 17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar är läns- rätten som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Det finns dock en många undantag. För de beslut av kriminalvården som prövas av allmän förvaltningsdomstol gäller enligt 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att länsrätten är domför med en lagfaren domare ensam. Kommittén ser inte något skäl att föreslå någon förändring beträffande dessa beslut. Det finns emellertid anledning att välja en i vart fall delvis annan lösning när det gäller de beslut som tillförs de allmänna förvaltningsdomstolarna enligt kommitténs förslag. Som kommittén har konstaterat är den insyn i kriminalvården som övervakningsnämndernas och verk- samhet utgör av stor betydelse. En liknande insyn är möjlig att behålla om nämndemän deltar i domstolarnas avgörande i de överklagade ärenden som tidigare prövades av nämnderna. Hänsyn måste emellertid också tas till att en del av dessa beslut måste fattas mycket skyndsamt (jfr prop. 2002/03:53 s 112). Det är därför nödvändigt att även en del av de ärenden som tillförs domstolarna måste få avgöras av en lagfaren domare utan nämnd. Så är fallet beträffande omhändertagande. Kommittén har beträffande dessa ärenden funnit att de är så brådskande att de måste underställas domstolen utan att avvakta ett överklagande. Det är då inte heller möjligt att avvakta att en nämnd kallas in utan beslut måste få tas av en lagfaren domare. Motsvarande gäller för övrigt bl.a. omedelbara omhändertagande enligt LVM och LVU. Beträffande övriga ärenden som enligt gällande reglering prövas av övervakningsnämnd, anser kommittén att behovet av att representanter för allmänheten deltar i avgörandena bör få avgöra handläggningsformen. Detta innebär emellertid inte att nämndemän behöver delta i samtliga de ärendetyper som här är aktuella. En viss avvägning måste göras mot behovet av en snabb och inte alltför resurskrävande behandling. Alla ärendetyper är inte heller så avgörande för den enskilde att det framstår som befogat att kräva att nämnd ingår i rätten. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att nämnd skall delta vid prövningen av bl.a. villkorlig frigivning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och upphävande av olika utslussningsåtgärder. Kommittén återkommer till frågan i författningskommentaren. Kommitténs förslag: Den dömde skall ha rätt till offentligt biträde i de fall en sådan rätt finns samt i ärenden om villkorlig frigivning. Av avsnitt 30.4.2 framgår att det inte finns något generellt krav enligt på bistånd av advokat i ärenden om frihetsberövanden. Frågan får i stället avgöras i det enskilda fallet. Enligt 37 kap. 9 § har den dömde rätt till offentligt biträde i ärende angående förverkande av villkorligt medgiven frihet, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det finns inte någon anledning att ändra den bestämmelsen. Mot bakgrund av den stora betydelse det har för den enskilde om villkorlig frigivning sker bör det också finnas rätt till sådant biträde i ärenden om att någon inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden. Övriga ärenden kan enligt kommittén inte anses vara av sådan art att den dömde kan anses ha särskilt behov av juridiskt biträde för att ta tillvara sina rättigheter. Kommitténs förslag: Den dömde skall som regel ha rätt till muntlig förhandling i ärenden som avser särskilt ingripande åtgärder. artikel 6.1 kräver i princip att muntlig förhandling skall hållas vid domstol när det är fråga om att ta ställning till civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. När det gäller frihetsberövande framgår av avsnitt 30.4.2 att handläggningsreglerna som regel skall innefatta en rätt för den som frihetsberövas att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Frågan om vad som avses med frihetsberövande har berörts i nämnda avsnitt. Enligt gällande rätt skall den dömde vid handläggning hos övervakningsnämnderna ges tillfälle att höras muntligen om han eller hon begär det (37 kap 6 § ). gäller att den dömde bör ges tillfälle att höras muntligen, om det kan antas vara till gagn och lämpligen kan ske. Kommittén anser att den dömde skall ha en det närmast oinskränkt rätt att på begäran få till stånd en muntlig förhandling i ärenden om villkorlig frigivning och förverkande av villkorligt medgiven frihet I enlighet med praxis skall det emellertid vara möjligt att avstå från muntlig förhandling i vissa speciella fall, se vidare i författningskommentaren till 7 kap. 11 §. För övriga ärenden som prövas i domstol är det enligt kommitténs uppfattning