sou · GTB349d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Personuppgifter får samlas in och behandlas bara för vissa godtagbara ändamål. Bestämningen av ändamålen med behand- lingen av personuppgifter är av central betydelse för personupp- giftslagstiftningens regelverk till skydd för den registrerades personliga integritet. 18.2.2Tillåtna skäl för registrering Artikel 8 anger vilka krav som får ställas på unionsmedborgare för att den mottagande medlemsstaten skall utfärda registreringsbevis, samt anger därutöver regler avseende sanktioner och frist för registrering. Rörlighetsdirektivet anger inte några andra begräns- ningar för registreringsförfarandet. Därutöver skall beaktas och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framförallt i personuppgiftslagen (PUL). utgör tillsammans med övrig personuppgiftslagstiftning ramar för behandling av personuppgifter. Bl.a. anges regler om tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter. Förutom dataskyddsdirektivet finns det ett par andra för bindande internationella åtaganden som utarbetats inom Europa- rådet, rörande skydd för personuppgifter. Det gäller dels Europa- rådets dataskyddskonvention och dels artikel 8 i Europakonven- tionen. Därutöver kan nämnas FN:s riktlinjer om datoriserade register med personuppgifter och riktlinjer och rekom- mendation om skyddet för den personliga integriteten och gränsöverskridande flöden av personuppgifter. Slutligen kan även nämnas artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna, som anger att var och en har rätt till skydd för sina personuppgifter. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen skall varje med- borgare, i den utsträckning som anges i lag, skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter beträffande honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. PUL utgör sådan skyddslagstiftning. PUL reglerar i princip all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter samt behandling av personuppgifter i register, som inte är för fysiska personers privata bruk eller som utförs med stöd av offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrande- friheten. PUL genomgår en översyn. Person- uppgiftslagsutredningen, som överlämnade sitt betänkande SOU 2004:6 Översyn av personuppgiftslagen , har föreslagit vissa ändringar i PUL. De förändringar som föreslagits i betänkandet bör inte ha betydelse för vår utredning. Av 2 § PUL framgår att lagen är subsidiär i förhållande till andra författningar. Avvikande bestämmelser finns ofta i s.k. registerför- fattningar, t.ex. förordningen (2001:720) om behandling av person- uppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslag- stiftningen (utlänningsdataförordningen). Förordningen omfattar , , , och polismyndigheternas samt utlandsmyndig- heternas verksamhet. Även ett sådant registreringsförfarande som anges i rörlighetsdirektivet kommer att omfattas av förordningen. Det pågår en översyn av frågan om vilka särregler som bör gälla i förhållande till PUL. Målet är att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Exempelvis synes det vara mindre lämpligt att behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlänningslag- stiftningen regleras i en förordning. därför i sitt betänkande SOU 2003:40 Utlänningsdatalag föreslagit att sådan behandling författningsregleras i en ny lag, utlänningsdatalagen, som skall ersätta utlänningsdataförordningen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Regeringen avser att lämna en proposition . En parlamentariskt sammansatt kommitté har fått till uppgift att bland annat överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering (Dir. 2004:51). Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . Av PUL framgår att personuppgifter får samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Det är rimligt att utgå från att ju större risker för integritetsskyddet behandlingen kan medföra, desto viktigare är det att ändamålet är preciserat på ett sådant sätt att den registrerade kan göra gällande sina rättigheter. Vidare följer av 9 § att fler personuppgifter inte får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen och att personuppgifterna senare inte får användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet. Även ett utlämnande till annan av personuppgifterna måste vara förenligt med de ursprungliga ändamålen (/, Personupp- giftslagen en kommentar, andra uppl., s. 98). För att tillåta andra myndigheter direktåtkomst till databasen är det således nödvändigt att beakta vad de skall använda uppgifterna till och jämföra den tänkta användningen med ursprungsändamålet. Detta är särskilt viktigt att beakta om registreringen av unionsmedborgare skall handläggas tillsammans med folkbokföringssystemet, som medger stora möjligheter för myndigheter att ha åtkomst till uppgifter i databasen. Enligt 10 § PUL får personuppgifter behandlas endast om sam- tycke har lämnats eller om behandlingen är nödvändig av vissa angivna orsaker. Bestämmelsen innehåller en uttömmande uppräk- ning av i vilka fall personuppgifter får behandlas (prop. s. 122). Regeln motsvarar artikel 7 i dataskyddsdirektivet. Med nödvändig avses förmodligen inte att behandlingen annars skulle vara omöjlig, utan att det sannolikt räcker med att det innebär en påtaglig förenkling för den personuppgiftsansvarige att uppgifterna behandlas på automatiserad väg (jfr SOU 2001:32 s. 94f och prop. 2000/2001:33 s. 102). Behandling av personuppgifter är tillåten enligt 10 § bland annat om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige eller en tredje man till vilken personuppgifter lämnas ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning har förmodligen en gemenskaps- rättslig innebörd, men i förarbetena framfördes synpunkten att man till dess annat framkommer bör kunna utgå från att det som i brukar anses som myndighetsutövning faller under begreppet (SOU 1997:39 s. 362). Detta tycks fortfarande ha bärighet. Behandling av personuppgifter för att registrera unionsmedborgare enligt rörlighetsdirektivet måste anses utgöra en typisk myndighetsutövning som bör räknas till denna kategori. Utlänningsdataförordningen medger därutöver handläggning av personuppgifter i verksamhetsregister för vissa ändamål. Det gäller dels myndighets handläggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författning, dels fullgörande av underrättelse- skyldighet som följer av lag eller annan författning, och dels tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten samt framställning av statistik. Kontroll av utlänning under vistelsen i Två av utlänningslagstiftningens ändamål är att utöva individuell och generell utlänningskontroll (prop. 79/80:96 s. 54). Den generella kontrollen syftar till att möjliggöra reglering av tillströmningen av invandrare. Vid den generella kontrollen beaktas till exempel möjligheterna att ge utlänningar goda arbets- och levnadsförhållanden. UtlL ger därför möjlighet att reglera till- strömningen genom att avvisa eller utvisa en utlänning, som kommit hit eller vistas här, på den grunden att föreskrivet tillstånd saknas. Registreringens syfte är inte att reglera tillströmningen av unionsmedborgare, dvs. det är inte registreringen som skall avgöra vem som får vistas i . Detta framgår av att uppehållsrätten inte är beroende av en eventuell registreringsåtgärd. Följaktligen är generell utlänningskontroll inte ett skäl till att införa ett registreringsförfarande. Den individuella utlänningskontrollen är avsedd att hindra enskilda utlänningar som inte bör ha rätt till det att vistas i landet. Vid den individuella kontrollen beaktas sådana omständigheter som till exempel om utlänningen saknar tillräckliga medel för sin vistelse i eller om denne gjort sig skyldig till brott här. Om utlänningen inte har rätt att vistas här kan denne avvisas eller utvisas enligt UtlL eller utvisas enligt LSU. Individuell utlänningskontroll är ett tänkbart skäl för ett registreringsförfarande. Förfarandet är just det gemenskapsrättsligt godtagbara hjälpmedel för medlemsstaterna som möjliggör en kontroll av unionsmedborgare som vistas i landet. Artikel 5.5 i rörlighetsdirektivet tillåter visserligen att medlemsstaterna ålägger unionsmedborgare en rapporteringsskyldighet, men det är inte aktuellt att införa en sådan skyldighet i (se avsnitt 20.2.1). All annan kontroll av unionsmedborgare måste med beaktande av likabehandlingsprincipen omfatta även de egna medborgarna. Registreringsförfarandet däremot ger en rätt att sär- behandla unionsmedborgare på visst sätt. En förutsättning för att förfarandet skall vara ett effektivt hjälpmedel för en sådan kontroll är att rörlighetsdirektivet tillåter att medlemsstaterna utför allmänna kontroller av om unions- medborgare uppfyller sin registreringsskyldighet. Registreringen tillför nämligen inte någonting annat när det gäller syftet att utöva individuell utlänningskontroll än att ge medlemsstaten ett särskilt tillfälle att kontrollera unionsmedborgarens uppehållsrätt. De unionsmedborgare som i något annat sammanhang än regi- streringsförfarandet visar sig sakna rätt att vistas i landet kan, oberoende av om de registrerat sig, avvisas eller utvisas ur riket på sedvanligt sätt. Inom avvisnings- eller utvisningsförfarandet kan beslutande myndighet självständigt undersöka unionsmedborg- arens rätt att uppehålla sig i landet. Därför är det endast om det i registreringsförfarandet kan avslöjas att unionsmedborgaren saknar rätt att vistas i landet, som förfarandet utgör ett hjälpmedel för den individuella utlänningskontrollen. Den avgörande frågan är således om förfarandet kan uppfylla ett sådant syfte. Av artikel 14.2 andra stycket framgår att medlemsstaten endast i särskilda fall, när det finns rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare uppfyller direktivets krav enligt artiklarna 7, 12 och 13, får kontrollera att denne har uppehållsrätt i landet. Medlemsstaten får således inte skönsmässigt undersöka om en viss unionsmedborgare har uppehållsrätt. Däremot tycks det vara tillåtet att utföra generella kontroller av om unionsmedborgare har registrerat sig. Det förhållandet att registreringsskyldigheten enligt artikel 8 inte ingår i uppräkningen i artikel 14.2 andra stycket talar för denna slutsats. skall beaktas att det enligt artikel 26 inte får införas en skyldighet för unionsmedborgaren att på anmodan uppvisa registreringsbeviset, såvida inte motsvarande krav ställs på att svenska medborgare skall medföra identitetskort. Någon sådan skyldighet för svenska medborgare föreligger inte. Därmed är det inte aktuellt att införa krav på att unionsmedborgare alltid skall medföra registreringsbevis. Frågan är därför om det därav följer att unionsmedborgaren inte heller får tillfrågas om denne registrerat sig. Det förefaller emellertid märkligt om det å ena sidan skulle vara tillåtet att införa ett registreringssystem, men det å andra sidan inte skulle finnas några reella möjligheter att upprätthålla systemet. Ändamålsskäl talar därför för att sådan kontroll är tillåten. Det innebär således att en unionsmedborgare får tillfrågas om denne registrerat sig och svaret får kontrolleras mot registret, men man får inte begära att se registreringsbeviset och inte heller, utan närmare anledning, undersöka om den uppehållsrätt som föranlett registreringen fortfarande gäller. Det finns förutsättningar för att förfarandet skall kunna uppfylla syftet – den individuella utlänningskontrollen – eftersom det är tillåtet enligt rörlighetsdirektivet att utföra allmänna kontroller av om unionsmedborgare uppfyllt sin registreringsskyldighet. Utöver registreringsförfarandet är möjligheten till kontroll, som framgått ovan, begränsade. Det är därför vår uppfattning att den individuella utlänningskontrollen utgör ett starkt skäl för att införa ett registreringsförfarande. Inhämta information om internationell korttidsmigration Begreppet short term migration (korttidsmigration) är ett inter- nationellt vedertaget begrepp för sådan migration där uppehållet i det mottagande landet överstiger men inte . FN har uppmärksammat betydelsen av att korttidsmigration ingår i befolkningsstatistiken (Recommendations on Statistics of International Migration [1998]). Bland annat anförs att eftersom denna migration omfattar ett stort antal människor och är politiskt och ekonomiskt viktig, skall rekommendationerna innefatta och möjliggöra redovisning av korttidsmigrationen. Därav kan anses följa att även bör skaffa sig information om hur korttidsmigrationen ser ut. Intresset av sådan information begränsas visserligen inte bara till unionsmedborgare, men de utlänningar som inte registreras eller ges uppehållskort enligt rörlighetsdirektivet bör finnas registrerade hos med anledning av kravet på uppehållstillstånd. Det kan emellertid ifrågasättas om det är rimligt att uppfylla detta ändamål med hjälp av ett registreringsförfarande där den registrerades identitet framgår. För att skaffa sig information om migrationsströmmar bör uppgift om medborgarskapet vara värdefullt, men det är det knappast nödvändigt att veta identiteten på de migrerande. I den mån det finns andra källor till statistisk information som inte behandlar personuppgifter som avslöjar de enskildas identitet, bör dessa vara att föredra. Enligt skulle dock statistiken förlora i kvalitet om ett registreringsförfarande inte införs. Möjligheten att skaffa informa- tion om internationell korttidsmigration bör således beaktas som ett skäl för förfarandet. Det framgår för övrigt av våra utredningsdirektiv att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet anses vara viktigt att beakta. Ett skäl för att införa ett registreringsförfarande är således att förfarandet inhämtar information om internationell korttidsmigration. är enligt rörlighetsdirektivet skyldigt att utfärda uppehålls- kort och permanent