sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — PTS (2002a) anser att den takbegränsade porto- nivån bör ta hänsyn till de kostnadsförändringar som avviker från KPI. Posten (2004a) anser att om pristaket ska finnas kvar så bör det avspegla kostnadsutvecklingen för de försändelser som det omfattar. Företaget har därför föreslagit ett prisindex där arbetskraftskostnaderna utgör ungefär halva indexet medan kost- naderna för lastbilstransporter och hemmamarknadsindex utgör resten. Posten anger dessutom att företaget inte når kost- nadstäckning för frimärkta övernattbefordrade försändelser och vill därför få beräkna ett prisökningsutrymme . menar att pristaket i högre utsträckning borde ta hänsyn till de kostnader som är specifika för postverksamhet. Förslagsvis borde KPI helt eller delvis ersättas av som upp- räkningsfaktor. anser att det i denna nya uppräk- ningsfaktor av pristaket bör finnas en effektivitetsfaktor, dvs. Posten bör inte tillåtas höja priserna fullt ut för kostnadsökningar. I PTS uppdrag ingår att bedöma huruvida Postens priser är kost- nadsbaserade. PTS (2003f) anger att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. anser att PTS bör prioritera utvecklingen av en metod att analysera kostna- derna. Det faktum att PTS upplever att de inte kan bedöma huru- vida Postens priser är kostnadsbaserade leder till att vi anser att pristaket bör behållas. I Post- och kassaserviceutredningens uppdrag ingår att analysera huruvida nuvarande konstruktion av pristaket uppfyller de syften som anges i förarbeten till postförordningen (dir. 2003:117). Den finansiella bördan bör utredas Det bör utredas huruvida det innebär en finansiell börda för Posten av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, hur stor denna börda i så fall är och på vilken sätt den ska finansieras. Invånarna i ett land har som regel intresse av att kunna skicka ett brev till någon annan i landet till en rimlig kostnad, oavsett var de båda befinner sig. Att finansiera detta via frivilliga bidrag är i prak- tiken omöjligt. Lösningen blir att staten subventionerar postverk- samheten eller att man korssubventionerar inom postverksam- heten. Ansvaret för att upprätthålla en viss servicenivå för post- tjänsterna i hela landet benämns kravet på samhällsomfattande posttjänster. På den svenska marknaden är, som beskrivits i avsnitt 8.1.4, Posten som enda företag skyldigt att tillhandahålla samhälls- omfattande postservice. Kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten är hela kost- naden för att tillhandahålla denna tjänst. Den finansiella bördan är de ekonomiska förluster som kravet att tillhandahålla den sam- hällsomfattande tjänsten ger upphov till. Eftersom postbefordran alltid innehåller ett visst mått av korssubvention kommer storleken på den finansiella bördan att variera beroende på vilken nivå man mäter. anser att den finansiella bördan bör defi- nieras som förlusten för de tjänster som ett helt oreglerat vinst- maximerande företag inte skulle tillhandahålla. Som beskrivits i av- snitt 8.1.5 visar de flesta internationella studier på en relativt liten finansiell börda av att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. I finansieras den samhällsomfattande servicen av staten via anslag över statbudgeten (Samferdelsedepartementet 2004). Tanken är att överskottet från den del av marknaden som norska Posten har monopol på ska bidra till att finansiera de samhällsom- fattande tjänsterna, men något sådant överskott beräknas inte upp- stå 2004. var värdet av köp av tjänster (av den norska Postens intäkter). Huvuddelen av dessa pengar går till att täcka merkostnaderna för att leverera post fler dagar än vad som är företags- ekonomiskt lönsamt men också till att finansiera lantbrevbäring och fritt porto för blindskrifter. har som grundinställning att de statligt ägda bolagen som verkar på konkurrensutsatta marknader ska drivas på företagsekonomisk grund för att inte störa konkurrensen på mark- naden. Om det offentliga önskar ingripa på marknaderna bör detta ske på ett transparent vis. För Posten innebär detta synsätt att företaget skulle kompenseras för den eventuella finansiella börda som de samhällsomfattande tjänsterna ger upphov till. För att kunna göra detta krävs dock en analys av huruvida det över huvud taget finns någon finansiell börda av att tillhandahålla de samhälls- omfattande tjänsterna. föreslår därför att den finansiella bördans storlek och eventuella finansiering utreds. Höj kvalitetskraven på Posten. I Postförordningen (1993:1079) ställs servicekrav på de postope- ratörer som befordrar post till normalporto i hela landet, dvs. Kravet innebär att av de övernattbefordrade försändelserna ska vara framme och . Posten har legat över dessa krav. anser att regleringen av de liberaliserade marknaderna bör bli tydligare, vilket innebär att Posten bör få tydlig information om vilken kvalitet man förväntas hålla. Det finns starka skäl att höja kvalitetskraven till en nivå som bättre avspeglar reglerarnas förväntningar på verksamheten. En sådan höjning skulle dock kunna minska Postens drivkrafter att höja kvaliteten ännu mer, eftersom en ytterligare kvalitetshöjning skulle kunna innebära ytterligare höjda krav. anser dock att kvalitetskraven på Posten som ställs upp i postförordningen borde ligga närmare dagens kvalitets- nivå. PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden PTS bör ges en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden. PTS är tillsyns- och tillståndsmyndighet för postmarknaden. Myn- digheten ska förutom att pröva ärenden om tillstånd följa utveck- lingen på postområdet och bevaka att den grundläggande postser- vicen motsvarar samhällets behov. PTS har tre övergripande mål för sin verksamhet: främja en effektiv resursanvändning tillvarata konsumenternas intressen. Dessa övergripande mål gäller hela PTS verksamhet, men PTS har däremot inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postom- rådet. PTS har vid ett flertal tillfällen pekat på att det finns en diskrepans i de uppgifter gällande främjandet av konkurrens som myndigheten har ålagts och dess befogenheter. Konkurrenslagstiftningens syfte är att begränsa uppkomsten av skadlig marknadsmakt och att motverka att den utövas på ett skadligt sätt (2002). Dess huvuduppgift är i huvudsak att bevara (inte skapa) konkurrens, exempelvis genom att förhindra förvärv som skulle begränsa konkurrensen. anser att behovet av sektorsspecifika regler och noggrann tillsyn av de liberaliserade marknaderna generellt sett har underskattats, särskilt på de marknader där ett före detta monopol efter liberaliseringen har en helt dominerande ställning. från monopol till fungerande marknad krävs noggrann tillsyn, och utredningen anser därför att PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll på postmarknaden. Precis som för telemarknaden bör de ökade resurserna som detta kan kräva på PTS finansieras av avgifter för postoperatörerna. En konkurrensbefrämjande roll måste dock kombineras med de instrument som krävs för att verka konkurrensbefrämjande. Regel- utredningen anser därför att PTS mandat att handla konkurrens- befrämjande på postområdet bör stärkas. Detta gäller särskilt olika former av tillträdesreglering till infrastruktur inom postområdet. Det är dock viktigt att påpeka att sektorsreglering inte kan avses att finnas för evigt utan endast tills dess att den aktuella marknaden kan sägas fungera effektivt. Viss reglering kommer dock att krävas , exempelvis när det gäller tillträde till infra- struktur. Dessutom anser att det är synnerligen viktigt att ha i åtanke att konkurrens är ett medel för att uppnå effektivitet – inget mål i sig. Det är viktigt att påpeka att PTS inte ska ta över roll som konkurrensvårdande myndighet. PTS ska fungera som ett komplement till när det gäller övervakning av utvecklingen på postmarknaden. I Post- och kassaserviceutredningen uppdrag ingår att analysera myndigheternas inbördes uppgiftsfördelning på postområdet, och då särskilt om PTS bör få en konkurrensbefrämjande roll på post- marknaden (dir. 2003:117). Inför bestämmelser i postlagen om eftersändning. På postmarknaden finns oklarheter när det gäller så kallad privat eftersändning, dvs. när privatpersoner på egen hand adresserar om felaktigt adresserade försändelser som andra företag delat ut och stoppar dem i Postens postlådor. sätter Posten priset på denna eftersändning och enligt PTS (2003e) har Posten framfört att principen om kostnadsbaserade priser inte gäller för eftersänd post. PTS (2003e) anser att det finns ett behov att lyfta fram och tydliggöra att eftersändning är en del av den postala infrastrukturen genom att reglera förutsättningarna för eftersändning i postlagen. Myndigheten anser att det är lämpligt att utgå från samma grund- principer som för tillgång till anläggningar för postöverlämning. Detta innebär att eftersändning skulle regleras genom lag, och att PTS skulle få en medlarroll vid tvister och kunna meddela före- lägganden förenade med vite. Posten anser att det handlar om relativt små volymer; av CityMails och av övriga operatörers voly- mer eftersändes 2003 av Posten. sätts priset på eftersändning via avtal med CityMail respektive Fria postoperatörers förbund. Priset följer Postens prislista för fakturerade försändelser i lägsta viktklassen. Posten anger att kostnaden per försändelse är högre än ersättningen per försändelse. Posten (2004c) menar att hanteringen av eftersändning fungerar tillfredsställande och man ser därför inget behov av lagreglering av eftersändningen. stödjer PTS förslag om att i postlagen införa liknande regler för eftersändning som för tillträde till postboxar. Post- och kassaserviceutredningen har fått i uppdrag att utreda behovet av och den eventuella utformningen av en bestämmelse för reglering av eftersändning av adresserade försändelser (dir. 2003:117). Rapport från PTS om kostnadsbaserade priser PTS bör publicera en rapport om huruvida Postens priser för de samhällsomfattande tjänsterna är kostnadsbaserade. PTS har uppdraget att bedöma huruvida Postens priser för den samhällsomfattande servicen är kostnadsbaserade. PTS (2003f) anger dock själva att det krävs ytterligare utredning för att kunna göra en sådan bedömning. anser att det ur kon- kurrenssynpunkt är viktigt att denna bedömning kan genomföras, och PTS bör därför i sitt arbete prioritera utvecklingen av en metod att analysera Postens kostnader. PTS har tillgång till Postens kostnadsredovisningssystem, men man har ur detta inte kunnat göra en bedömning av huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte (PTS 2003b). Myn- digheten menar att det är möjligt att härleda tjänster till kostnader men att det är svårt att bedöma huruvida dessa kostnader är de riktiga eller inte. Det finns en rad oklarheter i hur de fasta kostna- derna fördelas mellan olika typer av brev. PTS uppger dock att de arbetar med metodutveckling både internt och internationellt via de samarbetsorganisationer där myndigheten deltar. PTS (2003e) pekar på att det skulle kunna ställas större krav på Postens redovisning av kostnader inom olika verksamhetsområden. Det gäller särskilt vilka principer som gäller för fördelning av gemensamma kostnader. Därigenom skulle arbetet med att skapa transparens i det dominerande företagets priser och kostnader underlättas. Genom en förbättrad redovisning skulle det även vara möjligt att fastställa den eventuella finansiella bördan för Posten av att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna. anser att kraven på Postens redovisning bör ökas för att underlätta efterföljandet av EU:s postdirektiv. PTS bör presentera en rapport där man bedömer huruvida Postens priser är kostnadsbaserade eller inte. Härvid skall hänsyn tas till ägarens avkastningskrav. Det råder dock viss oklarhet kring vilka krav EU:s postdirektiv ställer på Postens redovisning, så därför måste tolkningen av EU:s postdirektiv första klargöras. PTS ska i samarbete med SCB ta fram en metod att följa prisut- vecklingen för hela brevmarknaden. En av de mest grundläggande indikatorerna på en marknads ut- veckling är priset. Eftersom en mycket liten del av brevmarknaden beskrivs av KPI behöver kunskaperna öka om den totala prisut- vecklingen på postmarknaden. Förekomsten av rabatter är mer regel än undantag på den konkurrensutsatta delen av marknaden, och därför går det inte att bedöma prisutvecklingen via listpriserna. PTS har till uppgift att följa prisutvecklingen. Regel- utredningen anser att PTS borde intensifiera arbetet med att över- vaka den aggregerade prisutvecklingen på brevmarknaden. PTS bör få i uppdrag att i samråd med SCB ta fram en metod att mäta den totala prisutvecklingen för brevtjänster som tar hänsyn till före- komsten av rabatter. Därigenom skulle det vara enklare att bedöma utvecklingen på brevmarknaden som helhet. Detta kapitel inleds i avsnitt 9.1 med en beskrivning av vad som enligt ekonomisk teori karaktäriserar taximarknaden. Därefter följer en redogörelse för taximarknaden före liberaliseringen och liberaliseringsprocessen (avsnitt 9.2 och 9.3). I avsnitt 9.4 beskrivs taximarknaden efter liberaliseringen och avsnitt 9.5 redogör för tillsynen på taximarknaden. Kapitlet avslutas med en analys av liberaliseringen (9.6) och vilka behov av regelförändringar som ser (9.7). 9.1Vad karaktäriserar marknaden? Kostnaderna för en företagare att träda in på taximarknaden är re- lativt små – det krävs en bil med taxameter att transportera kun- derna i samt kunskaper och erforderliga tillstånd. Även om det kan kosta relativt mycket att köpa ett lämpligt fordon med taxameter är andrahandsmarknaden för fordon och taxametrar god. Den enda inträdeskostnad på taximarknaden som inte går att återfå är kost- naden i form av tid och pengar för att skaffa tillstånd och kunska- per att bedriva taxiverksamhet. Trots att taximarknaden vid en första anblick förefaller vara en marknad som kräver relativt få regler för att fungera väl är det den marknad som internationellt sett är minst liberaliserad av de mark- nader som denna utredning behandlar. Orsakerna till detta är i hu- vudsak två: dels har producenternas ett intresse av att begränsa konkurrensen, dels att varan taxi inte är så enhetlig som en första anblick säger och att det därför kan krävas regleringar för att mark- naden ska fungera. I (2003b) anges att det övergripande kan sägas finnas två sorters varor – dels sökvaror, där kunderna kan bedöma kvalitet och pris i förväg, dels erfarenhetsvaror, där det är möjligt att be- döma kvalitet och pris först i efterhand. De som producerar erfarenhetsvaror har på grund av varans karaktär inte alltid driv- krafter att tillhandahålla en kvalitativ vara till ett lågt pris eftersom kunderna inte kan bedöma varan innan köpet. Om producenterna och konsumenterna inte har lika god infor- mation om varan är informationen asymmetriskt fördelad, vilket in- nebär att en part får ett övertag på marknaden. När kunderna är tillfälliga besökare med dålig lokalkännedom kan det löna sig för taxiföretagen att försöka ta ut ett allt för högt pris av kunderna. Om marknaden däremot domineras av återkommande kunder med god lokalkännedom är informationen jämnare fördelad, vilket inne- bär att det inte lönar sig för taxiföretagen att försöka ta ut ett allt för högt pris av kunderna. Taxi tillhandahåller transporter på sträckor där kundunderlaget antingen är för litet för reguljära transporter eller där kunderna tillmäter väntetiden en hög kostnad och har höga servicepreferen- ser. Även om kunderna är återkommande innebär det därför inte nödvändigtvis att deras agerande påverkas av företagens prissätt- ning. I detta avsnitt presenteras en uppdelning av taximarknaden i olika delmarknader och vad som karaktäriserar de olika delmarknaderna. Denna uppdelning ska främst ses som en generell beskrivning av hur taxi fungerar i teorin – inte en beskrivning av taxi i . Taximarknaden består av fyra olika delmarknader som kan sä- gas fungera på olika vis: marknaden för taxibilar som stannas på gatan marknaden för taxibilar som anlitas vid en taxikö eller upp– ställningsplats marknaden för taxibilar som beställs via telefon eller Internet marknaden för taxibilar där pris och tillgänglighet förhandlas fram via olika typer av långa kontrakt. Taxibilar som stannas på gatan För delmarknaden där kunden stannar en taxi på gatan är det som regel svårt att göra prisjämförelser, eftersom det bara finns en pro- ducent tillgänglig. Kunden kan förvänta sig att nästa taxibil som kommer har en prissättning enligt medianprissättningen på mark- naden. Eftersom det dessutom finns en kostnad i att vänta lönar det sig inte nödvändigtvis att vänta på en annan taxi, även om den taxi man stannat har ett högre pris än medianen. Om företagen in- ser detta kommer de att kräva ett högre pris än medianpriset när de plockar upp kunder på gatan. Detta innebär att priset stiger uppåt tills det når monopolpriset. Förekomsten av monopol- vinster kommer att locka företag till taxibranschen ända tills vins- terna går mot noll. På samma sätt kommer företagen att ha driv- krafter att erbjuda en något sämre kvalitet än medianen, vilket kommer leda till en allt mer försämrad kvalitet. I resonemanget ovan har taxiförarna makten över priset, men det är även tänkbart med en situation där kunderna sätter priserna. Taxibilar som letar kunder på gatan har nämligen en mycket låg marginalkostnad av att transportera en kund jämfört med att leta efter en annan kund. Om köparna av taxitjänster kan utnyttja detta och få övertag i förhandlingarna kommer priserna i stället att drivas mot marginalkostnaden. I båda dessa fall riskerar såväl priser som antalet bilar att hamna på en nivå som inte är optimal. Om taxiförarna har störst förhandlingsmakt riskerar priserna att bli för höga och bilarna för många, medan priserna riskerar att bli för låga och bilarna för få om kunderna har störst förhandlingsmakt. För att få det optimala an- talet bilar kan det därför vara nödvändigt att reglera priset. En an- nan potentiell lösning är att beskatta respektive subventionera ett inträde på taximarknaden. För den andra delmarknaden, där kunderna anlitar taxibilar som står uppställda på något vis – t.ex. i en kö, gäller att konkurrensen mellan företagen avgörs av dels hur många bilar som finns tillgäng- liga i förhållande till efterfrågan vid varje uppställningsplats, dels i vilken utsträckning konsumenterna kan välja mellan de olika bi- larna. Det senare avgörs i sin tur av huruvida det över huvud taget är tillåtet att avstå från att välja den bil som står först i kön, om det finns information om de olika företagens priser och om det finns tid att välja mellan de olika företagen. För den tredje delmarknaden, dvs. förbeställda resor, är sanno- likheten större för en väl fungerande marknad, eftersom det är möjligt för kunden att göra prisjämförelser mellan olika företag på förhand. Det finns dock transaktionskostnader i form av den tid det tar för kunden att informera sig om de olika bolagen, vilket minskar möjligheterna till en väl fungerande marknad. Den fjärde delmarknaden, där taxitjänster upphandlas långt innan de utförs, är den marknad där konsumenterna vanligtvis har störst makt. Här är det möjligt att ta in anbud från många företag och välja det som ger den önskvärda servicenivån till lägst pris. I och med att anbudsförfarandet upprepas har företaget som vinner upphandlingen dessutom all anledning att uppfylla sina åtaganden på bästa möjliga vis. Före liberaliseringen var såväl priserna på taxiresor som antalet taxibilar reglerade i . Motivet bakom regleringen av taximarknaden var att man ville säkra tillgången på taxibilar såväl över dygnet som geografiskt. För att få företag att tillhandahålla service på olönsamma tider och olönsamma platser gavs taxi- företagen monopol över lönsamma tider och platser. Det innebar att företagen skulle använda sin marknadsmakt för att korssubven- tionerna olönsam trafik med lönsam trafik. Genom prisreglering skulle konsumenterna garanteras en rimlig prisnivå som producenterna fick en skälig vinstnivå. De högsta tillåtna priserna reglerades på nationell nivå av , och priset kunde förändras genom att lämnade in en begäran om höjd taxa. Taxan skulle vara direkt kostnadsrelaterad och skulle därför bevisa att kostnaderna hade stigit. 