sou · GTB310d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Endast nettot av de samlade skatteintäkternas förändring kunde användas för skatteväxling och detta netto var (eller snarare kunde vara) negativt. Men, som redan sagts, med denna typ av analys utreddes vad som hände när alternativet till miljöskatter var att inte vidta någon alternativ miljöpolitisk åtgärd alls. När det finns ett miljö- skäl för att begränsa utsläppen kan den önskade minskningen (the first dividend) erhållas genom intäkts- eller icke-intäktsgenererande styrmedel. Givet ett miljömål, nu representerat av en given mängd utsläppsrätter som begränsar vissa utsläpp, så leder givetvis auktio- nering och gratistilldelning av dessa rätter till samma mål. Därmed förorsakas i båda fallen samma förändring av produktpriser, pris- nivå, reallöner och sysselsättning och alltså samma interaktions- effekt. Extravinsten av att auktionera ut utsläppsrätter i stället för att dela ut dem gratis blir således lika med vad som kan åstadkommas genom att använda just auktionsintäkterna till en minskning av snedvridande skatter. Denna användning av auktionsintäkterna representerar också den av möjligheterna som ger högst avkastning. Alternativet att intäkterna skulle returneras till köparna av utsläppsrätter eller som en regelrätt transferering till hushållen genererar inte någon effektivitetsvinst.11 En vanlig kritik av auktionsalternativet, förannonserat som ett sätt att sänka snedvridande skatter, är att de utlovade skattesänk- ningarna inte säkert kommer att göras och att därför skatteväx- lingsargumentet kan förlora i trovärdighet. Ett sätt att tillmötesgå sådana behov kan vara att ställa krav på att någon form av socialt kontrakt upprättas. 1.2.4Effektivitetsvinster av auktionens likabehandling av företag Företag med finansieringsbehov behandlas alla lika om kapital- marknaden är perfekt. Detta ställer i så fall företagen inför samma kapitalkostnader och krav på säkerhet. Så ser nu inte finansierings- möjligheterna ut i verkligheten. I stället får företag, som erhållit gratis utsläppsrätter och därmed en förmögenhetsförstärkning, dels bättre förutsättningar för självfinansiering, dels bättre möjlighet att erbjuda säkerhet för att ta lån, sannolikt också till fördelaktigare villkor. Effekten av dessa olikheter i förutsättningarna att finansiera företags investeringar blir att kapital i ännu mindre grad kan styras dit avkastningsförväntningarna är störst. Företag som får utsläpps- rätter får alltså särskilt goda möjligheter att genomföra de inve- steringsprojekt de har, oavsett projektens förväntade avkastning. Särskilt investeringar i FoU, för vilka självfinansieringsmöjlig- heterna ofta är avgörande, kommer att gynnas i dessa företag. På flera sätt blir resultatet alltså en diskriminering av de företag som inte får någon gratistilldelning. 11 Rent teoretiskt kan maximal extravinst realiseras genom att istället öka statsutgifterna. För att se detta, antag att i utgångsläget såväl alla statsintäkter som alla statsutgifter förts till en nivå så att ett socialt optimum kunnat uppnås. Dvs., på marginalen kan nu utgifter högst ge värden som är lika med de lägsta möjliga värdeförluster inklusive dödviktskostnader som intäktsuppbörden förorsakar. När nu det miljöpolitiska behovet dyker upp, så kan den extravinst som de nya miljöskatte- eller auktionsintäkterna därvid genererar fördelas mellan allt välfärdshöjande som finns att göra med de influtna medlen, dvs. att delvis sänka skatter och delvis höja utgifter. Att detta i texten koncentrerats till enbart skattesänkningar är att den hittillsvarande debatten – både i facklitteratur och mer allmänt – handlat om skattesänkningar och att möjligheten till en extravinst från en skattesänkning torde ha störst allmänintresse inför det beslutsproblem som här är föremål för diskussion. Slutsatsen är alltså att investeringsfördelningen i ekonomin ten- derar bli mindre effektiv vid gratistilldelning än vid auktionering av utsläppsrätterna. Nya vs etablerade företag Vid auktionering behandlas företag med behov av utsläppsrätter lika i meningen att alla måste köpa utsläppsrätter. Endast betal- ningsviljan avgör vilka som får tillgång till dem. Vid gratistilldel- ning som i huvudsak eller helt och hållet styrs av mottagarnas historiska utsläppsmängder kommer företag som befinner sig i en tillväxt över genomsnittet att hamna i ett sämre läge. Detta gäller givetvis i synnerhet nya företag. Extra problematiskt är detta efter- som nya och starkt växande företag tenderar att ha högre produkti- vitet än genomsnittet. Att försvåra dessa företags utveckling är alltså inte bara en fråga om rättvisa utan också om effektivitets- förluster för landet och ett hinder för tillväxt. Eftersom det ovan betonats att alla företag ställs inför samma marginalkostnader för utsläpp, oavsett om de fått köpa eller gratis- tilldelats utsläppsrätter, kan man fråga sig vari dessa negativa kon- sekvenser skulle bestå. Primärt är skillnaden den redan nämnda att företag som erhåller utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation. Härigenom får de också en konkret möjlighet att avstå från att sälja utsläppsrätter som de åtminstone inte behö- ver (jämfört med att köpa på sig extra stora mängder), i akt och mening att försöka försvåra för nya konkurrenter att komma in på berörda marknader. Denna möjlighet till konkurrensbegränsning blir mindre om företagen är många och jämnstora. Den minskar även om utsläppsrätterna gäller all fossilbränsleanvändning och inte bara användningen inom en mer begränsad sektor, så som är fallet med EU ETS (se vidare avsnitt 1.3). I vissa utsläppshandelssystem med gratisutdelade utsläppsrätter har man på olika sätt försökt underlätta för att nya och starkt växande företag skall behandlas mer likt övriga företag. Som ett första exempel kan nämnas det amerikanska svaveldioxidsystemet, där av tillståndsvolymen sparats för en auktion för att på så vis trygga ett utbud av utsläppsrätter tillgängligt för alla. Men detta har inte hindrat att de företag, som redan fått en i förhållande till sina behov stor gratistilldelning, på denna auktion spenderar delar av sin nu större förmögenhet på att söka bjuda över sina konkur- renter jämfört med om alla hade behövt köpa alla sina utsläpps- rätter. Ett andra exempel: I EU ETS används en tilldelningsprincip som är avsedd att undvika att sätta nya och växande företag i strykklass. En mindre del av den ursprungliga volymen utsläppsrätter hålls inne för att senare kunna ställas till förfogande för sådana företag. Detta system har två problem. När det gäller växande företag kommer den på detta sätt tillkommande tilldelningen sannolikt att baseras på dokumenterade behov av utsläppsrätter, behov som torde vinna särskild tilltro om företagen fram till detta senare för- delningstillfälle kan uppvisa stora utsläpp. Ett sådant system är inte effektivt eftersom det stimulerar företag att göra utsläppen större enbart i syfte att senare kunna få sig tilldelade mer utsläppsrätter. Ett andra problem har att göra med nya företag, dvs. företag som kan vilja etablera sig i den anläggningskategori som kan få gratis- tilldelning av utsläppsrätter. Med vetskap om en gratistilldelning och därmed sammanhängande förstärkning av företagens förmö- genhet, kan sådana företag etableras och binda resurser som annars skulle ha använts mer fördelaktigt på annat håll. Sammanfattningsvis är likabehandling av nya och etablerade företag knappast möjligt på annat sätt än genom att ställa alla inför samma tilldelningsprinciper i form enhetliga auktionspriser för utsläppsrätter. Om värdet av gratistilldelade utsläppsrätter överstiger vad ett företag i för ägarna vidaste relevanta mening kan tjäna på sin verk- samhet, är det rationellt för företaget att sälja alla sina utsläpps- rätter och övergå till annat. Begreppet i vidaste mening avses inkludera att ägarna helt enkelt har en vilja att fortsätta verksam- heten så länge det är tekniskt och finansiellt möjligt, t.ex. att chansa på att vinden vänder. Problemet är att denna typ av rationalitet inte behöver gälla. När gratistilldelningen skapar finansiella förutsättningar, som annars inte funnits, för företag att fortsätta sin verksamhet eller att bygga ut den, kan man nu välja att göra så. T.ex. finns nu möjlighet att mot bättre vetande inbilla sig att vinden skall vända. Gratistilldelning medför m a o att ineffektiva företag, som hade utmönstrats om istället tilldelningen skett via en auktion, kan överleva. 1.3Betydelsen av auktionens täckningsgrad har diskussionen i allt väsentligt explicit gällt fall då samt- liga utsläpp täcks av utsläppsrätter och samtliga dessa antingen delas ut gratis eller säljs på auktion. Det närmast i tiden liggande valet av allokeringsform gäller EU ETS som täcker enbart en tredjedel av utsläpp och som tillåter högst auktione- ring under första åtagandeperioden . 1.3.1Auktionen täcker bara delar av utsläppsrätterna Om enbart en del av utsläppsrätterna skall säljas på auktion, vems utsläpp skall de auktionerade respektive gratisutdelade utsläpps- rätterna då avse? I princip existerar flera alternativ. Men inte mycket av rättviseskäl eller annat talar för att det skulle finnas politiskt stöd att stanna för ett systematiskt urval, t.ex. så att enbart utsläpp från vissa industrisektorer inte längre fick gratistill- delning. Det antas därför i det följande att urvalsprincipen blir att var och en som fastställts vara behörig för en gratistilldelning får storleken på sin tilldelning bestämd, varefter resterande utsläpps- rätter auktioneras ut bland alla intresserade tillståndsskyldiga företag. Slutsatserna ovan om effektivitet och fördelning ändras inte av om bara en del, inte ens en så liten del som , av utsläpps- rätterna kan utauktioneras. Det blir i allt väsentligt enbart en grad- skillnad, som innebär att frågan om auktionering får jämförelsevis liten betydelse i de två inledande EU ETS perioderna. Men ett par skäl kan åberopas för att auktion, om de politiska övervägandena talar för detta alternativ, skall införas i så stor utsträckning och så tidigt som omständigheterna i övrigt tillåter. Ett första skäl är att det skulle ge praktisk erfarenhet av auktions- alternativet. För det andra skulle det markera att polluter-pays- principen, som anslutit sig till, gäller även detta miljöpoli- tiska område. Det förhindrar att det skapas en uppfattning att utsläppsrätter skall vara gratis, så som varit fallet i , men som där sannolikt bottnar i en annan politisk verklighet. En sådan upp- fattning skulle kunna minska den politiska handlingsfriheten och försvåra för att auktionering av sakskäl vinner terräng. Perspektivet i detta avsnitt har avsett en enhetlig lösning för en jurisdiktion, t.ex. hela EU – eller , vad avser en even- tuell kompletterande nationell utsläppshandel. Flyttas nu perspek- tivet explicit till att , såsom i EU ETS, kan komma att möta delvis andra lösningar i andra medlemsstater kan det bidra till att val blir ett annat. Frågan om det under alla förhållanden finns konkurrensskäl för att skall välja samma ansats som andra länder behandlas närmare i avsnitt 2. 1.3.2Allokeringsvalet när utsläppsrätterna täcker alla eller bara delar av utsläppen I EU ETS fallet avser utsläppshandeln bara större kraft- och värmeproducenter, raffinaderier och större energiintensiv industri. Mycket i klimatpolitiken blir annorlunda när endast en del av utsläppen berörs av utsläppshandel och resten av samhällets utsläpp styrs med andra medel. Valet mellan auktion och gratistilldelning av utsläppsrätter påverkas i ett avseende av hur stor del av utsläppen som täcks av ett utsläppshandelssystem genom att en av fördelarna med auktione- ring då bortfaller eller åtminstone väsentligt reduceras. Den avser möjligheten att lägga tillståndsskyldigheten där den av bl.a. trans- aktionskostnadsskäl är mest effektiv. För skulle som redan nämnts detta val hamna på det fossilbränsleimporterande ledet. Så länge gratisutdelning av utsläppsrätter förekommer skulle man då av fördelningspolitiska skäl, som också nämnts ovan, behöva göra gratisutdelningen nedströms, i ett icke tillståndspliktigt led (jfr sektorerna för EU ETS). Men härigenom tillkommer extra trans- aktionskostnader när mottagarna av utsläppsrätter säljer dessa vidare till de tillståndsskyldiga företagen.12 Om alla utsläpp täckts av ett handelssystem hade auktionering av alla utsläppsrätterna inneburit att tillståndsskyldigheten kunnat placeras där det är mest effektivt. Med auktionering av bara en del utsläppsrätter kvarstår det nu nämnda problemet. 