sou · GTB37 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare har samråd skett med (Fö 2004:02) och . Utredaren och sekreteraren har sammanträffat med ordföranden för samt med ordföranden och ledamöter i försvarsutskottet. 2.1Reformen inom den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen beslutade statsmakterna om förändringar för att förbättra den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvalt- ningen. Syftet med förändringarna var att klargöra myndigheternas helhetsansvar för verksamheten genom att skilja brukaruppgifterna från ägar- och förvaltaruppgifterna samt att nå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning genom att uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare renodlades. Fastighets- reformen var också i hög grad knuten till de förändringar som infördes i budgetsystemet där rambudgetering och resultatstyrning skulle ge myndigheterna ökad frihet att själva disponera medel för att nå uppställda mål. Myndigheterna fick därmed ansvar för sin egen lokalförsörjning. Efter förslag budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 9, bet. 1987/88:FiU26, rskr. 1987/88:338) lades de nya riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen fast. Innebörden av dessa riktlinjer var i korthet följande. Statsmakterna och myndigheterna bör lägga ökad vikt vid lokalkostnaderna och deras förändringar. Verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat. Lokalförsörjning bör prövas långsiktigt. Myndigheter bör ges ökade möjligheter att under kostnadsansvar disponera resurser för lokaler. Handläggningen av lokalförsörjning bör i ökad utsträck- ning kunna delegeras till myndigheterna och samordningen av den statliga lokalförsörjningen bör öka. I propositionen om riktlinjer för den statliga fastighetsförvalt- ningen och ombildningen av , m.m. (prop. 1991/92:44) lämnade regeringen förslag på riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen. Av riktlinjerna framgick bl.a. följande. statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokal- kostnaderna i statsbudgeten. bör bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. I propositionen angavs att de allmänna riktlinjerna för fastighets- förvaltningen och lokalförsörjningen skulle tillämpas även inom Försvarsdepartementets område. Riktlinjerna skulle emellertid preciseras och anpassas så att de överensstämde med utvecklingen av ansvars- och rollfördelningen inom försvaret. Enligt proposi- tionen innebar det bl.a. att förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler som upplåtits till försvaret även fortsättningsvis skulle vara skild från brukandet. Rollen som företrädare för ägaren/fastighets- förvaltaren måste utvecklas medan myndigheterna skulle vara lokalbrukare med bibehållet ansvar för den tekniska fastighets- förvaltningen. Kostnaderna för fastighetsförvaltningen måste visas även inom Försvarsmaktens område. godkände regeringens förslag (bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). De statligt ägda fastigheterna som tidigare förvaltades av och överfördes därefter bl.a. till de två nya myndigheterna och samt till två aktiebolag, och . Därutöver bildades med uppgift att vara stabsorgan till regeringen och servicemyndighet till de statliga myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor. avvecklades 1997 och Statskontoret tog över Statens lokalförsörjningsverks roll som stabsorgan till regeringen. Bildandet av var en del av den allmänna statliga fastighetsreformen. hade Fortifikations- förvaltningen företrätt staten som ägare av försvarsfastigheter, men förvaltaransvaret hade varit fördelat på flera myndigheter inom försvaret. När inrättades delades de tidigare försvarsfastigheterna upp beroende på hur försvarsspecifika de var. De fastigheter, som i huvudsak bestod av kontorslokaler, betraktades som generellt användbara placeringsfastigheter och överfördes till det konkurrensutsatta statliga fastighetsbolaget . Den delen av fastighetsbeståndet