sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vårt förslag: Det skall införas en möjlighet för tillståndsmyndig- heten att i ett tillstånd att sända radioprogram eller i ett tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag föreskriva villkor om att högst en viss kapacitet får användas för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster alternativt att tillståndshavaren skall sända ett visst minsta antal samtidiga programtjänster. Vidare bör införas en bestämmelse om att ett avtal med ett operatörs- företag om sändning av TV-program alltid skall innefatta en rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning och tilläggstjänster till personer med funktionshinder. En förutsättning är att pro- gramföretaget har tillstånd att sända dessa tjänster. Operatören skall för överföring av tilläggstjänster avsedda för personer med funktionshinder endast kunna kräva kostnadsorienterad ersätt- ning. För distribution av sökbar text-TV skall operatören däremot kunna begära marknadsmässig ersättning. I fråga om tillstånd till sändningar av tilläggstjänster i ljudradio bör tills vidare gälla motsvarande regler som för sändning av ljudradioprogram. Tillstånden till operatörsföretag och innehållsleverantörer inom betal- TV-området I utredningens senaste delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslås att fristående operatörsföretag ges rätt att inom ett angivet sändningsutrymme sända så många samtidiga programtjänster som överföringskapaciteten medger. Ett operatörsföretag skall självständigt sätta samman utbudet av egent- liga program och andra tjänster. De företag som sänder s.k. fri-TV, däribland public-service-företagen, och vissa andra programtjänster som det allmänna anser bör garanteras sändningsutrymme skall dock tilldelas plats utanför det operatörsstyrda sändningsutrymmet. Den valda modellen innefattar att en operatör kan använda en viss del av överföringskapaciteten till att tillhandahålla fristående tjänster i stället för att distribuera egentliga TV-program. Vi har i betänkandet framhållit att det utbud som ett operatörsföretag säger sig vilja distribuera bör tillmätas stor betydelse vid valet av opera- törsföretag. De sökandes uppgifter om den sammansättning av TV- program som de har för avsikt att upplåta sändningstid till är därför ett av fyra urvalskriterier som anges i lagtexten. För att kunna säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt utnyttjande av sänd- ningsutrymmet för betal-TV har vi vidare föreslagit att det skall vara möjligt att genom tillståndsvillkor ålägga ett operatörsföretag en skyldighet att distribuera vad detta utfäst i tillståndsansökan (se bland annat a. bet. s. 266). Vid tillståndsprövningen av operatörsfrågan skall vägas in också vilka typer av tilläggstjänster som kommer att erbjudas och inte minst i vilken omfattning det är tänkt att ske. En sökande skall därför i sin ansökan även ange i vilken utsträckning denne önskar använda överföringskapacitet för att sända sökbar text-TV och andra tilläggstjänster och vilka typer av tjänster denne har för avsikt att till- handahålla. Det skall vara möjligt för Radio- och att före- skriva tillståndsvillkor om skyldighet för ett operatörsföretag att distribuera ett utbud av TV-program, innefattande tilläggstjänster, med en viss sammansättning (jfr 3 kap. 17 § andra stycket 2 i för- fattningsförslaget till RTVL i SOU 2004:39) och därvid ange antingen det minsta antalet samtidiga program som skall sändas eller hur stor del av ett operatörsföretags totala överföringskapacitet som högst får användas för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster. Vad nu sagts om att Radio- och skall kunna föreskriva skyldighet att sända ett visst minsta antal samtidiga pro- gram föranleder inte någon ändring i det förslag till lagtext som vi tidigare presenterat. Vi använder oss där av begreppet TV-program, vilket i radio- och TV-lagens mening får anses innefatta också sök- bar text-TV och andra tilläggstjänster. Däremot krävs ett