sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Förutsatt att man kunde visa att sjömännen skulle åtnjuta full- goda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder även med en så kraftigt nedbantad hamnservice, så finns såvitt utredningen kan bedöma inget i konventionens skrivningar som i sig skulle omöjlig- göra en sådan förändring. Således anger konventionen endast att medlemslandet skall bestämma vilka hamnar inom landet som skall betraktas som lämpliga (artikel 3) vid tillämpningen av konven- tionen, och säkerställa att i dessa hamnar fullgoda välfärdsanord- ningar och välfärdsåtgärder (artikel 2) tillhandahålls åt alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfatt- ning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat (artikel 3). Visserligen ges i rekom- mendation nr 173 mer utförliga riktlinjer för hur hamnservice, inklusive transporter, bör anordnas.20 Men som framgått av kapitel 2 saknar rekommendationen konventionens bindande karaktär. Utredningen håller det dock för osannolikt att det med en så kraftigt nedbantad hamnservice skulle vara möjligt att vidmakthålla en nivå på välfärdsverksamheten som inte av skulle bedömas som en sänkning av standarden jämfört med vad som gällde vid tiden för ratifikationen av konventionen. För detta talar att far- 20 I rekommendationens pkt 12 sägs att nödvändiga välfärds- och rekreationsanordningar bör inrättas eller utbyggas i hamnar. Dessa bör omfatta a) mötes- och rekreationslokaler efter behov; b) anläggningar för idrottsliga inom- och utomhusaktiviteter, inklusive tävlingar; c) utbildningslokaler; d) där så befinns lämpligt, anordningar för religionsutövning och per- sonlig rådgivning. Dock anges också att sådana anordningar kan tillhandahållas genom att anordningar avsedda för mera allmänt bruk görs tillgängliga för sjömän i enlighet med dessas behov. Vidare anges i rekommendationens pkt 15 att tillräckliga transportmedel till skäliga priser bör finnas tillgängliga vid varje rimlig tidpunkt för att göra det möjligt för sjömän att nå stadens centrala delar från lämpliga platser i hamnen. Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 tygen numera ligger mycket korta tider i hamn (sällan och ofta ) och att i den mån det finns fungerande kollektivtrafik inom rimligt avstånd från hamnarna (vilket inte alltid är fallet) så har den ofta inte en turtäthet som är anpassad till de korta liggetiderna. Härmed kan den skisserade modellen knappast bli lika tidseffektiv som dagens hamnservice, i vilken HKF erbjuder kultur- och fritidsaktiviteter (främst vid sina sjömansklubbar, men även genom arrangemang och utflykter m.m.) integrerat med en till sjömännens förutsättningar anpassad transportservice. Möjligen skulle situationen vara en annan om den nedbantade hamnservicen utöver fartygsbesök även inkluderade en till sjö- männens förutsättningar anpassad transportservice, men därutöver byggde på att samhällets vanliga utbud i övrigt utnyttjades. Skill- naden mot den modell som ges av frågan i direktiven är alltså att sjömännen inte skulle vara hänvisade till kollektivtrafiken för att ta sig till olika offentliga och privata institutioner, utan skulle trans- porteras dit av det organ som ansvarar för hamnservicen. Visserligen är det långtifrån givet att skulle anse att en hamnservice av den modell som beskrivs i föregående stycke är av jämförbar nivå som den som gällde vid ratifikationstillfället. Men utredningen har ändå sökt att överslagsmässigt beräkna hur mycket en hamnservice enligt denna modell kan tänkas kosta. Om man antar att behovet av transporter skulle vara lika stort som (körde HKF:s transporttjänst ), att mil- kostnaden (inklusive bränsle och kapitalkostnader) ligger på , och att det skulle krävas en hälften så stor personal- styrka som HKF har i den svenska delen av hamnservice (vilket skulle innebära ca 6 7 årsarbetskrafter), så ger det till- sammans en årlig kostnad på ca 3,5 mkr.21 Till detta kommer dock vissa lokalkostnader, eventuellt viss overhead m.m. Totalt kanske det skulle handla om en årlig kostnad på ca 4,5 5 mkr. Detta kan då jämföras med att kostnaderna för HKF:s hamnservice , inklusive overheadkostnader, uppgick till ca . Dock gene- rerar dagens verksamhet också vissa intäkter (ca ) som skulle bortfalla med den här skisserade modellen. Samman- taget kan den möjliga kostnadsbesparingen därmed uppskattas till ca . 21 Räknat som transportkostnad (* ) + personalkostnad mellan 2,7 och (per person har antagits en lön om 25 tkr/mån, dvs. inkl. sociala avgifter ca 450 tkr/år). 5Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten I detta kapitel redovisas utredningens överväganden och förslag avseende omfattning, organisation och finansiering av välfärds- verksamheten för sjömän. Frågan om HKF:s fastigheter behandlas i nästföljande kapitel. I avsnitt 5.1 redovisas vissa väsentliga förutsättningar och av- gränsningar för övervägandena. Därefter diskuteras åtgärder som kan bidra till att konventionsåtagande kan uppfyllas till lägsta möjliga kostnad (5.2) och behandlas frågan om hur välfärds- verksamheten bör finansieras (5.3). I avsnitten 5.4 och 5.5 diskute- ras vissa andra åtgärder. Utredningens förslag redovisas i avsnitt 5.6. Underlagsmaterialet för analysen har redovisats i kapitlen 1 4. anger två förutsättningar som är väsentliga för de överväganden och förslag som redovisas i detta kapitel. För det första att kraven i konvention nr 163 skall bilda ut- gångspunkt för utredningens förslag om hur bör organisera välfärdsverksamheten. För det andra att målsättningen bör vara att konventionens krav skall uppfyllas till lägsta möjliga kostnad. Som framgått av kapitel 4 är konvention nr 163 en av s.k. främjandekonventioner, vilka vanligen endast anger allmänt for- mulerade mål och i hög grad lämnar till den ratificerande staten att själv avgöra hur man skall uppnå dessa mål. Följaktligen innehåller konvention nr 163 få explicita krav beträffande välfärdsverksam- hetens inriktning. I stort sett anges endast att en stat som ratifice- rat konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls åt sjömän såväl i hamn som om- bord på fartyg. Däremot saknar konventionen helt kvantitativa an- givelser om hur välfärdsverksamheten bör utformas, t.ex. ges inte Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten av konventionen någon närmare precisering av vad som avses med fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder. Med hänsyn till att främjandekonventioner i hög grad lämnar till den enskilda staten att avgöra hur konventionens mål skall uppnåslåt vara att den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till konventionskraven endast kan göras av så är det inte meningsfullt att söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla en sådan konvention. granskningar av med- lemsstaternas tillämpning av konvention nr 163 har heller inte hit- tills medfört att det utvecklats någon tolkning eller praxis som kan tjäna till vägledning för den fortsatta tillämpningen av konven- tionen. Det ovan sagda innebär emellertid inte att en stat som ratificerar konvention nr 163 helt fritt kan välja nivå på sin välfärdsverksam- het. Hänsyn måste nämligen också tas till artikel 19:8 i grundläggande stadga, vilken anger att antagandet av en ny kon- vention eller rekommendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommendationen föreskrivna. Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hänvisning till ett nytt instru- ment eller tillträdet till en konvention omintetgöra tidigare gjorda framsteg. Som framgått av kapitel 4 synes konsekvensen av artikel 19:8 i stadga vara att genom att ratificera konvention nr 163 i praktiken har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid ratifikationstillfället, dvs. Skulle bedömningen göras att har lagt sig på en för hög nivå i förhållande till konventionens krav är alternativet att säga upp konventionen, inte att sänka nivån. Att säga upp konvention nr 163 – om så skulle anses önskvärt – kan dock inte bli aktuellt för svensk del. Eftersom inte sade upp konventionen efter att hade förflutit ikraftträdande är bundet av konventionen och kan säga upp den först detta år. Artikel 19:8 innebär dock inte att ett land i alla situationer är förhindrat att förändra de tjänster m.m. som anses tillgodose en ratificerad konventions krav. Ratifikationen förhindrar t.ex. inte att anpassar välfärdsverksamhetens omfattning med hänsyn till exempelvis objektivt iakttagbara förändringar av handelsflottans storlek eller genomför förändringar som leder till att verksamheten Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten bedrivs på ett effektivare sätt.1 Att konvention nr 163 ger utrymme för anpassningar visas för övrigt också av att dess artikel 5 explicit anger att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. I anslutning till detta bör för övrigt noteras att de förändringar av sjömännens arbets- villkor och sociala situation som på flera sätt har skett under de senaste 20 30 åren (se avsnitt 3.1) i huvudsak skedde innan kon- vention nr 163 trädde i kraft. Konsekvenserna av artikel 19:8 måste rimligen beaktas i en ana- lys av hur bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän. Utredningen har därför inte bedömt det som meningsfullt att göra en helt förutsättningslös prövning av