sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — beräknas produktionen branschen transporttjänster endast kunna öka om hushållens efterfrågan på person- transporter skulle öka . Diagram 13.7: Produktionsförändringar från en budgetneutral sänkning av momsen till på persontransporter, skidliftar och hotell m.m. Gruvor och mineralutvinningsindustri Livsmedels-, dryckesvaru- och Textil-, beklädnad- och läderindustri Massa-, pappers- och pappersvaruindustri Förlag och grafisk industri Industri för stenkols och petroleumprodukter, Gummi- och Annan elktroindustri, teleproduktindustri Precisions-, medicinska El, gas, värme, vattenförsörjning Landtransportföretag, rederier, flygbolag Serviceföretag till transport, post-o Renhålln., kultur, sport, Industri för kontorsmaskiner och Källa: SCB samt egna beräkningar Den totala sysselsättningseffekten av den lägre mervärdesskatten blir således marginell. Den samlade positiva effekten på sysselsätt- ningen i hela landet blir . Det skulle inte heller uppstå några märkbara förändringar beträffande landets regioner. Någon ökad sysselsättning i regioner av turismintresse kan alltså inte visas. Sammanfattningsvis kan sägas att modellanalysen tyder på att den reducerade momsen på turismens område kan ha haft relativt god träffsäkerhet då det gäller konsumtionsområden som hotell och skidliftar, men betydligt sämre träffsäkerhet då det gäller persontransporter. Eftersom dessa tre konsumtionsområden är små Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering i relation till övrig privat konsumtion uppkommer inte några märkbara effekter på regionernas ekonomier. 13.7Sänkning av skattesatsen på persontransporter till 13.7.1Om motiven för nedsättning sänktes momsen ytterligare på persontransporter, från . Som skäl angavs att den höjning av dieselskatten som genomfördes kunde medföra nackdelar för kollektivtrafik och annan yrkesmässig verksamhet eftersom en betydande del av fordonen i sådan verksamhet är dieseldrivna. För att balansera dieselskattehöjningen föreslog regeringen att skattesatsen för personbefordran skulle sänkas från . höjdes punktskatten på diesel med per kubikmeter. Därefter har skatten på diesel höjts igen med och med ytterligare . Vid dessa senare punktskattehöjningar har ingen kompensation genom åt- gärder på momsområdet lämnats. Inkomstbortfallet totalt till följd av reducerad skattesats för persontransporter i förhållande till om normalskattesats tillämpats uppskattas till (netto) . Den högre beskattningen på dieselolja beräknades ge ökade intäkter på 0,3 miljarder kronor.14 Den kompenserande sänktes således även för persontransporter som inte berördes av dieselskattehöjningen, t.ex. tåg- och flygtrafik. Träffsäkerheten i den kompenserande momssänkningen får därmed betraktas som relativt låg. I modellkalkylerna ovan antogs att en momssänkning till inom persontransporter på lång sikt kommer konsu- menterna till godo i sin helhet. Detta skulle betyda att moms- belagda persontransporter skulle sjunka i pris . 2000/2001:01, volym 1, s 239. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Det finns dock skäl att närmare diskutera modellkalkylens resultat vad gäller prisgenomslag och efterfrågeeffekter just inom detta område och sätta in dessa i ett vidare sammanhang. Det första skälet för det är de omfattande offentliga subventioner som utgår inom området. Den genomsnittliga subventionsgraden kan beräk- nas till . Om dessa subventioner utgår som en klump- summa inom prisreglerade områden kan de förväntas reducera momssänkningens prisgenomslag (se bilaga 7) och därigenom de förväntade effekterna för transportsektorns produktion. Endast en del av momssänkningens intäkter kan av denna anledning förväntas användas till att sänka priserna och prissänkningen ovan skulle be- gränsas till . Resten av momssänkningens intäkter skulle i stället användas till att subventionera produktions- kostnaderna. Av Statskontorets rapport till utredningen (bilaga 8) framgår att det inom området