sou · GTB383 · 2006-01-01 00:00:00 — – kostnader och finansiering Rapport från för kärnavfallsfrågor (KASAM) SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag: "Landskap", textil av Kärnavfall - Kostnader och finansiering Det svenska finansieringssystemet för hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraft- reaktorerna skapades . Dess syfte är att säkerställa att nödvändiga finansiella resurser skall finnas till- gängliga när de behövs längre fram i tiden. Tanken är att dagens produktion av kärnkraftsel skall bära den fulla kostnaden för avfallshantering och avveckling. Ett finansieringssystem som uppfattas som trovärdigt och rättvist bidrar till förtroende för hela kärnavfallsprojektet. Systemet har setts över och olika föränd- ringar har genomförts. De grundläggande principerna har dock legat fast. Resultatet av den senaste översynen presenterades (betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet, SOU 2004:125). En av regeringen tillkallad särskild utredare har föreslagit en rad förändringar som han ansåg nödvändiga för att finansieringssystemet skall kunna uppfylla sina grundläggande syften. för kärnavfallsfrågor (KASAM) beslöt att anordna ett seminarium kring olika aspekter på finansie- ringen av kostnaderna för att ta hand om avfallet från den svenska kärnkraftsproduktionen. Seminariet borde genomföras efter det att regeringens utredare hade presenterat sina slutsatser och borde äga rum i en av de två kommuner där nu bedriver platsundersökningar. Valet av plats kom att bli i kommun och datum . Ett syfte med seminariet var att ge en bild av hur finan- sieringssystemet är uppbyggt och vilka förändringar som hade Kärnavfall – Kostnader och finansiering föreslagits av den s.k. . Andra syften var att: ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet och hur dessa värderingar återspeglas i systemet i dess utformning, analysera och diskutera vilka förtjänster och svagheter som är inbyggda i systemet för beräkning av kostnader, avgifter och säkerheter samt hur man hanterar osäkerheterna i detta system, samt ge översiktlig information om motsvarande finansierings- system i andra länder. Föreliggande rapport innehåller skriftlig dokumentation som tillhandahållits i samband med presentationer vid seminariet och som inte enbart utgörs av OH-bilder1. Rapporten innehåller också några reflektioner som gjordes under den avslutande allmänna diskussionen på temat Kan vid ha förtroende för finansieringssystemet? KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då, eftersom finansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation skall kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet är en förutsättning för att vi ska kunna ta hand om kärnkraftsavfallet på ett tillfredsställande sätt, men seminariet visade också att det finns andra aspekter på ansvarsfrågorna kring kärnavfallet som kan behöva belysas ytterligare. Dessa aspekter är intressanta som uppslag för framtida KASAM-seminarier. I skriften Kostnaderna för kärnavfallet – Tar vi vårt fulla ansvar för kommande generationer? har KASAM tidigare () publicerat ett axplock från anföranden och kommentarer 1 Att i skriftlig form återge dessa presentationer har bedömts vara alltför resurskrävande. Presenterade OH-bilder har bedömts vara av begränsat intresse utanför kretsen av seminariedeltagare och återges därför inte i rapporten. Läsare som önskar ta del av OH- bilderna (på papper eller i elektronisk form) är välkomna att kontakta , som kan nås via växel (). SOU 2005:83 Kärnavfall - Kostnader och finansiering En kopia av denna skrift är fogad till rapporten (bilaga 1). En förteckning över samtliga presentationer finns i pro- grammet för seminariet (bilaga 2). Kärnavfall – Kostnader och finansiering Kärnavfall - Kostnader och finansiering I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar kring tillkomsten av dagens finansieringssystem ......... Vem ska betala, vad och när? värderingar bakom finansieringssystemet ................... Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader för andra stora projekt .................................................. , professor i företagsekonomi, Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? Synpunkter från en gemensam diskussion Kärnavfall – Kostnader och finansiering Kopia (i förminskad form) av KASAM:s skrift Kostnaderna för kärnavfallet – tar vi vårt fulla ansvar för kommande generationer () Kasam:s seminarium KÄRNAVFALL – kostnader och finansering (Program och Deltagarlista) Kärnavfall - Kostnader och finansiering KASAM ordnar seminarier kring olika ämnen – i synnerhet ämnen som rör kärnavfallsfrågor. Vi vill erbjuda ett forum för en inträngande diskussion bland dem som intresserar sig för kärnavfallsfrågornas lösning. Vi vänder oss till många målgrupper bl.a. företrädare för kommuner och olika organisa- tioner. Jag konstaterar med tillfredsställelse att många har hörsammat vår inbjudan. Det är också angeläget för mig att konstatera att deltagarna representerar många olika organisationer och mål- grupper, något som vi anser är väsentligt vid våra seminarier. Jag hoppas att blandningen av er och ett antal väl insatta personer i de frågor vi ska behandla har skapat förutsättningar för bra diskussioner. Dessa kommer vi att ha i begränsad utsträckning i direkt anslutning till förmiddagens föredragningar och i friare former . KASAM:s ställning som en fristående vetenskaplig kommitté hoppas jag ses som en slags garant för att deltagarna i våra seminarier inte enbart är hänvisade till sakuppgifter från det som ofta kallas kärnkraftsetablissemanget. Våra ledamöter repre- senterar en osedvanlig bredd när det gäller kompetensområden. Det hoppas jag, ger våra uttalanden och slutsatser såväl acceptans som trovärdighet. Något som vi även anser ökar genom att ordna seminarier. Detta ger såväl er som oss utmärkta tillfällen till att lyssna till synpunkter från många andra personer som också intresserar sig för kärnavfallsfrågorna. Kärnavfall – Kostnader och finansiering Vi som utgör KASAM anser det viktigt att ligga i fronten för en kvalificerad samhällsdiskussion. Detta omfattar såväl olika aspekter av frågor som rör en säker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle, som avställning och rivning av kärnkraft- verk. Vi försöker finna ämnen för seminarier som inte på ett självklart sätt faller inom ramen för aktiviteter som anordnas av expertorganisationer som , eller . Och vill vi identifiera ämnen och teman som känns som angelägna att fokusera på. Även om KASAM anordnar seminarier som är fokuserade på ett visst tema, så försöker vi att behålla ett helhets- perspektiv på frågorna. De frågor som vi ska behandla vid dagens seminarium svävar ju inte i ett rum för sig själva. Finansie- ringsfrågorna utgör en del i ett helt system som har byggts upp i vårt land för att säkerställa en ansvarsfull hantering av kärn- kraften och dess avfallsfrågor. Det är ett system som växte fram successivt och till stor del när kärnkraftsfrågorna stod i centrum för den poli- tiska diskussionen. Systemet kom till uttryck, till en början i en lag . En lag om finansieringen av framtida utgifter för omhändertagandet av använt kärnbränsle, och i den mer övergripande och heltäckande kärntekniklag. Där finns en klar uppgifts- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan den som innehar och driver kärnkrafts- anläggningarna – och därigenom ger upphov till avfallet – och å andra sidan staten. Huvudprincipen är som bekant: Att industrin BÅDE ska svara för att genomföra de åtgärder som behövs OCH betala kostnaderna. Att statens roll är att kontrollera att så sker. Staten har ett slags övergripande ansvar – och måste i sista hand kunna inskrida med aktiva åtgärder om industrin inte förmår ta sitt ansvar. Systemet med granskningen av Kärnavfall - Kostnader och finansiering industrins FUD-program – vilket utmynnar i ett regeringsbeslut till ledning för industrins fortsatta ansträngningar – utgör en hörnsten i detta sätt att arbeta. Detta system har i sina huvuddrag fungerat på ett till- fredsställande sätt. Men en av flera förutsättningar för att systemet ska fungera är att det möts av allmänt förtroende såväl hos de närmast berörda aktörerna som hos allmänheten. Och detta förtroende måste gälla alla delar av systemet. Varför har vi just nu ordnat ett seminarium på temat KÄRN- AVFALL – Kostnader och finansiering? På baksidan av programmet finns syftet med seminariet formulerat i fyra punkter. Men innan jag kompletterar den beskrivningen något vill jag uppmärksamma er på hur ämnet för den avslutande diskussionen är formulerat. Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? Vi som företräder KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då. får man inte glömma bort att finansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation ska kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet ingår här som en nödvändig, men inte tillräcklig, del. Jag vill nu kort kommentera de fyra punkterna på baksidan av programmet. Ett första syfte är att ge en bild av hur dagens finansierings- system är uppbyggt och vilka förändringar som den statliga utredningen föreslagit. Det här finansieringssystemet är ganska komplicerat och vi vill som arrangörer bidra till att fler personer får en bättre insikt i systemet och vilka förändringar som föreslås. Insikter som kan underlätta för alla dem som ska slita med att skriva remissyttranden över förslaget. Det andra syftet är att ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet och hur dessa värderingar återspeglas i Kärnavfall – Kostnader och finansiering Varför fick vi ett finansieringssystem? Är det rätt att dagens elproduktion – och därmed vår generation - ska samla ihop pengar att användas fram? Varför ska vår generation avstå från att konsumera resurser? Kanske är det så att barnbarnsgenerationen kommer att ha en mycket bättre ekonomi än vi vilket gör att de därför lätt kan bära dessa kostnader? Kanske provokativa frågor – men det är aldrig fel att ställa sådana! Som tredje syfte har angetts att analysera och diskutera förtjänster och svagheter som finns i kostnadsberäkningarna och i avgiftsberäkningarna samt vad man i verkligheten gör – och kan göra – för att hantera osäkerheter i sådana beräkningar. För osäkerheter finns. Den person är väl knappast trovärdig som hävdar att de återstående kostnaderna för det s.k. kärnavfalls- projektet är exakt (inklusive rivning av reaktorerna). Men ändå är det kanske rimligt att just nu använda en siffra i den storleksordningen. Det fjärde syftet gäller behovet av internationella jämförelser. Vi är i ingalunda unika när det gäller tanken på att ta ansvar för framtida kostnader. Dock kan vi möjligen skryta om att man i vårt land var något av en pionjär för att skapa ett genomtänkt system för att finansiera kärnkraftens s.k. rest- kostnader. finns olika system på olika håll och det finns all anledning att känna till vad som skapats i några jämförbara länder. Inte minst kan vi konstatera att man i de av EU:s nya medlemsstater i där det finns kärnkraftverk har börjat bygga upp finansieringssystem efter västliga förebilder. Utform- ningen växlar, men man är överens om syftet – att tillräckliga medel ska finnas tillgängliga den dag de behövs. Och det gäller alltså både för hanteringen av använt kärnbränsle och för annat högaktivt långlivat avfall samt för den rivning av kärntekniska anläggningar som under alla förhållanden måste ske . De föredragningar som kommer att presenteras under för- middagen har naturligtvis ett samband med ett eller flera av de fyra syftena som angetts för seminariet. Men väl så viktigt för att Kärnavfall - Kostnader och finansiering uppnå syftet är de diskussioner i olika smågrupper som är schemalagda till eftermiddagen. När det gäller indelningen i grupper har vi så långt som möjligt försökt tillgodose dem som klart har angett att de i första hand önskar delta i en viss grupp. Övriga deltagare har vi fördelat på de olika grupperna på ett sätt som vi hoppas kan leda till stimulerande tankeutbyte. Vi hoppas att en viss, om än inte fullständig, personkännedom har varit oss till hjälp när vi satt samman dessa grupper. Den avslutande timmen har getts rubriken ha förtroende för finansieringssystemet? Från KASAM:s sida är vi mycket intresserade att höra olika synpunkter från seminarie- deltagarna på det temat. Men vi är inte bara intresserade i största allmänhet. Vad som sägs kan ju i det korta perspektivet också påverka hur KASAM kan komma att utforma sitt remissyttrande över det aktuella utredningsförslaget . Och i ett längre perspek- tiv kan det även påverka KASAM:s bedömning av vilka fråge- ställningar vi bör rikta in oss på framöver. Kärnavfall – Kostnader och finansiering Kärnavfall - Kostnader och finansiering I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar kring tillkomsten av dagens finansieringssystem2 I det följande redogörs 1981 av det system som fortfarande finns för att säkerställa att medel skall finnas tillgängliga för att täcka framtida kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och för att riva kärnkraftsreaktorerna. Två frågor var aktuella vid . Den första gällde principen om att dagens kärnkraftsproduktion skulle bära de fulla kostnaderna för den avfallshantering som måste följa även efter det att produktionen upphört. Det borde ske genom att pengar avsattes för framtida användning redan när kärnkraftselen producerades. Den andra frågan gällde hur dessa avsättningar borde förvaltas. Det kunde ske genom någon slags intern fondering (avsättningar i företagens balansräkningar), eller i någon form av extern fondering. De kärnkraftsproducerande företagen hade börjat införa ett system för intern fondering. 