sou · GTB350d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Av praktiska skäl har gjorts en rad andra undantag från kravet på arbetstillstånd så länge det gäller kortare perioder, t.ex. professio- nella artister, personal på turistbussar, forskare som skall föreläsa, utländska gäststuderande samt professionella idrottsmän. Dessutom ges generellt undantag för asylsökande vars asylärende bedöms ta mer än att avgöra. Möjligheten att söka asyl kan Dagens regler för arbetskraftsinvandring upplevas som enda vägen in i EU och det finns en medvetenhet om att det i de europeiska asylsystemen kan finnas personer som i första hand skulle vilja söka arbete, inte asyl. Regeringen beslutade om en lagrådsremiss4 som till viss del berör utlänningslagens regler om arbetstillstånd. En annan omständighet av betydelse för de svenska reglernas utformning framöver, förutom pågående arbete inom EU, är kommande resultat av förhandlingarna inom ramen för Världs- handelsorganisationens (WTO) allmänna tjänstehandelsavtal5. Av- talet rör inte arbetskraftsinvandring i gängse mening utan tar sikte på tillfällig personrörlighet, dvs. då personer tillfälligt vistas i ett annat land för att utföra en tjänst. 5.4Arbetstillstånd – ansökan och handläggning Arbetstillstånd skall normalt sökas före inresan till . Ansö- kan lämnas då in, tillsammans med ett konkret arbetserbjudande, till ambassad eller konsulat i sökandens hemland eller bosättnings- land. Om sökanden befinner sig i vid ansökningen får den, med vissa undantag, inte bifallas. Undantagen gäller bl.a. utlän- ningar som kan ges uppehållstillstånd som skyddsbehövande och deras anhöriga, förlängning av tillstånd i vissa fall eller om synner- liga skäl föreligger. Det senare kan avse t.ex. en person som av arbetsmarknadsskäl bör få bosätta sig i . Enligt praxis prövas också ansökan för vissa andra kategorier efter inresan, bl.a. profes- sionella idrottsutövare, gäststudenter som avslutat sina studier, gästforskare samt ledningspersonal i internationella företag. I de fall ansökan innebär ett s.k. statusbyte, där sökanden vill gå från att vara t.ex. gäststuderande till sammanboende eller från au-pair till annat arbete, godkänns som regel ansökan om sökanden haft ett uppehållstillstånd för tillfällig vistelse med annat syfte än rent besök. Dessa personer har ju redan verkat i . Ansökan prövas vanligen av . Alla utlands- myndigheter har bemyndigande att i viss utsträckning pröva ansökningar. Säsongsarbetstillstånd prövas av länsarbetsnämnden. 4 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, UD2005/15652/MAP. 5 General on Trade in Services (GATS). Dagens regler för arbetskraftsinvandring Formellt sett finns det möjlighet att bevilja permanent uppe- hållstillstånd direkt, även om en utlänning inte har någon annan anknytning till än arbetet. Men utrymmet för egentlig arbetskraftsinvandring till är enligt uttalanden mycket begränsat, även om det har vidgats i AMS senaste rikt- linjer.6 Bestämmelserna om arbetstillstånd tillämpas alltså i prakti- ken avseende utlänningar som kan beviljas tidsbegränsat uppehålls- tillstånd.7 Det kan vara fråga t.ex. om personer med sådan familje- anknytning till som skall leda till uppskjuten invandrings- prövning. För de utlänningar som kan beviljas tidsbegränsat arbetstillstånd utan att ha någon anknytning till kan särskilt tre grupper urskiljas: personer som deltar i internationellt utbyte, arbetskraft för täckande av tillfällig brist samt säsongsarbetare. AMS har en författningsreglerad skyldighet att besluta om rikt- linjer för arbetstillstånd. Innan de utfärdas skall sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare få tillfälle att yttra sig. De riktlinjer från AMS som gäller kan sägas huvudsakligen grunda sig på de principer som lade fast . skall som huvudregel samråda med länsarbets- nämnden innan ansökan får beviljas. Sådant samråd skall anses ha skett om vid prövningen följer AMS riktlinjer. Detta syftar närmast på ett s.k. generellt yttrande som riktar sig