sou · GTB396 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag utföra en översyn av lednings- och myndig- hetsorganisationen inom det militära försvaret. Chefen för svarsdepartementet förordnade som särskild utre- dare . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. de- partementsrådet , departementsrådet , departementsrådet och departementsrådet . , departementssekreteraren, senare kanslirådet och förordnades som expert. Tingsgård, och samt politiska sak- kunnige till utredningens parlamentariska referens- grupp. Riksdagsledamoten har deltagit när har varit upptagen. och departementssekreteraren förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen överlämnar betänkandet En effektiv förvaltning för insatsförsvaret. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) Förslag till lag om ändring i lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga .......................... Förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om Från invasionsförsvar till insatsförsvar................................... 2.1.1 Nuvarande verksamhet och organisation.................... 2.1.2 Nordisk jämförelse ....................................................... Överväganden och förslag ............................................ Forskning och utveckling m.m................................................ 2.2.1 Nuvarande verksamhet och organisation .................... Överväganden och förslag ............................................ Överväganden och förslag ............................................ , anläggningar och lokaler ............................................... 2.4.1 Nuvarande verksamhet och organisation .................... Överväganden och förslag ............................................ Mönstring och inskrivning ...................................................... 3.1.2 Dagens mönstrings- och inskrivningsprocess 3.1.3 Mönstringsverksamhet i de nordiska länderna ........... Överväganden och förslag ............................................ 3.2.1 Nuvarande verksamhet och organisation .................. Överväganden och förslag .......................................... Nuvarande verksamhet och organisation.............................. i de nordiska länderna....................... En förändrad materielprocess..................................... En förändrad teknikförsörjning ................................. Ett förändrat FMV...................................................... Frågor rörande logistik ............................................... Konsekvenser av redovisat resonemang ....................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om Förslag till lag om ändring i lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga ........................ Regeringen beslutade att utreda lednings- och myndighetsorganisationen inom Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna, av utredningen benämnt försvarsförvaltningen. Utredningen skall lämna förslag till en ef- fektiv och ändamålsenlig myndighetsorganisation och föreslå kost- nadsreduceringar i verksamheterna om i storleksordningen . Regeringens beslut föregicks av att frågan hade anmälts i försvarspropositionen 2004 efter förslag i Försvarsberedningens rapport . (FFU) har i sin kartläggning av området bl.a. funnit att berörda myndigheter 2004 omsatta ca och hade ca 6 200 anställda, det senare exklusive underrättelse- och säkerhetstjänsten. Utredningen kan konstatera att de inom området verksamma myndigheterna, med något un- dantag, har varit relativt opåverkade av senare års ekonomiska och verksamhetsmässiga reduktioner inom försvaret som helhet. I några fall har myndigheterna uppvisat en kraftig ekonomisk till- växt. Utredningen har jämfört försvarsförvaltningen i med motsvarande sektorer i de andra nordiska länderna. Av denna jäm- förelse framgår att den svenska myndighetsverksamheten på ett flertal områden är stor. Detta gäller såväl ekonomisk och personell omfattning som verksamheternas art, ambitionsnivå och grad av diversifiering. Jämförelsen med de nordiska länderna har utred- ningen funnit särskilt intressant, bl.a. mot bakgrund av att län- derna, med viss reservation för , har försvarsmakter som till storlek och sammansättning samt ambitioner för deltagande i in- ternationella fredsfrämjande insatser är likartade. En övergripande slutsats från utredningens arbete är att de kvantitativa men också kvalitativa förändringarna som övergången från ett invasions- till insatsförsvar innebär inte fått tillräckligt ge- nomslag i försvarsförvaltningen. Mot denna bakgrund lämnar ut- redningen i korthet bl.a. följande förslag: Den centrala ledningen inom Försvarsmakten reduceras ytterli- gare i jämförelse med den organisation som infördes . Kostnadsreduceringarna bör uppgå till ca . Försvarsforskningen bör prioriteras i sak och till ambition enligt de riktlinjer som anges i betänkandet. Styrnings- och finansie- ringsprinciperna bör avvägas utifrån typ av forskning. Kost- nadsreduceringarna bör uppgå till ca . Underrättelsetjänsten bör utredas vad gäller styrning och orga- nisation m.m. Kostnadsreduceringarna bör uppgå till ca . Förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler bör rationalise- ras. Kostnadsreduceringarna bör uppgå till ca . Formerna för mönstring och inskrivning bör anpassas till det framtida behovet av värnpliktiga i Försvarsmakten. Kostnads- reduceringarna bör uppgå till ca . Elevvolymerna i den högre officersutbildningen bör reduceras avsevärt. Kostnadsreduceringarna bör uppgå till ca . En förändrad materiel- och teknikförsörjningsprocess bör införas. Mängden egenutvecklad materiel bör minska, särpräglade krav undvikas och färdigutvecklad materiel utgöra förstahandsalter- nativet vid anskaffning. En förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och industrin föreslås. organisation bör omstruktureras i enlighet med detta. Kost- nadsreduceringarna bör uppgå till ca . Utöver ovanstående kostnadsreduceringar ser utredningen ytterli- gare möjligheter till rationaliseringar, kostnadsreduceringar och effekthöjande åtgärder bl.a. vad avser Försvarsmaktens personal samt logistik och stödverksamhet. En särskild avvecklingsorgani- sation för övertalig försvarsmateriel och tillhörande förråd bör bil- das. Utredningens förslag kommer att få omfattande personalkon- sekvenser. Det är därför nödvändigt att de instrument som står till buds vid personalminskningar används på ett genomtänkt och effektivt sätt vid genomförandet av förändringarna. En särskild avvecklare bör utses. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § och 3 kap. 15 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall ha följande lydelse. Mönstringen skall ske i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den skall omfatta me- dicinska och psykologiska un- dersökningar samt annan utred- ning av hans personliga förhål- landen. Mönstringen skall ske i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den skall omfatta de medicinska och psykologiska undersökningar samt annan ut- redning av hans personliga för- hållanden som tjänstgöring krä- ver. Beslut om krigsplacering fat- Beslut om krigsplacering fat- efter framställningar från stat- efter framställningar från stat- samfälligheter, registrerade tros- samfälligheter, registrerade tros- av sådana samfund eller andra av sådana samfund eller andra enskilda (bemanningsansvariga). enskilda (bemanningsansvariga), 1 Senaste lydelse 2002:276. Om ett beslut om krigsplacering upphävs, gäller 14 §. Även utan sådan framställning som avses i första stycket får To- besluta om krigsplacering, om det sker i en- lighet med en anmälan om behov av totalförsvarspliktiga och den bemanningsansvarige inte har meddelat annat. Denna lag träder i kraft den utom i det fall som anges i andra stycket. Om ett beslut om krigs- placering upphävs, gäller 14 §. Beslut om krigsplacering fattas av Försvarsmakten i fråga om totalförsvarspliktiga som skall tjänstgöra där. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt dels att 4 kap. 7 och 9 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 4 kap. 1 § skall lyda Kallelse till mönstring, dels att det i förordningen skall införas en ny bestämmelse, 4 kap. 1 a §, av följande lydelse. skall endast kalla den totalförsvars- pliktige till mönstring som be- döms ha förutsättningar för att skrivas in enligt 3 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt och som i övrigt kan antas komma i fråga för sådan inskriv- ning. Av 3 kap. 15 § lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt följer att kommuner, landsting, bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade tros- samfund, organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda får göra framställningar om krigsplacering. De statliga myndigheter som enligt 3 kap. 15 § lagen om to- talförsvarsplikt får göra fram- ställning om krigsplacering är Försvarsmakten, i fråga om to- Av 3 kap. 15 § första stycket lagen (1994:1809) om totalför- svarsplikt följer att kommuner, landsting, bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade tros- samfund, organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda får göra framställningar om krigsplacering. De statliga myndigheter som enligt 3 kap. 15 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt får göra framställning om krigspla- cering är de myndigheter som 2 Senaste lydelse 1999:981. anges i 4 kap. 5 § andra stycket tjänstgöra där, och i övrigt de myndigheter som anges i 4 kap. 5 § andra stycket denna förord- tig om innehållet i ett beslut en totalförsvarspliktig om inne- varigenom han eller hon har hållet i ett beslut varigenom han eller hon har krigsplacerats en- (1994:1809) om ligt lagen (1994:1809) om to- Denna förordning träder i kraft den Förslag till lag om ändring i lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga skall ha följande lydelse. I automatiserat register över totalförsvarspliktiga får endast föl- jande personuppgifter föras in: 1.personnummer eller samordningsnummer, namn, adress, te- lefonnummer och folkbokföringsort, 2.hinder för genomförande av utredning som avses i 3 § första stycket, för utbildning eller för krigsplacering eller annat ianspråk- tagande av den registrerade för totalförsvarets räkning, 3.boende- och familjeförhållanden samt försörjning, om upp- giften behövs för att skall kunna fullgöra sina åligganden i fråga om förmåner till totalförsvarspliktiga, 4.utbildning, anställning, kunskaper, färdigheter, anlag och in- tressen som har betydelse för bedömningen av den registrerades användbarhet inom totalförsvaret, 5.fysisk och psykisk hälsa och förmåga jämte de uppgifter som ligger till grund för bedömningen härav, 6.om den registrerade är svensk medborgare eller inte, 7.utgången i mål om ansvar för brott mot totalförsvarsplikten, 8.att den registrerade har dömts till påföljd för brott som fram- går av uppgift ur belastningsregistret som fått del av, 9.att den registrerade genomgått säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627), vilken säkerhetsklass prövningen avsett och resultatet av denna, 10.vad som bestämts vid inskrivningen enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundut- bildning, 11.krigsplacering, annat ianspråktagande av den registrerade för totalförsvaret eller särskild uppgift som han eller hon skall utföra vid höjd beredskap, 3 Senaste lydelse 1999:1061. 12.tjänstgöring inom totalförsvaret samt betyg, vitsord, förord- nanden och utmärkelser som är att hänföra till denna, samt 13.personliga förhållanden i övrigt som åberopas av den registre- rade, om de rör hans eller hennes tjänstgöring inom totalförsvaret. Andra känsliga personuppgifter än sådana uppgifter som rör hälsa eller religiös övertygelse får inte föras in i ett automatiserat regis- ter över totalförsvarspliktiga. Uppgifter om religiös övertygelse får endast registreras om den re- gistrerade har lämnat sitt uttryck- liga samtycke till att uppgifterna behandlas i registret och de rör hans eller hennes tjänstgöring inom totalförsvaret. Denna lag träder i kraft den Förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1134) om belastningsregister att det i förordningen skall införas en ny para- graf, 15 a §, av följande lydelse. Uppgifter ur belastningsregist- ret om sådan brottslighet som avses i 15 § skall lämnas ut om det begärs av , i fråga om totalför- svarspliktiga som fått uppgift om från en- ligt 3 kap. 1 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt och som är aktuella för mönst- ring. Denna förordning träder i kraft den uppgifter är enligt regeringens direktiv att utföra en översyn av lednings- och myndighetsorgani- sationen inom Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Utredningen skall lämna förslag till en effektiv och ändamålsenlig lednings- och myndighetsorganisation inom det mi- litära försvaret samt redovisa förslag till effektiviseringar och kost- nadsreduceringar i storleksordningen . Regering- ens direktiv omfattade även Försvarsmaktens regionala organisa- tion, men genom ändrade direktiv utgick denna uppgift. Utredningen har avgränsat sitt uppdrag till att avse Högkvarteret (HKV) inklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), (), Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI), (), () och Försvarshögskolan (FHS). Härutöver har utredningen granskat gränsytan mellan Försvarsmakten och Forti- fikationsverket (FortV). I utredningsdirektiven benämns berörda myndigheter utom För- svarsmakten totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Mot bak- grund av den inriktning som beslutat om av försvarspo- litiken anser utredningen att begreppet totalförsvarsgemensamma myndigheter är relevant och bör utgå. En samlad be- teckning på berörda myndigheter kan istället vara försvarsmyndig- heterna. Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen har haft fem sammanträden med sakkunniga och experter samt ett halvdagsseminarium. Utredningen har haft fyra sammanträden med den parlamentariska referensgruppen. Utredningen har valt att arbeta direkt med berörda myndigheters verksledningar och har bl.a. haft två heldagsseminarier med myn- dighetscheferna under arbetets gång. Därutöver har utredaren och sekretariatet haft ett stort antal möten med cheferna och andra fö- reträdare för Försvarsmakten, FMV, FHS, FOI, TPV, FRA, och FortV. Myndigheterna har utsett kontaktpersoner som har varit behjälpliga under arbetets gång med underlagsframtagning m.m. Därutöver har utredningen haft möten med representanter för flera industriföretag verksamma inom sektorn, bl.a. ett större halv- dagsseminarium, samt andra myndigheter och organisationer. Utredningen har informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet och gett dem till- fälle att komma med synpunkter. Utredningen har haft en nära samverkan med Försvarsstyrnings- utredningen (Fö 2004:02). Försvarsmakten har på utredningens uppdrag redovisat vilka krav som bör ställas på de berörda myndigheterna. Även har gjort ett liknande arbete. Försvarsmakten gjorde tillsammans med FMV, på uppdrag av ut- redningen, en studie av materielprocessen. Försvarsmakten gjorde tillsammans med FortV, på uppdrag av utredningen, en studie av Försvarsmaktens lokalförsörjningsprocess. TPV gjorde en studie hur en förändrad mönstringsprocess kunde utformas på uppdrag av utredningen, och TPV och Försvarsmakten fick sedan redovisa hur mönstringsverksamheten skulle kunna organiseras. Alla berörda myndigheter har redovisat kostnads- och personalutvecklingen –2004 för utredningen. gjorde på utredningens uppdrag en särskild stu- die av test- och provverksamheten inom den militära sektorn. Utredningen har besökt , och för att in- hämta underlag om ländernas försvarsförvaltningar samt diskutera erfarenheter av förändringar i dessa verksamheter. Utredningen har under arbetet sammanställt den ekonomiska ut- vecklingen för de myndigheter och organisationer som omfattas av utredningsuppdraget. För att skapa en uppfattning hur området har utvecklats har utredningen valt att undersöka tidsperioden – 2004. Skälet att 1997 valdes som startår för utredningens samman- ställningar är flera. För det första att detta är första året försvarsbeslut, då omstruktureringen av försvaret påbörjas. För det andra att detta är första året där budgetåret och kalenderåret sammanfaller för de berörda myndigheterna. Som har presenterats omfattar utredningens uppdrag HKV inklusive MUST, FRA, FOI, TPV, FHS, FMV och FortV. På grund av sekretesskäl väljer utredningen att inte presentera per- sonal- eller kostnadsutveckling lika ingående för FRA eller MUST och har därför i vissa fall exkluderat dessa myndigheter från tabel- lerna i detta avsnitt. För en närmare redovisning av respektive myndighets utveckling hänvisas till de kommande avsnitten. uppgick kostnaderna för de redovisade myndigheterna till ca . I de kommande avsnitten redovisar utredningen kostnadsutvecklingen i löpande priser. För att öka jämförelsen har utredningen i tabell 1.1 räknat 1997 till prisnivå. Utredningen har då utgått från Statis- tiska centralbyråns statistik över konsumentprisindex (KPI). Mel- lan 1997 och ökade KPI enligt statistiken. Kostnader 1997 och 2004 (mnkr) 1 Exklusive MUST. Inom den undersökta sektorn var ca 6 200 personer anställda , exklusive MUST och FRA. Medeltal antal anställda 2004 Utredningen har som redan sagts valt att undersöka utvecklingen mellan 1997–2004. Den sammanfattande bilden är att försvarsmyn- digheterna har expanderat . Samti- digt har insatsorganisationen och utgiftsområdet som helhet har haft en blygsam nominell ökning. Tabell 1.3 Kostnadsutveckling 97–04 (mnkr, löpande priser) Utveckling 97–04 Utredningen kan konstatera att de flesta myndigheterna har haft en kostnadsökning . Endast FortV och TPV har haft en kostnadsminskning. De flesta kostnadsökningarna är av den storleken att de är reella även om hänsyn skulle tas till inflationen. Utvecklingen bör ställas i kontrast till utvecklingen för anslagsramen för det militära försvaret, som ökade , samt insatsorganisationens minskning med under samma pe- riod. 1.4Från invasionsförsvar till insatsförsvar Den svenska försvarsförvaltningen har i sin nuvarande form röt- terna i och är i hög grad en återspegling av den svenska säkerhets- och försvarspolitiken under de efterföljande de- cennierna. Även om vissa grundläggande principer som den militära alliansfriheten och värnpliktsförsvaret fortfarande gäller, har det skett en stor förändring av in- riktningen av försvaret som gör det befogat att tala om ett i prakti- ken nytt försvar. utgick vi från ett totalförsvar i betydelsen det svenska samhället omställt för krigs- och krisförhållanden indelat i en mili- tär och civil del. fokuserar försvaret främst på internationella insatser: militära