som bestod av fästningar utan militär användning, men som utgjorde en del av kulturarvet, fördes över till . De avstyck- ningsbara bostadsfastigheterna fördes in i det statliga . Återstoden av fastighetsbeståndet var s.k. ändamålsfastigheter som fick förvaltar- och ägaransvaret för . I ändamålsfastigheterna ingår mark, anläggningar och lokaler. Utformningen av fastighetsreformen inom försvaret överens- stämde inledningsvis inte helt med reformen inom den övriga statliga fastighetsförvaltningen. Resurserna för drift liksom resurserna för det yttre underhållet av fastigheterna låg kvar hos hyresgästen. Hyra betalades enbart för kapitalkostnader och periodiskt underhåll samt den administration som var knuten till fastighetsägarens förvaltning. En utvärdering av fastighetsreformen inom försvaret, Effektivare försvarsfastigheter (SOU 1996:97), visade att reformen, som främst syftade till att effektivisera fastighetsförvaltningen och undvika särlösningar, i huvudsak hade nått sitt syfte, men att några särlösningar återstod som dels försvårade förvaltningen, dels innebar effektivitetsförluster. Utredningens förslag var att drift- och underhållsresurserna skulle föras över från hyresgästen till fastighetsförvaltaren. Syftet med detta var att göra handhavandet av försvarsfastigheter mer jämförbart med den övriga statliga fastighetsförvaltningen och att underlätta den samordning av fastighetsförvaltningen som var syftet med fastighetsreformen. Vidare skulle gränsdragningen mellan förvaltarens och brukarens uppgifter bli klarare. Regeringen delade utredningens bedömningar (prop. 1996/97:4) och beslutade i enlighet med propositionen att drift- och underhållsresurserna av försvarets fastigheter skulle föras över från Försvarsmakten till samt att en totalhyres- modell skulle införas och den ekonomiska redovisningen förbättras (bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109). I och med dessa förändringar skulle relationen mellan och Försvarsmakten mera likna relationen mellan förvaltare och brukare inom den övriga statliga fastighetsförvaltningen. 2.2Finansiering av myndigheters verksamhet I samband med att Försvarsmakten bildades genom- fördes en reform som innebar att största delen av den verksamhet som bedrevs av de s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheterna till stöd för Försvarsmakten övergick från att vara anslagsfinansi- erad till att i huvudsak vara avgiftsfinansierad. De myndigheter som helt eller delvis är avgiftsfinansierade är , , , Försvars- högskolan samt . Avgiftsfinansieringen innebär att de tjänster som en myndighet producerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsten. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis beroende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Avsikten med avgiftsfinansiering är att verksamheten vid den utförande myndigheten skall bli efterfråge- styrd. Anslagsstrukturen innebär således att statsmakterna anvisar medel för det militära försvaret till Försvarsmakten, som därefter i sin tur ger uppdrag till de s.k. stödmyndigheterna. Genom reformen kom den berörda verksamheten att styras på ett nytt sätt. En beställar-utförarrelation skapades mellan den uppdragsgivande myndigheten och den myndighet som utför avgiftsfinansierad stödverksamhet. Syftet är att den genomförda verksamheten skall avspegla beställarens behov på ett mera direkt sätt än vad som är fallet vid anslagsfinansierad verksamhet. Vilken stödverksamhet som skall utföras bestäms primärt av regeringen genom anslag och verksamhetsmål som ställs till den beställande myndigheten. Verksamhetens effekter skall i konsekvens därmed återrapporteras till regeringen av den beställande myndigheten. I budgetpropositionens Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning redovisar regeringen de viktigaste finansiella förutsättningarna för verksamhet för . Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om låneram och att godkänner investeringsplan. Som underlag för beslut redovisar regeringen ett förslag till investeringsplan med en budget samt en verksamhet är inriktad mot försvarsfastigheter som i vissa avseenden kan vara av känslig natur. Med hänsyn härtill har regeringen valt att inte redovisa vilka investeringar som utgör underlaget för investeringsplanen. Vidare är regeringen återhållsam med att nämna enskilda projekt som regeringen ännu inte har beslutat om. I budgetpropositionens Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet lämnas information om både det militära och civila försvaret. Inom Utgiftsområde 6 förekommer uppgifter om försvarets fastigheter och anläggningar endast i mycket liten omfattning. I detta kapitel redovisas utredningens bedömningar i skilda frågor med anknytning till utredningens uppdrag. 3.2Fördelning mellan förvaltare och brukare Som en följd av reformerna inom den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen förvaltar statens fastigheter avsedda för försvarsändamål. Dessa fastigheter benämns ofta försvarsfastigheter och är anläggningar, byggnader och mark som används för försvarsändamål. I uppdrag ingår bl.a. underhåll och drift samt anskaffning, uthyrning och avyttring av försvarsfastigheter. Förvaltningen sker i enlighet med förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Försvarsmakten ansvarar för sin egen lokalförsörjning och är brukare av upplåtna försvarsfastigheter enligt förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Försvars- makten ansvarar för förvärv, drift, underhåll och avveckling av sådan utrustning av materielkaraktär som har anskaffats för Försvarsmaktens verksamhet på en fastighet. Denna uppdelning i förvaltande och brukande överensstämmer med den fördelning som finns inom den övriga statliga fastighets- förvaltningen. Fördelningen framstår som ändamålsenlig och skäl att göra någon ändring av uppgifterna för förvaltare och brukare av försvarsfastigheter har inte framkommit under utredningens arbete. försvar har sedan den s.k. försvarsreformen påbörjades genomgått stora förändringar. Regeringen har, inför försvars- beslutet , i propositionen Vårt framtida försvar – försvars- politisk inriktning 2005–2007 (prop. 2004/05:5) bl.a. anfört att den gynnsamma utvecklingen i vår omvärld medger att vi kan minska volymerna på totalförsvaret. Detta innebär bl.a. att antalet förband, skolor och centra kan minskas. Materiel och anläggningar som inte behövs skall avvecklas så kostnadseffektivt som möjligt. En utgångspunkt för dessa förändringar är att de skall leda till minskade driftkostnader och att kostnaderna för nyinvesteringar och omlokalisering skall minimeras. Till följd av försvarsbeslutet kommer försvaret att krympas ytterligare. Det medför att ett flertal försvarsfastigheter och anläggningar blir överflödiga och därmed måste avvecklas. verksamhet kommer således att minska i storlek i relation till kundernas minskade behov av lokaler, mark och anläggningar. Ett av utredningens uppdrag är att se till att den information som får från regeringen beträffande försvarets fastigheter och anläggningar förbättras. har vid upprepade tillfällen påpekat att den information som lämnas till är bristfällig. Utskottet har uppgett att budgetpropositionen bör innehålla uppgifter om mål och nyckeltal för och Försvarsmaktens verksamhet. Den information som regeringen överlämnar till finns huvudsakligen i budgetpropositionen. Materialet i propositionen har respektive departement inhämtat från de verk och myndigheter som hör under departementet. Uppgifterna sammanställs så att informationen i budgetpropositionen blir överskådlig och begränsad i omfattning. (Fö 2004:02) har bl.a. i uppgift att överväga hur budgeten och resultatvärderingen, i första hand inom det militära försvarets område, bör utvecklas vad avser målformule- ring, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat (dir. 2004:12 och 2004:113). Det ankommer således på den utredningen att föreslå mätbara mål, kostnads- och resultatredovisning m.m. för det militära försvaret. Vår utrednings överväganden angående information till berör således endast verksamhet och Försvarsmaktens lokalutnyttjande. 