sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Vägen från ägarens uttalande fram till vd och verkställighet inne- håller ett antal stationer, så deformeringen kan ske gradvis och an- svaret för deformeringen kan därför vara svår att lokalisera. Båda förutsättningarna föreligger i ett betydande antal fall inom den statliga bolagssfären (där rimligen ska uppfattas som den tunga ägarföreträdaren). Riksdagsbeslut är av naturliga skäl övergripande till sin natur; den som vill hitta olika tolkningsmöj- ligheter har alltså oftast inte någon svår uppgift. I bland innehåller dessutom uppdrag till statliga bolag mål som står i di- rekt konflikt med varandra, vilket kan vara resultatet av politiska kompromisser. Det gäller t.ex. , där det utan svårighet går att formulera ett halvt dussin olika och mer eller mindre motstri- diga mål och hävda att de bygger på beslut. Måldeformeringen i statliga företag går, enligt Brandinger, un– dantagslöst från multipla och komplexa mål till ordentliga förenklingar från mål med icke-finansiell innebörd till ren vinstmaximering. Det senare fenomenet förstärks av aktiebolagsformen. Enligt aktie- bolagslagen ska styrelsen utgå ifrån att bolagets mål är att öka ägar- värdet, om inte något annat uttryckligen sägs i bolagsordningen (eller något annat lika tydligt dokument). De många stationerna på vägen till vd (, regeringen, eller annat ägardepartement, bolagsförvaltarna, styrelsen) erbjuder många tillfällen att förändra målbilden i den riktning som bäst pas- sar makthavaren på just den stationen. Enklast är då att successivt eliminera otydligheterna och motsägelserna, för vem kan egentligen kritisera det? På så sätt återstår inget av detta när ägaruppdraget når styrelsen. Då blir det, enligt Brandinger, vinstmaximering som gäller. För dem som sysslar med måldeformering är det också utmärkt att staten uttrycker sin ägarvilja i en rad olika dokument, utan sär- skilt mycket samordning. Den kritik som framförts ovan av Brandinger (2004) liknar i vissa avseenden den som tidigare framförts av dåvarande revisorer (2003). Revisorernas granskning visar att staten fortfa- rande använder sig av flera olika dokument i ägarstyrningen. Över- gripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument, t.ex. i bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut och propositioner. I rapporten konstaterar revisorerna att bolagsordningarna inte alltid anger det övergripande syftet med verksamheten. Vidare framgår det inte klart av bolagsordningarna om verksamheten syf- tar till vinst. Revisorerna anser att det ankommer på regeringen att se till att aktiebolagslagens regler i det avseendet följs. Flera av bolagens verksamhetsmål och ekonomiska mål har preciserats sedan revisorernas förra granskning 1997. finns emellertid flera exempel på att målen eller kraven är opreci- serade eller allmänt hållna. Att mer än en fjärdedel av bolagen i revisorernas enkät svarar att de ekonomiska målen framgår av andra dokument än ägardirektiv eller avtal anser revisorerna vara otill- fredsställande. Det bör, enligt revisorerna, vara en prioriterad uppgift för ägaren att se till att antalet styrdokument begränsas samt att verksamhets- målen och de ekonomiska målen ses över, preciseras och formule- ras i skriftliga dokument som är direkt riktade till respektive bolag. Brandinger (2004) pekar på att det är viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i ett bolag i statens portfölj. Som tidigare framgått har staten en hög ambitionsnivå, och det an- ges att statligt ägda företag ska ha en öppen och professionell informationsgivning. I exemplet borde en sådan öppenhet åtminstone innebära att det i årsredovisningen går att utröna: vilka mål ägaren har gett för de båda huvudgrenarna av verksamheten (egentrafik och upphandlad trafik) hur det gått i respektive verksamhetsgren. Några sådana mål finns dock inte och resultaten särredovisas inte. revisorers granskning visar även på fortsatta brister i regeringens uppföljning av bolagens verksamhet. De riktlinjer och krav som regeringen ställer på bolagen bör, enligt revisorerna, följas upp bättre av regeringen. Det gäller inom en rad olika områden, t.ex. styrelsernas arbete, utbytet med revisorerna i bolagen samt bolagsledningarnas löner och ersättningar. Revisorerna anser dess– utom att regeringens information till om bolagens verksamhet och deras resultat behöver förbättras. Granskningen har vidare visat att det fortfarande brister i upp- följningen av bolagens ekonomiska mål och verksamhetsmål. Regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen från bolagen får, enligt revisorerna, inte ersätta mer konkreta krav formulerade direkt till bolagen. Den årliga redogörelsen för statliga företag som regeringen läm- nar till är ett mycket viktigt dokument för insyn och öppenhet i förvaltningen av bolagen. Respektive bolags mål och verksamhet samt måluppfyllelse och den finansiella situationen bör därför så långt möjligt också återfinnas i dokumentet. Dokumentet har utvecklats men de brister som uppmärksammats i revisorernas rapport bör, enligt revisorerna, åtgärdas. Kvaliteten i redovisningen varierar stort, främst när det gäller utvärdering av och redovisning av måluppfyllelse för bolagens olika verksamheter. För att möjliggöra jämförelser måste redovisningen under respek- tive bolag göras mer likartad. Rubriksättningen i dokumentet är t.ex. inte konsekvent, och utdelningskrav eller utdelningspolicy redovisas inte för alla bolag med marknadskrav. Revisorerna anser därtill att det är viktigt att de bolag som berörs av EU:s s.k. transparensdirektiv utformar sin redovisning enligt direktivets regler. Det bör ankomma på regeringen att följa upp och bevaka att de statliga bolagen följer direktivet. Brandinger (2004) redovisar flera slutsatser av sin genomgång av statens uppdrag till bolagen. Här nedan följer en genomgång av dessa. Styrelsen, den operativa ledningen och medarbetarna skulle kunna göra ett bättre arbete om de fick tydliga och mätbara mål för de delar av verksamheten som är helt olika. Allmänheten som dels ytterst äger dessa företag, dels är deras kunder, skulle därmed få en chans att bättre förstå under vilka förutsättningar bolagen arbetar. Förtroendet för statlig affärsverksamhet skulle troligen gagnas av följande: att de uttalade målsättningarna om öppenhet i informationen till medborgarna satte tydliga spår i det material som faktiskt står till medborgarnas förfogande att de talrika fallen av blandade verksamheter (cost centers i kombination med profit centers) fick tydligt formulerade upp- drag för respektive uppdragsavsnitt och kvantifierade mål för respektive avsnitt, eftersom de omöjligen kan ha samma mål. Vad gäller förändringar av finansiella mål pekar Brandinger på föl- jande: Skilj ut de delar som har lönsamhet som mål och mät deras prestation i räntabilitetsmått. Peka ut de avsnitt som inte alls eller i begränsad omfattning kan påverka intäkter eller kapitalanvändning och ge dessa delar av verksamheterna ett cost center-uppdrag och mät dem med kostnadseffektivitet. Vad gäller övriga mål föreslår Brandinger följande: Formulera tydliga och mätbara mål och offentliggör dem. Eftersom dessa mål oftast är lika viktiga som de finansiella ska de finnas med i utvärderingen av företagen. Statskontoret (2002) har genomfört en förstudie som syftar till att vidareutveckla den statliga ägarpolitiken. Där lyfter man fram för- slag på hur regeringen kan arbeta för att uppnå en konkurrens- neutral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen. Det finns, enligt Statskontoret, ett antal faktorer som gör att verksamhetsförutsättningarna för statliga företag skiljer sig från privata företag. Förutsättningarna kan skilja sig exempelvis genom att de statliga företagen: har särskilda finansieringsvillkor och avkastningskrav för verk– samheten har tillgång till billigare riskkapital med staten som upplånare har tillgång till strategisk infrastruktur bedriver monopolverksamhet vid sidan av konkurrensutsatt verksamhet innehar en särskild marknadsställning till följd av att de har haft ett lagstadgat monopol har till uppgift att uppfylla särskilda samhällsmål. Regeringen delar, som tidigare framgått, in de statliga företagen i två kategorier – företag med marknadsmässiga krav och företag med särskilda samhällsintressen. De särskilda verksamhetsförutsättningar som möter statliga företag gäller i synnerhet för kategorin företag med särskilda samhällsintressen. Detta förhållande riskerar i sin tur att leda till att det uppstår olika typer av problem: minskat effektiviseringstryck i företagen målkonflikter och styrningsproblem i verksamheten ojämlika konkurrensförhållanden på marknaden. Genom att regeringen utarbetar och upprättar en konkurrensneu- tral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen, förbätt- ras, enligt Statskontoret, möjligheterna att man kommer till rätta med dessa problem. I förstudien har man kartlagt flera områden som på olika sätt be- rör frågorna om statens ägarpolitik och företagen med särskilda samhällsintressen. Statskontoret har bl.a. studerat regeringens nu- varande ägarpolitik, bolagsordningar och andra styrdokument för sex företag med särskilda samhällsintressen, studier och rapporter från myndigheter samt gjort en översiktlig genomgång av forsk– ningslitteraturen. Statskontoret har också studerat på vilket sätt Europeiska kommissionens s.k. transparensdirektiv berör företag med särskilda samhällsintressen. Med utgångspunkt i kartläggningen har Statskontoret kommit fram till följande slutsatser: Regeringens ägarpolitik har utvecklats . Offentliga aktörer riskerar att snedvrida konkurrensen. En konkurrensneutral ägarpolicy för företag med särskilda samhällsintressen gynnar ägaren samt skapar förutsättningar för tillväxt. Vidare har Statskontoret identifierat ett antal förslag till hur det fortsatta arbetet bör bedrivas för att en konkurrensneutral ägar- policy för företag med särskilda samhällsintressen ska åstadkom- mas. Förslagen, som ska ses som kompletterande och som kan sä- gas utgöra delar i en samlad konkurrensneutralitetsstrategi, är föl- jande: Studera hur konkurrensneutralitetsperspektivet kan integreras i regeringens styrning av enskilda företag med särskilda samhällsintressen. Analysera om avkastningskraven i företag med särskilda samhällsintressen påverkar konkurrensen och kostnads- effektiviteten. Studera om och hur transparensdirektivet ska tillämpas på före- tag med särskilda samhällsintressen. Statkontoret redovisar ytterligare förslag som lämpligen hanteras inom ramen för regeringens löpande förvaltning av de statliga före- tagen: Studera hur en generell konkurrensneutralitetspolicy kan infö- ras i regeringens övergripande ägarpolicy för statliga företag. Studera hur konkurrensneutralitetsperspektivet kan integreras i regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporte- ringen. Sammanställ regeringens ägarpolicy i ett särskilt dokument. Liberaliseringarna innebär regelförändringar som beslutas av riks- dag och regering. Det kan därför hävdas att det är statsmakterna som bär det yttersta ansvaret för att en liberalisering blir fram- gångsrik. I flera fall utmärks också marknadssituationen på liberaliserade marknader av att ett statligt företag har en mycket stark ställning på marknaden. (1996) har pekat på att staten – i egenskap av såväl regulator som ägare av en dominerande aktör – har en samlad och unik möjlighet att verka för att marknaden utvecklas i riktning mot ökad konkurrens och ett effektivt resursutnyttjande. Till exempel finns det behov av särkrav för att skydda små och medelstora företag samt för att ge nytillträdande företag en rimlig chans att träda in på marknaden och konsolidera sin ställning. Enligt är det dessutom rimligt att staten som ägare ställer sådana krav på sina egna storföretag att de följer både andan och bokstaven i de regler som beslutat, exempelvis vad gäller konkurrenslagstiftning. En rad verksamheter är naturliga monopol och av det skälet stat- ligt ägda. De kan också vara statligt ägda bolag för att staten vill uppnå andra mål än rent företagsekonomiska, t.ex. särskilda samhällsintressen. Utredningen anser att en effektivare ägarstyr- ning av statligt ägda verk och bolag verksamt kommer att bidra till ökad ekonomisk effektivitet. Ökad konkurrens är dock inte det enda medlet att nå effektivare verksamhet inom utredningens områden. Om en liberalisering ska leda till att den ekonomiska effektiviteten höjs och till att samhälls- målen uppnås i högre grad bör ägarstyrningen stärkas. Nyckelfaktorer är en effektivare utvärdering av uppsatta mål samt ett tydligare ansvarsutkrävande. Det förutsätter i sin tur rolltydlig- het och transparens för en effektivare utvärdering av företagen. Enligt vår bedömning finns det inslag i det tidigare diskuterade trovärdighetsproblemet som bör tas på allvar. Det gäller bland an- nat hur ägandet organiseras och de oklara roller som den nuvarande organisationen för med sig. Trovärdighetsproblemet kan sannolikt inte elimineras fullt ut, men det bör vara möjligt att minska effek- terna genom effektivare styrformer. Det innebär att staten som ägare bör skapa tydlighet och klarhet kring de långsiktiga spel- reglerna för statliga bolag samt utveckla och tillämpa styrinstru- ment som kan minska trovärdighetsproblemet. Det är också vår bedömning att de otydliga målformuleringar som redovisats tidigare i kapitlet är en viktig styrningsfråga. Riks- dagens revisorers och Statskontorets analyser bör också kunna ut- göra ett underlag för förbättringar. Utredningen diskuterar i det följande några inslag som bör kunna förbättra styrningen av de statliga bolagen. vill vi poängtera att förvaltningen av ägandet förbättrats . Det gäller bland annat ökade resurser inom för bolagsfrågor, en förbättrad årlig redogörelse, en ökad koncentra- tion av ägarutövandet samt en precisering av ekonomiska mål och verksamhetsmål. Det pågår vidare ett arbete med att utveckla bolagsordningarna för att förtydliga syftena med de olika verksamheterna. Det finns, enligt vår bedömning, en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller i regeringens ägarorganisation. Det finns i huvud- sak tre starka invändningar mot den nuvarande organisationen: En mycket stark invändning är att både reglerande myndigheter och de bolag som blir föremål för reglering eller tillsyn ligger inom ett och samma departement. Det gäller mycket påtagligt de branscher som är föremål för utredningens analys. En annan stark invändning är att departementet hanterar poli- tikområden som många av de statliga bolagen är verksamma inom. Inom de områden som utredningen arbetar med har bland annat ansvar för frågor som rör elektronisk kommunikation, energi, IT, konkurrens, närings– livsutveckling, postkommunikationer och kassaservice samt transporter och infrastruktur. Inom dessa områden är bland annat , , , och verksamma. En tredje invändning är att även har an– svaret för konkurrensfrågorna, vilka ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag. En annan form av invändning är att det inte finns något formellt krav på gemensam beredning av ägarenhetens ärenden. Enligt vår bedömning pekar dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som kan försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning bör det därför skapas en mer samlad ägarfunktion knuten till . Funktionen bör hållas åtskild från den reguljära linjeorganisationen i för att minska risken för uppenbara roll- och intressekonflikter. Det finns flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägar- funktionen. Till exempel kan man samla ägarfunktionen för samtli- ga statliga företag och affärsdrivande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom, el- ler så kan man inrätta ett särskilt departement för den statliga ägar- styrningen. Vi har emellertid i stället övervägt inrättandet av ett eller flera statliga holdingbolag för att effektivisera ägarstyrningen. En nack- del med en sådan lösning är dock kontrollfunktionen: Vem vaktar väktaren? Alla modeller har sina för- och nackdelar, och utredningen kan inte ta ställning till de alternativ som redovisats ovan. i ka– pitlet lägger vi dock ett förslag om att ägarfunktionen i Regerings– kansliet bör förstärkas och renodlas. Målen för de statliga bolagen Enligt utredningens bedömning leder nuvarande organisation av ägandet till flera problem. Den dubbla måluppsättningen – att både nå ekonomisk effektivitet och samhällsmål – orsakar ofta problem. Styrningsmodeller från privat kommersiell verksamhet kan inte en- kelt överföras till statligt ägd verksamhet. (2004) har i en rapport pekat på att uppdrag delvis är otydligt och att styrelsen och ägar- förvaltningen inte har tagit initiativ till att precisera företagets miljö- och energipolitiska uppdrag. anser också att den svenska staten, genom eller andra kontroll- organ, inte har möjlighet till insyn och kontroll i i på grund minoritetsskyddets utformning i tysk lagstiftning, trots att staten utövar ett bestäm- mande inflytande och indirekt kan uppfattas som garant för de investeringar som genomförts. Ofta finns mål som inte utvärderas effektivt. Det kan gälla of- fentlig verksamhet, t.ex. SJ som har avkastningsmål som under långa perioder aldrig uppnåtts. Detta får sällan några konsekvenser för styrelse och ledning. Den nuvarande ekonomiska utvärderingen är inte fullt trovärdig eftersom det i praktiken inte ställs krav på att uppnå uppställda avkastningsmål. kan en företagsledning uppfatta implicita mål hos ägaren, eftersom statliga bolag hanterar verksamhet som arbetar i segment där både ekonomiska och poli- tiska mål ska nås. Statliga verksamheter har ofta en målfunktion som är skild från privat kommersiell verksamhet. Därför är det inte alla gånger lämpligt att ha mål om aktieägarvärde, vilket ägare av t.ex. börsför- tag kan ha i sin målfunktion. Aktieägarvärde är ingen lämplig utgångspunkt när ägandet för företagen har andra syften än finansi- ella. Dessutom är flertalet av de statliga bolagen inte börsnoterade, varför det kan vara svårt att bedöma det egentliga värdet; det går dock att skapa sig en bild av värdet via företagsvärderingsmodeller. Många av de statliga företagen/verken arbetar såväl inom legala och naturliga monopolområden som i konkurrens med andra före- tag. Några explicita mål för de olika verksamheterna sätts dock inte utan målen förefaller gälla företagens/verkens hela verksamhet. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och en felaktig resursallokering. Styrningen, t.ex. avkastningskraven, bör, enligt utredningens mening, anpassas till att verksamheterna bedrivs un- der fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden. har ofta s.k. gummiparagrafer vad gäller syftet med företaget. Vi föreslår i stället tydliga och realistiska avkast- ningsmål som kompletteras med verksamhetsmål, t.ex. kundnöjd- het, tillgänglighet eller tidsanpassning. Dessa mål är icke finansiella och avspeglar vad ägaren önskar med verksamheten. I många fall saknas sådana mål eller också är de otydliga. Om samhällsmålen för företagen klargörs och tydliggörs nås en högre grad av transparens. Ett exempel kan vara Bostads- finansieringsaktiebolag () – ett statligt företag med marknads- mässiga krav som arbetar med finansiella mål vilka kompletteras med verksamhetsmål. Exempel på de senare målen är att bolaget ska uppnå bolånebranschens mest nöjda kunder och att man inom medarbetarområdet bli ett certifierat investor in people-företag. Dessa mål har uttryckts av styrelsen. Vidare är det inte tillämpligt att använda sig av portföljteori vid förvaltning av statliga bolag. Företag som förvaltas som om de in- går i en portfölj förutsätter att huvudmannen inom överskådlig tid tänker sig att kunna sälja eller köpa företag från eller till portföljen. När huvudmannen i stället avser att behålla företagen , nästan med evig tidshorisont, är det inte fruktbart med en vanlig portföljteoriskt ansats. Det är rimligt att regeringen talar om en bolagsgrupp i stället för att tänka i termer av portföljer, och utredningen har noterat ansatser till förändringar i denna rikt- ning. I slutet av detta kapitel lägger vi förslag som rör målutformningen och uppföljningen. Det finns, som tidigare nämnts, ett stort allmänintresse av de stat- liga bolagens och verkens verksamhet. Allmänintresset motiveras av att bolagen och verken är samhällsägda och förvaltar en stor an- del av statens realtillgångar. En stor del av verksamheterna bedrivs dessutom i monopol eller under monopolliknande former. Det är därför viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i de statliga bolagen. Vi har dock tidigare pekat på att målen kan vara multipla, otydliga och ofull- ständiga. Det är oftast inte heller möjligt att analysera hur resulta- ten utvecklas i ett företags olika verksamhetsgrenar. Särskilt viktigt är det att kunna göra sådana analyser i ett statligt företag som både bedriver monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Transparensen kunde med andra ord vara betydligt högre. Allmänheten, som ytterst äger de statliga företagen och som är deras kunder, skulle med en förbättrad insyn få en chans att bättre förstå under vilka förutsättningar bolagen arbetar. Detta skulle sanno– likt gagna förtroendet för den statliga affärsverksamheten. Vi har tidigare redovisat att vi lägger ett antal förslag som bör kunna förstärka insynen. Förslagen gäller bland annat utformningen av målen, regeringens ägarpolicy och utvärderingssystemen. I regeringens senaste stora konkurrenspolitiska proposition (prop. 1999/2000:140) sägs att det grundläggande syftet med konkurrens- politiken är att åstadkomma väl fungerande marknader. Inom ra- men för denna uppgift har staten olika roller att spela: En roll är att vårda de marknader som fungerar väl, och här är det främsta medlet en effektiv konkurrenslagstiftning. Andra viktiga medel är utformningen av statliga styrmedel och till- synen. En annan roll är att förbättra vissa marknader eller att bidra till att skapa nya marknader. Viktiga inslag här är att röja undan olika inträdeshinder och att bryta upp offentliga eller privata monopol genom av- eller omregleringar. En tredje roll är att ge konsumenterna bättre möjligheter att både bidra till och nyttja fungerande marknader. Viktiga medel här är att bidra till att sänka transaktionskostnaderna genom att skapa spelregler för informationen om varorna och tjänsterna. Ett annat inslag är reglerna för offentlig upphandling. Enligt utredningens bedömning har staten ytterligare en viktig och mer direkt roll som ägare av de bolag och verk som äger den infra- struktur som i sin tur ofta fungerar som en flaskhals för hela mark- naden. Den dominerande ställningen har ofta uppkommit till följd av att bolagen och verken tidigare haft en formell ensamrätt att producera vissa varor och tjänster – eller fortfarande har en sådan rätt. En speciellt allvarlig situation ur konkurrenssynpunkt uppstår när ägare av infrastrukturen också arbetar som operatör på mark- naden, dvs. bedriver både monopolverksamhet och konkurrens- utsatt verksamhet. Ett sådant företag har ett ekonomiskt intresse av att begränsa konkurrerande företags möjligheter att utnyttja infrastrukturen eller åtminstone att utnyttja infrastrukturen på mer förmånliga villkor än konkurrenterna. Detta försvårar eller förhind- rar att nya aktörer får fotfäste på marknaden. I andra fall äger statliga bolag och verk enbart infrastrukturen och bedriver ingen annan verksamhet. Det kan i sådana fall tyckas som en självklarhet att denna infrastruktur ska tillhandahållas på rimliga och icke-diskriminerande villkor. I ytterligare andra fall har bolagen eller verken legala monopol som måste utnyttjas med för- siktighet för att vårda konkurrensen.