sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — with limits and appropriation capping or put forward a budget for the armed forces containing an adequate budgeting . The Government makes a large number of appointments within the armed forces. The Commission proposes that the Government consider allowing the Armed Forces to appoint its own chief finance officer, chief legal advisor and chief personnel officer in the future. There are frequent informal contacts between the and the Armed Forces. These are often important. The Commission proposes that they are tightened up by directives decided by the Government or the regarding composition, tasks and debriefing times. The Commission proposes the abolition of the , which has not fulfilled its intended purpose. The intertwined activities of the defence agencies, created by the Purchaser-Provider model, basically make up a self-sufficient system, but this also needs to be governed. In other words, the Government must take a firmer grip of its governance and establish rules of the game for the agencies. The Commission proposes that the Government identifies the areas in which the support agencies may be and have other than the Armed Forces. This would clarify the rules for both purchaser and provider. Regarding governance exercised by the Riksdag, the Commission has proposed the compiling of an overall report for the armed forces. In order to paint a complete picture, the Commission proposes that the Government instruct the Armed Forces to report whether and how it has derived benefit from the services of the provider agencies. The Commission also proposes that the support agencies report key indicators relating to efficiency and cost development, which can be inserted into the annual report submitted to the Riksdag. New goals need to be established for the support agencies that provide a closer link between their activities and the requirements for operative capability. Internal management of the Swedish Armed Forces Two different management models are currently combined within the Armed Forces. One is a centralised and detailed task oriented model and the other is an internal debiting system employing a purchaser-provider model. The two models conflict with each other in such a way that the benefits of the internal debiting system cannot as a result be fully realised. The Commission therefore pro- poses that the Armed Forces adapt its task oriented management model to enable the incentives of the internal debiting system to have an impact. The Commission also proposes that military units, schools and centres be allowed to negotiate themselves with the on their rents and premises. Combi- ned with a modified internal management style, this would provide better incentives to review efficiency of premises. The internal debiting system has provided a number of benefits, but there are also shortfalls in its application. The Commission therefore proposes that the Headquarters of the Armed Forces take a firmer grip on the internal debiting system by establishing the rules of the game, roles and responsibilities that are to apply for military units, schools and centres. The Headquarters should also take over some of the controlling tasks that are currently the responsibility of FMLOG. The Commission also proposes that the Government instruct the Armed Forces to perform a systematic review and examination of which maintenance activities should be pursued within the Armed Forces and which should be contracted out. This has only sporadically occurred previously. The pricing principles within FMLOG have been relinquished by the Armed Forces. The handling of over-capacity and surplus and shortage is not in accordance with how the internal debiting system is intended to function. The Commission therefore proposes that the Armed Forces decommission as far as possible long-term over- capacity in FMLOG and that FMLOG be allowed to balance sur- plus and shortage in order to achieve balanced finances in a few years time. The Commission also proposes that the planning process that takes place in connection with task oriented management be simp- lified and harmonised with the internal debiting system. The num- ber of steps and activities in the process should be reduced. The Commission has not found an alternative model to the Pur- chaser-Provider model that would be better. The Commission the- refore assumes that the model should continue to be the funda- mental principle to base relations between defence agencies on. A number of changes need to be made, however. In order for the model to serve its purpose, the end-user of a service should be the one who orders and pays for it. The Commission therefore propo- ses that the international activities pursued by the be financed via direct