sou · GTB354d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt kommitténs mening är det inte heller tillräckligt att enbart skärpa kontrollen av besökare m.fl. En effektivare kontroll behöver kombineras med effektivare sanktions- regler för att få en avhållande effekt. Ett alternativ till att införa hårdare sanktionsregler mot otillåtet införande av egendom till intagna skulle kunna vara att kraftigt minska möjligheten att ta emot besök eller att utöka kontrollmöjligheterna av besökare. Besök är emellertid av stor betydelse för den intagnes välbefinnande och möjlighet till återanpassning. Inskränkta besöksmöjligheter skulle också drabba dem som är närstående till den intagne. Kommittén anser därför att man måste försöka hitta andra alternativ. Som nämnts i avsnitt 17.2.2 har kommittén vidare funnit att det främst av integritetsskäl är olämpligt att införa kropps- Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt besiktning av besökare. I förhållande till kroppsbesiktning av besökare framstår en effektivare sanktionsregel mot innehav av otillåtna föremål som mindre ingripande ur integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund anser kommittén att det är motiverat att införa en regel som gör det möjligt att förverka egendom som inte är tillåten i anstalt. Här kan tilläggas att det finns en liknande regel i den danska straffuldbyrdelseloven (nr 432 af ). Enligt 73 § den lagen kan fängelset bestämma att egendom eller pengar som införts olovligen till fängelset eller som tillverkats där kan konfiskeras. Detsamma gäller om försök till insmuggling gjorts. Särskilda undantag finns för att tillgodose rätt ägares intresse. Kommittén anser att förverkande skall kunna ske av all slags egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna där. Det innefattar såväl det fallet att egendomen anträffas på en intagen, i dennes bostadsrum eller på annan plats inom anstalts- området. När det gäller egendom som skickats i brev eller annan försändelse till den intagne är bestämmelsen avsedd att vara tillämplig på egendom som nått den intagne. Det gäller oavsett om kriminalvården granskat brevet eller försändelsen utan att upptäcka den otillåtna egendomen eller någon granskning inte skett. Här kan tilläggas att egendom som intagna har tillstånd att förvara för vistelse utanför anstalten inte kan betraktas som otillåten egendom enligt den här föreslagna bestämmelsen. Det relevanta området är det där de intagna vistas i anstalten. Förverkande skall därför inte ske av föremål som besökare lämnar ifrån sig innan de går in i besökslokalerna eller de lokaler där intagna vistas. Inte heller skall förverkande ske av egendom som den intagne ovetande skickas till honom eller henne i anstalten och som antingen påträffas i granskningen eller av den intagne direkt överlämnas till anstaltens personal. En bestämmelse om förverkande kräver ställningstagande till hur långt det grundlagsreglerade egendomsskyddet sträcker sig. Den enskildes rätt till sin egendom framgår av 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). RF:s bestämmelse utgör en närmare preci- sering av det egendomsskydd som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna () ger (jfr artikel 1 i första Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt tilläggsprotokollet till konventionen). Europa- konventionen är del av svensk rätt genom den särskilda lagen därom (SFS 1994:1219). För en utförlig beskrivning av reglerna, deras förhållande till varandra och till 11 kap. 4 § RF om domstolarnas lagprövningsrätt hänvisas till Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och departementspromemorian Effektivare regler om förverkande av fordon vid trafikbrottslighet (Ds 2004:24). Rätten till egendom får inskränkas enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till och därmed också enligt bl.a. om det är nödvändigt för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Det finns ett flertal domar från rörande frågan om huruvida beslag eller förverkande av olika slags egendom (bilar, guldmynt, flygplan etc.) varit förenligt med egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . har kunnat finna har det inte i något fall varit fråga om förverkande av ordningsskäl. Prövningen har gällt egendom som på olika sätt varit kopplad till något straffbart förfarande. Det har gällt hjälpmedel vid brott, gods där själva hanteringen av detta i sig varit olaglig (smuggling, narkotikahandel) samt olika slags utbyten av brott (se domen i målet Frizen mot meddelad och där anmärkta fall). När det gäller frågan om uppställer hinder för den tänkta regleringen kan först konstateras att ett förverkande av egendom av ordningsskäl förmodligen skulle anses som ett intrång i den enskildes äganderätt enligt artikel 1 i första tilläggs- protokollet. Egendomsskyddet är emellertid inte absolut utan intrång kan accepteras under vissa förutsättningar. Dessa skiljer sig beroende på om man anser att det gäller ett egendomsberövande eller en nyttjanderättsinskränkning. I det förra fallet förutsätts i princip att den enskilde får ersättning för berövandet för att detta skall vara förenligt med egendomsskyddet. I det senare fallet finns inte något sådant krav. Av domar framstår det som om beslag är en nyttjanderättsinskränkning och att det är möjligt att förverka beslagtagen egendom utan krav på ersättning (se t.ex. domen i målet Handyside mot meddelad ). Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt En förutsättning för att ett egendomsberövande skall vara förenligt med artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakonven- tionen är att det har stöd i lag och att det är proportionerligt (jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. 376 f.). Det senare innebär enligt domstolen att det måste finns en rimlig balans mellan den vidtagna åtgärden och det syfte som den är tänkt att uppfylla eller m.a.o. mellan individens intressen och allmänna intressen (se t.ex. domen i målet AGOSI mot meddelad ). Enligt domstolen kan många om- ständigheter ha betydelse vid bedömningen. Syftet med för- verkandet är härvid betydelsefullt. Så har t.ex. syftet med för- verkande av narkotika, nämligen att bekämpa handel eller smuggling, ansetts väga tungt (se domen i målet mot meddelad ). En annan omständighet som haft stor betydelse är om det funnits möjlighet att få överprövat ett beslut som fattats av ett administrativt organ (se ovannämnda AGOSI-målet samt domen i målet mot meddelad ). I de fallen godtog domstolen den möjlighet till judicial review av förverkandebesluten som fanns och kom fram till att det inte förelåg någon kränkning av artikel 1 i tilläggsprotokoll 1. Av detta kan man nog dra slutsatsen att för att ett förverkande skall vara proportionerligt så krävs att beslutet kan bli föremål för rättslig prövning (jfr även målet C.M. mot , beslut av ). Ett ingrepp i äganderätten skulle förmodligen också anses som en civil rättighet som måste kunna prövas av en domstol som uppfyller kriterierna i artikel 6 i . Som framgår av avsnitt 30.6.3 föreslår kommittén att ett förverkandebeslut skall vara överklagbart. Kommittén har ovan beskrivit det allmänintresse som ligger till grund för förslaget om förverkande av den i anstalt otillåtna egendomen. Kraven på förutsebarhet, rättssäkerhet och proportionalitet kan tillgodoses genom det sätt på vilket regeln utformas, vilket utvecklas nedan. Om förverkanderegeln skall få önskad genomslagskraft bör den utformas som en obligatorisk regel med möjlighet till undantag i speciella fall. Kommittén föreslår således att egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna skall Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt Det skall gälla oavsett vem egendomen tillhör. I syfte att undvika orimliga konsekvenser av bestämmelsen bör dock, som är brukligt vid förverkanderegler, upptas ett förbehåll om att för- verkande inte får ske om det är uppenbart oskäligt. Det kan t.ex. vara fallet om otillåten egendom