sou · GTB325d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden, kunskaper i alkohollagstiftningen och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Kravet på kunskaper i alkohol- lagstiftningen skall anses uppfyllt av den som har godkänts vid ett skriftligt prov som anordnats av . Kommunens möjlighet att sätta upp villkor för att bevilja serveringstillstånd är ett viktigt verktyg i arbetet med att få dem som beviljas serveringstillstånd att följa gällande regler och skapa en bra restaurangmiljö som inte får negativa konsekvenser för ordning och nykterhet. Frågan är hur man kan påverka kommu- nerna att i större utsträckning använda denna möjlighet. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att i alkohollagen närmare ange de omständigheter som kan utgöra skäl för och en möjlighet att föreskriva villkor för serveringstillstånd. En fråga av största vikt är därför hur kommunerna skall få kunskap om och utnyttja denna möjlighet att påverka under vilka förhållanden servering av alkohol- drycker sker. Länsstyrelsernas uppdrag, enligt alkohollagen, innebär bl.a. att de skall biträda kommunerna med stöd och råd på området. Enligt vår mening är det viktigt att de intensifierar arbetet med att stötta kommunerna när det gäller frågor om serverings- tillstånd och då särskilt möjligheten att sätta upp villkor för dessa tillstånd, vilket – när skäl för sådant/sådana villkor föreligger – kan ske även efter att serveringstillstånd beviljats. I kapitel 18 nedan behandlas utredningens överväganden och förslag när det gäller frågor om tillsyn enligt alkohollagen och vid genomförande av de förslagen måste även frågorna om råd och stöd till kommunerna i nu aktuella frågor beaktas. När det gäller villkor för utbildning av serveringspersonal är det av avgörande betydelse om adekvat utbildning finns att tillgå. Länsstyrelserna har möjlighet att söka medel för att utveckla metoder och utbildning avseende ansvarsfull alkoholhantering och det är, enligt vår mening, viktigt att det arbete som pågår inom ramen för detta fortsätter och intensifieras. När det gäller frågan om att ålägga de restaurangägare som anlitar bemanningsföretag skyldighet att kontrollera huruvida dessa betalat skatter och avgifter är frågan dels om syftet, dels om det är praktisk möjligt att föreskriva en sådan kontrollskyldighet. Skälen för bestämmelserna om att de som arbetar i serveringsrörelsen skall vara anställda av tillståndshavaren var, som tidigare nämnts, från början att säkerställa tillståndshavarens möjligheter att garantera ordning och nykterhet och sedan också att möjliggöra kontroll av tillståndshavarens ekonomiska skötsamhet. Det förslag som framförts innebär, enligt utredningens mening, att ytterligare ett skäl tillkommer nämligen att kontrollera även bemannings- företagens ekonomiska skötsamhet. Dessa problem bör, enligt vår mening, i första hand lösas inom ramen för annan lagstiftning än alkohollagen, som är en alkoholpolitiskt motiverad lag varför dess bestämmelser i första hand bör ha ett sådant syfte. Det framstår vidare som svårt att praktiskt införa och kontrollera efterlevnaden av den föreslagna skyldigheten. För det fall att innehavare av serveringstillstånd anlitat bemanningsföretag med vetskap om att detta inte skött sina ekonomiska åtaganden bör det, enligt nu gällande bestämmelser, vara möjligt att ifrågasätta innehavarens lämplighet enligt 7 kap 7 § alkohollagen. Utredningen gör därför den bedömningen att det aktuella problemet bör lösas på annat sätt än genom ändringar i alkohollagen. Utredningens förslag: Det regionala tillsynsansvaret enligt alkohollagen flyttas från länsstyrelserna till regionala kompetens- centrum när dessa byggts upp. Länsstyrelserna skall, de fortsatt har det regionala tillsynsansvaret, åläggas att ytterligare intensifiera arbetet med att genom råd och stöd få kommunerna att förbättra tillsynsarbetet enligt alkohollagen. skall få i uppdrag att utfärda allmänna