sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Personalintensiv fiskerikontroll jämfört med teknikintensiv kontroll ger också skilda förutsättningar för kostnader och löneläge etc. Dessutom har de olika länderna helt olika förutsättningar för kontroll. använder t.ex. tre olika polismyndigheter för stora delar av fiskerikontrollen. använder Marinen osv. Det finns ytterligare osäkerheter med materialet ovan. Som synes sticker ut med nästan 1/3 av kostnaderna. Vi har därför försökt avgränsa urvalet mer genom att basera det på vilka länder som man kan tänkas ha ett samarbete med . Motsvarande siffermaterial för de nya medlemsländerna i unionen (främst de baltiska staterna och återfinns inte i referensmaterialet på ett jämförbart sätt). Vi har i Tabell 10.12 vägt in ett antal faktorer för att jämföra kostnaderna med den svenska fiskerikontrollen och kostnaderna för andra länders fiskerikontroll. Vi har valt att jämföra med de länder som kan komma att samarbeta med . I det material som varit tillgängligt för utredningen saknas bland annat de nya medlemsländerna, bland annat och de baltiska staterna. Tabellen är sorterad efter kolumn två, andel av kontrollen. Totalt sett lägger länderna i Tabell 10.12 ned nästan på fiskerikontroll. står, enligt det jämförelsematerial som finns i EU:s underlagsrapport för den gemensamma fiskerikontroll- myndigheten (vilket inte är jämförbart med kostnaderna som återfinns i verkens årsredovisningar), för av den kostnaden. andel av flottan sett till antal fartyg är medan tonnageandelen är . Andelen av den landade fisken är Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet medan värdet (andel värde) ligger på strax . Värdet är dock en faktor som ska behandlas med varsamhet. Värdet uttrycker inte förädlingsvärdet eller någon form av samhälls- ekonomiskt värde. Siffrorna i kolumnen andel värde uttrycker endast värdet vid förstaförsäljning. Tabell 10.12 Jämförbara länder med vilka kan komma att samarbeta inom fiskerikontrollen med Källa: Assessment Grup m.fl., Study of the Impact and Feasibility of setting up a , rapport till om inrättandet av en gemensam kontrollmyndighet, 2004. Trots materialets osäkerheter och brister medger materialet vissa övergripande jämförelser. som nation utmärker sig inte i frågan om hur mycket resurser som läggs på fiskerikontrollen i förhållande till flottans storlek eller värdet på fångsten. andel av kontrollen för länderna som jämförs i tabellen är . av fångsten är svensk. Andelen av värdet på fångsten är något lägre, . Värdet på fångsten som variabel är inte alldeles relevant. Ett lågt värde på en fångst i ett för- säljningsled behöver inte betyda att det samhällsekonomiska värdet av fångsten blir lågt. Exempelvis är värdet på hummer högt men hummerfisket sysselsätter inte nödvändigtvis lika många som ett annat fiske kan göra. Någon sådan samhällsekonomisk analys har utredningen inte gjort. Utredningen har med det befintliga materialet som grund dragit slutsatsen att svensk fiskerikontroll inte sticker ut anmärkningsvärt i någon riktning. vi lägger inte ut avsevärt mer eller mindre än någon annan nation. Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Eftersom dessa siffror är hämtade från ett av få jämförande material som finns och de dessutom ligger till grund för den nya kontrollmyndigheten inom EU får vi ändå bedöma att siffrorna rimligtvis hyser någon form av tillförlitlighet. De redovisade svenska siffrorna ligger inte långt ifrån kostnaderna som framgår av och årsredovisningar, särskilt inte om vi dessutom tillskriver dessa siffror ett visst mått av osäkerhet. En bedömning som gjort av de verkliga kost- naderna inom för att utföra fiskerikontrollen (men då endast timkostnad) hamnar vi på ca i kostnader. Räknar vi på årsredovisningarna hamnar vi runt . Konsultrapporten uppskattar den svenska fiskerikontrollens kostnader till (11,6*9 = ). lägger alltså i resursväg ut ca mindre än genomsnittet. hamnar på tionde plats vad gäller kostnaderna