sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Ambitionen är inte att presentera ett kon- kret detaljerat förslag. Orsaken till detta är bl.a. att det kan finnas skäl att tillsammans med andra auktionsintresserade länder dryfta och vid behov samordna utformningen av auktionssystemet. Generellt kan auktioner kategoriseras utifrån dels vilket pris vinna- ren betalar, dels hur budgivningen går till (om den är öppen eller sluten). Bohm diskuterar två tänkbara auktionsformer, nämligen en sluten auktion, där vinnarna, beroende på prissättningsmetod, antingen betalar sitt budpris eller slutpriset för utsläppsrätterna och en öppen auktion med givna prissteg, där priset som vinnarna betalar 7 , Auktionsdesign – en översikt av flerenhetsauktioner för fördelning av utsläppsrätter. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis är vad de i slutpriset just undanträngda köparna accepterat att betala (Se figur 5.1) Bohm förordar att en öppen auktion med givna prissteg används. Denna har ett förutbestämt antal prisnivåer för vilka budgivarna kan förbereda sina bud och därefter avge sina bud när prisnivåerna i stigande ordning anges. Dessa bud kan avlämnas via datorer. Priset bestäms precis som vid den slutna auktionen, dvs. vid den nivå där efterfrågan först kommit att överstiga den utauktionerade voly- men. Vid det bestämda priset föreligger normalt ett kvarvarande efterfrågeöverskott. För att kunna fördela den sålunda otillräckliga mängden utsläppsrätter måste beslut finnas om någon fördelnings- princip, t.ex. lottning, att bristen drabbar sist inkomna bud, eller att alla får acceptera samma procentuella eller absoluta avdrag. Vilket alternativ som väljs saknar betydelse för auktionen i övrigt. Priset, valet av prisnivåer och valet av ransoneringsprincip för ett eventu- ellt efterfrågeöverskott vid det slutliga priset är desamma som för Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis den slutna auktionen.8 Den slutna auktionen kan emellertid leda till ineffektivitet. Det finns alltid en risk med en sluten auktion att budgivarna inte vågar ange sitt högsta bud eftersom sannolikhe- ten då ökar att de gjort en felbedömning och överskattat objektets värde. Det skulle i så fall innebära att resultatet blir ineffektivt i form av en tendens till sänkta bud och därmed till att auktions- priset blir mindre än det blivit utan denna psykologiska mekanism. Fördelarna med en öppen auktion med givna prissteg (s.k. ascending-clock eller English clock auction) är 1.att när budgivarna följs åt upp till slutpriset så vet man på vägen upp att summan av övrigas bud är stor nog att fortsätta att driva priset vidare uppåt; rädslan vid i förväg inlämnade skrift- liga bud, som bottnade i att andras bud kan visa sig vara betyd- ligt lägre än det egna budet, infinner sig därför inte i samma grad; dvs. risken för vinnarens förbannelse (efter engelskans winner´s curse) beteende reduceras eller försvinner helt, och 2.att budgivarna inte alls behöver avge bud ovanför det slutliga priset och därmed riskera att avslöja affärshemligheter; i den slutna auktionen måste man lita till auktionsförrättarens löften att inte avslöja sådana bud. En fråga som återstår är om individuella bud över huvud taget be- höver avslöjas för konkurrenterna. De två auktionstyperna är lika i det avseendet om auktionsförrättaren enbart återrapporterar totala kvantiteter vid (stegen upp till) slutpriset, inte hur de fördelar sig och än mindre vem som bjuder vad. Ingen av nu nämnda auktionsformer kan väntas ge upphov till tendenser hos budgivarna att hålla tillbaka efterfrågan för att på så sätt försöka få lägre priser till stånd och göra en vinst som översti- ger värdet av den marginella volym man då skulle avstå från. Att detta beteende skulle saknas sammanhänger med förutsättningen att antalet auktionsdeltagare är stort och att ingen av deltagarna har någon större marknadsmakt. 8 Dessutom kan noteras att båda dessa auktionsformer i realiteten motsvarar en s.k. Vick- reyauktion (eller second-price auction), dvs. en där priset som vinnarna betalar är vad de av slutpriset just undanträngda köparna accepterat att betala. Här är detta pris detsamma som slutpriset, utom i specialfallet då efterfrågan vid slutpriset blev exakt lika med auktions- volymen. I det fallet skulle vinnarna i en Vickreyauktion betalat det näst högsta priset, dvs. priset närmast innan slutpriset. Denna auktionsform är känd för att vara effektiv i ett antal typer av tillämpningar. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis 5.5.2Vem skall delta i auktionerna? Den första frågan som bör diskuteras är om auktionen skall vara öppen för alla. Detta bör vara fallet om samhällsekonomisk effekti- vitet eftersträvas. En väsentlig aktörskategori är givetvis de tusen- tals företag i som äger anläggningar som omfattas av kvot- plikt i systemet. Men bland handelns köpare och säljare bör också kunna finnas olika typer av förmögenhetsförvaltare som vill bedriva handel i kapitalplaceringssyfte. Deras agerande tenderar att resul- tera i en likvid marknad och prisutjämningar mellan olika perioder. Miljöorganisationer kan tänkas vilja delta för att genom att avstå från vidareförsäljning förhindra de utsläpp som utsläppsrätterna berättigar till. Detta är också förenligt med samhällsekonomisk effektivitet. Eftersom även andra än tillståndspliktiga företag kommer att kunna köpa utsläppsrätter på den gemensamma europeiska mark- naden för utsläppsrätter vore det ett slag i luften att begränsa auk- tionerna till enbart de tillståndspliktiga. Bohm rekommenderar ändå att de utsläppsrätter som auktioneras i en första omgång en- bart tillfaller det egna landets tillståndspliktiga företag, precis som de alternativt gratisutdelade utsläppsrätterna skulle ha gjort. De därpå följande auktioner skall enligt Bohm inte ha den restriktio- nen. Risken med att begränsa vem som skall få deltaga i auktionen är enligt Bohm att möjligheterna till koalitionsbildning ökar om en- dast ett fåtal budgivare finns. Motivet för koalition skulle vara att försöka sänka sina bud under faktisk betalningsvilja. Det svenska antalet anläggningar är drygt 700, fördelade på ca 300 företag. Även om det finns några stycken mycket stora företag som potentiellt skulle kunna initiera en koalition är antalet företag tillräckligt stort för att vissa företag skulle uppleva det som riskfyllt att lägga bud under den faktiska betalningsviljan. Vi har tidigare pekat på att det jämsides med en auktion kommer att finnas en väl fungerande andrahandsmarknad, vars prissättning kommer att vara styrande för auktionspriset. I det perspektivet är det svårt att se att en koalition skulle kunna lyckas få utsläppsrätter till ett lägre pris än priset på andrahandsmarknaden. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis 5.5.3Hur ofta skall auktion ske? När det gäller frågan om hur ofta auktioner skall hållas finns det ett antal synpunkter som bör beaktas. Som tidigare påpekats talar lite för att auktionspriset skall kunna avvika nämnvärt från handelns marknadspris eftersom det gäller en homogen vara. varie- rar förutsättningarna för de två marknaderna i ett avseende och denna skillnad står i centrum för frågan om optimal auktions- frekvens. Auktioner gäller innehav/hållande av utsläppsrätter medan handel enbart avser anpassningar i dessa innehav. Om vi formulerar alternativen som en auktion kontra flera auk- tioner per åtagandeperiod så innebär det första alternativet att man skall finna aktörer som är villiga att teckna sig för att tills vidare hålla samtliga utsläppsrätter. I fallet då högst av ut- släppsrätterna auktioneras ut är detta givetvis ett mer beskedligt krav, men i princip är valet detsamma: en eller flera auktioner inne- bär att hålla stora eller mindre mängder utsläppsrätter. Den naturliga lösningen på behovet av att finansiera innehav av stora värden som kan hållas är att använda sig av bankgarantier eller lån på kapitalmarknaden, dvs. fram till den tidpunkt då utsläppsrätterna skall användas eller säljas vidare är de bara förenade med räntekostnader. I alternativsituationen då bara en viss del av utsläppsrätterna auktioneras ut håller staten resten av dessa rätter. Om staten inte vill beakta att dess innehav av sådana utsläppsrätter drar några räntekostnader, så kan en engångsauktion alternativt handla om att fastställa priser som förfaller till betalning först när företagen vill disponera sina utsläppsrätter. På ett eller annat sätt behöver alltså stora inköp av utsläppsrätter vid ett auk- tionstillfälle inte innebära några belastningar för kassaflödet för de köpande företagen. Andra frågor som kan påverka valet av auktionsfrekvens är risken för kartellbildningar och storleken på transaktionskostnader. Betydelsen av kartellbildningar minskar eller uteblir eftersom det kommer att finnas en effektiv marknad parallellt med auktionerna. När det gäller transaktionskostnader kommer dessa att bli lägre om en stor auktion väljs i stället för flera mindre auktioner. Å andra sidan torde antalet anpassningstransaktioner på marknaden för ut- släppsrätter öka vid färre antal auktioner, eftersom förutsättning- arna för innehav ändras över tiden. Av stor betydelse i sammanhanget är frågan om hur ofta företa- gen skall redovisa att innehavet av utsläppsrätter motsvarar det Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Handelsdirektivet anger att avräkning skall ske en gång . Det ter sig därför naturligt att ha en auktion . 5.6Egendomsskyddet vid fördelning av utsläppsrätter har givit f.d. justitierådet i uppdrag att utreda frågan huruvida ett auktionsförfarande, där in- komsten från auktionen tillfaller staten, innebär att det allmänna kan anses vara skyldig att enligt 2 kap. 18 § RF lämna ersättning till berörda verksamheter.9 På samma sätt har förfarandet med gratis tilldelning analyserats. I uppdraget ingick att analysera såväl en situation där det inte finns några gränsvärden för koldioxid- utsläpp föreskrivna som en situation med gränsvärden föreskrivna. Först redovisas Vängbys analys med utgångspunkt från den nuva- rande svenska lagstiftningen. Därefter görs en bedömning av ersättningsfrågan mot bakgrund av EG-rätten. För vissa miljöfarliga verksamheter råder tillståndsplikt. Ett till- stånd medför inte bara skyldigheter utan även en grundläggande rättighet att bedriva verksamheten. Denna innebär att verksam- heten får en viss trygghet mot ingripande i efterhand. Tillstånds- beslutet har rättskraft såvitt avser frågor som har prövats i beslutet. Rättskraften medför att tillståndet som huvudregel gäller till dess verksamheten upphör. Vängby diskuterar rättsläget dels för en verksamhet som redan har ett tillstånd att bedriva verksamheten när kravet på innehav av utsläppsrätter införs, dels den situation då verksamheten saknar tidigare tillstånd eller verksamheten är ny. När det gäller fall då verksamhetens befintliga tillstånd omfattas av rättskraft konstaterar att den ändring i fråga om företa- garnas rätt att släppa ut koldioxid som aktualiseras inom handels- systemet inte innebär ett återkallande av företagens tillstånd. Meningen är ju att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Änd- ringen avser i stället villkoren för den miljöfarliga verksamheten, så att villkor om krav på förvärv av utsläppsrätter föreskrivs. 9 Regeringsformen 2 kap. 18 § 1 st anger Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande..utom när det krävs för att tillgodose angelägna all- männa intressen. Av förarbetena framgår att som angeläget allmänt intresse anses miljö- intressen. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis gamla tillståndet bevarar sin rättskraft, men däremot knyts nya krav till tillståndet. Den för utredningen intressanta frågan är nu om det nya kravet på förvärv av utsläppsrätter är förknippad med ersättningsskyldig- het för staten enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Vängby slår fast att om man kräver att företaget skall köpa utsläppsrätter må den åtgärden betraktas som en rådighetsinskränkning, eftersom den begränsar utsläpp av växthusgaser. Men en sådan inskränkning är tillåten enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, eftersom den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Ersättning skall heller inte utgå enligt andra stycket samma paragraf, eftersom det är en åtgärd till skydd för miljön. Vängby pekar emellertid på ett fall när ett utauktionerande av ut- släppsrätter, där intäkterna går till staten, innebär ett direkt över- förande från den enskilde till det allmänna av en rätt att släppa ut en viss växthusgas. Ett sådant fall skulle vara om det i tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av en viss växthusgas. Upphävs ett sådant villkor och är företaget i stället tvunget att köpa en utsläppsrätt av staten, är för- farandet så likt ett tvångsförvärv av ett ekonomiskt värde att det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelserna om expropria- tion. En sådan åtgärd går inte att genomföra utan att företaget i fråga får ersättning. Några villkor som direkt rör gränsvärden för utsläpp av kol- dioxid torde inte ha föreskrivits . Sedan frågan om växt- huseffekten blivit aktuell, främst genom Kyotoprotokollet, har dock villkor om gränsvärden för koldioxidutsläpp diskuterats i ett eller annat ärende. Ett exempel på detta är det s.k. Scanraff-ärendet. Det kan inte uteslutas att något sådant villkor meddelats av tillståndsmyndigheten. Direkta villkor om gräns- värden för utsläpp av växthusgaser synes, enligt Vängby, vara mycket sällsynta. Om utsläppsrätterna delas ut gratis på grundval av de utsläpp som företagen tidigare haft rätt att göra uppstår en annan situation eftersom det i så fall inte sker någon förmögenhetsöverföring till staten. Det kan då inte vara fråga om expropriation. En ompröv- ning kan visserligen ske i syfte att nedbringa utsläppens omfatt- ning, så att utsläppsrätter tilldelas i mindre omfattning än som svarar mot historiska emissioner. Men den begränsning av utsläpps- rätten som kan bli följden av omprövningen utgör en rådighets- Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis inskränkning till skydd för miljön. En sådan är enligt det förut anförda tillåten utan ersättning. Vad angår icke-tillståndsgivna verksamheter kan det inte kan vara fråga om expropriation. Finns inte tillstånd så finns det inte heller någon rätt till utsläpp som vunnit rättskraft. Det möter inte hinder att införa villkor till skydd för miljön för sådana verksam- heter. Krav på förvärv av utsläppsrätter är ett ekonomiskt styr- medel av i sak samma beskaffenhet som en skatt. Ett sådant kan genomföras utan hinder av 2 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller om krav på utsläppsrätter införs för nya verksamheter. Sammanfattningsvis innebär krav på utsläppsrätter redan med nuvarande förutsättningar i de flesta fall rådighetsinskränkningar som kan genomföras utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regerings- formen. Undantaget är som nämnts de få fall när i tidigare givet tillstånd meddelats direkta villkor om gränsvärden för utsläpp. Den diskussion som vi fört ovan har utgått från den nuvarande svenska lagstiftningen. Man kan naturligtvis göra en motsvarande bedömning mot bakgrund av . Man kan därför fråga sig hur handelsdirektivet stämmer överens med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen, eftersom det finns gränser även för EU- rättens supremati. Vängbys bedömning är att vid tillämpningen av handelsdirektivet det inte är 2 kap. 18 § regeringsformen som skall reglera egendoms- skyddet utan egendomsskyddet skall i stället tryggas av den euro- peiska rättens principer sådana de kommit till uttryck i Europa- konventionen och därmed svarande regler i Europeiska unionens stadga om mänskliga rättigheter. Handelsdirektivet får, enligt Vängby, anses i sin helhet reglera frågan om handel med utsläppsrätter. Inga föreskrifter ges om er- sättning med anledning av att krav på utsläppsrätter skall träda i stället för tidigare meddelade villkor om gränsvärden. Detta fram- står också som naturligt med hänsyn både till polluter-pays-prin- ciple och till den gratistilldelning som föreskrivs. I punkt 27 i in- gressen till handelsdirektivet sägs att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Det får förutsättas kommissionens därvid beaktat även frågan om egen- domsskyddet. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Handel med utsläppsrätter kan bl.a. sägas syfta till att få till stånd en förändring av den del av näringslivet som har minst möjlighet att klara högre direkta kostnader för fossil energi (kostnadsminime- ringsprincipen). Om prisbildningen på marknaden för utsläpps- rätter fungerar väl, kommer handelssystemet att uppvisa en hög grad av måleffektivitet och bl.a. resultera i en förändring av de verksamheter som har minst möjlighet att ersätta fossil energi eller råvaror med höga emissionsfaktorer med koldioxidfria sådana. Delegationen utgår i sina bedömningar från att alternativet till gratis tilldelning är att staten avyttrar utsläppsrätter, vilket antas främst kunna ske genom en särskild auktion eller genom att staten opererar direkt på andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Med auktion eller försäljning direkt på marknaden har staten en möjlig- het att ta in en intäkt utan att det påverkar marknadens funktions- sätt. Som framgått av den tidigare framställningen har det sätt som fördelningen av utsläppsrätter görs till existerande anläggningar obetydliga effektivitetseffekter, eftersom det är marknadspriset på utsläppsrätter som är avgörande för produktionsvolymen, inte till- gången till mer eller mindre gynnsamt tilldelade utsläppsrätter. Marknadspriset på utsläppsrätter är oberoende av fördelnings- metod. Kostnaden för att öka utsläppen är oberoende av fördel- ningsmetod. Antingen måste företaget köpa en utsläppsrätt eller låta bli att sälja en utsläppsrätt. Däremot kan tilldelningsmetoden ha betydande fördelnings- effekter. En skillnad som är tydlig är att det värde som utsläpps- rätterna har tillfaller staten i auktionsfallet, medan det tillfaller företagen vid gratis tilldelning. Detta är den direkta fördelnings- effekten. För att kunna bedöma den totala fördelningseffekten måste en analys göras av hur intäkterna från en avyttring används. har yttrat sig över Bohms utlåtande. Före- ningen har svårt att acceptera Bohms resonemang om att auktione- ring vid tilldelning av utsläppsrätter är ett ekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätter än gratis tilldelning. menar att de avgifter som näringslivet får betala vid en auktionering är en ökad kostnad för företagen. Delegationen har inte något principiellt att invända mot Bohms resonemang när det gäller hans sätt att utvärdera de båda fördel- ningsmetoderna, men har inte något underlag för att uttala sig om Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis storleken på de effektivitetsvinster som kan uppstå vid auktione- ring. Delegationen delar Bohms uppfattning att kostnaderna för att öka utsläppen av växthusgaser är oberoende av fördelningsmetod. Inom handelssystemet är det alltså inte någon skillnad i samhälls- ekonomisk effektivitet mellan auktion och gratis tilldelning under förutsättning att företagen agerar som vinstmaximerare. Auktion är en mer effektiv tilldelningsmetod när hänsyn tas till de effekter som fås utanför handelssystemet. Den av angivna beskrivningen av de ökade avgifter för företagen som uppstår i samband med auktion håller Bohm med om och anger i själva verket att den stora skillnaden mellan tilldelningsmetoderna är just att värdet av utsläppsrätterna tillfaller företagen vid gratis tilldelning och staten i auktionsfallet. Däremot håller inte Bohm med om att de ökade avgifterna skulle innebära ökade produktionskostnader jämfört med gratistilldel- ning, eftersom det kostar företaget lika mycket att köpa en ut- släppsrätt som att avstå från att sälja en utsläppsrätt. Bohm håller också med om att det ur företagens synpunkt naturligtvis är en fördel att få denna förmögenhetsöverföring, men konstaterar att detta inte räcker för att beskriva de totala fördelningseffekterna. För att fastställa dessa måste man i auktionsalternativet beakta hur auktionsintäkterna används, eftersom ytterligare fördelningseffek- ter uppstår beroende på hur dessa intäkter används. Om utsläppsrätterna tilldelas gratis är detta naturligtvis gynn- samt för företagets ägare. Det är viktigt att konstatera att det är en fråga om en klumpsummeöverföring som är baserad på historiska data. De kostnader för produktion som företaget har efter tilldel- ningen påverkas inte av denna förmögenhetsöverföring. Sambandet mellan produktion och kostnader påverkas alltså inte av valet av fördelningsmetod. Gratis tilldelning påverkar balansräkningen men inte resultaträkningen. Vilka motiv finns det för att kompensera företagen? De existe- rande företagen har investerat i anläggningar utifrån de förutsätt- ningar som rådde historiskt. Införandet av en utsläppsbegränsning minskar värdet på dessa anläggningar. Gratis tilldelning av utsläpps- rätter kan ses som olikartad kompensation till kapitalägarna av de industrianläggningar som ingår i handelssystemet för de kapital- förluster som kan uppstå i samband med införandet av systemet Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis med utsläppsrätter.10 Storleken på den förmögenhetsöverföring som sker vid en gratis fördelning från det allmänna till företagen beror på priset på utsläppsrätter och kan vara betydande. Gratis fördelning av utsläppsrätter är en form av fördelningspolitik. Även om huvudsyftet med denna politik är att skona den tunga indu- strin, blir effekten framför allt minskade kapitalförluster för ägarna. hävdar att det uppstår en tröskeleffekt för produktionskostnader i gränssnittet mellan den del av utsläpps- rätterna som delas ut gratis och den del som auktioneras ut. Att företagets kassaflöde ser olika ut i de skilda fallen är riktigt. Där- emot är enligt delegationen produktionskostnaderna desamma för auktion och för gratis tilldelning eftersom vid ökade utsläpp före- taget antingen måste köpa en ny utsläppsrätt eller avstå från att sälja en utsläppsrätt. framhåller vidare att det är fråga om en kon- kurrenssnedvridning om ett land auktionerar ut utsläppsrätter och ett annat land har gratisutdelning. Enligt delegationen påverkas inte producenternas marginalkostnader och därmed inte konkurrens- utsatta priser om utsläppsrätterna auktioneras ut eller delas ut gratis. Däremot är det tvivelsutan så att svenska företag som konkurre- rar med företag i länder som inte är underkastade motsvarande ut- släppsrestriktioner förlorar i konkurrenskraft. Men detta förhål- lande är oberoende av om utsläppsrätterna delas ut gratis eller säljs på en auktion i . Konkurrenskraften försämras lika mycket i de båda fallen. Det säger sig självt att alla parter i samhället inte kan kompense- ras fullt ut för de negativa effekter som uppstår om samhällets handlingsutrymme begränsas genom att sätta ett tak på mängden koldioxidutsläpp. Det är i detta sammanhang viktigt att betona att det inte endast är företag som påverkas när utsläppsbegränsningar införs för växthusgaser. Slutliga användare kan komma att få betala ett högre pris för varor, som när de produceras, leder till utsläpp av växthusgaser. Avgörande för vem som i slutändan får betala beror på vilka möjligheter som företagen har att övervältra ökade kostna- der i höjda priser. Frågan huruvida ett auktionsförfarande, där inkomsten från auk- tionen tillfaller staten, innebär att det allmänna kan anses vara skyl- dig att enligt 2 kap. 18 § RF utge ersättning till berörda verksam-