sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — gav regeringen trafikhuvudmannen i trafikeringsrätt på en begränsad del av stomjärnvägsnätet, dvs. den del av nätet där SJ annars hade ensamrätt för persontrafik. Beslutet innebar att började bedriva viss persontrafik parallellt med SJ i . Bakgrunden till trafikhuvudmannens ansökan var viljan att erbjuda sina kunder sammanhängande tågförbindelser av en viss kvalitet inom länet, där vissa länkar i bansträckningen utgjordes av stomjärnvägar. 1992 lade regeringen en proposition (prop. 1991/92:130) med förslag om att statens köp av olönsam interregional persontrafik skulle upphandlas i konkurrens. hade omfattning av och ersättning för den olönsamma trafiken bestämts genom en för- handling mellan staten och SJ. Den första upphandlingen genom- fördes och avsåg trafiken /94. Inledningsvis gick trafiken till SJ och det var först i och med upphandlingarna och 1999 (med trafikstart ) som nya operatörer började bedriva av staten upphandlad trafik. ansökte om att få egen trafikeringsrätt för godstrafik på . beviljade ansökan och företaget fick trafikeringsrätt på banan, med undantag för sträckan –som är en del av stomnätet och där föränd- ringar i trafikeringsrätten måste beslutas av regeringen. fattade regeringen beslut om att ge trafikeringsrätt även på denna sträcka. tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att utreda formerna för en mer långtgående avreglering av järnvägstra- fiken. I direktiven angavs att målsättningen var att SJ:s monopol stegvis skulle avvecklas fram till . I kommitténs betänkande (SOU 1993:13) föreslogs att både gods- och person- trafikmarknaden skulle öppnas helt. Någon överföring av trafik- ledning och andra gemensamma funktioner från SJ föreslogs inte. Däremot föreslogs att banfördelningsprocessen skulle bli mer fri- stående från operatörerna. Betänkandet remitterades inte och utredningsarbetet fortsatte internt inom departementet. lade regeringen fram en proposition (prop. 1993/94: 166) om avreglering av järnvägsmarknaden. Förslagen innebar att SJ:s och länstrafikhuvudmännens monopol på järnvägstrafik skulle avvecklas från . Vidare föreslogs att en reglerande myndighet skulle inrättas med uppgift att fördela spårkapacitet mellan aktörerna och att vissa gemensamma funktioner skulle göras tillgängliga för samtliga aktörer till självkostnadspris. De gemen- samma funktioner som nämndes var bland annat trafikledning, sta- tioner samt biljett- och informationssystem. Propositionen, som med knapp majoritet godkändes av riksda- gen, fick stark kritik från oppositionen som menade att de stora trafikströmmarna på stomnätet även fortsättningsvis borde skötas av ett samhällsägt trafikföretag. efter regeringsskiftet lade den nytillträdda regeringen fram en proposition (prop. 1994/95:72) där avregleringen sköts . Frågan utreddes vidare inom och en ny proposition presenterades . Förslagen i denna proposition (prop. 1995/96:92) innebar att läns- trafikhuvudmännen skulle få trafikeringsrätt på stomnätet i sitt eget län och efter en prövning av regeringen kunna tilldelas sådan rätt även i angränsande län. För godstrafiken innebar propositionen att denna öppnades för konkurrens, men med det förbehållet att SJ skulle ha företrädesrätt vid fördelning av spårkapacitet för befintlig godstrafik, s.k. grandfathers right. Regeringen gjorde bedömningen att denna förändring avseende godstrafiken främst skulle leda till en utveckling av småskalig gods- trafik som i stor utsträckning skulle fungera som matarbolag till den godstrafik som bedrevs av SJ. Vidare föreslogs att funktionerna för trafikledning och kapaci- tetstilldelning skulle brytas ut ur SJ och bilda en fristående enhet – Tågtrafikledningen. På samma sätt som redan gällde för Järnvägsin- spektionen skulle Tågtrafikledningen administrativt inordnas i . I den transportpolitiska propositionen 1998 (prop 1997/98:56) fanns ett förslag som rörde förändringar av trafikeringsrätter. Detta avsåg de nord-sydliga järnvägsstråk (freight freeways) för godstra- fik som etablerats inom ramen för EU:s järnvägssamarbete. Längs med dessa korridorer föreslogs alla företag som uppfyllde vissa säkerhetskrav kunna tilldelas trafikeringsrätt. Vidare fördes ansva- ret för det s.k. kapillära nätet över från SJ till . Detta nät är det nät som finns längst ut i systemet och som innefattar bland annat anslutningsspår till industrier och terminaler. Syftet med överföringen var att främja utvecklingen av godstrafiken genom att nya operatörer lättare skulle kunna få tillgång till ytterligare en del av infrastrukturen. Vidare föreslogs att ansvaret för trafikantinformationssystem och vissa andra plattformsanläggningar skulle överföras till . Också detta var en åtgärd med syfte att underlätta inträdet för nya aktörer på marknaden. Frågan om ytterligare avreglering av långväga busstrafik togs också upp i propositionen. Förslagen innebar att de restriktioner som hit- tills gällt i form av skadlighetsprövning gentemot järnvägstrafik vid etablering av långväga busstrafik togs bort. I samband med den transportpolitiska propositionen beslutades att inrätta en ny myndighet, Rikstrafiken, vars huvuduppgift skulle vara att samordna och upphandla viss interregional persontrafik. Den nya myndigheten bildades . Vid upphandlingen av olönsam interregional trafik till- kom tre nya operatörer – Sydvästen,5 och Tågkompa- niet. När regeringen lade fram en proposition (prop. 1999/00: 78) om bolagisering av SJ gjordes även vissa förändringar av reg- lerna för trafikeringsrätt. Förslagen innebar att SJ även fortsätt- ningsvis skulle ha företräde till det kommersiellt lönsamma nätet, men regeringen gavs möjlighet att inskränka SJ:s rätt att kon- kurrera med upphandlad trafik. SJ skulle inte heller ha rätt att få tillbaka trafikeringsrätten för upphandlad trafik som de tidigare för- klarat som olönsam, genom att hävda att den återigen gick att bedriva med kommersiell lönsamhet. Om SJ gjorde anspråk på att återta upphandlad trafik skulle staten först bedöma förutsättning- arna för trafiken. Förändringarnas syfte var även här att förenkla inträdet och till- försäkra en bättre förutsägbarhet i spelreglerna för nya aktörer på järnvägsmarknaden. Regeringen tog i sin bolagiseringsproposition också upp frågan om fordonsförsörjningen inom järnvägssektorn. hade en utredning (SOU 1999:87) föreslagit att staten och trafikhuvud- männen skulle bilda ett gemensamt vagnbolag med uppgift att samordna inköp av järnvägfordon, och att man därefter skulle hyra ut fordonen till de operatörer som bedrev länshuvudmannatrafik eller av staten upphandlad trafik. Fordonstillverkaren hade dock redan tagit initiativ till ett sådant bolag där flera av trafikhu- vudmännen gått in som delägare. Bolaget, som fick namnet Transi- tio, beställde ett antal fordon som togs i trafik . 5 Upphandlingen av vanns av ett konsortium bestående av , franska och brittiska . Dessa bildade senare bolaget . Endast den trafikhuvudman som är aktieägare i bolaget kan hyra tåg från Transitio. Respektive huvudman är ansvarig för de fordon man beställer, och man hanterar även restvärdesrisken för dessa tåg. Operatörerna behöver således inte ta den risk det innebär att skaffa fordon och sedan riskera att förlora nästa upphandling. ägs Transitio helt av ett antal trafikhuvudmän. Regeringen tillkallade 2001 en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Utredningsarbetet avrapporterades i för resenärer och gods (SOU 2003:104). Utredningens analys om konkurrensen inom persontrafiken baserades bland annat på en utvärdering av fyra olika marknadsmo- deller. Samtliga dessa modeller bygger på direkt eller indirekt kon- kurrens (anbudskonkurrens) i operatörsledet, kombinerad med olika grad av konkurrens på kringmarknader och i marknadens övriga led. Följande modeller utvärderades: kommersiell trafik utan upphandling kommersiell trafik med kompletteringsupphandling upphandling och nationell samordning upphandling i funktionella storregioner kompletterat med ett gemensamt upphandlat fjärrtågsnät. Utredaren konstaterar att samtliga modeller är förknippande med både för- och nackdelar. De två sistnämnda modellerna, med en starkt reglerad marknad, jämförs med erfarenheterna från den engelska avregleringen där utredaren anser att det inte gått att för- ena en utveckling som gynnar resenärerna med en ökad kostnads- effektivitet. Det påpekas också att resenärsinflytandet är mycket bristfälligt i ett system med långa franchisekontrakt. Utredaren menar att ett ökat resenärsinflytande och en effektiv kostnadskontroll endast kan uppnås i ett system som är mer öppet för kommersiella lösningar och där trafiken bärs av de biljettintäk- ter som genereras. Slutsatsen blev en modifierad modell där licensierade järnvägsfö- retag tillåts bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det skulle inte råda något monopol på någon del av nätet – vare sig i operatörsledet eller i organisa- För den linjebundna persontrafiken föreslogs att denna skulle regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande. I samband med tillståndsgivningen skulle en skadlighetsprövning för redan etablerad trafik genomföras. Med organisatörsledet avsågs olika trafikhuvudmän samt Riks- trafiken, som har monopolliknande ställning till rätten att organisera trafik. Risken med dessa monopol är enligt utredaren att resenärerna lämnas utan inflytande och möjlighet att påverka det trafikutbud som kommer till stånd genom upphandling. Upphand- lingen ställer dessutom mycket höga krav på upphandlarens kom- petens och för med sig betydande kostnader. De båda aktörers roll borde i stället, enligt utredaren, i första hand vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud som samhället tycker är önskvärt kommer till stånd. Rikstrafikens och trafikhuvudmän- nens roll bör, enligt utredaren, vara att beskriva och motivera det önskade utbudet i något som kallas långsiktiga strategiska trafik- försörjningsprogram. Den kommersiella trafiken bör vara en del av detta utbud, och Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan välja att skapa förutsättningar för detta utbud genom bidrag till trafik eller genom upphandling av trafik. Det senare bör göras när de kommer- siella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett hållbart utbud över tiden som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. I delbetänkande Rätt på spåret (SOU 2002: 48) föreslogs att den svenska godsmarknaden på järnväg helt skulle öppnas för konkurrens. Innebörden var att varuägare och spedi- törer, dvs. inte enbart järnvägsföretag, själva skulle kunna orga- nisera trafik på det svenska järnvägsnätet. Utredningen konsta- terade dock att öppningen av den svenska järnvägsmarknaden får begränsad effekt så länge som ovanstående aktörer inte kan verka på samma villkor inom övriga EU-länder. Utredningen uppmanade den att aktivt driva på utvecklingen inom EU för ett gemensamt regelverk. Mot bakgrund av bland annat delar av arbete lade regeringen fram en proposition (prop. 2003/04: 123) med förslag till en ny järnvägslag. Genom lagen införs ett antal EG-direktiv inom järnvägsområdet som bland annat behandlar tilldelning av infrastrukturkapacitet och avgiftssättning för utnytt- jande av infrastrukturen. Den nya lagen innehåller inga förslag till förändringar avseende rätten att bedriva persontrafik, eftersom dessa förslag kom i Järn- vägsutredningens slutbetänkande och därför inte fanns med i det underlag som låg till grund för den nya lagen. Frågan kommer att behandlas i den transportpolitiska proposition som planeras . SJ behåller således sitt nuvarande monopol på den persontra- fik som de bedömer vara kommersiellt bärkraftig. För godstrafiken innebär lagen att alla järnvägsföretag med säte inom EES eller i får rätt att bedriva trafik på det svenska järnvägsnätet. För att få utföra cabotage, dvs. transporter som både lastas och lossas inom landet, krävs dock att det land i vilket före- taget har sitt säte ger motsvarande rätt till svenska företag. Den nya järnvägslagen trädde i kraft . I samband med att den nya lagen trädde i kraft inrättades en ny tillsynsmyndighet – Järnvägsstyrelsen. Myndighetens uppgifter beskrivs i avsnitt 7.5. Beslut om SJ och dess koncernstrategi Parallellt med den liberaliseringsprocess som beskrivits ovan har ett antal beslut fattats om SJ och dess koncernstrategi. Dessa besluts beskrivs i korthet nedan. antogs en ny järnvägslag som bland annat syftade till att minska SJ:s ekonomiska underskott. fick ett ökat obe- roende från staten i och med att man fick möjlighet att bestämma över finansieringsfrågor och interna organisationsförändringar. Vidare beslutades att SJ skulle se över sina dotterbolag och sälja eller avveckla de verksamheter som inte kompletterade järnvägstra- fiken. Detta innebar att en ny koncernstrategi antogs med syfte att koncentrera sig på kärnverksamheten, dvs. På initiativ från SJ föreslog regeringen budgetproposi- tion (prop. 1990/91:100) att affärsverkets koncernstrategi skulle ändras från koncentration på kärnverksamheten till att vara ett heltäckande transportföretag. SJ skulle kunna erbjuda marknaden heltäckande gods- och persontrafiktjänster med järnvägen som kärnverksamhet. Ett helt eller delvis ägande av kringverksamhe- terna var enligt SJ en förutsättning för att få tillräckligt inflytande över alla delar i transportlösningarna. I propositionen om avreglering av järnvägstrafiken 1994 (prop. 1993/94:166) föreslogs att SJ skulle drivas vidare som affärsverk men att frågan om associationsform skulle prövas på nytt . fram till dess skulle verksamheten återigen kon- centreras till järnvägstrafiken. Genom detta, och med hjälp av ytter- ligare rationalisering och modernisering, skulle affärsverket ha en tillräckligt stark ekonomisk och finansiell ställning för att kunna bolagiseras. Oppositionen motsatte sig en prövning av möjligheterna att bola- gisera SJ, och den järnvägsproposition (prop. 1995/96:92) som den nytillträdda regeringen presenterade innehöll inga för- slag om förändrade riktlinjer för SJ. togs däremot det första steget mot ett genomförande av koncernstrategin genom försäljning av speditionsföretaget . lade regeringen, som nämnts ovan, fram en proposi- tion (prop. 1999/00:78) om bolagisering av SJ. Förslagen resulte- rade i att affärsverket SJ /2001 ombildades till två trafikbolag och ett holdingbolag. För persontrafiken bildades och för godstrafiken bildades . Under hol- dingbolaget finns de helägda dotterbolagen husen AB (förvaltning av järnvägens fastigheter), (underhåll av järnvägfordon) och (underhåll av gods- vagnar) samt det med samägda . Målet med bolagiseringen var enligt regeringen (skr. 2001/02:141) att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkur- rera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järn- vägsområdet. Förslaget om bolagisering kom efter att såväl SJ:s ledning som de fackföreningar som var verksamma vid SJ uttryckt önskemål om detta (2000). Motiven för en bolagisering var från affärsverkets sida att SJ därigenom skulle få mer likartade villkor för sin verksamhet som konkurrenterna, såväl inom som utomlands. Den ökade närvaron av nya operatörer på den svenska marknaden påpekades särskilt i bolagiseringspropositionen. Vidare framhölls att skapandet av nya juridiska strukturer skulle komma att främja fortsatta rationaliseringar av verksamheten och underlätta samverkan med andra företag. I affärsverket samlades den verksamhet som inte fördes över till något av bolagen. I affärsverket ligger bland annat de leasingavtal avseende rullande materiel som verket tidigare ingått. och hyr de leasade tågen av affärs- verket. 7.3.2Utvecklingen av regelverket inom EU Inom EU har man uppmärksammat det faktum att järnvägens ställning och dess marknadsandelar successivt har försvagats i förhållande till de övriga trafikslagen. Som exempel kan nämnas att järnvägens marknadsandel av den totala godstrafiken inom unionen minskade från 21 pro- cent till . En allmänt utbredd uppfattning är att den negativa trenden inom järnvägssektorn bland annat beror på bristande effektivitet inom de nationella järnvägsföretagen (Europeiska kommissionen 2001), vilka i de flesta länder har monopol på tillträde till järnvägsmarkna- den. Gemenskapen har därför drivit tesen att hela sektorn måste vitaliseras och harmoniseras, så att kan utvecklas mot en gemensam järnvägsmarknad. antog EU ett direktiv (91/440/EG) om utveckling och reformering av gemenskapens järnvägar. Direktivet innehöll bestämmelser om redovisningsmässig uppdelning mellan banhållning och trafikverksamhet. En grundläggande tanke var att de europeiska järnvägsföretagen skulle drivas mer affärsmässigt. Eftersom bestämmelserna i direktivet inte genomförts fullt ut i vissa medlemsstater har , i form av tre järnvägs- paket, föreslagit att de tidigare direktiven om utveckling av järn- vägssektorn ska förtydligas och i vissa delar ersättas med mer preci- serade direktiv. antogs ett antal direktiv om tillstånd för att bedriva järnvägstrafik, tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banav- gifter, säkerhetsintyg och driftskompatibilitet för konventionella tåg inom unionen. Sammantaget benämns ovanstående direktiv för det första järnvägspaketet. Direktiven skulle vara genomförda av medlemsstaterna , och det är bland annat dessa direktiv som ligger till grund för den nya svenska järnvägslagen som nämnts ovan. Direktiven innebär att marknaden för internationella godstrans- porter öppnas upp och att alla järnvägsföretag inom unionen kan söka tillstånd för järnvägstrafik på det transeuropeiska järnvägsnä- tet för godstransporter. Vidare innehåller direktiven krav på tydli- gare uppdelning mellan banhållning och trafik för att skapa insyn och transparents, och på så vis underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden. I direktiven regleras också principer för fördelning av tåglägen och för prissättning av järnvägens infra- struktur. I det första järnvägspaketet ingår också krav på medlemsstaterna att inrätta ett regleringsorgan, vilket inneburit att Järnvägsstyrelsen inrättades . I ett av direktiven sägs att ett organ som inte bedriver transportverksamhet ska hantera funktioner som rör tillståndsgivning, kapacitetstilldelning och avgiftssättning. lade fram ytterligare förslag till järnvägslagstiftning, vilka efter förlikning antogs . För- slagen benämns som det andra järnvägspaketet, vilket består av tre direktiv och en förordning. Syftet är att gå vidare med den mark- nadsöppning som beslutats i det första järnvägspaketet. De beslutade direktiven innebär att alla järnvägsföretag, dvs. företag som är etablerade och har trafiktillstånd inom EU, kan få trafikeringsrätt på hela det europe- iska järnvägsnätet för såväl nationell som internationell godstrafik. Direktiven inkluderar möjligheten till cabotage. Paketet innehåller även förslag för att stärka säkerheten och den tekniska harmoniseringen inom sektorn. En ny europeisk järn- vägsmyndighet för dessa båda frågor ska inrättas. Regelförändring- arna i det andra paketet ska genomföras successivt och införlivan- det i den nationella lagstiftningen skall vara slutfört . I samband med att det andra järnvägspaketet beslutades, uttalade sig parlamentet, rådet och kommissionen gemensamt om behovet av beslut vad gäller konkurrens och marknadsöppning för person- trafiken på järnväg. Mot denna bakgrund har lagt fram ytterligare fyra förlag till rättsakter inom järnvägsområdet. Här ingår förslag om att den internationella persontrafiken på järnväg ska öppnas för konkurrens och att järnvägsfö- retag som uppfyller ställda krav ska ges fritt tillträde till infra- strukturen. Det fria tillträdet föreslås inkludera rätten till cabotage, här menat som rätten att vid internationell trafik även ta upp och släppa av passagerare i andra länder än det land där det aktuella järnvägsföretaget har sitt säte. Möjligheten till cabotage motiveras med svårigheten att uppnå lönsamhet i internationell persontrafik om man inte kan betjäna passagerare utanför det egna landets grän- ser. Förslaget om cabotage innehåller dock möjligheter för de enskilda medlemsstaterna att begränsa marknadstillträdet om konkurrensen skadar av samhället upphandlad trafik. Möjligheten att begränsa tillträdet gäller också om den ekonomiska jämvikten för en viss trafik hotas. I praktiken innebär ovanstående att utländska järnvägsföretag kan bedriva trafik som betjänar inrikes passagerare men att trafiken måste passera en nationsgräns. Förslaget innebär alltså inte att ett utländskt företag kan bedriva trafik enbart på till exempel sträckan –. Det tredje paketet innehåller även förslag om ett gemensamt regelverk för behörighetsprövning av lokförare med syftet att för- bättra möjligheten att köra tåg över nationsgränserna utan att behöva byta personal. Vidare finns förslag om kvalitetskrav vid godstran- sporter och om internationella tågresenärers rättigheter och skyl- digheter. diskuterar medlemsstaterna de senare delarna av paketet. Frågan om marknadsöppning för persontrafik har ännu inte börjat diskuteras av rådet. Flera medlemsstater tycker att denna fråga kan behandlas separat från de övriga förslagen i paketet. Kom- missionen är dock av uppfattningen att de olika delarna bör behandlas . 7.4Järnvägsmarknadens utveckling efter liberaliseringen 7.4.1Beskrivning av den svenska järnvägssektorn Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergri- pande målet kompletteras med delmål om tillgänglighet, transport- kvalitet, regional utveckling, säkerhet, miljö och jämställdhet. transportpolitiska beslut fastlades utgångspunkterna för det kostnadsansvar som gäller för transportsektorn . Inne- börden av detta är följande: De transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna ska motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafi- ken ger upphov till. Transportsystemets fasta kostnader ska finansieras på ett sådant sätt att aktuella skatter och avgifter ger så små snedvri- dande effekter som möjligt. Kostnadsansvaret kompletteras med ett antal transportpolitiska principer: så stor valfrihet som möjligt för transportköparna stärkt samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportalternativ beslut om transportproduktion ska ske i så decentraliserade for- mer som möjligt. Utgångspunkten för kostnadsansvaret är att när avgifterna speglar marginalkostnaderna, ges transportköparna och konsumenterna förutsättningar att fatta beslut som är rationella också i ett samhäl- leligt perspektiv. Användarnas pris inkluderar även de externa kost- nader som trafiken ger upphov till. Exempel på sådana kostnader är infrastrukturslitage, olyckor, miljökostnader och kostnader till följd av trängsel. För järnvägssektorn innebär det ovan beskrivna kostnadsansvaret att järnvägsoperatörerna ska betala banavgifter till när de använder infrastrukturen. Aktuella avgifter för gods- och person- trafik framgår av nedanstående tabell. Tabell 7.3 Dagens banavgifter för trafik på statens spåranläggningar Spåravgift, kr/bruttotonkilometer6 Olycksavgift, kr/tågkilometer Dieselavgift, kr/l Reducerad dieselavgift, kr/l Avgift , kr/passage Rangerbangårdsavgift, kr/vagn Källa: Förordning (1998:1827) om avgifter på statens spåranläggningar. Spåravgiften tas ut per bruttotonkilometer, vilket innebär att den varierar med tågets totalvikt och den körda sträckan. Olycksavgif- ten tas ut per tågkilometer och är högre för persontrafik, eftersom denna trafik i större utsträckning sker i tätort och eftersom det finns passagerare ombord på tåget. tas däremot inga avgifter ut för trängsel eller knapphet. Dagens banavgifter beslutas av regeringen, och är uppbördsmyndighet.