sou · GTB315 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt 7 kap. 11 § UtlL får överlämna ett ärende till , om ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. I vissa fall avgörs ärenden enligt utlänningslagen av regeringen som första och enda instans. eller får nämligen enligt 7 kap. 11 § andra stycket UtlL över- lämna ett ärende till regeringen för avgörande om ärendet inte avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL och om ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen (p. 1), ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet (p. 2), det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvud- sakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd (p. 3), eller det i andra fall än som anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av lagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende (p. I samband med att inrättades framhölls att rätten att överlämna ärenden till regeringen – en rätt som funnits även i tidigare utlänningslagar – innebär ett avsteg från instansord- ningsprincipen och därför skall tillgripas endast när det är särskilt Nuvarande förhållanden, m.m. påkallat (Regeringens proposition 1991/92:30 om en särskild s. 25). I propositionen framhölls vidare att ett ärende om avvisning eller utvisning inte bör hänskjutas till regeringen, om den berörde utlänningen påstått att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inte kan av- färdas som uppenbart ogrundat. Det kan nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot , om utlänningen i ett så- dant fall bara får sin sak prövad i en instans och avgörandet går honom eller henne emot (a. prop. s. 24). När det gäller punkten 3 (överlämnande inom ramen för rege- ringens styrning av rättstillämpningen enligt ärendemetoden) gjor- de regeringen följande bedömning i samband med att punkten fick sin nuvarande lydelse. Regeringens skulle i större utsträckning styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att meddela generella föreskrifter. I vissa fall ansågs det dock nödvändigt att ha kvar beslut i enskilda ärenden som regeringens styrmedel. Ärenden bör alltså överlämnas endast i den situationen där regeringen inte lämp- ligen kan ge vägledning genom utfärdandet av en förordning (prop. 1996/97:25 s. 293 f.). Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ären- den som har prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig för utnyttjande av förordningsmetoden. Möjlig- heten att överlämna ärenden enligt denna punkt bör enligt för- arbetsuttalande utnyttjas med restriktivitet (a. prop. s. 294). När det är fråga om utvisning på grund av brott får en dom eller beslut om detta överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål (7 kap. 8 § UtlL). Det innebär att tingsrätts dom eller beslut kan överklagas till hov- rätt, vars dom eller beslut kan överklagas till . Som nämnts ovan kan utvisning också ske enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Beslut meddelas i dessa fall av regeringen. Någon möjlighet att överklaga beslutet finns inte. Andra EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande familjemedlemmar skall vara tryggad innan uppehållstillstånd för dessa beviljas, såvida det inte är fråga om personer som har rätt till Nuvarande förhållanden, m.m. uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. och har en tradi- tion av liknande regler.2 har inget krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. Tidi- gare har dock funnits ett visst försörjningskrav. utlänningslag (1954:193) angavs inte under vilka förut- sättningar uppehållstillstånd fick meddelas. antog riktlinjer för utlänningspolitiken (prop. 1968:142, SU 196, rskr. I propositionen gavs vissa riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas tillståndsprövning. Beträffande annan invandring än arbetskraftsin- vandring anförde departementschefen följande.3 Invandringen av arbetskraft för med sig en ungefär lika stor invandring av familjemedlemmar som inte avser att förvärvsarbeta i . Trots det angelägna i att invandrarnas familjer hålls samman kan det finnas anledning att i någon mån avgränsa den krets av familjemedlemmar som bör tillåtas att invandra tillsammans med huvudmannen. Make och oförsörjda barn till utlänning som har tillstånd att vistas och arbeta här bör om bostadsfrågan är löst beviljas vistelsetillstånd utan prövning av deras försörjningsmöjligheter. Motsvarande bör gälla ut- länningens eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting, men bara om föräldrarna eller släktingen är väsentligt beroende av den här- varande utlänningen