uppehållskort för unionsmedborgares familje- medlemmar som inte själva är unionsmedborgare samt intyg om permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare (se avsnitt 19). Den valfrihet som gäller för registrering av unionsmedborgare finns inte beträffande utfärdandet av dessa handlingar. Det är ett gemenskapsrättsligt åtagande. Utfärdandet av handlingarna förutsätter rimligen att det upp- rättas ett system för behandling av sådana ärenden. uppehållskort bör ett sådant system registrera sökanden och de omständigheter som utvisar att den aktuella personen har uppe- hållsrätt. En av förutsättningarna för utfärdande av uppehållskort är att sökanden har en familjemedlem som är unionsmedborgare och som har uppehållsrätt i . Uppgifter om denna unions- medborgare måste rimligen registreras. Dessutom måste utfärdaren av uppehållskortet ta ställning till om unionsmedborgaren har uppehållsrätt. En sådan prövning och registrering skulle underlättas om ett registreringsförfarande införs även beträffande unions- medborgare. Liknande resonemang kan föras när det gäller utfärdandet av intyg om permanent uppehållsrätt för unions- medborgare. Det skulle i och för sig vara möjligt att utfärda bland annat uppehållskort även om inte ett registreringsförfarande beträffande unionsmedborgare infördes, men eftersom ett sådant förfarande skulle innebära en påtaglig förenkling uppfyller det kravet på ett godtagbart ändamål enligt 10 § PUL och därmed även ett skäl för att införa ett registreringsförfarande. Tillgodose samhällets behov av basuppgifter Folkbokföringens syfte kan något förenklat beskrivas som att den skall tillgodose samhällets behov av basuppgifter. Detta samhällets behov avser basuppgifter beträffande alla som bor i landet. Det är inte ändamålsenligt att särbehandla unionsmedborgare i förhållande till andra utlänningar eller svenska medborgare om avsikten är att uppnå detta syfte. Det ligger dock inte inom ramen för denna utredning att ta ställning till om folkbokföringssystemet är adekvat i förhållande till sitt syfte. Eventuella brister bör kunna avhjälpas inom ramen för det systemet, utan att det registreringsförfarande införs. Att tillgodose samhällets behov av basuppgifter utgör således inte ett skäl till att införa ett särskilt registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet. 18.2.4Synpunkter från tillfrågade myndigheter Utredningen har i syfte att undersöka behovet av registrering av unionsmedborgare skickat en förfrågan till , , , , Riks- polisstyrelsen, , , , , , , och . har uppgett att det finns anledning att införa någon form av registrering, eftersom statistiken över korttidsinvandringen skulle bli av mycket begränsad kvalitet om kravet på uppehållstillstånd tas bort och en registrering av unionsmedborgare inte införs. och har angett att övervägande skäl talar för att registrering införs. Myndigheterna har framförallt anfört behovet av kontroll som det avgörande skälet. En liknande inställning har som därtill menat att det i annat fall finns en viss risk för ökad brottslighet. Även har förordat ett regi- streringsförfarande. Bland annat har nämnden anfört att denna vid prövning av utländsk medborgares rätt till svenskt studiestöd inhämtar uppgifter från beträffande grunderna för sökandens uppehållstillstånd. Om något liknande system inte införs har nämnden påpekat att den i en egen utredning skulle få svårare att skaffa nödvändig information. Registrering skulle således underlätta bedömningen av rätten till exempelvis studiestöd eller rekryteringsbidrag. har uppgett att uppehållstillståndet på motsvarande sätt utgör underlag för bedömning av en enskilds rätt till förmåner enligt socialförsäkringssystemet. har även hävdat att ett registreringsförfarande skulle kunna underlätta samordning mellan olika länder när det gäller bland annat vissa familjeförmåner. har angett att de skäl som framförallt talar för registrering är behovet av statistik och forskning. har framfört att verket utarbetar rutiner för registrering inom högskolornas studiedokumentationssystem och att om en sådan registrering införs är ytterligare registrering inte nödvändig utifrån perspektiv. har hävdat att en registrering av unionsmedborgare enligt rörlighetsdirektivet inte skulle tjäna något syfte inom arbetsmarknadsstatistikens område och att förfarandet inte heller skulle medföra någon förenkling för det arbete som arbetsförmedlingarna utför. och har förordat att ett särskilt registreringsförfarande inte införs och har i stället gjort gällande att folkbokföringssystemet bör vara att föredra. har anfört att det å ena sidan bör beaktas