tillräckligt att de allmänna reglerna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller. Av dessa följer bl.a. att förfarandet som huvudregel är skriftligt, men att muntlig förhandling skall hållas i kammarrätt och länsrätt om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller andra skäl talar emot det. Muntliga förhandlingar i ärenden av nu förevarande art medför vissa speciella problem. Den klagande är ofta frihetsberövad och det kan såväl av säkerhets- som kostnadsskäl vara förenat med betydande olägenheter att han eller hon inställer sig vid domstolen. Detta blir särskilt påtagligt om kommitténs förslag med allmän förvaltningsdomstol som över- instans genomförs, eftersom det finns förhållandevis få länsrätter. Problemet går emellertid att lösa om närvaro genom videolänk eller liknande anses vara en form av personlig inställelse. Regeringen har gjort denna bedömning i mål som skall avgöras av allmän domstol, se propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131). Kommittén ser ingen anledning att göra en annan bedömning för mål i förvaltningsdomstol. I den angivna propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i 5 kap. . Bland annat föreslås att rätten får besluta att parter och andra som skall delta i ett sammanträde inför rätten skall delta genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring, om det finns skäl för det. Vid den bedömningen skall rätten särskilt beakta de kostnader eller olägenheter som skulle uppkomma om den som skall delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen, och om någon som skall delta i sammanträdet känner påtaglig rädsla för att vara närvarande i rättssalen. Ett deltagande genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring får inte ske, om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter. I propositionen föreslås i förvaltningsprocesslagen inte någon fullständig hänvisning till de förslagna ändringarna i . När det gäller ljud- och bildöverföring gäller i stället i viss omfattning lagen (2001:25) om försöksverksamhet med videokonferens i allmän förvaltningsdomstol. Enligt den lagstiftningen kan sökande eller klagande och den som har att svara i målet få delta i muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol genom videokonferens. Förutsättningarna är enligt 2 § att det är lämpligt med hänsyn till ändamålet med partens inställelse och övriga omständigheter eller om den muntliga förhandlingen annars skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att parten inställer sig i rättssalen. Enligt 4 § i den nämnda försökslagen har den som kallats att delta i en muntlig förhandling genom videokonferens men som motsätter sig att delta på detta sätt, rätt att inställa sig i rättssalen. Enligt kommitténs mening bör det i ärenden av nu förevarande art inte vara möjligt för den enskilde att motsätta sig att domstolen använder sig av videolänk istället för inställelse i rättssalen. Det bör därför införas en bestämmelse om att den dömde kan vara närvarande genom videolänk eller liknande och att det är domstolen som efter hörande av kriminalvården avgör om så skall ske. Vid handläggning av vissa av de mest ingripande ärendena bör det enligt kommittén också finnas inslag av muntlighet på så sätt att den dömde skall höras om det inte är uppenbart obehövligt. Kommitténs förslag: Kriminalvårdens beslut överklagas som huvudregel till den länsrätt inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. gäller inga särskilda forumregler för de beslut av kriminal- vården som överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall som huvudregel ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades. I dagens kriminalvårds- organisation fattas beslut som regel av den lokala kriminalvårds- myndighet där den dömde för tillfället befinner sig. Om kriminalvården i enlighet med förslaget i lagrådsremissen (se avsnitt 3.1) omorganiseras till en myndighet kommer det att innebära att beslutskompetensen kommer att gälla den nya myndigheten som helhet. Omorganisationen medför också att ärendehandläggningen inom kriminalvården inte kommer att ha några formella geografiska begränsningar. Eftersom det ankommer på den nya myndigheten att besluta om sin inre organisation är det osäkert var besluten kommer att handläggas rent geografiskt. Bestämmelsen i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar har tolkats så att det är den beslutade arbetsenhetens placering som är avgörande för forumfrågan. Regeringsrätten har å andra sidan, i ett avgörande om arbetslös- hetskassor med lokal administration, funnit att bestämmelsen