sou · GTB344 · 2006-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för en programvara varierar beroende på val av system, kommunens invånarantal och antal inspektörer och upp- går till 4 . Kostnader för handdatorer och skrivare tillkommer samt avgift till en användarförening. Utrustningen kostar uppskattningsvis 5 och avgiften uppgår till 500 10 000 kr.3 1Uppgifter från , Miljöreda. 2Uppgifter från , användarföreningen till Ecos. 3Uppgifter från , och , : 5.1.2Kontrollmyndigheters hemsidor och datatäthet har alla kommuner egna hemsidor där rapporter från dator- baserade inspektioner kan läggas in direkt eller där rapporter kan skannas in.4 Användandet av datorer och elektronisk information är utbrett i och vi hör till de länder vars befolkning utnyttjar Internet mest. En förklaring är den personaldatorreform som genomfördes . Närmare 4 miljoner svenskar är exempelvis anslutna till en Internetbank.5 5.2Personal som utför offentlig kontroll Enligt kommunernas rapportering om livsmedelskontroll 2003 var det totala antalet inspektörsårsarbetskrafter i den kommunala kontrollen 393. Det saknas dock rapporter från 17 kommuner. 95 och 34 kommuner hade som mest 0,5 respektive 0,2 årsarbets- krafter. I en av de sistnämnda kommunerna var årsarbetskraften 0,2 uppdelad på fyra inspektörer. Två stora kommuner uppgav att de hade fler än tio årsarbetskrafter. Drygt 230 kommuner uppgav att de tillsammans skulle behöva ytterligare 182 inspektörsårsabetskrafter för att klara livsmedels- kontrollen. Två kommuner uppgav att de hade ett litet överskott av personal medan 32 kommuner uppgav att de hade ett fullgott antal inspektörer. Av dessa kommuner var det bara sex kommuner som redovisade minst ett kontrollbesök per anläggning och år.6 Enligt antagen ändring i livsmedelslagen ska kommuner kunna träffa avtal om att uppgifter i den offentliga kontrollen som en kommun har skall kunna skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Bestämmelsen innebär också att en person som är anställd av en annan kommun skall få fatta beslut på en annan kommuns vägnar i ett visst ärende eller i en grupp av ärende.7 4Uppgifter från , Svenska kommuner och landsting. 5På väg mot 24-timmarsmyndigheten, a.a., s. 6. 6Rapportering av livsmedelskontroll 2003, a.a., s. 10 f. 2004/05:72 om förbättrad djurskydds- och livsmedelskontroll, avsnitt 6. Ett utökat samarbete kan minska sårbarheten för mindre och resurssvaga kommuner och ge inspektörerna samma möjlighet att specialisera sig som inspektörer i större kommuner. Examinerade från Miljö- och hälsoskyddsutbildningen vid är behöriga att söka tjänster som livsmedelsinspektörer. Cirka 40 elever examineras och har 660 elever klarat utbildningen.8 Vid utbildas cirka 20 elever på programmet Nutrition och livsmedelsvetenskap. De har kompetens att arbeta som livsmedelsinspektörer.9 Livs- medelsagronomer och livsmedelsingenjörer rekryteras också till att arbeta med livsmedelskontroller. och utbildade 2004 cirka 500 livsmedelsinspektörer i hur man använder checklistorna med bedömningsunderlag i datorbaserade inspek- tioner. Syftet var att betona vikten av likvärdiga inspektioner.10 har även utbildat 23 kommunala inspektörer för att skapa en mer likvärdig tillsyn inom fiskområdet. har utbildat knappt 500 inspek- törer i systemkontroll och HACCP. Hur många av dessa som är arbetar med livsmedelskontroll finns inte registrerat. Utbildningar- na kommer att fortsätter . uppskattar att när projektet är klart har cirka 1 000 inspektörer utbildats. Av kommunrapporteringen till 2003 framgår att avvikelser noterades i medeltal hos hälften av de besökta anlägg- ningarna och att hälften av de anläggningar som hade ett egen- kontrollprogram inte följde det.11 kommun har sammanställt resultatet från tillsynen 2004 av restauranger, caféer och omsorgens storhushåll. För restau- rangerna och caféerna var modellen för datoriserade inspektioner användes. För storhushållen hölls en informations- 8Uppgifter från , EMG-institutionen, . 