sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Kommissionens meddelanden till rådet och , Rapporter från medlemsstaterna om beteenden som utgjorde allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser , KOM (2003) 782, slutligt, 15.12.2003 Kommissionens rapport om övervakning av medlemsstaternas genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken 2000-2002, KOM [2004] 849 slutlig, 04.01.2005 , 1998-2004, årsredovisningar , S., 1996, Interviews – an introduction to qualitative research interviewing. , A,, och , L., Fiskets historia och ekonomiska betydelse, artikel i skogs- och lantbruksakademiens tidskrift, 2001, nr 140:10 , rapport 2004:5, Fiske – hur förvalta en gemensam naturresurs? Assessment Grup m.fl., 2004, Study of the Impact and Feasibility of setting up a , rapport till om inrättandet av en gemensam kontrollmyndighet m.fl., 2005, Förutsättningar för fisketurismens utveckling i , rapport från ett regeringsuppdrag Fiskarlag og Fiskeri- og havsbruksnaeringens industri og eksport, 2002, bare fisk! , (red. ), Evidence-Based Crime Prevention, 2002, Sportfiskarna, 2002, Sportfiskarna verksamhetsår 2002 Statskontoret, 2000:1, Effektivare kustbevakning Statskontoret, 2004/361-5, EU:s påverkan på svensk tillsyn Fisketurismföretagare m.fl., 2002, Fisketuristiskt företagande i , En kartering och undersökning av fisketuristiska företag, deras ekonomi och resursutnyttjande officiella statistik, 2004, Det yrkesmässiga fisket i sötvatten 2003, JO 56 SM0401 officiella statistik, 2004, Saltsjöfiskets fångster , Jo 55 SM0402 officiella statistik, 2004, Vattenbruk 2003, statistiska meddelanden JO 60 SM0401 Utvärdering av den svenska fiskerikontrollen Dir. 2004:45 Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera den svenska fiskerikontrollen. –analysera den svenska fiskerikontrollen med avseende på myn- digheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet, · –överväga behovet av eventuella förändringar och –ge förslag till förbättringar. Effekterna av att kvalitetskontrollen överfördes till Kustbevak- ningen skall ägnas särskild uppmärksamhet. I samband med regeringens beslut om att överföra kvalitetskontrollen till (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 23, bet. 1999/2000:MJU02, rskr. 1999/2000:91) beslöts att den svenska fiskerikontrollen skulle utvärderas . Motivet för att överföra kvalitetskontrollen till var behovet av en effektivare och förbättrad fiskerikontroll. Genom den föreslagna åtgärden bedömde regeringen att ambitionsnivån skulle kunna förbättras för landningskontrollerna . Vidare skulle man uppnå ekonomiska fördelar om kvalitets- och landningskontrollerna samordnades. En utökad myndighets- samordning bedömdes också kunna bidra till att rapporteringen och andra administrativa rutiner skulle kunna förbättras. Avgö- rande för regeringens bedömning var organisa- tion liksom myndighetens regionala närvaro. Regeringen gjorde bedömningen att kunde utföra kvalitetskontrol- len samt ett utökat antal landningskontroller utan att särskilda medel tillfördes. Genomgripande förändringar har därefter genomförts inom kontrollområdet, t.ex. gemenskapens reglering av fisket i samband med reformeringen av den gemensamma fiskeripolitiken i decem- ber 2002. Dessutom står EU inför en utvidgning med nya med- lemsländer. Vidare kommer en ny fiskerikontrollmyndighet att inrättas på gemenskapsnivå. Fiskerikontrollen har i allt större utsträckning uppmärksammats såsom regelefterlevnaden inom fiskeriområ- det, t.ex. när det gäller att förhindra illegalt fiske och att se till att fiskekvoter inte får överskridas, att minimimåtten hålls, att rätt redskap används samt att det finns relevant dokumentation. har, som ansvarig myndighet för den gemensamma fiskeripolitiken, det övergripande ansvaret för svensk fiskerikon- troll. Myndigheten svarar bl.a. för normgivning, administrativ uppföljning och kontroll av fisket samt kontroll av marknadsord- ningen. har utöver sitt övergripande