sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Försvarsmakterna har varit föremål för stora nedskärningar. Genomförandet av de politiskt fattade besluten har inte varit problemfritt. Försvarsmakterna har brottats med ekonomiska problem. En allmän iakttagelse är att försvarsmakterna i samtliga studerade länder gradvis har börjat styras som övriga förvaltningsområden. I skapas politisk samsyn i en informell grupp, den s.k. forsvars-forligskredsen. I denna grupp sitter ledande försvars- politiker från de flesta partierna i . Försvarsministern är ordförande. I denna krets formas den danska försvarspolitiken i praktiken. Där nås på ett tidigt stadium politisk enighet om de Styrningen av försvaret analys och utvärdering stora besluten om försvarets inriktning, vilket ger stabilitet och skyndar på beslutsprocessen. I följer politiker framtagandet av de stora försvarsbesluten genom en parlamentarisk beredningsgrupp. Gruppen har ingen formell roll och är inte heller permanent utan tillsätts inför de stora försvarsbesluten. Dessa beslut förankras genom gruppens medverkan på ett tidigt stadium i . Den anses därför ha en central politisk betydelse. Försvarsutskotten i , och före- faller spela en relativt undanskymd roll i formuleringen av försvars- politiken. I träffas presidenten, statsministern, försvarsministern och kommendören för försvarsmakten regelbundet för att diskutera principiellt viktiga försvarsfrågor. Detta har stor betydelse för den klara och tydliga strategiska ledning som kännetecknar det finska försvaret. I bidrar försvarsutskottets årliga möten med försvars- ministern och överbefälhavaren till att skapa samsyn mellan politiker och militärer. Vid dessa möten, som sker inför behandling av försvarsbudgeten, redovisar överbefälhavaren sin värdering av om försvarsmaktens verksamhetsresultat motsvarar statsmakternas beslut. Dessutom diskuteras försvarets mål och inriktning i stort. 4.6.3Integrerad organisation och arbetsprocess De studerade länderna har i varierande utsträckning integrerat sina försvarsdepartement och försvarsstaber (högkvarter) med varandra. I genomfördes en stor förändring av rollfördel- ningen mellan försvarsdepartementet och försvarsstaben. Både uppgifter och personal flyttades från staben till departementet. Syftet var att stärka den strategiska ledningen av försvaret, tydliggöra kopplingen mellan politiska och militära bedömningar och effektivisera styrningen av försvaret. I , där försvarsministeriet rymmer både det policy- skapande departementet och försvarsstaben ses sammanvävda politiska och militära överväganden som en nödvändig förutsätt- ning för att åstadkomma bra beslutsunderlag, snabba beslut och effektiv ledning. Detsamma gäller där man aktivt söker en nå en jämn fördelning i försvarsdepartementet mellan personal med Styrningen av försvaret analys och utvärdering civil och militär bakgrund. Att civil och militär personal arbetar sida vid sida i alla delar av arbetsprocessen anses ha resulterat i ökad effektivitet och kvalitet i behandlingen av försvarsfrågorna. Även i betonas vikten av gemensamma arbetsprocesser, särskilt när det gäller planeringsarbetet. Det är dock tydligt att det är försvarsministeriet som styr processen. Också i det danska försvarsdepartementet finns en stark koppling mellan den civila tjänstemannanivån och den militära sakkunskapen. Departementet har en lång tradition av att blanda civil och militär kompetens. 