sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Ändringar av en byggnad ska enligt 3 kap. 10 § utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara – det s.k. varsamhetskravet, som således gäller all be- byggelse. Uttryckliga krav på varsamhet vid ändring fanns inte i byggnads- stadgan utan infördes i och med PBL. Bakgrunden var behovet av att ägna uppmärksamhet åt det befintliga byggnadsbeståndet som ett led i den pågående stadsförnyelsen och upprustningen av bostä- der. De krav som ställdes vid ombyggnader och andra ändringar i den tidigare lagstiftningen utgick i princip från nybyggnadskraven, Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen och det ansågs angeläget att ställa mer nyanserade krav vid om- byggnader. Det ansågs därvid väsentligt att i PBL ställa grundläg- gande krav på att varsamhet mot den befintliga bebyggelsens vär- den ska iakttas vid alla slags ändringar, dvs. även de som inte kräver bygglov (prop. 1984/85:1 s. 241). Det betonades att varsamhetskra- vet inte enbart avser kulturhistoriska och liknande kvaliteter, utan också speciella boendekvaliteter, t.ex. planlösningar samt inred- ningsdetaljer såsom kakelugnar och skåpsnickerier. Vidare fram- hölls att i kravet även ligger hänsyn till möjligheterna för männis- kor att bo kvar efter en ombyggnad (s. 500). Genom en ändring som trädde ikraft infördes begreppet karaktärsdrag för att värna det som karakteriserar en byggnad och dess samspel med omgivningen. Syftet var att ge stöd för att hävda kvaliteter också i den vardagliga bebyggelsemiljön, exempel- vis byggnadsmaterial, takutformning, färgsättning och form (prop. 1997/98:117 s. 20). Särskilda bestämmelser för kulturhistoriskt värdefulla byggnader Byggnader, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhisto- risk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär, får enligt 3 kap. 12 § PBL inte förvanskas. Liknande bestämmelser fanns i byggnadsstadgan, men förbudet mot förvanskning av byggnader som ingår i ett särskilt värdefullt område saknar motsvarighet i tidigare lagstiftning. Förbudet mot förvanskning gäller dock enbart byggnaderna var för sig och inte bebyggelseområdet som helhet. Paragrafen har utformats så att skyddet kan hävdas i ett enskilt ärende utan krav på att skydds- behovet har kommit till uttryck i en rättsverkande plan. Det ansågs dock i förarbetena lämpligt att kommunen i förväg tar ställning till bevarandefrågorna och att skyddsbehovet kommer till uttryck i be- stämmelser i detaljplaner eller på annat sätt (prop. 1985/86:1 s. 242). I 8 kap. 1 och 2 §§ anges vilka åtgärder som generellt är bygglovs- pliktiga. Inom områden med detaljplan är bygglovsplikten mer om- fattande och täcker exempelvis ekonomibyggnader och yttre änd- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ringar, såsom omfärgning av fasad. Yttre ändringar inom andra om- råden samt underhåll av särskilt värdefulla byggnader kan göras lovpliktiga genom beslut detaljplan eller områdesbestämmelser, medan inre ändringar inte är och heller inte kan göras möjliga att pröva genom bygglov. Rivningslov krävs bara inom områden med detaljplan och enbart för rivning av bygglovspliktiga byggnader. Men lovplikten kan ut- ökas genom beslut om områdesbestämmelser eller detaljplan och även undantas genom beslut om detaljplan, 8 kap. 8 §. Också åtgärder som inte är bygglovspliktiga ska uppfylla varsamhetskraven Byggnader ska enligt 3 kap. 3 § uppfylla de krav som anges i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Kontrollen av att byggnaden uppfyller kraven ansvarar byggherren för med stöd av en särskild kvalitetsansvarig, som ska se till att erforderliga kontroller utförs och beslutad kontrollplan genomförs. Tillsynen av att byggherren lever upp till sitt ansvar utövas av på underlag av en bygganmälan från byggherren. Kraven ska enligt BVL iakttas med beaktande av PBL:s varsam- hetskrav. Det innebär att kraven på t.ex. tillgänglighet och energi- hushållning