sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Vanligtvis sker det tre till . Att dessa fyra centrala aktörer träffas regelbundet för att diskutera försvarets inriktning och mål är något som har uppfattats som mycket positivt inom . Det skapar förutsättnin- gar för en klar och tydlig strategisk ledning av försvaret. Även om den finska statsförvaltningen i stort påminner om den svenska är det viktigt att markera den skillnad som det semipresi- dentiella systemet innebär. Den finska utgör visserligen högsta lagstiftande instans, beslutar om försvarets årliga budget och fattar beslut exempelvis om deltagande i internatio- nella insatser, men Presidenten har ett betydande inflytande över försvaret. Den av beslutade årsbudgeten för försvaret är exempelvis inte giltig förrän den har ratificerats av Presidenten, som dessutom har den formella möjligheten att inte stadfästa en lag som har beslutats av . har en svag ställning även gentemot Försvarsministe- riet och Försvarsministern. ska visserligen formellt fatta beslut om exempelvis försvarets grundorganisation, eventuella nedläggningar och omlokaliseringar, men detta är beslut som i praktiken har kommit att fattas av Försvarsministern. har när det gäller flera frågor gett ministeriet tillåtelse att fatta beslut under förutsättning att den hålls underättad. Detta gäller även beslut om internationella insatser, där visserligen fattar beslut om ska delta eller inte, men där alla beslut som därefter kan komma att fattas (beslut om förlängning, mer resurser och så vidare) har lämnats över till statsrådet (regeringen). Vilken försvarsförmåga ska ha framgår av de lagar som styr försvaret. Lagarna stiftas av . När det gäller materielanskaffningar fattar endast be- slut när det är fråga om mycket stora inköp. Vad som menas med detta preciseras inte. Beslut om materielprogram som omfattar kan fattas av Huvudstaben, för nivåer däröver krävs godkännande.9 Det finska försvarsutskottet är trots sitt begränsade inflytande ett aktivt utskott. Utskottet tar många initiativ och använder sig exempelvis flitigt av möjligheten att kalla till sig experter för att få information om olika ärenden. Ett annat sätt att inhämta informa- tion som utskottsledamöterna använder sig av är att göra nationella och internationella studiebesök. Därtill ska läggas att det finns täta kontakter mellan utskottet och ministeriet. att notera är utskottets försvarspolitiska betänkanden och uttalanden, som ofta är kort hållna. Utskottets respons på motsva- righeten till den senaste försvarspropositionen, statsrådets säker- hets- och försvarspolitiska redogörelse, omfattade endast 38 sidor. finns ingen motsvarighet till den svenska Försvarsbered- ningen i . fanns dock ett Försvarsråd, men det togs bort (och ersattes av systemet med statsrådets redogörel- ser). Anledningen till denna nedläggning var bland annat att För- svarsrådet ansågs utgöra ett onödigt steg i processen och att det inte tillräckligt väl uppfyllde den tänkta uppgiften att politiskt för- ankra centrala försvarsbeslut. 9 fattar beslut om de fleråriga beställningsfullmakterna (så kallade materielprogram)i samband med godkännandet av försvarsbudgeten. Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott (observera att detta är ett regeringsutskott) utgör en viktig aktör i den finska för- svarspolitiken. Alla större beslut inom utrikes- och säkerhetspoliti- ken samt viktiga ärenden som gäller totalförsvaret behandlas i ut- skottet, och beslut fattas av statsrådet (regeringen). De flesta beslut inom försvarsområdet fattas dock av ministeriet, utan medverkan av statsrådets utskott. Alla regeringspartier är representerade i utskottet som leds av Statsministern. Utskottet består därutöver av Utrikesministern, , de övriga ministrar som förordnats att hand- lägga ärenden som hör till verksamhetsområde samt tre andra ministrar som Statsministern förordnar. Ytterligare ministrar kan bli kallade att delta om de ärenden som behandlas berör hans eller hennes ansvarsområde. Presidenten deltar vid ut- skottets sammanträden i de fall de frågor som behandlas är av särskild vikt. Utskottets protokoll är inte officiella. Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott biträds av en säkerhets- och försvarskommitté. Det är en permanent kommitté som tillsattes , i samband med att det tidigare , som bland annat hade till uppgift att bistå Presidenten i försvars- politiska ärenden, lades ned. Vissa av de uppgifter som Försvarsrå- det tidigare hade ansvarat för övergick då till statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott, och den nybil- dade säkerhets- och försvarskommittén. Kommittén har även till uppgift att avge utlåtanden och ta egna initiativ i frågor som rör totalförsvaret och i frågor som gäller sam- ordningen av de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Försvarsministeriets kanslichef är ordförande i kommittén. I öv- rigt ingår chefen för samt statsekreterare och kansli- chefer från en rad andra ministerier, bland annat och . Kommitténs sekretariat, som är placerat i , fungerar även som sekretariat för ministerier- nas beredskapschefsmöten, som är ett permanent samarbetsorgan för verksamhet som gäller landets beredskap vid undantagsförhål- landen och störningstillstånd. Presidentens formellt sett aktiva roll när det gäller styrningen av försvaret och försvarsmaktens självständiga ställning som fristå- ende myndighet lämnar ett relativt begränsat ansvar till Försvars- ministeriet. Det finska har till uppgift att svara för den nationella försvarspolitiken och säkerheten samt för det internatio- nella försvarspolitiska samarbetet. Enligt utta- lade verksamhetsidé är dess uppgift att: 1)svara för det självständiga militära försvarets resurser och öv- riga verksamhetsförutsättningar, 2)svara för den internationella krishanteringens förutsättningar och inverka på säkerhetsstrukturerna i i syfte att trygga de nationella intressena och 3)svara för beständig försvarsvilja. Till ministeriets uppgifter hör även att utarbeta en försvarspolicy och att utforma försvarsområdets budget. Ministeriet svarar dess- utom för den materielpolitiska styrningen och beslutsprocessen i samband med viktiga anskaffningar av försvarsmateriel. Till uppgifter hör även att utveckla och ef- fektivisera försvarets verksamhetsmodeller, den strategiska eko- nomistyrningen och försvarets långsiktsplanering. För att fylla sina behov av forskning styr också den underställda förvaltningens forskningsverksamhet i den del där denna är av be- tydelse för de strategiska insatsområdena. Organisationsschema över det finska Ministeriet är uppdelat i tre avdelningar med underlydande enheter. Därutöver finns bland annat sekretariatet för säkerhets- och för- svarskommittén och enheten för intern revision. Planeringskom- missionen för försvarsinformation är en permanent parlamentarisk kommitté som administrativt arbetar inom den förvaltningspoli- tiska avdelningen. Försvarsministern har, delvis med hjälp av utrikes- och säker- hetspolitiska utskottet, till uppgift att handlägga militära förvalt- ningsärenden, övervaka och styra försvarsmaktens verksamhet och att leda arbetet på ministeriet. Han eller hon bistås av en kansli- chef10, och en ledningsgrupp, som bland annat hanterar ärenden av strategisk karaktär. I ledningsgruppen ingår Försvarsministern, kanslichefen, ministeriets avdelningschefer samt ett antal sakkun- niga. Ledningsgruppen sammanträder fyra till . I arbetar ca 130 personer, varav de flesta är civila. På ministeriet finns ca tio militära tjänster, till dessa hör kanslichefen, chefen för enheten för nationell försvarspolitik och chefen för sekretariatet för säkerhets- och försvarskommittén. En- heten för internationell försvarspolitik leds av ett civilt försvarsråd. Vilken bakgrund personer som utnämns till ovanstående poster har är en fråga för den som utnämner dem. Kanslichefen har dock med något enstaka undantag alltid varit militär. Samma sak gäller chefen för enheten för