sou · GTB337 · 2006-01-01 00:00:00 — Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för dåvarande tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar bl.a. inom rättsväsendet kan tillgodoses vid en förestående ny instans- och processordning för utlännings- ärenden. Utredaren skulle, enligt direktiven (dir. 2004:101), ha slutredovisat sitt uppdrag . Utredningstiden för uppdraget förlängs, vilket innebär att betänkandet skall redovisas . (Utbildnings- och ) Lägesrapport angående tillgång på och behov av rättstolkar och vissa förslag rörande kontakttolkutbildningen (Dnr U2004:05/2005/2) Utredningen om Utbildning av kontakttolkar har enligt direktiven (Dir. 2004:101) bl.a. till uppgift att se över frågan om hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar inom bl.a. rättsväsendet kan tillgodoses framför allt i ljuset av en förestående ny instans- och processordning för utlänningsärenden.. Vi har också till uppgift att belysa hur ett ökat antal tolkar ska kunna utbildas, hur utbild- ningen kan förändras för att säkerställa högt ställda kvalitetskrav och om nya former för utbildningen kan behöva utvecklas.. I denna rapport konstaterar vi att beräkning av behov av tolkar inom rättsväsendet liksom vid myndighetsutövning inom andra samhällsområden är en mycket komplicerad uppgift. De bristfälliga eller obefintliga underlagen gör det i vissa fall relativt svårt att komma med något annat än antaganden, i synnerhet är det svårt att uppskatta tillgången på kvalificerade tolkar i små tolkspråk. Vi har emellertid i samband med beräkningen av behovet av tolkar, på kort och något , funnit sådana allvarliga brister i den nuvarande tillgången på auktoriserade tolkar och auktorise- rade tolkar med speciell kompetens som rättstolk att vi redan nu till departementet inkommer med en redogörelse för situationen inför den nya instans- och processordning i utlänningsärenden som enligt planerna träder i kraft . Denna förändring och nedläggningen av innebär att överprövning av utlänningsärenden med ett stort inslag av muntliga förhandlingar i fortsättningen kommer att ske i länsrätt och kammarrätt. Den nya ordningen medför en ökad efterfrågan på såväl auktori- serade tolkar som tolkar med speciell kompetens som rättstolkar. Kompetenta tolkar behövs även i asylutredningsprocessen. Som vi senare i denna rapport relativt utförligt redovisar är till- gången på tolkar med speciell kompetens som rättstolkar alarme- rande låg i relativt många språk. Utgångspunkten är att man bör anlita rättstolkar till de muntliga förhandlingarna i domstol i den mån det är möjligt. Vi lägger av denna anledning förslag till extra- ordinära utbildningsinsatser . Bara i några få språk finns det en relativt god tillgång på rätts- tolkar, nämligen finska, spanska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska och polska varav finskan och polskan saknar intresse i relation till den nya instans- och processordningen. Situationen är något bättre när det gäller enbart auktoriserade tolkar utan speciell kompetens i de 34 auktorisationsspråken. För drygt hundra av de språk som talas av asylsökande i , finns det inte möjlighet till auktorisation. Förvisso finns det dock tolkar med andra kvalifikationer, men om dessa tolkars kompetens vet vi alldeles för lite. Utredningen genomför därför ett par enkätundersökningar som syftar till att nå bättre kunskap om tolkarnas kvalifikationer och utbildningsbakgrund. Den ena enkätundersökningen är ställd till samtliga auktoriserade tolkar, den andra är ställd till ett stickprov av icke auktoriserade. Det råder ett dokumenterat akut behov av att förbättra läget när det gäller tillgången på tolkar i de små tolkspråken liksom att höja dessa tolkars kompetens. Det är mot denna bakgrund vi har ansett det angeläget att innan vårt betänkande läggs lämna en delrapport till departementet om det rådande läget avseende tillgången på tolkar i allmänhet och rättstolkar i synnerhet. Vi har framför allt bedömt det som