sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett tim- baserat system för tillsynen synliggör den direkta arbetsinsatsen, men inte det totala arbetsbehovet eller behovet av tjänster på myndigheten. Det är mycket svårt att få kostnadstäckning med ett timdebiterat system och administrationen är omfattande. Några länsstyrelser påpekar också att en viss uppdelning mellan resursbehovet för tillsyn respektive prövning redan gjorts, näm- ligen i de fall kommunen övertagit tillsynsarbetet. Avgifter för prövning och tillsyn Det finns också länsstyrelser som anser att de intäkter läns- styrelserna drar in i form av avgifter bör komma myndigheten till godo på ett bättre sätt än . De kommunala miljöförvaltningarna har taxor som är sinsemellan olika, och svaren skiljer sig därför mellan kommunerna. Gemensamt är dock att avgifterna direkt kommer kommunen tillgodo. Bland svaren finns både sådana som innebär att avgifts- systemet inte skall användas för att lyfta fram myndighetens behov, och sådana som innebär att tillsynsavgifterna skall motsvara resursbehovet. Bland verksamhetsutövarna finns en skillnad mellan dem som företräder stora verksamheter (skogsindustri och stålverk) och dem som företräder mindre verksamheter (exempelvis jordbruk). I den förstnämnda gruppen har man inte något önskemål om någon uppdelning av avgiften mellan prövning och tillsyn. De mindre företagen understryker att avgifterna bör vara prestationsrelaterade och att avgifter för prövning respektive tillsyn bör debiteras separat. Är administrationen av avgifter betungande? Miljödomstolar och länsstyrelser som svarar för administrationen av avgifter för prövning av vattenverksamheter, respektive pröv- ning och tillsynsavgifter för miljöfarlig verksamhet och täkter samt tillsynsavgifter för vattenverksamhet anser i de flesta fall att det administrativa arbetet kring avgifterna inte är särskilt betungande. Vid förändringar av taxor och regelverk uppstår dock ett om- fattande arbete – t.ex. vid omklassningar av verksamheter till följd av ändringar i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det arbetsmoment vid det normala arbetet som lyfts fram som mest tidsödande är kontrollen av debiteringsunderlaget. Det gäller att kontrollera uppgifter om exempelvis nedlagda och nytillkomna verksamheter, nya tillstånd, tillståndspliktiga verksamheter som saknar tillstånd, förändringar av namn och adresser osv. Läns- styrelsernas kontrollarbete försvåras när kommunen tagit över tillsynsansvaret. Några länsstyrelser har uppskattat tidsåtgången för administra- tionen av avgifter. Av dessa har flera kommit fram till att tidsåtgången är omkring en personmånad och länsstyrelse. Avgifter för prövning och tillsyn Det finns dock stora variationer där den lägsta uppskattade tidsåtgången är och den högsta är nästan fem person- månader. anser att tillsynsavgifterna för vattenverksamhet är besvärliga. De debiteras och avgift skall inte tas ut för obefogade klagomål. I många fall måste lägga ned mycket utredningstid eftersom det är mycket oklart vad som gäller juridiskt för många mindre vattenverksamheter. Det förekommer också synpunkter från länsstyrelserna på brister i datastödet (databasen ) och på att förfarandet med avgiftsbeslut och fakturor är krångligt. Avgiftsbeslut för nya verk- samheter skall kommuniceras och till varje företag skall skickas både ett överklagningsbart avgiftsbeslut och en faktura. Många företag ställer också krav på utformningen av fakturan med refe- rensnummer, en annan adress för fakturorna än för övriga hand- lingar osv. Svaren från kommunerna skiljer sig åt, vilket är naturligt efter- som deras avgiftssystem och rutiner har sinsemellan olika utform- ning. Det finns alltså både kommuner som anser att avgifts- administrationen är betungande och sådana som inte anser det. En särskild fråga som lyfts fram av en kommun gäller svårigheterna att få kännedom om att en verksamhet övergått i ny ägo. Även kommunerna påpekar att stora generella