sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Den svenska fiskerikontrollen -en utvärdering Betänkande av Utredningen om fiskerikontrollen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Vid sammanträde beslutade regeringen att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den svenska fiskerikontrollen. Utredaren fick i uppgift att analysera den svenska fiskerikontrollen med avseende på myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet samt över- väga behovet av eventuella förändringar och ge förslag till förbätt- ringar, varvid effekterna av att kvalitetskontrollen överfördes till skulle ägnas särskild uppmärksamhet. förordnade statsrådet generaldirektören till särskild utredare för utvärderingen. Att som sakkunniga ingå i och biträda utredningen förordnades departe- mentssekreteraren , avdelningschefen , departementssekreteraren , avdelnings- chefen , kanslirådet . förordnades departements- sekreteraren att som sakkunnig ingå i utredningen. förordnades att som experter biträda och ingå i utredningen förbundsordföranden samt handläggaren . anställdes som sekreterare i utredningen . anställdes som sekreterare i utredningen. Härmed överlämnas utredningen betänkande Den svenska fiske- rikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27). Till betänkandet bi- fogas ett särskilt yttrande från . Utredningens uppdrag och arbete ................................ Avgränsningar av uppdraget.................................................... Vad avser vi med fiskerikontroll? Varför behöver vi en reglering och kontroll av fisket? Politik och regelverk i två nivåer............................................. Den gemensamma fiskeripolitikens mål................................. Innebörden av EU:s gemensamma fiskeripolitik................... Fyra EU-strategier för att kontrollera fisket ......................... 3.4.4 Förbindelser med tredje land ....................................... Alla har rätt att fiska................................................................. 4.1.1 Gränsen mellan yrkesmässigt fiske och 4.1.2 Vem får bli yrkesfiskare? Svensk fiskerinärings storlek och omsättning ........................ Fiskeflottan och fiskarkåren......................................... 4.2.4 Import och export av fisk och fiskprodukter.............. 4.3.1 Ett fiske med stor geografisk spridning ...................... 4.3.2 Fiske sker för konsumtion och för industriella 4.3.3 Den övervägande delen av fångsterna landas i ett begränsat antal svenska hamnar samt utomlands........ 4.3.4 Tre typer av fiskeverksamhet – storskaligt havsfiske, småskaligt kustfiske och inlandsfiske......... 4.4.1 Fritidsfisket står för nästan en femtedel av de En expanderande fisketuristnäring .............................. Centrala bestämmelser om fiskerikontroll ...................... EU:s förordningar om fiskerikontroll .................................... 5.2Skyldigheter för fiskare, transportörer och köpare av 5.3.1 Att upprätta en effektiv kontroll, inspektion och 5.3.2 Att utföra vissa kontroller............................................ 5.3.3 Att registrera och rapportera uppgifter ....................... 5.3.4 Att kontrollera struktur- och marknadsåtgärder........ 5.3.5 Att följa upp överträdelser ........................................... 5.5Nationella författningar av betydelse för Regleringar av fisket................................................................. Licenser och tillstånd.................................................... Dokumentationskrav, satellitövervakning, anmälnings- och rapportskyldighet............................. Ranson- och fiskeansträngningsbegränsningar .......... Beslag och förverkande ................................................ organisation till och med ............................................ 6.3.1 Styrande dokument: instruktion, regleringsbrev 6.3.4 utförande av fiskerikontroll................. 6.4.1 Styrande dokument – instruktion, regleringsbrev 6.4.4 utförande av fiskerikontroll........ 6.6Övriga myndigheter med viss beröring till fiskerikontrollen – , , Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi Hur har vi utvärderat?............................................................ 7.1.1 Utredningens modell för att utvärdera fiskerikontrollens effekt – en resultatanalys ............. Utgångspunkt för fiskerikontrollen och dess effektivitet... Framtida ......................förändringar och tekniska framsteg 7.3.2 .............De regionala rådgivande nämnderna (RAC) 7.3.3 ......................Övriga trender inom fiskerikontrollen Efterlevnaden ...........................av de rättsliga kraven 8.1Kommissionens bedömning av den svenska Gemenskaprättsliga krav som inte uppfylls.......................... 