sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Förhållandet att ägarna () har svårt att bedöma ombu- dens (t.ex. styrelse och verkställande ledning) val av beslut skapar informationsproblem och därmed kostnader. Detta informations- problem (det s.k. moral hazard-problemet) är förenat med över- vakningskostnader, vilket i sin tur leder till produktivitets- och ef- fektivitetsförluster. Sådana problem finns i och för sig också i privata företag, men över tiden övergår privata företagsägare till andra mer lönsamma investeringsprojekt, vilket i sin tur kan leda till kontrollägarskiften. Därmed riskerar företagsledarna avsked. Politiker kan påverkas till kortsiktiga åtgärder. Målen för statliga bolag riskerar därmed att definieras i en politisk process med oklar utgång: Kommer beslut som tas av en regering och riksdag att förvaltas även av nästa regering och riksdag eller kommer besluten att rivas upp? Detta s.k. tidskonsistensproblem finns för alla statligt ägda bolag. En tydlig skillnad mellan många statliga bolag och privata bolag är att privata företag har målet att aktieägarnas avkastning ska maximeras. Detta är ett enkelt och väl preciserat mål som inte änd- ras över tiden och som gäller alla ägare. Många statliga bolag har däremot inte enbart denna enkla målbild. Vissa av bolagen är t.ex. ålagda att utföra någon form av samhällsåtagande. Dessa bolag har till följd av detta komplexa målbilder med multipla mål och presta- tioner som är svåra att mäta. Vanliga traditionella lönsamhetsmål förekommer jämsides med sociala mål eller samhällsmål. Multipla mål och svårmätbara prestationer ställer särskilda krav på styrning och uppföljning. Det gäller t.ex. att utveckla så tydliga målbeskrivningar som möjligt och att utforma mått som så nära som möjligt beskriver företagets prestationer kopplade till de olika målfunktionerna. En sammanvägning kan också bli nödvändig: Vil- ket mål ska väga tyngst när företagsledningarnas prestationer ska utvärderas? Det kan vara besvärligt att utkräva ansvar av bolagets verkstäl- lande ledning i en situation med multipla mål som dessutom kan vara inbördes motstridiga. Det innebär vidare stora kontroll- problem att utkräva ansvar vid multipla mål, föränderliga preferen- ser hos politiker och stort avstånd mellan väljare och ansvarig led- ning för statliga bolag. Privata och statliga företag skiljer sig också åt när det gäller kon- kurser. I ett privat företag som går dåligt konfronteras den verk- ställande direktören inte bara med hot från fientligt uppköp och kontrollägarskiften utan också med konkurs, vilket i sin tur kan innebära hot om avsked. Statliga bolagsledningar konfronteras där- emot sällan eller aldrig med hot om konkurs. Den statliga verk- samheten har ofta en mjuk budgetrestriktion, vilket innebär att huvudmännen i politiskt känsliga situationer kan ändra spelreglerna eller förändra sina preferenser och mål för företaget. De kan t.ex. ge avkall på de avkastningskrav som tidigare formulerats för före– tagsledningens arbete. Den mest avgörande skillnaden mellan ett statligt bolag och ett privat bolag ligger i det som kan sammanfattas som ett trovärdig– hetsproblem. Detta problem består av en kombination av problem med moral hazard, tidskonsistens, multipla mål och förekomsten av en mjuk budgetrestriktion, och det påverkar förutsättningarna att styra och kontrollera statliga företag. Den yttersta konse– kvensen av att en bolagsledning misslyckats eller misskött verk– samheten utgör inget enskilt hot. För de statliga bolagen finns inga tydliga mekanismer för att direkt följa upp och utvärdera de statliga bolagens prestation eller för att vidta sanktionerande åtgärder. Trovärdighetsproblemet kan få till följd att bolagsledningen ser sig själv som oförmögen att till alla delar förverkliga ägarens krav på avkastning på satsat kapital och andra lönsamhetsmål. Detta kan fortplantas inom organisationen, vilket i sin tur riskerar att påverka produktivitetsutvecklingen negativt. 