sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — Istället betonades i förarbetena och inledningsvis alltför ensidigt vikten av att välja fonder. I uppmaningen att göra aktiva val låg även budskapet att passivitet kunde leda till negativa Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag konsekvenser beträffande den slutliga pensionens storlek. Sanno- likt fanns vid tiden för systemets införande en överdriven tro på den enskildes engagemang för och kunskaper om fondförvaltning, eftersom det privata pensionssparandet var så utbrett. Insikten om att alla pensionssparare inte går att nå och påverka med information synes vidare inte ha fått genomslag när uppdraget formulerats. Ett annat problem som utredningen vill framhålla som en för- till den bristande måluppfyllelsen, är att inriktningen och ambitionsnivån på informationsinsatserna i brist på närmare styr- ning växlat över tiden. Vid första valet var målet som nämnts att pensionsspararna skulle göra aktiva val. Det kan jämföras med det kunskapsmål som är styrande för verksamheten.7 Enligt utredningen har PPM med givna förutsättningar försökt anpassa sin kommunikationsstrategi i takt med att regeringens uppdrag ändrat inriktning. Det har resul- terat i en kampanjbetonad verksamhet som inte nått upp till målen i den takt som det funnits förväntningar på. Detta har i sin tur fört med sig att verksamheten varit svår att följa upp och jämföra över åren. Detta är också någonting som tagits upp av , som konstaterar t.ex. att PPM:s eftervalsundersökningar i vissa fall är svåra att tränga igenom och jämföra. En förklaring till detta upp- ges vara att utvärderingsuppdragen utförts på olika sätt och av skilda företag, och att frågornas utformning dessutom varierat nå- got.8 Svårigheter med att utvärdera informationsverksamhet Vid en utvärdering av PPM:s informationsverksamhet kan det vara intressant för utredningen att undersöka hur pensionsspararnas syn på sin egen kunskap om pensionssystemet i allmänhet och premie- pensionen i synnerhet utvecklats . Problemet med en sådan utgångspunkt för utvärderingen är emellertid att subjektivt upplevd kunskap inte säger särskilt mycket om pensionsspararnas faktiska möjligheter att hantera sitt premiepensionssparande. Som nämnts har det varit en viktig utgångspunkt för införandet av pre- miepensionssystemet och ytterst dess legitimitet att pensionsspa- rarna skall få tillgång till den information som de behöver för att 7Jämför t.ex. den kommunikationsstrategi för ålderspensionen 2005–2007 som beslutats av generaldirektörerna för RFV och PPM. 8Se RiR 2004:16, s. 34. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag kunna ta till vara sin rätt i systemet. som informations- insatserna i vart fall efter 2001 varit inriktade mot att främja pen- sionsspararnas kunskaper, kan sättas i fråga om detta kunskapsmål verkligen går att utvärdera. Redan att avgöra vilka kunskaper som i sammanhanget är tillräckliga är mycket svårt. Att försöka avgöra om olika informationsinsatser resulterat i att pensionsspararna har fått de nödvändiga kunskaperna och dessutom använder dem bju- der på ännu större utmaningar. Det är också svårt att utvärdera i vilken utsträckning informatio- nen fungerat som attitydpåverkare. Information som har en servi- cefunktion är däremot lättare att utvärdera. Här kan konstateras att PPM genom t.ex. myndighetens kundservice lyckats betydligt bättre även om det fortfarande finns mycket kvar att utveckla och förbättra. Det är som nämnts fråga om ett långsiktigt arbete och PPM har långt kvar innan målen kan anses uppfyllda.9 Trots de invändningar mot kunskapsmålet som kan göras, är en möjlighet för utredningen här att ändå använda de mätningar som gjort på uppdrag av RFV/FK och PPM. I materialet redovisas hur pensionsspararnas syn på premiepensionen som en del av ålderspensionen och det kuvertet utvecklats –200510. Samtliga mät- ningar har gjorts i direkt anslutning till att det kuvertet har skickats ut. Mätningarna avser ålderspensionen i sin helhet. I av- snitt 5.3 lämnas en mer utförlig och samlad redovisning av de re- sultat som kommit fram genom mätningar. I någon mening handlar informationsuppdraget om att möta pensionsspa- rarna där de är. Utredningen har pensionsspararperspektivet som sin utgångspunkt och pensionsspararnas uppfattningar angående kunskapsbehovet kan därför vara intressant att beakta när utred- ningen överväger olika förslag. De problem med informationsverksamheten som mätningarna pekar på kan redan här sammanfattas på följande sätt: 9I sammanhanget kan nämnas att PPM vid olika tillfällen uppmärksammats för sin informa- tionsverksamhet. Bland annat fick PPM 2001 dels Lilla klarspråkskristallen för sin informa- tion kring premiepensionsvalet, dels pris i 100-wattstävligen för den bästa samhällsinforma- tionen och opinionsbildande reklamen. PPM nominerades 2002 till Guldlänken inom kate- gorin Medborgarservice, som ges till den myndighet eller organisation i offentlig förvaltning som på mest föredömligt och innovativt sätt utnyttjar Internet i sin dialog med medbor- garna. Vidare fick PPM ett hedersomnämnande 2003 i tävlingen , som lyfter fram goda exempel vad avser begriplig pensionsinformation. 10Demoskop har redovisat sina mätningar och . Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Få känner till den närmare innebörden av pensionssystemet. Få har överblick över ålderspensionens tre delar. Att hela livsinkomsten räknas är inte en självklar spontan kun- skap. Det upplevda behovet av information om systemet har ökat. ansåg att de hade tillräckliga kunskaper för att kunna sköta frågor om den egna pensionen, hade denna siffra sjunkit till 50 procent.11 Det bör poängteras att frågan inte formulerats på ett identiskt sätt , vilket kan påverka möjligheterna till jämförelse. En annan svårighet i sammanhanget är som nämnts att kunskapsbegreppet varit centralt för PPM:s informationsverksamhet som detta inte definierats vare sig i förarbetena, regeringsuppdragen eller av PPM när myndighe- ten satt upp sina kunskapsmål för verksamheten. Utfallen kan därför tolkas på flera sätt. Ett lågt värde kan tolkas som att spararen har insikt om sina begränsningar och ett högt värde kan vara ett uttryck för överskattning. Låg aktivitet hos pensionsspararna och en minskad nivå på självskattning av de egna kunskaperna kan ändå tyda på ett begränsat genomslag av PPM:s budskap till spararna. Som konstateras i kapitel 4 präglades det första valet av ett mycket högt valdeltagande. PPM:s informationsinsatser var också helt fo- kuserade på målet att pensionsspararna skulle göra aktiva val. Så till vida får kampanjen bedömas som mycket framgångsrik. Massiva informationskampanjer från PPM och fondbolagen bidrog till detta. Det höga valdeltagandet kan delvis också förklaras av en övertro på aktier och börsutveckling samt en oerhört omfattande massmedial bevakning. En jämförelse som medieanalysföretaget gjort visar att den enda inrikeshändelse som medialt sett överträffat premiepen- sionsvalet någonsin är riksdagsvalet . Andra stora pensionsval som SAF–LO-kollektivets val kring avtalspensionen 1998, EU-va- let 1999 och avtalsrörelsen /1998 kommer inte i närheten av den uppmärksamhet som riktades mot premiepensionsvalet. De stora riks- och storstadsmedierna dominerade publiciteten. nådde flest läsare och skrev, efter , flest 11 Jämför PPM:s uppskattning i årsredovisningen avseende , s. 16. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Den största publiciteten fick valet i morgontidningar. Mest kritiska var och . I Sifos eftervalsundersökning12 uppgav av pensionsspararna att de kommit i kontakt med tidningsartiklar om premiepensionen i samband med valet och att de hade sett inslag eller studiodebatter i TV. Näst efter valpaketet rankades medier högst i hur människor tagit hjälp för att fatta sina pla- ceringsbeslut inför valet. Sifos mätningar visar på mycket höga observationsvärden för PPM:s reklam i samband med valet. 86 pro- cent uppgav att de tagit del av TV-reklam, att de hade sett annonser från PPM i dagspress och att de hade ob- serverat utomhusreklamen. Svaren erhölls dock genom s.k. hjälpt erinran, ett tillvägagångssätt som gör det lätt för intervjupersonen att vara passiv och bara instämma i det påstådda. Det finns inte heller några konkreta belägg för att det var just PPM:s reklam som observerats. Det kan tilläggas att PPM i kampanjen inte valde att profilera myndigheten utan premiepensionssystemet, vilket kan ha lett till att avsändaren uppfattades som otydlig. Bland dem som sade sig ha uppmärksammat annonserna kunde endast ett fåtal redogöra för dess huvudsakliga budskap. Vissa an- gav att reklamens budskap var att det är viktigt att välja. Något som visserligen ligger nära avsikten, men de faktiska budskapen i PPM:s reklam var att hålla utkik efter valpaketet och att uppmärk- samma stoppdatumet. Dessa budskap kunde erinra sig. Det bör här påpekas att människor ofta i väldigt liten utsträckning minns och kan redogöra för innehållet i den reklam som de exponerats för. Detta är inte heller huvudsyftet med de flesta kampanjer. Det viktiga är att målgruppen agerar på önskat sätt, i det här fallet att genomföra aktiva fondval, vilket också skett i stor utsträckning. Utredningen anser att PPM:s framgång med den första valkam- panjen inte är helt invändningsfri. Även om kampanjen både till sin inriktning och utformning var mycket målmedveten och typisk för sin tid, kan det inte bortses från hur enkelspårig den var i sitt budskap och när det gäller att fungera som ett stöd för pensionsspararna vid deras första premiepensionsval. Någon mer ingående diskussion om tillgångsallokering, dvs. hur en mer lång- 12 Procentsatserna från Sifos undersökning bör ses som ungefärliga. Undersökningen exklu- derar personer som inte talar svenska. En generell tendens att som respondent försöka fram- stå som duktig inför intervjuaren har noterats då resultaten från undersökningen har jäm- förts med valstatistiken. Dock har Sifos undersökning utformats så att den med statistisk säkerhet ska spegla den totala befolkningen. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag siktig fondportfölj lämpligen kan sättas samman, fördes inte här. Det som närmast kan liknas vid ett slags beslutsstöd, om än otill- räckligt, var den tre-stegs-metod för fondval som då fanns i valan- visningen. Sannolikt var kunskapsnivån bland pensionsspararna om tillgångsallokering och förhållandet mellan risk och avkastning låg. Det finns vidare en risk för att de aktiva väljare som använde fondkatalogen som primär informationskälla vid det första valet därigenom kan ha gjort irrationella val. Frågor om valet av till- gångsslag i fondsparandet fick en något undanskymd plats eftersom informationen då var helt inriktad på valet av fonder. Vid tidpunk- ten för första valet stod fonder med relativt hög risk på toppen och börsens nedgång återspeglades inte i fondkatalogen.13 I katalogen presenterades därför fonderna på ett sätt som bidrog till att många valde fonder som historiskt presterat väl. Det kan därför sättas i fråga hur välgrundade placeringsbesluten egentligen var. Vid det första valet angav av dem som valde egna portföljer att de valde utifrån fondernas tidigare avkastning. Mot- svarande siffra följande år (2001–2004) har rört sig kring 30 pro- cent. angav ett stort antal pensionssparare att de valt fonder utifrån låga avgifter; vid det första valet och . Likaså föredrog pensionsspararna svenska och kända fonder framför utländska. Den tidigare höga avkastningen i relation till ett känt varumärke kan till exempel vara en del av förklaringen till att så många valde t.ex. Ro- burs tillväxtfond Contura. Merparten av de aktiva fondvalen gjor- des sannolikt med stöd av rådgivning i någon form. Även utform- ningen av PPM:s fondkatalog kan ha bidragit starkt till att fonden valdes av så många pensionssparare vid det första valet. Börsen sjönk vilket kan ha påverkat pensions- spararnas tilltro till aktiv placering. Istället för