nationell försvarspolitik och chefen för sekretaria- tet för säkerhets- och försvarskommittén. Följande ämbetsverk, inrättningar, samfund och andra organ hör till verksamhetsområde: Delegationen för frivilligt försvarsarbete De finländska fredsbevarande organisationerna 10 skapades ett system med statssekreterare inom en del av de finska ministerierna, dock inte inom . Kanslichefen, som inte är politiskt tillsatt, är därför fortfarande den som innehar de flesta av de uppgifter som de svenska statssekreterarna har. Värt att notera är att till exempel , För- svarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt och Försvarshögskolan inte utgör självständiga myndigheter utan är underställda Huvud- staben. I finns en försvarslag som reglerar försvarets mål, uppgifter och organisation. Enligt denna lag omfattar den finska försvars- makten: Land-, sjö- och luftstridskrafterna (förband, truppavdelningar och enheter) Militära inrättningar och depåer I administrativa ärenden är försvarsmakten underställd Försvars- ministeriet. Men det är Kommendören för försvarsmakten (mot- svarande den svenske ) som med hjälp av Huvudstaben ansvarar för försvarsmaktens omedelbara ledning samt tillsynen över den. Kommendören för försvarsmakten har dock en relativt fristående position (se figur 5.1) och tillhör inte Huvudstaben rent organisa- toriskt. Kommendören för försvarsmakten är underställd republikens President i de ärenden som rör militära kommandomål. Kommen- dören för försvarsmakten fungerar som sakkunnig vid utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet i de ärenden som rör rikets försvar. Huvudstaben leds av chefen för (inte samma per- son som Kommendören för försvarsmakten) och fungerar som ledningsstab för Kommendören för försvarsmakten. Huvudstaben är underställd kommendören i ärenden som rör militära komman- domål och är underställd i administrativa ären- den. Huvudstaben ansvarar för planeringen och ledningen av rikets försvar. Försvarsområdena (det västra, östra och norra försvarsområdet), marinen och flygvapnet har egna kommendörer. Marinen och flyg- vapnet har därtill egna underlydande staber. De tre försvarsområdena är i sin tur uppdelade i tolv militärlän som ansvarar för värnpliktsfrågor, uppställningen av krigsförband, organiseringen och ledningen av lokalförsvaret samt för styrningen och stödjandet av det frivilliga försvarsarbetet inom sitt område. Militärlänen fungerar som myndigheter inom sina respektive geo- grafiska områden. saknar en stark försvarsindustri, även om viss produktion förekommer. Den finska försvarsindustrin utgör därmed inte en viktig aktör i den finska försvarspolitiken. Hur ett försvarsbeslut tas fram Ett viktigt styrdokument i arbetet i de finska ministerierna är stats- rådets redogörelser. Statsrådet formulerar en redogörelse för varje politikområde , med början . I redogörelsen klargörs områdets inriktning och mål. Statsrådets säkerhets- och försvarspolitiska redogörelser omfat- tar en bedömning av samlade säkerhets- och försvarspoli- tik. Av dessa framgår även försvarets grundläggande riktlinjer, principer och mål samt den försvarspolitiska handlingslinje som ska gälla i ett längre perspektiv redogörelse sträcker sig fram . De regelbundna redogörelserna har gett både och statsrådet en ny säkerhets- och försvarspolitisk styrmetod. Redo- görelserna kan i någon mån jämföras med de svenska försvarsbe- sluten. Det bör påpekas att Presidenten har ett betydande inflytande över statsrådets redogörelse eftersom Presidenten delar statsrådets ansvar för utrikes- och försvarspolitiken. Presidenten är därför ordförande i statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott då beslut om redogörelsens inriktning och centrala principer fattas. Underlaget till statsrådets redogörelser arbetas vanligen fram i gemensamma arbetsgrupper, med både politiker och tjänstemän från bland annat , , Huvud- staben samt utrikes- och försvarsutskottet. Arbetet sker under ledning av . Erfarenheterna från detta samarbete har varit mycket goda och ministeriets uppfattning är att det gemensamt framtagna underlaget har haft hög kvalitet. Till de gemensamma arbetsgrupperna har en parlamentarisk be- redningsgrupp knutits, den så kallade säkerhetspolitiska uppfölj- ningsgruppen. Detta är en grupp som tillsattes med anledning av den kritik som riktade mot statsrådet i samband med redogörelse. Enligt uppfattning hade den inte varit tillräckligt involverad i framtagandet av statsrådets redogö- relse. Statsrådet fattade då beslut om att före statsrådets nästa redogörelse () tillsätta en parlamentarisk berednings- grupp. Den fick till uppgift att följa arbetet med redogörelsen och att därefter lämna en rapport till statsrådet. På så sätt kunde inne- hållet i statsrådets redogörelse på ett tidigt stadium förankras i . Viktigt att påpeka är att denna parlamentariska arbets- grupp inte har någon formell roll i arbetet med statsrådets redogö- relse, men att den har en mycket central politisk betydelse. Den säkerhetspolitiska uppföljningsgruppen är inte permanent, utan tillsätts i anslutning till det förberedande arbetet med statsrå- dets redogörelse och upplöses då den har lämnat ifrån sig sin rap- port. Troligtvis kommer en parlamentarisk beredningsgrupp att tillsättas även i samband med statsrådets nästa redogörelse. Efter det att statsrådet har överlämnat sin redogörelse till riksda- gen remissbehandlas den av försvars-, utrikes- och fi- nansutskott, som därefter beslutar om att godkänna redogörelsen eller inte. Varje ministerium har sedan till ansvar att gå vidare och verkställa den del av redogörelsen som berör deras ansvarsområde. Ytterligare något som bör uppmärksammas när det gäller syste- met med statsrådets redogörelser är att dessa dokument har hög legitimitet inom försvarsmakten. De fungerar bra som styrverktyg och uppfattas, trots att de är ett resultat av kompromisser, inte som urvattnade dokument. Statsrådets redogörelse skänker en viss sta- bilitet inte minst åt försvarsmaktens planeringsprocess eftersom den omfattar en så pass (). säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse I den senaste redogörelsen som publicerades beskrivs den nya lednings- och förvaltningsstruktur för försvaret som ska vara färdigställd . Den utgör en del av den struktur- förändring som har pågått och som bland annat har kommit att innebära att lednings- och förvaltningssystemet har förenklats och effektiviserats, att utbildningsorganisationen har rationaliserats och att nedskärningar av personalen har genomförts. Strukturförändringen har även inneburit en ny organisation för , som klargör styrningen i organisationen och bland annat tydliggör skillnaden mellan det politiska och det verk- ställande arbetet. Av redogörelse framgår även att de nuvarande försvars- områdena och militärlänen kommer att dras in och ersättas med sju militärlänsstaber. Sammanslagning av verk och depåer inom för- svarsmakten kommer även att ske. Fram planeras en omstrukturering av den krigstida organisationen som totalt kommer att innebära en reducering från ca 500 000 personer till ca 350 000 personer.11 Statsrådets principbeslut om tryggande av samhällets livsviktiga funk- tioner Ett annat centralt styrdokument för det finska försvaret är statsrå- dets (regeringens) strategi för tryggande av samhällets livsviktiga funktioner, där rikets militära försvar utgör en central del. Beslut härom fattas i normala fall , senast . Av detta dokument framgår statsrådets principbeslut om fördel- ningen av ansvar mellan olika ministerier samt hur det är tänkt att ministerierna ska samverka vid akuta lägen. Det är ansvar att fatta beslut om strategi för ansvarsfördelning och ledning inom ministeriets ansvarsområde (strategin för nationella förberedelser). Detta är beslut som mini- steriet fattar själv, utan delaktighet från . Det förekom- mer dock att försvarsutskottets hörs innan beslut om strategin för nationella förberedelser fattas. Säkerhets- och försvarskommittén har i uppdrag att följa upp implementeringen av strategin för nationella förberedelser. 11 Beslut om neddragningar kommer att fattas av Försvarsministern . Statsrådet (regeringen) har formulerat försvarets mål på följande sätt: Försvarets mål är att i alla situationer garantera landets självständighet, trygga medborgarnas livsbetingelser, förhindra att territoriet utnyttjas samt att trygga statsledningens verksamhetsförutsättningar och hand- lingsfrihet. Som ett icke-allierat land upprätthåller och utvecklar en trovärdig försvarsförmåga med tanke på säkerheten i omvärlden. Försvarets uppgifter är definierade i lagen om försvarsmakten. Av denna lag framgår vad som hör till försvarets uppgifter samt vem som ska göra och ansvara för vad. Lagen om försvarsmakten regle- rar bland annat frågor om beredskap vid undantagsförhållanden, försvarsmaktens sammansättning och uppgifter, den internationella fredsbevarande verksamheten och export och transitering av för- svarsmateriel. Försvarsmakten är därtill administrativt och militärt organiserad på det sätt som framgår av lagen om försvarsmakten, där det även står att försvarsmaktens fredstida sammansättning i detalj bestäms av försvarsministeriet. Enligt lagen om försvarsmakten har den finska försvarsmakten till uppgift: 1.att i samverkan med andra övervakningsmyndigheter sörja för övervakningen av rikets land- och sjöområde samt luftrum; 2.att trygga rikets territoriella integritet, vid behov med anlitande av kraftåtgärder; 3.att försvars riket och dess rättsordning samt folkets livsbetingelser och grund-läggande rättigheter; 4.att sörja för upprätthållandet och utvecklandet av rikets mili- tära försvarsberedskap; 5.att stödja frivillig försvarsutbildning enligt vad som stadgas ge- nom förordning eller föreskrivs genom beslut eller beroende på ärendets art genom beslut av Huvud- staben samt att också på annat sätt främja verksamhet som syftar till att stärka försvarsviljan och höja medborgarnas fy- siska kondition; 6.att vid behov giva handräckning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet på sätt därom är stadgat särskilt att delta i räddningsverksamheten genom att tillhanda-hålla nödvändig utrustning, personalresurser och särskilda sakkunnigtjänster, om detta är nödvändigt med hänsyn till olyckans omfattning eller speciella natur; deltagandet i räddningsverksamheten får inte äventyra skötseln av försvarsmaktens försvarsuppgifter; 7.att delta i den fredsbevarande verksamheten enligt vad som be- stäms om det i lagen om fredsbevarande verksamhet samt 8.att utföra de övriga för försvarsmakten i lag föreskrivna åliggandena. En av huvudpunkterna i den finska så kallade säkerhets- och för- svarspolitiska handlingslinjen (fastställs i statsrådets redogörelse) är att upprätthålla och utveckla en trovärdig försvarsförmåga. Försvarsförmågan ska dimensioneras enligt de krav som säkerheten i omvärlden ställer så att åtminstone landets kärnområden i alla situa- tioner kan förbli i landets egen besittning och att det med hjälp av för- svaret är möjligt att skapa förutsättningar för åtgärder som syftar till att bibehålla självständigheten. När situationen förutsätter det måste försvarsåtgärderna kunna föranstaltas på rikets hela område. Med trovärdig försvarsförmåga menas trovärdig i såväl de egna medborgarnas som de internationella bedömarnas ögon. Vi upp- når trovärdighet genom att vara pålitliga. Kravet på pålitlighet sträcker sig från bemötandet av den enskilde värnpliktige ända till utvärdering på internationell nivå. Det är för försvarspolitik som an- svarar för det finska försvarets överordnade planering. Huvudsta- ben ansvarar för planeringen för den verkställande nivån. Det är ministeriet som äger planeringsprocessen, detta framgår inte minst genom den analyskapacitet som finns inom ministeriet, som inte är beroende av Huvudstaben för underlag. Viktigt att lyfta fram när det gäller den finska planeringsproces- sen är den växelverkan och det samspel som sker mellan ministeriet och