sou · GTB3103 · 2006-01-01 00:00:00 — För kategorin övriga anhöriga innehåller familjeåterförenings- direktivet inga bestämmelser. föreslog att det skulle krävas att det förelåg synnerliga skäl för att andra nära anhöriga än föräldrar och vuxna barn skulle få uppehållstillstånd (se kommitténs förslag till 2 kap. 6 § UtlL). Det förutsatte en mycket strikt praxis. Kommittén an- förde att olika kulturer visserligen har olika familjegemenskaper och en splittring av gemenskapen kan för någon upplevas som besvärlig även om det rör perifera släktingar. En rimlig avvägning bedömde kommittén vara att återförening på grund av familje- gemenskap borde anpassas till svenska familjeförhållanden. Som exempel på synnerliga skäl angavs att en person utgör sista länken. Det förutsattes dock att den person som blivit sista länk hade svårt att klara sig ensam i hemlandet. Som alternativ till återförening i Villkoren för familjeåterförening med annan nära anhörig dessa fall framhöll kommittén möjligheten att upprätthålla familje- kontakten genom att släktingarna besöker varandra i eller utomlands (SOU 2002:13 s. 207). Kommittén föreslog också att anknytningspersonen (referens- personen) som huvudregel skulle svara för släktingens försörjning för att uppehållstillstånd skulle beviljas. Förslag: För att annan nära anhörig utanför kärnfamiljen än föräldrar eller vuxna barn skall få uppehållstillstånd för familje- återförening skall krävas att det finns synnerliga skäl. (Försörjningskrav som villkor för att bevilja uppehållstillstånd i dessa fall behandlas i kap. Utgångspunkterna för de förslag utredningen lämnar beträffande övriga nära anhöriga utanför kärnfamiljen är något annorlunda än vad som gäller beträffande föräldrar och vuxna barn. Familjeåter- föreningsdirektivet innehåller nämligen inga bestämmelser om anhöriga utanför kärnfamiljen utöver föräldrar och vuxna barn. Direktivet styr därför inte på samma sätt utredningens förslag i denna del. I stället bildar nuvarande bestämmelser och utredningens övriga förslag utgångspunkt för vad som kan anses vara en ändamåls- enlig och enhetlig lagstiftning. Utredningen har som utgångspunkt att man bör göra en åtskill- nad mellan, å ena sidan, föräldrar och vuxna barn och, å andra sidan, övriga anhöriga utanför kärnfamiljen. Till de senare hör t.ex. syskon, mor- och farföräldrar, kusiner, fastrar och mostrar. Utred- ningen anser att restriktivare villkor kan gälla för att dessa anhöriga skall få uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening. Det finns i och för sig inte några hinder mot att ha kvar nuvarande reg- lering i 2 kap. 4 § första stycket 3 eller 4 UtlL för denna anhörig- kategori. Utredningen har emellertid beträffande anhörigkategorin föräldrar och vuxna barn kommit fram till att kravet på hushålls- gemenskap bör tas bort. Ett skäl för detta är att nämnda villkor innebär ett krav på att beroendeförhållandet funnits redan i hem- landet. I likhet med anser utredningen att ut- rymme bör ges för en friare bedömning i det enskilda fallet genom att hänsyn får tas till de skäl som sammantaget föreligger i ett ärende. Kravet på hushållsgemenskap bör därför tas bort även Villkoren för familjeåterförening med annan nära anhörig beträffande kategorin övriga nära anhöriga. Villkoren för att denna kategori skall beviljas familjeåterförening bör, som en konsekvens av den familjerättsliga ställning de har, dock vara mycket restrik- tiva. föreslagit bör synnerliga skäl före- ligga för att uppehållstillstånd skall beviljas(a. bet. s. 207). Några särskilda bestämmelser om att personer som är sista länken i princip alltid skall ha rätt till uppehållstillstånd, föreslår utredning- en inte. Däremot innebär ett krav på synnerliga skäl att framför allt sista länken-fall kan komma i fråga för uppehållstillstånd. Vid be- dömningen bör man exempelvis beakta den anhöriges ålder och levnadsförhållanden, hur väl de anhöriga upprätthållit kontakten samt omständigheter av humanitär art. Utredningens förslag innefattar alltså en särskild bestämmelse avseende den som inte tillhör kärnfamiljen och inte heller är för- älder eller vuxet barn men som ändå är att betrakta som anhörig. Bestämmelsens innebörd skiljer sig egentligen inte från bestäm- melsen om att den som har särskild anknytning till får ges uppehållstillstånd om det finns synnerliga skäl. Med uttrycket ha särskild anknytning har avsetts bl.a. att man är anhörig till någon i . Utredningen finner emellertid det lämpligt och mera tyd- ligt att uppehållstillstånd för den som är anhörig regleras särskilt och att villkoren avseende olika grupper av anhöriga samlas. När de nuvarande kraven på att hushållsgemenskap och bero- endeförhållande redan i hemlandet tas bort förlorar bestämmelsen om annan särskild anknytning till betydelse för den som är anhörig. Familjeåterföreningsdirektivet innehåller bestämmelser om försörj- ningskrav. Artikel 7.1 a–c föreskriver att medlemsstaten får kräva att den som ansöker om familjeåterförening lägger fram bevis om att referenspersonen har bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlems- statens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden, en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familje- medlemmar, samt stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa för- sörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och pensioner samt antalet familjemedlemmar. Det kan således även här konstateras att familjeåterförenings- direktivet inte är bindande för medlemsstaterna. Det står varje land fritt att ha försörjningskrav eller inte. Kommittédirektivet 2003:181 föreskriver att de möjligheter som finns att införa ett försörjningskrav beträffande tredjelandsmed- borgare skall utredas vid invandring för andra anhöriga än makar eller sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn. Detta innebär att vad som skall utredas är möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för att make och sambo i nyetablerade förhållanden samt föräldrar och vuxna barn skall kunna få uppe- hållstillstånd. Som redan nämnts innebär emellertid utredningens tilläggs- direktiv 2004:171 att uppdraget utvidgas till att även ta ställning till villkoren för familjeåterförening för, beträffande tredjelandsmed- borgare, även andra anhöriga än inom kärnfamiljen, föräldrar och vuxna barn. Bl.a. avses syskon eller mor- och farföräldrar. Tilläggs- direktivet innebär också att ställning skall tas till villkoren för familjeåterförening i andra fall oberoende av medborgarskapet hos referensperson eller anhörig. I detta sammanhang bör uppmärksammas att utredningen – för- utom möjligheten att ha ett villkor om försörjningsförmåga – före- slår att vissa allmänna förutsättningar måste vara uppfyllda för att en utlänning skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening i . Dessa villkor hänför sig till bl.a. sådant som att ett krav på beroendeförhållande skall föreligga mellan referenspersonen och föräldrar eller vuxna barn. Frågorna behandlas i kapitel 6–9. Utred- ningen har alltså inte att förutsättningslöst överväga förslag som går ut på att utlänningar får rätt till uppehållstillstånd så snart han eller hon har visad försörjningsförmåga. En sådan lösning skulle innebära rätt till en i princip fri invandring, vilket inte står i över- ensstämmelse med grunderna för en reglerad invandring enligt utlänningslagstiftningen. har presenterat förslag till försörjningskrav vid anhöriginvandring i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13). För innebörden av förslaget i denna del och skälen för detta hänvisas till redovisningen ovan i kapitel 3. 