sou · GTB3104d2 · 2006-01-01 00:00:00 — En jämnare för- delning av ansvaret över organisationen kan få mer direkta konse- kvenser för var och en men riskerar att leda till en ut- spädning av ansvaret, så att ingen lägger tillräcklig omsorg på plane- ringen av de rutiner som utnyttjas i det löpande arbetet. Om effekterna på organisationens agerande är en måttstock som bör tillämpas för att värdera olika till buds stående alternativ för att definiera ansvarsfördelningen, är det likväl inte den enda. Lös- ningen måste uppfylla grundläggande legitimitetskrav, och den administrativa komplexiteten måste vägas in. Det är i dessa tre dimensioner som de olika lösningsalternativen analyseras i följande avsnitt. 3Krav på en lösning av ansvarighetsproblemet Valet av ansvarsmodell bör bedömas med avseende på legitimitet, effektivitet (i vilken utsträckning de löser problemet) och realiser- barhet. En stor del av den klassiska diskussionen kring ansvar i både juri- disk och moralfilosofisk litteratur handlar om vem som kan ställas till ansvar för en viss händelse. Det går inte att bara a priori slå fast en enkel princip för ansvarsfördelning; den måste upplevas som rimlig för att få legitimitet. Det grundläggande kravet på autonomi och beslutsförmåga har redan nämnts. Informationens betydelse är en mer öppen fråga. I vilken utsträckning kan en person hävda okunnighet om viktiga delar av problemet som en förmildrande omständighet? Vilka krav på kunskapsinhämtning kan man ställa på en person i den aktuella situationen? I de fall där medarbetare i en organisation varit direkt vållande till en olycka inställer sig frågan om ledningens ställföreträdande ansvar. Vad beror på felaktiga rutiner eller dålig utbildning, och vad beror på sådant som ledningen rimligen inte kunnat påverka? Situationsberoende faktorer av det här slaget anförs i de flesta diskussioner om ansvar. För vissa typargument finns inom det rättsliga systemet ett etablerat synsätt, men nya situationer upp- kommer ständigt till följd av ny teknik, nya organisationsformer och så vidare. På vardagsmoralens område är läget ännu mer oklart beträffande vad som skall anses vara förmildrande omständigheter respektive vad som skall anses möjligt att kräva. Det gemensamma för de olika sfärer i vilka ansvarsfrågor diskuteras är att det ibland uppträder komplicerade situationer som kräver rimlighetsbedöm- ningar, i vilka olika personer kan komma till olika slutsatser. Det övergripande syftet med en utvecklad ansvarsfunktion är som konstaterats preventivt. Man vill stimulera till reflektion innan individer eller grupper skrider till beslut eller handling och där- igenom minska sannolikheten för oönskade utfall. Ansvarsmed- vetande fyller därmed samma funktion som medvetandet om på- följder inom det rättsliga systemet. Den bakomliggande tanken är intuitivt tilltalande; om man är medveten om att man kommer att kunna ställas till svars för sitt agerande, bör detta skärpa uppmärk- samheten och positivt påverka intresset för att tänka igenom kon- sekvenserna av olika handlingsalternativ. Det finns också empirisk psykologisk forskning som stöder denna tanke.6 Även intresset för långsiktigt lärande inom en organisation bör påverkas positivt av tydliga ansvarsförhållanden. Men effektiviteten har också andra aspekter. En viktig sådan är om hanteringen av ansvarsfrågorna bidrar till att återställa den sociala jämvikt som rubbats genom den ursprungliga felhandlingen. Här kommer andra faktorer in – om den eller de som har begått ett fel konfronterats med konsekvenserna av sitt handlande, hur sam- spelet mellan berörda parter organiserats, om den eller de skade- lidande behandlats med respekt och fått presentera sin sak på ett korrekt sätt etcetera. Det är med andra ord inte bara resultatet utan också själva processens organisation som har betydelse för effekti- viteten i en övergripande mening. Sist men inte minst spelar realiserbarheten stor roll för valet av ansvarsmodell. En i och för sig rimlig princip för ansvarsfördelning är av begränsat värde om den administrativa komplexiteten är så hög att svårigheterna med och kostnaderna för att förverkliga modellen blir avskräckande. Ett annat problem knutet till imple- menteringen är att den kan kräva information som inte finns tillgänglig. I allmänna ordalag innebär kravet på realiserbarhet att den princip för ansvarsfördelning som man vill tillämpa någorlunda enkelt måste kunna omsättas i praktiken. För att hantera ansvarsproblemet kopplat till individuellt och kollektivt handlande i en viss institutionell miljö kan man använda sig av fyra olika lösningar: –Den juridiska personen som sådan, organisationen, kan göras till bärare av ansvaret. Man kan tala om institutionellt ansvar. –Den hierarkiska modellen: Chefen (ministern, generaldirektö- ren etcetera) kan göras ensam ansvarig för handlandet. –Ansvaret kan göras kollektivt, det vill säga alla individer som ingår i organisationen görs till bärare av ett kollektivt och soli- dariskt ansvar. –Ansvaret definieras på klassiskt sätt som individuellt, men hän- syn tas till den institutionella miljö i vilken handlandet äger rum. Man kan kalla detta ett modifierat personligt ansvar. 4.1Organisationen som bärare av ansvaret Ansatser till konstruktioner som liknade den moderna juridiska personen fanns . Som upphovsman till doktri- nen brukar dock påven anges, vilket innebär att den hör till senare delen av . Sitt moderna genombrott fick begreppet juridisk person med aktiebolaget. Den första svenska aktiebolagslagen kom 1848, men det dröjde flera decennier innan begreppet och konstruktionen var allmänt accepterade i landet.7 En av huvudinvändningarna var just att det personliga ansvaret skulle försvagas, om man öppnade för en abstrakt konstruktion som den juridiska personen att uppträda som aktör på den samhälleliga arenan – ingå avtal, uppträda som kärande eller svarande i rättsliga processer etcetera. Om nu juridiska personer har en så framträdande roll i dagens samhälle, kan det tyckas vara en enkel och praktisk lösning att knyta ansvaret till den juridiska personen. Det innebär att man går ytterligare ett steg i identifieringen av juridiska personer med fysiska personer och föreställer sig att de kan planera, påta sig moraliskt ansvar och i andra viktiga avseenden uppträda analogt med fysiska personer. Hur hävdar sig denna modell för ansvarstagande när den ut- värderas i de tre dimensioner som angavs ovan? Legitimiteten för denna lösning är möjligen något tveksam. Även om man i jurist- och ekonomkretsar inte längre har de betänkligheter man hyste , finns det i en bredare allmänhet en viss skepsis beträffande företagets eller institutionens möjligheter att uppträda som en verklig människa av kött och blod. Did you ever expect a corporation to have a conscience, when it has no soul to be damned, and no body to be kicked? lyder ett klassiskt citat tillskrivet Baron , of . Förvisso finns det anledning att hysa skepsis. Vissa traditionella moraliska begrepp som samvete har uppenbarligen ingen relevans för en juri- disk person. Medarbetarna i en organisation kan ha ett normalt fungerande samvete, men det kan inte direkt översättas till organi- sationen.8 Ansvar kan man tänka sig att en organisation kan ta, precis som den överväger ekonomiska åtaganden, juridiska bind- ningar etcetera, men man måste trots allt konstatera att legi- timiteten är en svag punkt i ett ansvarsbegrepp som knyts direkt till den juridiska personen. Även när det gäller effektiviteten finns det anledning att sätta frågetecken. Erfarenhetsmässigt har det visat sig svårt att vidta sådana sanktioner mot ett företag eller en institution att det på ett märkbart sätt påverkar agerandet. Böter eller miljöavgifter är ofta så låga att det framstår som fördelaktigare att bryta mot förbudet och ta sanktionen än att respektera förbudet. Det kan också vara svårt att få sanktionerna att drabba dem som tjänat mest på att bryta mot regelverket. I värsta fall har företaget gått i konkurs när ansvars- frågan aktualiseras, så att det inte finns någon part att vidta sank- tioner mot. Internationellt har man i växande utsträckning gjort avsteg från den traditionella doktrinen om begränsat ansvar och börjat driva anspråk mot moderbolag för dotterbolags regelbrott (s.k. ansvarsgenombrott), men detta tillvägagångssätt har inte vunnit insteg i svensk rätt. När man har att göra med myndigheter, uppkommer problemet att sanktioner praktiskt taget alltid drabbar tredje man mer än myndigheten själv. Praktiskt är denna ansvarsmodell mycket lätthanterlig. Men invändningarna beträffande legitimiteten och effektiviteten fram- står som så tungt vägande att detta knappast kan göras till en fungerande modell, i synnerhet inte inom den offentliga sektorn. Den hierarkiska modellen är liksom den föregående mycket enkel att realisera. Organisationen representeras helt enkelt av sin ledare – direktören, generaldirektören, ministern eller vad som är aktuellt i den givna situationen. Det brukar inte råda någon tvekan om vem som i så fall skall ta på sig ansvaret, även om undantag från denna regel finns till exempel inom den politiska sfären. Med en så utsatt position för den högsta ledningen ställs mycket höga krav på informationslänkarna och styrmekanismerna inom organisationen. Ledningen måste ha detaljerad, korrekt och stän- digt uppdaterad information om vad som händer i organisationen och dess omgivning. Den måste också ha mycket hög auktoritet när det gäller att omsätta fattade beslut i praktisk handling. dessa avseenden brister det i realiteten även i mycket hierarkiskt uppbyggda organisationer. För en organisation med kanske flera tusen medarbetare framstår det inte som realistiskt att ledningen skall kunna ha information om och auktoritet över varje handling som kan bli av betydelse i ett ansvarsperspektiv. Det är denna brist på realism som är huvudorsaken till att den hierarkiska modellen har låg legitimitet. Varken i en bredare allmän- hets eller i specialisters ögon framstår det som rimligt att göra den högsta ledningen ansvarig för allt som händer. Erfarenhetsmässigt har företags- eller myndighetsledningar ofta kunnat försvara sig genom att hävda att de inte hade någon möjlighet att känna till det som läggs organisationen till last. Inte så sällan söker ledningen med framgång skjuta ansvaret för det inträffade nedåt i organisatio- nen. Dels har ledningen ett informations- och auktoritetsövertag gentemot lägre nivåer i hierarkin, dels är orsakssambanden mellan medarbetares felhandlingar och de negativa konsekvenserna oftast tydligare än motsvarande samband mellan ledningens eventuella misstag och det negativa utfallet. En lokförares eller en sjuk- sköterskas misstag får helt enkelt synligare konsekvenser än en VD:s eller en sjukhuschefs. Eftersom modellen förutsätter att endast den högsta ledningen kan göras ansvarig, riskerar resultatet att bli att ingen görs ansvarig, vilket inte är en tillfredsställande lösning på problemet.9 Inom den politiska sfären kan konstateras att ministrar mycket sällan avgår som ett direkt resultat av misslyckande i de organisa- tioner som de leder. I har det i modern tid bara hänt en gång att ett statsråd har avgått av denna orsak, och då på veder- börandes personliga initiativ.10 Detta gäller även i länder som tillämpar ministerstyre och där förutsättningarna är bättre för den hierarkiska modellen är bättre än i . Exempelvis har det hänt bara i något enstaka fall i och Nederländerna.11 Den låga legitimiteten går därmed ut över modellens effektivitet. Inte heller den rena hierarkiska modellen kan därför sägas uppfylla kraven på en fungerande modell för ansvarsutkrävande. En tredje möjlighet att definiera ansvar, som också den utgår från organisationen som aktivt subjekt, är att tillskriva alla som arbetar i organisationen ett kollektivt och solidariskt ansvar. Denna lösning skiljer sig från den första genom att varje individ är med och delar ansvaret; det är alltså inte den juridiska personen som är bärare av ansvaret. I rättsliga sammanhang används den exempelvis när parterna i ett konsortium är solidariskt ansvariga för konsortiets åtaganden.12 Det finns en ganska omfattande diskussion om huruvida med- lemmarna i ett kollektiv kan hållas ansvariga för kollektivets beslut och handlingar. Att man besvarar frågan jakande är en förut- sättning för att denna lösning skall anses legitim. De flesta torde också besvara frågan med ja, under förutsättning att kollektivet har vissa procedurer för att nå fram till en gemensam ståndpunkt. Det måste för det första finnas en känsla av solidaritet inom gruppen, som gör det meningsfullt att tala om gemensamma mål för gruppens agerande. Varje medlem i gruppen måste därutöver ha en rimlig möjlighet att påverka gruppens ställningstaganden; hur högt kraven skall ställas är en bedömningsfråga. Diskussionerna i gruppen bör också vara slutna, så att gruppen har möjlighet att diskutera obehindrat utan att eventuella åsiktsskillnader utnyttjas av utomstående. Det är dessutom ett krav att modellen är känd på förhand, så att var och en kan anpassa sitt handlande efter de regler som gäller. Detta är sammantaget krav som är svåra att uppfylla. Exempelvis leder kravet på slutna diskussioner till ganska snäva gränser för gruppstorleken. Den sociala interaktionen i gruppen måste också vara ganska intensiv. Men det finns under de angivna restriktioner- na vissa förutsättningar för att lösningen skall upplevas som legi- tim. Om lösningen är effektiv eller inte beror på den institutionella miljö i vilken organisationen verkar, men generellt sett finns det inga hinder mot att den skulle vara det. En förutsättning är natur- ligtvis att formerna för samverkan inom organisationen är sådana att det enskilda ansvaret inte blir en formalitet utan upplevs som reellt av medlemmarna. Kan denna lösning realiseras? Mot bakgrund av vad som sagts är det svårt men inte omöjligt. Ett exempel från den svenska statsför- valtningen av viss relevans för diskussionen är statsrådens kollekti- va ansvar för regeringens beslut. Här är flera av förutsättningarna väl uppfyllda. Det finns en solidaritet kring gemensamma mål för verksamheten. Den gemensamma beredningen av ärenden i är till för att det gemensamma ansvaret skall få en reell innebörd, såtillvida att alla berörda statsråd har en rimlig möjlighet att påverka ärendets hantering. Rutinerna är dessutom väl kända och etablerade.13 Inte ens i detta fall, där förutsättningarna alltså är gynnsamma, är det individualiserade kollektiva ansvaret utan pro- blem. För det första är det en begränsad krets av regeringsmed- lemmar som i praktiken deltar i beredningen. Ett fackdepartement äger frågan, och bedömningen av vilka andra departement som skall engageras i beredningen är inte alltid trivial. När ärendet når be- slutsstadiet och exempelvis en proposition framläggs, undertecknas denna av statsministern och av den minister som har haft huvud- ansvaret för ärendets beredning, vilket indikerar att alla regerings- medlemmarna den formella likställdheten till trots inte anses vara lika delaktiga i beslutet (även om det i propositionstexten räknas upp vilka statsråd som var närvarande när beslutet fattades). Det är också ganska självklart att ansvaret för begångna fel inte fördelas lika över regeringskretsen. I de få fall då krav på avgång aktualiserats eller realiserats är det både i och utomlands det för frågan ansvariga statsrådet som är i blickpunkten. Ingen tänker sig på allvar att kräva en utbildningsministers avgång på grund av fel begångna inom totalförsvaret. Sammanfattningsvis har den individualiserade kollektiva mo- dellen för fördelning av ansvaret ganska små förutsättningar att svara mot kraven på en lösning av problemet, och då även i de situationer där förutsättningarna är gynnsamma. De tre behandlade modellerna är syntetiska i den meningen att de är