appropriations to the agency. The Commission also proposes that the components of the enrolment and enlistment acti- vities, which the Armed Forces can influence, be financed by the Armed Forces. The Armed Forces must have good purchasing skills for the Purchaser-Provider model to be function efficiently. The Commission proposes that the Armed Forces continue to work systematically in order to improve its purchasing skills. This can be achieved by allowing people in strategic purchasing positions to hold their positions for a longer period of time. The number of steps in the purchasing process should also be reviewed in order to simplify and shorten it. The purchasing pro- cess concerning arms and supplies is an example of how the pur- chasing of straightforward services is equally long-winded as the purchasing of much more complex services. Coordination agreements constitute a platform for cooperation between the Armed Forces and the other defence agencies. These have worked well. The Commission proposes however that they are reviewed and supplemented with regulating issues rela- ting to disputes, quality , evaluation and inter-agency reporting. uppgift enligt regeringens direktiv är att analysera och utvärdera formerna för styrning och finansie- ring av det militära försvaret. Granskningen ska omfatta såväl För- svarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till För- svarsmakten. Utredningen bör särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning ska kunna förbätt- ras. Utredningen ska särskilt analysera och utvärdera styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet, tillämpningen av intern- debitering och tillämpningen av systemet med beställnings- bemyndiganden inom försvaret. Utredningen ska föreslå sådana förbättringar som utvärderingen ger anledning till. Utredningen bör beakta eventuella utskottsbetänkanden från försvars- eller finansutskottet i hithörande frågor. Direktiven bifogas som bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv har regeringen kompletterat utredning- ens uppdrag. Utredningen ska enligt dessa direktiv överväga dels hur budgeten och resultatvärderingen inom försvarsområdet bör utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslags- struktur och redovisning av uppnådda resultat och dels hur syste- met med beställningsbemyndiganden bör utvecklas genom att riks- dagen informeras om vilka materielobjekt som ingår i bemyndigande- ramen. Tilläggsdirektiven bifogas som bilaga 2. Utredningen har tillkommit efter beslut av på förslag av finans- och försvarsutskotten (bet. 2992/03:FiU14, yttr. 2002/03FöU3y, bet. 2003/04:FöU:6). Utredningen gäller formerna för styrningen och finansieringen av försvaret, inte innehållet i styr- och finansieringsbesluten. Den styrningsform som i första hand behandlas av utredningen är eko- nomisk styrning, dvs. finansiell styrning och resultatstyrning. Men utredningen tar också upp regelstyrning och styrning genom utnämningsmakten. Utredningen har vidare intresserat sig för inte bara formell utan även informell styrning. Utredningen är avgränsad till det militära försvaret. Uppdraget omfattar således formerna för styrningen och finansieringen av den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och de myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten, dvs. , , , För- svarshögskolan, samt . Utredningen täcker hela styrkedjan fr.o.m. t.o.m. För- svarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna. och regeringens styrning står i fokus. Men frågor om den interna styr- ningen i Försvarsmakten aktualiseras också i utredningen, bl.a. i samband med analysen av interndebiteringssystemet. Formerna för styrningen av den operativa verksamheten faller däremot utanför utredningens uppdrag. Utredningen har inte heller haft möjlighet att systematiskt och fördjupat analysera styrningen av försvarets verksamheter. Det gäller exempelvis personalförsörjningen och underrättelseverksamheten. Utredningen handlar om styrning och finansiering, inte om organisation. Men det går naturligtvis inte att hålla isär dessa områ- den helt och hållet. En organisatorisk förändring kan ibland vara den bästa lösningen på ett styrningsproblem. Utredningen har därför inte ansett sig kunna helt avstå från att ta upp organisato- riska frågor. Men då gör utredningen det från ett styrnings- perspektiv. I det sammanhanget bör sägas att Försvarsstyrnings- utredningen har samverkat nära med Försvarsförvaltnings- utredningen, vars uppgift är att göra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom Försvarsmakten och de s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen har haft tolv sammanträden med sakkunniga och experter och åtta möten med referensgruppen. Under arbetets gång har utredaren och sekreterarna haft ett stort antal kontakter