sou · GTB3110 · 2006-01-01 00:00:00 — Publicering av nyckeltal som bygger på preliminär statistik kan, enligt Rådet för den officiella statistiken, jämföras med ett offentliggörande av preliminära uppgifter och följa kraven för detta som anges i Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken. Användarna bör i anslutning till publicering av preliminära uppgifter informeras om att statistiken kan komma att revideras respektive att den är reviderad. Rådet för den officiella statistiken kan också i sin roll av samordnare av den officiella stati- stiken understryka vikten av att den produceras snabbare. Ytterligare ett sätt att få en snabbare insamling av uppgifter är att öka statusen på statistikarbetet i kommuner och landsting. Att lämna uppgifter till den officiella statistiken ska kunna ses som en prioriterad uppgift. Detta underlättas när uppgiftslämnaren själv ser en tydlig nytta av arbetet vilket blir följden om uppgifterna ef- terfrågas och används. Bland andra visar att behovet av nyckeltal finns, men att man i brist på aktuella relevanta data hellre arbetar med att ta fram och vidareförädla sin egen stati- stik till nyckeltal än att invänta de nationella jämförelsetalen. 4.4Förbättrad aktualitet för statistiken om landstingen I samband med den statistikreform som trädde i kraft fördelades ansvaret för den officiella statistiken på 25 statliga myndigheter. har beslutat att det ska finnas offi- ciell statistik för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Regeringen avgör i enlighet med beslut inom vilka ämnesområden och statistikområden det ska produceras offi- Kommundatabasens nytta och användbarhet ciell statistik och vilka myndigheter som ska ha ansvar för statisti- ken. gäller att de statistikansvariga myndigheterna är rekommenderade att anmäla förslag om ändringar avseende ämnes- områden, statistikområden och ansvariga myndigheter till Rådet för den officiella statistiken. Rådet redovisar en förteckning över ämnesområden, statistikområden, statistikprodukter och stati- stikansvariga myndigheter (SCB, officiella statistik, bilaga 2). I sammanställningen nedan redovisas den officiella statistiken för de ansvarsområden som är relevanta för nyckeltalen i Kom- mundatabasen. Sammanställning av officiell statistik efter ämnesområden i Kommundatabasen Officiell statistik/innehåll däri statistikprodukter ekonomiskt bistånd däri statistikprodukter kommunala insatser Stöd och service till funktionshindrade däri statistikprodukter kommunala insatser däri statistikprodukter kostnader för barnomsorg och skolväsende däri statistikprodukt för kommuner Källa: SCB, officiella statistik – årlig rapport Som framgår av sammanställningen ovan av den officiella statisti- ken saknas en tydligt angiven statistikansvarig myndighet för stati- stik över landstingens ekonomi och statistikprodukten skapssammandrag för landstingen på motsvarande sätt som finns för kommunernas finanser. Den statistik som gäller landstingens ekonomi insamlas av hävd av genom ett rä- kenskapssammandrag som i stort motsvarar det som används för statistiken över kommunernas ekonomi. Kommittén anser att det bör tydliggöras att statistik över lands- tingens ekonomi liksom statistik för hälso- och sjukvård ingår i den officiella statistiken och att statistikansvarig myndighet därmed också redovisas för den ekonomiska statistiken. Som en följd av ett tydliggörande av detta statistikansvar förväntas statistikens till- Kommundatabasens nytta och användbarhet gänglighet i termer av relevans och aktualitet bli densamma som motsvarande statistik avseende primärkommunerna. En fördjupad samverkan mellan , som produ- cerar en stor del av statistiken på området, och de statistikansvariga myndigheterna bör ske i detta syfte. 