abstrakta konstruktioner som skapats för att motsvara den situation som uppkommit genom att en stor del av det samhälleliga beslutsfattandet och handlandet sker inom kollektiva ramar. Som framgått har alla tre lösningarna allvarliga problem knutna till legi- timiteten, effektiviteten eller den praktiska realiseringen av lös- ningen. Ett fjärde alternativ är att hålla fast vid den klassiska idén om ett personligt ansvar men att modifiera den med hänsyn till de speciella förutsättningar som gäller i organisationer. kommer det att leda till en sorts hybrid mellan den klassiska lös- ningen och andra lösningar, framför allt den hierarkiska. Eftersom denna lösning är den som närmast ansluter till ett klassiskt ansvarsbegrepp, har den förhållandevis lätt att klara legi- timitetskravet. I själva verket har många författare som diskuterat ansvarsfrågan från moralfilosofisk utgångspunkt14 hävdat att detta är den enda lösning som har förutsättningar att uppfattas som legitim av en bredare allmänhet. Det som krävs är att de anpass- ningar som görs är tillräckligt omfattande för att den resulterande ansvarsfördelningen skall upplevas som rimlig mot bakgrund av de auktoritetsförhållanden, informationsflöden med mera som råder i den aktuella organisationen. Hur effektiv en lösning av detta slag blir beror helt på hur den implementeras. Den har potential att bli effektiv om beskrivningen av förhållandena i organisationen i ansvarstermer görs noggrant. Det finns också viss empirisk evidens för att en ansvarsfördelning enligt dessa linjer påverkar de enskilda medarbetarnas agerande i organisationen i riktning mot ökat personligt ansvarstagande.15 Det är å andra sidan kraven på noggrannhet i detta avseende som är modellens svaghet och som kan göra den svår att realisera. Det krävs ett ganska ingående arbete för att fastlägga vad som är rimligt att kräva av chefer och medarbetare på olika nivåer i en organi- sation. Underlag får sökas i instruktioner, befattningsbeskrivningar etcetera. När det gäller den offentliga sektorn är förutsättningarna generellt sett förhållandevis goda, åtminstone när det gäller högre befattningar. finns skillnader i politiskt respektive admi- nistrativt organiserade offentliga institutioner som kan behöva be- aktas vid en tillämpning av ansvarsmodellen. Det är det fjärde alternativet – vad som kallats ett modifierat per- sonligt ansvar – som är bäst lämpat att använda som utgångspunkt för den analys av myndigheternas agerande som kommissionen haft att göra. Med detta alternativ som grund är det möjligt att genom- föra en både principiellt och praktiskt inriktad analys, präglad av helhetssyn, av såväl institutionellt som enskilda befattningshavares handlande. Som nämnts förutsätter denna modell en noggrann och därmed arbetskrävande genomgång av det regelverk inom vilket be- slut har fattats och åtgärder vidtagits. 1 Allmänna referenser för framställningen är (1968), Baier (1970), Feinberg (1970), Bovens (1998), (2002). 2 , ansvarighet 1). 3 Undantag görs inom skadeståndsrätten för situationer med så kallat strikt ansvar; se och (2000), kap. 5 och passim. 4 , ansvar I.2.c). 5 Detta är vad som i anglosaxisk litteratur kallas the problem of many hands (1980). 6 Tetlock (1983), Weldon och Gargano (1988). 7 (1981). 8 Kring frågan om företagens sociala ansvar har det dock uppstått en stor litteratur; för en översikt, se (ed.) (1999). 9 I vissa situationer tillämpas så kallat principalansvar, men detta drabbar normalt den juridiska personen och inte personerna i ledningen. 10Justitieminister valde att avgå sedan avvikit från en permission. 11Turpin (1999) anför fallet med , som tvingades avgå efter den brittiska underrättelsetjänstens misslyckande med att förutse angrepp på ; se också Bovens (1998), kap. 6. 12Den engelska termen är jointly and severally. 13Se Statsrådsberedningen (1997). 14Ett exempel är ; se (1977/1963). 15I en variant av Milgrams klassiska auktoritetsexperiment undersökte Meeus och Raaijmakers (1984) effekterna av ett personligt ansvar på de medverkandes ansvarstagande för beslutet, och resultatet var klart; ett tydligt personligt ansvar minskade risken för en mekanisk och oreflek- terad auktoritetsuppfattning. (1977/1963): in . A report on the banality of evil. & enl. ed. Penguin, Harmondsworth. Baier, K. (1970): Responsibility and action, i M. Brand (ed. ), The nature of human action. , Foresman & Co., Glenview, Ill. Bovens, M. (1998): The quest for responsibility. Accountability and citizenship in complex organisations. (2002): Responsibility in law and morality. Feinberg, J. (1970): Doing and deserving: Essays in the theory of responsibility. (ed.) (1999): A companion to business ethics. (1968): Punishment and responsibility: Essays in the philosophy of law. , J., , S. (2000): Skadeståndsrätt. Meeus, W.H.J., Raaijmakers, Q.A.W. (1984): Gewoon gehoorzaam: Een sociaal-psychologisch onderzoek naar gehoorzaamheid. (1981): Juridisk person och aktieägares begränsade ansvar, i Studier i den svenska aktiebolagsrättens historia. Stencil, Juridiska insitutionen, . , nätupplagan (saob/). Statsrådsberedningen (1997): Samrådsformer i . PM 1997:4 (senast reviderad ). Tetlock, P.E. (1983): Accountability and complexity of thought, Psychology 45: 74-83. (1980): Moral responsibility of public officials: The problem of many hands, 74: 905-916. Turpin, C. (1999): British government and the constitution: Text, cases and materials. Weldon, E., Gargano, G.M. (1988): Cognitive loafing: The effects of accountability and shared responsibility on cognitive effort, Personality and Social Psychology Bulletin 14: 159-171. The disaster in south-east caused enormous physical and mental suffering, many deaths and extensive material damage. Emergency assistance was initiated on the spot by those themselves afflicted, voluntary forces and local authorities. agencies and insurance companies began their work on the basis of their obligations under law and their contracts in relation to clients and insurance holders. Aid organisations and voluntary organisations came to their assistance. The main issue in the Commissions evaluation is how Swedish government authorities handled their part of the assistance efforts for Swedes caught up in the disaster. The consequences of deficiencies in the Swedish public administrations handling of the situation are summarised below. It is a matter of the consequences that could have been avoided in the Commissions view if preparations had been better or within the framework of given preconditions. In certain cases, this assessment is based on comparisons with other countries, in other cases on the Commissions considerations and judgements. The fundamental deficiency in the public administration was that the Government Offices did not have an efficient organisation for handling serious crises. This had consequences in several different areas. During the first few days developments were also characterised by the lack of an emergency organisation and leadership at executive level. Staff were on duty at the Ministry for Foreign Affairs consular and press services and carried out their assignments but too many executives at middle and senior levels were absent. The ability to initiate and maintain good external contacts suffers seriously when senior executives are not in place. The most direct and obvious consequence of deficiencies in planning and crisis management capability was that different efforts in the region were delayed. Initial efforts by personnel for reconnoitring, staff work and care could have been carried out two days earlier than was the case. The consequences of this delay were noticeable in a number of areas. Disaster planning was inadequate for assessing the situation on the spot and initial efforts. Resources for this work – personnel, materials, transport capacity – were available but were not utilised at the greatest possible speed which the situation required.