sou · GTB394 · 2006-01-01 00:00:00 — Kunskap för biologisk mångfald - inventera mer eller återvinn kunskapen? Kunskap för biologisk mångfald – inventera mera eller återvinn kunskapen? Betänkande av Utredningen kunskap om biologisk mångfald SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag: Pyöärenoja slåttermyr, kommun. Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att se över och lämna förslag till hur kunskapsupp- byggnaden rörande biologiska förhållanden kan förstärkas och effektiviseras. Med stöd av detta beslut förordnades avdelningschefen som särskild utredare. Som expert förordnades professor , . har för utred- ningens räkning gjort en kartläggning av de svenska samlingarnas historik, förekomst, omfattning, status och lagrings- förhållanden. anställdes avdelningsdirektören som huvudsekreterare och fältchefen som sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen kunskap om bio- logisk mångfald. Jag får härmed överlämna betänkandet Kunskap för biologisk mångfald – inventera mera eller återvinn kunskapen? Mitt uppdrag är nu slutfört. Några grundläggande begrepp och överväganden ........... Lägesbestämd kunskap och geografiska Beskrivning av viktigare nationella inventeringar och Kunskap för ett rikt växt- och djurliv............................. Kunskap för miljökvalitetsmålen specifikt ................... Sjöar och vattendrag .............................................................. Hav samt kust- och skärgårdsområden ................................ Kunskap i det kommunala arbetet .............................. Frågor som berör forskning ........................................ Spridning och tillgängliggörande – återvinn Samordning och styrning ........................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Utredningens webbenkät .................................................. Kunskap är basen i arbetet med att bevara och hållbart nyttja biolo- gisk mångfald. Det behövs kunskap av olika slag. Inventeringar och karteringar av naturen ger underlag för att identifiera miljöer och arter som kräver särskilda insatser. Storskaliga inventeringar är också värdefulla underlag i den fysiska planeringen och i ärenden som rör exploatering av mark- eller vattenområden. Miljöövervak- ning ger förutsättningar att bedöma det generella tillståndet för biologisk mångfald i och vilka förändringar som sker. Ge- nom uppföljning av delmål, åtgärder och styrmedel kan effektivi- teten i miljöarbetet bedömas. Dokumentation av erfarenheter och praktik behövs för att bygga upp kunskap om metoder för beva- rande och hållbart nyttjande. Forskning vid universitet och hög- skolor är ett viktigt stöd i all kunskapsuppbyggande verksamhet. De insatser som görs för att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald och därav följande kunskapsuppbyggande insatser styrs främst av de nationella miljökvalitetsmålen, EU-direktiv, t.ex. art- och habitatdirektivet och ramdirektivet för vatten, samt internatio- nella åtaganden, t.ex. konventionen om biologisk mångfald. I har många framsynta insatser gjorts för att bygga upp kunskap till stöd för arbetet med biologisk mångfald. Genom tidi- gare inventeringar av bl.a. våtmarker, nyckelbiotoper i skogsland- skapet och ängs- och betesmarker, genom miljöövervakning, bl.a. det startade delprogrammet för övervakning av landskapet (Nationell inventering av landskapet, ), genom den pågående basinventeringen av Natura 2000 och skyddade områden och ge- nom stora satsningar på forskning om biologisk mångfald finns en god grund att stå på. Kostnaderna för pågående insatser är dock stora. De uppgår till minst 500 miljoner, kanske upp till 1 miljard, kronor . Sammantaget är det svårt att få överblick över alla insatser som har gjorts och som görs, och vad de exakta kostna- derna är. Frågan om kunskapen är tillräcklig eller om det finns avsevärda brister måste bedömas ur användarens perspektiv. Och det är då inte enbart en fråga om huruvida kunskapen existerar utan också om huruvida den är tillgänglig och förpackad på ett lämpligt sätt. Primärdata från inventeringar är viktiga för många handläggare på t.ex. länsstyrelser, medan regeringstjänstemannen eller riksdagsle- damoten däremot behöver bearbetad och sammanställd kunskap. Kunskap för ett rikt växt- och djurliv Regeringen har föreslagit ett nytt miljökvalitetsmål för biologisk mångfald – Ett rikt växt- och djurliv. Målet utgör ett komplement till övriga miljökvalitetsmål, men innebär också en möjlighet att ta ett samlat grepp och även överväga de generella kunskapsbehoven i arbetet med biologisk mångfald. För att stärka landskapsperspekti- vet och helhetssynen i arbetet och för att utveckla regionala land- skapsstrategier behövs heltäckande kunskaps- och planeringsun- derlag i form av vegetationskartor och havsbottenkartor. Det är även viktigt att miljöövervakningen förbättras, bl.a. för att kunna följa effekterna av klimatförändringarna och kunna sätta in anpassningsåtgärder. För att kunna följa upp bidrag till det internationella 2010-målet att hejda förlusten av biologisk mångfald bör utvecklingen av indikatorer intensifieras och samordnas med liknande aktiviteter inom EU. Mina förslag är: 1.En nationell digital vegetationskartering genomförs för de delar av som inte tidigare karterats. Karteringen bör bygga på tidigare erfarenheter, men ta tillvara ut- vecklingen av nya, mer kostnadseffektiva metoder. Det finns även behov av motsvarande kartering av havsbottnar. 2.Den nationella och regionala miljöövervakningen ses över för att bättre svara upp mot behoven i arbetet med biologisk mångfald. Bland annat bör behovet av ytterligare övervak- ning av arter utredas. 3.En samlad redovisning av situationen för biologisk mångfald i görs regelbundet. Redovisningen bör knytas till nå- got befintligt krav på rapportering, t.ex. till konventionen om biologisk mångfald. ges i uppdrag att i samråd med , ArtDataban- ken och berörda myndigheter närmare utreda formerna. 4.Certifiering av naturinventerare införs. gisk mångfald, ArtDatabanken och Lantbruksuni- versitet ges i uppdrag att utreda förutsättningarna och ut- formningen. Kunskap för miljökvalitetsmålen specifikt Kunskapsläget kopplat till miljökvalitetsmålen Myllrande våtmar- ker, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap är i stort sett till- fredsställande. Genom våtmarksinventeringen finns en grundläg- gande kunskap om landets skyddsvärda våtmarker. Det enda om- råde som inte inventerats är fjällen, men eftersom hoten mot fjäl- lens våtmarker är relativt begränsade, åtminstone på kort sikt, be- döms en sådan komplettering ha låg prioritet. Genom ett flertal inventeringar av skogar finns en relativt god grund att stå på när det gäller att peka ut skyddsvärd skogsmark. Vissa brister finns när det gäller uppföljningen av frivilliga avsättningar och kän- nedomen om naturvärden och klassningar på storskogsbrukets marker. Även för odlingslandskapet är kunskapsläget relativt gott, bl.a. genom den genomförda ängs- och betesmarksinven- teringen. Genom planerade tillägg till miljöövervakningen (inom ramen för ) bör den biologiska mångfalden i ängs- och be- tesmarker och i småbiotoper kunna följas på ett godtagbart sätt. För miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö är kunskapsläget mindre tillfred- ställande. Det finns dels brister i kännedomen om var särskilt vär- defulla områden finns, dels brister i miljöövervakning och uppfölj- ning. Fjällmiljöns känslighet för klimatförändringar är mycket stor, som kunskapen om vilka förändringar som kommer att ske och hur vi ska anpassa oss till dem är begränsad. För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär- gård är kunskapsläget inte tillfredsställande. Mycket av den grund- läggande information som i allmänhet finns för landekosystemen, t.ex. topografiska kartor, naturvärdesinventeringar och rödlistning av hotade arter, saknas i stor utsträckning. Detta försvårar i högsta grad en hållbar förvaltning och planering av olika verksamheter i havet. För det operativa arbetet med att peka ut skyddsvärda ma- rina områden och skydda dem till 2010 enligt delmål 1 är kun- skapsbristen ett allvarligt hinder. Ytterligare nationella kunskapsuppbyggande insatser bör i första hand prioriteras inom de miljökvali- tetsmål där kunskapsläget inte är tillfredställande eller mindre till- fredställande. Det är dock mycket viktigt för samtliga miljöer och miljökvalitetsmål att basinventeringen av Natura 2000-områden och skyddade områden samt Nationell inventering av landskapet i () kan fullföljas. Mina förslag är: För sjöar och vattendrag 1.Det görs nödvändiga kompletteringar av kunskapsunder- lagen för att peka ut särskilt värdefulla natur- och kul- turmiljöer i och kring sjöar och vattendrag. Den databas med geografisk information som håller på att byggas upp över skyddsvärda områden i sjöar och vattendrag bör ef- ter hand som kunskapen växer kompletteras och göras tillgänglig för inte bara och länsstyrel- serna utan även för andra aktörer som kan behöva infor- mationen. 2.En översyn av miljöövervakningen av sjöar och vatten- drag genomförs. De biologiska delarna i miljöövervak- ningen måste förstärkas, bl.a. för att uppfylla vattendi- rektivets krav. I översynen bör hänsyn tas till den plane- rade uppföljningen av Natura 2000 vars resultat också bör kunna användas i en generell bedömning av miljötill- ståndet. För hav samt kust- och skärgårdsområden 1.En heltäckande digital bottentopografisk karta för havs- miljön inom ekonomiska zon tas fram. Den bör förutom topografi också visa bottentyp och om möjligt beståndsbildande organismer. Den bör så långt möjligt bygga på sammanställning av befintlig information, som bl.a. finns hos Försvarsmakten, , geologiska undersökning och Lantmäteriet, men sanno- likt behöver omfattande ny kartering genomföras. Den digitala kartan måste vara öppen för berörda aktörer att nyttja. 2.En nationell biologisk inventering av marin miljö i ett representativt urval områden genomförs. Den bottento- pografiska kartan bör ge underlag för att välja områden. 3.Miljöövervakningen ses över i syfte att förbättra över- vakningen av marin biologisk mångfald. Samordning med andra berörda länder runt gemensamma havsområ- den bör övervägas. 1.Miljöövervakningen för fjällmiljön ses över så att den ger bra underlag för uppföljning av tillståndet för biolo- gisk mångfald. 2.Sametinget och Fjälldelegationen ges i uppdrag att i samverkan utreda och föreslå hur en renbetesinventering kan genomföras, och om det är möjligt att genom för- ändringar i renbetets struktur motverka klimatföränd- ringens negativa effekter för fjällmiljön. utreder, efter samråd med , och kommunerna, hur en samlad nationell uppföljning av biologisk mångfald i grön- områden och tätortsnära natur kan byggas upp. Kunskap i det kommunala arbetet Kommunerna är en viktig aktör i det lokala arbetet med att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Många kommuner gör stora insatser för att bygga upp kunskap om lokala förhållan- den och biologisk mångfald. Det är viktigt att centrala myndighe- ter, särskilt och , stödjer kommunerna med vägledning. För kommunerna är det viktigt att statlig infor- mation finns samlad och lättillgänglig. Frågor som berör forskning Även om det inte ingått i utredningens uppdrag att se över forsk- ningen om biologisk mångfald har det har ändå i utredningsarbetet visat sig nödvändigt att se närmare på några frågor med beröring till Det bedrivs omfattande forskning i som berör biologisk mångfald. Det är framför allt genom forskning som svå- rare och mer komplexa frågor kan besvaras, t.ex. om funktion, or- sakssamband, mekanismer och inte minst kopplingar till kultur och samhället i övrigt. Mycket av forskningen är dock inte anpassad till de specifika kunskapsbehoven för att bevara och hållbart nyttja bi- ologisk mångfald. , , bör ges en förstärkt roll som samordnare och förmedlande länk mellan forskning och praktik, för att på så sätt överbrygga glappet mellan forskningen och dess avnämare. Kunskapssammanställningar och vetenskapliga synteser bör i högre utsträckning än tas fram och användas. För att inventeringar och miljöövervakning ska hålla hög kvalitet och inge trovärdighet är det viktigt att vedertagen och enhetlig vetenskaplig metodik liksom vetenskapliga analysverktyg används. Spridning och tillgängliggörande – återvinn kunskapen! Det finns brister i spridningen och tillgängliggörandet av informa- tion från biologiska inventeringar och undersökningar. Någon samlad ingång för den som behöver sådana uppgifter finns inte. Användaren är hänvisad till att leta uppgifter på olika webbplatser och i skriftliga källor. Dessa använder olika modeller för sprid- ningen och uppgifterna är inte alltid jämförbara. Generellt saknas en överblick över de insatser som gjorts för att bygga upp kunskap. Inom vissa områden, främst skogen och havet, är läget något bättre. Information om biologisk mångfald sprids inte endast i form av uppgifter från inventeringar och undersökningar. Många institutio- ner gör via tryckta skrifter, artiklar och rapporter viktiga insatser. Även biologiska och museer har en viktig roll som förmedlare av kunskap om biologisk mångfald. Inget svenskt mu- seum har dock ett uttalat ansvar för att i sin utställningsverksamhet presentera tillståndet för den biologiska mångfalden och miljön i . Mina förslag är: 1.Ett nationellt webbaserat referensregister över naturin- venteringar och undersökningar byggs upp. Registret ska utformas i form av en metadatabas med kartstöd. Det ska inte innehålla faktiska inventeringsuppgifter. 2.En nationell spridnings- och hämtningsportal på internet byggs upp, om möjligt inom ramen för ett befintligt sy- stem. Via denna portal bör finnas möjlighet att interak- tivt hämta och studera uppgifter från nationellt täckande inventeringar främst genom länkning till de miljö- målsansvariga myndigheternas hemsidor. 3.Naturvårdsverket ges ansvar för att, i samråd med övriga miljömålsansvariga myndigheter, upprätta ett nationellt referensregister samt en portal. 4.Naturvårdsverkets ansvar för att tillse att kunskaperna om miljön och miljötillståndet görs allmänt tillgängliga utvecklas. 5.Naturvårdsverket, och ges i uppdrag att komma överens om gemensamma rikt- linjer för hur tillgängliggörande av uppgifter via internet ska utformas. 6.Naturvårdsverket, och ges i uppdrag att arrangera en satsning liknande Strate- GIS men med fokus ställt på nyttjandet av geografiska informationssystem och lägesrelaterade data i arbetet med bevarandet av biologisk mångfald specifikt och miljöfrågor generellt. 7.Naturhistoriska ges, som en del i utställ- nings- och informationsverksamheten vid museet, ansvar för information till allmänheten om tillståndet för biolo- gisk mångfald i generellt och kopplat till miljö- målen specifikt. Det finns brister i samordningen av inventeringar, undersökningar m.m. Ingen organisation har utpekat övergripande samordningsan- svar. Möjligheterna att överföra kunskapsuppbyggande uppgifter från olika aktörer i en egen organisation har övervägts. Även om det finns fördelar med en sådan lösning är bedömningen att det inom nuvarande modell för svenskt miljöarbete inte är lämpligt att skapa en ny organisation. Länsstyrelserna har en central roll i det kunskapsuppbyggande arbetet på den regionala nivån och genomför omfattande insatser på uppdrag av eller med finansiering främst av . Länsstyrelsernas roll och ansvar för kunskapsuppbyggnaden bör tydliggöras och styrningen från sida bör öka i de fall insatser ska kunna jämföras över hela landet. Ansvaret för att utforma metoder för nationella undersökningar och inventeringar bör i första hand ligga på nationella aktörer. SLU bedöms ha goda förutsättningar för att klara denna typ av uppdrag i den del de berör landmiljö och limnisk miljö, men även andra uni- versitet kan vara aktuella för vissa uppgifter. När det gäller marin miljö har de centrumen och de universitet som är knutna till dessa samt bäst förutsättningar. Mina förslag är: 1.Naturvårdsverkets samordnande roll när det gäller kun- skapsuppbyggnad till stöd för arbetet med biologisk mångfald stärks och tydliggörs. Med regeringens förslag att ska bli miljömålsansvarig myndig- het för det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv samt få utökade samordningsuppgifter för havs- miljön bör följa ett ansvar för att samordna den kun- skapsuppbyggande verksamhet som i första hand rör in- venteringar, miljöövervakning och miljömålsuppföljning. Det är viktigt att ges reella förutsätt- ningar att klara denna uppgift och en förändring i in- struktionen föreslås. 2.Naturvårdsverket bör vidta åtgärder internt för att på ett bättre sätt kunna samordna och leda kunskapsuppbygg- naden. 3.Då nuvarande miljömålsperiod utvärderas och nya delmål ska sättas för kommande period, måste detta kombineras med en parlamentarisk utredning om effektiviteten i det svenska miljöarbetet. I denna utredning bör en utvärde- ring göras av det svenska miljösystemets effektivitet sett i relation till effekterna av en bredare europeisk miljöpo- litik parallellt med en traditionell svensk sådan. I utred- ningen kan djupare övervägas vilka för- och nackdelar den svenska arbetsformen för kunskapsuppbyggnaden har jämfört med den i andra europeiska länder, t.ex. och . 4.Naturvårdsverket ges i uppdrag att, tillsammans med och , fastställa en natio- nell teknisk standard för inventeringar och undersök- ningar samt i dessa fångade lägesbundna data. 5.De ideella organisationer som utför viktiga uppgifter inom ramen för kunskapsuppbyggnaden om biologisk mångfald, och uppfyller vissa baskriterier, ges ett statligt stöd för sin verksamhet. Detta stöd bör beräknas utgå- ende från medlemsantalet. Läget för de samlingarna i landet ger anledning till oro. Samlingarna har stor betydelse av miljö- och kulturpolitiska skäl. De är ett miljöhistoriskt arkiv, en tillgång för grundläggande forskning, och en viktig del av det svenska kulturarvet. Särskilt för- varingsomständigheterna för torra samlingar i de större museerna behöver stärkas. Mina förslag är: 1.En interdepartemental arbetsgrupp tillsätts med uppdrag att föreslå hur samlingarna på bästa sätt kan bevaras, al- ternativt bedöma vilka delar av samlingarna som kan av- vecklas så att dagens resurser kan fokuseras på kvarva- rande samlingars fortsatta existens. 2.Regeringen ger de museer som har statligt huvudman- naskap i uppdrag att i respektive museums accessionspo- licy inarbeta bestämmelser att där en forskningsinsats ger upphov till nya samlingar, det inom ramen för denna in- sats också ska budgeteras medel för samlingarnas regi- strering, förvaring och omhändertagande för en period . Knowledge is the backbone of work on the conservation and sustainable use of biological diversity. Various types of knowledge are needed. Nature inventories and surveys provide a basis for identifying environments and species that require special action. Large-scale inventories also serve as valuable input in spatial planning and in cases involving exploitation of land or water areas. Environmental monitoring makes it possible to assess the general state of biological diversity in as well as ongoing changes. By following up on targets, measures and policy instruments, the effectiveness of environmental work can be assessed. Docu- mentation of experience and practice is needed to build up knowledge about methods of conservation and sustainable use. All knowledge-building activities derive vital support from research at universities and other higher education institutions. The measures being taken to conserve and sustainably use biological diversity, and associated knowledge-building actions, are governed principally by the national environmental quality objectives, EU directives, such as the Habitat and Species Directive and the Framework Directive for Water, and international undertakings, such as the Convention on Biological Diversity. In many far-sighted actions have been taken to build up knowledge to support the work on biological diversity. We stand on a good foundation, built up through previous inventories of wetlands, key biotopes in areas and meadows and pastures, through environmental monitoring, including the recently started project for landscape monitoring (National Inventory of the Landscape in , ), through the ongoing basic inventory of Natura 2000 and other protected areas, and through major investments in research on biological diversity. However, the ongoing actions involve substantial costs, amounting to at least million, perhaps as much as billion per year. Overall, it is difficult to obtain a general picture of all present and past actions and their exact costs. The question of whether there is sufficient knowledge or whether there are significant gaps must be answered from the users perspective. This means it is not just a matter of whether the knowledge exists, but also of whether it is accessible and suitably packaged. Primary data from inventories is important for many officials at county administrative boards, for example, while central government officials or members of parliament need knowledge in a processed and summarised form. Knowledge for a rich flora and fauna The Government has proposed a new environmental quality objective for biological diversity – A rich flora and fauna1. This objective complements the other environmental quality objectives, but also raises the possibility of taking an integrated approach and considering general knowledge needs in the work on biological diversity. In order to give the work a stronger landscape per- spective and a more comprehensive vision and to develop regional landscape strategies, all-inclusive knowledge and planning bases are needed in the form of vegetation and seabed maps. It is also important to improve environmental monitoring, for one thing so as to be able to follow the effects of climate change and take adaptive measures in time. In order to follow up contribution to the international goal of halting the loss of biological diversity by 2010, the development of indicators should be intensified and coordinated with similar activities elsewhere in the EU. My proposals are: 1.A national digital vegetation survey should be carried out for the parts of that have not previously been surveyed. The survey should build on previous experience, while also taking advantage of any new, more cost-effective methods that have been developed. A corresponding survey of seabed areas is also needed. 2.National and regional environmental monitoring should be revised so as to better match the needs of biological diversity 1 Unofficial translation (Swedish: Ett rikt växt- och djurliv). Among other things, the need for additional species monitoring should be investigated. 3.There should be regular general reports on the biological diversity situation in . The reports should be linked to some existing reporting requirement, such as reporting to the Convention on Biological Diversity. The task of exploring possible arrangements in greater detail should be given to the , in consultation with the , the and relevant government agencies. 4.Certification of nature inventory workers should be intro- duced. , the and Sciences should be instructed to explore the necessary con- ditions and arrangements. Knowledge for specific environmental quality objectives The state of knowledge linked to the environmental quality objectives Thriving wetlands, Sustainable and A varied agri- cultural landscape is broadly satisfactory.