sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — skatten kan också sägas att i KI:s alternativa scenarier anpassas skatterna för icke-handlande sektorer så att det nationella målet uppnås, och redovisas som priset på koldioxidutsläpp. De handlande sektorerna betalar ingen skatt utan enbart priset för utsläppsrätter. Resultaten visar att ett utvidgat handelssystem, omfattande av koldioxidutsläpp, tillsammans med ett av- räkningsmål skulle medföra lägre samhällsekonomiska kostnader, i termer av BNP-förluster, för i omställningen till lägre ut- släpp av koldioxid. Då har dock inte medtagits samhällets värdering av den klimatförbättring som minskade koldioxidutsläpp leder till. BNP-förlusterna minskar vid lägre pris på utsläppsrätter och vid lägre utsläpp av andra växthusgaser. Ett utvidgat handelssystem skulle vid tillräckligt låga priser på utsläppsrätter ge en BNP- ökning till följd av att koldioxidutsläppen kan begränsas till låga kostnader genom stora inköp av utsläppsrätter. Lägre utsläpp av andra växthusgaser i enlighet med prognosen i kontrollstation 2004 leder till att koldioxidutsläppen inte behöver begränsas lika mycket för att skall uppnå utsläppsmålet och begränsar ytterligare BNP-förlusterna. Transportsektorn har brant stigande marginalkostnader för att minska sina koldioxidutsläpp. Det ökade inköpet av utsläppsrätter i det utvidgade handelssystemet leder till att de sektorer som ingår i handelssystemet kan reducera sina kostnader för koldioxidutsläpp och expandera på bekostnad av sektorer utanför handelssystemet. Sektorer utanför handelssystemet kommer också att betala ett lägre pris för sina koldioxidutsläpp till följd av strukturell tillbakagång med åtföljande minskade koldioxidutsläpp, som medför att det na- målet skulle underskridas om priset på utsläpp inte sänktes för dessa sektorer. En utvidgning av handelssystemet leder således till större utsläpp av koldioxid i till en lägre kostnad per kilo koldioxidutsläpp. De ökade utsläppen i motsvaras naturligtvis av minskade utsläpp i något annat land som deltar i ut- släppshandeln och till en lägre samhällsekonomisk kostnad än om utsläppsreduktionen företas i . En begränsning av koldioxidutsläppen medför att utsläppsinten- siva verksamheter fördyras relativt andra verksamheter. Effekten mildras dock om man kan handla med utsläppsrätter till ett pris som understiger marginalkostnaden för att minska koldioxid- utsläppen. De sektorer som tillåts att handla med utsläppsrätter inom ramen för ett handelssystem gynnas i strukturomvandlingen, Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet eftersom anpassningsbördan till stor del övervältras på andra sekto- rer om ett nationellt avräkningsmål fortfarande skall uppnås. Raffi- naderisektorn gynnas påtagligt av ett utvidgat handelssystem, till följd av ökad användning av fossila bränslen för transporter och lokaluppvärmning. Som framgått ovan gör delegationen bedömningen att ett inklude- rande av transportsektorn i handelssystemet förutsätter att kvot- plikten förläggs uppströms. I sin nuvarande utformning möjliggör handelsdirektivet dock antagligen inte att handeln med utsläppsrätter baseras på en upp- strömsansats. Detta kan exemplifieras med direktivets bestämmel- ser om tillstånd. En verksamhetsutövare enligt en uppströmsansats (t.ex. ett företag som säljer bensin) släpper inte ut några växthus- gaser från sina anläggningar, utan dessa sker längre ned i kedjan (i fallet med bensinen hos den enskilde bilisten). Härmed kan direk- tivets bestämmelser om tillstånd inte tillämpas. Någon annan grund för att bli skyldig att redovisa utsläppsrätter finns emellertid inte enligt handelsdirektivet, utan hela direktivet bygger på att det är den verksamhetsutövares anläggning som släpper ut växthusgaser som skall omfattas, alltså en nedströmsansats. För att en uppströmsansats skall kunna tillämpas torde det såle- des krävas att ändringar görs i handelsdirektivet. Detta har i sin tur betydelse för ett inkluderande av transport- sektorn i EU:s handelssystem tidigast torde kunna ske. Handelsdirektivets bestämmelse ger tre olika möjligheter för ett inkluderande av transportsektorn i handelssystemet – med tre olika tänkbara tidplaner – enligt följande: Ensidig opt-in av transportsektorn . En harmoniserad lösning, som omfattar samtliga medlemsstater . En harmoniserad lösning, som omfattar samtliga medlemsstater eller . Förutsättningarna för dessa tre alternativ diskuteras i tur och ord- ning i avsnitten 3.3.1 till 3.3.3 nedan. Inledningsvis bör dock även nämnas att handelsdirektivet inte hindrar en medlemsstat från att upprätthålla eller införa nationella Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksamheter än sådana som anges i bilaga I eller ingår i gemen- skapens system (detta framgår av punkt 16 i direktivets ingress). Även om transportsektorn inte skulle inkluderas i EU:s handels- system skulle alltså när som helst kunna införa ett helt na- tionellt handelssystem för denna sektor. Såvitt delegationen kan bedöma är dock ett sådant nationellt handelssystem som omtalas i punkt 16 i handelsdirektivets ingress inte avsett att vara kopplat till direktivet. Om skulle införa ett nationellt system för trans- portsektorn skulle det alltså bli fråga om nationella utsläppsrätter – med egna nationella identifikationsnummer etc. – som är begrän- sade till . 3.3.1Förutsättningar för ensidig opt-in av transportsektorn I handelsdirektivets artikel 24 anges förfaranden för ensidigt infö- rande av ytterligare verksamheter och gaser. Enligt artikeln får medlemsstaterna tillämpa handel med ut- släppsrätter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som inte anges i di- rektivets bilaga I. Kommissionen måste dock ge sitt godkännande. I sin bedömning skall kommissionen beakta alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre marknaden, möjliga snedvrid- ningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och det planerade övervaknings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet. Såvitt delegationen kan bedöma förutsätter en medlemsstats ensidiga införande av ytterligare verksamheter i enlighet med arti- kel 24 att direktivets bestämmelser i övrigt tillämpas utan änd- ringar, eftersom det skall ske i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv. För att ensidigt skulle kunna ta med trans- portsektorn torde alltså enligt direktivet krä- vas att det skulle ske med en nedströmsansats. Eftersom detta dock, av skäl som framgått ovan, i praktiken inte är en möjlig lös- ning, så torde det heller inte kunna bli aktuellt med ett ensidigt svenskt införande av transportsektorn i handelssystemet . skall dock sägas att vi inte med säkerhet kan säga hur kommissionen skulle ställa sig till en ansökan från att ensi- digt få ta med transportsektorn med hjälp av Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet Utifrån en juridisk bedömning av handels- direktivet är delegationens slutsats att en sådan ansökan antagligen skulle komma att avslås, av skäl som redovisas ovan. För att kom- missionen möjligen ändå, i strid med direktivets lydelse, skulle kunna inta en positiv ställning till en sådan ansökan talar att kom- missionen eventuellt skulle se ett värde i att något medlemsland går före och prövar de praktiska förutsättningarna för att inkludera transportsektorn i handelssystemet. Om skulle vilja lämna in en ansökan om att få ensidigt ta med transportsektorn är dock tidplanen för förberedelsearbetet mycket knapp. Således har t.ex. företrädare för gjort bedömningen att en ansökan om en ensidig utvidgning av systemet 2012 – med hänsyn till beredningstider m.m. inom kommissionen – bör lämnas in till kommissionen senast den nationella fördelningsplanen för perioden 2012 skall inlämnas, vilket skall ske . Med denna bedömning skulle en ansökan om opt-in således behöva lämnas in . Med hänsyn till att det från svensk sida torde ta att utarbeta ett förslag på den detaljeringsnivå som erfordras för ansökan, så skulle ett principbeslut om opt-in således behöva fattas . Andra aspekter som skulle behöva belysas vid ett ställnings- tagande om en svensk opt-in är regional- och transportpolitiska effekter, huruvida och på vilket sätt bränslebeskattningen bör an- passas samt vilka effekter opt-in och eventuella förändringar i be- skattningen skulle ha på användningen av drivmedel inom trans- portsektorn, på valet av uppvärmningskälla inom övrigsektorn och därmed på växthusgasutsläppen och utsläpp av föroreningar. 3.3.2Förutsättningar för en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater Enligt artikel 30.1 i handelsdirektivet får kommissionen till och rådet överlämna ett förslag om att ändra direktivets bilaga I, så att handelssystemet kommer att omfatta ytterligare verksamheter och/eller växthus- gaser. Några sådana ändringsförslag hade inte framlagts vid den an- givna tidpunkten. Med reservation för att en viss försening kanske Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet kan accepteras kan det dock eventuellt komma att ske några måna- der in . Sådana eventuella ändringar torde enligt delegationens bedöm- ning kunna träda i kraft först , med hänsyn till att för- utsättningarna för perioden 2007 torde vara svåra att ändra i detta skede. Teoretiskt sett skulle kommissionen i en sådan rapport kunna föreslå att direktivet bör ändras på sådant sätt att transport- sektorn kan ingå i handelssystemet . Enligt delegatio- nens bedömning får det dock hållas för osannolikt att kommissio- nen kommer med ett sådant förslag. 