sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Branscher och enskilda företag är föremål för en mängd olika regleringar. Det kan t.ex. vara regleringar som gäller säkerhet, arbetarskydd eller miljö. En speciell typ av reglering gäller bran- schens eller företagets prissättning och övriga kommersiella rela- tioner till kunderna. Som framgått av kapitel 3 är det oftast frånva- ron av konkurrens som motiverar denna typ av reglering. En sådan reglering kan emellertid vara utformad på olika sätt, och reglering- ens utformning har i allmänhet betydelse för utvecklingen av priser, investeringar och produktivitet i den reglerade branschen eller det reglerade företaget. Ett viktigt förhållande är även utformningen av den reglerande myndigheten och vilka befogenheter den har, dvs. den institutionella designen. I avsnitt 11.1 ges en kort inledning till varför det kan finnas ett behov av regleringar och där diskuteras även vissa begrepp. Avsnitt 11.2 innehåller en diskussion om regleringars inriktning och form. I avsnitt 11.3 analyseras varför regleringar ibland misslyckas, dvs. I samband med detta diskuteras också be- greppet politisk ekonomi och regleringars kostnader. Avsnitt 11.4 diskuterar ramen kring regleringar och hur regleringsmisslyck- anden kan undvikas eller minskas. I avsnitt 11.5 redovisas hur svenska regleringsmyndigheter är utformade. Avsnitt 11.6 innehål- ler en kort redovisning av hur verksamheterna i är regle- rade. I avsnitt 11.7 diskuteras vad som ska regleras. Avsnitt 11.8 innehåller en analys om sambanden mellan konkurrenslagstiftning och mer sektorspecifik lagstiftning. I avsnitt 11.9 diskuteras kon- kurrens och förtroende. Avslutningsvis redovisas utredningens bedömningar och förslag i avsnitt 11.10. I de flesta nätverksindustrier i flertalet länder har det funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta statligt, företag. Den främsta orsaken till detta är en kombination av skalfördelar i transportnätet och vertikala samordningsvinster mellan produktion och transport (se kapitel 3). Vanligen har det dominerande företa- get också ansvarat för uppbyggnaden av infrastrukturen. har emellertid efterfrågetillväxt och teknisk utveck- ling skapat nya förutsättningar som gör att den traditionella strukturen är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Utvecklingen har skapat förutsättningar för en bransch- struktur där infrastrukturen bedrivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och försäljning till slutförbrukare sker i konkurrens och under fri prisbildning. Det har blivit möjligt att få till stånd betydande inslag av konkurrens även inom nätverksindu- strierna (m.fl. 1999). Blandningen av monopol och konkurrensutsatta verksamheter ställer emellertid lagstiftaren och/eller regleringsmyndigheterna inför många nya svårigheter, t.ex. följande (m.fl. 1999): Det måste avgöras vilka verksamheter som med hänsyn till tek- niska och ekonomiska faktorer bör höra till branschens mono- polistiska respektive konkurrensutsatta delar. För att undvika korssubventionering och andra former av kon- kurrensbegränsningar måste de två verksamhetsgrenarna hållas åtskilda. Monopolverksamheten måste regleras för att undvika överpri- ser och låg effektivitet. Det måste utformas regler för tillträde till systemen. Som framgått av kapitel 3 finns det ett antal modeller för att han- tera dessa problem, eller egentligen flaskhalsproblemet. Modellerna har alla sina för- och nackdelar, vilket beskrivits kortfattat i samma kapitel. Oberoende av detta måste det skapas en lagstiftning vars syfte är att skapa förutsättningar för konkurrens och därigenom motverka marknadsmakt. Normalt brukar parlament och regering delegera de operativa uppgifterna till en reglerings- och/eller tillsynsmyndig- het. Den senare brukar också kunna utfärda tillämpningsföreskrif- ter. Regleringar kan definieras som administrativa instrument som riksdag, regering och myndigheter använder för att försöka styra före- tags, individers och myndigheters beteende. Det handlar främst om lagar, förordningar, direktiv och föreskrifter. (1997) skiljer på tre typer av regleringar: ekonomiska, sociala och administrativa. Ekonomiska regleringar syftar bl.a. till att påverka prissättning samt in- och utträde på marknader. Sociala regleringar syftar t.ex. till att skydda eller förbättra hälsa och säker- het. Administrativa regleringar har bl.a. till syfte att tillförsäkra myndigheterna information. Dessa tre typer av regleringar kan i varierande utsträckning användas för att hantera orsakerna till mark- nadsmisslyckanden, dvs. marknadsmakt, externa effekter och asym- metrisk information. Reglering och/eller tillsyn kan ske med hjälp av olika slag av medel som ofta är beroende av varandra (SOU 2003:22). Ett medel är normgivning, dvs. etablerande av regelverk – det som i dagligt tal kallas reglering. Detta innefattar dels lagstiftning, dels utformande av detaljerade regler och tillämpningsbestämmelser inom ramen för lagstiftningen. Det senare görs av regleringsmyndigheterna och kan komma till uttryck i myndigheternas författningar, allmänna råd etc. Ett annat medel är att övervaka att efterlevnad sker av dessa regelverk, det som traditionellt definieras som tillsyn. Ett tredje medel är olika typer av sanktioner i den mån regelverken inte följs. Sanktionerna kan vara administrativa eller straffrättsliga. En admi- nistrativ sanktion, t.ex. avgifter och viten, kan myndigheten nor- malt själv besluta om. En straffrättslig sanktion, t.ex. böter och fängelse, kan endast utdömas inom ramen av det straffrättsliga systemet. 11.2Regleringars inriktning och form1 m.fl. (1999) pekar på att en nätverksindustri kan karaktä- riseras av att den har tre komponenter: en verksamhet uppströms som levererar och/eller tillverkar basprodukter, nätverkets infra- struktur och de företag nedströms som producerar tjänster. Om alla tre delarna sköts av ett enda företag (ett s.k. vertikalt integrerat monopol) kan regleringen fokuseras på de konsument- priser som sätts av företaget. Det viktigaste syftet med en sådan prisreglering är att säkerställa att priserna sätts i förhållande till 1 Avsnitt 11.2 bygger, där ej annat anges, på m.fl. (1999). marginalkostnaderna, med ett lämpligt påslag för gemensamma kost- nader, för att förhindra att företaget missbrukar sin monopolställ- ning. Andra fall som kan uppstå är t.ex. att det finns konkurrens ned- ströms i kombination med en monopoliserad infrastruktur. Reg- leringar kan i ett sådant fall fokuseras på access och accessavgifter. Den successiva infasningen av liberaliseringen innebär att regler- ingarnas omfattning och intensitet sannolikt kommer att variera. Det måste dock beaktas att förekomsten av drag av naturligt monopol, framför allt i infrastrukturen, innebär att det alltid kan finnas en del regleringsinslag som har med utövande av mark- nadsmakt att göra. Orsaken är att konkurrens kanske inte utvecklas eller blir effektiv inom infrastrukturen. Liberaliseringen kan tänkas vara utformad för att stimulera konkurrens i endera eller båda av de uppströms- och nedströms verksamheterna i en bransch. Om kon- kurrens uppmuntras mellan tjänsteföretag nedströms krävs det att dominantföretagets accessavgifter granskas. En sådan granskning blir ännu viktigare i branscher där en dominant har verksamhet i både nätdelen och på marknader nedströms. 11.2.1Regleringens uppgifter och form Liberaliseringen av nätverksindustrierna i innebär att de utvecklas från monopol (fas 1) till kanske en oligopolmarknad (fas 2) och möjligen ren konkurrens (fas 3). De åtaganden som en eko- nomisk reglering innebär uttrycks i effektivitets- och rättvise- begrepp och varierar mycket med vilka marknadsstrukturer som är förhärskande över de tre faserna av liberalisering. I fas 1 härskar monopolen, som i många fall är majoritetsägda av staten och har exklusiva rättigheter. Viktiga uppgifter för regler- ingsorganen i detta skede är att förhindra utövande av marknads- makt och kanske också att omstrukturera statsägda monopol. När marknaderna successivt öppnas för konkurrens i fas 2, bety- der skalekonomin mindre i förhållande till marknaden, och bety- delsen av inslag av naturligt monopol minskar. I denna fas kommer konkurrensen att vara som mest aktiv i verksamheterna uppströms och/eller nedströms. Det kan dock fortfarande förekomma en del inslag av naturligt monopol, framför allt i infrastrukturen, och det är sannolikt att de sköts av de före detta monopolföretagen. Dessa kommer av den anledningen sannolikt att dominera på accessmark- naderna under en stor del av fas 2, och om de är vertikalt integre- rade i tjänsteproduktionen nedströms kommer de troligen att för- bli dominerande. I denna fas måste därför konkurrens och reglering balanseras för att skapa önskvärda resultat. Konkurrensen har i fas 3 blivit effektiv i många delar av bran- schen. Om det fortfarande kan påträffas inslag av naturligt mono- pol är de en del av infrastrukturen. Branschen och den reglerings- struktur som vuxit fram i denna fas har inte så många speciella egenskaper. Branschstrukturen bör ha blivit tillräckligt omvandlad, och spelreglerna är inte särskilt olika dem som gäller i andra bran- scher. Regleringsuppgifterna skiftar över de tre faserna, både i omfatt- ning och i intensitet. I fas 1 finns regleringar med i princip i alla områden av branschens verksamhet (priser, investeringar, fördel- ning av produktion, olika sociala skyldigheter etc.), men tonvikten ligger i praktiken på kontroll av monopolen. I fas 2 finns både regleringar och konkurrens. Regleringarna syf- tar till att få strukturen riktig i detalj. Det gäller att organisera och övervaka konkurrensen och förhindra monopolmissbruk. Det sker en koncentration på bl.a. villkoren för nya företags inträde på mark- naden, på att rätta till begångna samordningsmissar och på att lösa upp nättjänster i flera enskilda tjänster. Särskilda begränsningar av konkurrensen kan införas för att tillgodose andra mål än de eko- nomiska. Om de dominerande företagen förblivit statsägda kom- mer trycket att öka på privatisering i denna fas. I fas 3 sker konkurrensen som i alla andra branscher. Företagens konkurrensbeteende underkastas i huvudsak kontroll i efterhand. En viss förhandskontroll, framför allt i frågor som rör koncentra- tioner och statligt stöd, kan också förekomma. Ramen för regler- ingarna är begränsad till att vidta speciella åtgärder för att tillgo- dose icke-ekonomiska mål. För nätverksindustrier kan dock ovanstående process diskuteras (2002, Jeding 2004). Av en rad skäl kan man anta att nät- verksindustrier (dvs. industrier där verksamheten är beroende av ett omfattande distributionsnätverk, t.ex. telenät, järnvägsräls) inte spontant kommer att karaktäriseras av en fungerande konkurrens. Dessa skäl är framför allt att nätverksindustrier karaktäriseras av följande: naturliga begränsningar av nödvändiga insatsfaktorer, t.ex. radio- spektrum investeringarna är irreversibla, dvs. när en investering väl är gjord finns det normalt inte någon alternativ användning för den nätverksexternaliteter, dvs. att nettovärdet för en användare ökar med storleken på nätverket – t.ex. var värdet för en använ- dare av en telefaxmaskin mycket begränsat innan ett stort antal andra användare också hade tillgång till egna maskiner. Typiskt sett finns det en flaskhalsresurs som är nödvändig för att nå konsumenterna, t.ex. radiospektrum för mobiloperatörer eller accessnät för fasta teleoperatörer. Denna flaskhalsresurs är begrän- sad, så samtliga konkurrerande företag kan omöjligt äga sin egen infrastruktur. Detta innebär i sin tur att den aktör som kontrollerar flaskhalsresursen kan sträcka ut detta inflytande och få en maktpo- sition även i följande led av värdekedjan. Exempelvis kan den som äger infrastrukturen för mobilnät också påverka vilka operatörer och innehållsleverantörer som får använda infrastrukturen. Dessa faktorer gör sammantaget att nätverksindustrier har en inneboende koncentrationstendens. Aktörer som redan befinner sig på marknaden har stora fördelar gentemot nya aktörer, och detta leder normalt till litet eller inget inträde av nya konkurrenter. Detta betyder i sin tur att aktörerna på marknaden har starka incitament att samarbeta så att effektiv konkurrens förhindras. Utöver dessa faktorer har många nätverksindustrier ett histo- riskt arv av offentliga monopol. Detta innebär en historisk fördel över nya aktörer, vilket ytterligare förhindrar uppkomsten av effek- tiv konkurrens. Värt att notera är också att denna fördel inte för- ändras med ägandet. Med andra ord behåller ett privatiserat före detta offentligt monopol dessa fördelar. En viktig slutsats av resonemanget ovan är att orsakerna till marknadens koncentrationstendens står att finna i den rådande tek- nologin och de ekonomiska förutsättningarna – inte i marknadens mognadsgrad. De delar av marknaden som utmärks av typiska nätverksfaktorer kommer att behöva fortsatt reglering om man vill behålla konkurrensen. Endast om teknologisk utveckling skulle förändra industrin så att det inte längre råder några flaskhalsproblem har en nätverksin- dustri förutsättningar att upprätthålla konkurrens utan en omfat- tande sektorsreglering. Reglering skulle vara en enkel uppgift om tjänstemän och politiska beslutsfattare hade perfekt information. Utifrån en s.k. principal- agentanalys skulle målen kunna tilldelas tjänstemän (agenter) med maximal egen diskretion om vilka åtgärder som behöver vidtas för att målen ska nås, och de politiska beslutsfattarna (principalerna) kunde observera om dessa mål faktiskt uppfylls. Tjänstemän har dock inte perfekt information om den bransch de reglerar och poli- tikerna kan inte avläsa deras verksamhet perfekt. Den senare typen av asymmetri vad gäller informationen gör det önskvärt att tjänste- männens verksamhet kontrolleras, för att undvika att de missbru- kar sitt informationsövertag. Om tjänstemännen inte kan hållas ansvariga för hur deras beslut bidrar till att uppfylla de anvisade målen kan de utnyttja sitt över- läge i fråga om information, för att på så sätt vinna olika fördelar. Ju mer tjänstemän kan göras ansvariga för sina beslut, desto mindre egenintresse har de dock av att utnyttja sin unika information för egna syften. Ansvarighet är således ett väsentligt inslag i varje regleringssystem. Det är lättare att införa ett system med ansvarighet om den upp- gift som tilldelas tjänstemännen har formen av enkla och verifier- bara regler. Det är också mer effektivt att en efterhandskontroll utförs av en oberoende tredje part än att den utförs av en institu- tion som är nära knuten till agenten. I t.ex. granskas den tyska konkurrensmyndigheten med jämna mel- lanrum av det oberoende organet (i utövar domstolar en form av efterhandskontroll av bl.a. Konkur- rensverkets verksamhet). Det kan finnas anledning att särskilt uppmärksamma de av tjänste- männens uppgifter som gäller avvägningar mellan regleringens kvalitet och risken för att regleringen tas över av branschen (reg- leringsövertagande eller regulatory capture, se avsnitt 11.3). Den första avvägningen gäller balansen mellan hur precist reg- leringen tillämpas och möjligheten till övertagande. En reglering genom precisa regler kan i princip lätt övervakas. Det är dock san- nolikt att precisa regler inte är flexibla och därmed inte kan täcka alla möjliga fall. En kontrast är reglering genom allmänna regler, som kan lämna utrymme för en stor del av skönsmässigt besluts- fattande till tjänstemän och tillåta större flexibilitet. Därmed skulle regleringen kunna anpassas till särdragen i en viss situation. Det är dock svårt och dyrbart att utvärdera skönsmässiga beslut, och där- med skulle utrymmet för godtycke öka. Balansen mellan regler och skönsmässighet beror således av fördelarna med flexibilitet och kostnaderna för godtycke. Detta problem skulle inte behöva uppstå om det fanns tillräcklig transparens i regleringshandläggningen i kombination med ett lämpligt ansvarsförhållande, kopplat till ett ökat utrymme för tjänstemännen att göra egna bedömningar. Detta är ytterligare en avvägning, som i detta fall handlar om regleringsre- surserna. Graden av specialisering i regleringsbeslut och utrymmet för kontrollåtgärder kan också vägas mot varandra. När tjänstemän samlar viktig branschspecifik kunskap ökar deras förståelse för branschen och därmed kan kvaliteten i deras beslut förbättras. Sam- tidigt ökar deras alternativa anställningsmöjligheter i den bransch de reglerar, och de kan därför ha ett egenintresse att tillmötesgå de företag som de reglerar för att tillförsäkra sig lämpliga syssel- sättningsmöjligheter (det s.k. svängdörrsproblemet). Den här typen av fenomen kan elimineras genom klausuler i anställ- ningskontrakten som begränsar framtida sysselsättningsmöjlig- heter, men detta kräver att tjänstemännen ges ekonomisk gott- görelse. En annan avvägning som påverkar formen för regleringarna är förknippad med den ovan nämnda frågan om detaljerad reglering kontra risken för regleringsövertagande. Exakta regler och en reg- leringsstruktur som begränsar handlingsfriheten medför att alla vet vad som gäller. Tilltro till spelreglerna, och särskilt att de är varak- tiga och kommer att följas, har stor betydelse för nätverksindustri- erna på grund av investeringarnas omfattning och varaktighet. En sådan tilltro kan minska den regleringsrisk som diskuteras i avsnitt 11.3. Priset för att skapa en sådan tilltro är en ökad brist på flexibilitet. verkar nätverksindustrierna i en föränderlig värld. En avvägning måste därför ske mellan flexibilitet och fasta spelregler. 11.2.2Regelstyrning kontra diskretionär styrning Det finns en avvägning mellan å ena sidan graden av precision i regleringsprocessen och å andra sidan risken för att de som regleras eller byråkratin tar över regleringsinstrumenten och utnyttjar dessa för sina egna syften. En reglering som bygger på detaljerade bestämmelser kan granskas utan svårighet. En sådan reglering kommer dock sannolikt att resultera i en brist på flexibilitet. Om i stället regleringen baseras på generella regler kan man lämna en stor del av beslutsfattandet åt tjänstemän och tillåta en större flexibili- tet. Men denna metod kan också äventyra de fördelar som ligger i fasta spelregler. När diskretionär styrning är möjlig kan denna lätt anpassas till de särskilda svårigheterna i en viss situation. Den gör det dock svårt och kostsamt att på förhand avgöra vilka ställningstaganden som kan väntas och därför ökar risken för att regleringen utnyttjas för andra syften än vad som var avsett. Balansen mellan regelstyr- ning och diskretionär styrning kommer till en del att vara avhängig fördelarna med flexibiliteten och kostnaderna för regleringsmiss- bruk. När reglerna är detaljerade och styrsystemen förhindrar diskre- tionära beslut kan regleringsorganen göra mer trovärdiga utfästel- ser om att handla i enlighet med regleringspolitiken. En sådan följ- samhet är av stor betydelse för nätverksbranscherna, eftersom dessa ofta utmärks av mycket stora och varaktiga investeringar. Regel- följsamhet kan bidra till att minska kostnaderna med reglering och därigenom sänka kapitalkostnaderna och begränsa problemen med strandsatta kostnader. Regelföljsamhet fås dock till priset av bris- tande flexibilitet. 11.2.3Permanent kontra temporär reglering Liberaliseringen av nätverksindustrier sker successivt. Kon- kurrensen blir följaktligen med tiden allt mer betydelsefull i de flesta av industrierna. När marknaderna utvecklas blir konkurren- sen också mer effektiv. Konkurrensen mellan företag i en industri kan därmed leda till lägre priser, bättre kvalitet på servicen och för- bättrad produktivitet. När konkurrensen är mer etablerad inom en industri blir regleringarna mindre relevanta. Regleringar kan ju ses som ett surrogat för avsaknad av konkurrens. specifik reglering bör därför analyseras när konkurrensen vinner insteg i en bransch. För att säkerställa att regleringarna minskar i betydelse när kon- kurrensen blir mer effektiv kan regleringssystemen innehålla bestäm- melser om regleringarnas upphävande, s.k. solnedgångsklausuler. En sådan ordning kan i praktiken resultera i en mindre kraftfull (mju- kare) regleringsstruktur för att förhindra att regleringen låser posi- tionerna i en bransch. 