från AMS till och som alltså gör att verket kan besluta utan sedvanligt yttrande från länsarbetsnämnden. Migra- tionsverket har getts sådant bemyndigande för arbeten som räknas som internationella utbyten. I de fallen görs ingen egentlig arbets- marknadsprövning. kan dock yttra sig om huruvida det kan anses vara fråga om ett internationellt utbyte eller inte i de fall begär det. Berörd facklig organisa- tion ges också tillfälle att yttra sig. Utöver detta har Migrations- verket i några speciella fall möjlighet att bevilja arbetstillstånd helt självständigt, dvs. utan stöd av generellt yttrande. Än så länge ställs alla ansökningar direkt till länsarbetsnämnden, även de som gäller internationella utbyten där har fått ett generellt yttrande från AMS och där ingen arbetsmarknadsprövning skall göras. Tanken är att skall ett nytt registreringssystem inom AMS tas i bruk. Inne- börden av de nya riktlinjerna är bl.a. att anvisningarna till arbets- 6Se nedan under 5.5. Dagens regler för arbetskraftsinvandring givaren ändras så det framgår att denne skall skicka ansökan direkt till sökanden i vissa fall. I andra ärenden än dem som avser internationellt utbyte görs en arbetsmarknadsprövning. Prövningen skall klarlägga om arbetskraft i stället finns att tillgå i eller övriga EU/EES-stater. Denna startas efter att arbetsgivaren med hjälp av vägledning på AMS hemsida registrerat sitt arbetsplatserbjudande och skickat blanket- ten Arbetserbjudande till länsarbetsnämnden. Därifrån skickas blanketten dels till arbetsförmedlingen för att se att platsen har anmälts som ledig och om den kan tillsättas med någon anmäld sökande, dels till relevant facklig organisation för yttrande om framför allt anställningsvillkoren, men också om arbetsmarknads- läget i den bransch det gäller. yttrar sig där- efter i frågan om arbetsmarknadens behov och skickar sitt yttrande till arbetsgivaren. Arbetsgivaren skickar erbjudandet och yttrandet vidare till den sökande, som på en svensk utlandsmyndighet lämnar in en ansökan om arbetstillstånd. får sedan underlaget för beslut. Yttrandemöjligheten för facket utgör en skyldighet om ärendet är av principiell betydelse eller på annat sätt av större vikt. Dagens regler för arbetskraftsinvandring -registrerar det på AMS hemsida -skickar blankett till -kontrollerar att platsen är anmäld -skickar blanketten till fack + AF -yttrar sig angående anställnings- villkor m.m. till -yttrar sig om huruvida sökande finns i /EU till Skickar erbjudande med LAN:s yttrande till sökanden Ansöker om AT hos UM Skickar ansökan m.m. till Anmärkning: AF = Arbetsförmedling, AG = Arbetsgivare, = , AT = Arbetstillstånd, = , UM = . Ett ärende om arbetstillstånd inleds med att en arbetsgivare har ett arbetserbjudande som regi- streras på AMS hemsida. Innan det slutliga beslutet från skall flera myndigheter och organisationer hantera ärendet. Vid ett positivt besked efter arbetsmarknadsprövningen skall sökanden ansöka om arbetstillståndet hos den svenska utlandsmyndigheten i sitt hemland. Dagens regler för arbetskraftsinvandring AMS riktlinjer omfattar framför allt bedömningsgrunder för arbetskraftsinvandring, dvs. permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl, tidsbegränsade arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist samt arbetstillstånd inom ramen för internationellt utbyte. De upptar också AMS föreskrifter dels om kvotberäkning, dvs. hur det antal personer som kan få tillstånd bestäms, dels arbetsmarknadsprövning i ärenden om säsongsarbetstillstånd. Som allmänna utgångspunkter för bedömningen anges att med- borgare i länder utanför EU/EES inte får koncentreras till arbets- platser där svårigheter att rekrytera arbetskraft kan hänga samman med lönesättning, arbetsmiljö, lokala förhållanden eller liknande faktorer. Nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställ- ningsvillkor skall lägst motsvara gällande svenska kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket och branschen. Arbetstiden skall vara av sådan omfattning att arbetstagaren får en tillräcklig försörj- ning under vistelsen i landet och bostad skall vara ordnad före in- resan. Berörd arbetstagarorganisation inom det verksamhetsområde som tillståndet gäller skall ges tillfälle att yttra sig i ärendet. I förhållande till tidigare riktlinjer har man bl.a. tidigarelagt länsarbetsnämndens arbetsmarknadsprövning och förändrat handläggningen vid inter- nationellt utbyte. Det har betonats att det viktigaste i länsarbets- nämndens prövning är att kontrollera om det finns arbetskraft att tillgå på närmare håll och att denna bedömning nu får större bety- delse än utbildningsnivå etc. i ärenden om permanent uppehålls- tillstånd. De nya riktlinjerna anger i huvudsak följande. Detta bör i första hand begränsas till sådana områden där bristen på arbetskraft, även utifrån ett långsiktigt arbetsmarknadsbehov, utgör ett hinder för expansion eller för att upprätthålla verksam- heten för arbetsgivaren. Tillstånd kan ges under förutsättning att det inte inom landet eller något annat land i EU/EES finns arbetskraft som kan anvisas inom rimlig tid direkt eller efter utbildning. En annan förutsättning är att den sökande får stadigvarande sysselsättning i det yrke eller yrkesområde som ansökan avser. Dagens regler för arbetskraftsinvandring Uppehållstillståndet ges i stället för arbetstillstånd och någon begränsning till visst yrke eller viss arbetsgivare förekommer alltså inte. För att täcka en tillfällig brist kan arbetstillstånd i vissa fall till- styrkas inom sådana yrken eller yrkesområden där arbetsgivarna har svårigheter att hitta arbetskraft med kvalificerad yrkesutbild- ning eller erfarenhet. Detta gäller under förutsättning att det inte inom landet eller något annat land i EU/EES finns arbetskraft som kan anvisas inom rimlig tid direkt eller efter utbildning. Tillståndet begränsas till yrke hos viss arbetsgivare och ges för en sammanlagd tid av normalt 18 månader. Om bristen förväntas bli långvarig skall arbetsgivaren och länsarbetsnämnden komma över- ens om hur bristen skall lösas. Kvarstår bristen kan tillståndet förlängas med normalt efter överens- kommelse mellan parterna. Dispenser har getts för tidsbegränsade tillstånd som är längre. Vid tidigare rekrytering av läkare, från exempelvis , har dessa fått tidsbegränsade tillstånd på sammanlagt 36 månader. När länsarbetsnämnden gör en arbetsmarknadsprövning vid ansökan om arbetstillstånd för tredjelandsmedborgare är det deras egna prognoser som ligger till grund för att bedöma efterfrågan och eventuella brister inom vissa yrkesområden. AMS definierar ett bristyrke som ett yrke där arbetsgivaren har svårt att hitta arbets- kraft, men där man bedömer att det inte påverkar företagens möj- ligheter att växa. När bristen blir så svår att det påverkar företagens expansion utgör den en flaskhals. Genom att följa och beskriva företagens behov skapas ett underlag för vilka insatser och prioriteringar inom arbetsmark- nadspolitiken som behövs. Detta görs för att förhindra kommande flaskhalsproblem på arbetsmarknaden. Dagens regler för arbetskraftsinvandring För dessa ärenden har AMS utfärdat ett samlat generellt yttrande som om det följs innebär att anses ha samrått med AMS. Någon egentlig arbetsmarknadsprövning görs inte eftersom det här gäller anställningar som inte på vanligt sätt är öppna på arbetsmarknaden. Prövningen skall strikt gå ut på att ansökningsärendet kan hänföras till internationellt utbyte och att den sökandes kvalifikationer motsvarar verksamhetens syfte. Till denna kategori räknas lednings- och specialistpersonal i internatio- nella koncerner eller inom företag som är deras underleverantörer eller kunder och som i denna egenskap behöver arbeta i . Även anställda inom internationella koncerner som behöver arbeta i för att lära sig vissa arbetsmoment innefattas i denna kate- gori. Praktikanter inom ramen för internationella praktikant- utbytesavtal och au-pair arbete räknas också hit. Tillstånd kan också ges för specifika insatser inom bl.a. kultur, undervisning, forskning eller idrott. Hit räknas också exempelvis anställning vid utländsk handelskammare eller motsvarande statlig representation. För internationellt utbyte ges enligt gällande praxis tidsbe- gränsade arbetstillstånd för en sammanlagd period av högst . Arbetstillstånd utöver denna maximitid kan ges framför allt den som uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd, vilket alltså kan bli fallet vid ett långsiktigt behov på arbetsmarknaden eller för den som av annat än arbetsmarknadsskäl skulle kunna få permanent uppehållstillstånd. Tillståndet är normalt sett knutet till anställning inom ett visst yrke hos en viss arbetsgivare. Inom kategorin inter- nationellt utbyte har regeringen också i några beslut funnit att personer genom lång vistelse i , sammantaget med den anknytning de fått hit genom sitt arbete, bör beviljas permanent uppehållstillstånd.8 Vad som gäller i fråga om säsongsarbetstillstånd angavs tidigare i form av riktlinjer, men finns bestämmelser i föreskrifter. Tillstånd kan ges för arbete inom trädgårdsnäringen med bl.a. bär-, frukt- och grönsaksodling. Det får också ges för arbete, om det finns särskilda skäl, som avser odling i växthus, 8 Se regeringsbeslut , UD98/991/MP och UD98/995/MP. Dagens regler för arbetskraftsinvandring skogsplantering och torvbrytning. kan ge till- stånd –under förutsättning att arbetskraft inte kan anvisas inom och EU/EES-staterna. Tillståndet är knutet till branschen, men inte till en speciell arbetsgivare. För utlänningar som kommer hit för plockning av vilda bär krävs inte arbetstillstånd som de har visering eller som är viseringsfri tid. Länsarbetsnämnderna fastställer, efter samråd med berörda arbetsmarknadsparter, för varje bransch ett antal säsongsarbets- tillstånd i form av länskvoter. Det är också i första hand länsarbets- nämnden som skall pröva ärenden om säsongsarbetstillstånd. En del av ansökningarna lämnas dock över till för beslut. Det rör sig då om fall där tillståndstiden skall vara eller för nationaliteter där det bedöms finnas risk för att sökanden avser att stanna i efter tillståndstidens utgång. En lista över de länder där överlämnande av prövningen skall göras till fastställs . Den upptar i stora drag de länder gentemot vilka har en mer restriktiv viserings- praxis. Enbart det faktum att visering krävs innebär alltså inte att landet upptas på listan. Arbetstillstånd kan enligt riktlinjerna också ges till medföljande make/maka, sambo och barn som är eller beroende för sin försörjning av någon som fått arbetstillstånd i minst sex måna- der. Även make/maka, sambo och barn till beskicknings- och konsulatpersonal eller annan personal med diplomatstatus kan beviljas arbetstillstånd. Enligt praxis förutsätts att anknytningspersonen kan försörja familjen och har bostad ordnad. För den som har fått uppehållstillstånd för bosättning () gäller dock utlänningslagens vanliga regler för anknytning, utan krav på försörjning och bostad. Dagens regler för arbetskraftsinvandring SOU 2005:50 En sammanfattning av regelverket Rätt till att ta Ej begränsat, arbetsmarknadens lång- siktiga behov avgör. Person med kvalificerad yrkesutbildning och erfarenhet vid kortsiktigare brist. Ledningspersonal/specialister i int.företag/koncerner etc. Medarbetare inom jordbruk, trädgård Såväl AMS som redovisar viss statistik över arbetstillstånd. De uppgifter som redovisas här är till viss del upp- skattningar eftersom vissa skillnader förekommer i kategorisering och redovisningssätt myndigheterna emellan. Skillnaderna är dock inte större än att båda myndigheternas uppgifter kan ge en godtag- bar bild av reglernas effekter. Nästan alla arbetstillstånd som beviljas, om man bortser från till- stånd enligt EU/, är tidsbegränsade. Endast ett smärre antal får ett permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. För att få en komplett bild av arbetskraftsinvandringen skall till detta tillföras nordiska medborgare, som får arbeta i utan tillstånd, och vissa kategorier som får