sou · GTB31d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det innebär inte att programföretagen vid varje givet tillfälle ska sträva efter höga publikandelar. Men det är viktigt att åtminstone stora delar av programverksamheten är uppskattad i alla publik- grupper och att många tycker det är angeläget att titta och lyssna. Det är också viktigt för legitimiteten i TV-avgifts- systemet att publiken anser sig få valuta för pengarna. 6.2.1Närmare om mångfald och kvalitet Med mångfald bör för det första avses att programverksamheten ska präglas av en bredd i antalet programgenrer, dvs. att program av många skilda slag ges utrymme. Mångfald avser också vida ramar för skilda åsiktsriktningar som kan mötas och brytas, vilket bidrar till att uppfylla kraven på opartiskhet och saklighet i den samlade programverksamheten. Det senare är naturligtvis särskilt viktigt inom nyhetsförmedling och samhällsbevakning, men har relevans också på andra programområden. Mångfald avser också en annan central aspekt, nämligen tillgäng- lighet. En hög tillgänglighet till en stor variation av radio- och TV- program ger många människor möjlighet att komma i kontakt med andra människors liv, kulturer och sedvänjor. Detta är i sig en viktig del i den förståelse och tolerans som demokratin vilar på. Hög tillgänglighet innebär också att mångfalden ska vara stor också på tider när många lyssnar och tittar. Att public service-företagens utbud ska göras tillgängligt också för särskilda publikgrupper och olika minoritetsgrupper ska inte tas Riktlinjer för kommande tillståndsperiod som intäkt för att ställa olika grupper mot varandra eller att ställa majoriteten mot olika minoritetsintressen. Det har varit public service-företagens uppgift att balansera olika intressen mot varandra så att hänsyn tas till såväl den stora majoriteten som till mer begränsade grupper av befolkningen. I grunden är alla en del av mångfalden i det samhälle som ska skildras. De svenska public service-företagen har påbörjat ett arbete i syfte att integrera ett mångfaldsperspektiv i hela verksamheten där frågor som exempelvis kön, sexuell läggning, etnicitet, kulturell mångfald och funktionshinder blir belysta. Ytterligare en aspekt på mångfald i public service-verksamheten är att det ska finnas en mångfald av produktionskällor samt en geografiskt spridd produktion i landet. En viktig aspekt av public service-verksamhetens demokratiska uppdrag är att sträva efter att hela landet kontinuerligt kan speglas i programverksamheten. Det bör innebära att perspektiv från hela genomsyrar program- verksamheten, men också att program görs i flera delar av landet och att mångfalden i bevakning på den regionala och lokala nivån främjas genom att programföretagen har en omfattande närvaro runt om i landet (se kapitel 11). Mångfalden avspeglas också i att en stor andel utomstående deltar i programverksamheten och att en betydande andel av produktionen i radio och TV görs av fristående producenter. Kravet på hög kvalitet gäller självfallet hela program- verksamheten, oavsett om syftet är att informera eller underhålla. Public service-verksamheten måste hävda sin särart. Genom TV- avgiftsfinansieringen är programföretagen oberoende av kom- mersiella överväganden och kan fokusera på hela publikens skiftande behov och önskemål, satsa på det nya och oprövade och utveckla programkvalitet inom alla genrer. Det ska märkas i radion och televisionen vad som är public service-radio och TV . Kvalitet bör i princip inte ställas i motsatsförhållande till kvanti- tet. I public service-uppdraget ligger ett ansvar att tillhandahålla program för alla och göra det tillgängligt på tidpunkter när män- niskor kan titta och lyssna och det kan definitivt hävdas att ett omfattande och varierande utbud i sig är ett tecken på kvalitet. bör det framhållas att det finns risker med alltför omfat- tande ökningar av sändningstider och etablering av nya program- kanaler. Det kan begränsa möjligheterna att satsa tillräckligt mycket på kvalitet och fördjupning, vilket bör vara ett av public service-verksamhetens kännetecken. Kommittén vill ställa sig Riktlinjer för kommande tillståndsperiod bakom den bedömning som regering och riksdag gjort inför både föregående och nuvarande tillståndsperiod om att public service- företagen generellt ska prioritera hög kvalitet före ökad kvantitet i utbudet2 (se också kapitel 7). 6.3Styrningen av public service-verksamheten I det följande redovisar vi vår principiella syn på styrningen av public service-verksamheten via sändningstillstånd och andra regel- verk. Statsmakternas styrning av en radio och TV i allmänhetens tjänst innebär en balansgång mellan olika värden. Ett grundläggande villkor för att radio- och televisionsverksamhet ska kunna bedrivas i allmänhetens tjänst är att de programföretag som får uppdraget kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i för- hållande till statsmakterna, de stora organisationerna och andra makthavare i samhället. Public service får aldrig uppfattas som det statliga alternativet. Av detta skäl är det angeläget att staten i så liten utsträckning som möjligt kan påverka programverksamhetens närmare inriktning och att ingen utomstående ska kunna påverka innehållet i enskilda program. har riksdag och regering ett ansvar för att ange vissa grundläggande riktlinjer för programverksamheten. Det gäller att formulera ett så tydligt uppdrag att såväl programföretagen som en bredare allmänhet förstår de krav och förväntningar som ställs på verksamheten. Det ska också vara relativt enkelt att följa upp och utkräva ansvar av dem som är satta att sköta verksamheten i allmänhetens tjänst. I regeringens och roller som uppdragsgivare ligger också att säkerställa att verksamheten har en effektiv och ändamålsenlig organisation så att public service- uppdraget kan utföras på bästa sätt och att det sker med en god och effektiv hushållning med de medel som TV-avgiftsbetalarna ställer till förfogande. Vi anser att den allmänna inriktning, när det gäller grunderna i public service-uppdraget, som framgår av sändningstillstånd och anslagsvillkor är rimlig. Den uttrycker målsättningar som bör vara vägledande för verksamheten också i fortsättningen. I ett antal frågor i sändningstillstånden kommer vi dock att göra särskilda prövningar av uppdragets utformning. De frågor som avses är de 1995/96:161, s. 58 samt prop. 2000/01:94, s. 33. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod som regeringen i direktiven gett oss i uppdrag att behandla. Dessa överväganden redovisas i kapitlen 8 t.o.m. 15. Som framgått i det föregående anser vi att den utveckling på medieområdet som kan skisseras den närmaste fem-tioårsperioden understryker behovet att värna de värden som svensk radio och TV i allmänhetens tjänst bygger på. Förändringarna på etermedie- området utgör långtifrån en övergående fas; det är sannolikt att förändringstakten kommer att vara hög . En sådan rörlig konkurrenssituation kan ge upphov till skilda slutsatser när det gäller regleringen av public service. Å ena sidan kan man hävda att styrningen bör bli tydligare och kanske mer detaljerad för att motverka att public service-verksamheten alltför mycket påverkas av sina kommersiella konkurrenter och för att motverka en utveck- ling mot likriktning och utslätning av programutbudet. Å andra sidan kan man hävda att det är av avgörande betydelse för en verk- samhet som har att agera på denna marknad att med ett tydligt uppdrag och ett stort mått av självbestämmande kunna möta utvecklingen och hantera olika situationer som uppkommer. Båda perspektiven har sin relevans. Vi anser dock att det perspektiv som understryker public service-verksamhetens själv- ständiga ställning i förhållande till statsmakten väger tyngst. Som principiella utgångspunkter för samhällets styrning av radio och TV i allmänhetens tjänst vill vi därför förorda ett uppdrag som är så tydligt som möjligt, men som ger programföretagen