sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den skulle också vara mindre lämplig i ett EG-perspektiv, eftersom den ansvarsfördelning som TV-direktivets regler för juris- diktion syftar till skulle bli mindre tydlig. Enligt 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen krävs tillstånd för att sända ljudradio- och TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillstånd att sända TV-program meddelas av regeringen. Skälet för tillståndsplikten (se prop. 1995/96:160 s. 70 ff) är att det inte finns utrymme för mer än ett begränsat antal yt- täckande sändarnät. Det är ett viktigt demokratiskt krav att alla som bor i har tillgång till radio- och TV-program. Till tillståndet kan knytas villkor av olika slag. Även om den digitala sändnings- tekniken gör det möjligt att utnyttja radiofrekvenserna mer effek- tivt än med analog teknik måste man räkna med att tillgången på frekvensutrymme kommer att vara begränsad även . Det är viktigt att möjligheten att sända TV i marknätet utnyttjas på ett sätt som tillgodoser krav på yttrandefrihet, tillgänglighet och mång- fald. Utredaren skall överväga behovet av lagstiftning som gör att TV- sändningar i det svenska marknätet med säkerhet kommer under svensk jurisdiktion. Utredaren skall i det sammanhanget analysera vilket utrymme för nationell lagstiftning som finns inom ramen för EG-rätten. Utredaren skall lägga fram de förslag som föranleds av övervägandena. Tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar Enligt radio- och TV-lagen krävs tillstånd av regeringen för att sända TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Ett sändningstillstånd får förenas med villkor av olika slag. Vid sidan av tillståndsvillkoren har regeringen även ställt upp anslagsvillkor för de avgiftsfinansierade programföretagen , och . När radio- och TV-lagen infördes begränsades tillståndsplikten till de situationer där det är viktigt att styra frekvensanvändningen. Eftersom satellitsändningar sker på högre frekvenser än 3 gigahertz behövs inte något tillstånd och därför kan enligt nuvarande bestäm- melser inte några tillståndsvillkor ställas upp. Det behövs inte heller tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolagen (1993:120). Det innebär att villkor i sändningstillstånd som gäller för ett programföretags övriga verksamhet inte är tillämpliga på före- tagets sändningar av sökbar text-TV. Efterlevnaden av radio- och TV-lagens bestämmelser och till- ståndsvillkoren övervakas av och TV genom efterhandsgranskning av programmen. Någon motsvarande rätt för och TV att kontrollera anslagsvillkorens efterlevnad finns inte. Konsekvenserna av att vissa regler om sändningars innehåll har kon- struerats som tillståndsvillkor är att reglerna inte kan tillämpas när programmen sänds ut på ett sätt som inte kräver tillstånd, även om det programföretag som bedriver sändningarna har sändningstillstånd med tillståndsvillkor för det som är den huvudsakliga verksamheten. Sådana regler kan visserligen utformas som anslagsvillkor när det är frågan om företag som finansieras med TV-avgiftsmedel, men denna möjlighet föreligger inte för andra företag. Denna ordning är inte lämplig. Utredaren skall därför lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt. Radio- och TV-sändningar når en stor allmän publik där det bl.a. ingår barn. Därför finns särskilda regler för att motverka att barn får del av innehåll som är tillåtet för vuxna, men som kan vara skad- ligt eller av andra skäl olämpligt för barn. Enligt 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen får program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornogra- fiska bilder inte sändas i TV eller på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:160, s. 93 ff) skall det vid tillämpningen göras en samlad bedömning av det skadliga innehåll sändningen har, vid vil- ken tidpunkt sändningen skett samt den allmänna tillgängligheten av sändningen, dvs. om den är krypterad. För radio- och TV-sändningar med tillstånd av regeringen finns vidare möjlighet att föreskriva tillståndsvillkor som avser skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslags- kraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. En sådan skyldighet gäller för , och samt för övriga företag med tillstånd att sända TV med digital sändningsteknik. har låtit utföra en studie av tekniska möjlig- heter att underlätta föräldrakontroll av TV-program. Enligt rap- porten3 finns det inte några effektiva tekniska medel för att blockera visst innehåll i analoga sändningar i . Däremot kommer den digitala sändningstekniken att erbjuda större möjligheter i detta hän- seende. Rapportens författare anser emellertid inte att något tek- niskt system kommer att kunna ersätta TV-företagens ansvar för programinnehållet. I samband med den senaste tidens diskussion om pornografiska filmer i televisionen har programföretag och sändarföretag fram- hållit att det finns tekniska möjligheter för tittaren att aktivera ett s.k. barnlås. Det är en anordning som gör det möjligt att automa- tiskt blockera mottagningen av vissa program. För att systemet skall fungera krävs att särskild information om programmens karaktär sänds ut tillsammans programmen. 