sou · GTB3105 · 2006-01-01 00:00:00 — Dit hör även frågor om till exempel arbets- tidens förläggning och planering och fördelning av arbetsuppgifter inom en grupp. Innebörden av arbetsledningsrätten är att arbets- givaren är fri att fatta beslut utan att skälen för ställningstagandet kan prövas rättsligt. Arbetsledningsrätten påverkas dock av bl.a. regler i lag och kollektivavtal om förhandlingsskyldighet och regeln om arbetstagarsidans tolkningsföreträde vid tvister om arbets- skyldighet. 16Håkansson & (1999). 17Grönlund (2004). Reglerna om medbestämmande innebär att arbetsgivaren är skyldig att förhandla med arbetstagarsidan i viktiga organisatoriska frågor och redovisa de skäl som ligger till grund för beslutet. På det sättet får arbetstagarsidan i praktiken möjligheter till inflytande över arbetsplatsen och hur den är organiserad. Möjligheter till arbetstagarinflytande tillgodoses självfallet också genom kollektivavtal. Lagregler om en rätt till heltidsanställning med möjlighet till domstolsprövning medför att frågan om hur arbetet organiseras i en verksamhet ytterst kan komma att prövas av domstolarna. Det är arbetsgivaren som under medinflytande från arbetstagarsidan bestämmer över omfattningen och inriktningen av företagets verksamhet. Att planera och driva en verksamhet innefattar olika ekonomiska och organisatoriska överväganden. Domstolarna har varit mycket restriktiva med att pröva frågor om ett visst beslut är berättigat från företagsekonomisk eller organisatorisk synpunkt (se t.ex. AD 1985 nr 79). En sådan prövning innebär inte att domstolen sätter sig i arbetsgivarens ställe och prövar om beslut som rör t.ex. ett företags eller en kommuns interna ekonomiska och organisatoriska förutsättningar och struktur är välmotiverade. Det är därför inte lämpligt att en rätt till heltidsanställning kan bli föremål för en mer detaljerad prövning i domstol. Prövningen måste inskränkas till att arbetsgivaren redovisar de skäl som ligger bakom ställningstagandet och att domstolen vid en mer översiktlig bedömning kan konstatera att dessa framstår som godtagbara. Men även om det måste sättas ganska snäva gränser kring de rent rättsliga anspråken, kan det likväl vara naturligt att arbetsgivaren verkligen ser vilka möjligheter det finns att erbjuda arbetstagaren en heltidsanställning och använda det utrymme för organisatoriska förändringar och förbättringar som kan finnas. En lagstiftning bör alltså vara ganska återhållsam i det här avseendet. Det är inte lämpligt med en detaljerad domstols- prövning. Domstolens uppgift bör begränsas till att stävja risken för att arbetsgivaren fattar beslut om deltids- eller heltids- anställningar som framstår som omotiverade eller osakliga eller till fall där mycket begränsade ändringar av arbetsorganisationen för med sig att arbetstagaren kan få heltidsanställning om han eller hon önskar det. Det skulle också kunna hävdas att ett mer långtgående ingrepp i en privat företagares rörelse kan komma i konflikt med skyddet för äganderätten enligt första tilläggsprotokoll och inom andra områden med kommunernas Allmänna överväganden SOU 2005:105 möjlighet att organisera sin verksamhet. Det finns skäl att återkomma till de frågorna i det följande. Företagen är betydelsefulla för tillväxten och sysselsättningen i landet. har en hög andel småföretag med få eller inga anställda. Många små företag kan bidra till förnyelse av näringslivet. Om andelen små företag ökar, så ökar också andelen sysselsatta i små företag. För att företagen skall kunna utvecklas och växa förut- sätts ett gynnsamt näringslivsklimat. Nya lagregler om en stärkt rätt till heltidsanställning kan leda till ökade kostnader som inte motsvaras av ökade intäkter och som särskilt små verksamheter har begränsade möjligheter att bära. En lagstiftning som stärker rätten till heltidsanställning måste därför utformas så att den inte blir orimligt betungande för arbetsgivaren, särskilt inte för småföre- tagare. Mer långtgående åtgärder synes inte heller ligga i arbets- tagarnas intresse, eftersom det kan leda till färre arbetstillfällen. Inom Europeiska gemenskapen finns många exempel på länder som i sin nationella lagstiftning har regler som stärker deltids- anställdas situation på arbetsmarknaden. Det är till exempel fråga om lagregler om företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad. Nästan alla jämförbara länder saknar dock lagstiftning om rätt till prövning av en begäran om utökad arbetstid. Detta måste ges betydelse, inte minst mot bakgrund av den alltmer internationella marknaden som råder. och utgör dock exempel på motsatsen. Lagstiftningen i de länderna ger arbets- tagaren en rätt att få sina önskemål om sysselsättningsgrad sakligt prövade av arbetsgivaren. Och vid ett avslag på en begäran om högre sysselsättningsgrad kan beslutet överprövas av domstol på yrkande av arbetstagaren. Lagregler som ger arbetstagarna rätt till heltidsanställning är alltså mycket ovanliga i vårt närområde. Det bör dock inte ses som något absolut hinder mot att regler införs i . Om det finns goda skäl för att stärka rätten till heltidsanställning, bör man inte vara överdrivet försiktig utan i stället leda utvecklingen i önskad riktning. Att regler saknas i så många andra länder talar emellertid för att den svenska lagstiftarens insatser måste vara ganska återhåll- samma. En deltidsanställning innebär en sämre möjlighet för den enskilde till försörjning och ekonomiskt oberoende. Deltidsanställ- ningar leder också till en ökad segmentering på arbetsmarknaden, både i branscher och på enskilda arbetsplatser. Detta ökar risken för svaga grupper på arbetsmarknaden att fastna i deltidsarbete Kvinnor anställs på deltid i betydligt större utsträckning än män. Jämställdhetsaspekterna på användningen av deltidsanställningar måste därför ges tyngd. Det finns starka skäl för att lösa problemet med deltidsarbets- lösheten genom lagstiftning. Det är också utredningens bedömning att skälen för lagstiftning väger tyngre än de skäl som kan anföras emot. Utredningen kommer därmed fram till att det bör lämnas förslag om en reform genom lagstiftning utifrån de riktlinjer som dragits upp i utredningens direktiv. 7.2Utgångspunkter för en lagstiftning En lagstiftning bör syfta till att ge arbetstagarna en stärkt rätt till heltidsanställning genom en huvudregel om att anställningsavtal skall avse arbete på heltid men också genom en mer verkningsfull företrädesrätt till heltid för den som redan är anställd. Därigenom stärks den enskildes möjligheter till ekonomiskt oberoende och försörjning genom eget arbete som den snedfördelning mellan könen som är kopplad till deltidsarbetslösheten kan minska. Den del av förslaget som avser en vidareutveckling av företrädes- rätten bör därför inte innefatta en möjlighet för arbetstagaren att fritt välja sysselsättningsgrad och att genomdriva sitt önskemål i förhållande till arbetsgivaren. En lagstiftning bör i stället ta sikte på just en rätt till anställning på heltid. Därigenom markeras de över- gripande skälen för att genomföra en reform. En lagstiftning om rätt till heltidsanställning bör reglera enbart frågan om arbetstidsmåttet i anställningen. Det betyder att reglerna bör kunna göras gällande oavsett om arbetstagaren har en tills- vidareanställning eller om arbetstagaren har en tidsbegränsad anställning. Även s.k. tim-, eller behovsanställningar bör bedömas efter detta mönster. Det betyder att de kommer att räknas som deltidsanställningar om arbetstidsmåttet understiger heltid. Frågan om varje tillfälle när arbete skall utföras utgör ett särkilt anställ- ningsavtal eller om det skall anses som återkommande arbete inom ett och samma anställningsavtal får bedömas mot bakgrund av kollektivavtal och vad som är brukligt i branschen eller ytterst av omständigheterna i det enskilda fallet. En huvudregel om att anställningsavtalet skall avse arbete på heltid Det bör införas en ny regel om att anställningsavtal skall avse arbete på heltid. Regeln bidrar till att hindra uppkomsten av deltidsarbetslöshet för individer som arbetar i branscher där deltidsarbete är vanligt. Avsteg från huvudregeln förutsätter att arbetsgivaren och arbetstagaren särskilt avtalar om det och att det är tillåtet enligt lag eller kollektivavtal. Huvudregeln om att anställ- ningsavtal avser arbete på heltid för med sig att den som hävdar att ett avtal avser något annat bär det rättsliga ansvaret för att visa detta. Detta kräver att arbetsgivaren noggrant prövar om det inte är möjligt att erbjuda en anställning på heltid när arbetstagaren önskar det och – ytterst i en tvist – kan ange något godtagbart skäl för att välja att anställa på deltid. Ett framträdande skäl för att införa nya regler om heltids- anställning är behovet av skydd för de individer på arbetsmark- naden som typiskt sett har svårt att göra sina rättigheter gällande i arbetslivet. Reformen bör därför vara koncentrerad till de grupper som typiskt sett kan ha intresse av heltidsanställning och möjlig- heter till säker försörjning. Vissa grupper av arbetstagare kan därför undantas från reglernas tillämpningsområde. Det gäller exempelvis arbetstagare som anställts med särskilt anställningsstöd eller i skyddat arbete eller arbetstagare som har en företagsledande ställ- ning. Undantag bör även kunna göras när anställningen avser till exempel praktikarbete eller feriearbete. De nya reglerna bör ge uttryck för en avvägning mellan enskilda arbetstagarens anspråk på försörjning och förankring i arbetslivet och arbetsgivares ibland motstående intresse av att kunna organi- sera och driva verksamheten på det sätt som arbetsgivaren anser vara mest ändamålsenligt. Detta kan ske genom att det införs undantag från huvudregeln som gör det möjligt att beakta verksamhetens intressen. I tilläggsprotokollet till anges att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom (art. 1). Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Begreppet egendom har getts en vidsträckt innebörd och inne- fattar bl.a. de ekonomiska intressen som är förbundna med bedrivande av näringsverksamhet. Inskränkningar i en ägares rätt att använda sin egendom motiveras ofta med att de tillgodoser olika allmänna intressen. Inskränkningarna kan dock vara så betungande att det kan finnas skäl att ifrågasätta deras förenlighet med tilläggs- protokollets art. 1. Vid bedömningen av sådana fall tillämpar proportionalitetsprincipen. En avvägning görs mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse. Och om en rimlig balans inte uppnås vid den avvägningen anses inskränk- ningen strida mot egendomsskyddet.18 Egendomsskyddet har betydelse även på arbetsrättens område. Staten måste hålla en rågång öppen mellan de allmänna intressen som motiverar att lagstiftning införs för att stärka rätten till heltidsanställning och den enskildes rätt till skydd för de ekono- miska intressen som är förbundna med möjligheten att bedriva näringsverksamhet. har typiskt sett begränsade ekonomiska och organisatoriska förutsättningar att inrätta sig efter en huvudregel om att anställningsavtal avser arbete på heltid. Det är därför rimligt att undanta dem från regleringens tillämpningsområde. I praktiken undantas därmed också många nystartade verksamheter från tillämpning av de nya reglerna. Ett sådant undantag ligger också väl i linje med egendomsskyddet i tilläggsprotokollet till Europa- konventionen (art. 1). Det är inte enbart organisationens storlek som påverkar förut- sättningarna för en arbetsgivare att tillämpa en huvudregel om att anställningsavtalet avser arbete på heltid. Även stora företag kan av olika anledningar ha begränsade valmöjligheter när det gäller att organisera arbetet. Rörelsen kan också vara starkt koncentrerad till en typ av verksamhet som med nödvändighet måste utföras under en mycket begränsad del av dagen. Som exempel brukar man ofta lyfta fram lunchserveringar och utdelning av morgontidningar. Andelen deltidsanställningar varierar i hög grad mellan olika branscher. I tabell 2.3 har utredningen identifierat 16 branscher där andelen deltidssysselsatta uppgår till eller mer av det totala antalet sysselsatta. Bland dessa finns exempel på branscher där andelen deltidssysselsatta uppgår till mer än hälften av det totala antalet sysselsatta. Men inom andra områden kan fördelningen mellan anställningar på heltid eller på deltid i generella termer knappast ses som ett problem av det slaget att ett ingripande genom lagstiftning är motiverat. En reform bör av det 18 (2002) och (2000). skälet främst ta sikte på branscher, där antalet deltidsarbetslösa framstår som högt, i syfte att uppnå en rimligare balans mellan heltids- och deltidsanställningar. I linje med vad som har anförts tidigare kan ett visst mått av deltidsanställningar ses som en naturlig följd av det krav på ökad flexibilitet som många arbetsgivare ställs inför, både inom den offentliga sektorn och i det privata näringslivet. Regleringen bör därför utformas på så sätt att företag oavsett storlek kan träffa avtal om en viss mängd deltidsanställningar. Detta undantag från tillämpningsområdet medför att alla företag ges ett utrymme inom vilket arbetsgivaren kan anställa på deltid utan att anställningen kan prövas rättsligt. Det bör inte heller i övrigt vara fråga om något absolut förbud mot att träffa avtal om anställning på deltid. Ambitionen bör vara att begränsa användningen av deltidsanställningar och att alla inblandade verkligen ser vilka möjligheter till ett ökat antal heltidsanställningar som finns eller kan skapas med några juste- ringar av arbetsorganisationen. Det skall därför vara möjligt att medge undantag från huvudregeln när det är befogat utifrån arbets- tagarens önskemål och verksamhetens behov. Det är inte en framkomlig väg att i lagtext detaljerat beskriva de fall där det kan anses motiverat att med hänvisning till verksam- hetens behov göra undantag från huvudregeln. Det är i och för sig möjligt att beskriva några typexempel i motiven till lagstiftningen. Men inte ens en utförlig text på den punkten kan ge en fullständig redogörelse för hur olika synpunkter skall vägas mot varandra i det enskilda fallet. Över huvud taget är förhållandena på arbetsmark- naden alltför skiftande för att en mer heltäckande beskrivning skall vara möjlig. De snabba och ibland genomgripande förändringar som ständigt pågår inom näringsliv och förvaltning skulle också göra en beskrivning inaktuell . På det sätt som har varit nödvändigt inom det arbetsrättsliga området blir det därmed fråga om förhållandevis allmänt hållna författningsbestämmelser. I möjligaste mån bör dock de nya reglerna bygga på inarbetade rättsliga uttryck. Vid den praktiska tillämpningen har man sedan att i stor utsträckning lita till en omdömesgill hantering från de berörda parternas sida. Ytterst blir det en uppgift för rättstillämpningen att genom ställningstaganden i konkreta fall ge innehåll åt reglerna och ge den vägledning som behövs. Bevisbördan bör ligga på den som gör gällande deltids- anställning. Det bör krävas av arbetsgivaren att han eller hon har godtagbara skäl för att gå ifrån huvudregeln om heltidsanställning. Det kan leda till att även organisatoriska frågor berörs vid den rättsliga prövningen. Utgångspunkten bör dock vara att arbets- givarens motiv för en deltidsanställning i ett fall av oenighet skall framstå som godtagbart inom ramen för den rådande organisa- tionen. Bedömningen av det ändamålsenliga i organisationen bör vara översiktlig. Det kan också finnas skäl att särskilt uppmärk- samma om kvinnor mot sin vilja och utan godtagbara skäl erbjuds deltidsanställning i större utsträckning än män. Det bör vara möjligt att driva igenom en heltidsanställning som kräver endast mycket begränsade organisatoriska förändringar hos arbetsgivaren om det framstår som rimligt att arbetsgivaren tillgodoser en arbetstagares intresse av anställning på heltid. Betonas bör dock att domstolarnas avgöranden kan ta sikte endast på frågan om arbetsgivaren handlat fel genom att anställa någon på deltid och att de organisatoriska frågorna – i den mån de berörs – endast indirekt kommer att bli föremål för domstolens bedömning. En ny huvudregel om att anställningsavtal skall avse arbete på heltid bör alltså utformas så att den inte leder till några alltför långtgående rättsliga anspråk på ändringar av arbetsorganisationen. Avsikten är inte att domstolen skall gå närmare in på frågor om det berättigade från företagsekonomisk synpunkt att organisera arbetet i heltids- eller deltidsanställningar. Beviskravet bör därför sättas lägre än vad som i allmänhet gäller i civilmål. Det bör vara tillräckligt att arbetsgivaren redovisar de skäl som ligger bakom ett ställningstagande att anställa på deltid mot arbetstagarens vilja och att skälen vid en objektiv bedömning framstår som godtagbara. Genom en sådan ordning får arbetsgivaren ett extra incitament att noga överväga om det verkligen inte går att tillgodose en arbetssökandes önskemål om arbete på heltid i stället för på deltid och i vart fall göra klart för sig vilka godtagbara skäl som talar emot en heltidsanställning. Utökade rättigheter för deltidsanställd personal Den nuvarande regeln om företrädesrätt i 25 a § anställnings- skyddslagen har begränsad räckvidd. Den förutsätter i normalfallet att arbetsgivaren har behov av ytterligare arbetstid. befattningen måste inrättas på samma driftsenhet som den deltidsanställde arbetar på och arbetstagaren måste ha tillräckliga kvalifikationer för de nya arbetsuppgifterna. Grupper med en förhållandevis svag ställning på arbetsmark- naden riskerar att drabbas av de inlåsningseffekter som är förknippade med en deltidsanställning. Det är därför angeläget att företrädesrätten skärps och vidareutvecklas för att ge deltids- anställda personer reella möjligheter att utöka sitt arbetstidsmått. I motiven till 25 a § anställningsskyddslagen finns uttalanden om den ambitionsnivå som lagstiftaren förväntar sig av arbetsgivare för att öka antalet heltidsanställningar. Men företrädesrätten i dess nuvarande utformning innebär inte någon skyldighet för arbets- givaren att organisera verksamheten så att arbetstagarens önskemål kan tillgodoses. Det innebär i praktiken att en person som gjort en anmälan inte kan överblicka när i tiden önskemålet om högre sysselsättningsgrad kan komma att realiseras eller om det alls kommer att bli förverkligat. Arbetsgivaren har heller inte någon skyldighet att sakligt pröva ett önskemål om högre sysselsätt- ningsgrad. Som utredningen tidigare varit inne på har 25 a § anställningsskyddslagen fått ett begränsat genomslag i praktiken. En förstärkning av företrädesrätten bör därför även innefatta ett principiellt krav på att arbetsgivaren med tiden skall bereda deltidsanställda plats i sin organisation på heltid. Det kravet bör utformas med en bortre tidsgräns för när arbetsgivaren senast skall ha tillgodosett arbetstagarens önskemål om anställning på heltid. Det måste framstå som ett skäligt krav på arbets- givaren att han eller hon i vart fall skall kunna inlemma en deltidsanställd arbetstagare i organisationen på heltid, sedan arbetstagaren har anmält sitt intresse för detta. Skyldigheten att tillgodose önskemål om heltids- anställning bör gälla arbetstagare som varit anställda hos arbets- givaren och som i någon mening kan sägas ha arbetat in en rätt till heltid som kanske inte varit möjlig att tillgodose när anställningsavtalet träffades. Den vidareutveckling av företrädesrätten som föreslås innebär att en arbetstagare som anmält önskemål om anställning på heltid och därefter varit anställd hos arbetsgivaren kan få domstols förklaring att anställningsavtalet avser arbete på heltid. Den förstärkning av företrädesrätten som föreslås kan inte vara helt utan undantag. Det är nödvändigt att den nya rätten balanseras mot arbetsgivarens intresse av att driva verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Kraven på arbetsgivaren bör dock kunna ställas högre än i en nyanställningssituation, eftersom arbetsgivaren har haft på sig att finna utrymme för en heltidsanställning, t.ex. i samband med omsättning inom personalen eller genom de organisatoriska förändringar som kan ha skett . Det ytterst avgörande måste dock bli om arbetsgivaren har kunnat fylla ett behov av arbetskraft genom att anställning sker på heltid. Om arbetstagarsidan kan peka på någon eller några konkreta situationer, där det skulle ha varit möjligt med en heltids- anställning, bör det dock ligga på arbetsgivaren att visa att så ändå inte kunnat ske, t.ex. därför att arbetstagaren saknat tillräckliga kvalifikationer för arbetsuppgifterna. Genom en regel av det här slaget blir det möjligt för arbets- tagaren att få en avstämning och ett mer bestämt besked med anledning av sin anmälan. Den grundläggande tanken är emellertid att arbetsgivaren skall tillgodose arbetstagarens önskemål så snart det finns lediga arbetsuppgifter som arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för och således inte vänta till dess de tre åren har gått. Men om arbetstagaren inte har fått en anställning på heltid, ges han eller hon genom den nya regeln en möjlighet att få saken prövad. Det kan övervägas att låta regeln få karaktären av en automatisk omvandling av anställningsavtalet från deltid till heltid. Det skulle onekligen göra arbetstagarens ställning starkare. kan en sådan regel leda till osäkerhet om vilket avtalsförhållande som gäller mellan parterna och det kan först i efterhand visa sig att anställningen fått ett ändrat innehåll. En sådan ordning är ägnad att skapa oklarheter. Det kan också råda oenighet om hur regeln skall tillämpas i ett visst fall. Exempelvis kan parterna ha olika uppfattningar om hur anställningstiden skall beräknas. Som berörts måste rätten till heltidsanställning förses med undantag, och även detta kan leda till tolkningsfrågor. Det kan t.ex. gälla frågan om arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för arbetsuppgifterna. Regeln bör därför bygga på att det ytterst blir domstol som fastställer att arbetstidsmåttet har ändrats och att det sker med verkningar bara för framtiden. Självfallet skall parterna i anställningsavtalet också kunna träffa ett avtal om att arbetet skall ske på heltid. En ny lag om heltidsanställning Den lagstiftning som föreslås innefattar regler om förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare och är därmed av civilrättslig natur. Där regleras frågor om vad som i fråga om arbetstidsmåttet skall gälla när ett anställningsavtal ingås och vad som skall gälla under pågående anställning. Lagstiftningen har vissa regeltekniska likheter med anställningsskyddslagen och en del regler bör därför kunna utformas efter förebild från den lagen. Det gäller till exempel bestämmelserna om beräkning av anställningstid samt regler om preskription, väckande av talan och förlust av talan. Detta talar i och för sig för att de regler som föreslås borde föras in i lagen om anställningsskydd. finns det skäl för att reglerna förs in i en särskild lag. En huvudprincip i lagen om anställningsskydd är att arbets- tagaren ges ett rättsligt skydd för anställningen som sådan. Ändamålet för de regler som föreslås kan inte anses röra anställ- ningsskydd i den meningen. Om de föreslagna reglerna fördes in i anställningsskyddslagen, skulle det också kräva modifieringar av ganska många paragrafer.