sou · GTB343d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 7.5.2Tidigare behandling av frågan om umgängesavdrag När det gäller dygnsberäkningen har regeringen i propositionen Ett reformerat underhållsstöd föreslagit att rätten till umgängesavdrag vidgas på det sättet att det dygn då barnets vistelse avslutas räknas som , dock inte om vistelsen börjar och upphör . Detta innebär att ett umgänge till torsdag skall räknas som i stället för som noll dygn och ett umgänge till söndag skall räknas som i stället för som . Enligt regeringen blir avdragsrätten på detta sätt något mera rättvis utan att riskera att skapa onödiga konflikter mellan föräldrarna om tidpunkten för hämtning och läm- ning. Regeln föreslås bli införd i både och lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Ändringen i föreslås träda i kraft (prop. 2004/05:116 s. 40–42). När det gäller kvotdelen om 1/40 har denna enligt Underhålls- stödsutredningen (SOU 2003:42) kritiserats i olika sammanhang och från några håll har föreslagits att avdraget borde höjas till 1/30, efter- som även umgängesföräldern har vissa fasta kostnader för barnet, t.ex. för barnets boende. Med hänsyn till vårdnadskom- mittés uppdrag lämnade inte något för- slag eller gjorde någon bedömning i fråga om kvotdelen, men förde en diskussion om den. Enligt bör ut- gångspunkten vid en översyn av kvotdelen vara att avdraget typiskt sett skall avspegla den besparing som boföräldern gör när barnet vistas hos den bidragsskyldige. Sätts kvotdelen högre än vad som motsvarar boförälderns besparing (dvs. är umgänges- förälderns avdrag större än boförälderns kostnadsminskning) får bo- föräldern inte täckning för sina fasta kostnader för barnet och får indirekt bidra till umgängesförälderns kostnader för barnet. Under- hållsstödsutredningen pekade på att detta bl.a. kan skapa motstånd hos boföräldern att medverka till umgänge. Ett sätt att stimulera ökat umgänge och motverka tvister mellan föräldrarna om um- gänget, skulle enligt utredningen i och för sig kunna vara att låta den bidragsskyldige göra avdrag med t.ex. 1/20 som bo- föräldern endast får vidkännas ett avdrag med t.ex. 1/40. Enligt ut- redningen skulle staten då stå för mellanskillnaden. Men denna ord- ning förordade dock inte , bl.a. eftersom underhållsstödssystemet då skulle avvika från regler samt kunna leda till bidragsplanering och till en övergång från växel- vis boende till umgänge. Folkbokföringslagen (1991:481) innehåller inte några särskilda be- stämmelser som tar sikte på bedömningen av barns bosättning. Barn folkbokförs således enligt samma regler som vuxna. Barnets folkbokföring har betydelse i olika avseenden, bl.a. för frå- gan om vem av föräldrarna som vid gemensam vårdnad om barnet skall få uppbära det särskilda bostadsbidraget för hemmavarande barn. En person skall folkbokföras på den fastighet där han eller hon är att anse som bosatt (6 § folkbokföringslagen). En person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den som därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga om- ständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist (7 § första stycket folkbokföringslagen). Frågan om var både vuxna och barn skall vara folkbokförda skall alltså avgöras på grundval av de faktiska vistelse- förhållandena. Ett domstolsavgörande eller ett avtal om barnets bo- ende får därför inte någon avgörande betydelse vid beslut om ett barns folkbokföring, men är däremot en omständig- het som vägs in i bedömningen. Detta innebär att ett barn folk- bokförs hos den förälder som det faktiskt bor, även om denne inte är vårdnadshavare. I rättsfallet RÅ 1997 ref. 8 kom Regeringsrätten fram till att ett barns folkbokföring inte kan ändras, om inte någon ändring i för- hållandena i övrigt är aktuell och det även om en vårdnadshavare har önskemål om ändring. Regeringsrätten uttalade att ett grund- läggande krav på folkbokföringen är att den skall kunna tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons identitet, familj, bosättning m.m. och därför måste den innehålla korrekta och aktu- ella personuppgifter. Regeringsrätten anförde vidare att det till folk- bokföringen har knutits rättsverkningar i olika hänseenden, bl.a. så- vitt gäller samhälleliga rättigheter och skyldigheter. Detta innebär således, menade , att den fyller viktiga legala funk- tioner, vilket ställer krav på stabilitet och substans i systemet. I linje med detta ligger enligt Regeringsrätten att folkbokföringen skall grundas på en officialprövning och vid denna prövning kan den enskildes uppfattning om var han eller hon skall anses bosatt visser- ligen beaktas som en omständighet bland flera, men egna önskemål har inte någon självständig eller avgörande betydelse. Frågor som tilldragit sig uppmärksamhet rör rätten att anmäla flyttning och rätten att överklaga ett beslut om barnets folkbokfö- ring. Om ett barn skall flytta ankommer det på barnets vårdnads- havare att anmäla flyttning till (30 § folkbokförings- lagen och 6 kap. 11 § FB). Har föräldrarna gemensam vårdnad, skall de i princip göra flyttningsanmälan gemensamt (6 kap. 13 § FB). Vid gemensam vårdnad kan föräldrarna endast gemensamt överklaga ett beslut om barnets folkbokföring (se RÅ 1995 ref. 74). Möjligheten att ge en av två vårdnadshavare rätt att överklaga beslutet har över- vägts och avvisats i den av godkända propositionen om skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. (prop. 1997/98:9). Hänvisning skedde bl.a. till att barnets folkbokföring inte är av så särpräglad natur att det finns skäl att göra undantag från huvudregeln i 6 kap. 13 § FB att vårdnadshavarna endast gemensamt kan företräda barnet. I sin av godkända proposition hän- visade regeringen till sin tidigare bedömning i frågan och anmärkte dessutom att skattemyndigheten (numera ) självmant kan ta upp folkbokföringsfrågan när det finns skäl för det. Regeringen påpekade också att för det fall vårdnadshavarna inte kan komma överens i frågan får vardera föräldern förse myndigheten med den information som från hans eller hennes synpunkt kan vara relevant för frågans prövning (prop. 1997/98:7 s. 59). Kritik har också riktats mot att i vissa fall ansett att barnet alltjämt skall vara folkbokfört på den fastighet där familjen bodde innan föräldrarna separerade, trots att barnet till övervägande del vistas hos den förälder som flyttat därifrån. Avgörandet i folk- bokföringsfrågan kan t.ex. medföra att de förutsättningar som ut- gjort grunden för föräldrarnas överenskommelse i boendefrågan ändras. I sin av godkända proposition uttalade regeringen att någon avgörande betydelse inte kan tillmätas ett avgörande eller ett avtal om barnets boende när bosättningsfrågan skall bedömas i andra sammanhang. En sådan ordning ansågs nödvändig bl.a. för att förhindra missbruk av olika stödsystem. Regeringen ansåg inte att något tillräckligt stort behov av författningsförändringar i fråga om barnets folkbokföring hade påvisats. Enligt regeringen syntes dess- utom rättstillämpningen ha utvecklats mot att större vikt läggs vid hos vilken förälder barnet till övervägande delen vistas hos (prop. 1997/98:7 s. 58–59). En annan fråga som tilldragit sig uppmärksamhet när det gäller barns folkbokföring är den praktiska tillämpningen av folkbokföringsbe- stämmelserna. ger ut en handbok som ger de enskilda beslutsfattarna vägledning bl.a. när det gäller att bedöma frågan om var ett barn som har dubbel bosättning skall folkbokföras. Enligt dessa riktlinjer bör, när ett barn får dubbel bosättning genom att en förälder flyttar från den gemensamma bostaden, det förhållandet att barnet tillbringar mer hos den förälder som flyttat inte anses medföra att barnets folkbokföring skall ändras. Vidare anger riktlinjerna att, när båda föräldrarna flyttat från den ursprungliga gemensamma bo- staden, ett barn som har dubbel bosättning bör anses bosatt där det tillbringar flest dygnsvilor. Om barnet i det