för sin försörjning och utlänningen har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen. I fråga om övriga anförvanter bör vanliga regler gälla för prövningen av vistelsetillstånd. Praxis utvecklades i nära anslutning till dessa riktlinjer.4 För att få uppehållstillstånd krävdes i regel att utlänningens försörjning var tryggad antingen genom eget arbete eller på annat sätt. Om utlän- ningen kunde få arbetstillstånd ansågs försörjningskravet uppfyllt. Utlänningens make eller sambo och hemmavarande barn samt sista länk-fall beviljades regelmässigt uppehållstillstånd utan prövning av försörjningsmöjligheterna. Inte heller skedde någon prövning av att bostadsfrågan var löst innan tillstånd beviljades för make och barn utan försörjning. När det gällde övriga utlänningar tilläts följande invandra utan prövning av deras egen försörjningsförmåga: 1) föräldrar eller släkting 2Uppgiften hämtad från SOU 2002:13 s. 82. 4jfr SOU 1979:64 s. 64 f. och SOU 2002:13 s. 83 f. Nuvarande förhållanden, m.m. som var väsentligt beroende av någon som bodde i för sin för- sörjning och denne hade ekonomiska möjligheter att svara för för- sörjningen eller 2) annan hjälpbehövande utlänning som åberopade synnerliga skäl för att få invandra hit främst om han eller hon hade stark anknytning hit. Fall av väsentligt beroende avsåg framför allt föräldrar. Dessa tilläts bosätta sig här om barnen i kunde visa att de redan tidigare hade försörjt föräldrarna i hemlandet, t.ex. genom att skicka medel till deras försörjning. Vidare fick barnet visa att det hade ekonomiska förutsättningar att svara för föräld- rarnas försörjning i . Man utgick i regel från att föräldrarna skulle bo hos barnet här i landet och att bostadsfrågan därmed var löst. En uppluckring av försörjningskravet skedde i praxis så att ensamstående föräldrar beviljades tillstånd om härvarande barn inte själva var beroende av kontinuerlig socialhjälp för sin försörjning, men utan prövning av om de klarade försörjningen av föräldrarna. Barnets försörjningsmöjligheter utreddes i allmänhet bara när föräldern sökte tillstånd första gången. Det medförde att ett barn som ansågs kunna svara för föräldrarnas försörjning fick ta hit dem, utan att någon prövning sedan skedde av att barnet verkligen för- sörjde dem. Den som däremot vid tillståndsprövningen bedömdes inte kunna svara för sina föräldrars försörjning fick avslag på sin begäran att få ta hit föräldrarna. Försörjningskravet har sedermera avskaffats. Utlänningslagskom- mittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) vissa ändringar i förhållande till uttalandena proposition. Kommittén an- såg det rimligt att även föräldrar som var väsentligt beroende av barnet eller barnen här i på annat sätt än för sin försörjning borde få möjlighet att bosätta sig här. Till skillnad mot dittillsvarande praxis borde det därför inte göras någon prövning av de härvarande barnens möjligheter att försörja föräldrarna. Denna prövning hade enligt kommittén ändå visat sig meningslös och orättvis, eftersom det inte fanns några möjligheter att se till att barnen verkligen för- sörjde föräldrarna (SOU 1979:64 s. 115). Det föredragande statsrådet ansåg de föreslagna ändringarna välgrundade och anslöt sig i propo- sitionen Ny utlänningslag till vad kommittén hade anfört (prop. 1979:80:96 s. 39). hade inte något att er- inra mot ändringarna av riktlinjerna (bet. AU 1979/80:27 s. 40). Något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad har inte införts Nuvarande förhållanden, m.m. Det har ansetts att det skulle innebära en markant för- ändring av gällande praxis att införa försörjningskrav. övervägde i sitt betänkande SOU 1995:75 (s. 164) om det för anhöriga utanför kärnfamiljen kan tas hänsyn till försörjningsförmågan i högre utsträckning och konsta- terade att många invandrare i har ett reellt försörjningsan- svar för exempelvis föräldrar så länge dessa är kvar i hemlandet. En förutsättning för att tillstånd skulle beviljas anhöriga utanför kärn- familjen kunde vara att den anhörige i åtar sig att garantera vederbörandes försörjning. Det borde dessutom framstå som klart att den i bosatte har ekonomiska förutsättningar att klara av utökad försörjningsbörda. Även bostadsfrågan borde vara tillfreds- ställande löst. Kommittén kom dock fram till att försörjningsansvar inte stämmer med de principer som i övrigt råder i det svenska sam- hället och att det kan anses vara oförenligt med de allmänna invand- rarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta av- seende. Flera remissinstanser ansåg emellertid att ett försörjnings- krav