sou · GTB3100 · 2006-01-01 00:00:00 — I likhet med arbetsmarknaden i övrigt bestäms lönerna för de personliga assistenterna genom förhandlingar med arbetsmark- nadens parter i de fall kollektivavtal gäller. Det finns fem arbetsgivarorganisationer som sluter kollektivavtal rörande personliga assistenter med Kommunal1. Kommuner och Landsting är den största, därefter följer KFO och Vårdföretagarna. Statistik från ett par av dessa organisationer visar att spridningen i löner är stor bland personliga assistenter. De som är timavlönande har normalt lägre lön än dem som är anställda med månadslön, särskilt i kommunerna. Någon samlad statistik över de löner som gäller för de oorganiserade arbetsgivarna finns inte. Som nämnts är kommunerna skyldiga att ingripa om assistenten hos en enskild anordnare på grund av sjukdom eller annan orsak inte kan utföra sitt arbete. Någon samlad bild av kommunernas kostnader i samband med basansvaret finns inte. En indikation på att kostnader för sjuklöneersättning m.m. ökar kan vara att kom- munernas sammanlagda kostnader för personlig assistans nästan fördubblades –2003 som antalet personer med assistans enbart enligt LSS bara ökade marginellt. I enkätundersökningar bland kommuner och enskilda assistansanordnare har dessa fått besvara frågor som gällde hur ofta och på vilket sätt kommunerna bistår de enskilda anordnarna. Av enkätsvaren framgår att kommuner ibland måste bistå företag och kooperativ för att deras brukare skall få den assistans de behöver, men att det inträffar sällan. Att frekvensen inte behöver säga hela sanningen framgår av ett antal öppna svar från dem som besvarat kommunenkäten. Vissa ser ansvaret att fungera som back up för enskilda anordnare som ett problem och menar att de enskilda anordnarna inte alltid tar sitt ansvar. 1 Kommuner och Landsting, KFO, KFS, Vårdföretagarna och Arbetsgivaralliansen. synpunkter har också framförts vid de tillfällen som mött företrädare för kommunerna. I olika sammanhang har det förekommit exempel på att vissa enskilda anordnare använt den del av assistansersättningen som blivit över, sedan löner och andra nödvändiga kostnader betalats, till stora vinster för ägare och fri konsumtion för assistansberätti- gade. Många av de aktörer som haft kontakt med har givit konkreta bilder av vad det kan handla om. Någon samlad bild av detta har dock inte gått att få fram. En tydligare och mer aktiv tillsyn God kvalitet i verksamheter med personlig assistans bedömer att det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Det gäller oavsett om kommunen eller staten finansierar assistansen eller om den anordnas i eller enskild regi. Formerna för tillsynen och det dagliga tillsynsarbetet bör utformas så att flera olika intressenter har nytta av tillsynen av personlig assistans. Det gäller assistansberättigade och organisa- tioner för assistansberättigade, anordnare och anordnarorganisa- tioner, assistenter och deras fackliga företrädare, forskare, stat och kommuner samt medborgare. En samlad syn på personlig assistans oavsett finansiär och anordnare bedömer att en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans måste utgå från en samlad syn på insatsen personlig assistans. Något annat strider mot assistansreformens intentioner. föreslår att kompletteras med ett stycke om att reglerna i LSS i tillämpliga delar också gäller vid personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning. Vidare kompletteras och förtydligas LSS så att även ansvar för insatsen personlig assistans framgår i denna lag. Ett tydligare ansvar för tillsynen bedömer att staten bör ha det samlade ansvaret för tillsynen av verksamheter med personlig assistans. Frågor om personlig assistans bör bli en del av statens sociala tillsyn. Den sociala tillsynen av verksamheter med personlig assistans bör dels bedrivas genom enskilda ärenden till följd av anmälningar och andra kontakter, dels genom löpande inspektioner av verksamheter med personlig assistans. Ökad samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter i syfte att belysa såväl kvalitets- som arbetsmiljö- och kostnadsfrågor är en viktig del av utvecklingen av en tydligare och mer aktiv till- syn. föreslår att LSS preciseras så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt denna lag, dvs. utan undantag med hänsyn till andra regler eller omständig- heter. LSS kompletteras också med en bestämmelse som anger att länsstyrelserna skall främja samverkan mellan andra berörda myn- digheter. Vidare föreslår kommittén att LSS ändras så att det framgår att kommunerna inte har tillsyn över enskilda verksamheter med per- sonlig assistans. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet vid all- varliga missförhållanden i LSS bör dessutom ändras så att de bättre överensstämmer med förutsättningarna vid personlig assistans. Tydligare kriterier för att bedöma kvalitet vid personlig assistans bedömer att en tydligare normering av kvalitet i personlig assistans behövs som underlag för tillsyn och tillstånd. Kvalitetsarbete vid personlig assistans bör syfta till att säkerställa att vissa mål uppnås och vissa krav uppfylls samt möjligheterna att göra detta på olika sätt så att det värde som finns i mångfalden bevaras. Den assistansberättigades upplevelse av assistansen och dess effekter är utgångspunkt för kvalitetsarbetet. Kvalitet i hela processen, från den information som ligger till grund för ansökan om personlig assistans till förbättringar av den assistans som utförs, bör beaktas. Kriterier som klargör förutsättningarna för hur assistansen utförs bör snabbt formuleras som underlag för tillsynen i ett första skede. I första hand handlar detta om preciseringar av vad som nu anges i lagstiftning och förarbeten. Kriterier som kan användas för att avgöra om förutsättningarna är tillräckliga och de rätta för att uppnå målen för personlig assistans bör utvecklas efter hand av . Sådana kriterier kan inte formuleras innan det finns en systematiskt uppbyggd kunskap att referera till. föreslår att krav på skriftliga avtal mellan den person som är beviljad ersättning för personlig assistans och den anordnare som denne väljer införs i LSS. Kravet skall gälla oavsett om assistansen enbart finansieras av kommunen eller av staten. Kravet skall också gälla oavsett om assistansen anordnas i eller enskild regi. Assistansberättigade som är arbets- givare för sina assistenter omfattas inte av kravet. Kommittén föreslår också regler i 13 c § LSS om avtalens utformning och innehåll. Avtalen skall vara tydliga och lättfattliga samt reglera verksamheten på vissa punkter som är centrala för god kvalitet i personlig assistans. Vårt förslag innebär att ett skriftligt avtal om personlig assistans alltid minst skall innehålla uppgifter om vad som överenskommits om 1.innebörd av arbetsgivaransvar och former för arbetsledning, 2.anordnarens arbete för god kvalitet och god kompetens samt hur verksamheten skall dokumenteras, 3.den assistansberättigades möjligheter till inflytande över när, hur, var och av vem assistansen utförs, 4.hur anordnaren tillgodoser stödbehovet under tid då ordinarie personal tillfälligt saknas, 5.om vad som gäller för de personliga assistenternas arbetsmiljö, 6.hur anordnaren reglerar förhållandet med anställda i fråga om anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar, 7.hur den assistansberättigade kan se vad anordnaren har använt ersättning för personlig assistans till, 8.anordnarens kostnader för administration av assistansen, 9.regler för omkostnader och sparande av assistansersättning samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare, 10.bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning. Vi föreslår också att avtalen innehåller information om anmäl- ningsplikten (lex ) enligt 24–24 d §§ LSS och om tystnads- plikt enligt 29 § LSS. bör få i uppdrag av regeringen att, i samverkan med länsstyrelserna, bedöma det underlag som finns för att utveckla bedömningskriterier när det gäller måluppfyllelse vid personlig assistans och föreslå hur underlaget kan förbättras och bedömningskriterier kan utvecklas . Tillstånd för enskilda assistansanordnare bedömer att tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare är ett viktigt medel för att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assistans. Tillstånd för enskilda assistansanordnare kan också göra det lättare för de assistansberät- tigade att överblicka vilka anordnare som finns att välja mellan. Dagens krav på tillstånd för annan enskild verksamhet enligt LSS kan dock bara delvis användas för tillstånd till enskilda assistansan- ordnare. föreslår att LSS kompletteras med en bestämmelse om att också assistansanordnare måste ha tillstånd för detta av i det län där den assistansberättigade är bosatt. Bestämmelserna i om sanktioner och överklaganden skall gälla också vid tillstånd till enskilda assistansanordnare. Vidare föreslår kommittén att LSS-förordningen kompletteras med särskilda bestämmelser om de krav som bör ställas för tillstånd till enskilda assistansanordnare. Assistansberättigade och andra intresserade skall på Internet kunna