sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Också företrädaren för de mindre fastigheterna och all- männingsskogarna bör ha denna lokala förankring. Statens företrädare har likaså goda förutsättningar för att inom ramen för sin styrelse- representation bidra till den lokala förankringen. Företrädarna för samebymedlemmarna har alla en lokal förankring eftersom de häm- tas från den sameby eller de samebyar som samverkansområdet omfattar. På samma sätt bör det i samverkansföreningar nedanför odlings- gränsen eftersträvas att styrelsen i tillräcklig grad skall bestå av per- soner med lokal förankring. Även där är förutsättningarna för att lyckas mycket goda. 9.5Den framtida förvaltningen: Alternativ II 9.5.1Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ II) Förslag enligt alternativ II: En ny lag reglerar förvaltningen av jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen. På grund av skillnaderna mellan nuvarande ordning och den ordning som föreslås används inte benämningarna viltvårdsområde och fiske- Gemensam förvaltning av jakt och fiske vårdsområde utan i stället termerna samverkansområden och sam- verkansföreningar. Den nya ordningen underlättas genom att möjligheter öppnas till inlösen av samisk jakt- och fiskerätt i de fall där en överens- kommelse kan ingås mellan de berörda parterna. Samebymedlemmar och markägare skall vara medlemmar i samverkansföreningen. Ortsbor som inte är markägare eller same- bymedlemmar skall ges möjlighet att på olika sätt påverka utveck- lingen. Ett lokalt inflytande bör även i övrigt eftersträvas i sam- verkansföreningen. Ett samarbete mellan samverkansföreningen och jägarnas och fiskarnas organisationer är en förutsättning för att verksamheten skall kunna fungera. 9.5.2Innebörden i alternativ II I avsnitt 8.3 har jag redovisat frågan om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt inom vissa av de områden som berörs av utredningsarbetet. Alternativ II bygger på att en inlösen sker av den samiska jakt- och fiskerätten på vissa marker. Alternativ I har redovisats i avsnitt 9.4. Här redovisas skillnaderna i förhållande till alternativ I. 9.5.3Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ II) Alternativ II bygger på att arbetet i samverkansområdena skall underlättas genom en inlösen av viss samisk jakt- och fiskerätt. Denna tanke har aktualiserats och från skilda håll under utredningsarbetets gång. Samebymedlemmarnas företrädare har motsatt sig en inlösen. Detta har utvecklats i avsnitt 8.3.4. Under utredningsarbetet har jag kunnat konstatera att flera orga- nisationer uttalat sitt intresse för en lösning som innebär en frivillig inlösen, mot skälig ersättning, av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på den del av marken som ägs av fysiska personer. I denna riktning har bl.a. företrädare för Skogsindustrierna, LRF, allmänningsskogarna i och , och uttalat sig. Allmänningsskogarna och Skogsindustrierna föreslår att även deras mark skall omfattas av möjligheten till inlösen. Gemensam förvaltning av jakt och fiske Enligt min uppfattning skulle den inlösen av samebymedlemmar- nas jakt- och fiskerätt på privatägd mark som inryms i alternativ II på många sätt underlätta en gemensam förvaltning. Den mark jag då syftar på är då den privata mark som ägs av fysiska personer. Den mark som avses är sådan privat mark ovanför odlingsgränsen i lapp- markerna och sådan privat mark på åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Det är ju denna mark som skall om- fattas av den gemensamma förvaltningen. (Vidare skall marken på renbetesfjällen i och för sig också omfattas av samförvaltning, men där finns ingen privat mark). Vinterbetesmarken kommer enligt mitt förslag inte att förvaltas gemensamt och det saknas därför anledning att överväga inlösen av privat mark på denna mark. Som tidigare beskrivits är förhållandet mellan dessa privata mark- ägare och samebymedlemmar när det gäller jakt och fiske i ofta fall konfliktladdat. Dessa markägare