sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — regelefterlevnaden inom delar av näringen, framför allt inom det storskaliga fisket med stora båtar och stora besättningar. Dessa hindras inte av moraliska överväganden på samma sätt som gruppen småskaliga fiskare (där det sociala trycket är hårt) utan mer av om sanktionssystemet är tillräckligt avskräckande. Gruppen småskaliga fiskare är också mycket mer intresserad av så kallade andels- förvaltning av fisket. En sådan förvaltning av fisket skulle stärka det moraliska åtagandet, följsamheten av och legitimiteten i regelverket. Eggers och studie saknar dock resonemang om tilltron till fiskarnas egna uppskattningar. Det kan därför råda en viss tvek- samhet om hur rättvisande slutsatserna är i vissa avseenden. 9.4ESO:s rapport och fusk Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () gav ut en rapport med titeln – Mål, medel och makt i fiskeripolitiken, (Ds 1997:81). Rapporten innehåller två studier; en mål- och maktstudie och en studie där fiskarnas ekonomi står i centrum. Rapporten kritiserades kraftigt då den presenterades och den debatterades också i (prot. 1997/98:70). I rapporten drog man följande slutsatser om fiskeripolitiken: Möjligheterna att fuska är många trots en omfattande kontroll. Fiskeföretagens bokföring uppvisar allvarliga brister. Fiskarna misstror fiskeregleringen. Fiskestatistiken är bristfällig. Fiskarnas privata ekonomi är orimligt låg. Reglerna för a-kassa för fiskare ger starka incitament att fuska. I studien konstaterade man att av fiskarna deklarerade en månadslön motsvarande före skatt och att timlönen inom vissa delar av fisket låg på (s. 22). Med anledning av att direktstödet till näringen, bland annat strukturstödet, var så omfattande (totalt beräknades stödet till och detta jämfördes med näringens samlade produktionsvärde på ca ) beräknade man förädlingsvärdet per arbetad timme. Förädlingsvärdet uppgick till per arbetad timme och jämfördes med det genom- snittliga förädlingsvärdet för alla branscher vilket uppgick till . Man påpekade att detta värde inte ens var Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar acceptabelt inom näringar med lågutbildad arbetskraft som sågverks- och renhållningsnäringen som dessutom i stort saknar stöd. Fiskarnas låga inkomster och det låga förädlingsvärdet för hela fiskeindustrin utgjorde enligt rapporten tydliga indikationer på att det förekommer ett omfattande fiske vid sidan av det av staten sanktionerade. 10Fiskerikontrollens effektivitet, resursutnyttjande, kostnadseffektivitet och flexibilitet Den yttersta effekten av fiskerikontrollen är att bevara fiskeresursen och hindra olagligt fiske. Det material som utredningen har haft tillgång till är inte tillräckligt för att kunna dra slutsatsen att effekten hindra olagligt fiske nås till fullo. Det är centralt att få till stånd ett system för indikatorer på olagligt fiske som kan mätas år . Vidare finns behov av att utveckla styrning och uppföljning av myndigheternas fiskerikon- trollverksamhet mot mer effektorienterade mål och en uppföljning i denna riktning. I de delar utredningen har material görs den samlade bedöm- ningen att fiskerikontrollen fungerar i stort sett väl. Utredningen har gjort fördjupade studier inom vissa delar av det rapporterade fisket. Inom det fisket finns det ytterst få indikatorer på ett mer omfattande svenskt olagligt fiske. Vidare bedömer utredningen att organisationernas samverkan och samordning har stor utvecklingspotential och bör förstärkas. Utredningen gör vidare bedömningen att riskanalysen som grund för kontrollen har stor potential och bör utvecklas. Utredningen bedömer att den potentiella flexibiliteten i organisation kan utnyttjas bättre. har enligt utredningens bedömning ett godtagbart resursutnyttjande och en godtagbar kostnadseffektivitet i fiskeri- kontrollen. Utredningen konstaterar att kostnaden för svensk fiskerikontroll i förhållande till flottans storlek, tonnage, landade fångster och värdet på de landade fångsterna, inte är anmärk- ningsvärt hög. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet I följande kapitel redovisas det material som legat till grund för utredningens analys och bedömning av den svenska fiskeri- kontrollens funktion med avseende på effektivitet, resurs- utnyttjande, kostnadseffektivitet och flexibilitet. Detta görs genom en redovisning av kontrollorganisationens prestationer och relationen till prestationernas kostnader. Utfallet av detta beskrivs i det inledande avsnittet. Effektiviteten har i huvudsak bedömts mot bakgrund av de slutsatser som framkommer i kapitel 9 om olagligt fiske och de mått som presenteras i det följande. Resursutnytt- jandet är bedömt mot bakgrund av en jämförelse med andra länders kostnader för fiskerikontrollen. Vi har bland annat satt kostnaden för den svenska kontrollen i relation till flotta, fångster och värde. Utredningen har också kort gjort en jämförelse med den danska fiskerikontrollen. Utredningen har också försökt bedöma fiskerikontrollens flexi- bilitet. Utredningen har genom studier och indikationer, försökt bedöma samordnings-, samverkans- och samarbetsformerna inom den svenska fiskerikontrollorganisationen. Inledningsvis vill utredningen dock visa på tidigare utredningar om effektivitet i den svenska fiskerikontrollen. 10.1.1Effektivitet i utredningen fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv (SOU 1998:24) I betänkandet Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv (SOU 1998:24) gjordes en genomgång och översyn av hela fiskeriadmi- nistrationen. I betänkandet utformades ett antal kriterier för att bedöma effektiviteten av det organisatoriska förslaget till en förbättrad landningskontroll. Dessa kriterier var följande: utförarens kunskap om uppgiften, antalet kontrollställen och frekvensen kontroller på varje plats, fördelar och nackdelar med lokalt placerade utförare, fördelar och nackdelar med fast placerad personal kombinerad med rörliga team i förhållande till en helt rörlig organisation, fördelar och nackdelar med att även andra uppgifter, t.ex. dokumenthantering och kvalitetskontroll, utförs av samma personal som utför kontroll, Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet fördelar och nackdelar med en samlad organisation kontra en organisation som upprätthålls genom samverkan av flera myndigheter, kostnader för organisationen. Vi gör inte samma bedömning som i SOU 1998:24 om vilka krite- rier som är viktigast för effektivitet. Flera av kriterierna är intressanta men det är tveksamt vilket mått på effektivitet det är frågan om. Färre kontrollställen ger troligen ett mer lättkontrol- lerat fiske. Men det säger inget om effektiviteten. Få kontrollställen medför troligen lägre kostnader för kontroll. Men om detta sam- tidigt innebär att man styr om fisket till helt olagliga landningar så kan det leda till en effektivitetsminskning. Intressant är att utred- ningen om fiskeriadministrationen också gjorde ett försök att bedöma förhållandet mellan effektivitet och frekvens av kontroller. Vi kommer i det följande att visa på ett resonemang kring sam- bandet mellan frekvensen av kontroller och effekten av kontroll- verksamhet inom det rapporterade fisket. 10.1.2Statskontorets rapport kustbevakning (2000:1) Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att analysera effektivitet och kostnadseffektivitet. Statskon- torets bedömning av effektiviteten, enligt deras definition, gjordes utifrån ett antal kriterier – ägarkriterier, myndighetskriterier, med- borgarkriterier, samverkande myndigheters kriterier, samverkande länders kriterier och medarbetarkriterier. Statskontoret definierade och delade upp begreppet effektivitet i inre och yttre effektivitet. Med yttre effektivitet avses i rapporten att myndigheten utför rätt saker och med inre effektivitet att det som ska utföras genomförs på rätt sätt. Statskontorets samlade bedömning var att i stort sett är en effektiv, kostnadseffektiv och väl fungerande myn- dighet i den svenska statsförvaltningen. Eftersom uppdraget var så brett och generellt formulerat mätte Statskontoret inte fiskerikontrollverksamhet särskilt utan vad som utfördes var en samlad bedömning av Kust- bevakningens hela verksamhet. Den samlade bedömningen gjordes Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet främst genom att mäta måluppfyllelse i relation till antal genom- förda prestationer. 