sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Här finns vidare förutsättningar att skapa en gemensam byrå för både el- och telemarknaden, vilka båda sedan liberaliseringarna genomfördes av dessa marknader har präglats av brister utifrån ett konsumentperspektiv. Det finns också tydliga samordningsvinster med att inrätta ett organ i stället för två sepa- rata. Detta bör sammantaget ge ett tillräckligt underlag för att låta en sådan byrå vara ett specialiserat tvistlösningsorgan på frivillig basis, som både kan ersätta och ges en än vidare kompetens som omfattar alla de ärenden som faller inom ellagens och lagen om elektronisk kommunikations tillämpnings- område. Bäst lämpad att stå för uppbyggnaden och organisationen av en gemensam byrå för dessa marknader torde därför staten genom vara. föreslår därför att det inrättas en statlig råd- givningsbyrå för el- och telemarknaderna. Byrån bör ha behörighet att hantera klagomål från konsumenter och föreslå hur tvister för- anledda av dessa klagomål ska lösas. Denna byrå bör administrativt ingå i organisation. Byråns uppgifter, särskilt hur den ska handlägga konsumenters klagomål, bör dock anges genom föreskrifter i en förordning på ett likartat sätt som skett för . 13.3.4Andra åtgärder för att stärka konsumenternas ställning En konsument på el- och telemarknaderna bör kunna depo- nera ett tvistigt belopp hos , så att el- eller tele- bolaget aktivt måste medverka till att få till stånd en lösning på tvisten. Det bör införas en särskild preskriptionsfrist för konsument- fordringar på elmarknaden. Deposition av tvistig fordran Ett sätt att skapa bättre förutsättningar för konsumenter på el- och telemarknaderna att få respons på sina klagomål är att för dem införa en möjlighet till deposition hos , motsvarande den som gäller i ett hyresförhållande enligt 12 kap. 21 § jordabal- ken. Det skulle innebära att bolagen inte kan undgå att ta konsu- mentens klagomål om felaktigheter i debiteringar på allvar. En annan konsekvens blir att konsumenten inte behöver riskera en avstängning av elen eller telefonen när han eller hon anser sig ha blivit felaktigt fakturerad med för stora belopp. Om denna möjlighet infördes, skulle konsumenten vid en tvist om storleken på elbolagets fordran kunna deponera den del av fakturabeloppet som är tvistigt hos . Samma rätts- verkningar av depositionen bör gälla som i ett hyresförhållande, dvs. att el- eller telebolaget antingen måste kunna visa en skriftlig överenskommelse med konsumenten eller väcka talan mot konsu- menten vid domstol, för att kunna tillgodogöra sig det deponerade beloppet. Vidare bör i detta fall likaledes gälla att elen eller telefo- nen inte kan stängas av, trots att bolaget vid en domstolsprövning skulle få rätt till det deponerade beloppet, annat än om konsumen- ten gör sig skyldig till rent missbruk av detta förfarande. Preskription vid schabloniserad beräkning av elförbrukningen Slutligen bör det förhållandet att elräkningarna baseras på en schabloniserad beräkning, vilket har visat sig kunna resultera i stora och svårförutsebara efterkrav på konsumenten, kunna motivera tidsmässiga begränsningar av elbolagens möjlighe- ter att framställa sådana krav. Den treåriga preskriptionsfristen för konsumentfordringar enligt preskriptionslagen har på detta område visat sig vara otillräcklig för att motverka de ogynnsamma effekter för hushållsekonomin som kan uppstå i dessa situationer. Det borde emellertid inte vara nöd- vändigt att i detta syfte generellt införa en förkortad preskrip- tionsfrist för fordringar som gäller leverans av el. Regleringsbeho- vet gäller endast för de fall avläsning inte sker inom rätt tid och avläsningsfakturan inte går ut därefter. Det bör därför vara tillräckligt att i ellagen föreskriva att elleverantören gentemot kon- sumenter inte får framställa krav gällande betalning för faktisk för- brukning av el som överstiger den preliminärt debiterade förbruk- ningen senare än efter det att avläsning ska ha skett. Om