sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Om man gör en tolkning utifrån analysen i kapitel 7 kan man kon- statera att det inte har kommit fram något som tyder på att den enes rätt är starkare än den andres ovanför odlingsgränsen och på renbetes- fjällen. Någon avgörande principiell skillnad mellan den statliga mar- ken och privata marker finns inte i fråga om fördelningen av jakt- och fiskerätten mellan markägare och samebymedlemmar. tyder att jakt- och fiskerätten bör fördelas jämnt mellan de olika inne- havarna av jakt- och fiskerätt inom denna del av lappmarkerna. Då det gäller marken nedanför odlingsgränsen finns det stora skill- nader i förhållande till marken ovanför odlingsgränsen även utöver vad som nämnts i kapitel 7. Den historiska utvecklingen har sett olika ut ovanför och nedanför denna gräns. Den har lett till att ett mycket större antal människor bor nedanför odlingsgränsen. Även om det inte råder någon enighet så finns det bland befolkningen i fjällen en större förståelse för att det kan finnas en stark samisk rätt till jakt och fiske på mark ovanför odlingsgränsen än nedanför denna gräns. Det betyder att saken blir ännu mer svårhanterlig i förhållande till ortsbefolkning nedanför odlingsgränsen. En jämförelse kan också göras med den nuvarande faktiska för- delningen av jakträtten. ges nedanför odlingsgränsen endast en mycket liten del av jakträtten till samebymedlemmarna. Som redo- visats i avsnitt 3.4 uppgick exempelvis älgtilldelningen för sameby- medlemmarna där till bara några enstaka procent. När det gäller den privata mark som ägs av fysiska personer gäller att samebymedlemmar endast undantagsvis jagar eller fiskar på denna mark. Skälet är att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på denna mark är mycket laddad och ifrågasatt, trots att det är uppen- bart att de har denna rätt. Om detta råder det i alla relevanta juri- diska sammanhang inte någon som helst tvekan. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 8.3.3. Det har som tidigare nämnts hävdats att skälet till att rättsläget skiljer sig mellan å ena sidan en del av marken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen och å andra sidan marken ovanför odlings- gränsen skulle vara ett misstag vid lagstiftning. Oavsett om så är fallet kvarstår dock det förhållande att staten behandlat marken nedanför odlingsgränsen annorlunda än marken ovanför odlingsgränsen. Lagstiftningen har både tolkats och tillämpats . Delar av den har också förts vidare i ny lagstiftning som beslutats av . Analysen i kapitel 7 skulle som framhållits i och för sig ge stöd för en i stort sett jämn fördelning av jakt- och fiskerätten mellan same- bymedlemmarna och markägarna både ovanför och nedanför odlings- gränsen, men med konstaterandet att samebymedlemmarnas rätt ändå är något större ovanför denna gräns. Liksom för marken ovanför odlingsgränsen finns det anledning att nedanför odlingsgränsen ta hänsyn till det bredare förvaltningsansvar för markerna som markägarna har och de större hänsyn som de där- för är skyldiga att ta. Medan jag anser att det finns goda skäl för att hävda att jakt- och fiskerätten på den privata marken ovanför odlings- gränsen är jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar, så menar jag att en skälig slutsats beträffande samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt nedanför odlingsgränsen är att den är mindre än markägarens. Även detta innebär dock en påtaglig förbättring för samebymedlemmarna jämfört med dagens situation. Även om det inte varit avgörande för min bedömning så kan det tilläggas att en jämn fördelning nedanför odlingsgränsen inte ens tillnärmelsevis kommer i närheten av ett samförstånd mellan parterna. Den kommer i stället att leda till ökade motsättningar till skada för alla parter. För vinterbetesmarken tillkommer den begränsningen att sameby- medlemmar bara har rätt att