senare fallet vistas i lika stor omfattning hos båda sina föräldrar (t.ex. udda veckor hos en förälder och jämna veckor hos den andra föräldern), får bedömning- en av var barnet skall anses ha sitt egentliga hemvist avgöras med beaktande av objektiva förhållanden såsom skolgång, förskola, vis- telse , ansvar för den vardagliga omvårdnaden, praktiska ange- lägenheter, fritidssysslor m.m. Enligt riktlinjerna bör bedömningen av var barnet bör vara folkbokfört normalt grunda sig på för- äldrarnas uppgifter om barnets boende och eventuellt uppgifter från skola eller barnomsorg. Om föräldrarna samstämmigt uppger att barnets faktiska boendeförhållanden ändrats torde detta, enligt rikt- linjerna, kunna godtas av om det inte finns andra om- ständigheter som talar emot att uppgiften är riktig. Nämnda riktlinjer har (numera ) också i ett yttrande till JK uppgett vara praxis vid tillämpningen av folkbokföringslagen. JK:s ärende gällde skadeståndsanspråk med an- ledning av en skattemyndighets beslut om folkbokföringen av ett barn (JK:s beslut , dnr ). Det finns olika typer av ekonomiska stöd som riktas till barn- familjer. Exempel på sådana familjeekonomiska stöd är barnbidrag, bostadsbidrag till barnfamiljer och underhållsstöd. Dessa bidrag har stor betydelse för en familjs ekonomi. Vissa bidrag betalas ut endast till en av två föräldrar och därför kan det vara viktigt för särlevande föräldrar vem av dem som får bidraget. I vissa fall hänger rätten att uppbära ett visst bidrag samman med hos vem av föräldrarna barnet är folkbokfört. Bestämmelser om det allmänna barnbidraget finns i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. Barnbidraget uppgår för när- varande till och betalas automatiskt ut för alla barn från och med månaden efter att barnet föddes. Har en förälder ensam vårdnaden om barnet har den föräldern rätt att uppbära barn- bidraget. Har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet betalas bi- draget automatiskt ut till mamman. Detta gäller både när barnet bor varaktigt med endast en förälder eller lika mycket hos båda för- äldrarna (växelvis boende). När barnet står under båda föräldrarnas vårdnad kan bidraget i stället betalas ut till pappan om båda för- äldrarna begär det. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn, men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en av dem, kan efter anmälan den förälder som barnet varaktigt bor hos få barn- bidraget. Vid bedömningen av vem som barnet skall anses bo varak- tigt med skall samtliga faktorer, inte bara var barnet är folkbokfört, vägas in. Om en familj har fler än två barn betalas ett s.k. flerbarns- tillägg ut. Flerbarnstillägget utgår till den som uppbär det allmänna barnbidraget för det barn flerbarnstillägget avser. Varken utbetal- ningen av barnbidraget eller utbetalningen av flerbarnstillägget kan delas upp mellan föräldrarna. Däremot är det givetvis inget som hindrar att föräldrarna själva träffar en överenskommelse om upp- delning. , som haft regeringens uppdrag att analysera och pröva förutsättningarna för en mer könsneutral lag- stiftning avseende bl.a. det allmänna barnbidraget, har emellertid föreslagit bl.a. att barnbidraget till barn som bor växelvis mellan sina föräldrar skall kunna utbetalas med hälften var till för- äldrarna (dnr 6321212/05). Bestämmelser om bostadsbidrag finns i lagen (1993:737) om bo- stadsbidrag. Bostadsbidraget består av två delar som båda inkomst- prövas: ett bidrag för bostadskostnader och ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Det bostadsanknutna bidraget utgår dels till barnfamiljer med hemmavarande barn, dels till barnfamiljer med barn som bor hemma ibland, dvs. barn som har umgänge med en förälder. För att barnet skall anses bo hemma ibland krävs bl.a. att barnet vistas där minst . Det särskilda bidraget utgår endast till barnfamiljer med hemmavarande barn. Hit räknas den som har vårdnaden om ett barn och varaktigt bor tillsammans med barnet samt