sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Urvalet av eldsjälarnas sammansättning till medborgarpane- len visar på det hela taget på en stor obalans. Tjänstemännens urval bestod av en i huvudsak mansdominerad, svensk grupp, boende utanför . Tjänstemännen fick initialt monopol när det gällde att bestämma såväl vilka personer som skulle företräda den sociala mångfalden som det demokratiska spelet genom att fast- ställa reglerna för lokala dialoger. Den obalans som spirade ur detta monopol säkerställde vad man skulle kunna kalla för tjänstemän- nens hegemoni på den lokala utvecklingen. Liknande hegemonier uppstår i sammanflätningen mellan så kallad objektivitet och maktutövning (jfr Mouffe, 1999: 752). I det här fallet kan man se att tjänstemännen agerade utifrån en objektivitet grundad i en sub- jektobjektbaserad förankringsansats gentemot Albys sociala mångfald. I stället för att bana väg för en dialog som förmådde belysa olika situerade kunskaper, längs till exempel kön, inkomster, etnicitet, boplats, ålder, rörelsehinder, politisk och reli- giös uppfattning etcetera, bäddade tjänstemännens urval för att medborgardialogen skulle utvecklas till en monolog, om tjänste- männens egna angelägenheter och prioriteringar, problembeskriv- ningar och erfarenheter. Storstadspolitiken har inte garderat sig mot de maktkonstellationer som tjänstemännen utvecklar lokalt. I sin deliberativa strävan tycks den i stället ha gett tjänstemännen allt för stort handlingsutrymme att själva bestämma över såväl hur medborgarnas delaktighet ska uppnås som hur samhällets utveckling ska gå till. En viktig refe- renspunkt för att åskådliggöra denna utveckling är hur tjänstemän- nens handlande kom att gestaltas i olika roller, både inför och under mötet med eldsjälar och politiker. Vi ska här närmare följa hur tjänstemännen resonerade kring sina skilda roller, utifrån pla- neringen av den då stundande panelen. Diskussionen om tjänstemännens skilda roller inleddes efter det att uppläggningen av medborgarpanelen diskuterats färdigt och de började överväga hur de fortsättningsvis skulle agera. Tjänste- männen hade åtskilliga gånger diskuterat hur pass aktiva de skulle vara under själva panelen. Att bestämma olika roller framstod som än mer väsentligt då tjänstemännen var klara över behovet av uppföljningar. Dessa var viktiga för att kunna bestämma framtida mål, som skulle leda till viktiga resultat för den tid som skulle komma efter Storstadssatsningen. Därför blev den fortsatta dialo- gen med eldsjälarna ett högst komplext spel. Vilka roller som tjänstemännen borde ha för att förankra egna mål hos eldsjälarna utgjorde ett centralt spörsmål för tjänstemännens fortsatta diskus- sion. Eftersom fortsättningen skulle innebära mer än bara träffar ville tjänstemännen skynda på processen, men vara beredda på de problematiska frågor som kunde dyka upp på vägen. Områdeschefen hade några inledande betänkligheter.7 För dels så gjorde man resultat för kring olika områden som boende, kultur, etcetera. Det var tjänstemän- nen som konstruerar de här resultaten. Och det är lite avigt, kan man ju tycka. För att mitt önsketänkande naturligtvis är att invånarna skulle formulera målen [] det skulle heller inte vara fel om vi fick några önskemål och några resultat som invånarna skulle vilja, som vi kan kanalisera till våra arbetsgrupper. För då skulle vi kunna byta ut våra tjänstemannakonstruktioner alltså. Den rullande åtgärdsplan som sjösatts inom Storstadssatsningen byggde i huvudsak på tjänstemannakonstruktioner. Här framfördes önskemål om att dessa i högre grad borde ersättas av invånarnas önskningar, vilket kan ses som en ambition att göra förvaltningen känsligare för medborgarnas önskemål. Ett problem, som nämnts ovan, var att de inbjudna eldsjälarna redan arbetade i projekt inom ramen för dessa tjänstemannakonstruktioner. Dessa projekt hade trots allt skapats utifrån förvaltningarnas expertkunskaper. Hur det skulle gå till att genomföra det fortsatta arbetet med hjälp av dessa expertkunskaper berördes av bostadsförvaltaren. Men är det inte just en dialog som det ska handla om, och det man strävar efter som tjänstemän? Vi har sakkunskap, vi står till förfo- gande. Och vid en sån där tid kommer det fram mängder av saker. Då försöker vi gemensamt strukturera upp någon slags ordning på det. Sen går vi hem och omsätter det på nåt vis [] vi har gjort förslag till 7 Framöver citeras ett antal tjänstemän utifrån sina förvaltningspositioner i . Områdes- utvecklaren var från demokrati- och integrationsberedningen, föreningshandläggaren från kulturförvaltningen, bostadsförvaltaren från bostadsföretaget (eller bostadsförvaltningen), demokratiutvecklaren var från kommunledningen samt områdeschefen var skolchefen och företrädde skolförvaltningen. Man kan jobba vidare med det som är vår expertkunskap. Diskussionen kom här att knyta an till de olika roller som tjänste- männen ikläder sig i sina relationer till politiker och medborgare under själva planeringsprocessen. Tjänstemannen är i första hand en expert. Han eller hon ska stå till förfogande i sin relation till eldsjälarna, vilka ska leverera vad tjänstemännen behöver veta om så att politikerna senare kan fatta beslut om saken. Men i utövandet av expertrollen finns ett inneboende maktförhållande, mellan aktiva tjänstemän och passiva eldsjälar. Maktförhållandet verkar svårt att bortse från, eftersom tjänstemännen själva väljer ut de eldsjälar som ska medverka, vilket medför att tjänstemännen spelar ytterligare en roll. Alltså vi lever ju inte ihop, utan man gör någonting tillsammans. Det viktigaste, det gyllene tillfället är att faktiskt få fram erfarenheter, kun- skaper och uppfattningar från de boende, i första hand. Sen ska vi vara någon slags sil [] för genomförandet, eftersom vi kan systemet. Tjänstemännen ska i rollen som experter för det första vaska fram kunskaper om de boende genom eldsjälarna. De ska för det andra fungera som en sil mellan invånare och det politiska etablisse- manget, som bestämmer över den administrativa förvaltningen. Man kan också se det på så sätt att tjänstemännen filtrerar eller vaskar fram det som är relevant att föra vidare till andra samman- hang inom förvaltningen. Just när tjänstemännen antar rollen som filtrerare utsätts de, för det tredje, för de aktörer som ingår i den lokala planeringsprocessen. För att legitimera och få sympati för sin specifika situation faller de tillbaks på tanken om tjänstemännens utsatta roll. Föreningshandläggaren spetsade till de förväntningar som tjänstemännen ursprungligen hade om dagar- na med panelen, exempelvis ambitionen att omvandla de utvalda eldsjälarna till ett nätverk eller ett mer formaliserat föreningsråd och få fram en åtgärdslista tillsammans med dem. För att nå dit behövde tjänstemännen förankra de förväntningar de hade på eldsjälarna. Det viktigaste från tjänstemännens sida i den rikt- ningen var att på olika sätt skapa förståelse för tjänstemännens arbetssituation inom förvaltningarna, från eldsjälarnas sida. Det viktigaste i den här dialogen är att berätta hur vi arbetar, hur bes- lutsgången är, förklarar områdesutvecklaren. har jag en känsla att vi skapar förväntningar som vi inte kan ta hand om, eftersom vi arbetar inom den här strukturen som vi delvis kan påverka men inte Och beslut fattas oftast någon annanstans som vi inte kan påverka. Då blir det förtroendeskada som skapas till oss [] Och det är viktigt att vi har en öppen dialog och berättar hur vi arbetar, hur strukturen och organisationen fungerar. Vilka är våra begränsningar och vilka är våra möjligheter. Det ligger ett invecklat förvaltningsspel bakom att infria tjänste- männens förväntningar. Pedagogiskt sett är tjänstemännen överens om att skapa förståelse hos deltagarna, om tjänstemännens arbete gentemot varandra, gentemot politiker och gentemot medborgare. Att skapa förståelse för denna utsatthet, som de skapar förväntningar hos eldsjälar tangerar, för det fjärde, ytterligare en roll, rollen