sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Lika viktigt är att vidmakthålla och utveckla de nätverk som enheten är beroende av för att kunna lösa sina uppgifter. I första hand gäller det kon- takter med myndigheter med specialistkunnande inom områden som kan bli relevanta, men vid sidan av detta finns behov av en bred kontaktyta mot forskarvärlden, kunskapsföretag och frivillig- organisationer med relevanta kompetenser. I beredskapsplaneringen bör ingå – förutom planer för den egna enhetens mobilisering – skapandet av en uppsättning grupper med stabskompetens som med mycket kort varsel kan sändas till platser inom landet eller utomlands. Vid utrikesinsatser krävs samordning med UD:s planerade insatsgrupper, vars kompetens de kan komplettera i viktiga avseenden exempelvis inom områden som stabskunnande, kommunikation etcetera. Även materiella resurser som transportkapacitet kan man behöva hålla sig informerad om. Helikopterkapacitet kan vara av värde att bevaka i real tid. I övrigt bör man lita till myndigheter som För- svarsmakten eller via avtal engagera företag för att hålla beredskap för transportinsatser med kort varsel. Kontakter med andra länder är en annan viktig del av kris- enhetens organisatoriska infrastruktur. Krisenheten skall represen- tera i det internationella nätverk som delvis redan är etablerat mellan krisenheterna i vissa EU-länder. Där sådana kon- takter inte finns etablerade, blir utrikesförvaltningen den för- medlande länken till andra berörda länder. En callcenter-funktion är av vital betydelse så snart stora grupper inom samhället blir involverade antingen som direkt berörda eller som anhöriga. Det finns anledning att utreda om inte denna funktion bör vara gemensam för ett större antal statliga myndig- heter som kan bli berörda av allvarliga kriser, med ett stående tele- fonnummer som görs känt för allmänheten i förväg på samma sätt som det lokala larmnumret vid brand eller olyckshändelse. Krisenheten bör vara ansvarig för övningsverksamheten inom . Naturliga samarbetspartner i detta arbete är och Försvarshögskolan. Huvudan- svariga departement bör identifieras för viktigare kriskategorier, checklistor etableras och systematiskt uppdateras, och beredskaps- förberedelserna återkommande utvärderas. Även om övningsverksamhet är nödvändig, är den inte tillräcklig för att upprätthålla den kapacitet som kan komma att krävas under allvarliga kriser. Man bör därför överväga att utnyttja krisenheten också i andra sammanhang än de rent krisrelaterade för att i full skala testa organisationen när många myndigheter och icke-offent- liga aktörer samarbetar. Exempel på sådana händelser är politiska evenemang på hög nivå, internationella idrottsevenemang och lik- nande. De definieras traditionellt som polisiära angelägenheter, men det kan finnas fördelar med att ge dem en bredare organisa- torisk ram. Denna tanke fordrar en närmare analys som dock inte görs här. Krisenheten kan också fungera som kravställare gentemot myn- digheter i beredskapshänseende. Arbetsfördelningen gentemot måste närmare definieras i detta av- seende, men kort uttryckt kan man tänka sig att KBM får rollen av stabsmyndighet inom beredskapsområdet på samma sätt som exempelvis Statskontoret har inom det förvaltningspolitiska. Ovanstående slutsatser förändras inte om man skulle välja att förändra myndighetsstrukturen inom krisberedskaps- och total- försvarsområdet på något genomgripande sätt. Behovet av en cen- tral krisledning i kvarstår, både för att säkerställa funktionen i sig och för att skapa en fungerande motpart och krav- ställare i gentemot myndighetsnivån. Krisenhetens verksamhet bör med jämna mellanrum utvärderas. Det är av stort värde om utländsk expertis engageras i sådana ut- värderingar. 