4.5Förbättrad statistik om alternativa driftformer Enligt direktivet skulle RKA analysera hur och i vilken omfattning statistik om verksamheter som bedrivs i alternativa driftformer kan samlas in. RKA lämnade förslag om statistikin- samling från alternativa utförare av verksamhet (se bi- laga 3). Endast en liten del av förslagen har realiserats ge- nom en mindre utvidgning av uppgiftsinsamlingen i Räkenskaps- sammandragets avsnitt om specificering av driftredovisning. Eftersom behovet av statistik om den verksamhet som utförs av alternativa utförare ännu inte är helt tillgodosett finns det anled- ning att ånyo aktualisera frågan. Kraven på statistik om den offent- ligt finansierade verksamhet som inte utförs av kommuner och landsting i egen regi har dessutom blivit ännu större genom de arbeten som pågår med att beräkna den offentliga sektorns produktivitet och effektivitet (se kap. 5). RKA föreslår därför att åtgärder vidtas avseende statistiken om kommunalt finansierad verksamhet som genomförs i alternativa driftsformer, så att statistikens detaljeringsgrad motsvarar statisti- ken om verksamhet som drivs i egen regi. Först när nyckeltalen fångar all verksamhet på ett likvärdigt sätt oaktat driftsform, blir jämförelserna rättvisande mellan kommuner eller mellan landsting där olika andelar av verksamheterna utförs i enskild regi. 5Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet 5.1Produktivitetsberäkningar i offentlig sektor Kontinuerliga uppföljningar av produktiviteten är en viktig del i det underlag som riksdag och regering behöver för bedömningar och avgöranden om rikets ekonomi. I publiceras rikstäckande produktivitetsberäkningar för ekonomin av och . I långtidsutredning- arna, som är ett centralt underlag för långsiktiga bedömningar av rikets ekonomi, diskuteras olika scenarier för tillväxt och välfärd med utgångspunkt från antaganden om produktivitetsutvecklingen. Produktiviteten i ekonomiska termer definieras i princip som Utfallet (output)/Insatsen (input) = produktiviteten, relationen mellan vad som produceras och insatserna i form av till exempel arbete och kapital. Möjligheterna, och svårigheterna, att mäta produktiviteten för verksamheter i den offentliga sektorn är väl kända. För att följa produktivitetsutvecklingen behövs uppgifter om värdet på utfallet och värdet på insatsen under . Svårigheterna att mäta produktiviteten för den offentliga sektorn på motsvarande sätt som för näringslivet beror främst på att de tjänster och produkter som produceras inte kan prissättas på samma sätt som det kan göras av- seende näringslivets produktion. Den senaste samlade bilden av den offentliga sektorns produkti- vitet redovisades 1994 av Expertgruppen för offentlig ekonomi ()1. Det produktivitetsmått som där användes avser totalpro- 1 Efter samlade bild av den offentliga sektorns produktivitet har på sektors- myndigheternas initiativ genomförts mätningar av produktiviteten för olika verksamheter, t.ex. mätningar inom äldreomsorgen och barnomsorgen samt Landstings- förbundets mätningar inom sjukvården och effektivitetsstudier inom skolan. Dessa undersökningar kan dock inte sammanfogas till en bild av produktiviteten som kan gälla för hela den offentliga sektorn. Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet duktivitet (kostnadsproduktivitet) som är ett mått på produktio- nen i förhållandet till den totala resursinsatsen. Detta mått kan så- ledes beräknas även om ett pris på tjänsten, försäljningsvärdet, är okänt. Produktiviteten beräknades utifrån officiell verksamhetssta- tistik och ekonomisk statistik från nationalräkenskaperna (NR). I allmänhet fanns då, liksom , endast grova mått på sektorns pro- duktion tillgängliga, till exempel antal vårddagar, antal elever eller antal ärenden. Studierna visade därför framför allt utvecklingen av styckekostnaderna eftersom kvalitetsförändringar och andra för- ändringar i tjänsternas innehåll inte kunde beaktas. 