borde införas eller att försörjningen i vart fall borde kunna vägas in vid bedömningen av om tillstånd bör beviljas eller inte. Regeringen förklarade sig därefter inte vara beredd att lägga fram förslag om någon form av försörjningskrav (prop. 1996/97:25 s. 115). Regeringen uttalade att frågan kräver en grundlig belysning i hela dess vidd, bl.a. beträffande vilka konsekvenser bristande försörjnings- förmåga skall få när den inträffar under vistelsen i och hur en grundtrygghet skall kunna garanteras för alla människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning. lämnade uttalandet utan erinran (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I vissa situationer ställs krav på att den person som vill komma till skall ha tillräckliga medel och/eller sjukförsäkring. Detta gäller vissa kategorier av medborgare i EES-länderna och i . Enligt 3 kap. 5 a § femte–sjunde styckena UtlF åligger det pensio- närer (vissa som arbetat eller haft egen verksamhet i landet är undan- tagna), studerande och icke ekonomiskt aktiva att visa att de kan för- Nuvarande förhållanden, m.m. sörja sig och att de, om de inte kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har heltäckande sjukförsäkring. Av 3 kap. 5 b § UtlF framgår att försörjningskrav i vissa fall även ställs på anhöriga till ovannämnda medborgare. Bestämmelserna om förvärv av svenskt medborgarskap finns i lag (2001:82) om svenskt medborgarskap. Enligt 11 § kan en utlänning efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras), om han eller hon har styrkt sin identitet (p. 1), fyllt (p. 2), per- manent uppehållstillstånd i (p. 3), hemvist här i landet (p. och haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt (p. När det gäller kravet på hemvist skiljer man på olika utlän- ningskategorier. Medborgare i ett nordiskt land skall ha haft sin hemvist i . Den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 3 kap. 2 § UtlL skall ha haft hemvist här . För övriga utlänningar gäller en tidsgräns . Även om kraven i 11 § inte är uppfyllda får en sökanden ändå naturaliseras, om sökanden har varit svensk medborgare, om sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller det annars finns särskilda skäl till det. I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas om även sök- andens ogifta barn som är förvärvar svenskt medbor- garskap (13 §). I lagens 7 § föreskrivs att ett barn som inte har svenskt medbor- garskap förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd i , och hemvist här i landet eller, om barnet är statslöst, . En utlänning som har fyllt arton men inte förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har permanent uppehållstillstånd i , och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde eller, i fråga om den som är statslös, (8 §). Det är som prövar ärenden om medborgarskap. Vissa ärenden rörande nordiska medborgare prövas dock av läns- styrelsen. 3.1Något om beslutsgången inom EU Genom Amsterdamfördraget har samarbetet inom EU vidareutveck- lats. Amsterdamfördragets struktur bygger vidare på den struktur som finns i Unionsfördraget (Fördraget om Europeiska unionen) och bru- kar beskrivas som en överbyggnad med tre pelare. I den s.k. första pelaren ryms verksamhetsområdena från EG-för- draget, Kol- och stålfördraget samt Euratomfördraget. Arbetet i den första pelaren är överstatligt, vilket innebär att medlemsstaterna har tilldelat bl.a. ministerrådet vissa beslutsbefogenheter. Inom första pelaren fattar ministerrådet beslut om förordningar och direktiv. Också rekommendationer och yttranden samt bindande beslut före- kommer. En förordning är bindande och direkt tillämplig i medlems- staterna. Ett direktiv är bindande endast såvitt avser det resultat som skall uppnås medan medlemsstaterna själva bestämmer hur genom- förandet på nationell nivå skall gå till. Rekommendationer och yttran- den är inte bindande. Den andra pelaren innehåller den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken. Detta samarbete är i princip mellanstatligt. Besluten utgörs av mellanstatliga överenskommelser, t.ex. konventioner, som för att bli bindande måste godkännas och genomföras i enlighet med nationell lagstiftning. I övrigt förekommer bl.a. principer och rikt- linjer samt gemensamma strategier, åtgärder och ståndpunkter. I den tredje pelaren ryms polissamarbete och straffrättsligt sam- arbete. Samarbetet är mellanstatligt. Några av besluten som fattas inom den tredje pelaren – rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning och beslut om andra åtgärder som behövs för att syftet med samarbetet skall