sou · GTB368 · 2006-01-01 00:00:00 — Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet Betänkande av Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. förordnade chefen för kammarrättslagmannen att vara särskild utredare. Som experter förordnades från ämnesrådet , kanslirådet , ämnesrådet , kammarrättsassessorn , departements- sekreteraren och skattedirektören . Som sekreterare förordnades kammarrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Regionala sti- mulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68). Uppdraget är härigenom slutfört. Utredningsuppdraget och betänkandets disposition ....... Dispositionen av betänkandet................................................. Bakgrund och gällande rätt ......................................... Målen för den regionala utvecklingspolitiken........................ Konstitutionella aspekter på särregleringar inom 4.3Särbehandlande lagstiftning i förhållande till Vissa principer om likabehandling .......................................... Särregleringar på beskattningens område ............................... 4.6Skatterättsliga särregleringar som gäller endast i vissa geografiskt avgränsade områden ............................................. EG-rättsliga aspekter på särregleringar inom Fri rörlighet för personer......................................................... 5.2.1 Aktuella bestämmelser.................................................. Diskriminering och andra hinder för den fria 5.2.3 Lagändringar beträffande beskattning av 5.3.1 Aktuella bestämmelser i ........................ 5.3.2 Tillämpningen av reglerna om statligt stöd inom 5.3.3 Stöd för regionala ändamål ........................................... 5.3.4 Stöd av mindre betydelse.............................................. 5.3.5 Särskilda bestämmelser för sektorerna jordbruk, fiskeri och transporter .................................................. Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag 6.2Är ett regionalt förhöjt grundavdrag acceptabelt ur 6.3EG-rättens betydelse för bedömningen av en lagstiftning om regionalt förhöjda grundavdrag..................... Bestämmelserna om fri rörlighet för personer............ Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ till ett regionalt grundavdrag ......................... Energiskatt på elektrisk kraft .................................................. regleringar angående investeringsavdrag ...... 7.4.2 gällande regleringar om regionala bidrag till 7.6.1 Generella bestämmelser om socialavgifter .................. 7.6.2 Regionala bestämmelser på socialavgiftsområdet....... Skatt på bensin .............................................................. En jämförelse mellan alternativa regionala 8.2Vilka typer av åtgärder kan tänkas medföra störst regional stimulans?................................................................. Tänkbara alternativa åtgärder................................................ 8.4.1 Energiskatt på elektrisk kraft..................................... Skatt på bensin ............................................................ Regionalt grundavdrag eller nedsättning av social- avgifter – vilken åtgärd kan bedömas ha störst 10 Utformningen och storleken av en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen............................ Hur bör en ytterligare utvidgning utformas?....................... Hur stor kan den ytterligare utvidgningen bli?.................... Från vilket datum skall den ytterligare utvidgningen Konsekvenserna .....................av utredningens förslag De offentligfinansiella effekterna av utredningens Konsekvenser ............................................................i övrigt Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Utformningen av ett eventuellt regionalt Utredningen skall enligt direktiven analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. I första hand skall utredningen ta ställning till om ett förhöjt grundavdrag från och med kan ges till fysiska personer bosatta inom stödområde A. I andra hand, om ett sådant avdrag inte bedöms kunna införas eller inte bedöms på bäst sätt uppfylla syftet att sti- mulera den regionala utvecklingen, skall utredningen överväga om andra regionala stimulansåtgärder kan vidtas med syfte att stimu- lera den regionala utvecklingen i detta område eller andra delar av där medborgare och företag kan ha höga utgifter till följd av långa transportsavstånd och kallt klimat. De offentligfinansiella effekterna av förslagen får inte uppgå till mer än 300 miljoner kro- nor . Bestämmelser om grundavdrag eller, som det tidigare hette, orts- avdrag har funnits i skattelagstiftningen . Av- draget varierade fram beroende på i vilken kommun den skattskyldige var bosatt. Bestämmelser om grundavdrag finns nu- mera i 63 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). Rätt till grund- avdrag har fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret och som har haft förvärvsinkomst. Även begränsat skattskyldiga har i vissa fall rätt till grundavdrag, om deras överskott av förvärvsinkomster i och i andra län- der uteslutande eller så gott som uteslutande utgörs av överskott av förvärvsinkomster i . Det område som betecknas stödområde A definieras i bilagan till förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala fö- retagsstöd. Området omfattar ett antal kommuner och delar av kommuner i , , , Västernorr- lands, , och . Området är geo- grafiskt vidsträckt och karaktäriseras av geografiska lägesnackdelar för stora delar av näringslivet, vilket bl.a. lett till att befolkningen minskat kraftigt. Geografiskt avgränsade särregleringar inom skatterätten finns i fråga om socialavgifter, energiskatt och fordonsskatt. I lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen (2000:980) finns bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i stödområde A. Avgiftslättnaden syftar till att stimulera småföretagandet samt att bidra till en god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna. Regionalt tillämpliga särregleringar har funnits på socialavgifts- området . infördes en ned- sättning av fordonsskatten för personbilar som hör hemma i vissa uppräknade kommuner i och västra . Syftet med nedsättningen, som infördes i samband med en bensinskatte- höjning, var att åstadkomma en kompensation för de högre kost- naderna för personbilstrafiken i glesbygd, mot bakgrund av att den trafiken uppgavs ha de längsta årliga körsträckorna. Bestämmelsen återfinns i 14 § fordonsskattelagen (1988:327). Av 11 kap. 3 och 4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi framgår att i vissa upp- räknade kommuner i och västra är energiskatten nedsatt för elektrisk kraft som förbrukas av hushåll och av företag inom tjänstesektorn. Nedsättningen infördes , med moti- veringen att uppvärmningskostnaderna regelmässigt är högre i de nordligaste delarna av landet än i landet i övrigt. Kostnaden för de utvidgade särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen kan beräknas uppgå till , medan kostnaden för energiskatte- nedsättningen kan beräknas uppgå till . Kost- naden för den nedsatta fordonsskatten uppgick enligt uppgifter avseende till . I regeringsformens förarbeten har angetts att lagregler skall vara generellt utformade. En lagreglering, som med namns nämnande pekar ut ett visst område, i vilket den skattskyldige skall vara bosatt för att omfattas av regleringen, har i vissa sammanhang inte ansetts kunna uppfylla kravet på generell tillämpbarhet. I andra samman- hang har däremot gjorts gällande att en sådan typ av lagstiftning får anses ha generell karaktär. Det har också hävdats att en sådan lag- stiftning utgör ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet. Om förmåner i skattehänseende ges till vissa kategorier av före- tag eller fysiska personer som deklarerar inkomst av närings- verksamhet kan detta tänkas strida mot de EG-rättsliga bestämmel- serna om statsstöd. Syftet med dessa bestämmelser är att säkerställa att medlemsstaterna inte lämnar företagsstöd som snedvrider kon- kurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Statliga stöd är som huvudregel oförenliga med den gemensamma markna- den och de stöd som ändå tillåts skall betraktas som undantag från denna huvudregel. Beslut om godkännande av stödsystem fattas av efter anmälan av den medlemsstat som planerar att införa stödsystemet. Medlemsstaterna kan dock ge mindre stöd till företag utan att behöva anmäla stöden till kommissionen, under förutsättning att stöden ges inom ramen för bestämmelserna om försumbara stöd. Ett försumbart stöd till ett enskilt företag får, tillsammans med andra försumbara stöd som beviljats företaget, inte överstiga . För jord- bruks- och fiskerisektorn gäller särskilda regler. Stöd inom ramen för försumbara stöd får inte ges till företag inom trans- portsektorn. En nationell inkomstskatteregel, som innebär att skattskyldiga som bor i ett geografiskt avgränsat område inom en medlemsstat blir föremål för en mer förmånlig beskattning än övriga som är skattskyldiga i medlemsstaten, kan också tänkas strida mot EG- fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer, genom att utomlands bosatta i vissa fall kommer att beskattas annorlunda än personer som är bosatta i det aktuella medlemslandet. En lagreglering, genom vilken skattskyldiga som bor i ett geogra- fiskt avgränsat område blir berättigade till ett högre grundavdrag än övriga som är skattskyldiga i medlemsstaten, torde, under förut- sättning att den geografiska avgränsningen inte görs alltför snäv, kunna anses uppfylla kravet på generell tillämpbarhet. Om så inte är fallet måste en sådan lagreglering ändå anses vara konstitutionellt acceptabel, genom att den ger uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet. En skattelagstift- ning med regionalt förhöjda grundavdrag är således acceptabel ur konstitutionell synvinkel. Om en lagreglering som den nu aktuella utformas på så sätt att inte bara skattskyldiga som är bosatta inom stödområde A, utan även utomlands bosatta som har inkomst från arbete inom stöd- området och som är berättigade till grundavdrag blir berättigade till ett regionalt förhöjt grundavdrag, torde regleringen vara förenlig med EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer. Eftersom ett regionalt grundavdrag också skulle komma perso- ner som deklarerar inkomst av näringsverksamhet till del torde ett sådant avdrag vara att betrakta som ett statsstöd. Med beaktande av den beloppsbegränsning som anges i direktiven skulle netto- effekten av ett regionalt grundavdrag, dvs. den minskade skatten, för varje skattskyldig som skulle bli berättigad till avdraget kunna komma att motsvara ca . Ett regionalt grund- avdrag skulle därmed kunna uppgå till ca . En stödordning i den storleksordningen kan inte bedömas vara mer omfattande än att den ryms inom ramen för försumbara stöd. Ett regionalt förhöjt grundavdrag torde således inte stå i strid med EG- fördragets bestämmelser om statliga stöd, under förutsättning att transportsektorn undantas från stödordningens tillämpnings- område. Sammanfattningsvis finns det enligt utredningens mening i och för sig inte något som hindrar att en stödordning med ett regionalt förhöjt grundavdrag införs. Frågan är dock om en sådan stöd- ordning kan bedömas på bäst sätt uppfylla syftet att stimulera den regionala utvecklingen. För att besvara denna fråga har utred- ningen, vid sidan av det regionala grundavdraget, även studerat en rad alternativa åtgärder. De åtgärder som i detta sammanhang över- vägts är framförallt en ytterligare nedsättning av energiskatten på elektrisk kraft respektive av fordonsskatten, införande av ett regio- nalt investeringsavdrag, nedsättning av fastighetsskatten för vissa typer av fastigheter samt ytterligare utvidgning av de särskilda av- dragen enligt socialavgiftslagen. Även vissa andra alternativ har dis- kuterats. Av de uppräknade åtgärderna har det utkristalliserat sig två al- ternativ, som bedömts vara mest intressanta vid sidan av det regio- nala grundavdraget, nämligen investeringsavdraget och en ytterli- gare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen. Samtliga uppräknade alternativ till ett regionalt grundavdrag har bedömts vara acceptabla ur konstitutionell synvinkel. Enligt utredningens mening är det näringslivet, i synnerhet de små och medelstora företagen, som är centrala för att åstadkomma en regional utveckling i stödområde A. Den största regionala sti- mulanseffekten torde därför kunna åstadkommas genom åtgärder direkt riktade till näringsidkare. Åtgärderna bör främst ha till syfte att skapa ytterligare stimulans för småföretagandet. punkt bör vidare vara att i möjligaste mån undvika att den admi- nistrativa bördan för småföretagarna ökar. Både investeringsavdraget och en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen är åtgärder som är än- damålsenliga för att uppnå det angivna syftet. Utredningen har dock ändå stannat för att föreslå enbart den sistnämnda åtgärden som alternativ till det regionala grundavdraget. Det främsta argu- mentet mot ett investeringsavdrag är därvid enligt utredningens mening att det genom förordningen (2005:527) om regionalt inve- steringsstöd och förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling redan finns system inom vilka stöd till inve- steringar lämnas. För småföretagarnas del är det dessutom mest fördelaktigt att bygga ut ett redan befintligt system, eftersom detta inte innebär någon ökad administration för företagen. Så länge en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgifts- lagen ryms inom ramen för försumbara stöd föreligger inte några hinder ur statsstödssynpunkt mot att utvidga den befintliga stöd- ordningen. En ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen bedöms av utredningen vara mer ändamålsenlig än ett förhöjt grundavdrag för att åstadkomma