10.1.3Slutsatser av tidigare effektivitetsstudier av fiskerikontroll De tidigare studierna på området – Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv och Statskontorets studie av hela – har inte sökt mäta effekten av fiskerikontrollen. I stället har olika kriterier för vad som skulle kunna vara en effektiv kontroll mätts. Studierna ger inte tillräckligt underlag för att kunna bedöma om fiskerikontrollen så som den genomförs ger den önskvärda effekten. 10.2Behov av förbättrad styrning och uppföljning EU:s detaljerade regelverk på fiskeripolitikens område är svårt att förena med den svenska mål- och resultatorienterade styrmodellen. Den svenska styrmodellen går i korthet ut på att ge myndigheterna de yttre ramarna, övergripande mål och ekonomiska resurser för att utföra sitt uppdrag. Regeringen styr myndigheterna främst genom myndigheternas instruktioner och genom regleringsbreven. Myn- digheterna ska sedan till regeringen redovisa om de uppfyller målen och kan redovisa ett resultat som visar att myndigheten bidrar till att samhället går i riktning mot de politiskt uppställda målen. EU:s styrmodell inom fiskeripolitiken innebär i princip att i detalj styra utförandet av fiskeripolitiken. Regleringen av verk- samheten finner man ofta i förordningar som riktar sig till med- lemsstaterna och som är direkt tillämpliga där. Styrmodellen är prestationsinriktad med bl.a. krav på det antal kontroller som ska utföras. Som exempel kan nämnas TAC och kvotförordningen för vilken innehåller krav på att övervaka vägningen av av 750-kiloslandningarna av torsk från . Skillnaderna i styrmodellerna gör det svårt att styra, följa upp och redovisa genomförandet av fiskerikontrollen på ett enhetligt sätt. Problemet försvåras av att ansvaret för fiskerikontrollen är fördelat på flera departement. ligger under Jordbruks- departementet. som myndighet ligger under För- svarsdepartementet men verksamheten spänner över sju olika Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet politikområden och sex olika departement – Försvarsdeparte- mentet, , Departementet för miljö- och samhällsbyggnad, , och – är inblandade i styrningen och uppfölj- ningen av verksamhet. De skilda styr- och uppföljningssystemen samt det uppdelade ansvaret ställer höga krav på regeringens styrning och uppföljning av fiskerikontrollen och de båda myndigheternas verksamheter. Utredningen lämnar flera förslag som syftar till att underlätta styrningen och uppföljningen i dessa avseenden, se kap. 12, 13.1 och 13.2. 10.3Genomförandet av den operativa kontrollen Hur genomförandet av den operativa kontrollen går till redovisas närmare i kapitel 6. I detta avsnitt fokuserar vi på vad som presteras inom den operativa kontrollen och hur mycket detta kostar. Vi analyserar måluppfyllelsen avseende kontrollnivåer, patrulltider och inriktningstider, kostnaderna för fällande domar och upptäckta brott i kontrollen. 10.3.1Antalet kontroller, kvalitet och kostnader Andelen kontroller satt i relation till antalet landningar har varierat (Tabell 10.1). var antalet land- ningskontroller mellan och av det totala antalet land- ningar. Över åren, , kan vi konstatera att andelen stigit. vet vi att landningarna över åren också minskat. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet SOU 2005:27 Tabell 10.1 År och andel landningskontroller i relation till landningar Andel landningskontroller av rapporterade landningar 0,5– Det är viktigt att komma ihåg att Tabell 10.1 inte säger något om effektiviteten i kontrollen utan endast något om frekvensen. Generellt finns inga klara samband mellan frekvens och effekt/effektivitet. Sambandet mellan ett effektivitetsmått och frekvens på kontroller går emellertid att delvis mäta. Detta redo- visas i avsnitt 10.4.3. Det är viktigt att poängtera att frekvensen inte heller säger något om kvaliteten i sätt att genomföra kontrollerna. Kommissionen har riktat viss kritik mot att kontrollerna inte alltid utförs fullständigt. Ett sätt att mäta kvaliteten på utförandet av kontrollen är att fråga fiskarna vad de anser om sätt att genom- föra kontroller. Några dylika studier (kundundersökningar) genomför inte . Antalet landningskontroller har varierat över åren som framgår av Figur 10.1. är trenden tydligt uppåtgående. De totala kostnaderna, såsom de redovisas i årsredovisningarna, ökar också. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Figur 10.1 Antal fiskerikontroller totalt åren 2001–2004, samlade kost- naderna för verksamhetsgrenen fiskerikontroll vid Kustbevak- ningen och , samt landningskontroller och kvalitetskontroller Källa: respektive årsredovisningar 2001–2004. Anm. särredovisar kvalitetskontroller . togs över av från men började redovisas först . har antalet fiskerikontroller till sjöss och på land (exkl. kvalitetskontroller) vid varierat från 1 166 kontroller till 2 060 kontroller . Denna variation förklaras huvudsakligen av att antalet sjökontroller varierat kraftigt över åren. Antalet landnings- och kvalitetskontroller följer däremot med kostnadskurvan för kontrollen. redovisar i sin årsredovisning påbörjade kontroller (fullständiga och ofullständiga). De siffror som är redovisade här är hämtade från årsredovisningarna. handlar det om ofullständiga kontroller. Detta har också kritiserats i kommissionens länderrapport –2002. Orsa- ker som uppges som ofullständigheter i kontroller kan vara dåligt väder eller att annan uppgift går före fiskerikontrollen, t.ex. sjöräddning. En icke-fullständig kontroll är inte nödvändigtvis detsamma som en kontroll med låg kvalitet. I samband med operationer eller särskilda pådrag kan inriktningen vara sådan att Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet bara vissa kontrollåtgärder kontrolleras. En kontrollåtgärd är ett moment i en fullständig kontroll. I Figur 10.2 har utredningen indexerat kontroller och kostnader. Utgångspunkten är där kontroller och kostnader är 100. Av figuren framgår tydligt att kostnaderna, kvalitetskontrollerna och landningskontrollerna följer varandra. Sjökontrollerna varierar desto mer. genomfördes fler sjökontroller jämfört med . Detta utan att kostnaderna för kontrollen steg nämnvärt. sjönk antalet sjökontroller . En trolig förklaring till variationen i sjökontrollerna kan vara väderförhållandena och tekniska problem. Figur 10.2 Kostnadsindex för verksamhetsgrenen fiskerikontroll, samt indexerade värden för sjö-, landnings- respektive kvalitetskontroller Källa: Egna beräkningar utifrån årsredovisningar av och –2004. Att antalet kontroller följer kostnadsindex är inte uteslutande positivt. Utifrån målsättningarna i den ekonomiska politiken finns det allmänna förväntningar på produktivitetsökningar i statsför- valtningen. Från figuren kan någon ökad produktivitet inte utläsas avseende kvalitets och landningskontroller. Som vi redan nämnt har antalet kontroller inte nödvändigtvis ett samband med den totala effekt som en kontroll ger. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet att kontrollen ska ge maximal effekt är att kontrollera på de ställen där man kan misstänka fusk och olagligt fiske. 10.3.2Måluppfyllelse – referensnivåer och kontrollnivåer mål framgår av regleringsbrevet. Kustbevak- ningen ska redovisa vilka åtgärder myndigheten vidtagit samt göra en analys av hur åtgärderna bidragit till att målet för verksam- hetsgrenen uppnåtts. Vidare ska redovisa kontrollerad referensnivå, kontrollnivå per segment1 i relation till beslutad nivå enligt det riskanalysbaserade fiskerikontrollsystemet samt en bedömning av uppnådda effekter. De bedömningar av effekter av fiskerikon- trollen som krävs i återrapporteringen blir i huvudsak en presta- tionsredovisning från sida. Det är dock enligt utredningens bedömning inte förvånande eftersom det är otydligt vilka effekter som avses eftersom målsättningarna inte är effekt- orienterade. redovisning av vidtagna åtgärder är till största delen inriktad på prestationer. Myndigheten redovisar att man uppnått det i samråd med framtagna målet inom ramen för det riskanalysbaserade kontrollsystemet om 500 kon- troller till sjöss. I analysen av hur åtgärderna bidragit till att målet för verk- samhetsgrenen uppnåtts bedömer att man förbättrat måluppfyllelsen beträffande de segmentsbaserade målen för landningskontroll samt kontroller till sjöss och att endast smärre avvikelser kvarstår. Dessutom redovisar vissa brister i kontrollen avseende provtagning av landningar av osorterad pelagiskt fisk vilket berott på svårigheter att uppfylla kraven på en bra arbetsmiljö. har för att följa utvecklingen inom samtliga fartygssegment och skapa kunskap kring brottsbenägenheten satt en referensnivå i samråd med som innebär att av den landade kvantiteten i samtliga segment ska kontrolleras. Bakgrunden till referensnivån är att ha något att mäta den riskanalysbaserade kontrollen mot. Detta för att kunna se om riskanalysen ger en högre träffprocent än det slumpmässiga urvalet 1 Fiskefartygen indelas i segmenten bottentrålare, garn och krokbåtar, kustsegmentet, laxbåtar, räktrålare, tredjelandsfartyg samt vadbåtar och flyttrålare. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet kontroller som utförs. Så kallade kontrollnivåer sätts också för olika segment. Kontrollnivåerna är högre än referensnivån. De har fastställts av i samråd med . uppnåddes referensnivån inom alla segment. Däremot nådde man inte kontrollnivån för segmentet garn och krok och inte heller för tredjelandsfartyg (Tabell 10.2). En förklaring till att målen för segmentet garn och krok inte nåddes är att fartygen inom segmentet ofta är små och inte kopplade till VMS och att de dessutom inte har krav på sig att lämna förhandsanmälan inför sina landningar. Inriktningen har därför varit att i större utsträckning kontrollera dessa fartyg till sjöss och vid behov följa upp dessa inspektioner med landningskontroller. En orsak till att man inte nått målen för tredjelandsfartyg är att segmentet i stort upphört i och med att och de baltiska staterna gick med i EU. Tabell 10.2 Mål och måluppfyllelse – kontrollnivåer 2004 Målen har varierat över tiden. har man inte nått målnivåerna i olika avseenden. hade ett mål att artrelaterad kvantitet skulle kontrolleras vilket inte nåddes avseende landad kvantitet. uppnåddes inte målen för den genomsnittliga kontrollnivån för garn och krok, botten- trålare, räktrålare och kustsegmentet. uppnåddes inte heller målnivåerna för kustsegmentet, vad- och flyttrålarna, bottentrålarna och garn- och krokbåtarna. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Ytterligare ett mått inom fiskerikontrollen är kvantiteten sjöövervakning eller patrulltid. Detta mått säger dock inte på kort sikt och enskilt något om effekt. Det finns emellertid ett bakomliggande antagande att sjöövervakning kan förväntas ha en preventiv effekt. Denna effekt är mycket svår att mäta då det handlar om att mäta ett kontrafaktiskt tillstånd, dvs. vad som skulle ha hänt om inte varit på plats. Måttet, i kombination med träffprocenten, säger möjligen något om utvecklingen i en jämförande studie över åren. Figur 10.3 Utveckling av patrulltider vid inom olika politikområden Indexerad utveckling av tid inriktad mot samtliga politikområden Figur 10.3 visar att patrulltider ökat mest gentemot politikområdet miljö men också att patrulltiden kontinu- erligt ökat med inriktning mot fisket. Den patrulltid som redovisat i en särskild pro- memoria () visar att av den sammantagna patrull- tiden (av ) är övervakning i hamn. Det handlar då främst om gränskontroll, sjösäkerhetstillsyn och fiskerikontroll. Av den totala patrulltiden är fiskerikontroll i hamn (ca ). Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 10.3.4Upptäckta brott i den operativa kontrollen redovisar bland annat kontrollåtgärder och rapporter i fisket. En rapport föranleds av ett brott mot någon regel inom fisket. En rapport är inte nödvändigtvis en fullständig polisrapport. En rapport kan vara ett av flera brott som tillsammans bildar en fullständig rapport till polisen. –2004 ser det ut som i Tabell 10.3. Man bör observera att kontrollåtgärder är flera moment i en landnings- eller sjökontroll. Tabell 10.3 Antal kontrollåtgärder, utan anmärkning, rapport samt antal eftergifter inom fiskerikontroll % rapport/- * inkluderar både fritids- och yrkesmässigt fiske. Tabell 10.3 visar att rapporterna/kontrollåtgärd har minskat . Vad detta kan bero på kan vi bara spekulera i. Det kan t.ex. vara en ökad regelefterlevnad bland fiskarna. Det kan också vara att arbete med riskanalys inte har slagit väl ut. Går man något djupare in i siffrorna kan vi konstatera att i de delar där man faktiskt genomför en riskanalys är träffprocenten . Detta är en avsevärt högre träffprocent än vad den slumpmässigt utförda kontrollen genererar. Vidare kan vi konstatera att andelen rapporteftergifter också minskat. En rapporteftergift är när en tjänsteman fattar ett eget beslut om att inte rapportera ärendet. gavs rapport- eftergifter i av de upptäckta överträdelserna. Andelen rapporteftergifter har därefter nästan halverats till . En siffra som är relativt över åren är andelen kontroll- åtgärder utan anmärkning i förhållande till det totala antalet kontrollåtgärder. I mellan och av fallen finns inga anmärkningar. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet 10.3.5Styckkostnader per kontroll, fällande domar, upptäckta överträdelser samt totala kostnader för kontrollen I kapitel 8 redovisas olika uppgifter om upptäckta överträdelser och fällande domar. Materialet från kommissionen, och är ytterst varierande trots att det rimligen borde finnas någon form av gemensam redovisning. Det övergripande problemet med statistiken är att ett ärende som inlämnas kanske avgörs först . Det innebär att det inte är alldeles lätt att mäta effektiviteten genom antalet fällande domar. Något som förbättrar möjligheterna något är preskriptionstiden . Om de fällande domarna inte höjs överhuvudtaget är effektiviteten låg eftersom ärendena vid inledningen till är preskriberade år tre (om inte stämning hunnit utfärdas ). Relationen mellan upptäckta överträdelser och fällande domar enligt EU:s tabeller är som följer: 29/88 = 5/44 = 6/125 = Källa: –2002. Figur 10.4 Styckkostnader, upptäckta överträdelser, fällande domar och kostnaderna för fiskerikontrollen kostnad (mnkr) vid kostnad (mnkr) vid Källa: årsredovisningar, årsredovisningar, underlag från kommissionen, utkast länderrapport , kostnaden 2000 är delvis en uppskattning, beräknad på summan av kostnader, samt en uppskattning av genomsnittliga kostnadsökning åren 2001–2003. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Den beräkningsmodell som vi använt är från myndigheternas årsredovisningar. Måtten är inte indexerade. Styckkostnaden enligt vår beräkning har gått ned per kontroll. Något tydligt samband i Figur 10.4 vad gäller kostnaderna för kontrollen och de fällande domarna och upptäckta överträdelser framträder inte. 10.3.6Slutsatser om genomförandet av den operativa kontrollen Det finns en stigande trend av utförda landningskontroller i förhållande till antalet landningar . Vi kan också konstatera att kostnaderna –2004 har stigit. De indexerade värdena för kontroll och kostnader pekar på att kostnaderna stiger lika mycket som verksamhetsutförandet.