sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är, enligt Posten (2004c), sannolikt så att fallet i volymer kommer att accelerera . Konkurrensen från elektroniska substitut anses innebära svårigheter att upprätthålla över- nattbefordran, som de finansiella målen uppnås. Från kundens synpunkt är de elektroniska alternativen både billigare och snabbare. Postföretagen måste därför leverera brev- lösningar av hög kvalitet till ett lågt pris för att hålla kvar volymer i brevflödet. En kontinuerlig nedgång av volymerna ställer hårda krav på företagen att kontinuerligt effektivisera sin produktions- process, för att styckkostnaderna inte ska stiga. Men eftersom brevbefordran är en relativt personalintensiv verksamhet som är svår att effektivisera tenderar kostnaderna att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Om styckkostnaderna inte ska öka mer än den allmänna prisutvecklingen som volymerna minskar, krävs därför omfattande och fortlöpande effektiviseringar av verk- samheten. 8.1.4Tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster Ansvaret för att upprätthålla en viss servicenivå för posttjänsterna i hela landet benämns kravet på samhällsomfattande posttjänster. I definieras den samhällsomfattande posttjänsten i 1 § post- lagen (SFS 1993:1684): Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra försändelser som väger högst . skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och få kvitto på att en försändelse tagits emot. Posten (2004c) anser dock att regelverket är otydligt kring vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten. Det finns en rad variabler som påverkar kostnaderna för varje enskild försändelse givet att utseendet, vikten och graden av sor- tering är densamma. Variablerna kan indelas i kostnader för: insamling – exempelvis avståndet från postlådan till sorterings- terminalen transporter – exempelvis beroende på det geografiska avståndet mellan mottagare och avsändare sortering – exempelvis att brev som förmedlas mellan regioner vanligtvis måste sorteras . utdelning – exempelvis andelen postboxar, andelen fastighets- boxar och volymen per mottagare på rundan. Att många variabler påverkar kostnaden för att distribuera för- sändelser innebär inte nödvändigtvis att det är dyrare att dela ut post i glesbygd än i storstäderna. Exempelvis redovisar Economics (2003) en undersökning av kostnaderna för olika rundor i ett EU-land, vilken visar att det inte generellt går att säga att rundor på landsbygden är dyrare än rundor i tätort. Dodgson m.fl. (2004) har dock gjort en studie av kostnaderna för utdelning av post i och finner att kostnaderna för att dela ut post på landsbygden är 15–högre än för postutdelning i städer. Posten (2004c) anser att kostnaderna för att dela ut post är lägre i storstäderna än i övriga landet, eftersom det finns fler mot- tagare som tar emot mycket post, större andel boxutdelning vilket innebär en lägre styckkostnad samt en lägre andel lantbrevbäring vilken är dyrare än stadsbrevbäring. CityMail (2004a) anser att kostnaden för att dela ut post till hushåll är högre än att dela ut till postbox, vilket skulle göra detta till den viktigaste faktorn för att bedöma kostnaden för brevdistribution. Även an- delen försändelser som kräver någon form av extrahantering såsom adressänding – tillfällig eller permanent – eller lagring har stor be- tydelse. Ett brev som kräver en sådan typ av extrahantering kostar upp till 50 gånger så mycket som ett brev som inte är föremål för detta behov. Eftersom befordringskostnaden per försändelse skiljer sig åt be- roende på vem som är avsändare och vem som är mottagare kommer ett enhetligt pris innebära att vissa försändelser har ett pris över kostnaden och andra försändelser ett pris under kost- naden. Vid ett enhetligt pris kommer det således att ske en kors- subventionering mellan olika försändelser. Om tillhandahållandet av den samhällsomfattande postservicen innebär krav på service till ett