en god förmåga att anpassa sig till förändringar i omvärlden. De villkor som formuleras bör enligt vår uppfattning fokusera på vad som ska åstadkommas, inte på hur det ska genomföras. Våra förslag innebär att programföretagen ges ett stort ansvar att själva driva verksamheten så att målsättningarna i public service- uppdraget kan uppfyllas. För att detta ska bli verklighet vill vi stärka såväl ägarstiftelsen som programföretagens styrelser och ledningar i sina respektive roller genom att förtydliga deras upp- gifter. Att driva uppdraget i den anda som formulerats av regering och riksdag ställer höga krav på styrelserna och deras arbetsformer. Det bör vara tydligare och mer överblickbart hur ansvaret för att public service-uppdraget uppfylls är fördelat. I det följande redo- visar vi våra förslag för hur ett sådant system för ansvarsfördelning bör vara utformat. Redogörelsen tar sin utgångspunkt i systemet som det ser ut och vi lämnar förslag till förtydliganden där vi anser det motiverat. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod Besluten om public service-verksamhetens inriktning fattas inte av ägaren, , utan av regering och riksdag. Ägaren deltar inte i löpande finansieringsbeslut och svarar heller inte för finansieringen av verksamheten. Detta har heller inte varit avsikten, vilket framgår av de motiveringar som anfördes vid stiftelsens tillkomst. Public service-företagens uppgift är heller inte att skapa vinst åt sina ägare utan att uppfylla ett uppdrag i allmänhetens tjänst, genom att bedriva radio- och TV-verksamhet och därmed förenlig verksamhet. Riktlinjerna för programföretagens verksamhet, dvs. grunderna i public service-uppdraget, beslutas av efter förslag från regeringen. Vi anser att riktlinjerna liksom bör fastställas för och gälla . Mot bakgrund av medie- områdets särskilda karaktär bör det också fortsatt eftersträvas en bred politisk förankring av dessa riksdagsbeslut. På grundval av beslut bör det liksom vara regeringen som beslutar om public service-uppdraget i sändnings- tillstånd och andra styrdokument. För att understryka verksam- hetens självständighet och skapa goda planeringsförutsättningar bör också de ekonomiska förutsättningarna vara kända och ligga fast för en bestämd tidsperiod. behöver dock inte vara densamma som tillståndsperioden, en avstämning kan ske av de ekonomiska förutsättningarna (se närmare om detta i det följande). Public service-uppdraget som det är formulerat i sändnings- tillstånd och andra styrdokument bör liksom riktas till respektive programföretag. Det bör dock klargöras att det är respektive bolagsstyrelse som är ansvarig för att programbolaget fullgör uppdraget . Att omsätta uppdragets målsättningar i praktisk verksamhet bör vara programföretagens uppgift. Programföretagen bör därför i lämplig form åläggas att vid ingången av kommande tillstånds- period tydligt redovisa den långsiktiga planeringen av hur verksam- heten ska bedrivas för att klara uppdraget. I denna planering bör ingå att operationalisera public service-uppdraget i mätbara termer samt att utifrån dessa formulera konkreta mål för verksamheten . Programföretagen bör följa upp och Riktlinjer för kommande tillståndsperiod tydligt redovisa hur resultaten utvecklas i förhållande till planeringen. Sådana planer och redovisningar bör beslutas av programföretagens styrelser. När programföretagens verksamhet ska utvärderas bör särskild vikt läggas vid de långsiktiga resultaten, snarare än vid förändringar mellan enskilda år. På detta sätt blir det programföretagen som själva, utifrån mål och riktlinjer, bestämmer hur programverksamheten ska bedrivas och organiseras för att uppfylla public service-uppdraget. 6.4.2Programföretagens ägare och styrelser Som framgått har ägaren av public service-företagen en något annan funktion än ägare i traditionella koncerner. utses av regeringen på förslag av de politiska partierna i . Stiftelsens ansvar kan sägas vara att på allmänhetens vägnar utöva sina befogenheter som ägare så att verksamheten bedrivs i enlighet med intentioner. Detta ansvar utövar stiftelsen genom att utse ledamöterna, exklusive ordförande och en suppleant, i programföretagens styrelser på bolagsstämman samt genom att ta ställning till frågan om ansvarsfrihet för styrelserna. Enligt vår uppfattning bör detta innebära att stiftelsen ska utvärdera hur programföretagens styrelser fullgjort sina uppdrag. Det bör dock klart markeras att förvaltningsstiftelsen inte ska kunna ingripa direkt i programföretagens verksamhet eller överhuvudtaget fatta beslut i frågor som rör det löpande arbetet i programverksamheten. Om fattar beslut om att införa direktfinansiering i linje med direktiven till den särskilde utredaren (se avsnitt 2.2.1) så kommer riksdag och regering inte längre att besluta om medelstilldelning till programföretagen. är en av de formella förutsättningarna för beslut om medelstilldelning att den årliga revisionen visar att respektive programbolags styrelses och verkställande lednings förvaltning är tillfredsställande och har följt tillämpliga regler m.m. I en situation där medlen tillfaller programföretagen löpande, utan riksdagsbeslut , ändras för- utsättningarna. Stiftelsens övergripande ansvar för det arbete som programbolagens styrelser bedriver kommer i en sådan situation att framstå med större tydlighet. Stiftelsens ansvar för att Riktlinjer för kommande tillståndsperiod granska hur bolagens styrelser och verkställande ledningar har skött förvaltningen blir enligt vår mening då än viktigare. Programföretagens styrelser har ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med uppdraget från riksdag och regering och andra tillämpliga regelverk. Styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet kan enligt aktiebolagslagen inte överlåtas på någon annan. I styrel- sernas uppgifter ligger att utse VD, att fastställa mål och långsiktiga strategiska planer för verksamheten, att besluta om grundläggande prioriteringar i programverksamheten samt att besluta om företagens budget och viktigare utnämningar.3 Styrelserna ska dock inte ingripa i det löpande programarbetet på redaktionsnivå. Som framgått av det föregående föreslår vi att programföretagen får ett tydligt ansvar för att formulera verksamhetsmål för programverksamheten i syfte att fullgöra public service-uppdraget. Programföretagen ska därefter löpande följa upp och redovisa hur resultaten utvecklas i förhållande till företagets planering och konkreta styrinstrument. De beslut som blir nödvändiga för såväl planering som uppföljning och redovisning ska fattas av program- företagens styrelser. Regeringen bör också i fortsättningen utse förvaltningsstiftelsens styrelse på förslag av de politiska partierna i . Vi anser emellertid att stiftelsens styrelse bättre än bör avspegla riks- dagens partipolitiska sammansättning. Som systemet är utformat är bara fem av sju partier representerade. Vi föreslår därför att sammansättningen av förvaltningsstiftelsens styrelse ändras så att varje partigrupp som motsvarar parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket är representerade. I övrigt föreslår vi inga ändringar i de riktlinjer som gäller för stiftelsestyrelsens sammansättning och arbetsuppgifter.4 ska till programföretagens styrelser välja personer med företagsekonomisk kompetens samt personer med 1992/93:236, sid. 16. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod bred kunskap om och förankring i det svenska samhället och med erfarenhet från olika sektorer i samhället, t.ex. från folkrörelser, medier, kulturliv, folkbildning, näringsliv eller dylikt. Vi anser att dessa riktlinjer är ändamålsenliga. 6.4.4Granskning av hur public service-uppdraget har uppfyllts Det finns anledning att inledningsvis skilja mellan två gransknings- uppgifter. Den ena rör för radio och TV traditionella uppgift att, genom efterhandsgranskning av redan sända program, efter klagomål från enskilda eller på eget initiativ, kontrollera hur lagbestämmelser och tillståndsvillkor efterlevts. Exempel på tillståndsvillkor som vanligen prövas på detta sätt är kraven på saklighet och opartiskhet, respekten för den enskildes privatliv, hänsyn till mediets genomslagskraft samt reglerna om sponsring. Denna granskningsuppgift är reglerad i lag och gäller alla programföretag som lyder under radio- och TV-lagen och för de företag som har sändningstillstånd. Denna del av nämndens uppgifter påverkas inte av våra förslag. Mot bakgrund av att nämn- dens efterhandsgranskning rör övergripande lagstiftning på radio- och TV-området och att frågan inte nämns i utredningsdirektiven har kommittén uppfattat att det inte ligger i vårt uppdrag att uttala oss om denna del av nämndens uppgifter. Den andra typen av granskning rör de delar i public service-upp- draget som är mer allmänt formulerade, t.ex. uppgiften att erbjuda ett mångsidigt programutbud som kännetecknas av hög kvalitet i alla programgenrer. Denna form av granskning kan t.ex. ske genom särskilda studier för att belysa enskildheter i program- utbudet (mångfald i nyhetsprogram, regional spegling i utbudet etc.). Exempel på detta är årliga studier av mångfalden i utbudet på den svenska TV-marknaden. På detta område är nämndens uppgifter inte reglerade i lag och nämnden tar inte i formell mening ställning till om ett visst villkor har uppfyllts eller inte. Uppföljningen av dessa delar i public service-uppdraget sker vanligen inför beslut om ny tillståndsperiod. När det gäller bedömningen av hur programföretagen uppfyllt sitt public service-uppdrag finns enligt vår mening svagheter. gäller att har i uppdrag att granska programföretagens public service-redovisningar med avseende på Riktlinjer för kommande tillståndsperiod om de ger statsmakterna och allmänheten ett tillräckligt underlag för en bedömning av hur uppdraget fullföljts. Nämndens rapport tillställs programföretagen och regeringen. Regeringen tar dock inte ställning till frågan under pågående tillståndsperiod. Rap- porterna utgör däremot ett av underlagen inför varje ny tillstånds- period. Vi anser att denna ordning är otydlig. Det finns ingen uttalad mottagare av de årliga public service-redovisningarna som har till uppgift att uttala sig om hur programföretagen uppfyllt sina uppdrag. Vi anser att det är viktigt att det finns en utomstående bedömare som ger ett utlåtande, dels om kvaliteten på program- företagens redovisningar, dels hur programföretagen uppfyllt sitt uppdrag. En sådan bedömare bör vara fristående både från den som har formulerat public service-uppdraget och från programföretagen själva. Vi föreslår därför att när den granskar programföretagens redovisningar, utöver att kontrollera dokumen- tens kvalitet, får i uppdrag att uttala sig om helheten, dvs. hur programföretagen har fullföljt sina uppdrag och om det finns skäl att påtala behov av förändringar eller förbättringar på vissa områden. I nämndens uppdrag bör också ingå att uttala sig om det sätt på vilket respektive programföretag valt att mäta och redovisa sin verksamhet i förhållande till målen i public service-uppdraget. På detta sätt får programföretagens styrelser ett kvitto från en utomstående bedömare på att verksamheten bedrivs i enlighet med uppdraget eller om förändringar behöver vidtas. Också förvalt- ningsstiftelsen får som ägare information om huruvida den styrelse man har utnämnt har sett till att verksamheten bedrivs i enlighet med uppdraget. Det kan tilläggas att en ordning som den som föreslås bättre skulle motsvara kraven från när det gäller eventuella prövningar om undantag från . Kommissionen har bl.a. uttalat att det ska finnas en fristående bedömare som granskar om public service-företag lever upp till uppdraget så som det formulerats av respektive medlemsstat (se kapitel 4). Vi ser inget behov av att införa några särskilda sanktionsmöjlig- heter i systemet, utöver de som redan är i funktion. Man bör dock överväga att införa en skyldighet för