sou · GTB315 · 2006-01-01 00:00:00 — Någon särskild reglering av frågan är därför inte påkallad. Den nu beskrivna ordningen skall alltså tillämpas i alla fall av till- ståndsgivning enligt 2 kap. UtlL. Ordningen skall gälla även då ut- länning med tidsbegränsat uppehållstillstånd ansöker om förlängning, dvs. det som i direktiven benämns förnyelse av uppehållstillstånd. 5 I finns följande uttalande under avsnittet 38.1 Uppehållstillstånd enligt – fri rörlighet för personer (s. 28 f.) Generellt kan sägas att det krävs allvarli- gare brott eller förseelser för att kunna avslå en ansökan om UT med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet än vad det krävs för att avslå med hänvisning till utlänningslagens vandelsregler. Den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av nationell lagstiftning är alltså inte relevant i detta sammanhang utan här får hänvisas till avgöranden. Någon möjlighet att tidsbegränsa ett tillstånd under en prövotid, som ibland sker vid tillämpning av nationell lag- stiftning, finns inte. – En förutsättning för att aktualisera reglerna om hänsyn till allmän ordning och säkerhet är att personen genom sitt eget uppträdande klart visar att det inte råder någon tve- kan om att han inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt, eller att han sysslar med brottslig verksamhet eller att han har för avsikt att begå brott i . När det gäller möjligheten att vägra ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning och säkerhet finns givetvis inga be- stämmelser . En sådan möjlighet bör därför införas i anslutning till de nya bestämmelserna om denna nya status. I dessa fall är det fråga om en tredjelandsmedborgare som varit bosatt i under . Även om det torde bli ovanligt bör i princip den situationen kunna uppkomma att personen anses utgöra ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att han eller hon inte skall förvärva ställning som varaktigt bosatt men personen ändå på grund av sitt uppehållstillstånd får bo kvar. Enligt 2 kap. 11 § UtlL kan ett uppehållstillstånd visserligen återkallas om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt eller om det kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri m.m. Återkallelse enligt den bestämmelsen får dock inte ske om utlänningen varit bosatt här . Det torde vidare kunna vara så att utlänningen dömts för ett brott som gör att ställning som varaktigt bosatt inte skall beviljas men som ändå inte har lett till utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL. Hänsyn till allmän ordning och säkerhet som skäl för återkallelse behandlas nedan i kapitel 10 Återkallelse m.m. Bedömning: Någon svensk reglering som innebär hinder mot in- resa och vistelse enbart med hänsyn till folkhälsan förekommer inte. Det finns inte skäl att nu förorda en förändring härvidlag. Enligt familjeåterföreningsdirektivet får medlemsstaterna avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn, inte bara till allmän ordning och säkerhet, utan även med hänsyn till all- män hälsa (artikel 6). Det finns ingen bestämmelse i direktivet om varaktigt bosatta om att ansökan om ställning som varaktigt bosatt får vägras med hänsyn till allmän hälsa. När det gäller ansökningar om uppehållstillstånd från person med ställning som varaktigt bosatt i annat land eller deras familjemedlem- mar finns det dock bestämmelser som rör folkhälsan. I artikel 18 föreskrivs att sådana ansökningar får vägras om personen utgör ett hot mot folkhälsan. De enda sjukdomar som får motivera vägrad in- resa och vägrad rätt till bosättning i den andra medlemsstaten skall vara de sjukdomar som definieras av re- levanta och tillämpliga instrument samt andra smittsamma infektions- och parasitsjukdomar om dessa i mottagarlandet omfattas av bestäm- melser till skydd för medborgarna. Medlemsstaterna får inte införa nya bestämmelser och ny praxis som är mer långtgående. I familjeåterföreningsdirektivet talas således om allmän (ordning, säkerhet och) hälsa medan det i det andra direktivet talas om folk- hälsa. Någon skillnad mellan begreppen torde inte vara avsedd. I svensk rätt finns ingen möjlighet att vägra inresa eller uppehålls- tillstånd för en tredjelandsmedborgare med hänvisning till folkhälsan.6 Uttrycket allmän ordning säkerhet och hälsa återfinns i rådets direktiv /221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. De sjukdomar som enligt direktivet får berättiga till vägrad inresa eller vägran att utfärda ett första uppehållstillstånd eller utvisning ur lan- det finns angivna i en bilaga. Sjukdomar som skulle kunna äventyra allmän hälsa är enligt bilagan: sjukdomar för vilka karantän förskrivs i förteckning i internationella hälsoför- ordning nr. 2 av , tuberkulos i andningssystemet i aktivt stadium eller som visar tendens att utvecklas, syfilis samt andra infektionssjukdomar eller smittosamma parasitsjukdomar, om de om- fattas av bestämmelser för skydd av medborgarna i värdlandet. Det har med anledning av direktivet 64/221 påpekats att mot bak- grund av att rutintestning av EU-medborgare vid de inre gränserna skulle anses strida mot den generella principen om fri rörlighet kan man fråga sig vilken praktisk effekt denna inskränkning kan komma att få för kontrollen av smittspridning och liknande.7 Någon svensk reglering som innebär hinder mot inresa och vistelse enbart med hänsyn till allmän hälsa förekommer inte. Det finns inte skäl att nu förorda en förändring härvidlag. 6Gränskontrollutredningen har i sitt betänkande Gränskontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110) föreslagit en bestämmelse med innebörden att om det är nödvändigt av hän- syn till /---/ folkhälsan, får regeringen besluta att särskild kontroll skall genomföras vid inre gräns (förslag till 2 kap. 2 § gränskontrollag). 7Bernitz och , Europarättens grunder, 2002, s. 261. 8.6Försörjningskravet i direktivet om varaktigt bosatta Båda EG-direktiven innehåller bestämmelser om försörjningskrav. Enligt artikel 7.1 familjeåterföreningsdirektivet får försörjningskrav riktas mot referenspersonen för att denne eller denna skall åtnjuta familjeåterförening. En medlemsstat kan alltså kräva att referensper- sonen skall ha en bostad av viss storlek och standard, en sjukförsäk- ring med visst innehåll och försörjningsmedel av sådan omfattning att referenspersonen och familjemedlemmarna inte kommer att ligga medlemsstatens välfärdssystem till last, för att den anhörige skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. I detta delbetänkande läm- nas emellertid förslag som rör familjeåterföreningsdirektivet endast i de delar där det är obligatoriskt att genomföra direktivet. Det inne- bär att endast rätten till familjeåterförening för make eller sambo, i både etablerade och nyetablerade förhållanden, samt underåriga barn tas upp här. Möjligheterna till familjeåterförening för anhöriga utan- för kärnfamiljen behandlas i ett kommande slutbetänkande då även frågan om försörjningskrav för dessa tas upp. Enligt kommittédirek- tivet 2003:181 skall utredningen inte alls lämna några förslag om att införa försörjningskrav i fråga om make eller sambo i etablerade för- hållanden och minderåriga barn. Utredningen skall dock överväga möjligheterna att införa ett sådant krav för make eller sambo i nyeta- blerade förhållanden. Frågan behandlas emellertid lämpligast tillsam- mans med de överväganden som görs i slutbetänkandet över om ett försörjningskrav bör införas för anhöriga utanför kärnfamiljen. I detta delbetänkande tas därför upp frågan om försörjningskrav endast såvitt avser direktivet om varaktigt bosatta. I direktivet om varaktigt bosatta finns i artikel 5 och 15–16 bestäm- melser om försörjningskrav. Artikel 5 tar sikte på när en tredjelands- medborgare som bor i önskar att få ställning som varaktigt bosatt här (se avsnitt 8.2). Artikel 15–16 handlar om när varaktigt bosatta