sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Skillnaden mot situationen i det föregående fallet är ju att prövningen enbart av en anmälan enligt inte leder fram till ett bindande tillstånd som kan utgöra ett problem vid en efterföljande prövning. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 11.2.9Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. och som enligt PBL behöver prövas genom detaljplaneläggning Den hittillsvarande redovisningen har förenklats på så sätt att den utgått från att PBL-prövningen kunnat ske genom bygglov, even- tuellt med ett föregående förhandsbesked. Det är emellertid nöd- vändigt att också överväga vad det innebär för den eftersträvade samordningen med en miljöprövning om detaljplaneläggning aktu- aliseras vid prövningen enligt PBL. Inledningsvis finns det anledning att ta upp frågan vad det inne- bär att den anläggning som är föremål för prövning ligger inom ett tidigare detaljplanelagt område. Detaljplanen är ju, beroende på hur den är utformad, delvis styrande för vad som vid bygglovspröv- ningen kan tillåtas inom området. Ett bygglov får i princip inte lämnas i strid mot en detaljplan. Motsvarande förefaller däremot formellt inte gälla vid prövningen av anmälan enligt , eftersom kravet på förenlighet med detaljplanen endast gäller till- stånd eller dispens enligt 16 kap. 4 § . Någon bestäm- melse som ålägger den miljöansvariga nämnden att vid prövningen av en anmälan förbjuda en tilltänkt verksamhet av det skälet att den strider mot en detaljplan finns inte. I detta avseende skiljer sig såle- des de formella förutsättningarna för de nu aktuella prövningarna enligt PBL och . Om detaljplanen visar sig lägga hinder i vägen för bygglovet finns det emellertid ofta inte anledning att gå vidare med prövningen av anmälan. Om detaljplanen å andra sidan medger den tilltänkta anläggningen eller verksamheten har ju en del av lämplighetsprövningen redan skett men en samordning av den fortsatta prövningen kan ändå ge fördelar. Det skulle därmed inte finnas någon anledning att ha olika regler när det gäller samord- ningen beroende på om det finns en detaljplan eller inte. En annan situation är den där det krävs, aktualiseras eller pågår en detaljplaneläggning i anslutning till miljöprövningen av den ak- tuella anläggningen. Om detaljplaneläggningen aktualiseras av det aktuella projektet – gällande plan kanske utgör hinder mot något man vill kunna genomföra eller plan krävs i övrigt enligt bestäm- melserna i 5 kap. 1 § PBL – kan man ställa frågan om en samord- ning mellan PBL och bör ske i planskedet eller om den bör anstå till det efterföljande bygglovsskedet. Det tidigare förda resonemanget innebär att det normalt är mest lämpligt att en sam- ordning sker . Eftersom kraven på underlag i Samordning mellan PBL och annan lagstiftning samband med planläggning också omfattar en beskrivning av mil- jökonsekvenserna där sådana finns och kommunens miljöansvariga nämnd då ska involveras i planprocessen kan det behov av samord- ning som finns i planskedet emellertid sägas vara beaktat redan i gällande reglering av detaljplaneprocessen. Nästa fråga blir då i vilket skede ett anmälningsförfarande enligt 9 kap. 6 § bör tas upp. Att pröva en anmälan innan en pågående detaljplaneläggning är avslutad och man därmed vet de närmare förutsättningarna för projektet är knappast meningsfullt. Övervägande skäl talar därför för att anmälan liksom i andra tidi- gare berörda situationer bör prövas samordnad med bygglovspröv- ningen. Den detaljplaneprövning som skett bör då, naturligtvis be- roende på hur ingående den behandlat det aktuella projektet, kunna leda till att både bygglovsprövningen och miljöbalksprövningen kan förenklas. Om detaljplaneläggningen har en vidare inriktning än det aktu- ella projektet finns inte heller anledning att närmare reglera for- merna för samordning mellan planarbetet och prövningen enligt av den tilltänkta anläggningen eller verksamheten. Även i detta fall bör dock en samordning sedan ske mellan bygg- lovsprövningen och prövningen av anmälan enligt balken. Sammanfattningsvis synes den nu berörda situationen inte kräva några särskilda bestämmelser utöver vad som tidigare föreslagits för att eftersträvad samordning ska kunna ske. 11.2.10Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. bör ges ett tydligare ansvar för att områdesskydd enligt beaktas I 7 kap. regleras frågor om skydd av särskilt värdefulla områden m.m. Genom särskilda beslut kan områden eller föremål förklaras som t.ex. nationalpark, naturreservat, kulturreservat eller naturminne. Vidare gäller enligt balken strandskydd vid havet, in- sjöar och vattendrag. Ett särskilt skydd har också områden som ingår i det gemensamma europeiska 2000. För skyddade områden gäller i allmänhet förbud mot åtgärder som strider mot syftet med skyddet. Det finns dock i flera fall Samordning mellan PBL och annan lagstiftning möjlighet att efter särskild tillstånds- eller dispensprövning enligt balken få utföra åtgärder inom områdena. Sådana åtgärder kan i många fall när de avser byggnader eller anläggningar också kräva bygglov. Denna bygglovsprövning och prövningen enligt balken är med något undantag inte samordnad, vilket innebär att en mark- ägare eller annan kan få bygglov för en åtgärd inom ett skyddat område men enligt balkens bestämmelser vara förhindrad att utföra åtgärden. Denna ordning är olycklig av flera skäl. Det är inte lämpligt att olika myndigheter kommer till olika resultat när det gäller så likartade bedömningar som det i många fall handlar om. För den enskilde innebär det en osäkerhet att ha fått ett bygg- lov som normalt ger rätt att påbörja en byggnadsåtgärd, men där det i dessa fall fortfarande kan vara oklart om han får bygga. Det är i många fall inte ens säkert att han känner till att den aktuella åtgär- den också berörs av ett områdesskydd enligt 7 kap. . Det finns därför anledning att överväga samordningsåtgärder som lägger ett tydligare ansvar på att svara för att områdesskyddet bevakas också vid prövningen enligt PBL och att behövlig samordning sker. Samordningen kan behöva utformas på olika sätt för olika situationer. I det följande behandlas olika former av områdesskydd var för sig. På samma sätt som när det gäller samordningen av prövningen mellan PBL och 9 kap. miljö- balken är det också i nu berörda fall viktigt att instansordningen mellan PBL och balken blir enhetlig för att fördelarna med en sam- ordning helt ska kunna utnyttjas. Kopplingen mellan PBL och s.k. Natura 2000-områden är tillräckliga De områden som har ett skydd enligt de EG-rättsliga regler som behandlar s.k. Natura 2000-områden har formellt ett mycket starkt skydd. För dessa områden krävs enligt 7 kap. 28 a § tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i området. Frågan om tillstånd prövas av . Områdena har givits ställningen av riksintresse enligt 4 kap. . Enligt 4 kap. 8 § får åtgär- der som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § inte komma till stånd om sådant tillstånd inte har lämnats. är därmed, genom hänvisningen i 2 kap. PBL till 4 kap. , också för- hindrad att lämna bygglov innan tillstånd finns. Samordningen har i detta fall således inte formen av ett gemensamt förfarande utan av Samordning mellan PBL och annan lagstiftning att prövningen enligt ska vara genomförd och innebära klartecken för åtgärden innan bygglov får lämnas. Inte heller ge- nom detaljplan får en åtgärd som kan skada det skyddade intresset medges. Därmed ligger ansvaret för att bevaka om det föreligger ett områdesskydd av aktuellt slag på . Några ytterligare bestämmelser för att säkerställa samordningen behövs därmed inte i dessa fall. Det bör ställas uttryckliga krav på hänsyn vid bygglovsprövningen i naturreservat, kulturreservat, naturminnen och biotopskyddsområden I beslut om bildande av