9Uppgifter från , . 10Livsmedelsverkets årsredovisning 2004, s. 5. 11Se noter i avsnitt 3.1.2.. träff med muntlig information om kontrollpunkterna före kon- trollbesöken. Av 63 restauranger fick av restaurangerna helhets- omdömet godkänd, godkänd med avvikelser och underkänd. Flest avvikelser förekom på de kontroll- punkter som handlar om dokumentation av egenkontrollen. Andra avvikelser var brister i spårbarhet eller förvaring på golvet. Efter ett uppföljande kontrollbesök fick sex av företagen fort- farande helhetsomdömet underkänd. Vid det tredje besöket var det två restauranger, vilka efter ett fjärde besök åtgärdat de allvarliga bristerna. Av de 15 caféer som kontrollerades fick helhets- omdömet godkänd och resterande underkänd. Av de tio köken inom omsorgen fick godkänd, 70 pro- cent godkänd med avvikelse och underkänd. Miljökontoret i kommun genomförde ett projekt 2004 och kontrollerade 51 pizzerior samt restauranger med servering av pizza i . Modellen för datoriserade inspektioner användes. Det vara andra året som pizzeriorna prioriterades framför andra objekt. Av rapporten fram- går att av pizzeriorna fick helhetsomdömet godkänd vid första besöket. fick bedömningen efter att ha åtgärdat brister som påpekats. Många av avvikelserna berodde på att egenkontrollsprogram saknades eller att företaget inte följde programmet genom att dokumentera temperatur, nedkylning, varmhållning och återuppvärmning. har sammanställt resultatet från livsmedelstillsynen 2004 av restauranger med mindre än fyra årsarbetskrafter samt caféer och salladsbarer i . Vid besöken kontrollerades punkterna förvaring, beredning/hantering, rengöring, underhåll och personalhygien. Det kontrollerades också att den hantering som förekom i livsmedelslokalen överensstämde med godkän- nandet för lokalen och att lokalens utformning överensstämde med godkänd ritning. Modellen för datoriserade inspektioner användes i alla delar förutom egenkontrollen. Sammanställningen visar att av de 216 restaurangerna som kon- trollerades fick helhetsomdömet godkänd, godkänd med avvikelse och underkänd. De allvar- liga bristerna var bland annat att lokalgodkännandet inte omfattade verksamheten, att aktuell ritning saknades, att förvaringen eller hanteringen av oförpackade livsmedel var felaktig och att ren- göringen av arbetsytor och utrustningen inte var tillräcklig. De verksamheter som bedömdes som underkända och där bristerna krävde ett åtgärdade hade vid det uppföljande besöket åtgärdat bristerna. Sammanställningen av de 138 caféerna och salladsbarerna som kontrollerades på motsvarande sätt som restaurangerna visade att fick helhetsomdömet godkänd, godkänd med avvikelse och underkänd.12 normerande inspektioner av kommunala vattenverk 2003 visar att av vattenverken fick avvikelser noterade för att de hade ett ofullständigt eller sak- nade fastställt egenkontrollprogram. Andra vanliga avvikelser var anmärkningar på rengöring eller förebyggande underhåll.13 För att bedöma effekterna av operativa tillsyn gjorde en kartläggning 2003. Kartläggning avsåg att kontrollera om företagen hade och tillämpade vissa av grundförutsättningarna för livsmedelshygien och HACCP i egen- kontrollen. Följande står att läsa i enhetens årsredovisning. De preliminära resultaten visar att i stort sett alla anläggningar har rutiner för personalhygien, rengöring och underhåll, medan skriftliga HACCP-planer finns hos ungefär ¾ av företagen. Fullt fungerande egentillsyn och HACCP-system finns inte i samma utsträckning. En allvarlig brist i flera företags HACCP-arbete är avsaknaden av faroanalys för allergena substanser. Resultaten från kartläggningen omfattar de anläggningar där tillsynsansvaret är , förutom äggpackerier och köttanläggningar. För de köttanläggningar som kontrollerar upp- skattar verket att om obligatorisk publicering införs kommer en tredjedel av företagen hamna i respektive helhetsomdöme.14 Utifrån det material som redovisats är det svårt att uttala sig om hur många av företagen som kommer att få respektive helhets- omdöme om förslaget införs. Materialet visar att mer än hälften av företagen fick avvikelser på grund av att de antingen inte hade ett egenkontrollprogram eller att de inte följde programmet i alla delar. Det framgår också att om myndigheten följer upp noterade avvikel- ser på ett strukturerat sätt blir brister åtgärdade. Även ett infor- mationsmöte har gett ett gott resultat då samtliga verksamheter 12Se noter i avsnitt 2.1. 