vid ändring av äldre bebyggelse alltid ska avvägas mot varsamhetskraven. I 3 kap. 11 § PBL stadgas att också byggnadsåtgärder som får vidtas utan bygganmälan ska tillämpa utformnings- och varsam- hetskraven i den utsträckning som kan krävas med hänsyn till åt- gärdens art och omfattning. Krav på underhåll av byggnader Byggnaders yttre ska även hållas i vårdat skick. Underhållet ska an- passas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljö- mässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivningens karaktär. Byggnader som avses i 12 § ska enligt 3 kap 13 § underhållas så att deras särart bevaras. Bestämmelsen, som i stort sett motsvaras av äldre bestämmelser, innebär bl.a. att samma grundläggande krav på hänsyn till omgiv- ningen som gäller vid uppförande och ändring av byggnader ska Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen gälla även när byggnader underhålls. Underhållsåtgärder ska alltså utföras så att de värden som finns i bebyggelsen och dess karaktär bibehålls, oavsett om byggnaden har sådana värden att de omfattas av bestämmelserna i 12 § eller inte. Det kan enligt förarbetena t.ex. gälla att materialval och färgsättning anpassas till karaktären på omgivningen och till lokala traditioner (prop. 1985/86:1 s. 514). Särskilda bestämmelser för tomter Även tomter och allmänna platser ska enligt 3 kap. 15 § anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbil- den och till natur- och kulturvärdena på platsen. Något generellt varsamhetskrav för tomter finns inte, men de ska hållas i vårdat skick, och tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kultur- historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvans- kas – i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i en detalj- plan eller områdesbestämmelser, 3 kap. 17 §. Detaljplan eller områdesbestämmelser kan ge närmare utgångspunkter Med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § kan kommunen i detalj- plan eller områdesbestämmelser utvidga bygglovsplikten i områden som utgör en värdefull miljö, samt ge närmare regler för byggna- ders placering och utformning, varvid får meddelas särskilda var- samhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsför- bud för sådan bebyggelse som är särskilt värdefull från bl.a. kultur- historisk synpunkt. Också allmänna platser som är särskilt värde- fulla kan skyddas genom bestämmelser i detaljplan eller områdes- bestämmelser. Kommunens beslut om sådana skyddsbestämmelser kan leda till att fastighetsägaren har rätt till ekonomisk ersättning om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Rivningslov krävs enligt 8 kap. 8 § inom områden med detaljplan för att riva byggnader eller delar av byggnader som även är bygg- lovspliktiga. Rivning kan enligt 8 kap. 16 § vägras om byggnaden bör bevaras på grund av dess kulturhistoriska eller andra värden eller om den omfattas av rivningsförbud. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 5 kap. 7 och 16 §§ införas i detaljplan eller områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla enligt 3 kap. 12 §. Lovplikt för rivning kan genom områdesbestämmelser införas i områden utan detaljplan. Reglerna om hänsyn till kulturmiljön och byggnaders utformning har varit ett återkommande ämne för diskussion sedan PBL:s ikraftträdande. Som beskrivits i det föregående avsnittet har olika tillämpningsproblem och nya synsätt lagts till grund för vissa änd- ringar i syfte att stärka både hänsynen till kulturmiljön i vid bemär- kelse och önskemålen om en estetiskt tilltalande utformning. Trots detta har det under utredningsarbetet från flera håll riktats kritik mot såväl bestämmelserna som tillämpningen och framförts olika önskemål om ytterligare ändringar och preciseringar. I samman- hanget bör även nämnas att de kulturhistoriska värdena i PBL även har belysts ingående i och upp- följningar av miljömålsarbetet12 samt i Kulturbebyggelseutredning- ens slutbetänkande13. Med