sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Publicering av information på Internet, bredband och tredje generationens mobiltelefoni är inslag i bilden som helt förändrar förutsättningarna för både spridning av information och kommuni- kation mellan enskilda och myndigheter. Makten över informa- tionen decentraliseras, när enskilda individer och organisationer kan sprida information och kommunicera snabbare än både tradi- massmedia och myndigheter. Svårigheterna för myndig- heterna att analysera informationsflödet och klarlägga fakta ökar. Frågan om allmänhetens förtroende för den information som myndigheterna för ut blir central. Brister i myndigheternas infor- mation kan få allvarliga konsekvenser när det gäller både vilka faktiska handlingsmönster de utlöser och för tilltron till samhälls- organen. Efter uppstod mycket snabbt bloggar och så kallade wikis, där vilken Internet-användare som helst kunde lägga ut information med exempelvis namn och bilder på saknade. I något fall skedde det som en direkt reaktion på att UD inte ansågs ge adekvat information om saknade och skadade personer. Mobil- telefoner är ett viktigt kommunikationshjälpmedel, och med möj- ligheter att sända bilder ökar genomslagskraften hos den informa- tion som förmedlas. Den nya situationen kräver en omorientering av myndigheternas policy för information och kommunikation. Andra informations- källor än de traditionella måste bevakas, både som källor för den egna informationsförsörjningen och som oberoende centra för in- formationsspridning. Situationen kräver både ny teknik och delvis nya kompetenser. Inhämtning och analys av information och andra större myndigheter får inte vara be- roende av massmedia för att bilda sig en uppfattning om en situation. För att uppfylla rimligt ställda krav på autonomi krävs dels kompletterande informationsflöden, dels en kapacitet för att aktivt söka information som inte förmedlas via traditionella mass- media. För detta krävs i sin tur en analyskapacitet, det vill säga en områdesspecifik kompetens för att avgöra vilken kompletterande information som bör sökas och var den bör sökas. Uppgifter från allmänheten har ofta ett stort informationsvärde och bör hanteras därefter. Nya fora som bloggar och wikis medför genom sin öppna karak- tär risker. Det finns ingen kontroll av kvaliteten på den infor- mation som läggs ut på dessa sajter, vilket naturligtvis innebär en risk för att felaktig information vinner snabb spridning. I synnerhet i perspektivet antagonistiska hot är detta ett problem som måste uppmärksammas. Det kräver både resurser för bevakning och kompetens att avgöra när den information som sprids är felaktig. Den nya mediesituationen innebär förändrade förutsättningar också för myndigheternas val av informationsstrategi. Den traditio- nella tumregeln är att man från en myndighets sida aldrig skall ljuga men att det i vissa situationer kan vara motiverat att inte meddela allt man vet. Den senare delen av denna tumregel innebär att det kan uppstå ett gap mellan den officiella bilden och den bild som skapas av medborgarna själva i samspel med massmedia och andra informationskällor. Vad utvecklingen av nya medier och allmän- hetens egna nya informations- och kommunikationsvägar innebär är att detta gap mycket snabbt kan bli riskabelt stort. Detta var i viss utsträckning vad som hände efter . Det kan bli nöd- vändigt att följa en öppnare informationsstrategi än vad man traditionellt har gjort. Förändringarna får konsekvenser också för valet av medium för spridning av budskap. Presskonferenser är fortfarande viktiga och kommer av allt att döma att så förbli, men så många får sin information på annat sätt än via radio, TV och press att omsorg också måste ägnas andra informationskanaler. Att som utnyttja UD:s hemsida och SMS för informationsspridning var ett bra initiativ. kan det bli nödvändigt att bevaka och kanske också utnyttja Internet-sajter som inte är statsförvalt- ningens egna utan är öppna och där konkurrensen mellan olika budskap alltså lyder under andra villkor. En särskild fråga som förtjänar uppmärksamhet är behovet av information riktad till olika grupper i samhället, till exempel vissa invandrargrupper, som kan bli betydelsefull i vissa typer av kriser. Skillnader i kommunikationsstrukturer kan behöva beaktas, vilket kan kräva en annan utformning och delvis andra kanaler för spridning än den generella informationen. Detta kan gälla både språk och presentationssätt.68 Kommunikation innebär att information utväxlas i mer än en riktning, och kommunikation ställer särskilda krav på en myndig- hets kompetens och kapacitet. Instruktioner till dem som skall ta emot uppgifter och besvara frågor från allmänheten måste vara tillräckligt flexibla för den ofta komplicerade situation som råder under en kris. Eftersom det inte går att på förhand identifiera alla fall som kan dyka upp under ett krisförlopp, måste det finnas rutiner för att ge avvaktande svar med löfte om återuppringning. Detta ställer i sin tur krav på handläggar- och återuppringnings- kapacitet. Efter var man inom mest engagerad i frågan om kapacitet för att ta emot samtal, men en mycket stor del av problemen berodde på otillräcklig kapacitet i senare led av informationshanteringen. Hos dem som lämnade uppgifter och ställde frågor och därefter blev utlovade en ny kontakt vållades mycket stor frustration, när denna kontakt ute- blev. Redan ett automatiskt svar på ett e-brev kan upplevas som ett kvitto på att det finns en mottagare och är därför av värde som ett första steg. 6.4.7Statens samordning med icke-offentliga aktörer Utvärderingen i kapitel 4 har visat att icke-offentliga aktörer kan tas till vara i större utsträckning i krisberedskapen än vad som har gjorts i . I till exempel finns en tradition av fortlöpande och aktiva kontakter med olika privata aktörer och frivilligorganisationer i syfte att kunna ta till vara även dessa resurser i en kris. Den första konkreta uppgiften för kris- enheten vid italienska UD i anledning av katastrofen var just att upprätta kontakt med bland andra reseföretagen. Samordning med icke-offentliga aktörer i Samarbete med privata och andra icke-offentliga aktörer kan vara nödvändigt både för inhämtning av information och för specifika insatser i en akut situation. För att garantera att tidigt få tillgång till den information som dessa aktörer kan besitta och andra resurser som kan behöva tas i anspråk behöver den offentliga sfären upp- arbetade direkta kontakter. Genom regelbundna och någorlunda intensiva kontakter under normala förhållanden underlättas sam- arbetet i ett akut krisläge. Ett konkret exempel är att staten kan träffa avtal med bland andra researrangörer och svenska företag verksamma i utlandet för att få omedelbar tillgång till information om vilka svenskar som befinner sig i ett visst land. Uppgiften att knyta och upprätthålla sådana kontakter och träffa dylika avtal kan lämpligen ligga på den nationella krisledningen. Reseföretagen kan på detta sätt tänkas förse den centrala kris- ledningen och polisen med listor över sina passagerare inom en viss föreskriven, . Sekretess och andra frågor fordrar närmare utredning. Reseföretag, försäkringsbolag och larmorgani- sationer med flera är också viktiga samarbetspartner för att få annan information om det aktuella läget och för att planera insatser som omhändertagande och hemtransport. Även samarbetet med frivilligorganisationer är viktigt för att alla samhällets resurser skall kunna utnyttjas vid en kris. Också här är det givetvis av stor vikt att kontakter etableras före en kris för att samordning av insatser i det akuta läget skall fungera. Ett sätt är att engagera dessa organisationer i de övningar och den utbildning som bör ske regelbundet. Samordning med icke-offentliga aktörer i utlandet Vikten av att skapa nätverk med icke-offentliga aktörer är stor också i utlandet. För ett litet land som är det varken möjligt eller önskvärt att ha en sådan representation utomlands att man alltid kan garantera de resurser som kan tänkas behövas i en kris. Det är därför en viktig uppgift för den svenska representationen på plats att knyta kontakter och etablera ett samarbete med företag, organisationer och enskilda. Det finns privata organisationer (till exempel Sviv, Svenskar i världen) och företag med svensk anknyt- ning på många ställen i världen. Dessa känner ofta väl till omgiv- ningar och språk och kan snabbt orientera sig i en katastrofsitua- tion. De har också värdefulla kontakter med lokala företag och myndigheter. bör därför ha nära kontakter med föreningar i landet som organiserar utlandssvenskar. Det är också viktigt att utlandsmyndigheterna håller en nära, löpande kontakt med researrangörer och försäkringsbolag som både har personal på plats och god lokalkännedom och med nödvändighet blir berörda i en katastrofsituation. Representanter från svenskarna i landet kan som påpekats tidigare ingå i en sär- skild, på förhand utsedd, krisgrupp vid utlandsmyndigheten. Ett arbete med att knyta sådana kontakter pågick i vid tiden för katastrofen, men utnyttjades sedan inte i tillräcklig ut- sträckning i det akuta läget. Detta visar på betydelsen av att ha en ständigt pågående kontakt med exempelvis återkommande gemen- samma övningar. En viktig uppgift för den svenska representationen blir sedan i den akuta krisen att identifiera och vidtala nyckelpersoner som kan göra volontärinsatser och organisationer som kan bidra med resurser. kan svenskar som bosätter sig utomlands – på fri- villig basis – anmäla till den lokala svenska utlandsmyndigheten att de har anlänt, vilket förs in i de så kallade svensklistorna. Ut- landsmyndigheterna kan i en krissituation ha nytta av en upp- daterad sådan lista över svenskar i området och vilka special- kompetenser som respektive person har. Vid en större kris är det många frivilliga – som antingen befinner sig på platsen eller tar sig dit – som spontant engagerar sig i ett hjälparbete. En fråga är om, och i så fall hur, dessa formellt skall inordnas i en krisorganisation. Användandet av volontärer i krishanteringen är i stor utsträck- ning ett oreglerat område. I avsaknad av bestämmelser blir grund- regeln att den som ställer upp frivilligt, och utan samtycke från den på platsen ansvariga, varken har rätt till ersättning eller omfattas av regler om tillsyn eller som gäller skydd för anställda i olika av- seenden. Det får antas att ansvarig myndighet i ett nödläge kan projektanställa personal eller ingå avtal på annat sätt om särskilda tjänster från enskilda. Vidare kan det bli en tolkningsfråga om någon, med ansvarig chefs samtycke, påbörjar ett frivilligt arbete och sedan inlemmas i organisationen på ett sådant sätt att ett an- ställningsförhållande eller avtal om tjänster kan anses ha upp- kommit genom så kallat konkludent handlande. Till exempel måste volontärer som fått syssla med myndighetsutövning anses ha blivit anställda. Dessa frågor får om de uppkommer utomlands även en diplomatisk aspekt. Hur ansvars- och ersättningsfrågor för volon- tärer som gjort insatser utan att ett anställningsavtal eller annat avtal har träffats skall hanteras får bedömas från fall till fall. Det blir här ytterst fråga om en politisk bedömning i efterhand. Att här föreslå en reglering skulle få långtgående konsekvenser på flera olika områden, varför kommissionen inte avser att göra detta. Däremot finns det anledning för myndigheter som har upp- gifter inom krisberedskapen att i förväg tänka igenom och planera för en situation när volontärer med viss kompetens kan tänkas bli viktiga i den operativa krishanteringen. Särskilt utomlands vid mindre beskickningar kan användandet av frivilliga insatser vara nödvändiga i ett akut skede. Genom att man förbereder avtal om projektanställning eller andra typer av avtal som kan användas i en akut krissituation kan volontärerna bli en viktig resurs i ett akut krisläge, och problem föranledda av otydligheter i relationen mellan myndigheter och volontärer kan undvikas. 6.4.8Samordning med andra länder Som nämnts ovan i avsnitt 4.8 togs inledningsvis inga internatio- nella kontakter från sida, inte heller tog något annat land kontakt med . togs vissa internationella kontakter, men dessa gav mycket litet. I samarbetade EU-länderna på informell basis kring vissa frågor. Även i förekom vissa kontakter mellan ambassa- derna. Det vidtogs dock inte några insatser på EU-nivå till direkt stöd för de svenska medborgare eller andra EU-medborgare som befann sig i de drabbade områdena. Det är inte realistiskt att EU inom överskådlig tid blir operativt an- svarig för insatser av här aktuellt slag. I stället framstår informella nätverk mellan nationer som huvudkomplementet till den natio- måste i det sammanhanget vara en kom- petent samarbetspart. En krisenhet av det slag som förordas är en förutsättning för att andra länders krisenheter skall ha en naturlig kontaktpunkt i akuta lägen. Den föreslagna krisenheten måste skapa goda kontaktnät över hela världen för att informellt utbyta information och eventuellt samordna olika insatser. Även på plats i utlandet bör ambassaderna arbeta för att informella möten hålls där krisfrågor diskuteras och åtgärder samordnas. Vissa initiativ har tagits till ökat samarbete inom . De nordiska utrikesministrarna enades vid ett möte om vissa åtgärder för att öka hjälpen till nordiska medborgare i händelse av en krissituation utomlands. I åtgärdspaketet ingår bland annat att samrådet mellan de nordiska huvudstäderna skall intensifieras och gemensamma hemtransporter från krisområden förberedas. Vidare skall nordiska ambassader och konsulat in- strueras att gemensamt planera och framför allt att lokalt öva krisledning och krishantering. Kommissionen menar att de nordiska länderna – för att formali- sera samarbetet – härutöver också skulle kunna ingå särskilda krissamarbetsavtal för att bistå varandra vid större kriser som drabbar deras medborgare utomlands. Språket är en gemensam och viktig grund att bygga på. De nordiska utrikesförvaltningarna bör ha som riktmärke att behandla varandras medborgare som sina egna. De förslag till förändringar som framkommit efter flodvågskata- strofen inom EU är fortfarande under förhandling och några beslut kan troligen förväntas först eller början av 2006. Förslagen och de inledande förhandlingarna indikerar dock att det inte kommer att ske någon radikal förändring, institutionellt eller resursmässigt, av det embryo till ett krisberedskapssystem som finns för att snabbt bistå EU-medborgare i nöd vid en katastrof i tredje land. Den höge representantens förslag inom det frivilliga konsulära samarbetet inskränker sig i huvudsak till en förbättrad planerings- och övningsverksamhet medlemsländerna emellan. För- slaget i ordförandeskapets rapport om konsulära snabbinsatsteam verkar avse förstärkning på nationell nivå som inte tillför något mervärde på EU-nivå. förslag om bättre infor- mationsutbyte mellan och det konsulära samarbetet för att förbättra stödet till drabbade EU-medborgare är vagt och utvecklas inte närmare, och det kan heller inte antas medföra några mer avgörande förändringar av rådande krisberedskapsstrukturer.69 Finansieringsfrågor knutna till landets krishanteringsförmåga har två sidor. Dels gäller det finansieringen av den krisledning som skall förbättra förmågan att hantera kriser medan de pågår, dels gäller det regleringen av de skador som uppträder efter en större olycka eller i anslutning till en kris av mer utdragen karaktär. Kostnaderna för att upprätthålla en krisledningscentral av det slag som har skisserats i avsnitt 6.3 beror av vilken ambitionsnivå som väljs. Ett alternativ baserat på en bemanning med 30 personer kan beräknas motsvara . Till detta kommer kostnader för externa avtal, som är svåra att uppskatta. Som jäm- förelse kan nämnas att anslaget för m.m. för bud- uppgår till . Finansieringen sker naturligen inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar inom utgiftsområde 6 på statsbudgeten. Anslaget Krisberedskap inom detta politik- område ligger de kommande budgetåren på en nivå av , och någon svårighet att finansiera den före- slagna krisledningen genom omprioriteringar inom detta anslag föreligger knappast. I kapitel 2 har argumenterats för att någon grundläggande för- ändring av kostnadsansvaret för de skador som uppkommer i sam- band med större olyckor utomlands inte är motiverad. även fortsättningsvis vara den enskilde som genom privat finan- sierade försäkringar bär huvudsvaret för sitt eget skydd och säkerhet. Reseföretag och försäkringsbolag blir därmed de aktörer som i första hand får ta ansvar för akuta insatser för omhänder- tagande, sjukvård, hemtransporter etcetera i samband med mindre olyckor. Det offentligas roll blir att vid större olyckor inskrida för att förstärka de totala resurserna i samhället för att hantera situa- tionen. Kostnadsfördelningen mellan det offentliga och den privata sfären i samband med sådana insatser är svår att på förhand ange med någon formel utan torde på samma sätt som skett efter komma att bli föremål för överläggningar mellan berörda parter. Oavsett utfallet av sådana överläggningar kan man konstatera att de genomsnittliga årliga kostnaderna för staten blir begränsade. Några särskilda arrangemang för dessa kostnader torde knappast krävas; att man i statsbudgeten respekterar de ursprungliga inten- tionerna bakom budgeteringsmarginalen70 och reserverar ett rimligt utrymme under utgiftstaket är helt tillräckligt. har i ett betänkande71 avvisat tanken på sär- skilda fonder för att reglera skador som uppkommer vid katastrofer i . I ett tidigare betänkande72 har man påpekat att sådana fonder till och med riskerar att försvaga intresset för förebyggande åtgärder av olika slag. Kommissionen delar dessa bedömningar och anser att samma bedömningar bör göras beträffande katastrofer som inträffar utanför landets gränser. 1 1 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 2 Se avsnitt 1.7.1. 3 11 kap. 7 § regeringsformen. 4 SOU 1995:19, Ett säkrare samhälle. 5 Ds 1996:4, Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället. 6 SFS 1986:1102. 7 Ds 1998:32, Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Med den så kallade ledningskedjan avsågs regering, civil- befälhavare (vid höjd beredskap), länsstyrelser, landsting och kommuner. 8 Fö-LBU-1999-004-ÖUT, Översyn av principerna för den särskilda plan- läggningen (den öppna sammanfattningen). 9 Med den särskilda planläggningen menas de åtgärder som vidtas för att säkerställa att , regeringen och relevanta delar av myndigheterna kan fullgöra sina uppgifter även då yttre omständigheter gör det omöjligt eller olämpligt att använda normala verksamhetsformer, ordinarie lokaler och kommunikationer. 10SOU 1999:48, Lära av Estonia. 11SOU 2001:41, Säkerhet i en ny tid . 2001/02:10. 2001/02:FöU2, s. 71. 2001/02:158. behandlade propositionen i bet. 2001/02:FöU10. 15SOU 2003:32, Vår beredskap efter . 16SOU 2005:70, Polisens behov av stöd i samband med terrorism- bekämpning. 17Ds 2001:44, Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishant- ering. 18KBM:s uppdrag/utredningar , Så vill vi utveckla krisberedskapen. 19Se exempelvis Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, avsnitt 9.2. 20OH-redovisning för RK-anställda av , tidigare chef för förvaltningsavdelningen, bilaga till utfrågning med . 21Boin, expertrapport. Se också Boin, A., m.fl., The politics of crisis management, 2005.. 22Janis, I., , L., Decision making, 1997; , S.G., Organizational culture and individual sensemaking:, Organization Science 5(3), s. 309-321; Lagadec, P., Preventing chaos in a crisis: 1993; , J.P., Managerial and organizational cognition:, Organization Science 6(3), 1995, s. 280-321. 23Reger, R.K., Palmer, T.B., Managerial categorization of compete- tors:, Organization Science 7(1), 22-39, 1996, , U. m.fl.: Coping with crisis. 24Communication from the Commission on the precautionary principle. Generaldirektoratet för hälsa och miljöskydd, . 25Dessa exempel har tagit fram genom att översätta inträffade händelser utomlands till svenska förhållanden; se Så vill vi utveckla krisberedskapen, KBM 2005. 26Med områdesansvar menas att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvär- sektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Samordning i denna bemärkelse innebär att organet i fråga skall initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs för att till- gängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt vid hantering av krisen. 2001/02:10, s. 77). 2005/06:1, s. 55, Budgetpropositionen . 28Statsrådsberedningens riktlinjer 1998:52, PM nr 1997:4, s. 376. 29Statsrådsberedningens inriktningsdokument ; , Plan för utbildnings- och övningsverksamheten inom i syfte att stärka krishanteringsförmågan, , Statsrådsberedningens in- riktningsdokument , PM angående arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga, Fö/. 3010 kap. 8 § regeringsformen. 31SOU 1963:16, s. 113, 6 statsskick Del 1 Lagförslag; SOU 1963:17 s. 475; 6 stats- skick Del 2 Motiv – förslag till regeringsform. 32SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning. 33SOU 1986:28, Folkstyrelsen under krig och krigsfara, Delbetänkande från . 341 kap. 4 § regeringsformen. 351 kap. 6. 368 kap. 3 §. 3732 a § hälso- och sjukvårdslagen. 401 kap. 2 § 1 st.; prop. 2002/03:119 s. 68 f., 101. 411 kap. 1 §. 42Se 4 kap. 1–3 och 5-6 §§ samt 4 kap. 12 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor där ges ansvar för vissa räddnings- insatser i havet även utanför den ekonomiska zonen med stöd av inter- nationella överenskommelser. 43Hermelin, J. m.fl., Lagen om skydd mot olyckor – beskrivningar & kom- mentarer, 2004, s. 301. 444 kap. 4 §. 451 kap. 2 § 3 st. 461 kap. 4 §, se närmare om hälso- och sjukvårdslagen i kapitel 4.3. 473 kap. 16 §. 484 kap. 7 och 9 §§. 493 kap. 16 § 4 st. och 4 kap. 10 §, anf. prop., s. 77 ff, 117 f, samt Karnov 2004/05, Kommentar till lagen not 57. 506 kap. 1 §. 516 kap. 3 §. 5210 kap. 3 §. 536 kap. 7 §, anf. prop., s. 120 f. 54I När krisen kommer, Slutredovisning från Projekt . Krigsvetenskapsakademien, 1994, diskuteras denne fråga närmare. 55Se närmare under rubriken ovan i detta avsnitt. 56Se Ds 1996:4 och Ds 1998:32 samt Sårbarhets- och säkerhetsutredning- ens betänkande. 57Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, SÖ 1967:1, artikel 3 punkt 1b. 618 kap. 7 § 1 st 1 regeringsformen. 6232 a § hälso- och sjukvårdslagen. 63Strömberg, Normgivningsmakten, 3 uppl., s. 107. 64Arbete i denna riktning pågår inom UD; se bl.a. UD, skrivelse 2005-11- 6510 kap. 8 § regeringsformen. 66Kärnkraftsolyckan i Tjernobyl – händelseförlopp och medicinska konsekvenser. 1992, och Final report on the capsizing on the in the Baltic Sea of the ro-ro passenger . Joint Accident Investigation Commission of Estonia, and . 67Detta har bekräftats bland annat vid intervju med , och vid 2005-09- 68Hedman, L., , H., Invandrare, språk och dagstidningar. Working paper, , 1998. 69Larsson, expertrapport. 70Se Fortsatt reformering av budgetprocessen, Ds 1995:73, s. 44. 71Åtgärder och ersättningar i samband med naturkatastrofer i , bet. 2004/05:FöU8. 72Ny räddningstjänstlagstiftning m.m., bet. 2003/04:FöU2. var en naturkatastrof. Den stod utanför mänsklig makt att hindra. Dess krafter, var den skulle inträffa och när det skulle ske gick inte att styra. Här finns ingen att lägga skulden på. Vi står inför detta ensamma och tillsammans med alla andra. När vi går vidare, inser vi att verkningarna av naturkatastrofer till viss del kan begränsas av människorna. Det ligger i vår makt att med kunskaper och andra resurser dels förebygga risker, dels på- verka händelseförloppet efter katastrofen. Hur det skall göras bestämmer vi tillsammans i det demokratiska samhällets arbets- former. Ett första steg i ett sådant arbete är att på ett öppet sätt gå igenom felbedömningar och missgrepp.