sou · GTB330 · 2006-01-01 00:00:00 — Att ersättning från försäkringsbolagen är sällsynt hänger samman med det villkor om regressrätt som enligt lagen skall finnas i försäkringsvillkoren och som innebär att försäkringsbolaget vid en utbetalning ändå inträder i den rätt till ersättning som byggnadens ägare kan ha med anledning av felet eller skadan. Det är, har det sagts, endast i de fall där den som orsakat felet inte är likvid som det i slutändan kan bli tal om någon ersättning från försäkringsbolaget. Av uppgifter från HSB, och framgår att deras medlemmar –2003 betalat in i för byggfelsförsäkring i nyproduktionen, men att någon utbetalning från försäkringen inte har skett . Kostnaden för dagens försäkringar kan enligt samma organisationer uppskattas till av ett byggprojekts Utvärdering, överväganden och förslag Om det produceras 20 000 lägenheter och produktionskostnaden är per lägenhet innebär det en produktionskostnad om . Detta ger en kostnad för byggfelsförsäkringen om . Utredningen har sökt få fram uppgifter av nuvarande och tidigare försäkringsbolag om bl.a. antalet tecknade försäkringar och inträffade skador. Då det endast finns ett fåtal sådana försäkrings- bolag på marknaden, har dessa dock av konkurrensskäl varit mycket försiktiga med att lämna ut uppgifter och få dem samman- ställda på sådant sätt att slutsatser kan dras beträffande de enskilda bolagen. Av de uppgifter som utredningen har fått torde emellertid den slutsatsen kunna dras att det visserligen finns ett inte helt obetydligt antal skadefall i flerbostadshus där försäkringen tagits i anspråk, men sett till antalet tecknade försäkringar är andelen dock begränsad, sannolikt av antalet tecknade försäk- ringar (om man i stället skulle se på utgivna försäkringsersättningar i förhållande till premieintäkterna, blir den procentuella andelen sannolikt väsentligt högre). Av uppgifterna framgår vidare att skadefallen inträffar och således även fem till när någon garantitid inte längre gäller enligt AB-systemet. Utredningen har inte fått uppgifter från andra försäkringsbolag än HSB, och huruvida man underlåter att ta försäkringen i anspråk på grund av föreliggande regressrätt. Jag utesluter dock inte att så skett i viss utsträckning. Vilka belopp som fallit ut på respektive försäkring och hur dessa förhåller sig till försäkringsbeloppet i de enskilda fallen är okänt. Om byggfelsförsäkringen inte avskaffas för flerbostadshus, har det framförts att det bör finnas ett generellt undantag från kravet på byggfelsförsäkring när den träffade branschöverens- kommelsen AB 04 med en femårig garantitid tillämpas. Det har då framhållits att AB-systemet ger tillräckliga garantier för att felen avhjälps. I sammanhanget har då också pekats på den rätt som byggherren har enligt AB att vända sig till annan entreprenör för att avhjälpa skadan när den kontrakterade entreprenören av något skäl inte kan eller vill göra detta – dvs. en rätt till självhjälp. Slutligen har också förts fram att kravet på en byggfelsförsäkringen inte bör gälla för sådana starka beställare som har ekonomisk bärkraft och förmåga att hantera uppkomna fel och skador på ett tillfredställande sätt för de boende. Utvärdering, överväganden och förslag Som jag anfört under mina allmänna utgångspunkter i föregående avsnitt, utgör fukt- och mögelskadorna i våra flerbostadshus alltjämt ett problem. Alltjämt förekommer sålunda sådana fel och skador inom byggbranschen. Detta ifrågasätts inte heller inom branschen. Det finns därför ingen anledning att föreslå att försäk- ringen avskaffas på den grund att de skadeproblem som föranlett försäkringen bortfallit eller minskat i omfattning. Utredningen visar dock att försäkringen i fråga om flerbostads- husen tagits i anspråk i förhållandevis få fall som kostnaderna för försäkringen sammanlagt uppgått till betydande belopp. Med ett för framtiden ökat byggande av flerbostadshus kommer kostnaderna att accelerera och inverkar då också i en inte oväsentlig mån på byggkostnader och boendekostnader. Det är under angivna omständigheter förståeligt att de byggherrar och entreprenörer som, när skador inträffar, löser frågorna tillsammans utan anlitande av försäkringen reagerar med krav på försäkringens avskaffande. Att byggfelsförsäkringen i praktiken ofta inte används behöver dock inte betyda att den saknar funktion. - Till en början kan pekas på att förhållandena kan vara olika beroende på om ett bygge genomförs av sådana byggherrar och entreprenörer som kan betecknas som ekonomiskt mycket starka eller sådana som inte har samma ekonomiska styrka. För de boende som försäkringen är avsedd att skydda kan naturligtvis behovet av försäkring framstå som helt nödvändigt beträffande den senare kategorien. - Trots att lagen om byggfelsförsäkring nu varit i kraft förhållandevis , är det vidare endast beträffande försäkringar som tecknats före som den tioåriga försäkringstiden löpt ut. Beträffande försäkringar som tecknats därefter är det inte uteslutet att försäkringsfall kommer att inträffa som innebär att försäkringen kommer att tas i anspråk, t.ex. beroende på skadans omfattning eller därför att den entreprenör som byggt huset inte längre finns på marknaden eller att kontrakten mellan parterna är utformade på sådant sätt att försäkringen får betydelse. Det är enligt min mening därför väl tidigt att värdera lagstiftningens verkningar fullt ut. - Försäkringsvillkoren om regressrätt kan även sägas fylla funk- tionen att parterna i byggprocessen kommer till tals med varandra och kan lösa de tvister som fel och skador ger upphov till utan att försäkringen behöver tas i anspråk. Skulle försäkring saknas, skulle Utvärdering, överväganden och förslag möjligheterna till sådana uppgörelser säkert minska, låt vara att betydelsen av goda kundrelationer också verkar i riktning mot att försäkringen inte tas i anspråk. - Slutligen innebär den omständlig- heten att en försäkring måste tecknas att krav kan ställas på projektets kvalitet. Enligt vad som framkommit under utredningen kan försäkringstagaren påverka premiens storlek genom att tillämpa olika former av kvalitetssystem. En sådan utveckling framstår enligt min mening som önskvärd och det kan här finnas möjligheter för försäkringsbolagen till en mer förfinad premiesättning. Sammantaget leder mina överväganden fram till att jag inte ser tillräckliga skäl att med utgångspunkt i de ändamål som uppbär lag- stiftningen föreslå ett upphävande av lagen beträffande flerbostads- husen. Frågan är emellertid om det i stället kan finnas skäl till begränsningar i försäkringsplikten eller undantag för vissa s.k. starka aktörer. I denna del gör jag följande överväganden. När det gäller frågan om vissa ekonomiskt starka byggherrar skulle kunna undantas från försäkringsplikten kan jag hänvisa till vad jag anfört i fråga om ändamålet med försäkringen. Det bör härtill framhållas att så långt möjligt likvärdiga krav gäller på försäkringsplikt för samtliga aktörer oavsett om de är solventa eller på annat sätt ekonomiskt starka. Om kravet på försäkring skulle göras beroende av ekonomisk bärkraft, skulle det medföra ett negativt riskurval. De kvarvarande beställare som omfattades av försäkringsplikten skulle med ett sådant system innebära en högre risk för försäkringsbolagen, vilket i sin tur förmodligen skulle innebära högre . Även konkurrensaspekter talar mot en sådan lösning. Härtill kommer frågan om hur en gränsdragning skulle göras mellan ekonomiskt starka och ekonomiskt mindre starka byggherrar. Jag anser sammanfattningsvis inte att det är lämpligt att i lagen göra undantag för vissa byggherrar. En fråga som byggherrar och entreprenörer själva tagit upp med utredningen är om de beställare som avtalat om en femårig garanti- tid enligt de nya bestämmelserna i 04 bör kunna undantas från att teckna byggfelsförsäkring. Jag kan se vissa skäl för ett sådant undantag och gör i denna del följande överväganden. I de fall flerbostadshus uppförs på totalentreprenad och entre- prenören är solvent samt fel eller skador som faller inom entreprenörens ansvarsområde visar sig, kommer en byggfels- försäkring till följd av lagens konstruktion inte alltid att behöva tas i anspråk. Utvärdering, överväganden och förslag Enligt lagen om byggfelsförsäkring finns det vidare möjlighet att i försäkringsvillkoren göra undantag för fel och skador som omfattas av ett lämnat garantiåtagande. kan det därför – om försäkringsvillkoren innehåller ett sådant villkor – endast bli aktuellt att använda försäkringen vid entreprenörens insolvens. Samtliga bolag som för byggfelsförsäkringar har i sina villkor undantag för fel och skador som omfattas av en lämnad garanti. Är entreprenören solvent kommer därför byggfelsförsäk- ringen i princip inte att kunna användas . gäller således att byggfelsförsäkringen, bortsett från insolvens fallen, i princip inte gäller under garantitid. AB 04 ger beställaren ett mer långtgående skydd än AB 92. Enligt 04 är ansvarstiden från entreprenadens god- kännande. Denna tid inleds dock med en garantitid för entreprenörens arbetsprestation, men är alltjämt som huvudregel för material och varor. Om entreprenören har erhållit eller erhåller en längre garantitid för material eller vara, gäller denna längre garantitid även mellan entreprenören och beställaren. Efter garantitidens utgång ansvarar entreprenören för väsentligt fel som framträder efter utgången av respektive garantitid, om felet visas ha sin grund i vårdslöshet av entreprenören. Väsentligt i samman- hanget kan också vara de bestämmelser om rätt till självhjälp som byggherren har och sålunda om ett fel uppträder först efter garantitidens utgång. Huvudregeln enligt AB 04 är att entreprenören har både skyldighet och rätt att avhjälpa ett påtalat fel. Om en entreprenör inte avhjälper ett fel inom före- skriven tid eller skriftligen underrättar byggherren om att felet inte kommer att avhjälpas, får beställaren själv sålunda låta avhjälpa felet. Detta kan ske t.ex. genom att beställaren anlitar en annan entreprenör. Den utökade garantitiden i AB 04 till för framför allt arbetsprestationer kommer att innebära att lagen om byggfels- försäkring än tidigare kommer att ha betydelse i främst insolvensfall. Den rätt till självhjälp som beställaren har ger vidare denne möjlighet att anlita en annan entreprenör vid behov. Sammantaget innebär detta att också möjligheterna ökar av att få ett sådant fel i material, utförande eller konstruktion som omfattas av lagen om byggfelsförsäkring avhjälpt. Detta talar för att ett undantag skulle kunna göras i lagen om byggfelsförsäkring åtminstone för de fall femåriga garantier gäller för utförande och material samt parterna avtalat om den rätt Utvärdering, överväganden och förslag till självhjälp som nämnts. För- ändringarna är dock inte så långtgående att de motsvarar den verkan med avseende på byggfel som gäller enligt lagen om byggfelsförsäkring och förutsätter enligt min mening – för att ett tillfredställande skydd skall finnas för de boende – att man har anledning att utgå från att såväl beställare som entreprenör har den ekonomiska styrka som krävs för att avhjälpa felet eller att beställaren kan svara för att en annan entreprenör avhjälper felet. Även om skäl talar för att i angivet hänseende göra ett undantag när AB 04 tillämpas, är man alltså tillbaka till frågan om att göra skillnad mellan starka och svaga beställare och de nackdelar detta har. Mot den bakgrunden och med hänvisning till vad jag tidigare anfört är jag därför inte beredd att föreslå något undantag i denna del. Jag vill anmärka att jag som en framkomlig väg för att kunna tillgodose de i och för sig beaktansvärda synpunkter som framförts beträffande undantag från byggfelsförsäkringen eventuellt kunde vara att en beställare som ett alternativ till försäkring skulle kunna ges möjlighet att utfärda en egen garanti mot tredje man, dvs. de boende, om att sådana fel som omfattas av lagen om byggfels- försäkring avhjälptes. Exempel på garantier