sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — För att fiskerikontrollen ska kunna bli effektiv behövs en obruten kedja av fysiska kontroller samt en administrativ uppfölj- ning av de handlingar som fisket, verksamheten i berednings- och distributionsledet och den fysiska kontrollen resulterar i. Om denna kedja bryts finns ett utrymme för att fisk kan gå vid sidan av de offentliga kanalerna och säljas på en svart marknad. De ansvariga myndigheterna behöver därför komplettera kontrollerna till sjöss och vid landningar med kontroller i produktions- och distribu- tionsledet för att fiskerikontrollen ska vara effektiv. Utredningens förslag för att täcka luckorna i kontrollkedjan i detta avseende finns i kapitel 12. 8.2.3Kvalitetskontroll vid första försäljningstillfället Sedan kvalitetskontrollen – kontrollen av att EU:s gemensamma handelsstandarder – flyttades över från till har en ökad geografisk spridning i kontrollen erhållits som det har uppstått en lucka i kontrollen av handelsstandarder på fiskauktionerna. Före överflyttningen gjordes en stor del av kvalitetskontrollerna på fiskauktionerna (finns tre stycken, i , och ) och hos andra mottagare av fisk. Sedan överflytt- ningen av kvalitetskontrollen till har kvalitets- kontrollerna utförts på olika ställen längs med hela den svenska Efterlevnaden av de rättsliga kraven kusten i samband med genomförandet av landningskontrollerna. Några kvalitetskontroller utförs dock i princip inte längre vid fiskauktionerna eller hos andra köpare av fisk än de som köper direkt på kaj. (Såvida inte fått en indikation på att det förekommer något som bör kontrolleras särskilt.) Enligt för handelsstandarder ska fisken sorteras i olika klasser beroende på fiskens färskhetsgrad och storleks- kategori och det är denna klassning som kontrolleras vid en kvali- tetskontroll. Enligt rådets förordning (EG) nr 2406/96 av om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter ska kvalitetskontrollen genomföras vid första försäljningstillfället. I ingressen till förord- ningen står. De gemensamma marknadsnormerna ska tillämpas när alla berörda produkter som är avsedda som livsmedel säljs inom gemenskapens territorium. [Vår kursivering.] Om kvalitetskontrollen alltid utförs i samband med landning kommer man i vissa fall i konflikt med kraven i EG-förordningen. All fisk säljs ju inte direkt från kajen utan en stor del av fisken säljs på fiskauktioner eller genom andra distributörer. För att EU:s krav på kontroll av handelsstandarder ska uppfyllas till fullo måste någon form av kontroll ske även på andra ställen än på kaj i samband med landning. För utredningens förslag i denna del hänvisas till kapitel 12. 8.2.4Stickprovskontroller av små fiskefartyg Enligt är medlemsstaterna skyldiga att genom stick- provskontroller kontrollera verksamheten hos de fiskefartyg som är för att säkerställa att dessa fartyg följer gällande gemenskapsbestämmelser, inte minst vad gäller att registrera fångster och landningar av fångster. Medlemsstaterna ska i detta syfte utarbeta en provtagningsplan och planen och resultatet av statens kontroller ska meddelas till kommissionen. Se artikel 6.6 och artikel 8.3 i kontrollförordningen. utarbetar inte någon särskild provtagningsplan för denna typ av kontroller utan istället används ett system med fångst- journaler/kustfiskejournaler i kombination med det riskanalys- baserade kontrollsystemet. Systemet med fångst- och månads- journaler har beskrivits i kap. 5.6.2. Efterlevnaden av de rättsliga kraven Enligt är detta system mer effektivt från kontrollsynpunkt än det system som krävs enligt EU:s kontroll- förordning. Utredningen delar denna bedömning. Kommissionen tycks också acceptera systemet med journaler. Under dessa förutsättningar finns det inte något skäl att föreslå ändringar i den nu gällande ordningen. Av det underlag utredningen har haft tillgång till om hanteringen av överträdelser av bestämmelserna om fiske är det svårt att uttala sig om hur väl