med företrädare för Försvarsdepartementet, För- svarsmakten, , , , , och . Statskontoret och har på utredningens uppdrag gjort analyser och utvärderingar avseende större delen av de frågor som hör till utredningsområdet. Statskontoret har lämnat rapporterna Hyressättning och kapitalkostnader för försvarsfastig- heter (PM 2005:106), och regeringens styrning av för- svaret (PM 2005:7), Försvarets styrning – Styrkedjan från stats- makternas beslut till verklighet (PM 2005:109) och Konkurrerande eller kompletterande styrmodeller (PM 2005:115). Ekonomistyr- ningsverket har lämnat rapporten av försvaret (ESV 2005:10) som omfattar anslagen till Försvarsmakten, styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret, Försvarsmaktens interndebiteringssystem och beställ- ningsbemyndiganden inom försvaret. har också överlämnat rapporten av försvarsmateriel (PM ). Utredningen har haft flera möten med deltagarna i Total- försvarets forskningsinstituts projekt inom det militära försvaret och kunnat tillgodogöra sig rapporter och promemorior från projektet samt vissa resultat av enkät- och intervjuundersökningar som forskningsinstitutet kommer att publicera . En jämförande studie av försvarsstyrningen i några med jämförbara länder har inom utredningen gjorts av experten . Studien finns redovisad i rapporten i , , och , vilken bifogas som bilaga 3. Utredningen har i detta sammanhang besökt dessa länders försvarsministerier och haft samtal med resp. svenska och utländska försvarsattachéer. Utredningen har vid två möten informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet och gett dem till- fälle att framföra synpunkter. Utredningen har till Försvarsdepartementet tidigare lämnat dels skrivelsen Hyresmodell för försvarets fastigheter (Dnr 48/B1) och dels promemorian Beställningsbemyndiganden i försvaret (Dnr 53/B1). Efter de sedvanliga inledande avsnitten redovisar utredningen i kap. 2 utgångspunkterna för sina bedömningar och förslag. I kap. 3 följer en översiktlig beskrivning av försvaret och och regeringens styrning av Försvarsmakten och de s.k. totalförsvars- gemensamma myndigheterna. Försvarsmaktens uppdragsstyrning av de övriga försvarsmyndigheterna beskrivs. I kap. 4 analyserar och utvärderar utredningen formerna för styrningen och finansieringen av det militära försvaret. Kap. 5 innehåller en samlad analys av styrningen av försvarssektorn. Dessa båda kapitel ligger till grund för kap. 6. Där överväger och föreslår utredningen hur styrningen av försvaret bör förbättras. I kap. 4–6 behandlar utredningen även de särskilda deluppgifter som ges i direktiven. I dessa kapitel behandlar utredningen således bl.a. styrningen av den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten, interndebiteringssystemet inom Försvarsmakten och systemet med beställningsbemyndiganden. Betänkandet avslutas med det obligatoriska avsnittet om konse- kvenserna av utredningens förslag. Betraktat som verksamhetsområde och jämfört med många andra statliga verksamheter är det militära försvaret mycket varierande, omfattande och komplicerat. Variationen i verksamheten alltifrån väpnad strid och anskaffning av stridflygplan och krigsfartyg till globala humanitära insatser är mycket stor. Därtill kommer att det militära försvaret är den yttersta garanten för vårt lands suveränitet och demokratiska system. Försvaret genomgår nu en utomordentligt genomgripande omställning från invasionsförsvar till insatsförsvar. Det ställer andra krav på styrmedel än de som gäller i ett löpande och stabilt förvaltningsskede. Dessutom måste man räkna med att ett insats- försvar, med internationella insatser som en av sina huvud- uppgifter, måste styras på ett annat sätt än ett invasionsförsvar. Styrsystemet måste vara utformat så att och regeringen får genomslag för sina beslut. Försvaret måste vara styr- bart. måste kunna utöva sin finansmakt även på för- svarsområdet. Styrsystemet ska regeringen och försvarsmyndig- heterna möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet. Regering- ens styrning av försvaret måste ha den styrka som är motiverad av försvarets stora betydelse för . Försvarsmakten bör inom tydligt satta ramar ges goda förutsättningar att leverera det försvar som och regeringen beställer. Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna bör styras inte bara var och en för sig utan också gemensamt, som en sektor. De styrsignaler som de styrande organen sänder ut ska vara tyd- liga och relevanta för försvarsverksamheten. De styrande och styrda organen ska ha väldefinierade roller och en klar uppgifts- och ansvarsfördelning. De ska ha ett grundläggande förtroende för varandra. Bra beslutunderlag och uppföljning är en förutsättning för bra styrning. Försvarsstyrningskedjan bör renodlas så att riks- dagen och regeringen spelar huvudrollen i styrningen. Utredningen utgår från den svenska förvaltningsmodellen. Även om den i vissa avseenden kan vara ett hinder för effektiva lösningar av styrningsproblem anser utredningen att den bör behållas även på försvarsområdet och att det finns gott om utrymme för nödvändiga förbättringar inom ramen för modellen. Utredningen förespråkar inte mer omfattande och detaljerad styrning utan snarare en mer målmedveten användning av de befintliga styrinstrumenten. Mål- och resultatstyrning är ett av och regeringens viktigaste medel för att styra försvaret. Men styrningen av försvaret måste kunna anpassas till de speciella förutsättningar som försvaret arbetar under. Försvarsstyrningens problem har blivit belysta i många olika sammanhang, bl.a. av försvarsutskott, de statliga revisionsorganen, statliga kommittéer och . En i många stycken gemensam problembild har vuxit fram. Utredningen har i sin analys inte kommit till slutsatser som i något väsentligt avseende förändrar denna bild. 3Styrningen av försvaret - en översikt I detta kapitel beskrivs styrningen av försvaret, först styrning av regeringen, därefter regeringens styrning av Försvars- makten och de övriga försvarsmyndigheterna och slutligen dels Försvarsmaktens styrning via avgiftsfinansierade uppdrag till övriga försvarsmyndigheter, dels den interna styrningen inom myndighe- ten. Det är ett omfattande styrsystem och beskrivningen måste därför bli översiktlig utan att förlora viktiga detaljer. Utredningen har strävat efter att ge en så pass väl preciserad beskrivning av styrningen att den ska ge svar på vem som styr och vad som styrs. Utredningen utgår från att överordnade organ styr underordnade och att således den formella styrningen fungerar. Huruvida det i själva verket är underställda organ som styr överställda är en forskningsuppgift som utredningen inte kan och heller inte har anledning att gå in på. I den formella styrningen finns maktmedel som kan brukas. Om de inte används för att styra är det ett problem som ligger utanför utredningens uppgift att behandla. Utredningen behandlar det militära försvaret. Det militära försvaret är ett verksamhetsområde under politikområdet tota– lförsvar. Det som definierar ett verksamhetsområde är verk– samheter och mål för dessa, inte myndigheter. Huvuddelen av den verksamhet som hör till verksamhetsområdet det militära försvaret utförs av Försvarsmakten och de s.k. totalförsvarsgemensamma myndi– gheterna. Dessa är (), (), Försvarshögskolan (FHS), () och (). Fortifika– tionsverket räknas inte till dessa myndigheter och sorterar under politikområdet Effektiv statsförvaltning, Utgiftsområde Samhälls– ekonomi och finansförvaltning men bedriver verksamhet som finansieras av medlen för verksamhetsområdet det militära försvaret. Styrningen av försvaret - en översikt Utredningen kommer i fortsättningen att kalla Försvarsmakten, de totalförsvarsgemensamma myndigheterna och för försvarsmyndigheterna. De totalförsvarsgemensamma myndig– heterna plus kommer utredningen att ibland att kalla stödmyndigheter, för att framhäva deras roll att leverera tjäns– ter till Försvarsmakten. Även andra myndigheter utför verksamhet för det militära försvaret, t.ex. och Styrelsen för psykologiskt försvar, men dessa kallas inte försvarsmyndigheter eller stödmyndigheter. 3.2Det militära försvaret – en del av totalförsvaret Det militära försvaret är en del av totalförsvaret. Totalförsvaret omfattar det militära och det civila försvaret. Det militära försvaret omfattar den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och övriga försvarsmyndigheter. Det civila försvaret omfattar huvuddelen av den verksamhet som bedrivs av och Styrelsen för psykologiskt försvar. Alla myndigheter har uppgifter för såväl det militära som det civila försvaret. Det gäller även andra myndigheter såsom , vars verksamhet i huvudsak hör till politikområdet Skydd mot olyckor och, som ovan nämnts, , vars verksamhet huvudsakligen gäller det militära försvaret. Alla dessa myndigheter ska samverka inom totalförsvaret. Inklusive bidrag till frivilligorganisationer m.m. är utgifterna . av utgifterna avser det militära försvaret. Försvarsutgifternas andel av BNP var , och . Inom det militära försvaret, inklusive , finns närmare 25 000 anställda, varav inom Försvars- makten. Försvarsmakten erhöll av anslagen och använde nästan exakt hälften till köp av varor och tjänster från de övriga myndigheterna. Försvarsmakten är en myndighet med överbefälhavaren som chef. I Försvarsmakten finns ungefär 12 000 yrkesofficerare. Av dem är ca 500 kvinnor. Antalet civilanställda är ca 5 400 män och 3 600 kvinnor. Enligt Försvarsmaktens planer är antalet officerare ca 9 800 och antalet civilanställda ca 6 600. , Försvarshögskolan, Totalförsvarets forsk–ningsinstitut, , Försvaret radio– Styrningen av försvaret - en översikt anstalt och (stödmyndigheterna) genomför i varierande omfattning sin verksamhet på uppdrag av Försvars– makten. Det gäller bl.a. inköp av försvarsmateriel, högre officersutbildning, forskning och utveckling, signalspaning samt mönstring och inskrivning av värnpliktiga. Försvarsmakten beställer tjänster inom dessa områden av de andra försvars– myndigheterna. Dessa finansieras till större eller mindre del av av– gifter som Försvarsmakten betalar för tjänsterna. Stödmyndig– heterna har sammanlagt ca 5 500 anställda. De resurser som i form av anslag och avgifter avsätts till deras verksamhet uppgår till ca . En översikt av finansieringen lämnas i Figur 1. Figur 1 Finansiering av det militära försvaret Källa: Siffror från och . Styrningen av försvaret - en översikt Försvarsmakten ska med hjälp av stödmyndigheterna producera en s.k. insatsorganisation, bestående av olika förband och staber (ibland kallade krigsförband) med utbildade och övade officerare och soldater och med utrustning i form av vapen, transportmedel och förbrukningsmateriel. I insatsorganisationen ingår högkvarteret med operativ insatsledning samt mark- sjö- och luftstridskrafter. innehåller 40 000 befäl och soldater samt ytterligare 30 000 i hemvärnet. Markstridsförbanden är bl.a. mekaniserade bataljoner, haubitsbataljoner, ingenjörsbatal– joner, jägarbataljon, luftburen bataljon och hemvärnsbataljoner. I sjöstridskrafterna ingår bl.a. korvetter, ubåtar, minröjningsfartyg och amfibiebataljoner. Till luftstridskrafterna hör JAS 39-divisioner och helikopterbataljon. Insatsförbanden ska kunna göra både nationella och internationella insatser. Produktionen sker inom Försvarsmakten i en organisation som kallas grundorganisation. roll är att utbilda och öva officerare, soldater och sjömän med den materiel som de behöver när de deltar i insatsförbanden. De organisationsenheter som ingår i grundorganisationen är högkvarteret (ledning), för- band, t.ex. mekaniserade regementen, artilleriregemente, ytstrids- flottilj, marinbas, flygflottiljer, helikopterflottilj, skolor och centra, t.ex. militärhögskolor, markstridsskola, ammunitions- och minröj- ningscentrum. Försvarsmaktens logistik (FMLOG) ansvarar för materielunderhåll, transporter ekonomiredovisning m.m. har allmän värnplikt, vilket betyder att alla svenska män är skyldiga att inställa sig för mönstring, om det inte är uppenbart att personer saknar förmåga att fullgöra värnplikt. Bara en mindre del tas f.n. ut för utbildning. –2007 beräknas 8 000–10 000 kallas in till värnpliktstjänstgöring. Den omfattar i det nya värnpliktsystemet två terminer (sammanlagt 11 månader). Därefter kan följa en tredje, frivillig termin inriktad på utbildning för internationella insatser. Den internationella verksamheten är i många avseenden den viktigaste delen av Försvarsmaktens verksamhet. I nuvarande omvärldsläge ska Försvarsmaktens beredskap i första hand vara an- passad till uppgifterna att genomföra internationella insatser och upprätthålla vår territoriella integritet. Försvarsmakten medverkar i fredsfrämjande insatser i och utan- för – i Kosovo, , och Afgha– nistan. bidrar till den internationella krishanteringen inom ramen för FN, EU, och Nato/PFF. Styrningen av försvaret - en översikt följande förband till internationella styrkeregister: två mekani- serade bataljoner, ett militärpoliskompani, ett korvettförband med två korvetter, ett flygförband JAS 39. Försvarsmakten utvecklar tillsammans med , och en nordisk snabb- insatsstyrka () under svensk ledning. Den svenska delen av snabbinsatsstyrkan kan uppgå till ca 1 100 office- rare och soldater. Styrkan ska vara operativ . Försvarsmakten får använda högst för internationella insatser. 3.3Riksdagens styrning av försvaret maktbefogenheter är lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten. Myndigheterna lyder under regeringen. styr således inte förvaltningen direkt, utan indirekt genom att styra regeringen. De konstitutionella möjligheterna för att styra reger- ingen är dessa: ska besluta om anslag till olika verksamheter. Till anslagen kan fogas olika villkor. ska besluta om lagar som reglerar verksamheten. kan besluta om mål för politikområden. kan besluta om inrättandet av myndigheter. kan kontrollera och granska regeringens verksam- het. styrning av regeringens hantering av det militära försvaret sker i huvudsak genom att anvisa anslag, ange inriktnings- och produktionsmål och en organisation för verksamheten. Riks- dagen styr relativt litet av verksamheten genom lagreglering. Kon- trollmakten utövas i begränsad omfattning när det gäller beställ- ningar av egna utvärderingar. Styrningen av försvaret - en översikt 3.3.2Riksdagen styr med mål Totalförsvaret är ett politikområde. har beslutat fyra mål för politikområdet totalförsvaret. Dessa är att: