sou · GTB336 · 2006-01-01 00:00:00 — Åt- gärderna för att nå miljömålen och de strategier som kan kopplas till en hållbar utveckling utgör inte bara en utgångspunkt för en 2000/01:130. 2003/04:129. framgångsrik landsbygdspolitik utan är också verktyg för att åstadkomma detta. Kulturmiljöområdet har också stor betydelse för landsbygds- politiken. Det övergripande målet för verksamheten är ett försvarat och bevarat kulturarv, ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer med kulturmiljöarbetet som en dri- vande kraft i omställningen. De statliga insatserna på kultur- miljöområdet syftar till att bevara, bruka och levandegöra kultur- arvet och göra det tillgängligt för alla. Kulturmiljön ger oss den nödvändiga bakgrunden till dagens och morgondagens utveckling och förståelsen för sambandet med tidigare epoker, andra länder och andra kulturer. Den utgör ett viktigt inslag i de faktorer, som kan skapa attraktiva bygder för bosättning och näringslivsutveckling. Samspelet mellan det kulturhistoriska bevarandearbetet, naturmiljön och den nyska- pande arkitekturen är av stor betydelse för kvalitén i den miljö vi lever. Ett klokt utnyttjande av den samhällsresurs som kultur- miljön utgör är en nödvändig grund för ett framgångsrikt regio- nalt, kommunalt och lokalt utvecklingsarbete. Landsbygdsprogrammet bör utformas så att det bidrar till att de uppställda miljökvalitetsmålen skall kunna nås. Det regionala och kommunala arbetet för att uppnå miljömålen i kombination med riktlinjer i Landsbygdsprogrammet skall erbjuda goda förutsättningar för miljöinsatser med stark förankring. Den potential en strategisk naturvård kan utgöra för näringslivet bör lyftas fram. 3Landsbygdsprogrammet kopplat till företagande, demokrati och delaktighet 3.1Landsbygdsprogrammets roll för företagande på landsbygden Företagande är en av grundpelarna för landsbygdens överlevnad. Företag skapar tillväxt och arbete, vilket gör det möjligt att både leva och verka på landsbygden. Samhället kan framförallt bidra med goda infrastrukturella förutsättningar och ett förenklat regel- system. Landsbygden erbjuder andra förutsättningar för företagande än de som finns i tätortsmiljöer. De geografiska förutsättningarna skiljer sig också åt. jordbruk likväl som biltestverksamheten i och kan ses som ett exempel på variationen. Åres och utveckling kan ses som exempel där entrepre- nörskap ger tillväxt. Landsbygdsföretagen, åtminstone i vissa delar av landet, har ofta sämre förutsättningar än företag i städer och tätorter. Bristande skalfördelar, sämre förutsättningar för att bilda nätverk med andra geografiskt närliggande företag, problem med kompetens- och kapitalförsörjning, lägre värden på fastigheter och lokaler är vanliga problem. Allmänt sett har landsbygden också en svagare infra- struktur. Behovet av infrastrukturförbättringar är mycket angelä- get. Det kan vara i form av bredband, vägar, kompetensutveckling och kulturinsatser m.m. Det är värt att notera att enligt EU:s för- slag till rådsförordning, kan Landsbygdsprogrammet endast ge stöd till småskaliga infrastrukturåtgärder. De areella näringarna kommer även fortsättningsvis ha stor betydelse för landsbygdsutvecklingen. Utvecklingsmöjligheterna på landsbygden måste dock bygga på förutsättningarna för ökat småföretagande även utanför dessa näringar. Småskalig livsme- delsförädling och andra verksamheter knutna till jordbruket liksom förädling av övrig basindustri och utveckling av tjänstesektorn är nödvändig för att landsbygden i sin helhet ska kunna utvecklas. Landsbygdsprogrammet kopplat till företagande, demokrati och delaktighet hitta bra strukturer för utökade möjligheter till kombinationsverk- samheter och kombinationstjänster är mycket angeläget. Lands- bygdsprogrammet bör bl.a. användas för att gynna kvinnors företa- gande på landsbygden. Kommitténs bedömning är att framtida förnyelsebar energipro- duktion kommer att innebära en stor utvecklingsmöjlighet för företagande på landsbygden. För företagsutveckling är kapitalförsörjning och kompetensut- veckling liksom övriga infrastrukturfrågor av ytterlig vikt. När det gäller dessa och andra hinder och även utvecklingsförutsättningar för företagande på landsbygden avser kommittén att återkomma i sitt slutbetänkande. Företagande är en av grundpelarna för landsbygdens överlevnad. Företag skapar tillväxt och arbete, vilket gör det möjligt att både leva och verka på landsbygden. Samhället bör bidra med goda infrastrukturella förutsättningar och ett förenklat regelsystem. Behovet av kapitalförsörjning kräver ett ökat engagemang från samhällets olika aktörer. De areella näringarna kommer även fortsättningsvis ha stor betydelse för landsbygdsutvecklingen. Utvecklingsmöjligheterna på landsbygden bör bygga på förut- sättningarna för ökat småföretagande även utanför dessa när- ingar. 3.2Landsbygdsprogrammets betydelse för demokrati och delaktighet Utformningen av Landsbygdsprogrammet och dess styr- och beslutsprocesser är viktiga för den demokratiska förankringen av programmet och därigenom för landsbygdsbefolkningens delaktig- het. Kraften att åstadkomma förändringar skapas i samverkan mellan de aktörer som ingår och har ansvar för processen och genom- förandet, dvs. företag, organisationer, myndigheter, kommu- ner/regioner, forskning och utveckling m.fl. Angreppssättet ges Landsbygdsprogrammet kopplat till företagande, demokrati och delaktighet särskilt utrymme i förslaget till rådsförordning. I takt med att marknaden internationaliseras ökar behovet av erfarenhetsutbyte mellan landsbygdsaktörer med liknande förutsättningar i olika län- der. För att åstadkomma väl förankrade utvecklingsprocesser måste samverkande parter på företrädesvis lokal/nivå ta reda på sina förutsättningar (t.ex. genom omvärldsanalyser) och enas om tydliga och prioriterade mål inom några utvalda utvecklingsom- råden. Målen måste sedan utvecklas och stärkas i långsiktiga pro- cesser och genom tydliga insatser. Den kommunala nivåns medverkan i lokala och regionala ut- vecklingsprocesser är viktig. Att kommunerna blir aktiva aktörer även i genomförande och finansiering av vissa delar av Landsbygds- programmet är önskvärt. Kommunerna bör stimuleras att i sin utvecklingsplanering särskilt beakta landsbygdens utvecklingsför- utsättningar. Det är angeläget att åstadkomma en regional och politisk förankring och därmed en förstärkning av pro- grammets åtgärder. Samverkan är också något som i ökande utsträckning måste uppmärksammas, såväl när det gäller behovet av att företag kan samverka i nätverk och på så sätt bli mera attraktiva på en konkur- rensutsatt marknad, som att partnerskap bildas för olika utveck- lingsprocesser. Lokala utvecklingsgrupper och andra ideella organisationer är viktiga aktörer på den lokala nivån. Deras ideella karaktär bör på ett bättre sätt än tillvaratas och värdesättas. Det är också angeläget att det finns en klar koppling och ansvarsfördel- ning mellan de lokala utvecklingsgrupperna och den kommunala nivån. Ungdomar och invandrare speglar samhället och dess mångfald. Det är väsentligt att yngre människor och de nya svens- karna på ett aktivt sätt kommer in i utvecklingsprocesserna. En utgångspunkt är att utveckling bör ses som en social process där människor samordnar handlingar med varandra och utveckling sker tvärsektoriellt mellan aktörer från olika verksamheter. Exem- pel på hur man alltmer ser på de sociala förutsättningarna för ekonomisk utveckling är t.ex. diskussionerna om socialt kapital Triple Helix, kluster, partnerskap, nätverk, lokalt lärande osv. Landsbygdsprogrammet kopplat till företagande, demokrati och delaktighet Uthållighet i processerna är avgörande. Under bl.a. rådslagen1 har behovet av uthållighet och långsiktighet i utvecklingsarbetet lyfts fram. Den gemensamma EU-nivån och de nationella och regionala nivåerna har alla stor strategisk betydelse för landsbygdens utveck- ling. På den regionala nivån måste man framförallt ta fasta på landsbygdens möjligheter, problematik och prioriteringar. Regio- nala olikheter behöver beaktas, och regional frihet och flexibilitet är nödvändig. Man måste vara medveten om att utveckling sker lokalt även om utformningen av stöd, regelverk m.m. formuleras av andra nivåer. Det är därför väsentligt att en god dialog och förank- ring finns mellan de olika nivåerna. Det är också viktigt att arbetet med Landsbygdsprogrammet stödjer en utveckling mot ett mer jämställt samhälle. Jämställd- hetsperspektivet ska finnas med som ett grundläggande värde i alla bedömningar och förslag i samband med att det nya Landsbygds- programmet arbetas fram och tillämpas. Många har påpekat behovet av en bättre integration på landsbyg- den. Detta gäller inte bara invandrare utan också generellt för per- soner som inte är födda i bygden. Rätt använd kan t.ex. leader- metodiken fungera som en väg in i den sociala gemenskapen för nya invånare. 1 Rådslag,, se bilaga 3. Landsbygdsprogrammet kopplat till företagande, demokrati och delaktighet Den kommunala nivåns medverkan i lokala och regionala utvecklingsprocesser är viktig. Att kommunerna blir aktiva aktörer även i genomförande och finansiering av vissa delar av Landsbygdsprogrammet är önskvärt. Kommunerna bör stimule- ras att i sin utvecklingsplanering särskilt beakta landsbygdens utvecklingsförutsättningar. Det är angeläget att åstadkomma en regional och politisk förankring och därmed en förstärkning av programmets åtgärder. Det är också viktigt att arbetet med Landsbygdsprogrammet stödjer en utveckling mot ett mer jämställt samhälle. Jämställd- hetsperspektivet ska finnas med som ett grundläggande värde i alla bedömningar och förslag i samband med att det nya Lands- bygdsprogrammet arbetas fram och tillämpas. Lokala utvecklingsgrupper och andra ideella organisationer är viktiga aktörer på den lokala nivån. Deras ideella karaktär bör på ett bättre sätt än tillvaratas och värdesättas. Det är också angeläget att det finns en klar koppling och en ansvarsfördelning mellan de lokala utvecklingsgrupperna och den kommunala nivån. Ungdomar och invandrare speglar sam- hället och dess mångfald. Det är väsentligt att yngre människor och de nya svenskarna på ett aktivt sätt kommer in i utveck- lingsprocesserna. 4Mål och principer för de olika prioriteringsområdena1 Det pågående Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006 avser huvudsakligen att fördjupa och bredda jordbrukets miljöarbete. Dessutom ges möjligheter att stödja investeringar för ökad diversi- fiering, tillväxt och sysselsättning inom den areella sektorn. I det kommande Landsbygdsprogrammet 2007–2013 öppnas möjligheten till en bredare satsning genom att målgruppsformule- ringarna i förordningsförslaget ger utrymme för fler aktörer att medverka i arbetet. Åtgärder som bör kunna finansieras kan t.ex. vara att skapa stimulans till innovativa insatser för den lokala mil- jöns utveckling. Detta kan exempelvis ske genom den ideella sek- torns medverkan. Även åtgärder som stärker den lokala tillgänglig- heten till kommersiell och offentlig service liksom entreprenörs- skap kan inrymmas i det nya Landsbygdsprogrammet 2007–2013. Genom att arbetet med en strategi för hållbar landsbygdsut- veckling inletts, bör prioriteringar och överväganden inför programperioden –2013 formuleras övergripande, öppet i sin tillämpning och flexibelt för att möjligheter ska ges till senare anpassningar. Det bör finnas ett utökat mandat för bred samverkan och part- nerskap mellan de offentliga, privata och ideella sektorerna, såväl inom som mellan de olika prioriteringsområdena. Vikten av att hitta synergieffekter genom nätverk med gränsöverskri- 1 se bilaga 2 för närmare beskrivning av de föreslagna prioriteringsområdena. Mål och principer för de olika prioriteringsområdena dande inriktning måste ges utökat utrymme. Kommittén anser att behovet av att åtgärder inom samtliga prioriteringsområden ska vara tydliga, prioriterade och väl förankrade. Kommittén anser att det kommande Landsbygdsprogrammet inte i någon större utsträckning skall använda de utökade möj- ligheterna till stöd till skogsnäringen.2 Kommittén anser att de satsningar inom Natura 2000, som finansieras med nationella medel utanför Miljö- och lands- bygdsprogrammet 2000–2006, ej ska finansieras i det kommande Landsbygdsprogrammet 2007–2013. Stödformerna skall utformas och tillämpas så att risken för kon- kurrenssnedvridning mellan företag förhindras. De lokala, kommunala och regionala nivåernas inflytande bör öka. Kompetensutveckling bör vara en viktig insats inom samtliga prioriteringsområden. Landsbygdsprogrammet ska verka för ett mer jämställt sam- hälle. Det finns en risk att landsbygden går mot en ojämn könsfördelning när unga kvinnor väljer att flytta in till tätor- terna medan fler män stannar kvar. Därför anser kommittén att det är det särskilt viktigt att gynna kvinnors möjlighet till före- tagande och arbete när insatserna utformas. Kommitténs uppfattning är att de goda erfarenheter som finns i det nuvarande Miljö- och Landsbygdsprogrammet 2000–2006 ska tas till vara. Därför är det viktigt med kontinuitet i utform- ningen av programmets olika åtgärder. Kommitténs uppfattning är att tonvikten i programmet ska läggas på prioriteringsområde 2, miljöåtgärder och stöd till mindre gynnade områden (LFA). 2 Ramarna och det politiska mandatet för gemensam jordbrukspolitik finns i avdelning II i fördragets artiklar 32–38. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns inslag av skogpolitiska åtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, men då är syftet med insatserna kopplade till de fastställda målen för jordbrukspolitiken. Gemensam skogspolitik saknas i EG-lagstiftningen. Mål och principer för de olika prioriteringsområdena Vid utformningen av det mer detaljerade innehållet i program- met bör erfarenheter och förslag från genomförda rådslag ut- göra en del av underlaget. Prioriteringsområde 1 med ambitionen att förbättra konkurrens- kraften inom jord- och skogsbruket Det är väsentligt att åtgärden skapar utrymme för förädling av de areella näringarnas råvaror. Småskalighet, mikroföretagande och nyföretagande bör stödjas. Jordbruksstrukturens skilda för- utsättningar gör att såväl åtgärder som underlättar investeringar, nystart av företag, som åtgärder som underlättar generations- skiften behövs. Kommittén föreslår att värdet av att medel ur åtgärden för inno- vativa insatser används för att höja kvalitén på jordbrukspro- dukter och dess värde på marknaden. Kommittén föreslår att kompetensutveckling som stärker kon- kurrenskraften är viktig att stödja. Prioriteringsområde 2 för mark- och miljöförvaltning Åtgärderna bör i första hand riktas mot de areella näringarna, men kan också utvidgas till att omfatta fler företag och organisa- tioner. Kompetensutveckling inom prioriteringsområde 1 bör relateras till även detta prioriteringsområde. Kommittén vill betona kopplingen till de nationella miljökvali- tetsmålen. Åtgärder bör om möjligt utformas så att även besöksnäring, turism och tillgänglighet främjas genom för- bättrade utvecklingsmöjligheter för företagande. På så sätt kan legitimiteten för de åtgärder som finansieras av offentliga medel förstärkas. Förståelsen ökar därigenom för det som kallas bondens nya uppdrag som förvaltare och producent av så Mål och principer för de olika prioriteringsområdena kallade kollektiva nyttigheter. Åtgärderna ska syfta till att betala för det miljöarbete som görs på landsbygden. Därför bör åtgärderna utformas på ett sådant sätt att de styr mot miljömålen. anser att det är väsentligt att LFA-stö- den och nyttan med ett bibehållet jordbruk tydligt synliggörs i det nya Landsbygdsprogrammet. Prioriteringsområde 3 för diversifierad ekonomi och god livskvalitet på landsbygden Förutom nuvarande möjlighet att söka stöd för diversifierad verk- samhet för enskilda företag öppnas möjligheten till en helhetssyn för landsbygdens utveckling också för en större målgrupp. Prioriteringsområdet