sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Men ingenting hindrar att bygglov söks och ges tidigt och på i princip samma underlag som , och med villkor att anmälan ska göras och förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven redovisas innan arbetena påbörjas. Det enda som skulle kunna hindra detta vore att vid samrådet efter bygglovsansökan finner det omöjligt eller osanno- likt att väsentliga samhällskrav kan uppfyllas. Då finns hinder för bygglov, men även god och tidig information om vad som felas el- ler fodras för få bygglov. Ännu tidigare information kan ges om byggherren själv är osäker om något krav och begär ett förhandsbe- sked. Detta utvecklas närmare i avsnitt 10.9. På så sätt är systemet ägnat att vara mera flexibelt än . Byggherren kan själv välja och i vilken ut- sträckning han ska redovisa de tekniska egenskapskraven. För- handsbesked kan begäras mycket tidigt på ett mycket begränsat underlag. Bygglov kan sökas tidigt på ett delvis redovisat underlag, Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt eller senare på ett mer komplett underlag. Den enda absoluta grän- sen är att arbetena inte får påbörjas innan en tillräcklig redovisning och bedömning skett. bestämmer vilket beslutsunderlag som krävs och kan begära in de handlingar som behövs för beslut om bygglov. Men alla frågor måste således inte ha klarats ut och alla handlingar behöver inte vara inlämnade före beslutet. Handlingarna behöver heller inte vara särskilt omfattande och utförliga. Det bör vara en väsentlig och speciell uppgift för den kvalitetsansvarige att se till att får ett adekvat beslutsunderlag för att kunna bedöma förutsättningarna för att de tekniska egenskapskraven blir uppfyllda. Byggherrar som kvalificerar sig i särskild ordning Målsättningen bör vara att fler byggherrar tillämpar kvalitetssäk- ringssystem som ger rimliga och trovärdiga garantier för att sam- hällskraven blir uppfyllda, och därigenom möjliggör en förenklad tillsyn från byggnadsnämndernas sida. Sådana system kan utformas och utvecklas på flera sätt. De kan omfatta hela eller delar av bygg- projektet, byggprocessen och regelverket, och utvecklas av enskilda byggherrar, byggbranschens organisationer eller företag och orga- nisationer inom kontrollbranschen, och ske i samverkan med till- synsmyndigheter och officiella ackrediterings- och certifieringsor- gan. Lagstiftningen bör så långt möjligt verka för en sådan utveck- ling genom att dels ställa tydliga och fasta krav på byggherrarnas resultat, för att skapa behov av kvalitetssäkring, dels också ställa krav på byggnadsnämnderna att vara tillmötesgående mot dem som skaffar sig sådana system och förmår leva upp till kraven. Det är emellertid inte ändamålsenligt att i lagen bestämma vilka tillsynsmoment som kan eller ska avstå ifrån med utgångspunkt från att byggherren har ett visst kvalitetssäk- ringssystem. Detta bör vara något för byggnadsnämnderna att be- döma från fall till fall. kan avstå helt från byggsamråd och beslut om kontrollplan, och nämnden föreslås kunna avstå från motsvarande även i fortsättningen och även från det föreslagna slutsamrådet om antingen projektet är mycket en- kelt eller byggherren mycket kvalificerad. Byggnadsnämnderna har således ett stort utrymme för att göra egna bedömningar, vilket kan medföra att en och samma byggherre Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt kan bedömas något olika i olika kommuner. Det bör emellertid vara upp till byggherren att ge ett underlag för att bedöma kvalifikationerna genom att visa dem genom goda re- sultat i praktiken eller på ett papper från ett officiellt certifierings- eller ackrediteringsorgan. För att samma krav ska gälla och bemö- tandet bli lika i alla kommuner fodras att kravnivån läggs fast offi- ciellt och byggherren ges möjlighet att formellt meritera sig som kvalificerad byggherre med riksbehörighet. Det förutsätter infö- randet av ett godkänt system för certifiering av byggherrar eller ackreditering av byggkontroll, som