sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall har det emellertid nu introducerats ett kraftfullt instrument för att styra avfallsförbränningen mot elproduktion. Detta incitament gör sig gällande när det gäller förbränning av olika blandade fraktioner. För avfallsslag som är helt förnybara och således inte innehåller någon fossil andel medför förslaget dock inte någon styrning mot elproduktion. En första utgångspunkt för justering av elcertifikat- systemet är därför att undersöka huruvida det finns någon helt förnybar avfallsfraktion som inte är berättigad till elcertifikat. En utvidgning av elcertifikatsystemet Av den genomgång som utredningen gjort av de förnybara fraktioner som inte omfattas av elcertifikatsystemet framgår att det saknas skäl att inte medge animaliska biprodukter kategori 1 och 2 elcertifikat. Dessa fraktioner är helt förnybara och får inte någon styrning mot elproduktion genom den föreslagna förbrän- ningsskatten. De får dessutom inte deponeras eller behandlas på annat sätt än genom förbränning (med undantag för kategori 2 som får behandlas biologiskt efter föregående trycksterilisering vid hög temperatur). Animaliskt fett kategori 3 däremot skall enligt miljömål i första hand bli föremål för rötning (och i andra hand möjligen kompostering). Animaliska biprodukter kategori 2 får rötas till biogas endast efter föregående trycksterilistering vid hög temperatur. Denna förbehandling innebär betydande energiför- brukning och utredningen förordar därför att detta material skall bli återvunnet i form av biobränsle och berättiga till elcertifikat, även vid direktförbränning. Animaliska biprodukter kategori 1 måste förbrännas enligt krav i ABP-förordningen. Utredningen föreslår att effektiviteten i denna energiåtervinning skall stimuleras genom att produktionen av el från animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat. De omfattas därtill av RES-E- direktivets definition av förnybara bränslen. Beträffande gränsdragningen mellan animaliska biprodukter kategorierna 1 och 2 respektive kategori 3 utgår denna ifrån tidigare redovisade skäl. Det bör dock noteras att om biprodukter kategori 2 och kategori 3 blandas så klassificeras blandningen som kategori 2 (och berättigar med utredningens förslag till elcertifikat). Även om alltså sådana anpassningar skulle ske i syfte att erhålla elcertifikat finner utredningen att detta inte ensamt motiverar bedömningen att även kategori 3 i utgångsläget skall berättiga till elcertifikat. Såsom utredningen redovisat ovan har hemställt att vissa vegetabiliska oljor skall anses vara certifikatberättigande bränslen. Dessa oljor kan, t.ex. efter användning i hamburgerkök osv. komma att klassificeras som avfall. Utredningen förutsätter dock att bedömningen för dessa oljor utfaller likadant, oavsett om oljorna förbrukats eller inte och nöjer sig med att konstatera att frågan är föremål för hantering inom . Den förnybara delen av hushållsavfallet När det gäller blandat avfall (inklusive alltså hushållsavfall) finns det åtminstone två skäl till varför denna fraktion inte bör vara ett certifikatberättigande bränsle. Det första skälet är att det med utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall inte föreligger något stödbehov för avfalls- förbränningen, eftersom stödet som kraftvärmebeskattningen medför, såsom framgår av figur 11.3 ovan, minst uppgår till så mycket som per kWh för den nu diskuterade avfalls- fraktionen. Om elproduktionen trots detta skulle berättiga till elcertifikat skulle detta innebära en kraftig överkompensation.18 Det andra och inte fullt lika framträdande skälet har sin grund i ett mer principiellt övervägande grundat på en avvägning mot de avfallspolitiska målen och då särskilt till den del dessa bygger på avfallshierarkin. I RES-E-direktivet uttalas därvid att förbränning av osorterade hushållssopor inte bör främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin. Såvitt utredningen kan bedöma finns det all anledning att anta att ett ekonomiskt incitament att förbränna blandat avfall i vart fall inte gagnar målsättningarna om ökad materialåtervinning genom bland annat ökad biologisk behandling, utan tvärtom styr till förbränning. Skatt på förbränning av avfall – en konsekvensanalys19 görs bedömningen att förbränningen i ökar med om den av utredningen föreslagna förbränningsskatten kom- bineras med elcertifikat till blandat hushållsavfall. Detta kan vara positivt om det innebär att deponeringen minskar i motsvarande mån. Dock finns redan en styrning från deponering av brännbart avfall genom såväl den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall, vilken därtill förstärks genom de förslag utredningen lämnar, som genom deponiförbuden. Syftet bakom elcertifikatsystemet däremot är inte att styra avfall vare sig till eller från någon avfallsbehandlingsform utan att säkerställa att den energi- omvandling som sker förenas med produktion av el. Skäl för att vid angivna förhållanden medge blandat avfall elcertifikat kan inte anses föreligga. Med hänsyn till Länsrätten i ovan refererade dom leder denna bedömning till att 4 § förordningen 18Resonemanget stöds också av de slutsatser Profu kommit fram till i rapporten på förbränning av avfall – en konsekvensanalys , i utredningens delbetänkande SOU 2005:23, bilaga 5). 19Se not 18. (2003:120) om elcertifikat måste justeras för att tillse att den förnybara delen av hushållsavfallet inte berättigar till elcertifikat. Något om biogas från deponering och en jämförelse med hushållsavfall Vad som kan tyckas något märkligt med dagens ordning och vid en jämförelse med utredningens förslag är att biogas medges elcerti- fikat och inte blandat hushållsavfall, när biogasen rent faktiskt kan vara en produkt av deponerat hushållsavfall. Ett synsätt som förts fram är således att den förnybara delen av hushållsavfallet bör berättiga till elcertifikat, eftersom biogas gör det och att det inte kan göra någon skillnad om el genereras efter att avfall sönderdelats biologiskt eller termiskt. Enligt utredningens mening föreligger det dock här en principiell skillnad. I ett avfallspolitiskt perspektiv är det sålunda viktigt att förbränning av hushållsavfall inte premieras i förhållande till andra behandlingsformer, med undantag naturligtvis för deponeringsformen. Något incitament bör därför, såsom diskuterats ovan, inte införas för att styra hushållsavfall till förbränning. Med biogas förhåller det sig något annorlunda, eftersom denna uppkommer som ett resultat av deponering. Det saknas skäl att tro att deponering av hushållsavfall och annat avfall som ger upphov till biogas skulle öka, endast av det skälet att den uppkomna biogasen berättigar till elcertifikat. Därvid finns bland annat deponiförbuden som återhållande faktor. Det är likafullt viktigt att tillse att den biogas som tas om hand i första hand styrs mot förbränning med elproduktion när den inte utnyttjas som motorgas för drift av fordon. Det ovan anförda medför att bedömningarna skiljer sig åt vad beträffar biogas och hushållsavfall. 11.11.1 Påverkan på de avfallspolitiska målen Ett inkluderande av blandat avfall, inklusive hushållsavfall i elcertifikatsystemet får till viss del anses stå i motsatsställning till målet om ökad biologisk behandling. Bland annat därför har utredningen avhållit sig från att föreslå elcertifikat för dessa fraktioner utan tvärtom föreslagit att förordningen (2003:120) om elcertifikat skall ändras på ett sådant sätt att det tydligt framgår att sådant avfall inte berättigar till elcertifikat. Med hänsyn härtill och med beaktande av att utredningens förslag i övrigt inte innebär några dramatiska förändringar gör utredningen bedömningen att förslaget står i överensstämmelse med fastlagda avfallspolitiska mål. 11.11.2Konsekvenser för andra förnybara bränsle- /produktionsslag inom elcertifikatsystemet Ett inkluderande av de animaliska biprodukterna kategori 1 och kategori 2 medför att strax över 100 kton förnybar elproduktion tillförs elcertifikatsystemet (vid nuvarande mängder sådana biprodukter). Enligt utredningens bedömning motsvarar detta ungefär tillskott av en medelstor anläggning i systemet. Elproduk- tionen från en sådan anläggning kan i grova drag beräknas till cirka 65 GWhel. Såvitt utredningen kan bedöma är detta en förhållandevis liten mängd el som tillkommer i systemet och konsekvenserna härav för elcertifikatsystemet som helhet och för andra produk- tionsslag kan antas vara förhållandevis måttliga. Någon justering av kvoterna i elcertifikatsystemet behövs således inte. Vad beträffar den avgränsning som föreslås i syfte att tillse att de förnybara fraktionerna av blandat (hushålls) avfall inte skall komma i åtnjutande av elcertifikat gör utredningen bedömningen att detta inte kommer att föranleda några mer vittgående konse- kvenser. Denna bedömning grundar sig framförallt på skälet att tillämpningen av förordningen (2003:120) om elcertifikat fram till tidpunkten för den i avsnitt 11.5.2 redovisade domen såvitt bekant inte medgav elcertifikat för sådant avfall. 11.11.3Medför de tillkommande fraktionerna i elcertifikatsystemet kontroll- eller mätsvårigheter? Genom utredningens förslag att infoga vissa ytterligare fraktioner i elcertifikatsystemet uppstår frågan om detta innebär några kontroll- eller mätsvårigheter av betydelse. Denna fråga utreddes noggrant i utredningens delbetänkande vad beträffar möjligheterna att mäta avfallets innehåll av fossilt kol i de situationer då detta används som bränsle. Utredningen kunde i det fallet konstatera att det fanns goda möjligheter att få till stånd en fullgod beskattning, bland annat genom användande av schabloner, men även genom att ställa krav på dokumentation m.m.20 I förevarande fall får situationen bedömas än mer gynnsam då de fraktioner som föreslås tillfogas elcertifikatsystemet är väl avgränsade och redan omgärdade med vissa administrativa skyldigheter för dess innehavare. Infogandet av de animaliska biprodukterna kategori 1 och 2 bör därför inte medföra att kontroll- eller mätsvårigheter av någon betydelse uppstår. Tvärtom är det utredningens bedömning att dessa fraktioner i såväl administrativt som praktiskt hänseende är väl lämpade att tillföras elcertifikatsystemet. 20 delbetänkande en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23, s. 242 ff.). 12 Konsekvenser av förslagen För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. I det följande redovisas och behandlas dessa bestämmelsers innehåll och eventuella inverkan på utredningens arbete. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Utredningen föreslår en skatt på förorenade jordar och mudder- massor med per ton. Avdrag för förorenad jord och muddermassor (såväl förorenad som inte förorenad) medgavs för (varav endast medgavs för muddermassor). Av dessa bedöms knappt hälften ha använts i konstruktionen av deponien eller som sluttäckning på deponien, vilket berättigar till avdrag. Det är således enbart drygt hälften av den förorenade jorden som kom in på avfallsanläggningarna som deponerades. Det bedöms att av kommer i ett inledningsskede att styras från deponering till behandling som innebär att de antingen kan användas utanför eller innanför avfallsanläggningen, vilket medför att förorenad jord och muddermassor kommer att beskattas . Bruttointäkterna beräknas till . träffar till den offentliga sektorn (främst staten) och företagen. Utredningen föreslår även att skatten höjs med per ton för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Skatten höjs därmed från till . Dispenserna från förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall motsvarar . antas de dispensgivna volymerna ha halverats, vilket innebär att träffas av skatten. Där till kommer de fraktioner som är undantagna från deponiförbuden. Bruttointäkterna beräknas till . Skattebördan antas till drabba företag, till drabba offentlig sektor (kommunerna) och till drabba hushåll. Nettoeffekten av skatteförändringarna räknas ut genom att hänsyn tas till indirekta effekter. Ökade kostnader för skatten som drabbar företagen förutsätts reducera vinst och lönesummor. Det minskar underlaget för inkomstskatter och sociala avgifter. Höjda skatter som direkt drabbar offentlig sektor leder inte till några nettointäkter eftersom skattekostnaden för sektorn motsvarar skatteintäkten (för staten). Höjda skatter för hushållen, via höjda renhållningsavgifter, påverkar den allmänna prisnivån, vilket i sin tur leder till ökat konsumentprisindex (KPI). Detta påverkar sedan med en viss fördröjning både inkomstskatteskalor och de offentliga utgifterna via KPI-beroende transfereringar. Tabell 12.1 Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007–2009 samt varaktig nettoeffekt, Fr.o.m. 1/1 Skatt på förorenad jord och muddermassor, per ton Höjd skatt på utsorterat brännbart och organiskt avfall med per Den periodiserade nettointäkten för den offentliga sektorn blir relativt låg vad gäller förorenad jord och muddermassor. Staten får skatteintäkter, men får tillsammans med kommuner ökade skattekostnader för förorenad jord och muddermassor. Staten får ökade kostnader med medan kommuner får ökade kostnader med . För höjd skatt på avfall med dispens från deponiförbud kan kommunerna få ökade skattekostnader med . 12.2.2Differentierade skattesatser och ökad administration? Enligt preliminära besked från kommer en differentiering enligt den föreslagna modellen inte att medföra några allvarliga hinder för tillämpning och uppbörd. Införandet kommer naturligtvis att innebära visst programmeringsarbete osv. med vissa, inte alltför höga, kostnader som följd. Dessa beräknas preliminärt till . För avfallsinnehavarna (och de skattskyldiga) kan visst ytterligare uppgiftslämnande komma ifråga. rör det sig om avfall vars mängder och status bör vara väl kända av aktörerna, bland annat, eftersom det finns dokumentation som visar att avfallet omfattas av dispens, alternativt att det är undantaget från deponiförbuden. 12.3.1Effekter av minskad deponering Avsikten med utredningens förslag är att minska negativ miljöpåverkan från avfall. I ett 100-års perspektiv innebär deponering av avfall regelmässigt större emissioner till luft, vatten och mark av ämnen som påverkar miljön negativt, än vad materialåtervinning och/eller energiutvinning från avfall gör. Deponeringen medför också en negativ miljöpåverkan genom att mark tas i anspråk. Lämpliga markområden är ofta en bristvara. Indirekt medför deponeringen att annat material måste utvinnas, ytterst av jungfrulig natur, vilket i sig är en negativ miljöpåverkan. Avfallet är dessutom när det gäller brännbart och organiskt avfall i många fall en energiresurs som, om den deponeras, måste ersättas av andra energikällor, vilket även det är en negativ miljöpåverkan. På marginalen är det dessutom ofta fossila bränslen som ger stor negativ miljöpåverkan som ersätter den förlorade energin i ett outnyttjat avfall. Detta gäller i synnerhet om avfall utnyttjas för elproduktion. Det förhindrar inte att det finns avfallsfraktioner som ur miljö- synpunkt bör deponeras. Detta är en viktig grund till skattebefrielserna som utretts i avsnitt 8, 9 och 10. kan det emellertid inte uteslutas att även dessa avfallsfraktioner kan komma att återvinnas eller på annat sätt minskas. avfallsskatteutredning (SOU 2002:9) gjordes jäm- förelser av emissioner från deponering och avfallsförbränning av hushållsavfall. Om allt sådant avfall bränns i moderna anläggningar med högt energiutnyttjande blir det 900 000–1 mindre utsläpp av koldioxidekvivalenter än om allt skulle ha deponerats. Det kan jämföras med att de totala utsläppen av koldioxid- ekvivalenter från hela avfallssystemet beräknas till 2 . Skillnaderna mellan förbränning och reaktorrötning är betydligt mindre, 10–av skillnaden mot deponering till rötningens fördel. Detta innebär att minskning av deponering av brännbart och organiskt avfall har stora positiva effekter när det gäller att minska tillförseln av växthusgaser till atmosfären, och de därav följande klimatförändringarna. Avfallssystemets bidrag till de totala utsläppen av växthusgaser är också relativt högt, varför just dessa emissioner är av stort intresse. En annan jämförelse års utredning gäller emissionerna av eutrofierande ämnen. I det fallet försvinner miljöpåverkan nästan helt om deponering överges till förmån för avfallsför- bränning eller reaktorrötning. I förhållande till de nationella emissionerna blir därmed effekten jämförbar med den som erhölls för växthusgaser. Detta innebär att minskad deponering av hushållsavfall också medför minskad belastning på sjöar, och andra kustnära vattenmiljöer. Genom en höjd skatt på deponering av avfall ökar det ekonomiska incitamentet att undvika deponering och att i stället öka materialåtervinning och energiutvinning ur avfallet. Därmed erhålls generellt sett en positiv miljöeffekt. Storleken av denna effekt beror av incitamentets storlek, vilka avfallsfraktioner som träffas och vilka alternativ som står till buds. Då det ekonomiska incitamentet att undvika deponering blir större ökar även risken för att avfall som, p.g.a. sina egenskaper, bör deponeras styrs bort från deponering. Detta har utredningen i möjligaste mån beaktat vid utformningen av sina förslag. Den differentiering av skatten på avfall som deponeras som utredningen föreslår innebär ökad skatt på dels organiskt eller brännbart avfall som deponeras med dispens eller undantag, dels på förorenad jord och muddermassa. Skattehöjningen är 100 respektive per ton avfall. Högre skatt på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall förväntas leda till minskad deponering. deponeras sådant avfall med dispens från rådande deponeringsförbud. Därtill kommer de fraktioner som är undantagna från förbuden, varav det skattebefriade grönlutslammet sannolikt är den största fraktionen (ca ). Deponering är generellt sett ett miljömässigt sämre alternativ än andra behandlingsmetoder. Bland förväntade miljökonsekvenser finns bland annat minskade emissioner av växthusgaser från nedbrytning av deponerat organiskt material. Om deponeringen ersätts av förbränning kan utvunnen energi ersätta annan förbränning. Om deponering ersätts av materialåtervinning kan återvunna material ersätta jungfrulig produktion, vilket generellt sett är ett bättre alternativ ur miljösynpunkt och i linje med avfallshierarkin och olika avfallspolitiska målsättningar. En skatt på förorenad jord och muddermassor förväntas leda till ökad behandling av förorenad jord och muddermassa och därmed minskad deponering. Detta bör innebära att föroreningarna omhändertas på ett bra sätt, antingen genom att föroreningarna bryts ner eller, genom att de koncentreras och att man därigenom får bättre möjligheter till ett bra omhändertagande. 