4.6.4Tydligt formulerade mål, gemensam förståelse och uppföljning Det finns vissa likheter i de studerade ländernas sätt att styra genomförandet av de politiskt fattade besluten om försvaret. Det gäller främst de metoder om används för att formulera tydliga mål, skapa gemensam förståelse för dessa och följa upp resultaten. Det kanske mest effektiva försvarsstyrningsorgan utredningen stött på är det engelska försvarsministeriets . Ledamöter i denna försvarsstyrelse är ministeriets högsta civila tjänsteman, som är ordförande, överbefälhavaren, försvars- grenscheferna, några försvarsmyndighetschefer samt försvarets ekonomidirektör. Därtill kommer två ledamöter utan bakgrund i försvaret. Styrelsen lyder direkt under försvarsministern. Den fattar beslut om fördelningen av resurser, försvarets mål och operativa förmågor samt inriktningen av den övergripande försvarsplaneringen. Styrelsen ägnar sig också åt uppföljning av försvarsverksamheten på en relativt detaljerad nivå. I de frågor som kräver politiska beslut lämnar styrelsen rekommendationer till försvarsministern. har gjort styr- ningen och ansvarsfördelningen tydlig inom det brittiska försvaret. Fokus har ökat på resultatuppföljning och ekonomisk kontroll. Att ledamöterna i har sådana befattningar att de även har till uppgift att verkställa styrelsens beslut under- lättar dessutom genomförandet av besluten. Flera av de studerade länderna använder resultatkontrakt som verktyg för att styra genomförandet av fattade försvarsbeslut. I är den enhetlighet som präglar resultatstyrningen ända ner på förbandsnivå slående. Styrsignalerna är entydiga och utrymmet Styrningen av försvaret analys och utvärdering för tolkning begränsat. Resultatkontrakten är mycket kort hållna. Genom resultatkontrakten råder inget tvivel om vem som är ansvarig för vad med positiva konsekvenser för genomförandet av försvarsbesluten. I några länder har man en försvarslag som övergripande reglerar försvarets mål uppgifter och organisation. Det är svårt att uttala sig generellt om sådana försvarslagar är effektiva styrinstrument eller inte. I , där lagen är ett levande dokument, förefaller erfarenheterna vara goda. 4.6.5Väl fungerande ekonomiska kontrollsystem Ekonomistyrning är en högt prioriterad fråga i de studerade ländernas försvar. Effektiva ekonomisystem anses nödvändiga för att förbättra möjligheterna att hålla budget, säkra god uppföljning och kontroll samt för att tydliggöra sambandet mellan resurser, verksamhet och resultat. Genom satsningar på nya ekonomisystem i och har man fått bättre överblick över de resurser som finns på försvarsområdet och säkrare information om vad förband och insatser kostar. I diskuterar regelmässigt den ekonomiska uppföljningen av försvarsverk- samheten. I görs detsamma i möten mellan försvarsministern, kanslichefen i Försvarsdepartementet, kommen- dören för försvarsmakten och chefen för försvarsstaben. Utredningen anser sig kunna dra några generella slutsatser av den jämförande studien när det förutsättningar för effektiv styrning och genomslag för politiskt fattade beslut inom försvaret. Samförstånd och enighet på ett tidigt stadium i försvarsfrågor är en förutsättning för väl fungerande ledning och styrning av försvaret. Det är därför viktigt att finna effektiva former för reellt samråd både på politisk nivå och mellan politiker och militärer. Närmare samverkan mellan civil och militär personal i försvars- departement och försvarsstaber, både organisatoriskt och i fråga om arbetet med att ta fram beslutsunderlag för regeringen, ger Styrningen av försvaret analys och utvärdering bättre utformning och genomslagskraft åt de politiskt fattade försvarsbesluten. Tydligt formulerade mål och gemensam förståelse för dessa samt enhetliga och väl fungerande system för uppföljning och ekonomisk kontroll är nödvändiga förutsättningar för en effektiv styrning av försvaret. Studien visar att styrning av militära försvar är en utomordentligt komplicerad verksamhet. Den ställer mycket höga krav på ledningarna för både försvarsdepartement och försvarsmakter. De måste till sitt förfogande ha bra former för styrningen. När det gäller tillgång till ändamålsenliga styrformer anser sig utredningen kunna dra den slutsatsen av studien att den svenska försvars- styrningen, särskilt på departementsnivån, har sämre förutsätt- ningar än i de andra länderna. En förklaring kan vara att de andra länderna har mer eller mindre långtgående ministeriesystem. Dessa kan ge vissa fördelar när effektiva styrsystem ska skapas. Fördelarna är emellertid enligt utredningens uppfattning inte tillräckligt uppenbara och över- tygande för att den svenska förvaltningsmodellen ska överges. Den modellen ger goda möjligheter att åstadkomma en starkare styrning av försvaret. Det är inom den ramen som utredningen lämnar sina förslag till förbättringar av formerna för försvarsstyrningen. Utredningen återkommer till detta i kapitel 6. 5 Samlad analys av försvarssektorn Utredningen har i det föregående beskrivit och analyserat styr- ningen av det militära försvaret (kap. 3 och 4). Utredningen har utgått från de aktörer som utövar styrning inom försvaret. Det finns också anledning att betrakta försvarsstyrningen ur ett hel- hetsperspektiv. I detta kapitel ser utredningen på helheten, dels styrkedjan riksdag-regering-Försvarsmakt-försvarsmyndigheter, dels regeringens samlade ledning av hela försvarssektorn. Frågorna som tas upp har tidigare berörts i olika avsnitt men hålls här samman i ett övergripande perspektiv. Det är som lägger fast försvarspolitiken och ytterst styr det militära försvaret. styrning baseras på finans-, lagstiftnings- och kontrollmakten. Utredningen har ovan beskrivit användande av dessa styrmedel. Reformen av ledningen för det militära försvaret (LEMO) innebar att beslutade både om sin egen styrning av försvaret och om övriga aktörers styrning, d.v.s. om hela styrkedjan. Reformen syftade till att skapa ett effektivt försvar med fokus på vad som då kallades krigsorganisationen – insatsorganisa- tionen. Även om brister kan konstateras i förverkligandet av de försvarsbeslut som tagits därefter är fokusering på insatsorganisa- tionen odiskutabel. Genom reformen avhände sig ett stort antal beslut. Närmare hundra anslag hade tidigare beslutats av . Reformen byggde på att i fortsättningen skulle styra på ett annat sätt med mål och ekonomiska ramar. Samlad analys av försvarssektorn målen var styrande och att regeringen på ett fullödigt sätt redovi- sade i vilken mån målen nåtts och kostnaderna för detta. Det är uppenbart att förutsättningarna för styrning försämrats i flera avseenden. har beslutat om inriktningsmål. Det har inte varit möjligt att följa upp och utvärdera om dessa mål nåtts eller inte. Hur de ekonomiska ramarna använts har i stor utsträckning lämnats i dunkel. Någon redovisning av vilka resursavvägningar som gjorts i förhållande till målen för försvaret har inte lämnats. Jämfört med har den ekonomiska redovisningen blivit avsevärt mindre upplysande. insyn och påverkansmöjligheter har därigenom begränsats (bet. 2004/05:FöU4). Detta är utredningens viktigaste frågor att lösa. Till detta lägger utredningen vikten av att aktivt medverkar i försvars- planeringen. Det är utredningens uppfattning att informationen till försvarsutskott i frågor rörande försvarsplanering liksom materiel är onödigt restriktiv. Utan att medverka i försvarsplaneringen riskerar inflytande att bli illusoriskt. LEMO-reformen innebar också att ett mycket stort ansvar delegerades till en myndighet, Försvarsmakten. För att balansera denna stora myndighet och dess professionella företrädare behövs ett starkt försvarsdepartement. Det är enligt utredningens mening angeläget att departementet axlar det samlade ledningsansvaret för försvarsområdet mer målmedvetet . Det betyder dels att försvarets myndigheter inte styrs i den omfattning och på det sätt som erfordras för att få alla myndigheter i sektorn att samverka på bästa sätt, dels att ansvarsutkrävande försvåras när det är oklart vad som är regeringens och vad som är Försvarsmaktens ansvar. Nästa avsnitt behandlar därför regeringens styrning av sektorn det militära försvaret. 5.3Sektorn det militära försvaret – styrning, organisering och ansvar Regeringens styrning av de olika aktörerna i det militära försvaret åskådliggörs i Figur 1. Alla myndigheter i sektorn styrs av regeringen, vilket symboliseras med de heldragna linjerna från regeringen till myndigheterna. I de flesta fall följer finansiering med styrningen i form av anslag. Samlad analys av försvarssektorn exempelvis ca 2004. Men till och ges inga direkta anslag, vilket markeras med punktade linjer. En del av myndigheternas verksamhet styrs inte av regeringen, utan av Försvarsmakten. Försvarsmakten beställer varor och tjänster från de övriga försvarsmyndigheterna och betalar avgifter till dem för det. Det symboliseras av de streckade linjerna från Försvarsmakten till de andra myndigheterna. Försvarshögskolan fick exempelvis i avgifter för producerade tjänster av Försvarsmakten . och är i huvudsak anslagsfinansierade, men styrs av Försvarsmakten via en beställar-utförarmodell. Detta symboliseras med en annorlunda streckad linje än övriga myndigheter. Försvarsmakten får av det samlade anslaget till det militära försvaret. Av detta fördelas ungefär hälften vidare till de olika stödmyndigheterna. En mycket stor del går till materielanskaffning via . I sin roll som beställare kan Försvarsmakten påverka utförarmyndigheternas storlek, förutsatt att dessa anpassar sin organisation efter uppdragens omfattning. Försvarsmakten har annars inte något direkt inflytande i detta avseende. Samlad analys av försvarssektorn Figur 1 Sektorn Det militära försvaret och dess styrning och finansiering Avgifter och B/U lokaler, mark och Källa: Siffror från och . Anm. MoR står för mål- och resultatstyrning. B/U innebär beställar-/utförarrelation. Beloppen gäller och omfattar endast anslag från och avgifter från Försvarsmakten. Observera att beloppen anges i både miljoner och miljarder kronor i figuren. Detta är en långtgående delegering. Regeringen har släppt ifrån sig ansvaret för vilka varor och tjänster som ska beställas, för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Skillnaden jämfört med om dessa myndigheters verksamhet istället skulle ha ingått i Försvarsmakten är dock inte så stor. Regeringen hade inte heller då styrt denna produktion. Delegeringen till Försvarsmakten är omfattande men ändå begränsad. Försvarsmakten tillsätter inte de övriga försvarsmyndig- heternas chefer, kan inte ställa krav på redovisning och kan inte besluta om verksamhetsform och investeringar m.m. Det är bara regeringen som kan göra det. Försvarsmakten har inget utpekat Samlad analys av försvarssektorn sektoransvar med rätt att leda de andra myndigheterna som Försvarsmakten är ytterst ansvarig gentemot regeringen för att uppnå de försvarspolitiska målen. Samarbetet måste ske på frivilliga grunder, vilket samordningsavtalen är ett påtagligt uttryck för. En sammanvävd struktur med självständiga myndigheter ska alltså tillsammans prestera ett gemensamt resultat. 5.3.2Finansiering och reglering påverkar myndigheternas incitament Valet av finansieringsform och reglering har i hög grad påverkat hur sektorn utvecklats. Försvarsmyndigheternas instruktioner är formulerade så att myndigheterna ges möjlighet att leverera tjänster till andra än Försvarsmakten. De har därigenom kunnat finansiera en utvidgad verksamhet som det militära försvaret vidkänts besparingar. Det hade inte varit möjligt om verksam- heterna varit anslagsfinansierade. Alla stödmyndigheterna har kunder utanför försvaret. En del av myndigheterna har även kunder utanför staten. Hos , Försvarshögskolan och Totalförsvarets forsknings- institut utgör kunder utanför den staten 1, av avgiftsinkomsterna. Sammantaget uppgår försäljningen till dessa kunder till ca för de tre myndigheterna. Sammantaget gör finansieringsformen och instruktionerna att stödmyndigheterna har både möjlighet och incitament att vända sig till kunder utanför försvaret om Försvarsmaktens beställningar minskar. I praktiken innebär det att det finns andra aktörer som dimensionerar vissa av försvarsmyndigheterna. 