skickats av utomstående till den intagne och det inte är klart att den intagne känt till detta. Om den otillåtna egendomen inte upptäckts i samband med granskning av försändelsen måste det anses obilligt att förverkande sker på grund av att den intagne själv anmäler det otillåtna innehavet. I en sådan situation kan det ofta finnas anledning att underlåta förverkande på grund av att det skulle vara uppenbart oskäligt. Ett annat exempel är om egendomen olovligen frånhänts den rätte ägaren. Rätten att förverka föremål är en åtgärd som normalt ligger utanför kriminalvårdens egentliga uppgifter. Frågan är här om det är möjligt att införa en generell rätt för kriminalvården att förverka egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna där. I de fall ett införande av otillåten egendom i anstalt innefattar brott kan bestämmelserna om förverkande av egendomen på grund av brott bli tillämpliga. Förverkandereglerna utgår från tanken att egendomen egentligen är förverkad redan när det brott begås som föranleder åtgärden även om förverkande i realiteten sker först genom förverkandebeslutet3. Med hänsyn härtill och till att det även finns behov av att använda beslagtagen egendom i bevissyfte i brottmålsrättegången bör reglerna om för- verkande på grund av brott ha företräde framför den här föreslagna regeln. Ytterligare ett skäl till detta är att en brottmålsdoms rätts- kraft omfattar även frågan om förverkande av egendom hos gärningsmannen, utom i vissa alldeles speciella fall4 och att prövning av sådana frågor bör vara förbehållna domstol eller de myndigheter som har befogenhet att pröva ansvarsfrågan, dvs. som regel åklagare eller polis, när det är möjligt att förverka egendomen som en särskild rättsverkan av brott. Här bör anmärkas att det knappast någonsin kan bli aktuellt med ett förverkande enligt den här föreslagna bestämmelsen om själva innehavet av egendomen är straffbelagt, t.ex. vid innehav av narkotika eller vapen. Då skall som regel narkotikan förverkas enligt narkotikastrafflagen och vapnet enligt vapenlagen. Om innehavet eller införandet endast utgör ett bevisfaktum för ett 3Jfr , m.fl., , En kommentar, s. 36:6. 4Jfr NJA 1990 s. 401 och Fitger, m.fl., , En kommentar s. 30:21. Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt påstående om brott får den här föreslagna förverkandebe- stämmelsen självständig betydelse. Det kan t.ex. bli fallet om åklagaren inte lyckas bevisa att innehavet eller införandet av en mobiltelefon eller av pengar utgjort ett led i främjandet av en intagens flykt enligt 17 kap. 12 § eller ett försök eller förberedelse därtill. Även om förverkande av mobiltelefonen eller pengarna inte kan ske med stöd av bestämmelserna i 36 kap. kan förverkande ske med stöd av den här föreslagna bestämmelsen. En särskild fråga är hur man skall hantera egendom som obestridligen funnits på anstalt trots att den var förbjuden men där åtal och förverkandeyrkande ogillats, t.ex. på grund av att den åtalade personen inte bedömdes vara gärningsman. Det skulle givetvis vara stötande om sådan egendom skulle vara undantagen från de förverkanderegler som i övrigt gäller på anstalt. Kommittén anser därför att det måste vara möjligt att i en sådan situation handha sådan egendom på samma sätt som om åtal inte skett. Förutom att rättskraften av en brottmålsdom inte gäller mot tredje man, dvs. mot någon annan än den som är tilltalad för brottet, gäller allmänt att en brottmålsdom inte utgör hinder mot förverkande som sker på annan grund än brott5. Denna gränsdragning mellan egendom som kan förverkas på grund av brott och annan egendom kan lösas genom att låta den här föreslagna förverkanderegeln vara subsidiär till bestämmelser om förverkande på grund av brott. Med en sådan reglering åstadkommer man en bättre överens- stämmelse med nuvarande förhållanden såvitt gäller hanteringen av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor. Även om kriminalvården har en möjlighet att, med stöd av den 63 § KvaL, själv förstöra narkotika utnyttjar den inte denna möjlighet. Kriminalvården överlämnar som regel all narkotika som påträffas i anstalt till polisen för närmare utredning. Enligt kommitténs mening är detta en lämplig ordning med hänsyn till att alla fynd av narkotika bör polisanmälas, se kommitténs bedömning i avsnitt 20.3.3. I detta sammanhang bör även anmärkas att kommittén inte ansett det vara nödvändigt att införa en särskild bestämmelse om 5 Jfr , En kommentar, m.fl., s. 30:21 och där anmärkt JO-avgörande, JO 1964 s. 91. Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt förverkande på grund av det brott som det innebär att föra in vapen eller andra föremål som en intagen kan skada sig själv eller annan med, alkoholhaltiga drycker m.m. enligt den särskilda straff- bestämmelsen i kriminalvårdslagstiftningen (62 § KvaL har ovan i avsnitt 21.2.2 föreslagits överföras till den nya lagen). Det avgörande skälet för detta är att den praktiska betydelsen av en sådan straffbestämmelse kan ifrågasättas. Enligt kommitténs mening bör frågan om förverkande skall ske som särskild rätts- verkan på grund av det brott som föreskrivs i straffbestämmelsen i kriminalvårdslagstiftningen därför utredas i samband med att straffbestämmelsen i sig ses över. Om förverkande inte skall ske på grund av någon straffbestämmelse i annan lag så kan således förverkande ske av ordningsskäl enligt den här föreslagna bestäm- melsen. Det gäller oavsett om införandet av egendom också är straffbart enligt den straffbestämmelse som föreslås överföras till den nya lagen. Den förverkade egendomen bör hanteras i enlighet med vad som vanligtvis gäller. Det innebär att egendomen skall förstöras om värdet av den är ringa eller egendomen är olämplig att sälja. I andra fall skall egendomen säljas. Belopp som erhållits vid försäljning tillfaller staten. Den särskilda regeln om hantering av alkoholhaltiga drycker m.m. slopas Enligt kommitténs mening är det en praktisk lösning att kriminal- vården har möjlighet att förstöra eller sälja alkoholhaltiga drycker, dopningsmedel, hälsofarliga varor, injektionssprutor eller kanyler enligt vad som gäller enligt 63 § KvaL. Som nämnts överlämnar kriminalvården alltid anträffad narkotika till polisen. Kommittén anser mot denna bakgrund att narkotika bör undantas från bestämmelsen. Eftersom även innehav av dopningsmedel och hälsofarliga varor är straffbelagt enligt bestämmelser i annan lag anser kommittén att även sådana medel i första hand bör förverkas som särskild rättsverkan på grund av brott. När det gäller sprutor och kanyler som kan användas för insprutning i människokroppen är det möjligt att med stöd av narkotikastrafflagens bestämmelser förverka dessa. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att kriminalvården skall få förstöra eller sälja alkohol, berusningsmedel, dopningsmedel Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt eller hälsofarliga varor endast om egendomen inte förverkats med stöd av bestämmelse i annan lag. Eftersom kriminalvårdens möjlig- het att förstöra nu nämnda egendom blir subsidiär till de särskilda reglerna om förverkande på grund av brottsligt innehav av sådan egendom kommer reglerna för kriminalvården att skilja sig från vad som gäller vid tvångsvård av missbrukare eller unga enligt 36 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och 20 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Omhändertagande av egendom i avvaktan på beslut I likhet med vad som gäller bör kriminalvården ha möjlighet att omhänderta egendom som intagna inte får inneha i anstalt. Omhändertagandet skall gälla i avvaktan på beslut i frågan om förverkande på grund av brott eller enligt den här föreslagna bestämmelsen om förverkande. Omhändertagandet bör gälla även om egendomen tas i beslag. Om beslaget senare hävs skall således polismyndigheten lämna över egendomen till kriminal- vården som har att omhänderha egendomen till dess lagakraftvunnet beslut föreligger i förverkandefrågan