är väl definierat och specificerat i fråga om kraven på såväl byggnadsverk och byggkontroll som certifiering och ackreditering. Systemet för kvalitetssäkring måste avse att byggherrens kon- troll är tillförlitlig inte bara i teknisk mening utan även i fråga om de bedömningar av utrymmet för tolkning och tillämpning av egen- skapskraven som läggs till grund för kontrollen. Denna ska ju avse att en tänkt lösning håller sig inom gränserna för det tolkningsut- rymme som föreskrifterna medger, eftersom olika meningar ibland kan råda. Anspråken på att särskilt kvalificerade byggherrar ska ges ett särskilt förtroende och formella lättnader måste ses mot bak- grunden av byggherrens intresse av att själv råda över tolkningsut- rymmet avseende egenskapskraven. För att vara trovärdig som kvalificerad byggherre måste denne emellertid ha tillgång till egna sakkunniga, vilkas självständiga be- dömningar kan respekteras av både byggherren och byggnads- nämnden. Det förutsätter att utrymmet för skilda bedömningar begränsas genom att föreskrifterna görs tydligare, och framför allt att trovärdigheten och likvärdigheten av kompetensen hos både fristående och andra sakkunniga förstärks genom krav på certifie- ring. Att byggherren har tillgång till certifierad sakkunnig personal för kontrollen avseende de väsentliga egenskapskraven är den kan- ske viktigaste förutsättningen för att kunna aspirera på rollen som kvalificerad byggherre. Krav på att endast certifierade sakkunniga får anlitas kan emellertid inte ställas på alla byggherrar, och bör därmed inte ställas i lagen. Det måste komma från byggherrarna själva. Slutsatsen är således att byggherren även fortsättningsvis ska ha ansvaret för kontrollen. Stödet som han ska ha kan dock varieras beroende av erfarenhet, tillgång till kompetens och projektets storlek. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommitténs bedömning och förslag Den kvalitetsansvarige har en potentiellt viktig funktion, men en osäker ställning och alltför begränsade uppgifter, och föreslås där- för att ges ett tydligare samhälleligt uppdrag, utökade uppgifter och en mer oberoende ställning, bidra till underlaget och tillse förutsättningarna för bygglov och slutbevis, företrädesvis vara certifierad och fristående från ansvar för pro- jektering och produktion, i mindre komplicerade ärenden kunna godtas utan riksbehörig- het, i okomplicerade ärenden kunna undvaras helt, behålla benämningen kvalitetsansvarig. För alla byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan och för riv- ningar eller andra åtgärder som kräver rivningsplan ska en kvalitets- ansvarig utses av byggherren. Från detta krav finns inga undantag. Det innebär att en kvalitetsansvarig krävs för en rad både stora och små, komplicerade eller enkla åtgärder, allt ifrån nybyggnad, till- byggnad eller väsentlig inre ändring av byggnad till uppförande av plank och murar eller anläggande av parkeringsplatser. Dessutom krävs en kvalitetsansvarig för alla rivningar och sådana utrivningar vid ombyggnader som innehåller farligt avfall. Undantag från kra- vet på bygganmälan och därmed kravet på kvalitetsansvarig gäller i princip enbart för uppförande av s.k. friggebodar, ekonomibyggna- der för jordbruket och andra åtgärder som är generellt undantagna från bygglovsplikten, samt för vissa åtgärder där stat eller landsting är fastighetsägare. Varken anmälningsplikten eller kravet på kvali- tetsansvarig kan påverkas av kommunerna genom beslut om detalj- plan eller områdesbestämmelser. För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem ska samordna deras uppgifter. Den kvalitetsansvarige ska se till att beslutade kontrollplaner och rivningsplaner följs och nödvändiga kontroller utförs för att byggnaden eller anläggningen Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ska kunna antas komma att uppfylla samhällskraven. Den kvalitets- ansvarige ska vara närvarande vid byggsamråd, besiktningar, kon- troller och rivningar. Till kvalitetsansvarig får utses