3.4Riksdagens revisorers kritik och förbättringar som vidtagits revisorer har granskat hur regeringen styr Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten för att åstadkomma en effektiv förvaltning och användning av försvarets fastigheter och anlägg- ningar. Revisorerna har även granskat hur och Försvarsmakten har samverkat inom fastighets- och anläggnings- området. I förslag till angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7) har revisorer anfört att granskningen har visat på stora svårigheter att få avgiftsfinansieringen att fungera inom försvaret och på omfattande brister i . revisorers förslag lämnades och därefter har flera förbättringar genomförts. Efter en överenskommelse mellan har en ny hyresmodell införts. Hyresmodellen, som tillämpas , innebär bl.a. att hyran skall vara kostnadsbaserad och motsvara faktiska kostnader. Alla kostnader skall redovisas öppet och hyreskost- naderna regleras mot faktisk förbrukning. För alla fastigheter skall det finnas sexåriga underhållsplaner. och Försvarsmakten anser att hyres- modellen fungerar tillfredsställande, men en översyn har påbörjats i syfte att förenkla modellen. Försvarsmaktens insyn i Fortifika- tionsverkets hyressättning och verksamhet anses också vara tillfredsställande. De befintliga underhållsplanerna fungerar enligt parterna bra. har numera upprättat ett heltäckande register över samtliga fastigheter och anläggningar som verket förvaltar. Förhållandet mellan och Försvarsmakten har förbättrats och man strävar efter att utöka samarbetet. Den kritik som revisorer har framfört är således till viss del inte längre befogad. revisorers förslag att eventuellt återföra anläggning- arna för krigsändamål till Försvarsmakten strider mot fastighets- reformens principer om att ägande och brukande skall vara åtskiljt. Utredningen anser att det är angeläget att utformningen av den statliga fastighetsförvaltningen är enhetlig. Den kompetens som numera besitter torde vara fullt tillräcklig för att förvalta försvarets anläggningar för krigsändamål. Regeringen anför i propositionen Vårt framtida försvar – försvarspolitisk inriktning 2005–2007 (prop. 2004/05:5) kompletterad med propositionen Försvarsmaktens grundorganisa- tion (prop. 2004/05:43) att hyressättningssystemet och därmed hyresavtalens löptider måste anpassas till vad som i övrigt gäller inom den statliga fastighetsförvaltningen. Regeringen har gett och Försvarsmakten i uppdrag att omförhandla befintliga hyresavtal, förutom avtalen för de fastigheter som enligt försvarsbeslutet (rskr. 2004/05:143) skall avvecklas. De fastigheter som Försvarsmakten hyr av Fortifika- tionsverket är s.k. ändamålsfastigheter, dvs. det finns ingen eller begränsad alternativanvändning av lokalerna. Ett hyressättnings- system med längre hyrestider, anpassade till både verksamhetens behov och investeringens livslängd skulle, enligt regeringen, utveckla fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen. Statsmakterna får också härigenom ett förbättrat beslutsunderlag genom att de faktiska hyreskostnaderna synliggörs och kan beaktas inför framtida investeringsbeslut. Utredningen har under arbetets gång vid upprepade tillfällen noterat att den befintliga hyresmodellen med ettåriga hyresavtal tar mycket tid och resurser i anspråk, bl.a. för att omförhandla hyresavtalen. Utredningen instämmer i regeringens bedömning att löptiden för hyresavtalen mellan Försvarsmakten och Fortifika- tionsverket bör jämställas med det som gäller för den övriga statliga fastighetsförvaltningen. Däremot är försvarsbeslutsperioderna korta och en fråga som måste utredas är vem som skall ansvara för de risker som kan uppkomma om man förlänger hyrestiderna. Detta får utredas i ett annat sammanhang. Till utredningen har framförts synpunkter på att Försvarsmaktens