sou · GTB373d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna i 4 § föräldraledighetslagen ger en kvinna rätt att vara helt ledig från förvärsarbetet men inte delledig före barnets födelse (mammaledighet). Det krävs en föranmälan i förväg till arbetsgivaren. Eftersom utredningen föreslår att kvinnan skall ha rätt till delledig- het och inte behöva föranmäla förrän före ledigheten förs det in en ny bestämmelse i lagen. Man kan då fråga sig om inte reglerna om mammaledighet blir obehövliga eller kan komma att behöva arbetas om. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande för författningsarbetet har utredningen inte haft möjlighet att överväga den frågan närmare. Utredningen har därför stannat för att låta reglerna om mammaledighet vara kvar oför- ändrade. Förslagen innebär att det införs två nya paragrafer, 3 kap. 9 b § i AFL och 3 a § i föräldraledighetslagen samt en ny rubrik närmast före den nya paragrafen 3 a § i föräldraledighetslagen. Dessutom ändras 3 kap. 9 och 9 a §§ AFL och 13 § föräldraledighetslagen. Därtill kommer en följdändring i 17 § semesterlagen. 8.4Förlängning av föräldrapenning på sjuk- penningnivå och jämnare fördelning av ersättningstiden m.m. Utredningens förslag: Den sammanlagda tiden med föräldra- penning i samband med barns födelse eller adoption skall uppgå . Av tillfaller respektive för- älder. reserveras med föräldrapenning för vardera föräldern och med föräldrapenning får respek- tive förälder möjlighet att överlåta på varandra. Föräldra- penningen betalas med ersättning som motsvarar förälderns sjukpenningnivå. Undantag från regeln om fördelningen av föräldrapenning- dagar mellan föräldrar med gemensam vårdnad införs. Om en förälder på grund av ett långvarigt fängelsestraff är varaktigt förhindrad att uppbära föräldrapenning, har den andra föräldern rätt att själv uppbära den förälderns dagar med föräldrapenning. Det krävs att den andre föräldern har tagit ut sina föräldra- penningdagar. Enligt 4 kap. 3 § första stycket AFL utges föräldrapenning med anledning av ett barns födelse under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning, enligt andra stycket, för varje barn utöver det första. Av 4 kap. 3 § tredje stycke samma lag framgår att, om för- äldrarna har gemensam vårdnad om barnet, har varje förälder rätt att uppbära föräldrapenning under hälften av den angivna tiden. Enligt 4 kap. 3 § fjärde stycke har en förälder som ensam har vård- naden om barnet rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som föräldrapenning kan utges. Detsamma gäller om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet men den andra för- äldern inte har rätt till föräldrapenning. Av femte stycket framgår att om en förälder på grund av sjukdom eller handikapp varaktigt saknar förmåga att vårda barnet har den andra föräldern rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som föräldra- penning kan utges. Vidare kan en förälder, enligt sjätte stycket, avstå sin rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern med undantag för föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning såvitt avser för varje barn, eller vid flerbarnsbörd, för barnen gemensamt. Förlängning av föräldrapenningen på sjukpenningnivå och jämnare fördelning av dagarna mellan föräldrarna Utredningen föreslår att föräldrapenning i stället betalas med ersättning som motsvarar förälderns sjukpenning under . Det innebär en förlängning av de dagar som ersätts på sjukpenningnivå från 390 . Av föräldrapenningdagarna tillfaller därmed respektive för- älder. Av reserveras med föräldrapenning för vardera föräldern, vilket innebär att sammanlagt inte är möjliga att överlåta till den andra föräldern. Det är en förlängning av den reserverade tiden med per förälder. Återstående med föräldrapenning för respektive förälder, sammanlagt för föräldrarna tillsammans, är möjliga för föräldrarna att överlåta på varandra. Barnets föräldrar kan vara hemma med föräldrapenning inom av efter barnets hemkomst efter förlossningen eller vid adoption från det att föräldern eller föräldrarna har fått barnet i sin vård, se vidare avsnitt 8.5 om dubbeldagar. Vid flerbarnsbörd, eller vid adoption av mer än ett barn vid samma tillfälle, utges föräldrapenning för varje barn utöver det första. I anges att barn har rätt till omvårdnad av sina föräldrar. Detta är också utgångspunkten i regler om vårdnad, boende och umgänge. Föräldrarna har också ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Det är föräldrarna som har huvudansvaret för barnets välbefinnande och som i första hand, utifrån familjens livssituation och barnets behov, skall se till sitt barns bästa. Statens roll är enligt att ge det stöd och bistånd som behövs för att föräldrarna skall kunna träffa de val där de kan se till sitt barns intressen och behov. Barnets rätt att få omvårdnad av sina föräldrar är ingen rättighet som kan generaliseras utan utgångspunkten är att se till det enskilda barnets bästa i de olika livssituationer som barnet kan befinna sig i. För statliga insatser inom familjepolitiken är det barnets behov och intressen som skall stå i fokus, inte föräldrarnas. Utredningens förslag syftar till att båda föräldrarna i större utsträckning skall ha ett gemensamt ansvar för barnet. När frågan om barnets bästa diskuteras i förhållande till jämställdhet handlar det vanligtvis om barnets tillgång till båda sina föräldrar. Men barnets bästa kan stå i direkt motsats till just tillgången till för- äldrarna, exempelvis i de fall där det förekommer våld. För flertalet barn är dock en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna betydelsefull för barnets utveckling. Utredningen vill stimulera båda föräldrarna att i början av barnets liv ta hand om barnet. Det är viktigt att båda föräldrarna tar ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling under dess första levnadsår genom att i högre grad än vad som är fallet dela på föräldraledigheten. Utredningens bedömning är att såväl den sammanlagda tiden med föräldrapenning som fördelningen av dagarna mellan föräld- rarna är betydelsefull för de yngsta barnens behov av och rätt till anknytning, trygghet och omvårdnad. Utredningens förslag om en förlängning av de dagar som ersätts på sjukpenningnivå från 390 innebär en möjlighet för barnet att vara med någon av föräldrarna i med ersättning på sjukpenning- nivå. Denna tid kan användas på olika sätt. ningens flexibilitet kan föräldrapenningdagarna användas till att förlänga tiden i hemmet innan barnet börjar i barnomsorg eller till att ge föräldrar ytterligare möjlighet att reducera sin arbetstid med ersättning genom föräldraförsäkringen. Förlängningen av antalet föräldrapenningdagar som motsvarar förälderns sjukpenning inne- bär sammantaget en förstärkning av föräldrarnas möjligheter att vara hemma och vårda sitt barn. Frågan om en jämnare fördelning av föräldrapenningdagarna måste balansera mot föräldrarnas möjligheter att själva avgöra vem av dem som skall vårda barnet med föräldrapenning och vad som bedöms tillgodose det enskilda barnets behov och intressen bäst. Föräldrarnas primära ansvar för barnets välbefinnande och statens roll att stödja detta måste också beaktas. Varje familj har sina särskilda förutsättningar och önskemål. Det gäller också varje barn. Det är viktigt att ge föräldrarna möjligheter och utrymme att själva avgöra vad som är bäst i deras familj och för deras barn som det är viktigt att förbättra barnets tillgång till båda sina föräldrar genom ett mer jämt föräldrapenninguttag mellan föräld- rarna. En individualisering av föräldraförsäkringen utan möjligheter till överlåtelse av tid mellan föräldrarna skulle göra det svårt att ta hänsyn till det enskilda barnets behov och den livssituation som olika familjer befinner sig i. Det är omöjligt att förutse alla situationer då det skulle vara påkallat med undantag från regeln som innebär att överlåtelse inte kan ske av föräldrapenning mellan