sou · GTB343 · 2006-01-01 00:00:00 — I sammanhanget är det viktigt att stryka under att ett umgängesstöd inte är en övervakare eller på annat sätt en person som rent fysiskt kan förväntas kunna hindra ett bortförande eller någon annan kränkande handling. Om barnet inte kan antas vara tryggt med mindre något sådant skydd erbjuds, är umgängesstöd inte något alternativ. I regel torde då inte återstå annat än att inte förordna om umgänge. Om domstolen har förordnat om umgängesstöd har socialnämn- den vid behandlingen av frågan om utseende av en sådan person att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträckning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överensstämmelse med barnets bästa. formellt skall hantera ett ärende om umgängesstöd kommer vi att redogöra för närmare nedan (se avsnitt 6.4.2). Vi vill dock redan här betona att det sålunda inte ankommer på nämnden att göra en egen bedömning av lämpligheten av det beslutade umgänget och låta en sådan bedömning inverka på frågan om utseende av umgängesstöd (se NJA 1987 s. 15). Vi anser att detta förhållande bör markeras särskilt i SoL (se vidare avsnitt 6.5). Om umgänge inte kan komma till stånd i enlighet med domstolens förordnande beroende på att nämnden inte utser något umgänges- stöd, kan detta få till följd att umgängesfrågan måste omprövas med utgångspunkt i den ändrade förutsättningen att nämndens medver- kan inte kan påräknas. Ett problem som framfördes vid våra diskussioner med familje- rättssekreterare är när domstolen i förordnandet om umgängesstöd inte anger en tidpunkt för när uppdraget skall avslutas. Detta kan enligt familjerättssekreterarna innebära att uppdraget kan pågå år och i vissa fall är det då kanske bättre att umgänge inte alls sker eller i vart fall begränsas. Att låta umgängesstödets uppdrag pågå år utan någon som helst prövning av behovet är naturligtvis inte en tillfredsstäl- lande modell, för varken barnet, föräldrarna eller umgängesstödet. Dessutom tas socialnämndens resurser i vissa fall i anspråk för upp- drag där nämndens medverkan kanske inte längre behövs. Ett sätt att komma till rätta med detta problem kan vara att domstolen i domen alltid begränsar umgängesstödets uppdrag . Detta före- kommer också . Men det är inte i alla fall lämpligt eller möj- ligt att göra detta. I vissa fall kan man räkna med att barnets behov av att ett umgängesstöd medverkar vid umgänget kommer att kvar- stå framöver och i andra fall kan det vara omöjligt för domstolen att bedöma t.ex. när barnets oro över um- gänget med en tidigare frånvarande förälder upphör. Vi tror inte heller att det är en lämplig lösning att överlåta frågan om när umgängesstödets uppdrag skall avslutas till socialnämnden. Det skulle innebära att socialnämnden – mot en eller båda föräld- rars vilja – skulle kunna ändra domstolens dom. Vi anser att detta är en fråga för domstolen; det är domstolen som skall göra bedöm- ningen av om barnet har behov av ett umgängesstöds medverkan. En bättre lösning är då i stället enligt vår uppfattning att social- nämnden får möjlighet att väcka talan i frågan om ändring i um- gänget. Att det bör införas en sådan bestämmelse kommer vi också närmare in på i avsnitt 6.5. I de fall socialnämnden bedömer att umgänget med hänsyn till barnet bör begränsas eller helt upphöra, måste socialnämnden i första hand verka för att umgängesföräldern tar sitt ansvar och låter hänsynen till barnet avgöra hur och när um- gänge skall ske. Tar inte umgängesföräldern sitt ansvar, får social- nämnden verka för att boföräldern väcker talan om ändring i um- Även i de fallen då socialnämnden bedömer att barnet inte längre har behov av att ett umgängesstöd medverkar vid umgänget, bör socialnämnden vara aktiv. Men i dessa fall bör socialnämnden försöka förmå föräldrarna i första hand att enas om att umgänges- stödets uppdrag skall avslutas och i andra hand att talan angående villkoren för umgängets utövande väcks – av någon av