ledning av dessa sammanfattas i det föl- jande några erfarenheter och problem med anknytning till PBL. Bristande kunskapsunderlag i den översiktliga planeringen En ofta återkommande synpunkt är att hänsyn till kulturvärden och skyddet av kulturmiljön förutsätter att såväl kommunen som fastighetsägare och boende har kunskaper om de värden som är väsentliga. Allmänt sett bedöms intresset för kulturmiljöfrågorna i samhället ha ökat, bland annat som en följd av en insikt om kultur- miljöns betydelse som en tillväxtfaktor. I det kommunala samman- hanget betonas såväl det politiska intresset som behovet av kompe- tens för att bedöma kulturmiljöfrågorna i enskilda ärenden. Mindre än hälften av kommunerna har enligt egen antikvarisk kompetens och många kommuner saknar en egen stadsarkitekt och anlitar i stället en stadsarkitekt på konsultbasis. 12Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet God bebyggd miljö, , samt Kulturhistoriska värden i den byggda miljön, , 2004:1. 13K-märkt – Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, SOU 2004:94. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Redan vid PBL:s ikraftträdande betonades vikten av en samlad redovisning av kulturhistoriska intressen för att både underlätta kommunens planläggning och öka förståelsen för de värden man vill slå vakt om (prop. 1985/86:1 s. 482). Det ansågs vidare angelä- get att underlaget läggs till grund för överväganden i kommunernas översiktsplanering och att översiktsplanen utrycker rekommendat- ioner om tillämpningen av de grundläggande reglerna. Också vid ändringarna som gjordes framhölls att en förutsättning för att kulturmiljövärden ska kunna ges en ökad tyngd är att värdena är kända och respekterade av olika intressenter och att de redovisas i översiktsplaneringen. Brister i kunskapsunderlaget och i hantering- en i översiktsplaneringen framhålls trots detta som ett kvarstående problem. Nästan alla kommuner bedöms enligt utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö ha någon form av kunskapsunderlag för identifiering av värdefulla bebyggelsemiljöer och byggnader. Flertalet är dock ofullständiga och föråldrade och behovet av att bygga upp denna kunskap är stort. Enligt Kulturbebyggelseutred- ningen finns i av kommunerna ett särskilt kul- turmiljöprogram, som dock endast till två tredjedelar har förank- rats i kommunfullmäktige eller kopplats till översiktsplaneringen. I en rapport14 redovisar hur kulturmiljö- vårdens riksintressen har hanterats i ett 40-tal översiktsplaner som har antagits efter ändringen av PBL . Ämbetet anser att han- teringen i allmänhet präglas av ett relativt passivt förhållningssätt, där översiktsplanen i huvudsak endast innehåller generella ställ- ningstaganden. Bristerna anses i hög grad hänga samman med att underlaget om kulturmiljön sällan innehåller tillräcklig information för mer konkreta ställningstaganden. En slutsats av studien är att kunskapsförsörjningen när det gäller att ta fram och förmedla underlag om riksintressen behöver förbättras, och att framförallt bör ges stöd och resurser för att utveckla underlaget. Instrumenten för att ta tillvara och skydda värden i befintlig bebyggelse anses otillräckliga PBL:s planinstrument och förfaranderegler anses inte anpassade för förvaltning av befintlig bebyggelse. Det framhålls att plansituatio- nen i flertalet städer och tätorter varierar, inte minst i stadskärnor- 14 Kulturmiljön i kommunala översiktsplaner, , 2003:2. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Endast för mer begränsade områden finns aktuella detaljplaner, medan förhållandevis omfattande områden antingen saknar rätts- verkande planer eller täcks av äldre planer med ofullständiga och inaktuella bestämmelser. Detaljplaneinstrumentet används i huvud- sak för att genomföra större förändringar, medan planläggning eller ändring av gällande planer för att införa varsamhets- eller skydds- bestämmelser för befintlig bebyggelse anses för tids- och resurskrä- vande. Bristen på överblick och samband mellan enskilda detaljplaner framhålls som ett annat problem. Den kommunomfattande över- siktsplanen behandlar mera sällan bebyggelseutvecklingen i tätor- terna och ofta saknas övergripande riktlinjer och principer för hur olika stadsdelar ska kompletteras och värdena i den befintliga be- byggelsen tas till vara vid förändringar. Särskilt för stadskärnor med värdefull bebyggelse anses den beskrivna situationen medverka till att kommunerna i regel har ett både otillräckligt och heterogent underlag för att pröva enskilda ansökningar om bygglov. Förutom de arbetsinsatser som krävs för att ta fram ett bedömningsunderlag i enskilda bygglovsärenden innebär detta även att enskilda fastig- hetsägare kan behandlas olika. Områdesbestämmelser bedöms ha en potential för att på ett förhållandevis enkelt sätt kunna reglera successiva förändringar av befintlig bebyggelse. framhålls vissa nackdelar med instrumentet, bl.a. olikheterna i fråga om bygg- lovsplikten. Det anses vidare att även reglerna för bygglovsprövningen och kraven på byggnader främst är inriktade på nyproduktion, men har brister och oklarheter när det gäller ändringar och tillägg till befint- liga byggnader. Bristande skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse Möjligheterna att med stöd av kulturminneslagen, eller PBL skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse har behandlats i flera sammanhang . I utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö anges att delmålet att av den kulturhistoriskt värdefulla be- byggelsen ska vara långsiktigt skyddad troligtvis inte kommer att uppnås. Andelen skyddade byggnader med stöd av oli- ka regelverk ligger mycket långt från den i delmålet angivna nivån och inga tecken tyder på att situationen kommer att föränd- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ras inom överskådlig tid. När det gäller möjligheterna till skydd ge- nom rättsverkande planer enligt PBL pekar på att – för- utom bristande skydd i detaljplaner i tätortsområden – det finns stora brister i skyddet av i värdefulla bebyggelsemiljöer på lands- bygden, som ofta helt saknar rättsverkande planer. I sammanhanget nämns att de befolkningsmässigt små kommunerna ofta anger brist på resurser som skäl till varför de inte använder de skyddsmöjlighe- ter som planinstrumenten ger. I flera sammanhang framhålls att förutsättningarna att skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen präglas av regionala skillnader. Vissa regioner har ekonomisk tillväxt och befolknings- ökning vilket leder till ett förändringstryck som ofta går ut över den befintliga bebyggelsen. Insatser i plan- och byggverksamheten kan å andra sidan i dessa kommuner ge möjligheter till att samlat hantera kulturmiljöfrågorna. I andra kommuner som befinner sig i ekonomisk stagnation hotas den befintliga bebyggelsen ofta av för- fall och rivning och nya verksamheter kan vara en förutsättning för ett bevarande. konstateras att en attraktiv fysisk miljö har blivit en konkurrensfaktor som även avspeglar sig i en betal- ningsvillighet, vilket såväl kommuner som fastighetsförvaltare upp- märksammat. När det gäller bestämmelserna i 3 kap. 12 §, som uttryckligen gäller enbart särskilt värdefulla byggnader, är tillämpningen i hög grad en fråga om vilket underlag som fordras. I propositionen av- färdades enligt ovan att skyddsbestämmelser i detaljplan skulle vara ett krav för att åberopa bestämmelserna i ett enskilt ärende. Inte desto mindre anses att domstolarna tenderar att se detta underlag som just ett krav. I sammanhanget bör framhållas att bebyggelse med höga bevarandevärden ofta är belägen inom äldre detaljplaner som saknar skyddsbestämmelser, att införandet av sådana för varje bevarandeobjekt kräver stora resurser samt att det är ogörligt att på förhand formulera skyddsbestämmelser som förhindrar och förut- ser alla ändringar som kan innebära förvanskning av en