3.3.3Förutsättningar för en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater Enligt artikel 30.2 i handelsdirektivet skall kommissionen samman- ställa en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet, vilken skall överlämnas till och rådet, vid behov åtföljd av förslag. I rapporten skall bl.a. be- aktas hur och huruvida direktivets bilaga I bör ändras, så att han- delssystemet kommer att omfatta ytterligare relevanta sektorer (explicit nämns kemisk industri, aluminiumindustrin och trans- portsektorn), verksamheter och/eller växthusgaser, i syfte att yt- terligare öka systemets ekonomiska effektivitet. Om kommissionen i denna rapport skulle föreslå en ändring i handelsdirektivet så att transportsektorn omfattas kan det dock enligt delegationens mening sannolikt inte bli tal om att införa transportsektorn förrän 2017. Skälet till detta är att de nationella fördelningsplanerna för perioden 2012 skall inlämnas . Att hinna få med transport- sektorn torde därmed i praktiken bli svårt.11 I princip ser delegationen positivt på att omfattningen av systemet för handel med utsläppsrätter vidgas till flera sektorer. 11 Möjligen skulle förändringar kunna göras som träder i kraft först under den senare delen av , men det bedömer delegationen som mindre sannolikt. Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet systemets effektivitet förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av det. Med hänsyn till att transportsektorn står för en stor andel (när- mare två tredjedelar) av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter vore det särskilt viktigt att inkludera denna sektor i handelssystemet. Om transportsektorn med tillägg för bl.a. övrigsektorns använd- ning av olja och gas för uppvärmningsändamål – som eventuellt p.g.a. avgränsningssvårigheter bör tas med – inkluderades i EU:s handelssystem så skulle handeln med utsläppsrätter totalt komma att omfatta av koldioxidutsläpp. Delegationens bedömning är att den i kapitlet diskuterade modellen för att inkludera transportsektorn i EU:s handelssystem – i vilken i synnerhet behovet av att tillämpa en uppströmsansats bör poängteras – teoretiskt sett bör fungera. Givetvis skulle dock ett ytterligare utredningsarbete kring de praktiska förutsättning- arna behöva genomföras innan transportsektorn skulle kunna in- kluderas i handelssystemet. Trots sin i grunden positiva inställning till att transportsektorn bör inkluderas i EU:s handelssystem, så anser delegationen inte att bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem . Ett viktigt skäl till detta är att delegationen utifrån en juridisk bedömning menar att handels- direktivet i nuvarande utformning inte medger att en uppströms- ansats tillämpas. Andra skäl är att de samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenserna av att gå före i detta sammanhang är osäkra och behöver belysas ytterligare, liksom påverkan på ut- släppen av föroreningar. Delegationen anser att regeringen i stället bör verka för att trans- portsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlems- stater. En harmoniserad lösning torde kunna vara på plats tidigast . Vidare anser delegationen att heller inte för transport- sektorn bör utveckla ett sådant inhemskt system för handel med utsläppsrätter som omtalas i punkt 16 i handelsdirektivets ingress, eftersom ett sådant nationellt system inte är avsett att vara kopplat till EU:s handelssystem. Givet delegationens ovan redovisade syn kommer handel med utsläppsrätter inte att kunna bli aktuell för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Med hänsyn till transportsektorns betydande Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet och ökande koldioxidutsläpp behöver därför andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Det torde handla om åtgärder såväl på nationell- som EU-nivå. I en rapport till år 200112 konstaterade att det i princip finns sex olika sätt att – med hjälp av olika typer av styrmedel – minska transport- sektorns koldioxidutsläpp: Minskad efterfrågan på transporter. Minskad bränsleförbrukning genom mera bränslesnåla fordon. Minskad bränsleförbrukning genom effektivare transport- system. Minskad bränsleförbrukning genom anpassning av körstil och hastigheter. Övergång till transportslag med lägre utsläpp. Ökad användning av förnybara drivmedel. Under dessa olika grupper återfinns ett stort antal enskilda åtgärder som genomförts, är under genomförande eller som av regering och riksdag och/eller berörda myndigheter m.fl. har föreslagits i syfte att bl.a. minska transportsektorns utsläpp av kol- dioxid. Utan anspråk på att vara heltäckande kan exempelvis näm- nas höjda drivmedelsskatter; skattesubventioner för att gynna in- troduktion av förnybara bränslen; koldioxiddifferentierad fordons- skatt för lätta bilar; ändrad förmånsbeskattning av personbilar; in- förande av kilometerskatt för tunga lastbilar; införande av driv- medelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktio- nen av förnybara fordonsbränslen; bilindustrins frivilliga åtagande att minska utsläppen från nya bilar som säljs i EU ; ökad inblandning av förnybara bränslen i drivmedel; ökad utbildning av förare i sparsam körning; skärpt trafikövervak- ning; trängselavgifter; satsningar på forskning, utveckling och demonstration; initiativ för att stimulera ökade inköp av mindre bilar; etc. En ytterligare, tänkbar möjlighet som öppnats sedan det nu står klart att Kyotoprotokollet träder i kraft – och som delegationen avslutningsvis vill uppmärksamma – vore att belägga transportsek- torn med en kvotplikt motsvarande utsläppsökningarna i förhål- lande till nationella- eller sektorsmål. Kvotplikten skulle då avse certifikat från Kyotoprotokollets projektmekanismer och vara 12 Transportsektorns koldioxidutsläpp och den svenska miljöpolitiken – En kritisk granskning (Debatt - Transportpolitik i Fokus. VD 2001:03). Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet fristående från handelssystemet och dess tidtabell. Delegationen förordar att en sådan möjlighet utreds vidare med sikte på att mot- verka effekterna av de växande utsläppen från transportsektorn. 4Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet Delegationens bedömning: Handel med utsläppsrätter är för- enad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten osäkerhet. De beräknade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avsevärt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthusgaserna i handelssystemet. Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtagbar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i han- delssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa använd- ningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn omfattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att re- geringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminium- produktion skall omfattas av systemet. Enligt delegationen bör inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i sam- band med den rapport som framläggs be- döma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handels- systemet. Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handelssystemet anser delegationen att de på olika sätt bör regle- ras utanför handelssystemet. Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åtgärder, som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver kol- dioxid – som för perioden –2007 är den enda som ingår i EU:s handelssystem – handlar det om metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid.1 I detta kapitel diskuteras förutsättningarna för och lämpligheten av att ta med andra gaser än koldioxid i handelssystemet. Först redovisas de förutsättningar som ges av handelsdirektivet (4.1). Därefter beskrivs översiktligt de övriga växthusgasernas huvud- sakliga utsläppskällor och hur de olika växthusgasernas varierande effekter på klimatet kan jämföras (4.2). I de nästföljande avsnitten beskrivs hur de övriga växthusgaserna är reglerade och vilka slutsatser som kan dras av en sådan översikt (4.3 och 4.4). Av- görande för om ytterligare gaser skall tas med i handelssystemet är med vilken säkerhet utsläppen kan beräknas. Osäkerhetsbedöm- ningar för olika växthusgaser redovisas därför i avsnitt 4.5. Avslut- ningsvis redovisas delegationens överväganden (4.6). Kapitlet bygger på de arbeten som en arbetsgrupp vid juridiska institutionen vid universitet2 och , ACCO3 har utfört på uppdrag av . De kvantitativa uppgifter som redovisas i kapitlet är hämtade från dessa källor. analyserade frågan om att in- kludera ytterligare växthusgaser i ett kommande handelssystem på ett generellt plan, medan begränsade sin analys till att bedöma lämpligheten av att inkludera ytterligare växthusgaser för de anläggningar som ingår i handelssystemet. 4.1Vad säger handelsdirektivet? I nuvarande utformning omfattar EU:s handelssystem för perioden –2007 endast en växthusgas, koldioxid. Utgångspunkten i handelsdirektivet är emellertid att även de verksamheter som ger upphov till utsläpp av övriga fem växthusgaser kan inkluderas i det kommande handelssystemet. 1De sex Kyotogaserna ingår indirekt i EU:s system för handel med utsläppsrätter eftersom mekanismen för ren utveckling (se fotnot 7 i kapitel 1) kopplas till systemet genom det s.k. länkdirektivet. Certifierade utsläppsminskningar från projekt inom ramen för denna meka- nism kan användas i det europeiska handelssystemet och kan härröra från projekt inom vilket någon av de sex växthusgaserna reduceras. 2Reglering av de övriga växthusgaserna. 3Metan- och dikväveoxidutsläpp i ett utvidgat system för handel med utsläppsrätter. Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet Enligt handelsdirektivet får kommissionen, på grundval av de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växt- husgaser, föreslå att andra växthus- gaser än koldioxid ingår i handelssystemet. Sådana förslag till ändringar har inte lämnats av Europeiska kommissionen. Vidare skall kommissionen, på grundval av de erfarenheter av tillämpningen av handelsdirektivet och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen (inklusive mätning) av utsläpp av växthus- gaser, sammanställa en rapport och därvid beakta hur och huruvida andra växthusgaser än koldioxid skall ingå i handelssystemet inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012. Enligt artikel 24 i direktivet får en medlemsstat också ansöka om att ensidigt ta med ytterligare växthusgaser i handelssystemet. Ett medlemsland som önskar utvidga systemet ensidigt måste få detta godkänt av kommissionen och behöver som underlag för ett sådant beslut bland annat utveckla och fastställa tillförlitliga övervak- ningsmetoder. 4.2Storleken på utsläppen av växthusgaser och utsläppskällor Olika växthusgaser påverkar klimatet i olika utsträckning. Den klimatpåverkan som en växthusgas har beror på vilken förmåga gasen har att absorbera värmestrålning, hur länge gasen finns kvar i atmosfären samt i hur stora mängder gasen tillförs atmosfären. För att kunna jämföra inverkan av olika gaser refereras ofta till deras s.k. GWP-värde (från engelskans Global ) eller växthusgaspotential. Eftersom växthusgaserna har olika uppe- hållstid i atmosfären kan GWP beräknas för olika tidsintervall. Vanligt är att det görs i ett hundraårsperspektiv, men även andra tidsperspektiv förekommer. Man brukar normera övriga växthus- gaser med koldioxid vars växthusgaspotential därför alltid är ett (GWP=1). När den samlade inverkan av gasen på växthuseffekten skall redovisas multipliceras de totala utsläppens vikt med gasens GWP-värde. Detta ger ett mått på den totala inverkan från ut- släppen av en specifik gas och enheten uttrycks som s.k. koldioxid- ekvivalenter . En minskning av ut- släppen mätt i koldioxidekvivalenter får samma positiva effekt på Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet växthuseffekten oberoende av om reduktionen sker i koldioxid, metan eller någon annan av klimatgaserna. I tabell 4.1 visas GWP-värden i ett hundraårsperspektiv för de i Kyotoprotokollet förekommande växthusgaserna. GWP-värden () för vissa växthusgaser Dikväveoxid, N2O (lustgas) (värdet gäller för HFC 134a)4 Perfluorkarboner (värdet för CF4 visas) Källa: IPCC, 19965 Mängden koldioxid som uppstår vid förbränning av olika bränslen kan beräknas utifrån bränslets kolinnehåll. Utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är svårare att beräkna eftersom de inte enbart beror på bränslets egenskaper. Utsläppen av de andra växt- husgaserna härrör inte heller enbart från förbränning. I avsnitten 4.2.1 till 4.2.5 nedan beskrivs utsläppskällor och ut- släppens storlek för de fem andra växthusgaserna än koldioxid. Metan (CH4) bildas huvudsakligen vid nedbrytning av organiskt material. Gasen har GWP-värdet 21. Uttryckt i koldioxidekviva- lenter uppgick de svenska metanutsläppen till 5,5 2003, vilket motsvarade av totala utsläpp av växt- husgaser. I är utsläppskällorna jordbruket, avfallsdeponier och förbränning inklusive transporter, se tabell 4.2 nedan. 4Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser. I tabellen redovisas GWP-faktorn för en av gaserna ur respektive grupp. 5IPCC har reviderat dessa faktorer men det är de som anges i tabellen som gäller enligt Kyotoprotokollet.