föräldrarna – i tingsrätten. Om ingen av föräldrarna väcker talan måste därefter socialnämnden göra en prövning av om den själv skall väcka talan om ändring i umgänget. måste i de ovan nämnda fallen alltid göra en utredning och på grundval av denna utredning och vad som i övrigt framkommit ta ställning till om ytterligare åt- gärder bör vidtas. En sammanvägning av vad som ur ett barnperspek- tiv är bäst för barnet måste alltid ske. En bestämmelse om umgängesstöd bör enligt vår mening inte begränsas enbart till just umgängesstöd, utan bör även kunna avse annan lämplig åtgärd. Annan lämplig åtgärd anser vi kunna vara att umgänge sker t.ex. på en öppen förskola eller s.k. pappis. Med pappis avser vi en verksamhet som inriktar sig på att få igång ett fungerande umgänge mellan barnet och pappan. Denna typ av verk- samhet finns på några orter i landet. Innan domstolen förordnar om en åtgärd som socialnämnden skall medverka till skall dom- stolen låta socialnämnden yttra sig i frågan. I detta sammanhang vill vi också uppmärksamma vad som fram- fördes vid de diskussioner vi haft med advokater. Vissa menade att de personer som förordnas som umgängesstöd bör få utbildning och att det också bör upprättas tydliga kontrakt med dessa per- soner, som innehåller vad ett umgängesstöd skall göra, t.ex. att bar- net inte får lämnas utom syn- och hörhåll. Vi vill peka på att Social- styrelsen har utfärdat allmänna råd angående socialnämndens hand- läggning av ärenden om kontaktpersoner vid umgänge (SOSFS 2003:14). Att dessa också bör omfatta de personer som utses som umgängesstöd är självklart och därför anser vi att Social- styrelsen bör ändra de allmänna råden till att också omfatta um- gängesstöd. I de allmänna råden anges att kontaktpersonens upp- drag bör vara skriftligt, detaljerat och tydligt och att det bl.a. bör framgå vad syftet med insatsen är, vad kontaktpersonen skall vara vaksam på och vilka förhållningsregler som skall gälla i det enskilda fallet. När det gäller frågan om utbildning har re- kommenderat att kontaktpersoner bör ha tillgång till stöd från den ansvarige handläggaren och i komplicerade fall stöd i form av kvali- ficerad handledning. har vidare angett att det är en fördel om det ordnas tillfällen för gemensam fortbildning, där man också får möjlighet att träffa andra kontaktpersoner för diskus- sioner och erfarenhetsutbyte. Frågan om upprättande av kontrakt och utbildning lämpar sig naturligtvis inte för lagstiftning. Vi vill dock stryka under att det är viktigt att umgängesstödens uppdrag verkligen är skriftliga, detaljerade och tydliga och att som anlitas som umgängesstöd anordnar olika typer av fortbildning och andra sammankomster för erfarenhetsutbyten. Förslag: skall handlägga ett ärende om umgänges- stöd med stöd av bestämmelser i . Ett ärende om umgängesstöd tas upp av socialnämnden på eget initiativ med barnet som part. skall verka för att en åtgärd som domstolen har beslutat om kommer till stånd. beslut i frågan får inte överklagas. Vi skall enligt våra direktiv uppmärksamma vissa oklarheter som JO har pekat på när det gäller medverkan av kontaktperson (enligt vårt förslag umgängesstöd). I sitt beslut (JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 252 f.) konstaterar JO att det saknas särskilda bestämmelser som visar hur socialnämn- den formellt skall behandla frågan om kontaktperson vid umgänge i enlighet med ett domstolsavgörande. Socialnämnderna löser ofta frågan genom att meddela ett beslut om bistånd enligt socialtjänst- lagen, men en sådan lösning synes enligt JO inte vara helt invänd- ningsfri eftersom det ligger i sakens natur att socialnämnden i före- varande situation måste kunna förordna en kontaktperson även mot någon av de berördas vilja, dvs. i strid med de grundläggande princi- perna för socialtjänstlagens tillämpning. Enligt JO tar vissa social- nämnder upp frågan om kontaktperson på eget initiativ, dvs. utan ansökan, medan andra inleder en utredning