sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — På detta sätt verkar denna lag som ett skydd för hela konsumentkollektivet. Ett annat exempel är de rörelseregler som gäller för de finansiella företagen och som anger vad företagen har att iaktta för att få driva sin verksamhet. Huvud- syftet med dessa regler kan sägas vara att åstadkomma en stabil och väl fungerande finansiell marknad men de ger också ett grund- läggande skydd för konsumenterna. Exempel på lagar som är av betydelse för det finansiella området och som innehåller såväl civil- rättsliga som marknadsrättsliga regler är konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsument- förhållanden. Konsumenter har i många situationer ett särskilt behov av skydd mot ekonomiska förluster. Detta allmänna syfte tillgodoses ofta såväl genom skydd i samband med avtalsslutet som i samband med ev. kontraktsbrott. Vissa regler avser att säkerställa att konsu- menten bara träffar sådana avtal som denne har råd med medan andra regler avser att hindra konsumenten att ingå avtal som denne inte övervägt tillräckligt. I det första fallet ordnas detta t.ex. genom konsumentkreditlagens krav på kreditprövning. I det andra fallet föreskrivs legala formkrav för avtalet. I vissa fall ställs krav på att konsumenten får den information som är nödvändig för att han skall förstå innebörden av en rättshandling, t.ex. vilka ekonomiska insatser som ett visst avtal kräver. Den metod för skydd som i för- sta hand använts inom civilrätten är att lagreglerna sägs vara tving- ande, vilket t.ex. kan betyda att konsumenten i vissa fall inte är bunden av avtalet. Vanligare är att reglerna är tvingande till konsu- mentens förmån. På det finansiella området finns även regleringar Insättningsgarantins och investerarskyddets placering som skyddar konsumenten om motparten inte kan fullfölja sina åtaganden t.ex. på grund av konkurs. Beträffande rättelsemöjligheterna kan en konsumenttvist avgöras genom att parterna vänder sig till allmän domstol. Detta kan dock vara omständligt och riskabelt från kostnadssynpunkt, särskilt i de fall rättshjälp inte kan fås eller försäkringsskydd inte finns. Kon- sumenter kan då istället vända sig till Allmänna reklamations- nämnden () som har till uppgift att pröva tvister mellan kon- sumenter och näringsidkare och ge rekommendationer om hur tvisterna bör lösas. Av intresse är också möjligheten till grupptalan inför . (), eller i andra hand en samman- slutning av konsumenter, får under vissa förutsättningar väcka talan för en grupp konsumenter mot en näringsidkare. Bestämmel- ser om grupptalan finns även i lagen (2002:599) om grupprätte- gång. KO har även rätt att biträda enskilda konsumenter vid bl.a. allmän domstol i tvister som rör finansiella tjänster.5 Det är emellertid inte alltid som konsumenten fått sådana direkta möjlig- heter att tillvarata sina intressen. Insättningsgarantin innebär t.ex. att den enskilde konsumenten inte själv kan initiera en domstols- prövning eller behöver vidta åtgärder för att få ersättning i händelse av konkurs i en bank. Ersättning från investerarskyddet förutsätter däremot en ansökan från en berörd investerare. Handlingsplan för konsumentpolitiken – Finansiella tjänster Ett av de konsumentpolitiska målen är att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effek- tivt. I handlingsplanen för konsumentpolitiken 2001 20056 gör regeringen bedömningen att det grundläggande konsumentskydd som finns på området för finansiella tjänster i allmänhet är gott men att det finns områden där det bör förstärkas. Regeringen har därför föreslagit olika åtgärder i den riktningen. Ett av dessa förslag som genomförts avser finansiell rådgivning till konsumenter. Ett annat rör renodlingen av den finansiella tillsynen. 5Sedan 1997 pågår en försöksverksamhet som ger KO denna möjlighet att medverka i vissa konsumenttvister. Försöksverksamheten, som är tidsbegränsad till utgången av 2006, avser tvister som gäller finansiella tjänster och syftar till att främja prejudikatbildningen inom konsumentområdet. 6För en mer utförlig redogörelse av förslagen, se kapitel 7 i prop. 2000/01:135. Insättningsgarantins och investerarskyddets placering Utöver de ovan nämnda myndigheterna finns även olika organ som tillgodoser behovet av konsumentskydd på det finansiella området. Bortsett från konsumentorganisationerna kan här även nämnas Stiftelsen och och Stiftelsen . Inom försäkrings- området finns även ett antal branschnämnder, t.ex. som på begäran av försäkringstagare i egenskap av konsument lämnar rådgivande yttrande i tvister mellan för- säkringstagare och försäkringsbolag inom sjuk-, olycksfalls- och livförsäkring. I viss utsträckning tillgodoser således självregleringen inom det finansiella området behovet av konsumentskydd. 3.3Konsumentskyddet på det finansiella området I det följande lämnas en översikt över vissa regleringar på det finan- siella området. Syftet är att redovisa regleringarnas olika utform- ning och vilka skyddsfunktioner de har. En sådan genomgång kan sedan läggas till grund för överväganden om insättningsgarantins men även investerarskyddets framtida utformning, se vidare kapitel 5. Som redovisas ovan har de finansiella regleringarna ofta dubbla syften. Förutom att främja stabiliteten i det finansiella systemet kan syftet vara att ge ett gott konsumentskydd. I diagram 3.1 görs en schematisk beskrivning av olika regleringar på det finansiella området. Figuren söker illustrera syftet med regleringarna i termer av om deras funktion är att uppnå systemstabilitet eller ett gott konsumentskydd. I figuren tydliggörs att de regleringar som har systemstabilitet som sitt främsta motiv också bidrar starkt till konsumentskyddet. Att ett företag kan fullgöra sina åtaganden är också ett starkt konsumentintresse. I den fortsatta framställningen redogörs närmare för regleringarnas innebörd. Insättningsgarantins och investerarskyddets placering Några finansiella regleringars funktion Offentlig administration av banker i kris Den så kallade rörelselagstiftningen innehåller bestämmelser om vad de finansiella företagen har att iaktta för att få driva sin verk- samhet. Regelverket innehåller således de krav som lagstiftaren ställer på företagen och reglerar inte rättsförhållandet mellan kon- sumenten och näringsidkaren. Syftet med reglerna kan sägas vara att åstadkomma en stabil och väl fungerande finansiell marknad. Trots att det i grunden är fråga om ett intresse av att skydda syste- mets funktioner inriktas regleringsåtgärderna mot de enskilda instituten. Det är deras motståndskraft mot störningar som avgör Insättningsgarantins och investerarskyddets placering I detta sammanhang skall en rad olika rörelse- regler tas upp som utformats i syfte att på olika sätt vara system- och konsumentskyddande.7 Rörelselagstiftningen innehåller till att börja med soliditets- och likviditetsregler. Ett huvudmål med regleringen är, som nämnts tidigare, att de finansiella instituten är motståndskraftiga mot stör- ningar; bankrörelse skall drivas på ett sådant sätt att bankens för- måga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Detta innebär även ett krav på att möta likviditetsansträngningar av olika slag. I princip bestämmer ett instituts egna kapital dess motståndskraft mot förluster. Ju mindre eget kapital i förhållande till rörelsens omfattning och risk, desto sämre är motståndskraften. Likviditets- aspekten är emellertid betydelsefull för att förhindra att instituten hamnar i en nödsituation som kan aktualisera likviditetsstöd från riksbank. Att upprätthålla en god likviditet är centralt för institutens förmåga att alltid utan likviditetsstöd kunna fullgöra sina förpliktelser. Kapitaltäckningsreglerna bygger på internationellt överens- komna regler. De gällande kapitaltäckningsreglerna är fokuserade på kreditrisker och marknadsrisker. Reglerna syftar dels till att främja säkerhet och sundhet i banksystemet, dels att skapa lik- artade konkurrensförhållanden