sou · GTB393 · 2006-01-01 00:00:00 — behöver fler lönsamma företag och varaktiga jobb och fler människor i arbete. Det genererar ekonomiska resurser för samhällets välfärd och de offentliga åtagandena. Utvecklingsarbetet måste omfatta dem som är tillväxtens verkliga utförare. Det måste alltså starta i den lokala miljön där dessa är verksamma och bedrivas Utgångspunkter och motiv för en ny organisation i ett s.k. underifrånperspektiv. I den nya tillväxtpolitiken ingår att analysera och identifiera möjligheter och hinder, att se samman- hang och beroenden och att urskilja hur olika aktörer tillsammans kan generera positiva utvecklingsspiraler. Vi anser att strategier och program måste utarbetas i lokala och regionala processer. Då enga- geras både de offentliga och privata aktörer som måste göra åtagan- den för att idéer, program och strategier ska förverkligas. Saknas detta riskerar strategier och program att bli dokument för sin egen skull. En huvudroll för den offentliga förvaltningen blir då att svara för kundorienterad service till utförare, men också att tydliggöra ra- mar och generella restriktioner i samhället, bl.a. för en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Politiskt och demokratiskt inflytande Vi anser att en ny organisation måste öppna för större insyn i utveck- lingsarbetet och säkra det politiska och det demokratiska inflytandet. och som är jämförelsevis stora och resursstarka län med regionala självstyrelseorgan, har redan de bästa förutsättningarna för detta. Men eftersom alla dessa förutsättningar inte finns i övriga län måste det regionala och kommunala politiska systemets inflytande över den kommande förvaltningsorganisationen säkras på annat sätt. Vi menar dock inte att det politiska systemet och förvaltningsapparaten ska ingå i en och samma organisation. Däremot är vi säkra på att förvaltningsor- ganisationen måste ha regionala enheter. Vi har fått klara indika- tioner på att en förvaltningsmyndighet med en enda central enhet inte skulle accepteras ute i landet. Övergripande, samlande mål för möjlighet att prioritera I de övergripande EU-strategierna betonas hållbarhet, konkurrens- kraft, kompetensutveckling, sysselsättning, tillväxt och samman- hållning. Det ska givetvis genomsyra den nationella politiken. Vi uppfattar konkurrenskraft och tillväxt som närbesläktade begrepp – konkurrenskraft är en förutsättning för tillväxt. Vi ser ett stort behov av färre, tydligare och mer samlande mål för utvecklingsarbetet i alla delar av landet. De framtida strukturfon- derna inriktas på insatser för ökad konkurrenskraft och sysselsättning. Utgångspunkter och motiv för en ny organisation Vi anser att det nya nationella mål 2-programmets tema konkur- renskraft och sysselsättning ska vara bärande också i målet Konvergens, om får del av detta och ska göra en geografisk avgränsning. Entydiga mål bör underlätta för beslutsfattare att pri- oritera utvecklingsdrivande insatser och projekt. Större regioner, färre förvaltningsmyndigheter De omfattande konsekvenserna av globaliseringen och den snabba strukturomvandlingen är starka motiv för en ny ansats i det regio- nala utvecklingsarbetet. Vår uppfattning är att ökad konkurrens- kraft i detta perspektiv kräver utveckling i större regioner än hit- tills. Man brukar säga att små regioner saknar överblick över gräns- överskridande tillväxtmöjligheter och kritisk massa för utveckling av existerande möjligheter. Investeringar i innovationssystem, infrastruktur m.m. kräver både storregional och nationell överblick och beslut. Paradoxalt nog krävs , som vi redan under- strukit, de lokala och jordnära processerna för att lösa problem på rätt nivå och finna de utvecklingsbara idéerna. Den framtida målbilden och det starkt minskade antalet program bör göra det möjligt att arbeta med väl samlade och fokuserade insatser. Fokuse- ring och kraftsamling är för övrigt helt nödvändigt för att få ut bättre utvecklingseffekt än av kapitalinsatserna. Vårt arbete ger exempel på att mängden av administrativa regio- ner har bidragit till att splittra förvaltningsapparaten. Det stora an- talet myndigheter som deltar i förvaltningen av strukturfonder och regional utveckling försvårar samordningen av program och pro- jekt. Vår principiella uppfattning är att antalet myndigheter måste minska. Det är också nödvändigt att undanröja de glapp och hinder i det praktiska genomförandet av projekt och aktiviteter som beror på att programmen har olika geografisk utbredning, tidsplaner och organisationsmönster. Uppföljning och utvärderingar i den framtida organisationen Inför kommande period gäller det att fortsatt utveckla metoder och rutiner för uppföljning och utvärdering. I överensstämmelse med bl.a. EU:s krav måste uppföljnings- och utvärderingsfunktionerna på olika nivåer finnas klart definierade i den kommande förvalt- ningsorganisationen (genomförandeorganisationen). Utgångspunkter och motiv för en ny organisation Vidare måste former för erfarenhetsutbyte och lärande inom och mellan organisationens olika nivåer men också inom och mellan regioner möjliggöras i syfte att genom återkoppling kunna dra nytta av varandras erfarenheter. Uppföljningar och utvärderingar av projekt och program hanteras bäst nära verksamheten, dvs. på den regionala nivån. Som en viktig del av en lärande process blir en uppgift för förvaltningsorganisationen att stödja metodutveckling och återföra resultatet av utvärderingar till en bred grupp av intressenter. Nya ansatser och attityder I några regioner och län som får stora regionalpoli- tiskt motiverade bidrag och stöd, oroar man sig för sämre stöd- möjligheter . Det är inte överraskande. Vår uppfattning är att alla delar av landet har utveck- lingsmöjligheter3 men att det krävs nya metoder och, inte minst, en ny attityd i utvecklingsarbetet. Av tradition förväntar sig många i att åtgärder för förändringar och lösningar på problem i samhället ska initieras och skötas uppifrån, oftast åsyftas statliga ingripanden. Inställningen skapar lätt passivitet och maktlöshet hos dem som äger problemen – någon annan ska lösa dem. I gott syfte har också offentliga aktörer tagit på sig rollen att identifiera vad som bör göras. Alltför ofta är insatser baserade på genomsnittlig statistik och schablonföreställningar i stället för på analyser av faktiska behov. Insatser görs alltför ofta akut och enligt standard- recept och det långsiktiga resultatet blir därmed ofta klent. På centralt håll kan man möta dem som misstror den regionala och lokala nivåns kompetens att driva ansvarsfyllt utvecklingsar- bete. Vi tvivlar inte på regionala och lokala politikers förmåga men ser att så mycket som möjligt av nuvarande krångliga förvaltnings- strukturer och regler måste bort för att underlätta deras arbete. Betoningen av sysselsättning parallellt med konkurrenskraft i de nya målen bör öppna för givande samarbete mellan dem som handlägger insatsområdena. Växtkraft Mål 3-programmet har en annan karaktär än de övriga strukturfondsprogrammen. De ESF- finansierade projekten är inriktade på individers möjligheter på arbetsmarknaden, de övriga fonderna på företagande och sysselsätt- ningsskapande åtgärder. Skillnaderna återspeglas i de kulturer och kompetenser som finns inom de olika förvaltningsmyndigheterna. Bland samordnade åtgärder bör kunna ingå investeringar för 3 Se t.ex. Inlandsdelegationens rapport, SOU 2004:135, Inlandet har möjligheter Utgångspunkter och motiv för en ny organisation utvecklingen av arbetsplatser och arbetskraft, t.ex. i fysisk infra- struktur för arbetsplatsförlagt lärande och pedagogiskt innehåll, anpassat till arbetskraften och lärsystemen. Vi har erfarenhet av att idéer och kreativitet växer när människor möts i nya konstellationer.4 Vi bedömer att också förvaltningen vitaliseras och personalens kreativitet ökar om olika verksamhets- kulturer och kompetensområden sammanförs i en myndighet. Vi är dock klara över att det kan finnas attityder hos personalen som behöver förändras för att en ny myndighetskultur ska kunna växa fram. 4 Tillväxtdelegationen, SOU 2004:126, Vänd på kuttingen! Tillväxt och utveckling i ett nytt perspektiv 4 Överväganden och förslag 4.1En sammanhållen organisation för regional utveckling Vi föreslår att regionala strategier och program ska avse färre och större regioner. De utgör underlag för den nationella strategin och resursfördelningen till regionerna samt ger underlag och anvisningar om genomförandet till förvaltningsorganisationen. Konkurrenskraft, sysselsättning och sammanhållning (konvergens) som betonas i de europeiska strategierna, ska färga medlemsländernas utvecklingsprogram. I vårt uppdrag ingår inte att föreslå innehållet i program på vare sig lokal, regional eller nationell nivå. Däremot har vi diskuterat programstrukturen, eftersom den påverkar förvaltnings- organisationens arbete. Det finns många beskrivningar av konse- kvenser av globaliseringen, den snabba strukturomvandlingen av näringslivet och andra inre och yttre faktorer. Samhället måste så långt möjligt förebygga negativa konsekvenser, bl.a. genom att arbeta med framsynta strategier. Strategierna behöver vara mer koncentrerade till både innehåll och geografi. Lokala, regionala och nationella program behöver vara bättre samordnade. För att åstadkomma detta bör huvudlinjerna i de länsvisa RUP koncentreras till färre regionala strategier. Självklart behövs nationell överblick och samordning även om antalet regionala strategier minskar. Det behövs fortsatt nationella riktlinjer, prioriteringar och avvägningar mellan olika regionala am- bitioner. I slutbetänkandet avser vi att återkomma till processerna i utvecklingsdelen av organisationen och relationen mellan den regi- onala och den nationella nivån samt relationen till andra sektors- program. Där återkommer vi också till frågan om det politiska an- svaret och förankringsprocessen. Förordningar, både på EU-nivå och nationellt, ställer vissa for- mella krav på de olika programmen. Men sådana krav kan inte få lov att dominera det verkliga utvecklingsarbetets innehåll. Det måste vara arbetet med att förverkliga utvecklingsdrivande projekt och aktiviteter som är huvudsaken. Strategierna och programmen behövs för att alla ska dra åt samma håll och för att ge anvisningar för genomförandet, bl.a. till förvaltningsorganisationen. Därför är kvaliteten i dessa särskilt viktig. Den grundstruktur för strategier och program som vi föreslår är alltså en nationell strategi – ett antal regionala strategier – operativa strategier och program på den geo- grafiska nivå där de hör hemma. Till operativa program räknar vi bl.a. lokala/kommunala strategier och program, RTP och SPD. Sektorspolitiska program och program för särfrågor betraktar vi också som operativa delar i detta sammanhang. Vi föreslår att huvudlinjen ska vara en SPD per strukturfond och mål. Det övergripande temat är ökad konkurrenskraft och sysselsättning. Insatser för ökad konkurrenskraft och sysselsättning är nödvändiga i alla delar av landet och stämmer väl med de mål för den regionala utvecklingspolitiken som beslutat om. Vi anser att detta bör vara ett övergripande mål för alla regioner, oavsett vilka struk- turfondsmål som förhandlingarna resulterar i för del. Vi utgår ifrån att målet Europeiskt territoriellt samarbete kan ha samma inriktning, men vårt uppdrag omfattar inte detta. Eftersom för- handlingarna om strukturfonderna inte är avslutade i EU, är det oklart om kommer att beröras av målet Målstrukturen är naturligtvis också beroende av vad förordning- arna om fonderna föreskriver. Med den grundsyn vi har på mål- strukturen får SPD1 en underordnad roll som programdokument. Vid sidan om den nationella finansieringen är strukturfonderna ut- omordentligt viktiga finansieringskällor. Men möjligheter att få hem EU-pengar får inte innebära att SPD tar över och styr arbetet i de huvudsakliga processerna. SPD bör istället vara dokument som naturligt faller ut av dessa processer. Huvudlinjen bör vara att det ska finnas två SPD, en för ERUF-finansieringen och en för ESF- 1 SPD försvinner som begrepp och kommer att kallas nationellt program. finansieringen för målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning och motsvarande för målet Konvergens om detta ska gälla någon del av . Programarbete måste utgå ifrån verkliga förhållanden på den lokala/kommunala nivån. Här identifieras nödvändiga utveck- lingsåtgärder och här börjar arbetet med att sortera fram vem som gör vad. Stora, strategiska insatser kräver ofta kommun- och länsöverskridande kraftsamling. Arbete med att ta fram strategier, program och genomförandeplaner på olika nivåer i samhällsorganisationen startar på det lokala/kommunala planet. Åtskilliga problem löses och mängder av beslut och aktiviteter hör hemma i enskilda kommuner eller i flera kommuner i samverkan. Detta har direkt betydelse för kommuner- nas företag och invånare och skapar kommunens näringslivsklimat, attraktivitet för boende m.m. Men inom de flesta kommuner sak- nas möjligheter att kraftsamla kring stora, tillväxtdrivande och långsiktigt sysselsättningsskapande strategiska insatser. Ofta har också länen otillräcklig yta eller resursbas för att hantera behovet av stora, strategiska och kostsamma utvecklingsinsatser. Struktur- omvandling, kunskapsutveckling, marknader m.m. följer funktio- nella och gränsöverskridande mönster. Aktörer på länsövergri- pande plan och på den nationella nivån behöver komma in, men med rätt uppgifter på respektive nivå. I län och finns förebilder för vårt förslag om regionalt ansvar. Län med KSO är i ett mellanläge. Regeringen bör premiera de KSO som önskar samarbeta för ut- veckling i en större region, t.ex. genom att överföra merparten av länsanslagen till dessa. Vårt förslag måste ta hänsyn till den nuvarande regionala röran. Organisationen blir interimistisk. Nästa strukturfondsperiod närmar sig troligen sitt slut innan förslag om den framtida samhällsorganisa- tionen är politiskt färdigbehandlat och en eventuell ny region- indelning är sjösatt. Den organisation vi föreslår kan inte vänta och måste därför bli interimistisk i avvaktan på beslut av statsmakterna i den övergripande regionfrågan. län och var tidigare två respektive tre län. Såvitt vi kan se lyckas man väl med att samordna resurser och insatser i dessa län. Försöksverksamheten i länen innebär eget och politiskt förankrat ansvar för strategier, prioriteringar av insatser och fördelning av resurser för utvecklingssatsningar. Fler funktio- nella mönster blir synliga i en större region. Resursbasen för ut- vecklingssatsningar är större än i flertalet övriga län. De regionala självstyrelseorganen – och – disponerar merparten av länsanslaget. Vi vill så långt möjligt använda förhållandena i dessa län som förebild för den utvecklings- organisation som vi föreslår. Vi måste beakta det faktum att det offentliga ansvaret för regional utveckling är fördelat också efter andra mönster i landet, dvs. i vissa län har ensam ansvaret, i andra län delas ansvaret mellan och . De flesta existerande KSO har, efter delvis omständliga förbe- redelser, bildats . Fler KSO förbereds . Det varierande mönstret över landet gör att utgångspunkterna för organisationsförslaget är komplicerade. Vi föreslår särlösningar för förvaltningsorganisationen i och län men anser att fler undantag inte bör göras inledningsvis. Vi är klara över att detta får en speciell betydelse för län med KSO. Bildandet av KSO är ett steg mot större regionalt ansvar för arbetet med de egna utvecklings-frågorna. Flertalet KSO har relativt övertagit förvaltningen av delar av länsanslaget. I utgörs samverkansorganet av och leds alltså av en direktvald politisk församling. I både och län disponerar KSO merparten av länsanslaget. Men dessa län och fler av de övriga länen med KSO är jämförelsevis små. Enligt vår uppfattning måste utvecklingsmöjligheter inventeras och resurser mobiliseras i större regioner än enskilda län. Vi anser att regeringen bör stimulera arbete med utvecklings- strategier och program i större regioner än enskilda län. För att stimulera samarbete mellan flera län föreslår vi att regeringen ska pröva möjligheten att erbjuda KSO i de län som enas om en likalydande utvecklingsstrategi, ett lika omfattande ansvar för länsanslaget som de regionala självstyrelseorganen har. Vi föreslår en sammanhållen organisation för utveckling av strategier och program samt för förvaltning av program för regional utveckling. Organisationen ska trygga det politiska inflytandet. Antalet förvaltande myndigheter minskar. Organisa- tionen bör kunna hantera geografiska eller andra särdrag i vissa regioner. Vi anser att den nya organisationen ska vara samlad och enhetlig. Den bör också vara så långt möjligt oberoende av att det finns skilda förutsättningar över landet. Det betyder bl.a. att utvecklingsfrågor för storstad, öar, landsbygd och sameland i princip bör vara integrerade i de regionala strategierna, inte särbehandlade i egna program och egen organisation. Ökad konkurrenskraft och sysselsättning bör vara ambition också i dessa områden. De nuvarande Mål 1-programmen är i viss mån en förebild. Där ingår specialfrågorna i programmen, låt vara under egna rubriker. De fyra strukturfonderna är finansieringskällor utan att föranleda separata programdokument. Inför nästa period bör utvecklingsarbetet och förvaltningen vara organiserade för att klara av detta. Redan nu förbereds ett separat program för landsbygds- utveckling inför nästa strukturfondsperiod. Vi anser att mycket skulle vinnas om hela regioners utveckling av näringsliv, infrastruktur i vid mening, kompetensutveckling m.m. kunde ses i ett sammanhang och, inte minst, om genomförandet av program och hanteringen av åtgärdsmedel kunde samlas i en gemensam förvaltningsorganisation. arbetar med frågor kring detta. Vi kan givetvis inte föregripa kommitténs arbete och slutsatser. Vårt samråd med kommittén fortsätter och eventuellt kommer vi att kunna ha tydligare förslag i slut- betänkandet. Om ett specialområde av något skäl fordrar särbehandling, bör regeringen ange detta som ett nationellt tema och ange formerna för programarbetet, i varje fall om åtgärder i programmet ska finansieras med strukturfondsmedel. Mål 2 Öarna är ett nationellt program. Vi har även uppmärksammat att det i finns ett nationellt program för skärgårdens och öarnas utveckling. Vi föreslår en organisation för regionalt utvecklingsarbete och förvaltning som schematiskt har följande utseende. Vi avser att återkomma i slutbetänkandet med en mer utförlig presentation av våra förslag om utvecklings- och förvaltnings- organisationen i sin helhet. Den översiktliga bilden nedan och den efterföljande texten antyder hur vi ser sammanhanget för den förvaltningsorganisation som föreslås i avsnitt 4.2. Utvecklingsprocessen på det regionala planet bygger på underlag från den lokala/kommunala delen av processen och på de länsvisa RUP och andra program som finns i nuvarande struktur. Partnerskap mellan representanter för politik – myndig- heter/organisationer/universitet och högskolor – näringsliv ska ha inflytande i strategi- och programprocess och göra åtaganden som konkretiseras i strategier och program. Strategierna ska vara politiskt förankrade och inriktade på ett litet antal, högt prioriterade insatser som ger utvecklingsförutsättningar för näringslivet och sysselsättningen. De utgör underlag för regeringens beslut om medel via statsbudgeten. Nationell samordning syftar på behovet av nationell överblick över det regionalt organiserade arbetet och sektorspolitik av sär- skild betydelse för utvecklingsarbetet. I vissa fall krävs nationella prioriteringar av regionala ambitioner. Innovationssystem och fysisk infrastruktur är exempel på tillväxtdrivande områden som ofta måste ses i funktionella regioner och inte enbart inom administrativt avgränsade regioner. Vi föreslår att ett nationellt partnerskap ska svara för den nationella samordningen. Detta är en mycket väsentlig del av utvecklingsorganisationen. Vi avser att förtydliga detta i slutbetänkandet och föreslå sätt att göra partnerskapets roll både attraktiv och uppfordrande. Större regioner bör, enligt vår uppfattning, formera sig frivilligt. Det finns redan flera exempel på att det sker, t.ex. i Mälardalsregi- onen, Bergslagen och (Sydsam), där kommuner i hela eller delar av län ingår. Kontakten mellan organisationen för ut- veckling av strategier och program och förvaltningsorganisationen är en mycket väsentlig men problematisk punkt. Utveck- lingsprocessen bör fånga upp möjligheter och hinder för näringsli- vet och arbetsmarknaden. Dessa följer olika gränsöverskridande och funktionella stråk. Förvaltningsapparaten behöver däremot ha klara administrativa gränser för att ansvarsfördelningen ska vara tydlig i den egna organisationen, för omgivningen och kunderna. Ju snävare administrativ förvaltningsregion, desto större behov av gränsöverskridande samarbete för insatser i strategiska projekt. Större administrativa regioner synliggör troligtvis fler funktionella stråk, men administrationen riskerar att förlora närhet till männi- skor och projekt. – Vårt förslag bygger på ett betydligt mindre antal förvaltningsenheter än . För att inte försvåra pågående arbeten kring framtidens regioner, föreslår vi att varje förvalt- ningsområde ska utgöras av två eller flera hela län. Innehållet i förvaltningsmyndighetens arbete bestäms av de regio- nala strategier och program som regeringen har fördelat budgetme- del till. Denna del av organisationen beskrivs i avsnitt 4.2. Kontaktfunktioner, en-dörr-in, bör finnas länsvis, t.ex. för information, rådgivning och service till projektägare och första avstämningar av hur projekt stämmer överens med strategier och program. Dessa ingår inte i förvaltningsmyndigheten. EU-strategierna och den nationella strategin illustreras inte i organisationsbilden men skulle kunna ses som både underlag och överbyggnad. Inte heller framgår de generella politiska riktlinjerna, t.ex. krav på ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling, som påverkar strategi- och programarbete. 4.2En nationell myndighet för förvaltning Utgångspunkter för den nya förvaltningsorganisationen Vi föreslår en enklare och tydligare förvaltningsorganisation med en myndighet som ska samspela med den regionala utvecklings- organisationen. Huvuduppgiften blir att administrera regionernas strategier och utvecklingsprogram. Myndigheten är även en viktig aktör i regionernas utvecklingsdiskussioner. Olika nivåers ansvar ska vara tydligt. Kompetens och erfarenheter hos nuvarande personal ska tas tillvara. Utvärderingar av innevarande strukturfondsperiod visar att förvalt- ningsorganisationen varit väl avpassad för att administrera respektive målprogram. Administrationen är dock tungrodd och splittrad på flera förvaltningsmyndigheter. Myndigheterna är upp- byggda efter olika förvaltningsmodeller. Helheten i det regionala utvecklingsarbetet går förlorad. står vi inför en ny period med i huvudsak ett nationellt mål för konkurrenskraft och sysselsättning som ska finansieras via två fonder, ERUF och ESF. Ambitionen är också att på ett helt annat sätt än förena den regionala utvecklingspolitiken med EU:s sammanhållningspolitik. Syftet är att få bästa möjlig utdelning av de insatser som görs och att leva upp till målen i bl.a. Lissabon- strategin. En ny förvaltningsmyndighet behöver vara enklare, tydligare och mer effektiv i hanteringen av förvaltningsfrågor än den nuvarande organisationen. Den ska administrera regelverk och finansierings- frågor för både strukturfonderna och den regionala utvecklings- politiken. Förvaltningen ska vara både effektiv och rättssäker och ha förmåga att samordna olika insatser så att dessa ger bättre utväx- ling. Det enklaste vore att föreslå en samlad, central förvaltnings- myndighet. Men vi anser att organisationen måste tillgo- dose ett behov av närhet till de aktörer som den ska betjäna.