sou · GTB361 · 2006-01-01 00:00:00 — Resultatet av utredningens överväganden i denna fråga redovisades i en särskild skrivelse till regeringen (dnr Fi2004/3072). kan sammanfattas som en inlärningsfas. Sekretariatet gjorde studiebesök vid Befolkningsregistercentralen i , det Centrale Personregister i och det Sentrale Folkeregisteret i . Vidare ägde samråd rum med Riks- polisstyrelsen, , , och näringslivets organisationer. har i huvudsak ägnats åt arbete med utredningens betänkande. Därutöver har samråd ägt rum med och . Vidare har nya överläggningar ägt rum med och näringslivets Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har också inhämtat synpunkter från . Till utredningen har inkommit skrivelser från bl.a. , branschorganisationen (Swedma), och vissa företag inom kreditupplysningsbranschen, bestående av Soliditet, , samt Business Check. Faktauppgifter har fortlöpande lämnats från servicebyrån , som är personuppgiftsbiträde. 2 SPAR:s historia och framväxt 2.1Det svenska dataskyddets tillkomst datoriseringen tog fart i har det funnits en stark efterfrågan på befolkningsuppgifter i elektronisk form för bl.a. personkontroll, registervård och urvalsdragningar. insåg riksdag och regering att den allt mer omfattande registreringen av personuppgifter skulle komma att kräva lagreglering i syfte att garantera medborgarna skydd mot otillbörliga intrång i den enskildes personliga integritet. De utredningar som tillsattes kom att leda till införandet av datalagen (1973:289), världens första nationella datalag. Genom lagstift- ningen infördes reglering av de omständigheter under vilka personuppgifter fick registreras. inrättades Datainspek- tionen som tillstånds- och tillsynsmyndighet. Ett starkt skäl för att inrätta datalagen var att olika aktörer, redan innan datalagen trädde i kraft, hade inrättat register över hela den svenska befolkningen för de syften som nämnts. Uppgifter från dessa register tillhandahölls mot marknadsmässig ersättning. De registeruppgifter som ingick i de privata befolkningsregistren hade samlats in med olika metoder, sannolikt främst genom insamling från det allmänna med stöd av offentlighetsprincipen. Även inom den offentliga sektorn fanns ett stort antal offentliga befolkningsregister. Mot den bakgrunden föreslog den då nyinrättade Datainspek- tionen att ett centralt, statligt, ADB-baserat person- register skulle bildas.1 Syftet var främst att minimera behovet av omfattande befolkningsregister och därigenom reducera riskerna för otillbörliga integritetsintrång. Ett statligt register med mono- polliknande ställning ansågs bättre från integritetssynpunkt än ett flertal befolkningsregister med varierande huvudmän. 1 Skrivelse från Datainspektionen till . SPAR:s historia och framväxt 2.2SPAR:s framväxt och inledande fas Regeringen överlämnade Datainspektionens förslag till dåvarande datasamordningskommittén (DASK), som i sin tur uppdrog åt Statskontoret att belysa de tekniska, ekonomiska och organisa- toriska konsekvenserna av förslaget. Statskontoret redovisade sina överväganden i två rapporter,2 och framhöll i båda att registerinnehållet i det av Datainspektionen föreslagna registret var alltför begränsat. Statskontoret föreslog i stället inrättandet av ett Samordnat Person- och AdressRegister, SPAR, med utökat innehåll. Regeringen antog Statskontorets förslag, som presenterades i propositionen (1976/77:27) om åtgärder för att begränsa möjlig- heterna att föra omfattande personregister. Med stöd i propositionen beslutade om inrättandet av SPAR. bestämdes att privata befolkningsregister inte längre skulle få föras för detta ändamål. Ändamålet med SPAR skulle vara register- uppdatering, personnummerkontroll, personnummersökning och urvalsdragningar. Den statliga myndigheten för administrativ databehandling, DAFA, tilldelades totalansvaret för SPAR. SPAR utvecklades successivt och togs i drift 1978. Sedermera utarbetades ett förslag till lagreglering av SPAR.3 Förslaget antogs 1981 och innebar