sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Stora punktkällor har varit föremål för tillståndsprövning och tillsyn enligt och dess före- gångare. ställer också stränga krav på sådana verk- samheter oavsett om det finns miljökvalitetsnormer eller inte. Som vi diskuterat ovan är det inte för att begränsa påverkan från de stora punktkällorna som miljökvalitetsnormerna har sin största betydel- se. För dem finns redan tidigare fungerande system som vi inte ändrar genom våra förslag. Utmaningen nu är i stället att minska påverkan från de många små och svåridentifierade källorna. För att klara detta krävs det tydliga regler för att begränsa den påverkan som inte på ett effektivt sätt låter sig regleras genom individuell prövning, till exempel möjligheter att på ett lämpligt sätt utfärda generella föreskrifter. är det viktigt att justera de regler för den individuella prövningen som är omotiverat långtgående. Våra förslag i de delar som gäller balkens styrmedel syftar till att få en bättre balans än som gäller . Vi lämnar inte några förslag till ändringar av sådana styrmedel som ligger utanför men som kan anges i åtgärds- program för att klara miljökvalitetsnormerna. Däremot finns det i lagar utanför regler om hur balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer skall tillämpas i respektive lag. Vi lämnar i avsnitt 2.6.6 förslag till hur dessa regler skall ändras till följd av våra föreslagna ändringar i balken. Förhållandet mellan och miljökvalitets- normerna är föremål för diskussioner och vi redovisar i avsnitt 2.5.2 en del av de problem som påtalats. I avsnittet 2.6.5 diskuterar vi särskilt våra förslag till ändringar i i förhållande till . Vi lämnar enbart förslag till sådana ändringar som fordras till följd av våra förslag beträffande bestämmelser. 2.6.2Systemet som helhet åtgärdsprogrammet och dess roll Det görs tydligt i regelverket att åtgärdsprogrammets funktion är att ange styrmedlen för att klara samt fördela förbättringskraven mellan olika typer av källor som bidrar till att inte . I åtgärdsprogram skall också ingå en analys av kostnaderna för det åtgärder som behövs för att klara och hur finansiering skall ske. Detta är en del av de baskrav som skall ställas på alla typer av åtgärdsprogram, såväl program för målsättningsnormer som för gränsvärdesnormer. Dessutom ställs ytterligare krav på åtgärdsprogram som syftar till att klara gränsvärdesnormer. Dessa måste säkerställa att kan . I sådana program skall effekterna av varje åtgärd kvantifieras och summan av samtliga åtgärder måste mot- svara den totala förändring som behövs för att klara . Det är inte möjligt att i enskilda prövningssituationer säker- ställa miljökvalitetsnormer på det sätt som 5 kap. 3 § föreskriver . I stället görs det tydligt att det finns ett allmänt krav på myndigheter och kommuner att verka för att miljökvalitets- normer . Normalt sett kommer åtgärdsprogram inte att vara över- klagbara. Det kan dock inte uteslutas att det kommer att finnas beslut i åtgärdsprogram som bedöms vara överklagbara. I sådana fall skall överklaganden prövas av miljödomstol. Det bör inte ställas krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. av åtgärdsprogram. För varje miljökvalitetsnorm bör anges vilken typ det är fråga om, dvs. vilken av punkterna i 5 kap. 2 § första stycket den hänför sig till. Beslut om åtgärdsprogram bör fattas på den lägsta nivå som råder över de frågor som blir aktuella. Regeringens möjlighet att fastställa åtgärdsprogram för vattendistrikt bör utökas till sådana fall då generella föreskrifter behövs. Åtgärdsprogram bör tas fram . I detta avsnitt föreslår vi de förändringar av reglerna om åtgärds- program som är nödvändiga för att systemet med miljökvalitets- normer skall fungera. Frågan om hur 5 kap. 3 § skall utformas är en fråga av samma typ – en övergripande systemfråga. Den frågan behandlas också i detta avsnitt. Vi vill också framföra synpunkter i vissa frågor om regelverket kring åtgärdsprogram där det i och för sig inte finns anledning att föreslå några förändringar, men som ändå behöver uppmärksammas i det fortsatta arbetet med miljö- kvalitetsnormer. Ändringar av regler om innehåll i åtgärdsprogram I 5 kap. 3 § anges att myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer vid bl.a. individuell prövning – prövning av frågor om tillstånd och tillsyn. I en situation där det är svårt att klara en miljökvalitetsnorm beroende på bidrag från flera sorters som bör regleras genom olika styrmedel för att skall , är det tydligt att den individuella prövningen inte kan pekas ut som ensamt styrmedel för att säkerställa . Det är i själva verket inte vart och ett av de styrmedel som anges i 5 kap. 3 § som kan eller skall säkerställa att ; för det fordras i stället det helhetsperspektiv som är nödvändigt när ett åtgärds- program upprättas och fastställs. Det är således åtgärdsprogrammet och inte de enskilda styrmedel som anges i 5 kap. 3 § som skall säkerställa att . Kravet på att normerna skall säkerställs – till varje pris – gäller endast för de skarpa normerna, gränsvärdena. Det är för dessa normer där det tydligt skall framgå av regelverket att åtgärds- programmet skall utformas så att normerna . Eftersom det finns olika typer av normer, dels sådana som täcker olika sakområden, t.ex. luft, buller eller vatten, dels sådana med olika kravnivåer, uppstår frågan om det bör finnas olika typer av åtgärdsprogram. Vår utgångspunkt är att det i möjligaste mån skall finnas gemen- samma grundläggande bestämmelser i om åtgärds- program för alla miljökvalitetsnormer oavsett vilket område de reglerar och vilken kravnivå de avspeglar. Det utgör baskrav som skall ställas på alla åtgärdsprogram. Sådana skillnader i åtgärds- programs innehåll som kan vara motiverade på grund av att de skall reglera olika sakområden och sådana skillnader som motiveras av krav inom EG-rätten bör som regleras i förordningar. Åtgärdsprogrammets funktion är dels att ange olika typer av styrmedel som skall användas och dels fördela kraven mellan de olika typerna av källor eller påverkare. Denna funktion är central för alla typer av åtgärdsprogram och bör således ingå i basreglerna för åtgärdsprogram. På samma sätt finns behovet av att analysera och belysa frågor om finansiering i åtgärdsprogram för alla typer av normer. Vi föreslår därför ett förtydligande av vilka basregler som skall gälla alla åtgärdsprogram. Det behövs skarpare regler för åtgärdsprogram för gränsvärdes- normer än för målsättningsnormer. Det finns därför anledning att utöver baskraven ställa ytterligare krav på sådana åtgärdsprogram som gäller gränsvärdesnormer. I den senare typen av åtgärds- program är det just funktionen att åtgärdsprogrammet skall säker- ställa att kan som måste komma till uttryck. Dessutom är det viktigt att fördelningen av bördorna preciseras. Det bör ske genom någon form av kvantifiering av vad varje åtgärd förväntas medföra. Detta är nödvändigt för att åtgärdsprogrammet skall kunna ge vägledning i nästa skede, när de olika styrmedlen skall användas. Myndigheter som t.ex. skall pröva verksamheter eller utfärda föreskrifter behöver veta hur långtgående krav som åtgärdsprogrammet förutsätter skall gälla för olika styrmedel och olika källor. Det är dessutom nödvändigt att en sådan specificering har gjorts när programmet skall följas upp och utvärderas. Följande exempel belyser hur kvantifieringen är tänkt att fungera. Om man konstaterat att det finns behov av att minska påverkan med 100 enheter, måste man uppskatta hur långt varje styrmedel når. Man finner kanske att generella föreskrifter kan minska påverkan med 50 enheter från biltrafiken, att information kan leda till minskning med ytterligare 10 enheter från samma källa, att tillsynsingripanden vid ett antal oprövade förbränningsanlägg- ningar kan ge minskningar med 20 enheter, omprövning av prövade verksamheter kan leda till minskning med 10 enheter och att internationella förhandlingar för att åstadkomma skärpningar av miljökrav på bränslen för tung trafik kan ge minskningar med 10 enheter. Summan av alla åtgärder i programmet måste motsvara den totala förändring som behöver ske. I annat fall finns inte förutsättningar för att gränsvärdet skall kunna . Vi föreslår en särskild regel där detta görs klart för de program som gäller gränsvärdesnormer. Det är orimligt att kräva att myndigheter – således även dom- stolar och kommuner skall säkerställa miljökvalitetsnormer på det sätt som anges i 5 kap. 3 § . Vår inställning är att de materiella krav som ställs – på vilket sätt miljö- kvalitetsnormer skall beaktas i olika fall – bör regleras genom 2 kap. . Vi föreslår därför att 5 kap. 3 § inte skall styra hur miljökvalitetsnormer skall beaktas i olika sammanhang. Det får i stället följa av vilken typ av norm det handlar om och av hänsyns- reglerna i 2 kap. En genomgående linje i vårt arbete har varit att i möjligaste mån samla alla balkens materiella regler i 2 kap. Hela vinner i tydlighet på att inte ha särskilda hänsynsregler insprängda här och där i balkens olika kapitel. Det blir tydligare både hur systemet med miljökvalitetsnormer skall fungera och hur styrmedlet individuell prövning skall förhålla sig till normer, om hänsynsreglerna för normer regleras i 2 kap. Den funktion som 5 kap. 3 § bör ha är att göra det tydligt att alla myndigheter och kommuner skall beakta normer och i sitt arbete, inom sina ramar, verka för att normerna kan . Behovet av en sådan bestämmelse är framför allt av pedagogisk natur. Med tanke på den stora osäkerhet som råder omkring hur normer skall han- teras ger vårt förslag en viktig signal. Regeln understryker t.ex. tillsynsmyndigheters skyldigheter att kontrollera miljökvaliteten och vid överträdelser rapportera dessa enligt gällande bestäm- melser. Dessutom har bestämmelsen en viktig funktion som ingångsport för annan lagstiftning utanför . Vi föreslår därför att bestämmelsen i 5 kap. 3 § utformas så att det framgår att myndigheter och kommuner skall verka för att miljökvalitetsnormer . Bestämmelsen bör framför allt få betydelse i sådana situationer när ett åtgärdsprogram inte har fastställts eller för sådana situa- tioner som åtgärdsprogram inte täcker; programmet kan ha blivit gammalt och den fråga som är aktuell är kanske inte berörd i programmet. Hela systemet med miljökvalitetsnormer bygger på att man i ett så tidigt skede som möjligt beaktar normerna och agerar på ett sätt som gör det lättare att klara eller i vart fall inte försvårar att . Bestämmelsen är tillämplig både för gränsvärdesnormer och normer av målsättningskaraktär. Vem bör fatta beslut om åtgärdsprogram? Vi anser inte att det finns anledning att nu föreslå förändringar i regelverket om vem som skall fatta olika former av beslut om åtgärdsprogram. Vi vill dock framföra följande synpunkter. När det gäller vatten- respektive bullerfrågor är ansvaret fast- ställt i författning. Det är vattenmyndigheterna som skall ta fram och fastställa åtgärdsprogram för vatten och trafikverken respek- tive kommunerna som skall fastställa åtgärdsprogram för buller. Det finns ingen erfarenhet detta. Bullernormerna är av målsättningskaraktär och åtgärdsprogrammen kommer därför inte att vara av samma skarpa slag som t.ex. åtgärdsprogram för luft. Det finns ingen anledning att nu föreslå förändringar när det gäller beslut om åtgärdsprogram i dessa fall. När det gäller vattenfrågorna är det svårt att nu förutse i vad mån åtgärdsprogrammen kommer att aktualisera frågor av utpräglat politisk karaktär som skulle kunna motivera att beslut om åtgärds- program beslutas av en politisk församling. Det finns möjlighet att i vissa fall låta regeringen fastställa ett åtgärdsprogram för vatten. Det finns inte underlag att nu säga att dessa möjligheter behöver utökas av de ovan nämnda skälet. Däremot har vi funnit att regeringen behöver fastställa åtgärdsprogram i sådana fall när generella föreskrifter är nödvändiga för att kunna klara miljökva- litetsnormer (se vidare avsnitt 2.6.4). Det finns därför anledning att för dessa fall utvidga möjligheterna att låta regeringen fastställa ett åtgärdsprogram för vatten. Reglerna om när regeringen skall fast- ställa åtgärdsprogram för vatten finns i 4 § förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Där bör ett tillägg göras. Bestämmelsen i 4 § första stycket skulle efter en sådan förändring kunna ha följande lydelse: Om ett förslag till åtgärdsprogram rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § eller det bedöms nödvändigt att meddela generella föreskrifter enligt 5 kap. 3 a § skall vattenmyndigheten ge regeringen möjlighet att pröva förslaget. När det gäller luftfrågorna är frågan om vem som skall fatta olika beslut inte reglerad i detalj, utan regeringen har en möjlighet att från fall till fall besluta vem som skall ta fram underlag och fastställa program. Detta ger utrymme för flexibilitet vilket är ändamålsenligt, eftersom orsakerna till luftkvalitetsproblem och därmed tänkbara åtgärder kan skilja sig åt väsentligt från situation till situation. En viktig faktor som har betydelse för vem som skall ta fram förslaget till åtgärdsprogram och senare fastställa det är åtgärdsprogrammets geografiska omfattning. En annan viktig faktor är möjligheterna att tidigt förankra de åtgärder som behöver genomföras, både politiskt och bland de individer som kommer att beröras. Det är nödvändigt att de myndigheter som skall genom- föra åtgärderna får inblick i frågorna och får möjlighet att påverka förslagen i ett tidigt skede. Det kan vara motiverat att låta en kommun ta fram förslag till åtgärder när problemet är av lokal natur och kan lösas genom lokala åtgärder. I andra situationer kan det vara lämpligt att låta ett regionalt organ eller flera myndigheter eller kommuner gemensamt ta fram förslaget. När det gäller beslutet att fastställa åtgärdsprogrammet är det av betydelse vilka åtgärder som kan komma ifråga. Beslutet bör ligga på en så låg nivå som möjligt med hänsyn till vem som råder över de frågor som är aktuella. Om det finns behov av internationella åtgärder eller ändrad lagstiftning behöver åtgärdsprogrammet hanteras av regeringen även om andra delar av programmet gäller frågor som den lokala nivån råder över. Det är viktigt att behålla helheten och inte dela upp åtgärdsprogrammet i flera beslut. Rör frågan inga nationella men väl regionala aspekter och det inte krävs efterföljande beslut från någon central myndighet kan det vara ändamålsenligt att beslutet tas på regional nivå. Finns det bara frågor av lokal natur utan bäring på regionalt eller nationellt beslutsfattande bör beslutet ligga på lokal nivå. Synpunkter på när åtgärdsprogram bör upprättas föreskriver att åtgärdsprogram skall tas fram när det behövs för att klara en miljökvalitetsnorm. Frågan är om detta krav är tillräckligt eller om det behöver specificeras ytterligare för att åtgärdsprogram skall tas fram . Denna fråga gäller i praktiken endast åtgärdsprogram för luft eftersom det är obliga- toriskt med åtgärdsprogram för vattendistrikt och buller. I de fall luftkvaliteten inte är tillfredsställande är det nödvändigt att åtgärdsprogram fastställ om normerna skall kunna vid utsatt datum. Inte minst EG-rättens krav medför att det är nödvändigt att ta fram åtgärdsprogram på ett tidigt stadium. Balkens nuvarande regel hindrar inte att åtgärds- program tas fram så snart det står klart att det kan bli svårt att klara en norm. Det kan i princip ske redan när beslutas om det då finns indikationer på att särskilda åtgärder kommer att behövas för att klara . Det finns således inte några hinder mot en tillämpning som gör det möjligt att i ett tidigare skede än som varit fallet anta åtgärdsprogram. Vi anser därför att det i detta skede inte är nödvändigt att föreslå förändringar i frågan om när åtgärdsprogram skall tas fram. Det bör inte ställas krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. för åtgärdsprogram Det finns procedurregler för framtagande av åtgärdsprogram i 5 kap. . Dessutom finns regler i 6 kap. om miljökonsekvensbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar bl.a. för planer och program. Reglerna i 6 kap. handlar bl.a. om proceduren för att ta fram ett beslutsunderlag, samråda med en bred krets och beskriva konsekvenser för miljön av olika handlings- alternativ. Således innehåller 5 kap. och 6 kap. delvis likartade regler. Vi vill framhålla att ett åtgärdsprogram som upprättats i syfte att klara en miljökvalitetsnorm är en form av miljökon- sekvensbeskrivning. Det är därför inte nödvändigt att kräva att ett åtgärdsprogram förutom att uppfylla kraven i 5 kap. också skall bli föremål för ett förfarande enligt 6 kap. . Om så skulle bli fallet finns risk för att det skulle ta onödigt mycket tid. Dess- utom uppstår en rad olika frågor om hur de olika procedurerna skiljer sig åt och i vad mån ytterligare handlingar behöver tas fram eller om fler samråd kan behöva hållas. Det vore olyckligt. Åtgärds- program för att klara miljökvalitetsnormer bör därför inte omfattas av den typ av program som regleras i 6 kap. Denna ståndpunkt stämmer väl med ställningstaganden inom EU:s miljödirektorat i samband med omarbetning och förtydliganden av ramdirektivet för luft och dess dotterdirektiv. Åtgärdsprogrammets rättsliga ställning – föreskrifter eller förvaltnings- beslut? Vi ser åtgärdsprogram som övergripande dokument som inte direkt binder enskilda. Åtgärdsprogrammen bör dock vara bindande för myndigheter28. Samma inställning fanns i propositionen till där det framhölls att mycket talar för att åtgärdsprogram skall vara bindan- de för berörda myndigheter och kommuner29. Regeringen delade vidare de synpunkter som lagrådet framförde i frågan om ett åtgärdsprogram utgör föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Lagrådet uttalade bland annat följande (notera att när Lagrådet talar om åtgärdsplaner motsvaras det av vad som kallas åtgärdsprogram i 5 kap. balken): Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån åtgärds- planerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut, utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får det här – till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av – ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. – såvitt här är av intresse – skydd för hälsa samt natur- och miljövård. 28Se tidigare ställningstaganden i SOU 2002:107 Bestämmelser om miljökvalitet Ramdirek- tivet för vatten s. 143 ff. 1997/98:45 del 1 s. 260 f. och s. 271. I betänkandet föreslog vi att skyldigheterna för kommunerna och myndigheterna att genomföra ett beslutat åtgärdsprogram borde framgå tydligare. En ny bestämmelse med likartad lydelse som nuvarande 5 kap. 8 § föreslogs därför. I propositionen som följde på det betänkandet framfördes följande30 Regeringen föreslår ingen ändring avseende åtgärdsprogrammens funktion som strategiska planeringsdokument för myndigheter och kommuner. För att betona programmens betydelse för uppfyllandet av miljökvalitetsnormer föreslås dock en ny bestämmelse i 5 kap. 8 § som anger myndigheters och kommuners skyldighet att vidta de åtgärder som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärds- program. Detta innebär inte några nya förpliktelser för myndigheter och kommuner, utan är ett tydliggörande av vad som redan gäller (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 260 f). Liksom tidigare bör gälla att åtgärdsprogrammen inte är direkt bindande för enskilda och inte kan anses vara sådan myndighetsutövning mot enskild som kan överklagas (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 271). Vi menar att åtgärdsprogram med den utformning vi nu föreslår är riktade till en eller flera adressater – myndigheter och kommuner – och är avsett att ha en styrande inverkan på dessa. De är inte avsedda att vara bindande för enskilda utan vår modell förutsätter att ytterligare beslut måste fattas för att enskilda skall kunna bindas. De efterföljande besluten följer av de olika styrmedeln som exemplifieras i figuren i avsnitt 2.6.1. Det är dessa beslut som direkt påverkar enskildas situation. Det är inte realistiskt att tro att de myndigheter som fastställer åtgärdsprogram kommer att ha den kompetens och de resurser som krävs för att genomföra även de efterföljande besluten. Det bör i stället vara de myndigheter och kommuner som fullgör dessa uppgifter som genomför åtgärderna. Därmed kommer åtgärdsprogrammen att få karaktär av övergripande planeringsinstrument som kommer att ligga till grund för myndigheternas vidare överväganden. Hur skall då åtgärdsprogrammet bedömas – är det fråga om föreskrifter eller förvaltningsbeslut? Föreskrifter enligt regerings- formen, dvs. generella normer, skall vara i språklig form fixerade rättsregler som beslutats av offentligt organ genom ett visst förfarande31. Till sitt innehåll skall det röra sig om rättsregler, dvs. 2003/04:2. s. 24. 31Strömberg, Normgivningsmakten enligt regeringsform, tredje upplagan, s.33). de skall vara generellt tillämpbara och bindande för myndigheter och enskilda32. Vad innebär kravet på att regler skall vara generellt tillämpbara? En bestämmelse får anses generellt tillämpbar om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer33. får inte genom lag fatta beslut som uttryckligen avser ett konkret fall. kan inte heller delegera till annan att genom föreskrifter göra på det viset. Ett beslut som tydligt utformas så att det gäller ett visst konkret fall är således ett förvaltningsbeslut. Åtgärdsprogram enligt så som vi tänker oss dem kommer alltid att gälla konkreta fall, dvs. åtgärder för att komma till rätta med ett eller flera utpekade miljöproblem inom ett geografiskt avgränsat område. Åtgärderna kommer att specificeras med angivande av hur stora förändringar de förväntas resultera i och med bestämda angivna adressater, vissa kommuner och myndigheter. Åtgärds- program syftar inte till att med bindande verkan för enskilda avgöra hur de skall agera utan får ses som underlag inför kommande regler och beslut som riktar sig till enskilda. Åtgärdsprogrammet kommer således inte alls att rikta sig till enskilda och kan i förhållande till dem inte uppfattas som föreskrifter. Med tanke på att de kommer att utformas för konkreta situationer med bestämda adressater anser vi att de inte heller i förhållande till myndigheter och kom- muner kan uppfattas som föreskrifter. Åtgärdsprogrammen bör således utformas så att det tydligt framgår att de inte är generella föreskrifter. De efterföljande besluten, användandet av olika styrmedel i för- hållande till enskilda och företag, kan i sin tur utgöra förvaltnings- beslut eller föreskrifter beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Som vi utvecklar ytterligare nedan ser vi att åtgärdsprogram ibland kan behöva utformas på ett sådant sätt att delar av det – utan att vara bindande för enskilda – behöver vara överklagbara.