endast den som är certifierad som riksbehörig eller godkänd av arbete. Det sistnämnda gäller utan inskränkningar och minimikrav på kompetens. För att få riksbehörighet ställs utförliga kompetens- krav, medan nämnden i det enskilda fallet kan göra en mera fri prövning, grundad på personkännedom och på kunskap om kon- trollbehovet i det enskilda projektet4. Något krav på att en inte riksbehörig kvalitetsansvarig ska ha en motsvarande kompetens finns inte. Om finner att den kvalitetsansvarige har åsi- dosatt sina skyldigheter, får nämnden besluta att en annan kvali- tetsansvarig ska utses. I de fall den kvalitetsansvarige har riksbehö- righet ska anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten, som då kan återkallas. Byggnadsnämn- den kan inte avstänga en misskötsam kvalitetsansvarig från verk- samhet inom kommunen. Kraven på kvalitetsansvarig regleras i 9 kap. 13–15 §§. Begreppet och funktionen kvalitetsansvarig infördes i och med ändringen av kontrollsystemet 1995, då begreppet och kravet på ansvarig arbetsledare avskaffades i lagstiftningen. En ansvarig ar- betsledare skulle finnas för alla arbeten som kräver lov, men för mindre arbeten kunde nämnden bestämma att avstå från kravet. Den ansvarige arbetsledarens uppgift var att leda och ha fortlö- pande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt5. Motivet för ändringen var att den ansvarige arbetsledaren felaktigt uppfattades som förlängda arm (prop. 1993/94:178 s. 79), dvs. kunde anses ha någon form av samhälleligt uppdrag och ansvar. Så skulle uppgiften alltså inte uppfattas, trots att den då även omfattade tillsyn av sådana föreskrifter som bygg- nadsnämnden kunde meddela i bygglovet. Den kvalitetsansvarige skulle ha en tydligare egen roll och mer avgränsade uppgifter, som enligt PBL varken skulle innefatta något ledningsansvar eller annat ansvar för projektet eller något tillsyns- ansvar å vägnar för samhällets krav. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt inte i den kvalitetsansvariges uppgifter att se till att givet bygglov följs och att eventuella avvikelser rapporteras till nämnden. Den kvalitetsansvarige skulle enbart se till att de tekniska egenskapskra- ven kontrolleras så att de kan antas bli uppfyllda. Den kvalitetsansvarige avsågs inte – benämningen till trots – ta över någonting av byggherrens ansvar för vare sig kontroll eller kvalitet. Avsikten var i stället att öka byggherrens kompetens för egenkontroll och därigenom minska behovet av en detaljerad myn- dighetskontroll. I uppgiften ingick att se till att byggherrens kon- troll även omfattade de anlitade entreprenörernas arbeten eller att även dessa utförde en tillfredsställande egenkontroll. Enligt förar- betena borde den kvalitetsansvarige därför företrädesvis utses inom byggherrens organisation eller anlitas på konsultbasis. Det finns inget formellt hinder för byggherren att utse någon hos entrepre- nören som kvalitetsansvarig, men detta ansågs inte vara en normalt önskvärd ordning. Den kvalitetsansvarige har inga befogenheter gentemot byggher- ren. Rättar sig inte byggherren efter den kvalitetsansvariges berätti- gade anvisningar eller driver arbetena i strid mot kontrollplanen eller gällande föreskrifter, måste den kvalitetsansvarige, för att kunna behålla sitt förtroende i egenskap av kvalitetsansvarig, lämna sitt uppdrag (prop. 1993/94:178 s. 81). I annat fall kan besluta att byggherren ska utse en annan person som kvalitetsansvarig. Den kvalitetsansvarige () har den mest omdiskuterade rollen i det nuvarande systemet. Problem och synpunkter har framförts gällande den kvalitetsansvariges funktion och berättigande i systemet, uppgifter och ansvar i processen, ställning och be- fogenheter i organisationen samt nödvändiga kompetens och formella behörighet. Vidare har benämningen ifrågasatts. Även frågan om en kvalitetsansvarig ska behövas i alla ärenden har diskuterats. En annan återkommande fråga har varit om funktionen bör kompletteras eller ersättas med andra nyckelpersoner