12.3.3Kvantitativ uppskattning av styreffekter För att bedöma den förväntade styreffekten kan t.ex. den kvantifiering som gjordes avfallsskatteutredning ut- nyttjas. Där fann utredaren att deponeringen minskades avfall första året vid den dåvarande skattsatsen på per ton. Om vi antar att styreffekten är för varje hundratal kronor skatt som påförs avfallet , så kan de föreslagna skatteförändringarnas styreffekt beräknas. Den mängd organiskt eller brännbart avfall som deponeras med dispens eller undantag uppgår till . Förslaget om en höjd skatt tillsammans med gällande förbud, årliga dispenser och därmed följande prövningar, torde dock kunna medföra att dessa mängder halveras till dess förslagen träder 2007. Vid en därefter årlig minskning skulle deponiminskningen bli . Detta uppskattas medföra ett minskat utsläpp av koldioxidekvivalenter. Vid beaktande av de styrmedel som finns får den angivna beräkningen anses vara mycket försiktig. Den mängd förorenad jord och muddermassor som deponeras uppgår till . Vid en minskning skulle deponiminskningen bli . Styreffekten för förorenad jord och muddermassor kommer att variera beroende på genomförda saneringar, men rimligen öka i trakt med att teknik för rening utvecklas än mer. Osäkerhet i den här typen av uppskattningar är naturligtvis stor. De bygger på att skattehöjningarna har samma styreffekt som vid tidigare tillfällen. Effekten kan bli större om fler åtgärder för att minska deponeringen blir motiverade vid den högre kostnadsnivån som skattehöjningen medför. Effekten kan utebli om inga alternativa åtgärder tillkommer. Utredningen har emellertid inte funnit sådana tröskel- eller väggeffekter för landet som helhet. Konsekvenserna för små företag redovisas nedan under 12.5. För övriga näringslivet gäller följande. Dispenser från förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall förekommer bland annat för avfall från fragmenteringsindustrin och pappers- och massaindustrin. Den höjda skatten medför således ökade kostnader för dessa branscher och ett ökat tryck för att finna alternativa behandlingsmetoder, alternativt att minska mängden avfall. Därutöver har några företag speciella avfallsslag som är undantagna från förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. Av rapporten har avfallsskatten fungerat? (se betänkandets bilaga 3) samt det underlag som tagits fram i samband därmed framgår vissa uppgifter om vad de olika branscherna deponerar. Inom kemi-, pappers- /massa- och stålindustrin har utredningen särskilt identifierat två avfallsfraktioner som är undantagna från deponiförbuden. Av dessa är grönlutslammet också befriat från avfallsskatt. Ett av avfallen från framställningen av Expancel som, p.g.a. dess höga halter av klor och kväve, är undantaget från deponiförbudet har av utredningen prövats gentemot förutsättningarna för skattebefrielse (se avsnitt 10.8.2 ovan). Utredningen ansåg dock inte att sådana förutsättningar förelåg, vilket innebär att den höjda skatten i detta fall medför en ökad kostnad om , allt under förutsättning att avfallsmängderna inte minskas. Utöver de nu redovisade uppgifterna har det inte från branschhåll framförts att något ytterligare avfallsslag av betydelse skulle komma att omfattas av den föreslagna skattehöjningen på utsorterat brännbart och organiskt avfall. För det fall något sådant avfallsslag kan påvisas under den fortsatta beredningen av förslaget förutsätter utredningen att detta prövas gentemot de kriterier som gäller för skattebefrielse. Det kan dock noteras att något sådant avfallsslag inte tidigare förts fram vid skattenivån . För återvinningsindustrierna kommer slopandet av skattebe- frielsen för förorenad jord att vara positiv, eftersom deponeringens kostnadsfördel minskar i förhållandet till behandling. Denna effekt är svår att kvantifiera. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen (15 § kommittéförordningen).