sou · GTB33 · 2006-01-01 00:00:00 — Dessa inne- bär att vissa i lag och förordning angivna föremål inte får föras ut ur landet utan särskilt tillstånd. Det finns också möjlighet för kultur- ministern att under vissa i lagen närmare angivna förhållanden för- ordna att lagens regler skall tillämpas på nationella klenoder som annars inte faller in under lagens tillämpningsområde. Ansökningar om utförseltillstånd prövas och avgörs av det s.k. Kulturværdiudvalg som består av riksantikvarien, direktören för for Kunst, riksarkivarien, överbibliotekarien vid och ordföranden för nævn. En ansökan som inte har behandlats betrak- tas som beviljad. Om tillstånd till utförsel erhållits, utfärdar nämnden en s.k. förklaring med detta innehåll, såvida inte anledningen till att tidsfristen överskridits varit att sökanden inte rättat sig efter en framställd begäran om att visa upp föremålet för besiktning. Om en ansökan om utförseltillstånd avslås, lämnar Kulturværdi- udvalget ett anbud på förvärv av föremålet till ett pris som motsvarar vad som kan uppnås vid en försäljning på den fria marknaden. För- värvade föremål tillförs ett museum. Kulturværdiudvalget har behandlat 166 indi- viduella privata ansökningar om tillstånd för utförsel av kulturföre- mål inom EU. Endast i två fall nekades tillstånd (dessa avsåg en och ett par barockreliefer från tiden ). Med stöd av förordningen (EEG) nr 3911/92 om export av kultur- föremål mottog Kulturværdiudvalget under dessa år 245 ansökningar om export av totalt 1436 föremål. Flertalet ansökningar, 1 401 stycken, gällde emellertid ansökningar om öppna licenser på grund av deltagande i utställningar eller för att kunna genomföra repara- tioner och undersökningar. Sålunda avsåg endast 35 kulturföremål definitiv export. I samtliga fall beviljades exportlicens. (Uppgifter lämnade till utredningen av det danska kulturministeriet i e-brev daterat .) Det danska Kulturværdiudvalget har upplyst att man för närva- rande känner till två fall som involverar olaglig internationell handel med kulturföremål. I övrigt saknas kännedom om huruvida olaglig handel förekommer (uppgifter ur ovan anfört e-brev). har inte tillträtt Unidroitkonvention. Den brittiska lagstiftningen i fråga om handel med kulturföremål har sin grund i en tullagstiftning Import, Export and Customs Powers (defence) Act. Lagen kompletteras med the Export of Goods (Control) Order . Direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål har genomförts i the Return of Cultural Objects Regulations. En ny lag, the Dealing in Tainted Cultural Objects (Offences) Act, infördes . I denna lag upptas ett nytt brott. Den som handlar, förmedlar ett köp, importerar eller exporterar kulturegendom som han eller hon vet eller förmodar är tainted, dvs. har grävts ut olagligt eller olovligen avlägsnats från en byggnad, konstruktion eller monument av arkeologiskt intresse, kan dömas till böter eller fängelse. (Control) Order har i huvudsak följande utgångspunkter: Staten har rätt att hindra utförsel, men endast om kulturföre- målets ägare får ett inköpserbjudande på en rimlig prisnivå. Kontrollen skall inskränkas till begränsade kategorier av mycket betydelsefulla föremål. Särskilda ålders- och värdegränser föreskrivs. Dessa är med vissa undantag och varierar mellan 0 och 180 000 GBP. En särskild skall bereda alla ären- den när utförsel inte tillåts. Vilka föremål som i det konkreta fallet är tillståndspliktiga enligt den nationella regleringen bedöms av en exportrådgivare som utses av . Om denne inte har något att invända mot utförseln, beviljas tillstånd till utförsel. Om exportråd- givaren anser att föremålet bör behållas i , hänskjuts utförselfrågan till Kommittén tar ställning till om föremålet är en national- skatt och beviljar tillstånd om så inte anses vara fallet. Om tillstånd inte beviljas, finns det ett regelverk som ger museer, institutioner eller privatpersoner en möjlighet att med beaktande av ett visst förfarande lämna erbjudanden om inköp av föremålet i fråga