viss reglering i datalagen. tillkom förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret. När DAFA ombildades till bolag (), inrättades myndigheten person- och adressregisternämnd (). Nämnden övertog huvudmannaskapet och registeransvaret för SPAR.4 Enligt riktlinjer i beslut skulle , på statens uppdrag, sköta den tekniska driften och marknadsföringen av SPAR. Även rollfördelningen mellan och bolaget behandlades i beslutet, vilket ligger till grund för verksamheten i dess nuvarande form. Villkor om insyn i verksamheten skulle införas i statens kontrakt med avseende drift, produktion, underhåll och marknadsföring m.m. av SPAR. Det första kontraktet utarbetades av för DAFA (C 1985:03). 2Rapport om Samordnad datainsamlig, normering av data och Samordnat person- och adressregister samt Rapport 1976:21, SPAR – Samordnat Person- och AdressRegister. 3Författningsreglering av SPAR m.m. (Ds Ju 1979:19). 1984/85:225 om statsförvaltningens användning av ADB m.m., FiU 1985/86:4, rskr. 1985/86:89, prop. 1985/86:112, FiU 1985/86:20, rskr. 1985/86:215. SPAR:s historia och framväxt gällande avtalet tecknades mellan nämnden och . gjorde 1986 bedömningen att den myndighet som övertog ansvaret för SPAR skulle vara fristående från såväl de sakansvariga myndigheterna (Datainspektionen och Riksskatte- verket) som från drift- och försäljningsorganisationen. skapades med sikte på att tillfälligt lösa frågan om huvudmannaskapet för SPAR, i avvaktan på förslag från dåvarande Data- och offentlighetskommittén (DOK). Nämnden skulle inte ha några egna anställda. Dess kansliresurser skulle hämtas från Statskontoret och kansliet gjordes avsiktligt så litet som möjligt. fick en parlamentarisk sammansättning, enligt en överenskommelse träffad i anslutning till ovannämnda riksdags- beslut. Denna konstruktion, tänkt som ett provisorium, består i allt väsentligt än . Alla sju riksdagspartierna är representerade i nämnden. Åtta av nio ledamöter sitter i . Kansli- göromålen sköts av en värdmyndighet. Den enda förändring som inträffat är att nämnden, på förslag och efter riksdagsbeslut, bytt värdmyndighet; från Statskontoret till . Om förändringarna varit små på myndighetssidan har de varit desto större i ägarstrukturen kring det bolag som skött driften av SPAR. ägdes fram av staten, då bolaget såldes till den fransk-brittiska . Ägarna har därefter skiftat, men den juridiska personen med det nuvarande namnet har varit densamma. Driften av SPAR har varit lönsam vilket bidragit till att nämnden varit utsatt för en stark press att konkurrensutsätta verksamheten och upphandla driften enligt reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Nämnden har emellertid avvaktat med en upphandling med hänvisning till att framtiden för registret varit oviss. har flera utredningar föreslagit att SPAR skall avvecklas i sin nuvarande form. SPAR:s historia och framväxt , tillsatt med uppdrag att utreda frågan om den framtida aviseringen av folkbokföringsuppgifter, föreslog i betänkandet Folkbokföringsuppgifterna i samhället (SOU 1994:44) att ett nytt centralt aviseringsregister skulle inrättas inom dåvarande () och att detta register skulle överta SPAR:s funktioner. Ansvaret för ett register med den viktiga samhällsfunktionen att förse alla myndigheter med nödvändiga befolkningsuppgifter borde enligt utredningen ligga hos den myndighet inom vilken uppgifterna samlades in och som hade erforderliga resurser att fungera som beställare av ADB-drift. Enligt utredningen borde också den ansvariga myndigheten äga erforderliga ADB-program och system. Utredningen konstaterade att aldrig haft en sådan funktion och att den hade inrättats tillfälligt 1986 med uppgift att vara huvudman för SPAR i avvaktan på en slutlig lösning. Utredningen framhöll vidare att de överväganden som låg till grund för inrättandet av SPAR inte längre var aktuella. När SPAR inrättades som ett fristående register låg ansvaret för de lokala kyrkoböckerna på pastorsämbetena och ansvaret för de regionala personbanden på länsstyrelserna. Därtill kom att ADB-tekniken var en angelägenhet för specialister. hade ansvaret för folkbokföringsregistren lagts helt på skatteförvaltningen och ADB- kunskapen blivit vida spridd. Det fanns därför, enligt utredningen, inte längre några bärande skäl för att ha en särskild myndighet utanför skatteförvaltningen som mellanled för tillhandhållande av folkbokföringsuppgifter. När det gällde funktionen att förse näringslivet med tillförlitliga och användbara personuppgifter ansåg utredningen att fördelarna övervägde de integritetsrisker som verksamheten medförde. Det av utredningen föreslagna centrala aviseringsregistret skulle emellertid få ett mer begränsat innehåll än SPAR. För att, trots detta, möjliggöra urvalsdragningar baserade på inkomst och förmögenhet föreslog utredningen att samkörningar skulle kunna göras mellan skatteförvaltningens aviseringsregister och skatte- register. Integritetsskyddet i samband med urvalsdragningar skulle tillgodoses genom att en särskild, parlamentariskt sammansatt, nämnd inrättades inom RSV. SPAR:s historia och framväxt Utredningen insåg att samtliga SPAR-funktioner inte omedel- bart kunde övertas av RSV:s aviseringsregister när detta tagits i drift. Under en övergångstid skulle de båda registren behöva drivas parallellt, vilket aktualiserade frågan om registeransvaret för SPAR . Utredningens förslag mötte motstånd hos såväl några av utredningens egna experter som hos vissa remissinstanser. En expert framhöll i ett särskilt yttrande att det inte borde få komma i fråga att samköra skatteregistret med aviseringsregistret. Experten ansåg vidare att det inte kunde anses förenligt med ett gott integritetsskydd att staten för direktreklamändamål sålde person- uppgifter som enskilda varit skyldiga att lämna in för beskattnings- ändamål. En annan expert ansåg det vara olämpligt att RSV, som hade huvudansvaret för granskning och beskattning av näringslivet, ställdes i ett leverantörsförhållande med betydande kommersiella inslag till samma näringsliv. Enligt denne expert borde aviseringar och urvalsdragningar för flertalet mottagare i samhället ombesörjas av någon annan än RSV. En naturlig utgångspunkt borde därvid vara att överväga om inte även fortsättningsvis kunde handha dessa uppgifter. Experten invände också mot att utredningen inte funnit det möjligt att uppskatta kostnads- konsekvenserna för samhället av den föreslagna ordningen. Statskontoret framhöll i sitt remissyttrande att den föreslagna lösningen innebar en risk för såväl sammanblandning av kommersiell verksamhet med myndighetsutövning som för kors- subventionering, insyn i affärsförhållanden, beroendeställningar m.m. ansåg det vara olämpligt av integritets- och säkerhets- skäl både att bevilja urval ur det känsliga aviseringsregistret och att bevilja allmänhet, företag och organisationer uppkopplingar mot registret i fråga. Regeringen behandlade förslag i propositionen (1994/95:201) Avisering av folkbokföringsuppgifter. I den föreslogs att ett aviseringsregister skulle inrättas, men när det gällde SPAR konstaterade regeringen att förslagen på nytt rest de frågeställningar som varit aktuella vid tillkomst. Därför var regeringen ännu inte beredd att ta ställning till frågan om det nya aviseringsregistret även skulle ta över SPAR:s funktioner. Delvis som en konsekvens av detta föreslog regeringen SPAR:s historia och framväxt SOU 2005:61 att det nya aviseringsregistret bara skulle få användas av myndigheter. beslöt i enlighet med förslagen i propositionen, men uttalade därvid att verksamheten skulle följas upp noga, bl.a. från integritetssynpunkt. När det gällde de fortsatta övervägandena i frågor som återstod att lösa, bl.a. frågan om SPAR:s framtid, skulle stor vikt fästas vid integritetsaspekterna. 2.4.2Grunddata i samhällets tjänst tillkallades med uppdrag att överväga hur vissa databasers tillgänglighet, service och kvalitet skulle kunna förbättras. Utredningen skulle i första hand inriktas på de centrala person-, företags- och fastighetsregistren. När det gällde SPAR knöt utredningsdirektiven an till de överväganden som gjordes i ovannämnda proposition om avisering av folkbok- föringsuppgifter. I betänkandet Grunddata – i samhällets tjänst (SOU 1997:146) föreslog utredningen inrättandet av en ny myndighet samhällets grunddata. Den nya nämnden skulle bl.a. bli huvudman för SPAR och överta funktioner. Den nya nämnden skulle vidare finansieras genom ökade krav på intäkter från driften av SPAR. Utredningen föreslog att prissättningen skulle vara kostnadsrelaterad och att verksamheten med SPAR skulle begränsas till att tillhandahålla uppgifter för aktualisering av privata kundregister och att tillgodose direkt- reklambranschens behov av adresskälla för urvalsdragningar. Utredningens förslag till lag om SPAR avspeglade denna uppfattning om en framtida mer begränsad verksamhet. Som en konsekvens av begränsningen föreslogs att den dåvarande lagen om aviseringsregister skulle kompletteras med en möjlighet för regeringen att tillgängliggöra detta register utanför den offentliga förvaltningen. Remissinstanserna avvisade tanken på en ny myndighet; samordningsuppgifter borde kunna tas om hand av en befintlig myndighet, exempelvis Statskontoret. i ifrågasatte ett offentligt åtagande för direktreklambranschens behov. Myndigheters försäljning av personuppgifter borde förbjudas och verksamheten med SPAR begränsas. SPAR:s historia och framväxt verket ifrågasatte om uppgifterna för SPAR var förenliga med det offentliga åtagandet och med EG:s dataskyddsdirektiv. förslag behandlades i den s.k. förvaltningspolitiska propositionen, dvs. regeringens proposition (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Förslaget om en ny myndighet för samhällets grunddata vann inte gehör. Regeringen konstaterade att frågan krävde ytterligare beredning. Däremot antog regeringen utredningens förslag om enhetliga principer för prissättning och finansiering, dvs. att avgifter för uttag av grunddata endast bör grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna. I propositionen uttalade regeringen att det bör vara ett offentligt åtagande att hålla ett register med befolkningsuppgifter av hög kvalitet för att tillgodose behovet av kontroll av personuppgifter. Regeringen förespråkade att SPAR skulle finnas kvar tills vidare. En fungerande verksamhet med SPAR ansågs förhindra uppbyggnaden av privata befolkningsregister. Härtill kom att SPAR hade stor betydelse för många myndigheters verksamhet. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att SPAR fortsatt hade en viktig samhällsfunktion att fylla. I konsekvens med detta, och med hänvisning till EG:s dataskyddsdirektiv, lade regeringen fram ett förslag till en lag om SPAR som var avsevärt mer innehållsrik än den lag som grunddatabasutredningen föreslagit. Regeringen konstaterade vidare att fyllde en viktig funktion med sin bevakning av integritetsfrågor och uppföljning av etiska aspekter vid behandling av personuppgifter. Eventuella förändringar av SPAR borde, enligt regeringen, inte genomföras förrän behovet av befolkningsinformation kunde tillgodoses på annat sätt. I det sammanhanget hänvisade regeringen till det förestående arbetet med en IT-anpassning av handlings- offentligheten. I anslutning till detta skulle regeringen förbereda ett slutligt ställningstagande till SPAR. tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppdrag att inventera och analysera det allmännas ansvar för spridning av offentlig basinformation i elektronisk form. Arbetsgruppen, som antog namnet E-infogruppen, presenterade sina överväganden och förslag i departementspromemorian Samhällets grund- SPAR:s historia och framväxt läggande information (Ds 2000:34). E-infogruppen konstaterade att det fanns politiska målformuleringar för samhällets informations- försörjning, men att det saknades en tydlig strategi för genom- förandet. Vidare kvarstod ett antal frågor som