sou · GTB332 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en preciserad och ändamålsenlig uppgifts-, ansvars-, och resursfördelning mellan Statskontoret, och en ny förvaltningspolitisk myndighet. Utredaren skulle redovisa uppdraget till regeringen. Som särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören . förordnades ämnesrådet till sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet Regeringens stabsstöd (Fi 2004:21) Härmed överlämnar utredningen betänkandet Regeringens stabs- myndigheter (SOU 2005:32) Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Överväganden och förslag............................................ Statskontorets verksamhet renodlas....................................... får ytterligare uppgifter................. 2.2.2 Uppgifter som övertas från Statskontoret .................. En ny förvaltningspolitisk myndighet bildas ......................... 2.3.1 Uppgifter från Statens kvalitets- och 2.3.2 Främjande uppdrag från Statskontoret ....................... 2.3.3 Regeringens initiativ för utvecklingen av den 2.3.4 Aktuella politiska prioriteringar och utvecklingsfrågor inom förvaltningspolitiken ............ 2.3.5 Viss utbildningsverksamhet i 2.4Statens kvalitets- och kompetensråd i dess nuvarande utformning skall avvecklas ...................................................... Jämförelse av stabsmyndigheternas uppdrag.......................... Delegationen för främjande av elektroniska tjänster ............. Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................ Ökade krav på förvaltningen Den statliga förvaltningen är utsatt för ett starkt förändringstryck vilket bl.a. grundar sig på den tekniska utvecklingen, en tilltagande integration mellan svensk och europeisk förvaltning, den demo- grafiska utvecklingen och politiska prioriteringar. Regeringen och behöver ha tillgång till kvali- ficerade underlag i form av utvärderingar, uppföljningar och utred- ningar av myndigheters och statliga verksamheters effektivitet och måluppfyllelse. Behov av stabsstöd finns även i fråga om bl.a. ekonomisk styrning, verksamhetsutveckling samt långsiktig och god kompetensförsörjning. Stabsstödet till regeringen och behöver därför preciseras och utvecklas och rollfördelningen mellan Statskontoret, och en ny förvaltningspolitisk myndighet behöver ses över. Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till uppgifts-, ansvars- och resursfördelning mellan Statkontoret, Ekonomi- styrningsverket (ESV) och en ny förvaltningspolitisk myndighet. Statskontorets verksamhet skall renodlas och omfatta utrednings-, uppföljnings-, och utvärderingsuppdrag. Utöver de verksamheter som bedrivs inom stabsmyndigheterna, skall ESV ges ett ansvar för den statliga internrevisionen. Verksamheten vid den nya förvaltningspolitiska myndigheten skall omfatta Statens kvalitets- och kompetensråds nuvarande uppgifter och viss verk- samhet som bedrivs av Statskontoret. I uppdraget ingår även att överväga om några av nuvarande uppgifter bör föras till den nya förvaltningspolitiska myndigheten samt hur olika tidsbegränsade utvecklingsfrågor kan organiseras. En renodling av Statskontoret innebär att ett flertal verksamheter kommer att övergå till de två andra stabsmyndigheterna. En utgångspunkt för förslagen till den framtida ansvarsfördel- ningen har varit att skilja på utredande/granskande verksamhet, utvecklande/främjande verksamhet samt annan verksamhet/för- valtande uppgifter. Den nya förvaltningspolitiska myndighetens huvudinriktning har främst bedömts tillhöra den utvecklande/främjande verksam- heten och främst annan verksamhet/för- valtande uppgifter, även om delar av verkets verksamhet också är främjande. Trots att strävan varit att finna så skarpa gränser som möjligt, blir det ofrånkomligt att verksamheter som har samband kommer att behöva föras till olika myndigheter. Samverkan mellan myndig- heterna är därför en viktig förutsättning för det förvaltnings- politiska utvecklingsarbetet. Oavsett hur ansvaret fördelas mellan myndigheter, är det angeläget att perspektivet i än högre grad vidgas från den egna organisationen till koncernen staten och den offentliga sektorn i övrigt. Statskontorets uppgifter skall renodlas och omfatta utred- nings-, uppföljnings- och utvärderingsuppdrag initierade av regeringen och . Det motsvarar i huvudsak verksamheterna inom de nuvarande enheterna för styrnings- frågor och utvärderingsfrågor. skall utöver nuvarande uppgifter ansvara för samordningen av den statliga internrevisionen. Vidare skall verket överta ansvaret för den övergripande statliga inköpssamordningen och inköpssamordningen inom informa- tions- och kommunikationsteknikområdet (IKT) samt lokal- försörjningsfrågorna från Statskontoret. En ny förvaltningspolitisk myndighet bildas. Den nya myndigheten får en viktig roll som drivande kraft i för- nyelsen av statsförvaltningen. Myndigheten skall bistå regeringen i arbetet med att realisera de förvaltningspolitiska målen. heten skall också vara delaktig och stödja regeringen när det gäller att forma politiken för en fortsatt utveckling och förnyelse av stats- förvaltningen. Utredningen föreslår att uppdraget till den nya förvaltnings- politiska myndigheten skall omfatta: –den verksamhet som bedrivs av Statens kva- litets- och kompetensråd (KKR), –ansvaret för utvecklingen av den elektroniska förvaltningen; det innebär att arbetet med 24-timmarsmyndigheten inom Statskontoret, verksamheten som bedrivs inom (e-nämnden)1 och Delegationen för främjande av elektroniska tjänster (24-timmarsdelegationen)2 förs till myndigheten, –uppdraget att främja och samordna elektronisk samhällsinfor- mation och ansvara för förvaltning, utveckling och marknads- föring av webbplatserna och samt –tidsbegränsade utvecklingsfrågor inom det förvaltningspolitiska området, generell utbildning m.m. som hanteras inom . upphör i och med att den nya förvaltningspolitiska myndigheten inrättas. Utredningen föreslår vidare att regeringen tillsätter en orga- nisationskommitté med uppgift att i nära samråd med Statskon- toret och organisera den nya förvalt- ningspolitiska myndigheten. Det framtida samarbetet mellan myndigheter kommer i ökande grad att ske elektroniskt. Vi ser trots detta fördelar med att de här aktuella myndigheterna ges en samordnad lokalisering. bör därför undersöka förutsättningen för detta samt möjligheterna att skapa en delvis gemensam administration. 1Se Förordning (2003:769) med instruktion för samt Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 2Se Dir. 2003:81. förordning med instruktion för Statskontoret Härigenom föreskrivs följande. 1 § Statskontorets uppgift är att på regeringens uppdrag biträda med underlag för omprövning, effektivisering och styrning av statlig och statligt finansierad verksamhet samt att i övrigt efter överenskommelse biträda samt kommittéer och arbetsgrupper som hör till . 2 § Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på Statskon- toret med undantag av 4, 5 och 11 14 §§. 3 § Generaldirektören är chef för . Rådets organisation och uppgifter 4 § Vid Statskontoret finns ett råd med uppgift att ge general- direktören det stöd som behövs för att bedriva verksamheten effektivt och i enlighet med dess syfte. Rådet består av general- direktören och ytterligare högst åtta personer som utses av regeringen. Generaldirektören är rådets ordförande. 5 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på Statskontoret. Denna förordning träder i kraft den xxxx då förordningen (1992:877) med instruktion för Statskontoret skall upphöra att gälla. förordning om ändring i förordningen (2003:884) med instruktion för Härigenom föreslås att 2 § förordningen (2003:884) med instruktion för skall ha följande lydelse. 1.ansvara för statsredovisningen och utveckla god redovisnings- sed i staten, 2.analysera och utveckla formerna för finansiering av statlig verksamhet, 3.fastställa ekonomiadministrativa värden för varje myndighet, 4.utveckla formerna för och dokumenten i den ekonomiska rapporteringen för såväl enskilda myndigheter som staten som hel- het, 5.göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utveck- lingen, 6.förvalta statens informationssystem för budgetering och upp- följning (), 7.inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla administrativa system, inklusive personaladministrativa system, med därtill höran- de stöd, 8.besluta om inordnande av myndigheter i den statliga redo- visningsorganisationen, 9.planera för redovisning under kris- och krigsförhållanden, 10.följa myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om konsekvensutredningar i 27 § verksförordningen (1995:1322), 11.samla in och tillhandahålla uppgifter om myndigheters köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga myndigheter, 12.ge myndigheterna det stöd som erfordras för att förordningen (1995:686) om internrevision i statliga myndigheter m.fl. kan uppfyllas, till att villkoren för den offentliga förvaltningens inköp och användning av utrustning och tjänster på informations- området är så bra som möjligt, 14. utveckla, samordna och följa upp den statliga inköps- samordningen samt i övrigt full- göra de uppgifter som framgår av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning, 15. svara för en effektiv förvaltning och avveckling av lokaler som staten hyr i de fall regeringen beslutar att ge myn- digheten ansvar för detta samt svara för avveckling av lokaler i de fall där staten är hyresgäst men någon myndighet som själv kan svara för avvecklingen inte finns, 16. redovisa underlag för prisomräkning av lokalkostnads- andelen i anslagsbaserna för näst- kommande budgetår. Denna förordning träder i kraft den xxxx. Den statliga förvaltningen är utsatt för ett starkt förändringstryck vilket bl.a. grundar sig på den tekniska utvecklingen, EU-medlems- skapet, den demografiska utvecklingen och politiska prioriteringar. För att hantera kraven önskar regeringen ha tillgång till en myn- dighet med ett renodlat utrednings-, uppföljnings- och utvär- deringsuppdrag samt skapa en mer slagkraftig myndighet inom det förvaltningspolitiska området, vars främsta uppgift blir att främja förvaltningsutvecklingen. Vidare finns behov av en samordnad ledning av den statliga internrevisionen. Bakgrunden är att regeringen efter avvecklingen av inte längre har tillgång till en egen revi- sionsinstans. Det är inte heller möjligt för regeringen att ge gransk- ningsuppdrag till den statliga externrevisionsinstansen. Regeringen har också gått miste om en egen värdefull remissinstans i styrnings- och kontrollfrågor. Utredningens uppgift har varit att föreslå hur arbetet bör fördelas mellan de myndigheter som skall stödja regeringen och arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen i önskad rikt- ning. Myndigheterna som avses är Statskontoret, Ekonomi- styrningsverket och en ny förvaltningspolitisk myndighet. Enligt direktiven skall Statskontorets verksamhet renodlas och omfatta utrednings-, uppföljnings- och utvärderingsuppdrag som initieras av regeringen. skall utöver sina nuvarande uppgifter svara för samordning av den statliga internrevisionen. En ny förvaltningsmyndighet skall främja den förvaltnings- politiska utvecklingen och bl.a. ge stöd när det gäller utvecklad styrning, organisationsutveckling, modernisering och utveckling av samverkan mellan myndigheter. Statens kvalitets- och kompetens- råd (KKR) skall avvecklas i sin nuvarande form och dess frågor överföras till den nya myndigheten. Det ingår också i uppdraget att pröva om det finns frågor som bör föras från till den nya myndigheten och hur olika tidsbegränsade utvecklingsfrågor skall organiseras . I uppdraget ingår att föreslå hur verksamheterna skall finan- sieras. Vissa utgångspunkter anges i direktiven och det står klart att några nya anslagsmedel inte kommer att kunna disponeras. Utredningen skall föreslå nödvändiga ändringar av instruk- tionerna för Statskontoret och . Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete . Direktiven bifogas i sin helhet som bilaga 1. Utredningens arbete har främst handlat om att analysera vilka organisatoriska förändringar som krävs för att uppnå regeringens syften såsom de uttrycks i direktiven. Ett digert bakgrundsmaterial har funnits till vårt förfogande1 och sakkunniga och experter har därför inte formellt knutits till utredningen. Utredningen har i stället valt ett flexibelt arbetssätt och tagit erforderliga kontakter med myndigheter och organisationer som närmast berörs av förändringen. Formella beskrivningar av verksamhet och organisa- tion har kompletterats med mer detaljerade uppgifter om vem som gör vad på respektive myndighet. Intervjuer har gjorts med alla berörda myndighetschefer och flera enhetschefer. Vi har också tagit kontakt med tjänstemän inom som har erfarenhet av och kunskap om de aktuella verksamhetsområdena. Under arbetets gång har utredningen även träffat de centrala arbetstagarorganisationerna som berörs för att informera och lyssna på eventuella synpunkter. 1 Betänkande av : Internrevision i staten förslag till en förstärkt internrevision (SOU 2003:93). Underlag för fördjupad prövning av myndighetens verksamhet, överlämnat till regeringen . Statskontoret Underlag för fördjupad prövning av Statskontoret, överlämnat till rege- ringen . Betänkande av Utredningen om fördjupad prövning av : En statsförvaltning i utveckling och förnyelse (SOU 2004:65). 2 Överväganden och förslag Statskontorets uppgifter skall renodlas och omfatta utrednings-, uppföljnings- och utvärderingsuppdrag initierade av regeringen och . Det motsvarar i huvudsak verksamheterna inom de nuvarande enheterna för styrningsfrågor och utvärderingsfrågor. () skall utöver nuvarande uppgifter ansvara för samordningen av den statliga internrevisionen. Vidare skall ESV överta ansvaret för samordningen av den statliga inköps- verksamheten, ansvaret för inköpssamordningen inom informa- tions- och kommunikationsteknikområdet (IKT-området) samt lokalförsörjningsfrågorna från Statskontoret. En ny förvaltningspolitisk myndighet bildas. Den nya myndigheten får en viktig roll som drivande kraft i förnyelsen av statsför- valtningen. Myndigheten skall bistå regeringen i arbetet med att realisera de förvaltningspolitiska målen. Myndigheten skall också vara delaktig och stödja regeringen när det gäller att forma politi- ken för en fortsatt utveckling och förnyelse av statsförvaltningen. Utredningen föreslår att uppdraget till den nya förvaltnings- politiska myndigheten skall omfatta följande ansvarsområden: 1.verksamheten vid (), 2.Statskontorets främjande uppdrag: att stödja genomförandet av det förvaltningspolitiska hand- lingsprogrammet bl.a. genom utvecklingen av 24-timmars- myndigheten, att främja och samordna elektronisk samhällsinformation och ansvara för förvaltning, utveckling och marknadsföring av nätplatserna och Lagrummet samt uppdrag som i övrigt anknyter till det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet. 3. arbetet som bedrivs inom (e-nämnden)1 och Delegationen för främjande av elektroniska tjänster (24-timmarsdelega- tionen)2, 4.aktuella politiska prioriteringar och vissa tidsbegränsade utvecklingsfrågor inom det förvaltningspolitiska området in- klusive de som löses inom och 5.viss utbildningsverksamhet som bedrivs i regi. upphör när den nya förvalt- ningspolitiska myndigheten inrättas och övertar dess uppgifter. Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en organisations- kommitté med uppgift att i nära samråd med Statskontoret och organisera den nya förvaltningspolitiska myndigheten. Kommittén bör också undersöka förutsättningen för en samlokalisering av de tre myndigheterna. Utredningen föreslår att de medel som står till förfogande för verksamheterna förs över till den nya organisationsstrukturen. Medlen fördelas i enlighet med utredningens förslag och resultatet av den kommande organisationskommitténs arbete. I utredningens uppdrag har ingått att, utifrån vissa givna förutsättningar, föreslå en ändamålsenlig rollfördelning stabs- myndigheterna emellan. Oavsett hur ansvaret fördelas, är det angeläget att perspektivet i än högre grad vidgas från den egna organisationen till koncernen staten och den offentliga sektorn i övrigt. 