elleverantören saknat möjlighet att ställa ut en avräkningsfaktura på grund av att nätbolaget inte i rätt tid har läst av konsumentens elmätare, bör leverantören i stället kunna vända sig mot nätbolaget för att få ersatt den uteblivna betalningen. En reglering med detta innehåll kan därmed även förväntas få till effekt att nätbolaget vidtar ytterligare åtgärder för att fullgöra sin avläsningsskyldighet. Konsumenten ska naturligtvis fortsatt vara berättigad till återbetalning av, i förhållande till den faktiska förbrukningen, för stora inbetalningar. Detta kapitel redovisar ett antal övergripande erfarenheter som dragit utifrån utvecklingen av de marknader som vi har behandlat. Vi har i denna redovisning på inget sätt ambitio- nen att vara heltäckande utan presenterar de erfarenheter som vi anser vara av betydelse. För att ge en bakgrund till de erfarenheter som redovisas inleds kapitlet i avsnitt 14.1 med en beskrivning av utvecklingen på de liberaliserade marknaderna (för en mer ingående beskrivning av utvecklingen på respektive marknad hänvisas till kapitel 5–10). Därefter följer en presentation av de erfarenheter som kan dras utifrån utvecklingen på de liberaliserade marknaderna (avsnitt 14.2). I detta avsnitt summeras beskrivning av utveck- lingen efter liberaliseringen på de studerade marknaderna; en längre redovisning finns i respektive branschkapitel. Tabell 14.1 Sammanfattning av utvecklingen efter liberaliseringen enligt SCB tar främst fram statistik över prisutvecklingen för konsu- menterna, dvs. för privatpersoner, medan prisutvecklingen för före- tag, organisationer och den offentliga sektorn1 inte redovisas i samma utsträckning. har därför haft tillgång till bättre statistik över prisutvecklingen för konsumenterna än över prisutveck- lingen för företagen. I figur 14.1 nedan redovisas prisutvecklingen jämfört med konsu- mentprisindex (KPI) för åren 1980–2004. För att skapa jämförbar- het över tiden och mellan branscher har effekten av skatter exklu- derats. Om priserna i en bransch exklusive skatt hade ökat i samma takt som de genomsnittliga priserna exklusive skatt hade index varit 100. Av de undersökta branscherna är det, sett till hela den undersökta perioden, endast telebranschen som haft en lägre pris- ökningstakt än totala nettoprisindex (NPI, dvs. KPI exklusive skat- ter och subventioner). Konsumenternas elpris minskade jämfört med NPI men ökade betydligt snab- bare . Järnvägs-, flyg-, post- och taxi- branschen har haft en snabbare prisutveckling än NPI, sett till hela perioden. För de tre senare branscherna ökade konsumentpriserna jämfört med KPI först från och med . Det är viktigt att påpeka att KPI mäter en varierande andel av den totala konsumtionen av en vara. Hur stor del av respektive marknads totala prisutveckling som mäts av KPI varierar från marknad till marknad. 1 Hädanefter refereras företag, organisationer och den offentliga sektorn som företag. Figur 14.1 Prisutvecklingen relativt KPI, exklusive skatt 1980-2004 * januari–oktober Källor: SCB samt egna beräkningar. Eftersom KPI endast mäter prisutvecklingen för en del av markna- den och inte hela marknaden, måste KPI kompletteras med andra prismått för att man ska kunna bedöma den totala prisutveck- lingen. Det har dock inte funnits någon tillgänglig officiell statistik över företagens prisutveckling varför vi nedan redovisar undersök- ningar som skiljer sig i metod och kvalitet.2 Enligt har det genomsnittliga priset per sjuk- resa med taxi ökat med . () anser att prisnivån på försorterade brevsändningar minskat med mellan och . Enligt SCB:s mätningar av list- priserna på affärsbiljetter i inrikesflyget ökade dessa med 18 pro- cent . Elpriserna för industrin ökade enligt energimyndigheten . LKAB.s kostnader för järnvägstransporter sjönk . 2 För en mer utförlig analys, se respektive branschkapitel. Erfarenheter från liberaliseringsprocessen SOU 2005:4 Utvecklingen av vissa företagspriser Perioden efter liberaliseringen, Utvecklingen av NPI under Brev*** **** Taxi****** *Elpriset för industrin enligt –2004. **PTS bedömning av prisnivån på sändningar , i förhållande till . ***SCB:s undersökning av affärspriserna 1996–2003. ****LKAB.s kostnader för järnvägstransporter 1991-2000. *****Kostnaderna per sjukresa för landstingen 1993–2003. Källor: , , , SCB samt egna beräkningar. I figur 14.2 visas hur produktionen, enligt nationalräkenskaperna (NR), har utvecklats i de olika sektorerna 1980–2003 jämfört med det totala näringslivet. Det är endast i telesektorn som det relativa förädlingsvärdet har ökat efter liberaliseringen. Figur 14.2 Branschernas förädlingsvärde som andel av det totala när- ingslivet 1980-2003 Källor: () bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Produktivitetsutvecklingen visar hur mycket mer som produceras utan att insatsförbrukningen förändras. Det mest relevanta måttet är totalproduktiviteten, dvs. när hänsyn tas till insatsen av såväl arbete som kapital. Det finns dock relativt få studier för de aktuella marknaderna där man försökt att mäta totalproduktiviteten. Nedan redovisas arbetsproduktivitetens nivå, som den mäts i NR, och utvecklingen jämfört med genomsnittet i näringslivet. Som kan ses i figur 14.3 nedan skiljer sig nivån på arbetsproduktiviteten kraftigt mellan de studerade sektorerna. I elsektorn producerades ett värde per arbetad timme som var cirka högre än genomsnittet i näringslivet, medan värdet per arbetad timme i taxi- respektive järnvägssektorn endast var omkring halva genomsnittet av näringslivets nivå. Även utvecklingen av arbetsproduktiviteten jämfört med när- ingslivet skiljer sig mellan sektorerna. I elsektorn ökade arbetspro- duktiviteten kraftigt till mitten av 1980- talet; därefter minskade arbetsproduktiviteten kontinuerligt . I flygsektorn var arbetsproduktiviteten relativt stabil jämfört med näringslivet fram till början av 1990- talet, men därefter har den minskat kraftigt. I telesektorn har arbets- produktiviteten jämfört med näringslivet ökat kraftigt över den undersökta perioden, medan ökningen varit mindre i järnvägssek- torn. Postsektorn har haft en relativt stabil arbetsproduktivitet jämfört med näringslivet, medan den i taxisektorn har minskat . Figur 14.3 Arbetsproduktivitet, mätt som förädlingsvärde per arbetad timme, jämfört med näringslivet 1980–2002 Källor: SCB samt egna beräkningar. Som redovisats i kapitel 4 finns vissa problem med mätningar av produktiviteten i NR på den nivå som krävs för de undersökta marknaderna. Vi redovisar därför andra studier av produktiviteten. Enligt Falkenhall och (2004) har Postens arbets- produktivitet i brevproduktionen ökat med . Enligt statistik från nikationsanalys () ökade antalet producerade tågkilometrar per anställd kraftigt i järnvägssektorn . Även för flyget har ökningen av produktiviteten, mätt som antalet betalda tonkilometrar per anställd, varit betydande. Veiderpass (2004a och b) har i två studier undersökt produkti- viteten i elnätverksamheten före och efter liberaliseringen. Studi- erna visar att det finns uttalade skillnader i produktiviteten före och efter liberaliseringen. Perioden –1995 minskade totalprodukti- viteten med i genomsnitt , medan tiden efter elmark- nadsreformen uppvisar en produktivitetsökning motsvarande . som genomsnittlig förändring är siffrorna för de två perioderna -0,respektive +4,under peri- oden efter liberaliseringen. (2004b) uppskattar Efter liberaliseringen+ 19 + 86 + 35 + 30 den kortsiktiga (1–) effektiviseringspotentialen hos nätföretagen till för branschen som helhet, om de mindre effektiva företagen rationaliserar sin verksamhet. Tabell 14.3 Genomsnittlig ökning av produktiviteten efter liberaliseringen Flyg*** Post**** *Totalproduktiviteten i nätverksamheten 1995- 2001 **Tågkilometer per anställd 1990–1999. ***Betalda tonkilometrar per sysselsatt 1993–2003. ****Antalet brev per sysselsatt inom Postens brevproduktion 1993–2000. Källor: Post – Falkenhall och (2004), flyg – SAS årsredovisningar, elnät – Veiderpass (2004a, 2004b) och järnväg – . har haft tillgång till två inkomstmått för de under- sökta marknaderna – dels lönen per arbetad timme (från NR), dels den årliga arbetsinkomsten (från ).3 I kan ingen hänsyn tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger ändå att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. kommer därför att lägga störst vikt på serien från , men för de flesta branscher ändå redovisa båda serierna. I figur 14.4 nedan visas de genomsnittliga årliga arbetsinkomsterna som andel av motsvarande inkomster för näringslivet . Det finns, enligt , stora skillnader i nivån på arbetsinkomsterna. I tele- och flygsektorn är inkomsterna högre än genomsnittet, medan de i post- och taxisektorn är av genomsnittet. Skillnaderna i nivåer kan främst 3 De SNI-koder som använts för att ta fram statistiken skiljer sig som beskrivits i kapitel 4 sig delvis åt. förklaras av skillnader i sammansättning när det gäller andelen arbetare respektive tjänstemän. Telesektorn är den enda sektor av de undersökta branscherna där de relativa arbetsinkomsterna har ökat efter liberaliseringen. I taxi-, järnvägs- och postsektorn finns däremot en tydligt negativ trend efter liberaliseringen, även om de relativa arbetsinkomsterna ökade i taxisektorn. Det finns däremot inget tydligt mönster i utvecklingen för de sysselsatta i el-, eller flygsektorn. Att de genomsnittliga årliga relativa arbetsinkomsterna har minskat innebär inte nödvändigtvis att lönen har minskat. Figur 14.4 Genomsnittliga årliga arbetsinkomster jämfört med näringslivet 1987–2002 Källor: () bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. I NR mäts lönen inklusive sociala ersättningar (figur 14.5). Det finns betydande skillnader i utvecklingen och nivån på inkomsterna i NR och . De sysselsatta i lufttransport- sektorn har, enligt NR, ökat lönerna efter liberaliseringen, och detta till en mycket hög nivå. Även de sysselsatta i telesektorn har ökat sina relativa årliga arbetsinkomster. Övriga branscher ligger på samma eller en lägre relativ nivå 2001 än 1980. Figur 14.5 Lön per arbetad timme jämfört med näringslivet 1980–2001 Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik. I samtliga de undersökta sektorerna, förutom taxi, var andelen av det totala antalet sysselsatta i näringslivet lägre 2002 än 1986. I tele-, el- och postsektorn startade sysselsättningsminskningen . Den kraftiga nedgången av antalet sysselsatta i järn- vägssektorn beror på att de sysselsatta fördes över till en annan SNI-kod vid bildande; det rör sig alltså om en förändring i den statistiska metoden. Detsamma gäller för postsektorn, där delar av nedgången i sysselsättning beror på att Postgirot och Poståkeriet har bytt SNI-kod. Figur 14.6 Sysselsatta som andel av totala näringslivet 1986–2002 Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. har haft tillgång till två mått på vinster – dels från företagsstatistiken, dels driftsöverskottet från NR. Enligt Företagsstatistiken har vinsterna varit högst i el- och tele- sektorn och lägst i post- och järnvägssektorn. har haft tillgång till data för perioden –2002, och en uppdel- ning av perioden visar att vinsterna minskat i elsektorn. I telesektorn har däremot vinsterna ökat kraftigt. Tabell 14.4 Genomsnitt av rörelseresultat som andel av omsättning, 1990–2002 (startår i parantes) El (1992) Post (1995) -2,4 Tele (1993) Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Driftsöverskottet i NR är ett bristfälligt mått på vinster, eftersom det innefattar betydligt mer än företagsekonomiska vinster och dessutom förutsätter att kapitalintensiteten i sektorn är stabil. I järnvägssektorn har driftsöverskottet ökat över tiden, medan det har varit relativt stabilt i taxi-, post- och flygsektorn. Driftsöver- skottet i telesektorn har stigit . I elsektorn minskade driftsöverskotten jämfört med i näringslivet ; 2001 steg däremot driftsöverskottet kraftigt. Figur 14.7 Driftsöverskott som andel av totala näringslivet 1980-2002 Källa: KI:s bearbetning av SCB:s statistik. har tagit fram uppgifter om utvecklingen av antalet företag på respektive marknad via SCB:s företagsdatabas. Det är dock viktigt att påpeka att vi inte undersöker utvecklingen av antalet företag i angränsande branscher, vilken också kan ha påverkats. Som visas i tabell 14.5 har antalet företag, enligt denna källa, ökat i alla sektorer förutom i flygsektorn. Tabell 14.5 inom respektive sektor 1987 och 2002 samt förändringen i procent Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik. startade många utdelningsföretag för post, men endast CityMail har utvecklats till en betydande konkurrent till . Inom taxisektorn har många nya företag startats genom att liberaliseringen innebar ett fritt tillträde till en tidigare reglerad sektor. Inom telesektorn har det uppstått en rad nya aktörer, framför allt Tele2 och , som tagit betydande marknads- andelar inom fast telefoni, mobiltelefoni och Internet. Även inom järnvägsektorn har det tillkommit företag, men flera av dessa har lämnat marknaden. En indikator på graden av konkurrens på en marknad är fördel- ningen av marknadsandelar. Som visas i tabellen nedan har det dominerande företaget inom de undersökta branscherna, förutom när det gäller telefoni, en betydligt högre marknadsandel än det näst största företaget. Förutom på flygmarknaden har dock marknadsandelen för det största företaget minskat mellan mitten av och , men det är viktigt att påpeka att ett flertal flygbolag gått in på marknaden . De tre största företagens marknadsandelar är fortfarande mycket höga på de undersökta marknaderna. Tabell 14.6 Marknadsandel för de tre största företagen Mobiltelefoni*** Fast telefoni**** Brev***** **Antal passagerare. ***Samtliga mobilabonnemang. *****Totala trafikintäkter. ****** Befordrade brevförsändelser. a Finns ej särredovisat. Källor: , och . Tabell 14.7 Marknadsandel för de tre största företagen det senast tillgängliga året (2003), (2003), **Antal passagerare. ***Samtliga mobilabonnemang. *****Totala trafikintäkter. ****** Befordrade brevförsändelser. ******* Banavgifter. a Finns ej särredovisat. Källor: , och . Ett vanligt mått för att mäta koncentrationsgraden på marknaden är olika varianter av Herfindahl–Hirschmanindex (HHI). HHI mot- svarar summan av företagens kvadrerade marknadsandelar, och index varierar mellan 0 och 10 000. Ju högre indexvärde, desto större marknadskoncentration. Ett indexvärde på 10 000 motsvarar en monopolmarknad, och ett värde över 1 800 indikerar att markna- den är koncentrerad. HHI-indexet har minskat för de branscher som det varit möjligt att få fram statistik för . Tabell 14.8 HHI-index för flyg, tele samt post och bud. Källa: SCB. I detta avsnitt presenteras de viktigaste erfarenheterna som enligt kan dras från de undersökta marknaderna. 14.2.1Ha inte orimliga förväntningar på resultatet anser att de undersökta marknaderna ännu inte nått sin slutgiltiga form men att de genomförda reformerna bidra- git till en positiv utveckling. Utredningen anser att det varken är möjligt eller önskvärt att återgå till den tidigare marknadsregler- ingen. Utfallet av liberaliseringen skiljer sig dock åt mellan de undersökta marknaderna, och på alla marknaderna finns olika typer av problem som återstår att lösas. En liberalisering innebär att reglerna förändras så att fler beslut ska tas av marknaden. Vilken effekt detta får beror på en mängd fak- torer, och effekten av en liberalisering är därmed svår att förutsäga i förväg. Exempelvis ökar, vilket beskrivits i kapitel 2, kostnaderna för att producera vissa varor trendmässigt mer än genomsnittet eftersom produktiviteten skiljer sig åt – Baumols s.k. kost- nadssjuka. Vilken prisutveckling man kan förvänta sig på olika marknader varierar därmed beroende på vilken som är den långsik- tigt förväntade produktivitetsutvecklingen. Av de branscher som vi har studerat är det framför allt i tele- och elsektorn som det finns stora möjligheter till hög produktivitetsutveckling, eftersom