sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — Det tycks därmed som att kostnaden att införskaffa den nödvändiga infor- mationen (sökkostnaden) överstiger den förväntade vinsten för lägenhetskunder men inte för villakunder. Det är dock troligt att sökkostnaderna minskar över tiden i och med att konsumenterna lär sig var de kan finna information. Dessutom är det inte säkert att konsumenterna behöver byta leverantör . Reformen på elmarknaden har gett konsumenterna möjlighet att välja elleverantör, vilket för de allra flesta har ett värde i sig. har reformen inneburit att nya krav ställs på konsumenterna i form av bland annat kunskap om elmarknadens organisation, avtal och debitering. För att få en uppfattning om konsumenternas syn på elmarknadens funktion har utredningen inhämtat information från bland annat konsumentrådgivare, och olika pensionärsorganisa- tioner om vilka som är de vanligaste frågorna om el från privatper- soner. Utredningen har också tagit del av Örhlings Price Waterho- use undersökning om hur strukturförändringarna på elmarknaden har påverkat konsumenterna. Denna undersökning är utförd på uppdrag av El- och gasmarknadsutredningen. En sammanställning av det inhämtade materialet visar att många konsumenter har bristande kunskaper om hur elmarknaden är organiserad och därför har en oklar uppfattning om vilka roller de olika aktörerna på marknaden har. Konsumenten förstår t.ex. inte skillnaden mellan en elleverantör och ett nätföretag. Många frågor rör elräkningen och avräkningsfakturan, vilka uppfattas som svår- begripliga. Komplexiteten i elräkningen gör exempelvis att det är svårt att förstå vad som är priset för elenergi, dvs. det konkurrens- utsatta priset. Räkningen kan innehålla upp till ett tiotal olika poster. Av dessa är sex avgifter statligt beslutade – energiskatt, moms, elcerti- fikatavgift, elberedskapsavgift, nätövervakningsavgift och elsäker- hetsavgift. Därutöver tar såväl elhandelsbolaget som nätföretaget i regel ut både en fast och rörlig avgift. Det stora antalet poster och reglerade avgifter, samt kraven på särredovisning av avgifterna, gör det svårt för konsumenterna att förstå och kontrollera fakturans riktighet. Många konsumenter förstår inte heller innebörden av de bundna avtalen och har fått undermålig avtalsinformation från elhandels- bolaget. Det finns olika sätt att ange priser i marknadsföringen, vilket försvårar för konsumenterna att göra jämförelser mellan olika erbjudanden. Många av konsumenterna upplever dessutom elföre- 39Detta avsnitt bygger på opublicerat material. 40Huvudmän för Konsumenternas Elrådgivningsbyrå är , Energimyndig- heten och . är en branschorganisation för företag med elpro- duktion, eldistribution och elhandel. tagen som svårtillgängliga och man tycker att företagen brister i service, när man kontaktar dem med sina frågor och klagomål. Den allmänna uppfattningen bland de organisationer som vi till- frågat är att ovan nämnda faktorer lägger hinder i vägen för kon- sumenterna att vara aktiva på elmarknaden och dra nytta av kon- kurrensen. Ett annat vanligt förekommande problem, enligt Konsumenter- nas Elrådgivningsbyrå, är nätföretagens avläsningssystem. Nätfö- retagen ska läsa av elmätarna en gång , men en del nätföretag låter det gå upp till mellan avläsningarna. För en del konsu- menter kan det då bli stora differenser mellan den uppskattade för- brukningen och den faktiska, vilket kan medföra stor skuldsättning men även utebliven avkastning. En följd av de långa avstämningspe- rioderna är att konsumenterna får sämre möjligheter att kontrollera sin egen elförbrukning och därmed den egna hushållsekonomin. Elproduktionen i har traditionellt bedrivits av vertikalt integ- rerade privata företag vars priser varit reglerade (2002). var först med liberaliseringar av elmarknaden; processen in- leddes 1978 i och med att prisregleringen på grossistmarknaden slopades för relativt små kraftproducenter. kom en ny ellag som möjliggjorde även för stora elbolag att