sou · GTB3108 · 2006-01-01 00:00:00 — 36Forslag til lov om ændring af lov om betalingskort m.v., FT 1993-94, tillæg A, spalte 5345. kontohavaren möjliggjort den obehöriga transaktionen genom grovt oförsvarligt handlande skall kontohavaren dock vara betalningsansvarig med högst . Har kontohavaren avslöjat den till kontot hörande personliga och hemliga koden för en obehörig person kan kontohavaren bli ansvarig med hela det obehörigt disponerade beloppet. Dessa bestämmelser är tillämpliga inte bara på kontokort och Internetbank utan även tjänster som använder andra identifieringsmedel än koder, t.ex. biometriska metoder, samt i viss utsträckning elektroniska pengar. En förutsättning är att betalningsmedlet kan användas för att förvärva varor eller tjänster, genomföra överföringar av pengar, ta ut kontanter eller genomföra andra betalningstransaktioner. Även i finns en reglering av andra elektroniska betal- ningsmedel än kontokort. Enligt 34 § första stycket finans- avtaleloven är kontohavaren inte ansvarig för obehöriga uttag eller andra transaktioner, om inte den som företagit dispositionen legitimerat sig i enlighet med kontoavtalet och dispositionen har möjliggjorts av uppsåtligt eller grovt oaktsamt handlande av kontohavaren eller någon annan som haft rätt att disponera kontot. Vissa ytterligare bestämmelser om ansvarsbegränsning finns, liksom en regel som anger att kontohavaren är ansvarig utan begränsning i fall då han eller hon handlat svikligt i förhållande till det finansiella institutet. Dessa bestämmelser är tillämpliga på bl.a. obehörig användning av Internetbank med personlig behörighets- kod. I gjordes bestämmelserna om obehörig användning av kreditkort tillämpliga även på andra identifierings- medel som används för att använda en finansiell tjänst eller ett finansiellt instrument, t.ex. koder till Internetbank. Enligt reglerna är en konsument ansvarig för obehöriga transaktioner med sådana identifieringsmedel, om han eller hon förlorat identifieringsmedlet genom vårdslöshet som inte är ringa eller har underlåtit att anmäla förlusten till det finansiella institutet. I ansvarar kontohavaren vid obehöriga elektroniska betal- ningsöverföringar som huvudregel med ett självriskbelopp om $ 50. Ett mer omfattande ansvar kan endast bli aktuellt om kontohavaren underlåtit att underrätta det finansiella institutet om förlusten av sitt access device, dvs. koden eller något annat identifieringsmedel. Enligt en rekommendation från bör inne- havaren av ett elektroniskt betalningsmedel som huvudregel ansvara för förlust som uppstår genom obehörig användning av betalningsmedlet med högst 150 ECU, utom då innehavaren gjort sig skyldig till allvarlig försumlighet (extreme negligence).37 Med elektroniska betalningsmedel avses enligt rekommendationen betalningsmedel med vilka innehavaren kan överföra eller ta ut pengar, vilket omfattar både betalningsmedel för fjärråtkomst och produkter för elektroniska pengar. Med betalningsmedel för fjärråtkomst avses enligt rekommendationen bl.a. telefonbank och banktjänster från hemmet, s.k. homebanking. 8.2.4Behövs en reglering av andra personliga bankkoder? Transaktioner med självbetjäningstjänster som Internetbank liknar i åtskilliga avseenden kontokortstransaktioner som sker med användning av kod. Personliga bankkoder är i likhet med kontokort avsedda att användas av konsumenter i allmänhet. Genom den ökade användningen av Internetbank har de risker som är förknippade med kontanthantering minskat för bankerna. Detta har skett genom att kontohavaren genom sin hantering av koden fått ta ett allt större ansvar för säkerheten i jämförelse med vad som är fallet vid transaktioner på bankkontor och girering per post. Det finns förvisso skillnader mellan användningen av kontokort och användningen av personliga bankkoder. En skillnad är att ett kontokort är avsett att medföras för att i stället för kontanter användas för olika transaktioner på daglig basis, medan personliga bankkoder ofta disponeras i bostaden. Eftersom åtkomst till konton via Internet är möjlig även från andra platser än det egna hemmet kan dessa koder dock i praktiken också medföras i olika sammanhang. En annan skillnad är att kontohavaren med användning av personliga bankkoder typiskt sett kan disponera större belopp än med ett kontokort. Normalt kan kunden med Internetbank inte endast disponera sitt transaktionskonto utan även andra konton, även sådana som inte är avsedda för löpande transaktioner. Detta innebär att riskerna för kontohavaren – och för bankerna – i allmänhet är större vid användning av personliga