och eventuellt förvärva föremålet. För att underlätta hanteringen av vissa återkommande utförsel- ansökningar har regeringen vidare möjlighet att utfärda ett antal öppna tillstånd som tillåter utförsel av vissa specificerade föremål utan individuellt ansökningsförfarande. Som medlem i EU är därutöver bundet av förord- ningen (EEG) nr 3911/92 om export av kulturföremål. Som en kon- sekvens därav skall licenser utfärdas vid utförsel från till tredje land beträffande sådana föremål som omfattas av förord- ningen (se avsnitt 3.1.2 ovan). har inte ratificerat Unidroitkonvention. Visserli- gen undertecknade konventionen , men den schweiziska regeringen har valt att avvakta den internationella ut- vecklingen i frågor som rör kulturföremål innan tillträdesfrågan tas upp på nytt (uppgifter lämnade till utredningen av Dr. jur. . Raschèr, Leiter Recht und Internationales, Bundesamt für Kultur, ). Frågan står enligt uppgift inte på den politiska agendan. Unescokonvention om åtgärder för att förbjuda och för- hindra olovlig införsel, utförsel och överlåtelse av äganderätten till kulturegendom kommer att implementeras i en ny federal lag, Kulturgütertransfergesetz. Avsikten är att denna lag skall träda i kraft . Den nya lagen är avsedd att skydda och bevara det gemensamma kulturarvet och att motverka stölder, plundring samt olaglig in- och utförsel av kulturegendom. Lagen reglerar in- och utförsel av kultur- egendom till och från samt transitering av kulturföremål. Den reglerar vidare återlämnande av kulturegendom från till andra stater och vice versa. I lagen föreskrivs bl.a. att kulturegendom som är av särskild be- tydelse för kulturarvet skall registreras (artikel 3). Följderna av en sådan registrering blir bl.a. att det inte är möjligt att göra ett godtros- förvärv. Krav på återlämnande av sådan registrerad kulturegendom kan framställas utan sådana inskränkningar i tiden som normalt gäller annan egendom. En ytterligare konsekvens av registreringen är att permanent utförsel av kulturegendom från är förbju- den. Tillfälliga utförseltillstånd kan emellertid beviljas. En registre- ring kan under vissa förhållanden upphöra. Särskilda register förs dessutom i varje kanton, som också själv prövar vissa utförselfrågor inom sina respektive territorier. Lagen innehåller vidare vissa processuella regler avseende förfaran- det när en framställan om återlämnande görs. Den föreskriver också att en innehavare som tvingas återlämna kulturegendom som för- värvats i god tro skall ha rätt till ersättning av den återkrävande staten i samband med återlämnandet. I lagen finns också föreskrifter om tullförfarandet samt vissa straffbestämmelser. Den nya lagen saknar direkt reglering i frågor som rör införsel. Det schweiziska systemet bygger på att federationen ingår olika bi- laterala eller multilaterala avtal som uppfyller de villkor som artikel 7 Unescokonvention föreskriver. Kulturegendom som förts ut olagligt utan tillstånd från en stat, med vilken ingått bindande avtal, och som påträffas i skall återlämnas till ur- sprungslandet. Bestämmelsen har stora likheter med den amerikanska regleringen, som också utgår från kompletterande internationella överenskommelser vid tillämpningen av bestämmelserna Unescokonvention (se framställningen nedan). tillträdde Unescokonvention om åtgärder för att för- bjuda och förhindra olovlig införsel, utförsel och överlåtelse av äganderätten till kulturegendom , men har inte anslutit sig till Unidroitkonvention. Landets tidigare regelverk motsvarade inte de åtaganden som följde med tillträdet till Unescokonvention. Konventionsåtagan- dena genomfördes därför i nationell rätt genom den federala lagen the 1983 Convention on Cultural Property Implementation Act (Public 97-446, 19 U.S.C. 2601 et seq). Lagen sanktionerar att amerikanska införselrestriktioner åläggs vissa kategorier av kulturegendom som härrör från en annan stat. Detta sker genom att och andra stater ingår bilaterala eller multilaterala överenskommelser som reglerar sådana