jaga på denna mark av året. 8.2Samebymedlemmars rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt Mitt förslag: Förbudet för samebymedlemmar att upplåta sin jakt- och fiskerätt ersätts med en bestämmelse om att det är samverkansföreningen som upplåter samebymedlemmars jakt- och fiskerätt. Samebymedlemmarna får därmed samma inflytande över jakt- och fiskeupplåtelserna som övriga innehavare av jakt- och fiskerätt. Enligt rennäringslagens 31 § får samebymedlemmar inte upplåta sin jakt- och fiskerätt. Det historiska skälet för detta tycks i huvudsak ha varit att samerna inte ansetts kapabla att hantera upplåtelserna. I stället är det alltså som upplåter jakt- och fiskerätten på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Er- sättningen tillfaller som nämnts berörd sameby och Samefonden. konstaterar i sin rapport att upplåtelseförbudet för samebymedlemmarna skulle kunna anses vara diskriminerande. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen gäller att en lag inte får innebära att en medborgare missgynnas därför att han på grund av ras, hud- färg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Frågan prövades i det s.k. skattefjällsmålet. fann då att förbudet för samebymedlemmarna att upplåta sin jakt- och fiskerätt inte stod i strid med grundlagens diskrimineringsför- Skälet var bl.a. att samernas rättigheter var så speciella och att inga meningsfulla jämförelser kunde göras med vad som gällde för andra medborgare. Enligt är det mycket som talar för att bedöm- ningen på grund av samhällsutvecklingen skulle vara annorlunda. Forskningen har klargjort samernas ursprungliga starka rätt till fjällmarkerna. har införlivats med svensk lagstiftning. Minoritetsskyddet och förbud mot diskrimine- ring av olika slag har successivt förstärkts. Den nu gällande ordningen om upplåtelser innebär att sameby- medlemmarna är förbjudna att själva hantera denna sin rätt och att den istället skall skötas för dem av staten. Bakom detta ligger en i alla avseenden otidsenlig uppfattning, nämligen att samerna själva saknar förmåga att hantera dessa frågor. Denna inställning kan rimligen inte längre intas av staten. Mot denna bakgrund är således upplåtelseförbudet – oavsett om det ur ett juridiskt perspektiv är diskriminerande eller inte – direkt olämpligt att behålla. Det skall dock noteras att samebymedlemmarna med de utgångspunkter jag redovisat inte har ensamrätt till jakt och fiske på någon mark. Det betyder – som kommer att utvecklas i ka- pitel 9 – att förvaltningen måste anpassas till att det finns flera inne- havare av jakt- och fiskerätt. Det omfattar då även upplåtelserätten. Upplåtelserna skall beslutas gemensamt inom samverkansområdet. En utgångspunkt är att samebymedlemmarna skall ha samma infly- tande över jakt- och fiskeupplåtelserna som övriga innehavare av jakt- och fiskerätt. 8.3Frågan om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt Min bedömning: En inlösen av samisk jakt- och fiskerätt är för- enad med flera komplikationer och innehåller svåra avgöranden för de inblandade parterna. Möjligheten till inlösen spelar dock en viktig roll i diskussionen om jakt- och fiskerätten i lappmar- kerna. En inlösen skulle förenkla den framtida jakt- och fiske- förvaltningen. 8.3.1Är en inlösen möjlig? Samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på sådan privat mark som ägs av fysiska personer är i sig så konfliktfylld att jag för denna mark övervägt en särlösning i form av en möjlighet till inlösen. Som fram- gått utnyttjar samebymedlemmarna i mycket begränsad utsträckning sin jakt- och fiskerätt på mark som ägs av fysiska personer. En möjlig lösning skulle då vara att försöka lösa ut den ena partens andel av jakt- och fiskerätten. Detta skulle i hög grad underlätta tillkomsten av lösningar för den övriga marken, eftersom den största källan till akuta konflikter skulle upphöra. Det är i och för sig inte