först efter att någon av eller båda föräldrarna inkommer med en ansökan. Oavsett vilket alternativ socialnämnden väljer får handläggningen av frågan, menar JO, anses utgöra ett ärende som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Om socialnämnden handlägger ärendet som ett bistånds- ärende utan ansökan, ligger det enligt JO nära till hands att betrakta barnet som biståndstagare och part i ärendet. Därmed, menar JO, skulle vårdnadshavaren vara den som företräder barnet och – med hänsyn till att socialtjänstlagen bygger på frivillighet – torde vård- nadshavaren ha möjlighet att avböja den ifrågavarande insatsen och överklaga ett biståndsbeslut om beslutet går barnet emot. JO anför vidare att om ärendet handläggs som ett biståndsärende utan an- sökan, men med vårdnadshavaren eller den umgängesberättigade för- äldern angiven som biståndstagare, är det sannolikt den angivna biståndstagaren som har möjlighet att överklaga nämndens beslut om beslutet går honom eller henne emot. För det fall socialnämnden kräver att en ansökan inlämnas, men sådan ansökan inte inkommer, menar JO att det inte synes vara möjligt att förordna en kontakt- person. För det fall ansökan inkommer anser JO att det är naturligt att se sökanden som part, i varje fall om ansökan hanteras inom ramen för ett biståndsärende. För det fall frågan om umgänge är föremål för domstols pröv- ning är det, som vi framhållit ett flertal gånger tidigare, domstolen som beslutar om det är till barnets bästa att umgänge sker och om det i så fall är nödvändigt att uppställa vissa villkor för umgängets utövande, t.ex. att umgänget skall ske i närvaro av ett umgängesstöd. Har domstolen beslutat om att ett umgängesstöd skall medverka vid umgänget har både föräldrarna och socialnämnden att rätta sig efter domstolens avgörande. På grund av detta kan socialnämnden enligt vår uppfattning inte hantera ett ärende om utseende av umgänges- stöd på ett sätt som möjliggör för en av eller båda föräldrarna att disponera över frågan. Det är domstolens beslut som skall gälla. Genom att socialnämnden ofta handlägger ett ärende om um- gängesstöd som ett biståndsärende enligt SoL innebär detta, som JO pekat på i sitt beslut, att föräldrar har möjlighet att t.ex. avböja socialnämndens insats. Anledningen till att socialnämnderna for- mellt hanterar ärenden om umgängesstöd olika – men ofta enligt biståndsbestämmelserna i – är att det saknas särskilda bestäm- melser på detta område. Vi anser att det bör införas en bestämmelse i om att socialnämnden skall verka för att en åtgärd, som domstolen har beslutat om, kommer till stånd. Den prövning som socialnämnden i enlighet med bestämmelsen skall göra i ett sådant ärende omfattar endast frågan om nämnden har möjlighet att utse en person som åtar sig det uppdrag som domstolen har be- slutat om. Genom en sådan bestämmelse klargörs att socialnämn- den alltid skall ta upp en fråga om umgängesstöd på eget initiativ. Eftersom domstolen skall besluta om umgängesstöd endast om barnet har behov av det, är det också givet att barnet blir part i det ärendet. Föräldrarnas inställning till att ett umgängesstöd skall medverka vid umgänget saknar betydelse i detta sammanhang. En förälder kan därför inte med framgång avböja insatsen. Detta hänger samman med att det är domstolen som beslutar i frågan om medverkan av umgängesstöd och den frågan får överklagas av en förälder i den ordning som gäller för avgöranden som fattas av allmän domstol. Om en förälder begär att t.ex. ytterligare en per- son skall medverka vid umgänget på den grunden att föräldern har behov av detta, får denna fråga lösas av socialnämnden med stöd av bestämmelserna om kontaktperson i 3 kap. 6 § SoL. Vad som sagts bör naturligtvis även gälla i de fall domstolen har beslutat om annan lämplig åtgärd som socialnämnden skall medverka till. När det gäller föräldrarnas inställning vill vi stryka under att denna naturligtvis kan ha betydelse i frågan om vem som