sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktörer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Tillsammans med en för- hållandevis resursstark och aktiv reglerings- och tillsynsmyndighet, med en successivt ökande makt och mandat att ingripa i marknads- aktörernas inbördes relationer, har detta bidragit till att skapa till- räckligt förtroende hos nya aktörer att våga risken att etablera sig och att utmana dominerande aktörer på marknaden. har antalet företag på marknaden ökat från 49 till 293, Det har alltså skett en sexdubbling av antalet företag. När det gäller prisutvecklingen finns det mycket som talar för att förändrade regler har haft effekt. Genom en skärpning av telelagen 1997 fick PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtra- fikvillkor för fast telefoni, framför allt avseende samtrafikavgifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik kunde slutas och att samtrafikavgifterna sjönk kraftigt. Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen på marknaden för fast telefoni är den s.k. för- valsreformen, som var fullt genomförd 2002. Den medförde att telekunderna kunde välja vilken teleoperatör man ville nyttja för sina telefonsamtal. Detta har medverkat till att det finns en rad alternativa telefonioperatörer att välja på, både för företag och för hushållskunder. Hushållskunder och mindre före- tag är dock fortfarande i mycket hög utsträckning abonnenter hos, och betalar en fast abonnemangsavgift till, . Konkurrensen på marknaden för abonnemang kan därför knappast sägas vara särskilt stark. Den ökade konkurrensen har även medfört att inte kunnat fortsätta att korssubventionera inom fast telefoni, exempelvis mel- lan lokala samtal och långdistanssamtal. Den ombalansering som skett av prisstrukturen har också inneburit ökad effektivitet, efter- som priserna blivit mer rättvisande. Den bör också ha lett till en bättre anpassning och utveckling av tjänsteutbudet. På den mobila marknaden har de förändrade reglerna däremot inte varit lika framgångsrika. PTS har konstaterat att den svenska mobilmarknaden kännetecknas av en oligopolliknande struktur, där ett ömsesidigt beroende råder mellan de nätägande operatörerna. Bland annat återspeglas detta förhållande i att slutkundpriserna i är höga jämfört med i övriga nordiska länder (och flera andra länder). En orsak till de relativt höga priserna är, enligt PTS, att regelverket inte gett samma möjligheter att ingripa som i fast telefoni. Den nya lagen om elektronisk kommunikation ger dock PTS större möjligheter att ingripa. Myndigheten har föreslagit att avgifterna för samtrafik till mobilnät ska prisregleras. På teleområdet finns det numera flera nät utöver Telias rikstäck- ande fasta nät. Särskilt de mobila nät som tillkommit har tagit en växande, och ansenlig, del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna kräver användning av Telias fasta nät kan man nu hävda att det förekommer konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mellan infrastruktural- ternativ. Detta sker genom att operatörerna konkurrerar var och en med ett eget mobilnät eller att några av operatörerna valt att sam- äga ett nät. Det samhällsekonomiska värdet av denna dubblering av mobilnäten kan dock ifrågasättas, om det faktum att ytterligare nät tillkommit beror på att endast motvilligt velat släppa in kon- kurrenter på sitt nät. Den tekniska utvecklingen gör även att det uppstår konkurrens på den marknad som tidigare utgjorts av Telias fasta nät genom telefoni via bredband, kabel-tv-nät etc. Men tillgången till accessnätet ger även fördelar på andra och nya delar av marknaden. nyttjas access- nätet i allt större utsträckning till att erbjuda bredbandsuppkopp- ling och Internetaccess med hjälp av DSL-teknik. Även om det också finns andra nationella och regionala nät som används för såväl förmedling av tal som datakommunikationstjänster (bred- bandstjänster), så är dessa i många fall beroende av sammankopp- ling med Telias rikstäckande fasta telenät för att nå den sista biten in i huset hos abonnenterna. har således alltjämt en unik ställ- ning på marknaden till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett fast accessnät som når alla stadigvarande bostäder och verksam- hetsställen i landet. Produktivitet, vinster etc. Det finns all anledning att anta att liberaliseringen bidragit till den kraftigt ökade produktiviteten inom telesektorn. Framför allt bör den ökade konkurrensen ha satt tryck på att effektivisera sin verksamhet. Det är dock svårt att försöka avgöra vad som är effek- ter av teknisk utveckling och vad som är effekter av liberalise- ringen. Liberaliseringen har sannolikt inte bidragit till ökade vinster inom telemarknaden. Liberaliseringen har medfört att konkurren- sen ökat och att vinster därmed pressats. Efter liberaliseringen har inte heller marginaler och avkastning på eget kapital inom telesek- torn ökat i högre grad än i näringslivet i stort. 10.7.3Utvärdering av liberaliseringsprocessen? Bland annat (2004) har pekat på att en tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd i en nätverksindustri än i andra branscher, för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden – skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik. som flera branscher öppnades helt eller i begränsad utsträckning för konkurrens behöll de tidigare affärsverken i de flesta fall en betydande marknadsmakt. Genom bolagiseringen av minskade regeringens formella möjligheter att styra pris- sättningen, så det nya bolaget fick större frihet att exploa- tera denna marknadsmakt än vad affärsverket haft. Det vidtogs heller inga strukturella åtgärder (t.ex. genom horisontell delning) för att motverka en bestående hög marknadskoncentration efter reformerna. För bör det därför ha funnits stora möjligheter att korssubventionera konkurrensutsatta tjänster med stöd av över- skott från monopolsegmenten. Exempelvis behölls vid bolagiseringen 1993 ett horisontellt integr- erat . Företaget fick behålla sin verksamhet inom kabel-tv och mobiltelefoni, och därmed sin dominerande ställning i de två nät- verk som skulle bli, och redan då förväntades bli, de främsta kon- kurrenterna till det fasta telenätet. Inte heller vid privatiseringen 2000 genomfördes strukturella åtgärder för att skapa förutsätt- ningar för konkurrens på lika villkor på den svenska telemark- naden. Kabel-tv-delen kom att avskiljas först i samband med sam- gåendet mellan och Sonera, och då som resultat av krav från Europeiska kommissionen. Vidare användes s.k. pristaksreglering endast i begränsad utsträck- ning. Denna form av reglering infördes i samband med den brittiska telereformen och kom sedan att nyttjas av många länder (och ame- rikanska delstater) vid liknande reformer inom denna och andra branscher. Genom ett pristak ges det reglerade företaget frihet att bestämma prisstrukturen, men den genomsnittliga prishöjningen begränsas (Laffont och Tirole 2000). I infördes en pristaksreglering för att hindra Bri- tish från att höja ett genomsnitt av priserna för de tjänster där man behöll en monopolställning – realt och efter avdrag för en förväntad produktivitetsutveckling på , senare 4,5 pro- cent. Denna reglering infördes och är i viss utsträckning fort- farande i kraft. I infördes en liknande, men betydligt sva- gare, variant genom ett särskilt avtal mellan och dåva- rande före bolagiseringen. Avtalet gällde och medgav ett utrymme för prishöjningar med infla- tionen minus . Frågan är om detta pristak alls skyddade mot monopolprissättning, eftersom den priskorg som taket gällde inkluderade både tjänster inom monopolsegment och konkurrens- utsatta tjänster; en annan fundering kan också vara hur effektiv en pristaksreglering egentligen är om utgångsläget är monopolpris- sättning. Avtalet innebar att prissänkningar inom konkurrenssegmentet ökade utrymmet för prishöjningar inom monopolsegmenten (t.ex. abonnemang). Eftersom avtalet låg vid sidan om PTS ansvarsom- råde är det dock oklart om någon uppföljning gjordes och om Telias priser alls kom att hålla sig inom avtalets ram. Efter ersattes pristaksregleringen med en enkel prisreglering av Telias abonnemangsavgifter som avvecklades helt . Även bristen på åtgärder för samtrafik var särskilt framträdande på teleområdet. Telelag ålade enbart skyldighet att förhandla om villkoren. PTS kunde träda in som medlare om par- terna inte kom överens, men om detta inte ledde någonvart hade myndigheten inga maktmedel. Som följd av detta fick de nya före- tagen, med Tele2 i spetsen, en svår början. Tele2 prissattes med ett pris som skulle täcka kostnaderna för hela Telias nätverk, även om Tele2 tog över trafiken redan vid en lokal telestation. Eftersom detta inte kunde förhindras med telelagen ingrep i stället Konkur- rensverket, vilket ledde till att taxorna för samtrafik började sättas av , som var en del av instansordningen. fick PTS emellertid möjlighet att tvinga fram lös- ningar. Från detta år sjönk också samtrafikavgifterna kraftigt – från till , och (PTS). Till denna utveckling bidrog dock även att Telias avtal med Tele2 om samtrafikavgifter innehöll en klausul om ömsesidighet. Tele2 nådde stor framgång som Internetleverantör, och fick därmed många Teliakunder att ringa till modempooler i sitt eget nät. Därmed vände betalström- marna mellan företagen till Telias nackdel, vilket ändrade Telias förhandlingsposition. Eftersom kontrollerade det fasta accessnätet till kunderna var företagets konkurrenter beroende av samtrafik – inte bara vid terminering, dvs. när man avslutar ett samtal i ett annat nät,utan även vid originering, dvs. när man startar ett samtal i ett annat nät. En fråga av stor praktisk betydelse för kunderna var därför på vil- ket sätt de skulle kunna koppla upp sig på ett annat nät än Telias. telereform erbjöd den för kunderna omständliga metoden att före varje samtal slå ett extra riktnummer (t.ex. 007 för Tele2) om hon ville ha en annan operatör än . Även detta innebar en väsentlig konkurrensnackdel för övriga operatörer. Lösningen kom här genom en EU-reform som innebar möjlighet att förvälja operatör för fast telefoni. Denna reform genomfördes i i ett första steg och full- följdes när även lokalsamtal inkluderades. Utfallet av reformen visade att prefixet varit ett väsentligt konkurrenshin- der; antalet kunder som valde annan operatör fördubblades från 750 000 kunder före den första reformen till 1,5 miljoner kunder (PTS 2003). Ytterligare en lärdom av de svenska telereformerna får nog sägas vara behovet av strukturella förändringar för att underlätta konkur- rens på en marknad som har behärskats av ett monopolföretag (se även 2002). När bolagiserades hade det legat nära till hands att lägga affärsområden som redan var konkurrens- utsatta, som t.ex. kabel-tv och mobiltelefoni, i egna bolag. Att detta inte gjordes kan sägas vara en spegling av de otillräckliga åtgärderna i fråga om tillträdesreglering; så länge det inte fanns en väl funge- rande reglering av samtrafik mellan fast och mobil telefoni låg det naturligtvis stora synergivinster för i att driva dessa verksam- heter under samma hatt (2004). Det låg även nära till hands att avskilja ansvaret för kopparac- cessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller myndighet på liknande sätt som tillämpades för järnvägen och elbranschen. Trots att en sådan vertikal uppdelning hade förordats av flera borgerliga partier i riksdagsmotioner avstod den borgerliga regering som beslutade om telereformen från en sådan uppdelning, efter en intensiv kampanj från sida. Inför den förestå- ende privatiseringen togs detta förslag åter upp av flera utredare (och 1996, 1996), men det avvisades återigen av regeringen i en proposition med hänvisning till att det kunde störa Telias investeringsprogram. En bedömning är att ett sådant avskiljande skulle ha underlättat framväxten av konkurrens särskilt för fast telefoni 1993–1997, och kanske även haft viss betydelse för utvecklingen när det gäller bredband och ADSL. I båda fallen mötte dock de konkurrerande före- tagen en prisklämning, där klämde samman marginalerna mellan priset på halvfabrikat (tillgång till accessnätet eller ADSL) och priset i konsumentledet. Argumenten för en vertikal separation av finns fortfarande kvar. har förutsättningarna för en sådan sepa- ration försvårats av att bolaget har börsnoterats. Det är därmed inte möjligt att överblicka kostnaderna och konsekvenserna av en sådan separation. Dessutom har behovet av en separation kommit att minska genom att tillträdesregleringen successivt har byggts ut. Exempelvis kan nu även ADSL omfattas av en sådan reglering, enligt EkomL. Vidare finns det flera skäl att tro att den tidpunkt när kop- paraccessnätet verkligen får konkurrens från andra accessnät ändå inte är så avlägsen. Ett sådant skäl är den pågående övergången till IP-telefoni, som innebär att även de vanliga telefonikunderna kommer att kunna välja mellan flera hål i väggen (kabel-tv, fiber- , osv.). Ett annat skäl är möjligheten att samtalsavgifterna för mobilsamtal kommer att sjunka väsentligt, bland annat genom 3G- nätens utbyggnad, vilket därigenom kan leda till att dessa nät blir ett verkligt alternativ till det fasta nätet. Kritik kan dock riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka vissa reformer har genomförts. Genom att införandet av strängare krav på tillträde till accessnätet dröjde ända till EG:s LLUB-förordning 2001 har sannolikt kunnat stärka sin posi- tion i förhållande till konkurrenterna, såväl på den traditionella telemarknaden som på nya marknader, t.ex. marknaderna för bred- bandsaccess och bredbandstjänster. Ambitioner om hög grad av tillgänglighet i samband med fördel- ning av frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Höga och kostnadsdrivande krav om yttäckning kan försvåra eller omintetgöra möjligheterna för en kommersiell aktör att etablera sig och driva verksamheten med lönsamhet. Om målet är att alla i Sve- rige ska kunna använda det nya nätet kan det finnas skäl att över- väga i vilken mån upphandling i stället ska ske av sådan utbyggnad som inte inryms i en normal affärsverksamhet. I Europeiska kommissionens uttalanden i samband med att man antog direktiven om elektronisk kommunikation, liksom i förar- betena till den svenska Ekomlagen, uttalas en vision om att den sektorsspecifika lagstiftningen gradvis kan fasas ut för att så små- ningom ersättas av generell konkurrenslagstiftning. Detta skulle med andra ord innebära en verklig liberalisering. Argumenteringen bygger dels på en föreställning om att det gradvis kommer att växa fram en infrastrukturkonkurrens som tar bort flaskhalsproblemet, dels på ett resonemang om att marknaden mognar till en konkur- rensmarknad i och med att fler aktörer etablerar sig på den. I praktiken är det emellertid just regleringen som gjort det möj- ligt för de nya aktörerna att komma in på marknaden, och de är beroende av framför allt tillträdesreglering för att kunna fortsätta verka på den. De särskilda karaktäristika som är typiska för tele- marknaden – med betydande skalfördelar både på utbudssidan (i form av höga kostnader för att bygga infrastruktur) och på efter- frågesidan (i form av nätverkseffekter) – gör att det mycket väl kan vara så att effektiv konkurrens aldrig kommer att uppstå utan ingripande tillträdesreglering (2004). Det finns även skäl att i detta sammanhang analysera om målen för liberaliseringen har uppfyllts. Målet med liberaliseringen var klart och entydigt uttryckt: Det ska råda en effektiv konkurrens med ett mångfacetterat utbud och låga priser. Konsumenterna ska ges så stor valfrihet som möjligt i sin an- vändning av teletjänster. Statskontoret har i sitt utredningsuppdrag gjort följande bedöm- ning av måluppfyllelsen och utvecklingen: Det har skett en gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter. Priserna för teletjänster och utrustning har sjunkit, även om mobiltelefonipriser är relativt högt vid en internationell jämförelse. Produktutvecklingen har varit stark. Vi delar denna bedömning. Statskontoret behandlar även tillgänglighet, där man konstaterar att målet var säkra och effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Enligt Statskontoret ska utbyggnaden av telekommunikationer ske på marknadens villkor och i marknadens regim och tillhanda- hållande av samhällsomfattande telefonitjänst ska garanteras genom tillståndsvillkor för och andra operatörer. Alla har till- gång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning för mobiltelefoni och landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster. En samlad bedömning av liberaliseringen av telemarknaden är att telemarknaden blivit en av de mest dynamiska sektorerna i den svenska ekonomin under de år som gått efter liberaliseringen. Den kanske mest slående skillnaden mellan telemarknaden och hur den såg ut är utbudet av produkter och tjänster. Mobiltelefoni och Internetuppkoppling, vilket var mycket smala spjutspetsprodukter då, har blivit tillgängliga för i princip alla medborgare. Nya tjänster har tillkommit som knappast ens var tänkbara för bara sedan. Den mycket snabba och dynamiska utvecklingen av utbudet på marknaden har lett till en kvalitativ förändring av konsumtionen. Konsumenterna använder telekommunikationer på ett helt annorlunda sätt jämfört . Som tidigare framgått tvingades att sänka sina priser för samtrafik med . En nog så viktig källa till de lägre priserna är naturligtvis den snabba tekniska utveckling som ägt rum inom sektorn. Det är dock mycket svårt att uppskatta hur stor effekt teknikutvecklingen haft på priserna och hur mycket som berott på liberaliseringen. Man kan dock anta att man får ett större genomslag i konsumentpriserna av teknisk utveck- ling som sänker produktionskostnaderna på en liberaliserad mark- nad med fungerande konkurrens, eftersom ett monopolföretag förstås inte har samma drivkrafter att omsätta kostnadsbesparingar i lägre priser. Det är emellertid inte helt säkert att den övergripande positiva bilden av prisutvecklingen stämmer för hela telesektorn. Som framgått av avsnitt 10.4.7 finns det mycket som tyder på att svenska priser på bland annat mobiltelefoni och SMS är relativt höga i ett internationellt perspektiv. Denna typ av jämförelser är emellertid mycket svåra att göra på ett rättvisande sätt. En rad förklaringar till skillnader i pris är tänkbara. De geografiska förutsättningarna med ett stort och glest befolkat land gör det dyrt att bygga ut mobila telesystem i , även om det är svårt att specificera hur stor denna faktor är. Även i glesbygd finns det i parallella infrastrukturer för mobilnät, vilket kan tyckas vara samhällsekonomiskt ineffektivt. måste man dock väga denna kostnad mot den samhällsekonomiska vinsten av att ha viss konkurrens i infrastrukturledet av marknaden. En ytterligare tänkbar förklaring till att priserna på mobiltelefoni är högre i än i många andra länder är att konkurrenstrycket är lägre. En ytterligare faktor att beakta i en helhetsbedömning av tele- marknaden är marknadsstrukturen. Från att ha varit i princip en monopolbransch har telemarknaden ett stort antal verksamma aktörer. Bara för operatörsverksamhet i det fasta telenätet ökade antalet företag som anmält sin verksamhet hos PTS från 3 till 169 stycken . Om man även inkluderar produ- center och leverantörer av innehållstjänster och utrustning har telebranschens expansion varit omfattande. På många delmarknader har inflödet av nya företag inneburit att marknaden också blivit väsentligen mindre koncentrerad. På några områden framstår dock telemarknaden fortfarande som koncentre- rad med en bristande konkurrens. Det mest uppenbara området är marknaden för fasta abonnemang, där TeliaSonera i princip har monopol på verksamheten. Denna totala dominans kommer sig av att TeliaSonera kontrollerar i princip hela det fasta accessnätet, dvs. den sista del av telenätet som leder fram till abonnenterna, och man har kunnat utsträcka makten över denna flaskhalsresurs till mark- naden för fasta abonnemang. Även på ADSL-marknaden har Telia- Sonera en mycket stark position, vilket kan antas hänga samman med deras kontroll av det fasta accessnätet. Också mobiltelefonimarknaden präglas av en relativt hög kon- centrationsgrad med en oligopolistisk struktur. Detta hänger sam- man med att de aktörer som äger infrastrukturen därigenom har en maktposition som de kan utnyttja i andra led av värdekedjan, även om dessa andra delmarknader i sig själva inte har några konkur- rensbegränsande eller koncentrerande tendenser. Ett genomgående drag är att de delmarknader där tillträdesreg- leringen varit stark är de marknader som fungerat bäst ur konkurrenshänseende. Detta stämmer väl med utredningens upp- fattning att den springande punkten i att liberalisera nätverksindu- strier är att ge nya aktörer tillgång till de flaskhalsresurser som utmärker branschen. I och med att staten valde att inte skilja ut flaskhalsresurserna på telemarknaden när man bolagiserade Tele- verket, utan i stället förlitade sig till tillträdesreglering, blev det helt avgörande för marknadens funktionssätt hur denna reglering utformades. På de marknader där regleringen var tydlig och ingri- pande för att tvinga fram ett tillträde på villkor som möjliggör konkurrens, har telemarknaden visat tydliga tecken på en väl funge- rande konkurrens med de fördelar för konsumenterna som följer av detta. På andra marknader har tillträdesregleringen varit svagare, till exempel vad gäller mobiltelefoni och abonnemangstjänster. Där har också resultatet blivit marknadsstrukturer som inte på samma tyd- liga sätt visar drag av väl fungerande konkurrensmarknader. I och med införandet av lagen om elektronisk kommunikation har legala förutsättningar skapats för att komma tillrätta med många av pro- blemen även på dessa marknader. Dock finns en risk att regleringen i stället blir mindre effektiv än telelagen, om överklagandeproces- serna av PTS beslut gör att regleringsbesluten blir kraftigt för- dröjda eller förhindrade. Access till Telias kopparaccessnät har varit en flaskhals som begränsat konkurrensen, och utvecklingen har visat hur svårt det var att åstadkomma en rimlig reglering som gav andra operatörer tillgång till näten. Det framgår bland annat av bilaga till utredningen. En del menar att det finns flera skäl att tro att den tidpunkt när kopparaccessnätet verkligen får konkurrens från andra accessnät nu ändå inte är så avlägsen. Ett sådant skäl är den pågående övergången till IP-telefoni som innebär att även de vanliga telefonikunderna kommer att kunna välja mellan flera hål i väggen (kabel-tv, fiber- , osv.). Ett annat är möjligheten att samtalsavgifterna för mobil- samtal kommer att sjunka väsentligt, bland annat genom 3G-nätens utbyggnad, vilket därigenom kan leda till att dessa nät blir ett verkligt alternativ till det fasta nätet. Dessutom har behovet av en separation kommit att minska genom att tillträdesregleringen successivt har byggts ut. Exempel- vis kan även ADSL numera omfattas av en sådan reglering, enligt lagen om elektronisk kommunikation. En annan åsikt är att kraven på reglerarna och reglerna blir mycket höga när ett företag äger en flaskhals, till exempel koppar- accessnätet, som andra företag vill ha tillgång till för att kunna bjuda ut sina tjänster. Kopparaccessnätet har tidigare ansetts föråldrat, och det är svårt att förutspå den tekniska utveck- lingen, vilket av försiktighetsskäl talar för en separering.