den som har gemensam vårdnad om ett barn och har barnet boende i sitt hem, om barnet är folkbokfört hos denne. Det bostadsanknutna bidraget kan således betalas ut till båda för- äldrarna, medan det särskilda bidraget endast kan betalas ut till en av två föräldrar. I propositionen Ändrade regler för bostadsbidrag har regeringen föreslagit att en ny form av bostadsbidrag benämnt umgängesbidrag skall införas för föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende hos sig. Ändringen föreslås träda i kraft (prop. 2004/05:112 s. 15–19). Bestämmelser om underhållsstöd finns i lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Underhållsstöd lämnas med 1 173 kro- nor per barn och månad till barn med särlevande föräldrar. Under- hållsstöd betalas ut till den förälder barnet varaktigt sammanbor med och är folkbokfört hos. Den förälder som barnet inte bor tillsam- mans med skall helt eller delvis – beroende på inkomst – betala till- baka underhållsstödet till staten. Om barnet bor växelvis hos båda föräldrarna kan ett halvt underhållsstöd betalas ut till vardera för- äldern. Vid bedömningen av om ett barn bor växelvis skall bl.a. hän- syn tas till hur mycket barnet vistas hos respektive förälder, var barnet är folkbokfört, hur barnets boende är ordnat och hur bar- nets försörjning är fördelad mellan föräldrarna. I dessa fall är ingen av föräldrarna återbetalningsskyldig. Regeringen har i propositionen Ett reformerat underhållsstöd (prop. 2004/05:116) lämnat ett fler- tal förslag till ändringar i lagen om underhållsstöd, bl.a. föreslås att underhållsstödets belopp höjs med och barn. Ändringarna föreslås träda i kraft . 8Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag Mål och ärenden om vårdnad, boende och umgänge är indispositiva. Detta innebär bl.a. att domstolen har en utredningsskyldighet och att domstolen i varje enskilt fall måste göra en prövning av vad som är bäst för barnet. Domstolens utredningsskyldighet markeras i 6 kap. 19 § FB. Enligt bestämmelsen skall domstolen se till att frågor om vårdnad, boende och umgänge blir tillbörligt utredda. Innan domstolen avgör ett mål eller ärende om vårdnad, boende eller umgänge, skall socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. tillgång till upp- lysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna domstolen sådana upplysningar. Om det behövs utredning därutöver får domstolen uppdra åt social- nämnden eller något annat organ att utse någon att verkställa sådan utredning. Domstolen får fastställa riktlinjer för utredningen och bestämma inom vilken utredningen skall vara slutförd. Om det behövs, får domstolen förlänga . Domstolen skall emellertid se till att utredningen bedrivs skyndsamt. – Den som verkställer en utredning skall, om det inte är olämpligt, söka klar- lägga barnets inställning och redovisa den för domstolen. – Barnet får höras inför domstolen, om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras. I mål eller ärenden om vårdnad, boende eller umgänge får dom- stolen fatta interimistiska beslut, dvs. beslut som gäller fram till dess att frågan avgjorts genom en dom eller ett beslut som vunnit laga kraft eller föräldrarna träffat ett avtal om frågan och avtalet har godkänts av socialnämnden. Innan ett sådant beslut meddelas kan domstolen inhämta upplysningar från socialnämnden i frågan (6 kap. 20 § andra stycket FB). Sådana upplysningar kallas i det följande för snabbupplysningar. Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag Om domstolen finner det erforderligt att anlita sakkunnig för att pröva en fråga, vars bedömande kräver särskild fackkunskap, får domstolen inhämta yttrande över frågan från myndighet eller tjänsteman eller annan som är satt att tillhandagå med yttrande i ämnet eller uppdra åt en eller flera för redbarhet och för skicklighet i ämnet kända personer att avge yttrande. En sakkunnig som avgivit skriftligt utlåtande skall också höras muntligen, om part yrkar det eller domstolen annars finner det erforderligt (40 kap. 1 och 8 §§ RB). Bestämmelserna innebär att domstolen i ett mål om vårdnad, boende eller umgänge har möjlighet att höra t.ex. barnpsykiatrisk expertis eller inhämta skriftligt utlåtande från sådan expertis. Sekretessbrytande regler – som har betydelse för socialnämndens beslutsunderlag – behandlas i avsnitt 8.3.2. Domstolen kan inhämta snabbupplysningar från socialnämnden innan ett interimistiskt beslut fattas, men är inte skyldig att göra det (6 kap. 20 § FB). I förarbetena till bestämmelsen angavs att utredningsverksam- heten på detta stadium inte var avsedd att bli omfattande. Social- nämndens yttrande borde kunna grundas på kontroll av olika myn- dighetsregister samt samtal med föräldrarna och om möjligt även med barnet (prop. 1981/82:168 s. 55–56, bet. LU 1982/83:17 s. 32, rskr. Enligt allmänna råd om socialnämndens hand- läggning av vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge bör ut- redaren, om domstolen vill ha upplysningar inför ett interimistiskt beslut, alltid hämta in uppgifter om föräldrarna från register. Vidare bör utredaren bedöma om det finns skäl att hämta in uppgifter från belastnings- och misstanke- register. Därutöver bör utredaren alltid ha ett samtal med föräldrar- na, vilket bör handla om barnets situation, föräldrarnas möjligheter att samverka och vilka möjliga lösningar av tvisten föräldrarna ser. I samtalet med föräldrarna bör utredaren också bilda sig en upp- fattning om det, utifrån barnets ålder och mognad, är lämpligt att tala även med barnet. Kommer det fram något som ger anledning att anta att någon av föräldrarna brister i omsorgen om barnet bör utredningen utvidgas (SOSFS 2003:14 s. 5–6). Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag Det är inte obligatoriskt för domstolen att inhämta en särskild ut- redning i varje mål om vårdnad, boende eller umgänge (i fortsätt- ningen kallad vårdnadsutredning). I förarbetena har det påpekats att det är väsentligt att domstolarna inte förordnar om utredning slentrianmässigt, utan endast i de fall det verkligen fordras ytter- ligare uppgifter utöver de upplysningar som socialnämnden skall ges tillfälle att lämna och endast när det är nödvändigt för att tvisten skall kunna avgöras (prop. 1997/98:7 s. 91, bet. LU12, rskr. 229–230). Ofta är emellertid de mål om vårdnad m.m. som kommer till dom- stolen sådana att det fordras någon form av utredning för att domstolen skall kunna ta ställning till frågorna. Domstolen skall se till att vårdnadsutredningen bedrivs skynd- samt och får bestämma inom vilken utredningen skall vara slutförd. Någon bestämd tidsgräns anges inte i lagen. En fast tidsgräns har ansetts olämplig, eftersom möjligheterna att åstad- komma en tillfredsställande utredning varierar från fall till fall. Tidsfristens längd får bedömas med utgångspunkt från omständig- heterna i det enskilda fallet. En handläggningstid på har ansetts kunna utgöra ett riktmärke på vad som kan anses rimligt (prop. 1997/98:7 s. 90–91). Enligt JO bör en domstol som regel utnyttja möjligheten att fastställa den tid inom vilken ut- redningen skall vara slutförd. Genom att sätta ut en bestämd tids- frist markerar domstolen vikten av att utredningen genomförs snabbt och att domstolen tar sin skyldighet att bevaka utrednings- arbetet på allvar (JO:s beslut , dnr 4060–2003). Frågan om handläggningstiderna för vårdnadsutredningar togs, med anledning av en motion om att utredningstiden borde kortas ned, också upp i det av godkända betänkandet 2001/02:LU09. anförde att önskvärdheten av skyndsamhet alltid måste vägas mot intresset av att utredningen i ärendet, med barnets bästa i blickpunkten, håller en kvalitativt hög nivå. Någon särskild åtgärd från sida med anledning av motionsyrkandet kunde enligt utskottets mening inte anses erforderlig eftersom utskottet inte kunde finna att det skulle föreligga någon motsättning mellan motionärerna, gällande lagstiftning och regeringens inställning i frågan. Utskottet förutsatte dock att regeringen verkar för att be- rörda myndigheter kontinuerligt tar initiativ till metodutveckling, Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag erfarenhetsutbyte, kurser och liknande åtgärder för att än mer förbätt- ra och effektivisera vårdnadsutredningarna (bet. 32–33, rskr. Den som av socialnämnden utses att verkställa utredningen svarar själv för den och skall sända rapporten direkt till domstolen. Denna ordning gäller , då socialnämnden fri- kopplades från arbetet med vårdnadsutredningar (prop. 1990/91:8, bet. LU13, rskr. Vanligen utser socialnämnden en tjänsteman vid socialnämndens förvaltning att göra utredningen. När det gäller innehållet i vårdnadsutredningen har det i förarbe- tena påpekats att det är viktigt att utredningsförfarandet i tvister om vårdnad m.m. bedrivs effektivt och problemorienterat. Hur noggrant de uppgifter som föräldrarna lämnar till utredaren skall redovisas och hur mycket information om barnet som skall tas med i redovisningen måste avgöras från fall till fall. Frågan har inte an- setts lämpad för lagstiftning. I sammanhanget har också erinrats om att de ändringar om barns rätt att komma till tals som infördes i 6 kap. FB genom reform, markerar att barnet skall ha en framträdande plats i utredningen. – Det finns inte någon skyldighet för utredaren att lämna en rekommendation till beslut eller redo- visa en konsekvensbeskrivning i utredningen. Utredaren skall dock i varje enskilt fall själv göra en bedömning av om insamlat fakta- material skall kompletteras med en slutsats från hans eller hennes sida. Vägledande bör vara vad som är barnets bästa. Mot bakgrund av att utgångspunkten vid domstolens bedömning av frågor om vårdnad m.m. är barnets bästa torde det, enligt förarbetena, i nor- malfallet vara naturligt att den som gör utredningen resonerar om vad olika beslutsalternativ kan innebära för barnet (prop. 1997/98:7 s. 89–91). I allmänna råd om socialnämndens handläggning av vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge anges att utred- ningsrapporten bör begränsas till sådant som kan vara relevant för domstolen. Enligt bör utredaren alltid träffa barnet, både enskilt och tillsammans med respektive förälder, och bör ge barnet tillfälle att berätta eller på annat sätt åskådliggöra hur det ser på sin situation. rekommenderar, när det gäller be- skrivningen av barnet, att utredaren kortfattat beskriver de yttre förhållanden under vilka barnet lever. Även barnets fysiska och psykiska hälsa samt omsorgsbehov bör beskrivas, t.ex. hur barnet har reagerat på den ändrade familjesituationen i samband med sepa- rationen och hur väl barnet har funnit sig till rätta. Utredaren bör sammanfattat redovisa uppgifterna om barnet från andra och från Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag Utredaren bör dessutom ge sin egen bild av barnet och ange vad den grundar sig på. Om utredaren inte har haft någon kontakt eller något samtal med barnet, bör anledningen till det redovisas. Om det inte har varit lämpligt att klarlägga barnets in- ställning, bör det liksom skälen för detta anges. När det gäller för- äldrarna bör rapporten främst inrikta sig på föräldrarnas omsorgs- och samarbetsförmåga. Vidare anger att utredaren bör redovisa sin bedömning av t.ex. innebörden och vikten av barnets egen inställning, hur barnets behov av en nära och god kon- takt med föräldrarna bäst kan tillgodoses, om barnet kan fara illa (t.ex. om någon av föräldrarna har gjort sig skyldig till våld eller andra övergrepp mot barnet eller den andra föräldern) samt för- äldrarnas vilja och förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet. Slutligen rekommenderar att utredaren, oavsett om han eller hon kompletterar rapporten med ett förslag, alltid bör beskriva vad olika beslut kan komma att innebära för barnet (2003:14 s. 6–10). Möjligheten för en vårdnadsutredare att ta del av uppgifter från andra myndigheter