ansvar också ansvar för kontroll av fisk som återtas från marknaden. ansvarar för kontroll av fisket till sjöss samt landnings- och kvalitetskontroller i svenska hamnar. Verksamheten sker integrerat med myndighetens övriga kontroll- och tillsyns- verksamhet, miljöskydd samt beredskap för räddningstjänst. Vid misstanke om brott mot gällande fiskebestämmelser har en kustbe- vakningstjänsteman därutöver samma befogenheter som tillkom- mer en polisman att vidta vissa inledande brottsutredande åtgärder. Andra myndigheter med uppgifter inom fiskerikontrollen är t.ex. och . Sedan EU-inträdet omfattas av den gemensamma fiskeri- politiken, vilket bl.a. medfört en förändring och utveckling av den svenska fiskerikontrollen. Detta innebär att ansvarar för kontrollen av att EU:s fiskeripolitik följs på svenskt territorium och i farvatten, som lyder under svensk överhöghet eller jurisdiktion. skall, i enlighet med detta, inspektera och övervaka all verksamhet inom fiskerisektorn, vilket inbegriper fiske, omlastning, landning, saluföring, transport och lagring av fiskprodukter samt registrering av landningar och försäljning. Även verksamhet som bedrivs av fartyg från tredje land omfattas. skall också säkerställa att svenska fartyg utanför gemenskapens fiskezon kontrolleras på lämpligt sätt. Inom ramen för detta arbete utarbetade kommissionen länderrapporter, där kommissionens syn på medlemsländernas fiskerikontroll redovisas. Gemenskapen har bidragit ekonomiskt till anskaffning av kontrollfartyg, teknisk utrustning samt utbild- nings- och utvecklingsverksamhet. Vidare har samverkan mellan utvecklats, ett riskanalysbase- rat kontrollsystem har utarbetats, informationsöverföringen har förbättrats, satellitövervakning har införts, m.m. Den reformerade gemensamma fiskeripolitiken är i kraft . Genom reformen har fiskerikontrollen fått en central roll för att effektivt förbättra efterlevnaden av lagstift- ningen samt för att därigenom säkerställa ett långsiktigt hållbart fiske. Fiskerikontrollen omfattar tillträdet till och utnyttjandet av fiskbestånd i hela fiskekedjan. Vidare gäller att bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken skall följas även när det gäller struktur- och marknadspolitiken. Reformen har inneburit att ett nytt regelverk för gemenskapens fiskerikontrollverksamhet har fastställts. Medlemsländernas ansvar har tydligt definierats liksom villkoren för att få bedriva fiskeri- verksamhet. Vidare behandlas metoder för kontroll och tillsyn samt samarbete respektive samordning mellan medlemsländerna. I gemenskapslagstiftningen ges en rättslig ram för hur fiskerikon- trollen skall tillämpas inom gemenskapen. Utifrån dessa förutsätt- ningar kan enskilda medlemsländer organisera sin nationella fiske- rikontroll. (fiske) har vidare beslutat om ett enhetligt och effektivt genomförande av den gemensamma fiskerikontrollen där det betonas att bestämmelserna om den gemensamma fiskeripoliti- ken skall tillämpas och genomföras på ett likartat sätt i medlems- länderna. I gemenskapsstrategin föreskrivs, såväl på kort som på lång sikt, åtgärder för att den gemensamma fiskeripolitiken skall genomföras enhetligt och effektivt. har användningen av den moderna tekni- ken utvecklats inom fiskerikontrollen. Det är tekniskt möjligt att kartlägga ett fartygs rörelser med hjälp av positionsrap- porter via satellit. Genom detta ges möjligheter till en förbättrad uppföljning, då fartygens position vid speciella rapporteringstill- fällen kan följas. Inom EU gör man bedömningen att ökad använd- ning av modern teknik är av stor vikt för den framtida fiskerikon- trollen. genomfördes ändringar i fiskelagen, vilka bl.a. innebär utökade möjligheter att reglera fiskets bedrivande genom att tidsmässigt jämna ut landningarna och att styra fiskets verk- samhet geografiskt. Vidare har bestämmelser om uppgiftsskyldig- het och tillsynsansvar ändrats. Straffsatserna har höjts och möjlig- heter har införts att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. Regeringen har uppdragit åt att redovisa omfattningen av orapporterat fiske och övrig illegal hantering av fisk. I detta sammanhang skall det illegala fiskets betydelse för vetenskapliga uppskattningar av fiskbestånden berö- ras. En effektiv fiskerikontroll är en förutsättning för en hållbar för- valtning av de gemensamma fiskbestånden. I kommissionens län- derrapport om pekades på bristande samord- ning mellan såväl regeringen och dess myndigheter som mellan myndigheterna. Vidare framhölls bristande informationsutbyte mellan myndigheterna. När det gäller utförandekontrollen lyfte man fram brist på såväl utbildad personal som på praktiska anord- ningar för landningskontroller. Andra problemställningar var, enligt kommissionen, avsaknad av en helhetssyn på fiskerikontrol- len, problem med att nå upp till kontrollnivåerna av vissa segment samt bristande övervakning av svenska fiskefartyg utanför natio- nellt vatten. För den administrativa kontrollen lyfte man fram brister i dubbelkontroll av fångstuppgifter, beräkning av svenska fartygs fiskeansträngning, problem med segmentindelning av fis- keflottan samt brister i noggrannhet i såväl det nationella fartygs- registret som i sanktioneringssystemet. Flertalet av dessa problem har åtgärdats. kvarstår dock behovet av en noggrannare analys av den svenska fiskerikon- trollen. Kommissionen har dessutom i samband med reformen av fiske- ripolitiken tydligt lyft fram behovet av att medlemsländerna genomför den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser på ett likartat sätt inom hela gemenskapen. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera den svenska fiskerikontrollen. Utvärderingen skall bl.a. omfatta fiskeri- kontrollens flexibilitet, effektivitet, resursutnyttjande och kost- nadseffektivitet samt myndigheternas användning av den samlade kompetensen. Vidare skall utredaren utvärdera om kontrollsyste- met är verkningsfullt, dvs. om fiskerikontrollen bedrivs på en sådan nivå att överträdelser kan beivras. Utredaren skall särskilt analysera i vilken utsträckning och på vilket sätt ansvariga myndigheter lever upp till de krav som regleras inom ramen för den gemensamma fis- kerikontrollen och i svensk lag samt till de mål regeringen fastställt i regleringsbreven. Vidare skall utredaren utvärdera om bästa teknik och relevanta kontrollåtgärder används i enlighet med den gemensamma fiskeri- kontrollens krav. Kontrollens effektivitet skall studeras mot bak- grund av gällande regelverk som anger förutsättningarna för fisket och kontrollen. Särskilt skall utredaren beakta kommissionens påpekanden om problem i den svenska fiskerikontrollen, såsom t.ex. brister i samordning, utförande av landningskontroller, kontroll av pelagisk fisk, m.m. Vidare skall utredaren utvärdera hur samordningen med andra länder fungerar. Utredaren skall även analysera och utvärdera såväl fångstrapportering som effekter och utfall av den förändring av myndighetsansvaret som genomfördes för kvalitetskontrollen samt beakta om särskilda medel har tillförts . Utifrån kartläggningen av de svenska myndigheternas resurser och kompetens inom området skall förslag lämnas på hur resursen bättre kan tillvaratas för att stärka den nationella fiskerikontrollen. Förslagen bör syfta till ett aktivt svenskt agerande inom ramen för det internationella samarbetet. Utvärderingen skall omfatta myn- digheternas samverkan inom fiskerikontrollen för att förebygga och säkerställa att de beslutade förvaltningsåtgärderna på fiskets område genomförs, vilket bl.a. även omfattar brottsförebyggande och brottsbekämpande åtgärder, inklusive sanktioner. Utredaren skall utifrån ett framtidsperspektiv utvärdera om nuvarande kontrollorganisation är den mest lämpliga samt vid behov föreslå relevanta förändringar. Om utredaren finner det påkallat skall förslag lämnas på hur den framtida fiskerikontrollen bör organiseras för att ytterligare effektivisera och utveckla fiskeri- kontrollverksamheten. I