sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Klart är emellertid att andelen förnybara energislag måste öka betydligt för att koldioxidutsläppen långsiktigt skall kunna minska. Utsläppen från kolkondensproduktion har beräknats till koldioxid per MWh och utsläppen ifrån gaskraftproduktion 8 Genom ratifikationen av Kyotoprotokollet åtar sig EU och dess medlemsstater att, som genomsnitt under protokollets första åtagandeperiod 2008–2012, minska sina utsläpp med i genomsnitt jämfört med utsläppen . Det för hela EU gemensamma åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan medlemsstaterna, i en intern bördefördelning (rådets beslut /358/EG). För del innebär överenskommelsen att utsläppen av Kyotoprotokollets växthusgaser skall begränsas till jämfört med nivån . beräknas till koldioxid per MWh. Naturgas kan därför, om den ersätter kol och olja, fungera som ett övergångsbränsle för att minska utsläppen, dock under förutsättning att naturgasen inte långsiktigt tränger undan de förnybara energislagen. På samma sätt kan eventuellt användning av fossila bränslen kopplat till koldioxid- avskiljning9 fungera som ett övergångsalternativ för att begränsa utsläppen av koldioxid, under förutsättning att beständigheten hos deponeringen kan garanteras. har goda förutsättningar att utnyttja såväl bioenergi som vindkraft med stor areal och låg befolkningstäthet. Förutsättningarna för solenergi är dock sämre. På kan man förvänta sig en internationell marknad även för förnybara energibärare varför det nationella perspektivet på energiresurserna inte är lika självklara. På lång sikt kan man få väldigt olika resultat beroende på vilken utgångspunkt som väljs. Två exempel visar detta. Givet att emissionerna av växthusgaser skall minska, i linje med det svenska miljömålet om en reduktion av utsläppen av växthusgaser till 2050 och därefter en fortsatt minskning, måste användningen av fossila bränslen minska. Genom handel med utsläppsrätter skapas, inom systemet, ett tak för användningen av fossila bränslen. Ett inkluderande av fler utsläppskällor och växthusgaser är också möjligt. Takets nivå kan vara osäker, men förekomsten av ett tak gör att användningen av fossila bränslen, inom systemet, blir . Detta gör att marginalbränslena i huvudsak kommer att vara koldioxid- neutrala. Exempel på sådana bränslen kan vara biobränslen, vindkraft och kärnkraft. Tillgången på förnybara bränslen är begränsad och dyr. Det innebär att det av kostnadsskäl även fortsättningsvis kommer att användas stora mängder fossila bränslen, inte minst i transportsektorn. Vi kommer att använda de förnybara bränslen som finns vilket gör att det är fossila bränslen som finns på marginalen. 9 Med koldioxidavskiljning avses metoder för att skilja av och fånga koldioxid i samband med förbränningen, och på så sätt hindra den från att släppas ut i atmosfären. Som synes leder de båda resonemangen till olika resultat. De kan vara relevanta . Man kan exempelvis tänka sig att det första resonemanget gäller för fjärrvärmesystemet och det andra för elsystemet. Detta gör att man bör vara försiktig med slutsatser om framtida marginalbränslen. I början av bilaga 4 ställdes fyra frågor som rörde effekter av på bränsleval som en följd av en ökad kostnad för förbränning. Dessa besvaras här punktvis. Svar på fråga 1: Utredningen gör bedömningen att det endast under en begränsad övergångsperiod kan bli fråga om en ökad användning av olja och kol. Detta beror på möjligheterna att genom miljötillståndsprövning reglera detta samt på den förda klimatpolitiken i och inom EU. Svar på fråga 2 och 3: Utredningens bedömning är att biomassa ersätter avfallsförbränning om det blir ledig förbrännings- kapacitet i avfallsförbränningsanläggningarna. råder brist på förbränningskapacitet. På kan en ökad import av avfall förväntas i det fall som det blir ledig förbrännings- kapacitet och det inte har skett en utbyggnad av förbrännings- kapacitet i andra länder. Vilken typ av biomassa som förväntas ersättas är bland annat beroende av vilka bränslen som är berättigade till elcertifikat. I det fall som ökad biobränsle- användning blir en följd av lägre avfallsproduktion och en ökning av en miljömässigt motiverad materialåtervinning ligger detta i linje med såväl avfallspolitiken som energipolitiken. Svar på fråga 4: I ett övergångsskede kan naturgas och möjligen koldioxidavskiljning bidra till en minskad koldioxidintensitet i energisystemen. På , givet att klimatpolitiken genom användande av det tak som handeln med utsläppsrätter kraftigt begränsar koldioxidutsläppen, kommer koldioxidintensiteten att minska genom användande av biobränslen, vindkraft och kärnkraft. Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys 6.Uppskalning av kommunspecifika resultat till nationell nivå 8.Utfall vid olika skattenivåer I denna utredning beskrivs och beräknas vilken styrande effekt som en skatt på förbränning av avfall kan få på avfallssystemet i form av ökad återvinning samt på energisystemet genom val av andra bränslen till värme- och elproduktion. Utredningen belyser vilka åtgärder som kan bli ekonomiskt fördelaktiga att satsa på vid olika skattenivåer. Två olika skattemodeller har studerats, en enkel modell med en skatt i kr/ton invägt vid förbränningen och en modell som premierar elproduktion och förbränning av förnyelsebara avfallsfraktioner. Den senare skattemodellen påminner om den beskattning som finns för annan el och värmeproduktion i . I utredningen har flera olika antag- anden studerats med hjälp av scenarier, t.ex. antagandet att allt förnyelsebart avfall som skickas till förbränning är berättigat att ingå i elcertifikatsystemet. Beräkningarna har genomförts med hjälp av tre fallstudier, i kommunerna . Med hjälp av resultaten från dessa tre studier samt statistik från övriga svenska kommuner har resultaten skalats upp till nationell nivå. Huvudresultaten på nationell nivå beskrivs med hjälp av marginalkostandskurvor (åtgärdstrappor). Med hjälp av dessa kan man bedöma när det blir kostnadseffektivt att undvika avfallsförbränning till förmån av andra åtgärder, som t.ex. materialåtervinning eller biologisk behandling. Resultaten från utredningen ger ett grundmaterial för deras bedömningar om skattenivåer och val av skattemodell. En sammanfattning av detta grundmaterial motsvarar i stort kapitel 8, utfall vid olika skattenivåer, i denna rapport. I detta kapitel sammanfattas utredningens resultat med hjälp av 7 st diagram. Diagrammen ger en vägledning till hur olika skattenivåer och skattemodeller påverkar lönsamheten för att sortera ut avfallsfraktioner från det avfall som skickas till förbränning. I dessa diagram illustreras bland annat konsekvenserna av de två exempel på nivåer med en viktsbaserad skatt som BRAS- utredningen valt, /ton och /ton. Diagrammen visar att med rak skatt på /ton så kan utsorteringen av producent- ansvarsmaterial (tidningar, kontorspapper, plast från industrier, mm) öka något och med en skatt på /ton kan det bli kostnadseffektivt att sortera ut lättnedbrytbart organiskt avfall för kompostering eller rötning. I utredningen har även en skattemodell som påminner om den beskattning som finns för annan el och värmeproduktion studerats. Resultaten visar att detta skattepaket kan ge effekter på plaståtervinningen då det är dessa fraktioner som blir kostsamma att förbränna. Dock är det oklart hur väl en renhållningsavgift kan styra sorteringen så att effekten verkligen uppnås, vilket illustreras i de två avslutande diagrammen. Skattepaketet medför även att det blir stor skillnad i skatt mellan hetvattenpannor och kraftvärmeverk, samma differentiering finns för t.ex. biobränslen . Denna skillnad bör kunna leda till att avfallsförbränning byggs med elproduktion. Utredningen visar även att om avfallsförbränning ges elcertifikat för den förnyelsebara andelen av avfallsbränslet gynnas kraftvärme- produktionen ytterligare. Omräknat motsvarar certifikaten runt /ton bränt avfall i ökad lönsamhet för ett