sou · GTB368 · 2006-01-01 00:00:00 — 1978/79:99) och i betänkande (Ds B 1980:13) har an- förts ett flertal invändningar mot en regional differentiering av skatten på bensin. Dessa invändningar rör främst de stora kontroll- En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder problem som en sådan differentiering skulle ge upphov till. Även (SOU 1995:82) har berört de stora problemen i administrativt hänseende och kontrollhänseende, som är förknip- pade med en regional differentiering av skatten på bensin. Invänd- ningarna gör sig gällande med oförminskad styrka även . Om en bensinskattenedsättning därtill skulle begränsas till att gälla en- bart inom stödområde A skulle de problem som påtalats bli än mycket större än om avgränsningen skulle ske på det sätt som föreslog. En sänkning av skatten på bensin inom stödområde A skulle komma både näringsidkare och privatpersoner inom stödområdet till del. Genom att särskilda tankningsresor och bensinsmuggling enligt utredningens uppfattning skulle bli en oundviklig följd av en sådan sänkning skulle dock sänkningen också komma många utanför stödområdet till del. Det kan därmed ifrågasättas om en regional differentiering av bensinskatten skulle innebära någon re- gional stimulans av betydelse. gäller dessutom energiskattedirektiv, vilket inte innehåller några regler som tillåter en regional differentiering av skatten på bensin. För att kunna införa en sådan differentiering skulle därmed, i likhet med vad som gäller i fråga om ener- giskatten på elektrisk kraft, vara beroende av att rådet beviljar un- dantag med hänvisning till artikel 19 i direktivet. En nedsättning av skatten på bensin skulle därtill stå i direkt strid mot och EU:s ambitioner att minska halterna av luftföroreningar. Sammanfattningsvis finns således ett stort antal skäl som talar mot att överväga en regional nedsättning av skatten på bensin som en tänkbar regional stimulansåtgärd. Om skatten för juridiska personer enligt 65 kap. 14 § första stycket IL skulle sänkas inom stödområdet skulle detta inte gynna alla ty- per av juridiska personer. Som framgår av avsnitt 7.7.2 tillämpas nämligen om juridiska personer inte på svenska handelsbolag eftersom handelsbolagens inkomster beskattas hos delägarna. Delägare i handelsbolag skulle således inte få del av nå- gon sänkt bolagsskatt. Eftersom de flesta småföretag torde drivas i handelsbolagsform eller av fysiska personer som enskild firma En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder skulle en sänkning av bolagsskatten främst komma de större före- tagen till del. Med den utgångspunkt som utredningen redovisat ovan, nämligen att störst regional stimulans torde åstadkommas genom åtgärder riktade till småföretagarna, saknas anledning att närmare fundera över ett sådant alternativ. Tilläggas kan dock ändå att en sådan åtgärd dessutom skulle innebära en uppenbar risk för kringgående av reglerna genom att företag som inte bedriver verk- samhet inom stödområdet ändå skulle komma att registrera sig där. I 9 kap. 2 § första stycket IL anges att den skattskyldiges levnads- kostnader och liknande utgifter inte får dras av. Eftersom återbe- talning av studielån utgör privata levnadskostnader skulle en av- dragsrätt för återbetalning av lånen komma att strida mot denna princip. För att avvika från principen krävs enligt utredningens uppfattning att det föreligger starka skäl. Om symmetrin i skatte- systemet skall kunna upprätthållas skulle en avdragsrätt för amor- teringar vidare kräva att studielånen beskattades. Om en rätt för personer som är bosatta inom stödområde A att i deklarationen få göra avdrag för återbetalning av studielån ändå skulle införas skulle denna antingen kunna omfatta enbart räntor eller också både räntor och amorteringar. En sådan åtgärd skulle, såsom konstaterats i avsnitt 8.1, direkt rikta sig till privatpersoner, men indirekt även till näringsidkare. I likhet med vad som anförts beträffande förslaget om införande av skattegynnade tjänster (se avsnitt 7.7.4) skulle åtgärden nämligen kunna bidra till att under- lätta rekryteringen av nyckelpersoner till både företag och offentlig sektor inom stödområdet. I detta sammanhang måste dock beaktas att personer som bevil- jats studiestöd inte utgör någon homogen grupp. En stor del av de studielån som beviljas torde visserligen användas till studier på ef- tergymnasial nivå. Studielån beviljas dock även för studier på gym- nasienivå eller därunder. Av dem som använt lånen för studier på eftergymnasial nivå har många skaffat sig en yrkesexamen, medan andra läst enstaka kurser inom olika ämnen och således inte utbil- dat sig inom något särskilt yrke. Bland personer med studielån finns dessutom många som är arbetslösa eller långtidssjuka eller som av andra anledningar inte kunnat eller velat använda sig av sin utbildning. En stor del av de personer som skulle kunna komma En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder ifråga för avdrag är därmed sådana som inte omfattas av begreppet nyckelpersoner. En möjlighet skulle visserligen kunna vara att bara låta vissa kategorier av personer som har studielån och som är bosatta inom stödområdet omfattas av en avdragsrätt. Avdragsrät- ten skulle exempelvis kunna förbehållas dem som är yrkesaktiva inom stödområdet eller dem som genomgått vissa typer av utbild- ningar. Sådana lösningar skulle dock kunna medföra stora avgräns- nings- och tillämpningsproblem. De skulle också medföra ökat ar- bete för , genom att det skulle bli nödvändigt att genomföra kontroller. Om några begränsningar inte in- fördes skulle å andra sidan risken för omflyttningar som inte inne- bär någon egentlig regional stimulans vara uppenbar, genom att personer som är bosatta i gränstrakterna till stödområdet istället skulle välja att bosätta sig inom stödområdet (jfr. beträffande denna fråga vad som anförts i avsnitt 6.5). I infördes en rätt till nedskriv- ning av studielån för personer bosatta i vissa delar av (Nord-Troms och Finnmark). Sökandena måste ha bott och arbe- tat i regionen under för att de skall kunna vara berätti- gade till nedskrivning. En regionalpolitisk åtgärd riktad till personer med studielån skulle enligt utredningens mening i och för sig kunna vara intres- sant även för svenskt vidkommande. Enligt utredningens bedöm- ning bör dock en sådan åtgärd inte införas inom beskattningssy- stemets ram. Inom ramen för nu aktuell utredning finns därför inte anledning att ytterligare överväga en åtgärd med avseende på stu- diestöd. Då regeringen så sent som budgetproposition (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 13, avsnitt 4.2.9 s. 49) förklarat att det förslag som lämnats av Utredningen om rörlighetsstimulanser i denna del inte bör införas (se avsnitt 7.7.4) finns redan av denna anledning enligt utredningens mening inte anledning att nu över- väga en sådan åtgärd som alternativ till ett regionalt grundavdrag. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder Vid den genomgång som gjorts av de olika åtgärder som utred- ningen studerat har det utkristalliserat sig två alternativ som be- dömts vara intressanta vid sidan av det regionala grundavdraget, nämligen investeringsavdraget och en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen. Båda dessa åtgärder är ändamålsenliga för att uppnå det i avsnitt 8.2 angivna syftet att sti- mulera småföretagandet. Som framgått ovan har dock utredningen ändå stannat för att föreslå enbart den sistnämnda åtgärden som alternativ till det regionala grundavdraget. Det främsta argumentet för detta är därvid enligt utredningens mening att det genom för- ordningen (2005:527) om regionalt investeringsstöd och förord- ningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling (se avsnitt 7.4.2) redan finns system inom vilka stöd till investeringar lämnas. I avsnitt 8.2 har utredningen angett att en utgångspunkt bör vara att i möjligaste mån undvika att den administrativa bördan för småföretagarna ökar. I detta avseende är det