sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — En viktig reservation när det gäller utvärdering av myndigheter- nas handlande i en specifik och akut situation är att beslut och åtgärder kommer till under osäkerhet, medan en utvärdering görs i en situation med mycket av facit i hand. Det kan därför vara lätt att underskatta problemen för myndigheternas aktörer i den faktiska situationen. Den amerikanska 11 september-kommissionen har väl uttryckt detta problem med följande uttalande: Vi skriver med efterklokhetens för- och nackdelar. Vi är medvetna om faran i att vara orättvis mot män och kvinnor som gjort val i situationer av osäkerhet och under förhållanden som de ofta hade begränsat inflytande över.14 Men just i en sådan situation kan jämförelser med andra länder vara nyttiga, eftersom alla förvaltningar har haft att hantera samma grundläggande osäkerhet beträffande händelse- utvecklingen. I detta avsnitt lämnas information om vissa konstitutionella för- hållanden som följer av regleringen i regeringsformen. Kommissio- nen redovisar det som en principiell bakgrund till den gransning som görs i rapporten. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Vissa principiella bestämmelser i regeringsformen All offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten utövas under lagarna.15 Detta gäller såväl under normala för- hållanden, vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid krig eller krigsfara. Denna princip om maktutövningens lagbundenhet gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan också regering och riksdag. Regeringen styr riket,16 vilket innebär att den har både initiativ- tagande och verkställande uppgifter. Vad som ingår i den styrande makten framgår av olika kapitel i regeringsformen.17 Någon hel- täckande bild av regeringens uppgifter ger dock inte regerings- formen. På de flesta områden, och i synnerhet beträffande norm- givningsmakten och finansmakten, är regeringsformens be- stämmelser konstruerade på så sätt att regeringens handlings- utrymme är underordnat . I fråga om den sida av den styrande makten som vetter åt förvaltningsmyndigheternas upp- gifter är gränsen mera flytande.18 För rättskipningen finns det domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.19 Domstolar och förvaltningsmyndigheter tillämpar rätten oberoen- de av regering och riksdag. Har de enligt en författning till uppgift att sköta en viss uppgift, kan denna inte ändras eller tas ifrån dem utan att författningen ändras eller upphävs. Bestämmelsen får konstitutionell betydelse, eftersom den markerar gränserna för de politiska organens kompetensområden. Förhållandet mellan regeringen och de statliga myndigheterna De statliga myndigheterna, med undantag för myndig- heter, lyder under regeringen.20 Bestämmelsen är ett uttryck för att dessa myndigheter i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar eller andra skrivelser som regeringen avsänder. Både i direktiven och i uttalanden kan anges målsättningen för den policy som regeringen vill främja. Regeringens befogenhet att utfärda anvisningar, ge direktiv eller göra uttalanden beträffande statlig myndighets verk- samhet är begränsad i två hänseenden. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp För det första gäller att regeringen är bunden av vad som är reglerat i grundlag eller vanlig lag. Samma bundenhet gäller för regeringen i fråga om vad beslutat genom budget- reglering. För det andra får regeringen inte bestämma hur en myndighet skall besluta i ett särskilt fall eller i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.21 Utanför denna bestämmelse faller sådant faktiskt handlande, som utgör en central uppgift för många förvalt- ningsmyndigheter. Gränsen mellan faktiskt handlande och myndig- hetsutövning är inte självklar. Typiskt för myndighetsutövning är att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande.22 Det har hävdats att på de områden där förvaltningsmyndigheter