se vilka enskilda anordnare som beviljats tillstånd. Det skall dessutom införas en bestämmelse i LSS om att assi- stansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter enligt 23 § LSS skall vara skyldiga att anmäla sin verksamhet hos . Ökad uppföljning och kontroll av assistansersättning Ändamålsenlig användning av assistansersättning bedömer att de myndigheter som betalar ut ersättning till personlig assistans måste kunna följa upp och kontrollera till vad ersättningen används i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning och bevara assistansreformens trovär- dighet. måste fördelarna med en schabloniserad timer- sättning tas till vara även i fortsättningen. Assistansersättning skall endast användas till kostnader för personlig assistans bedömer att det behövs en generell reglering i lag om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Utan en tydlig sådan reglering kommer utbetalande myndigheter även i fortsättningen att sakna möjligheter att agera i situationer där assistansersättning används till annat än kostnader för personlig assistans. En generell reglering av vilka kostnader som får täckas med assistansersättning skall gälla oavsett om staten eller kommunen betalar ut ersättningen. De ytterligare föreskrifter som regeringen får meddela bör dock endast avse den statliga assistansersättningen. föreslår att det införs bestämmelser i och om att ersättning för personlig assistans endast får användas till kostnader för personlig assistans. Huvuddelen av assistansersättningen reserveras för lönekostnader bedömer att det, för en god uppföljning och kontroll över hur assistansersättningen används, behövs regler som anger hur denna ersättning skall fördelas mellan olika ändamål. En nivå för hur stor andel av assistansersättningen som minst skall användas till lönekostnader bör fastställas. För anordnare som inte når upp till denna nivå blir det aktuellt att återbetala assistanser- sättning. föreslår att regeringen fastställer att av assistansersättningen skall användas till lönekost- nader för personliga assistenter. Anordnaren skall redovisa löne- kostnaderna för personliga assistenter kollektivt för samtliga assi- stansanvändare. (Med lönekostnader avser kommittén inte bara lön som betalas ut till den personliga assistenten utan även tillkom- mande lönebikostnader, såsom arbetsgivaravgifter och olika former av försäkringar.) Redovisningen görs en gång i samband med övrig redovisning. Den anordnare som vid redovisningen av löne- kostnaderna för de personliga assistenterna inte når upp till denna fastställda lägsta nivå skall återbetala mellanskillnaden mellan faktiska lönekostnader och den nivå som fastställts. Vidare föreslår kommittén att skall få kontrollera riktigheten i de uppgifter om löneläget som assistans- anordnaren redovisat. Hur kontrollen skall utföras får Försäk- ringskassan bestämma. skall på begäran av Försäk- ringskassan lämna uppgifter rörande assistansanordnarens samman- lagda lönekostnader för personliga assistenter. konstaterar att flertalet anordnare har ett genomsnittligt löneläge för personlig assistans som överensstäm- mer med eller överstiger av assistansersättningen. Det finns, enligt kommittén, inga skäl för att genomföra generella kontroller av riktigheten i de uppgifter dessa redovisar om lönenivån. Kostnader för personlig assistans skall redovisas och kunna verifieras av betalningsmottagaren bedömer att alla kostnader för personlig assi- stans skall kunna granskas. bör därför ha möj- lighet att begära in uppgifter från en anordnare om det finns anled- ning att ifrågasätta kostnader som anordnare uppgivit. Redovis- ningen av kostnaderna sker i huvudfallet en gång . föreslår att assistansersättning skall betalas ut till den eller de anordnare som den assistansberättigade angivit till och skrivit avtal med. Samtliga anordnare skall ha tillstånd, med undantag för kommuner och assistansanordnare som är arbetsgivare för sina assistenter. Vid särskilda fall skall en anordnare, på uppdrag av den assistansberättigade, ha möjlighet att låta annan utan tillstånd utföra assistans. Vidare föreslår kommittén att assistansersättning skall beviljas för en tidsperiod om längst . Anordnaren skall till Försäk- ringskassan redovisa förhållandet mellan lämnad assistans och beviljat antal timmar. Principerna för den månatliga redovisningen av i vilken omfattning en assistansberättigad använt assistanstim- mar ändras inte. Den slutliga avräkningen, som medför avräkning av assistanstimmar, sker en gång . Anordnaren skall också redovisa hur assistansersättning använts, både när det gäller ersätt- ning som betalats ut med schablon och med förhöjt belopp. De kostnader som inte avser löner skall enligt ändring i LASS- förordningen redovisas i form av kostnadsslag: assistansom- kostnader, utbildningsomkostnader, arbetsmiljö- och personalom- kostnader, sparad assistansersättning samt administration. Kostna- derna inom dessa kostnadsslag får sammanlagt inte överstiga av assistansersättningen. Sanktioner vid brott mot regler om assistansersättning bedömer att det krävs sanktioner mot de anord- nare som inte följer reglerna, om en reglering av vad assistanser- sättningen får användas till skall bli verkningsfull. föreslår att genom änd- ringar i skall få möjlighet att återkräva den del av assistanser- sättningen som anordnaren inte använt till kostnader för personlig assistans. Det är den betalningsmottagande anordnaren som skall vara återbetalningsskyldig för inte nyttjade timmar sedan slutav- räkning gjorts. I vissa andra situationer skall kunna besluta om att inte betala ut assistansersättning till en enskild anordnare som den assistansberättigade angivit eller till en assistansberättigad som är arbetsgivare för sina personliga assistenter. Om den assistansberättigade inte anger någon annan anordnare som betalningsmottagare skall få besluta att betala ut assistansersättningen till den assistansberättigades kommun. Inför beslut om att betala ut assistansersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit skall tillgodose att den assistansberättigades rättig- heter tas till vara och informera om hur detta har skett. Kommunerna skall genom en ändring i LSS-förordningen få samma möjligheter som till återkrav och beslut om att betala ut ersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit. Generellt bedömer att de presenterade för- slagen ger följande konsekvenser: för assistansberättigade leder de till bättre överblick över utbudet av anordnare, större tydlighet om hur dessa arbetar och större tydlighet om den egna personliga assistansen, för assistansanordnare leder de till ökad tydlighet om det ansvar som följer med att anordna personlig assistans på den assistansberättigades uppdrag, såväl när det gäller kvalitets- frågor som hantering av assistansersättning, för stat och kommuner (som handläggare och finansiärer av personlig assistans) leder de till nya möjligheter att genom till- syn, uppföljning och kontroll säkerställa att assistansersättning används till en personlig assistans av god kvalitet. Förslagen har inte utformats i avsikt att förändra de personliga assistenternas förhållanden, men kommittén bedömer att förslagen ökar assistansanordnarnas ekonomiska incitament att betala löner m.m. i nivå med gällande kollektivavtal inom området. Detta kan i sin tur också ha positiva effekter på kvaliteten i den personliga assistansen. föreslår att regeringen ger i uppdrag att, i samverkan med andra berörda myndigheter, följa upp och utvärdera effekterna av dessa förändringar. Inte minst är det angeläget att de förändringar som gäller hanteringen av assistanser- sättning studeras utifrån hur de påverkar kvaliteten ur den assistansberättigades perspektiv, särskilt möjligheterna att utöva självbestämmande genom val av assistansanordnare och avtal med dessa. I kapitel 7 föreslår vi vissa resursförstärkningar för länsstyrelsernas löpande sociala tillsyn samt vissa uppdrag till . I uppdrag ingår att lämna förslag som kan dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen för personlig assistans samt föreslå en effektivare tillämpning av personkrets- och behovs- bedömningen. Förslag om detta skall enligt direktivet lämnas i ett senare betänkande. kan inte hänvisa till dessa kommande förslag för att finansiera en mer aktiv tillsyn samt en ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Kommittén vill dock framhålla att förslagen om resursförstärkningar är nöd- vändiga investeringar för en bättre kontroll av kostnadsutveck- lingen och en effektivare tillämpning av personkrets- och behovs- bedömningen. Staten kan få vissa intäkter genom återbetald assistansersättning. vill dock framhålla att det är osäkert vilka belopp det i praktiken kan bli och hur dessa kommer att förändras . Initialt kan de möjligen bidra till finansieringen av de utvecklings- och uppföljningsinsatser som kommittén föreslår, men de kan inte ligga till grund för en lång- siktigt hållbar finansiering av i första hand tillsyn av verksamheter med personlig assistans. lag om ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dels att 2, 9–9 a, 13, 23, 23 b, 24–24 a, 26, 27 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sju nya bestämmelser, 13 a–13 c § samt 23 d § och 24 b–24 d §§ samt dels att det närmast före 13 a § införs en rubrik med följande lydelse. Varje landsting skall, om inte något annat avtalats enligt 17 §, svara för insatser enligt 9 § 1. Varje kommun skall, om inte något annat avtalats enligt 17 §, svara för insatser enligt 9 § 2–10. svarar för ersättning för insats enligt 9 § 2 i den mån denna skall ersättas en- ligt lagen (1993:389) om assi- stansersättning. 