uppfyller EU:s krav på att tillsynsåtgärderna ska vara effektiva, särskilt med hänsyn till att vi saknar uppgifter om resultaten av rapporter om överträdelser. Dock verkar det förhållandevis tydligt att , som tidigare legat på den nedre delen av skalan vad beträffar det genomsnittliga bötesbeloppet om man jämför med övriga EU-medlemsländer, börjat komma ikapp med sanktionerna . Offentliggjorda uppgifter om överträdelser De uppgifter som finns offentliggjorda om sanktionssystemet är Den svenska användningen av sanktioner i ärenden om överträdelser av fiskebestämmelser, kommissionens sammanställningar i länderrapporten och i resultattabellerna samt kommissionens meddelanden om medlemsstaternas rapporter om allvarliga överträdelser mot den gemensamma fiskeripolitiken, KOM (2003) 782 slutligt, 15.12.2003, KOM (2002) 687 slutligt, 05.12.2002 och KOM (2001) 650 slutligt, 12.11.2001. Med allvarliga överträdelser avses sådana överträdelser som finns listade i rådets förordning (EG) nr 1447/1999 av om att upprätta en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestäm- melser och kommissionens tillämpningsföreskrifter till denna. Överträdelserna avser underlåtenhet att samarbeta med observa- törer och myndigheter med ansvar för övervakning, underlåtenhet att iaktta villkoren för att få fiska eller bestämmelser under själva fisket, underlåtenhet att lämna uppgifter om fisket eller att lämna felaktiga uppgifter om fisket, att manipulera med VMS-sändaren Efterlevnaden av de rättsliga kraven samt underlåtenhet att iaktta bestämmelser i samband med landning och saluföring av fiskprodukter. är skyldig att redovisa sådana upptäckta överträdelser till kommissionen. fick i regleringsbrevet för i uppdrag av regeringen att redovisa erfarenheterna av och lämna förslag beträffande den svenska användningen av sanktioner i ärenden om överträdelser av fiskebestämmelser mot bakgrund av om allvarliga överträdelser. redovisade sitt uppdrag till regeringen i rapporten Den svenska användningen av sanktioner i ärenden om överträdelser av fiskebestämmelser. I rapporten finns uppgifter om och anmälningar och rapporter sammanställda. har sedan blev medlem i EU och fram t.o.m. överlämnat 35 ärenden för rättslig prövning. Av dessa ärenden hade 16 avslutats för rapportens sammanställning medan 19 ärenden fortfarande var öppna. Av de 16 ärendena som avgjorts har 11 lett till lagföring genom dom eller strafföreläggande och 5 preskriberats. Av de ärenden som överlämnats till rättslig prövning har alltså lett till lagföring och preskriberats. –2000 (vilket är den period för vilken uppgifter finns om rapporter) rapporterade 209, 378, 471 respektive 507 rapporter om överträdelser av fiskebestämmelserna. Rapporterna gällde såväl fritidsfiske som yrkesmässigt fiske. Uppgifter om vad som sedermera hänt med ärendena finns endast beträffande ett mindre antal ärenden, nämligen de ärenden som klassificeras som allvarliga överträdelser enligt och som rapporterades till kommissionen . Uppgifterna hänför sig dock före, dvs. De rapporter som omfattas är 81 till antalet. Av de 81 ärendena har 23 stycken () lagförts genom dom eller strafföreläggande. Beslut om att lägga ner ärendet har fattats i 19 ärenden () och 39 ärenden () var fortfarande under utredning vid det tillfälle när sammanställdes. Ungefär en tredjedel av alla misstänkta rapporterade brott ledde således till lagföring . Efterlevnaden av de rättsliga kraven I påtalas att den svenska användningen av sanktioner är otillfredsställande på vissa punkter. Handläggnings- tiderna är långa vilket i flera fall har lett till att ärenden har blivit preskriberade. Huvuddelen av de långa handläggningstiderna är hänförliga till polisens utredningar. De påföljder som utdömts har också varit ytterst måttliga. Med bl.a. som grund har och regeringen beslutat om en ändring i fiskelagen som innebär skärpta straff vid fiskebrott (inklusive en möjlighet att använda normerade böter i större omfattning än tidigare) samt ett införande av administrativa sanktioner i form av landningsavgift och tillfällig återkallelse av yrkesfiskelicens. 