accepterar i många fall inte att det finns en delad jakt- och fiskerätt till deras mark. Samebymedlem- marna utnyttjar inte heller sin jakt- och fiskerätt där. Alternativ I, där jag inte föreslår någon inlösen av samisk jakt- och fiskerätt, innebär att privata markägare skall ingå i samverkans- området. Deras rösträtt kommer att motsvara hälften av deras areal i förhållande till samverkansområdets totala areal. (Samebymedlem- marna skall ha hälften av rösterna, övriga röster skall fördelas mellan markägare efter areal). Innebörden för markägarna blir att deras in- flytande i föreningen kan bli begränsat. De behåller sin egen jakt- och fiskerätt på den egna marken, men förlorar däremot förfogandet över sin jakt- och fiskerätt i den meningen att samverkansföreningen övertar beslut om upplåtelse av jakt- och fiskerätt. Vidare får före- ningen möjlighet att bestämma var och när jakt och fiske får bedri- vas. Förslaget har dock för dessa markägare ändå en mycket stor fördel som framhållits vid flera av de överläggningar vi haft. Genom bildandet av samverkansområdet kan de få de tillgång till jakt och fiske på mycket stora områden, liksom del i intäkterna från det samlade samverkansområdet. För en del markägare kommer detta att upplevas som positivt. För andra kan det dock, särskilt om de ser det faktum att samebymed- lemmar har jakt- och fiskerätt på deras marker som orättvist eller fel, komma att upplevas som ett ingrepp. Här kan jag som utredare inte komma längre. En tämligen entydig juridisk expertis har redo- visat övertygande skäl för att jakt- och fiskerätten är delad på dessa marker. Därmed följer konsekvensen att en samverkan i form av en gemensam förvaltning blir ofrånkomlig. Gemensam förvaltning av jakt och fiske Om samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i stället skulle kunna lösas in på sådan privat mark i enlighet med alternativ II skulle den gemensamma förvaltningen i hög grad kunna underlättas. Inlösensförfarandet skulle kunna utformas som en frivillig åtgärd för de parterna som önskar en sådan. Det skulle kunna vara fråga om en lagstiftning som ger samebyn och de privata markägarna möjlighet att ansöka om inlösen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på den privata marken. Samtycke skulle krävas av motparten. Man skulle även kunna överväga en bestämmelse om att en ansökan skulle kunna beviljas utan samtycke om sökanden kan visa beaktansvärda skäl för sin begäran och motparten utan fog motsätter sig en ansö- kan. Förfarandet skulle i första ledet skötas av lantmätare med möj- lighet till prövning i domstol. Alternativ II innebär att de privata markägare som önskar delta i samverkansområdet ges möjlighet till det, medan de som önskar stå utanför kan göra det. Den gemensamma förvaltningen skulle då ovan- för odlingsgränsen bara bestå av samebymedlemmarna, staten och de privata markägare som önskar ingå. En sådan gemensam förvaltning skulle bli lättare att hantera. På åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen gäller i huvudsak samma resonemang som förts om markerna ovanför odlingsgränsen. Konflikterna mellan privata markägare och samebymedlemmar om jakt och fiske är även här starka, t.o.m. ännu starkare. Det bor många fler människor nedanför odlingsgränsen än ovanför odlingsgränsen. Samebymedlemmarnas rättigheter är här inte lika starka som ovan- för odlingsgränsen av de skäl som redovisats i kapitel 7 och dess- utom ännu mer ifrågasatta. Dessa markägare skulle få ett något större inflytande i samverkansföreningarna, eftersom samebymed- lemmarnas rösträtt skulle vara en fjärdedel här och inte hälften. Det betyder att markägarna skulle dela på tre fjärdedelar av rösterna efter areal. De arealer där samebymedlemmarna i alternativ II behöver avstå sin jakt- och fiskerätt mot skälig ersättning skulle bli begränsade. Av de skäl som framgår i avsnitt 8.3 förordar jag i detta alternativ ersättning i form av pengar som skall utges av staten. Medlen bör kunna fon- deras och användas för exempelvis utbildning och utvecklingsarbete för både nuvarande och framtida generationer. Gemensam förvaltning av jakt och fiske utformas som ett frivilligt förfarande är det svårt att ens försöka uppskatta kostnaderna. Tillsvidare vill jag bara antyda kostnaderna. Beräkningsmodellen avser bara mark som ägs av privata fysiska personer. Som nämnts föreslår såväl Skogsindustrierna som allmänningsskogarna att ett inlösensförfarande skulle stå öppet även för dem. Som underlag har vi använt de arealberäkningar som finns i bilaga 4. Som anförts skulle ett inlösensförfarande även kunna avse exempelvis allmänningarna, kanske också privata skogsbolag. En utgångspunkt kan vara att det jaktliga värdet av mark i lapp- markerna f.n. kan uppskattas till per ha och år. Detta är beräknat utifrån jaktupplåtelser med avdrag för administrationskost- nader. Jakträtt upplåts för ca per ha och år. En uppskattad administrationskostnad för upplåtelse är per ha. Det finns i lappmarkerna inom åretruntmarkerna sammanlagt ca mark som ägs av privata personer. Ca 600 000 ha är belägna inom skogssamebyarnas åretruntmarker. Dessa åretrunt- marker är i huvudsak belägna nedanför odlingsgränsen och återsto- den i huvudsak ovanför odlingsgränsen. Jag har under 8.1. dragit den slutsatsen att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på privat mark ovanför odlingsgränsen är samma som markägarens. Nedanför odlingsgränsen skulle samebymedlemmarnas andel vara mindre än markägarens. Samebymedlemmarnas jakträtt skulle utifrån denna beräknings- modell vara värd ca på mark som i huvudsak är belägen ovanför odlingsgränsen. (800 000 ha x x 0,5). Nedanför odlingsgränsen skulle motsvarande belopp vara (600 000 ha x x 0,25) ca . Den sammanlagda summan för jakten skulle enligt denna beräkningsmodell uppgå till ca . Därtill skulle behöva läggas till ersättning för fiske. Vi har dock förutsatt att ett inlösensförfarande skulle utformas som ett frivilligt förfarande. Det skulle alltså betyda att den sam- manlagda kostnaden för inlösen skulle vara lägre än det nu angivna beloppet, eftersom endast en del skulle välja ett inlösensförfarande. Utgår man från en evig avkastning som motsvarar statens kostna- der för och samebyarnas intäkter från inlösen så är en sammanlagd fondering i storleksordningen 40–nödvändig, vilket i detta sammanhang inte kan anses vara någon mycket stor summa. Den exakta storleken blir beroende av hur stor krets av markägare som ges möjlighet att mot ersättning lösa in sin jakt- och fiskerätt, hur stor andel av dem som beslutar sig för att göra det Gemensam förvaltning av jakt och fiske samt beräkningen av värdesäkring och avkastning. Jag har i den här beräkningen utgått från en avkastning på , varav antas täcka värdesäkringen, dvs. 9.6Är en tvingande lagstiftning om samverkan förenlig med grundlagen? Min bedömning: Såväl alternativ I som alternativ II innebär en tvingande samverkan. Det finns starka skäl för att bilda samver- kansområden för jakt och fisk. Därtill är den samverkan jag före- slår snarare en naturlig följd av den delade rätten än en inskränk- ning. Med hänsyn till detta anser jag att en tvingande lagstift- ning i detta fall är väl förenlig med kraven i regeringsformen och regler för egendomsskydd. Den nuvarande lagen om viltvårdsområde bygger på frivillighet. Denna frivillighet är emellertid inte fullständig. Ett viltvårdsområde kan bildas mot enstaka markägares vilja. För detta fordras minst 4/5 av markägarna, representerande minst 4/5 av arealen, skall ha sagt ja. Inte heller för fiskevårdsområden är frivilligheten fullständig, även om kraven för bildandet är annorlunda utformade än för vilt- vårdsområden. Ett fiskevårdsområde får inte bildas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Detta gäller dock inte om beho- vet av fiskevårdsområdets bildande är synnerligen angeläget. Det kan givetvis finnas skäl som talar för frivillighet även i de sam- verkansområden som jag nu föreslår. Dessa områden har emellertid en så speciell karaktär – juridiskt, historiskt och geografiskt – att de behöver regleras på annat sätt än viltvårdsområdena. Målen kan sannolikt inte uppnås på frivillig grund. Jag föreslår därför en lag- stiftning som innebär att samverkansområden bildas på all mark som har en delad jakt- och fiskerätt. Undantag skall endast gälla för vinterbetesmarken. skall på samma sätt som för vilt- vårdsområden besluta om bildandet av samverkansområdet. Den skall vidare pröva och fastställa stadgar för samverkansföreningen. Mina förslag innebär att innehavare av jakt- och fiskerätt på all åretruntmark tvingas till en samverkan. Detta kan ses som ett in- grepp i den enskildes rätt. De som har jakt- och fiskerätt är mark- ägarna och samebymedlemmarna. Markägarna är förutom staten Gemensam förvaltning av jakt och fiske och även privata fysiska personer. Vidare berörs även andra juridiska personer, t.ex. andra skogsbolag och . Markägarnas jakt- och fiskerätt grundas på äganderätten. Enligt 2 kap 18 § regeringsformen gäller att ingen medborgare behöver tåla att det allmänna inskränker användningen av mark utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Paragrafen är i sin helhet citerad under 8.3. Även samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är grundlagsskyddad, eftersom den är en del av renskötselrätten. Som redovisats i kapitel 3 har i skattefjällsmålet framhållit att renskötsel- rätten på samma sätt som äganderätten är skyddad mot tvångsför- foganden utan ersättning enligt 2 kap. 18 §. Innebörden är att det sätt på vilket de som har jakt- och fiskerätt använder marken för dessa syften bara får inskränkas för att tillgo- dose angelägna allmänna intressen. Som ytterligare skydd för dem som har rätt till jakt och fiske finns bestämmelser. Den innehåller bl.a. bestäm- melser om egendomsskydd. Skyddet innebär att det måste finnas en proportionalitet mellan det enskilda och allmänna intresset. Regeringen har i samband med att den föreslog en ny lag om vilt- vårdsområden tagit ställning till dessa skyddsbestämmelser i sam- band med den då aktuella lagstiftningen (prop. 1999/2000:73). Lagen om viltvårdsområden innebär som huvudregel att två eller flera mar- ker kan sammanföras till ett viltvårdsområde om det främjar vården av de viltarter som samordningen avser, är lämpligt med hänsyn till områdets belägenhet och omfång och medges av en majoritet av fastighetsägarna inom området (majoriteten skall utgöra minst fyra femtedelar av antalet fastighetsägare och dessa skall äga minst fyra femtedelar av viltvårdsområdets areal). Lagstiftningen är mer utför- ligt beskriven under 3.3.4. Regeringen fann att vården av älg-, kronhjort-, dovhjort-, rådjurs-, vildsvins-, björn-, järv-, lo- och vargstammarna var ett angeläget all- mänt intresse som kunde motivera en tvångssammanslutning. Där- emot ansåg regeringen att vården av småviltstammarna inte utgjorde ett tillräckligt skäl. Miljö- och jordbruksutskottet gjorde dock en annan bedömning och fann att även behovet av att samordna jakten på småvilt var ett sådant angeläget allmänt intresse och att tvångsbildning därför kunde ske för samordning av allt vilt (1999/2000:MJU17 s. 13–14). Riks- dagen beslutade i enlighet med utskottets förslag. Gemensam förvaltning av jakt och fiske Den lagstiftning om tvingande samverkansområden som jag före- slår är i jämförelse med lagen om viltvårdsområde mer ingripande. Jag föreslår att det skall vara obligatoriskt med samverkansområden, medan lagen om viltvårdsområde kräver ett majoritetskrav från de berörda. menar jag att skälen för att bilda samverkansområden är ännu tyngre än i de viltvårdsområden som kan bildas med hjälp av nuvarande lagstiftning. Ett krav om samverkan kan i lappmarkerna och på renbetesfjällen endast i begränsad utsträckning betraktas som en inskränkning. Ingen av parterna har ensamrätt till jakt och fiske i det berörda området utan all jakt- och fiskerätt är delad. Där- med framstår kravet om en samverkan som en naturlig följd av den delade rätten och inte som en inskränkning. På samma sätt som i viltvårdsområden är samverkan här angelägen för att vårda viltet och för att vidta fiskevårdsåtgärder. Till detta kommer att en samverkan är viktig för att undvika de problem som den delade jakträtten kan medföra. Som tidigare anförts orsakar den delade jakträtten konflikter och säkerhetsproblem. En viktig aspekt är också att lagstiftningen i sin helhet medför mycket stora fördelar för de berörda. Inte minst gäller detta de pri- vata markägarna som får tillgång till fri jakt och fritt fiske inom mycket stora områden. Sammantaget menar jag att en tvingande lagstiftning om samver- kan om jakt och fiske i detta område är väl förenlig med kraven i regeringsformen och . Mitt förslag: Jag förordar, i vart fall i det läge där diskussionen befinner sig, alternativ I, dvs. en lösning som inte innebär någon inlösen av samisk jakt- och fiskerätt. Mitt skäl är främst att man från samiskt håll så tydligt motsatt sig denna lös- ning. Med tanke på den förenkling som en inlösen av en begrän- sad del av den samiska jakt- och fiskerätten skulle innebära för den framtida jakt- och fiskeförvaltningen förordar jag dock fort- satta samtal, internt inom de berörda organisationerna och mellan de berörda parterna. Statens medverkan i sådana samtal får be- dömas om de kommer till stånd. Gemensam förvaltning av jakt och fiske Om samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt skulle lösas ut från den privata marken skulle det innebära att de direkta kostnaderna för detta eller ansvaret för ersättningsåtgärder skulle falla på staten. Det fordrar att man från statens sida ser effekterna av en inlösen som så positiva att kostnaden för statsverket är befogad. En annan form för inlösen skulle vara att erbjuda samebymedlemmarna jakt- och fiskerätt på annan mark som kompensation för den jakt- och fiskerätt som man avstått från. Jag är inte beredd att i det diskussionsläge som råder för närva- rande att föreslå en inlösen. Som tidigare anförts skulle en förutsätt- ning för ett förslag visserligen vara att samebymedlemmarna skulle bli väl kompenserade för åtgärden och att lösningen skulle accepte- ras av dem själva. finns som redan framgått i avsnitt 8.3.4 hos flertalet av företrädarna för de samiska organ som varit represente- rande i utredningen, dvs. och (), en avvisande hållning gentemot förslaget om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt på mark som ägs av enskilda fysiska personer. Jag har visserligen tidigare påpekat att jag inte ser några överty- gande juridiska skäl för den samiska oron för att en inlösen av jakt- och fiskerätten skulle kunna bli prejudicerande och senare användas för att lösa in också renbetesmark. Jag kan bättre förstå de politiska och historiska skäl som gör en inlösen svår att acceptera. Rätten till mark och vatten är en av de avgörande principfrågorna för samerna som urfolk. Jag har därför också förståelse för om det finns behov av en längre, djupare och öppen diskussion än vad som varit möjligt att föra under slutfasen av den tid vår utredning arbetat. Mot den här bakgrunden lägger jag alltså inte fram något förslag om inlösen. Med tanke på den förenkling som en inlösen av viss samisk jakt- och fiskerätt skulle innebära för den framtida jakt- och fiskeförvalt- ningen förordar jag dock fortsatta samtal, internt inom de berörda organisationerna och mellan de berörda parterna. Under utrednings- arbetet har jag kunnat konstatera att flera organisationer uttalat sitt intresse för en lösning som innebär en frivillig inlösen, mot skälig ersättning, av rättigheter som finns hos samebymedlemmarna. I vilken mån staten bör delta i sådana samtal, utöver i rollen som markägare, får bedömas om samtal av detta slag kommer till stånd. Gemensam förvaltning av jakt och fiske 9.8Konsekvenser för reformen om småviltsjakt och handredskapsfiske Mitt förslag: Det har inte ingått i mitt uppdrag att ta upp riks- dagens beslut om småviltsjakt och handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen (den ordning som gäller ) till prövning. Därmed kvarstår skyldig- heten att upplåta jakt- och fiskerätt till svenska medborgare och möjligheten att upplåta denna rätt till andra oförändrad, med de möjligheter och begränsningar som finns . Den enda förändring jag föreslår är att denna skyldighet inte längre skall vara statens ansvar utan enligt lag falla på samverkans- föreningarna. För statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på ren- betesfjällen gäller att staten skall upplåta rätt till små- viltsjakt och handredskapsfiske till den som är fast bosatt i under förutsättning att någon olägenhet av betydelse inte uppkom- mer för rennäringen, inte utgör ett besvärande intrång i samebymed- lemmarnas rätt till jakt och fiske och jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen. Av Jordbruksver- kets föreskrifter följer att det är möjligt att avlysa vissa områden till skydd för rennäringen. Reformen benämns oftast den fria fjälljakten eller det fria fjällfisket. Benämningarna är missvisande eftersom lagen, även om den innebär att småviltsjakt och handredskapsfiske skall upplå- tas, ställer långtgående krav för att jakten och fisket skall kunna upplåtas. är ett av problemen med lagstiftningen också att den ger utrymme för skönsmässiga bedömningar. Skyldigheten att be- döma i vilken utsträckning och på vilket sätt småviltsjakten och handredskapsfiske kan upplåtas har lagstiftaren överlåtit åt länssty- relserna att bedöma. Tillämpning av de olika länsstyrelserna har också i hög grad varierat. Mina direktiv har inte innehållit något uppdrag att pröva det sak- liga innehållet i beslut i denna fråga. Småviltsjakten och handredskapsfisket påverkas därför bara i organisatoriskt hänseende genom samverkansområdenas och samverkansföreningarnas tillkomst. Skyldigheten att upplåta skall inte längre vara statens ansvar utan skall falla på den samverkansförening som jag föreslagit tidigare. Även om jag sett brister i den lagstiftning som gäller avstår jag från att lägga Gemensam förvaltning av jakt och fiske fram förslag om förändringar för att inte skapa någon oro i denna fråga. Skyldigheten gäller enbart på den statliga marken ovanför odlings- gränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Det skulle betyda att skyldigheten i de fall privata markägare ingår i samverkansföreningen inte gäller på den av dem ägda marken. Om de önskar upplåta jakt- och fiskerättigheter på sin mark kommer dock samverkansföreningens styrelse att svara för även dessa upplåtelser. Det måste skapas garantier för att inte också samverkansföre- ningarnas tillämpning av lagstiftningen framöver kommer att variera i alltför stor utsträckning. Det finns också farhågor för att samver- kansföreningarna skulle försöka att begränsa småviltsjakten. Skälet skulle vara att föreningarna skulle prioritera älgjakten. Likaså finns en rädsla för att markägare och samebymedlemmar, som ju är de som har jakt- och fiskerätt, kommer att besluta om oskäliga prishöjningar. Mitt förslag har flera garantier för en fortsatt tillgänglighet av småviltsjakt och handredskapsfiske. Länsstyrelserna kommer att ut- öva tillsyn över föreningarna. Samverkansföreningarna skall till läns- styrelserna lämna en plan av vilken det framgår i vilken omfattning jakt och fiske skall upplåtas inom samverkansområdet. får bara fastställa planen om den ger möjlighet även för andra än medlemmar att jaga och fiska. skall också följa prisut- vecklingen för upplåtelser och uppmärksamma regeringen på eventu- ella risker för oskäliga priser. Arbetsfördelningen mellan länsstyrel- serna och samverkansföreningarna utvecklas noggrannare i kapitel 10. En av det föreslagna utvecklingsrådets (avsnitt 10.2) viktigare uppgifter kommer också att vara att stödja föreningarna i arbetet med att finna en fungerande praxis. Detta bör också innebära att rådet följer och diskuterar prisutvecklingen bl.a. beträffande småvilt och handredskapsfiske.