uppnås – är bindande. Ytterligare fördragsrevision har skett och ledde till till- komsten av . Fördraget påverkar samarbetet i alla de tre pelarna men pelarstrukturen ändras inte på något avgörande sätt. Den viktigaste nyheten i är vissa ändringar i reglerna om institutionernas sammansättning och beslutsformer i syfte att underlätta unionens utvidgning med nya medlemsstater i . Bestämmelserna om fri rörlighet för personer ingår i EG-fördra- get och omfattar bl.a. gränskontroller, asyl och invandring. Det inne- bär bl.a. att de direktiv som antas på det området på något sätt skall genomföras för att få till stånd de samordnade regler som eftersträ- vas. För att bli tydliga och få genomslag på det nationella planet be- höver de omformas. Vissa delar av texten kan lämpa sig att föra över ordagrant till nationell rätt. Ofta är det dock nödvändigt att skriva om direktivets text för att anpassa den till svensk lagstiftning. Admi- nistrativ praxis eller allmänna råd räcker i allmänhet inte som medel att genomföra ett direktiv. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), ut- gör svensk lag. I 2 kap. 23 § regeringsfor- men föreskrivs att lag eller föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. Vid ratificeringen av Europa- konventionen gick man igenom den svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna stod i överensstämmelse med konventio- nen. har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till kon- ventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av av- göranden från de europeiska konventionsorganen. Inom ramen för Fri- och rättighetskommitténs utredning angående inkorporering av gjordes en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Utredningen fann att svensk lagstiftning stod i överensstämmelse med (SOU 1993:40 del B s. 126). 1993/94:117 anfördes att vid en översiktlig bedömning av det rådande rättsläget, svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav (a. prop. s. 40). Konventionen innehåller inte något uttryckligt stadgande om rätten till familjeåterförening. Artikel 8 har emellertid av tolkats så att den också innefattar rätt till familjeåterförening i vissa fall. Artikel 8 har följande ordalydelse. 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättig- het annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oord- ning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Rätten till familjeåterförening är således inte ovillkorlig. Undantag får göras bl.a. med hänsyn till den allmänna säkerheten och landets ekonomiska välstånd. Utifrån har det därmed inte ansetts finnas hinder att ställa krav på tryggad försörjning som villkor för familjeåterförening. När statens beslut leder till att en familj splittras, och fråga uppkommer om rätten enligt artikel 8 till respekt för familjelivet kränkts, måste det bedömas om splittringen i familjen är proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vid denna bedömning är det statens intresse av att skydda sig mot brottslighet eller begränsa invandringen som bör avvägas mot de enskilda personernas intresse av att leva tillsam- mans i en familjegemenskap (H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 288 f.). Såväl i fråga om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som i fråga om utvisning kan frågan uppkomma om beslutet innefattar brott mot respekten för privatlivet. Detta gäller i den mån beslutet medför att sökanden kommer att skiljas från sin make eller maka, sambo eller sina barn (a.a. s. 289). har avgjort fall där beslutet medfört att sökan- den kommit att skiljas från sin make, maka, sambo eller sina barn. I förevarande sammanhang kan följande fall anses vara av särskilt in- tresse. Redogörelserna för följande fall är huvudsakligen hämtade från anförda bok av (s. 289 ff.). I ett fall, , Cabales och Balkandali mot (dom ), var det fråga om kvinnor som var bosatta i men vilkas män vägrades uppehållstillstånd av de brit- tiska myndigheterna. Domstolen uttalade bl.a. att omfattningen av en stats skyldighet att på sitt territorium släppa in anhöriga till där bosatta invandrare varierar beroende på de berörda personernas speci- ella förhållanden. Domstolen kunde inte bortse från att målet gällde inte bara familjeliv utan också invandring och att en stat enligt stad- gad folkrätt och med förbehåll för sina traktatförbindelser har rätt att kontrollera utlänningars tillträde till statens territorium. Dom- stolen konstaterade att målet inte gällde invandrare som redan hade en familj som de lämnade kvar i ett annat land i väntan på att de skulle få uppehållstillstånd i . Det var