för kontrollen, har vi den sjätte största näringen i . Siffrorna ska också vägas mot att vi har en av de längsta kusterna i . är trots sin långa kust ett av de länder, som enligt denna konsultstudie, lägger ut förhållandevis lite resurser på fiskerikon- trollen. Dessa siffror kan t.ex. ställas i relation till hur stor fiskeri- näring som har och hur lång kuststräcka som ska täckas in. 10.6.4Sverige och i ett jämförande perspektiv Det danska förvaltningssystemet skiljer sig avsevärt från det svenska. har ministerstyre till skillnad från den svenska förvaltningsmodellen där myndigheternas ansvar för verksamheten är omfattande. Båda länderna arbetar dock med likartade resul- tatstyrningssystem. har så kallade resultatkontrakt som spänner över . Där finns mått på t.ex. prestationer som ska utföras till givna målnivåer. Resultatkontrakten har både för- och nackdelar. Ändrade förutsättningar i omvärlden kan bli problematiska då resultatkontraktet riskerar att brytas. Den danska förvaltningsmodellen med ministerstyre kan dock ibland medföra snabbare och kortare beslutsvägar, vilket i sin tur kan medföra fördelar inom fiskerikontrollen. Detta dock under förutsättning att resultatkontrakten är flexibla. Utredningens uppfattning efter studie- besöket i är att de korta beslutsvägarna har sina fördelar. Dessa uppvägs dock inte i relation till den kostnad som kontrollen Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet är förknippad med. I får vi helt enkelt mer resurser för mindre pengar. Direkt underställd den danska direktören för fiskerikontrollen finns en operativ chef för kontrollcentret som direkt kan ingripa i det dagliga genomförandet av kontrollverksamheten. Man har i en inriktning på att i större utsträckning försöka få personal vid land- och sjökontrollen att arbeta tillsammans. Rent operativt har en dygnsvakt som året runt kan ta emot förhandsanmälningar. Man har ett lotterisystem som när ett objekt faller ut (får en stjärna) får man inte lossa förrän kontrollpersonal är på plats. Även i har man ett system där det alltid är två på plats från kontrollen av säkerhetsskäl, vilket enligt uppgift binder upp mycket resurser. arbetar efter både ett slumpmässigt och ett misstankebaserat kontrollsystem. Den svenska fiskerikontrollens kostnader är utifrån årsredovis- ningarna, som vi redan redovisat, ca . Den sam- lade kostnaden för den danska fiskerikontrollen är enligt uppgift (enligt beräknade utgifter, budget för , årsberättelsen ) vilket motsva- rar . Danskarna får för sina insatta , 4 fartyg och ca 100 stycken inspektörer. Det danska fisket är avsevärt större än det svenska fisket men landar på färre platser och det har också en kortare kuststräcka. Motsvarande siffror i för vad fiskeri- kontrollen har möjlighet att tillgå för de är drygt 30 fartyg, 3 flygplan, ett flertal bilar och andra fordon samt möjligheten att använda ca 500 personer för fiskerikontroll. Totalt sett landas det mer fisk i . Danskarna utför också fler kontroller (drygt 4 000 landningskontroller). De hade för en intern måluppfyllelse på avseende landningskon- troller för konsumtionsfiske. För industrifisket var måluppfyllelsen , dvs. man genomförde fler kontroller än vad som var avsett. 10.6.5Slutsatser om resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Ökade totala kostnader för verksamhetsgrenen fiskerikontroll har lett till fler kontroller, till land och till sjöss samt till fler kvali- tetskontroller. Enligt det totala kontrollindex som utredningen tagit fram visar det sig att kostnadsökningen på medfört Myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet Vi vet också att kontrolltiden med inriktning mot fiske mellan ökat . Tiden som satts av för kontroller har i det närmaste fördubblats men antalet kontroller inte har ökat i motsvarande utsträckning. Det tyder på att mer tid läggs ned på varje kontroll. Det totala resursutnyttjandet i den svenska fiskerikontrollen visar inte på några påfallande avvikelser i förhållande till jämförbara länder. Vi kan också konstatera att i ett internationellt perspektiv avviker inte heller på något nämnvärt sätt. Vi har relativt få myndigheter sysselsatta med aktiviteterna sjö- och landnings- kontroll samt VMS- och loggboksaktiviteter. I en jämförelse med samtliga EU-länder står vi för av kostnaderna och av fiskevolymen. I ett mer snävt urval där våra nordligaste europeiska grannländer finns med står för av kostnaden och av fiskevolymen. Förhållandet kostnader/fiskevolym är snarlikt (66–). Jämförelsen med visar inte heller på några avsevärda avvikelser från svenska förhållanden. Danskarna gör fler kontroller än svenskarna men får ut mer infrastruktur för mindre pengar vilket ger stor potential vid utförandet av kontrollen. 11Effekter och utförande av kvalitetskontrollen Effektiviteten var högre då utförde kvalitets- kontrollen jämfört med när utför den. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar att pröva ett egenkontrollsystem för kvalitetskontrollen. Utredningen har genomförts som en effektutvärdering. Det har därför varit naturligt att fråga efter vilka effekter som en kvalitetskontroll kan generera. En viktig effekt är att kvalitets- kontrollen, i synnerhet om den utförs vid auktionerna, ger möjlig- het att förbättra underlagen i det riskanalysbaserade kontroll- systemet. Det finns inom kvalitetskontrollen och den del av kvali- tetskontrollen som inte utförs, vid första försäljning samt vid auktionshallarna, information från fiskare, grossister och detaljister om vad som händer inom fisket. Denna information kan bli användbar i riskanalysarbetet. T.ex. har funnit att mottagare vägt om fiskpartier p.g.a. av att 40-kiloslådor innehållit över fisk. Detta är ett sätt för fiskaren att underlåta att redovisa hela fångsten och därmed få kvoterna/ransonerna att räcka längre. Omvägningen gjordes av mottagaren så att denne skulle kunna betala fiskaren för rätt vikt. Andra iakttagelser som gjorts inne i auktionshallen är transitering av fisk som landats under förbudstid. Genom att komma åt sådana problem som här nämnts minskar möjligheterna att få avsättning för olaglig fisk. Kravet att kontrollen ska genomföras är reglerat i rådets förordning (EG) nr 2406/96 av om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter. I ingressen till förordningen står: De gem- ensamma marknadsnormerna ska tillämpas när alla berörda pro- dukter som är avsedda som livsmedel säljs Effekter och utförande av kvalitetskontrollen inom gemenskapens territorium. Kvalitetskontrollen ska således genomföras vid första försäljningstillfället. Enligt artikel 2.2 i förordningen omfattar de marknadsnormer som avses i förordningen a) färskhetsgrad, och b) storlekskategori. Enligt artikel 12 i förordningen ska fiskeindustrin dela in produk- terna i vissa färskhets- och storlekskategorier i samarbete med experter som för detta syfte har utnämnts av berörda bransch- organisationer. Medlemsstaterna ska utföra kontroller för att säker- ställa att bestämmelserna i artikeln följs. Det finns i förordningen inget direkt krav på antalet kontroller. Det finns heller inget uttryckligt krav på att kontrollen ska utföras i offentlig regi. Kvalitetskontrollen kan delas in i två delar – dels färskhetsgraden på fisken, dels handelsstandarden (dvs. att fisken försäljs enligt särskilda klassade mått och att den är sorterad och märkt i enlighet med vissa särkilda krav). Det finns flera incitament för handlarna att själva genomföra kvalitetskontrollen. Försäljaren har alla incitament att sälja högkvalitativ färsk råvara. En köpare är knappast intresserad av att köpa dålig fisk till överpris. Det borde dessutom helt ankomma på köparen att betala det pris han eller hon anser skäligt för fisken som säljs. Lågkvalitativ fisk bör rimligen betinga ett lägre pris än högkvalitativ fisk. Utredningen har kunnat konstatera att den vid överflyttningen av kvalitetskontrollen till eftersträvade spridnin- gen av kvalitetskontrollen till hela den svenska kusten genomförts. Dock har kontrollen vid auktionerna samtidigt i princip upphört och antalet kvalitetskontroller har minskat sedan överföringen från till . Effekten i form av träffprocent (brott mot handelsstandarderna) har också minskat kraftigt. Genom överförandet av kvalitetskontrollen från till var tanken att skulle få det fullständiga operativa ansvaret för kvalitetskontrollen. Fiskeri- verket skrev i en rapport om tillämpningen av EU:s kontrollförordning att uppmärksammat att ökad effektivitet kan uppnås genom att en integrerad kontroll etableras i hamnarna som omfattar såväl landningskontroll som kontroll av handelsstandarder och återtag av produkter. Effekter och utförande av kvalitetskontrollen samma skrivning återfinns i den årliga rapporten om tillämpningen av kontrollverksamheten , vilken överlämnades till fiskeenhet (dnr 20-244-99, s. 17). I budgetpropositionen som reglerade överflyttningen av kvalitetskontrollen, prop. 1999/2000:1, sägs att ska bedriva kontroll av fisket till sjöss samt en samordnad land- nings- och kvalitetskontroll i syfte att säkerställa att artrelaterade fiskekvoter inte överskrids. genomför därför kvalitetskontrollen som en integrerad del av landningskontrollen med en geografisk spridning över hela landets hamnar. Detta har dock också inneburit att kvalitetskontrollen inte längre utförs på vissa ställen där den tidigare utfördes, t.ex. på fiskauktionerna. av försäljningen av konsumtionsfisk sker vid auktio- nerna och övrig försäljning () sker ute i landet. införde kvalitetskontrollen successivt. Det finns inga uppgifter om kvalitetskontroller. I årsredovisning för visas att kvalitets- kontrollen (som genomförs som en integrerad del av landnings- kontrollen) har en träffprocent (fel i handelsstandarderna) på . Antalet konstaterade felaktiga deklarationer avseende handelsstandarder är avsevärt lägre än när genom- förde kontrollen. Detta beror enligt främst på att kontrollen genomförts innan transport till försäljningsställena. Tabell 11.1 Tabell över genomförda kvalitetskontroller * kan ej särredovisas men uppskattas till ca . Effekter och utförande av kvalitetskontrollen När hade kvalitetskontrollen, , arbetade som mest fem personer med den, främst i auktions- hallarna på . genomfördes mellan 1 733 och 3 897 kvalitetskontroller . Enligt berodde variationen i utförda kontroller till stor del på sjukdom bland personalen. Då hade kvalitetskontrollen var felprocenten , se t.ex. då 497 stycken anmärkningar gjordes beträf- fande handelsstandarderna (storlekssortering och färskhetsklassi- ficering). Detta medförde någon form av omklassificering eller att fiskpartiet dömdes ut. ansvarar såväl som tidigare för de kvalitets- kontroller som utförs i samband med återtag av fisk. genomförde 43 återtagskontroller. (5 stycken) av fiskpartierna blev inte godkända. För att vara berätt- igad till ekonomisk kompensation måste partierna uppnå färskhets- klasserna E eller A. Däremot är det tillåtet att i första led försälja partier i färskhetsklasserna E, A och B (B är den lägsta kvalitets- klassen). kostnader för kvalitetskontrollen –1999 steg från till . Kostnaden för kvalitetskontrollen vid är svår att bedöma. Enligt uppgifter från uppskattas kostnaderna (ytterst grovt) till . Sätter vi kostnaderna för kvalitetskontrollen i relation till varan- dra och ser på hur många kontroller som genomfördes i Fiskeri- verkets regi jämfört med verkar kostnaderna ligga i linje med varandra. vid Kustbevak- ningen ger ca 1 000 kontroller medan vid Fiske- riverket gav ca 4 000 kontroller. Kontrollerna är dock inte fullt ut jämförbara. En kontroll vid auktioner kan avse delar av en landning. Jämför vi antalet kontroller med de så kallade träffpro- centen, dvs. då man hittat fel i samband med kontrollen, pekar allt i riktning mot att den kvalitetskontroll som bedrev var effektivare (under förutsättning att träffprocent är samma sak som effekt). Effekter och utförande av kvalitetskontrollen följer upp kvaliteten i kontrollverksamheten och sammanställer löpande avvikelsestatistik från inspektionsrapport- erna. Material, bland annat avseende kvalitetskontrollen, visar på ett behov av löpande utbildning av fiskeriinspektörerna. har utebliven kvalitetskontroll dokumenterats vid 164 till- fällen av totalt 1 330 kontroller, dvs. i av fallen. De ute- blivna kontrollerna fördelar sig enligt följande. 3 fall på grund av annan högre prioriterad verksamhet, 74 fall på grund av bristande utbildning, och 88 fall på grund av annan orsak. genomfördes totalt 1 166 kvalitetskontroller. Detta innebär att i av fallen har kvalitetskontroll inte kunnat genomföras på grund av ej utbildad personal. Fallen härrör huvudsakligen från en region. Enligt uppgift från centrala ledning är problemen nu åtgärdade. har ett uppföljningssystem som på regional nivå hanterar t.ex. brister i utbildning med mera. Sådana brister följs löpande upp och åtgärdas vid behov. Den intervjustudie som utredningen genomförde till med den operativa personalen på ningen indikerar dock på motsatsen och på fortsatta brister inom kvalitetskontrollen. Tre av tio intervjuade kustbevakare gör ingen kvalitetskontroll alls. Flera påpekar, även de som gör kvalitets- kontroller, dels att all fisk som landas här är färsk, dels att de saknar utbildning. En av kustbevakarna som utför kvalitets- kontroller säger att han aldrig skulle klassa ned fisk eller i övrigt göra anmälningar rörande kvaliteten eftersom han har för dålig utbildning. I och med att det inom kvalitetskontrollen rimligen finns incita- ment för näringen att själv kontrollera fisket och i så stor utsträck- ning som möjligt slippa myndigheternas kontroller anser utred- ningen att det borde finnas ett utrymme för att utveckla ett egenkontrollsystem på detta område. Effekter och utförande av kvalitetskontrollen Det finns redan ett exempel på egenkontrollsystem för kvalitets- kontrollen i EU. En svensk jämförelse kan vara så kallade service- trappa. Se mer om servicetrappan i kap. 13.6.2. Viktiga komponenter i ett egenkontrollsystem är enligt utred- ningen: Att systemet bygger på ett förbättrat, förebyggande, gemen- samt arbete mellan kontrollmyndigheterna och fiskerinäringen, bl.a. för att identifiera lämpliga s.k. kontrollpunkter (vilka moment som ska vara föremål för egenkontroll och hur denna kontroll ska redovisas/rapporteras till kontrollmyndigheterna). Att systemet (egenkontroll + offentlig kontroll) totalt sett leder till lättnader för fiskarna (att mindre pengar, arbete eller tid läggs ner på att bli föremål för kontroll). Att kontrollmyndigheterna kontrollerar (stickprovsvis) att egenkontrollen fungerar. Det kan behöva skiljas på auktionssystemet och övriga mottagare av fisk. Auktionssystemet har en viss egenkontroll . Det behövs en väl avgränsad definition av vad som är kvalitet och kvalitetskontroll. Utredningen har kännedom om att de svenska producentorga- nisationerna inte var intresserade av ett egenkontrollsystem då det tidigare låg som förslag. Utredningen anser dock att det ändå bör vara möjligt med egenkontroll av kvalitetskontrollen om: informationsutbytet ökar och man lyckas etablera ett stort förtroende mellan myndigheter och näring, man utformar ett system som är relativt enkelt, systemet innehåller nödvändiga sanktionsmöjligheter för de som bryter mot fiskebestämmelserna. Om systemet utformas som en trappa kan företag som kan spåra enskilda produkter (fiskar) ligga på den högsta nivån och därmed helt slippa kontroller annat än undantagsvis. Om man hamnat på den högsta nivån och det begås ett brott mot bestämmelserna bör man rimligen hamna på steg ett igen, vilket innebär en större kontroll från myndigheternas sida. 12En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Utredningen föreslår att ansvar för all fiskerikon- troll som inte åligger någon annan myndighet att utföra tydliggörs. Ansvaret omfattar bland annat att se till att har en hel- täckande kontroll av att bestämmelserna om fiske följs – såväl nationella som EU:s – och att hålla regeringen underrättad om förhållandena inom fiskerikontrollen. Fiskerikontrollens inriktning föreslås förändras mot kontroll i senare led, bland annat mot beredningsindustri och transporter. För att förtydliga ansvar föreslår utredningen ändringar i den bestämmelse som reglerar de yttre gränserna för ansvar för fiskerikontrollen. Utredningen före- slår också att regeringen förtydligar länsstyrelsernas roll och upp- gifter vid fisketillsynen. föreslås få i uppgift att samla in, bearbeta och analysera uppgifter om den tillsyn som bedrivs av fisketillsynsmän- nen och av länsstyrelserna. Utredningen föreslår vidare att kvalitetskontrollen flyttas från till . Resurser motsvarande fem årsarbetskrafter föreslås flyttas från till . Dessa är avsedda att täcka kost- naderna för samtliga de uppgifter som ansvarar för enligt gällande system och enligt utredningens förslag. De skall således bl.a. omfatta skiftet i inriktning mot en kontroll i berednings- och distributionsleden, kvalitetskontrollen samt upp- följningen av fisketillsynen på våra inlandsvatten. En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna Under utredningens arbete har det kommit fram att det råder oklarhet mellan de i fiskerikontrollen inblandade myndigheterna – , och länsstyrelserna – om respek- tive myndighets ansvar och uppdrag. I enlighet med vad utredningen har redogjort för tidigare, i kapitel 8, finns det vissa luckor i utförandet av fiskerikontrollen. Dessa brister har delvis sin grund i en oenighet mellan myndig- heterna när det gäller vem som ansvarar för vad. Enligt utred- ningens mening är det, inte minst mot bakgrund av detta för- hållande, väsentligt att de olika myndigheternas ansvar tydliggörs. Ett tydliggörande av ansvaret är även av betydelse för att förenkla styrningen, uppföljningen och utvärderingen av de ansvariga myndigheternas arbete med kontrollen. De är framförallt på tre punkter det råder oenighet om vad respektive myndighets uppdrag består i: Vad uppdrag som central förvaltningsmyn- dighet, övergripande ansvarig för fiskerikontrollen och behör- ig myndighet enligt egentligen innebär. Var den yttre gränsen för ansvar för fiskeri- kontrollen går. Vilken funktion länsstyrelserna fyller i fiskerikontrollen. Mot bakgrund av otydligheten i ansvar och uppdrag har utred- ningen övervägt tre möjliga modeller med syfte att försöka förtyd- liga ansvaret för fiskerikontrollen. Alla tre modellerna vägleds av en önskan om: ett tydligt ansvar, en tydlig styrning, möjligheter att följa upp fiskerikontrollen, framför allt med avseende på effektivitet och produktivitet, och att undvika överlappande ansvar mellan de inblandade myndig- heterna. Utredningen stannade slutligen för modell 1 men med den ändring- en att kvalitetskontrollen flyttas över från till . En klar ansvarsfördelning mellan myndigheterna 12.1Modell 1: Nuvarande organisation kvarstår men uppgifterna och ansvaret förtydligas har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen. ansvarar för kontrollen till sjöss och vid landning. All fiskerikontroll därutöver och som inte utförs av någon är ansvar. Detta gäller till exempel transportkontrol- lerna, kontrollen av fisket på inlandsvatten samt möjligheten att möta EU:s krav om att frigöra resurser för att möjliggöra kontroll i berednings- och distributionsleden i övrigt samt att den kvalitets- kontroll som inte utförs i auktionshallar och vid förstaförsäljning bortom hamn ska utföras av . Modellen innebär också att får ett tydligare redo- visnings- och uppföljningsansvar för kontrollsystemet i den mån detta inte är en uppgift för . Länsstyrelserna har inte något direkt tillsynsansvar på fiskets område utan ansvarar för att utse fisketillsynsmän. För att få en överblick över den kon- troll som bedrivs av fisket på de svenska inlandsvattnen bör någon form av kontinuerlig, samlad uppföljning och analys göras av den tillsyn som bedrivs genom systemet med fisketillsynsmännen.