sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Svårigheterna anses i sin tur medverka till att detaljplanerna blir alltmer detaljreglerande, vilket komplicerar både planprocessen och den efterföljande bygglovsprövningen. Också oklarheter i fråga om räckvidden av bestämmelserna har förts fram och lagts till grund för önskemål om tydliggöranden av vilka bestämmelser som ska omfatta såväl bebyggelse som enstaka byggnader och ändringar av befintliga byggnader. En annan synpunkt som har förts fram är att möjlighet att säkerställa vissa samhällskrav är begränsade under bygglovsprövningen som i huvudsak avser placeringen och den ytt- re utformningen. Säkerställandet av flera av samhällskraven, såsom varsamhet och tillgänglighet, beror även ofta på den inre utform- ningen och det tekniska utförandet, där nämnden endast kan utöva tillsyn i ett sent skede av byggprocessen. Problemen har tagits till utgångspunkt för förslag att förtydliga och i vissa fall skärpa kraven på utformning av byggnader, att för- tydliga tillämpningsföreskrifterna till BVL i förordningen om tek- niska egenskapskrav, BVF, särskilt vid ändring av byggnader, samt att ge möjligheter till en dialog om samhällskrav i tidigare skeden av byggprocessen. Önskemål och förslag som rör bestämmelserna i 1–3 kap. Under PBL-översynen har det i skrivelser, andra utredningar och vid olika möten lämnats synpunkter och förslag som i olika avseen- den aktualiserar en diskussion om ändringar av bestämmelserna om de allmänna intressena. Några av dessa är: att konkurrensintressena bör tydliggöras i 2 kap. PBL med hän- visning till att kommunernas tillämpning av PBL kan innebära begränsningar för en effektiv konkurrens när det gäller fram- förallt etablering av detaljhandel (förslag från Konkurrensver- ket i skrivelse till ), att de nationella miljömålen bör utgöra tydliga utgångspunkter för planeringen enligt och i vissa fall göras bindande i syfte att ge tydliga ramar för kommunens beslut om bland annat etable- ring av detaljhandel (förslag från Svenska Naturskyddsföre- ningen), att kollektivtrafikens intressen ska synliggöras som ett allmänt intresse i 2 kap. 3 § 3 samt i 2 kap. 4 § 4 (förslag från Kollektiv- Allmänna intressen och samhällskrav trafikutredningens betänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67), att behovet av utrymme för lek och fysisk aktivitet bör ges större tyngd i kommunernas planering, att kommunerna i sin planering ska ta större hänsyn till beho- vet av att värna tillgången till egen koloni- och odlingslott, att hänsynen till energiförsörjningen ska förstärkas och förtyd- ligas med hänsyn till behovet av en samplanering mellan energi- företagens planering och den kommunala planeringen, att kvinnors delaktighet och jämställdhetsperspektivet bör syn- liggöras som utgångspunkter för planering och beslut enligt PBL, att barns och ungdomars intressen bör synliggöras och att krav på särskild hänsyn till deras synpunkter bör införas (förslag från Barnsäkerhetsdelegationen i betänkandet Från barnolycks- fall till barns rätt till säkerhet och utveckling, SOU 2003:127), att äldres behov ska uppmärksammas i den kommunala plane- ringen (önskemål från utredningen om äldres behov, betänkan- det Äldrepolitik för framtiden – 100 steg till trygghet och ut- veckling med en åldrande befolkning, SOU 2003:91), att de nationella folkhälsomålen bör uppmärksammas i kom- munernas planering, att behovet av service bör utgöra en del i översiktsplaneringen och beaktas från bl.a. ett regionalt perspektiv, att behovet av mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut som har betydelse eller effekter för andra kommuner tydligt ska framgå, att utformnings- och varsamhetsbestämmelserna ska förstärkas att kravet på att tomter ska hållas i vårdat skick ska tydliggöras samt att föra över exempelvis kraven på tillgänglighet och använd- barhet från BVL till PBL. Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL fyller en viktig funktion genom att ange lagstiftningens grundläggande utgångspunkter och olika all- männa intressen som ska beaktas vid planläggning, bygglovspröv- ning, tillsyn samt kontroll. Bestämmelserna bör därför i princip be- hålla sin nuvarande karaktär och allmänna utformning. Allmänna intressen och samhällskrav anser emellertid att de tillämpningsproblem och de förslag till änd- ringar som redovisats under utredningsarbetet bör läggas till grund för en viss översyn av bestämmelserna. De oklarheter som finns när det gäller tillämpningsområdet och räckvidden bör undanröjas och bestämmelserna utformas så att de ger ett tydligare stöd för tillämp- ningen. Vissa ändringar och förtydliganden bör också ske med ut- gångspunkt i kommitténs bedömningar avseende hållbar utveckling och särskilt utpekade mål och intressen som redovisats i kapitel 3. Kommitténs förslag innebär både en översyn av den inbördes ordningen mellan olika bestämmelser samt vissa förtydliganden och tillägg. Syftet med förslagen är att lägga grunden för en bättre tillämpning och tydliggöra tillämpningsområdet genom en mer lo- gisk och överskådlig struktur samt tydligare bestämmelser. 4.4.1Översyn av 1 kap. PBL Utgångspunkter för kommitténs förslag I PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. behandlas lagens syfte och uppbyggnad. I de nuvarande bestämmelserna anges i 1–4 §§ i myck- et allmänna ordalag lagens övergripande syften och dess huvudsak- liga inslag, dvs. plansystemets grunder och de olika prövningsfor- merna. I 5 och 6 §§ finns bestämmelser av grundläggande innebörd om förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen. Därefter anges i 7 och 8 §§ de myndigheter som i första hand tillämpar lagen eller som har tillsyn över tillämpningen. I 9 § finns en hänvisning till BVL. Utgångspunkten för kommitténs överväganden när det gäller 1 kap. är att kapitlets allmänna karaktär och sakliga innehåll i huvud- sak bör behållas men att det finns anledning att dels se över kapit- lets struktur och den inbördes ordningen mellan de olika bestäm- melserna, dels förtydliga och utveckla några av lagens grundläggan- de principer. Av stor betydelse i en lagstiftning av PBL:s karaktär är hur de grundläggande frågorna om befogenheter och ansvar mellan det all- männa och enskilda intressenter regleras. Vidare är viktigt hur olika uppgifter och befogenheter fördelas mellan stat och kommun och mellan politiskt tillsatta organ, myndigheter och domstolar. När det gäller det första kapitlets struktur föreslås därför att de grundläggande principerna om förhållandet mellan allmänna och Allmänna intressen och samhällskrav enskilda intressen tas upp direkt efter den inledande portalparagra- fen. Sedan bör följa de bestämmelser som uttrycker grundprinci- perna om kommunens ansvar för planläggning och om förhållandet mellan stat och kommun när det gäller inflytandet över beslut om användningen av mark och vatten. Först därefter bör redovisas dels de olika planinstrumenten och beslutsformerna i övrigt, dels olika myndigheter med uppgifter enligt lagen. Med angivna utgångs- punkter föreslås PBL:s inledande kapitel få följande innehåll. Den inledande portalparagrafen bör behållas oförändrad När det gäller den inledande portalparagrafen i 1 kap. 1 § föreslås inga förändringar. Paragrafen inleds med en mening som anger PBL:s tillämpningsområde, dvs. att lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Därefter följer en mening som på ett mycket allmänt hållet sätt redovisar lagens syfte. Enligt denna bestämmelse syftar PBL till att med be- aktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsut- veckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens sam- hälle och för kommande generationer. Som tidigare berörts har många synpunkter kommit under kom- mitténs arbete på att olika angelägna allmänna intressen på ett tyd- ligare sätt ska betonas i PBL:s inledande bestämmelser. Kommit- téns bedömning är