sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska konsekvenserna och miljömässiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av särskilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare relevanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika former av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveckling av strategi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljöhandelsprogrammet. Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utveck- lingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Ett delbetänkande skall lämnas . En lag om skatt på avfall (avfallsskattelagen) trädde i kraft den 1 januari 2000.1 Avsikten är att öka de ekonomiska drivkrafterna att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall således styrabort avfall från deponering. Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Skattesatsen, som vid lagens införande var per ton avfall, uppgår , efter att successivt ha höjts, till per ton från . Skattebefrielse gäller för vissa behandlingsformer, t.ex. kompostering och förbränning. Lagen innehåller också andra skattebefriade undantag, bl.a. för vissa uppräknade generella respektive branschspecifika avfallsslag. Kriterierna för dessa undantag förklarades vid skattens införande huvudsakligen vara att det inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. bedöms vara avsevärt begränsade. En skatt skulle således i dessa fall inte ha någon styrande effekt. I propositionen om införandet av avfallsskattelagen uttalade regeringen att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av avfallsskatten. Det angavs emellertid att frågan kunde behöva analyseras på nytt, om utvecklingen gick mot en omotiverad ökning av avfallsförbränning. Vidare redovisades regeringens avsikt att följa upp och utvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat. tillkallades dock en särskild utredare för att utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerat med hänsyn till de begränsade erfarenheter som redan då hade gjorts. 1998/99:84, bet. 1998/99:SkU20, SFS 1999:673. EU:s medlemsstater har enats om en prioriteringsordning för hur avfall skall omhändertas. Denna s.k. avfallshierarki ligger till grund för den politik på avfallsområdet. Avfalls- hierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallet skall innehålla så små mängder av farliga ämnen som möjligt. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. beslutade om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle2, varigenom regeringen gavs rätt att föreskriva att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras och att organiskt avfall inte skall få deponeras . Regeringen har beslutat sådana föreskrifter i avfallsförordningen (2001:1063) och i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Kapacitetsbrist till följd av att omställningen av avfalls- hanteringen inte skett i den takt som bedömdes rimlig när deponeringsförbuden infördes medförde att regeringen och 2001 beslutade föreskrifter om dispenser från förbudet att deponera brännbart avfall. har dispenser meddelats motsvarande avfall. Förordningen (2001:512) om deponering av avfall motsvarar kraven i direktiv /31/EG om deponering av avfall. Naturvårds- verket har bedömt att direktivets krav medför att en stor del av de mindre deponierna i kommer att stängas. Regeringen har beslutat om förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning, vars syfte är att ställa miljökrav på anläggningar som förbränner avfall. Förordningen genomför direktiv /76/EG om förbränning av avfall. Regeringen har beslutat om propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55. Regler om energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränslen samt energiskatt på el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagen skall bl.a. verka styrande mot energi- och miljöpolitiska mål, som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan. Av särskilt intresse i förhållande till avfallshanteringen är utformningen av energi- och koldioxidskatterna på bränslen som används i fjärrvärmeproduktion eftersom avfall i allt högre grad används som bränsle i fjärrvärmeverken. Varken energi- eller koldioxidskatt tas ut på avfall. Energibeskattningen av konkurrerande bränslen får därför stor betydelse för avfalls- förbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar. Reglerna om nedsättning av skatt på energi i sektorer som är utsatta för internationell konkurrens har setts över av den parlamentariska . EG-rätten, i synnerhet dess regler om statligt stöd, har varit av särskild betydelse i sammanhanget. Kommittén, som tillsattes som ett led i arbetet med att förverkliga strategin för en fortsatt grön skatteväxling, redovisade sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38). Kommitténs förslag, som har remiss- behandlas (dnr Fi2003/2414), innebär att näringslivets energi- beskattning hålls åtskild från hushållens. Näringslivet belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) och inte fiskala skatter (energiskatt), med undantag för en energiskatt på el som motsvarar den minimiskattenivå som föreskrivs i det kommande energibeskattningsdirektivet. Energi- omvandlingssektorn beskattas som det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen, som tas ut inom energiomvandlings- sektorn, tas bort. I stället föreslås en energiskatt på konsumtion av fjärrvärme för leveranser av värme till andra slutkonsumenter än inom näringslivet. finns harmoniserade regler inom EU för beskattningen av mineraloljor. Kommissionen presenterade 1997 ett förslag till ett nytt energibeskattningsdirektiv3, som innebär en samlad energibe- skattning av såväl mineraloljor som kol, naturgas och el. Rådet har nått en politisk överenskommelse om innehållet i ett, i förhållande till kommissionens förslag omarbetat, energibe- skattningsdirektiv. Sedan parlamentet hörts, beräknas rådet kunna 3 EGT C 139, 6.5. 