sou · GTB349d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I detta avsnitt behandlas artiklarna 4.1 och 4.2, som avser utreserätten för både unionsmedborgare och familjmedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Det kan särskilt påpekas att artiklarna avser rätten att lämna en medlemsstat för att resa till en annan medlemsstat. Utresekontroll m.m. av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som skall resa till en stat utanför unionen berörs således inte av dessa bestämmelser. 5 kap. UtlL behandlar bl.a. kontrollåtgärder i samband med utlännings utresa. Enligt 1 § skall en utlänning vid utresa visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Av betydelse är även undantags- regeln i 5 kap. 2 § UtlF för den utlänning som passerar en inre gräns. Undantaget är föranlett av deltagande i . Med inre gräns avses landgräns mot en annan Schengen-stat samt hamnar för reguljära färjeförbindelser och flygplatser där avgående eller ankommande trafik inte kommer direkt från en ort utanför en Schengenstat. Vid passering av en sådan gräns skall som huvudregel ingen personkontroll ske. Följaktligen är det endast vid utresa till ett land utanför Schengenområdet som utlänning är skyldig att förete pass. Schengenområdet omfattar dock inte samtliga medlemsstater i EU. Genom deltagandet i har vidare en skyldighet att kontrollera alla personer som passerar en yttre gräns, d.v.s. en sådan gräns som inte är en inre gräns. I artikel 6 föreskrivs bl.a. att alla personer skall åtminstone underkastas en kontroll för fastställande av identiteten genom uppvisande av resedokument. Det krävs dock inte att identiteten fastställs genom kontroll av pass. Utöver de regler som föranletts av finns i 1 kap. 6 § UtlF undantag från skyldigheten att använda pass. Enligt denna bestämmelse skall ett identitetskort, som har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i EES eller i för den som är medborgare i det utfärdande landet, gälla som pass vid utlänningens inresa och som utlänningen har rätt att vistas i . Detsamma skall gälla för den familjemedlem som är medborgare i en stat utanför EES eller och som har ett identitetskort utfärdat av behörig myndighet i den staten. Av bestämmelsen framgår dock inte uttryckligen huruvida identitets- kortet skall gälla som pass även vid utresa. Någon skyldighet för utlänning att ha visering för utresa före- kommer inte i svensk rätt. Som berörts ovan skall passkontroll ske vid utresa över en yttre gräns, d.v.s. vid utresa till alla stater som inte ingår i Schengen- området. Passkontroll kan således bli aktuellt vid utresa till vissa medlemsstater i EU. Undantagsregeln i 1 kap. 6 § UtlF – som gör det möjligt att i stället för pass visa identitetskort – har emellertid sådan lydelse att undantaget inte gäller när utlänningen inte längre har rätt att vistas i . En EES-medborgare vars rätt att vistas i har upphört och som därför beger sig från landet måste således, enligt lydelsen i den nu gällande regeln, vid utresan uppvisa pass; en handling som kanske inte ens har medförts vid inresan. Artikel 4 i direktivet ger inte utrymme för en medlemsstat att inte acceptera ett giltigt identitetskort vid utresa, även om uppehålls- rätten i sig har upphört. För tydlighetens skull bör 1 kap. 6 § UtlF därför ändras så att det uttryckligen anges att möjligheten att använda identitetskort finns även vid utlänningens utresa. Direktivets föreskrifter utgör inte hinder mot att den nu gällande ordningen med identitetskort i stället för pass får gälla även för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Till skillnad från vad som gällt tidigare, bl.a. genom artikel 3.1 i rådets direktiv /360/EEG, är dock detta inte längre ett krav. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.2. I övrigt uppfyller de aktuella svenska reglerna direktivets krav såvitt gäller rätten till utresa. 