enhetligt pris som inte täcker kostnaderna kommer den som utför dessa tjänster att gå med förlust i denna verksamhet. Kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten är hela kost- naden för att tillhandahålla denna tjänst. Den finansiella bördan är förlusten för den del av tjänsten som företaget inte skulle till- handahålla om det inte fanns ett krav på detta. Vid förekomsten av en finansiell börda finns olika metoder att finansiera denna, se tabell 8.3. får Posten ingen ersättning för att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna, utan en eventuell finansiell börda ska finansieras via korssubventionering inom företaget. Tabell 8.3 Finansiering av olönsam samhällsomfattande postservice inom det företag som kombinera med konkurrens. Snedvridning via skatterna. en aktör är ensamt Avgift för postoperatörer. att få kostnadstäckning. Svårt att sluta leverera post till dem som inte betalar. Källa: ECON (2001). På den svenska marknaden är Posten det enda företag som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande postservice, vilket regleras i Postens tillstånd för att bedriva postverksamhet. visas i tabell 8.4 är detta dock inte den enda metoden för att organi- sera tillhandahållandet av de samhällsomfattande posttjänsterna. De fördelar och nackdelar som presenteras i tabellen är av olika vikt; för att bedöma den totala nyttan av en viss metod måste för- och nackdelarna vägas mot varandra. Tabell 8.4 Olika sätt att organisera den samhällsomfattande postservicen En aktör har ansvaret postservice av en viss kvalitet i hela landet. mellan olika företag. Alla som vill etablera sig på en viss skumma grädden av mjölken. Källa: ECON (2001). 8.1.5Finns det en finansiell börda? För att kunna bedöma den eventuella finansiella bördans storlek för tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster bör man jämföra med vilka tjänster ett helt oreglerat vinstmaximerande företag skulle tillhandahålla. I praktiken är det svårt att definiera den finansiella bördan för en postoperatör av att tillhandahålla en viss vara av en viss kvalitet. Exempelvis kan intäkterna av att dela ut brev på en viss runda vara större än portointäkterna för de brev som delas ut på aktuella rundan. Detta eftersom viljan att sända brev generellt ökar om alla kan nås via brev. Konsultföretaget (1998) har genomfört en studie av den finansiella bördan för att tillhandahålla samhällsomfattande post- tjänster i åtta EU-länder 1997.3 Man fann att den finansiella bördan 3 De länder som fanns med i undersökningen var , , , , , , och . för de flesta länder var relativt låg lägre än av omsätt- ningen för postoperatörerna. Undantaget var , där kost- naden var av omsättningen. kan dock inte för- klara varför den finansiella bördan för är så mycket högre än i de andra undersökta länderna, och man pekar på den osäkerhet som finns i beräkningarna. Postcomm (2001) har undersökt i vilken utsträckning det för brittiska innebar en extra kostnad att vara ansvarig för att alla i hade tillgång till postservice av god kvalitet till samma pris. De fann att kostnaderna i Stor- var relativt små; det skulle behövas en prishöjning på på posttjänsterna för att finansiera denna service. Även om det antas att alla rundor utanför tätorterna är olön- samma menar (2003) att den finansiella bördan för de samhällsomfattande tjänsterna inte är särskilt stor.4 Baserat på , som geografiskt liknar , finner de att den finansi- ella bördan för den samhällsomfattande postservicen är mellan av de totala kostnaderna, om det antas att av alla rundor är förlustbringande. Den finansiella bördan av de samhällsomfattande tjänsterna i har tidigare undersökts i Ds 1997:58, där man gjorde be- dömningen att den finansiella bördan av de samhällsomfattande tjänsterna var . Posten ansåg dock att den finansiella bördan för samhällsservicen i verkligheten var fyra gånger högre. I ovanstående analyser har hänsyn dock inte tagits till de even- tuella fördelar som finns av att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster. Postcomm (2001) pekar ut ett antal sådana: fördelar från det offentliga avsaknad av transaktionskostnader från konsumenterna. Dessutom är det inte säkert att priserna vid fri prissättning skulle skilja sig åt mellan olika regioner, eftersom det finns fördelar för ett företag av att ha samma pris oavsett område. Crew och Kleindorfer (1998) menar att det finns betydande transaktions- vinster, i form av minskade kontrollkostnader, av att ha ett gemen- samt porto över hela landet. 