10.2Argumenten för och emot ett försörjningskrav Bedömning: Minskade kostnader för samhället torde vara det främsta argumentet för att som villkor för uppehållstillstånd in- föra ett krav på att utlänningens försörjning är tryggad. Många av de ekonomiska förmåner som samhället tillhandahåller, exempel- vis socialförsäkringsförmåner, skulle emellertid gälla även en person som uppfyllt ett eventuellt krav på att ha tryggad för- sörjning. Eftersom det inte finns någon underhållsskyldighet mot föräldrar och vuxna barn i skulle inte heller behovs- prövade förmåner kunna nekas även om man har ett försörj- ningskrav i förhållande till dessa kategorier. För svenska förhållanden skulle ett försörjningskrav därför endast få den effekten att det hindrar vissa anhöriga från att få uppehållstillstånd i . Minskade kostnader för samhället torde vara det främsta argumen- tet för att som villkor för uppehållstillstånd införa ett krav på att utlänningens försörjning är tryggad. Frågan är dock vilka kostnader som kan minskas och hur mycket. Det finns inledningsvis anledning att här något beskriva de huvudsakliga förmånerna i det svenska välfärdssystemet och för- utsättningarna för den enskilde att komma i åtnjutande av dem. Det svenska samhället är uppbyggt enligt principerna om en gene- rell välfärd. Många av de ekonomiska förmåner som samhället till- handahåller utges generellt till en viss kategori individer utan behovs- prövning i de enskilda fallen. Dessa förmåner skulle alltså utgå även till en person som uppfyllt ett eventuellt krav på att ha tryggad för- sörjning. Välfärdssystemet bygger på allmän hälso- och sjukvård och social omsorg, socialförsäkringar som ger ekonomisk trygghet vid sjuk- dom, handikapp, ålderdom och till barnfamiljer samt ett grundläggan- de kompletterande skydd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt personer som är bosatta i . I viss utsträckning föreligger skyldighet att tillhandahålla vård även för dem som inte är bosatta i ett landsting (3 och 4 §§ hälso- och sjukvårdslagen [1982:763], HSL). Vården är finansierad av allmänna medel och vårdavgifter tas ut av patienterna med begränsade belopp (26 § HSL). Den svenska socialförsäkringen är en allmän och obligatorisk försäkring. Den omfattar alla som är bosatta eller arbetar i . I socialförsäkringslagen (1999:799), SofL, skiljer man mellan bo- sättningsbaserade förmåner respektive arbetsbaserade förmåner (1 kap. 1 § andra stycket SofL). De bosättningsbaserade förmåner- na avser garantibelopp och bidrag. Dit hör förmåner såsom för- äldrapenning på lägstanivå och grundnivå (3 kap. 1 § SofL) samt barnbidrag, bostadsbidrag och bostadsbidrag till pensionärer, under- hållsstöd och äldreförsörjningsstöd (3 kap. 2 § SofL). De arbets- baserade förmånerna syftar till att kompensera inkomstförlust. Till dessa hör t.ex. sjukpenning, havandeskapspenning, föräldrapenning över lägstanivå, inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitets- ersättning, inkomstgrundad ålderspension och arbetsskadeförsäk- ring (3 kap. 4–5 §§ SofL). För att få rätt till sociala förmåner krävs enligt de flesta författ- ningar som finns på området att man är bosatt i . Kriterierna för att någon skall anses vara bosatt här i landet varierar mellan olika författningar. Gemensamt är dock att ledning för tolkningen av bosättningsbegreppet hämtas från reglerna i folkbokföringslagen (1991:481). Begreppet bosättning i hälso- och sjukvårdslagen har samma innebörd som i folkbokföringslagen och med begreppet bo- satta i hälso- och sjukvårdslagen avses samma personkrets som i folkbokföringslagen (se Proposition 1981/82:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m., s. 33 och 115). Bosättningsbegreppet i social- försäkringslagen skiljer sig något från bosättningskravet i folkbok- föringslagen. Den som kommer till och kan antas komma att visats här skall, om inte synnerliga skäl talar emot det, anses vara bosatt här (2 kap. 1 § andra stycket SofL). Den som arbetar i är, oberoende av bosättning, omfattad av de arbetsbaserade socialförsäkringsförmånerna. En person som om- fattas av svensk lagstiftning enligt reglerna i EG-förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen är försäkrad för samtliga förmåner som omfattas av EG-förordningen. Detta gäller oavsett om det rör sig om bosätt- nings- eller arbetsbaserade förmåner enligt socialförsäkringslagen. Enligt EG-förordningen (EG) nr 859/2003 är den nämnda för- ordningen tillämplig också på tredjelandsmedborgare under vissa förutsättningar. Utöver rätten till de förmåner som följer av hälso- och sjuk- vårdslagen eller socialförsäkringslagen har, enligt socialtjänstlagen (4 kap. 1 § SoL), den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av social- försörjning och sin livsföring i övrigt. Bistånd enligt socialtjänstlagen är ett komplement till de generellt riktade ekonomiska stödsystemen för människor som av olika skäl är i behov av särskilt stöd. I lagen finns inga krav på bosättning eller uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 2 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär att kommunen har det yttersta ansvaret för att alla som vistas inom kommunens gränser, oavsett skälet till vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Bistånd enligt socialtjänstlagen är samhällets yttersta skyddsnät och utbetalas först efter att alla andra utvägar är uttömda. Det är ett individuellt behovsprövat stöd där hushållets gemensamma inkomster och utgifter ligger till grund för bedöm- ningen av om bistånd skall utgå. En annan ekonomiska förmån där den enskildes ekonomiska för- måga har betydelse är äldreförsörjningsstödet enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd. Äldreförsörjningsstödet är en inkomst- prövad socialförsäkringsförmån för dem som inte har kvalificerat sig för en pension som räcker att leva av eller inte har någon alls. Vid prövningen beaktas makes inkomst (2 § lagen om äldreförsörj- ningsstöd). Det skall i detta sammanhang noteras att det nu redovisade inne- bär följande. Om exempelvis en äldre förälder har ett vuxet barn här som har förmåga att försörja sin förälder så kan föräldern ändå inte nekas äldreförsörjningsstöd. Vidare kan ett vuxet barn som visserligen har föräldrar med goda inkomster ändå inte nekas bi- stånd enligt socialtjänstlagen. Vilka besparingar i samhällets kostnader kan göras med ett försörj- ningskrav? Redovisningen ovan leder till slutsatsen att även om ett försörj- ningskrav införs som villkor för familjeåterförening, så undgår man inte samhällets kostnader för många samhälleliga förmåner. helt eller delvis undanta utlänningar från rätten till de förmåner samhället tillhandahåller enligt t.ex. socialförsäkringen skulle själv- fallet strida mot principen om allas lika värde och de värderingar välfärdssamhället vilar på. Sociala förmåner utges i första hand som individuella rättigheter. Detta bygger på tanken att var och en skall kunna försörja sig själv. Ett försörjningskrav som riktas mot referenspersonen skulle, med något undantag, inte fylla funktionen att hindra en anhörigs möj- ligheter att ansöka om och få ekonomiskt behovsprövade för- måner. Så länge någon underhållsskyldighet inte finns mellan refe- rensperson och den anhörige tas nämligen ingen hänsyn till den ekonomiska förmågan hos referenspersonen vid prövningen av om en ekonomiskt behovsprövad förmån skall utges till den anhörige. Referenspersonens ekonomiska förmåga kan – under förutsätt- ning att försörjningskrav införs för nyetablerad make eller sambo – däremot få betydelse för den hitkommande makens eller sambons möjligheter till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. I det fallet beaktas nämligen även sambos och makes (referenspersonens) förmåga. (Mellan makar finns en lagstadgad underhållsskyldighet enligt ). Skulle försörjningskravet riktas enbart mot den anhörige är däremot möjligheterna att få ekonomiskt behovsprövade förmåner efter in- resan mindre om försörjningskravet ansetts uppfyllt. Den anhörige bedöms då, åtminstone om ansökningarna om uppehållstillstånd och ekonomiskt behovsprövat bistånd ligger nära varandra i tiden, ha förmåga att försörja sig själv. Den huvudsakliga minskningen av samhällets kostnader som ut- redningen kan se är att om ett försörjningskrav införs så kommer det att leda till att färre personer kan uppfylla villkoren för att få uppe- hållstillstånd i . Detta kan förväntas innebära mindre kost- nader jämfört med om man inte har ett krav på försörjningsförmåga. 10.2.2Betydelsen av att ett försörjningskrav tillämpas i andra länder Bedömning: Förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder kan tala för att införa villkoret i . Utredningen anser dock att det är ovisst om enbart förekomsten av ett försörj- ningskrav i andra länder i sig skulle få en styrande effekt på an- höriginvandringen till . har i sitt delbetänkande (SOU 2002:13) på- pekat att andra länder inom unionen redan tillämpar ett försörj- ningskrav beträffande efterföljande invandring av anhöriga. Kom- mittén har därför dragit den slutsatsen att om villkoren för an- höriginvandring i väsentligt skulle avvika från andra länders, blir intresset av att invandra hit större. Kommittén har därför förordat att också bör införa ett försörjningskrav i dessa fall (a. bet. s. 219 f.). Utredningen har inhämtat upplysningar från ett antal EU-stater om de tillämpar ett försörjningskrav och innebörden av ett sådant krav. Enligt den redovisning som finns i SOU 2005:15, kapitel 6 och i detta betänkandes kapitel 5, uppställer samtliga de tio länder som besvarat enkäten krav på försörjningsförmåga för att utlän- ningar skall få uppehållstillstånd i respektive land. Betydelsen av att andra EU-stater tillämpar en ordning med för- sörjningskrav torde ha samband med vilka lösningar olika länder har när det gäller rätten till ekonomiskt bistånd eller andra för- måner från samhället. De som bor i ett land som inte har en allmän skattefinansierad sjukvård måste naturligtvis själva avsätta medel att betala denna eller skaffa en privat sjukförsäkring. Samma behov finns inte i . Det är snarare det svenska samhällets uppbygg- nad som ett välfärdssamhälle som har betydelse för valet av bo- sättningsland. I den mån tillhandahåller ekonomiska för- måner efter behovsprövning enligt gynnsammare villkor än andra EU-stater, skulle ett krav på visad försörjningsförmåga som villkor för uppehållstillstånd naturligtvis kunna motverka invandring och, följaktligen, anhöriginvandring. Denna typ av förmåner kommer då inte att tas i anspråk. Sammanfattningsvis anser utredningen dock att det är ovisst om enbart förekomsten av ett försörjningskrav i andra EU-stater i sig skulle få en styrande effekt på anhöriginvandringen till . Givetvis finns det alltid en möjlighet att t.ex. flyktingar inför valet av asylland gör överväganden om var det finns störst möjligheter att återförenas med sina familjemedlemmar. Om det är känt att överlag har gynnsamma villkor för anhöriginvand- ring, varav avsaknad av ett försörjningskrav är en faktor, kan det tänkbart påverka valet av land. 10.2.3Vissa övriga principiella frågor Bedömning: För ett försörjningskrav talar att ett sådant krav eventuellt kan bidra till att skenförhållanden inte åberopas i uppehållstillståndsärenden. Principen om sammanhållningen av kärnfamiljen talar emel- lertid mot att införa försörjningskrav för att medlemmar inom kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd. Den signalverkan ett försörjningsvillkor skulle ge om att den enskilde individen har ett försörjningsansvar för sig själv, är osäker. Bland utländska medborgare finns grupper som redan är ut- satta och har en svag ställning. Dessa kan få svårt att klara för- sörjningskravet. Hänsynen till redan utsatta grupper talar