5.2Underlag för produktivitetsberäkningar i offentlig sektor Inom nationalräkenskaperna beräknas den offentliga sektorns pro- duktion i fasta priser med kostnadsmetoden. Varje komponent av produktionsvärdet fastprisberäknas för sig och produktions- och förädlingsvärden i fasta priser blir lika med summan av dess kom- ponenter. Detta innebär att utfallet = insatsen vilket ger en pro- duktivitetsutveckling som är noll. För att förbättra förutsättningarna för att beräkna produktivite- ten på motsvarande sätt i offentlig sektor som i näringslivet har EU ställt krav på medlemsländerna att redovisa beräkningar av volym- indikatorer för den offentliga produktionen av individuella tjänster . bedrivs detta arbete av national- räkenskaperna (NR) i samråd med berörda sektorsmyndigheter. För att kunna följa volymförändringarna för den offentliga sek- torns utfall måste man ta dels hänsyn till kvalitetsförändringar och andra förändringar i de ingående tjänsternas innehåll, dels kunna göra en korrekt sammanvägning av de olika deltjänsterna till det sammantagna utfallet på nationell nivå. 5.3Produktivitet och effektivitet i verksamhet Statsmakterna, likaväl som medborgarna, har i olika former disku- terat och ställt krav på bättre produktivitet och effektivare verk- samhet i de offentliga tjänsterna allteftersom finanserna har stra- mats åt. Även om begreppen produktivitet och effektivitet i dagligt Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet tal ofta används synonymt och det i många fall är svårt att skilja dem åt är det vikigt att försöka särskilja dem när man överväger vilka beskrivningar och mått på utvecklingen som kan användas. Produktiviteten avser själva produkten eller prestationen, dvs. den vara eller tjänst som faktiskt produceras när den levereras. Effekti- viteten å andra sidan avser resultat eller effekt av tjänsten eller va- ran för individ och samhälle i ett mer långsiktigt perspektiv. Pro- duktivitet och effektivitet hänger dock nära ihop, och man kan säga att en god produktivitet oftast är ett villkor för att en god effekti- vitet ska kunna uppnås. Grovt uttryckt avser begreppen: Produktivitet: Att göra saker rätt Effektivitet: Att göra rätt saker Begreppet offentlig verksamhet är inte helt entydigt. har det blivit vanligare att den verksamhet inom skola, vård och omsorg som är offentligt finansierad utförs av privat ägda företag och organisationer. Kommunen eller har fortfa- rande ansvar för att tjänsterna tillhandahålls alla kommuninvånare och finansierar därför utförandet av tjänsten som läggs ut på entre- prenad. Den kommunala administrationen har kostnader för upp- handling av tjänsterna och för att hålla en beredskap för att alla invånare som behöver får tillgång till den aktuella tjänsten. Den verksamhet som inte utförs av kommunen/ingår där- emot inte i NR: s beräkningar av volymindikatorer för den offent- liga produktionen av individuella tjänster. Inom myndigheter och förvaltningar med ansvar för de kommu- nala verksamheterna som skola, vård och omsorg pågår kontinuer- ligt utvecklingsarbeten för att bedöma verksamheternas produkti- vitet och effektivitet. Syftet är främst att få bättre underlag för att följa upp och utvärdera reformer inom ansvarsområdet, förbättra själva verksamheten och därmed också bidra till en optimal resurs- användning inom sakområdet. Tonvikten i myndigheternas analyser ligger oftast på själva verk- samheten, och de ingående tjänsternas mål och innehåll, medan frå- gan om tjänsten ska räknas till offentlig verksamhet eller ej har mindre betydelse. Med ett annat perspektiv, t.ex. vad gäller en kommuns eller ett landstings resursanvändning, är dock frågor om vem som faktiskt utför själva tjänsten en central fråga. Detta framgår bland annat av diskussionerna om huruvida offentliga och privat ägda utförare av Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet tjänster är mest effektiva och i många kommuner läggs verksam- heter ut på entreprenad till privat ägda företag efter ett antagande att de då utförs med högre produktivitet. Jämförelser av produktivitet och effektivitet mellan olika utfö- rare av de offentligt finansierade verksamheterna är därför viktiga att göra. För att sådana jämförelser ska ge rättvisande