3 Parental Control of Television Broadcasting. Study by the , , 1999 Innebörden av nuvarande regler är att det är tillåtet att sända pornografiska filmer i televisionen om sändningarna är krypterade och sändningen sker på mycket sen , normalt . Med hänsyn till att krypterade programkanaler kan förväntas bli vanligare kan det ifrågasättas om kryptering utgör tillräckligt skydd för barn, i varje fall på . Utredaren skall överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll, t.ex. genom att det ställs upp krav på att visst innehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget. Utredaren skall lägga fram de förslag till lagänd- ringar som föranleds av övervägandena. Enligt lagen om TV-avgift skall den som innehar en TV-mottagare betala TV-avgift för mottagaren. I lagens förarbeten (prop. 1988/89:18 s. 43 ff) anges vad som avses med begreppet TV-mottagare. Den kritiska delen i en TV-mot- tagare är enligt propositionen kanalväljaren, dvs. den del som gör det möjligt att avgöra vilken av de tillgängliga programkanalerna som mottagningen skall avse. I propositionen konstateras att även andra apparater än de som i dagligt tal benämns TV-mottagare kan vara avgiftspliktiga mottagare. Det gäller t.ex. vissa videoband- spelare och vissa mottagare för satellitsändningar. Enligt 4 och 5 §§ lagen om TV-avgift omfattar skyldigheten att betala TV-avgift inte sådana TV-mottagare som på grund av sin konstruktion inte kan användas för att ta emot markbundna sänd- ningar, och inte heller för TV-mottagare i anläggningar eller lokaler för annat än bostadsanläggningar eller i fortskaffningsmedel, om mottagaren på grund av en särskilt vidtagen åtgärd inte kan användas för att ta emot TV-program. Motivet för att TV-mottagare som genom sin konstruktion inte kan användas för att ta emot markbundna sändningar skall vara undantagna från avgift är att de avgiftsfinansierade sändningarna uteslutande sker från marksändare. Om skulle börja sända från satellit skulle man enligt propositionen få överväga att ta upp frågan till förnyad prövning. Sedan lagen om TV-avgift trädde i kraft har det skett några vik- tiga förändringar både när det gäller det sätt på vilket TV-program sänds ut och i fråga om apparater som kan ta emot TV-sändningar. Regeringen medgav att får inleda sändningar över satellit för mottagning i . Det motiv som ursprungligen anfördes för undantaget för TV-mottagare som inte kan ta emot markbundna sändningar är därför inte längre för handen. Det är vidare möjligt att på olika sätt använda persondatorer för att ta emot TV-sändningar. Med ett s.k. kan datorn redan nu användas för att ta emot vanliga TV-sändningar. I en skrivelse till har Radiotjänst i () hem- ställt om en översyn av reglerna om undantag från avgiftsskyldig- het. Behovet av en översyn beror enligt bolaget dels på att sänder SVT1, SVT2 och SVT24 digitalt över satellit, dels på att möjligheten att ta emot rörliga bilder över telenäten genom s.k. bredbandstjänster gör att en dator upp- kopplad till Internet kan betraktas som en TV-mottagare. Utredaren skall se över reglerna för avgiftsskyldighet i syfte att anpassa dem till den utveckling som har skett, dock utan att grun- derna för TV-avgiftssystemet rubbas. Program som sänds på uppdrag av andra , som har tillstånd för digitala TV-sändningar i norra , avser enligt sin tillståndsansökan att bl.a. sända informationsprogram på uppdrag av kommun, landsting, bostads- bolag, fackförbund m.m. samt utbildningsprogram kopplade till gymnasieskola och universitet. och TV har granskat sändningarna och funnit att informationsprogram från och facken i utgör sändningar som sänds på uppdrag av någon annan och som är annonser (beslut nr SB 125/99). De skall därför omges av särskilda signaturer och inräknas i den tillåtna annonsvolymen. I en skrivelse till regeringen anför att följden av denna tolkning blir att den reklamtid som finns för att finansiera sänd- ningarna upptas av informationsprogram. Inte heller utbildnings- program som sänds på uppdrag av något utbildningsorgan skulle kunna sändas utan att betraktas som annons. Bolaget anser att lag- stiftningen bör ändras så att denna typ av program kan sändas i regionala eller lokala TV-sändningar utan att betraktas som reklam. har i en skrivelse till regeringen föreslagit att regeringen tar initiativ till sådana ändringar av radio- och TV-lagen att samhällsinformation och ut- bildningsprogram, som sänds på uppdrag av någon annan, inte be- handlas på samma sätt som reklaminslag eller andra annonser. Enligt kommittén är det framför allt angeläget att programmen inte räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. Utredaren skall överväga hur den nuvarande lagstiftningen kan ändras så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att de räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. Utredaren skall lägga fram de förslag som föranleds av övervägan- dena. Enligt 3 kap. 2 § första stycket 15 radio- och TV-lagen får ett villkor för ett sändningstillstånd avse skyldighet att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndig- het begär det. En sådan skyldighet gäller för och . Enligt sändningstillståndet skall programföretaget se till att meddelandet ges en lämplig utformning och att det inte genom sin omfattning eller på annat sätt inverkar menligt på programverksam- heten. För kommersiella programföretag med sändningstillstånd, dvs. TV4 och övriga kommersiella företag med tillstånd att sända mark- sänd digita-TV, är skyldigheten att sända meddelanden begränsad till vissa varningsmeddelanden. I samband med valet till ansökte kontor i om att få sända meddelanden av vikt för allmänheten i . Ansökan avslogs av , huvudsakligen med hänvisning till att den aktuella bestämmelsen i företagets sändningstillstånd endast avser en begäran från svenska statens myndigheter. Saken anmäldes till för radio och TV av kontor i . Enligt anmälaren var programföretagets tolkning av begreppet svensk myndighet felaktig eftersom EU-medlemskap innebär att har överlämnat en stor del av tidigare nationell lagstiftning och nationella regelbeslut till de överstatliga EU-institutionerna. ansåg inte att hade handlat i strid med sändningstillståndet (beslut nr SB 103/99). Enligt nämndens mening är inte att betrakta som myn- dighet. Mot bakgrund av medlemskap i unionen skall utredaren överväga om det bör göras någon ändring av bestäm- melserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas programföretagen. 7 kap. 8 § radio- och TV-lagen innehåller regler om sponsrade pro- gram, dvs. program som inte är annonser men som helt eller delvis har bekostats av någon annan än den som bedriver sändningsverk- samheten. Där anges bl.a. att de som har gett bidrag till ett sponsrat program skall anges på lämpligt sätt i början och slutet av pro- grammet eller vid ettdera tillfället. Det har rått en viss osäkerhet om huruvida meddelanden om att ett program är sponsrat får förekomma i samband med att en sändning övergår från en kanal till en annan i Kammarrätten i (mål nr. 3144-1998) har emellertid gjort bedömningen att inte har brutit mot bestämmelserna genom att sända sponsringsmeddelanden vid kanalbyten. och TV har uttalat att sponsrings- meddelanden som lämnas vid andra tillfällen än i början eller slutet av ett program, t.ex. i pauser i föreställningar eller evenemang, skall följa bestämmelserna om reklam och annan annonsering och där- med bl.a. omges av annonssignatur (beslut nr SB 330/97). Med an- ledning av nämndens uttalande har och hemställt om en lagändring med innebörd att undantaget från kravet på annonssignatur skall omfatta samtliga sponsringsmeddelanden samt att sponsringsmeddelanden inte skall räknas in i den tillåtna tiden för annonser. Även om rättsläget vad gäller sponsringsmeddelanden vid kanalbyten har klarlagts genom Kammarrättens avgörande är det angeläget att det i lagen tydligt anges vad som gäller. Det är också viktigt att det klarläggs vad som skall gälla i fråga om sponsringsmeddelanden i samband med längre pauser i program. Därvid bör beaktas att ett syfte med sponsringsmeddelanden är att det för publiken skall stå klart att programmet är sponsrat. Utredaren skall från dessa utgångs- punkter överväga ändring i radio- och TV-lagen. Åtgärder vid underlåtelse att lämna vissa uppgifter Enligt 3 kap. 2 § första stycket 16 radio- och TV-lagen kan rege- ringen i tillståndsvillkor föreskriva skyldighet att till för radio och TV lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt lagen. Detta kan t.ex. ha betydelse för att nämnden skall kunna bedöma om programföretaget har överträtt villkor om sponsrade program. När det gäller vissa andra uppgiftsskyldigheter enligt radio- och TV-lagen kan enligt 10 kap. 9 § förelägga den uppgiftsskyldige att lämna