bör riktas mot att allmänt stimulera lokalt entreprenörskap, företagande och lokalt utvecklingsarbete lik- som insatser som stärker landsbygdens attraktionskraft inom t.ex. livskvalitets-, boende- och arbetsmiljöområdet. Generellt ska sådana åtgärder som stärker den allmänna utvecklingen och därmed den långsiktiga hållbarheten lyftas fram. Kommittén betonar betydelsen av att åtgärderna tar sin utgångspunkt i den lokala nivåns förutsättningar och i ett brett partnerskap mellan privata, offentliga och ideella aktörer. I kommitténs fortsatta arbete med en strategi för långsiktigt håll- bar landsbygdsutveckling är sådana åtgärder som väsentligen kan hänföras till detta prioriteringsområde viktiga. Kommittén återkommer till detta i sitt slutbetänkande. Det är tydliggjort genom förordningsförslaget att genomförandet av delar av Landsbygdsprogrammet kan ske i ett underifrånpers- pektiv. Leadermetoden bygger på ett aktivt och jämlikt partnerskap mellan offentliga, privata och ideella aktörer. Metoden flyttar ansvaret nära den lokala nivån och bemyndigar enskilda människor att ta ansvar för och påverka sin framtid. Metoden kan användas över organisatoriska, administrativa och geografiska gränser. Mål och principer för de olika prioriteringsområdena tolkning kommittén har gjort är att leadermetoden eller leaderlik- nande metodik bör genomsyra arbetet inom prioriteringsområde 3 och när så är möjligt användas som arbetsmetod inom priorite- ringsområdena 1 och 2. Metoden är utformad så att den kan vara tillämpbar i hela landet. Med denna resurs kan t.ex. regionala eller lokala program hitta funktionella och lokalt förankrade lösningar. Genom att låta den föreslagna metoden inta en särskild plats i det nya programmet, ses metoden inte längre enbart som ett initia- tiv för metodutveckling, utan även som ett verkningsfullt instru- ment för genomförande. I detta sammanhang bör vikten av att tillvarata vunna erfaren- heter från tidigare projekt och utvärderingar betonas. Leadermetoden eller leaderliknande metodik bör genomsyra arbetet inom prioriteringsområde 3 och när så är möjligt använ- das som arbetsmetod inom prioriteringsområdena 1 och 2. Genom att låta leadermetoden eller leaderliknande metodik inta en särskild plats i det nya programmet, ses metoden inte längre enbart som ett initiativ för metodutveckling, utan även som ett verkningsfullt instrument för genomförande. Metoden bör vara tillämpbar i hela landet. Leadermetodiken bör kunna fungera som en väg in i den sociala gemenskapen för nya invånare. Landsbygdsprogrammet ska eftersträva enkelhet i administration och hantering, vilket borde underlättas av tydliga mål och priorite- ringar. En omfattande statlig detaljreglering riskerar att hämma den lokala kreativiteten och utvecklingsförmågan. En viktig aspekt i fråga om Landsbygdsprogrammet är hur det organiseras nationellt, regionalt och i relation till andra politikom- råden som t.ex. miljöpolitiken och den regionala utvecklingspoliti- ken. Detta är en fråga som kommittén kommer att återkomma till i slutbetänkandet, men redan nu förefaller det vara på sin plats att något beröra frågan. Den projektbaserade politiken kan medföra problem som t.ex. projekttrötthet och skenbar anpassning till projektmål, kortsik- tighet, betungande administration o.s.v. Därför är det viktigt att den organisation som förvaltar politiken har kontinuitet och en lokal anknytning, som kan ge stöd åt utvecklingen av projekt och processer samt ta fasta på deras långsiktiga effekter. De statliga myndigheter som ansvarar för Landsbygdspro- grammets genomförande är på central nivå och länsstyrelserna på den regionala nivån. Behovet av att kunna anpassa stora delar av programinnehållet regionalt, kommunalt och lokalt är, som tidigare berörts, angeläget. Programmet upplevs medföra otillräckliga möjligheter till framför allt regionala anpass- ningar och prioriteringar. Förändring av strukturella förhållanden sker i olika tidsdimen- sioner. Det finns både tvära förändringar och långsamma processer, kontinuiteter och trögheter. Kortsiktiga insatser har ofta liten effekt, vilket t.ex. kan ses i utvärderingarna av de geografiskt avgränsade program som medfinansieras av . Landsbygdsprogrammet måste vara öppet och anpassas till de stora regionala skillnader som finns i landet. Den regionala nivå som hanterar Landsbygdsprogrammet bör arbeta i partnerskap och i nära samverkan med den regionala utvecklingspolitiken och pro- grammet bör samverka med och integreras i den regionala utveck- lingsplanen (RUP). Kommittén rekommenderar, på regional nivå, ett arbetssätt där samordning sker i såväl beredning som beslutsfattande i frågor som rör regional utvecklingspolitik och Landsbygdsprogrammets prio- riteringsområden. Detta kan kräva förändring i regelsystemet. Resonemangen ovan stärks genom erfarenheter som inhämtats från rådslag och dialoger. Det finns en stor enighet i att program och beslut bör ha en tydligare regional, och lokal för- ankring. Detta ökar behovet av en nationell politik, men med stora lokala, kommunala och regionala friheter. När det gäller sammanhållningspolitiken har regeringen givit utredningsuppdrag (Dir. 2004:177): rande av EU:s sammanhållningspolitik m.m., avseende program- perioden 2013. Utgångspunkten i direktiven visar att det finns en ambition att nationellt samordna och strama upp utveck- lings- och sammanhållningspolitiken. Av direktiven framgår vidare att organisationen bättre bör samordnas med genomförandesyste- men för den regionala utvecklingspolitiken. Kommittén kommer att återkomma till denna fråga i slutbetän- kandet, men vill redan nu betona vikten av en helhetssyn när det gäller förutsättningar för utvecklingsinsatser. Landsbygdsprogrammet ska eftersträva enkelhet i administ- ration och hantering. Landsbygdsprogrammet måste anpassas till de stora regionala skillnader som finns i landet. Den regionala nivå som hanterar Landsbygdsprogrammet bör arbeta i partnerskap och i nära samverkan med den regionala ut- vecklingspolitiken och programmet bör samverka med och integreras i den regionala utvecklingsplanen (RUP). Kommittén rekommenderar, på regional nivå, ett arbetssätt där samordning sker i såväl beredning som beslutsfattande i frågor som rör regional utvecklingspolitik och Landsbygdsprogram- mets prioriteringsområden. Detta kan kräva förändring i regelsystemet. 6 Utvärdering och uppföljning Utvärderingssystemet bör utformas så att större uppmärksam- het riktas på mål, måluppfyllelse, resultat och effekter. Av sär- skild vikt är att relevanta och mätbara indikatorer utarbetas. När det gäller att utvärdera verksamhet med så komplexa samband som landsbygdsutveckling, är det viktigt att kvalitetsutvärdering sker. I den mån utveckling kan ses som en process mellan olika aktö- rer blir frågor om t.ex. partnerskapets kvalitet hand- lingsförmåga, nätverkens räckvidd och/eller funktion och ut- bildningsinsatsers strategiska värde viktiga. När det är en process hos olika aktörer blir det viktigt att kunna utvärdera människors kunskaper, förståelse, handlingskraft och motivation. Trots ovanstående förväntningar bör Landsbygdsprogrammet eftersträva enkelhet i utvärdering och uppföljning. En strategi för hållbar landsbygdsutveckling 2004:87 Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté med parlamentarisk medverkan tillkallas med upp- drag att utarbeta en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdsutveckling. Denna strategi skall utgå från målet om en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av lands- bygden inbegripet de areella näringarnas roll och utvecklingsförut- sättningar. Landsbygden utgör en stor del av yta. Karakteristiskt för landsbygden är den fysiska miljön, präglad av det brukade land- skapet, och den glesare befolkningsstrukturen. Landsbygdens ekonomiska struktur har successivt förändrats och stora delar av landsbygdens befolkning bor numera i tätorts- nära områden och har huvuddelen av sin utkomst utanför lantbru- ket.