6.4.1Utrikesdepartementets roll och konsulära frågor Som framgått bland annat av utrikesgruppens expertrapport var roll vid en så stor katastrof utomlands som oklar. kom i det uppkomna läget att handlägga frågor som det inte hade kompetens eller resurser för. Den interna organisationen inom departementet var inte heller anpassad för en stor katastrof. Den nuvarande konsulära lagstift- ningen låste till stora delar tjänstemännen vid regelboken. I stället för att se till den extraordinära situation som uppkom tillämpade man en lagstiftning som inte var anpassad för situationen. Am- bassaden var också hårt uppbunden mot i och fattade inte självständiga beslut om en annan tillämpning av regelverket utan väntade på instruktioner från . När det inträffar en katastrof utomlands, blir denna omgående en angelägenhet för de svenska utlandsmyndigheterna på plats. Dessa känner bäst till landet, kan bland annat genom sina lokalanställda språket, har de nödvändiga myndighets- och personkontakterna och kan därigenom medverka till ett smidigt samarbete. Utlands- myndigheten kan senare få hjälp av andra myndigheter, men det är viktigt att andra myndigheter inte bedriver en egen utrikes- politik. Samtliga myndighetskontakter måste därför i normalfallet inledningsvis kanaliseras genom utrikesförvaltningen. myndigheterna är inte bara myndigheter utan betjänar hela den svenska förvaltningen. Departementet har dock inte kompetens inom specialområden utan behöver samordna sitt arbete med andra departement och myndigheter. Detta sam- arbete måste förbättras med klarare ansvarsuppdelning och bättre rutiner. Det berör förhållandet till bland annat Försvars-, Justitie- och Socialdepartementen, Polisen, , Socialstyrel- sen, Sida, Försvarsmakten och försvarsunderrättelsetjänsterna. Det blir en viktig uppgift för det föreslagna utrikesrådet för krisfrågor på att driva utrikesförvaltningens plane- ringsarbete på detta område. måste vidare såväl centralt som på fältet förstärka sina kontakter med rese- företagen och med försäkringsbolag. Dessa organisationer har en bred kännedom om sjukvård och liknande resurser samt personal på plats utomlands. Interninformationen inom utrikesförvalt- ningen måste förbättras; inte minst måste berörda utlandsmyndig- heter få bättre och snabbare återkoppling rörande vilka beslut som fattas i under en kris- eller katastrofsituation. Den konsulära enheten på De konsulära resurserna behöver förstärkas på Utrikesdeparte- mentet för att möta det kraftigt ökade behov av information och hjälp som uppstår vid en stor kris.64 Det konsulära arbetet måste vidare ges den vikt och prioritet det förtjänar. Flera erfarna tjänste- män bör tillföras den konsulära enheten. Vidare bör personer rekryteras som är vana vid att hantera en krissituation. De tjänste- män som skall arbeta med de konsulära frågorna bör få utbildning i krishantering. Vidare bör den konsulära enheten i större utsträck- ning än bli en integrerad del av med till exempel ett utökat samarbete med de geografiska enheterna. är beroende av en välfungerande vakt- havandefunktion som larmar organisationen. Förutom nuvarande vakthavande, förordnad av SSSB, samt konsulära jouren och press- jouren bör införa ett system med jour- havande ansvarig chef, vilken kan se till att departementets resurser mobiliseras effektivt vid extraordinära händelser som inträffar utanför arbetstid. En sådan chefsjour bör omfatta kabinetts- sekreteraren, expeditionschefen, utrikesrådet för politiska frågor, statssekreteraren på biståndsavdelningen, eventuellt statssekrete- raren för migrationsfrågor, utrikesrådet för krisfrågor och rätts- chefen. Jourkravet bör innebära att vederbörande skall kunna in- finna sig på departementet . Därutöver bör varje geografisk och vissa funktionella enheter ha ett eget joursystem inom sina ansvarsområden. eget förslag att inrätta en beredskapsstyrka med två jourteam på vardera sex personer bör genomföras. Deras insatser bör samordnas med – och även andra berörda myndigheters – motsvarande grupper, så att man säker- ställer att adekvat svensk personal tillförs katastrofplatsen. En viktig åtgärd för departementet vid en större krissituation med ett oklart läge bör vara att omgående skicka en erfaren tjänsteman för att göra en första bedömning och bistå utlandsmyndigheten på platsen. Det kan även vara motiverat att förstärka de konsulära resurserna på ett tjugotal viktigare utlandsmyndigheter genom att vissa tjänstemän på dessa får förordnanden att kunna verka i hela den berörda regionen. Vidare synes det välmotiverat att, som Ut- rikesdepartementet planerar, därtill ha ett trettiotal tjänstemän i , vilka snabbt kan komma in till departementet vid större katastrofer eller kriser. Kriscentral och ny teknik på Ett centralt placerat krisrum är en förutsättning för ett effektivt krisarbete. Detta krisrum bör kunna betjäna ett tiotal personer dygnet runt, med reservplatser för ytterligare ett tiotal. Därifrån skall man kunna ha kontinuerlig kontakt med alla utlandsmyndig- heter även i svåra lägen. Detta krisrum skall vara samordnat med Statsrådsberedningens motsvarande krisenhet. För att samtliga enheter och personer som arbetar med krishantering skall kunna arbeta effektivt inom samtliga instanser krävs att departementens krisrum och berörda utlandsmyndigheterna är utrustade med er- forderlig modern teknik. Det kan röra sig om sådana nöd- vändigheter som att få tillgång till satellitbilder över området, tele- fonkontakt med ambassadören på plats via satellittelefon, möjlighet att sända SMS-meddelanden till svenskar i området med mera. Departementet bör fortsätta arbetet med att utveckla för utlandsmyndigheternas beredskapsplaner. Det är också viktigt att inspektörerna noga granskar ambassadernas beredskapsplaner, så att dessa hålls uppdaterade. Varje utlandsmyndighet bör ha för- berett en särskild krisgrupp med deltagande av kanske tio till tjugo personer ur svenskkolonin på orten – till exempel representanter för flygbolag, researrangörer och försäkringsbolag, representanter för svensk industri, lokal präst – som bör ha goda förutsättningar att hjälpa till i katastrofsituationer. Större utlandsmyndigheter bör därtill ha förberedda krisrum, från vilka de kan agera i händelse av katastrofer. Utlandsmyndigheterna bör också förbereda ett call- center som kan öppnas upp vid en större katastrofsituation. Även honorärkonsulaten, som ofta ligger i turisttäta områden och före- stås av en person som väl känner de lokala myndigheterna, folket, språket och omgivningarna, bör av respektive ambassad på ett konkret sätt engageras i beredskapsarbetet. De måste ha i förväg upparbetade kontaktvägar till berörda lokala katastrofmyndigheter liksom till svenskkolonierna på platsen. För att de oavlönade hono- rärkonsulerna skall kunna fylla en sådan mer krävande funktion fordras stor omsorg i urvalsprocessen av lämpliga personer. Ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna har ambassaderna relativt begränsade möjligheter att själva göra avsteg från de gängse bestämmelserna om konsulärt bistånd. bör delegera mer konsulära befogenheter till utlandsmyndigheterna, till exempel beträffande tolkningen av det konsulära regelverket. Regelverket bör i denna del kompletteras med regler för extraordinära situationer som kan aktiveras efter ett lokalt beslut av ambassaden; detta kan fordra en lagändring. Eventuellt bör regionala konsulära centra inrättas där sådana beslut kan fattas för att skapa en enhetlig praxis. Vid tjänstetillsättningar bör vidare fästa stor vikt vid huruvida andre- mannen på utlandsmyndigheten är förberedd på att ta ett lednings- ansvar vid chefens frånvaro under en kris- eller katastrofsituation. Andremannen bör också få utbildning i krishantering och ledar- skapsfrågor. Som framgått av diskussionen i avsnitt 4.7 råder vissa oklarheter i ansvarsfördelningen mellan utrikesförvaltningen och polisen när det gäller större olyckor och dödsfall utomlands. Det är angeläget att dessa ut. Diskussionen om vem som skall ha huvudansvaret för regi- strering och initiativ till identifieringsinsatser har sitt ursprung i den konflikt mellan olika indelningsprinciper som tidigare berörts – en funktionell och en geografisk. Polisen har ansvar för vissa upp- gifter, som normalt innebär verksamhet i hemlandet men som i vissa fall kan leda utanför landets gränser. har ansvar för viss myndighetsutövning och visst faktiskt handlande just därför att denna verksamhet sker utomlands. Samma typ av konflikter aktualiserades på andra områden efter , exem- pelvis sjukvård och transporter. För att klara ut denna konflikt krävs att man klargör vilken av de båda principerna som skall ta över den andra. Enligt kommissio- nens bedömning är den funktionella indelningen av de offentliga verksamheterna att anse som mer grundläggande än den geogra- fiska. För att man med framgång skall kunna ta sig an en uppgift som rör räddningstjänst, sjukvård eller transporter är det primära att man har kunskap om verksamheten i sig, dess problem och tänkbara lösningar. Att en viss verksamhet måste bedrivas utomlands är en komplikation som kräver kontakter med andra länders administration och kunskaper om hur denna administration fungerar, men detta kan inte ses som det primära. Att den myndig- het som har ansvaret för en viss verksamhet under normala om- ständigheter behåller detta ansvar vid händelser som förutsätter utrikes kontakter är det naturliga. Det fordras enligt regerings- formen65 att utrikesministern genom skall hållas informerad om frågan. roll blir i övrigt att stödja och underlätta behövliga kontakter. Tillämpad på registrerings- och identifieringsproblemet innebär denna slutsats att polisen bör ha det grundläggande ansvaret för registrering av saknade personer, oavsett om de saknas i hemlandet eller utomlands. Allmänhetens kontakter för att lämna uppgifter eller ställa frågor om saknade bör dirigeras till polisen, inte till . får till uppgift att stödja polisen vid registrering i utlandsfallen. När det gäller enstaka döds- fall i utlandet med naturliga orsaker, skulle inga större förändringar i praktiken behöva ske. För denna slutsats talar också att polisen inom sin ordinarie organisation i har en analysrotel, som är en central analysresurs för registreringen i samband med stora olyckor. Någon motsvarande resurs finns ej inom UD, som inte har något sådant behov i den löpande verksamheten. Det är viktigt att UD får fortlöpande uppdateringar från polisen för att kunna fullgöra sina uppgifter. Ett samband mellan myndig- heterna för dessa frågor måste därför upprättas och vidmakthållas. Det finns inte heller någon anledning att UD:s konsulära enhet skall vara den som fattar beslut om mobilisering av ID-kommissio- nen; beslut om detta kan fattas av . Underlaget för detta beslut kan komma från UD eller från andra under- rättelsekällor. Tekniken för identifiering av omkomna utvecklas snabbt. En nationell expertgrupp bör därför skapas för att fort- löpande se över och förbättra tekniken och rutinerna på detta om- råde. En sådan grupp bör också ha beredskap att vid en katastrof direkt kartlägga de speciella omständigheter som råder och ha möjlighet att sända DNA-experter till platsen för att säkerställa att en DNA-analys kan genomföras på bästa sätt. Erfarenheterna från identifieringsarbetet efter visar också på betydelsen av ett internationellt samarbete på området. bör därför internatio- nellt verka för utvecklingen av teknikerna för DNA-identifiering och för att anpassa rutinerna för omhändertagande av kvarlevorna efter omkomna. Prover från PKU-biobanken visade sig vara mycket värdefulla i identifieringsarbetet efter . Här belystes alltså nyttan av en icke-medicinsk användning av dessa prover. Reglerna för denna och andra biobanker måste klargöras för att undvika akuta lagstift- ningsåtgärder efter större olyckor . Alltför snabba be- slut om utlämnande i särskilda fall kan i förlängningen påverka både forskningen i sig och allmänhetens förtroende för denna forskningsresurs. Lagstiftningen bör därför ses över för att ge en långsiktigt hållbar reglering i denna fråga. arbetar på regeringens uppdrag med att utveckla sin kapacitet för insatser