sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin inför val av undersökare. Revisorerna fann att motiv för direktvalet helt saknades i av fallen. Som exempel på de skäl som länsstyrelserna åberopat som stöd för direktvalsförfarandet nämnde revisorerna bl.a. följande: Exploatören åberopar brådska. Den institution som genomfört utredning eller förunder- sökning väljs med hänvisning till vetenskaplig samordning av undersökningsprocessens olika moment. Upphandlingen är tidskrävande, vilket bedöms få avsevärda ekonomiska konsekvenser för exploatören. har inte resurser att hantera ett tidskrävande upphandlingsförfarande. Exploatören har inte begärt att uppdraget ska upphandlas. RAÄ har vid uppföljningarna/utvärderingarna av handläggning –2004 närmare studerat andelen motiverade direktval inför stora undersökningar. Av rapporterna framgår att var direktvalen särskilt motiverade i av fallen, motsvarande siffra för respektive var . var den vanligaste motiveringen för direktval inför stora undersökningar regional kunskapsuppbyggnad. Den näst vanligaste var att undersökaren hade gjort den särskilda utredningen och/eller den arkeologiska förundersökningen. har vissa förändringar skett i fråga om de vanligaste skälen för direktval. I RAÄ:s uppföljnings- och utvärderingsrapport återfinns nedanstående diagram: Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin Andelen typer av motiveringar vid direktvalsförfarande . I av motiveringarna anges att undersökaren i ett tidigare skede varit involverad i projektet, av motiveringarna hänvisar till tidsaspekten. Källa: RAÄ (2005); Uppdragsarkeologi 2003 och 2004. Uppgifter om den uppdragsarkeologiska verksamheten och handläggning av ärenden enligt 2 kap. 11–14 §§ KML –2004. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin Andelen typer av motiveringar vid direktvalsförfarande . I av motiveringarna anges att undersökaren i ett tidigare skede varit involverad i projektet, av motiveringarna hänvisar till tidsaspekten. Källa: RAÄ (2005); Uppdragsarkeologi 2003 och 2004. Uppgifter om den uppdragsarkeologiska verksamheten och handläggning av ärenden enligt 2 kap. 11–14 §§ KML –2004. Av diagrammen framgår att var de vanligaste motiveringarna för direktval att undersökaren i ett tidigare skede varit involverad i projektet och/eller tidsaspekten. Under dessa år hänvisades endast i av fallen till regional kunskapsuppbyggnad. 5.3.3Våra iakttagelser samt möjliga förklaringar till nuvarande förhållanden Vad gäller länsstyrelsernas val av undersökare samt konkurrens- situationen på området har vårt arbete i allt väsentligt bekräftat de förhållanden som redovisats av revisorer i rapporten på uppdrag samt i RAÄ:s uppföljnings- och utvär- deringsrapporter. I fråga om tillämpningen av urvalsförfarandet och konkurrenssituationen har det således inte skett några större Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin förändringar sedan RAÄ:s verkställighetsföreskrifter trädde 1998. Urvalsförfarandet tillämpas fortfarande inte i någon större omfattning. De medelstora undersökningarna (undersökningar mellan 10–30 prisbasbelopp) utsätts i princip inte för konkurrens. Från respektive har påtalats att det skett en förändring såtillvida att i län, som inte använt ett urvalsförfarande, har börjat göra detta under nämnda år samt att i har tillämpat förfarandet i större omfattning än . I fråga om privata undersökare har betydligt fler länsstyrelser tilldelat privata undersökare uppdrag –2004 jämfört 2000–2002. har ytterligare några privata undersökare etablerats. De privata undersökarnas andel av marknaden är dock fortfarande liten. Privata undersökare men även UV och Miljöarkeologiska labora- vid () har uppgett att de har haft svårigheter att få uppdrag i län där de inte redan är etablerade. Således har undersökare beskrivit hur de haft uppdrag i ett län i anledning av infrastruktursatsningar men inte ansetts lämpliga att utföra arkeologiska undersökningar inom samma infrastruktur- projekt i grannlänet. Våra kontakter med undersökare och exploatörer visar att länsstyrelsernas tillämpning av urvalsförfarandet och motiveringar av valen av undersökare är oklara. och flertalet undersökare har t.ex. beskrivit att länsstyrelserna inte tillämpar urvalsförfarandet på ett enhetligt sätt samt att det inte är ovanligt att de inte förstår länsstyrelsernas val av undersökare. Urvalsförfarandet har tillämpats i begränsad omfattning även . Genom de kontakter som vi har haft med representanter för olika intressen inom den uppdrags- arkeologiska verksamheten samt det material vi i övrigt tagit del står det dock klart att det finns en acceptans för att verksamheten är utsatt för konkurrens. Det kan också noteras att flera remissinstanser, såväl bland myndigheter, undersökare som bland övriga, var positiva till revisorers förslag att ompröva beslutet att undanta uppdragsarkeologi från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Som förklaring till den begränsade tillämpningen av urvalsför- farandet och konkurrenssituationen pekade revisorer i Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin sin rapport på att de ambitioner som regeringen uttryckt om konkurrens har varit motsägelsefulla, något som sedan avspeglar sig i RAÄ:s föreskrifter och allmänna råd. Revisorerna menade vidare att samarbete eller en på förhand given fördelning av uppdrag mellan undersökare oftast föredras framför konkurrens och att undersökare väljs utifrån tidigare kontakter och erfarenheter. Revisorerna pekade på att vissa länsstyrelser uppmuntrar till samarbete istället för att låta undersökare konkurrera om uppdragen men även att undersökare samverkar på eget initiativ. RAÄ framförde i uppföljningsrapporten för som möjliga förklaringar till tillämpningen av urvalsprocessen att undersökarna huvudsakligen är lokalt och regionalt förankrade, att det normalt inte finns så många undersökare som kan konkurrera om samma uppdrag samt att konkurrensen ytterligare begränsas av att det finns få stora undersökare inom samma område som resursmässigt klarar av stora undersökningar. RAÄ uttalade vidare dels att ämbetets verkställighetsföreskrifter ger stora möjligheter till undantag från ett urvalsförfarande, dels att vare sig länsstyrelserna, undersökarna eller företagarna verkar eftersträva en ordning med urvalsförfarande utan föredrar samarbetsprojekt och direktval även när konkurrens är möjlig. Liknande synpunkter har framförts även av de aktörer som vi har träffat. Även den inställningen har redovisats att konkurrensen hämmar informations- och kunskaps- utbyte och att urvalsförfarandet innebär en risk för att ekonomin ensam blir styrande på bekostnad av undersökningarnas kvalitet. Urvalsförfarandet är tids- och resurskrävande. Vi har förstått att många länsstyrelser inte anser sig klara en ökad tillämpning av urvalsförfarandet under nuvarande arbets- och resursläge. I fråga om tidsaspekten har såväl myndigheter som undersökare och exploatörer påtalat att exploatörerna föredrar direktval eftersom detta innebär en snabbare handläggning eller därför att de har samarbetat med en viss undersökare. är det så att exploatörer inte alltid känner till möjligheten med ett urvalsförfarande. Länsstyrelserna informerar inte heller regelmässigt dessa om möjligheten på ett utförligt sätt. Företrädare för länsstyrelser, som vi har träffat, har angett att det inte är ovanligt att de stora statliga exploatörerna önskar att undersökaren skall utses genom direktval och förordar en viss undersökare. och å sin sida har förklarat att dessa myndigheters inställning är att urvalsförfarandet bör användas i ökad omfattning eftersom det främjar såväl kostnadsbilden Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin Man är dock medveten om att det förekommer att enskilda projektledare i infrastrukturprojekt av framför allt tidsskäl förordar att använder direktval vid val av undersökare. 