som förankrare av insikter, såväl hos invånare som hos politiker. Demokratiutvecklaren funderar i följande sekvens över hur rol- len som förankrare ska kopplas till sympatin för tjänstemännens utsatthet under medborgarpanelen. Svårigheterna bör särskilt beaktas under grupparbetet med de inbjudna eldsjälarna. I det sammanhanget kan man ju också berätta om vår situation, vår arbetssituation. Att det är en hierarki vi rör oss i och många inblan- dade, att vi ska ha politikerna med oss och sådana här saker. Det finns andra aspekter som väcker en rad tankar om hur förank- ring går till och tas emot. Områdesutvecklaren påpekade att arbets- grupperna redan arbetat efter ett visst förank- ringsmönster och att detta mönster kan vara nog så svårt att bryta, det hos tjänstemän som hos medborgare. Men sen tänkte jag också att det där är en väldig balansgång emellan när vi pratar. när man pratar i såna sammanhang, som möten och sådant där, så varnar man på att nämen vi ska inte gå in och styra, vi ska inte gå in och tvinga folk, låt dem. Och sen kommer man till möten och så sitter boende och förväntar sig att vi tjänstemän som har bjudit in på möten och ordnat allt det här, att folk frågar var så god och säg vad är det ni vill ha av oss med det här då. Att boende mottar tjänstemännen på så sätt kan vara illustrativt för den passiva roll som medborgare har anammat i lokala beslutspro- cesser. Diskussionen under panelen skulle skapa utrymme för att samtalsdeltagare tydligare skulle kunna se dialogprocessen i rela- tion till verkligheten i , ansåg områdesutvecklaren. Vi kommer att prata om den där bilden, eller problem i , som är en process som i sig är viktig, men det måste kopplas också till det som är reellt i . Jag tolkar områdesutvecklarens hållning som att förankringsarbetet går ut på att tjänstemännen för eldsjälarna ska medvetandegöra den verklighet de möter, från sina arbetsplatser i förvaltningen. Meningen är att göra eldsjälarna delaktiga i samverkansprocessen. Områdesutvecklaren utvecklar i följande ordalag vad han uppfat- tade som syftet med passet den första paneldagen och vilka resultat han förväntade sig, med avseende på hur tjänstemännens situation skulle förankras bland eldsjälarna. Då är det inte bara möjligt utan det är en förväntning på dem. Och jag tycker att i den här som är en öppen, rak, ärlig dialog både för dem som boende [] och för mig som tjänsteman, berätta om min arbets- situation. Tjänstemännens olika roller – som expert, filter, klämd och utsatt, förankrare – skulle således tydliggöras för eldsjälarna och på så sätt bädda för vad tjänstemännen uppfattade som en öppen, ärlig och rak dialog mellan parterna. Det var alltså inte hos tjänstemän- nen som förväntningarna om sympati skulle ligga, utan hos eld- själarna. En sådan hållning går emot en strävan efter en mer inter- subjektiv kommunikation eller dialog, där samtliga medverkande parter är jämbördiga och aktivt deltagande, en strävan efter att tjänstemännen i sitt arbete på allvar bör ta del av de boendes upp- fattningar om livet i . Invånarnas motsvarande roller som experter om sin hembygd, som utsatta och klämda mellan olika makthavare och berövade sin talan kom aldrig närmare att diskute- ras. Förankring av förväntade resultat Att beskriva förväntade resultat utgjorde ett annat viktigt mål i diskussionen, vilket också hörde samman med att säkerställa tjäns- temannens expertroll. De resultat som förväntades skulle slutligen redovisas i kvantitativa termer. Men att tillmäta förankringsproces- sen ett kvantitativt värde är givetvis svårt. Det är något som knap- past går att beskriva i siffror. Hur tjänstemännen skulle redovisa mötena med eldsjälar i konkreta resultat var därmed ett stort bekymmer. Föreningshandläggaren undrade till att börja med vad som menades med ord som konkret och som resultat. Områ- deschefen ville gärna belysa orden i samband med områdesgrup- pens efterfrågade utvärdering, som han och områdesutvecklaren skulle skriva till kommunledningen