en effektiv regional sti- mulans, dels på grund av att den förstnämnda åtgärden riktar sig enbart till näringsidkare, dels på grund av att ett regionalt grund- avdrag, med den beloppsbegränsning som anges i direktiven, skulle ge en alltför liten effekt. Även offentligfinansiella skäl talar för att en utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen är att föredra framför ett regionalt grundavdrag. En ökad nedsättning av företagens sociala avgifter kan också förväntas medföra ökad regional tillväxt och att fler arbetstillfällen skapas. Utredningen föreslår att en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen görs på så sätt att den procent- sats, med vilken avdrag beviljas, höjs från 10 till 16. En sådan höj- ning medför att det maximala avdraget beträffande egenavgifterna kommer att uppgå till , medan det beträffande arbetsgivaravgifterna kommer att uppgå till per må- nad, dvs. Den ytterligare utvidgningen bör gälla från och med . Genom denna utformning av den ökade nedsättningen gynnas särskilt nyföretagande och de allra minsta företagen. De offentligfinansiella effekterna av utredningens förslag, inklu- sive administrativa kostnader, bedöms väl kunna rymmas inom den i direktiven angivna beloppsramen om . Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialav- giftslagen (2000:980) Härigenom föreskrivs att 5 § och 6 § lagen (2001:1170) om ut- vidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980) skall ha följande lydelse. Vid beräkning av arbetsgivar- Vid beräkning av arbetsgivar- (2000:980), (2000:980), giftsunderlaget, dock högst med I avgiftsunderlaget för beräk- I avgiftsunderlaget för beräk- ning av avdraget enligt första ning av avdraget enligt första stycket skall endast ingå sådan stycket skall endast ingå sådan avses i 2 § första stycket. avses i 2 § första stycket. Bestämmelserna i 2 kap. 29 § Bestämmelserna i 2 kap. 29 § ningen enligt första stycket. ningen enligt första stycket. Vid beräkning av egenavgif- terna skall avdrag, utöver vad som följer av 3 kap. 18 § social- avgiftslagen (2000:980), göras av avgifts- underlaget, dock högst med . I avgiftsunderlaget för beräk- ning av avdraget enligt första stycket skall endast ingå avgiftspliktig inkomst från ett fast driftställe i stödområdet. Bestämmelserna i 3 kap. 18 § andra stycket och 19 § social- avgiftslagen skall också tilläm- pas vid avdragsberäkning enligt första stycket. Avdraget får i sådant fall inte överstiga . Vid beräkning av egenavgif- terna skall avdrag, utöver vad som följer av 3 kap. 18 § social- avgiftslagen (2000:980), göras av avgifts- underlaget, dock högst med . I avgiftsunderlaget för beräk- ning av avdraget enligt första stycket skall endast ingå av- giftspliktig inkomst från ett fast driftställe i stödområdet. Bestämmelserna i 3 kap. 18 § andra stycket och 19 § social- avgiftslagen skall också tilläm- pas vid avdragsberäkning enligt första stycket. Avdraget får i sådant fall inte överstiga . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 5 § tillämpas på ersättningar som betalas ut efter utgången av . 3.Bestämmelserna i 6 § tillämpas första gången vid taxe- ring. 4.Skatteverket skall på eget initiativ fatta de omprövningsbeslut som föranleds av denna lag. Omprövningsbesluten skall vara fattade . 1Utredningsuppdraget och betänkandets disposition budgetproposition (prop. 2004/05:1 s. 226) konstaterade regeringen att det är angeläget att på olika sätt stimulera den regio- nala utvecklingen i vissa delar av där medborgare och före- tag kan ha höga kostnader till följd av långa avstånd och kallt kli- mat. Regeringen konstaterade också att det fanns anledning att överväga ytterligare regionala inslag i skattesystemet, utöver redan befintliga skattenedsättningar. Mot denna bakgrund beslutade re- geringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder inom skatteom- rådet. I direktiven till utredningen (Dir. 2004:168), som i betänkandet återfinns i bilaga 1, har regeringen utvecklat sin syn på behovet av regionala stimulansåtgärder. Det har i samband därmed konstate- rats att en till ytan stor del av , huvudsakligen inland och de nordligaste delarna av och (i för- ordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala före- tagsstöd definierat som stödområde A), har andra förutsättningar för näringslivets utveckling än övriga delar av landet och att förut- sättningarna skiljer sig åt främst beroende på områdets geografiska läge med bl.a. långa transportavstånd, liten hemma-marknad, sämre tillgång till service, låg befolkningstäthet och kallt klimat. I direkti- ven anges också att det, för att målen för den regionala utveck- lingspolitiken skall nås, krävs både goda generella förutsättningar för företagande och särskilda åtgärder riktade till geografiskt av- gränsade områden som bedöms ha särskilda behov. Målen för den regionala utvecklingspolitiken redovisas i avsnitt 2.3. Utredaren skall enligt direktiven analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder på skatteområdet, företrädesvis på in- dividnivå. I första hand skall utredas om ett förhöjt grundavdrag från och med kan ges till fysiska personer bosatta Utredningsuppdraget och betänkandets disposition inom stödområde A. Om ett sådant avdrag inte bedöms kunna in- föras, eller inte bedöms på bäst sätt uppfylla syftet att stimulera den regionala utvecklingen, skall utredaren överväga om andra re- gionala stimulansåtgärder kan vidtas i detta område eller andra de- lar av där medborgare och företag kan ha höga utgifter till följd av långa transportavstånd och kallt klimat. Vid bedömningen av om ett förhöjt grundavdrag eller andra åt- gärder bör införas skall utredaren särskilt beakta de gränsdragningsproblem som kan uppkomma när personer är bosatta i t.ex. olika kommuner på var sin sida av gränsen för stödområdet, de krav som följer med medlemskap i unionen, främst när det gäller den fria rörligheten för perso- ner och statliga stöd, hur åtgärder på inkomstbeskattningens område förhåller sig till regeringsformen, att skattereglerna utformas på ett så samhällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt, de ekonomiska effekter som kan uppkomma för landsting och kommuner, och de administrativa effekter som kan uppkomma för Skattever- ket. I direktiven anges också att utredaren vid övervägandena om vilka regionala stimulansåtgärder som bör vidtas skall beakta behovet och effekterna av åtgärden med hänsyn till befintliga regionala in- satser samt att de offentligfinansiella effekterna av förslagen inte får överstiga . Betänkandet har disponerats på så sätt att vissa kapitel innehåller utredningens bedömningar, medan andra kapitel, nämligen kapitel 2, 3, 4, 5 och 7, innehåller rent deskriptiva redogörelser för sakför- hållandena inom respektive område. Kapitel 2 innehåller en redogö- relse för bestämmelserna om grundavdrag samt för stödområdesin- delningen och för målen med den regionala utvecklingspolitiken. I kapitel 3 redogörs för relevant lagstiftning i några andra länder, som utredningen valt att göra jämförelser med. Kapitel 4 behandlar konstitutionella aspekter på särregleringar inom skatteområdet, Utredningsuppdraget och betänkandets disposition medan kapitel 5 behandlar de EG-rättsliga aspekterna på sådana särregleringar. I kapitel 6 diskuteras därefter om ett system med regionalt förhöjda grundavdrag kan införas eller om det finns några konstitutionella eller EG-rättsliga hinder mot ett sådant system. I samband därmed behandlas också bl.a. vissa gränsdragningsfrågor samt bedöms hur stort ett regionalt grundavdrag, med den be- loppsbegränsning som anges i direktiven, skulle kunna bli. Som framgår av avsnitt 1.1 skall utredningen inte bara undersöka om ett regionalt förhöjt grundavdrag kan införas, utan också be- döma om en sådan stödordning på bäst sätt kan antas uppfylla syf- tet att stimulera den regionala utvecklingen. För att kunna ta ställ- ning till sistnämnda fråga har utredningen vid sidan av det regionala grundavdraget även studerat en rad alternativa åtgärder, vilka redo- görs för i kapitel 7. I kapitel 8 redovisas sedan för- och nackdelar med de i kapitel 7 behandlade åtgärderna och jämförs dessa alter- nativ med varandra. I kapitel 9 jämförs därefter ett system med re- gionalt förhöjda grundavdrag med den åtgärd som i kapitel 8 be- dömts vara mest ändamålsenlig som alternativ till en sådan stöd- ordning, nämligen en ytterligare utvidgning av den befintliga stöd- ordningen på socialavgiftsområdet. Utredningens förslag, innebä- rande att en utvidgning av sistnämnda stödordning bör ske, pre- senteras i kapitel 10. I kapitlet diskuteras dels olika modeller för en ytterligare utvidgning av stödordningen, dels hur stor en utvidg- ning, mot bakgrund av den i direktiven angivna beloppsbegräns- ningen, skulle kunna bli. I kapitel 11 slutligen redovisas konsekven- serna av utredningens förslag. Som framgår ovan lämnar utredningen inte något förslag om att en stödordning med regionalt förhöjda grundavdrag bör införas. Utredningen har trots detta ändå tagit ställning till hur en sådan stödordning skulle kunna utformas. Ett förslag till författningstext samt allmän motivering och specialmotivering till en sådan lagstift- ning redovisas i bilaga 2 till betänkandet.