sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen instämmer därför i att målet för det totala antalet helårsstudenter ett lärosäte skall uppnå under ett givet verksam- hetsår är överflödigt. Dessutom ger lärosätenas utfall i förhållande till takbeloppet upplysning om respektive lärosäte uppfyllt sin förväntade utbildningsvolym eller inte. 10.5.2Mål avseende antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik Vidare finns i nuvarande resurstilldelningssystem ett mål som omfattar antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Detta mål har satts i förhoppningen om att ett ökat antal utbildningsplatser inom dessa utbildnings- områden också skall leda till en större efterfrågan från de studerandes sida. Antalet helårsstudenter inom dessa utbildnings- områden har också ökat kraftigt (avsnitt 7.2). Denna målsättning har lett fram till att lärosätena sammantaget i den nationellt samordnande antagningen erbjudit ca två gånger fler utbildningsplatser än vad antalet studenter utgör som avslutar de naturvetenskapligt och tekniskt inriktade gymnasie- programmen och påbörjar högre utbildning (avsnitt 7.11). Detta har lett till att flera lärosäten haft en överkapacitet på utbildningsplatser inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena, vilket i sin tur inneburit att dessa lärosäten inte nått sina respektive takbelopp. Detta trots att lärosätena genomfört olika behörighetsgivande utbildningar såsom naturvetenskapligt-tekniskt basår. Utredningen anser att det mot ovanstående bakgrund finns stora risker med att formulera mål för respektive lärosäte som omfattar antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vi föreslår således att även detta mål avskaffas. Om takbeloppet i sig ger omfattningen för ett lärosätes totala utbildningsvolym bör preciseringen av ett lärosätes utbildnings- utbud, precis som , ske i termer av examensmål och formu- leringar som innebär en direkt uppmaning till lärosätet att öka respektive minska sin utbildning inom ett visst område. Förslag till förändringar i styrsystemet Regering och riksdag styr lärosätenas utbildningsutbud bl.a. genom att tilldela lärosätena examensmål för en fyraårsperiod. Målen avser utbildningar där regering och riksdag i första hand ur ett samhällsperspektiv vill se en ökning. Examensmålen är inte kopplade till resurstilldelningssystemet. Åtminstone på kort sikt innebär detta att om ett lärosäte inte uppfyller examensmålen så behöver detta inte betyda att lärosätet får mindre resurser. På kan givetvis, om examensmålen inte nås, utbildningsuppdragen förändras så att utbildningsutbudet och därmed tillhörande intäkter reduceras. Vi anser att examensmålen, trots att de inte är kopplade till resurstilldelningen, spelar en viktig roll i styrningen och planeringen av grundutbildningen. Mot denna bakgrund anser vi att examensmålen bör finnas kvar. Examensmålen bör i första hand anges för examina där regering och riksdag vill se en ökning. Antalet examensmål bör precis som i nuvarande styrsystem vara relativt få. 10.6Begränsning av antalet helårsstudenter inom det konstnärliga området Utredningen föreslår i kapitel 11 att dagens sju konstnärliga utbildningsområden ersätts av ett konstnärligt ersättningsområde. Grundersättning tillsammans med ersättning för en helårsstudent och ersättning för en helårsprestation ger i det föreslagna resurstilldelningssystemet en ersättning för all konstnärlig utbildning på ca 154 kkr (för vissa lärosäten tillkommer en lärosätesresurs), dvs. en ersättningsnivå som är betydligt lägre än genomsnittsersättningen till de konstnärliga utbildningsområdena i nuvarande resurstilldelningssystem. I nuvarande resurstilldelnings- system varierar per capitaersättningen för konstnärlig utbildning mellan ca 181 kkr (musik) och 470 kkr (media). Eftersom ersättningsbeloppen till det konstnärliga ersättnings- området i det föreslagna resurstilldelningssystemet i förhållande till övriga ersättningsområden kommer att ligga på en jämförbar nivå anser vi att det inte längre finns någon anledning att för lärosätena begränsa antalet helårsstudenter inom de konstnärliga utbildnings- Förslag till förändringar i styrsystemet områdena/det konstnärliga ersättningsområdet utan vi föreslår att denna begränsning tas bort. Beträffande styrsystemets möjligheter att tillgodose arbetsmark- nadens behov hänvisas till avsnitten 10.3 och 10.5.3 om utbildnings- och forskningsstrategier respektive examensmål. Som framgår av avsnittet om utbildnings- och forskningsstrategier (avsnitt 10.3) så är det vår uppfattning att lärosätena, utifrån eget material och material som t.ex. arbetsmarknadens parter och tar fram, bör göra egna analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan av sådan kompetens som högre utbildning ger. Som framgår av kapitel 11 saknar vårt förslag till resurstill- delningssystem en komponent som direkt baseras på arbets- marknadens efterfrågan. I stället är det studenternas val av utbildning som bör ha ett stort inflytande i resurstilldelnings- systemet. Detta bl.a. mot bakgrund av att det är studenterna som står risken och vid sitt utbildningsval sannolikt väger in både egna ämnesintressen och utsikterna på framtidens nationella och internationella arbetsmarknad. En möjlig väg att styra studenterna till ett utbildningsval (med för få sökande) som leder till ett yrke inom vilket en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås, är att avskriva en del av studielånen eller tilldela de studerande någon form av premie. Eftersom inte alla kan förväntas ta studielån är det bättre att ge de studerande ekonomisk kompensation i form av en premie. Villkor för att tilldelas en sådan premie skulle kunna vara att man examinerats från en av regeringen namngiven utbildning – med få sökande och som leder till ett yrke med framtida brist på yrkesutövare – och innehaft yrket under . Det sistnämnda för att säkerställa att examinerade studenter faktiskt är verksamma inom de bristyrkesområden de utbildats för. Det finns tidigare erfarenheter där särskilda åtaganden använts för att styra studenter till vissa områden, exempelvis NT-SVUX Förslag till förändringar i styrsystemet (naturvetenskaplig-teknisk utbildning för studerande med särskilt vuxenstudiestöd). NT-SVUX gav 1998 studenter som var mellan 28 och hade arbetslivserfarenhet möjlighet att studera naturvetenskapliga och tekniska utbildningar med ett särskilt ekonomiskt stöd. Cirka 10 000 studenter påbörjade studier inom ramen för NT-SVUX. Syftet var att öka kompetensen i landet inom naturvetenskap och teknik och att hantera en arbetsmarknad med hög arbetslöshet. och har följt upp NT-SVUX satsningen och konstaterar i sin rapport att de studenter som deltog hade goda studieresultat och att många av de färdigutbildade studenterna fick arbete efter genomgången utbildning. NT-SVUX innebar ett tillskott av fler studenter till naturvetenskapliga och tekniska utbildningar. Drygt hälften av dessa studenter påbörjade ingenjörs- utbildningar. I rapporten noteras också att satsningen var något för vid eftersom en del av studentgrupperna ändå hade tänkt påbörja en naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Det rekommenderades att ett framtida studiestöd bör utformas genom det högre bidraget i det nya studiemedelsystemet. Ett eventuellt införande av till studenter som väljer utbildningar som förbereder för en yrkesverksamhet inom områden där en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås ligger utanför vårt uppdrag och bör utredas i särskild ordning. De utbildningsuppdrag som regering och riksdag fastställer till respektive lärosäte bör finnas kvar men på ett tydligare sätt omfatta en hel fyraårsperiod för att ge lärosätena stabilare ekonomiska förutsättningar. Förstärkta budgetdialoger genomförs två och fyra i en given fyraårsperiod. Utbildnings- och forskningsstrategier bör utarbetas gemensamt i ett och samma dokument och inlämnas tre i en given fyraårsperiod till Utbildnings- och . Lärosätena bör ha stor frihet att formulera sina egna utbildnings- och forskningsstrategier. Vissa uppgifter bör dock vara gemensamma för alla lärosäten och formuleras utifrån politiska mål. Förslag till förändringar i styrsystemet Utbildnings- och forskningsstrategiernas relation till års- redovisning och budgetunderlag bör ses över. Utbildnings- och forskningsstrategierna får inte bli en ny form av anslagsfram- ställning. Examensmålen spelar en viktig roll i styrningen och plane- ringen av grundutbildningen och bör finnas kvar. Examensmålen bör i första hand anges för examina där regering och riksdag vill se en ökning. Antalet examensmål bör precis som i nuvarande styrsystem vara relativt få. Målet för det totala antalet helårsstudenter är överflödigt eftersom lärosätenas utfall i förhållande till takbeloppet ger upplysning om lärosätena uppfyllt sin förväntade utbildnings- volym eller inte. Det finns stora risker med att formulera mål för lärosätena av typ antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vi föreslår att detta mål avskaffas. Begränsningen för lärosätena av antalet helårsstudenter inom de konstnärliga utbildningsområdena/konstnärliga ersättnings- området bör tas bort. Lärosätena bör göra egna analyser av samhällets och arbetsmarknadens framtida behov och efterfrågan av sådan kompetens som högre utbildning ger. Lärosätena bör göra egna uppföljningar och analyser av vilka arbeten som lärosätets studenter erhåller när de träder ut på arbetsmarknaden. Det bör utredas vidare om det är möjligt att avskriva en del av studielånen eller låta någon form av premie utgå till studenter som väljer utbildningar som leder till yrken inom vilka en framtida brist på yrkesutövare kan förutspås. 11Förslag till nytt resurstilldelningssystem Utredningens förslag till nytt resursfördelningssystem baseras på utredningens direktiv och utgår från nuvarande resursfördel- ningsmodell. Utredningen lämnar nedan ett antal förslag till förändringar och modifieringar i denna modell utifrån bl.a. den analys av nuvarande resurstilldelningssystem som beskrivs i kapitel 7. Vårt förslag har baserats på följande utgångspunkter. Grundläggande högskoleutbildning är till för studenterna. De investerar tid och resurser för att uppfylla sina mål om att genomföra en bra utbildning med goda resultat för att få ökade möjligheter på framtidens arbetsmarknad. Studenternas val och prioriteringar måste därför beaktas vid framtagandet av ett nytt resurstilldelningssystem. Resurstilldelningssystemet skall också ge incitament för att all högskoleverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt. Detta förutsätter ett resurstilldelningssystem som till viss del är presta- tionsrelaterat. Långsiktig planering av och stabila förutsättningar för verksamheten är några avgörande faktorer för universitetens och högskolornas möjligheter att på ett professionellt sätt genomföra och utveckla sin verksamhet. Dessa förutsättningar skapar tillsammans med t.ex. kompetenta lärare, en bra forsknings- anknytning av grundutbildningen och en välutvecklad infrastruktur i form av bibliotek, lokaler och utrustning goda möjligheter för lärosätena att bedriva grundläggande högskoleutbildning av hög kvalitet och därigenom bidra till samhällets och den allt mer konkurrensutsatta arbetsmarknadens behov av välutbildade personer. Förändring, utveckling och fortsatta krav på effektivisering av grundutbildningen förutsätter att lärosätena även fortsättningsvis ges möjlighet att besluta om t.ex. utbildningsutbud och (om)för- Förslag till nytt resurstilldelningssystem delning av resurser. Lärosätena bör dock på olika sätt kunna redogöra för bakgrunden till respektive utbildningsutbud. Ett resurstilldelningssystem som ges alltför många speciallös- ningar och komponenter blir snabbt oöverskådligt och komp- licerat. Därför är enkelhet och transparens tillsammans med att systemet skall upplevas som likvärdigt och rättvist prioriterade förutsättningar när ett nytt resurstilldelningssystem utvecklas. Vi föreslår att grundutbildningsanslaget för alla lärosäten består av en del som direkt är student- och prestationsrelaterad och en del som utgör en grundersättning och som indirekt också är student- och prestationsrelaterad. Den del som är direkt student- och prestationsrelaterad begränsas uppåt av ett takbelopp som utgör av helheten, dvs. summan av takbeloppet och grundersättningen. Grundersätt- ningen, som alltså på lång sikt också är student- och prestations- relaterad, utgör av helheten. När riksdag eller regering beslutar om ökningar eller minskningar i ett lärosätes utbildningsutbud ökas respektive minskas både takbelopp och grundersättning. För vissa lärosäten tillkommer en specifik lärosätesresurs. Denna lärosätesresurs omfattar några få lärosäten och är knuten till de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena. För några lärosäten ingår i grundutbildningsanslaget också ersättning för särskilda åtaganden av långsiktig karaktär. Särskilda åtaganden av tillfällig karaktär föreslås finansieras ur anslaget Särskilda utgifter för universitet och högskolor och fördelas efter beslut av regeringen. Således gäller för grundutbildningsanslaget till ett visst lärosäte att = grundersättning (för alla lärosäten) +student-/prestationsrelaterad ersättning (för alla lärosäten) +konstnärlig/idrottslig lärosätesresurs (för vissa lärosäten) +ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden (för vissa lärosäten) Förslag till nytt resurstilldelningssystem Utredningen föreslår att grundersättningen skall vara av den helhet som gäller för alla lärosäten, dvs. av summan av grundersättning och takbelopp (som avser den högsta ersättning ett lärosäte kan erhålla för utförda helårsstudenter och helårsprestationer, dvs. från den student- och prestationsrelaterade ersättningen). Grundersättningen möjliggör för lärosätena att göra andra prioriteringar och hänsynstaganden än de som är baserade på studenternas efterfrågan och prestationer, såsom en profilering av utbildningsutbudet och en anpassning till arbetsmarknadens behov. En grundersättning, markerar också statsmakternas insikt i att lärosätena har kostnader av långsiktig karaktär (t ex kostnader för personal och lokaler) och som därmed inte helt och hållet bör vara beroende av tillströmningen av studenter och deras prestationer. Det finns flera andra motiv för att införa en grundersättning. Dessa framgår nedan. Utredningen har diskuterat hur stor andel som grundersätt- ningen skall utgöra och kommit fram till följande slutsatser: Om grundersättningen skulle införas enbart för att skapa en långsiktigt trygg finansiering för lärosätena skulle grundersätt- ningen behöva uppgå till 90 av dagens takbelopp för att ge någon effekt. Detta mot bakgrund av att ersättningen till ett lärosäte från till ett annat är relativt stabil beroende bl.a. på att endast en årskurs studenter omsätts och att prestationskvoterna ligger på en relativt nivå. Ett resurstilldelningssystem som i så hög grad bygger på en grundersättning innebär i praktiken ett system som varken tar hänsyn till studenternas efterfrågan eller prestationer, vilket är något som strider både mot utredningens direktiv och de synpunkter på ett nytt resurstilldelningssystem som lämnats av universitet och högskolor. Som tidigare nämnts har lärosäten för att bl.a. motverka ekonomiska effekter av en nedgång i studenttillströmningen breddat sitt utbildnings- utbud. Denna åtgärd har tyvärr motverkat en profilering av lärosätenas utbildningsutbud. Ett införande av en grundersättning innebär att den student- och prestationsbaserade tilldelningen reduceras, vilket medför att lärosätena blir mindre beroende av variationer i antalet helårs- studenter och helårsprestationer. Därmed skapas en viss ökad Förslag till nytt resurstilldelningssystem ekonomisk stabilitet för lärosätena och större möjlighet till profilering av sitt utbildningsutbud utan att riskera stora ekonomiska förluster om studenterna sviker det profilerade utbild- ningsutbudet. Eftersom vi anser att resurstilldelningssystemet även fortsätt- ningsvis skall vara baserat på studenternas efterfrågan och prestationer får grundersättningen inte utgöra den dominerande delen av resurstilldelningssystemet. får den heller inte vara så liten att den blir betydelselös. En grundersättning som utgör av summan av grundersättning och takbelopp bevarar enligt vår mening både ett student- och prestationsrelaterat resurstilldelningssystem som bättre förutsättningar skapas för lärosätena att överbrygga vissa svårigheter i dagens resurstilldelningssystem och för att vidta önskvärda åtgärder av annat slag. Vi anser t.ex. att en grund- ersättning minskar konkurrensen och därmed underlättas sam- verkan mellan lärosäten. Det skapas också bättre förutsättningar att långsiktigt se till arbetsmarknadens behov (t.ex. genom att utbild- ningar, som tillfälligtvis inte bär sina kostnader men som bedöms ha en framtida god arbetsmarknad, lättare kan fås att övervintra). En grundersättning underlättar vidare för lärosätena att göra interna omfördelningar. Visserligen sker vissa omfördelningar mellan utbildningsområden vid det enskilda lärosätet men till överväldigande del (vilket bekräftas av uppgifter från lärosätena och av gjorda utvärderingar) behålls de nationella prislapparnas relation vid den interna fördelningen av resurser. Andra motiv för en grundersättning är att det blir lättare att motivera kurser/utbildningar med låg prestationskvot men som är viktiga byggstenar i det livslånga lärandet. Det gäller t.ex. fort- och vidareutbildning där det främsta motivet för många studerande är att lära sig kursinnehållet medan tentamen och poäng kommer i andra hand. Detta gäller i viss mån också distans- utbildning liksom kurser som har sitt huvudsakliga syfte att bidra till bildning snarare än till utbildning. Flera lärosäten har tagit upp att det nuvarande resurstill- delningssystemet inte uppmuntrar till nyutveckling eftersom viss risk finns att satsningen går fel. Bättre då att satsa på säkra kort. En grundersättning bidrar till att ett skapa utrymme för nyutveckling utan att lika hårda krav ställs som på att de nya utbildningarna direkt skall generera resultat i form av helårsstudenter och helårsprestationer. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Av de länder som vi har besökt under utredningsarbetet har , och en basresurs medan inte har det. I utgör basresursen till universiteten genomsnitt- ligt av de resurser som sammantaget fördelas till grundläggande högskoleutbildning. Omfattningen av basresursen i och är svårare att ange precist eftersom den omfattar både grundläggande högskoleutbildning, forskarutbild- ning och forskning. Storleken på grundutbildningens basresurs i kan dock uppskattas till av de resurser som ställs till grundutbildningens förfogande. I utgör basresur- sen av de resurser som fördelas till grundläggande högskoleutbildning och forskning. fördelas två tredje- delar av de resurser till grundutbildningen som baseras på antalet examina på planeringstalen (som överenskoms mellan Undervis- ningsministeriet och berört lärosäte) för dessa. Om resurser motsvarande dessa planeringstal, som i någon mån kan sägas likna en basresurs, räknas med utgör basresursen . 11.3Student- och prestationsrelaterad ersättning Utredningen föreslår att den del av resurstilldelningssystemet som är student- och prestationsrelaterad utgör av summan av grundersättning och takbelopp. Att resurstilldelningssystemet även fortsättningsvis skall vara student- och prestationsrelaterat tillstyrks av de flesta lärosäten (kapitel 6). Av utredningens direktiv framgår att resurstilldel- ningssystemet även fortsättningsvis skall ta hänsyn till studenternas efterfrågan. Något direkt direktiv till att resurstilldel- ningssystemet skall vara prestationsrelaterat finns inte. Dock skall resurstilldelningssystemet ge incitament för att all högskoleverk- samhet skall bedrivas så effektivt som möjligt, såväl för det enskilda lärosätet som för landet. Utredningen tolkar detta som att resurstilldelningssystemet även fortsättningsvis till viss del bör vara prestationsrelaterat även om andra direktiv (arbetsmarknad, samverkan, stabila ekonomiska förutsättningar) pekar i riktning mot att en grundersättning bör införas. Utredningen föreslår således att den del av resurstilldelnings- systemet som är student- och prestationsrelaterat och som bygger på ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer skall Förslag till nytt resurstilldelningssystem En sådan nivå innebär att resurstill- delningssystemet även fortsättningsvis är starkt beroende av studenternas efterfrågan och prestationer. Förslaget innebär dock att studenttillströmningen och studenternas prestationer inte som i dagens system är helt avgörande för ett lärosätes intäkter eftersom erhålles i form av en grundersättning. Utredningen föreslår vidare att de nationella ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer för respektive utbildningsområde/ersättningsområde skall utgöra vardera (av summan av utbildningsområdets/ersättningsområdets ersättningsbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer). I vårt förslag till nytt resurstilldelningssystem utgör den del som är student- och prestationsrelaterad av helheten. Detta innebär att i förhållande till det nuvarande resurstilldelnings- systemet anpassas såväl ersättningsbeloppen för helårsstudenter som ersättningsbeloppen för helårsprestationer till 65-procent- nivån. När kostnader för nya ändamål skall täckas i det föreslagna resurstilldelningssystemet räknas såväl grundersättning som takbelopp upp med samma andel så att deras inbördes relativa förhållande inte ändras. Inom takbeloppet bör då ersättnings- beloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer räknas upp lika mycket så att dessa ersättningsbelopp även i fortvarighet utgör vardera av deras summa (=per capitatilldel- ningen). Med en sådan metodik finns det inte längre några skäl att tala om att kostnader för ett visst ändamål täcks genom att antingen ersättningsbeloppen för helårsstudenter eller ersättningsbeloppen för helårsprestationer höjs. Det räcker med att tala om att alla ersättningsbelopp liksom grundersättningen höjs med en viss procent. Den andel av per capitaersättningen som kommer från ersättning för helårsstudenter respektive ersättning för helårsprestationer ligger i dagens resurstilldelningssystem i intervallet 45–för samtliga utbildningsområden utom de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena (tabell 11.6). För de sistnämnda utbildningsområdena ligger den andel som kommer från ersättning för helårsstudenter i intervallet 60 (med undantag av media där motsvarande andel utgör ). I förslaget till nytt resurstilldelningssystem kommer (om prestationsgraden är ) från vardera ersättningen för helårs- SOU 2005:48 Förslag till nytt resurstilldelningssystem helheten (= summan av grundersättning takbelopp) och att ersättningen för helårsstudenter respektive helårsprestationer föreslås bli lika stora för respektive ersättnings- område. Av tabell 7.2 framgår antalet helårsstudenter och helårs- prestationer totalt och fördelade på utbildnings- områden. Med hjälp av dessa uppgifter och ersättnings- belopp för helårsstudenter och helårsprestationer kan de intäkter detta skulle resultera i (om något takbelopp inte fanns) beräknas. De totala intäkterna från ersättning från helårsstudenter kan beräknas till 9 591 180 kkr medan motsvarande intäkter från ersättning för helårsprestationer uppgår till 7 413 380 kkr. I det nuvarande resurstilldelningssystemet innebär detta att (om något takbelopp inte fanns) av intäkterna kommer från ersättning för helårsstudenter och från ersättning för helårsprestationer. Om uppgifter tillämpas på det föreslagna resurstilldel- ningssystemet kommer utöver grundersättningen om lärosätena genomsnittligt att erhålla från ersättning för helårsstudenter och från ersättning för helårsprestationer.