därför mot att införa det i svensk rätt. Befintliga inkomstskillnader mellan kvinnor och män skulle leda till skillnader i möjligheten att ta hit en anhörig främst om referenspersonen är ensamstående. Jämställdhetsaspekter talar således också mot att försörjningskrav införs. Faktorer som hänför sig till övergripande principer är också av betydelse i en analys av skälen för och emot ett försörjningskrav. Sammanhållningen av kärnfamiljen är en ledstjärna i familjeåterföre- ningsdirektivet (artikel 4.1). Principen gäller även enligt utlännings- lagen för uppehållstillstånd på grund av anknytning för anhöriga inom kärnfamiljen. Trots att principen om kärnfamiljens samman- hållning gäller är det möjligt för medlemsstaterna att ställa krav på försörjningsförmåga beträffande denna anhörigkategori. Som redan framgått skall, enligt kommittédirektivet 2003:181, utredningen när det gäller kärnfamiljen enbart utreda möjligheten att ha försörj- ningskrav i snabbanknytningsfall. framhåller i sitt delbetänkande Vår anhörig- invandring (SOU 2002:13) som ett skäl för försörjningskrav att en- bart förekomsten av ett sådant krav med åtföljande konsekvenser, ger en signal om att det är den enskilde individen som har försörj- ningsansvaret för sig själv och inte samhället (a.a. s. 220 och 229). Ett sådant argument får anses hållbart endast i den mån ett för- sörjningskrav i förlängningen verkligen motverkar att någon tar det svenska samhällets ekonomiska förmåner i anspråk. Som redan framhållits kan ett försörjningskrav i de flesta fall inte anses få den effekten En annan sak är att om invandrarna har möjlighet och förmåga att försörja sig själva, detta torde motverka be- hoven av att ta i anspråk ekonomiskt behovsprövade bistånd från samhället. Utredningen anser emellertid att det är svårt att på förhand skaffa sig en riktigt säker kunskap om i vilken utsträckning ett försörjningskrav verkligen skulle komma att påverka enskildas vilja att försörja sig själva och, i förlängningen, val av bosättningsland. En tillförlitlig kännedom härom förutsätter nästan att en utvärde- ring sker beträffande effekten av ett redan infört försörjningskrav. En annan allmän princip inom migrationsområdet är att sken- förhållanden bör motverkas. Det följer även av artikel 16.2 b familje- återföreningsdirektivet. har framhållit att ett försörjningskrav skulle motverka skenförhållanden (a. bet. s. 220). Det ligger i sakens natur att om ett hinder i form av försörjnings- krav ställs upp så minskar möjligheten och intresset av att kringgå utlänningslagstiftningen. Utredningens förslag bygger, liksom en- ligt gällande ordning, på att skenförhållanden skall motverkas. I den mån ett försörjningskrav beträffande make eller sambo i ny- etablerat förhållande ytterligare skulle motverka skenförhållanden anser utredningen att det är en fördel. har framhållit att i de s.k. snabbanknytnings- fallen kan ett försörjningskrav utgöra ett skydd för unga kvinnor här i som kan behöva avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap. Också den omständigheten att det i dessa fall inte är fråga om en återförening talar, enligt kommittén, för ett försörjningskrav (se SOU 2002:13 s. 220). Utredningen anser att det i och för sig är riktigt att försörjningskravet i förlängningen kan få en sådan effekt i de nämnda fallen. Den svenska rätts- ordningen godtar dock i princip arrangerade äktenskap som har sin grund i andra kulturer (se prop. 1999/2000:43 s. 40). Som skäl för att införa ett försörjningskrav beträffande make i nyetablerat för- hållande bör, enligt utredningens uppfattning, därför inte åberopas önskan att motverka arrangerade äktenskap. Vidare kan ifrågasättas det lämpliga i att införa ett försörjnings- krav för grupper som redan är utsatta och har en svag ställning inom olika delar av samhället. Sysselsättningsgraden för utrikes födda är lägre än för infödda.