sou · GTB334 · 2006-01-01 00:00:00 — Att införa ett undantag beträffande en grupp av personer eller en särskild personkategori, kanske av viss nationalitet, leder till frågan vad som gäller för övriga grupper. Olika modeller till undantagsregleringar har övervägts och också att införa ett krav på bosättning i som ett grundläggande krav för alla för att rätt till bistånd skall komma ifråga. Ett annat problem har varit hur den nordiska konventionen, lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster som är svensk lag och som föreskriver en likabehandlingsprincip av nordiska medborgare i förhållande till svenska medborgare, skall hanteras i sammanhanget. Enligt våra direktiv skall vi ta del av erfarenheter från andra EU- länder som kan vara av intresse. Främst när det gäller olika typer av begränsnings- och kvalificeringsvillkor har detta varit aktuellt. De nordiska ländernas lagstiftning har varit av särskilt intresse. Vi har haft kontakt med andra utredningar med uppdrag som har anknytning till vårt uppdrag. Fortlöpande kontakter har hållits med utredningen om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (dir 2004:127). I deras uppdrag ingår att föreslå hur och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier skall genomföras i . Upp- draget innefattar i första hand att se över utlänningslagstiftningen men även regelverken inom andra berörda områden. Uppdraget skall redovisas . Vi har också i enlighet med våra direktiv samrått med utred- ningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare som har lämnat ett delbetänkande, och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). Utredningen skall redovisa sitt uppdrag i ett slut- betänkande . Vi har även samrått med kommittén som fått i uppdrag att göra en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande och skall avlämna ett slutbetänkande . Europeiska unionens råd antog direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (frirörlighetsdirektivet). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . En särskild utredare, som skall ta ställning till hur direktivet skall genomföras, har förordnats (dir. 2004:127 av ). Uppdraget skall redovisas . Som framgått under avsnitt 1.3 har utredningen om unionsmed- borgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i uppdrag att föreslå hur frirörlighetsdirektivet skall genomföras i svensk rätt. Frirörlighetsdirektivet som antogs som våra utred- ningsdirektiv har medfört att vårt arbete har fått en delvis annan inriktning än vad som kunde förutses. Detta till följd av att fri- rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser om hur rätten till sociala förmåner får begränsas. Detta innebär i stort sett att möjligheten för oss att föreslå begränsnings- och kvalificerings- regler av det slag som avses i våra direktiv inskränker sig till de begränsningar som är tillåtna enligt frirörlighetsdirektivet. 2EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet Vid inträdet i Europeiska unionen (EU) antog de tio nya medlemsstaterna1 i sin helhet, med de övergångslösningar och tekniska anpassningar, som hade överens- kommits under de förhandlingar som föregått inträdet. Innebörden av anslutningsfördraget och behovet av lagändringar har redovisats i departementspromemorian Kandidatländernas anslutning till den Europeiska unionen (Ds 2003:28). godkände anslutningsfördraget samt rege- ringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anled- ning av anslutning till den Europeiska unionen (prop. 2003/04:25, 2003/04:UU4, rskr. 2003/04:114). Förhandlingarna, som förts mellan EU och de nya medlems- staterna, har resulterat i ett antal övergångsbestämmelser och ett fåtal permanenta undantag. De flesta övergångsperioder finns inom områdena för miljöpolitik, jordbruk och beskattning. Även inom området för personers fria rörlighet finns övergångsregleringar. Anslutningen till