självklart att det är just samebymedlem- marnas jakt- och fiskerätt som skall upphöra. En möjlig lösning skulle ju också kunna vara att de privata markägarnas jakt- och fiskerätt skulle upphöra. konstaterar ju att en lösning av problemet skulle göra en expropriering av privat mark nödvändig. I praktiken är en sådan lösning knappast möjlig. De privata mark- ägarna skulle inte frivilligt acceptera en sådan lösning. Ett sådant förslag skulle då i hög grad förstärka konflikterna mellan de privata markägarna och samebymedlemmarna. Det återstående alternativet skulle vara att lösa ut samebymedlem- marnas jakt- och fiskerätt från den privata marken. En sådan åtgärd innehåller flera komplikationer. En sådan är att samebyarnas jakt- och fiskerätt vilar på urminnes hävd och är grundlagsskyddad på samma sätt som äganderätten. Det betyder att möjligheterna till in- grepp i denna jakt- och fiskerätt är begränsade. Denna fråga åter- kommer jag till. En lösning måste ha som utgångspunkt att samebyarna blir väl kompenserade för den rätt de ger upp. Som tidigare framhållits anser jag att det också är allvarligt att samebymedlemmar på vissa marker inte har kunnat utnyttja sina rättigheter. Det är dock enligt min me- ning tveksamt att lösa in rättigheter på den grunden att de inte re- spekteras. En förutsättning för ett förslag om inlösen är därför att det kan utformas som en frivillig lösning och att förslaget accepteras av samiska företrädare. 8.3.2Hur skulle man gå till väga? Den naturligaste lösningen är att den kompensation samebymedlem- marna skulle få är ersättning i form av pengar. Frågan blir då vem som skall betala ersättning. Att betala en sådan ersättning skulle i en normal situation i första hand vara de privata markägarnas uppgift. Det är de som skulle tjäna på en sådan lösning, eftersom de delar jakt- och fiskerätten med samebymedlem- marna, detta vare sig de senare utnyttjar denna rätt eller inte. Om samebymedlemmarnas rättigheter skulle upphöra på denna mark så skulle de privata markägarnas jakt- och fiskerätt i princip öka kraftigt. En sådan ökning har ett betydande ekonomiska värde. Detta värde motsvarar också – fortfarande i princip – det värde samebymedlem- marna skulle ge upp. I praktiken representerar emellertid denna jakt- och fiskerätt inte detta värde för vare sig de privata markägarna eller samebymedlem- marna eftersom de senare av olika skäl inte anser sig kunna utnyttja sina rättigheter på ett från juridisk utgångspunkt rimligt sätt. I praktiken skulle det därför inte heller handla om någon kraftig ök- ning av jakt- och fiskemöjligheterna för de privata markägarna och inte heller någon betydande minskning för samebymedlemmarna. En sådan lösning skulle inte heller bidra till att minska konflik- terna mellan samebymedlemmar och de privata markägarna. Många markägare accepterar inte som framhävts den syn som redovisats här. En annan lösning skulle vara att staten skulle svara för kostnader- na för inlösen. Statens ansvar skulle kunna motiveras med att rätts- situationen för många framstått som oklar eller omstridd och att denna osäkerhet inte undanröjts. De konflikter som uppstått kan ses som en följd av detta. Ett annat argument för ett statligt ansvars- tagande är att en lösning skulle medföra positiva effekter för hela regionen och dess utveckling. Otrivsel, dålig stämning och bristande samverkan påverkar som jag framhållit tidigare hela det lokala sam- hällsklimatet. Det finns ett intresse för staten att minska konflik- terna och främja en samverkan i inland. En alternativ lösning skulle vara att undersöka om det är möjligt att ersätta samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på den privata marken med att de i stället får jakt- och fiskerätt på annan mark. Det som i så fall skulle kunna komma i fråga skulle i första hand vara stat- ligt ägd mark. Även en sådan lösning skulle ha det inbyggda pro- blemet