sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Bland annat föreskrivs att utrymmen och anord- ningar för avfallshantering ska vara anpassade till avfallets mängd och sammansättning samt till hanteringssystem och hur ofta avfall hämtas. Utrymmen och anordningar för avfallshantering ska vara så utformade att olika typer av avfall kan förvaras och hämtas var för sig. Avfall som kan återvinnas och skrymmande avfall ska kun- na förvaras och tas om hand särskilt. Byggnadslagstiftningens krav riktas till byggherren och fastig- hetsägaren och tillämpas av vid tillsyn. I detta sammanhang kan nämnas att det i 17 kap. 20 § tredje stycket PBL finns en särskild bestämmelse som ställer krav på an- passning av byggnader för att åstadkomma godtagbara arbetsför- hållanden för dem som hämtar avfall från byggnaden. Kraven inne- bär att det ska finnas sådana anordningar som skäligen kan krävas för att få godtagbara arbetsförhållanden och avser byggnader som uppförts före eller för vilka byggnadslov har bevilj- ats före nämnda datum. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Lagar och förordningar av betydelse för utrymmen för avfall Utrymmen för olika typer av avfall ska till form och funktion an- passas efter de krav som ställs därutöver i olika lagar och bestäm- melser gällande främst arbetsmiljö, miljö- och hälsoskydd och brandsäkerhet. Vissa regler som rör byggande finns även i arbetsmiljölagen (1977:1160) och i olika detaljföreskrifter till lagen i Arbetarskydds- styrelsens författningssamling (AFS). Arbetsmiljölagstiftningens krav riktas i första hand till arbetsgivaren och kontrolleras av vid tillsyn. Vissa säkerhetsfrågor regleras dessutom genom andra författ- ningar och med tillsyn av andra organ. Ett flertal regler om skydd mot fara från brand finns exempelvis i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor samt i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor och dess tillämpningsföreskrifter. Därutöver finns råd och anvisningar till skydd mot fara från brand som utgivits av t.ex. Sprängämnes- inspektionen. Frågor om räddningstjänstlagstiftningen handläggs centralt av . I och dess tillhörande förordningar finns regler om bl.a. hushållning med resurser hantering av avfall samt hälsoskydd. Det gäller t.ex. 2 och 15 kap. i , avfallsförordningen (2001:1063) samt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. , , ger ut rapporter om avfallshantering. Utvecklingen när det gäller ansvar för hushållens avfall Den kommunala renhållningslagen (1970:892), som trädde i kraft , 1972, gav kommunerna ett uttalat ansvar för hushållsavfall. Ge- nom ändringar i renhållningsförordningen 1975 fick kommunerna möjlighet att utöka sitt ansvar för insamling av farligt avfall. Ge- nom renhållningslagen (1979:596) infördes föreskrifter om kom- munernas skyldigheter i fråga om avfallshantering. Kommunerna fick också en möjlighet att utöka sitt renhållningsansvar till att ock- så omfatta annat avfall än hushållsavfall, då så kallat verksamhets- avfall. infördes möjlighet för kommunerna att frivilligt Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen sörja för utökad källsortering av exempelvis returpapper. 1986 fick kommunerna ett obligatoriskt ansvar för insamling av farligt avfall. infördes regler om renhållningsordning och kom- munal avfallsplanering. I renhållningsförordningen (1990:984) gav regeringen kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till hantering även av annat avfall än hushållsavfall. infördes producentansvar i svensk lagstiftning. Detta kom inledningsvis att omfatta varugrupperna förpackningar, retur- papper och däck. togs kommunernas obligatoriska ansvar för insamling av farligt avfall bort och ersattes med en frivillig möj- lighet till utökat ansvar. 1997 ändrades producentansvaret för för- packningar som ett ansvar för bilar infördes. Med miljö- balken infördes EU:s avfallsdefinition i svensk lag. upphörde kommunernas möjlighet till utökat ansvar för annat av- fall än farligt avfall. Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter gäller från . Definitionen för farligt avfall förändrades 2002 och genom ändring i 2004 förtydli- gades avfallsinnehavarens ansvar för sitt avfall. Nuvarande system för insamling av hushållsavfall Stora delar av avfallet samlas in genom kommunens försorg via sophämtningen. Skrymmande avfall, s.k. grovavfall, samlar kom- munerna in via återvinningscentraler och grovsoprum. Andra av- fallsslag sorteras ut vid källan och samlas in separat. Separat insam- ling sker av t.ex. farligt avfall, förpackningar, tidningspapper, batterier, avfall från elektriska och elektroniska produkter och i vis- sa kommuner sorteras även matavfallet. Batterier kan lämnas i många matbutiker medan farligt avfall ska lämnas vid så kallade miljöstationer. av farligt avfall är organiserad skil- jer sig åt mellan olika kommuner. Vissa kommuner har insamling genom boxar vid tomtgränsen och andra har miljöstationer på ut- valda bensinstationer. Returpapper och förpackningar samlas in av producenterna via återvinningsstationer. För avfall från elektriska och elektroniska produkter har producenter och kommuner ett samarbete vilket innebär att sådant avfall ska lämnas på kommuner- nas återvinningscentraler. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Hushållens avfall omhändertas av kommunerna och producen- terna. Kommunens kostnader tas ut via avfallstaxan och producen- ternas kostnader som en miljöavgift på själva produkten. För boen- de i hyresfastigheter tillkommer ofta även en kostnad som fastig- hetsägaren lägger på hyran för att täcka de kostnader fastighetsäga- ren har för att hantera hushållens avfall. Avfallshanteringen betalas således dels genom avgifter på de varor som omfattas av producent- ansvar dels i form av hyra eller avgifter för sitt boende. Kommunfullmäktige fastställer kommunens renhållningsavgifter genom taxan. Det är stora skillnader i taxenivåer i olika kommuner i . Ett hushåll boende i villa eller radhus betalar i genomsnitt i avfallstaxa till kommunen för hämtning . Denna summa inkluderar moms och de skatter som berör avfallshanteringen. Motsvarande avgift för ett hushåll boende i fler- familjshus, omräknat till en lägenhet , är i genomsnitt baserat på veckohämtning. Miljöavgifternas storlek bestäms av producenterna själva. På konsumentvaror består några ören av varans pris av en förpack- ningsavgift för att bekosta insamlingen av förpackningarna. Priset är beroende på vikt och material. Denna kostnad är ca och hushåll. Ansvarsfördelning av hushållens avfall Efter att ett hushåll i en hyresfastighet källsorterat och lämnat ifrån sig sitt avfall övergår ansvaret för avfallet på tre aktörer; fastighets- ägaren, kommunen och producenterna. Insamlingen av avfall i olika fraktioner ser olika ut i olika kommuner. Frekvensen för utsorte- ringen och mängderna skiljer sig mycket i olika kommuner. Vid en fullständig sortering kan hushållen komma att behöva sortera avfal- let i ca 15 olika fraktioner. Fastighetsägaren blir ansvarig för hushållens avfall när en hyres- gäst lämnar avfallet i ett utrymme som fastighetsägaren tillhanda- håller. Fastighetsägaren blir innehavare av avfallet. Detta innebär också att fastighetsägaren måste kontakta en entreprenör som häm- tar avfallet. Fastighetsägare kan inte anlita vilken entreprenör som helst för att hämta hushållens avfall utan fastighetsägaren måste hålla sig till de entreprenörer som kommunen respektive producen- terna anlitar. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Många fastighetsägare har , som en frivillig service till sina hyresgäster, ordnat utrymmen för källsortering på platser där det varit rimligt. För den fastighetsägare som infört fastighetsnära insamling av det sorterade avfallet kan drivkraften t.ex. ha varit ekonomiska fördelar, arbetsmiljöförbättringar, boen- des önskemål eller fastighetsägarens miljöprofil. Fastighetsägarens ansvar för hushållens avfall följer bl.a. av miljö- balkens 15 kap. 5 a § samt de regler som anges i kommunens ren- hållningsordning. Följaktligen är det fastighetsägarna som bär kost- naderna för hushållens avfallshantering både för den operativa verksamheten och för åtgärder i fastigheten för att säkerställa god- kända hanteringsförhållanden. Vid nybyggnation ställs krav på att avfallsutrymmen ska byggas. byggregler, BBR, innehåller föreskrifter som gäller vid nybyggnation samt när en byggnad byggs till. I BBR 3:33 anges att ett avfallsutrymme ska finnas i eller i anslutning till byggnader. Vidare beskrivs där hur utrymmet ska utformas. Kommunerna ansvarar för insamling och hantering av hushållens avfall, utom för de produktslag som omfattas av producentansvar. Kommunerna har också ansvar för att upprätta en ren- hållningsordning och avfallsplan för kommunen. I och med avreg- leringen av avfallsmarknaden har kommunerna inte längre möjlig- het att ta ett utökat ansvar för andra typer av avfall än farligt avfall. Avfall som omfattas av det kommunala ansvaret är följaktligen; hushållsavfall (brännbart, icke brännbart och organiskt), skrym- mande avfall (grovavfall), farligt avfall, batterier, lysrör och glöd- lampor, kasserade kylskåp och frysar. Producenterna har enligt lag ansvaret för vissa utvalda produkt- slag: förpackningar, bilar, däck, returpapper och elektriska och elektroniska produkter. Det finns även frivilliga åtaganden från branscherna för kontorspapper och lantbruksplast. De förpackningar som hushållen kan lämna till materialbolagens återvinningsstationer är följande: plastförpackningar (mjuka och hårda), glas (färgat och ofärgat), metallförpackningar samt papper, papp och kartong. För de varor som omfattas av producentansvar gäller att den som tillverkar eller importerar en produkt också har ansvaret för att av- fallet samlas in och tas om hand. Syftet är att påverka producenter- na att arbeta för att minska mängden avfall och se till att det är mindre farligt och lättare att återvinna. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen materialbolag där de samarbetar kring insamling och hantering av dessa typer av avfall. Finns det någon potential att källsortera mer? Det är svårt att få fram uppgifter på hur mycket som kvarstår att hämta in i form av källsorterat material om man skulle bygga ut den fastighetsnära källsorteringen. Detta har bekräftats bl.a. av samar- betsbolaget och Tidningsinsamlingen, FTI. Enligt statistik från , , finns det ej utsorterat förpackningsavfall att hämta genom utbyggd käll- sortering av producenternas avfallssystem. Uppgiften är verifierad genom ett stort antal plockanalyser över hela landet. Ökad återvinning men oklara ansvarsförhållanden Producentansvaret har inneburit kraftigt ökad återvinning av avfall men har också gett upphov till missnöje hos kommuner, fastighets- ägare och hushåll, bl.a. över oklara ansvarsförhållanden och skrä- piga återvinningsstationer. Regeringen har i propositionen Ett sam- hälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) konstaterat att det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insam- lingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lätt tillgängliga system. Regeringen anser att produ- centernas insamlingssystem måste byggas ut utifrån de lokala för- utsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Insamling och käll- sortering av hushållsavfall bör i hög grad ske fastighetsnära, dvs. på eller i anslutning till de enskilda fastigheterna. Detta kommer för de flesta hyreshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i bostadsbyggnaderna eller i deras omedelbara närhet, exempelvis i separata s.k. miljöstugor. Vidare framgår av propositionen att ökad insamling av hushållens farliga avfall är ett prioriterat område. Det förordas att kommuner- na ska samla in hushållens farliga avfall på ett sätt som är så enkelt för hushållen som möjligt, samt att hushållen ska vara skyldiga att Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen sortera ut det farliga avfallet ur övrigt avfall. Kommunerna ansvarar för att samla in och ta hand om övrigt hushållsavfall (inklusive skrymmande avfall [grovavfall] och farligt avfall). Farhågor om ökade kostnader för fastighetsägare Det juridiska läget avseende fastighetsägarnas ansvar uppfat- tas som otydligt och tolkningarna av ansvaret varierar som en följd av detta. De företrädare för fastighetsägarna som har lämnat syn- punkter under utredningsarbetet har invändningar mot att få ett utökat ansvar för fastighetsnära källsortering. De anser att utred- ningens direktiv strider mot förordningen om producentansvar och motverkar dess syfte. framhålls att om staten vill ha en sådan förändring så är det bättre att lägga ansvaret på fastighets- ägarna och kommunerna under förutsättning att det ges möjlighet att ta ut en förpackningsavgift och att tillgodoräkna sig värdet av det insamlade materialet. Risk för minskat intresse hos producenterna och det finns otydligheter kopplade till ansvaret Under utredningsarbetet har en oro framkommit över att krav på fastighetsägare att anordna fastighetsnära källsortering kan försvåra och minska intresset hos producenterna att anordna lämpliga sys- tem. Diskussioner har också förts om att utfallet av ändringarna i producentansvarsförordningarna för papper och förpackningar bör avvaktas innan ytterligare lagförslag, avseende det avfall som om- fattas av producentansvar, läggs. Det har också ifrågasatts om det är lämpligt att genomföra en utvidgning av ansvaret avseende avfallshanteringen genom att tillföra alla fastighetsägare ett utökat lagstadgat ansvar för att bidra till en utbyggnad av den fastighets- nära källsorteringen. Dessutom är producentansvaret otydligt av flera skäl, exempelvis är producenterna ingen juridisk person. Förhållandet att producen- terna har odelat ansvar för vissa fraktioner i hushållsavfallet gör det svårt att reglera ansvaret i förhållande till enskildas ansvar och kommunernas