sou · GTB389 · 2006-01-01 00:00:00 — Med lön avses i detta sammanhang den ersättning i pengar som utgår för arbetet, dvs. även ersättning för övertid och restid och andra liknande ersättningar. Med övriga anställningsvill- kor får förstås en vidsträckt grupp av frågor som gäller olika förmå- ner i anställningen, villkor för arbetets utförande, frågor samman- hängande med ingående och upphörande av anställningen m.m. Enligt vad som framkommit under avsnitt 2.12.2.1 ger den nuva- rande regleringen i 19 § MBL inte arbetstagarorganisationen rätt till information i enskilda lönefrågor och enligt rådande praxis har kol- lektivavtalsbärande arbetstagarorganisation inte heller rätt att få ut uppgifter rörande arbetstagare som inte är organiserade i förening- en3. Enligt utredarens mening är det emellertid ofta sådana uppgifter som är angelägna att få ut för att arbetstagarorganisationerna skall kunna fullgöra den ovan föreslagna bevakningen. Eftersom någon rätt att få ut nödvändig information således inte kan här- ledas ur 19 § MBL är det nödvändigt att särskilt reglera frågan om arbetstagarorganisationernas rätt till insyn. Enligt utredaren bör frågan lösas genom att arbetsgivaren under vissa förutsättningar åläggs att lämna ut information till arbetsta- garorganisationen. Enligt kommittédirektiven synes vara förutsatt att en sådan reglering skall tillämpas endast på arbetsplatser där kol- lektivavtalsbärande arbetstagarorganisation saknar medlemmar, men inte på arbetsplatser där det finns en eller flera medlemmar i kollek- tivavtalsbärande arbetstagarorganisation. Enligt utredaren är det inte lämpligt att avgränsa bevakningsuppdraget till arbetsplatser där kol- lektivavtalsbärande arbetstagarorganisation helt saknar medlemmar eftersom en sådan reglering lätt kan kringgås genom att en eller flera arbetstagare ansluter sig till den fackförening som tecknat kollektiv- avtal. Om en arbetstagare går med i kollektivavtalsbärande fackföre- ning skulle således konsekvensen bli att den av utredaren föreslagna insynsregeln försätts ur spel, i följd varav arbetstagarorganisatio- nen kan komma att få svårigheter att fullfölja sitt bevakningsuppdrag. Inte heller är det lämpligt att låta regleringen avse endast arbetsplat- ser där alla arbetstagare är oorganiserade. Skälet härtill är att en eller flera arbetstagare kan vara medlemmar i minoritetsorganisationer. Insynsregeln skulle med en sådan utformning inte kunna tillämpas på arbetsplatser där arbetstagarna är medlemmar i t.ex. utländska fack- föreningar. Skulle man i välja att betrakta dessa arbetstagare 3 Se t.ex. AD 1989 nr 94 och AD 1995 nr 73 som oorganiserade finns det risk att tillämpningen av bevaknings- reglerna kommer att anses vara diskriminerande för utländska arbets- tagare och utländska fackföreningar. Bevakningsreglerna bör därför äga tillämpning på samtliga arbetsplatser. Det bör inte komma i fråga att arbetsgivare generellt åläggs att lämna ut uppgifter om arbetstagare för att arbetstagarorganisatio- nerna skall kunna utföra sina kontroller. Skälet härtill är att tillämp- ningen av kollektivavtal normalt inte vållar några problem och att eventuella oklarheter i de flesta fall kan redas ut i tvisteförhandlingar. För att ett granskningsförfarande enligt den föreslagna paragrafen skall vara tillåtet måste i stället erfordras att arbetstagarorganisatio- nen har anledning att misstänka att kollektivavtalet inte efterlevs. Vilken grad av misstanke som skall krävas kan diskuteras. Under alla omständigheter bör kravet på misstanke, för att fylla önskad funk- tion, sättas förhållandevis lågt. Utredaren har stannat för att använda begreppet skälig anledning anta dvs. om det finns skälig anledning att anta att arbetsgivaren inte tillämpar kollektivavtalets bestämmel- ser om lön och anställningsvillkor skall arbetstagarorganisationen ha rätt att få ut information för att kunna utföra en kontroll. Begreppet kan jämföras med att den som är föremål för