skall tolkas så att beslutet skall överklagas till den länsrätt där arbetslöshetskassans styrelse har sitt säte, och alltså inte till den domstol i vars domkrets det lokalkontor som fattat beslutet är beläget (RÅ 1997 ref. 13). Eftersom kommitténs förslag skall vara organisationsoberoende skall forumreglerna vara utformade så att de kan fungera både i den nuvarande organisationen och efter en omorganisation. Reglerna om behörig domstol skall vara enkla och enhetliga och, så långt det är möjligt och lämpligt, leda till att målen handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den enskilde som ärendet berör. Det finns i och för sig ett egenvärde i att reglerna om behörig domstol överensstämmer med den särreglering som införts på andra områden, t.ex. att klagandes hemortskommun skall vara avgörande. En sådan reglering står också i överensstämmelse med vad som gäller enligt bestämmelser om ett stort antal måltyper i allmän domstol. En sådan ordning skulle emellertid medföra problem bl.a. på grund av att en inte obetydlig andel av de dömda saknar hemortskommun i samt att det i övriga fall skulle bli en diskrepans mellan folkbokföringsorten och den faktiska vistelseorten. En forumbestämmelse inom kriminalvården som utgår från den enskildes hemortskommun skulle därför leda till att systemet inte blir enkelt och enhetligt. Mot denna bakgrund anser kommittén att det är mindre lämpligt att den dömdes hemortskommun är styrande för valet av behörig domstol. Huvudregeln för kriminalvårdsmålen bör i stället vara att den länsrätt är behörig inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget, där den intagne var inskriven när det första beslutet i ärendet meddelades. På så sätt kan samma forumregel gälla för i princip samtliga som är dömda till en kriminalvårdspåföljd, vilket i sin tur bidrar till enkelhet och enhetlighet. Det kan finnas fall när en person är inskriven vid två ställen . Så kan t.ex. vara fallet när frigivningsförberedelserna påbörjas för en intagen i anstalt. Den dömde blir då inskriven vid ett frivårdskontor och är således inskriven vid en anstalt och ett frivårdskontor . Detta torde dock inte leda till några problem i praktiken eftersom det avgörande för forumfrågan är om det överklagade beslutet härrör från anstalten eller frivårdskontoret. För att säkerställa att domstolen kan pröva sin behörighet bör kriminalvården åläggas att skicka med underlag om var klienten var inskriven när beslutet fattades i samband med att målet överlämnas till länsrätten. Denna fråga bör dock regleras i förordning, liksom frågor om förfarandet kring inskrivning av de dömda. Det bör också finnas en särskild forumregel beträffande prövning av omhändertagande och förverkande av egendom, eftersom dessa beslut ofta kommer att riktas mot okända personer. Vidare bör det finnas en bestämmelse som täcker fall då beslutet avser en bestämd person som inte är inskriven inom . Avslutningsvis vill kommittén dock påpeka att det kan finnas anledning att utforma forumbestämmelserna på annat sätt, t.ex. att låta några särskilt angivna länsrätter pröva de kriminalvårdsbeslut som överklagas. Detta gäller främst med hänsyn till att det kan vara värdefullt med en specialisering för att samla kunskap och kompetens. Även regionalpolitiska skäl skulle kunna anföras. 30.6.13 Prövningstillstånd till kammarrätt Kommitténs bedömning och förslag: Det skall som huvud- regel krävas prövningstillstånd för prövning av kriminalvårdsmål i kammarrätten. Beslut om att en intagen inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden samt beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet skall dock prövas av kammarrätt utan ett sådant tillstånd. gäller prövningstillstånd till kammarrätten för alla kriminalvårdsmål. Krav på prövningstillstånd till kammarrätt kan numera betraktas som huvudregel (se prop. 1997/98:101 s. 78 f.). Det krävs dock att det särskilt föreskrivs att prövningstillstånd skall gälla (jfr 34 a § förvaltningsprocesslagen). Kommittén har funnit att det inte finns skäl att från gå huvudregeln när det gäller huvuddelen av de nya målgrupper som förs till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller beslut om att den intagen inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden liksom vid förverkande av villkorligt medgiven frihet bör dock inte prövningstillstånd krävas. 30.6.14 Möjlighet för regeringen att fatta vissa beslut Kommitténs bedömning: Regeringens möjlighet att fatta och överpröva beslut om kontakter med omvärlden och vistelser utanför kategorier dömda med hänsyn till rikets säkerhet och liknande behålls oförändrad. Enligt 31 § KvaL får regeringen beträffande en viss intagen besluta om avvikelser från reglerna om brevgranskning, besök och telefonsamtal, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. När 31 § KvaL infördes uttalade departementschefen att bestämmelsen tog sikte på situationen att det framstår som ett väsentligt intresse att hindra att en intagen att lämna ut sådana hemliga militära uppgifter som han fått del av i samband med brottslig verksamhet (prop. 1974:20 s. 145). Bestämmelsen har därefter utvidgats till att avse även brottslighet av terroristkaraktär (prop. 1987/88:130 s. 26 ff. och 33 f. samt prop. 1989/90:130 s. 40 och 48). Enligt 19 § KvaF kan beslut om placering och vistelse utanför intagen som det har meddelats förordnande för enligt 31 § KvaL eller som har dömts för terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller motsvarande brottslighet enligt tidigare lagstiftning inte delegeras till lokal kriminal- vårdsmyndighet. Besluten skall i stället fattas av Kriminalvårds- styrelsen. 58 a § KvaL, som avser beslut om vistelse och verkställighet utanför anstalt, infördes (prop. 1987/88:130 s. 26 ff. och 34 f.) Enligt bestämmelsen får regeringen beträffande en viss intagen besluta att ett sådant ärende skall överlämnas till regeringens prövning om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Kommittén anser att dessa undantagsmöjligheter för regeringen att besluta om kontakter med omvärlden och vistelser utanför kategorier dömda med hänsyn till rikets säkerhet och liknande bör behållas. Det bör också vara så att, i de fall Kriminalvården fattar beslut i dessa frågor, eventuella överklaganden skall ske till regeringen, eftersom det kan vara fråga om beslut som kräver ställningstagande av regeringen som politiskt organ. 30.6.15 övergång till en myndighet Kommitténs bedömning: Att föreslås bli en myndighet påverkar inte kommitténs förslag om beslutsgången på annat sätt än att förslagen gjorts helt organisationsoberoende. planerar för att övergå till att bli en myndighet. Som tidigare nämnts har regeringen beslutat en lagrådsremiss, i vilken det bl.a. föreslås att skall omorganiseras till en myndighet. Detta innebär bl.a. att tvåinstansprövningen inom kriminalvården försvinner. De s.k. klientbesluten, dvs. beslut beträffande de dömda, skall enligt det förslag som KVS lämnat gå direkt till förvaltningsdomstol. Vissa remissinstanser har reagerat på detta och har menat bl.a. att det inte är lämpligt att så många ärenden (ca: 3 000–4 000) kommer att hamna i förvaltningsdomstol. KVS har i sin rapport hänvisat till kommittén när det gäller beslutsgången och behandlar inte frågan närmare. Det föreslås således egentligen inga ändrade regler för överprövningen utan konsekvensen för förvaltningsdomstolarna är en direkt följd av organisations- ändringen. Vissa remissinstanser har också påpekat att forum- reglerna gör det oklart om de överklagade målen kommer att spridas till samtliga länsrätter eller om de kommer att koncentreras till Länsrätten i . I lagrådsremissen föreslås också ett utvidgat omprövnings- system, som innebär att ett beslut av en enskild inte får överklagas innan det har omprövats av den nya myndigheten. Kommittén har inte något att invända mot en sådan ordning men vill framhålla att vissa beslut, som kräver särskilt snabb handläggning, inte bör omfattas av omprövningen. Kommittén har också ovan i avsnitt 30.6.12 föreslagit vissa forumregler. I övrigt anser kommittén att förslaget att omorganisera till en myndighet inte påverkar kommitténs förslag om beslutsgången och möjligheterna till överklagande på annat sätt än att förslagen har gjorts organisationsoberoende. Vid tiden kriminalvårdsreform var anstaltsarbetet starkt specialiserat. Förutom anstaltschefer och tillsynspersonal för bevakning fanns bl.a. arbetsledare, behandlingsassistenter, psykologer, sjukvårdspersonal och fritidsledare. Tillsynspersonalen skulle främst se till att den intagne inte rymde, att rymnings- förberedelser upptäcktes och åtgärdades samt att ordningen upprätthölls. Behandlingsassistenterna utförde bl.a. behandlings- undersökningar, behandlings- och frigivningsplanering samt ledning av gruppaktiviteter. I förarbetena till kriminalvårdsreformen bedömdes att ytterligare assistenttjänster på anstalterna ej behövdes, eftersom frivårds- personal skulle överta ansvaret för frigivningsförberedelser och tillsynspersonalen kunde tilldelas flera uppgifter i behandlings- arbetet. I utredningen om personalens arbetsuppgifter vid kriminal- vårdens anstalter (SOU 1977:76), där företrädare