sou · GTB340 · 2006-01-01 00:00:00 — har även använt sig av kriteriet deltagande och han kon- staterar att efterfrågan på minoritetsspråken har ökat något . Mest har efterfrågan ökat för meänkieli och finska i de södra delarna av , medan efterfrågan på samiska är stort sett oförändrad. påpekar att en avgörande förutsättning för ett effektivt användande av lagarna är att både språkanvändarna och myndig- hetspersonerna på ett tillfredställande sätt behärskar språken. 22 (2004) s 94. Tornedalingars attityd till meänkieli har bl.a. diskuterats av Hyltenstam i SOU 1997:192 bilaga 3 s 381 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter de intervjuade minoritetsspråkanvändarna anges språkliga svårig- heter av olika slag vara det största hindret mot att använda lagarna, både bland medborgarna och myndighetspersonerna. Bland myn- dighetspersoner är språkkunskaperna i allmänhet högre på finska och meänkieli än samiska. I undersökningar bedömer myndigheterna att den egna kompetensen med nuvarande språkkompetens bland personalen är relativt hög på lokal nivå inom alla tre språken. Inom finska och meänkieli bedöms nivån vara relativt hög även på regional/nationell nivå. Myndigheternas förmåga att uppfylla lagens krav är i allmän- het betydligt sämre på samiska än finska och meänkieli. Inom det samiska förvaltningsområdet kan av de lokala myndig- heterna ge muntligt besked på samiska. Inom det finska/ tornedalska förvaltningsområdet är motsvarande andel för finska och för meänkieli. Bland myndigheterna kan muntligt besked lämnas på samiska vid av domstolarna och på finska och meänkieli vid av dom- stolarna. har även samlat in information från kommunanställda i och kommuner. av de kommunanställda som besvarat enkäten i uppgav att de talar och förstår samiska. Motsvarande andel i för finska var och för meänkieli i . konstatera att den låga språkkompetensen i samiska bland personalen i leder till att de samisktalande i mindre grad försöker använda sitt modersmål i kontakt med myn- digheter. Samiskan är på samtliga områden marginaliserad som mi- noritetsspråk inom den kommunala förvaltningen. av de tillfrågade kommunaltjänstemännen i uppger att det största språkliga hindret för språklagens genomförande är att de inte kan tala samiska. Finska språket i hamnar högst av de tre minoritets- språken, följt av meänkieli, vad gäller servicegrad och effektivitet i kommunikationen. Enligt de kommunanställda som tillfrågats an- ges det största hindret för både finska och meänkieli vara att fack- termer saknas på minoritetsspråket. jämför de tre språkens ställning i de jämförda kommu- nerna och konstaterar: Jämförelsen visar att finska och meänkieli har en mycket stark ställ- ning inom den kommunala förvaltningen i kommun. I kommun har samiskan en motsvarande svag ställning. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter språkkompetens bland personalen och frustration hos de samiskta- lande leder till en ond cirkel som innebär ett osynliggörande av det samiska språket i . På så vis förvandlas kompetensbristen i samiska till upplevt icke-behov hos de anställda. I är det istället så att närheten till , likheten mellan finska och meänki- eli och den höga andelen sverigefinnar och tornedalingar gör att mino- ritetsspråken stödjer varandra.23 En del av skillnaderna förklarar med bl.a. att den finska in- flyttningen till stärkt finska språket och meänkielis ställning inom den kommunala förvaltningen. Antalet personer med minoritetsspråklig kompetens är fler i än i . De anställdas attityd till minoritetsspråk påverkar an- vändningen: Lagen verkar ha låg legitimitet bland de tillfrågade tjänstemännen i kommun. De tror att lagen till viss del har betydelse för att öka samernas självkänsla för den egna minoritetskulturen, men att lagen i mycket liten grad har någon praktisk betydelse för samerna i myndighetsärenden.24 Enligt kan effektiviteten stärkas genom att satsa på ökad språklig kompetens både hos individer och myndigheter, t.ex., ge- nom inrättande och utveckling av språkråd, uppmuntran och fort- bildning av personal, information om lagarnas innehåll och anställ- ning av personal med kompetens i minoritetsspråk. För att kunna jämföra med tidigare resultat har i en en- kätundersökning ställt frågor till förvaltningsmyndigheter. Hans slutsats är att utfallet visar på en betydande minskning i andelen myndigheter som inte haft någon efterfrågan på minoritetsspråken. Den mest dramatiska förändringen har skett för finska men även de två andra språken visar en betydande förändring.25 har bl.a. undersökt i vilken omfattning personalen vid myndigheten talar respektive minoritetsspråk. Resultaten framgår av tabellen. 23Elenius (2004) s 13 24Elenius (2004) s 13 25Elenius (2004) s 71 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Myndigheter som har personal som talar minoritetsspråk (%) ./nat. Källa: (2004) s 74 tabell 20 reg./nat. = regionala och nationella myndigheter konstaterar att omkring hälften av de lokala myndigheterna inte har personal som talar samiska: Detta är en mycket hög andel och ett stort hinder för att lagen ska fungera på ett tillfredställande sätt. Det betyder att varje gång någon vill använda samiska måste den personen ordna med tolk. Om man då är tvåspråkig, som så gott som alla samer är , vill det till en viljean- strängning för att engagera en tolk. I lokalsamhället känner människor till de olika myndigheterna relativt bra. Redan insikten att ingen på myndigheten talar samiska är tillräcklig för att avstå från att använda minoritetsspråk.26 (Jag vill i detta sammanhang poängtera att det inte föreligger någon skyldighet för den enskilde att ordna med tolk. Myndigheten skall ge den service lagen föreskriver på minoritetsspråket. Om man inte har egna språkkunskaper får myndigheten anlita en tolk.) Förhållandet för finska och meänkieli är mycket bättre. Där är språkkompetensen väl tillgodosedd eftersom det finns personal som behärskar båda språken. visar vidare att det både bland lokala och regio- nala/nationella myndigheter verkar finnas en viss uppmuntran till den personal som behärskar minoritetsspråk. Han illustrerar resul- taten i en tabell: 26 (2004) s 74 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Värderingar av personalens kompetens i något av minoritets- språken, efter hur många myndigheter som nämner dem som en del i personalpolitiken (%) Källa: (2004) s 75 tabell 21 noterat att för att lagarna skall fungera krävs att serviceni- vån når en viss nivå, dvs. att det inte tar att behandla ett ärende på minoritetsspråket jämfört med svenska. har sär- skilt frågat om servicenivån och hans resultat framgår av följande tabell. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Bemötande för den som kontaktar myndigheten/förvaltningen på samiska, finska eller meänkieli, efter hur många myndigheter som nämner åtgärden (%) samt reg/nat Källa: (2004) s 76 tabell 22 Det finns även anledning att ta upp en del av resultat rö- rande genomförda informationsinsatser som gjorts inom förvalt- ningsområdena. I den ursprungliga undersökningen framkom bl.a. synpunkter rörande bristen på skriftlig information på myndighe- terna, bristen på dialog med minoritetsorganisationerna och mino- riteternas upplevda oförmåga att ta del av information i media. konstaterar i sin nya rapport att de lokala myndigheterna använder sig betydligt mer av information i myndigheternas egna lokaler samt av riktad skriftlig information till hushållen. De regio- nala/nationella myndigheterna anger i betydligt högre grad att ingen särskild information sker. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Information till allmänheten om de nya lagarna, efter de infor- mationsåtgärder som nämnts av respektive myndighet % Källa: (2004) s 79 tabell 25, n= 24 kommentar till tabellen: a= information i myndighetens egna lokaler, b= riktad skriftlig information till hushållen, c= muntlig information i verksamheten, d= riktad information till minoritetsorganisationer, e= på myndighetens/förvaltningens hemsida, f= genom meddelande i myndighetens/förvaltningens telefonsvarare, g= inte alls, h= på annat sätt, i= ej uppgift, N= Summa. konstaterar att information som lämnas verkar var allmänt hållen. Han finner det anmärkningsvärt att av samtliga myndigheter anger att de informerar genom myndighe- tens/förvaltningens hemsida. Detta tolkar han som att frågan inte har någon hög informationsprioritet. En stor andel av de tillfrågade anger också att ingen information över huvud taget ges. Rörande användningen av statsanslagen konstaterar att det funnits en osäkerhet bland kommunerna om hur de ekono- miska medlen skall användas. Önskemål har framförts om att få använda statsbidraget till merkostnader som har stor betydelse för den enskilde minoritetsspråkanvändaren, men som inte följer di- rekt av lagstiftningen. Kommunerna och har disponerat det fördelade statsbidraget på det sätt man funnit lämpligt utifrån gällande förordning. Kommunerna har gjort olika tolkningar av hur medlen kan an- vändas. Vissa av kommunerna, bl.a. och , har an- sett att statsbidraget kunde användas till stöd för konst och kultur och inte bara till ren myndighetsutövning om det ansetts främja minoritetsspråken. En mer restriktiv tolkning av användningen, har enligt tillämpats av bl.a. och , där medlen Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter endast använts för merkostnader för själva myndighetsutöv- ningen.27 Detta har bl.a. resulterat i att kommun –2003 endast förbrukat av det totala stats- bidraget på , resten har fonderats.28 skriver: De ovanstående exemplen visar på spännvidden i den kommunala tillämpningen av minoritetsspråkslagarna. En osäkerhet i förordningen om statsbidragen mellan, å ena sidan strikta insatser för att täcka mer- kostnaderna som uppkommit på grund av lagen, å andra sidan målsätt- ningen att verka för ett långsiktigt stöd för bevarandet och utveckling av minoritetsspråken och minoriteternas kultur. Det har varit upp till de kommunala tjänstemännen att tolka var tyngdpunkten skall ligga.29 Rörande verksamhet konstaterar att språkla- garna endast gäller inom den del av verksamheten som är knuten till myndighetsutövning. Detta förhållande har dock inte uppmärk- sammats av de intervjuade språkanvändarna (minoriteterna) och inte heller av dem som arbetar inom vården. De statliga medlen inom minoritetspolitiken har av använts till bl.a. över- sättning av en broschyr rörande rullstolar, översättning av texter rörande olika slags avgifter inom verksamheten, översättning av information i telefonkatalogen. De gjorda utvärderingarna visar att beslut att, dels er- känna de fem nationella minoriteterna och deras språk, dels införa två nya språklagar rörande samiska, finska och meänkieli, har haft en statushöjande effekt på minoritetsspråken. Som Hyltenstam och Milani påpekar är det oerhört viktigt att konventionerna gett de nationella minoriteterna större legitimitet i deras strävanden och att förståelsen för minoriteternas behov ökat i majoritetssamhället. De nationella minoriteterna har även fått större inflytande i frågor som berör dem. har därmed tagit det första stegen mot att uppfylla åtagandena i minoritetskonventioner. Kommunerna har en central roll i genomförandet av minoritets- politiken. Många av de beslut som påverkar enskilda medborgare som tillhör nationella minoriteter i vardagen fattas på lokal nivå, 27Elenius (2004) s 84– 28Elenius (2004) s 87 29Elenius (2004) s 88 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter det kan t.ex. röra äldreomsorg, kulturfrågor, förskola och skola. En förutsättning för att minoritetspolitiken skall kunna genomföras är att de som har att omsätta politiken, beslutsfattare och tjänstemän på lokal, regional och nationell nivå, har tillräckliga kunskaper och förståelse varför minoriteterna behöver skydd och stöd. måste framför allt kommunerna ges tillräckligt stöd från statens sida i detta arbete, framför allt när det gäller tillgänglighet till mer kunskap om konventionerna och till viss del även metodstöd för arbetet med minoritetsfrågor. De rapporter som låtit ta fram visar att det finns en viss tveksamhet ute i kommunerna, främst i hur mino- ritetspolitiken skall omsättas i praktiken. En del kommuner har arbetat på ett mycket aktivt sätt medan andra kommuner varit mer försiktiga. De gjorda utvärderingarna visar även på att bristande engagemang och en låg ambitionsnivå på det lokala planet får för- ödande effekter på implementeringen. Genomförandet av minoritetspolitiken har dock inte varit pro- blemfritt. Mycket återstår att göra innan språklagarna tillämpas på ett avsett sätt och innan de berörda nationella minoriteterna fullt ut kan nyttja de rättigheter de garanterats. Om man granskar de re- sultat, som fått fram i sina undersökningar, framträder en tydlig bild för respektive minoritetsspråk. konstaterar att situationen numera är något bättre än när han gjorde sin första uppföljning av reformen. Möjligheterna för enskilda att använda sig av minoritetsspråken blir begränsade om det inte finns personal på myndigheterna som behärskar respektive språk. resultat rörande personal på nivå är delvis nedslående. För samiskans del ser språk- kunskaperna på nivå ut på följande sätt. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Tabellen bygger resultat, tabell 20, (2004) Kommunala myndigheter som har personal som talar samiska Andelen kommunala myndigheter där någon behärskar samiska uppgår till i den kommun där läget är bäst, . För kommun är resultatet mycket lågt, av de kommunala myndigheterna har någon som talar samiska. Frågan är vad kommunerna avser att göra för att förbättra situatio- nen. Om läget ser ut på detta sätt i kommunerna, måste kommu- nen i det enskilda fallet förlita sig på att det finns tolkar tillgängliga på samiska, när behovet uppstår. Möjligheterna att använda mino- ritetsspråken inom förvaltningsområdet nyanseras ytterligare om man jämför språkkunskaperna på nivå med re- sultat rörande servicegrad på respektive språk. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Tabellen bygger resultat, tabell 22, (2004) Tillgänglig service på samiska Det finns en tydlig koppling mellan språkkunnig personal och möjligheten att ge den service som minoritetsspråkslagarna före- skriver. Enligt lagen om rätt att använda samiska skall muntligt svar kunna lämnas på samiska i frågor som rör myndighetsutövning. Notera att det av siffror inte framgår om det är frågan om specifikt myndighetsutövning. Sannolikt rör det sig om service i allmänhet. Resultaten måste tolkas med beaktande av detta. Notera också att möjligheten för enskilda att få ett skriftligt svar på mino- ritetsspråken finns bland svarsalternativ. De svenska mino- ritesspråkslagarna innefattar ingen skyldighet att avfatta skriftliga beslut på minoritetsspråk. I några av kommunerna finns det dock enligt resultat möjlighet att få ett skriftligt beslut på mino- ritetsspråk, vilket är mycket glädjande. Muntligt beslut30 kan, enligt resultat, lämnas i 25 pro- cent av fallen i kommun, i kom- mun, samt i kommun. I kommun kan sådant beslut inte fås alls på samiska, enligt de resultat fått fram. I kommun, där hälften av de kommunala myndighe- terna har någon som behärskar samiska, är servicegraden på sa- 30 Sannolikt avser muntlig översättning av ett skriftligt beslut.. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Svar kan nämligen lämnas lika snabbt som på svenska i av fallen. Allra sämst verkar servicen vara i kommun där enskilda uppmanas att återkomma senare för att få svar () och att ta med egen tolk för att få ärendet uträt- tat (). Som påpekats tidigare åligger det myndigheten att skaffa tolk, inte den enskilde. Förklaringen till att tjänstemän upp- manar enskilda att ta med tolk kan vara att de som svarat på enkätundersökning inte har haft tilläckliga kunskaper rörande kommunens skyldigheter enligt minoritetsspråklagarna. De ovan beskrivna resultaten är så nedslående att den kommu- nala servicen knappast kan anses uppfylla lagens krav på service på samiska. För finska och meänkieli är resultat bättre. I , och är personalens språkkunskaper goda. I och finns det utrymme för förbättring på en del myndigheter. Tabellen bygger resultat, tabell 20, (2004) Kommunala myndigheter som har personal som talar finska Graden på tillgänglig service på finska varierar mellan kommu- nerna. Muntligt beslut kan lämnas i varierande grad i samtliga kommuner. Värdena är dock låga både i och . I lämnas svar lika snabbt på finska i av fal- Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter len och enskilda uppmanas att återkomma senare () och ta med egen tolk () i många fall. Tabellen bygger resultat, tabell 22, (2004) Tillgänglig service på finska Möjligheterna att få service lika snabbt som på svenska och möjlig- heten att få ett muntligt beslut förefaller bäst för meänkieli. Ande- len myndigheter med personal som kan meänkieli är relativt hög. Muntligt beslut kan fås på meänkieli i samtliga kommuner, dock i varierande grad, som lägst i av fallen i och som högst i av fallen i . Servicegraden är dess- utom relativt hög i samtliga kommuner, i 38–av fallen kan svar lämnas lika snabbt på meänkieli som på svenska. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Tabellen bygger resultat, tabell 20, (2004) Kommunala myndigheter som har personal som talar meänkieli Tabellen bygger resultat, tabell 22, (2004) Tillgänglig service på meänkieli För statliga myndigheters del ser läget ännu sämre ut för språkkun- skaper i samiska. av myndigheterna har personal som talar samiska. Den tillgängliga servicen på samiska blir därmed Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Muntligt beslut på samiska kan endast ges i 9 pro- cent av fallen och ett ärende kan över huvud taget inte uträttas lika snabbt som på svenska. I av fallen uppmanas enskilda att återkomma senare och i av fallen måste egen tolk tas med om man vill få ärendet uträttat omgående. Situationen är något bättre för finska och meänkieli. Språkkunnig personal finns på många ställen, men servicegraden verkar trots det vara låg. Munt- ligt beslut kan endast lämnas i av fallen på finska och i av fallen på meänkieli. Anledningen till detta är oklar. Möjlighen kan det vara så att den språkkunniga personalen inte är rätt placerad på myndigheten. Tabellen bygger resultat, tabell 20, (2004) Statliga regionala och nationella myndigheters personal som talar minoritetsspråk Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Tabellen bygger resultat, tabell 20, (2004) Tillgänglig service hos statliga myndigheter En slutsats som kan dras av resultat är att kommunerna och de statliga myndigheterna måste överväga att rekrytera ytterligare språkkunnig personal för att klara minoritetsspråkslagarnas krav. En annan lämplig åtgärd torde vara att koncentrera befintliga språkresurser på ett bättre sätt. Språklagarna ger möjligheter att förlägga minoritetsspråklig service till bestämda platser och be- stämda tider. Kvaliteten på den tillgängliga servicen skulle därmed kunna höjas avsevärt redan med befintliga resurser. Ingen enskild skall behöva återkomma senare eller ta med egen tolk för att få sitt ärende uträttat. En sådan lösning kräver också att myndigheten är mycket tydlig med den information som går ut till allmänheten om tillgänglig service på minoritetsspråk. Myndigheterna bör också överväga hur de på ett bättre sätt tar till vara personalens språkkunskaper. resultat visar tydligt att möjligheterna att uppmuntra personalens användning av mino- ritetsspråken i tjänsten kan ökas avsevärt. I 39 (kommuner) re- spektive 40 (statliga myndigheter) procent av fallen får personalen ingen som helst positiv uppmuntran. Allmän uppmuntran lämnas i av fallen. Möjlighet till språkförkovring i tjänsten nämns av av de tillfrågade myn- digheterna. Tillskott på lönen verkar knappast användas. Det före- kommer endast hos av de kommunala myndigheterna Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter och av de statliga myndigheterna. Uppenbarligen finns det ett antal underutnyttjade möjligheter för att öka personalens kunskaper i minoritetsspråk och att ge anställda incitament att an- vända minoritetsspråk i tjänsten. Av rapport framgår att bristen på information gentemot brukarna allt jämt är ett problem, även om arbetet gått framåt. visar att av de lokala myndigheterna och 42 pro- cent av de regionala/nationella myndigheterna inte informerar all- mänheten på något sätt om minoritetsspråkslagarna. Av följande tabell framgår de vidtagna åtgärderna. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Tabellen bygger på resultat, tabell 25, (2004) Myndigheters information till allmänheten on minoritetsspråkslagar Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Som framgår av resultat skulle avsevärda förbättringar kunna göras med relativt enkla och kostnadseffektiva medel. Att myndigheter informerar om möjligheten att använda minoritets- språk skall vara en naturlig del i verksamheten och myndighetens bemötande av enskilda. Om det är så som Hyltenstam och Milani påpekar, att vissa kommuner av minoriteterna upplevs göra passivt motstånd mot att utveckla sin service, så är detta givetvis mycket olyckligt och helt i strid med åtaganden enligt Europarådskonventio- nerna. Frågan om attityder och kunskaper är av central betydelse för om implementeringen skall vara framgångsrik. Bristande enga- gemang och dåliga kunskaper måste motverkas genom utbildning och information. Det kan noteras att har kritiserat just på den grunden att implementeringen på lokal nivå varit bristfällig och den centrala statliga styrningen varit liten. För att komma till rätta med problemen måste således åtgärder sättas in på det lokala planet. måste budskapet från centralt håll vara mycket tydligt. Kunskaper om åtaganden enligt minoritetskonventio- nerna måste på ett mycket tydligare sätt överföras till beslutsfattare och tjänstemän som möter enskilda minoritetsmedborgare. Ansva- ret för detta ligger inte på de nationella minoriteterna. Om det är så att kommuner, myndigheter m.fl. inte klarar av att garantera en- skilda minoritetsmedborgare rätt att använda sitt modersmål på sätt som lagen anger, måste man även överväga starkare statlig styrning och även införande av sanktionsmöjligheter. Förverkligande av rät- tighetslagstiftning får aldrig bli föremål för godtyckligt eller slumpmässigt genomförande. Minoriteternas möjligheter till inflytande är alltjämt är mycket begränsade. På lokal nivå kan förhållandena skilja sig avsevärt från kommun till kommun. Befintliga samrådsförfaranden upplevs inte som tillräckliga av minoriteterna själva, även om det ges uttryck för viss tacksamhet över att situationen har förbättrats. På detta om- råde återstår mycket att göra. utvärderingar visar dock på en positiv trend när det gäller kommunernas förståelse för minoritetsfrå- gorna. Situationen förefaller vara något bättre enligt konstitutions- utskottets utvärderingsrapporter jämfört med tidigare utvärde- ringar. I flera av kommunerna arbetar man aktivt med mino- ritetsfrågorna, bl.a. med att ta fram minoritetspolitiska handlings- planer. Detta har även kommit fram i de yttranden som kommu- Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter nerna lämnat till utredningen (se nedan avsnitt 4.7). När minorite- ternas självförtroende och kunskaper om minoritetsrättigheterna ökar, ökar sannolikt även efterfrågan på tjänster på minoritetssprå- ket. Det är just denna typ av positiv spiral som skall höja statusen på minoritetsspråken och därmed även trygga språkens framtid. I avsnitt 6 återkommer jag till hur en del av dessa lärdomar från förvaltningsområdena kan användas konkret i det fortsatta ar- betet med minoritetsfrågorna.