detta sammanhang skall utredaren bl.a. föreslå effektivisering och utveckling av befintlig myndighetssam- verkan, förändrade ansvarsområden för de berörda myndigheterna, samt andra alternativa lösningar för att effektivisera fiskerikon- trollen. Möjligheter till kostnadseffektiva lösningar skall särskilt beaktas. Utredaren skall vid utvärderingen analysera vilka effekter den nuvarande fiskerikontrollen har på företagen och hur den skulle kunna förenklas. Särskilt skall utredaren beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma eventuella förslag så att företagsadministrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Vad gäller förslagens konsekvenser för små företag skall utredaren sam- råda med (). Utredaren skall vidare analysera samhällsekonomiska och stats- finansiella konsekvenser av eventuella förslag. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering. I den utsträckning utredarens förslag kräver författningsänd- ringar skall förslag presenteras. Erfarenheter från andra länder Utredaren skall inhämta information om fiskerikontrollarbetet såväl på gemenskapsnivå som i andra näraliggande länder. I detta sammanhang bör kunskap inhämtas om hur andra medlemsländer organiserar och genomför den nationella fiskerikontrollen, efter- som det är angeläget att det gemensamma regelverket tillämpas på likartat sätt i angränsande vatten. Utredaren skall samråda med relevanta myndigheter och enskilda organisationer vars medlemmar berörs. Kartläggningen skall dels syfta till att skapa ett underlag för utreda- rens överväganden om den nuvarande fiskerikontrollen och dels ligga till grund för utvärdering av den svenska fiskerikontrollen. Även tillämpningen av regelverket för fiskerikontrollen skall stude- ras. Det står också utredaren fritt att ta upp andra frågor, inom ramen för uppdraget, som blivit aktuella under utredningsarbetet. Utredaren skall redovisa uppdraget . Tilläggsdirektiv till Utredningen om utvärdering av den svenska fiskerikontrollen Förlängd tid för uppdraget Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den svenska fiskerikontrollen. Enligt direktiven (dir. 2004:45) skall uppdraget redovisas . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredaren skall redo- visa sitt uppdrag . Utredningen har genomfört en intervjustudie med Kustbe- vakningens personal ute i linjen. Syftet var att testa ett antal hypo- teser om intresset och engagemanget, stödet, omfattning och samarbete inom det övergripande temat arbetssituationen inom fiskerikontrollen. Intervjustudiens metod, upplägg och genomförande Metoden för intervjustudien tar utgångspunkt i de sju steg till en intervjuundersökning som presenterar i InterViews – an introduction to qualitative research interviewing, (1996). Den innebär att man i en intervjustudie bland annat formulerar temat, designen, en intervjuguide, översättningen från muntligt till text, analyserar materialet och verifierar materialet med avseende på reliabilitet och validitet och att rapporteringen bland annat tar hänsyn till olika etiska aspekter. Intervjun – hypoteser och frågor Det övergripande temat för intervjustudien har varit arbetssitua- tionen inom fiskerikontrollen. Utifrån det övergripande temat har vi valt sju underteman: omfattning, genomförande, stöd, intresse, samarbete, kvalitetskontroll och riskanalys. Utifrån dessa teman har vi utarbetat ett frågeunderlag som utgångspunkt för intervju- erna. Informanterna har genom öppna frågor fått tillfälle dels att beskriva arbetet i övergripande ordalag, dels fritt få ventilera bl.a. eventuella problem som de upplevt i fiskerikontrollen. Frågeunderlaget bestod av följande frågor: Allmän beskrivning av arbetet, omfattning, genomförande och kvalitets- kontrollen 1.Berätta kort om ditt arbete med fiskerikontrollen. (Beskriv en vanlig arbetsdag när du arbetar med fiskerikontroll.) 2.Bedömer du att det finns utrymme för ytterligare fiskerikontroller inom organisationen med befintliga resurser? 3.Hur arbetsintensiv är en vanlig arbetsdag? 4.Hur arbetar du med kvalitetskontrollen? 5.Hur intressanta/engagerande är uppgifterna med fiskerikontroll jämfört med andra arbetsuppgifter? 6.Skiljer sig fiskerikontrolluppgifterna från övriga arbetsuppgifter på något sätt? 7.Påverkar ditt intresse/engagemang för arbetsfrågorna hur du utför fiskerikontrolluppgifterna? Hur fungerar samarbetet med andra myndigheter (t.ex. , länsstyrelserna, ) i fiskerikontroll- arbetet? 9.Vilket stöd upplever du att du får för att fullgöra dina arbetsupp- gifter inom fiskerikontrollen? 10.Vilken återkoppling/feed-back får du om de resultat som du pres- terar i ditt arbete med fiskerikontroll? 11.Får du återkoppling/feed-back om hur det har gått med dina rapp- orter? Arbetar du med riskanalys och i så fall hur? Upplever du några problem med fiskerikontrollen som arbets- uppgift som vi inte tagit upp eller har du några ord i övrigt som du vill förmedla till utredningen? Vi sökte med hjälp av frågorna bland annat testa om de följande fyra hypoteserna stämde eller inte: Hypotes 1: Det finns en uppfattning i linjen hos att fiskerikontrollen skiljer sig från det övriga mer brottsbekäm- pande arbetet. Detta leder till att intresset och engagemanget för fiskerikontrollen är lägre än för övriga uppgifter. Detta påverkar utförandet av fiskerikontrollen negativt. Hypotes 2: Det finns endast ett marginellt samarbete ute i linjen med andra myndigheter inom fiskerikontrollen. Det finns ett utrymme för ytterligare fiskerikontroller inom ramen för nuvarande resurser. Stödet i organisation ned till personalen i linjen har utvecklingspotential. Från fick utredningen del av ett material bestå- ende av samtliga inspektörer som gjort en fiskerikontroll , totalt 248 personer. Endast personer som genomfört minst tio eller fler kontroller fanns med i det slutgiltiga urvalet av informanter, totalt 65 personer. Dessa 65 personer står för 2/3 av samtliga genomförda kontroller som gjorde . Från denna lista om 65 valde vi de 10 informanterna. Det handlar alltså om ett urval på strax av de tjänstemän som utfört 2/3 av fiskerikontrollerna . Det är således ett mycket omfattande urval. T.ex. kan man jämföra med telefon- intervjuer i samband med valundersökningar där man intervjuar promillen av väljarkåren. Urvalet av de 10 informanterna fördelades på regioner (tre från väst, tre från syd, tre från ost och en från nord), kön, ålder, genomförda kontroller (mellan 11 och 91 kon- troller ). För att hamna i urvalet skulle tjänstemännen ha genomfört minst 10 kontroller, dvs. ca 1 kontroll per så kallad lista. En lista är en arbetsomgång om 3–. Varje intervju genomfördes under 1,5–2,och i form av ett samtal. Inledningsvis presenterades utredningens direktiv och intervjuns syfte. Vi presenterade också hur materialet skulle komma att användas och att de avidentifierade anteckningarna kan komma att bli offentliga. Informanterna har inte gett uttryck för någon oro inför detta utan flera informanter har uttryckligen sagt att de gärna står för det de tycker. Informanterna presenteras inte vid namn i utredningen. Intervjustudiens teman – vad svarade linjepersonal? Detta var ett tema som våra frågor inte klarade av att besvara. Samtliga intervjuade hade svårt att besvara frågorna om det finns möjlighet att utföra fler kontroller. Någon påpekade att gör man fler tappar man kvalitet i det man gör. Om fler kontroller genom- förs riskerar kvaliteten på genomförda kontroller att försämras och det finns en risk att man missar felaktigheter. Det finns också kustbevakare som aldrig gjort en fiskerikontroll för det finns inget fiske inom området som de arbetar med. Genomförande, kvalitetskontroll, riskanalys och återkoppling Hälften av de tio informanterna hade aldrig skrivit någon rapport i fiskekontrollsammanhang. Det verkar vara få rapporter om över- trädelser som skrivs över huvud taget. Det huvudsakliga skälet till detta är att det aldrig är något fel på fiskarens redovisning – han ser ju när vi kommer. Flera konstaterar att det aldrig är något fel på fiskarens redovisning. Några har lämnat över rapporter för smärre förseelser. På frågan om kvalitetskontrollen svara hälften av informanterna att de gör kvalitetskontroller men det handlar då i huvudsak om att kontrollera färskhetsgraden på fisken. Det ger sig själv med kvalitetskontrollen, det är ingen som säljer en sur fisk på ICA. 3 av 10 kustbevakare gör aldrig någon kvalitetskontroll. Här landas det bara färsk fisk. Kvalitetskontrollen upplevs sällan/aldrig medföra några upptäckter av fel/problem. Fisken/skaldjuren är färska då fiskaren går i hamn och minimimåtten hålls. I samband med frågan om kvalitetskontrollen klagar flera kustbevakare på bristande utbildning och att det är svårt att känna att man har grund för att döma bort ett parti fisk – det är mycket pengar i en landning. Cirka hälften av informanterna anger att de har för dålig utbildning. Riskanalysarbetet i fiskerikontrollen är inte spritt ute i linjen hos . Det riskanalysbaserade systemet har använts men det är dålig eller ingen feedback från vare sig eller till personalen i linjen. Det är också uppenbart att linjepersonalen inte har lärt sig någon särskild metod för riskanalys på fiskets område. Riskanalysen tenderar att komma uppifrån i form av den så kallade risklistan/objektslistan (objekt/fartyg som uppvisat misstänkta beteenden riskerar att hamna på risklistan). Listan verkar vara resultatet av ett uppifrån och nedperspektiv. Samtalen kom ofta in på alternativa sätt att genomföra kontroll i samband med frågan om riskanalys. Kustbevakarna menar att själva landningskontrollen inte leder till något eftersom vi aldrig hittar några fel. De rutinmässiga kontrollerna är så pass tidskrävande så det finns inte tid att arbeta undercover men som en informant säger: det har pratats om att vi ska arbeta mer på detta sätt. De två som verkade ha arbetat mest med alternativa kontrollmetoder var också de som arbetade minst med fiskerikontroll. Där verkade man ha haft tid att arbeta mer med t.ex. spaning. Fem av de tio intervjuade beskrev arbetet med fiskerikontroll med ord som mycket intressant, huvudintresse, mycket viktig uppgift, lika uppskattat som andra uppgifter och eget frivilligt åtagande. Dessa upplevdes som synnerligen engagerade i fiskeri- kontrolluppgiften. Intresset för fiskerikontroll varierar dock mellan olika kust- bevakare. I princip kan man säga att ju fler kontroller man genom- för desto större intresse. Det finns intresserade och engagerade kustbevakare i varje region. De som genomför färre kontroller, mindre än 20 kontroller, har kanske gett sig in i arbetet som kust- bevakare av andra skäl. Det kan vara ett miljöintresse eller intresse för frågor om farlig last. Det finns således inga indikationer på att det finns ett ointresse för arbetsuppgifterna som inverkar menligt på utförandet av fiskerikontrollen. Den samlade bilden är att kustbevakarna är beredvilliga och plikttrogna. Den halva som inte upplevdes som mycket engagerade uttrycker inte heller alltid ett direkt ointresse för uppgiften. Den kustbevakare som uttryckte mest skepsis mot fiskerikontrollen sa: Man kan känna sig väldigt frustrerad när inte något annat av vikt blir gjort men det påverkar inte utförandet, man gör kontrollen och utför det, men inte med glädje. Några få kustbevakare påtalar att man upplever att landnings- kontrollerna tagit upp mer arbetstid och att detta måste ha påverkat möjligheten att hålla en hög närvaro till sjöss. Hälften av de intervjuade anser att det formella stödet inom myndigheten är dåligt. Stödet varierar beroende på region men kritiken avsåg framför allt den centrala ledningen. Man tyckte också att det kunde dröja innan ett korrekt svar anlände på en fråga som skickats den formella vägen upp i organisationen. Frågor som förs uppåt i organisationen kan ibland försvinna. Detta beror troligen till stor del på den hierarkiska organisa- tionskedjan inom .