eller – om det finns anledning att förverka den – till dess förverkande skett. Omhändertagandet skall anmälas till den som får besluta om beslag. Det bör vara tillräckligt att en bestäm- melse härom tas in i förordning. Som regel bör otillåten egendom inte överlämnas till den intagne under anstaltsvistelsen även om det anses uppenbart oskäligt att förverka den. Någon särskild bestämmelse i lag om detta torde inte vara nödvändig med hänsyn till det förbud som föreslagits gälla i avsnitt 14.4 för intagna att inneha egendom. Egendom som den intagne inte får inneha men som det är uppenbart oskäligt att förverka skall skickas till den adress som den intagne uppger. Om den intagne inte själv har möjlighet att förvara egendomen an- kommer det på att se till att lämplig förvaring kommer till stånd. Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt Behovet av att på ett effektivt göra sig av med otillåten egendom är särskilt påtagligt när ägandefrågan inte kan utredas. Enligt reglerna i hittegodslagen tillfaller tillvaratagna föremål upphittaren om ingen gör anspråk på dessa från det att fyndet anmäldes hos polismyndighet eller om ägaren inte kommer inom en månad från det han av polismyndighet underrättas om fyndet eller ägaren på annat sätt kan anses ha uppgett sin rätt tillfaller dessa upphittaren (4 §). När fyndet görs på en institution (s.k. institutionsgods) som t.ex. en anstalt, är utgångspunkten att institutionen betraktas som upphittare oavsett vem som anmäler fyndet till polisen (6 §). Om ägaren inte hör av sig inom föreskriven tid tillfaller hittegodset kriminalvården. En förutsättning för detta är dock att kriminalvården betalar polisens kostnader i anledning av fyndet. Om upphittaren inom efter anmaning underlåter att betala polismyndighetens kostnader eller om han annars har uppgett sin rätt tillfaller godset staten. När det gäller just institutionsgods är det vanligt att institutionen avstår sin rätt till förmån för upphittaren. Om någon i tjänsten har tagit tillvara hittegods skall detta dock tillfalla staten (jfr NJA 1943 s. 4). Kriminalvården har överenskommit med polisen att polisen skall låta förstöra hittegods i stället för att återlämna det till kriminalvården om ägaren inte hör av sig. Med hänsyn till kommitténs förslag ovan minskar behovet av att använda hittegodsreglerna väsentligt. De kommer endast att bli aktuella beträffande egendom som varken blir föremål för beslag eller förverkande enligt den ovan föreslagna förverkanderegeln dvs. beträff- ande egendom som någon uppenbart måste ha tappat och som inte bör förverkas. Det saknas därför anledning att här föreslå någon särskild reglering vad gäller hittegods på just kriminalvårdsanstalter. 21.2.4Beslut om förverkande m.m. Kommitténs förslag: Kriminalvården beslutar om förverkande enligt den i avsnitt 21.2.3 föreslagna bestämmelsen. Kriminalvårdens beslut om förverkande skall delges genom anslag hos den anstalt där egendomen påträffats. En underrättelse skall skickas till den som påstår sig vara drabbad av ett förverkande. Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt I detta avsnitt behandlas frågan om vem som skall fatta beslut om förverkandeförklaring enligt den i föregående avsnitt föreslagna förverkanderegeln. Förverkandereglerna har rent allmänt blivit föremål för översyn i syfte att uppnå ett effektivare regelverk. I betänkandet Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147) föreslås t.ex. en lättnad i bevisbördan för åklagaren när det gäller den däri föreslagna bestämmelsen om utvidgat förverkande. Förslaget innebär bl.a. att om någon döms för en viss närmare angiven vinningsbrottslighet av mera allvarlig beskaffenhet, grov oredlighet mot borgenärer, bokföringsbrott som är grovt, narkotikabrott, grovt skattebrott eller grov varusmuggling skall värdet av lagöverträdarens egendom kunna förverkas till den del åklagaren förmår göra sannolikt att egendomen härrör från brottslig verksamhet eller annars motsvarar