resultat måste man dels på något sätt ta hänsyn till att kommunens ansvar för verksamheterna inte är det samma som det privat ägda företa- gets verkställande av själva utförandet, dels kontrollera att de som nyttjar tjänsten inte skiljer sig åt i väsentliga avseenden som t.ex. vårdtyngd, särskilda behov etc. De begrepp och definitioner som diskuteras i de förekommande olika beräkningsansatserna är inte alltid formulerade på samma stringenta sätt som inom den ekonomiska statistiken men de före- teelser som avses belysas är i grunden desamma. Vissa villkor för att beräkningar av produktivitetsutvecklingen inte ska leda till fel- aktiga slutsatser kan anges i generella termer: Tjänsten eller prestationen produktivitetsberäkningen avser måste definieras på ett tydligt sätt, och de använda volymmåtten måste entydigt motsvara prestationerna. Till exempel kan volymen hemtjänst inte korrekt mätas i antalet beviljade hemtjänsttimmar utan bör gälla antalet utförda hemtjänsttimmar. Även innehållet i hemtjänst kan variera både mellan äldreomsorgstagare inom en kommun och mellan kommuner. Resursinsatserna måste vidare avse just den definierade tjänsten, t.ex. om beräkningarna avser ska inte lärarinsatser och övriga resurser för särskolans elever och förskoleklass ingå. För att kunna följa utvecklingen av produktivitet och effektivitet är det, precis som på makronivå i den ekonomiska statistiken, nöd- vändigt att innehållet och kvaliteten i de aktuella prestationerna är kända och justeringar för förändringar kan göras. I praktiken är det mycket svårt att justera produktionsvärdet för förändringar i kva- litet och innehåll, och det är därför nödvändigt att beskriva sådana förändringar vid sidan av de produktivitetsförändringar som uppmätts, för att en mer rättvisande bild ska kunna ges. Kommunala verksamheter och tjänster består av ett flertal pre- stationer eller delprodukter som produceras. Så till exempel utgörs Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet äldreomsorgen av hemtjänst, av särskilt boende, av öppenvård m.m. och gymnasieskolan av undervisning på nationella program, indivi- duella program, resor och skolmåltider etc. Fördelningen mellan dessa olika prestationer kan förändras såväl mellan åren som i en- skilda kommuner vilket förändrar innehållet i tjänsten. Vårdtyng- den för de äldre personerna i äldreomsorgen och förlängning av antalet skolår eller ökning av timantalet i skolan kan också ses som förändring av innehållet. Kvaliteten för en verksamhet och tjänst består av ett flertal olika egenskaper som mer utförligt diskuteras i kapitel 6. En del uppgif- ter som belyser kvaliteten finns i den officiella statistiken, medan en del endast finns i kommunernas och landstingens interna verk- samhetsuppföljningar. För att få en täckande uppfattning om en verksamhets kvalitet behöver också brukarnas och kommuninvå- narnas uppfattning om kvaliteten följas upp på olika sätt. 5.5Styckekostnader används vid beräkningar av produktivitet Nyckeltal som redovisar kostnadsutvecklingen i relation till verk- samhet, t.ex. kostnad per elev för undervisning, används ofta som ett enkelt uttryck för produktivitetsförändringar. Styckekostnader som grundar sig på kommuners och landstings bokslutsstatistik redovisas i den officiella statistiken för ett flertal olika verksam- heter inom vård, skola och omsorg. Givet att man tar hänsyn till löne- och prisutvecklingen kan styckekostnadens utveckling, eller måttet inverterade styckekostnader som oftast används, ge en viss indikation på produktivitetsutvecklingen för en verksamhet. För att sådana mått ska kunna ge en rättvisande bild bör man också kunna fånga kvaliteten i insatserna och funktionstillståndet för de personer som omfattas av tjänsterna. I de flesta fall är dock utvecklingen av styckekostnader i fasta priser ett alltför förenklat mått för att kunna användas för påståen- den om verksamhetens produktivitet och effektivitet vilket föl- jande exempel visar: producerar kommunen lika många, eller fler, förskoleplatser för en lägre kostnad än kan produkti- viteten antas vara god och vice versa. Men, för att peka på kom- plexiteten i frågan, man måste ta hänsyn till flera aspekter på för- skoleverksamheten när man diskuterar produktiviteten. Har perso- naltätheten förändrats och vad betyder det för kvaliteten? Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet Har t.ex. modersmålundervisningens volym förändrats? Har förhållandet mellan familjedaghem, daghem och öppen verksamhet förändrats? Svarar innehåll och kvalitet i förskoleverksamheten mot den barnomsorg som barn, föräldrar och andra berörda vill ha? För offentliga tjänster saknas den mark- nad som ger ett samlat svar på sådana frågor i form av ett pris. Styckekostnader kan däremot bättre användas för att väga sam- man de olika delprestationer som sammantaget ger den aktuella verksamheten eller tjänsten. Till exempel består gymnasieskolan av ett flertal program som kräver olika stora resursinsatser och antal elever på programmen varierar år . Eftersom marknadspriser på prestationerna saknas kan sammantagna styckekostnader användas för prestationen istället för att väga samman de olika pre- stationernas volymer till en total prestationsvolym. En fastprisbe- räkning av den totala prestationsvolymen, dvs. verksamheten eller tjänsten, kan då ske genom att de olika prestationernas volym (ut- tryckt i antal inskrivna, antal vårddygn etc.) mul- tipliceras med styckekostnaden från och användas vid beräkningen av kostnadsproduktiviteten. Kunskaper om hur man på olika sätt och på olika verksamhetsni- våer kan belysa den offentliga sektorns produktivitet finns i teorin och modeller för beräkningar av produktiviteten kan tas fram. Där- emot saknas tillräckligt underlag för att i praktiken kunna redovisa produktivitetsutvecklingen på ett tillförlitligt sätt. Detta beror främst på att många tjänster som produceras inom den offentliga sektorn är oklart definierade och förändras och/eller skiljer sig åt mellan kommuner och landsting och utförare. Som ett exem- pel kan nämnas oklarheten om vad som faktiskt ingår i äldreom- sorgen i olika kommuner och . Vad som är ett önskvärt resultat för vissa verksamheter till exempel inom individ- och familjeomsorgen kan också diskuteras och det finns få mått som redovisar vad som produceras inom detta område. Sammanfattningsvis saknas statistiska uppgifter som mäter det som man avser mäta inom många verksamhetsområden, statistiken är inte alltid konsistent och uppgifter om en prestation på en verksamhetsnivå motsvaras i många fall inte av kostnadsuppgifter på samma nivå. Lokalt finns i kommuner och landsting ofta mer Produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet detaljerade uppgifter om vad som utförs och vad olika tjänster kostar kommunen än hos sektorsmyndigheter och i nationella statistikdatabaser. För att få tillgång till statistikuppgifter som kan användas för att tillförlitliga produktivitetsberäkningar måste såväl ansvariga för samordningen av den officiella statistiken, statistikansvariga myn- digheter samt förvaltnings- och verksamhetsansvariga i kommuner och landsting delta i arbetet med att ta fram tillförlitligt underlag. 5.7Studier på lokal nivå stimulerar till ökad produktivitet och effektivitet Ur både kommunalt och samhälleligt perspektiv finns goda argu- ment för att utveckla metoderna för att mäta produktivitet och ef- fektivitet i kommuner och landsting. Genom jämförelser, kan nya kunskaper och insikter om hur de kommunala tjänsterna bedrivs öka effektiviteten i verksamheten. skulle nyckeltal om pro- duktivitet kunna skapas och ingå i Kommundatabasen. Som ovan diskuterats är den statistiska grunden för beräkningar av produk- tivitetsmått av stor betydelse för trovärdigheten i uppgifterna. I finansplanen i bugetpropositionen skrivs: Regeringen kommer att ta initiativ till ett nytt produktivitetsprojekt vars uppgift är att analysera hur framtidens välfärd kan finansieras och presentera förslag på hur produktiviteten inom den offentliga sektorn ska öka. Kommittén stöder ett sådant projekt och anser att RKA bör ta en aktiv del i arbetet med att ta fram nyckeltal som avser produktivitet för kommuner och landsting. 