skall utses till umgängesstöd. Det är givetvis viktigt, som vi också påtalat ovan (avsnitt 6.4.1), att den person som socialnämnden utser som um- gängesstöd så långt det är möjligt har båda föräldrarnas och särskilt barnets förtroende. När socialnämnden har fattat beslutet enligt om att utse en person som umgängesstöd kan där- efter naturligtvis frågan om byte av umgängesstöd aktualiseras. En sådan fråga kan komma upp exempelvis på grund av att en förälder upplever umgängesstödet som jävigt. I ett sådant fall är det natur- ligt att socialnämnden handlägger ärendet om ett eventuellt entledi- gande av umgängesstödet som ett ärende enligt SoL. Detta beror på att ärendet i sig inte handlar om domstolens beslut om umgänges- stöd. bör således i enlighet med 11 kap. 1 § SoL in- leda en utredning utan dröjsmål. För att få underlag till ett ställ- ningstagande bör som regel båda föräldrarna höras över vad som framkommit under utredningen. För det fall socialnämndens över- väganden mynnar ut i att umgängesstödet skall entledigas får ären- det avslutas med ett sådant beslut. Därefter måste socialnämnden fatta ett nytt beslut i frågan om vem som skall utses som umgänges- stöd. Detta ärende skall däremot hanteras med stöd av bestämmel- sen i , eftersom domstolens beslut om umgängesstöd ligger till grund för detta beslut. I och med att socialnämnden inte disponerar över frågan huru- vida umgängesstöd skall medverka vid umgänget eller inte eller huruvida en annan lämplig åtgärd som domstolen beslutat om skall äga rum, bör inte socialnämndens beslut i frågan vara överklagbart. Är en förälder missnöjd med att socialnämnden t.ex. utser ett um- gängesstöd återstår för föräldern att väcka talan i domstol. Mot- svarande bör gälla för det fall socialnämnden inte har möjlighet att utse ett umgängesstöd, t.ex. på grund av bristen på personer som kan fungera som umgängesstöd. 6.5Situationer där umgänget ställer särskilda krav Förslag: Har domstol beslutat om umgänge och i samband därmed förordnat om en särskild åtgärd som socialnämnden har yttrat sig om, t.ex. att umgänget skall utövas i närvaro av ett um- gängesstöd, skall socialnämnden verka för att umgänget kom- mer till stånd och fungerar på det sätt som domstolen har be- stämt. För att på bästa sätt kunna ta hand om barnets behov och intressen vid varje givet tillfälle införs en möjlighet för social- nämnden att väcka talan om umgänge eller annan kontakt än umgänge mellan barnet och en förälder. Som vi redogjort för i avsnitt 6.2 (Umgänget är till för barnet) skall domstolen grunda sitt beslut om umgänge på vad som är bäst för det enskilda barnet. Prövningen skall göras med beaktande av samt- liga omständigheter i det enskilda fallet. Denna prövning kan mynna ut i att något umgänge inte alls bör äga rum. Domstolens prövning kan också mynna ut i att det visserligen är bäst för barnet att um- gänge sker, men att det i så fall krävs att umgänget sker under sär- skilda villkor. Ett sådant krav kan, som vi redogjort för i avsnitt 6.4, vara att umgänget sker i närvaro av ett umgängesstöd. Särskilda krav avseende umgänget kan finnas när en förälder t.ex. har gjort sig skyldig till övergrepp, lider av allvarlig psykisk stör- ning eller missbrukar alkohol eller narkotika. Det kan även gälla när en förälder, som barnet bor tillsammans med, har skyddade person- uppgifter. Det finns tre olika typer av åtgärder som syftar till att skydda hotade personer: markering för särskild sekretesspröv- ning (s.k. spärrmarkering), kvarskrivning och fingerade personupp- gifter. För att en spärrmarkering skall få avsedd effekt bör den om- fatta samtliga medlemmar i den förföljdes hushåll. Även kvarskriv- ning får avse den utsatta personens medflyttande familj och ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får också ges åt en familjemedlem till den utsatta personen, om personerna varak- tigt bor tillsammans. Särskilda krav avseende umgänget kan också finnas när den ena föräldern genom beslut om besöksförbud har förbjudits att besöka eller på annat sätt ta kontakt med den andra föräldern. besöksförbud utgår från förutsättningen att ett besöksförbud i prin- cip gäller generellt, men dock aldrig kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade. Ett besöksförbud skall förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Det kan t.ex. röra sig om tillåtna kontakter som föranleds av frågor rörande gemensamma barn. Som framhållits i propositionen Stöd till brotts- offer är det angeläget att beslut om besöksförbud anpassas efter parternas förhållanden, särskilt när de har gemensamma barn. Om hänsyn inte tas till att det finns barn i förhållandet kan besöksför- budet i praktiken även innebära ett umgängesförbud, trots att för- budet inte omfattar barnen (prop. 2000/01:79 s. 45). Å andra sidan är det inte i alla fall bäst för barnet att umgänge mellan barn och förälder sker i dessa situationer. Denna senare fråga skall emellertid inte bedömas av åklagarmyndigheten, utan är en fråga för domstol och socialnämnd. Oavsett hur ett besöksförbud utformas medför emellertid ett meddelat besöksförbud problem av olika slag när parterna har gemensamma barn. För att socialnämnden skall få vet- skap om att en förälder har meddelats besöksförbud och kunna hjälpa till så att barnet kan få sitt behov av umgänge tillgodosett har det införts en bestämmelse om att domstol och åklagare genast skall underrätta socialnämnden om besöksförbudet, om den mot vilket beslutet avses gälla och den som beslutet avses skydda har gemensamma barn . har det blivit möjligt att meddela besöksförbud också avseende en gemen- sam bostad. Ett skäl till att införa ett sådant besöksförbud angavs vara behovet av att skydda de barn som växer upp i familjer där våld förekommer. I sammanhanget kan nämnas att regeringen uppdrog åt att följa upp och utvärdera tillämpningen av lagen (1988:688) om besöksförbud. I uppdraget ingår att så långt möjligt göra en särskild analys av barnens situa- tion vid besöksförbud. Denna redovisning skall avse både sådana fall där barn har utsatts för brott och sådana fall där de har bevitt- nat brott mot en närstående (regeringsbeslut , dnr Ju2004/6171/). Enligt våra direktiv skall vi undersöka i vilken utsträckning hjälper till för att underlätta umgänget i situationer där den ena föräldern meddelats besöksförbud och i andra situa- tioner där umgänget ställer särskilda krav. Vi skall överväga om ytter- ligare åtgärder behöver vidtas för att i förekommande fall underlätta umgänget i de aktuella situationerna och för att skapa garantier för att umgänget sker under betryggande former. För att undersöka på vilket sätt och i vilken utsträckning social- tjänsten hjälper till för att underlätta umgänge i de aktuella situationerna har vi haft diskussioner med familjerättssekreterare, advokater och domare. Vid våra diskussioner med familjerätts- sekreterare framkom att, i situationer där ett umgänge ställer sär- skilda krav t.ex. på grund av att våld har förekommit inom familjen, kan en kontaktperson utses att antingen närvara under umgänget eller medverka vid hämtning och lämning. I uppgav man att socialnämnden disponerar en utredningslägenhet i vilken umgänge kan ske. I uppgav familjerättssekreterarna att för det fall våld har förekommit i familjen sker umgänge ibland på öppen förskola eller på pappis (en verksamhet som inriktar sig på att få igång ett fungerande umgänge mellan pappa och barn). Vid våra diskussioner med advokater framkom att de ansåg att det är skill- nad mellan olika socialnämnder om och hur socialnämnden hjälper till då umgänget skall vara övervakat eller då en förälder har med- delats besöksförbud. I vissa fall ansågs detta bero på att nämndens resurser är knappa, men i vissa fall på att nämnden helt enkelt gör den bedömningen att, fastän domstolen beslutat om det, umgänges- stöd inte behövs. De domare, som vi diskuterade frågan med, uppgav att de oftast förordnar om umgängesstöd om en förälder har skyd- dade personuppgifter eller det har meddelats besöksförbud mot den andra föräldern. Först vill vi stryka under att socialnämnden redan enligt gällande rätt är skyldig att medverka till ett barns umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Denna skyldighet ingår i socialnämndens övergripande ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. I de fall umgängesfrågan är föremål för prövning i domstol, är det naturligtvis domstolens sak att avgöra om det, i de situationer som är aktuella, är till barnets bästa att det över huvud taget förordnas om umgänge mellan barn och förälder. Som vi inled- ningsvis påpekat skall prövningen göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En sådan omständighet som domstolen måste beakta är den risk som finns för att barnet, om barnet eller den förälder barnet bor hos har skyddade personupp- gifter, kan komma att avslöja sin hemliga vistelseadress för um- gängesföräldern. Om domstolen gör bedömningen att ett umgänge är till barnets bästa, är det också domstolens sak att avgöra hur barnets bästa vid utövandet av umgänget skall tillgodoses. Det kan t.ex. ske genom att domstolen förordnar om att ett umgängesstöd skall medverka vid umgänget. Vilka överväganden som domstolen bör göra innan den förordnar om umgängesstöd har vi redogjort för i föregående avsnitt. När ett vårdnadsmål har avgjorts är socialnämnden skyldig att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som då kan finnas (5 kap. 1 § SoL). Lagstiftaren har med denna bestämmelse velat stryka under betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller umgängesärende bara därför att frågan om vårdnad resp. umgänge har avgjorts, oavsett om detta skett genom en över- enskommelse föräldrarna emellan. När domstolen sålunda har be- slutat i frågan om umgänge har både föräldrarna och naturligtvis att rätta sig efter domstolens avgörande. Om domstolen t.ex. har förordnat om umgängesstöd har socialnämnden, som vi varit inne på i föregående avsnitt, vid behandlingen av frågan om utseende av en sådan person att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträckning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överensstämmelse med barnets bästa. skall sålunda verka för att umgänget kommer till stånd och fungerar på det sätt som domstolen har bestämt. Även om denna skyldighet redan ingår i socialnämndens övergripande ansvar anser vi att det är viktigt att socialnämnden uppmärksammas på detta förhållande och att detta därför särskilt bör markeras i SoL. En särskild markering av socialnämndens ansvar i detta avseende bör också ske med hänsyn till att domstolarna enligt vårt förslag skall vara skyldiga att, innan ett förordnande om umgängesstöd beslutas, låta socialnämnden yttra sig i frågan. Emellertid kan det naturligtvis förekomma situationer där det visar sig att barnet börjar må dåligt av umgänget eller på annat sätt riskerar att fara illa om umgänge fortsätter i den ord- ning och omfattning som bestämts i domstolsavgörandet. Anled- ningen till detta kan vara att något har inträffat efter domstols- processen, men det kan naturligtvis inte heller uteslutas att för- hållandet inte kommit fram i tillräcklig grad i den processen. Som vi uttalat i ett tidigare avsnitt (se avsnitt 4.2.3 Familjevåld och av- snitt 4.3 Automatisk prövning av vårdnadsfrågan m.m.) kan en vårdnadshavare som gör sig skyldig till våld eller annan kränkande behandling mot en familjemedlem behöva uteslutas från vårdnaden. En sådan förälder kan i vissa fall även behöva uteslutas från umgänget med barnet eller i vart fall träffa barnet endast under begränsade och Detsamma kan naturligtvis gälla om föräldern miss- brukar eller börjat missbruka alkohol eller narkotika, är under be- handling för ett sådant missbruk, är psykiskt sjuk eller om det av någon annan anledning är lämpligt att umgänge sker i den ordning eller den omfattning som domstolen bestämt.