sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — När fördelar medlen mellan länen brukar Fiskeri- verket dela upp medlen i två poster. Den ena posten är avsedd för fiskevårdsinsatser generellt och den andra särskilt för fisketillsyn. Den största andelen av medlen som går till länsstyrelserna är avsatta till generella fiskevårdsåtgärder, framför allt till åtgärder som syftar till att förbättra vandrings-, lek- och uppväxtför- hållandena för fisken. En del av medlen är dock särskilt avsatta för fisketillsyn. I regleringsbreven för uppdrog regeringen åt Fiskeri- verket och länsstyrelserna att gemensamt redovisa bl.a. hur fiske- vårdsanslaget har handlagts och disponerats – 2003. och länsstyrelserna har redovisat sitt uppdrag i en gemensam rapport, uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna till regeringen redovisa hur fiskevårdsmedlen handlagts och disponerats samt effekterna av gjorda insatser (dnr 121-1-04). Av rapporten framgår att medlen för fisketillsyn inom ramen för fiskevårdsanslaget har ökat från en knapp miljon kronor till ca . De senast två åren har anslaget legat på 2,2 respektive . Tabell 12.1 Medel länsstyrelserna erhållit för tillsyn genom fiskevårds- anslaget i Källa: uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna till regeringen redovisa hur fiskevårdsmedlen handlagts och disponerats samt effekterna av gjorda insatser, dnr 121-1-04 samt muntliga uppgifter från . Även om länsstyrelserna inte har något uttryckligt uppdrag i författningarna att bedriva tillsyn över fisket får de således medel som är öronmärkta för fisketillsyn. (Dock får , efter samråd med , fördela om medlen mellan de båda posterna. Enligt de uppgifter vi har fått har dock någon omfördelning inte gjorts.) En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna 12.7.4Hur har man löst tillsynsfrågan i praktiken? Hur länsstyrelserna har använt medlen för fiskevårdsanslagen varierar mellan olika län, liksom varianterna för att praktiskt lösa tillsynsfrågan. Gemensamt för de olika länen är dock att tillsyns- verksamheten främst inriktas mot prevention, bl.a. genom att sprida information om fiskebestämmelserna. Den faktiska tillsynen över att bestämmelserna om fiske efterlevs utförs huvudsakligen av de av länsstyrelserna förordnade fisketillsynsmännen på en i det närmaste ideell basis. De tillgängliga medlen har i princip endast räckt till bidrag till fisketillsynsmännen för bilersättning, till drivmedel till fartyget i de fall tillsynen bedrivs ute på vattnet och till ett symboliskt arvode (ca /år) till de tillsynsmän som bedriver tillsyn på vatten där frifiskerätt råder längst kusterna och i vattnen i de fem ; , , , och i . (SOU 2001:82, s. 122 och upp- gifter från länsfiskekonsulenter vid länsstyrelserna.) Enligt uppgifter från länsstyrelserna finns ca 9 000 fisketill- synsmän förordnade. Det stora flertalet av dem arbetar på enskilda vatten på uppdrag av fiskerättsägare som. t.ex. fiskevårdsområde- föreningar, kommuner eller en sportfiskeklubbar. En del fisketill- synsmän förordnas dock på eget initiativ från för att bedömer att det finns ett behov av tillsyn. Sådana initiativ har framför allt tagits för att ordna tillsynen på allmänt vatten och på sådana enskilda vatten där allmänheten får fiska och där har infört föreskrifter för fiskevården. I något av dessa fall har prövat att låta polisen samordna och utföra tillsynsuppgifter åt . I ett annat fall har man haft en person projektanställd för att bedriva tillsyn. I ytterligare ett annat fall har man som en temporär åtgärd beslutat att anställa en tillsynsman vid för att försöka lösa tillsynen eftersom man har haft svårt att hitta personer som har velat bli förordnade som fisketillsynsmän. Det sista exemplet visar på ett av problemen med en fisketillsyn som i praktiken bedrivs på en ideell grund. Om inte någon är villig att ta på sig uppdraget är det svårt att få det utfört. Man kan därför inte ställa för höga krav på dem som utför kontrollen. Ett annat problem med kontrollen, så som den utförs , är att fiskevårdsområden inte har bildats för alla enskilda vatten. Av landets sjöyta, de oräknat, ingår i något fiskevårdsområde. (SOU 1998:24, s. 19–20.) En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna ägare som ensamma ska förvalta fisket kan det vara svårt att veta vad som förväntas av dem och att kunna ta ett mer konkret ansvar för kontrollen av fisket. 12.7.5Hur tolkar länsstyrelserna sitt uppdrag? Ska uppgifterna beträffande fiskevården, medlen för fiske- vårdstillsynen och de här uppräknade rättigheterna och möjlighet- erna att meddela förbud och få tillträde till lokaler och uppgifter också anses innebära ett underförstått ansvar för länsstyrelserna att själva utöva en tillsyn över fisket i länet? Under utredningens arbete har vi bl.a. diskuterat frågan om länsstyrelsernas ansvar med ett antal länsfiskekonsulenter på läns- styrelserna. Samtliga vi har talat med har delat utredningens upp- fattning att länsstyrelserna åtminstone enligt författningarna inte har något direkt tillsynsansvar (att kontrollera att bestämmelserna om fiske efterlevs). Även har under utredningens arbete uttalat sitt stöd för en sådan tolkning. De vi har talat med på länsstyrelserna är också eniga om att det är oklart om länsstyrelserna ändå har någon form av ansvar för tillsynen och att det är ännu mer oklart vad ett sådant ansvar i så fall innebär. Den omständighet som enligt länsstyrelsernas mening talar mest för att det kan finnas ett visst ansvar (om än begränsat) för tillsyn är de medel länsstyrelserna tilldelas genom fiskevårds- anslaget. Medlen täcker dock i princip endast den verksamhet som bedrivs av fisketillsynsmännen så utrymmet för några mer direkta tillsynsåtgärder än prevention genom information är små. Så som har beskrivits i föregående avsnitt har dock länsstyrelserna i vissa fall känt sig nödgade att försöka ordna en mer direkt övervakning av det fisket som sker och också ordnat för en sådan tillsyn genom olika modeller. Länsstyrelserna har under diskussionerna framhållit att det är önskvärt att frågan om länsstyrelsernas ansvar får en tydlig lösning. Inte minst mot bakgrund av att det är svårt att ordna några mer långsiktiga lösningar för tillsynen när den ska finansieras genom ett delanslag inom ramen för det av disponerade årliga ramanslaget för fiskevård. De vi har talat med uppger att läns- styrelserna rent allmänt ställer sig positiva till att få ett mer uttryckligt ansvar för fiskevården under förutsättning att de också tilldelas medel för att utföra den. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Utredningen anser att det är väsentligt för en heltäckande och effektiv fiskerikontroll att tydliggöra länsstyrelsernas roll och uppgifter på området. Vi bedömer dock att det ligger något utanför ramarna för utredningens uppdrag att mer konkret försöka definiera vilket ansvar länsstyrelserna bör ha. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur fiskevården ska finansieras . I uppdraget ingår bl.a. att ge förslag om hur medel för fiskevården ska användas. Det är mot bakgrund av det möjligt att fisketillsynsmännens verksamhet kan komma att beröras av de förslag som utredningen om fiskevården lämnar. 12.7.6Avsaknad av uppgifter om den tillsyn som bedrivs för ett eget register över de tillsynsmän som är förordnade inom länet. Av registret framgår bl.a. på vilket område tillsynsmannen ska arbeta och vem som är uppdragsgivare. Någon samlad redovisning av antalet timmar och de uppgifter som dessa tillsynsmän utför finns dock inte, vad utredningen har kunnat förstå. Länsstyrelseenheten vid sammanställer länsstyrelsernas årsredovisningar i en promemoria. Av promemoriorna kan man få fram ett grovt mått på den samlade länsstyrelseverksamheten avseende tillsyn över fisket. I den senaste promemorian (dnr Fi2004/685) sammanställs uppgifter för . Under det året var sammanlagt 62 årsarbetskrafter sysselsatta med fiskefrågor och de sammanlagda kostnaderna för det uppgick till . Av dessa fördelades 32 årsarbetskrafter på uppgifter med anknytning till fisketillsyn och de kostnaderna för fisketillsynen bedömdes uppgå till ca . har länsstyrelserna genom regleringsbreven haft i uppdrag att i sina årsredovisningar redovisa ett antal uppgifter inom området fiske. Tillsynen och ärendehandläggningen inom fiskeområdet ingår som en del av den basinformation som efter- frågas i bilagan till regleringsbrevet . Länsstyrelseenheten vid är ansvarig för denna återkom- mande basinformation och enheten ser den som och viktig för att vid behov kunna bidra till ett underlag för analyser av olika områden. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna I bilagan efterfrågas också en del länsfakta som antalet fiske- vårdsområden, yrkesfiskelicenser, fartygstillstånd och inkomna ansökningar om stöd ur strukturfondsprogrammen. Statistiken fungerar som ett underlag för att få en bild av omfattningen av verksamheten och av hur man har valt att arbeta med tillsynen. Av olika skäl har man valt att avstå från att i regleringsbrevet definiera länsstyrelsernas samtliga (och mångfacetterade) tillsynsobjekt annat än i vidare termer. Med tillsynsobjekt avses verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremål för tillsyn enligt av staten fastställda normer. Från Länsstyrelse- enhetens sida är tanken att efterfrågad information ska sätta igång ett metod- och definitionsarbete som innebär att länsstyrelserna definierar tillsynsobjekten inom de olika områdena. Detta har också skett inom vissa andra områden, t.ex. vad gäller social tillsyn. Det finns således en mängd uppgifter sammanställda om läns- styrelsernas verksamhet på fiskeområdet men informationen är inte bearbetad eller analyserad på ett systematiskt sätt. Det enda register om fisketillsynen som existerar är det som i samarbete med länsstyrelserna har arbetat fram i form av en databas för handläggning av fiskevårdsärenden på upp- drag av regeringen i myndigheternas regleringsbrev . De olika myndigheterna har retroaktivt matat in uppgifter i databasen för åren 1997–2003. Enligt den rapport i vilken myndigheterna redovisar sitt uppdrag till regeringen (uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna till regeringen redovisa hur fiske- vårdsmedlen handlagts och disponerats samt effekterna av gjorda insatser, dnr 121-1-04) är uppgifterna i databasen inte kvalitetssäkrade, t.ex. saknas en hel del uppgifter om fiske- vården och tillsynen i , , , och i . Vidare omfattar databasen inte den verksamhet som bedrivs av fisketillsynsmännen på enskilda vatten utan frifiskerätt. Stora delar av den tillsyn som faktiskt bedrivs av fiske- tillsynsmännen redovisas således över huvud taget inte i databasen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt, bl.a. från resurs- synpunkt och för att kunna styra fiskerikontrollen, med en samlad överblick över den fiskerikontroll som bedrivs i . Utred- ningen föreslår därför att , i rollen som övergripande ansvarig för fiskerikontrollen, ska samla in, sammanställa och analysera uppgifter om den kontroll som bedrivs av fisketillsyns- männen och i länsstyrelsernas regi. 13 Effektivisering av kontrollen Utredningen lämnar i det följande ett antal förslag för att effektivisera fiskerikontrollen. Förslagen syftar till att effektivisera styrningen och uppföljningen av kontrollen, förbättra samverkan, effektivisera det operativa utförandet av kontrollen och öka stödet och kompetensutvecklingen. 