sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — De avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som ofta ingår i prövningen och som ibland kan anses vara av politisk betydelse kan dessutom numera alltid komma att överprövas genom rättsprövning. Formella frågor upptar en stor del av prövningen och även i denna del är det genom rättspröv- ningen som praxis slutligen läggs fast. Med hänsyn bl.a. till att regeringen i praktiken är sista instans vid prövningen av PBL-ärenden kan prövningen av överklaganden knappast anses vara ett intressant instrument för regeringen att styra och påverka ut- vecklingen inom plan- och byggområdet. Den i vart fall formella osäkerhet som finns om ett beslut av regeringen i ett kontroversi- ellt ärende ska stå sig innebär att nackdelarna med en regerings- prövning överväger. De skäl som fördes fram vid tiden för PBL:s tillkomst för att be- hålla regeringsprövningen av vissa PBL-ärenden, bl.a. överklagade detaljplaner kan således knappast längre anses hållbara. Den upp- delning mellan rättsfrågor som skulle prövas av domstol och lämp- lighetsfrågor som skulle prövas av regeringen som åsyftades kan inte anses motsvara vad prövningen i realiteten innebär. Både prövningen av formella frågor och avvägningarna mellan enskilda och allmänna intressen måste numera till övervägande del betraktas som rättsfrågor. De avvägningar mellan olika allmänna intressen som är de kanske viktigaste lämplighetsbedömningarna som kom- munen gör i planärenden ska ju enligt etablerad praxis i princip inte överprövas med anledning av överklaganden av enskilda. För re- geringen får det ibland anses vara ett politiskt problem att tvingas pröva ärenden där frågor av politiskt intresse aktualiseras men där regeringen ska anse sig förhindrad att i sak pröva kommu- nernas bedömningar i dessa frågor. Svenska Kommunförbundets invändningar mot en förändring av prövningssystemet , som ingår i Kommu- ner och Landsting, har i flera remissyttranden framfört invänd- ningar mot olika förslag till ändrat prövningssystem för planären- den. Förbundets invändningar är till övervägande del av principiell Den framtida instansordningen för PBL-ärenden karaktär och beskriver de åsyftade förändringarna som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt ett yttrande måste en situa- tion som innebär att en förvaltningsdomstol överprövar ett avväg- ningsbeslut fattat av ett demokratiskt valt kommunalt organ und- vikas. I ett annat yttrande sägs att, om domstolsprövning framstår som nödvändig, bör övervägas om prövningen ska begränsas till att avse om besluten strider mot någon rättsregel. Förbundet har ifrå- gasatt om verkligen kräver en sakprövning i domstol av alla planbeslut. Förbundet har framfört att det från självstyrelsesynpunkt är viktigt att en domstolprövning avser rättsfrågor och inte lämplighetsfrågor. Förbundet har också anfört att där domstolsprövning sker bör resultatet vid bifall till ett över- klagande bli att det prövade beslutet upphävs utan att prövningsin- stansen sätter något nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. I sammanhanget kan nämnas att vid laglighetsprövning ska ett kommunalt beslut upphävas om någon av vissa noggrant precise- rade grunder föreligger. Överinstansen kan vid sådan prövning en- dast godta eller upphäva beslutet och får alltså inte sätta något an- nat beslut i det överklagade beslutets ställe. Vid prövning av s.k. förvaltningsbesvär däremot, det som normalt är det sätt på vilket förvaltningsbeslut överprövas, är prövningsmyndigheten i princip fri att pröva både rättsfrågor och att göra lämplighetsöverväganden med utgångspunkt i vad klaganden anfört. får vid sådan prövning ändra det överklagade beslutet. Prövningen av överklagade planärenden har i nu berörda avseenden drag av båda prövningssystemen. Vid prövning av överklagande av ett be- slut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbe- stämmelser eller en fastighetsplan får överinstansen således i prin- cip endast fastställa eller upphäva beslutet i sin helhet. Ett argument för att just planärendena inte bör överprövas av domstol är att det är fråga om beslut av kommunfullmäktige och att sådana beslut i övrigt endast kan överklagas genom laglighets- prövning, vilken som framgår av det föregående innebär en mera begränsad prövning av i första hand formella frågor och där poli- tiska avvägningar inte överprövas. Mot detta kan invändas att plan- ärendena är ett undantag bland ärenden som behandlas av kom- munfullmäktige på det sättet att de innebär sådan myndighetsutöv- ning mot enskild som måste kunna bli föremål för prövning i sak av domstol. Detta är också grunden för att rättsprövning kan ske av regeringens beslut i dessa ärenden. Frågan gäller därmed egentligen inte längre om det ska vara en domstolsprövning av berörda ären- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden den utan hur denna domstolsprövning ska utformas. Intresset av att helt undvika en domstolsprövning går därför inte att tillgodose. Prövningen av överklagade planärenden utgör rättstillämpning och innebär en prövning mot den lagstiftning som gäller. Resultatet bör därför i princip bli detsamma oavsett om re- geringen eller domstolar gör prövningen. Bakom invändningarna mot en domstolsprövning skulle dock också kunna ligga farhågor för att domstolarna i större utsträckning än regeringen skulle gå emot de avvägningar kommunerna gör i plansammanhang och kan- ske också för att domstolarna skulle vara strängare vid bedöm- ningen av formella brister. Dessutom kan det finnas en oro över att en domstolsprövning kommer att ta än nuvarande pröv- ning och att det ska kunna bli svårare att snabbt kunna få beslut i ett ärende som gäller en för kommunen viktig utbyggnad av t.ex. bostäder eller offentliga lokaler. har i sina yttranden över de förslag till änd- ringar av prövningssystemet som tidigare remissbehandlats inte direkt framfört några farhågor för en strängare bedömning vid domstolsprövning av planärendena. och några länsstyrel- ser har däremot i remissvar ifrågasatt lämpligheten av att förlita sig till att domstolarna följer regeringens praxis att normalt godta kommunens bedömningar i lämplighetsfrågor. Sådana farhågor torde generellt sett kunna anses obefogade. Olika myndigheter el- ler domstolar kan i och för sig alltid i enskilda ärenden komma fram till olika bedömningar. Det finns dock inte någon anledning att tro att inte också domstolarna skulle följa de tidigare nämnda riktlinjerna om att invändningar som rör olika allmänna intressen normalt inte ska leda till att ett planbeslut upphävs. Regeringsrät- tens tydliga uttalanden i fråga om den kommunala självbestäm- manderätten när det gäller riktlinjer för markanvändningen stärker denna uppfattning. finns det skäl att allvarligt pröva de förslag som fram- förts med innebörden att principen om respekt för den kommunala självbestämmanderätten på ett klarare sätt bör uttryckas direkt i PBL. Kommittén föreslår därför, som framgår av bl.a. förgående kapitel, ett antal förtydliganden i PBL, bl.a. att de materiella reg- lerna avseende de allmänna intressena enligt PBL ska uttryckas tydligare, att kraven på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen, den s.k. proportionalitetsprincipen ska framgå direkt av lagen, att det kommunala handlingsutrymmet preciseras och att det införs en särskild bestämmelse avseende överprövningen av PBL- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Förslagen beskrivs närmare i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Av- sikten är bl.a. att lägga fast grundsatsen om att kommunala lämp- lighetsbedömningar i markanvändningsfrågor normalt ska följas. Den utgångspunkt som framgår av förarbeten och praxis, före- slås således framgå direkt av lagen. Genom de förslag som läggs tillgodoses i stor utsträckning de synpunkter som tidigare fram- förts från kommunalt håll i fråga om instansordningen för plan- ärendena. Särskilda överväganden beträffande prövningen av överklaganden av beslut enligt 12 kap. PBL, m.m. PBL-reformen innebar bl.a. en decentralisering till kommunerna av beslutsfattandet i plan- och byggfrågor. Länsstyrelsernas tidigare fastställelseprövning av planer togs bort. Statens möjligheter till ingripande begränsades i princip till frågor av nationell eller mel- lankommunal betydelse. Reglerna om statlig kontroll finns i 12 kap. PBL och innebär att länsstyrelserna i vissa fall ska pröva kom- munala beslut om i första hand detaljplaner och områdesbestäm- melser. ska enligt dessa bestämmelser upphäva kommunens planbeslut om ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte iakttas, eller en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändel- ser. eller regeringen får, om det finns särskilda skäl, för- ordna att den angivna möjligheten att ingripa mot kommunala be- slut också ska gälla för bygglov och förhandsbesked inom särskilt angivna områden. Regeringen har enligt 12 kap. PBL vidare i vissa fall möjlighet att pröva beslut om regionplaner och att meddela planföreläggande mot en kommun. Bestämmelsen om statens in- gripandemöjligheter ska enligt kommitténs förslag behållas med undantag för grunden bristande mellankommunal samordning. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Ett beslut av att med stöd av 12 kap. PBL upphäva ett kommunalt beslut kan överklagas till regeringen av kommunen eller av den vars rättigheter berörs av upphävandet. Vid prövningen av sådana överklaganden är det uttryckligen fråga om att bedöma olika allmänna intressen. Dessa ärenden får därför anses vara av så- dan karaktär och ha ett sådant politiskt intresse att prövningen också i fortsättningen bör ligga hos regeringen. Det bör framhållas att också i dessa ärenden kan avvägningar mot enskilda intressen behöva göras med åtföljande möjlighet till rättsprövning. Ärendena är emellertid få till antalet och har en sådan tyngdpunkt i bedöm- ningen av allmänna intressen att skälen för en fortsatt regerings- prövning överväger. Också i de fall där regeringen enligt 12 kap. PBL har möjlighet att ingripa utan ett överklagande bör regering- ens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar. Någon ändring bör nu inte heller ske av de regler som infördes och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret ska prövas av regeringen. Sammanfattningsvis kan sägas att övervägande skäl talar för att de tankar som funnits att avlasta regeringen prövningen också av överklagade planärenden nu bör fullföljas. Genom att re- geringens beslut i planärenden numera blir föremål för rättspröv- ning i så stor utsträckning som är fallet hamnar regeringen i en olycklig mellanställning mellan kommuner och domstol. De skäl som vid PBL:s tillkomst motiverade den fortsatta regeringspröv- ningen av dessa ärenden kan inte längre anses giltiga. Med de förut- sättningar som i praktiken numera gäller för prövningen och kom- mitténs förslag till förtydliganden av lagstiftningen och den sär- skilda bestämmelsen avseende ramen för överprövningen utgör den inte ett sådant instrument för politisk styrning av praxis som åsyf- tades. har andra stora och politiskt viktiga ärende- grupper såsom utlänningsärenden och miljöärenden förts bort från regeringens prövning. Det kan inte anses finnas några bärande mo- tiv för att just planärenden skulle vara en ärendegrupp som reger- ingen ska pröva också i den omfattningen som sker . Det finns många goda skäl att hävda att det ställningstagande som gjordes vid PBL:s införande, nämligen att överprövningen till Den framtida instansordningen för PBL-ärenden övervägande del innebär sådana lämplighetsbedömningar som re- geringen bör göra, inte längre håller. Genom att föra över överprövningen av planärenden till domstol blir systemet för överprövning mer enhetligt och rätten till dom- stolsprövning kan tillgodoses i ett tidigare skede än . Väljer man sedan en gemensam instansordning för överprövning av mil- jöbalks- och PBL-ärenden kan också samordningen förbättras när det gäller planläggningsärenden och tillståndsprövning. Regeringen får genom den föreslagna förändringen möjlighet att koncentrera sina insatser till mera prioriterade arbetsuppgifter än handläggning av enskilda förvaltningsärenden. 13.3Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Kommitténs bedömning och förslag redovisade två alternativ för att korta instansked- jan i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning. Det ena kallades miljödomstolsalternativet och hade följande pröv- ningskedja: kommun-länsstyrelse-miljödomstol-Miljööverdoms- tolen. Det andra alternativet kallades förvaltningsdomstolsalterna- tivet och hade följande kedja: kommun-länsrätt-kammarrätt- Regeringsrätten. Det första alternativet ansågs vara något mer för- delaktigt än det andra. En majoritet av remissinstanserna ansåg att det var intressant att utreda det s.k. miljödomstolsalternativet ytterligare. Sedan delbe- tänkandet lämnades har kommittén utvecklat tankarna avseende samordningen mellan och PBL och de lösningar som föreslås talar för att prövningen bör ske inom samma organisation. Också planärendena, som inte behandlades i delbetänkandet, före- slås ingå i den nya instansordningskedjan. Den fortsatta analysen har visat att miljödomstolsalternativet är det bästa alternativet ur ett samordningsperspektiv. Miljödomstols- alternativet innebär att länsstyrelserna kommer att ingå i pröv- ningskedjan även fortsättningsvis och att domstolsprövningen i första instans koncentreras till fem enheter utan att inrätta special- domstolar. Domstolar som ska handlägga både PBL- och miljöbalksmål bör kallas plan- och miljödomstolar och en plan- och miljööverdomstol bli sista instans. För att tydliggöra att PBL-beslut av kommuner Den framtida instansordningen för PBL-ärenden inom ett och samma län ska prövas vid samma domstol föreslår kommittén en särskild bestämmelse. Basen i den nya organisationen bör vara fasta handläggare. Sam- mansättningen när PBL-målen avgörs i plan- och miljödomstolarna föreslås vara densamma som då överklagade miljöbalksärenden av- görs. När det gäller det s.k. förvaltningsdomstolsaltenativet har analy- sen visat bl.a. följande. En instanskedja där kommunernas beslut överklagas direkt till länsrätterna skulle överensstämma med den normala prövningsordningen. Överinstansernas arbete skulle dock bli mindre renodlat genom att länsstyrelserna tas bort ur överpröv- ningskedjan. Dessutom kommer antalet mål att öka betydligt efter- som överprövning innebär att antalet överklaganden till länsrätterna begränsas då många nöjer sig med länsstyrelsernas överprövning. Alternativet möjliggör inte heller en flexibel sam- ordning med . Det ökade målunderlaget kommer att möjliggöra ökad specialisering bland handläggarna, men inte att ha specialistkompetens på plats. Det kommittén strävat efter i sökandet efter en lämplig framtida instansordning för PBL-ärenden har varit att korta instanskedjan, göra systemet mer enhetligt och att lägga grunden för en förbättrad samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och . Vid en jämförelse mellan de båda alternativen har miljödomstolsalternativet visats vara det alternativ som bäst uppnår dessa syften. Utgångspunkter när det gäller en ändrad instansordning Behovet av översyn av instansordningen har aktualiserats av flera skäl. Ett skäl är att försöka korta instanskedjan. Ett annat är att det finns ett behov av att avlasta regeringen överprövningsärenden. Dessutom kan en ändrad instanskedja öka förutsättningarna att koncentrera handläggningen och på så sätt öka både kvaliteten och effektiviteten. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden delbetänkande avseende den framtida instans- ordningen för PBL-ärenden innehöll två alternativa modeller lämnade ett delbetänkande Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkan- det presenterades två modeller för att korta instanskedjan för den huvudsakliga delen av de PBL-ärenden som prövas i domstol, främst ärenden om bygglov. Den första modellen som kallades miljödomstolsalternativet innebar att de aktuella PBL-ärendena fortsättningsvis skulle prövas enligt samma instanskedja som gäller för miljöbalksärenden som startar i kommuner, dvs. överklagandet sker till , sedan till en miljödomstol och slutligen till . Den andra modellen som kallades förvalt- ningsdomstolsalternativet skulle innebära att länsstyrelserna tas bort ur instanskedjan. Kommunens beslut skulle överklagas direkt till länsrätt och sedan skulle kedjan vara densamma som , dvs. kammarrätt och Regeringsrätten. Kommittén ansåg att det s.k. miljödomstolsalternativet var något mer fördelaktigt än förvalt- ningsdomstolsalternativet. lämnade samti- digt som lämnade sitt delbetänkande Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). De delar av kommittéernas betänkanden som gällde samordning av miljö- balken och PBL utarbetades gemensamt och var likalydande. Detta innebär bland annat att delade PBL- kommitténs uppfattning att ett första steg i en förbättrad samord- ning av regelverken kan vara att göra instansordningen enhetlig. 13.3.2Remissvaren avseende delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans utformning Remissutfallet gav stöd för fortsatt analys av det s.k. miljö- domstolsalternativet Remissutfallet avseende delbetänkande visade att stödet för en utvecklad samordning mellan PBL och var starkt. Delbetänkandet sändes ut till 125 remissinstanser och endast 11 av dessa hördes inte av. Av de inkomna svaren framgår att 16 av remissinstanserna har avstått ifrån att yttra sig. Utöver de instanser som fått betänkandet på remiss har det kommit in ytterli- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden gare fem yttranden. Det innebär att det är 103 svar som kommit in som innehåller svar med substans. En majoritet av dem som yttrade sig ställde sig bakom tanken att en samordnad instanskedja kan vara ett första steg i en sådan samordning (av yttran- dena). Bland remissvaren kan noteras att alla länsstyrelser utom en förordade miljödomstolsalternativet. Vidare förordades miljödom- stolsalternativet av 15 av 20 svarande kommuner. Inom ett par kommuner var man dock oense om vilket alternativ som var det mest fördelaktiga. I nära vart fjärde svar, bl.a. majoriteten av de re- mitterade förvaltningsdomstolarnas, , och Svenskt Näringslivs svar, förordas det så kallade förvaltningsdom- stolsalternativet. Övriga svarande ansåg att det var för tidigt att förorda något alternativ och ville framförallt se utvecklade tankar avseende samordningen mellan de båda regelverken. Flera av de remissinstanser som inte tog ställning till någon modell ansåg att också överprövningen av de rättsverkande planerna (särskilt detalj- planer) behövde belysas innan den framtida modellen för över- prövning kunde bedömas. Några av förvaltningsdomstolarna framförde att det skulle inne- bära ett avsteg från den grundläggande ansvarsfördelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar om PBL- ärendena skulle flyttas över till en utbyggd miljödomstolsorganisa- tion. Ett par förvaltningsdomstolar har också ifrågasatt vinsterna med att ta bort länsstyrelserna från prövningskedjan eftersom handläggningstiderna inte antas kortas med en sådan förändring. Tidsåtgången för handläggningen anses enligt flera bero på bris- tande resurser för hanteringen av ärendena snarare än antalet in- stanser. Behovet av kompetens och ändrat namn på domstolarna är ex- empel på områden som flera remissinstanser kommenterade i sina yttranden. Flera remissinstanser har väckt frågan om inte fastighetsdom- stolarna också borde ingå i samordningen. Bland annat skulle detta i större utsträckning kunna innebära en samlad hantering av mark- användningen än den som möjliggörs av en samordning av ärenden enligt och enligt PBL. Dessutom anses fastighetsråden kunna ge en kompletterande kompetens vid handläggningen. Utfallet vid remissbehandlingen visade att stödet för tanken att samordna överprövningen av ärenden enligt och PBL var tillräckligt starkt för att belysa detta alternativ ytterligare. Ef- tersom flera remissinstanser förordade förvaltningsdomstolsalter- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden nativet och ett antal remissinstanser ansåg att det var för tidigt att bedöma lämplig modell har också det s.k. förvaltningsdomstolsal- ternativet belysts i viss utsträckning. Idén att också samordna fastighetsdomstolarna inom ramen för den skisserade förändringen är intressant och har aktualiserats un- der tidigare utredningar. Att också ta sig an denna samordnings- fråga har dock inte rymts inom ramen för kommitténs arbete. Det bör dock påpekas att samtliga fem tingsrätter som är miljödomsto- lar också är fastighetsdomstolar. Sammanlagt finns det 25 fastig- hetsdomstolar i landet, inkluderat de två som endast handlägger vissa typer av ärenden. Principiella synpunkter rörande kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar Flera förvaltningsdomstolar har framfört att det skulle strida mot den allmänna kompetensfördelningen att föra över PBL-ärenden till utbyggda miljödomstolar. De motiv som anges är bl.a. följande. Det skulle innebära ytterligare ett avsteg från den grundläggande uppdelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvalt- ningsdomstolar. Dessutom skulle den utbyggda och namnändrade blir sista instans i vissa förvaltningsprocess- rättsliga frågor och Regeringsrätten i övriga. Regeringsrätten har i sitt remissyttrande framfört att domstolen har ett utpekat ansvar som högsta förvaltningsdomstol enligt 11 kap. 1 § regeringsformen. I den uppgiften ingår att forma förvalt- ningsprocessen. Skulle ärenden enligt föras över till utbyggda miljödomstolar skulle prejudikatbildningen på det materiella området minska liksom Regeringsrättens underlag för prejudikatbildning i processuella frågor generellt minska. Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär visserligen ytterligare ett avsteg från den grundläggande ordningen och det kommer att bli två prejudikatinstanser i vissa förvaltningsprocessrättsliga frå- gor. Det bör dock noteras att det endast rör sig om ca 1 800 av de knappt 104 500 ärenden som kom in till länsrätterna . Dess- utom handlägger miljödomstolarna till största delen ärenden som prövas enligt förvaltningsprocesslagen. Eftersom det endast är en förhållandevis liten andel av målen i förvaltningsdom- stolarna och då miljödomstolarna har erfarenhet av för- valtningsprocess kan inte enbart den allmänna fördelningen mellan Den framtida instansordningen för PBL-ärenden allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar anses vara ett avgörande skäl för att inte belysa det s.k. miljödomstolsalterna- tivet ytterligare. När det gäller frågan om det behövs en s.k. ventil eller liknande för att få avgöranden från de renodlade prejudikatinstanserna har flera remissinstanser pekat på att denna fråga bör utredas i ett större sammanhang och att det kan diskuteras vilken instans som i så fall skulle vara prejudikatinstans i ärendena; eller Regeringsrätten. Kommittén delar denna bedömning men an- ser att lösningen på denna problematik inte är avgörande för fortsatta överväganden rörande lämplig instansordning. Som flera remissinstanser påpekat i sina yttranden skulle vissa förbättringar säkert kunna uppnås om domstolarna inom ramen för dagens organisation tillfördes extra resurser. Ett problem är dock att ett sådant tillskott inte givet avdelas för överprövning av ären- den enligt PBL. Tankarna rörande ett närmande mellan PBL och underlättas av en gemensam instansordning Av betydelse för fortsatta överväganden avseende den framtida in- stansordningen är kommitténs tankar rörande möjligheterna till samordning av PBL och .