omklassningar av verk- samheter är resurskrävande. De flesta verksamhetsutövarna har anfört att administrationen kring avgifterna inte är betungande. Finns det behov av att samordna avgiftssystem med avgiftssystem enligt annan lagstiftning? De statliga myndigheterna har överlag ingen uppfattning av om en samordning mellan och exempelvis foder-, livs- medels-, djurhälso- och djurskyddstillsynen skulle vara önskvärd, eller anser att en samordning vore olämplig. anför exempelvis att även om en mer omfattande samordning skulle vara en fördel för verksamhetsutövarna, ser det som svårt att genomföra och knappast till någon fördel för . Andra anför att förutsättningarna skiljer sig åt mellan olika lag- stiftningar och att det är delvis olika myndigheter som är inblan- dade. konstaterar att en hopbakad avgift för flera Avgifter för prövning och tillsyn lagområden mer liknar ett skatteuttag. och någon länsstyrelse pekar på att faktureringen eventuellt skulle kunna samordnas. påpekar att det finns ett behov av samordning mellan avgiftssystem för miljöfarlig verksamhet och det bidragssystem som finns för verksamheter som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). I enlighet med Rädd- ningsverkets regleringsbrev utgår ersättning till länsstyrelserna dels per anläggning på den högre kravnivån () och dels per prövning i samband med tillståndsprövning enligt (). De kommunala miljöförvaltningarna är i allmänhet mer positiva till en samordning än vad de statliga myndigheterna är. Några påpekar att man redan nu tillämpar samma timtaxa för olika slag av tillsyn. Två kommuner som båda är positiva till en samordning, tar också upp frågan om statens inflytande över kommunens tillsyns- avgifter. Den ena anser att en statlig taxa enligt modell från livsmedelslagstiftningen skulle kunna övervägas. Den andra anser att kommunerna borde få styra även över avgifterna inom andra lagområden än . Bland verksamhetsutövarna får tankarna på en samordning starkt stöd av som särskilt understryker behovet av att samordna själva tillsynen. Förbundet förespråkar en tidsbaserad timavgift som därmed automatiskt skulle innebära en samordning av avgifterna enligt , djurskyddslagstift- ningen och livsmedelstillsyn. Frågan är inte lika aktuell för de övriga företrädare för verksamhetsutövare som svarat. I vilken utsträckning tillämpas nedsättning av avgifter? Svaren från både miljödomstolar och länsstyrelser visar att ned- sättning av avgifter generellt sett tillämpas med stor restriktivitet. Av domstolarnas svar framgår att man sätter ned prövningsavgiften för vattenverksamheter vid återkallelse eller avvisning av ansökan om detta sker på ett tidigt stadium av prövningsprocessen. Vid enstaka tillfällen har nedsättning också skett därför att anläggnings- kostnaderna som grundar avgiften alltför dåligt avspeglat pröv- ningens omfattning. Avgifter för prövning och tillsyn Av svaren från länsstyrelserna framgår att nedsättning kan före- komma exempelvis då en tillståndsprövad verksamhet inte bedrivs eller bedrivs i långt mindre omfattning än tillståndet medger, om den är mycket liten i förhållande till andra verksamheter inom samma prövningspunkt och avgiftsklass eller om två företag med separata tillstånd i själva verket bedrivs i så nära anknytning till varandra att tillsynen i stora delar är gemensam. har efter undersökningar via dataregistret (där de flesta länsstyrelser mer eller mindre fullständigt registrerar debiterade avgifter) kunnat lämna en bild av hur vanligt det är att länsstyrelserna sätter ner avgifterna för miljöfarlig verk- samhet. gjordes 4993 registreringar i . En nedsättning skedde i av fallen (541 st) med 50, . Nedsättning till var vanligast (500 st). Mer än hälften av fallen gällde avfallsanläggningar och den största gruppen gällde mellanlagring av farligt avfall. förklarar detta med att många verksamheter inom avfallsområdet är små, och menar att antingen bör en samlad avgift för mellanlagrare för prövning och tillsyn differentieras bättre på små och stora anläggningar eller bör avgiften sänkas kraftigt. De flesta kommunerna redovisar att de också har möjlighet att enligt sina taxor sätta ned avgifterna. Det kan förekomma både vid fasta avgifter och timavgifter. De nedsättningar som görs motiveras ofta av att det är fråga om små verksamheter. Verksamhetsutövarna bekräftar i stort sett bilden av att nedsätt- ningar bara sker sparsamt. påpekar att debitering av avgifter för biverksamheter sker på ett orättvist sätt. Nedsättning av avgiften för biverksamheter sker bara när avgiften för huvud- verksamheten överstiger . Är avgiften lägre, sker ingen nedsättning för biverksamheterna. LRF redovisar att vissa kommuner tillämpar nedsättning av den fasta avgiften om tillsynen enligt och djurskyddslagstiftningen sker sam- . Avgifter för prövning och tillsyn Yrkar statliga myndigheter och kommuner ersättning för rättegångs- kostnader i mål om vattenverksamhet? Miljödomstolarnas bild är att Kammarkollegiet och vissa läns- styrelser yrkar ersättning för rättegångskostnader i vattenmål. Om sökanden medger den yrkade ersättningen – vilket är det vanliga döms den ut. Länsstyrelserna har uppenbarligen olika rutiner. En domstol redovisar att vissa länsstyrelser begär ersättning med , att andra tillämpar en lägre taxa och att en tredje kategori avstår helt. Det överensstämmer också med läns- styrelsernas svar där fem länsstyrelser anger att man yrkar ersätt- ning och nio att man inte gör det. Övriga har varierande rutiner eller har inte svarat på frågan. Av de fem som yrkar ersättning anger en att pengarna går till statskassan, medan tre svarar att de kommer myndigheten till godo. Det är bara en av domstolarna som kommenterar kommunernas förhållningssätt och konstaterar att kommunerna sällan yrkar ersättning för rättegångskostnader. De kommuner som svarat på våra frågor verkar inte heller ha erfarenhet av att yrka ersättning i vattenmål. anger att statliga myndigheter och/eller kom- muner ofta yrkar ersättning för rättegångskostnader i mål om vattenverksamhet och att domstolarna regelmässigt dömer ut sådan ersättning trots verksamhetsutövarnas bestridande och utan att beakta verksamhetsutövarens skyldighet att erlägga prövnings- avgift. Tar kommunerna ut ersättning för arbete med remissvar till läns- styrelser (miljöprövningsdelegationer) och eller miljödomstolar? Miljödomstolar och länsstyrelser känner normalt inte till om kom- munerna tar ut avgift för remissyttranden från verksamhets- utövarna. Svaren från verksamhetsutövarna är inte heller entydiga på denna punkt. Av de kommuner som svarat anger flertalet att ersättning tas ut eller att möjligheten att ta ut ersättning finns inskriven i kom- munens taxa. De gäller då i sådana ärenden där kommunen är tillsynsmyndighet. påpekar kommunerna att möjligheten till ersättning har upphört genom dom (se avsnitt 4.1.4). Avgifter för prövning och tillsyn Det finns starka önskemål från kommunerna om ändringar av bestämmelserna så att kommunerna får möjlighet att avgiftsfinan- siera sitt remissarbete. I denna delutredning behandlar vi den begränsade frågan om avgiftssystemen för miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter enligt . Våra utredningar syftar till att bidra med underlagsmaterial inför en översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. En sådan översyn fordras i ett eller flera steg bland annat mot bakgrund av våra förslag i tidigare betänkanden, exempelvis beträffande prövningen av täkter och införande av anmälningsförfarande för vattenverksamheter, och förslag som lämnats av till ändringar i förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En nödvändig ingrediens för en översyn är en sådan under- sökning av statens kostnader och intäkter som vi redovisat i av- snitt 4.3. Någon sådan uppföljning av dagens avgiftssystem har inte gjorts tidigare. Det ingår inte i vårt uppdrag att lämna förslag till förändringar till följd av resultaten av vår uppföljning. Det är heller inte möjligt att göra några djupgående analyser eller förändringar av enbart avgiftssystemet utan att gå in på andra frågor. Många av de frågor som väcks i samband med avgiftsfrågorna gäller i själva verket uppläggning, prioritering och organisation av framför allt tillsyns- arbetet men även tillståndsprövningarna. Det är något som i sin tur i första hand styrs genom bestämmelser i lagar och förordningar och genom prioriteringar utgående från miljökvalitetsmålen. Avgiftssystemet skall avspegla de avvägningar som görs i dessa sammanhang och bidra till en finansiering av myndigheternas miljöarbete; det är inte avgiftssystemet som skall ha rollen som styrmedel. De förslag till effektiviseringar som vi lämnat i betänkandet En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124 och som Naturvårds- verket lämnat i rapporten eller inte pröva är exempel på lagändringar som syftar till minskade kostnader i samhället, bland annat hos myndigheterna. Det är något förvånande att myndig- heterna i vår undersökning gissat att våra förslag skall leda till ökade kostnader i vissa delar. Det är naturligt att ett anmälnings- Avgifter för prövning och tillsyn förfarande för vattenverksamheter kommer att leda till en ökad tillsyn för vattenverksamheter, men de ökade kostnaderna som befaras till följd av flera ändringstillstånd för miljöfarliga verk- samheter är svårare att förstå. Mot bakgrund av vad vi i tidigare betänkande redovisat om dimensioneringen av tillsynssystemet i förhållande till arbetsupp- gifterna (under utveckling. SOU 2002:50, s. 208) ser vi inte att det finns något större utrymme för att minska kostnaderna med den reglering som gäller . Möjligen skulle en ökad tillsynsvägledning – exempelvis genom branschspecifikt underlagsmaterial och material inriktat på sär- skilda frågor som transporter och energihushållning kunna avlasta de operativa tillsynsmyndigheterna och effektivisera arbetet. En ändring av regleringen i riktning mot ett större utnyttjande av generella föreskrifter skulle också kunna minska myndigheternas kostnader. 4.6.1Förutsättningar för avgiftsfinansiering av enskilda arbetsmoment I myndigheternas arbete med tillståndsprövning ingår en rad handläggningsmoment från tidigt samråd till slutligt avgörande. Det är förhållandevis lätt av att avgränsa vilka arbetsmoment som skall hänföras till tillståndsprövning. Resultatet av prövningen ett tillståndsavgörande utgör en tydlig motprestation för den avgift som betalas. Tillståndsprövning av vattenverksamheter skiljer sig från pröv- ning av miljöfarliga verksamheter och täkter genom att den förutom miljöprövningen också innefattar prövning av frågor av civilrättslig natur om ersättning för skador och tillträde till annans mark. Domstolsprövning av detta slag av civilrättsliga frågor är inte avgiftsbelagd i andra sammanhang, t.ex. när det gäller skador till följd av miljöfarlig verksamhet. I sådana mål kan det i stället utgå ersättning för rättegångskostnader. I vattenmål enligt skall sökanden betala både en ansökningsavgift och ersättning för motparternas rättegångskostnader. Vi anser att den del av myndigheternas kostnader för prövning av vattenverksamheter som är hänförlig till miljöprövningen i princip kan avgiftsfinan- sieras, men att den del som gäller civilrättsliga frågor inte bör finansieras genom avgifter. Hänsyn måste också tas till att sökan- SOU 2005:59 Avgifter för prövning och tillsyn dens motparter – bland annat myndigheter – har möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader. Avgifterna bör alltså bara avse kostnaderna för miljödomstolarnas arbete med miljöprövning (inte civilrättsliga frågor). I begreppet tillsyn ingår en rad moment av olika karaktär. I begränsade definition på tillsyn ingår för del följande moment: myndighetens egeninitierade kontroll, genomgång av miljörapporter, arbete med miljösanktionsavgifter och åtalsanmälningar och externt initierad kontroll. Enligt huvudprinciper för finansiering som också fått stöd av remissinstanserna, skulle tillsyn av detta slag avgiftsfinansieras. Vi ifrågasätter dock om de arbets- moment som hänger samman med myndigheternas arbete med miljösanktionsavgifter och åtalsanmälningar bör finansieras via avgifter. Det är fråga om myndighetsutövning som är ingripande för den enskilde och som samhället i andra sammanhang inte brukar avgiftsbelägga. De delar av tillsynsbegrepp som ligger utanför Till- synsutredningens definition, bland annat råd och information till verksamhetsutövare, motsvaras liksom tillståndsprövning av en tydlig motprestation. Det speglas också av svaren i vår fråge- undersökning där många verksamhetsutövare efterfrågar denna del av tillsynsverksamheten. Hanteringen av anmälningsärenden har en karaktär som påminner om tillståndsprövning. Tillsynsvägledning, dvs. arbete som syftar till att samordna och underlätta andra myn- digheters tillsynsarbete syftar bland annat till att effektivisera den tillsyn som riktar sig till verksamhetsutövarna. Den ingår som en övergripande del av tillsynsarbetet. Arbetet med administration av tillsyns- och prövningsavgifterna ingår också som en övergripande del. Sammanfattningsvis anser vi inte att den del av prövningen av vattenverksamheter som avser civilrättsliga frågor om ersättningar och tvångsrätter bör avgiftsfinansieras. Hänsyn måste också tas till myndigheternas möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader i vattenmål. Vi ifrågasätter också om arbete med miljösanktions- avgifter och åtalsanmälningar bör avgiftsfinansieras. I övrigt ser vi inte några principiella hinder mot att avgiftsfinansiera vare sig Avgifter för prövning och tillsyn tillståndsprövning eller något av de olika arbetsmoment som ingår i tillsyn. Den undersökning vi genomfört av statens kostnader och intäkter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter, vattenverk- samheter och täkter (avsnitt 4.3.2) visar att avgifterna täcker följande ungefärliga andelar av kostnaderna. Kostnaderna täcks i övrigt av skatter. miljöfarlig verksamhet, prövning och tillsyn samt vatten- täkter, prövning och tillsyn För vattenverksamhet har vi i sammanställningen ovan utgått från att det enbart är miljödomstolarnas kostnader för miljöprövning som bör finansieras via avgifter. 4.6.3Tillsynsutredningens kriterier tillämpade på avgifter I avsnitt 4.2.2 har vi redogjort för principer för finansiering av tillsyn. Huvudprincipen – att avgifter bör tillämpas för finansieringen när tillsynen avser verksamheter som inte är skattefinansierade – uppfylls i de flesta fall för miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter då försvarsmaktens verksamheter undantagits från avgifterna. Det finns dock undantag när exempelvis skolor, sjukhus, kriminalvårdsanläggningar eller krematorier är föremål för tillståndsprövning eller tillsyn. Vi anser inte att det finns anledning att ändra den nuvarande ordningen där försvarsmakten – med relativt omfattande och välavgränsade verk- samheter som också särbehandlas genom att de har en egen till- synsmyndighet är den enda verksamhetsutövare som är undan- tagen från avgifter. Konstruktionen av avgiftssystemen bör också enligt Tillsyns- utredningen ha som mål att uppfylla ett antal formulerade kriterier. Här följer en redovisning av i vilken utsträckning vi anser att Avgifter för prövning och tillsyn kriterierna uppfylls beträffande avgiftssystem för miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter. Kriterierna är allmänt formulerade och vi har valt att tillämpa dem på miljö- balkens avgiftssystem som helhet, även om avgifts- system även avser att täcka tillståndsprövning samt tillsyn i en vidare bemärkelse än enligt definition. Statsrättsligt acceptabel och lagstöd I avsnittet 4.6.1 ovan har vi redovisat vilka moment av tillstånds- prövning och tillsyn som vi anser bör kunna omfattas av avgifter. Övervägandena har grundats på både statsrättsliga förutsättningar – att avgifter bara får förekomma då de motsvaras av en mot- prestation – och på andra lämplighetsskäl. Vi har då funnit att avgifter inte bör utgå för den del av prövningen av vattenverk- samheter som utgör tvistelösning och att det kan ifrågasättas om myndigheternas arbete med miljösanktionsavgifter och åtalsanmäl- ningar bör täckas av avgifter. Avgiftssystemen har lagstöd genom bemyndigandet i 27 kap. 1 § . Det finns inga internationella åtaganden som direkt berör avgifter beträffande miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter. En allmän princip på miljöområdet är PPP, polluters pay principle, som innebär att det är förorenaren som skall betala för att förhindra risker och avhjälpa skador på grund av verksamheten. Hur långt den principen skall sträcka sig när det gäller att bekosta myndigheters verksamhet med tillståndsprövning och tillsyn kan dock diskuteras. Vi anser inte att dagens avgiftssystem står i strid med inter- nationella förpliktelser. Full kostnadstäckning som ekonomiskt mål förslag om att tillsynsavgifter skall sättas efter principen om full kostnadstäckning har i remissen fått ett blandat bemötande. Vissa remissinstanser har välkomnat förslaget medan Avgifter för prövning och tillsyn andra pekat på att en sådan princip inte är realistisk och att den skulle kunna leda till problem. Vi har i avsnitt 4.6.2 konstaterat att dagens avgiftssystem inte ger full kostnadstäckning, utan att tillståndsprövning och tillsyn delvis är skattefinansierad både när det gäller miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter. Motsvaras av en tydlig motprestation I avsnitt 4.6.1 har vi övervägt de olika arbetsmoment som ingår i tillståndsprövning respektive tillsyn för att bland annat bedöma i vilken utsträckning de är av det slag att de ger en motprestation om de avgiftsbeläggs. Vi har inte pekat ut några arbetsmoment som inte kan avgiftsbeläggas därför att de inte ger en sådan motpres- tation. När vi undersökt förhållandet mellan statens kostnader och avgiftsintäkter har vi funnit att avgifterna endast till vissa delar finansierar tillståndsprövning och tillsyn. För alla de tre kollektiv vi undersökt och som avgränsas av hur intäkterna redovisas är kostnaderna högre än avgifterna. Det föreligger alltså inte någon överfinansiering via avgifter. De tre avgiftskollektiv som är undersökta är omfattande och innehåller i sin tur undergrupperingar. Exempelvis betalar olika typer av miljöfarliga verksamheter olika årliga avgifter. Det finns inte någon undersökning som visar hur avgifterna fördelar sig inom kollektiven; alltså kostnader och avgiftsintäkter nedbrutna på de olika verksamhetsslagen. Vad kostar tillståndsprövning och tillsyn av exempelvis stålverken eller jordbruken och hur stora är avgifts- intäkterna därifrån? Avgifterna bör inte överstiga kostnaderna heller för undergrupper av en viss storlek. En översyn av bilagan till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn måste ta hänsyn till detta. har angivit att avgiftssystemen skall stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorgan och objektsansvariga. Avgifter för prövning och tillsyn Tidsbaserade avgifter, timavgifter, kan riskera att motverka syftet med tillsynen. Om rådgivning och information avgifts- beläggs per tidsenhet kan det medföra att verksamhetsutövaren dra sig för att kontakta tillsynsmyndigheten. I det avseendet är fasta avgifter att föredra. Många verksamhetsutövare har förespråkat avgiftssystem som premierar verksamheter med fungerande miljöledningssystem. Vi har i ett tidigare betänkande, under utveckling, Ett principbetänkande, SOU 2002:50, utrett frågan om tillsyn vid företag med miljöledningssystem. En av de slutsatser som vi då drog – efter en omfattande enkätundersökning – var att vi inte i den nu aktuella utredningen om avgiftssystem borde utgå från några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljölednings- system. Vid remissen av det betänkandet framförde vissa före- trädare för verksamhetsutövare liksom vid den nu aktuella under- sökningen en annan uppfattning.