sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — authority) i rätt till skydd för sin korrespon- dens och sitt privatliv, eftersom avlyssningen innebar att även de samtal som denne deltog i avlyssnades. Domstolen antecknade vidare att ett sådant intrång står i strid med artikel 8 om det inte är fråga om en inskränkning enligt artikel 8:2, dvs. en inskränkning som är lagenlig (in accordance with the law) och nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de i artikeln uppräknade allmänna eller enskilda intressena. Domstolen övergick härefter till att pröva om intrånget varit lagenligt (in accordance with the law). Domstolen ut- talade därvid att kravet på lagenlighet innebär i första hand att åtgärden måste ha visst stöd i inhemsk lag (should have some basis in domestic law) och vidare att lagen måste upp- fylla vissa kvalitetskrav. Den måste vara tillgänglig (acces- sible) för de personer som berörs och det skall vidare vara möjligt för den enskilde att kunna förutse dess konsekvenser (foreseeable). Vid sin prövning fann att åtgärden hade stöd i fransk lag. Domstolen beaktade därvid förekomsten inte bara av skriven lag utan även av en stadgad praxis. Dom- stolen fann vidare att reglerna om telefonavlyssning uppfyll- de kravet på tillgänglighet. När det sedan gällde frågan om reglernas förutsebarhet (the law´s foreseeability) fann domstolen däremot – efter att ha framhållit nödvändigheten av att ett så allvarligt intrång som telefonavlyssning och and- ra former av registrering av telefonsamtal (tapping and other forms of interception of telephone conversations) re- gleras genom klara och detaljerade bestämmelser – att den nationella lagstiftningen inte hade varit tillräckligt tydlig i fråga om tillämpningsområdet för och sättet att utöva berör- da myndigheters diskretionära prövning och att en kränkning av artikel 8 därför förelåg. Det sagda gällde enligt domstolen i än högre grad vid den i målet relevanta tidpunkten, . Domstolen konstaterade att reglerna framför allt inte innebar tillräckliga garantier mot missbruk. Domstolen nämnde därvid bl.a. att den personkrets som kunde bli före- mål för telefonavlyssning och de brott för vilka telefonav- lyssning kunde beslutas inte hade definierats och att det inte hade funnits något krav på att ett beslut om telefonavlyss- ning begränsades i tiden. hade alltså, enligt En samlad reglering i domstolen, inte åtnjutit det minimum av rättssäkerhet som en medborgare i ett demokratiskt samhälle har rätt att kräva. I ett beslut av JO (JO:s ämbetsbe- rättelse 1997/98 s. 47 ff.), som avsåg ett initiativärende rö- rande en framställning om editionsföreläggande, redogjorde JO för fallet Kruslin samt uttalade att det kan ifrågasättas om reglerna i telelagen och sekretesslagen till fullo uppfyller de krav på klarhet och förutsebarhet som ställer på regler om intrång i skyddet för privatliv och korre- spondens. JO pekade därvid bl.a. på att reglerna i 14 kap. 2 § sekretesslagen och 27 § 3 telelagen inte innehåller några be- gränsningar av innebörd exempelvis att endast uppgifter hän- förliga till misstänkta personer kan komma ifråga och att de inte innehåller någon begränsning till tiden av den informa- tion som får inhämtas. Enligt utredningens mening är det mycket som talar för att de berörda bestämmelserna i sekretesslagen och telelagen inte uppfyller de krav som ställs upp i artikel 8 i Europakon- ventionen. Som har berörts finns det – efter de änd- ringar i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning som utredningen föreslår – inte samma behov av den angivna regleringen. Det behov som kan kvarstå torde vidare till stor del bli tillgodosett genom den variant av bestämmel- sen i 27 § 3 telelagen som enligt vad utredningen föreslår bör finnas kvar. Det rör sig därvid huvudsakligen om fall där de brottsutredande myndigheterna av olika skäl har behov av att få uppgifter om telekommunikation till eller från en tele- adress som innehas eller kan antas ha använts av en målsä- gande. En sådan regel bör föras in i . Sammanfattningsvis anser utredningen att regleringen i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena – såvitt den avser särskilda telemeddelanden – och 27 § 3 telelagen bör upphävas. En annan fråga som berörde var om det bör gälla samma förutsättningar för att hämta in uppgifter som avser förfluten tid som uppgifter som avser framtiden eller om rekvisiten i ett eller flera avseenden bör vara lindrigare för att genom hemlig teleövervakning hämta in uppgifter som redan finns tillgängliga. angav att det ibland hävdas att risken för integritetsintrång blir mindre vid inhämtning av historiskt material och fortsatte sina överväganden på följande sätt (SOU 1998:46 s. 387). En samlad reglering i SOU 2005:38 När det gäller frågan om vilka brott som bör föranleda hem- lig teleövervakning för förfluten tid har en överväldigande majoritet av de myndigheter som har besvarat utredningens enkätundersökning angett att tillämpningsområdet bör be- stämmas på samma sätt som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter. Två av myndigheterna redovisade emellertid en annan uppfattning. Den ena myndigheten ansåg att hemlig teleövervakning som avser förfluten tid bör kunna beslutas när fängelse är föreskrivet för brottet och den andra myndigheten ansåg att det bör vara tillräckligt att det är före- skrivet fängelse eller däröver. Enligt utredningens uppfattning torde integritetsriskerna vid hemlig teleövervakning för förfluten tid vara i allt väsentligt desamma som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter. Det saknas därför anledning att göra åtskillnad mellan dessa fall när det gäller de brott som bör föranleda en användning av tvångsmedlet. I den lagrådsremiss som följde på betän- kande instämde regeringen i utredningens bedömning att telelagens och sekretesslagens bestämmelser om skyldighet att lämna ut upp- gifter som angår telemeddelanden borde upphävas. Regeringen ut- tryckte följande (s. 77). De nuvarande reglerna i telelagen tar sikte på uppgifter som ligger bakåt i tiden, medan bestämmelserna om hemlig tele- övervakning avser framtida uppgifter. Det är emellertid samma slags uppgifter som de båda regelverken avser. På samma sätt tar reglerna i sekretesslagen sikte på dels uppgif- ter som ligger bakåt i tiden, dels uppgifter i realtid, medan regleringen i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avser framtida uppgifter. Redan det förhållandet talar för att regleringen bör finnas samlad. Den nuvarande ordningen med två parallella system har också nackdelen att de skiljer sig åt i beslutsordning; i det ena fallet (telelagen och sekretesslagen) krävs inte i första hand domstolsbeslut om att uppgifterna skall lämnas ut, medan en En samlad reglering i förutsättning för utlämnande enligt regler är att domstol lämnat tillstånd till åtgärden. Det är otidsen- ligt och mindre förenligt med syften och krav att utlämnande av sådana integritetskänsliga uppgif- ter som det här är fråga om inte kräver beslut av ett offentligt organ. Såsom utredningen föreslagit bör därför regelsyste- men föras samman. Det blir lagtekniskt mest logiskt och framför allt för den enskilde mest fördelaktigt att frågorna uteslutande hanteras enligt regler och att följaktligen de aktuella lagrummen i telelagen och sekre- tesslagen upphävs. Förändringen innebär en förstärkning av integritetsskyd- det genom att de brottsutredande myndigheterna inte direkt hos teleoperatörerna får begära att få ut uppgifter om tele- meddelanden. Det ankommer således alltid på domstol att fatta beslut i dessa frågor. Den av utredningen föreslagna förändringen bör därför genomföras. I lagrådsremissen redovisade regeringen också samma uppfattning som , att integritetsintrånget vid hemlig te- leövervakning för förfluten tid är i allt väsentligt detsamma som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter, och kom där- för till slutsatsen att samma förutsättningar som gällde för att in- hämta uppgifter i realtid vid hemlig teleövervakning även skulle gälla för redan befordrade telemeddelanden (s. 72 f.). Lagrådet uttalade sig inte särskilt över frågan om att samla re- gleringen i och därmed upphäva de aktuella be- stämmelserna i telelagen och sekretesslagen. Däremot föreslog Lag- rådet vissa justeringar av lagteknisk karaktär. 4.2.4Propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74) Som framgick tidigare ändrades bl.a. bestämmelserna om hemlig teleövervakning . är det möjligt att få även historiska uppgifter vid hemlig teleövervakning genom att re- gleringen omfattar uppgifter om telemeddelanden som har beford- rats. är det alltså möjligt för de brottsutredande myn- digheterna att få historiska uppgifter om telemeddelanden såväl enligt regler om hemlig teleövervakning som ge- En samlad reglering i nom utlämnande från operatörerna enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och enligt sekretesslagen, även om utlämnande enligt den sistnämnda lagstiftningen förmodligen inte förekommer i prakti- ken. Regeringen påpekade i den nu aktuella propositionen (prop. 2002/03:74 s. 40) att förslaget till ändring av bestämmelserna i rät- tegångsbalken inte påverkade tillämpningen av de bestämmelser i andra lagar som ger de brottsutredande myndigheterna möjlighet att inhämta historiska uppgifter om telemeddelanden. Regeringen hänvisade i det sammanhanget till att frågan om att avskaffa möj- ligheten för brottsutredande myndigheter att inhämta uppgifter om telemeddelanden direkt från teleoperatör skulle bli föremål för yt- terligare överväganden. Det är alltså den frågan som regeringen därefter genom tilläggsdirektiven (Dir. 2003:145) gav oss i uppdrag att utreda. Det kan tilläggas att regeringen i propositionen avstod från att behandla vissa frågor rörande hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning som tidigare hade tagit upp. Det rörde dels ett utvidgat förbud mot att avlyssna vissa samtal (jfr undantaget från vittnesplikten i 36 kap. 5 § RB), dels hanteringen av inhämtad information (jfr 27 kap. 22 och 24 §§ RB). Regeringen angav i dessa delar att frågorna hänger samman med en eventuell lagstiftning om hemlig avlyssning (buggning) och om hanteringen av överskottsinformation. För att inte föregripa beredningen av dessa frågor (se bl.a. departementspromemorian Överskottsinfor- mation, Ds 2003:13) avstod regeringen från att lägga fram några förslag i det sammanhanget (prop. 2002/03:74 s. 12). Regeringen har lagt fram ett förslag till reglering av överskottsinforma- tion vid användning av hemliga tvångsmedel (prop. 2004/05:143). Vi har utgått från utformningen av det förslaget i våra övervägan- den (se bl.a. avsnitt 9.4.11). Förslag: Bestämmelserna i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen som innebär skyldighet för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgifter som an- går ett särskilt elektroniskt meddelande respektive telemeddelande till brottsutredande myndighet skall upphävas. De brottsutredande myndigheternas tillgång till uppgifterna skall uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning. En samlad reglering i Som framgått är det numera såväl vid hemlig teleövervakning som vid utlämnande enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK möjligt för de brottsutredande myndigheterna att erhålla uppgifter om tele- meddelanden, eller, som det anges i lagen om elektronisk kommu- nikation, uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, som har befordrats, alltså historiska uppgifter. Dessutom är det i båda fallen fråga om samma typ av uppgifter som myndigheterna får tillgång till. Det kan vara uppgifter om meddelandets ursprung, destination, färdväg, datum, tid, storlek, varaktighet eller typ av tjänst. Som exempel kan nämnas uppgift om uppringt nummer/kontaktad IP-adress uppringande nummer/kontaktande IP-adress omstyrt nummer (vid vidarekoppling eller medflyttning) IMEI-numret (Identifi- cation) IMSI-numret (International Mobile Subscriber Identifi- cation), och lokaliseringsuppgifter vad gäller mobiltelefon. Som också har framgått skiljer sig förutsättningarna åt när det gäll- er möjligheten för myndigheterna att kunna utnyttja de båda me- toderna i brottsutredningar. Ett utlämnande enligt lagen om elek- tronisk kommunikation kräver att det för brottet som utreds inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vilket skall jämfö- ras med kravet på minst sex månaders fängelse vid hemlig teleöver- vakning. I så måtto kan kravet i lagen om elektronisk kommunika- tion sägas vara strängare än enligt för att få ut hi- storiska uppgifter. Däremot saknas motsvarigheter till rättegångs- balkens övriga krav i lagen om elektronisk kommunikation. Det rör kraven på att det skall finnas en skäligen misstänkt person, att åt- gärden skall bedömas ha synnerlig vikt för utredningen, att åtgär- den enbart får avse vissa teleadresser och telenät och att åtgärden kräver tillstånd av domstol. Sekretesslagens bestämmelse i 14 kap. 2 § är även den en slags dubbelreglering i förhållande till såväl som lagen om elektronisk kommunikation. Visserligen kanske bestämmelsen saknar praktisk betydelse men den tar sikte på såväl historiska uppgifter som uppgifter i realtid. Den torde dessutom ge möjlighet En samlad reglering i för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till innehållet i ett telemeddelande, vilket i andra fall kräver beslut om hemlig tele- avlyssning. Redan av direktiven till framgår att den splittrade regleringen rörande de brottsutredande myndigheternas möjlighet att hämta in uppgifter om telemeddelanden inte var än- damålsenlig utan att det i stället behövdes en samlad reglering i rät- tegångsbalken. Regeringen påpekade i det sammanhanget att förut- sättningarna för att få tillgång till uppgifterna skilde sig åt, att grän- serna mellan tillämpningsområdena för de olika författningarna inte var helt klara, att beslutsordningarna hade stora olikheter och att den parlamentariska kontrollen enbart omfattade rättegångsbal- kens reglering. förslag om att hemlig teleövervakning även skulle omfatta historiska uppgifter trädde i kraft den 1 okto- ber 2004. Däremot är utredningens och den därpå följande lagråds- remissens förslag om att upphäva bestämmelsen som motsvarar 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK respektive be- stämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen ännu inte genomförda. Orsaken till det sistnämnda förhållandet är att regeringen ville invänta resultatet av vår utredning (prop. 2003/03:74 s. 40). Som synes har såväl som regeringen uttalat att den reglering som finns rörande tillgång till framför allt de historiska uppgifterna av flera skäl inte framstår som ändamålsenligt utformad. Ett sådant påpekande har fått större gil- tighet sedan det för sedan blev möjligt för de brottsutredan- de myndigheterna att få tillgång till historiska uppgifter genom hemlig teleövervakning. Behovet för myndigheterna att utnyttja den rätt som lagen om elektronisk kommunikation ger minskade då. En självklar och grundläggande utgångspunkt i samband med övervägandena om regelsystemen skall föras samman är att den brottsutredande verksamheten inte får förlora i effektivitet genom ett sådant förslag. De brottsutredande myndigheterna har t.ex. ett mycket stort behov av att få tillgång till de historiska uppgifterna (se bl.a. avsnitt 4.3.5 och 7.5.2). Uppgifterna är av fundamental be- tydelse för brottsutredningsverksamheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökningarna över huvud taget kan föras framåt. Vi instämmer i den slutsats som såväl som regeringen har kommit fram till, nämligen att regelsy- En samlad reglering i stemen skall föras samman i och att det blir det lagtekniskt mest logiska. För den enskilde innebär det, som påpe- kats tidigare, en förstärkning av integritetsskyddet bl.a. genom att det som huvudregel kommer att krävas domstolsbeslut för att övervakning enligt 27 kap. RB skall få genomföras (jfr nedan om åklagarens intermistiska beslutanderätt). Dessutom är användning- en av tvångsmedlet föremål för parlamentarisk kontroll. Mot bak- grund av hur vi i övrigt har utformat förslagen i betänkandet (se särskilt möjligheten att använda övervakning utan misstänkt gär- ningsman, avsnitt 4.3.5), bedömer vi att effektiviteten i det brotts- utredande arbetet, trots förslaget om att den aktuella bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation skall upphävas, kan hållas på samma nivå som . Det kan nämnas att det saknas statistik om i hur många fall årli- gen som de brottsutredande myndigheterna begär uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden från operatörerna, alltså uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sköter Säkerhetspolisen all kontakt med operatörerna medan begäran enligt lagen om elek- tronisk kommunikation görs mer formlöst av Säkerhetspolisen, och varje polismyndighet för sig. Enligt en grov uppskattning gjord av Säkerhetspolisen kan det röra sig om drygt 4000 fall . Särskilt som det är så att gränsen vad gäller straffskalan är strängare vid utlämnande enligt lagen om elektro- nisk kommunikation än vid hemlig teleövervakning, är det alltså en ansenlig mängd ärenden som i fortsättningen får hanteras av dom- stolarna, med den ökning av integritetsskyddet som detta innebär. Som följer redan av den nuvarande regleringen av hemlig tele- övervakning saknas det skäl att föreskriva skilda förutsättningar för tvångsmedlet beroende på om det är historiska uppgifter eller real- tidsuppgifter som de brottsutredande myndigheterna vill få tillgång till. Integritetsintrånget är allmänt sett detsamma i båda fallen. Bestämmelserna i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen som innebär skyldighet för operatörer att i vissa fall lämna ut uppgifter som angår ett sär- skilt elektroniskt meddelande respektive telemeddelande till brottsutredande myndighet bör alltså upphävas. Vi vill påpeka att det nu sagda inte avser möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK få uppgift om abonnemang från operatörerna vid brott som enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. Det är orimligt att polisens tillgång till uppgifter om abon- En samlad reglering i nemang, alltså rena kataloguppgifter, som namn, titel, adress och abonnentnummer, skall kräva domstolsbeslut om övervakning en- ligt 27 kap. RB. Vi återkommer till den bestämmelsen i avsnitt 5.4. Det skall också sägas att särskilt på grund av den snabba tekniska utvecklingen är det direkt olämpligt att i lagtext ange precis vilka typer av uppgifter som skall lämnas ut vid övervakning. Vi instäm- mer där med som uttalade följande (SOU 1998:46 s. 365). Av lagtexten till bestämmelsen om hemlig teleövervakning framgår vidare inte vilken information som tvångsmedlet ger åtkomst till, vilket naturligtvis inte heller är nödvändigt un- der förutsättning att det rör sig om uppgifter som på ett nå- gorlunda naturligt sätt kan anses falla under definitionen av hemlig teleövervakning. Vi vill nämna att frågan om interimistisk beslutanderätt för åklagaren behandlas i avsnitt 4.3.5. 4.3Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av syn- nerlig vikt för utredningen. Dessutom får åtgärden enligt 27 kap. 20 § första stycket RB enbart avse vissa teleadresser, nämligen 1.en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha an- vänts eller komma att användas av den misstänkte, eller 2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Enligt gällande rätt är det alltså en förutsättning för att hemlig teleövervakning skall få användas att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt för ett brott. Något sådant krav gäller dock inte för att de brottsutredande myndigheterna med stöd av 6 kap. En samlad reglering i 22 § första stycket 3 LEK skall få ut motsvarande uppgifter från operatörerna, alltså uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden. Vi föreslog i avsnitt 4.2.5 att bl.a. sistnämnda bestämmelse om skyldighet för operatörer att lämna ut uppgifter till brottsutredan- de myndigheter skulle upphävas. De brottsutredande myndighe- ternas tillgång till uppgifterna skulle uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning Det finns därför skäl att överväga om det även fortsättningsvis i samtli- ga fall skall krävas en skäligen misstänkt person vid användning av det tvångsmedlet. I samband med de övervägandena måste det också bedömas om kravet i 27 kap. 21 § andra stycket RB skall finnas kvar om att det i domstolens beslut att tillåta hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning skall anges vilken teleadress (tekniskt hjälpmedel) till- ståndet avser. Ytterligare en fråga som aktualiseras i detta sammanhang är om det är lämpligt att åklagare fattar interimistiska beslut om övervak- ning. tillåter inte att åklagare i avvaktan på domstolsprövning fattar interimistiska beslut om användning av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Däremot finns det tvångsmedelslag och lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. en sådan beslutanderätt för åklaga- ren. Enligt lag (5 § andra stycket) gäller att ett sådant för- ordnande får meddelas om det kan befaras att inhämtande av rät- tens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägen- het som är av väsentlig betydelse för utredningen. lag ställs det upp samma förutsättningar för ett interimistiskt beslut (28 § första stycket). I båda fallen gäller att beslutet skall anmälas skriftligen till rätten, som snabbt skall pröva frågan (6 § lag och 28 § andra stycket lag). Mot bakgrund av att menade att den dåva- rande regleringen i sekretesslagen och telelagen (numera lagen om elektronisk kommunikation) skulle upphävas, ansåg utredningen att det i några situationer behövdes undantag från huvudregeln om kravet på brottsmisstanke mot viss person vid hemlig teleövervak- En samlad reglering i Enligt fanns det två olika situationer där det från effektivitetssynpunkt framstår som angeläget och från integritetssynpunkt som godtagbart att de brottsutredande myn- digheterna kan hämta in uppgifter genom teleövervakning utan att det finns en skäligen misstänkt person. an- förde följande (SOU 1998:46 s. 403 f.). Den första situationen är när det i en brottsutredning saknas en skäligen misstänkt person men det finns uppgifter om att någon har ringt eller blivit uppringd i området kring en brottsplats. Det sagda torde i princip gälla enbart vid mobil- telefonsamtal. I stort sett samtliga brottsutredande myndig- heter som utredningen har varit i kontakt med har ansett att det finns ett stort behov av en undantagsregel i en situation som den nämnda och myndigheterna har lämnat ett flertal praktiska exempel på behovet. Ett exempel som därvid har nämnts är att ett vittne i samband med ett bankrån har sett en maskerad gärningsman ringa ett mobiltelefonsamtal. Myndigheterna har därvid framhållit att teleövervaknings- uppgifter, som enligt gällande rätt kan inhämtas med stöd av telelagen, i ett sådant fall kan vara de enda konkreta uppgifter som utredningspersonalen har att gå efter då de söker en tänkbar gärningsman. En begränsning som dock bör gälla be- träffande en sådan inhämtning är att teleövervakningsuppgif- terna får avse endast de teleadresser som använts i anslutning till den plats där brottet har begåtts.