sou · GTB3100d2 · 2006-01-01 00:00:00 — En mer ingående granskning av de ekonomiska förutsättningarna kan bli aktuell efter resultatet av vandelpröv- ningen. De nationella målen för handikappolitiken och frågor om jämställdhet, etnisk mångfald och miljömål skall beaktas vid till- ståndsgivningen. Av LSS-förordningen framgår att skall utfärda ett skriftligt bevis när tillståndet har meddelats. I beviset skall anges vem som skall driva verksamheten, vilken verksamhet som skall bedrivas, högsta antal personer som kan få stöd och service där, vem som är föreståndare samt övriga villkor som är förenade med tillståndet. Ett tillstånd skall meddelas tills vidare eller . I sina riktlinjer skriver länsstyrelserna att ägaren skall söka nytt tillstånd om denne vill förändra verksamheten, t.ex. utöka antalet platser, byta lokal, ändra åldersgrupp eller byta före- ståndare. Riktlinjerna anger vidare att tillstånd inte får överlåtas. Vid ägarbyte skall därför ny ansökan göras och nytt tillstånd utfärdas. Ett tillstånd kan upphöra att gälla om tillståndshavaren begär detta. Verksamhet kan även upphöra på grund av att förbjudit fortsatt verksamhet. Ett tillstånd kan inte vara vilande. Om ingen verksamhet bedrivs, skall fatta beslut om att tillståndet upphör att gälla. Vid konkurs kan verksamheten, med stöd av befintligt tillstånd, drivas vidare av konkursförvaltaren till dess att den är avvecklad eller ny innehavare med nytt tillstånd övertagit verksamheten. En förutsättning är dock att inte andra förändringar av verksamheten lägger hinder i vägen. har möjlighet att genom föreläggande ställa villkor för drift under konkursförvaltare. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans 3.2.3Social tillsyn vid personlig assistans Enligt 25 § LSS har den centrala tillsynen över verk- samheten enligt lagen. skall följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidareutveckling. har, enligt 26 § LSS, tillsyn över verksamhet inom länet enligt lagen och får då inspektera verksam- heten. Här görs inget undantag för personlig assistans. Enskilt anordnad personlig assistans hör däremot inte till de enskilda verk- samheter som omfattas av tillståndsplikt enligt 23 § LSS. föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1991:46) att respektive central myndighet skulle ha tillsyn över verksamheter enligt LSS inom sina ansvarsområden och att en central myndighet skulle ha det övergripande tillsynsansvaret. I propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 Bilaga 1) menade regeringen att tillsynen enligt LSS inte skulle avvika i förhållande till vad som gäller för social- tjänsten. skulle vara central tillsynsmyndighet och vara tillsynsmyndighet på länsnivå för hela den verk- samhet som regleras i LSS. I skriver regeringen att det finns oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller tillsynsansvar en- ligt 25–26 §§ LSS. De besök som sekretariat genomfört hos nio länsstyrelser understryker detta. På frågan om har tillsyn över enskilda assistans- anordnare har det givits tre olika svar. Erfarenheter och synpunkter från länsstyrelser Flertalet besökta länsstyrelser säger att de har tillsyn över den personliga assistans som anordnas av kommuner, men inte av assi- stans som enskilda anordnare svarar för. I ett par fall uppges detta på webbplats med information till allmänheten. Några länsstyrelser konstaterar att deras roll i förhållande till enskilda assistansanordnare kanske inte stämmer med vad som anges i 26 § LSS. De säger att tolkningen präglats av att de sett till- stånd som förutsättning för tillsyn samt att det är svårt att se vad tillsyn av enskilt anordnad assistans i praktiken skulle handla om, Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans då den assistansberättigade själv ytterst bestämmer vad som är god kvalitet i verksamheten och väljer anordnare. tolkar dock, med stöd av sekretesslagen, sin upp- gift så att den har tillsyn över personlig assistans enligt LSS. säger sig inte ha tillsyn över assistans som bekostas genom den statliga assistansersättningen, inte heller när den utförs av kommuner. Ytterligare en länsstyrelse har i ett konkret ärende agerat för att en assistansberättigad skulle kunna byta från en enskild assistansanordnare till en annan. Den assistansberättigade ville göra det, men var genom avtal bunden till en anordnare som inte utförde assistansen på önskat sätt. Även om inte heller denna länsstyrelse ser som sitt uppdrag att ha tillsyn över enskilda assistansanordnare, så utgår den i praktiken från den assistansberättigades situation och inte från vem som anordnar assistansen om det föreligger allvarliga missförhållanden. I det refererade ärendet om enskilt anordnad assistans sköttes kontakterna med de olika anordnarna av kommunen och inte direkt av . Flera länsstyrelser pekar också på de nära kontakterna med kommunerna och deras roll som primära till- synsmyndigheter inom LSS-området. I den mån länsstyrelserna möter frågor om assistenternas arbetsmiljö så slussas frågorna vidare till , vars tillsynsansvar inom det området uppfattas vara tydligt. Ärenden och frågor om personlig assistans spelar en blygsam roll i dagens sociala tillsyn. Enligt databas över den sociala tillsynen gjordes sammanlagt 79 tillsyner på grund av klagomål, s.k. individtillsyner, där länsstyrelser granskade per- sonlig assistans, vilket var tio färre ärenden än året innan. Det handlade i huvudsak om handläggningsprocessen och verkställighet av gynnande domar och beslut. Någon tillsyn av verksamheter för anordnande av personlig assistans finns inte noterad i databasen. Det finns ingen uppgift om tillsyn av verksamheter för anordnande av personlig assistans i databasen. Totalt gjordes 2 607 individtill- syner och 2 943 verksamhetstillsyner . De tillsynsärenden som förekommit har i huvudsak gällt kom- munalt anordnad assistans. Ärendena om enskilt anordnad assistans är få och berör ofta på något sätt även kommunen. Assistans- berättigade som är arbetsgivare för sina assistenter förekommer i några ärenden. Återkommande frågor i anmälningar och ärenden som berör utförande av personlig assistans är bl.a. dessa: Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans den kommunala assistansen liknar alltför mycket hemtjänst och ger inte utrymme för den assistansberättigades inflytande, kommunerna inkluderar inte bilkörning i personlig assistans, kommuner och enskilda anordnare hanterar inte assistansersättningen korrekt eller redovisar inte hur ersätt- ningen används för assistansberättigade eller deras företrädare, kommuner betalar inte ut ersättning till assistansföretag. Flertalet länsstyrelser pekar på att bemötandefrågor ofta förekom- mer i ärenden som gäller assistans eller LSS- och handikappfrågor i övrigt. De tillägger att det i all tillsyn är svårt att komma åt brister i bemötandet. När det gäller telefonsamtal är skillnaderna betydande mellan länsstyrelserna. Somliga länsstyrelser får mest klagomål och frågor på kommuner i samband med personlig assistans medan andra mest märker kritik mot enskilda anordnare. Samtal kommer från bl.a. assistansberättigade och anhöriga, men också från assistenter och i vissa fall kommuner som har synpunkter på enskilda assistansan- ordnares verksamhet. Några länsstyrelser uppger att telefonför- frågningarna ökat medan andra säger att det varit relativt många frågor ända sedan LSS trädde i kraft. Andra läns- styrelser får över huvud taget bara ett fåtal frågor om assistans. Några länsstyrelser nämner bristande information till assistans- berättigade som en orsak till ärenden och frågor. De har erfarenhet av att de assistansberättigade inte får veta sina rättigheter att bestämma över assistansen eller välja annan anordnare. De säger också att assistansberättigade inte får information om andra möjliga insatser enligt SoL och LSS och därför bara ansöker om personlig assistans. Flera länsstyrelser har kommit i kontakt med situationer där gode mäns roll varit oklar eller deras agerande tvek- samt. De har också sett exempel på att det är tveksamt om barns önskemål tillgodosetts. Deras talan har då förts av föräldrar, gode män eller anordnare som fått fullmakt. Det förekommer att länsstyrelser har kontakt med Försäkrings- kassan vid vissa frågor eller ärenden om personlig assistans. Kontakterna med kommunerna varierar. Några länsstyrelser har gemensamma temadagar och liknande om LSS-frågor, andra har i huvudsak kontakt i samband med ärenden och frågor. I ett län pågår en organiserad samverkan mellan länsstyrelse, Försäkringskassa, kommuner och landsting. Sam- verkan sker inom ramen för referensgrupp för LSS- Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans frågor som arrangerar möten för handläggare på olika myndigheter, temadagar och utbildningar. Samarbetet i referensgruppen har givit goda möjligheter att föra värdefull information om LSS vidare till kommuner och andra berörda, t.ex. information om aktuella domar. Individärenden diskuteras aldrig i referensgruppen, men genom att ta upp principfrågor har det gått att skapa samsyn i många frågor och ett gott klimat för diskussioner. Kommuner och gör nu konsekvent gemensamma hembesök vid LASS-utredningar i länet. Det har också blivit lättare för hand- läggarna att diskutera assistans som en av flera LSS-insatser med den assistansberättigade vid hembesöken, även om det inte är vanligt att andra insatser blir aktuella. Som mest har det varit ett hundratal deltagare vid arrange- , som minst 40–50 deltagare. Även kommunpolitiker, före- trädare för organisationer för assistansberättigade, enskilda assi- stansanordnare och har deltagit i arrangemangen. Arbetet har genomförts inom ramen för och Försäk- ringskassans vanliga budget. har bara fått ett fåtal klagomål och anmälningar om personlig assistans, såväl när det gäller kommuner som enskilda anordnare. Alla frågor har dock inte kunnat lösas genom samverkan. Erfarenheter och synpunkter från andra aktörer Även får anmälningar om missför- hållanden eller misstänkta brister i verksamheter med personlig assistans, inte minst om påstådda kvalitetsbrister. Ett av de läns- kontor som sekretariat besökt säger att det är ett problem att allmänhet och massmedier tror att Försäkrings- kassan har tillsyn över dessa verksamheter. Detta skapar förvänt- ningar på utredningar och åtgärder som inte kan infria. Anmälningar och uppgifter om brister i verksamheter med per- sonlig assistans kan, enligt de länskontor som Assistanskommit- téns sekretariat besökt, gälla att assistansberättigade utnyttjas av anordnare och assistenter, att assistans inte utförs som det är tänkt, att assistenter utnyttjas utan lön och gode män inte alltid tar sitt ansvar och ger assistansberättigade det stöd de behöver för sitt självbestämmande. Det är inte heller ovanligt med uppgifter om att assistansersättning används till annat än personlig Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans Några länskontor berättar om misstänkta oegentligheter hos enskilda assistansanordnare, som bl.a. anklagas för att ge eko- nomiska förmåner till assistansberättigade som väljer anordnaren. I storstadsregioner uppges särskilt att företag aktivt rekryterar assi- stansberättigade i vissa områden. Andra länskontor säger att det är relativt få problem med enskilda assistansanordnare, men desto större svårigheter med kommuner på grund av deras bristfälliga redovisningssystem. Anmälningarna och uppgifterna gäller ofta frågor som Försäk- ringskassan inte har ansvar att arbeta med. I de fall de uttryckligen gäller användningen av assistanstimmar och assistansersättning är det ofta svårt för myndigheten att få fram en korrekt bild av för- hållandena. I vissa fall har länskontoren använt uppgifter från för att få en bild av om skatter och sociala avgifter betalats enligt gällande regler. Också detta har dock visat sig vara svårt. De länskontor inom som Assistanskommit- téns sekretariat besökt efterlyser större befogenheter och ökad kompetens att följa upp och kontrollera vad assistansersättningen används till. De vill också att tillsynen av kvalitet i personlig assi- stans skärps, antingen genom ökat ansvar för kommunen eller för , gärna i förening med tillståndskrav för enskilda assi- stansanordnare. Några länskontor önskar att en expertgrupp på läns- eller riksnivå inrättas inom för att ta över utredningar om fusk och bedrägerier från enskilda handläggare. Kommitténs referensgrupper för assistansberättigade, kommuner och enskilda assistansanordnare har också kommenterat dagens sociala tillsyn. Deras erfarenheter är att det knappast bedrivs någon tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assi- stans. Inte heller tycks den sociala tillsynen av kommunernas arbete med personlig assistans vara särskilt omfattande. Kommunerna och de enskilda assistansanordnarna har varit överens om att det behövs en mer aktiv tillsyn, i förening med till- ståndskrav för enskilda assistansanordnare, för att säkerställa god kvalitet i verksamheter med personlig assistans, och då särskilt den assistansberättigades självbestämmande. Referensgruppen för assi- stansberättigade har i huvudsak också varit positiv till detta. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans 3.2.4Tidigare utredningar m.m. om social tillsyn vid personlig assistans Tillsyn i samband med personlig assistans har berörts i flera utred- ningar och rapporter . föreslog i Årsrapport – Handikappreformen att tillsynsansvaret skulle preciseras i de fall den enskilde väljer att vara arbetsgivare för sina personliga assistenter eller anlitar någon annan än kommunen som arbetsgivare. RFV var i rapporten – översyn av ersättningen för personlig assistans inne på liknande tankar. RFV föreslog, efter samråd med , att det i lagstiftningen slås fast att de som anordnar personlig assistans enligt LSS oh skall omfattas av det tillsynsansvar som gäller i övrigt för LSS. Förslaget syftade till att tydliggöra att alla assistans- anordnare bör behandlas lika när det gäller tillsyn. till assistansberättigade vid privat anordnad assistans hade i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för och lämna förslag till en utvidgning av läns- styrelsernas och tillsynsansvar enligt LSS till att gälla även personlig assistans som anordnas av andra än kommunen. Uppdraget redovisades i rapporten till assistansberättigade vid privat anordnad assistans. uppfattade två syften med en utvidgad tillsyn till privata anordnare av personlig assistans: att bidra till en generell kvalitetskontroll av sådan assistans och att stärka den enskildes ställning i situationer där assistansen inte fungerar. En viktig fråga var om bristande tillsyn leder till en sämre kvalitet av den assistans som ges av privata anordnare. Utredningen gällde i första hand den personliga assistans som inte anordnas av den enskilde funktions- hindrade själv utan bedrivs i lite större skala. tog inte upp problem som har att göra med den arbetsgivarroll som den assistansberättigade eller den privata anordnaren har utifrån arbets- rätts- och arbetsmiljölagstiftning. Inte heller berördes frågor som gäller om den erhållna assistansersättningen används till rätt ända- mål. Sådana frågor bedömdes höra till RFV:s tillsynsansvar. Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans Efter kontakter med brukarorganisationer, länsstyrelser, kom- muner och privata assistansanordnare drog slut- satsen att det inte fanns någon direkt anledning att föreslå en utvidgning av länsstyrelsernas tillsynsansvar till att även omfatta privat assistans. Att utveckla kvaliteten på insatserna och stärka den enskildes ställ- ning bedömdes vara möjligt även inom nuvarande regelsystem. såg vidare en risk för att en utökad tillsyn skulle komma i konflikt med LSS:s intentioner om inflytande och självbe- stämmande för den enskilde assistansberättigade. Dessutom bedömdes kommunen redan ha ett ansvar att följa upp insatser enligt LSS till den enskilde assistansberättigade. Om den assistans- berättigade ändå inte får den hjälp som behövs kan denne begära ett ingripande från som tillsynsmyndighet. har dock, enligt , ingen möjlighet att tvångsvis genom inspektion eller liknande granska den privata anordnarens verksamhet. För att göra det krävs att anordnaren har tillstånd för enskild verksamhet enligt 23 § LSS. (Hur detta förhåller sig till 26 § LSS, där det anges att inom länet har tillsyn över verksamhet enligt LSS och då får inspektera verksamheten, kom- menteras inte.) Av framgår att länsstyrelsernas tillsyn över den kommunala assistansen inte kunde anses särskilt effektiv. öppnades totalt 30 individtillsynsärenden gällande personlig assistans i landet. Länsstyrelserna uppgav att de sällan fick in klagomål på personlig assistans. Av samtliga länsstyrelser var det bara tre som uppgav att de hade kvalitetskriterier. kommer i rapporten assistans till funk- tionshindrade (2004) till andra slutsatser än . Många olika omständigheter talar enligt för att det finns ett behov av stärkt tillsyn av personlig assistans, främst givetvis med- borgarnas behov av skydd och behovet av kvalitet i assistansen. Behovet gäller såväl för personlig assistans som anordnas av kom- munen som enskilt. Flera av de skäl som nämner för utökad tillsyn gäller för alla former av personlig assistans. Det handlar bl.a. om skydd för de mest utsatta grupperna i samhället, Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans assistenternas arbetsvillkor och arbetsmiljö, likställighet mellan personlig assistans och annat stöd åt funktionshindrade samt assi- stansreformens legitimitet. konstaterar att privata företag som anordnar assi- stans är befriade från tillsyn och behöver inte ha tillstånd för att bedriva verksamheten. Liksom härleder Riksrevi- sionen förhållandet till reformens utgångspunkt att assistansen skulle styras helt av den assistansberättigade. hävdar dock att detta inte blivit fallet. Istället handlar det om människor i beroendeställning som bör ha rätt till det skydd som kan ges genom tillsyn av assistansanordnarna. Till skillnad från Social- styrelsen lägger in effektivitet och kostnadskontroll i sin analys av behovet av utökad tillsyn: Legitimiteten i assistansreformen är svår att försvara i längden om inte de stora satsningarna i pengar kombineras med ett tydligt ansvars- tagande för kvaliteten i de insatser som finansieras med offentliga medel. Det är tydligt att ser tillsyn som en viktig del av ökad statlig normering och kontroll av verksamheter med personlig assistans. Under rubriken stärkt tillsyn skriver Riksre- visionen att brister i normgivningen skapar osäkerhet och bidrar till onödigt höga administrationskostnader och till fördröjningar i handläggningen. Vidare finns möjligheter till missbruk av assistans- ersättningen och exempel på att olika roller kan blandas samman på ett kanske olyckligt sätt. Genom ett tydligare regelverk, i kombi- nation med kontroller och tillsyn av att reglerna efterlevs, skulle missbruket kunna försvåras eller förhindras. skriver att detta inte behöver innebära att den enskildes inflytande och självbestämmande minskar. Barn och unga med personlig assistans () genomförde i samarbete med handi- kapporganisationerna en enkätundersökning bland barn med funktionshinder och deras föräldrar.6 Bland annat mot bak- grund av resultaten från denna undersökning har BO föreslagit att personliga assistenter bör lämplighetstestas innan de anställs hos 6 Många syns inte men finns ändå. BO:s rapport till regeringen . Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans barn eller unga. Enligt BO bör personliga assistenter också ges adekvat utbildning och kontinuerlig fortbildning i de frågor de skall behärska för att klara av sitt viktiga arbete. BO vill att personliga assistenter får särskild träning i att hantera sin speciella roll för barnen. –2006 arbetar BO för att stimulera läns- styrelserna i deras arbete med att öka kunskapen om barnkonven- tionen och hur man kan anlägga ett verkligt barnperspektiv i sin verksamhet. Detta har skett genom föreläsningar och utbildnings- tillfällen med ledning och personal vid olika länsstyrelser. Barnom- budsmannen har även samlat representanter för länsstyrelserna vid en träff för att underlätta konkret utbyte av erfarenheter mellan alla dessa aktörer. Tillsammans med i har Barnom- budsmannen tagit fram en rapport som visar i vilken grad man lyssnat till barn på institution och hur man kan göra det.7 Barnom- budsmannen genomför nu en enkätundersökning bland samtliga länsstyrelser för att få en samlad bild av hur långt dessa kommit i sitt arbete med att utveckla ett barnperspektiv inom den egna verk- samheten. RFV konstaterar i en rapport att det inte går att säga i vilken utsträckning som utförandet av personlig assistans verkligen främjar barnets utveckling, bidrar till delaktighet, jämlik- het och ett självständigt liv.8 Barn och unga med personlig assistans och assistansersättning är en i många avseenden utsatt grupp. Assi- stansanordnare har inte någon skyldighet att enligt lag genomföra kontroller av personliga assistenters lämplighet. Det finns inte heller någon myndighet med ett övergripande ansvar att tillse privata anordnare som utför personlig assistans åt barn. 3.2.5Tillsyn, värdighet och frihet – några etiska aspekter Som framgått har etiska bedömningar av bl.a. tidigare anförts som argument mot tillsyn av verksamheter med personlig assistans. har bett teol.dr. vid & – samt ledamot i 7Vi har så mycket att säga! rapporterar BR2004:08, 2004. 8Barns rätt till personlig assistans & assistansersättning – en kartläggning och analys av utvecklingen –2002 (RFV Analyserar 2004:9). Tillsyn och annan kontroll vid personlig assistans etikråd för sociala frågor – att analysera hur statlig tillsyn av verksamheter med personlig assistans förhåller sig till assistansreformens mål och intentioner. Han tar i ett underlag till kommittén (se bilaga 10) bl.a. upp tillsyn i förhållande till den assistansberättigades värdighet samt frihet-självbestämmande, som han ser som handikappolitikens kärnbegrepp. Blennberger konstaterar att ett människovärde kan nonchaleras eller kränkas genom att en person inte respekteras. Tillsyn kan sägas ha en bakgrund i en generell misstänksamhet om att det kan finnas oegentligheter och dålig kvalitet inom samhälleliga verksam- heter. Det är inte minst tydligt när det gäller polisiär tillsyn inom trafiken, t.ex. fartkontroller, kontroll av passagerare på en flygplats eller tillsyn av livsmedelshantering och tillämpning av utskänk- ningsrättigheter. Men finns det någon rimlighet i att hävda att till- syn och kontroll av dessa slag innebär en kränkning och ett integritetshot mot bilister, flygtrafikanter, livsmedelshandlare, livsmedelskonsumenter, krögare eller kroggäster? Ett regelverk för tillsynsarbete kan ha inslag som enskilda aktörer kan vara obekväma med, och tillsyn kan genomföras med ett bemötande som är misstänksamt och mästrande. I sig kan tillsyn rimligtvis inte uppfattas som ett hot mot medborgarens integritet, enligt Blenn- . Tillsyn ligger i stället i medborgarens intresse, men den måste utgå ifrån normeringskriterier som är relevanta och rimliga och måste genomföras med respekt och hänsyn. Vidare konstaterar att tillsyn, t.ex. i förening med tillståndsprövning, marginellt kan minska antalet anordnare som en assistansberättigad kan välja mellan. är det troligt att till- syn kan leda till en förstärkning av den assistansberättigades valfri- het och självbestämmande när det gäller insatsens karaktär och kvalitet. Blennberger pekar på att valfrihet är ett begrepp med flera dimensioner vid personlig assistans. Det handlar inte bara om val av anordnare eller typ av anordnare utan också om val av de personliga assistenterna och om val av när, hur och var assistansen utförs. Till- synsverksamheten kan ha den assistansberättigades valfrihet i dessa senare sammanhang som ett viktig normerande kriterium.