sou · GTB364 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till EG-kom- missionen anmäla sådana planerade förändringar i lagstiftningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlems- stat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissio- nens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav. Det bör observeras att en statsstödsprövning sker oberoende av eventuell materiell gemenskapsrätt på sakområdet. Även om ett skattedirektiv ger medlemsstaterna möjlighet att sätta ned skatter, måste en sådan skattenedsättning också prövas och befinnas för- enlig med om statsstöd. Även om en åtgärd betraktas som statsstöd kan den ändå godtas. Kommissionen har utfärdat olika riktlinjer för tidsbegränsade god- kännanden av medlemsstaternas åtgärder. För avfallsskattens del är det framför allt de s.k. miljöriktlinjerna1 som skulle kunna komma i fråga. Riktlinjerna syftar till att förtydliga tillämpningen av prin- cipen om att det är förorenaren som skall betala och till att stärka miljöstödets incitamentskaraktär. 1 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (EGT C 37, 3. 2.2001, s. 3). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Särskilda regler gäller för stöd i form av skattesänkningar eller skattebefrielse. Skatter som införs av miljöskäl kan drabba vissa verksamheter så att det kan anses vara nödvändigt med undantag. Detta kan vara fallet om vissa företag riskerar att förlora sin inter- nationella konkurrenskraft, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå. Miljöriktlinjerna behandlar även förutsättningarna för att bibehålla och förändra befintliga skatter för det fall dessa räknas som statsstöd. 5.3.2Kommissionens beslut om LSA och statsstöd I samband med att LSA infördes anmäldes lagen till kommissionen för prövning i förhållande till statsstödsreglerna. Genom beslut beslutade kommissionen att stödet till vissa avfalls- anläggningar inom ramen för LSA var förenligt med EG-fördraget. Kommissionen konstaterade att skatteavdragen i 11 § utgjorde driftstöd och därmed statsstöd. Kommissionen ansåg emellertid att stödet kunde godkännas med stöd av de tidigare miljöriktlinjerna. Beträffande lagens olika undantag från skatteplikt konstaterade kommissionen att undantagen antingen var en naturlig del av systemet eller att materialet i fråga i själva verket inte var avfall. De anläggningar som låg utanför lagens tillämpningsområde berördes inte i kommissionens beslut. Beslutet omfattade åren 2000–2004 och en ny anmälan skulle göras före . 5.3.3Kommissionens beslut om LSA och statsstöd Regeringen gjorde en ny statsstödsanmälan av de olika skattebefrielserna i lagen till kommissionen. I anmälan uppgav regeringen med hänvisning till kommissionens beslut att det var fråga om en förlängning av ett befintligt program, dock med vissa ändringar. Ändringarna som åsyftades var avdragsrätt för skatt på cesiumhaltig biobränsleaska, undantag för anläggningar för flytande avfall i vassbädd och för vattenverksslam, avdragsrätt för skatt på tillsatser och vatten för stabilisering respektive vätning av askor även om tillsättandet skett utanför en avfallsanläggning, direkt avdrag för visst avfall som avses användas till sluttäckning 2 Kommissionens beslut om statligt stöd i ärende nr N 284/98. Principiella överväganden och sammanfattande förslag och höjningar av skattesatsen till och till . Regeringen argumenterade i sin anmälan att lagen, trots kommissionens tidigare ställningstagande, över huvud taget inte innehåller några inslag av statligt stöd, eftersom alla fall av skattebefrielse är naturliga och nödvändiga delar av systemet. I sitt beslut vidhöll kommissionen sin tidigare ståndpunkt att undantagen i 6 § och avdragen i 10 § inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget. Undantagen och avdragen medges för att undvika att material som i realiteten inte är avfall beskattas till följd av nettodeponimetoden, det ingår i systemets natur och logik att undanta sådant material. Vidare beslutade kommissionen att inte heller avdragen i 11 § utgör statligt stöd. För de uppräknade avfallsslagen finns för när- varande inte några tekniker som miljömässigt är att föredra framför deponering. Detta innebär att skattebeläggning av dessa avfallsslag inte skulle överensstämma med avfallsskattens målsättning att öka incitamenten att hantera avfall på miljömässigt bästa sätt. En skatt skulle inte heller få den önskade styrande effekten att uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning av avfall. Den skulle i stället medföra en ökad risk att avfallet inte kontrolleras och hanteras på mest miljövänliga sätt. Kommissionen bedömde därför att avdragen ingår i systemets natur och logik och alltså inte utgör statligt stöd. Kommissionen påminde avslutningsvis om att i det fall nya miljövänligare alternativ till hantering av undantagen tas fram undantagen eller avdragen inte längre ingår som en naturlig del av systemets art och funktion. Ordningen bör då ändras och anmälas till kommissionen. 5.3.4Argumentationen i statsstödsärendet och dess betydelse för lagens fortsatta utformning När det gäller frågan om statsstöd finns det inte några garantier för att framlagda förslag, ens efter förändringar med automatik får kommissionens acceptans, särskilt som och kommissionens praxis på olika områden är under ständig utveck- ling. Därtill kan anmärkas att statsstödsbeslut, även om statsstödet 3 Kommissionens beslut i ärende NN 161/2003 (Förlängning och ändring av stödordningen av avfallsskatt). Principiella överväganden och sammanfattande förslag i sig är godkänt, är tidsbegränsade och föremål för återkommande omprövningar. Därvid står klart att det långsiktiga nationella miljöarbetet underlättas om tillämplig lagstiftning inte behöver tyngas av den osäkerhet som dessa återkommande prövningar gentemot en dynamisk praxis trots allt medför. I ett kostnads- effektivitetsperspektiv är det vidare av stort värde att den befintliga lagstiftningen av kommissionen inte bedömts innefatta något statligt stöd. Skälet härför är främst att det erfarenhetsmässigt tar mycket tid och kraft i anspråk för att få nödvändiga godkännanden av kommissionen. Mot bakgrund av det ovan sagda ligger det, enligt utredningens mening, ett stort värde i att den nu befintliga lagen inte bedömts innehålla några element av statligt stöd. ställer detta vissa krav på utredningen vid dess bedömning och översyn av lagen. För att även fortsättningsvis dra nytta av att regelverket är accepterat i statstödshänseende är det av stor betydelse att de principer som låg till grund inte endast för argumentationen i statsstödsärendet, utan även lagens tillblivelse tillämpas konsekvent även vid denna översyn. 5.4Hur har skatten styrt? har deponering varit den billigaste metoden att omhänder- ta avfallet. Genom bland annat avfallsskatten har deponering blivit dyrare, vilket gjort att materialåtervinning, förbränning och biologisk behandling blivit mer ekonomiskt intressant. Statistik från visar att mängden avfall som förs in på och som stannar på avfallsanläggningarna har minskat kontinuerligt sedan skatten infördes. Statistik från () och industrin visar att energiutvinningen och materialåtervinningen (inkl. materialåtervinning genom biologiska metoder) av avfall har ökat. Avfallen har således, bland annat p.g.a. avfallsskatten, styrts från deponering till materialåtervinning eller energiutvinning. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.4.1Vilka effekter har skatten haft på olika avfallsslag och på olika former av avfallsbehandling? Återvinningsbara material har ofta styrts till materialåtervinning (rena material) och energiutvinning (blandade eller förorenade material). Icke organiska avfall, som t.ex. bottenaska och slagger, används som konstruktionsmaterial i exempelvis vägar, dräneringsmaterial och tätmaterial på deponier. Organiska slam och liknande avfall används främst som jordförbättringsmedel och som täckskikt på deponier. 5.4.2I vilken mån har avfallsbeskattningen bidragit till att uppnå de avfallspolitiska målen? Det övergripande avfallspolitiska målet är att avfallet skall behandlas enligt avfallshierarkin. För att stödja det målet har regeringen satt upp delmål samt styrmedel för att nå dessa. Ett delmål är att mängden deponerat avfall, exklusive gruvavfall skall minska med räknat års nivå. För att uppnå det målet har det införts ett antal styrmedel och det är inte möjligt att med större nogsamhet säga i vilken mån de olika styrmedlen bidrar till den minskade deponeringen. Troligtvis har avfallsskatten med sin tydliga politiska signal och ekonomiska effekt haft en stor betydelse för att deponeringen minskar i snabb takt. Den bedömningen bekräftas av att deponeringen av de flesta avfallsslag minskat kontinuerligt . Det kan urskiljas en brytpunkt vid i de grafer som baseras på RVF:s statistik. har mängden avfall som deponeras varierat men visar statistiken att mängden avfall som deponeras är monotont avtagande. Andra delmål eftersträvar en ökad biologisk behandling. Dessa delmål beslutades och är således relativt nya. Ökad biologisk behandling är den andra sidan av minskad deponering. Det är inte möjligt att minska deponeringen om inte de andra behandlingsmetoderna ökar (eftersom avfallsmängderna inte minskar). Enligt RVF:s statistik ökar den biologiska behandlingen. Detta styrks av att mer rester från bland annat biologisk behandling uppkommer enligt statistik. Det finns ett flertal styrmedel som tillsammans bidrar till att nå målen om ökad Principiella överväganden och sammanfattande förslag Det är här liksom angående den minskade deponeringen inte möjligt att säga i vilken mån respektive styrmedel bidrar. Det kan bara konstateras att den biologiska behandlingen har ökat i takt med att deponeringen har minskat. Det är således troligt att avfallsskatten bidragit till att den biologiska behandlingen ökat genom att göra den mer ekonomiskt intressant. Ett annat mål är att minska mängden uppkommet avfall. Mängden uppkommet avfall har inte minskat sedan skatten trädde i kraft. Det kan dock inte uteslutas att skatten haft en dämpande effekt på utvecklingen. Sammanfattningsvis kan sägas att avfallsbeskattningen har bidragit till att uppnå de avfallspolitiska målen, men att det inte är möjligt att säga i vilken omfattning, detta eftersom andra styrmedel, såväl administrativa som ekonomiska, också har haft betydelse. Utredningen vågar dock påstå att avfallsbeskattningen genom sin tydlighet och sin konkreta effekt starkt bidrar (och har bidragit) till uppfyllandet av de avfallspolitiska målen. 5.5Skattens framtida utformning m.m. På grundval av utredningens genomgång av skattens styreffekter och studier av hur skatten tillämpats i praktiken gör utredningen bedömningen att skatten i huvudsak skall vara utformad såsom . Detta har inneburit att översynen till förhållandevis stor del kommit att bestå i att utvärdera de skattebefrielser som finns i lagen. En sammanfattning av utvärderingen i den delen åter- kommer nedan under avsnitt 5.7. Utvärderingen har emellertid också haft som målsättning att om möjligt hitta vägar för att öka lagens funktion som miljöstyrande instrument. Konkreta sådana förslag återfinns bland annat nedan i avsnitt 5.8 om differentierade skattesatser. I samband med utvärderingen och bedömningen att lagen inte skall genomgå några mer genomgripande förändringar har några särskilda frågor dykt upp som är av principiell betydelse och därmed relevanta för skattens funktion. Dessa har handlat om huruvida det skattebefriade området skall utsträckas eller in- skränkas i någon omfattning och berörs nedan. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.5.2Bör det branschspecifika avfallet ges en generell skattebefrielse? En uppfattning som framförts är att inte endast det branschspecifika avfall som pekas ut i 11 § LSA skulle medges skattebefrielse utan att allt branschspecifikt avfall skulle vara befriat från skatt. Skälen härför skulle huvudsakligen vara att incitamenten för alternativ användning av avfallet är så stora inom industri- sektorn att skatten inte är nödvändig för att styra avfallet bort från deponering när så är möjligt, eller att det inte finns några alternativ till deponering. Utredningen kan därvid konstatera att det i och för sig finns ett flertal incitament inom industrisektorn som verkar i samma riktning som skatten, varav flera är av större betydelse än skatten. Vid beaktande av syftet bakom LSA och med hänsyn till dess art och funktion kan utredningen dock inte finna annat än att det saknas belägg för det generella påståendet att skatten inte har någon miljöstyrande effekt överhuvudtaget på det icke skattebe- friade branschspecifika avfallet. Det är självklart så att förutsätt- ningarna för alternativ avsättning för avfallet varierar, såväl mellan företag som mellan olika avfallsslag. En generell skattebefrielse skulle emellertid innebära ett stort avsteg från de principer som styr lagen, enligt vilka varje avfallsslag skall prövas för sig och berättiga till skattebefrielse på sina egna meriter. Detta är ett tungt vägande skäl mot en generell skattebefrielse. Skälet blir än tyngre vid beaktande av att de argument som låg till grund för kommissionens beslut om statsstöd i sådant fall bortfaller och kan användas för att få acceptans i detta hänseende. Härut- över finns det tveksamheter i statsstödshänseende beträffande hur en sådan skattebefrielse som diskuteras skall avgränsas för att inte utgöra statsstöd. Det ovan sagda innebär sammantaget att utredningen inte anser att strukturen i LSA skall ändras på ett sådant sätt att en generell skattebefrielse medges för branschspecifikt avfall. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.5.3Bör skattebefrielserna vara mer generellt hållna än ? De befintliga skattebefrielserna är specifika för de olika avfallsslagen m.m. Skälet härför är att det i varje enskilt fall skall kunna prövas om kriterierna för skattebefrielse är uppfyllda, eller m.a.o. om skatten i vart och ett av de aktuella fallen skulle ha någon nämnvärd miljöstyrande effekt. En konsekvens av detta system är att avfallsslag som inte uppkommer i inte skattebefrias. Detta kan möjligen vara ett hinder vid nyetableringar. Denna risk bör dock inte överdrivas och ställd mot alternativet, nämligen att ha en mer eller mindre uttömmande lista på avfallsslag som kan vara aktuella för skattebefrielse, synes den nu gällande ordningen trots allt vara den mest ändamålsenliga. Därtill är kriterierna för skattebefrielse klart angivna av lagstiftaren, varför introduktionen av ett nytt branschspecifikt avfallsslag bör kunna hanteras inom utan att för den sakens skull innebära att en nyetablering hindras. Det kan slutligen anmärkas att en beskattningsordning med skattebefrielser för säkerhets skull sannolikt skulle kräva en statsstödsprövning av en helt annan omfattning . Mot bakgrund av det ovan sagda anser utredningen att det finns goda skäl att i möjligaste mån avgränsa skattebefrielserna även . 5.5.4Bör skattebefrielserna slopas och skattenivån generellt sänkas? Som alternativ till att vidga möjligheterna till skattebefrielserna skulle kunna övervägas att helt sonika slopa skattebefrielserna. De skattebefrielser som då kanske främst kan sättas i fråga är skatte- befrielserna för branschspecifikt avfall. En sådan lösning skulle av nödvändighet behöva förenas med en förhållandevis låg skattenivå för att undvika negativa konsekvenser, framförallt för industrin som i de fall skattebefrielse föreligger , i stor utsträckning saknar alternativ avsättning för avfallet. Det kan då ifrågasättas om inte styreffekten blir så pass uttunnad att skatten kraftigt förlorar sin styrande betydelse. En sådan lösning förutsätter också att det finns miljövinster att finna i ett mer generellt skatteuttag, i form av en dämpande effekt s.a.s. över hela linjen. Utredningen har därvid uppmärksammat de incitament som, förutom skatten, är av Principiella överväganden och sammanfattande förslag betydelse för företagens avfallshantering. Det står därvid klart att det finns betydande incitament som påverkar företagen i deras avfallshantering. Viktiga sådana incitament är bland annat betydelsen av tillståndsprövning och de ökande miljökraven, exempelvis skärpta mottagningskriterier osv. I sammanhanget är även de befintliga skattebefrielserna relevanta, dels eftersom de till sin karaktär är tidsbegränsade och föremål för omprövning, dels då de i sig leder till ökad källsortering m.m. på företagen. Enligt utredningens bedömning saknas skäl att föreslå en sådan genomgripande förändring som det skulle innebära att slopa de branschspecifika skattebefrielserna. Den nu befintliga ordningen där skattebefrielserna prövas utifrån vissa fastställda kriterier fungerar bra och skattebefrielsernas tidsbegränsade karaktär gör att det likväl finns incitament genom skatten. Utredningens förslag: Nettodeponimetoden skall tillämpas även i fortsättningen vid uttaget av avfallsskatt. I avsnitt 3.4 har utredningen redogjort för hur den nuvarande skattemetoden, nettodeponimetoden, fungerat i praktiken. Överlag synes den numera, när såväl de skattskyldiga som anpassat sig till metoden, fungera mycket bra och utan några större bekymmer. RVF har dock framfört som önskemål att införa ett slags frizon inom de skattepliktiga anläggningarna inom vilka behandling och lagring kan genomföras utan att avfallet beskattas. Det huvudsak- liga skälet bakom denna konstruktion är att skatten, med dess nuvarande utformning, omfattar stora mängder avfall som inte är avsett att beskattas, vilket orsakar administrativt merarbete och i vissa fall räntekostnader för lagring av avfall. Utredningen har noga övervägt de skäl som framförts för en förändring eller justering av skattemetoden. Därvid har det dock förelegat vissa svårigheter med att kvantifiera omfattningen av den problemställning som redovisats. Såvitt utredningen kan bedöma bör problemen dock inte överdrivas utan får vägas mot nyttan av att ha en väl fungerande beskattningsmetod. Vid denna avvägning kan utredningen inte finna att skälen för att vidta någon Principiella överväganden och sammanfattande förslag förändring är av den tyngden att en förändring bör föreslås. Nettodeponimetoden skall därför även fortsättningsvis tillämpas enligt sin nuvarande utformning. Nedan redovisas i korthet de bedömningar utredningen gjort beträffande de skattebefrielser som ingår i LSA och som prövats gentemot bland annat skälen för deras införande. 5.7.1Skattebefrielse för vissa anläggningar (avsnitt 6) Skälen för skattebefrielse för vissa anläggningar är att en skatt på deponering av de avfallsslag som deponeras på dessa inte skulle ha någon miljöstyrande effekt samt att det av administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl är omotiverat att föra in hanteringen av dessa avfallsslag i skattesystemet. Vid sin översyn har utredningen funnit att de ursprungliga skälen fortfarande äger giltighet, varför befrielserna skall kvarstå oförändrade. 5.7.2Skattebefrielse för material som används för drift av anläggningen, konstruktionsarbeten m.m. (avsnitt 7) Gällande befrielser från skatt på material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen samt för skatt på avfall som inom anläggningen använts för konstruktions- arbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring skall enligt utredningens bedömning bestå. 5.7.3Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. (avsnitt 8) Skattebefrielserna för vissa behandlingsformer infördes i syfte att inte missgynna anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling. De behandlingsformer som kommer i fråga är kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning, tillverkning av Principiella överväganden och sammanfattande förslag fast lagringsbart bränsle, avvattning och – under förutsättning att avfallet är flytande – rening. Gemensamt för dessa behandlings- former är att avfallet minskar väsentligt i vikt. Dessutom resulterar dessa behandlingar regelmässigt i en produkt som anläggningarna finner avsättning för. För rester som uppstår efter genomförd behandling skall dock skatt betalas. Utöver de nu nämnda behandlingsformerna är även flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd skattebefriat. I enlighet med utredningens genomgång av de skattebefriade avfallsbehandlingsmetoderna har utredningen gjort bedömningen att de skall vara skattebefriade även . Skattebefrielsen för avfall avsett att användas för kompostering eller reaktorbaserad rötning skall dock förtydligas. Detta skall ske genom att ett krav om en längsta behandlingstid skall gälla för att metoden skall berättiga till skattebefrielse. Skälet härför är att skattebefrielsen kommit att tillämpas på sådant sätt att även andra former av rötning, s.k. biocellsrötning erhållit skattebefrielse. Enligt utredningens mening var dock lagstiftarens syfte att endast låta mer utvecklade former av rötning vara skattebefriade. Något skäl att frångå det ursprungliga syftet har inte framkommit under utredningsarbetet, vilket således medför att skattebefrielsen bör ges en tydligare utformning. Ettårsregeln skall dock inte tillämpas vid kompostering av park- och trädgårdsavfall. 5.7.4Skattebefrielse för konventionellt avfall (avsnitt 9) Skälen för skattebefrielse för de konventionella avfallsslagen är genomgående att det inte finns någon alternativ behandlingsmetod att styra avfallsslagen till samt att det inte är möjligt att minska mängden av de aktuella avfallsslagen. I flera fall är det dessutom frågan om avfallsslag som inte längre produceras, s.k. historiskt avfall, varför det är lätt att konstatera att mängden avfall inte kan minskas genom en skatt. En skatt kan däremot, eventuellt minska mängden avfall som behandlas, vilket inte är en önskvärd miljöstyrning. Denna risk var därför ett ytterligare skäl att skattebefria en del av de konventionella avfallsslagen. Vid sin översyn har utredningen funnit att de ursprungliga skälen i de flesta fall fortfarande äger giltighet och att befrielserna därför skall stå kvar oförändrade. Skattebefrielsen för förorenade jordar från marksanering och förorenade muddermassor är inte Principiella överväganden och sammanfattande förslag längre motiverad då det finns tekniker att rena de allra flesta föroreningarna. Det finns dock en risk att efterbehandling inte kommer till stånd om kostnaderna höjs, vilket riskerar uppfyllandet av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Mot denna bakgrund har utredningen valt att gå försiktigt fram och införa en lägre skattesats om per ton för dessa fraktioner. Skattebefrielserna för s.k. rena muddermassor skall slopas då det inte längre finns skäl att befria dessa fraktioner. Dessutom skall även skattebefrielsen för avfall från sanering av upplag för farligt avfall slopas, i syfte att påskynda takten i eventuellt kvarstående saneringar. 5.7.5Skattebefrielse för branschspecifikt avfall (avsnitt 10) Skälen för skattebefrielse för de branschspecifika avfallsslagen är i de flesta fall att det för dessa inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processför- ändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade. Vad gäller skattebefrielserna för avfall från återvinning av returpapper och glas var skälen för dessa att en skatt skulle riskera att fördyra hanteringen av returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder.