sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Denna lag är nämligen tillämplig på tjänster som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare, om det är en tjänst som normalt utförs mot ersättning. Enligt nämnda lag är en tjänsteleverantör skyldig att ge viss information i samband med tillhandahållandet av tjänsten respektive i samband med beställning. Därutöver ställs bl.a. krav på tjänsteleverantören att utan onödigt dröjsmål bekräfta en beställning och att på visst sätt tillhandahålla avtalsvillkor. 11.3.2Bör radio- och TV-lagens tillämpningsområde utvidgas? Vår bedömning: Radio- och TV-lagens tillämpningsområde bör inte utvidgas till att – helt eller delvis – omfatta centralt inter- aktiva tjänster som tillhandahålls den enskilde genom en över- föring på begäran. Vårt förslag: Det skall införas en regel om att en interaktiv ikon som leder till en tjänst som tillhandahålls genom en sändning på särskild begäran skall förenas med ett meddelande om att radio- och TV-lagen inte är tillämplig på sändning av den begärda tjänsten. Vidare skall det inte vara tillåtet att i en sändning som faller under lagens tillämpningsområde införa en ikon som leder direkt till innehåll som är förbjudet enligt radio- och TV-lagen eller som strider mot villkor i sändningstillståndet. I vårt uppdrag ingår att göra en gränsdragning mellan interaktiva tjänster och de sändningar för vilka allmänna regler skall gälla. Vi har ovan konstaterat att gränsen för radio- och TV-lagens tillämp- ningsområde går vid vad som är att betrakta som en sändning riktad till allmänheten. En fråga vi därför har att ta ställ- ning till är om det är påkallat att utvidga lagens tillämpningsområde till att även omfatta delar som utgör sändningar som sker på be- gäran av den mottagande på tider som denne bestämmer. Det som framför allt talar för att utsträcka radio- och TV-lagens tillämpningsområde så att det omfattar centralt interaktiva tilläggs- tjänster, är att tjänsterna tillhandahålls konsumenten i samband med de traditionella radio- och TV-programmen och de lokalt interaktiva tjänsterna. Det kan därför vara svårt för en tittare eller lyssnare att veta var gränsen går för när de strängare reglerna som gäller för radio- och TV-sändningar upphör att gälla. Konsumenterna är vana vid att det finns en viss skyddsnivå i fråga om det innehåll som förekommer i sändningar i radio och TV och kan antas ha förvänt- ningar på att allt innehåll som förmedlas på detta sätt följer samma restriktiva regler. De främsta motiven för innehållsreglerna i radio- och TV-sänd- ningar är att det på grund av det begränsade frekvensutrymmet är nödvändigt med regler för att uppnå största möjliga mångfald samt att TV-mediet med sin övertygelseförmåga genom kombinationen av ljud och bild och sin räckvidd har en särskild genomslagskraft. Dessutom fyller TV en viktig funktion som massmedium i allmän- När det gäller interaktiva tjänster äger dock dessa motiv inte samma bärkraft som i fråga om linjära TV-program. Mångfaldsmotivet är inte aktuellt på samma sätt när det gäller centralt interaktiva tjänster som när det gäller rundradiosändningar. De centralt interaktiva tjänsterna kommer inte att uppta någon kapacitet i det begränsade frekvensutrymmet för marksändningar. Överföringarna av de centralt interaktiva tjänsterna kommer i allmänhet att ske via trådbundna nät eller via satellit. När det gäller TV-mediets särskilda genomslagskraft är över- tygelseförmågan sannolikt inte lika stark när det rör sig om inter- aktiva tjänster som i fråga om linjära program. Räckvidden blir inte heller helt densamma som för de vanliga programmen och de lokalt interaktiva tjänsterna eftersom möjligheten att tillgodogöra sig de centralt interaktiva tjänsterna bara står öppen för dem som har tillgång till returkanal. Inte alla TV-tittare kommer att ha tillgång till en sådan returkanal, åtminstone inte som kan nås via fjärr- kontrollen. Den viktigaste och enligt utredningen avgörande omständigheten i detta sammanhang är emellertid att det är konsumenten själv som har valt att lämna den linjära programmiljön för en miljö som bygger på direkt kommunikation mellan tittare och tjänsteleveran- tör. Detta medför, menar vi, att inte samma skyddsnivå som gäller för de linjära programmen behöver upprätthållas gentemot tittarna och lyssnarna. Vidare kan anföras konkurrensskäl mot att utvidga tillämpnings- området för radio- och TV-lagen till att även omfatta centralt inter- aktiva tjänster. De aktuella tjänsterna kommer att konkurrera med liknande tjänster som tillhandahålls via Internet och sådana tjänster som kan erbjudas via mobiltelefonnätet. Tjänster som finns till- gängliga på dessa två plattformar har att följa de allmänna regler som vi beskrivit tidigare. Det är viktigt att så långt möjligt skapa en konkurrensneutral marknad för tjänster oavsett på vilken plattform de tillhandahålls. Man bör därför undvika att reglera endera distri- butionssättet hårdare än det andra. Med hänsyn härtill anser vi att det inte finns några bärande skäl för att införa en reglering som innebär att centralt interaktiva tjänster som tillhandahålls i digital- TV eller digitalradio till alla delar måste överensstämma med radio- och TV-lagen. Som anförts finns det dock en konsumentskyddsaspekt som måste uppmärksammas. TV-tittare och radiolyssnare kan förväntas utgå från att allt innehåll som de kan tillgodogöra sig genom TV- och radiosändningar uppfyller samma stränga regler. Vi anser där- för att det måste införas en regel om att tjänsteleverantören alltid skall lämna information till TV-tittarna/radiolyssnarna när de lämnar en miljö som regleras av radio- och TV-lagen och går över till en annan rättslig miljö. Detta bör ske genom att det införs en bestäm- melse om att en interaktiv ikon som leder till en tjänst som till- handahålls genom en sändning på särskild begäran skall förenas med ett meddelande om att radio- och TV-lagen inte är tillämplig på sändning av den begärda tjänsten. Utredningen anser vidare att det inte skall vara tillåtet att gå från det som utgör en radio- och TV-sändning i lagens mening, dvs. från linjära program eller från lokalt interaktiva tjänster (EPG:n, sökbar text-TV, programfördjupningar m.m.), direkt till redaktionellt inne- håll, annonsering eller annat som är förbjudet enligt radio- och TV- lagen. Detta gäller även om innehållet i fråga blir tillgängligt för den mottagande genom en överföring som inte utgör en sändning enligt radio- och TV-lagen. Således skall det inte vara tillåtet att leda en konsument direkt till alkohol- eller tobaksreklam, reklam riktad till barn eller reklam för receptbelagda läkemedel eller be- handlingar. Det skall inte heller vara tillåtet att direkt från program eller lokalt interaktiva tjänster leda en konsument till interaktiva handelstjänster avseende produkter som inte får förekomma i för- säljningsprogram i TV. Inte heller skall det vara tillåtet att direkt till nämnda program och tjänster länka material som strider mot 6 kap. 2 § RTVL, dvs. sådant som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder. Självfallet får inte heller innehåll som strider mot de allmänna straffrättsliga be- stämmelserna om bl.a. hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring och förtal förekomma i eller i direkt anknytning till sändningar som faller under radio- och TV-lagens tillämpningsområde. Vi behandlar frågan ytterligare i författningskommentaren. 