emellertid att den nuvarande beskrivningen på ett tillräckligt och väl avvägt sätt anger vad som bör anses vara la- gens övergripande syften. Varje precisering riskerar att leda till krav på ytterligare kompletteringar. Den inledande bestämmelsen bör därför behållas på en mycket generell nivå. Kommittén återkommer vid behandlingen av innehållet i 2 kap. till vissa olika allmänna intressen som det kan finnas anledning att där markera ytterligare i lagtexten. Principer om olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar bör framgå En grundläggande princip i PBL är att ställningstaganden när det gäller markanvändningen ska ske mot bakgrund av bedömningar av vad som från allmän synpunkt är en lämplig utveckling. Allmänna intressen och samhällskrav framgår av flera olika bestämmelser i 1–3 kap. PBL. I 1 kap. 6 § anges således att mark ska vara från allmän synpunkt lämpad för ändamålet för att få användas för bebyggelse. I 2 kap. 1 § anges att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål för vilka de är mest lämpade. Av olika bestämmelser i 2 och 3 kap. framgår vi- dare att såväl lokalisering och placering som utformning av bebyg- gelse ska ske med hänsynstagande till olika allmänna intressen. Det kan nu finnas skäl att försöka att något tydligare systemati- sera beskrivningen av i vilka avseenden allmänna intressen har en grundläggande betydelse vid lagens tillämpning. I lagens första ka- pitel bör anges de olika typer av lämplighetsbedömningar eller de olika slag av situationer där allmänna intressen är av grundläggande betydelse vid prövningen. I efterföljande kapitel kan sedan så långt det bedöms som möjligt och lämpligt anges vad de allmänna intres- sena närmare innebär i sak. Mot angiven bakgrund föreslås att 1 kap. 2 § inleds med en be- stämmelse som anger att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt förelig- gande behov, samt att företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Utgångspunkten är här vad som får anses vara ett grundläggande perspektiv vid markanvändningsplanering, nämligen hur ett visst område kan an- vändas på mest lämpliga sätt. Detta perspektiv är främst aktuellt vid översiktlig planering och vid sådan detaljplaneläggning som inte i första hand utgår från ett konkret projekt. Bestämmelsen motsva- rar nuvarande första stycket i 2 kap. 1 §. Som ett andra stycke i 1 kap. 2 § föreslås en bestämmelse som motsvarar första meningen i nuvarande 1 kap. 6 §. Bestämmelsen innebär att mark, för att den ska få användas för bebyggelse, måste vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Utgångspunkten är här en lokaliseringsbedömning, nämligen om ett visst aktualise- rat bebyggelseprojekt kan godtas på föreslagen plats. Bedömningen av om en viss lokalisering är lämplig är främst aktuell vid lovpröv- ning eller vid sådan detaljplaneläggning som i första hand avser ett konkret projekt. Som ett tredje stycke i 1 kap. 2 § föreslås en bestämmelse som anger att bebyggelse ska ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamålsenlig utformning. Denna bestämmelse saknar en direkt motsvarighet i nuvarande lagtext men ger uttryck för den princip om att också bebyggelsemiljöns utformning ska tillgodose allmän- Allmänna intressen och samhällskrav na lämplighetskrav som ligger bakom olika bestämmelser i nuva- rande 2 och 3 kap. Genom de nu föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 2 § läggs såle- des tidigt fast att såväl vid allmänna planmässiga bedömningar av användningen av mark och vatten som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse ska utgångspunkten vara vad som är lämpligt från allmän synpunkt. Av betydelse i sammanhanget är att dessa lämplighetsbedömningar till stor del har karaktären av all- männa skönsmässiga bedömningar som det lagts på politiskt utsed- da organ att göra. Också de konkretiseringar av vad de allmänna intressena innebär i sak som följer i 2 kap. lämnar i allmänhet de beslutande