uppgifter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Om ett programföretag underlåter att lämna be- gärda uppgifter enligt 3 kap. 2 § första stycket 16 är emellertid den enda sanktionen att kan förelägga företaget att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut om att under- låtelsen innebär ett brott mot tillståndsvillkoren. I ett granskningsärende som bl.a. gällde ifrågasatt otillåten spons- ring har konstaterat att det aktuella program- företaget genom att inte lämna nämnden nödvändiga upplysningar har undandragit sig den granskning som ankommer på nämnden (beslut nr SB 413/97). Nämnden har i en skrivelse underrättat regeringen om att det inte finns någon annan sanktion mot ett sådant förfarande i radio- och TV-lagen eller sändningstillståndet än skyldighet att offentliggöra nämndens beslut. Villkor om vilka programtyper som får och inte får sponsras har till syfte att motverka att programverksamhetens integritet hotas genom att möjligheten att erhålla sponsorsbidrag blir styrande för vilka program som produceras och sänds. En överträdelse av villkor om sponsring kan leda till att programföretaget åläggs att betala en särskild avgift. skall bedöma om ett pro- gram är sponsrat i strid med tillståndsvillkoren behöver nämnden ha tillgång till handlingar som belyser de ekonomiska relationerna mellan programföretaget och utomstående aktörer. Det är inte till- fredsställande om nämnden saknar påtryckningsmedel för att från programföretagen få fram de uppgifter som nämnden behöver för att kunna pröva om en överträdelse har skett. Utredaren skall lägga fram förslag som ger möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter, t.ex. genom att använda föreläggande som kan förenas med vite. Regler om annonser och reklam I har det funnits lagstiftning om reklamsändningar i TV , när TV4 inledde reklamfinansierade marksändningar. Den svenska lagstiftningen gavs från början medvetet en mer restriktiv utformning än de regler som framgår av EG:s TV-direktiv eller den europeiska konventionen om gränsöverskridande television4. Skälen för denna restriktiva hållning var en omsorg om publikens möjlighet att följa TV-programmen så ostört som möjligt. De svenska reglerna är mer restriktiva än TV-direktivets regler framför allt när det gäller sändningstid för annonser, möjligheterna att avbryta program med annonser samt möjligheterna att rikta reklam till barn. Även reglerna för alkoholreklam är mer restriktiva. I samband med det första förslaget om svenska regler om reklam i TV (prop. 1990/91:149 s. 100) uttalade föredragande statsrådet: Så länge vi inte har någon reklamfinansierad television i marknätet vilar i viss mån alla antaganden om effekterna av olika regler på gissningar. Jag kan därför tänka mig att det , då vi har fått mer erfa- renhet, är lämpligt att se över vissa regler. som lagstiftningen har varit i kraft har det kommit fram erfarenheter av hur reglerna har fungerat. Det gäller t.ex. hur lagstiftningen påverkar programföretagens val av lokalisering, hur de syften som ligger bakom lagstiftningen uppfylls och hur de enskilda reglerna kan tillämpas. och TV har i en skrivelse till rege- ringen anfört att den nuvarande regleringen motverkar syftet med förbudet mot reklamavbrott. Enligt nämnden kan en möjlig lösning vara att för sådana program där syftet att ta hänsyn till upphovs- männen och publikens upplevelse av programmen är särskilt fram- trädande föreskriva att programmen inte får avbrytas ens av andra program. I övriga fall skulle avbrott kunna tillåtas i ungefär den utsträckning som anges i EG:s TV- direktiv. I sitt yttrande till Radio- och över ansökningar om tillstånd att sända digital TV uttalade att det kan finnas skäl att se över reklamreglerna, t.ex. när det gäller möjlig- heterna att låta reklaminslag avbryta program. Ett mål för en översyn bör enligt kommittén vara att konkurrensvillkoren på den svenska reklam-TV-marknaden, så långt det är möjligt utan att syftena med den svenska lagstiftningen åsidosätts, bör vara likvärdiga för företag som är etablerade inom och utom . I sin skrivelse till regeringen med förslag till fördelning av tillstånd för digitala TV-sändningar anser Radio- och TV- verket, mot bakgrund bl.a. av att flera programföretag har framfört önskemål om en översyn av reklamregler m.m. i radio- 4 Öppnad för undertecknande . och TV-lagen, att det är angeläget att en utredning möjligt tillsätts med uppdrag att förutsättningslöst och i samråd med berörda myndigheter och programföretag göra en översyn av radio- och TV-lagen. De svenska reglerna om sändningstid avser såväl reklam (inkl. för- säljningsprogram) som andra annonser medan TV-direktivets regler