sälja till icke regle- rade priser på grossistmarknaden. I och med denna lag infördes även tillträdesregler till de olika operatörernas nät. På så sätt för- enklades handeln med el. Dessutom öppnade lag för en liberalisering av konsumentmarknaderna på delstatsnivå, och bland annat valde att liberalisera konsumentmarknaden. Resul- tatet blev dock av olika orsaker inte lyckat (se avsnittet nedan). Priserna i konsumentledet är fortfarande reglerade i . Den reform av elmarknaden i som trädde i kraft syftade till att skapa en välfungerande marknad för el, men under 41 Detta avsnitt baseras på (2002b), där inte annat anges. slutet av 2000 och uppstod stora problem på elmarknaden. Trots att priserna på elbörsen var rekordhöga upp- stod en brist på el, och detta skedde när efterfrågan på el i vanligtvis är som lägst. Vid vissa tid- punkter –2001 stängdes elen av för olika geografiska områden enligt ett rullande schema. Det redovisade skälet till reformen var dels ett missnöje med de höga priserna, dels upplevda problem med stor överkapacitet. Reformen var tänkt att lösa båda dessa problem, och huvudtanken var att skapa en marknad där det fanns producenter som sålde el via en kraftbörs till distributionsföretag, som i sin tur sålde el till konsumenterna. På börsen kunde el handlas i förväg, i förväg, i förväg eller i realtid. Denna börs var den största i sitt slag i världen fram till konkursen . Tanken var att de stora elbolagen skulle övergå från att vara båda producenter och distributörer av el till att endast vara distributörer medan andra företag tog över produktionen. För att uppmuntra denna utveckling infördes regler om vertikal separation samt krav på distributörerna att sälja elen från all kvarvarande produktion via kraftbörsen. Dessutom infördes ett krav på distributionsbolagen att köpa all el genom elbörsen och ett förbud mot att ingå långsik- tiga bilaterala kontrakt. Ambitionen var att förhindra de gamla bola- gen från att utnyttja sin monopolliknande marknadsposition. På den kaliforniska elmarknaden skulle konsumenterna enligt federal lag betala skäliga och rättvisa elpriser som täckte produ- centernas kostnader. Konsumenterna skyddades dessutom genom att de tilläts köpa all sin el till ett pris som motsvarade av konsumentpriser, och denna reglering skulle gälla . Konsumenterna kunde fritt välja vem de skulle köpa el från men man kunde alltid återvända till sin första leverantör och få det reglerade priset. Det pris som distributionsföretagen betalade för den el de köpte av elproducenterna var dock inte reglerat. Att priset distributionsföretagen tilläts ta ut av konsumenterna var reglerat medan priset de fick betala för elen från elproducen- terna inte var reglerat skapade stora problem när priserna på elbör- sen började stiga kraftigt. Distributionsbolagens ekonomi blev så dålig att många producenter vägrade sälja el till dem, vilket ytterli- gare ökade problemen med elbrist. Orsaken till de kraftigt stigande priserna anses ha varit flera: minskad import från andra delstater långsam utbyggnad av produktionskapaciteten hård miljölagstiftning som försvårade utbyggnaden av vissa energikällor en kraftig ökning i priset på naturgas minskad elproduktion i . Problemen förvärrades dessutom av att inte har något gemen- samt överföringsnät av el mellan den västra och östra delen av lan- det. Även inom är överföringskapaciteten mellan olika delar dåligt utbyggd. Därigenom blev troligtvis bristen svårare än vad den annars hade blivit. Wolak (2003) menar att elkrisen främst orsakades av en miss- lyckad reglering och inte var ett marknadsmisslyckande. Han anser också att producenternas marknadsmakt innebar att de kunde styra utbudet och därigenom priset. Regleringsmisslyckandet anses av Wolak ligga i att de reglerande myndigheterna inte ansåg att elpro- ducenterna hade makt att styra marknaden och därigenom lät dem fritt sätta sina priser. Att det inte fanns någon fungerande terminsmarknad förvärrade situationen, eftersom producenterna