sou · GTB357 · 2006-01-01 00:00:00 — En sådan mer fördjupad analys kan bli aktuell om utredningen i slutbetänkandet, efter att detta delbetänkande varit föremål för remissbehandling, kommer att arbeta utifrån för- utsättningen att nödvändiga förenklingar inte, såsom utredningen nu förordar, skall åstadkommas med införande av en enhetlig skattesats utan in stället med justeringar av nuvarande regler. Administrativa kostnader och fullgörandekostnader Ur gränsdragningssynpunkt, liksom från konkurrens- och rättvise- synpunkt, är det uppenbart att en övergång till en enda enhetlig skattesats är att föredra. Förenklingsvinsterna av att tillämpa en skattesats är betydande. Förenklingsvinsternas beloppsmässiga storlek kan bedömas med utgångspunkt i redogörelsen för myn- digheternas administrativa kostnader och företagens fullgörande- kostnader. Det bör framför allt betonas att förenklingarna har betydelse för företagen. Även om komplicerade skatteregler alltid innebär ökade kostnader för berörda myndigheter, är konsekvenserna betydligt större för de företag som skall tillämpa reglerna. Med tanke på att antalet skattskyldiga till mervärdesskatt är mycket stort är förenk- lingar betydelsefulla. En annan sak är att för just de företag som faktiskt får tillämpa en reducerad mervärdesskatt, kan de direkta ekonomiska fördelarna av reduktionen uppfattas som större än de svårigheter som differentieringen i sig ger upphov till. Detta torde också vara skälet till att olika branscher har önskemål om att för egen del få börja tillämpa reducerad skattesats. För att få en uppfattning av storleken på kostnaderna har utred- ningen gjort en jämförelse med de kostnader som skulle uppstå om enbart en skattesats tillämpades (med bibehållande av nuvarande undantag från beskattning). En övergång till en enhetlig mervärdesskattesats skulle möjlig- göra en inbesparing av kostnader hos myndigheter och skatt- skyldiga. Det belopp utredningen fått fram med hjälp av Skatte- verkets huvudkontor och genom en enkät inom i indikerar en kostnad hos myndigheterna om . För de skattskyldiga har det bedömts att han- teringskostnaderna för mervärdesskatten vad avser tillämpningen av flera skattesatser uppgår till cirka 600–. De önskemål som har framställts i olika sammanhang om att nya områden skall få tillämpa reducerad skattesats är inte alltid in- riktade på att lösa egentliga gränsdragningsproblem, utan snarare på att, enligt förslagsställarens mening, öka rättvisan i beskatt- ningen. En differentiering av mervärdesskattesatserna, och regler om undantag från beskattningen, påverkar konkurrensförhållandena mellan olika företag. Differentieringen av mervärdesskatten medför att producenter av olika varor och tjänster inte behandlas lika. Produktionen blir mindre inom högre beskattade områden, medan i stället produktionen inom de lägre beskattade områdena påverkas positivt. Om det finns en hög grad av utbytbarhet mellan varor och tjänster med olika skattesats kan detta förhållande beskrivas som direkt konkurrenssnedvridande. Det är klart att de lägre mervärdesskattesatserna tillkommit för att särskilt påverka konsumtionen av vissa varor och tjänster, och därigenom de ekonomiska förutsättningarna för de företag som producerar just de varorna eller tjänsterna. En sänkt mervärdesskatt, som gör det möjligt att öka konsumenternas efterfrågan av en vara eller tjänst, kan sägas innebära en form av stöd till den verksamhet där varan eller tjänsten produceras. EG-rätten ställer upp vissa krav på likabehandling av liknande eller konkurrerande produkter. Detta innebär emellertid uppen- barligen inte att medlemsländerna är förhindrade att använda diffe- rentierade mervärdesskatter, endast att vissa begränsningar finns med hänsyn till konkurrenssnedvridningsrisken. Exakt var gränsen går är svårt att säga. Det finns dock inte någon anledning att anta att nuvarande svenska differentieringar skulle vara otillåtna ur ett EG-rättsligt perspektiv. Detta innebär dock inte att