ställda till skydd mot tredjeman finns i 4 kap. 2 § och 5 kap. 5 § bostadsrättslagen (1991:614) i fråga om insatser och förskott vid upplåtelse eller förhandsavtal beträffande bostadsrätter. Dessa garantier, som får utfärdas av bl.a. HSB, och eller den som kan ställa en godtagbar bankgaranti, är dock förhållandevis kort- variga och avviker från den försäkringslösning som lagstiftaren valt i fråga om byggfel. Jag är därför inte beredd att utan ytterligare utredning föreslå någon lagändring i denna del. Sammanfattningsvis finner jag att förhållanden som beställarens eller entreprenörens solvens, garantitidens längd, rätten till själv- hjälp och typen av entreprenad är förhållanden som bör beaktas inom ramen för försäkringsbolagens riskbedömning. Är risken med ett projekt låg, måste detta avspegla sig i premierna. Försäkrings- bolagen har inför utredningen redovisat att bl.a. de nu angivna faktorerna har en sådan betydelse. Jag återkommer till frågor som rör premierna i senare avsnitt. Utvärdering, överväganden och förslag 9.3Finns det skäl att utvidga kravet på en byggfelsförsäkring även till andra byggnader än bostadshus? Min bedömning: Det finns enligt min bedömning inte skäl att utvidga det obligatoriska kravet på byggfelsförsäkring till andra byggnader än flerbostadshus och småhus. Enligt direktiven skall jag mot bakgrund av bl.a. resultatet av min utvärdering överväga om tillämpningsområdet för försäkringen bör utvidgas till att omfatta byggnader där människor och då speciellt barn och ungdomar vistas ofta eller . I förarbetena till lagen om byggnadsgaranti och lagen om bygg- felsförsäkring diskuterades vilka byggnader som borde omfattas av kravet på garanti eller försäkring. Arbetsgruppen för frågor som rör s.k. sjuka hus föreslog i betänkandet, Ds 1990:14, att kravet på byggnadsgaranti skulle omfatta bostäder, kontor samt lokaler för undervisning, vård eller annan omsorg. I sina remissvar över betänkandet framförde bl.a. , HSB och Byggentreprenörerna att kontor inte borde omfattas av kraven. Försäkringsbolagen , och uttalade i sina yttranden att frågan om att inkludera sjukhus, vårdinrättningar och kontor bl.a. medförde svårigheter i fråga om riskbedömning och felorsaksbedömning och att frågan borde utredas vidare innan lagstiftning skedde. Departementschefen ansåg (prop. 1990/91:189 s. 15 f.) att det i ett inledande skede fanns skäl att begränsa tillämpningsområdet för lagstiftningen och att den borde begränsas till i huvudsak flerbostadshus. Eftersom det förelåg bl.a. ett förslag till ändring i arbetsmiljölagen som innebar ett förstärkt ansvar för bygg- processens olika aktörer, var det enligt departementschefen inte lika angeläget att få till stånd ett garantisystem för kontor och arbetslokaler. Departementschefen pekade på vikten av att lokaler för undervisning, vård eller annan omsorg, där typiskt sett mer känsliga personer vistas, uppfyller alla de egenskaper och funktioner som rimligen bör ställas. Det framhölls dock att dessa byggnader oftast ägs av det allmänna och att man därför borde kunna räkna med att behövliga åtgärder vidtas mot brister i lokalerna. Dessutom pekade departementschefen på pågående projekt som bl.a. syftade till större ansvarstagande hos beställarna. Utvärdering, överväganden och förslag I Ds 1992:63 föreslogs att lagen skulle omfatta huvudsakligen flerbostadshus. I remissvaren över förslaget till lag om byggfelsförsäkring framförde att alla byggnader borde omfattas av kravet på byggfelsförsäkring. uttalade att lagen också borde omfatta kontor och lokaler för undervisning, vård eller annan omsorg eftersom denna kategori ofta har sjuka hus – problem. 1992/93:121 uttalades att byggnadsarbeten avseende permanentbostäder skulle omfattas av den nya lagen och att erfarenheter borde vinnas av systemet med obligatorisk byggfelsförsäkring innan en utvidgning av tillämpningsområdet övervägdes. Lagen om byggfelsförsäkring omfattar permanentbostäder. omfattar lagen dessutom samtliga småhus oavsett om de är avsedda för permanentboende eller inte. När lagen om byggfelsförsäkring infördes uttalades att erfarenheter borde vinnas av systemet innan en utvidgning av tillämpnings- området övervägdes. Lagstiftningen har tillämpats under . En byggfelsförsäkring gäller emellertid från det att byggnadsarbetet godkändes. Försäkringstiden har därför löpt ut endast för försäkringar tecknade före . Trots den förhållandevis långa tid som lagen tillämpats, är underlaget för en fullständig utvärdering av systemet mot denna bakgrund begränsat. Mina överväganden i fråga om en utvidgning av systemet med obligatorisk byggfelsförsäkring till andra byggnader än bostadshus faller därför i viss mån tillbaka till de tveksamheter som anfördes redan vid lagens tillkomst. I avsnitt 9.1 har jag i fråga om flerbostadshus anfört att fukt- och mögelskadorna alltjämt utgör ett samhällsproblem. Jag gör inte någon annan bedömning beträffande sådana byggnader där människor, framför allt barn och ungdom, vistas . Det gäller alltså framför allt skolor och daghem. Det gäller också kontorsbyggnader och lokaler för vård och annan omsorg. Jag kan beträffande dessa byggnader hänvisa till vad som anförts i kapitel 8. Jag bedömer dock att det finns skillnader när det gäller behovet av en byggfelsförsäkring för denna typ av byggnader i förhållande till flerbostadshusen och småhusen. Utvärdering, överväganden och förslag Om ett flerbostadshus är behäftat med byggfel som föranleder fukt- eller mögelskador kan det ofta vara nödvändigt att de boende evakueras. Det är då också av vikt att evakueringen pågår under kortast möjliga tid och att de fel som föranlett skadorna åtgärdas snabbt. För de boende står nämligen ofta inga andra möjligheter till buds än att återvända till bostaden. Byggfelsförsäkringen, som syftar till att snabbt avhjälpa fel utan långvariga tvister om vem som ansvarar för felet, har därför sin särskilda betydelse beträffande flerbostadshusen. Konsumentskyddsaspekter gör att försäkringen har sitt berättigande även för småhus där försäkringen dessutom får sin särskilda betydelse även genom färdigställandeskyddet. Beträffande byggnader som skall användas som kontor eller som lokal för undervisning, vård eller annan omsorg är det väl så viktigt att fel och skador undviks. Det finns därför all anledning att även beträffande dessa byggnader åtgärda fel som kan innebära hälsorisker för dem som vistas där och även i övrigt vidta sådana förebyggande åtgärder som minskar risken för ohälsa hos dem. En obligatorisk byggfelsförsäkring kan dock inte anses ha samma betydelse här som beträffande flerbostadshusen och småhusen. I den mån fel och skador uppkommer i offentligt ägda byggnader, måste nämligen förutsättas att de ansvariga för byggnaden snabbt vidtar de åtgärder som krävs i fråga om bristerna och om det behövs även anskaffar andra tillfälliga eller permanenta lokaler för verksamheten. Det bör här inte finnas några ekonomiska hinder för att åtgärda felen. Även beträffande byggnader i privat ägo med samma typer av verksamhet måste man i allmänhet förutsätta att verksamheten i byggnaden kan behöva avbrytas och fel åtgärdas på motsvarande sätt. Ekonomiska skäl hos byggnadens innehavare kan i vissa fall dock stå i vägen för behövliga åtgärder. En byggfels- försäkring kan då tänkas ha betydelse. Byggmarknaden präglas av en lång tradition av sådana avtalsbestämmelser mellan byggherre och entreprenör som genom AB-systemet manifesteras i branschöverenskommelser. Dessa överenskommelser håller hög standard och har alltmer tagit hänsyn till kvalitets- och miljöfrågor. Det finns säkerligen alltjämt utrymme för sådana förändringar som tar sikte på att undanröja byggfel och skador som kan leda till hälsorisker. Det är enligt min mening dock angeläget att branschen tar sitt ansvar i detta hänseende och inom ramen för utredningen har jag inte kunnat förmärka någon ovilja till detta. En viss återhållsamhet med tvingande lagstiftning är därför påkallad. Utvärdering, överväganden och förslag Som framgår av vad som tidigare tagits upp beträffande fler- bostadshusen har krav framförts på avskaffande av försäkringen eller begränsningar av denna vad gäller flerbostadshus. Bl.a. har framkommit att byggherre och entreprenör mot bakgrund av för- säkringsbolagens regressrätt ofta löser uppkommande skadefrågor utan anlitande av försäkringen samt att garantitiderna har förlängts. Detta i förening med det kostnader som är förknippade med en försäkring talar emot att man nu utvidgar obligatoriet till andra byggnader. Mot en utvidgning talar också de svårigheter som jag inlednings- vis (avsnitt 9.1) pekat på och som hänger samman med att det måste finnas försäkringsbolag på marknaden som vill föra denna typ av försäkringar samt att det hos bolagen också finns kapacitet och kompetens för att kunna meddela försäkringen. Det krävs då också att det finns kapacitet för återförsäkring. Av de uppgifter som försäkringsbolagen lämnat till utredningen framgår vidare att det är möjligt att teckna byggfelsförsäkring även för sådana byggnader som inte omfattas av obligatoriet. Inte något bolag vägrar att teckna byggfelsförsäkring för att det är fråga om en annan typ av byggnader än bostadshus. Även om detta har förekommit endast i mindre utsträckning, är också detta ett skäl för att ytterligare avvakta med ett obligatorium. Sammantaget leder mina överväganden fram till att det mot bakgrund av förekommande fel och skador i och för sig finns anledning att överväga om byggfelsförsäkringen skall göras obliga- torisk även för andra byggnader än bostadsbyggnader. De skäl som redovisats beträffande en viss återhållsamhet med tvingande lagstiftning på detta område, erfarenheterna av försäkringens användning beträffande flerbostadshusen och de kostnader som är förenade med försäkringen samt föreliggande möjligheter att teckna frivilliga försäkringar leder mig emellertid fram till att jag inte föreslår att obligatoriet beträffande byggfelsförsäkringar bör utvidgas till att avse andra byggnader än bostäder. Om det trots allt är ett politiskt önskemål att utvidga byggfels- försäkringen till att obligatoriskt omfatta även andra hus än bostadshus, ser jag i och för sig inget avgörande hinder för detta. Lämpligen bör då en avgränsning ske till sådana byggnader som skall användas för kontor eller för lokaler för undervisning, vård och omsorg. En ny punkt i fråga om dessa byggnader kan då tas upp i 1 § lagen om byggfelsförsäkring. Andra byggnader än de nu nämnda, t.ex. industribyggnader, idrottsanläggningar bör lämnas Utvärdering, överväganden och förslag För att möjliggöra en utvidgning krävs emellertid samråd med försäkringsbolagen och att man förvissar sig om att erforderlig kapacitet finns på marknaden för att tillhandahålla de nya försäkringarna. 9.4Skyldigheten att teckna försäkring och försäkringspliktens omfattning för flerbostadshus 9.4.1Skyldigheten att teckna försäkring Ett problem som framkommit under utredningen och som även pekade på är att det tidigare använda näringsidkarbegreppet i lagens 1 § har vållat oklarheter om vem som har varit skyldig att teckna försäkring. Genom SFS 2004:552 togs näringsidkarbegreppet bort och lagens tillämpning är inte beroende av att det är en näringsidkare som är byggherre eller utför byggnadsåtgärden. Lagen gäller således från oavsett om byggnadsarbetet utförs av en näringsidkare eller inte. För att komma till rätta med de oklarheter som funnits om vem av parterna som skall skaffa en byggfelsförsäkring finns det i lagen en särskild bestämmelse (1 c §) som anger att det åligger byggherren att se till att en byggfelsförsäkring finns. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att byggherren inte, utan stöd av avtal, kan kräva av entreprenören att denne tecknar byggfelsförsäkringen. Det framhålls dock att det inte finns något hinder mot att någon annan, exempelvis en entreprenör, tecknar försäkringen till förmån för byggherren (prop. 2003/04:45 s. 117 och s. 152).