sou · GTB366d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Man menar att regeringen inte får tillräckligt med underlag för att kunna bedöma om myndigheterna uppfyller de krav som regeringen stäl- ler när det gäller myndigheternas jämställdhetsarbete. Återkopp- lingen mellan regering och myndigheter är också mycket bristfällig, där undantaget utgörs av länsstyrelserna. 11.5Sammanfattande om styrningen av jämställdhetspolitiken Redan i propositionen Delad makt delat ansvar var kopplingen mellan mål och insatser i jämställdhetspolitiken svag. De åtgärder som föreslogs i propositionen knöts inte till målen och det beskrevs inte heller hur åtgärderna skulle bidra till måluppfyllelsen. Detta kan vara en förklaring till den bristande användningen av målen. En annan förklaring kan vara att man då ansåg det vara till- räckligt att yrka på tillämpningen av jämställdhetsintegrering. Det kan ha funnits en uppfattning om att övriga politikområden och aktörer automatiskt borde utgå från de jämställdhetspolitiska målen. visar det sig att detta inte alltid är fallet. 25Dessa är Jämställdhetspolitiken (Skr. 1996/97:41), Jämställdhetspolitiken inför 2000-talet (Skr. 1999/2000:24) och Jämt och ständigt (Skr. 2002/03:140). 26Statskontoret (2005), s. 16. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken De brister som framkommer i Statskontorets undersökning och som utredningen finner särskilt viktiga att fästa uppmärksamhet vid är: Resultatstyrningen har haft begränsad effekt på myndigheter- nas arbete och resultat. Målen i regleringsbreven till myndigheter är allmänt formule- rade och beskriver sällan vilka resultat som förväntas. Kopplingen mellan de jämställdhetspolitiska målen och jäm- ställdhetsmål inom andra politikområden är bristfällig. Återkopplingen från till myndigheterna är bristfällig. Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens resultatstyrning – i meningen att jämställdhetspolitiken utifrån sina mål strategiskt och systematiskt styr in mot andra politikområden – har varit ett mindre viktigt verktyg för jämställdhetspolitikens genomförande än andra verktyg. Resultatstyrningen har snarare bedrivits av andra politikområden än av jämställdhetspolitiken. Med tanke på att jämställdhetspolitiken inte aktivt använder sig av sina egna mål, vare sig för att styra in mot andra politikområden eller för att följa upp och utvärdera politikens genomslag, kan man undra vad de jämställdhetspolitiska målen egentligen har tjänat för syfte? Att myndigheterna uppfattar att styrningen av de jämställdhets- politiska frågorna inte gett upphov till resultat i verksamheten är mycket allvarligt. Det visar att effektiviteten i systemet är låg. Det kan noteras att de brister som framhålls av Statskontoret när det gäller jämställdhetspolitiken ligger nära de brister som påtalats när det gäller resultatstyrningen generellt – brist på helhetssyn, brister i mål och återkoppling. Vår slutsats är att jämställdhetsintegrering som strategi ändå har varit framgångsrik eftersom jämställdhetspolitiska frågor, i varie- rande grad, har integrerats inom andra politikområden – dock utan tillräcklig koppling till de övergripande jämställdhetsmålen. En annan synpunkt som framkommer i Statskontorets enkät- och intervjuundersökningen är att myndigheterna lyfter fram bety- delsen av att konkreta problem identifieras. Detta uppfattas kunna ge jämställdhetsarbetet en mer saklig grund istället för den reto- riska inramning jämställdhetsarbetet kan ha . Det skulle ge större effekt att utgå från en tydlig problembeskrivning än utifrån Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken allmänna formuleringar.27 Ett sätt att tolka en sådan synpunkt är att den ger uttryck för att myndigheterna saknar en helhetsbild, en grund till att förstå syftet med arbetet, varför de skall hantera jäm- ställdhetspolitiska frågor. Att inte aktivt använda sig av de jämställdhetspolitiska målen och så gott som helt överlåta till andra politikområden att formu- lera sina egna jämställdhetsmål och att följa upp politiken riskerar att göra jämställdhetspolitiken passiv. De jämställdhetspolitiska målen bör vara uttryck för en politisk vilja till samhällsförändring i en viss riktning och bör användas aktivt för att driva politiken i den riktningen. I Statskontorets enkät- och intervjuundersökning framkommer att myndigheterna inte önskar fler mål, men däremot tydligare mål. De jämställdhetspolitiska mål som ges i regleringsbrev uppfattas som mer diffusa och oprecisa än mål i andra politikområden.28 De jämställdhetspolitiska målens oprecisa formuleringar kan möjligen vara en förklaring till varför övriga politikområden har problem med att formulera tydliga jämställdhetsmål för sina respektive verksamhetsområden. Vår bedömning är emellertid att det är näs- tan omöjligt att formulera övergripande jämställdhetspolitiska mål som är så tydliga att det, utan andra insatser, kan avhjälpa bristen på konkretion i målen inom andra politikområden. 11.6Hur bör jämställdhetspolitiken styras? En fråga att beakta vid utformningen av målstruktur och styr- ningsformer är vilken roll jämställdhetspolitiken bör ha. Jämställd- hetspolitiken har ett brett synfält och en bred räckvidd. Dess upp- gift är att förändra villkoren för och maktrelationerna mellan kvinnor och män. Det innebär att se till samhället i sin helhet, utan att begränsas av ett inramat verksamhetsområde. Det är både en styrka och en svaghet. Styrkan ligger i anspråken på förändring, vare sig möjligheten finns inom det egna verksamhetsområdet eller ej. Svagheten ligger just i att mycket litet ligger inom det egna verksamhetsområdet och att jämställdhetspolitiken därför är beroende av verksamhet inom andra politikområden. Jämställdhetspolitiken vilar på en förståelse av att kön konstrue- ras och upprätthålls strukturellt i alla delar av samhället, i stort som 27Statskontoret (2005), s. 64. 28Statskontoret (2005), s. 61. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken I grunden har varje politikområde och verksamhet därför ett ansvar att verka för att den ojämställda genusordningen bryts inom det egna ansvarsområdet. Det är ett viktigt skäl till att hålla fast vid jämställdhetsintegrering som strategi för jämställdhetspoli- tiken. Men utredningen anser att jämställdhetspolitiken som politik- område också skall definiera vad som är de mest centrala jämställd- hetsproblemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resur- ser på områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. I det avseendet bör jämställdhetspoli- tiken i större utsträckning använda sig av möjligheten att i samver- kan med identifierade politikområden bedriva en tydligare resultat- styrning. Utredningen finner sålunda att det finns skäl för jämställdhets- politiken att prioritera vissa områden och frågor framför andra. Det är en svår uppgift, men icke desto mindre nödvändigt om avsikten är att skapa ett ökat tryck på förändring när det gäller jämställdhet. Svårigheten ligger också i att prioritera och hålla fast vid att alla politikområden har ett ansvar för jämställdhetsfrågorna. Uppföljning och utvärdering bör avsevärt förbättras inom jäm- ställdhetspolitiken. I enlighet med sitt uppdrag har Statskontoret lämnat förslag på utgångspunkter för resultatstyrningen samt hur resultatstyrningen bör tillämpas inom jämställdhetspolitiken. Statskontoret framhåller vikten av att värna det ansvar som övriga politikområden har tagit när det gäller att driva jämställd- hetsfrågor. Man menar att det både ligger i linje med strategin jäm- ställdhetsintegrering och i linje med strävan mot en ökad verksam- hetsanpassning. En stärkt målstyrning från jämställdhetspolitikens håll anser Statskontoret skulle äventyra verksamhetsanpassningen och öka oklarheten kring vem som styr jämställdhetspolitiken.29 Statskontorets skiss över hur en stärkt jämställdhetspolitisk resultatstyrning skulle kunna se ut hämtar näring från exempel på ungdomspolitikens respektive folkhälsopolitikens område. 29 Verksamhetsanpassning innebär i korthet att mål och krav så väl som möjligt skall anpas- sas till de uppgifter, förutsättningar och villkor som råder inom politikområdet eller myn- digheten. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken kontoret menar att överfört till jämställdhetspolitiken skulle det innebära att de övergripande jämställdhetsmålen som fastslår bryts ned och omsätts för berörda politikområden. Men jämställdhetspolitiken berör i princip samtliga politikområden och myndigheter, vilket inte är fallet för ungdoms- och folkhälsopoliti- ken som istället har identifierat vilka politikområden och myndig- heter som är särskilt berörda av politikområdena. Det är bland annat utifrån denna jämförelse som Statskontoret anser att det varken är önskvärt eller möjligt att överföra samma typ av resultat- styrningsmodell till jämställdhetspolitiken. Vi delar Statskontorets uppfattning om betydelsen av att betona och uppmärksamma det ansvar som politikområdena har tagit för jämställdhetsfrågorna. anser vi att de brister som Stats- kontorets kartläggning uppvisar innebär en kraftig svaghet i nuva- rande system och en oacceptabel ineffektivitet i jämställdhetspoli- tiken. Vår slutsats och bedömning är att en stärkt resultatstyrning i jämställdhetspolitiken inte står i motsats till eller innebär att vare sig verksamhetsanpassning eller jämställdhetsintegrering åsidosätts. Det är vår uppfattning att jämställdhetsarbetet primärt skall styras av jämställdhetspolitiken, där de jämställdhetspolitiska målen skall vara vägledande. Det finns därför skäl att pröva nya vägar för en resultatstyrning som inte åsidosätter verksamhetsanpassning eller jämställdhetsintegrering. Det är också i det sammanhanget som frågan om jämställdhetspolitikens behov av att prioritera vissa frågor ska ses. Lämpar sig horisontell samverkan i jämställdhetspolitiken? Att resultatstyrningen i staten kan bidra till stuprörsstyrning, såsom kritiken har gjort gällande, försvårar även styrningen av horisontella/tvärsektoriella politikområden. Jämställdhetspolitiken är till sin karaktär horisontell, griper över många politikområden och politikens genomförande är beroende av att olika delar av sam- hället drar åt samma håll. Ur det perspektivet förefaller horison- tell samverkan och Statens kvalitets- och kompetensråds modell för processbaserad verksamhetsstyrning lämpa sig för jämställdhets- politiken, vilket det också finns internationella erfarenheter av.30 Helhetssyn och medborgarperspektiv liksom samverkan mellan politikområden och myndigheter kring gemensamma mål är ingre- 30 (2005) Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken dienser som gör att denna styrningsform verkar svara väl mot jäm- ställdhetspolitikens behov. Detta har emellertid inte prövats tidi- gare och tillgängliga analyser av processbaserad verksamhetsstyr- ning har heller inte utgått från utpräglat tvärsektoriella politik- områden och vad det kan innebära för dessa. Enligt den forskningsöversikt som tidigare refererats, finns det exempel på olika typer av horisontell samverkan31: Samverkan utifrån en sammanhållen process. När två eller flera myndigheter är inblandade i att leverera en medborgartjänst. Ett exempel anges vara ansökan om yrkestrafiktillstånd som kräver att den enskilde måste ha kontakt med flera myndig- heter. Samverkan utifrån en målgrupp. Samverkan mellan flera myndig- heter för att förbättra situationen för en viss målgrupp. Mål- gruppen kan t.ex. vara studenter, arbetslösa eller sjukskrivna. Samverkan utifrån en gemensam vision. Exempel som angetts är geografiska områden där t.ex. ett naturvårdsområde står i cent- rum för samverkan mellan myndigheter. Internationellt anges också horisontella frågor vara vanliga för samverkan mellan myndigheter. Horisontell samverkan och jämställdhetsintegrering Den definition av jämställdhetsintegrering som används är fram- tagen av : En omorganisering, förbättring, utveckling och utvärdering av besluts- processer, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt besluts- fattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.32 Definitionen tar sikte på att ett jämställdhetsperspektiv skall inför- livas i beslutsprocessen, men i praktiken inbegrips förstås även genomförandet av verksamhet. Definitionen talar om var jäm- ställdhetsfrågorna skall ta plats och vem som skall ansvara för att så sker. Jämställdhetsintegrering är en strategi. Vad som skall integreras är förstås också av betydelse. Det är där målen för jämställdhets- politiken kommer in. Som tidigare konstaterats har ett jäm- 31Quist (2005) 32Ds 2001: 64 Ändrad ordning strategisk utveckling för jämställdhet. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken ställdhetsperspektiv integrerats i andra politikområden i varierande utsträckning. Svagheten ligger alltså inte primärt i att jämställdhets- perspektivet integreras, utan snarare ligger svagheten i vad som integreras och hur kopplingen till de övergripande jämställdhets- målen ser ut. Vad skulle horisontell samverkan och processbaserad verksam- hetsstyrning kunna innebära för jämställdhetspolitiken? Den tidi- gare refererade forskningsgenomgången visar att olika modeller används internationellt.33 Gemensamt är att de bygger på samver- kan över organisationsgränser. Den modell som utvecklats av bygger på att processer iden- tifieras, men som forskningsgenomgången visade kan samverkan tillämpas även där det inte är så tydligt att det finns en identifierbar process utan flera processer som bidrar till måluppfyllelsen. Överfört till jämställdhetspolitiken kan man lätt se att de olika frågeområdena är av olika karaktär. Området kvinnofrid skiljer sig från arbetsmarknadsfrågorna både vad gäller möjligheter att identi- fiera målgrupper och processer. Inom vissa områden – som t.ex. kvinnofrid – finns identifierade aktörer som samverkar i mer eller mindre grad. På andra områden måste relevanta aktörer identifieras och samverkan tillskapas. Vår bedömning är att jäm- ställdhetspolitiken som varandes ett horisontellt politikområde torde kunna ha mycket att vinna på att tillämpa horisontell sam- verkan som ett komplement till resultatstyrningen. Vi ser det som en tillämpning av jämställdhetsintegrering som strategi. 33 (2005). Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken 11.7Förslag till stärkt styrning av jämställdhetspolitiken Utredningens förslag: Strategisk och aktiv användning av de jämställdhetspolitiska målen i resultatstyrningen skall åstad- kommas genom samverkan med relevanta politikområden. Ett utvecklingsarbete inleds som skall pröva tillämpningen av processbaserad verksamhetsstyrning. Den skall bygga på ökad samverkan mellan jämställdhetspolitiken och andra relevanta politikområden samt ökad samverkan på myndighetsnivå. Syftet med utvecklingsarbetet är att stärka jämställdhetspolitikens genomförande. I ett första steg inriktas utvecklingsarbetet på området kvinnofrid. Former för uppföljning och utvärdering föreslås. Jämställd- hetsmyndigheten ges ansvar för att lämna en jämställdhets- politisk rapport till regeringen , samt tematiska uppföljningar och utvärderingar av områden som är strategiskt viktiga för jämställdhetspolitiken. Uppdrag lämnas till länsstyrelserna att i samverkan med kom- muner och övriga relevanta aktörer i länet översätta de natio- nella jämställdhetsmålen till regionala jämställdhetsmål. Arbetet skall främja framväxten av en lokal agenda för jämställdhet. Vi föreslår en mer aktiv användning av de nationella jämställdhets- politiska målen i resultatstyrningen. Det betyder emellertid inte att det skall åvila jämställdhetspolitiken att även formulera mål till myndigheter. Vi menar istället att en ökad samverkan mellan jäm- ställdhetspolitiken och relevanta politikområden kring hur olika myndigheter kan bidra till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen ska ske. Det ligger fortfarande inom respektive politikområ- des ansvar att formulera sina konkreta mål och följa upp myndig- heternas arbete. Vårt förslag om en mer strategisk användning av de jämställd- hetspolitiska målen i resultatstyrningen varken åsidosätter eller står i motsats till, utan förstärker jämställdhetsintegreringen. För poli- tikområden som inte har direkt betydelse för uppfyllelsen av de jämställdhetspolitiska målen gäller fortfarande att de skall integrera ett jämställdhetsperspektiv. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken Uppföljning och utvärdering av målen Vi föreslår att får ansvar för att utarbeta en jämställdhetspolitisk rapport som skall ligga till grund för regeringens bedömning av utvecklingen. Rapporten skall tas fram med ett intervall av förslagsvis . Rapporten skall med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen innehålla en redo- görelse för utvecklingen i samhället och myndighetens bedömning av effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande genom att ta fasta på vilka effekter och resultat jämställdhetspolitiken har gett upphov till. Vidare bör myndigheten ges i uppdrag att genomföra tematiska uppföljningar och utvärderingar av områden som är strategiskt viktiga för jämställdhetspolitiken. Härvidlag bör en utvärderings- plan tas fram av myndigheten. Vi föreslår att ett återkommande tema är styrningen av jämställdhetspolitiken och myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. publicerar SCB På tal om kvinnor och män.34 Publi- kationen i fickformat innehåller statistik från en mängd områden och speglar kvinnors och mäns villkor i . Vi föreslår att uppdrag lämnas till att i samarbete med SCB utarbeta en analysdel till den statistik som publiceras i På tal om kvinnor och män. Vi föreslår att ett utvecklingsarbete med processbaserad verksam- hetsstyrning i jämställdhetspolitiken igångsätts som en form för samverkan mellan politikområden och myndigheter. Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att öka effektiviteten i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Utgångspunkt för arbetet skall tas i de jämställdhetspolitiska delmålen eller i avgränsade delar av dessa. Försöksverksamhet på området kvinnofrid Utredningen föreslår att arbetet i en första etapp inriktas på mål- området mäns våld mot kvinnor (kvinnofrid). Området har förut- sättningar som gör att det lämpar sig väl för en processorienterad 34 Se kapitlet om Jämställdhetspolitikens organisation Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken För det första finns ett tydligt samordningsansvar för arbetet med kvinnofrid inom jämställdhetspolitiken. För det andra har redan relevanta politikområden identifierats (vilket gjordes i samband med propositionen Kvinnofrid) och därmed finns det myndigheter som har ett särskilt uppdrag att arbeta med kvinno- frid. Viss samverkan sker mellan dessa myndigheter. Dessutom innebär arbetet att såväl stat, kommuner, landsting och ideella organisationer, främst kvinnojourer, är delaktiga i processen. Ytterligare motiv till att pröva denna form av verksamhetsstyr- ning är att uppföljningen av de myndighetsgemensamma uppdrag som lämnades i samband med propositionen Kvinnofrid visar att det har varit svårt att etablera samverkan mellan myndigheter och att få några bestående effekter av detta. har samverkan reducerats till informationsutbyte och den gemensamma hemsidan Kvinnofridsportalen. Samverkan varierar också mycket på regional och lokal nivå. Samverkansarbetet har i stor utsträckning bedrivits i projektform.35 Det kan därför vara skäl att pröva om processbase- rad verksamhetsstyrning på kvinnofridsområdet kan ge upphov till en mer bestående samverkan mellan myndigheter på central, regio- nal och lokal nivå. Detta kan också lägga grunden för bättre resul- tatredovisning av området, vilket utgör en viktig förutsättning för regeringens bedömning av måluppfyllelsen. Arbetet kan inledas med att ett samlat uppdrag lämnas till berörda myndigheter om att samverka i ett utvecklingsprojekt. Ett lämpligt metodstöd, exempelvis från en förvaltningspolitisk myn- dighet, bör knytas till arbetet. Jämställdhetsenheten i Närings- departementet bör samordna arbetet i och på myndighetsnivå skall ett samordnings- eller processansvar lämnas till lämplig myndighet. Detta kan antingen vara till en nyinrättad jämställdhetsmyndighet eller till någon av de berörda myndig- heterna på området, till exempel eller till Brotts- offermyndigheten. Erfarenheter skall ligga till grund för vidareutveckling Erfarenheterna av att ha tillämpat en processbaserad verksamhetsstyrning på kvinnofridsområdet ska ligga till grund för att överväga möjligheten att tillämpa metodiken på andra målområden inom jämställdhetspolitiken. Det handlar då om att bygga upp nya 35 SOU 2004:121. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken former för samverkan såväl inom som inom myndighetssfären. Utredningen finner detta vara möjligt. Förut- sättningen är att relevanta politikområden och myndigheter identi- fieras som har betydelse för uppfyllelsen av de olika delmålen. Konsekvenser för nuvarande verksamhetsstruktur Jämställdhetspolitiken är funktionellt indelad i två verksamhets- områden: Samordningsansvar för jämställdhetspolitiken och särskilda jämställdhetsåtgärder samt Motverka könsdiskriminering.36 Med ett verksamhetsområde som benämns samordningsansvar förefaller sålunda inte den nuvarande verksamhetsstrukturen lägga hinder i vägen för ett mer processinriktat arbetssätt. Målet för verksam- hetsområdet är formulerat som att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla delar av beslutsprocesser och verksamheter inom samhällets olika områden i syfte att skapa förutsättningar för en fungerande jämställdhet. Utredningens förslag om inrättande av en ny myndighet på jäm- ställdhetsområdet kommer att innebära att särskilda jämställdhets- åtgärder lyfts bort från verksamhetsområdet samordningsansvar. Den av utredningen föreslagna myndigheten bör läggas under verk- samhetsområdet. Indelningen i samordningsansvar och motverka könsdiskriminering behöver inte ändras. Det kan emellertid finnas skäl att överväga formuleringen av målet för verksamhetsområdet samordningsansvar.37 Den nuvarande skrivningen en fungerande jämställdhet är oklar, varför det också bör övervägas om inte syftet bör omformuleras. Vi föreslår att formuleringen ändras till att skapa förutsättningar för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen eller till att uppnå jämställdhet i samhället. Förslag till regionala mål och lokal agenda En förbättrad styrning av jämställdhetspolitiken kommer att inverka på styrningen av kommunerna genom de kanaler som staten normalt sett använder för att styra kommunerna. Det är viktigt att förtydliga jämställdhetsperspektivet i regleringar och att 36Se budgetpropositionen, prop. 2004/05:1, UO 14. 37Se inledande avsnitt i detta kapitel. Stärkt styrning i jämställdhetspolitiken använda sig av möjligheten att lyfta in jämställdhetsaspekter i tillsynsutövningen. Men utredningen anser inte att det räcker. Viljan och förmågan att skapa ett jämställt samhälle måste bäras på lokal nivå, med utgångspunkt i lokala förutsättningar. Det är på den lokala nivån som det likvärdiga medborgarskapet konkretiseras. Kommunerna har en central roll för att skapa en vardag för människor som kännetecknas av jämställdhet. Kommunerna har även en viktig roll när det gäller det lokala arbetet med jämställda löner. Även om ojämställdheten framträder tydligt i nationell statistik, kan både problemens omfattning och skälen till ojämställdheten variera mellan olika delar av landet och mellan kommuner. Vad som orsakar problemen – och därmed hur lösningarna ser ut – kan skilja sig åt mellan t.ex. storstad och glesbygd. Kommunernas förmåga att analysera kvinnors och mäns villkor och med utgångspunkt i de mål som läggs fast av regering och riksdag formulera lokala mål och insatser för att öka jämställdheten har stor betydelse för målupp- fyllelsen på den nationella nivån. Förutom statens möjligheter att styra, bör man också se till statens möjligheter att stödja de utvecklingsinitiativ som finns på lokal nivå.