kollektivtrafik utgår betydande subventioner, främst från kommuner och landsting men även från staten. Priserna är även reglerade av huvudmännen. Förekomst av subventioner inom prisreglerade områden gör så- ledes att man inte nödvändigtvis skall förvänta sig fullständigt pris- genomslag i samband med en momssänkning, vilket medför att effekterna på efterfrågan blir mindre. Kollektivtrafik är ett område vars marknadsförhållanden är speciella och inte kännetecknas av perfekt konkurrens. Trafik- huvudmännen tillhandahåller trafik inom ett visst område med ensamrätt, medan upphandlingen av trafik dock numera sker i kon- kurrens. Merparten av de subventioner som utgår inom den lokala och regionala kollektivtrafiken är av klumpsummekaraktär. Operatören bestämmer dock inte priserna utan det gör trafik- huvudmännen, som i sin tur får anslag för verksamheten efter budgetförhandlingar och politiska beslut inom kommuner och landsting. Tillhandahållande av trafiken är förknippat med stora fasta kostnader. Krav på viss turtäthet etc. påverkar möjligheterna till lönsamhet. Den ekonomiska situationen varierar bland trafikhuvudmännen. På en marknad där producenterna till stor del kan sätta priserna (imperfekt konkurrens råder) kommer prissättningsbesluten att avspegla hur producenterna tror sig kunna öka sina samlade över- skott alternativt uppnå en viss volym. Producenter som har möjlig- het utnyttjar ofta det faktum att betalningsviljan skiljer sig åt mellan olika konsumentgrupper genom att försöka differentiera priset för olika kundgrupper. Detta kan vara ett bra sätt att öka ut- Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering nyttjandegraden i vissa situationer och därmed få täckningsbidrag till fasta kostnader. En effektiv prissättningsstrategi för en monopolist som optimerar sitt överskott i en situation där kapaciteten åtminstone på kort sikt är given är att sätta de priser som medger största möjliga samlade överskott. Om kapaciteten redan i utgångsläget utnyttjas fullt ut kan det vara attraktivt, åtminstone på kort sikt, att vid en momssänkning inte sänka priserna utan i stället öka överskotten. Om det finns intresse av att öka efterfrågan kan givetvis effekten bli annorlunda. Om priskänsligheten varierar, affärsresenärer påverkas t.ex. inte av momsförändringar, kan det vara attraktivt att justera ner priserna för delar av efterfrågan som är mer priskänslig, men bara i den ut- sträckning som krävs för att uppnå vissa önskade volymföränd- ringar och på så sätt öka det totala överskottet. I modellen beräknas efterfrågeeffekterna av en momsändring där konsumenterna behandlas som en grupp där priskänsligheten är skattad utifrån ett genomsnitt för kunderna som kollektiv och kapaciteten inte är begränsande. Möjligheter till prisdifferentiering komplicerar bilden av vilka priseffekter som kan åstadkommas med hjälp av en momssänkning och på vilken sikt. Den sammantagna effekten är svårbedömd. Det centrala är att producenterna i dessa fall har större möjligheter att via prisinstrumentet styra efterfrågan än på en vanlig marknad. I rapporten från Statskontoret redovisas uppgifter om de genomsnittliga taxehöjningarna inom kollektivtrafiken för perioden –1995 respektive 2001–2003. I tabellen nedan återges prisinformationen tillsammans med aktuell momssats och föränd- ring av KPI. Tabell 13.4 Genomsnittliga taxehöjningar –1995 och 2001–2003 Källa: Reducerad mervärdesskatt i subventionerade verksamheter, Statskontoret (bilaga 8) Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Tabellen visar att när kollektivtrafiken kom att inordnas i moms- systemet och belades med 25 procents moms så höjde trafik- huvudmännen priserna med mer än momshöjningen. Detta gällde såväl kontantbiljetter som månadskort. steg dock KPI . När momsen sedan sänktes 1993 så fortsatte priserna att öka ungefär i takt med KPI. Momssänkningen medförde inga prissänkningar, i stället ökade priserna realt såväl vad gällde kontantbiljetter som månadskort. Månads- korten ökade med trots momssänkningen och en låg inflation. Därefter har prisökningarna i stort sett motsvarat KPI. En given fråga är givetvis hur prisutvecklingen varit om moms- sänkningarna inte genomförts. Den ekonomiska situationen är be- svärlig för många trafikhuvudmän och prisökningarna kanske hade varit ännu större. Detta är dock inte givet utan beror bl.a. på hur trafikhuvudmännen bedömer betalningsviljan hos olika resenärer och vilka alternativ som finns för de resande. Uppgifterna om dessa kortsiktiga variationer i prisnivån inom kollektivtrafiken kan dock inte tas till intäkt för några slutsatser om de långsiktiga pris- genomslagen till följd av momsändringarna. Ett annat område inom persontransporter med inslag av im- perfekt konkurrens är järnvägssektorn. Marknaden för gods- transporter öppnades för konkurrens 1996. Marknaden för persontrafik kan delas in i två delmarknader med olika kon- kurrensförhållanden. Entreprenadtrafiken, som utgörs av lokal och regional kollektivtrafik och olönsam interregional trafik, har varit öppen för konkurrens. Trafiken upp- handlas av respektive trafikhuvudman eller Rikstrafiken och det företag som vinner upphandlingen blir normalt ensamoperatör på den aktuella sträckan. På de sträckor som SJ bedömer som lönsamma har SJ ensamrätt. Företaget har en marknadsandel som uppgår till på sträckor över . På den totala marknaden för persontrafik med tåg uppgår SJ:s marknadsandel till . redovisar i en rapport15 uppgifter rörande prisutvecklingen på inrikes järnvägsresor. Priserna ökade kraftigt . ökade priset för inrikes järnvägsresor med i förhållande till KPI. 15 Konkurrensen i , Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Utvecklingen för den inrikes järnvägstrafiken kommenteras även i en rapport från KTH.16 Rapporten beskriver hur snabbtågs- trafiken har byggts ut med kortare restider och ökat antal turer. Av rapporten framgår också att när moms på resor infördes höjde SJ sina priser i löpande penningvärde. En hög inflation gjorde dock att den reala prisökningen begränsades till , vilket kan sägas svara mot momssatsen. I realiteten innebar emellertid momsin- förandet att SJ också fick ökade möjligheter att dra av ingående moms, vilket påverkade kostnaderna för verksamheten positivt. SJ genomförde sedan flera generella taxeförändringar under 1990- talet. infördes en ny struktur med prisförändringar, men inte någon generell prissänkning som följd av moms- sänkningen till . Prisdifferentieringen uppges ha ökat och det finns fler rabattmöjligheter . Dessa skulle kunna utgöra en anpassning till momssänkningarna , men bilden kompliceras av det faktum att trafiken tillhandahålls med ensamrätt. Mot bakgrund av den osäkerhet som kan råda när det gäller fullt prisgenomslag av momssänkningarna på persontransportområdet kan efterfrågeeffekterna också vara osäkra. I den mån som priseffekterna uteblivit kan den uppnådda effekten i första hand ha inneburit en omfördelning av skatte- bördan till förmån för producenterna inom persontrafikområdet. Det bör noteras att en dålig lönsamhet för en verksamhet inte be- höver betyda att den inte gynnats. 13.8Reducerad moms på livsmedel 13.8.1Om motiven för nedsättning För att stabilisera ekonomin beslöt att vidta olika åtgärder avsedda att främja produktion och dämpa konsumtion. I detta syfte höjdes mervärdesskatten tillfälligt från till av priset inklusive skatt (det motsvarar en 16 Utvecklingen av utbud och priser på järnvägslinjer i 1990-2003, KTH Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering höjning från till räknat som pålägg på varans pris exkl. skatt) mellan och . Enligt beslut var avsikten att den tillfälliga höj- ningen av den generella mervärdesskatten skulle slopas , och den generella skattenivån därefter skulle återgå till . Utskottet konstaterade, 1990/91:FiU30 (s. 65–66), att en generell sänkning av skattesatsen vid fullt genomslag skulle ge en prissänkning , men drog slutsatsen att inflationen bäst kunde bekämpas om sänk- ningen koncentrerades till skatten på livsmedel. Uppfattningen att en riktad matmomssänkning skulle vara mer effektiv för att dämpa inflationen än en generell sänkning kan ha sin grund i en insikt om svårigheterna att synliggöra en momssänk- ning. Dessa svårigheter har redogjorts för i avsnitt 13.2. Vad gäller motivets aktualitet kan sägas att det inte funnits något starkt inflationstryck i den svenska ekonomin. Den generella skattesänkning som enligt planerna skulle ha genomförts ersattes därmed av en skattesänkning på livsmedel och serveringstjänster till . Den generella skattesatsen bibe- hölls på . höjdes matmomsen till . Åtgärden ingick som ett led i att stabilisera den svenska ekonomin. Mervärdesskattesatsen på livsmedel sänktes på nytt . Bakgrunden till sänkningen var att regeringen före- slog att ersättningsnivåerna i bidragssystemen skulle sänkas från . Regeringen menade att förändringar i bidrags- systemen skulle ge kraftiga fördelningspolitiska effekter. Sänk- ningen av bidragsnivåerna skulle därför kombineras med en sänk- ning av matmomsen från . Detta menade man skulle särskilt gynna barnfamiljer och låginkomsttagare. beslutade emellertid tämligen snart efter det att momssänkningen på livsmedel införts om återställande av bidrags- nivåerna i transfereringssystemen. Ersättningsnivån i arbetslös- hetsförsäkringen höjdes från och högsta respektive lägsta dagpenning höjdes . I sjukförsäkringen höjdes ersättningsnivån från 75 till 80 pro- cent . I och med detta kan det bakomliggande motivet för reduceringen av matmomsen 1996 sägas ha upphört. Kostnaderna i form av förlorade momsinkomster till följd av den reducerade skattesatsen på livsmedel beräknas uppgå till (netto). Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering De samhällsekonomiska kostnaderna av de snedvridningseffekter som uppstår till följd av den högre generella skattesatsen på alla andra områden, samt de gränsdragningsproblem som uppstår om- kring livsmedelsområdet, uppvägs sannolikt inte av de eventuella kortsiktiga effekterna på prisnivån av en sänkt livsmedelsmoms. Därtill kommer att en allmän sänkning av mervärdesskatten i vart fall på kan förväntas ha givit samma effekt på den all- männa prisnivån som den selektiva skattesänkningen ger. Situationen inom livsmedelsområdet illustrerar de svårigheter som uppkommer när det gäller att urskilja effekterna av en moms- sänkning från övriga effekter som påverkar prisutvecklingen inom området. En förutsättning för att de fördelningseffekter som avsågs i sam- band med momssänkningarna faktiskt skall upp- komma är att mervärdesskattesänkningen på livsmedel får fullt genomslag i butikernas prissättning. Hur det faktiska genomslaget blev till följd av införandet av den lägre mervärdesskattesatsen på livsmedel 1996 följdes inledningsvis av en särskild priskommission som arbetade –1996.17 efter momssänkningen konstaterades att matpriserna hade sjunkit ungefär så mycket som förväntades. I samband med momssänkningen infördes också ett frivilligt prisstopp av de tre dominerande kedjorna. Prisstoppet av- såg tiden -1995 till . Prisutvecklingen inom området i allmänhet följs av Konkurrens- verket som ägnat frågan relativt stort intresse, eftersom livsmedels- området uppvisar tydliga konkurrensproblem. Enligt utredningen mening kan några definitiva slutsatser om prisgenomslaget på livs- medelsområdet av momssänkningen 1996 knappast dras av denna redovisning. Uppgifterna om hur livsmedelsmarknaden fungerar och om konkurrenssituationen kan ändå vara av intresse för att belysa frågan om momssänkningen varit den mest relevanta åt- gärden för att åstadkomma lägre livsmedelspriser. Utredningen har därför bl.a. tagit del av material från Kon- kurrensverket som belyser konkurrenssituation och prisutveckling inom livsmedelsområdet. har redovisat bearbetad statistik från över prisutvecklingen efter 1996.18 Av denna framgår att priserna på 17C 1995 B, (C1995/541/KONS). Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering livsmedel och alkoholfria drycker ökade snabbare än KPI totalt samt . Därefter ökade matpriserna långsammare än KPI. har konsumentprisindex för livsmedel månad för månad gått ner, för att börja öka igen . sammanfattande bedömning av kon- kurrensen i dagligvaruhandeln i är att en viss skärpning skett , men att konkurrensen kan förbättras ytterligare genom etablering av fler nationella och internationella aktörer.19 Marknaden domineras av tre större kedjor där integrationen mellan inköpsorganisation och butiksled har gått långt. har emellertid vissa förändringar skett, främst genom etablering av nya lågpriskedjor som danska Netto och tyska Lidl. Butiksstrukturen i skiljer sig markant jäm- fört med . Marknadsandelen för lågprisbutiker är t.ex. mer än dubbelt så stor i som i . De svenska matpriserna är fortfarande höga i ett internationellt perspektiv, även när momsen räknas från. Exklusive moms låg över och . Det finns även betydande skillnader inom landet som inte enbart kan förklaras av faktorer som rör skatter, löner och andra kostnader. De regionala skillnaderna uppgick som mest till åtta pro- cent. En särskild svårighet i samband med internationella prisjäm- förelser, framhåller , är variationer i momssatsen. Därför jämförs ibland priserna exklusive moms. Problemet med detta, skriver , är att det inte är självklart att ett avskaffande av moms skulle få fullt genomslag på priserna. Det är fullt möjligt att en sänkning av momsen inte leder till en mot- svarande sänkning av priserna, eller att en höjning av momsen leder till en ännu högre höjning av priserna. Hur genomslaget blir beror i huvudsak på utbuds- och efterfrågekurvornas form och behandlas i den ekonomiska litteraturen om tax pass-through.20 har studerat skillnader mellan länderna och försökt beakta inverkan av olikheter i makroekonomiska faktorer som arbetskraftskostnader och värdering av växelkurs. Skillnader i transportkostnader uppges förklara högst någon procentenhet av prisskillnaden för dagligvaror. Slutsatsen är att dessa faktorer inte 19Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, rapportserie 2004:2 20Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, rapportserie 2004:2, sid. 20 Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering kan förklara hela skillnaden mellan och EU. Uppemot hälften av prisskillnaden mot EU:s medlemsländer före ut- vidgningen 2004 uppger verket skulle kunna elimineras om kon- kurrensen förbättrades i . Om hela hade en prisnivå som västra eller sydöstra skulle de svenska matpriserna hamna på och nivå exklusive moms, dvs. lägre än vad som var fallet 2004. En analys från företagsekonomiska institutionen vid har visat att den svenska dagligvaruhandeln har en överlönsamhet jämfört med andra branscher. redovisade verkstadsindustrin en avkastning på operativt kapital efter skatt på . hade detaljisterna inom dagligvaruhandeln en mer än dubbelt så hög av- kastning, 21,8 procent.21 Det finns således en hel del indikationer på att prisnivån på livs- medelsområdet påverkats av ofullständig konkurrens. Detta be- höver i och för sig inte innebära att momssänkningen på livsmedel inte kommit konsumenterna till godo, åtminstone på . Bristen på fungerande konkurrens inom området kan dock ha underlättat för livsmedelshandeln att åtminstone delvis hålla en högre prisnivå än vad som vore förenligt med ett rakt pris- genomslag. Följaktligen är det inte heller säkert att momssänkningen fått den avsedda påverkan på köpkraften hos hushåll med olika ekono- misk standard. Utredningen har ändå försökt beräkna effekterna av en sänkt matmoms på fördelningen av ekonomisk standard22 mellan olika hushållsgrupper under antagande om ett fullständigt långsiktigt prisgenomslag för momssänkningen. Analysen avser en hypotetisk situation där matmomsen sänks från ett utgångsläge där även livs- medel är beskattade med normalskattesats. För att budget- neutralitet skall råda förutsätts normalskattesatsen i det senare fallet inledningsvis ligga på . Beräkningar är gjorda över vilka fördelningseffekter som kan tänkas uppstå vid övergång 21Om lönsamheten i svensk parti- och detaljhandel, rapport till utredningen () av vid företagsekonomiska institutionen vid . 22För förklaring av ekonomisk standard, se bilaga 5 avsnitt 4. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering från ett system med 22,7 procents normalskattesats som tas ut även för livsmedel till dagens momssystem med normalskattesats på och en reducerad skattesats för livsmedel på . Eftersom de totala skatteintäkterna här inte påverkas av omlägg- ningen är det genomsnittliga momsuttaget på all privat konsumtion densamma i båda momsstrukturerna. Konsumtionsmönstret skiljer sig dock åt mellan olika hushåll. Den genomsnittliga momsbelast- ningen påverkas därför på olika sätt för olika hushållsgrupper till följd av skillnaderna i utgiftsandelar för olika varugrupper. I diagram 13.8 visas genomsnittliga momssatser på konsum- tionsutgifter för hushåll uppdelade i decilgrupper. Där framgår att momsuttaget är progressivt i den meningen att andelen moms i hushållens konsumtionsutgifter är större ju högre inkomster de har (med undantag för de två lägsta decilgrupperna), dvs. att den genomsnittliga momssatsen stiger med stigande inkomst. Detta gäller både med och utan matmomssänkning. Diagram 13.8: Genomsnittliga momssatser på olika hushålls- gruppers konsumtionsutgifter. Hushållen grupperade efter stigande ekonomisk standard (se den övre raden på x-axeln). I den undre raden på x-axeln anges decilgruppernas genomsnittliga disponibelinkomst Källa: SCB samt egna beräkningar Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Vid införandet av en budgetneutral reducering av moms på livs- medel kan, förutsatt antagandet om fullständigt prisgenomslag, progressiviteten i momsuttaget förväntas komma att öka något (se kurvan reducerad matmoms i diagrammet). De med lägre eko- nomisk standard betalar något mindre moms på sina konsumtions- utgifter och de med högre ekonomisk standard betalar något mer. En budgetneutral reducering av matmomsen beräknas medföra att hushållens ekonomiska standard i decilgrupperna 2–7 kan öka med 0,1–0,. Störst ökning beräknas för hushåll i decil- grupp 4. Hushåll i decilgrupperna 8–10 beräknas få en något sänkt ekonomisk standard i storleksordningen 0,1–0,, med störst sänkning i decilgrupp 10. Diagram 13.9: Förändring av olika hushållsgruppers ekonomiska standard vid införandet av en budgetneutral reducering av mat- momsen till . Förklaring av x-axel ges i diagram 13.8 Källa: SCB samt egna beräkningar Denna överföring i momsbeskattning från hushåll i decilgrupperna 2–7 till hushåll i de tre högsta decilgrupperna beräknas motsvara, sett över alla hushåll, en nettoöverföring på totalt från de med lägre inkomster till de med högre inkomster. Denna relativt begränsade omfördelning på Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering uppnås genom momshöjningar på alla normalbeskattade varor med sammanlagt och en momssänkning på livs- medel i samma omfattning (observera att beräkningen utgår från data ). Effekterna enligt modellanalysen ovan förutsätter fullständigt prisgenomslag. I den mån som prisgenomslaget inom livsmedelsområdet begränsas kommer omfördelningen således att minska. Att använda sänkt matmoms som ett fördelningspolitiskt medel medför hur som helst relativt stora kostnader i förhållande till de effekter som redovisas i diagram 13.9 . En omflyttning av köpkraft i angiven storleksordning skulle kunna åstadkommas med betydligt mindre medel och mindre kostnader. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 15. Av genomgången framgår att relevansen varierar när det gäller de motiv som angivits i samband med att skattesatsen reducerats inom ett område. I vissa fall är motiven tydligt kopplade till förhållanden som sedermera förändrats, som t.ex. på livsmedelsområdet, i andra fall är motiven av en mer allmän karaktär och kan därför inte be- traktas som inaktuella. Exempel på det senare är bokmomsen och turistmomsen.