sou · GTB325 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol i framför allt för att föreslå åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar (dir. 2004:3). Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet riksdagsledamoten att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades överåklagaren , ämnessakkunniga , regionchefen , ämnesrådet , sektionschefen , kriminalinspektören och avdelningschefen . Som experter förordnades samordnaren , verksamhetschefen , enhetschefen , omvärldsanalytikern och rektorn . Till huvudsekreterare förordnades fil.dr. och till sekreterare hovrätts- assessorn . Utredningen har antagit namnet (S 2004:01). Utredningen överlämnade sitt delbetänkande Var går gränsen? (SOU 2004:86). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:108) och (dir. 2005:4) har tiden för uppdraget förlängts. Som ytterligare experter i utredningen förordnades professorn , konsulenten , enhetschefen och docenten . förordnades ämnesrådet som sakkunnig i utredningen. Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid (SOU 2005:25). Ett särskilt yttrande har gemensamt avgetts av experterna . Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) ......... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) Hur utredningens arbete genomförts..................................... Externa uppdrag m.m. ............................................................. 1.4Införsel av alkohol – problemformulering och Mer om material och metoder................................................. 2.2Konsumtionsutvecklingen mätt genom anskaffning av 2.3Alkoholdrycker fördelade efter olika 2.4Konsumtion och konsumtionsutveckling i olika grupper 2.5 Intensivkonsumtion av alkohol............................................... 2.6Alkohol- och intensivkonsumtionens månatliga Mer om införsel och smuggling/vidareförsäljning................. Alkoholproblems omfattning och alkoholens risker............. Alkoholrelaterad dödlighet och sjukhusvård.......................... Utgångspunkter och framtida förutsättningar för Val av preventionsstrategier..................................................... Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på 6.2Statligt monopol på detaljhandel och begränsningar av 6.3 Åldersgränser för inköp av alkoholdrycker.......................... Utgångspunkter och bakgrund .................................. 6.3.2 Ungas alkoholkonsumtion på restaurang.................. 6.3.3 Ungas konsumtion av folköl ...................................... Öl- och vinskatten...................................................... Blanddrycker och cider.......................................................... 6.6.2 Drycker som kallas cider............................................ 6.6.3 Beskattning av blandade drycker ............................... Andra preventionsinsatser på nationell, regional Organisation av det alkoholförebyggande arbetet ......... Bakgrund och utgångspunkter.............................................. Regionala centrum i ................................................... Lokalt förebyggande arbete........................................ Effekter av lokalt alkoholförebyggande arbete .................... 9.3Lokala befolkningsinriktade projekt som utvärderats 9.4 Erfarenheter och framgångsfaktorer .................................... 9.5Kommuners syn på alkoholförebyggande verksamhet 9.6 Betydelse av socioekonomiska förhållanden........................ 9.7Samordning av alkohol- och narkotikaförebyggande insatser med annat folkhälsoarbete ....................................... Åldersgränser, tillgänglighet och tillstånd ............................ Möjligheter till insatser på lokal nivå .................................... Överväganden och förslag ..................................................... Insatser riktade till barn, ungdomar och unga vuxna..... Barn och unga ......................................................................... 10.2.2 Evidensbaserad prevention......................................... 10.2.3 Preventionsprogram som fungerar förebyggande..... 10.2.4 Utveckla evidensbaserat förebyggande arbete i 10.2.5 Pågående arbeten......................................................... 10.3.2 Pågående arbeten......................................................... Överväganden och förslag ..................................................... 10.4.2 Utveckla evidensbaserade förebyggande metoder 10.4.3 Skapa en organisation för utbildning i och spridning av evidensbaserade metoder....................... 10.4.4 Stöd i förändringsarbetet............................................ Sekundärprevention inom sjukvården m.m. ................. rekommendationer och försök till spridning av 11.2.2 Något om det internationella arbetet ........................ Nya nationella riktlinjer för missbrukarvård........................ Överväganden och förslag..................................................... Alkohol- och drogförebyggande insatser inom Alkoholprevention på arbetsplatser – har den effekt?......... 12.2.1 Vetenskapliga studier av arbetsplatsprogram............ 12.2.2 Insatser för att identifiera och hjälpa riskkonsumenter i tidigt skede (sekundär- prevention) inom företagshälsovård.......................... Hur skall förebyggande insatser inom arbetslivet Arbetsförhållanden och alkoholvanor .................................. Initiativ från m.fl. ................................. Information och upplysning på nationell nivå ............. Alkohol och trafik ..................................................... 16.3.1 Uppgifter om konsumtion av folköl.......................... 16.3.2 Ungdomars anskaffningssätt när det gäller folköl.... 16.3.4 Servering och försäljning av folköl i samband Allmänna utgångspunkter och problembeskrivning............ 16.5.1 Anmälningsplikten till kommunen............................ 16.5.2 Försäljningsförbud m.m. ............................................ 16.5.3 Servering av folköl utan att bestämmelserna om godkänd livsmedelslokal är uppfyllda........................ 17.3.1 Antal restauranger....................................................... 17.3.4 Villkor som kan förenas med serveringstillstånd...... Allmänna utgångspunkter och problembeskrivning............ Överväganden och förslag ..................................................... 18.2.2 Ålderskontroll m.m. ................................................... 18.2.3 Länsstyrelsernas tillsyn .............................................. 18.2.4 Kommunernas tillsyn ................................................. 18.5.1 Den kommunala tillsynen .......................................... 18.5.2 Länsstyrelsernas tillsyn .............................................. Tillsyn över partihandeln....................................................... 18.6.1 Gällande rätt................................................................ Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738).... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1564) om Kommittédirektiv (dir. 2004:3).................................. Tilläggsdirektiv (dir. 2004:108).................................. Tilläggsdirektiv (dir. 2005:4)...................................... Har alkoholskadeutvecklingen varit annorlunda Kritisk analys av skattningar av samhällets kostnader för alkoholkonsumtion ............................. Priselasticiteten för alkohol 1984–2003..................... Lokalt förebyggande arbete........................................ En grund för att växa – Forskning om att förebygga beteendeproblem hos barn........................ Prevention av riskfylld alkoholkonsumtion hos Anskaffningen av alkoholdrycker fortsätter att öka i främst till följd av den ökade införseln av alkohol. Alkoholinförsel- utredningen har fått i uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol i framför allt och föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning skapar. I föreliggande slutbetänkande redovisar utredningen en viss ytterligare kartläggning av anskaffningen av alkoholdrycker som främst avser tiden efter delbetänkandet och ger en kort beskrivning av vissa aspekter av svenska folkets dryckesmönster. Även utvecklingen av vissa problem relaterade till alkohol, främst uppgifter som framkommit efter delbetänkandet, tas upp. Utred- ningen behandlar vidare åtgärder för att minska alkoholkonsum- tionen och dess negativa konsekvenser, främst genom insatser inom det alkoholförebyggande området. Även frågor om folköl, servering och tillsyn enligt alkohollagen behandlas i detta betänkande. Anskaffningen, och därmed sannolikt konsumtionen, av alkohol- drycker ökade med till ca ren alkohol (per invånare ) jämfört med . har anskaffningen av alkoholdrycker ökat med Både den inhemska försäljningen av alkoholdrycker (genom ökad försäljning på Systembolaget och restauranger) och anskaffningen av alkoholdrycker från utlandet ökade . I antal liter var ökningen av den inhemska försäljningen ungefär lika stor som ökningen av den totala mäng- den oregistrerad alkohol (dvs. främst resandeinförsel, smuggling och hemtillverkning), nämligen ca ren alkohol vardera. Det var först som den ökade anskaffningen av alkohol- drycker enbart berodde på fortsatt ökad införsel av alkoholdrycker. Den inhemska försäljningen sjönk nämligen . Systembolagets försäljning sjönk med och folköls- försäljningen jämfört med . Resandeinförseln ökade med och smugglingen med uppskattningsvis . Den inhemska försäljningen stod för av den totala anskaffningen av alkoholdrycker, mätt i ren alkohol, vilket är en minskning jämfört med . Anskaffningen av i oregistrerade alkohol- drycker uppgick således till . Försäljningen på Systembolaget minskade för samtliga alkoholdrycker men som allra mest för spritdrycker (-13,). Starkölsförsäljningen sjönk och vinförsäljningen . Resandeinförseln ökade som mest för sprit- drycker (+ ), följt av starköl (+ ) och vin (+ ). Även den illegala alkoholhandeln – smugglingen – ökade, vilket främst förklarades av ökad ölsmuggling (vidareförsäljning). Konsumtionsökningen består för männen till största delen av ökad starköls- och vinkonsumtion, för kvinnorna av ökad vinkonsumtion. Antalet intensivkonsumtions- tillfällen har –2004 ökat med . Konsumtionen har ökat snabbast i , framför allt i län. Alkohol- och drogundersökningar av elever i årskurs 9 visar att konsumtionen bland pojkar minskat efter kraftiga ökningar och ökningen bland flickor avstannat. Flickornas årskonsumtion av alkohol är fortfarande mindre än pojkarnas, men har fördubblats. Skillnaden mellan pojkars och flickors konsumtionsnivå har därmed minskat. Alkoholkonsumtionen i uppvisar klara månads- variationer. Svenskarna dricker som mest alkohol och uppvisar flest tillfällen med stora alkoholintag (främst juli) och . En genomgång av utvecklingen av vissa centrala alkoholrelaterade problem ger ingen entydig bild. Den nedåtgående trend i alkohol- relaterad dödlighet (enligt s.k. alkoholindex över samtliga kroniska och akuta alkoholrelaterade diagnoser som underliggande eller bidragande dödsorsak) har avstannat men har inte ersatts av någon ökning i landet som helhet. Däremot uppvisar de sydligaste länen – , och – ökningar av alkoholrelaterad dödlighet med i storleksordningen från perioden –1990 till perioden –2002. Med tanke på att konsumtionen ökat även i andra delar av , men sannolikt inte ännu i samma utsträckning som i , finns det en uppenbar risk för att en utveckling liknande den i kommer att inträffa även i andra delar av landet. Den dödsorsak som har den mest välbelagda kopplingen till totalkonsumtionen av alkohol är kronisk leversjukdom (främst skrumplever) som underliggande dödsorsak. Den nedåtgående trend som denna indikator uppvisade , med relativt stabil konsumtionsnivå, har brutits och ersatts med en uppåtgående. Antalet dödsfall var –2002 högre än –1998. När det gäller antalet döda i alkoholspecifik leversjukdom, dvs. dödsfall i kronisk lever- sjukdom där alkohol uttryckligen är angiven som orsak, var ökningen . Flera mått på vård för somatiska komplikationer orsakade av alkohol visar också på ökningar . Antal kvinnor som vårdats inom slutenvården med somatisk alkoholdiagnos som huvuddiagnos ökade . För männen har ökningen varit . Beroende- centrum tar regelbundet fram uppgifter om omfattningen av den slutna och öppna beroendevården inom . Fördelen med dessa data är att de är mer aktuella i tiden. De visar på betydande ökningar av antalet patienter inom den slutna sjukhus- vården med leversjukdomar och pankreatit . Även antalet patienter med leversjukdomar inom den öppna sjukhus- vården i visar ökningar. Ökningarna /2004 uppgår till i storleksordningen 20–. Akuta skador i form av alkoholförgiftningar uppvisar ingen ökning i antal dödsfall om både underliggande och bidragande dödsorsak inkluderas, snarare en viss minskning. Inom den slutna sjukhusvården har antalet fall av alkoholförgiftning ökat med för kvinnorna och med för männen –98 . Framför allt har ökningen varit stor bland de yngre (15–19-åringar). tredubblades antalet fall av alkoholförgiftningar bland pojkarna (15–) och fyrdubblades bland flickorna. var är det fler flickor än pojkar som vårdades för alkoholförgiftning. Olika indikatorer på rattfylleri pekar på en sannolik ökning av denna typ av brott . Indikatorerna har dock sina begränsningar varför en viss försiktighet bör iakttas vid tolkningen av dem. De polisanmälda våldsbrotten har, av stabil nivå, ökat . Ökningen gäller för, i stort sett, alla kategorier av misshandelsbrott. Sammantaget tyder utvecklingen av de olika indikatorerna på att det faktiska våldet ökat . Den ökade alkoholkonsumtionen anses vara en viktig bidragande orsak. har träffat en överenskommelse med de övriga nordiska länderna om att kräva att EU skall höja minimiskatterna på alkoholdrycker, avskaffa nollskattesatsen på vin och öka skatten på alkoläsk/blanddrycker. Överenskommelsen innehåller också krav på att de indikativa nivåerna skall halveras och förändras från att vara indikativa till att bli faktiska kvoter för införsel. De nordiska länderna har också kommit överens om att verka för att kommissionen tar fram en så konkret alkoholstrategi som möjligt. Vi anser att bör bygga vidare på den plattform som lagts genom detta nordiska samarbete för att skapa allianser även med nordeuropeiska och baltiska länder. måste också enligt vår mening ytterligare intensifiera arbetet, främst inom EU, med att lyfta fram de folkhälsomässiga konsekvenserna av olika åtgärder i samtliga relevanta sammanhang. Det är härvid viktigt att informera om alkoholskattens betydelse som instrument för att påverka alkoholkonsumtionen. Detaljhandelsmonopolet är av stor vikt för att garantera att alkohol säljs med socialt ansvar där upprätthållandet av åldersgränsen är en väsentlig uppgift. En viktig del i den svenska alkoholpolitiken är att verka för alkoholfria ungdomsår. Många unga män och kvinnor dricker alkohol på restaurang. För att minska alkoholkonsum- tionen bland unga föreslår vi därför en höjning av åldersgränsen för servering av spritdrycker, vin och starköl till . Barn och ungdomar dricker folköl. För att minska tillgängligheten till denna dryck föreslår vi att även åldersgränsen för inköp och servering av folköl höjs till . För att bryta mönstret med ökad resandeinförsel och minskad inhemsk försäljning, och också för att minska incitamentet för den illegala handeln med alkoholdrycker måste man för att bibehålla den svenska alkoholpolitikens legitimitet även sänka skatten på öl, vin och andra jästa drycker. Vi föreslår därför en sänkning av denna skatt . Blandade drycker med söt smak, färgglada etiketter, färgglatt innehåll och avsaknad av tydlig alkoholsmak marknadsförs med särskild inriktning mot ungdomar. Dessa drycker beskattas som sprit, vin, öl eller som andra jästa drycker än öl eller vin. Vi föreslår att en särskild skatt till förmån för alkoholförebyggande åtgärder införs på dessa drycker som skulle innebära att den totala skatten blir lika hög för alla dessa drycker oberoende av vilken skattesats de i övrigt beskattas enligt. Organisation av det alkoholförebyggande arbetet Vi föreslår att den verksamhet som och den nationella narkotikasamordnaren nu bedriver skall anförtros en nationell alkohol- och narkotikasamordnare. förstärks med sex regionala för att bistå kommunerna med utbildning och stöd när det gäller preventionsmetoder m.m. Uppbyggnaden av de regionala centru- men skall ledas av den nationella alkohol- och narkotika- samordnaren i samarbete med . skall länssamordnare vara en viktig länk mellan den nationella alkohol- och narkotikasamordnaren och kommunerna. I den situation som råder, med ökande alkoholkonsumtion, är det viktigt att utveckla det lokalt alkoholförebyggande arbetet och detta måste vara en långsiktig satsning som integrerar arbetet i den ordinarie verksamheten i kommunerna. Vi föreslår därför att de regionala kompetenscentrumen skall svara för utbildning av personal, spridning av bra metoder för kartläggningar av alkohol- konsumtionen och för olika hälsofrämjande och förebyggande insatser. De skall vidare aktivt verka för att kommunerna har en bra, politiskt förankrad, lokal alkoholpolicy och att denna inkluderar olika insatser för att begränsa tillgänglighet och kontrollera att gällande lagar och bestämmelser följs. uppbyggnaden av de regionala centrumen pågår skall den nationella alkohol- och narkotikasamordnaren svara för detta arbete. Insatser riktade till barn, ungdomar och unga vuxna Förebyggande arbete gentemot barn, ungdomar och unga vuxna är ett väsentligt område och det är viktigt att det arbete som påbörjats och som baseras på vetenskapliga belägg får fortsätta. Den utbyggnad av prevention som baseras på sådana grunder behöver också kraftigt förstärkas, bl.a. genom fortbildning. Vi anser att detta arbete bör ske inom ramen för de sex regionala kompetens- centrum som vi föreslagit skall bildas och en viktig uppgift för dessa centrum är att förankra behovet av förebyggande arbete hos beslutsfattare och tjänstemän i kommunerna. Det är också väsentligt att man utnyttjar sådant arbete där någon utvärdering inte ännu är färdig men som tyder på goda resultat. Sekundärprevention inom sjukvården m.m. Sekundärprevention är ett centralt område för att förebygga riskfyllt alkoholbruk eftersom starkt vetenskapligt stöd redan finns för sådana insatser inom vissa områden. Vi anser att den satsning på utbildning i sekundärprevention (tidiga insatser) av personal inom sjukvården som påbörjats skall fortsätta och intensi- fieras. Resurser skall avsättas för ett nationellt demonstrations- projekt som syftar till att visa på de möjligheter som finns att arbeta med sekundärprevention. Utbildning i sekundärprevention inom sjukvården är ett ansvar för landstingen men den nationella satsning som påbörjats måste fortsätta. Det nationella ansvaret kan övergå till den nationella alkohol och narkotika- samordnaren och därefter till . Alkohol- och drogförebyggande insatser inom arbetslivet. Arbetslivet är en viktig arena för alkohol- och drogförebyggande arbete. De regionala kompetenscentrumen, och under deras upp- byggnadstid den nationella alkohol- och narkotikasamordnaren, skall få i uppdrag att arbeta för detta. Vi föreslår också att resurser skall avsättas för att förstärka kompetensen hos handläggare när det gäller alkohol- och drogfrågor. Information/upplysning på nationell nivå Vi föreslår att skall ägnas särskilt åt gemensamma informationsinsatser om alkohol med deltagande av myndigheter, frivillig- och branschorganisationer m.fl. för att förstärka effekten av befintlig information. bör den föreslagna veckan också kunna bli en del av ett nordiskt samarbete för att ytterligare utveckla en gemensam nordisk syn på alkoholfrågan. Vi anser också att informationsinsatser även bör riktas till bredare grupper av alkoholkonsumenter än enbart ungdomar och unga vuxna (18–25-åringar). Vi föreslår att det i skall genomföras två miljoner alkoholutandningsprov . Slumpmässiga kontroller av nykter- heten för att förebygga rattfylleribrott skall prioriteras. För att effektivisera detta arbete föreslår vi att regeringen skyndsamt utreder möjligheterna att låta även anställda vid och genomföra sådana prov. Vi anser också att det är viktigt att genomföra attitydpåverkande informationsinsatser inom detta område även till andra grupper än unga vuxna och föreslår därför att ges i uppdrag att ta fram underlag för att genomföra sådana insatser. I rådande situation med ökande alkoholkonsumtion är det nödvändigt att mobilisera alla möjliga krafter för att kunna stoppa och vända den pågående utvecklingen. En viktig kraft är härvid frivilligorganisationerna. Vi anser att det är av stor betydelse att utveckla möjligheterna till förebyggande arbete genom organisa- tioner som når ut till ungdomar genom annan ordinarie verksamhet, t.ex. idrottsföreningar, arrangörer av musikaliska aktiviteter, fackföreningar och scoutrörelsen. Intäkter från den särskilda skatt på blandade drycker som vi föreslagit skall därför utgå till frivilligorganisationer för alkoholförebyggande arbete. Vi anser vidare att det är av största vikt att kommunerna arbetar aktivt för att tillsammans med det lokala föreningslivet skapa alkoholfria mötesplatser, främst för ungdomar. Vi föreslår en skärpning av bestämmelsen om en kommuns skyldighet att ingripa då butiker inte följt reglerna om försäljning av folköl. Vidare föreslår vi att det skall vara möjligt att meddela en butik försäljningsförbud även då den inte följt övriga centrala regler i alkohollagen, t.ex. genom illegal försäljning av andra alkohol- drycker än folköl. Brott mot skyldigheten för en butik eller ett serveringsställe att till kommunen anmäla sin avsikt att sälja eller servera folköl skall kriminaliseras som olovlig dryckeshantering. För att minska tillgängligheten till alkoholdrycker föreslår vi att den senaste serveringstiden skall vara , att kommunerna inte skall ha möjlighet att tillåta servering av alkoholdrycker efter denna tidpunkt och att utrymningstiden skall förlängas till . Normaltiden för servering skall dock fortfarande vara mellan och . För att säkerställa att de som har serveringstillstånd har tillräckliga kunskaper om alkohollagen bör man enligt vår mening införa ett krav på examination för att serveringstillstånd skall kunna beviljas. Vi föreslår därför att får i uppdrag att ta fram ett underlag för examination. De regionala tillsynsorganen måste arbeta aktivt för att stötta kommunerna i frågan om serveringstillstånd och arbetet med att utveckla metoder och utbildning avseende ansvarsfull alkoholhantering måste fortsätta och intensifieras. Vi anser att det är viktigt att årliga tillsynsbesök genomförs på samtliga serveringsställen och i alla butiker som säljer folköl. skall därför få uppdraget att genom allmänna råd, eller på annat sätt rekommendationer, föreskriva detta. Institutet bör också få i uppdrag att utveckla metoder för tillsyn när det gäller ekonomisk skötsamhet och folköl. De regionala tillsynsorganen, enligt vårt förslag de regionala kompe- tenscentrumen, måste enligt vår mening ytterligare intensifiera arbetet med att genom råd och stöd få kommunerna att förbättra tillsynsarbetet enligt alkohollagen. Vi föreslår också att tillsyns- ansvaret beträffande reglerna om gåvoförbud och varuprover skall flyttas från till . Vi anser att det är av största vikt att det förslag som lagt fram om möjligheter till sanktioner mot de kommuner som inte sköter sitt tillsynsuppdrag på ett tillfredsställande sätt genomförs.