13.1Mer effektorienterad styrning av fiskerikontrollen De svenska målen för fiskerikontrollen ska utformas så att de blir ännu mer effektorienterade. bör driva en hårdare linje inom EU mot att gemen- skapens styrning av fisket ska vara mer effektorienterad. bör även arbeta för att gemenskapen ska samla in och utvärdera uppgifter om olagligt fiske. Utredningen föreslår även ett mer resultatinriktat mål för fisk- erikontrollen. Vidare föreslår utredningen att och Fisk- eriverket bör få i uppdrag att gemensamt utforma ett indika- torsystem för att mäta och följa det olagliga fisket. EU:s detaljerade regelverk på fiskeripolitikens område är svårt att förena med den svenska mål- och resultatorienterade styrmodellen. EU:s styrmodell inom fiskeripolitiken innebär i princip att i detalj styra utförandet av fiskeripolitiken. Regleringen av verk- samheten finner man ofta i förordningar som riktar sig till med- lemsstaterna och som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Styrmodellen är prestationsinriktad och det är ibland, enligt utredningens uppfattning, svårt att se hur prestationerna över huvud taget ska kunna bidra till att nå de övergripande mål- sättningarna för politiken. Som ett exempel kan nämnas det gällande kravet att övervaka vägningen av alla landningar av sill, makrill och taggmakrill på . Sådana kontroller tar i anspråk mycket tid och resurser som skulle ha kunnat användas till annan form av kontrollverksamhet, t.ex. att kontrollera fiske och landningar av torsk eller verksamhet inom övriga politikområden. Torskbestånden är ju, som bekant, de mest hotade bestånden i . Vi bedömer att den svenska modellen, med ett mer effekt- orienterat sätt att styra ansvaret och utförandet av fiskerikontrollen har bättre förutsättningar att leda till att de övergripande målen med fiskeripolitiken nås. Ett sådant system går också i linje med utredningens förslag att ytterligare utveckla det riskanalysbaserade systemet (se kapitel 13.4.1). Ett av de underliggande skälen till att vi förespråkar en mer effektorienterad fiskerikontroll är att sambandet mellan antalet utförda prestationer och uppnådd effekt inte alltid är särskilt starkt. Utredningen har i kapitel 10 visat att sambandet är svagt t.ex. inom det pelagiska fisket (Tabell 10.4). Det finns också flera olika faktorer som påverkar effekten inget olagligt fiske. Det är nödvändigtvis inte enbart kontrollen som påverkar ett olagligt fiske. Situationer kan uppstå som medför en fullständig avsaknad av incitament att landa olagligt. Exempel på sådana situationer skulle kunna vara att kvoterna är större än vad fiskarna förmår fånga eller att fiskarna av andra skäl än en offentlig kontroll följer reglerna. Det kan t.ex. handla om efterfrågeminskningar, minskad konkurrens om resursen eller att reglerna förenklas så att det blir lättare att följa dem. Om kontrollen blir mer effektorienterad finns möjlighet att minska kontrollen om liknande ovan nämnda skäl uppstår. Många prestationsinriktade mål (t.ex. i form av krav att kontrollera t.ex. av alla landningar inom ett visst fiske) kan verka kostnadsdrivande om inte sambandet mellan kvantitet och effekt är starkt. Det är med andra ord inte säkert att många kontroller per automatik leder till att den eftersträvade effekten uppnås. Samma effekt kan kanske nås även med ett mindre antal kontroller. Ett annat underliggande skäl till förslaget är att utredningen anser att det är viktigt, särskilt mot bakgrund av den trängda situationen för flera av fiskbestånden, att betrakta fiskerikontrollen som en kugge av flera i systemet för att styra och reglera fisket. När beslut och ställningstaganden ska göras i samband med fiskerikontrollen är det därför väsentligt att se fiskerikontrollen i detta vidare perspektiv och att ställa effekterna av de övervägda kontrollåtgärderna i relation till de effekter som andra möjliga alternativ (dvs. andra åtgärder än rena kontrollåtgärder) skulle kunna medföra. Om de grundläggande orsakerna bakom den nuvarande beståndssituationen huvudsakligen är andra än förekomsten av ett olagligt fiske, t.ex. dumping av fisk eller ett för högt fisketryck genom att fiskekvoterna sätts för högt, leder en ökad och eller effektivare fiskerikontroll inte annat än till ändringar på marginalen. Eftersom de yttre (i många fall detaljerade) ramarna för fiskerikontrollen fastställs av EU räcker det inte att arbeta ensidigt från svensk sida med mer effektorienterade mål. Sådana mål kan t.o.m. stå i ett visst motsatsförhållande till de mer prestations- inriktade målen inom EU. bör därför verka för att arbetet inom EU med att utveckla fiskerikontrollen går i riktning mot en mer effektorienterad kontroll. Trenderna inom EU verkar gå i riktning mot att integrera kontrollen av fisket med andra typer av förvaltningsåtgärder. På så sätt ligger utredningens åsikt i linje med gemenskapens nya grepp för att utforma fiskerikontrollen. Enligt utredningens bedömning saknas det dock nödvändiga uppgifter för att kunna bedöma det olagliga fiskets omfattning. Hur högt fiskerikontrollen ska prioriteras i förhållande till andra åtgärder är därför osäkert. För att en god avvägning mellan kontrollåtgärder och andra åtgärder ska kunna nås bör därför också verka för att gemenskapen ska samla in och utvärdera uppgifter om olagligt fiske. För att mäta förhållandena inom det olagliga rapporterade fisket föreslår utredningen följande mål: Inom det rapporterade fisket ska medelvikten mellan kontrol- lerade landningar och icke-kontrollerade landningar inom x-fisket senast år 200X vara högst +/-z %. På samma sätt som vi observerat att man inom det osorterade pelagiska fisket har lyckats med denna målsättning bör en liknande måluppfyllelse kunna nås inom andra fisken om man styr uppföljningen av kontrollen i denna effektorienterade riktning. Det är då en avvägnings- och prioriteringsfråga mellan ett slump- mässigt urval kontroller och den riskanalysbaserade kontrollen. Måttet som vi pekat på ovan kräver ett statistiskt slumpmässigt urval. Det är viktigt att detta slumpmässiga urval inte stjäl för mycket resurser från den riskanalysbaserade kontrollen. måste urvalsgrupperna begränsas på ett kostnadseffektivt sätt. Det rimliga är att måttet i första hand tillämpas på hotade bestånd. I kapitel 10 redovisar utredningen fler effektorienterade indika- torer eller mått för att mäta myndigheternas effektivitet. Enligt utredningens mening är samtliga av måtten av intresse (som indikatorer) för att bedöma myndigheternas effektivitet vad avser fiskerikontrollen. För att få en tydligare överblick över den samlade effekten av myndigheternas verksamheter för bevarandet av fiskeresursen föreslår utredningen att och Kustbevak- ningen får i uppdrag att gemensamt ta fram ett indikatorsystem för att mäta och följa upp det olagliga fisket och att myndigheterna till regeringen gemensamt redovisar effekten av myndig- heternas samlade verksamheter. Redovisningen bör bl.a. bygga på bedömningar av mått och indikatorer av den typen utredningen har redogjort för i kapitel 10.4. De av utredningen framtagna måtten bör kontinuerligt utvär- deras och sedan vidareutvecklas i ljuset av de nya kunskaperna och erfarenheterna om fiskerikontrollens betydelser för bevarandet av fiskeresursen. 13.2En utökad och fördjupad samverkan Det ska inrättas två rådgivande grupper för att diskutera fiskerikontrollfrågor ur olika aspekter. Regeringen anser att samverkan inom fiskerikontrollen behöver utvecklas ytterligare för att fiskerikontrollen ska bli så effektiv som möjligt och förutsätter därför att myndigheterna kontinuerligt utvecklar arbetet (prop. 2004/05:1 utgiftsområde 23). Utredningen delar denna bedömning och lämnar här nedanför flera förslag till en utvecklad samverkan. 13.2.1Inrättande av två rådgivande samverkansgrupper Utredningen har sett ett tydligt behov av en ökad samverkan mellan departementen, de för fiskerikontrollen ansvariga myndig- heterna och fiskerinäringen. Utredningen föreslår i linje med den bedömningen att ett par olika fora för samverkan inrättas. 1.Att det inrättas en rådgivande grupp för att diskutera fiskeri- kontrollfrågor där deltagare från , , , och fiskerinäringen ska delta. Gruppen bör träffas för att diskutera frågor av strategisk betydelse samt verka för ett utökat informationsutbyte. Gruppen är avsedd att främja samverkan mellan alla parter, att få till stånd en bättre förståelse för varandra och att främja förutsättningarna för att driva en egen linje i EU:s förhandlingar om fiskeri- kontrollfrågor, när så är motiverat. Departementen bör i sam- råd med myndigheterna och näringen utforma en plan för när och hur gruppen bör träffas och vad som ska diskuteras. Man kan överväga om även andra bör delta i gruppen, t.ex. en repre- sentant för miljöintressena. 2.En rådgivande samverkansgrupp för frågor av mer operativ karaktär föreslås också inrättas. I gruppen bör fiskerinäringen och kontrollmyndigheterna ingå. Man kan överväga om även andra bör delta i gruppen, t.ex. en representant för forskningsintressena. Gruppen bör träffas vid behov eller och därvid diskutera: –Innebörden och konsekvenserna av nya bestämmelser som har betydelse för fiskerikontrollen. –Möjligheter att förenkla och effektivisera fiskerikontrollen. –Behov av information och utbildning. Gruppen bör ha som målsättning att öka förståelsen för regelverket och kontrollsystemet, att förbättra möjligheterna till en effektiv fiskerikontroll samt att öka förståelsen mellan de två myndig- heterna och mellan myndigheterna och näringen. Gruppen bör även arbeta för att öka förståelsen mellan forskarna och fiskarna. Utredningen bedömer att det är betydelsefullt att låta näringen delta med kunskaper, synpunkter och erfarenheter i fiskerikon- trollfrågor för att öka förståelsen för regelverket och därigenom bl.a. också främja följsamheten av det. Utredningen bedömer också att det allmänt finns ett behov av att öka och fördjupa samverkan mellan de olika myndigheterna som är inblandade i fiskerikontrollen, inte minst mellan Fiskeri- verket och . 13.2.2Deltagande i varandras styrelser bör få en plats i . sitter representerat i . Däremot har inte någon representant i Fiskeri- verkets styrelse. Utredningen bedömer att en sådan representation kan förbättra förutsättningarna för samarbetet och samordningen mellan myndigheterna. Att får en plats i vore också, enligt utredningens bedömning, fördelaktigt från planerings- synpunkt för genom att informationsutbytet mellan myndigheterna skulle öka. Ett ökat informationsutbyte är generellt sett fördelaktigt, särskilt med hänsyn till de många, snabba och förhållandevis omfattande ändringarna i fiskeri- kontrollen som sker inom ramen för EU:s gemensamma fiskeri- politik. Myndigheterna bör därför även i övrigt sträva efter ett utökat informationsutbyte, bl.a. inom ramen för det Fiskekompe- tenscentrum (FKC) som myndigheterna gemensamt håller på att inrätta. Se mer om FKC i kapitel 13.4.3. 13.2.3Överenskommelsen som reglerar samarbetet mellan och bör utvecklas och överenskommelse om sam- arbete bör utvecklas, bland annat med mål för samarbetet som är mät- och uppföljningsbara samt tidsatta. Utredningen lämnar också ett exempel på hur samarbete och samordning kan utvecklas ytterligare. Statskontoret ansåg i sin rapport kustbevakning att det s.k. samarbetsavtalet mellan och är hållet på en så övergripande nivå (utan preciseringar om vad som ska uppnås och hur EU:s krav på god fiskerikontroll ska säkerställas) att det svårligen kan läggas till grund för en utvär- dering av myndigheternas resultat på området. Utredningen delar Statskontorets bedömning. Enligt samarbetsavtalet är målet för myndigheternas samarbete att förbättra förutsättningarna för att leva upp till svenska åtaganden om kontroll och rapportering i fråga om EU:s gemensamma fiskeripolitik. Målet ska uppnås genom en utvecklad samsyn om kontrollens inriktning, omfattning och genomförande samt genom ett långsiktigt, gemensamt kvalitetssäkringsarbete och en ökad effektivitet i kontrollverksamheten. Utredningen har konstaterat att den uppföljning som myndig- heterna löpande genomför inte har redovisats i några dokument som visar på hur dessa mål har uppfyllts sedan avtalet underteck- nades . Att i samarbetsavtalet ytterligare tydliggöra myndigheternas roller, ansvar och förväntningar på samarbetet och samordningen myndigheterna emellan skulle vara värdefullt, enligt utredningens mening. Ett sådant tydliggörande skapar bl.a. förutsättningar för en mer utvecklad mål- och resultatstyrning samt uppföljning och utvärdering av behov och gjorda insatser.