sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 5Allmänna utgångspunkter för den nya lagen För att det straffrättsliga systemet skall fungera är det av central betydelse att verkställigheten genomförs så att systemet upplevs som rättvist och ändamålsenligt. Den kritik som framförts mot nuvarande utformning och tillämpning av reglerna för verkställig- het har i stor utsträckning varit inriktad på verkställighet av fängelsestraff.1 Huvuddelen av kommitténs arbete har därför ägnats åt denna fråga. En särskild del av denna verkställighet, över- vakningen, sammanfaller för övrigt i väsentliga delar med ett centralt inslag i påföljden skyddstillsyn. En anledning till att en del dömda måste avtjäna åtminstone en del av sitt straff i kriminalvårdsanstalt är att samhället därigenom vill förvissa sig om att de inte begår nya brott. bör man sträva efter att tillvarata anstaltstiden så att den dömde när han eller hon kommer ut från anstalten har förut- sättningar och vilja att leva ett icke-kriminellt liv. De övervakningsinsatser som görs skall underlätta för den dömde att ta tillvara de möjligheter som erbjuds för ett normalt liv. Övervakningsinsatserna skall också utgöra ett säkerhetssystem för samhället genom att snabbt uppmärksamma när det finns risk för att den dömde kommer att begå nya brott och göra det möjligt att avvärja en sådan risk. Inledningsvis kan framhållas att kommittén inte har haft som uppgift eller i övrigt haft anledning att ta ställning till fängelse- straffets berättigande eller syfte. Vår utgångspunkt är istället att ett 1 Kommittén anmärker att nuvarande lagtext genomgående använder beteckningen verkställighet av dom på fängelse. Enligt kommitténs mening är det i väsentligt större överensstämmelse med vanligt språkbruk att i stället tala om verkställighet av fängelse eller fängelsestraff. Ett sådant uttryckssätt kan inte heller anses vara juridiskt missvisande eller annars oriktigt ur språksynpunkt. Det kan inte heller leda till missförstånd. Kommittén kommer därför i betänkande och lagtext att använda de sistnämnda begreppen eller, när detta framstår som mer språkligt korrekt, av termen avtjäna/avtjänande. Allmänna utgångspunkter för den nya lagen sådant straff skall verkställas på bästa möjliga sätt. Vid utformningen av reglerna måste hänsyn tas till flera, delvis motstridiga aspekter. Kommittén vill särskilt framhålla följande: 1.fängelsestraff innebär alltid inskränkningar i den personliga friheten, 2.fängelsedömda skall inte kunna begå brott under verk- ställigheten, 3.fängelsedömda skall ha bättre eller i vart fall inte sämre förut- sättningar för ett socialt anpassat liv när han eller hon avtjänat sitt straff än när verkställigheten påbörjas, 4.det är frihetsberövandet i sig som är straffet, 5.fängelsedömda har olika förutsättningar att klara av livet i anstalt, 6.kraven på säkerhet varierar, 7.fängelsedömda skall ges sysselsättning som underlättar såväl tiden i fängelse som ett icke-kriminellt liv efter frigivning, 8.verkställighet skall ske med beaktande av den dömdes integritet 9.även den dömdes barn och andra anhöriga berörs av fängelsestraffet, 10.hänsyn måste tas till samhällets resurser. Vid sammanvägningen av olika intressen måste hänsyn alltid tas till proportionalitetsprincipen, dvs. behovet av en åtgärd eller regel måste alltid vägas mot den skada eller men som åtgärden/regeln medför för den som berörs av den. Vi kommer i våra överväganden att beakta och bedöma nu angivna omständigheter. Det finns dock anledning att redan nu kommentera dem översiktligt. Ett fängelsestraff innebär alltid inskränkningar i den personliga friheten. En dom på fängelse är i princip en dom på frihetsberövande. Det är alltså inte i sig en dom om att den dömde skall få viss vård eller viss sysselsättning. Fängelsestraffet innebär att den dömde går miste om vissa rättigheter och möjligheter som han eller hon annars skulle ha haft. En annan sak är att samhället genom att frihets- beröva en individ också påtar sig ett ansvar för hur denne får det under frihetsberövandet. Både av hänsyn till den dömde och till Allmänna utgångspunkter för den nya lagen samhället måste verkställighetstiden utformas så att den som frihetsberövas i vart fall inte är sämre skickad att anpassa sig i samhället efter frihetsberövandet och om möjligt har fått större förutsättningar att leva ett icke-kriminellt liv. Fängelsedömda skall inte kunna begå brott under verkställigheten Allmänheten har rätt att kräva att den som avtjänar fängelsestraff skall förhindras att begå brott under den tiden. Den som själv avtjänar straff har också rätt att kräva att han eller hon inte skall utsättas för brott under anstaltsvistelsen. Som kommer att utvecklas närmare är det emellertid svårt eller rentav omöjligt att förena ett absolut krav på förhindrande av brott med en human fångvård och behovet av en mer successiv anpass- ning i samhället. Samhället har ett ansvar inte bara för att förhindra brott under anstaltsvistelse utan också för att tillse att den som frihetsberövas inte lämnar fängelset som en farligare person än vad han eller hon var vid intagandet i anstalt. Det är en stor risk att den som blir inlåst utan avbrott kommer ut i samhället som en farligare person än vad han eller hon var vid inlåsningen. Fängelsedömda skall ha bättre eller i vart fall inte sämre förut- sättningar för ett socialt anpassat liv när han eller hon avtjänat sitt straff än när verkställigheten påbörjas Ett frihetsberövande riskerar alltid att inverka negativt på den frihetsberövades initiativförmåga och kan också underbygga en känsla av utanförskap och avlägsnande från samhället i stort. Det kan också skapa eller förstärka en kriminell attityd och beroende av andra, kanske mer avancerade, kriminella. Det är därför viktigt att fokusera på utbildning, missbruksprogram och andra åtgärder som underlättar anpassningen inklusive en successiv tillvänjning till ett icke-kriminellt liv genom olika utslussningsåtgärder. Intagna bör i samma syfte på olika sätt ges möjlighet att ta ett ökat eget ansvar. Allmänna utgångspunkter för den nya lagen Det är frihetsberövandet i sig som är straffet Ett fängelsestraff innebär att man blir berövad sin frihet. För att kunna genomföra frihetsberövandet under säkra former måste samhället vidta olika säkerhetsåtgärder som ytterligare begränsar den dömdes handlingsfrihet. Ett frihetsstraff medför således att den dömde blir berövad en del av de rättigheter och möjligheter som personer ute i samhället har. Det är emellertid av central betydelse att det är just förlusten av den personliga friheten som är straffet. Man får med andra ord inte ha större inskränkningar i tillvaron på anstalt än som är motiverade av att på ett effektivt och säkert sätt kunna verkställa fängelsestraff för dem som döms till denna påföljd. får det givetvis inte bli fråga om att genom olika förmåner kompensera för frihets- berövandet. Fängelsedömda har olika förutsättningar att klara av livet i anstalt Det finns en rad faktorer som inverkar på hur en person upplever ett fängelsestraff. Det kan vara allt från en psykisk oförmåga att klara av ett frihetsberövande till att tycka att fängelsemiljön är en tämligen normal miljö. Det finns t.o.m. fall där någon har begått brott i det uttalade syftet att få fängelse och därigenom erbjudas en bättre tillvaro än vad vederbörande ansåg sig ha i frihet. Det finns stora variationer på viljan och förmågan att ha tät kontakt med åtskilliga andra personer. Umgänget med andra intagna kan upplevas som mer eller mindre påfrestande. Förekomsten av en fånghierarki innebär betydande svårigheter för de intagna, som befinner sig i nedre delen av denna hierarki. Sjukdom, missbruk och behovet av kontakter med anhöriga är några av de andra faktorer som påverkar hur den enskilde kan klara av ett frihetsberövande. Det finns också skillnader i behoven hos olika grupper av intagna. Kvinnor i anstalt har ofta sämre stöd från anhöriga som det också är vanligare att de är ensamma vårdnads- havare för barn. Känslan av att ha svikit dessa barn kan öka ångesten under anstaltsvistelsen men också innebära en ökad motivation att förändra sitt levnadssätt. De utvisningsdömda har som regel svårt att få permissioner och har betydligt större svårigheter att hålla kontakt med anhöriga, Allmänna utgångspunkter för den nya lagen särskilt i de fall dessa är bosatta i annat land. De har också ofta bristande kunskaper i svenska med de problem detta medför vid kontakterna med kriminalvårdens personal och möjligheten att följa vad som händer i omvärlden. Även sysselsättningsmöjlig- heterna kan påverkas. Det finns även andra grupper av intagna som förutsätter särskilda hänsynstaganden. Här kan t.ex. nämnas intagna som har någon form av psykisk sjukdom. Kraven på säkerhet varierar En del intagna är mycket våldsbenägna och utgör en fara för såväl andra intagna och anstaltspersonal som för allmänheten. Andra intagna är helt främmande för att själva använda våld och är i behov av skydd från medintagna. Det är en viktig uppgift för kriminalvården att se till att intagna inte får möjlighet att utöva våld som säkerhetsåtgärderna inte får var omotiverat ingripande, särskilt inte för de skötsamma intagna. Kriminalvården måste också ta hänsyn till att även inte våldsbenägna intagna kan vara farliga för samhället genom annan typ av kriminell verksamhet. Intagna med psykopatiska drag och grovt kriminella intagna som tillhör gäng med en stark intern disciplin kan innebära särskilda problem. Intagna tillhörande den förstnämnda gruppen kan uppvisa ett normalt yttre beteende men vara såväl manipulativa som destruktiva. Intagna i den senare gruppen kan ge sken av skötsamhet trots att de fortsätter att planera eller delta i brottslig verksamhet. Dessa problem kan ställa särskilda krav på säkerhet. Fängelsedömda skall ges sysselsättning som underlättar såväl tiden i anstalt som ett icke-kriminellt liv efter frigivning En strukturerad sysselsättning underlättar anstaltstiden för den intagne som den ger grunden för det återfalls- förebyggande arbetet och är en förutsättning för ordning och säkerhet på anstalten. Det är emellertid inte säkert att den intagne och kriminalvården i början har samma syn på vad som är en lämplig sysselsättning. Medan den intagne kan föredra den Allmänna utgångspunkter för den nya lagen sysselsättning som för honom eller henne framstår som minst ansträngande kan kriminalvården ha en annan syn på vad som är lämpligast med hänsyn till den intagnes anpassning till samhället. Det kan i en sådan situation framstå som en enklare väg att låta den intagne själv bestämma. Givetvis är det inte möjligt att tvinga någon till en viss sysselsättning. Det är emellertid av central betydelse att intagna motiveras till sådan sysselsättning som kan antas underlätta ett icke-kriminellt liv efter anstaltsvistelsen. I detta sammanhang kan också nämnas att det finns nya grupperingar intagna som är mycket svåra att motivera för någon sorts sysselsättning. Det är fråga om unga personer, som saknar bra vuxenförebilder och helt tar avstånd från tanken att skaffa sig ett vanligt arbete efter frigivning och som istället ser kriminalitet som det enda sättet att skaffa sig de inkomster de eftersträvar. Verkställigheten skall ske med beaktande av den dömdes integritet Ett frihetsberövande innebär alltid en integritetskränkning. Även en rad åtgärder som följer med frihetsberövandet inkräktar på integriteten, t.ex. restriktioner i kontakter med anhöriga, en på- tvingad samvaro med personer som man inte själv skulle valt att umgås med, avsaknaden av valfrihet beträffande vilken mat man skall äta och inskränkningar i rätten att ha egna tillhörigheter med sig. Till detta kommer att det ibland vidtas åtgärder som i särskilt hög grad är integritetskränkande som kroppsvisitation, kropps- besiktning och beläggande med fängsel. En effektiv kriminalvård förutsätter att ordning och säkerhet säkerställs på anstalterna och det måste därför vara möjligt att vidta sådana här åtgärder. Till följd därav måste de intagnas integritet ibland få komma i andra hand. Men det är viktigt att komma ihåg att den alltid måste beaktas och att kriminalvården ständigt måste vara medveten om den hänsyn som skall tas i detta avseende. Även den dömdes barn och andra anhöriga berörs av fängelsestraffet Det är inte bara den dömde utan även hans eller hennes barn och andra anhöriga som berörs av frihetsberövandet. Det är i detta, som i andra sammanhang, självklart att man måste uppmärksamma Allmänna utgångspunkter för den nya lagen barnens intresse och deras behov av kontinuerlig kontakt med sina föräldrar. En fungerande kontakt med barn och andra anhöriga kan också i hög grad bidra till att den dömde kan motiveras till insatser för att bryta med en kriminell identitet. medför såväl frihetsstraffets karaktär som behovet av säkerhetsåtgärder att möjligheterna att ta särskild hänsyn till barnens situation är begränsade. Hänsyn måste tas till samhällets resurser Såväl frihetsberövandet i sig som de olika åtgärder som vidtas under detta är kostnadskrävande. Det är visserligen självklart att såväl säkerhetsåtgärder som behöver vidtas för att skydda samhället som åtgärder som sätts in för att underlätta en anpassning till samhället är nödvändiga kostnader. Det måste också få kosta pengar att ha en human kriminalvård. Det bör även framhållas att insatser som leder till att en person avbryter en kriminell bana i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv alltid är lönande. Varje samhälle måste emellertid prioritera mellan olika utgifter och det är nödvändigt att göra så även inom detta område. Lika viktigt är dock att såväl kriminalvårdens verksamhet som kriminalvårdens samarbete med andra myndigheter effektiviseras så att tilldelade resurser får största möjliga effekt på de dömdas möjlighet att anpassa sig i samhället. Kommittén behandlar i sina överväganden såväl nu angivna faktorer som andra omständigheter av betydelse för en human och effektiv verkställighet av kriminalvårdspåföljder. Kommittén föreslår att det i den nya lagen tas in en bestämmelse om att kriminalvården under verkställigheten skall vidta åtgärder för att förebygga att den dömde begår nya brott. Kommittén föreslår vidare att det i lagen tas in en allmän proportionalitets- princip innebärande att kontroll- och tvångsåtgärder får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Kommittén har dessutom övervägt möjligheten att införa en bestämmelse om generellt hänsynstagande till barnens situation men funnit, att detta inte är lämpligt i en lagstiftning av nu aktuellt slag. Möjligheten att ta hänsyn till barnen har istället uppmärk- Allmänna utgångspunkter för den nya lagen sammats i de delar där det bedömts möjligt att ta sådan hänsyn, främst gäller detta avsnitten 17.2.2 samt 22.2.11–22.2.12 (besök och telefonsamtal). Det kan också framhållas att KVS fick regeringens uppdrag att i samråd med se över förhållanden för barn som har föräldrar intagna i anstalt eller häkte. Uppdraget skall slutredovisas . Det är kommitténs förhoppning att det i detta projekt skall framkomma ytterligare möjligheter att förbättra situationen för de intagnas barn. En väsentlig svårighet i kommitténs arbete har varit att det inte finns någon ordentlig uppföljning rörande återfall och effekti- viteten av olika program. Tidsramen för kommitténs uppdrag har också gjort det omöjligt för kommittén att själv initiera en sådan utredning. De utredningar som görs tar som regel sikte på tämligen korta tidsperioder efter villkorlig frigivning och mäter dessutom enbart återfall med utgångspunkt från lagakraftvunna domar. Det är självklart att många nya brott inte kommer att leda till dom inom ett eller efter villkorlig frigivning. Andra brott upptäcks över huvud taget inte. Dessutom ändras kriterierna ofta från utredning till utredning så att det blir svårt eller omöjligt att göra jämförelser. Det skulle, enligt