sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Om avfallsförbrännaren endast använt sig av blandat kommunalt avfall kan man alltså regelmässigt anse att per ton skall beskattas utifrån dess innehåll av fossilt kol. Skatteuttaget sker således på grundval den totala vikten fossilt avfall. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det vid den praktiska tillämpningen kommer att dyka upp avfallsfraktioner för vilka det kan vara mer eller mindre lämpligt att använda sig av en schablon. Det bör därvid ankomma på Skatte- verket att utfärda allmänna råd och föreskrifter med angivande av sådana schabloner. Det är då naturligtvis av vikt att schablonerna bygger på godtagbara fakta om olika fraktioners innehåll av fossilt kol, som ju är det som skall beskattas. För det avfall som inte tas upp enligt schablon skall det åligga den skattskyldige att redovisa i vilken omfattning detta innehåller fossilt kol. En sådan redovisning bör t.ex. kunna styrkas genom rökgasprov. Det kan även ske genom plockanalyser eller på annat sätt. Det kan antas att skatten här kan ha betydelse för omfattningen på avfallslämnarnas dokumentation och en eventuell utökning av denna. Det får precis som vid övrig beskattning bero på att i varje enskilt fall bedöma om den skattskyldige förmått styrka sina deklarationsuppgifter. Beträffande kontrollen av de skattskyldigas förbränning och riktigheten i inlämnade deklarationer och inbetalda skattebelopp kan detta följas upp bland annat genom kontroll mot den dokumentation som det enligt avfallsförordningen (2001:1063) och skattebetalningslagen (1997:483) ankommer på avfallsförbrännaren att sörja för. Det torde vara möjligt att föra in en regel i förordningen (1994:1784) om skatt på energi om att skall få del av dokumentation enligt avfallsförordningen. Denna möjlighet bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Kontroll kan också ske genom uppföljande verksamhet och kontinuerlig tillsyn av t.ex. större avfallslämnare, industrier osv. För de samförbränningsanläggningar som deltar i utsläppshandels- systemet ställs det ytterligare krav på redovisning av koldioxid- utsläpp m.m., vilket även det kan vara av betydelse ur kontroll- synpunkt. En ytterligare kontrollmöjlighet öppnas om Naturvårds- En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns verkets förslag i skrivelsen Kvalitet hos avfall som förs till förbränning genomförs.30 Där finns bland annat förslag om att införa tydligare krav på karakterisering och kontroll av det avfall som går till avfallsförbränning.31 Eftersom det är plast och gummifraktioner som utgör den dominerande delen av det skattepliktiga avfallet bör det utöver vad som ovan nämnts även gå att följa plasten i avfallsströmmarna för att därigenom identifiera relevanta avfallsförbrännare. Detta kan sedan följas upp genom kontroll av deras redovisning, såväl i skattehänseende som gentemot de krav som åligger dem som avfallsbehandlare. Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till det i sammanhanget förmodat låga antalet skattskyldiga får kontroll- möjligheterna enligt utredningen bedömas vara tillfyllest. I figuren nedan ges en schematisk bild av den föreslagna beskattningen varvid också de mest naturliga ingångarna för kontroll framgår. 30Kvalitet hos avfall som förs till förbränning, dnr 641-86-04 Rm, skrivelse . 31De kompletterande kraven om karakterisering och kontroll av avfallet föreslås införas som ändringar i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning. För kraven på karakterisering av avfallet kan även ett införande i avfallsförordningen (2001:1063) övervägas. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Schematisk bild av beskattning och kontroll; avfallsför- * Mätresultat anges för överskådlighetens skull i två rutor. Det rör sig dock om ett och samma mätresultat som används för olika ändamål, därav den dubbla förekomsten. 