sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Hinder av administrativ, organisatorisk och författnings- mässig art som motverkar en snabb, effektiv och rättssäker hanter- ing inom rättsväsendet bör identifieras och – i den mån det är möj- ligt och önskvärt – undanröjas. En långtgående myndighetssamver- kan – med fortsatt bibehållen respekt för den grundläggande roll- fördelningen – skall eftersträvas. Rättskedjeperspektivet, där sam- verkan och sambanden mellan myndigheterna poängteras, tillsam- mans med medborgarperspektivet skall således utgöra ledstjärnor i arbetet. När det gäller innebörden av uttrycket rättsväsendet skall fram- hållas att i detta sammanhang avses – om inte annat uttryckligen anges - myndigheter som omfattas av politikområdet rättsväsendet. I det följande redovisas ett antal områden där det bör finnas ut- rymme för förändringar av olika slag. intar därvid frågor om minskade genomströmningstider i brottmål, den brotts- utredande verksamheten, myndigheters lokalisering, utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet en central plats. I ett senare skede kan det också bli aktuellt att mera direkt inrikta sig mot andra frågor, t.ex. sådana som rör tvistemål och förvaltnings- mål. Regeringen återkommer i så fall till dessa frågor. Här skall framhållas att det arbete med att utveckla och reformera rättsvä- sendet som och bedrivs av rättsväsendets myndighe- ter och av regering och riksdag inte får hämmas av den tillkallade beredningens uppdrag. Det är tvärtom viktigt att detta reformarbe- te fortsätter med oförminskad kraft. Ett exempel på vad som pågår inom detta område är reformeringen av tingsrättsorganisationen. De frågor som behandlas i det följande hör nära samman med och går delvis in i varandra. Så torde t.ex. en väl fungerande brotts- utredningsverksamhet vara en förutsättning för ett snabbare flöde genom brottmålskedjan. Myndigheters lokalisering bör även ha betydelse för en effektiv och snabb hantering etc. Minskade genomströmningstider i brottmål En huvuduppgift i ett framtida reformarbete är att se över rättsvä- sendets hantering av brottmål för att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förkorta de totala genomströmnings- tiderna. Det kan här vara relevant att återge viss statistik som rör genomströmningstider i brottmål. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Antalet till polisen inkomna ärenden utgjorde ca 1 160 1997, 1 170 1998 och 1 164 1999. De balanserade ärendena minskade med drygt 23 000 ärenden eller samt (se prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.6.1 samt prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.3.4). Trots de minskade balanserna ökade andelen balanserade ärenden som var äldre än från vid utgången av år vid utgången av . Vid utgången av hade denna andel dock minskat till . Genomströmningstiderna blev –1999 längre inom nästan samtliga områden. Inom närpolisen har dock den genomsnittliga handläggningstiden inte ökat nämnvärt. Vid utgången av var den . Antalet ärenden som redovisats till åklagare minskade från 192 482 ärenden till 185 430 ärenden . minskade antalet yt- terligare till 168 228 ärenden. Ur polisens årsredovisning framgår att den genom- snittliga genomströmningstiden nu är för t.ex. våldsbrottsärenden , narkotikabrottsärenden och tillgrepps- och skadegörelsebrott . Det finns naturligtvis flera förklaringar till de ökande genom- strömningstiderna. Så förlänger, statistiskt sett, t.ex. avarbetningar av balanser av äldre mål den genomsnittliga genomströmningstiden för nya mål/ärenden. Runt om i landet pågår nu en rad försöksprojekt som syftar till att, inom ramen för gällande regelverk, förkorta de totala genom- strömningstiderna från brottsanmälan till dom. De första projekten startade i Handen och i . Ett av flera medel som man i projekten har använt för att minska genomströmningstiderna har varit att öka parallelliteten i hand- läggningen. Det innebär att nästa led i kedjan påbörjar handlägg- ningen innan det