eller ska vara den ende i processen med ett i lagen givet uppdrag och formellt kompetens- och behörighetskrav. Den kvalitetsansvariges funktion och berättigande i systemet har ifrågasatts. Byggherren sägs ha tillgång till fullt kompetenta pro- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt jektörer, konstruktörer och andra konsulter på marknaden. Det behövs ingen förmedlande länk mellan byggherrens tydliga ansvar för kontroll och kvalitet och de anlitade konsulternas uppdrag att leverera just detta. Den samordnande rollen läggs lämpligen på en ansvarig projekt- eller projekteringsledare, som dock inte behöver utses eller ges några uppgifter eller underställas några krav från samhällets sida. uppgifter bör utföras av bygg- nadsinspektörer och byggherrens ärenden av dennes egna medar- betare. Mellanhänder kan enbart leda till att ansvarsförhållandena kompliceras och fördunklas, såsom åstadkommits genom kravet på en kvalitetsansvarig. Behovet av en kvalitetsansvarig har av många ifrågasatts i enkla ärenden. Den kvalitetsansvariges uppgifter anses vara både otillräckliga, otydliga och orealistiska. En kvalitetsansvarig ska se till att beslutad kontrollplan följs och nödvändiga kontroller utförs, men borde först och främst ha i uppgift att se till att kontrollplanen upprättas och sist och slutligen att den även avslutas och avrapporteras till . Det skulle göra funktionen mera meningsfull och systemet mera effektivt. Den kvalitetsansvariges närvaroplikt vid kontrollerna anses vara orealistisk och i viss mån onödig eller opraktisk. Den kvalitetsansvariges huvuduppgift måste vara att se till att det finns ett fungerande och pålitligt kontrollsystem, inte att själv följa upp det i varje steg. Den kvalitetsansvariges ansvar blir otydligt dels därför att upp- gifterna är otydliga och otillräckliga, dels därför att ansvaret inte kan brytas ut ur byggherrens ansvar och inte bygger på några egna befogenheter, dels därför att ändå i viss mån och vissa situationer kan utkräva ett ansvar. Den kvalitetsansvariges ställning anses besvärlig, med inbyggda och oförenliga lojalitetskrav i vissa fall till både byggherren, bygg- nadsnämnden och byggentreprenören, men utan tydliga egna möj- ligheter att agera gentemot någon. Att krav på kompetens och be- hörighet inte ställs i alla situationer undergräver ytterligare aukto- riteten. En kvalitetsansvarig anses behöva ha en oberoende ställ- ning, fristående från både byggherrens och byggentreprenörens egenintressen. Den kvalitetsansvariges kompetens och behörighet anses vara alltför vagt reglerade och möjligheterna till undantag för stora. Både kom- petenskraven för riksbehörighet och behörighetskraven för att kunna utses anses för lågt ställda i regelverket och för enkla att kringgå av kommunerna. Det anses fel att byggnadsnämnderna inte Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt i första hand måste kräva en riksbehörig, utan även när sådan finns kan godta någon annan utifrån egna bedömningar, utan krav på att denne ska ha en motsvarande kompetens. Det anses också fel att en kvalitetsansvarig alltid måste utses, men inte alltid måste ha den kompetens som gör rollen befogad utan kan personifieras av bygg- själv. Behovet av kompetens och krav på behörighet har framhållits för många andra aktörer i nyckelställning, både som alternativ eller komplement till en kvalitetsansvarig och som generell metod att lyfta kunskapsnivån i byggbranschen. Aktörer som nämnts är byggherren själv, projekteringsledaren, byggledaren, VVS-installa- tören och främst bland alla den ansvarige arbetsledaren. Denne an- ses till skillnad mot den kvalitetsansvarige ha en naturlig ställning och tydliga befogenheter i projektorganisationen, och därmed bättre förutsättningar att tillse samhällets krav. Benämningen på den funktion som kallas kvalitetsansvarig är en symbolfråga som tilldrar sig många synpunkter. Den nuvarande benämningen anses vara felaktig i förhållande till uppgifterna och ansvaret samt vilseledande och viktig att ändra. Många alternativa och kreativa benämningar har också föreslagits, men konsekven- serna och nyttan av en ändring har även ifrågasatts. Samhällskravsansvarig eller samhällskravsbevakare, Ansvarig konsult eller kontrollant, Ansvarig projekteringsledare eller byggledare, Kvalitetssäkrare, kvalitetsövervakare, kontrollsamordnare, bygg- revisor. Byggherren ska ha stor frihet att utforma sin projekt- och byggor- ganisation, välja sina egna medarbetare och utveckla ett eget kvali- tetssäkringssystem eller utnyttja ett oberoende kontrollorgan. Samhället ska bara kräva att en funktionär hos byggherren har upp- draget och kompetensen att tillse att denne tillgodoser samhällets intressen. Uppdraget kräver självständighet. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt genom att kompetensen och behörigheten för uppdraget ska förut- sätta förmåga att bedöma och beakta uppdragets förenlighet med andra uppdrag i projektet och positioner i organisationen. Det har från flera håll och i olika sammanhang framhållits att kompetensen inom byggbranschen ligger på en alltför låg nivå, och att detta direkt avspeglar sig i det byggda resultatet. Det har på denna grund begärts att krav på formell kompetens och behörighet ska ställas på en rad viktiga aktörer i ett byggprojekt, alltifrån byggherren själv till dennes anställda eller anlitade medarbetare i nyckelpositioner. Sådana bestämmelser finns i en rad andra länder, och har tidigare tillämpats i i fråga om ansvarig arbetsledare. Den principiella skillnaden mellan en ansvarig arbetsledare och en kvalitetsansvarig är att den förra funktionen normalt behövs och ingår i varje projektorganisation, medan den senare är ett tillägg som samhället initierat och givit särskilda uppgifter. Det innebär bl.a. att den kvalitetsansvarige generellt sett kan ha en självständig roll i projektet, medan en ansvarig arbetsledare alltid representerar byggherren eller byggentreprenören. Likadant är det med övriga funktioner och funktionärer i projektet för vilka samhället skulle kunna ställa upp formella kompetens- och behörighetskrav. I valet mellan att ange vilka funktioner som ska finnas och per- soner som får finnas i ett byggprojekt, och att överlåta åt byggher- ren att på eget ansvar forma sin organisation och ställa krav på sina medarbetare, med tillägg enbart av en person med speciell funktion och kompetens för att bevaka samhällets intressen, förordas den senare inriktningen. Kommittén har gjort bedömningen att inrikt- ningen bör vara att en kvalitetsansvarig med främst övervakande uppgifter och kompetens, är mest förenlig med byggherrens ansvar och i viss mån också ett komplement till till- synsansvar, och innebär att samhället tar på sig ett mer begränsat men kanske väl så effektivt utbildningsansvar. Så länge samhället lägger ett betydande ansvar på byggherren, men inte utesluter någon från att ta på sig detta ansvar och utöva denna roll, finns från samhällets sida ett uppenbart behov av att byggher- ren har medarbetare med en tillräcklig kompetens. Behovet kan mötas antingen genom att krav på viss yrkes- och regelkunskap ställs på ett urval befattningshavare i byggherrens organisation, Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt eller genom att någon eller några utses att speciellt bevaka sam- hällets krav. Den ena möjligheten utesluter inte den andra, men den för byggherren minst ingripande, för samhället mest ändamålsenliga och för ansvarsfördelningen minst omvälvande vägen är, att bygg- organisation och val av medarbetare i huvudsak får förbli byggherrens ensak, medan samhället endast tillförsäkrar sig att nå- gon eller några särskilt ska bevaka samhällets krav. Vederbörande benämns och föreslås att även i fortsättningen benämnas kva- litetsansvarig (KA), av skäl som redovisas längre fram. Det är byggherrens ansvar att se till att samhällskraven tillgodoses och att kontroller görs i tillräcklig omfattning. Den kvalitetsansva- rige ska se till att nödvändiga kontroller utförs. Skillnaden ser ut som en lek med ord, men innebörden är att byggherren har ansva- ret och den kvalitetsansvarige är redskapet för att fylla samhällskra- ven. Den kvalitetsansvarige har således den dubbla funktionen att vara redskap för både samhällets och byggherrens intressen, som förutsätts sammanfalla genom att byggherren kan utkrävas på an- svar om han inte tillgodoser samhällskraven. Inga förändringar föreslås i dessa avseenden. En kvalitetsansvarig ska ha en viktig funktion för både byggherren och samhället, och vara den ende i byggherrens organisation som har ett reglerat sam- hälleligt uppdrag. Även byggherren har reglerade skyldigheter å samhällets vägnar, men är sin egen uppdragsgivare och ska normalt också vara den kvalitetsansvariges uppdragsgivare. Det ger den kvalitetsansvarige en problematisk dubbel roll, som i grunden är oundviklig. Den rollen behöver klargöras, framför allt i fråga om relationen till . Av förarbetena till nu gällande bestämmelser framgår att den kvalitetsansvarige inte tänktes fungera som förlängda arm. Syftet var i stället att minska behovet av en detalje- rad myndighetskontroll, dvs. att minska behovet av tillsyn från sida. Men en kvalitetsansvarig skulle kunna komma till bättre nytta än så. En kvalitetsansvarig är utomordent- ligt välplacerad och har goda andra förutsättningar att fungera som nämndens observatör och rapportör hos byggherren. En sådan funktion skulle förstärka den kvalitetsansvariges roll, avlasta och Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt effektivisera tillsyn, och vara fullt förenlig med uppdraget för byggherren. Rollen skulle bli jämförlig med ett vanligt revisorsuppdrag. Genom att via den kvalitetsansvarige ha en indirekt insyn i ett projekt skulle få ett ytterligare minskat behov av egen direkt tillsyn. En tidig information om uppkommande pro- blem skulle även kunna minska behovet av ingripanden, eftersom byggherrens motiv för egna och förebyggande åtgärder skulle kunna bli desto större. finns ingen skyldighet för någon att underrätta byggnads- nämnden i händelse något kontrollresultat framkommer eller pro- blem uppstår som innebär att alla samhällskrav inte kan antas bli uppfyllda. Varken byggherren, den kvalitetsansvarige eller eventu- ella fristående sakkunniga är skyldiga att rapportera att begärda ve- rifikationer inte kommer att kunna lämnas. Först om och när slut- bevis begärs eller utövar tillsyn, kan eventuella brister i förutsättningarna att utfärda slutbevis eventuellt upp- täckas. Konsekvenserna kan då bli dryga för byggherren eller bestå- ende för brukarna och miljön. För att tillsynsansvar ska kunna utövas så effektivt som möjligt måste relevant information kunna hämtas in och beaktas och inte sparas till slutskedet. Nämnden måste antingen utföra egna återkommande inspektioner eller ha någon ansvarig rapportör på platsen, som omgående slår larm om problem uppstår som kan få konsekvenser för samhällets krav. Det senare är det enda möjliga och rimliga, och en lämplig uppgift för en kvali- tetsansvarig. Denne bör ha som huvuduppgift att övervaka att hin- der för slutbevis inte uppkommer, och vid indikationer på att hin- der kan uppkomma meddela byggherren och vid problem under- rätta . Det ställer stora krav på den kvalitetsan- svariges integritet, som måste ha starkt stöd i lagstiftningen. En kvalitetsansvarig har inte och ska inte ha något mandat att ingripa mot andra aktörer. Det hade föregångaren, den ansvarige arbetsledaren, vilket gav denne en stark men också svår ställning i projektet, med ansvar för att både leda, kontrollera och korrigera utförandet av arbetena. En kvalitetsansvarig ska inte ersätta eller överordnas andra ansvariga och kompetenta funktionärer i bygg- organisation. Han eller hon ska komplettera dem och en- bart vara byggherrens informatör och rådgivare, men också bygg- nadsnämndens rapportör. Problemet med att fylla båda dessa funktioner ska varken underskattas eller överdrivas. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt