sou · GTB373d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 5Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning En av de grundläggande utgångspunkterna för översynen av för- äldraförsäkringen är att regelverket inte ska diskriminera någon av föräldrarna utan ge alla föräldrar likvärdiga möjligheter att vara för- äldralediga. Denna utgångspunkt är, sett utifrån dagens regelverk, i stort sett redan uppfylld. Det är snarare föräldrars tillämpning av regelverket som leder till ett ojämnt uttag. Denna tillämpning beror på både materiella förhållanden – som yrkesarbetets krav, ekono- miska villkor och information från försäkringskassa och hälso- sektorn – och psykologiska faktorer – som föreställningar om kvinnlighet respektive manlighet, idéer om barns behov, etc. En viktig fråga är vilka incitament som kan vara verkningsfulla för att de markanta skillnaderna i uttag mellan kvinnor och män ska minska. För att hitta rätt incitament är det avgörande att ha kun- skap om hur föräldrar översätter materiella förhållanden till hur man upplever sina möjligheter, skyldigheter och rättigheter som individuell förälder. I kapitel 5 diskuteras betydelsen av föreställ- ningar om föräldraskap och vad barn behöver, arbetsgivares attityd, familjens ekonomi och den information och offentliga tilltal som föräldrarna möter. Inledningsvis beskrivs hur föräldrarna använder föräldraförsäkringen och reglernas betydelse. I avsnitt 5.1 kopplas uttagsmönstren till de regelförändringar som gjorts . Det handlar om hur många dagar som tas ut, hur de uttagna dagarna fördelas över tiden samt hur dagarna fördelas mellan mamman och pappan. Fokus är på föräldrarnas fördelning av uttaget och vilken betydelse de reserverade dagarna (pappa- månaderna) har haft. De ekonomiska villkorens betydelse behand- las i avsnitt 5.6 och berörs endast ytligt här. En mer detaljerad beskrivning av hur uttaget av föräldrapenningen ser ut och har för- Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning ändrats över tiden samt hur reglerna har förändrats redovisas i kapitel 4. Reglerna i föräldraförsäkringen har genomgått flera genom- gripande förändringar . Antalet dagar med ersättning har ökat från , som i princip skulle tas ut barnets första halvår, som kan tas ut under barnets första . kunde endast tas ut. är det möjligt att ta hela, tre fjärdedels, halva, fjärdedels och åttondelsdagar. För- äldrapenningen var redan från början gemensam för föräldrarna. är den individuell med ett antal reserve- rade dagar, dvs. dagar som inte kan överlåtas mellan förälderna. Sammantaget innebär dessa förändringar att flexibiliteten har ökat under föräldraförsäkringens . En flexibel föräldraför- säkring ska underlätta för föräldrarna att förena förvärvsarbete med familj och utforma omvårdnaden på bästa sätt för familjen med hänsyn till barnets behov. Föräldrarnas val och möjligheter att påverka tiden med barnet i hemmet ökar ytterligare till följd av rätten att vara föräldraledig under barnets första utan att ha ersättning med föräldrapenning samt rätten till deltidsarbete tills barnet fyller (föräldraledighetslagen 1995:584). 5.1.1Hur många dagar tas ut? Under hela utbyggnaden av föräldraförsäkringen har föräldrarna valt att i princip använda alla föräldrapenningdagar. Den senaste tioårsperioden har av föräldrapenningdagar med ersättning på sjukpenningnivå tagits ut. De s.k. garantidagarna för barn födda har tagits ut i något mindre utsträckning, omkring 85–av dagarna. För mellan av alla barn nyttjades alla föräldrapenningdagar. Det förefaller som att föräldrar nyttjar i princip alla föräldrapenning- dagar, framförallt de med ersättning på sjukpenningnivå, oberoende av andra regeländringar. Anledningarna till att trots allt inte används kan vara flera. En del föräldrar väljer att spara till senare, för att kunna använda då barnet är lite äldre, till exempel vid framtida lov. Sådana dagar kan glömmas bort eller så passar det kanske inte att ta ut dem av olika skäl. Det är också möjligt att en del föräldrar inte känner till att det är möjligt att ta ut dagar även Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning när barnet är äldre. Ytterligare en orsak till att föräldrapenning- dagar inte tas ut kan vara att man endast har möjlighet att ta ut dagar på grundnivån och att föräldrarna tycker att det är ekono- miskt ofördelaktigt att ta ut dem, trots att man kan ta ut dem . 5.1.2När och hur används dagarna? Föräldrapenningen kan lite förenklat sägas användas i tre samman- hang. För det första för omvårdnad om det lilla barnet fram till dess att det har en plats i barnomsorgen. För det andra kan för- äldrapenningen användas som ekonomisk utfyllnad när en förälder väljer att arbeta deltid för vård av barn. För det tredje kan dagarna användas för omvårdnad av barnet i samband med lovtider. Uttag för omvårdnad av barn före barnomsorg gjorde 2004 en studie av hur föräldrar till barn födda använde föräldraförsäkringens flexibilitet (RFV analyserar 2004:14).1 För nästan alla barn låg föräldraledighetens längd mellan . Ungefär 6–hade en för- äldraledighet som var längre än och av barnen var hemma mindre än . Det är alltså stor variation i hur länge barnen är hemma med samma föräldraförsäkring. I genomsnitt togs av dagarna ut innan barnet fyllt , så huvuddelen används till omvårdnad av barnet innan det får barnomsorg. Nästan hälften av familjerna () hade kvar på sjukpenningnivå. Det betyder att många sparar också dagar än omvårdnad av barnet innan det börjar i barnomsorg. Efter barnets första hade drygt en tredjedel av familjerna kvar dagar på sjukpenningnivå. 1 Uppgift om föräldraledighetens längd har lämnats av föräldrarna, medan uppgifter om föräldrapenningdagar hämtats från register. RFV:s studie Tid och pengar bygger på uppgifter om 4 000 föräldrar och ligger till grund för rapporten. Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Figur 5.1.1 Föräldrarnas totala föräldraledighetstid i månader för barn födda Källa: RFV:s studie Tid och pengar. tar föräldrarna ut i genomsnitt omkring per kvartal, vilket motsvarar (av sju möjliga). Efter barnets första minskar antalet snabbt, och endast enstaka dagar tas ut. Genom att nyttja rätten till föräldraledighet utan samtidig föräldrapenning lyckas föräldrarna både förlänga tiden innan barnet börjar i barn- omsorgen och spara föräldrapenningdagar till senare tillfällen. Figur 5.1.2 Genomsnittligt antal uttagna föräldrapenningdagar för barn födda efter barnets ålder i kvartal åren 1999–2002 Källa: RVF:s studie Tid och Pengar. Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Utfyllnad för vårdnad om barnet Det är relativt vanligt att kvinnor med småbarn arbetar deltid medan männen gör det i mycket liten omfattning. Det finns inga uppgifter om hur många som valt att gå ned i arbetstid med stöd i föräldraledighetslagen. Däremot förefaller det som om möjligheten att nyttja delar av föräldrapenningdagar för att kompensera inkomstbortfall i samband med deltidsarbete nyttjas i ganska liten omfattning. Av avsnitt 4.2 framgick att har andelen deltidsnettodagar varierat kring av det totala antalet föräldrapenningdagar. Deltidsnettodagar är deltidsdagar som summerats till motsvarande antal heltidsdagar. Uttag för vårdnad om barnet i samband med lov Uttaget av föräldrapenningdagar för lite äldre barn ökar , och i viss mån och nyår. 5.1.3Fördelning mellan mamma och pappa Föräldrar med gemensam vårdnad har ända sedan föräldra- penningen infördes haft möjlighet att dela dagarna lika. Även om männens andel har ökat under de gångna trettio åren är det fort- farande kvinnorna som tar ut huvuddelen, 2004. Det finns också skillnader i hur och när kvinnor och män tar ut för- äldrapenningdagarna. Kvinnorna tar ut flest föräldrapenningdagar . Männen tar ut föräldrapenningdagar när barnet är ett till . Deltidsdagarna utgör en något större andel av föräldra- penningdagarna för män än för kvinnor. En påtaglig skillnad är att kvinnorna i betydligt högre grad än männen nyttjar möjligheten att dryga ut föräldraledigheten genom att inte ha ersättning för . Av figur 5.1.3 framgår att kvinnornas genomsnittliga uttagsintensitet (antal uttagna föräldrapenningdagar per antal kalenderdagar2) är betydligt större än männens fram till dess att barnet är . Männens uttagsintensitet är störst när barnet är kring 13–15 månader, men även då betydligt lägre än 2 Vid uttag av blir uttagsintensiteten 1 och tas ut blir intensiteten 0,5. Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Männens andel av den totala föräldraledigheten var . Figur 5.1.3 Föräldrarnas genomsnittliga uttagsintensitet (antal uttagna föräldrapenningdagar per antal kalenderdagar) efter barnets ålder i kvartal 1999–2002 Källa: RFV:s studie Tid och pengar. har pekat på att en bidragande faktor till att de män som är föräldralediga ofta tar ut många föräldrapenning- dagar per kalenderdag kan vara det faktum att deras föräldra- ledighet ofta ligger efter barnets ettårsdag (RFV analyserar 2004:14). Fram till dess att barnet fyller får föräldrarna behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) trots att hon eller han inte förvärvsarbetar. Därefter kan förälderns SGI omprövas. Tar då föräldern inte ut föräldrapenning som motsvarar hans eller hennes arbetstidsminskning räknas det som om föräldern sänkt sin förvärvsinkomst, vilket sänker förälderns SGI. Pappan har därför incitament att ta ut minst för att inte sänka sin SGI. Det är således möjligt att en förlängd SGI- skyddad tid om man inte arbetar skulle kunna leda till en längre föräldraledighet för männen. har av papporna och av mammorna inte tagit ut någon föräldrapenningdag när deras barn fyllt . För de barn som fyllde 2003 och 2004 (födda Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning 1995 och 1996) är andelen pappor som inte tagit ut någon föräldra- penningdag . De två åren gällde detta av papporna. Tabell 5.1.1 Andel barn var mamma eller pappa inte tagit ut någon föräldrapenningdag Andel som ej tagit ut någon föräldrapenningdag Det är inte exakt samma population barn som fyllt och . Därför kan andelen kvinnor som inte tagit ut någon föräldrapenning dag vara större när barnet fyllt än när det fyllt fyra. 5.1.4Regeländringars betydelse för mäns uttag av föräldrapenningdagar gjordes en viss inskränkning av möjligheten att överföra dagar till den andra föräldern genom att reserverades för mamman och för pappan. utökades de reserve- rade dagarna per förälder. Införandet av de s.k. pappa- månaderna är en av få begränsningar av flexibiliteten som gjorts. Bakgrunden var en önskan att männen skulle nyttja en större del av sina föräldrapenningdagar. Männens andel av de uttagna dagarna ökade även innan pappa- månaderna infördes, från 1974 till 1994. tog männen ut av föräldrapenningdagarna. Ökningen har gått betydligt snabbare sedan den första pappa- månaden infördes. För att illustrera hur männens uttag har förändrats före och efter införandet av pappamånaderna redovisas uttaget för barn födda –2002. Huvudskälet till att en så pass Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning valts är att barnen som är berörda av den andra reserverade måna- den inte kan följas längre än . För de flesta barn har huvud- delen av föräldrapenningdagarna använts och dessutom är tiden för omvårdnad av barnet innan det börjat i barnomsorg för de flesta förbi också. Av figur 4 framgår att andelen män som inte tar ut alls har minskat kraftigt, från 2002. Andelarna som tar ut har bara ökat marginellt, liksom andelen som tar ut 1–. Ökningen har framförallt skett i intervallet 30–, där ande- len män mer än fördubblats. Det framgår tydligt att bakom ett lågt genomsnittligt uttag för männen är det stora skillnader mellan olika män. Något mer än var sjätte pappa tar ut och var tjugonde pappa tar ut . Men andelen män som inte tar ut någon för- äldrapenningdag är stor även för barn födda , drygt en fjärdedel. Figur 5.1.4 Männens uttag av föräldrapenningdagar för barn födda och 2002 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning I figur 5 redovisas förändringarna i männens uttag uppdelat på olika perioder. Förändringen 1993–1994 visar vad som hände året innan den första pappamånaden och förändringarna 1994–1995 och 2001–2002 visar vad som hände vid införande av den första respektive andra pappamånaden. Dessutom visas förändringen för perioden mellan införandet av pappamånaderna, 1995–2001. Innan den första pappamånaden infördes, , skedde mycket små förändringar. Andelen som tog ut ökade marginellt, liksom 1–29 och 30–. Däremot minskade andelen som tog ut . skedde stora förändringar. Andelen som inte tog ut minskar drastiskt . Andelen som tog ut 1–29 och 30–ökade . Däremot var det något färre som tog ut . kan man säga att det sker en viss tillbakagång mot hur det såg ut innan införandet av den första pappamånaden. Andelen som inte tog ut ökar igen och andelen som tog ut 1–29 eller 30–minskar. Däremot blev det något vanligare att män tog ut mer än . När så den andra pappamånaden infördes ser man den förväntade förändringen. Det är färre som inte tog ut någon föräldrapenning- dag eller bara 1–och det blev vanligare att ta ut ett större antal dagar, framförallt 60–, men andelen som tog ut ökar . Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Förändringen i männens uttag för barn födda Pappamånaden var inte den enda regeländringen 1993–2002 som kan ha påverkat männens uttag. Ersättningsnivån varierade mellan av inkomsten upp till taket. var ersättningsnivån för de reserverade dagarna högre än för övriga dagar. har ersättningsnivån legat på för samtliga dagar. Men den ekonomiska utvecklingen har medfört att fler personer ligger över taket och därmed i praktiken får en lägre kompensation för inkomstbortfall. Eftersom män oftast har högre lön än kvinnor innebär pappans uttag en större ekonomisk förlust än om mamman tar ut dagarna, vilket skulle kunna verka hämmande på pappans vilja att ta ut föräldrapenningdagar. Det faktum att många omfattas av avtal som ger ersättningar utöver den offentliga ersättningen kan dock mildra effekten av de sänkta ersättningsnivåerna eller den lägre kompensationen(se vidare avsnitt 5.5 Familjens ekonomi). SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Regeländringar som kan påverka pappans uttag –2002 Vårdnadsbidrag, ej garantidag. Ej semester eller arbetsfri dag. +30 dagar på sjukpenningnivå Förutom att reglerna ändrades så skedde andra förändringar som också kan ha påverkat männens uttag. Den ekonomiska krisen innebar att en del som hade svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden väntade med att skaffa barn, vilket innebär att man inte kan ute- sluta att det finns systematiska skillnader mellan de som fick barn tidigt och de som fick barn . Arbetsmark- nadsläget skulle också i sig kunna påverka männens uttag. ökade antalet utrikes födda i befolkningen, en grupp där männen i genomsnitt tar betydligt färre föräldrapenningdagar, vilket kan ha verkat dämpande på männens genomsnittliga uttag. Andelen utrikes födda bland dem som fick barn var 1997 (RFV analyserar 2002:14). Om den trendmässiga ökningen i männens andel av uttaget är uttryck för en pågående förskjutning i normer kring hur kvinnor och män för- väntas dela på föräldraledigheten kan man vänta sig en ökning av männens uttag även om inga andra förändringar inträffar. Det stora antalet förändringar som skett gör det svårt att uttala sig om vilka effekter var och en av förändringarna kan ha haft. Det är i princip omöjligt att säga varför männens uttag förändrats som det gjort. Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Effekten av den första pappamånaden – ett naturligt experiment En studie som i princip lyckats visa vilka effekter den pappamånad som infördes fick på männens uttag av föräldrapenningdagar är , (2004). De utnyttjar det faktum att även om barn föds efter befruktningen så är barnets exakta födelsedatum slumpmässigt. Föräldrarna kan inte exakt bestämma datumet för befruktningen och ca två tredjedelar av alla barn föds före och efter det förväntade datumet. Detta innebär att för de barn som föddes före och efter är det slumpmässigt om de föddes före eller efter . I studien jämförs männens uttag för de barn som föddes 18– (före-gruppen) och uttaget för de barn som föddes 1–(efter-gruppen). Slumpmässigheten inne- bär att det enda som skiljer grupperna åt är att för efter-gruppen gäller reglerna om pappamånaden och för före-gruppen gäller de inte. Alla andra förändringar som sker påverkar grupperna på i genomsnitt samma sätt och de skillnader som kan observeras måste därför bero på pappamånaden. Föräldrarnas uttag av föräldrapenningdagar följdes man kunde ta ut dagarna. hade männens uttag av föräldrapenningdagar på sjukpenningnivå i efter-gruppen ökat med och garantidagarna mer än i före-gruppen. Kvinnorna tog ut i snitt 27 färre dagar på sjukpen- ningnivå men 4 fler garantidagar. Sammanlagt under åttaårsperio- den tog föräldrarna ut mindre. I studien redo- visas inte om uttagsintensiteten förändrades. Andelen män som inte tog ut någon dag med föräldrapenning minskade kraftigt, från . Andelen som tog ungefär en månad ökade kraftigt, från . Det har tidigare hävdats att pappamånaden inneburit en normering till just , och att andelen som tar längre ledighet skulle minska (SOU 2003:36). Denna studie visar att så inte är fallet. Det sker faktiskt en svag ökning även av de längre uttagen. Andelen män som tog 40–ökade från 6,9 till 10, och andelen som tog ökade från . Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Tabell 5.1.3 Männens uttag av föräldrapenningdagar för före- och efter-gruppen 1994/1995 Effekt av införandet av -36,1 -6,4 -0,7 Källa: , (2004). Det är inte helt otänkbart att före-gruppens föräldrar påverkas av pappamånadens införande. I den mån deras beslut om föräldra- ledigheten påverkas av signaler från samhället och från beteendet av dem som får barn något senare kan studien underskatta effekten av pappamånadens införande något. Effekten av den andra pappamånaden Det har bara gått den andra pappamånaden infördes. Därför går det inte att uttala sig om den slutliga effekten av den andra pappamånaden. Däremot är det möjligt att utvärdera effekten på föräldrarnas uttag för barnets första och , dvs. den föräldraledighet som tas ut då för- äldrarna vårdar barnen innan de allra flesta har fått en plats i barn- omsorgen. Föräldrarnas uttag före och efter den andra pappamånadens införande har analyserats med samma metod som , och använde, med skillnaden att barn födda under hela Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning omfattas och att föräldrarnas uttag följs och . Det går att se en tydlig effekt av den andra pappamånaden, även om förändringen inte är lika dramatisk som när den första pappa- månaden infördes. En förklaring är förstås att det inte är den fulla effekten som redovisas. I utvärderingen av den första pappa- månaden kan man konstatera att av effekten hade slagit igenom . Den största minskningen är i uttagsintervallet 30–, och den största ökningen är i intervallet 60–. Det är effekter man kan förvänta sig om regelverket påverkar hur många föräldra- penningdagar männen väljer att ta ut och antalet reserverade dagar ökar från 30 till 60. Av tabellen framgår också att färre män tar ut . Andelen har minskat från . Införandet av den andra pappamånaden har därför effekt även på uttag som är mindre än det tidigare reserverade antalet dagar. Dessutom har andelen män som tar ut ökat från . Den andra pappamånaden får också till effekt att uttaget utöver de reserverade ökar. En förklaring skulle kunna vara att män inte bara jämför sig med sina egna pappor, utan även med hur dagens pappor agerar. Om det tidigare räckte med att ta ut för att ha varit en mer närvarande pappa än de flesta andra, krävs det nu att fler föräldrapenningdagar tas ut. SOU 2005:73 Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning uttag av föräldrapenningdagar för före- och efter-gruppen 2001/2002 och Effekt av införandet av -3,9 -2,7 -2,3 -2,2 -7,0 Källa: , egna beräkningar. och har männens uttag av föräldra- penning på sjukpenningnivå i efter-gruppen ökat med mer än i före-gruppen. Antalet lägstanivådagar var det- samma. Kvinnorna tog ut i snitt 3 fler dagar på sjukpenningnivå och 2 färre lägstanivådagar. Sammanlagt tog för- äldrarna ut mer. I eftergruppen tog kvin- norna i genomsnitt ut och männen . Den andra pappamånaden innebar en samtidig utökning av den totala för- äldraledigheten , och nästan hälften av togs således ut under barnet första och . Före- gruppen tog ut 421 av sina och efter-gruppen tog ut av de 480 möjliga. Genomsnittlig andel sparade dagar motsvarar . Efter den första pappamånadens införande ökade männens långsiktiga uttag , så det är rimligt att vänta sig att efter-gruppens män kommer att utnyttja huvuddelen av resterande föräldra- penningdagar på samma sätt. Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning Effekten för olika föräldrargrupper I tabell 4 redovisas det genomsnittliga antalet föräldrapenningdagar för några olika föräldragrupper, och den genomsnittliga effekten för dem. Till exempel ökar mannens uttag med om både han och kvinnan är födda i och har för- gymnasial utbildning. Är både mannen och kvinnan är födda utom och har eftergymnasial utbildning ökar antalet dagar . Som framgår av tabellen ökar mannens uttag mer ju längre utbildning föräldrarna har och om de är födda i . Tabell 5.1.5 Genomsnittligt antal dagar för mannen i några olika föräldragrupper Effekt av införandet av Båda födda i , förgymn. Båda födda i , gymn. Båda födda i , eftergymn. Båda födda utom , förgymn. Båda födda utom , gymn. Båda födda utom , eftergymn. Källa: , egna beräkningar. 5.1.5Föräldrarnas syn på familjens val och regler kring fördelning Resultaten från utredningens föräldraenkät visar att det finns ett starkt stöd för att föräldrarna själva ska bestämma över föräldra- ledigheten. De flesta anser att det bör vara helt och hållet upp till familjen att bestämma hur föräldraledigheten ska fördelas. Det är som instämmer helt eller delvis i detta, medan instämmer dåligt eller inte alls. Följaktligen är det också få som anser att det vore bäst för barnet om det lagstiftas så att för- äldrarna får hälften var av dagarna. Däremot är det som instämmer i att det vore bra att successivt utöka antalet pappa- och mammamånader. På den konkreta frågan vad som skulle få pappan att öka sin egen föräldraledighet är det ganska många som svarar att en större kvot till pappan () eller en utökning vikt för pappan (ca Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning ) skulle påverka pappans föräldraledighet. Det är dock ännu fler som tror att dessa förändringar inte skulle leda till längre ledighet. Intrycket är att föräldrar har en mindre positiv uppfattning om i vilken utsträckning regeländringar påverkar deras beteende än vad fallet är. Figur 5.1.6 Föräldrars uppfattningar om reglering av fördelning av föräldra ledighet Hur instämmer föräldrarna? påverkar dig/pappan att ta ut Det bör vara helt upp till familjen fördela Bäst för barnet lagstifta hälften var till mamma Successivt öka mamma- och pappamånader Kvinnor: Pappan får en större kvot Män: Pappan får en större kvot Kvinnor: Utökning vikt för pappan Män: Utökning vikt för pappan Källa: enkätundersökning. Orsaker till nyttjande och fördelning av föräldrapenning 5.1.6Den särskilda beräkningsgrundens betydelse för födelseintervall mellan barn Den regel som 1986 gjorde det möjligt att få samma ersättning i föräldrapenning efter påföljande barn som efter det första, givet att påföljande barn föddes , innebar en förändring av fruktsamhet. Denna s.k. snabbhetspremie blev främst ett sätt att kompensera deltidsarbete men innebar också att födelse- intervallen mellan barn kom att förkortas och anpassas efter regeln. Detta var en av flera anledningar till uppgången i födelsetalen och . Effekterna av snabbhetspremien är väl dokumenterade (Anders- son, 1999, 2002, 2004; Hoem, 1990, 1993).