5.3.3Ökad ägarstyrning kan och bör utövas Både och Statskontorets rapporter pekar på att regeringen inte utövar ägarstyrning i tillräcklig omfattning. De menar att det finns ett utrymme för regeringen att fylla, i förhållande till den styrning som utövas via beställar-utförar- modellen. Det är inte Försvarsmakten som vare sig kan eller ska vara den som utövar den övergripande sektorsstyrningen. Det är regeringen. Utredningens uppfattning är att en samlad styrning av det militära Samlad analys av försvarssektorn Efter införandet av den avgiftsfinansierade uppdragsstyrningen har regeringen fokuserat sin styrning på Försvarsmakten. Regeringen är den enda part som kan utkräva ansvar från såväl Försvarsmakten som de övriga försvarsmyndigheterna. Det är därför regeringens uppgift att få försvarsmyndigheterna att arbeta åt samma håll, att försöka uppnå samma mål och att ha hela sektorns bästa för ögonen. En del i det arbetet handlar om målen som sätts för det militära försvaret. är dessa mål utformade med tydligt inriktning på Försvarsmaktens verksamhet. De ger inte stödmyndigheterna någon vägledning. För att få hela sektorn att arbeta åt samma håll bör målen för stödmyndigheterna anpassas efter deras verksamhet och förutsättningar, som de logiskt knyter an till det militära försvarets övergripande mål. Vilka uppgifter försvarmyndigheterna ska ha är en fråga för regeringen. Vid sidan om Försvarsmakten och dess behov finns andra myndigheter och även privata organisationer som efterfrågar myndigheternas tjänster. Regeringen måste ta ställning till vilka verksamheter stödmyndigheterna ska bedriva och hur långt det offentliga åtagandet på respektive område sträcker sig. Regeringen kan reglera vad som ska gälla för utförarnas försäljning av tjänster i instruktionen. har i sin rapport föreslagit en sådan reglering och utredningen menar att det är viktigt att en sådan markering görs. är myndig- heternas instruktioner varken tydliga eller konsekventa i fråga om vad som gäller för tillhandahållandet av tjänster för andra områden än försvaret. En reglering skulle göra spelreglerna för beställar- utförarmodellen klarare. Regeringen kan även bestämma den ekonomiska ramen för olika verksamheter. Regeringen kan ingripa och begränsa beloppen som går till vissa ändamål. Exempel på sådana ändamål skulle kunna vara högre officersutbildning, d.v.s. den verksamhet som bedrivs på Försvarshögskolan . Begränsningen skulle kunna ske genom anslagsposter eller högstbelopp på förbandsanslaget. Huruvida vissa av stödmyndigheternas kraftigt ökade omsättning är ett problem eller inte har utredningen ingen uppfattning om. Det är en fråga för regeringen att bedöma. Utredningen vill enbart påpeka det självklara i att regeringen förfogar över styrmedel och bör använda dem för att hantera situationen. Anslagsposter kan också vara ett sätt för regeringen att försäkra sig om att en viss verksamhet får tillräckligt med resurser. Samlad analys av försvarssektorn Under materielanslaget finns till exempel en anslagspost för forskning och teknikutveckling. Mellan har den anslagsposten ökat från till . Detta har skett av besparingar i försvaret. Forskning och teknikutveckling har, åtminstone resursmässigt, varit prioriterat från regeringens sida. En begränsning genom anslagsposter och högstbelopp inskränker Försvarsmaktens handlingsfrihet och kan ses som ett underkännande av Försvarsmaktens förmåga att göra rätt avväg- ningar. Utredningen betraktar detta som ett naturligt uttryck för att regeringen och försvarsdepartementet ibland kan ha välgrun- dade skäl att göra andra bedömningar än Försvarsmakten. Det är inget underkännande av beställar-utförarmodellen så länge det görs i ringa omfattning och vid få tillfällen. Ett omvänt problem skulle kunna vara att avgiftsfinansieringen gör det möjligt för Försvarsmakten att i besparingstider hålla medlen inom sin egen myndighet för att rädda sin egen personal och verksamhet. Det skulle då kunna gå ut över den långsiktiga verksamheten i stödmyndigheternas organisationer. Så har uppen- barligen inte varit fallet eftersom stödmyndigheternas andel av förbrukningen av de samlade försvarsanslagen ökat. Tillsättningen av vittnar tvärtom om att proble- met varit det motsatta och är ett uttryck för att regeringen tar sitt ansvar. Den omställning från invasionsförsvar till insatsförsvar som det militära försvaret genomgår, och som ännu inte är avslutad, är utomordentligt genomgripande. En förändring av den storleks– ordningen ställer andra krav på styrmedel än de som gäller i ett mer stabilt förvaltningsskede. har konstaterat att statsmakternas beslut om ändrad inriktning av försvarspolitiken inte har fått avsett genomslag (bet. 2003/04:FöU5, 2004/05:FöU4). Regeringen underskattade svårigheterna med att genomföra om– ställningen (prop. 2004/05:5 s. 50). Olika syn på syftena med förändringen bland dem som ska genomföra den och motstånd bland dem som är direkt berörda av nedskärningarna försvårar genomförandet. De etablerade och invanda systemen, reglerna och rutinerna räcker inte till. Samlad analys av försvarssektorn För att statsmakternas beslut om ny inriktning av försvaret ska få genomslag är det nödvändigt att och regeringens styrning är mer aktiv. Försvarsmyndigheterna kan i förändrings- skedet inte styras på samma sätt som under lugnare perioder. De styrmedel som står till buds är för det mesta tillräckliga, men de kan behöva utnyttjas mer intensivt. Regeringen kan behöva styra mer. Det betyder inte nödvändigtvis mera detaljerat, utan snarare med större tydlighet i fråga om vad som ska presteras av försvarsmyndigheterna och vem som är ansvarig för detta. En sådan styrning ställer också krav på att och regeringen har tillgång till användbara grunddata om tillståndet och utvecklingen i försvaret. Denna styrning och de prioriteringar som ligger i den måste komma från statsmakterna. Den kan inte lämnas åt Försvars- makten och de andra försvarsmyndigheterna. Det är angeläget att den av statsmakterna beslutade nya inriktningen av försvarspolitiken förstås och accepteras av alla inom försvaret. Det ställer särskilda krav på kommunikationen mellan , regeringen och försvarsmyndigheternas ledningar och personal. Fora för diskussioner och samråd mellan politiker och militärer, civila och militära tjänstemän blir av stor betydelse. Informella kontakter mellan Försvarsdepartementet och försvars- myndigheterna kan spela en viktig roll. Förankringsarbete av det slag som ÖB bedriver inom Försvarsmakten är värdefullt. Omställningen ställer också större krav på styrning av den löpande verksamheten. Det gäller på alla nivåer, från beslut om deltagande i internationella insatser, regeringens upp- ställande av milstolpar för omställningen och till försvarsmyndig- heternas interna styrning av verksamhet och organisation. Det är viktigt att regeringen sätter delmål för förändringsprocessen och vidtar åtgärder om målen inte nås vid de fastställda tidpunkterna. Relationerna mellan statsmakterna och Försvarsmakten, mellan den civila och den militära sektorn, mellan politiker och militärer, mellan civila och militära tjänstemän, mellan politisk styrning och militär sakkunskap har diskuterats . Dåligt genomslag för politiska beslut om försvaret i form av uteblivna resultat har kopp- lats till försvarets speciella organisationskultur. Samlad analys av försvarssektorn har sådana frågor behandlats i flera utredningar, bl.a. två kulturerna (SOU 1996:130), I rikets tjänst (Ds 2001:45), revisorers förstudie (2002/03:12) Det självstyrande försvaret, Riks- revisionsverkets rapport () Försvarets omstrukturering, bilaga 2 Försvarsmakten – En kulturanalys, Försvarets forsknings– instituts rapport planering – Förstudie ((FOI-R-1126- SE) och betänkande Lekmannamedverkan i Försvarsmakten (2003:26). Styrningsproblemen och det bristande genomslaget för stats- makternas beslut på försvarsområdet kan till en del förklaras med hänvisning till förtroendeklyftor mellan den civila och den militära sektorn och den speciella organisationskultur som finns i försvaret. Det är vanskligt att med någon exakthet bedöma vilken betydelse dessa faktorer har för styrningen av försvaret. Men utredningen anser att de inte kan avfärdas.