endast avser reklam och köp-TV. Vidare är den tillåtna sändnings- tiden kortare än den som tillåts enligt direktivet. Enligt den svenska lagstiftningen tillåts rena försäljningskanaler, men det finns inte några särskilda regler för försäljningsprogram i vanliga TV-kanaler. Skillnaderna mellan TV-direktivets regler och de svenska reglerna har emellertid minskat efter en lagändring (prop. 1996/97:101, bet. 1996/97:KU19, rskr. 1996/97:208, SFS 1997:335) som innebär att annonser mellan och 24.00 får sändas mellan hela klockslag. Det finns därför anledning att pröva om det är motiverat att öka samstämmigheten mellan de två regelverken. Under vissa delar av dygnet utgör barn en stor del av TV-publiken. Detta bör beaktas om bestämmelserna om sändningstid föreslås ändras. Enligt de svenska reglerna tillåts reklamavbrott endast i föreställ- ningar och evenemang med pauser samt i program som består av avslutade delar, medan TV-direktivet medger avbrott i de flesta slags program. Ett syfte med den svenska lagstiftningen är att den skall skydda publikens möjligheter att uppleva TV-programmen utan att störas av avbrott. De svenska reglerna medger emellertid att program, filmer etc. ofta avbryts av ett eller t.o.m. två andra program, vilka omges av annonssändningar. Avbrotten blir härigenom betydligt längre än om avbrott för annonser skulle tillåtas. Dessutom har många som sänder via satellit till publiken i etablerat sig i där lagstiftningen är mindre restriktiv än den svenska när det gäller reklamavbrott i programmen. Radio- och TV-lagens regler om hur annonser får placeras till- godoser inte det som är deras syfte, att skydda publikens möjlighet att uppleva programmen utan att störas av annonser. Det finns därför skäl att se över reglerna. Reklam som direkt vänder sig till barn är förbjuden enligt de svenska reglerna. Även andra restriktioner syftar till att motverka att TV- reklam riktas till barn. Enligt TV-direktivet är det tillåtet att sända reklam och köp-TV med inriktning på minderåriga om vissa varsamhetskrav är uppfyllda. och Näringslivets delegation för marknadsrätt har enats om råd om hur barnreklamförbudet skall tolkas. Några allvarligare tillämpnings- problem har inte förekommit. Det finns ett ökat intresse i andra europeiska länder för skyddet av barn i det nya mediesamhället. Dessa regler bör därför inte ändras. Reklam för alkoholdrycker är förbjuden i svensk TV. Enligt TV- direktivet är sådan reklam tillåten om vissa varsamhetskrav är upp- fyllda. Det finns inte någon anledning att ändra reglerna om reklam för alkoholdrycker i svensk TV. Utredaren skall, med beaktande av de angivna utgångspunkterna, lägga fram förslag till ändrade regler som leder till att konkurrens- villkoren, så långt det kan ske utan att möjligheterna att uppfylla syftena med den svenska lagstiftningen eftersätts, blir mer likvärdiga för de TV-företag som är verksamma på den svenska reklam-TV- marknaden. Utredaren skall även överväga om erfarenheterna av hur nuva- rande regler tillämpas eller av användningen av ny teknik bör för- anleda ändrade regler. Utredaren skall lägga fram de förslag som föranleds av övervägandena. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television Inom beslutades Konventionen om gränsöver- skridande television (). har undertecknat konventionen, men har inte ratificerat den. Genom konventionen har ett för medlemsstater gemensamt regelverk skapats. Konventionen innehåller regler för programinnehållet i allmänhet, för reklamsändningar och för s.k. sponsrade program. med arbetet med utarbetades TV-direktivet. tionen innehåller bl.a. andra bestämmelser om vem som är ansvarig för satellitsändningar än TV-direktivet. I propositionen Satellitsändningar av TV-program (prop. 1992/93:75) föreslogs att de svenska reglerna i första hand skulle anpassas efter TV-direktivet. Beslut om ratifikation av TV-konven- tionen borde enligt regeringen anstå tills klarhet nåtts om ansvars- bestämmelserna. För att anpassa till TV-direktivet har ett till- läggsprotokoll till utarbetats inom . Tilläggsprotokollet öppnades för godkännande . Det träder i kraft när samtliga parter i har godkänt det. Även om parterna inte uttryckligen godkänner tilläggsproto- kollet träder det emellertid i kraft , förutsatt att ingen av parterna har lämnat in en protest mot detta. Mot bakgrund av det ändringsprotokoll till som utarbetats inom skall konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen analyseras. Utredaren skall även lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konven- tionen skall kunna ratificeras. Vid utförandet av uppdraget skall utredaren samverka med berörda företag och myndigheter.