sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller EU:s humanitära katastrofbistånd kan det kon- stateras att ECHO:s uppdrag och befogenheter i grunden på intet sätt lämpar sig till att ge specifikt stöd till EU-medborgare i tredje land. Till skillnad mot de andra redovisade krisberedskapsstruktu- rerna kan det humanitära katastrofbiståndet därför heller inte ses som ett embryo till ett framtida krisberedskapssystem för att bistå drabbade EU-medborgare vid katastrofer utanför unionens gränser. 3.EU:s insatser i samband med flodvågskatastrofen13 I detta kapitel skall insatser eller frånvaron av insatser inom de aktuella krisberedskapsstrukturerna vid flodvågskatastrofen bely- sas. Inom EU:s konsulära samarbete vidtogs inga åtgärder. Det konsu- lära samarbetet aktiverades inte av eller av något av EU:s andra medlemsländer. Den evakuering av skadade samt strandsatta resenärer som skedde efter flodvågen genom- fördes av kommersiella resebolag eller genom de enskilda med- lemsländernas försorg. Orsakerna till att man på nationell nivå inte valde att aktivera det konsulära samarbetet ligger utanför denna rapports syfte, som endast beaktar EU-nivån. Dock kan man tänka sig flera orsaker. En möjlighet är att medlemsländerna för egen del inte såg något behov, inte hade någon tilltro till det konsulära samarbetet och/eller att de själv var i besittning av den kapacitet som krävdes för att på egen hand evakuera skadade och strandsatta medborgare och därför inte såg någon orsak till att aktivera det konsulära sam- arbetet. En annan möjlighet är att medlemsländerna överrumplades av katastrofens omfattning och var oklara över de egna behoven 13 Uppgifterna om EU:s agerande/avsaknad av agerande bygger dels på EU:s officiella hemsida om flodvågskatastrofen Indian -The EU Response (, ) samt dels på ett PM från ständiga representation vid Europeiska unionen, Svar på frågan om Natur- katastrofen i - behovet av underlagsmaterial, (). vad gällde evakuering av skadade och strandsatta medborgare samt vilken kapacitet och egna resurser man härvid själv hade. Att i detta sammanhang på ett tidigt stadium aktivera det konsulära samarbe- tet kan av berörda regeringar ha setts som ett svaghetstecken med förlorad prestige som följd både inom och utanför landets gränser. Berörda regeringar kan ha känt ett tryck att på egen hand reda ut situationen. En tredje förklaring kan vara att medlemsländerna för- litade sig på att berörda kommersiella aktörer som resebolag och försäkringsbolag skulle ombesörja evakuering och hemtransport av skadade och strandsatta medborgare och att det konsulära samar- betet därför inte behövdes aktiveras. Inom EU:s räddningstjänstmekanism vidtogs inga åtgärder som var direkt riktade mot att bistå drabbade EU-medborgare, dock vid- togs andra åtgärder av mer allmänt riktad karaktär. Räddnings- tjänstmekanismen aktiverades efter flodvågen i samband med att , och (samt senare ) begärde hjälp från EU. När begäran om hjälp inkommit vidarebefordrade räddningstjänstmekanismens övervaknings- och informationscentra () begäran till de natio- nella kontaktpunkterna inom räddningstjänstmekanismen. På in- struktion från ordförandelandet satte också ihop bedömningsteam för uppdrag i de nämnda länderna. Bedömnings- teamen var på plats i , och för att skaffa sig en så detaljerad upp- fattning av som möjligt av behovet av insatser för de människor som drabbats av katastrofen.14 Bedömningsteamen hade dock inget utpekat syfte att specifikt kartlägga EU-medborgares hjälpbehov. MIC:s vidarebefordran om behov av hjälp resulterade snabbt i att det från EU-ländernas sida erbjöds omfattande hjälp med vat- tenreningsutrustning, tält, filtar, fältsjukhus, medicinsk utrustning, medicinska artiklar samt personal i form av läkare, räddningsper- sonal m.m.15 Denna hjälp var emellertid avsedd för människorna i de drabbade länderna i allmänhet och inte riktad till de drabbade EU-medborgare som befann sig i dessa länder. 