2 Nedanstående text bygger på en mer detaljerad framställning som delades ut till seminariedeltagarna. Läsare som önskar ta del av den mer detaljerade framställningne är välkomna att kontakta . Kärnavfall – Kostnader och finansiering Extern fondering var den lösning som slutligen valdes . Men den lösningen innebar att regeringen gick ifrån vad dess egen utredare hade föreslagit. Hur kom det sig att rege- ringen gick ifrån utredningens förslag i något som kan ses som en principfråga – och varför gick regeringens linje utan någon som helst opposition igenom i ? Avslutningsvis redovisas hur det gick till att verkställa över- gången från systemet med interna avsättningar till det system med externa avsättningar som gäller . De flesta som sysslar med kärnkraftens avfallsfrågor har hört talas om . Den var en parlamentariskt sammansatt kommitté, ledd av dåvarande landshövding (tidigare jordbruksminister, s) som arbetade åren 1973–1976. I utredningens uppgifter ingick att överväga hur man skulle finansiera kostnaderna för de omfattande insatser som skulle behövas för att ta hand om kärnkraftens avfall. Utredningen anslöt sig i sitt slutbetänkande (SOU 1976:30) Använt kärnbränsle och kärnavfall entydigt till synsättet att kraft- producenterna skall bära samtliga kostnader som är hänförliga till avfallshanteringen och preciserade också närmare vilka kost- nader som avsågs. De kostnaderna borde alltid tas med i före- tagens kostnadskalkyler. Ett belopp motsvarande dessa utgifter borde enligt utredningen avsättas i företagens bokslut till en egen särskild fond från vilken restkostnaderna täcks när dessa senare uppstår. skulle fonden arbeta i företagen. Man nämnde ett belopp motsvarande /kWh, sannolikt bortsåg man i den preliminära bedömningen från rivningskostnaderna. Även om utredningen förordade ett alternativ som innebar någon form av intern fondering hos kraftföretagen, så pekade den också på en annan möjlighet. Den möjligheten var att Kärnavfall - Kostnader och finansiering staten lägger en avgift på den elenergi som levereras från kärn- kraftverken och därvid åtar sig kostnaderna. En detalj förtjänar här att dras fram ur glömskans djup. Aka- utredningen vidgade nämligen perspektivet till andra områden än kärnkraften. Utredningen erinrade sålunda sina läsare (och då närmast sin uppdragsgivare, alltså regeringen) om att fram- ställning av el ur olja och kol också skapar stora avfallsmängder och skrev helt kort att kostnaderna för en ur miljövårds- synpunkt mer tillfredsställande hantering av detta avfall ännu inte belastat dessa kraftslag fullt ut. Lagstiftning om skattebefrielse för vissa avsättningar Det kom att falla på den första Fälldin-regeringen (en koalition mellan c, fp och m som tillträdde efter valet ) att ta ställning till förslagen från . Ansvarigt statsråd var (). Genomgången av remissyttrandena över utredningen visade klart att enigheten om att kärnkraftsproducenterna borde svara för kärnkraftens avfallskostnader var stor. Däremot skiljde sig uppfattningarna när det gällde frågan om fondering i företagens regi eller i statlig regi. Regeringen hann dock aldrig ta ställning till dessa delar av förslag innan den sprack på kärnkraftsfrågan. Den efterföljdes av en minoritetsregering be- stående av enbart företrädare för . Ansvarigt statsråd var nu (). Kort efter sitt tillträde senare samma månad lade den nya regeringen fram en proposition om avdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle (1977/78:39). I propositionen konstaterades att god redovisningssed krävde att kärnkrafts- företagen gjorde avsättningar för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle och att det var rimligt att sådana avsättningar skulle vara skattebefriade. Det lämpliga beloppet bedömdes nu vara /kWh, vilket höjdes till /kWh. Kärnavfall – Kostnader och finansiering Den principiella uppläggningen av fonderingssystemet låg sålunda i linje med vad hade föreslagit, alltså en fondering inom de kärnkraftsproducerande företagen. I proposi- tionen hänvisade man till utredningsarbete som hade utförts av reaktorinnehavarna, närmast då föregångaren till dagens SKB (), som då hette SKBF, . Och det arbetet utgick bl.a. från en promemoria3 , som hade utarbetats inom något som då hette CDL (Centrala driftsledningen, ett samarbetsorgan för de stora elproducenterna). aviserade dock regeringen att den avsåg att tillsätta en utredning om en mer långsiktig lösning av finansieringsfrågorna. Kommittédirektiv om organisations- och finansieringsfrågor beslutade regeringen om direktiv för en ny utredning inom kärnavfallsområdet och med särskild inriktning på organisations- och finansieringsfrågor. Som utredare utsågs landshövdingen och tidigare statsrådet (s) . I direktiven erinrades om de två principlösningar för ett finan- sieringssystem som hade presenterat. Dessa båda lösningar borde utredaren ingående studera. Direktiven innehåller ett detaljerat resonemang om vad utredaren bör beakta vid sina överväganden om ett avgiftssystem i statlig regi. Däremot förs inget motsvarande resonemang kring en lösning av typ fortsatt fondering inom företagen. Med utgångspunkt från kommittédirektivens uppläggning förefaller det sålunda som om den nytillträdda minoritetsregeringen (fp) mer lutade mot att införa något slags finansieringssystem i statlig regi än mot att fortsätta med systemet med fondering i reaktorföretagens bokslut. 3 Denna promemoria är sannolikt den första mer genomarbetade bedömningen av vilket regelsystem som behövdes för att kärnkraftsproducenterna skulle kunna göra av- sättningar i sina räkenskaper för framtida utgifter för hantering av kärnavfall. Kärnavfall - Kostnader och finansiering Förslag i betänkandet Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering (SOU 1980:14) utredningen arbetade bytte landet regering, som en följd av valet . blev på nytt statsminister med en koalitionsregering mellan c, fp och m. Ansvarigt statsråd för energifrågorna var – juristen (utan partibeckning).4 Utredningens betänkande är daterat , dvs. efter det att folkomröstningen om kärnkraftens roll i det svenska energisystemet hade genomförts. I betänkandet finns ingående resonemang om olika aspekter på hur ett system för avsättning av medel kan utformas (s. 133- 194). Här diskuteras för- och nackdelar med såväl företags- interna avsättningar som avsättningar till någon form av statlig fond. I ett avslutande avsnitt (s. 194-198) argumenterade ut- redaren kortfattat för sitt förslag5, som innebar följande. Kärnkraftsföretagen6 och ett av dem gemensamt ägt företag för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radio- aktivt avfall skulle själva svara för att medel för att betala kärnkraftens restkostnader avsätts och förvaltas så att de finns tillgängliga när de behövs. De årliga avsättningarna skulle redo- visas av varje företag i balansräkningen under en särskild rubrik. Utredaren menade också att säkerhet för att medel finns till- gängliga när de behövs borde skapas genom olika former av 4Regeringen ombildades till en tvåpartiregering (c+fp), varvid ansvaret för energifrågor övergick till arbetsmarknadsminister (). 5Det utredningsunderlag om restkostnadernas storlek som togs fram under arbetet avsåg både ett kärnkraftsprogram med 12 reaktorer i drift under hela sin tekniska och ekono- miska livslängd och ett program där de sex reaktorer som då var i drift skulle avvecklas . Utredningens förslag avsåg emellertid huvudsakligen endast ett kärn- kraftsprogram med tolv reaktorer, som vardera är i drift under (s. 27). 6Det bör påpekas att kärnkraftsföretagen åren kring 1980 visserligen var kommersiellt arbetande företag, men spelreglerna för dem präglades av en starkt reglerad elmarknad där de dominerande aktörerna uppfattades som nära knutna till den offentliga sektorn. Den största aktören var (inte som ett statsägt bolag utan ett statligt affärsverk), som ensam ägare av och dominerande ägare i . , som ägde , var visserligen ett börsnoterat företag, men ett antal svenska kommuner var dominerande ägare i bolaget. Och var dessutom huvudägare i . Kärnavfall – Kostnader och finansiering bindande åtaganden och förbindelser mellan kärnkraftsföretagen och mellan dem och deras ägare. Sådana avtal förutsattes behöva godkännas av regeringen eller den nya myndigheten. De argument som utredaren anförde gick i huvudsak ut på att kärnkraftsföretagens samlade tekniska och finansiella ansvar för avfallshanteringen skulle försvagas om avsatta medel mer eller mindre helt skiljs från företagen och att systemet med avsätt- ningar i företagen på ett naturligt sätt anslöt till företagens ansvar. Det avsättningsbehov som nämndes var /kWh. Remissyttranden över SOU 1980:14 Utredarens förslag vad gällde avsättningarna och förvaltningen av de avsatta medlen möttes av en splittrad remissopinion. Vissa remissinstanser godtog förslaget, medan andra ansåg att större trygghet borde skapas för att de avsatta medlen skulle komma att användas för avsett ändamål. Tillkomsten av lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (prop. 1980/81:90, NU 1980/81:60) Som framgått hade en koalitionsregering (c+fp+m) med som energiminister. De närmast ansvariga tjänstemännen på Industridepartementet (där frågan hanterades) ansåg att ett system enligt utredarens förslag med avsättningar i kärnkraftsföretagens egen regi inte tillräckligt väl kunde garantera att avsatta medel skulle vara tillgängliga när de behövdes. Tjänstemännen fick gehör för dessa synpunkter på den politiska nivån, dvs. närmast hos statsrådet . Den borgerliga trepartiregeringens ställningstagande blev att ett avgiftssystem i statlig regi skulle införas. Kärnavfall - Kostnader och finansiering Detta ställningstagande presenterades proposition med riktlinjer för energipolitiken (prop.1980/81:90).