4.2Utfärdande av pass eller identitetskort Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav i artikel 4.3 och 4.4, varför någon författningsändring inte är nödvändig. I detta avsnitt behandlas artikel 4.3 och 4.4. Medan det i vissa andra länder finns regler om skyldighet för medborgarna att inneha ett av staten utfärdat identitetskort, saknar svensk rätt regler om utfärdande av identitetskort för svenska medborgare i allmänhet. Svenska medborgare kan inte heller förlita sig på att de kan använda identitetskort i stället för pass vid resa inom unionen, eftersom det inte finns något av svensk myndighet utfärdat identitetskort för svenskar i allmänhet. Sådana identitetskort kommer dock att finnas tillgängliga inom en relativt snar framtid, troligtvis . Enligt 4 § passlagen (1978:302) har svensk medborgare som huvudregel rätt att erhålla s.k. vanligt pass. Därutöver kan s.k. särskilt pass (t.ex. provisoriskt pass) utfärdas enligt närmare bestämmelser i 6–17 §§ passförordningen (1979:664). Möjligheterna att avslå svensk medborgares ansökan om vanligt pass är begränsade till fall när det finns vissa formella brister i ansökan, samt när sökanden är eller kommer att bli frihetsberövad eller är föremål för vissa andra tvångsmedel än frihetsberövande, se 6 och 7 §§ passlagen. För den som undergår kriminalvård i anstalt, står under övervakning eller är intagen för vård enligt lagen om rättspsykiatrisk tvångsvård kan dessutom passtillstånd i vissa fall krävas för att en ansökan om pass skall kunna bifallas. Det kan även nämnas att passlagen möjliggör återkallelse av pass under vissa närmare angivna förutsättningar. Giltighetstiden för vanligt pass skall, enligt passlagen, som huvudregel vara . För sökande som inte fyllt utfärdas dock pass med giltighet. Förnyelse av pass förekommer endast på sätt att giltighetstiden kan förlängas en gång med högst , för resa till eller annat land där innehavaren har sitt hemvist. Kortare giltighetstid än fem respektive kan enligt 4 § passförordningen förekomma om passet avser ett barn och passet inte förses med fotografi, om sökanden kan antas komma att förlora sitt svenska medborgarskap eller om det för passets utfärdande har krävts passtillstånd och det i detta tillstånd föreskrivits en kortare giltighetstid. uppfyller direktivets generella krav att medlemsstaterna i enlighet med sina lagar skall utfärda pass för de egna medborgarna. Visserligen uppställer direktivet kravet att passet skall vara giltigt från utfärdandet, men i den mån svensk rätt möjliggör en kortare giltighetstid än så avses sådana särskilda undantagsfall att avsteget från direktivets ordalydelse måste anses som godtag- bart. Svensk rätt får därför anses uppfylla direktivet även i denna del. 5 Rätt till inresa 5.1Rätt till inresa för unionsmedborgare 5.1.1Kravet på innehav av pass eller identitetskort Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav i artikel 5.1 och någon ändring av svensk rätt är därför inte nödvändig. Artikel 5.1 avser rätten för såväl unionsmedborgare som familje- medlemmar från tredje land att resa in i en medlemsstat. I detta avsnitt berörs främst unionsmedborgares rätt. 1 kap. 2 § UtlL anger huvudregeln att utlänningar skall ha pass vid inresa i . Som nämnts ovan godtas dock enligt 1 kap. 6 § UtlF identitetskort utfärdat av behörig myndighet som pass för medborgare i en stat som ingår i EES eller i . 1 kap. 3 § UtlL föreskriver att annan utlänning än nordisk medborgare skall ha visering, om utlänningen inte har uppehållstillstånd. Ytterligare undantag från viseringskravet görs dock i 2 kap. 4 § UtlF för många staters medborgare. Samtliga EES-stater och ingår i denna undantagskrets. Undantagen gäller under förutsättningen att utlänningen har pass eller, såvitt gäller medborgare i en EES-stat eller i , identitetskort. Svensk rätt uppfyller kraven att unionsmedborgare med pass eller identitetskort skall ha rätt till inresa, utan krav på visering. Någon författningsändring i just detta avseende behövs därför inte. 5.1.2Nu gällande krav på tillräckliga medel Utredningens förslag: 4 kap. 1 § UtlL bör ändras så att första stycket 5 – såvitt bestämmelsen avser att utlänningen inte har tillräckliga medel för sin vistelse m.m. – inte kan tillämpas mot medborgare i en EES-stat eller i . För sådana medborgare bör motsvarande begränsning göras även i 4 kap. 2 § UtlL, avseende möjligheten enligt första stycket 1 att avvisa den utlänning som kan antas sakna tillräckliga medel. Inreserätten har nära samband med rätten att vistas i landet, efter- som inreserätten i sig är utan värde om utlänningen inte dessutom har rätt att vistas i landet, i vart fall . Det finns därför skäl att redan i detta sammanhang nämna artikel 6.1, som avser rätten att vistas i en medlemsstat. Enligt den artikeln skall unionsmedborgare ha rätt att vistas i en medlemsstat utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass, vilka krav sammanfaller med kraven för inreserätten enligt artikel 5.1. Direktivet ger dock i andra artiklar möjlighet för medlemsstaterna att neka en person inresa eller att utvisa denne med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det finns också, genom artikel 14.1, möjlighet att ta hänsyn till den berörda personens ekonomiska förutsättningar. Enligt artikel 14.1 skall unionsmed- borgare ha rätt att vistas i en medlemsstat enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Mot den bakgrunden är 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL av särskilt intresse för dessa personers rätt till inresa. Enligt denna bestämmelse får en utlänning avvisas om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller något annat nordiskt land som han tänker besöka, samt för sin hemresa. Regeln kan tillämpas vid utlänningens ankomst till gränsen men även därefter, dock inte när utlänningen vistats i eller om denne fått visering eller uppehållstillstånd. Avvisningsregeln är inte begränsad till att gälla enbart vissa utländska medborgare. Med den nu gällande lydelsen krävs för ett avvisningsbeslut inte att utlänningen, genom att t.ex. söka socialt bistånd, har visat en faktisk oförmåga att klara sitt eget uppehälle. 4 kap. 1 § första stycket 5 UtlL innehåller genom hänvisningen till en bestämmelse som liknar den ovan berörda regeln i 2 §. Avvisning kan ske om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Den nämnda artikeln anger en rad krav för inresa i Schengenområdet. Enligt artikel 5.1 c Schengenkonven- tionen krävs att utlänningen i förekommande fall kan uppvisa dokument som bevisar syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle vad gäller såväl den planerade vistelsens längd som återresan till ursprungslandet eller transitresa till ett tredje land som medger inresa, eller att han är i stånd att på laglig väg anskaffa dessa medel. I konventionen avses med utlänning varje annan person än unionsmedborgare. Det kan dock påpekas att långt ifrån alla unionsstater ingår i Schengenområdet. Bland de stater som är EES- stater men inte unionsstater har och anslutit sig till , medan inte har gjort det. Inte heller har anslutits. Inresekraven i konventionens artikel 5 kan således tillämpas på medborgare i och . Avvisning enligt 1 § får inte ske av den som vid ankomsten till eller därefter har haft uppehållstillstånd som upphört att gälla. Avvisningsmöjligheterna är, till skillnad från vad som gäller enligt 2 §, inte begränsade i tiden. Således kan avvisning ske redan vid utlänningens ankomst till gränsen men även senare, när utlänningen vistats i . Det saknar betydelse om grunden för avvisning uppdagas vid ankomsten till eller . Som framgår ovan kan en utlänning avvisas enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse bl.a. i samt för sin hemresa. Genom hänvisningen till inresekrav gäller ungefär detsamma för avvisning enligt 1 § första stycket 5. Artikel 5 i rörlighetsdirektivet uttrycker dock inte någon möjlighet för medlemsstaterna att neka en unionsmedborgare inresa på den grunden att de saknar tillräckliga medel för sin vistelse. Å andra sidan finns inte heller något uttryckligt förbud mot en sådan avvisningsmöjlighet. Av betydelse i sammanhanget är emellertid även den ovan nämnda artikel 14.1, enligt vilken en unionsmedborgare skall ha bibehållen rätt till vistelse i en medlemsstat så länge denne inte blir en belastning för det sociala biståndssystemet. I den engelska språk- versionen används därvid uttrycket unreasonable burden, vilket ger stöd för att artikeln i denna del avser en belastning av viss betydelse. Vidare får inte, enligt artikel 14.3, en utvisningsåtgärd vara den automatiska följden av att den berörda personen har anlitat det sociala biståndssystemet. Inreserätten och rätten att vistas i landet är, som berörts ovan, tätt förbundna. Det ligger därför mycket nära till hands att utgå från att varken inreserätten eller rätten till vistelse kan begränsas enbart för att unionsmedborgaren i fråga saknar tillräckliga medel för uppehälle och hemresa. Det är därför vår bedömning att avvisningsmöjligheterna enligt både 4 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 UtlL inte är förenliga med direktivets bestämmelser om rätten till inresa. UtlL:s bestämmelser om avvisning på de aktuella grunderna bör därför ändras så att medborgare i EES-stater och i undantas. I avsnitt 9.1 behandlar vi möjligheten att på annat sätt än det nu aktuella beakta den berörda personens bristande tillgångar. 5.2Rätt till inresa för familjemedlemmar från tredje land 5.2.1Kravet på innehav av pass Utredningens förslag: 1 kap. 6 § UtlF bör ändras så att familjemedlemmar som inte själva är medborgare i en EES-stat eller i kan använda identitetskort i stället för pass. Artikel 5.1 berör, förutom unionsmedborgare, även familje- medlemmar och deras inreserätt. Som nämnts ovan är huvudregeln enligt UtlL att utlänningar skall ha pass vid inresa i . Enligt 1 kap. 6 § UtlF skall dock som pass godtas identitetskort inte bara för medborgare i EES- stater eller i utan även för vissa anhöriga som inte själva är medborgare i sådan stat. Möjligheten enligt svensk rätt för vissa anhöriga till medborgare i EES-stater och i att resa in med i stället för pass har sitt ursprung i artikel 3.1 rådets direktiv /360/EEG. Detta direktiv upphävs per , när i stället rörlighets- direktivets föreskrifter träder i kraft. Till skillnad från det upphävda direktivet innefattar rörlighetsdirektivet inte något krav på att familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare vid gränspassering skall kunna använda identitetskort i stället för pass. De nu gällande svenska reglerna går således längre än vad rörlighetsdirektivet förskriver i denna del. Det enligt direktivet 68/360/EEG gällande kravet att skall tillåta familjemedlemmar, som inte själva är unionsmedborgare, att resa in i landet mot uppvisande av ett identitetskort upphör att gälla när rörlighetsdirektivet träder i kraft. För sådana utlänningar är det därmed tillåtet att kräva pass enligt huvudregeln i 1 kap. 2 § UtlL. Den nu gällande svenska ordningen innebär att familje- medlemmar från tredje land vid den svenska inresekontrollen kan åberopa identitetskort, vars ursprung, valör och giltighet kan vara svårbedömda. Det kan därför inte uteslutas att möjligheten att använda identitetskort i stället för pass i någon mån ökar risken för att oriktiga handlingar kan företes vid inresekontrollen. Den osäkerhet som detta kan leda till kan förorsaka olägenheter även för alla dem som företer korrekta identitetskort. Mot bakgrund härav bör utnyttja möjligheten att kräva pass av alla andra utlänningar än EES- medborgare och schweiziska medborgare. 1 kap. 6 § UtlF bör således ändras på sätt att den krets, vilkas identitetskort skall godtas som pass, inte längre skall omfatta anhöriga till EES- medborgare eller schweiziska medborgare, om de anhöriga är medborgare i tredje land. 5.2.2Nu gällande krav på tillräckliga medel Utredningens förslag: På samma sätt som föreslagits beträffande medborgare i EES-stater och i bör deras familjemedlemmar undantas från avvisningsmöjligheterna i 4 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 UtlL, såvitt bestämmelserna avser att dessa personer saknar eller kan antas sakna tillräckliga tillgångar. I avsnitt 5.1.2, som avser unionsmedborgares inreserätt, har redovisats aktuella artiklar och svenska regler. Dessa har samma betydelse för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. På samma sätt som angetts i fråga om unionsmedborgares inreserätt, är de nuvarande avvisningsmöjligheterna i 4 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 UtlL inte förenliga med direktivet i frågan om familjemedlemmars inreserätt. De svenska reglerna måste därför undanta även EES-medborgares och schweiziska medborgares familjemedlemmar från avvisning på den grunden att de saknar eller kan antas sakna tillräckliga tillgångar. I avsnitt 9.1 behandlar vi möjligheten att på annat sätt än det nu aktuella beakta den berörda personens bristande tillgångar. Utredningens förslag: 2 kap. 4 § UtlF bör ändras så att även innehav av uppehållskort befriar från kravet att inneha visering. och utlandsmyndigheternas handlägg- ningsinstruktioner bör komplettas med en föreskrift om påskyndat förfarande vid visering av anhöriga till medborgare i EES-stater och i . I detta avsnitt behandlas artikel 5.2. Som berörts i tidigare avsnitt är enligt 2 kap. 4 § UtlF medborgare i bl.a. de stater som ingår i unionen undantagna kravet på visering. Enligt artikel 5.2 får inresevisering för familje- medlemmar som inte är unionsmedborgare krävas endast i den utsträckning som följer av förordningen (EG) 539/2001. Av artikel 1 i denna förordning följer att medborgare i vissa angivna stater skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Av artikel 2 i förordningen följer att medborgare i andra angivna stater skall vara undantagna från krav på visering när det gäller vistelser som sammanlagt inte överstiger . Samtliga de stater som avses i artikel 2 återfinns i förteckningarna i 2 kap. 4 § UtlF över stater vars medborgare är undantagna från viseringskravet i 1 kap. 3 § UtlL. Svensk rätt kräver således inte visering utöver vad som följer av förordningen (EG) 539/2001 i detta avseende. I fråga om avgifter för visering stadgas i 7 kap. 7 a § femte stycket UtlF att vid nödfallsvisering av EES-medborgares och schweiziska medborgares familjemedlemmar skall avgift inte tas ut. För övrig visering av sådana familjemedlemmar gäller detsamma enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndig- heterna. Visering av dessa personer skall således alltid ske kostnadsfritt. Det finns ingen regel om att visering av sådana familjemedlemmar skall ske genom ett påskyndat förfarande. Enligt 1 kap. 3 § UtlL är, som nämnts ovan, utlänning med uppehållstillstånd undantagen från viseringskravet. Även om utlänningen är medborgare i en stat som inte omfattas av undantagen i 2 kap. 4 § UtlF faller således viseringskravet bort om uppehållstillstånd har meddelats. Med nuvarande lydelse av 1 kap. 3 § UtlL och 2 kap. 4 § UtlF kommer kravet på visering dock inte att påverkas genom utlänningens innehav av uppehållskort, vilket är ett nytt begrepp som införs genom rörlighetsdirektivet och som för familjemedlemmar kommer att ersätta förfarandet med uppehållstillstånd. Eftersom artikel 5.2 föreskriver att innehav av giltigt uppehållskort skall medföra att en familjemedlem undantas från den viserings- skyldighet som annars hade gällt, bör 2 kap. 4 § UtlF kompletteras så att innehav av uppehållskort befriar från kravet på visering. Enligt artikel 5.2 skall visering av familjemedlemmar – i den mån sådan visering är nödvändig – ske genom ett påskyndat förfarande. En uttrycklig regel med sådan innebörd bör införas, men det finns inte anledning att förordna om en sådan ordningsregel i lag eller regeringsförordning. Frågan kan i stället lämpligen behandlas i de berörda