och en extern utvärderare, som följde deras insatser på uppdrag av staten. Han påpekade att ett av resultaten var att skapa en grupp att gå tillbaka till och områdes- chefen ville skärpa betydelsen av evenemanget för tjänstemännens vidare samtal med politikerna. Jag tycker att det är väldigt intressant, med resultatformulering. Men förut hade politikerna alltid de här resultaten och sagt att det är viktigt med sysselsättning, med det och det. Och sen får vi statliga pengar utifrån vad centrala eller lokala politiker har sagt. Där i seminariet får vi något slags perspektiv på vad invånarna säger, vad de tycker är vik- tigt för en gångs skull. Och vi kommer inte få några centrala medel, Storstadssatsningen upphör, om vi nu pratar . Vad jobbar vi då för, vi tjänstemän? Det vi får ju fram lite grann utav här och vidare arbete naturligtvis. Det blir vägledande för oss. Och sen så måste vi ändå rapportera det till våra politiker igen. Men det skulle vara en väldig styrka om vi kan säga att vi tog upp de här diskussionerna. Och det här som är en av de viktiga frågorna, här är resultaten. Och vi kan rapportera också hur det här arbetet fortskrider. Som citatet visar såg tjänstemännen under hela diskussionen på eldsjälarna som vore de invånarnas representanter. De räknade med att få besked från eldsjälarna om vad som var viktigt att satsa på i , vilket i sig naturligtvis var ett resultat. Men de visste att politikerna inte skulle bevilja några medel till det, eftersom ramarna för det lokala utvecklingsavtalet redan var bestämda och de olika projekten redan igångsatta. Eldsjälar som arbetar i projekten skulle lyfta fram insikter ur egen praktik till framtida satsningar. Dessa insikter skulle tjänstemännen kunna sammanställa som ett underlag tillika ett resultat att utgå från för framtida planer. På så sätt höll tjänstemännen på att skaffa sig någon sorts framförhållning. De skulle gallra ut några problem under panelen, därefter skulle de ta fram idéer. Gallringen skulle ge tjänstemännen möjlighet att skaffa sig djupare förståelse för det som upptog en viktig del av eldsjälarnas vardag. Det skulle även ge tjänstemännen kunskap om hur eldsjälarna föreslår idéer och hur de skulle vilja bemöta problem. Detta kunde då fram- ställas som ett viktigt resultat, som skulle kunna förstärka tjänste- männens position gentemot politikerna. Demokratiutvecklaren avrundar dess betydelse: Och det tror jag till och med politiker är väldig tacksamma för. Politiker är också medborgare och bor i och så vidare, men har inte så bred referensbas som man skulle hoppas, utan behöver lite påfyllning [] vi tjänstemän kan fungera på det här sättet. De tunga kommunpolitikerna bodde inte i . Inte ens i . Tjänstemännen, som inte heller bodde i , försökte reda ut vad kommunpolitikerna behövde informeras om. Men till skillnad från politikerna förfogar tjänstemännen, i och med pane- len, över en teknisk procedur för att nyansera politikernas kun- skaper. Utöver det internkoloniala inslag som detta innebär bör något betonas som jag ser som huvuddraget i den dialektik som inramar kraftspelet mellan planering och demokrati, förankring och dialog. Dess upprinnelse ligger i att tjänstemännen ställs inför olika roller för att driva förvaltningarnas samverkansmål. Dels rollen som expert, som genom ett subjektscentrerat angreppssätt ska hjälpa tjänstemännen att skapa processer och framställa nya fakta, men även för att folkvalda ska kunna fatta beslut utifrån tjänstemännens praktiska kunskaper och omdömen. Expertrollen gör tjänstemän- nen till en länk mellan invånarnas och politikers vardag, då dessa i Albys fall i regel inte bor tillsammans. Som en länk blir tjänste- männen tvungna att föra dialog med lokala eldsjälar. Det är dock alls inte säkert att tjänstemännen förankrar politikernas före- ställningar om den lokala utvecklingen i denna dialog. Speciellt inte så länge de förankrar egna mål, som de senare kan använda som underlag till politikers framtida beslut. Ett gap kan därför uppstå, mellan å ena sidan folkvaldas politiska mål, där dialogiska angreppssätt får rollen att motverka diskriminering, segregation och verka för ett mer integrerat mångkulturellt samhälle, och å andra sidan tjänstemännens förankringsmål och egna behov. Tjänstemännen önskar visa konkreta resultat, men vill positionera sig gentemot såväl eldsjälar som politiker. Mot var- andra står två sorters angreppssätt, vilket sannolikt skapar en maktkonflikt. Tjänstemännen förankrar sina egna fakta hos poli- tikerna, för att senare verkställa samma beslut, detta utan att en egentlig dialog genomsyrat deras arbete gentemot invånarna. Genom att närmare belysa denna förskjutning från dialog till monolog eller förankring i tjänstemännens angreppssätt, kan vi lyfta fram insikter som gör det lättare att förstå hur det kan komma sig att reformer och ambitiösa målsättningar om fördjupad demo- krati och integration inte uppnås, trots den vilja och omfattande ekonomiska och humana insatser som uppenbarligen finns till handa. Vid de fortsatta mötena blev det än mer påtagligt hur tjänste- männens handlande präglades av ett sådant angreppssätt.8 Speciellt vid mötets genomförande var det uppenbart hur tjänstemännen förankrade sina egna behov hos den utvalda gruppen av eldsjälar. Tjänstemännen var i stort sett ensamma om att bestämma kriteri- erna för deltagande i den lokala medborgarpanelen. Det som hade kunnat bli en genuin dialog mellan tjänstemän och boende övergick i stället i ett utstuderat och noggrant planerat förankringsspel. Med hjälp av detta förankringsspel filtrerade tjänstemän mer eller mindre bort de politiska mål om integration, jämställdhet, jämlik- het och hållbar utveckling som ursprungligen gav upphov till insat- serna. Tjänstemännens egna försök att skapa procedurer för med- borgarnas delaktighet vilade på en rad antaganden som i förläng- ningen blev kontraproduktiva när det gäller den lokala integratio- nen, för platsens utveckling och för framväxten av ett livaktigt civilt samhälle, i . är det viktigt att än en gång notera att tjänstemännens arbete gick ut på att förankra en storskalig upplevelsesatsning, som i sig diskriminerade lokala invandrarföre- ningar och andra lokala krafter, en satsning som var beställd från snarare än från . Under de möten som följde försökte de lokala tjänstemännen placera sig i relation till de nya förutsättningar som gav dem möjlighet att rekonstruera sina lokala maktpositioner, trots att de i sin tur var satta under press i förhål- lande till den regionala politiken, dess inriktning och bestämmelser. Den universalistiska forskningsdiskursens politiska konsekvenser Hur utvärderar då forskarna storstadspolitikens kraftspel mellan förankring och dialog och vad föreslås för att komma till rätta med de demokratiska problem som uppstår som en följd av regionalpo- litikens såväl som tjänstemännens hegemoni över den lokala ut- vecklingen? Frågan är viktig därför att det i många fall är just fors- kare som förser politiker och tjänstemän med underlag inför olika överväganden. 8 Se Velásquez, 2005a, kap. 8–9, för en utförlig beskrivning om hur seminariet genomfördes och följdes upp inför revideringen av åtgärdsplanen 2001. Vid slutet av observationsperioden träffade jag tjänstemännen för att diskutera hur det kom sig att dialogen med invånarna ute- blev, trots att de lyckades bygga upp ett nätverk med eldsjälar och använde det som bollplank för att förankra åtgärdsplanen för hos lokalpolitikerna. I vår diskussion ansåg exempelvis bostadsförvaltaren att tjänstemännen hade ägnat stor uppmärk- samhet åt att bygga strukturer som inte ledde till direkta möten med invånarna, att det var viktigt att gå ut och möta invånarna och uppmuntra en lokal offentlighet. Han uppfattade att det behövdes ett praktikinriktat grepp för att arbeta med dialog. Bostadsförvaltarens insikter om utebliven dialog inspirerade områdesutvecklaren att föra fram en alternativ tolkning. Den byggde på en forskardiskurs som hade vuxit sig allt starkare under de senaste årens debatt kring lågt medborgerligt deltagande i demo- kratiska processer, inte minst i områden som . Forsknings- diskursen kan skönjas i tjänstemännens sätt att motivera svå- righeterna med de boendes delaktighet i planeringen. –Är det inte ännu mer grundläggande med en annan syn på dialog [] att folk inte kommer, varför? Det kan tyda på att de är nöjda med det som sker. Eller har inte tid och så vidare. Vad är det väsentliga att vi tror att dialog inte har fungerat, varför ställer vi högre krav här i om att folk ska komma till stormöten än vad som sker i andra delar av landet? I , eller eller så vet folk vart de ska vända sig. De vet hur det här demokratiska samhället fungerar. Därför behöver man inte vara orolig för att de inte kan ta till vara sina demokratiska rättigheter. Då ställer man inte krav på att de ska komma till möten. Men så fort man pratar i så är ett tecken på att man skapat de här dialogerna att det kommer 200 personer till möten och så vidare, säger områdesutvecklaren. –Är det inte någon skillnad, är det där verkligen sanningen?, undrar webbmastern. Stämmer det att folk inte kommer till möten i Djur- sholm, eller ? Är det inte så att folk är mer engagerade där? –Det tror jag inte, svarar föreningshandläggaren. –Tror du inte?, undrar webbmastern förvånad. –Jag tror att det beror helt och hållet på vad det handlar om, säger bostadsförvaltaren. –Nedläggning av någonting, är man med, tillägger föreningshandläg- garen. –Om man tar en bostadsrättsförenings årsmöte, fortsätter bostadsför- valtaren. Så är det garanterat i anslutning, det beror på vad det är för slags intressen man har. Jag jämför gärna med förnyelse av hyreshusen i , där var en betydligt högre närvaro. Det var också att det fanns liksom ett materiellt intresse. Alla var berörda, ingen kunde sätta sig vid sidan om och inte vara berörda, för man blev flyttad på. Man kan som individ, om man inte håller sig informerad eller så, bli ett offer. Men alla var berörda där i . Och här är inte alla berörda. Och det är precis som områdesutvecklaren säger att det kan hända att hälsan tiger still, eller att man är nöjd. Men det vet vi inte. I samtalet försöker tjänstemännen förklara varför medborgarna inte deltar med utgångspunkt i tanken om vad de tror inträffar på andra platser. De anser att det inte finns några avgörande skillnader mellan exempelvis och platser som , , eller . Tjänstemännen hade inte informerat allmänheten om att de initierat olika samtal om samhällets framtida utveckling med ett urval som de gjorde av invånarna. Eftersom all- mänheten inte deltog i mötena spekulerade tjänstemännen om att allt kanske var frid och fröjd och att medborgarna var nöjda: invå- narna kan bli offer om de inte håller sig informerade. Det var dock ingen som betänkte att tjänstemännen aldrig bjöd in allmänheten till ett öppet och förutsättningslöst samtal. Politikerna hade satt som slutmål att valdeltagandet och delak- tigheten på platser som skulle öka med hjälp av Storstadssats- ningen och bli som i landet i övrigt. Om målet inte uppnåddes skulle en utvärdering möjligen kunna visa på konkreta brister i såväl satsningens innehåll och inriktning som huruvida förankring och dialog med invånarna ägde rum eller inte. Att invånarna i ansågs vara nöjda med det som skedde, utifrån de förutsättningar för delaktighet som tjänstemännen trodde gäller i välbeställda områden (som , , och ), är en intressant fråga. En av de forskare som följde tjänstemännens arbete, skriver följande i utvärderingen av insatserna i norra : Satsningen gör att man kräver mer delaktighet från de boende i satsningens målområden än från de boende i andra områden. Jag har inte statistik över boendedelaktighet i andra kommundelar att jämföra med. Men mina erfarenheter från (mitt arbetsfält) och (min bostadsort) säger mig att antalet möten som kräver delak- tighet från befolkningen är betydligt större i det förra området än i det . I går det inte utan flera möten.