9 § Insatserna för särskilt stöd och service är 1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på sär- skild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2. personlig assistans, stent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assi- stans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assi- 4.biträde av kontaktperson, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8.boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt an- passad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Genom beslut enligt 9 § 2 kan enskild beviljas 1.biträde av personlig assi- stent, eller 2.ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans, eller 3.ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assi- stans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assi- stanstimmar för personlig assi- stent enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. Som kostnad för personlig assistans enligt 9 § 2 anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar 1.till någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med, eller 2.till en personlig assistent för arbete som utförts på arbets- tid som överstiger den tid som anges i 2–4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om verksamhet enligt 9 § 6–10 meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Regeringen får meddela före- skrifter om tillsyn av verksamhet med personlig assistans och om tillstånd för enskilda assistansan- ordnare. Regeringen får också meddela föreskrifter om hur betalningsmottagare enligt 13 a § skall redovisa ersättning som en- ligt denna lag betalats ut till kost- nader för personlig assistans samt om kommunernas möjlighet att kontrollera redovisningarna och om återkrav av ersättning som inte använts till personlig assi- stans. Särskilt om utbetalning och ersättning för personlig assistans. Ersättning för personlig assi- stans betalas ut till den eller de assistansanordnare som den assi- stansberättigade anger. En betalningsmottagande assi- stansanordnare kan vara den er- sättningsberättigade om denne själv anordnar sin assistans och har gjort anmälan om detta enligt 23 § eller en enskild anordnare med tillstånd enligt samma be- stämmelse eller en kommun. I särskilda fall kan annan utan tillstånd utföra viss assistans. I särskilda fall kan ersättning för en enskild assistansberättigad som beviljats ersättning betalas ut till en assi- stansanordnare som har tillstånd i annat län. Ersättning enligt 9 § 2 får endast användas till personlig assistans. Som kostnad för personlig assi- stans enligt 9 § 2 anses inte i något fall ersättning som den en- skilde själv lämnar 1.till någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med, eller 2.till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2–4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Mellan den assistansberättigade och den anordnare som tillhanda- håller hans eller hennes assistans skall det finns ett skriftligt avtal om parternas rättigheter och skyl- digheter gentemot varandra. Av varje avtal skall tydligt och lätt- fattligt framgå hur krav som anges i 5–7 §§ tillgodoses och 1.innebörd av arbetsgivaran- svar och former för arbetsledning, 2.anordnarens arbete för god kvalitet och god kompetens samt hur verksamheten skall doku- menteras, 3.den assistansberättigades in- flytande över när, hur, var och av vem assistansen utförs, 4.hur stödbehovet tillgodoses under tid då ordinarie personal tillfälligt saknas, 5. om vad som gäller för de personliga assistenternas arbets- miljö, 6. hur anordnaren reglerar för- hållandet med anställda i fråga om anställningsvillkor och ansvarsförsäkringar, 7. hur den assistansberättigade kan se till vilka kostnader assi- stansersättningen använts, 8. anordnarens kostnader för administration av assistansen, 9. regler för omkostnader och sparande av assistansersättning samt ekonomiska konsekvenser vid byte av assistansanordnare, 10. bindningstid, uppsägnings- tid och former för tvistlösning.