sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — I motiven till bestämmelsen konstaterade man att begränsningarna motiveras av att sjuk- domarna är allvarliga eller att behandlingsmetoderna är riskfyllda om de utförs av personer som inte har tillräcklig kompetens och att dessa risker naturligtvis inte blir mindre för att ett arvode inte utgår (prop. 1997/98:109 s. 107). kan en verksamhet som inte sker mot betalning inte vara särskilt omfattande och av den anled- ningen inte heller få sådana skadeverkningar som en yrkesmässig verksamhet. Man konstaterade också att om anknytningen till arvode togs bort skulle det i regleringen behövas undantag för exempelvis vård av anhöriga, vilket regeringen inte ansåg vara en god lösning. När det gäller risken för skadeverkningar är det självklart så att verksamhetens omfattning har betydelse. En verksamhet som inte sker mot ersättning har oftast inte någon större omfattning. En djurägare kan emellertid ha många djur vilket innebär att en verksamhet som inte sker mot ersättning ändå kan få en relativt stor omfattning med ökade risker för skadeverkningar. Trots detta är det enligt vår mening inte möjligt att införa bestämmelser som helt utesluter möjligheter för en djurägare att behandla det egna djuret. Endast verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som sker yrkesmässigt bör därför omfattas av bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur. Vid bedömningen av om en verksamhet skall anses vara yrkesmässig är frågan om ersättning naturligtvis ett viktigt kriterium men även en verksamhet som inte sker mot ersättning kan vara yrkesmässig. För att betraktas som yrkesmässig skall verksamheten ha en viss omfattning och varaktighet, ha ett objektivt fastställbart vinstsyfte och vara av självständig karaktär. Det kan alltså inte vara frågan om en Begränsningar i rätten att behandla djur engångsföreteelse eller ren hobbyverksamhet. Med vinstsyfte innebär inte ett krav att verksamheten går med vinst, men väl att den bedrivs i syfte att ge ett ekonomiskt utbyte. 14.2.5Vilka åtgärder skall vara förbjudna? Som ovan nämnts bör begränsningar i rätten att behandla djur bara införas om det är motiverat av bl.a. djurskyddsskäl eller för att skydda djurs och människors hälsa. Att förbjuda yrkesutövare att företa vissa åtgärder är ett ingrepp i yrkesfriheten och den möjligheten skall därför tillämpas restriktivt. Vi har funnit att de områden som är föremål för regleringar, nämligen allvarliga smittsamma sjukdomar samt operativa ingrepp m.m., självklart bör vara sådana områden som bör omfattas av förbudet för den som inte tillhör djurhälsopersonalen. När det gäller allvarliga smitt- samma sjukdomar föreslår vi inte någon annan skillnad än att rekvisitet mot ersättning byts mot yrkesmässigt, vilket innebär att även verksamhet som har en viss omfattning utan att någon ersättning utgår kan vara förbjuden. När det gäller operativa ingrepp har sådana åtgärder, som ovan nämnts, inte varit förbjudna på så sätt att den som utfört åtgärden har kunnat straffas som gärningsman, vilket vi anser är en brist i den nuvarande lagstiftningen. Genom den reglering som vi nu föreslår blir sådana ingrepp som sker yrkesmässigt förbjudna medan de som inte sker yrkesmässigt fortfarande faller under djurskyddslagens bestäm- melser om skyldighet att anlita veterinär. Vi föreslår också att behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion skall läggas till bestämmel- serna om begränsningar i rätten att behandla djur. Sådana behandlingar är riskfyllda för djuret och bör därför bara få utföras av personer med hög kompetens. Motsvarande reglering finns i många andra länder. 14.2.6Undantag för akuta ingripanden Ett ingripande av en person i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden i en akut situation skall inte omfattas av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. I och för sig är det inte särskilt troligt att sådana åtgärder skulle falla under Begränsningar i rätten att behandla djur bestämmelserna med hänsyn till att dessa bara gäller verksamhet som sker mot ersättning eller har viss omfattning men detta bör ändå enligt vår mening tydliggöras. Undantaget för akuta åtgärder bör dock inte gälla behandling av djur som misstänks ha en allvarlig smittsam djursjukdom, eftersom varje sådan behandling kan vara mycket riskfylld ur folkhälsosynpunkt. 15Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård Förslag: och länsstyrelserna skall utöva tillsyn över de yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen. Ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna skall be- stämmas av regeringen, men att har ansvar för samordning av tillsynsverksamheten bör komma till uttryck i den förslagna lagen. Den som tillhör djurhälsopersonalen skall vara skyldig att till tillsynsmyndigheten lämna ut handlingar, prover m.m. som begärs samt att i övrigt lämna den hjälp som tillsynsmyndig- heten behöver för sin tillsyn. Tillsynsmyndigheterna skall ha rätt att vid vite förelägga djurhälsopersonalen att lämna ut vad som begärs och kan ta hjälp av polismyndigheten när det behövs. Om någon som tillhör djurhälsopersonalen bryter mot lagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får tillsynsmyndigheten vid vite förlägga yrkesutövaren att rätta till missförhållandena. Enligt våra direktiv skall vi, för det fall vi anser att fler yrkes- grupper inom djurens hälso- och sjukvård bör behörighetsregleras, också överväga hur samhällets kontroll över verksamheten bör organiseras. Vi skall göra en bedömning av om tillsynen bör samordnas med tillsynen över veterinärerna och även ta ställning till hur den framtida tillsynen över veterinärerna bör vara organiserad. Som vi inledningsvis angett (avsnitt 1.1) har vi inte ansett det möjligt att inom ramen för vårt uppdrag ta ställning till den organisatoriska uppbyggnaden av tillsynen över veterinärernas yrkesutövning. Vi utgår därför ifrån att de myndigheter som med stöd av olika regleringar har tillsyn över veterinärerna och över övrig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård , också skall ha det i fortsättningen. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård I den följande framställningen kommer vi i vissa delar att beröra tillsyn som utövar med stöd av djur- skyddslagen (1988:534) och som utövar med stöd av livsmedelslagen (1971:511). Beträffande sådan tillsyn har regeringen överlämnat propositionen Förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn till (prop. 2004/05:72). I proposi- tionen föreslås förändringar som är avsedda att effektivisera tillsynen och klargöra rollerna för de olika tillsynsmyndigheterna. har också presenterats ett betänkande om avgiftssystem för foder-, djurskydds-, livsmedelstillsyn samt tillsyn över lag- stiftning om djurhälsa1. De frågor som tas upp i propositionen och i direktiven kommer vi inte att behandla i detta betänkande. 15.1Formerna för statlig tillsyn – tillsynsutredningens förslag Statlig tillsyn finns inom en rad olika områden. Tillsynen har till uppgift att säkerställa att krav som det allmänna har ställt upp efterlevs. Tillsynen kan avse vissa individer, vissa verksamheter eller vissa fysiska objekt. Bestämmelser om tillsyn finns i många olika lagar och inga enhetliga riktlinjer finns för hur statlig tillsyn skall regleras. Regeringen tillsatte en utredning () som fick i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I uppdraget ingick bl.a. att belysa tillsynsbegreppets innebörd samt att lämna förslag till en grundläggande lagreglering av tillsynen samt att precisera en legaldefinition av begreppet tillsyn. Utredningen har presenterat sina slutsatser och förslag i två betänkanden2. konstaterade bl.a. att tillsynsbegreppet används på olika sätt i olika verksamheter och att det i många fall ges en mycket vid tolkning och inte sällan, utöver granskning, även innefattar rådgivning, information, utvecklingsstöd och utfärdande av föreskrifter. Utredningen menade att en stramare bestämning av begreppet skulle kunna vara en väg mot en tydligare och effektivare tillsyn. 1Avgiftsfinansierad livsmedels-,djurskydds- och foderkontroll, SOU 2005:52. 2Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14, samt Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, SOU 2004:100. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård Man förordar att begreppet tillsyn skall användas för den verksamhet som ofta kallas operativ tillsyn, dvs. den granskning som genomförs med stöd av lag och möjligheten för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande, medan begreppet samordning bör användas för tillsynsvägledning i form av föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas, stöd och råd samt utbildning m.m. För att tillsynen skall kunna vara tydlig och effektiv konstaterar tillsynsutredningen att den rättsliga grunden för tillsynsuppdraget är viktig och att grunderna för ett tillsynsansvar skall anges i lag. Om den närmare utformningen av uppdraget inte anges i lag skall det klart framgå vilka bemyndiganden i denna fråga som regeringen och myndigheterna har (SOU 2002:14, s. 163). I den rättsliga grunden för tillsynsuppdraget skall anges tillsynsobjekt, tillsyns- organ samt i vilka avseenden det senare utövar tillsyn (eftersom flera myndigheter kan utöva tillsyn över samma objekt). Dessutom skall i lag anges de befogenheter som tillsynsorganet skall ha liksom rätten att överklaga tillsynsorganets beslut. Vidare konstaterar tillsynsutredningen att beskrivningen av ett tillsynsuppdrag bör anges mer preciserat och att begrepp som central, regional samt lokal tillsyn inte bör användas (SOU 2004:100, s. 54). Respektive nivås tillsynsuppdrag bör anges i termer av uppgifter och befogenheter samt relation till övriga nivåer. Utredningen har presenterat ett förslag till lag och i denna angett legaldefinitioner för olika begrepp såsom tillsyn, tillsyns- objekt m.m. 15.2Brister inom tillsynsverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård Tillsyn över individer och verksamheter som hör till området för djurens hälso- och sjukvård samt närliggande områden utövas med stöd av olika författningar och av olika myndigheter. Tillsyn utövas över vissa yrkesgrupper och över vissa verksamheter eller delar av verksamheter. Tillsynen över veterinärerna utövas av och på central nivå, samt av länsstyrelserna på regional nivå (se avsnitt 2.6). ansvarade också för tillsynen på djurskyddslagstiftningens område, ett ansvar som vilar på den nybildade . Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård har länsstyrelserna ett regionalt tillsynsansvar, medan den operativa tillsynen utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden (eller motsvarande) i den kommun där tillsynsobjektet är beläget. har det centrala tillsynsansvaret över livsmedels- lagstiftningen, medan den regionala och lokala tillsynen utövas av länsstyrelserna respektive kommunerna. Såväl livsmedelstillsynen som djurskyddstillsynen och tillsynen över den veterinära yrkesutövningen har varit föremål för utredningar och granskningar. När det gäller livsmedels- och djurskyddstillsynen har framförts kritik bl.a. i rapporter som avgetts av revisorer3 och Riksrevision4 mot såväl den kommunala tillsynens kvalité som de centrala tillsynsmyndigheternas roll. Mot bakgrund av detta utarbetades inom en promemoria som legat till grund för regeringens förslag om en förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn. I revisorers undersökning av villkoren för veterinär verksamhet5 var det framförallt villkoren för fältverksamma veteri- närer i allmän respektive enskild tjänst som granskades. I gransk- ningen framkom emellertid också att många privatpraktiserande veterinärer saknade förtroende för tillsynsverk- samhet. I propositionen om ny livsmedels- och djurskyddstillsyn6 konstateras att det finns ett tydligt behov av förbättringar av tillsynen inom dessa områden. Förslagen som läggs fram innebär att de centrala myndigheternas styrande och samordnande insatser stärks, främst genom att nya verktyg tillhandahålls, samt att det på lokal nivå ges möjligheter för kommuner att samverka i tillsynsarbetet. Författningarna har dessutom anpassats till tillsynsutredningens förslag. I detta avsnitt redovisar vi de brister som har framkommit i vår översyn av tillsynen över veterinärer och deras yrkesverksamhet. 