sou · GTB386 · 2006-01-01 00:00:00 — av Utredningen om ägaransvar vid trafikbrott SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att undersöka de juridiska förutsättningarna för att införa någon form av ägaransvar för hastighetsöverträdelser och andra trafikförseelser som kan övervakas och upptäckas genom automatiska system. förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. numera departementsrådet , verksjuristerna samt rätts- sakkunniga . entledigades från sitt uppdrag och efterträddes av verksjuristen . Utredningen har antagit namnet Ägaransvar vid trafikbrott. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen förlängd tid att lämna sitt betänkande till . Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ägaransvar vid trafikbrott (SOU 2005:86). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna, som instämmer i utredningens överväganden. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Grundläggande förutsättningar för kriminalisering och 2.1Det straffrättsliga perspektivet – en utgångspunkt för 2.1.1 Brottsbegreppet i svensk lag ........................................ 2.1.2 Brottsbegreppet i art. 6 ............ Särskilt om trafikförseelser .......................................... Straff kontra avgift........................................................ 2.1.5 Närmare om den fortsatta framställningen................. 2.2 Grundläggande krav för kriminalisering................................. 2.2.1 När bör kriminalisering ske?........................................ 2.2.2 Hur bör kriminalisering ske? 2.3Allmänt om brottsbegreppet och förutsättningarna för 2.4 Kravet på objektiva rekvisit eller straffbelagd gärning .......... 2.4.1 Olika typer av brott...................................................... 2.4.2 Mer om effektbrotten – kravet på adekvat 2.4.3 Jareborgs ansvarslära .................................................... Ansvar för underlåtenhetsbrott ................................... Ansvarssubjekten i straffrätten .................................... 2.4.6 Särskilt om företagares ansvar...................................... 2.5 Kravet på subjektiva rekvisit eller personligt ansvar .............. Culpabegreppet (personlig culpa)................................ 2.5.3 Strikt ansvar och användningen av 2.5.4Uppsåtspresumtioner enligt – Oskyldighetspresumtionen och dess konsekvenser för svensk rätt........................................ Straffprocessuella regler och rättssäkerhetsgarantier ...... Förfarandet vid straffsanktionerade trafikförseelser ............. 3.1.1 Allmänt om polisens verksamhet................................. 3.1.2 Föreläggande om ordningsbot och Handläggningen i domstol ........................................... Rättssäkerhetsgarantier enligt art. 6 3.2.1 När inträder brottsmisstänktas rättigheter enligt 3.2.2 Allmänt om den enskildes rättigheter enligt art. 6 (1) ......................................................................... 3.2.3 Innebörden av rätten till en rättvis rättegång.............. 3.2.4 Rätten till en rättvis rättegång och 3.2.5 praxis angående rätten till 3.3Rätten att vara tyst och inte tvingas vittna mot sig själv i 3.4Rätten att vara tyst och att inte belasta sig själv – konsekvenser för svensk rätt ................................................... 3.4.2 Rätten till tystnad och uppgiftsskyldighet i 3.4.3 Rätten till tystnad och uppgiftsskyldighet i 3.4.4 Skyldighet att inte lämna oriktiga uppgifter vid 3.5.3 Lagstiftningsåtgärder på grund av Trafiklagstiftningen – ett system med straff och Straffbestämmelser i trafiklagstiftningen ............................. 4.1.1 Allmänna trafikregler – trafikförordningen.............. 4.1.2 Särskilt om terrängtrafik – terrängkörningslagen..... 4.1.3 Fordons beskaffenhet och utrustning....................... Registrering av fordon................................................ Skatt och försäkring ................................................... 4.1.6 Yrkestrafiken – regler om trafiktillstånd, kör- och 4.1.8 Andra regler i trafikbrottslagen – vårdslöshet i 4.1.9 Trafikbrott som begås utomlands ............................. Sanktionsavgifter i trafiklagstiftningen ................................ 4.2.1 Allmänt om avgifter på trafikområdet....................... 4.2.2 Parkeringsförseelser som omfattas av 4.2.3 Parkeringsförseelser som inte omfattas av Lagen om överlastavgift ............................................. 4.2.5 Avgift vid flyttning av fordon.................................... Regler om körkortsingripande .............................................. Allmänt om körkortsingripande ................................ 4.3.2 Återkallelse av körkort och varning........................... Diskussioner om och åtgärder för att förbättra 5.1.1 Nollvisionen som mål för Problemet med hastighetsöverträdelser .................... diskussioner om ägaransvar och avkriminalisering av hastighetsförseelser.............................. 5.2.1 Ägaransvar vid hastighetsförseelser i lagen om 5.2.2 Förslag till avkriminalisering av Försök med automatisk trafiksäkerhetskontroll – ATK ..... 5.3.2 Ytterligare försök med automatisk 5.3.3 Utvidgning av verksamheten med ATK.................... 5.4Problemen med ATK – avgift eller upplysningsskyldighet för fordonsägaren ............................ 5.4.2 Utredningsrapport inom år 5.4.3 Tillkomsten av utredningen vid 5.5 Andra åtgärder för att sänka hastigheterna på vägarna ........ 5.5.2 Utökade möjligheter att föreskriva olika Implementering av ISA-systemet .............................. Ytterligare åtgärder för att höja trafiksäkerheten ................ Lagstiftning angående rattfylleri................................ Försöksverksamhet med alkolås................................ 5.6.3 Omhändertagande och förverkande av fordon vid 7.1Färre hastighetsförseelser – ett viktigt mål för Vilka frågor skall tas upp? Olika modeller för att lagföra trafikförseelser ..................... 7.4Dagens system – straffrättsligt föraransvar för Straffvärde och allmänprevention .............................. 7.4.2 Straffrättsligt föraransvar och allmänna 7.4.3 Straffrättsligt föraransvar i förhållande till annan 7.4.4 Straffrättsligt föraransvar och straffprocessuella 7.4.5 Föraransvar – effektivitetsaspekter och 7.5 Ägaransvar för trafikförseelser m.m. .................................... 7.5.1 Fordonets ägare och dennes skyldigheter i 7.5.2 Ägaransvar och allmänna straffrättsliga principer..... 7.5.3 Ägaransvar i samband med annan Ägaransvar och körkortsingripande .......................... 7.5.5 Ägaransvar – en önskvärd utvidgning av det straffrättsliga området?............................................... 7.5.6 Åtgärder som kan vidtas för att undgå ägaransvar.... 7.5.7 Ägaransvar och utlandsregistrerade fordon .............. 7.6 Särskilt om subsidiärt ägaransvar och 7.6.1 Föraransvar med subsidiärt ansvar för 7.6.2 En presumtion för ägaransvar .................................... 7.7 Särskilt om ägaransvar som utkrävs genom avgifter ............ 7.7.1 Avgifter – straffvärde och allmänprevention............. 7.7.2 Polisens uppgifter i ett system med avgifter ............. 7.7.3 Krav på nya handläggningsregler ............................... 7.7.4 Avgifter – möjlighet till återkrav................................ 7.7.5 Särskilt om sanktionsavgifter och utländska 7.8Ägaransvar – ökade effektivitetsvinster i trafikövervakningen och bättre trafiksäkerhet? 7.8.1 Utgångspunkt – ATK är en effektiv Effektivitetsvinster i trafikövervakningen................. 7.9För vilka trafikförseelser kan ägaransvar komma i fråga? Upplysningsskyldighet för fordonsägaren........................... 7.10.1 Fordonsägaren och dennes kunskaper om vem som kört fordonet ...................................................... och art. 6 ................................. 