12 Vid uppströms placering av tillståndsskyldigheten kan man möjligen inte längre tala om utsläppsrätter. Eftersom rätterna då gäller kolinnehållet i fossilbränslet kan det anses mer adekvat att använda begreppet kolrätter, jfr det engelska carbon permits. såväl partiell auktionering som ofullständig täckning av utsläppen i handelssystemet till en effektivitetsförlust. 1.3.3Gratistilldelning , auktionering ? Polluter-pays principen (PPP) tillämpad på klimatriskerna med koldioxidutsläpp innebär att de som förorsakar sådana utsläpp skall betala avgift eller skatt, alternativt auktionspris eller marknadspris för utsläppsrätter. Det formella uttaget av denna betalning kan med hänsyn till kostnadsövervältringen göras var som helst från och med fossilbränsleimportörer (eller -producenter) till och med slut- liga användare av de produkter vars framställning någonstans på vägen förorsakat utsläpp. Bakom PPP ligger effektivitetsargument, utöver eventuella argument av mer moralisk karaktär.13 Anledningen till att gratistill- delning av utsläppsrätter kan förekomma trots en önskan om att vilja respektera dessa effektivitetsargument är att ett antal parter i samhället tidigare fattat beslut om kostsamma åtaganden med lång varaktighet men utan vetskap om de miljöproblem och åtgärds- behov som sedan kommit att upptäckas. Förutsättningarna för dessa åtaganden skulle ändras och kunna resultera i ekonomiska förluster om nu dessa parter påtvingades annars påkallade åtgärder, inkl. eventuell användning av ekonomiska styrmedel. Någon form av kompensation kan då anses behövlig, t.ex. i det här aktuella fallet genom gratisutdelning av utsläppsrätter. Det följer av denna förklaring och den angivna bakgrunden att detta kompensationsbehov med tiden helt kommer att förlora berättigande. Eftersom alla kan sägas ha förlorat på att klimat- problemet uppkommit blir frågan hur länge en grupp, som kan hävdas initialt ha förlorat särskilt mycket, skall fortsätta att få kompensation. Rimligt skulle alltså kunna vara att den kompensation genom gratistilldelning av utsläppsrätter, som det kan ha fattats beslut om 13 Som påpekades i avsnitt 1.2.1 är marginalkostnaderna för utsläpp desamma vid gratistilldelning och auktionering (vid given effektivitet i ekonomin och vid försumbara inkomsteffekter). I så måtto finns en betalning för utsläpp med åtföljande effektivitetsgenererande incitament i båda fallen. Skillnaden är den redan nämnda att i gratistilldelningsfallet får vissa parter en initial kompensation (eventuellt reducerad, relativt sett, genom kompletterande åtgärder i respektive policypaket) vars storlek är frikopplad från den aktuella utsläppsvolymen. Som påpekades i avsnitt 1.2.3–4 har denna kompensation negativa verkningar på effektiviteten, t ex kan ineffektiva företag därigenom hållas under armarna. för en närliggande period, gradvis trappas ner och helt ersätts av auktionering. En speciell nackdel med att låta gratistill- delning finnas längre än som 2008-12 är att fram- tida gratistilldelningar baserade på mottagarnas historiska utsläpp – som för att vara relevant inte kan ligga hur långt tillbaka i tiden som helst – skapar kontraproduktiva incitament. Det kan då vara meningsfullt för en presumtiv mottagare av utsläppsrätter att inte minska sina utsläpp så långt som vore motiverat utan framtida gratistilldelningar. Det tillkommer därför ytterligare ett skäl utöver