sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — De flesta länsstyrelser tycks i första hand utnyttja de ordinarie handläggarna för uppgifterna, framför allt de handläggare som har arbetat med tillstånd för och tillsyn över de aktu- ella anläggningarna. Andra arbetsuppgifter har lagts åt sidan under arbetet med tillståndsansökningarna. En del länsstyrelser har pro- jektanställt personal för att på hel- eller deltid arbeta med tillstån- den. Enligt Statskontorets rapport förutsätter länsstyrelserna att de resurser som har satts av för arbetet kommer att räcka. Ett visst resurstillskott har givits genom att fick ett extra anslag för , vilket bland annat skulle användas till att ersätta länsstyrelserna för arbetet med tillståndsansökningarna. Vid tiden för Statskontorets studie () hade rela- tivt få tillståndsansökningar lämnats in, även om situationen varie- rade mellan länen. Ett län hade bara fått in 15 ansökningar trots att det finns 65 anläggningar i länet som omfattas av handelssystemet. Dessutom var de ansökningar som hade lämnats in i de allra flesta fall i behov av kompletteringar. Bara enstaka beslut om tillstånd 2Kommissionens beslut av den 29/01/2004 om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 3Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om tillstånd till utsläpp av koldioxid, till- delning av utsläppsrätter samt om övervakning och rapportering av koldioxidutsläpp, Natur- vårdsverkets författningssamling 2004:9. Uppföljning av arbetsformer och regelverk Inga avslagsbeslut hade fattats, varför det heller inte varit aktuellt med överklaganden. Mot denna bakgrund sägs i Statskontorets rapport att många länsstyrelser skulle komma att tvingas behandla många ansökningar , med en stor arbetsbörda som resultat. Enligt Statskontoret torde dock en del beslut om tillstånd inte att kunna fattas förrän en bit in , vilket skulle innebära att länsstyrelserna måste besluta om provisoriska tillstånd i avvaktan på de slutliga besluten. En uppföljning som gjort visar dock att den övervägande delen av de tillstånd som utfärdades ändå var slutliga tillstånd. Några länsstyrelser har dock utfärdat relativt många provisoriska tillstånd. Enligt Statskontoret finns flera skäl till den uppkomna situatio- nen med relativt sena beslut om tillstånd. Ett är att verksamhets- utövarna har prioriterat ansökningarna om tilldelning av utsläpps- rätter, och medvetet valt att vänta med att ansöka om tillstånd. De två ansökningarna skiljer sig åt. Utsläppsrätterna har ett konkret och ofta stort ekonomiskt värde för verksamhetsutövarna, medan tillståndet sannolikt har betraktats mer som en formalitet. Enligt verksamhetsutövarnas tolkning av lagen så räckte det att lämna till- ståndsansökan , eftersom dess enda krav är att de skulle ha tillstånd från . Om länsstyrelserna inte skulle hinna handlägga ansökningarna såg verksamhetsutövarna inte som sina problem. Enligt Statskontoret har länsstyrelserna tolkat lagen på motsva- rande sätt, och dessutom dragit slutsatsen att de själva saknade rätt att begära in ansökningarna till en viss tidpunkt. Efter hand började dock länsstyrelserna att ange datum, och tog dessutom direkt- kontakt med verksamhetsutövarna och begärde in ansökningarna. Andra skäl till att det har dröjt innan länsstyrelserna har kunnat besluta om tillstånd är enligt Statskontoret att de var ganska dåligt förberedda på att handlägga ansökningarna, och att handläggningen är mer komplicerad än de hade väntat sig. har genomfört omfattande informationsinsat- ser mot länsstyrelserna, som dock kanske ändå inte varit tillräckliga enligt Statskontorets rapport. Länsstyrelserna har efterlyst mer handfast utbildning om hur ansökningarna skall utformas och be- dömas. Dessutom gjordes informationsinsatserna relativt sent. De verksamhetsutövare som försökte ansöka tidigt fick ingen konkret hjälp från länsstyrelserna, eftersom handläggarna själva inte visste Uppföljning av arbetsformer och regelverk så mycket vid det laget. Det fanns dock heller inte så mycket mer information att ge förrän man fått föreskrifter och allmänna råd, vilka publicerades , dvs. under semes- terperioden. Formellt utsågs inte heller länsstyrelserna till till- ståndsmyndigheter förrän , när förordningen om ut- släpp av koldioxid trädde i kraft. Enligt Statskontoret var det här- med i praktiken omöjligt att samla länsstyrelserna till informa- tionsmöten förrän . Det hölls dock i och för sig ett informationsmöte med länsstyrelserna . En annan orsak till att ansökningarna kom in sent är enligt Statskontoret att det i många fall var svårt att ansöka. Alla verk- samhetsutövare som Statskontoret har intervjuat har framfört mer eller mindre skarp kritik mot alltför omfattande och snåriga rikt- linjer och krångliga blanketter. Detta gäller särskilt verksamhets- utövare vars koldioxidutsläpp är relativt små och inte direkt kopp- lade till kärnverksamheten. Enligt Statskontoret hade det dock varit svårt att undvika att föreskrifterna om tillstånd skulle upp- levas som snåriga och krångliga, eftersom de dels bygger på EU:s omfattande riktlinjer, dels togs fram . Statskontorets samlade bedömning är att förfarandet för till- ståndsansökningar inte har varit friktionsfritt, men att merparten av problemen är nära kopplade till aktörernas ovana vid systemet och den starka tidspressen. I rapporten diskuterar Statskontoret också om det hade gått bättre om länsstyrelsernas uppgift hade lagts på någon annan myn- dighet. Därvid konstaterar till att börja med att det av tidsskäl helt klart inte hade varit möjligt att bilda en särskild till- ståndsmyndighet för uppgiften. Vidare menar att det teoretiskt sett hade varit möjligt att låta besluta om tillstånden. En sådan lösning hade bl.a. haft fördelen att färre informationsinsatser hade behövt genomföras om uppgiften som sådan och om riktlinjerna för arbetet. För verksamhetsutövarna hade det också varit en viss fördel att kunna ansöka om tillstånd och tilldelning hos samma myndighet. En annan fördel hade varit att hade sluppit fördela pengar till länsstyrelserna. Dessutom skulle det bara ha varit en myndighet som lämnade uppgifter om tillstånd till registret (Svenskt UtsläppsrättsSystem, ), vilket enligt Stats- kontoret hade underlättat arbetet för . I praktiken hade det dock enligt Statskontoret inte varit möjligt att låta besluta om tillstånden, eftersom verket Uppföljning av arbetsformer och regelverk knappast hade kunnat mobilisera tillräckliga resurser för att hand- lägga alla tillståndsansökningar, parallellt med ansökningarna om tilldelning och verkets övriga uppgifter inom ramen för systemet. saknar dessutom länsstyrelsernas kunskap om de enskilda anläggningarna och deras nära kontakter med verksam- hetsutövarna. De verksamhetsutövare som Statskontoret har inter- vjuat har ofta lyft fram det som en stor fördel med att har hand om tillstånden. Beträffande organisationen av tillståndsförfarandet är Stats- kontorets slutsats – av såväl principiella som praktiska skäl – att det var rätt att länsstyrelserna gavs uppgiften att hantera tillstånds- ansökningarna. Statskontoret anser att denna ordning bör gälla även framgent. Enligt Statskontoret bör man kunna förutsätta att länsstyrelsernas problem – för lite och för sen information, svårig- heter att tolka riktlinjerna och bristerna i – är barnsjukdomar i systemet som ganska enkelt kan rättas till. Statskontorets iakttagelser beträffande tilldelningsprocessen Verksamhetsutövarna får ansöka om utsläppsrätter för sina anlägg- ningar. Enligt förordningen om utsläpp av koldioxid är det Natur- vårdsverket som prövar ansökningarna och fattar beslut om tilldel- ning. I praktiken kom dock och överens om att samarbeta i beredningen av tilldelningsansökning- arna. tog således självmant på sig ytterligare en uppgift, utöver de man redan tilldelats i arbetet med handelssyste- met.4 Skälet var att handel med utsläppsrätter bedömdes vara en viktig del av energipolitiken och för myndighetens arbete, samt att myndigheten ingick i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter (se nedan). Innan fattar beslut skall, enligt förordningen, ett särskilt råd granska och bereda ärendena och lämna förslag till tilldelning. Om beslut avviker från rådets re- kommendation skall det meddelas till regeringen, med en särskild motivation. Rådet för tilldelning av utsläppsrätter bildades formellt , när en ändring av instruktion 4 Att tillsammans med informera verksamhetsutövarna och allmänheten, fördela bidrag till länsstyrelserna för deras arbete med tillstånden samt bygga upp och driva registret för handel med utsläppsrätter (). Uppföljning av arbetsformer och regelverk trädde i kraft.5 Enligt instruktionen består rådet av en representant plus en suppleant var från , och , vilka utses av regeringen. Arbetet med tilldelningen av utsläppsrätter tycks enligt Stats- kontoret ha klarats av och utan några påtagliga pro- blem. Arbetsformerna, rutinerna och organisationen har fungerat trots att uppgiften har varit omfattande och tidsschemat pressat. En viktig förklaring till att myndigheterna klarade sin uppgift så bra är enligt Statskontoret att de prioriterade uppgiften, var väl förberedda och snabbt skapade en effektiv organisation för arbetet. Förberedelserna började ett bra tag innan förordningen om utsläpp av koldioxid började gälla, då myndigheterna formellt fick sina uppgifter. Tack vare det kunde arbetet påbörjas direkt när förord- ningen trädde i kraft. Både och organiserade uppgiften som projekt, tydligt skilda från linjeorganisationerna. Organisationen med särskilda projekt gjorde det möjligt att arbeta flexibelt och att fatta snabba beslut. Projektgrupperna, som blev starkt sammansvetsade och fokuserade på uppgiften, var också tämligen stora. särskilda projektgrupp hade en kärna på sju personer, men var som mest dubbelt så stor. Medlem- marna i projektgruppen rekryterades i första hand från andra verk- samheter inom , och ett par personer projekt- anställdes tillfälligt. Uppgiften prioriterades av verket, vilket krävde att vissa andra uppgifter lades åt sidan. pro- jektgrupp hade en kärna på sex personer, varav fem nyanställdes. Till gruppen knöts också en IT-specialist och en informatör på hel- tid, samt tillfälligt ett antal ytterligare personer. Som mest bestod projektgrupp av tolv personer. En annan viktig förklaring till att arbetet gick så bra är, enligt Statskontoret, samarbetet mellan och Energi- myndigheten kring beredningen av besluten. Att Energimyndig- heten frivilligt tog på sig att bereda en stor del av ansökningarna avlastade och skyndade på arbetet. Enligt båda myndigheterna har samarbetet fungerat mycket bra på alla nivåer. Enligt Statskontoret kunde man kanske ha förväntat sig att de olika kulturerna i myndigheterna skulle ha påverkat samarbetet och av- speglats i deras förslag till beslut, men något sådant har inte märkts. En trolig förklaring är enligt Statskontoret att regelverket har satt 5 Förordning (2001:1096) med instruktion för , 32 §. Uppföljning av arbetsformer och regelverk så tydliga ramar. Tidspressen kan också ha spelat in – det fanns helt enkelt inte tid att ge uttryck för eventuella särintressen. Enligt Statskontoret kan man också i efterhand konstatera att det var tur att självmant åtog sig att mycket aktivt delta i beredningen av ansökningarna. Enligt Statskontoret är det osäkert om det hade gått att pressa projekt- organisation hårdare och om verket hade kunnat hantera en ännu större projektgrupp. Det enda påtagliga gnisslet i samarbetet mellan och har enligt Statskontoret gällt det elektro- niska ansökningsförfarandet. hade gärna sett att ansökningar om såväl tillstånd som tilldelning i första hand hade gjorts via . Det hade garanterat att uppgifterna registrerades . Men myndigheten hade svårt att få gehör för den uppfatt- ningen, och menar enligt Statskontorets rapport att Naturvårds- verket var tveksamt till elektroniska ansökningar. hade enligt Statskontoret två skäl för detta. För det första ville man inte tvinga alla länsstyrelser att använda systemet om de inte själva ville. För det andra ansåg verket, mot bakgrund av tidigare erfaren- heter, att det var för ont om tid för att bygga upp ett system för ansökningar som garanterat skulle fungera utan problem. Ett sys- tem som inte fungerade skulle vara värre än inget alls. Resultatet blev att av ansökningarna gjordes på papper, och att uppgifterna måste föras in manuellt vilket krävt en hel del extra arbete. För verksamhetsutövarna har dock inte ansökningsförfarandet inneburit några betydande problem enligt Statskontoret. Bristerna i beror enligt Statskontoret sannolikt till största delen på att systemet aldrig hann testas ordentligt på förhand, och bör kunna rättas till snabbt – om det inte redan har skett. Beslutsprocessen för tilldelning av utsläppsrätter är speciell, både formellt och praktiskt. När fattar sitt beslut så behöver det inte följa rekommendationen från Rådet för tilldelning av utsläppsrätter. Men verket har valt att följa rådets beslut, också när det avviker från uppfattning i rådet. I prak- tiken har rådet därmed fått en helt avgörande roll för besluten om tilldelning. Myndigheterna har dock varit påfallande eniga. Således var ledamöterna oeniga i endast ca 20 av de drygt 700 tilldelnings- ansökningar som rådet har bedömt. föreskrifter för tilldelningen togs fram på , men fungerade enligt Statskontoret ändå bra för Uppföljning av arbetsformer och regelverk att bereda besluten. Några verksamhetsutövare har överklagat be- sluten om tilldelning, men deras invändningar tar sikte på lagstift- ningen snarare än på myndigheternas handläggning. På det hela taget har regelverket enligt Statskontoret varit så entydigt att det inte har funnits något större utrymme för olika tolkningar. Även om Rådet för tilldelning av utsläppsrätter innebär att be- slutsprocessen tar lite , eftersom underlag till besluten måste tas fram och skickas ut före sammanträdena, så verkar alla inblandade vara positiva till rådet. I Statskontorets intervjuer har framkommit att såväl myndigheterna som verksamhetsutövarna anser att det i princip har varit en fördel att lagen betraktats från olika utgångspunkter och att olika intressen kan beaktas. Därtill pekar Statskontoret på att rådets sammanträden inte har varit ren- odlade beslutsmöten, utan det har funnits utrymme för öppna och principiella diskussioner om olika aspekter av systemet för handel med utsläppsrätter, där alla tre myndigheterna har deltagit. Enligt Statskontoret kan det ha förbättrat förutsättningarna för att ut- veckla systemet och för det framtida arbetet. Enligt Statskontoret har den okonventionella beslutsorganisa- tionen med Rådet för tilldelning av utsläppsrätter sammantaget fungerat bra. Visserligen har den ökat på tidspressen ytterligare, men får ändå positiva omdömen. Enligt Statskontoret kan Nuteks roll i rådet möjligen ifrågasättas, med hänsyn till hur verket valt att agera.6 Verkets närvaro har dock enligt Statskontoret ändå haft en positiv betydelse med det nuvarande regelverket, eftersom den bl.a. inneburit att synpunkter med sikte på företagens konkurrenskraft kunnat tillföras diskussionen. Rådet har alltid kunnat fatta ett majoritetsbeslut, och ingen har ifrågasatt det. 6 Till skillnad från de båda andra myndigheterna har inte deltagit i den praktiska be- redningen av ärendena, utan bara tagit del av underlaget som skickats ut till sammanträdena. Verket har inte haft några särskilda resurser för att analysera förslagen eller tolka lagstift- ningen. Utgångspunkten för Nuteks ställningstaganden i Rådet för tilldelning av utsläpps- rätter har varit företagens konkurrenskraft. I de fall som och Natur- vårdsverket har varit oeniga, och har haft utslagsröst, har verket konsekvent röstat på det förslag som gett störst antal utsläppsrätter. Vilket därmed har blivit beslut. Enligt Statskontoret skulle man i princip kunna hävda att Nuteks deltagande i rådet lika gärna kunde ersättas med en enkel beslutsregel om att alltid välja det största antalet ut- släppsrätter vid oenighet. Uppföljning av arbetsformer och regelverk Statskontorets uppföljning tyder på att rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelnings- processerna på det hela taget har fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. Arbetet med tilldelningen av ut- släppsrätter tycks i stort sett ha gått smärtfritt, medan tillstånds- processen möjligen har varit, och är, något mer problematisk. Statskontorets rapport visar att i stort sett alla problem och svå- righeter som har kommit fram i uppföljningen åtminstone delvis beror på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Delegatio- nen anser därför – i likhet med Statskontoret – att det är viktigt att på alla sätt försöka organisera arbetet så att de be- rörda myndigheterna och verksamhetsutövarna får rimligare för- utsättningar än att förbereda sig för de kommande uppgift- erna. Det gäller inte minst arbetet med att skapa ett tydligt regel- verk och effektiva rutiner för att hantera ansökningar om tillstånd och tilldelning. Trots att det nuvarande systemet knappt har införts så är det hög tid att börja planera för det som följer. Som grund för att utveckla arbetet inför kommande perioder är det givetvis viktigt att lära av vad som förevarit. Mot denna bakgrund pekar Statskontoret i sin rapport på vikten av att syste- matiskt samla in erfarenheter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Delegationen delar denna uppfattning. Erfa- renhetsinsamlandet kan t.ex. handla om att närmare analysera de problem och indikatorer på problem som Statskontoret pekar på i rapporten, att samla in myndigheternas och verksamhetsutövarnas synpunkter på regelverket och att analysera förvaltningsdomstolar- nas beslut i de tilldelningsärenden som har överklagats. I samman- hanget bör även påpekas att både och Energi- myndigheten kommer att utvärdera sitt eget arbete inom systemet, vilket också bör resultera i värdefulla idéer om hur såväl arbets- formerna och rutinerna som regelverket kan förbättras.7 Som framgått är Statskontorets slutsats att den myndighetsorga- nisation som har utnyttjats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett. Med hän- syn till att arbetet i stort har fungerat väl lär det enligt Statskonto- ret heller knappast gå sämre , förutsatt att inte regel- 7 Regeringen har givit och i uppdrag att gemensamt, och efter samråd med och länsstyrelserna, skriftligt redovisa sina erfarenheter från genomförandet av handelsdirektivet. Uppföljning av arbetsformer och regelverk verket eller andra förutsättningar förändras radikalt. Mot bakgrund av Statskontorets iakttagelser anser delegationen som huvudalter- nativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och till- delningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande8 gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. En viss reservation bör dock göras för det fall att, som Statskontoret säger, regel- verket eller andra förutsättningar förändras radikalt. Därtill pågår tilldelnings- och tillståndsprocessen och kan därför inte slut- giltigt utvärderas. Om förutsättningarna väsentligt förändras inför kommande perioder kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen. Den uppföljning delegationen har initierat har handlat om ruti- nerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för systemet för handel med utsläppsrätter, och inte om regelverket för syste- met. Enligt Statskontoret har regelverket emellertid fungerat minst lika bra som man kunde förvänta sig med tanke på att det forcera- des fram. Statskontoret pekar dock i sin rapport på ett behov av vidare- utveckling av regelverket, som delegationen avslutningsvis vill lyfta fram, nämligen avseende små anläggningar. För förbrännings- anläggningar inom energisektorn gäller en nedre effektgräns (20 MW) för att omfattas av handelssystemet. I vissa fall har dock anläggningar som ligger över denna gräns mycket små koldioxid- utsläpp (somliga har endast tilldelats några enstaka utsläppsrätter), men verksamhetsutövarna måste ändå ansöka om tillstånd och till- delning på i princip samma sätt som för anläggningar med stora utsläpp. För verksamhetsutövare med stora utsläpp väger den administ- rativa bördan lätt i förhållande till värdet av utsläppsrätterna. Men de som bara har rätt till enstaka utsläppsrätter måste lägga ned av- sevärd tid till nästan ingen nytta. För dem hade det blivit avsevärt billigare att köpa utsläppsrätter för några än att lägga ned kanske dagar av arbete för att få dem gratis. Att söka tillstånd har varit minst lika tidskrävande, men nödvändigt för att över huvud taget få fortsätta med verksamheten. 8 Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). Uppföljning av arbetsformer och regelverk I likhet med Statskontoret ifrågasätter delegationen nyttan med att anläggningar med mycket små utsläpp skall tvingas delta i systemet. Det är ekonomiskt orimligt och har ingen effekt på ut- släppen. De aktuella anläggningarna är olika typer av reservanlägg- ningar och används bara när någon reguljär anläggning går sönder eller den vanliga elförsörjningen inte fungerar. Ett exempel är de stora sjukhusens anläggningar för reservkraft. Vid elavbrott måste de startas för att inte riskera patienternas liv. I det läget lär det vara helt betydelselöst om de tilldelade utsläpps- rätterna räcker eller vad det kommer att kosta att köpa dem som fattas. För en reservanläggning spelar den rörliga kostnaden nor- malt ingen som helst roll vid beslutet om att starta den eller inte. Mot denna bakgrund föreslår Statskontoret i sin rapport att den installerade effekten som kriterium för att en anläggning skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energi- produktionen under ett normalt år. Med en sådan energigräns skulle ett stort antal anläggningar kunna tas ur systemet, eller få delta frivilligt. Det skulle sannolikt inte få några negativa effekter, men både verksamhetsutövarnas och myndigheternas kostnader skulle minska. Det är av vikt att reglerna utformas så att anläggningar som bara varit i drift i liten utsträckning inte kommer att köras i ökad utsträckning p.g.a. ökad lönsamhet i jämförelse med anläggningar som ingår i handelssystemet. Delega- tionen anser, med detta i beaktande, att regeringen bör pröva för- utsättningarna för att ändra handelsdirektivet på den här punkten. Syftet med avsnitt 7.2 är att kartlägga frågor av rättslig art som be- höver behandlas framöver, i första hand inför åtagandeperioden –2012 eller därefter. Utgångspunkten är det lagförslag som presenterades i prop. 2004/05:18 och som benämns lag om handel med utsläppsrätter, vilken trädde i kraft . För det fortsatta regelarbetet utgör i första hand handelsdirekti- vet, länkdirektivet och registerförordningen den rättsliga ramen. Som framgår i det följande finns där ett antal olika tidpunkter an- givna. Det är därvid av stor betydelse vad som anges i artikel 9 om tidpunkten för när den nationella fördelningsplanen skall vara Uppföljning av arbetsformer och regelverk offentliggjord och anmäld till kommissionen och i artikel 11 om när besluten om tilldelning som gäller för den enskilde verksam- hetsutövaren skall vara meddelade. Således gäller för åtagande- att den nationella fördelningsplanen skall vara överlämnad till kommissionen och de nationella tilldelningsbesluten meddelade . Utöver den nämnda rättsliga ramen är tillämpningen av lagstift- ningen naturligtvis av största betydelse för behovet av eventuella ändringar. I handelsdirektivet finns bestämmelser som bör behandlas i det fortsatta beredningsarbetet med direktivet och som inte finns genomförda i lagen om handel med utsläppsrätter.