sou · GTB364 · 2006-01-01 00:00:00 — Som underlag har utredningen haft statistik från , och (). Till grund för avsnittet ligger även IVL:s rapport har avfallsskatten fungerat?.1 4.2Vissa andra styrmedel som styr avfall bort från deponering Utöver skatten på avfall som deponeras, som är föremål för utred- ningens översyn, finns det flera andra styrmedel som är avsedda att verka på liknande sätt som skatten. De viktigaste av dessa redovisas nedan. 1 IVL AB:s rapport, Hur har avfallsskatten fungerat?, , se bilaga 3. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft innebär att kraven på deponierna skärps och därmed också att kostnaderna för att deponera avfall ökar.2 RVF uppskattar att kostnaderna till följd av de nya kraven har ökat med cirka 50–per ton avfall. Säkert är att kostnadsökningen till följd av deponiförordningen är betydligt mindre än avfallsskatten. De ökade kraven på deponier har medfört att antalet deponier har minskat och , då alla verksamma deponier skall uppfylla kraven i förordningen, bedömer RVF att antalet deponier kommer att vara cirka 100 stycken mot 300 stycken . Kostnaden för deponering består till störst delen av fasta kostnader i form av anläggningar, maskiner och arbetskraft. trädde förbud att deponera utsorterat brännbart avfall i kraft och trädde förbud att deponera organiskt avfall i kraft. Förbuden annonserades dock redan tidigare i deponiförordningen, men förbudens exakta utformning framgick först i föreskrifter (NFS 2001:17) om hantering av brännbart avfall, vilka ersattes av föreskrifter och allmänna råd (NFS 2004:4) om hantering av brännbart och organiskt avfall. meddelar i dessa föreskrifter undantag från förbuden och särskilda villkor för dispens från förbuden. En kommun kan få dispens från förbuden under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen, dels visat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att deponering av utsorterat brännbart avfall skall upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som skall deponera avfallet dels visat att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns 2 Genom förordningen infördes rådets direktiv /31/EG om deponering av avfall (EGT L182, , s. 1) i svensk rätt. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? behov av deponering av sådant avfall, dels förbundit sig att informera den som lämnar brännbart avfall om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist gäller i högst . I figur 4.1 nedan framgår hur mycket dispenser som har lämnats för utsorterat brännbart avfall –2005. Hur mycket avfall som faktiskt deponerats på dispens finns dock inga uppgifter om. Det är troligt att mängden som det sökts dispens för är större än mängden som deponerats på dispens. Eftersom förbudet att deponera organiskt avfall trädde i kraft har dispenser än så länge bara givits för . Enligt Naturvårds- verket uppgår dessa dispenser till för organiskt hushållsavfall och för övrigt organiskt avfall. Dispenser för utsorterat brännbart avfall –2005 Producentansvar innebär att den som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar för att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Tabell 4.1 Producentansvaret och tidpunkt för dess ikraftträdande för olika produkter Elektriska och elektroniska produkter har det införts en rad styrmedel som påverkar deponeringen av avfall. I några fall har styrmedlens syfte varit att minska deponeringen av avfall, i andra fall att göra den deponering som sker bättre ur miljösynpunkt. I ytterligare andra fall har styrmedlens syfte varit att öka materialåtervinningen. Även om alla dessa styrmedel inte är s.k. ekonomiska styrmedel har de haft en ekonomisk påverkan på deponeringen och tillsammans ökat kostnaden för att deponera avfall. Den ökade kostnaden har påverkat mängden avfall som deponeras. Det är inte möjligt att utröna exakt vilken effekt varje enskilt styrmedel har haft, men den samlade effekten efter det att avfallsskatten infördes diskuteras nedan. Deponeringen av avfall har förändrats –2004. Det framgår av den statistik som bygger på de uppgifter som de skattepliktiga lämnar i deklarationerna. Nettomängden deponerat skattepliktigt avfall var och . Emellertid är mängderna som tillförts deponeringsanläggningarna betydligt större. Utvecklingen kan sammanfattas i nedanstående tabell 4.2. Att märka är att resterna från behandling har fördubblats sedan skatten infördes, vilket innebär att kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning, tillverkning av fast lagringsbart bränsle, avvattning och rening inom anläggningen har ökat. Vidare har mängden avfall som förs ut från anläggningarna fördubblats. Övriga skattebefrielser omfattar dels Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? de avfallsslag som har bedömts inte kunna styras av skatten, dels avfall som används för driften och i konstruktionen av deponien. Tabell 4.2 Ett urval av uppgifter från statistik (Mton) Figur 4.2 Mängd avfall som inkommit och uppkommit, samt hur stor del som förts ut från en skattepliktig anläggning, alternativt varit skattebefriat –2004 Avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring är befriat från skatt. Detta för att då avfall används inom anläggningen ersätter avfallet i många fall jungfruliga material som jord eller naturgrus. Avfall som används inom anläggningen är en delmängd av det skattebefriade avfallet i figur 4.2 ovan. I figur 4.3 nedan redovisas storleken på konstruktionsavdraget skatten på avfall funnits. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? direktavdrag för avfall avsett att användas som sluttäcknings- material. Figur 4.3 Avdrag för avfall som används som konstruktionsmaterial Uppgifterna i tabell 4.1 och figur 4.1 omfattar det avfall som deponeras på skattepliktiga anläggningar. Detta innebär bland annat att gruvavfallet inte är med, eftersom detta deponeras på icke skattepliktiga anläggningar. Att mängden avfall som deponeras minskar visar också statistiken från RVF. Statistiken bygger på uppgifter från de anläggningar som tar emot kommunalt avfall, industrianlägg- ningarna är således inte med. Eftersom uppgifterna är fristående från frågan hur mycket avfall som beskattas kan uppgifterna om den mängd avfall som deponeras innefatta avfall som används på deponien som konstruktionsmaterial och sluttäckning. Upp- gifterna från RVF och överensstämmer därför inte, men båda visar på samma nedåtgående trend. Hur mängden avfall på deponier som tar emot kommunalt avfall har förändrats framgår av figur 4.4 nedan. SOU 2005:64 Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Figur 4.4 Total mängd avfall deponerat på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall 4.3.1Deponering av konventionella avfall Deponeringen av konventionellt avfall har minskat. Av statistiken framgår att deponeringen av alla avfallsslag utom specialavfall har minskat –2003. Detta visas också i figur 4.5 nedan. Minskningen påbörjades redan innan avfallsskatten trädde i kraft, men är trenden tydligt nedåtgående, utom för avfall från energiutvinning, specialavfall och park- och trädgårdsavfall. Att avfall från energiutvinningen har ökat har sin förklaring i att energiutvinningen ökat , som en effekt av bland annat avfallsskatten. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Deponering av enskilda avfallsslag Deponering av hushållsavfall har minskat med under de senast tio åren, dvs. något snabbare än den prognos som gjordes av deponiskatteutredningen (SOU 1996:39). Av figur 4.6 nedan framgår att deponering av hushållsavfall har ersatts av såväl återvinning, förbränning som biologisk behandling. Den mest påfallande avvikelsen från deponiskatteutredningens bedömning är att den totala mängden hushållsavfall –2004 har ökat med i stället för att som beräknat minska . Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Figur 4.6 Utvecklingen av mängden hushållsavfall, exklusive farligt avfall (fördelning på behandlingsformer) Av det deponerade skattepliktiga avfallet var hushållsavfall och . Detta kan jämföras med den totala mängden beskattat avfall som framgår i tabell 4.2 ovan, varvid det framgår att det endast är en mindre del av den totala mängden som utgörs av hushållsavfall. Industriavfall är avfall som uppkommer inom industrin och som verksamhetsutövaren, företaget, har ansvar för enligt . Industriavfall är ett vitt begrepp och omfattar hushållsavfalls- liknande avfall, mycket specifika avfallsströmmar som uppkommer i viss produktion och annat mindre specifikt avfall som beror på verksamheten såsom emballage, avfall p.g.a. slitage på verktyg och maskiner samt damm och skräp som uppkommer i anläggningarna. Av rapporten har avfallsskatten fungerat?3 kan utläsas att deponeringen av industriavfallet har varierat kraftigt , se tabell 4.3. Deponeringen har dock minskat inom alla branscher, utom livsmedels-, dryckes- och tobaksindustrin samt 3 Se not 1. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? stål- och metallverk. Det skall dock beaktas att det finns en del osäkerhetsfaktorer avseende siffrorna såsom t.ex. beträffande företagens egen uppfattning om vad som utgör avfall. bedömer företagen inte det vara avfall om det går att avyttra externt. Tabell 4.3 Mängd deponerat avfall inom vissa branscher (ton) Livsmedels-, dryckes- och tobaksindustrin Textil-, beklädnads- och pälsindustri samt garverier Industrier för trä- och trävaror samt möbler Massa-, pappers-, och pappersvaruindustri samt Kemisk, gummi-, och plastvaruindustri Källa: IVL AB:s rapport, Hur har avfallsskatten fungerat?, . Figur 4.7 Mängd skattepliktigt avfall som deponerats på s.k. industri- anläggningar (ton) Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Industriavfallet kan delas upp i branschspecifikt och icke bransch- specifikt avfall. Det icke branschspecifika kan definieras negativt genom att det är allt avfall som inte direkt härrör från den industriella processen. Det är t.ex. det hushållsavfallsliknande avfallet. Mängden icke branschspecifikt avfall som deponeras på avfallsanläggningar som även tar emot kommunalt avfall har minskat sedan avfallsskatten trädde i kraft. Figur 4.8 Deponering av icke branschspecifika avfallsfraktioner på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall Det är svårt att urskilja någon trend för de branschspecifika avfallsslagen. De branschspecifika avfallsslagen som inte kan styras från deponering eller minskas utan produktionsnedgång har medgetts skattebefrielse, eftersom skatten inte anses ha någon styreffekt på dessa. Det finns naturligtvis branschspecifika avfalls- strömmar som inte uppfyller de ovan nämnda kriterierna och för dessa finns det inte någon särskild statistik. Det branschspecifika avfall som deponeras på de anläggningar som också tar emot kommunalt avfall har minskat i mängd sedan skatten infördes. Denna nedåtgående trend förelåg inte före skatten infördes. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? kan konstateras att den mängd avfall som beskattas på industrianläggningarna minskar i omfattning, vilket figur 4.7 visar. De industrier som har egna deponier, som utredningen har varit i kontakt med, har uppgett att de enbart deponerar branschspecifikt avfall på sina egna deponier för att deponien skall kunna utnyttjas . Det finns således vissa uppgifter som talar för att även deponeringen av branschspecifikt avfall har minskat sedan skatten infördes, trots att många sådana fraktioner är skattebefriade. Deponering av branschspecifikt avfall på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall 4.4Utredningens iakttagelser kring förändringar i deponeringsmönstren sedan skatten på avfall infördes Utredningen noterar följande iakttagelser kring utvecklingen av deponeringen sedan skatten infördes. Deponeringen av avfall har minskat. De totala mängderna avfall som förs till deponeringsanlägg- ningar har minskat med . Minskad deponering har skett för både konventionellt och industriellt avfall. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Mängderna som sorteras ut och lämnar avfallsanläggningarna har ökat med . Mängden avfall som behandlas inne på anläggningarna har ökat. Mängden skattebefriat avfall har varit relativt och legat runt . Avfallsskatt betalades för en tredjedel av det avfall som var kvar på anläggningarna. Statistiken visar att sedan avfallsskatten trädde i kraft har deponeringen av avfall minskat. Denna minskning har skett dels genom att mindre mängder lämnas till deponering, dels genom att mer sorteras eller behandlas och därefter förs ut från avfalls- anläggningen, dels ock genom att mer avfall används inne på avfallsanläggningen i konstruktionen av deponien. De slutsatser som kan dras av statistiken överensstämmer väl med det som eftersträvades då lagen infördes. Eftersom flera styrmedel har införts som skatten varit i kraft är det inte möjligt att säga vad som styrt vad eller vart. Det kan dock konstateras att mängden avfall som deponeras har minskat kraftigt sedan avfallsbeskattningen infördes och att avfallsbeskattningen i hög grad kan antas ha bidragit till den utvecklingen. Utöver det ovan redovisade syftet att styra avfall bort från deponering är ytterligare ett syfte med skatten att den också bör bidra till att avfallsmängderna minskar. I jämförelse med att utvärdera om deponeringen minskat är det betydligt svårare att dra några slutsatser kring om skatten bidragit till att totalt sett minska avfallsmängderna. Utredningen kan dock konstatera att den årliga ökningen av kommunalt avfall före skatten uppgick till , och efter skattens införande till . Dessa förhållanden antyder att skatten, även om den inte minskat de totala avfallsmängderna, i vart fall minskat ökningen och att den således fyller en funktion även i detta avseende. Häremot skulle möjligen kunna anföras att ökningen åren 1997–1999 var jämfört –2002. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Figur 4.10 Utvecklingen av mängden avfall som tillförts deponier samt BNP i fasta priser Källa: respektive . I figur 4.10 ovan redovisas utvecklingen av mängden avfall som tillförts deponier samt en jämförelse med BNP i fasta priser. Det kan därvid konstateras att det trendbrott som skedde i samband med skattens införande kring fortfarande står sig och att utvecklingen för mängden avfall som deponeras synes helt fri- stående från utvecklingen av BNP, vilket naturligtvis får bedömas vara positivt. Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. Frågan är om avfallsskattens syfte är uppnått eller om den fortfarande har något att uträtta. Det föreligger förbud att deponera organiskt och utsorterat brännbart avfall. Det är dock möjligt att få tidsbegränsade dispenser från förbuden om det inte finns kapacitet i regionen för alternativ behandling. I realiteten är det bristen på kapacitet för förbränning och biologisk behandling som ger dispens. Skatten har understött förbuden så att de snabbt har kunnat införas i flera län. Eftersom dispenser fortfarande beviljas är det för tidigt att säga att skatten inte har en funktion att fylla som stöd till förbuden. Ett alternativ vore naturligtvis att stoppa möjligheten till dispens men Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? frågan är vad som då skulle hända med det avfall som inte får deponeras om annan behandling inte står att finna. Av statistik över beviljade dispenser, figur 4.1 framgår att dispenserna minskade mycket men att utvecklingen nu har planat ut vad avser dispenser för utsorterat brännbart avfall. Utredningen finner mot bakgrund av avfalls- skattens syfte och att det fortfarande förekommer deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall att skatten fortsättnings- vis har berättigande i arbetet med att minska denna deponering till ett minimum. Vidare visar underlaget att mycket avfall förts ut från anläggningarna sedan skatten infördes. Avfall som inte tillhör kategorierna utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall kan vara lämpligt att materialåtervinna t.ex. använda vid olika anlägg- ningsarbeten. I det fallet ersätter avfallet naturgrus eller annat jungfruligt material. För att avfallet skall kunna materialåtervinnas måste det i många fall sorteras, krossas och siktas, vilket är kostsamt. Avfallsskatten har bidragit till att sortering m.m. på anläggningarna sker i större utsträckning än tidigare genom att göra alternativet deponering dyrare. Utredningen finner att det avfall som inte omfattas av deponiförbuden fortsättningsvis också bör styras från deponering mot återanvändning och materialåter- . Ett syfte med skatten har också varit att minska mängden avfall som uppkommer. Det är svårt att påvisa att skatten har haft någon sådan effekt, eftersom mängden avfall ökat. Men skattens effekt bör inte mätas bara genom en jämförelse av mängderna till . Frågan är hur utvecklingen hade varit utan en skatt. Utredningen har svårt att svara på den frågan, men det kan i vart fall inte uteslutas att skatten har haft en dämpande effekt. Eftersom skatten träffar avfall som deponeras är styrningen mot minskad mängd störst i de fall då avfallet deponeras. Skattens styreffekt på uppkomsten av avfall som kan återvinnas på något sätt bör vara liten men den kan inte uteslutas på det avfall som måste bortskaffas genom deponering. Utredningen finner att den styreffekten är önskvärd även . Hur har skatten på avfall som deponeras styrt? Utredningen har sammanfattningsvis funnit att avfallsskatten har tre funktioner att fylla. Minska mängden utsorterat brännbart och organiskt avfall som deponeras. Styra övrigt avfall från deponering mot återanvändning och materialåtervinning såväl inom som utom avfallsanläggningen. Bidra till att minska uppkomsten av avfall som bortskaffas genom deponering. 5Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utredningens överväganden och förslag: Skatten på avfall som deponeras bör vara kvar, men justeras i vissa avseenden. För att komma fram till detta ställningstagande har utredningen undersökt lagen (1999:673, LSA) om avfall och dess styreffekt samt det sätt på vilket lagen tillämpas i praktiken. Därtill har utredningen beaktat vad som i övrigt införts i form av olika styrmedel med bäring på behandlingsformen deponering. Nedan redovisas i korthet några av utredningens överväganden och förslag. Av de resultat som utredningen fått fram har det visat sig att deponeringen av avfall minskat kraftigt lagen varit i kraft. Minskningen har inträffat som deponiförordningen trätt i kraft, dels med sina starkare krav på deponeringsformen som sådan, dels med sina förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. har också de s.k. mottagningskriterierna skärpts betydligt. Detta innebär att det kan vara vanskligt att hänföra hela (eller ens en större del) av den minskade deponeringen till avfallsskatten. Oavsett hur det härmed förhåller sig har det de facto skett väsentliga förändringar i deponeringsmönstren skatten varit i kraft. Skatten i ett EU-perspektiv Sedan utredningens direktiv författades har kommissionen i beslut gjort bedömningen att skattebefrielserna i LSA inte i något fall utgör statligt stöd. Just frågan om någon av lagens Principiella överväganden och sammanfattande förslag bestämmelser utgör sådant stöd och om det kan godkännas utifrån gemenskapens regelverk är något av en huvudfråga i direktiven och poängteras särskilt. Genom kommissionens beslut har frågan delvis kommit i en annan dager. Utredningens ställningstaganden kan till viss del anses bottna i att det finns ett beslut från kommissionen med innebörd att den struktur, art och funktion, som LSA har medför att skattebefrielserna inte i något fall betraktas som statligt stöd. Skattens vara eller icke vara Deponeringen har minskat under hela den tid skatten varit i kraft. Några hållpunkter för att skatten stagnerat som styrinstrument och därför inte längre skulle behövas har utredningen inte kunnat finna. Tvärtom synes det lämpligt att skatten blir kvar för att bland annat understödja förbuden att deponera organiskt och utsorterat brännbart avfall samt fortsätta styra bort övrigt avfall från deponering. Skatten skall tas ut såsom den tas ut . Detta innebär att den s.k. nettodeponimetoden föreslås tillämpas även . Skattesatserna skall dock differentieras. Därvid skall skatten på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall vara högre än för övrigt avfall. Genom en högre skatt på dessa fraktioner understöds deponiförbuden som dispenserna förhoppningsvis hålls tillbaka något. En höjd skattesats på dessa fraktioner är därutöver närmast nödvändig för att om möjligt balansera införandet av en eventuell skatt på förbränning av avfall. Utredningen föreslår att den högre skattesatsen bestäms till per ton. Skattebefrielserna för förorenad jord från marksanering och förorenade muddermassor skall slopas och skattesatsen på dessa fraktioner bestämmas till per ton. Genom en låg beskattning på dessa fraktioner ges visst incitament till behandling av dessa, som risken att efterbehandling inte kommer till stånd beaktas. Övrigt avfall skall även fortsättningsvis beskattas med per ton. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.1Inledning – avsnittets innehåll Avsnittet inleds med en kort redogörelse dels för syftet bakom LSA dels utredningens uppdrag till den del detta omfattar en översyn av LSA. Därefter följer utredningens principiella ställ- ningstaganden kring skatten och dess framtida utformning. Sedan följer en redovisning av resultaten av utredningens översyn av de olika formerna för skattebefrielse. Avsnittet avslutas med vissa överväganden kring skattens fortsatta funktion samt några tankar om när nästa utvärdering av skatten lämpligen bör ske. 5.2Skatt på avfall som deponeras 5.2.1Minskad deponering – ett övergripande syfte LSA trädde i kraft . Syftet bakom lagen är att öka de ekonomiska drivkrafterna att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt och därigenom styra bort avfall från deponering. Ytterligare ett syfte är att skatten också bör bidra till att avfallsmängderna minskar. LSA har vid tiden för denna utvärdering varit i kraft . Lagen är accepterad i ett EU-perspektiv och dess skattebe- frielser utgör inte statligt stöd. Enligt kommittédirektiven skall utredningen genomföra en översyn och utvärdering av LSA. Utredningen skall följa utveck- lingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredningen skall vidare analysera vilka effekter avfallsbe- skattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbe- handling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.3Avfallsskatten och om statligt stöd 5.3.1EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd Dessa bestämmelser rör inte primärt beskattningen av avfall, men är ändå av stor betydelse vid utformning och eventuell förändring av nationella regler inom detta område, vilket såsom nämns ovan också betonas i kommittédirektiven. Gemenskapens regler om statsstöd återfinns i EG-fördraget och är placerade i fördragets artiklar 87–89. Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.