12.3Intressekonflikter och ägarförvaltningens organisation En annan form av trovärdighetsproblem ligger i att den statliga ägarförvaltningen organisatoriskt sett är en av många verksamheter inom . Detta förhållande innebär naturligtvis att det finns en risk för roll- och intressekonflikter. Inom ett och samma departement kan det t.ex. finnas motstridiga intressen mel- lan å ena sidan ägaransvar och å andra sidan sektorsansvar. Ett de- partement kan också ha ansvar för utformningen av viktiga spel- regler som det har ett ägaransvar. Vi har tidigare (i kapitel 11) diskuterat dessa frågor, och diskussionen sammanfattas i tabell 12.1. Tabell 12.1 Tänkbara rollkonflikter företaget/verket age- Ja (delägt) Ja (delägt) har emellertid förvaltningen skett i olika former. Vissa av dessa former kan ha minskat roll- och intressekonflikterna. En intressant förändring genomfördes när Förvaltnings- aktiebolaget inrättades. Statens aktieinnehav i tio konkurrensutsatta företag som tidigare hade förvaltats av då- varande Industridepartementet överfördes till bolaget. Inriktningen var att verka som investmentbolag och uppgiften var att förvalta aktier, värdepapper och annan lös egendom (prop. 1989/90:88). Syftet var att skapa en mer ändamålsenlig form för förvaltandet av det statliga aktieinnehavet. Det statliga ägandet skulle aktiveras så att staten som ägare kunde agera på ett effektivt sätt. måste ägaren ha möjlighet att mobilisera ekonomiska resurser i en sådan omfattning att affärsmöjligheter kunde tas tillvara i det en- skilda företaget. Mot bakgrund av det sistnämnda syftet fick bola- get en möjlighet att ge ut konvertibla förlagslån, vilka maximalt fick minska statens direkta ägarandel i bolaget till av aktiekapitalet. Nivån på bolagets mottagna utdelningar motsvarade ca 1,5 pro- cent av aktieportföljens marknadsvärde i samband med grundandet. Tillväxten i mottagna utdelningar från aktieinnehaven beräknades dock tillta och ansåg man att den mottagna, liksom den vidareutdelade, utdelningsnivån borde vara i paritet med andra s.k. blandade publika investmentbolag. Den affärsmässighet som redan då präglade agerandet i den statliga industrisektorn skulle alltså även gälla för bolagets utdelningspolitik. När det gällde den framtida placeringspolitiken och förmögenhets- förvaltningen av bolagets kapital var det dess styrelse och ledning som bar huvudansvaret. Det var där avvägningar mellan helägda, majoritetsägda samt minoritetsägda företag skulle ske. Vidare skulle styrelsen formulera en placeringspolitik som balanserade bolagets risktagande med den rörelserisk som aktieinnehav i underliggande bolag representerade. I en proposition (prop. 1991/92:69) föreslog den dåvarande borgerliga regeringen att den skulle få ett bemyndigande från att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller i delar av dessa. Regeringen föreslog vidare att Förvaltningsaktiebolaget skulle avvecklas.4 beslöt i enlighet med regeringens förslag. Motivet till avvecklingen var att beredningen av frågor rörande utförsäljning av statliga företag skulle ske inom och att det slutliga beslutet om utförsäljning borde fattas av regeringen. Fortia skulle därmed inte ha någon sådan uppgift att fylla i samband med genomförandet av den föreslagna ägarsprid- ningen och borde därför avvecklas. I budgetpropositionen /96 (prop. 1994/95:100) ansåg den nya socialdemokratiska regeringen att de ideologiskt motive- rade utförsäljningarna av statligt ägda företag som genomfördes av den förra regeringen skulle upphöra. I propositionen föreslogs att regeringen skulle få ett fortsatt bemyndigande att hantera ägar- 4 Vid riksdagsbehandlingen av förslaget att bilda ett nytt förvaltningsbolag avstyrkte moderata samlingspartiet, liberalerna och bildandet av ett sådant med hänsyn att det skulle försvåra en utförsäljning av statens aktier till anställda och allmänhet. frågor avseende statligt ägda företag. I bemyndigandet skulle bl.a. ingå att omstrukturera företag, teckna nyemission i företag eller sälja verksamheter som inte längre behövde vara i statens ägo. I en rapport från (Ds 1995:6) före- slogs återigen att ett holdingbolag borde bildas. Förslaget var att regeringen borde överväga att inrätta en funktion i för samordning av frågor som rörde statens ägande. Denna funktion skulle bl.a. hantera frågor om bildande av bolag, utveck- ling och vidmakthållande av en ägarpolicy, uppföljning av styr- ningen av bolagen samt omstrukturering, avveckling och förvärv. För att åstadkomma en sådan mer rationell förvaltning av bolagen borde, enligt rapporten, möjligheterna att bilda ett eller flera holdingbolag övervägas. Därigenom kunde genom förvärv och försäljning av företag samt kapitalförvaltningen i övrigt underlättas för att åstadkomma en god avkastning på statens kapital. Vidare kunde hanteringen av utnämningsfrågor underlättas. I regeringens proposition om aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141) berördes emellertid inte detta förslag. Där konstaterades dock att ett väsentligt medel för staten möjligheter att utöva en aktiv ägarroll försvann i och med att riks- dagen 1991 beslutade att avveckla Förvaltningsaktiebolaget . Det nämndes vidare att behovet av en mer aktiv ägarpolitik hade ökat och utvidgats till en vidare krets av fö- retag än dem som ingick i Fortia. Det berodde i sin tur bl.a. på de förändrade förutsättningarna för verksamheten i många av före- tagen. Någon genomgripande förändring av förvaltningen skedde dock inte, utan företagen låg som tidigare kvar under respektive departement. Förvaltningen av de statliga bolagen omorganiserades 1999 (som en följd av en departementsombildning) och merparten av före- tagen samlades inom det nya och hos ett statsråd. Inom departementet blev en särskild enhet, enheten för statligt ägande, ansvarigt för förvaltningen. Det innebar en betyd- ligt starkare koncentration och möjligheter till en mer entydig förvaltning. Därefter har ytterligare bolag överlämnats från Finans- departementet och . Från och med årsskiftet 2002/03 stärktes koncentrationen till ytterligare, då näringsministern även fick ansvar för bolag som förvaltas av andra departement i frågor som ställer krav på enhetlig ägarpolitik eller gäller styrelsenomineringar. 12.4Är ägarens uppdrag till bolagen tillräckligt tydliga? 12.4.1Ägare med goda möjligheter att styra En annan viktig skillnad mellan statliga och privata företag är sta- tens roll som ägare. I en rapport till (SOU 2004:47) pekar Brandinger (2004) på att staten i flera hänseenden är en unik ägare, som när det gäller bolagsstyrning arbetar under mycket speciella förutsättningar: Relationen till andelsägarna, dvs. de svenska medborgarna, är unik. I motsats till situationen för flertalet institutionella ägare kan statens andelsägare inte flytta sitt ägande någon annan- stans.5 Staten kan därför lugnt lägga ett livstidsperspektiv på sina andelsägares trohet. Det skapar förutsättningar för en långsiktighet i ägandet, och därmed också en kraft i ägarstyr- ningen, som andra institutioner bara kan drömma om. Flertalet bolag i den statliga sfären är helägda, medan de finansiella institutionerna i övrigt arbetar med minoritets- poster, ofta nästan försumbara från ett maktperspektiv. Staten har därmed obegränsade möjligheter att kommunicera med sina bolag, t.ex. när det gäller krav på styrning och verksamhets- rapportering. Det finns inga andra ägare vilkas rätt kan trädas förnär. Som alla andra aktieägare styr staten sina bolag via styrelser. Kombinationen av de två ovannämnda faktorerna – obegränsad långsiktighet och helägande – ger emellertid staten unika förut– sättningar att hantera styrelsetillsättningar på ett optimalt sätt: Det finns inga maktblock att balansera, inga minoriteter att ta hänsyn till, inga old boys´ networks – bara det som är bäst för bolaget och ägarna. 5 I allmänna val är det naturligtvis möjligt att påverka inriktningen på politiken. Det kan t.ex. gälla om företagen ska privatiseras och ersättningarna delas ut till medborgarna. Nedan är det endast ägarnas mål med respektive bolag som be- handlas, inte de mål som en rad andra intressenter kan ha. Bolag med multipla mål Familjebolag och statliga bolag har, enligt Brandinger (2004), ofta samma struktur i sin målbild; den innehåller, utöver de ekonomiska mål som krävs för överlevnad och utveckling, också andra mål som kan vara lika viktiga för ägaren. Dessa multipla mål ligger på samma nivå och ingår alltså inte i en mål-medelhierarki. I familjebolaget kan dessa mål handla om exempelvis följande: att finnas kvar i bygden att förverkliga en idé att företaget ska stanna kvar i familjens ägo. Den statlige ägaren förväntar sig, enligt Brandinger (2004), att bo- laget ska uppnå ett antal politiska mål. När det gäller företag med särskilda samhällsintressen är dessa mål de dominerande och ofta de enda; några ekonomiska mål finns sällan, utan de mål som ibland formuleras är ofta i stället restriktioner. När det gäller bolag som arbetar på marknadsmässiga villkor finns oftast ett ekonomiskt mål; i flertalet fall är detta det enda som uttrycks explicit, trots att bolaget också ofta har politiska mål av samma dignitet. Det senare är i de flesta fall ganska självklart, mot bakgrund av bo- lagens historiska uppgift (t.ex. Posten) men staten tycks inte alla gånger vilja erkänna den delen av målbilden. 6 Avsnittet bygger på Brandinger (2004). Bolag med enbart ekonomiska mål Brandinger (2004) menar att till bolag med enbart ekonomiska mål hör t.ex. alla börsbolag och kanske något enstaka statligt bolag. Det intressanta är att också dessa bolag måste kunna arbeta med andra mål än de renodlat finansiella. Skillnaden mot den föregående kategorin av företag är att dessa mål ingår i en mål-medelhierarki: Engagerade medarbetare är ett mål som ska nås, för att detta direkt påverkar andelen nöjda kunder. Nöjda kunder är ett mål som ska nås, för att det direkt påverkar bolagets resultat. Bra resultat är ett mål som ska nås, för att det direkt påverkar aktieägarvärdet. Staten har större incitament än någon annan ägare att utveckla metoder för att styra med fler mål än de finansiella: Staten står i särklass som ägare av mycket stora bolag med mul- tipla, icke-finansiella mål. Staten har därutöver samma anledning som alla andra bolag att utveckla målstyrning med hjälp av andra mål och mått än de rent finansiella. Brandinger7 (2004) pekar på att en fundamental förutsättning för att en bolagsstyrelse ska kunna göra en fullgod insats är att ägaren tydligt och fullständigt har talat om vad han vill att bolaget ska åstadkomma. I de flesta bolag inom den privata sektorn är det grundläggande kravet att öka värdet på det kapital som ägaren satt in. Till detta grundläggande krav kan dock fogas en rad ytterligare krav och restriktioner, t.ex. risktagande, verksamhetens art eller tillåtna risknivåer. I bolag med en kontrollägare har styrelsen i regel inga problem med att få preciserade anvisningar av detta slag. Staten är i högsta grad en kontrollägare, eftersom staten i flerta- let fall är ensam ägare till sina bolag. Det borde skapa förutsätt- ningar för en handfast kommunikation beträffande vad staten vill ha gjort. 7 Den fortsatta framställningen i avsnittet bygger på Brandinger (2004). Även om kommunikationsvägarna är mycket rakare än i t.ex. ett noterat bolag är själva budskapet ofta mer komplicerat. Det hand- lar, precis som i många bolag i den privata sektorn, om mer än bara en förmögenhetstillväxt. Utöver de kompletterande krav och restriktioner som exempli– fierats ovan tillkommer i många andra fall andra mål av politisk art. Detta är också naturligt. Många av de statliga bolagen har börjat sin levnad som affärsdrivande verk, som monopol eller som en kombination av myndighet och monopol, just därför att viktiga politiska mål varit knutna till verksamheten. Förändrade förutsätt- ningar har dock lett till att staten har funnit att aktiebolagsformen är ett bättre alternativ. I de flesta fall har