utomlands. Uppdraget går ut på att i ett inledande skede av en kris med kort varsel kunna stödja utlands- myndigheter och nödställda svenskar. I den tänkta organisationen ingår en insatsstyrka som kan sändas till krisområdet för att rekog- noscera och planera insatsen, etablera en samordningsstab, upprätta ett informationscenter samt ge sjukvård och krisstöd. För en snabb lägesanalys, behovsbedömning och återrapportering skall först en bedömningsenhet skickas ut (efter beslut). Be- dömningsenheten är en del av insatsstyrkan och skall påbörja etableringen av en samordningsstab till stöd för utlandsmyndig- heten i området. Kommissionens intryck är att detta arbete för- löper väl och bör fortsätta. Brister i organisationen av sjukvårdsinsatser vid kriser och kata- strofer har påtalats tidigare, bland annat efter Tjernobyl-haveriet och förlisning.66 En speciell komplikation vid större nationella eller internationella katastrofer är att sjukvårdskapa- citeten finns hos landstingen och därmed i en regional organisation. Katastrofen i visade att svenska sjukvårdsinsatser i en eller annan form kan vara motiverade utanför svenskt territo- rium. Samma behov kan uppkomma när ett större fartyg förliser på internationellt vatten. Den territoriella anknytningen hos lands- tingen riskerar i detta sammanhang att leda tanken fel, eftersom grundkravet för att ett landsting skall kunna agera är att en insats kommer invånare till del, inte nödvändigtvis att olyckan eller sjukdomsutbrottet inträffar inom gränser. Å andra sidan är det orimligt att tänka sig att varje lands- ting skall ha en infrastruktur för bevakning av utrikes händelser, varför en samordning på nationell nivå inom ramen för en nationell ledningsorganisation är nödvändig. En första uppgift för den nationellt ansvariga organisationen är att planera insatser för några av de typfall som kan uppkomma – stora tekniska olyckor, naturkatastrofer, utbrott av smittsamma sjukdomar etcetera. I planeringsuppgiften ingår dels att utarbeta och uppdatera konkreta planer, dels att regelbundet öva den natio- nella organisationen. I uppgiften ingår också att garantera en beredskap för snabba insatser. Kravet på beredskap gäller dels den egna ledningsstaben, dels insatsgrupper som kan krävas för rekognoscering och initiala sjukvårdsinsatser i drabbade regioner som kan ligga på stort av- stånd från . För att garantera en adekvat första reaktion på signaler om att en allvarlig händelse har inträffat är det nödvändigt att det till en nationell beredskapsorganisation på sjukvårdsområdet knyts en rad specialistkompetenser – katastrofmedicin, olyckor med joniserande strålning eller kemiska ämnen, smittskydd, nedkylning, bränn- skador och katastrofpsykiatri. Alla dessa kompetenser kommer självfallet inte att krävas i varje fall, men ledningsgruppen måste ha en tillräckligt stor kontaktyta för att snabbt kunna mobilisera dessa kompetenser. I uppgifterna ingår också att förbereda de tekniska hjälpmedel som kan krävas vid katastrofer och kriser – kommunikationshjälp- medel av olika slag, informationssystem för registrering av skadade, logistiska stödsystem etcetera. Det finns uttalade storskalefördelar knutna till sådana hjälpmedel, varför de bör utvecklas och under- hållas centralt och inte i varje landsting. Återkommande övningar av olika scenarier kan ge uppslag till utveckling av dessa informa- tionshjälpmedel. Sammansättningen hos de insatsgrupper som skall hållas i bered- skap bör kunna varieras beroende på skadefall. Även katastrof- psykiatrisk kompetens kan komma att tas i anspråk, men i ett första skede är räddande av liv och hälsa den primära uppgiften. Självklart bör de personer som är tänkta att ingå i insatsgrupperna ha erfarenhet från tidigare krävande insatser. mellan ingående personer och den planeringsansvariga myndig- heten på samma sätt som tidigare skett med de katastrofmedicinska insatsteamen. Insatsberedskapen på denna nivå förefaller inte utgöra något problem; personer med erfarenheter från akutsjuk- vård har normalt en mycket hög handlingsberedskap, vilket också framkom efter . I insatsgrupperna bör också ingå stabspersonal för upprättande av sambandslänkar, administrativa stödsystem i fält och så vidare. Sjukvårdens regionala organisation är som nämnts en fråga som kräver särskilda överväganden när en nationell resurs för sjukvårds- insatser skall ges en organisatorisk hemvist. I de flesta andra sekto- rer finns en nationell myndighet som har sektorsansvar i kombi- nation med operativa uppgifter. Den myndighet som ligger närmast till hands för sjukvårdssektorn är , som är den natio- nella sektorsmyndigheten. Å andra sidan finns själva sjukvårds- resurserna inom landstingen. Det är därför mer naturligt att söka operativ kapacitet för snabba sjukvårdsinsatser på landstingsnivån. Vid olyckor som är så stora att de kräver mer än ett landstings resurser är den självklara reflexen hos de sjukvårdsansvariga att söka samband med intilliggande landsting; detta gäller även vid större olyckor inom landet.67 Sammantaget ger detta anledning att överväga andra organisa- tionsalternativ än att knyta ett nationellt ledningsansvar till Social- styrelsen och dess enhet för krisberedskap. En möjlighet är att knyta det operativa ansvaret till ett utpekat landsting. På denna nivå finns en ständig beredskap för snabba insatser, ett brett spektrum av relevanta kompetenser och vana vid samordning av resurser från mer än ett landsting. Ett tillräckligt stort landsting med förutsättning att väl samverka med en tänkt nationell led- ningscentral i bör väljas. Administrativt skulle den nationella krisledningen lämpligen teckna avtal med detta landsting, där kraven på beredskapsinsatser specificerades. Lands- tinget skulle få ersättning för sin planeringsinsats och skulle i sin tur kunna teckna underavtal med andra landsting rörande delar av den beredskapsanknutna verksamheten. Sådana underavtal är natur- liga också för att skapa underlag för återkommande samordnings- ansträngningar mellan landstingen. De närmare detaljerna i beredskapsplanläggningen faller utanför ramen för kommissionens uppdrag. De erfarenheter som vinns inom ramen för uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för sjukvårdsinsatser utomlands bör kunna utnyttjas oav- sett vilken organisationsform man väljer. Som konstaterats i kapitel 4 uppvisade hante- ring av de logistikrelaterade frågorna brister. Konsekvenserna blev att många resenärer tvingades vänta på återresan än nöd- vändigt och att vissa av transportresurserna var olämpliga för ända- målet. För att minska risken för att misstag av detta slag skall upprepas är det viktigt att hålla isär strategisk och operativ verksamhet. uppgifter ligger på det strategiska planet; de operativa uppgifterna bör handhas av myn- digheter eller företag med expertis på aktuella områden. De strate- giska besluten hanteras av den föreslagna krisenheten. Viktigt att inse i sammanhanget är att staten inte kan bygga upp en helt egen resurs för alla de krissituationer som kan tänkas upp- komma. Det är inom den privata transportsektorn som den abso- luta huvuddelen av logistik- och transportresurserna finns. Kommissionens logistiska expertgrupp har föreslagit att man skapar ett centrum för logistisk krishantering och information som skall kunna fungera som krisenhetens stöd inom området logistik och transporter. Detta kan ske på olika sätt. Antingen väljer man en privat lösning på basis av sedvanlig offentlig upphandling, eller också utser man en eller eventuellt flera myndigheter att utveckla ett sådant centrum. En utpekad, på logistikområdet operativt ansvarig instans bör alltså ingå i det nätverk som den tilltänkta krisenheten avses bygga upp. Denna instans får därefter genom avtal engagera den spe- cialistkompetens som krävs för uppgiftens lösning via avtal med flygmäklare och andra aktörer inom transportsektorn. Valet av samarbetspartner i detta led bör ske fritt. 6.4.6Information, kommunikation, massmedia