naturligtvis mest för- delaktigt att bygga ut ett redan befintligt system. Att införa en ny stödordning medför dessutom ökade kostnader för för administration av systemet. Ett förslag om investeringsavdrag är dessutom, i motsats till en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen, svårt att kostnadsberäkna. Enligt utredningens bedömning torde den bästa regionala sti- mulansen kunna åstadkommas genom åtgärder som innebär en ut- ökad kompensation för de berörda företagens merkostnader på grund av deras geografiska belägenhet. En ökad nedsättning av fö- retagens sociala avgifter kan utgöra en sådan kompensation som kommer företagen till godo genom en minskning av företagens ar- betskraftskostnader. Sådana stödordningar kan också förväntas medföra regional tillväxt och att fler arbetstillfällen skapas. 9Regionalt grundavdrag eller nedsättning av socialavgifter – vilken åtgärd kan bedömas ha störst stimulanseffekt? En ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen torde vara mer ändamålsenlig än ett förhöjt grund- avdrag för att åstadkomma en effektiv regional stimulans, dels på grund av att den förstnämnda åtgärden riktar sig enbart till näringsidkare, dels på grund av att ett regionalt grundavdrag, med den beloppsbegränsning som anges i direktiven, skulle ge en alltför liten effekt. Även offentligfinansiella skäl talar för att en utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen är att föredra framför ett regionalt grundavdrag. I föregående kapitel har utredningen jämfört de i kapitel 7 redovi- sade alternativen med varandra och därvid konstaterat att en ytter- ligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen torde vara den av dessa åtgärder som är bäst ägnad att åstadkomma regional stimulans. I detta kapitel skall utredningen ta ställning till hur denna åtgärd förhåller sig till ett regionalt förhöjt grundavdrag som regional stimulansåtgärd. Enligt direktiven till utredningen skall utredningen vid bedöm- ningen av om ett förhöjt grundavdrag eller andra åtgärder bör infö- ras särskilt beakta bl.a. att skattereglerna utformas på ett så sam- hällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt. Utredningen skall även beakta de administrativa effekter som kan uppkomma för Skatte- verket till följd av utredningens förslag. har uppgett att det till stor del kommer att bli fråga om en hantering av ett förhöjt grundavdrag, vilket kom- mer att kräva stora handläggarresurser på skattekontoren. Framför allt kommer detta att gälla för den kontroll som måste göras av att näringsverksamhet inte bedrivs inom transportsektorn, men det kommer även att gälla beträffande personer som bor utomlands och som blir berättigade till ett förhöjt grundavdrag. Regionalt grundavdrag eller nedsättning av socialavgifter – vilken åtgärd fall måste ett förhöjt grundavdrag hanteras helt manuellt och en utredning göras av var personen arbetar eller uppehåller sig i . har också påpekat att ett förhöjt grundavdrag inom stödområdet måste beaktas när preliminärskattetabellerna bestäms, att de nya tabellerna måste betecknas på ett särskilt sätt för att kunna skiljas från de normala skattetabellerna samt att den särskilda beteckningen måste anges på berörda skattskyldigas A- skattsedel och i svar på den förfrågan om anställdas preliminär- skatteförhållanden (s.k. CSR-förfrågan) som flertalet arbetsgivare gör. Resursåtgången för upprättande av särskilda skattetabeller, bestämmande av för vilka skattskyldiga dessa skall tillämpas samt för anpassning i CSR-svaren har beräknat till . har även påtalat behovet av anpassningar av befintliga tekniska stöd, nya tekniska stöd samt informationsinsat- ser och utbildningsinsatser. har vidare uppgett att för- ändringar i preliminärskattetabellerna även påverkar externa intres- senter, framförallt lönesystemföretag, genom att lönesystempro- gram måste anpassas till de nya skattetabellerna. Efter att ha in- hämtat upplysningar från sådana företag har uppskat- tat att företagens arbete skulle