tidigare ledet är helt klart med sin del. Man har också – i detaljerna – sett över rollfördelningen mellan framför allt polis och åklagare men även mellan åklagare och tingsrätt. En posi- tiv effekt – vid sidan av minskade genomströmningstider – av det utökade samarbetet på dessa orter uppges för t.ex. domstolarnas del ha varit att antalet inställda huvudförhandlingar har minskat. Det finns inte några givna svar på frågan hur brottmålsprocessen kan effektiviseras och förbättras. En författningsöversyn i syfte att skapa ett permanent snabbt förfarande i brottmål bör dock kunna övervägas. För att nämna några exempel skulle det inom ramen för en sådan översyn kunna vara aktuellt att t.ex. se över rollfördel- Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) ningen inom brottmålskedjan men också att överväga att införa särskilda tidsfrister för olika led i brottmålsprocessen. Frågan om tidsfrister är emellertid komplicerad, bl.a. eftersom detta skulle komma att innebära en ytterligare prioritering av vissa brottmål vid sidan av de prioriteringar som redan finns. måste också beaktas att ett snabbförfarande inte får leda till sämre rättssäkerhet för den som är berörd av brottsutredningen. Det kan också finnas anledning att överväga vilken omfattning som brottsutredningarna måste ha i olika situationer. Det är möj- ligt att förenklingar kan genomföras i detta avseende som i kombi- nation med andra åtgärder kan leda till en snabbare genomström- ning. Även frågor om dokumentationskraven under en förunder- sökning kan vara aktuella att överväga i detta sammanhang. Det finns naturligtvis även andra åtgärder än en författnings- översyn som kan vara aktuella. Det kan t.ex. gälla allt från att se över administrativa rutiner till frågan om harmonisering av organi- sationer. En särskild fråga när det gäller att förkorta genomströmningsti- derna är möjligheterna att utnyttja modern teknik. Den moderna tekniken bör i långt större utsträckning än kunna bidra till att stödja brottmålsprocessen och därigenom också medverka till att förkorta genomströmningstiderna i rättsväsendet. Inom detta om- råde bör det således finnas utrymme för förändringar av olika slag. Den brottsutredande verksamheten m.m. Hanteringen av brottmål intar en central plats inom rättsväsendet. I brottmålskedjan intar brottsutredningarna hos polisen en särställ- ning. Frågan om hur denna utredningsverksamhet skall kunna yt- terligare förbättras bör också hamna i fokus i det fortsatta reform- arbetet. Brottsutredningar bedrivs inom polisen på olika nivåer, nämligen hos närpolisen samt vid kriminal- och länskriminalavdel- ningar. Viss brottsutredande verksamhet bedrivs centralt vid Riks- polisstyrelsen hos och Säkerhetspolisen. Även i den lokala polisens utryckningsverksamhet bedrivs brottsutred- ning i form av s.k. förstahandsåtgärder. arbetar av landets 16 200 poli- ser med brottsutredningar. Av dessa beräknas ca 1 200 vara närpoli- ser medan 3 700 arbetar vid kriminal- och länskriminalavdelningar- na (Polisväsendets budgetunderlag för åren 2001–2003, avsnitt 7.3). Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) En stor del av landets brottsutredningar avseende ekonomisk brottslighet bedrivs av poliser som är inkommenderade att tjänst- göra vid . – som är en åklagarmyndighet – inrättades . Inrättandet av har inneburit att två av länkarna i den s.k. brottmålskedjan i viktiga avseenden har kommit närmare varandra med betydande effektivitetsvinster som följd. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser och även andra specialister i nära samver- kan med varandra. tjänstgjorde i genomsnitt 387 personer vid . Av dessa var 194 anställda vid myndigheten. Övriga 193 var poliser. Även vid skattemyndigheterna bedrivs brottsutredande verksamhet. Denna verksamhet utförs vid skattebrottsenheterna, som inrättades . Enheterna har bedrivit operativ verk- samhet med inriktning på skatte- och bokföringsbrott . tjänstgjorde ca 100 personer vid skattebrotts- enheterna och en ytterligare utbyggnad planeras. Enheterna har inneburit ett resurstillskott för utredning av ekonomisk brottslig- het. har ansvaret för utredning av alla smugglingsbrott. Brottsutredningarna verkställs av särskilda tullkriminalenheter inom verket. Enheterna är organisatoriskt åtskilda från den fiskala verksamheten. Personalen vid tullkriminalenheterna är tulltjänste- män som har fått kompletterande utbildning för handläggning av brottsutredningar. tjänstgjorde ca 94 personer vid enheterna. Uppklaringsprocenten för samtliga brott var . uppgick uppklaringsprocenten för brott mot brottsbal- ken till Andelen uppklarade brott har minskat succes- sivt, främst . Det har dock skett en tydlig förbättring (uppgifterna är hämtade ur Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik och Brottsförebyggan- de rådets tidskrift, APROPÅ nr 2/2000 s. 30 f). Det totala antalet ärenden som redovisades från polisen till åkla- gare minskade . Betydan- de minskningar i denna del gällde för tillgrepps- och skadegörelse- brott, våldsbrott, övriga brott och ekobrott (uppgifterna är hämta- de ur Polisens årsredovisning ). av poli- sens ärenden överlämnas nu till åklagare mot . Drygt en miljon ärenden lades ned eller skrevs av un- der på grund av att spaningsuppslag saknades eller spaning- Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) arna inte gett något resultat (uppgifterna är hämtade ur den s.k. 991011 från ). har det, från olika håll, framförts vissa syn- punkter när det gäller den brottsutredande verksamheten. Riksåklagaren har konstaterat att möjligheten att klara upp ett brott väsentligt har minskat . Riksåklagaren framhåller att det inom hela åklagarorganisationen finns en oro för att polisens resurser för den brottsutredande verksamheten inte tillgodoser de krav som måste ställas på en av de kanske viktigaste funktionerna i ett rättssamhälle, nämligen att de brott som har be- gåtts skall upp och leda till lagföring. Det gäller en oro för såväl kvalitet som kvantitet. Riksåklagaren har från åklagarväsendet inhämtat att kvalitén på polisutredningarna ofta inte uppnår en godtagbar nivå och att det i mycket stor utsträckning krävs kom- pletteringar av utredningarna såväl vad gäller rena formella krav som mer materiellt inriktade uppgifter. Riksåklagaren uppger också att många åklagare upplever att de får kämpa om utredningsmän och att det blir allt svårare att driva utredningar med de krav som gäller i fråga om förbättrad lagföring och kortare handlägg- ningstider (uppgifterna är hämtade ur Riksåklagarens budgetunder- lag för ). i anledning av brottsutredningen efter mordet på har i sitt betänkande pekat på brister och oklarheter i brottsutredningssystemet (SOU 1999:88). I be- tänkandet behandlas således frågor om bl.a. ansvars- eller rollför- delningen mellan polis och åklagare samt förundersökningsledar- skapets innebörd. När det gäller frågan hur utredningsverksamheten hos polisen bör vara organiserad har i ett tillkännagivande till reger- ingen uttalat att regeringen bör se över denna fråga och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma en specialisering av ut- redningsverksamheten inom närpolisen (bet. 1999/2000:JuU11, rskr. 1999/2000:211). har uppgett att den brottsutredande verk- samheten, till följd av resursläget, inte är helt tillfredsställande (Po- lisväsendets budgetunderlag för åren 2001–2003, avsnitt 6.4). Riks- polisstyrelsen har dock framhållit att en av orsakerna till att antalet ärenden som redovisats till åklagare har minskat är de nya reglerna om ledningen av förundersökningen i brottmål, det s.k. fördel- ningscirkuläret. Dessa har inneburit att polisen har fått större möj- ligheter att på egen hand slutföra handläggningen av vissa ärenden. Även förändringar i antalet till polisen inkomna ärenden har lyfts Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) fram när det gäller antalet ärenden som redovisas till åklagare (upp- gifterna är hämtade ur Polisens årsredovisning för ). Det pågår arbete inom såväl polis- som