de politiska målen inte försvunnit enbart för att staten bytt verksamhetsform till aktiebolag. Vid övergången till aktiebolagsform förefaller dock mycket av den politiskt betingade målbilden att ha gått förlorad. Bolagsordningarna ser ut som i de flesta aktiebolag – ganska vagt och brett formulerade för att tillåta anpassningar av verksamheten utan att man ska behöva gå till bolagsstämman. Det är dock inte konstigt att de politiska målen inte riktigt hängde med vid aktiebolagsbildningen. förmedlades de i frekventa kontakter mellan respektive departe- ment och verksledningarna. Där var (är) dessutom general- direktören ofta också styrelsens ordförande, så kontakten mellan ägaren och den operativa ledningen var synnerligen rak och direkt. Det finns emellertid ingen speciell aktiebolagslag för statliga företag. måste i stället ägaren förse styrelserna med den nöd- vändiga informationen i preciserade och väl dokumenterade for- mer, men så är det långt ifrån alltid . Man kan, enligt Brandinger (2004), tvärtom få intrycket att staten har drivits av ambitionen att de nya aktiebolagen ska bli så kommersiella som möjligt och t.o.m. eftersträvat att ge dem enbart företagsekonomiskt formulerade uppgifter – åtminstone på papperet. De politiska målen dyker dock upp igen, men de är inte tydliga, strukturerade, prioriterade, målsatta och måttsatta, vilket de borde vara för att med framgång kunna hanteras av en bolagsstyrelse. An- nars finns det en risk att det skapas effektivitets- och friktionsför- luster. Detta gäller inte bara styrelsearbetet utan i ännu högre grad det operativa arbetet i företaget. Otydliga arbetsuppgifter blir inte väl utförda, i synnerhet inte om det saknas mål eller mått och nå- gon av ägaren uttalad prioritering, t.ex. i förhållande till de ekono- miska målen. Företag med marknadsmässiga krav har, som tidigare framgått, marknadsmässiga krav på resultat och avkastning. Men för att marknadsmässiga avkastningskrav ska vara ett rimligt mål borde dessa företag: helst inte beredas fördelen av monopol på någon del av sin marknad inte belastas med åligganden som oundvikligen medför förlus- ter inte ha uppdrag från ägaren som allvarligt försvårar en jäm- förelse med konkurrenterna i branschen om man utgår ifrån den angivna basen, dvs. Det är, enligt Brandinger (2004), ingen större överraskning att man bland företagen i denna kategori finner företag som inte alls arbetar under dessa marknadsmässiga betingelser utan har med sig en hel del av sitt tidigare uppdrag i statens tjänst. Det behöver inte alls vara fel. Kanske är just den kombination av uppdrag, som det nya aktiebolaget fått, det från samhällssynpunkt absolut bästa sättet att få arbetet gjort. Bekymret är snarare att: ägaren inte tillräckligt uttrycker hela uppdraget utan bara valda marknadsmässiga delar de övriga delarna av ägarnas uppdrag (eller restriktioner) hante- ras annorlunda. Exempel på den sistnämnda punkten är följande: Uppdragen kanske inte finns explicit angivna över huvud taget utan dyker upp – kanske i dialoger med berört departement, precis som . Uppdragen finns som övergripande regeringsbeslut men utan uttalade mål och mått. Det finns nästan aldrig angivet hur de marknadsmässiga målen och de övriga målen ska vägas samman för att ägaren ska bli maximalt nöjd. Mycket har gjorts för att förbättra tydligheten . Många artskilda verksamheter som tidigare bedrivits inom ett enda affärsverk eller ett aktiebolag har delats upp. återstår dock att göra och tempot i denna renodling av verksamhe- terna borde öka. kan vara ett exempel för att belysa de nämnda problemen och vad de leder till. SJ har flera mycket marknadsmässiga krav på sig: Man ska uppnå 13 procents avkastning på det egna kapitalet. Man ska ha en skuldsättningsgrad på 1. Man ska ha en räntetäckningsgrad på 2. har monopol på trafiken på vissa sträckor (egentrafik), men konkurrerar med andra tågoperatörer om att få trafikera övriga sträckor. Egentrafiken utgör dock den helt dominerande delen