för och personalorganisationer ingick, föreslogs flera förändringar rörande bl.a. arbetsformer och personalroller. Utredningen föreslog att ansvaret för de intagnas behandling skulle ligga i behandlings- kollegium med ett utökat samarbete mellan olika personalgrupper. Förslagen grundade sig i en strävan att demokratisera anstalts- arbetet, att sprida inflytande och ansvar samt att öka möjligheterna till personalutveckling. Enligt utredningen borde behandlingsundersökningar samt behandlings- och frigivningsplanering utföras av behandlings- assistenterna tillsammans med tillsynspersonal och arbetsledare. Assistenterna skulle å sin sida delta i arbetet med ordning och säkerhet. Det kurativa arbetet skulle överflyttas från assistenterna till de andra personalkategorierna. Några av assistenterna föreslogs få ledningsfunktioner som ordförande i behandlingskollegier, som avdelningsledare och som samordnare av lagarbete vid t.ex. behandlingsundersökningar. Vidare ansåg utredningen att personalens specialisering medfört en successiv utarmning av tillsynspersonalens arbete. På många håll skapade detta en osäkerhet hos tillsynspersonalen om arbetets innehåll och beträffande prioriteringen av vissa arbetsuppgifter. Tillsynspersonalens ställning i förhållande till de intagna ansågs också ha försvagats. Utredningen ansåg att utarmningen av tillsyns- personalens roll kunde motverkas genom att vidga dess uppgifter i arbetet med behandlingen av de intagna. Att dela upp denna arbetsuppgift på skilda personkategorier ansågs skapa mot- sättningar och konflikter mellan grupperna samt försvåra kommunikationen inom anstalt. Tillsynspersonalen borde därför utföra arbetsuppgifter hänförliga till såväl ordning och säkerhet som behandling av intagna. Vid vissa anstalter ansågs dock säkerhetskraven så höga att det inte var meningsfullt att kombinera säkerhetsarbetet med behandlingsuppgifter. Utredningen accepterade därför att det på vissa slutna anstalter fanns visitations- patruller för renodlat säkerhetsarbete. Utredningen tog också upp frågan om varje intagen skulle ha en kontaktman bland tillsynspersonalen. Ett sådant förslag hade lämnats 1972 av Kriminalvårdsberedningen. Utredningen hade inte något emot detta förslag, men ansåg att personalresurserna inte räcka till. För detta behövde nämligen tillsynspersonalen ha en mera kontinuerlig tjänstgöring än vad som då var fallet. Vidare föreslog utredningen att benämningen vårdare skulle ändras till tillsynsman, eftersom detta bättre gav uttryck för de arbetsuppgifter som personalgruppen hade. beslutade KVS att införa kontaktmannaskap för alla vårdare och utformades riktlinjer för en ny vårdarroll. Med den nya vårdarrollen realiserades en del av förslagen utredning. Den nya vårdarrollen innebar generella uppgifter avseende säkerhet, omvårdnad, sysselsättning och påverkan i relation till samtliga intagna. Vidare kunde vissa vårdare få funktionsansvar inom ett eller flera arbetsområden. En del vårdare kunde efter delegation få ansvar för vissa beslut rörande den intagne. De allra flesta vårdare blev också kontaktman för en eller Kontaktmannen skulle svara för bl.a. att introducera den intagne, ge denne information och hjälp, förmedla kontakter, genom samtal verka för att den intagne avhåller sig från kriminalitet och droger, utforma behandlingsundersökning, föredra den intagnes behandlingsplan i behandlingskollegium, planera utevistelser och frigivningsförberedelser samt samverka och samråda med övrig personal och utomstående. Med den nya vårdarrollen förändrades även arbetsuppgifterna för vissa andra personalgrupper. Kriminalvårdsinspektörer fick en mer handledande och stödjande roll medan arbetsledare mer kom att delta i arbetet med att försöka påverka de intagnas attityder och normer. Behandlingsassistenternas uppgifter övertogs helt av kontaktmännen. För en kort historik vad gäller frivården hänvisas till avsnitt 29.1. De lokala kriminalvårdsmyndigheterna leds var och en av en kriminalvårdschef. En anstalt, ett häkte eller en frivårdsenhet leds av en eller flera kriminalvårdsinspektörer. I anstalterna finns förutom vårdare även sjukvårdspersonal, särskild programpersonal, fritidsledare, administrativ personal (inkl. rättsvårdsinspektörer som ofta handlägger olika juridiska frågor) samt köks- och städ- personal. I mindre mån finns även av kriminalvården anställda lärare och arbetsledare. Kriminalvården äger inte själv sina fastig- heter, men det finns ändå några få fastighetsskötare anställda. Inom frivården finns frivårdsinspektörer som ansvarar för de ärenden som tilldelas dem.