införselrestrik- tioner. Genom avtal med andra stater kan också U.S. ges tillstånd att meddela införselförbud beträffande vissa arkeologiska eller etnologiska föremål. Innebörden av de avtal som ingår med enskilda stater är att sådana föremål som omfattas av ett avtal endast får föras in till om ursprungsstaten utfärdat ett tillstånd till export. Kommer före- målet till via ett tredje land saknar det betydelse om ett till- stånd till export utfärdats av detta land. Kravet på exporttillstånd är absolut. Olika former av avtal har ingåtts med bl.a. , , , , , och . Avsikten är att den lagliga och dokumenterade handeln skall tillåtas som de krav som ställs upp i lagen skall minska den olagliga handeln med kulturegendom. Eftersom andra länders of- fentligrättsliga exportreglering inte är gällande i , krävs att restriktioner införs vid införseln till landet av vissa kulturföremål för att andra stater skall ha möjlighet att återfå vissa särskilt skydds- värda kulturföremål som förts ut från ursprungslandet. Utrikesdepartmentet ansvarar för lagens tillämpning och har också en rådgivande funktion. En rådgivande kommitté () bestående av elva ledamöter, valda av presidenten, granskar utländska regeringars förfrågningar om att låta införselrestriktionerna omfatta viss kulturegendom och avger rekommendationer till . Det finns vidare möjlighet för presidenten att ensidigt besluta om vissa skyddsåtgärder och att i extraordinära situationer införa till- fälliga införselrestriktioner beträffande olagligt utgrävd egendom. Restriktionerna måste dock i sådana fall hävas senast . Sådana provisoriska åtgärder kan också vidtas när en konventions- stat framställer en begäran med stöd av artikel 7 Unesco- konvention (jfr. avsnitt 3.2.1 ovan). De provisoriska åtgärderna upp- hör att gälla när villkoren för ett bilateralt- eller multilateralt avtal enligt ovan har förhandlats fram. Sådan egendom som omfattas av införselrestriktioner skall för- tecknas och publiceras. Detta ombesörjs av tullmyndigheten (the U.S. ), som också svarar för tillämpningen av in- förselbestämmelserna. Den förtecknade kulturegendomen får endast föras in i om den åtföljs av ett utförseldokument som är utfärdat av ursprungsstaten och utvisar att egendomen lämnade landet innan restriktionerna infördes. Lagen innehåller särskilda bestämmelser om stulen kulturegen- dom. Kulturegendom som är dokumenterad och som har stulits från ett museum eller ett religiöst eller profant offentligt minnesmärke eller annan liknande institution i en annan konventionsstat får inte föras in i . Beträffande stulen egendom är vidare the National Stolen Property Act av betydelse. 6Införlivandet av Unidroitkonvention med svensk rätt – några övergripande frågor Förslag: bör ansluta sig till konventionen. Det är en allmän uppfattning att den olagliga utförseln av kultur- föremål i strid med nationella regler har ökat . Pro- blemen med stulna och olagligt utgrävda kulturföremål har tilltagit. Som utredningen redovisat i avsnitt 1.2 har det såväl internationellt som nationellt framförts en oro över denna utveckling. Mot bakgrund av att olagliga förfaranden med kulturföremål ofta involverar flera stater och olika rättsordningar är mellanstatliga sam- arbetsformer av yttersta vikt för att försöka komma tillrätta med problemen. Ett viktigt steg i detta samarbete har av flera stater ansetts vara att ansluta sig till Unidroitkonvention. Det är också den uppfattning att bör ansluta sig till konventionen (se utredningens direktiv, bilaga 1). Konventionen är det mest omfattande multilaterala regel- verk som förhandlats fram för att skydda kulturarvet och begränsa handeln med stulna eller olagligt utförda föremål. Den innehåller regler för återlämnande av kulturföremål som stulits i eller olagli- gen förts ut från konventionsstaterna. Konventionen är unik genom den utpräglade civilrättsliga regleringen som ger den ursprunglige ägaren en bestående äganderätt till ett stulet kulturföremål. Utredningen har inte funnit något skäl som talar emot en svensk anslutning till konventionen. Tvärtom ger det arbete som utred- ningen bedrivit entydigt vid handen att det utöver de nationella insatser och internationella åtaganden som är bundet av krävs ytterligare åtgärder för att försöka komma tillrätta med handeln med olagligt åtkomna kulturföremål. 