arbeta i utan arbetstillstånd, t.ex. artister med sina tekniker och turné- personal, författare och konstnärer, idrottsmän samt specialister i internationella koncerner. SOU 2005:50 Dagens regler för arbetskraftsinvandring Summa (TUT) skäl (PUT) utbyte (TUT) Källa: , . Anmärkning: PUT = Permanent uppehållstillstånd, TUT = Temporärt uppehållstillstånd. Siffrorna är uppskattade och avrundade från AMS och statistik och inkluderar förläng- ningstillstånd, men inte EU/EES-tillstånd. Det överväldigande flertalet av dem som utanför EU/får arbetstillstånd i får tidsbegränsade uppehållstillstånd. De som får permanenta uppehållstillstånd begränsas till några hundratal. beviljades totalt ca 15 300 tidsbegränsade arbetstillstånd, vilket är en minskning jämfört med året innan då drygt 20 800 arbetstillstånd beviljades. Till detta kommer de 209 personer som fick permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. De flesta tillstånden , drygt 10 000 stycken (tillfällig brist och internationellt utbyte), avsåg tidsbegränsade tillstånd till personer från länder utanför EU/EES, men fram till anslutningen även personer från anslutningsländerna som fått arbetserbjudanden i . Tillsammans stod personer från åtta länder för mer än hälften av dessa tillstånd. Länderna var , , , , , , och . Ungefär en femtedel av personerna i denna grupp arbetade med underhållning och kultur. Andra stora yrkeskategorier var data- elektronik och telespecialister, liksom undervisning och forskning samt prakti- kanter och personer i internutbildning. De allra flesta tillstånden gick till storstadslänen samt respektive . Säsongsarbetstillstånden minskade i antal jämfört med . En förklaring är att många av säsongsarbetarna kommer från de nya medlemsstaterna vilka fr.o.m. inte behöver arbetstill- stånd. Dagens regler för arbetskraftsinvandring Från EU-länderna beviljades knappt 6 000 personer uppehålls- tillstånd på grund av anställning i enlighet med EU/, nästan en fördubbling mot drygt 3 300 året innan. Även här är ut- vidgningen av EU en förklaring. Beviljade tidsbegränsade arbetstillstånd med fördelning på yrkesgrupper och ursprungsland Data, elektronik, etc. Hantverksarbetare inom bygg & Ledningsarbete, direktörer etc. Källa: AMS. Av de 209 personer som beviljades permanent uppehålls- tillstånd av arbetsmarknadsskäl arbetade de flesta med undervis- ning/forskning, som ingenjörer, läkare, data/elektroniktekniker eller inom ledningsarbete/direktion. De flesta permanenta uppe- hållstillstånden gavs till personer från följande länder: (33), (22), (21) och (17). Storstadslänen tillsam- mans med län står samlat för en stor del också av det totala antalet permanenta uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. Dagens regler för arbetskraftsinvandring beviljades 132 uppehållstillstånd för tredjelands- medborgare och deras familjemedlemmar som ville driva egen verk- samhet i . Motsvarande siffra för var 122. Det skall observeras att siffrorna inkluderar de uppehållstillstånd som getts till medföljande anhöriga. uppskattar att de egna företagarna, exklusive familjemedlemmar, utgjorde ungefär tillstånd. Hur många som startat verksamhet efter att ha invandrat på annan grund, t.ex. på grund av anknytning till en person i , framgår inte av dessa siffror. Hur många uppe- hållstillstånd som getts med stöd av EU/EES-avta- let framgår av 3.2.4. Den som vill komma till som gäststudent måste ha fått en studieplats, ha för avsikt att studera på heltid och ha tillräckligt med pengar för att försörja sig . Gäststudenter har inte rätt till svenska studiemedel. Studenten skall också vara helt inställd på att lämna efter avslutade studier. För EU/EES-studenter gäller gemensamma EU-regler som innebär bl.a. att ansökan om uppehållstillstånd kan göras efter inresa i . Studentens hemland förväntas dock stå för eventuella sociala kostnader. Den som har uppehållstillstånd för att studera vid universitet och högskola eller är doktorand får arbeta som uppe- hållstillståndet gäller utan krav på arbetstillstånd. Om studenten får ett erbjudande om anställning i efter avslutade studier kan enligt praxis ansökan om arbetstillstånd göras medan han eller hon befinner sig i . Detta är ett undantag från huvudregeln att ansökan skall göras från utlandet. fick totalt drygt 5 400 personer uppehållstillstånd för studier, antingen i form av ett förstagångs- eller förlängnings- tillstånd. En del av dem har som gått sedan de kom till redan lämnat landet för att resa hem igen eller resa vidare till något annat land. Den tilltänkta vistelsetiden för studier kan skilja sig åt beroende på om utbildningen avser en enstaka kurs eller ett helt program. statistik tyder på att av efter det att studenten fick uppehållstillstånd Dagens regler för arbetskraftsinvandring i , har drygt 800 studenter ansökt om arbetstillstånd. I stor- leksordningen var femte student söker arbetstillstånd under eller efter sina studier. Av dem som sökt uppehållstillstånd får de allra flesta bifall. Exempelvis har av de drygt 700 studenter från som fick uppehållstillstånd i 2000 senare ansökt om arbetstillstånd. Av dem har sedan fått arbetstillstånd.9 9 Se tabell 5.6.1 i bilaga 3. 6Sverige mot ett öppnare regelverk för arbetskraftsinvandring – en sammanfattande diskussion Kommittén har i detta delbetänkande redovisat fakta som på olika sätt påverkar kommitténs uppgift att föreslå ett långsiktigt och flexibelt regelverk för arbetskraftsinvandring till från länderna utanför EU/EES. Delbetänkandet innehåller också en in- ternationell utblick eftersom de frågeställningar som kommittén har att arbeta med i stort sett är desamma som diskuteras i många andra stater. Det stora flertalet av världens rika länder har mycket gemensamt i den utveckling som sker inom olika samhällssektorer med anknytning till arbetskraftsinvandring. Faktagenomgången belyser utvecklingen inom några olika områ- den som är av betydelse för kommitténs fortsatta arbete. ökande internationaliseringen medför att förhållanden som rör arbetsplatser, arbetsmarknaden lokalt och regionalt och politiska beslut i påverkas. På närmare håll påverkas av med- lemskapet i den Europeiska unionen och dess senaste och kom- mande utvidgningar. Migration har alltid funnits och kommer av allt att döma fortsätta att öka, om inte annat som en följd av att världens befolkning ökar. Migration är något som alla länder måste förhålla sig till och skapa ett regelverk för att hantera. Migrationspolitiken i de rika länderna försöker med olika regelverk och metoder avgöra vilka man vill skall få bosätta sig och arbeta i landet. Det är en uppgift som påverkas av att det är konkurrens mellan olika länder om att knyta till sig de invandrare som bäst kan bidra till det egna landets utveckling. En diskussion förs om vilken inverkan invandringen har på samhällsekonomin och de enskilda arbetsplatserna. Den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning i den rika världen innebär framtida utmaningar för såväl utbudet av som efterfrågan på arbetskraft. Det är uppenbart att arbetskraftsinvandringen inte kan vara det enda svaret på de demo- grafiska problemen, men väl utgöra en del av svaret. mot ett öppnare regelverk för arbetskraftsinvandring Parallellt med en rekrytering av attraktiv arbetskraft till de rika länderna reses frågor om vilken inverkan utflyttningen av framför allt välutbildad arbetskraft har på utvecklingen i de fattigare ursprungsländerna. En särskild grupp av intresse är gäststudenter och doktorander samt forskare, som i allt större omfattning kommer från utlandet till våra universitet och högskolor. Många av dessa studenter och forskare bör kunna bidra positivt till utvecklingen av . Kommittén anser att dagens regelverk är alltför begränsande för deras möjligheter att stanna och arbeta i vårt land. Kommittén återkommer med förslag till förändringar i regelverket i slutbe- tänkandet. I det fortsatta arbetet för kommittén finns det ett antal frågor som behöver besvaras. Vi inbjuder därför till en allmän diskussion om detta.