att lösningen skulle gynna de privata markägarna, medan sta- ten skulle få svara för kostnaderna för kompensation genom att ställa jakt- och fiskerätt till förfogande. De argument som getts för detta gäller givetvis även vid en lösning av detta slag. Det finns flera olika vägar för att hitta mark med jakt- och fiske- rätt för att kompensera samebymedlemmarna. Ett sätt skulle vara att öka samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på den av staten direkt ägda marken (som förvaltas av ) och på den mark som ägs av det av staten helägda . Det finns emellertid starka skäl mot en kompensation i form av ersättningsmark. Ersättningsmarken skulle helst behöva ligga i nära anslutning till den egna samebyn för att vara lättillgänglig. Det skulle betyda att medlemmar i samebyarna nedanför odlingsgränsen skulle behöva kompenseras med mark som förvaltas av och medlemmarna i samebyarna ovanför odlingsgränsen med mark som förvaltas av . Välbelägen mark som också från jakt- och fiskesynpunkt är attraktiv är i hög grad tagen i anspråk. Att öka trycket mot dessa marker skulle kunna verka pris- höjande. Dessutom skulle det ta att genomföra kompensa- tionen eftersom man inte kan främja samverkan mellan olika grupper genom att stänga ute jägare och fiskare som har tillgång till jakt och fiske på marker som av andra skäl skulle kunna vara lämpade som kompensation. Om en inlösen skulle bli aktuell bör alltså kompensation ges i form av pengar, inte ersättningsmark. 8.3.3Grundlagsenligheten i att lösa ut jakt- och fiskerätt Enligt rennäringslagens 25 § gäller som tidigare anförts att medlem i sameby får jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betes- område som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna när renskötsel är tillåten där. I bestämmelsen ingår alltså den privata marken. Jakt- och fiskerätten är en del av renskötselrätten. Enligt 1 § i rennärings- lagen tillkommer renskötselrätten den samiska befolkningen och vilar på urminnes hävd. Renskötselrätten är i grundlagens mening egen- dom. 2 kap 18 § regeringsformen lyder så här: 18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom ex- propriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som an- ges i lag. En fråga är om det skulle vara möjligt att ändra rennäringslagen på det sättet att samebymedlemmars rätt att jaga och fiska på privat mark upphörde och att de i gengäld fick ersättning. Av regeringsformens 2 kap 18 § följer att renskötselrätten bara får inskränkas om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna in- tressen. Avgörande är därmed om ändringen skulle vara föranledd av ange- lägna allmänna intressen. Det framhålls att vad som är ett angeläget allmänt intresse måste bedömas från fall till fall och i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det är troligt att värderingen av vad som är angelägna allmänna intressen kan påverkas bl.a. av frågan om den enskilde är berättigad till ersättning för ingreppet eller inte. Även regler om egendomsskydd skulle bli tillämplig, i stora drag ger dock konventionen samma skydd som grundlagen (, Grundlagsfrågor i betänkandet Djurens välfärd och pälsdjursnäringen (SOU 2003: 86) s. 117–125 och be- tänkandet En ny rennäringspolitik del 1 (SOU 2001: 01) s. 122). Att samebymedlemmar har jakträtt på privat mark tillsammans med markägaren utgör också en risk för säkerheten. Ordningen är som nämnts olämplig och orsak till konflikter mellan samebymed- lemmar och övrig ortsbefolkning, särskilt om man i motsats till vad som normalt är fallet från samebymedlemmarnas sida skulle välja att fullt ut utnyttja sin jakt- och fiskerätt. Mot denna bakgrund framstår ett inlösensförfarande av jakt- och fiskerätten på en del av marken som förenligt med grundlagen. En följdfråga blir dock om en sådan ändring i rennäringslagen helt skulle utsläcka den samiska jakt- och fiskerätten på den privata marken. Som