3Riksdagens revisorers rapport /02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen? 4Riksrevisionens rapport 2003.1 Hur effektiv är djurskyddstillsynen? 5Riksdagens revisorers rapport /03:4 Villkoren för veterinär verksamhet. 2004/05:72 s. 16. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård 15.2.1Tillsynsmyndigheterna inom den veterinära tillsynen Av revisorers rapport framgår att särskilt privat- praktiserande veterinärer är missnöjda med dubbla roller. Det finns en misstro mot möjlighet att utöva opartisk tillsyn som verket har i uppdrag att tillhandahålla klinisk veterinär service. I rapporten konstaterades att frågan om dubbla roller är av väsentlig betydelse för förtroendet för den tillsyn som verket utövar över veterinärerna och för möjligheten att bedriva en tydligare och bättre tillsyn över den veterinära verksamheten. Problemet med dubbla roller kan inte lösas inom ramen för vårt uppdrag. I rapporten framkommer också att många veterinärer upplever att någon tillsyn från knappast förekommer. Jord- bruksverket har emellertid framhållit att verkets tillsyn framförallt är indirekt och att det är länsstyrelserna som skall utöva den direkta tillsynen. roll är att utfärda riktlinjer som vägledning för den tillsyn som länsveterinärerna skall utöva, samt att svara för utbildning i form av exempelvis tillsynsseminarier. Tillsynsmyndigheternas roller är emellertid inte helt klara, framförallt har länsstyrelsernas roll i den veterinära tillsynen inte angetts i lag. Att har denna uppgift framgår emellertid av 4 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion där det anges att länsstyrelsernas uppgifter bl.a. omfattar distrikts- veterinärorganisationen och tillsynen över andra praktiserande veterinärers verksamhet. Enligt förslaget om förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn skall samtliga tillsynsmyndigheter anges i respektive lag liksom den centrala myndighetens ansvar för samordning. Ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna beslutas däremot i föreskrifter. 15.2.2Tillsynsobjekten inom den veterinära tillsynen Tillsynen över veterinärerna är en form av individtillsyn som kan liknas vid den som utövar över hälso- och sjukvårdspersonalen. Tillsynen över veterinärerna omfattar all veterinär yrkesutövning, alltså även sådan som inte faller inom området för djurens hälso- och sjukvård (t.ex. köttbesiktning). Detta är en skillnad mot tillsyn som bara omfattar Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård verksamhet inom hälso- och sjukvården medan den som arbetar utanför detta område (exempelvis i en administrativ funktion), inte omfattas av tillsynen (se avsnitt 6.8). Tillsynens omfattning, annat än att den omfattar veterinärens yrkesutövning, har inte angetts i behörighetslagen. De aspekter av yrkesutövningen som tillsynen omfattar är därför svårt att definiera, särskilt eftersom området för tillsynen är vidare än det område som kan bli föremål för prövning av disciplinpåföljd i . Tillsynen anses dock omfatta de skyldigheter veterinärer har i anledning av behörighetslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna (exempelvis i veterinärinstruktionen och i föreskrifter). Möjligen omfattas även veterinärers skyldigheter som meddelats med stöd av andra lagar, t.ex. skyldigheten enligt veterinär- instruktionen att rapportera vissa sjukdomar, vilken har meddelats med stöd av provtagningslagen. Det finns inga bestämmelser om att verksamheter inom området för djurens hälso- och sjukvård skall stå under tillsyn. Själva verksamheten vid exempelvis ett djursjukhus omfattas således inte av bestämmelser om hur verksamheten skall bedrivas och står inte under annan tillsyn än den allmänna djurskyddstillsynen. Det råder fri etableringsrätt på området och till skillnad från många andra verksamheter där djur hanteras i större omfattning finns inte heller någon skyldighet att söka tillstånd för verksamheten. Enligt 16 § djurskyddslagen skall exempelvis den som håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur (t.ex. en ridskola eller ) ha tillstånd för verksamheten. Vid sådan tillståndsprövning görs en bedömning av såväl sökandens lämplighet att bedriva verksamheten som anläggningens lämplighet för verksamheten. De som har sådana tillstånd utgör enligt särskilda tillsynsobjekt, vilket alltså inte exempelvis ett djursjukhus gör. Detta är en viktig skillnad mot humansjukvården där Social- styrelsen, utöver individtillsyn, också utövar verksamhetstillsyn. Tillsynen utövas över vårdgivare (den som driver verksamheten) i syfte att kontrollera att de krav som ställs upp i hälso- och sjukvårdslagen för sådan verksamhet, efterlevs. Av riktlinjer, som utarbetats som ett stöd för länsveterinärerna, och tillhörande exempel på besöksprotokoll, framgår emellertid att länsveterinärernas tillsyn över veterinärerna till viss del snarare har karaktären av en verksamhetstillsyn. Vid ett tillsynsbesök på exempelvis ett djursjukhus så är det inte bara veterinärernas arbete som inspekteras, utan i stort sett hela Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård sjukhusets verksamhet i fråga om exempelvis bemanning och rutinerna kring delegeringar, journalföring och arkivering. Eftersom frågan om reglering av och tillsyn över verksamheter inom området för djurens hälso- och sjukvård inte kan anses ingå i vårt uppdrag kommer sådan tillsyn inte att beröras mer i detta kapitel. Även om det inom området för djurens hälso- och sjukvård inte finns en särskild verksamhetstillsyn så står alla, såväl företag som enskilda, som har hand om eller bedriver verksamhet med djur under tillsyn av när det gäller frågor som rör djurskyddslagstiftningen. Den som exempelvis bedriver ett djursjukhus har en skyldighet att bedriva sin verksamhet i enlighet med djurskyddslagen och skall således se till att djuren behandlas väl, får tillräckligt med vatten, foder och utrymme. I tillsynen över djurskyddslagen har tillsynsmyndigheterna be- fogenheter att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas (26 § djurskyddslagen). Förelägganden och förbud får förenas med vite. I djurskyddslagen finns också bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot bestäm- melser i lagen eller mot föreskrifter, förelägganden eller förbud som har meddelats med stöd av lagen. Tillsynsmyndigheterna kan också återkalla tillstånd som meddelats med stöd av lagen (t.ex. enligt 16 §). När det gäller tillsynen över veterinärernas yrkesutövning så är tillsynsmyndigheternas möjligheter att vidta åtgärder mot en veterinär som åsidosätter sina skyldigheter betydligt mer begrän- sade. Om skyldigheten är av sådan art att den kan bli föremål för prövning i (se avsnitt 2.1.5) så kan tillsynsmyndigheten anmäla ärendet till . Om det är fråga om allvarliga förseelser kan begära att legitimationen eller rätten att förskriva läkemedel återkallas. Verket kan också göra en anmälan till åtal om förseelsen faller under någon straffbestämmelse. har i flera olika sammanhang påtalat att tillsynen över veterinärerna inte kan utövas på ett ändamålsenligt sätt eftersom det i många situationer saknas möjligheter för att vidta åtgärder mot dem som åsidosätter sina Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård kan endast anmäla en veterinär till eller till åtal. Eftersom möjlighet att ta upp frågor om disciplinpåföljder är begränsad och då de straffsanktionerade bestämmelserna är få, kan tillsyns- myndigheterna i många fall inte vidta några åtgärder alls när veterinärer inte iakttar sina skyldigheter. Som exempel kan nämnas fall där en