råd, eller på annat sätt rekommendationer, om frekvensen av kommunernas tillsynsbesök på serverings- och försäljnings- ställen för folköl samt att utveckla och sprida metoder för tillsyn när det gäller ekonomisk skötsamhet och folköls- försäljning. Ansvaret för tillsyn avseende alkohollagens regler om gåvoförbud och varuprov flyttas från till . Utredningens bedömning: Det är av största vikt att det förslag som (se avsnitt 18.4) lagt fram om möjligheter till sanktioner mot de kommuner som inte sköter sitt tillsynsuppdrag på ett tillfredsställande sätt genomförs. Ett viktigt led i alkoholpolitiken och en väsentlig del av det förebyggande arbetet för att begränsa alkoholens skadeverkningar är den tillsyn som, enligt alkohollagen, skall säkerställa att de regler som ställts upp för att garantera att den alkoholpolitik som ställt sig bakom följs. Enligt utredningens mening finns det därför starka skäl att överväga om tillsynen på alkoholområdet kan förbättras. Regeringen har, som ovan nämnts i kapitel 16, till utredningen överlämnat en skrivelse från där de föreslår att avgifter för tillsyn av försäljning av folköl endast skall få tas ut efter att tillsyn genomförts och att tillsynstillfället, liksom tillsynsavgiften, bör koordineras och omfatta livsmedelstillsyn och tillsyn enligt alkohollagen och tobakslagen. Kommunerna utövar, tillsammans med polismyndigheten, den direkta tillsynen över serveringen av alkoholdrycker och försälj- ningen av folköl. Kommunerna har också ansvaret för att fatta beslut om administrativa åtgärder mot meddelade serverings- tillstånd och om förbud mot försäljning och servering av folköl. utövar den regionala tillsynen i länet. I denna arbetsuppgift ingår såväl att kontrollera kommunernas arbete som att biträda dessa med stöd och råd på området. Enligt läns- styrelsernas regleringsbrev för skall de se till att den kommunala tillsynen på alkohol- och tobaksområdet skärps, bidra till en ökad samordning i tillsynen enligt dessa två lagar och utveckla samarbetet med . Den centrala tillsynen utövas av . För att kartlägga den kommunala tillsynen och tillämpningen av alkohol- lagens bestämmelser genomför institutet årliga undersökningar hos samtliga länsstyrelser och kommuner, sammanfattade i den s.k. länsrapporten. skall, enligt reglerings- brevet för , utveckla och intensifiera tillsynen i förhållande till de regionala och kommunala tillsynsmyndigheterna med avseende på alkohollagen. Det skall också, i enlighet med rapporten alkoholservering m.m., sprida metoder till kommu- nerna om ansvarsfull alkoholhantering inom restaurangnäringen. I delbetänkandet angavs (s. 199) att det av Monitormätningarna framgår att av tillfrågade ungdomar i åldrarna 16–uppger att de dricker alkohol på restaurang genomsnittligt en gång , av pojkarna och av flickorna. Detta är ett tecken på att ålderskontrollen vid servering av alkohol på restaurang inte är som den borde vara. I kapitel 16 redovisades konsumtionen av folköl bland ungdomar . Inom ramen för (se avsnitt 18.2.5) har studier genomförts rörande alkoholservering till underåriga i . Vid dessa studier har ungdomar, som fyllt men ser yngre ut, beställt starköl på restaurang utan att kunna visa legitimation. Resultaten har sedan redovisats som andelen restauranger som nekat servering och var 1996, 1998, 2004. Även detta ger anledning ifrågasätta om ålderskontrollen på restauranger når upp till de krav som kan ställas på dem som fått förtroendet att servera alkohol- drycker till allmänheten. När det gäller folköl redovisas många s.k. provköpsstudier i butik i kapitel 16 vilka alla visar att ålderskontrollen ligger på låg nivå. I Statens folkhälsoinstituts länsrapport anges att läns- styrelserna rapporterar en något splittrad bild av efterlevnaden av bestämmelserna om åldersgränser, eventuell överservering, samt ordningsläget på serveringsställena. Flera länsstyrelser nämner att överservering förekommer i större omfattning och