att det ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv bör införas så få administrativa hinder som möjligt för personer som utnyttjar sin fria rörlighet, vilket enligt verket talar för att det befintliga folkbokföringssystemet vore tillräckligt, men att det å andra sidan finns skäl som talar för att införa ett registreringsförfarande. Dessa skäl är enligt verket framförallt att förfarandet underlättar möjligheten att utöva någon form av kontroll av de unions- medborgare som uppehåller sig i landet, men även att förfarandet underlättar utfärdandet av uppehållskort för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Verket har vidare anfört att ett registreringsförfarande visserligen skulle kunna underlätta handläggningen av vissa andra ärenden som enligt nationell lagstiftning rör unionsmedborgare i , men att detta inte utgör något självständigt argument för att införa en särskild registrering. framhåller i första hand det gemenskapsrättsliga perspektivet, men motsätter sig inte att en särskild registrering införs. Det är, som nämnts ovan, vår uppfattning att registrering bör införas. Skälen för detta är sammanfattningsvis att förfarandet innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses och underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort. Det bör vara en målsättning för registreringsförfarandet att skapa ett rättssäkert och effektivt system som fastslår dels unionsmedborgares identitet och medborgarskap, dels grunden för deras uppehållsrätt. Om något system med registrering inte skulle finnas är risken att myndigheter, var för sig, skulle bli tvungna att utan annan vägledning göra svåra avväganden som myndigheterna saknar egentlig kompetens för. Detta kan framstå som både rättsosäkert, tidskrävande och ineffektivt. Ett registreringssystem med en centralt ansvarig registreringsmyndighet bör minska risken för att olika myndigheter gör olika bedömningar. Det kan emellanåt vara svårt att avgöra om en person är unionsmedborgare. Exempelvis kan det vara svårt för en myndighet som normalt inte har sådan kunskap att avgöra vilka cyprioter som är unions- medborgare eller om en person från som innehar ett s.k. Overseas passport är unionsmedborgare. Det är även tänkbart att myndigheter har olika uppfattningar om på vilken grund en viss unionsmedborgare har uppehållsrätt. Det synes därför mer ändamålsenligt att andra myndigheter har möjlighet att använda registreringen som en utgångspunkt för sin bedömning. Registreringen bör vara en åtgärd som normalt sett underlättar för unionsmedborgaren att komma i åtnjutande av de rättigheter och förmåner som följer av uppehållsrätten. Det är rimligt att utgå från att andra myndigheter i första hand kommer att göra en mer noggrann bedömning beträffande uppehållsrätten och dess följder i de fall sökanden saknar registreringsbevis. Även om varje myndighet har att göra sin självständiga prövning inom sitt respektive område, utgör registreringsförfarandet ett hjälpmedel för prövningen. Onödiga tvister vid andra myndigheter kan på detta sätt undvikas. Om myndigheter som kommer i kontakt med den enskilde kan få vägledning av registreringen bör förfarandet även innebära en samhällsekonomisk vinst. Eftersom förfarandet i normalfallet endast bör innebära att den ansvariga myndigheten utan någon fördjupad kontroll registrerar de uppgifter som den enskilde tillhandahåller, bör det för övrigt vara möjligt att tillämpa ett förenklat förfarande beträffande uppgiftslämnandet. Det är tänkbart att det i stor utsträckning går att använda elektroniska ansökningar. utarbetar ett sådant system när det gäller vissa ansökningar om uppehållstillstånd. Möjligheten att deklarera elektroniskt är ett annat bra exempel på att det är möjligt att i stor utsträckning underlätta förfarandet för den enskilde. Med ett sådant förenklat förfarande bör inskränkningen av den enskildes fria rörlighet kunna begränsas till ett minimum. Registreringens ändamål bör anges i lag Enligt PUL är det den personuppgiftsansvarige som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Enligt personuppgiftsför- ordningen (1998:1191) är respektive myndighet personuppgifts- ansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför. Det innebär att den myndighet som får ansvaret för registreringen av unionsmedborgare är den som bestämmer syftet med registreringen. Vi delar emellertid utlänningsdatautredningens uppfattning (SOU 2003:40 Utlänningsdatalag) att det från integritetssynpunkt inte är tillfredsställande att låta registreringsmyndigheten själv bestämma ändamålen för den behandling av personuppgifter som utförs.