2002/03:41, bet. 2002/03:MJU16, rskr. 2002/03:173.) Lagändringen trädde i kraft och uppgifterna i rapporten är därför nu möjligen inaktuella i påföljdsdelen. Uppgifter från kommissionen om överträdelser Enligt den statistik som EU sammanställt i resultattabellerna, länderapporten för –2002 och i kommissionens meddel- anden om medlemsstaternas rapporter om allvarliga överträdelser – KOM (2003) 782 slutligt, 15.12.2003, KOM (2002) 687 slutligt, 05.12.2002 och KOM (2001) 650 slutligt, 12.11.2001 – upptäcktes för varje respektive år 88 (95)3, 44 och 125 allvarliga överträdelser av fiskebestämmelserna. Rättsliga förfaranden inleddes i samtliga 88 fall , i 16 fall , dvs. i av fallen jämfört med det totala antalet upptäckta överträdelser. var motsvarande uppgifter 35 fall (). ledde 29 fall (av antalet totalt upptäckta över- trädelser) till någon form av påföljd (oklart om såväl dom som strafföreläggande avses eller endast dom). ledde 5 fall till en fällande dom () och ledde 6 fall () till fällande dom. 3 Enligt meddelandet från kommissionen till rådet och avseende överträdelser upptäckta , se KOM (2001) 650 slutlig,t 12.11.2001, s. 7, har 88 överträdelser rapporterats. Siffran i parentes avser de fall som upptäckts av enligt kommissionens resultattabell . Av resultattabellerna framgår inte i hur många fall rättsliga förfaranden inletts eller hur många fall som lett till fällande dom . Utredningen har därför valt att redovisa uppgifterna som finns i kommissionens meddelande istället. Efterlevnaden av de rättsliga kraven Det är tydligt att antalet upptäckta överträdelser som lett till en fällande dom under (2000–2002) inte är imponerande i jämförelse med övriga medlems- länder. var t.ex. motsvarande procent för och respektive . Tabell 8.1 Antal upptäckta överträdelser och fällande domar i , enligt EU:s resultattabeller och länderrapport för åren 2000–2002 88 (95)* *Siffran inom parentes avser det antal upptäckta överträdelser som anges i kommissionens resultattabeller och 2004. Uppgiften överensstämmer dock inte med de upp- gifter som kommissionen lämnat i meddelandet till rådet och avseende överträdelser upptäckta , se KOM (2001) 650 slutligt, 12.11.2001, s. 7. **Det är oklart om uppgiften gäller både fällande domar och strafförelägganden eller endast fällande domar. Påföljden var i samtliga fall böter och dessa hade ett genomsnittligt värde på 316, 324 respektive . I femton fall (2000 och 2001) har beslag gjorts. Se KOM (2001) 650 slutligt, 12.11.2001, s. 7 och KOM (2002) 687 slutligt, 15.12.2002, s. 7). Statistiken i kommissionens material ger inte en särskilt detaljerad bild av hur sanktionerna för fiskebrott har använts. För det första begränsas statistiken till det som av EU definieras som allvarliga överträdelser. Några uppgifter om brott i det svenska fritidsfisket eller inlandsfisket finns således inte med i statistiken, inte heller sådana överträdelser av bestämmelser för det yrkesmässiga fisket i havet som är rent nationella.4 För det andra redovisas statistiken för ett i tiden mycket avgränsat snitt. Sådana överträdelser som upptäcktes men inte ledde till en sanktion faller således utanför statistiken om överträdelser som ledde till rättsliga förfaranden. Då statistiken hänför sig till perioden –2002 faller också de nya sanktionsmöjligheterna med landnings- 4 Enligt uppgifter från är det inte många överträdelser som rör rent nationella bestämmelser. När uppgifterna till EU sammanställs tas de brott med som passar in under kriterierna för EU:s allvarliga överträdelser, oavsett om det är en nationell bestämmelse eller en EG-bestämmelse som utgör lagstödet för brottsmisstanken. Efterlevnaden av de rättsliga kraven avgift, tillfällig återkallelse av licens och normerade böter för i princip alla fiskebrott som begås i det yrkesmässiga fisket, utanför redovisningen. För att få en mer aktuell bild av sanktionssystemet än den och kommissionens uppgifter kan ge har utredningen bett och om uppgifter. Uppgifter från om överträdelser Av de uppgifter vi har fått från framgår att Fiskeri- verket och (vilket är så långt fram i tiden som vi har uppgifter) anmält 119 ärenden till åklagare. Tabell 8.2 Antal ärenden överlämnade till rättsväsendet till och dessas status * Helt eller delvis genom dom eller strafföreläggande. Av de 119 ärendena som anmält var 56 ärenden () fortfarande öppna . De fyra ärenden som varit öppna längst hade varit öppna och 3 månader, och 5 månader, och 3 månader respektive . Lagföring skedde i 50 () av ärendena. Av de ärenden som avslutats avgjordes 34 ärenden genom dom av domstol. Av dessa resulterade 31 i en helt eller delvis fällande dom och 3 i en friande dom. Strafförelägganden meddelades av åklagare i 15 fall. I ett fall har lagföring skett men det framgår inte om det var genom dom eller strafföreläggande. Åtal eller förundersökning hade lagts ner i 13 ärenden (). Av de ärenden som lagts ner rörde 4 helt eller delvis att brott var preskriberat. Övriga lades ner för att brott inte kunde styrkas (5 ärenden) eller för att gärningen var så ringa att den inte ansågs böra leda till ansvar för brott (4 ärenden). Efterlevnaden av de rättsliga kraven Uppgifter från om överträdelser har , då myndigheten enligt en ny förordning – förordningen (2003:188) om behandling av person- uppgifter inom – fått rätt att sammanställa vissa personuppgifter, inrättat ett IT-baserat rapportdiarium för att bl.a. följa upp hur många av rapporter som har lett till lagföring. Kvaliteten i systemet är ännu inte tillräckligt god, framför allt på grund av att polis och åklagare inte är skyldiga att återrapportera till vilka åtgärder som har vidtagits i ärendet sedan det överlämnats till rättsväsendet. Det finns ännu inte ett för de brottsbekämpande myndigheterna gemensamt system för återrapportering och uppföljning av den brottsbekämpande verksamheten, något som dock samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna syftar till att åstadkomma inom ramen för den s.k. RIF-samordningen. RIF står för Rättsväsendets informationsförsörjning. Inom RIF-samord- ningen arbetar myndigheterna bl.a. med att få en gemensam struktur på informationen och att förbättra förutsättningarna att följa upp rättsväsendets samlade resurser. Detta ska möjliggöras genom att bl.a. samordna verksamhetsstatistik och rättsstatistik och genom att varje brottsmisstanke åsätts en identitet som följer det misstänkta brottet från rapport till lagföring och verkställighet. Ett sådant system ska enligt nuvarande plan vara införlivat senast . Till dess har upprättat ett samarbete med bl.a. Polisen och för att i möjligaste mån ändå få tillgång till erforderliga uppgifter. Flera myndigheter sköter detta men långt ifrån alla varför det i statistiken från kan finnas ärenden markerade som öppna trots att de i själva verket är avgjorda på något sätt. Sedan inrättade det IT-baserade rapportdiariet har totalt 702 rapporter lämnats till polisen. Dessa rör såväl yrkesmässigt fiske som fritidsfiske. En rapport kan även innehålla fler än ett misstänkt brott. Avseende övriga uppgifter om den efterföljande handläggningen av polis, åklagare och domstolar har utredningen endast uppgifter från gällande . SOU 2005:27 Efterlevnaden av de rättsliga kraven Antal ärenden överlämnade till rättsväsendet och * Med FU avses förundersökning. lämnade in 218 rapporter (ären- den) till polisen (omfattandes 399 misstänkta brott). För majori- teten av dessa, 193 ärenden (), har inte fått besked om ärendestatusen. I övriga 26 ärenden har Kustbevak- ningen fått uppgifter om ärendestatusen. I dessa ärenden har beslut om att inte inleda förundersökning fattats i 4 fall, beslut om att inleda förundersökning fattats i 1 fall och beslut om att lägga ner förundersökningen fattats i 19 fall. Lagföring har skett i 2 fall och i båda dessa var resultatet en fällande dom. Så vitt vi vet har således endast 2 av 218 rapporter lett till lagföring från det att rapporten utfärdades. Utöver de här redovisade uppgifterna framgår av till kommissionen om tillämpningen av EU:s kontroll- förordning, avseende att rapporterade 484 misstänkta överträdelser till polisen och rapporterade myndigheten 619 sådana överträdelser. Få uppgifter och många ej återrapporterade ärenden De uppgifter utredningen har haft tillgång till är inte tillräckligt detaljerade och omfattande (vad avser tidsspannen) för att utredningen ska våga dra några egentliga slutsatser av dem. Några intressanta punkter vill vi dock lyfta fram. och fram till och med ledde ungefär en tredjedel av alla upptäckta överträdelser till lagföring från det att överträdelsen upptäcktes. – som endast anmäler sina brott till 1 åklagar- kammare – har bättre överblick över vad de av myndigheten anmälda överträdelserna resulterar i än som rapporterar in till flera olika polismyndigheter. Efterlevnaden av de rättsliga kraven har av antalet överträdelser som anmält till rättsväsendet resulterat i en lagföring. Av dessa resulterade den övervägande majoriteten i en fällande dom eller ett strafföreläggande. uppgifter om ärendenas status efter överlämnande till rättsväsendet är inte så fullständiga att utredningen kan dra några slutsatser om hur många ärenden som lett till lagföring. Angående punkten tre kan nämnas att antalet anmälningar om misstanke om brott från till åklagarmyndighet har ökat markant . gjorde verket 15 anmälningar, gjordes 28 anmälningar och var antalet anmälda fartygsbefälhavare och förstahandsmottagare 49 stycken. (Se till kommissionen om tillämpningen av EU:s kontrollförordning, i enlighet med artikel 25 i nämnda förordning, avseende .) När det gäller punkterna om uppföljning av överträdelser anser utredningen att det är väsentligt att Kustbevak- ningen får en fungerande uppgiftsinsamling för ärenden som har överlämnats till rättsväsendet. Utan sådana uppgifter är det svårt för myndigheten och regeringen att följa upp och utvärdera effektivitet och att bedöma om det svenska sanktionssystemet är effektivt och avskräckande. Problemet med att vissa ärenden har mycket långa handlägg- ningstider och/eller preskriberas kvarstår i viss utsträckning. Antalet ärenden som har långa handläggningstider och/eller har preskriberats har dock minskat avsevärt . Möjligheter att påverka handläggningen hos polis, åklagar- myndighet och domstolar Hur väl sanktionssystemet fungerar beror inte enbart på och ansträngningar utan även på hur rapporter och anmälningar om brott mot fiskebestämmelserna hanteras i senare led, dvs. hos polis, åklagarmyndighet och dom- stolar. Eftersom fiskebrott hanteras på samma sätt som andra typer av brott ingår de i den handläggnings- och prioritetsordning som allmänt gäller för olika typer av brott. Av naturliga skäl ligger fiskemålen inte högst upp på prioriteringslistan. Efterlevnaden av de rättsliga kraven detta är möjligheterna att t.ex. påverka handläggningstiderna begränsade. Vissa åtgärder skulle dock kunna vidtas för att ändå underlätta en snabbare och smidigare handläggning av fiskemålen. Det faller utanför utredningens uppdrag att utvärdera hanter- ingen av fiskemål i de senare leden. I det följande begränsas därför bedömningarna och förslagen till förbättringar till sådana åtgärder som ligger inom ramarna för de för fiskerikontrollen ansvariga myndigheterna att utföra. För att få en uppfattning om hur arbetet med fiskemål fungerar har utredningen varit i kontakt med representanter från Polisen, och domstolarna. Enligt uppgifter från åklagare och domare som har erfarenhet av fiskemål uppfattas regelverket som krångligt och betungande. Åklagare och domare har också påtalat att det finns ett inte obetyd- ligt utrymme för tolkningar runt vissa bestämmelser och att det därmed ibland kan vara svårt att bevisa/anse det utrett och styrkt att personen ifråga har haft uppsåt eller varit oaktsam vid tillfället för överträdelsen. På fiskets (och jordbrukets och livsmedelspolitikens områden) finns det, i förhållande till andra områden, många EG-förordningar som är direkt tillämpliga i . De många författningarna på EU-nivå tillsammans med detaljerade föreskrifter på myndighets- nivå medför att bestämmelserna är svåra att överblicka och emellanåt också svåra att tolka. Detta leder till svårigheter att tillämpa regelverket. Grundläggande straffrättsliga principer – legalitetsprincipen och konformitetsprincipen – ställer krav på att lagstiftningen är sådan att medborgarna kan förutse när de kan göras ansvariga för brott. Detta innebär bl.a. att lagstiftningen ska var så begriplig och preciserad att det inte råder någon tvekan om en viss gärning är tillåten eller otillåten. Straff eller annan brottspåföljd får vidare endast drabba den som kunnat rätta sig efter lagen. Om de bestämmelser som kriminaliserar en viss gärning inte är tillräckligt tydliga kan man inte hävda att personen i fråga kunnat följa lagen. Inom straffrätten finns även en annan grundläggande princip – skuldprincipen – som slår fast att endast den som handlat på ett klandervärt sätt bör drabbas av straff. Mer konkret krävs att en person som har brutit mot en straffbelagd bestämmelse ska ha handlat uppsåtligen (med vett och vilja) eller ha varit oaktsam (försumlig) för att fällas för gärningen. Efterlevnaden av de rättsliga kraven Utredningen bedömer att ett enklare och mer överblickbart regelsystem skulle bidra till en snabbare och smidigare hand- läggning i alla led i fiskerikontrollen från till domstolarna. För utredningens förslag i denna del, se kap. 13.3. Vid kontakterna med de olika aktörerna inom rättsväsendet har det också kommit fram att anmälningar om brott håller en mycket hög standard. När det gäller rapporter om brott har det dock framgått att det finns vissa skillnader i vad man kanske skulle kunna kalla arbetsvokabulären mellan å ena sidan och polis, åklagare och domstolar å andra sidan. Det underlag som polis och åklagare får genom rapporterna är t.ex. inte alltid redovisat på ett sådant sätt att det tydligt framgår vilka otillåtna gärningar som har begåtts. har dock uppgett att myndigheten i mål- och resultatstyrningsdialoger med Polis och har fått uppfattningen att rapporter håller en god standard. En viktig skillnad att poängtera i sammanhanget är att förut- sättningarna skiljer sig åt mellan och Kustbevak- ningen när det gäller utredningssituationen. utred- ningar bygger på sådana uppgifter som myndigheten själv samlar in, bearbetar och analyserar. Åtalsanmälan skrivs sedan av myndig- hetens jurister. utredningar är fältutredningar. Rapporterna skrivs i direkt anslutning till upptäckten av en otillåten gärning och skickas i de flesta fall direkt till polisen från fartyget, flyget eller kajen. Samtliga åtgärder som vidtagit med stöd av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (t.ex. att hålla förhör eller göra en husrannsakan) ska skyndsamt anmälas till polisen. Mot bakgrund av de samlade svårigheterna med återrapportering inom rättsväsendet och i vissa fall bristande kvalitet avseende rapporterna bedömer utredningen att försök måste göras att på olika sätt effektivisera rapportering av brott för att förbättra förutsättningarna för en effektiv handläggning av ärendena hos polis och åklagare. Utredningens förslag i denna del finns i kap. 13.3. Efterlevnaden av de rättsliga kraven Av kommissionens länderrapporter framgår att flera på varandra följande studier har visat att kontrollen är ojämn och ofta otillfredsställande inom gemenskapen. Enligt kommissionen är en av de främsta svagheterna i systemet skillnaderna mellan medlems- staterna, bl.a. vad gäller åtalsförfaranden och straffsatser. Likartade överträdelser kan leda till olika straff i olika medlemsstater. Kommissionen påpekar att skillnaderna resulterar i misstankar om diskriminering mellan olika fiskare, vilket i sin tur leder till att fiskarna förlorar förtroendet för fiskerikontrollen.