sou · GTB388 · 2006-01-01 00:00:00 — – drabbar också barn Slutbetänkande av Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och lämna förslag på hur social- tjänstens insatser, såväl för att förebygga och motverka vräkning av barnfamiljer som dess arbete efter en vräkning, kan utvecklas. Även andra aktörers roll och ansvar i ärenden om vräkning skall analyseras (dir. 2004:145). Som särskild utredare förordnades utredaren fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades enhetschefen , förbundssekreteraren , verksjuristen och enhetschefen att som experter biträda utred- ningen. entledigades från upp- draget som expert. Förbundssekreterare för- ordnades som expert från . Utredningen har också haft en vetenskaplig referensgrupp bestå- ende av: professor , fil. doktor , fil. doktor , docent och professor . Sekreterare i utredningen har fr.o.m. varit departementssekreteraren . Professor har –, 2005 varit anställd på halvtid för att genomföra en särskild studie om vräkningar. mag. har biträtt utredningen med sammanställning av enkätsvar. Utredningen har antagit namnet Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer (2004:09). Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 2005:) Betänkandet har tillkommit i samarbete med sekreteraren, exper- terna och den vetenskapliga referensgruppen. Därför används orden vi och våra ofta vid referens till utredningen. Det innebär dock inte att alla i utredningen har deltagit i utformningen eller delar alla synpunkter som förs fram. Jag är således ensam ansvarig för analys, bedömningar och förslag som finns i utredningen. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag, utgångspunkter, arbetssätt Barnfamiljer vräks i ..................................................... Utredningens definitioner och avgränsningar........................ 1.3.2 Utredningens avgränsningar och arbetssätt................ Disposition och innehåll.......................................................... Vad säger lagen? Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen.................... Den rättsliga regleringen av vräkningar.................................. Sammanfattning av processen...................................... 2.3.2 Närmare beskrivning av den rättsliga regleringen ...... 2.3.3 roll i processen .................................. 2.3.5 Efter verkställd vräkning, bortförande, Diagram, vräkningsprocessen ...................................... Bostadskostnader, bostadsbidrag och rätten till bistånd....... Rätten till bistånd ......................................................... Att intervjua barn i forskningen.............................................. 3.2.1 Barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt 3.2.2 Hur är det i praktiken? Utredningens perspektiv och praktik ..................................... FN:s konvention om barnets rättigheter................................ Den svenska bostadspolitikens mål......................................... ansvar för barns boende.................................. Bostadens betydelse för barns uppväxt................................... 4.6Två undersökningar om barnfamiljer med knapp Barn utan hem........................................................................... Hemmet – en del av identiteten .............................................. Vad visste vi tidigare om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer?..................................................... Vräkningsstatistiken är på regionnivå ..................................... 5.1.1 Hur många vräkningar verkställs? Tryggare kan ingen vara? Länsstyrelsernas granskningar av kommunernas arbete........ 5.4.1 Barnperspektivet i avhysningsärenden......................... Kommunala undersökningar om hemlöshet .......................... Fyra nya undersökningar ............................................. 6.1Enkät till om barn som vräkts eller berörts av vräkning ............................................... 6.1.1 Enkäten och dess genomförande................................. Stadigvarande boende barn........................................... 6.1.3 Barn som bor växelvis................................................... 6.1.4 Barn som har regelbundet umgänge med en 6.1.5 Enkätens öppna frågor om vräkning och 6.2 Kronofogdeundersökningen /........................ 6.3Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och Den nya studien.......................................................... kartläggning av hemlöshet i .......... Förhållanden som påverkar arbete........ En tudelad bostadspolitik...................................................... Bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar ................... 7.2.2 Vilka andra bostadspolitiska instrument har Bostadspolitiken och hemlösheten ....................................... Ansvarsförskjutning i bostadspolitiken .................... 7.3.3 Hur styr kommunerna sina bostadsföretag? 7.3.4 Utförsäljning av allmännyttiga lägenheter och omvandlingar till bostadsrätt ..................................... Den sekundära bostadsmarknaden ....................................... 7.4.1 Specialkontrakt och ansvaret för bostadslöshet ....... 7.4.3 Den sekundära bostadsmarknadens oförmåga att Bostadsbolagens arbete för att motverka hemlöshet ........... Kronofogdens arbete i avhysningsärenden........................... Kostnader i samband med en vräkning ................................. Socialt arbete med vräkning och hemlöshet................. 8.1Alla behöver en bostad, men bostadssociala insatser riktas till särskilt behövande .................................................. Arbete i samband med/efter en vräkning ............................. Barnperspektivet i det bostadssociala arbetet....................... Analys, synpunkter och förslag ................................... Barn har rätt till en bostad ..................................................... 9.3Kunskapen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer behöver öka ....................................................... 9.3.2 Minst tusen barn berörs av vräkningar ......... Var sker vräkningarna? Utveckla kronofogdemyndighetens statistik ............ 9.4 Den kommunala bostadspolitiken – finns den? 9.5Den sekundära bostadsmarknaden och 9.5.1 tar risken, värden hyresintäkten......... 9.5.2 Bostadslöshet har blivit problem ...... 9.5.3 Rollerna bör klargöras ................................................ 9.6 Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden ............. Bostadssocialt arbete i .................................... Förebyggande arbete nödvändigt och lönsamt......... Det behövs fungerande rutiner för Det behövs samverkan med andra ............................. Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas... Tillsynen bör utvecklas............................................... Hyreslagen och utsökningsbalken........................................ 10.1.1 Erfarenheterna av barnkonsekvensanalyser .............. 10.1.2 Hur påverkar kraven på en bättre uppföljning av statliga utredningars arbete?....... 10.1.3 Uppbyggnaden av en barnkonsekvensanalys............ Utredningens förslag – en diskussion om konsekvenserna för barnen.................................................... Analys av utredningens förslag ............................................. 10.3.1 Utveckla kronofogdemyndighetens statistik............ 10.3.2 Utveckla statistik............................... 10.3.3 Kartläggning av den sekundära 10.3.4 Bostadssocialt arbete i ......................... 10.3.5 Det behövs samverkan med andra ............................. 10.3.6 Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas... 10.3.7 Hyreslagen och utsökningsbalken............................. Utveckla kronofogdemyndighetens statistik....................... Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden ............. Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas............... Översyn av hyreslagen och utsökningsbalken...................... Bilaga 2 Avhysningspraxis hos socialtjänst, .............................219 Bostadens betydelse för barn........................................... Barns perspektiv och perspektiv på barn som Det finns en allmän uppfattning i vårt land att barnfamiljer inte vräks. Men – vi bedömer att minst 1 000 barn vräktes . Det betyder att barn som bor stadigvarande tillsammans med en förälder/föräldrar som vräks påverkas. Det betyder att barn som bor växelvis tillsammans med en förälder som vräks påverkas. Det betyder att barn som bor delvis tillsammans med en förälder som de har umgänge med påverkas. Vräkningen är förknippad med skuld och skam och inget som man som barn kan prata med sina kamrater om. Den innebär uppbrott från kamraterna och en längre skolväg, saker som är mycket påtagliga för barnen. Barnen har tankar om och förslag på lösningar och barnen vet mera om vad som händer kring dem än vad vi vuxna vill tro Det betyder mycket för barn att vuxna lyssnar på vad de har att säga, med det skapar också förväntningar på att det man sagt betyder något1. Utredningen tillsattes sedan departementspromemorian Eko- nomiskt utsatta barn2 angivit att uppskattningsvis mellan 1 500 och 2 000 barns liv påverkades av en vräkning . Vår huvuduppgift har varit att analysera insatser för att stödja och hjälpa barnfamiljer i den process som föregår en eventuell vräkning, liksom