sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 2Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund 2.1Förundersökningens inledning, syften m.m. Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller annat skäl finns anledning att anta att ett brott, som hör under allmänt åtal, har begåtts (23 kap. 1 § RB). Förundersökningsplik- ten, som innebär en skyldighet att utreda alla sådana brott, är dock försedd med undantag. Enligt 23 kap. 1 § andra stycket RB behöver förundersökning inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Förundersökning behöver inte heller inledas om det finns förutsättningar för s.k. förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § RB. Vidare gäller att förundersökning under vissa för- utsättningar (23 kap. 22 § RB) inte behöver göras i fråga om brott som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter och brott som begås under rättegång och när åklagaren vill utvidga ett väckt åtal. Även polismans möjlighet att meddela rapporteftergift enligt 9 § polislagen (1984:387) utgör undantag från förundersökningsplik- ten. Tröskeln för att inleda en förundersökning har satts lågt. Avsik- ten är att även förhållandevis oklara brottsmisstankar skall utredas inom ramen för reglerna om förundersökning. Misstanken måste dock avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har begåtts (i SvJT 1982 s. 658). Ett beslut att inleda en förundersökning eller att utvidga en för- undersökning skall sättas upp särskilt eller antecknas i akten. Det skall dessutom framgå vem som har fattat beslutet (1 a § första stycket förundersökningskungörelsen [1947:948], FUK). Det anses att de tvångsmedel som finns reglerade i 24-28 kap. RB (bl.a. gripande, anhållande och husrannsakan) får användas en- dast inom ramen för en förundersökning. Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund ledd genom beslutet om åtgärden, om det inte har skett tidigare (JO 2001/02 s. 95). Beslag enligt 27 kap. RB får dock användas utan att en förundersökning därigenom skall anses vara inledd (se 23 kap. 22 § RB och vårt förslag i SOU 2001:93). Av 23 kap. 2 § RB framgår att förundersökningen har två huvud- sakliga syften. Det ena är att utreda om brott föreligger, vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal skall väckas. Det andra är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett samman- hang vid huvudförhandlingen. Förundersökningen har också till syfte att ge den misstänkte inblick i utredningen och möjliggöra för honom att få materialet justerat och berikat. Ett ytterligare syfte kan sägas vara att undersöka om något enskilt anspråk finns och vilka omständigheter det i så fall grundas på (22 kap. 2 § RB och SOU 1992:61 s. 269). En förundersökning kan delas upp i två stadier (SOU 1938:44 s. 285). Det är dels det förberedande spanings- och efterforsknings- arbete som har till syfte att fastställa om brott förövats och vem som kan misstänkas för brottet (spaningsstadiet), dels den utred- ning som äger rum sedan misstanke riktats mot en viss person (ut- redningsstadiet). I praktiken förekommer det inte alltid någon be- stämd gräns däremellan. Alla förundersökningar innehåller dessut- om inte alltid en spaningsdel, t.ex. när någon har gripits på bar gär- ning. En förundersökning kan dessutom befinna sig på såväl spa- nings- som utredningsstadiet när utredningen avser flera personer (SOU 1992:61 s. 274). Det finns ett antal principer som gäller under förundersökningen och som är uppställda för att garantera den enskildes rättssäkerhet (23 kap. 4 § RB). Det är objektivitetsprincipen, enligt vilken om- ständigheter och bevis skall tas till vara oavsett om de är till den misstänktes för- eller nackdel. Vidare gäller att förundersökningen bör bedrivas så att ingen onödigt utsätts för misstanke eller får vid- kännas kostnad eller olägenhet. Det brukar benämnas hänsynsprin- cipen. Under förundersökningen gäller också ett skyndsamhets- krav. Dessutom gäller att om det inte längre finns skäl att fullfölja förundersökningen skall den läggas ned. Vid förundersökning mot den som är gäller som re- gel ett särskilt skyndsamhetskrav (4 § lagen [1964:167] med sär- skilda bestämmelser om unga lagöverträdare, LUL) liksom i fall där målsäganden vid tiden för anmälan inte har fyllt (2 a § FUK). Särskilda bestämmelser om skyndsamhet finns också i andra fall, bl.a. när den misstänkte är häktad (24 kap. 18 § RB). Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund De brottsutredande myndigheterna måste också beakta ett antal andra principer, särskilt vid tvångsåtgärder. Ändamålsprincipen innebär att en regel som tillåter ett ingripan- de inte får användas för något annat ändamål än vad lagstiftaren har avsett. Detta ändamål framgår normalt av regelns ordalydelse. Behovsprincipen innebär att ett ingripande bara får ske när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en åtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. Behovs- och proportionalitetsprinciperna anses gälla generellt utan uttryckligt lagstöd. Proportionalitetsprincipen framgår även i ett antal bestämmelser i (se t.ex. 24 kap. 1 § tredje stycket, 25 kap. 1 § tredje stycket och 27 kap. 1 § tredje stycket RB, se också 8 § polislagen). Under förundersökningen får förhör hållas med var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (23 kap. 6 § RB). Under vissa förutsättningar kan en person tvångsvis hämtas eller tas med till förhör. Det finns också en skyldighet för den enskilde att bl.a. stanna kvar hos polisen för förhör (23 kap. 7– 9 §§ RB). Förundersökningen är i princip hemlig (se bl.a. 5 kap. 1 § sekre- tesslagen [1980:100]). När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, skall han underrättas om misstanken när han hörs. Den misstänkte och hans försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen, och har rätt att ange den ut- redning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad som anses nöd- vändigt. Underrättelse om detta skall lämnas eller sändas till den misstänkte och hans försvarare varvid skäligt rådrum skall beredas dem (23 kap. 18 § RB). I samband med att någon underrättas om att han är skäligen misstänkt skall han upplysas om att han redan under förundersökningen får anlita biträde av försvarare och under vissa förutsättningar få offentlig försvarare förordnad (21 kap. 3 och 3 a §§ RB samt 12 § FUK). Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund Utanför förundersökningsförfarandet faller den del av polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet som inte har samband med någon konkret brottsmisstanke. Med förutredning brukar avses sådana punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare ibland behöver vidta för att få tillräckligt underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. En sådan utredning bör hållas inom mycket snäva ramar och det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att genom en begränsad kom- plettering av kända eller påstådda förhållanden berika beslutsunder- laget i förundersökningsfrågan. Utredningen bör inte under några förhållanden sträcka sig längre än vad som krävs för att ett beslut i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Det får inte vid- tas några åtgärder som har karaktär av brottsutredning och tvångs- medelsanvändning kan inte förekomma. Enligt JO bör utredningen ses som ett led i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 1 § RB om inledande av förundersökning (JO 1997/98 s. 98 ff.). Ett exem- pel på en förutredningsåtgärd är när polisen efter att ha fått uppgift om påstått brott vänder sig till en målsägande för att få vissa munt- liga uppgifter (prop. 2004/05:143 s. 40). Som ytterligare exempel kan anges att undersökningsledaren efter en anmälan om mord- brand kontrollerar att en brand verkligen har anlagts på den plats som har uppgivits. Skillnaden mellan att komplettera en anmälan och att göra en förutredning kan vara liten. Skillnaden ligger främst i att förutredningens syfte är så begränsat. I det ligger även att en förutredning i princip görs först sedan behörig undersökningsleda- re har trätt in (jfr skillnaden mot primärutredning enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB). Polisen och andra myndigheter som bedriver underrättelseverk- samhet kan också samla in, bearbeta eller analysera uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda och beivra eller förhindra brott. Denna verksamhet, som kallas förspaning eller underrättelse- verksamhet, går i korthet ut på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har förekommit, pågår eller kan antas in- träffa. Det framtagna underrättelsematerialet kan läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Verksamheten är i princip oreglerad. Av artikel 8 i Europa- konventionen torde följa att åtgärder som utgör intrång i enskildas privat- och familjeliv, hem och korrespondens inte är tillåtna. De befogenheter som myndigheterna har är begränsade på det sättet. Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund Straffprocessuella tvångsmedel får inte tillgripas. De åtgärder som kan bli aktuella kan dock vara av integritetskänslig karaktär. Vad det kan bli fråga om är framför allt att inhämta uppgifter genom att göra iakttagelser på offentliga platser eller använda allmänna eller egna källor. Underrättelseverksamhet som inte bedrivs av Säker- hetspolisen benämns enligt 3 § polisdatalagen (1998:622) kriminal- underrättelseverksamhet. inriktas kriminalunder- rättelseverksamheten mot grov och organiserad brottslighet. Ut- vecklingen går dock enligt mot att sådan verk- samhet används även i arbetet med att förebygga och uppdaga s.k. mängdbrottslighet (prop. 2004/05:143 s. 40). Beslut om att inleda förundersökning fattas enligt 23 kap. 3 § första stycket RB av polismyndighet eller åklagare. Har förundersökning- en inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaf- fenhet, skall ledningen av förundersökningen avseende brottet övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Av lagtexten framgår inte vilka ärenden som skall anses vara av enkel beskaffenhet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen av förunder- sökningen om det är påkallat av särskilda skäl. Frågan om vad som är särskilda skäl för ett åklagarinträde redan innan det finns skälig misstanke mot en viss person har behandlats i olika sammanhang (se bl.a. Fitger, 2 s. 23:16, SOU 1987:72 s. 94 f., SOU 1988:18 s. 81 och JO 2001/02 s. 51). JO har i ett ärende an- sett att det synsätt som avspeglar sig i Riksåklagarens och Rikspo- lisstyrelsens allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål (RÅFS 1997:12 och FAP 403-5, det s.k. fördelningscirku- läret) har bärkraft även vid överväganden om åklagaren, redan in- nan någon är skäligen misstänkt, skall överta ledningen i ett ärende som inte är av enkel beskaffenhet (JO 2001/02 s. 51). Behovet av åklagarledning i sådana situationer får enligt JO anses vara särskilt stort när det är fråga om utredning av grova våldsbrott där man kan förutse komplicerade bevisvärderingsfrågor och ett behov av ut- redningsåtgärder som på ett mer eller mindre ingripande sätt berör Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund ett stort antal personer. I bedömningen om det föreligger särskilda skäl kan även faktorer som t.ex. kompetensen hos de inblandade tjänstemännen samt effektivitet och tidsvinst inför senare beslut om tvångsmedel ha betydelse. Åklagaren är skyldig att inträda som förundersökningsledare i de angivna fallen och har som förundersökningsledare rätt att begära biträde av polisen vid utredningen. Han får också uppdra åt en po- lisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (23 kap. 3 § andra stycket RB). Bakgrunden är att det annars skulle innebära en allt för stor arbetsbelastning för åklagaren om han skulle behöva göra allt själv. är inte skyldig att lämna åklagaren det biträde som begärs men kan inte vägra på grunder som har att göra med en bedömning av hur förundersökningen från utred- ningssynpunkt bör läggas upp eller inriktas (Fitger, Rättegångsbal- ken 2 s. 23:19). JO har uttalat sig om hur man lämpligen bör agera när polisen inte har möjlighet att bifalla en begäran från åklagaren om utred- ningshjälp (JO 2003/04 s. 82). JO betonade att det i första hand är en uppgift för polismyndigheten att vidta de åtgärder som krävs för att utredningsresurserna skall användas på bästa sätt. Om man inom polismyndigheten gör den bedömningen att det i ett visst fall inte inom överskådlig tid kommer att finnas några resurser för att biträda åklagaren, menade JO att myndighetens ledning skall in- formeras. Myndighetsledningen har sedan att finna en lösning på problemet. I första hand bör det då enligt JO övervägas om det är möjligt att omprioritera myndighetens utredningsresurser. JO an- gav att myndigheten också kan överväga möjligheterna att begära förstärkning från annan polismyndighet eller vända sig till Rikspo- lisstyrelsen. JO betonade att man också inom åklagarväsendet mås- te vara aktiv för att komma till rätta med problem av nu aktuellt slag. Om en åklagare inte genom egna kontakter med polismyndig- heten kan få till stånd en godtagbar lösning, bör han vända sig till sin kammarchef, som får försöka lösa problemet med en befatt- ningshavare på motsvarande nivå inom polismyndigheten. Lyckas inte det bör enligt JO frågan föras upp till överåklagaren, som får ta upp saken med länspolismästaren. I vissa författningar finns särskilda bestämmelser om förunder- sökningsledning. Enligt 3 § LUL gäller att en förundersökning mot den som inte har fyllt alltid skall ledas av åklagaren, om den unge är skäli- Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund gen misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . I 5 kap. polisförordningen (1998:1558) finns särskilda bestäm- melser om handläggningen av anmälningar mot anställda inom po- lisen. Sådana anmälningar skall, med vissa undantag, genast under- ställas åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte. I polisledda förundersökningar finns en skyldighet för under- sökningsledaren att hålla åklagaren underrättad om utredningen (2 § FUK). Hur omfattande denna skyldighet är beror på omständig- heterna i det enskilda fallet, t.ex. brottets beskaffenhet. Bestämmel- sen kom till för att skapa en möjlighet för åklagaren att rent fak- tiskt utöva sin rätt enligt 23 kap. 3 § första stycket RB att ta över undersökningsledningen (SOU 1938:44 s. 285 och Justitiedeparte- mentets PM med utkast till förundersökningskungörelse m.m. s. 8). Det har ansetts ofrånkomligt att polisen, även när åklagaren le- der förundersökningen, i praktiken måste ha ett omfattande ansvar för spanings- och utredningsarbetets genomförande. Åklagare bru- kar begränsa sig till att fatta beslut om sådana åtgärder som han vill ha utförda men överlämnar åt polisen att besluta närmare om hur det skall gå till. Det anses dock angeläget att åklagaren hålls under- rättad om det som händer. Behörigheten att för polismyndighetens del vara undersöknings- ledare får inte delegeras till någon annan än polisman (se 4 § polislagen samt 1 kap. 4 § och 3 kap. 6 a § polisförordningen). I ett tidigare betänkande har vi föreslagit att s.k. kriminalutredare skall kunna anförtros uppgiften att vara undersökningsledare (2003:114 s. 301 ff.). När det gäller behörig åklagare kan nämnas att med begreppet åklagare i 23 kap. 3 § första stycket RB avses såväl allmän som sär- skild åklagare. Vilken åklagare som leder en förundersökning fram- går av bestämmelserna i bl.a. 7 kap. RB, åklagarförordningen (2004:1265) och andra författningar (t.ex. lagen med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträdare). Om befogenheten att besluta i åtalsfrågan är förbehållen en viss åklagare, t.ex. Riksåklagaren eller Justitiekanslern, ankommer det på denne att ta ställning till frågan om förundersökning skall inledas. Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund 2.3.2Riksåklagarens och allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål Riksåklagaren och har i samråd utfärdat allmän- na råd om ledningen av förundersökning i brottmål, det s.k. fördel- ningscirkuläret (RÅFS 1997:12 respektive FAP 403–5). Enligt övergångsbestämmelser till förordningen (2004:1266) med instruk- tion för gäller fördelningscirkuläret även efter den omorganisation som har ägt rum inom åklagarväsendet, dock längst till och med . I de allmänna råden anges vissa grundläggande principer för fördel- ningen av förundersökningsledarskapet. En målsättning anges vara att polismyndigheten skall vara förundersökningsledare i ärenden av vardagsbrottskaraktär och att åklagarna skall koncentrera sina krafter på de mer komplicerade ärendena. Frågan om vad som kan anses innefattas i begreppet enkel beskaffenhet i 23 kap. 3 § första stycket RB får enligt råden avgöras främst med hänsyn till brottets generella straffvärde, ärendets karaktär och svårhetsgrad i övrigt samt till den kompetens som finns vid de enskilda polismyndighe- terna. Det anges också att den närmare fördelningen bör göras ge- nom lokala överenskommelser. När det gäller brott enligt anges i de allmänna råden som en huvudregel att åklagaren skall leda förundersökningar om brott mot 6 kap. (sexualbrott), 11 kap. (brott mot borgenärer m.m.) och 13-22 kap. (bl.a. allmänfarliga brott, förfalskningsbrott, mened, brott mot allmän ordning och brott mot allmän verksam- het). Åklagaren skall också leda förundersökningar om brott för vilka fängelse eller däröver kan följa, om det inte är fråga om vardagsbrottslighet där utredningen kan bedrivas på ett rutinmäs- sigt sätt, som t.ex. vid misshandel, stöld, grov stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel och häleri. Även vissa brott enligt 13-22 kap. BrB kan anses vara av enkel beskaffenhet. Det rör falskt larm, missbruk av larmanordning, förargelseväckande beteende samt våld, hot eller förgripelse mot tjänsteman som inte riktar sig mot polisman, och våldsamt motstånd. Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund Brott enligt specialstraffrättsliga bestämmelser Förundersökning om brott enligt specialstraffrättsliga bestämmel- ser skall enligt de allmänna råden ledas av åklagaren om svårare straff än fängelse kan följa. Det anges också att samt- liga brott enligt vissa författningar kan anses rymmas under ut- trycket enkel beskaffenhet, oavsett straffskalan. Som exempel på sådana författningar anges följande. –lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott –13 kap. 1 § luftfartslagen (1957:297) –lagen (1982:821) om transport av farligt gods –jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905) –lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor –utlänningslagen (1989:529) –lotterilagen (1994:1000) –20 kap. 5 § sjölagen (1994:1009) –alkohollagen (1994:1738) –vapenlagen (1996:67) och vapenförordningen (1996:70) I de allmänna råden