upplevs som ett större problem än servering till underåriga. Länsstyrelserna rapporterar också om att ordningsstörningar kan bero på servering av s.k. helrör samt tillfälliga serveringstillstånd. Överetablering när det gäller restauranger med sena serveringstider bidrar i vissa områden till ordningsstörningar liksom användning av falska legitimationer. För många gäster i en lokal kan också förekomma. Ett flertal länsstyrelser rapporterar att antalet administrativa åtgärder mot innehavare av serveringstillstånd har ökat. Viss osäkerhet råder dock om detta beror på kommunernas ökade träffsäkerhet och bättre tillsyn eller sämre efterlevnad av bestämmelserna. 2003 anger att många undersökningar om försäljning av folköl har genomförts vilka alla har visat att detaljhandeln inte klarar ålderskontrollen och detta talar för att tillsynen är otillräcklig. Förbättringar i butikernas efterlevnad av bestämmelserna kan åstadkommas genom en mer aktiv tillsyn och genom en mer aktiv påföljdshantering av de administrativa åtgärdsbestämmelserna och av ansvarsbestäm- melserna i alkohollagens tionde kapitel. Ökade insatser och högre grad av samverkan från berörda myndigheter, framför allt mellan kommunen och den lokala polismyndigheten, är också nödvändiga i strävan att följa och använda bestämmelserna. framför i länsrapporten , när det gäller länsstyrelsernas tillsyn, att det från länsstyrelserna saknas analys och förslag till lösning på eventuella problem och föreslår upprättandet av en länsstrategi. En länsstrategi, som exempelvis kan grundas på tillgängliga kunskaper och statistik om alkohol- försäljning, konsumtionsvanor, alkoholrelaterade sjukdomar och alkoholrelaterat våld samt, i relevanta fall uppgifter om beslag av alkohol, trafikolyckor och omhändertagande av berusade personer etc. Av detta material bör sedan en analys med inriktning på problemlösning göras. Denna skall särskilt peka på de problem som är typiska för länet eller delar av länet. Särskild uppmärksamhet bör läggas på samspelet mellan länsstyrelser och kommuner och den betydelse detta har för att problemen på området skall minska. Det är väsentligt att länsstyrelserna, för att öka sin egen kunskap och möjlighet att prioritera samt kunna sköta sin uppgift som fördel- ningsorgan, skapar en specifik regional bild som även innehåller förslag till åtgärder. Länsstyrelserna bör, i sin tillsyn och rådgivning verka för att samordningen mellan alkoholförebyggande arbete och tillsynsverksamhet skall öka. Det kan exempelvis genomföras genom en studie av hur kommunens tillämpning av alkohollagen utvecklats i förhållande till lagstiftningens syfte. Det behövs enligt metoder för att bedriva en god och resultatinriktad tillsyn. anför i rapporten vidare att läns- styrelserna utövar tillsyn inom länet och de skall också biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Detta innebär bland annat att länsstyrelserna skall följa den kommunala tillämpningen, ge råd och stöd till kommunerna samt kontrollera att de fullgör sina uppgifter på ändamålsenligt sätt. Vidare skall länsstyrelserna, som statens företrädare i länet, föra ut statsmakternas politik och se till att den får genomslag. Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och lagenlighet i enskilda ärenden och i verksamheter. Tillsyn skall relateras till av statsmakterna fastställda mål. Resultaten av tillsynen skall återföras till kommunerna. Av landets 21 länsstyrelser gjorde endast 14 stycken tillsynsbesök i kommuner . Åtta länsstyrelser har tagit upp 21 ärenden i 13 kommuner om brister i arbetet enligt alkohollagen. Fem av dessa har riktat någon form av kritik mot någon kommuns arbete enligt alkohollagen. I dessa fall har 10 kommuner kritiserats genom I stort sett samtliga länsstyrelser, 20 av 21 stycken, hade deltagit i och/eller anordnat sammankomster för utbildning av och erfarenhetsutbyte på alkoholområdet . Av länsrapporten framgår att 16 länsstyrelser då gjorde