7.10.3 Upplysningsskyldighet – effektivitet och Föraransvar med förenklade handläggningsregler ............... Utdrag ur trafiksäkerhetsenkät ...... Utredningens uppdrag har varit att undersöka särskilt de juridiska förutsättningarna för att införa någon form av ansvar för fordons- ägaren när hans eller hennes fordon används vid hastighetsöver- trädelser och andra trafikförseelser som kan övervakas och upp- täckas genom automatiska system. I uppdraget har även ingått att bedöma vilka konsekvenser som införandet av de olika formerna av ägaransvar kan förväntas få, bl.a. för trafiksäkerheten och allmän- hetens vilja att följa trafikreglerna, vilka effektivitetsvinster i trafikövervakningen som skulle uppnås och om den enskildes rätts- säkerhet skulle påverkas. Olika modeller för att lagföra hastighetsförseelser bestraffas överträdelser av regler om högsta tillåtna hastighet och liknande förseelser med penningböter. Ansvaret är straffrätts- ligt och utkrävs av fordonets förare i straffrättslig ordning. Regler om ägaransvar för hastighetsförseelser kan utformas på olika sätt. Om sådana förseelser även i fortsättningen skall vara belagda med bötesstraff, måste ägarens ansvar vara straffrättsligt. En avkriminalisering gör det i stället möjligt att införa en sank- tionsavgift som fordonsägaren är skyldig att betala. Ett alternativ är att fordonsägarens ansvar görs generellt, dvs. oberoende av om fordonet har stoppats på plats och om föraren har identifierats eller inte. En annan lösning är att ägarens ansvar begränsas till situationer där föraren inte identifieras. Fordonsägaren ansvarar då främst när en misstänkt förseelse registrerats genom kameraövervakning (utan något krav på utredning av förarens identitet), medan föraren kan lagföras i de fall förseelsen upptäckts genom övervakningsmetoder där föraren stoppas och identifieras på plats (t.ex. laser). Eftersom sanktionsavgifter är schabloniserade till sin karaktär och skall vara lättillämpade, bör ett ägaransvar i form av en avgift främst aktuali- seras i de angivna fallen. Man kan även tänka sig en regel utformad som en presumtion för ägaransvar och med en omvänd bevisbörda. Det innebär att ägaren görs skyldig om denne inte kan bevisa att han eller hon inte har begått förseelsen. En ytterligare variant är att ägarens ansvar görs subsidiärt. Där- med uppställs ett krav på att åtgärder först vidtas för att fastställa förarens identitet. Ägaransvaret inträder bara när de utredande myndigheterna inte kan identifiera föraren (t.ex. på grund av otydliga fotografier eller att föraren är maskerad). För att under- lätta handläggningen kan det ligga nära till hands att kombinera det subsidiära ansvaret med en skyldighet för fordonsägaren att uppge vem föraren var och där denne straffas för själva trafikförseelsen vid underlåtenhet att namnge föraren. Gemensamt för de två sistnämnda modellerna är att ansvaret kan komma att utkrävas av antingen föraren eller ägaren beroende på resultatet av utredningen. Det ligger därför närmast till hands att en sådan reglering bör vara straffrättslig (jfr vad som ovan sagts om avgifter). Något formellt hinder mot att införa ett avgiftssystem även i dessa fall finns emellertid inte. Ett subsidiärt ägaransvar som inträder när ägaren vägrar lämna upplysningar om föraren har även en del gemensamt med en modell där ett straffrättsligt föraransvar kompletteras med en straffsanktio- nerad skyldighet för fordonsägaren att namnge föraren. Ägaransvar – straffrättsliga principer och regelsystemet i övrigt Enligt legalitets- och konformitetsprincipen måste medborgarna ha förmåga och tillfälle att rätta sig efter lagen och därmed kunna för- utse i vilka situationer och på vilket sätt deras handlande kan bli föremål för ingripanden av straffrättsligt slag. Dessa grundläggande principer gäller både för överträdelser som beivras med straff och avgifter av repressiv karaktär. Enligt skuldprincipen kan straff bara ådömas den som har upp- visat ett klandervärt beteende i form av uppsåt eller oaktsamhet. Ett strikt ansvar – oberoende av uppsåt eller oaktsamhet – strider mot skuldprincipen och därmed mot de principer som svensk straffrätt bygger på. Det finns ett något större utrymme för att föreskriva strikt ansvar för hastighetsförseelser som bestraffas genom sanktionsavgifter. För att inte hamna i konflikt med art. 6 i om de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna krävs emellertid att den enskilde har möjlighet att anföra befrielsegrunder grundade på subjektiva förhållanden i syfte att undgå ansvar även i dessa fall. På trafikområdet finns regler om ägaransvar främst i författ- ningar som reglerar fordons utrustning och funktion, betalning av skatt och försäkringar. För överträdelser som sker på grund av förarens körbeteende – bl.a. hastighetsförseelser och körning mot rött ljus – görs föraren ansvarig. Skälet till regleringen är att ägaren är den som har bäst förutsättningar att kontrollera att hans eller hennes fordon är utrustat på föreskrivet sätt m.m., medan föraren har störst möjlighet att påverka sitt körbeteende. I ett system med ägaransvar för hastighetsförseelser uppkommer ingen konflikt med de nämnda principerna i de fall där föraren också är ägare till fordonet. Om ägaren har lånat eller hyrt ut sitt fordon har denne emellertid mycket små möjligheter att förutse eller förhindra att en överträdelse äger rum. Med andra ord uppstår motsättningar med legalitets- och konformitetsprincipens krav. En viktig aspekt på kravet på förutsebarhet är att samma sorts förseelse skall bestraffas på samma sätt oavsett var den äger rum och hur den upptäcks. Detta är även en konsekvens av principen om likställighet och kravet på att ett sanktionssystem skall vara neutralt. En regel innebärande att ansvaret för en hastighetsförseelse utkrävs av olika ansvarssubjekt – ägare eller förare – beroende på om föraren har identifierats, om det har varit möjligt att identifiera föraren eller om en viss trafikövervakningsmetod i övrigt har använts, strider mot dessa principer. Ett generellt ägaransvar, som utkrävs även när fordonet och dess förare har stoppats på plats, riskerar å andra sidan att upplevas som orättvist utifrån ett medborgarperspektiv. Oskyldighetspresumtionen i art. 6 (2) EKMR innebär att den till- talade skall anses vara oskyldig fram till dess hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. Det innebär bl.a. att åklagaren har den fulla bevisbördan i brottmål. En ansvarsregel som inte ger ägaren möjlighet att anföra motbevisning (exempelvis i form av subjektiva befrielsegrunder) strider mot dessa principer, och detta oavsett om hastighetsförseelser bestraffas med böter eller avgifter. Detsamma gäller för en presumtion om ägaransvar med omvänd bevisbörda och för ett system där ägaren görs skyldig om han eller hon inte namnger föraren. I de fall där ett fordon har körts av en nära anhörig till ägaren kommer den sistnämnda regeln även i konflikt med skyddet för nära anhöriga i . Andra straffrättsliga regler och reglerna om körkortsingripande Regeln om straffrättsligt föraransvar gäller för både hastighetsför- seelser och andra trafikförseelser som hänger samman med förarens körbeteende. Vid allvarliga överträdelser kan föraren även göras ansvarig för t.ex. brotten vårdslöshet eller grov vårdslöshet i trafik. Ett ägaransvar kan medföra vissa gränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter när en hastighetsförseelse utgör del i annan brottslighet. Förare som uppvisar ett trafikfarligt beteende anses vara olämpliga att inneha körkort. Körkortsingripande sker regelmässigt redan vid förhållandevis måttliga hastighetsförseelser (på s.k. 30-väg och på vägar med högre hastighetsgräns). I ett system med ägaransvar kan körkortsingripande inte ske mot föraren, i vart fall inte i den utsträckning denne inte identifieras. En ändring av körkortslagens regler som står i samklang med ett ägar- ansvar för hastighetsförseelser är svår att genomföra. Om ett ägar- ansvar för förseelser som inte resulterar i körkortsingripande över- vägs, bör beaktas att en särreglering av ansvaret enbart beroende på en hastighetsförseelses svårhetsgrad kan upplevas som svårbegriplig för allmänheten och strider även mot kravet på förutsebarhet. Särskilt om administrativa avgifter En avkriminalisering av hastighetsförseelser bör kunna motiveras med att sådana förseelser inte är straffvärda eller klandervärda. Eftersom hastighetsöverträdelser (till skillnad från exempelvis felparkeringar) generellt sett utgör trafikfarliga beteenden, saknas stöd för att dra en sådan slutsats. Vidare måste beaktas att polisens möjligheter att utreda annan brottslig verksamhet i samband med trafikförseelser begränsas i ett system med avgifter. Skälet är att de åtgärder som polisen kan vidta i syfte att identifiera en person eller på annat sätt ingripa förutsätter att det finns någon form av miss- tanke om brott. Om avgifter införs måste nya handläggningsregler tillskapas. I de fall förseelsen innefattar ett brott eller en förseelse som föreskriver ansvar för fordonets förare (t.ex. vårdslöshet i trafik eller omkör- ning vid övergångsställe) kan detta medföra oklarheter angående vilket regelsystem som skall tillämpas. Ett föraransvar skapar särskilda problem när förseelser upptäcks genom kameraövervakning. Skälet till det är att de fotografier som tas inte alltid är av tillräckligt bra kvalitet och då det är ganska enkelt för förarna att undgå identifiering (t.ex. genom maskering av olika slag). I ett system med ägaransvar kan man räkna med en risk för att ägarna vidtar andra åtgärder för att undgå lagföring, t.ex. att montera bort fordonets registreringsskylt eller att registrera fordon på underåriga personer och konkursmässiga bolag med ställföreträdare som saknar tillgångar. Trots detta kan det antas att flera personer kan lagföras i ett system med ägaransvar. Eftersom föraren inte behöver identifieras, kommer även utredningstiden för varje ärende att minska markant. Flera ärenden kan därmed hanteras. Även med beaktande av att handläggningen måste ske utifrån EKMR:s krav – oavsett om ägarens ansvar utkrävs i form av böter eller avgifter – bör ett ägaransvar för hastighetsförseelser medföra effektivitetsvinster i trafikövervakningen. Det är rimligt att anta att de effektivitetsvinster som ett ägaransvar medför även har en viss dämpande effekt på trafikanternas körbete- ende. Detta bör i sin tur ha positiva återverkningar på trafiksäker- heten. måste beaktas att förare som kör fordon som de inte själva äger kan få ett minskat incitament att följa trafikreglerna. Om ett avgiftssystem införs borde detta problem delvis motverkas av att fordonsägaren har möjlighet att kräva föraren på den avgift som ägaren har tvingats betala för en trafikförseelse. Å andra sidan måste beaktas risken för att medborgarna uppfattar en sanktions- avgift som påförs i administrativ ordning som mindre allvarlig än ett bötesstraff. Av större betydelse för trafikanternas beteende är emellertid att det är svårt att vidta åtgärder rörande både ägarens och förarens körkort i ett system med ägaransvar som bygger på att förarens identitet inte fastställs. bör man ha i åtanke att över- vakning med kamera har visat sig vara mest effektiv för att sänka just de högsta hastigheterna. Sammanfattningsvis torde ett ägar- ansvar medföra en minskning av främst de mindre allvarliga hastig- hetsförseelserna (som inte brukar medföra körkortsingripande). Föraransvar med upplysningsskyldighet för fordonsägaren Vid övervägande av om dagens system med straffrättsligt förar- ansvar bör kompletteras med en straffsanktionerad skyldighet för den registrerade fordonsägaren att namnge föraren och där själva under- låtenheten att göra det bestraffas, måste beaktas reglerna i 23 kap. och 36 kap. RB och art. 6 EKMR. Enligt är en person under förundersökningen aldrig skyldig att ange sig själv eller någon nära anhörig. Rätten för den brottsmisstänkte att förhålla sig helt passiv under utredningen och att inte tvingas ange eller vittna mot sig själv följer även av art. 6 EKMR. I de fall där det kan misstänkas att fordonsägaren själv eller någon nära anhörig till denne har begått en trafik- förseelse, är det således inte möjligt att förena ett föreläggande o.dyl. med hot om sanktioner. Av det skälet bör en sådan regel inte medföra några större effektivitetsvinster vid utredningen av trafik- förseelser. Andra, mer genomgripande förändringar av regelsystemet i syfte att förenkla handläggningen och därmed möjliggöra lagföring av flera trafikförseelser måste ske genom ändringar i . Sådana överväganden har emellertid legat utanför utredningens uppdrag. den europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid inter- om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet utgiven av juridiska föreningen i Nytt juridiskt arkiv avd. I skattebetalningslagen (1997:483) skattebrottslagen (1971:69) trafikbrottslagen (1951:649) trafikförordningen (1998:1276) vägtrafikkungörelsen (1972:603) 1Utredningens uppdrag och arbete Enligt direktiven för utredningsarbetet (dir. 2004:74 och dir. 2005:56, bilaga 1–2) går uppdraget ut på att undersöka förut- sättningarna för att införa någon form av ägaransvar för hastighets- överträdelser och andra trafikförseelser som kan övervakas och upptäckas genom automatiska system. Särskilt skall analyseras följande ansvarsformer. –Bötespåföljden för de aktuella trafikbrotten ersätts av en admi- nistrativ sanktionsavgift som fordonets ägare är skyldig att betala. –Fordonets ägare är skyldig att uppge vem som körde fordonet. För att bestämmelsen skall få avsedd effekt är utgångspunkten att underlåtenhet att lämna uppgifter på något sätt måste kunna sank- tioneras. Direktiven specificerar uppdraget genom att nämna vilka frågor som särskilt skall behandlas. Förutom att allmänt analysera de juridiska förutsättningarna för att införa ett system med ägar- ansvar, skall utredningen överväga de trafiksäkerhetsmässiga kon- sekvenserna av ett sådant system – främst rörande trafikanternas vilja att respektera rådande hastighetsgränser – och om ett ägar- ansvar kan medföra några effektivitetsvinster i trafikövervakningen. Vidare skall analyseras hur ett ägaransvar skulle förhålla sig till annan lagstiftning av betydelse i sammanhanget, främst olika trafikbrott, och vad ett sådant ansvar skulle medföra rörande möjligheterna att återkalla körkort. Analysen skall även omfatta frågan om och hur den enskildes rättssäkerhet skulle påverkas. Vid sina överväganden av de juridiska förutsättningarna för att införa någon form av sanktionerad upplysningsskyldighet för fordons- ägaren skall utredningen särskilt analysera hur en sådan regel skulle förhålla sig till en brottsmisstänkt persons rätt att vara tyst och inte tvingas ange sig själv enligt art. 6 EKMR. Utredningens uppdrag och arbete Något krav på att utredningen skall lämna författningsförslag har inte funnits och något sådant förslag lämnas inte heller. Det bör noteras att utredningens uppdrag inte omfattar olika integritets- aspekter. Dessa frågor berörs därför inte i betänkandet. Utredningens egentliga arbete inleddes emellertid först , då sekrete- raren tillträdde sitt uppdrag. Genom tilläggsdirektiv, som be- slutades , förlängdes tiden för utredningsuppdraget t.o.m. (dir. 2005:56). Utredningsarbetet har bedrivits på det sätt som är brukligt i enmansutredningar. Olika avsnitt i betänkandet har diskuterats vid sammanträden med experterna. I utredningen har hållits fem sam- manträden.