1Se Förordning (2003:769) med instruktion för samt Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 2Se Dir. 2003:81. Samverkan är en förutsättning för det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet. Särskilt höga krav i det avseendet måste ställas på regeringens stabsmyndigheter. Utifrån olika utgångspunkter skall dessa myndigheter verka för att skapa en effektiv stats- förvaltning där ledorden är hög produktivitet, god kvalitet och bra service till nytta för beslutsfattare, medborgare och näringsliv. Samarbetet måste grunda sig på en tydlig och klar ansvarsfördel- ning för att det skall fungera effektivt. Det är regeringens uppgift att så långt som möjligt skapa förutsättningar för en sådan tydlighet. Starka kopplingar mellan komplexa områden leder dock till att det inte alltid är möjligt, eller ens angeläget, att från centralt håll göra absoluta gränsdragningar mellan verksamheter. Utifrån givna styrsignaler är detta en fråga för myndigheterna själva att lösa. Enligt regeringen skall det här aktuella stabsstödet även i fort- sättningen vara organiserat och fördelat på tre myndigheter; Statskontoret, och en ny förvaltnings- politisk myndighet. Den renodling av Statskontoret som skall ske får konsekvenser för verksamheterna vid de andra stabsmyndig- heterna. Det är viktigt att det finns en bärande logik bakom utformningen av en förändrad stabsorganisation. En utgångspunkt för utredningens förslag till en framtida ansvarsfördelning har varit att skilja på utredande/granskande funktioner, utvecklande/främjande verksamhet och annan verk- samhet/förvaltande uppgifter. Vi bedömer att en sådan distinktion av roller underlättar myndigheternas arbete i de delar verksamhet riktar sig mot förvaltningen i övrigt. En självklar strävan har varit att ta till vara de synergier som uppstår mellan olika typer av verksamheter. Det nya Statkontoret skall vara en väl fungerande organisation som snabbt och effektivt förser regeringen och med underlag inför det fortsatta arbetet med att utveckla den offentliga sektorn så att den kan möta framtida krav. Verket skall inte tyngas med förvaltningsuppgifter och fasta uppdrag, allt i syfte att skapa en så flexibel organisation som möjligt. Statskontoret skall också genom eget initiativ initiera utredningar och uppföljningar inom områden där aktiva insatser kan leda till förbättringar. kompetens som myndigheten besitter gör också Statskontoret till en av regeringens viktigaste remissinstanser. Utredningsuppdragen utgör en viktig del av Statskontorets ansvarsområde3. Regeringens krav preciseras i regleringsbrevet för Statskontoret 2005 under verksamhetsgren Utredningar och utvär- deringar. I organisatoriska termer ryms dessa verksamheter enligt vår bedömning inom och (se nedan under kapitel 3). 2.2Ekonomistyrningsverket får ytterligare uppgifter Regeringen har konstaterat att den statliga internrevisionen be- höver stärkas och samordnas t.ex. när det gäller kvalitetssäkring och metod- och kompetensutveckling. Regeringen har även behov av egen internrevisionell granskningskapacitet som man anser bör hanteras inom samma organisation4. Enligt direktiven skall () svara för samordningen av den statliga internrevisionen. Utredningen gör inte någon annan bedömning. Internrevisionen låter sig väl infogas i ESV:s nuvarande verksamhet. 2.2.2Uppgifter som övertas från Statskontoret Utredningen föreslår att de uppdrag som inte ryms inom Statskon- torets utredningsorganisation, och som främst kan karakteriseras som förvaltande uppgifter med någon koppling till ESV:s uppdrag, skall tas över av verket. Mot den bakgrunden anser vi att ansvaret för samordningen av den statliga inköpsverksamheten (verksamhetsgren Inköpssamordning), inköpssamordningen inom informations- och kommunika- tionsteknikområdet (verksamhetsgren Inköpssamordning) samt uppdrag knutna till lokalförsörjningsfrågor (verksamhetsgren Förvaltning och avveckling av lokaler) skall övergå till ESV. 3Se Förordning (1992:877) med instruktion för Statskontoret 1§. 2004/05:1, avsnitt 10.5, s. 251 ff. Samordning av den statliga inköpsverksamheten Organisatoriskt och finansiellt är statlig inköpssamordning väl avgränsad utan starkare kopplingar till någon myndighets kärn- verksamhet. Uppgiften styrs av strikta formkrav och verksamheten finansieras helt genom avgifter som tas ut av de ramavtalsansvariga myndigheterna. Följande talar enligt utredningen för att verksamheten placeras på ESV: –uppgiften är rationell; syftet är att effektivisera upphandlingen och att åstadkomma besparingar för statens räkning. Genom att utnyttja de fördelaktiga villkoren i den statliga inköps- samordningens ramavtal och spara tid för egen upphandling, minskas kostnaderna för den enskilda myndigheten. Detta anser vi ligger väl i linje med ESV:s generella uppdrag. –i ESV:s uppgifter ingår att samla in och tillhandahålla uppgifter om myndigheters köp, hyra eller motsvarande av varor och tjänster från andra än statliga myndigheter. Hanteringen av transaktionsdatabasen har beröringspunkter med uppdraget avseende inköpssamordningen vilket bör utnyttjas. –den statliga inköpssamordningen bör ligga inom en verksamhet med god kompetens på upphandlingsområdet för att utnyttja befintlig kompetens och utnyttja synergier. Inköpssamordningen inom informations- och kommunikations- teknikområdet (IKT-området) Syftet med Statskontorets uppdrag att via upphandling av ramavtal samordna offentliga inköp inom IKT-området är att åstadkomma bättre villkor och sänkta kostnader för den offentliga sektorns IT- och teleanvändning. Vidare att utveckla en öppen och säker elektronisk infrastruktur för den offentliga förvaltningen. Även om uppdraget har kopplingar till främjande och utveckling och till visionen om 24-timmarsmyndigheten/e-förvaltningen, anser vi att följande skäl talar för en placering i ESV: –IKT har klara effektivitetsaspekter. –Utvecklingen av e-förvaltningen och upphandlingen av verk- tygen är skilda områden som kräver olika kompetens. –IKT-avtalen utgör en betydande del5 av ramavtalen inom den statliga inköpssamordningen. Det är viktigt att verksamheterna ligger samlade så att befintlig kompetens och möjligheter till synergier kan utnyttjas. Eventuellt krävs mer resurser om verk- samheterna delas upp. –Samverkan mellan tekniken och utvecklingen av förvaltningen behöver inte ske inom ramen för en gemensam organisation. Utredningen anser att det även finns skäl som talar för att lägga ansvaret för inköpssamordningen inom IKT-området på den nya förvaltningspolitiska myndigheten. För en sådan lösning talar: –IKT är ett viktigt instrument för moderniseringen av för- valtningen. –Synergier; i samband med upphandling krävs att specifikationer tas fram. Att sköta upphandlingen ger kunskap i organisationen och vice versa, kunskap i frågor som rör e-förvaltningen sprids till de som skall utforma specifikationerna. –Plattform för kontakter; den förvaltningspolitiska myndig- heten skall verka ut mot myndigheterna i andra sammanhang. IKT samordningen innebär att förvaltningsmyndigheten får en naturlig, kompletterande plattform för kontakter. –IKT är mer än ekonomi; att placera inköpssamordningen i en främjandemiljö skulle kunna bidra till att flytta fokus från den egna verksamheten och den interna effektiviteten till de gemensamma förvaltningspolitiska målen.6 Enligt utredningens samlade bedömning bör upphandlingen inom IKT-området övergå till . Vi menar att det inte är de tekniska lösningarna som är de mest centrala när det gäller att uppnå de förvaltningspolitiska målen.