tjänade mer pengar ju högre spotpriset var, när de sålde hela sin produktion till spotmarknads- priset. Själva bristen på el blev ett sätt för de elproducerande före- tagen att pressa upp priserna på spotmarknaden genom att man sålde reservkapacitet dyrt till den systemansvariga myndigheten och därigenom tog bort utbud från den konkurrensutsatta markna- den. För att lösa elkrisen gick in och tecknade långa kon- trakt med producenterna på marknaden. Möjligheterna för kun- derna att byta elleverantör upphörde också. Efter att elbörsen gått i konkurs sker numera handeln via bilate- rala avtal mellan producenter och distributörer. En form av prisre- glering i producentledet har även införts. I och inleddes liberaliseringen i samband med den ellag som trädde i kraft (och 2003). Före liberali- seringen kontrollerades såväl produktion, transmission som distri- bution av staten. Vid reformen delades kraftproduktionen upp i tre bolag, varav två privatiserades. Transmissionen lades i ett bolag och de tolv offentligt ägda enheter som tidigare skött distributionen ombildades till privata monopol. öppnades grad- vis konsumentmarknaden för konkurrens, och kan företagen konkurrera om elleverans till alla kunder. bedömde regleringsmyndigheten att konkurrensen på elmarknaden hade utvecklats så långt att det inte längre fanns något behov av prisreg- lering av konsumentmarknaden. startades en spotmarknad där enligt reglerna all elkraft skulle handlas och priset skulle sättas där efterfrågekurvorna och utbudskurvorna möttes. I praktiken kom dock av elkraften att i stället handlas via bilaterala terminskontrakt. Priserna på börsen var konstanta , och beslöts därför att reformera elmarknaden. Syftet med reformerna var att öka konkurrensen på marknaden och det största problemet ansågs vara att producenterna hade för stort marknadsmakt. dominerade tre företag produktionsmarknaden; två av dessa företag hade av produktionskapaciteten. Det ansågs dock att marknadskoncentrationen i produktionsledet var för stor, och sålde de två största företagen produktionskapa- citet efter hot om ingripande. ålades de två största företagen att sälja ytterligare produktionskapacitet och deras marknadsandel var 2000. Den brittiska elmark- nadens konstruktion ändrades via reformer som beslutades och infördes . Genom reformerna infördes förutom en spot- marknad även en marknad för terminskontrakt och en marknad för balansansvar. Elpriserna i har sjunkit och och (2003) har analyserat huruvida detta beror på det förändrade regel- verket. De fann att priserna började falla före omstruktureringen av marknaden och att detta troligtvis kan förklaras av att kon- centrationen i ägandet av produktionskapacitet då minskade. Även om konsumentpriserna är reglerade så är nättarifferna fortfarande reglerade i (National Audit Office 2002). Genom att använda en kostnadsreglering har den ansvariga myndigheten reglerat fram en minskning av kostna- derna för transmission mellan 1990 och kostnader för distribution . EU:s elmarknadsdirektiv (96/92/EG) som antogs 1996, och som skulle vara genomfört 1999, innehåller gemensamma regler för den inre marknaden för el. Direktivet föreskriver att produktion och transmission samt distribution ska vara vertikalt separerad. Dess- utom ska de som äger elnät upplåta företagen till dem som vill använda dem. Direktivet föreskriver också i vilken takt marknaden skulle öppnas, och 2003 skulle av marknaden vara öpp- nad för konkurrens. Marknaderna skulle öppnas i storleksordning, dvs. konkurrens om de största elförbrukarna skulle införas först. gjordes ett tillägg till direktivet som klargjorde att mark- naden för företagskunder skulle öppnas och marknaden för privatkunder . Det nya direktivet (2003/54/EG) innehåller förtydli- ganden av reglerna angående vertikal separation mellan transmis- sion och produktion samt regler om regleringsmyndigheternas oberoende. Dessutom finns regler som förtydligar det offentliga ansvaret för att alla får tillgång till elektricitet