olösta. Enligt E- infogruppen kretsade dessa kring det offentliga åtagandet och hur detta skulle förtydligas och konkretiseras. E-infogruppen koncentrerade sina överväganden till tre områden: Befolkningsinformation, Näringsinformation samt Fastighets- och geografisk information. I fråga om befolknings- informationen fann gruppen att det saknades en tydlig infra- struktur och att oklarheter förelåg beträffande informations- spridningen. Mer konkret gällde frågan om all spridning skulle ske via aviseringsregistret eller om SPAR skulle finnas kvar för vissa särskilda ändamål. Frågan om hur detta offentliga åtagande skulle utföras återstod, enligt gruppen, att lösa. E-infogruppens förslag är fortfarande föremål för beredning i . 3.1Den rättsliga grunden för SPAR Det statliga personadressregistret (SPAR) är ett offentligt register som innehåller uppgifter om alla personer som är folkbokförda i . Vilka uppgifter som får ingå i registret och hur dessa får användas regleras i lagen och förordningen om SPAR. Den statliga myndigheten () är huvudman och personuppgiftsansvarig för registret. Nämndens verksamhet regleras genom förordningen (1998:1235) med instruktion för . Av författ- ningarna framgår bl.a. att nämnden får bestå av högst nio ledamöter som skall utses av regeringen, att skall svara för ett kansli åt nämnden, att driften av SPAR får vara förlagd till en servicebyrå, att användningen av registret får vara avgiftsbelagd och att avgifter från verksamheten med SPAR skall tillföras statens checkräkning i . Som nämnts i det föregående kapitlet består av representanter för riksdagspartierna. Åtta av nämndens nio ledamöter är riksdagsmän. Det löpande arbetet sköts av en anställd kanslichef. Den av kontrakterade servicebyrån, , sköter drift, marknadsföring och försäljning av uppgifter ur SPAR. Villkoren för samarbetet mellan nämnden och regleras i ett avtal tecknat . I förtydligande syfte tecknade parterna ett personuppgiftsbiträdesavtal. När personuppgifter behandlas i SPAR gäller bestämmelserna i , om inte SPAR-lagen innehåller avvikande bestämmelser.1 Behandlingen styrs också av bestämmelserna i 2 kap. 1 2 § SPAR-lagen. att ta del av allmänna handlingar samt av regler om sekretess. Varje utlämnade ur registret skall föregås av en sekretessprövning.2 3.1.2SPAR:s innehåll, syfte och användning SPAR innehåller dels folkbokföringsuppgifter, dels uppgifter om de registrerades ekonomiska förhållanden (inkomst-, förmögenhets- och fastighetsuppgifter). Uppgifterna hämtas från folkbokföringsdatabas respektive beskattnings- databas.3 SPAR får användas av myndigheter och enskilda för att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter (kontroll- ändamålet) och för att ta ut urval av uppgifter om namn och adress för direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet (urvalsändamålet).4 En enskild som begär att en myndighet skall lämna ut personuppgifter för kontrolländamål eller urvalsändamål skall hänvisas till SPAR, om inte annat anges i lag eller förordning.5 SPAR innehåller följande uppgifter:6 7.make eller vårdnadshavare, 8.avregistrering från folkbokföringen, 9.summan av taxerad förvärvsinkomst och kapital (lägst ), 11.ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet), 2Uppgifterna får inte lämnas ut om det skulle strida mot folkbokföringssekretessen i 7 kap. 15–16 §§ sekretesslagen (1980:100). 3I 5 § SPAR-lagen anges att uppgifterna i SPAR hämtas från databaser för folkbokföring respektive beskattning. Enligt 4 § SPAR-förordningen skall sända uppgifterna i elektronisk form till . 41 och 3 §§ SPAR-lagen. 56 § SPAR-lagen. 64 § SPAR-lagen. 12.taxeringsvärde för småhusenhet, samt direktreklamspärr (införs på begäran av den registrerade och innebär att uppgifter om honom eller henne inte får behandlas vid urvalsdragningar för direktreklam). Uppgifterna i punkterna 1–8 hämtas från folkbok- föringsdatabas och uppgifterna i punkterna 9–12 hämtas från beskattningsdatabas. Begränsningar när det gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form Uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden (p. 9–12) får i elektronisk form lämnas ut endast till () och Tullverket.7 Beträffande personer som är får uppgifter om adress och folkbokföringsort (p. 3–4) i elektronisk form lämnas ut endast för kontrolländamål.8 Uppgifter om födelsehemort (p. 5) får i elektronisk form lämnas ut endast till RPS, och polismyndigheter.9 Uppgifter om svenskt medborgarskap (p. 6) får i elektronisk form lämnas ut endast till (), , , och polismyndigheter.10 Uppgifter om make eller vårdnadshavare (p. 7) får i elektronisk form lämnas ut endast till myndigheter, banker, kreditupplysningsföretag, kreditmarknadsföretag, pensions- stiftelser, understödsföreningar och Sökbegrepp vid aktualisering, komplettering och kontroll För kontrolländamål får endast uppgifter om namn, person- nummer, adress och folkbokföringsort (p. 1–4) användas som sökbegrepp. Adress och folkbokföringsort får användas som sökbegrepp endast i kombination med namn.12 77 § SPAR-lagen. 85 § SPAR-förordningen. 96 § SPAR-förordningen. 107 § SPAR-lagen. 118 § SPAR-lagen. 1211 § SPAR-förordningen. Sökbegrepp vid uttag av urval av personuppgifter (urvalsdragning) Vid urvalsdragningar får i princip alla uppgifter i SPAR utom namn, födelsehemort och medborgarskap (p. 1, 5 och 6) användas som sökbegrepp. Uppgifter som inkomst, förmögenhet och taxeringsvärde skall vara ordnade i klasser, som bestäms av SPAR- nämnden.13 Uppgifter om barn yngre än får inte användas som sökbegrepp. När det gäller personer får uppgifter om deras ekonomiska förhållanden (p. 9–12) inte användas som sökbegrepp.14 Uppgifter om avregistrering ur folkbokföringen på grund av dödsfall får användas som sökbegrepp tidigast efter dödsfallet.15 3.2Verksamhetens art och inriktning 3.2.1Beslut om utlämnanden av uppgifter Efter beslut av nämnden kan myndigheter och företag få tillgång till uppgifter i SPAR on-line, via registervård eller genom urval. Vidare kan enskilda medborgare, på begäran, få registerutdrag16 ur SPAR eller direktreklamspärrar satta för sina personposter i SPAR. Nämnden medger också offentlighetsuttag ur SPAR. Nämnden har delegerat åt kanslichefen att fatta beslut i de flesta typer av ärenden. Ärenden som uppfattas som särskilt integritetskänsliga beslutas dock av nämnden själv. Det finns ett undantag från huvudregeln om nämndbeslut i varje enskilt fall. Enligt praxis får servicebyrån avgöra ärenden gällande urval av namn och adress för direktreklam eller samhällsinformation utan att höra nämnden. Nämnden har emellertid förbehållit sig rätten att besluta om urval för forskningsändamål, marknadsundersökningar och dylikt, med motiveringen att sådana urval ofta är av integritetskänslig natur. När nämnden medgivit åtkomst till SPAR överlämnas ärendet till servicebyrån, som beslutar i frågor om tekniska lösningar och ekonomiska villkor. 1312 § första stycket SPAR-förordningen. Så vitt gäller klassindelningen för årsinkomst omspänner varje intervall , dvs. – , – , osv. 1412 § andra stycket SPAR-förordningen. 1512 § tredje stycket SPAR-förordningen. 16Enligt 26 § PuL. Majoriteten av SPAR:s användare on-line har integrerat SPAR med de egna administrativa systemen,17 vilket medför att många verk- samheters drift är beroende av att SPAR ständigt är tillgängligt. Som exempel kan nämnas att polisen använder SPAR dygnet runt och har integrerat SPAR med de egna databaserna via sofistikerade sökmotorer. Polisen utfärdar bl.a. passen med stöd av SPAR och SPAR förväntas få stor betydelse vid utfärdandet av de nationella fr.o.m. . Även CSN är en stor användare av SPAR. När CSN registrerar personnummer i sina olika ärendehanteringssystem hämtas de korrekta personupp- gifterna elektroniskt direkt från SPAR. På motsvarande sätt använder näringslivet SPAR:s on- linetjänster för att identifiera och ta in nya kunder. SPAR används exempelvis när bankerna utfärdar den e-legitimation som krävs för säkra e-tjänster.