åklagarväsendena för att förbättra den brottsutredande verksamheten. finns det skäl att i det fortsatta utvecklingsarbetet fokusera än mer på denna verksamhet. Det finns naturligtvis inget enkelt svar på frågan hur det går att uppnå en bättre fungerande sådan verksamhet. Ett brett angreppssätt bör därför anläggas där såväl ny lagstiftning som ad- ministrativa och organisatoriska förändringar övervägs. Även frå- gor om rollfördelning, utveckling av arbetsmetoder, möjlighet att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna övervägas i detta sammanhang. Samarbete och samverkan inom rättsväsendet bör utgöra ledstjärnor i arbetet. Vad gäller rättsväsendets och särskilt polisens arbetsmetoder finns det anledning att överväga om det behövs författningsänd- ringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utre- da eller lagföra brott. Inte minst gäller det brott av organiserad eller annan allvarlig karaktär. I det sammanhanget kan det t.ex. finnas anledning att överväga frågor om tvångsmedel. Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet Vid sidan av de reformer som rör redovisade områden kan sägas ligga frågor om utbildning, kompetensutveckling och personalrör- lighet inom rättsväsendet. När det gäller den framtida utvecklingen bör dock på nytt framhållas att frågorna hör ihop på ett eller annat sätt. Frågor som rör utbildning, kompetensutveckling och perso- nalrörlighet bör således kunna vara aktuella även vid överväganden som gäller t.ex. minskade genomströmningstider i brottmål och den brottsutredande verksamheten. Brottsutvecklingen har inneburit att det ställs allt större krav när det gäller kompetens, skicklighet och effektivitet. Rättsväsendets myndigheter utvecklar också fortlöpande sin verksamhet för att kunna möta dessa krav. Här redovisas i korthet vad som pågår på detta område inom polis-, åklagar- och domstolsväsendena. Polisutbildningen har genomgått stora förändringar . Den nya grundutbildningen startade vid i . Ett nytt antagningssystem tillämpas och utbildningen bygger på en ny metodik. har fått ansvaret att vid sidan av bedriva grundutbildning för poliser. Inom övervägs nu om utbildningen Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) också skall förläggas till ytterligare någon eller några orter i de söd- ra delarna av landet. Polismyndigheterna har utarbetat chefsförsörjningsprogram och planer för kompetensförsörjning. Flera myndigheter har ett samar- bete i dessa frågor med universitet och högskolor. Ledarskapscent- rum vid har tillkommit för att stödja polismyndig- heterna i deras arbete med chefsförsörjning och chefsutveckling. erbjuder vidareutbildning till samtliga polismyn- digheter och flera av utbildningarna är öppna för civilanställd per- sonal och deltagare från övriga rättsväsendet. Även åklagarväsendet utvecklar fortlöpande sin verksamhet för att kunna möta de krav som ställs på en modern organisation inom rättsväsendet. Inom åklagarväsendet genomförs därför betydande utbildningssatsningar för åklagarna. Det finns numera ett stort an- tal åklagare med specialistkompetens på de kriminalpolitiskt priori- terade områdena. har alla specialiståklagare påbörjat en 3-årig högre åklagarutbildning som bl.a. tar sikte på olika brotts- typer, t.ex. gränsöverskridande grov brottslighet, grova vålds- och narkotikabrott samt grova sexualbrott mot barn. Dessutom får samtliga åklagare som genomgått grundkursen för åklagare fortlö- pande vidareutbildning . ökade antalet utbild- ningsdagar från 4 till 17. Utvecklingen inom åklagarväsendet har fört med sig att det numera finns goda möjligheter till individuell utveckling och verksamhetsanpassad kompetens för åklagarna. Inom domstolsväsendet genomförs nu utbildningsåtgärder i en- lighet med en av tillsammans med domstolarna utarbetad plan för domstolsanställda. Genom denna nya utbild- ningsplan kommer antalet kurser att utökas för samtliga personal- kategorier. Utbildningsinsatser för icke ordinarie domare kommer sannolikt att utökas ytterligare till