har att handlägga ärenden som kan komma att prövas av för- valtningsdomstol eller liknande nämnder fungerar de tämligen oberoende av regeringen, medan myndigheterna i ärenden med svagare prägel av rättstillämpning via informella kontakter med företrädare för departementen är beredda att lyssna på regeringens synpunkter, även om myndigheten utåt sett själv får svara för sitt beslut. har behandlat frågan om så kallade informella kontakter mellan företrädare för regeringen med och myndigheterna. Utskottet har då framhållit att stor återhållsamhet måste iakttas. Det som behandlats brukar beskrivas som avgränsningar mot ett otillåtet ministerstyre. är en förvaltningsmyndighet under stats- ministerns ledning som har inrättats under regeringen (se närmare om detta i avsnitt 3.3.1). Regeringen och dess beslutsfattande Regeringen består av statsministern och övriga statsråd. Stats- ministern tillsätter övriga statsåd.23 Statsministern får entlediga annat statsråd.24 Regeringens beslutsfattande är kollektivt och utövas vid regeringssammanträden. För beslutförhet krävs att minst fem statsråd deltar i sammanträdet.25 Undantag görs för vissa ärenden som rör Försvarsmakten. Vilka dessa ärenden är framgår av särskild lag. Det är inte reglerat i regeringsformen och inte kommenterat i förarbetena vem som bestämmer om vilka ärenden som skall tas upp vid regeringssammanträde. Det har sagts att det får anses tillkomma statsministern som ordförande att i sista hand Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Statsministern är också oförhindrad att utse sig själv till föredragande i ett ärende.26 Förhållandet till andra stater Myndigheterna har en uttrycklig skyldighet att underrätta utrikes- ministern när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos myndig- heten.27 Bestämmelsen syftar till att garantera en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna. Lagbundenheten kan i krissituationer utgöra ett hinder för effekti- viteten. Några särskilda regler för regeringens befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred finns inte i regeringsformen. I vissa krissituationer kan det bli nödvändigt att statsmakterna ingriper särskilt snabbt för att lösa oväntade problem. I regerings- formen anvisas vissa möjligheter, framför allt i den formen att konstitutionella befogenheter överlåts från riksdag till regering. När väl en situation uppfattas som så extrem att behovet av att av- vika från den vanliga konstitutionella ordningen uppstår, har tre olika tillvägagångssätt diskuterats, motsvarande olika konstitutio- nella lösningar. Ett alternativ är att göra det möjligt att ändra grundlagen genom ett enda beslut fattat med kvalificerad majoritet. En annan möjlighet är att regeringen handlar utan uttryckligt grundlagsstöd och med tillämpning av så kallad konstitutionell nödrätt övertar större eller mindre delar av kompetens. Det tredje och sista alternativet, som brukar betecknas som konstitutionell kris- beredskap, går ut på att försöka förutse de komplikationer som en krigs- eller krissituation kan föranleda och redan i förväg förse konstitutionen med nödvändiga undantagsbestämmelser. Till detta resonemang kan också föras vad som har kallats författnings- beredskap, det vill säga en strävan att redan i fredstid anpassa övrig normgivning till kris- och krigsförhållanden. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Konstitutionell nödrätt förklaras som grundsatsen att statsmakter- na, när samhällets bestånd står på spel, kan åsidosätta grundlag och likväl göra anspråk på att handla rättsenligt. Regeringsformen vilar på förutsättningen att konstitutionella be- fogenheter inte kan överlåtas. Det handlingsutrymme som behörig ställföreträdare för riksdag och regering har kan inte överlåtas annat än med stöd av bestämmelserna om krig och krigsfara. Övriga bestämmelser i regeringsformen är tänkta att kunna an- vändas i alla andra situationer. Några mellanlägen eller mer tänjbara konstitutionella generalklausuler finns inte. I har i huvudsak tagit avstånd från den konstitutionella nödrätten. Det kan dock finnas ett begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt vid sidan av författningen. Hur långt denna sträcker sig är dock oklart. Frågan om den konstitu- nödrätten har uppmärksammats av i flera ärenden, och dess innebörd får sin belysning genom ut- skottets granskningspraxis, där förhållanden i anslutning till in- träffade händelser bedöms i efterhand. 1.6.2Granskning och ansvar från konstitutionell utgångspunkt Oavsett omständigheterna kan alla regeringens åtgärder i en eventuell kris- eller krigssituation bli föremål för granskning i efterhand enligt bestämmelser i regeringsformen. granskar regering och förvaltning.28 Regeringen är ansvarig inför riksdagen.29 Eftersom är folkets främsta företrädare,30 utgår all kontrollmakt från . Den kontroll som här avses är granskning, missförtroendeförklarings- institutet och frågeinstitutet. , misstroendeförklaring och frågeinstitutet granskning gäller statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning.31 Utskottet har för detta ändamål rätt att få ut protokoll och handlingar över beslut i regeringsärenden. Både statsrådens handlande och underlåtenheter Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp omfattas av granskningen. Förutsättningen är att statsrådet i den aktuella situationen haft lagliga eller i praxis godtagna möjligheter att handla i sin egenskap av regeringsledamot eller på grundval av ett regeringsbemyndigande. Detta får särskild betydelse när det gäller statsrådens ansvar för verksamheten inom den statliga för- valtningen utanför . kan vidare avge en förklaring att ett statsråd inte har förtroende.32 Yrkandet tas upp om minst 35 ledamöter ställt sig bakom det. För beslut om misstroendeförklaring krävs absolut majoritet, det vill säga 175 röster för. Möjligheten till miss- troendeförklaring har inte spelat någon stor roll i det parlamenta- riska livet - endast ett par yrkanden har gått till omröstning – men redan möjligheten till misstroendeförklaring spelar större roll. En riksdagsledamot får framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning.33 Frågan är i vilken utsträckning interpellations- och frågeinstituten har den kontrollfunktion som var tänkt, detta bland annat med tanke på den stora mängd interpellationer och frågor som framställs. Vid sidan om dessa institut har ordnat särskilda debatter för att behandla aktuella ämnen. Vid dessa debatter är det inte samma begränsningar i fråga om talare. Vidare brukar närvaron i kammaren vara högre. granskning är enligt förarbetena till regeringsformen avsedd att ha en juridisk och administrativ, men däremot inte politisk, inriktning. Granskningen skall bara i mindre utsträckning vara inriktad på individuellt rättsligt ansvar utan fram- för allt på administrativa frågor och på tillämpningen av offentlig- rättsliga regler, till exempel förbudet mot ministerstyre. Gransk- ningen av regeringsärendenas handläggning innebär att regeringen och statsråden har ansvar för handläggningen av ett regerings- ärende från det att det kommer in till till dess att regeringsbeslutet verkställts. Tyngdpunkten i konstitutionsut- skottets granskning med dess inslag av utfrågningar har dock i praxis alltmer förskjutits åt en politisk granskning. Detta har den fördelen att riksdagsledamöterna engagerar sig i granskningen. är däremot direkt avsett att vara ett politiskt institut. Initiativet till en misstroendeförklaring kan vara ett resultat av granskning men be- höver inte vara det. Med tanke på att ett yrkande om misstroende- Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp förklaring inte får utskottsbehandlas bör man skilja på konsti- tutionsutskottets granskning och misstroendeförklaring. Statsrådens juridiska och politiska ansvar I regeringsformen finns en bestämmelse om åtal mot statsråd för brott i tjänsten.34 Bestämmelsen utgör inget direkt kontrollmedel ur synvinkel, men kan ses som ett påpekande att stats- råden inte har straffrättslig immunitet för brott i tjänsten. Som angetts tidigare avgörs alla ärenden som är regeringsärenden rättsligt sett av regeringen kollektivt. Någon möjlighet att göra undantag för beslut i nödsituationer finns inte. Regeringsformen saknar regler om omröstning inom regeringen. För att undgå ansvar för ett visst beslut måste ett närvarande statsråd reservera sig till protokollet. Även om beslutsfattandet formellt sett är kollek- tivt, anses ansvaret för regeringens beslut ligga på statsråden indivi- duellt. Inom det område, som omfattas av utövningen av statsråds- tjänsten, är det bara brott som oavsett karaktär och straffvärde innefattar – eller utgör – ett grovt åsidosättande av tjänsteplikten som är straffbara. Till ledning för bedömningen av vad som kan vara att anse som grova åsidosättanden av tjänste- plikten anförde Grundlagberedningen att systemet var tänkt som en spärr mot att förbiseenden, obetydliga felbedömningar eller andra smärre förseelser föranleder åtal. Angående det kollektiva beslutsfattandet i regeringen sades i propositionen att konstitu- tionsutskottet vid sitt ställningstagande till frågan om åtal får be- akta den större eller mindre befattning som olika regerings- ledamöter har tagit med ärendet. Beslutar utskottet om åtal är det ombudsmäns (JO) uppgift att väcka och utföra åtalet. Ett åtal skall prövas av . Det är alltså förbehållet ett politiskt organ att besluta om åtal, medan åklagarfunktionen och den dömande funktionen fullgörs av rättsliga organ. Det straffrättsliga ansvaret för ett statsråd i själva utövandet av statsrådstjänsten är alltså avgränsat till grova åsidosättanden av tjänsteplikten. Statsråden lyder utanför detta område under de ordinarie straffrättsliga reglerna. Något åtal mot statsråd enligt reglerna i regeringsformen har aldrig förekommit. Ansvaret för grundlagsstridiga åtgärder i tjänsteutövningen som inte utgör brott blir alltså för statsråden ett politiskt Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp En prickning i anslutning till granskning ersätter det disciplinära ansvar som statliga tjänstemän är underkastade. Ytterst kan en misstroendeförklaring riktas mot statsrådet. Statsrådens politiska ansvar blir framför allt en fråga om vilka politiska konsekvenser ett handlande får. Är kritiken från riks- dagen tillräckligt hård, oavsett om den är föranledd av konstitu- tionsutskottets granskning eller inte, kan ett enskilt statsråd eller hela regeringen tvingas avgå. Regeringsformen ger dock inga an- visningar om när en sådan avgång bör ske. Ytterst riskerar de förtroendevalda att inte få förnyat förtroende av väljarna. Sam- bandet mellan enskilda statsråds handlande och konsekvenser av det slaget är emellertid komplicerat, eftersom det är avhängigt av den allmänna politiska debatten, medierapporteringen och interna processer inom de politiska partierna. I följande avsnitt förs diskussionen vidare om ansvarsfrågorna på andra nivåer än den konstitutionella. Kommissionen försöker slut- ligen precisera ett materiellt ansvarsbegrepp för den svenska för- valtningen. 1.7.1Närmare om olika ansvarsbegrepp Ansvarighet och ansvar är, liksom flera former för ansvars- utkrävande, i olika avseenden reglerade i den svenska rättsord- ningen. Några relevanta inslag i förvaltningsrätten presenteras där- för nedan. Men en ansvarsdiskussion bör inte föras endast mot bakgrund av gällande rätt. Avsnittet avslutas därför med en diskussion av medborgarkommissioners roll. Myndighetens uppgifter – gränsdragningar En myndighets uppgifter anges i myndighetsinstruktionen och i andra föreskrifter samt i regleringsbrev eller andra särskilda rege- ringsbeslut. Det förekommer också att myndighetsuppgifter av särskilt viktig natur för medborgarna anges i lag. Ett exempel är polislagen,35 ett annat är lagen om skydd mot olyckor. 36 Det före- kommer också att generella krav anges för myndigheternas verk- Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp samhet i lagar och förordningar. Förvaltningslagen37 och verks- förordningen38 är exempel på det. På detta sätt konstitueras ramen – eller ett ansvarsområde – för myndigheten rörande dess verksamhet.39 Vad som är påbjudet eller tillåtet för myndigheten att göra är därmed angivet. Det som ligger utanför myndighetens angivna uppgifter skall den inte syssla med (jämför specialitetsprincipen40). är dock ramen oprecis. Därmed skapas en viss otydlighet kring myndighetens kompetensutrymme. Ett exempel på detta är bestämmelsen om polisens uppgifter i 2 § 4 polislagen: Till poli- sens uppgifter hör att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Med uttrycket avses i första hand situationer där det inte ankommer på något annat samhällsorgan att lämna hjälpen och polisen har praktisk möjlighet att göra det. I akuta situationer måste dock polisen givetvis ibland ingripa även när biståndet i princip an- kommer på annat organ. Medverkan i åtgärder vid katastrofer och dylikt omfattas också av denna så kallade hjälpande verksamhet som polisen har.41 Det förekommer också att myndigheternas uppgift att räcka varandra handen reglerats närmare. Så är fallet när det gäller För- svarsmaktens stöd till andra myndigheters verksamhet.42 Allmänt kan sägas att om uppgiften inte uttryckligen är för- bjuden, om den på ett rimligt och naturligt sätt kan sägas anknyta till myndighetens ordinarie arbetsuppgifter och om den inte gjorts till föremål för några finansiella restriktioner genom avgränsande regler i instruktion eller regleringsbrev, kan myndigheten genom- föra åtgärden utan att riskera påföljder. I nödsituationer kan det också vara lämpligt att myndigheten vidtar åtgärden. I den mån en uppgift faller utanför myndighetens kompetens- eller ansvarsområde har den ingen befogenhet, rätt eller skyldighet att agera. I princip får den då inte agera utanför sitt mandat ens i ett akut krisläge, men regler om ansvarsfrihet kan ändå inträda i vissa situationer där det är fråga om nöd eller nödvärn enligt straff- rättens allmänna grunder för ansvarsfrihet (se 24 kapitlet brotts- balken). Det ligger i sakens natur att en sådan begränsad möjlighet till efterhandsprövning inte kan läggas till grund i planeringen av det ordnade handlandet inom ramen för vår myndighetsorganisa- tionen. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Verksamhetsområdet för en myndighet preciseras på det sätt som angivits i föregående avsnitt. Ansvarets fördelning inom myndig- heten anges i bestämmelser i verksförordningen och i myndig- hetsinstruktionen. Utgångspunkten är att myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.44 Genom beslut i arbets- ordningen eller genom särskilt beslut får chefen delegera till annan tjänsteman att fatta beslut som inte behöver avgöras av chefen.45 I de olika myndighetsinstruktionerna finns särskilda delegations- bestämmelser eller hänvisas till verksförordningens allmänna regel om delegation i 21 §. Om beslutanderätten delegeras, följer be- slutsansvaret med till den tjänsteman som fått delegationen. För den delegerande chefen kvarstår dock ett ansvar för att delega- tionen skett till en kompetent tjänsteman som är lämplig för upp- giften.46 Regeringen följer upp och kontrollerar verksamheten genom instrument som resultatbedömning, årsredovisning samt mål- och resultatdialogen. I uppföljningen ingår bland annat granskning av myndighetens årsberättelse och regeringens redovis- ningar i budgetpropositionen. Något ställningstagande till frågan om ansvarsfrihet förekommer dock inte i fråga om de statliga myndigheterna. Inte heller finns några särskilda bestämmelser om ansvarsutkrävande. Några rättsliga begrepp för myndighetsuppgifterna För den fortsatta diskussionen bör några ofta använda viktiga rättsliga begrepp kort presenteras. Begreppsbildningen47 är av stor betydelse i