tidigare anförts vilar samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på urminnes hävd. Innebörden är att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt inte helt behöver överensstämma med rennärings- lagen. anför följande i det s.k. skattefjällsmålet, Nytt Juridiskt Arkiv (NJA) 1981:1 s. 248: En på civilrättslig grund bestående bruksrätt av sådant slag som det här gäller är enligt 2 kap. 18 § regeringsformen på samma sätt som ägande- rätten skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning. Den omständig- heten att rätten i detta fall är reglerad i lag innebär inte att den skulle sakna ett sådant skydd. Rättigheten kan väl upphävas genom lagstiftning, men så länge den utövas kan den inte fråntas innehavarna, vare sig i lag eller i annan form, utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Detta har tolkats så att begränsningar i samernas renskötselrätt, exempelvis jakt och fiske, klart måste framgå av lagstiftningen. Om begränsningen skulle upphävas får man anta att befogenheten utan särskild lagreglering utvidgas på motsvarande punkt (Samerätt och Sameting, SOU 1989: 41, s. 258–259). En rimlig slutsats av detta är att ett uttryckligt upphävande i ren- näringslagen som är förenligt med regeringsformen utsläcker ren- skötselrätten så länge den regleringen kvarstår. Det skulle alltså därmed vara möjligt att ersätta samebymedlemmarnas jakt- och fiske- rätt på privat mark med rätt till jakt och fiske på annan mark. Företrädare för samerna har hävdat att man inte vill medverka till en permanent lösning av detta slag, eftersom man av hänsyn till kom- mande generationer inte vill sälja ut sina rättigheter. Det skulle enligt dem kunna leda till att även andra delar av renskötselrätten skulle komma att exproprieras. Om en sådan lösning ändå skulle eftersträvas skulle den enligt dem inte kunna omfatta den mark som sålt till privata subjekt efter bolagiseringen 1992. Från olika håll har hävdats att den skisserade lösningen inte heller skulle vara bra för de privata markägarna. Invändningarna har varit av varierande slag. Ett argument är att förändringen inte skulle ha någon betydelse, eftersom samebymedlemmarna inte utövar sin jakträtt på de privata markägarnas egendom. Därutöver görs också gällande att de privata markägarna inte vill bli befriade från samebymedlemmarnas jakträtt. Man utgår då från att detta i sin tur skulle kunna leda till att de inte skulle kunna ställa krav på rätt till jakt på statens mark ovanför od- lingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. En positiv inställ- ning till inlösen finns hos många privata markägare, inte minst en- skilda privatpersoner (dvs. privata fysiska personer) men också skogs- bolag och andra juridiska personer som äger den aktuella marken. Detta har bl.a. kommit till uttryck via bl.a. Lantbrukarnas Riksför- bund (LRF), Skogsindustrierna, och . Den form av inlösen man avser är en skälig ekonomisk ersättning, inte jakt på annan mark. Ett lokalt exempel på denna opinion är skogssamfälligheterna i och (se avsnitt 1.5). Invändningen att markägarna inte vill bli befriade från samebymed- lemmarnas jakt- och fiskerätt på sin mark, med hänvisning till att detta i sin tur skulle kunna äventyra deras jakt- och fiskerätt på sta- tens mark, är svår att förstå. De privata markägarna saknar jakt- och fiskerätt på statens mark. Det finns inte någon koppling mellan dessa frågor. I stället upplåter staten – utan syfte att kompensera något – jakt- och fiskerätt på den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen till bl.a. ortsbor, vilka i många fall är privata mark- ägare. I detta sammanhang hävdas ofta att de privata markägarna skulle ha jakt- och fiskerätt på statens mark. Det motiveras med att de privata markägarna vid avvittringarna skulle ha behållit en jakt- och fiskerätt på den statliga marken. Detta skulle i så fall framgå av en del avvittringsprotokoll. Vid pågår tvistemål om detta. Ett antal fastig- hetsägare har stämt staten och yrkat att tingsrätten fastställer att de har rätt till jakt på kronoöverloppsmark inom avvittrings- distrikt. Staten har bestritt målet och påstått att käromålet är otjän- ligt för rättegång. Målet är under förberedelse i tingsrätten. Rättsläget är att de privata fastighetsägarna generellt sett saknar jakträtt på statens mark. Det kan vara så att individuella fastighets- ägare i varje enskilt fall skulle kunna göra gällande jakt- och fiskerätt på viss mark. En förutsättning för detta är dock att markägaren kan vinna bifall av sin talan i domstol. Samebymedlemmarnas rädsla för att en inlösen av jakt- och fiske- rätt skall kunna leda till annan expropriation av renbetesrätten kan vara förståelig, men bygger knappast på en juridisk grund. Som fram- hållits skulle en inlösen för att vara förenlig med grundlagen kräva att det finns angelägna allmänna intressen. I detta fall skulle före- komsten av angelägna allmänna intressen kunna motiveras av de konflikter och säkerhetsproblem som följer med att två grupper har jakträtt på samma mark. Det innebär inte att man skulle kunna se en inlösen i det nu aktuella fallet som prejudicerande och att därmed renbetesrätten skulle kunna lösas ut. De skäl som finns i det här fallet är direkt knutna till jakten och fisket och finns inte i fråga om ren- betesrätten. Från samiskt håll har nämnts att en inlösen möjligen skulle kunna ersättas med att samebyarna mer tillfälligt avstår från sin jakt- och fiskerätt. En tillfällig lösning skulle enligt min uppfattning vara en sämre lösning än en permanent. I viss mån försvinner själva poängen med en inlösen om den skall gälla under en viss begränsad tid. För markägarna skulle det förhållandet att samebyarna förbinder sig att avstå från att jaga och fiska vara av begränsat värde. Det framstår dessutom svårt att från denna konstruktion undanta mark som skulle vara särskilt attraktiv för samebyarna. Frågan om inlösen har emellertid ofta återkommit från olika håll i utredningsarbetet. Den kommer säkert också att återkomma i den fortsatta diskussionen. Jag återkommer till frågan i samband med de två alternativ som jag kommer att redovisa i kapitel 9. 8.4En uthållig förvaltning av jakt och fiske Mitt förslag: Vid beslut beträffande såväl jakt som fiske skall de biologiska och ekologiska förutsättningarna ligga till grund för de bedömningar som görs. Det ekonomiska värdet av jakt- och fiskerättigheter är stort i både lappmarkerna och renbetesfjällen i deras helhet. Det kan ibland vara lätt att underskatta den ekonomiska potentialen i fjällområdet då man jämför med skogslandet. Delvis kan detta bero på att man i allt- för hög grad ser till enbart jakten. Internationellt och på norra halv- klotet betingar inkomsterna från exklusivt turistfiske mer pengar än jakt. Fisket i stora delar av fjällområdet är också lättare att utveckla genom fiskevård så att det blir exklusivt. I vissa länder (bl.a. , som har flera likheter med ) finns det gott om exempel på både mycket höga upplåtelsekostnader och ett mycket intensivt ut- nyttjande av vilt- och fiskeresurserna. Skulle möjligheten att jaga älg och kanske fiska /öring öppnas i högre grad i fjällområdet, så blir detta i ett internationellt perspektiv en mycket exklusiv möj- lighet. Intresse har uttryckts på den internationella marknaden för att hyra in sig i i syfte att förädla jakten och fisket. Jakttrycket mot det svenska fjällområdet skulle alltså under vissa betingelser kunna bli mycket stort. Med detta följer emellertid också krav på nya stugor, bättre vägar för fyrhjulingsfordon, terrängkör- ning, tätare älgstam (med stora risker för skogsskador, vilket är fallet i just ), ännu hårdare kontroll av rovdjur, utglesning av fjällbjörkskogen och bränning av fjällhedar med äldre vegetation (som sker i t.ex. med varierande framgång).