det finns få arbetsintensiva led som inte går att rationalisera. Taxisek- torn är däremot ett exempel på en bransch där utrymmet för pro- duktivitetshöjande effektiviseringar är litet. Post, järnväg och flyg intar en mellanställning mellan dessa båda ytterligheter. Effekterna av en liberalisering påverkas naturligtvis av hur mark- naden fungerande före liberaliseringen. Även om marknaden var ett monopol före liberaliseringen är det inte givet att priserna sjunker efter liberaliseringen, eftersom monopol inte endast behöver vara inriktade på vinst utan även kan ha andra mål. Monopol som är mer inriktade på att skapa samhällelig välfärd än vinst sätter exempelvis priset närmare marginalkostnaden och tar ut lägre monopolvinster. anser att det är oklart hur , , Vat- tenfallsverket och i många fall prioriterade mellan vinst och välfärd före liberaliseringen. Den styrande principen var den s.k. självkostnadsprincipen, dvs. att kundkollektivet skulle betala de totala kostnaderna, inklusive en viss vinst. Produkt- och arbetsmarknaden samverkar, på så sätt att en reg- lering av produktmarknaden som ger upphov till monopolvinster påverkar arbetsmarknaden, genom att de sysselsatta har möjlighet att få del av dessa vinster. Denna monopolpremie kan tas ut av de sysselsatta i högre löner eller minskad arbetsbelastning. Om de sysselsatta i en sektor får del av eventuella monopolvinster har de motiv att motsätta sig en liberalisering som hotar dessa vinster. Ju större monopolpremie i löner och sysselsättning, desto större är van- ligtvis motståndet från de sysselsatta mot en liberalisering. och (2002) har undersökt i vilken utsträckning löne- skillnader kunde förklaras av regleringar på olika marknader i vissa . I sin studie tog de hän- syn till egenskaper hos företagen och de anställda, t.ex. utbildnings- nivå och tekniska karaktäriska. Enligt dem var lönepremien för de anställda i relativt liten i ett internationellt perspektiv, i de sek- torer som denna utredning behandlar. Att jämföra mellan länder är dock alltid bekymmersamt, bland annat på grund av de stora skillnaderna i regleringssystem. Tabell 14.9 Lönepremie 1996 mätt som löneskillnad gentemot respektive lands genomsnitt när hänsyn tagits till de anställdas och Källa: och (2002) anser att den lönepremie som de svenska lönta- garna tagit ut har varit väsentligt mindre än i exempelvis i flera av de undersökta sektorerna, eftersom lönebildningen har varit mer centraliserad. Om lönepremien var lägre i så fanns det därmed mindre potential att pressa priserna genom liberalise- ring. Det är dock troligt att det fanns en sysselsättningspremie i affärsverken. Storleken på denna sysselsättningspremie är svår att bedöma, men för Posten, , och SJ torde den ha varit relativt stor, sett till att produktionen numera är densamma med betydligt mindre personal, även om hänsyn tas till att man lejt ut verksamhet (s.k. outsourcing) samt teknisk utveckling. Det finns inga marknader där konkurrensen fungerar perfekt, och de flesta marknader i har betydande problem med bris- tande konkurrens. (2002) har sammanfattat utvecklingen av konkurrensen , och man menar att konkurrensen på den svenska marknaden har förbättrats till följd av bland annat den ökade internatio- naliseringen, EU-medlemskapet, den nya konkurrenslagen och de liberaliseringar som gjorts. anser dock att det finns betydande konkurrensproblem kvar, vilket indikeras av Sveri- ges relativt höga prisnivå. Verket menar att ungefär hälften av de högre prisnivåerna jämfört med härrör från bristande kon- kurrens i , och att det framför allt är den starka företags- koncentrationen som skapar konkurrensproblemen. På många marknader finns dessutom en inneboende tendens mot ökad marknadskoncentration på grund av stordriftsfördelar. En ökad marknadskoncentration innebär en ökad risk för att företag ska få marknadsmakt. Detta innebär i sin tur att det finns en risk för att ett flertal marknader går emot minskad – inte ökad konkurrens – över tiden.