13Normerande inspektioner ger bättre tillsyn, Vår Föda 1/2004, s. 24 ff. 14Uppgifter från veterinärinspektör , , Livsmedels- verket. som deltog fick få avvikelser noterade vid det första kontroll- besöket. 5.4.1Skäl för successivt införande Både kontrollmyndigheter och konsumenter och andra intressenter använder datorer och elektronisk information i stor utsträckning. Flertalet kommuner har redan investerat i datastyrda register, stödsystem och annan teknisk utrustning. Det kommer alltså inte att innebära tekniska svårigheter eller stora kostnader att publicera resultat från livsmedelskontrollen på Internet. Ett fåtal kommuner uppgav vid kommunrapporteringen att de hade ett fullgott antal inspektörer. Det större antalet uppgav att de saknade inspektörsårsarbetskrafter. Rätten att begära extra kontroll kan ställa krav på ökade resurser eller att kontrollen blir mer effektiv. Varje åt examineras nya elever som kan arbeta som livsmedelsinspektörer och det finns en utökad möjlighet för inspektörer att arbeta i flera kommuner. Den offentliga livsmedelskontrollen ska bekostas av livsmedels- företagarna och ge myndigheten full kostnadstäckning. Det kom- mer därmed enligt vår mening, om inte efter det att bestämmelserna träder i kraft men väl inom något eller , finnas både ekonomiska och personella resurser som täcker för behovet att utföra kontroller enligt fastställda riskbaserade kon- trollfrekvenser och extra offentliga kontroller. Ett system som vid införandet kan innebära att mer än hälften av livsmedelsföretagen offentliggör ett negativt resultat riskerar att inte få avsedd kommersiell effekt. Konsumenternas möjligheter till att välja företag som fått ett bra eller mindre bra resultat begränsas genom att hälften av företagarna fått ett negativt resultat. Före- tagarna påverkas därmed inte lika mycket som om resultaten är mer jämt fördelade mellan helhetsomdömena. Ett direkt införande med sådant resultat innebär också en risk att förtroendet för vissa delar av livsmedelsbranschen urholkas och att kontrollerna anses för utförliga. När systemet ska införas är det därför viktigt att före- tagarna tidigt informeras om att resultaten från livsmedels- kontrollen kommer att offentliggöras och att de lämnas möjlighet att förbereda sig. 5.4.2Träder i kraft respektive tillämpas Ett regelmässigt offentliggörande av resultat från livsmedels- kontrollen kan införas på olika sätt. Bestämmelserna kan träda i kraft som de ska tillämpas eller träda i kraft ett visst datum men tillämpas först . Ett tredje alter- nativ är att bestämmelserna träder i kraft ett visst datum och ska för de företag där centralt framtagna checklistor och annat väg- ledningsmaterial finns tillämpas från denna eller en viss senare tidpunkt och för övriga företag vid ytterligare en senare tidpunkt. Vilket alternativ som är att föredra beror bland annat på kon- trollmyndigheternas kapacitet i form av framför allt personella resurser och när bestämmelsen om full kostnadstäckning för den offentliga kontrollen ska tillämpas, men även vilka möjligheter myndigheterna har att i förväg informera om systemet så att offentliggörandet får avsedd effekt. Det första alternativet innebär att livsmedelsföretagarna snabba- re måste komma tillrätta med framför allt egenkontrollen och analyser av hälsofaror. I detta sammanhang kan nämnas att krav på egenkontroll inklusive principer baserade på HAACP har funnits respektive 1996.15 Myndigheterna måste också snabbare organisera arbetet för att klara de krav, bland annat rätten till beställd extra kontroll, som