sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — I överensstämmelse med EU:s uppförandekod, men också med gällande svensk praxis, bör tillståndsprövningen enligt det före- slagna kriteriet om mänskliga rättigheter inriktas på politiska och medborgerliga rättigheter, det vill säga rättigheter som hand- gripligen kan kränkas. Exempel på kränkningar är här tortyr, godtyckliga avrättningar, försvinnanden och godtyckliga grip- anden. Utredningen vill genom den föreslagna inriktningen på prövningen inte på något sätt förringa betydelsen av statsmakternas skyldigheter att tillgodose grundläggande mänskliga behov såsom en dräglig levnadsstandard och rätten till hälsovård och utbildning. Det åttonde kriteriet, som utredningen föreslår, ålägger tillstånds- prövaren att även beakta de ekonomiska förhållandena i det till- tänkta mottagar- eller samarbetslandet. Förslaget att införliva kodens materielspecifika synsätt i rikt- linjernas kriterium om de mänskliga rättigheterna medför en viss förändring för prövningen. Man kommer inte bara att se till den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstatens respekt för mänskliga rättigheter utan även beakta materielens avsedda och tänkbara an- vändningsområden. Denna förändring bör dock inte överdrivas. För det första finns i gällande riktlinjer olika presumtioner för KS och ÖK, ursprungsleveranser och följdleveranser samt för materiel med övervägande svensk respektive utländsk identitet. För det andra prövar ISP vissa ärenden utifrån materielens användnings- område. Det har gällt ärenden som avsett dels materiel med huma- nitära användningsområden, till exempel utrustning för minröjning och ammunitionsförstöring, dels materiel med civila användnings- områden, till exempel radarutrustningar för trafikövervakning. För det tredje har i och med sin anslutning till FA/god- känt att tredjelandsexport av gemensamt framtagna produkter prövas i enlighet med bland annat uppförandekodens kriterier och därmed ett materielspecifikt synsätt i fråga om mänskliga rättig- heter. Ett särskilt problem rör frågan om statsansvar i för- hållande till leveranssäkerhetsgarantier, om det kommer till kännedom att tidigare levererad materiel används för tortyr eller andra grova brott mot mänskliga rättigheter. I proposi- tionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 57) diskuterar regeringen sådana situationer och kommer till slutsatsen att ansök- Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna ningar om export av reservdelar med mera till tidigare inköpt svensk materiel endast bör avslås när ett ovillkorligt hinder före- ligger. Regeringen erinrar i propositionen bland annat om sitt tidigare ställningstagande att med en sträng restriktivitet för ur- valet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt () att tveksamhet uppstår i fråga om export av reserv- delar till materiel, för vilka licens en gång lämnats. 5.4.4Demokrati som kriterium? Utredningen har i uppdrag att undersöka konsekvenserna av att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. En sådan undersökning är svår att genomföra då innebörden av begreppet demokrati är omtvistad och eftersom ett demokratikriterium inom exportkon- trollområdet varken har funnits tidigare i eller tilläm- pas av något annat land. För det första bedömer utredningen att införandet av ett demo- kratikriterium i riktlinjerna skulle resultera i vissa tillämpnings- svårigheter. Denna bedömning grundar sig i att varken eller någon mellanstatlig organisation har en modell för hur man drar gränsen mellan demokrati och icke-demokrati. Också forskare är oense i fråga om när demokrati kan sägas ha konsoliderats i en viss stat. Vissa lägger tyngdpunkten på institutionella aspekter såsom maktfördelning, möjlighet till ansvarsutkrävande och regelbundna fria och rättvisa val. Andra forskare fokuserar på framväxten av en demokratisk kultur, legitimitet, medborgarnas deltagande i den offentliga debatten samt förekomsten av fria och obundna tid- ningar och massmedier. För det andra bedömer utredningen att om skulle införa ett demokratikriterium i riktlinjerna skulle vårt land bli ensamt om att ha ett sådant. Såvitt utredningen känner till har inget svensk samarbetsland på materiel- eller exportkontrollområdet infört, eller planerar införa, ett demokratikriterium. För svensk försvarsindustri skulle troligtvis ett demokratikriterium hämma möjligheterna till att inleda samarbeten med andra länders försvarsindustrier. I kon- sultationer med andra stater om tredjelandsexport av gemensamt framtagen materiel, till exempel inom FA/, skulle vidare kunna få svårt att ensamt hävda ett demokratikriterium. Till detta kommer den problematik som skulle uppträda om i enlighet med ett nyinfört demokratikriterium underkände en stat Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna som redan är mottagare av svensk krigsmateriel och har leverans- säkerhetsgarantier enligt gällande riktlinjer eller i en separat över- enskommelse. Sammanfattningsvis anser utredningen att det varken finns tillräckliga skäl eller förutsättningar för att införa ett demokratikriterium för prövningen av ärenden om export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel. Utredningen har varken ansett det möjligt eller tillrådligt att inom ramen för sitt uppdrag försöka definiera begreppet demokrati. De svenska riktlinjerna har utarbetats under , då konflikter mellan och inom stater beskrevs i termer av öst mot väst och då parter kopplades till endera supermakten. För och andra stater som betonade neutralitet gällde att inte ta ställning, till exempel genom att bistå den ena eller andra parten med krigs- materiel. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 47) framhåller regeringen särskilt icke-inblandning när den motiverar riktlinjerna: Främst gäller, liksom tidigare, att utlands- samverkan inte bör äventyra att hålls utanför andra länders konflikter. Gällande bestämmelser om väpnade konflikter är snarlika dem som nedtecknades 1971. En förändring är emellertid att distinktionen mellan materiel av utpräglad defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt ersattes med den mellan ÖK och KS. EU:s uppförandekod utarbetades omvärlds- förhållanden och av 15 medlemsländer med delvis olika inställning till militära allianser och neutralitet. Koden, som antogs 1998, har följaktligen ett något annat anslag än riktlinjerna i fråga om väpnade konflikter som ett kriterium för vapenexport. De två rele- vanta kriterierna lyder: Den interna situationen i det slutliga bestämmelselandet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter Medlemsstaterna kommer inte att tillåta export som skulle provocera eller förlänga väpnade konflikter eller förvärra existerande spänningar i det slutliga bestämmelselandet. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet Medlemsstaterna kommer inte att utfärda exportlicens om det finns en uppenbar risk för att den avsedda mottagaren skulle använda den till- tänkta exporten på ett aggressivt sätt mot ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld. När medlemsstaterna överväger dessa risker kommer de bl.a. att be- akta a)om någon väpnad konflikt pågår eller sannolikt kommer att uppstå mellan mottagarlandet och ett annat land, b)om det föreligger något territoriellt krav på ett angränsande land som mottagarlandet tidigare försökt eller hotat att genomdriva med våld, c)om materielen sannolikt kommer att användas för annat än mot- tagarens legitima nationella säkerhets- och försvarsändamål, d)behovet av att inte negativt påverka den regionala stabiliteten på något märkbart sätt. Som ett resultat av de politiska förändringarna i omvärlden ligger den svenska säkerhetspolitikens tonvikt inte längre på neutralitet utan på militär alliansfrihet. Genom deltagandet i den europeiska utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken tar ställning i om- världsfrågor på ett annat sätt . I detta ljus bedömer ut- redningen att riktlinjernas bestämmelse om väpnade konflikter i enskilda fall kan komma att stå i strid med regeringens inställning. Till exempel kan regeringen anse att det ligger i svenskt intresse att materiellt stödja samarbetsländer som anfalls eller hotas. Också som ett led i att integrera uppförandekodens kriterier och rikt- linjerna förordar utredningen en skrivelse i riktlinjerna som ger utrymme att väga in svenska intressen i förhållande till den för ärendet aktuella konflikten. Enligt utredningen bör tillstånd inte beviljas om det finns en uppenbar risk att den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten kan komma att använda den aktuella materielen för annat än legitima säkerhets- och försvarsändamål. Uppförandekodens exempel på ändamål som inte kan anses vara legitima – det vill säga att använda den tilltänkta exporten för att provocera fram eller förlänga interna väpnade konflikter, hota ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld – bör kunna utgöra rättesnören för den svenska tillståndsprövningen. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna EU:s gemensamma säkerhetsstrategi, som medlemsstaterna an- tog , lyfter fram exportkontroll som ett viktigt medel för att bemöta unionens säkerhetshot. I uppförandekoden uppmärksammas också att medlemsstaternas säkerhet är beroende av att alla medlemsstater bedriver en effektiv exportkontroll. I kodens femte kriterium återfinns dessutom bestämmelser om sär- skilda EU-hänsyn vid tillståndsprövningen: Den nationella säkerheten för medlemsstaterna eller de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de yttre förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder Medlemsstaterna kommer att beakta a)den tilltänkta exportens möjliga inverkan på egna, andra medlems- staters eller vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, som de erkänner att denna faktor inte får påverka deras be- aktande av kriterierna om respekt för de mänskliga rättigheterna och om regional fred, säkerhet och stabilitet, b)risken för att de berörda varorna används mot deras egna styrkor eller mot styrkor från vänner eller allierade eller från andra medlems- stater, c)risken för reverse eller icke avsedd tekniköverföring. Motsvarande kriterium saknas i riktlinjerna och bör föras in för att säkerställa att utreder om en tilltänkt export eller ett till- tänkt samarbete kan skada den nationella säkerheten för någon EU-medlemsstat. Utredningen erfar dock att ISP redan tar särskild EU-hänsyn vid prövningen, varför tillägget till riktlinjerna främst kommer att innebära att praxis befästs. I gällande riktlinjer beskrivs situationer där meddelade tillstånd bör återkallas. Möjligheten att återkalla tillstånd regleras emellertid också i krigsmateriellagen. I lagens 16 § anges att tillstånd till ut- försel eller samverkan med utländsk part kan återkallas om tillståndshavaren åsidosatt en föreskrift i denna lag eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Meddelade tillstånd till samarbete kan dock inte återkallas om samarbetsavtalet redan har ingåtts. har två utförseltillstånd återkallats med stöd i lagen, varav ett med hänvisning till särskilda skäl (FN-embargo) och ett på grund av felaktig information i ansökan. Enligt utredningens uppfattning regleras frågan om återkallelse på ett tillfredsställande och mer fullständigt sätt i lagen. Riktlinjernas skrivning om åter- Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna kallelse kan, med hänvisning till utredningens ambition att förenkla politiken, lyftas ut utan att det innebär någon praxisförändring. 5.4.6Uppträdande gentemot det internationella samfundet I kapitel 4 noterades att EU:s uppförandekod vilar på en bred hot- bildsbeskrivning. Detta märks särskilt i kodens sjätte kriterium där ett antal olika faktorer samlas under rubriken upp- trädande i förhållande till det internationella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt, nämligen: Medlemsstaterna kommer bl.a. att beakta köparlandets tidigare upp- trädande i fråga om a)dess stöd till eller uppmuntran av terrorism och internationell organiserad brottslighet, b)dess uppfyllande av sina internationella åtaganden, i synnerhet i fråga om icke-användning av våld, även enligt internationell humanitär rätt som är tillämplig på internationella och icke internationella konflikter, c)dess engagemang för icke-spridning och andra former av vapen- kontroll och nedrustning, särskilt undertecknande, ratificering och genomförande av relevanta konventioner om vapenkontroll och ned- rustning enligt punkt b i kriterium ett. Motsvarande kriterium finns inte i riktlinjerna och som ett led i att integrera kod och riktlinjer förordar utredningen en komplettering av riktlinjerna. För det första föreslår utredningen att tillstånd inte skall medges för stat som stödjer terrorism eller internationell organiserad brottslighet. De stater som ägnar sig eller misstänks ägna sig åt sådana verksamheter är kända och diskuteras bland annat inom de multinationella exportkontrollregimerna som är medlem av. Tillägget bedöms förtydliga det svenska ansvaret i kampen mot terrorismen och befästa den praxis som utvecklats inom ramen för kontrollen av produkter med dubbla användningsområden. För det andra föreslås att man vid prövningen bör beakta om staten i fråga respekterar den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Vid en sådan prövning kan till exempel vägas in hur staten respekterat den humanitära rätten i tidigare konflikter samt i vilken utsträckning staten anslutit sig till humanitärrättsliga dokument. Den humanitära rätten förbjuder eller reglerar både stridsmedel (vapen) och stridsmetoder (ett visst vapen som i sig är Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna tillåtet kan bli otillåtet beroende på användningssätt) samt ger skydd åt vissa utsatta grupper och viss egendom under krig. Det finns omkring 100 konventioner med humanitärrättsliga regler, varav de viktigaste kan sägas vara I–IV och tilläggsprotokoll I och II . För det tredje föreslår utredningen att det skall beaktas om den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten engagerar sig för icke- spridning och andra former av internationell vapenkontroll och nedrustning. I denna skrivning kan såväl bilaterala som regionala och globala engagemang räknas in. Exempel på globala engagemang är regimer för nedrustning och icke-spridning, främst avseende massförstörelsevapen och rustningskontroll, och de multilaterala exportkontrollregimerna. På regional nivå är vapenregister och initiativ mot spridningen av små och lätta vapen exempel. Olika förtroendeskapande åtgärder kan också räknas. För det fjärde föreslås att det bör beaktas om den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten rapporterar till FN:s vapenregister. Registrets medlemmar har åtagit sig att rapportera om sin export och import av stridsvagnar, bepansrade stridsfordon, grov- kalibriga artillerisystem, attackhelikoptrar, stridsflygplan, strids- fartyg samt missiler och missilavfyringsramper. Den pågående revi- sionen av EU:s uppförandekod kommer sannolikt att resultera i ett specifikt underkriterium om vapenregistret i det sjätte kriteriet. Utredningen anser att det inte går att utarbeta någon huvudregel för ställningstagandet i ett ärende om det vid prövningen fram- kommer att den tilltänkta mottagaren måste underkännas i det ena men inte i de andra av det föreslagna kriteriets avseenden. Fram till dess att det inom EU växer fram en gemensam syn om hur kodens sjätte kriterium bör tillämpas måste beslutsfattaren använda sitt omdöme om det blir nödvändigt att väga olika resultat mot varandra. I EU:s uppförandekod finns ytterligare ett kriterium som saknar motsvarighet i riktlinjerna. Det åttonde kriteriet har rubriken med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel och lyder: Medlemsstaterna kommer, mot bakgrund av informationen från relevanta källor såsom , , Inter- nationella valutafonden samt OECD-rapporter, att beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. De kommer i detta sammanhang att beakta mottagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter och även ta hänsyn till eventuellt bistånd från EU eller bilateralt bistånd. I kriteriet anges alltså att medlemsstaterna kommer att beakta om den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra den hållbara utveck- lingen i mottagarlandet. Utredningen anser att kriteriet såsom det är formulerat saknar viss nödvändig tydlighet. har aldrig utfärdat någon denial med hänvisning till kriteriet. I kodens historia har endast ett fåtal denials grundats på kriteriet; av de dryga 380 denials som utfärdades refererade blott 2 till kriteriet. För att skapa en gemensam syn om vad kriteriet betyder och hur det kan tillämpas tillsatte medlemsstaterna en särskild arbetsgrupp . Frågan om hållbar utveckling aktualiserades i sam- band med att regeringen överlämnade en proposition med titeln ansvar – politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Propositionen har fokus på fattiga människor och länder och syftar till att lägga grunden för en sammanhållen och samstämd svensk politik för global utveckling. utrikesutskott behandlade propositionen i sitt betänkande 2003/04:UU3. I betänkandet framhålls att politiken för global utveckling måste genomsyra alla politikområden. I ett sär- skilt avsnitt om krigsmaterielexport (s. 58–60) noterar utskottet att en utredning har tillsatts för att se över riktlinjerna samt påtalar att det är angeläget att det noga övervägs hur fattigdoms- och utveck- lingsaspekterna i mottagarlandet kan föras in i riktlinjerna. I sam- manhanget omnämns även uppförandekodens åttonde kriterium. I syfte att integrera kod och riktlinjer föreslår utredningen att gällande riktlinjer kompletteras med ett kriterium som anger att tillstånd inte bör medges om det finns en uppenbar risk att ex- porten eller samarbetet allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet. Det finns emellertid liten anledning att göra om- fattande utredningar om ansökan avser ett OECD-land. I första hand är det föreslagna kriteriet tillämpbart på ansökningar om Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna export till utvecklingsländer. Enligt 2003/regeringsskrivelse om strategisk exportkontroll gick av den totala krigs- materielexporten 2003 till lägre medelinkomstländer och till låginkomstländer (skr. 2003/04:114, s. 56–57). Den refererade statistiken bygger på indelning av länder efter eko- nomisk status. Enligt utredningens uppfattning kan det alltjämt finnas om- ständigheter som berättigar att medger tillstånd till export av kostsam försvarsmateriel till länder som enligt internationella mätmetoder är fattiga. Av uppförandekodens inledande principer och både det sjunde och åttonde kriteriet framgår att alla länder har rätt att få sina legitima behov beträffande säkerhet och försvar till- godosedda. Utredningen förordar mot denna bakgrund en skriv- ning i riktlinjerna som anger att staters rätt till självförsvar och medverkan i internationella fredsfrämjande insatser skall beaktas i prövningen enligt det föreslagna kriteriet. 5.5Förslag till riktlinjer i sin helhet Tillstånd till export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel1 medges när det finns utrikes- och säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och om det inte strider mot principerna och målen för utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser. Detta gäller särskilt när ett ärende avser en medlemsstat i EU, , , och andra stater med vilka vill stärka sitt samarbete på försvarsmateriel- området. skall fullgöra sina internationella förpliktelser och åtaganden på exportkontrollområdet samt verka internationellt för en effektiv exportkontroll. Vid prövningen av ett ärende skall risken beaktas för att materielen kan komma att användas för internt förtryck eller vara till skada för fred, säkerhet, stabilitet eller en hållbar utveckling. 1 Med försvarsmateriel avses materiel som uppräknas i förordningen Ärenden angående lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet skall prövas enligt samma regler som för export av försvarsmateriel. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot internationella förpliktelser. Samarbetsavtal skall ge möjlighet att konsultera med sam- arbetsstaten/samarbetsstaterna om export till tredje land av gemen- samt framtagen materiel. Vid sådana konsultationer sammanvägs det nationella intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelse för materielens tillkomst. Följande kriterier skall tillämpas vid tillståndsgivning med utgångs- punkt i de angivna principerna. Tillstånd får endast medges om den tilltänkta mottagaren eller sam- arbetsparten är: en stat; statlig myndighet; ett godkänt företag; en mellanstatlig organisation som avser använda den aktuella materielen i en fredsfrämjande insats; en juridisk eller enskild person som anskaffar den aktuella materielen för ett musealt eller liknande icke-militärt ändamål. Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas av en annan slut- användare än som angivits eller vidareexporteras utan medgivande. Före utförsel bör ett slutanvändar- eller bearbet- ningsintyg finnas. Tillstånd får inte beviljas om den tilltänkta exporten eller det till- tänkta samarbetet strider mot ett embargo som beslutats av , EU eller . Inte heller får tillstånd medges om den aktuella materielen är förbjuden enligt folkrättsliga regler. Internationella förpliktelser beträffande massförstörelsevapen samt åtaganden inom multilaterala exportkontrollregimer skall fullgöras. Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna Tillstånd bör inte medges om en medlemsstat i EU har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvud- sak identisk leverans med hänvisning till EU:s uppförandekod för vapenexport. Om det ändå skulle finnas skäl för att medge export skall först samråda med den berörda medlemsstaten och därefter motivera ett eventuellt tillstånd. Respekten för mänskliga rättigheter i den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten skall beaktas. Tillstånd skall inte medges om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas för internt förtryck. Särskild försiktighet skall iakttas när ärendet avser stat där allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har konstaterats. Konsekvenser för fred, säkerhet och stabilitet skall beaktas. Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten kan komma att använda den aktuella materielen för annat än legitima säkerhets- och försvarsändamål. I bedömningen skall särskilt uppmärksammas om det finns risk för att den tilltänkta exporten kan skada säkerheten för någon EU-medlemsstat eller annan vänligt sinnad stat. Den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstatens uppträdande gent- emot det internationella samfundet skall beaktas. Tillstånd skall inte medges för stat som stödjer terrorism eller internationell orga- niserad brottslighet.