6.2Konventionens införlivande med svensk rätt Förslag: Konventionens bestämmelser bör införlivas med svensk rätt genom transformering. Att ratificerar Unidroitkonvention innebär inte att konventionen därigenom blir gällande som svensk lag. Detta beror på att , i likhet med de övriga nordiska länderna, tillämpar ett system som utgår från att internationella bestämmel- ser blir tillämpliga i landet först när motsvarande nationella före- skrifter införts. Därför måste skriftliga internationella överens- kommelser, dvs. konventioner och andra traktater som ingåtts av , på något sätt införlivas med svensk rätt för att bli gällande i . Det finns två huvudsakliga metoder för att införliva bestäm- melserna. Eftersom valet av införlivandemetod påverkar utform- ningen av de nya författningsbestämmelser som konventionen kan föranleda, bör utredningen redan i detta skede överväga vilken me- tod som skall användas när konventionens bestämmelser införlivas med svensk rätt. Införlivande av en internationell överenskommelse kan i princip ske genom endera transformering eller inkorporering. Transformering innebär att överenskommelsens bestämmelser, i den mån det inte redan finns motsvarande nationella bestämmelser, omvandlas till svensk författningstext eller att texten i överenskom- melsen översätts till svenska och sedan tas in i en befintlig svensk för- fattning. Inkorporering innebär att det i en lag eller författning anges att traktatens bestämmelser skall gälla direkt i . När inkorpo- rering används som metod ligger traktatens autentiska text, på ett eller flera språk, till grund för tillämpningen (Utrikesdepartemen- tet, Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella över- enskommelser, 1992, s. 10). I de situationer när de materiella bestämmelserna i en traktat överensstämmer med innehållet i gällande svensk rätt krävs inte något särskilt transformerings- eller inkorporeringsförfarande (a.a., s. 11). Vid införande i svensk rätt av internationella överenskom- melser som reglerar civilrättsliga frågor och i de situationer där svensk autentisk konventionstext saknas anses huvudregeln vara att transformering skall användas som metod för införlivande (prop. 2002/03:18 s. 41 och prop. 1986/87:128 s. 91). Unidroitkonvention reglerar till stora delar privaträtts- liga frågor som berör enskilda. Den innehåller också flera före- skrifter som är avsedda att tillämpas av myndigheter och dom- stolar. Om införlivandet sker genom inkorporering, skulle den engelska och franska ursprungstexten gälla i och en nationell tolk- ning av konventionen göras utifrån detta underlag. Detta skulle i och för sig kunna medföra att tolkningen av konventionen kom att ligga närmare konventionens ursprungsversion än om den skedde utifrån en översättning. skulle det förhållandet att lag- stiftningen inte var avfattad på svenska antagligen göra den mer svårtillgänglig. Att bestämmelserna dessutom, såsom ofta är fallet när det gäller internationella överenskommelser, är formulerade på ett sätt som inte överensstämmer med den i vanliga lagstift- ningsformen underlättar inte heller tillämpningen ur ett svenskt perspektiv. Om åtagandena i konventionen i stället transformeras till svensk lag innebär det att konventionsbestämmelserna överförs till svenskt författningsspråk, vilket kan antas göra det lättare för myndigheter och allmänheten i att tillägna sig och tolka bestämmelserna. Flera av formuleringarna i konventionen har tillkommit efter kompromisser mellan olika ståndpunkter och detta har präglat ut- formningen av vissa av konventionens artiklar. Om konventionen transformeras, innefattar överföringen av konventionen till svenskt författningsspråk en språklig