utbyte av sådan verksamhet. Förverkande får inte ske om det skulle vara oskäligt. Vidare föreslås i ovan nämnda departementspromemoria Effektivare regler om förverkande av fordon vid trafikbrottslighet (Ds 2004:24) ökade möjligheter att förverka trafikfarliga fordon med låga värden och att göra det innan ett lagakraftvunnet beslut föreligger. Även när det gäller egendom som anträffas i anstalt finns det anledning att nu införa en effektivare reglering än vad som gäller. Detta särskilt som rätt ägare oftast avsiktligen har avhänt sig kontrollen över sådan egendom som kan bli föremål för förverkandet. Det gäller inte bara möjligheten att förverka utan också själva beslutsgången. För att en förverkanderegel skall få önskad effekt är det viktigt att besluten kan fattas i nära anslutning till att ifrågavarande föremål påträffats. Det är också viktigt att en sådan regel inte leder till omotiverat merarbete eller ökade kostnader hos andra myndigheter. I det sammanhanget kan nämnas att förvaringen av fynd gjorda i anstalt anses medföra omotiverade kostnader för kriminalvården och polisen och att frågan är under utredning i . Enligt kommitténs mening skulle den föreslagna förverkanderegeln bli såväl effektivare som mindre kostnadskrävande om kriminalvården får rätt att besluta om förverkande i nu aktuella fall. Frågan blir då om detta är oförenligt med allmänna principer om beslutanderätt i förverkandefrågor eller på annat sätt kan anses rättsosäkert. Rätten att förverka föremål är en åtgärd som ligger utanför kriminalvårdens egentliga uppgifter. Med hänsyn härtill fann regeringen i ett tidigare lagstiftningsarbete (prop. 1994/95: 124) att bestämmelsen i 63 § Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54 KvaL inte borde utvidgas till att avse även knivar och andra brottsverktyg. Som framgått ovan ställer med dess tilläggsprotokoll krav på att regler om frånhändande av egendom är proportionella och rättssäkert utformade. Kommittén har övervägt om man i likhet med vad som gäller enligt 1986-års förfarandelag bör begränsa kriminalvårdens prövning till egendom av visst värde och låta prövningen av egendom av högre värden eller vid särskilda skäl vara förbehållen allmän domstol. Huvudregeln är, enligt 1986-års förfarandelag, att frågan om förverkande prövas av domstol. När det gäller beslagtagen egendom har åklagaren dock enligt 3 § den lagen en generell rätt att besluta om förverkande av egendomen om inte egendomen har betydande värde eller det finns särskilda skäl att saken prövas av rätten. Ett sådant skäl kan vara att förverkandet innebär avsevärda olägenheter för den enskilde trots att värdet är begränsat (prop. 1994/95:23 s. 111). Åklagarens beslut om förverkande skall meddelas skriftligen och den som drabbats av beslaget får hos åklagaren anmäla missnöje med förverkandebeslutet inom en månad från det att han eller hon fick del av det. Om åklagaren inte häver beslaget skall åklagaren väcka talan om egendomens förverkande. Har talan inte väckts inom en månad från det att anmälan kom in skall beslaget gå åter. Enligt 3 § fjärde stycket får polisman besluta om förverkande om värdet av det som skall förverkas uppgår till mindre än en tiondel av det prisbasbelopp enligt lagen om allmän försäkring (vilket motsvarar ) som gällde då beslaget fastställdes eller egendomen saknar saluvärde. Detta gäller dock endast om det är uppenbart att förut- sättningarna för ett förverkande är uppfyllda. Här kan tilläggas att det i lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om att får bedriva för- undersökning och fatta beslut om tvångsåtgärder, bl.a. att beslagta föremål och om tullåklagarens åtalsbehörighet. Tullåklagaren har enligt 32 § den lagen en rätt att i motsvarande utsträckning som polisman har enligt nämnda lag besluta om förverkande. Med hänsyn till att en sådan regel förutsätter en skälighets- bedömning har kommittén ansett det vara lämpligare med en enkel och tydlig reglering av beslutsgången vid förverkande.