i annan EU-stat önskar flytta till , i förekommande fall med sin familj (se avsnitt 8.3). Artikel 5.1 a–b föreskriver som villkor för att kunna förvärva ställ- ning som varaktigt bosatt att medlemsstaterna skall kräva att tredje- landsmedborgarna styrker att de för egen räkning och för de familje- medlemmar gentemot vilka de har försörjningsansvar förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel. Försörjningsmedlen skall ha sådan omfattning att de är tillräckliga för att försörja tredjelands- medborgaren och eventuella familjemedlemmar utan behov av hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Med- lemsstaterna skall bedöma försörjningsmedlen med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet. Nivån för minimilöner och minimipensioner för tiden innan ansökan om ställning som varaktigt bosatt lämnades in skall ha betydelse. En sjuk- försäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den be- rörda medlemsstaten normalt omfattas av erfordras också. Artikel 15 och 16 Artikel 15.2 föreskriver att en tredjelandsmedborgare som har fått ställning som varaktigt bosatt i en viss EU-stat och som önskar bo- sätta sig i en annan EU-stat får, för att få uppehållstillstånd i den sist nämnda staten, anmodas att visa upp bevis på stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att han eller hon skall kunna försörja sig själv och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i det land man flyttar till. För var och en av de kategorier som anges i artikel 14.2 – dvs. anställda, egenföretagare, studerande eller andra – skall medlemsstaterna bedöma försörjnings- medlen med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och in- komsternas regelbundenhet. Nivån för minimilöner och minimipen- sioner får beaktas också här. Vidare får villkor ställas om att det finns en sjukförsäkring avseende alla risker i det andra landet som med- borgarna där normalt omfattas av. Enligt artikel 16.4 c får även beträffande familjemedlemmar till en varaktigt bosatt i en redan etablerad familjebildning i den första med- lemsstaten ställas villkor om försörjningsförmåga. Dessa kan anmodas att bevisa att det finns stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de skall kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Alternativt kan godtas att den varaktigt bo- satte har sådana tillgångar och försäkringar för dem. Familjemedlem- marna får också anmodas att visa upp bevis om en sjukförsäkring som omfattar alla risker i den andra medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma tillgångarna med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet samt får beakta nivån för minimilöner och minimipensioner. I artikel 16.5 anges att om familjen inte redan var bildad i den första medlemsstaten gäller i stället villkoren i familjeåterförenings- direktivet. Enligt kommittédirektivet 2004:9 skall utredningen, i fråga om arti- kel 5, bedöma vilka ändringar som behövs i svensk rätt för att in- föra den nämnda ordningen med försörjningskrav samt, i fråga om artikel 15–16, redovisa för- och nackdelar med att införa en sådan möjlighet i det svenska regelverket och bedöma vilka ändringar i den svenska ordningen som behövs om möjligheten införs. Med utgångspunkt i direktivet om varaktigt bosatta och kommitté- direktivet redovisas nedan de alternativa möjligheter som står till buds för att införa ett försörjningskrav och vilka författningsändringar som bedöms erforderliga. 