myndigheterna ett betydande handlingsutrymme. Be- stämmelserna i 1 kap. 2 § ska ses i samband bl.a. med föreslagna bestämmelser i 1 kap. 4 §, där det framgår att det i första hand är kommunen som har att göra dessa allmänna lämplighetsbedöm- ningar. Bestämmelserna ska också ses i samband med den föreslag- na nya bestämmelsen i 13 kap. 7 §, av vilken framgår att den myn- dighet som har att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt PBL i princip inte ska göra några egna bedömningar i sak i den del prövningen avser sådana allmänna lämplighetsbedömningar som bestämmelsen i 1 kap. 2 § handlar om. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 12.5.6. Principerna för förhållandet mellan berörda allmänna och enskilda intressen bör förtydligas Redan av den inledande portalparagrafen framgår att tillämpningen av PBL till stor del handlar om att finna en balans mellan de allmän- na och de enskilda intressen som gör sig gällande vid olika ställ- ningstaganden som berör samhällsutvecklingen. Det finns därför skäl att tidigt i lagtexten komplettera med bestämmelser som anger utgångspunkter för vad ett tillgodoseende av allmänna och enskilda intressen innebär för PBL:s del. Även om det, i enlighet med vad som angetts i det föregående, är en grundläggande princip att bedömningar enligt PBL ska utgå från vad som är en från allmän synpunkt lämplig markanvändning, ska dock alltid hänsyn tas också till berörda enskilda intressen. Detta framgår i gällande lagtext av 1 kap. 5 §, som anger att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning enligt PBL, om inte annat är särskilt föreskrivet. För att markera betydelsen av att de Allmänna intressen och samhällskrav allmänna intressena alltid ska vägas mot berörda enskilda intressen bör en bestämmelse med denna innebörd nu tas in i direkt anslut- ning till bestämmelsen i 1 kap 2 § om de allmänna intressena. Det kan också finnas skäl att överväga utformningen av bestäm- melsen om beaktande av enskilda intressen. Sedan PBL infördes har den s.k. om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna blivit en del av svensk rätt. En för tillämpningen av PBL viktig del av denna konvention är den s.k. proportionalitetsprincipen som brukar beskrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett be- slut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Det har ifrågasatts om det sista ledet i den nuva- rande bestämmelsen i 1 kap. 5 §, dvs. formuleringen om inte annat är särskilt föreskrivet, är helt förenligt med konventionen. För att det inte ska råda någon tvekan om att konventionen gäller föreslås att den angivna formuleringen utgår ur lagtexten. Det kan därutöver övervägas om det inte finns skäl att komplet- tera lagtexten i förslaget till ny 1 kap. 3 §, så att det på ett tydligare sätt framgår att de avvägningar som ska ske i olika ärenden alltid ska ske med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Det kan i och för sig ifrågasättas om en sådan precisering är nödvändig efter- som principen redan gäller. Med hänsyn bl.a. till de förslag som läggs om förtydliganden i 1 kap. 2 § respektive 1 kap. 4 § av de all- männa intressenas betydelse och om kommunens avgörande infly- tande i vissa avseenden när det gäller frågor om markanvändningen finns det emellertid skäl att också särskilt markera de enskilda int- ressenas betydelse vid lagens tillämpning. Därmed upprätthålls på ett tydligt sätt i lagstiftningen den balans mellan olika intressen som är nödvändig för att PBL ska kunna fungera väl och lagstift- ningen respekteras. Det föreslås därför att det i lagtexten anges att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskil- da intressen. För några situationer kan diskuteras i vad mån nuvarande regle- ring i PBL innebär att tillräcklig hänsyn ska tas till de enskilda int- ressena. I 5 kap. 11 § andra stycket anges således att en detaljplan kan ändras eller upphävas efter genomförandetidens utgång utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Detta kan ge intrycket att något utrymme att tillämpa proportionalitetsprin- cipen inte skulle finnas. Bestämmelsens egentliga innebörd är emel- lertid i första hand att de byggrätter som ges i en detaljplan är att Allmänna intressen och samhällskrav betrakta som tidsbegränsade på samma sätt som de rättigheter som ges genom ett beslut om lov. Ett lov som inte tagits i anspråk inom föreskriven tid måste förnyas om det ska kunna utnyttjas. Byggrät- ter enligt detaljplan är på motsvarande sätt garanterade endast un- der planens genomförandetid, även om de inte som lov upphör automatiskt utan först efter särskilt beslut. Att en i plan given byggrätt upphävs innebär emellertid inte utan vidare att det där- efter blir omöjligt att utnyttja marken för bebyggelse. Om planen upphävs får frågan om möjligheten att bygga i stället prövas genom bygglov. Om planen ändras sker prövningen när planens nya inne- håll fastställs. I båda dessa situationer ska en proportionalitetsbe- dömning ske. Två andra situationer där det finns anledning att särskilt betona att också en proportionalitetsbedömning måste ske vid prövningen i det enskilda ärendet är när en ansökan om bygglov avslås med hänvisning till detaljplanekravet eller när med tillämpning av 8 kap. 23 § beslutar om anstånd med avgörandet om lov. I det första fallet är det inte tillräckligt med enbart en generell hänvisning till att det t.ex. i en översiktsplan förutsätts att lovpröv- ning inom området ska föregås av detaljplaneläggning. Det krävs också att en bedömning och en avvägning görs i det enskilda fallet. Även i anståndsfallet är det viktigt att anger skälet till att ärendet enligt nämnden inte kan avgöras genast. Det bör i sammanhanget framhållas att kravet på en proportionalitets- bedömning inte i sig innebär att inte allmänna intressen ofta kom- mer att överväga vid den prövning som ska ske. Vid tillämpningen av har låtit i nationell lag- stiftning reglerade allmänna intressen av att kunna styra markan- vändningen få stor tyngd. Det viktiga är att en avvägning alltid görs i det enskilda ärendet och att beslut som går emot enskilda intres- sen har en tillräcklig motivering. Varken den nuvarande eller den föreslagna bestämmelsen preci- serar närmare hur avvägningen mot de enskilda intressena ska göras eller vad kravet på rimlig balans innebär i olika situationer. Det finns dock några särskilda regler i PBL som för vissa situationer preciserar förutsättningarna för den avvägning mellan olika intres- sen som ska göras i ett ärende. Bestämmelserna om genomförande- tidens betydelse för möjligheterna att ändra eller upphäva planer är ett exempel på sådana regler. Ett annat exempel är bestämmelserna i 5 kap. 2 § om betydelsen av befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden vid utformningen av detaljplaner, sär- Allmänna intressen och samhällskrav skilt när det gäller planbestämmelser med s.k. expropriativa effek- ter. Också de bestämmelser som finns i 3 kap. 2 § om hänsyn till omgivningen är av betydelse i sammanhanget. De visar också att det kan finnas olika motstående enskilda intressen i många ärenden som kan behöva beaktas. Kommittén återkommer till dessa frågor i avsnitt 12.5.6. Kommunernas inflytande över markanvändning och byggande behöver förtydligas I 1 kap. 2 § finns en bestämmelse som anger att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Bestämmelsen avses ge uttryck för det s.k. kommunala planmonopolet. Med den föreslagna nya strukturen i 1 kap. PBL bör regleringen av kommunens, och därmed indirekt också statens, inflytande över allmänna ställningstaganden i markanvändningsfrå- gor följa efter bestämmelserna om beaktande av allmänna och enskilda intressen och således regleras i en ny 1 kap. 4 §. Det inflytande som PBL ger kommunen i markanvändningsfrå- gor tar sig flera uttryck. Den formella rätten att besluta i frågor om planläggning är det kanske tydligaste av