differentiering- arna ekonomiskt och faktiskt är oproblematiska ur konkurrens- synpunkt. Det är klart att en differentiering av mervärdesskatten för att gynna viss konsumtion eller produktion alltid bör ifrågasättas ur konkurrenssynpunkt. Det kan synas förvånande att sådana aspekter inte påverkat i större omfattning när beslut om sänkta momssatser tagits. I motiven för sådana ändringar har väsentligen beaktats de möjliga positiva effekter som kan tänkas uppkomma för den bransch som får del av skattesänkningen. Den påverkan på andra aktörer som uppstår, och som ofta måste antas vara av negativt slag, har vanligen inte belysts närmare. Olika mervärdesskattesatser påverkar således konkurrensför- hållandena. Kritiken om att det finns orättvisor bottnar ofta i att näringsidkare som säljer sådana varor eller tjänster för vilka de lägre mervärdesskattesatserna inte får tillämpas upplever konkurrens- nackdelar. De kan även ha sitt upphov i ett mer allmänt rättvise- resonemang som inte rör en konkret konkurrenssituation. Kritiken mot den nuvarande ordningen visar dock att konkurrensaspekterna bör tas på allvar. Utredningen anser också att det i princip är omöjligt att utforma ett system, byggt på differentierade skatte- satser, som alla anser är rättvist. Utvecklingen visar också att en differentiering automatiskt leder till tryck på en fortsatt ökad användning av differentierad mer- värdesskatt. Utredningens direktiv pekar på att internationella konkurrens- frågor är en faktor som måste beaktas vid en bedömning av lämplig skattesatsstruktur. Den ökande internationaliseringen av varu- och tjänstehandeln kan påverka inte bara vilket samlat totalt uttag av indirekta skatter, såsom mervärdesskatten, som är lämpligt och möjligt. Även den skattesatsstruktur som väljs kan vara mer eller mindre optimal ur ett internationaliseringsperspektiv. (SOU 2002:47) har ansett att den nu- varande svenska normalskattesatsen är hög i jämförelse med den nivå som tillämpas i andra , och att detta innebär att ensidigt förlorar på skillnaderna. för- ordar en skatteomläggning som innebär att en lägre generell mer- värdesskatt ersätter dagens differentierade system. konstaterar att internationalise- ringsaspekterna i mycket liten utsträckning observerats vid be- stämmande av dagens svenska momssatsstruktur. Normalskatte- satsen har bestått . Det har knappast, före arbete, närmare övervägts i vad mån normalskattesatsens nivå är lämpligt avvägd ur internationalise- ringssynpunkt. Vi har funnit att det finns områden där mervärdes- skatt är problematisk ur ett internationaliseringsperspektiv. Detta gäller bl.a. privatpersoners handel med framför allt kapitalvaror över gränserna inom EG (t.ex. begagnade bilar). När det gäller handel med kapitalvaror har utredningen vid besök i erfarit att denna handel är omfattande. Det är i första hand danska medborgare som utnyttjar den lägre skattesatsen i vid förvärv av kapitalvaror. Ett potentiellt ännu mer betydelsefullt problem är handeln med olika tjänster över gränserna. Det gäller Internet-handel men också telekommunikation och radio- och TV-tjänster. EG-reglerna om hur dessa tjänster beskattas innebär att svenska företag skulle kunna konkurreras ut, eller tvingas att flytta ut verksam- heten, om den svenska mervärdesskattenivån avsevärt skiljer sig från skattenivån i andra . Däremot har vi konstaterat att de områden där tillämpar de lägre mervärdesskatte- satserna väsentligen inte är utsatta för någon internationell konkur- rens av avgörande betydelse. EG-reglerna är så utformade att det i princip bara skall vara tillåtet att använda reducerade skattesatser i de fall där detta inte kan leda till konkurrensproblem för andra länder inom den inre marknaden. Att andra EU-länder också har lägre mervärdesskattesatser på många av de varor och tjänster för vilka vi tillämpar reducerade skattesatser, behöver således i stort sett inte innebära några konkurrensproblem för om vi inför en enda enhetlig mervärdesskattesats. Samhällsekonomin