EU har skett gradvis. EU har gett kraftigt stöd till kandidatländerna i deras förberedelsearbete inför medlem- skapet. Stödet har hjälpt kandidatländerna att anpassa sina nationella regler och sin inhemska administration till EU:s krav. Som ett förberedande steg mot EU-medlemskap har EU tecknat associeringsavtal, de s.k. Europaavtalen, med de tidigare kandidat- länderna. Avtalen syftade till att skapa ett ramverk för den politiska dialogen, att integrera kandidatländerna i den inre marknaden och 1 , , , , , , , , och Slova- kien. att förbereda ett framtida medlemskap inom alla områden som omfattas av . När det gäller den fria rörligheten innebar avtalen inte någon fullständig fri rörlighet i enlighet med gemenskapsrätten utan syftade till att EU-medlemsstaterna väl- villigt skulle överväga möjligheten att före ett medlemskap ge till- gång till anställning på medlemsstaternas arbetsmarknad. har inte ingått några bilaterala avtal på det sätt som möjliggjorts genom Europaavtalen. Medborgare i de nya medlems- staterna var därför före utvidgningen underordnade bestämmelserna i utlänningslagstiftningen när det gäller formella och praktiska hinder som gäller för utlänningar. Mot bakgrund av utredningens uppdrag ges i det följande en kort översikt över de övergångsbestämmelser i anslutningsför- draget som hänför sig till den fria rörligheten för personer. Dess- utom finns en redogörelse för de svenska ställningstaganden som gjorts av regeringen, utskott och i frågan om det fanns anledning att överväga övergångsbestämmelser för del. Den fria rörligheten inom EU innebär att det är möjligt för med- borgare från en medlemsstat att arbeta i en annan medlemsstat på samma villkor som landets medborgare. EU och åtta av de nya medlemsstaterna har kommit överens om att acceptera vissa avvikelser från den fria rörligheten. Avvikelserna skall gälla . Efter utvidgningen av EU blev det därmed möjligt att begränsa den fria rörligheten för arbetstagare från dessa åtta nya medlemsstater. Övergångsbestämmelserna finns intagna i anslutningsfördraget som undertecknades . Överenskommelsen om övergångsregler har ingåtts mellan EU å ena sidan och , , , , , , och å andra sidan. Huvudprincipen är följande. t.o.m. får de äldre medlemsstaterna möjlighet att begränsa tillträdet till sin arbetsmarknad genom att tillämpa nationell lagstiftning och bilaterala avtal i stället för . I förhållande till och kommer reglerna om fri rörlighet att gälla fullt ut redan från . Övergångsbestämmelserna är likalydande för de åtta nya medlemsstaterna. Arbetssökande och arbetstagare från de nya medlemsländerna får emellertid inte ges sämre villkor än de som gällde , då anslutningsfördraget undertecknats. har medlemsstaterna möjlig- het att tillämpa sin nationella lagstiftning eller eventuella bilaterala avtal som ingåtts med de nya medlemsstaterna. Detta innebär att arbetstagare från de nya medlemsstaterna fortfarande i de flesta fall behöver arbetstillstånd för att få tillgång till arbetsmarknaden. De nya medlemsstaterna är också fria att införa ömsesidiga restrik- tioner för arbetstagare från de medlemsstater inom EU som beslutat om sådana åtgärder gentemot dem. skall de äldre medlemsstaterna under- rätta kommissionen om i vilken utsträckning de vill ta i anspråk övergångsregler under . Någon motivering behöver inte lämnas. Kommissionen kommer också att utarbeta en rapport på grundval av vilken den kommer att granska hur övergångs- bestämmelserna tillämpas i medlemsstaterna. En medlemsstat som tillämpat nationella undantagsbestämmelser t.o.m. får fortsätta att göra det, dock endast under fram t.o.m. , om staten har eller förutser allvarliga störningar på sin arbetsmarknad. Den stat som vill behålla nationella undantagsregler måste anmäla det till kommissionen och skall i anmälan redo- göra för skälen för detta. När övergångsperioden är slut, dvs. , skall full- ständig fri rörlighet råda för arbetssökande och arbetstagare från de nya medlemsländerna. Några inskränkningar till följd av nationella bestämmelser är då inte tillåtna. kan de medlemsstater som väljer att tillämpa bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet i för- hållande till medborgare från nya medlemsstater använda sig av en skyddsklausul. Klausulen får åberopas efter anslut- ningen, om staten har eller förutser störningar på landets arbets- marknad som innebär ett allvarligt hot mot levnadsstandarden eller sysselsättningsnivån i en viss region eller i ett visst yrke. har de nya medlemsstaterna rätt att tillämpa skyddsbestämmelser av motsvarande slag gentemot en medlemsstat som tillämpar sådana gentemot dem. I förhållande till varandra har de nya medlemsstaterna rätt att använda sig av denna skyddsklausul. Det har fastställts att kan tillämpa denna bestämmelse på grund av storleken på sin arbetsmarknad. har beslutat att inte införa några övergångsregler (se vidare nedan 2.2.2 Konsekvenser för ). 2.2.1Sekundärrätt som omfattas av övergångsbestämmelserna Undantag kan göras från artiklarna 1 6 i rådets förordning nr 1612/68/EEG av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Om ett sådant undantag görs, kan undantag dessutom göras från rådets direktiv /360/EEG av om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer2 i den mån det är nödvändigt för att kunna tillämpa avvikelserna från förordningen. Artiklarna 1 6 i förordning 1612/68 Artiklarna 1 6 i förordning 1612/68 avser att säkerställa rätt till anställning inom hela EU på samma villkor som gäller för med- borgare i värdlandet. Genom artiklarna förbjuds såväl direkt som indirekt diskriminering på grund av nationalitet vid rekrytering och anställning. Arbetssökande och arbetstagare från andra medlems- stater skall behandlas på samma sätt som värdlandets medborgare vid kvotering på grund av nationalitet till anställningar inom olika verksamhetsområden eller geografiska områden och de skall ha rätt att få samma hjälp av arbetsförmedlingen som värdlandets egna medborgare. 2 Direktiv /360 upphävs och kommer att ersättas av rådets och parla- mentets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (fri- rörlighetsdirektivet). Direktivet reglerar bl.a. vilka handlingar som medlemsstaterna får begära att arbetstagare från andra medlemsstater och deras familje- medlemmar skall uppvisa för att beviljas uppehållstillstånd samt den tidsperiod som tillstånd minst skall beviljas för. För att bevilja uppehållstillstånd för en arbetstagare får en medlemsstat i princip endast kräva uppvisande av pass eller giltigt identitetskort samt bekräftelse på anställning från arbetsgivaren eller anställningsintyg. Uppehållstillstånden skall i de flesta fall vara giltiga och skall kunna förnyas automatiskt. Undantagsregler för de sociala välfärdssystemen är inte tillåtna Enligt övergångsbestämmelserna är det inte möjligt att göra undan- tag från de sociala välfärdssystemen för medborgare från de nya medlemsstaterna. och arbetskraftens rörlighet (SOU 2002:116) drev under det första förhandlingsskedet ståndpunkten att den fria rörligheten enligt borde gälla från anslut- ningsdagen även för de nytillkomna medlemsstaterna. tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att bl.a. utreda eventuella konsekvenser för den svenska arbetsmarknaden av och arbetskraftens rörlighet. I uppdraget ingick att utreda den fria rörlighetens ekonomiska konsekvenser i fråga om och särskilt för arbets- sökande och deras familjemedlemmar som kommer till . Utredaren lämnade sitt betänkande till regeringen. Utredaren ansåg inte att den svenska arbetsmarknaden skulle komma att drabbas av några störningar av att fri rörlighet för kandidatländernas medborgare genomfördes. Hinder borde dock enligt utredaren sättas upp för missbruk och brottslighet. Utredaren fann vidare, med hänsyn till skillnader i ekonomisk standard mellan och kandidatländerna och de EG-rättsliga reglerna i kombination med den svenska lagstiftningen om sociala förmåner, att det fanns en risk för att svenska sociala förmåner kunde komma att missbrukas om inga åtgärder vidtas för att för- hindra det.3 När det gäller arbetssökande anförde utredaren bl.a. följande (SOU 2002:116, s. 18 19). Enligt EG-rätten har värdlandet ingen skyldighet att svara för en arbetssökandes försörjning. Bidrag till hemresa kan behöva ges, men då enligt nationell rätt. Om reglerna följs borde alltså arbetssökande inte bli någon belastning för väl- färdssystemet. Rättsläget är dock något osäkert när det gäller kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen för EU-medborgare som är här för att söka arbete. Den praktiska tillämpningen av biståndsreglerna tycks skifta mellan olika kommuner och också mellan olika handläggare. Det finns föga av redovisad erfarenhet från kommunernas kontakter med arbetssökande från EU-länder- na. Regeringens bedömning och förslag I regeringens skrivelse om särskilda regler för arbetstagare från nya medlemsstater enligt anslutningsfördraget (Skr. 2003/04:119) redovisade regeringen sitt ställningstagande i fråga om särskilda övergångsregler för tillträde till arbetsmarknaden för EU:s nya medlemsstater. Regeringens skrivelse innehöll bl.a. förslag om att det skulle krävas arbetstillstånd för arbetstagare från EU:s nya medlemsstater , , , , , , och för att arbeta i . Syftet var att ha möjlighet att kontrollera att människor som kom till för att arbeta skulle erbjudas löner och anställningsvillkor som motsvarar svenska kollektivavtal. Förslaget innebar att arbetsmarknadsprövning för arbetstagare från de nya medlemsstaterna skulle slopas men att arbetstillstånd fort- sättningsvis skulle krävas. De särskilda reglerna borde enligt rege- ringens uppfattning gälla och löpande utvärderas. 3 Se SOU 2002:116, bl.a. s. 152 154. SOU 2005:34 och arbetskraftens rörlighet Regeringens bedömning grundade sig bl.a. på att det visat sig att flertalet av nuvarande EU/EES-medlemsstater, däribland grannländer, hade infört eller hade för avsikt att införa övergångsregler samt att det fortfarande fanns stora eko- nomiska skillnader mellan de nya medlemsstaterna och de gamla medlemsstaterna. I skrivelsen aviserade regeringen en rad olika åtgärder som borde övervägas när det gäller olika möjligheter till utökad kontroll och uppföljning av regelverket på arbetsmark- naden och på det sociala området (jfr sammanställningen i rege- ringens skrivelse 2004/05:47, s. 9-10). Regeringens skrivelse behandlades i socialförsäkringsutskottet. Utskottet höll under ärendets handläggning en offentlig utfrågning för att belysa EG-rättsliga aspekter på arbetstagarbegreppet. Utskottet ställde sig härefter bakom de av regeringen föreslagna övergångsreglerna (2003/04:SfU15). beslöt att inte bifalla regeringens förslag till övergångsregler (rskr. 2003/04:199). 2.3Statistik m.m. med anledning av utvidgningen Enligt en undersökning som gjorts av Europeiska kommissionen och Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbets- villkor, grundad på en Eurobarometerundersökning, förefaller det som om farhågorna för en anstormning av arbetstagare från de nya medlemsstaterna inte är befogade. De personer som redovisade en bestämd avsikt när det gällde rörlighet efter utvidgningen tycks utgöra av den arbetsföra befolkningen i de nya medlemsstaterna. Denna undersökning lade fram resultat som överensstämde med resultaten i andra liknande undersök- ningar som gjorts för Europeiska kommissionens räkning eller av andra oberoende organ. Enligt undersökningen motsvarade vidare den klassiska bilden av dessa personer unga välmeriterade och utbildade personer, ogifta personer och ofta kvinnor. Risken skulle i själva verket vara en utflyttning av unga personer och välutbildade personer från de nya medlemsstaterna, vilket skulle vara till men för dem.4 I samband med utvidgningen av EU uttrycktes oro för en omfattande export av socialförsäkringsförmåner. Familjeförmåner, som betalas ut till barnfamiljer som flyttar inom unionen, tilldrog sig ett ökat intresse. (numera Försäkrings- kassan) fick regeringens uppdrag att redovisa ärenden som rör bestämmelserna om familjeförmåner enligt för- ordning 1408/71. I en rapport har sammanställt de ersättningar som betalats till barnfamiljer med stöd av EG-lagstiftningen (2005:3). Rapporten visar att huvuddelen av ersättningarna gått till barnfamiljer som bor i , men där en av föräldrarna arbetar i något av grannländerna. Endast små belopp har exporterats till barnfamiljer som bor i andra länder. Av de som betalats ut i familjeförmåner avsåg cirka 15 miljoner kro- nor export, dvs. har betalats ut då familjemedlemmarna bor i ett annat medlemsland än . Den större delen av det utbetalade beloppet har således gjorts i ärenden där en av föräldrarna och barnen bor här. Om inte förordning 1408/71 varit tillämplig i dessa ärenden skulle familjen troligen ha haft rätt till socialförsäkrings- förmåner från på grund av sin bosättning här. Av de som betalats ut i ärenden med de tio nya medlems- länderna avser endast export av familje- förmåner. De utbetalade beloppen i ärenden med de nya medlemsländerna har visserligen ökat månad för månad men det rör sig om låga belopp i kronor räknat. Troligtvis kommer utbetalningarna att öka med tiden, men inget talar för att de kommer att uppgå till sådana belopp att de svenska välfärdssyste- men hotas. Då denna redovisning endast omfattar sedan de nya länderna blev medlemmar i kan det vara väl tidigt att uttala sig om effekten av när det gäller utbetalning av familjeförmåner. En fortsatt uppföljning av utbetalade familjeförmåner är därför av vikt. ansökte 3 966 med- borgare i de nya medlemsstaterna om uppehållstillstånd som 4 Källa: Kommissionens webbplats arbetstagare, vilket kan jämföras med 2 097 sökande under mot- svarande period . Detta motsvarar en ökning med . Det bör anmärkas att redovisningen endast avser anställningar vars varaktighet är längre än tre månader.5 Övergångsbestämmelserna innebär att medlemsstaterna i samband med utvidgningen fick en möjlighet att införa över- gångsregler när det gäller arbetskraftens fria rörlighet i fråga om medborgare från de nya medlemsstaterna. Övergångsreglerna är dock inte tillämpliga på medborgare från eller . riksdag har beslutat att inte skall tillämpa några särskilda övergångsregler. Detta betyder att arbetstagare från samtliga tio nya EU-stater har tillträde till den svenska arbets- marknaden på samma villkor som övriga unionsmedborgare. Särskilda krav på arbetstillstånd för rätt att arbeta i kan alltså inte ställas. Arbetssökande från de nya medlemsländerna skall vidare behandlas på samma sätt som personer från de tidigare medlemsländerna, vilket innebär att de har rätt att bli inskrivna på arbetsförmedlingen och få hjälp att söka arbete. 5 Källa: . 3EG-rätten och rätten till sociala förmåner Med social trygghet avses de förmåner som omfattas av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämp- ningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. Sociala förmåner regleras däremot i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbets- kraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Socialt skydd är ett överordnat begrepp och avser hälso- och sjukvård, social trygghet och social hjälp. Även begreppen social hjälp och socialt bistånd förekommer som EG-rättsliga begrepp. Skillnaden mellan begreppen social trygghet och sociala för- måner är att social trygghet avser vissa inom EG-rätten bestämda socialförsäkringsförmåner medan sociala förmåner är ett vidare begrepp och inkluderar i princip alla förmåner som har någon social betydelse.1 För att det skall vara fråga om sociala trygghetsförmåner krävs dels att förmånen beviljas mottagaren utan någon skönsmässig be- dömning i enskilda fall av personliga behov på grundval av för- hållanden som definieras i lag, dels att förmånen hänför sig till en av de situationer som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förord- ning 1408/71. Social hjälp är undantaget från tillämpningsområdet för för- ordning 1408/71. Social hjälp omfattas dock av begreppet sociala förmåner i artikel 7.2 i förordning 1612/68. Enligt praxis avser social hjälp i princip bistånd som inte grundas på verksamhets- eller avgiftsperioder och som lämnas för att täcka människors grundläggande behov efter en individuell prövning i det enskilda fallet och inte enligt lagfästa och objektiva kriterier. 1 Jfr vidare angående EG-rättsliga grundbegrepp på det sociala området, SOU 2002:43 Ett utvidgat skydd mot diskriminering, s. 292 296. EG-rätten och rätten till sociala förmåner Ett existensminimumbidrag enligt belgisk lagstiftning (minimex) föll således enligt domstolen inte under förordning 1408/71 men däremot under förordning 1612/68. Karakteristiskt för minimex var att behov var ett viktigt kriterium och att minimex gavs till alla som inte själva kunde tillgodose sina behov.2 Däremot ansågs att family credit enligt irländsk lagstiftning måste bedömas som en familjeförmån enligt artikel 4.1 i förordning 1408/71.3 Family credit är en typ av bistånd som syftar till att tillgodose utgifter i en familj och som tillhandahålls eller vägras på grundval av objektiva, rättsligt definierade kriterier nämligen den hjälpsökandes tillgångar, inkomster, antalet barn och barnens ålder utan någon individuell eller diskretionär bedömning av behov. Begreppet socialt bistånd förekommer i direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (frirörlig- hetsdirektivet). Begreppet har inte definierats i direktivet. Det förekommer även i andra rättsakter från domstolen och med detta begrepp torde i allt väsentligt avses detsamma som med begreppet social hjälp. Förmåner kan i vissa fall kännetecknas av att de dels har drag av social trygghet, eftersom de tillkommer de personer som uppfyller villkoren för att få den sociala trygghetsförmån som de är hänför- liga till, dels har drag av socialt bistånd, eftersom de inte grundas på verksamhets- eller avgiftsperioder och eftersom de avser att lindra en situation där det finns uppenbara behov. Förmåner av denna art kan då utgöra särskilda icke avgifts- finansierade förmåner i den mening som avses i artikel 4.2a i för- ordning nr 1408/71 om de skall utges i stället för eller som tillägg till en social trygghetsförmån och har karaktären av socialt bistånd som grundas på socioekonomiska hänsyn. Förmånen skall också beslutas på grundval av objektiva kriterier som fastställs i lagstift- ningen.4 Typiskt för förmåner som är att bedöma som sådana särskilda förmåner enligt förordning 1408/71 är att de endast beviljas personer inom den medlemsstats territorium där de är bo- satta. 2Se dom av i mål 249/83, Hoeckx, 1985, s. 973, punkt 13. 3Se dom av i mål C-78/91, , 1992, s. I-4839. 4Se bl.a. dom av i mål C-20/96, Snares, 1997, s. I-6057, punkt- erna 33, 42 och 43, av i mål C-297/96, , 1998, s. I-3467, punkt 34, och av i mål C-43/99, Leclère och Deaconescu, 2001, s. I-4265, punkt 32. EG-rätten och rätten till sociala förmåner 3.1.1Vilka begränsningar är tillåtna i förhållande till andra medborgare? När det gäller rätten till olika typer av förmåner på det sociala området är medlemsstaternas lagstiftningar inte harmoniserade, dvs. en och samma lag gäller inte inom EU. Varje medlemsstat har därför i princip frihet att utforma sina sociala system som de vill, bland annat genom att bestämma under vilka förutsättningar förmånerna skall utgå. När förutsättningarna för rätten till förmåner bestäms måste dock gemenskapsrätten beaktas.