sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det bör av bestämmelserna tydligt framgå att – om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av vissa fastighetsindel- ningsfrågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta. Vidare föreslås att kravet i 6 kap. 1 § att genomförandebeskriv- ningen ska utgöra en särskild handling tas bort. Ytterligare motiv till detta förslag redovisas i avsnitt 9.3.3. Också när det gäller bestämmelserna i 26 § om planbeskriv- ningen finns anledning till vissa ändringar. Även om planbeskriv- ningen inte har en bindande verkan fyller den en viktig funktion för att tolka och förstå planen och dess innebörd. Det är angeläget att planbeskrivningen redovisar de överväganden som gjorts under planarbetet exempelvis med hänsyn till synpunkter under proces- sen eller, i förekommande fall, mot bakgrund av det slutsatser som kan dras av miljökonsekvensbeskrivningen. En mer utförlig planbe- skrivning kan också vara en förutsättning för mer översiktliga de- taljplaner, så att berörda fastighetsägare och beslutsfattare tydligt ska kunna utläsa kommunens intentioner. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om planbeskrivningen i 26 § ändras så att de överväganden som har lagts till grund för planens utform- ning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekven- ser tydligt framgår. Kommitténs bedömning och förslag Bygglovsprövningen får ökad tyngd genom bestämmelser om att kraven rörande byggnaders utformning ska kunna hävdas vid bygglovet där uttrycklig reglering saknas i detaljplanen. Enligt bestämmelserna i 8 kap. 11 § PBL ska ansökningar om bygglov för åtgärder inom detaljplan bifallas om åtgärden inte stri- der mot detaljplanen och den uppfyller kraven i 3 kap. (utom 3 §, som anknyter till egenskapskraven i BVL). Bygglov får dock med- delas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. De problem som framhållits rörande bygglovsprövningen avser främst att bygglov inte kan vägras för projekt som saknar förut- sättningar att fylla alla de krav samhället ställer samt att kraven i 3 kap. är svåra att hävda utan stöd av planbestämmelser. Problemen utvecklas närmare i avsnitt 4.3 samt i avsnitt 10.2.3. En utgångspunkt för kommitténs förslag är att den slutgiltiga re- gleringen av allmänna och enskilda intressen i högre grad ska kunna ske vid lovprövningen. Detta gäller såväl prövningen av föränd- ringar inom områden utan detaljplan som inom områden med de- taljplan. anses det vara svårt för kommunen att inom detalj- planelagt område hävda kraven rörande t.ex. byggnaders placering, utformning och utförande samt tomters utformning och utförande, trots att det i PBL stadgas att sådana frågor ska beaktas vid lov- prövningen. Det bör således göras tydligt att kraven rörande bygg- naders utformning ska kunna hävdas vid bygglovet utan uttrycklig reglering i detaljplanen, vilket skulle kunna underlätta antagandet av mer översiktliga detaljplaner. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna i 8 kap. 11 § om förutsättningarna för bygglov inom detaljplanelagt område ändras. Ändringen innebär att det vid bygglovsprövningen för planenliga åtgärder ska prövas om åtgärden uppfyller allmänna intressen och samhällskrav också i de delar som inte regleras i planen. Detta ger ett stöd för att prövningen ska ske med utgångspunkt från detalj- planen i de delar planen uttryckligen reglerar frågeställningen och i annat fall med stöd av om allmänna intressen. Ändringen kan således innebära ett minskat behov av att olika krav och villkor ska regleras genom planbestämmelser, och att planen således kan göras mer översiktlig. Detta ställer i sin tur krav på att berörda fastighetsägare ges möjlighet att lämna synpunkter i sam- band med bygglovsprövningen även för planenliga åtgärder. En förutsättning är vidare att det av planen tydligt framgår vilka frågor som läggs fast i planen och vilka som skjuts till en senare prövning. Kommittén föreslår av bl.a. dessa skäl att bestämmelserna om hö- rande av grannar i 8 kap. 22 § ändras så att dessa alltid ska beredas tillfälle att yttra sig. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bygglovsprövningens omfattning redovisas i avsnitt 10.2 samt i fråga om rätten att komma till tals i avsnitt 12.4.6. 7.10Villkor avseende laga kraft och andra förslag till ändringar Kommitténs bedömning och förslag Kommittén föreslår att det införs en möjlighet att villkora ett beslut om att upphäva en detaljplan med att den ersättande planen eller områdesbestämmelserna ska ha vunnit laga kraft. Syftet med detta är att undvika att kommunen och berörda oavsiktligt riskerar att få området oreglerat på grund av att den plan eller de bestämmelser som ska ersätta den upphävda planen inte vinner laga kraft. För att få en följsamhet mellan vad som gäller för allmänna platser i de fall en detaljplan upphävs och vad som ska gälla enligt ordningslagen och den särskilda lagen om gaturenhållning och skyltning föreslås smärre justeringar i de båda sistnämnda lagarna. finns inga bestämmelser som reglerar det förhållandet att det kan finnas skäl att hålla samman upphävandet av detaljplan och an- tagandet av en ny. När det gäller allmänna platser som kommunen är huvudman för är kommunen skyldig att svara för underhållet. Denna underhåll- skyldighet kvarstår enligt 6 kap. 30 § PBL även om detaljplanen för området upphävs. När det gäller vad som ska anses som offentlig plats enligt 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) och 2 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning så är bedömningen relaterad till att platserna redovisas som allmänna platser i detaljplan. finns det en viss tveksamhet bland kommunerna när det gäller möjligheten att upphäva gamla detaljplaner. Skälen till detta är bl.a. att det finns viss oklarhet om vad som ska gälla om den plan eller de områdesbestämmelser som ska ersätta planen inte vinner laga kraft. Ett annat problem är frågan hur allmänna platser som genomförts ska betraktas om de inte har stöd i planen när det gäller kommunens renhållningsansvar och vilka regler som gäller i fråga om klassificeringen av allmänna platser. Dessa oklarheter påverkar benägenheten att upphäva de äldre planerna trots att de ibland är genomförda och inaktuella. Riskerna för att vissa frågor blir oreglerade vid upphävande av en detaljplan upphävs om en ny plan eller områdesbestämmelser sam- tidigt inte vinner laga kraft bör läggas till grund för en justering av bestämmelserna i 5 kap. 34 § PBL. För att ge kommunerna en ökad trygghet också i samband med upphävanden bör det införas en möjlighet att villkora upphävandet med att en ny detaljplan eller områdesbestämmelser ska vinna laga kraft. Vidare föreslås följdändringar i bestämmelserna i 1 kap. 2 § ord- ningslagen och 2 § lagen om gaturenhållning och skyltning för att förtydliga att bestämmelserna ska gälla för allmänna platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan. Det finns en stor variation i användningen och synen på områdes- bestämmelserna i olika kommuner. Även om över 2/3 av kommu- nerna har antagit områdesbestämmelser, finns det fortfarande fog för påståendet att bestämmelserna endast används i relativt begrän- sad omfattning. Trots den begränsade användningen och de pro- blem som har förts fram är det uppenbart att områdesbestämmelser i flera avseenden svarar mot önskemål och behov av rättsverkande reglering. Svårigheterna vid tillämpningen och erfarenheterna från överprövningen motiverar emellertid att användningsområdena be- gränsas och förtydligas. Kommittén föreslår följande. Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning ge- nom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort. Områdesbestämmelser ska som kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den be- fintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumentet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan. Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller tillgodose riksintressen tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen. Ett enkelt förfarande bör i likhet med vad som gäller för detalj- plan kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen. Enligt direktiven för PBL-översynen ska kommittén överväga vil- ket behov det finns av områdesbestämmelser som planinstitut och hur regleringen i så fall bör vara utformad. Erfarenheterna tyder på att institutet har använts i begränsad, men varierande omfattning samt att det finns vissa problem vid tillämpningen. finns det skäl att diskutera områdesbestämmelsernas roll i PBL:s plansystem som helhet, framförallt i förhållande till nya förutsättningar och planeringsbehov som har förts fram under ar- betet med översynen. 8.2.1Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter Områdesbestämmelser infördes som ett helt nytt planinstrument i PBL . Syftet var i huvudsak att kommunen på ett förhållan- devis enkelt sätt med rättsverkan för områden utan detaljplan skulle kunna säkerställa vissa delar av översiktsplanen i avgränsade frågor eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. . De regleringsmöjligheter som ges genom områdesbe- stämmelser kan något förenklat delas in i tre kategorier, som dock inte utesluter varandra, utan kan varieras och användas i samma områdesbestämmelse: 1.Reglering av enstaka frågor Ett användningsområde för områdesbestämmelser rör mer begrän- sade syften, såsom variation av bygglovsplikten, reglering av ytor för befintliga fritidshus eller förutsättningar för så kallad exploate- ringssamverkan. Syftet var att ge kommunen möjlighet att reglera vissa frågeställningar inom ett avgränsat område, utan att för den skull varken ta ställning till markanvändningen, ändamål eller ut- formning. Områdesbestämmelser kan också användas mer strategiskt för att lägga fast huvuddragen i en viss framtida exploatering för exempelvis bebyggelse eller kommunikationsleder i avvaktan på efterföljande planläggning, bygglovs- eller tillståndsprövning. Genom att anta sådana bestämmelser kan kommunen få ett av- görande i frågan som är bindande för både enskilda och myn- digheter, dvs. ett slags projekteringstrygghet för framtiden. I vissa avseenden – till exempel för att reglera placering och utformning av bebyggelse – ges likartade regleringsmöjligheter som genom detaljplan. En grundläggande skillnad är dock att områdesbestämmelser varken kan ge byggrätt eller innebära byggnadsförbud. De kan inte heller reglera byggandets omfatt- ning eller läggas till grund för inlösen av mark som behövs för gator och andra allmänna platser. Regleringen genom områdes- bestämmelser kan således inte vara uttömmande när det gäller avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. I förarbetena betonas att områdesbestämmelserna främst är att be- trakta som ett komplement till översiktsplanen. Det ställs därför i PBL ett uttryckligt krav på att det ska finnas ett stöd i översikts- planen för att anta områdesbestämmelser eller på att de ska tillgo- dose riksintressen. Kravet på förenlighet med översiktsplanen in- nebär att en ändring av översiktsplan i strid mot områdesbestäm- melserna bör leda till att de ändras eller upphävs (all- männa råd 1996:1, ändrad genom 2002:1 s. 16). Områdesbestämmelser kan inte antas för ett område där en de- taljplan gäller. Detta innebär att detaljplanen måste upphävas i be- slut före antagandet av områdesbestämmelserna. Områdesbestäm- melserna gäller till dess att de ändras eller upphävs. Om en detalj- plan antas för området upphör de enligt 5 kap. 35 § PBL automa- tiskt att gälla. Avsikten är att alla bestämmelser som behövs, då ska finnas i detaljplanen, som har fullständiga regleringsmöjligheter (prop. 1985/86:1 s. 632). Områdesbestämmelser omfattas av samma regler för förfarande, dvs. samråd, utställning och antagande, som gäller för detaljplan. Däremot ställs i motsats till vad som gäller för detaljplan inga de- taljerade krav på de handlingar som ska ingå i områdesbestämmel- serna, utan enbart att bestämmelserna och skälen till dem ska redo- visas i en särskild handling och att det vid upprättandet ska finnas en särskild fastighetsförteckning. Enligt allmänna råd bör handlingarna bestå av en karta som visar den geografiska om- fattningen och fastighetsindelningen, till exempel utdrag ur en adresskarta, med bestämmelserna på kartan. rekommen- derar även att det finns en särskild beskrivning som bland annat anger de förutsättningar i översiktsplanen som ligger till grund för bestämmelserna. (som ingår i Kom- muner och Landsting) genomförde en enkät om plan- och byggverksamheten som besvarades av 223 av landets 290 kommuner1. För att få ytterligare underlag om erfarenheterna av tillämpningen har skickat en enkät till ett 30-tal kommuner av varierande storlek samt även ställt frågor till samtliga länsstyrelser. Enkäten besvarades av 23 kommu- ner och 14 länsstyrelser. Några erfarenheter och problem har vidare berörts vid seminarier och under utredningsar- betet i övrigt. av kommunerna uppger i Kommunförbun- dets enkät att de har antagna områdesbestämmelser. Dessa uppgif- ter stämmer i stort sett överens med svaren på en enkät som Plan- och byggutredningen genomförde (SOU 1996:168 s. 482– 483), där 60 av 86 kommuner svarade att man hade antagit områ- desbestämmelser sedan PBL trädde i kraft. Enligt svaren på kommitténs enkäter till kommuner och länssty- relser är användningen ytterst varierande. Det finns inget entydigt mönster i användningen, men tendensen tycks vara att instrumen- tet utnyttjas i högre grad i landsbygdskommuner, medan kommu- nerna i storstads- och tillväxtregioner i väsentlig mindre grad har tillämpat bestämmelserna. I de 18 kommuner som enligt enkätsva- ren har områdesbestämmelser finns sammanlagt över 210 bestäm- melseområden. Sju av dessa har färre än fem bestämmelseområden, medan tre kommuner har fler än 20. Bestämmelserna har i första hand använts för att reglera enstaka frågor, dvs. för att reglera ytan för fritidshus och även för att vari- era bygglovsplikten. Några kommuner har även antagit områdesbe- stämmelser som ett alternativ till detaljplan för värdefulla kultur- miljöer på landsbygden eller för att reglera placering och utform- ning av bebyggelse i befintliga bebyggelsemiljöer. 1 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, , 2004. stämmelserna använts i liten utsträckning i fråga om de övriga re- gleringsmöjligheterna, dvs. för att reglera befintliga allmänna plat- ser, vegetation eller skyddsanordningar eller för att tillåta exploate- ringssamverkan. Några fördelar med områdesbestämmelser I enkätsvaren har såväl kommuner som länsstyrelser lyft fram för- delar med att använda områdesbestämmelseinstitutet. Områdesbestämmelser anses erbjuda en enkel regleringsform när behovet av reglering är begränsat Flera kommuner och länsstyrelser framhåller att områdesbestäm- melser är en mycket smidig regleringsform i områden där man bara har behov att styra enstaka frågor, till exempel att begränsa vatten- och avloppsproblem genom att begränsa förutsättningarna för permanentboende eller för att reglera lovplikten. I framförallt landsbygdsområden med bevarandevärde och gles bebyggelse anses att områdesbestämmelserna kan användas för att höja lovplikten och ange principer för utformning och placering av bebyggelse. Därigenom får kommunen ett instrument för att mot- verka förvanskning och ge besked till fastighetsägare. kan i vissa situationer utgöra ett alternativ till detaljplan Några fördelar med områdesbestämmelser i förhållande till detalj- plan som har framhållits är att de på ett enklare sätt än genom de- taljplan kan tillgodose behovet av en rationell, rättvis och förutse- bar prövning av åtgärder, bland annat genom att de inte anger byggrätter eller kräver en genomförandetid, kan grundas på ett enklare underlag, bestå av enklare handlingar samt omfatta större områden. Framförallt när det gäller centralt belägna, i princip färdigbyggda, områden med blandad bebyggelse framhålls om- rådesbestämmelser som ett bra alternativ till detaljplan, eftersom fastigheterna kan vara så olika att det ofta är svårt att ha en generell bestämmelse om exploateringsgrad, medan bebyggelsens gemen- samma karaktärsdrag däremot kan regleras genom områdesbe- stämmelser. Några kommuner och ett par länsstyrelser framhåller att områ- desbestämmelserna i vissa fall kan användas för att säkerställa en viss markanvändning, utan att för den skull genomföra en omfat- tande detaljplaneläggning. Det kan till exempel vara aktuellt när konkreta utbyggnadsönskemål inte är aktuella, men det kan vara viktigt för enskilda fastighetsägare eller exploatörer att genom om- rådesbestämmelser ha den framtida expansionen fastlagd. Genom bestämmelserna har kommunen möjlighet att ange en in- riktning och lämna andra frågor till senare reglering. Markreserva- tionen genom områdesbestämmelser anses i dessa avseenden kunna förenkla detaljplaneläggning i ett senare skede. De exempel som redovisas i enkätsvaren avser bland annat golfbanor och vindkraft. Några svårigheter och hinder som har påtalats Såväl de kommuner som de länsstyrelser som har svarat på enkäten framför att det finns svårigheter som motverkar att instrumentet används. Svårigheterna avser såväl tillämpningsområdet och re- gleringsmöjligheterna som förfarandet i följande avseenden. Reglerna anses ställa alltför omfattande krav på processen handlingarna Det huvudsakliga skälet som de kommuner som överhuvudtaget inte har utnyttjat instrumentet anger är att kraven på såväl förfa- randet som handlingarna är lika omfattande som vid detaljplane- läggning. I de fall det finns ett starkt behov av rättsverkande re- glering har det ofta ansetts mer rationellt att detaljplanelägga. Bestämmelserna i anses ställa för stora krav på områdesbestämmelser ska säkerställa syftet med översiktsplanen. I ett antal regeringsbeslut (M2000/202/Hs/P, BO90/2783–2786/P, M91/3278/9 samt M1999/371/Na) har områdesbestämmelser upp- hävts med hänvisning till att de saknade stöd i översiktsplanen. Dessa beslut visar att det åtminstone bör ställas krav på att såväl inriktningen som avgränsningen av områdesbestämmelserna bör stämma överens med den gällande översiktsplanen. Det finns i vissa fall en osäkerhet om bestämmelsernas räckvidd och om regleringsmöjligheterna Möjligheterna att reglera grunddragen används ibland på fel sätt. Att det finns oklarheter i användningen i detta avseende framgår bland annat av ett par regeringsbeslut där områdesbestämmelser har upphävts. I det ena fallet (M2000/1611/Hs/P) klargjordes att regleringen av grunddragen inte får preciseras på ett sätt som inne- bär att de går längre än att reglera grunddragen i mark- och vatten- användningen. I det andra beslutet (In97/947/PL) fastslog reger- ingen att det inte är möjligt att genom områdesbestämmelser re- glera användning för fritidsbebyggelse, eftersom PBL inte ger möj- lighet att närmare ange hur bostäder får användas. Också enkätsva- ren visar på tendenser till att denna regleringsmöjlighet inte an- vänds på avsett sätt, utan att bestämmelserna ibland mer detaljerat anger ändamål, såsom fritidbebyggelse och handel. Ytterligare ett exempel där det råder osäkerhet om reglerings- möjligheterna gäller regleringen av area för fritidshus (enligt punkten 3) I de fall områdena består av både fritids- och perma- nentbostadshus anses det svårt att få förståelse för de skilda reg- lerna hos berörda fastighetsägare. Det har vidare rått en osäkerhet om även obebyggda tomter kan regleras. Bestämmelserna är visser- ligen avsedda i huvudsak för att reglera befintliga fritidshus, men bestämmelserna kan även utformas så att de träffar tillkommande fritidshus. Bland annat i ett par regeringsbeslut (M2000/616/Hs/P