11.3.3Bör tillämpningsområdet för radio- och TV-lagen inskränkas? Vid slutsatsen att en utvidgning av radio- och TV-lagens tillämp- ningsområde inte bör ske kan det finnas anledning att ifrågasätta om tillämpningsområdet i stället borde inskränkas, på sätt att lagen inte skall omfatta sådana tjänster som för tittaren eller lyssnaren framstår som identiska med centralt interaktiva tjänster. på en sådan tjänst som för konsumenten kan framstå som en tjänst på begäran är near-video-on-demand (NVOD). Att låta tittarens eller lyssnarens uppfattning om tjänstens karaktär styra radio- och TV-lagens tillämplighet skulle emellertid skapa stora gränsdrag- ningsproblem Utredningen kan inte heller finna bärande skäl för att undanta nämnda sändningar från radio- och TV-lagens tillämp- ningsområde. De bör därför lämpligen följa samma regler som övriga lokalt interaktiva tjänster. 12.1Utgångspunkten bör vara en så teknikneutral reglering som möjligt Vår bedömning: Utgångspunkten bör vara en reglering som inte gör skillnad på vilket distributionssätt som används vid över- föringen av tilläggstjänsterna till konsumenterna. Mot bakgrund dels av att grundlagsskyddet är olika starkt beroende på om distributionen av radio- och TV-program sker genom tråd eller inte, dels av att tillgången på sändningsutrymme är olika stor vid kabel-, satellit- respektive marksändningar bedömer dock utred- ningen att det inte är möjligt att uppnå en i alla avseenden teknik- neutral lagstiftning. De tilläggstjänster som skall bli föremål för en reglering är – i enlig- het med vad vi ovan konstaterat – de som tillhandahålls användarna genom en sändning av elektromagnetiska vågor som är riktad till allmänheten (och ägnad att tas emot med tekniska hjälpmedel). Centralt interaktiva tjänster skall således inte omfattas av den reg- lering vi föreslår. En utgångspunkt för en reglering av interaktiva tjänster i digitala radio- och TV-sändningar bör enligt utredningens mening vara att de rättsliga förutsättningarna för att erbjuda sådana tjänster så långt möjligt är desamma oavsett på vilket sätt de distribueras, via radio- sändning i marknät eller kabel (i begreppet kabel innefattas alla typer av trådbundna nät såsom IP-TV-nät, bredbandsnät och kopp- lade telenät) eller via satellit. Att det råder likartade förhållanden för aktörerna oavsett vilken plattform de agerar på befrämjar en sund konkurrens mellan tjänsteleverantörerna. Att åstadkomma en i alla avseenden teknikneutral reglering för- svåras emellertid av att sändningar av radio- och TV-program har olika grad av grundlagsskydd beroende på vilket distributionssätt som används för överföringen. För sändning av radioprogram (vilket inbegriper såväl ljudradio- och TV-program som vissa andra över- föringar av ljud, bild eller text som sker med elektromagnetiska vågor) genom tråd råder i princip full etableringsfrihet. Yttrande- frihetsgrundlagen tillåter inte att det ställs krav på tillstånd för sådana sändningar. Inte heller är det möjligt att ställa mer än begrän- sade krav på innehållet i programmen. Således är det möjligt att i lag meddela föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL). Det som avses här är ingripanden mot programtjänster med ett utbud in- riktat på våldsskildringar, pornografi eller rasistiska program (prop. 1990/91:64 s. 115 f.). Enligt 1 kap. 12 § YGL är det också tillåtet att i lag meddela regler om bl.a. förbud mot sändning av eller villkor för kommersiell reklam, annan annonsering och sponsrade program. När det gäller rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får däremot i lag ges föreskrifter om tillstånd och vill- kor för att sända (3 kap. 2 § YGL). Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Vid ställningstagandet till om tillstånd eller villkor skall åläggas en viss verksamhet måste det göras en avvägning mellan å ena sidan intresset av att så långt möjligt upprätthålla en etableringsfrihet och å andra sidan nödvändigheten att planera frekvensanvändningen med hänsyn till internationella åtaganden och till att ett begränsat frekvensutrymme skall användas på ett från yttrandefrihets- och informationsfrihetsperspektiv så effektivt sätt som möjligt. En sådan avvägning har lett till att det krävs tillstånd endast för sändningar på de frekvenser där frekvensutrymmet är som mest begränsat, dvs. för yttäckande marksändningar av radio- och TV-program på frekven- ser under 3 gigahertz (2 kap. 1 § första stycket RTVL). Däremot är satellitsändningar av radio- och TV-program inte tillståndspliktiga eftersom de sker på högre frekvenser. I radio- och TV-lagen ställs vissa krav på innehållet i program som distribueras trådlöst. För program som kan sändas utan tillstånd har dock innehållet inte reglerats i samma omfattning som när det gäller program som distribueras på ett sätt som kräver tillstånd. Att det finns olika grader av regleringsnivå för olika distributions- sätt beror som beskrivits på rent fysiska skillnader mellan de olika näten. Satellit- och kabelnäten har i princip obegränsad kapa- citet medan frekvensutrymmet för radiosändningar i marknät är en begränsad resurs som kräver noggrann planering för att kunna ut- nyttjas på det mest effektiva sättet. Eftersom interaktiva tjänster tar i anspråk frekvensutrymme i en omfattning som kan inverka på ett effektivt frekvensutnyttjande, måste skillnaden i nu nämnt hän- seende mellan distributionssätten återverka på regleringen avseende tilläggstjänster. Det är alltså inte möjligt att uppnå en helt teknik- neutral lagstiftning, utan vissa skillnader i regleringen mellan de olika distributionssätten måste accepteras. 12.2Det skall inte krävas tillstånd för att erbjuda tilläggstjänster i tråd- och satellitsändningar Vår bedömning: Det är inte förenligt med yttrandefrihetsgrund- lagen att införa tillståndsplikt för att erbjuda tilläggstjänster i trådnät. Beträffande satellitsändningar finns det inget lagligt hinder mot att införa tillståndsplikt för tilläggstjänster, men med hänsyn till att det inte krävs tillstånd för att sända TV- och ljudradioprogram via satellit saknas anledning att ställa upp ett sådant krav i fråga om tilläggstjänster. Den som tillhandahåller tilläggstjänster via kabel eller satellit skall dock i enlighet med 2 kap. 3 § RTVL anmäla sig till Radio- och för re- gistrering. När det gäller trådsändningar av program och tjänster som är att be- trakta som radioprogram i yttrandefrihetsgrundlagens mening finns det ingen möjlighet att i lag lämna föreskrifter om tillstånd för sändningarna. Vidare kan endast begränsade villkor för sändningarna ställas upp. Det är därför inte tillåtet att reglera exempelvis kabel- operatörers möjligheter att erbjuda konsumenter andra tjänster än TV- eller radioprogram via kabelnätet. Med kabeloperatörer menas operatörer i alla trådbundna nät (således även t.ex. bredbandsnät och kopplade telenät) som distribuerar TV- eller – i förekommande fall – ljudradioprogram till konsumenter. När det gäller tilläggstjänster i satellitsändningar finns det visser- ligen en möjlighet enligt yttrandefrihetsgrundlagen att föreskriva tillståndsplikt för sändande av sådana tjänster. Det krävs emellertid inte tillstånd för att sända TV- eller ljudradioprogram över satellit. Enligt utredningens mening saknas anledning att behandla tilläggs- tjänster på ett annat sätt. Redan mot bakgrund av att det inte råder kapacitetsbrist vid satellitsändningar finns det – på samma sätt som när det gäller de egentliga programmen – inte något behov av att reglera vem som får erbjuda tilläggstjänster till programmen eller i vilken omfattning detta skall få ske. Den som vill tillhandahålla tilläggstjänster via kabel eller över satellit är att jämställa med den som bedriver sändningsverksamhet för vilken det inte behövs tillstånd respektive den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upp- låter satellitkapacitet och skall därmed i enlighet med regeln i 2 kap. 3 § RTVL anmäla sig för registrering hos Radio- och . 12.3Tillstånd skall krävas för att erbjuda tilläggstjänster i marksändningar av digital-TV och digital ljudradio 12.3.1Det finns behov av en tillståndsplikt Vårt förslag: Den som vill tillhandahålla tilläggstjänster i mark- sändningar av digital-TV och digital ljudradio skall ansöka om tillstånd. Detta skall gälla även för sökbar text-TV som sänds med digital teknik och för tillhandahållande av elektroniska pro- gramguider i trådlösa markbundna sändningar. Kapacitetsbegränsningen i marknätet innebär att detta nät intar en särställning i förhållande till programdistribution via kabel och satellit. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen skall det allmänna efter- sträva en användning av de tillgängliga radiofrekvenserna som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Därjämte finns ett allmänt intresse av att frekvensutrymmet utnyttjas på ett sätt som uppfyller de mediepolitiska målen om bl.a. mångfald, tillgänglighet och massmediernas oberoende (se prop. 2000/01:1 utg.omr. 17, s. 98). Med hänsyn härtill finns det i marknätet ett behov av att reglera användningen av det begränsade frekvensut- rymme som finns tillgängligt där. För sändning av program råder redan tillståndsplikt. Däremot krävs det inte tillstånd för att sända sökbar text-TV, under förut- sättning att sändningarna sker från en sändare som används för andra sändningar för vilka det meddelats tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Frånvaron av en tillståndsplikt för sökbar text-TV har motiverats av att man vid analog sändning har utnyttjat kapacitet som inte kunnat användas för andra sändningar än sändning av text och mycket enkel grafik. Vid digital sändning av TV består sänd- ningarna av bitströmmar oavsett om de innehåller ljud, bild eller text. Det uppstår därmed inte något outnyttjat utrymme i TV- signalen, vilket innebär att vid sändning med digital teknik, även sökbar text-TV tar ett visst frekvensutrymme i anspråk. Detta för- hållande motiverar enligt utredningens mening ett ifrågasättande av om sändningar av sökbar text-TV med digital teknik på samma sätt som bör få ske utan tillstånd. I ett lagstiftningsärende som rörde vidaresändningsplikten när det gällde digitala sändningar (prop. 1997/98:184 s. 64) uttalade regeringen att tilläggstjänster som erbjuds i samband med digitala TV-sändningar i huvudsak torde kunna betraktas som sökbar text- TV i radio- och TV-lagens mening. De sändningstillstånd som gäller innehåller inga uttryckliga bestämmelser om tilläggs- tjänster. SVT:s sändningstillstånd ger SVT rätt att tillsammans med UR använda all tillgänglig överföringskapacitet i en frekvenskanal och SVT har rätt att sända så många samtidiga programtjänster som den tillgängliga överföringskapaciteten medger. I flera av de andra programföretagens tillstånd är rätten att sända ut- tryckt som en rätt att använda den överföringskapacitet som behövs för en eller flera samtidiga programtjänster. Åter andra program- företag har getts rätt att sända en viss namngiven programtjänst och att i mån av tillgång använda den överföringskapacitet som behövs för utsändningen. Så som tillstånden är formulerade kan de knappast sägas innefatta en rätt att sända tilläggstjänster. Regering- ens tidigare nämnda ställningstagande att tilläggstjänster torde kunna betraktas som sökbar text-TV innebär dock att sådana tjänster inte skulle kräva särskilt tillstånd. Mot att införa en tillståndsplikt för sändning av tilläggstjänster talar att etableringsfrihet för ljudradio och television är en viktig princip för främjande av yttrandefriheten (se prop. 1995/96:160 s. 70). Det bör därför ställas krav på tillstånd för att sända sådana tjänster endast om det är nödvändigt för att reglera frekvensanvänd- ningen. I betänkandet Den framtida kommersiella lokalradion (SOU 1999:14, s. 188) föreslog Utredningen om den framtida kommer- siella lokalradion att det inte skulle krävas tillstånd att sända tilläggstjänster i radio, under förutsättning att sändningarna skedde från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Bakgrunden till detta ställnings- tagande angavs vara att det i regel skulle vara outnyttjat utrymme som skulle användas för tilläggstjänster och att det därför inte kunde sägas vara lika angeläget att styra frekvensanvändningen som beträffande sändningar i övrigt. Även om de tilläggstjänster som är aktuella inte tar lika stor kapacitet i anspråk som sändning av program kräver de frekvens- utrymme som annars hade kunnat användas för sändning av egent- liga program. Om sådana tjänster innehåller mer än text, t.ex. rörliga bilder, är det fråga om ett inte oväsentligt frekvensutrymme som tas i anspråk. Också mindre frekvensslukande tjänster kan inverka menligt på ett optimalt frekvensutnyttjande, om det är fråga om ett stort antal sådana tjänster. Detta talar för att en tillståndsplikt också för tilläggstjänster är nödvändig för att uppfylla målsättningen om att utnyttja det tillgängliga frekvensutrymmet på ett så effektivt sätt som möjligt utifrån ett yttrandefrihets- och informationsfri- hetsperspektiv. I detta sammanhang skall också beaktas regleringen i lagen om elektronisk kommunikation. Enligt 3 kap. 9 § LEK skall tillstånd att använda radiosändare avse en viss radioanvändning. Exempel på sådan radioanvändning är digital utsändning till allmänheten av pro- gram i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Eftersom även lokalt interaktiva tilläggstjänster utgör sådan radioanvändning, finns en risk att det i praktiken blir innehavaren av radiosändaren som bestämmer hur stor del av frekvensutrymmet som tilläggstjänster får ta i anspråk. Visserligen kan man tänka sig att denna fråga skulle kunna regleras i tillståndet, t.ex. genom ett villkor om att radiosändaren till minst en viss angiven omfattning måste användas för sändningar som är underkastade tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen. Enligt utredningen är emellertid detta inte en fråga som bör hanteras inom ramen för tillståndsprocessen enligt lagen om elektronisk kommunikation. I stället bör det lämp- ligen ligga på den som utfärdar tillstånd enligt radio- och TV-lagen att bestämma vilket frekvensutrymme tilläggstjänster skall få ta upp. Frånvaron av en tillståndsplikt för sökbar text-TV har motiverats av att sådana sändningar endast tagit i anspråk utrymme som inte kunnat användas för sändning av vanliga program. Vid sändning med digital teknik finns inte något outnyttjat utrymme utan även sänd- ningar av sökbar text-TV tar frekvensutrymme i anspråk. Detta innebär enligt utredningens mening att det vid sändning med digital teknik inte längre finns någon anledning att behandla sändningar av sökbar text-TV annorlunda än övriga sändningar. Samma skäl som motiverar en tillståndsplikt för övriga TV-sändningar och riks- täckande radioprogram gör sig således gällande även beträffande digitala sändningar av sökbar text-TV. Vi föreslår därför att det införs krav på tillstånd för att sända sökbar text-TV med digital teknik. Sändningar av sökbar text-TV som sker med analog teknik bör dock alltjämt få ske utan tillstånd, om sändningarna sker från en radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Vi återkommer till övergångs- frågorna i kapitel 18. Utredningen föreslår med hänsyn till vad som anförts att det införs krav på tillstånd för att sända tilläggstjänster såväl i radio som TV. Detta gäller även för sökbar text-TV som sänds med digital teknik och elektroniska programguider. Tjänster som är centralt interaktiva faller dock, som konstaterats i avsnitt 11.3, utanför radio- och TV-lagens tillämpningsområde. När det gäller tillståndskravets närmare utformning är det enligt utredningen lämpligt att knyta detta till det regelsystem som vi tidigare föreslagit skall införas för marksänd TV respektive det system som kommer att gälla för digital marksänd radio. 12.3.2Närmare om tillståndsprövningen och tillståndets innebörd