uppgifter, ansvar och arbetsmetoder ef- ter en vräkning. Uppdraget omfattade även hyresvärdars och kro- nofogdemyndigheternas roll och uppgifter. Vi skulle göra barnkon- sekvensanalyser av våra förslag – en uppgift vi ägnar ett eget kapitel i betänkandet. arbete har varit i fokus för vårt arbete. Social- tjänsten förfogar dock inte ensam över de verktyg som behövs för att lösa problemen för barnfamiljer som blir vräkta. Om tyngd- punkten läggs på insatser blir problemet i allt för 1Wallin I. , till utredningen. hög utsträckning individualiserat. Man måste också se de strukturella problemen i sammanhanget. Vi har därför vidgat perspektivet och sett till bostadspolitiken i stort innefattande t.ex. bostadsförsörjningen, kommunernas möjligheter att styra hur mark- och bebyggelseutvecklingen ska ske och hur de kommunala bostadsbolagen styrs. Vi har haft kontakt med kommuner, hyresvärdar, kronofogdar och frivilligorganisationer och tagit del av deras erfarenheter och synpunkter. En referensgrupp med hemlöshetsforskare har följt vårt arbete. Vi har själva tagit initiativ till tre undersökningar för att skaffa ny kunskap. Betänkandet är uppbyggt så att de första åtta kapitlen utgör ett kunskapsunderlag, det nionde kapitlet innehåller utredarens analys, synpunkter och förslag. I kapitel tio finns barnkonsekvensanalyser av utredningens förslag och i kapitel elva återfinns ekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av hur förslagen påverkar kom- munernas och berörda myndigheters administration. Sammanfatt- ningen följer samma struktur. Den formella termen för vräkning är avhysning. Vi använder oss konsekvent av begreppet vräkning eftersom det används i våra di- rektiv och är lättare att förstå av allmänheten. Vad säger lagen? Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar3 innehåller be- stämmelser om kommunernas skyldighet att planera för bostads- försörjningen i kommunen för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Kommunfullmäktige ska en gång under varje mandatperiod anta riktlinjer för bostadsförsörj- ningen. Om det behövs ska kommunen anordna bostadsförmedling som i turordning efter kötid förmedlar bostäder. Två eller flera kommuner kan samverka om såväl bostadsförsörjning som bostads- förmedling. Regeringen kan i vissa fall förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling. De bestämmelser som reglerar hyresavtal finns i 12 kap. jorda- balken, i dagligt tal hyreslagen. Den som inte betalar sin hyra riskerar att bli vräkt från sin bostad. Om betalningen dröjer mer än kan värden säga upp hyresavtalet. Hyresgästen kan få behålla sin bostad om betalningen sker efter det att 3 2000:1383, bostadsförsörjningslagen. han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrät- ten. Om socialnämnden inom den fristen åtar sig att betala hyran kan hyresgästen inte bli vräkt. Upprepade sena inbetalningar och störning utgör också grunder för vräkning. Beslut om vräkning kan fattas antingen av domstol eller av Kro- nofogdemyndigheten. Ansökan om vräkning lämnas till Kronofog- demyndigheten, som i sin tur underrättar socialnämnden om att ansökan har kommit in och att vräkning ska ske. Kronofogden ska, om hyresgästen inte flyttar självmant, tömma bostaden på tillhö- righeter. Egendomen förs bort och magasineras . Om tillhörigheterna, trots uppmaning från kronofogden, inte hämtats inom säljs de. Socialtjänstlagen4 och socialtjänstförordningen5 reglerar social- tjänstens arbete. som kronofogdens meddelande om att vräkning ska verkställas kommer till ska en handläggare utses och kronofogden informeras om ansvarig hand- läggare. Därefter ska nämnden ta ställning till om utredning ska inledas och pröva om den enskilde har rätt till bistånd. Den som inte kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. I försörjningsstödet ingår bl.a. skäliga kostnader för boende. har gett ut allmänna råd och föreskrifter samt en rapport om hur barnperspektivet ska till- godoses i ärenden om ekonomiskt bistånd för att vägleda kom- munerna i deras arbete. Barnperspektivet har funnits med i och påverkat utred- ningens diskussioner och arbete. Vi har satt barnet i fokus och an- strängt oss för att se både vårt utredningsmaterial och våra förslag ut barnets synvinkel. Vi menar, i likhet med många andra, att det finns olika slags barnperspektiv. Professor har i bilaga 4 – Barns perspektiv och perspektiv på barn som informanter – utvecklat be- greppen. Att ha ett barnperspektiv kan vara att fokusera barn och barns villkor på det sätt som görs i utredningens direktiv. Det kan bidra till en förändrad bild av den situation som råder i samhället. Barnperspektivet kan fördjupas genom att ta hänsyn till