möjlighet att styra över hanteringen, bl.a. så för- svåras planering och beslut. Dessutom är det inte möjligt att reglera gemensamhetsanläggningar med andra än fastig- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Befintlig lagstiftning kan i och för sig kompletteras med frivilliga avtal för att få med producenterna, men att bygga ett lag- förslag kring frivilliga överenskommelser anses inte lämpligt. Svårigheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna Att göra samhällsekonomiska konsekvensbedömningar som visar om olika förslag är samhällsekonomiskt försvarbara eller inte är omgärdat med svårigheter. Vidare är det svårt att dra upp riktlinjer för vilka uppgifter som bör ingå i en samhällsekonomisk bedöm- ning. uppmanar Fastighetsägarna sina medlemmar att in- te bygga ut den fastighetsnära källsorteringen och som en följd av detta, att inte heller söka investeringsstöd för källsorteringsutrym- men. Dessutom anser Fastighetsägarna att bl.a. denna ut- redning, samråden enligt förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper samt avfallsrådets arbete ska avvak- tas. Under utredningsarbetet har det därför ifrågasatts om det inte är för tidigt och om det är lämpligt att genomföra en utvidgning av ansvarsfördelningen avseende avfallshanteringen ge- nom att tillföra alla fastighetsägare ett utökat lagstadgat ansvar för att bidra till en utbyggnad av den fastighetsnära källsorteringen. Beslutade och pågående förändringar försvårar ställningstaganden till en lämplig reglering Efter att kommittén fick sina tilläggsdirektiv har ett flertal viktiga förändringar skett: Ändringarna av 4 § i förordningarna för förpackningar (1997:185) och returpapper (1994:1205) trädde i kraft . I dessa förordningar finns nu en ny paragraf 4, som ställer krav på att producenten ska tillhandahålla ett lämp- ligt insamlingssystem för det avfall som är hänförligt till produ- centen. Denna fråga ska diskuteras vid ett samråd, initierat av producenterna, tillsammans med kommunerna. ansvar på avfallsområdet har breddats och ett rådgivande avfallsråd har inrättats. arbetade avfallsrådet bl.a. med frågan om insamling av förpackningsavfall Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen En av avfallsrådets utgångspunkter har varit att producentansvaret ska ligga fast. Fastighetsägare eller tomträttshavare till flerbostadshus, kan se- dan , söka stöd till investeringar i källsorte- ringsutrymme i flerbostadshus, se förordning (2004:1387) om stöd till investeringar i källsorteringsutrymme samt föreskrifter och allmänna råd om stöd till investeringar i käll- sorteringsutrymmen (BFS 2005:2). 3.9.4 Överväganden och förslag Direktiven sätter in uppdraget i ett vittgående sammanhang där det är mycket som pågår som uppdraget som sådant är begränsat. Det grundläggande problem som kan utläsas bakom uppdraget till är att det råder brist på lämpligt utformade och vällokaliserade utrymmen som kan upplåtas och utnyttjas för källsortering av hushållsavfall. Avfallshantering är en komplex fråga med svår lagstiftning som inte är helt tydlig gällande ansvarfördelningen. Ansvaret för att säkerställa omhändertagande och organisera insamling av hus- hållens avfall är delat mellan fastighetsägare, kommuner och producenter. PBL och den därtill kopplade BVL är som tidigare nämnts inrik- tade mot nybyggnation och ändringssituationer. I första hand prö- vas behovet av utrymmen för avfall av mer betydande slag i sam- band med planläggningen. Redan i samband med översiktsplanering kan det finnas anledning att se över lämplig lokalisering för bebyg- gelse med hänsyn till bl.a. behovet av samhällsservice av olika slag. Frågan är om de bestämmelser som finns med koppling till planläggning och krav i samband med nybyggnation och ändringar är tillräckliga eller inte. Det bör ställas tydligare krav på avfallshantering vid lokalisering och utformning av ny bebyggelse Utredningen har visat att krav på att inrätta källsorteringsutrym- men omgärdas av olika problem beroende på om det rör sig om be- fintlig bebyggelse, ändring eller nybyggnad. Krav på källsorterings- utrymme vid nybyggnad har inte setts som kontroversiellt av vare Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen sig kommittén eller de som haft möjlighet att yttra sig under utred- ningens gång. Kommittén har därför funnit det lämpligt att föreslå ändringar i PBL för att förtydliga och lyfta fram planeringsansvaret för avfallshantering vid nybyggnationer. Detta bör ske genom änd- ringar i bestämmelserna om allmänna intressen samt om utform- ning av byggnader, som f.n. regleras i 2 och 3 kap. PBL. Avsikten är att