och grammatikalisk tolkning av kon- ventionen. När domstol eller myndighet sedan tillämpar lagen, måste ytterligare tolkningar göras av sådana bestämmelser vars närmare innebörd det ankommer på domstol eller myndighet att slå fast. Detta kan leda till att tillämpningen av konventionen kommer att avvika mer från de ursprungliga intentionerna än om tillämpningen skett direkt utifrån de autentiska texterna (jfr prop. 2002/03:18 s. 38 f.). Det kan emellertid förmodas vara ett sämre alternativ att låta personer och myndigheter i tillgodogöra sig konventionens bestämmelser på andra språk än svenska. Att de som har att tilläm- pa konventionen på bästa sätt kan sätta sig in i lagtexten och att konventionstexten blir så lättillgänglig som möjligt är i sig så be- tydelsefullt att det enligt utredningens mening redan härigenom står klart att konventionen i enlighet med huvudregeln bör införlivas med svensk rätt genom att bestämmelserna i de fall det är nödvän- digt omvandlas till svensk författningstext (s.k. införlivande genom transformation). 6.3Inarbetandet av konventionens regler i svensk författning Förslag: I de fall svensk gällande rätt inte uppfyller åtagandena i konventionen bör den reglering som konventionen föranleder inarbetas i befintliga svenska författningar som upptar samma typ av frågor, nämligen lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre och 6 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I föregående avsnitt har utredningen föreslagit att införlivandet av reglerna Unidroitkonvention med svensk rätt skall ske genom transformation, dvs. att reglerna omvandlas till svensk för- fattningstext. Härvid föranleder konventionen ny svensk reglering endast i den mån som motsvarande nationell rätt saknas eller inne- håller mindre fördelaktiga regler än konventionen förskriver. De regler i konventionen som överensstämmer med gällande svensk rätt och som uppfyller kraven på viss lagstiftningsform kräver alltså inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder från svensk sida. Bestämmelser som inte berör enskilda, utan reglerar frågor staterna emellan, be- höver inte heller transformeras. Flera av konventionens slutbestäm- melser, t.ex. i fråga om tillträde och ikraftträdande, kräver alltså inga motsvarande svenska lagbestämmelser. Av konventionens ingress framgår att bestämmelserna är avsedda att utgöra gemensamma rättsliga minimiregler för återlämnande av kulturföremål. I artikel 9 (1) anges att inget hindrar att konven- tionsstaterna tillämpar regler som är mer gynnsamma när det gäller återlämnande av stulna eller olagligt utförda kulturföremål. Det är alltså möjligt att i den nationella rätten gå utöver konventionens bestämmelser så länge detta innebär att möjligheterna att återkräva stulna eller olagligt utförda kulturföremål ökar. För svensk del kan som exempel på sådana mer gynnsamma regler nämnas möjligheten att få tillbaka stöldgods utan att betala lösen och att det inte före- kommer någon yttersta tidsfrist i de situationer då rätt till lösen förekommer (avsnitt 8.5 och 8.6). Vid införandet av vissa av konventionens bestämmelser måste kraven på viss lagstiftningsform uppfyllas. Dessa krav innebär att regler som rör enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller som får anses vara betungande för enskilda skall ha lagform (8 kap. 2 och 3 §§ RF). Motsvarande krav gäller de processuella reg- lerna, som alltså också måste ha lagform (11 kap. 4 § RF). Ur ett svenskt perspektiv innebär konventionens regler om åter- lämnande av stulna eller olagligt utförda kulturföremål att allmänna civilrättsliga och processrättsliga regler aktualiseras. Konventionens bestämmelser om återlämnande av stulna kultur- föremål har privaträttslig utformning och tar sikte på frågor om äganderätt och ersättning vid återlämnande av det stulna. Att stulen egendom som huvudregel skall lämnas tillbaka regleras inte ut- tryckligen i svensk rätt utan följer av allmänna rättsgrundsatser. I vissa fall kan konventionens