sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Sakägare, hyresgäster, bostadsrätts- havare och boende som berörs av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Det ska också myndigheter, samman- slutningar och enskilda som är väsentligt berörda av programmet eller förslaget (5 kap. 20 § PBL). Möjligheterna till insyn och inflytande kan också sägas få stöd genom bestämmelserna om underrättelse om kommande utställ- ning av planförslaget. När det gäller utställning av översiktsplan ska kungörelse om utställningen anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning (4 kap. 7 §). Känd sakägare, känd hyresgästor- ganisation och andra som har väsentligt intresse av planförslaget ska som huvudregel underrättas om innehållet i kungörelsen om utställning när det gäller rättsverkande planer (5 kap. 25 §). Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning styrelsen och berörda kommuner ska underrättas om förslaget in- nan det ställs ut (5 kap. 24 §). Senast under utställningen ska syn- punkter lämnas och inkomna synpunkter ska sedan sammanställas (4 kap. 10 § och 5 kap. 27 §). Bestämmelser som rör bygglov ger mer begränsade möjligheter till insyn och inflytande Typiskt sett sker ingen kontakt med berörda innan kommunen fattar beslut om bygglov inom område med detaljplan. Det är först om det är fråga om avvikelse från detaljplan eller åtgärder utanför planlagt område och området inte heller omfattas av områdesbe- stämmelser som underrättelse ska ske. Den grupp som omfattas av kravet på underrättelse om bygglovsprövningen i sådana situationer är densamma som den som ska underrättas om utställning av ett planförslag (8 kap. 22 §), dvs. kända sakägare, och de kända bo- stadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd hyresgästorganisation eller hyresgästförening. Bestämmelser som rör bygganmälan reglerar framför allt relationen mellan , byggherren och den kvalitetsansvarige Byggsamrådet är det tillfälle då frågor som rör kontroll och tillsyn behandlas. Byggsamrådet är framför allt ett möte mellan byggher- ren, den som är kvalitetsansvarig och andra som bestämmer ska kallas. Vid behov ska även kallas. Försäkringsgivare eller den som svarar för färdigställandeskyddet ska beredas tillfälle att närvara vid samrådet om det behövs en för- säkring eller färdigställandeskydd enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. (9 kap. 7 § PBL). Rätten att överklaga planer och lov skiljer sig åt När det gäller beslut om översiktsplaner och andra beslut som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning kan alla kommunmedlemmar överklaga (13 kap. 1 § PBL). Beslut om detaljplan och områdesbestämmelser kan överklagas av den som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning fått sina synpunkter tillgodosedda om normalt förfarande tilläm- pas. När det gäller enkelt planförfarande ska synpunkter ha fram- förts som inte blivit tillgodosedda (13 kap. 5 §). När det gäller änd- ringar efter utställningen eller efter underrättelsen om enkelt planförfarande har använts får den klaga som påverkats negativt av ändringen. Att beslutet inte tillkommit i laga ordning är alltid grund för ett överklagande. Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1991 ref. 80) funnit att bestämmelsen i 13 kap. 5 § avser den fullständiga kretsen som har rätt att överklaga och att var och en som med stöd av 5 kap. 30 § har underrättats om ett planbeslut har rätt att överklaga. Rätten att överklaga bygglov och andra beslut enligt PBL följer förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens allmänna be- stämmelser, dvs. den som beslutet angår, om det går honom emot, har rätt att överklaga. 12.4.3Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals Översynen av talerätten har haft följande utgångspunkter. I kom- munens uppgifter ingår att hämta in synpunkter, göra avvägningar och som huvudregel att fatta beslut i politiska organ. Särskilt vid planläggningen är det naturligt att utgå ifrån att kommunerna ska ha dessa uppgifter och också ha tillräcklig kompetens för uppgif- terna även fortsättningsvis. När det gäller behovet av att vidga kret- sen som ska kunna överklaga beslut enligt PBL finns det anledning att ha en restriktiv inställning. Skälen till detta är flera. Man bör hålla fast vid målsättningen att tyngdpunkten i processen när det gäller bl.a. förankring med berörda och möjligheterna för dessa att påverka beslutsunderlaget och besluten ska ligga tidigt i processen, dvs. Det handlar också om att det ska finnas tillräcklig kompetens hos det organ som tar det första beslutet. En restriktiv syn på utvidgning av kretsen som ska kunna överklaga beslut krävs också för att kunna uppnå det övergripande målet att effektivisera beslutsprocessen. I första hand har översynen av rät- ten att överklaga inriktats på en översyn av bestämmelserna för att säkerställa att PBL tillgodoser krav och internationella åtaganden i övrigt. Syftet med kommitténs förslag är att hitta en balans mellan de olika intressena, dvs. kommunernas handlingsutrymme, behovet av Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning statlig kontroll i vissa fall och enskilda sakägares rätt till överpröv- ning. 12.4.4Förslag som har aktualiserats under utredningsarbetet När det gäller rätten att komma till tals är önskemålen oförenliga. Vissa anser att rätten att komma till tals bör begränsas för att på så sätt korta handläggningstiderna och öka möjligheterna att snabbt få slutliga och lagakraftvunna beslut. Andra anser att vida möjligheter att få insyn och inflytande förbättrar beslutsunderlaget och att den eventuella tidsförlängning som man kan få kännas vid innan be- slutsfattandet kan kompenseras av att benägenheten att överklaga minskar. En rätt att överklaga ett beslut anses av många vara en medborgerlig rättighet och ett sätt att säkra riktiga beslut. I detta sammanhang kan nämnas att i en skrivelse som överläm- nats från regeringen till kommittén har det framställts önskemål om att införa en rätt till grupptalan också i PBL. Plan- och byggutredningen föreslog inget förtydligande avseende sakägarkretsen men däremot att skulle ges särskild rätt att överklaga vissa beslut Plan- och byggutredningen konstaterade i delbetänkandet Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att någon begränsning i den besvärsberättigade kretsens omfattning inte borde göras. Utredningen konstaterade bl.a. att den utvidgning av kretsen som skedde i och med PBL:s införande inte lett till ett så omfattande utnyttjande av besvärsrätten som man hade kunnat befara. I de flesta fall överklagade även sakägare, vilket innebär att det var ganska få beslut som blivit föremål för en överklagandepro- cess enbart på grund av besvär från icke-sakägare. Icke-sakägare hade också, enligt den undersökning som utredningen hade ge- nomfört, små möjligheter att vinna framgång med ett överklagande (s. 128 f.). I samma betänkande föreslog Plan- och byggutredningen att skulle få särskild rätt att överklaga bygglov och för- handsbesked i vissa fall. Motivet till detta var att man i förarbetena utgått ifrån att hade talerätt avseende beslut om lov till byggnadsföretag invid allmän väg och bl.a. därför upphävde till- Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning ståndsplikten enligt väglagen, men att domstolar till skillnad mot regeringen inte ansett ha sådan rätt utan särskilt stöd i författning. Den lösning som föreslogs innebar att skulle ges rätt att överklaga beslut om bygglov eller förhandsbe- sked som avsåg byggnader eller andra anläggningar samt skyltar ljusanordningar invid allmän väg. Dessutom föreslog Plan- och byggutredningen en bestämmelse som innebar att rätten att överklaga detaljplanebeslut inte skulle vara ovillkorlig för dem som underrättats om kommunens beslut enligt 5 kap. 30 § PBL (s. 132 f.). Av remissvaren avseende Plan- och byggutredningens delbetän- kande framgår att det var få som hade något att erinra mot förslaget att ge talerätt. Några få remissinstanser avstyrkte försla- get eller föreslog ytterligare utredning. Bland svaren kan följande noteras. ansåg att kommunerna hade tillräcklig kompe- tens för att beakta trafiksäkerhetsfrågor och att en utvidgning skulle motverka effektiviteten i processen. ansåg att om ändringar övervägdes så borde de grundas på en samlad be- dömning av i vilka sammanhang det kan finnas skäl att ge myndig- heter uttalad besvärsrätt. i län ansåg att för- slaget hade en stor principiell betydelse och att talerätten behövde ses över i ett mer övergripande sammanhang. Dessutom såg Läns- styrelsen en risk för att verkens intresse för att engagera sig i de tidiga skedena av planeringsprocessen skulle minska, liksom intres- set för att via samordna sig med andra sektorsintres- sen. Några remissinstanser framförde att också borde ges samma rätt som . framförde i sitt remissvar att verket borde få rätt att överklaga beslut eftersom myndigheten förvaltar fastigheter som nästan undantagslöst är så- dan anläggning för totalförsvaret som kräver någon form av skydds- eller säkerhetsområde. I detta sammanhang kan nämnas att också en arbetsgrupp från har påtalat att trafikverken har ett behov av särskild rätt att överklaga vissa beslut, dvs. beslut som gäller lov och åtgärder inom ett visst avstånd från befintlig eller planerad trafikanordning. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Öka möjligheterna till delaktighet inför beslutsfattandet och utvidga rätten att överklaga för att komma till rätta med felaktiga beslut Det kan finnas en risk att vissa beslut där frågor som främst har karaktären av samhälleliga intressen har bedöms på ett bristfälligt underlag eller kan anses felaktiga, t.ex. därför att berörda allmänna intressen över huvud taget inte behandlats. Det kan då inte sällan vara så att besluten inte blir överprövade av skälet att det inte finns någon som kan överklaga. Det kan exempelvis gälla tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienter- ingsförmåga i samband med planering av en ny stadsdel. Det kan också gälla lösningar som påverkar de framtida arbetsmöjlig- heterna, exempelvis rondeller som får en olämplig utformning eller att lastning och lossning av varor inte blir möjlig. För att minska behovet av åtgärder i efterhand föreslås att möj- ligheterna till insyn och inflytande förbättras och att rätten att överklaga beslut ses över. Århuskonventionen och ändringar i MKB-direktivet påverkar miljöorganisationers rätt att överklaga beslut PBL ger inte miljöorganisationer rätt att överklaga beslut Nuvarande bestämmelser hindrar inte att miljöorganisationer kommer till tals inför beslutsfattande rörande kommunala planer. Däremot har de ingen rätt att överklaga beslut enligt PBL just i egenskap av organisationer. Utvecklingen i samhället, särskilt ut- vecklingen inom EU, har medfört att allmänhetens rätt till insyn och inflytande vid beslutsfattande rörande miljön har stärkts. Detta gör att det finns anledning att se över om PBL behöver förändras för att möta denna utveckling. har beslutat5 att ratificera Århuskonventionen och genomföra vissa lagändringar som ansetts behövliga för att leva upp till åtagandena enligt konventionen och två EG- direktiv som har koppling till konventionen. Ändringarna innebär bl.a. att den grupp av miljöorganisationer som har möjlighet att föra talan mot domar eller beslut enligt har fått en rätt att föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen, lagen om byg- 2004/05:MJU11, rskr. 2004/05:193. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning gande av järnväg, lagen om inrättande utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam- het, ellagen (1997:857), luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45). Med hänsyn till tidsplan beslutades att skulle tillträda konventionen med bl.a. en reservation som är kopplad till PBL. Innebörden av reservationen var att tillkännage att regler som ger miljöorganisationer rätt att överklaga med kopp- ling till 5 kap. 18 andra stycket PBL inte kommer att hinna införas förrän /2006 (prop. 2004/05:65 s. 91, 116 f. och 125 f.) med anledning av arbete. Genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL6 som trädde i kraft kommer det att vid detaljplaneläggning avseende vissa särskilt angivna ändamål att krävas att bestämmelserna i rö- rande miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder ska tillämpas. I samband med ändringarna behandlades inte frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut utan denna fråga var enligt regeringen en uppgift inom ramen för arbete. Barns, funktionshindrades och andra gruppers möjligheter att komma till tals behöver utvecklas åtaganden enligt FN:s konvention om barns rättigheter gör att det finns särskilda skäl att belysa hur barns och ungdomars inflytande över samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Mot- svarande gäller som en följd av aktiva roll inom handi- kappområdet och kraven enligt för att tillför- säkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- ställdhet. De brister som påtalas är ofta att synpunkter från barn och funktionshindrade inte uppmärksammas och att konsekvenserna för dessa blir dåligt belysta. När det gäller barn har Barnsäkerhetsdelegationen föreslagit att det i PBL ska införas ett nytt stycke i 5 kap. 20 § PBL, dvs. den be- stämmelse som reglerar samråd i samband med program eller för- slag till detaljplan. I stycket ska enligt förslaget anges att kommu- 2004/05:59, bet. 2004/05:BoU06 och rskr. 2004/05:169. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning nen aktivt ska verka för att även barn ges möjlighet att delta och att deras åsikter tillmäts betydelse7. Det har framförts önskemål om att funktionshindrade ska ges särskild rätt att överklaga beslut. Också intresseorganisationer av olika slag har framfört önskemål om särskild rätt att överklaga be- slut. Företrädare för några arbetstagarorganisationer inom Landsor- ganisationen i (LO) har uppgett att till följd av att kommu- nen inte hämtar in synpunkter från organisationer som kan vara berörda inför beslut om planläggning eller lovprövning godkänns i vissa fall lösningar som leder till att man med stöd av annan lag- stiftning behöver åtgärda uppkomna problem i efterhand. Till stor del handlar det om invändiga lösningar som behandlas i bygg- anmälansskedet men det kan också röra tillgängligheten till bygg- nader. Använd ny teknik i kontakterna med medborgarna Kritik har framförts mot att de metoder som används för att in- formera och engagera medborgarna ibland är ålderdomliga. Kungö- rande i ortstidningar och anslag på kommunens anslagstavla kan göra det svårt för medborgarna att uppmärksamma informationen. Också möten i stora salar där många olika frågor ska behandlas , exempelvis översiktplanen för hela kommunen, gör att det är svårt att skapa ett engagemang. Friare former för samråd och möjligheter att använda Internet i kontakter med medborgarna är önskemål som framförts. 12.4.5Överväganden och förslag av betydelse för översynen Rätten att komma till tals handlar om insyn och inflytande och att hitta en rimlig avvägning mellan intresset av att få en överprövning och beslut som kan verkställas snabbt Rätten att komma till tals handlar bl.a. om möjligheten till insyn och inflytande innan beslut tas, att bidra till en förbättring av be- slutsunderlaget och en rätt att överklaga. Kopplat till detta finns 7 Slutbetänkandet Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127 s. 79 f. och 371 f.). Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning också kravet på beslut i politiska organ som ett sätt att säkra en förankring bland medborgarna. Inom framför allt europarätten innebär utvecklingen ökade möj- ligheter till insyn och inflytande inför beslutsfattande. Det gäller särskilt inom miljörätten där rätten att komma till tals kopplats samman med miljöfrågorna. Till denna fråga återkommer kommit- tén nedan. I övrigt kan sägas att tendensen är att det vid varje lagöversyn handlar om att garantera enskildas berörda rätt till domstolspröv- ning. PBL är ett regelverk som lägger tyngden vid prövningen i första instans, bl.a. i en strävan att undvika felaktiga beslut och skapa för- utsättningar för goda resultat redan från början (se prop. 1985/86:1 s. 354). Denna tyngdpunkt bör ligga fast. kan man inte komma ifrån att det behövs möjligheter att få till stånd överpröv- ningar av besluten i vissa fall. Frågan är vilka som ska kunna aktua- lisera sådana överprövningar. avgränsas kretsen som kan överklaga på olika sätt beroende på vilken typ av beslut enligt PBL som det är fråga om. Diskussioner om behovet av utvidgningar av kretsen som ska kunna överklaga beslut har främst rört beslut om detaljplaner och har då gällt möjligheterna att också låta olika orga- nisationer eller föreningar få en rätt att överklaga. Föreningar och organisationer, som har väsentligt intresse av planläggningen, kan delta vid samråd och har möjligheter att lämna synpunkter i samband med utställning av förslag till detaljplan. Däremot har de inte rätt att överklaga beslut om de inte är markägare eller inneha- vare av servituts- eller nyttjanderätt. Motivet till detta är att det i första hand är enskilda intressen som ska bevakas genom rätten att överklaga. Därtill kommer den särskilda rätt som staten gett läns- styrelserna, dvs. att bevaka vissa särskilt utpekade samhälleliga in- tressen såsom områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. Att låta organisationer och föreningar få särskild rätt att överklaga beslut om detaljplan skulle innebära ett avsteg från principen att överprövningsprocessen främst är till för att bevaka enskilda intres- sen. Själva tanken i PBL-systemet bygger på att kommunerna har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällsin- tressen, att enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, kan över- klaga för att bevaka sin rätt och att , som statens före- trädare, bevakar vissa allmänna intressen som kan anses vara av sär- skild vikt. Denna princip för fördelning av uppgifter finns det inte Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning anledning att ändra på. Utgångspunkten för de fortsatta analyserna är därför att en utvidgning av kretsen klagoberättigade ska bygga på mycket starka skäl och att avvägningen mellan olika allmänna in- tressen är en uppgift för kommunerna. Det främsta skälet till detta är att det inte går att bortse ifrån att varje överklagande riskerar att fördröja möjligheterna att få ett slutligt besked. Dessutom är det väsentligt att utgå ifrån att den kommunala planläggningen bygger på ett inflytande för berörda före beslutsfattandet, att kompetens ska finnas hos kommunen, att beslutsfattandet vanligtvis ska ske i politiska organ och att tyngdpunkten i processen bör ligga i skedet före beslut, bl.a. av det skälet att en överprövande myndighet inte kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Möjligheterna till insyn och inflytande inför beslut om planer är tillräckliga men behöver utvecklas i den praktiska tillämpningen Kretsen som involveras inför beslutsfattandet kan anses tillräckligt stor När det gäller behovet av att närmare ange vilka som ska ges möj- lighet till insyn och inflytande i planärenden så blir bedömningen att det i princip är en omöjlig uppgift att ange exakt vilka som ska anses berörda. Skillnaderna beror inte enbart på var i landet plane- ringen ska ske utan också på typen av område eller projekt. De be- stämmelser som finns rörande rätten att komma till tals vid bl.a. utarbetande av planer och i förekommande fall program inne- bär exempelvis att utöver traditionella sakägare ska sammanslut- ningar som har ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle till samråd. Därmed kan lagstiftaren sägas ha öppnat för att bjuda in olika sammanslutningar för att behandla och belysa olika frågor, bl.a. miljöfrågor och andra frågor av större betydelse. De krav på information till allmänheten som anges i Århuskonventionen, som har ratificerat, kan anses uppfyllda genom PBL:s omfat- tande regler för antagande av översiktsplaner och detaljplaner. All- mänheten har även stora möjligheter att påverka och lämna syn- punkter på de förslag som finns utställda innan beslut fattas av en kommun. Nuvarande regler i PBL kan således anses uppfylla de krav som finns i konventionen och som i övrigt är rimliga att kräva när det gäller deltagande inför beslut om planläggning enligt PBL. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning När det gäller rätten att komma till tals inför beslut om bygglov är kommitténs bedömning att berörda bör underrättas om ansök- ningar i större utsträckning och motiven till detta utvecklas nedan. Kommunerna ska satsa mer på nya former av dialog och använda ny teknik när det är lämpligt Det är framför allt möjligheten att få bidra med kunskaper i tidiga skeden så att beslutsfattarna kan ta hänsyn till synpunkterna som många efterfrågar. Eftersom samhället blivit mer komplext gäller det att hitta former för medverkan och olika sätt att en- gagera medborgarna i frågor som berör dem. Det gäller särskilt den kommunala planläggningen som gäller markanvändning och berör många både på kort och på lång sikt. När det gäller formerna för samråd så finns det inga bestämmel- ser som rör vilken teknik som ska användas. I Svenska Kommun- förbundets, som ingår i Kommuner och Lands- ting, skrift Hur ser det ut i din kommun? redovisas resultatet av en enkätundersökning som genomfördes och där enkäten besvarades av 223 av 290 kommuner. av de kommuner som svarade på enkäten uppgav att de arbetade aktivt med medborgarmedverkan. Av svaren framgår också att kommu- nerna använder olika former av medborgarmedverkan i samband med översiktsplanering. Det rör sig om studiecirklar, medborgar- paneler, öppna möten, enkäter och interaktivitet via Internet. Öppna möten är den vanligaste formen av medverkan och används i av kommunerna. Interaktivitet via Internet var den näst vanligaste dialogformen och användes i av kommu- nerna. Det har blivit förhållandevis vanligt att information rörande översiktsplaner och detaljplaner är sökbar elektroniskt. Det gör att den blir tillgänglig för medborgarna på ett helt annat sätt än tidi- gare. är det viktigt att behålla också andra informations- vägar eftersom en stor del av befolkningen inte har tillgång till da- torer. kommer det att behövas informa- tionsvägar av olika slag. Det väsentliga är att PBL är neutral när det gäller former för teknik för publicering av information och upp- giftslämnande. Enligt kommitténs uppfattning är den det. vill ge kommunerna större valfrihet när det gäller att bestämma hur dialogen med de berörda går till och i vilka Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning skeden, se bl.a. avsnitt 6.9.3. Hur dialogen med berörda kan bli bättre och på vilket sätt tekniken kan bidra till detta finns det inte anledning reglera i lagtexten utan det blir upp till kommunerna att arbeta vidare med dessa områden. Genom utveckling i denna rikt- ning kan man därför till stor del komma till rätta med de önskemål som framförts från olika grupper, bland annat funktionshindrade och arbetstagarorganisationer. En särskild fråga i detta samman- hang som det finns anledning att nämna är att kommunerna i vissa situationer kan ha anledning att arbeta aktivt med olika former av underrättelser om samråd och se över formerna för att sprida kän- nedom om utställningar för att också kunna nå ut till exempelvis fastighetsägare som inte är permanent boende i kommunen. Utgångspunkten bör vara att medborgare numera allt oftare söker information och som en effekt av detta också i ökad ut- sträckning vill ha möjligheter att på ett enkelt sätt engagera sig. I detta sammanhang kan tekniken erbjuda nya möjligheter och som tidigare nämnts har många kommuner redan uppmärksammat denna möjlighet.