sou · GTB3105 · 2006-01-01 00:00:00 — var i genomsnitt drygt 91 000 personer med en tillfällig timanställning inskrivna hos arbetsförmedlingen. tredubbling sett över . Statistiken visar också att användningen av deltidsanställningar är omfattande. Detta gäller både i förhållande till antalet sysselsatta och i förhållande till andelen av den samlade arbetskraften. Användningen av deltidsanställningar tillsammans med en ökad användning av flexibla anställningsformer ger arbetsgivaren ökade möjligheter att anpassa verksamheten till efterfrågan av varor och tjänster . Utvecklingen mot en mer flexibel arbetsmarknad kan tillgodose intressen hos såväl arbetsgivare som arbetstagare. Många arbets- tagare vill kunna disponera sin tid på ett friare sätt än vad som är möjligt med en tillsvidareanställning på heltid. Flexibla anställ- ningar ger möjlighet att kombinera utbildning och arbete, att starta eget och kunna kombinera en anställning med eget företagande, att variera arbetsinsatserna över livscykeln samt att kombinera en anställning med omsorg om barn och andra förpliktelser eller intressen i familjen. Deltidsanställda kan inte generellt ses som en missgynnad arbetstagargrupp. Många deltidsanställda är välutbildade och har en kompetens som efterfrågas av arbetsgivarna. Deltidsanställda är också överrepresenterade i fråga om att ha inkomster från både näringsverksamhet och kapital. Förutsättningen för att en ökad flexibilitet i arbetslivet skall uppfattas som positivt från individens synpunkt är dock att den enskilde har reella valmöjligheter. Men möjligheterna att påverka arbetstidsmåttet och arbetsvillkoren skiljer sig åt för olika individer. Hur många är deltidsarbetslösa? var ungefär 165 000 personer inskrivna hos arbetsförmed- lingen som deltidsarbetslösa och timanställda. Statistiken ger ett mått på antalet personer i de kategorierna som aktivt söker arbete. har aktualiteten hos registerdata om antalet deltidsarbetslösa och timanställda ökat. Det är ett resultat av olika insatser, däribland den intygsrutin som infördes (se avsnitt 4.1). Det är rimligt att anta att registerdata inte längre innehåller några felkällor av betydelse. Tvärtom finns det skäl som talar för att statistiken från AMS tenderar att underskatta antalet deltids- arbetslösa. SCB:s arbetsmarknadsstatistik å andra sidan har kritiserats för att den tenderar att överskatta antalet deltidsarbetslösa. Utred- ningen har beställt material från SCB för att få en uppfattning om hur många deltidsanställda som arbetar mindre än de skulle vilja göra av arbetsmarknadsskäl.1 Materialet ger vid handen att antalet deltidsarbetslösa var 203 500 (se avsnitt 2.3.1). Statistiken om deltidsarbetslösa är svårtolkad. Det hänger samman med att olika definitioner används och att registerdata samlas in för olika syften. Olika statistikkällor belyser olika aspekter av deltidsarbetslösheten. Det är därför svårt att dra säkra slutsatser om deltidsarbetslöshetens omfattning. En försiktig bedömning av det redovisade materialet pekar ändå mot att antalet deltidsarbetslösa uppgår till i vart fall 200 000 personer.2 Av dessa är ungefär tre fjärdedelar kvinnor och en fjärdedel män. SCB:s statistik visar också att omfattningen av deltidsarbete och därmed deltidsarbetslöshet varierar mycket mellan olika branscher. Deltidsarbete är vanligt inom främst vård- och omsorgssektorn, utbildningsväsendet, handeln samt hotell- och restaurang- branschen. Det är också i dessa branscher som problemet med deltidsarbetslöshet är störst. av det totala antalet deltidsarbetslösa är anställda inom vård- och omsorgs- sektorn. Motsvarande andel inom handeln och utbildningsväsendet är respektive . finns det stora skillnader mellan olika sektorer av arbetsmarknaden på mer detaljerad nivå. Inom vård- och omsorgs- sektorn till exempel är deltidsarbete och deltidsarbetslöshet vanligast inom verksamheter såsom och olika typer av boenden. I utbildningssektorn dominerar förskoleverksamhet. Och inom handeln är deltidsarbetslösheten koncentrerad till varuhus och specialbutiker. 1Data avser antalet deltidsanställda med en överenskommen arbetstid om 1 /v. 2Undersökningen om levnadsförhållanden () redovisar 2004 totalt 237 000 deltidsanställda som anger bl.a. svårigheter att få heltidsarbete som skäl för att arbeta på deltid. Svarandena i undersökningen har möjlighet att ange mer än ett svarsalternativ. Är deltidsarbetslösheten ett problem? Deltidsarbete påverkar självfallet inkomsten och därmed möjlig- heten för den enskilde att kunna försörja sig. Det beror inte bara på en kortare betald arbetstid utan också på att deltidsarbete ofta utförs i låglöneyrken. Möjligheten till fyllnadsersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan mildra den effekten. Det är dock långt ifrån alla deltidsarbetslösa som har rätt till ersättning.3 Den som är deltidsarbetslös drabbas ekonomiskt också genom att en låg inkomst ger effekter i transfereringssystemen. Det gäller till exempel hur stor pensionsbehållningen blir, liksom ersättningar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Sådana effekter kan belysas av ett räkneexempel som är hämtat från budgetpropositionen och dess bilaga om fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män.4 Exemplet beskriver de ekonomiska konsekvenserna av deltidsarbete för ett samboende par som (1994–2003) får två barn och där kvinnan arbetar på deltid med stöd av föräldraförsäkringen. Beräkningen visar att den totala inkomstförlusten efter skatt för kvinnan i typfallet uppgår till och för mannen till . Pensionsbehållningen blev lägre för kvinnan och för mannen lägre. Hälsa och välbefinnande i arbetslivet Avgörande arbetsmiljöfaktorer för ohälsa i arbetet är i många fall olämpliga arbetsställningar, tunga lyft, upprepade rörelser och psykisk ansträngning. Det är fråga om arbetsmiljöfaktorer som är framträdande inom ett flertal yrken inom exempelvis sjukvården och omsorgsverksamhet. Studier visar också att arbetsrelaterade besvär inom sjukvård, skola och äldreomsorg beror på ökad stress och brister i den fysiska och psykosociala arbetsmiljön.5 3Enligt AMS statistik uppbär av det totala antalet deltidsarbetslösa och tim- anställda som besöker arbetsförmedlingen arbetslöshetsersättning. Se även (2003) s. 7. 2004/05:1, bilaga 4. Budgetpropositionen innehåller en redovisning av skill- nader i ekonomiska resurser mellan deltidsarbetande kvinnor och män samt en beskrivning av hur marginaleffekterna vid ett ökat arbetsutbud skiljer sig mellan grupperna. 2005/06:1, bilaga 4. 5Bäckman (2001). Samma typ av riskfaktorer kan också vara framträdande inom andra branscher och yrkesområden. I en studie som genomfördes bland högre tjänstemän jämfördes en grupp långtidssjukskrivna kvinnor med en motsvarande grupp kvinnor som inte var sjuk- skrivna.6 En andel om av de sjukskrivna i under- sökningsgruppen hade arbetat på deltid under av sitt arbetsliv och hade arbetat på deltid under , medan motsvarande omfattning av deltidsarbete för kontroll- gruppen var respektive . Resultatet av studien tyder alltså på att risken för sjukskrivning är avsevärt större för kvinnor som arbetar på deltid och att den risken ökar ju deltidsanställningen varar. Om detta skall hänföras till arbetsupp- gifterna som sådana eller till andra faktorer är osäkert. Materialet medger knappast några mer bestämda slutsatser av betydelse för utredningen. Det är inte bara arbetsmiljön som påverkar hälsa och graden av välbefinnande för deltidsarbetande personer. Även arbetstidens förläggning och graden av inflytande och förutsägbarhet har bety- delse, dvs. när eller arbetet utförs och i vilken utsträckning den anställde själv kan påverka och i förväg veta när arbetet skall utföras. Även andra faktorer kan ha betydelse. Dit hör omsorg och förpliktelser i familjen och fördelningen av det obetalda arbetet i hemmet. Det är förmodligen när kombinationen av krav från familj och arbetsliv inte är väl balanserade som risken för