kraftvärmeverk. Beräkningarna antyder även att mottagningsavgifterna eventuellt kan sjunka något på grund av tuffare konkurrens om avfallsbränslet men att man har en konkurrenssituation om mottrycksunderlaget i fjärrvärmesystemen från framförallt bio- bränsleeldad kraftvärme. Denna utredning beskriver hur en skatt på förbränning av avfall kan påverka utvecklingen i de svenska avfalls- och energisystemen. Som visas i figuren nedan tillhör avfallsförbränningen bägge dessa tekniska system och följaktligen kan bägge systemen påverkas om en skatt införs. En eventuell skatt på förbränning av avfall är endast en av flera styrande faktorer som har eller håller på att införas i dessa två system. I utredningen har flera av dessa faktorer diskuterats och analyserats. Med hjälp av scenarieanalys har vissa av dessa faktorer studerats mer noggrant, sådana faktorer som är osäkra men som ändå kan få stor påverkan. Detta gäller till exempel osäkerheten om avfallsförbränning kommer att få ingå i elcerti- fikatsystemet eller ej. Valet av scenarier har tagits fram tillsammans med och utredningens expertgrupp. Omvärldsfaktorer till avfallsförbränningen. I utredningen har vi beräknat hur de ekonomiska förutsättningarna förändras och hur dessa i sin tur kan förändra teknikvalet. Detta innebär att vi i projektet har genomfört ett kvantitativt resonemang kring kostnader och intäkter. Vi har även utnyttjat kvalitativa resonemang för att ytterligare försöka belysa effekten av en skatt på förbränning av avfall. I arbetet har tre verkliga system studerats (, och ). Resultaten från dessa studier har sedan utnyttjas tillsammans med data för övriga kommuner i för att ta fram konsekvenserna på nationell nivå. Två olika skattemodeller har studerats. En enkel viktsbaserad skatt i kr/ton för invägt avfall vid förbränningsanläggningen och ett skattepaket med skatter som motsvarar den beskattning som övriga energiproducerande anläggningar har. De nationella resultaten presenteras med hjälp av marginalkostnadstrappor där man kan avläsa vilken styrande effekt olika skattenivåer kan ge. Dessa resultat återfinns sist i kapitel 8. Utfall vid olika skattenivåer. En utförligare beskrivning av metodiken och uppläggningen av studien återfinns i kapitel 2 Metodik och scenarier. Övriga delar i rapporten, kapitel 3-7, utgör grunden för de nationella resultaten. Dessa kapitel beskriver beräkningarna på kommunnivå och hur resultaten har skalats upp till hela . Projektet har avgränsats till att omfatta kommunernas avfallshantering. Detta innebär att vi studerar avfall som hanteras av kommunala och privata avfallsföretag. Detta innebär att studien omfattar såväl hushållsavfall som olika typer av verksamhetsavfall (industriavfall, bygg- och rivningsavfall). Vi har enbart tagit med sådant avfall som man skickar till avfallsförbränning. Denna avgränsning gör att vi inte tar hänsyn till sådant industriavfall som hanteras av industrierna själva. Dessa avfallsflöden är dock inte försumbara och konsekvenserna av en förbränningsskatt för dessa flöden måste också beaktas av . En separat studie har därför genomförts av för detta avfall. Man kan tänka sig flera olika angreppsmetoder för att lösa de frågeställningar som ska studeras i konsekvensanalysen. Baserat på Profus tidigare erfarenheter då det gäller att belysa påverkan från styrmedel i energisystemet och avfallssystemet har vi valt en metod där man studerar ett antal verkliga system. Detta innebär att vi väljer ut några för representativa kommuner och för dessa genomför en relativt detaljerad analys. Utifrån resultaten från dessa specifika kommunstudier dras sedan generella slutsatser för hela . I arbetet med att generalisera resultaten för utnyttjas sammanställningar och andra beskrivningar av de svenska kommunernas avfalls- och energisystem. Den arbetsgång som utnyttjats är: 1.Genomgång av relevanta styrande faktorer 2.Beskrivning av hur dessa faktorer styr samt framtagande av scenarier där dessa faktorer hanteras i den fortsatta analysen. 3.Diskussion av relevanta egenskaper för urvalet av typkommuner samt val av 3 stycken kommuner (, och ). Detta inkluderade även att förankra analysen hos avfalls- och energibolagen i kommunerna. De måste samtycka till att vi utnyttjade modelldatabaser mm som Profu har tillgång till samt även till att aktivt delta i att leverera kompletterande information. 4.Detaljstudie av de utvalda tre typkommunerna för de uppställda scenarierna. 5.Uppskalning av resultaten från de tre kommunstudierna till resultat för hela . På uppdrag av skulle två typer av skattemodeller utvärderas: En rak och enkel skatt i kr/ton invägt avfall vid förbränningsanläggningen. Denna skatt är förhållandevis enkel att administrera genom att avfallspannorna väger inkommande avfallsmängder. Skatten kommer att påverka alla avfallsfraktioner men den blir framförallt kännbar för tunga avfallsfraktioner som inerta material (sten, metall) och blöta fraktioner som t.ex. matavfall. Ett skattepaket med skatter som motsvarar den beskattning som övriga energiproducerande anläggningar har. Denna skattemodell är något svårare att administrera eftersom den fossila andelen av inkommande avfall till förbränning måste mätas eller uppskattas. Det skattepaket som har analyserats på uppdrag av ger, relativt den tidigare enkla viktbaserade skatten, en styrning mot ökad elproduktion samt ökad utsortering av fossila avfallsfraktioner (t ex plast, syntetiskt textil och gummi, etc). Som nämnts inledningsvis har flera olika andra omvärldsfaktorer som styr utvecklingen för svensk avfallsförbränning tagits med i analysen. De faktorer som bedömdes ha störst inverkan på effekten av de olika skattemodellerna var: Utformning av beskattning av, och styrmedel för, övriga energiproducerande anläggningar. Detta gäller speciellt kraftvärmebeskattning, CO2- och energiskatt på fossila bränslen (naturgas, olja och kol) och systemet för handel med utsläppsrätter för CO2. Nivåerna och utformningen på skatterna och utsläppsrätterna påverkar avfallsförbränningens konkurrenskraft gentemot alternativ energiproduktion med fossila bränslen. Elcertifikat för avfallsförbränning. Om förnyelsebart avfallsbränsle tillåts ingå i elcertifikatsystemet ges en klar styreffekt till ökad elproduktion från avfallsförbrännings- anläggningar. Genom att det finns planer på en kraftig expansion av avfallsförbränning p.g.a. alla deponibegränsande åtgärder finns det stora möjligheter till att styra utbyggnaden mot både el- och värmeproducerande anläggningar (s.k. kraftvärmeverk). Huruvida skatterna tas ut på avfalls- eller energikollektivet. I det förstnämnda fallet så kompenserar anläggningsägarna för skatten genom att höja mottagningsavgiften till avfalls- förbränning motsvarande skatten. I det sistnämnda fallet hålls mottagningsavgiften varvid anläggningsägarna blir tvungna att acceptera högre rörliga kostnader för sina anläggningar (de rörliga kostnaderna ökar motsvarande skatten). Beroende på skattenivån kan det innebära att andra anläggningar i FV-systemet blir mer lönsamma att använda, varför drifttiden (och därmed den behandlade mängden avfall) minskar. Genom att kombinera de två skattemodellerna och variera ovanstående faktorer tog vi fram sju scenarier som antas gälla för situationen , dvs. då alla existerande planer på utbyggd avfallsförbränning kan vara förverkligade. skiljer sig huvudsakligen åt vad gäller beskattning av avfalls- förbränning (typ av skattemodell och huruvida den belastar avfalls- eller energikollektivet) och hur den övriga energibeskattningen (exklusive avfallsförbränning) är utformad. Varje scenario analyseras dessutom med och utan elcertifikat till elproduktion från avfallsförbränning. Scenarierna sammanfattas i tabell 1 och kommenteras vidare nedan. Organisation av de sju analyserade scenarierna övriga bränslen + handel med övriga bränslen + handel med utsläppsrätter – CO2-skatt för den handlande sektorn – energiskatt för fossila bränslen CO2-skatt: /kg CO2-skatt: /kg Samförbränning ingår i handeln Samförbränning ingår i handeln CO2-skatt + energiskatt (motsvarande olja) CO2-skatt + svavelskatt för avfall med + svavelskatt för avfall med fossilt ursprung fossilt ursprung till avfallsförbränning Rak skatt (kr/ton), belastar endast Rak skatt (kr/ton), belastar endast Scenario 0 är ett referensscenario som förväntas spegla utvecklingen om ingen skatt införs på avfallsförbränning. Jämfört med situationen , så kvarstår dagens energibeskattning. Detta innebär för kraftvärmeproduktion att ingen beskattning sker av den fossila bränslemängden för elproduktion och att av CO2-skatten betalas för de fossila bränslen som åtgår till värmeproduktionen. Till skillnad från (2004) så antas handels- systemet med utsläppsrätter för CO2 vara infört, och innebära en merkostnad på /kg CO2 för den handlande sektorn. I fjärr- värmesektorn ingår anläggningar med en bränsleeffekt på 20 MW eller mer som använder fossila bränslen i den handlande sektorn. Avfallsförbränningsanläggningar som använder en övervägande mängd hushållsavfall eller farligt avfall ingår inte i handelsystemet. Vi har i samtliga scenarier antagit att avfallsförbrännings- anläggningarna inte ingår i handelssystemet för utsläppsrätter då den förbrända mängden nationellt sett förväntas till utgöras av hushållsavfall. Däremot ingår s.k. samförbrännings- anläggningar. Begreppet samförbränningsanläggning1 används här för anläggningar som förbränner utsorterade avfallsbränslen (be- stående av blandningar av trä, papper och/eller plast) tillsammans med andra bränslen. I studien av utvärderas en sådan sam- förbränningsanläggning. Scenario 1a skiljer sig från scenario 0 genom att ett skattepaket införs som drabbar alla anläggningar som förbränner avfall (antingen blandade fraktioner eller utsorterade avfallsbränslen). Skattepaketet innebär att de delar av avfallet som har ett fossilt ursprung får samma CO2-skatt, energiskatt och svavelskatt som olja. Skatten slår därför hårt mot avfall med högt plastinnehåll medan utsorterat träavfall (s.k. RT-flis) inte alls drabbas av skatten. Eftersom samma principer för kraftvärmebeskattning tillämpas som för fossila bränslen, innebär detta skattepaket att förbränning av avfall som sker med kraft- och värmeproduktion får en avsevärt reducerad skattebörda jämfört med förbränning av avfall med enbart värmeproduktion. I scenario 2a införs, istället för ett skattepaket, en enkel viktsbaserad skatt i kr/ton för allt invägt avfall (samma skatt för att alla fraktioner). I detta scenario antas skatten helt belasta energisidan, dvs. den ökar den rörliga kostnaden för förbränning avfall motsvarande skattennivån och denna ökning kan inte täckas med höjda mottagningsavgifter utan påverkar istället den totala kostnaden för energiproduktionen från avfall. Jämfört med scenario 0 påverkas alltså inte avfallsförbränningens konkurrens- kraft i avfallssystemet, varför man kan fokusera analysen på konkurrenskraften gentemot alternativen i fjärrvärmesystemet. I scenario 2b antas istället att skatten helt tas ut på avfallssidan, dvs. genom att man höjer mottagningsavgifterna till avfalls- förbränningen. Jämfört med scenario 0 påverkas inte avfallsför- bränningens konkurrenskraft i fjärrvärmesystemet, varför man kan fokusera analysen på konkurrenskraften gentemot alternativen i avfallssystemet. 1 Begreppet samförbränningsanläggning används även inom avfallsbranchen (EU.s avfallsförbränningsdirektiv) för avfallspannor med energiutvinning, dvs. alla svenska avfallspannor. Scenarierna 1b, 2c och 2d innebär i princip samma förändringar gentemot scenario 0 som scenarierna 1a, 2a och 2b när det gäller beskattningen av avfall. Men dessutom sker förändring av den övriga energibeskattningen. Energiskatten slopas helt för fossila bränslen (förbränning av avfall inkluderat). CO2-skatten tas bort för den handlande sektorn. Detta innebär i scenario 1b att samförbränningsanläggningar, som ingår i handelssystemet, slipper CO2-skatten. Avfallsför- bränningsanläggningar, vilka inte ingår i handelssystemet, omfattas tillsammans med övriga anläggningar utanför den handlande sektorn av CO2-skatten. CO2-skatten höjs för dessa anläggningar från /kg CO2 till /kg CO2. Scenarierna 2c och 2d motsvarar helt scenarierna 2a respektive 2b med den skillnaden att beskattningen av övriga bränslen ändrats såsom beskrivits i de två föregående styckena. Detaljstudier i tre kommuner och uppskalning till nationell nivå Tre kommuner valdes ut för detaljstudier: , och . Dessa tre kommuner skiljer sig åt både vad gäller avfallshantering och fjärrvärmeproduktion. har en existerande stor avfallsförbränning (cirka 430 kton/år) med kraftvärmeproduktion. Man utreder en eventuell expansion på 90 kton/år. har en relativt liten existerande avfalls- förbränning (knappt 40 kton/år) med enbart värmeproduktion. Pannan måste modifieras för att klara EU:s avfallsförbrännings- direktiv . Man överväger att bygga en något större panna med kraftvärmeproduktion för att ersätta den gamla. har ingen avfallsförbränning, men man har planer på att bygga en medelstor anläggning med kapacitet att förbränna cirka 100 kton avfall/år. Situationen avseende övrig avfallshantering och fjärrvärmeproduktion i de tre kommunerna beskrivs mer detaljerat i kapitel 3-5. För energisystemet (fjärvärmesystemet samt elsystemet) utnyttjas beräkningsmodellen . Modellen används av merparten av de svenska fjärrvärmeföretagen och är för detta ändamål ett mycket lämpligt verktyg för att studera de tekniska och ekonomiska för- ändringarna. Från denna modell kan vi få fram hur mycket energi som produceras från en given avfallsförbrännings- anläggning, dvs.. hur den utnyttjas den tillsammans med den övriga produktionsmixen och om det är lönsamt med elproduktion eller ej. MARTES-studierna genomförs för varje kommun och beskrivs vidare i kapitel 3–5. De skalas också upp till nationell nivå vilket beskrivs mer ingående nedan samt i kapitel 6. För avfallssystemet utnyttjas inga befintliga modeller för den direkta analysen. Indirekt studerar vi dock tidigare modellstudier genomförda i . Utgångspunkten för analysen av avfalls- systemet är att ta fram en marginalkostnadskurva eller åtgärds- trappa (se figur 2). Marginalkostnadskurvan beskriver vilka skatte- nivåer som krävs för att det ska bli ekonomiskt fördelaktigt att införa en förändring i avfallssystemet samt hur stor denna förändring är. Illustration av en marginalkostnadskurva (åtgärdstrappa) Marginalkostnadskurva (åtgärdstrappa) och inerta material ? Analysen av avfallssystemet genomförs på nationell nivå och beskrivs vidare i kapitel 7 och 8. Vi kan konstatera att de data som finns tillgängliga rörande olika åtgärder i de flesta fall är generella och/eller gäller på en nationell nivå. Under beaktande av de resurser som finns inom projektet har vi därför valt att konstruera endast en nationell åtgärdstrappa. De specifika data vi har om de tre kommunerna tyder också att detta är ett rimligt angreppssätt. Uppskalning till nationell nivå Studierna av energisystemen i de tre kommunerna används för att ge en uppfattning om effekterna på den nationella nivån i scenarierna 0, 1a, 1b, 2a och 2c (dvs.. de scenarier som påverkar energisidan). Denna uppskalning blir grov eftersom tre kommuner inte kan spegla alla de variationer som finns i de hundratals olika fjärrvärmesystemen i . I analysen tar vi dock endast hänsyn till en delmängd av alla fjärrvärmesystem, dvs.. de som har eller planerar att bygga avfallsförbränningsanläggningar. Dessa anlägg- ningar får vi fram genom att genomföra en uppdatering av den s.k. kapacitetsutredning 4 (RVF 2004). Anläggningarna delas sedan in i två grupper, dels de existerande och byggstartade (där investeringskostnaderna redan är tagna och kan anses vara s.k. sunk costs) och dels de ej byggstartade (vars förverkligande kan påverkas med en skatt). Pannorna har sedan grupperats att ha samma förutsättningar som i , eller beroende på hur FV-produktionen ser ut (med hänsyn till övriga bränslen).