sou · GTB366d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Kommunernas och landstingens intresseorganisation, kommuner och landsting, har bedrivit utbildning och olika former av utvecklingsarbete riktat till kommuner och landsting när det gäller att integrera ett jämställd- hetsperspektiv i den kommunala verksamheten.38 I en satsning som gjordes av dåvarande , det så kallade JämKom–projektet, gick regeringen initialt in med medel för att stödja utvecklingsarbetet. Kommunerna är centrala, men ett engagemang på lokal nivå som involverar lokalsamhällets olika aktörer, såväl kommuner som företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå, skulle ge än större kraft åt ett utvecklingsarbete. Vi har valt att kalla det för en lokal agenda för jämställdhet. I samband med tillskapandet jämställdhetsexperterna på läns- styrelserna 1995 (de benämns numera särskilt sakkunniga för jäm- ställdhet), uppdrogs åt länsstyrelserna att utarbeta länsvisa så kallade jämställdhetsstrategier. Flera länsstyrelser har senare utvär- derat de länsvisa jämställdhetsstrategierna. 38 För information om jämställdhetsarbete i kommuner och landsting, se . Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken styrmedel för jämställdhetsarbetet i länen och ger en grund för analyser och bedömningar av insatser på jämställdhetsområdet. Forskning och erfarenheter av utvecklingsarbete lokalt, visar att den regionala nivån kan utgöra ett betydelsefullt stöd för lokalt utvecklingsarbete.39 Att utarbeta regionala strategier kan bl.a. inne- bära att man skaffar sig en gemensam syn på jämställdhetsfrågorna i regionen, att resurser och aktörer kan samlas. Det kan också utgöra en god plattform för uppföljning och utvärdering. Lokal agenda för jämställdhet Vi föreslår att uppdrag lämnas till länsstyrelserna att översätta de nationella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. I arbetet bör regionala och lokala aktörer involveras. Det gäller kom- muner, företag, föreningsliv, organisationer, församlingar, samfund och statliga myndigheter på lokal nivå. Utifrån de regionala målen skall en länsövergripande strategi formuleras. De regionala strate- gierna skall bygga på analyser av jämställdheten på den lokala nivån i länet. Strategierna bör kunna kopplas till de regionala tillväxt- programmen (RTP) och till de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och ses som komplement till dessa. De regionala jämställd- hetsmålen skall utgöra utgångspunkt för uppföljning och utvärde- ring regionalt, men även för jämställdhetsmålen på nationell nivå i syfte att mäta effektiviteten i jämställdhetspolitiken. Att samla aktörer kring en gemensam plattform bedömer vi kunna utgöra grund för framväxten av en lokal agenda för jämställd- het där kommuner och lokalsamhällets olika aktörer är involverade. Vi föreslår att de medel som används till att finansiera lokala och regionala resurscenter överförs till . bör dessa medel ges en delvis ny och bredare inriktning för att kunna användas för lokalt arbete och främja framväxten av en lokal agenda för jämställdhet.40 39Rönnblom, (2002). 40Se kapitlet om Jämställdhetspolitikens organisation i detta betänkande. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken Ds 2001: 64 Ändrad ordning strategisk utveckling för jämställdhet. (2001). Cirkulär nr Fi 2001:9. (2004). Handledning för hantering av generella frågor i myndighetsstyrningen. , (2005). Sammanhållna processer – en studie om horisontell samverkan. Regeringens proposition 2004/04:1. Förslag till statsbudget. Regeringens proposition 2004/05:1. Förslag till statsbudget. Regeringens skrivelse 1996/97:41 Jämställdhetspolitiken. Regeringens skrivelse 2002/03:140 Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden. Regeringens skrivelse 1999/2000:24 Jämställdhetspolitiken inför 2000- talet. , (2002). Ett eget rum? Kvinnors organisering möter etablerad politik. (2004). (2004). Könsperspektiv på hälso- och sjukvården. Utvecklingskraft för hållbar välfärd. SOU 2004:121 Slag i luften – en utredning om myndigheter, mans- våld och makt. (2004) Processbaserad verksamhets- styrning i staten – från ärende till medborgare. Rapport från , . Statskontoret (2005). En effektivare jämställdhetspolitik. Stats- kontoret 2005:1. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken Statsrådsberedningen (1997). Promemoria från Statstrådsberedningen. SB PM 1997:4. , (2005). Ökad målstyrning och ny kunskap inom jämställdhetsområdet. I , och , (red.) Bortom den starka statens politik. 12Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Utredningens förslag: Nytt övergripande mål, nya delmål samt indikatorer för jämställdhetspolitiken föreslås. I det föregående kapitlet lämnades förslag om stärkt styrning av jämställdhetspolitiken genom en mer strategisk användning av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen. I detta kapitel lämnas förslag till nya mål, delmål samt indikatorer. Vårt förslag innebär en minskning av antalet mål, från sex till fyra delmål. Vår strävan har varit att formulera kärnfulla, tydliga och kortfattade mål som utifrån vår analys av utvecklingen i samhället, tar sikte på de mest centrala jämställdhetsproblemen. speglas olika aspekter av människors liv. Pregnanta och tydliga målformuleringar kan inte vara detaljerade och långrandiga. Det är omöjligt att i en mening fånga alla de aspekter man vill knyta till respektive mål. I vårt förslag består därför varje delmål i själva ver- ket av en treenighet: Det vi kallar målkommentar skall ses som en motsvarighet till författningskommentar.1 På samma sätt som författningskommen- tarer används, använder vi här målkommentarerna till att ge vägled- ning i tolkningen av målen, förklara vad vi menar med begreppen och hur de olika målen hör ihop med varandra. Vår avsikt är att 1 Ds 1997:1. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken målkommentarerna skall utgöra en hjälp att genomföra jämställd- hetspolitiken. En indikator är en visare eller en mätare. Den skall visa om man närmar sig eller fjärmar sig ifrån målet. En indikator är statistisk information som syftar till att synliggöra ett specifikt problem.2 Indikatorer kan också belysa uppfyllelsen av ett mål och föränd- ringar . Statskontoret har i sitt uppdrag till utredningen erinrat om vaksamhet när det gäller användningen av indikatorer. De menar att indikatorer i sig inte räcker för att belysa utveck- lingen på ett område, utan en analys krävs av de förhållanden som studeras för att få en bild av utvecklingen.3 Indikatorerna skall vara få till antalet, men kan kompletteras med annan statistik som bely- ser måluppfyllelsen. En indikator på området ekonomisk jämställd- het kan exempelvis utgöras av kvinnors och mäns marknadsin- komster. Indikatorn kan kompletteras med statistik rörande löne- statistik, företagarinkomst och inkomst av kapital. Varje avsnitt i detta kapitel – avsnittet om övergripande mål undan- taget – inleds med nuvarande målet och en kort sammanfattning av vår uppföljning av de områden som kan knytas till respektive mål. Analyserna som ligger till grund för detta finns i respektive kapitel i betänkandet. Därefter följer vårt förslag nytt till mål och mål- kommentar. Sist i avsnittet anges våra förslag till indikatorer. 12.2Övergripande mål – makt att forma samhället och sitt eget liv Kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på livets alla områden. 2Hedman m.fl. (1996), s. 41. 3Statskontoret (2005), s. 21. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Vårt förslag till mål Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Vårt förslag till nytt övergripande mål för jämställdhetspolitiken är framåtsyftande istället för återspeglande. Att kvinnor och män har samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter på livets alla områ- den ser vi som en förutsättning för det jämställda samhället, där vi har möjlighet att forma både samhället och våra egna liv. Målet lyfter fram att vi är inne i en ny fas i jämställdhetsarbetet. Det handlar inte enbart om kvantitativa förändringar eller om att rätta till skevheter och hindra diskriminering. De uppgifterna kommer att vara viktiga även , men det jämställda samhället utmärks av att den genusordning vi känner upphör att råda. Vi försöker alltså sätta mål på någonting som är okänt för oss, som vi kanske till och med kan ha svårt att föreställa oss. Hur ser ett samhälle ut som inte ordnar och underordnar utifrån kön? Maktfrågor har sedan propositionen Delad makt delat ansvar utgjort basen för de analyser som gjorts av hur samhället bör utvecklas i riktning mot jämställdhet. Makt har också varit ett av jämställdhetspolitikens delmål, men har där nästan uteslutande kopplats till representationsfrågor. lyfter vi makt till det över- gripande målet – inte för att ange en demokratisk förutsättning utan för att ange ett demokratiskt innehåll. Med det nya målet svarar vi på den fråga som låg implicit i pro- positionen: Vad ska vi ha den delade makten och ansvaret till? Här är vårt svar: att forma samhället och våra egna liv. kanske en utredning kommer att ge ett nytt svar. Vårt förslag till mål anknyter också till de stora och internatio- nella frågorna om hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Strävan mot ett jämställt samhälle kräver samma helhetssyn som strävan mot en hållbar samhällsutveckling. Den internationella parollen är giltig även här: Kvinnors rättigheter är mänskliga rättig- heter och mänskliga rättigheter är kvinnors rättigheter. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken En jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män. Fördelningen av makt och inflytande mellan kvinnor och män ser olika ut i olika delar av samhället. Könsfördelningen är jämnare inom politiska maktfält än inom ekonomiska. Skillnader finns också mellan olika nivåer inom ett fält eller sektor. En studie av eliterna i visar att andelen kvinnor har ökat inom samtliga fält – till viss del tack vare att kvinnorepresentation är hög inom politiken. I den politiska eliten utgör kvinnor och män . I övriga samhällsfält – vetenskap, förvaltning, kultur, massmedier, organisationer, och näringslivet – är kvinnorna färre. På ledande poster i näringslivet är mansdominan- sen allra störst, trots att vissa förändringar har kunnat anas . De statligt ägda bolagen har dock lyckats uppnå en jämnare könsfördelning i styrelser och ledningsgrupper än övriga aktiebolag. Utredningens uppföljning av det nuvarande målet visar på en ganska snäv förståelse av maktbegreppet, där den demokratiska dis- kussionen i stort sett har handlat om representationsfrågor. Vår uppföljning av var kvinnor och män tar plats i samhällets besluts- fattande visar att kvinnorepresentationen har ökat i direktvalda politiska organ och i indirekt valda organ som redovisas offentligt. På indirekt valda positioner, framförallt de som inte redovisas offentligt, råder däremot fortsatt mansdominans. Ett exempel på detta är de nya samverkansorganen och partnerskapen på regional nivå. På ledande nivåer inom kommuner och landsting – det gäller såväl på tjänstemannasidan som bland politiker – råder också mansdominans. Konsekvensen av detta är en manlig makt- formation i ledningen för kommuner och landsting. Trots den förhållandevis jämna fördelningen av kvinnor och män inom politiken, finns det brister när det gäller de kvalitativa aspek- terna av jämställdhet i politiskt arbete. Kvinnor erfar att de motar- betas och marginaliseras. Fler kvinnor, i synnerhet yngre kvinnor, hoppar av sina politiska uppdrag jämfört med män. En fördjupad diskussion behövs kring villkoren för det politiska arbetet och de Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken informella regler och maktordningar som i hög grad styr det poli- tiska livet och som innebär att kvinnors reella inflytande i politiken inte står i proportion till deras andel av de politiskt valda. Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att utöva ett aktivt medborgarskap och att forma villkoren för beslutsfattandet. Representation i politiska församlingar är ett mått på hur öppet och demokratiskt samhället är. Rådande maktordningar syns bland annat genom att stora grupper människor är frånvarande där beslutsfattande sker. Men ett aktivt medborgarskap utövas inte enbart i politiken utan på alla samhällets områden. Att omfattas av medborgarskapet var kvinnorörelsens första organiserade krav. Medborgarskapstanken har varit mer eller mindre central i jämställdhetspolitiken. Begreppet aktivt medborgarskap har en historia som går tillbaka till då jämställdhets- politiken började formas. Det innebar att medborgarskapet inte enbart är en formell rättighet utan också syftar till att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att uttrycka sitt samhällsengage- mang. Det har handlat om att vara aktiv i politiska församlingar, folkrörelserna och i fackföreningsrörelsen. Men det har också handlat om kvinnors lika möjligheter att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt sam- hälle. Det gäller kulturen, utbildningen och folkbildningen. Vi vill lyfta upp denna tanke igen. Ett aktivt medborgarskap fångar också de tankegångar som uttrycks i delmålet om kvinnors och mäns lika tillgång till utbildning och till möjligheter att utveck- la personliga ambitioner, intressen och talanger. Vi ser utbildning som en fråga med två dimensioner – i det ena fallet handlar det om att utbildning är en viktig förutsättning för kvinnor och män att ha ett arbete och ekonomisk självständighet. Men utbildning och bild- ning är också en förutsättning för ett aktivt medborgarskap. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Med rätt avser vi den formella rätten men även att informella maktstrukturer inte i praktiken skall verka utestängande. Med möj- lighet vill vi uppmärksamma att ekonomiska och sociala faktorer styr det utrymme individen har som medborgare. Denna typ av frå- gor har vi inte funnit lämpade att fånga i indikatorer, men likväl bör aktivt medborgarskap följas upp och utvärderas i jämställdhets- politiken. Målet adresserar ett flertal andra politikområden såsom demokratipolitik, kulturpolitik, folkrörelsepolitik och utbildnings- politik. Könsfördelning i statliga lekmannastyrelser som utses av rege- ringen, uppdelat på ordförande och ledamöter. Könsfördelning bland myndighetschefer i statlig förvaltning. Könsfördelning på ledande nivåer inom kommuner och lands- ting uppdelat på ledande politiker (ordföranden i nämnder och styrelser) och förvaltningschefer. Könsfördelningen bland de folkvalda som lämnar sina uppdrag. Könsfördelningen inom eliten på samhällets alla fält. Arbete och ekonomisk jämställdhet Samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende. Lika villkor och förutsättningar för kvinnor och män i fråga om företagande, arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lika tillgång för flickor och pojkar, kvinnor och män, till utbildning och samma möjligheter att utveckla personliga ambitioner, intressen och talanger. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Utredningens uppföljning visar att kvinnors sysselsättningsmöns- ter allt mer har kommit att likna mäns och att skillnaderna i för- värvsfrekvens har minskat. Trots det kvarstår stora skillnader vad gäller möjligheter och villkor på arbetsmarknaden. Det råder olika normer för kvinnor och för män på arbetsmarknaden. I motsats till män får kvinnors kollektiva problem i arbetslivet lösas av kvinnor individuellt. Kvinnor har i större utsträckning än män otrygga arbe- ten, är arbetslösa i större utsträckning (när både heltids- och deltidsarbetslöshet inbegrips), har högre sjukfrånvaro och är i större utsträckning förtidspensionerade. Vidare arbetar fler kvinnor än män deltid (frivilligt och ofrivilligt). Dessa faktorer är sammantaget uttryck för ojämställdheten på arbetsmarknaden och i arbetslivet. Deltidarbete och sjukskriv- ningar kan också ses som kvinnors individuella lösningar på struk- turella problem. Utredningens studie av den ekonomiska utvecklingen visar att den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män har ökat . Skälet till detta är främst att kvinnors inkomster från marknaden, dvs. från lönearbete och företagande, har ökat genom ökad sysselsättning och att kvinnor arbetar fler timmar i betalt arbete. Transfereringarnas andel av den individuella disponibla inkomsten har minskat för både kvinnor och män, men fortfarande innebär transfereringarna en betydande omfördelning mellan kvin- nor och män. Den stärker kvinnors ekonomiska ställning i relation till mäns. Basen för försörjningen är de marknadsinkomster som genereras av lönearbete, vilket också ligger till grund för ersätt- ningsnivåerna i sjuk- och socialförsäkringen. Kvinnors inkomster av betalt arbete måste öka för att vi skall närma oss ekonomisk jäm- ställdhet. Skillnaderna mellan olika grupper av kvinnor har ökat . Särskilt gäller det skillnader mellan ensamstående möd- rar och övriga kvinnogrupper. Sysselsättningen för ensamstående mödrar har minskat kraftigt och har inte återhäm- tat sig till samma nivå som den var . Vidare har andelen heltidsarbetande minskat bland de ensamstående mödrarna jämfört med de sammanboende mödrarna. Detta ger också effekter på ensamstående mödrars inkomster. Det finns en långsiktig ten- dens till ett ökande gap i genomsnittlig inkomst mellan ensamstå- ende föräldrar och sammanboende föräldrar. När det gäller utbildning har kvinnor en högre utbildnings- nivå än män, fler kvinnor än män går vidare till högre studier och Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken flickor presterar generellt bättre i skolan än pojkar. Utbildnings- systemet är emellertid fortfarande könssegregerat och män domi- nerar på de högre positionerna i högskolan. Ungdomarnas studieval fortfar att vara könsbundna i stor utsträckning, vilket även ger åter- verkningar på den könsuppdelade arbetsmarknaden. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Tre av de nu gällande delmålen slås samman till ett. Begreppet ekonomisk självständighet introduceras och knyts till rätten till avlönat arbete. Med avlönat arbete menas arbete som ger en lön eller inkomst, vare sig det är som anställd eller som företagare. Ekonomisk självständighet betecknar att kvinnor och män skall ha samma reella möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn. Målet omfattar även att kvinnor och män skall ha samma villkor i det avlönade arbetet vad gäller anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Vi föreslår ett livscykelperspektiv. Med detta menar vi att det avlönade arbetet inte bara skall ge ekonomisk självständighet i för- värvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och själv- ständighet under pensionen. Målet omfattar även utbildningen. Av särskild betydelse för jäm- ställdhetspolitiken är de könsbundna studievalen, där ungdomarnas val av gymnasieutbildning även ger effekter för universitetsutbild- ningen och arbetsmarknaden. Förslag till indikatorer: Kvinnors andel av mäns marknadsinkomster. Kvinnors andel av mäns disponibla inkomst. Kvinnors andel av mäns pensionsinkomster för de . Könsfördelning i kort och lång sjukfrånvaro. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Könsfördelning av de med otrygga anställningar. Socialbidragsberoende bland ensamstående föräldrar efter kön. Andel kvinnor och män som arbetar deltid respektive heltid. Könsfördelning inom gymnasieskolans respektive högskolans olika program. Samma ansvar för kvinnor och män för arbetet med hem och barn. Vår uppföljning omfattar fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män samt det vi valt att kalla pappapolitik, dvs. den politik som har riktats mot fäderna när det gäller vård- nadsfrågor, omsorg om sina barn och uttag av föräldraförsäkringen. Vidare omfattar uppföljningen den offentligt finansierade omsor- gen – både om äldre och omsorgen om barn – liksom den obetalda omsorgen som utförs av föräldrar, anhöriga och närstående. minskade skillnaderna mellan kvinnor och män det gäller det obetalda hemarbetet. Kvinnorna minskade sitt hemar- bete , medan män låg kvar på samma nivå. Struktu- ren på tidsanvändningen har blivit mer lika mellan kvinnor och män men någon reell omfördelning av det obetalda hemarbetet har inte ägt rum. Tidsanvändningen ser olika ut under olika faser av livet, beroende på familjesituation. Variation i tidsanvändningen i olika livsfaser är emellertid avsevärt större för kvinnor än den är för män. Tyngst belastade av obetalt hemarbete är kvinnor med små barn. Flera reformer infördes för att stimulera fäder att ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Införandet av kvoteringen av föräldraförsäkringen och lagändringar som syftar till ökad användning av gemensam vårdnad är två exempel. Bruket av gemensam vårdnad har ökat. Efter föräldrars skilsmässa eller separation har barns umgänge med och boende hos sina pappor ökat. Det vanligaste är emellertid att barnen bor hos sina mödrar. Mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat , från år . Kvotering är det styr- medel som påverkat mäns uttag av föräldrapenningdagar mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns omsorgsansvar. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Konstruktionen av och retoriken kring föräldraförsäkringen fram- ställer emellertid fortfarande mäns föräldraledighet som ett fritt val eller ett attraktivt erbjudande. Vår bedömning är att ökad kvote- ring, med sikte på en individualisering av föräldraförsäkringen, är steg som måste tas för att öka mäns föräldrapenninguttag. Jämställdhetspolitiken strävar efter att män skall ta ett ökat ans- var för omsorgen om sina barn. Det har dock visat sig att våldutö- vande män kan använda sina rättigheter till att fortsätta kontrollera kvinnor och barn. Vår slutsats är att strävan mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn inte står i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska. Att minska mäns våld mot kvinnor kan inte lösas inom ramen för för- äldraförsäkringen. En kraftig utbyggnad av barnomsorgen ägde rum under 1990- talet. anses förskolan i princip vara fullt utbyggd. tunnades resurserna ut, vilket ledde till större barngrupper och lägre personaltäthet. har denna utveckling avstan- nat för förskolans del. I motsats till utvecklingen i barnomsorgen har tillgången på den offentligt finansierade äldreomsorgen minskat. Människors möjlig- heter att åldras med bibehållet oberoende och erhålla omsorg efter behov har minskat . En markant minskning av antalet äldre som får hemtjänst och antalet institutionsplatser har skett parallellt med en kraftig ökning av antalet mycket gamla. har koncentrerats till de mest skröpliga. Det har skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen. Kvinnliga anhöriga, främst äldre makar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete om gamla. Insatserna från manliga anhöriga har inte ökat i motsvarande grad. Det saknas statistik och forskning om vad denna ökade ansvars- och arbets- börda har fått för konsekvenser för kvinnors möjligheter att för- värvsarbeta liksom för deras hälsa. Det är av stor betydelse för jäm- ställdhetspolitiken att följa denna utveckling. Kvinnor och män skall ha samma möjlighet att ge och få omsorg utan att underordnas. Det obetalda hemarbetet skall delas lika. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Med hemarbete åsyftas det hushålls- och underhållsarbete vi utför i våra hem. I vårt förslag till mål vill vi lyfta fram att det råder ömsesidiga beroendeförhållanden människor emellan. Beroendet är lika – men förhållandet är ofta asymmetriskt.