6.9.4Kostnader för administration och kontroll kostnader för administration och kontroll av den föreslagna kompletteringen av LSE beräknas till . Beräkningen grundar sig på förutsättningarna att det finns cirka 100 skattskyldiga samt att deklaration sker . En sammanställning av kostnaderna återfinns i tabell 6.7 nedan. Mot bakgrund av de förväntade skatteintäkterna kan kostnader inte bedömas vara orimligt höga (jfr tabell 6.8. nedan). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Beräkning av administrativa kostnader för hantering av en skatt på förbränning av avfall Belopp (tkr) 1Handläggande och reviderande personal. 2Inklusive lokaler, data utrustning, inventarier m.m. 3Underhåll, drift av datastödet. 4Avser utveckling av nödvändigt datastöd. 6.10EU:s regler om statligt stöd och energiskattemodellen Utredningens bedömning: Endast det förhållandet att LSE utökas med ytterligare en skattepliktig produkt medför inte några komplikationer i statsstödshänseende. Däremot bör denna nya produkt prövas gentemot de differentieringar som blir tillämpliga på den. Därvid är den s.k. industriskattesatsen även fort- sättningsvis att bedöma såsom statligt stöd och måste anmälas till , om den skall tillämpas på den nya skatte- pliktiga produkten. Motsvarande gäller för 0,8-procentsregeln. Det är dock utredningens bedömning att det finns goda möjlig- heter att få energiskattemodellen i sin helhet accepterad i statsstödshänseende även med avseende på den nya skattepliktiga produkten. Utformningen av skattebasen – dvs. de produkter som skall beskattas – är av stor betydelse för bedömningen av systemets förenlighet med . De svenska energi- och koldioxidskatterna ses av kommissionen i statsstödssammanhang En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns som en skatt med två komponenter.32 Syftet med statsstödsreglerna är att undvika snedvridningar av konkurrensen på den inre mark- naden. Vidare är det dock angeläget att EU:s miljömål, särskilt i fråga om främjandet av en hållbar utveckling, integreras i kommis- sionens kontroll av stöd inom miljösektorn. Det finns alltså inget egentligt motsatsförhållande mellan konkurrens- och miljö- politiken. De frågor man får ställa sig vid införandet av en ny skattepliktig produkt i LSE är därför: 1.Innebär åtgärden någon form av statsstöd? 2.Kan detta statsstöd i så fall godkännas enligt artikel 87.3 i EG- fördraget, jämfört med de miljöriktlinjer som finns på området?33 Det ligger visserligen inom varje medlemsstats nationella kompetensområde att bestämma vad som skall beskattas, eller med andra ord definiera skattebasen för en viss skatt. måste man vara på det klara med att det ur statsstödssynpunkt saknar betydelse hur man väljer att utforma en skattefrihet. Det är i stället effekten av lagregeln som skall granskas. Det är därför troligt att kommissionen snarare ser till syftet med en lags uppbyggnad än till hur man faktiskt löst det hela rent lagtekniskt. Man bör därför försöka beskriva skattebasen så att den i sig kan anses rymmas inom vad som kan anses följa den befintliga skatte- ordningens art och funktion. LSE bygger på de harmoniserade regler som finns för beskattning av mineraloljor i mineral- oljedirektivet, kompletterat med nationell beskattning av el, kol, naturgas och råtallolja. har mineraloljedirektivet ersatts av energiskattedirektivet,34 som reglerar beskattningen av såväl el som bränslena mineraloljor, kol och naturgas. Det skattepliktiga området anges i energiskatte- direktivet främst genom hänvisning till nummer i den kombinerade nomenklaturen, KN-nr, enligt tulltaxe- och statistiknomenklaturen 32Se bl.a. kommissionens beslut om statligt stöd i ärende C 42/03 (EUT C 189, , s. 6). 33Driftsstöd (dvs. alla former av skattesänkningar och skattebefrielser) regleras i avdelning E av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, som antagits av kommissionen (EGT C 37, , s. 3). 34Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003 s. 51). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns i EU,35 se artikel 2.1. Härtill finns regler i artikel 2.3 om att även andra produkter som används för uppvärmning skall beskattas: . alla andra kolväten utom torv som är avsedda för användning, utbjuds till försäljning eller används för uppvärmningsändamål .. Dessa kolväten skall beskattas i nivå med likvärdiga energiprodukter (jfr avsnitt 6.1.4 ovan). Införandet av avfall i LSE Den svenska energibeskattningen omfattar – på uppvärmningssidan – i allt väsentligt de produkter som skall beskattas enligt energiskattedirektivet. Den enda produkt som – i och med energiskattedirektivet – inte omfattas av harmoniserad EG-lagstiftning är råtallolja. Råtallolja beskattas dock till följd av speciella näringspolitiska skäl och bör kunna bortses från i den fortsatta diskussionen. Ur statsstödssynpunkt kan man således hävda att den svenska LSE:s systematik är att beskatta fossila bränslen som används för uppvärmning. I och med den definition av det skattepliktiga avfallet som utredningen enligt ovan stannat för finns det all anledning att tro att införandet av denna nya produkt i energibeskattningen inte utgör statsstöd utan följer den befintliga energiskatteordningens art och funktion. Beträffande svavelskatten har utredningen valt att inte låta den nya skattepliktiga produkten omfattas av sådan skatt (se 6.3.2 ovan). Valet att överhuvudtaget inte införa en skatt är en nationell bedömning och har inte bäring på reglerna om statligt stöd. Svavel- skatten berörs därför inte vidare i detta sammanhang. Vad som däremot utgör statsstöd och därför bedöms behöva särskilt granskas och godkännas av kommissionen är den lägre skattenivå som tillämpas för användning inom industrin och kraftvärmeverken, i förhållande till den generella nivå som gäller för övrig uppvärmning (servicesektorn, inkl. värmeverken). Dagens lägre skattenivå (ingen energiskatt och koldioxidskatt) för industrin och kraftvärmeverken utgör ett godkänt statsstöd, 35 Kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och den gemensamma tulltaxan, EGT L 293, 24.10.1990, s. 1, jfr artikel 2.5 i energiskattedirektivet. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns baserat på punkten 51.1 b första strecksatsen i miljöriktlinjerna. Denna punkt reglerar de EU-harmoniserade skatterna och de fossila bränsleprodukter som beskattas enligt LSE är alla harmoniserade. För dessa produkter gäller att det för statsstöds- godkännande räcker att EU:s minimiskattenivåer är uppfyllda. Avfall däremot är ett inte harmoniserat bränsle, vilket innebär att särskilda regler gäller vid bedömningen av den nedsatta nivån. Av punkten 51.1 b andra strecksatsen av miljöriktlinjerna för statligt stöd följer i sådant fall att de företag, för vilka en lägre total energi- och koldioxidbeskattning tillämpas, alltid måste betala en skatt som utgör en betydande del av den generella skattenivån. Enligt kommissionens praxis utgör en betydande del av den generella skattenivån. Såsom utredningen redovisat under 6.4 ovan utgör den nedsatta skattenivån vad beträffar avfallet av den generella skattenivån. Utredningen har därför dragit slutsatsen att den nedsatta skattenivån beträffande avfallet uppgår till en betydande del av den generella skattenivån, innebärande att miljöriktlinjernas krav på betydande del har tillgodosetts. Industriskattesatsens tillämpning inom kraftvärmesektorn Bedömningen ovan gäller för industriskattesatsen generellt. Beträffande industriskattesatsens tillämpning inom kraftvärme- sektorn måste framställningen kompletteras något. De nuvarande reglerna som gynnar kraftvärmeproduktion framför annan värmeproduktion har av kommissionen bedömts vara ett tillåtet statsstöd, eftersom kraftvärmeverken även efter nedsättning betalar en betydande del av skatten (jfr resonemanget ovan avseende industrisektorn). Genom de nu föreslagna förändringarna