sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare bör återigen framhållas vikten av att föreskrifterna utformas generellt så att de inte blir att betrakta som förvaltningsbeslut. Jag har övervägt att även föreslå att ågärdsprogram skall kunna innehålla föreskrifter om avgifter för att därigenom kunna styra viss typ av mark- och vattenanvändning. Försöket med träng- selskatt i visar dock på de både politiska och rättsliga svårigheterna som är förknippade med denna typ av reglering. Utredningens tidsramar har inte medgett utarbetande av förslag att sådana instrument skall kunna föreskrivas enligt 5 kap. . I avsnitt 4.11 diskuteras däremot behovet av nya typer av åtgärder och rättsliga instrument. Bestämmelser riktade mot myndigheter och kommuner Förutom föreskrifter som riktar sig mot enskilda som bedriver eller avser bedriva verksamhet eller vidta åtgärd, bör åtgärdsprogrammet såsom även ange de åtgärder som myndigheter och kommuner skall vidta. Denna typ av åtgärder bör till skillnad från där det är möjligt beslutas genom föreskrifter. Genom att åtgärdsprogrammet kan ange restriktioner och krav riktade mot enskilda kommer behovet av att ställa krav på myndigheter och kommuner bli mindre. Enligt dagens lagstiftning kan i åtgärds- programmet anges att en kommun skall se över lokala trafikföre- skrifter eller besluta om miljözon. I ett åtgärdsprogram av den modell som jag föreslår kan föreskrifter om begränsning av fordonstyp meddelas direkt genom åtgärdsprogrammet. Om kommunen ändrar sina lokala föreskrifter eller beslutar om miljözon i enlighet med förslaget till åtgärdsprogram kan åtgärds- programmet i stället hänvisa till de kommunala föreskrifterna. Diskussioner om vilken reglering som skall väljas kommer såsom beskrivs i avsnitt 4.7.5 att bli viktiga under samrådet om förslag till åtgärdsprogram. Såsom beskrevs i avsnitt 4.2.5 bör det i ett åtgärdsprogram även vara möjligt att föreskriva att viss del av sådan åtgärd som skall vidtas och bekostas av myndighet eller kommun, får användas för att kompensera för sådana offentligt finansierade projekt som annars skulle medverka till att överträddes. Möjlighet till dispens från föreskrifter enligt ett åtgärdsprogram tas upp i avsnitt 4.11.4. 4.6.4 Programkarta och föreskrifter Ett åtgärdsprogram bör förutom bestämmelser om försiktighets- mått och åtgärder som riktas mot enskilda, myndigheter och kommuner bestå av en programkarta. Syftet med en sådan karta är att tydliggöra vilket område som åtgärdsprogrammet omfattar samt inom var inom detta område det finns särskilda föreskrifter. En programkarta bör när det gäller luftkvalitet motsvara det område inom vilket det finns aktörer som omfattas av åtgärdsprogrammets föreskrifter, dvs. även sådan verksamhet utanför åtgärdsområdet som kan påverka möjligheten att uppfylla miljökvalitetsnormen. Åtgärdsprogram som upprättas enligt vattenförvaltningsförord- ningen kommer att omfatta hela avrinningsdistrikt men även i dessa fall bör det av en programkarta framgå inom vilka områden det finns särskilda föreskrifter. I den mån det finns flera miljökvalitetsnormer som riskerar att överträdas inom ett område kommer åtgärdsområden att överlappa varandra eller sammanfalla. Detta bör då tydligt framgå av programkartan. Framför allt plankartor i åtgärdsprogram för vatten kan förväntas täcka många olika normer som riskerar att överträdas i mindre eller större delar av avrinningsdistriktet. Det får förutsättas att plankartorna då kommer att bestå av olika blad och att dessa också kan presenteras digitalt. 4.6.5 Övrigt innehåll i åtgärdsprogram Jag föreslår även att det i ett åtgärdsprogram skall finnas en sammanfattning av det underlag som legat till grund för beslutet om bestämmelser. Av åtgärdsprogrammet skall således framgå vilken belastningsminskning som behövs för att miljökvalitets- skall kunna uppnås och bibehållas, hur mycket olika källor uppskattas påverka möjligheten att uppnå , hur de åtgärder som myndigheter och kommuner skall vidta är avsedda att finansieras samt vilken förbättring av möjligheten att uppnå som varje försiktighetsmått och åtgärd kan antas medföra. Vidare bör en bedömning av de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna både utifrån allmän och enskild synpunkt av åtgärderna redovisas i programmet. Av den senare bör det framgå hur kostnader och nytta har kvantifieras. innehåll som följer av ett åtgärdsprogram kan förskrivas i förord- ningar. Flera av de uppgifter som föreslås framgå av ett åtgärdsprogram är sådana som förarbetena till omnämnt och som man då menade borde ingå i ett åtgärdsprogram.20 De framgår dock inte av lagtexten i 5 kap. 6 § . Liknande förslag om ytterligare innehåll i åtgärdsprogram har även lämnats av i syfte att precisera vilket resultat användningen av olika styrmedel bör få. Syftet med mitt förslag är att ge förutsättningar för att åtgärds- arbetet och en adaptiv förvaltning (se avsnitt 1.6) skall kunna utvecklas. Då krävs att tidigare bedömningar av föroreningssitua- tionen och åtgärder kan utvärderas. Detta främjar även möjligheten att granska och förstå syftet och bakgrunden till bestämmelserna i åtgärdsprogrammet. 4.6.6 Åtgärder med osäkert resultat Ett åtgärdsprogram skall innehålla sådana bestämmelser som behövs för att miljökvalitetsnormen skall kunna uppfyllas. Endast sådana åtgärder och bestämmelser vars resultat går att beräkna bör kunna läggas till grund för bedömningen av åtgärdsprogrammets tillräcklighet. Internationella förhandlingar kan vara en viktig åtgärd för att åstadkomma kvalitetsförbättringar men det går knappast att förlita sig på att en sådan åtgärd kommer att kunna ge ett visst resultat. Ansvaret för utländska källors bidrag till överskridandet övervältras således på de inhemska källorna. Denna konsekvens har accepterat även om det finns en öppning för att ett överskridande kan godtas i den mån de utländska bidragen är väsentliga och medlemsstaten har vidtagit alla praktiskt möjliga åtgärder inom landet. Visar det sig senare att åtgärden får ett resultat som går att beräkna kan åtgärdsprogrammet omprövas. Det skulle även vara möjligt att åtminstone till viss del utnyttja ett belastningsutrymme som skapats genom en statligt eller kommunalt finansierad åtgärd, för att kompensera för sådana offentliga utvecklingsprojekt som t.ex. bostadsbyggande. 1997/98:45 del II s. 51. 4.6.7 Åtgärdsprogrammets förhållande till 2 kap. Omfattningarna av ett bemyndigande att meddela generella föreskrifter framgår av den specifika delegationen i lag och eventuell förordning. Vid införande av åtgärdsprogram som även omfattar bestämmelser som är bindande för enskilda, är det viktigt att klargöra på vilken materiell grund sådana beslut skall grundas och vad som begränsar kravens ambitionsnivå. Framför allt handlar denna fråga om att bestämma i vilken mån 2 kap. skall utgöra ramen för bestämmelser i ett åtgärdsprogram. Hur förhåller sig då de olika typer av föreskrifter om försiktig- hetsmått som kan meddelas enligt till kravnivån i 2 kap. ? Det kan konstateras att frågan inte uppmärk- sammats särskilt vid införandet av olika bemyndiganden i balken att meddela generella föreskrifter.21 De olika bemyndigandena i balken har sin bakgrund i olika lagar, vilka har behandlat frågan om hur bemyndigandena förhållit sig till allmänna bestämmelser på olika sätt. Vid en genomgång framgår att generella föreskrifter för miljö- farliga verksamheter och för miljöskyddsområden enligt miljö- skyddslagen traditionellt var begränsade avseende kravnivå på ett relativt tydligt sätt. Även föreskrifter om skötsel av jordbruksmark enligt skötsellagen och icke ersättningsgilla föreskrifter för vatten- skyddsområde enligt vattenlagen, förutsattes utfärdas inom ramen för miljöskyddslagens tillåtlighetsregler. Rörande dessa bemyndiganden har frågan om förhållandet till miljöskyddslagens allmänna kravregler tagits upp specifikt i förarbetena till bemyndigandet i respektive lag.22 I förarbetena till har däremot förhållandet mellan motsvarande bemyndiganden i balken och de allmänna hänsynsreglerna inte kommenterats. Hälso- skyddsföreskrifter har historiskt sett inte haft samma begräns- ningar i kravnivå som miljöskyddsföreskrifter då de framför allt i tidigare lagstiftning varit knutna till effekter. anges i 9 kap. 13 § att de inte får medföra onödigt tvång för allmän- heten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. 21Se dock SOU 1996:103, s. 444. 22Se t.ex. Prop. 1984/85:10 s. 16 och 76 samt Prop. 1987/88:128 s. De olika bemyndigandena i är i de flesta fall identiska med vad som gällt enligt äldre lagstiftning. Hur långtgående krav som kan ställas får bedömas i förhållande till vart och ett av dessa bemyndiganden. Därvid spelar bemyndigandets utformning, syfte, bakgrund och kontext in i bedömningen. Vare sig lagtexten eller förarbetena till antyder att någon förändring av omfattningen av dessa bemyndiganden avsågs. I pro- positionen till finns flera uttalanden som tyder på att avsikten varit att de allmänna hänsynsreglerna skall styra framtagandet av generella föreskrifter. I författningskommentaren till den helt centrala regeln i 2 kap 3 § sägs exempelvis: Vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för miljöfarlig verksamhet bör tillämpningen av denna hänsynsregel innebära att det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av ett visst slag.23 är konstruerad som en ramlag och ramarna för de krav som ställs utgår från dess 2 kap. Därigenom blir det inkonsekvent att argumentera för att ett bemyndigande enbart begränsas av sin utformning och av att det skall vara grundlagsenligt och förenligt med allmänna förvaltningsrättsliga principer. Den generella ambitionsnivån i 2 kap. som beslutat kan inte frångås av regeringen genom före- skrifter om detta inte är särskilt angivet. Kravens ambitionsnivå bör inte vara beroende av i vilken form de ställs, genom generella före- skrifter eller genom ett beslut i enskilt fall avseende tillsyn eller tillstånd. Därför bör även bestämmelser i ett åtgärdsprogram som meddelas enligt 5 kap. 6 § första stycket punkten 1 , beslutas utifrån ramen i 2 kap. Bestämmelser i åtgärdsprogrammet som riktar sig till enskilda blir därför en precisering av krav som redan gäller. Detta på samma sätt som gäller för föreskrifter i ett miljöskyddsområden. Bästa möjliga teknik är det minimikrav som alltid skall uppfyllas. Om det behövs skall dock krav där utöver vad som motsvarar bästa möjliga teknik ställas enligt en ny 7 a §. 1997/98:45 del 2 s. 17. 4.6.8 Fördelning av bördor En viktig fråga vid upprättande av ett program är hur och enligt vilka principer bördorna (i form av restriktioner och åtgärder) skall fördelas mellan olika aktörer. EG-rättens generella principer om konkurrensneutralitet har naturligtvis betydelse även i det här fallet men några mer precisa kriterier för hur fördelningen av bördor skall ske anges inte. har i åtminstone något mål menat att medlemsstaterna har en viss frihet att fördela bördorna eftersom det inte går att i direktiven ange precisa kriterier för detta (se avsnitt 3.5).24 Utgångspunkten i 2 kap. är att alla krav bedöms utifrån samma rättsliga standard, dvs. vad som motsvarar bästa möjliga teknik. Denna standard är konkurrensneutral inom respektive bransch. Så länge denna standard är ramen för kraven som ställs i ett åtgärdsprogram finns det egentligen inte något behov av att fördela krav. Det handlar som sagt om krav som ska vara uppfyllda oavsett om en miljökvalitetsnorm uppfylls eller inte. Åtgärdsprogram är då endast en precisering av sådana krav. Situationen är annorlunda om det blir nödvändigt att ställa mer långtgående krav än bästa möjliga teknik och därmed mer än vad som är ekonomiskt möjligt för ett branschtypiskt företag. I detta fall finns ingen motsvarande generell standard att utgå från vid bedömningen av hur omfattande krav som skall ställas. I förarbetena till nämns några kriterier som bör gälla vid fördelningen.25 Jag menar att denna bedömning måste utgå från att det är fråga om en typiskt sett mycket allvarlig miljösituation som det finns tunga samhällspolitiska skäl att åtgärda. Därför bör för- delningen i första hand ske med utgångspunkt från kostnads- effektivitet i meningen största möjliga miljönytta per investerad krona. I andra hand bör fördelningen ske med utgångspunkt från att fördelning skall vara så lika som möjligt mellan och inom branscherna. Detta kan ske genom att använda, vad man kan kalla osthyvelsprincipen – en procentuell minskning av utsläppen för alla som påverkar miljökvaliteten eller för en viss bransch. Oavsett om genomförandet sker genom baskrav eller extraordinära krav bör det i åtgärdsprogrammet klargöras utifrån vilka kriterier denna bedömning gjorts. 24Mål C-293/97. 1997/98:45 del II s. 51. heten att utifrån granska hur bedömningen gjorts av vilka försik- tighetsmått och åtgärder som föreskrivs i ett åtgärdsprogram. 4.6.9 Åtgärdsprogrammets förhållande till givna tillstånd Det finns möjlighet att meddela föreskrifter enligt miljö- balken som kan påverka verksamheter med givna tillstånd enligt balken. Dit hör t.ex. sådana föreskrifter för miljöskyddsområde som meddelats enligt 7 kap. 20 § samt för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. 5 § . Enligt 24 kap. 1 § bryter sådana föreskrifter igenom rättskraften i tillstånd meddelade enligt enligt (föreskrifter för miljöskyddsområde bryter dock inte genom tillstånd som meddelats enligt miljöskyddslagen26). För utarbetandet av åtgärdsprogram skall som vid all typ av normgivning som riktar sig mot enskilda hänsyn tas till berättigade rättssäkerhetskrav från enskilda och föreskrifterna i övrigt utarbetas med stor omsorg. Vid utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de myndigheter, branschorganisationer och övriga intressenter som berörs. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som gäller hela det område som åtgärdsprogrammet omfattar bör föreskrifter i ett åtgärdsprogram bryta igenom rättskraften i tidigare meddelade tillstånd enligt balken, på samma sätt som föreskrifter enligt 9 kap. 5 § och 7 kap. 20 § gör . 4.7Vem skall upprätta och besluta om åtgärdsprogram? Förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft ändras så att ansvaret för framtagandet av förslag till åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer för luft enligt huvudregeln ligger på . 5 kap. 4 § ändras på så sätt att den myndighet som regeringen givit i uppdrag att upprätta förslag till åtgärdsprogram, ges möjlighet att delegera detta uppdrag eller delar av det till en eller flera berörda kommuner. 26 Lagen om införande av 13 §. 5 kap. 5 § ändras så att regeringen normalt skall besluta om åtgärdsprogram. Delegation av beslutet till myndighet eller kommun skall vara möjlig om förslaget till åtgärdsprogram inte innehåller sådana föreskrifter som enbart regeringen får besluta om. Ansvaret för att besluta om miljökvalitetsnormer ligger på regeringen som kan delegera denna uppgift till myndigheter och kommuner. Det har regeringen gjort dels genom förordningar, dels i beslut. Den nuvarande flexibiliteten i gör det möjligt att anpassa beslutet om vem som skall upprätta och besluta om åtgärdsprogram i förhållande till de miljökvalitetsproblem som skall hanteras. Vid bedömningen kan därigenom tas hänsyn till vilken miljökvalitetsnorm som avses, vilket och hur stort det geo- grafiska område där normer överträds är, vilka källor som orsakar överskridandet och var dessa befinner sig (lokal, regional, nationell eller internationell nivå), var det finns kunskap om orsak och effekter samt i övrigt resurser för att ta fram underlagsmaterial samt vilka styrmedel olika organ förfogar över. Tillgången på kunskap, resurser samt tillräckliga och lämpliga styrmedel ligger sällan på en nivå i förvaltningen. I detta avsnitt görs en kort beskrivning av de omständigheter som jag uppfattar har betydelse för vilket organ som bör upprätta respektive besluta om åtgärdsprogram, varefter jag redogör för mitt förslag. 4.7.2Vissa faktorer som kan påverka valet av vem som bör upprätta och besluta om åtgärdsprogram För att svara på frågan om vilket eller vilka organ som bör upprätta och besluta om ett åtgärdsprogram bör några omständigheter särskilt beaktas. En första sådan omständighet är föreskriftsmakten enligt regeringsformen. Det finns som sagt inga hinder mot att låta regeringen eller, efter subdelegation, den myndighet eller kommun regeringen beslutar, upprätta och besluta om åtgärdsprogram som inkluderar generella föreskrifter i syfte att genomföra miljö- kvalitetsnormer (som i sig syftar till att skydda miljön och människors hälsa). En myndighet som genom delegation från regeringen har erhållit föreskriftsrätt kan inte delegera denna rätt till annan myndighet.27 En annan omständighet är att kommuner och vissa myndigheter har en geografiskt begränsad kompetens, vilket kan påverka möjligheten att delegera beslut om åtgärdsprogram. En tredje omständighet är behovet av straffsanktion. Om åtgärdsprogram beslutas av annan än regeringen, kan endast böter utdömas vid brott mot föreskrifter i programmet. Slutligen kan EG-rätten få viss betydelse. Det är medlems- staternas ansvar att genomföra miljökvalitetsnormer som följer av EG-rätten och dessa har frihet att organisera hur detta ansvar skall fördelas. Brister i genomförandet som beror på den nationella ansvarsfördelningen är dock inte en orsak som accepterats av EG- domstolen. I ramdirektivet för vatten ställs explicita krav på att det skall finnas en avrinningsområdesvis förvaltning med ansvar för att genomföra miljökvalitetsnormer.28 finns det dock stor frihet för medlemsstaterna att bestämma hur denna förvaltning skall organiseras, exempelvis kan befintliga organ användas även om dess uppgifter styrs av direktivet. Jag konstaterar att frågan om hur arbetet med att ta fram och besluta om åtgärdsprogram skall finansieras i stor utsträckning påverkar möjligheten för olika aktörer att kunna och vilja delta i arbetet. Vem som skall bära kostnaderna för framtagandet av beslutsunderlaget kommer även att påverka själva processen och exempelvis användning av olika typer av kompetenser och besluts- stödsmodeller. Frågan om finansiering av genomförandet av miljö- kvalitetsnormer ligger dock inte inom denna utrednings uppdrag. 4.7.3 Vem bör upprätta förslag till åtgärdsprogram? Den föreslagna förändringen av åtgärdsprogrammens funktion medför att det funnits anledning att se över om ordningen för vem som skall upprätta förslag till åtgärdsprogram och besluta om sådana, bör förändras. I uppdraget till utredningen anges att en utgångspunkt har varit att förslagen utformas så att även myndigheter och kommuner skall kunna fastställa åtgärdsprogram. 27SOU 1997:91 s. 348f och Ds 1992:112 s. 63. 28Ramdirektivet för vatten art. 3. En annan utgångspunkt har varit att regleringen av åtgärdsprogram om möjligt skall vara lika avseende genomförandet av olika typer av miljökvalitetsnormer. Genom att förvaltningen för vatten- respektive luftkvalitet är olika organiserad redovisas i dessa delar olika lösningar. Det finns inga rättsliga hinder mot att lägga uppgiften att ta fram förslag till åtgärdsprogram på en aktör och uppgiften att besluta om detta på en annan. Ett argument som talar för att dessa uppgifter bör hanteras av samma myndighet är att det kommer att ta att involvera två olika aktörer. Ett skäl som talar för att separera uppgifterna är att beslutet om program blir en form av överprövning och att programmet har bättre förutsättningar att klara miljökvalitetsnormerna om det granskats av ytterligare en myndighet. Upprättande av förslag till åtgärdsprogram för genomförande av luft- kvalitetsnormer Om det hade funnits motsvarande myndigheter med direkt ansvar för planering av regioners luftkvalitet, som avseende vattenkvalitet, hade det varit naturligt att ansvaret för att upprätta och besluta om åtgärdprogram lagts på denna myndighet. I avsaknad av sådan bör den nuvarande ordningen kvarstå. Arbetet med åtgärdsprogram för luft har utförts genom ett samarbete mellan kommuner och länsstyrelse. Dessa två organ samarbetar också kring andra luftkvalitetsfrågor – däribland mät- frågor29 – och miljöfrågor i ett bredare perspektiv. Det kan förut- sättas att detta arbete kommer att vara till nytta vid utarbetande av nya åtgärdsprogram, både avseende ytterligare områden och luft- kvalitetsnormer. Möjligheten att samordna olika åtgärdsprogram och arbetet med att ta fram förslag till program, synes i första hand vara en uppgift för länsstyrelserna. Många frågor om orsaker och effekter liksom om vilka åtgärder som bör vidtas, kan antas relatera till mer regionala frågor såsom trafiken eller vara likartade i olika kommuner. För att också förkorta beslutskedjan för framtagande av åtgärds- program föreslår jag att förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft ändras så att ansvaret för framtagandet av förslag till åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer för luft enligt 29 Se Rapport 5407, . huvudregeln ligger på . Detta skulle så som jag uppfattar det också ligga i linje med förslag30 att skapa en samordnad struktur för kontroll av luftkvaliteten i tätorter. Om det övergripande ansvaret för övervakning läggs på kommer också kompetens för att bedöma vilka åtgärder som är möjliga att öka, vilket ytterligare talar för att även bör vara den instans som tar fram förslag till åtgärdsprogram. Upprättande av förslag till åtgärdsprogram för genomförande av vattenkvalitetsnormer Ansvaret för upprättande av förslag till åtgärdsprogram för genomförande av målsättningen om en god vattenstatus, och därmed ett antal vattenkvalitetsnormer, ligger på de nya vattenmyndigheterna. Åtgärdsprogrammen skall omfatta hela avrinningsdistriktet men det är också möjligt att ta fram delåt- gärdsprogram för viss sektor, fråga eller vattentyp. Under arbetet med att ta fram förslag till bl.a. åtgärdsprogram skall vattenmyn- digheten samverka med andra myndigheter och kommuner. Jag finner inte anledning att överväga att flytta huvudansvaret för framtagande av förslag till åtgärdsprogram. Möjlighet att delegera ansvaret för upprättande av förslag till åtgärds- program till kommun(er) Kunskap om sådana förhållanden som kan påverka valet av krav och åtgärder i ett åtgärdsprogram finns naturligtvis på många ställen i samhället. Hur denna bör och kan tas tillvara under arbetet med att ta fram åtgärdsprogram skiljer sig sannolikt mellan olika typer av frågor. Inom den nya vattenförvaltningen är detta frågor som är särskilt aktuella eftersom det i stor utsträckning rör hur arbetet med att genomföra målsättningen om en god vattenstatus, skall organiseras. För att möjliggöra att kommuner i vissa fall kan ta ett mer direkt ansvar för upprättandet av åtgärdsprogram föreslår jag att 5 kap. 4 § ändras på så sätt att den myndighet som regeringen givit i uppdrag att upprätta förslag till åtgärdsprogram (enligt 30 Rapport 5407, . förslaget ovan och vattenmyndigheten) ges möjlighet att delegera detta uppdrag eller delar av det till en eller flera berörda kommuner (t.ex. kommuner i samverkan inom ett avrinnings- område). Beslut om åtgärdsprogram bör dock inte kunna delegeras. 4.7.4 Vem skall besluta om åtgärdsprogram? Åtgärdsprogram kommer att röra sådana miljösitua- tioner när många olika verksamhetsutövare, enskilda individer, kommuner och myndigheter är involverade. Enligt vattenförvalt- ningsförordningen skall åtgärdsprogrammet omfatta hela vattendistriktet och syfta till att genomföra många olika vatten- kvalitetsnormer. Även vid genomförande av luftkvalitetsnormer kan det förväntas att detta arbete även avseende nya typer av normer generellt sett inte enbart lokala frågor (även om sådana kan förekomma). Jag har övervägt en ordning där beslut om åtgärdsprogram kan fattas av kommun eller myndighet men med möjlighet att i vissa angivna situationer lyfta beslutet till regeringen. Min slutsats är dock att det är få beslut om åtgärdsprogram som kan och bör beslutas av annan än regeringen.