sou · GTB33 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är också möjligt att an- söka om handräckning hos kronofogdemyndighet på det sätt som utredningen redovisat i avsnitt 2.6. Utredningen föreslår därför att en anmälan avseende förfarandet vid en begäran om återlämnande av ett stulet kulturföremål i skall avse båda dessa alternativa möjligheter. Såvitt gäller återkrav av olagligt utförda kulturföremål och därtill knutna ersättningsfrågor följer av utredningens förslag till ändringar av 6 kap. kulturminneslagen att en utländsk konventionsstat kan väcka talan direkt vid svensk domstol och begära att ett olagligt ut- fört kulturföremål återlämnas. Enligt 6 kap. kulturminneslagen är allmän domstol behörig att pröva en sådan talan. Det saknas anled- ning att avvika från denna processordning. I avsnitt 11.1 kommer utredningen att behandla frågor om domstolens handläggningsform för en talan om återlämnande av ett olagligt utfört kulturföremål och konstaterar därvid att det förfarande som tillämpas på processer som rör återlämnande av kulturföremål enligt 6 kap. kulturminneslagen även bör gälla beträffande anspråk som framställs av en konventions- stat, som inte ingår i EES. Detta innebär att en talan om återlämnande av ett olagligt utfört kulturföremål och frågor om ersättning till innehavaren skall handläggas i enlighet med de regler som gäller för indispositiva tvistemål (prop. 1994/95:74 s. 16). Bestämmelsernas indispositiva natur innebär att det inte är möjligt att begära ett före- mål återlämnat inom ramen för handräckningsförfarandet hos krono- fogdemyndigheten. Såvitt avser olagligt utförda kulturföremål skall således en anmälan med stöd av artikel 16 i konventionen endast avse förfarandet vid domstol. 10.3Säkerhetsåtgärder beträffande stulna eller olagligt utförda kulturföremål Förslag: Bestämmelsen i 6 kap. 5 § kulturminneslagen angående möjlighet för domstol att besluta om säkerhetsåtgärd beträffande kulturföremål skall utvidgas till att gälla även i samband med an- språk som framställs med stöd av konventionen. Enligt artikel 8(3) Unidroitkonvention får de interimis- tiska åtgärder, inklusive säkerhetsåtgärder, som står till förfogande enligt lagen i den stat där kulturföremålet finns även tillgripas när anspråket på återlämnande av föremålet framställts inför en domstol eller någon annan behörig myndighet i en annan konventionsstat. Bestämmelsen är viktig för att säkerställa att ett föremål inte för- svinner innan ett domstolsavgörande finns i det land som skall pröva själva frågan om återlämnande. Ett kulturföremål som bjuds ut på auktion i en konventionsstat kan exempelvis behöva tas om hand så att det inte försvinner innan en juridisk prövning av återlämnande- frågan hunnit ske i en annan konventionsstat (Lyndel V. Prott, Commentary on the Unidroit Convention, s. 72). En motsvarande bestämmelse återfinns bl.a. i artikel 24 i Bryssel- konventionen och artikel 31 i den s.k. I-förordningen som är bunden av (avsnitt 2.7.1). Allmänna svenska regler om säkerhetsåtgärder i form av kvarstad m.m. återfinns i 15 kap. . Dessa regler föreskriver bl.a. att om någon visar sannolika skäl för att han har bättre rätt till viss egendom som är eller kan antas bli föremål för rättegång eller prövning i annan liknande ordning, kan domstolen förordna om kvarstad på egendomen om det skäligen kan befaras att motparten skaffar undan, väsentligen försämrar eller på annat sätt förfogar över egendomen (15 kap. 2 § ). Bestämmelserna förut- sätter i princip att talan går ut på fullgörelse. Beslut om säkerhets- åtgärd meddelas som huvudregel av den domstol där en rättegång i saken är anhängig. Om rättegång inte är anhängig, gäller i fråga om behörig domstol vad som är föreskrivet om tvistemål (15 kap. 5 § första stycket ). Detta innebär att det finns en möjlighet att ansöka om säkerhetsåtgärd vid domstolen i den ort i där egendomen finns, om motparten saknar känt hemvist inom riket och tvisten rör lös egendom (10 kap. 3 § ). Vissa av reglerna om kvarstad m.m. i 15 kap. , bl.a. de ovan redovisade, kan tillämpas även beträffande olagligt ut- förda kulturföremål. I 6 kap. 5 § kulturminneslagen hänvisas till 15 kap. och i samband härmed anges att termen bättre rätt i 15 kap. i sammanhanget skall avse rätten att få egendom återlämnad. Bestämmelsen innebär att en säker- hetsåtgärd kan begäras oberoende av om en talan har väckts här i landet med stöd av 6 kap. kulturminneslagen. Enligt bestämmelserna i 6 kap. 8 § kulturminneslagen och 35 § kulturminnesförordningen kan tingsrätt på ansökan av besluta att ämbe- tet bl.a. får genomföra husrannsakan för att söka efter olagligt bort- förda kulturföremål. Beträffande stulna kulturföremål kan även bestämmelserna om bl.a. kvarstad och beslag i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål tillämpas. Den stat där en stöld ägt rum kan med stöd av dessa regler begära att svenska staten genomför vissa åtgärder för att säkra föremålet (avsnitt 2.8). Inom ramen för en brottmålsprocess kan vidare en person som blivit frånhänd ett föremål genom ett brottsligt förfarande återfå egendomen enligt reglerna om återställandebeslag i 27 kap. 1 § rätte- gångsbalken (avsnitt 2.4). Ett sådant beslut kan närmast liknas vid ett beslut om särskild handräckning. Själva rätten till egendom blir emellertid inte rättskraftigt avgjord, även om i praktiken kravet på att vidta rättsliga åtgärder överflyttas från målsäganden till den hos vilken beslaget har gjorts (SOU 2000:56 s. 151). Av det anförda framgår att de interimistiska åtgärder, inklusive säkerhetsåtgärder, som står till förfogande enligt svensk lag kan till- gripas när det gäller anspråk på återlämnande av kulturföremål. För att de bestämmelser om säkerhetsåtgärder i 15 kap. , som förutsätter ett anspråk på bättre rätt till ett föremål, även skall omfatta anspråk på återlämnande av ett olagligt utfört kulturföre- mål när detta framställs av en konventionsstat utanför EES bör bestämmelsen i 6 kap. 5 § kulturminneslagen även omfatta sådana situationer. 11Några ytterligare följdändringar i 6 kap. kulturminneslagen I föregående avsnitt har utredningen föreslagit att skyldigheten en- ligt 6 kap. 1 § kulturminneslagen att återlämna olagligt utförda kultur- föremål till stater inom EES skall utvidgas till att avse även återläm- nande till stater utanför EES som omfattas av Unidroit- konvention. Utredningen har också föreslagit att definitionen i 6 kap. 2 § kulturminneslagen utökas så att den omfattar även sådana kultur- föremål som avses i konventionen. I direkt samband härmed har vissa bestämmelser i 6 kap. kulturminneslagen ändrats så att de också avser anspråk på återlämnande av kulturföremål som framställs av konven- tionsstater utanför EES. Det finns även beträffande andra bestäm- melser i kapitlet anledning att överväga om dessa bör utvidgas på mot- svarande sätt. Denna bedömning måste göras med beaktande av såväl innehållet i konventionen som lämpligheten av att utvidga tillämp- ningsområdet på detta sätt. 11.1Handläggningsformen för en talan om åter- lämnande av ett olagligt utfört kulturföremål och frågor om ersättning till innehavaren Förslag: Bestämmelsen i 6 kap. 14 § första stycket kulturminnes- lagen om att offentligrättsligt grundande krav på återlämnande av kulturföremål och frågor om ersättning till innehavaren hand- läggs enligt regler för indispositiva tvistemål skall utvidgas till att gälla även vid återkrav från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. En begäran om återlämnande av ett kulturföremål är enligt svensk rätt närmast att betrakta som en fullgörelsetalan om återställande av en rubbad besittning. En sådan talan skall prövas av allmän domstol och handläggs som ett tvistemål. Detta är också utgångspunkten för de processuella bestämmelserna i 6 kap. kulturminneslagen. I samband med genomförandet i svensk rätt av direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål gjorde departementschefen be- dömningen att en anmodan