6 Kvalitet i verksamhet Kommunerna rekommenderas att använda den standardise- rade attitydundersökning avseende invånares och brukares attityder till service som kommittén arbetat fram. För verksamheter krävs dock ytterli- gare metodutveckling. Liksom nyckeltalsanvändningen har frågor om kvalitet och kvali- tetsstyrning, kvalitetsanalys och kvalitetsutveckling sitt upphov i tillverkningsindustrin. Ursprungligen var fokus på kvaliteten i själva tillverkningen av varor, för att minska antalet kassationer. På en öppen marknad är det viktigt för företagets överlevnad att de produkter som kommer ut på marknaden är av sådan kvalitet att den svarar mot kundens krav och förväntningar och betalningsvilja. Intresset för kvaliteten kom därför till en början att inriktas på själva produkten. Vad är då kvalitet? Kvalitet är inte ett enkelt entydigt begrepp utan sammansatt av flera komponenter med olika abstraktionsnivå. Kvalitetsbegreppet kan jämställas med egenskaper hos ett objekt, men det ska vara goda och önskvärda egenskaper som tillskrivs objektet – kvalitet är ett positivt laddat ord. Kvalitet är ett relativt begrepp och definieras ofta som förmågan att tillfredsställa mark- nadens och kundens förväntningar, behov och krav. En internationellt antagen definition på kvalitet1 är alla sam- mantagna egenskaper hos ett objekt eller en företeelse som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade och underförstådda behov. En sådan allmän definition måste operationaliseras för att kunna tjäna 1 , Vårdens värde. Var får vi för pengarna i vård och omsorg. som underlag för diskussioner om vilken kvalitet en viss verksam- het kan sägas ha, och för att kunna jämföra kvaliteten i en verk- samhet med en annan. Intresset för kvaliteten i tjänster har vuxit fram i takt med tjänstenäringarnas allt större betydelse i samhällsekonomin. För att de tjänsteproducerande organisationerna ska kunna hävda sig måste både själva processen att ta fram och leverera tjänsterna och tjänsten i sig, i likhet med varuproduktionen, vara av bra kvalitet. Utmärkande för tjänsteproduktion är att tjänster är processer som till stor del består av interaktion mellan individer. Tjänster produceras och konsumeras i ett utbyte mel- lan individer och kan således inte lagras för senare leverans. För en stor del av tjänsteproduktionen gäller att den som konsumerar tjänsten (kunden, brukaren) på samma gång också är en del i produktionen av tjänsten och därmed direkt kan påverka kvaliteten. Enskilda individer värderar egenskaper på olika sätt, och olika organisationer utvecklar skilda normer och värderingar för vad som är god kvalitet. Begreppet kvalitet kan därför betraktas som både subjektivt och relativt. Å andra sidan finns det även objektiva inslag i vad som kan anses vara god kvalitet för en tjänst – att bästa möjliga metod för dess produktion har använts. Så t.ex. finns det för många sjukdomstill- stånd och diagnoser tydliga vetenskapliga belägg för hur de bäst ska behandlas. Tillämpningen av denna bästa metod kan då ses som ett objektivt nödvändigt, men inte alltid tillräckligt, villkor för en god kvalitet i vården. Däremot finns ofta inte samma klara samband mellan en bästa metod och en hög kvalitet inom omsorgs- och utbildningsverksamheterna. Det finns ett flertal olika sätt att ringa in vilka kvalitetsaspekter som är relevanta för tjänsteproduktion i allmänhet. En utgångs- punkt, som ofta används vid servicemätningar inom näringslivet, är att det är kunden/användaren som gör den slutliga kvalitetsbedöm- ningen. Bakom detta perspektiv ligger ett antagande om att kunden på en marknad väljer den tjänst som har bäst kvalitet. I dessa sam- manhang är image och varumärke centrala begrepp.