byggnad. Ett annat sätt att i förväg redovisa var bestämmelserna i 12 § kommer att hävdas är att i översiktsplanen med stöd av kulturhis- toriska inventeringar eller liknande redovisa vilka bebyggelseom- råden som kommunen anser vara särskilt värdefulla. Detta är dock förhållandevis ovanligt. Enligt en rapport från Riksantikvarieämbe- tet baserad på en studie av tio kommuners plan- och byggverksam- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen het har endast hälften av kommunerna angett sådana områden eller byggnader i sin översiktsplan15. I konstateras vidare att generellt sett är det endast ett fåtal detaljplaner som har upprättats för att juridiskt säkerställa kulturvärden. Skillnaderna mellan olika kom- muner är i detta avseende stora, inte minst beroende på kommun- storlek och tillgängliga resurser för planläggning. Oviljan att insk- ränka de enskilda intressena och risken för ersättningsanspråk är ett huvudsakligt skäl som ofta förs fram. Särskilda skyddsbestäm- melser används enligt rapporten relativt sällan och utformas ofta som ett direkt återgivande av lagtexten, utan att kraven preciseras i det enskilda fallet, varken i form av bestämmelser eller i planbesk- rivningen. En oklarhet när det gäller utformningen av bestämmelsen i 12 § är att den är uttryckt som ett absolut förbud, som inte ger utrym- me för avvägningar mot andra krav. Tillämpningsproblemen har lagts till grund för önskemål och förslag om lagändringar. Bl.a. redovisar Kulturbebyggelseutred- ningen i sitt slutbetänkande analyser och förslag för att förbättra skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med stöd av PBL, och kulturminneslagen. Ett av utredningens förslag är att kommunen i stället för skyddsbestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser ska kunna kulturminnesmärka värdefulla byggnader enligt 3 kap. 12 § genom ett särskilt förfarande eller i samband med ett enskilt ärende. Märkningen föreslås innebära en förhöjd bygglovsplikt och en generell plikt om rivningslov. Reglerna för lovplikten och bygganmälan anses otillfredsställande Även om åtgärder som inte är bygglovspliktiga ska utformas med hänsyn till de generella kraven på anpassning och en estetisk ut- formning anses bygglovsplikten avgörande för att syftena med bestämmelserna ska uppnås. Framförallt erfarenheterna vid över- prövningen visar att prövningen ofta görs beroende av om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. Från kulturmiljösynpunkt anses det dessutom otillfredsställande att vissa åtgärder inte omfattas av ett generellt krav på bygglov, t.ex. i fråga om ekonomibyggnader för jordbruket, och att inre ändringar aldrig kan göras bygglovs- pliktiga. Skillnaderna i bygglovsplikten inom och utanför detaljplan 15 Kulturmiljön i plan- och byggsystemet, , Rapport 2004:4. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen har också framförts som ett problem. Ytterligare ett, och mer gene- rellt, problem är att bygganmälan sällan sker för åtgärder som inte är bygglovspliktiga, och heller inte alltid för lovpliktiga åtgärder. Enligt , som bl.a. redovisar hur de tio studerade kommunerna i sin hantering av bygglov och byggan- mälan har beaktat kulturvärden, är antalet bygganmälningar vanli- gen av antalet bygglov. En slutsats är att många åtgärder som påverkar kulturvärdena genomförs utan vare sig bygglovspröv- ning eller bygganmälan. Det har även framförts att uppdelningen i två åtskilda förfaran- den för prövning av ett byggnadsverks lokali- sering och utformning respektive tillsyn över byggherrens kontroll avseende de tekniska egenskapskraven försvårar möjligheterna att slå vakt om olika kulturvärden. Av studie framgår att endast en av de tio studerade kommunerna har behand- lat kulturvärden vid byggsamråd och i kontrollplan eller krävt en antikvariskt sakkunnig kontrollant. Resultatet blir att viktiga sam- hällskrav, såsom varsamhet och skydd mot förvanskning, inte blir tillräckligt behandlade i