14PM ständiga representation vid Europeiska Unionen (), Svar på för- frågan om Naturkatastrofen i - behovet av underlagsmaterial, s 3. 15EU Rapid Press Release, IP/04/1544, 31/12/2004. pen anlände till de drabbade länderna kom den att samordnas och fördelas via FN (UNDAC och UNOCHA), lokala myndigheter och EU/. 3.3Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken Inom EU:s säkerhets- och försvarspolitiska samarbete (ESFP) vidtogs inga åtgärder. EU:s medlemsländer fattade inom ramen för ESFP inga beslut om att ta i anspråk sina militära logistikresurser eller att iscensätta någon form av insats för att bistå EU-medbor- gare i de drabbade länderna eller i övrigt bistå de drabbade länderna. Detta skall inte minst ses som en funktion av att det konsulära samarbetet inte aktiverades. Några medlemsländer som redan hade militära resurser i det drabbade område erbjöd dessa som stöd till de inledande humanitära katastrofinsatserna. Omfattningen, typen och bruket av de militära resurser som erbjöds är dock oklar. Inom EU:s humanitära katastrofbistånd vidtogs en serie åtgärder, men inga som var riktade mot att bistå drabbade EU-medborgare. som flodvågskatastrofen inträffade anslog EU genom sitt kontor för humanitärt katastrofbistånd (ECHO) i direkt katastrofbistånd, vilket kanaliserades genom Röda Korset. Detta inledande anslag kom att följas av nya anslag på ca till de drab- bade länderna. Dessa anslag kom att kanaliseras genom olika FN- organ samt Röda Korset och andra ideella hjälporganisationer. anslog EU via ECHO ytterligare i katastrof- och uppbyggnadsbistånd till de drabbade länderna. För perioden –2006 har utlovat totalt i katastrof- och uppbyggnadsbistånd till de drabbade länderna.16 På plats i , , och har ECHO dessutom haft representanter som samarbetat med FN m.fl. för att samordna biståndet. 16 Se EU:s officiella hemsida om flodvågskatastrofen Indian EU Response (, ). Det kan konstateras att det inte vidtogs några insatser på EU-nivå till direkt stöd för de svenska medborgare eller andra EU-medbor- gare som befann sig i de drabbade områdena i i sam- band med flodvågskatastrofen. I stället kom de enskilda medlems- länderna eller kommersiella aktörer, som resebolag, att svara för denna typ av insatser. Dock gjordes det på EU-nivå katastrofin- satser av mer allmänt riktad karaktär till drabbade i de aktuella län- derna i . 4.Förslag till förändringar efter flodvågskatastrofen I detta kapitel skall de olika förslag på förändringar och förbätt- ringar av EU:s beredskap och förmåga att hantera kriser och kata- strofer innanför och utanför unionens gränser som presenterats efter flodvågskatastrofen belysas. , efter flodvågskatastrofen, sam- mankallade ordförandelandet till ett extramöte med utrikes- och biståndsministrarna inom EU. Vid mötet beslutades att EU skulle ta fram en handlingsplan med anledning av flodvågs- katastrofen. Vid mötet lämnade flera länder, bland annat , också förslag på framtida åtgärder för att bistå drabbade EU-med- borgare i tredje land.17 Vid utrikes- och biståndsministrarnas ordi- narie möte antogs den nu utarbetade handlings- planen. Handlingsplanen innehöll uppdrag till berörda organ inom EU om att utarbeta förslag som syftar till att förstärka EU:s bered- skap för större katastrofer. Som ett svar på nämnda uppdrag presenterades inför utrikesministrarnas möte en rap- port av EU:s höge representant och två meddelanden av EU-kom- missionen. En rapport av för konsulärt sam- arbete är att vänta eller . 