tillägg i vårt tidigare författningsförslag för att verket skall kunna förena ett tillstånd med villkor om att högst en viss del av operatörsföretagets totala överföringskapacitet får användas för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster. Att tillståndskravet skall omfatta också tilläggstjänster innebär att programföretag som förutom att sända betal-TV också vill erbjuda tilläggstjänster måste ansöka om tillstånd för detta. Det kommer emellertid även att vara möjligt att erhålla tillstånd att enbart sända tilläggstjänster. Oberoende av vad tillstånden omfattar blir det i slut- ändan operatören eller operatörerna som bestämmer vem som skall erhålla frekvensutrymme för att erbjuda tilläggstjänsterna. För att en operatör inte skall kunna missbruka sin ställning föreslår vi att det införs en garanti för programföretag att få sända vissa basala tilläggstjänster. Ett avtal med ett operatörsföretag om sänd- ning av TV-program skall sålunda alltid innefatta en rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning och tilläggstjänster till personer med funktionshinder. Motivet för en sådan rätt är att text-TV kommit att bli en naturlig del av ett programutbud och att tjänsten i hög grad utnyttjas av tittarna. Det är därför inte rimligt att en operatör i marknätet, genom att vägra eller genom att ställa upp oskäliga vill- kor, skall kunna förhindra distribution av sökbar text-TV från ett programföretag som har avtal om distribution av en eller flera pro- gramtjänster. Likaså anser utredningen det väsentligt att ett operatörs- företag inte ges utrymme att utnyttja sin starka ställning till att mot- verka sändning av tilläggstjänster som utvecklats av programföretag för att underlätta för personer med funktionshinder att ta del av programutbudet. Även sådana tilläggstjänster skall därför alltid ingå i ett avtal om distribution av en eller flera programtjänster. En förut- sättning är naturligtvis att programföretaget har tillstånd att sända dessa tjänster. Operatören skall för överföring av tilläggstjänster avsedda för personer med funktionshinder endast kunna kräva kostnadsorien- terad ersättning. Detta kan utgöra ett värdefullt incitament för ut- vecklingen av tilläggstjänster som ökar tillgängligheten till program- utbudet för personer med funktionshinder. Vi menar därför att det är motiverat med en föreskrift om kostnadsbaserad prissättning. För distribution av sökbar text-TV skall operatören däremot kunna begära marknadsmässig ersättning. Ledning för vad som är marknads- mässigt får naturligt nog i första hand sökas i vad som fastställs av marknadens aktörer. Radio- och bör ges möjlighet att tillgripa åtgärder för att förhindra krav på ersättning som framstår som oskäliga eller som ställs i syfte att komma undan skyldigheten. Vi återkommer till ersättningsfrågan i författningkommentaren. Tillstånden till innehållsleverantörer utanför betal-TV-området I fråga om tilläggstjänster utanför betal-TV-området anser utred- ningen det lämpligast och mest ändamålsenligt att knyta tillstånd att sända tilläggstjänster till tillstånd att sända egentliga TV-program. Huvudregeln bör alltså vara att innehållsleverantörer inte skall er- hålla ett eget reserverat frekvensutrymme för att enbart sända tilläggstjänster. En annan sak är att ett programföretag bör ha möj- lighet att träffa avtal med annan om tillhandahållande av program- anknutna tjänster inom ramen för vad som är tillåtet för program- företaget självt att sända. Det kan dock tänkas fall där det är angeläget att ge en innehållsleverantör ett tillstånd som enbart avser sändning av tjänster inom fri-TV-utrymmet. Utredningen föreslår därför att det skall finnas en möjlighet för tillståndsmyndigheten att meddela tillstånd i fri-TV-utrymmet som enbart avser sändning av tilläggstjänster. Exempel på sådana icke-kommersiella tjänster som avses är en EPG enbart för de programtjänster som sänds som fri-TV eller en portal med samhällsinformation. Också när det gäller fri-TV skall det finnas möjlighet för till- ståndsgivaren att genom villkor i programföretagets sändningstillstånd införa begränsningar för att förhindra att programanknutna tilläggs- tjänster tar upp alltför stort frekvensutrymme. Begränsningen får göras på olika sätt beroende på hur sändningstillståndet är formu- lerat. Om programföretaget fått en viss närmare angiven kapacitet till sitt förfogande bör villkor kunna ställas antingen om att företaget måste sända ett visst minsta antal samtidiga programtjänster. För de programföretag vars tillstånd ger dem rätt att utnyttja den överföringskapacitet som krävs för att sända en eller flera samtidiga programtjänster får istället specificeras vilka tilläggstjänster som skall få sändas. Det är möjligt att med stöd av 3 kap. 2 § 3 RTVL före- skriva skyldighet för en tillståndshavare att sända ett visst minsta antal program i varje område. Vi anser att det med stöd av denna bestämmelse kan ställas villkor om att ett visst minsta antal pro- gramtjänster, i vilket begrepp vi inte inkluderar sökbar text-TV och andra tilläggstjänster, måste sändas i ett visst område. Ett sådant villkor innebär sålunda en begränsning av programföretagets möjligheter att sända sökbar text-TV och andra tilläggstjänster. Vi anser mot denna bakgrund att den nu föreslagna ordningen inte kräver någon lagändring. Vidaresändningsplikt för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster Enligt den lagändring som trätt i kraft (SFS 2005:364) omfattar sändningsplikten enligt 8 kap. 1 § första stycket RTVL inte fler än fyra programtjänster som sänds av public service- företag och en programtjänst som sänds av en annan tillstånds- havare (dvs. , enligt vad som framgår av övergångsbestäm- melserna p. Vi lade i vårt delbetänkande Must carry (SOU 2003:109) fram ett förslag om att det i 8 kap. 1 § fjärde stycket RTVL skulle införas en bestämmelse om att sändningsplikten – förutom det antal samtidiga programtjänster som angetts tidigare i stycket – även omfattar text-TV och tjänster som har direkt anknytning till en programtjänst som omfattas av sändningsplikt. Vi har i detta betänkande ansett att begreppet program omfattar såväl egentliga program som andra tjänster. Begreppet programtjänst betecknar dock enbart de egentliga program som sänds under en och samma sändningsbeteckning. Sökbar text-TV och andra tilläggs- tjänster omfattas inte av det begreppet. Vidaresändningsplikten torde dock enligt gällande rätt avse även vissa tilläggstjänster. Detta bör enligt vår mening tydliggöras genom att det på sätt vi tidigare före- slagit anges uttryckligen i lagtexten att även sökbar text-TV och andra tilläggstjänster omfattas av vidaresändningsplikt. Vi anser att sändningsplikten bör omfatta samtliga de tjänster som sänds inom ramen för sändningstillståndet, under förutsättning att de har ett samband med programtjänsten (se vidare a. bet. s. 82 f.) I fråga om tillstånd till sändningar av tilläggstjänster i ljudradio bör tills vidare – dvs. tills frågan om digitalradions framtid avgjorts – gälla motsvarande regler som för sändning av ljudradioprogram. bör gälla att tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända tilläggstjänster i ljudradio skall meddelas av regeringen. Tillstånd att sända tilläggstjänster i närradio respektive lokalradio skall med- delas av Radio- och . Vidare bör Radio- och behörighet att meddela tillstånd att sända ljudradioprogram även innefatta behörighet att meddela motsvarande tillstånd för tilläggstjänster i ljudradio. När det gäller möjligheten att ställa villkor i tillstånden för pro- gramföretag gäller, om inte annat anges, beträffande ljudradiosänd- ningar för vilka regeringen beviljar tillstånd, motsvarande regler som för TV-sändningar. Utredningen bedömer att reglerna om tillstån- dens innehåll såvitt gäller närradio- och lokalradiosändningar inte behöver ändras utan att sändning av tilläggstjänster kan inrymmas i den nuvarande regleringen. 