fastighetsorganisation är allt för stor i förhållande till Fortifika- tionsverket och att personal på de båda myndigheterna till viss del arbetar med samma frågor. Försvarsmakten menar att man behöver en kompetent beställarorganisation och att personalen arbetar med bl.a. avveckling av fastigheter och mark till följd av de senaste årens försvarsbeslut. När avvecklingsarbetet är slutfört skall en översyn av Försvarsmaktens fastighetsorganisation genomföras i syfte att effektivisera och ytterligare rationalisera verksamheten. Det är angeläget att Försvarsmakten inte har en fastighets- organisation som är allt för stor och som kan upplevas kontrollera . Däremot måste naturligtvis Försvarsmakten ha en kompetent beställarorganisation. Försvarsmakten anser att det inte skall finnas en dubbel kompetens beträffande vanliga fastigheter men att man måste acceptera att kompetens beträffande fortifikatoriska anläggningar får finnas både hos hyresvärden och hyresgästen. Utredningen har således uppmärksammat problemet och menar att dubbel kompetens beträffande försvarsfastigheter inte bör förekomma. Frågan om beställarkompetens i olika hänseenden inom Försvarsmakten skall utredas av Försvarsstyrningsutred- ningen (Fö 2004:02) varför frågan överlämnas till den utredningen. är en central förvaltningsmyndighet under regeringen med huvuduppgift att förvalta statliga fastigheter avsedda för försvarsändamål. , som är största fastighetsförvaltare sett till förvaltad bruksarea (BRA), äger och förvaltar fastigheter, mark och anläggningar över hela landet. Fastighetsbeståndet omfattar 4,6 miljoner kvm bruttoarea (BTA) vilket motsvarar ca 4,2 miljoner kvm BRA. Härutöver förvaltar (ha) mark och 14 800 försvars- anläggningar. Verkets hyresgäster är bl.a. Försvarsmakten, För- svarets radioanstalt, och . Lokalbehovet minskar för Försvarsmakten till följd av omstruk- turering och koncentration av verksamheten till färre orter. Försvarsbeslutet (prop. 2004/05:5 och 43, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143) medför ännu mer omfattande omstrukture- ringar och nedläggningar. Jämfört med 2002 har Försvarsmakten vid utgången av 2003 minskat sin lokalarea eller 320 000 kvm BTA. är indelat i fyra verksamhetsområden. Dessa är Lokaler och mark, Domän, Fortifikation och Försäljning. Lokaler och mark ansvarar för uthyrning, drift och underhåll av lokaler och mark. Domän ansvarar för skogsbruk och nyttjanderätter som finns inom områden. Fortifikation ansvarar för landets sekretesskyddade försvarsanläggningar och Försäljning ansvarar för att sälja eller överföra fastigheter till andra intressenter när hyresgäster inte längre har behov av dem. Verksamhetsområdet och mark är det största av fyra verksamhetsområden. Verksamheten omfattar uthyrning och förvaltning av lokaler och mark i det öppna beståndet. Lokaler och mark handlägger även investeringsprojekt som kundanpassningar, ny-, om- och tillbyggnader samt förvärv av fast egendom. Verksamhetsområdet och mark är uppdelat i nio fastighetsområden spridda över hela . Varje fastighets- område är indelat i ett antal fastighetsenheter. Fastighetsenheterna har det operativa förvaltningsansvaret och svarar för kontakten med kunderna på det lokala planet. Driften är organiserad i fastighetsgrupper med mellan en och fem grupper per fastighets- enhet. Utöver drift och underhåll av egna fastigheter bedrivs uppdragsverksamhet bl.a. i form av tilläggstjänster för hyres- gästerna och driftuppdrag för de interna verksamhetsområdena Fortifikation, Försäljning och Domän. Vid utgången av 2003 omfattade Fortifikationsverkets lokalinne- hav i det öppna beståndet ca 10 100 byggnader med en total BTA på 4,6 miljoner kvm. Alla byggnader och anläggningar klassas efter det användningsområde som de huvudsakligen är avsedda för. Den klart största gruppen är förråd och materieluppställning som utgör mer än hälften av det totala beståndet. Denna grupp innehåller många olika typer av byggnader, allt från kalla förråd till avancerade hangarer. Av den totala arean är enkla, ouppvärmda förråd. Lokalerna delas härefter in i sex olika byggnadstyper, Gruppförläggning, Utbildning, Kontor, Förplägnad, Förråd och materieluppställning samt Materielunderhåll. förvaltar ca 385 000 ha mark, varav 100 000 ha utgörs av skog. Markområdena klassificeras efter användning i bl.a. övnings- och skjutfält, flygplatsområden och kasernområden. Till gruppen Övrig mark hör all mark som inte är klassad för en specifik användning. stod verksamhetsområdet och mark för av intäkter vilket motsvarar en omsättning på . Verksamhetsområdet ansvarar för förvaltning av jord- bruks- och skogsmark samt nyttjanderätter. Domänavdelningen är uppdelad i två enheter, och nyttjanderätter samt Skog. Mark- och nyttjanderättsenheten ansvarar för samtliga typer av nyttjanderätter utom lokaler. Exempel på nyttjanderätter är jakt- och fiskerätter, jordbruksarrenden samt upplåtelse av bostäder. Arbete pågår med att kvalitetssäkra avtalen och att systematiskt gå igenom olika nyttjanderättsformer. äger och förvaltar ca 100 000 ha skogsmark relativt jämnt fördelat över landet. Det huvudsakliga ändamålet med skogsverksamheten är att tillhandahålla mark för försvarets övnings- och skjutfältsverksamhet. Skogsverksamhetens omsätt- ning uppgick till , vilket motsvarar av totala omsättning. Verksamhetsområdet förvaltar och hyr ut den del av bestånd som består av hemliga anläggningar. Dessa uppgår till 14 800 och kan delas in i lätta och tunga befästningar samt övriga anläggningsobjekt. Till lätta befästningar räknas t.ex. värn- eller truppbefästningar. Tunga befästningar är anläggningar som skyddar en viss funktion mot vapenverkan, såsom anläggningar för staber, vapen och förråd i bergrum. Dessutom har ett övergripande ansvar för ett antal flygfält. Vid utgången av 2003 fanns ca 2 300 tunga befästningar, mer än 12 500 lätta befästningar och 20 flygfält inom avdelningens verksamhetsområde. Verksamheten inom Fortifikation delas in i fyra områden, Investering, Förvaltning, Avyttring samt Forskning och teknik- utveckling. När verksamhetsområdet avyttrar ett objekt handlar det ofta om rivning eller igensättning av anläggningsdelar och bergrum samt återställning av mark. De objekt som skall säljas överlämnas till verksamhetsområdet , vilket innebär att avyttringar oftast inte ger någon intäkt för verksamhetsområdet . Inom verksamhets- området bedrivs även forsknings- och utvecklingsverksamhet. Avsikten är att förenkla och anpassa metoder och teknik som används i anläggningar till nya krav och hotbilder. Verksamhetsområdet ansvarar för avyttring av mark och lokaler över hela landet. Avyttring kan innebära försäljning, rivning eller överföring av förvaltningsansvaret till annan statlig myndighet. Avyttringarna sker till följd av försvars- beslut eller Försvarsmaktens omstruktureringar. Verksamheten inom försäljningsavdelningen skall bedrivas på ett affärsmässigt sätt för att bästa möjliga nettoresultat skall uppnås. Kravet på affärsmässighet är styrande för hur skall agera på marknaden. Regeringens årliga regleringsbrev styr ekonomiska hantering av försäljningar. Särskilda regler gäller för försäljningar till följd av försvarsbeslut. Omstruktureringen av försvaret fortsätter och medför kraftiga minskningar av lokalarean. har ca 150 000 kvm BTA avyttrats, vilket motsvarar av det totala lokalbeståndet. Huvuddelen av försäljningarna är konse- kvenser av försvarsbeslutet . omsatte verksamhetsområdet , vilket var en minskning jämfört med då omsättningen uppgick till . Den minskade omsättningen beror i huvud- sak på att en stor del av avyttringarna 2003 utgjordes av enskilda objekt med förhållandevis låga värden jämfört med de objekt som avyttrats . Verksamhetsområdets resultat uppgick till jämfört med . Från får en ny organisation. Verksamheten kommer att delas in i fyra fastighetsområden. Dessa är , , och . Vidare kommer verket att ha en avdelning kallad Fortifikation och en kallad .