1 Detta avsnitt bygger på och (1993a), där inte annat anges. arbetsproduktiviteten ökade , och eftersom lönerna utgjorde av de totala kostnaderna så innebar detta ett avdrag med vid beräkningen av kostnadsökningarna (SPK 1987). sände ut förslag om taxehöjningar på remiss till bland annat dåvarande Statens pris- och kartellnämnd (SPK), samt Lands– tingsförbundet och fastställde därefter vilken nivå taxan skulle ligga på. beslut kunde överklagas hos regeringen. Före liberaliseringen krävdes för den som ville driva taxirörelse tillstånd för varje enskild bil från i respektive län. gav tillstånd om man ansåg att det fanns ett behov av fler taxibilar i det aktuella området. För att avgöra huruvida det fanns ett behov eller inte skickade ansökan på remiss till organisationer inom taxinäringen. och (1993a) menar att svaren från taxinäringen i stor utsträckning motsatte sig etablering av ytterligare taxibilar. Remissvaren tillmättes stor bety- delse av länsstyrelserna, och därmed hölls utbudet av taxibilar nere. Den som fick ett tillstånd av fick endast tillåtelse att bedriva taxiverksamhet med en bil i ett bestämt trafikområde, som regel en kommun. Det kunde även anges i tillståndet var i om- rådet taxibilen skulle vara stationerad. Dessutom fanns ofta krav på att alla taxiföretag skulle vara anslutna till en gemensam beställ– ningscentral som drevs i kooperativ form av taxiföretagen. Det kunde också finnas krav på hur många taxibilar som skulle vara till– gängliga och , s.k. kommenderingsplaner. liberaliserades persontrafiken steg för steg. Den nya yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen 1988 var två viktiga led i liberaliseringen av yrkestrafikområdet. Liberaliseringen av taximarknaden kan ses som en naturlig följd av utvecklingen av trafikpolitiken. kom SPK med en rapport som starkt förespråkade en liberalisering av den svenska taximarknaden. Argumentationen om varför detta borde ske hämtades bland annat från erfarenheterna från de amerikanska liberaliseringarna av taximarknaden som enligt SPK var övervägande goda. Som visas i avsnitt 9.4.5 överens- stämmer dock inte detta med den gängse bilden i litteraturen. I departementsskrivelsen (Ds 1987:8) Avreglering av taxi m.m. redogjordes för varför taximarknaden borde liberaliseras och hur detta borde ske. Stödet för en liberalisering av taximarknaden var stort; endast 3 av 60 remissinstanser var motståndare till förslaget.2 Förslagen från denna departementsskrivelse användes i stort sett i sin helhet i de propositioner (prop. 1987/88:50 och prop. 1987/ 88:78) som sedan antogs av 1988. Under det gamla regelverket ansågs att taxiägarna i framför allt storstäderna avvek från kommenderingsplanerna och att åkarna sållade bland körningarna för att öka lönsamheten. Det ansågs inte i Ds 1987:8 att länsstyrelserna genom dåvarande regelverk kunde hantera detta problem. Lösningen ansågs i stället vara att öka marknadsinslaget. Tanken var inte att en mängd småföretagare skulle agera på marknaden, utan man tänkte sig ett fåtal stora aktö- rer. Ds 1987:8 menade att en viktig orsak till liberaliseringen var att staten ville flytta ansvaret för en välfungerande taxitrafik från den statliga till den kommunala nivån. Den huvudsakliga orsaken till denna decentralisering var att en stor andel av taxibranschens in- komster kom från kommunernas köp av samhällsbetalda resor. Kommunernas vilja till engagemang i taxinäringen ansågs vara en förutsättning för det förslag till liberalisering som gavs. I proposi- tionen Övergripande mål för trafikpolitiken (prop. 1987/88:50) framhölls att samhället även skulle ha ansvar för att det fanns tillgång till taxi överallt, på alla tider och till rimliga priser.