till ett rimligt pris. Direktivet innehåller därtill regler som ska förenkla den internatio- nella handeln med el. 5.5Sammanställning av tidigare analys bedömer i sitt betänkande (SOU 2002:7) att prisbildningen och konkurrensen fungerar relativt väl men man är oroad över att antalet aktörer i de konkurrensutsatta verksamheterna minskar. Färre marknadsaktörer innebär att marknadskoncentrationen ökar och därmed risken för utövande av marknadsmakt. Utredningen föreslår att får en utökad expertroll inom elhandelsområdet. I expertrollen ska en kontinuer- lig uppföljning av prisbildning och konkurrens på elmarknaden ingå. För att förbättra förhållandena på marknadens utbudssida menar utredningen att de flaskhalsintäkter som systemoperatören får ska öronmärkas för utbyggnad av överföringskapacitet. Deras uppfatt- ning är att utlandsförbindelserna till och ska ägas och förvaltas av systemoperatören och vara tillgängliga för handel på spotmarknaden. För att förbättra förhållandena på för konsumenterna anser att sanktion ska kunna utgå till nätägare som förorsakar förseningar av leverantörsbyten. Enligt utredningen skulle risken för sanktion ge nätägarna ekonomiska drivkrafter att förbättra sin verksamhet. Vidare vill utredningen införa omsättningskoncession i elhan- deln som innebär att vissa krav ställs på elhandlarna vad gäller exempelvis organisation, kunskap om elmarknaden, tekniska system för leverantörsbyten och prisinformation till elkonsumen- terna. Utredningens uppfattning är att är en lämplig instans för att hantera frågor kring den föreslagna områ- deskoncessionen samt att myndigheten ska ha en utökad roll som expert inom elhandelsområdet. Slutligen framförde utredningen att tjänsten som anvisad leve- rantör ska upphandlas i konkurrens. Enligt det nuvarande systemet blir de elkonsumenter som av någon anledning saknar elhandlare tilldelade en leverantör av den nätägare som konsumenten är ansluten till. Nätägaren är inte skyldig att teckna kontrakt med det elhandelsföretag som erbjuder konsumenten det mest fördelaktiga priset utan kan välja någon annan. väljer nätägaren det elhandelsföretag som ingår i den gemensamma koncernen eller på annat sätt står nätägaren nära. I sin regeringsrapport om elmarknaden delar (2002) uppfattning att områdeskonces- sion för elhandel ska införas för att förbättra kundhanteringen. anser dessutom att de nuvarande rutinerna för besvarande av frågor och klagomål inte fungerar tillräckligt väl. Det handlar främst om svårigheter att komma i kontakt med elhan- delsföretaget, dåligt bemötande och bristfälliga kunskaper hos före- taget. Andra brister är undermålig prisinformation, otydliga elräk- ningar och problem vid leverantörsbyten. Statskontoret (2003) har utvärderat tillsynen över energimarkna- derna man anser att i sin roll som expertmyn- dighet för elmarknaden i större utsträckning ska följa och analysera prisutvecklingen för olika kundkategorier. Statskontoret anser också att ska förbättra sin tillsyn över hur nät- bolagen sköter sin del av leverantörsbytesprocessen, eftersom krång- liga byten hämmar kundrörligheten på elmarknaden. Man anser vidare att ska få bättre sanktionsmöjligheter gentemot de nätbolag som inte sköter sig vid leverantörsbyten. Den sanktion som i första hand är aktuell är vitesföreläggande. Bedömningen av nättariffernas skälighet görs av Energimyndig- heten och sker i efterhand. Nackdelen med tariffbestämning i efterhand är dock att det tar att slutgiltigt fastställa tarif- ferna, vilket i sin tur skapar osäkerhet för både konsumenter och nätföretag. Innan de har vunnit laga kraft vet inte konsumenterna om tariffen de betalt är skälig, och nätföretagen vet inte vilken ekonomisk situation de står inför. Statskontorets uppfattning är därför att tariffbestämning ska ske i förväg. De nordiska ländernas konkurrensmyndigheter redovisade i en gemensam rapport om elmarknaden att ökad överföringska- pacitet mellan de nordiska länderna skulle gynna kunderna.42 De flaskhalsar som finns i överföringsförbindelserna mellan länderna innebär att den nordiska marknaden till viss del fortfarande kan betraktas som olika geografiska marknader. Ökad överföringskapa- citet innebär en utvidgning av marknaden och därmed en ökad konkurrens. Den pågående utvecklingen mot en europeisk elmark- nad kommer också att ställa krav på fler transmissionsledningar mellan länderna. I en rapport menar (2004) att åtgärder bör vidtas på nationell nivå om konkurrensen inte är tillräcklig när överföringskapaciteten är utbyggd. Detta kan exempelvis handla om att öka antalet elproducenter. 