inte förrän kla- gandena hade fått uppehållstillstånd där som de ingick äktenskap. Skyldigheten enligt artikel 8 kunde inte, enligt domstolen, anses så vidsträckt att den innefattar en allmän skyldighet för en konventions- stat att respektera äkta makars val av bosättningsland och att ge ut- ländska makar rätt att bosätta sig i landet. I förevarande fall hade klagandena inte visat att det förelåg hinder för dem att inrätta sitt familjeliv i sina egna eller sina makars hemländer. Vidare hade kla- gandena, redan när de gifte sig, känt till att det kunde bli problem med männens bosättning i . Det förelåg under de an- givna omständigheterna ingen brist på respekt för deras familjeliv enligt artikel 8. Ett annat fall, Berrehab mot (dom ), gällde det en marockansk fars rätt till umgänge med sin i Neder- länderna bosatta dotter. Klaganden hade varit gift med barnets mor och även om han efter äktenskapsskillnaden inte levde tillsammans med henne och barnet, förelåg enligt domstolen en familjerelation som skyddades av artikel 8. De nederländska myndigheternas vägran att ge honom uppehållstillstånd i innebar därför ett ingrepp i hans rätt till respekt för familjelivet, och frågan var om detta ingrepp var berättigat med hänsyn till andra ledet i artikel 8. I detta hänseende fann till en början att beslutet att vägra uppehållstillstånd stod i överensstämmelse med lag. Eftersom åtgärden vidtogs som ett led i nederländsk utlänningspolitik, fick den också anses ha det enligt andra ledet legitima syftet att främja landets ekonomiska välfärd. Det återstod emellertid att bedöma om åtgärden var nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Denna bedöm- ning måste göras genom en avvägning av det allmänna intresset mot klagandens personliga intresse. Domstolen konstaterade att klagan- den hade bott lagligt i och haft arbete där. Det fanns inga speciella anmärkningar mot honom och det var omvittnat att han hade mycket nära personliga band med sin dotter. Med hänsyn till dessa omständigheter fann domstolen att myndig- heternas vägran att ge honom uppehållstillstånd i landet var en opro- portionerlig åtgärd i ett demokratiskt samhälle. Det förelåg därför ett brott mot artikel 8. I fallet mot (dom ) var det fråga om en turkisk medborgare, , som bott i . Även hustru hade kommit till och fått stanna där. Makarna hade emellertid kvar en son i . Alltsedan sonen var hade de försökt få uppehållstillstånd för honom i . Detta vägrades av de schweiziska myndigheterna. var om myndigheterna härigenom bröt mot sina skyldigheter enligt artikel 8. ansåg att så inte var fallet. Domstolen pekade på att själv, genom att bege sig till , hade förorsa- kat separationen från sonen och att det visserligen skulle vara svårt men inte omöjligt för makarna att återvända till för att där återförenas med sonen. Domstolen erinrade också om att sonen alltid bott i och därför hade vuxit upp i detta lands kultu- rella och språkliga miljö. Domstolen fann således att genom att vägra sonen uppehållstillstånd inte hade brutit mot sina förplik- telser enligt artikel 8. I fallet Ahmut mot (dom ) gällde det en marockansk medborgare som var bosatt i . En minderårig son hade stannat kvar i . ön- skade fadern att sonen skulle bosätta sig hos honom i . Detta vägrades av de nederländska myndigheterna. Europadomsto- len fann, på ungefär samma grunder som i ovanstående fall, att denna vägran inte stred mot artikel 8. I fallet Sen mot (dom ) blev utgången däremot annorlunda. En turkisk familj i önskade att en kvarlämnad dotter i skulle beviljas uppehålls- tillstånd i . Fallet skilde sig från de tidigare genom att det enligt inte framstod som rimligt att familjen skulle etablera ett gemensamt liv i , eftersom föräldrarna hade bott i och de hade två andra barn som var födda och gick i skolan där. Under sådana förhållanden hade rätten till respekt för familjelivet inte respekterats när dottern vägra- des uppehållstillstånd i . I några andra fall har frågan om uppehållstillstånd och familjeliv varit uppe utan att detta direkt handlat om familjeåterförening. Som exempel kan nämnas fallet Ciliz mot (dom ). En turkisk man kom till , gifte sig med en där bosatt turkisk kvinna och fick ett temporärt uppehållstillstånd som senare ersattes av ett icke tidsbegränsat. efter att parterna fått en son upplöstes deras äktenskap. Mannen fick ett nytt, tidsbe- gränsat uppehållstillstånd eftersom det tidigare tillståndet varit bero- ende av att han var gift. När han sedan begärde förlängning av det nya tillståndet vägrades han emellertid detta, eftersom han inte kunde försörja sig själv.