vad man ser som barns behov och det förstärks i kravet på att se till barnets bästa i beslutsfattande som rör barn. Ett barnperspektiv kan också vara att i sin tolkning av olika fenomen i samhället utgå från barn som social kategori och social position. Här kan man bygga på in- formation från barn själva eller ha en teoretiskt grundad förståelse av och/eller empirisk kunskap om barn. Barn kan också vara infor- manter i t.ex. forskning, utredningsarbete och socialt arbete. Det finns olika motiv till att använda barn som informanter i dessa sammanhang och skilda förhållningssätt till den information som barn förmedlar. Utredningen har aktivt valt att inte använda barn som infor- manter. Skälen är flera: var det omvittnat att det fanns stora svårigheter att nå vräkningshotade barn eller vräkta hushåll för personliga intervjuer. Att dessutom få föräldrarnas sam- tycke till intervju med deras barn skulle förlänga tiden för att söka informanter. Vi bedömde utredningens tid för knapp för att göra intervjuer med barn. Socialtjänstlagen innehåller regler om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals i ärenden som rör dem. Trots att bestäm- melsen funnits är arbetet med att införliva detta barn- perspektiv i ärenden om ekonomiskt bistånd fortfarande bristfäl- ligt. Hänsyn tas till barnperspektivet i bedömningar, men det är mycket ovanligt att barnen själva kommer till tals. Men det pågår en diskussion bland socialarbetare om lämpligheten av att tala med barn i ärenden om ekonomiskt bistånd och under vilka villkor man bör göra det. Ingen ifrågasätter att barn behöver ett hem. De behöver någonstans att vara, ha sin säng och sina saker. De behöver kunna ta hem kam- rater och känna trygghet. Olika dokument betonar barns rätt till en bostad och bostadens betydelse för barn och deras familjer. ger stöd för barns rätt till en bostad genom artikel 3:1 om barnets bästa och artikel 27:3 om konventionsstaternas skyldighet att i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar, tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram bl.a. i fråga om bostäder. De bostadspolitiska målen slår fast att bostaden är en social rät- tighet. Det finns forskning, bl.a. miljöpsykologisk, som understryker att bostaden och bostadsmiljön representerar stora värden för barn. Docent utvecklar detta i bilaga 3 – Bostadens be- tydelse för barn. I forskningsprojektet utan hem som genomförs vid Social- högskolan i är syftet att ta reda på vilka barnen är som inte har något de kan kalla sitt hem, var de i så fall bor och hur de har det. Professorerna deltog i departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn med en rapport som bl.a. återger en intervju med en tonårsflicka som bor med sin mamma och som har flyttat runt och inte haft något riktigt hem. Vad flickan helst av allt skulle önska sig var en lägenhet, en lägenhet bara. Jag menar, har jag inte rätt att ha någonstans att vara, har jag inte rätt att ha ett eget rum? Jag me- nar, har jag inte rätt att ha en egen trygghet? Jag har ingen trygghet någonstans, jag har ingen bas jag har ingenstans att vara. Det är ingenstans jag kan ta mina nycklar och säga att jag måste gå hem . Vad visste vi tidigare som vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer? har frågor om vräkning och hemlöshet fokuserats vid ett flertal tillfällen bl.a. genom regeringsuppdrag till Social- styrelsen. Det finns kontinuerlig statistik över antalet verkställda vräkningar . Antalet steg för att nå en kulmen och därefter sjunka. I en praxisstudie av vräkningsärenden hos hyresvärd, kronofogde och socialtjänst6 framkom att tre fjärdedelar av kommunerna kon- taktade samtliga vräkningshotade hushåll medan drygt en tiondel bara kontaktade barnfamiljer. Så gott som alla kommuner hade ru- tiner för handläggning när meddelande om uppsägning av hyres- gästen kom från hyresvärden. Knappt åtta av tio socialnämnder hade upparbetade handläggningsrutiner när meddelande om datum för vräkning kom in från . Barnfamiljer uppmärksammades inte särskilt i studien. 