för internationellt aktiva banker. För att uppnå dessa mål har överenskommits om ett antal scha- blonartade minimiregler som tar sikte på att bestämma kapital- kravet i förhållande till den kredit- och marknadsrisk som är för- enad med placeringarna. En genomgripande omarbetning av de internationella reglerna pågår i syfte att göra dessa mer risk- anpassade och effektiva. Bankerna skall bl.a. få möjlighet att utnyttja egna, mer avancerade riskberäkningsmodeller när de mäter sin kapitaltäckning. De nya reglerna ställer också krav på en utvecklad riskhantering. Krav kommer att ställas på att banker bedömer sitt eget kapitalbehov utifrån uppskattad risk och upp- byggd riskhantering. För en bank kan risk på ett övergripande plan sägas vara faran för urholkning av dess balansräkning. Med en sådan riskdefinition avses en mängd förekommande risker såsom bl.a. marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Rörelse- reglerna syftar till att begränsa det totala risktagandet så att en banks förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. 7 För en mer omfattande genomgång av behovet av rörelseregler, se prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse, s. 273 ff. Insättningsgarantins och investerarskyddets placering att bygga upp riskhanteringssystem kan bankerna identifiera, mäta, styra och kontrollera riskerna i verksamheten. De finansiella företagen är även underkastade särskilda sundhets- och uppföranderegler. Dessa regler innebär att verksamheten skall drivas på ett sunt sätt med syfte att upprätthålla allmänhetens för- troende för de finansiella marknaderna och därmed bidra till deras stabilitet. Huvudsyftet är dock att stärka konsumentskyddet. I sundhets- och uppförandereglerna anses numera ligga krav på sta- bilitet och effektivitet, en god organisation och goda arbetsmetoder baserade på långsiktighet och noggrannhet, riskexponering inom rimliga gränser och ett gott konsumentskydd med bl.a. bra kund- information. Dessa regler är relativt generellt hållna och fordrar förtydliganden i t.ex. föreskrifter från för att få en reell betydelse för företagens verksamhet och organisation. Rörelsereglerna är nära kopplade till tillsynen. Finansiell tillsyn handlar väsentligen om att övervaka och påverka enskilda finan- siella företag. Att följa dessa företag när det gäller organisation, kapitalstyrka och riskhantering är tillsynens kärna både vad avser systemstabilitet och konsumentskydd (systemstabilitetstillsyn). Den finansiella tillsynen syftar också till att främja väl fungerande och väl genomlysta marknader (marknadstillsyn). I grunden hand- lar marknadstillsyn om att motverka effekter av bristfällig och ojämn spridning – eller undanhållande – av korrekt, relevant och prispåverkande information, och att förhindra att informations- övertag utnyttjas på ett sätt som enligt vedertagna normer anses otillbörligt. Ett av syftena med tillsynen är t.ex. att motverka insi- derhandel, dvs. förhindra att individer med särskild insyn i ett note- rat bolag för egen utnyttjar detta informationsövertag. är tillsynsmyndighet för finansiella företag och marknadsplatser. I den rollen övervakar inspektionen att berörda företag uppfyller såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av gott skydd. Målet för Konsument- verket/KO är att ta tillvara konsumenternas intressen och stärka deras ställning på marknaden. /KO har på det finansiella området tillsyn över efterlevnaden av vissa konsument- lagar. Gränsdragningsfrågor mellan myndigheternas ansvarsområ- Insättningsgarantins och investerarskyddets placering den tydliggörs i ett avtal mellan och Konsu- mentverket som ingicks 1999. föreslår i sitt betänkande Näringslivet och förtroendet, att huvudansvaret för konsumentskyddet inom den finansiella sektorn skall läggas på (SOU 2004:47). Detta förslag innebär däremot inte att inspektionen skall hantera enskilda konsumentärenden eller driva rättsprocesser. Sådana ärenden och konsumentinformation bör, enligt Förtro- endekommissionen, i stället skötas av de båda konsumentbyråer som finns på det finansiella området. KO behåller enligt förslagen uppgiften att driva processer. förslag bereds inom . Syftet med lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsu- menter är att tillgodose konsumenters behov av kunskap och information när de agerar på de finansiella marknaderna. Bestäm- melserna i lagen har ett direkt konsumentskyddande syfte och får inte frångås till nackdel för en konsument. Regleringen har ingen systemsstabiliserande funktion. Lagen gäller vid placeringsråd- givning, dvs. när en näringsidkare erbjuder finansiell rådgivning till en konsument, om rådgivningen omfattar placering av konsumen- tens tillgångar i finansiella instrument eller vissa typer av livförsäk- ringar. Genom lagen har krav på rådgivarens kompetens och dokumentation införts samt en möjlighet för konsumenten att i vissa fall få skadestånd från en näringsidkare som genom rådgivning orsakar konsumenten en ekonomisk skada. utövar tillsyn över att lagen följs. Verkets tillsyn omfattar dock inte verksamhet som står under tillsyn. En viktig del av den konsumentskyddande regleringen är reglerna om företagens informationsplikt i olika sammanhang. Bland annat inom fondlagstiftningen finns detaljerade regler om detta. Ett annat exempel gäller de institut som omfattas av insättningsgaranti- systemet. Tydlig information skall lämnas om huruvida en fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte. Kravet innebär vidare att Insättningsgarantins och investerarskyddets placering sådan information skall lämnas såväl vid marknadsföring av ett erbjudande som innan ett avtalsförhållande inleds samt . När icke-finansiella företag tar emot återbetalnings- pliktiga medel från allmänheten, som inte omfattas av insättnings- garantin, skall dessa företag tydligt informera fordringsägaren om att mottagna medel är oskyddade. Insättningsgarantin beskrivs översiktligt i kapitel 2. När insättningsgarantin infördes angavs att garantin i första hand får ses som ett konsumentskydd som bör tillhandahållas för den enskildes finansiella trygghet. Utöver att stärka konsumentskyddet ansågs insättningsgarantin även ha en stabilitetsbevarande funktion. Genom garantin minskar risken för att vissa insättare på grund av misstro mot bankens betalningsförmåga snabbt skall ta ut sina insättningar.8 Investerarskyddet beskrivs översiktligt i kapitel 2. Syftet med investerarskyddet är att skydda konsumenter på vär- depappersmarknadsområdet. Lagens bestämmelser kan inte anses ha någon direkt systemstabiliserande funktion. överlämnade 1998 sitt betänkande Försäkringsgaranti (SOU 1998:22). Förslaget i betänkandet om att införa en försäkringsgaranti har emellertid inte lett till lagstiftning. Utredningen föregicks av som i sitt slutbetänkande Försäkringsrörelse i förändring (SOU 1995:87), konstaterade att det i frånvaro av ett garantisystem för försäk- ringsfordringar kunde uppfattas som om det fanns en outtalad statlig garanti för konsumenterna försäkringsfordringar. Genom att införa en försäkringsgaranti ansågs det problemet kunna hanteras. Precis som insättningsgarantin och investerarskyddet, innebär en 8 Se prop. 1995/96:60, s. 30 ff. Insättningsgarantins och investerarskyddets placering försäkringsgaranti således en möjlighet för staten att begränsa ett eventuellt framtida ansvar vid ett fallissemang. I Försäkrings- garantiutredningens betänkande angavs att det huvudsakliga moti- vet för att införa ett garantisystem för försäkringsfordringar är att skydda försäkringstagarna, dvs. att tillhandahålla ett konsument- skydd på försäkringsområdet. Ett annat viktigt skäl angavs vara att klargöra statens ansvar för konsumenterna efter en konkurs i ett försäkringsbolag. Genom att införa ett garantisystem – som finan- sieras och garanteras av försäkringsbolagen själva – tydliggörs att staten inte har något ansvar att ersätta försäkringstagarna om bola- get går omkull. Några systemskyddssyften låg alltså inte bakom regleringen. Förslagen innebar vidare vissa möjligheter att – om det skulle bli billigare för garantisystemet – vidta vissa åtgärder även före konkurs. pågår ett arbete inom som eventuellt kommer att leda fram till ett EG-direktiv på detta om- råde. Enligt utredningsdirektiven skall detta arbete i så fall beaktas av utredaren. Offentlig administration av banker i kris har i sitt slutbetänkande Offentlig administra- tion av banker i kris (SOU 2000:66), lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning för rekonstruktion av banker. Allvarliga finansiella problem i en stor bank och risk för att den går i konkurs kan utlösa en systemkris med stora samhällsekonomiska återverkningar. Enligt förslaget kan en bank, under vissa förutsättningar och efter beslut av en domstol, bli föremål för ett särskilt förfarande för rekonstruktion eller avveckling av banken eller dess rörelse under statlig kontroll. Förslaget innehåller vidare en rad detaljregler om förfarandet för och verkningarna av den offentliga administra- tionen samt förslag som mer direkt berör insättningsgarantin och investerarskyddet. Den föreslagna ordningen innebär i praktiken att en bank under offentlig administration sköter betalningen av garanterade förplik- telser och kan tillämpas när det gäller insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Insättaren kan fortsätta att ta ut pengar från sitt konto som vanligt, även om banken stoppar fullgörandet av andra förpliktelser. En sådan ordning möjliggör för banken att fortsätta med kontohanteringen vilket upprätthåller värdet på Insättningsgarantins och investerarskyddets placering banken och underlättar en rekonstruktion som det inne- bär ett bättre skydd för insättarna. förslag har remissbehandlats men ännu inte lett till lagstiftning. Inom pågår ett arbete med inriktning att utforma ett krishanteringssystem. Enligt utred- ningsdirektiven skall detta arbete beaktas av utredaren. 4Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank I detta kapitel presenteras statistik över enskildas respektive före- tagens bankinlåning. Vidare görs ett försök att relatera bank- inlåningen till hushållens tillgångsportföljer. Syftet är att ge bas- fakta för att kunna bedöma hur starkt behovet av en insättnings- garanti är. Bankinlåningen i hushållssektorn har vuxit kraftigt över tiden i löpande priser. Den aggregerade bankinlåningen har i kronor räk- nat närapå trefaldigats och uppgick vid utgången av 2003 till närmare 550 mdkr. Rensat för inflation har dock den totala inlåningsstocken varit relativt . Även om bankinlåningen är lika stor som i reala termer har den inte varit . Stocken minskade under huvuddelen av perioden fram , se dia- gram 4.1. Under börsfallet åren 2000 2002 föll emellertid intresset för aktierelaterade instrument substantiellt. Bankinlåningen blev under dessa år åter ett alternativ för nysparande och en trygg hamn för dem som ville minska risken i sina portföljer. ökade hushållens inlåningsstock i reala termer med . Huruvida denna ökning kommer att bestå över tiden eller om det är en tillfällig ökning som kommer att försvinna i takt med att aktiemarknaderna återvinner förtroende är ännu för tidigt att ha en uppfattning om. 1 Notera att diagrammet speglar hushållens totala banksparande, dvs. även de medel som inte skyddas av insättningsgarantin. I diagrammet inkluderas Allemansspar, Riksgäldsspar och bankkonton inom ramen för IPS-sparande. Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank har emellertid såväl ekonomin i stort som hushållens tillgångsportföljer växt i reala termer. Det betyder att bankinlåningen tappat i relativ betydelse . I för- hållande till BNP har t.ex. hushållens bankinlåning sjunkit från av den samlade produktionen . Hushållens bankinlåning 1980 2003 Källa: Finansräkenskaperna och egna beräkningar För att få en bättre bild över enskildas banktillgohavanden har utredningen låtit genomföra utsökningar i HEK-databasen som innehåller ett omfattande stickprov på individer och deras eko- nomiska situation.2 Stickprovet härrör sig från . 2 Hushållens ekonomi (HEK) är en urvalsundersökning som genomförs . Syftet är att kartlägga den disponibla inkomstens fördelning bland hushållen samt belysa Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Körningen gav vid handen att en genomsnittlig individ hade 59 tkr på banken. Uppgifterna baseras på taxeringsuppgifter som bankerna lämnat till skattemyndigheten och omfattar endast individer som fått en ränta som överstigit . Det innebär att personer med små behållningar på banken exkluderats från stick- provet och att den verkliga genomsnittliga behållningen under- skattats något. I propositionen som föregick införandet av insätt- ningsgarantin 1996 angavs motsvarande siffra vara drygt 50 tkr.3 Den genomsnittliga behållningen har således stigit med ca 18 pro- cent i nominella termer sedan införandet av systemet. Den genomsnittliga behållningen ger emellertid inte hela bilden. Den finansiella förmögenheten är mycket ojämnt fördelad. Ur HEK-databasen har därför olika spridningsmått beräknats. I dia- gram 4.2 redovisas en decilindelning av bankinlåningen för dem . (I diagrammet redodvisas den genomsnittliga behåll- ningen för decil 10, dvs. den tiondel som har störst behållning på bankkonto, som 416 tkr, osv.) I tabell 4.1 lämnas ytterligare en beskrivning av spridningen där andelen av befolkningen med behållningar inom vissa intervall redovisas. Enskildas genomsnittliga behållning på bank 2002, tkr, decilindelad Datainsamlingen sker dels via en intervju och dels via insamling av uppgifter från administrativa register. benämning är HINK. 1995/96:60, s. 62. Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i 2005:16 Enskildas () behållningar på bank, 2002 Databasutsökningen gav en rad intressanta resultat. Ur tabell 4.1 kan utläsas att nära hälften av befolkningen saknar banktillgodohavande som givit mer än i ränta. En fjär- dedel av individerna har 50 tkr eller mer insatt på bank. Andra resultat (som inte redovisas i tabellen) är att mer än två tredjedelar av de samlade behållningarna innehas av den övre deci- len, dvs. den tiondel av befolkningen med de högsta behållningarna. Genomsnittet för resterande av befolkningen är ca 20 tkr per person. Från tabellen kan också konstateras att av alla individer har sina bankmedel helt och hållet skyddade av insättningsgarantin, som har ett ersättningstak på 250 tkr. Om individen delat upp behållningarna mellan flera banker kan indivi- duella belopp överstigande 250 tkr skyddas. Det innebär att ande- len med fullt skydd sannolikt är större. Motsvarande siffra vid systemets införande var . Utsökningen från HEK-data- basen gav också vid handen att behållningar överstigande taket står för av den samlade volymen insättningar (ej redovisat i tabell). Motsvarande siffra vid systemets införande var . Bankinlåningen i relation till disponibel inkomst I syfte att kunna bedöma bankinlåningens relativa betydelse för privatekonomin bör storleken på hushållens insättningar i bank jämföras med hushållens ekonomiska situation i stort. I diagram 4.3 har den aggregerade bankbehållningen ställts i relation till ag- gregerad disponibel inkomst och olika mått på hushållens förmö- genhet. Enskildas och icke-finansiella företags inlåning i bank Ur diagrammet kan utläsas att den bankinlåningen utgör en betydande andel av hushållens årliga disponibla inkomst, även om betydelsen minskat kraftig över tiden. hade hus- hållen sammantaget en behållning som svarade mot mer än 60 pro- cent av den disponibla inkomsten. Denna andel sjönk emellertid . synes denna andel ha stabiliserats på 40- procentsnivån. Även i detta fall är det svårt att ha en uppfattning om stabiliseringen endast utgör ett tillfälligt trendbrott eller om minskningen kommer att fortsätta om och när situationen på aktiemarknaden normaliserats. Det kan dock konstateras att hus- hållssektorn har närmare en halv årslön på banken.