om återlämnande av ett kulturföremål på grund av anspråkets offentligrättsliga grund medför att kravet på återlämnande bör handläggas enligt reglerna för indispositiva tviste- mål och lagbestämmelsen i 6 kap. 14 § första stycket kulturminnes- lagen utformades i enlighet härmed. Departementschefen konsta- terade också att frågan om ersättning till innehavaren har ett sådant direkt samband med kravet på återlämnande att intresset av att av- görandet blir materiellt riktigt är lika starkt såvitt avser denna fråga som när det gäller frågan om återlämnande. I konsekvens härmed bedömdes att även frågan om ersättning skulle handläggas enligt de regler som gäller för indispositiva tvistemål (prop. 1994/95:74 s. 16). En sådan indispositiv handläggningsform hindrar i och för sig inte att parterna kan träffa en överenskommelse om återlämnande av kultur- föremålet under förutsättning att en eventuell talan om återlämnande återkallas. Det är sålunda inte fråga om ett sådant rättsförhållande som endast kan bestämmas genom dom (prop. 1994/95:74 s. 16). Av den indispositiva karaktären följer att det inte är möjligt att anlita det summariska förfarande som en ansökan om handräckning hos en kronofogdemyndighet innebär. Reglerna i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning är, som framgått av avsnitt 2.6, begränsade till en talan som är av dispositiv natur och sålunda utesluts bl.a. en talan som har ett offentligrättsligt inslag (prop. 1980/81:88 s. 46). Utredningen finner inga skäl att nu avvika från den bedömning som departementschefen gjorde i samband med införlivandet av direktivet 93/7/EEG i svensk rätt. Ett offentligrättsligt krav på återlämnande med stöd av Unidroitkonvention bör sålunda enligt utred- ningens uppfattning handläggas enligt reglerna för indispositiva tvistemål. Inte heller i fråga om ersättning till innehavaren finns det enligt utredningens mening skäl att avvika från bedömningen att handläggningen bör ske enligt de regler som gäller för indispositiva tvistemål. Visserligen skiljer sig ersättningsreglerna i 6 kap. 7 § kultur- minneslagen respektive artikel 9 i direktivet 93/7/EEG från konven- tionens motsvarande ersättningsregler på så sätt att de förra utgår från att det är domstolen som bestämmer ersättningen, medan det i artikel 6 (3) i konventionen uttryckligen anges att parterna kan kom- ma överens om alternativ till ersättning. Den indispositiva hand- läggningen utesluter emellertid inte – som framgått av de uttalanden departementschefen gjort i de förarbeten som redovisats ovan – att parterna kan träffa en överenskommelse utom rätta och återkalla målet. Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså att regeln i 6 kap. 14 § första stycket kulturminneslagen skall utvidgas till att gälla även vid rättegångar som gäller återkrav av kulturföremål från stater utan- för EES som omfattas av konventionen. Förslag: Bestämmelsen om fördelning av rättegångskostnader i 6 kap. 15 § kulturminneslagen skall utvidgas till att gälla även i mål om återkrav från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. Bestämmelsen i 6 kap. 15 § kulturminneslagen reglerar vem som skall svara för rättegångskostnaderna när ett olagligt bortfört kulturföre- mål skall återlämnas från till en annan EES-stat. Huvud- regeln enligt denna bestämmelse är att 18 kap. gäller i fråga om fördelningen av rättegångskostnaderna. Även om offentligrättsligt grundande krav på återlämnande av kulturföremål och frågor om ersättning till innehavaren i enlighet med vad som konstaterats i föregående avsnitt handläggs enligt reglerna för indis- positiva tvistemål är i fråga om fördelningen av rättegångskostnader bestämmelsen i 18 kap. 2 § inte tillämplig, efter- som denna förutsätter att en uppgörelse utom rätta är utesluten. Som huvudregel gäller i stället bestämmelsen i 18 kap. 1 § rättegångs- balken som föreskriver att den part som förlorar målet skall betala rättegångskostnaderna. Från denna huvudregel föreskriver emeller- tid 6 kap. 15 § kulturminneslagen följande undantag. Om den åter- krävande statens motpart varit i god tro och inte insett eller bort inse att föremålet blivit olagligt bortfört, skall i stället den åter- krävande staten svara för rättegångskostnaderna vid tingsrätten. Detsamma gäller i högre instans om den återkrävande staten över- klagat den lägre instansens avgörande. Enligt 6 kap. 15 § kultur- minneslagen skall dock sådana kostnader som avses i 18 kap. 6 § , dvs. kostnader som en part genom vårdslöshet eller försummelse vållat motparten, alltid ersättas av den part som vållat kostnaden. Unidroitkonvention anges inte vem som skall stå för de kostnader som kan uppkomma när en domstol eller annan behö- rig myndighet prövar ett mål om återlämnande av ett olagligt utfört kulturföremål. Såsom framgår av avsnitt 4.4.4 omfattas inte rätte- gångskostnader av sådana kostnader för återlämnande som enligt artikel 6 (4) i konventionen skall erläggas av den återkrävande staten vid återförandet av ett olagligt utfört kulturföremål. För att genom- föra konventionen i svensk rätt krävs sålunda inte någon nationell reglering som särskilt anger hur rättegångskostnaderna skall för- delas när domstolen avgör ett mål om återlämnande av ett olagligt utfört kulturföremål från till en annan konventionsstat. Trots detta kan det finnas anledning för utredningen att överväga om det finns skäl att utvidga regleringen i 6 kap. 15 § kulturminnes- lagen så att den även gäller när det är fråga om anspråk från stater utanför EES som omfattas av konventionen. En sådan utvidgad reglering skulle innebära att regeln i 18 kap. 1 § – som anger att den förlorande parten skall betala rättegångskostnaderna – inte gäller för det fall den som tvingas återlämna ett kulturföremål varit i god tro. I sådana fall skall den åter- krävande staten svara för rättegångskostnaderna vid tingsrätten. Det- samma gäller i högre instans om den återkrävande staten överklagat den lägre instansens avgörande. Såvitt gäller anspråk från EES-stater har denna särreglering införts för att undvika att den som inte varit klandervärd drabbas av kostnadsansvaret (prop. 1994/95:74 s. 20 f.) och en motsvarande regel finns i 7 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Särregeln kan också sägas anknyta till att innehavaren vid återlämnandet är berättigad till ersättning och sålunda inte i alla delar kan ses som en förlorande part. Utredningen anser att de syften som föranlett införandet av en särskild reglering i 6 kap. 15 § kulturminneslagen gör sig lika starkt gällande vid återkrav från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention som vid återkrav från de stater som ingår i EES. Bestämmelsen framstår som väl avvägd. Det finns därför skäl att utvidga bestämmelsen så att den gäller vid återkrav av båda slagen. Utredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att 6 kap. 15 § utvidgas till att gälla i mål om återkrav från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. 11.3Riksantikvarieämbetets befogenheter som central myndighet enligt 6 kap. kulturminneslagen Bedömning: Bestämmelserna som reglerar tingsrätts möjlighet att på ansökan av besluta om undersök- ning hos någon för att eftersöka kulturföremål och Riksantikvarie- ämbetets funktion som central myndighet i 6 kap. 8–13 §§ kultur- minneslagen och 34–35 §§ kulturminnesförordningen skall inte ut- vidgas till att gälla även vid återkrav från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. Lämpligheten av att det enligt nuvarande ordning ankommer på den centrala myndigheten att genomföra undersökningar hos någon för att söka efter ett olagligt bortfört kulturföremål och att ta hand om föremålet bör enligt utredningens mening bli före- mål för närmare överväganden. I samband med att direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kultur- föremål införlivades i svensk rätt utsågs i egen- skap av central förvaltningsmyndighet för frågor om kulturmiljövård till sådan central myndighet som enligt artikel 3 i direktivet skall utses av varje medlemsstat för att utföra de uppgifter som följer av tillämpningen av direktivet. En bestämmelse som anger att Riks- antikvarieämbetet är central myndighet enligt 6 kap. kulturminnes- lagen togs in i 34 § kulturminnesförordningen. I 6 kap. 8 § kultur- minneslagen och 35 § kulturminnesförordningen anges vilka upp- gifter tilldelats i egenskap av central myn- dighet. Till följd av att åtagandena enligt Unidroitkonvention föreslås bli inarbetade i 6 kap. kulturminneslagen finns särskild an- ledning att överväga om reglerna i fråga om funktion som central myndighet och ämbetets befogenheter skall utvidgas så att de också gäller i samband med anspråk från stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. Om bestämmelserna utvidgas på detta sätt, innebär det att Riks- antikvarieämbetet också på begäran av en konventionsstat utanför EES har skyldighet att söka efter kulturföremål som förts bort olag- ligt, underrätta berörda stater när ett kulturföremål påträffas i och ta emot motsvarande underrättelser från andra stater. Det skulle vidare innebära att skulle vara skyldig att agera som förmedlare mellan den återkrävande staten och innehavaren i av ett kulturföremål och på olika sätt samarbeta med centrala myndigheter i andra stater även i sådana fall. Dessutom skulle åläggas en mer omfat- tande skyldighet att ta emot underrättelser från andra myndigheter samt att kontrollera kulturföremål som påträffats utomlands och som misstänks ha blivit olagligen bortförda från (prop. 1994/95:74 s. 22). har en särskild befogenhet som central myndighet. Enligt 6 kap. 8 § kulturminneslagen kan den centrala myndigheten ansöka vid tingsrätt om att få genomföra en under- sökning hos någon för att söka efter ett visst föremål som förts bort från en EES-stat. Efter beslut av tingsrätt kan den centrala myndigheten ges tillträde till lokaler m.m. för att söka efter be- stämda kulturföremål hos en fysisk eller juridisk person och med stöd av 6 kap. 10 § kulturminneslagen ta med sig det sökta före- målet, om det påträffas vid undersökningen. Vissa av bestämmel- serna i 28 kap. om husrannsakan m.m. är tillämp- liga beträffande undersökningen. Den centrala myndigheten har möjlighet att begära handräckning av kronofogdemyndigheten, om den som drabbas av undersökningen motsätter sig att den genom- förs (6 kap. 9 § tredje stycket kulturminneslagen). En utvidgning av tillämpningsområdet för de nämnda bestämmelserna skulle inne- bära att befogenheter skulle gälla i motsva- rande mån då det var fråga om kulturföremål som förts bort från kon- ventionsstater utanför EES. Det kan i och för sig framstå som naturligt att Riksantikvarie- ämbetet med dess nationella funktion som central förvaltnings- myndighet för frågor om kulturmiljövård och med dess ansvar att fungera som central myndighet avseende sådana återlämnanden av kulturföremål som sker med stöd av 6 kap. kulturminneslagen ges motsvarande befogenheter i förhållande till stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. Ett starkt argument för att utöka upp- gifter som central myndighet är att lagstiftningen därigenom blir enhetlig och kommer att gälla oavsett om det är fråga om ett åter- lämnande till en EES-stat eller till en konventionsstat utanför EES. Vidare skulle en lagfäst samarbetsskyldighet mellan staterna kunna underlätta återlämningsförfarandet med stöd av konventionen. Det finns emellertid flera argument som talar emot en sådan ut- vidgad reglering. Till en början kan konstateras att det knappast går att utgå från att en utökad reglering av centralmyndighetsfunktionen skulle kunna inrymmas inom befintliga Det anses allmänt att den illegala handeln med kulturföre- mål ökar (se t.ex. resolution av och kommissionens rapport (2000) 325-C5-0509/2000). Vilka åter- verkningar detta kommer att få på myndighetens arbete är svårt att förutsäga, men en tilltagande brottslighet kan förmodas få synbara effekter på antalet ärenden. Om