8.6.2Historik om försörjningskravet, m.m. Det har tidigare funnits ett försörjningskrav i svensk rätt utlänningslag var i kraft. I den lagen fanns emellertid inget uttalat försörjningskrav. antog dock riktlinjer för utlänningspolitiken (prop. 1968:142, SU 196, rskr. I proposi- tionen förordades en reglerad invandring i huvudsak av arbetsmark- nadspolitiska och samhällsekonomiska hänsyn. Beträffande annan in- vandring än arbetskraftsinvandring anfördes bl.a. att invandringen av arbetskraft skulle föra med sig en ungefär lika stor invandring av familjemedlemmar som inte avsåg att förvärvsarbeta i . Man ansåg det finnas anledning att i någon mån avgränsa den krets av familjemedlemmar som borde tillåtas att invandra tillsammans med huvudmannen. Make och oförsörjda barn till en utlänning som hade tillstånd att vistas och arbeta här borde, om bostadsfrågan var löst, beviljas tillstånd att vistas här utan prövning av deras försörj- Motsvarande förmån skulle gälla föräldrar till ut- länningen eller hans make eller annan nära släkting. För den nämnda anhörigkategorien sattes som villkor upp att dessa skulle vara väsentligt beroende av den härvarande utlänningen för sin för- sörjning och utlänningen hade ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen. För andra anhöriga skulle vanliga regler gälla för pröv- ningen av vistelsetillstånd. Praxis utvecklades i nära anslutning till dessa riktlinjer. För att få uppehållstillstånd krävdes i regel att ut- länningens försörjning var tryggad antingen genom eget arbete eller på annat sätt. Om utlänningen kunde få arbetstillstånd ansågs för- sörjningskravet uppfyllt. Utlänningens make eller sambo och hemma- varande barn samt sista länk-fall beviljades regelmässigt uppehålls- tillstånd utan prövning av försörjningsmöjligheterna. Inte heller skedde någon prövning av att bostadsfrågan var löst innan tillstånd beviljades för make, maka och barn utan försörjning. (En redogörelse av praxis finns i avsnitt 2.6). Försörjningskravet luckrades upp efter hand och har sedermera avskaffats. Något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad har inte införts därefter. Det har ansetts att det skulle innebära en markant förändring av gällande praxis att införa försörj- ningskrav. I betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) s. 164 framförde att det för anhöriga utanför kärnfamiljen kan finnas skäl att beakta försörjnings- förmågan hos den som är bosatt här, anknytningspersonen. Kom- mittén menade dock slutligen att ett försörjningsansvar inte över- ensstämmer med de principer som i övrigt råder i det svenska sam- hället. Det bedömdes också vara oförenligt med de allmänna invand- rarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta av- seende. 1996/97:25 (s. 115) förklarade regeringen sig inte vara beredd att lägga fram förslag om försörjningskrav som villkor för att anhöriga skall få uppehållstillstånd. Frågan krävde, enligt regeringen, en grundlig belysning i hela dess vidd. Konsekvenserna av en bris- tande försörjningsförmåga som inträffar under vistelsen i och hur en grundtrygghet skall kunna garanteras för alla människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning ansågs därvid få be- tydelse. lämnade uttalandet utan erinran (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Försörjningskrav för medborgare i EES-länderna och i Beträffande medborgare inom EES och i gäller inget uttalat försörjningskrav för personer som är förvärvsaktiva som anställda, egenföretagare eller tillfälliga tjänsteutövare (se 3 kap. 5 a § andra och tredje stycket UtlF). För att få uppehållstillstånd krävs just att de är yrkesverksamma som anställda eller rörelseidkare. Det finns emellertid inget krav på att dessa skall ha t.ex. en viss minsta inkomst eller vissa intäkter från en rörelse. Enligt 3 kap. 5 a § femte–sjunde styckena UtlF åligger det däremot pensionerade arbetstagare och egna företagare som inte omfattas av fjärde stycket, studerande res- pektive övriga icke ekonomiskt aktiva att visa sin försörjningsför- måga, i vissa fall innefattande heltäckande sjukförsäkring, för att få uppehållstillstånd. Enligt 3 kap. 5 b § första stycket UtlF ställs också krav på försörjningsförmåga hos vissa anhöriga utanför kärnfamiljen. Föräldrar till vissa inte längre yrkesaktiva arbetstagare eller egna före- tagare avkrävs bevis om försörjningsförmåga, innefattande sjukför- säkring