och differentierad mervärdesskatt Utredningen har beräknat skillnaderna i samhällsekonomiska kost- nader för olika momssatsstrukturer. Kostnaderna har då uttryckts som den förlust av konsumentnytta som kan antas uppstå till följd av skatteuttaget. Beräkningarna utgår från att på lång sikt och under perfekt konkurrens kommer en förändring av momsuttaget att slå igenom fullständigt i konsumentpriserna. Under förutsätt- ning att konsumtionen inte ger upphov till externa effekter kan förändringen i konsumentnytta då mätas med utgångspunkt från efterfrågans priselasticiteter. Sambandet mellan priskänslighet och momssatsens höjd å ena sidan och konsumtionsnyttan å den andra har ibland framförts som skäl för olika momssatsstrukturer. Utredningen kommer dock fram till att de effekter på total konsumtion och konsumtionsnytta som kan uppstå från budgetneutrala momsförändringar är begrän- sade och osäkra. De kan därför inte tas som utgångspunkt för att konstruera ett nytt momssatssystem. Däremot kan en analys av konsumtionsnyttan ge ett av flera värdefulla bidrag då en samlad bedömning av momssatsstrukturen ska göras. En övergång till en likformig moms på de varor och tjänster som är med i momssystemet skulle enligt utredningens beräk- ningar vara svagt positivt för hushållens sammanlagda konsum- tionsnytta. Det innebär att den nya produktionsstruktur som blir resultatet av en sådan förändring av momssatsstrukturen kommer att sammantaget vara minst lika rationell som dagens produktions- struktur. Nuvarande differentiering av skattesatserna är resultatet av poli- tiska överväganden, ofta med önskemål om att genom påverkan på relativpriser styra konsumtionsmönster eller köpkraft. Mervärdes- skatten har allt mer kommit att användas som ett sådant politiskt styrmedel. Utredningens genomgång av mervärdesskatten som styrmedel visar att det i flera fall är tveksamt hur effektiv den nedsatta mer- värdesskatten varit när det gäller att påverka konsumtionsmönster eller köpkraft på det sätt som åsyftats. Det finns därför skäl att undersöka om det inte finns andra metoder att tillgå än nedsatt mervärdesskatt om man framöver vill påverka konsumtion, pro- duktion eller hushållens köpkraft i viss riktning. Mervärdesskatten skulle då kunna renodlas som finansieringsinstrument. En budgetneutral övergång till ny momssatsstruktur påverkar inte den offentliga sektorns finanser. Därigenom är sammantaget också företagens och hushållens finanser opåverkade. Budgetneutralitet vid övergång till ny momssatsstruktur gäller inte alla enskilda hushåll. Eftersom hushållen konsumerar olika varor, så kommer de hushåll som konsumerar relativt mycket av de varor där momssatsen sänks att vinna relativt de hushåll som kon- sumerar relativt mycket av de varor där momssatsen höjs. Vid en övergång till enhetlig mervärdesskatt kommer progressi- viteten i momssystemet att bli något lägre. hushåll med lägre ekonomisk standard2 och minskar relativt för hushåll med högre. Förändringen i ekonomisk standard vid över- gång till en enhetlig momsstruktur är begränsad och uppgår som mest mellan olika hushållstyper till +-0,. Införandet av en momssatsstruktur med en normalskattesats och enbart en reducerad sats skulle, beroende på vilka varor och tjänster som fortfarande skulle beskattas med reducerad skattesats, kunna få ekonomiska effekter som liknar, dock i mer begränsad omfatt- ning, dem som uppstår vid införandet av likformig moms. Utredningens rekommendation är att det fortsatta arbetet med slutbetänkandet skall inriktas på en övergång till en enda enhetlig skattesats. Denna enhetliga skattesats kan preliminärt beräknas till . Den exakta procentsatsen beror bl.a. på om även vissa tillhandahållanden som har s.k. 0-moms kan beskattas med den enhetliga skattesatsen. Det gäller särskilt läkemedelsområdet.3 De skäl som ligger till grund för vår rekommendation om att en enhetlig mervärdesskattesats bör väljas är väsentligen följande: Nuvarande differentiering av mervärdesskatten i