sou · GTB335 · 2006-01-01 00:00:00 — 2000/01:105) behandlade regeringen utredningens förslag om typgodkända kassaregister och skyldighet att lämna kvitto till kunderna. Regeringen konstaterade att utredningens förslag tar sikte på all kontanthandel och alltså är mycket långtgående. Vidare angav regeringen att det torde krävas en omfattande kontroll av de rättsvårdande myndigheterna för att förslaget skall få den önskade effekten. Även med en rigorös kontroll skulle det vara svårt att hindra att oseriösa näringsidkare kringgår bestämmelserna genom att underlåta att stämpla in försäljningsintäkter i ett kassaregister. Regeringen pekade också på att förslaget skulle föra med sig stora investeringskostnader som skulle drabba också seriösa näringsidkare. Enligt regeringens mening var effekterna av förslaget alltför osäkra för att motivera de övervakningsinsatser och investeringar som förutsätts. Några generella regler av det slag föreslagit borde därför inte genomföras. Som framgår av avsnitt 4.2 finns det en bestämmelse i alkohollagen (1994:1738) enligt vilken innehavare av serveringstillstånd skall registrera all försäljning i kassaregister och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. Alkohol- utredningen, vars betänkande Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59) låg till grund för lagstiftningen, ansåg inte att det skulle krävas typgodkända register. Flera remissinstansers upp- fattning var däremot att kassaregistren borde vara typgodkända. Regeringen delade utredningens uppfattning och anförde följande i propositionen Vissa ändringar i alkohollagen (prop. 2000/01:97 s. 62). intentioner om typgodkända kassaregister är vällovliga Ett eventuellt typgodkännande av kassaregister är emellertid förenat med vissa tekniska svårigheter samt att vissa EG-rättsliga procedurer måste iakttas. Ett typgodkännande i mening förutsätter att kassaregistren på något sätt plomberas så att de inte går att manipulera efter godkännandet. Sådan plombering sker av taxametrar enligt bestämmelserna i yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafik- förordningen (1998:779). Om skulle vilja införa sådana regler måste dessutom beaktas och rådets direktiv (EG) nr 98/34 av om informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att gå längre än att i lagtexten uppställa kravet att kassaregistret på ett tillförlitligt sätt skall utvisa alla transaktioner som gjorts. Dåvarande har i olika sammanhang pekat på de kontrollproblem som manipulerbara kassaregister eller avsaknad av kassaregister innebär (se t.ex. kartläggnings- promemoria Restauranger, promemoria Torg- och marknadshandel m.m., [RSV Rapport 1999:14]). För att förstärka intäktskontrollen föreslogs i rapporten – en principskiss (RSV Rapport 2002:3) införande av plomberade och godkända kassaregister förenat med krav att lämna kvitto till kunden. En skyldighet att lämna kvitto innebär enligt att kunden bättre än nu kan känna sig förvissad om att betalningen redovisas skattemässigt av företaget. En bilaga till innehåller ett exempel på hur ett kassaregisterbaserat system för granskning kan se ut. När det gäller plombering av kassaregister sägs följande. En plombering avslöjar obehörigt intrång i plomberade enheter eller avlägsning av plombering. Plombering bör vara förhållandevis okomplicerat för ROM-baserade kassaregister som kan modifieras enbart på grundval av bruksanvisning och manual. Det är mer komplicerat för de PC-baserade systemen som kan programmeras och omprogrammeras till i princip vad som helst. Det förefaller vara genomförbart att mjukvaruplombera och typgodkänna PC- baserade system. Med mjukvarubaserade räknare granskas olika checksummor i data respektive programvara för att avslöja manipulation. Med krav på typgodkända system och med en efterfrågan på PC-baserade kassasystem, bör sådana kunna tillhandahållas till en överkomlig kostnad. Förfarandet påminner om det som redan gäller för vågar och taxametrar. Även mjukvaruplombering har börjat ske av