sou · GTB3106d2 · 2006-01-01 00:00:00 — En utredning har tillsatts som skall pröva möjligheterna att stärka rätten till heltidsanställning. Möjligheten att stärka rätten till del- tidsarbete för de arbetstagare som så önskar och ändå kan klara sin försörjning behöver också prövas. En rätt till partiell tjänstledighet för alla arbetstagare, på motsva- rande sätt som småbarnsföräldrar har , skulle ge den enskilda arbetstagaren ett större inflytande över arbetstidens längd i olika faser av livet. Om en rättighet av detta slag skall införas krävs en ny Denna lag skulle reglera arbetstagarens rätt till partiell tjänstledighet och skilja sig från andra ledighetslagar, som t.ex. föräldraledighetslagen, genom att ledighetens syfte inte skulle anges. Det är väsentligt att noga överväga konsekvenserna av en sådan rättighet. Jämställdheten skall därvid särskilt beaktas. Arbetsgiva- rens möjlighet att planera verksamheten likaså. Konsekvenserna för verksamheten kan bli särskilt påtagliga för små företag. Vidare krävs en analys av ett sådant förslag i relation till EG:s deltids- direktiv och åtaganden inom ramen för . Europeiska unionens råd antog direktivet om ramavtalet om deltidsarbete undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (97/81/EG). Syftet med direktivet är att säkerställa att deltidsanställda inte diskrimineras, förbättra kvaliteten på deltids- arbeten, underlätta utvecklingen av deltidsarbete på frivillig grund och bidra till en flexibel organisering av arbetstiden. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Lagen trädde i kraft (prop. 2001/02:97, bet. 2001/02:AU6, rskr. 2001/02:222). (nr 175) om deltidsarbete är medlem av Internationella arbetsorganisationen (). beslutande församling antog 1994 konventionen (nr 175) och den kompletterande rekommendationen (nr 182) om deltids- arbete. Konventionen omfattar alla anställda vars normala arbetstid är kortare än den för jämförbara heltidsarbetande. Enligt konven- tionen skall åtgärder vidtas för att garantera de deltidsarbetande samma skydd som heltidsarbetande när det gäller bl.a. organisa- tions- och förhandlingsrätt, arbetarskydd och diskriminering i anställningen. Lagstadgade sociala trygghetssystem skall anpassas så att deltidsarbetande åtnjuter villkor som är likvärdiga med hel- tidsarbetandes. Det förutsätts att åtgärder vidtas för att underlätta möjligheterna till produktivt och fritt valt deltidsarbete som till- godoser behoven hos både arbetsgivare och arbetstagare. Övergång från heltids- till deltidsarbete eller vice versa skall ske frivilligt. ratificerade konventionen (jfr prop. 2001/02:97, bet. 2001/02:AU6, rskr. 2001/02:222). En utredare ges i uppdrag att föreslå hur en lag om partiell tjänst- ledighet för arbetstagare som önskar gå ned i arbetstid skulle kunna utformas. Vidare skall utredaren analysera konsekvenserna av en sådan lag samt överväga om en rätt till partiell tjänstledighet bör införas. I samband med utformningen av förslaget skall utredaren ta ställning till hur arbetstagaren skall kvalificera sig för ledigheten, hur i förväg arbetstagaren skall anmäla önskemål om ledighet, på vilka grunder en arbetsgivare skall kunna neka eller skjuta upp en önskad ledighet, vilken omfattning ledigheten skall kunna ha, hur ledigheten skall förläggas, hur en arbetstagare skall kunna vara partiellt tjänst- ledig, hur vikariat som ersätter den ledige arbetstagarens arbete skall regleras, hur ledigheten skall kunna förnyas samt under vilka förutsättningar en arbetstagare skall kunna växla mellan ledighet enligt den föreslagna lagen och andra ledig- hetslagar. Som ett underlag i arbetet skall utredaren använda de befintliga ledighetslagarnas utformning samt övervägandena och förslagen om ledighetslagstiftningen i slutbetänkandet från arbetstids- och semesterregler (KNAS) Semesterlagen och övriga ledighetslagar – översyn och förenklingar (SOU 2003:54). Vidare skall utredaren som ett underlag för arbetet analysera arbets- tagarnas möjligheter att bestämma över arbetstidens längd enligt gällande bestämmelser samt hur föräldraledighet utan föräldra- penning används. Utredaren skall analysera förslagets konsekvenser, i tillämpliga fall för kvinnor och män, när det gäller påverkan på förekomsten av tidsbegränsade anställningar, påverkan på arbetsgivarens möjlighet att organisera och planera verksamheten, de små företagens situation, risken för påtryckningar från arbetsgivaren på arbetstagaren att söka partiell tjänstledighet eller från arbetstagaren på arbets- givaren att få partiell tjänstledighet, risken att arbetstagare kompenserar brister i arbetsmiljön med utökad ledighet, risken för konflikt i förhållande till ambitionen att stärka rätten till heltidsarbete, deltagande i kompetensutveckling inom det formella utbild- ningssystemet arbetsutbudet, regeringens mål om 80 procents sysselsättning och möjligheterna att tillgodose behovet av arbetskraft, inte minst i samband med de stora pensionsavgångarna de kom- mande tio åren, påverkan på kollektivavtalen, samhällsekonomi och statsbudget samt förenligheten med EG:s deltidsdirektiv och internationella åtaganden inom ramen för . Analyserna skall genomföras med ett jämställdhetsperspektiv. Utredaren skall under arbetet samråda med arbetsmarknadens parter. Vidare skall utredaren samråda med och utredningen om stärkt rätt till heltidsanställning (dir. 2004:50). När det gäller analysen av förslagens konsekvenser för små företag skall utredaren samråda med . Utredaren skall redovisa uppdraget . – konsekvenser för arbetsmarknaden Förändrad faktisk arbetstid ................................................... Vem minskar sin arbetstid? Den framtida arbetstidsfördelningen.................................... Arbetstidens längd har varit en omdebatterad fråga. Ända sedan industrialismens genombrott har arbetsgivare hävdat att en lagstiftad reducering av arbetstiden skulle medföra minskad produktion och ökade produktionskostnader. Arbetarrörelsen har å sin sida hävdat att den ökade produktiviteten inom industrin möjliggör arbetstidsförkortningar. En lagstiftad arbetstidsförkort- ning skulle stimulera produktivitetsutvecklingen i industrin, samti- digt som arbetarnas sociala situation skulle förbättras.1 Dessa mot- stående argument återfinns i den nutida debatten. Förespråkare för en arbetstidsförkortning menar att sysselsättningen skulle öka och arbetstagarnas hälsa och sociala liv skulle gynnas om arbetsmarkna- den omstrukturerades från en åttatimmars arbetsdag till en stan- dardarbetstid om . Motståndare anser att detta skulle driva upp lönekostnaderna och minska produktionen. Med hänsyn till den demografiska utvecklingen med en växande äldre befolkning utanför arbetsmarknaden skulle en arbetstidsförkort- ning inte vara förenlig med ekonomisk tillväxt och ökande välfärd. Huvuddelen av både den politiska och den akademiska debatten har inriktats mot lagstiftning om generell arbetstidsförkort- ning för hela arbetsmarknaden. Den här bilagan behandlar ett annorlunda sätt att lagstifta om en sänkning av arbetstiden. Rätten att gå ned i arbetstid genom partiell ledighet skapar en individuell arbetstidsförkortning. Här sätts den enskilda arbetstagarens behov av att minska arbetstiden framför en allmän arbetstidsförkortning för hela arbetsmarknaden. Denna utveckling av arbetstidsfrågan är intressant, mot bakgrund av den växande tjänstesektorn som ger upphov till allt mer flexibla arbetstider, som arbetstagare i ökande grad behöver anpassa sin arbetstid efter olika stadier i livs- cykeln. Syftet med denna rapport är att diskutera troliga effekter för den svenska arbetsmarknaden av den lagstiftningsmodell för individuell arbetstidsförkortning som utredningen har lagt fram. Avsnitt 2 redovisar i korthet lagförslagets utformning. Avsnitt 3 diskuterar hur den faktiska arbetstiden kommer att påverkas på en arbetsplats där en eller flera arbetstagare minskar sin avtalade arbetstid. Avsnitt 4 analyserar effekter på sysselsättningen. Avsnitt 5 behandlar arbetstagarnas förändrade produktivitet. Avsnitt 6 dis- kuterar vem som kommer att utnyttja rättigheten att gå ned i arbetstid. Effekter för den framtida arbetstidsfördelningen analyse- 1 Se Anxo (1987) för en historisk tillbakablick om arbetstidsförkortning. ras i avsnitt 7. I avsnitt 8, slutligen, följer en sammanfattning av rapportens slutsatser. Utredningens förslag till lagstiftning om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid kan i korthet sammanfattas enligt följande: Arbetstagare som har en anställning som omfattar av ordinarie heltidsmått på arbetsplatsen får rätt att ansöka om partiell ledighet för att gå ned i arbetstid utan att uppge någon speciell anledning för arbetsgivaren. Arbetstagaren har rätt att minska sin arbetstid av ordinarie heltidsmått på en arbetsplats per arbetsgivare. Arbetstagaren måste ha varit anställd hos arbetsgivaren för att kunna ansöka om partiell ledighet. Arbetsgivaren är inte skyldig att betala någon ersättning till arbetstagaren för den minskade löneinkomsten som den redu- cerade arbetstiden medför. Arbetstagaren får inte heller någon kompensation från de allmänna försäkringssystemen för den frånvaro som är ett resultat av minskningen i arbetstid. Hela arbetsmarknaden omfattas. Det finns ingen undre gräns för hur många anställda det måste finnas i företaget för att rättigheten ska kunna utnyttjas. Arbetsgivaren kan inte vägra rätten till att minska arbetstiden om inte det innebär en väsentlig olägenhet för verksamheten Det finns inga regler för hur arbetsgivaren ska hantera den frånvaro som uppstår när arbetstagaren minskar sin arbetstid. Arbetstagaren får ägna sig åt vad hon vill . En erinran om arbetstagarens lojalitetsplikt införs i lagen. 3 Förändrad faktisk arbetstid Arbetstid kan mätas på olika sätt. Den avtalade standardarbetstiden anger hur många timmar som den anställde ska arbeta under normala förutsättningar. Olika omständigheter på arbets- platsen, som ger upphov till övertidsarbete, korttidsveckor och tillfälliga ledigheter, resulterar i en genomsnittlig veckoarbetstid som i regel avviker från den avtalade standardarbetstiden. tillkommer semester, betalda helgdagar och eventuellt extra semesterdagar, vilka ligger till grund för beräkningen av den årliga arbetstiden. Men för att komma fram till hur många timmar som den enskilde arbetstagaren arbetar, den faktiska årliga arbets- tiden, måste man även ta hänsyn till olika slag av frånvaro, som sjukdom, föräldraledighet, studieledighet, arbetsskador, strejker och lockout m.m. I en del jobb är gränsen mellan arbetstid och fritid mindre tydlig, speciellt när arbetet kan utföras i hemmet eller under resor. Inom många branscher (hantverk, konsultverksamhet, undervisning m.m.) kan arbetstagaren själv påverka den faktiska arbetstidens längd och förläggning . En arbetstidsminskning genom partiell ledighet innebär att den anställdes avtalade arbetstid tillfälligt reduceras till som mest av den avtalade standardarbetstiden. Det betyder att de övriga arbetstidsmåtten också påverkas. Den genomsnittliga veckoarbetstiden reduceras, men det är inte säkert att den minskar i samma proportion som den avtalade arbetstiden, eftersom den genomsnittliga veckoarbetstiden påverkas av övertidsarbete, tillfälliga ledigheter m.m. som i sin tur kan ha påverkats av arbetstidsminskningen. När vi sedan tar hänsyn till sjukfrånvaro, förekomsten av resor, vidareutbildning och andra faktorer som också kan påverkas av arbetstidsminskningen, blir den slutliga effekten på faktisk årlig arbetstid högst osäker. Det är tänkbart att den slutliga minskningen i faktisk arbetstid kommer att vara mindre än reduceringen i avtalad arbetstid. En individuell arbetstidsförkortning påverkar den totala arbets- tiden på arbetsplatsen där arbetstagaren är verksam. Exempelvis kan den enskilde individens arbetstidsminskning ge upphov till ökad avtalad arbetstid hos kolleger, ökat övertidsarbete, samt