sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Den har fördelar för de försäkrade instituten i så måtto att det förväntade avgiftsuttaget blir lägre än i modell B (samma ex ante avgift i bägge alternativen, men möjlighet till ex post avgift i alternativ B). Risken för kraftiga avgiftshöjningar, som inte reflek- terar en förhöjd risk hos inlåningsinstituten, utan endast utgör en finansiering av tidigare skadefall, försvinner. Jämförd med ex post finansieringssituationen kommer avgiften i större utsträckning att tas ut när inlåningsinstituten har större förmåga att bära dem. Staten absorberar risken för stora avgiftsfluktuationer, som skulle ha burits av instituten i ett system med ex post finan- siering. Dagens ordning innebär att avgiftens storlek påverkas av huru- vida fondens behållning uppnått en viss nivå. Denna konstruktion kan få märkliga konsekvenser. Skulle exempelvis göra verklighet av sina planer att filialisera sina dotterbanker finns det risk för att den målsatta nivån plötsligt underskrids, vilket skulle resultera i att den genomsnittliga avgiften höjs för samliga banker, inte bara för , se bilaga 4 för en närmare redogörelse för konsekvenserna av filialiseringen. Detta är en effekt av de ömsesidiga inslagen i dagens system för insättningsgarantin. Denna effekt kommer att försvinna om det förslag till ändrad avgiftssätt- ning som regeringen remitterat blir verklighet, se kapitel 2. Utredningens förslag innebär att det fortsättningsvis inte skall finnas någon koppling mellan avgiftens och fondens storlek – avgiften skall endast baseras på förväntade infrianden, oavsett fon- dens storlek. Inte ens i händelse av stora skadefall kommer fondens behållning att påverka avgiftens storlek. Däremot kan naturligtvis stora över- eller underskott i garantireserven vara ett tecken på att de förväntade infriandena över- eller underskattats vid avgifts- sättningen. Riskerna är till sin natur emellertid av sådan art att det torde dröja decennier innan ett sådant konstaterande kan göras med någon grad av säkerhet. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut bör sättas så att den speglar risken i engagemanget (riskdifferentiering) Ovan har endast diskuterats möjligheten att bestämma den gene- rella avgiftsnivån i relation till risken i kollektivet av inlånings- institut. Utredningen biträder uppfattningen att garantimyndig- heten bör få möjlighet att ta ut riskrelaterade avgifter som också varierar mellan enskilda institut och/eller grupper av institut och som reflekterar risken i dessa engagemang. är möjligheten att variera avgiften mellan instituten begränsad; avgiften skall hållas inom ett bestämt intervall som är fastlagt i regleringen. I den studie som genomförde för IGN:s räk- ning 20028, pekades på att den nuvarande möjligheten till differen- tiering är alltför snäv för att avgifter som reflekterar den verkliga skillnaden i risk mellan de inblandade instituten skall kunna sättas. Denna uppfattning stöds också av utredningens egna beräkningar som redovisas i kapitel 10. Den nuvarande prissättningsmodellen med tak för avgiftens storlek uppmuntrar dessutom till ökat risktagande hos såväl insät- tarna som instituten. Institut med hög risk i sin verksamhet kan med dagens system locka till sig finansiering från inlåningskunder genom att erbjuda en hög inlåningsränta. Såväl kunderna som instituten kan dra nytta av situationen. Kunderna får en högre avkastning på sparade medel och sätter in pengar i vetskap om att medlen är skyddade. Instituten kan få en billigare finansiering än vad marknaden, som prissätter sin kreditgivning efter risk, kan erbjuda. Förlorarna är staten och övriga institut som omfattas av insättningsgarantin och som kan tvingas betala en högre avgift vid ett fallissemang i ett sådant institut. Vid en övergång till en renodlad statlig garanti kommer det att bli staten som får stå för hela denna kostnad. I värsta fall kan denna typ av institut locka till sig en betydande andel av den totala inlåningen och minska stabili- tetens i stort. Lösningen på detta problem är riskdifferentierade avgifter. Med riskdifferentierade avgifter kommer de försäkrade instituten tvingas sänka inlåningsräntan till en marknadsmässig nivå för att finansiera garantiavgiften och staten kommer att få kompen- sation för det ökade risktagandet. I den nuvarande lagstiftningen finns som påpekas ovan ytter- ligare en begränsning. Avgiften får endast varieras med hänsyn till 8 Investment Strategy, Liability Modelling and , Final Report to , October 2002. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning institutens riskjusterade egna kapital (kapitaltäckningsgraden). Ingen hänsyn får tas till andra förhållanden som påverkar bedöm- ningen av ett instituts kreditvärdighet, t.ex. till institutets intjä- ningsförmåga. Enligt utredningens uppfattning bör den ansvariga myndigheten få väsentligt större frihet, såväl när det gäller differentiering av enskilda avgifter som vilka variabler som får vägas in vid differen- tieringen. En sådan förändring av avgiftssättningen skulle ha en rad positiva effekter. Avgiftssättningen skulle ge bättre incitament, inte bara till sektorn som helhet, utan också till enskilda institut. Ett sådant system har också större chans att vinna acceptans hos de försäkrade instituten. Det kommer att upplevas som mer rättvist jämfört med ett system som tar ut en avgift lika för alla, oavsett vilken risk institutet utgör för systemet. Riskdifferentierade avgifter kommer att innebära att kredit- värdiga institut kommer att få väsentligt lägre avgifter än , medan mindre kreditvärdiga företag får bära en mångdubbelt högre avgift. Då det framför allt är de stora bankerna som kan antas ha den högsta kreditvärdigheten och de mindre instituten den lägre (se kapitel 10) kommer ett system med riskrelaterade avgifter få negativa konsekvenser för konkurrensen på den inhemska inlå- ningsmarknaden jämfört med dagens system. Dagens system, där de mindre institutens verksamhet i praktiken subventioneras av de stora bankerna, innebär emellertid att staten omedvetet bedriver en strukturpolitik på inlåningsmarknaden, med insättningsgarantin som instrument. Enligt utredningens åsikt bör en sådan ordning föregås av en analys och en politisk debatt. Utredningen vill i detta sammanhang påminna om att de statliga garantiprinciperna före- skriver att subventionselement inom statlig garantigivning av detta slag skall tas upp som anslag på statens budget och vägas mot andra statliga uppgifter. Utredningen är emellertid inte beredd att föreslå sådana subventionselement inom insättningsgarantin utan förordar att andra instrument används för att få till stånd en bättre funge- rande konkurrens på bankmarknaden. En potentiell nackdel för instituten är att avgifterna inte blir lika förutsägbara som när de är fastlagda i lag utan kan komma att fluktuera beroende på risken i inlåningsinstituten. Detta är dock en fördel för systemet som helhet eftersom det ger instituten korrekta incitament att dra ned risken i verksamheten. En kraftig premiehöjning skulle åtminstone teoretiskt ge nega- tiva signaler till marknaden om tillståndet i banksystemet, vilket i Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning sin tur skulle kunna bidra till att förvärra tillståndet i enskilda institut eller för systemet som helhet, t.ex. genom att privat finan- siering försvåras eller fördyras. Det är emellertid osannolikt att så skulle ske eftersom (åtminstone de fyra stora) bankernas infor- mationsgivning som publika, genomanalyserade, börsnoterade företag bör vara av den arten att sådan information inte borde komma som en överraskning för marknaden. Detta bekräftas av att de förändringar som sker i företags officiella rating ofta redan pris- satts av marknaden och att själva publiceringen inte föranleder marknadseffekter. Se kapitel 9 för en mer detaljerad diskussion om hur ofta