sou · GTB3115 · 2006-01-01 00:00:00 — – en metod för mångfald SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera förutsättningarna för att använda en metod med avidentifierade ansökningshandlingar vid rekrytering inom offent- lig sektor. Till särskild utredare förordnades f.d. riksdagsledamoten . Till experter förordnades, från , professorn , departementsrådet , rektorn , enhetschefen , arbetsrätts- juristen , rättssakkunnige och arbetsrättschefen . Till sekreterare förordnades, , fil. och, , chefsjuristen . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Avidentifiera jobb- ansökningar – en metod för mångfald (SOU 2005:115). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningsarbetet och betänkandet.............................. Vad är skicklighet?................................................................... Förarbeten till lagstiftning ........................................... Tekniska och sociala system ........................................ Teoretisk och praktisk utbildning ............................... Andra personliga egenskaper ....................................... Hur går rekrytering till? Beslut om behov av anställning.................................... Kravprofil och befattningsbeskrivning........................ Utannonsering och sökkanaler.................................... Urval för intervju.......................................................... Referenstagning och testning ...................................... Rekrytering och organisationens arbetsdelning ......... 2.3.10 Skillnader i rekryteringsprocessen baserat på typ Etnisk diskriminering i samband med rekrytering ........... Definitioner av diskriminering ................................................ Erfarenheter av avidentifierade ansökningshandlingar..... Regler om anställningsförfarandet i offentlig sektor ........ Anställningsförfarandet som myndighetsutövning ............... 5.3.3 Instruktioner till myndighetens personal.................... Saklighet och opartiskhet skall iakttas .................................... 5.4.2 Vilken information kan bortses från?.......................... Sammanfattning och slutsats........................................ 5.5 Lagstiftningen mot diskriminering i arbetslivet..................... 5.6Företrädesrätt till anställning och Anställningsförfarandet i kommuner och landsting.............. Anställningsförfarandet i staten.............................................. 5.8.1 Information om lediga anställningar ........................... 5.8.2 Bara sakliga grunder får beaktas vid anställning ......... Överklagande av anställningsbeslut............................. Offentlighet och sekretess i anställningsförfarandet............. Allmänna handlingars offentlighet .............................. 5.9.3 Registrering av allmänna handlingar............................ 5.9.4 Sekretess för allmänna handlingar ............................... Sammanfattning av metoden ....................................... Inledning och sammanfattande bedömning ........................... Offentlighetsprincipen och rätten till partsinsyn .................. Kravprofil, ansökningsblankett och IT-stöd.................. Kravprofilens utformning i annonser ................................... Ansökningsblankett kopplad till kravprofilen ..................... 9.3Nödvändiga, önskvärda och förstegsgivande 9.4 Fördelar med en tydlig kravprofil ......................................... 9.5 Behovet av IT-stöd................................................................. 10 En samlad bedömning av för- och nackdelar................ Bilaga 1 – Kommittédirektiv ........................................................... – Ansökningsblankett kommun ..................... – Summary in English........................................................ har haft i uppdrag att mot bakgrund av vikten av mångfald i arbetslivet analysera förutsättningarna för att använda en metod med avidentifierade ansökningshandlingar vid rekrytering inom offentlig sektor. Förhoppningen är, enligt utred- ningsdirektiven, att en metod med avidentifierade ansöknings- handlingar kan hjälpa myndigheterna att fästa avseende vid enbart sakliga grunder och därmed motverka osaklig behandling av arbets- sökande. Metoder med avidentifierade ansökningshandlingar har använts i och utomlands bara i liten utsträckning av enstaka arbets- givare och mest på försök. Det finns därför inte någon systematisk kunskap eller forskning om erfarenheterna eller effekterna av sådana metoder. Utredningen har med utgångspunkt i forskning om diskrimine- ring, mångfald och rekryteringsprocesser utformat ett förslag till en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Det skall inte vara obligatoriskt utan frivilligt för arbetsgivare att använda sig av metoden. Lagstiftningen bedöms inte hindra eller på ett besvärande sätt försvåra tillämpningen av metoden. Utredningen har gjort en samlad bedömning och därvid inte sett några risker eller nackdelar med att börja använda metoden, som ger möjlighet till sådana för- delar i form av minskad risk för särbehandling att den bör använ- das. Utredningen förordar alltså att metoden används. Det skulle göra till ett föregångsland. Utredningen ser det dock som viktigt att användningen av metoden följs upp med systematiskt utvärderingsarbete och forskning, eftersom det först därigenom blir möjligt att med säkerhet bedöma effekterna av en tillämpning av metoden. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshand- lingar innebär följande. Metoden används för att ta fram vilka sökande som skall kallas till intervju. När det har skett, sköts anställningsproceduren på vanligt sätt, och vid själva anställningsbeslutet beaktas på vanligt sätt all relevant information. Metoden tar enbart hänsyn till form- ella kvalifikationer, såsom utbildning och arbetslivserfarenhet. Andra kvalifikationer, såsom samarbetsförmåga och andra sådana personliga egenskaper samt allmän personlig lämplighet, bedöms nämligen bäst genom den efterföljande vanliga anställningsproce- duren med bl.a. intervjuer, referenstagning och i vissa fall testning. Metoden förutsätter att arbetsgivaren på förhand fastställer en kravprofil med de formella kvalifikationer som önskas. Av krav- profilen bör framgå hur olika typer av sådana kvalifikationer värde- ras genom att det tydligt anges vilka kvalifikationer som är nöd- vändiga, önskvärda respektive förstegsgivande (om flera sökande har de nödvändiga och önskvärda kvalifikationerna). Den fast- ställda kravprofilen översätts därefter till en ansökningsblankett som tar upp bara de formella kvalifikationer som önskas. Ansökningsblanketten utformas så att den information som skall fyllas i inte avslöjar sökandens identitet eller grupptillhörighet. Med grupptillhörighet menas sådana (föreställda) egenskaper som avses i lagstiftningen mot diskriminering i arbetslivet, dvs. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, kön, sexuell lägg- ning eller funktionshinder. Namnet, hemadressen, åldern, inklusive födelseår, födelselandet, civilståndet och hemförhållanden är exem- pel på sådant som inte bör framgå. Bara om svenskt medborgarskap är en förutsättning för anställning, bör det efterfrågas. Exakt information om tidigare och nuvarande arbetsplatser bör inte efterfrågas utan bara information om typ av anställning, yrke eller arbetsuppgifter. Information om utbildningsexamen, utbildnings- inriktning och utbildningens huvudsakliga innehåll och längd bör efterfrågas så att utbildningsanordnaren och undervisningsspråket inte avslöjas. Information om utbildning i svenska språket bör inte efterfrågas. Kompetens i språk bör dock efterfrågas. Ansöknings- blanketten bör inte ge möjlighet att lämna ett s.k. personligt brev. Ansökningsblanketten kan lämpligen göras elektronisk så att sökandena kan fylla i och sända in den via Internet. När anställningen förklaras ledig, t.ex. genom annonsering, anges kravprofilen och att sökanden skall fylla i den särskilda ansök- ningsblanketten och lämna in övriga ansökningshandlingar på sed- vanligt sätt. Annan personal än den som har att bestämma om kallelse till intervju anges som kontaktpersoner. Annan personal än den som har att bestämma om kallelse till intervju tar emot inkomna ansökningar och ser till att de ifyllda ansökningsblanketterna inte innehåller någon information som inte efterfrågats. Om sökanden inte fyllt i ansökningsblanketten eller fyllt i den fel, bör den personalen ta kontakt med sökanden för att be honom eller henne att sända in en korrekt ifylld blankett. Ansökningsblanketten och övriga inkomna handlingar från en sökande ges ett unikt löpnummer (så att man via numret kan här- leda ansökningsblanketten till en individ). Ansökningarna registre- ras inte i myndighetens diarium utan hålls i stället ordnade på annat sätt. Myndighetens personal bör ges sådana instruktioner att de som har att bestämma om kallelse till intervju inte inledningsvis får annan information om de sökande än vad som framgår av de ifyllda ansökningsblanketterna. När ansökningstiden gått ut, lämnas bara de ifyllda ansöknings- blanketterna över till dem som har att bestämma om kallelse till intervju, som med hjälp av bara den informationen rangordnar de sökande utifrån hur väl de uppfyller de formella kvalifikationerna i kravprofilen och därefter bestämmer vilka som skall kallas till intervju. När detta skett, kan all personal ta del av samtliga inkomna handlingar. Utredningens utredningsdirektiv (dir. 2005:59) finns som bilaga 1. Utredningen har haft tre sammanträden. utkast till texter till betänkandet gåtts igenom och diskuterats. Uppdraget att samråda med och organisa- tionen Kommuner och Landsting har fullgjorts genom att personer från dessa organisationer varit förordnade som experter. Uppdraget att hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunk- ter har fullgjorts genom att utredningen haft en referensgrupp med kontaktpersoner från i , , , och . Utredningen har haft två sammanträden med referensgruppen. Utredningens arbete med att ta del av erfarenheter av avidentifie- rade ansökningshandlingar redovisas i avsnitt 4. Utredningen har haft i uppdrag att mot bakgrund av vikten av mångfald i arbetslivet analysera förutsättningarna för att använda en metod med avidentifierade ansökningshandlingar vid rekryte- ring inom offentlig sektor. Förhoppningen är, enligt utrednings- direktiven, att en metod med avidentifierade ansökningshandlingar kan hjälpa myndigheterna att fästa avseende vid enbart sakliga grunder och därmed motverka osaklig behandling av arbets- sökande. I betänkandet finns det en del (avsnitten 2–5) som redovisar bakgrunden till eller underlaget för utredningens överväganden och en del som redovisar just utredningens överväganden (avsnitten 6–10). Bakgrundsdelen inleds med ett avsnitt som beskriver rekryte- ringsförfarandet i praktik och teori (avsnitt 2). Därefter kommer ett avsnitt om forskningsläget avseende negativ särbehandling, s.k. diskriminering, och s.k. strukturell och institutionell diskrimine- ring i samband med rekrytering (avsnitt 3). Nästa avsnitt redovisar de begränsade erfarenheter som finns av metoder med avidentifie- rade ansökningshandlingar (avsnitt 4). Det sista avsnittet i bak- grundsdelen ägnas åt de bestämmelser som gäller för anställnings- förfarandet i offentlig sektor (avsnitt 5). Övervägandedelen innehåller och behandlar ett förslag till metod med avidentifierade ansökningshandlingar. För att underlätta läs- ningen och förståelsen av helheten inleds övervägandedelen med en sammanfattning av den metod som föreslås (avsnitt 6). Därefter följer avsnitt som närmare beskriver och motiverar den föreslagna metoden. Avsnitt 7 behandlar lagstiftningens inverkan på den före- slagna metoden, medan avsnitt 8 tar upp vissa utgångspunkter för förslaget till metod. I avsnitt 9 beskrivs närmare ett par viktiga komponenter i den föreslagna metoden – upprättandet av en krav- profil för anställningen och översättningen av den till en anonym ansökningsblankett – och möjligheten till och behovet av IT-stöd vid användning av metoden. Det avslutande avsnittet innehåller utredningens samlade bedömning av för- och nackdelarna med och andra konsekvenser av den föreslagna metoden (avsnitt 10). Som bilagor finns utredningsdirektiven, en sammanställning av viss anförd referenslitteratur och ansökningsblanketter som använts i kommun respektive . Med rekrytering menas den process genom vilken organisationer anställer personal. Processen förutsätter att det finns en arbets- givare, eller mer korrekt arbetsgivarrepresentanter, och arbets- sökande. En process styrs av någon form av regelverk som struk- turerar hur rekryteringen går till. Regelverket utgörs av lagstift- ning, kollektivavtal och organisationens interna regler och före- skrifter samt rutiner. Rekrytering förutsätter således arbetsgivare och arbetssökande och regleras av ett ramverk som delvis beslutats av lagstiftaren. Det innebär att en lyckad rekrytering kan förstås ur tre grundläggande perspektiv: För arbetsgivaren är en lyckad rekrytering en personalförsörj- ningsfråga, dvs. i vilken grad arbetsgivaren kan rekrytera kompe- tent personal för utförande av organisationens skilda arbetsupp- gifter. För de sökande framstår en lyckad rekrytering, utöver det faktum att man kommer i fråga för den sökta anställningen, först och främst som en fråga om en legitim selekteringsprocess där de sökandes meriter blir bedömda på ett sakligt och rättvist sätt. Slutligen är en lyckad rekrytering ur samhällets perspektiv en rekrytering som har kommit till stånd genom ett lagligt förfarande och som om möjligt bidrar till att uppfylla samhälleliga mål. I de fall samhället genom stat och kommuner och landsting utgör arbetsgivare finns det ytterligare regler som förutsätts vara upp- fyllda för att en lyckad rekrytering skall ha kommit till stånd (se avsnitt 5). 2.2Vad är skicklighet? I såväl personal- och organisationsteoretisk forskning som i stats- maktens styrning av rekrytering utgör ordet skicklighet (eller kompetens) den grundläggande faktorn. Statsmakten har i för- arbeten till lagstiftning definierat skicklighet som: 1 [] lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet [] Yrkesskicklighet och personliga egenskaper som prestationsförmåga m.m. blir här mätare på de individuella förutsättningarna att fylla de krav som den aktuella befattningen ställer på sin utövare. I förarbetena till en komplettering av lagen om offentlig anställning definieras skicklighet än tydligare: 2 Till skickligheten bör som jag ser det hänföras de faktorer som är av betydelse för att bedöma den sökandes lämplighet för den aktuella tjänsten. Som meritutredningen och flera remissinstanser framhåller, bör all relevant erfarenhet värderas inom ramen för skickligheten. Det skall vara en kvalitativ helhetsbedömning. Hit bör således räknas bl.a. teoretisk och praktisk utbildning, per- sonliga egenskaper (som prestationsförmåga, yrkesskicklighet, ledar- egenskaper, samarbetsförmåga m.m.) samt kunskaper och erfarenheter som har förvärvats i andra offentliga eller privata anställningar eller i egen verksamhet. Men erfarenheter från områden som vård av barn, studier, utlandsvistelser, språkkunskaper, ideellt arbete m.m. bör också vägas in vid bedömningen av skickligheten, i den mån de är relevanta för den sökta tjänsten. Av grundläggande betydelse för meritvärderingen är alltså att det är de krav som är förknippade med tjänsten som bestämmer vilka skick- lighetsfaktorer som skall beaktas och hur tungt dessa skall väga. Inom samhällsvetenskaplig forskning med inriktning på organisa- tionsteori kan liknande resonemang hämtas. I mycket av forsk- ningen brukar skicklighet delas upp i två olika former: å ena sidan skickligheten i förhållande till det tekniska systemet och å andra sidan skickligheten i förhållande till det sociala systemet. 1985/86:116 s. 4. 1985/86:116 s. 7 och 11. 2.2.2Tekniska och sociala system Det har vuxit fram två diametralt olika sätt att rekrytera.3 De två rekryteringssätten speglar en klassisk uppdelning mellan en organi- sation som ett tekniskt och ett socialt system. I det tekniska systemet är det specifika arbetsuppgifter som skall utföras, och en kravprofil vid en rekrytering syftar till att kunna selektera vem av de sökande som passar bäst till arbetsuppgifterna. I det sociala systemet är det organisationen i en mer allmän och socialt definie- rad förståelse som utgör grunden för vem man anställer. Det tek- niska systemet kräver en bedömning av sökandena i relation till i vilken grad de är kompetenta att bemästra tekniken eller att bli bemästrade av tekniken, medan det sociala systemet fokuserar på hur man kan bli ledd av chefer, samarbeta i grupper eller omvänt själv leda grupper och individer.4 Medan den första typen tenderar att bortse från att inga tekniska system fungerar i ett socialt vakuum, tenderar den andra att bortse från den tekniska kompe- och i stället bedöma socialitet. I en konkret rekrytering finns det ingen automatisk motsättning mot att använda en kombination av tekniska och sociala modeller för urval och anställning, vilket i varierande grad är närmast gene- rellt. Alla jobb är i den betydelsen både tekniska och sociala till sin karaktär. Rekrytering handlar i praktiken om att väga samman hur sökanden passar det tekniska och sociala systemet enligt någon form av kombinerad kravprofil – det är en mät- och selekterings- process. visar forskning att mät- och selekteringsmetoderna vid rekrytering är olika när det gäller att mäta kvalifikationer kopplade till det tekniska respektive sociala systemet.5 Kompetens relaterat till det tekniska systemet mäts huvudsakligen genom formella meriter såsom utbildning och arbetslivserfarenhet. Kompetens relaterat till det sociala systemet mäts däremot i högre grad genom informella mätmetoder där intervjuer och referenser spelar stor roll. I organisationsteoretisk forskning har det diskuterats i vilken grad utvecklingen av arbetslivet har kännetecknats av en förändring där det sociala systemets betydelse ökar relativt det tekniska. Det finns ingen konsensus inom debatten, och det finns motstridiga 3Bergström 1998; 2002. 5Prien 1992; 2002. studier av verkligheten som kan stödja olika ståndpunkter. Sam- tidigt visar forskning relativt entydigt att rekryteringsprocessen genomgått en förändring där kompetens relaterat till det sociala systemet kommit att bli allt viktigare vid rekryteringsbeslut.6 2.2.3Teoretisk och praktisk utbildning Utbildning, vare sig den är teoretisk eller praktisk, används som en indikator på de sökandes förmåga att utnyttja teoretiska och/eller praktiska kunskaper i ett arbete. Därtill används utbildningen som indikatorer på framtida förmåga till utveckling. För vissa yrken och viss yrkesutövning är det därtill genom lag tvång på viss utbildning, t.ex. för att få en legitimation till ett visst yrke såsom läkare. I vilken grad samhällsutvecklingen inneburit att arbetslivets krav på utbildning vuxit i takt med arbetskraftens utbildningsnivå är en fråga som diskuterats en del inom forskningen. Frågan är svår att besvara, då den kan diskuteras ur såväl strukturella som konjunktu- rella perspektiv och eftersom kraven varierar mellan branscher och yrken. En synlig ökning av utbildningskrav har delvis överskuggats av en kraftig höjning av arbetskraftens generella utbildningsnivå.7 Samma arbete kan också få förändrade kvalifikationskrav beroende på konjunkturen och egenskaperna hos dem som kan antas söka arbetet. När det är ont om arbetssökande tenderar arbetsgivare att sänka kraven på utbildning. Trots osäkerheten kring dessa frågor utgör utbildning den viktigaste indikatorn på skicklighet för de flesta jobben. Det finns faktorer som försvårar bedömningen av utbildning, såsom förändrade utbildningar och specialutbildningar som det kan vara svårt att bedöma relevansen av. Tillsammans med utbildning utgör arbetslivserfarenhet en central indikator på skicklighet. Styrkan i indikatorn arbetslivserfarenhet är att den tillsammans med utbildningsmeriter kan indikera en förmåga att faktiskt kunna utföra arbetet. Arbetslivserfarenhet är även en indikator på de sökandes hittillsvarande arbetslivskarriär 7Åberg 1999; le Grand, Szulkin & 2002. med information om vilka olika typer av arbeten som den sökande har erfarenhet av och . Utbildningsmeriter har ett konjunkturellt värde, dvs. det är viktigare att ha en bra utbildning när det är många som söker arbete än när det inte är så många, men arbetslivserfarenhet är än starkare påverkad av konjunkturella för- ändringar. För anställningar med inga eller låga utbildningskrav är arbetslivserfarenhet än viktigare, då den indirekt indikerar även kunskaper för att utföra arbetet. Även om all arbetslivserfarenhet kan ha ett värde som indikator på de sökandes förmåga att fungera i en arbetsorganisation är styr- kan för en jämförelse av de sökande nära förbunden med att en tydlig kravprofil utarbetats. Kravprofilen tydliggör vilken arbets- livserfarenhet som är av speciell relevans för den sökta anställ- ningen och vilken som enbart ger mer generell information om den sökandes arbetslivskarriär. En kravprofil kan även underlätta jämförelse och hanterandet av arbetslivserfarenhetens längd. Det är inte givet att en arbetslivser- farenhet automatisk skall rangordnas högre än arbets- livserfarenhet . En debatt inom organisationsteoretisk forskning fokuserar på organisationsförändring och nya kompetenskrav. Förenklat fram- ställt hävdar vissa forskare att organisationer har förändrats mot mer lagbaserat arbete och färre organisationsnivåer vilket delvis ställer nya krav på sökanden.8 Andra forskare menar att det finns begränsat stöd för att dessa förändringar slagit igenom på något mer allmänt sätt men att det delvis karakteriserar vissa, speciellt nya branscher, där organisationsmognaden är relativt låg.9 Det finns en osäkerhet inom forskningen i vilken grad den ökande betydelsen av personliga egenskaper speglar förändrade prioriteringar bland rekryteringspersonal och en större tillgång på utbildad arbetskraft, eller mer grundläggande organisatoriska förändringar. 8För diskussion se le Grand, Szulkin & (red) (1993). 2.3Hur går rekrytering till? I text- och läroböcker brukar rekrytering ses som en organiserad och formaliserad process. Den empiriska forskning som studerar rekryteringsprocesser brukar däremot lyfta fram rekrytering som en i mycket mindre grad organiserad och formaliserad process. I detta avsnitt sammanfattas kortfattat vad som ofta presenteras som den ideala rekryteringsprocessen, såsom den lärs ut genom text- och läroböcker, som den kommenteras mot bakgrund av forskning som genom empiriska studier ifrågasätter överensstäm- melsen mellan det ideala och verkligheten. 2.3.2Beslut om behov av anställning Planering, förberedelser och organisering lyfts ofta fram i litteratu- ren som centralt för en lyckad rekrytering.10 Det gäller allt från beslut om nyanställning till beslut om vem som skall få anställ- ningen. Det är viktigt att notera att arbetskraftsbehov inte existerar utan skapas som ett alternativ av många. Det går att urskilja flera olika funktionella alternativ till rekrytering såsom neddragning av verksamhet, köp av tjänster och automatisering. Valet mellan rekrytering och funktionella alternativ bestäms också i relation till vilken form av arbete man vill skall utföras.