ansvar och skyldigheter som central myndighet utökas i förhållande till fler stater, skulle detta troligen innebära att myndigheten kommer att behöva extra resurser. Kostnader kan förmodas uppkomma för att ämbetet skall kunna upprätthålla en större beredskap och varje ärende innebära ett merarbete. Det saknas dessutom bestämda rikt- linjer för tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna i 6 kap. kulturminneslagen och myndigheten har sålunda inga inarbetade rutiner att följa vid en utvidgad reglering. Det finns ytterligare skäl som talar mot att utvidga bestämmel- serna. Ett sådant skäl är att vissa av de uppgifter som ankommer på den centrala myndigheten förutsätter att det finns en motsvarande myndighet i andra berörda stater. Bestämmelsen i 35 § kulturmin- nesförordningen utgår från att det bedrivs ett samarbete med centrala myndigheter i andra stater (se t.ex. punkterna 7–9). Mot bakgrund av att konventionen inte förutsätter att konventionsstaterna utser en central myndighet med motsvarande skyldigheter som de som före- ligger med stöd av direktivet 93/7/EEG, kan det uppkomma prak- tiska svårigheter när den centrala myndigheten skall fullgöra sina i lag och förordning reglerade skyldigheter och inte har någon själv- klar part att vända sig till i den andra konventionsstaten. Ett annat argument som talar emot en utökad reglering av central- myndighetsfunktionen är att den befogenhet som ges åt Riksanti- kvarieämbetet att – efter beslut av domstol – genomföra under- sökningar hos någon för att söka efter ett visst olagligt utfört kultur- föremål och omhänderta detta om det påträffas närmast är att lik- ställa med de straffprocessuella reglerna om husrannsakan och be- slag. Såsom lagrådet konstaterat i sitt yttrande över förslaget till författningsändringarna i 6 kap. kulturminneslagen bör återhållsam- het iakttas när det gäller att införa regler om sådana undersökningar vid sidan av det straffprocessuella området (prop. 1994/95:74 s. 49 f.). Bestämmelserna i 6 kap. 8–10 §§ kulturminneslagen är utformade så att det närmast ankommer på i egenskap av central myndighet att rent konkret söka efter föremål, även om enligt 6 kap. 9 § tredje stycket kulturminneslagen myndigheten kan begära handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra I realiteten torde det vara förenat med mycket stora olägenheter och risker för anställda att genomföra sådana åtgärder och arbetsuppgifter av detta slag torde dessutom kräva särskild utbildning. Av betydelse i samman- hanget är också att brottsligheten med anknytning till handel med kulturföremål anses tendera till att bli allt grövre och i vissa fall även involverar penningtvätt till följd av organiserad droghandel (se t.ex. artikeln The Causes of Illicit Traffic in Cultural Property av Manus Brinkman, tidigare generalsekreterare för ICOM). För att rent praktiskt kunna genomföra eftersökandet av kulturföremål och ta dem i beslag, torde mot denna bak- grund i flera fall vara i behov av bistånd av polis. Eftersom åt- gärderna i de flesta fall kan förmodas behöva vidtas skyndsamt för att inte det eftersökta föremålet skall gömmas undan eller andra åtgärder vidtas som skulle försvåra ett återlämnande, är det angeläget att kunna få ett sådant bistånd av polis. Om polisen åläggs laglig skyldighet att agera i den uppkomna situationen, skulle denna skyldighet kunna åberopas av inför förestående brådskande undersökning och förfarandet därmed på- skyndas. Genom att den centrala myndigheten i svensk rätt ensam fått ansvaret för att genomföra de nu beskrivna närmast polisiära åtgärderna – om än med viss hjälp av kronofogdemyndigheten om handräckning begärs – framstår det som om den centrala myndig- heten fått ansvar för uppgifter som myndigheten inte har reella möjligheter eller resurser att genomföra på samma sätt som t.ex. . Enligt har syftet aldrig varit att tilldela den centrala myndigheten fullt ansvar för att vidta alla de åtgärder som föreskrivs i direktivet 93/7/EEG.