samt M2002/2771/Hs/P) fastslås att områdesbestämmelser för att reglera fritidshusarea inte kan omfatta obebyggda tomter, som är avsedda för permanentboende. En annan oklarhet vid tillämpningen, som har blivit föremål för prövning och upphävande, gäller hur långt utformningen av bygg- nader (enligt punkten 4) kan regleras utan att man reglerar bygg- rätter och byggnaders omfattning, eftersom detta inte är möjligt genom områdesbestämmelser. Det finns även – i likhet med kom- munernas användning av detaljplanebestämmelser – en generell tendens till att kommunerna går utöver de regleringsmöjligheter som ges enligt PBL. Det saknas resurser – och ibland incitament – för att variera lovplikten Önskemål om såväl utvidgning som minskning av skyldigheten att söka lov berör ofta omfattande områden i glesbygdskommuner, varför kravet på fastighetsförteckning och på samråd med berörda, kan bli både kostsamt och resurskrävande. Kostnaderna för planar- betet kan inte fullt ut täckas genom intäkter, framförallt om syftet är att minska lovplikten. En bygglovsbefrielse innebär även att in- täkterna för byggloven minskar. Bygglovsbefrielse leder inte alltid till lättnader, utan skapar osämja mellan grannar, vil- ket också belastar kommunen, utan att kostnaderna kan täckas. Det påtalas också att bygglovsbefrielse enligt 8 kap. 5 § tredje stycket PBL inte får medges om bygglovsbefrielse krävs för att tillvarata grannars intressen och allmänna intressen. Man efterlyser sammantaget möjligheter att variera bygglovs- plikten på ett enklare sätt. De förslag som har framförts som alter- nativ till dagens möjligheter till reglering av lovplikt genom detalj- plan eller områdesbestämmelser är att lovplikten ska kunna varieras genom översiktsplanen, eller genom särskilda beslut i kommun- fullmäktige. Regleringen är inte uttömmande och lämnar ett oklart och varierande utrymme för bygglovsprövningen Rätten till kompletteringsåtgärder – dvs. främst komplementbygg- nader, mindre tillbyggnader och fasadförändringar – på en- och tvåbostadshus samt i vissa avseenden även andra byggnader är generell utanför detaljplanelagda områden. Visserligen kan kom- munen i områdesbestämmelser eller med stöd av 3 kap. PBL ställa krav på placering, utformning och utförande, men således inte hindra åtgärden i sig. Ofta finns ett behov av att kunna reglera även rätten till kompletteringsåtgärder. Detta innebär att områdesbe- stämmelserna anses mindre lämpliga för att reglera successiva för- ändringar i områden med en- och tvåbostadshus där det finns ett önskemål att hindra vissa kompletteringsåtgärder med hänsyn till områdes karaktär eller kulturhistoriska värden. Att markanvändningen genom områdesbestämmelser endast kan regleras i sina huvuddrag och inte avse byggandets omfattning in- nebär att den slutliga bygglovsprövningen måste ske med stöd av 2 och 3 kap. PBL i de delar som inte regleras genom bestämmelserna. I Didón m.fl., s. 5:100, anförs t.ex. att i de fall arean för fritidshus regleras genom områdesbestämmelser är bygg- nadsnämnden förhindrad att lämna bygglov för tillbyggnader som skulle medföra att den i bestämmelsen angivna ytan överskrids. Å andra sidan framhålls att inte heller är skyldig att medge bygglov upp till den gräns som anges i bestämmelserna, utan kan göra en fri prövning, främst mot bestämmelserna i 3 kap. PBL. Ett antal regeringsbeslut (bl.a. M91/3189, 3190/9, M94/4904/9 samt In96/1172/PL) visar att områdesbestämmelser inte får inne- bära ett direkt eller indirekt byggnadsförbud och att några bygg- rätter inte kan skapas med stöd av bestämmelserna i enlighet med de grundläggande bestämmelserna i 1 kap. 6 § PBL, som anger att markens lämplighet för bebyggelse prövas genom planläggning – dvs. detaljplaneläggning – eller vid bygglovsprövningen. Dessa förhållanden anses skapa osäkerhet vid tillämpningen och medverka till att berörda fastighetsägare har svårt att förstå be- stämmelsernas innebörd.