föräldrarna. Regelverket skulle kompliceras och bli tyngre att administrera om flera olika typer av undantag infördes. En indi- vidualisering utan möjligheter till överlåtelse av tid mellan föräld- rarna skulle sannolikt också leda till att det sammanlagda uttaget av föräldrapenning för föräldrar till vissa barn skulle minska och tiden i hemmet med någon av föräldrarna skulle bli kortare för de barnen än annars. Utredningen anser därför att det inte är ett alternativ som kan väljas. Inte heller är ett slopande av den nuvarande reser- verade tiden ett alternativ för utredningen, då en analys av effekter- na tydligt visar att reglerna medfört en mer jämn fördelning av för- äldrapenningen som möjligheten för alla barn att vara till- sammans med någon av föräldrarna under lång sammanhängande tid också tillgodosetts. Det kan inte uteslutas att det kommer att finnas föräldrar som inte kan eller inte vill nyttja föräldraförsäkringen i full utsträck- ning. I det sammanhanget har utredningen övervägt förslag om generella lättnader i regelverket för olika grupper t.ex. företagare. Utredningen är medveten om att det kan finnas föräldrar inom gruppen som har svårigheter att använda föräldraförsäkringen, särskilt de reserverade dagarna. Så kan t.ex. vara fallet när det gäller småföretagare som upplever att de inte kan vara frånvarande från den egna verksamheten. I sådana situationer kan konsekvensen bli att vissa grupper av barn får med sina föräldrar än andra grupper av barn. En konsekvens av utredningens förslag kan således bli att vissa grupper av barn får mindre tid med sina föräldrar än andra grupper av barn. Användningen av för- äldrapenningen skiljer sig dock åt inom gruppen. Det framkommer t.ex. att kvinnliga företagare tar ut föräldrapenning i högre grad än manliga i samma situation. Utredningen har valt att inte föreslå några särregler för företagarna. De svårigheter som gruppen före- tagare har att använda sig av föräldraförsäkringen kan egentligen inte ses isolerat. Gruppen har generellt sett begränsade möjligheter att använda sig av socialförsäkringssystemet. Om reglerna inom föräldraförsäkringen skulle anpassas måste de rimligen övervägas i ett större sammanhang. Utredningen har stannat för en modell som innebär en viss möjlighet för föräldrarna att själva avgöra vem av dem som skall vara hemma och vårda barnet med föräldrapenning, utifrån familjens behov. Utredningen är medveten om att förslaget inte kommer att gynna alla familjer, men i de fall föräldrarna är överens om att endast en av dem bör vårda barnet med föräldrapenning blir effekterna genom utredningens förslag om förlängning av föräldrapenning på sjukpenningnivå förhållandevis begränsade. En förälder kan i dessa situationer som mest nyttja föräldrapenning på sjukpenningnivå i förhållande till nuvarande regler . Det förekommer i vissa fall att en förälder, som inte själv använder sina föräldrapenningdagar, inte heller överlåter de dagar som är möjliga att överlåta, till den andra föräldern. Utredningen anser att denna fråga egentligen inte är en fråga som bör lösas inom föräldrapenningsystemet, men vill ändå uppmärksamma att situationen kan förekomma. Detta problem finns också inom nuvarande regelsystem och har inte med den reserverade tiden att göra utan beror på att föräldrapenningen är delad mellan för- äldrarna. Närmare om fördelningen av tiden med föräldrapenning Utredningen har således valt en modell där man behåller och utvecklar regeln om den individuella tiden med föräldrapenning för respektive förälder. Kunskapen om effekterna av nuvarande regler visar tydligt att de reserverade månaderna har lett till ett jämnare uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar. I de fall föräldrarna av olika skäl är överens om att endast en av dem ska vårda barnet medger nuvarande regler att en förälder som längst kan vara ledig med föräldrapenning på sjukpenningnivå . Utredningens förslag ger en förälder möjlighet, med den andra förälderns medgivande, att nyttja 300 föräldra- penningdagar på sjukpenningnivå. Det innebär att tiden med föräldrapenning på sjukpenningnivå en förälder kan nyttja som mest begränsas med utredningens förslag i för- hållande till nuvarande regler. Den positiva effekt som en ökad tillgång till båda föräldrarna kan förväntas medföra för de flesta barn är av avgörande betydelse för utredningens ställningstagande. Detta också vid beaktande av det samlade uttaget av föräldrapenning. Förlängningen av föräldrapen- ningen på sjukpenningnivå gör det möjligt att öka antalet reser- verade dagar för respektive förälder med ett bibehållet samlat högt uttag. Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att det för flertalet barn är så viktigt att ha en nära och tidig kontakt med båda föräldrarna att det därför bör ske en fördelning av föräldrapenning- dagarna enligt den modell som redovisas ovan. I förslaget finns också utrymme för föräldrarna att ta hänsyn till det enskilda barnets behov och intressen. Utredningens bedömning vilar på övertygelsen att det är viktigt att nå en balans mellan barnets möj- ligheter till tid med båda föräldrarna och föräldrarnas möjligheter att också fortsättningsvis använda försäkringen flexibelt och i detta se till det enskilda barnets behov. Flexibilitet att möta individuella behov kan vara svårt att förena med generella lösningar. Utred- ningens bedömning är dock att genom den tredelade modell som beskrivits kan såväl barnets behov av en nära och tidig kontakt med båda sina föräldrar och barnets egna behov tillgodoses för flertalet barn. Undantag från fördelningen av föräldrapenningdagar görs det vissa undantag från regeln om fördelningen av föräldrapenningdagar mellan föräldrarna. Utredningen föreslår inte någon ändring av dessa regler. Liksom skall således en förälder som har ensam vårdnad om ett barn ha rätt att själv uppbära hela föräldrapenningen. Detsamma gäller om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet men den andra föräldern inte har rätt till för- äldrapenning. Det finns också en möjlighet att låta ena föräldern få rätt till hela föräldrapenningen i de fall den andre föräldern var- aktigt saknar förmåga att vårda barnet på grund av sjukdom eller handikapp. Utredningen har diskuterat om begreppet sjukdom i dessa fall även kan avse missbruk eller andra former av mental instabilitet. I tillämpningen har dock endast ett konstaterbart missbruk, sociala anpassningssvårigheter eller psykopati setts som sjukdom. Se här Vägledning om Sjukersättning och aktivitets- ersättning (2004:9 Version 2). Jämför även uttalanden i proposition 1976/77:44 (s. 35, 37 38 och 44). har i sin Vägledning bl.a. uttalat följande (avsnitt 6.18). För att det skall föreligga en sådan konstaterbar sjukdom, som inkluderar en var- aktighet, förutsätts i regel en massiv social förhistoria som inne- håller missbruk m.m. under en följd av år och frånvaro från arbetslivet samt flera rehabiliteringsförsök. En helhetssituation görs också av den försäkrades sociala situation. Om ett alkoholmissbruk t.ex. lett till svåra följdskador kan den försäkrade redan av den anledningen anses vara arbetsoförmögen. Karaktären av den sjukdom eller den nedsättning av prestationsför- mågan av annan art som förkommer måste prövas ingående i varje enskilt fall. Det finns en del domstolsavgöranden. Försäkringsöverdom- stolen, FÖD, har i ett mål funnit att en försäkrads arbetsförmåga var nedsatt på grund av alkoholsjukdom. Med hänsyn till arbets- oförmågans orsaker och de försök som gjorts för att häva denna var det sannolikt att rehabilitering av den försäkrade kunde kräva avsevärd tid. Han var därför berättigad till sjukbidrag (FÖD:s dom med mål nr 1505-1985). I annat fall bedömde FÖD att en tidigt grundad grav personlighetsstörning i kombination med starkt nedsatta intellektuella resurser och omogenhet beträffande utveck- lingen av känslo- och viljelivet kunde ses som en sådan nedsättning av den psykiska prestationsförmågan att den försäkrade beviljades förtidspension (FÖD 1995:27). Enligt utredningens mening är det dock svårt att dra definitiva slutsatser av avgörandena då för- månerna har en delvis annorlunda karaktär och bl.a. omprövas med viss kontinuitet. Det kan tilläggas att även om bedömer att en förälder har en konstaterbar sjukdom på grund av missbruk, så återstår det att bedöma om föräldern på grund av sjukdomen varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, vilket i vissa fall inte kan vara helt enkelt. Trots en konstaterbar sjukdom kanske inte för- äldern saknar förmåga att vårda barnet. Utredningen vill i sammanhanget peka på att det också finns en möjlighet för en i praktiken ensamstående kvinna att under den få särskilt stöd i samband med förlossningen genom att de tio s.k. pappadagarna kan överlåtas till en annan för- säkrad om pappan av något skäl inte kommer att kunna nyttja sina pappadagar, t.ex. på grund av att han är intagen på institution. Som framgår av avsnitt 8.12 avser utredningen att bibehålla den för- månen, dock med en annorlunda konstruktion. I socialförsäkringssystemet ges slutligen ett visst utrymme för flexibilitet genom de provisoriska besluten. Genom 20 kap. 2 a § AFL har getts möjlighet och även skyldighet att besluta provisoriskt i avvaktan på ett ärendes avgörande. Av bestämmelsen framgår bl.a. att om det inte utan betydande dröjs- mål kan avgöras om rätt till ersättning föreligger enligt AFL, men det finns sannolika skäl för att sådan rätt föreligger, skall För- säkringskassan besluta att ersättning skall betalas ut med skäligt belopp om detta är av väsentlig betydelse för den försäkrade. Om det senare bestäms att ersättning inte skall utges eller skall utges med lägre belopp är den försäkrade inte skyldig att betala tillbaka utbetalad ersättning i andra fall än enligt reglerna om återkrav i 20 kap. 4 § AFL. har t.ex. använt provisoriska beslut i samband med naturkatastrofen i . betalade då ut en saknad förälders föräldrapenningdagar till den andre vårdnadshavaren (2005:010). Det kan inte uteslutas att använder sig av provisoriska beslut även i andra fall, t.ex. när en förälder försvinner. Såvitt utredningen har erfarit har användningen av de provisoriska besluten fallit väl ut. Enligt utredningens mening kan man i och för sig ifrågasätta om ett provisoriskt beslut, som till sin karaktär är av tillfälligt slag, är rätt verktyg. Besluten används i dessa fall som en mer eller mindre permanent lösning, eftersom ett slutligt beslut vanligtvis dröjer åtskilliga år och kan komma i fråga först när det konstateras att den saknade föräldern avlidit eller kan dödförklaras. Man kan räkna med att det är fråga om mycket sällsynta fall med familjer som råkar ut för traumatiska händelser av det här slaget. Det kan därför vara viktigt att de får ett beslut vars rättskraft de kan förlita sig på. Möjligen skulle man tänka sig en ventil som är mer skräddarsydd för dessa extrema situationer. Då saken mer rör tillämpningen saknas dock anledning att lämna några förslag till ändring av reglerna. Det behövs ytterligare undantag Enligt utredningen mening framstår de angivna undantagen från regeln att föräldrapenningen skall delas mellan föräldrarna som otillfredsställande. Under utredningens arbete har därför diskute- rats om det skall finnas ytterligare möjligheter till undantag från huvudregeln om fördelningen av föräldrapenningdagar. Med hänsyn till barnets bästa är det inte alltid önskvärt att föräldrapenningen fördelas lika mellan föräldrarna. Det kan vara familjesituationer som gör att en förälder inte kan bära sitt för- äldraansvar fullt ut men ändå har gemensam vårdnad om barnet. Utredningens förslag om att öka den reserverade tiden med för- äldrapenning kan t.ex. påverka de barnfamiljer negativt där den ena föräldern inte är tillgänglig eller inte har förmåga att vårda barnet på grund av mental instabilitet m.m. Särskilt som utredningen föreslår att tiden med föräldrapenning skall koncentreras till dess att barnet fyller . De familjekonstellationer som nämnts har framför allt varit familjer där ena föräldern har missbruksproblem, psykiska problem eller är intagen på institution. I många fall är detta inte några problem om denna förälder inte har vårdnaden om barnet. Men i många fall har även den föräldern vårdnaden om barnet då föräldern inte ses som olämplig som vårdnadshavare. Det är mycket svårt att uppskatta hur många barn som trots möjligheter till undantag riskerar att påverkas negativt av förslaget. Alla föräldrar är inte fysiskt eller psykiskt kapabla att ensamma ta ansvar för sina barn. Missbruk eller psykisk ohälsa är faktorer som påverkar alltför många föräldrars relationer till sina barn. Enligt lever ca 200 000 barn med en förälder som missbrukar. Det betyder att av varje generation barn har en mamma eller pappa som missbrukar alkohol eller andra Vi vet att barn till alkoholiserade föräldrar löper större risk att försummas och vanvårdas och att dödligheten hos dessa barn är förhöjd under småbarnsåren. Föräldrar med grava drogproblem är således inte lämpliga att ensamma ansvara för sina barn varken eller senare under uppväxten. Det finns inga exakta siffror på hur många barn som växer upp med en psykiskt sjuk förälder. Det beror bland annat på att det är svårt att redovisa hur många patienter som finns inom vuxenpsykiatrin; en patient är oftast inte sjuk, och det är också olika hur länge sjukhusen håller journaler över en patient. Forskning inom visar emellertid att det handlar om ca 100 000 barn, eller av en generation, som har föräldrar som vårdats inom sluten eller öppen psykiatrisk vård. Föräldrar med svår psykisk ohälsa kan inte ses som lämpliga att ensamma ansvara för sina barn varken eller senare under uppväxten. Enligt utredningens mening måste en undantagssituation vara relativt enkel att avgränsa. Utredningen har stannat för att föreslå ytterligare en situation när det kan vara berättigat att låta en för- älder få rätt att själv nyttja hela föräldrapenningen. För föräldrar som avtjänar långa fängelsestraff på grund av grova, allvarliga brott förhåller det sig så att man kan konstatera att föräldern i praktiken är förhindrad att nyttja sina föräldrapenningdagar. I dessa fall kan det relativt enkelt konstateras att dagarna inte kommer att nyttjas. Det är således fråga om ett varaktigt tillstånd med föräldrapenning. Man skulle eventuellt kunna tänka sig att undan- taget även omfattar föräldrar som är intagna i anstalt . I sådant fall skulle man vara tvungen att koppla uttaget av dagar till den tid som föräldern är intagen i anstalt. Ett problem är att föräldern som är intagen i anstalt blir av med sina föräldra- penningdagar och inte har möjlighet att nyttja dagarna längre fram. Föräldern har då endast möjlighet att använda eventuellt åter- stående dagar. Det blir också svårt att bedöma barnets bästa. Utredningen har därför stannat för att den intagne föräldern skall vara varaktigt förhindrad att nyttja sin föräldrapenning. Den förälder som vårdar barnet får då rätt att själv uppbära hela för- äldrapenningen. I likhet med vad som gäller för övriga undantag får föräldern som vårdar barnet disponera dagarna som den vill . För att skall kunna göra en så rättssäker bedömning som möjligt av anstaltsvistelsens längd förutsätts det att föräldern, vid prövningstillfället, har tagit ut samtliga sina föräldrapenningdagar. Ett argument mot det kan vara att den föräldern som vårdar barnet skulle kunna få bättre förutsättningar att planera fortsatt ledighet om fattade beslut i ett så tidigt skede som möjligt. Utredningen anser dock inte att det sagda överväger behov av ett rättssäkert underlag inför sitt beslut. I en del fall kan det vara så att den som är intagen på kriminal- vårdsanstalt m.m. uppbär föräldrapenning under vistelsen för vård av barn. Utredningen har inte ansett det rimligt att dagarna skall kunna användas i dessa fall.