sou · GTB3117 · 2006-01-01 00:00:00 — – några ytterligare åtgärder Slutbetänkande av Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag, foto: Grafisk formgivning: , Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en beredning med tre ledamöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Regeringen be- myndigade departementschefen att utse en av ledamöter- na att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen. Som ledamöter i beredningen förordnades fr.o.m. generaldirektören , ordförande, samt fr.o.m. dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen och ordföranden och chefen för reklamations- nämnden . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. dåvaran- de expeditionschefen (t.o.m. ), sedermera länspolismästaren , enhetschefen och överåklagaren (samtliga t.o.m. ) samt fr.o.m. då- varande expeditionschefen numera generaldirektören och fr.o.m. expeditionschefen . Som experter förordnades fr.o.m. överåklaga- ren , professorn (i viss del av uppdraget), biträdande chefsjuristen (t.o.m. ), polismästaren och chefsrådmannen (t.o.m. ) samt fr.o.m. generaldirektören och fr.o.m. (se nedan). Som sekreterare åt beredningen förordnades fr.o.m. numera ämnesrådet Per Lagerud och f.d. hov- rättsassessorn (t.o.m. , därefter som expert). Som sekreterare förordnades också fr.o.m. hovrättsassessorn (t.o.m. ) och fr.o.m. hovrättsassessorn och (kapitel 7 och 8) har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta betänkande. Beredningen har tagit namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) och har tidigare överlämnat delbetänkandena 1.Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), 2.Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), 3.Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44), 4.Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45), 5.Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74), 6.Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114), 7.Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38), och 8.En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84). Vi får härmed överlämna slutbetänkandet Ett effektivare brottmåls- förfarande – några ytterligare åtgärder. Vårt arbete är därmed avslutat. Förslag till lag om ändring i ....................... Förslag till lag om ändring i .............................. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. ...... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Förslag till lag om ändring i lagen (2001:558) om Förslag till förordning om ändring i förundersöknings- kungörelsen (1947:948)........................................................... 7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom Vårt uppdrag i stort ................................................................. Våra tidigare överväganden ..................................................... Vad behandlas i detta betänkande? (SOU 2004:47) ............................ förundersökningsbegränsning och åtalsplikten...................... Diskussionen kring plea bargain ............................................. En ny strafflindringsgrund ........................................... Sammanfattning av bedömning och förslag............................ Straffmätning och påföljdsval.................................................. Särskilt om billighetsskälen i 29 kap. 5 § .......... 3.5Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna .................................................... Strafflindring i några andra länder........................................... Överväganden och förslag ....................................................... 3.7.2En misstänkts medverkan i utredningen av det egna brottet skall beaktas vid straffmätning och 3.7.3 Ett system med kronvittnen bör inte införas.............. Brottmålsförfarandet vid erkännande............................ Sammanfattning av bedömningar och förslag ........................ Brottmålsförfarandet vid allmänt åtal..................................... Officialprincipen i domstolsförfarandet ..................... Förberedelsesammanträde i brottmål.......................... Bevisupptagning utom huvudförhandling................... 4.2.5 Presentationen av processmaterial vid en 4.2.6 Avgörande av målet trots att den tilltalade inte infunnit sig vid en huvudförhandling .......................... 4.2.7 Avgörande av målet på handlingarna........................... 4.2.8 Processmaterialet vid målets avgörande på Erkännande som bevisning ........................................ Offentlighet vid förundersökning och i rättegång .............. Närmare om strafföreläggande ............................................. Överväganden och förslag..................................................... 4.5.1 Riktlinjer för en reform.............................................. 4.5.2 Val av handläggningsmetod vid en reform................ Påföljdsyrkande genom åklagaren ............................. Handläggningen hos åklagare .................................... Handläggningen vid domstol..................................... Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande Sammanfattning av bedömningar och förslag ...................... 5.3Bestämmelser i sekretesslagen som påverkar utbytet av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten................ 5.3.1 Sekretess mellan och inom myndigheter................... Undantag från sekretess............................................. 5.3.4 Den generella skyldigheten för myndigheter att lämna uppgifter till andra myndigheter (15 kap. 5 § sekretesslagen) 5.4Registerlagstiftningen hos de brottsbekämpande 5.5Tidigare diskussioner om uppgiftsutbyte i samband med 5.5.2 Hälso- och sjukvårdens och möjlighet att lämna uppgifter om grova brott .......... 5.5.3 En generell möjlighet att lämna uppgifter om 5.5.4 ändringar i möjligheterna att lämna uppgifter om brott ...................................................... (SOU 1999:53) ................ 5.6 Problem med den nuvarande regleringen av 5.7 Överväganden och förslag ..................................................... 5.7.2 Modeller för att öka möjligheterna att utbyta uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten..... 5.7.3 Sekretess skall inte gälla mellan de brottsbekämpande myndigheterna för uppgifter 5.7.4 Förhållandet mellan sekretesslagen och 5.7.5 Utlämnande till utländska brottsbekämpande 5.7.6 Utlämnande med förbehåll från en myndighet till Några ytterligare frågor kring utbyte av uppgifter i Sammanfattning av bedömning och förslag ......................... Uppgiftsutbyte mellan polisen och kriminalvården ............ 6.2.3 Bestämmelser i sekretesslagen som påverkar utbytet av uppgifter .................................................... 6.2.5 Kriminalvården – en myndighet ................................ 6.2.6 Behovet av uppgiftsutbyte mellan polisen och Överväganden och förslag.......................................... 6.3Underrättelse till kronofogdemyndighet om att beslag 6.3.3 JO:s beslut dnr 374–1997....................... 6.3.5 Det bör inte införas en sekretessbrytande bestämmelse angående hävda beslag.......................... Vissa frågor om beslag .............................................. Sammanfattning av bedömningar och förslag ...................... Återlämnande av beslagtagen egendom i vissa fall............... Förfarandet med egendom som inte hämtas ut ................... Behovet av lagstiftning ............................................... Uppgifter om fordon i spaningsverksamhet .................. Konsekvenser och genomförande................................ Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om ändring i .......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. .... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:558) om Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)............................ 10.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet Vi har enligt våra huvuddirektiv (dir. 2000:90, bilaga) i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Inom ramen för det uppdraget har vi några särskilt angivna huvuduppgifter. När det gäller lagföringen av brott skall vi särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genom- snittliga tiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Vi skall också överväga på vilka sätt brottsutredningsverksamheten ytterligare kan förbättras. I detta betänkande diskuterar vi om den misstänktes medverkan vid utredningen av sina egna brott kan tas till vara för att korta ut- redningstiden och förenkla handläggningen i domstol (kapitel 2–4). Vi undersöker också om det finns regler i t.ex. sekretesslagen (1980:100) som i alltför stor omfattning hindrar ett effektivt utbyte av uppgifter mellan rättsväsendets myndigheter och därmed den brottsbekämpande verksamheten (kapitel 5 och 6). Vidare behandlar vi frågan om förfarandet med tidigare beslagtaget gods som ingen hämtar eller där det är okänt till vem godset skall återlämnas (kapi- tel 7) samt vissa frågor om fordon i spaningsverksamhet (kapitel 8). Genom detta betänkande avslutar vi vårt arbete. har frågan om att se över åtalsplikten och förundersök- ningsplikten för att kunna ta tillvara den misstänktes