förvaltningsrätten, straffrätten och skadeståndsrätten. Den utvecklas närmare inom standardlitteraturen på området. a)Myndighetsutövning: Begreppet syftar på verksamhet i ärenden som mynnar ut i bindande beslut för enskilda fysiska eller juridiska personer. b)Vid myndighetsutövning: Det är ett vidare begrepp som täcker även sådant handlande som har samband med myndighetsutövning. c)Faktiskt handlande: Här avses andra verksamheter än ren ärendehandläggning, såsom verksamhet av typen köra buss, Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp dirigera trafiken, släcka bränder, hålla lektioner i skolan, göra kirurgiska ingrepp etcetera. Det finns flera olika rättsliga ansvarsformer som gäller beslut, handläggning eller annat handlande eller andra underlåtenheter som kan förekomma hos myndigheterna.48 a) Det skadeståndsrättsliga ansvaret Det allmänna (det offentliga eller därmed myndigheten) kan åläggas ansvar för fel och försummelse vid myndighetsutövning och för felaktiga upplysningar och råd. Den enskilde tjänste- mannen har dock ett mycket begränsat personligt skadestånds- ansvar för sitt handlande i tjänsten. Detsamma gäller ledamöter av myndighetsstyrelser. b) Det straffrättsliga ansvaret Vid sidan av sådant som tagande av muta, dataintrång, tystnads- pliktsbrott men också frånsett allmänna brott i eller brott inom specialstraffrätten som en tjänsteman kan begå genom handlingar inom eller utanför tjänsten, är det tjänstefel (20 kap. 1 § ) som är den centrala ansvarsformen för felaktigt handlande i den offentliga tjänsten. Tjänstefelsansvar träffar en tjänsteman som, uppsåtligen eller av oaktsamhet, vid myndighets- utövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. För statsråd gäller särskilda bestämmelser i regeringsformen om straffrättsligt ansvar för statsråd.49 c) Det disciplinära (arbetsrättsliga) ansvaret Medan kommunala tjänstemäns arbetsrättsliga ansvar följer vanliga regler i lagen50 om anställningsskydd, finns det en särskild reglering för statligt anställda tjänstemän i lagen51 om offentlig anställning. För tjänsteförseelse (uppsåtligt eller oaktsamt åsidosättande av skyldigheter i anställningen) kan följa disciplinpåföljd. Beslut i sådana frågor fattas i myndigheternas personalansvarsnämnder eller av . Arbetsdomstolen är sista prövnings- instans. För disciplinära frågor avseende hälso- och sjukvårdens personal finns (). Här är Regeringsrätten sista instans. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Vid sidan av ordinarie tillsynsformer som utövas av olika myndig- heter i olika syften i form av granskning, inspektion etcetera finns också två särskilda organ för rättslig tillsyn. ombuds- män (JO) och Justitiekanslern () har som speciella åklagare befogenhet att initiera straffrättsligt tjänstefelsansvar. De har också rätt att söka utkräva disciplinärt ansvar för statligt anställda tjänste- män. De har därutöver som rättsliga tillsynsorgan möjlighet att utöva en offentlig kritikrätt gentemot myndigheter och tjänstemän. JO:s verksamhet utövas i praktiken huvudsakligen just med utnyttjande av denna möjlighet. JO och JK kan pricka myndigheterna och deras företrädare och har därmed tillgång till ett kvasidisciplinärt instrument mot tjänstemännen. Regeringens och statsrådens politiska ansvar utkrävs enligt det konstitutionella systemet främst genom allmänna val och genom ställningstaganden i anledning av misstroendeför- klaringsinstitutet och granskning.52 Andra former för behandling av ansvarsfrågor Medias granskning av den offentliga maktutövningen är också en viktig form av ansvarsdiskussion som sker i vårt samhälle. Denna granskning har en särställning i vår konstitution genom grundlags- regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Kritikrätten begränsas här av grundlagsregleringens och straff- rättens bestämmelser om förtal. Vidare finns för radio- och TV- området en statlig granskningsnämnd, medan pressetiken över- vakas av en icke-statlig opinionsnämnd.