av verksamheten (). Det kan också noteras att som aktiebolag aldrig ens varit i närheten av ägarens marknadsmässiga krav. är ett relativt stort företag med ca 3 600 anställda. För dessa medarbetare är det viktigt att veta vad ägaren förväntar sig av bolaget samt att få dessa övergripande mål nedbrutna till den egna organisationsnivån, så att målen blir hanterbara och kan upplevas som reella och förpliktigande – vilket förutsätter att de övergri- pande målen dels finns, dels har acceptabel precision. är inte representativt för de statliga bolagen när det gäller resultatutveck- lingen; flera företag, t.ex. och , upp- visar lönsamhet. Däremot finns det gott om paralleller på området blandade verksamheter. Detta är också mycket vanligt inom den privata sektorn, men det som är unikt för statens affärsverksamhet är att en eller flera av dessa verksamheter ofta åtnjuter monopol- ställning. Även bland företagen och verken med särskilda samhälls- intressen finns gott om exempel på bolag och verk som kombinerar sina särskilda samhällsintressen med andra verksamheter som rim- ligen också har andra mål. Ett exempel är affärsverket som utöver sin huvuduppgift att driva stamnätet för kraftdistribution också fått möjlighet att delta i utbyggnaden av det nationella optofibernätet som vilken aktör som helst på mark- naden. 12.4.4Styrning mot vinst eller mot kostnadsminimering? Brandinger (2004) anser att ett stort antal av de företag som har marknadsmässiga krav i själva verket har fått uppdrag av två helt olika typer: En del av uppdraget går ut på att företaget ska göra vinst i vedertagen mening. En annan del av uppdraget syftar egentligen endast till att upp– gifterna ska genomföras så kostnadseffektivt som möjligt. Den första delen av uppdraget karaktäriseras av att målet är en an- given räntabilitet som ska kunna uttryckas med den vanliga for- meln: intäkter minus kostnader = räntabilitet kapital Den andra delen av uppdraget utmärks av att bolaget i själva verket endast kan påverka en enda term i formeln, i regel kostnaderna. Dessa skillnader i förutsättningar för olika delar av verksamheten återspeglas inte i målen för bolagen. Hela verksamheten slås i stäl- let ihop som om den till alla delar skulle kunna vara vinstmaxime- rande. 12.4.5Målstyrning med icke-finansiella mått Brandinger (2004) pekar även på att de borde finnas starka incita- ment att hitta mått med vars hjälp man kan styra företagen med särskilda samhällsintressen och bedöma om de uträttar den avsedda samhällsnyttan, eftersom traditionella ekonomiska mått inte duger. Brandingers samlade intryck är dock att de statliga företag som uppges hantera särskilda samhällsintressen endast i undantagsfall: tydligt kan visa vilka dessa intressen är har formulerat någorlunda preciserade långsiktiga mål för dessa intressen har tillgång till uppföljningssystem och mått som gör det möj- ligt att följa hur verksamheten utvecklas; dagens uppföljnings- system domineras helt av traditionell finansiell rapportering. Brandinger pekar på följande tänkbara förändringar Utgå från de formuleringar som redan finns i de avtal med sta- ten, vilka i de flesta fall är utgångspunkten för det särskilda samhällsintresset, och inled sedan en dialog med berört depar- tement för att precisera dessa ofta onödigt vaga formuleringar. Använd dessa preciseringar för att formulera tydliga och långsiktiga mål. Om ett företag över huvud taget ska höra hemma bland de företag som har särskilda samhällsintressen är det naturligt att dessa mål ska väga lika tungt som eller tyngre än de rent finansiella målen. Brandinger (2004) diskuterar också begreppet måldeformering. Med detta menas att mål som angetts av ägaren (mer eller mindre klart) drastiskt förändras när de når fram till verkställighet, dvs. som mål för vd:s och företagsledningens handlande. Måldeformering uppstår när ägarens målfomuleringar är så otyd- liga att de ger utrymme för flera tolkningar eller när de innehåller mål som är omöjliga att förena.