bygglovsskedet och heller inte belysta och sakkunnigt bedömda vid bygganmälan. Problemen har tagits till utgångspunkt för förslag till förändring- ar av såväl bygglovspliktens generella omfattning som möjligheter- na att utvidga lovplikten genom rättsverkande planer samt förbätt- ringar av kontrollen och tillsynen i både tidiga och sena skeden av processen. Utformnings- och varsamhetskrav anses svåra att hävda utan stöd i detaljplan Möjligheterna att i detaljplan precisera varsamhets- och utform- ningskrav med stöd av 3 kap. anses medverka till vissa oklarheter vid bygglovsprövningen. Framförallt erfarenheterna från överpröv- ningen visar att det i vissa fall är svårt att hävda krav på hänsyn och varsamhet om det saknas uttryckliga bestämmelser i detaljplanen. Detta kan anses stå i strid mot bestämmelserna i 8 kap. 11 §, som anger att åtgärden ska prövas såväl mot gällande planbestämmelser som mot bestämmelserna i 3 kap. Rättstillämpningen anses i dessa avseenden ha inneburit en försvagning av kommunen möjligheter att ställa krav på utformningen av byggnader, åtminstone i de fall detaljplanen saknar varsamhets- eller utformningsbestämmelser. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Under utredningsarbetet har det även framhållits bestämmelser- na i 3 kap. avser enbart enstaka byggnader, och inte bebyggelseom- råden. Inskränkningen är särskilt besvärande när det gäller 12 §, eftersom kulturvärdet ofta till stor del ligger i hela miljön på plat- sen, alltifrån bebyggelsestrukturen till markbehandlingen. Svårigheter att få genomslag för kommunens bedömningar vid överprövning Det anses generellt sett vid överprövning i högre instanser svårt att få genomslag för en bedömning av PBL:s generella krav på hänsyn till kulturmiljövärden, varsamhet vid ändringar samt en estetiskt tilltalande utformning. Med stöd av en genomgång av överprövade bygglovsärenden har i en underhandsskrivel- se till redovisat några erfarenheter av tillämpning- en av framförallt 3 kap. 1 och 10 §§. Genomgången visar att kom- munens bedömning i av ärendena också fått genomslag vid prövning i kammarrätten. I ett antal avslagsfall synes en väsentlig orsak vara att kommunens beslut har bristande motive- ringar. Detta understryker enligt behovet av att kommu- nen har tillgång till arkitektonisk och antikvarisk kompetens. Det framhålls vidare att det är svårt att hävda bestämmelserna om en estetiskt tilltalande utformning eftersom domstolarna vid överprövningen inte alltid beaktar kommunernas bedömning, utan tenderar att se kravet som en fråga om tycke och smak. Domsto- larna anses vidare ibland bortse från att en estetiskt tilltalande utformning påverkas av flera samverkande faktorer, såsom färg- sättning, form och fasadmaterial, trots att detta var ett av syftena med lagändringen , då kravet på en estetiskt tilltalande utformning infördes. Kommunens ansvar för att hävda och säkerställa kulturmiljövärden bör ligga fast Plan- och bygglagstiftningen har stor betydelse för att både säker- ställa och hävda kulturhistoriska värden och en estetiskt tilltalande utformning vid förändringar och bevarande av den fysiska miljön. När det gäller rättsligt och långsiktigt hållbart skydd för enstaka Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen byggnader och bebyggelsemiljöer finns alternativa, och i vissa fall även bättre, möjligheter i och kulturminneslagen. Styr- kan i att utnyttja instrumenten – framförallt planinstrumenten – i PBL är möjligheterna att ta fram och få förståelse för kunskapsun- derlaget, dialogen med myndigheter, enskilda intressenter, brukare och allmänheten under planprocessen samt möjligheterna att sätta in bevarandeintressena i ett större sammanhang där såväl andra all- männa intressen som enskilda intressen vägs samman. En betydel- sefull faktor är också den politiska förankringsprocessen som ger legitimitet åt det beslutsunderlag som sedan ska läggas till grund för prövningen av enskilda beslut.