de tidigare nämnda effektivitetsskälen att påskynda övergången från gratistilldelning till enbart auktionering. En utökad auktionering kan av orsaker som berörs i nästa avsnitt knappast implementeras genom att man gradvis höjer den nuva- rande gränsen för maximal auktionsandel. Om vissa länder inom EU väljer att hålla nere sin auktionsdel och andra medlemsstater av just det skälet inte vill eller anser sig kunna hålla uppe sin auktions- andel, kräver en effektiv EU-politik snarare att man föreskriver en (gradvis stigande) fast auktionsandel eller – än bättre, som vi skall se i nästa avsnitt – en minsta auktionsandel. 2Effekterna av att auktionera ut mer än omvärlden gör har framställningen i huvudsak gällt skillnader mellan auk- tionering och gratistilldelning av utsläppsrätter i utan att systematiskt ha beaktat vad omvärlden väljer att göra i detta avse- ende och vilket inflytande detta kan ha. Påståendet att detta infly- tande är stort har spelat en central roll i diskussionen om valet av allokeringsprincip inom EU liksom i diskussionen om möjligheten att använda beskattning av koldioxid. Så länge som man utgick från att också skulle komma att delta i Kyotoprotokollets interna- utsläppshandel sågs det ibland som omöjligt av konkurrensskäl för EU eller enskilda medlemsstater att inte följa efter den gratistilldelningsansats som kunde förväntas välja. Så länge som nu kommer att undvika att delta i sådan handel baserad på åtagandekvoter eller vidta motsvarande åtgärder ägnade att minska de amerikanska utsläppen skulle skälen att motstå användning av auktionerade utsläppsrätter egentligen vara ännu större, om nu de åberopade konkurrensskälen stämmer. Uppenbarligen är denna fråga avhängig av vilka länder som väljer att göra vad. För det första kan det ha stor betydelse för det poli- tiska motståndet mot auktionering från delar av näringslivet om de som argumenterar för auktionering kan hämta styrka från förebil- der i andra tongivande länder. För det andra spelar det givetvis en särskilt stor roll om dessa länder också är viktiga konkurrenter till . Det är den senare aspekten begränsad till konkurrens mellan länder som accepterat åtaganden enligt Kyotoprotokollet (eller motsvarande) som här skall prövas något närmare. Antag att , eller EU, möter betydande konkurrens på gemensamma exportmarknader eller hemmamarknader utsatta för importkonkurrens från länder som väljer att i utsläppshandels- system gratisutdela utsläppsrätter. En första fråga är då på vilket sätt konkurrensen därigenom skulle påverkas. Som framhölls ovan (se 1.2.1) påverkas inte producenternas marginalkostnader och därmed inte konkurrensutsatta priser av om utsläppsrätterna auk- tioneras eller gratisutdelas. Skillnaden begränsas därför till att företagen i det senare fallet gynnas av en förmögenhetsöverföring. Denna kan få indirekt betydelse genom att finansieringsresurser då överförs till företagen och ibland underlättar deras överlevnad. Vidare gynnar, som redan påpekats, en subventionerad kapital- försörjning av detta slag forskning och utveckling inom de av gratistilldelning berörda företagen, vilket skulle förbättra deras konkurrensförmåga. Men detta kan få betydelse här endast om det är just dessa företag som står för den internationella konkurrens- kraft saken gäller. Exempel: Om koleldade el-producerande företag, som domine- rar försäljningen på en marknad med marginalkostnadsbestämda elpriser, får utsläppsrätter gratis påverkar det inte deras priser mer än om de måste köpa alla sina utsläppsrätter, eftersom priserna på utsläppsrätter enligt framställningen ovan är desamma i de två fallen. Däremot kan deras jämförelsevis förbättrade kapitalförsörj- ning påverka deras framtida priser. Men fram till dess kommer konkurrensförutsättningarna för elberoende exportföretag inte att påverkas. Sammanfattningsvis gäller att marginalkostnaderna för utsläpp på kort sikt är desamma i konkurrentländerna oavsett allokerings- princip. Det är dessa kostnader som påverkar produktionspriser och teknikval. På är det omöjligt att förutse om margi- nalkostnaderna till följd av vald allokeringsprincip går upp eller ner. som direkt deltar i den internationella konkurrensen och får utsläppsrätter gratis får en förstärkt finansiell position. De exportföretag, som till skillnad från andra får liten eller ingen gratistilldelning och som i auktionsfallet kan förväntas ha fått del av de allmänna effektivitetsförbättringarna i landet, kommer defi- nitivt att förlora. I jämförelsesituationen där länder använder auk- tionering av utsläppsrätter kommer ineffektiva företag inte i samma grad att hållas under armarna och högproduktiva, nya företag att ha bättre förutsättningar att slå sig fram. Den största betydelsen torde dock användningen av själva auk- tionsintäkterna kunna få. Som ovan visats kan dessa disponeras för transfereringar så att exakt samma resultat erhålls som vid gratis- utdelade utsläppsrätter. Men om auktionsintäkterna används för att reducera de mest effektivitetsstörande skatterna, ökar ekonomins effektivitet och därmed mer allmänt landets konkurrensförutsätt- ningar. Eftersom möjligheten att förbättra exportföretagens kapitalförsörjning existerar också i auktionsfallet, så skulle ett medvetet val att istället minska just skatter med de högsta död- viktskostnaderna framstå som ett för landet bättre alternativ. Risken är m a o stor att det är just företag som vinner på gratistill- delningens förmögenhetsomfördelning som vill framföra hypo- tesen att landets konkurrenskraft då skyddas bättre och som med förvånansvärd framgång fått många politikers öra. betonas även att företag skulle drivas på flykten om de ställs inför auktionering i stället för gratistilldelning. Ett exempel på fall där en sådan effekt är fullt möjlig är då beslut om den fram- tida lokaliseringen av tillståndsskyldiga, starkt utsläppsberoende företag står och väger och en gratistilldelning skulle bli avgörande för ett beslut att stanna. bör beaktas att här tillstöter vissa svårigheter. För att etablera sig i ett annat land bland dem som har åtaganden enligt Kyotoprotokollet eller dess efterföljare, men ett land med gratis- utdelning av utsläppsrätter, fordras att man vet dels att man med säkerhet får del av gratistilldelningen, trots att man inte har kvalifi- cerande historiska utsläpp i landet att hänvisa till, dels att landet ifråga tänker fortsätta med denna form av allokering (jfr avsnitt 1.3.3). Vad beträffar migration till länder som ännu inte har klimatpolitiska förpliktelser så tillkommer att även dessa länder kan komma att delta i internationell utsläppshandel inom en inte alltför avlägsen framtid och då kommer i princip samma internationella priser på utsläpp att kunna gälla även där. Om dessa länder kom- penserats för sin medverkan genom finansiella överföringar eller stora utsläppskvoter påverkar inte dessa priser. Skillnaden mellan de två typerna av inflyttningsländer skulle därmed tendera att bortfalla. Primärt skall här diskuteras vilka kriterier som kan vara relevanta för valet av ett auktionssystem. Först berörs frågan huruvida formen för auktioner av utsläppsrätter i är något ensamt kan/bör fatta beslut om. Därefter ges exempel på riskerna med ett alltför lättvindigt val av auktionssystem. I de följande del- avsnitten behandlas vilka som skall få rätt att delta i auktionerna; relationen mellan auktioner och den stadigvarande utsläppsrätt- handeln; problem med auktionsobjekt som har allmängiltiga värden (s.k. common values); förslag till auktionsform; och hur ofta auk- tioner skall hållas. Diskussionen avser former som kan vara relevanta för auktioner som omfattar alla utsläppsrätter eller bara delar därav. Utsläpps- rätterna kan i sin tur täcka alla eller bara delar av landets utsläpp. I centrum för intresset står givetvis det fall som är aktuellt inför : auktionering av en liten del av landets utsläpps- rätter i ETS, som täcker enbart en tredjedel av utsläpp. 3.1Samma system för alla EU:s medlemsstater?