nödvändigt att beskriva behovet av åtgärder inom kontakttolkutbildningen för att i möjligaste mån förbättra tillgången på rättstolkar och auktoriserade tolkar i övrigt . Utredningens betänkande ska överlämnas . I betänkandet kommer de mer långsiktiga frågorna att behandlas, t.ex. den angelägna frågan om tillgången på auktoriserade tolkar med speciell kompetens som sjukvårdstolk. Detsamma gäller den långsiktiga reformeringen av den grundläggande kontakttolk- utbildningen inom folkbildningen. I denna skrivelse behandlar vi det omedelbara behovet att öka tillgången på auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolk samt auktoriserade tolkar överhuvudtaget. Utredningen har i sin analys funnit det angeläget att i föreliggande rapport lämna förslag på vissa extraordinära insatser för att bl.a. förbättra tillgången både på auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens som rättstolkar. För att öka antalet kvalificerade tolkar föreslår vi därför att en särskild utbildnings- satsning genomförs . Extra åtgärder som aktiv rekrytering och studievägledning i samband med en sådan utbildning kan komma att behövas. Specialkurser för auktoriserade tolkar i rättstolkning Vi föreslår att 60–70 auktoriserade tolkar på ca tio språk erbjuds särskilt anpassade kurser i rättstolkning i syfte att klara det extra provet för rättstolkar (se punkt 3 nedan). Kostnaden för denna extraordinära insats redovisas i bilaga 4. Vi föreslår att cirka 100 icke auktoriserade tolkar på ca åtta språk som genomgått grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen erbjuds vidareutbildning som syftar till att de ska klara det extra auktorisationsprovet (se punkt 3) alternativt tidigt 2006. Kostnaden för denna extraordinära insats redovisas i bilaga 4. Särskilda auktorisationsprov samt prov för rättstolkar Vi föreslår att Kammarkollegiet ges i uppdrag att alternativt tidigt 2006 anordna särskilt prov för rättstolkar samt auktorisationsprov för de tolkar som genomgått preparand- utbildningen. Kostnaden för Kammarkollegiets extra insatser redovisas i bilaga 4. Vid kontakttolkning, som utförs med stöd av förvaltningslagens 8 §, används både tolkar med auktorisation, auktoriserade tolkar med speciell kompetens och icke auktoriserade tolkar. utförs det enligt (SOU 2004:15) ca . Ur rättsäkerhetssynpunkt är det givetvis önsk- värt att alla tolkar som utför tolkningar inom rättsväsendet och vid alla former av myndighetsutövning samt vid komplicerade vård- och behandlingssituationer inom sjukvården har auktorisation och speciell kompetens. Det finns inget absolut krav på att anlita enbart auktoriserade tolkar i varken förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen, men enligt propositionen 1985/86:80 om ny förvaltningslag bör icke auktoriserade tolkar anlitas endast när auktoriserade inte finns att tillgå. Bristen på tvingande bestämmelser om tolkarnas kompetens innebär att det är beställaren av tolktjänsten som bestämmer om tjänsten ska utföras av en auktoriserad resp. icke auktoriserad tolk. Problemet med kompetensbedömningen av tolkarna är att det endast finns en kvalitetsgaranti för de auktoriserade tolkarna – för övriga tolkar måste beställaren förlita sig på att tolkförmedling- arna kan garantera tolkarnas kompetens. Beställaren av tjänsten saknar oftast möjlighet att själva bedöma tolkens kunskap. En del myndigheter har infört direktiv eller regler om vilken tolk man i första hand ska använda. Behovet av tolkar i allmänhet Samhällets behov av tolkar bestäms av en rad faktorer. I denna rapport kommer dessa endast att summariskt beröras. Här har vi lagt tyngdpunkten på behovet av tolkar inom rättsväsendet och då är följande faktorer av särskild vikt. Antalet beviljade uppehållstillstånd. EU-regler om tolkning. Behov av tolkar inom myndighetsutövning och inom särskilda samhällsfunktioner. Invandrades kunskaper i svenska. Utöver dessa allmänna behov finns det också anledning att se över Behov av kvinnliga tolkar i specifika situationer. Behov av tolkar med speciella kunskaper och erfarenhet av att tolka barn. Vissa av dessa faktorer har samhället små möjligheter att påverka, framför allt asyltillströmningen. Efterfrågan på tolktjänster bestäms bl.a. av de invandrades språkliga kompetens, dvs. deras utbildningsbakgrund, förmågan att lära in ett nytt språk och effektiviteten av sfi – svenska för invand- rare. En annan faktor är den tid det tar innan man som nyanländ kommer in på arbetsmarknaden. finns ett större behov av tolktjänster för de nyanlända i deras kontakter med myndigheter, exempelvis inom flyktingmottagningen, skolan, m.m. Trots en effektiv svenskundervisning och en lång vistelsetid i elimineras inte alltid behovet av tolktjänster hos den enskilde utan behovet av (språkligt stöd) tolk kan mycket väl kvar- stå vid komplicerade kontakter med myndigheterna, exempelvis inom rätts- och polisväsendet. Även inom sjukvården kvarstår behovet av kompetenta tolkar. Behovet av tolkspråk skiljer sig också åt. Inom asylprocessen är det hög efterfrågan på tolkar i vissa språk medan det inom övriga samhällssektorer kan röra sig om andra språk. EU-utvidgningen har till exempel medfört att inte längre har samma behov av tolkning i vissa språk. Men dessa språk kräver ändå tolkning inom andra sektorer beroende på den fria rörligheten inom EU, exempelvis inom rättsväsendet och inom sjukvården. Exempel på sådana språk är polska, litauiska, estniska och lettiska. som talar 150 språk. () något av de språk som det finns auktoriserade tolkar i. För de övriga 120 språken och 8 000 individerna fanns endast icke auktoriserade tolkar att tillgå. (Se bilaga 1.) huvudprincip är att man anlitar en auktorise- rad tolk när det gäller myndighetsutövning, men i ärenden av enklare karaktär använder man även icke auktoriserade tolkar. av uppdragen genomfördes av auktoriserade tolkar. Någon direkt efterfrågan på auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolk finns inte hos . har även behov av tolkar som kan tolka barn och i en del utredningar frågar den asylsökande särskilt efter kvinnliga tolkar. har bedrivit en försöksverksamhet i olika delar i landet i syfte att finna en ny modell för arbets- processen vid asylutredningarna. Den kommande ordningen med överprövning av asylärenden i länsrätten medför ett stort inslag av muntlighet med som ena parten vid domstolen. Den s.k. modellverksamheten har gett goda resultat och en ny arbetsprocess som bygger på erfarenheterna från denna införs i hela landet . Den nya handläggningen av asylärenden innebär att den asyl- sökande tillsammans med sitt offentliga biträde lämnar in en ansökan till där asylskälen tydligt framgår. Det offentliga biträdet kommer in tidigare i processen och har en mer omfattande kontakt med sin klient. De offentliga biträdena efter- frågar rättstolkar i första hand och genom att de har mer kontakt med de asylsökande i den nya ärendehanteringen kommer behovet av rättstolkar att öka. Eftersom såväl de asylsökande som de offentliga biträdena finns i hela landet kommer behovet av rätts- tolkar att finnas även utanför , och . Inom såväl polismyndigheterna som de allmänna domstolarna anlitas tolkar vid ett stort antal uppdrag. Som exempel kan nämnas att det –utfördes drygt 5 500 tolkuppdrag vid i . Ryska, arabiska och spanska var de tre språk som efterfrågades mest. mest efter tolkar på arabiska, turkiska och sorani. Ryska kom på fjärde plats. Enligt officiella statistik användes tolkar vid närmare 5 228 avgjorda mål . Det har skett en ökning inom framför allt brottmålen , från av målen till 2004. Statistiken redovisar inte vilka språk som man tolkat emellan eller hur många timmar det rör sig om. I statistiken ingår inte heller de fall där man använt tolkar vid för- handling i s.k. notariemål. Det finns inte heller några samlade upp- gifter inom om andelen auktoriserade tolkar, tolkar med speciell kompetens som rättstolk eller icke auktorise- rade tolkar som anlitats. Utredningen har inhämtat uppgifter från ett par tolkförmed- lingar i , vilket rörde 960 uppdrag på 65 olika språk som de haft åt första april till sista september . De flesta tolkuppdragen var i arabiska därefter följde sorani och bosniska/kroatiska/serbiska. Ryska kom först på sjätte plats. Det har inte gått att få fram några uppgifter om användningen av tolkar vid tingsrätten i och från har vi mycket få uppgifter. Vi har därför gjort överslagsberäkningar. Se bilaga 3 om beräkningsmodellen. Förutom asylprövningen och rättsväsendet har hälso- och sjuk- vården och kommunerna behov av tolkar, främst inom flykting- mottagningen, och skolverksamheten. Hur stort behov landstingen har av tolkar med speciell kompe- tens som sjukvårdstolk är oklart. Det finns inte några samlade upp- gifter om antal uppdrag, kvalitet på tolkar samt vilka språk som efterfrågas inom landstingen. Det finns endast 123 sjukvårdstolkar i ett begränsat antal språk. Det är osannolikt att dessa räcker till och om man dessutom tar i beaktande att ca 60 sjuk- vårdstolkar även är rättstolkar blir bristen desto större. Kom- munernas och landstingens behov av tolkar kommer att beröras ytterligare i vårt betänkande. Behovet av auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens som rättstolk Det är framförallt vid alla former av myndighetsutövning som det behövs auktoriserade tolkar. Kommunerna har behov av auktorise- rade tolkar inom exempelvis . anlitar i första hand auktoriserade tolkar vid asylutredningarna, men ställer inte krav på speciell kompetens som rättstolk. Det är inom rättsväsendet som det behovet och kravet finns, framför allt vid polismyndigheterna och i domstolarna. De offentliga biträdena efterfrågar i första hand rättstolkar. En svårighet med att beräkna antalet verksamma tolkar är bl.a. att det inte finns något nationellt register över tolkar förutom Kam- markollegiets förteckning över antalet giltiga auktorisationer. Utredningen är därför till stor del hänvisade till de uppgifter som tolkförmedlingarna tillhandahåller. uppskattade det sammanlagda antalet tolkar till 5 2003. I det kommande betänkande kommer vi att diskutera förutsätt- ningarna för ett nationellt register över såväl auktoriserade tolkar som rättstolkar och icke auktoriserade tolkar med dokumenterad kompetens att tolka inom rättsväsendet. För att kunna bli upptagen i ett sådant register förutsätts att samtliga icke auktoriserade tolkar har genomgått dels grundutbild- ning till kontakttolk och dels ett särskilt tvåspråkighetstest. Både förslaget om ett nationellt register över verksamma tolkar och införandet av ett tvåspråkighetstest är förknippade med en rad komplicerade problem som kräver ytterligare analys. Vi åter- kommer med överväganden och eventuella förslag i båda dessa frå- gor i utredningens betänkande. Auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens som rättstolkar och sjukvårdstolkar Av de 5 000 tolkarna fanns 800 auktoriserade tolkar fördelade på 34 språk enligt Kammarkollegiets förteckning , eller 838 auktorisationer eftersom några tolkar är auktoriserade i mer än ett språk. Av de auktoriserade tolkarna har 176 speciell kompetens som rättstolk fördelade på 21 språk. Flest rättstolkar finns det i finska, spanska, bosniska/kroatiska/serbiska och persiska. 123 auktorisera- de tolkar har även speciell kompetens som sjukvårdstolk. De tre största språken är spanska, bosniska/kroatiska/serbiska och finska. En del av rättstolkarna (62 personer) har dubbel kompetens och är även sjukvårdstolkar. Dessa finns i framförallt i finska, spanska och persiska. Det tillkommer ca 30 auktoriserade tolkar , varje auktori- sation är giltig . Hur stor avgången är, alltså avlidna, pensionerade eller tolkar som av andra orsaker är verk- samma, är inte känt. Antalet auktorisationer och speciell kompe- tens som rättstolk och sjukvårdstolk i de olika språken finns i bilaga 2. Preliminära resultat från en av utredningens enkätundersökningar Kammarkollegiets förteckning innehåller information om giltiga auktorisationer och säger inget om huruvida tolken är verksam på heltid eller om han eller hon ens har uppdrag som tolk. Den enkät- undersökning som var riktad till de auktoriserade tolkarna visar att av dem som besvarat enkäten – 351 personer exkl. de med auktori- sation i finska eller samiska – arbetar endast 137 heltid som tolkar, 48 arbetar och 149 deltid. 17 personer är inte verksamma längre. För de resterande drygt 400 personer som inte besvarat enkäten är det rimligt att anta att det råder samma förhållande mellan heltidsarbetande och halvtids/deltidsarbetande. Det skulle innebära att det endast finns 300 heltidsarbetande och 100 halvtids- arbetande att räkna med när vi ska bedöma tillgången på auktori- serade tolkar. Några av dem som arbetar på deltid har angett att de arbetar så lite som 5–. Vi har även fått in enkätsvar från 5 konferenstolkar. Några av dessa har kompetens som rättstolk, men arbetar inte med uppdrag som rättstolkar. I tabell 1 i bilaga 5 finns en sammanställning av de preliminära resultaten när det gäller heltidsarbetande rättstolkar. I tabell 2 i samma bilaga visar vi i vilka län de heltidsarbetande rättstolkarna är bosatta. Vi redovisar tre län, nämligen de tre län där länsrätten (Länsrätten i , Länsrätterna i län och Länsrätten i ) enligt regeringsbeslutet (Ju2004/- 9859/DOM) ska hantera överprövningen av beslut. I finns 24 heltidsarbetande rättstolkar i nio språk, flest (8) finns i spanska. I och län finns 8 respektive 7 heltidsarbetande rättstolkar enligt enkätresultaten. Vad det är som gör att så många inte arbetar heltid har flera för- klaringar. Antingen är det brist på uppdrag, de kan vara verksamma i språk med en liten efterfrågan, eller så är de bosatta på orter där behovet inte är så stort. Flera kan också ha valt att ha tolkningen som en bisyssla. Det sistnämnda är troligast. Några har uppgett att de studerar eller har annat arbete, exempelvis som modersmåls- lärare. Dessa resultat kommer att ytterligare belysas i vårt betänkande. De som har besvarat enkäten har en hög medelålder, . Ett tiotal personer som svarat är . Av dem är fortfarande några verksamma på deltid eller halvtid. Den äldste som angett att han/hon arbetar heltid som tolk är , den äldste som besvarat enkäten är . Brist på auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens Det råder brist på auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens. Detta är ett känt faktum som ofta framhålls av såväl tolkförmedlingar som beställare av tolkar, exempelvis Migrations- verket. Endast en del av alla tolkningar där det finns möjlighet att få tolk med auktorisation utförs av sådana. Den enkät som Tolk- förmedlingsutredningen (SOU 2004:15) genomförde visade att knappt en tredjedel av alla tolkuppdrag räknat i tolktimmar totalt sett i utförts av auktoriserade tolkar. Men dessa siffror omfattade all tolkning, även tolkning inom språk där det inte finns auktoriserade tolkar. Det innebär att vi egentligen inte vet hur ofta man frågar efter auktoriserade tolkar i språk där det finns sådana och inte får någon. Bristen på statistik och uppgifter från landsting, kommuner och statliga myndigheter gör att det blir mycket svårt att göra mer än överslagsberäkningar när det gäller bristen på tolkar . Det kan också bara bli kvalificerade antaganden när det gäller utbildningsinsatser som ska täcka kommande behov. Bedömning av behovet av rättstolkar i länsrätterna efter De faktorer som är väsentligast för beräkningen av behovet av tolkar inom länsrätterna till följd av att läggs ned är asylinströmningen och ändringar i den svenska utlännings- lagstiftningen. Övriga faktorer är ärende- hantering, benägenheten att överklaga och de kommande EU- reglerna om asyl. I denna rapport utgår vi dock från det som gäller för . läggs ned kommer de ärenden som ännu inte avgjorts av nämnden (den s.k. balansen) att lämnas till de avsedda länsrätterna. fanns drygt 8 400 avlägsnande- ärenden i den ingående balansen för . Hur många ärenden som kommer att finnas är osäkert, men balansen kommer att medföra en högre belastning på länsrätterna . Hur stor denna blir har vi av detta skäl inte kunnat ta hänsyn till i våra beräkningar. Utredningen har använt en beräkningsmodell för att ta fram antalet tolktimmar inom rättsväsendet, se bilaga 3. Med rätts- väsende avser vi här endast polismyndigheterna, tingsrätterna och länsrätterna. Vi har även lagt till det beräknade antalet tolktimmar för de offentliga biträdena vid asylutredningarna. Vi har inte räknat med tolktimmar vid kammarrätt då man inte haft något större antal mål där tolk anlitats. Enligt statistik anlitades tolk endast vid 185 mål (av ca 92 000 mål) . Hur många mål i utlänningsärenden som kommer att överprövas i kammarrätt går inte att förutse. Det antal tolktimmar vi får fram i beräkningen används därefter för att göra en uppskattning av behovet av rättstolkar. Beräkningen gäller hela landet och tar inte någon hänsyn till var i landet det finns rättstolkar eller var länsrätter, tingsrätter m.m. finns. Vi gör inte heller någon uppskattning av eventuella restider, uppgifterna avser tolkade timmar. Resultaten är med sannolikhet en under- skattning av det verkliga behovet. Vårt underlag är, som vi påpekat ovan, i en del avseenden brist- fälligt. Det finns således ingen samlad statistik från vare sig Dom- stolsverket eller polismyndigheterna. Vi har därför inhämtat vissa uppgifter från olika tolkförmedlingar och använder dessa uppgifter i vår modell för att få fram antalet tolktimmar i de olika språken. Beräkningarna görs utifrån den information som utredningen för- fogar över och kan komma att ändras i vårt betänkande. Även modellen kan i någon mån komma att justeras. Modellen beskrivs och kommenteras i bilaga 3. Där finns även tabeller över det beräk- nade antalet tolktimmar i auktorisationsspråken samt i vissa andra språk där auktorisationsmöjligheter saknas. Kommer rättstolkarna att räcka till i länsrätterna? För många av de stora språkgrupperna finns auktoriserade tolkar och även tolkar med speciell kompetens i rättstolkning. Det är emellertid relativt god tillgång på rättstolkar endast i några språk, nämligen finska, spanska, bosniska/kroatiska/serbiska samt persiska, varav finskan saknar intresse i relation till den nya instans- och processordningen. I språk som ryska och arabiska är det en stor brist på auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolkar. Flera språk där det finns auktoriserade tolkar saknar tolkar med speciell kompetens som rättstolk, exempelvis litauiska, rumänska och somaliska (se tabell 1 nedan). Våra beräkningar visar att det behövs minst två heltidsarbetande rättstolkar i dessa tre språk. I somaliska kan man inte få speciell kompetens som rättstolk på grund av svårigheter med terminologi. För att kunna få fram rättstolkar i ett större antal måste det finnas tillräckligt många auktoriserade tolkar som kan avlägga rättstolksprovet. Enligt uppgick det totala antalet tolktimmar (såväl auktoriserade som icke auktorise- rade) till drygt en miljon . Rättsväsendets andel av det sam- manlagda antalet tolktimmar i hela landet torde uppgå till ca en tiondel. Den samlade efterfrågan på auktoriserade tolkar är alltså cirka 10 gånger högre än den vi beräknat i bilaga 3. Den effektiva tolktiden för en heltidsarbetande tolk är enligt beräkning . Ser vi till resultaten i vår enkät- undersökning arbetar endast hälften av alla auktoriserade tolkar heltid, eller knappt 400 tolkar. Det innebär att det finns en stor brist på auktoriserade tolkar i de flesta språken och endast i ett tiotal språk är situationen tillfredsställande. Det finns även en kraftig geografisk snedfördelning av auktorise- rade tolkar och rättstolkar. I finns det största antalet tolkar inom så gott som samtliga auktorisationsspråk. I och saknas såväl auktoriserade tolkar som rätts- tolkar i många språk. Stora lokala brister finns i vissa språk, exempelvis i albanska.