sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden årsskiftet.6 Då kommer ett tillägg som innebär att Finansinspek- tionen får utse en särskild företrädare att sköta hela eller delar av driften av bolaget. Denna nya ingripandemöjlighet omfattar all liv- försäkringsverksamhet, dvs. inte enbart tjänstepensionsverksamhet. Det framstår som oklart om, och i så fall hur, Finansinspek- tionen behöver motivera ett ingripande. Vidare är det oklart vilka konkreta åtgärder som får vidtas när de bedömer att försäkrings- tagarnas rättigheter hotas. Den saneringsplan som skall överlämnas skall enligt bestämmelserna godkännas av . Det kan ifrågasättas vilka åtgärder som får vidtas efter det att Finans- inspektionen har begärt in en finansiell saneringsplan. Den skall godkännas av vilket naturligtvis ger betydande möjligheter att påverka innehållet i planen. Men vad händer efter det att planen har godkänts? själva har ställt sig tvekande till om det är möjligt att justera värdena på poster i kapitalbasen eller höja solvensmarginalen, så som nämns i direk- tiven bakom dessa bestämmelser. Utredningens bedömning: Ett godkännande av den finansiella saneringsplanen när bedömer att försäkrings- tagarnas rättigheter hotas skall innebära en oberoende värdering av skuldtäckningstillgångar, tillgångsposter svarande mot kapitalbasen och åtaganden enligt gällande värderingsregler. Skälen för bedömningen: Genomförandet av solvens I I samband med genomförandet av solvens I diskuterade regeringen hur direktivets artiklar om justeringar av kapitalbas och solvens- marginal skulle genomföras i svensk rätt.7 Artiklarna föreskriver bl.a. att medlemsstaterna skall se till att de behöriga myndigheterna har befogenhet att kräva att ett försäkringsföretag skall ha en högre föreskriven solvensmarginal för att säkerställa att det kan uppfylla solvenskraven . Nivån på den högre 2004/05:165. 7Artikel 20a i första skadeförsäkringsdirektivet, i lydelse enligt artikel 1.7 i solvensskade- direktivet och artikel 24a i första livförsäkringsdirektivet, i lydelse enligt artikel 1.4 i solvenslivdirektivet. Artiklarna är likalydande för skade- respektive livförsäkring. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden solvensmarginalen skall fastställa utifrån den finansiella sanerings- planen. Vidare skall myndigheterna ha befogenhet att justera ned värdena av alla poster som kan ingå i kapitalbasen. Möjligheten skall enligt direktiven i synnerhet kunna användas i de fall där dessa posters marknadsvärde har förändrats i betydande utsträckning sedan utgången av föregående räkenskapsår. De behöriga myndigheterna skall också ha befogenhet att vid bestämmandet av solvensmarginalen minska nedsättningen på grundval av återförsäkring. I direktiven uttalas dock att en sådan nedsättning förutsätter att återförsäkringsavtalen har ändrats eller försämrats i betydande utsträckning sedan föregående räkenskapsår eller att det inte finns någon, eller bara en obetydlig risköverföring i kontrakten för återförsäkring. Regeringen ansåg vid bestämmelsernas genomförande i svensk rätt att någon uttrycklig bestämmelse som ger myndigheten rätten att föreskriva en högre solvensmarginal eller justera ned värden på alla poster som kan ingå i kapitalbasen inte behövde genomföras.8 Regeringen menade att inom ramen för stabil- itetsprincipen redan har befogenheten att justera värdet på kapital- basen. Stabilitetsprincipen innebär bl.a. att försäkringsrörelse skall bedrivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet till- fredsställande soliditet.9 Det medför bl.a. att kan beakta att vissa poster i den tillgångsmassa som motsvarar kapitalbasen10, t.ex. organisationsinnehav och fastighetsinnehav, är mindre likvida och därmed av sämre värde som buffertkapital för att möta snabba förändringar i verksamheten11. Liknande hänvis- ningar till stabilitetsprincipen gjordes för möjligheten att föreskriva en högre solvensmarginal.12 Möjligheten att minska nedsättningen på grundval av återförsäkring genomfördes dock som en ny bestämmelse i 7 kap. 25 § FRL. Genom att inte genomföra bestämmelserna om möjligheten att justera ned kapitalbasen och föreskriva en högre solvensmarginal gick man emot . De hade i sitt remissvar anfört att det är oklart om det är möjligt att med stöd av stabilitetsprin- cipen justera ned värdet av alla poster som kan ingå i kapitalbasen och att lagtexten utifrån det bör förtydligas. 2002/2003:94 s. 40 ff. 9Se 1 kap. 1 a § första stycket FRL och kapitel 2 i betänkandet. 10Egentligen alla tillgångar eftersom kapitalbasen byggs upp av poster som är residualer i balansräkningen. I huvudsak är det eget kapital. 1998/99:87 s. 177 och 270. 1998/99:87 s.177 och prop. 1999/2000:99 s.40. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden Utredningen har övervägt ett förtydligande i detta avseende genom att genomföra möjligheten för att höja nivån på den föreskrivna solvensmarginalen som skall fastställas utifrån den finansiella saneringsplanen. Det skulle i så fall ge en slags sanktionsmöjlighet kopplad till sane- ringsplanen. Det skulle på så sätt också varit möjligt att i ett enskilt fall höja solvensmarginalen så att de sanktioner som följer av dess underskridande blir tillämpliga. Utredningen menar emellertid att möjligheten att höja solvens- marginalen är en olämplig metod och ifrågasätter om det ens är direktivets avsikt. Skrivningarna avser i flera fall att korrigera för- ändringar sedan senast rapporterade räkenskapsår snarare än att ge tillsynsmyndigheten ett mandat som kan vara godtyckligt. Texten i direktivet förefaller snarare att syfta på en situation där antingen värderingar till anskaffningsvärde tillämpas eller när bolag inte rapporterar kvartalsvis eller vid behov oftare. I svensk tillsyn är det vedertaget att en bedömning av den finansiella ställningen alltid skall avse den aktuella situationen snarare än den senast rapporte- rade. Med de förslag som lämnas i denna utredning förtydligas också att bedömningen skall avse en realistisk finansiell ställning snarare än en som är baserad på betryggande värderingar eller anskaffningsvärden. Att föreslå möjligheten att justera ned värdena av alla poster som kan ingå i kapitalbasen är inte nödvändigt. Den möjligheten finns redan eftersom som en konsekvens av stabili- tetsprincipen får göra justeringar i enskilda fall. Dessutom får de enligt de nya redovisningsbestämmelserna lämna närmare före- skrifter om villkor för att ta in poster i kapitalbasen (1 kap. 8 a §). Det innebär att har möjlighet att lämna föreskrifter om vilka poster som skall få ingå respektive inte ingå i kapitalbasen och hur posterna skall värderas.13 Syftet är att skapa förutsättningar för en anpassning av beräkningen av kapitalbasen i försäkringsföretag. I propositionen refereras till att sådana anpass- ningar kan bli aktuella p.g.a. av direktiv och nationella redovis- ningsregler IAS/IFRS. 2004/05:24 s. 138. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden bör göra en oberoende värdering Värdering av tillgångar och skulder innebär subjektiva bedöm- ningar av deras värde. Det finns därför skäl att medge att Finans- inspektionen får befogenhet att ingripa när de anser att försäk- ringstagarnas rätt är hotad, dvs. på en subjektiv bedömningsgrund snarare än ett kvantitativt mandat. Däremot anser utredningen att ingripandet behöver motiveras. skall därför göra en oberoende värdering av åtaganden, skuldtäckningstillgångar och de tillgångsposter som svarar mot kapitalbasen innan den finansiella saneringsplanen godkänns. Det är en sak att godkänna en refinansiering, omstrukturering eller annan metod för att finansiellt sanera rörelsen. En annan är att bedöma om de värden som den finansiella saneringsplanen bygger på är tillförlitliga. Hur har t.ex. försäkringsåtagandena värderats i de försäkringstekniska avsättningarna? Finns det en risk för att avsättningarna är för låga och att skuldtäckningen därmed är för liten? Samma frågeställning går att tillämpa på värderingen av skuldtäckningstillgångarna. För att kunna göra en bedömning av om den finansiella saneringsplanen är hållbar är det väsentligt att de ingående värdena på tillgångarna och åtagandena är så korrekta som de kan bli. Det torde vara en självklarhet i varje form av rekon- struktion av bolag. Utfallet av värderingen kan förstås vara både att bolaget är starkare, svagare eller oförändrat jämfört med bolagets egna bedömningar. Vid en sådan värdering bör ta hänsyn till att det finns en skillnad mellan att värdera skuldtäckningstillgångar och försäkringsåtaganden i ett redovisnings- respektive stabilitets- perspektiv. Såsom värderingsprinciper i ett redovisningsperspektiv utvecklas går värderingarna mer och mer mot marknadsvärden (verkligt värde). För skyddet av försäkringsfordringar är utvecklingen inom redo- visningsområdet till nackdel. I samband med att ett försäkrings- bolag har ekonomiska problem kommer andra frågeställningar in i värderingen av vissa tillgångar och åtaganden. Det kan t.ex. finnas tillgångsslag som inte längre har samma värde som när verksam- heten utvecklades väl. Poster som dotterbolagsaktier och förut- betalda anskaffningskostnader och andra mjuka värderingar får ett annat värde i en sådan situation. I ett försäkringsbolag med ekonomiska svårigheter är tidsperspektivet också annorlunda jäm- fört med en rörelse som går enligt plan. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden kan det således vara relevant att tillämpa värderingsreglerna annor- lunda jämfört med det vanliga redovisningsperspektivet. Som fram- gått är denna skillnad i perspektiv mellan olika värderingssyften redan vedertaget som en konsekvens av de antagna redo- visningsbestämmelserna.14 Avsikten med värdering är inte att den skall ge samtliga skuldtäckningstillgångar ett lägre värde än vad som beräknats med stöd av gällande redovisnings- och värderingsregler i FRL. Som angivits ovan kan dock vissa tillgångsslags värdering för- sämras i takt med bolagets ekonomi. Sådana tillgångar bör av kunna värderas till ett lägre värde än vad bolaget självt gjort med stöd av gällande värderings-/redovisnings- regler. Värderingen av skuldtäckningstillgångarna kommer då i det enskilda fallet att kunna avvika från bolagets värderingar om finner att bolaget har tillämpat värderings- reglerna på ett felaktigt sätt. Det samma gäller för de tillgångs- poster som svarar mot kapitalbasen. En förnyad värdering av åtagandena är än mer motiverad efter- som det för dessa normalt saknas jämförbara marknadsvärden. Därför skall göra egna bedömningar av avsätt- ningarna där framför allt antagandena bakom värderingarna bör granskas. Även denna värdering kan komma att avvika. Syftet med den förnyade värderingen är att avgöra om skuld- täckningstillgångarna realistiskt sett utgör tillräckligt säkerhet för försäkringsfordringarna. Om den godkända finansiella ställningen visar att kapitalbasen understiger solvensmarginalen kommer bolaget omfattas av de ingripandeåtgärder som följer av 19 kap. 11 §. Om det godkända beslutsunderlaget visar att skuldtäckning inte upprätthålls skall förelägga bolaget att föra in mer tillgångar i skuldtäckningsregistret. Om det däremot visar sig att skuldtäckning upprätthålls och kapitalbasen överstiger den erforderliga solvensmarginalen skall inga förelägganden ske. I ett sådant läge har två bedömningar genomförts av parter med motsatta ekonomiska intressen. Det torde då vara svårt att hävda att försäkringstagarnas rättigheter kan anses vara hotade enligt de skuldtäcknings- och kapitalbasbestäm- melser som finns. Utredningens överväganden om befogen- heter när de anser försäkringstagarnas rätt hotad innebär att kon- 2004/05:24 s.136 ff. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden kretisera vad den finansiella saneringsplanen innebär och att skapa ett underlag för ett legitimt beslut. Tyngdpunkten för Finans- inspektionens åtgärder kommer att ligga på en självständig bedöm- ning av om skuldtäckningstillgångarna realistiskt sett kan anses utgöra tillräcklig säkerhet för försäkringstagarnas fordringar. Bedömningen förutsätter en självständig värdering av skuldtäck- ningstillgångar, åtaganden och de tillgångsposter som svarar mot kapitalbasen. Det ligger i linje med utredningens uppfattning att tillsynen bör inrikta sig på dessa delar av balansräkningen. 6.7.4Behov finns att närmare se över bestämmelserna om ingripanden I princip är det bra med bestämmelser som gör det möjligt för till- synsmyndigheten att kunna ingripa i ett tidigt skede i syfte att säkerställa försäkringsfordringar. Sådana tidiga ingripanden utan kvantitativa mandat är dock känsliga och svåra att genomföra i praktiken eftersom de ofrånkomligen kommer att handla om bedömningar. För att tidiga ingripanden på en bedömningsgrund skall kunna fungera krävs det därför genomtänkta åtgärder som – i den utsträckning det är möjligt – är fastslagna på förhand. Även om utredningen genom sitt initiativ försökt konkretisera underlaget för den finansiella saneringsplanen är det fortfarande oklart om och i så fall hur skall behöva motivera sin bedöm- ning om de anser att försäkringstagarnas rättigheter är hotade. Det är också oklart hur befogenheterna som följer på bedömningen skall hanteras. Tillägget till bestämmelsen om ingripande när försäkringstagar- nas rättigheter bedöms vara hotade - som enligt liggande förslag innebär att får utse en särskild företrädare att sköta hela eller delar av driften av bolaget - framstår som en långt- gående befogenhet. En extern inblandning i bolagets affärer – sam- tidigt som det enligt gällande kapitalbasregler kan vara solvent och skuldtäckning upprätthålls – bör åtminstone motiveras och föregås av en självständig bedömning av den finansiella ställningen så som beskrivits i det ovanstående. Utredningen befarar att den nuvarande och föreslagna lagstift- ningen som ger rätt att ingripa på en bedöm- ningsgrund är för otydlig för att kunna fungera på ett tillfredsstäl- lande sätt. Det finns ett behov av att närmare i särskild ordning se Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden över reglerna om ingripanden när försäkringstagarnas rättigheter anses hotade. Övervägandena bör i så fall beakta andra liknande förslag som t.ex. Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66). 7Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Försäkringstagare i livförsäkringsbolag som inte får dela ut vinst har två olika anspråk på bolagen. Det är dels den försäkringsford- ran som framgår av de garanterade åtaganden som finns i försäk- ringsavtalet eller som utfästs på andra sätt, dels anspråk på eventu- ell återbäring från livförsäkringsbolagets överskott. Det senare är en del av livförsäkringsbolagens egna kapital. För tillsynen över de anspråk som garanterats försäkringstagaren finns det ett försäkringsavtal som definierar försäkringsbolagets och försäkringstagarens rättigheter och skyldigheter. Tillsynen blir då i första hand en fråga om att uppmärksamma om risken att för- säkringsfordringar inte skall kunna infrias blir allt för stor i ett enskilt institut. Det genomförs genom att kontrollera hur försäk- ringsåtaganden värderas och att bolagen innehar tillgångar av till- räcklig mängd och kvalitet för att säkerställa dessa. Utredningen har i kapitel 5 behandlat denna s.k. stabilitetstillsyn. Tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital skiljer sig däremot från stabilitetstillsynen. Tillsynen handlar i stället om att bevaka det s.k. vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering. Denna reglering syftar till att skydda försäkringstagarnas – både enskilt och som grupp betraktat – anspråk i eget kapital från andra intressenters anspråk. Andra intressenter är främst aktie- ägare, garanter, bolagsledning, anställda och leverantörer, men även andra försäkringstagare. Med leverantörer menas först och främst mäklare som säljer försäkringar åt bolaget. Andra