om de inte täcks av den svenska socialförsäkringen. Barn till studerande eller föräldrar till övriga icke yrkesaktiva avkrävs också sjukförsäkring om den svenska socialförsäkringen inte gäller för dem. förslag i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) att införa ett försörjningskrav har presenterat förslag till försörjningskrav vid anhöriginvandring i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13). En sammanfattning av förslaget i denna del finns i redogörelsen för delbetänkandet i kap. 4. En mera detaljerad redogö- relse för förslag om att införa ett försörjnings- krav i svensk rätt presenteras i utredningens slutbetänkande. 8.7Ett obligatoriskt försörjningskrav som villkor för att få ställning som varaktigt bosatt i Förslag: Ett försörjningskrav skall gälla som villkor för att en tredjelandsmedborgare skall få ställning som varaktigt bosatt i . Försörjningen skall anses tryggad om det finns tillgång till stabila och regelbundna försörjningsmedel så att tredjelands- medborgaren och, i förekommande fall, en familjemedlem som bor här i landet, inte behöver ta i anspråk behovsprövat ekono- miskt stöd av allmänna medel för att tillgodose grundläggande behov för livsuppehället och bostadskostnaden. En bestämmelse om detta införs i ett nytt kapitel i utlännings- lagen (1989:529), 1 a kap. 4 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om vilket krav som skall ställas på den ekonomiska förmågan för olika fall. För tredjelandsmedborgare som ansöker om att få ställning som var- aktigt bosatt i skall enligt artikel 5.1 direktivet om varaktigt bosatta ett försörjningskrav införas som villkor för att få sådan ställning. Kravet omfattar bevis om att det finns stabila och regel- bundna försörjningsmedel för sökanden själv och, i förekommande fall, familjemedlemmar i den utsträckning ett försörjningsansvar föreligger för dessa. Försörjningsförmågan skall ha en sådan omfatt- ning att den varaktigt bosatte eller familjemedlemmarna inte behöver ta i anspråk systemet för socialt bistånd i det land där ansökan görs. Dessutom skall en heltäckande sjukförsäkring finnas för sökanden och, i förekommande fall, familjen. I det fall som avses i artikel 5 är det alltså obligatoriskt att införa ett försörjningskrav. Kravet riktas i första hand mot sökanden själv. Om sökanden har ett försörjningsansvar för familj skall försörjningsför- mågan även omfatta familjemedlemmar som finns här i landet. Med utgångspunkt i svenska förhållanden anser utredningen att vid be- dömningen av om försörjningskravet är uppfyllt i det enskilda fallet, hänsyn skall tas till den ekonomiska förmågan hos såväl sökanden som familjemedlemmarna. I den mån t.ex. en make eller sambo själv har ekonomisk förmåga skall detta medföra att kravet minskar i mot- svarande mån på den som ansöker om att få ställning som varaktigt bosatt. Tanken är alltså inte att det skall vara ett oeftergivligt krav för att få ställning som varaktigt bosatt att sökanden måste visa på förmåga att kunna försörja både sig själv och familjemedlemmen, om den sist nämnde själv har sådan förmåga. När det gäller försörjningskravets utformning för tredjelandsmed- borgare som önskar att få ställning som varaktigt bosatt i bör beaktas syftet med att få sådan ställning. Genom att bevilja tredje- landsmedborgare ställning som varaktigt bosatt gynnas den fria rör- ligheten för dessa som är etablerade inom unionen (se avsnitt 8.3). Av den anledningen är det viktigt att försörjningskravet får en sådan utformning att ställningen som varaktigt bosatt i står i någor- lunda samklang med vad som gäller i övriga EU-stater. I annat fall riskerar tredjelandsmedborgaren att inte kunna utnyttja möjligheten till fri rörlighet i andra EU-stater. Vad som sagts bildar utgångs- punkt för vilka kriterier som utredningen anser bör gälla vid utform- ningen av försörjningskravet för att tredjelandsmedborgare skall få ställning som varaktigt bosatt i . Det innebär att vissa kate- gorier av tredjelandsmedborgare som regel inte kommer att kunna få ställning som varaktigt bosatt. T.ex. kommer personer som inte har egen försörjningsförmåga och är beroende av behovsprövat eko- nomiskt stöd från samhället inte att få ställning som varaktigt bo- satt. Det bör i sammanhanget dock framhållas att dessa personer under alla förhållanden har ett uppehållstillstånd i . I avsnitt 8.6.1 finns redogjort för vilka krav artikel 5 direktivet om varaktigt bosatta ställer på försörjningsförmågan. Som där fram- går finns krav på: Stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga att försörja tredjelandsmedborgaren, i förekommande fall också familjemedlemmar, så att systemet för socialt bistånd i landet inte behöver tas i anspråk. Sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av. Sammanfattat ger utformningen av villkoret under första punkten ovan uttryck för att försörjningsförmågan skall ha både viss om- fattning och viss varaktighet. Uttrycket stabila och regelbundna försörjningsmedel anser utred- ningen omfatta arbetsinkomster som inte är endast sporadiska från tillfälliga korttidsanställningar. Man måste ha i åtanke att ansökan görs av en tredjelandsmedborgare som redan tillbringat i landet. Tanken torde därför närmast vara att få en mera varaktig knytning till och bosättning i . Därför måste arbetsinkomster av tillsvidareanställning eller liknande anställning eller överskott från eget företagande av mera varaktig karaktär kunna påvisas. Utred- ningen anser att en tillsvidareanställning på heltid som genererar in- komster av viss storlek är en omständighet som i sig bör medföra att försörjningsförmågan anses uppfylld. Om lönen är låg eller på grän- sen till vad som kan godtas, bör viss hänsyn tas till en eventuell fram- tida löneökning. Viss försiktighet måste iakttas beträffande tidsbe- gränsade anställningar. Det bör dock inte vara uteslutet att en sådan anställningsform godtas för att försörjningskravet skall anses upp- fyllt. Någorlunda säkra garantier måste i dessa situationer emellertid ges för att anställningsförhållandet kommer att förnyas, t.ex. genom återkommande projektanställningar. Egenföretagare är svårare att bedöma, särskilt om tredjelandsmedborgaren startat rörelsen. Prognoser om storleken på det överskott näringsverksamheten kan ge är svåra att göra. Är däremot rörelsen etablerad eller hör hemma i en framgångsrik bransch, är detta faktorer som verkar i gynnsam riktning för att anse försörjningskravet vara uppfyllt. Som försörjningskälla bör även säker avkastning av för- mögenhetstillgångar, t.ex. från värdepapper eller fastigheter av viss volym i huvudsak godtas. Att tredjelandsmedborgaren uppbär regel- bunden pension från utlandet kan också innebära att försörjnings- förmågan anses uppfylld. Emellertid lär det inte bli fråga om att pensionärer i någon större utsträckning kommer att ansöka om att få ställning som varaktigt bosatt. Behovet lär företrädesvis göra sig mest gällande hos personer som är förvärvsaktiva och i förlängningen vill ha möjlighet att lätt kunna förflytta sig inom EU. När det gäller det underlag som bör presenteras av sökanden för att få ställning som varaktigt bosatt gör utredningen följande över- väganden. Den som är anställd skall visa upp anställningsbevis som anger arbetstagare, arbetsgivare, anställningstid och övriga villkor. Egenföretagare kan ge in F-skattesedel eller registreringsbevis för rörelsen. I vissa fall behövs bevis om tidigare erfarenheter och kom- petens eller hyreskontrakt för rörelselokal. Om sökanden inte är för- värvsaktiv måste kontanter eller intyg om banktillgodohavanden, värdepapper eller fastigheter visas upp som intygar att det finns till- räckligt med tillgodohavanden så att den löpande försörjningen går att klara av. Det bör inte räcka med att lämna skriftlig försäkran om att det finns tillräckliga medel för försörjningen.