tillsynsbesök i kommuner och att samtliga länsstyrelser deltog i, eller anordnade, sammankomster för utbildning och erfarenhetsutbyte på alkoholområdet där huvudsakligen kommu- nala alkoholhandläggare var den huvudsakliga målgruppen men det har också förekommit att politiker, polismyndigheten och kommu- nernas alkohol- och drogsamordnare varit målgrupper. Vidare anges att endast en länsstyrelse uppgett att den deltagit i utbildning av restaurangpersonal avseende ansvarsfull alkoholhantering. I har ansvar för den regionalt samordnade tillsynen av restaurangbranschen i länet, . Avsikten med arbetet är att skapa en sundare och mer seriös restaurangbransch och ge restaurangägarna möjlighet att konkurrera på lika villkor. I första hand handlar arbetet om att avslöja ekonomisk brottslighet inom restaurangbranschen, men ingripanden sker även mot servering till underåriga eller berusade personer och brott mot livsmedels- och räddningstjänstlagen. Förutom medverkar kommunerna, polisen, Skatte- verket, migrationsverket, räddningstjänsten, , tullen, yrkesinspektionen, diskrimineringsombudsmannen, och Hotell- & Restaurangfacket. Flera svårigheter finns när det gäller kommunernas tillsyn enligt alkohollagen. Kommunernas olika storlek och faktiska möjligheter att bedriva sådan varierar, liksom även ambitionsnivån hos de politiker som bestämmer de ekonomiska ramarna för tillsyns- verksamheten. anför, i länsrapport , att det finns en snedfördelning mellan ekonomiska och alkoholpolitiska huvudorsaker till de administrativa ingripandena, endast i av besluten om återkallelse av tillståndet var det alkoholpolitiska olägenheter som var huvudsaklig grund till återkallelsen, medan det vid beslut om varning var . har, i sin rapport alkohol- servering m.m. (2003:36), föreslagit att STAD-modellens arbetssätt (se nedan) skall vara vägledande för alkoholtillsynen i hela landet. Rapporten utgör redovisningen av ett regeringsuppdrag att i samarbete med företrädare för restaurangnäringen, de fackliga organisationerna, , och utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram när det gäller serveringsställen. startades i och innebär ett samarbete mellan bland andra restaurangbranschen, polisen, tillståndsenheten och (tidigare Alkohol- inspektionen). Huvudmålet med projektet är att minska våldsbrott och skador relaterade till alkoholkonsumtion på restaurang. Som delmål har uppställts att restaurangerna inte skall servera alkohol till underåriga, att restaurangerna inte skall servera alkohol till märkbart berusade gäster, att öka serveringspersonalens förmåga att kunna se risksituationer och kunna ingripa på ett psykologiskt bra sätt, att restaurangerna utarbetar riktlinjer för alkoholhantering vis à vi gäster och personal samt att myndigheterna utarbetar riktlinjer för sin tillsyn när det gäller restaurangernas alkohol- hantering. En referensgrupp, med representanter från berörda myndigheter, branschförening och fackförening, bildades och denna grupp har haft regelbundna möten och gemensamt utvecklat utbildningen Ansvarsfull alkoholservering. En vetenskaplig utvärdering av projektarbetet visar att antalet misshandelsbrott, fall av olaga hot och våld mot tjänsteman – minskade . Projektområdet omfattade 550 restauranger i . arbete hade restaurangrelaterade våldsbrott och skador minskat , restaurangerna nekade oftare berusade liksom underåriga gäster alkoholservering, samarbetet mellan restauranger och tillsynsmyndigheter hade förbättrats och, restaurangpersonalen stärkts i sin yrkesroll, tillsynsmyndigheterna hade blivit effektivare i sin kontroll av alkoholserveringen på restaurangerna, många restauranger hade utvecklat egna riktlinjer för sitt förhållningssätt när det gäller alkohol och droger, utbildning i ansvarsfull alkoholservering för serveringspersonal blev obligatorisk för restauranger som har öppet efter och verksamheten har permanentats. En central och avgörande del i projektarbetet har utvecklingen