11.2.4Centraliserad kontra decentraliserad reglering (geografisk reglering) Den lämpliga geografiska ramen för regleringar beror på i vilken utsträckning beslut av nationella eller regionala myndigheter inte beaktar viktiga externa effekter mellan olika jurisdiktioner (rätt- skipningsområden). Om de jurisdiktionella effekterna är betydande bör regleringen vara mer centraliserad. Lokala tjänstemän kan emellertid ha mer detaljerade kunskaper om regleringsproblem eftersom de känner till förhållandena bättre. Regleringsmyndigheterna ställs också inför en starkare press att tävla med varandra när beslut fattas på lokal nivå. Om de lokala organen har att ta hänsyn till t.ex. de europeiska (eller nordiska) kon- sumenterna och aktieägarna som helhet kan detta förbättra reg- leringens kvalitet och minska risken för regleringsmissbruk. I prak- tiken kontrolleras emellertid de nationella och regionala organen mer eller mindre politiskt, och därför är det sannolikt att de lägger störst vikt att tillgodose dem som bor inom deras politiska juris- diktion. Detta kan ge upphov till ohälsosam regleringskonkurrens, framför allt om det innebär att myndigheterna ger upp kontrollen över företagens verksamhet för att attrahera investeringar. Decentraliserad reglering kan även leda alltför stor mångfald och till olika slags inkonsekvenser. Mångfalden kan t.ex. leda till att företagen söker upp den regleringsmyndighet som med störst san- nolikhet kan förväntas stödja dem. I praktiken är centraliserade och decentraliserade reglerings- strukturer både substitut och komplement. En sektorsreglering kom- mer därför vanligtvis att innehålla både centraliserade och decentr- aliserade myndigheter, och balansen mellan dem har en stor poli- tisk betydelse. Alltför stark centralmakt kan medföra ett långsamt beslutsfattande på grund av att myndigheten har ofullständig Om makten däremot är alltför decentraliserad kan det resultera i fragmentering, inkonsekvenser och ineffektiv resursallo- kering. Det finns mycket som talar för en decentraliserad reglering om regleringsmyndigheterna är tillräckligt politiskt oberoende. Fram- för allt gäller detta reglering av företagens beteende. Motsatsen gäl- ler vid förekomsten av viktiga externa effekter eller vid jurisdiktio- nella externa effekter. Sådana effekter, som bl.a. kan gälla konkur- rens om investeringar, talar för en centraliserad styrning av t.ex. marknadsstruktur. I praktiken kommer det emellertid att uppstå en reglering på två nivåer. En central nivå som sätter upp ramarna och en lokal nivå som ägnar sig åt detaljer. Det är dock viktigt att de centrala myn- digheterna inte tilldelas fler uppgifter än nödvändigt. 11.2.5Mjuk kontra hård reglering Kvalitativt kan en reglering vara mjuk eller hård. En mjuk reglering innebär att det finns få regler och få regleringsinstitutioner. I många fall innebär en mjuk reglering att man nöjer sig med att till- lämpa allmänna konkurrensregler. En hård reglering innebär däremot att specifika regler och insti- tutioner skapas för att reglera en nätverksbransch. En sådan reg- lering kan också innebära att reglerna är mycket detaljerade och att den verksamhet som ett dominerande företag bedriver ägnas en mycket noggrann granskning. Behovet av en hård reglering beror på de specifika förhållandena i branschen och på hur effektiva de allmänna konkurrensreglerna är i praktiken. Många företag som var statsägda monopol är föremål för konkurrens (åtminstone till vissa delar) och i vissa fall delvis privatiserade. Under reformprocessen har markna- der liberaliserats, företag rekonstruerats och nya metoder och institutioner för reglering skapats. För t.ex. har det senare inneburit en ny situation.