insättningsgarantin bör omprissättas och om huruvida uppgifter om institutens individuella avgifter bör vara offentlig. Den nuvarande fonden skall byta namn till garantireserv Som konstateras i kapitel 7 skiljer sig hanteringen av insättnings- garantin från den generella modellen för statliga garantier på så sätt att över- och underskott i verksamheten tillförs en fond medan s.k. garantireserver fyller samma funktion för övriga garantimyndig- heter. Skillnaden består i att fonden tillåts investera i räntebärande värdepapper utgivna av svenska staten medan garantireserven endast är en bokföringsmässig tillgång (eller skuld) i statens redo- visning. I fallet med garantireserv finns också en motpost i garanti- myndighetens balansräkning i form av avsättningar för framtida, förväntade förluster. En sådan motpost saknas i IGN:s redovisning. Värt att notera är att , , i sitt regel- verk9 anger att benämningen fond skall användas för tillgångar inom en garantiverksamhet där avsättningar för förluster inte görs i redovisningen, t.ex. till följd av värderingssvårigheter, medan benämningen garantireserv skall användas i verksamheter där avsättningar för förväntade förluster gjorts. Ytterligare en skillnad mellan systemen är att insättningsgaran- tifonden förvaltas aktivt av externa förvaltare i syfte att addera ett mervärde jämfört med ett obligationsindex. Aktiv förvaltning är emellertid ingenting som nödvändigtvis hänger samman med fond- konstruktionen. Före bestod IGN:s fond av en kontobehållning hos RGK. Villkoren för denna placering sam- manföll med de villkor som gäller för garantireserver, endast 9 Redovisning av fonder och avsättningar, ESV 1998:7. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning benämningen skiljer dem åt. Möjlighet fanns att binda delar av kontobehållningen till olika löptider och till de räntor som gällde på statspappersmarknaden. Även förvaltade externa förvaltare IGN:s behållningar aktivt hos RGK som en syntetisk statspappersportfölj. Det är således möj- ligt att bedriva en aktiv förvaltning även inom ramen för en garanti- reserv. I kapitel 9 diskuteras vilka placeringsregler som bör gälla för insättningsgarantisystemet tillgångar och huruvida en aktiv förvalt- ning fortsättningsvis bör ske. Utredningen konstaterar att skillnaden mellan IGN:s nuvarande fond och en garantireserv av den modell som övriga garanti- myndigheter utnyttjar endast är redovisningsmässig. Efter- som obligationerna i fonden såväl utges som innehas av staten kan fonden, liksom garantireserverna, betraktas som koncerninterna fordringar. Den reella skillnaden mellan de två olika systemen är således små. Enligt utredningens uppfattning saknas bärande skäl för att för insättningsgarantisystemets del avvika från vad som gäller övriga statliga garantier på denna punkt. Den nuvarande fon- den bör därför byta namn till garantireserv. Medlen bör återgå till att placeras på konto i RGK. Ytterligare ett argument för ett namnbyte är att myndigheten framöver skall göra avsättningar för förväntade förluster på balansräkningens skuldsida, vilket föreslås i kapitel 12. Att behålla beteckningen fond skulle därmed strida mot ESV:s nuvarande riktlinjer. För tydlighets skull bör understrykas att medlen föreslås öron- märkas för att täcka infrianden inom insättningsgarantisystemet, precis som . Ingen förändring föreslås sålunda. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning 8.4Närmare om investerarskyddets utformning Utredningens förslag: Investerarskyddet skall även framöver vara separerad från övrig garantiverksamhet i staten men samadministreras med insättningsgarantin, vara organiserat enligt försäkringsmässigt ömsesidiga prin- ciper, finansieras i efterhand (ex post) av kvarvarande institut i proportion till institutens skyddade tillgångar, utan risk- differentiering, samt genom årliga administrationsavgifter som uttas lika för alla institut som tillhör skyddet och som tar emot skyddade tillgångar. en särskild garantireserv tillskapas för investerarskyddet. I avsnitt 8.2 drog utredningen slutsatsen att investerarskyddet även fortsättningsvis bör administreras av staten under ömsesidiga principer (alternativ A II). Utredningen är också av uppfattningen att skyddet även fortsättningsvis bör organiseras som en verksam- het separerad från insättningsgarantin och övrig statlig garantiverk- samhet, med samma argument som ovan använts för insättnings- garantin. Det finns dock starka samordningsfördelar mellan inve- sterarskyddet och insättningsgarantin bl.a. vad avser insamling av avgifter, beredskapsorganisation i händelse av skada etc. Inte minst därför att systemen i stor utsträckning omfattar samma institut och att bägge systemen kan komma att tas i anspråk till följd av ett skadefall. Utredningen bedömer det därför som kostnadseffektivt att även fortsättningsvis låta en och samma myndighet administrera bägge systemen. Organisatoriska frågor berörs vidare i kapitel 11. Såsom en försäkringslösning, organiserad enligt ömsesidiga prin- ciper, bör reglerna för investerarskyddet kunna avvika från dem som gäller för statlig garantiverksamhet i övrigt när så är motiverat. Sålunda är det enligt utredningens uppfattning inte nödvändigt att i förväg ta ut garantiavgifter från garantiobjekten som är relaterade till risken i engagemanget. Med ex post avgifter kan ett nollresultat för verksamheten säkerställas på ett effektivare sätt än genom ex ante avgifter. Ett skäl för att ändå införa riskrelaterade ex ante avgifter vore att ge instituten incitament att hålla nere risken i verksamheten. Avgiften skulle emellertid hamna på en så låg nivå Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning att de knappast skulle ge bolagen tillräckligt starka skäl till att för- bättra riskhanteringen av denna anledning. Avgifterna bör därför endast relateras till storleken på de garanterade beloppen i respek- tive institut. Inte heller avsaknaden av ex ante avgifter kan sägas snedvrida sparandemarknaden. Ex post avgifterna bör finansiera såväl ersättningen till investe- rarna som den merkostnad som ett infriande inneburit i form av tillkommande administrationskostnader. Enligt utredningens upp- fattning finns heller ingen anledning att riskrelatera ex post avgif- terna. Skyddets löpande administration bör, liksom , finansi- eras genom avgifter som delas lika mellan de institut som tillhör systemet. När det gäller skyldigheten för institut som tillhör skyd- det men som inte tar emot några skyddade tillgångar att finansiera skyddet, se avsnitt 12.6. I avsnitt 12.8 föreslås att avsättningar för framtida förluster inte bör göras inom ramen för investerarskyddet, eftersom det kan för- utsättas att instituten själva kan bära varje infriande. Dock bör en garantireserv sättas upp för investerarskyddet i syfte att admi- nistrativt hantera eventuella temporära över- och underskott under konkursförfarandets gång. 8.5Internationella konkurrensaspekter på finansieringsmodellen Som ovan konstateras gäller hemlandsprincipen för insättnings- garantin inom EES-området (se avsnitt 6.8). I insättningsgaranti- direktivet stadgas att varje land skall ha ett garantisystem, vilken miniminivå som skyddet skall ha, samt att systemet inte får vara finansierat med skattemedel. Varje bank omfattas av det insätt- ningsgarantisystem som finns hemlandet, dvs. det land i vilket man fått tillstånd. Det innebär att utländska banker som konkurrerar om inlåning i genom gränsöverskridande verksamhet eller i filialform omfattas av hemlandets garantisystem medan deras dotterbanker här i omfattas av det svenska systemet. I bilaga 6 lämnas en internationell översikt över olika länders insättningsgarantisystem. Av bilagan kan konstateras att garanti- systemen skiljer sig åt mellan medlemsländerna bl.a. i fråga om finansieringen av systemen. Internationellt skiljer sig definitionerna av begreppen ex ante och ex post system från de definitioner som tillämpas i denna utredning. Internationellt definieras ett ex ante Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning system som ett system som tar ut någon form av avgift innan ett skadefall inträffat, även om den är marginell medan ett ex post system definieras som ett system som inte tar ut avgifter innan ett skadefall inträffat. Utredningen definierar ett ex ante system som ett system som endast finansieras med avgifter i förväg. I bilaga 6 tillämpas den internationella definitionen. Endast ett fåtal länder inom EU förlitar sig helt på ex post finan- siering. Så är fallet i , , , och . I dessa länder byggs det alltså inte upp någon fond i händelse av ett skadefall. Även garantisystemet i får anses vara ex post finansierat eftersom de avgifter som kan tas ut i huvudsak endast täcker administrationskostnaderna för garantin. Det är relativt vanligt att systemen, som i , finan- sieras genom avgifter som tas ut såväl ex ante som ex post. Utöver det danska garantisystemet kan systemen i och nämnas. Övriga EU-länders garantisystem anses vara ex ante finan- sierade (med den internationella definitionen). Av bilaga 6 framgår också att nivån på de avgifter som tas ut av de ex ante finansierade systemen varierar relativt mycket i storlek länderna emellan. Skillnaderna beror sannolikt inte på olika synsätt när det gäller att bedöma riskerna för skadefall utan får för- av andra orsaker, t.ex. att fondens målsatta nivå uppnåtts (och att avgifter därför tas ut på en lägre nivå än annars) eller att avgifterna inte sätts enligt självkostnadsprincipen och därför inte heller avser att spegla den risk för skadefall som instituten repre- senterar. I den övervägande delen av länderna är avgifterna inte riskrelaterade. I t.ex. , , , och tillämpas mer eller mindre utvecklade modeller för att kunna differentiera avgifterna mellan instituten med hänsyn till risken i institutens engagemang, se vidare kapitel 10. Det faktum att institut som verkar på samma marknad omfattas av olika system kan innebära upplevda eller verkliga konkurrens- snedvridningar. Svenska banker kan få konkurrensnackdelar eller - fördelar såväl när de konkurrerar på den inhemska marknaden som på utländska marknader. Problemet är mest accentuerat på den nordiska bankmarknaden där den gränsöverskridande verksam- heten är större än någon annanstans inom EES-området. Avgifterna i det svenska insättningsgarantisystemet kan från tid till annan skilja sig från de avgifter som tas ut i länder där banker- nas konkurrenter har sin hemvist. Avgifternas storlek påverkar institutens möjlighet att konkurrera om inlåning. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning dagens låga räntenivå kan skillnader i garantiavgift upplevas som konkurrensnackdelar för dem som måste betala en högre avgift. Frågan är vilken hänsyn som skall tas till övriga länders system när avgiftsmodellen för det svenska insättningsgarantisystemet skall utformas. Viktigt att notera är att avgiftsskillnaderna kan upp- komma av flera olika anledningar: Det enskilda inlåningsinstitutet eller kollek- tivet av inlåningsinstitut kan bedömas som mer riskfyllt vilket kan motivera en högre avgift. Ett lands system kan ha en ex ante finansiering medan ett annat har ex post finansiering. Beroende på vilka infrianden som inträffat i det land som har ex post finansiering kan ex post systemets avgiftsnivå över- eller understiga ex ante systemets avgift. Implicit statlig subvention. Enligt EG-direktivet får inte ett insättningsgarantisystem finansieras med skattemedel. Ett insättningsgarantisystem skulle emellertid kunna luta sig emot en ex post finansiering i kombination med en icke prissatt implicit statlig garanti. Den långsiktiga avgiften i ett sådant system blir lägre jämfört med ett system där sådana subven- tioner inte förekommer. Enligt utredningens uppfattning bör avgiftsskillnader mot övriga länder i princip inte påverka utformningen av det svenska systemet, oavsett vad avgiftsskillnaderna beror på. Avgiftsskillnader som beror på risken i de försäkrade instituten är enligt utredningens uppfattning välmotiverade. Sådana skillnader är nödvändiga för att systemen skall vara självfinansierade och inte gå med vare sig över- eller underskott över tiden. Dessutom ger riskrelaterade avgifter instituten incitament att hantera sina risker. Det är heller inte rimligt att jämföra nivån på avgifterna för ett renodlat ex ante system med ett system som delvis lutar sig emot en ex post finansiering och basera jämförelsen på avgiftsskillnaden . En sådan jämförelse måste ske över . Ett insättningsgarantisystem får som nämnts i princip inte luta sig emot skattefinansiering. Om nollresultat kan förväntas för bägge typen av system är det endast avgiftsprofilen över tiden som skiljer systemen åt. Avgifterna i ett system med ex ante avgifter kommer att vara högre än i ett ex post system innan ett skadefall, medan avgiften skulle bli lägre efter ett infriande. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning rationell analys kan tillfälliga avgiftsskillnader av denna karaktär inte betraktas som en konkurrenssnedvridning. Längden på de perioder där avgifterna skiljer sig åt mellan ett ex ante system och ex post system kan emellertid bli relativt långa. Detta kan upplevas som besvärande för de enskilda instituten, sär- skilt som företagens resultat (och därmed ledningarna) vanligen utvärderas över kortare perioder. En möjlighet vore att välja ett avgiftssystem som nära ansluter till övriga nordiska länder för att minska dessa kortsiktiga skillnader. Detta skulle dock inte lösa problemet. Som framgår av bilaga 5 bygger övriga nordiska länders system i betydande utsträckning på ömsesidiga principer och ex post finansiering. Avgifterna skulle ändå kunna skilja sig åt mellan liknande institut beroende på om ett skadefall inträffat i ett av län- derna. Som ovan konstateras finns dock uppenbara nackdelar med dessa typer av system. Utredningen gör bedömningen att dessa nackdelar väger tyngre än nackdelen av kortsiktiga avgiftsskillna- der. De uppskattningar som gjorts av de framtida avgifternas stor- lek pekar dessutom på att avgiftsskillnaderna kommer att vara rela- tivt små, se vidare kapitel 10. Utredningen anser inte heller att implicita subventioner hos utländska system ger svenska staten motiv att införa motsvarande subventioner inom ramen för det svenska systemet. Det faktum att ett land gynnar en egen industri med statliga subventioner är på intet sätt unikt. Att kompensera svenska företag för sådana sub- ventioner skulle strida emot traditionell svensk handelspolitik. Inom EES-området är det dessutom i princip inte tillåtet att finan- siera insättningsgarantisystemen med skattemedel. Skulle detta förekomma bör frågan lyftas på EU-nivå, inte föranleda föränd- ringar i insättningsgarantisystemet. Värt att notera i sammanhanget är att den statliga garantimodellen föreskriver att subventionsinslag skall synliggöras genom att sättas upp på anslag på statens budget och prövas mot utgifter inom andra angelägna områden. I detta kapitel beskrivs den nuvarande finansieringen av insätt- ningsgarantin, dvs. avgiftssystemet samt hanteringen av över- och underskott. I kapitel 8 föreslogs att den ansvariga myndigheten självständigt skulle bestämma avgifternas storlek under ett resultat- ansvar. I detta kapitel ställs vissa ramar upp för den framtida avgiftssättningen. Därutöver presenteras vissa administrativa för- slag till hur avgifterna skall beräknas och debiteras samt till hur förvaltningen av garantireserven skall ske. Alla institut som tar emot insättningar och som omfattas av insätt- ningsgarantin (dvs. banker, kreditmarknadsföretag och vissa värde- pappersinstitut) skall betala avgifter till IGN. Avgiftens storlek är fastställd i lag och har varierat sedan systemet infördes från av de garanterade insättningarna. När systemet infördes togs en avgift om ut.