sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta ligger i och för sig nära sanningen, men är förenklingar som tenderar dra upp siffrorna en aning. Slutsatsen bör vara att såväl den av utredaren föreslagna energibeskattningen för den fossila delen av avfallet, som alternativen med avfallsskatt som här framförs, ligger inom ramen för vad som kan anses vara en rimlig åtgärdsnivå. Utredningen har övervägt två alternativ till utformning av en skatt på avfall som förbränns. Det ena kallat energiskattemodellen (LSE) bygger på att avfallets massa av fossilt kol, dvs. i praktiken plast och gummi, görs skattepliktigt enligt lagen om skatt på energi och denna modell förordas av utredningen. Det andra, den s.k. avfallsskattemodellen (LSA), innebär att lagen om skatt på avfall, enligt vilken skatt tas ut på avfall som deponeras, utvidgas till att omfatta även avfall som förbränns. Jag delar utredningens bedömning att det finns logik i att inordna förbränningen av avfall i energiskattesystemet på det sätt utredningen föreslår. Avfallsförbränningsanläggningarna drivs ju i praktiken som energianläggningar. Motiven för LSE är, som jag uppfattar det, i första hand att minska konkurrensfördelarna som avfallsbränslet anses ha gentemot andra fossila bränslen, samt stärka biobränsleanvändningen, och att öka energieffektiviteten vid avfallsförbränning genom att styra mot elproduktion i kraftvärme- anläggningar. Detta ger också vissa klimatfördelar genom lägre CO2-utsläpp. LSE fokuserar på energiuttaget från avfallet. Med tanke på att detta energiuttag endast utgör någon enstaka procent av vårt samlade energibehov i landet, kan inte avfallsaspekterna i nämnvärd grad påverka energiskattesystemets och tillhörande regelverks utformning, utan avfallet inordnas i dessa. Särskilt vänder jag mig mot utredningens bedömning, att den ökade kostnad för behandlingsmetoden förbränning som skatten på avfallets fossila del medför, även kan förväntas ge incitament till en generellt sett ökad materialåtervinning av betydelse, och härigenom styr mot såväl avfallspolitiska som klimat- och energipolitiska mål. Utredningen grundar sig härvid på mycket förenklade och teoretiska bedömningar och på ett icke underbyggt antagande om att verksamhetsutövarna för förbränningsan- läggningarna, trots att skatten läggs på avfallets fossila del, skulle övervältra denna kostnad på avfallslämnarna på ett sätt som gynnar materialåtervinning av även icke skattepliktigt avfall. Minskade mängder avfall innebär intäktsbortfall och extra kostnader för inköp av ersättningsbränsle för att täcka värmebortfallet. Särskilt de anläggningar som enbart producerar värme, och som får betala full skatt, kommer naturligtvis att i så hög grad som möjligt försöka differentiera taxan, så att endast den fossila delen drabbas och så lite avfall som möjligt styrs till konkurrerande anläggningar med kraftvärmeproduktion, vilka bara får betala en femtedel så hög skatt. Den stora skatteskillnaden utgör dock ett starkt motiv för en ombyggnad till kraftvärmeproduktion, vilket ju är ett av syftena med LSE. Även förbränningsanläggningar med kraftvärmepro- duktion kommer försöka få in maximal mängd avfall som man kan ta betalt för och som innehåller energi. Endast de skattepliktiga fossila avfallsfraktionerna kommer bli mer konkurrensutsatta för materialåtervinning jämfört med . En skatt enligt LSA har som jag ser det andra syften och därmed andra förutsättningar att bidra till att de avfallspolitiska målen nås. Den sätter avfallet i fokus på ett annat sätt än vad LSE har möjlighet att göra och ska påverka avfallsmarknaden utifrån ett materialåtervinningsperspektiv istället för ett förbrännings- perspektiv. Den ska bidra till att driva på utvecklingen av det avfallsarbete som förts på ett framgångsrikt sätt och där skatten på avfall som deponeras, tillsammans med förbuden för deponering av brännbara och organiska avfall, varit verkningsfulla styrmedel, inte minst från klimatsynpunkt. Att utvidga denna skatt till avfall som förbränns, är ett steg i arbetet mot att stimulera till utveckling av även andra behandlingsmetoder än förbränning och till ökad källsortering, vilken utgör en nödvändig förutsättning och en grundpelare i den infrastruktur för avfallshanteringen som vi byggt upp och bygger vidare på i samhället. Denna infrastruktur syftar till att åstadkomma giftfria och resurssnåla kretslopp, där materialåtervinningen är ett medel för att spara såväl material- som energiresurser, oberoende av om de är förnybara eller ej, och, kanske viktigast och mest förbisett, att minska användningen av giftiga ämnen och skapa renare produkt- och avfallsflöden i samhället. Jag har med andra ord en syn på vikten av materialåtervinning som väl stämmer överens med regeringens kretsloppsproposition, och som jag också tolkar in i direktiven för utredningen, men som jag inte tycker avspeglas i utredningens avvägningar och lämplighetsbedömning. Avfallspolitiken har avgörande betydelse för att åstadkomma en hållbar produktion och konsumtion, vilket i sin tur är en förut- sättning för att nå miljökvalitetsmålen och ett hållbart samhälle. Alla måste bidra för att målen ska nås, men det kräver trovärdighet för avfallspolitiken, för de system som byggs upp, för styrmedlen och för myndigheternas agerande. Konsumentperspektivet har därför fått stor betydelse i kretsloppspropositionen och i de uppdrag som med flera myndigheter fått med anledning av denna. Det är av väsentlig betydelse att de styrmedel som utvecklas och införs på avfallsområdet bidrar till att förtroendet för systemen och reglerna stärks. Avfallet utgör en spegel av vårt samhälle och har ännu sådana egenskaper att det inte är att betrakta som en produkt, varken från material- eller energiåtervinningssynpunkt. Det finns ännu skäl, och i många fall starka skäl, för att särbehandla avfallet och styra och reglera detta mer än vad som normalt är önskvärt för t.ex. produkter. Även om det finns motiv för LSE, anser jag att dessa motiv och det skatten reglerar är mycket snävare, och i samman- hanget av lägre prioritet i avfallsarbetet än syftet med LSA. En skatt enligt LSE kan enligt min mening till och med befaras påverka trovärdigheten för avfallsarbetet på ett negativt sätt, genom att skapa incitament för att styra avfallsflöden, och sannolikt även utsorterade plastfraktioner, inte från förbränning till materialåter- , utan snarare till andra förbränningsanläggningar med lägre skatt, såsom kraftvärmeanläggningar eller industrins förbrännings- anläggningar, där dessutom miljöstandarden kan vara lägre. Att LSA är, eller snarare skulle kunna bli, ett mer verkningsfullt styrmedel i avfallsarbetet än LSE avspeglas också av att en sådan skatt blir mer komplicerad att utforma och införa än LSE. Detta är som jag uppfattar det ett av huvudskälen till att utredningen inte förordar en skatt enligt LSA. Behoven av undantag, för att inte skapa problem för konkurrensutsatt industri, bedöms ge svårigheter med . Jag tycker dock att har vi kunnat motivera undantag för skatten på vissa avfall som deponeras, bör vi kunna klara detsamma även för vissa avfall som förbränns. Om motiven för LSE ändå bedöms som så starka att det förslaget bör genomföras, är det enligt min mening viktigt att komplettera LSE med LSA, eller annat lämpligt styrmedel, för att ge signaler och stimulera till ökad materialåtervinning i samhället. Skatt på avfall som förbränns samt översyn av lagen (1999:673) om skatt på avfall Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren skall bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska konsekvenserna och miljömässiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av särskilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare relevanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika former av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveckling av strategi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljöhandelsprogrammet. Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Ett delbetänkande skall lämnas . En lag om skatt på avfall (avfallsskattelagen) trädde i kraft den 1 januari 2000.1 Avsikten är att öka de ekonomiska drivkrafterna att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall således styrabort avfall från deponering. Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Skattesatsen, som vid lagens införande var per ton avfall, uppgår , efter att successivt ha höjts, till per ton från . Skattebefrielse gäller för vissa behandlingsformer, t.ex. kompostering och förbränning. Lagen innehåller också andra skattebefriade undantag, bl.a. för vissa uppräknade generella respektive branschspecifika avfallsslag. Kriterierna för dessa undantag förklarades vid skattens införande huvudsakligen vara att det inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. bedöms vara avsevärt begränsade. En skatt skulle således i dessa fall inte ha någon styrande effekt. I propositionen om införandet av avfallsskattelagen uttalade regeringen att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av avfallsskatten. Det angavs emellertid att frågan kunde behöva analyseras på nytt, om utvecklingen gick mot en omotiverad ökning av avfallsförbränning. Vidare redovisades regeringens avsikt att följa upp och utvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat. tillkallades dock en särskild utredare för att utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerat med hänsyn till de begränsade erfarenheter som redan då hade gjorts. 1998/99:84, bet. 1998/99:SkU20, SFS 1999:673. EU:s medlemsstater har enats om en prioriteringsordning för hur avfall skall omhändertas. Denna s.k. avfallshierarki ligger till grund för den politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallet skall innehålla så små mängder av farliga ämnen som möjligt. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. beslutade om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle2, varigenom regeringen gavs rätt att föreskriva att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras och att organiskt avfall inte skall få deponeras . Regeringen har beslutat sådana föreskrifter i avfallsförordningen (2001:1063) och i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Kapacitetsbrist till följd av att omställningen av avfalls- hanteringen inte skett i den takt som bedömdes rimlig när deponeringsförbuden infördes medförde att regeringen och 2001 beslutade föreskrifter om dispenser från förbudet att deponera brännbart avfall. har dispenser meddelats motsvarande avfall. Förordningen (2001:512) om deponering av avfall motsvarar kraven i direktiv /31/EG om deponering av avfall. har bedömt att direktivets krav medför att en stor del av de mindre deponierna i kommer att stängas. Regeringen har beslutat om förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning, vars syfte är att ställa miljökrav på anläggningar som förbränner avfall. Förordningen genomför direktiv /76/EG om förbränning av avfall. Regeringen har beslutat om propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55. Regler om energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränslen samt energiskatt på el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagen skall bl.a. verka styrande mot energi- och miljöpolitiska mål, som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan. Av särskilt intresse i förhållande till avfallshanteringen är utformningen av energi- och koldioxidskatterna på bränslen som används i fjärrvärmeproduktion eftersom avfall i allt högre grad används som bränsle i fjärrvärmeverken. Varken energi- eller koldioxidskatt tas ut på avfall. Energibeskattningen av konkurrerande bränslen får därför stor betydelse för avfallsförbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar. Reglerna om nedsättning av skatt på energi i sektorer som är utsatta för internationell konkurrens har setts över av den parlamentariska . EG-rätten, i synnerhet dess regler om statligt stöd, har varit av särskild betydelse i sammanhanget. Kommittén, som tillsattes som ett led i arbetet med att förverkliga strategin för en fortsatt grön skatteväxling, redovisade sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38). Kommitténs förslag, som har remissbehandlas (dnr Fi2003/2414), innebär att näringslivets energibeskattning hålls åtskild från hushållens. Näringslivet belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) och inte fiskala skatter (energiskatt), med undantag för en energiskatt på el som motsvarar den minimiskattenivå som föreskrivs i det kommande energibeskattningsdirektivet. Energiomvandlingssektorn beskattas som det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen, som tas ut inom energi- omvandlingssektorn, tas bort. I stället föreslås en energiskatt på konsumtion av fjärrvärme för leveranser av värme till andra slutkonsumenter än inom näringslivet. finns harmoniserade regler inom EU för beskattningen av mineraloljor. Kommissionen presenterade 1997 ett förslag till ett nytt energibeskattningsdirektiv3, som innebär en samlad energibeskattning av såväl mineraloljor som kol, naturgas och el. Rådet har nått en politisk överenskommelse om innehållet i ett, i förhållande till kommissionens förslag omarbetat, energibeskattningsdirektiv. Sedan parlamentet hörts, beräknas 3 EGT C 139, 6.5. § 997, s. 14. rådet kunna anta det nya direktivet i sådan tid att det kan träda i kraft . Enligt EG-direktivet om handel med utsläppsrätter4, som antogs av rådet , skall bl.a. förbränningsanläggningar med en effekt högre än redovisa utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp av koldioxid. Anläggningar för förbränning av avfall kommer inledningsvis dock inte att omfattas av direktivet. Utformningen av ett system för utsläppshandel i utreds av en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56). Ett område som regeringen i budgetpropositionen ansåg behövde utredas närmare för att förverkliga strategin för en fortsatt grön skatteväxling, var andra miljörelaterade skatter än energiskatterna. Regeringen ansåg bl.a. att det fanns anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall och att det därför var angeläget att följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. En särskild utredare tillkallades för denna uppgift. I uppdraget ingick också att analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel, t.ex. förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall med ikraftträdande respektive 2005. Därutöver skulle utredaren bl.a. utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns. Utredaren presenterade resultatet av sitt arbete i form av betänkandet Skatt på avfall – och (SOU 2002:9). I den del som behandlade skatt på avfall som förbränns nämndes som fördelar med en sådan skatt att den kan ge bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Den kan också vara ett bland flera styrmedel för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Bristen på förbränningskapacitet är stor och kommer att öka, varför det är viktigt att befintlig kapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte förbränns i onödan. En förbränningsskatt på lämplig nivå 4 Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring i av rådets direktiv /61/EG (KOM (2001) 581 slutlig). bedömdes vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som inte beskattas. Därigenom kan den begränsa eller till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion i förhållande till fossila bränslen. Risken för import av avfall skulle också reduceras. Utredaren redovisade också ett antal problem med en skatt på avfall som förbränns. Det rörde bl.a. att en hög skattenivå kan göra att även sådant avfall, för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra, mindre lämpliga behandlingsformer, vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad kompostjord. En skatt kan också hämma nödvändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponiförbuden måste fortsätta att meddelas. En höjd skatt på avfall som deponeras med dispens skulle kunna behöva övervägas. Val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en skatt. Vidare skulle en förbränningsskatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Utredaren beräknade konsekvenser av tre olika skattenivåer, 100, 400 och per ton. Den högsta nivån bedömdes medföra en påtaglig risk för övervägande negativa effekter och den lägsta att eftersträvade positiva effekter knappast skulle uppnås. Utredaren angav att ett antal frågor behövde utredas vidare, bl.a. hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bl.a. farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med , särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika en styrning i fel riktning, liksom industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt. Betänkandet har remissbehandlats (Fi2002/589). Införandet av en skatt på avfall som förbränns avstyrktes av en majoritet av remissinstanserna, som huvudsakligen anknöt till de olika problem som utredaren uppmärksammat. I ett flertal yttranden lyftes särskilt fram problemen med en förbränningsskatts förenlighet med . Några remissinstanser anförde att förbränning med energiutvinning både miljö- och energimässigt är bättre än kompostering. Av de remissinstanser som ansåg att en förbränningsskatt skulle kunna tjäna som styrmedel för ökad återvinning bedömde dock flera att ytterligare analys är nödvändig för utformningen av en sådan skatt. Betänkandet har delvis behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). I budgetpropositionen föreslog regeringen en höjning av avfallsskatten per ton. m.fl. (s, v, mp) framhöll i motionen 2002/03:Fi230, För ett tryggare, rättvisare och grönare , bl.a. det angelägna i att avfallskatten får en utformning som resulterar i en miljömässigt motiverad balans mellan alternativen som ingår i avfallsstrategin och att ett problem med en ensidig höjning av skatten på deponering kan vara att avfallsförbränning gynnas i alltför stor utsträckning. Prioriterade alternativ som återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling kan därmed få svårt att konkurrera. För att få en utveckling som mer överensstämmer med strategin på avfallsområdet och som ger en miljömässigt motiverad balans mellan olika alternativ bör därför en skatt på avfallsförbränning bli föremål för fortsatt analys, som kan möjliggöra ett slutligt ställningstagande till en skatt och dess nivå. Avfallsskatte- utredningen, remissvaren samt prisutvecklingen på olika typer av behandling av avfall bör beaktas vid analysen av den nivå på skatten som kan anses mest lämplig för att avfallsstrategin skall kunna förverkligas. biföll såväl regeringens förslag till höjning av avfallsskatten som den redovisade motionen.5 Regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslår regeringen mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och 2002/03:FiU1, rskr. 2002/03:24. Den tidigare inriktningen på avfallspolitiken bör fortsätta och utvecklas enligt avfallshierarkin. För detta finns anledning att komplettera styrmedlen. Det är nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar och att behandling av avfall i högre utsträckning sker enligt prioriteringarna i avfallshierarkin. För att uppnå detta föreslår regeringen bl.a. nya delmål under det nationella miljökvalitetsmålet "god bebyggd miljö" om ökad återvinning av matavfall genom biologisk behandling. I fråga om avfallsförbränning konstaterar regeringen att det är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Avfall som skall brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat. Regeringen avser att uppdra åt att utreda möjligheterna att närmare reglera kraven på och kontrollen av avfall som förs till förbränning. Regeringen betonar vidare arbetet med att så långt möjligt eliminera utsläppen av dioxiner. I propositionen behandlas frågan om en skatt på avfall som förbränns, bl.a. utifrån betänkandet års avfallsskatteutredning. Den omställning av avfallshanteringen som sker, bl.a. genom förbuden mot deponering av brännbart respektive organiskt avfall och införandet av en skatt på avfall som deponeras, har medfört farhågor för att avfallsförbränning kommer att ta en alltför stor plats i förhållande till andra former av omhändertagande. Regeringen bedömer att ytterligare ekonomiska styrmedel kommer att spela en viktig roll i avfallspolitiken. Regeringen ser emellertid risker med att på kort sikt införa en skatt. Utvecklingen på avfallsområdet, framför allt genomförandet av deponerings- förbuden och utbyggnaden av kapacitet för avfallsbehandling, bör ligga till grund för bedömningen av om en skatt på avfall som förbränns bör införas. Översyn och utvärdering av avfallsskattelagen I samband med införandet av avfallsskattelagen förklarades att en uppföljning och utvärdering av hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat avsågs äga rum och att förändringar i systemet därefter vid behov skulle genomföras 1998/99:84, s. 24).