systemet kommer att medföra. Alternativ två ger livsmedelsföretagarna och myndigheterna att förbereda att systemet införs. Företagarna kan arbeta med bland annat sina egenkontrollprogram och myndigheterna kan forma organisationen efter kommande behov. Ett sådant införande underlättar att systemet införs för alla livsmedelsföretag. Det tredje alternativet möjliggör att systemet först införs för de företag där arbetet med likvärdig kontroll kommit längst. Modellen för datoriserade inspektioner innebär att det är lättare för livs- medelsföretagare att ta reda på vilka krav som lagstiftningen ställer. Gränserna för helhetsomdömena är redan fastslagna och det admi- nistrativa arbetet underlättas av handdatorer och annan teknisk utrustning. De övriga företagen får på sig att förbereda införandet och myndigheterna får att organisera arbetet efter de nya kraven. Oavsett vilket tillvägagångssätt som väljs bör resultatet offentlig- göras efter att en kontrollrapport är färdigställd och inte efter att alla företag i en bransch blivit kontrollerade. 15 Framgår av SLVFS 1990:10. visserligen missgynna de företag som får ett dåligt resultat i för hållande till de företag vars kontrollresultat ännu inte blivit offent- liggjorda. Konsumenters intresse att få tillgång till resultat från den offentliga kontrollen får dock anses ha företräde framför att före- tagares resultat offentliggöras vid ett och samma tillfälle. För att systemet ska bli effektivt kommer det dock krävas att företagen branschvis bedöms inom en förhållandevis . Livsmedelskontrollens finansiering håller på att utredas. De principer som är utgångspunkter för avgiftssystemet finns reglerade i kontrollförordningen som ska börja tillämpas från och med den 1 januari 2007.1 Avgiftssystemet ska medge full kostnadstäckning för kontrollmyndigheten. Kostnader för extra offentlig kontroll ska enligt förordningen bekostas av den livsmedelsföretagare som äger eller innehar pro- dukterna vid den tid då kontrollen genomförs. Med extra offentlig kontroll menas exempelvis verksamhet för att kontrollera om korrigerande åtgärder vidtagits.2 Hur stora dessa kostnader kommer att bli kan vi inte uttala oss om . De beror på kommunernas egna utgiftsberäkningar och företagarnas förmåga att följa lagstiftningen. Hanteringen hos livsmedelsföretag är till viss del dold för kon- sumenterna. Om det finns stora brister i hanteringen finns det starka ekonomiska skäl att införa ett offentliggörande. Hur effek- tivt ett offentliggörande blir ur ekonomisk synpunkt beror på ett flertal faktorer. Bland annat måste kontrollen vara likvärdig för att inte vilseleda konsumenterna och informationen måste kommuni- ceras på ett sätt som är lätt att förstå. Bättre information om livsmedelsäkerheten minskar risken att bli matförgiftad, vilket innebär att konsumenter i mindre utsträck- ning behöver lida och höjer individens arbetsinkomst. 1Artikel 26 27 och 67 i (EG) 882/2004. 2Artikel 20 samma förordning. Största delen av individens kostnad för sjukvård och arbets- bortfall finansieras via skattemedel. Arbetsbortfall får dessutom konsekvensen av en minskad skattebas. Om information om livs- medelsäkerhet resulterar i en reducering av livsmedelsrelaterade sjukdomar och arbetsbortfall genereras därför vinster för samhället i stort, som produktionen i ekonomin som helhet ökar. Även prisnivån kan förändras med ett offentliggörande av kon- trollresultatet. Nivån kan sjunka genom att konkurrensen ökar då konsumenter i större utsträckning testar nya restauranger och livsmedelsbutiker. Mot en sjunkande prisnivå talar dock att utbudet fördelas i livsmedelssäkra respektive mindre livsmedelssäkra före- tag. De företag som konkurrerar om kunder som sätter ett stort värde på livsmedelssäkerhet behöver därmed inte konkurrera med företag som har fått ett dåligt betyg. Om däremot majoriteten av företagen får ett bra betyg kan priserna på livsmedelssäkra måltider och livsmedel bli lägre genom en fungerande konkurrens inom den gruppen av företag. En annan effekt är att efterfrågan på livsmedel kan öka till följd av att konsumenter i större utsträckning får vad de betalar för. Detta kan gynna branschen som helhet, eftersom rykte om dålig livsmedelssäkerhet skrämmer bort presumtiva kunder.3 Ett offentliggörande av resultat från livsmedelskontrollen påverkar inte kontrollmyndighetens skyldighet att utföra rutinkontroller eller uppföljande kontroller. Den riskbaserade fastställda kontroll- frekvensen påverkas inte heller av att resultatet offentliggörs. En företagare har däremot rätt att begära en extra offentlig kontroll och en sådan kontroll innebär en extra kostnad för företaget. Nuvarande avgiftssystem tar hänsyn till storleken på företagens omsättning.4 Avgiftssystemet är under utredning. Frågan om särskild hänsyn till bland annat små och nystartade företagare behandlas där.5 3Christian , Analys av möjliga ekonomiska konsekvenser av att offentliggöra resultatet av livsmedelstillsyn, , . 4Framgår av 10 § SLVFS 1990:10. 5Se bilaga 2. Ett kontrollresultat med avvikelser innebär konsekvenser för före- taget oavsett om det ska offentliggöras eller inte. Kontrollmyndig- heten kan besluta om föreläggande att avhjälpa brister, om salu- och hanteringsförbud och om destruktion av livsmedel. Beslut som kan innebära både direkta och indirekta kostnader i form av bland annat lägre omsättning och förlorad renommé, särskilt om resul- tatet publiceras i massmedierna. Om resultaten regelmässigt offentliggörs är det troligt att de direkta och indirekta kostnaderna blir större eftersom informa- tionen lättare och snabbare sprids till konsumenter och andra intressenter. Både den danska och svenska undersökningen visar att av de tillfrågade konsumenterna skulle välja bort en restaurang med en dålig smiley.6 Hur omsättningen påverkas på lång eller kort sikt är svårt att beräkna och beror på flera faktorer. En faktor är vilken typ av avvikelse som noterats och hur denna har påverkat konsumenter. En annan är om konsumenter har möjlighet att välja andra företag eller om de är hänvisade endast till ett eller några fåtal. Eftersom noterade avvikelser kan innebära hälsorisker för kon- sumenter är det emellertid viktigt att konsumenter och andra intressenter får en inblick i hur väl företagen efterlever lagstift- ningen. Företagen har bättre kunskaper om de åtgärder som vid- tagits och kan förebygga oväntade kostnader genom att bland annat investera i en säker livsmedelshantering. De ytterligare kostnader som ett offentliggörande av kontrollresultat kan innebära i form av lägre omsättning har företaget alltså möjlighet att själv minimera. Alla kommuner har egna hemsidor. Att upprätta en särskild sida och hålla den uppdaterad innebär kostnader i form av arbetstid och marginellt ökade driftskostnader. Dessa kostnader borde kunna finansieras i ett framtida avgiftssystem enligt principen om full kostnadstäckning. 6 Telefon Ad hoc undersögelse blandt cirksomheder, a.a., , s. 5 och Rapport från , a.a., s. 10. Cirka 250 av kontrollmyndigheterna har investerat i verksam- hetsregister och verksamhetsstödssystem. Knappt 200 av dessa har också köpt programvara och teknisk utrustning för att kunna an- vända den datoriserade inspektionsmodellen. För de cirka 40 kon- trollmyndigheter som inte investerat i stödsystem och för de cirka 50 som inte köpt programvara och teknisk utrustning innebär förslaget investeringskostnader och utbildningskostnader. Myndigheterna både på lokal och på central nivå kommer att behöva ta fram nya rutiner i samband med att förslaget ska tilläm- pas. Eventuellt behöver också vägledningsmaterial tas fram. Kost- naderna för detta arbete bör kunna finansieras i ett framtida avgiftssystem. Handläggningen av offentliggörandet kommer att innebära ytterligare arbetsmoment för inspektörerna. Ett sådant moment är att publicera kontrollresultat på hemsidan. Datoriserade inspek- tioner fungerar på så sätt att information tankas ner från verksam- hetsregistret till programmet. När kontrollrapporten är skriven skickas rapporten till myndighetens hemsida. Kostnaden för detta arbete uppgår till nedlagd arbetstid och marginella driftskostnader. Ett annat moment är att utföra extra kontroll inom vissa be- stämda tider. Det kommer att ställa krav på ökade resurser eller på att kontrollmyndigheter effektiviserar verksamheten. Även att tillämpa riskbaserad kontroll fullt ut kommer att innebära en högre kontrollfrekvens för flera kommuner och därmed att ta ökade resurser i anspråk. Kostnaderna för den offentliga kontrollen ska betalas av livs- medelsföretaget. Ekonomiskt utrymme för att anställa ytterligare inspektörer eller att avtala om samarbete mellan kommuner kom- mer därmed att finnas.7 De nya instrumenten för att effektivisera kontrollverksamheten har även visat att myndigheternas administrativa belastning minskar. Kontrollrapporter kan överlämnas på plats. Inspektören och livsmedelföretagaren kan tillsammans gå igenom avvikelse- punkterna och komma överens om en åtgärdsplan. Ett offentlig- görande av kontrollresultatet kommer att ge företagarna ett kommersiellt incitament att inte få några avvikelser eller att snabbt 7 Se vidare avsnitt 5.2.2. åtgärda bristerna, vilket också innebär inbesparingar för myndig- heten i form av färre uppföljande kontroller och mindre admi- nistrativt arbete. Det är viktigt att information sprids till livsmedelsföretagare och konsumenter och andra intressenter om systemet för att det ska få avsedd genomslagskraft. Informationsmaterial behöver tas fram. I avsattes för att sätta igång systemet.8 Om förslaget införs tillkommer kostnader för rättigheten att använda symbolen. Kostnaden uppgår till högst . Dekaler med symboler är en annan kostnad som tillkommer. Enligt en prisuppgift som tagit fram kostar 600 dekaler med de tre symbolerna . Om 40 kom- muner samtrycker blir kostnaden för motsvarande antal dekaler för varje kommun . 8 Uppgifter från , Födevarestyrelsen. 7 De andra alternativen I direktiven lämnas förutom det danska systemet förslag på ytter- ligare tre tänkbara varianter på offentliggörande av resultat från livsmedelskontrollen. Det andra alternativet är att en kontrollmyndighet anslår upp- lysning endast vid avvikelse och det fjärde alternativet är att kontrollmyndigheten anslår information när inspektion lett till anmärkning. Dessa modeller förefaller båda vara aktuella efter ett rutinkontrollbesök och då avvikelser noterats. Vi väljer därför att behandla endast det andra alternativet. Det tredje alternativet är att använda de lokala eller den centrala kontrollmyndighetens hemsidor för att publicera sammanfattande omdömen om kontrollobjekten. 7.1Kontrollmyndighet anslår upplysning vid avvikelse Alternativet innebär att konsumenter och andra intressenter bara får information när företagare inte uppfyller livsmedelslagstift- ningen. Sådan information kan lämnas i mer eller mindre detaljerad form och publiceras på Internet och eller offentliggöras i en livsmedelsanläggning. De företag där resultatet offentliggörs pekas ut och hamnar på en svart lista. Det positiva budskapet framgår endast indirekt, det vill säga de som inte har fått resultatet offentliggjort är de företag som inte fått avvikelser noterade i kontrollrapporten. Systemet får enligt vår mening inte samma kommersiella drivkraft hos en företagare att fortsätta med kvalitetsarbetet som när han också kan visa att han uppfyller ställda krav. En risk med systemet är att en företagare bara åtgärdar noterade brister. Konsumenter får dessutom bara information om de företag som fått avvikelser. Hur de andra företagen uppfyller lagstiftningen framgår inte på ett tillräckligt tydligt sätt. En kontrollrapport och annat material kan dessutom plockas ner. Budskapet för konsumenterna blir då att företaget inte fått någon avvikelse. Ett system för offentliggörande av kontrollresultat måste vara lätt att förmedla och kontrollera för att konkurrensen inte ska påverkas. kan ha en skyldighet att publicera resul- tatet på sin hemsida.