förundersökning skall delges misstanke när vederbörande skäligen kan misstänkas för brot- tet, jfr 23 kap 18 § . Någon närmare enhetlig definition av beviskravet tycks inte finnas, men under alla omständigheter kan konstateras att kravet på skälig anledning överstiger beviskravet anledning anta men är lägre än kravet på sannolika skäl. För att rätten till insyn skall aktualiseras måste det således finnas omständig- heter som med någon styrka indikerar att arbetsgivaren inte följer ingånget kollektivavtal. Dessa uppgifter kan tänkas komma från arbetstagare på den aktuella arbetsplatsen, medlem i föreningen, men också från press, radio eller TV, eller andra som har fått kännedom om rådande arbetsvillkor. Om en arbetsgivare vägrar att efter begäran lämna ut fordrade upp- gifter skall arbetstagarorganisationen kunna vända sig till Arbets- domstolen och där få frågan om arbetsgivarens uppgiftsskyldighet prövad. har också möjlighet att begära (allmänt) skadestånd enligt MBL under åberopande av att arbetsgiva- ren brutit mot MBL genom att inte lämna ut de begärda uppgifterna. Detta aktualiserar frågan om vad som skall gälla för tiden fram till dess Arbetsdomstolen slutligt prövat frågan, dvs. skall arbetsgivaren interimistiskt kunna tvingas att lämna ut begärda uppgifter. Enligt utredarens uppfattning är det inte möjligt att göra en interi- mistisk prövning av frågan om man inte har tillgång till det material som bör föreligga för att man skall kunna göra en slutlig prövning. Domstolen kan därför lika väl utföra den slutliga prövningen med en gång. Det saknas vidare skäl att tro att någon nämnvärd fara i dröjs- mål skulle föreligga, dvs. det finns knappast anledning att anta att bevis undandras eller förvanskas om prövning inte sker . Utredaren har därför stannat för att inte föreslå möjlighet till interi- mistisk prövning. En annan tänkbar interimistisk lösning är att ge arbetstagarorga- nisationen tolkningsföreträde i avvaktan på slutlig avgörande. I för- arbetena till MBL uttalade emellertid departementschefen att när det gäller att ta ställning till regler av tolkningsföreträdestyp så kan inte alla rättstvister bedömas lika. Departementschefen framhöll att regler i lag som redan i sig själva innebär en avvägning mellan olika intressen inte bör få rubbas genom en allmän regel om försteg för ena parten vid tvist och påpekade att detta borde gälla även för dis- positiva regler.4 Utredaren delar denna bedömning. Om arbetstagar- organisationen gavs tolkningsföreträde i fråga om rätten till insyn skulle utredningens beviskrav på att det skall finnas skälig anledning att anta att kollektivavtalsbrott begåtts inte få någon praktisk bety- delse. Utredaren har därför stannat för att inte ge arbetstagarorga- nisationen interimistiskt tolkningsföreträde när det gäller rätten till insyn. får således, om tvist uppstår, vänta tills tvisten är avgjord innan det är klarlagt om arbetsgivaren verkligen är skyldig att lämna ut den begärda informationen. Det bör emeller- tid betonas att beviskravets utformning medför att arbetsgivaren blir skyldig att lämna ut den begärda informationen även då förhål- landevis svaga misstankar om kollektivavtalsbrott föreligger. Detta innebär att den arbetsgivare som utan goda grunder vägrar att lämna ut begärda uppgifter löper stor risk att bli skadeståndsskyldig. I detta sammanhang kan konstateras att det finns anledning att definiera vad som menas med begreppet kollektivavtalsbrott. Det förslag som utredaren lagt fram avser som nämnts endast att ge arbets- tagarorganisationerna möjlighet att bevaka att ett kollektivavtals reg- ler om lön och andra anställningsvillkor tillämpas. Misstanke om att kollektivavtalets övriga villkor överträds, dvs. främst de bestämmel- ser som direkt reglerar förhållandet mellan de avtalsslutande parterna, 75/76: 105 Bil. 1 s. 261 f. ger således inte arbetstagarorganisationen någon rätt att få ut infor- mation från arbetsgivaren. I många av de tvister som förekommit i har arbetstagar- organisationerna krävt att den utländske arbetsgivaren skall teckna ett kollektivavtal genom vilket han eller hon blir skyldig att betala den genomsnittslön som följer av kollektivavtalet. Flera utländska arbetsgivare har emellertid förklarat att de endast är villiga att betala den minimilön som kollektivavtalet föreskriver. När parterna inte kunnat enas har arbetstagarorganisationerna vidtagit stridsåtgärder för att få till stånd ett kollektivavtal med rätt innehåll. Det kan emellertid diskuteras om det verkligen är fråga om något regelrätt brott mot ett kollektivavtal om arbetsgivaren endast betalar ut den minimilön som kollektivavtalet föreskriver. Enligt utredarens upp- fattning är det snarare en tvist om hur kollektivavtalet bör tilläm- pas. Det förslag som utredaren nu lägger fram utgår emellertid från att arbetstagarorganisationen har rätt till information när det finns anledning att anta att arbetsgivaren bryter mot kollektivavtalet såvitt gäller däri intagna regler om lön och andra anställningsvillkor. Om en arbetsgivare och en arbetstagarorganisation efter det att kollektiv- avtal ingåtts hamnar i tvist om huruvida genomsnittslöner eller mini- milöner skall tillämpas är det därför inte säkert att arbetstagarorga- nisationen har rätt till information i enlighet med utredarens förslag. Denna fråga är beroende av kollektivavtalets innebörd, dvs. om det i avtalet finns regler som styr vilken lön arbetsgivaren skall betala. Det bör vara en uppgift för parterna att utforma kollektiv- avtalen på sådant sätt så att det klart framgår vad som skall gälla. Begäran om information från en arbetstagarorganisation skall vara skriftlig. Härigenom undviks diskussioner om huruvida någon begä- ran om information verkligen framställts. Av den skriftliga begäran bör framgå i vilka delar arbetstagarorganisationen misstänker att arbetsgivaren bryter mot kollektivavtalet och vad som föranlett arbetstagarorganisationens misstankar. Det bör också framgå vilka uppgifter respektive handlingar som arbetstagarorganisationen anser sig vara i behov av för att kunna kontrollera om något avtalsbrott förekommit. Att göra en fullständig uppräkning av vilken informa- tion och vilka handlingar som arbetsgivaren skall vara skyldig att lämna ut låter sig inte göra, inte minst eftersom dessa kan variera från fall till fall. I stället bör i lagtexten föreskrivas att arbetsgivaren är skyldig att lämna ut information i den utsträckning som behövs för att arbetstagarorganisationen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Exempel på handlingar som kan bli aktuella är t.ex. lönelistor och i förekommande fall övertidsjournaler och liknande. Andra handlingar som kan behöva granskas är arbetstidkort och arbetstidsscheman. Under alla omständigheter måste arbetstagarorganisationerna ges möjlighet att överblicka hur mycket arbete som har utförts, när det har utförts och vilken lön som betalats för det utförda arbetet. insynsrätt innebär endast att organisa- tionen får rätt att ta del av erforderliga uppgifter. Insynsrätten med- för däremot ingen rätt för organisationen att själv lägga upp något register innehållande uppgifter som lämnats ut. kan få del av den begärda informatio- nen antingen genom att arbetsgivaren lämnar ut begärd information eller genom att en representant från arbetstagarorganisationen ges tillträde till arbetsplatsen för att själv skaffa sig information. Utreda- ren anser inte att det är nödvändigt att i detalj reglera detta utan an- ser att frågan om hur arbetstagarorganisationen lämpligen skall ges information bör kunna regleras av avtalsparterna. På samma sätt är det upp till kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation att besluta vem i organisationen som skall få ta del av informationen. Utredaren vill emellertid erinra om att inom privat sektor kommer MBLs regler om tystnadsplikt att bli tillämpliga, se avsnitt 8.4.1. Det innebär i princip att den som får informationen också skall vara den som utför granskningen. I sammanhanget uppkommer frågan om arbetstagarorganisatio- nen för sin bevakning har behov av att få ut information om enskilda individers löner eller om det är tillräckligt att arbetsgivaren får en samlad information om den totala lönesumman. Svaret på denna fråga är delvis beroende på vilken form av lönesättning som tillämpas på arbetsplatsen, dvs. om det rör sig om t.ex. individuell lönesätt- ning, prestationslön eller tarifflön. Det kan därför konstateras att det, i vart fall under vissa förhållanden, kan komma att finnas behov av att få ut uppgifter om enskilda individers löner. Frågan om arbetstagarorganisations rätt att få ut uppgifter om individlöner har tidigare aktualiserats i statligt utredningsarbete i an- slutning till en ändring i jämställdhetslagen (1991:433) som skedde år 2000.5 Då infördes i jämställdhetslagen en ny 12 § vars första stycke har följande lydelse: Arbetsgivare skall förse en arbetstagarorganisation i förhållande till vil- ken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen skall kunna samverka vid kartläggning, analys och upprättande av handlingsplan för jämställda löner. 5 SOU 1999:91, En översyn av jämställdhetslagen I samband med införandet av 12 § jämställdhetslagen aktualiserades frågan om det kunde tänkas stå i strid med artikel 8 i Europakonven- tionen att lämna ut uppgifter om oorganiserade eller minoritetsorga- niserade arbetstagares löner till kollektivavtalsbärande arbetstagar- organisation. I utredningen uttalades att jämställdhetslagens regler inte gav rätt att få ut uppgifter om oorganiserade enskilda individers löner.6 Utredningen hänvisade också till att i ett beslut i ett ärende angående lönekartläggning anfört att orga- nisationerna inte enligt jämställdhetslagen hade någon rätt att ta del av enskildas löner.7 När utredningen sändes ut på remiss instämde fakultetsnämnden vid i utredningens bedöm- ning att rätt till insyn i individlöner inte borde medges och framhöll även att det kunde tänkas vara oförenligt med artikel 8 i Europa- konventionen att ge arbetstagarorganisation rätt till sådan insyn. I propositionen som föregick lagändringen8 diskuterades ingående frå- gan huruvida uppgifter om enskilda arbetstagares löner kunde läm- nas ut. Regeringen uttalade i propositionen att det under vissa förhållan- den var nödvändigt att arbetstagarorganisationen fick del av de en- skilda arbetstagarnas löneuppgifter för att kunna genomföra den samverkan som föreskrivs i (2 § och) 12 § jämställdhetslagen. Rege- ringen framhöll vidare att det är tveksamt om en uppgift om arbets- tagares lön i rättslig bemärkelse är en sådan uppgift som omfattas av integritetsskyddet i . Om så är fallet måste emel- lertid en intresseavvägning göras mellan intresset av att jämställda löner uppnås och att enskilda arbetstagares löner röjs för arbetstagar- organisationerna. Sammanfattningsvis fann regeringen att syftet med reformen uppvägde intrånget för den enskilde arbetstagaren varför arbetsgivarens informationsskyldighet vid behov även skulle avse en- skilda utanförstående arbetstagares löner.9 Frågan om vilken typ av information som skyddas av regleringen i artikel 8 har i doktrinen behandlats bl.a. av . Han konstaterar att de privata förhållanden som myndigheter är ålagda att behandla som sekretessbelagt material varierar kraftigt från land till land och framhåller att det i många länder framstår som stötande att göra inkomst- och förmögenhetstaxeringar till offentliga hand- lingar, vilket sker i . Hans slutsats är att det därför knappast 6SOU 1999:91, s. 7SOU 1999:91, s. 106 9Prop.1999/2000:143, s. är möjligt att på grundval av konventionen uppställa stränga krav på sekretess i fråga om enskilda personers förhållanden. Tvärtom är det naturligt att här ge varje konventionsstat stor rörelsefrihet och att inte kräva mera, på grundval av artikel 8, än att särskilt känslig informa- tion, t.ex. om medicinska förhållanden, behandlas på ett ansvarsfullt sätt och inte görs i onödan tillgänglig för andra än dem som har ett legitimt intresse av att få del av informationen..10 Av 7 kap. 11 § fjärde stycket sekretesslagen (1980:100) följer mot- satsvis att sekretess i myndighets personaladministrativa verksamhet i annat fall än som anges i styckena 1–3 gäller endast om det finns risk att den enskilde utsätts för våld eller allvarligt men om uppgif- terna röjs. Detta får till följd att uppgifter som omfattas av detta stycke (t.ex. uppgifter om lön) huvudsakligen kommer att vara i offentliga. Även om offentlighetsprincipen kan sägas ha ett visst egenvärde talar regleringen i 7 kap. 11 § sekretesslagen för att man i gjort bedömningen att det inte strider mot Europakonven- tionen att myndigheter lämnar ut uppgifter om enskildas löner. Vid införandet av 14 kap. 7 § sekretesslagen uttalades också i proposi- tionen att sekretessregleringen på arbetsmarknaden bör vara likställd inom den privata och den offentliga sektorn.11 En annan bedömning av om utlämnande av löneuppgifter är för- enlig med artikel 8 i har gjorts av EG-domsto- len i fallet Rechnungshof mot Österreichischer Rundfunk.12 I detta fall uttalade att det i och för sig inte utgjorde något intrång i privatlivet att en arbetsgivare tillsammans med de anställdas namn lagrade uppgifter om de löner och pensioner som utbetalats. Däremot framhöll domstolen att det innebar ett åsidosättande av de anställdas rätt till privatliv att lämna dessa uppgifter vidare till utom- stående. Domstolen menade att intrånget i de anställdas privatliv ut- gjorde ett intrång enligt artikel 8 i . I sammanhanget kan diskuteras vad som avses med begreppet utomstående, men enligt utredarens uppfattning måste rimligen en fackförening, i vilken den enskilde arbetstagaren inte är medlem, an- ses vara utomstående. Detta måste gälla oavsett om arbetstagaren är organiserad i en minoritetsorganisation eller om arbetstagaren är oorganiserad. avgörande skulle således tala för att den av utredaren föreslagna insynsrätten strider mot artikel 8.1. 10Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2:1 uppl., 2002, s. 279 1979/1980: 2 del A s. 341 12Förenade målen C 465-00 Rechnungshof mot Österreichischer Rundfunk (ÖRF) m.fl. och C 138/01 mot ÖRF och C-139/01 mot ÖRF, se vidare avsnitt 2.8.2.2 Det är svårt att bedöma vilken betydelse som skall tillmätas EG- domstolens dom i dessa mål inte minst eftersom man inte vet hur skulle ha bedömt motsvarande situation Det får således sammanfattningsvis sägas vara oklart om artikel 8 ger något skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden i ett land som . Om utlämnandet av uppgifter om enskilda arbetstagares löner och andra arbetsförhållanden, skulle utgöra en kränkning av artikel 8:1 så måste emellertid prövas om en inskränkning är tillåten enligt artikel 8.2. Inom parentes kan sägas att i fallet Rech- nungshof mot Österreichischer Rundfunk överlämnade denna pröv- ning till de nationella domstolarna. Någon ledning i denna fråga kan därför inte hämtas från det ovannämnda rättsfallet. Av artikel 8.2 i följer att inskränkningar av artikel 8:1 får göras endast under vissa förutsättningar. En första för- utsättning är att inskränkningen görs med stöd av lag (in accordance with the law). Eftersom rätten till insyn föreslås bli reglerad i MBL kommer detta krav att uppfyllas. Enligt artikel 8.2 krävs också att en inskränkning i artikel 8.1 till- godoser vissa angivna intressen. Syftet med den nu föreslagna regle- ringen är att motverka lönedumpning, vilken i sin tur skulle kunna medföra sociala spänningar i samhället och bidra till ökad arbetslös- het för arbetstagare och utslagning av företag. Den föreslagna regle- ringen och den därmed följande rätten till insyn kan spela en viktig roll för att vidmakthålla kollektivavtalets starka ställning på den svenska arbetsmarknaden och kan bidra till bättre sysselsättningsnivå i landet. I det föreliggande fallet tillgodoser utredarens förslag såle- des landets ekonomiska välstånd, vilket är ett av de intressen som kan motivera en inskränkning av artikel 8.1. Den föreslagna in- skränkningen är vidare lätt tillgänglig för allmänheten och vilka konsekvenser som följer med regleringen är lätt för den enskilde att förutse. Slutligen måste man dock fråga sig om den föreslagna reg- leringen är nödvändig (necessary) i ett demokratiskt samhälle. Med detta avses, enligt , inte att åtgärden skall vara oundgänglig utan att den skall fylla ett angeläget samhälleligt behov (pressing social need).13 I detta sammanhang skall också beaktas att varje stat har en viss frihet (of appreciation) att själv avgöra om en in- skränkning är nödvändig men inskränkningen av rättigheten måste stå i rimlig proportion till det intresse som skall tillgodoses. 13 , Mänskliga rättigheter, s. 264 Det skulle i detta sammanhang kunna invändas att eftersom ut- redaren funnit att behovet av en lagreglering är litet så fyller en reg- lering inte heller att angeläget samhälleligt behov och är oproportio- nerlig i förhållande till de intressen som skall tillgodoses. Enligt ut- redaren måste emellertid beaktas att det bristande behovet av lag- reglering först och främst beror på att arbetsmarknadens parter i stor utsträckning förefaller att själva ha reglerat frågan. Detta i sin tur talar för att regleringen som sådan fyller ett angeläget samhälleligt behov. Huruvida Svenskt Näringslivs och LO/PTKs överenskom- melse kommer att få genomslag hos respektive återstår att se. Skulle rekommendationen av nå- gon anledning inte genomföras av förbunden kvarstår således frågan i huvudsak oreglerad. Om problemet med bristande efterlevnad av kollektivavtal ökar kan detta tänkas leda till lönedumpning och miss- förhållanden på arbetsmarknaden vilket i sin tur kan medföra social och ekonomisk oro i samhället. Både enskilda arbetstagare och arbetstagarna som kollektiv kan därför tänkas ha nytta av att efter- levnaden av kollektivavtal kontrolleras. Om frågan inte regleras på annat sätt kan en lagreglering således antas fylla ett angeläget sam- hälleligt behov. Utredarens förslag utgör vidare ett förhållandevis be- gränsat ingrepp i den enskildes privatliv. De utlämnade uppgifterna kommer således inte att registreras eller offentliggöras. De vidtagna åtgärderna får därför anses stå i rimlig proportion till det syfte som skall uppnås. Den föreslagna lagregleringen är därför, enligt utreda- rens uppfattning, förenlig med artikel 8.2 i . Sammanfattningsvis kan således konstateras att de uppgifter om enskilda arbetstagare, som utredaren föreslagit skall kunna lämnas ut, kan tänkas omfattas av reglerna i artikel 8.1. Om så skulle vara fallet finns det möjlighet att med stöd av artikel 8.2 i konventionen göra den av utredaren föreslagna inskränkningen. Slutsatsen blir så- ledes att det är förenligt med artikel 8 i att uppgifter om enskilda arbetstagare lämnas ut. Om det blir aktuellt att lämna ut uppgifter om enskilda arbetsta- gare på sådant sätt att dessa kan identifieras kan själva utlämnandet av information komma att utgöra behandling av personuppgifter enligt direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter (nedan Dataskyddsdirektivet).14 Direktivet har i imple- menterats genom personuppgiftslagen (1998:204) (PUL).15 Enligt 5 § PUL gäller lagen för sådan behandling av personupp- gifter som helt eller delvis är automatiserad. Om en arbetsgivare så- ledes förvarar löneuppgifter och liknande på data kan det följaktligen bli fråga om behandling av personuppgifter när uppgifter om identi- fierbara enskilda arbetstagare skall lämnas ut. Enligt 5 § PUL gäller lagen även för behandling av personuppgifter som ingår i eller är av- sedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Om arbetsgivaren således har ett manuellt sökbart register över sina arbetstagare kan frågan om behandling av personuppgifter också komma att aktualiseras.