medverkan i brottsutredningen diskuterats. Vad som avses är en ny typ av undan- tag från åtals- och förundersökningsplikterna som tar sikte på att åta- let eller utredningen begränsas eller inriktas på ett lindrigare brott med motiveringen att den misstänkte erkänt vissa brott. för sådana ändringar skulle vara att minska arbetsbelastningen i rätts- väsendet och bidra till en ökad effektivitet. Fördelarna med ett sådant system måste vägas mot nackdelarna. Syftet med strikt åtalsplikt och förundersökningsplikt är att garan- tera allas likhet inför lagen. Förändringar av detta kan innebära en risk för att en misstänkt som är en bra förhandlare eller har en bättre försvarare hamnar i ett bättre läge i åtalshänseende än andra miss- tänkta. Vidare kan det vara svårt för åklagarna att upprätthålla likhet i rättstillämpningen. Det är inte heller säkert att denna typ av föränd- ringar tar hänsyn till eventuella brottsoffers intressen. Vid våra överväganden av dessa frågor har vi funnit att nackdelarna med systemet inte uppväger de fördelar för effektivi- teten som kan uppstå. Situationen är inte nu sådan att det finns till- räckliga skäl att införa några möjligheter att begränsa en förunder- sökning eller ett åtal med hänvisning till att den misstänkte medver- kat i utredningen av sina brott. Vi föreslår att det i 29 kap. 5 § första stycket görs tyd- ligt att även den misstänktes medverkan i utredningen av det egna brottet kan beaktas i lindrande riktning vid straffmätningen. Det medför också att en sådan medverkan kan beaktas vid valet av på- följd (30 kap. 4 §). Samhällets resurser för utredningar av brott är begränsade. har det gjorts flera reformer i syfte att effektivisera brottsutredningarna. Ytterligare reformer skulle kunna inriktas på att ge misstänkta starkare incitament att medverka i utredningen och åstadkomma ett snabbt avgörande. En sådan reform skulle kunna ha ett betydande kriminalpolitiskt värde eftersom frigjorda utrednings- resurser kan föras över till andra utredningar. Vidare kan det inne- bära att tiden från det att brottet upptäcks tills det finns en laga- kraftvunnen dom väsentligt minskar. Det är önskvärt dels för de en- skilda som berörs, den misstänkte, brottsoffret och vittnena, dels för tilltron till rättsväsendet i stort. Redan med nu gällande regler i skall domstolen vid straffmätning och påföljdsval beakta det förhållandet att den som misstänks för ett visst brott frivilligt har lämnat uppgifter om ett annat brott som han eller hon begått. Under speciella förhållanden kan domstolen enligt redan gällande regler också beakta att den misstänkte hjälpt till vid utredningen av de brott som misstanken avser. Det är således inte främmande för det svenska rättssystemet att ta hänsyn till den misstänktes medverkan i utredningen vid på- följdsval och straffmätning. I , och finns redan lagstiftning som gör det möjligt att beakta den misstänktes medverkan i utredningen av det egna brottet vid påföljdsval och straffmätning. Förslaget siktar in sig på den svårutredda brottsligheten. Exempel på sådan brottslighet är ekonomiska brott och miljöbrott. Men även andra typer av brott kan vara svårutredda, t.ex. stöld eller misshan- del. Det finns därför ingen anledning att begränsa tillämpningen av vårt förslag till vissa typer av brott. Det avgörande kriteriet för om påföljden skall kunna lindras med tillämpning av vårt förslag är i stället omfattningen av den misstänktes medverkan. Förslaget skall inte tillämpas i alla fall när en misstänkt erkänner ett brott. Det krävs att det även är fråga om en medverkan som bidragit på ett positivt och märkbart sätt till utredningen. Situa- tioner där det kan bli aktuellt att tillämpa den nya bestämmelsen är om en misstänkt i en komplicerad utredning om ekonomisk brotts- lighet bidrar till utredningen genom att redogöra för vilka transak- tioner och betalningsförmedlingar som skett. Ett annat sätt att bidra till utredningen på ett sådant sätt som kan få betydelse för påföljds- bestämningen är att den misstänkte pekar ut förhörspersoner eller platser där husrannsakan bör företas. För att ge ett bra underlag för bedömningen av om en lindrigare påföljd kan väljas bör det av förundersökningsprotokollet framgå om den misstänkte medverkat i utredningen och i så fall på vilket sätt. Det skall inte längre krävas särskilda skäl för att gå under straff- minimum med hänvisning till de omständigheter som räknas upp i 29 kap. 5 § . Dagens krav på särskilda skäl för att gå under straffminimum innebär tröskeleffekter. Det motverkar en effektiv tillämpning av vårt förslag. Det bör inte nu införas en särskild bestämmelse som innebär att den tilltalades medverkan vid utredningen av andras brott kan be- aktas vid straffmätningen och påföljdsvalet (s.k. kronvittnessystem). Det är svårt att bedöma effektivitetsvinsterna av en sådan regel, sär- skilt med hänsyn till frågan om bevisvärdet av de lämnade uppgif- terna. Av förarbetena till 29 kap. 5 § framgår att i den mån uppgifter om andras brott skulle kunna anses motivera ett mil- dare straff kan strafflindring ske med stöd av 29 kap. 5 § första Enligt vår uppfattning är denna möjlighet tillräcklig. Vi föreslår att tingsrätten utan huvudförhandling får meddela dom i brottmål om den tilltalade erkänt gärningen och vid tiden för brottet fyllt , åklagaren framställt ett bestämt yrkande i fråga om på- följd och rätten inte finner skäl att döma till en påföljd som är att anse som svårare eller mer ingripande för den tilltalade än den som åklagaren föreslagit. En förutsättning för avgörande på handlingarna är att ingen av parterna begärt huvudförhandling och att tingsrätten funnit att huvudförhandling inte behövs med hänsyn till utredningen i målet. Vid ett sådant avgörande skall tingsrätten ha samma sam- mansättning som vid huvudförhandling, dvs. en lagfaren domare och tre nämndemän. När en tilltalad har erkänt det som läggs honom eller henne till last är värdet av en huvudförhandling inte lika stort som vid ett för- nekande. Det beror på att ett erkännande i brottmål, särskilt i mindre svåra fall, har ett starkt bevisvärde. De förutsättningar för dom- stolens bevisprövning som skapas vid en huvudförhandling är så- ledes inte lika nödvändiga i den situationen. Genom att göra brott- målsförfarandet enklare i erkända fall vinner man den stora kriminal- politiska fördelen att straffet kommer närmare inpå brottet. Dess- utom vinner man resurser både för parterna och för samhället. När det gäller utformningen av nya regler om en enkel hantering av erkända fall bör en ledstjärna vara att förfarandet skall leda till ett snabbt avgörande utan onödiga resursinsatser. Systemet skall dess- utom både vara rättssäkert och synas vara detta. Att avgörande utan huvudförhandling inte kan ske mot den misstänktes eller en målsä- gandes vilja följer av om de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna. En förutsättning för att ett mål skall kunna avgöras utan huvud- förhandling enligt vårt förslag är att åklagaren framställt ett yrkande i påföljdsdelen. Det innebär att den tilltalade i förväg är informerad om vilken påföljd som kan bli aktuell. Därmed har han eller hon möj- lighet att bedöma effekterna av sin medverkan. För att underlätta för tingsrätten att avgöra målet på handlingarna bör åklagaren redan i stämningsansökan ange vilken handläggningsform som är lämplig samt sådana särskilda omständigheter som han eller hon tagit hänsyn till vid sitt yrkande i påföljdsdelen, t.ex. 29 kap. 5 § . Ett erkännande behöver ha stöd av annat utredningsmaterial för att kunna föranleda annan påföljd än böter. I första hand består ut- redningsmaterialet av de skrivelser som parterna har gett in till rätten. De nuvarande reglerna innebär troligen att förhörsutsagor från för- undersökningen inte är processmaterial vid ett måls avgörande på handlingarna. Enligt vår uppfattning bör utsagorna dock utan att rättssäkerheten träds för när kunna användas i domstolen för att stödja ett erkännande. Vi föreslår därför att 30 kap. 2 § rättegångs- balken kompletteras med en regel som innebär att utsagor som tagits in i förundersökningsprotokollet får läggas till grund för ett avgöran- de i syfte att stödja ett erkännande som den tilltalade avgett. En annan förutsättning för att kunna avgöra brottmålet på hand- lingarna enligt vårt förslag är att tingsrätten gör bedömningen att en huvudförhandling inte behövs med hänsyn till utredningen i målet. Målet skall således kunna utredas tillfredsställande med stöd av hand- lingarna. Kravet på stödbevisning för riktigheten av ett erkännande ökar i förhållande till hur allvarligt brottet är och således i förhål- lande till straffets längd. Det innebär att förslaget inte behöver inne- hålla något tak för vilket straff som kan dömas ut på handlingarna. Frågan blir i stället självreglerande eftersom kravet på stödbevisningen vid allvarliga brott är så stort att målet inte tillfredsställande kan ut- redas utan en huvudförhandling. En utvidgning av systemet med avgörande av brottmål på hand- lingarna medför inget behov av att ändra reglerna om i vilka fall of- fentlig försvarare skall förordnas. Reglerna för överklagande eller för processen i hovrätten behöver inte heller