att aktivt välja fon- der lät man premiepensionsmedlen placeras i Premiesparfonden i avvaktan på att marknaden skulle återhämta sig. I massmedier beskrevs Premiesparfonden som det trygga, an- svarstagande, statliga alternativet, vilket kan ha tilltalat många osäkra pensionssparare. Möjligen skedde detta som en- dast ett fåtal insåg hur stor andel av fonden som trots allt placeras i 13 Fondkatalogen, som trycktes , redovisade helårssiffrorna . Börsens nedgång avspeglades därför inte avkastningsangivel- serna för de fonder som ingick. För många fonder saknades dessutom historiska uppgifter. En förklaring till det är att fonderna inte tidigare funnits på marknaden utan skapats enkom för att ingå i Premiepensionssystemet. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag aktier och vilka risker som är förenat med det.14 Trots att det offi- ciella budskapet uppmanade pensionsspararna till aktiva val, utta- lade sig flera politiker i regeringsställning positivt om Premiespar- fonden i samband med det första valet. Bland annat kritiserades fondförvaltarnas höga avgifter och svårigheten med att välja fonder. De fondexperter, journalister och privatekonomiska rådgivare som lyftes fram i medierna rekommenderade så gott som ute- slutande aktiefonder till pensionsspararna – i linje med den rådande tidens relativt okritiska tro på aktier som säker sparform och som över längre tidsperioder givit bättre avkastning än räntebärande placeringar. När utformningen av det fortsatta informationsuppdraget dis- kuteras, är det enligt utredningen viktigt att överväga om och i så fall vilka insatser som behöver vidtas beträffande de pensionsspa- rare som råkat ut för dåliga utfall och som inte sett sina in- nehav utvecklas positivt. En fråga i sammanhanget är hur stora va- riationer i pension som bör tillåtas i premiepensionssystemet. En annan kategori pensionssparare som kan behöva hanteras annor- lunda än är de pensionssparare som tillkommer . Fondbolagens bidrag till att pensionssparare gjorde aktiva val Inför det första premiepensionsvalet satsade fondbolag och banker stora resurser på reklam och annan kundkommunikation för att få så många väljare som möjligt att välja deras egna fonder. kan de av de fyra svenska storbankernas ägda fondbolagens andel av fondmarknaden uppskattas till . Karakteristiskt för hela fondbranschen var att det då fanns en stark tro på aktier medan de med aktiesparande förknippade riskerna spelade en undanskymd roll. Förutom att tala om det egna fond- bolagets storlek, kompetens, framgångar och allmänna trovärdig- het, valde de flesta också att försöka skissera olika bilder med ut- gångspunkt från varje pensionssparare så att varje väljare skulle känna att det finns ett alternativ som passade just honom eller 14 Vissa riktlinjer har givits för Premiesparfondens placeringsinriktning. Målet skall vara att ge en hög utgående pension i relation till risken. Totalavkastiningen i Premiesparfonden skall under löpande femårsperioder minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fon- der som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Lagstiftningens krav på låg risk har således definierats i relation till övriga placeringar inom premiepensionssystemet, se vidare kapitel 8. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Huvudbudskapet vid första valet och fortfarande när det gäller pensionssparande är betonandet av trygghet och säkerhet. Att kommunicera om risk och diversifiering upplevs vara svårt och detta ses närmast som en uppgift för PPM eller motsvarande mer oberoende organisation. Trots marknadsföring av specifika pensionsfonder vid första va- let, valdes i stor utsträckning fonder med varierande hög risk, troli- gen på grund av massmedier och personlig påverkan. I det sam- manhanget kan nämnas att /KO och bransch- organisationen träffat en överenskom- melse om vissa regler för marknadsföring av fonder. I all marknadsföring av en fond skall alltid fin- nas en riskvarning om att fonder kan minska i värde. I överens- kommelsen regleras hur olika relevanta nyckeltal skall redovisas i marknadsföringen, t.ex. avseende risker, avgifter, tidigare uppnådd avkastning, antaganden om framtida avkastning.15 måste fondbolagen ange historisk avkastning för en aktiefond avseende en period om . var det möjligt för bolagen att lyfta fram och redovisa vissa perioder. Genom överenskommelsen har jämförbarheten mellan fonder ökat. Det finns numera även krav på att fondbolagen skall ta fram förenklade faktablad (jfr det krav på s.k. simplified prospectus som ställs inom EU) som innebär att alla fonder måste visa årlig avkastning i stapeldia- gram , eller från fondens startdatum om fon- den inte funnits så . Nedan följer några typiska exempel på hur kommunikationen från fondbolagen såg ut inför det första valet 2000.16 Varför är fondvalet så viktigt! Den nya pensionen blir lägre än vad vi varit vana vid. Pensionen skall följa den allmänna löneutvecklingen, inte som förut inflationen. En ATP-pensionär kunde räkna med att få av lönen som pension vid . I det nya systemet får du vid samma pensions- ålder räkna med . pensionering innebär ännu lägre pension. Går man i pension vid , ger det nya systemet . Du kan dock på flera sätt förbättra din pension! (ur Ditt fondval ) 15Från och med 2000 skall alla fondbolag ha med en riskvarning i all marknadsföring med följande lydelse: Historisk avkastning är ingen garanti för framtida avkastning. De pengar som placeras i fonden kan både öka och minska i värde och det är inte säkert att du får tillba- ka hela det insatta kapitalet. 16Sammanställningen är baserad på en granskning som redovisades av språkforskaren . Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Detta är ett exempel på en klassisk metod för påverkan: vi står in- för ett hot men det finns sätt att förbättra våra möjligheter. Bak- grundsbeskrivningen är saklig men utformad för att passa Han- delsbankens argumentation. I pensionssystemet finns en nyhet som ger dig stora möjligheter att påverka din pension – du får själv välja fonder. Ta chansen – placera premiepensionen i fonder! Den aktiva placeringen presenteras alltså i informationsmaterialet som en möjlighet att påverka och välja själv – en chans. Aktiva pla- ceringar blev ju också följden av det första premiepensionsvalet, men är i sig inget mått på individens framgång med sitt val. Samti- digt är detta något som det är för tidigt att säga något defini- tivt om – dvs. hur de enskildas placeringar har gått vet vi egentligen först på pensionsdagen, en i många fall mycket lång tidshorisont. Premiepensionen är de av din allmänna (lagstad- gade) pension som du kan välja fondförvaltare för. Dessa pengar kan du alltså placera på det sätt som du tror får dem att växa mest un- der åren fram till pensionsdagen. Väljer du inte placering kommer dina pengar att förvaltas av staten och då kan du inte påverka hur de växer. Det kan ge dig mindre på pensionsdagen. (ur SEB:s broschyr Du kommer att få en del intressant post , 2000) Utifrån dessa båda bakgrundsbeskrivningar tydliggörs fondförval- tarnas överordnade tes: Välj aktivt!. I AMF:s utskick fanns uttalanden som gick ut på att pensionsspararna hade världens möjlighet och att premie- pensionen bör komma att växa så att den ger en rejäl ökning av den sammanlagda pensionen. I ett senare utskick talas det om att det är dags att ta fram valblanketten ur Valpaketet från PPM och få fondvalet gjort. Det framhålls att valet inte alls behöver vara svårt och att det inte är något att oroa sig för. Även från olika mediers sida producerades artiklar av både in- formerande, utbildande och debatterande karaktär. Detta påver- kade sannolikt pensionsspararnas benägenhet att ta del av PPM:s information, men också tolkningen av materialet. Men sannolikt bidrog också informationen till en mycket hög medvetenhet om valet och att väldigt många kände sig manade till aktivitet. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 5.3De efterföljande åren (2001–2005) från det första valet har pensionsspararna gene- rellt fått se sina placeringar minska i värde. En viss återhämtning har dock skett . Vissa av pensionsspararna betraktar pla- ceringarna som långsiktiga och har därför inte ändrat innehaven. Andra har avstått från att engagera sig på grund av okunskap eller ointresse. När PPM:s informationsverksamhet –2005 skall utvärderas, är det viktigt att komma ihåg att myndighetens infor- mationsinsatser vid införandet av premiepensionssystemet var ex- ceptionella i många avseenden. Bedömd utifrån inriktning, omfattning, kostnader och hur fram- gångsrika insatserna ändå får anses vara givet målet att uppmuntra till aktiva val, måste kampanjen inför första valet betraktas som en unik händelse. Som jämförelseobjekt har den därför sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall ut- värderas. Istället får en utvärdering göras med utgångspunkt från det informationsuppdrag som PPM faktiskt haft och de olika kommunikationsstrategier som myndigheten till- lämpat för att försöka uppfylla målen, se tabell 5.1–5.3 ovan. Vid första valet placerades ca 4,4 miljoner pensionssparares me- del i olika fonder. Därefter har situationen varit en annan. –2004 var börsutvecklingen starkt negativ, vilket en- ligt PPM påverkade mediernas men framför allt pensionsspararnas intresse. De nya pensionssparare som tillkommer uppgår nu till omkring 100 000 personer.17 Kännetecknande för denna grupp pen- sionssparare är att de är unga, har långt kvar till pensionen och för- hållandevis små summor att placera. De 129 000 personer som till- kom hade i genomsnitt att placera. Efter en ihållande trend med vikande aktivitet har PPM prioriterat bort denna grupp i sin informationsverksamhet. Utöver valpaketet görs inga särskilda insatser för att informera de nya spararna. Istället har insatserna inriktats de pensionssparare som redan är inne i syste- met. Beträffande denna grupp har aktiviteten tvärtom ökat , se tabell 5.6 nedan. 17 Förstagångsväljarna uppgick till närmare 500 000 personer 2001, till 200 000 personer 2002, till 150 000 personer 2003 och till 129 000 personer 2004. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag utarbetade PPM en ny kommunikationsstrategi. Motivet var bl.a. att flytta fokus från första valet till pensionsspa- rarnas långsiktiga sparande. Målet för PPM var inte längre att förmå pensionsspararna att göra ett fondval utan att lära sig mer om sparandet. PPM:s övergripande strategi var att arbeta för en långsiktig kunskapsuppbyggnad och att anpassa informationen till olika målgruppers behov. Befintliga sparare skulle prioriteras framför förstagångsväljarna. I regleringsbreven avseende PPM och RFV gav rege- ringen myndigheterna i uppdrag att i samråd redovisa en gemensam kommunikationsstrategi för hur informationen om inkomst pen- sion och premiepension skall lämnas till allmänheten. Av den kommunikationspolicy som PPM beslutade framgår bland annat att kommunikationen med pensionsspararna skall känne- tecknas av ett helhetstänkande utifrån ålderspensionen. Den skall syfta till en långsiktig kunskapsuppbyggnad, så att pensionsspa- rarna förstår betydelsen av livsinkomstprincipen och kan bedöma sin framtida pension, kan ta hand om sitt fondsparande i premie- pension, och känner till möjligheten till flexibel pensionsålder och hur detta påverkar pensionens storlek. Kommunikationen skall vi- dare anpassas, riktas och prioriteras efter olika målgruppers behov och nytta. Tabell 5.6 PPM:s kontakter med pensionsspararna –2005 Samtal, personlig telefonservice Inloggningar på personligt konto via självbetjä- ning talsvar (tonvalstelefon) Inloggningar på personligt konto via Internet Källa: PPM. har information till pensionsspararna i huvudsak för- medlats genom de återkommande utskick som PPM gör, exempelvis årligt värdebesked (kuvertet) och valpaket till nytillkommande pensionssparare. Därutöver har PPM inte ge- nomfört några informationsinsatser , se ovan tabell 5.5.18 18 Se PPM:s årsredovisning avseende , s. 16.