sou · GTB3106 · 2006-01-01 00:00:00 — Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid kollektivavtal som slutits eller godkänts av central facklig organisa- tion medge avvikelser från vissa av lagarnas bestämmelser som avser förfarandereglerna. Enligt SIA-lagen och närståendevårds- lagen medges inga avvikelser överhuvudtaget, således inte heller genom kollektivavtal. Vad gäller familjeskälslagen kan endast bestämmas att rätten till ledighet får begränsas till ett visst antal dagar och/eller till visst antal dagar per tillfälle. Gällande ledighetslagstiftning bygger på överväganden om de beaktansvärda skälen för ledighet. Den individuella rätten är legiti- merad av de angivna skälen i respektive lag. För att underlätta en anpassning till särskilda branscher, arbetsplatser och arbetstagar- grupper har vissa förfaranderegler dock gjorts dispositiva på så sätt att dessa kan ersättas genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation som avses i med- bestämmandelagen. Den föreslagna generella rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid torde ha inte samma behov av skydd och avtalsfrihet skulle kunna råda. Eftersom utredningen har blivit anvisad att följa befintlig ledig- hetslagstiftning föreslår vi att lagen i huvudsak är tvingande men att vissa av reglerna avseende rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid är dispositiva till förmån för kollektivavtal. 3.9Ansökan och beslut om ledighet Ledighetsansökan skall lämnas i förväg. Rätten att gå ned i arbetstid är inte ovillkorlig, ett antal förutsätt- ningar måste vara uppfyllda bland annat att den partiella ledigheten inte utgör en väsentlig olägenhet i arbetsgivarens verksamhet. Vi anser därför att det är mer riktigt att tala om en ansökan än om en anmälan. I ledighetslagarna används dock begreppet anmälan. Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Det finns inte någon enhetlig reglering av anmälan om ledighet i ledighetslagarna. Den längsta anmälningstiden finns i näringsverk- samhetslagen. Enligt denna skall en anmälan göras i förväg. Föräldraledighetslagen föreskriver att anmälan skall lämnas i förväg och att arbetstagaren skall ange hur länge ledigheten beräknas pågå. Enligt sfi-ledighetslagen gäller en anmälningstid om minst en månad. SIA-lagen föreskriver en anmälningstid . Enligt närståendevårdslagen skall anmälan lämnas och om möjligt skall anges hur länge ledigheten skall beräknas pågå. Familjeskälslagen saknar helt regler om anmälan. Inte heller studieledighetslagen föreskriver någon anmälningstid men enligt denna lag har arbets- givaren å andra sidan en rätt att skjuta upp ledigheten. har konstaterat att många företag anser att variation- erna som finns mellan de olika ledighetslagarnas anmälningstider orsakar problem.36 Många företag har enligt uttryckt önskemål om att anmälningstiderna samordnas. Eftersom den föreslagna rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid inte är beroende av att några särskilda skäl föreligger är det rimligt att ställa krav på att arbetstagaren ansöker om sin förkortning av arbetstiden inom en tidsfrist som underlättar för arbetsgivaren att planera och organisera frånvaron. En lång ansökningstid begränsar de problem som kan uppstå och som är möjliga att åtgärda , t.ex. rekrytering av ersättare eller anpass- ning av organisation och bemanning. För mindre företag och arbetsplatser är behovet av tidig planering generellt större än för större arbetsgivare eller arbetsplatser med fler anställda. I övrig ledighetslagstiftning har näringsverksamhetslagen längst anmälningstid, . Eftersom arbetstagaren själv planerar sin partiella ledighet bör en lång ansökningstid kunna krävas. För att inte införa ytterligare en tidsfrist föreslår vi ändå att , motsvarande tiden i näringsverksamhetslagen, skall gälla även för rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. 36 , (2004) Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid 3.9.2Arbetsgivarens beslut om ledigheten Arbetsgivaren skall senast efter ansökan om ledighet meddela arbetstagaren sitt beslut om ledigheten. För att även en arbetstagare skall kunna planera sin tid är det rim- ligt att arbetsgivaren har en skyldighet att meddela arbetstagaren om denne kommer att få ledigt. Det finns ingen enhetlig reglering av arbetsgivarens skyldighet att lämna besked om ledighet i ledighetslagstiftningen. Det hänger bl.a. samman med de begränsade möjligheterna för arbetsgivaren att förhindra uttag eller påverka förläggningen. Vid förkortning av arbetstiden enligt föräldraledighetslagen skall arbetsgivaren, om denne inte förlägger ledigheten enligt arbets- tagarens önskemål, lämna besked om detta om möjligt senast före ledighetens början. SIA-lagen föreskriver att arbetsgivaren skall ge besked inom efter det att anmälan lämnades om arbetstagaren vägras den önskade ledigheten. Besked behöver dock inte lämnas tidigare än en månad innan ledigheten skulle ha börjat. Enligt näringsverksamhetslagen skall arbetsgivaren lämna besked senast efter det att ledigheten anmäldes. Enligt studieledighetslagen skall arbetsgivaren genast underrätta arbetstagaren om arbetsgivaren vill skjuta upp ledigheten. Vårt förslag bygger på att det är en förutsättning för ledighet att den inte leder till väsentlig olägenhet i arbetsgivarens verksamhet. Eftersom arbetsgivaren förfogar över verksamheten är det inte arbetstagaren som kan göra denna bedömning. Det är därför nöd- vändigt att reglera en skyldighet för arbetsgivaren att lämna besked om ledigheten. Enligt näringsverksamhetslagen är en förutsättning för ledigheten att den inte innebär väsentlig olägenhet i arbets- givarens verksamhet och arbetsgivaren skall senast efter Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid ansökan meddela arbetstagaren sitt beslut om ledigheten. Vi föreslår att en skyldighet att meddela beslut införs med mot- svarande tidsfrist som för näringsverksamhetslagen, dvs. senast efter ansökan om ledighet. Vi föreslår inte någon uttrycklig skyldighet att precisera skälen för beslutet. I övrig ledighetslagstiftning finns inget krav på skriftlig motivering. En skyldighet att motivera sitt beslut leder till en ökad administrativ belastning för arbetsgivaren. Arbetstagaren har bevisbördan för att förutsättningar för ledig- het är uppfyllda. För det fall arbetstagaren ifrågasätter arbets- givarens avslag kan arbetstagarens fackliga organisation begära förhandling enligt medbestämmandelagen. Arbetsgivaren skall kunna skjuta på återgången en månad om arbetstagaren önskar förändra sin arbetstid eller önskar gå till- baka till sin ursprungliga arbetstid. Generellt gäller att ledighetslagarna ger en rätt för arbetstagaren att återuppta arbetet i samma omfattning som före ledigheten. I familjeskälslagen och SIA-lagen finns inte någon sådan uttalad rätt eftersom lagarna avser ledigheter av så begränsad omfattning, att regler om detta inte ansetts nödvändiga. Om arbetstagaren vill avbryta påbörjad ledighet gäller enligt övriga lagar följande: Enligt föräldraledighetslagen skall arbetstagaren möjligt underrätta arbetsgivaren. Om ledigheten varit avsedd att pågå minst en månad får arbetsgivaren skjuta upp återgången högst en månad. Enligt sfi-ledighetslagen skall arbetsgivaren underrättas möjligt. Arbetsgivaren behöver inte låta arbetstagaren återgå tidigare än efter mottagande av underrättelsen. Enligt studieledighetslagen skall arbetsgivaren underrättas, utan någon särskild tidsfrist. Arbetsgivare behöver dock inte låta Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid arbetstagaren återgå i arbete tidigare än eller, om ledigheten varat , efter det han mottog underrättel- sen. Om arbetsgivaren skjuter upp återgången skall besked om det genast lämnas. Enligt närståendevårdslagen finns inget krav på underrättelse från arbetstagaren till arbetsgivaren och heller ingen möjlighet för den senare att skjuta upp återgången i arbete. Besked till eller uppsägning av ersättaren Enligt 15 § lagen om anställningsskydd framgår att en tidsbegränsat anställd som inte kommer att få fortsatt anställning skall få besked om att anställningen upphör minst en månad före anställnings- tidens utgång. En förutsättning för rätt till sådant besked är dock att arbetstagaren när anställningen upphör har varit anställd hos arbetsgivaren mer än 12 månader . Andra regler kan ha införts genom kollektivavtal. I departementspromemorian Förstärkning och förenkling, änd- ringar i anställningsskyddslagen och föräldraledighetslagen37 föreslås att anställd istället skall få rätt till besked när denne varit anställd hos arbetsgivaren mer än . För det fall ett vikariat varat övergår anställningen i en tillsvidareanställning. Uppsägningstiden enligt anställnings- skyddslagen är då . När ersättaren varit anställd är uppsägningstiden . För att undvika dubbla kostnader på grund av att två anställda överlappar varandra, bör återgång i arbete kunna skjutas upp. Varseltiden för återgång bör vara hänförlig till en eventuell ersätta- res avvecklingstid enligt anställningsskyddslagen. En vikarie som varit anställd mer än 12 månader skall få besked om att anställningen upphör minst en månad före anställ- ningstidens utgång. Vi föreslår därför att återgången skall kunna skjutas upp efter anmälan. Motsvarande regel bör tillämpas vid förändring av arbetstidsmåttet under ledighets- perioden. 37 Ds 2005:15, s. 63 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Ett anställningsskydd motsvarande vad som finns reglerat i övrig ledighetslagstiftning införs även i denna lag. Enligt samtliga ledighetslagar gäller att arbetstagaren inte får sägas upp eller avskedas p.g.a. att han eller hon begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet. I övrigt gäller att anställningsförmåner och anställningsförhållanden inte får försämras annat än som en nöd- vändig följd av ledigheten. Omplacering får ske som en nödvändig följd av ledigheten om det kan ske inom ramen för anställnings- avtalet. För deltidsarbetande finns ett skydd mot diskriminering enligt lag (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Den som är partiellt ledig är såväl heltidsanställd som deltidsarbetande. Arbetstagaren omfattas således av ett särskilt skydd mot diskrimi- nering när det gäller löne- och andra anställningsvillkor och ett avtal som föreskriver eller medger diskriminering är ogiltigt. Påföljdsbestämmelserna i lagen (2002:293) om förbud mot dis- kriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning kan användas vid diskriminering. Detta gäller även för övriga ledighetslagar som medger partiell ledighet. Mål om tillämpningen av lagen skall hanteras på motsvarande sätt som i övrig ledighetslagstiftning. I såväl näringsverksamhetslagen som övrig ledighetslagstiftning finns en oinskränkt rätt till ekonomiskt skadestånd. Enligt vårt förslag till lag har arbetstagaren rätt till ledighet oavsett skäl och arbetsgivaren kan inte kräva att få reda på vad ledigheten skall användas till. En konsekvens av detta är att en arbetsgivare får svårt Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid att förutse risken för ekonomisk skada om ett beslut om att avslå ledighetsansökan anses felaktigt vid rättslig prövning. Vårt förslag är trots detta utformat i enlighet med befintlig lagstiftning. För det fall frågan om ekonomiskt skadestånd uppkommer får arbets- givarens svårighet att bedöma risken för skada beaktas genom en skälighetsbedömning som kan leda till att skadeståndet kan sättas ned eller helt falla bort. Vi föreslår att mål om tillämpningen av lagen, liksom i befintliga ledighetslagar, skall hanteras enligt lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister. Både ekonomiskt och allmänt skadestånd skall kunna utdömas. 3.13Skall arbetsgivaren vara tvungen att ersätta frånvaron? Utredningen lämnar inget förslag hur frånvaron skall hanteras av arbetsgivaren. Utredningen har enligt utredningsdirektivet att i samband med utformningen av förslag till lagstiftning ta ställning till hur vikariat som ersätter den ledige arbetstagaren skall regleras. Vi uppfattar direktivet som att vi har att bedöma om en arbetsgivare skall ha kvar sin rätt att själv välja om en ersättare skall fylla ut den arbetstid som en person är deltidsledig eller om en inskränkning av verksamhetsledningsrätten är motiverad. En arbetsgivare har inte någon skyldighet att ersätta den som är partiellt frånvarande. Arbetsgivaren kan använda den tillgängliga arbetskraften på annat sätt eller mer intensivt. Arbetsgivaren kan också hyra in arbetskraft. Om arbetstagaren beslutar att rekrytera måste 25 och 25 a §§ i anställningsskyddslagen iakttas eftersom en deltidsanställd eller tidigare anställd kan ha företrädesrätt. När näringsverksamhetslagen infördes var syftet dels att stödja nyföretagande men lagen var också en del av arbetsmarknadspoliti- ken. Som incitament för att ersätta frånvarande med vikarie fanns möjlighet för en arbetsgivare att ansöka om vikariatsstöd för att SOU 2005:106 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid anställa en vikarie. Stödet utgavs endast om den ledige arbets- tagaren fick lön under ledigheten. Bestämmelserna om friår förutsätter att arbetsgivaren anställer en vikarie för att den som vill ha ett friår skall få rätt till ersättning under sin lediga tid. I utredningsdirektivet finns inte något arbetsmarknadspolitiskt syfte angivet. Ledigheten är inte heller avsedd att kompletteras med någon form av offentlig finansiering. Utredningen har övervägt om en skyldighet motsvarande vad som gäller för anvisning till friåret skulle kunna införas. Rätten att vara ledig skulle således vara knuten till att någon arbetslös får ett vikariat. Efter vad som framkommit vid kontakter med arbetsmarknadens parter ersätts partiell frånvaro sällan av vikariatsanställd. Vi menar att det vore ett ingrepp i arbetsgivarens verksamhets- och arbetsledningsrätt att införa en skyldighet för arbetsgivaren att anställa en vikarie, utan ekonomisk kompensation. Utredningen anser inte att det finns skäl att införa en sådan begränsning. Tidigast möjliga tidpunkt för lagens ikraftträdande beräknas vara . Enligt vår bedömning kommer lagen inte att förutsätta förändringar i annan lagstiftning eller kollektivavtal. 4 Konsekvenser av lagförslaget I detta kapitel analyseras konsekvenserna av en lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. Det är i huvudsak kvinnor som arbetar deltid (, jämfört av männen1). Av tidigare och pågående utredningar,2 samhällsdebatt och arbetsmarknadens parter beteck- nas deltidsarbete som en kvinnofälla. Det tycks inte finnas en entydig definition av begreppet kvinno- fälla utan det har flera aspekter. Dels ger deltidsarbete en lägre lön vilken i sin tur ligger till grund för pension och för ersättningar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. Dels försvåras möjligheterna till kompetensutveckling i arbetet och möjligheten att förändra sin arbetssituation för den som är deltidsarbetande. En följd av detta är att löneskillnaderna mellan kvinnor och män består. Kvinnor tar ett större ansvar för hem och familj och anger det som skäl för deltidsarbete. Därigenom försvåras en samhällelig förändring mot en större jämställdhet. Vid en undersökning av vad som händer med arbetstiden efter föräldraledighet har visats att främst kvinnliga tjänstemän minskar sin arbetstid, från av heltid i genomsnitt före föräld- raledigheten till efter. För arbetarkvinnor minskade arbetstiden från av heltid. Männens arbetstid påverkas inte nämnvärt av föräldraledighet, varken för arbetare eller 1AKU Kvartal 1 2005, tabell 11. 2Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättning (SOU 1999:27), Jämställdhetspolitiska utredningen (SOU 2005:66), (SOU 2005:73), Tid och pengar – dela lika? Bilaga 13 till /04 (SOU 2004:70), (kommittédirektiv N 2004:50) tjänstemän.3 En slutsats är att kvinnors arbetstid minskar när de varit lediga, i vart fall föräldralediga. Av det underlag som utredningen inhämtat med hjälp av (bilaga 4) avseende i vilken mån föräldra- ledighet utan koppling till uttag av föräldrapenning används, fram- går att det i huvudsak är kvinnor som använder rätten att gå ned i arbetstid. Ett skäl för att införa en rätt till heltid4 är att deltidsarbetslös- heten särskilt finns inom kvinnodominerade verksamheter. Del- tidsarbetslöshet är ett hinder mot möjlighet till ekonomiskt oberoende och ett hinder mot lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjlig- heter i arbetet. För individen är det naturligtvis stor skillnad mellan fritt valt deltidsarbete och ofrivillig deltidsanställning. Men oavsett om del- tidsarbetet är frivilligt eller ofrivilligt leder det till sämre möjlig- heter för den enskilde till försörjning och ekonomiskt oberoende. Det mönster som syns visar att det är kvinnor i större utsträckning än män som är såväl deltidsanställda som deltids- arbetande. Det finns en risk att ytterligare en rätt till partiell ledighet i större utsträckning skulle användas av kvinnor och därigenom vara ett hinder i jämställdhetssträvandena. Av kommittédirektivet framgår att möjligheten att kunna påverka arbetstiden är viktig för människors hälsa och välbefinnande. Vi kan konstatera att hälsan påverkas till det bättre om vi i begreppet inkluderar den tillfredsställelse det ger att förfoga över arbetstiden. Det finns dock inte tillräckligt underlag för att göra gällande att rätten att gå ned i arbetstid skulle göra arbetstagaren vare sig friskare eller mindre sjuk. Effekterna kan bli olika för kvinnor och män. En avvägning skall ske mellan hälsan för den anställde som vill gå ned i arbetstid och övriga anställdas hälsa. När någon är delvis eller 3Westerlund, L., , J., & , M. 2004:50 Stärkt rätt till heltidsanställning helt frånvarande kan detta leda till negativa hälsokonsekvenser för de kvarvarande. För det fall antalet anställningar skulle öka genom att deltids- frånvaron ersätts av vikariat så utgör detta en otryggare anställ- ningsform. Det finns en risk att de som tar de tillfälliga anställ- ningarna är de som redan har en utsatt situation på arbetsmark- naden. Kvinnor, ungdomar och invandrare har generellt en högre sannolikhet än andra grupper att ha en tillfällig anställning.5 På så sätt kan en ökad rätt till partiell ledighet bidra till att förstärka skillnader i villkor på arbetsmarknaden. Vårt förslag bygger på att inflytandet över arbetstiden skall till- godoses genom en ledighetslag och rätten till ledighet skall mot- svara den som gäller för småbarnsföräldrar, dvs. upp till en fjärde- del av ordinarie heltidsmått på arbetsplatsen. För att tillgodose verksamhetens intresse finns i vårt lagförslag bl.a. ett krav på att ledigheten inte skall leda till väsentlig olägenhet i verksamheten och en begränsning av ledigheten som innebär att ledigheten inte får pågå . Dessa bestämmelser innebär att arbetstagaren inte har en oinskränkt rätt till inflytande över arbetstiden. Vår bedömning är att den föreslagna rätten till partiell ledighet utan angivande av skäl kommer att få små konsekvenser för hälsan. En lagstadgad rätt till partiell ledighet kan ge underlag för påtryck- ning ur flera aspekter. Dels kan möjligheten till partiell ledighet öppna för att en arbetsgivare, för att undgå arbetsbristuppsägningar vid en tillfällig ordernedgång, ställer som alternativ att alla utnyttjar rätten att ta partiellt ledigt. Dels kan möjligheten till partiell ledig- het möjliggöra påtryckningar från familjen. Arbetsgivaren har möjlighet att framföra en förfrågan om arbetstagarna, som alternativ till uppsägning, omorganisation, eller förändrade anställningsavtal, tillfälligt vill gå ned i arbetstid. Även om rätten till ledighet enligt vårt förslag förutsätter att arbetstagaren ansöker om ledighet finns det ändå en risk för påtryckning från arbetsgivarens sida. Det finns även risk att en ytterligare rätt att gå ned i arbetstid kan medföra påtryckningar från familjen för att kvinnan skall använda denna möjlighet att arbeta deltid. Denna risk har framförts 5 Wallette, M. under utredningens arbete vid kontakter med arbetsmarknadens parter. Kvinnor utför mer obetalt arbete i form av omsorg om barn och hushållsarbete än män. Detta är en synpunkt som måste beaktas. En arbetstagare kommer enligt vårt förslag till lag inte behöva uppge något särskilt skäl för ledigheten. En arbetstagare kommer därför ha möjlighet att istället för att påtala arbetsmiljöbrister välja att vara partiellt ledig för att minska påfrestningarna. Rätten till partiell ledighet kan således komma att användas för att tillfälligt underlätta en återhämtning för individen som beror på brister i arbetsmiljön. Den gällande studieledighetslagen ger en omfattande rätt till ledighet, såväl på hel- som deltid. Vid utvärdering av för- söket med friår har konstaterats att använde ledigheten till studier.6 Ungefär en tredjedel av dessa skulle ha gått en utbildning ändå. Eftersom friåret innehåller offentlig finansiering kan friåret gynna den som vill studera eftersom denne då får sin utbildning finansierad genom det aktivitetsstöd som utges vid friår. Det finns enligt vår bedömning inte skäl att tro att en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid skulle gynna kompetensutveck- lingen. Rätten till ledighet för studier enligt studieledighetslagen är generös och mer omfattande i tiden. Eftersom vårt lagförslag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid inte är förenat med någon offentlig finansiering torde inte utbildning komma att utgöra motiv för att gå ned i arbetstid med stöd av den nya lagen. En grundläggande princip inom arbetsrätten är arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Arbetsgivaren har rätt att fatta beslut utan att skälen för ställningstagandet kan prövas rättsligt. 6 , L. en omfattande arbetsrättslig lagstiftning införts har denna rätt stått kvar som en grundförutsättning. Hur arbetet skall organiseras är en del av arbetsledningsrätten. Dit hör frågor om arbetstidens förläggning samt planering och fördelning av arbetsuppgifter inom en grupp. Arbetsgivarnas plane- ring av verksamheten har försvårats genom ledighetslagstiftningen som gett arbetstagarna en rätt att förfoga över arbetstiden under förutsättning att skäl för frånvaron finns. Rätten till ledighet har införts efter en avvägning mellan de skäl som ger rätt till ledighet och arbetsgivarens rätt att organisera verksamheten. Denna avväg- ning har skett såväl av lagstiftaren som av parterna i kollektiv- avtalsförhandlingar. En ensidig rätt för arbetstagaren att gå ned i arbetstid, utan att något skäl för detta behövs, är en inskränkning av arbetslednings- rätten och skiljer sig från andra ledigheter eftersom frånvaron inte förutsätter någon särskild orsak. Vi har i vårt lagförslag utgått från strukturen i den befintliga ledighetslagstiftningen. I vårt förslag har en avvägning skett mellan arbetsgivarens arbets- och verksamhetsledningsrätt och arbets- tagarens rätt till ökat inflytandet över arbetstiden. Rätten till ledighet förutsätter till följd härav anställningstid för att arbetstagaren skall kvalificera sig för rätten till ledighet, ledigheten måste pågå minst en månad och är begränsad till högst och rätten till ledighet kan endast användas per arbetsgivare. Dessutom har som förutsättning för ledigheten angetts att den inte får innebära väsentlig olägenhet i verk- samheten. 4.4Konsekvenser särskilt för små företag Den administrativa belastningen ökar på flera sätt om ytterligare lagstiftning införs. Eftersom små företag inte har samma resurser i form av personal- och lönehandläggare innebär en ökad administ- ration större belastning för små än för stora företag. Redan befintlig ledighetslagstiftning har vid en kartläggning7 ansetts medföra en omfattande administrativ börda för företagen. Skillnaderna mellan ledighetslagarna är föranledda av de olika skäl som ger rätt till ledighet.