42 De nordiska konkurrensmyndigheterna har tillsammans gett ut rapporten Policy – Towards a more coherent competition policy in the Nordic market for electric power (2003). Vidare framför man i rapporten att marknadseffektiviteten kan förbättras även på andra sätt. Konkurrensen på marknaden skulle exempelvis gynnas av att konsumenternas priskänslighet ökade och att de aktivt påverkade sina elkostnader. En övergång till timmät- ning innebär att konsumenterna kan reagera på en prisuppgång och anpassa förbrukningen därefter.43 uppfattning är att detta även skulle bidra till korrektare mätvärdesrapportering och enklare elräkningar. Vidare påpekar att det inte är tillräckligt med juridisk separation av nätverksamhet och övrig verksamhet. I prak- tiken sker de olika verksamheterna i samma lokaler med bland annat helt eller delvis gemensam personal, ledning och styrelse samt omfattande koncerninterna affärstransaktioner. För att und- vika att kostnader för den konkurrensutsatta verksamheten förs över helt eller i oproportionerlig utsträckning till nätmonopolen, dvs. för att undvika korssubventionering som kan leda till oskäligt höga nätavgifter, bör dessa verksamheter separeras fullständigt från varandra. menar att detta uppnås genom att verksamheterna drivs i separata bolag och med skilda ägare. delar Statskontorets uppfattning om att Energi- myndighetens tillsyn bör effektiviseras. anser också att en övergång till förhandsre- glering av nättariffer ska övervägas. Metoden är snabbare och ger ökad förutsägbarhet jämfört med nuvarande efterhandsreglering i nätnyttomodellen. (2000) framhåller betydelsen av en fullständig separation av nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet för att undvika korssubventionering. För att uppnå detta bör verksamheterna drivas i separata bolag med skilda ägare. I samma fråga sade EU:s dåvarande kommissionär med ansvar för konkurrensfrågor (2002) följande i ett tal om en integrerad energimarknad: The ideal solution would be to separate transport operations and sup- plier operations, which should be entrusted to two distinct, separately- owned undertakings. 43 Den har beslutat att avläsning av elmätare ska utföras minst en gång senast (prop. 2002/03:85 Vissa elmarknadsfrågor). Före reformen reglerades elmarknaden huvudsakligen genom själv- reglering. Efter reformen regleras marknaden främst genom lag- stiftning och tillsyn utövas av myndigheter. I det här avsnittet ges en översikt över de myndigheter och aktörer som kontrollerar att marknaden följer lagstiftningen. har huvudansvaret för att utöva tillsyn av nätföretagen och är nätmyndighet enligt ellagen (1997:857). Nät- myndigheten är dock ingen självständig myndighet utan det är en avdelning inom Energimarknadsavdelningen på Energimyndighe- ten. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 11. En central uppgift för är att ge koncession till nätföretag, men man ska även bevaka och analysera elmarknaden. I myndighetens tillsyn gentemot nätföretagen ingår bland annat föl- jande uppgifter: Övervakning och kontroll av formella dokument som t.ex. års- redovisningar, prisuppgifter och avbrottsstatistik. Myndigheten har utifrån detta material bland annat gett ut rapporter med jämförelser mellan nätbolagen. Vidare ser den till att ägar- förhållandena på marknaden är lagenliga, dvs. att nätföretag endast bedriver nätverksamhet och inte elförsäljning och elpro- duktion, och vice versa. Tillsyn genom egna initiativ. Myndigheten kontrollerar i efter- hand skäligheten i nätbolagens nättariffer. Den ser också till att nätföretagen uppfyller sina skyldigheter vid leverantörsbyten. Prövning av tvisteärenden. är prövningsin- stans enligt ellagen för olika typer av ärenden. Ofta rör det an- slutningen till elnät. En annan typ av prövning rör nättarifferna. Om ett nätbolag inte accepterar myndighetens beslut om skä- liga nättariffer kan bolaget överklaga besluten till domstol. Myndigheten får i dessa ärenden försvara sin bedömning att ta- riffen inte varit skälig. Utgivning av föreskrifter för elmarknaden. Exempel på sådana är föreskrifter som rör mätning och rapportering av el in och ut på näten. ger även ut föreskrifter om bola- gens årsredovisningar. tillsyn är begränsad till de legala monopolen, dvs. de nätföretag som har koncession. När det gäller den konkur- rensutsatta delen av elmarknaden (elproduktion och elhandel) har myndigheten däremot inga lagliga möjligheter att ingripa. Denna del av marknaden faller i stället inom ramar. är en statlig myndighet som övervakar att de konkurrensutsatta verksamheterna på elmarknaden följer konkur- renslagen (KL). ägnar särskild uppmärksamhet åt tidigare monopolmarknader som konkurrensutsatts. Det innebär att elmarknaden är ett av verkets prioriterade områden. Skälet till detta är, enligt konkurrensverket, att marknader som öppnats för konkurrens erfarenhetsmässigt visat sig löpa ökade risker för dels missbruk av dominerande ställning av tidigare monopol, dels kartellbildning. En annan viktig uppgift för är att följa upp hur regelverket fungerar på dessa marknader och vid behov föreslå förändringar. är den statliga myndighet som har huvudansva- ret för konsumentpolitikens genomförande och man arbetar med de övergripande målen för konsumentpolitiken. Några av dessa mål är att stärka konsumenternas ställning och inflytande på markna- den samt öka konsumenternas tillgång till god vägledning, infor- mation och utbildning. arbetar, enligt uppgift, bland annat med att få elföretagen att förbättra prisinformationen till konsumenterna. () prövar tvister mellan kon- sumenter och näringsidkare. () är central förvaltningsmyndighet för till- synen av bland annat finansiella marknader. FI ger tillstånd vad gäller värdepappersrörelse till företag på elmarknaden samt utövar tillsyn av de företag som har tillstånd att bedriva värdepappersrö- relse. Enligt svensk lagstiftning betraktas elderivat (optioner, ter- miner m.m.) i allmänhet som finansiella instrument. Cirka tio av de svenska företag som har koppling till elbranschen innehar även till- stånd att bedriva värdepappersrörelse. utövar kontroll bland annat genom de informationskrav man ställer på företag som handlar på marknader. I detta avsnitt sammanfattas utvecklingen av elmarknaden efter liberaliseringen 1996, och vi bedömer vilka effekter liberaliseringen har haft på utvecklingen. Avsnittet innehåller även en diskussion om marknadens nuvarande funktion och om vad som kan förbätt- ras. Därefter diskuteras hur väl liberaliseringsprocessen har funge- rat. Elmarknadsreformen innebar att de vertikalt integrerade leden elproduktion, elhandel och nätöverföring till viss del separerades. Elproduktionen och elhandeln konkurrensutsattes medan nätverk- samheten förblev monopol. Dessa tre led kommer nedan att särre- dovisas när detta är möjligt. Marknadskoncentrationen på elmarknaden minskade vid liberalise- ringen genom att de lokala och regionala monopolen för produk- tion och elförsäljning togs bort och fler företag kunde konkurrera inom ett givet geografiskt område. Råkraftshandeln via har inneburit att gränstarifferna för handel mellan de nordiska län- derna har slopats och de nationella elproduktionsmarknaderna har blivit allt mer integrerade med varandra. Detta har i sin tur medfört att koncentrationen på den svenska produktionsmarknaden har minskat ytterligare och att konkurrensen sannolikt har stärkts på denna marknad.