kommitténs mening, vara värdefullt om kriminalvården eller någon annan myndighet mer konsekvent följde upp frigivna under förslagsvis efter villkorlig frigivning och därvid försöker kartlägga inte bara konstaterad ny brottslighet utan också i vilken utsträckning den frigivne lever ett samhällanpassat liv. Faktorer som kan mätas är missbruk, arbete och bostad. Även om det inte är möjligt att dra några säkra slutsatser av sådana faktorer så kan återkommande resultat användas som indikatorer vid bedömning av vilka av kriminal- vårdens insatser som är mest ägnade att leda till att kriminella anpassas till samhället. Under sitt arbete har kommittén noterat att kriminalvården kontinuerligt försöker utveckla och förbättra förhållandena för de intagna och ta till vara positiva erfarenheter från andra länder. Kommittén vill också framhålla att även andra länder har problem med en effektiv mätning av återfallsfrekvensen och ofta saknar varje upplysning om hur en frigiven person anpassat sig till samhället. Jämförelser mellan effektivitet och resultat i olika länder blir därför lätt missvisande. Allmänna utgångspunkter för den nya lagen Slutligen vill kommittén framhålla att flera spektakulära rymningar har ägt rum från våra anstalter . Det är viktigt att framhålla att de åtgärder som behöver vidtas för att förhindra detta inte i onödan får inverka på behandlingen av den stora majoritet av intagna som inte behöver extra restriktioner. 5.2Lagens tillämpningsområde och innehåll Kommitténs bedömning: Den nya lagen skall reglera verk- ställighet av samtliga domar till fängelse och skyddstillsyn samt föreskrifter om samhällstjänst. Verkställighet av sådana domar och föreskrifter skall dock kunna överföras till ett annat land enligt annan särskild reglering. Den nya lagen kan tillämpas också vid verkställighet av straffrättsliga påföljder som meddelats utomlands om det följer av särskilda bestämmelser. Lagen skall även gälla fängelsestraff som förvandlingsstraff för böter och efter undanröjande av skyddstillsyn och villkorlig dom. Lagen skall inte innehålla några bestämmelser om kriminal- vårdens organisation. Det skall dock anges i lagen att kriminal- vården ansvarar för verkställigheten. 5.2.1Behovet av en samlad verkställighetsreglering Den nya lag som kommittén har att föreslå skall enligt direktiven reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder. Med kriminalvårdspåföljder avses de påföljder som kriminalvårdsmyn- digheterna har till uppgift att verkställa. gäller detta dom till fängelse och skyddstillsyn. När villkorlig dom har förenats med samhällstjänst är kriminalvården också ansvarig för att verkställa föreskriften om samhällstjänst. Den nya lagen skall således reglera verkställighet av dom till fängelse och skyddstillsyn samt föreskrift om samhällstjänst. finns inte någon samlad reglering vad gäller verkställighet av fängelsestraff. Under verkställigheten i anstalt gäller KvaL medan verkställigheten efter villkorlig frigivning regleras i tredje avdelning tillsammans med regler om samhällstjänst och skyddstillsyn. Vid verkställighet av fängelsestraff genom intensiv- Allmänna utgångspunkter för den nya lagen övervakning med elektronisk övervakning gäller IövL. Förvaras den dömde i häkte under verkställigheten gäller behandlingslagen. finns även i strafftidslagen. Brotts- balkens bestämmelser om samhällstjänst och skyddstillsyn är upp- blandade med riktlinjer till domstolar och övervakningsnämnder och någon särskild lag för verkställighet av frivårdspåföljder finns således inte. Lagarna kompletteras av olika förordningar och kriminalvårdens föreskrifter. Det splittrade regelverket medför svårigheter att överblicka de olika verkställighetsformerna och kan leda till tillämpnings- problem. Till detta kommer att likartade frågor har lösts på skilda sätt i olika lagar. Den tidigare strikta uppdelningen av organisa- tionen för kriminalvård i anstalt respektive i frihet har också försvunnit. Även om det fortfarande råder en klar gräns mellan det praktiska arbete som utförs av vårdare på anstalterna och frivårdsinspektörer är tanken att arbetet skall präglas av samsyn och med den dömdes hela verkställighet i fokus. Genom en mer samlad reglering för verkställigheten av fängelse- straff kan på ett tydligare sätt betonas att verkställigheten inte är avslutad när villkorlig frigivning från anstalt äger rum. För detta talar också frivårdspåföljdernas karaktär av alternativ till fängelse- straff och möjligheten att omvandla påföljden till fängelsestraff. Någon anledning att ha kvar rena verkställighetsföreskrifter i tredje avdelning finns inte heller. Domstolarna har visserligen kvar en viss möjlighet att närmare bestämma hur verkställigheten av kriminalvården i frihet skall gå till. Någon formell tillsyn över frivården motsvarande den som övervaknings- domstolarna tidigare utövade (se avsnitt 29.1) finns dock inte kvar. Inte heller övervakningsnämnderna, vars domstolsliknande verk- samhet regleras i , utövar längre någon tillsyn över frivården utan fungerar mer som en besluts- och överprövnings- instans vid vissa ingripande beslut. Sammanfattningsvis finns det enligt kommitténs mening goda skäl att samla de splittrade bestämmelserna om verkställighet av olika kriminalvårdspåföljder till mer enhetliga bestämmelser i en sammanhållen lag. Detta innebär bl.a. att KvaL och IövL upphör att gälla och att verkställighetsreglerna lyfts bort från . Strafftidslagen innehåller bestämmelser om hur dom på fängelse befordras till verkställighet och hur tiden för sådan verkställighet skall beräknas. Dessa bestämmelser skulle i och för sig också kunna överföras till den nya lagen. Kommittén lämnar dock inte något Allmänna utgångspunkter för den nya lagen Skälet till detta är att bestämmelserna i straff- tidslagen är i behov av en genomgripande översyn som kommittén ej haft utrymme att göra. Kommittén har inte heller ansett det helt nödvändigt att ta in bestämmelserna i den nya lagen. Strafftidslagen bör således fortsätta att gälla. Kommittén kommer dock i den fortsatta framställningen att ta upp några frågor som regleras i strafftidslagen. 5.2.2Den nya lagen skall enbart omfatta kriminalvårdspåföljder Det skulle kunna ifrågasättas om den nya lagens tillämpnings- område borde omfatta även verkställighet av andra straffrättsliga reaktioner på brott, såsom böter, villkorlig dom och överlämnande till särskild vård. I sådant fall kunde den samlade regleringen införas som en fjärde avdelning i istället för som en särskild kriminalvårdslag. finns de grundläggande bestämmelserna om verkställig- heten av dessa påföljder i följande lagar. bötesverkställighetslagen (1979:189) socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.2 lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.3 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.4 2Ungdomsbrottutredningen har i sitt betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122) föreslagit att överlämnande till benämns socialtjänstpåföljd med särskilda bestämmelser i 32 kap. och att nya lagar införs dels om verkställighet av ungdomstjänst och dels om verkställighet av sluten ungdomstjänst. 3Regeringen har i prop. 2004/05:123 Stärkt rättsäkerhet och vårdinnehåll i LVM-vården m.m. föreslagit förändringar LVM. Förändringarna föreslås träda i kraft . 4Psykansvarskommittén har föreslagit omfattande förändringar av påföljden och verkställigheten i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3). Allmänna utgångspunkter för den nya lagen Genom att lägga många av nu berörda bestämmelser i den nya lagen eller i fjärde avdelning skulle en samlad verkställig- hetsreglering kunna åstadkommas för samtliga straffrättsliga påföljder. Det är dock tveksamt om det skulle finnas något att vinna med en så omfångsrik lag. Risken är att lagen blir så omfattande och svår att överskåda att den medför tillämpnings- problem. Den skulle också komma att rikta sig till vitt skilda myndigheter och målgrupper.