sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Miljömålen uttrycker sammantaget de övergripande målen för mil- jöpolitiken och ger sammantaget stöd för ett mer systematiskt ar- bete bl.a. i kommunernas fysiska planering och prövning av byg- gandet. Som redovisats har betydande framsteg gjorts när det gäller integrering av miljöaspekter i kommunernas arbete. Det är sannolikt att detta är en följd både av det ökade miljöintresset i samhället i stort och av de lagändringar i syfte att stärka miljöhän- syn som genomfördes . Också de nya kraven på miljöbe- dömningar av planer och program som infördes samt ändringarna i reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner verkar i riktning för ett ökat genomslag av miljöaspek- ter vid planering enligt PBL. bör de begränsningar som PBL-systemet innebär för att tillgodose miljömålen beaktas. Den fysiska planeringen är en- bart ett av flera styrmedel som främst ger resultat på lång sikt ge- nom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysiska planeringen, utan andra insatser – ekonomiska styrmedel såsom skatter och av- gifter samt ändring av produktions- och konsumtionsmönster, livsstil och värderingar – krävs. De beslut som kan fattas med stöd Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen av PBL är begränsade till kommunens yta, medan flertalet miljömål kräver insatser på mellankommunal och regional eller i vissa fall på nationell nivå. Bestämmelserna om allmänna intressen samt om krav på byggnader behöver förtydligas i vissa avseenden Behovet av miljöhänsyn samt hänsyn till miljöförhållanden och människors hälsa återspeglas främst i 2 och 3 kap. PBL. De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar av planer och program innehåller krav på redovisning i förhållande till miljömå- len. Sammantaget finns anledning att påstå att PBL:s materiella bestämmelser i hög grad sammanfaller med eller utrycker de syften som miljömål innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kul- turmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Detta tillgodoser i hög grad önskemål att ge miljömålen en tydlig plats i PBL. Däremot kan det av flera skäl fin- nas anledning att göra smärre preciseringar och tillägg i bestäm- melserna om allmänna intressen för att tydligare spegla några av målen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hänsyn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtydliganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL. Kom- mitténs samlade analys av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL, som bland annat syftar till att tillgodose en rimlig balans mellan miljö- målen och andra mål inom ramen för begreppet hållbar utveckling, redovisas i avsnitt 3.11.2, medan förslagen redovisas i avsnitt 4.4.2. Vissa ändringar i kraven på planernas innehåll och regleringsmöjligheter kan stödja miljömålen Instrumenten i PBL – översiktsplan, detaljplan, bygglovsprövning m.fl. – är vidare i stort sett väl ägnade för att målen ska uppnås med beaktande av andra krav och intressen. En ändring och ett förtyd- ligande av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL kan även ge tydligare ramar hur planerna ska utformas med hänsyn till bland annat miljö- förhållanden. Det kan i sammanhanget övervägas hur kraven på översiktsplanens redovisning ska utformas. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Önskemålen att uppnå miljömålen läggs ofta till grund för bes- tämmelser i de rättsverkande planerna, framförallt i detaljplanen, för att reglera utformningskrav och skilda krav på åtgärder för att förebygga eller minska störningar. Flera kommuner har efterfrågat att PBL ska ge möjligheter till att reglera ytterligare frågor i detta syfte. Kommitténs bedömning av planinstrumentens redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen redovisas i betänkandets kapitel 6–8. Önskemål om miljöhänsyn vid byggandet bör tillgodoses genom föreskrifter Bland de krav som ställs i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) finns skydd med hänsyn till hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning. En viktig begräns- ning som bör beaktas är BVL:s generella utformning och karaktär, som ligger till grund för precisering genom förordningen om tek- niska egenskapskrav men framförallt föreskrifter. Enligt kommitténs bedömning ger nuvarande bestämmelser i 2 § BVL till- räckligt stöd för mer preciserade krav på det tekniska utförandet med hänsyn till miljömålen. Också de begränsade möjligheterna för kommunen att ställa krav på det tekniska utförandet och svårigheterna att med stöd av PBL och BVL ställa krav på åtgärder i befintlig bebyggelse bör beaktas i sammanhanget. Många av de regler som har betydelse för miljömå- len i den byggda miljön gäller endast vid nybyggnad och större för- ändringar, medan det för att inom föreskriven tid uppnå flera av miljömålen – inte minst när det gäller buller, energianvändning och inomhusmiljö – ofta krävs åtgärder i det befintliga byggnadsbestån- det. Att ställa nya krav i det befintliga beståndet skulle innebära en nyordning. Önskvärda förändringar med hänsyn till krav som följer av bl.a. miljömålen bör stimuleras på annat sätt, främst genom eko- nomiska styrmedel. Det är dock angeläget att reglerna i PBL och BVL samt tillhörande föreskrifter säkerställer att de grundläggande miljökraven beaktas vid nyproduktion och vid ändringar av bygg- nader. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Samhällsutvecklingen har inneburit nya, och varieran- de, utmaningar för den kommunala bostadspolitiken och där- med även för kommunernas planering och genomförande av bostadsförsörjning och bostadsbyggande med stöd av plan- och bygglagstiftningen. PBL är emellertid endast ett av flera styrme- del för kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. För att instrumenten i PBL ska kunna användas effektivt för att främja goda boendemiljöer krävs framför allt metodutveckling, så att instrumenten i PBL utnyttjas framåtsyftande och samordnas med andra planer och program. Ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och bygglov kan stödja en sådan utveckling. Förändringsbehoven gäller framförallt en ökad mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag, en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen, en effektivisering av detaljplaneproces- sen samt en förstärkt bygglovsprövning och en tydligare an- svarsfördelning i byggandet. Ett av de övergripande målen för arbete är att utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den får en utformning som skapar förutsättningar för bland annat byggande av bostäder. I direktiven konstateras att bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå och att det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgång och efterfrågan på bostäder. Olikheterna i befolkningsutveckling – tillväxt, stagnation eller minskning – får konsekvenser för kommunernas förutsättningar att arbeta med bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare framhålls vikten av en god planberedskap och en snabbare planprocess för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 3.4.2Redovisade erfarenheter och problem som rör PBL:s roll för bostadsbyggande och bostadsförsörjning Sambanden mellan kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen lyfts inte alltid fram Som redovisas i avsnitt 2.2 innebär kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar bl.a. att ta fram särskilda riktlinjer eller program för bostadsförsörjningen. har i sin utvärdering av bostads- marknaden år 20046 studerat ett knappt 60-tal av de riktlinjer eller program för boendet som kommunerna dittills hade tagit fram. Riktlinjerna uppvisar en stor variation, alltifrån enkla projektlistor till mer omfattande analyser och prognoser. De mer utförliga prog- rammen behandlar exempelvis anpassning av boendeformer till oli- ka befolkningsgrupper, framförallt äldre, behovet och möjligheter- na till förtätning i relation till och kommersiell service samt omvandling av befintlig bebyggelse för att tillgodose ändring- ar i efterfrågan på bostäder. I många kommuners riktlinjer eller program för bostadsförsörj- ningen behandlas även frågeställningar som rör boendemiljöns ut- formning och kvaliteter. I en sammanfattande analys av aktuella frågeställningar lyfter fram bland annat följande. Nästan sju av tio kommuner arbetar med insatser för att kunna erbjuda bostäder i attraktiva lägen som ett led i att locka till sig nya invånare. Målet om en ökad tillgänglighet för funktionshindrade har fått en ökad betydelse. Drygt tre av tio kommuner arbetar med till- gängligheten i bostäder och bostadsområden. Drygt fyra av tio kommuner arbetar med brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder i bebyggelsen. Det mellankommunala planeringsperspektivet saknas ofta Bostadsförsörjningen har en avgörande betydelse för en regions utveckling och bostadsmarknaden är sällan begränsad till kommu- nens administrativa gränser, utan sträcker sig ofta över såväl kom- mun- som länsgränser. Både bestämmelserna i och i lagen om bostadsförsörjning förutsätter att planeringen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning ska ske i samråd med be- 6 Bostadsmarknaden –2005, , 2004. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Trots detta är det förhållandevis ovanligt att planeringen samordnas. Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service utgör ofta drivkrafter att lokalisera nya bostäder inom den egna kommunen och anses mot- verka en mellankommunal samverkan. I bostadsmark- nadsenkät uppger drygt en femtedel av kommunerna att det har förekommit någon form av samverkan eller kontakter med andra kommuner i arbetet. konstaterar dock att få av de studerade programmen konkret redovisar detta samarbete. Bilden är heller inte entydig – många kommuner, framförallt i regioner med bostadsbrist är väl medvetna om bostadsmarknadens regionala perspektiv och efterlyser ett regionalt underlag, exempel- vis när det gäller prognoser för bostadsmarknaden och bostadsef- terfrågan i funktionella regioner. Även marknadens aktörer efter- frågar ett regionalt planeringsunderlag för exempelvis kommunika- tioner, högre utbildning, samhällsservice och handel. har därutöver, som en följd av ett antal regeringsuppdrag, belyst meto- der för att utveckla det regionala perspektivet i bostadsförsörjning- en8. Med utgångspunkt från förhållanden i Stockholm-Mälare- gionen konstaterar att bostadsförsörjningens roll i den regionala utvecklingen är en utmaning för myndigheter på alla be- slutsnivåer som även förutsätter ett sektorsövergripande angrepps- sätt och att staten bör ta ett tydligt ansvar för att främja en sam- verkan mellan sektorer och nivåer. Den översiktliga planeringen utnyttjas inte fullt ut De uppenbara beröringspunkter som finns mellan kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram eller riktlinjer och insat- serna i den fysiska planeringen hanteras i flera kommuner fram- förallt i den kommunomfattande översiktsplanen. Trots detta är kopplingen mellan de båda dokumenten förhållandevis svag. Enligt bostadsmarknadsenkät för hänvisar knappt fem av tio kommuner i sina riktlinjer till översiktsplanen. Vid kommit- téns diskussioner om översiktsplaneringen har från flera håll efter- lysts en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och olika mål och riktlinjer som anges i överordnande program och strate- gier, bland annat i bostadsförsörjnings- och boendefrågor. 7Bostadsmarknaden –2006, , 2005. 8Bo lokalt – planera regionalt! Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen har det framförts att den kommunomfattande översiktsplanen med sina långsiktiga ställningstaganden inte utgör ett verkningsfullt instrument för det behov av en mer strategisk planberedskap på nå- got kortare sikt som följer av de nya förutsättningarna för bostads- byggandet. Detaljplaneprocessens längd är ett generellt problem Av särskilt intresse är den kritik som riktas mot kommunernas bristande planberedskap och mot långa planerings- och beslutspro- cesser. Denna kritik gäller inte enbart planer för bostäder, men an- ses få särskilt allvarliga konsekvenser för bostadsbyggandet, genom att medverka till förseningar och fördyringar, som i sista hand drabbar de boende. Bristande planberedskap framhålls som ett väsentligt hinder av av de kommuner som bedömde att bostadsbyggandet behöver ökas enligt bostadsmarknads- enkät . av kommunerna ansåg att överkla- ganden av detaljplaner hindrar byggandet. Jämfört med svaren på bostadsmarknadsenkäten för har andelen kommuner som hänvisar till planberedskapen och överklaganden mer än fördubb- lats. När det gäller handläggningstiden har främst företrädare för byggherrar och exploatörer även riktat kritik mot den långa kom- munala handläggningen, framförallt i det inledande planeringsske- det. Det hävdas att komplexiteten i planeringsprocessen kan verka konkurrensbegränsande, framförallt genom att mindre byggföretag ibland saknar utrymme för att ta de ekonomiska risker som en lång process kan medföra. Kommunala företrädare menar att långa handläggningstider ofta hänger samman med en komplicerad planeringssituation och ökade krav på processen i lagstiftningen. Enligt en rapport från (med stöd av enkäter till kommuner )9 var handläggningsti- den för en normal detaljplan oftast kortare än , men i tillväxtregionerna i många fall över . I tillväxtregioner- na överklagades även en större andel av planer för bostadsbebyg- gelse än i övriga delar av landet. I en annan undersökning10 redovi- sas en stor spridning av den genomsnittliga tiden för planproces- 9Bostadsbyggandet i planeringen, , .. 10Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av bostäder, , Avdelningen för byggnadsekonomi, , 2005. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen sen, men en övervägande majoritet av planerna uppges vara slutför- da . En långtgående reglering i detaljplanen försvårar ibland genomförandet Önskemål att reglera boendemiljön i olika avseenden leder ofta till att olika bestämmelser för placering, utformning och gestaltning införs i detaljplanen. Det har förts fram att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket kan innebära låsningar för bygglovsprövningen och en fördröjning av hela beslutsprocessen. Orsakerna till de alltmer detaljreglerande planerna varierar, men anses främst hänga samman med svårigheterna att säkerställa grundläggande kvaliteter utan uttryckligt stöd i detaljplanebestäm- melser och de begränsade möjligheterna att ändra detaljplanen un- der genomförandetiden. Ansvar för utbyggnad och underhåll av vissa anläggningar läggs ibland på enskilda En tendens vid utbyggnad av bostadsområden är att ansvaret för utbyggnad av nödvändig infrastruktur samt för allmänna platser läggs på enskilda i strid mot PBL:s syfte, som förutsätter att kom- munen normalt är huvudman för de allmänna platserna. Beskriv- ningarna av hur genomförandet ska ske i dessa delar är ofta ofull- ständiga. Inte sällan klarläggs kommunens intentioner beträffande ansvarsfördelningen först i ett sent skede av planprocessen, vilket innebär att processen blir både mer komplicerad och oförutsägbar sett från såväl exploatörens som kommunens pers- pektiv. Detta anses även medverka till att kostnaderna överförs till boende. Det anses svårt att hävda boendekvaliteter vid bygglovsprövning och bygganmälan De ändringar av bygglovsprövningen som infördes genom införan- det av BVL innebar bl.a. att bostädernas funktionella lämp- lighet och tillgänglighet inte längre prövas genom bygglov utan kontrolleras av byggherren själv genom bl.a. en kvalitetsansvarig Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen och under tillsyn. Samhällets möjligheter att styra boendekvaliteter har således begränsats, vilket enligt mångas uppfattning fått till följd att bostäderna fått en lägre kvalitet och att vissa grundläggande samhällskrav inte tillgodoses. 3.4.3Framförda förslag som rör boendemiljön Under utredningsarbetet har det överlämnats flera skrivelser och förslag som på olika sätt rör om kvaliteter i boendemiljön, såväl från sociala synpunkter som med hänsyn till miljöaspekter. I några av dessa diskuteras brister i boendemiljöns utformning som grund för förslag om förtydliganden eller tillägg i för att stärka de grundläggande kraven i PBL och förbättra kommunens möjligheter att hävda vissa boendekvali- teter. Andra förslag innebär i stället att det – med hänsyn till varie- rande förhållanden i olika delar av landet – ska införas möjligheter till begränsningar eller undantag från vissa samhällskrav och all- männa intressen för att uppnå en totalt sett god livsmiljö. Några brister och förslag som har redovisats är följande. Möjligheter att reglera olika former av boende m.m. De ökade tendenserna till omvandling av fritidshus till permanent- boende och vice versa har lagts till grund för önskemål och förslag om ändringar som rör instrumenten i PBL. Möjligheterna att via områdesbestämmelser som reglerar en högsta yta för fritidshus motverka en olämplig omvandling av fritidshus anses komplicerat. Styrmedlet anses heller inte som särskilt verkningsfullt eftersom bostadsbristen medverkar till att även förhållandevis små fritidshus omvandlas till helårsbostäder. Också den motsatta situationen, dvs. att permanentbostäder i vissa skärgårdsområden omvandlas till fri- tidshus vid försäljning, har berörts i flera skrivelser. Omvandlingen leder till höga prisnivåer på orten, att permanentboende försvåras och till att skärgårdssamhällena blir sommarsamhällen. I skrivelserna uttrycks önskemål om att det i PBL ska ges möjlig- heter att i detaljplanebestämmelser ställa krav på helårsboende – en s.k. boplikt – för att möjliggöra en utveckling av samhällena. Önskemål om att motverka segregationen i boendet samt att verka för rimliga boendekostnader har tagits till utgångspunkt för Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen diskussioner om bättre möjligheter att i detaljplanen reglera t.ex. upplåtelseformer för att säkerställa en användning för hyresbostä- der och därmed gynna tillgången på bostäder för låginkomsthus- håll. Hänsyn till barns och ungdomars livsvillkor En ofta framförd uppfattning är att det inte tas tillräcklig hänsyn till barns och ungdomars behov vid utformningen av bostadsområ- den och att de heller inte ges möjligheter att påverka beslut som be- rör exempelvis boendemiljön. Bristande tillgång till lekplatser samt brister när det gäller trafiksäkra förbindelser mellan bostad och skola är exempel som tas upp. I Barnsäkerhetsdelegationens betän- kande Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127) betonas att såväl den enskilda bostaden som den yttre miljön i bostadsområdena bör utformas med hänsyn till barns behov av trygga, säkra och utvecklande miljöer. Delegationen före- slår att barns rätt till säkra och utvecklande miljöer ska ges ett tyd- ligare stöd i PBL. Utrymmen för fysisk aktivitet En uppfattning som bl.a. har förts fram i skrivelser till kommittén är att bostadsområdena i alltför liten utsträckning utformas med hänsyn till de boendes behov och möjligheter till fysisk aktivitet och friluftsliv. I sammanhanget betonas folkhälsoaspekterna och tendenserna till ökad fetma hos barn och ungdomar till följd av minskad rörlighet. Framförallt med tanke på de mindre barnens begränsade rörlighet framhålls att det är angeläget att det finns utrymmen för fysisk aktivitet i nära anslutning till bostadsområ- dena. En anknytande frågeställning rör tillgången till mark för odlings- och kolonilotter. Även här framhålls fritidsodlingens betydelse för människors hälsa och välbefinnande, men också möjligheterna till gemenskap och delaktighet, inte minst i områden med flerbostads- hus. I sammanhanget har det även efterlysts bättre möjligheter att säkerställa odlings- och kolonilotter genom detaljplanebestämmel- ser. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Differentierad tillämpning av vissa miljökrav Under utredningsarbetet har även berörts svårigheter att tillgodose skilda hänsyn och samhällsintressen inom ramen för en god hel- hetslösning. Det anses att en sammantaget god boendemiljö mot- verkas av att vissa intressen ges en större tyngd vid avvägningar mot andra angelägna samhällsintressen. I detta sammanhang har det lämnats förslag att ge större utrymme för avsteg från vissa krav med hänsyn till bl.a. lokala förhållanden. Förslagen avser främst rikt- och gränsvärden inom miljöområdet och bygger på uppfatt- ningen att en sämre miljö i vissa fall borde kunna accepteras med hänsyn till förhållandena på platsen för att uppnå en från andra synpunkter god livsmiljö. Det gäller t.ex. riktvärden för trafikbuller och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet som anses motverka en önskvärd förtätning i stadsmiljöer. Ett annat exempel är olika rikt- linjer och riktvärden för störningar genom lukt och buller från jordbruket som anses motverka bostadsbyggandet i landsbygdsom- råden. Önskemål att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser Regeringen har till överlämnat två skrivelser med önskemål om att överenskommelser avseende så kallade bullerser- vitut i närheten av flygplatser ska utredas. Motiven som anges för att införa servitut för denna typ av olägenheter är att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastig- heter, framförallt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i storstadsområden i närheten av flygplatser. Ett av PBL:s övergripande mål är att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö och lagen syftar till att ge kommunerna instrument för att styra bebyggelseutvecklingen i vid mening, dvs. såväl bostä- der som arbetsplatser och service. Instrumenten i plan- och bygg- lagstiftningen har av tradition utgjort kompletterande styrmedel för att förbereda och genomföra kommunens bostadspolitiska in- tentioner och målet att bygga bostäder har ofta varit en drivkraft för kommunens fysiska planering. I takt med de förändringar och Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen utvecklingstendenser som redovisas i kapitel 2 har också förutsätt- ningarna för den fysiska planeringen ändrats. Bostadsbyggandets omfattning styrs emellertid av flera faktorer, bland annat konjunk- turen och subventionssystem, som kommunerna inte kan styra över. Olika verktyg står till buds för att få till stånd en önskvärd utveckling och instrumenten i plan- och bygglagstiftningen erbju- der i sammanhanget endast kompletterande styrmedel för att för- bereda och genomföra bostadsbyggande. Det är således genom att medvetet kombinera ett utnyttjande av PBL:s instrument med insatser på andra områden som kommunen kan få verkningsfulla instrument för att styra bostadsbyggandet och boendemiljöns kva- liteter. Kommunernas skilda bostadsmarknadssituationer påverkar inriktningen i den fysiska planeringen Inledningsvis kan konstateras att den varierade bostadsmarknads- situationen i olika kommuner innebär skilda uppgifter också när det gäller kommunernas tillämpning av plan- och bygglagstiftning- en för bostadsbyggande och bostadsförsörjning. Planeringen av bostadsbyggandet i tillväxtregioner innebär inte sällan att hantera konflikter mellan bostadsbyggandet och andra samhällsmål och intressen, inte minst till följd av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga bebyggelseområden. Den- na inriktning innebär ofta ökade motsättningar med motstående intressen, såsom önskemål att bevara grönområden, riktvärden för trafikbuller, riktvärden för skyddsavstånd mellan bostäder och verksamheter eller miljökvalitetsnormer för luftkvali- tet.