sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 6.7Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller tillägg Kommitténs bedömning och förslag Det är angeläget att utveckla former för en kontinuerlig översikts- planering där den kommunomfattande översiktsplanen successivt ses över. Bestämmelserna i bör ge ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen ska kunna ändras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden under förutsättning att inne- börden och verkningarna för helheten redovisas. I den s.k. föreslogs att den över- siktliga planform – områdesplanen – som hade vuxit fram på 1970- talet skulle lagregleras. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 131) ansågs det dock inte finnas behov av en särskild planform som fyller de syften som områdesplanerna hade, utan översiktsplanen förutsattes bedrivas på flera nivåer, såväl för hela kommunen som för enskilda kommundelar, större tätorter och stadsdelar. Bestäm- melserna om översiktsplan ansågs täcka alla dessa behov. Det beto- nades dock att planer för delområden i formell mening ska betrak- tas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen. För att tydliggöra detta och betona behovet av samband och helhet infördes bestämmelser i 4 kap. 8 § om att ett förslag till ändring av översiktsplanen som avser en viss del av kommunen vid utställ- ningen ska redovisa planens verkningar för andra delar av kommu- nen. Översiktsplaner för delområden har sedermera, i den praktiska tillämpningen och med stöd av råd, kommit att kallas fördjupningar av översiktsplanen. Fördjupningar av översiktsplanen är relativt vanliga, men plane- ringen på kommundelsnivå bedrivs ofta i informella former Den kommunomfattande översiktsplanen är sällan tillräckligt de- taljerad, åtminstone inte i större kommuner med tillväxt, för att ge vägledning för efterföljande beslut och planläggning i exempelvis städer och tätortsområden eller andra områden med starka all- männa intressen och konkurrerande anspråk, såsom kust- och fjäll- områden. Behovet av ett mer preciserat beslutsunderlag för kom- mundelar har i flertalet kommuner mötts genom fördjupningar av översiktsplanen för avgränsade områden, exempelvis för vissa kommundelar eller för tätorter. kartläggning av över- siktsplaneläget 2004 visar att två tredjedelar av landets kommuner sedan den första kommuntäckande översiktsplanen har antagit för- djupningar av översiktsplanen. Närmare hälften av landets 290 kommuner har mellan en och tre fördjupningar och drygt 60 kommuner har fler än fyra fördjupningar, medan ett 80-tal kom- muner helt saknar fördjupningar. Fördjupning av översiktsplanen anses användbar då utvecklingen i avgränsade geografiska områden ska diskuteras, men andra former av översiktligt bedömningsunderlag, t.ex. programstudier eller samlade program för detaljplaneläggningen, används ofta som ett alternativ. Som skäl för detta anges att den reglerade översiktspla- neprocessen är alltför omständlig, medan förfarandet när man tar fram programmen är oreglerat och möjliggör en snabbare hanter- ing. En nackdel med att planeringen sker i informella former är dock att möjligheterna till insyn och inflytande för allmänheten kan begränsas och att planeringens inriktning blir osäker på grund av bristande politisk förankring. Ökade behov av översiktsplanering på kommundelsnivå Stadsbyggandet sker sällan på helt oexploaterad mark, utan i stället genom successiva förtätningar och genom omvandling inom redan bebyggda områden, där bostäder och lokaler ges ny använd- ning med nya ägande- och upplåtelseformer. används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i be- gränsade områden, vilket innebär komplexa förhållanden i plane- ring och genomförande. De nya förutsättningarna ställer bl.a. krav på att planeringen anlägger en helhetssyn på områdets användning och visar på övergripande samband inom ett större område samt anger ett förhållningssätt till förändringar. De redovisade erfarenheterna av tillämpningen har lagts till grund för önskemål om att ge tydligt lagstöd för fördjupningar av översiktsplanen, liksom för ett enklare förfarande i arbetet. Vidare efterlyses stöd för förenklingar i efterföljande detaljplaneläggning i de fall grundläggande frågor har behandlats i en fördjupning. Det har i sammanhanget även framförts önskemål att i vissa avseenden med rättsverkan kunna lägga fast grundläggande principer bl.a. för att underlätta och effektivisera efterföljande planering. Nya anspråk och intressen behöver hanteras om översiktsplanering utgår ifrån att över- siktsplanering bedrivs som en kontinuerlig