sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten att det i enskilt vatten utan fritt fiske är vattenägarna som primärt ansvarar för fiskevården skulle till väsentlig del gå förlorad om staten både uppbär avgifter för och anvisar fiskevårdsmedel till dessa vatten. Eventuella behov av ytterligare fiskevård inom dessa områden uppfylls bättre genom att den lokala förvaltningen höjer priset på fiskekorten. Utredningen anser därför att en fiskevårdsavgift bör omfatta fiske i havet, vid kusten och i de fem . kommer därmed att läggas på fiskande endast i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske. Det sagda innebär att fiske i annat enskilt vatten inte blir avgifts- belagt inom ramen för det aktuella systemet. Fiskevården i sådant vatten ankommer i stället i allt väsentligt på fiskevattenägarna. Att staten ändå har ett visst ansvar återkommer utredningen till i kapitel 10. Statens vatten ovan odlingsgränsen Även staten är ägare till enskilt vatten. Självfallet har staten i denna egenskap ansvar för fiskevården. När det gäller finansieringen av fiskevården i sådana vatten får staten agera som andra ägare till enskilt vatten. Beträffande fisket på vatten ovan odlingsgränsen finns särskilda regler som här kort skall redovisas. Enligt 32 § rennäringslagen (1971:437) får, på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen, nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. För det fall upplåtelsen avser rätt till fiske krävs dessutom bl.a. att upplåtelsen är förenlig med god fiskevård. Enligt 33 § skall fråga om upplåtelse enligt 32 § prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av 34 § följer att upplåtelsen skall ske mot avgift, om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften skall fördelas mellan Samefonden och den sameby som berörs av upplåtelsen enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. I 2 § rennäringsförordningen (1993:384) har regeringen för- ordnat att upplåtelse av fiske enligt 32 § rennäringslagen som huvudregel skall prövas av . Enligt 3 § skall under vissa förutsättningar rätt till handredskapsfiske upplåtas. Vid upplåtelse av rätt till annat fiske skall företräde ges sådana personer för vilka jakten eller fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning. Enligt 6 § skall den avgift som stadgas om i 34 § rennäringslagen tillfalla Samefonden och den berörda samebyn med hälften var. I 7 § ges rätt att förutom denna avgift ta ut ytterligare en avgift för bl.a. fiskevård. Denna avgift får uppgå till högst av den förstnämnda avgiften. I 8 § ges föreskriftsrätt angående upplåtelser på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Verket har meddelat sådana föreskrifter (SJVFS 1993:95). Utredningen förordar som tidigare nämnts avgiftsskyldighet för fiske i havet, längs kusten och i de fem . Om i stället en avgift för fiske i landets samtliga vatten hade valts borde sannolikt fiske i vatten ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen också ha omfattats av avgiften. Med den modell som utredningen förespråkar förhåller det sig dock annorlunda. Även om det finns behov av ytterligare fiskevårdsinsatser i fjällvattnen blir det inte konsekvent att inkludera dem i systemet. Där finns redan en fiskevårdsförvaltning och eventuella behov av ytterligare fiske- vårdsmedel tillgodoses bäst på annat sätt. Det bör dessutom framhållas att rätten till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen är under utredning. Jakt- och fiskeutredningen har i uppdrag att så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebyarnas och markägares rätt till jakt och fiske inom dessa områden. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . Det vore mindre lämpligt att presentera ett generellt förslag om uttag av en statlig fiskevårdsavgift i fjällvattnen. 7.2.5Bör avgiftsskyldighet gälla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten? De flesta av de tidigare förslagen om fiskevårdsavgift har gått ut på att även fiskande i eget vatten skall betala avgift. I två förslag har dock fiske i eget vatten särbehandlats. Enligt förslaget i samband med införandet av det fria handredskapsfisket skulle avgiftsskyldigheten inte gälla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten. I den proposition som regeringen senare drog tillbaka var tanken att avgiften för husbehovs- och yrkesfiskare skulle vara lägre om fisket skedde på eget vatten. Idén att på något sätt särbehandla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske på eget vatten har således funnits tidigare. Inte minst med den geografiska avgränsning som utredningen valt finns det skäl för att även de som fiskar i eget vatten skall betala avgift. De nyttjar fiskresursen och får i någon mån anses skapa behov av fiskevård i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske. Vidare kommer den fiskevård som finansieras genom avgiften att komma de nu aktuella vattenägarna till godo. Avgifts- finansierad fiskevård kommer att bedrivas i deras vatten. Faktorer av såväl principiell som pragmatisk natur väger dock tungt till fördel för att undanta innehavare av enskild fiskerätt från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. En betalningsskyldighet för innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten kan med fog uppfattas som märklig. Även om fiskresursen inte kan sägas tillhöra vattenägaren äger denne naturligtvis just det ifrågavarande fiskevattnet. Om fiskevattenägaren dessutom är innehavare av enskild fiskerätt i vattnet förefaller det naturligt att han eller hon inte skall behöva betala en avgift för att fiska där. Dessutom har många av de nu aktuella fiskevattenägarna tvingats acceptera att staten har infört en rätt för allmänheten att utan betalning till ägarna fiska på deras vatten. Som tidigare nämnts ligger det inte inom utredningens uppdrag att föreslå någon ändring i detta avseende. Man bör dock ha i åtanke att det fria handredskapsfisket av många fiskevattenägare upplevs som mycket negativt. En ordning där innehavare av enskild fiskerätt måste betala en statlig avgift för att få fiska i sitt vatten riskerar att skapa än större motsättningar kring det fria handredskapsfisket. I stället är det angeläget att minska motsättningarna. Detta bör kunna uppnås genom att undanta innehavare av enskild fiskerätt från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten och att de dessutom med influtna avgiftsmedel kan bedriva fiskevård i sina vatten. Detta ger en tydlig signal om att staten tar hänsyn till ägarnas intressen. Även om det fria handredskapsfisket av andra skäl inte upphävs kan man på så sätt visa att man erkänner fiskevattenägarnas i sammanhanget särskilda ställning. Möjligheterna att få en bred acceptans i alla berörda grupper för en fiskevårdsavgift torde förbättras med en sådan lösning. Av de skäl som anförts förordar utredningen att innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsskyldighet vid fiske i eget vatten. Det bör dock krävas att den fiskande såväl äger det aktuella vattnet som är innehavare av enskild fiskerätt i detsamma för att undantaget skall vara tillämpligt. Det räcker således inte att äga vattnet eller att ha enskild fiskerätt i det. Den som fiskar med stöd av upplåtelse av vattenägaren omfattas inte heller av undantaget. Fiskevattenägaren kan därmed inte bjuda in vänner och bekanta att fiska gratis i vattnet. Om en juridisk person är ägare till fiskevattnet avser undantaget den som i egenskap av ställföreträdare för den juridiska personen får fiska med stöd av enskild fiskerätt. 7.2.6Bör avgiften vara differentierad? Vid en internationell utblick kan konstateras att det inte är ovanligt att storleken på fiskevårdsavgiften skiljer sig åt beroende på vissa faktorer. Det finns exempel på lägre avgift för ungdomar och pensionärer. Ett annat exempel är att avgiftsnivån skiljer sig åt beroende på vilken kategori fiskande man tillhör. På andra håll kan man betala en lägre avgift för t.ex. en veckas fiskande. I har de flesta av de tidigare förslagen om fiskevårdsavgift inneburit att det endast skall finnas en årlig avgift, av samma storlek för alla fiskande som omfattas av systemet. Bara utredningsrapport förordades en annan modell. Enligt den skulle yrkesfiskare och husbehovsfiskare betala en högre avgift än sportfiskare och det skulle därtill finnas möjlighet att betala en lägre avgift för just en veckas fiske. Det finns enligt utredningens uppfattning ett värde i att fiskevårdsavgiften är lika för alla berörda och att systemet kring den hålls så enkelt som möjligt. Till att börja med saknas det skäl att göra en differentiering av avgiftsnivån beroende på ålder, eftersom ungdomar helt undantas från avgiftsskyldighet. Om man i stället skall diskutera olika avgiftsnivåer för olika kategorier fiskande krävs rättvisa och komplicerade bedömningar och man kommer inte ifrån att på ett eller annat sätt värdera olika grupper fiskande i förhållande till varandra. På detta tämligen konfliktfyllda område finns en risk att någon grupp känner sig förfördelad av resultatet av dessa värderingar. Detta riskerar i sin tur att leda till minskad acceptans för avgiften. Att införa en avgift för fiske än torde dock vara enklare. Det finns i och för sig personer som fiskar mycket och andra som utövar ett tämligen begränsat fiske, men sprider ut sina fisketillfällen över . En särskild avgift för t.ex. en veckas fiskande torde ändå vara ett instrument med tämligen god precision när det gäller att få den som fiskar mindre att betala mindre än den som fiskar mer. Dessutom skulle inrättandet av en sådan veckoavgift innebära fördelar för de fisketuristiska entreprenörer som anordnar kortare fisketurer för personer som vanligen kanske inte ägnar sig åt fritidsfiske. På grund av detta förordar utredningen att det utöver årsavgiften införs en veckoavgift. Av de skäl som redogjorts för i föregående avsnitt bör fiskevårds- avgiften vara differentierad endast i ett avseende. Man skall kunna välja mellan ett årskort och ett veckokort. Frågan är vilka avgifts- nivåer man bör välja. När det gäller årskortet föreslogs i Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) en avgift om . Detta är också vad det svenska jaktkortet kostar . Vid en internationell jämförelse kan konstateras att inte utmärker sig som en särskilt hög avgiftsnivå. Enligt utredningens uppfattning är en rimlig avgift. Det är svårt att se att någon skulle uppfatta detta som så dyrt att man hellre avstår från att fiska. Att det kan finnas personer som ändå inte kommer att betala avgiften är en annan sak. Det problemet uppstår oavsett vilken nivå man väljer. Om avgiften anses oskäligt hög torde i och för sig problemet bli större, men den angivna nivån kan knappast betraktas som oskälig. Vid en jäm- förelse med de fiskekort som säljs av t.ex. fiskevårdsområdes- föreningar står sig fiske mycket väl. Med denna avgiftsnivå kan dessutom intäkterna förväntas bli tillräckligt stora för att svara mot de behov som finns (se mer om detta i nästa avsnitt). Detta gäller även om man ser mer pessi- mistiskt på betalningsfrekvensen än vad betänkandet Utvärdering av det fria handredskapsfisket gav uttryck för. Om avgiften i stället skulle bestämmas till exempelvis är det betydligt mer osäkert om intäkterna kommer att motsvara behovet. Med det uppdrag som utredningen har är det naturligtvis bättre ju mer pengar som kan ställas till fiskevårdens förfogande. En rimlig bedömning är att det egentliga behovet av fiskevårdsmedel är avsevärt större än de 60–som nämns i direk- tiven. Trots detta väljer utredningen att inte förorda en högre avgift än . Redan med en avgift om t.ex. finns det anledning att befara att såväl betalningsviljan som betalnings- förmågan skulle minska hos många fiskande. De som fiskar ofta och kanske redan betalar betydligt högre avgifter än så för tillgång till fiskevatten skulle förmodligen inte bli avskräckta av en sådan avgift. Det är emellertid viktigt att göra en avvägning som kan accepteras även av dem som fiskar sällan. För någon som kanske har för vana att fiska vid endast ett mindre antal tillfällen kan en avgift om framstå som oskälig. Med anledning av att avgiften föreslås vara anser utredningen att framstår som en skälig prisnivå för veckoavgiften. 7.4Hur stora intäkter kan en fiskevårdsavgift antas ge? Någon exakt beräkning av hur stora intäkter en fiskevårdsavgift kommer att generera är förstås omöjlig att göra. En rimligt rättvisande bild av de framtida intäkterna torde dock kunna ges. I Fiske 2005, och under- sökning om svenskarnas fritidsfiske, skattades antalet personer som fiskat till cirka 1,8 miljoner. Hur många av dessa kan då förväntas bli avgiftsskyldiga med de avgränsningar av avgiftsplikten som förordats av utredningen? Med ledning av de uppgifter som lämnats i studien 2005 har (se bilaga nr 2) skattat antalet fritids- fiskande i havet, vid kusten och i de fem till knappt 900 000. Av dessa är drygt hälften definierade som aktiva fritidsfiskare, vilket innebär att de har fiskat . Med en årsavgift om skulle därmed, om samtliga som blir avgiftsskyldiga i det föreslagna systemet betalar avgiften, intäkterna kunna beräknas till . Enligt utredningens modell skall innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. Det bortfall som blir följden av detta undantag uppvägs dock sannolikt av att även yrkesfiskare, fritidsfiskare och utländska turistfiskare, vilka inte omfattas av skattningen om 900 000 fiskande, skall betala avgift. Det kan dock inte uteslutas att avgiften kan få till konsekvens att vissa personer som annars skulle ha fiskat i de nu aktuella vattnen i stället väljer att fiska på annat håll. En nytillkommen avgift för fiske i vissa vatten innebär förstås en mer förmånlig konkurrens- situation för andra fiskevatten, som redan är avgiftsbelagda av fiskevårdsområdesföreningar eller annan privat förvaltning. Mycket tyder på att fritidsfiskarna kommer att ha en för- hållandevis positiv inställning till fiskevårdsavgiften. I Fiske 2005 skattas andelen fritidsfiskande som är positiva till att betala en fiskevårdsavgift som är avsedd att bekosta förbättringar av fiske- av de tillfrågade fritids- fiskande angav att de inte har någon uppfattning om sin vilja att betala, medan endast uppgav sig vara negativa. Om man beräknar intäkterna utifrån förutsättningen att endast de som är positiva till avgiften kommer att betala skulle intäkterna därmed kunna antas uppgå till (av ). Detta skulle dock självfallet inte vara någon godtagbar betalningsfrekvens. Man bör också med fog kunna räkna med en väsentligt högre andel betalande. Utgångspunkten måste vara att även de som inte vill betala en avgift ändå kommer att följa de regler som gäller. Dessutom måste det införas en sanktion mot dem som fiskar utan att uppfylla sin betalningsskyldighet (se kapitel 9) och därtill göras en ökad satsning på fisketillsyn (se kapitel 10). Vidare bör man lägga kraft på att tillhandahålla information om vad avgiftsintäkterna används till. Betalningsviljan bör också bli större när de positiva effekterna av den ökade fiskevårdssatsningen blivit tydliga i form av bättre fiske. I beräkningarna har utredningen inte beaktat att det också skall finnas möjlighet att lösa en avgift för en veckas fiske. Denna möjlighet torde i och för sig leda till mindre intäkter genom att vissa som annars skulle ha betalat årsavgiften i stället löser den billigare veckoavgiften. I gengäld torde betalningsviljan hos många personer som fiskar sällan bli större när det ges en möjlighet att betala en avgift som ur deras synvinkel framstår som mer rimlig. Mot bakgrund av det sagda, och med hänsyn till erfarenheterna från våra grannländer, gör utredningen bedömningen att intäkterna från en fiskevårdsavgift med god marginal bör uppfylla det i direktiven angivna behovet av fiskevårdsmedel om 60–. 8Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? Utredningen har i kapitel 6 redogjort för hur en redskapsbaserad finansiering av fiskevården lämpligen kan utformas. Med redskaps- baserad finansiering avses att bidraget till fiskevården – i likhet med vad som gäller i – görs beroende av omsättningen eller eventuellt innehavet av vissa varor och tjänster; att en viss del av priset på t.ex. fiskespön eller bensin avsätts till fiskevård. Detta till skillnad från en fiskevårdsavgift av traditionellt snitt, där i stället den som fiskar skall betala en avgift för detta. Utredningen har tidigare konstaterat att det saknas förut- sättningar för en branschöverenskommelse som innebär en frivillig pålaga på fiskeutrustning, drivmedel, båtar och båtmotorer samt fisketuristiska tjänster. Det finns inte heller möjlig- het att genom avtal endast inom sportfiskeredskapsbranschen lösa finansieringsfrågan. Det alternativ som står till buds är därför att införa en skatt på de aktuella varorna och tjänsterna. Med ett sådant lagreglerat system har utredningen dock gjort bedömningen att endast sport- fiskeutrustning bör ingå i skattebasen. Kopplingen mellan driv- medel och fiskevård är för svag för att det skall vara rimligt att lösa finansieringsfrågan genom en extra skatt på bl.a. bensin. Inte heller mellan båtar och fiskevård finns det en sådan nära anknytning att det är motiverat att införa en båtskatt. När det gäller fisketurism är avgränsningsproblemen så stora att det inte bedöms vara möjligt att skattebelägga sådana tjänster. I kapitel 7 har utredningen presenterat en fiskevårdsavgift som alternativ till en punktskatt på sportfiskeutrustning. Modellen innebär en avgift för fiske i havet, vid kusten och i de fem , medan andra fiskevatten lämnas utanför det statliga avgiftssystemet. Fiskande under samt innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten undantas från avgiftsplikt. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? I detta kapitel kommer utredningen att överväga vilken av de två lösningarna som är bäst lämpad för att finansiera den framtida svenska fiskevården. 8.2För- och nackdelar med de två lösningarna Det torde finnas ett samband mellan hur mycket man fiskar och hur mycket pengar man lägger på fiskeredskap. En punktskatt på redskap skulle därmed få till effekt att den som fiskar mer i större utsträckning bidrar till fiskevården än den som fiskar mindre. En fiskevårdsavgift i enlighet med den modell som utredningen förordar har endast två olika nivåer – respektive en veckas fiskande – och kommer därmed inte att innebära en lika detaljerad differentiering. Detta är en aspekt som måste anses tala till förmån för en punktskatt. Å andra sidan saknas det uppgifter om hur tydligt ett eventuellt samband är mellan omfattningen av det fiske man bedriver och de resurser man lägger på redskap. Det finns naturligtvis fiskare som inte utövar sitt fritidsintresse i särskilt stor omfattning, men som använder sig av olika fiskemetoder och därmed måste köpa mer fiskeutrustning. kan det finnas hängivna fiskare som ägnar sig uteslutande åt en fiskemetod och således inte är i samma behov av ett stort antal redskap. När det gäller förhållandet mellan sportfiske och husbehovsfiske torde sambandet mellan hur mycket man fiskar och hur stora resurser man lägger på fiskeredskap överhuvudtaget inte finnas. Man fångar av lätt insedda skäl i allmänhet mer fisk med ett mängd- fångande redskap än med ett handredskap. Generellt sett torde sportfiskare emellertid, jämfört med husbehovsfiskare, spendera mer pengar på nya redskap. Med den modell som utredningen förespråkat i kapitel 6 skulle dessutom mängdfångande redskap som t.ex. fiskenät överhuvud- taget inte omfattas av en eventuell punktskatt. Anledningen är att yrkesfiskets redskap inte bör omfattas av systemet och att det är mycket svårt att i praktiken avgränsa yrkesredskapen från den utrustning som husbehovsfiskarna använder. I och med detta skulle en punktskatt få till konsekvens att de som fiskar mer inte bidrar till fiskevård överhuvudtaget. En annan, uppenbar nackdel med en svensk punktskatt på sportfiskeredskap är att man inte