naturreservat kan enligt 7 kap. 5 § miljö- balken bl.a. meddelas föreskrifter om förbud mot bebyggelse. En- ligt 7 kap. 7 § får den myndighet som beslutat om bildandet av na- turreservat, dvs. eller kommunen, också meddela dis- pens från föreskrifter som den meddelat för reservatet. Dispens får endast meddelas om det finns särskilda skäl. Bildandet av reservat kan föregås av beslut enligt 7 kap. 24 § om interimis- tiska förbud. Beslut om inskränkningar i markanvändningen inom ett naturre- servat får förutsättas vara grundade på att det finns ett dokumente- rat behov av ett långtgående skydd. Ersättning kan också i vissa fall utgå för inskränkningar som följer av reservatsbeslut. Det finns därför starka skäl att också när det gäller naturreservat ha en ord- ning som innebär att bygglov inte får lämnas för åtgärd som strider mot föreskrifterna för reservatet och att, där det finns en dispens- möjlighet, dispens ska ha meddelats innan bygglov får lämnas. Detta skulle lagtekniskt kunna ordnas på liknande sätt som när det gäller Natura 2000-områden, dvs. genom att reservatsområdena också görs till riksintressen enligt 4 kap. och genom en kompletterande bestämmelse motsvarande 4 kap. 8 § i balken. Ett alternativ är emellertid att direkt i PBL föreskriva att bygglov inte får lämnas för åtgärd som strider mot föreskrifter som meddelats för ett naturreservat och att, där dispens kan meddelas, detta ska ha skett innan bygglov lämnas. Det senare alternativet är mindre långtgående och förefaller vara att föredra med den utgångspunkt som är aktuell, nämligen att samordna prövningen enligt PBL och . Bestämmelser av denna innebörd föreslås därför. Bestämmelserna bör utformas så att de inte bara gäller bygglov och Samordning mellan PBL och annan lagstiftning förhandsbesked utan också detaljplan. Av detta skäl behövs en re- glering både i 5 kap. och i 8 kap. PBL. Motsvarande reglering som för naturreservat finns enligt 7 kap. 9 § också när det gäller kulturreservat. Även för naturminne och biotopskyddsområde finns i 7 kap. 10 resp. 11 §§ en liknande reglering. De ovan angivna samordningsbestämmel- serna bör också gälla i dessa fall. Bestämmelserna bör omfatta även sådana interimistiska förbud som enligt 7 kap. 24 § kan föregå det slutliga reservatsbeslutet. Handläggningen av åtgärder inom områden med strandskydd bör samordnas Frågan om strandskyddets utformning i sak tas ofta upp till diskus- sion. Det är emellertid en fråga som regleras i och som därmed inte kan anses vara en fråga som ingår i uppdrag. Frågan är dessutom nu föremål för en särskild översyn inom . har man tagit fram departementspromemorian Ett för- nyat strandskydd (Ds 2005:23). I promemorian, som för närva- rande remissbehandlas, föreslås bl.a. vissa lättnader med inrikt- ningen att skapa tydligare ramar för när strandskyddet ska kunna upphävas vid planläggning, att ange villkoren för ett differentierat strandskydd och att något öka möjligheterna att undanta åtgärder inom tomtplatser från dispenskrav. En fråga som däremot kan an- ses höra till uppdrag är samordningen mellan PBL-prövningen och miljöbalksprövningen när det gäller åtgärder inom strandskyddsområden. De förslag som redovisas i det föl- jande rör endast sådana administrativa samordningsfrågor. Strandskydd gäller i princip generellt inom från strandlinjen vid havet, insjöar och vattendrag. Strandskyddet kan utvidgas till högst från strandlinjen, men det kan också inskränkas om ett område uppenbart saknar betydelse för att till- godose strandskyddets syften. kan vidare, om det finns särskilda skäl, enligt 7 kap. 15 § andra stycket förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte längre ska omfattas av strandskydd. Sådan prövning sker efter ansökan av berörd kom- mun. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning I 7 kap. 16 § anges vissa åtgärder som inte får utföras inom strandskyddsområde. Det gäller bl.a. uppförande av nya byggnader eller ändring av byggnader så att de kan tillgodose ett helt annat ändamål . Från förbuden i 16 § kan enligt 18 § dispens lämnas om det finns särskilda skäl. Ansökningar om dis- pens prövas i princip av men prövningen kan delege- ras till kommun. Så har också till stor del skett. Det är således i två situationer som en prövning av bebyggelse aktualiseras enligt både PBL och regler om strand- skydd. Det ena fallet är vid detaljplaneläggning som berör strand- skyddsområde. Syftet med strandskyddet är naturligtvis att bebyg- gelse inom strandskyddsområde i princip ska undvikas men miljö- balken ger som nämnts utrymme, om det finns särskilda skäl, för att strandskyddet upphävs inom ett tilltänkt planområde. Av förar- betena framgår att avsikten är att strandskyddsfrågan ska prövas innan berörd plan antas. Så sker emellertid ofta inte utan kommu- nen antar planen och prövar därefter frågan om upp- hävande av strandskyddet. Det innebär att det är möjligt att en plan antas som medger åtgärder som strider mot strandskyddet och att därefter beslutar att strandskyddet ska ligga kvar. Därmed kan således en situation uppstå där fastigheter genom planen fått byggrätter som emellertid strider mot strandskyddet och således inte kan tas i anspråk. En sådan situation är naturligtvis inte önskvärd. Eftersom den ena frågan, detaljplanen som sådan, prövas av kommunen och den andra, upphävandet av strandskyd- det, av är det svårt att helt samordna beslutsförfaran- det på samma sätt som i en del andra fall där kommunen svarar för prövningen enligt båda lagarna. Den naturliga ordningen förefaller därför i det nu aktuella fallet vara att i lag ange att strandskyddet ska vara upphävt innan kommunen får anta en plan som berör strandskyddsområde. Det skulle således innebära en lagreglering av vad som redan ska tillämpas enligt förarbetena. Strandskyddet ut- gör ju ett hinder mot planen och det rimliga är då att först pröva om hindret kan undanröjas. Man slipper då också den för den en- skilde olyckliga situationen att den ena lagen kan tillåta bebyggel- sen och den andra lagen förbjuda samma bebyggelse. En följdfråga i sammanhanget är om en reglering av nu angivet slag bör utformas så att all detaljplanereglering inom strandskydds- område måste föregås av att strandskyddet upphävs för hela det tilltänkta planområdet eller om upphävandet bara bör avse sådana områden inom vilka åtgärder skulle tillåtas som enligt 7 kap. 16 § Samordning mellan PBL och annan lagstiftning är förbjudna inom strandskyddsområde. Övervägande skäl talar för att den senare lösningen ska kunna tillämpas. Denna tycks närmast överensstämma med dagens praxis, där strandskyd- det normalt ligger kvar inom områden, som t.ex. utgör grönområde eller annan allmän plats inom detaljplan. Det andra fallet där det uppkommer en situation som innebär en prövning av bebyggelse eller annan åtgärd enligt både PBL och regler om strandskydd är när en dispens enligt 7 kap. 18 § krävs för en åtgärd som också kräver bygglov. Någon reglering i lag av samordningen finns inte . Bygglov kan därför ha lämnats utan att frågan om strandskyddsdispens är prövad. Även i detta fall talar övervägande skäl för en lösning där strandskyddsfrågan ska prövas innan bygglov får lämnas. I flertalet fall, där kommunen prövar båda ärendena, kan en parallell hanter- ing där båda ärendena bereds och avgörs vara lämplig. I de fall där behållit prövningen av strandskyddsdispen- ser bör bygglov inte få lämnas av innan länssty- relsen meddelat dispens. Där förhandsbesked söks bör liksom i andra liknande situationer dispensfrågan prövas redan i anslutning till prövningen av förhandsbeskedet. Kommittén föreslår att bestämmelser med redovisad innebörd förs in i 5 kap. respektive 8 kap. PBL, så att såväl detaljplanesitua- tionen som samordningen mellan bygglov och undantag från strandskyddet kan regleras. Det finns inga behov av särskild reglering i PBL när det gäller övriga skyddsformer i 7 kap. I 7 kap. finns också bestämmelser om bl.a. djur- och växtskyddsområden, miljöskyddsområden och vattenskyddsområ- den. I dessa fall avser skyddet till väsentlig del andra åtgärder än bebyggelse inom områdena. Behovet av samordning med regler- ingen i PBL synes vara mindre och någon särskild reglering föreslås därför inte. Slutligen kan nämnas nationalparker. Områdena tillhör då staten och förvaltas av organ med ansvar för naturvårdsfrågor. Åtgärder som strider mot syftena med skyddet förutsätts därför inte komma att aktualiseras. Inte heller i dessa fall finns därmed något särskilt samordningsbehov. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 11.2.11Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § I 12 kap. behandlas jordbruk och annan verksamhet. Enligt 12 kap. 6 § ska anmälan för samråd göras beträffande verk- samhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmäl- ningsplikt enligt andra bestämmelser i om verksamhe- ten kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för sam- råd enligt 12 kap. 6 § görs normalt till en länsstyrelse. Bestämmel- sens bakgrund i den tidigare naturvårdslagen och placering i 12 kap. tyder på att vad som åsyftas i första hand är arbetsfö- retag som på ett mera väsentligt sätt kan påverka landskapsbilden eller naturmiljön i övrigt och som inte lämplighetsprövas i annan ordning. Som exempel har nämnts olika arbetsföretag inom jord- och skogsbruket, större schaktningar och andra markarbeten, men även t.ex. uppförande av radio- eller telemaster. Bestämmelsens ge- nerella utformning gör emellertid att den kan få en mycket vid tillämpning. I praktiken har det, bl.a. med hänsyn till den nu mycket omfattande utbyggnaden av telemaster, visat sig att det f.n. i stor utsträckning förekommer en prövning enligt 12 kap. 6 § mil- jöbalken av anläggningar som också bygglovsprövas enligt PBL. Anläggningar som har fått bygglov undantas från samrådsskyldighet Det är tydligt att det vida tillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 kap. 6 § kan innebära en betydande dubbelprövning av anläggningar som också bygglovsprövas enligt PBL. Det kan starkt ifrågasättas om detta är motiverat. Vid prövningen enligt PBL ska också konsekvenser för landskapsbild och naturmiljön i övrigt beaktas. Bygglovsprövningen tycks därmed i sak täcka alla de aspekter som avsetts med prövningen enligt . I detta fall framstår det därför som mer ändamålsenligt att så långt möjligt helt undvika dubbelprövning än att enbart försöka samordna de olika prövningarna enligt PBL och . Kommittén före- slår således att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § inte längre ska behöva ske för anläggningar som bygglovsprövas enligt PBL. Vid utformningen av en bestämmelse som syftar till att undvika den angivna dubbelprövningen bör man försöka behålla Samordning mellan PBL och annan lagstiftning vad som var avsikten med bestämmelsen i , nämligen att kunna fånga upp sådana verksamheter och åtgärder som inte prövas i annan ordning. Med hänsyn till de oklarheter som aldrig helt kan undvikas när det gäller omfattningen av bygglovsplikten enligt PBL kan det finnas en risk att vissa anläggningar faller utanför all pröv- ning om man utformar en ny bestämmelse på det sättet att bygg- lovspliktiga anläggningar inte ska omfattas av samrådsskyldigheten i 12 kap. 6 § . Därför föreslås att bestämmelsen får den utformningen att anläggningar som fått bygglov undantas från samrådsskyldighet. Därmed bibehålls den vida omfattning som 12 kap. 6 § i princip har som onödig dubbelprövning av en- skilda anläggningar kan undvikas. Den nya bestämmelsen bör föras in i 12 kap. 6 § som en andra mening i första stycket. Ytterligare en åtgärd som bör övervägas är att, på samma sätt som när det gäller flertalet anmälningsärenden enligt 9 kap. miljö- balken, delegera prövningen av anmälningsärenden enligt 12 kap. 6 § till kommun. Därmed blir det lättare att samordna i de fall en åtgärd, även med den här föreslagna ändringen, kan aktu- alisera en prövning enligt båda lagarna. Denna fråga bör kunna lö- sas i förordning. 