förändras inte detta förhållande. Däremot innebär ändringen i stället att viss lågeffektiv kraftvärme kan komma att missgynnas i skattehänseende, i förhållande till mer högeffektiv kraftvärme. Enligt utredningens bedömning medför denna förändring emellertid inte att stödåtgärden kan godtas. Enligt energiskattedirektivets artikel 15.1 d) kan medlemsstaterna nämligen differentiera skatten för högeffektiv kraftvärme, och definitionen av vad som i detta sammanhang är högeffektiv kraft- värme kan än så länge beslutas nationellt. Förändringen ligger dessutom i linje med de syften som ligger till grund för kraftvärme- En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att förändringarna i kraftvärmebeskattningen även fortsättningsvis kommer att godtas av kommissionen i statsstödshänseende. De särskilda nedsättningsreglerna (0,8-procentsregeln och 1,2- procentsregeln) De särskilda nedsättningsreglerna, dvs. 0,8-procentsregeln och 1,2- procentsregeln måste även de kommenteras i statsstödshänseende av det skälet att dessa regler skall tillämpas på den nya produkt som förs in i LSE. Därvid har kommissionen tidigare bedömt att 1,2- procentsregeln inte utgör statligt stöd. Enligt vår bedömning bör införandet av den nya produkten inte innebära att kommissionen frångår sitt tidigare ställningstagande, eftersom grunden för kommissionens bedömning är att regeln avser mineralogiska processer vars beskattning det överlåtits till medlemsstaterna att besluta om. Däremot utgör 0,8-procentsregeln statligt stöd. Eftersom den nya produkten är ett icke harmoniserat bränsle föreligger det enligt miljöriktlinjerna36 ett krav på att den nedsatta skattenivån skall utgöra en betydande del av den generella skattenivån. Såsom ovan nämnts medför redan industriskattesatsen att skattenedsättningen tangerar gränsen för vad som, enligt kommissionens praxis, kan anses utgöra en betydande del. Detta innebär att ytterligare nedsättning enligt 0,8-procentsregeln medför en risk för att den skattskyldige inte betalar en betydande del av den skatt som skall tas ut på bränslet. Från svensk synvinkel är det dock av stor vikt att 0,8-procentsregeln även omfattar avfallet. Detta framgår bland annat av utredningens redovisning av omfattningen av den för- bränning av fossilt avfall som sker inom plast- och kemiindustrin. Utöver obestridliga systemskäl talar alltså även konkurrensskäl för att nedsättningsregeln skall vara generellt tillämplig. Vid en argumentation med utgångspunkt i statsstödsreglerna uppenbarar sig i detta fall en konflikt mellan å ena sidan de övergripande konkurrensreglerna i fördraget och å andra sidan miljöriktlinjerna. Detta sker genom att en tillämpning av riktlinjernas krav på en betydande del i det här fallet leder till snedvridning i konkurrensen mellan företag, beroende på vilka möjligheter till bränsleval som finns. Utredningen vill härvid mena att fördragsreglerna i detta fall 36 Se not 33. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns omöjliggör en strikt tillämpning av miljöriktlinjerna. I stället bör en argumentation liknande den som förs i kommissionens ärende avseende den brittiska s.k. klimatförändringsskatten föras.37 Denna argumentation bygger på att ett undantag kan anses vara förenligt med stöd av artikel 87.3 c fördraget om det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Eftersom syftet bakom att låta 0,8-procentsregeln vara tillämplig beträffande avfallet är att – vid uttaget av koldioxidskatt – likabehandla företagen förhindras härigenom en oönskad konkurrenssnedvridning. Enligt utredningens mening är därför det stöd som diskuteras förenligt med den gemensamma marknaden. Stödet skall därför godtas. Undantaget för farligt avfall Utredningen föreslår ovan att farligt avfall som förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall skall ges full skattebefrielse. Skälet är att avfallsförbränningen i det här fallet får anses vara kvittblivning och att avfallet följaktligen inte förbränns för uppvärmningsändamål. Det ligger därför utanför LSE:s art och funktion att beskatta detta avfall, allt under förutsättning att det förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall. Undantaget kan även motiveras av miljöskäl eftersom förbränning i högtemperaturugn ofta är den bästa metoden för att oskadliggöra detta avfall. Undantaget ligger därmed även i linje med LSE:s bakomliggande syfte, nämligen att verka i miljöstyrande riktning. Sammantaget är det utredningens bedömning att detta undantag inte skall bedömas som statligt stöd. 6.11Förändringar i energibeskattningen utifrån anpassningar till energiskattedirektivet pågår ett arbete med att reformera energi- beskattningen utifrån de ramar som energiskattedirektivet ställer. I avsnittet berörs tänkbara förändringar som kan bedömas vara av relevans för utredningens arbete. 37 Kommissionens beslut om statligt stöd i ärende C 18 /2001 - Climate change levy (EUT L 229, 27.8.2002, s. 15). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns De särskilda nedsättningsreglerna (se ovan) kommer sannolikt att försvinna och ersättas med en regel om nedsättning för energiintensiva företag som står i överensstämmelse med direktivets artikel 17. Denna ändring föranleder inte några särskilda överväganden av utredningen just vad beträffar den nya skatte- pliktiga produkten. En annan ändring som skulle kunna bli aktuell vid reformeringen av den svenska energibeskattningen är att undanta de s.k. mineralogiska processerna från skatt. Dessa processer är för svenskt vidkommande de processer som omfattas av 1,2- procentsregeln (jfr ovan). föreslog i betänkande Svåra skatter? (SOU 2003:38) att skulle utnyttja denna möjlighet när det introducerades genom energi- skattedirektivet. Som skäl härför anförde kommittén bland annat att det rör sig om ett fåtal industrier som kan tillämpa undantaget som samtliga av dessa verkar i internationell konkurrens (s. 291). Kommittén påpekade vidare att det fanns anledning att anta att ett viktigt konkurrentland som skulle komma att utnyttja detta undantag. Om ändringen genomförs innebär den bland annat att den svenska cementtillverkningen blir befriad från de skatter som tas ut med stöd av LSE. Ett sådant undantag skulle rimligen även komma att omfatta det skattepliktiga avfallet. I tabell 6.8 nedan redovisas de periodiserade nettoeffekterna för offentlig sektor. För en närmare redogörelse för beräkningsgrunder osv. hänvisas till avsnitt 9. Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007– 2009 samt varaktig nettoeffekt, Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns De tillkommande administrativa kostnaderna för att utöka energibeskattningssystemet med den fossila delen av avfallet kan beräknas till i ökade årliga driftskostnader samt som en initial investeringskostnad (se avsnitt 6.9.4 ovan). 6.12.2Konsekvenser för materialåtervinningen – miljökonsekvenser Eftersom avfallsbehandlingsmetoden förbränning kommer att bli dyrare än finns det anledning att anta att utsorteringen av plast ökar. Med en ökad utsortering av plast följer även en viss ökad utsortering av andra avfallsfraktioner. Den ökade ut- sorteringen av plast kommer att ske oavsett om plasten ifråga lämpar sig för återvinning eller inte. Det kan dock antas att det i första hand kommer att löna sig att sortera ut den plast som lämpar sig för återvinning (under förutsättning att den betingar ett ekonomiskt värde). Enligt Profu medför en skatt som förbränns på avfallets innehåll av fossil kol en ökad utsortering av plast, framför allt av plast från industri, även om omfattningen av den ökade utsorteringen är osäker. Uppskattningarna är förknippade med stora osäkerheter, både avseende vad marginalkostnaderna för ökad utsortering faktiskt blir och avseende generalisering till nationella resultat (från tre kommuners avfallsbehandling, se bilaga 5). Enligt Kemi & Miljö förväntas utsortering av plast, hos framför allt byggsektorn, att öka. Förslaget medför reduktioner av koldioxidutsläpp med (se avsnitt 9 ang. beräkningen av storleken på denna reduktion) , till följd av minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning av plast. Eftersom hetvattenproduktion till följd av kraftvärmebeskattningen förväntas ersättas av kraftvärmeproduktion bedöms ytterligare koldioxidreduktioner , i ett globalt perspektiv, kunna uppgå till cirka en miljon ton . Beträffande delmål 9 om att den biologiska behandlingen av matavfall skall uppgå till och hur det ställer sig i relation till utredningens förslag kan sägas följande. Trots att energiskattemodellen beskattar den fossila delen av avfallet förväntas också utsortering ske av andra material. Hushållsavfallet utgörs till stor del av lätt nedbrytbart organiskt avfall (matavfall). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Kostnaden för utsortering av sådant avfall ligger i nivå med den skattekostnad som följer av energiskattemodellen (hetvatten- central). Omfattningen av denna utsortering är bland annat beroende av huruvida det finns tillgång till komposterings- anläggningar och/eller anläggningar för rötning En minskad förbränning av plast kan medföra att avgiftningen av kretsloppen går långsammare än annars. minskar tillförseln av nya gifter genom en mindre mängd tillkommande plast. Nettoeffekten är dock svår att kvantifiera och varierar beroende på giftigt ämne. Särskilt om konsekvenser för viss återvinningsindustri Även om den skatt som föreslås medför att det blir mer kost- samt att förbränna avfall och såtillvida främjar behandlingsmetoden återvinning har utredningen identifierat viss återvinningsindustri som genom ökade skattekostnader påverkas av skatten. Det rör sig dels om pappersbruk inom skogsindustrin,38 dels om plastrejekt från plaståtervinningsindustrin. En förbränningsskatt på den fossila delen av avfallet skulle främst beröra de 15 (av totalt 46) pappersbruk som använder returpapper som råvara. Ett tiotal av dessa har intern förbränning. Det fossila avfallsinnehållet utgörs i stort sett uteslutande av plastmaterial. Denna plast följer trots sortering med råvaran och mängden varierar med typ av returpapper som används, vilket i sin tur är beroende på vilken papperskvalitet som tillverkas. Mängden plast är störst vid bruk som använder insamlad returkartong från hushållen och konverteringsspill och utskott från förpacknings- tillverkare och fyllare. Returkartong tas om hand vid två bruk, vilka har anpassat sina processer till denna råvara. Detta skedde efter det att producentansvar för kartong och wellpapp infördes. I processerna avskiljs plasten i form av ett rejekt, vilket, förutom plast, även innehåller cellulosafibrer och rester av annat icke önskvärt material. Rejektet sorteras i en brännbar respektive icke brännbar fraktion. För att avlägsna metaller från den brännbara fraktionen har en del bruk investerat i speciella utrustningar. 38 Faktauppgifter i avsnittet har förmedlats genom Skogsindustrierna. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Av de mängduppgifter som utredningen tagit del av kan konstateras att de två största producenterna av plastrejekt, i kategorin pappersbruk, och som förbränner detta externt, skulle komma att få en ökad kostnad för sin förbränning av sin omsättning, givet att förbränning sker i kraftvärmeverk med cirka 1/5 elproduktion och att skatten i sin helhet övervältras på pappersbruken. Ytterligare en förutsättning är att allt rejekt förbränns, vilket inte är fallet . Det ligger i sakens natur att den fördyring som beskrivs ovan får effekter för returpappersbrukens agerande. I den analys som Skogsindustrierna givit in till utredningen berörs möjligheterna att övervältra de ökade kostnaderna. Det bedöms därvid p.g.a. den globala konkurrenssituationen inte vara möjligt att höja produktpriset.