och genomförandet av en tvådagarsutbildning i ansvarsfull alkohol- servering för krögare, restaurangpersonal och dörrvakter varit. har, genom regleringsbrevet för , fått i uppgift att sprida metoder till kommunerna om ansvarsfull alkoholhantering inom restaurangnäringen i enlighet med rapporten alkoholservering m.m. Detta arbete genom- förs på så sätt att svarar för metodstöd, metodutveckling och kvalitetssäkring. Institutet besöker kommu- nerna, ibland upp till tre kommuner tillsammans och träffar alkoholhandläggare, politiker, polisen m.fl. och informerar om metoden och de erfarenheter som finns från . Därefter hör de kommuner, kanske tre stycken, som tillsammans skall bilda en samarbetsgrupp och söka upp restaurangägarna och få dem att acceptera de tankar som metoden bygger på, av sig till . Kommunerna skall sedan värva kandidater från restaurangbranschen till gruppen. Vid ett möte kommer man därefter överens om att göra studier i kommunen för att se om det finns några problem med servering till underåriga och/eller personer som är märkbart påverkade av alkohol eller något annat berusningsmedel. Inköpsstudier, där skådespelare och unga deltar görs därefter på olika serveringsställen, varefter man i samarbets- gruppen enas om huruvida det finns sådana problem eller inte. Politikerna i kommunerna, liksom även lokalpressen, får del av materialet. Polisen och restaurangbranschen är kommunens vikti- gaste samarbetspartners men även kan finnas med. Tillsammans skall deltagarna i samarbetsgruppen sedan skapa en utbildning, med viss lokal förankring, där kommunens alkohol- handläggare håller i den utbildning som avser alkohollagen och lokal polis deltar. Därefter fortsätter samarbetsgruppen sitt arbete med möten med och utbildning av serveringspersonal och ordnings- vakter. Efter 2–kan arbetet permanentas genom ett avtal mellan parterna där de accepterar vissa åtaganden. Utredningen har tillskrivit samtliga länsstyrelser och begärt in uppgifter om hur många som arbetar med tillsynsfrågor inom kommunerna och också om vilka yrkeskategorier som utför arbetet. Länsstyrelserna har inte inkommit med uppgifter från alla kommuner men här nedan redovisas vad som framkommit. Flera av de kommuner som har ett stort antal tillsynsobjekt per invånare (serveringsställen och butiker som säljer folköl), framför allt ett stort antal serveringstillstånd, är typiska turistkommuner, t.ex. Åre, och . En fråga som härvid är av intresse är huruvida det finns ett samband mellan antalet årsarbets- krafter inom tillsyn och det antal tillsynsobjekt som finns i kommunerna. Är det så att kommuner med flest tillsynsobjekt också uppvisar högst antal årsarbetskrafter inom tillsynen? Ett mått som kan användas för att studera detta närmare är antalet årsarbets- krafter per tillsynsobjekt, eller, i detta fall, per 100 tillsynsobjekt. Skulle det vara så att kommuner med många tillsynsobjekt också uppvisar mer tillsynsarbete (allt efter hänsyn tagen till skillnader i befolkningen) bör det inte förekomma några större skillnader mellan kommunerna i årsarbetskrafter per 100 tillsynsobjekt. Figur 18.1 visar att så inte är fallet. Det förekommer tämligen stora skillnader mellan olika kommuner i antal årsarbetskrafter (per 100 tillsynsobjekt). Kommuner med mest tillsyn uppvisar nära två års- arbetskrafter per 100 tillsynsobjekt medan kommuner med minst tillsyn inte uppvisar något, eller i stort sett inte något, tillsyns- arbete överhuvudtaget. Fyra, av de sammanlagt 237 kommunerna med tillgängliga uppgifter om årsarbetskrafter, uppvisar inget tillsynsarbete, alltså ingen årsarbetskraft alls och ytterligare 30 kommuner ett tillsynsarbete understigande 0,01 årsarbetskrafter per 100 tillsynsobjekt. Kommungenomsnittet är ca en halv års- arbetskraft per 100 tillsynsobjekt (medianvärdet ca 0,4). Årsarbetskraft per 100 tillsynsobjekt per kommun (rangordnat efter antal årsarbetskrafter) Medelvärde = 0,49 årsarbetskrafter per 100 