sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning, del 1 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för och Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för en utredning om resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning (Dir. 2004:49). Med stöd av detta bemyndigande förordnade departements- chefen prorektorn som enmansutredare. förordnades planeringsdirektören till utredningens sekreterare. Utredningen har antagit namnet . Regeringen beslutade att senarelägga tidpunkten för redovisningen av uppdraget från till . Som sakkunniga till utredningen förordnandes kanslirådet , Utbildnings- och , ämnesrådet , Utbildnings- och och departe- mentssekreterare , . Den sistnämnda avsade sig uppdraget som sakkunnig på grund av ändrade arbetsuppgifter. I stället förordnades departe- mentssekreterare , , som sakkunnig. , Kommittéservice, har assisterat utredningen. I enlighet med direktiven har utredningen samrått med universitet och högskolor. Detta har skett bl.a. genom att utredningen genomfört idé- och informationsseminarier med företrädare för universitet och högskolor. Utredningen har vidare sammanträffat med företrädare för , , samhälls- och näringsliv samt arbetstagarorgani- Vi överlämnar härmed delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldel- ningssystem för högskolans grundutbildning SOU 2005:48. Analys av nuvarande styr- och Resurstilldelningssystem i några olika länder .................. Förutsättningar för arbetet med ett nytt Förslag till nytt styrsystem ............................................... Förslag till nytt resurstilldelningssystem ......................... Konsekvenser för lärosäten............................................... Tidpunkt för införandet av ett nytt Förlängning av uppdraget ............................................ Parallella uppdrag av intresse................................................... 3.2.1 Anpassning av utbildningsutbud till Möten med sakkunniga................................................. Möten med lärosäten .................................................... 3.3.3 Möten med , ....... 3.3.4 Möten med andra intressenter ..................................... Högskolelag och högskoleförordning .................................... Regleringsbrev och utbildningsuppdrag ................................. Grunderna i nuvarande resurstilldelningssystem ................... 5.2Ersättning för lokaler och lånefinansierade Utbildningsområden och ersättningsbelopp 2005 ................. Anslagssparande och sparade helårsprestationer.................... 6.1Synpunkter på nuvarande styr- och 6.2Förslag till förändringar av nuvarande styr- och 7 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem .. 65 7.1Tidigare genomförda analyser och utvärderingar av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem ........................ 7.1.1 Högskolans styrning (SOU 2000:82) ......................... 7.1.2Högskoleverkets rapport: 1997:27 Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grundläggande 7.1.3 RRV:s rapport inom högskolan, RRV 2003:13 ............................................ 7.2.1 Utbildningsområdenas fördelning på lärosäten.......... 7.2.2 Utbyggnaden av antalet lärosäten................................ 7.3 De nationella ersättningsbeloppens värde .............................. Pris- och löneomräkning (PLO) ................................. 7.3.3 Utvecklingen av ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer........................ 7.3.4 Förändringar av ersättningsbeloppen för 7.4 Takbelopp och utfall –2003 .................. 7.5 Värdet av anslagssparande –2003 ...... 7.5.1 Hur har anslagssparandet utnyttjats under perioden –2003?.................................................... 1997–2003 ..................................................................... 7.5.3 Anslagssparande av föregående 7.6Värdet av sparade helårsprestationer 1997–2003............................................................................... 7.6.1 Hur har sparade helårsprestationer utnyttjats 7.6.2 Outnyttjat värde av sparade helårsprestationer 7.6.3 Sparade helårsprestationer av föregående års takbelopp............................................ 7.7Sambandet mellan sparade helårsprestationer och Utbildningsområden och klassificering ................................ Mål, utbildningsplatser och tillgången på studerande inom naturvetenskap och teknik........................................... 7.11.2 Mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik ......................................... 7.11.3 Utbildningsplatser inom naturvetenskap och teknik i den nationellt samordnade antagningen och tillgången på studenter ........................................ Samverkan, konkurrens, profilering och koncentration Resurstilldelningssystem i några olika länder............... 8.1.2 Modell för fördelning av resurser till 8.3.2 Resurser för grundläggande högskoleutbildning...... Studiepremier och studielån ....................................... Forskning och forskarutbildning ............................... 8.5 Analys ....av resurstilldelningssystemen i de olika länderna 8.5.1 Gemensamt anslag till grundutbildning och Student - och/eller prestationsrelaterat 8.5.4 Bastilldelning, högsta ersättningsbelopp och 8.5.7 Lärosätenas förhållande till staten styr typen av Förutsättningar för arbetet med ett nytt Ny examensstruktur och nivåindelning................................ Förslag till förändringar i styrsystemet......................... Utbildningsuppdrag och fyraåriga planeringsperioder ........ Utbildnings- och forskningsstrategier.................................. Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till årsredovisning och budgetunderlag....................................... 10.5.1 Mål avseende det totala antalet helårsstudenter........ 10.5.2 Mål avseende antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik ......................................... Begränsning av antalet helårsstudenter inom det Sammanfattning av förslag..................................................... Förslag till nytt resurstilldelningssystem...................... Student- och prestationsrelaterad ersättning........................ Examenspremie för lärosäten ................................................ Särskilda åtaganden av långsiktig karaktär............................ 11.6 Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär............................... Konstnärlig/Idrottslig lärosätesresurs.................................. 11.7.1 Konstnärlig lärosätesresurs ........................................ 11.7.2 Idrottslig lärosätesresurs ............................................ 11.8 Ökning eller minskning av lärosätenas utbildningsutbud... 11.9.3 Medicinskt ersättningsområde och 11.9.4 Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde ........... 11.9.5 Konstnärligt ersättningsområde ................................ Naturvetenskapligt Tekniskt samt Vård .............. 11.10.2 Ersättningsområde: Medicinskt ............................. Ersättningsområde: Utbildningsvetenskapligt...... Ersättningsområde: Konstnärligt........................... 11.12 Ekonomisk stabilitet............................................................. 11.12.2 Anslagssparande – outnyttjat takbelopp ............... 11.12.3 Avräkning och dämpningsfaktorer ........................ 11.12.4 Avräkning i samband med utnyttjande av överproduktion eller anslagssparande från 11.13 Sammanfattning av förslag ................................................... Konsekvenser för lärosätena ...................................... Ersättning inklusive avräkning.............................................. 12.2.1 Humanistiskt–Samhällsvetenskapligt 12.2.2 Naturvetenskapligt–Tekniskt ersättningsområde..... 12.2.3 Ersättningsområde Vård............................................. 12.2.4 Medicinskt ersättningsområde ................................... 12.2.5 Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde............ 12.2.6 Konstnärligt ersättningsområde................................. Sammanfattning av förslag..................................................... Nivån på lärosätenas grundutbildningsanslag ...................... Överproduktion i form av tidigare sparade Sammanfattning av förslag..................................................... Tidpunkt för införandet av ett nytt Sammanfattning av förslag..................................................... Bilaga 3 Inbjudan att lämna synpunkter på nuvarande................ Bilaga 4 Deltagare vid idéseminarier och informationsmöten.... Bilaga 5 Förkortningar av lärosätenas namn ................................ Bilaga 6 Utbildningsprofiler för universitet och högskolor ....... Bilaga 7 Takbelopp och utfall........................................................ Den verksamhet som bedrivs av universitet och högskolor är mycket omfattande och ofta av en komplex natur. Verksamheten indelas i utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete (och annat utvecklingsarbete) samt samverkan med det omgivande samhället. Kvaliteten och den internationella konkurrenskraften skall öka inom högre utbildning och forskning. Den högre utbildningen skall svara mot såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan. De tillgängliga resurserna skall utnyttjas effektivt för att hålla en så hög kvalitet i verksamheten som möjligt. Utbildningen omfattar såväl grundläggande högskoleutbildning (inkl. fort- och vidareutbildning) som forskarutbildning. Utbild- ningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Den grundläggande högskoleutbildningen har expanderat kraftigt. /04 fanns ca 400 000 studenter registrerade vid svenska universitet och högskolor vilket är nästan en fördubbling av det antal studenter som fanns registrerade 1990/91. Den kraftiga expansionen av grundläggande högskoleutbildning har inneburit att det långsiktiga målet att hälften av en årskull skall ha påbörjat högskolestudier håller på att förverkligas. De resurser som tilldelar universitet och högskolor för att bedriva grundläggande högskoleutbildning uppgår under till ca 17 miljarder. Dessa resurser fördelas i enlighet med nuvarande resurstilldel- ningssystem för grundläggande högskoleutbildning som trädde ikraft . Resurstilldelningssystemet var en del av det mål- och resultatsystem som infördes för högskolans grundutbildning. Resurstilldelningssystemet, som byg- ger på studenternas efterfrågan och prestationer, har i huvudsak verkat av expansion av grundutbildningen. har grundutbildningens omfattning planat ut. Inom vissa områden finns i förhållande till antalet utbjudna utbildningsplatser en brist på studenter. Lärosäten med en tyngdpunkt av utbildningar inom sådana områden riskerar att få sina intäkter reducerade med avsevärda belopp. Detta innebär att delvis nya krav ställs på resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning. Det skall kunna verka både när grundutbildningen ökar respektive minskar. ställs också andra krav på resurstilldelningssystemet. Det skall inte bara utgå från studenternas efterfrågan (och prestationer) utan t.ex. också ta hänsyn till arbetsmarknadens behov av högre utbildning, ge bättre förutsättningar för samverkan mellan lärosäten och ge lärosätena stabilare ekonomiska förutsättningar. Det är mot denna bakgrund som regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande hög- skoleutbildningen. Resultaten av denna översyn inleds med en sammanfattning (kapitel 2). Därefter beskrivs uppdraget och dess genomförande (kapitel 3). En beskrivning och analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning finns i kapitel 4 7. En presentation av resurstilldelningssystemen i fyra länder görs i kapitel 8. I kapitel 9 anges några förutsättningar (utöver direktiven) under vilka utredningen arbetat. Utredningens förslag till ett förändrat styr- och resurstilldelningssystem finns i kapitel . De sistnämnda kapitlen avslutas vart och ett med kortfattade sammanfattningar av förslagen. Uppdraget har gällt att göra en översyn av resurstilldelnings- systemet för den grundläggande högskoleutbildningen och utifrån denna översyn föreslå eventuella förändringar av nuvarande resurstilldelningssystem. Utredningen kan också föreslå andra åtgärder som bidrar till att uppfylla direktiven. Vi har genomfört uppdraget med stor öppenhet och har fört dialog med såväl universitet och högskolor som ett stort antal andra intressenter för att samla in synpunkter och önskemål samt diskutera förslag till förändringar. I kapitel 4 beskrivs nuvarande styrsystem. Där behandlas högskolelag, högskoleförordning, utbildningsuppdragen till universitet och högskolor samt den årliga budgetcykeln. Vi beskriver också uppdrag avseende kvalitets- granskning. I kapitel 5 beskriver vi grunderna i dagens resurstilldelningssystem inklusive de förändringar som ägt rum sedan systemet infördes i samband med högskolereformen 1993. Dagens resurstilldelnings- system är mycket tydligt student- och prestationsbaserat och innebär att respektive lärosäte tilldelas ett anslag för grundläggande högskoleutbildning bestående av summan av ett takbelopp och ersättning för särskilda åtaganden. Det angivna takbeloppet utgör den högsta ersättningen ett lärosäte kan erhålla och består av ersättning för helårsstudenter och ersättning för helårsprestationer. All grundutläggande högskoleutbildning organiseras i kurser, vilka klassificeras till olika utbildningsområden som har olika ersättningsnivåer. Antalet utbildningsområden är 20 stycken. Ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårspresta- tioner per utbildningsområde beslutas i regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor. I nuvarande resurstilldelningssystem finns också en möjlighet att utnyttja anslagssparande. Denna möjlighet fungerar så att om ett lärosäte ett visst år inte når upp till sitt takbelopp kan skillnaden mellan takbeloppet och den faktiska ersättningsnivån utnyttjas kommande verksamhetsår. I nuvarande resurstilldelningssystem ingår såsom en komponent att lärosäten under goda år kan bygga upp en reserv av sparade helårsprestationer. Detta sker om ett lärosäte ett visst år har en sådan utbildningsvolym att den ersättning lärosätet fiktivt skulle få ligger över detta års takbelopp. I kapitel 6 redogör vi för universitet och högskolors synpunkter på nuvarande styr- och resurstilldelningssystem samt deras förslag till förändringar av dessa. Majoriteten av lärosätena anser att principerna för det nuvarande resurstilldelningssystemet i stort sett är bra. Det enskilda lärosätets ansvar för beslutsfattandet avseende fördelningen av resurserna inom lärosätet uppskattas liksom förutsättningen att självständigt kunna planera och besluta om sitt utbildningsutbud. En betydande andel av lärosätena anser att systemet fungerar väl vid en expansion men att det är betydligt sämre vid en nedgång, dvs. då studenttillströmningen minskar. Eftersom systemet är helt baserat på studenternas efterfrågan och deras uppnådda prestationsgrad i kombination med att stora kostnadsposter såsom lokal- investerings- och personalkostnader är långsiktiga anses systemet ha en kortsiktig karaktär. Många lärosäten anser därför att tillräckliga stabila ekonomiska förutsätt- ningarna saknas. En basresurs som en komponent i ett nytt resurstilldel- ningssystem föreslås av ett flertal lärosätena. översyn av nuvarande utbildningsområden (inklusive de konst- närliga utbildningsområdena) som fördelningsgrund för resurserna. Nästan hälften av lärosätena önskar att nationella uppdrag av specifik karaktär också ges ekonomisk ersättning. Lärosätena kommenterar också att uppdragsperioderna bör vara längre och pekar på tidsperioder om tre alternativt . Det påpekas också att ett framtida resurstilldelningssystem måste ge stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena, där situationer avseende såväl vikande studenttillströmning som en snabb expansion av grundutbildningen måste kunna hanteras inom systemet. Ett viktigt inslag i nuvarande styr- och resurstilldel- ningssystem är att det är det enskilda lärosätet som ansvarar för medelsanvändningen och genomförandet av verksamheten. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelnings- system I kapitel 7 presenteras analyser av nuvarande styr- och resurstill- delningssystem. Vi presenterar resultat av tidigare genomförda utredningar och utvärderingar. Vi redovisar förändringar av antalet utbildningsområden hos universitet och högskolor. Vi analyserar takbelopp och utfall, sparade helårsprestationer och anslags- sparande. Vi utvärderar också dagens styr- och resurstilldelnings- system med utgångspunkt ifrån utredningen direktiv. Grundutbildningen har i liksom i stora delar av västvärlden genomgått en mycket kraftig expansion sedan börjat av . Totalt uppgår ökningen 2005 till 55 637 helårsstudenter (), vilket motsvarar en ökning . I absoluta tal har ökningen varit störst inom det Samhälls- vetenskapliga utbildningsområdet (17 458 HST), följt av det Tekniska (13 292 HST) och utbildningsområdet Undervisning (9 815 HST). En minskning av antalet helårsstudenter har ägt rum inom några få utbildningsområden, bland annat inom Teologiskt och Farmaceutiskt utbildningsområde. Relativt sett har ökningen (i tur och ordning) varit störst inom utbildningsområdena Media, Design, Undervisning, Idrott och Medicin. Följande slutsatser baseras på analyser av takbelopp och utfall 2003. Värdet av den samlade utbildningsvolymen vid landets universitet och högskolor 2003 stämmer nästan identiskt överens med summan av alla takbelopp . Betraktas enskilda lärosäten framträder dock en betydligt mer varierad bild. 19 lärosäten har haft en samlad över- produktion 2003 medan 18 lärosäten haft en underproduktion. Alla lärosäten har under i perioden 2003 haft en överproduktion. Alla lärosäten utom tre har under i perioden 2003 haft en underproduktion. Underproduktionen har för flera lärosäten vissa år varit omfattande. Vi presenterar följande slutsatser baserat på värdet av anslags- sparande 2003. Den generella betydelsen av anslagssparandet är begränsad eftersom en stor del av anslagssparandet inte kan utnyttjas. Anslagssparandet kan dock vara av stor vikt för enskilda lärosäten. Anslagssparande över den tillåtna tioprocentgränsen (av föregående års takbelopp) har ännu mindre betydelse eftersom en stor del av det tillåtna anslagssparandet inte kunnat utnyttjas. Antalet lärosäten som aldrig haft ett anslagssparande uppgår till 13. Anslagssparandet bör finnas kvar som en del av resurstilldelningssystemet. Vi presenterar följande slutsatser baserat på värdet av sparade helårsprestationer 2003. Sparade helårsprestationer är en viktig del av resurstilldel- ningssystemet. Alla lärosäten har minst i perioden 2003 kunnat bygga upp en reserv av sparade helårs- prestationer. Alla lärosäten utom fyra har utnyttjat sparade helårs- prestationer under . Det fiktiva värdet av sparade helårsprestationer av föregående års takbelopp är relativt stort. Resurstilldelningssystemet bör kompletteras med en bestämmelse som gör det möjligt för lärosätena att även kunna utnyttja sparade helårsprestationer över tioprocent- gränsen med underproduktion. Vi analyserar mål, utbildningsplatser och tillgången på studerande inom naturvetenskap och teknik. Vi konstaterar att även om arbetsmarknaden efterfrågar fler utbildade studenter inom natur- vetenskap och teknik är problemet således inte att lärosätena erbjuder för få utbildningsplatser. Problemet är i stället att eleverna inte väljer naturvetenskapligt/tekniska utbildningar på gymnasiet. Den behörighetsgivande utbildningen i naturvetenskap och teknik (det s.k. basåret) är inte tillräcklig för att öka antalet studenter mer än marginellt. Av jämförelsen ovan framgår tydligt att när lärosätena tilldelas mål för antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik har tillgången på presumtiva studerande från gymnasieskolans naturvetenskapliga och tekniska program inte i tillräcklig grad beaktats. Därmed har dessa målsättningar bidragit till svårigheterna för flera lärosäten att under vissa år nå sina takbelopp. Lärosätena strävar efter och konkurrerar med hög kvalitet i grundutbildningen. Detta innebär starka incitament för lärosätena att kvalitetssäkra och kvalitetsutveckla verksamheten. Lärosätenas ansvar för detta kvalitetsarbete tillsammans med kvalitetsutvärderingar fungerar enligt vår uppfattning i huvudsak väl. Lärosätena värdesätter konstruktionen med per capita ersättning och den tydliga relationen till studenternas efterfrågan. Vikten av att resurstilldelningssystemet är så tydligt aktivitets- och presta- tionsbaserat betonas och resursberedningens motiv för detta är fortfarande giltiga. Lärosätena anpassar sitt utbildningsutbud till såväl studenternas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. I utvecklingen av utbild- ningsutbudet använder lärosätena underlag som produceras av bl.a. , , Ungdomsbarometern, AMS. Flertalet lärosäten redovisar olika typer av forum/arenor där de träffar före- trädare för arbetsmarknaden för att diskutera nuvarande och framtida kompetensbehov och dess påverkan på utbildnings- utbudet. Enligt vår uppfattning kan ett resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning, som i huvudsak bygger på dagens principer, inte byggas upp på ett sådant sätt att det inne- håller en direkt komponent för samverkan mellan lärosäten. Däremot kan resurstilldelningssystemet utvecklas så att det skapar bättre förutsättningar för samverkan och minskar incitamenten för konkurrens. Dessutom bör lärosätena initialt kompenseras för de merkostnader som kan uppstå om verksamhet fördelas och flyttas mellan lärosäten. Lärosätena vittnar om att nuvarande resurstilldelningssystem fungerar bra i tider av expansion. De anser också att systemet är kortsiktigt till sin karaktär och att det inte ger tillräckligt långsiktiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten. Lärosätena har få kraftfulla verktyg för att ekonomiskt kunna hantera och parera för plötsliga försämringar i studenttill- strömningen och därmed i grundutbildningens intäkter. Det är viktigt att ett nytt resurstilldelningssystem möjliggör stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena. Vi ser det som angeläget att ett nytt system även fortsättningsvis är delvis direkt prestationsbaserat. Vi tror också att ett fortsatt lokalt beslutsfattande, där lärosätena ansvarar för sin interna resursfördelning, sitt utbildningsutbud och det ekonomiska resul- tatet bäst främjar den ekonomiska effektiviteten för såväl det enskilda lärosätet som nationellt. Resurstilldelningssystem i några olika länder I kapitel 8 redovisas resurstilldelningssystemen i länderna , , och . Vi redovisar en jämförande analys av dessa resurstilldelningssystemen. De flesta länder (, och ) har ett gemensamt anslag för grundläggande högskoleutbildning och forskning/forskarutbildning. Lärosätena i dessa länder har stor frihet att fördela dessa resurser inom grundutbildningen och mellan grundutbildning och forskning/forskarutbildning givet att natio- nellt fastställda/överenskomna målsättningar för lärosätet nås. Resurstilldelningssystemen i de fyra länderna är antingen studentrelaterat, prestationsrelaterat eller både ock. Samtliga länder har ett resurstilldelningssystem för den grundläggande högskole-