6 Flyghed J. Värden, kronofogden, socialtjästen och de vräkta. Vräkningar i – 1994. gjordes en undersökning i som visade att det fanns barn i av de hushåll som ingick i stu- dien. En aktstudie i visade att av de vräkta personerna hade barn. Den första studien som bl.a. beräknat antalet vräkta barnfamiljer på nationell nivå är och Flygheds studie Tryggare kan ingen vara? som redovisas i Ekonomiskt utsatta barn. Studien visade att inte lever upp till bestämmelserna om barnets bästa i socialtjänstlagen när familjer hotas av vräkning. Studien utgick från vräkta personer i och omfat- tade de 314 hushåll som vräktes . Genom att kombinera data från register med data från intervjuer gjordes en skattning av hur många barn som vräkts. Cirka 200 barnfamiljer vräktes i länet. En femtedel av alla vräkningar i lan- det genomförs i . Under förutsättning att resultaten i studien är representativa för hela landet skulle det innebära att ungefär 1 000 barnfamiljer vräktes. Utgår man från att det finns fler än ett barn i dessa hushåll kan man, enligt forskarna, uppskatta att mellan 1 500 och 2 000 barns liv påverkades av vräkning . Hushållen uppvisade en problematisk ekonomisk situation. Huvud- skälet till vräkningen var vanligen hyresskulder och försenade hyresinbetalningar. En majoritet av barnfamiljerna hade kontakt med i samband med vräkningen. De fick oftast hjälp till boende på vandrarhem eller hotell i samband med vräkningen. Om föräldrar hade gemensam vårdnad var det relativt vanligt att barnen fick bo hos den andra föräldern och att inte alls hjälpte till med boendet för den förälder som vräkts. Barnen påverkades påtagligt av vräkningen. Flytten ledde ofta till byte av skola och kamrater. Barnen fick inte med sig alla sina saker i samband med att bohaget magasinerades. En del barn kände skam för att de inte hade en egen bostad och att de inte kunde ta hem kamrater. Några barn blev oroliga av vräkningen. Familjernas situation försämrades efter vräkningen; den proble- matiska ekonomiska situationen blev än mer problematisk efter- som boendeproblem tillkommit. Familjerna kände sig maktlösa och hade svårt att se hur deras situation skulle lösa sig. Bara ett fåtal undersökningar av vräkningar och hemlöshet på läns- eller nivå tar sikte på barnfamiljer. i granskade 2002 hur barnperspektivet beaktades i avhysningsärenden i samtliga socialnämnder i länet. hälften av nämnderna hade riktlinjer för handläggning av vräk- ningsärenden. hade rutiner för arbetet med vräkningsärenden. uttalade kritik över att nämnderna, trots att man kände till barnens situation, inte medverkat till trygga boenden för barnen. Nämnderna måste utveckla beredskapen för att möta barnfamiljer som riskerar vräkning. –2006 följer upp sin tidigare studie. I en delrapport konstaterades att barnperspektivet beaktas i högre grad än 2002 hos de granskade nämnderna. Hos flera nämn- der pågick bra, strukturerat arbete, medan behov av utveckling kvarstod hos andra. betonade behovet av samverkan inom olika delar av liksom behovet av system för så- dan samverkan för att kunna leva upp till socialtjänstlagens helhets- syn. genomför regelbundna kartläggningar av hemlöshet i kommunen som också omfattar barn. Vid kartlägg- ningen 2004 identifierades 785 barn i bostadslösa hushåll. Av dem bodde 721 i andra hand tillsammans med sin vårdnadshavare medan ett fåtal bodde tillsammans med sin vårdnadshavare i mer tillfälliga boenden. i genomförde 2004 en kart- läggning av familjer som saknar fast bostad och som var aktuella hos stadsdelsförvaltningarnas olika enheter en viss dag. Samman- lagt 188 hushåll rapporterades. I hushållen fanns 327 barn. En fjär- dedel av dem bodde i jourlägenheter, lika många i tillfälligt innebo- ende/ i föräldrahemmet/släkt och knappt en fjärdedel på hotell. Drygt en fjärdedel hade blivit vräkta. Andra vanliga skäl till bostads- lösheten var t.ex. separation eller att man var nyinflyttad i stads- delen. Alla barnfamiljer hade en eller flera insatser från . Vanligast var försörjningsstöd kombinerat med andra insatser som exempelvis medverkan i öppenvårdsprogram, boende i jour- eller träningslägenhet samt i vissa fall insatser för barnen från stads- delsförvaltningarnas barn- och ungdomsenheter. Som vi redan konstaterat bygger siffrorna om antalet vräkta barn på skattningar. För att få mer kunskap sände vi en enkät till samtliga kommuner/kommundelar om deras arbete med vräkningar när barn är berörda. Vår enkät omfattade de vräkningar som kommit till socialtjäns- tens kännedom genom hyresvärden och/eller kronofogdemyndig- heten och där den vräkte haft ett förstahandskontrakt på bostaden. Den innehöll frågor om barn som bor stadigvarande hos minst en förälder och om barn som bor växelvis respektive har ett regelbun- det umgänge. Vi ville veta antalet barn, barnens ålder vid vräk- ningstillfället, hur boendet ordnades efter vräkningen samt i vilket land barnens föräldrar var födda. Tre öppna frågor ställdes om skä- len till att det inte gått att förhindra en vräkning, om det finns be- hov av förändringar i lagstiftning etc. för att förhindra att barnfa- miljer vräks och om övriga synpunkter. uppgifter är osäkra eftersom de oftast bygger på socialarbetarnas minnesupp- gifter. i de kommuner/kommundelar som besvarade ut- redningens enkät kände till 813 barn i åldrarna 0–som berördes av en vräkning.