programföretagen att publicera beslut om public service- redovisningarna i radio- och TV-sändningarna, på samma sätt som Riktlinjer för kommande tillståndsperiod sker vid fällningar i vid granskningar av enskilda bestämmelser. En viktig princip är att public service-uppdraget inte ska ändras under pågående tillståndsperiod om det inte finns särskild anled- ning till det. Det är dessutom naturligt att en samlad prövning av hur programföretagen uppfyllt sina uppdrag sker först vid utgången av varje tillståndsperiod, som ett underlag för beslut om kommande tillståndsperiod. En eventuell kritik av program- företagen genom prövningar kommer därigenom att kunna beaktas av regering och riksdag inför beslut om nästa tillståndsperiod. Det är dock viktigt att systemet möjliggör för de olika bolags- organen att kunna reagera också löpande . Det bör därför framhållas att en av de naturliga sanktionsmöjlig- heter som finns inbyggda i systemet är att programbolagens styrelser kan besluta om åtgärder om det anses nödvändigt. I sista hand kan styrelsen avsätta VD. På motsvarande sätt kan för- valtningsstiftelsen påverka styrelsens sammansättning vid bolags- stämman, eller på annat sätt klargöra ägarens uppfattning om den mot bakgrund av den granskning som gjorts finner anledning till det. Ytterligare en form av granskning av programföretagens ekonomi och verksamhet är den årliga revisionen. Vi föreslår inga förändringar i dagens system, men vill understryka vikten av att informationen från revisionen kommer ägaren till del inför dess ställningstagande på programbolagens bolagsstämmor. Detta blir enligt vår mening särskilt viktigt om skulle fatta beslut om direktfinansiering och detta leder till att de årliga besluten om medelstilldelning upphör. De tre public service-företagen har sedan tillståndsperioden – 2001 haft i uppgift att redovisa hur man uppfyllt sitt upp- drag i särskilda s.k. public service-redovisningar. Utgångspunkterna för redovisningen är företagens sändningstillstånd och anslags- villkor. Redovisningarna syftar till att dels utgöra en grund för en allmän debatt om public service-verksamheten, dels fungera som ett underlag för statsmakternas beslut om framtida riktlinjer. Riktlinjer för kommande tillståndsperiod Redovisningarna har kommit att bli mycket omfattande doku- ment som programföretagen lägger ner ett stort arbete på att ta fram. Rapporterna har ett högt informationsvärde, men omfatt- ningen och detaljrikedomen gör att de har blivit relativt svår- genomträngliga och sannolikt läses endast av en begränsad krets. Vår bedömning är att redovisningarna lever upp till det ena av de två syftena, att utgöra ett underlag för statsmakternas beslut om framtida riktlinjer. Det framgår bl.a. av att public service-redo- visningarna utgör ett av de centrala dokumenten för den utvärdering vi i denna utredning gör av särskilda frågor i program- verksamheten. Däremot ställer vi oss tveksamma till om redo- visningarna kan sägas leva upp till det andra syftet, att utgöra en grund för en allmän debatt om public service-verksamheten. Vi föreslår att programföretagen istället bör ges i uppdrag att ta fram ett mer översiktligt dokument som belyser väsent- liga aspekter på programverksamheten och som i stora drag svarar på frågan hur företagen lever upp till sina uppdrag. En sådan rapport ska inte, som , ha en i det närmaste fullständig täck- ning av alla aspekter i uppdraget. Dessa dokument bör istället vara utformade så att såväl branschen som en oinvigd allmänhet kan ha behållning av innehållet samt ges en stor spridning för att bidra till syftet att skapa debatt. Utgångspunkten för redovisningarna bör vara sändningstillstånd och andra styrdokument samt de konkreta målsättningar för verksamheten som programföretagen beslutar om vid ingången av tillståndsperioden. Fokus bör vara att nå och informera många människor om helheten. Det är emellertid viktigt att programföretagen i allmänhetens tjänst präglas av stor öppenhet.