tre olika nivåer, 6, 12, och , ger upphov till gränsdragningsproblem. Det är helt enkelt ofta oklart vilken skattesats som skall tillämpas. Analysen har visat att dessa gränsdragningsproblem knappast kan botas på ett effektivt sätt genom justeringar t.ex. i lagtexten. Dessa gränsdragningsproblem blir en direkt kostnad för de myndigheter och de näringsidkare som skall tillämpa mervärdes- skatten. Ett system med normalskattesatsen och enbart en reducerad skattesats kan, beroende på vilka varor och tjänster som då ingår i den reducerade skattesatsen, fungera bättre än nuvarande struktur med tre olika skattesatser. Principiellt är dock problemen av samma karaktär oavsett om det är en eller två reducerade skattesatser som tillämpas. En enda enhetlig skattesats skulle avlägsna dessa gräns- dragningsproblem helt. Förekomsten av differentierade skattesatser leder till större eller mindre konkreta snedvridningar av konkurrensen. 2Ekonomisk standard är ett begrepp som beaktar såväl hushållets disponibla inkomst som dess sammansättning vad gäller antalet vuxna och barn. 3Procentsatsen 21,7 har beräknats utan att effekterna av ett eventuellt slopande av 0- skattesatserna. Slopas också dessa kan 21,7 procentsnivån sänkas ytterligare något. arna kan också medföra att vissa aktörer anser behandlingen orätt- vis då deras verksamhet på olika grunder borde kunna jämföras med de verksamheter som får tillämpa reducerad skattesats. Det är svårt att dra gränsen mellan områden med olika skattesatser på ett sådant sätt att sådana orättvisor inte uppkommer. Därmed är det också svårt att utforma ett system med differentierade mervärdes- skattesatser på ett sådant sätt att systemet kan få allmän acceptans. Ett system med differentierade mervärdesskattesatser tenderar därigenom att vara instabilt. De näringsidkare som känner sig för- fördelade av andras skattesatsförmåner trycker på för att utvidga nedsättningarna. Det torde bland annat vara detta som lett till den hittillsvarande utvecklingen. En enhetlig mervärdesskatt däremot är lättare att försvara mot olika särintressen. Därmed blir också en enhetlig mervärdesskatt mer stabil som finansieringskälla för offentliga åtaganden. Detta var en huvudorsak till principen /svenska skattereform om en enhetlig mervärdesskatt. Differentierade mervärdesskatter används som ett medel för att gynna viss näringsverksamhet eller vissa konsumentgrupper. En differentiering har emellertid också en motsatt effekt. De varor eller tjänster som inte får del av den lägre mervärdesskatten måste istället beskattas högre än vad som skulle ha varit fallet utan diffe- rentieringen. Detta är aspekter som inte kommenterats vid förslag till differentieringar. Därtill kommer att ett stöd i form av en momssatsdifferentiering blir bestående. Stödet omprövas inte kon- tinuerligt, för att se om det fortfarande behövs. Stöd som utgår mer direkt, genom bidragsgivning, är däremot normalt föremål för en kontinuerlig uppföljning. En differentiering av mervärdesskatten ger möjlighet för det politiska systemet att styra konsumentpriser och därmed konsu- mentefterfrågan i viss riktning. Dessa möjligheter att använda mer- värdesskatten som ett styrmedel för att t.ex. främja kulturpolitiska, fördelningspolitiska eller andra mål kan i sig antas ha ett värde. En väsentlig fråga i det sammanhanget är emellertid om mervärdes- skatten är den mest lämpliga åtgärden för en sådan styrning. Effekterna av ett stöd i form av en mervärdesskattesänkning kan ofta vara svåra att bedöma i förväg och att följa upp när det genomförts. Effekterna av en momssänkning kan vara olika på kort och på lång sikt, och variera beroende på varors eller tjänsters pris- elasticitet m.m. Stöd i form av sänkt mervärdesskatt blir ofta dyrbart ur ett statsfinansiellt perspektiv. Detta utvisar nuvarande situation. bart reduceringen av skattesatsen för livsmedel, som medför en omfördelning av köpkraft från hushåll med högre inkomster till hushåll med lägre på , innebär att mervärdesskatten på normalbeskattade varor måste höjas med nästan . Finansieringen av ett stöd i form av lågmoms för några utvalda sektorer innebär att mervärdes- skattenivån för de många inte understödda sektorerna måste sättas till nuvarande , i stället för de som annars skulle ha varit möjligt. En enhetlig mervärdesskatt möjliggör således en betydande sänkning av den skattenivå som tillämpas för flertalet varor och tjänster. Detta är betydelsefullt ur en internationaliseringssyn- punkt. Varor och tjänster som är utsatta för internationell konkur- rens beskattas nu normalt trots att genomsnittet inom EU ligger på . En enhetlig mervärdesskatt på är ett steg på väg mot att utjämna sådana skillnader som är eller kan bli besvärliga ur konkurrenssynpunkt. Däremot är det, enligt vår bedömning, inte några betydande internationella konkurrensproblem förknippade med ett borttagande av de lägre skattesatser som nu har. Det kan således konstateras att en enhetlig mervärdesskatt inne- bär såväl mindre risk mot en framtida urgröpning av skattebasen genom de utvidgningar av rättviseskäl eller andra skäl som annars kan befaras, som mindre risk för att skattebasen urholkas genom konkurrens från utlandet. När det gäller de samhällsekonomiska effekterna av en övergång från differentierad till enhetlig skattesats har framkommit att dessa är begränsade. Ekonomins effektivitet, mätt som konsumtions- nytta, kan endast i begränsad utsträckning antas påverkas positivt. För konsumenternas del får omläggningen således, genomsnittligt sett, anses vara i stort sett neutral. En skatteomläggning till en enhetlig skattesats medför dock vissa omfördelande effekter, som innebär att hushåll med lägre in- komst genomsnittligt sett får ett något sämre utfall jämfört med hushåll med höga inkomster. I huvudsak beror dessa effekter på att progressiviteten i momsuttaget minskar något som följd av att momsen på mat höjs till den nya generella nivån . Omfördelningseffekterna är dock inte stora, utan motsvarar mestadels upp till något 100-tal kr per hushåll. Dessa effekter bör därför, enligt vår mening, inte förhindra en annars önskvärd förenkling av momssystemet. Det kan naturligtvis över- vägas att korrigera dessa fördelningseffekter genom andra åtgärder, utanför mervärdesskattesystemets ram. Exempelvis skulle mindre justeringar i inkomstskattereglerna eller åtgärder i form av begrän- sade ändringar i transfereringarna till vissa hushåll kunna aktualise- ras, eventuellt i samband med andra omläggningar av sådana system. I så fall är det naturligtvis viktigt att de åtgärderna genomförs så att inga negativa administrativa effekter uppstår. Ut- redningen har under det hittillsvarande arbetet inte närmare över- vägt hur eventuella sådana kompensatoriska åtgärder skulle kunna utformas. Frågan kan lämpligen utredas vidare, om inriktningen skall vara att korrigera för de nämnda effekterna. En övergång till enhetlig mervärdesskatt får naturligtvis också större eller mindre effekter för alla skattskyldiga och för alla kon- sumenter. Förenklingarna av skattesystemet är till fördel för alla. För flertalet företag innebär också den sänkta mervärdesskatte- nivån ekonomiskt sett en fördel genom de pris- och efterfråge- effekter som uppstår. För de företag däremot som omsätter varor eller tjänster med reducerad moms kan givetvis negativa eko- nomiska effekter uppstå på så sätt att efterfrågan minskar. Sam- mantaget innebär ändå en övergång till enhetlig mervärdesskatt så- dana övergripande fördelar att utredningen anser att detta är rätt väg att gå. Utredningens rekommendation om en sådan förenkling skulle också innebära en återgång till de betydelsefulla principer som låg bakom 1990/svenska skattereform, som byggde på tankarna om enkelhet och likformighet. The Inquirys recommendation is that continued work towards the final report should focus on switching to a single flat tax rate. On a provisional estimate, this flat tax rate would be 21.7 per cent. Background of the Inquiry It is evident from the report of , 2001/2002:SkU18, that the Committee had received sev- eral motions proposing that the value added tax rates should be overhauled. The motions demanded that new categories of goods and services should be taxed at a reduced rate or that the dividing lines in low tax areas should be reconsidered. In its report, described the sub- stance of the motions that had been submitted and the background to the current regulations. As described by the Committee, the system had become increasingly complicated and difficult to un- derstand and in some cases the distinction between what should be taxable at a reduced rate or exempted from taxation appeared puz- zling and unfair. When a closely related and comparable area was taxed at a higher rate, the question of where lines were drawn be- tween the areas sometimes gave rise to sensitive and protracted arguments about fairness. also described how the Swedish Tax Admini- stration was obliged to make delicate decisions on whether goods and activities should be classified in one category or another and how business operators sometimes devoted considerable effort and expense to obtaining more advantageous value added taxation for the specific goods and services that they produced. In light of all this, the Committee considered that the Govern- ment should look over the issue. The Riksdag (Swedish Parlia- ment) endorsed the proposal of notified the Government that an inquiry should be appointed (2001/02:199). The Government issued terms of reference for the inquiry on (dir. 2002:141). Supplementary terms of refer- ence were issued on (dir. 2004:154). The terms of reference issued to the Value Added Tax Rate Inquiry instruct it to identify the demarcation problems associated with the current regulations on reduced tax rates and exemptions from taxation. The purpose of the Inquiry is to limit these demarcation problems. The review is also required to include an analysis of the tax rate structure from legal, administrative, economic, distribution policy and budgetary points of view. The Inquiry is to shed light on the impact on competitiveness and take international aspects into account. The Inquiry is also directed to submit proposals for necessary changes. One special task for the Inquiry is to look at the effects that the value added tax legislation passed in 1996 and 1997 has had in the cultural sector. The Inquirys terms of reference envisage a two-stage process. The aim of this first stage is to present the survey and analysis of the current situation. This report is also expected to describe pos- sible alternative tax rate structures and their general effects. This interim report should also explain the advantages and disadvantages of the different alternatives and assess their appropriateness. Following circulation of this report for comments, the Inquiry will present proposals in a final report no later than 1 October 2006. has a standard value added tax rate () and two reduced tax rates (6 and ). In addition, in a few cases a zero tax rate applies (pharmaceuticals dispensed on prescription and production of certain magazines).1 Finally, there are regulations on exemptions from taxation (exemptions without any right to deduct input VAT). The system is constructed so that the standard tax rate applies except in cases where there are special regulations directing that a reduced tax rate or tax exemption shall apply. The following lists show the main cases in which a reduced tax rate applies in today. The 12 per cent tax rate applies to: letting of rooms and camping transport in ski lifts sale of works of art owned by the artist or the artists estate import of works of art, collectors items and antiques The 6 per cent tax rate applies to: books, newspapers, magazines, etc. entrance fees to concerts, circuses, cinemas, theatres, opera and ballet performances, zoos and commercial sports events granting or transfer of rights associated with the field of cul- ture