ökad eller minskad frånvaro på arbetsplatsen. Det betyder att den faktiska arbetstiden på arbetsplatsen inte kommer att minska med samma antal timmar som individens minskning i faktisk arbetstid. Det är svårt att förutsäga hur mycket den förändrade faktiska arbetstiden på en arbetsplats påverkas av att någon eller några av de anställda väljer att utnyttja sin rätt att gå ned i arbetstid. Låt oss för enkelhetens skull anta att individens minskning i avtalad arbetstid är lika stor som reduceringen i faktisk arbetstid. Vi gör detta för- enklande antagande för att kunna koncentrera uppmärksamheten på effekterna av den individuella arbetstidsminskningen på arbets- platsens faktiska arbetstid. Vi inleder med att diskutera utifrån ett kortsiktigt perspektiv. På kort sikt är antalet anställda på arbets- platsen given, organiseringen av arbetet har inte anpassats till en kortare arbetstid genom exempelvis skiftarbete, och produktions- volymen på arbetsplatsen är given på förhand av leveransavtal eller den aktuella kundfrekvensen. Låt oss utgå från de arbetsuppgifter som normalt ingår i det jobb som arbetstagaren har. Vid en individuell reducering av avtalade arbetstiden är det tänkbart att vissa arbetstagare kan sköta samma mängd arbetsuppgifter som . Det kan exempelvis handla om självständiga arbetsuppgifter, som inte kräver en daglig kontakt med kolleger eller kunder. Den minskade arbetstiden kan komma att kombineras med ökad individuell flexi- bilitet i arbetstidens förläggning . Den minskade arbets- tiden blir i så fall ett individuellt initiativ från arbetstagarens sida att öka produktiviteten på arbetsplatsen, eftersom samma mängd arbetsuppgifter kan utföras under en kortare arbetstid. I andra fall är det tänkbart att vissa arbetstagare som reducerar sin arbetstid kan sköta färre arbetsuppgifter, men att kolleger på arbetsplatsen kan ta över uppgifterna utan att öka sin egen faktiska arbetstid. Även här utgör arbetstidsminskningen en effektivisering av verk- samheten på arbetsplatsen, där arbetsuppgifter omfördelas inom arbetsplatsen så att samma mängd arbetsuppgifter kan utföras under en kortare arbetstid. Denna produktivitetsökning kan komma att ske till priset av en högre arbetsbelastning, vilket kan leda till ökad frånvaro och minskad produktivitet. På kort sikt är dock en ökad produktivitet fullt tänkbar. Dessutom är det möj- ligt att många arbetstagare som väljer att utnyttja sin rätt att gå ned i arbetstid beaktar att arbetsplatsen kan utföra samma mängd arbetsuppgifter trots att arbetstagaren minskar sin arbetstid. Men i andra fall tar inte kollegerna över några arbetsuppgifter, vilket leder till att färre uppgifter utförs på arbetsplatsen efter arbetstidsför- kortningen och produktivitetsökningen uteblir. I samtliga av dessa fall kommer den faktiska arbetstiden på arbetsplatsen att minska lika mycket som den avtalade arbetstiden, vilket illustreras med en förflyttning från punkten A till punkten B i Figur 1. I många jobb kan individens arbetsuppgifter vara knutna till en specifik tidsperiod och kan inte samordnas med andra arbetsuppgifter (exempelvis föraren av ett fordon). I dessa jobb medför en individuell reducering av arbetstiden att arbetstagarens uppgifter måste minska. Om kolleger på arbets- platsen tar över arbetsuppgifter måste i sin tur deras avtalade arbetstid öka lika mycket som arbetstiden minskade för den första Det är således möjligt att den faktiska arbetstiden på arbetsplatsen inte minskar alls. Varken arbetsplatsens avtalade tid eller faktiska arbetstid minskar (Det sker ingen förflyttning från punkten A i Figur 1). I ett tredje scenario måste individens arbetsuppgifter reduceras när den avtalade arbetstiden minskar . Kollegerna på arbetsplatsen måste i sin tur öka sin arbetstid, men denna ökning sker genom ett ökat övertidsuttag. Den totala faktiska arbetstiden på arbetsplatsen minskar inte, medan den avtalade arbetstiden minskar (Förflyttning från punkten A till punkten C i Figur 1). Detta scenario är särskilt troligt om det inte finns individer på arbetsplatsen som arbetar deltid och är beredda att öka sin avtalade arbetstid. Det aggregerade sambandet mellan minskad avtalad arbetstid och faktisk arbetstid över hela arbetsmarknaden utgörs av summan av de olika sambanden på alla de arbetsplatser där det sker en individ- uell arbetstidsförkortning. I Figur 1 illustrerar pilen mellan punkt- en A och D ett tänkbart genomsnittligt samband på arbetsplats- erna. Punkten D kan finnas på en godtycklig plats inom triangeln ABC, beroende på karaktären hos alla de arbeten och arbetsupp- gifter där det sker en individuell arbetstidsförkortning. Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är att arbetsutbudet hos makar och anhöriga till de som reducerar sin arbetstid kan påver- kas. Arbetstagaren kan exempelvis välja att gå ned i arbetstid därför att någon annan hushållsmedlem ökar sin arbetstid. En minskad avtalad arbetstid på en arbetsplats kan således kompenseras av en ökad avtalad arbetstid på en annan arbetsplats. Pilen mellan A och D i Figur 1 kan därför bli ännu kortare. Sammantaget kan man förvänta sig att den totala avtalade arbetstiden på hela arbetsmarknaden minskar mindre än den totala avtalade arbetstidsförkortningen som kommer till stånd genom rätten att gå ned i arbetstid. Dessutom kommer troligen den totala minskningen i faktisk arbetstid vara mindre än den totala minsk- ningen i avtalad arbetstid. (Denna slutsats gäller oberoende var inom triangeln ABC som punkten D slutligen hamnar.) Figur 1 Samband mellan avtalad arbetstid och faktisk arbetstid på en arbets- plats där en eller flera arbetstagare utnyttjar rätten till partiell ledighet. Genomslaget från minskad avtalad tid till faktisk arbetad tid har bland andra studerats av (2001) i och Hunt (1999) i . Den svenska studien analyserar effekterna av övergången från 40 timmars arbetsvecka för tvåskiftsarbete , som stegvis ägde rum . Denna arbetstidsförkort- ning reglerades i en serie centrala avtal mellan LO och SAF. Analy- sen visar att den faktiska arbetstiden endast reducerades av den reducerade avtalade standardarbetstiden. Det betyder att minskningen från 40 till resulte- rade i att faktisk arbetstid i genomsnitt endast minskade med . Detta låga genomslag i faktisk arbetstid förkla- ras av att en stor andel av arbetarna inte fick sina lokalt avtalade standardarbetstider förkortade. Genomslaget från minskad lokal standardarbetstid till faktisk arbetstid skattas däremot till när . Studien av Hunt uppskattar att de avtalade arbetstidsför- kortningarna i som skedde på industrinivå hade ett genomslag på faktisk arbetstid med mellan . Dessa studier studerar förändringen av faktisk arbetstid när arbetstiden förkortas genom generell lagstiftning eller kollektiv- avtal. Effekten av minskad avtalad tid på faktisk arbetstid här- stammar således från arbetsplatser där arbetstiden reduceras för samtliga anställda och där reduceringen sker . I det aktuella förslaget till lagstiftning reduceras arbetstiden endast för enstaka arbetstagare på arbetsplatsen, och reduceringen kommer att äga rum under en fortlöpande tidsrymd. Minskningen sker dessutom på arbetstagarens eget initiativ, till skillnad mot vad fallet är vid en allmän arbetstidsförkortning. Dessa skillnader talar för att genomslaget i faktisk arbetstidsminskning blir mindre än vid en generell arbetstidsförkortning. Om endast enstaka arbetstagare minskar sin arbetstid kan en arbetsgivare om så behövs lättare kompensera sig genom att öka arbetstiden för andra anställda i företaget. Vid en generell arbetstidsförkortning bör detta vara svårare att genomföra. Tillfälliga arbetstidsförkortningar som sker fortlöpande innebär att den interna rörligheten i arbetstider på arbetsplatsen ökar. Hur mycket denna ökade flexibilitet påverkar arbetsplatsens faktiska arbetstid beror på graden av flexibilitet och rörlighet mellan heltids- och deltidsanställningar som redan före- kommer. Endast om det råder en låg flexibilitet i arbetstider kan det förväntas att den faktiska arbetstiden påverkas av lagförslaget. Sammanfattning: En individuell arbetstidsförkortning kan ha många olika kortsiktiga konsekvenser för den totala faktiska arbetstiden på arbetsplatsen. Det är troligt att den totala minsk- ningen i faktisk arbetstid kommer att vara mindre än minskningen i avtalad arbetstid. Studier av generella arbetstidsförkortningar visar att genomslaget från avtalad eller lagstiftad arbetstidsförkortning till faktisk arbetstidsförkortning är . Vid individuell arbetstidsförkortning kan dock kolleger i större utsträckning komma att ta över arbetsuppgifter, vilket medför att genomslaget i faktisk arbetstidsminskning rimligen bör vara mindre än vid gene- rella arbetstidsförkortningar. En reducering av den avtalade och faktiska arbetstiden på arbets- platserna leder vidare till frågan om företagen kommer att anpassa sig genom att anställa fler arbetstagare. Arbetsbelastningen på arbetsplatsen kan öka på grund av att någon eller några anställda går ned i arbetstid. Detta gäller både om det sker en minskning i faktisk arbetstid på arbetsplatsen (kolleger ökar inte sin arbetstid) och om den faktiska arbetstiden inte minskar (kolleger ökar sin På lång sikt kan därför arbetsgivarna efterfråga fler anställda. Vi övergår därmed till ett långsiktigt perspektiv, där antalet anställda på arbetsplatsen kan förändras, organiseringen av arbetet kan omstruktureras, och produktionsvolymen kan på- verkas. Argumentet att en arbetstidsförkortning kan öka sysselsätt- ningen förutsätter att arbetsgivaren efterfrågar ett antal arbetstimmar, som kommer att fördelas över fler arbetstagare när arbetstiden minskar. Detta resonemang tar emellertid för givet att minskad arbetstid är direkt utbytbar mot fler anställda på en arbetsplats, samt att kostnader i samband med rekrytering och upplärning av nyanställda är obetydliga i sammanhanget. I prak- tiken är det mycket ovanligt att exempelvis en timmes kortare arbetstid för åtta anställda kan ersättas av en åttatimmars arbetsdag för en nyanställd. Den reducerade arbetstimmen av effektiv arbets- tid kommer delvis att användas till att komma igång med arbetet för den nyanställde. Dessutom är det ofta omöjligt för den ny- anställde att överhuvudtaget kunna ta över den åttonde timmens arbetsuppgifter. I många komplexa arbetsuppgifter måste arbets- tagaren samverka eller samarbeta med andra personer, vilket gör att arbetsuppgifter inte kan överföras mellan individer och mellan olika tidpunkter . Dessutom tillkommer kostnader för att finna arbetstagare med kompetens för att utföra jobbet, samt upp- lärning av nya specifika arbetsuppgifter på arbetsplatsen. Därför är det inte alls säkert att en viss procentuell minskning av den individuella faktiska arbetstiden resulterar i en lika stor pro- centuell ökning av arbetskraftsefterfrågan från arbetsgivaren. Den slutliga effekten på sysselsättningen beror på om arbetstidsminsk- ningen ökar eller minskar företagens arbetskraftskostnader. Om det råder brist på arbetskraft som ska ersätta den minskade arbets- tiden (så kallat flaskhalsproblem) kommer lönenivån pressas uppåt i löneförhandlingarna. En högre reallön kommer på lång sikt minska arbetskraftsefterfrågan och minska sysselsättningen.2 Ett teoretiskt argument för att lönetrycket skulle kunna öka vid en arbetstidsförkortning är följande: Vid en oförändrad timlön minskar arbetstagarens inkomst vid en arbetstidsförkortning. 2 På lång sikt leder den ökade reallönen till minskad mängd investerat kapital som används i produktionen på den svenska arbetsmarknaden. är en liten öppen ekonomi vars avkastning på investerat kapital inte kan avvika från omvärlden. Om den reala lönenivån höjs i minskar avkastningen från investerat kapital. När kapitalinvesteringarna minskar kommer även efterfrågan på arbetskraft att sjunka, vilket i sin tur medför att den reala lönenivån återgår till ursprungsläget.