sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — När insättningsgarantisystemet infördes gjorde regeringen den bedömningen avseende , att det inte var lämpligt att lägga ansvaret för systemet på den myndigheten med hänsyn till risken för potentiell målkonflikt. Myndigheterna har att bedöma riskerna utifrån olika utgångs- punkter. Den myndighet som har att hantera insättningsgaranti- systemet skall söka minimera statens kostnader för garantin. skall emellertid i sin verksamhet göra en bre- dare bedömning som innefattar samhällsekonomiska kostnader i stort, dvs. kostnader som bärs av andra aktörer i samhällsekonomin än staten. Därutöver skall ta hänsyn till even- tuella aspekter på effektiviteten i det finansiella systemet. Oavsett de samordningsfördelar som skulle kunna finnas med Finans- inspektionen, finner utredningen inte anledning att göra en annan bedömning . Utredningen anser istället att IGN:s verksamhet bör införlivas i någon av de övriga garantimyndigheterna. Detta skulle, förutom de fördelar som redovisas ovan, ha fördelen att kompetens avseende prissättning av garantier snabbt tillförs verksamheten – ovan har framgått att myndigheten kommer att behöva en kraftig kompe- tensförstärkning på detta område om utredningens förslag genomförs. Enligt utredningens uppfattning är emellertid BKN och Sida knappast några alternativ i sammanhanget. BKN har en förhållan- devis outvecklad prissättningsmodell (se avsnitt 10.3.2) med begränsade beröringspunkter med den föreslagna avgiftsmodellen för insättningsgarantin. Prissättningen och administrationen av Sidas garantier utförs i praktiken av EKN (se avsnitt 7.1) och IGN:s verksamhet har inga beröringspunkter med myndighetens övriga verksamhet. Istället är det enligt utredningens uppfattning EKN och RGK som utgör kandidater för att administrera insättningsgarantin och investerarskyddet. EKN har en prissättningsmetodik som nära ansluter till den av utredningen skisserade. I enligt med utredning- Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet ens uppfattning bör emellertid RGK, som hanterar garantifrågor inom flera olika politikområden, vara förstahandsvalet. Att till de garantier som förvaltas av kontoret lägga ytterligare ett par garantiprogram skulle sannolikt vara hanterbart för myndigheten. RGK har också fördelen att denna myndighet sorterar under samma huvudman som insättningsgarantin - . Även för RGK skulle en lösning där IGN:s verksamhet tillförs kontoret ha positiva effekter. Det skulle innebära att RGK:s garan- tiavdelning, som är relativt liten, tillförs en bredare kompe- tens och personellt får en välkommen förstärkning, inte minst på prissättningssidan. Utredningen anser emellertid att det finns anledning att ta ett större grepp när det gäller statens garantiadministration. Utred- ningen föreslår att statens samtliga garantiverksamheter samman- förs till en enda myndighet med ansvar för statens hela garanti- portfölj, . Utredningen ser avgörande fördelar med en sådan lösning jämförd med de alternativ som redovisas ovan. Hela den statliga garantigivningen kan effektivi- seras. Stordriftsfördelar kan utnyttjas i administrationen och prissättningen. Garantihantering, prissättning samt redovisningen av garantiernas kostnader och risker kan göras mer enhetlig om ansvaret för garantierna ligger på en myndighet istället för på fem olika myndigheter. En förvaltning och analys av statens samlade garantiåtaganden underlättas. Exempelvis ökar möjlig- heten att beräkna oförväntad förlust om alla garantier ligger i samma system och hanteras enhetligt (se avsnitt 12.8). Inten- tionerna bakom reformen av de statliga garantierna kan genomföras på ett bättre sätt. RGK:s nuvarande svårhanterliga roll som samordnare av garantiverksamheten utan befogenheter gentemot övriga garantimyndigheter kan avskaffas. Fokusering och kritisk massa. Garantiverksamheten kommer att utgöra kärnverksamheten i den nya myndigheten (vilket inte är fallet i RGK ). Personellt sett kommer en kritisk massa att kunna tillskapas vilket underlättar för myndigheten att rekry- tera, vidareutveckla och behålla den kompetens som behövs för att prissätta garantier. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet Utrymme för kvalitetsarbete. Ökat utrymme kommer att kunna skapas för ett systematiskt kvalitets- och utvecklingsarbete av den statliga garantiverksamheten. Genom att avskaffa två små nämndmyndig- heter, IGN och BKN, minskar sårbarheten i statens garanti- givning. Förvaltningspolitiska fördelar: Förslaget innebär att antalet små- myndigheter och antalet nämndmyndigheter reduceras vilket ligger i linje med regeringens förvaltningspolitik. Det finns emellertid också nackdelar med detta förslag. En nackdel är naturligtvis att garantiverksamheterna i grunden har olika poli- tiska och samhällsekonomiska mål; EKN verkar för att främja svensk export, BKN för bostadsbyggandet och IGN är en del av konsumentskyddet. Detta är emellertid ingenting fundamentalt nytt. RGK har att administrera och prissätta garantier inom vitt skilda politikområden. Beslutet om att ställa ut enskilda garantier och garantiprogram tas av på förslag av reger- ingen. RGK administrerar endast dessa garantier. Samma sak gäller egentligen också övriga garantimyndigheter – de politiska övervä- gandena görs vid utfärdandet av garantierna. Myndigheterna admi- nistrerar i huvudsak dessa beslut. EKN och BKN tar visserligen, till skillnad mot RGK, formellt beslut om att utfärda enskilda garan- tier. Detta görs emellertid inom ramar som ställts upp av . Kärnan i samtliga garantverksamheter är enligt utredningens uppfattning prissättning, riskanalys, administration, återvinning och redovisning. Med den nya statliga garantimodellen är det enligt utredningens uppfattning mer som förenar myndigheternas verk- samheter än vad som skiljer dem åt. En konsekvens av att garantiverksamheterna tillhör olika poli- tikområden innebär också att styrningen av kommer att behöva involvera flera olika departement i regerings- kansliet, vilket är en nackdel. Detta är emellertid inte heller något principiellt nytt. Det gäller exempelvis RGK:s garantiverksamhet men också andra myndigheter, t.ex. Lednings- och styrningsformer för den myndigheten diskuteras vidare nedan. Värt att notera i sammanhanget är att insättningsgarantin i de allra flesta länder är en fristående privat eller offentligrättslig figur. Den föreslagna ordningen kommer internationellt att vara lite av en främmande fågel (det samma gäller för övrigt EKN). Det är emellertid också viktigt att betrakta insättningsgarantin som en Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet Om insättningsgarantin skulle betraktas som en ömsesidig försäkring vore en fristående organisation naturligare än vid utredningens betraktelsesätt. Det är också viktigt att konstatera att hunnit längre än de flesta andra länder i hanteringen av statliga garantier. kan konstateras att en sammanslagning av flera olika verksamheter under ett tak med nödvändighet kommer att minska organisationens fokus på var och en av verksamheterna, jämfört med dagens situation. Dock är det sannolikt att en sammanslagning kommer att öka fokus inom gemensamma områden som prissätt- ning och riskanalys. Sammantaget anser emellertid utredningen att förslagets fördelar överväger dessa nackdelar och är värd att utreda vidare. I tabell 11.1 lämnas en redovisning av garantiverksamheten vid IGN, RGK, EKN och BKN. I tabellen framgår att verksamheterna sysselsätter 113 personer och att kostnaderna för de nuva- rande verksamheterna uppgår till ca . Som ovan framgått torde förslaget att samordna garantiverksamheterna innebära att vissa stordriftsfördelar kan utnyttjas, främst när det gäller prissätt- ning, riskhantering och administration. Ovan har också de till- kommande kostnaderna till följd av utredningens förslag till finan- siering av insättningsgarantin uppskattats till 3 . Utred- ningen gör den bedömningen att dessa tillkommande kostnader mycket väl torde kunna finansieras med de rationaliseringar som en sammanslagning av myndigheterna möjliggör. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet Garantiverksamheten vid IGN, RGK, EKN och BKN ansvar (fr.o.m 1 ca 120 institut. 474 mdkr (utom till 0,5 mdkr) Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet I utredningens uppdrag ingår endast att överväga hur verksamheten skall organiseras framöver. Något detaljerat förslag läggs därför inte här. Istället bör förslaget bli föremål för fortsatt utredning. Utredningen vill emellertid redovisa några övriga överväganden som gjorts under arbetets gång. Enligt utredningens uppfattning bör ledas av en styrelse med fullt ansvar inför regeringen. För det talar att myndigheten kommer att administrera en komplex garantiverksamhet med olika förutsättningar och få ett stort finansiellt ansvar. Genom denna ledningsform kan sak- kunskap tillföras genom att ledamöter med erfarenhet från olika garantiverksamheter sammanförs. Det är också rimligt att ha en styrelse som kollektivt ansvarar inför regeringen för en sådan kom- plex verksamhet, snarare än att ansvaret ligger på en enskild person. Det faktum att den nya myndigheten kommer att vara verksam inom flera olika garantiområden innebär också att flera olika departement inom kommer delta i myndighetens styrning. Det är enligt utredningens uppfattning naturligt att respektive departement fortsätter att ansvara för respektive garan- tiområdes regelverk. Även här kan modellen hämtas från styr- ningen av RGK:s garantiverksamhet där är ansvarigt för RGK medan övriga departement är ansvariga för beredningen av frågor rörande olika garantisystem och utställande av enskilda garantier. Det är emellertid viktigt att myndighets- ansvaret för entydigt ligger på ett enda departement. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att myndigheten skall tillhöra utgiftsområdet Samhällsekonomi och förvaltning som tillhör ansvarsområde, snarare än något av de övriga myndigheternas områden (se tabell). I den utsträckning garantiavgiften inte sätts enligt självkostnads- principen utan innehåller subventionselement skall subventionen, enligt principerna för garantimodellen, sättas upp på anslag i sta- tens budget (se närmare i kapitel 7). Det är rimligt att dessa anslag sätts upp inom det utgiftsområde där garantin hör hemma och inte under det politikområde som myndigheten hör till. Sålunda bör exempelvis subventioner riktade mot infrastrukturinvesteringar sättas upp som anslag inom utgiftsområdet Kommunikationer och inte inom Samhällsekonomi och förvaltning. verksamhet bör enligt utredningens upp- fattning i sin helhet vara avgiftsfinansierad, i likhet med vad som i Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet dag gäller för samtliga garantimyndigheter utom IGN. Den nuva- rande bruttoredovisningen av IGN:s verksamhet på statsbudgeten bör således upphöra. Detta skulle också ha fördelen att ökade administrationskostnader till följd av ett större skadefall skulle bli lättare att hantera då dessa kostnader inte skulle behöva införlivas under utgiftstaket. Utredningen förordar att en helt ny myndighet tillskapas för ändamålet, inte att någon av de befintliga myndigheterna utökar sin verksamhet genom att ta över de övriga myndigheternas uppgifter, t.ex. genom tillskapandet av nya organisatoriska avdelningar. En nackdel med den senare modellen är att den kan riskera att fördröja en verklig integration av myndigheternas verksamheter och skapa en känsla av underläge hos personalen i de myndigheter som avvecklas. Erfarenheten från tidigare omorganisationer i staten pekar också på att den föreslagna modellen är att föredra. Utred- ningen förordar således att de nuvarande garantimyndigheterna BKN, EKN och IGN avvecklas och att RGK:s garantiverksamhet överförs till den nya myndigheten. Administrationen för de garan- tier Sida beslutar utfärda bör överföras från EKN till den nya myndigheten. Enligt utredningen bör organisationsfrågorna utredas ytterligare. I detta sammanhang bör representanter för övriga myndigheter involveras på ett sätt som inte varit möjligt med utredningens sammansättning. Som framgått ovan föreslås att BKN, EKN och IGN läggs ned medan RGK:s garantiverksamhet föreslås flyttas över till den nya myndigheten. Dessa verksamheter föreslås övergå till den nya myndigheten. Personal inom Sida berörs inte av förslagen. I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd finns bestämmelser om övergång av verksamhet. Innebörden av dessa bestämmelser är att om en verksamhet eller en del av en verksamhet går över från en arbetsgivare till en annan, går också anställningsavtalen för de arbetstagare som hör till den överlåtna verksamheten över på den Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet För att bestämmelsens skall vara tillämplig krävs alltså att det skett ett byte av arbetsgivare. På det statliga området anses anställningsmyndigheten som arbetsgivare vid tillämpningen av 6 b § (se AD 1999 nr 21). Detta innebär att det sker ett arbets- givarbyte om verksamhet övergår från en myndighet till en annan. Överfört på den aktuella situationen innebär det anförda att BKN, EKN, IGN och RGK:s garantiverksamhet liksom anställningsför- hållandena övergår till den nya . 12Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Utredningens bedömning: Reglerna om informationsskyldig- het enligt insättningsgarantilagen preciseras för att göra det tyd- ligare för instituten när och hur kunder skall informeras om insättningsgarantin. De regler om information som gäller för insättningsgarantin skall i tillämpliga delar införas även för investerarskyddet. Som framgått tidigare syftar insättningsgarantin till att vara ett konsumentskydd. I det ligger bl.a. ett intresse av att konsumen- terna informeras på ett sådant sätt att de förstår riskerna med olika val och kan agera därefter. Det är väsentligt att eventuell osäkerhet beträffande frågan om den för insättaren aktuella placeringsformen omfattas av garantin undanröjs genom saklig information.1 I ingressen till insättningsgarantidirektivet framhålls särskilt att information är en betydande del av ett insättningsgarantisystem och därför måste vara föremål för vissa bindande bestämmelser. I förarbetena till insättningsgarantilagen angavs att lagen inte behö- ver innehålla regler om all den information som under olika förhål- landen kan behöva lämnas om garantin. Genom en hänvisning till marknadsföringslagen (1992:830) finns en möjlighet att med stöd av den lagen tvinga fram information som i olika fall kan anses ha särskild betydelse från konsumentsynpunkt. De ursprungliga reglerna om informationsplikt i insättnings- garantilagen har emellertid ansetts bara delvis uppfylla behovet av information från institut som omfattas av den lagen. 1995/96:60, s. 72. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet därför preciserats och kompletterats för att det skall framgå tydligare av lagtexten vilken räckvidd skyldigheten att in- formera insättarna har. De reviderade reglerna återfinns i 11 § och 11 a § insättningsgarantilagen.2 Om vad skall information lämnas? Enligt den nuvarande lydelsen av 11 § insättningsgarantilagen, skall samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet lämna information om insättningsgarantin till den som har gjort eller avser att göra en insättning. Informatio- nen skall behandla tre olika ämnen. En insättare skall informeras om huruvida en fordran omfattas av garantin eller inte. Informa- tionen skall också avse den ersättningsnivå som gäller för insätt- ningar hos institutet och formerna för utbetalning av ersättning från garantin. När skall informationen lämnas? Informationen skall lämnas vid marknadsföring av en tjänst. Med detta avses att saklig och korrekt information om insättnings- garantin skall lämnas i samband med annonsering och skyltning men även vid annan marknadsföring, t.ex. via hemsidor. Information skall också lämnas till kunden innan ett avtalsför- hållande ingås eftersom det är angeläget att den enskilde kunden vet förutsättningarna för den aktuella placeringsformen innan han gör ett val. skall informationen framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. Med liknande material avses inte bara skriftligt material utan även eventuellt ADB-baserat material om det enskilda avtalsförhållandet.3 Om ett institut åsidosätter sin informationsplikt, när den gäller insättningar från konsumenter, kan institutet under vissa förutsätt- ningar åläggas att lämna information i enlighet med marknads- föringslagen (1995:450). Detta gäller information som är av sär- skild betydelse från konsumentsynpunkt. 2Reglerna trädde i kraft , se prop. 2002/03:139, s. 263. 2002/03:139, s. 596. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Problem vid tillämpningen av reglerna Enligt vad utredningen upplysts om medför den nuvarande utformningen av reglerna vissa tillämpnings- och tolknings- problem4. Bland annat råder osäkerhet kring frågan hur långt- gående kraven är och hur informationen kan lämnas i praktiken utan att informationsskyldigheten åsidosätts. De frågor som upp- kommit vid tillämpningen av 11 § avser i första hand i vilka sam- manhang informationen skall lämnas och om all information alltid måste omfatta samtliga av de tre ämnen som anges i paragrafen. Enligt utredningens mening bör olika krav kunna ställas på den information som är avgörande för valet av placering, informationen och sådan information som behövs för att kun- den vid ett skadefall skall kunna ta tillvara sin rätt till ersättning från garantin. Information vid valet av placering Enligt utredningen får informationsskyldigheten vid marknads- föring anses vara uppfylld om ett institut av t.ex. utrymmesskäl endast lämnar generell information om garantins omfattning och ersättningsnivå och institutet hänvisar till och tillhanda- håller mer utförlig information om insättningsgarantin. Om en hänvisning görs t.ex. till information som tagits fram gemensamt av instituten och så får det enligt utredningen anses vara tillräckligt för att informationsskyldigheten skall vara uppfylld. I de fall som avser informationsskyldigheten innan ett avtalsför- hållande ingås bör instituten i större utsträckning än vad som sker kunna lämna information angående vilka konton som är skyd- dade. Det kan t.ex. ske på institutens respektive hemsidor eller genom annat material som instituten håller tillgängligt. Även genom ett utökat samarbete med och Kon- sumenternas bank- och skulle informationsskyldigheten i denna del kunna uppfyllas genom att informationen på mot- svarande sätt görs tillgänglig på deras hemsidor eller på annat sätt. Ett allmänt krav bör här vara att informationen utformas på ett sådant sätt att instituten sakligt upplyser om huruvida ett konto 4 har kommit in till utredningen med en skrivelse (Krav på information angående insättningsgarantiskydd enligt 11 § lagen om insättningsgaranti) som beskriver problematiken. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet omfattas av insättningsgarantin eller inte och vilket maximibelopp som skyddas. Här bör höga krav kunna ställas på tydlighet. Genom att t.ex. lista de kontoformer som är skyddade skulle kunderna på ett enkelt och praktiskt sätt få besked som kan hjälpa dem att välja placeringsalternativ. De krav som i övrigt kan ställas är att institu- ten, i de allmänna villkoren eller det kontrakt eller motsvarande som lämnas över till kunden i samband med att ett konto öppnas, på ett otvetydigt sätt informerar om huruvida kontot skyddas av insättningsgarantin. Om kontot inte är skyddat bör institutet för- vissa sig om att kunden är införstådd med det. Risken är annars att institutet anses ha åsidosatt sin informationsskyldighet. När det gäller kraven på information så anges i 11 § andra stycket att den skall framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. En rimlig avvägning här bör kunna vara att kravet på regelbundenhet inte ställs högre än att detta sker årsvis eller vid en ändring av villkoren som har betydelse från konsumentskyddssynpunkt. Bortsett från de tekniska problem som kan finnas, får antas att den som redan blivit informerad om huruvida ett konto omfattas av garantin eller inte, sannolikt torde ha ett begränsat behov av få den informationen upprepad för sig vid varje uttag från kontot via t.ex. en uttagsautomat. Det bör därför vara fullt tillräckligt att instituten t.ex. lämnar sådan information i sina årsbesked till kontohavarna. Information om hanteringen av ett skadefall Beträffande frågan hur ett skadefall kommer att hanteras av Garan- timyndigheten, kan det inte anses nödvändigt att ställa lika långt- gående krav på information. Det torde exempelvis inte vara nöd- vändigt att vid varje marknadsföringstillfälle eller löpande informera om hur detta kommer att ske och vad kun- derna då har att iaktta. Detta är frågor som i första hand Garanti- myndigheten bör informera om. En lämplig avvägning skulle därför kunna vara att myndigheten och instituten tillsammans utformar den information som behövs och gör den tillgänglig på olika sätt.5 5 Jfr prop. 1995/96:60, s. 125. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Ett institut kan sedan för att uppfylla sin informationsskyldighet hänvisa till den informationen eller direkt till . För en sådan lösning talar även de tekniska begränsningar som finns när det gäller att lämna information på t.ex. kontoutdrag i uttagsautomat eller via telefonbank. Den precisering och komplettering som tidigare gjorts beträffande institutens informationsskyldighet avsåg inte investerarskydds- lagens regler utan endast reglerna i insättningsgarantilagen. Från konsumentskyddssynpunkt finns enligt utredningen behov att på motsvarande sätt tydliggöra innebörden av informations- skyldigheten gentemot blivande och befintliga kunder till de insti- tut som tillhör investerarskyddet. De förslag som utredningen nu lägger fram beträffande insättningsgarantin bör därför i tillämpliga delar även kunna avse investerarskyddet, se vidare författnings- kommentaren i kapitel 13. 12.2När skall insättningsgarantin få tas i anspråk? Utredningens förslag: Insättningsgarantin skall även fortsätt- ningsvis endast kunna tas i anspråk vid en konkurs. Avgörande för frågan när ett ersättningsfall inträffat är enligt insättningsgarantidirektivet att insättningarna blivit indisponibla för insättare, dvs. när de på grund av bankens ekonomiska situation kan ta ut pengar från sina konton. Enligt nuvarande bestämmelser kan den svenska insättningsgarantin endast tas i anspråk vid en konkurs hos ett institut som omfattas av garantin.6 Den ersättning som en insättare då har rätt till skall betalas ut av IGN möjligt och senast efter dagen för kon- kursbeslutet. I detta sammanhang ställs kravet dock inte högre än att nämnden skall kunna hålla ersättningen tillgänglig för lyftning inom fristen. Något krav på att ersättningen faktiskt skall ha beta- lats ut till samtliga ersättningsberättigade insättare uppställs inte av praktiska skäl.7 Detta är i linje med de minimikrav som anges i 1995/96:60, s. 70. 7Jfr 9 § insättningsgarantilagen och prop. 1995/96:60, s. 124. Övriga frågor om utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Under vissa förhållanden kan fristen förlängas. Den sammanlagda tid inom vilken nämnden skall ha reglerat ett ersättningsfall får dock under inga omständigheter överstiga . Vid en internationell jämförelse kan konstateras att även andra omständigheter än konkurs utlöser de utländska insättnings- garantisystemen. I de länder där garantisystemet inte är begränsat till att endast betala ut ersättning vid ett ersättningsfall är syftet att undvika konkurs. Vid krishanteringen skall den åtgärd väljas som är billigast för insättningsgarantisystemet.