5.4.1Gällande rätt, allmänna råd m.m. Som framgår av de inledande kapitlen har länsstyrelserna enligt KML tillsyn över kulturminnesvården i länen. Vid sin tillsyn skall dessa myndigheter samverka med kulturminnesvårdande organ inom länet, särskilt länsmuseerna och motsvarande museer, 2 § KMF. Länsstyrelserna skall bl.a. utöva tillsyn över och följa uppdragsverksamheten i sitt län. I detta ligger bl.a. kontroll av att undersökningar genomförs på ett korrekt sätt. 1996/97:99 betonade regeringen att länsstyrelsernas ansvar inte upphör i och med beslutet om undersökning. Således påpekades att länsstyrelserna har det yttersta ansvaret för att en undersökning genomförs i enlighet med vad som anges i beslutet och att uppställda kvalitetskrav upprätthålls. Länsstyrelserna skall därför utöva tillsyn över och följa upp undersökningsverksamheten i länet. Den kan bestå i kontroll under pågående fältarbete. Enligt förarbetena är en viktig uppgift för länsstyrelserna vidare att se till att resultatet av undersökningen redovisas och görs tillgängligt samt att granska materialet och i förekommande fall agera om uppdraget inte genomförts på ett tillfredsställande sätt. Regeringen betonade att detta är en förutsättning för att kunskaper och erfarenheter kan tas tillvara och användas i det kulturmiljövårdande arbetet och i forskningen.11 Den rådande uppfattningen är att länsstyrelsernas tillsyn över den arkeologiska uppdragsverksamheten innefattar dels en löpande uppföljning under fältarbetet och arbetet med rapportskrivningen, dels en granskning och bedömning av rapporten samt en utvärdering av resultatet från undersökningen.12 I 15 och 18 §§ RAÄ:s verkställighetsföreskrifter KRFS 1998:1 återfinns de bestämmelser som tar sikte på länsstyrelsernas upp- följning och utvärdering. Således förskrivs i 15 § att under en pågående undersökning skall ha fortlöpande tillsyn över 1996/97:99 s. 12. Underrättelser från RAÄ 1998:1 s. 14 ff. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin att undersökningen bedrivs i enlighet med undersökarens system för kvalitetskontroll eller beslut i den delen samt att förutsättningarna i övrigt för arbetet uppfylls. Om finner att föreskrifter eller villkor som gäller för undersökningen inte följs, får med omedelbar verkan avbryta eller begränsa undersökningen. Av 18 § framgår vidare att efter det att rapporterna från en undersökning lämnats skall utvärdera genomförandet, utfallet, redovisningen och bearbet- ningen i förhållande till värdet av undersökningen och kostnaderna. RAÄ beskriver i sina rekommendationer uppföljningen som en löpande kontroll av det arkeologiska uppdraget medan utvär- deringen är en granskning och bedömning av såväl den veten- skapliga måluppfyllelsen som kvaliteten i genomförandet. Enligt rekommendationerna är uppföljningens och utvärderingens syfte sammanfattningsvis att vara ett instrument för tillsyn av arkeologiska undersökningar när det gäller vetenskaplig in- riktning, genomförande m.m., att ge underlag för att utveckla bedömning av undersökare och undersökningsbehov samt att vara underlag för utvärdering av arkeologins utveckling och måluppfyllelse på regional och central nivå.13 Beträffande uppföljningen anger RAÄ i sina rekommendationer att uppföljningsinsatserna bör anpassas efter undersökningens omfattning och komplexitet. Enligt RAÄ kan således uppföljnings- insatsen sträcka sig över en vid skala, alltifrån att fortlöpande följer processen genom hela undersökningsuppdragets förlopp till enbart en granskning av undersökningskostnader och bedömning av rapporten. RAÄ menar att det sistnämnda måste anses som ett minimikrav. RAÄ anger att inte bara undersöknings- kostnaden bör vara avgörande för uppföljningsinsatsens omfattning utan också den aktuella fornlämningens art och komplexitet liksom det förväntade vetenskapliga resultatets betydelse. revisorer påpekade i rapporten på uppdrag att det vare sig av föreskrifterna eller de allmänna råden till föreskrifterna framgår vilket ansvar länsstyrelserna har när det gäller att löpande följa kostnaderna. Det kan dock noteras att undersökarens system för kvalitetskontroll är en grund för länsstyrelsernas löpande tillsyn och att RAÄ i sina rekommenda- tioner nämner kostnaderna för undersökningarna, som en Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin uppföljningspunkt som kan omfattas av kvalitetskontrollen. RAÄ anger vidare att det kan vara lämpligt att när fältarbetet avslutas följa upp behov av analyser, tids- och kostnadsplan för fyndhantering och konservering samt rapportarbetet.14 Regeringen har vidare i samband med en diskussion kring avvägningen mellan vetenskapliga ambitionsnivåer och undersökningskostnader påtalat att för att länsstyrelserna skall klara nämnda avvägning torde man i fråga om de större undersökningarna i högre grad än vad som är vanligt behöva arbeta med kontrollstationer och avstämningar av ambitionsnivåerna under projektets genomförande.15 Det framgår direkt av 18 § i RAÄ:s verkställighetsföreskrifter att en kostnads- kontroll skall ske i samband med den utvärdering som skall göras när rapporten från en undersökning har lämnats till . Beträffande utvärderingen anger RAÄ i de allmänna råden att denna bör omfatta en granskning av att kostnaderna inte blivit högre än motiverat i förhållande till undersökningsresultatet och vad som angivits i beslutet. Den bör vidare relateras till andra undersökningar i länet, till de långsiktiga kunskapsmålen och till forskningen. Enligt de allmänna råden kan utvärderingen av utredningar och förundersökningar göras på ett enklare sätt än utvärderingen av slutundersökning, eftersom resultaten från de förstnämnda undersökningarna som regel granskas inför vidare beslut. 5.4.2RAÄ:s uppföljningar/utvärderingar m.m. RAÄ fann vid sin uppföljning avseende att tillsynen var en svag länk i systemet. RAÄ konstaterade att den tillsyn som utövas av flertalet länsstyrelser framför allt består av fältbesök. Skedde någon form av tillsyn därutöver var den nästan uteslutande av ekonomisk karaktär, dvs. en uppföljning av undersökarens beräknade kostnader. Enligt RAÄ gjorde länsstyrelserna endast i undantagsfall en uppföljning av de vetenskapliga målen. I uppföljningen pekade dock RAÄ på att det fanns undantag i form av vissa mer omfattande undersökningar som sträcker sig , där länsstyrelserna tillsammans med undersökare utvecklat kontroll– och uppföljningssystem. 1996/97:99 s. 15. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin revisorer hänvisade i rapporten på uppdrag till RAÄ:s uppföljning avseende och konstaterade att uppföljningen och länsstyrelsernas svar på en enkät från revisorerna sammantaget gav en bild av att tillsyn och utvärdering var lågt prioriterat och utfördes med olika ambitionsnivå i länen. Av länsstyrelsernas svar på revisorernas enkät framgick exempelvis att endast 2 av de 21 länen ansåg sig ha goda möjligheter att utföra en tillsyn med den ambitionsnivå som RAÄ rekommenderar. Övriga länsstyrelser ansåg sig inte ha möjlighet att fullgöra sina tillsynsuppgifter på grund av bristande resurser. I fråga om den löpande uppföljningen framgick av revisorernas enkät att länsstyrelserna vanligen gjorde fältbesök under pågående undersökningar. Vissa länsstyrelser angav dock att fältbesöken begränsades till de större undersökningarna på grund av knappa resurser. Några länsstyrelser angav att de hade regelbundna fältbesök och/eller på annat sätt fortlöpande kontakt med undersökarna. Av enkätsvaren framgick att länsstyrelsernas uppföljning av undersökarnas arbete med rapportskrivningen varierade högst väsentligt. Således följde flera länsstyrelser inte alls rapportarbetet medan andra länsstyrelser antingen i enstaka fall eller regelbundet hade uppföljningsmöten med undersökarna och/eller tog del av och lämnade synpunkter på rapportmanus. I fråga om den utvärdering som länsstyrelserna enligt RAÄ:s föreskrifter skall göra när rapporterna från undersökningen har lämnats angav revisorerna att det samlade intrycket från intervjuer, RAÄ:s uppföljningar och resultatet från enkäten var att länsstyrelserna inte utvärderade undersökningarna på det sätt som föreskrivs och i övrigt rekommenderas. I uppföljningsrapporten över handläggning av uppdragsarkeologiärenden konstaterade RAÄ att de granskade ärendena i stor utsträckning saknade uppgifter och dokument avseende uppföljning och kostnadsredovisning samt att utvärderingsdokument knappt existerade. RAÄ pekade på att det fanns enstaka län och arbetsföretag med en väl dokumenterad och fungerande uppföljning men drog ändå slutsatsen att länsstyrelserna utövade tillsyn i mycket liten omfattning. RAÄ angav att länsstyrelserna behövde verka för att förbättra tillsynsarbetet. Det påtalades att det är angeläget för utvecklingen av uppdragsarkeologin att ambitionsnivåer, målsättningar, fynd- hantering, konservering, resultat och kostnader m.m. följs upp i varje ärende och att uppdragen utvärderas med kravspecifikationer, Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin undersökningsplaner, beslut, system för kvalitetskontroll, kost- nadsredovisningar och rapporter som underlag. RAÄ pekade på att länsstyrelsernas tillsyn enligt regleringsbrevet för skall prioriteras samt att en gemensam tillsynsplan för respektive länsstyrelses tillsynsarbete skall utarbetas. RAÄ betonade att det var angeläget att länsstyrelserna vid detta arbete även beaktade tillsynen av KML. I uppföljningsrapporten avseende uppdragsarkeologin angav RAÄ bl.a. följande i fråga om tillsynen: I stort sett alla län gör mer eller mindre frekventa besök i fält och/eller har telefonkontakter med undersökarna och prioriterar då stora eller komplicerade undersökningar. Drygt hälften av länen dokumenterar tillsynen i olika grad och i någon form från tillsynslistor, databaser och enkla protokoll till protokollförda uppföljningsmöten, tillsynsrapporter och skriftliga tillsynskommentarer till undersökarna. Exempel finns på länsstyrelser som haft seminarier och bildat referensgrupper med bäring på tillsyn inom stora infrastrukturprojekt. Uppföljning av rapportarbete, kostnader och utvärdering av resultat är av olika skäl, och som var fallet även , lågprioriterad i flera län. anger brist på tid och resurser som ett skäl för detta. Tillsynen har, sett över landet som helhet, dokumenterats i högre grad och mer detaljerat, åtminstone , jämfört med . Vissa län har utvecklat tillsynen betydligt eller fortsätter på en hög nivå. I fråga om länsstyrelsernas fördjupande tillsynsuppdrag enligt regleringsbrev fann RAÄ att detta inte haft några övergripande effekter på handläggningen av uppdragsarkeologiärenden jämfört med . Enligt länsstyrelserna berodde det på bl.a. hög arbetsbelastning eller små uppdragsvolymer. RAÄ påtalade att det fanns länsstyrelser som angett att det fördjupande tillsyns- uppdraget haft effekter på myndigheternas handläggning i form av bl.a. tydligare definition av och inriktning för tillsynen, ökad tillsyn med avseende på kostnads- och beslutsuppföljning, upprättande av databaser och register för tillsyn, ökad och formaliserad dokumentation och tydligare kunskapsåterföring från tillsynen in i handläggningen. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin 5.4.3Våra iakttagelser samt möjliga förklaringar till nuvarande förhållanden Våra iakttagelser bekräftar i allt väsentligt det som RAÄ angett i fråga om länsstyrelsernas tillsynsarbete i uppföljningsrapporterna avseende respektive åren 2003–2004. Det samlade intrycket från våra sammanträffanden med länsstyrelser och undersökare är att den löpande uppföljningen och även kostnadskontrollen såvitt avser jämförelsen mellan faktiska och beräknade kostnader fungerar tämligen väl. Däremot genomförs i ytterst begränsad omfattning utvärderingar av det sammanvägda resultatet i jäm- förelser med t.ex. vetenskapliga mål och långsiktiga kunskapsmål. Inte heller förefaller länsstyrelserna utvärdera förhållandet mellan undersökningsresultat och den faktiska kostnaden för under- sökningen. i län pekade på att sedan tillsynen hamnade i fokus genom länsstyrelsernas regleringsbrev för hade vid denna länsstyrelse utarbetats en gemensam tillsynsplan. Uppfattningen var att tillsynsarbetet inom uppdragsarkeologin härigenom hade blivit mer formaliserat och lyfts fram. Flera undersökare med verksamhet i län var också av den uppfattningen att tillsynsarbete hade förbättrats . I sammanhanget kan även nämnas att i har låtit genomföra en uppföljning och utvärdering av uppdragsarkeologin i länet för åren 1994–2004. Denna finansierades med s.k. 28:26-medel och redovisades i maj år 2005.16 De länsstyrelser som vi har träffat har angett att de på grund av bristande resurser saknar möjligheter att bedriva uppföljning och utvärdering i den omfattning som gällande bestämmelser före- skriver. Detta överensstämmer med vad länsstyrelserna framfört i samband med såväl RAÄ:s uppföljningar/utvärderingar som med den enkät som revisorer gjorde bland dessa myndig- heter . 16 i (2005); Grundberg, ; Uppdragsarkeologi i –2004. Uppföljning och utvärdering. Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin De bestämmelser som reglerar den uppdragsarkeologiska verksam- heten ger länsstyrelserna en central roll i systemet. Således är det i det enskilda ärendet i första hand länsstyrelserna, som har att tillvarata statens ansvar för skyddet för kulturmiljön och därmed för fornlämningarna. Det är länsstyrelserna som ger tillstånd till ingrepp och som gör avvägningen mellan att bevara fornlämningen och intresset av att ingrepp i den medges. Det är också läns- styrelserna som beslutar om arkeologiska undersökningar, deras ambitionsnivå och omfattning, kostnadsramar samt vem som skall utföra den enskilda undersökningen. Det är vidare länsstyrelserna som skall se till att undersökningarna genomförs i enlighet med vad som anges i besluten samt att resultaten från undersökningarna redovisas och görs tillgängligt. Det nuvarande systemet innebär alltså att det är länsstyrelserna som har ett avgörande inflytande över och styr uppdragsarkeologin. Detta kommer även till uttryck i regeringens uttalande i förarbetena till KML att det är viktigt att länsstyrelserna inte överlämnar till undersökarna att bestämma undersökningarnas ambitionsnivå och omfattning. De ansvarsuppgifter som vilar på länsstyrelserna inom den uppdragsarkeologiska verksamheten ställer stora krav på dessa myndigheter bl.a. i fråga om tillgång till vetenskaplig, antikvarisk samt juridisk kompetens, exempelvis i fråga om konkurrenslag- stiftningen, samt i fråga om kunskaper om tillämpningen av ett anbuds- eller urvalsförfarande. Kravspecifikationen är det instrument genom vilket en länsstyrelse i olika avseende anger ramarna för en undersökning. Den är också första ledet i den sammanhängande process som såväl handlägg- ningen av uppdragsarkeologiärenden som en arkeologisk under- sökning utgör. Således är det kravspecifikationen som skall ligga till grund för undersökarnas undersökningsplaner och beslut i ett ärende bl.a. i fråga om undersökningens genomförande och val av undersökare vid tillämpning av urvalsförfarandet. Ytterst har kravspecifikationen även betydelse för länsstyrelsernas tillsynsuppgifter i det enskilda ärendet. Kravspecifikationen har alltså en central och avgörande roll när det gäller länsstyrelsernas Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin möjligheter att styra de enskilda undersökningarna men även verksamheten som sådan. Som tidigare angetts skall också enligt RAÄ:s verkställighetsföreskrifter en kravspecifikation upprättas i varje uppdragsarkeologiskt ärende. RAÄ:s senaste uppföljning av länsstyrelsernas handläggning visar att vissa förbättringar har skett i fråga om upprättande och användande av kravspecifikationer. Det finns länsstyrelser som enligt vår bedömning på ett mycket bra sätt fullgör sina uppgifter i dessa avseenden.