ändras. Vi gör bedömningen att brottmål som avgjorts på handlingarna enligt vårt förslag inte kom- mer att överklagas i någon större utsträckning. Uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna Vi föreslår att sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen inte skall hindra att en uppgift lämnas från , Ekobrotts- myndigheten, en polismyndighet, , eller Kust- bevakningen till någon annan av dessa myndigheter i deras brottsbe- kämpande verksamhet. En effektiv brottsbekämpning är beroende av att stora mängder information kan inhämtas och bearbetas på ett bra sätt. Det gäller oavsett om verksamheten bedrivs inom en eller flera myndigheter. Brottslig verksamhet följer normalt inte myndighetsgränserna. In- formation som inhämtas i den brottsbekämpande verksamheten hos en myndighet kan således ha stor betydelse för den brottsbekämpande verksamheten även hos andra myndigheter. Flera synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna visar att reglerna om sekretess mellan myndigheter försvårar användningen av tillgänglig informa- tion i brottsbekämpningen. måste skyddet för enskildas integritet vara tillräcklig. Det är i första hand sekretessen till skydd för enskilda, 9 kap. 17 § sekretesslagen, som kommer i konflikt med de brottsbekämpande myndigheternas behov av information. Det finns bestäm- melser i sekretesslagen som innebär att sekretess inte hindrar att en myndighet lämnar en uppgift till en annan myndighet. Dessa be- stämmelser innebär dock att det uppstår oklarhet och osäkerhet kring uppgiftsutbytet. Det kan leda till att myndigheterna avstår från ange- läget uppgiftsutbyte. Det är också svårt för enskilda att avgöra i vilken omfattning myndigheterna i praktiken kan utbyta uppgifter. En generell sekretessbrytande bestämmelse för den brottsbekäm- pande verksamheten tar bort den osäkerhet och bristande effektivitet som finns i utbytet av uppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten. Därmed förbättras förutsättningarna för att förhindra och beivra brott, vilket är ett starkt medborgerligt intresse i ett rättssam- hälle. Mot bakgrund av det omfattande uppgiftsutbyte som är tillåtet blir effekten för enskildas integritet acceptabel. Förslaget innebär inte att det kommer att saknas regler för hur uppgifter om enskilda skall behandlas i den brottsbekämpande verk- samheten. Dessa förhållanden kommer dock i fortsättningen att reg- leras enbart av registerförfattningar, t.ex. polisdatalagen (1998:622). Utbytet av personuppgifter mellan myndigheter påverkas inte bara av sekretesslagen utan även av personuppgiftslagen (1998:204) och myndighetsspecifika registerförfattningar. Personuppgiftslagen och de registerförfattningar som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna innebär dock inget hinder för uppgiftsutbytet enligt vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. När det gäller förhållandet mellan sekretesslagen och de brotts- bekämpande myndigheternas registerförfattningar bör utgångspunk- ten vara att frågan om möjligheten att lämna uppgifter mellan myn- digheterna uttömmande regleras i sekretesslagen. det för integriteten och effektiviteten i brottsbekämpningen främjas om behandlingen av personuppgifter reglerades gemensamt för de brottsbekämpande myndigheterna eller i vart fall med likartade regler. Uppgiftsutbyte mellan polisen och Kriminalvården Vi föreslår att sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen inte skall hindra att Kriminalvården lämnar uppgifter till polisen om det be- hövs för att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården, för att upp- täcka och förhindra brottslig verksamhet, och om det rör misstanke om brott. Kriminalvården skall under samma förutsättningar även kunna lämna uppgifter till och Åklagarmyn- digheten. På motsvarande sätt bör frågan om när polisen och Eko- brottsmyndigheten kan lämna uppgifter till Kriminalvården lösas ge- nom en sekretessbrytande bestämmelse i 9 kap. 17 §. Det finns behov av ett ömsesidigt fungerande utbyte av uppgifter mellan Kriminalvården och polisen. Syftet med ett sådant utbyte av uppgifter är att upprätthålla säkerheten inom kriminalvården och att förhindra brott både inom och utanför kriminalvårdens anläggningar. En väsentlig förutsättning för att uppnå syftet är att det finns tyd- liga regler för utbytet av uppgifter så att det inte blir beroende av en- skilda befattningshavares personliga initiativ och bedömningar. För att samarbetet mellan polisen och Kriminalvården skall få den önskade effekten, krävs ibland att information av integritetskänslig natur lämnas mellan myndigheterna.