Huvudstaben. Personal från Huvudstaben deltar till viss del i det planeringsarbete som sker på ministeriet. När arbetet med pla- neringen sedan går över till Huvudstaben följer ett antal medarbe- tare från ministeriet med. Den finska försvarsplaneringen görs på lång, medellång och kort sikt. Den långsiktiga planen omfattar en tidsperiod , och revideras . Den är översiktlig och innehåller riktlinjer för utveckling av system, organisation, utbildning och materiel. Något politiskt bindande ställningstagande görs normalt sett inte med anledning av de långsiktiga försvarsplanerna. Den långsiktiga planen utarbetas av Huvudstaben. Den medellånga planen omfattar en tidsperiod och re- videras . Den har till uppgift att konkretisera de mål som läggs fast i den långsiktiga planen och att ange ramarna för statens framtida utgifter. Den medellånga planen utgör underlag för sta- tens finansiella fyraårsbudget. Försvarsmakten utarbetar de medel- långa planerna i enlighet med direktiv från . Det går till så att varje försvarsgren utifrån givna mål och resurser utar- betar var sin plan som sedan sammanfattas och smälts samman av Huvudstaben. Det dokument som Huvudstaben överlämnar till ministeriet utgör en viktig grund i statsrådets säkerhets- och för- svarspolitiska redogörelse. Underlaget publiceras aldrig. De kortsiktiga planerna utgör underlag för det årliga budgetar- betet och utarbetas av Huvudstaben. En intressant iakttagelse som möjligen har att göra med historiska erfarenheter är förekomsten av skrivningar som rör un- dantagsförhållanden och kris i centrala styrdokument.12 Ett exem- pel är den kris- och hotmodell som aktivt används som verktyg i den finska försvarsplaneringen, där potentiella krisscenarier målas upp. Hotmodellen är en beskrivning av störningar som kan påverka den nationella suveräniteten samt medborgarnas levnadsmöjlighe- ter och trygghet. Med hjälp av hotmodellen samordnas myndighe- ternas planering för att de ska kunna trygga de för samhället livs- viktiga funktionerna. De hotbilder som används för försvarsplane- ringen uppdateras var fjärde år eller efter behov. De hotbilder () som används är: 1)en regional kris, som kan ha följdverkningar för , 2)politisk, ekonomisk och militär påtryckning som kan inbegripa hot med militära maktmedel och begränsad användning av så- dana, 12 Med undantagsförhållanden menas här ett krig, krigshot och väpnat anfall som riktas mot . Också ett krig mellan främmande stater och krigshot samt ett sådant skärpt internationellt läge som förutsätter en höjning av försvarsberedskapen anses utgöra undantagsförhållanden. En allvarlig kris, exempelvis att exporten försvåras eller förhindras eller en katastrof kan även framkalla ett undantagsförhållande. 3)användning av militära maktmedel, vilket kan innebära ett strategiskt överfall eller ett anfall som inleds med ett strategiskt överfall och som görs i syfte att erövra områden. Det pågår diskussion om att frångå dagens regelbundna planering och istället övergå till ett system där planering, uppdatering och utvärdering sker underhand eller på förekommen anledning. Tan- ken är att detta skulle effektivisera planeringsarbetet och göra det mindre resurskrävande. I den finska statsförvaltningen började man , precis som i övriga delar av västvärlden, att arbeta aktivt för att utveckla en mer resultatorienterad styrning av verksamheten. En central idé var att ministeriet och de underlydande myndigheterna skulle bli mer kostnadsmedvetna och få en större förståelse för de resultat som skulle uppnås, och vikten av uppföljning. Syftet var också att tydliggöra ansvarsfördelningen inom organisationen. Man började då använda sig av en typ av kontraktsstyrning genom årliga resul- tatavtal. Resultatavtalen kan till viss del jämföras med de svenska regler- ingsbreven. Av resultatavtalen framgår vad underlydande myndig- heter har till uppgift att uppnå samt vilka resurser de har att tillgå. Uppgifter som tillkommer därutöver ska lösas i särskild ordning.