4 Som redovisats i avsnitt 8.1.4 är det inte självklart att utdelning är dyrast i glesbygd. (1999a) anser att det finns få skäl för det offentliga att garantera en geografisk täckning av den grundläggande post- servicen, eftersom denna geografiska täckning skulle uppstå även utan regleringar. Även PTS är inne på samma linje och menar att det inte innebär någon finansiell börda för Posten att tillhandahålla dagens samhällsomfattande service. Posten själv (2004c) anser där- emot att det inte går att bedöma förekomsten av en finansiell börda, eftersom det inte är klart i lagstiftningen vilka krav på till- handahållande av samhällsomfattande tjänster som ställs på Posten. Posten pekar även på att krav på samhällsomfattande tjänster kan skapa en finansiell börda i form av de hinder för innovationer som dessa krav kan innebära. Finns det en dödsspiral? Om korssubventionering finansierar tillhandahållandet av post- tjänster för alla kommer det, enligt Crew och Kleindorfer (1998), att vara möjligt att vissa företags marknadsinträden blir ineffektiva. De företag som går in på marknaden kan nämligen ha högre pro- duktionskostnader på den delmarknad där de träder in men trots detta ta över delar av marknaden eftersom de inte korssubven- tionerar. Crew och Kleindorfer menar därför att tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster via korssubventionering förut- sätter någon form av reglering. Om det företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster inte får monopol på en viss del av marknaden finns, enligt dem, en risk att företaget hamnar i en dödsspiral där man får allt svårare att finansiera de samhällsom- fattande tjänsterna, eftersom priserna måste höjas om marknadsandelen minskar. Crew och Kleindorfers teori om en dödsspiral vid konkur- rensutsättning av de företag som tillhandahåller samhällsom- fattande tjänster till enhetliga priser har dock kritiserats, framför allt av forskare från US Postal Rate Comission (se bland annat m.fl. 2004). m.fl. (2004) anser att erfarenheterna från de två marknader som öppnats helt för konkurrens, dvs. och , inte stödjer teorin om en dödsspiral. m.fl. har även genomfört en studie där de finner att effekterna av konkurrensutsättning på amerikanska postmonopo- listen USPS möjligheter att tillhandahålla samhällsomfattande postservice är små. 8.1.6Karaktäriseras marknaden av naturligt monopol? Om ett företag kan producera hela den kvantitet av en produkt som marknaden efterfrågar till en lägre kostnad än vad två eller flera företag kan är produktionen ett naturligt monopol (se kapitel 3). Eftersom brevbefordran består av en rad delmoment är det viktigt att skilja på vilka av dessa som eventuellt uppvisar stor- driftsfördelar. För att förmedla ett brev mellan punkt A och B krävs, som tidigare nämnts, en process bestående av en rad delar: Forskningen kring förekomsten av stordriftsfördelar i produk- tionsprocessens olika delar har sammanfattats av (1999a). För insamling av brev har forskningen funnit att det finns stor- driftsfördelar. Huvuddelen av forskningen pekar däremot på att det inte finns några betydande stordriftsfördelar när det gäller trans- porten av brev. När det gäller sorteringen av brev har inte den genomförda forskningen kommit till någon entydig slutsats, men det mesta tyder på att det finns stordriftsfördelar i maskin- sortering. Den genomgång av litteraturen som gjorts av (1999a) visar att det tycks finnas stordriftsfördelar i utdelningen av brev. Stordriftsfördelarna försvinner dock när kravet på kapacitet når en viss gräns, eftersom det då krävs ytterligare en bil eller brevbärare. Marginalkostnaden för att dela ut försändelser avgörs främst av volymen försändelser. Om volymen är stor är det troligt att utde- laren redan stannar vid varje adressat och kostnaden för att dela ut ytterligare försändelser är därmed liten. Dodgson m.fl. (2004) har genomfört en studie av kostnaderna för postbefordran i EU-länderna genom att studera kostnaderna på landsnivå. De finner att skalfördelarna är konstanta, men att det finns betydande täthetsvinster (economics of density), dvs. att genomsnittskostnaderna sjunker när volymen ökar i ett givet nät- verk. Deras resultat pekar totalt sett på att det förvisso kan vara svårt för ett företag att etablera en konkurrerande rikstäckande postbefordran, men att det är möjligt där befolkningstätheten är hög. Dodgson m.fl. (2004) uppger att det i finns tre konkurrerande rikstäckande distributionsnätverk, men två av dessa delar dock ut post endast . van der Lijn och (2004) menar att det endast råder naturligt monopol vid regelbunden och frekvent utdelning som måste ske relativt snabbt i områden med relativt få mottagare. m.fl. (2004) anser att kostnaden per brev främst minskar fram till en viss volym (för runt 200 försändelser per invånare och år). Det innebär att det i finns stordriftsfördelar främst för volymer under 200 försändelser per invånare och år. m.fl. (2004) anser, baserat på studier av och , att detta mönster gäller generellt för de industrialiserade länderna. Även Economics (2003) menar att gränsen för när stordriftsför- delarna uttöms på brevmarknaden är lägre än den volym som de tidigare monopolen har. Falkenhall och (2004) anser att den svenska brev- marknaden har inslag av naturligt monopol men främst för olika delmarknaden snarare än för produktionsled. De menar att det tro- ligtvis råder naturligt monopol för enstaka försändelser, särskilt för den rikstäckande övernattbefordran av dessa. Enligt dem är det mer tveksamt om det råder naturligt monopol när det gäller befordran av sändningar. Huruvida en marknad karaktäriseras av naturligt monopol eller inte kan skifta över tiden, eftersom såväl efterfrågan som utbudet kan förändras. Exempelvis kan ny teknik göra det möjligt för mindre företag att producera en viss produkt till ett lägre pris än ett tidigare naturligt monopol kunde med en gammal teknik. Ökad efterfrågan kan innebära att stordriftsfördelarna töms ut och att det blir möjligt för flera företag med samma produktionskostnad att vara verksamma på marknaden. Marknadskonstruktion vid förekomsten av naturligt monopol Om produktion uppströms eller nedströms är beroende av pro- duktion som karaktäriseras av naturligt monopol uppstår ett s.k. flaskhalsproblem. Kännetecknande för en flaskhals är att utnytt- jandet av den kan begränsas, dvs. att den som har kontroll över flaskhalsen avgör vem som kan erbjuda en viss produkt till konsu- menterna. För att undvika att de naturliga monopolen använder sin marknadsmakt för att ta ut monopolvinster måste det därför finnas en reglering (se kapitel 3). Som redovisats ovan verkar det råda relativt stor enighet om att utdelnings- och sorteringsledet är naturliga monopol åtminstone i vissa geografiska områden och för vissa produkter. Det kan där- med diskuteras huruvida det borde införas en tillträdesreglering till delar av Postens distributionsnät. Om det införs tillträdesregler kan det bli det lättare för konkur- renter att träda in på brevmarknaden, eftersom de kan koncentrera sig på vissa delar av produktionsprocessen. Om de som träder in på marknaden är effektivare producenter av de led som de producerar själva kommer produktiviteten att stiga, och om konkurrensen ökar kan även priserna sjunka. Det är givetvis inte problemfritt att införa tillträdesreglering för Postens distributionsnät, utan det finns en rad faktorer som talar emot en sådan reglering. Att befordra brev över natt över hela ställer krav på en komplicerad produktionsprocess. Ingrepp i denna produktionsprocess kan innebära att kvaliteten på post- servicen totalt sett försämras. Posten (2004c) anser att en till- trädesreglering skulle försvåra för Posten att tillhandahålla den samhällsomfattande servicen, särskilt övernattbefordran, som de är ålagda att tillhandahålla enligt sitt tillstånd. De anser därför att det inte bör införas någon tillträdesreglering. Som redovisats i avsnitt 8.2.3 anser Posten att meddelandemark- naden kännetecknas av intensiv konkurrens mellan ny teknik och fysisk post. Det är, enligt Posten (2004c), också sannolikt att fallet i volymer kommer att accelerera . Konkurrensen från elektroniska substitut anses innebära svårigheter att upprätthålla övernattbefordran som de finansiella målen uppnås. En tillträdesreglering som minskade volymerna som passerade genom Postens hela produktionsprocess skulle därmed öka kraven på om- ställning ytterligare. Ett ytterligare problem med tillträdesregler är de eventuella negativa effekter dessa kan få på möjligheten att effektivisera verk- samheten i det företag som kontrollerar flaskhalsen, eftersom fri- heten att förändra prissättningen och produktionsstrukturen mins- kar. Det är dessutom svårt, vilket beskrivs i kapitel 3, att skapa effektiva tillträdesregler. Därutöver skulle incitamenten för kon- kurrenter att starta parallella nät försvinna vid en tillträdesreglering. I har tillträdesreglering på postområdet inte diskuterats i särskilt stor utsträckning. PTS (2003e) anser att orsaken till detta är att inga postoperatörer har framfört önskemål om att genomföra en sådan reform. Det är dock tänkbart att efterfrågan skulle uppstå först när en tillträdesreglering fanns på plats. , och har infört tillträdes- reglering till delar av det tidigare monopolföretagets produktions- process. I varken eller är postmarknaden dock ännu helt öppnad för konkurrens. I brittiska licens finns bestämmelser om att företaget i god ton ska för- handla med dem som är intresserade av att köpa tillträde till nätverk (Postcomm 2004). Om företagen inte kan komma överens kan regleringsmyndigheten (Postcomm) besluta om till vilka villkor intresserade aktörer ska få tillgång till nät- verk. Det första avtalet om tillträde slöts mellan UK Mail och . Enligt den tyska postlagen är en dominerande aktör skyldig att lämna tillträde till vissa delar av sitt distributionsnätverk till priser som av regleringsmyndigheten anses vara godtagbara (m.fl. 2004). Tillträde ges inte till den del av brevmarknaden som är reserverad för ; denna del av lagen ska dock ändras. Det första tillträdet för en konkurrent till delar av distributionsnätverk infördes . Det svenska inrättades 1636 för att förenkla administ- rationen av det svenska riket (1999). Statens försändelser förmedlades avgiftsfritt medan privatpersoner fick betala för brevförmedling. Dessutom var distribution av tidningar billigare än distribution av brev. infördes ett enhetsporto för nationell brevbefordran i men det fanns ett lokalt porto . uppstod konkurrens gentemot Posten, men det var inte förrän som det klargjordes att dåvarande hade ensamrätt på förmedlingen av slutna brev i . Enligt 1 § kungörelsen (1947:175) angående ensam- rätt till brevbefordran m.m. hade statens postverk ensamrätt till regelbunden befordran mot avgift av slutna brev och öppna försän- delser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden. Tryckta meddelanden omfattades dock inte av monopolet, och omfattades troligtvis endast en liten del av den totala brevvolymen av monopolet. Sedan CityMail börjat sin verk- samhet 1991 inleddes en förundersökning mot CityMail rörande brott mot ensamrätt enligt monopolkungörelsen. Efter- som kungörelsen upphävdes fr.o.m. lades för- undersökningen ned. Någon rättslig prövning av omfattningen av monopolet kom således aldrig till stånd. Det svenska portot var lägre än i de flesta andra i-länder (Ds 1991:44) och postservicen höll en högre kvalitet, mätt i leveranstid, trots att geografiska faktorer talade emot en billig och snabb posthantering i . Utifrån detta drogs i Ds 1991:44 slutsatsen att internationellt sett var effektivt när det gäller brevhantering. I SPK (1989) redovisas lönsamheten för olika pro- dukter före liberaliseringen. Enligt Postverkets egna siffror var befordran av normalbrev lönsam och befordran av ekonomibrev mycket lönsam, medan befordran av massbrev gick jämnt ut. Det fanns enligt SPK dessutom ett visst negativt samband mellan graden av konkurrens på en marknad och lönsamhet på denna marknad. tillsattes en statlig utredning för att göra en översyn av och regionala och sociala ansvar. Utred- ningen föreslog inga betydande förändringar för brevmarknaden utan ansåg att skulle fortsätta att finansiera upprätt- hållandet av en viss service i hela landet genom korssubventio- nering (SOU 1990:27). Det påpekades dock att borde tillåtas att möta eventuell konkurrens med förändrade priser, för att garantera finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna. I propositionen Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87) togs de första stegen mot en liberalisering av brevmarkanden. I två departementsskrivelser Postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44) och SJ, och Posten – bättre som bolag? (Ds 1991:77) utvecklades tankarna på en liberalisering av brevmark- naden ytterligare. I Ds 1991:44 kom författarna till slutsatsen att brevdistribu- tionen i var ett naturligt monopol och att samhällets total- kostnad skulle stiga med om det fanns två post- företag i stället för ett. Det angavs dock ingen metod eller källa för denna beräkning. I Ds 1991:44 ansågs också att konkurrens skulle urholka möjligheter att tillhandahålla grundläggande service till alla. Trots detta föreslogs att konkurrens på postmark- naden skulle tillåtas eftersom stordriftsfördelar var stora. skulle dock, för att kunna bevara stordriftsför- delarna, tillåtas använda prissättning för att bemöta eventuell kon- kurrens. I 1992-års vårproposition (prop. 1991/92:100) föreslogs att Post- verket skulle bolagiseras och monopolet avskaffas så snart man hade löst frågan om tillhandahållandet av den regionala och sociala servicen, samt hur Posten kunde konkurrera på lika villkor. För att lösa dessa problem tillsattes en postlagsutredning (dir. 1992:38). CityMail startade sin verksamhet 1991 och det var då oklart huruvida företaget bröt mot brevmonopolet eller inte. Att det startades en konkurrent till innebar dock att trycket på en liberalisering av regelverket ökade. I propositionen Om vissa frågor inom Kommunikationsdeparte- mentets område (prop. 1992/93:132) föreslogs att monopolet skulle slopas , vilket också beslutades av . som skulle föreslå en ny postlag- stiftning var då ännu inte färdig utan man lämnade sitt betänkande (SOU 1993:9) . Den nya postlag som föreslogs i denna utredning trädde i kraft , vilket innebar att det saknades regelverk kring brevmarknaden det första dryga året efter liberaliseringen. bolagiserades 1994 och bytte namn till . Beslutsfattarnas mål med liberaliseringen av postmarknaden var, enligt Statskontoret (2004), att öka konkurrensen inom vissa del- marknader i syfte att sänka kostnaderna i produktionen och ge incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenterna. 8.3.1Utvecklingen av lagstiftningen efter liberaliseringen EU:s lagstiftning utgör det övergripande regelverket för den svenska postmarknaden, vilken regleras av postlagen (SFS 1993: 1684) och postförordningen (SFS 1993:1709). antogs ett EU-direktiv (67/97/EG) som syftade dels till att skapa en inre marknad för posttjänster, dels till att förbättra kva- liteten på postservicen i EU. Enligt direktivet skulle man gradvis öppna postmarknaden för konkurrens som man skulle garantera en viss minimistandard på postservicen för alla i EU.