och civila. planerade vi för ett förrådsställt invasionsförsvar om ca 700 000 personer och ett mycket stort antal mobiliserande krigs- förband. planerar vi för ett användbart insatsför- svar om ca 40 000 personer och ett hemvärn om ca 30 000 personer. Antalet förband har minskat med som beredskaps- och förmågekraven har höjts. planerade vi för ett civilförsvar om ca 150 000 personer för att skydda befolkningen i krig. Vi planerade för att ställa om hela samhället för kris- och krigsförhållanden. inriktar vi oss på att möta olyckor och andra påfrestningar i det fredstida samhäl- let och bygger på den fredstida organisationen. tillämpades totalförsvarsplikten genom att ca 40 000 personer togs ut för värnpliktstjänstgöring inom det militära för- svaret och ca 3 000 togs ut för utbildning inom räddningstjänsten. kommer ca 8 500 personer tas ut för värnpliktstjänstgöring inom det militära försvaret med internationell inriktning och ca 200 för det civila försvaret. utbildades befäl för upp till 1 000 bataljoner. orga- niserar Försvarsmakten ett 50-tal bataljoner varav ett begränsat antal skall vara insatsförband. hade vi en stor och geografiskt spridd militär grundor- ganisation. Försvarsmakten disponerade ca 11 miljoner kvm öppen har vi en mycket begränsad militär grundorganisation med enstaka enheter för flygvapnet och marinen. Försvarsmakten disponerar ca 3 miljoner kvm öppen lokalyta. var den svenska försvarsindustrin med svenskt ägande en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. En svensk profil på materielen var en viktig utgångspunkt. är stora delar av svensk försvarsindustri utlandsägd och konkurrensutsatt. Internationellt samarbete är en förutsättning för verksamheten. Materielen skall inte ha svensk profil utan vara interoperabel med andra parter vid internationella insatser. var svensk försvarsforskning nationellt inriktad och bl.a. kopplad till egenutveckling av materiel. skall vi delta i eu- ropeisk och internationellt forskningssamarbete som materielutveckling och anskaffning sker i internationellt samarbete. var försvarsförvaltningen inriktad mot totalförsvarets behov och främst det militära försvaret. finns en tydlig strävan hos dessa myndigheter att diversifiera sin verksamhet mot andra kunder. Sammantaget kan utredningen konstatera att det svenska försva- ret genomgår en stor förändring. har emel- lertid inte i motsvarande mån reformerats. Utredningen ser det därför som en viktig uppgift att utifrån de krav det nya försvaret ställer lämna förslag som kan ligga till grund för en reformering också av försvarsförvaltningen. Utredningen har valt att bedriva sitt arbete dels utifrån de krav det nya försvaret ställer med en begränsad insatsorganisation inriktad på internationella insatser, dels utifrån de krav en långsiktig hand- lingsfrihet för statsmakterna och Försvarsmakten ställer. Vad gäller den långsiktiga handlingsfriheten anser utredningen det vara viktigt att åtgärder som vidtas med detta motiv definieras och beslutas explicit. Det finns annars en betydande risk att moti- vet används på ett sätt som inte är transparent och motverkar en effektiv och rationell resursanvändning. Vad gäller kraven det nya försvaret ställer har utredningen i sitt arbete utgått från ett processperspektiv. Utifrån den nya insatsor- ganisationen (IO) om ca 40 000 personer och de uppgifter, främst internationella insatser (två större och tre mindre insatser samti- digt), denna skall lösa har utredningen gjort en indelning i en tjänsteprocess, personalprocess och materielprocess för att tillgo- dose denna verksamhet på ett kostnadseffektivt sätt, se följande principbild. Utredningen konstaterar att det är viktigt att spårbarheten mellan insatsorganisationens uppgifter och produktionsprocesserna är tydlig. I det underlag utredningen fått från berörda myndigheter har detta delvis varit fallet, men inte i alla avseenden. Detta har in- neburit att utredningen har fått utveckla och fördjupa underlaget från myndigheterna. För det fortsatta arbetet med att för framtiden utveckla försvarsförvaltningen anser utredningen det viktigt att försvarsdepartementet och Försvarsmakten lägger större vikt vid dessa frågor. En annan fråga gäller prioriteringar. Här kan utred- ningen konstatera att resurssituationen för försvaret och kravet att åstadkomma en användbar insatsorganisation ställer större krav på prioriteringar än vad som görs . Ett antal aktivite- ter som pågår inom försvaret kan sägas vara välmotiverade i sig, men då prioriteringar och val inte görs blir konsekvensen att den totala effekten av de resurser som avdelas för försvaret minskar. Utredningen har som framhållits utgått från ett processperspek- tiv.