myndigheternas handläggningsinstruktioner. I betänkan- det lämnas därför inget förslag på den närmare utformningen av en sådan föreskrift. I övrigt föranleder artikeln i denna del inga ändringar av svensk rätt. Utredningens förslag: 5 kap. 6 § UtlF bör kompletteras på sätt att anteckning – stämpling – inte skall ske i en familjemedlems pass, om denne har uppehållskort. I detta avsnitt behandlas i artikel 5.3. Av 5 kap. 6 § UtlF följer att när en utlänning passerar en yttre gräns – d.v.s. en gräns mot en stat utanför Schengenområdet – skall polismyndigheten anteckna dagen för in- eller utresan i passet. Sådan anteckning skall dock inte göras för en medborgare i ett land som ingår i EES eller . Enligt nu gällande rätt skall anteckning på pass eller identitetskort inte ske för en medborgare i en EES-stat eller i . Av artikel 5.3 skall sådan anteckning – som i direktivet benämns stämpling – inte heller ske när det gäller en familjemedlem som har uppehållskort. De familjemedlemmar som har uppehållskort måste därför ingå i den krets vars pass enligt 5 kap. 6 § UtlF skall undantas från anteckning av in- och utresedagar. 5.3.1Utlänningars möjlighet att styrka inreserätten Utredningens förslag: 4 kap. 1 § UtlL kompletteras på sätt att avvisning enligt första stycket 1 inte får ske om personen i fråga på annat sätt än genom pass kan styrka sin identitet och att han eller hon är medborgare i en EES-stat eller i . Sådan avvisning får inte heller ske av annan utlänning som kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap samt att han eller hon såsom familjemedlem har rätt till inresa och uppehåll i . Möjligheterna för en unionsmedborgare eller familjemedlem att avhjälpa brister såvitt gäller nödvändiga resehandlingar behandlas i artikel 5.4. Även artikel 15.2 behandlas i avsnittet. Det kan inledningsvis konstateras att föreskriften i artikel 5.4 är hänförlig till rätten till inresa. I artikeln används visserligen begreppet utvisning, men i detta sammanhang avses den situationen att en utlänning hindras från att resa in i landet. Detta framgår bl.a. av den engelska språkversionen av direktivet, som på motsvarande plats i texten använder uttrycket turning them back. Det förfarande som avses i artikeln bör därför vara det som i svensk rätt benämns som avvisning. 4 kap. 1 § första stycket 1 och 2 UtlL anger att en utlänning får avvisas om denne saknar t.ex. pass eller visering när sådana handlingar krävs för inresa eller vistelse i landet. Enligt 1 kap. 2 § UtlF skall en utlänning som inte behöver ha pass på begäran av polismyndigheten visa att passfrihet föreligger för honom. Vidare skall enligt 5 kap. 6 § tredje stycket UtlF bl.a. passkontrollanten se till att en utlänning, som inte kan styrka sin rätt till inresa, inte reser in i landet innan polismyndigheten har kontrollerat honom. Varken UtlL eller UtlF innefattar dock någon regel liknande den som föreskrivs i artikel 5.4. Enligt artikel 5.4 skall vid inresekontroll de berörda personerna ges all rimlig möjlighet att få tillgång till begärda handlingar eller få bekräftat eller på annat sätt bevisat att de har rätt till inresa och Innan så har skett skall avlägsnande av utlänningen inte ske. Avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 1 och 2 UtlL grundas som nämnts på vissa omständigheter av formell karaktär. I rörlighetsdirektivet föreskrivs vilka krav på handlingar som medlemsstaterna får ställa på de personer som vill resa in och vistas i landet. Vi förslår därför vissa justeringar av de svenska bestämmelserna i denna del. Direktivet lägger inget principiellt hinder mot att en person som inte uppfyller sådana krav hindras från att resa in eller tvingas att lämna landet. Av artikel 5.4 följer dock att avvisning inte skall ske av en person som i och för sig saknar de begärda handlingarna men som på annat sätt kan styrka sin rätt till inresa och uppehåll. Denna regel är i överensstämmelse med uttalanden i målet C-459/99 MRAX.