dessa. Det är också den frå- ga som den nuvarande bestämmelsen i första kapitlet handlar om. Med PBL:s tillkomst försvann den tidigare statliga fastställelse- prövningen av planer. Det är nu kommunen som inom de ramar som lagstiftningen anger själv beslutar om att upprätta rättsverkan- de planer och att anta dessa. Kommunens ensamrätt omfattar inte bara befogenheten att besluta om planernas utformning utan inne- bär också att kommunen själv avgör om en plan över huvud taget ska upprättas och antas eller inte. Detta framgår av att ett kommu- nalt beslut om att inte anta, ändra eller upphäva en rättsverkande plan endast kan överklagas i den ordning som gäller för s.k. laglig- hetsprövning enligt kommunallagen. För att också bestämmelsen i första kapitlet om kommunens roll när det gäller planläggning på ett tydligare sätt ska uttrycka denna del av kommunens befogenhe- ter föreslås att formuleringen om att det är en angelä- genhet att planlägga användningen av mark och vatten ändras till att det är en angelägenhet att besluta om planläggning av användningen av mark och vatten. En annan viktig aspekt av den decentralisering till kommunerna av beslutsfattandet som skedde genom PBL-reformen är att det Allmänna intressen och samhällskrav lagts på kommunerna att självständigt göra de lämplighetsbedöm- ningar när det gäller markanvändning och byggande som lagstift- ningen förutsätter. Endast i de fall som direkt anges i 12 kap. kan staten på eget initiativ ingripa i fråga om innehållet i de kommunala besluten. Detta anses också innebära att statliga organ inte heller vid den överprövning som sker efter överklaganden av kommunala beslut ska ändra kommunens lämplighetsbedömningar annat än då klagandenas enskilda intressen åsidosatts (prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Den senast angivna principen har emellertid inte fått något direkt uttryck i lagtext även om den tydligt framgår av förarbeten och praxis. Som närmare kommer att utvecklas i senare avsnitt (se avsnitt 12.5.6) finns det nu anledning, bl.a. med hänsyn till olika förslag om att i allt högre grad lägga över besvärsprövningen enligt PBL på domstolar, att överväga en lagreglering av principen om kommu- nens rätt att göra de lämplighetsbedömningar avseende olika all- männa intressen som tillämpningen av PBL innebär. En sådan lag- reglering bör ske dels genom en bestämmelse i första kapitlet som allmänt anger att det är kommunens uppgift att göra ifrågavarande lämplighetsbedömningar, dels genom en bestämmelse i 13 kap. som behandlar besvärsprövningens omfattning. Det föreslås därför nu att 1 kap. 4 § får ett andra stycke som anger att rätten att, inom det handlingsutrymme som lagen ger, bestämma om användningen av mark och vatten är förbehållen kommunen utom i de särskilt regle- rade fall då staten kan ingripa med stöd av 12 kap. PBL. Förslaget till ny reglering i 13 kap. PBL behandlas närmare i betänkandets avsnitt 12.5.6. Den nu föreslagna bestämmelsen innebär ingen förändring i sak i förhållande till dagens tillämpning av PBL. Det bedöms emellertid som angeläget att en så grundläggande princip som ansvarsfördel- ningen mellan kommunala beslutsorgan och överprövande statliga organ behandlas också i lagtexten och då redan i PBL:s inledande kapitel. Det är viktigt att betona att den förslagna bestämmelsen inte innebär en total frihet för kommunen att godtyckligt göra vilka av- vägningar den vill. Av formuleringen inom det handlingsutrymme som denna lag ger framgår att vad det handlar om är att kommu- nen ska få disponera över den frihet som finns att göra skönsmäs- siga bedömningar när det gäller de olika allmänna intressen som PBL ska tillgodose. Ju öppnare beskrivningen av de allmänna int- ressena är i lagen, desto större är handlingsutrymmet. Allmänna intressen och samhällskrav ler att i de fall där lagtexten på ett mera precist sätt reglerar det allmänna intresset kan handlingsutrymmet i stället vara begränsat.