behöver fiska i svenska vatten Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? bara för att man köper sina redskap i landet. En skatt på fiske- redskap skulle innebära att de som köper sin utrustning här i landet, men huvudsakligen fiskar utomlands, får betala för en fiskevård de inte får del av. Inte heller är det säkert att man köper sina fiskeredskap i bara för att man nyttjar de svenska fiskevattnen. Utländska turister som kommer hit för att fiska kan vanligen förmodas ha köpt sin utrustning i hemlandet. Försäljningen av fiskeredskap till turister lär inte heller öka när priserna höjs till följd av att en punktskatt inrättas. Trots att turisterna nyttjar den svenska fiskresursen och på så sätt skapar behov av fiskevård, kommer de därför inte att i någon större omfattning bidra till att finansiera fiskevården. I och med att har goda förutsättningar att bli mer framgångs- rikt när det gäller att attrahera fisketurister skulle denna nackdel framöver komma att accentueras. Utan att närmare gå in på utformningen av ett eventuellt punktskattesystem för fiskeredskap kan man vidare konstatera att inte heller personer som både bor och fiskar i med nödvändighet skulle bidra till att finansiera fiskevården. De allmänna EG-rättsliga reglerna för punktskatter finns i cirkula- tionsdirektivet1. Direktivet är enligt artikel 3 tillämpligt på tobaks- varor, mineraloljor och alkoholhaltiga drycker, men i artikelns tredje punkt anges att medlemsstaterna behåller rätten att införa eller bibehålla skatter som påförs andra varor än dessa. En förutsättning är dock att skatterna inte leder till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Av detta följer att det inte är förenligt med EG-rätten att knyta skattskyldigheten för en punktskatt på fiskeredskap till införseln av sådana varor från andra medlemsländer2. Skattskyldigheten vid privat införsel för personligt bruk kan inte heller knytas till något annat tillfälle, som t.ex. vidareförsäljning. Sådan införsel skulle därför behöva undantas från skatteplikt, i vart fall från andra EU- länder och under vissa förutsättningar. Oavsett om skatteplikt råder är sportfiskeredskap i allmänhet också enkla att ta med hem vid utlandsresor och de är inte större än att de dessutom lämpar sig för handel över Internet. Denna handel kan förväntas öka framöver. 1Rådets direktiv /12/EEG av om regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor 2Jfr Försäljningsskatten på motorfordon (prop. 1994/95:55) s. 19 f. och Vissa alkoholfrågor, m.m. (prop. 1998/99:134) s. 63 f. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift? Om andra länder också hade infört en punktskatt på redskap skulle dessa argument inte ha samma tyngd. Eftersom flertalet länder i stället har valt någon form av fiskevårdsavgift skulle emellertid en svensk punktskatt innebära att personer som köper redskap utomlands men fiskar i helt undviker att bidra till fiskevård, medan de som handlar redskap här i landet men fiskar utomlands tvingas betala dubbelt. Av detta följer att det finns ett värde i sig att ha ett system som liknar dem som tillämpas i andra länder, framför allt i vår närhet. 8.3En fiskevårdsavgift ger större intäkter I avsnitt 6.7.4 beräknade utredningen att de förväntade intäkterna från en punktskatt på sportfiskeutrustning uppgår till . Utgångspunkten för beräkningen är att skatte- satsen bestäms till och att skatten tas ut på priset i första försäljningsledet. Eftersom det saknas säker statistik om sportfiskeredskaps- branschens omsättning är dock uppgifterna om beräknade intäkter något osäkra. Det är inte omöjligt att t.ex. den direktimport och försäljning som stora varuhuskedjor bedriver vid sidan av de mer specialiserade aktörerna på fiskeredskapsmarknaden i någon mån är underskattad. Det ytterligare tillskott som skulle kunna upp- komma bedöms emellertid som förhållandevis litet. Nämnas i sammanhanget bör också att hela branschens omsätt- ning antagligen inte skulle komma att ingå i skatteunderlaget.