avfallshantering därigenom ska komma in i den fysiska plane- ringen i ett tidigt skede som stöd för krav vid nyproduktion och ändringar av byggnader. Möjligheterna att hantera avfall bör utgöra en förutsättning för planering och lokalisering av ny bebyggelse I nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 3 PBL anges att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och av- lopp samt annan samhällsservice. Denna paragraf reglerar främst sådan service och anläggningar där kommunen har ett genomföran- deansvar, och avser framför allt storskaliga försörjningsanläggning- ar. Begreppet annan samhällsservice kan därmed möjligen anses täcka också möjligheterna att hantera avfall från hushållen, men eftersom läget är något oklart kan det finnas anledning att förtyd- liga att så är fallet. Kommittén anser således att bestämmelserna bör ge tydligare stöd för att de storskaliga avfallshanteringsfrågor- na kommer att ingå i den fysiska planeringen och bedömas vid lokaliseringsprövningen. En jämförelse kan göras med att energi- frågornas betydelse markeras genom att det ställs krav på bedöm- ning av lämplig lokalisering med hänsyn till energiförsörjning och energihushållning i samma paragraf. Kommittén föreslår att lagtexten förtydligas när det gäller hän- synstaganden vid den lokaliseringsprövning som ska göras enligt PBL genom att i de nu aktuella bestämmelserna lägga till hantera avfall. Därigenom förtydligas att möjligheterna att ordna avfalls- hanteringen ska bedömas vid bedömningen av en lämplig lokalise- ring av bebyggelse. Det som således kommer att regleras är ett all- mänt hänsynstagande till kommunens hantering av avfall, vilket även inkluderar den källsortering som kommunen kan ansvara för. Syftet är att avfallshantering med större tydlighet ska komma in i den fysiska planeringen i ett tidigt skede som stöd för krav vid nyproduktion och ändringar av byggnader. Detta ger underlag för Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen att överväganden om avfallshantering såväl för kommunen som hel- het som för enskilda tätorter och stadsdelar behandlas i översikts- planeringen och att det, om det behövs, i översiktsplanen reserveras mark för avfallshantering och återvinningsverksamhet. Detta förut- sätter dock ingen ändring av bestämmelserna i 4 kap. PBL om över- siktsplanen, utan nuvarande bestämmelser om översiktsplanens innehåll, som kopplar till bestämmelserna i 2 kap., är tillräckliga. Preciserade regler om utformning av utrymmena behövs inte i lagen eftersom det är självklart att befintliga regler om arbetsmiljö-, brandsäkerhet m.m. ska iakttas i samband med byggandet. Med denna lagtekniska lösning finns inga hinder för att fastighetsägare gemensamt inrättar källsorteringsutrymmen. Möjligheterna att hantera avfall berör inte enbart lokaliserings- frågor, utan bör också ges en ökad tyngd vid den närmare utform- ningen av bebyggelse. Det är i sammanhanget viktigt att betona avfallsfrågans betydelse för boendemiljön som helhet, som måste diskuteras och få en lösning i så tidiga skeden som möjligt vid pla- neringen av nybyggnationer och större ändringar i sammanhållen bebyggelse i städer och tätorter. Möjligheter till en ändamålsenlig och lättillgänglig avfallshantering som bidrar och främjar en hållbar utveckling bör därför vara ett grundläggande krav vid utformning av ny bebyggelse. Hänsyn till behovet av avfallshantering föreslås därför föras in i de regler som ska läggas grund för bedömningar av hur bebyggelse och enstaka byggnader ska utformas. Det bör vida- re framgå att kravet också gäller vid ändringar av och tillägg till befintliga byggnader. Genom att på detta sätt föra in avfallsfrågan poängteras kommu- nens ansvar, varför det blir naturligt att i t.ex. fördjupningar av översiktsplanen sätta upp riktlinjer och målsättningar för avfalls- hanteringen för olika bebyggelseområden. I detta kan ingå också källsortering ur ett kommunalt perspektiv. Som underlag för plane- ringen fungerar lämpligen de kommunala avfallsplanerna. Till följd av kommitténs förslag till ny utformning av bestäm- melserna i 2 kap. PBL (se avsnitt 4.4.2) föreslås att de nya bestäm- melserna avseende avfallshantering förs in i 2 kap. 3 §, som en del i punkt 3, och som en ny femte punkt i 5 § samma kapitel. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Det är inte lämpligt att föra in regler för befintliga byggnader i PBL Plan- och bygglagstiftningen är en lagstiftning som inriktas på ny- byggnads- och ändringssituationer. Endast i vissa undantagsfall, och då i lag särskilt angivna situationer, finns det möjligheter att ställa nya krav på befintliga byggnader.