följd av det uppdrag som reger- ingen lämnade till i regleringsbrevet för avseende utformningen av domarutbildningen. Ordinarie domare kommer att kallas till sammanlagt fem veckors obligatorisk utbildning. Samtliga domare kommer fortsättningsvis att kallas till en veckas återkommande utbildning . I övrigt erbjuds ett omfattande utbud av fördjup- ningskurser och specialkurser i olika ämnen. Samarbetet med uni- versitet och högskolor kommer att utökas. Enligt utbildningspla- nen kommer även övrig personal att kallas till baskurser, grundkur- ser, påbyggnadskurser och återkommande utbildning. När det gäller domarutbildningen har regeringen fattat beslut om att den praktiska tjänstgöringen i underrätt skall förlängas från Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Regeringen har dessutom för avsikt att i särskild ord- ning se över domarutbildningen i ett bredare perspektiv (se reger- ingens skrivelse [1999/2000:106] Reformeringen av domstolsvä- sendet – en handlingsplan). Här kan också nämnas den högre utbildning i tillämpad krimi- nologi som bedriver tillsammans med kriminologiska institutionen vid . Utbild- ningen, som startade , ger 40 universitetspoäng och vänder sig till all personal inom rättsväsendet. har 110 personer antagits till utbildningen. Det finns även i fortsättningen skäl att följa det arbete som på- går – i detta sammanhang – för att förvissa sig om att utvecklingen sker samordnat och med en helhetssyn för ögonen. Ett reformbe- hov inom nu aktuellt område kan handla om allt från gemensam utbildning och utbytestjänstgöring till behörighetskrav för de olika yrkesbanorna och arbetsuppgifter inom ramen för dem. En annan fråga gäller myndigheters lokalisering. Vid överväganden om myndigheters lokalisering innebär det anlagda helhetsperspek- tivet att myndigheternas planering av var viss verksamhet skall lo- kaliseras måste samordnas. Om t.ex. kriminalvården planerar var häkten skall lokaliseras får detta konsekvenser även för polisen när det gäller t.ex. lokalisering av arrester. Å andra sidan är kriminal- vårdens transportorganisation beroende av var tingsrätterna är lo- kaliserade. Även åklagarna är beroende av och tjänar på korta av- stånd till tingsrätterna etc. Medborgarperspektivet innebär i detta sammanhang att det inte skall vara orimliga geografiska avstånd mellan medborgarna och rättsväsendets myndigheter. Å andra sidan bör man beakta att myndigheternas verksamhet ställer olika krav på närhet. Detta för- hållande leder till att vissa av rättsväsendets myndigheter bör finnas lokaliserade till många orter över hela landet. De omorganisationer av framför allt polis- och åklagarväsendena som ägt rum har på många orter fått till följd att de geografiska avstånden mellan utredningspersonalen och åklagarna har ökat. Det har framförts att det i sin tur har inneburit försäm- ringar när det gäller det faktiska utredningsarbetet och samarbetet mellan polis och åklagare. Det finns nu skäl att överväga vilka åt- gärder som skulle kunna vidtas för att i möjligaste mån överbrygga de hinder som uppstått genom organisationsförändringarna. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Här kan nämnas att i det arbete som pågår i särskild ordning med att reformera tingsrättsorganisationen utgör bl.a. den geogra- fiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter en vik- tig komponent. Även för övriga delar av rättsväsendet och alldeles oavsett om organisationsförändringar har ägt rum finns det skäl att ägna lokali- seringsfrågor särskild uppmärksamhet. En fråga som bör vara aktu- ell att överväga i detta sammanhang är om det finns behov av ett särskilt samordningsforum för lokaliseringsfrågor inom hela rättsväsendet. Vid ett sådant forum skulle myndigheterna ha att t.ex. presentera sina såväl kortsiktiga som långsiktiga planer i loka- liseringsfrågor. Även andra frågor som hör samman med var viss verksamhet skall vara lokaliserad bör kunna diskuteras och sam- ordnas inom ramen för ett sådant forum. En särskild beredning tillkallas med uppgift att verka för rättsvä- sendets utveckling. En huvuduppgift för beredningen blir att un- dersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effekti- viteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. En viktig uppgift för beredningen är att bidra till att utveck- lingsarbetet inom rättsväsendet sker samlat och utifrån ett helhets- perspektiv. Målet för beredningen skall vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Beredningen skall därvid särskilt uppmärksamma frågor om en effektivare lagföring för brott och kortare genomströmningstid för mål och ärenden. I det sammanhanget skall beredningen överväga om det behövs för- ändringar i de regelsystem som styr främst polisens spanings- och utredningsverksamhet, åklagarnas verksamhet samt rättegångsför- farandet. Beredningen bör även överväga om det behövs några or- ganisatoriska åtgärder på detta område. Beredningen skall kontinuerligt kartlägga och följa det utveck- lingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. Resultaten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts i olika sammanhang bör analyseras och beaktas. Beredningen skall fortlö- pande identifiera organisatoriska, administrativa och författnings- mässiga hinder för en rationell och effektiv verksamhet. Beredning- en skall vidare bedöma och utveckla andras och egna förslag och idéer och därefter initiera det arbete som krävs. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) las att den formella kompetensen att genomföra förändringar i vissa fall ligger hos myndigheterna och i andra fall hos regering och riks- dag. Beredningens uppdrag innebär i detta hänseende självfallet ingen förändring. I många fall kan beredningen fullgöra sitt upp- drag genom att ta initiativ till att myndigheterna uppmärksammas på att det finns ett behov av förändring och sedan överlämna åt myndigheterna att själva besluta om åtgärder eller om att lägga fram förslag. I andra fall krävs att beredningen själv lägger fram förslag. Det får bli en uppgift för beredningen att från fall till fall ta ställning till vilken väg som bör väljas. En del frågor som ligger inom ramen för beredningens uppdrag kan vara föremål för redan pågående arbete inom eller hos någon myndighet. Det är inte avsikten att sådant arbete skall avstanna eller försenas genom tillsättandet av beredningen. I sådana fall förutsätts i stället att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet i fortsättningen skall bedrivas. som beredningen arbetar kan det också framträda nya områden där ett reformbehov föreligger. Även i sådana fall får det förutsättas att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet skall bedrivas. En aktiv medverkan från rättsväsendets myndigheter är en nöd- vändig förutsättning för att utvecklingsarbetet skall kunna bli framgångsrikt. Hinder för ett snabbt och effektivt flöde genom rättskedjan identifieras bäst med hjälp av dem som rent faktiskt arbetar inom rättsväsendet. Beredningens arbete skall således ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. För detta ändamål skall inrättas särskilda referens- och arbetsgrupper. Inom de områden som här redovisas bör det finnas utrymme för förändringar av olika slag. Beredningen är oförhindrad att ta upp även andra frågor som arbetet ger anledning till och som gäller ut- vecklingen av rättsväsendet. För domstolarnas del kan det t.ex. gäl- la handläggningen av tvistemål och övriga domstolsuppgifter. Beredningens arbete skall dock, åtminstone tills vidare, såvitt gäller domstolsväsendet endast omfatta verksamheten vid de all- männa domstolarna. Detta hindrar emellertid inte att beredningen när den lägger fram sina förslag kan ta hänsyn till att de lösningar som tas fram kan komma till användning också inom domstolsvä- sendet i övrigt. I det följande redovisas några frågor som beredningen särskilt bör uppmärksamma inom ramen för sitt arbete. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Minskade genomströmningstider i brottmål