välfärdsverksamhetens inrikt- ning, omfattning och organisation. Istället har utredningen i första hand koncentrerat sina överväganden till frågeställningen hur kon- ventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kostnad, men givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Denna fråga be- handlas i avsnitt 5.2 nedan. Som utgångspunkt för sitt resonemang har utredningen förutsatt att den nivå som gällde vid ratifikationstillfället är liktydig med den nivå som HKF då hade. Detta med hänsyn till att såväl den propo- sition som föregick ratifikationen (prop. 1988/89:122) som rap- porterna till avseende tillämpningen av konvention nr 163, vilka utgör officiella redovisning av hur kraven i konven- tionen tillgodoses, endast tar upp HKF:s verksamhet. Enligt utred- ningens mening bör man dock vid bedömningen av om konven- tionsåtagandet uppfyllts exkludera de delar av rådets verksamhet som konventionen inte ställer krav på.2 Som framgått av kapitel 4 bedömer utredningen att utvecklingen av välfärdsverksamheten har varit sådan att får sägas väl ha levt upp till kravet att bibehålla i stort sett samma standardnivå på välfärdsverk- samheten som rådde vid tiden för ratifikationen. 1Därtill kan ett medlemslands förpliktelse att uppfylla konventionens krav av naturliga skäl också tillfälligt upphöra om förutsättningarna för detta påverkas av extrema förhållanden av force majeure-karaktär, såsom krig, naturkatastrofer, extrema ekonomiska kriser e.d. 2I första hand handlar det om sådan service som – mot avgift – ges till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlandsregistrerade fartyg, möjligheterna som finns för andra än aktivt arbetan- de sjömän att under vissa förutsättningar utnyttja HKF:s sjömansklubbar, samt verksam- heten vid utlandsstationerna. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 5.2Förutsättningar för att uppfylla konventions- åtagandet till lägsta möjliga kostnad Som framgått ovan har utredningen i första hand koncentrerat sina överväganden kring hur bör organisera välfärdsverksam- heten för sjömän till frågan hur konventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kostnad, givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid rati- fikationstillfället. Redan i utredningens direktiv konstateras att HKF bedriver en effektiv verksamhet utifrån den inriktning och omfattning som verksamheten har . De erfarenheter som gjorts i utrednings- arbetet motsäger inte detta. Det bör också poängteras att dagens situation bland annat har uppnåtts genom att rådet kontinuerligt har rationaliserat sin verksamhet. Av kapitel 3 har framgått att HKF:s verksamhet uppvisat underskott (uppgick underskottet till ca ), men att HKF bedömer att de rationaliseringsåtgärder som rådet planerar att genomföra inom en nära framtid3, i kombination med de åtgärder som vidtagits4 och att nya och höjda avgifter införts för vissa tjänster, kommer att medföra att ekonomin åter skall vara i balans. Rimligen bör också ökat utnyttjande av den nya IT-tekniken, i synnerhet via Internet, för distributionen av en del av rådets tjänster leda till vissa ytterligare kostnadsminskningar . Som fram- gått av avsnitt 3.2.6 bedömer utredningen emellertid att den nya IT-tekniken inte kommer att medföra några dramatiska föränd- ringar av den verksamhet som HKF bedriver. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det sannolikt inte är möjligt att uppnå mer betydande kostnadsminskningar inom ra- men för nuvarande organisation, inriktning och omfattning av väl- färdsverksamheten. Återstoden av avsnitt 5.2 ägnas istället åt att diskutera vilka kostnadsminskande förändringar av nuvarande orga- nisation, inriktning och omfattning av välfärdsverksamheten som skulle kunna företas, givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. 3Främst att HKF planerar att för sin anläggning i (Rosenhill) söka finna någon extern part som skall svara för skötsel och drift av utomhusanläggningen och mot avgift ges möjlighet att nyttja anläggningen, och planerar att i söka inrymma HKF:s sjö- mansklubb och i gemensamma lokaler (dessa projekt beskrivs närmare i kapitel 6) samt att rådet planerar att dela sina kanslilokaler i med någon annan hyresgäst. nedläggningen av stationerna i och . Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten Visserligen kan den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till konventionskraven endast göras av , varför utred- ningen inte med säkerhet kan säga om de tänkbara förändringar som har identifierats är förenliga med eller ej. Men utifrån en sannolikhetsbedömning menar utredningen att det ändå är möjligt att dela in de tänkbara förändringar som har identifierats i två kategorier: Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med . Dessa kan utredningen föreslå att reger- ingen redan nu går vidare med. Förändringar vars förenlighet med är mindre given. Dessa förändringar kan tekniskt sett vara genomför- bara . Men för att avgöra om de också är lämpliga be- höver en ytterligare prövning göras, varvid risken för interna- tionell badwill (om i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ) bör ställas mot de potentiella besparingarnas storlek. En sådan prövning bör göras av reger- ingen. Utifrån ovanstående klassificering diskuteras de potentiellt kost- nadsminskande förändringar som utredningen har identifierat i tur och ordning i det följande. Att de diskuteras var för sig hindrar inte att de i valda delar kan kombineras. Flertalet av de tänkbara förändringar som diskuteras nedan torde kunna genomföras tämligen omgående. Enligt utredningens be- dömning är flertalet av dem knappast heller av sådan karaktär att ett eventuellt genomförande behöver avvakta slutresultatet av det arbete som pågår inom för att skapa en samlad konvention på sjöfartsområdet.5 Med hänsyn till att denna konvention ännu inte är färdigförhandlad är det i och för sig svårt att säga exakt hur kra- ven på välfärdsverksamhet för sjömän kommer att påverkas. Av svenska tjänstemän som är inblandade i arbetet har utredningen dock fått intrycket att den samlade konventionen knappast lär medföra några betydande sakliga förändringar beträffande dessa krav. 5 Som framgått av avsnitt 2.3 beräknas den sjöfartssession av Internationella arbetskon- ferensen som slutligen skall anta den nya sammanhållna konventionen kunna äga rum . Ett ytterligare möte med den förberedande konferensen är inplanerat . Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 5.2.1Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med Givet restriktionen att har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället kan utredningen se fyra tänkbara, kostnadsminskande förändringar av nuvarande orga- nisation och inriktning av välfärdsverksamheten, vilka med största sannolikhet bör vara förenliga med , nämligen: att upphöra med de delar av HKF:s verksamhet som konven- tionen inte ställer krav på, att lägga ut verksamhet som HKF driver i egen regi på entre- prenad, att öka samverkan mellan HKF och andra svenska välfärds- aktörer, samt att uppnå administrativ rationalisering genom att inordna den välfärdsverksamhet HKF bedriver i en större organisation. Dessa tänkbara förändringar diskuteras i det följande. Att upphöra med de delar av HKF:s verksamhet som konventionen inte ställer krav på Som framgått av kapitel 4 har HKF:s verksamhet delvis bre- dare omfång än vad konvention nr 163 ställer krav på. På detta finns framför allt tre exempel. För det första att HKF låt vara mot avgift ger service till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlands- registrerade fartyg med svenska besättningsmän, medan konven- tionen beträffande sådan service endast tar sikte på fartyg registre- rade inom det egna landets territorium. För det andra att HKF:s sjömansklubbar (framför allt den i ) under vissa förut- sättningar kan utnyttjas även av andra än aktivt arbetande sjömän, medan den kategori människor som är föremål för konventionens välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder är sjömän, dvs. enligt de- finitionen i konventionens artikel 1 personer som är anställda i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg. För det tredje att HKF har två utlandsstationer, medan konventionens krav på hamnservice endast avser hamnar i det egna landet. Då konventionsbunden och icke-konventionsbunden verksam- het till stor del bedrivs integrerat av HKF kan utredningen inte ange den exakta omfattningen på de delar av rådets verksamhet Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten som går utöver konventionens krav. Med en grov uppskattning mot bakgrund av de uppgifter som i kapitel 3 redovisats om de be- rörda intäkternas omfattning och utlandsstationernas kostnader kan dock kostnaderna för dessa delar antas uppgå till ca . Enligt utredningens mening kan rimligen inte komma att anse det stå i strid med organisationens regelverk om skulle upphöra med verksamhet som inte omfattas av konventionsåtagan- det. enbart till konventionens krav och ratifikationens implika- tioner kan utredningen därför inte se några hinder mot att avveckla de delar av HKF:s verksamhet som går utöver konventionens krav. Däremot kan det finnas andra skäl som talar emot att avveckla dem. I de två första av ovanstående exempel ger verksamheten av- giftsintäkter och kan bidra till ett bättre utnyttjande av den resurs som krävs för att ge service till målgrupperna enligt konventionen.6 I fallet med utlandsstationerna kan det vara ett rationellt sätt att distribuera de tjänster som skall ges till svenskregistrerade fartyg. Innan en eventuell avveckling sker av de delar av HKF:s verk- samhet som går utöver konventionens krav behöver därför de kostnadsmässiga effekterna av en sådan avveckling analyseras mer ingående än vad haft möjlighet att göra. Som sades ovan är dock kostnaderna för dessa verksamhetsdelar sannolikt relativt små (med utredningens grova uppskattning), varför det får förutsättas att de synergifördelar som eventuellt förloras om de avvecklas också är av mindre omfattning. Att lägga ut verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad drivs i stort sett alla delar av HKF:s välfärdsverksamhet i rådets egen regi. Teoretiskt sett är det tänkbart att kostnaderna för verksamheten skulle kunna nedbringas om hela eller delar av den istället, via anbudskonkurrens, lades ut på entreprenad. Eftersom det skulle vara samma tjänster som producerades låt vara av en annan utförare så kan en sådan förändring rimligen inte påverka syn på hur uppfyller sitt konventionsåtagande. Entreprenadfrågan har varit uppe till diskussion. På regeringens uppdrag utredde HKF således förutsättningarna 6 För att undvika korssubventionering är det dock av konkurrensskäl viktigt att sådan verk- samhet bedrivs med full kostnadstäckning som mål. Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare. Utredningen koncentrerades till den verksamhet som bedrivs vid rådets stationer i . För uppdraget anlitade HKF ett konsultföretag som bedrev arbetet i nära samarbete med rådets ledning. I konsultföretagets rapport7 bedömdes det på kort sikt finnas be- gränsade möjligheter till entreprenadlösningar i HKF:s hamn- service i . På bedömdes förutsättningarna visser- ligen vara bättre, men dock i första hand om entreprenören/-erna skulle kunna ges möjlighet att vända sig till en bredare kundkrets än endast sjömän, dvs. om verksamheten gavs ett bredare omfång än vad som krävs enligt konvention nr 163. Beträffande HKF:s tjänster till fartyg till sjöss respektive motion och idrott finns inte motsvarande studier gjorda. För åtminstone delar av dessa verksamheter kan dock besparingspotentialen genom entreprenader antas vara begränsad. Detta gäller t.ex. för HKF:s verksamhet med uthyrning av filmer till abonnerande fartyg, som redan drivs på kommersiella grunder, och HKF:s distribution av dagstidningar till utlandet, som endast innebär att HKF tecknar ett antal prenumerationer. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att även om det teo- retiskt sett är tänkbart att kostnadsminskningar skulle kunna upp- nås genom utläggning av verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad, så är potentialen för detta i praktiken högst be- gränsad. Att öka samverkan mellan HKF och andra svenska välfärdsaktörer Ett alternativ, eller komplement, till anbudsupphandling skulle kunna vara att HKF sökte minska sina kostnader genom att i ökad utsträckning samverka med andra aktörer. Den viktigaste skillna- den mellan entreprenader och samverkan torde vara att i entrepre- nadfallet så anlitar den verksamhetsansvarige huvudmannen en ent- reprenör för att utföra en tjänst som huvudmannen annars skulle ha utfört i egen regi, medan i samverkansfallet två eller flera verk- samhetsansvariga huvudmän poolar sina resurser så att deras 7 PricewaterhouseCoopers, HKF:s hamnservice i – Förutsättningar för entreprenad- och samarbetslösningar (). Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten verksamheter samlat blir effektivare, ofta genom att överlappningar reduceras. I delar av sin verksamhet har HKF samverkat med olika aktörer, t.ex. med idrottsklubbar och de kyrkliga organ som bedriver välfärdsverksamhet för sjömän. Som framgått av kapitel 3 bedriver de kyrkliga organen (sjö- manskyrkorna inom och i utlandet utom- lands) relativt omfattande välfärdsverksamhet för sjömän. Den kyrkliga välfärdsverksamheten drivs med delvis andra utgångs- punkter än HKF:s, men i många stycken har verksamheten ändå sakligt sett samma innehåll, med exempelvis fartygsbesök, trans- porter, och mottagningslokaler i land (där det t.ex. erbjuds kafé- verksamhet, motionsmöjligheter, samt möjligheter att se på TV, utnyttja Internet, ringa, läsa böcker och tidningar, etc.). Den kyrkliga verksamheten bedrivs också geografiskt på samma platser som HKF:s. Således finns sjömanskyrkor på alla de platser där HKF har representation i (, , Norr- och ), medan i utlandet finns på alla de platser där HKF har representation i utlandet (och ).