bankkoder än vid obehörig användning av kontokort. Det är därför angeläget att bankerna, i likhet med vad som sker beträffande kontokorts- 37 Se not 15. transaktioner, har system för att så långt som möjligt förhindra i synnerhet stora obehöriga transaktioner. Bristen på reglering har lett till att flera banker i sina standardavtal föreskriver att kontohavaren i praktiken skall bära ett strikt ansvar för transaktioner som har skett med användning av personliga bankkoder. Kontohavaren skulle således enligt dessa avtal vara betalningsskyldig för obehörigt disponerade belopp även om koden åtkommits genom våld eller hot om våld, eller genom inbrott. Utredningen finner det anmärkningsvärt att konsumentskyddet i på detta område är avsevärt svagare än i , , och flera andra länder. Erfarenheterna från , som haft sin reglering , är enligt vad utredningen inhämtat från företrädare för såväl bank- som konsumentintressen goda. Även erfarenheterna från uppges vara goda. Den finska regleringen har endast tillämpats , varför det är för tidigt att uttala sig om erfarenheterna. Konsumentskyddsintresset på detta område framstår som starkt. Det finns en uppenbar risk att konsumenter drabbas av avsevärda förluster, även i fall då de inte själva orsakat skadan genom att handla på ett särskilt klandervärt sätt. Starka skälighetshänsyn talar således för att konsumentens ansvar bör begränsas, särskilt i beaktande av att fråga är om en tjänst som inneburit omfattande kostnadsbesparingar för bankerna. Bristen på tydliga och rimliga regler om ansvarsfördelningen i dessa situationer kan vidare antas ha bidragit till att många konsumenter fortfarande känner tvekan inför att använda Internet för att disponera sina konton. En reglering av frågan om konto- havarens ansvar kan således medföra att förtroendet för dessa tjänster stärks. Det finns vidare ett intresse att den svenska regleringen i denna fråga i vart fall i huvudsak är i linje med nämnda EG-rekommendation och regleringen i våra grannländer. Även intresset av teknikneutralitet i förhållande till använd- ningen av kontokort med personlig kod talar för att en reglering av dessa transaktioner bör ske. Det kan tyckas märkligt att en kontohavare som utsätts för obehöriga transaktioner beträffande samma konto som utgångspunkt är skyddad om transaktionerna sker med kontokort men inte om transaktionerna sker via Internet med personlig bankkod. En sådan skillnad framstår som otidsenlig. Utredningen anser sammantaget att teknik- och marknads- utvecklingen medfört att regler bör införas om en kontohavares ansvar vid obehörig användning av personliga bankkoder samt att en sådan reglering även motiveras av ett starkt konsument- skyddsintresse. Konsumentskyddsintresset synes främst göra sig gällande när det gäller användning av personliga bankkoder för att disponera konton via Internet. En reglering bör emellertid utformas så teknikneutralt som möjligt. Även andra identifieringsmedel som används och kommer att användas för att elektroniskt och genom självbetjäning disponera ett konto bör därför omfattas, t.ex. telefonbank. Bestämmelserna bör dessutom vara tillämpliga oavsett vilket medel för distanskommunikation som används. Obehöriga dispositioner av Internetbank med användning av t.ex. mobil- telefon skall således omfattas. Regleringen bör dock avgränsas till identifieringsmedel som används för att genomföra betalningar och andra överföringar av pengar. Härutöver bör knytningen till ett tillgodohavande eller ett kreditutrymme hos en näringsidkare vara avgörande för avgränsningen av tillämpningsområdet. Med näringsidkare avses härvid i första hand banker, men fråga kan också vara om finansieringsföretag och andra betalningsförmedlare. Detta innebär att elektroniska legitimationer och andra elektroniska signaturer kommer att omfattas av regleringen endast i den mån de används för att genomföra betalningar eller andra över- föringar av pengar. Någon generell reglering av obehörig använd- ning av elektroniska signaturer föreslås således inte. Elektroniska pengar som lagrats i t.ex. förbetalda kort eller andra digitala medier bör inte omfattas, förutsatt att de inte är knutna till ett tillgodohavande eller ett kreditutrymme hos en näringsidkare.38 Dessa betalningsmedel används delvis på ett annat sätt än personliga bankkoder och kontokort, och något nämnvärt konsumentskyddsintresse synes inte finnas. Det betyder att en obehörig nedladdning av elektroniska pengar som sker med kod 38 Jfr defintionen av elektroniska pengar i 2 § första stycket lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. omfattas av regleringen, men inte användning av elektroniska pengar som redan är lagrade på ett medium. Transaktioner med Internetbank som genomförs med mobil- telefon kommer som nämnts att omfattas av förslaget. SIM- kort och därtill hörande koder fungerar i mångt och mycket på samma sätt som kontokort och andra elektroniska identifierings- medel, bl.a. är ett i allmänhet knutet till ett kredit- utrymme hos en näringsidkare och kan spärras vid förlust. SIM- kort och därtill hörande koder används emellertid nästan ute- slutande för samtalstrafik, även om mindre betalningar i viss utsträckning kan ske genom uppringning av betalnummer.39 Sådana kort och koder kan därför knappast anses vara utfärdade för att innehavaren skall kunna genomföra betalningar. För det fall marknads- och teknikutvecklingen leder till att och därtill hörande koder i avsevärd utsträckning används för att genomföra betalningar torde dessa dock kunna kvalificeras som identifieringsmedel i förslagets mening. Detsamma gäller andra identifieringsmedel som kan komma att utvecklas för att en kontohavare skall kunna styrka sin behörighet att elektroniskt genomföra kontantuttag, betalningar eller andra överföringar av pengar. Den kan noteras att bestämmelserna i distans- och hemför- säljningslagen (2005:59) inte är tillämpliga beträffande fortlöpande ianspråktagande av en finansiell tjänst, t.ex. enskilda transaktioner med Internetbank.40 Genom en bestämmelse om självrisk ges utfärdaren en möjlighet att inskärpa och tydliggöra vikten av att kontohavaren hanterar sin personliga kod och andra identifieringsmedel omsorgsfullt. Utredningen anser i likhet med vad som anförts beträffande kontokort att övervägande skäl talar för att en regel om självrisk bör införas när det gäller obehörig användning av andra liknande självbetjäningstjänster. För införandet av en självrisk talar också att 39Starka skäl talar för att ett abonnemangsavtal för telefoni inte utan vidare kan grunda betalningsansvar för obehörigt ianspråktagande av en innehållstjänst eller genomförande av en betalning genom uppringning av betalnummer, jfr utredningens delbetänkande Konsumentskydd vid modemkapning (SOU 2005:20), avsnitt 9.3. 40Se 3 kap. 1 § andra stycket distans- och hemförsäljningslagen och prop. 2004/05:13 s. 45 ff. regleringen av självbetjäningstjänster som använder kod som identifieringsmedel bör vara så teknikneutral som möjligt. Av samma skäl som anförts i det föregående beträffande obehörig användning av kontokort anser utredningen att konto- havarens ansvar vid särskilt allvarlig oaktsamhet och underlåtenhet att spärra kontot inte bör vara obegränsad. Härigenom säkerställs att användningen av Internetbank och liknande tjänster inte skall vara förknippad med en risk för kontohavaren att drabbas av avsevärda ekonomiska förluster, särskilt som större belopp typiskt sett kan disponeras med Internetbank än med kontokort. understryker en sådan bestämmelse bankens ansvar att skydda kontohavarens tillgångar genom att så långt som möjligt förebygga i synnerhet stora obehöriga transaktioner. I detta sammanhang bör i likhet med vad som tidigare anförts beträffande kontokort beaktas att särskilt Internetbank numera används av en bred allmänhet och att fråga är om tjänster som medfört omfattande kostnadsbesparingar för bankerna. Utredningen anser som nämnts att en kontohavare inte bör kunna hållas strikt ansvarig vid obehöriga dispositioner som sker med användning av personliga bankkoder. är det angeläget att regleringen inskärper kontohavarens skyldighet att hantera sin personliga bankkod och andra tilldelade identifierings- medel omsorgsfullt. Utredningen bedömer sammantaget att kontohavaren endast bör kunna drabbas av ett betalningsansvar utöver självrisken i fall då kontohavaren möjliggjort de obehöriga transaktionerna genom oaktsamhet som markant avviker från en rimlig handlingsnorm. I likhet med vad som föreslagits beträffande kontokort anser utred- ningen att begreppet grov oaktsamhet som det i allmänhet tillämpas inom svensk civilrätt anger en rimlig ansvarsnivå. Kontohavaren bör också bli ansvarig om han eller hon insåg eller haft skälig anledning att anta att något identifieringsmedel som tilldelats kontohavaren för att han eller hon elektroniskt skall kunna styrka sin behörighet att disponera kontot tillgripits eller annars förlorats men underlåter att underrätta banken om detta. Kontohavaren skall naturligtvis ansvara utan beloppsbegränsning när han eller hon svikligen har bidragit till transaktionerna. Detsamma bör gälla om kontohavaren frivilligt har avslöjat den personliga koden för en obehörig person eller överlämnat något annat identifieringsmedel till någon utomstående. Även i övrigt anser utredningen att intresset av en teknikneutral reglering talar för att samma regler bör tillämpas för personliga bankkoder som för kontokort. Det betyder att kontohavaren t.ex. inte skall vara ansvarig i fall då de obehöriga transaktionerna har möjliggjorts av säkerhetsmässiga brister hos banken. I likhet med vad som angetts beträffande kontokort omfattar den föreslagna regleringen endast obehöriga transaktioner, dvs. transaktioner som har genomförts utan en kontohavares samtycke. Transaktioner som en kontohavare själv utför men senare inte vill kännas vid omfattas alltså över huvud taget inte av förslaget. Även om banken primärt har bevisbördan för att en disposition varit behörig torde det åligga kontohavaren att lägga fram övertygande omständigheter som talar för att så inte varit fallet, om transaktionen genomförts med angivande av rätt personlig kod och med användning ett identifieringsmedel som tilldelats konto- havaren för att disponera kontot.41 Utredningens förslag: I rimlig tid innan ett avtal om kontokort, Internetbank eller liknande tjänst ingås skall kontohavaren ges tydlig och begriplig information om vad som åligger honom eller henne när det gäller hantering av kontokort, kod eller andra identifieringsmedel, liksom vad som gäller om kontohavarens betalningsansvar vid obehöriga transaktioner. Informationen skall ges i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för kontohavaren. Om näringsidkaren inte lämnar sådan information skall marknadsföringslagen tillämpas. 41 Jfr avsnitt 8.1.10. Utbudet av finansiella tjänster som erbjuds konsumenter är stort och ökar alltmer, liksom antalet aktörer som erbjuder sådana tjänster. Många tjänster är komplexa, och det är inte alltid lätt för en konsument att överblicka vilka villkor, kostnader och risker en tjänst kan vara förknippad med. Det är i huvudsak mot denna bakgrund som det i modern konsumentlagstiftning på det finansiella området ofta läggs stor vikt vid att konsumenten innan avtal ingås noga skall informeras om de förhållanden som rör tjänsten. Flera nyare EG-direktiv som rör finansiella tjänster innehåller således omfattande och långtgående informationskrav. Som exempel kan nämnas direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och direktivet om försäkringsförmedling.42 Omfattande informations- krav följer även av konsumentkreditlagen samt föreskrifter och allmänna råd som har meddelats av tillsynsmyndigheterna på området, och . Det är angeläget att en konsument som står i begrepp att ingå avtal om kontokort, Internetbank eller liknande tjänst ges tydlig och begriplig information om tjänsten. Sådan information gör att han eller hon bättre kan ta ställning till för- och nackdelarna med att ingå avtalet och på grundval av detta fatta ett välavvägt beslut. Information av detta slag kan också antas bidra till att obehöriga transaktioner förebyggs. Enligt vad utredningen har erfarit från Konsumenternas Bank- och är det inte ovanligt att konsumenter saknar kännedom om bl.a. risken för ett omfattande betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort. Detta synes särskilt vara fallet beträffande vissa betalkort som innefattar en obegränsad rätt till kredit, med därpå följande betalningsansvar. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att en bestämmelse bör införas om att en konsument i rimlig tid innan avtal ingås skall ges tydlig och begriplig information om vad som åligger honom eller henne när det gäller hantering av kontokort, kod och annat identifieringsmedel, liksom vad som gäller om kontohavarens betalningsansvar vid obehöriga transaktioner. I marknadsföring av kontokort, Internetbank och liknande tjänster kan det vara lämpligt att information om konsumentens betalningsansvar vid obehöriga transaktioner lämnas, särskilt 42 Se not 6, och och rådets direktiv /92/EG av om försäkringsförmedling (EGT L 9, , s. 3–10), jfr även kommissionens förslag till nytt direktiv om konsumentkrediter (COM [2005] 483 final, 7.10.2005). beträffande kontokort med kreditutrymme. Utredningen bedömer dock att det i denna lag inte bör föreskrivas att sådan information skall lämnas vid all marknadsföring av tjänster av detta slag. I att den information som lämnas skall vara tydlig ligger att en konsument normalt inte skall ha några svårigheter att ta till sig den. Informationen skall vidare vara så begriplig att konsumenten lätt kan förstå den. Informationen skall ges i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för kontohavaren. Eftersom informationen skall ges i rimlig tid innan avtal ingås är det inte tillräckligt att avtalsvillkoren översänds efter avtalsin- gåendet. Konsumenten skall alltså informeras om hur han eller hon skall hantera kontokort, kod och andra identifieringsmedel. Kan konsumenten åläggas ett betalningsansvar för obehöriga transak- tioner skall han eller hon informeras om vilka förutsättningarna för betalningsansvar är, och hur omfattande betalningsansvaret kan bli. Här avses i första hand betalningsansvar med en självrisk, liksom begränsat betalningsansvar vid grov oaktsamhet och underlåtenhet att göra spärranmälan samt fullt betalningsansvar vid överlämnande av kortet och svek. Konsumenten skall även informeras om sina rättigheter, särskilt skyddet mot obegränsat betalningsansvar. Konsumenten skall särskilt ges information om sin skyldighet att spärranmäla ett förlorat kort eller kod, liksom om möjligheterna till spärrning. Det är i synnerhet viktigt att konsumenten informeras om att spärrning kan ske . Informationen kan förstås anpassas beroende på vilken tjänst det är frågan om. Av bestämmelserna bör framgå att information av nämnt slag skall anses vara av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Härigenom blir marknadsföringslagens sanktionssystem tillämpligt. Utredningens förslag: Regleringen av avtalsvillkor om en kontohavares betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort och andra identifieringsmedel skall ske genom att en ny lag införs. Enligt utredningens mening framstår det inte som tillfredsställande att regleringen av kontokort i konsumentkreditlagen endast är analogiskt tillämplig på kontokort utan kreditutrymme, särskilt som sådana kort numera används i betydligt större utsträckning än kreditkort. Härtill kommer att artikel 8 i EG:s direktiv om distans- försäljning av finansiella tjänster inte har genomförts i svensk rätt genom en uttrycklig lagregel, utan artikelns krav har ansetts upp- fyllda genom analogisk tillämpning av 34 § konsumentkreditlagen. Frågor om betalningsansvar vid obehörig användning av konto- kort och andra identifieringsmedel är av stort intresse från konsumentskyddssynpunkt. Det finns därför ett särskilt stort intresse av att regleringen är tydlig och att någon tvekan inte råder om tillämpningsområdet. I och , där man har tillämpat motsvarande bestämmelser om kreditkort analogiskt på andra kontokort, omfattar regleringen numera uttryckligen även kontokort utan kreditutrymme. Utredningen föreslår också att bestämmelserna om kontokort skall tillämpas även på transaktioner med Internetbank och liknande självbetjäningstjänster. Inte heller en sådan reglering bör genomföras med hänvisning till analogisk tillämpning av bestämmelserna om kreditkort, även om dessa bestämmelser med utredningens förslag skulle komma att omfatta kontohavarens hantering av koden. Vidare framstår det inte som lämpligt att utvidga konsumentkreditlagens tillämpningsområde till att omfatta kontantuttag, betalningar och andra transaktioner som saknar samband med kreditgivning. Som nämnts berör de föreslagna bestämmelserna endast i liten utsträckning konsumentkrediter. På grund av det anförda bör de föreslagna bestämmelserna inte föras in i konsumentkreditlagen. Det finns inte någon annan lag som generellt reglerar frågor om betalningar och ansvar vid obehöriga transaktioner. Utredningen anser mot denna bakgrund att de föreslagna bestämmelserna bör föras in i en ny lag. Denna lag bör benämnas lagen om betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort m.m. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmel- serna i kommittéförordningen (1988:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 9.1Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser Förslagen avser i allt väsentligt civilrättsliga frågor och har således inte några omedelbara statsfinansiella konsekvenser. Ändringar av civilrättsliga regler kan dock påverka mål- och ärendetill- strömningen vid domstolar och andra tvistlösningsorgan. Antalet ärenden vid som rör en kontohavares ansvar vid obehörig användning av kontokort är förhållandevis högt. Eftersom kontokort är stöldbegärliga och numera används av en stor del av befolkningen är detta i och för sig inte överraskande. En av utgångspunkterna vid utformningen av förslagen har varit att ärenden om obehörig användning av kontokort och andra identifieringsmedel i större utsträckning skall kunna lösas snabbt och utan större resursåtgång, samt att regleringen skall uppfylla högt ställda krav på förutsebarhet och tydlighet.