17 for Thought-paper, GAERC, 7 January 2005, Support to European Union citizens in crises abroad. Pappret innehöll förslag inom fyra olika områden: 1) utnyttjandet av civila snabbinsatsgrupper, 2) rollen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken och Petersbergsuppgifterna vid naturkatastrofer, 3) utnyttjande av räddningstjänst- mekanismen för att bistå EU-medborgare i tredje land vid katastrofinsatser samt 4) utökat konsulärt samarbete. EU:s höge representant och rådssekretariatets rapport fokuserar på utnyttjande och mobilisering av militära resurser i katastrofsitua- tioner. I rapporten föreslås att EU:s insatsförmåga bör förbättras genom en modulbaserad strategi för militära resurser. Dessa resur- ser skall kunna sättas in med mycket kort varsel för att stödja civila räddningsinsatser. Den modulbaserade strategin innebär att med- lemsländerna skall ha på förhand iordningställda och snabbt grip- bara resurser i form av systemmoduler som beroende på katastrof- situationen snabbt kan sättas samman till större system av moduler. Den modulbaserade strategin skall understödjas av erforderliga gemensamma övningar och scenarier för att säkerställa nödvändig gemensam operativ förmåga. Den roll som den civila-militära pla- neringscellen kan spela för att förbättra insatsförmågan betonas, inte minst avseende det förberedande arbetet (generisk planering, modeller för förenklade planeringsdokument, standarduppgörelser m.m.). I rapporten betonas det att EU måste förbättra sin förmåga vad gäller underrättelseinhämtning samt vikten av att införa sam- ordningsmekanismer inom och mellan EU- kommissionen och medlemsländerna, på plats i ett insatsområde samt mellan EU och UNOCHA. På basis av ett extra möte med för konsu- lärt samarbete föreslår den höge representanten i sin rapport att bland annat följande åtgärder på det konsulära området bör realise- ras som en erfarenhet av flodvågskatastrofen: utveckling av ett system för telefonkonferenser mellan med- lemsstaternas konsulära krisgrupper, centralisering av information under en konsulär kris, upprättande av en europeisk databas över offren för en kata- strof, upprättande av en databas med gemensamma definitioner avse- ende råd till resenärer i syfte att förbättra förståelsen av eventu- ella och faktiska risker i ett visst område, förbättrad kommunikation med resebyråer i unionen så att dessa överför de personuppgifter som de har till- gång till om kunder som befinner sig på resa i drabbade områ- den, 18 Council of Union, Note from Secretary-General/High Representative to Council, Subject: Follow-up to the EU Action Plan following the earthquake and in the Indian , , (22.04) (OR. Fr), 8204/05. framställningar till myndigheter i tredje land om omedelbar överföring av uppgifter om in- och utresa för de europeiska medborgare som har rest i de områden som drabbats av natur- katastrofer eller allvarliga olyckor, ett förstärkt samarbete vad gäller planering av insatser vid kon- sulära kriser, gemensamma övningar mellan medlemsstaternas konsulära avdelningar, förstärkt polissamarbete vid identifiering av offer. Denna lista på åtgärder har sedan utvidgats med ytterligare åtgärder i en senare rapport från ordförandeskapet.19 De åtgärder som tas upp där är: inrättandet av team för konsulär hjälp som kan ingripa vid större kriser och som består av kunnig konsulatpersonal från medlemsländernas nationella utrikesförvaltningar upprättande av en katalog över de resurser som medlemssta- terna har tillgängliga i händelse av allvarliga kriser. meddelande om att utveckla räddningstjänstme- kanismen20 I meddelandet, som inte bara återspeglar erfarenheterna från flod- vågskatastrofen utan även återspeglar en pågående reformering av räddningstjänstmekanismen, ger förslag på att utveckla räddningstjänstmekanismen bland annat genom att inom ramen för gällande rättsinstrument förslå följande: förstärka beredskapen inom mekanismen genom 1) ökad trä- ning och övningar, inte minst samövningar med militära enhe- ter, 2) bättre överblick över tillgängliga civila räddningstjänst- resurser bland medlemsländerna och 3) att medlemsländernas civila räddningstjänstresurser iordningställs och hålls i bered- skap i form av moduler som beroende av insatsens karaktär snabbt kan sättas samman till större system av moduler, 19Europeiska unionens råd, Not från Ordförandeskapet till Rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), Ärende: Jordbävningen och flodvågorna i - uppföljning av Europeiska unionens handlingsplan, (20.5), 8961/1/05 REV 1. 20Communication from the Commission to the Council, Parliament, Economic and and , Improving the Community Civil Protection Mechanism, , 20.4.2005 COM(2005) 137 final. förstärka MIC:s förmåga att analysera och bedöma hjälpbeho- vet vid en katastrof genom 1) ökad dygnet-runt-bemanning, 2) ökad förmåga att bedöma hjälpbehovet på platsen för kata- strofen genom ökad förmåga att sända ut bedömningsteam, öka förmågan till samordning med FN vid en insats, bland annat genom att man inom EU samordnar sig internt innan samordning sker med FN-organ på plats, öka förmågan till samordning och utnyttjande av medlems- ländernas militära resurser vid naturkatastrofer, bland annat genom att använda sig av samma rutiner inom räddnings- tjänstmekanismen som finns för att efterfråga hjälp med civila räddningstjänstresurser samt att härvid bättre utnyttja den militära kapacitetsdatabasen. stärka samordningsförmågan inom , stärka förmågan att transportera de räddningstjänstresurser som medlemsländerna ställer till förfogande genom räddnings- tjänstmekanismen, genom att ge finansiellt transportstöd via de båda föreslagna (men ännu inte antagna) rättsinstrumenten The Rapid Response and (för transport inom unionen) samt (för transport utanför unionen), förbättrat stöd till drabbade EU-medborgare vid kriser och katastrofer i tredje land genom att ger stöd till och utby- ter information om det konsulära samarbete om t.ex. behovet av evakuering av skadade EU-medborgare. Andra mer långsiktiga åtgärder av mer överstatlig karaktär utanför de rådande rättsinstrumenten som föreslår är: Inom ramen för räddningstjänstmekanismen poolas rädd- ningstjänstresurser på EU-nivå. får mandat att aktivt informera tredje land om möjlig- heterna om att begära räddningstjänsthjälp från EU vid kata- strofer för att påskynda en hjälpinsats. Som tidigare nämnts skall medlemsländerna hålla olika rädd- ningstjänstresurser i modulform och snabbt gripbara för att kunna sätta in med snabb verkan. Medlemsländerna skall på förhand godkänna att insatser av dessa moduler kan ske på order av något lämpligt EU-organ. Med gemensamma EU-medel, inom ramen för det föreslagna finansieringsinstrumentet and Preparedness Instrument eller the , finansieras inhy- rande av sådan utrustning och kapaciteter som medlems- länderna saknar för att snabbt och effektiv kunna genomföra räddningsinsatser inom räddningstjänstmekanismen t.ex. flyg- plan, detta i syfte att stärka den logistiska basen för räddnings- tjänstmekanismen. Räddningstjänstmekanismen ges en mer aktiv roll för att främja internationell samordning av hjälpinsatser i tredje land, t.ex. genom att bidra till utvecklingen och förfinandet av rutiner för samordning och behovsbedömning på plats i ett insatsområde. meddelande om att förstärka EU:s katastrof- och krishantering i tredje land.21 I fokus för detta meddelande står frågor om humanitärt bistånd och mer långsiktigt uppbyggnadsbistånd efter en katastrof, frågor som är av mindre relevans vad gäller att bistå EU-medborgare i nöd vid en katastrof i tredje land. kommenterar endast i rapporten kortfattat räddningstjänstmekanismen samt det konsulära samarbetet och då med hänvisning till vad som redan sägs i det ovan redovisade meddelandet. Förslag om civila snabbinsatsstyrkor22 har det vid sidan om förslagen i de ovan presen- terade rapporten/meddelandena inom EU lanserats ett mer utar- betat förslag på upprättandet av en civil snabbinsatsstyrka (Civil Response Teams, CRT) inom unionen. Enligt förslaget från ordfö- randeskapet och rådssekretariatet, som har sitt ursprung i ett svenskt initiativ , skall mindre team av experter inom ESFP:s prioriterade civila krishanteringsområden (polis, civil administration, räddningstjänst, rättsväsen etc.) samt experter inom andra områden som rättsmedicin kunna sättas in i ett kon- fliktområde efter begäran av EU:s höge representant, ministerrådet eller KUSP. Syftet med en insats av ett team, bestå- 21 Communication from the Commission to the Council, Parliament, Economic and and , Reinforcing EU Disaster and Crisis Response in third countries, , 20.4.2005 COM(2005) 153 final. 22 Odaterat PM (9126/1/05) in an Integrated Format - Civilian Response Team. ende av experter från medlemsländerna och tillika finansierade av medlemsländerna, kan antingen vara att snabbt utföra bedömnings- och faktainsamlingsuppdrag inför en eventuell krishanterings- operation, att snabbt etablera en närvaro i ett konfliktområde efter att beslut fattats om en krishanteringsoperation eller att förstärka redan existerande krishanteringsmekanismer i ett konfliktområdet som snabbt är behov av hjälp med t.ex. förtroendeskapande åtgär- der. Det bör understrykas att förslaget om civila snabbinsats- styrkor inte är ämnat att evakuera EU-medborgare vid en katastrof. De första civila snabbinsatsstyrkorna förslås vara inrättade . De förslag till förändringar som framkommit efter flodvågskata- strofen är fortfarande under förhandling och några beslut kan troli- gen förväntas först eller början av 2006. Men för- slagen och de inledande förhandlingarna indikerar dock att det inte kommer att ske någon radikal förändring, institutionellt och resursmässigt, av det embryo till ett krisberedskapssystem som finns för att snabbt bistå EU-medborgare i nöd vid en katastrof i tredje land. Den höge representantens förslag inom det frivilliga konsulära samarbetet inskränker sig främst till en förbättrad plane- rings- och övningsverksamhet medlemsländerna emellan. Förslaget i ordförandeskapets rapport om konsulära snabbinsatsteam är oklart, men verkar avse förstärkning på nationell nivå som inte tillför något mervärde på EU-nivå. förslag om bättre informationsutbyte mellan och det konsulära samar- betet för att förbättra stödet till drabbade EU-medborgare är väl- digt vagt och utvecklas inte närmare och kan heller inte antas medföra några mer avgörande förändringar av rådande krisbered- skapsstrukturer. Ett förslag som eventuellt skulle kunna innebära en viss föränd- ring av de rådande krisberedskapsstrukturerna utgör förslaget om att snabbare kunna utnyttja medlemsländernas militära resurser vid en naturkatastrof. Förslaget skulle kunna innebära att det etableras formella rutiner för att vid begäran om hjälp snabbare kunna dra på specifika militära logistiska resurser vid en insats för att bistå EU- medborgare, utan att gå den långsamma beslutsvägen via minister- rådet som krävs för att igångsätta en militär krishanterings- operationer inom GUSP. Ytterligare ett förslag som skulle kunna innebära en viss förändring av de rådande krisberedskapsstruk- turerna är förslaget om att skapa en stand-by kapacitet i modul- form på räddningstjänstområdet hos medlemsländerna; en kapaci- tet som i förlängningen skulle kunna utgöra embryot till en gemen- sam europeisk räddningstjänststyrka. De förhandlingar som skett av förslaget visar emellertid på ett klart motstånd mot för- slaget från ett flertal medlemsländer och det kommer därför troli- gen inte att realiseras.23 Hur denna kapacitet eventuellt skulle bru- kas för att bistå drabbade EU-medborgare vid en katastrof i tredje land är också oklart. Beredningen har också visat på mot- stånd mot de kostnadsdrivande förslagen om finansiering av trans- portkostnader. Förslaget om civila snabbinsatsstyrkor (CRT) inom ESFP är också av mindre intresse eftersom de för det första är tänkta att sättas in i konfliktområden och omfatta kapaciteter som inte är av relevans för att bistå EU-medborgare i nöd. Undantaget skulle kunna vara räddningstjänst, men då skulle man bara dra på de resurser som redan finns inom räddningstjänstmekanismen och därmed inte utgöra ett mervärde till redan existerande strukturer. För det andra innebär en mobiliseringstid eller mer efter beslut att insatsstyrkorna är mindre lämpliga för snabba insat- ser i samband med en oförutsägbar katastrof av flodvågskata- strofens karaktär. Trots de operativa begränsningar som EU:s existerande formella krisberedskapsstrukturer påvisar när det gäller att snabbt hjälpa EU-medborgare, inklusive svenska medborgare, är det värt att fun- dera över vad som skulle ha kunnat åstadkommits om man från eller något annat medlemslands sida aktiverat det konsu- lära samarbetet och/eller försökt använda sig av de formella krisbe- redskapsstrukturerna på ett informellt, oortodoxt och kreativt sätt. En förutsättning för det senare är emellertid att representanter för medlemsländerna snabbt hade kunnat mötas i ett existerande forum som KUSP för att där diskutera eventuella sådana lösningar. Vid flodvågskatastrofen motverkades sådana möten av det för- 23 Se t.ex. Telemeddelande från ständiga representation vid Europeiska unionen , Rapport från PROCIV möte . hållandet att det var jul- och nyårshelg och berörda nationella representanter inte var på plats i . Oavsett vad som konkret kommer ut av de inom EU presenterade förändringsförslagen, finns det en nyvunnen mental beredskap på alla nivåer inom EU för att kunna bistå EU-medborgare i nöd vid katastrofer utan- för unionens gränser. planeras t.ex. en evakuerings- övning i samarbete mellan det konsulära samarbetet och ESFP.24 24 PM från ständiga representation vid Europeiska Unionen (), Tillägg till rapporteringen från representation i om EU:s arbete efter Tsunami- katastrofen. 1.Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. 2.Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. 3.Sveriges tillträde till Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. 4.Liberalisering, regler och marknader. 5.Postmarknad i förändring. En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004. 7.Försvarsfastigheter – information till och effektiv lokalförsörjning. 8.Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. 10.Handla för bättre klimat. Från införande till utförande. 11.Välfärdsverksamhet för sjömän. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. 13.Lördagsdistribution av dagstidningar. 14.Effektivare handläggning av anknyt- ningsärenden. 15.Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. 16.Reformerat system för insättnings- garantin. 17.Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. 19.Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. 20.Konsumentskydd vid modemkapning. – beskattning av avfall som förbränns. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och . 25.Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. 26.Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och . 27.Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. 28.Dubbel bosättning för ökad rörlighet. 29.Storstad i rörelse. Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. 30.Lagen om byggfelsförsäkring. 31.Stödet till utbildningsvetenskaplig forskning. 33.Fjärrvärme och kraftvärme . 34.Socialtjänsten och den fria rörligheten. 35.Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. 36.På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. 37.Tolkutbildning – nya former för nya krav. 38.Tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsutredningar m.m. Ju. 39.Skog till nytta för alla? 40.Rätten till mitt språk Förstärkt minoritetsskydd. 41.Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimi- nering. Förslag till informationssäkerhetspolitik. 43.Vårdnad – Boende – Umgänge Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. 44.Smiley: Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen. 45.Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. 46.Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan . 47.Kärnavfall – barriärerna, biosfären och samhället. 48.Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. 49.Unionsmedborgares rörlighet inom EU. –befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. 51.Bilen, Biffen, Bostaden. –smartare konsumtion.