ohälsa och sjukskrivning ökar. Det finns dock ingen samlad kunskap om hälsa och ohälsa bland deltidsanställda som är deltids- arbetslösa och i vilken utsträckning den påverkas av arbets- lösheten.7 Tillgång till kompetensutveckling och karriärmöjligheter Flera studier visar att personer som arbetar på deltid har sämre utvecklings- och karriärmöjligheter än de som arbetar på heltid.8 Till exempel får deltidsanställd personal utbildning på betald arbetstid i mindre omfattning och vid färre tillfällen jämfört med kolleger som arbetar på heltid. Sämre tillgång till information och utbildning ger också mindre inflytande över arbetet. 6Sandmark & (2005). 7Forssell (2003). 8Wikman (2002) och m.fl. (2002). inte bara att tillgången på kompetensutveckling är sämre. För många deltidsarbetslösa utgör också arbetets varierande förläggning ett hinder för att på egen hand ordna nödvändig utbildning och kompetensutveckling. Många deltidsanställda fjärmas därmed från de utvecklingsmöjligheter på arbetsplatsen som är tillgängliga för heltidsarbetande kolleger. En anställning på deltid utgör en möjlighet att komma in på arbets- marknaden. Deltidsarbete ger värdefull arbetslivserfarenhet och kan öppna möjligheter att gå vidare till en anställning på heltid. Detta förtjänar att framhållas. Men många personer blir också mot sin vilja kvar i deltidsarbete . En studie av personer med tillfälliga anställningar såsom vikariat, projekt-, prov och behovsanställningar visar att endast i gruppen behovs- och säsongsanställda etablerat sig i en tillsvidareanställning efter två år.9 Studien täcker perioden och framåt. En annan intervju- och registerundersökning som täcker visar att hälften av de personer som i den undersökningen betecknades som deltidsarbetslösa var arbetslösa 36 månader eller längre.10 Registerdata från AMS bekräftar att deltidsarbetslösa och timanställda blir kvar i deltidsarbetslöshet under långa perioder. Aktuella registerdata visar att av det totala antalet deltidsarbetslösa och timanställa anmälda vid arbetsförmedlingen är inskrivna eller längre, medan ca en tredjedel är inskrivna eller längre. Det finns också studier som visar att sannolikheten att gå från arbetslöshet till en anställning på deltid är högre för kvinnor än för män.11 Detsamma gäller arbetstagare som har varslats om uppsäg- ning, men som får ny anställning innan varseltiden gått ut.12 En anställning på deltid eller en timanställning kan i sig utgöra ett hinder för rörlighet på arbetsmarknaden. Timanställda har små möjligheter att påverka arbetstidens omfattning och förläggning. Bristen på förutsägbarhet och kontroll är faktorer som försvårar för den enskilde att studera eller kombinera deltidsarbetet med en 9Håkansson (2001). 10Korpi & (2001). 11Thoursie (1997). 12Jans (2002) s. 168. Dessa svårigheter kan accentueras vid ett stort uttag av mertid. Svårigheterna med att etablera sig på arbetsmarknaden har i många fall ett tydligt samband med sämre tillgång till kompetens- utveckling och utbildning på betald arbetstid och därmed möjligheter att öka den egna konkurrenskraften på arbetsmark- naden.13 Resultatet av olika studier bekräftar också att personer med exempelvis en timanställning riskerar att bli kvar i en svag ställning på arbetsmarknaden . För de allra flesta deltidsanställda är deltidsarbete en väg in på arbetsmarknaden och en väg vidare till en anställning på heltid. Men vissa personer riskerar alltså att mot sin vilja fastna i deltidsarbete . Deltidsarbetslösheten är ett problem som behöver lösas Utredningen har alltså kunnat göra flera betydelsefulla iakttagelser av deltidsarbetslöshetens natur. Antalet deltidsarbetslösa är högt, cirka 200 000 personer. Fördelningen mellan könen är ojämn till kvinnornas nackdel, utan att något skäl för detta har kunnat påvisas. De som är ofrivilligt deltidsarbetande består i stor utsträckning av personer med en ganska svag position på arbets- marknaden; de har ofta låg utbildning och arbetar i låglöneyrken. Deltidsarbetslösheten varierar i ganska stor utsträckning mellan olika sektorer av arbetsmarknaden. Det ofrivilliga deltidsarbetet har flera negativa effekter för den enskilde. De får sämre möjligheter till ekonomiskt oberoende och försörjning genom eget arbete. De har sämre möjligheter till kontroll i den egna arbetssituationen. Deltidsarbete kan också medföra svårigheter att finna en kompletterande anställning eller att bedriva studier. Den brist på förutsägbarhet och planering av den egna livssituationen som drabbar individer som har en tillfällig anställning eller som tvingas utföra mertidsarbete för att klara sin försörjning, kan bidra till att förstärka inlåsningseffekterna. Inom HelaProjektet har man kunnat peka på ytterligare problem med deltidsarbetslösheten. Det finns tydliga inslag av värderingar i synen på deltidsarbete och arbetstiden; män erbjuds sällan deltids- anställning eftersom de förutsätts vara familjeförsörjare. Det sägs också att de deltidsarbetslösa tycks få sämre stöd från arbets- 13 (2002). förmedlingen än heltidsarbetslösa, trots att många uppgifter tyder på att deltidsarbetslöshet är svårare att bryta. Problemen på individnivå har samband också med mer över- gripande samhälleliga effekter. Ett viktigt mål för jämställdhets- politiken är att kvinnor och män skall ges lika villkor och förutsätt- ningar i fråga om arbetsvillkor och möjligheter till försörjning. Vi ser att arbetslivet är könssegregerat och att kvinnor drabbas av det. Den bild som utredningen har fått av deltidsarbetslösheten tyder på att det är fråga om ett betydande problem för individen och för samhället. Det är därmed angeläget att i möjligaste mån försöka komma till rätta med de negativa effekter som det ofrivilliga deltidsarbetet orsakar. Uppgiften är på många sätt svår och kräver stora ansträngningar, såväl från samhället som från arbetsmark- nadens parter och individen. Det framstår också som rimligt att i det här sammanhanget försöka minska den snedfördelning mellan könen som är kopplad till deltidsarbetslösheten. Hur kan problemet lösas? Förutsättningarna för att bedriva verksamhet skiljer sig markant åt mellan olika branscher. I vissa delar av vårdsektorn pågår verksam- heten dygnet runt och bemanningen måste planeras utifrån ett kontinuerligt krav på god tillgänglighet under veckans . För tjänste- och servicesektorn däremot kan efterfrågan ofta vara koncentrerad till vissa tidpunkter eller enskilda dagar. Bemanningen måste därför anpassas till ojämna kundströmmar för att möta krav på god servicenivå med bibehållen lönsamhet. Vård- och omsorgsverksamhet är i stor utsträckning direkt eller indirekt finansierad med offentliga medel, även om verksamheten kan bedrivas på olika sätt och i skilda organisa- toriska former. Företag inom t.ex. handeln och hotell- och restau- rangbranschen är typiskt sett verksamma på en mer konkurrens- utsatt marknad. I finns en stark tradition av att ge parterna på arbets- marknaden ett stort inflytande över anställningsvillkoren och arbetsförhållandena. är medlem i Internationella arbets- organisationen () och har åtagit sig att främja kollektiva förhandlingar och göra det möjligt för arbetsmarknadens parter att SOU 2005:105 Allmänna överväganden sluta kollektivavtal.14 har av hävd en central position i det arbetsrättsliga systemet. Ett kollektivavtal har flera fördelar jämfört med lagstiftning. Kollektivavtal ger möjlighet att ta hänsyn till branschspecifika förhållanden och till och med att välja den lösning som är bäst lämpad för en enskild verksamhet. Avtalet är ett resultat av en förhandling där båda parters intressen har beaktats. Det är också parternas gemensamma ansvar att bevaka att avtalet tolkas och tillämpas på rätt sätt. Det finns alltså många skäl som talar för att parterna skall ges möjlighet att avtala om valet mellan heltids- och deltidsanställ- ningar och därmed bidra till lösningen av problemet med deltids- arbetslösheten. Landstingen har arbetat aktivt för att förändra arbetsorganisationen och erbjuda personalen önskad sysselsätt- ningsgrad. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden i landstingen är nu för kvinnorna och för männen (se avsnitt 4.3). Statistiken visar också att landstingen inte längre svarar för någon stor del av deltidsarbetslösheten. Kommunerna har också börjat uppmärksamma frågor om deltidsarbetslöshet och arbetets organisation. I avsnitt 4.2 redovisas tre exempel hämtade från , och kommuner. De visar hur kommuner med olika förutsättningar och med delvis olika lösningar kan uppnå goda resultat för att minska deltidsarbetslösheten i de egna verksamheterna. 2004 har 63 lokala projekt genomförts inom ramen för HelaProjektet. De har byggt på samverkan mellan myndigheter, arbetsgivare och arbetstagare. Det har varit möjligt att ta hänsyn till specifika förutsättningar på en ort eller i en bransch och välja metoder och lösningar som haft bäst förutsättningar att nå goda resultat. av projekten har utförts på arbetsplatser i den privata sektorn och resterande del på arbetsplatser i den offentliga sektorn. På den privata sidan är det främst företag inom handeln som har deltagit i projekten. AMS har arbetat aktivt för att minska deltids- arbetslösheten. Så har till exempel arbetsförmedlingarna infört nya rutiner och arbetsmetoder som syftar till att ge arbetsgivare 14 konvention (nr 98) om tillämpning av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar och rekommendation (nr 163) om främjande av kollektiva förhandlingar. kunskap om deltidsarbetslöshet bland personalen i den egna organisationen. infördes en regel om företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad för deltidsanställda (25 a § anställningsskydds- lagen). Bestämmelsen ger dock arbetstagaren en företrädesrätt endast under vissa förutsättningar. Det är i normalfallet en förut- sättning att arbetsorganisationen är utformad med heltidsanställ- ningar eller anställningar med stora arbetstidsmått och att arbets- givaren väljer att inrätta en ny befattning med ett högre arbets- tidsmått än det som arbetstagaren dittills haft eller att ersätta en arbetstagare som slutat. Arbetstagaren måste också arbeta på samma driftsenhet där befattningen inrättas samt uppfylla anmäl- nings- och kvalifikationskraven. I lagmotiven anförde regeringen att anställning på heltid borde eftersträvas och deltidsanställning komma i fråga bara när det var motiverat av hänsyn till verksam- hetens behov eller arbetstagarens önskemål.15 har alltså många värdefulla insatser utförts för att minska deltidsarbetslösheten, t.ex. inom ramen för Hela- Projektet. Genom insatserna har många arbetstagare fått önskad sysselsättningsgrad hos sin arbetsgivare eller fått tillgång till kompetensutveckling som ökat deras anställningsbarhet. Insatserna har varit inriktade främst mot befintlig deltidsanställd personal och har därför inte hindrat att nya anställningar på deltid skapats. Statistiken visar också att andelen deltidarbetande på nytt ökar i flera branscher. Detta gäller inte minst handeln, särskilt inom branscherna specialbutiker och detaljhandel. Men även inom verksamhet såsom fritidshem och hemtjänst har deltids- arbetet ökat . Frivilliga insatser förutsätter också att frågan om deltidsarbets- löshet uppfattas som ett problem i den egna organisationen. Att döma av de uppgifter som utredningen har kunnat få fram används 25 a § anställningsskyddslagen emellertid i förhållandevis begränsad omfattning. De intentioner som låg bakom paragrafen har därmed inte kunnat förverkligas. Detta hänger troligen samman med paragrafens utformning. Företrädesrätten till anställning med högre sysselsättningsgrad innebär inte någon skyldighet att organisera verksamheten så att deltidsanställningar minimeras och en arbetstagare kan därmed – trots en anmälan om högre 1996/97:16 s. 45. sysselsättningsgrad – få vänta mycket länge utan att hans eller hennes intressen blir tillgodosedda. Sammanfattningsvis torde det därmed kunna konstateras att de frivilliga insatser som gjorts – trots att deras värde inte skall förringas – har varit otillräckliga, att det inte har träffats kollektiv- avtal som ger arbetstagarna något direkt inflytande över valet mellan heltids- och deltidsarbete samt att den nu lagstiftningen inte har haft avsedd verkan. Med tanke på den höga och bestående deltidsarbetslösheten är det därför motiverat att se vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med problemen. Vad denna utredning har att överväga är mer verkningsfulla lagregler. Är lagstiftning rätt väg att gå? Lagstiftaren bör på det här området inrikta sig på ett regelverk som inte försvårar för parterna på arbetsmarknaden att åstadkomma nödvändiga förändringar. Inriktningen bör vara en reglering som ger parterna ett incitament att fortsätta och intensifiera sina ansträngningar att hitta lösningar som tillgodoser både arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen. En dispositiv reglering om en stärkt rätt till heltidsanställning kan därmed påskynda utvecklingen med en minskad deltidsarbetslöshet. Kravet på utbildning kan vara lågt i arbeten som organiseras i anställningar på deltid. Arbetsuppgifterna kan också vara enkla och rutinmässiga. Detta är förutsättningar som bidrar till att ge arbetstagaren en svag förhandlingsposition i förhållande till arbetsgivaren. Deltidsarbetslösa utgör därmed i många fall en grupp som har ett begränsat inflytande över sina anställningsvillkor. Lagstiftning om en stärkt rätt till heltidsanställning skulle därmed kunna utjämna styrkeförhållandena mellan de enskilda parterna och bidra till en rimlig balans i avtalssituationen. Frågan har också stor betydelse för hur kvinnors och mäns arbetsförhållanden utformas. Frågan om en stärkt rätt till heltids- anställning är därmed inte könsneutral. som det finns många skäl för att problemet med deltidsarbetslösheten bör lösas genom kollektivavtal har samhället tagit på sig ett ansvar för att kvinnor och män skall ha lika möjligheter till försörjning och ekonomiskt oberoende. Rätten till anställning på heltid är därmed en del av en övergripande uppgift att skapa lika villkor i arbetslivet för kvinnor och män. Erfarenheter visar att kvinnor och män har olika befattningar och olika arbetstidsmått hos samma arbetsgivare. Det har anförts exempel på företag inom handeln där arbetet är organiserat i säljare och butikskassörer. Befattningen som säljare kräver företags- specifika kunskaper, förutsätter kontinuerlig kompetensutveckling och utförs i stor utsträckning av heltidsanställd personal. För arbetet som butikskassör krävs inte några särskilda kunskaper om de varor som säljs. Butikskassörens arbete kan lättare utföras av andra anställda. Det ger arbetstagaren en svagare ställning i för- hållande till arbetsgivaren och arbetet utförs ofta av deltidsanställd personal. En organisation där arbetstagarna har inflytande över arbets- förhållandena stimulerar till engagemang och utveckling av verk- samheten. En förändrad arbetsorganisation med en större andel anställningar med högre arbetstidsmått behöver heller inte begränsa arbetsgivarens möjligheter att planera och driva verksam- heten på ett ändamålsenligt sätt. utredningar visar att uttag av mertid eller övertid är det vanligaste sättet att anpassa organisa- tionen efter verksamhetens krav.17 SCB:s arbetskraftsundersök- ningar visar att det totala uttaget av mertid och övertid är omfattande och att uttaget har ökat . Det totala uttaget av mertid och övertid motsvarar ett mycket stort antal heltidstjänster även om det inte alltid går att direkt föra över arbetsuppgifter från t.ex. övertidsarbete till arbete inom ordinarie arbetstid. Det kan därmed finns ett utrymme för förändringar av arbetsorganisationen. Lagstiftning om en stärkt rätt till heltids- anställning kan stimulera till positiva förändringar av arbets- organisationen. Frågor om hur arbetet skall organiseras brukar räknas till arbetsledningsrätten.