process, och att resul- tatet av denna ska komma till utryck i en översiktsplan som antas av fullmäktige (prop. 1985/86:1 s. 462). Översiktsplanens övergri- pande karaktär och den schematiska redovisningen medför normalt att planen kan stå sig över . Behovet av revideringar beror även av samhällsutvecklingen i stort, där nya anspråk och in- tressen successivt kan aktualisera frågan om översiktsplanen behö- ver ses över för att behålla sin funktion som vägledande beslutsun- derlag. Exempel på sådana anspråk sedan PBL trädde i kraft är lo- kalisering av vindkraft, utbyggnad av kommunikationsleder och tekniska försörjningssystem samt golfbanor. Också nya kunskaper eller nya nationella eller lokala mål och intressen, till exempel när det gäller kulturmiljöprogram, miljömål och grönområden, kan motivera en översyn. Sådana anspråk och intressen behöver nor- malt belysas för kommunen som helhet och således läggas till grund för en omarbetning av översiktsplanen. för översiktsplanering anses dock för omständliga för att nya anspråk ska tas till utgångspunkt för en översyn. I stället sammanställs och analyseras dessa ofta i andra översiktliga program eller planerings- underlag. Konsekvensen av detta är att många översiktsplaner sak- nar ställningstaganden till nya anspråk och intressen och således är inaktuella i dessa delar. Det behöver tydligt framgå att översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll och redovisning bör också fortsättningsvis ge utrymme för att bedriva en översiktlig planering på olika nivåer och med skilda inriktningar och uppgifter. Det är sannolikt att de problem och nya planeringssituationer som har redovisats i hög grad kan hanteras genom att det utvecklas metoder och arbetssätt för att utnyttja de nuvarande planinstru- menten – översiktsplanen och dess fördjupningar, detaljplan och områdesbestämmelser – på ett bättre sätt. Både att arbeta i form av en fördjupning eller i andra översiktliga program kan vara använd- bara när kommunen behöver ett mer detaljerat bedömningsunder- lag för efterföljande detaljplaneläggning än den kommunomfat- tande översiktsplanen. I samband med det kommunala beslutsfat- tandet kan ett program få lika stor legitimitet som översiktsplanen, åtminstone så länge medborgarinflytandet garanteras. Översikts- planen har emellertid en lagfäst betydelse som vägledande besluts- underlag också vid överprövning till skillnad mot olika former av mer informella programdokument. Önskemålen om en snabbare process i en informell översiktlig planering kan innebära att såväl medborgarinflytandet som den politiska förankringen begränsas, vilket kan medföra problem i senare skeden av planerings- och be- slutsprocessen. För att svara mot de nya planeringsförutsättningarna och beho- ven finns det således skäl att stödja en bättre användning av in- strumenten, bland annat genom att tydliggöra att översiktsplanen kan fördjupas. Att översiktsplanen kan fördjupas är emellertid otydligt i lagstiftningen och det finns skäl att på ett tydligare sätt synliggöra att översiktsplanen kan ändras eller kompletteras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område. Enligt kom- mitténs bedömning finns det inte skäl att införa någon ny rättsver- kande planform för att lägga fast mark- eller vattenanvändningen på kommundels- eller områdesnivå, utan dessa behov bör tillgodo- ses genom en enkel detaljplan. En strävan bör vara att ge stöd för en stegvis planeringsprocess genom att tydliga ställningstaganden i översiktsplaneringen ska ge möjligheter till ett snabbare förfarande i detaljplaneläggningen. Kommitténs överväganden om förfarandet för de rättsverkande planinstrumenten behandlas i avsnitt 7.7.3 samt 8.3.7. Det behövs ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen ska kunna ändras genom ett tillägg för enstaka sakfrågor I dagens bestämmelser om översiktsplanering ges inte möjligheter att på ett enkelt sätt ändra översiktsplanen då nya anspråk aktuali- seras. rekommenderar emellertid (Boken om översikts- plan, Del II, s. 50) att nya sektorsanspråk hanteras genom ett tematiskt tillägg till översiktsplanen. Det finns uppenbarligen ett behov av att successivt komplettera den kommunomfattande över- siktsplanen med ställningstaganden till nya sektorsanspråk, utan att för den skull planen i sin helhet behöver arbetas om. Särskilt om den kommunomfattande översiktsplanen ska kunna fungera som en långsiktig vision för den fysiska miljön är det angeläget att hitta former för att revidera och komplettera översiktsplanen, utan att för den skull hela översiktsplanen behöver tas upp till förnyad be- handling. Kommittén föreslår därför att det ges ett uttryckligt lag- stöd för att detta sker genom tillägg för enstaka verksamheter eller intresseområden som hanteras enligt och i formell mening utgör en ändring av översiktsplanen. Väsentligt i samman- hanget är att konsekvenser av alternativa lokaliseringar belyses i ett kommunövergripande perspektiv, att kommunens ställningstagan- den innebär en avvägning mot motstående allmänna intressen samt att relationen till översiktsplanen i sin helhet redovisas. Detta bör uttryckas tydligt i bestämmelserna om översiktsplanens utform- ning, se nedan. Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges stöd för enklare översiktsplaner och ett större ut- rymme för att översiktsplanen utformas på olika sätt. Kraven på handlingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras. Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge bak- grunden till samt innebörden och konsekvenserna av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga planering redovisas. I den antagna översiktsplanen ska framgå invändningar såväl från läns- styrelsen som från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. Bestämmelser om översiktsplanens utformning och handlingar i olika skeden av planeringsprocessen regleras på flera ställen i 4 kap. PBL. Syftet med bestämmelserna om översiktsplanens utformning är främst att underlätta förståelsen om innebörden och att under- lätta tillämpningen. Ett grundläggande krav på att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet ställs i 1 §. Tanken med bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen som infördes var att breda konse- kvensanalyser – som utöver miljökonsekvenser även omfattar soci- ala och ekonomiska konsekvenser – ska utvecklas stegvis under hela planeringsprocessen. Bestämmelserna syftade dels till att full- mäktige vid sitt ställningstagande får kunskaper om skilda konse- kvenser av planen som helhet, dels att utgöra ett led i arbetet med att upprätta särskilda MKB vid efterföljande detaljplaneläggning (prop. 1994/95:230 s. 61). I 4 kap. 2 och 8 §§ ställs bland annat krav på en särskild planbe- skrivning som ska redovisa planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Avser förslaget ändring av översiktsplanen för viss del av kommunen, ska ändringens verkan för andra delar av kommunen redovisas. En särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt i 6 kap. 11–18 och 22 §§ ska upprättas om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § enligt be- stämmelserna i 4 kap. 2 a § PBL som trädde 2004. Syftet med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i vissa fall är att uppfylla direktivet om bedömning av vissa planers och pro- grams miljöpåverkan (2001/42/EG). Det finns även särskilda bestämmelser om samrådsredogörelse efter samrådet och ett särskilt utlåtande efter utställningen. Till den antagna översiktsplanen ska vidare enligt 2 § fogas granskningsyttrande och det ska anmärkas i planen om länsstyrel- sen inte har godtagit planen i en viss del. I 13 § finns bestämmelser om vilka handlingar som ska skickas till , , regionplaneorgan och kommuner som berörs efter antagandet av översiktsplanen. Omfattande och delvis otydliga krav på översiktsplanens utformning Nuvarande bestämmelser ställer sammantaget både oprecisa och omfattande och splittrade krav på handlingarna. Bestäm- melserna anses medverka till att översiktsplanen ofta blir ett över- lastat redovisningsdokument och att de konkreta ställningstagan- dena blir otydliga för såväl politiker och allmänhet som de myndigheter som ska använda översiktsplanen. Bestämmelsernas likheter med bestämmelserna om detaljplanens handlingar har ifrågasatts mot bakgrund av översiktsplanens över- gripande karaktär. Framförallt gäller detta bestämmelserna om en särskild planbeskrivning. Nuvarande regler om översiktsplanens handlingar innehåller dessutom diffusa gränser mellan underlag, mål och ställningstaganden. De olika delar som ska finnas i planbe- skrivningen har exempelvis karaktär av både underlag (plane- ringsförutsättningarna och planens konsekvenser), mål (skälen till planens utformning) samt ställningstaganden (de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen). Bestäm- melserna anses kunna medverka till att det blir otydligt för såväl kommunfullmäktige som kommunmedborgare och beslutsmyn- digheter vad fullmäktige faktiskt tar ställning till. Bestämmelser om översiktsplanens utformning bör förtydligas och nyanseras För att översiktsplanen ska kunna användas i det dagliga besluts- fattandet och förstås av allmänheten är det viktigt att den är enkel, begriplig och överskådlig. Det finns därför skäl att ange tydliga, men nyanserade krav på översiktsplanens utformning, som ger kommunen möjlighet att utforma översiktsplanen på ett enklare sätt och att anpassa omfattningen i förhållande till olika förutsätt- ningar och behov samt den inriktning som kommunen väljer. Be- stämmelserna föreslås därför ställa begränsade krav på särskilda handlingar, och i stället huvudsakligen betona att det ska gå att ut- läsa vilka ställningstaganden som görs i översiktsplanen. Bestäm- melserna som rör översiktsplanens utformning och handlingar fö- reslås för tydlighets skull vidare placeras samlade i en paragraf. Bestämmelserna om en särskild planbeskrivning bör tas bort Motivet för bestämmelserna om en särskild planbeskrivning var bland annat att öka förståelsen för skälen till planens utformning och att göra planen begripligare i dess uppgift att ge upplysningar och vägledning (prop. 1985/86:1 sid. 134). Erfarenhetsmässigt är det dock i praktiken svårt att skilja på själva översiktsplanen och dess beskrivande delar. För att översiktsplanen ska kunna förstås och tillämpas behöver olika ställningstaganden och rekommenda- tioner i regel byggas under med mer eller mindre utförliga beskriv- ningar av planeringsförutsättningarna, värden och egenskaper i olika delområden, skälen till kommunens ställningstaganden etc. Detta bekräftas av det faktum att få kommuner upprättar en sär- skild planbeskrivning, utan översiktsplanen innehåller normalt om- växlande såväl beskrivande delar som konkreta ställningstaganden. Det är därför inte motiverat att behålla kravet på en särskild plan- beskrivning, utan nuvarande bestämmelser om att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet be- döms tillräckliga. För att ändå tydliggöra behovet av en redovisning av planeringsförutsättningarna föreslås att även bakgrunden till kommunens ställningstaganden tydligt ska kunna utläsas. Vidare kan framhållas att den funktion som dagens bestämmelser om planbeskrivning syftar till även tillgodoses genom förslaget till be- stämmelser i 4 kap. 1 § om att överordnade mål och intressen ska redovisas. Det bör betonas att bestämmelserna syftar till att också fortsätt- ningsvis ge stöd för att översiktsplaneringen utnyttjas för att redo- visa och analysera de samlade konsekvenserna av skilda utveck- lingsalternativ eller förslag inom ramen för ett helhetsperspektiv. Erfarenheterna av konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen visar att konsekvensbeskrivningarna redovisas på olika sätt och fyller olika funktioner i översiktsplaneringen. Dessa erfarenheter talar för att kommunen som bör kunna välja inriktning och omfattning på konsekvensbeskrivningen i varje särskilt fall. I sam- manhanget bör erinras om att det av bestämmelserna i 4 kap. 2 a § följer att – i de fall en särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 11 § ska upprättas – ska denna utgöra en särskild handling eller en tydlig del av översiktsplanens handlingar under hela planeringsprocessen och även efter antagandet. Sambanden mellan den kommunomfattande översiktsplanen och geo- grafiska fördjupningar eller tillägg för verksamheter och intresseområ- den bör redovisas Syftet med kommitténs förslag i det föregående avsnittet är att un- derlätta ändringar av översiktsplanen genom fördjupningar för ett geografiskt område eller tillägg för en verksamhet eller intresseom- råde. För att säkerställa att sådana ändringar ska ses i relation till kommunens samlade översiktliga planering föreslås ett uttryckligt krav på att ändringar av den kommunomfattande översiktsplanen ska redovisa innebörd och verkningar för planen som helhet. Be- stämmelserna bör kunna tas till utgångspunkt för olika typer av redovisningar av sambanden. I enklaste fall, till exempel vid en för- djupning som innebär mer preciserade ställningstagande som stämmer överens med den kommunomfattande planen, kan detta ske genom en kortfattad beskrivning av planens syfte och bak- grund. I andra fall, till exempel då ett tillägg innebär en faktisk änd- ring av tidigare ställningstaganden, ställs krav på mer omfattande analyser och klargöranden för att ändringens innebörd ska kunna förstås. Invändningar från och en annan kommun bör framgå av översiktsplanen I likhet med dagens bestämmelser bör det av den antagna över- siktsplanen framgå om har haft invändningar i sådana sakfrågor som enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL särskilt ska bevaka. Vidare ska i likhet med vad som gäller granskningsyttrande fogas till översiktsplanen. En redovisning av kvarstående invändningar inför anta- gandet innebär att kommunfullmäktige och de myndigheter som använder planen får klart för sig var det råder delade meningar och därmed underlag för sitt handlande (prop. 1985/86:1 s. 535–536). Som en följd av kommitténs överväganden om en tydligare an- svarsfördelning mellan kommunen och staten när det gäller mel- lankommunal samordning föreslås att även invändningar från andra kommuner ska anmärkas i planen. För att inte tynga redovisningen bör det i lagtexten preciseras att enbart sådana invändningar som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utan- för kommunens gränser behöver framgå. Det skulle i och för sig kunna övervägas att även införa regler om att yttranden från andra kommuner ska fogas till översiktsplanen. En sådan bestämmelse skulle dock kunna innebära omfattande bilagor till översiktsplanen. Det centrala är att det av översiktsplanen framgår i vilka delar det finns invändningar från andra kommuner. Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera målen och planeringsförutsätt- ningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön. Berörda kommuner ska ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal be- tydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, ska kommunen enligt bestämmelserna i 4 kap. 3 § PBL samråda med samt regionplaneorgan och kommuner som be- rörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget ska be- redas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är enligt 4 § att för- bättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påver- kan. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt förslagets innebörd och konsekvenser redovisas. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts ska redovisas i en samrådsredogörelse. De relativt utförliga kraven på samråd i nuvarande bestämmelser motiveras av önskemål att garantera insyn och inflytande för med- borgare, , grannkommuner och berörda organ (prop. 1984/85:1 s. 135). Att samråd alltid ska ske med de myndigheter och organ som har en ansvarsställning i planprocessen, nämligen , regionplaneorgan samt angränsande kommuner be- tonas (prop. 1985/86:1 s. 136). Därutöver syftar bestämmelserna till att säkerställa att även andra – till exempel intresseorganisatio- ner, lokala miljögrupper samt markägare – som kan ha ett väsentligt intresse av planförslaget ska beredas tillfälle till samråd. Med ut- trycket beredas tillfälle till markeras att kommunen inte ska be- höva ha någon uppsökande verksamhet för att nå andra intressen- ter, och till exempel inte behöva gå ut till var och en med informa- tion (s. 537). Bestämmelserna om samråd ändrades , dels i syfte att förtydliga att även sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd, dels att tydliggöra samrådets syfte att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning. Vid PBL-kommitténs möten och seminarier har det samstämmigt betonats att styrkan i översiktsplaneringen ligger i den breda och öppna processen, och att denna är en förutsättning för en bra över- siktsplan. anses att kraven på samråd och utställning medför omfattande arbetsinsatser, som inte alltid motsvarar nyttan och som sammantaget innebär att planeringsprocessen riskerar att bli utdragen och omständlig. En konsekvens är att omvärldsanalys och planeringsförutsättningar hinner bli föråldrade och att den slutligt antagna översiktsplanen därmed riskerar att bli inaktuell. De omfattande processkraven anses vara en bidragande orsak till att översiktsplaneringen bedrivs i oreglerade former vid sidan av PBL. Två offentliga skeden i översiktsplaneringen ifrågasätts Nuvarande bestämmelser innebär att kommunen måste genomföra två offentliga skeden i översiktsplaneringen, dels vid samrådet, dels vid utställningen inför fullmäktiges antagande. En generell reflek- tion är att reglerna för samråd och utställning av översiktsplanen har stora likheter med de bestämmelser som gäller för de rättsver- kande planinstrumenten, vilket kan ifrågasättas med tanke på att översiktsplanen har en vägledande funktion. Bestämmelserna ställer exempelvis preciserade krav på såväl det underlag som ska ligga till grund för både samråd och utställning som hur synpunkter och förslag ska ställas samman och redovisas. Samrådet bedrivs på olika sätt Arbetet med att ta fram och analysera underlag och att omsätta de övergripande förutsättningarna till ett sammanvägt förslag kräver i regel både tid och omfattande resurser. Innan förslaget till över- siktsplan skickas ut för samråd blir det i regel föremål för en poli- tisk förankring i ansvarigt politiskt organ. Detta kan innebära att de