vissa taxametrar, medan programvara till PC-baserade vågar kontrolleras. enligt exemplet ske genom provköp vid besök av myndighet, observation av huruvida kvitto lämnas och gästräkning. SAMEB , ett regionalt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet, har i skrivelse till framhållit behovet av att regleringen av kassaregister i alkohollagen förenas med ett krav på typgodkända kassaregister. Det finns en europeisk standard för icke-automatiska vågar som i vissa fall är tillämplig även för kassaregister. Regleringen har sin grund i rådets direktiv /384/EEG av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om icke- automatiska vågar. Den europeiska standarden EN 45 501:1992 (gäller som svensk standard enligt SS-EN 45 501) innehåller de metrologiska och tekniska kraven för icke automatiska vågar. En våg som tillverkats i enlighet med den standarden anses uppfylla kraven i direktivet. I är direktivet implementerat genom SWEDAC:s föreskrifter om icke-automatiska vågar, 1998:7. Ansluts ett kassaregister – i detta sammanhang används terminologin POS (Point of ) – till en sådan våg anses kassaregistret vara ett tillbehör till vågen. Om vågen och kassaregistret används vid försäljning direkt till allmänheten måste även kassaregistret uppfylla de krav som direktivet ställer upp. Vägledning för hur direktivet skall tolkas med avseende på kassaregister finns i Welmec 2.2, Guide for Testing Point of (POS) Devices. Welmec är en samverkansorganisation för metrologi där myndigheter i EU:s medlemsstater och EFTA är representerade. När det gäller programvara för programmerbara PC-baserade kassaregister anges i Welmec 2.3, Guide for () vilka krav som skall ställas på mjukvaran och hur denna skall testas. Såvitt vi har kunnat utröna finns det härutöver inte några europeiska eller internationella standarder för kassaregister eller liknande anordningar. 6.2System i andra länder Vi har undersökt förekomsten av lagstiftning om kassaregister och andra tekniska system för kontroll av kontantbranscherna i andra länder. Informationen har huvudsakligen inhämtats genom en förfrågan som har sänts till finansdepartementen i ett flertal olika länder. Inom EU finns på kommissionsnivå en projektgrupp som arbetar med frågor om kassaregister, Group. Nio länder deltar i arbetet (, , , , , , , och ). Med hänsyn till att administration och organisation av revision och dylikt är en fråga för den enskilda medlemsstaten har gruppen inte som mål att utarbeta någon gemensam standard för hur man skall hantera kassaregister och POS. Gruppen kommer att göra en utvärdering av existerande system, identifiera risker och problem samt visa på olika möjligheter att hantera problemen antingen genom lagstiftning eller i praktiken. Arbetet skall avslutas . En del av informationen om för- hållandena i de deltagande länderna har hämtats från gruppens arbetsmaterial. 6.2.2Länder som saknar krav på kassaregister I , , , , , och ställs inga särskilda krav på användning av kassaregister. Problem med avancerade manipulationer av kassa- register liknande dem och har upptäckt i (se avsnitt 7.1.2) rapporteras från , , och . I finns ingen generell skyldighet att använda kassaregister. Förekomsten av kassaregister varierar mellan olika branscher och mellan företag av olika storlek. För att ett kvitto från kassaregister skall få användas i mervärdesskattehänseende ställs vissa krav på kassaregistret. Det skall registrera all användning med löpnummer på en kontrollremsa, ange totalt belopp att betala och skriva ut ett kvitto till kunden med vissa uppgifter. Kassakvitton måste vanligen bevaras i pappersform som underlag för bokföringen. infördes en möjlighet att bevara dessa elektroniskt. Skattskyldiga personer som använder ett kassaregister kan bevara uppgifter om transaktionerna enbart digitalt under förutsättning att de lever upp till följande säkerhetskrav. 1.Ett kassakvitto skall tas fram för varje transaktion och lämnas till kunden. För kvittot föreskrivs vissa minimikrav när det gäller innehållet. 2.Informationen på kvittot skall bevaras digitalt. 3.För att försäkra att den registrerade informationen inte kan förändras skall en elektronisk signatur skapas för varje avslutad försäljning. Signaturerna skall vara länkade till varandra på ett sådant sätt att det inte går att föra in eller ta bort någon försäljning utan att signaturen påverkas. 4.Vid stängningsdags genereras en rapport som skyddas av en elektronisk signatur. 5.Denna rapport bevaras digitalt. En näringsidkare som är registrerad för moms är befriad från att ställa ut en faktura vid försäljning av varor till uteslutande eller övervägande del privatpersoner, under förutsättning att köparen inte önskar en faktura. Detsamma gäller vid försäljning av tjänster till privatpersoner, om det totala beloppet inklusive moms understiger och köparen inte önskar en faktura. I dessa situationer kan säljaren, i stället för att ställa ut en faktura, använda en kassaapparat vid försäljningen och lämna ett kassakvitto med vissa uppgifter till kunden. Säljaren kan underlåta att använda kassaapparat om det inte är tekniskt möjligt att använda sådan. I så fall skall säljaren utställa en förenklad faktura när försäljningsbeloppet till en kund överstiger inklusive moms. Det anses i allmänhet inte vara tekniskt möjligt för en handlare att använda kassaapparat när varor säljs från ett torgstånd. Det ställs inga särskilda tekniska krav på kassaapparater. kontrollerar att reglerna efterlevs. Reglerna sanktioneras indirekt om det konstateras att felaktig tillämpning av reglerna medfört skatteundandragande. har det i funnits en reglering avseende fiscal devices, fiskala apparater. Ett företag som säljer varor eller tjänster till en konsument är enligt grekisk lag skyldig att utfärda kvitto från en fiskal apparat som är särskilt godkänd för det syftet, t.ex. fiskala kassaregister eller POS (Point of ). Det finns över 300 olika godkända fiskala maskiner på den grekiska mark- naden avsedda för bl.a. detaljhandeln, taxibranschen och bensin- pumpar. En fiskal apparat skall vara konstruerad i enlighet med tekniska specifikationer som fastställs i lag. Vetenskapliga grupper med bl.a. forskare och professorer utarbetar specifikationerna. Med två till mellanrum revideras specifikationerna för att de skall följa den tekniska utvecklingen. Den grundläggande säkerhetskomponenten i de tekniska speci- fikationerna är det fiskala minnet, the fiscal memory, som är baserat på ett ROM-chip. All information av intresse ur skattesynpunkt lagras och bevaras oförändrad i detta minne under apparatens hela livslängd. Det fiskala minnets kretsar är skyddade inuti en särskild låda som är förseglad med ett speciellt material på ett sådant sätt att det är omöjligt att ta bort den utan att det fiskala kassaregistrets hölje förstörs. Det fiskala kassaregistrets insida är skyddat genom en särskild säkerhetsskruv som plomberas. De tekniska specifikationerna medger att ett fiskalt system ansluts till en dator eller ett nätverk. Vidare kan en elektronisk journal användas som alternativ till att skriva ut och bevara papperskopior. Säkerheten upprätthålls vid dessa förfaranden genom en teknik med elektroniska signaturer (SHA-1, Secure Hash Algorithm 1). Alla fiskala apparater måste ha ett godkännande från en särskild teknisk kommitté. De partier som är representerade i det grekiska parlamentet utser kommitténs ledamöter. En organisation för importörer och producenter av kassasystem är också represen- terade i kommittén. En tillverkare eller importör vänder sig till kommittén med ansökan om tillstånd för en eller flera modeller. Ett provexemplar av aktuell modell utvärderas och testas på specialiserade universitetslaboratorier. När en modell har klarat alla tester utfärdar kommittén en licens med ett unikt licensnummer för den aktuella modellen. Detta nummer kommer att skrivas på alla kvitton. Den som köper eller slutar använda en fiskal apparat skall anmäla detta till den lokala skatteförvaltningen. Alla fiskala apparater levereras med ett underhålls- och servicehäfte. Användaren är skyldig att bevara häftet och visa upp det vid skattekontroll. I häftet gör de auktoriserade teknikerna anteckningar om reparationer som utförts. Här antecknas också information om mjukvaru- applikationer som installeras utanför den fiskala apparaten i ett sammankopplat system. Det är förbjudet att använda en fiskal apparat tillsammans med ett annat system vars mjukvaru- applikationer inte är godkända. Licensinnehavarna och de auktori- serade teknikerna är skyldiga att anmäla överträdelser. Regelsystemets komplexitet är ett betydande problem som innebär svårigheter med uppföljningen; det finns inte tillräckligt många anställda med tekniska kvalifikationer som arbetar med skattekontroll. I den italienska lagstiftningen ställs vid kontantförsäljning krav på att näringsidkaren skall utfärda kvitto från antingen särskilda kassaregister eller elektroniska terminaler, eller lämpliga vågar med skrivare. Det finns särskilda krav på hur kassaregister skall vara konstruerade och kassaregistermodeller skall godkännas av en kommission inom skatteförvaltningen. Alla tillverkare av kassaregister måste låta sina produkter genomgå en serie tester, tekniska kontroller och administrativa procedurer. Kraven innebar tidigare bl.a. att kontroller som redan utförts måste upprepas, att det var omöjligt att få ett certifikat som utfärdats av ett behörigt organ från en annan medlemsstat godkänt i och att det ställdes krav på tillverkarna att ha ett nätverk av underhållspersonal i auktoriserade av det italienska finansministeriet. Enligt uppfattning stred regleringen mot artikel 28–30 i EG-fördraget. När kommissionen beslutat att väcka talan mot , accepterade att anpassa sin lagstiftning, varför ansökan drogs tillbaka. bestämmelserna kräver efter lagändringarna inte längre att tillverkaren skall ha underhållspersonal i . En klausul om ömsesidigt godkännande har också införts. En bedömning av behörig myndighet i annan medlemsstat att överensstämmelse föreligger med i godkända modeller eller med legala krav i den medlemsstaten, jämställs med italienskt godkännande under förutsättning att bedömningen garanterar en säkerhetsnivå som inte är lägre än den italienska. Kontrollen av att reglerna följs sköts av skatteförvaltningen och ekonomiska och finansiella polis Guardia di Finanza. Båda myndigheterna kan utföra genomsökningar av näringsidkarens lokaler och kontroller av kunder utanför affären/lokalen. Reglerna sanktioneras administrativt genom böter som skatte- förvaltningen beslutar om. Det finns också kompletterande sanktioner som t.ex. återkallelse av tillstånd att bedriva handel. trädde en ny bokföringslag i kraft enligt vilken alla bokföringsskyldiga fortlöpande skall registrera sin kontantförsäljning (kontantsalg) i kassaapparat, terminal eller annat likvärdigt system och dokumentera kontantförsäljningen med daterade, numrerade summeringsremsor eller motsvarande rapporter. Summeringsremsorna skall ange klockslag för varje enskild försäljning. Det skall finnas dokumentation av korrektions- poster med angivande av belopp, orsak och antal korrektioner. Med kontantförsäljning avses försäljning där köparens betalningsförpliktelse gentemot säljaren uppfylls vid leveransen. Definitionen omfattar såväl kontant erlagd betalning som betalning med kreditkort. Kassaapparaten skall kunna skriva kvitto till kunden för varje försäljning och vara synlig för kunden om detta inte är svårt att genomföra. Är kassaapparaten inte synlig för kunden skall kvitto alltid skrivas ut. Bokföringsskyldig som bedriver ambulerande eller sporadisk inte överstiger ett visst (3 gånger folketrygdens kontantförsäljning i kassaapparat. Vid försäljning till publik på idrottsarrangemang, konserter och liknande får daglig försäljning från varje enskild säljare registreras som ett belopp på kassaapparat. Kvitto behöver i sistnämnda fall inte skrivas ut till kunden. Utöver nämnda undantagssituationer kan departementet i särskilda fall medge undantag från kravet på kassaapparat. Det ställs inga krav på att kassaapparaten skall vara typgodkänd eller dylikt. Kontrollen av att reglerna efterlevs sker inom ramen för skatteförvaltningens vanliga lokala kontroll. Inom ramen för denna kontroll har skatteförvaltningen bl.a. möjlighet att göra oannonserade kontrollbesök på företagen. Det finns inte några särskilda sanktioner knutna till reglerna om kassaapparat. En person som är skattskyldig till mervärdesskatt och som inte utfärdar faktura för en försäljningstransaktion skall utfärda ett kvitto. Kvitto behöver inte utfärdas för tillhandahållande av speltjänster, försäljning av tidningar och tidskrifter eller försäljning genom varumaskin. Ett kvitto kan utfärdas manuellt eller med ett kassaregister. Vissa skattskyldiga måste uppfylla sin skyldighet att utfärda kvitto genom att använda kassaregister. Det gäller t.ex. alla affärer. Endast typgodkända kassaregister får användas. Undantagna från skyldigheten att använda kassaregister är bl.a. postorderföretag och resebyråer. har också möjlighet att bevilja ett företag dispens från skyldigheten att använda kassaregister, i huvudsak i situationer då sådan skyldighet skulle vara oskäligt betungande eller inte möjlig att uppfylla. Efterlevs inte reglerna skall skattemyndigheten besluta om böter. Om förseelsen upprepas skall affärslokalen stängas i . Vid ytterligare förseelser utsträcks tiden och härefter för varje enskilt tillfälle. 7Behovet av krav på kassaregister – val av system Taxibranschen har, trots det gällande kravet på typgodkända taxametrar, haft stora problem med skatte- undandraganden. Enligt bedömning i betänkandet Branschsanering och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111) är taxibranschen särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet och problemen består i att alla intäkter inte redovisas och att de oredovisade intäkterna används för betalning av svarta löner. Utredningen om taxinäringen gör i betänkandet Ekonomisk brottslighet inom taxinäringen (SOU 2004:102) bedömningen att taxinäringen alltjämt är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet. När det gäller metoderna för att minska de redovisade intäkterna hänvisar främst till kartläggningspromemoria avseende taxibranschen . I pro- memorian beskrivs ett flertal olika sätt att manipulera taxametrar. På vissa taxametrar kunde vägtalet (inställning som styr överföring av uppmätt vägsträcka från fordon till taxameter) ändras och totalregistren nollställas. Olika dataprogram hade påträffats som på av företagaren begärt sätt krympte intäkterna och producerade falska rapporter. Taxametern påverkades inte av programmen. I taxibilar hade upptäckts en strömbrytare med vilken man kunde sätta taxametern ur funktion. I promemorian sägs vidare att taxametern kunde öppnas för kalibrering och inställning och att tillgången på plomberingstänger och plomber synes vara så allmän att plomberingarna inte längre utgjorde något hinder för fusk. Härefter har den tekniska utformningen och regleringen av taxametrar genomgått stora förändringar. Då gällande föreskrifter (VVFS 1994:5) ställde t.ex. inte krav på att kvitto skulle ha ett löp- nummer och att taxifordonets registreringsnummer skulle anges. Behovet av krav på kassaregister – val av system Reglerna om provning och besiktning av taxametrar har också förändrats avsevärt. pekade i promemorian t.ex. på att kontrollbesiktningen endast avsåg att taxametern var godkänd, fastsättningen i fordonet plomberad och att placeringen i fordonet uppfyllde kraven på inre säkerhet. Däremot kontrollerades inte taxameterns funktion. Enligt nu gällande föreskrifter om taxitrafik (VVFS 1999:177) kontrolleras de föreskrivna funktionerna vid besiktning. Manipulation av taxametrar förekommer dock fortfarande. Det framgår bl.a. av en kontroll av taxibranschen på som genomfördes av och ett antal andra myndigheter . Vid kontrollen påträffades bilar där taxametrarnas plom- beringar brutits (och erfarenheter från taxikontrollen på ). En uppföljning skedde med kontroller på och i . Vid kontrollerna konstaterades bl.a. att ett flertal taxametrar typgodkänts även om det fanns uppenbara brister för redovisningen av den totala ackumulationen (Ekobrottsmyndig- hetens rapport och erfarenheter från taxikontrollen på och särskild Taxikontroll i ). Utredningen om taxinäringen har från olika personer inom taxinäringen, myndigheter m.fl. fått uppgift om brister i vissa taxametermärkens tillförlitlighet och att det finns olika sätt att manipulera taxametrar (SOU 2004:102 s. 125). En manipulering som innebär att plomberingar bryts upptäcks vid en kontroll. När en ackrediterad verkstad besöks för att åtgärda plomberingen eller för årlig besiktning skall verkstaden också göra en notering om den brutna plomberingen i protokollet. Enligt uppgift från är erfarenheterna från kontroller av taxibranschen runt om i landet att det alltjämt förekommer ett utbrett fusk i branschen, men att det inte är manipulation av själva taxametern som är den vanliga metoden. I något fall har polisen vid en teknisk undersökning hittat en knapp ansluten med en kabel till växellådan med vars hjälp det varit möjligt att stänga av vägmätarens och taxameterns ackumulerande register. I några andra fall har kunnat konstatera att de ackumulerade siffrorna i taxametern har minskat. Det har dock inte kunnat utredas om orsaken varit att någon manipulerat taxametern eller om det eventuellt skulle kunna röra sig om några tekniska brister i denna. slutsats är att manipulation av själva Behovet av krav på kassaregister – val av system taxametrarna inte är något stort problem . Problemen är av annan karaktär som t.ex. att de körpassrapporter som taxametern producerar förvanskas, att samtliga körpassrapporter inte redovisas i bokföringen eller att taxametern över huvud taget inte slås på. erfarenheter från revisioner av restauranger visar att det förekommer manipulation av kassaregister i branschen. Metoderna för att undanta intäkter från redovisningen förefaller vara många. Ett sätt – som i egentlig mening inte innefattar manipulation av kassaregistret – är att helt enkelt inte registrera transaktionen i kassaregistret. Kunden kommer då inte att få något kvitto. Många kassaregister har en träningsfunktion som aktiveras genom en kod eller nyckel. Syftet med funktionen är att ny- anställda skall kunna träna på att använda kassaregistret. När träningsfunktionen är aktiverad kan emellertid en transaktion slås in och ett kvitto produceras utan att transaktionen registreras på kassaregistrets kontrollremsa eller i journalminne. Det innebär att träningsfunktionen kan användas för att undandra intäkter från redovisningen. Ett kassaregister kan vanligen skriva ut en kvitto- kopia avseende den senaste transaktionen. Detta medför ingen registrering på kontrollremsa eller i journalminne. Funktionen öppnar därmed möjlighet till oredovisade intäkter. Om ett icke manipulerat kassaregister används vid de två sistnämnda förfarandena kommer kvittot att vara försett med texten träning, kvittokopia eller liknande. Ur den oseriöse företagarens syn- vinkel är det en nackdel, eftersom det finns en risk att kunden uppmärksammar detta. Det förekommer att återförsäljare av kassaregister erbjuder förprogrammerade möjligheter till manipulation (se artikel Krogfiffel – rena vardagsmaten, tidningen , nr. 17/18 1998). I ett flertal företags marknadsföring framhålls bl.a. att kassaregistren har totala korrigeringsmöjligheter. Manipulerings- möjligheter synes ha blivit ett försäljningsargument. vid har från en anonym uppgiftslämnare fått tillgång till en programvara som gör det möjligt att manipulera ett ROM-baserat kassaregister i Windows- miljö. Efter att ha testat programvaran mot ett inhyrt kassaregister har anställda dragit slutsatsen att möjligheterna att Behovet av krav på kassaregister – val av system manipulera ett kassaregister i syfte att undanhålla intäkter är i stort sett obegränsade.