bestämmelser om återlämnade av stul- na kulturföremål emellertid innebära att reglerna i lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre berörs. När så är fallet är det enligt ut- redningens mening lämpligt att inarbeta den lagreglering som kon- ventionen föranleder i godtrosförvärvslagen. Konventionens bestämmelser om återlämnande av olagligt utför- da kulturföremål har stora likheter med befintliga svenska regler om återlämnande av olagligt bortförda kulturföremål enligt 6 kap. kulturminneslagen. Även bestämmelserna i kulturminneslagen regle- rar offentligrättsliga anspråk, men de gäller endast i förhållande till stater som ingår i EES. På grund av reglernas likartade karaktär är det enligt utredningens mening lämpligt att konventionens regler om återlämnande av olagligt utförda kulturföremål förs in i 6 kap. kultur- minneslagen. 6.4Bundenheten till direktivet 93/7/EEG om åter- lämnande av kulturföremål Förslag: bör i samband med ratificeringen av konven- tionen anmäla att direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål även fortsättningsvis skall tillämpas i förhållande till andra EES-stater i de fall EG-direktivet reglerar samma frågor som konventionen. Det är enligt utredningens direktiv en utgångspunkt att i förhållande till andra EES-stater även fortsättningsvis skall tillämpa direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål. En sådan möjlighet ger artikel 13 (3) Unidroitkonvention där det föreskrivs att konventionsstater, som är medlemmar i organisa- tioner för ekonomisk integration eller av regionala enheter, kan an- mäla att de inte avser tillämpa bestämmelserna i konventionen mellan sig, när tillämpningsområdet för dessa bestämmelser samman- faller med tillämpningsområdet för de interna regler som gäller för organisationen eller den regionala enheten. Enligt ett beslut av Europeiska unionens råd skall medlemsländerna i EU tillämpa de gemenskapsrättsliga reg- lerna mellan sig i de fall dessa innefattar samma frågor som regleras i andra konventioner, vilket också under ordförande- skap anmälts till konventionens depositarie. Med hänsyn till den gemensamma ståndpunkt som medlemsstaterna i EU intagit bör på det sätt som anges i artikel 13 (3) i konventionen anmäla att direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål skall tillämpas i förhållande till andra EES-stater. Detta innebär för del att bestämmelserna i 6 kap. kulturminneslagen om olag- ligt utförda kulturföremål, som bygger på direktivet, även fort- sättningsvis kommer att gälla i förhållande till andra EES-stater. I sammanhanget bör observeras att vad konventionen föreskriver i fråga om återlämnande av stulna kulturföremål inte sammanfaller med tillämpningsområdet för direktivet 93/7/EEG om återlämnan- de av olagligt utförda kulturföremål. Konventionens reglering röran- de stulna kulturföremål är därför tillämplig även i förhållande till konventionsstater inom EES. En anmälan om att i förhållande till andra EES-stater även fortsättningsvis skall tillämpa direktivet 93/7/EEG om åter- lämnande av kulturföremål kräver enligt konventionens artikel 15 att i samband med ratificeringen av konventionen avger en skriftlig anmälan om att bestämmelserna i gemenskapslagstiftning- en skall ha företräde framför de bestämmelser i konventionen som reglerar olagligt utförda kulturföremål. När direktivet 93/7/EEG tillämpas i stället för konventionen inne- bär detta – paradoxalt nog – att den återkrävande staten kommer i ett sämre läge då det är fråga om olagligt utförda kulturföremål som är av stor kulturell betydelse men inte har ett så högt ekonomiskt värde som direktivet förutsätter. Som framgått av avsnitt 3.1.2 kan en stat, från vilken ett kulturföremål olagligen förts bort, med stöd av direktivet begära att föremålet återlämnas endast om föremålet har ett ekonomiskt värde som överstiger de värdegränser som före- skrivs i direktivet. Några sådana värdegränser finns emellertid inte i konventionen. En konventionsstat utanför EES kan alltså begära