komma att uppgå till mellan 10 000 och . Av den redogörelse som lämnats från sida framgår att den administrativa bördan för verket, i vart fall i initialskedet, torde bli stor om ett förhöjt grundavdrag införs inom stödområde A. Såsom angetts i avsnitt 6.6 har beräknat att en så- dan reform skulle medföra kostnader för verket om ca 17,65 miljo- ner kronor. Reformen skulle dessutom medföra kostnader för ex- terna intressenter om ca fem – . Även om en stor del av kostnaderna är hänförliga till uppbyggnaden av ett nytt system finns också återkommande kostnader redovisade, framförallt med avseende på de kontroller som måste gö- ras. Som framgår av avsnitt 6.6 har dessa kostnader beräknats till . En ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen innebär däremot, i och med att det är fråga om en ut- vidgning av ett redan befintligt system, till skillnad från det för- höjda grundavdraget inte någon varaktigt ökad arbetsbörda för och följaktligen inte heller några ökade kostnader för administration av systemet. Detta förutsätter dock att jordbruks- och fiskerisektorn, såsom utredningen föreslår, även fortsättnings- vis undantas från bestämmelsernas tillämpningsområde. Regionalt grundavdrag eller nedsättning av socialavgifter – vilken åtgärd kvenser som en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen in- nebär för har av verket uppgetts vara ändringar av skatte- och inkomstdeklarationsblanketter, ändringar i vissa IT-sy- stem och olika typer av informationsinsatser, dvs. åtgärder som be- höver vidtas enbart i initialskedet. Kostnaderna för dessa åtgärder har av beräknats till mellan 90 000 och 105 000 kro- nor. Om bestämmelser om ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen ges en retroaktiv tillämpning tillkommer dock kostnader för hantering av en stor mängd omprövningsärenden (se vidare av- snitt 10.3 och 11.1). Såväl en utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgifts- lagen som ett förhöjt grundavdrag måste ges inom ramen för be- stämmelserna om stöd av mindre betydelse. Detta medför när det gäller näringsidkare att , innan stöd beviljas, först måste kontrollera om den skattskyldige har fått andra försumbara stöd och, om så är fallet, till vilka belopp. Såsom angetts i avsnitt 6.3.2 har dock () fått i uppdrag att belysa förutsättningarna för ett centralt register för försumbara stöd. Ett sådant kontrollsystem måste tillskapas för att skall kunna uppfylla kraven i kommissionens förordning nr 69/2001 om stöd av mindre betydelse och behövs för att kravet på kumulationskontroll skall kunna efterlevas beträffande redan befintliga stödformer. En utvidgning av gällande stödordning på socialavgiftsområdet kräver inte att något nytt kontrollsystem där- utöver tillskapas. I avsnitt 8.2 har utredningen som sin uppfattning tillkännagett att företagen, i synnerhet de små och medelstora, är centrala för att åstadkomma en regional utveckling i stödområde A och att den största regionala stimulanseffekten därför torde kunna åstadkom- mas genom åtgärder riktade till näringsidkare, företrädesvis till småföretagare. Ett regionalt förhöjt grundavdrag riktar sig både till privatpersoner och till näringsidkare, medan en ytterligare utvidg- ning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen riktar sig en- bart till näringsidkare. Redan därigenom är sistnämnda åtgärd, med det synsätt som utredningen gett uttryck för, mer ändamålsenlig än ett förhöjt grundavdrag för att åstadkomma en effektiv regional stimulans. Såsom framgått ovan talar även offentligfinansiella skäl för att detta alternativ är att föredra framför det förhöjda grundav- draget. Nettoeffekten av ett regionalt grundavdrag inom stödom- råde A skulle dessutom, vilket framgår av avsnitt 6.6, inte kunna beräknas uppgå till mer än ca för varje skattskyl- dig som skulle bli berättigad till avdraget. Ett avdrag som ger en så Regionalt grundavdrag eller nedsättning av socialavgifter – vilken åtgärd liten effekt kan enligt utredningens mening