sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Värdet av sparade helårsprestationer har varit i storleksordningen 500–under alla år i perioden –2003 utom . Procentuellt var det sammanlagda värdet av sparade helårsprestationer i relation till summan av lärosätenas takbelopp störst i periodens början (både ). Alla lärosäten har haft sparade helårs- prestationer. Av nedanstående sammanställning framgår antalet lärosäten med sparade helårsprestationer. I nedanstående tabell visas i perioden –2003 dels värdet av sparade helårsprestationer, dels värdet av anslagssparandet. Värdet av sparade helårsprestationer är större än anslagssparandet alla år i perioden utom och 2002. Tabell 7.24 Totala värdet (kkr) av sparade helårsprestationer och anslags- sparande –2003 7.6.1Hur har sparade helårsprestationer utnyttjats –2003? Av nedanstående tabell framgår hur sparade helårsprestationer utnyttjats –2003. Värdena i tabellen skall läsas så att om sparade helårsprestationer utnyttjats ett visst år så har dessa tjänats in t.o.m. året innan, dvs. utnyttjade helårsprestationer år n är lika med hela eller delar av sparade helårsprestationer år n-1. Exempelvis utnyttjade sparade helårsprestationer till ett värde av 17 867 kkr av de sparade helårsprestationer som tjänats in t.o.m. och vars värde enligt tabell 7.22 uppgick till 74 618 kkr. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.25 Lärosätenas utnyttjande (kkr) av sparade helårsprestationer –2003 Summa sparade HPR året innan Källa: Uppgifter från Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Alla lärosäten utom fyra (högskolan i , , Kungl. och ) har utnyttjat sparade helårsprestationer. i perioden –2003 utnyttjades sparade helårsprestationer som mest. utnyttjades sparade helårsprestationer knappast alls. Antal lärosäten som utnyttjat sparade helårsprestationer framgår av nedanstående sammanställning. En jämförelse mellan utnyttjat värde av sparade helårsprestationer och utnyttjat anslagssparande finns i nedanstående samman- ställning. Under de förutsättningar som gällt för högre utbildning –2003 tycks ett utnyttjande av sparade helårs- prestationer ha varit viktigare än att utnyttja ett anslagssparande. Tabell 7.27 Utnyttjat värde (kkr) av sparade helårsprestationer respektive anslagssparande –2003 7.6.2Outnyttjat värde av sparade helårsprestationer Av tabellen nedan framgår värdet av sparade helårsprestationer som inte utnyttjats under respektive år (och som tjänats in t.o.m. året innan). Av tabellen framgår också vilka lärosäten som utnyttjat hela sitt värde av sparade helårsprestationer –2003, dvs. sparade helårsprestationer som byggts upp t.o.m. . Det sistnämnda gäller för alla lärosäten som –2002 haft outnyttjade sparade helårsprestationer men Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Detta gäller exempelvis , och . Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.28 Outnyttjat värde (kkr) av sparade helårsprestationer –2003 Källa: Uppgifter från Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Av de sparade helårsprestationer (motsvarande värde = 284 141 kkr) som byggts upp t.o.m. och varav en liten del (1 930 kkr) utnyttjats kvarstod således vid ingången till 2004 sparade helårsprestationer till ett värde av 282 211 kkr. Genom den överproduktion som lärosätena redovisade förstärktes reserven av sparade helårsprestationer och uppgick vid ingången till 2004 totalt till 555 421 kkr. 7.6.3Sparade helårsprestationer av föregående års takbelopp Enligt gällande bestämmelser får respektive lärosäte föra över sparade helårsprestationer till nästa budgetår till ett värde av högst av föregående års takbelopp. Denna begränsningsregel innebär att en relativt stor del av överproduktionen saknar värde. Av nedanstående tabell framgår det fiktiva värdet av sparade helårsprestationer över ovan nämnda 10-procentsregel. Samman- lagt uppgår värdet av dessa värdelösa helårsprestationer –2003 till 475 220 kkr, alltså nästan en halv miljard. har haft störst överproduktion (ca ) över de . Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.29 Värdet (kkr) av sparade helårsprestationer –2003 Antal lärosäten med sparade helårsprestationer Källa: Uppgifter från Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Att avgöra om ett lärosäte kunnat utnyttja (om detta varit tillåtet) den del av sparade helårsprestationer som överstiger av föregående års takbelopp är om det skall göras exakt en komplicerad historia. Hänsyn måste därvid tas till utfall i förhållande till takbelopp, värdet av prestationer föregående år, utnyttjade och outnyttjade sparade helårspresta- tioner inom de tillåtna samt förstås om lärosätet haft en överproduktion så stor att den överstiger av föregående års takbelopp. En bra bild fås dock om tabell 7.28 jämförs med tabell 7.29. Eftersom t.ex. och inte utnyttjat den tillåtna delen av sparade helårsprestationer skulle dessa lärosäten inte heller kunnat tillgodogöra sig sparade helårsprestationer över tioprocentgränsen. Däremot skulle t.ex. som utnyttjat alla sina sparade helårspresta- tioner t.o.m. och som haft en underproduktion (bilaga 7) även 2002 och 2003 kunnat utnyttja de sparade helårsprestationer ovanför tioprocentgränsen som tjänats in tidigare. I nedanstående tabell sammanfattas värdet av utnyttjade och outnyttjade sparade helårsprestationer –2003. Tabell 7.30 Summan (kkr) av utnyttjade och outnyttjade sparade helårs- prestationer (HPR) –2003 Sparade HPR (vid ingången till resp. år) Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Från avsnittet kan följande slutsatser kan dras: 1.Sparade helårsprestationer är en viktig del av resurstilldel- ningssystemet. 2.Alla lärosäten har minst i perioden –2003 kunnat bygga upp en reserv av sparade helårsprestationer (tabell 7.22). 3.Alla lärosäten utom fyra har utnyttjat sparade helårs- prestationer under (tabell 7.25). 4.Det fiktiva värdet av sparade helårsprestationer av föregående års takbelopp är relativt stort och uppgår –2003 till (tabell 7.29). 5.Resurstilldelningssystemet bör kompletteras med en bestäm- melse som gör det möjligt för lärosätena att även kunna utnyttja sparade helårsprestationer över tioprocentgränsen med underproduktion. 7.7Sambandet mellan sparade helårsprestationer och anslagssparande Det finns ett samband mellan möjligheten att utnyttja sparade helårsprestationer och storleken på anslagssparandet. Antag, t.ex. att ett lärosäte haft en kraftig överproduktion som genererat sparade helårsprestationer upp till ett värde som överstiger den tillåtna gränsen om av föregående års takbelopp. Antag vidare att lärosätet efter dessa framgångsrika år möter en period med vikande studenttillströmning som innebär en väsentlig underproduktion. med underproduktion utnyttjas givetvis de sparade helårsprestationer som byggts upp under de goda åren. Underproduktionen kan emellertid bli så stor att samtliga sparade helårsprestationer behöver utnyttjas. Om underproduktionen överstiger värdet av samtliga sparade helårs- prestationer uppstår ett anslagssparande. Om det då vore tillåtet att även skjuta till de helårsprestationer som ligger över den tillåtna gränsen om skulle anslagssparandet reduceras. Slutsatsen blir (under de förutsättningar som gäller i exemplet) att om bestämmelserna för utnyttjandet av sparade helårs- prestationer blir generösare så minskar storleken på anslags- sparandet. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Omvänt gäller att om ett lärosäte haft en underproduktion som genererat ett anslagssparande så skulle, om inte anslagssparandet begränsades till de av föregående års takbelopp, en i förhållande till takbeloppet kraftfull överproduktion kunna utnyttjas direkt. Därmed skulle värdet av sparade helårsprestationer reduceras. och högskolor får under ett givet budgetår sina respektive takbelopp utbetalda i förskott med en tolftedel . redovisas värdet av den utbildningsvolym som genomförts. Är utfallet minst lika stort som takbeloppet kan hela takbeloppet avräknas. Är utfallet mindre än takbeloppet kan sparade helårsprestationer medräknas upp t.o.m. takbeloppet så att hela takbeloppet kan avräknas. Är detta inte möjligt kan inte hela takbeloppet avräknas utan endast den del som svarar mot utfallets storlek får räknas hem. För vissa lärosäten har skillnaden mellan takbelopp och utfall varit betydande. Många lärosäten har därför inte kunnat avräkna hela sitt takbelopp. I nedanstående tabell har utfallet (exklusive sparade helårsprestationer och ej tidigare bok- förda helårsprestationer året innan) relaterats till respektive års takbelopp. Värdet av över- respektive underproduk- tion –2003 framgår av tabellen nedan (bilaga 7). Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.31 Över-/underproduktion (kkr) för respektive lärosäte i perioden –2003 (exklusive sparade helårsprestationer och prestationer föregående år) Över-/under Över-/under Över-/under Över-/under Över-/under Källa: Uppgifter från . Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem I det följande föreslår vi en modell för avräkning (kapitel 11) som vid nedgång dämpar konsekvenserna för lärosäten med under- produktion i förhållande till takbeloppet. Under de exceptionella förutsättningar som rådde –2003 med ständig expansion av grundutbildningen är det förenat med stora svårigheter att konstruera en dämpnings- modell som har effekt. Nästan alla lärosäten, även om man under vissa år haft en underproduktion, har –2003 haft ett utfall som år ökat, (tabell 7.32) (markeras med *). Expansion med underproduktion beskriver situationen för dessa lärosäten. De relativt få lärosäten som inte har en sådan växande följd av utfallsvärden har i regel endast begränsade svackor. Detta betyder att trots att flera lärosäten inte nått upp till sina respektive takbelopp i perioden –2003 så har de ändå disponerat ökade resurser. Den modell vi föreslår för att dämpa effekterna av en under- produktion skulle ha haft liten effekt under den expansionsfas som gällde åren 1999–2003 men kommer att ha stor betydelse för lärosätena när utfallen mellan två eller flera på varandra följande år minskar. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.32 Utfall (kkr) per lärosäte –2003 (exklusive sparade helårsprestationer och prestationer föregående år) Källa: Uppgifter från Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Utredningen har övervägt att ha en annan indelningsgrund än utbildningsområden. Det mest framträdande alternativet har varit att ersätta nuvarande klassificering av kurser, baserad på kursens ämnesinnehåll, med en klassificering som utgår från undervisnings- form. Som framgår av kapitel 8 sker i klassificering utifrån undervisningsform genom indelning i (A) Kliniska ämnen inom medicinska – odontologiska – och veterinärutbildningar, (B) Laboratorieämnen inkl. prekliniska kurser i medicin och odonto- logi, (C) Ämnen med laborativa-, studio- eller praktikinslag samt (D) Övriga ämnen. Vi har dock bedömt nackdelarna med en klassificering som grundas på kursernas undervisningsform som större än fördelarna. Orsaken till detta är bl.a. att det blir än svårare att formulera regler för hur en klassificering, baserad på undervisningsform, skall ske. Detta har också fått till följd att det i inte är de enskilda lärosätena som klassificerar ämnena på de olika kategorierna utan det görs nationellt av HEFCE (in ). Detta betyder att det i praktiken är ämnet som styr klassificeringen och därmed regleras också undervisningsformen för ett ämne nationellt. I klassificeras utbildningsprogram på ersättningsområden. Därvid bedöms bl.a. utbildningens innehåll, undervisningsform och behov av infrastruktur. Även här sker klassificeringen nationellt av Utdannings- och forskningsdepartementet. Förutom nackdelen med att klassificeringen sker nationellt skulle en ordning med klassificering av utbildningsprogram i stället för kurser fungera sämre i eftersom vi har betydligt fler fristående kurser än vårt grannland. I är det mastersexamina som av Undervisnings- ministeriet klassificeras till olika ersättningsnivåer. I klassificeras såväl nybörjare som bachelor- och mastersexamina av deras motsvarighet till Utbildnings- och . En utgångspunkt för det nuvarande resurstilldelningssystemet var att all grundutbildning skulle organiseras i kurser. En kurs klassificeras sedan utifrån kursens ämnesinnehåll till något eller några av de 20 olika utbildningsområden. Det är klassificeringen som avgör till vilken ersättningsnivå som lärosätet erhåller resurser. Det är lärosätet som handhar klassificering av sina kurser, men Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem klassificering får endast göras till de utbildningsområden inom vilka lärosätet har rätt att bedriva utbildning. Det finns inga generella riktlinjer eller normer för klassificering, men nationella praxis förekommer inom vissa typer av utbild- ningar. Vi är medvetna om att den klassificering som sker och som är en väsentlig del av vårt resurstilldelningssystem har vissa brister. Exempelvis sker klassificeringen på något olika sätt mellan lärosäten och detta kan i sin tur medföra att enhetligheten rubbas. har dock i utredningen, Klassificering av kurser (2003) och en uppföljande analys visat att kurser klassificeras i huvudsak korrekt och att skillnader i klassificering har liten betydelse för lärosätenas möjligheter att nå takbeloppen. pekar på behovet av riktlinjer för klassificering. Dessa bör bl.a. innehålla krav på att klassificeringen baseras på kursens innehåll och inte på resursåtgång eller underviskningsform. I utredningen framför lärosätena synpunkterna att en förändrad fakultetsindelning och en ökad omfattning av tvärvetenskapliga kurser har inneburit att klassificering i utbildningsområden har blivit komplexare. Svårigheterna att klassificera kurser till 20 olika utbildnings- områden och den administration som är förenat med detta föranleder en översyn av utbildningsområdenas antal. Detta gäller inte minst de sju konstnärliga utbildningsområdena med stora skillnader i ersättningsnivåer och där förändringar i studenttill- strömningen leder till stora marginaleffekter. Regering och riksdag styr lärosätenas utbildningsutbud bl.a. genom att tilldela lärosätena examensmål för en fyraårsperiod. Målen avser utbildningar där regering och riksdag i första hand ur ett samhällsperspektiv vill se en ökning. Målen omfattar ett litet antal examina. –2004 var antalet examensmål fem till antalet varav fyra avsåg en yrkesexamen (tabell 7.33). Inför perioden –2008 togs examensmålet för antalet magister- examina bort medan ett delmål avseende inriktning mot förskola/- förskoleklass formulerades inom examensmålet för lärarexamen med inriktning mot . Examensmålen är inte kopplade till resurstilldelningssystemet. Åtminstone på kort sikt innebär detta att om ett lärosäte inte Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem uppfyller examensmålen så behöver detta inte betyda att lärosätet får mindre resurser. På kan givetvis, om examensmålen inte nås, utbildningsuppdragen förändras så att utbildningsutbudet och därmed tillhörande intäkter reduceras. Trots att examensmålen inte är direkt kopplade till resurstill- delningssystemet har de en mycket stor betydelse för hur lärosätena planerar sitt utbildningsutbud. Vid de idéseminarier som vi arrangerat under vårt utredningsarbete har vi diskuterat examensmålens betydelse. Det råder i stort sett en samstämmighet bland lärosätena om att examensmålen har stor inverkan på utbildningsutbudets utformning och att man gör allt för att nå sina respektive mål. Det sistnämnda framgår (tabell 7.33) om examens- mål och utfall –2004 studeras. Av tabellen framgår att för civilingenjörs- och arkitektexamen, sjuksköterske- examen och lärarexamen mot är överensstämmelsen mellan mål och utfall mycket god. För magisterexamen är det samlade utfallet betydligt högre än målet medan utfallet för lärarexamen mot senare år är något lägre än målsättningen. Av tabellen framgår också att nästan alla lärosäten uppfyllt av respektive examensmål, med undantag för lärar- examen mot senare år. Tabell 7.33 Examensmål och utfall Magisterexamen (med djup) Lärarexamen mot senare år Källa: Uppgifter (preliminära) från Utbildnings- och Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem 7.11Mål, utbildningsplatser och tillgången på studerande inom naturvetenskap och teknik Antalet helårsstudenter inom utbildningsområdena Naturveten- skap och Teknik har, som framgår av tabellen nedan, sammantaget ökat kraftigt /95. Medan ökningen varit kontinuerlig inom teknik så planade den ut inom naturvetenskap. Det förtjänar att påpekas att det är kurser som klassificeras till utbildningsområden. Detta betyder att naturvetenskapliga/tekniska kurser även inom utbildningar som normalt inte betecknas som naturvetenskapligt/tekniska också ger underlag till tabellen nedan. Tabell 7.34 Helårsstudenter /95, 1997, 1999, 2001 och 2003 inom utbildningsområdena Naturvetenskap och Teknik Källa: NU-databasen och årsrapporter 7.11.2Mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik har de flesta lärosäten givits som mål att utbilda ett minsta antal helårsstudenter inom utbildningsområdena Natur- vetenskap och Teknik. Syftet har varit att öka lärosätenas utbild- ningsutbud inom naturvetenskap och teknik för att motsvara arbetsmarknadens behov. Resultatet har som framgår ovan blivit att antalet helårsstudenter ökat inom dessa utbildningsområden. Resultatet har också blivit att många lärosäten (t.ex. och ) som planerat efter satta mål avseende antalet helårs- studenter inom naturvetenskap och teknik inte nått sina takbelopp. Orsaken är att det i förhållande till antalet utbjudna utbildnings- platser inom naturvetenskap och teknik inte funnits tillräckligt många studenter med intresse och behörighet för studier inom naturvetenskapliga och tekniska utbildningar. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Nedan följer en genomgång av antalet utbildningsplatser i den nationellt samordnade antagningen (VHS-antagningen) och det antal studenter från de naturvetenskapligt/tekniska programmen (exklusive specialutformade och individuella program) i gymnasie- skolan som efter avslutad gymnasieutbildning påbörjat högre utbildning. 7.11.3Utbildningsplatser inom naturvetenskap och teknik i den nationellt samordnade antagningen och tillgången på studenter Antalet utbildningsplatser i den nationellt samordnade antagningen (VHS- antagningen) inom Naturvetenskap – Teknik – Miljö/- Naturresurser har utvecklats enligt nedanstående sammanställning. Som framgår av tabell 7.35 har platsantalet nästan fördubblats . Den kontinuerliga uppgången i antalet utbjudna utbildningsplatser bröts 2003/04. Antalet utbildnings- platser i tabell 7.35 är säkerligen underskattade eftersom flera lärosäten inte anger antalet utbildningsplaster för vissa programutbildningar inom naturvetenskap och teknik. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem SOU 2005:48 Antalet utbildningsplatser i den nationellt samordnade antagningen Källa: Uppgifter från VHS Antalet elever som lämnat gymnasiet med en teoretisk utbildning med naturvetenskaplig/teknisk inriktning (exklusive specialut- formade och individuella program) framgår av nedanstående tabell. Tabell 7.36 Antalet elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 Källa: Uppgifter från SCB Antalet elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program och påbörjat högskolestudier (överhuvudtaget och således inte enbart inom naturvetenskap och teknik) framgår av nedanstående tabell. Tabell 7.37 Antalet elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program och påbörjat högskolestudier 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 Källa: Uppgifter från SCB Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Anm: (1) Uppgifterna /02, 2002/03 och 2003/04 är prognostiserade med utgångspunkt i att det nästan varit av de elever som avslutat gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program som påbörjat högskolestudier. Andelen elever som efter avslutade studier inom gym- nasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program påbörjat högskolestudier ligger således på . Detta övergångstal är så högt att det därför torde vara svårt att höja det mer än marginellt. Om uppgifterna i tabellerna 7.35 och 7.37 jämförs fås en uppfattning om högskoleutbildningens volym inom naturveten- skap, teknik och miljö/naturresurser i den centrala antagningen i relation till det antal gymnasister som efter avslutad utbildning från gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program påbörjar högskolestudier. Av jämförelsen framgår att antalet utbjudna utbildningsplatser inom naturvetenskap, teknik och miljö/naturer i den centrala antagningen varit betydligt fler (ca 10 000 fler) än antalet gymnasister som efter avslutad utbildning inom ramen för de naturvetenskapliga och tekniska programmen på gymnasiet påbörjat högskoleutbildning. De studerande från de naturvetenskapliga/tekniska programmen gymnasiet skall dessutom räcka till t.ex. lärar- och läkar- utbildningarna och andra utbildningar som bjuds ut nationellt och lokalt. Eftersom övergångsfrekvensen från de naturvetenskapliga och tekniska programmen på gymnasieskolan varit hög under en följd av år torde något större överskott av äldre presumtiva studenter inte finnas. Även om arbetsmarknaden efterfrågar fler utbildade studenter inom naturvetenskap och teknik är problemet således inte att lärosätena erbjuder för få utbildningsplatser. Problemet är i stället att eleverna inte väljer naturvetenskapligt/tekniska utbildningar på gymnasiet. Den behörighetsgivande utbildningen i naturvetenskap och teknik (det s.k. basåret) är inte tillräcklig för att öka antalet studenter mer än marginellt. Av jämförelsen ovan framgår tydligt att när lärosätena tilldelats mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik har tillgången på presumtiva studerande från gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program inte i tillräcklig utsträck- ning beaktats. Därmed har dessa målsättningar bidragit till svårigheterna för flera lärosäten att under vissa år nå sina takbelopp. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Utöver den ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer som universitet och högskolor kan erhålla upp t.o.m. sitt takbelopp kan ett lärosäte tilldelas ersättning för vissa av de särskilda åtagan- den som anges i lärosätets utbildningsuppdrag. Således kan ett lärosäte tilldelas både särskilda åtaganden med ekonomisk kompensation och särskilda åtaganden utan ekonomisk kompen- sation. Enligt regeringens proposition Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) bör omfattningen av sådana särskilda åtaganden begränsas. Utvecklingen av särskilda åtaganden (se regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor) har också inneburit en utveckling mot färre särskilda åtaganden. Exempelvis har långt ifrån alla lärosäten tilldelats något särskilt åtagande.