sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — Jag vill vända mig emot den ofta framförda synpunkten att en in- tagen som helt saknar möjlighet att rymma skulle av den anledningen påverkas negativt och därmed ge upp varje försök till meningsfull verksamhet för att i stället verka destruktivt. Det finns enligt min mening ingen anledning att betrakta rymningar som någon form av mänsklig rättighet eller att utgå från att den, i vart fall teoriska, möj- ligheten att rymma skulle inverka positivt på den intagnes möjlighet att fungera i den dagliga verksamheten på en anstalt. En rymning eller fritagning från en av landets säkerhetsavdelningar eller motsvarande avdelningar med särskilda säkerhetsarrangemang skapar inte bara riskfyllda situationer för personal och medborgare. Denna typ av rymningar eller fritagningar kan också skada allmän- hetens tilltro inte bara till kriminalvården utan också till rättsväsen- det i stort. Det kan således varken från ett säkerhets- eller medbor- garperspektiv tolereras att intagna på de avdelningar som har högst säkerhet avviker genom rymningar eller fritagningar. Denna slutsats bör enligt min mening formuleras som en nolltolerans mot rymningar och fritagningar från de avdelningar som har den högsta säkerheten. En sådan vision bör vara vägledande i allt arbete som rör säkerheten på dessa avdelningar. Frågor om vård och behandling för denna grupp av intagna är, på samma sätt som beträffande andra intagna, av avgörande betydelse för möjligheten till personlig utveckling och återanpassning i sam- hället. bör även fortsättningsvis bedriva en human kriminal- vård, även för högriskfångar. För de intagna med störst behov av säkerhet måste emellertid vård och behandling genomföras inom ramen för en mycket hög säkerhet. Det finns för dessa intagna ingen motsättning mellan å ena sidan en hög säkerhet och å andra sidan möjligheten att tillgodose behovet av vård och behandling. Det är i stället så att en mycket hög grad av säkerhet för denna grupp är en direkt förutsättning för att personalen skall kunna genomföra ett effektivt vård- och behandlingsarbete. Det finns dessutom enligt min uppfattning intagna vars beteende samt inställning till vård och behandling medför att sådana insatser i vart fall framstår som utsiktslösa. För det fall det uppstår en konflikt mellan vårdbe- hov och säkerhetsbehov bör enligt min mening säkerheten sättas främst. Inte heller får verksamhetens ekonomi tillåtas påverka säker- heten med avseende på dessa intagna. Det är emellertid viktigt att påminna om att den säkerhetsbedömning som görs vid ett visst till- fälle givetvis fortlöpande måste omprövas. Detsamma gäller för den intagnes inställning i fråga om vård och behandling. av säkerhet kan för en enskild intagen finnas under en del av verk- ställigheten av ett fängelsestraff, medan kraven kan släppas under andra perioder. Det är viktigt att den enskilde inte omgärdas av större restriktioner än vad som är nödvändigt. Identifiering av nya hot En förklaring till att säkerhetsarbetet inte har haft en högre prioritet kan naturligtvis vara att det inte på tämligen förekommit att en intagen har rymt eller fritagits från någon av landets säkraste avdelningar. En känsla av att de åtgärder som har vidtagits är tillräck- liga kan vara förståelig men är inte desto mindre oacceptabel. En väsentlig del i allt säkerhetsarbete är att genom omvärldsanaly- ser skaffa sig en beredskap mot nya hot. Om man framgångsrikt för- hindrar traditionella rymningar inifrån landets säkraste avdelningar, vilket man har gjort, måste intresset in- rikta sig på de nya alternativ till rymning som står de intagna till buds. Flertalet av de fritagningar som omfattas av mitt uppdrag har möj- liggjorts med hjälp utifrån och har innefattat användning av vapen. Händelsen vid anstalten förutsatte därtill att anställda medverkade. Händelserna visar på behovet av att ständigt ifrågasätta egna och andras möjligheter att agera. Även motiven för någon utan- för anstalten att bistå en intagen genom en fritagning har föränd- rats. Inom den organiserade brottsligheten finns stora pengar och därmed ett motiv att ta risker. Fritagningar där fritagarna riskerar långa fängelsestraff genomförs rimligen mot bakgrund av att det som kan vinnas med en fritagning överväger de personliga riskerna. Det är vidare, som en generell utgångspunkt, väsentligt att skapa ett säkerhetstänkande som bygger på att flera parallella system verkar . Det får inte vara så att om en säkerhetsrutin inte fullföljs saknas andra medel att uppnå samma mål. Bland de rymningar som jag har i uppdrag att granska finns exempel på brister i rutinerna av detta slag. Så har vid rymningen från Kumla larmet slagits av utan efterföljande kontroll vid fyra tillfällen . Vid rymningen från har en intagen, trots att inlås- ning i bostadsrummen skall ske , befunnit sig utanför sitt bostadsrum . Ett tämligen enkelt sätt att minska risken för sådana händelser är att varje åtgärd av betydelse för säkerheten vid de avdelningar som har högst säkerhet utförs av en tjänsteman, men kontrolleras av en annan. Misstag kommer alltid att begås. Ett väl fungerande säkerhetssy- stem bör dock enligt min mening vara uppbyggt kring den insikten och skall därför vara konstruerat på ett sådant sätt att misstagen upp- täcks . Kriminalvården en del i rättskedjan Frågan om säkerhetsarbetet inom kriminalvården bör enligt min me- ning ses som en fråga för rättsväsendet i ett större perspektiv. Kri- minalvårdens plats i rättskedjan bör därvid inte begränsas till verk- ställighet av påföljder, utan kan likväl ses som en viktig samarbets- partner till de brottsbekämpande myndigheterna. Personalen inom kriminalvården får genom egna iakttagelser och tips del av en mängd information kring de intagna, deras brottslighet och deras kontakter med omvärlden. Sådana uppgifter kan naturligtvis vara till nytta för de brottsbekämpande myndigheterna, såväl i det preventiva som i det brottsutredande arbetet. En väl fungerande underrättelseverksamhet inom kriminalvården gagnar därmed inte bara säkerhetsarbetet inom kriminalvården utan kan komma göra hela rättskedjan effektivare. En sådan effekt förutsätter dock att lagstiftaren tillåter ett tillräckligt långtgående informationsutbyte mellan framför allt polis och krimi- nalvård. Det är, bl.a. mot bakgrund av förekomsten av kriminella organisa- tioner, viktigt att de intagna på anstalterna inte tillåts bestämma över den avdelning där de har placerats. Den utgångspunkten kan tyckas självklar, men det har från många håll påtalats för mig att verksamheten i alltför stor utsträckning bedrivs på de intagnas vill- kor. Många av de intagna som placeras på avdelningar med förhöjd säkerhet har kopplingar till kriminella organisationer och har därmed tillgång till maktmedel såväl innanför som utanför anstaltsmurarna. Dessa intagna påverkar såväl medintagna som personal och kan, om tillfälle ges, styra över en hel avdelning genom hot och mutor. får aldrig råda någon tvekan om att det är personalen som bestäm- mer på en avdelning. Det synsättet måste prägla all verksamhet på en anstalt. Jag återkommer till denna fråga nedan. Jag vill som en del av dessa generella utgångspunkter också klargöra min inställning i den omdiskuterade frågan om eventuell beväpning av kriminalvårdens personal. Frågan har varit debatterad i media och har nämnts vid samtliga mina besök på anstalterna. Det är min abso- luta övertygelse att beväpning av personalen varken skulle leda till färre rymningar och fritagningar eller generellt till att säkerheten på anstalterna skulle öka. Att möta intagna och fritagare med vapen skulle med största sannolikhet öka graden av våld i dessa situationer och leda till att oskyldiga människor i större utsträckning utsattes för livsfara. Vapnen skulle dessutom i sig skapa stora säkerhetspro- blem på anstalterna och skulle naturligtvis vara begärliga föremål för många av de intagna. har uttryckt en avsikt att utrusta viss personal med pepparspray. Sprayen skall enligt sty- relsen innehas av vissa nyckelpersoner, såsom vaktchefen och insats- grupperna. Även om pepparspray inte kan jämföras med skjutvapen anser jag att införandet av sådan spray tyder på en felsyn. Om en intagen lyckas få tag på sprayen har han rimligen ett direkt övertag i förhållande till personalen. Kriminalvårdens uppgift bör i stället vara att i största möjliga ut- sträckning försvåra planering och genomförande av rymningar och fritagningar och att, om sådana händelser ändå inträffar, fördröja händelseförloppet till dess polis kan ta vid. Vidare har diskuterats möjligheten att kriminalisera rymning som ett medel att minska antalet rymningar och fritagningar. En sådan kri- minalisering skulle, såvitt gäller den kategori av intagna som omfattas av mitt uppdrag, knappast ge någon effekt. De intagna som place- ras på avdelningar med den högsta säkerheten är i allmänhet dömda till fängelsestraff av en sådan längd att risken för ett ytterligare straff sannolikt inte påverkar den intagnes vilja att rymma. delsen av en kriminalisering för intagna som avtjänar kortare fängelse- straff får anses falla utanför mitt uppdrag och jag vill i den delen hän- visa till kommande betänkande. 7.3Organisation, ledning och styrning 7.3.1Allmänt om kriminalvårdens organisation Förslag: Säkerhetsarbetet omstruktureras enligt följande. Tydligare styrning och klarare ansvarsförhållanden. Ingen regional nivå för säkerhetsarbetet. Mindre av muntlig dialog som styrform. Funktionen för rättsliga frågor stärks. Kriminalvården som den ser ut är resultatet av ett flertal om- organisationer. Ändringar i organisationen har över tiden, något för- enklat, syftat till såväl centralisering som decentralisering. Dagens organisation har skapats genom förändringar som gjordes och . Som har redogjorts för tidigare (avsnitt 2.1) pågår nu ett arbete med att på nytt omorgani- sera kriminalvården, med syftet att samla verksamheten i en myndighet. De lokala myndigheterna lades samman till större enheter och drygt 140 myndigheter ersattes av 37. skapades sär- skilda myndighetskanslier vid dessa myndigheter med expertfunk- tioner för att stödja chefen i det operativa arbetet. Det operativa ledningsarbetet vid de regionala myndigheterna kom att minska. Vid samtal med företrädare för såväl som de lokala myndigheterna har också framkommit att det har varit ett tydligt mål att lägga såväl ansvar som resurser på de lokala myn- digheterna medan den centrala nivån har renodlat sina uppgifter i förhållande till den operativa verksamheten. Säkerhetsarbetet är, som all annan verksamhet, beroende av en tydlig och väl fungerande organisation med klara och tydliga ansvars- förhållanden. Det saknas skäl för mig att mer generellt bedöma det lämpliga i kriminalvårdens organisation och sätt att arbeta. Vad gäller arbetet med säkerhetsfrågor är det dock min uppfattning att organi- sationen i sig har skapat problem. Vid mina samtal med företrädare för såväl den centrala som den lokala nivån har framkommit att för- väntningarna med avseende på vilken nivå i organisationen som skall agera alltför ofta inte överensstämmer med varandra. Från Kriminal- vårdsstyrelsens sida finns ett tydligt uttalat mål att de lokala myndig- heterna själva skall ta initiativ, göra nödvändiga investeringar osv. Från den lokala nivån efterlyses dock mer av styrning och riktlinjer från den centrala myndighetens sida. Här bör även nämnas den regio- nala nivån som, om än formellt avskaffad i egenskap av egen myn- dighetsnivå, ändå finns kvar i praktiken såsom generaldirektörens förlängda arm. Även om en organisationsplan i teorin är klar och tydlig och det ur arbetsordningar och andra styrdokument kan ut- läsas ett ansvar för någon är upplevelsen av en oklar organisation till- räcklig för att skapa problem. Det är därvid min uppfattning att den regionala nivån i dagens organisation bör avskaffas vad avser de säker- hetsfrågor som omfattas av mitt uppdrag. Även om det är den lokala organisationen som utför det opera- tiva arbetet måste den centrala myndigheten med de verktyg som står till buds styra och leda arbetet i hela organisationen. I den kom- plexa verklighet som kriminalvården verkar är det en felsyn att med avseende på säkerhetsfrågor betrakta de lokala myndigheterna med utgångspunkten att ensam är stark. Säkerhetsfrågorna är snarare ett tydligt exempel på frågor där expertkunskap är nödvändig, där information från hela organisationen måste komma alla berörda till del och där ett samarbete inom hela organisationen är en förutsätt- ning för framgång. Det är min uppfattning att kriminalvården i sitt arbete med säkerhetsfrågor inte uppfyller dessa krav. En viktig del av arbete är att genom före- skrifter och allmänna råd styra verksamheten i de lokala myndighe- terna. Vid mina besök på de lokala myndigheterna har från flera håll efterlysts en tydligare styrning från den centrala myndighetens sida på säkerhetsområdet och det har uttryckts en önskan att skapa en- hetlighet vad gäller rutiner. Det är min uppfattning att man från sida inte har prioriterat styrning genom regel- verk utan i stället, i vart fall på säkerhetsområdet, arbetat genom en muntlig dialog i nätverk. Detta har enligt vad som berättats för mig lett till att lagstiftning och andra bindande föreskrifter tillämpas olika i organisationen och det saknas enligt uppgift befattningshavare inom som kan uttala sig auktoritativt i rättsliga frå- gor. Ett exempel som kan tyda på att rättsliga frågor inte haft högsta prioritet är att styrelsens högsta jurist, chefsjuristen, inte som brukligt är en självständig befattningshavare direkt under verksled- ningen, utan i likhet med den säkerhetsansvarige är en tjänsteman placerad vid normeringsenheten. Det är min uppfattning att det inom kriminalvården finns ett behov av mer styrning via föreskrifter och allmänna råd på säkerhetsområdet. Det finns vidare ett behov av att tydliggöra en funktion inom med avseende på rättsliga frågor. Att omorganisera kriminalvården till en myndighet ger naturligt- vis en tydligare struktur vad gäller ansvar och befogenheter. Det är dock viktigt att man efter en sådan ändring ser till att verksamheten verkligen bedrivs inom ramen för en myndighet och att gamla mu- rar i organisationen rivs. Det finns, som också berör i sin rapport (avsnitt 2.6.1), en tendens att gamla strukturer lever kvar trots att organisationen formellt har ändrats. En tydligare och mer effektiv ledning och styrning centralt för- ändrar naturligtvis inte de lokala myndigheternas ansvar för den dag- liga, operativa verksamheten. Företrädare för har dock anfört att kompetensen hos de befattningshavare lokalt som har ansvaret för säkerhetsfrågor varierar och att man lokalt inte alltid arbetar med den grad av professionalism som behövs. Vidare har framkommit att de lokala myndigheterna inte alltid klarar att ta om hand de synpunkter som framkommer vid exempelvis den in- terna tillsynen, externa granskningar och JO:s yttranden. De problem som har pekat på visar enligt min mening på behovet av en tydligare styrning och ledning från den centrala myn- digheten där de lokala myndigheterna arbetar tillsammans med den centrala myndigheten och andra lokala myndigheter och drar nytta av varandras kunskaper, erfarenheter och resurser. Ett sådant arbets- sätt blir naturligtvis än tydligare för det fall kriminalvården om- bildas till en myndighet. 7.3.2Högriskfångar – ett nationellt ansvar Förslag: Verksamheten kring högriskfångar bedrivs med ett nationellt fokus. En ny säkerhetsenhet inrättas vid Kriminalvårds- styrelsen. Metod- och teknikutveckling utvecklas och omvärlds- analyser genomförs kontinuerligt. Central styrning och ledning De intagna som kräver den högsta säkerheten är begränsade till an- talet. De kräver särskilda resurser och den verksamhet som bedrivs vid de avdelningar där de placeras ställer stora krav på personalen. De intagna roterar mellan de två eller tre anstalter där denna typ av platser finns. Mycket talar för att de rutiner som tillämpas bör ut- vecklas gemensamt för dessa avdelningar. Det är vidare av stor vikt det sker ett informationsutbyte avdelningarna emellan. Kriminalvårdens organisation inbjuder emellertid inte till sådana arbetsformer. Anstalterna Kumla, och utgör egna, från varandra fristående myndigheter. Det är i stort upp till respek- tive anstaltschef i vilken utsträckning erfarenhetsutbyte och samar- bete skall ske mellan de olika myndigheterna. Situationen kan med ord beskrivas som att anstalterna fortfarande i viss utsträckning drivs som vore de placerade på öar utan regelbundna förbindelser (se avsnitt 2.6.1). Mitt intryck är att förhållandet myndigheterna emellan t.o.m. till viss del kännetecknas av en inbördes konkurrens. Detta talar sammantaget för att de få avdelningar på vilka de in- tagna med störst behov av särskilda säkerhetsarrangemang placeras, i större utsträckning än bör styras centralt genom föreskrifter, riktlinjer och särskilda beslut. Med en sådan styrning säkerställs att frågor om säkerhet, kontroll av personal m.m. behandlas likartat över landet. Det saknas anledning att de lokala myndigheterna för dessa intagna i någon större utsträckning utvecklar egna rutiner och säkerhetslösningar. Det är enligt min mening anmärkningsvärt att det för exempelvis säkerhetsavdelningarna i stort sett helt saknas centrala föreskrifter för hur verksamheten på dessa avdelningar skall bedrivas och vilka krav på säkerhet som skall gälla (se avsnitt 2.2). Det är min uppfattning att säkerhetsfrågor generellt och särskilt de frågor som har berör s.k. högriskfångar är en viktig uppgift för den centrala myndigheten eller, i en framtida enmyndighetsorganisation, för huvudkontoret. Som har framgått ovan finns vid den centrala myndigheten en- dast en befattningshavare som på heltid arbetar med säkerhetsfrågor. Det faller på sin egen orimlighet att denna resurs skulle vara till- räcklig. Den säkerhetsansvarige är därtill organisatoriskt placerad vid den s.k. normeringsenheten och är således underställd den enhetens chef. Detta innebär att den säkerhetsansvariges egna ansvar och be- fogenheter i vart fall för en utomstående betraktare framstår som oklara. Oklarheten finns gentemot såväl den egna chefen som verks- ledningen, de regionala cheferna och de lokala cheferna. Jag förordar att det vid den centrala myndigheten inrättas en sä- kerhetsenhet med ett betydligt större antal befattningshavare än . Enhetens chef, säkerhetschefen, bör lyda direkt under den cen- trala myndighetens chef. Säkerhetsenheten bör på ett tydligare sätt än vad Kriminalvårds- styrelsen gör leda och styra säkerhetsarbetet inom hela organi- sationen. Enheten bör ha huvudsakliga uppgifter enligt följande. Enheten bör utarbeta riktlinjer och föreskrifter med en större detaljnivå än vad som är fallet . Den rättsliga styrningen av de lokala myndigheterna genom föreskrifter och allmänna råd är på säkerhetsområdet inte särskilt väl utvecklad. Detta gäller särskilt med avseende på de anstalter som har förhöjd säkerhet. Det är min uppfattning att avdelningar på anstalter som hante- rar de intagna med störst behov av säkerhet bör ha i stort samma rutiner oavsett vilken myndighet de tillhör. Enheten bör arbeta med metodutveckling och föra ut erfaren- heter från detta arbete till de befattningshavare som utför det operativa arbetet. Det finns också ett behov av att genom kontinuerliga omvärldsanalyser studera företeelser och händel- ser för att på ett bättre sätt kunna möta nya hot mot säker- heten på anstalterna. Att arbeta med metodutveckling såväl vad gäller teknik som andra säkerhetsfrågor är av avgörande betydelse för att kunna motverka de företeelser som hotar verksamheten. I detta ligger också att dra slutsatser av redan inträffade rymningar och fritagningar m.m. Enheten bör samla in, sortera och föra ut information av bety- delse för säkerhetsarbetet. Varje större incident, t.ex. de rym- ningar som omfattas av mitt uppdrag, följs upp genom en s.k. incidentrapport. Det läggs ned ett relativt omfattande arbete på dessa rapporter, i vart fall vid händelser av större betydelse. Den viktiga information som finns i dessa rapporter når dock inte ut i organisationen. Från den centrala nivån tycks förutsät- tas att de lokalt ansvariga befattningshavarna läser rapporterna och drar egna slutsatser, medan man från den lokala nivån sna- rare förutsätter att det på väsentliga punkter kommer direktiv från den centrala nivån med anledning av vad som inträffat. En viktig uppgift för en säkerhetsenhet är därför att föra ut information av väsentlig betydelse till den lokala nivån och att vid behov peka på de åtgärder som måste vidtas såväl akut som på . Enheten bör arbeta med teknikutveckling som stöd för säker- hetsarbetet. De händelser som omfattas av mitt uppdrag visar på flera omständigheter av teknisk natur som påverkade hän- delseförloppet. Exempelvis har konstaterats att stängsel kunnat forceras alltför lätt och att kvaliteten på de bilder som kommer från övervakningskameror i vissa fall är alltför dålig. Frågor av den karaktären hanteras med fördel av den centrala myndighe- ten. Arbetet förutsätter studier av förebilder inom kriminal- vården utomlands och att man från enhetens sida kontinuerligt följer teknikutvecklingen nationellt och internationellt. Enheten skall ha befogenhet att tillfälligt styra säkerhetsresur- ser inom kriminalvårdens hela organisation till de myndigheter eller avdelningar där särskilda behov uppstår. Enskilda händel- ser eller uppkomna hotbilder kan snabbt förändra läget på en avdelning eller anstalt från säkerhetssynpunkt. Det är därför av väsentlig betydelse att den föreslagna säkerhetsenheten ges mandat att vid behov koncentrera resurser, t.ex. personal med särskild kompetens eller teknisk utrustning, till de avdelningar eller anstalter där de bäst behövs. Säkerhetsenheten skall arbeta i nära kontakt med de lokala myndigheterna eller, i en framtida organisation, de lokala en- heterna. Säkerhetsenheten får under inga omständigheter ut- vecklas i riktning mot en teoretiskt inriktad arbetsenhet utan kontakt med den organisation som den är till för att bistå. Med den ovan beskrivna säkerhetsenheten ges enligt min mening säkerhetsarbetet en större tyngd i organisationen. Arbetet kommer att bedrivas på ett mer strukturerat sätt såväl centralt som lokalt och enheten bör kunna åstadkomma den likriktning som sak- nas inom organisationen. Ett första steg mot den föreslagna enheten har redan tagits av genom den nyinrättade säkerhetsgruppen (se avsnitt 2.1). Förslag: Antalet platser med en hög grad av säkerhet skall öka. Platserna skall vara tillräckligt många för att de intagna rutin- mässigt eller då särskilda behov uppstår kan omplaceras inom ramen för samma säkerhetsnivå. Anstalter och avdelningar skall klassificeras tydligt från säkerhetssynpunkt. Fler platser med hög säkerhet I takt med en ökad organiserad brottslighet och allt fler långtids- dömda ökar naturligtvis behovet av platser inom kriminalvården med förhöjd säkerhet. Högst säkerhet i dagens anstaltsorganisation har anstalterna Kumla och samt delar av anstalten . Från har påtalats att flertalet av de platser som finns på anstalterna Kumla och inte är optimala från säkerhets- synpunkt och att man i stället förordar att anstalterna skapar fler mindre avdelningar för de intagna som kräver hög säkerhet. Såvitt avser händelserna på anstalten och anstalten kan ifrågasättas om de intagna placerats på en tillräcklig säkerhetsnivå. Att en intagen placeras med en för låg grad av säkerhet kan ha sin förklaring antingen i att en felbedömning gjorts vid placeringen eller att kriminalvården p.g.a. problemet med överbeläggningar inte har kunnat bereda den intagne en plats som motsvarar behovet av säkerhet. Att en allt större andel av de intagna kräver en högre grad av säkerhet påverkar naturligtvis också övriga intagna.