intressenter än försäkringstagarna och ägarna kan tillsammans kallas bolagets agenter och förenas av att de tillsammans står för merparten av bolagets driftkostnader. Vad gäller försäkringstagarnas anspråk i eget kapital kan detta inte utläsas från individuella försäkringsavtal. I stället framgår storleken av gruppens rättighet till eget kapital av vad som inte har förbrukats eller kan komma att förbrukas för andra ändamål eller Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital av andra intressenter. Tillsynen kan således inte utgå från rättig- heter enligt avtal eller t.ex. tillsyn av tillgångsregister. I stället måste tillsynen inrikta sig på att förhindra interna eller externa transaktioner där det egna kapitalet används på ett sätt som åsido- sätter försäkringstagarnas intressen i det egna kapitalet. 7.1Reglering som skyddar försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Den reglering som avser att skydda försäkringstagarnas anspråk och som nämns i direktiven är vinstutdelningsförbudet, skälighets- principen för gamla avtal och de associationsrättsliga generalklau- sulerna. Dessa tar på olika sätt tillvara försäkringstagarnas intressen i eget kapital gentemot andra intressenter. Till närliggande regler- ing bör även kontributionsprincipen fogas. Den handlar om fördel- ning av överskottet mellan enskilda försäkringstagare. Vid fördel- ningen kan försäkringstagarna ha olika anspråk på kapitalet bero- ende på t.ex. produkt eller i vilken fas de befinner sig i. Kontribu- tionsprincipen bevakar således också försäkringstagarnas intresse i eget kapital, men inte gentemot andra intressenter utan försäk- ringstagarna sinsemellan. Även generalklausulerna har utformats så att de anger att enskilda försäkringstagares anspråk i det egna kapitalet inte får behandlas otillbörligt sämre än andra försäkrings- tagares anspråk. Vinstutdelningsförbudet innebär att vinstutdelning till aktieägare eller garanter i livförsäkringsbolag får ske endast om det följer av bolagsordningen.2 Vinstutdelningsförbudet skyddar således försäk- ringstagarna från att aktieägarna eller garanterna får utdelning på det kapital de satt in i rörelsen. Garanter som ställer upp med garantikapital när ett ömsesidigt försäkringsbolag bildas får sin ersättning i form av ränta på garantikapitalet och genom att det skall återbetalas i sin helhet när det inte längre behövs. Vinstutdelningsförbudet omfattar inte enbart den formella vinstutdelningen som beslutas på bolagsstämman eller stämman i 1Vinstutdelningsförbudet är egentligen inte ett förbud, men benämningen för när livförsäk- ringsbolag får dela ut vinst är vedertagen och används även i direktiven till utredningen. 212 Kap. 2 § FRL. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital de ömsesidiga bolagen. Förbudet måste även omfatta – som nämns i direktiven – möjligheten för garanter i ömsesidiga bolag och aktieägare i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag att på annat sätt tillgodogöra sig värden. Sådan överföring av värden brukar kallas olovlig eller dold vinstutdelning. I ett aktiebolag kan dold vinstutdelning gynna ägaren på olika sätt. I ett ömsesidigt bolag saknas ägare men överföring av värden kan göras av andra skäl som hänger ihop med garanternas intressen. Skälighetsprincipen för gamla avtal Skälighetsprincipens syfte i den gamla regleringen var att och återbäring skulle bestämmas så att den slutliga kostnaden blev skälig med hänsyn till försäkringens art. Vidare ingick i skälighets- principen att försäkringsvillkoren skulle vara skäliga och krav på skälighet i skaderegleringen. I samband med försäkringsrörelse- reformen avskaffades emellertid skälighetsprincipen. Motivet till det var att de syften som skälighetsprincipen försökte uppnå i stället kan uppnås effektivare på en avreglerad försäkrings- marknad. Skäliga priser och villkor skall snarare än att bestämmas av staten definieras av marknadens prissättning av produkter som konstrueras utan hämmande restriktioner från rörelseregleringen. Enligt en övergångsbestämmelse gäller dock fortfarande kravet på premie- och kostnadsskälighet för avtal som tecknades före år 2000.3 Bestämmelsen gäller även om en sådan försäkring har förnyats efter reformens ikraftträdande. Denna resterande del av skälighetsprincipen kan dock avtalas bort av parterna i försäk- ringsavtalen. Skälet till övergångsregeln var att säkerställa att livför- säkringstagarnas rätt till överskott inte skulle försämras för tecknade enligt den gamla skälighetsprincipen (prop. 1998/99:87, s. 354). Skälighetsprincipens skydd för försäkringstagarnas anspråk i eget kapital är lika giltig i livförsäkringsaktiebolagen som i de ömsesidiga livförsäkringsbolagen. 3 12 kap. 14 § FRL. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital De associationsrättsliga generalklausulerna syftar till att sätta gränser för majoritetens bestämmanderätt, eftersom den annars avsiktligt kan missbruka sin makt till skada för minoriteten. Genom den förändring av klausulernas innehåll som skedde (prop. 2003/04:109 s.42 f) får inte otillbörliga fördelar varken ges till enskilda försäkringstagare eller till andra intressenter, på bekost- nad av försäkringstagare eller andra ersättningsberättigade som på grund av försäkringsavtal har rätt till andel i bolagets ackumulerade vinst. Generalklausulerna har därmed betydelse för såväl förhållan- det mellan olika intressentgrupper (såsom försäkringstagare och aktieägarna) som förhållandet mellan olika försäkringstagare. Genom att ändra generalklausulerna på detta sätt får försäkrings- tagarna i de icke-vinstutdelande bolagen i detta avseende samma ställning som en aktieägare. Kontributionsprincipen handlar om fördelningen av överskottet mellan försäkringstagarna. Livförsäkringsbolagen skall gottskriva återbäring till försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade med en fördelning som utgår från försäkringsavtalets bidrag till överskottet.4 Principen kan avtalas bort genom bestämmelser i bolagsordningen eller i försäkringsavtalen. Kontributionsprincipen har sin grund i att försäkringstagarna inte är en homogen grupp. De ingår i olika bestånd med olika avtalsinnehåll där avtalstidernas längd varierar. befinner de sig i olika faser i sin försäk- ring. Intressenter i eget kapital Bestämmelserna som på olika sätt skyddar försäkringstagarnas anspråk i eget kapital kan också hänföras till vilken intressent som de avser att skydda försäkringstagarna mot. Vinstutdelnings- förbudet reglerar relationen mellan ägare – aktieägare eller garanter – och försäkringstagare avseende uppkommen vinst eller vinst som annars hade kunnat uppkomma. 4 12 kap. 6 § FRL. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Skälighetsprincipen för gamla avtal reglerar relationen mellan bolagets agenter och försäkringstagare avseende bolagets driftkost- nader. Kontributionsprincipen reglerar förhållandet försäkringstagare sinsemellan vid fördelning av uppkommen vinst som återbäring. Kontributionsprincipen handlar således om att fördela försäk- ringstagarnas anspråk i eget kapital rättvist dem emellan. Genom att tillämpningen av de associationsrättsliga generalklau- sulerna5 utvidgades har försäkringstagarna som intressenter i eget kapital blivit uppmärksammat. Bestämmelsen stärker försäk- ringstagarnas rätt i de icke-vinstutdelande bolagen i förhållande till andra intressenter, men också försäkringstagarnas rättigheter sins- emellan. 7.2Bakgrund till vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering Skälet till att det finns en reglering som förbjuder vinstutdelning från livförsäkringsbolag och andra regler som bevakar försäkrings- tagarnas fordran i eget kapital, är att livförsäkringsbolagen är finansierade med försäkringstagarnas pengar. Det har skett genom att livförsäkringsbolagen till följd av regler- ingen har tagit in högre än vad som rimligen krävs för att de skall kunna infria sina åtaganden mot försäkringstagarna.