11.2.12Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL Samordningsbehoven är stora, men komplexa Denna kategori inrymmer större och mera komplicerade anlägg- ningar där det enligt 9 kap. krävs tillstånd. Anläggning- arna har därmed normalt sådana miljökonsekvenser att detaljplane- kravet aktualiseras vid prövningen enligt PBL. Den angivna katego- rin är å ena sidan kanske den viktigaste gruppen eftersom förfaran- det här ofta är omfattande och kraven på förenklingar därmed stora. Den är å andra sidan i många avseenden svårare att behandla eftersom förändringar som syftar till ökad samordning och till för- enklingar här innebär större ingrepp i den nuvarande ordningen. Situationen i olika fall kan också variera mycket, vilket gör det svå- rare att finna lösningar som kan tillämpas generellt. I de typfall som behandlats i det förgående har utgångspunkten i förslagen i huvudsak varit att låta bygglovsprövningen vara den Samordning mellan PBL och annan lagstiftning centrala prövningen till vilken det samordnade förfarandet kon- centreras. Detta har varit naturligt bl.a. eftersom denna prövning har en mera generell omfattning och enhetlig utformning än miljö- prövningarna i form av prövning av anmälan, dispens eller ren till- syn. I de fall som är aktuella sker en noga reglerad och ofta om- fattande tillståndsprövning enligt . Prövningen enligt PBL kan å andra sidan bli mera splittrad eftersom den ofta omfattar både detaljplaneprövning och bygglovsprövning, där detaljplane- prövningen ofta är den avgörande för frågan om anläggningen eller verksamheten kan tillåtas, varefter bygglovsprövningen mera kommer att handla om vad som från miljösynpunkt kanske kan sägas vara detaljer. Miljöbalksprövningen kommer därför för de anläggningar som är aktuella att inta en mera central roll i det samlade prövningsförfarandet. I det följande diskuteras tänkbara lösningar i några olika fall som utgår från hur plansituationen ser ut. Frågor som redan är avgjorda vid tillståndsprövningen ska inte kunna överklagas vid bygglovet En inte ovanlig situation är att det finns en detaljplan som medger sådan industriell eller på annat sätt miljöfarlig verksamhet som det aktuella utbyggnadsärendet avser. Någon ytterligare detaljplane- prövning behövs därmed inte. Utbyggnaden kommer då i första hand att i sak prövas vid miljöbalksprövningen, där bl.a. konse- kvenserna för omgivningen noga ska behandlas. Den bygglovs- prövning som också ska göras kan, när det sålunda sker en till- ståndsprövning enligt balken, i huvudsak förlita sig på denna miljö- balksprövning när det gäller omgivningskonsekvenserna. Återstå- ende frågor vid bygglovsprövningen torde normalt inte kräva sådan samordning med miljöprövningen att det finns anledning att över- väga några särskilda samordningsmekanismer. bygglovsprövningen ska ske i förhållande till miljöbalksprövningen kan då vara en praktisk fråga som bör kunna avgöras från fall till fall. Vad som skulle kunna övervägas, för att minska risken för att samma frågor kommer upp till prövning genom över- klaganden, är att låta ett miljöbalkstillstånd få samma formella ef- fekt vid ett överklagande av bygglovet som en plan eller ett för- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning handsbesked har enligt 13 kap. 2 § andra stycket PBL, dvs. bygg- lovsbeslutet ska inte kunna överklagas till den del det avser frågor som redan avgjorts vid den tidigare prövningen. Bestämmelsen i 13 kap. 2 § synes i och för sig inte tillämpas ofta, men ett sådant tillägg borde ändå kunna ha en viss betydelse för att förenkla och på- skynda det sammantagna förfarandet. Kommittén föreslår därför att ett tillägg görs till denna bestämmelse.