inte bedömas utgöra någon regional stimulans av betydelse, varken för privatpersoner eller för näringsidkare. Som framgår av det följande blir effekten av en ökad nedsättning av socialavgifterna av en helt annan storleks- ordning för de näringsidkare som får del av en sådan. Sammanfatt- ningsvis finner utredningen därför att en utvidgning av den befint- liga stödordningen på socialavgiftsområdet är den åtgärd som bäst är ägnad att åstadkomma en effektiv regional stimulans inom stöd- område A. 10Utformningen och storleken av en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen En ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen bör särskilt gynna nyetableringar av småföretag och bör därför göras på så sätt att den procentsats, med vilken av- drag beviljas, höjs från 10 till 16. En sådan höjning medför att det maximala avdraget beträffande egenavgifterna kommer att uppgå till , medan det beträffande arbetsgi- varavgifterna kommer att uppgå till , dvs. Den ytterligare utvidgningen bör gälla från och med . 10.1Hur bör en ytterligare utvidgning utformas? Som underlag för utredningens beräkningar i detta kapitel har upp- gifter inhämtats från avseende det antal företag som yrkat utvidgade särskilda avdrag enligt socialavgiftslagen och det belopp med vilket sådana avdrag yrkats. Eftersom de generella av- dragen och de utvidgade avdragen inte särredovisas i skattedeklarationen saknas möjlighet för att exakt följa upp de olika avdragsformerna vad gäller arbetsgivaravgifterna. De siffror som tagits fram bygger därför på antagandet att avdrags- yrkanden överstigande eller utgör yr- kanden om utvidgade avdrag inom stödområde A (som framgår av avsnitt 7.6.1 var före det maximala generella avdragsbeloppet vid beräkning av arbetsgivar- avgifterna). Av uppgifter framgår att uppföljningar av de ut- vidgade särskilda avdragen vid beräkning av arbetsgivaravgifter görs . Uppgifterna avseende , som är de senast framtagna uppgifterna, visar att ca 8 500 arbetsgivare gjort Utformningen och storleken av en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen avdrag från arbetsgivaravgifterna med eller mer än . Det belopp med vilket dessa arbetsgivare yrkat avdrag kan enligt verket antas uppgå till ca för samma månad. Mot bakgrund av ovan redovisade svårigheter att följa upp de olika avdragsformerna innefattar dock siffrorna sanno- likt ett antal arbetsgivare som inte är berättigade till eller ens avsett att yrka utvidgade särskilda avdrag. Enligt bedöm- ning kan de angivna siffrorna ändå antas spegla ett rättvisande må- nadsgenomsnitt. I fråga om egenavgifterna yrkade enligt uppgifter ca 7 700 näringsidkare avdrag vid taxering avseende utvid- gade avdrag inom stödområde A. ekonomiska vårpropo- sition (prop. 2004/05:100, bilaga 2 s. 14) anges att skatteutgifterna beträffande den regionala nedsättningen av egenavgifterna uppgår till . I förarbetena (prop. 2001/02:4 s. 159 och prop. 2001/02:45 s. 37) till lagen (2001:1170) om utvidgade särskilda avdrag enligt social- avgiftslagen (2000:980) anges att regeringen bedömt att ca 21 000 företag skulle komma att omfattas av nedsättningen och att den kunde beräknas komma att beröra en till fyra anställda i dessa fö- retag. Det framgår dock inte vilket underlag som legat till grund för dessa beräkningar. En utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen kan göras på olika sätt. En möjlighet är att höja den procentsats med vilken avdrag medges. Ett sådant alternativ skulle innebära att alla företag skulle gynnas som kan göra avdrag. En annan möjlighet är att höja taket för avgiftsunderlaget. Detta alter- nativ skulle gynna enbart de företag vars avgiftsunderlag är högre än taket. Det är också möjligt att tänka sig en kombination av de båda alternativen. I nedanstående figur illustreras skillnaden mellan de två grund- alternativen, dvs. att höja procentsatsen respektive att höja avgifts- underlaget. Utformningen och storleken av en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen Höjt tak för lönesumman Den ljusa heldragna linjen visar avdraget vid olika lönesummor i det nuva- rande systemet. Avdraget stiger upp till en viss lönesumma (punkten A), för att därefter vara . Om taket för den lönesumma som medger avdrag höjs, men procentsatsen är densamma som tidigare, kommer avdraget att följa den ljusa streckade linjen. Avdraget kommer då att stiga upp till lönesumman i punkten C, för att därefter vara . Jämfört med det nuvarande systemet kommer såle- des endast de företag som har en lönesumma som överstiger det nu gällande taket (punkten A) att få ett högre avdrag. Alternativet att höja procentsatsen och låta taket för lönesumman vara oförändrat jämfört med nuvarande system illustreras med den svarta heldragna linjen. Även om taket för lönesumman ligger fast kom- mer avdraget att bli högre för samtliga företag. Vid en jämförelse mellan alternativ 1 (höjt tak för lönesumman) och alternativ 2 (höjd procentsats) framgår av figu- ren att alternativ 1 är mer lönsamt endast för de företag vars lönesumma överstiger punkten B. Utifrån ovan redovisade uppgifter från kan det belopp med vilket avdrag från arbetsgivaravgifterna yrkas beräknas uppgå till (x 12) och det genomsnittliga avdraget till ca (dividerat med 8 500 arbetsgivare). Enligt beräkningar gjorda inom utifrån ekonomiska vårpropo- sition (prop. 2004/05:100) skulle motsvarade avdrag uppgå till , vilket – med tillämpning av den av Skatte- verket angivna siffran avseende antalet företag – skulle innebära ett Utformningen och storleken av en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen genomsnittligt avdrag om ca . I fråga om egen- avgifterna kan, mot bakgrund av ovan angivna siffror, det genom- snittliga avdraget beräknas uppgå till ca . Från Fi- nansdepartementet har vidare upplysts att uppgifter om företagens lönesummor visar att andelen arbetsgivare med ett avgifts- underlag som understiger taket uppgår till . För en- skilda näringsidkare visar enligt samma upp- gifter att har ett avgiftsunderlag som understiger ta- ket. Uppgifterna om företagens lönesummor bygger på ett urval för riket. Huruvida skillnader i fördelningen finns mellan ri- ket som helhet och stödområde A framgår inte av dessa uppgifter. Utredningen har bedömt att den största regionala stimulansen för stödområde A kan åstadkommas genom att särskilt under- lätta nyetableringar av företag. Utifrån ovanstående beräkningar kan det konstateras att mer- parten av de företag som yrkar utvidgade särskilda avdrag enligt socialavgiftslagen har avgiftsunderlag som understiger taket. Detta gäller särskilt för nyetablerade småföretag. Det förefaller därför rimligast att en ytterligare utvidgning av den aktuella stödord- ningen görs genom en höjning av procentsatsen för avdraget. Som konstaterats ovan gynnas med en sådan lösning samtliga företag som har möjlighet att göra avdrag inom stödområde A. En höjning av taket för avgiftsunderlaget skulle däremot komma en- bart de större företag till godo, vars avgiftsunderlag överstiger ta- ket. Som framgår av ovanstående figur skulle dessutom inte alla företag, vars avgiftsunderlag överstiger taket, komma att gynnas mer av en höjning av taket för avgiftsunderlaget än av en höjning av procentsatsen. Det förstnämnda alternativet är nämligen mer lön- samt än det sistnämnda endast för de företag vars avgiftsunderlag överstiger den nivå som i figuren betecknas punkten B. Sam- manfattningsvis kan således konstateras att en höjning av procent- satsen för avdraget är det alternativ som bäst är ägnat att uppnå det av utredningen eftersträvade syftet att stimulera småföretagandet. 10.2Hur stor kan den ytterligare utvidgningen bli? Som tidigare angetts får de offentligfinansiella effekterna av utred- ningens förslag inte överstiga . Enligt nu gällande regler får avdrag inom stödområde A, utöver det i avsnitt 7.6.1 beskrivna generella avdraget, göras av avgifts- Utformningen och storleken av en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen