sou · GTB379 · 2006-01-01 00:00:00 — Ursprungsfolkens markrättigheter och kulturella rättigheter Individuella rättigheter och grupprättigheter 33.De flesta internationella människorättsinstrument framhåller individens rättigheter, som i hänvisningen till personer som tillhör gruppen. Enligt vissa av texterna skall minoriteterna och urbefolk- ningarna själva åtnjuta rättigheter eller också skall individer i gemenskap med andra medlemmar i sin grupp åtnjuta dessa rättig- heter och erkänner därmed även en gruppfaktor. 34.I likhet med vad som påpekats ovan framhävs grupprättig- heter11 och tillgänglighet för gruppen i ett antal instrument för att säkerställa lika rättigheter. Vissa av instrumenten går rakt på sak i fastställandet av grupprättigheter, t.ex. konventionen om avskaf- fandet av alla former av rasdiskriminering och nr. deklaration om raser och rasfördomar innehåller en välbekant mening som säger att varje individ och grupp har rätt att vara annorlunda, att betrakta sig själv som annorlunda och att bli betraktad som sådan. I sitt övervakningsarbete och/eller sin funktion som samtalspart arbetar arbetsgruppen för minoriteter (WGM), arbetsgruppen för ursprungsbefolkning (WGIP), det permanenta forumet för urbefolkningsfrågor (PFII) och höge kommissionär såväl med gruppföreträdare som med enskilda gruppmedlemmar. 35.Grupprättigheter för minoriteter och ursprungsfolk är nöd- vändiga för att säkerställa ett antal rättigheter, bland annat rätten till kultur, mark och autonomi, eller för att i andra avseenden när- ma sig de förhållanden som majoriteten lever under, att tillåta en- skilda individer att dra nytta av gruppens styrka och att underlätta gruppers interaktion med staterna där de bor och med internatio- nella organisationer. Om dessa minoriteter och ursprungsfolk för- vägras grupprättigheter och förmånsbehandling kommer diskrimi- nerande mönster att bestå och de kommer inte att åtnjuta mänsk- liga rättigheter på lika villkor. 11 Termen kollektiva rättigheter har avsiktligt undvikits i detta dokument, eftersom den också kan förstås som att den omfattar ett folks rättigheter. Ursprungsfolkens markrättigheter och kulturella rättigheter 36.Bestämmelserna om minoriteters och ursprungsfolks rättig- heter i internationell lagstiftning syftar till att med stöd av särskilda åtgärder uppnå likställdhet i fråga om alla mänskliga rättigheter och icke-diskriminering vid utövandet av dem. Rättigheternas innebörd har vidareutvecklats i studier och rapporter från många människo- rättsorganisationer och övervakande organ samt i den akademiska litteraturen. Särskilda åtgärder kan behöva mer utarbetade normer men mycket kan åstadkommas med stöd av nuvarande instrument om de tillämpas enligt intentionerna, dvs. på ett rättssäkert, objek- tivt och opartiskt sätt och underkastas en neutral översyn av ett rättsligt eller annat organ. 37.Tolerans och pluralism fordrar att folkets vilja inte bara är majoritetens vilja. För att en regering skall vara representativ måste den respektera gruppers och deras medlemmars rättigheter. Detta ligger i alla parters intresse för att bevara fred och främja välstånd. Lojalitet är som en gata med dubbelriktad trafik. En stat måste vara lojal mot alla personer som omfattas av dess jurisdiktion, vilket inkluderar ursprungsfolk, som i sin tur bör vara lojala mot den stat där de bor. Initiativet bör ligga hos staten som den starkare parten. 38.Förverkligandet av minoriteters och ursprungsfolks rättig- heter är avsett att gagna alla parter. Staten vinner politisk och social stabilitet samt ekonomiskt välstånd. Grupperna bevarar sin iden- titet och kultur och höjer livskvaliteten för enskilda med- lemmar, och det internationella samfundet upprätthåller fred och stabilitet, vilket när allt kommer omkring är det främsta skälet till att de internationella organisationerna finns. 39.Efter att ha granskat de internationella normerna kommer man till den svåraste delen, nämligen hur man skall åstadkomma ett natio- nellt genomförande. Ett demokratiskt system visar inte nödvändigtvis välvilja eller förståelse för ursprungsfolkens behov och krav. Demo- kratiska och demografiska realiteter kräver att ursprungsfolken ock- så kompromissar, ibland även fattar smärtsamma beslut, för att åt- minstone en del av deras förväntningar skall infrias. Förhandlingar mellan parterna är nödvändiga för att uppnå kompromisser. Om det gäller statsägd mark bör man kunna hitta en lösning. Ursprungsfolkens markrättigheter och kulturella rättigheter mark eller användarrättigheter kanske måste exproprieras med kompensation från staten till ägare som inte tillhör ursprungsfolken. 40.Om de nationella domstolarna inte kan skipa rättvisa krävs skickligt ledarskap från politikerna i landet. I detta sammanhang måste man fråga sig om det är rätt att alla viktigare beslut om ur- sprungsfolks rättigheter, däribland markrättigheter, vid lagstiftnings- förfaranden och domstolsavgöranden fattas av icke-samer. Till råga på allt kan juridikstuderande i slutföra sin utbildning utan att ha lärt sig särskilt mycket eller någonting alls om samerna, deras traditionella lagar och sedvanerätt, särskild svensk lagstiftning, för att inte tala om tillämpliga internationella normer och rättspraxis. 41.Min favoritfråga när jag undervisar i minoriteters och ursprungs- folks rättigheter är att höra med majoritetspersoner hur de skulle känna sig om rollerna vore ombytta. Skulle de vara nöjda? När folk tänker lugnt och rationellt, utan att direkt blanda in sitt egen- intresse, tenderar de att hålla med om att det finns brister. 42.Dessa brister när det gäller hur människorättspolitiken yttrar sig i praktiken är beklagliga, eftersom rent allmänt håller en hög profil i detta avseende, och detta på goda grunder och med be- toning på respekt för rättsstaten och social rättvisa. Det goda ryktet förstärks genom ett starkt stöd för människorättsfrågor i inter- nationella organisationer. När det gäller samerna borde kunna föregå med gott exempel genom att förbättra sitt eget prak- tiska handlande och konsekvent leva upp till de förväntningar som uttrycks i internationella bestämmelser. Sådan konsekvens behövs också för den långsiktiga trovärdigheten inom utrikespolitiken och utvecklingssamarbetet. 3Jakt och fiske i ett globalt perspektiv Av , kansliråd i Svensk samepolitik vilar på internationella och nationella regler vilka innebär att myndigheter skall göra det möjligt för den samiska folk- gruppen att utveckla sitt språk, sin kultur och sitt organisationsliv. Samerna har en lång sammanhängande historisk anknytning till de områden där de bor och denna anknytning går tillbaka till tiden före nationalstatens bildande. Samerna är därför att betrakta som ett ursprungsfolk i och har folkrättsliga krav på en kulturell särbehandling. uttalade att samerna i egenskap av ursprunglig befolkning i intar en särställning (prop. 1976/77:80, bet. 1976/77:KrU43 s. 4, rskr. 1976/77:289). Ett ur- sprungsfolk är i de flesta sammanhang också att betrakta som en minoritet med de rättigheter som följer med det. Ett ursprungsfolk härstammar från folkgrupper som bodde i landet eller i ett geogra- fiskt område, som landet tillhör, vid tiden för erövring eller kolo- nisation eller fastställande av nuvarande statsgränser och som har behållit en del eller alla sina egna sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. har tillträtt flera internationella konventioner som har direkt betydelse för etniska minoriteter och ursprungsfolk och som följaktligen gäller även för samerna. Av särskilt intresse i sammanhanget är 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen där grunderna för svensk invandrings- och mino- ritetspolitik förankrats i grundlagen: Etniska, språkliga och reli- giösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I förarbetena till stadgandet (prop. 1975/76:209), som har vissa likheter med artikel 27 i FN:s konvention om civila och politiska Jakt och fiske i ett globalt perspektiv rättigheter sägs det: Det bör framhållas att ordet kultur i detta sammanhang skall ges en vidsträckt tolkning. Det innefattar sålun- da den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt. Paragrafen skall dock mera ses som ett målsättnings- stadgande snarare än som en absolut rättighet. Av 2 kap. 20 § andra stycket regeringsformen framgår att samer- nas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. Någon grundlagsbestämmelse som specifikt gäller samerna, mot- svarande dem som finns i och , har inte . I grundlag (110 a §) anges att det åligger statliga myndig- heter att lägga förhållandena till rätta så att den samiska folk- gruppen kan bevara och utveckla sitt språk, kultur och samfundsliv. Denna bestämmelse möjliggöra positiv särbehandling av samerna. Bestämmelsen har inte bara ett symbolvärde utan ålägger norska myndigheter ett ansvar för att den samiska kulturen upprätthålls och ges utvecklingsmöjligheter. Paragrafen ger exempelvis skydd mot en assimileringspolitik från den sida. Bestäm- melsen innebär inte några förändringar när det gäller samers rätt till land och vatten. Begreppet urfolk används inte. Däremot säger man klart i motiven till paragrafen att den samiska folkgruppen har en historiks anknytning till som ger dom en särställning bland de etniska minoriteterna och att den samiska kulturen i motsats till andra minoriteters kulturer i särskild grad är avhängig av vilken be- handling den får av norska myndigheter. I den finska grundlagen anges i 17 § att samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelserna om samernas rätt att an- vända samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag. I 121 § finska grundlagen står under rubriken och regional självstyrelse följande: Samerna har inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag. här benämner man samerna som ett urfolk som tillerkänns kulturell autonomi, kulturellt självstyre i sitt hembygdsområde som omfattar Enonteki, Enare och Utsjoki kommuner jämte renbetesområdet i Sodankylä kommun. I har samerna också en särställning i riksdags- ordningen. I dess 52 § sägs att samerna skall höras i frågor som särskilt berör dem såsom närmare stadgas i arbetsordningen för . I arbetsordningens 16 § står det att när ett specialutskott behandlar ett lagförslag eller ett annat ärende som särskilt angår samerna skall det bereda företrädare för samerna tillfälle att bli hörda om det inte finns särskilt skäl till annat. Jakt och fiske i ett globalt perspektiv har det skett och sker en snabb utveckling av urfolkens rättsliga ställning. Det har bl.a. resulterat i en same- tings- och en rennäringslag under revidering. I samband med att ratificerade den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk antogs bl.a. en lag (1991:1175) som ger samer rätt att använda samiska i kontakter med förvaltnings- myndigheter och domstolar i de geografiska områden där språken använts av hävd och fortfarande används i tillräcklig utsträckning. Rätten gäller hos statliga förvaltningsmyndigheter (exempelvis läns- styrelse, åklagar-, polis- och skattemyndighet och arbetsförmedling), landstingskommunala och kommunala förvaltningsmyndigheter samt tingsrätt, länsrätt m.fl. med domkrets som helt eller delvis omfattar förvaltningsområdet. För samiska omfattar förvaltnings- området , , och kommuner. Den enskilde har rätt att, oavsett om han eller hon behärskar svenska, använda samiska vid sina muntliga eller skriftliga kon- takter med förvaltningsmyndigheter i ärenden som avser myndig- hetsutövning i förhållande till honom eller henne. Myndigheten skall ge svar på samiska. Ett skriftligt beslut i ett sådant ärende skall ha en upplysning på samiska om att beslutet kan översättas munt- ligt till samiska på begäran. Myndigheten skall även i övrigt sträva efter att bemöta samisktalande på samiska. Den enskilde har rätt att tala samiska vid muntlig förhandling inför domstol och i högre instans vid överklagande. Den enskilde skall även ha rätt att ge in skriftliga handlingar på samiska. Lagen innebär också att förvalt- ningskommunerna skall ge föräldrar möjlighet att placera sina barn i förskoleverksamhet, där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska. Enligt lagen skall förvaltningskommunerna även er- bjuda äldreomsorg, där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska. Språklagen är föremål för översyn av en särskild utredare som har i uppdrag att bl.a. undersöka möjligheten att utvidga det samiska förvaltningsområdet, dvs. södra delarna av det traditionella samiska språkområdet (dir 2005:23). Utredaren skall redovisa denna del av uppdraget . Jakt och fiske i ett globalt perspektiv De viktigaste internationella reglerna är: FN:s konvention om civila och politiska rättigheter, speciellt artikel 27. konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. Konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskrimine- ring. stadga om landsdels- och minoritetsspråk. ramkonvention om skydd för nationella minori- teter. Konventionen om biologisk mångfald, artikel 8 om traditionell kunskap. Folkrättsligt är det speciellt artikel 27 i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter och konvention (nr 169) om ur- sprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder som är av intresse och betydelse för svensk samepolitik. (nr 169) är inte ratificerad av . Artikel 27 i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter Artikel 27 i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter har en central betydelse i internationell rätt för skyddet av urfolk och minoriteter. Artikeln säger att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter får de som tillhör sådana mino- riteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin religion eller att använda sitt eget språk. Artikel 27 innebär i första hand ett skydd mot ingrepp från staten mot minoritetens rätt till kulturutövning. Därutöver åläggs staten en skyldighet till aktivt ekonomiskt stöd. Denna artikel ger således ett minoritetsskydd och uppställer ett krav på positiv särbehandling av minoriteter. En stat som har en etnisk minoritet i den mening som avses i artikel 27 uppfyller inte sina förpliktelser enligt artikeln genom att bara sörja för lika- behandling av medborgarna. Artikel 27 skall tolkas så att staterna har en skyldighet att ge ekonomiska bidrag för att minoritets- grupperna faktiskt skall kunna ha ett eget kulturliv. Jakt och fiske i ett globalt perspektiv att en etnisk minoritet kan kräva dels att till viss grad själv, utan statlig inblandning, få råda över sina kulturfrågor, dels få statligt stöd för att upprätthålla sina kulturaktiviteter. Starka skäl talar för att kulturbegreppet i artikel 27 skall uppfattas så vitt att det inne- fattar de materiella sidorna av gruppens kultur. Härigenom utgör artikeln även ett visst skydd för de särskilda behov som ursprungs- folk har i sin kulturutövning, däribland traditionella former av näringsutövning, t.ex. samernas renskötsel. Man torde inte kunna påstå att artikeln ger stöd för någon form av reellt självstyre. Frågorna om självbestämmande regleras i artikel 1 i konventionen och kommenteras längre fram. Konventionen nr 169 äger tillämpning på stamfolk vilkas sociala, kulturella och ekonomiska förhållanden skiljer dem från andra grupper av den nationella gemenskapen och på folk som på grund av sin härkomst betraktas som ursprungsfolk. Användningen av uttrycket folk i konventionen skall inte tolkas så att det ger upphov till rättigheter som kan vara förknippade med begreppet folk i folkrätten t.ex. en egen stat. Regeringarna har att se till att ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Särskilda åtgärder skall vidtas för att skydda deras identitet, institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö. Dessutom skall de ha samma möjligheter och samma rättigheter som enligt den nationella lag- stiftningen tillkommer den övriga befolkningen. Regeringarna skall samråda med folken beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa medel för dem att delta i besluts- fattandet i valda institutioner och andra organ. Samråd är ett nyckelord i konventionen som dock inte ger urfolken någon veto- rätt. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna å andra sidan har ett ansvar att skydda och bevara miljön i de områden som dessa folk bebor. Ursprungsfolken skall ha rätt att behålla sina sedvänjor och insti- tutioner när detta inte är oförenligt med det nationella rättssys- temet eller internationellt erkända mänskliga rättigheter. Enligt konventionen skall dessa folks äganderätt och besittnings- rätt till den mark som de traditionellt bebor erkännas. Jakt och fiske i ett globalt perspektiv skall vidtas för att skydda deras rätt att nyttja mark som inte ute- slutande bebos av dem. Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar som hör till deras mark skall särskilt skyddas. De skall ha rätt att delta i användningen, för- valtningen och bevarandet av dessa tillgångar. Ursprungsfolk och stamfolk får inte förflyttas från det område som de bebor. Om en förflyttning anses nödvändig som en undan- tagsåtgärd, får den ske endast med deras medgivande. Om ett så- dant medgivande inte kan erhållas, får förflyttning ske endast i enlig- het med i nationell lagstiftning fastställda förfaranden. Närhelst så är möjligt skall de ha rätt att återvända till sina traditionella land- områden. Andra frågor som berörs i konventionen är anställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hantverk, social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk och kommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda frågan om kan ratificera konven- tion nr 169 och vilka åtgärder som i så fall är nödvändiga för att skall kunna efterleva bestämmelserna. Utredarens bedöm- ning var att kan ansluta sig till konvention nr 169, först sedan ett antal åtgärder som rör samernas rätt till mark blivit genomförda bl.a. att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom den mark som de traditionellt innehar måste klarläggas och att inom mark som samerna traditionellt innehar bör samerna få rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt till andra mot betalning. Eftersom det finns många tolkningar och ibland till och med myter om vissa bestämmelser i konventionen är en tydlighet önskvärd. Myt: Samerna kommer att få större makt att stoppa skogsbruk, gruvnäring och turistsatsningar i renbetesområdet. Sanning: Det blir ökade krav på samråd mellan samebyarna och kommun, landsting och länsstyrelse. Myt: Den ickesamiska befolkningen kommer att mista sina möjlig- heter till jakt och fiske. Jakt och fiske i ett globalt perspektiv Sanning: Samerna får inte automatiskt några större rättigheter till jakt och fiske enligt . Mer deras rättigheter måste klarläggas och definieras. Myt: Samerna kommer att själva kunna bestämma över jakt och fiskerättigheter på samma sätt som markägare. Sanning: Samerna bör kunna upplåta sina jakt- och fiskerättigheter på samma sätt som markägare. Myt: Det är endast de renägande samerna som har nytta av ILO- konventionen Sanning: konventionen innehåller bestämmelser som kommer alla samer till godo. Konventionens artiklar om mark gäller endast renskötande samer. Beträffande jakt och fiske finns det bestämmelser av speciellt intresse i konventionen som framför allt styrker påståendet om att samerna själva skall få upplåta sin jakt och fiske. Av artikel 23 framgår tradi- verksamheter såsom jakt, fiske, fångst och insamlande skall erkännas som viktiga faktorer för bevarandet av urfolkens kulturer och för deras ekonomiska självständighet och utveckling. Regering- arna skall enligt denna artikel, under medverkan av dessa folk och närhelst det är lämpligt, säkerställa att sådana verksamheter stärks och främjas. Denna artikel skall också läsas tillsammans med artikel 7 som talar om urfolks rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån den påverkar den mark de bebor eller på annat sätt nyttjar och rätt att utöva kontroll så långt det är möjligt över sin egen ekonomiska, sociala och kultu- rella utveckling. Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering Innebörden av begreppet ras innefattar även urfolk. I artikel 2.2 i konventionen står att staterna, vid behov, skall vidta särskilda och konkreta åtgärder för att åstadkomma tillfredsställande utveckling och skydd för vissa rasgrupper eller därtill hörande enskilda per- soner för att säkerställa fullt och likställt åtnjutande av de mänsk- liga rättigheterna. Sådana åtgärder anses inte diskriminerande. Jakt och fiske i ett globalt perspektiv stadga om landsdels- och minoritetsspråk och ramkonvention om skydd för nationella minoriteter Minoritetsspråkskonventionen har fått den tillämpning i som framgår av språklagen för samiska som det redogjorts för tidi- gare. Ramkonventionen är uppbyggd som en principdeklaration och i konventionen anges att de principer som kommit till uttryck i konventionen skall förverkligas genom nationell lag och lämplig regeringspolitik. Konventionen om biologisk mångfald, traditionell kunskap Traditionell kunskap om biologisk mångfald och biologiska resur- ser har särskilt uppmärksammats genom konventionen om biolo- gisk mångfald (CBD). Fördragsslutande parter åtar sig enligt kon- ventionen att respektera, bevara och bibehålla traditionella kun- skaper, innovationer och sedvänjor tillhörande ursprungsfolk och lokalsamhällen med traditionella livssätt av betydelse för att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald. Konventionen föreskriver också att länderna skall uppmuntra vidareutveckling av traditionell kunskap i samarbete med bärarna av kunskapen och att eventuella vinster av sådant nyttjande skall komma urfolk eller lokalsamhällen till del. Konventionens parter förbinder sig också att skydda och uppmuntra traditionellt nyttjande av naturresurser enligt gamla sedvänjor, om dessa är förenliga med bevarande och hållbart nytt- jande av resurserna. Samisk traditionell kunskap om biologisk mångfald och natur- resurser omfattar bl.a. kunskap om renskötsel, jakt och fiske, vilda växter, men också kunskap om material och hantverk, väder och landskap. Denna kunskap försvinner snabbt i dagens samhälle. I detta avseende skiljer sig inte den samiska traditionella kunskapen från andra folks traditionella kunskap. Självbestämmanderätten är under ständig utveckling. Den växte fram som en rätt för forna kolonier att frigöra sig från sina kolonialstater. Den var en rätt till statsbildning. ges rätten till självbestämmande en något mindre statisk form. Självbestämmande diskuteras även för urfolk. Jakt och fiske i ett globalt perspektiv rapportör för urfolksfrågor uttalade att självbestämmande i sina olika former är en grundläggande förutsättning för att ursprungsfolk skall kunna utöva sina rättig- heter och påverka sin framtid liksom för att bibehålla och utveckla sin etniska identitet. Frågan om självbestämmande har fått ny aktualitet i urfolkssam- manhang genom det utkast till FN-deklaration om urfolks rättig- heter som har utarbetats av för ursprungsfolk. I artikel 3 slås fast att urfolk har rätt till självbestämmande. Orda- lydelsen är densamma som i artikel 1 i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter med undantag för hänvisningen till urfolk. har det skett en dynamisk utveckling av rätten till självbestämmande för urfolk förutsatt att de uppfyller folkrättens kriterier på vad som utgör ett folk. Alla folk som benämner sig själva som urfolk utgör inte folk i folkrättslig mening och saknar därmed rätt till självbestämmande.