veterinär inte följer bestäm- melserna om journalföring. tar endast upp sådana fall till prövning där bristen i journalföringen fått konsekvenser i förhållande till behandlade djur. I princip innebär det att tillsynsmyndigheten inte kan vidta några åtgärder mot en veterinär som helt struntar i att följa journalföringsbestämmelserna, så länge några konkreta konsekvenser i vården av något djur inte kan påvisas. Detsamma gäller fall där någon veterinär inte följer de bestämmelser som finns om hur läkemedel skall hanteras och hur intyg skall utformas. Förslaget om förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn innehåller bestämmelser som ger de centrala myndigheterna rätt att, för att kontrollera den lokala tillsynen, genomföra normerande inspektioner samt att meddela föreskrifter om skyldighet för de myndigheter som utövar operativ tillsyn att lämna information som kan behövas i de centrala respektive regionala myndigheternas tillsynsarbete. , samt när det gäller djurskydds- tillsynen, , ges också rätt att förelägga kommuner som inte uppfyller de skyldigheter som följer av tillsynsuppdraget att avhjälpa bristen samt att i samråd med kommunen besluta om att tillsyn över viss verksamhet skall flyttas över till alternativt . Om en kommun grovt åsidosatt sina plikter skall en sådan överflyttning kunna ske även mot kommunens vilja, efter beslut av regeringen. 15.2.4Tillsynsfrekvensen i den veterinära tillsynen revisorer konstaterar också i sin rapport att enligt länsstyrelsernas årsredovisningar för så avsattes i hela landet högst fyra årsarbetskrafter för tillsyn över veterinärerna medan var fjärde länsstyrelse inte utövade någon tillsyn alls över veterinärerna under . Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård redovisat hur tillsynen bedrevs . Av den framgår bl.a. att de flesta länsstyrelser har som mål att tillsyn över veterinär verksamhet skall ske men att resursbrist gör att man inte alltid klarar att uppfylla detta. Det framgår vidare att alla länsstyrelser utövade någon tillsyn samt att två länsstyrelser hade utövat tillsyn över så gott som alla tillsynsobjekt i länet. Av motsvarande rapport för år 20048 framgår att av tillsynsobjekten blev föremål för ett tillsynsbesök . Sju län hade under detta år inte utfört något tillsynsbesök. 15.3Den framtida tillsynen över djurens hälso- och sjukvård – överväganden och förslag Vi anser att det finns ett tydligt behov av att göra vissa förändringar av tillsynen över veterinärer och den veterinära verksamheten. Regeringen har antagit direktiv till en utredning om veterinärer fältverksamhet m.m.9 Av dessa framgår bl.a. att i uppdraget ingår att se över tillsynen över veterinärerna. Våra förslag i detta avsnitt gäller endast tillsynen i anledning av de nya reglerade yrkesgrupperna, dvs. vissa förändringar för att på ett bra sätt samordna tillsynen över nya reglerade yrkesgrupper och för att tydliggöra tillsynsmyndigheternas roller. Slutligen bör tillsyns- myndigheterna förses med verktyg så att tillsynen kan bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Vilket syftet är med den nuvarande tillsynen över veterinärerna anges inte i någon författning. Vi har i kapitel 9 redovisat våra överväganden om hur målen för verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård bör formuleras. Vi har också angett att syftet med den av oss föreslagna regleringen är att sådan verksamhet skall utövas på ett sådant sätt att en god och säker vård erbjuds och att ett gott djurhälsotillstånd uppnås. 7Tillsynen över den veterinära verksamheten m.m. 2003; diarienummer 32- 6219/03. 8Tillsynen över den veterinära verksamheten m.m. 2004; diarienummer 32- 668/05. 9Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning,, dir 2005:71. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård ställa att den vård som ges inom ramen för den föreslagna lagen är av god kvalité måste kraven på yrkesutövarna i sådan verksamhet iakttas, vilket förutsätter en fungerande tillsyn.