tillsynsobjekt (Medianvärdet = 0,39) Skillnaderna mellan kommunerna när det gäller nedlagd tid på tillsyn enligt alkohollagen kan inte förklaras av kommunala skill- nader när det gäller antalet serveringstillstånd och butiker med folkölsförsäljning, detta eftersom vad som angetts i figur 18.1 är antalet årsarbetskrafter per 100 tillsynsobjekt. Sambandet mellan kommunernas antal årsarbetskrafter och antalet tillsynsobjekt per 100 000 invånare är också lågt. En annan möjlig förklaring till dessa skillnader i tillsynsarbete mellan kommunerna skulle kunna vara att de uttrycker skillnader i grad av alkoholproblematik. Kommuner med mer omfattande tillsynsarbete skulle i så fall vara sådana som uppvisar större alkoholproblem än andra, med mindre omfattande tillsynsarbete. Ett sätt att testa detta är att se hur årsarbetskrafterna samvarierar med Systembolagets försäljning på kommunnivå, ett annat att se hur de samvarierar med den alkoholrelaterade dödligheten. Inget av dessa två mått ger dock en fullständig bild av kommunernas Den alkohol som säljs i en kommun kan t.ex. vara köpt av personer i boende i en annan och antalet dödsfall blir mycket små i de mindre kommunerna, trots att tidsperioden här avser , 1997 . Sambandet mellan Systembolagets försäljning och antalet års- arbetskrafter (per 100 tillsynsobjekt) visar sig vara svagt och detsamma gäller sambandet mellan årsarbetskrafter och den alkoholrelaterade dödligheten per kommun –2001. Mycket talar således för att skillnaderna i tillsynsarbete mellan kommunerna har lite att göra med skillnader i omfattningen av alkoholproblem inom dessas gränser. Det framstår därför som mest sannolikt att de skillnader som framgår ovan helt enkelt uttrycker olika grad av prioriterings- eller ambitionsnivå mellan kommunerna. Vissa kommuner betraktar tillsyn enligt alkohollagen som en viktig fråga, andra inte. Utredningen har frågat länsstyrelserna hur många som där arbetar med tillsyn enligt alkohollagen och även när det gäller länsstyrelsernas arbete med sådan tillsyn framkommer, trots att dessa är statligt styrda myndigheter, skillnader i nedlagd tid. Av tabell 18.1 framgår stora variationer i det antal årsarbetskrafter som länsstyrelserna avsätter till tillsynsarbete enligt alkohollagen. Länsstyrelsernas omfattning av tillsynsarbete enligt alkohollagen (rangordnat efter antal årsarbetskrafter per 100 tillsyns- objekt) * Vid förekommer även tillsynsarbete som redovisas på annat konto. Länsstyrelserna har också tillfrågats om de, vid tillsynen över kommunerna, tar ställning till hur dessa organiserar sitt tillsyns- arbete. Bland de svar som inkommit anges av flera länsstyrelser att man arbetar för att små kommuner skall samverka och att man vid kommunbesök bl.a. fört diskussioner om organisation. Några länsstyrelser har också angett att man uttalat kritik mot någon kommun avseende hur man där organiserat tillsynsarbetet enligt alkohollagen. Regeringen tillsatte, , en utredning med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningen har överlämnat två betänkanden, Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) och Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). Utredningen behandlar också den tillsyn som kommu- nerna genomför på statens uppdrag, ett område till vilket alkohollagen hör och anför, sammanfattningsvis, följande i slut- betänkandet. Kritiken mot kommunernas tillsynsverksamhet har varit av två slag. Å ena sidan har den gällt brister i fråga om resurser och kompetens där kritikerna menat att kommunerna inte satsat tillräckligt på tillsynsuppgifterna. Detta har tagit sig skilda uttryck som att planerad verksamhet inte blivit genomförd eller att uppföljning av tillsynsinsatser uteblivit. Å andra sidan, delvis som en följd av den första kritiken, anser kritikerna att skillnaderna i utövandet av tillsynen är alltför stora. Detta anses leda till problem ur likvärdighets- och rättssäkerhetsperspektiv för tillsedda verksamheter.