12.4Konkurrens mellan innehållsleverantörer och operatörer Vår bedömning: Vi anser inte att det är nödvändigt att införa någon särskild reglering för att förhindra att en operatör i marknätet utnyttjar sin ställning genom att agera på ett sätt som hindrar effektiv konkurrens från andra. Det faktum att en operatör i marknätet själv kan tillhandahålla inne- hållstjänster innebär att det kan uppstå en konkurrenssituation i förhållande till programföretag och andra som vill erbjuda tilläggs- tjänster. Egentliga program är det bara programföretagen som kan leverera, men fristående tilläggstjänster kan en operatör tillhanda- hålla i eget namn. I vårt förslag till reglering av operatörers verksam- het i marknätet (se SOU 2004:39) finns visserligen en regel som föreskriver att den som erhållit tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag skall tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksamhet. Denna regel tar dock sikte på att en operatör inte får gynna en innehållsleverantör framför en annan. När det gäller tilläggstjänster kan som nämnts operatörsföretaget utgöra en konkurrent till innehållsleverantörerna. Det finns därmed en viss risk för att en operatör kan utnyttja sin rätt att bestämma vilka programtjänster och tilläggstjänster som skall ingå i dennes utbud på ett sätt som innebär en snedvridning av konkurrenssituationen. Exempelvis skulle det vara möjligt för en operatör som tillhanda- håller vissa fristående tjänster att inte tillåta distribution av kon- kurrerande tjänster i nätet eller att ge konkurrerande tjänster en diskriminerande prissättning eller paketering. Det bör enligt vår mening i första hand vara kunderna som skall avgöra vem som har de bästa och mest prisvärda tjänsterna. Det talar för att det bör införas en särskild reglering som hindrar opera- tören från att främja den egna verksamheten framför program- företagens. Risken för denna typ av konkurrenshindrande agerande finns emellertid på samtliga plattformar. Även om frekvensutrymmet i kabelnäten och på satellitplattformen inte innebär något hinder för hur många tjänster som kan erbjudas utgör marknadens storlek och konsumtionsviljan en begränsning för hur många tjänster som kan vara ekonomiskt bärkraftiga. Möjligen kan risken sägas vara något större i marknätet. Vi anser dock inte att det är nödvändigt att på nuvarande stadium föreslå någon särskild reglering i detta avseende, bortsett från det förslag vi lämnat i föregående avsnitt om en regel som ger ett programföretag, med vilket ett operatörs- företag slutit avtal om distribution av en eller flera programtjänster, rätt att på begäran även få distribution för sökbar text-TV och tilläggstjänster avsedda för personer med funktionshinder. Det får emellertid anses ligga på tillsynsmyndigheten att vara observant på förhållandena och rapportera till regeringen om en reglering i fram- tiden skulle anses nödvändig. 13 Innehållet i interaktiva tjänster Vi använder begreppet interaktiv annonsering som beteckning för all annonsering som förekommer i den icke-linjära miljön, dvs. de delar av sändningen som blir tillgängliga för tittaren sedan denne gjort ett aktivt val att lämna ett egentligt program (den s.k. linjära programmiljön). I den betydelsen omfattar begreppet således även annonsering som nås efter lokal interaktivitet. Med interaktiv an- nonsering i egentlig mening avses dock annonser som tillhandahålls på individens begäran, dvs. annonser som visas efter att den mot- tagande haft en individuell kommunikation med den som sänder. Kommissionen använder i sitt tolkningsmeddelande begreppet inter- aktiv reklam i denna snävare betydelse. Som angetts ovan faller emellertid tjänster och innehåll i dessa som bygger på central in- teraktivitet utanför radio- och TV-lagens tillämpningsområde. Det- samma gäller för övrigt TV-direktivet. Vad nu sagts innebär emellertid inte att interaktiv annonsering i egentlig mening saknar intresse i sammanhanget. Den interaktiva miljön kan vara nära länkad till och i många fall ingå i de linjära pro- grammen. Exempel på detta är att det visas ikoner i program med hjälp av vilka tittarna kan ta sig vidare till såväl lokalt som centralt interaktiva tjänster. Vidare kan de interaktiva tjänsterna med t.ex. textinformation visas i en ruta ovanpå bilden i det linjära program- met. På det viset integreras den interaktiva tjänsten i den linjära programmiljön. Det kan också finnas linjära inslag i den icke-linjära miljön. Exempel på detta är att en filmsekvens är möjlig att ta fram från sökbar text-TV eller en EPG. Innehållet i interaktiva tjänster 13.1.2Allmänna principer för en reglering av interaktiv annonsering Vår bedömning: Radio- och TV-lagens annonsregler är tillämpliga på lokalt interaktiva tilläggstjänster. Vårt förslag: Samma reglering skall gälla för samtliga icke-linjära tilläggstjänster som sänds ut till alla. Detta innebär bl.a. att reg- lerna för sökbar text-TV skall gälla för innehållet i elektroniska programguider. Som konstaterats ovan i avsnitt 11.1 faller alla radio- och TV-sänd- ningar som riktas till allmänheten under radio- och TV-lagen. La- gens annonsbestämmelser gäller därför för dessa sändningar. Radio- och TV-lagens annonsregler är således tillämpliga på lokalt interak- tiva tilläggstjänster. Radio- och TV-lagens annonsregler utgår från att programmen sänds linjärt, dvs. att de pågår , och att den mottagande förhåller sig passiv. I den linjära programmiljön är det enda val som tittaren eller lyssnaren står inför, förutom att stänga av mottagaren, att byta kanal. Den mottagande har i övrigt inte någon möjlighet att påverka sändningen, utan har att ta emot det material, redaktio- nellt eller kommersiellt, som sänds ut. Vid sådana förhållanden är det motiverat att föreskriva gränser för hur mycket reklam som får sändas och dygn, hur annonser skall placeras in och hur annonssändningar skall identifieras och separeras från redaktionellt material. Motiven för bestämmelserna är bl.a. att skydda konsu- menterna från otillbörlig påverkan och från att deras upplevelse av programmen påverkas negativt samt att skydda programmens inte- gritet och värde och rättighetshavarnas rättigheter. När det gäller interaktiv annonsering finns inte samma behov av att reglera annonstiden eftersom tittaren själv kan bläddra vidare när hon eller han önskar. Inte heller finns det skäl att reglera pla- ceringen eftersom annonserna inte orsakar några programavbrott som inte tittaren själv väljer. I den mån den interaktiva annonse- ringen förekommer i program i egentlig mening eller i anslutning till annat redaktionellt innehåll kan dock programintegriteten krän- kas. Det finns mot bakgrund av bl.a. detta skäl att upprätthålla principerna om separation och identifikation, som såväl radio- och TV-lagen som TV-direktivet och bygger på, även vid interaktiv annonsering. Innehållet i interaktiva tjänster Separationsprincipen innebär att redaktionellt material skall hållas avskilt från annonsmeddelanden. Programmen bör vara befriade från kommersiella meddelanden och det bör finnas en tydlig skiljelinje mellan redaktionellt innehåll och interaktiva annonser. – på samma sätt som när det gäller reklam med delad skärm (se av- snitt 3.6.2) vara tillräckligt med en separation i rummet. Annons- material skall vidare identifieras som sådant så att det alltid står klart för den mottagande vad som är redaktionellt innehåll och vad som är annonser. finns särskilda regler för sökbar text-TV till följd av att det inte går att urskilja några särskilda egentliga program i sådana sändningar. I princip gäller de allmänna annonsreglerna, men det an- ges uttryckligen i lagen att sökbar text-TV skall undantas från vissa av dem (t.ex. högsta tillåtna annonstid och placering av annonser). Därutöver finns vissa specialbestämmelser för sökbar text-TV i fråga om bl.a. annonssignatur och sponsringsmeddelanden. Vi be- dömer att reglerna för sökbar text-TV, med vissa tillägg, kan tilläm- pas även i fråga om tilläggstjänster. I nuvarande 7 kap. 12 § andra stycket RTVL anges att 7 kap. 5 och 7–7 b §§ RTVL inte gäller sökbar text-TV. I 7 kap. 6 § RTVL finns en bestämmelse om kortaste tillåtna annonstid . Denna bestämmelse kan, på samma sätt som när det gäller de angivna reglerna om längsta annonstid och annonsplacering, inte rimligen upprätthållas beträffande sökbar text-TV eftersom det inte förekom- mer några program i egentlig mening i sådana sändningar. Således skall inte heller 6 § tillämpas på sändningar av sökbar text-TV eller andra tilläggstjänster. Radio- och TV-lagen skall därför ändras i en- lighet härmed. Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion föreslog i betänkandet Den framtida kommersiella lokalradion (SOU 1999:14) att i huvudsak borde samma regler gälla för tilläggstjänster i lokal- radio som för annan ljudradio. Därutöver ansåg utredningen att be- stämmelserna om sökbar text-TV borde kunna omfatta även sådana tilläggstjänster. Till följd härav borde den särskilda annonssignaturen bestå enbart av bild och anges löpande. Detsamma gäller angivelse av sponsorer samt angivande av beteckning. Reglerna om annons- mängd skulle enligt utredningens förslag inte gälla för dessa tjänster. Regeringen ansåg att eftersom kommersiella sändningar inte kommit till stånd i det var vanskligt att bedöma vilka förändringar av regelverket för lokala digitala ljudradiosändningar som bör göras. Innehållet i interaktiva tjänster Regeringen ansåg bl.a. med hänsyn härtill att det inte var möjligt att genomföra utredningens förslag. Karaktäristiskt för området interaktiva rundradiotjänster är att utvecklingen på området inte kommit särskilt långt i och att det är svårt att bilda sig en uppfattning om vart utveck- lingen kommer att leda. Detta gäller i än högre grad för radioområ- det. De kommersiella radioföretagen har ännu inte påbörjat digitala sändningar och det finns därmed inte några svenska erfarenheter av interaktiv annonsering i radio att dra lärdom av. Mot denna bak- grund är det påkallat att vara försiktig vid utarbetandet av en regle- ring för interaktiva tjänster i radio. Utredningen anser därför att tilläggstjänster i radio i huvudsak, på samma sätt som Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion förslog, bör följa reglerna för sökbar text-TV. I den mån vi i det följande föreslår särskilda regler för interaktiv annonsering bör de, om inte annat är motiverat, emellertid tillämpas också på radioområdet. Med hänsyn till vad som sagts föreslår utredningen att reglerna för sökbar text-TV skall tillämpas på sådana icke-linjära tilläggs- tjänster som sänds ut till alla. Detta innebär bl.a. att reglerna för sökbar text-TV kommer att gälla för innehållet i elektroniska pro- gramguider. Sådana centralt interaktiva tjänster som kan nås via EPG:n faller dock, som tidigare konstaterats, utanför regleringen eftersom de tillhandahålls på individuell begäran. Vårt förslag: Interaktiva ikoner skall vara neutrala och får inte utformas eller placeras på ett sådant sätt att programmets inte- gritet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter kränks. Ett programföretag skall dock inte ansvara för interaktiva ikoner som visas i bild på grund av en funktion hos digital-TV- eller digitalradiomottagaren. Vår bedömning: Det är med hänsyn till yttrandefrihetsgrundlagen inte möjligt att föreskriva att ikoner för redaktionella fördjup- ningar endast skall få visas i bild om tittaren har valt detta. Vissa interaktiva tjänster kommer att kunna aktiveras av tittarna genom att de med hjälp av fjärrkontrollen eller knappar på motta- garen trycker på symboler som visas i linjära TV-program eller i an- Innehållet i interaktiva tjänster slutning till linjära radioprogram. I andra fall kan det vara ett text- meddelande, ibland ett blinkande sådant, som visar att interaktivitet är möjlig. Vi använder i det följande begreppet interaktiva ikoner som beteckning på samtliga sätt att visa att det finns möjlighet att interagera. En definition av begreppet interaktiva ikoner bör föras in i radio- och TV-lagen. De interaktiva ikonerna kan uppträda i det redaktionella mate- rialet.