8.2.1 Synpunkter med anledning av kommissionens kritik av den svenska fiskerikontrollen...................... 8.2.2 Kontroller av fisk och fiskprodukter efter första 8.2.3 Kvalitetskontroll vid första försäljningstillfället....... 8.2.4 Stickprovskontroller av små fiskefartyg .................... Effektivare sanktionssystem?..................................... 8.2.6 Kontroll av fisket på inlandsvattnen .......................... Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar .165 Forskarnas uppskattningar om orapporterat fiske............... om orapporterat fiske m.m.............. 9.2.1 Incitament till olagligt fiske ....................................... 9.2.2 Möjligheter till olagligt fiske ...................................... 9.2.3 Indikationer på olagligt fiske...................................... svenskt olagligt fiske eller regelverket följs Fiskerikontrollens effektivitet, resursutnyttjande, kostnadseffektivitet och flexibilitet............................. 10.1.1 Effektivitet i utredningen fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv (SOU 1998:24).......................... kustbevakning (2000:1) ............................................ 10.1.3 Slutsatser av tidigare effektivitetsstudier av Behov av förbättrad styrning och uppföljning..................... Genomförandet av den operativa kontrollen ....................... 10.3.1 Antalet kontroller, kvalitet och kostnader................ 10.3.2 Måluppfyllelse – referensnivåer och 10.3.3 Patrulltid och sjöövervakning .................................... 10.3.4 Upptäckta brott i den operativa kontrollen.............. 10.3.5 Styckkostnader per kontroll, fällande domar, upptäckta överträdelser samt totala kostnader för 10.3.6 Slutsatser om genomförandet av den operativa Olika mått på effekter och effektivitet i 10.4.1 Mått 1, den riskanalysbaserade kontrollen jämfört med den slumpmässiga kontrollen............... 10.4.2 Mått 2, generell indikator på olagligt fiske................ 10.4.3 Mått 3, rapporterat osorterat pelagiskt fiske med och utan kontroll ........................................................ 10.4.4 Mått 4, rapporterat torskfiske med och utan 10.4.5 Mått 5, rapporterat räkfiske med och utan 10.4.6 Indikatorer på helt orapporterat fiske....................... 10.4.7 Slutsatser om olika mått på effekter och effektivitet i fiskerikontrollen.................................... Flexibilitet och samverkan..................................................... 10.5.1 Ett flexibelt utförande av fiskerikontrollen?............. Resursutnyttjande och kostnadseffektivitet......................... 10.6.1 Resursutnyttjandet inom den svenska 10.6.2 Andra länders myndigheter och aktiviteter inom 10.6.3 Kostnader för fiskerikontrollen i och andra jämförbara länder .............................................. 10.6.4 och i ett jämförande perspektiv.... 10.6.5 Slutsatser om resursutnyttjande och Effekter och utförande av kvalitetskontrollen ............... Effektiviteten i kvalitetskontrollen ....................................... En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna.......... Modell 1: Nuvarande organisation kvarstår men uppgifterna och ansvaret förtydligas..................................... Modell 2 (a och b): Ett ökat ansvar för .......... 12.2.1 Modell 2 a: Beställar-/utförarmodellen ..................... 12.2.2 Modell 2 b: Landnings- och kvalitetskontrollen Modell 3: blir ensamt ansvarig för Utredningens samlade bedömning och motiv till 12.7.1 Bestämmelser om länsstyrelsernas uppgifter på 12.7.2 Mål och återrapporteringsskyldighet ........................ 12.7.3 Medel för fiskevård..................................................... 12.7.4 Hur har man löst tillsynsfrågan i praktiken? 12.7.5 Hur tolkar länsstyrelserna sitt uppdrag?................... 12.7.6 Avsaknad av uppgifter om den tillsyn som Effektivisering av kontrollen ...................................... Mer effektorienterad styrning av fiskerikontrollen............. En utökad och fördjupad samverkan.................................... 13.2.1 Inrättande av två rådgivande samverkansgrupper..... 13.2.2 Deltagande i varandras styrelser ................................ 13.2.3 Överenskommelsen som reglerar samarbetet Överlämnande av ärenden till rättsväsendet......................... 13.3.1 Ytterligare åtgärder för att möjliggöra en effektivare handläggning av fiskemål......................... 13.4.1 Utveckla riskanalysarbetet ......................................... 13.4.2 Utförandet av och inriktningen på fiskerikontrollen bör delvis läggas om ...................... 13.4.3 FKC – fiskekompetenscentrumet ............................. 13.4.4 Förbättrade möjligheter inom för mer enhetliga rutiner mellan olika regioner........ Begränsa antalet landningshamnar........................................ 13.6.1 Viktiga komponenter i ett egenkontrollsystem........ 13.6.2 Exemplet servicetrappan ............................................ Samlade konsekvenser av utredningens förslag............ Ekonomiska konsekvenser och effektiviseringar................. Berörda av förslagen samt övriga konsekvenser .................. Kommittédirektiv 2004:45 och 2004:158........................ Utredningen har haft i uppdrag att analysera den svenska fiskeri- kontrollen med avseende på bl.a. myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet samt över- väga behovet av eventuella förändringar och ge förslag till förbätt- ringar. Vidare har utredningen haft i uppdrag att särskilt uppmärk- samma effekterna av att kvalitetskontrollen överfördes till Kust- bevakningen . Se vidare utredningens kommittédirektiv (dir. 2004:45), bilaga 1. Utredningens bedömningar och förslag Effektiviteten av den samlade fiskerikontrollen har inte varit fullt möjlig att bedöma eftersom det saknas väsentliga uppgifter om det olagliga fisket och dess påverkan på fiskeresursen. Sammantaget bedömer dock utredningen, i de delar material har funnits att tillgå, att fiskerikontrollen fungerar i stort sett väl. Utredningen har tagit fram effektivitetsmått för vissa delar av det rapporterade fisket samt utvärderat myndigheternas produkti- vitet genom att bl.a. ställa den kontroll som utförts i förhållande till resursutnyttjandet. Utredningens viktigaste iakttagelser är följande: –Ansvaret för fiskerikontrollen är oklart och behöver förtydli- gas. –Det finns brister i samverkan och samordningen mellan myn- digheterna. –Regeringens styrning och uppföljning av fiskerikontrollen bör utvecklas. –Det finns utrymme för effektivisering av kontrollen. Under utredningens arbete har det framkommit att det råder en oklarhet mellan de i fiskerikontrollen inblandade myndigheterna – , och i viss mån länsstyrelserna – om respektive myndighets ansvar och uppdrag. Med anledning av det har utredningen övervägt tre olika principiella modeller för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna samt för att förenkla styrning och uppföljning av de inblandade myndigheterna. Utredningen bedömer att den nuvarande organisationen utgör den bästa grunden för en effektiv fiskerikontroll under förutsätt- ning att gränserna mellan myndigheternas ansvarsområden tydlig- görs. Tydliggörandet som utredningen föreslår innebär att Fiskeri- verket ansvarar för all fiskerikontroll som inte åligger någon annan myndighet att utföra. Vad gäller länsstyrelsernas uppgifter bedöm- er utredningen att det ligger något utom ramarna för utredningens uppdrag att mer konkret försöka definiera vilket ansvar läns- styrelserna bör ha. Utredningen förslår därför att regeringen för- tydligar länsstyrelsernas roll och uppgifter inom fisketillsynen. föreslås dock få i uppgift att samla in, bearbeta och analysera uppgifter om den tillsyn som bedrivs av fisketillsyns- männen och av länsstyrelserna i syfte att få till stånd en överblick över den kontroll som utförs. Utredningen föreslår vidare att kvalitetskontrollen flyttas från till . Utökad och fördjupad samverkan, stöd, och kompetensutveckling Utredningen bedömer att det finns ett behov av att utveckla samverkan och samordningen mellan de i fiskerikontrollen berörda organisationerna; myndigheter, fiskerinäring och regeringskansli. I syfte att utöka och fördjupa samverkan föreslår utredningen att det ska inrättas två rådgivande grupper för att diskutera fiskeri- kontrollfrågor ur olika aspekter. Vidare föreslås få en plats i . Den överenskommelsen som reglerar samarbetet mellan och bör utvecklas, bland annat med mål för samarbetet som är mät- och uppföljningsbara samt tidsatta. Utredningen lämnar också exempel på hur samarbetet och samordningen kan utvecklas ytterligare. Utredningen bedömer att det Fiskekompetenscentrum (FKC) som och tillsammans inrättar utgör ett viktigt instrument för att bl.a. fördjupa samarbetet mellan de båda myndigheterna. Utredningen har vid sin utvärdering funnit ett behov av att utveckla stödet till kustbevakarna i linjen samt att vidareutveckla arbetet med att kvalitetssäkra och följa upp Kust- bevakningens rapporter om brott. Enligt utredningens mening bör FKC utöver de av och planerade funktionerna utgöra den centrala plattformen för ett sådant stöd- och kvalitetsutvecklingsarbete. FKC föreslås därför bl.a. få en funktion som ett operativt call-center för operativa personal. Vidare bör verka för ett utökat erfarenhetsutbyte mellan de för fiskerikontrollen ansvariga myndigheterna och rättsväsendet, bl.a. bör myndigheten initiera fler utbildningar och erfarenhetsutbyten mellan de i fiskerikontrollen inblandade myn- digheterna och rättsväsendet. Mer effektorienterad styrning av fiskerikontrollen Utredningen lämnar också flera förslag för att mer direkt effek- tivisera fiskerikontrollen. De svenska målen för fiskerikontrollen föreslås utformas så att de blir ännu mer effektorienterade. Utredningen har bl.a. utarbetat ett exempel på ett mer resultatinriktat mål för fiskerikontrollen. Utredningen föreslår också att och bör få i uppdrag att gemensamt utforma ett indikatorsystem för att mäta och följa det olagliga fisket. Utredningen har bedömt att det riskanalysbaserade systemet är en bra grund att stå på. Systemet behöver enligt utredningens mening ytterligare utvecklas, bl.a. genom processkartläggningar och rutiner för dokumentation av analysen. Utförandet av och inriktningen på fiskerikontrollen bör delvis läggas om. Dels bör fiskerikontrollen riktas mot kontroll också i senare led av distributionskedjan, bl.a. beredningsindustri och transporter av fisk. landningskontroller bör vidare i ökad utsträckning innehålla överraskningsmoment. För att ytterligare underlätta och effektivisera fiskerikontrollen föreslås att , efter samråd med , begränsar antalet hamnar i vilka det ska vara tillåtet att landa fisk. I samband med förslaget ska regionalpolitiska hänsyn tas så att negativa regionalpolitiska effekter inte uppstår. Arbetet med att ytterligare effektorientera fiskerikontrollen bör enligt utredningens uppfattning utsträckas till att omfatta den svenska linjen inom den gemensamma fiskeripolitiken. Utred- ningen förslår att skall driva en hårdare linje i EU för regel- förenklingar och mer effektorienterad styrning av fisket samt att bör verka för att gemenskapen ska samla in och utvärdera uppgifter om olagligt fiske. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar att pröva ett egenkontrollsystem för kvalitetskontrollen. bör få i uppdrag att utforma ett sådant system i samråd med fiskeri- näringen och . Resurser motsvarande fem årsarbetskrafter föreslås flyttas från till . Dessa är avsedda att täcka kost- naderna för samtliga de uppgifter som ansvarar för enligt gällande system och enligt utredningens förslag. De skall således bl.a. täcka skiftet i inriktning mot en kontroll i berednings- och distributionsleden, kvalitetskontrollen samt uppföljningen av fisketillsynen på våra inlandsvatten. förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen att nuvarande 5 kap. 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse. utövar tillsyn över efterlevnaden av EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. 1. vara mottagare av land- 1. vara mottagare av land- 2.kontrollera transport- 2. kontrollera transport- 3. utföra kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter. 1 Senaste lydelse SFS 2000:25. Till sjöss och vid landning av fisk kontrollerar Kustbevak- ningen inom sitt verksamhets- område efterlevnaden av bestämmelser om fiske. Kust- bevakningen utför även kvali- tetskontroll av fisk och fiskpro- dukter. Till sjöss och vid landning av fisk kontrollerar Kustbevak- ningen inom sitt verksamhets- område efterlevnaden av bestämmelser om fiske. Denna förordning träder i kraft den 2 Senaste lydelse SFS 2000:25. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har haft i uppdrag att analysera den svenska fiskerikontrollen, bl.a. med avseende på myndigheternas effek- tivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet samt överväga behovet av eventuella förändringar och ge förslag till förbättringar. Vidare har utredningen haft i uppdrag att särskilt uppmärksamma effekterna av att kvalitetskontrollen överfördes till . Se vidare utredningens kommittédirektiv (dir. 2004:45), bilaga 1. I utredningens arbete har en grundläggande uppgift varit att upprätta en metod för analys, en produktionsmodell (som beskrivs närmare i kapitel 7) för att kunna analysera den svenska fiskeri- kontrollen. Genom produktionsmodellen har vi studerat olika delar och aspekter av den svenska fiskerikontrollen, bland annat olagligt fiske, hur väl uppfyller den rättsliga regleringen, olika mått på myndigheternas effektivitet och produktivitet samt gjort vissa jämförelser med omvärldens fiskerikontroll. Utredningen har löpande fört diskussioner med sakkunniga och experter i utredningen och genomfört sammanlagt sju kommitté- möten. Dessutom har utredningen genomfört en hearing med företrädare för fiskeorganisationer, fiskerinäringen och olika miljö- organisationer. I huvudsak har utredningen utgått från tillgängligt material i form av årsredovisningar och andra rapporter från myn- digheter samt material som och särskilt tagit fram efter utredningens förfrågan. Utredningen har dessutom samlat in data genom en djupinter- vjustudie bland fältpersonal. Utredningens uppdrag och arbete utredningen deltagit vid flera landningskontroller samt besökt flyg och ett flertal fartyg. Utredningen har företagit ett flertal studiebesök, bland annat till DG Fiske i , det danska Fiskeridirektoratet, Kustbevak- ningens centrala ledning i och till . Vidare har utredningen deltagit i sjöövervaknings- konferens och två konferenser om förutsättningarna för ett egenkontrollsystem. Utredningen har också besökt och intervjuat företrädare för , och i . Dessutom har vi fört samtal med regionföreträdare inom och aktivt deltagit i möten mellan Kustbevak- ningen och , så kallade riskmöten och samordnings- möten. Under hand har dialog förts med företrädare för Jordbruks- departementet, Försvarsdepartementet och samt med företrädare för länsstyrelserna och länsstyrelseenheten vid . Ett särskilt möte med länsstyrelsernas fiskekonsulenter genomfördes vid i . Kontakter har vidare tagits med polis, åklagarkammare och domstolar, deltagare i ICES arbetsgrupp samt med den pågående utredningen om fiskevårdens finansiering (dir. 2004:133). Utredningen har, särskilt mot bakgrund av den tid som stått till utredningens förfogande, valt att avgränsa uppdraget till att i huvudsak utvärdera och fiskeri- kontroll samt den effektkedja som myndigheterna arbetar efter. Sådan kontroll av fisk och fiske som utövas av andra myndigheter, som t.ex. länsstyrelserna och , omfattas inte i någon större omfattning. Länsstyrelsernas ansvar på fisketillsyns- området har dock granskats något närmare. Utredningen har också granskat och analyserat ansvar på området som central förvaltningsmyndighet och över- gripande ansvarig myndighet för fiskerikontrollen. Dessutom har utredningen valt att studera frågan om omfattningen på det svenska olagliga fisket. Utredningen har inte haft möjlighet att värdera omfattningen på olagligt fiske generellt eller särskilt granskat Öresundsproblematiken. I fiskar danska fiskare på Utredningens uppdrag och arbete svenskt vatten emellanåt och går sedan in i danska hamnar för landning. Det finns misstankar om danskt olagligt fiske i detta område. Vidare har utvärderingen inte närmare utvärderat fiskeri- kontrollen i statens vatten ovanför odlingsgränsen eller fisket i gränsälvarna mellan och då fiske i dessa områden är specialreglerat i andra författningar än övrigt fiske. Vi har heller inte tittat på vattenbruket. Utredningen har utvärderat den svenska fiskerikontrollen främst utifrån olika produktivitets- och effektivitetsmått. Den yttersta effekten av fiskerikontrollen är att förhindra olagligt fiske vilket i sin tur kan bidra till att fiskeresursen bevaras. Utvärderingen har sökt efter effektmått på det olagliga fisket och sedan satt effekterna i relation till kostnaderna. Dessutom har olika produktivitetsmått på kontrollen granskats i olika led av den produktionsmodell som legat till grund för utvärderingens analys. 1.4Vad avser vi med fiskerikontroll? Med fiskerikontroll avses i detta betänkande tillsynen över att bestämmelserna om fiske efterlevs. De bestämmelser som åsyftas är framför allt sådana som reglerar vad, när, var och hur det är tillåtet att fiska samt bestämmelser om uppgiftsskyldighet för de som fiskar. Sådana bestämmelser finns bl.a. i förordningar från EU, fiskelagen (1993:787), förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen och i föreskrifter i (). Bestäm- melser om tillstånd/licenser för yrkesmässigt fiske och bestäm- melser om handelsstandarder för fisk innefattas också. I begreppet tillsyn omfattas här tillståndsprövning, granskning och inspektion av personer, företag och organ inom fiskeri- näringen. Begreppet omfattar även ingripande mot eventuella överträdelser av bestämmelserna om fiske och arbete med egen- kontrollprogram. avses med fiskerikontroll även den styrning av fisket som bedriver genom normgivning, genom att öppna och stänga de fiskekvoter som våra svenska fiskare förfogar över, det administrativa förfarande som syftar till att med hjälp av olika dokument följa upp och räkna av den fisk som fångas mot kvoterna (kvotadministration) och sådan sammanställning av uppgifter om Utredningens uppdrag och arbete fisket som sker i syfte att ge , regeringen, relevanta myndigheter och allmänheten en korrekt och aktuell bild av fisket.