anges vissa övriga fall när åklagaren som hu- vudregel skall leda förundersökningen på grund av att det av sär- skilda omständigheter är motiverat. Exempel på sådana brott och omständigheter är följande. –brott där barn skall höras under förundersökningen –brott som innefattar våld som riktar sig mot närstående –brott med rasistiska eller främlingsfientliga motiv –mål där den misstänktes psykiska status kan antas avvika från det normala och man kan anta att svårare straff än böter kan komma att utdömas –brott som är svårbedömda eller det annars med hänsyn till utred- ningens art eller omfattning är påkallat att åklagaren leder förun- dersökningen Åklagaren skall enligt de allmänna råden också inträda som förun- dersökningsledare – när särskild åtalsprövning är föreskriven, Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund –vid tvångsmedelsbeslut som undersökningsledaren skall fatta (se om vissa undantag i avsnitt 2.5.3), –när det krävs åtgärd av domstol under förundersökningen, –när det kan bli aktuellt med bl.a. internationell rättslig hjälp, –när en fråga om bevistalan aktualiseras och –när en begäran om besöksförbud har gjorts. Enligt de allmänna råden skall polismyndighet underrätta åklagaren om det kan antas att den misstänkte i en åklagarledd förundersök- ning även gjort sig skyldig till annat brott och om en annan person misstänkts ha begått brott som har samband med det förstnämnda brottet. Underrättelse skall också ske när polismyndigheten leder en förundersökning avseende brott av särskilt allvarlig beskaffen- het, t.ex. ett spaningsmord eller något annat allvarligt eller upp- märksammat brott, och gärningsmannen är okänd. I ärenden som kräver komplicerade juridiska bedömningar eller där det är lämpligt med ett tidigt åklagarinträde, exempelvis beträf- fande ekobrott eller svårbedömbara specialstraffrättsliga brott, bör polismyndigheten enligt de allmänna råden underrätta åklagaren redan när det uppstår fråga om att inleda en förundersökning. I de allmänna råden anges vidare att om det uppstår delade mening- ar mellan polismyndigheten och åklagaren beträffande vem som skall leda en förundersökning, skall saken avgöras av åklagaren. Om åklagare leder en förundersökning och bedömer att saken är av en- kel beskaffenhet bör ledningen enligt de allmänna råden överläm- nas till polismyndigheten. I de allmänna råden behandlas även frågan om nedläggande av förundersökning och förundersökningsbegränsning (se avsnitt 6.6). Där sägs bl.a. följande. Frågan om var gränsen går mellan när en förundersökning skall läggas ned och när ett negativt åtalsbeslut skall fattas finns inte reglerad i författningstext. Negativa åtalsbeslut fat- tas alltid av åklagaren. 1985 utfärdat cirkulär (RÅC I:107) uttalade Riksåklagaren att åklagarna fortsättningsvis Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund borde låta gränsen för när en förundersökning kan läggas ned gå vid när s.k. slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § RB ägt rum. Skälet till detta var att denna gränsdragning bättre stod i överensstämmelse med de utvidgade reglerna om förunder- sökningsbegränsning som infördes . Innan slutdelgiv- ning ägt rum kan alltså en förundersökning läggas ned. Beslut om nedläggning kan, utom i fall som avses i 23 kap. 4 a § RB, fattas av undersökningsledaren och faller således inom polismyndighetens formella kompetensområde i de fall där myndigheten är förundersökningsledare. Några formella hinder mot att polismyndigheten lägger ned förundersökningar med motiveringen att brott inte kan styrkas finns alltså inte. Det måste emellertid ske en nog- grann bedömning av bevisläget i varje enskilt fall. Beslutet innebär att det görs en prognos av huruvida det kan förväntas en fällande dom eller inte. Den som skall göra en sådan be- dömning måste ha nödvändig kompetens för detta. I osäkra eller på annat sätt komplicerade fall bör därför förundersök- ningsledningen överlämnas till åklagaren för avgörande om ärendets fortsatta handläggning. Den närmare avgränsningen i denna fråga bör bestämmas inom ramen för de lokala över- enskommelserna angående fördelningen av förundersök- ningsledningen. I de allmänna råden anges även att om det begärs prövning av po- lismyndighetens beslut att inte inleda eller att lägga ned en förun- dersökning skall prövningen göras av åklagaren. Det anges också att vad som sagts beträffande förundersökningar där den misstänk- te gärningsmannen är också i tillämpliga delar skall gälla utredningar där den misstänkte gärningsmannen inte fyllt . Den närmare fördelningen av förundersökningsledarskapet kom- mer polis och åklagare lokalt överens om. Fördelningen fastställs sedan enligt fördelningscirkuläret av överåklagare.