sou · GTB373d7 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraförsäkringen. Utredningen antog namnet . Utredningen har givit olika experter och organisationer i upp- drag att utarbeta rapporter som underlag för utredningens analys, överväganden och ställningstaganden. Sammanlagt har nio separata underlagsrapporter inhämtats. I denna bilagedel till betänkandet Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, Omvårdnad, Trygghet (SOU 2005:73) redovisas dessa rapporter. De analyser och slut- satser som redovisas i rapporterna är respektive författares egna. De sammanfaller inte nödvändigtvis med de ståndpunkter utred- ningen intar. Bilagorna till betänkandet disponeras enligt följande. Bilaga 1 redovisar direktiven till utredningen och återfinns i betänkandets huvuddel. I föreliggande volym redovisas bilagorna 2–10. I bilaga 2–8 behandlas olika frågor som berör föräldraförsäkringen. I bilaga 9 återfinns synpunkter på föräldraförsäkringen och i bilaga 10 redovisas utredningens arbetsgivar- och föräldra- enkät. Bilaga 2 Föräldraförsäkring, en fråga om framtiden Föräldraförsäkring, barnafödande och ekonomisk utsatthet bland barn i ett internationellt jämförande av Ilija Batljan ...................................................... Bilaga 3 Den som passar bäst gör mest – Sammanställning och analys av forskning om föräldrars föreställningar och attityder kring Bilaga 4 Mamma-barn-pappa – Barn-mamma-pappa Om mödra- och barnhälsovårdens syn på Bilaga 5 Vad är bäst för de yngsta barnen? Bilaga 6 Ger information om föräldraledighet Bilaga 7 Föräldraförsäkringens effekter på sysselsättning och löner – olika för kvinnor och män? Bilaga 8 Skillnader mellan mammans och pappans arbetsinkomst och betydelsen för pappornas Föräldrars och arbetsgivares attityder till föräldraledighet – två enkätundersökningar Föräldraförsäkring, en fråga om framtiden Föräldraförsäkring, barnafödande och ekonomisk utsatthet bland barn i ett internationellt jämförande perspektiv Föräldraförsäkringen och dess utformning har diskuterats livligt . Fokus i diskussionerna har legat på för- äldraförsäkringens betydelse för jämställdhet. Också målkonflikter mellan jämställdhet och barns bästa har diskuterats utförligt. Diskussioner om hur föräldraförsäkringen påverkar fram- tid hör dock till undantaget. Detta som vi vet att för- äldraförsäkringen påverkar förutsättningar för unga män och kvin- nor att förena arbete och familj och därmed har direkta konse- kvenser för utveckling av barnafödandet. Denna rapport kommer därför att fokusera på föräldraförsäkringens betydelse för barna- födande. Föräldraförsäkringen kommer att analyseras utifrån ett internationellt jämförande perspektiv. Vidare kommer frågan om hur föräldraförsäkringen påverkar hur många ekonomiskt utsatta barn det blir i ett land att diskuteras. Det finns flera olika anledningar varför ett lågt barnafödande anses vara negativt för ett lands utveckling. Barnafödandet handlar framförallt om välfärd och livschanser. Om barnafödandet går ner kan det vara ett tecken på att män och kvinnor inte kan skaffa sig det antal barn som de vill ha. Det är enskilda män och kvinnor som själva aktivt beslutar om och när de ska skaffa barn under för- utsättning att de ges resurser därtill. Tvåbarnsidealet har länge haft ett starkt stöd i . av kvinnor och män som tillfrågats i olika undersökningar brukar uttrycka att det ideala barnantalet i en familj är minst två (DS 2001:57). I och med att barn (helst två) ingår i unga män och kvinnors planer för framtiden är det en välfärdsförlust om det finns hinder som gör att de inte kan realisera sådana planer. Barnafödandet har vidare fundamentala konsekvenser för befolkningsutvecklingen och därmed för framtid. födelsetalen sjunker och förblir låga, påverkas för- sörjningskvoten negativt, dvs antalet äldre ökar i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder. Detta innebär framtida påfrest- ningar, inte minst på de offentliga finanserna. 2 Den åldrande befolkningen åldras mycket snabbt de närmaste decennierna. Huvud- anledningarna bakom denna demografiska process går att finna i kombinationen av två olika faktorer: ökad medellivslängd och minskat barnafödande. Här kommer vi att fokusera på barna- födandet och hur den påverkas av framförallt föräldraförsäkringen Ett klassiskt sätt att visa hur populationssammansättningen ser ut i ett land är att visa den i form av en så kallad befolkningspyramid. nuvarande befolkningspyramid visas i diagram 1. Som det framgår från diagrammet liknar dagens svenska befolknings- pyramid fortfarande en pyramid, i alla fall i övre delen av fördel- ningen. (1000-tals personer), 2004 Källa: Egna beräkningar från SCB:s officiella befolkningsstatistik. Befolkningssammansättningen ändras dock mycket snabbt. I och med att medellivslängd har ökat starkt som barnafödandet varierat pekar de flesta prognoser mot att den svenska befolkningspyramiden kommer att genomgå stora föränd- ringar (diagram 2). (1000-tals personer), 2045 Källa: Egna beräkningar från senaste () befolkningsprognos. Den svenska befolkningspyramiden, oavsett att den också kan upplevas som oroande, är fortfarande mer likt en pyramid än befolkningspyramiderna för många andra EU-länder som haft rela- tivt lågt barnafödande . , och är de EU-länder som haft lägst antal födda barn per kvinna . Diagram 3 visar en upp och nervänd pyramid gällande . (1000-tals personer), 2045 Källa: Egna beräkningar från senaste () befolkningsprognos. är dock inte ensam att ha en snabbt åldrande befolkning. Som påpekats ovan flera andra av stora EU-länder har ett lågt barnafödande och kommer att genomgå en liknade utveckling som den italienska. är ett annat land vars befolkningspyramid också kommer att se upp och nervänd (diagram 4). (1000-tals personer), 2045 Källa: Egna beräkningar från senaste () befolkningsprognos. Inte heller befolkningspyramid ser särskilt annorlunda ut. Konsekvenserna av en utdragen period med relativt lågt barna- födande är påtagliga i den upp och nervända pyramiden. (1000-tals personer), 2045 Källa: Egna beräkningar från senaste () befolkningsprognos. Befolkningsutvecklingen i dessa stora länder lämnar avtryck på befolkningspyramiden för EU som helhet. Innan be- stod EU av 15 medlemsländer. Därför presenterar vi först befolk- ningspyramiden för de s.k. EU 15. Befolkningspyramid EU 15, 2045 EU 15 (1000-tals personer), 2045 Källa: Egna beräkningar från senaste () befolkningsprognos. Som det framgår av diagram 6 kommer också befolkningspyrami- den som omfattar befolkningen i de 15 EU:s medlemsländer som varit medlemmar innan också att se upp och ner vänd . Denna förväntade upp och ner vända pyramiden, har ibland påstods, kommer att få ett mer balanserat utseende i och med de nya EU-medlemmarna (de 10 länderna som blivit EU- länder ). Detta stämmer dock inte. Befolkningspyrami- den för EU 25 ser ungefär ut på samma sätt som upp och ner vända befolkningspyramiden för EU 15 (därför finns det ingen anledning att lägga in ett extra diagram för befolkningspyramiden för EU 25). Tittar man på befolkningspyramid (den folkrikaste av alla nya EU-medlemmar) förstår man snabbt att hela EU riskerar att bygga upp en kraftig demografisk obalans . (1000-tals personer), 2045 Källa: Egna beräkningar från senaste () befolkningsprognos. Den förväntade demografiska utvecklingen i EU sätter tydligt fokus på utvecklingen av barnafödandet. Detta, i och med att de två möjliga sätt att balansera den framtida demografiska utvecklingen är ökat barnafödande och ökat nettoinvandring (SOU 2001:79). Troligen kommer båda att behövas och dessutom kompletteras med ett längre arbetsliv (Batljan och 2000). 3 Lågt barnafödande i EU Den summerade periodfruktsamheten är ett mått som anger hur många barn en kvinna skulle få om fruktsamheten fortsättningsvis skulle vara oförändrad i varje ålder. Detta mått varierar avsevärt mellan olika år och är det måttet som man oftast brukar referera till. I denna rapport används termer antal barn per kvinna, barna- födande och fruktsamhet. Alla dessa termer avser den summerade periodfruktsamheten. Barnafödandet är lågt i EU. 10 av EU:s 25 länder hade lägre fruktsamhet än 1,3 barn per kvinna (tabell 1). föras med att den fruktsamhet som krävs för att en befolkning ska reproducera sig själv ligger på 2,1 barn per kvinna. Lågt barnafödande i EU Källa: 2004. Orsakerna till nedgången i barnafödandet som startade i de ut- vecklade länderna har analyserats utifrån många olika teorier. De mest använda är de ekonomiska teorierna med arbeten som gjorts av Easterlin (1968, 1973) och (1981) som de främsta som använts för att försöka förklara fruktsamhets- Enligt Easterlin är en snabb etableringen på arbets- marknaden nyckel till tidigare familjebildning och högre fruktsam- het. Utvecklingen på arbetsmarknaden och inte minst arbetslös- heten är centrala faktorer i Easterlins teorier. teori om efterfrågan på barn (beslutet att skaffa barn) lyfter fram tre förklaringar bakom en nedgång i fruktsamheten: a)att det relativa (relativt andra nyttigheter) priset av (kostnaden att ha) ett barn har ökat, b)parets inkomster har minskat eller c)att parets nyttofunktion har förskjutits från barn mot andra nyttigheter (varor, fritid) (1981). De flesta teoretiska förklaringar baserade på teorin om efterfrågan på barn har fokuserat på en förskjutning av relativpriset (eller kost- naden) för att ha ett barn. Kostnader för att ha barn kan delas i direkta och indirekta kostnader. De direkta kostnaderna avser mat, kläder och adekvat bostad samt allt vikti- gare direkta kostnader i form av investering i goda uppväxtför- hållanden (inkl. utbildning, fritidsaktiviteter, m.m). Den indirekta eller alternativa kostnaden av att ha barn (bortfall av marknadsinkomsten pga att man är hemma med barn) är betingat av möjligheten att kombinera marknadsarbete och barn. När mamman (anm.: pappan nämns sällan) måste avstå från för- värvsarbete på grund av barn, den indirekta kostnaden för att ha barn är hög. När barnafödandet skjuts upp allt högre i åldrarna, får kvinnor möjlighet att öka sina förväntade marknadsinkomster genom högre utbildning och yrkeserfarenhet. Detta leder till att den indirekta kostnaden av att ha barn tidigt ökar, i och med den högre inkomstbortfallet mamman blir föremål för, givet hennes starkare etablering på arbetsmarknaden . Sammanfattningsvis skulle de ekonomiska teoriernas budskap vara att lägre ungdomsarbetslöshet och högre löner (Easterlin) samt lägre ekonomiska kostnader (både direkta och indirekta) för att ha barn, ökade inkomster för föräldrar och en förskjutning av nyttofunktionen från andra saker till barn () leder till en ökad fruktsamhet. (DS 2001). Efterfrågeteorin kan kompletteras med den så kallade riskteori. Riskteorin fokuserar på att beslutet om att ha barn innebär att parets framtid förändras och därför är beslutet om att ha barn beroende av parets planer för framtiden (McDonald 1996). Risken att bli ensamstående framstår för många blivande föräldrar som en påtaglig risk och därför kan bedömningen om framtida förutsätt- ningar för att klara sig och sitt föräldraskap som ensamstående ha effekt på barnafödande (McDonald 2001, RFV 2000). Enligt risk- teorin kan en investering i ekonomisk trygghet (utbildning, fast förankring på arbetsmarknaden, långa arbetstider, sparande) vara att föredra framför osäkerheten i samband med föräldraskapet (lägre inkomst under vist period, osäkerhet om framtida karriär- utvecklingen, högre utgifter, ekonomiskt ansvar för barn). En teori som dock fått allt mer stöd är den så kallade jämställdhetsteoretiska förklaringen till låg fruktsamhet (McDonald 2001). Enligt teorin skulle låga fruktsamhetstal i de utvecklade länderna vara resultat av obalans mellan olika sociala institutioner när det gäller på vilken nivå jämställdheten ligger. Länder där fruktsamheten är låg skulle då karakteriseras av hög nivå på jämställdhet när det gäller tillänglighet till arbetsmarknaden och utbildningssystemet (alltså sådana institutioner som möter en som individ). karakteriseras sådana länder av att nivån på jäm- ställdheten skulle vara låg när det gäller institutioner som möter män och kvinnor som medlemmar av familjen (som t ex arbets- villkor, ekonomisk familjepolitik, skattesystemet, tillgång till barn- omsorg, socialförsäkringar och inte minst familjen själv). Jäm- ställdhetsteori lyfter fram att givet att män och kvinnor har samma möjligheter till utbildning och arbetsmarknad, men kvinnorna riskerar att, pga. att de föder barn, inte realisera dessa möjligheter i praktisk tillgång till utbildning och arbetsmarknad, då kommer fruktsamheten att långsiktigt sjunka till väldigt låga nivåer (Chesnais 1996, 1996). Ju mer traditionella, enförsörjarmodellen samhällen är (låg nivå på jämställdhet när det gäller arbetsvillkor, ekonomisk familjepolitik, skattesystemet, till- gång till barnomsorg, socialförsäkringar och inte minst familjen själv) desto större obalans mellan olika sociala institutioner (individ orienterade resp. familjeorienterade) och desto lägre fruktsamhet. och de nordiska länderna ligger bland de länder som har högst fruktsamhet i EU. Det framgår från tabell 1 ovan att de nordiska länderna och de sydeuropeiska framstår som motpoler. Källa: 2004 och 2005. Källa: 2004 och 2005. De nordiska länderna är unika genom att dessa länder under 1980- talet klarade av att stoppa den snabba nedgången i fruktsamheten som många andra länder upplevde (föll till tidigare helt okända nivåer) (diagram 8 och 9). Å andra sidan vet vi att det fortfarande finns brister i jämställdhet också bland de nordiska länderna. Dessa brister har tidigare pekats ut som ett pro- blem utifrån ett barnafödande perspektivet (DS 2001:57). Utvecklingen i vissa stora När det gäller andra utvecklade länder ser situationen ungefär ut som genomsnittet för EU med ett undantag, nämligen vars summerade periodfruktsamhet låg på 2003 och som kom- menteras mer utförligt nedan. Om vi tittar på de andra stora är det slående hur länder som t.ex. Australiena, och som har i mångt och mycket olika kultur, tradi- tioner och populations sammansättning upplevt en liknande ut- veckling när det gäller barnafödandet. fruktsamheten uppgick till 1,53 i och 1,75 i upplevde en mycket stark nedgång i barnafödandet . Antalet födda barn per kvinna föll från 3,84 till 1,86 barn per kvinna. I föll fruktsamheten mycket kraftigt från 2,86 barn per kvinna till 2,15 barn per kvinna . Den nedåtgående trenden, har fort- satt fram till , dock i en långsammare takt. är exempel på ett land med relativt lågt barnafödande. Antalet födda barn minskade i mellan och från nivåer som legat kring drygt 2 barn per kvinna till 1,42 barn per kvinna . har barnafödandet varit mer eller mindre oförändrat lågt. har en ny nedgång inletts och hamnade barnafödandet i på 1.29 barn per kvinna. Det japanska exemplet vittnar också om betydelsen av att det är möjligt att förena arbete och familj för att det ska bli några barn överhuvudtaget. Det är viktigt här att betona att det inte finns några som helst belägg att några andra värderingsförändringar (t.ex. förändrade attityder gentemot religionen) har påverkat barna- födandet. Den främsta förklaringen återfinns i det japanska fallet som i övriga fall i de förändringar som skett med avseende på kvin- nornas roll och jämställdhet. Jämställd tillgång till utbildning och arbetsmarknad som inte kombineras med förutsättningar för att förena arbete och familj och jämställdhet i hemmet leder till mycket låga barnafödande tal. För att vi ska få en bild av hur låg den summerade fruktsamheten är i kan man konstatera att det landet i världen som har lägst summerad fruktsamhet är med 1,0 barn per kvinna. Vikten av att män och kvinnor ska kunna förena arbete och familj samt bättre förutsättningar för jämställdhet för barnafödandet har i litteraturen ibland kopplats till val av välfärdsmodell. Till exempel hävdar (2001) att de nordiska länderna har en, ur ett barna- födande perspektiv, gynnsam välfärdspolitisk mix på det familje- politiska området genom en kombination av hög sysselsättning, låg arbetslöshet, generös barnomsorg och föräldraförsäkring. Vidare har utvecklingen mot en åldrande befolkning, som vi beskrivit i introduktionen, också lett till en stor diskussion om vikten av hur olika välfärdssystem påverkar barnafödandet. Den oftast använda indelningen i olika välfärdsmodeller är den där länderna brukar grupperas i enlighet med (1990, 1999). Känne- tecken som karaktäriserar de olika ländergrupperingar framgår från tabell 2. Olika välfärdsmodeller enligt Esping indelning familj/marknad/ Källa: och 2005. De länder som enligt (1990) ingår i de olika modellerna är 1) Liberal: , , , och ; 2) Korporativ: , , , och ; och 3) Skandinavisk: , , , och . Vilka länder som tillhör till vilka kategorier är en fråga som ständigt diskuteras men som typiska länder kan man använda för den liberala modellen, för den korpora- tiva (ibland också kallad konservativ) modellen och för den skandinaviska (också kallad socialdemokratisk) modellen. Trots att Esping-Andersens indelning är omdiskuterad och att det finns alternativa indelningar (som bland annat diskuteras i Bradshow and Finch 2002 med fokus på utgifter för familjepolitisken och vidare utvecklats i och 2002) kan denna indelning användas för att göra komparativa analyser när det gäller hur olika välfärdssystem påverkar bl.a. utveckling av barnafödandet. Till exempel visar Ferrarini (20034) i sin avhandling att Esping- indelning är relevant när det gäller bl.a. effekter på kvinnornas sysselsättningsgrad och möjligheterna att förena arbete och familj. När det gäller familjepolitiken, trots att brukar grupperas som tillhörande den korporativa (konservativa) modellen, utgör Syd i mångt och mycket en egen modell. Familjepolitiken är viktig för barnafödande. Flera studier har kommit fram till att de familjepolitiska stöden inkl. barnomsorgen utgör en viktig delförklaring till att födelsetalen i de nordiska länderna inte sjunkit lika lågt som i t.ex. (Oláh 1998, Hoem och Hoem 1999, Corman 2000, et al. Den svenska familjepolitiken är inriktad på att ge möjligheter att förena arbete och barn och att garantera en rimlig ekonomisk standard för barnfamiljerna. Det betyder att den svenska familjepolitiken utöver att den har en positiv effekt på de materiella förutsättningarna för att skaffa barn stimulerar förankring på arbetsmarknaden och förutsättningarna för jämställdhen. När det gäller de olika familjepolitiska åtgärder visar Sleebos1 att olika kontantstöd, som t.ex. barnbidragen, har positiva, men rela- tivt begränsade, effekter på utvecklingen av fruktsamheten. Också skattelättnader som flera använder för att öka barnafödandet visar det sig ha relativt begränsade effekter. kan till och med skattelättnader som riktas till familjen verka nega- tivt på barnafödande. finner att tillgång till god och subventionerade barnomsorg till främst de minsta barnen, som är , har betydande positiva effekter för benägenheten att skaffa barn, och på antalet barn som en familj är benägen att skaffa. Även tillgången till betald föräldraledighet har positiva effekter på barnafödandet, som beror på ledighetens längd och av ersätt- ningsnivån i föräldraförsäkringen. Vidare har försäkringens flexibi- litet mellan arbete och ledighet betydelse för utveckling av frukt- samheten. I detta sammanhang har flexibiliteten i kvinnors arbets- tider också betydelse för barnafödandet. Om olika familjepolitiska åtgärder riktas mot individer (positivt) eller är familjebaserade (negativt) har också betydelse för födelsetalens utveckling. 1 in OECD-Countries: Facts and Policy Responses, av , (2003) Social, Employment and Migration Working Papers, ger en god överblick över utvecklingen av födelsetalen i , de faktorer som ligger bakom denna utveckling och politikens betydelse för den. Olika stöd påverkar olika barnfamiljer med olika karaktäristika: med hänsyn till moderns ålder, familjens inkomster, föräldrarnas ställning på arbetsmarknaden och etnisk bakgrund. Sammanfattningsvis är det dock framför allt så att föräldra- försäkringens utformning, tillgång till barnomsorg av god kvalitet och flexibiliteten i hur ledigheten kan användas som har effekter för såväl kvinnors sysselsättningsgrad, särskilt nyblivna mödrar, som barnafödandet (Sleebos 2003). 5 Omfattning av familjepolitik Den svenska familjepolitiken ger ett i internationell jämförelse omfattande stöd till barnfamiljer. är långt ifrån ensamt om detta. Som det framgår från diagram 10, har ett antal andra länder högre utgifter för familjepolitiken än . Till exempel satsar en större andel av BNP på familjepolitiken än . satsar marginellt mindre än . Både och som vi visar nedan har relativt sett lågt barnafödande. Utgifter för familjepolitik enligt ESPROSS, Fallet och visar att det är svårt att på aggrege- rad nivå bedöma i vilken utsträckning, olika verktyg i familjepoliti- ken påverkar barnafödandet och födelsetalen för olika grupper av föräldrar. Det är också därför som det är svårt att på aggregerad nivå påvisa signifikant samband mellan omfattningen av familje- politiken och antalet barn per kvinna i de olika EU-länderna (dia- gram 11). Fruktsamhet och utgifter för familjepolitik 0,1, 2,2, 3,3, Källa: Egna beräkningar. Avsaknad av ett starkt samband förklaras troligen med speciell utveckling i visa länder som närmare kommenteras i avsnitt 8 nedan. Sleebos (2003) lyfter i fram två kategorier av familjepolitiska verktyg som innebär lättnader i familjens kostnader för barnen2 och som hon finner har effekter på barnafödandet. Den första kategorin utgörs av olika familje- politiska åtgärder som direkt påverkar incitamenten för att skaffa barn, som t.ex. barnbidrag, olika stöd till barnfamiljernas boende och olika typ av skattelättnader till barnfamiljer. Den andra katego- rin består av åtgärder som har indirekta effekter på barnafödandet – det handlar om olika åtgärder för att stimulera sysselsättningen, förändringar av arbetslivets villkor och (kanske det viktigaste) möjligheterna att förena arbete och familj. Det är viktigt att både ha bra familjepolitiska åtgärder och en bra mix av åtgärder. visat (et al. 2001), i ett försök att klarlägga och kvantifiera ett direkt samband mellan familjepolitik och barnafödande i , skillnaden i 2 Kostnader är inte bara direkta kostnader för barnens uppväxt och utveckling utan även föräldrarnas alternativ-kostnader för barnen, som i regel är inkomstförluster barnen växer upp. utbyggnad av familjepolitik mellan och de övriga nordiska länderna har höjt födelsetalen i i storleksordningen 0,3– 0,4 barn per kvinna (fokuserar på perioden –1960 och jämför med , och ). Detta stämmer också in på att 1990-talets ekonomiska kris, den största ekonomiska krisen i efter 1930-tals kris, ledde till en ned- gång i barnafödande där botten nåddes på 1,5 barn per kvinna . Detta kan jämföras med de nivåerna om 1,1–1,2 som många av Sydeuropeiska länderna utan både en bra familjepolitik och en bra familjepolitisk mix (utifrån barnafödandeperspektivet) legat på. 6Fakta om barnomsorg och föräldraförsäkring, internationell jämförelse I studie Starting Strong (2001) som är resultat från den stora jämförande studien av tolv länders (, , , , , , , , Stor- , , och ) förskoleverksamhet lyfter fram vikten av att barnomsorgen skall vara tillgänglig för alla barn, med ett särskilt ansvar för barn i behov av särskilt stöd. har en mycket hög andel barn i barnomsorgen totalt, även barn och har ett öppethållande så att föräldrar kan förena förvärvsarbete och föräldraskap. Ser man endast till förskola för barn 3–finns det dock andra länder som har högre andel barn i denna verksamhet än . konstaterar att förskoleverksamhet för små barn är ett område som allt mer prioriteras i .