sou · GTB357d13 · 2006-01-01 00:00:00 — Det stödjer vår hypotes från tidigare att konstnärlig verksamhet inte påverkas i större omfattning. Tabell 17 Antag att de reducerade momssatserna avskaffades och att en enhetlig moms på infördes. Vad skulle den omedel- bar effekten bli för ert företag (0–)? * Fler alternativ får anges Procent av populationen49 Annan landtransport av passa- Konstnärlig, litterär och artistisk Drift av teatrar, konserthus o.d. Tabell 18 visar hur respondenterna fördelar sig på olika nivåer; från ingen prishöjning till . 49 Eftersom flera alternativ har kunnat anges adderar procenttalen inte till 100. Tabell 18 Antag att de reducerade momssatserna avskaffades och att en enhetlig moms på infördes. Vad skulle den omedelbar effekten bli för ert företag (0–)? Konstnärlig, litterär och Drift av teatrar, Tabell 18 visar att det flesta som tror att skattehöjningen skulle övervältras på priset ligger inom spannet 11–, men även många tror på en övervältring som skulle överstiga skattesats- höjningen. Då man jämför olika branscher visar det sig att framför- allt transportsektorerna tror på höga prisökningar, emedan kultur- branscherna tror på betydlig måttligare prishöjningar (om några alls). Inom konstnärlig, litterär och artistisk verksamhet tror de flesta inte att priset kommer att höjas. Tabell 19 och 20 avser samma frågor som i tabell 17 och 18, men på lång sikt (2–) Tabell 19 Vad skulle effekten bli på lite (2–)? * Fler alternativ får anges Procent Konstnärlig, litterär och Drift av teatrar, I ekonomisk teori kommer vid perfekt konkurrens full övervältring att ske på lång sikt. De som svarat på vår enkät tror att på lång sikt är det mindre troligt att skattehöjningen tas ut i form av prishöj- ningar. Istället tror de att de kommer att anpassa produktionen och minska försäljningsvolymen. Det gäller i särskild utsträckning dagstidningar och de 9 järnvägsföretagen. Företag inom konst- närlig, litterär och artistisk verksamhet tror i särskilt liten omfatt- ning att en skattesatshöjning kommer att påverka pris och volym. En intressant notering är att betydligt fler tror att effektivise- ringar och sänkningar av kvaliteten är möjliga på lång sikt än på kort. Det gäller särskilt dagstidningsbranschen, länstrafikhuvud- männen samt taxitrafiken. Detta är fullt logiskt och rimligt efter- som det ofta är svårt att förändra produktionen på kort sikt. Tabell 20 visar på en liknande bild som tabell 18, med skillnaden att betydligt fler inte tror på någon prisökning. Bland de som tror på prishöjningar ligger majoriteten i spannet 11–. Rela- tivt många tror att prishöjningarna kan överstiga . Tabell 20 Vad skulle effekten bli på lite (2–)? Annan landtransport av passagerare Konstnärlig, litterär och artistisk verksamhet Drift av teatrar, konserthus o.dyl. En intressant notering med tabell 20 är dock att gruppen som inte tror på någon prishöjning alls är den största. Länstrafikhuvudmännen tror på betydligt lägre prisökningar på lång sikt än på kort. Det gäller särskilt gruppen ingen prishöjning (från till ) och gruppen (från till ). En viktig fråga är hur företagen tror att bidragsgivaren skulle reagera om priset höjdes. Tabell 21 visar respondenternas svar. Tabell 21 Hur tror du att eventuella bidragsgivare skulle agera om ert företag/organisation höjde priset till följd av en momshöjning? Annan landtransport av passagerare Konstnärlig, litterär och artistisk verksamhet Drift av teatrar, konserthus o.d. Tabell 21 visar att av de respondenter som har bidrag och som inte svarat vet ej, finns det en majoritet som inte tror att bidrags- givaren låter sig påverkas. Störst spridning finns bland Länstrafik- huvudmännen där tror att bidragsgivaren skulle sänka priserna om de höjde priset. Detta kan tyckas stödja vår hypotes att priset är starkt reglerat av de regionala politiska systemen. 5.1Reducerad moms som subvention En reducerad mervärdesskattesats är en subvention (eller förmån) på samma sätt som ett direkt bidrag. I SOU1995:36, Förmåner och sanktioner – En samlad redovisning, beskrivs hur subventioner kan komma mottagaren till del på olika sätt, bl.a. i form av transfere- ringar, skatteavvikelser, förmånliga lån, garantier, regleringar eller tillhandahållande av varor och tjänster. En skatteavvikelse är en av- vikelse från en skattenorm. I vårt fall är det alltså en avvikelse från normalskattesatsen 25 %.50 I Statskontorets uppdrag ingår att redogöra för fördelar och nackdelar med att subventionera en verksamhet i form av en redu- cerad momssats i jämförelse med ett offentligt bidrag. Vi kommer i det följande att kort diskutera fyra viktiga argument: brister i träff- säkerhet, bristande transparens, samt incitamentsstrukturer.51 De fördelar och nackdelar med reducerad moms som subvention istället för direkta bidrag som vi här kommer att beröra är: Bidrag och dess incitament Det finns olika former av kriterier för att komma ifråga för ett visst bidrag. Det kan t.ex. handla om låg inkomst (socialbidrag, bostads- bidrag), arbetslöshet (arbetslöshetsersättning) eller barn (barn- bidrag). När det finns kriterier för ett bidrag kommer bidraget all- tid att fungera som incitament. är det avsiktligt (t.ex. barn- bidraget), ibland är det oavsiktligt, t.ex. när inkomstprövade bidrag leder till höga marginaleffekter. En av de branscher vi studerat är bild- och formkonstnärer. Många av de bidrag som de kan söka bedöms och anslås av . Nämnden gör en bedömning av den sökandes pro- duktion och tillstyrker eller avslår ansökan utifrån detta. Det är rimligt att tänka sig att bedömningar påverkar framtida ansökningar, dvs. konstnärerna inriktar sig mer mot det de tror att tycker om. 50Se även Prop. 2003/04:100, bil 2. 51Bortsett från dessa argument finns även argumentet från 1990-91 års skattereform om likformighet i skattesystemet. Utgångspunkten var då att ett likformigt system är det som minst snedvrider ekonomiska beslut. Se bl.a. SOU 2002:47. Ett bidrag som utdelas efter vissa kriterier och bedömningar, och som måste sökas, innebär administrativa kostnader. Det gäller både för den sökande, som måste lägga ner tid på att formulera en an- sökan, och för handläggande myndighet/institution. I delbetänkandet beskrivs momsens lämplighet som styrmedel. Betänkandet beskriver vad som kallas momsens träffsäkerhet när det gäller att stimulera konsumtion av en viss vara eller fördelnings- och regionalpolitiska ambitioner. Utredningen konstaterar att momssatsreducering i flera fall synes ha varit en mindre effektiv metod för att uppnå de mål som angivits för åtgärden.52 Utifrån ett demokratiskt perspektiv är frågan om transparens i statens finanser viktig. Det handlar om vilka möjligheter har att få överblick över statliga subventioner, förmåner och sank- tioner. Denna princip har varit vägledande för mycket av de budget- reformer som genomfördes . Budgetlagen och dess förarbeten poängterar bl.a. att statsbudgeten skall vara heltäckande och bruttoredovisad (så långt det går).53 Den ekonomiska styrningen i staten, där statsbudgeten är en mycket stor och viktig del, är ytterst ett medel för politikens för- verkligande.54 Det är därför viktigt att beslutsfattare i riksdag, regering och myndigheter har tillgång till ett relevant underlag för de beslut som måste fattas i den årliga budgetprocessen.55 Visserligen redogör för de så kallade skatteavvikelserna, men denna redogörelse tjänar i huvud- sak som information till och omfattas inte av den granskning, beredning och beslut som finns för statsbudgetens ut- giftssida. Inom pågår ett arbete att efter holländsk modell lägga skatteavvikelserna som utgiftsposter på stats- budgetens utgiftssida. Detta skulle naturligtvis öka transparensen och öka möjligheter att styra statens subventioner. 52Mervärdesskattesatsutredningen, Delbetänkande kap. 13. 54Paulsson, Küchen, Padrón, Rånlund (2000). 55Ibid, s. 21. Sammanfattning: Så generella bidrag som möjligt Det är viktigt att skapa så generella bidrag som möjligt om nya bidrag skall konstrueras istället för den subvention som funnits i form av en reducerad momsskattesats. Stiglitz sätter upp fem principer för beskattning.56 Dessa principer bör även gälla för transfereringar och subventioner: Effektivitet – transfereringen skall inte ha snedvridande effekter, om möjligt skall den förbättra ekonomisk effektivitet Administrativt enkel – låga administrativa kostnader och okomplicerad Flexibilitet – transfereringssystemet skall kunna anpassas om förhållanden förändras Politiskt ansvarstagande – systemet skall vara transparent för att det skall vara möjligt att ställa politikerna ansvariga Rättvist – systemet skall upplevas som rättvist genom att be- handla personer i liknande situation lika. Stiglitz fem principer kan vara en utgångspunkt för en fortsatt diskussion om hur verksamheter med reducerad moms kan kom- penseras om denna indirekta subvention tas bort. Kostnadsökning när skatten höjs I den här promemorian presenteras beräkningar över hur mycket kostnaderna för de olika branscherna kommer att öka om mer- värdesskattesatserna skulle höjas till . Beräkningarna är statiska, dvs. inga volymförändringar (till följd av minskad efter- frågan) tas i beaktande. Tabell 22 sammanfattar de beräkningar som Statskontoret gjort av de ökade kostnaderna. 56 Stiglitz (2000). SOU 2005:57 Bilaga 8 Skatteökning i de studerade branscherna (därav Länstrafiken ca 1,4 mdkr) Institutionsteatern och fria teatergrupper (ev. skatteminskning 0,03 mdkr) Sammantaget talar vi om en skatteökning om ca 5,4 mdkr. När det gäller teatern har vi tidigare diskuterat en möjlighet att slopa begränsningsregeln för teatrar med offentligt stöd. Om detta görs kommer den totala effekten för teaterns del att bli en skatteminsk- ning med . När det gäller bild- och formkonstnärer kommer effekten troligen att bli ganska liten för gruppen totalt. Endast en mindre del av konstnärerna är momsregistrerade. Bland konstnärer som är momsregistrerade säljs troligen en del av produktionen till institu- tioner och företag med möjlighet att dra av ingående moms. Dess- utom skulle ej momsregistrerade konstnärer påverkas positivt av en sänkning av skattesatsen på gallerier och konstnärsmaterial från till , eftersom ingående moms för dessa endast är en kostnad (utan möjlighet till avdrag). Effekter på priser och kvantiteter I uppdraget ligger att analysera en skattehöjnings effekter på priser och kvantiteter. Tabell 22 ger en sammanställning av tidigare slut- satser i studien. Bilaga 8 SOU 2005:57 Effekter på priser och kvantiteter minskad produktion särskilt i trafiksvaga områden med låg (kan bli mer än full vissa sträckor m. låg (främst kvällstidningar) på- verkas mer (högre elasticitet) troligen liten påverkan pga. (ev. bättre situation) När det gäller Länstrafiken har vi tidigare påpekat att det är troligt att priset inte höjs lika mycket som skatten. Detta beror på att biljettpriset är politiskt reglerat. Istället kommer vissa sträckor läggs ner. Detta borde, utifrån ett ekonomiskt övervägande, drabba sträckor med lägre efterfrågan. När det gäller den kommersiella kollektivtrafiken är det troligt med full övervältring, dvs. priset höjs med lika mycket som skatten. Det beror på den unika situation som den kommersiella kollektiv- trafiken befinner sig i vad gäller produktions- och marknads- förhållanden. Det kan till och med vara troligt med situationer där prisökningen överstiger skatteökningen. Om vi tänker oss att det finns sträckor där efterfrågan svårligen räcker till (sträckor där operatören svårligen når break- even) och där många väljer att ta bilen om priset höjs, kommer efterfrågan vid en prishöjning inte att räcka till för att täcka genomsnittskostnaden. Dessa sträckor kommer då inte att vara kommersiellt lönsamma efter en skattehöjning. De kommer då att läggas ner eller bli föremål för upphandling genom Rikstrafiken. Inom dagspressen priset kommer troligen inte att höjas lika mycket som skatten. Det beror dels på den oligopolsituation dags- pressmarknaden befinner sig i, dels på att efterfrågan är elastisk. Det betyder att dagspressföretagen måste hitta andra sätt att täcka en ökad skattekostnad, t.ex. genom ökade annonsintäkter. När det gäller effekterna på kvantiteter är det troligt att lös- nummerförsäljningen minskar mer än prenumerationerna, eftersom priselasticiteten är högre för lösnummerförsäljningen. Det betyder också mindre övervältring och ett större krav på att täcka en ökad skattekostnad på andra sätt än genom höjda priser. För teatrarna är analysen något mer problematisk. Enkätsvaren kan tolkas som att full övervältring kan ske, men det är inte helt entydigt. En majoritet av de tillfrågade i gruppen Drift av teatrar, konserthus o.d. har svarat att priset kommer att höjas mellan . En 15-procentig höjning skulle innebära full över- vältring, medan en 11-procentig prishöjning naturligtvis ligger under full övervältring. Frågan är således hur fördelningen inom intervallet ser ut. Ligger en majoritet eller ? När det gäller institutionsteatrarna och de bidragsstödda fria teatrarna är det viktigt att påpeka att även om en skatten på biljett- priset höjs kommer kostnadsökningen att vara relativt liten i för- hållande till de totala kostnaderna pga. att de direkta subventio- nerna är stora. För teatrar med direkt offentligt stöd, dvs. institutionsteatrar och fria teatergrupper, som påverkas av begränsningsregeln för avdrag av ingående moms, skulle ett slopande av begränsnings- regeln totalt sett innebära en skatteminskning. Detta gäller således även då hänsyn tagits till en skattesatshöjning från . Som påpekats ovan påverkas konstnärer, som grupp betraktat, i relativt liten omfattning. För enskilda momsregistrerade konst- närer med en stor försäljning till privatpersoner, kan en skattesats- höjning dock innebära en kostnadsökning. Kort och lång sikt Ovanstående effekter gäller på relativt kort sikt. Enkätsvaren visar att på är det troligt att företagen anpassar kvalitet och effektivitet. På finns det möjligheter att förändra produktionsförhållanden i riktning mot lägre kvalitet och högre effektivitet. Ett uppenbart problem som observerats är att konkurrensneutrali- teten mellan verksamheter med respektive utan bidrag kommer att påverkas om skattesatserna höjs. Genom att kommersiella aktörer har större andel av de totala intäkterna från försäljning, kommer kostnadsökningen att vara större för dem än för aktörer med stora intäkter från bidrag. Om man försöker kompensera verksamheter som är starkt sub- ventionerade genom att höja bidragen kommer problemen att för- värras. Det är därför viktigt att fundera över hur eventuella bidrag skall utformas för att konkurrensneutralitet skall upprätthållas. Att slopa begränsningsregeln för institutionsteatern skulle kunna vara ett enkelt sätt att kompensera institutionsteatern för skattehöjningen. Om detta görs isolerat kommer den bristande konkurrensneutraliteten mellan den bidragsstödda teatern och privatteatrarna att försämras ytterligare. Generella bidrag – galleriststöd och kulturvoucher Som tidigare påpekats är det viktigt att hitta generella bidrag som ger små oönskade snedvridningar av incitament samt låga admi- nistrationskostnader. Ett exempel på ett sådant bidrag kan vara ett stöd till galleris- terna, istället för ökade stöd till konstnärerna. Om galleristerna får stödet kan galleristernas marginaler sänkas, vilket kan innebära lägre priser och högre efterfrågan. Genom att påverka marknaden i efterfrågeledet och inte i produktionsledet kommer konsument- makten att öka. Ett annat exempel på en liknande konstruktion är de kultur- vouchers som diskuterats i olika sammanhang tidigare.57 Om statsmakterna vill behålla ett generellt stöd till kulturen som en reducerad mervärdesskatt innebär, är en kulturvoucher ett alterna- tiv. 57 Se bl.a. SOU 2003:57, bil. Ett förslag som tagits upp tidigare i denna promemoria är att slopa begränsningsregeln för ingående mervärdesskatt för den subven- tionerade teatern. Som tidigare påpekats är detta förknippat med problem. Om detta skall göras bör åtgärder för konkurrensneutra- liteten övervägas. Denna lösning gäller främst för kollektivtrafiken. Om moms- skattesatsen höjs för kollektivtrafiken som skattesatserna på drivmedel och bilar sänks, gynnas biltrafiken jämfört med dagens situation. Detta stämmer ganska dåligt överens med miljö- och trafikpolitiska mål. Alternativet skulle då vara att öka kostnaderna för biltrafiken. Det kan ske på olika sätt, t.ex. att slopa bilavdraget i inkomstbe- skattningen eller att höja bensinskatten. En sänkning av reklamskatten skulle påverka dagspressen positivt. Hur mycket reklamskatten skulle behöva sänkas för att kompen- sera dagstidningarna måste naturligtvis analyseras närmare. Det bör poängteras att varje individuellt dagstidningsföretag kommer att påverkas olika utifrån hur intäkterna fördelar sig på annonsintäkter respektive prenumerations- och lösnummerförsäljning. En tidning med en stor andel annonsintäkter (och en liten andel försäljnings- intäkter) kommer att vinna på om reklamskatten sänks för att kompensera för ökad moms. Det omvända gäller naturligtvis för en tidning med små reklamintäkter och stor försäljning. Det skulle således vara svårt att nå fullständig neutralitet på företagsnivå. Sammanfattning: Politiska överväganden måste styra Det är inte helt enkelt att hitta bidrag eller andra stöd som kan er- sätta den indirekta subvention som en reducerad mervärdesskatte- sats inneburit. Många av de kompensationsmöjligheter som vi fört fram här påverkar neutraliteten jämfört med nuvarande subvention. Till syvende og sidst måste de politiska övervägandena styra vilka verksamheter som skall subventioneras och varför. Det finns en politisk vilja att subventionera institutionsteatern och vissa dags- tidningar. Det är därför viktigt att statsmakterna funderar över vilka målen med subventionerna är och utifrån det bestämma hur de nya stödformerna skall se ut. , G., S. Fölster, och S. , (1996), The effects of competition in Swedish local bus services, , Vol.32, Part 2, pp. 203–219. Ds 1993:20, Presstödets effekter – en utvärdering , Årsredovisning 2003 Nelldal, B och G. Troche (2003), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i –2003, samt utveckling av tåg- och bilresetider 1958–2003, Rapport , Järnvägs- gruppen KTH, Avd. för trafik och logistik. , , , , , , & Rånlund, , (2000), Ekonomisk styrning, Effektivitet och transparens, Ds 2000:63, , Dagspressens ekonomi 2002 och Dagspressens ekonomi 2003 2003/04:100, bil 2 2004/05:1, utgiftsområde 17, tabell 4.2 Prop. 2004/05:1, utgiftsområde 22 Radio- och , Medieutveckling , informerar Moms inom kultur- området SOU 2005:57, Alternativ finansiering av offentliga tjänster, Bilaga 7 till LU 2003. SOU 2003:67, Kollektivtrafik med människan i centrum, Slut- betänkande av . SOU 2003:21, bilaga 2, Konstnärerna och trygghetssystemen. SOU 2002:47, Våra skatter? Betänkande från skattebasutredningen. SOU 1997:184, Generella konstnärsstöd SOU 1996:14, Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område, Betänkande av . SOU 1995:37, Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress SOU 1995:36, Förmåner och sanktioner – en samlad redovisning, Betänkande av Utredningen om statliga subventioner. , Kulturen i siffror 1996/97-2003, samt Teater- statistik, , Kulturstatistik 2002 , Kulturens pengar 2002 , Om världen , omvärldsanalys Statskontoret 2003:25 Rikstrafiken – Liten myndighet med stort Stiglitz, (2000), Economics of the Public Sector, Third edition, W.W. Strand, (2001), Empirical Studies of Pricing, EFI, at ,