1997, s. 14. anta det nya direktivet i sådan tid att det kan träda i kraft . Enligt EG-direktivet om handel med utsläppsrätter4, som antogs av rådet , skall bl.a. förbränningsanläggningar med en effekt högre än redovisa utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp av koldioxid. Anläggningar för för- bränning av avfall kommer inledningsvis dock inte att omfattas av direktivet. Utformningen av ett system för utsläppshandel i utreds av en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56). Ett område som regeringen i budgetpropositionen ansåg behövde utredas närmare för att förverkliga strategin för en fortsatt grön skatteväxling, var andra miljörelaterade skatter än energi- skatterna. Regeringen ansåg bl.a. att det fanns anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall och att det därför var angeläget att följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. En särskild utredare tillkallades för denna uppgift. I uppdraget ingick också att analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel, t.ex. förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall med ikraftträdande respektive 2005. Därutöver skulle utredaren bl.a. utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns. Utredaren presenterade resultatet av sitt arbete i form av betänkandet Skatt på avfall – och (SOU 2002:9). I den del som behandlade skatt på avfall som förbränns nämndes som fördelar med en sådan skatt att den kan ge bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Den kan också vara ett bland flera styrmedel för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Bristen på förbränningskapacitet är stor och kommer att öka, varför det är viktigt att befintlig kapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte förbränns i onödan. En förbränningsskatt på lämplig nivå 4 Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring i av rådets direktiv /61/EG (KOM (2001) 581 slutlig). bedömdes vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som inte beskattas. Därigenom kan den begränsa eller till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion i förhållande till fossila bränslen. Risken för import av avfall skulle också reduceras. Utredaren redovisade också ett antal problem med en skatt på avfall som förbränns. Det rörde bl.a. att en hög skattenivå kan göra att även sådant avfall, för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra, mindre lämpliga behandlingsformer, vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad kompostjord. En skatt kan också hämma nödvändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponi- förbuden måste fortsätta att meddelas. En höjd skatt på avfall som deponeras med dispens skulle kunna behöva övervägas. Val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en skatt. Vidare skulle en förbrännings- skatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Utredaren beräknade konsekvenser av tre olika skattenivåer, 100, 400 och per ton. Den högsta nivån bedömdes medföra en påtaglig risk för övervägande negativa effekter och den lägsta att eftersträvade positiva effekter knappast skulle uppnås. Utredaren angav att ett antal frågor behövde utredas vidare, bl.a. hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bl.a. farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med , särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika en styrning i fel riktning, liksom industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt. Betänkandet har remissbehandlats (Fi2002/589). Införandet av en skatt på avfall som förbränns avstyrktes av en majoritet av remissinstanserna, som huvudsakligen anknöt till de olika problem som utredaren uppmärksammat. I ett flertal yttranden lyftes särskilt fram problemen med en förbränningsskatts förenlighet med . Några remissinstanser anförde att förbränning med energiutvinning både miljö- och energimässigt är bättre än kompostering. Av de remissinstanser som ansåg att en förbränningsskatt skulle kunna tjäna som styrmedel för ökad återvinning bedömde dock flera att ytterligare analys är nödvändig för utformningen av en sådan skatt. Betänkandet har delvis behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). I budgetpropositionen föreslog regeringen en höjning av avfallsskatten per ton. m.fl. (s, v, mp) framhöll i motionen 2002/03:Fi230, För ett tryggare, rättvisare och grönare , bl.a. det angelägna i att avfallskatten får en utformning som resulterar i en miljömässigt motiverad balans mellan alternativen som ingår i avfallsstrategin och att ett problem med en ensidig höjning av skatten på deponering kan vara att avfallsförbränning gynnas i alltför stor utsträckning. Prioriterade alternativ som återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling kan därmed få svårt att konkurrera. För att få en utveckling som mer överensstämmer med strategin på avfallsområdet och som ger en miljömässigt motiverad balans mellan olika alternativ bör därför en skatt på avfallsförbränning bli föremål för fortsatt analys, som kan möjliggöra ett slutligt ställningstagande till en skatt och dess nivå. Avfallsskatte- utredningen, remissvaren samt prisutvecklingen på olika typer av behandling av avfall bör beaktas vid analysen av den nivå på skatten som kan anses mest lämplig för att avfallsstrategin skall kunna förverkligas. biföll såväl regeringens förslag till höjning av avfallsskatten som den redovisade motionen.5 Regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslår regeringen mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och 2002/03:FiU1, rskr. 2002/03:24. Den tidigare inriktningen på avfallspolitiken bör fortsätta och utvecklas enligt avfallshierarkin. För detta finns anledning att komplettera styrmedlen. Det är nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar och att behandling av avfall i högre utsträckning sker enligt prioriteringarna i avfalls- hierarkin. För att uppnå detta föreslår regeringen bl.a. nya delmål under det nationella miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö om ökad återvinning av matavfall genom biologisk behandling. I fråga om avfallsförbränning konstaterar regeringen att det är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för material- återvinning eller biologisk behandling. Avfall som skall brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat. Regeringen avser att uppdra åt att utreda möjligheterna att närmare reglera kraven på och kontrollen av avfall som förs till förbränning. Regeringen betonar vidare arbetet med att så långt möjligt eliminera utsläppen av dioxiner. I propositionen behandlas frågan om en skatt på avfall som förbränns, bl.a. utifrån betänkandet års avfallsskatteutredning. Den omställning av avfalls- hanteringen som sker, bl.a. genom förbuden mot deponering av brännbart respektive organiskt avfall och införandet av en skatt på avfall som deponeras, har medfört farhågor för att avfallsförbränning kommer att ta en alltför stor plats i förhållande till andra former av omhändertagande. Regeringen bedömer att ytterligare ekonomiska styrmedel kommer att spela en viktig roll i avfallspolitiken. Regeringen ser emellertid risker med att på kort sikt införa en skatt. Utvecklingen på avfallsområdet, framför allt genomförandet av deponeringsförbuden och utbyggnaden av kapacitet för avfallsbehandling, bör ligga till grund för bedömningen av om en skatt på avfall som förbränns bör införas. Översyn och utvärdering av avfallsskattelagen I samband med införandet av avfallsskattelagen förklarades att en uppföljning och utvärdering av hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat avsågs äga rum och att förändringar i systemet därefter vid behov skulle genomföras (prop. 1998/99:84, s. 24). Regeringen har också åtagit sig att följa utvecklingen av behandlingsmetoder som alternativ till deponering, så att varaktigheten av specifika avdrag i förekommande fall kan begränsas. Skatt på avfall som förbränns En särskild utredare skall lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. En skatt skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Utredaren skall beakta avfallsskatte- utrednings betänkande Skatt på avfall – och (SOU 2002:9), remissyttrandena över betänkandet samt regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117), Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. Lagtekniskt skall lösningen garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter. De ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna är av särskilt intresse i bedömningen. Utredaren skall analysera vilka effekter en skatt på avfall som förbränns kan komma att få på energi- och värmeförsörjningen samt hur den skulle påverka uppsatta mål på avfallsområdet – särskilt med avseende på behovet av kapacitet för att omhänderta avfall – och där samverka med andra styrmedel. Konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning skall beaktas. Prisutvecklingen på olika former av avfallsbehandling skall vägas in i analysen. Vidare skall en bedömning göras i vad mån införande av en skatt på avfall som förbränns motiverar en justering av skattesatsen på avfall som deponeras. Utredaren skall även analysera om en skatt på avfall som förbränns är den bästa metoden för att styra mot annan behandling av avfall i enlighet med avfallshierarkin eller om andra former av ekonomiska styrmedel, t.ex. av gynnande karaktär, bättre uppfyller de avfallspolitiska målen. Härvid bör utredaren särskilt beakta incitament för hantering av avfall som uppstår genom bl.a. energibeskattning och utsläppshandel. Vid eventuella förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren lämna förslag till finansiering. Utformningen av energibeskattningen har stor betydelse för de ekonomiska förutsättningarna för avfallsförbränning och dess framtida utveckling. Detta gäller särskilt beskattningsreglerna för fjärrvärmeproduktion. Det är därför väsentligt att utredaren vid sin analys av effekterna av en skatt på avfall som förbränns noga beaktar förhållandet mellan en sådan skatt och reglerna på energiskatteområdet. Utredaren skall särskilt ta hänsyn till utvecklingen av energiskattesystemet inom näringslivet samt till övrigt arbete med en reformering av energiskattesystemet som bedrivs inom ramen för en grön skatteväxling. En viktig aspekt i sammanhanget är förhållandet mellan en föreslagen konsumtions- skatt på värme och en skatt på avfall som förbränns. Ställt i relation till beslutade avfallspolitiska mål skall belysas bl.a. förhållandet mellan en förbränningsskatt och det gällande kravet på utsortering av brännbart avfall, förbudet mot deponering av sådant avfall samt det kommande förbudet mot deponering av organiskt avfall 2005. Utredaren bör också från beskattningsperspektiv uppmärksamma det pågående arbetet inom EU med regler och metoder för förbränning av animaliska biprodukter. EG-rätten och de begränsningar som den innebär för det nationella handlingsutrymmet har central betydelse för utformningen av en skatt på avfall som förbränns. Utredaren bör i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de gemenskapsrättsliga regler om statligt stöd som syftar till att förhindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma marknaden och utforma sitt förslag till en skatt så att den bedöms kunna vara förenlig med dessa regler. Kommissionens riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet6/6/ och den praxis som kommissionen och har utvecklat bör uppmärksammas i sammanhanget. Utredaren skall även följa arbetet inom EU beträffande avfallshantering och beskattning samt ta hänsyn till den inverkan resultaten av detta arbete kan ha för utformningen av en svensk skatt på avfall som förbränns. På skatteområdet torde inte minst det kommande EG-direktivet om omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av 6 EGT C 37, . energiprodukter vara av intresse. Även kommande direktiv om främjande av el från kraftvärmeprocesser liksom direktivet om främjande av elproduktion från förnybara källor bör analyseras från utredningens perspektiv. Utredaren skall, i enlighet med vad som uttalats ovan, genomföra en uppföljning och utvärdering av hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning har fungerat och föreslå de förändringar i systemet som kan anses behövliga. Särskilt skall följande beaktas. Utredaren skall analysera avfallsbeskattningens effekter på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Utredaren skall särskilt beakta andra beslutade åtgärder på avfallsområdet, t.ex. förbuden mot att deponera brännbart respektive organiskt avfall. Utredaren skall vidare analysera vilka effekter den nuvarande skattenivån har på behandlingen av olika avfallsslag. Kommissionens godkännande av avfallsskattelagens förenlighet med EG-fördragets regler om statligt stöd löper ut /04. En förnyad anmälan kommer att lämnas till kommissionen. Utredaren skall noggrant följa handläggningen av denna anmälan och utforma sina förslag så att de på mest ändamålsenliga sätt överensstämmer med statsstödsreglerna. Avfallsskattelagens system bygger på en nettodeponimetod, vilket innebär att allting som förs in till eller uppkommer på en anläggning där avfall deponeras principiellt träffas av skatten. En viktig del av lagen är därför de undantagsbestämmelser av olika karaktär som skall hindra att skatten träffar sådant som inte är avsett att beskattas. En viktig uppgift för utredaren är att analysera de olika fall av skattebefrielse som finns i lagen och i förekommande fall föreslå förändringar. Sådana förslag kan gälla såväl enskilda undantag eller avdrag som systemets generella uppbyggnad. Utredaren bör här särskilt beakta beskattnings- myndighetens erfarenheter från den praktiska verksamheten. Utredaren skall undersöka vilka effekter de senaste årens utveckling inom processteknik och återvinningsmöjligheter m.m. har haft för behovet av fortsatta skattebefrielser och därvid särskilt beakta de miljöstyrande effekterna. Redovisning av uppdraget m.m. Utredaren skall i sitt arbete samråda med , , , (N 2003:3) och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren skall, vad gäller redovisningen av förslagets konse- kvenser för små företag, samråda med (). Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall dock redovisas med förtur i ett delbetänkande . (Fi 2003:06) Förlängd tid för uppdraget och slutredovisa sitt arbete . Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas, att bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället borde förordas samt att genomföra en översyn av lagen (1999:673) om skatt på avfall (dir. 2003:96). Utredningsarbetet skulle vara avslutat och ett delbetänkande lämnas .