sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare anser utredningen att det även fortsättningsvis är nödvändigt med en flexibilitet i utformningen av premiepen- sionssystemet. Utredningen har valt att föreslå så få ändringar i regleringen som möjligt. En utgångspunkt har varit att låta PPM utnyttja det handlingsutrymme som myndigheten redan har. Där- utöver bör PPM få ytterligare möjligheter att agera för att ta tillvara pensionsspararnas intressen. Betänkandet är indelat i tre delar. I den första delen, kapitel 2 och 3, lämnas en bakgrund till premiepensionssystemet och en be- skrivning av dess utformning. I den andra delen, kapitel 4–6, utvär- deras premiepensionssystemets första med avseende på pen- sionsspararnas förvaltning, informationen om premiepensions- systemet, samt systemets kostnader. I den tredje delen, kapitel 7– 13, redovisas utredningens förslag. Utredningen har hållit åtta möten med utredningens sakkunniga. Som en del i utredningsarbetet har utredningen haft kontakter med en rad myndigheter för att diskutera de olika frågor som utredningsuppdraget omfattar. Utredningen har träffat företrädare för bl.a. PPM, Sjunde AP-fonden och . handeln med fonden inom ramen för premiepensionssystemet. För en närmare redogörelse av de krav som UCITS-direktivet uppställer, se kapitel 2. del av utländska erfarenheter har utredningen träffat företrädare för ett antal utländska institutioner och organisationer, bl.a. ATP i och the Pensions Commission i . I första hand har utformningen av och de erfarenheter som finns hos utländska fonderade system diskuterats vid dessa möten. Utredningen har dessutom inhämtat synpunkter från svenska och internationella analys- och ratingföretag, banker, försäkrings- bolag och fondbolag. Utredningen har vidare tillsammans med Sjunde AP-fonden hållit ett seminarium angående premiepen- sionssystemet. Vid seminariet var bl.a. PPM, Sjunde AP-fonden, och danska ATP representerade. Premiepensionssystemet är en del av det reformerade ålderspen- sionssystemet. Den sammanfattande genomgång av premiepen- sionssystemet som görs i detta kapitel tar därför sin utgångspunkt i det systemets utformning och syften. För den individuelle pen- sionsspararen omfattar pensionssparandet olika former av spa- rande. Det är därför viktigt att premiepensionssparandet sätts in i sitt sammanhang. Det sparande som sker i premiepensionssystemet är en del av en helhet som utgörs av samtliga former av pensions- sparande. I kapitlet görs därför också en översiktlig genomgång av andra former av pensionssparande för att ge perspektiv på sparan- det i premiepensionssystemet. fattade beslut om det reformerade ålderspensionssystemet som innebar genomgripande förändringar av det allmänna ålderspensionssystemet. Det äldre förmånsbe- stämda pensionssystemet, med ATP och folkpension, fasas i enlig- het med detta beslut successivt ut . Ålderspensions- systemet innefattar pensionsutbetalningar enligt både gamla och nya regler. benämns den pen- sion som tjänats in enligt gamla regler tilläggspension (utbetal- ningar av tilläggspension väntas fortgå in ). Det reformerade ålderspensionssystemet är indelat i två huvud- delar: dels en inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av garantipension.1 Den inkomstgrundade ålderspensionen består i sin tur av dels inkomstpension från ett fördelningssystem, dels premiepension från ett fonderat system. 1 Se prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320. dade ålderspensionen är ett från andra socialförsäkringsgrenar av- skilt system som finansieras med särskilda avgifter. Det reformerade ålderspensionssystemet skiljer sig från det äldre pensionssystemet bl.a. genom att det reformerade systemet bygger på livsinkomstprincipen. Det innebär att ålderspensionerna i större utsträckning än i det äldre systemet är direkt relaterade till indivi- dernas inkomster under livet. Eftersom det reformerade pensions- systemet är avgiftsbestämt, innebär livsinkomstprincipen att varje avgiftsinbetalning till det inkomstrelaterade ålderspensionssyste- met påverkar den slutliga pensionens storlek. Systemet är alltså konstruerat så att de utgående pensionerna automatiskt anpassas till tillväxten. Den exakta förmånen är således inte fastställd i för- väg.2 Det reformerade systemet är relativt sett förmånligare ju längre den förvärvsverksamma tiden är. Detta är en konsekvens av att sambandet mellan avgifter och förmåner stärkts i det reforme- rade systemet. I systemet ingår som nämnts garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna. Garantipensionen skiljer sig från de andra pensionskällorna ge- nom att den inte är inkomstgrundad, utan utgör en del av samhäl- lets grundskydd för den som haft liten eller ingen inkomst.3 Inkomstpensionen i det reformerade fördelningssystemet be- stäms av de intjänande pensionsrätterna för inkomstpension som räknas om med hänsyn till inkomstindexets utveckling, arvsvinster, kostnader och av delningstalet som återspeglar återstå- ende livslängd samt en viss tillgodoräknad framtida real inkomst- tillväxt. Premiepensionssystemet innebär att medel som motsvarar fast- ställd pensionsrätt för premiepension fonderas och att de enskilda pensionsspararna har möjlighet att själva bestämma om förvalt- ningen av de medel som fonderas för deras räkning. Premiepensio- nens storlek beräknas därför med utgångspunkt från tillgodoha- vandet på pensionsspararens premiepensionskonto, som beror på den historiska avkastningen på fondandelarna och i likhet med inkomstpensionen på arvsvinster och förvaltningskostnader. 2Det gamla pensionssystemet var förmånsbestämt, vilket innebar att förmånsnivån i syste- met var fastställt i förväg och att avgiftssatsen anpassades till förmånsnivån, så att avgifterna täckte utgifterna. 3Garantipensionen betalas ut tidigast . miepensionen tas ut livsvarigt4 fastställer PPM ett belopp i kronor som betalas ut månatligen under påföljande kalenderår. In- för utbetalningarna säljer PPM av så många fondandelar som be- hövs för att beloppet skall kunna betalas ut. Pensionsrätt fastställs på grundval av pensionsunderla- get, dvs. summan av den fastställda pensionsgrundande inkomsten och de fastställda pensionsgrundande beloppen. Pensionsavgiften ger rätt till allmän pension på inkomster upp till 7,5 inkomstbas- belopp. Pensionsrätten motsvarar av pensionsunderlaget. Av den för året fast- ställda pensionsrätten skall utgöra pensionsrätt för inkomstpension (dvs. tillgodoräknas inom fördelningssystemet och slussas direkt vidare som pensioner till de existerande pensio- närerna) och pensionsrätt för premiepension (dvs. tillgodoräknas inom premiereservsystemet). Det reformerade ålderspensionssystemet införs successivt. Indi- vider födda tidigare än 1938 omfattas till fullo av det äldre syste- met, medan individer födda får hela sin pension beräk- nad efter de nya reglerna. Figur 2.1 Det reformerade ålderspensionssystemet 4 Med hänvisning till att det reformerade ålderspensionssystemets funktion generellt sett är att ge ett livsvarigt skydd och till riskerna för moturval, avvisades en ordning som innebär att premiepensionen begränsas till fem eller , se prop. 1997/98:151, s. 425 och 728. 4 9 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). De avgifter som de försäkrade, deras arbetsgivare och i vissa fall staten betalar in som pensionsavgifter bokförs på de försäk- rades individuella konton för inkomst- respektive premiepension. Inkomstpensionskontot är ett fiktivt konto eftersom inkomstpen- sionssystemet är ett fördelningssystem. Kontot för premiepension är däremot ett verkligt konto. Sparande växer med avgiftsinbetal- ningarna och avkastningen på sparandet. I ett årligt värdebesked, det s.k. kuvert som skickas ut , kan den försäkrade följa hur det egna kontot för inkomst- respektive premiepension utvecklas år . Premiepensionssystemet omfattar omkring 5,4 miljoner pensionssparare. Helt genomfört kommer ca 7 miljoner sparare att omfattas av systemet. beräknas omkring 100 000 sparare tillkomma. Nya premiepensionsrätter fastställs år- ligen som pensionsspararna får placera i de värdepappersfonder som är anslutna till premiepensionssystemet. genomfördes de första placeringarna av premiepensionsmedel i fonder. Då placerades ca 50 miljarder kro- nor, motsvarande de pensionsrätter som fastställts för åren 1995– 1998. Därefter har ytterligare placerats . Årsbeloppen beräknas ligga på denna nivå under de när- maste åren, för att därefter gradvis växa. Marknadsvärdet på de me- del som placerats i premiepensionssystemets individuella konton uppgick vid utgången av till ca . Tabell 2.1 Antal sparare och pensionsrätter i premiepensionssystemet 2000–2005 Källa: PPM. En reformering av pensionssystemet till ett avgiftsbaserat system ansågs nödvändig för att stärka systemets motståndskraft i perioder av ekonomisk turbulens och vid demografiska förändringar. skillnad från ett förmånsbestämt system, som alltid ger pensions- förmåner på en bestämd nivå, anpassas pensionsförmånerna i det avgiftsbestämda systemet till utvecklingen på marknaderna och av- gifterna som betalats in. Avgifterna är i sin tur relaterade till indivi- dens inkomst upp till en viss nivå. Livsinkomsten, tillsammans med den ekonomiska utvecklingen blir avgörande för storleken på de inkomstgrundade ålderspensionskällorna – premiepension, in- komstpension och tilläggspension. Dessa finansieras i sin helhet utanför statsbudgeten med en fast pensionsavgift, det fonderade kapitalet och avkastningen på detta kapital. Beträffande inkomstpensionen – och tilläggspensionen som integrerats i inkomstpensionen – kommer den i allt väsentligt un- der överblickbar framtid att finansieras av de löpande inkomsterna i form av pensionsavgifter. Premiepensionssystemet är däremot fullständigt fonderat, efter- som det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet. Storleken på den enskildes premiepension är som nämnts beroende av värdeutvecklingen av de medel som fonderats för dennes räk- ning. Fonderingen innebär att det skapas möjligheter för pensions- spararna att få en högre pension givet att avkastningen i pensions- sparandet blir högre än tillväxten i samhället. Det skapas också en möjlighet till en ökad riskspridning genom att pensionsspararna kan investera på kapitalmarknaden. Pensionen blir därmed inte lika känslig för den ekonomiska utvecklingen i . Premiepen- sionssystemet kännetecknas också av att det är pensionsspararna själva som fattar investeringsbesluten. En tydlig fördel med en så- dan ordning är att det är pensionsspararen och ingen annan som kan fatta investeringsbeslut med hänsyn tagen till pensionsspara- rens riskvilja, ålder, inkomst and annat sparande. Pensionsspararen får därmed möjlighet att anpassa risken i premiepensionssparandet till just sin specifika livssituation. Tanken bakom premiepensionssystemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjäm- nande. Den enskilde individen kan påverka den framtida pensio- nens storlek genom val och beslut inom två områden, arbetslivet och kapitalmarknaden. Inkomstpensionens storlek är beroende av de demografiska för- hållandena, tillväxten i ekonomin, som den reflekteras i den genomsnittliga löneutvecklingen, samt intjänade inkomster upp till en viss nivå. Det förhållandet att den enskilde pensionsspararen har investeringsrisken för premiepensionen kan verka riskutjämnande genom att medlen investeras på kapitalmarknaden och därigenom balanserar den påverkan som utövas av den demografiska utveck- lingen, den ekonomiska tillväxten i samt utvecklingen i den sektor i ekonomin som den enskilde verkar i. I premiepensionssystemet fonderas medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för den enskildes räkning. Försäkringsfunktionen inom premiepensionssystemet handhas av Premiepensionsmyndig- heten (PPM), som bildades den 1 juli 1998.5 Myndigheten fungerar i sin verksamhet väsentligen som ett fondförsäkringsbolag och myndighetens verksamhet skall bedrivas enligt försäkringsmässiga principer. Det innebär att sådana frågor som är av försäkringstek- nisk eller liknande karaktär och som inte har reglerats särskilt skall lösas i enlighet med principer som är allmänt vedertagna inom för- säkringsväsendet. För varje pensionssparare skall PPM föra ett premiepensions- konto som visar utvecklingen av pensionsspararnas tillgodohavande i systemet. På kontot registreras alla händelser som påverkar tillgo- dohavandets storlek. Dit hör fastställande av pensionsrätt för pre- miepension och ändringar i sådan rätt, avkastningen från förvalt- ningen och värdeförändringar på fondandelar som har förvärvats för pensionsspararens räkning samt pensionsutbetalningar som görs. Även händelser i den försäkringsmässiga hanteringen som påverkar tillgodohavandets storlek antecknas, t.ex. fördelning av arvsvinster och återbäring samt uttag för att täcka PPM:s kostna- der. Som nämnts är premiepensionssystemet utformat som ett fondför- säkringssystem, där kapitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som sköts av fristående fondförvaltare. 5 De grundläggande bestämmelserna för premiepensionssystemet finns huvudsakligen i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Närmare regler för PPM:s verksamhet finns i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om . Dessa och övriga bestämmelser för det reformerade pensionssystemet trädde i kraft . PPM:s verksamhet regleras vidare i förordningen (2000:585) med instruktion för Pre- miepensionsmyndigheten. Utöver vissa bestämmelser om myndighetens verksamhet finns där bestämmelser som innebär att PPM får meddela närmare verkställighetsföreskrifter. innebär att PPM är andelsägare i de värdepappersfonder där medlen placeras. Det är emellertid de enskilda pensionsspararna som skall bestämma hos vilka förvaltare medlen skall placeras och som skall bära den finansiella risken för placeringen.6 Första gången som pensionsrätt för premiepension fastställs för en pensionssparare, informeras pensionsspararen om rätten att välja placering för sina medel. Om pensionsspararen inte anmäler något val av fond, placeras medlen i Premiesparfonden hos Sjunde AP- fonden. år skall PPM, utan att först kontakta spararen om hans önskemål för placeringen, föra över nya pensionsmedel till den eller de fonder och med den spridning mellan fonderna som spararen senast angett för sitt sparande . För den som inte bestämt någon sådan placering i fond, placeras de nya medlen i Premiesparfonden.7 En sparare har vidare rätt att när som helst begära att PPM skall flytta hela eller delar av spararens innehav till en eller flera andra fonder. Fondbytena är inte förenade med några sär- skilda avgifter eller skattekonsekvenser för pensionsspararen.8 Den som en gång valt fonder kan inte därefter aktivt välja Premiespar- fonden. De pensionssparare som själv vill sätta samman en portfölj av fonder kan göra det genom att välja fonder på det s.k. fondtorg som utgörs av alla de fonder som anslutits till premiepensions- systemet. Pensionsspararen får då själv välja fördelning mellan olika tillgångsslag, förvaltare och fonder. Pensionsspararen kan välja att placera sina medel i upp till fem olika fonder. Varje pensionssparare får inför sitt första val av fonder dels all- män information och instruktioner om hur valet går till, dels en katalog över de fonder som är aktuella i premiepensionssystemet. Fondkatalogen innehåller grundläggande uppgifter om varje fond, bl.a. historisk utveckling, riskmått (volatilitet) och fondavgift. I katalogen delas fonderna in i olika kategorier beroende på placer- ingsinriktning. 6Det ingår inte i PPM:s uppdrag att vara rådgivare i finansiella frågor. Svåra avvägningar kan behöva göras här, särskilt som det fortfarande får anses oklart var gränserna för finansiell rådgivning till konsumenter går. En fråga i sammanhanget kan vara i vilken utsträckning lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter bör tillämpas analogt på PPM:s verksamhet; lagen är tillämplig när näringsidkare erbjuder finansiell rådgivning till en konsu- ment om rådgivningen omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instru- ment eller vissa typer av livförsäkringar. 7Se 8 kap. 4 § LIP och prop. 1998/99:98, s. 28–30. 8PPM har bemyndigats att meddela föreskrifter om val och byte av fond inom premiepen- sionssystemet (RFFS 2000:5). För de pensionssparare som önskar ytterligare information om en viss fond finns särskilda fondfaktablad. Dessa innehåller utförli- gare information om fonden än vad som ryms i fondkatalogen. Fondfaktabladen och övrig fondinformation finns att hämta på PPM:s webbplats.9 Det är också möjligt att beställa fondfaktablad genom tonvalstelefoni. Upplysningar lämnas även av PPM:s per- sonliga kundservice. Ett av de viktigaste kännetecknen för premiepensionssystemet är att storleken av pensionsförmånerna är beroende av värdeutveck- lingen på de fonderade medlen. Premiepension får tas ut från och med den månad då pensions- spararen fyller 61 år.10 Den behöver emellertid inte tas ut med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut finns inte. Premiepensionen är livsvarig och beräknas lika för kvinnor och män. Premiepensionen betalas ut månatligen tillsammans med de övriga pensionsbeloppen. Pensionsuttaget får begränsas till att avse tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel av pensionen. Pensionen beräknas med utgångspunkt i tillgodohavan- det på premiepensionskontot. Vid uttaget av pension är ett alternativ att pensionsspararen allt- jämt har sitt kontotillgodohavande placerat i värdepappersfonder. Spararen har också möjlighet att få sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. I det senare fallet bestäms pensio- nen utifrån värdet på tillgångarna på kontot när PPM löser in innehavet och därigenom tar över den finansiella ris- ken från pensionsspararen. PPM skall på begäran av pensionssparare föra över medel som mot- svarar pensionsrätten till förvaltning i sådana fonder som har an- mälts för registrering hos PPM. De grundläggande kraven för regi- strering innebär bl.a. att fondförvaltaren måste ha tillstånd att ut- öva fondverksamhet enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder och följaktligen stå under tillsyn av eller mot- svarande utländsk behörig myndighet. Det krävs vidare att fond- 10PPM har bemyndigats meddela verkställighetsföreskrifter om uttag av premiepension (RFFS 2000:24). förvaltaren ingår samarbetsavtal med PPM. Fondförvaltarens åta- ganden är i huvudsak följande: att på PPM:s uppdrag och i enlighet med bestämmelserna i de allmänna villkoren försälja eller lösa in andelar i de fonder som för fondförvaltarens räkning är registrerade hos PPM, att till PPM rapportera kostnader som tagits ur en fond på det sätt som PPM vid var tid anvisar, att lämna en rabatt (prisreduktion) till PPM på de förvaltnings- avgifter som tas ut ur fonderna, att gentemot PPM inte tillämpa några insättnings- eller uttags- avgifter eller uppställa några krav på minsta belopp för handel i en fond, och att löpande hålla PPM informerad om omständigheter som kan ha betydelse för samarbetet mellan parterna, såsom ändrade administrativa rutiner, bryttider för handel, planerade fusioner m.m. I samarbetsavtalet med tillämpas samma avtalsvillkor i för- hållande till samtliga fondförvaltare. har alltså formen av ett standardavtal, vilket motiveras av administrativa skäl och intresset av att behandla alla fondförvaltare lika. De formella kraven för att en fond skall registreras för delta- gande i premiepensionssystemet är följande: en fond som hör hemma inom EES skall uppfylla kraven i EG:s s.k. UCITS-direktiv,11 att fonden är godkänd av eller anmäld till enligt lagen om investeringsfonder, och att fonden uppfyller samtliga krav som stadgas i de allmänna villkoren i samarbetsavtalet. En fond som inte hör hemma inom EES kan, efter yttrande från , bli aktuell för registrering om fonden uppfyl- ler krav motsvarande de som ställs i UCITS-direktivet. UCITS-fonder är värdepappersfonder enligt lagen om invester- ingsfonder och är den helt dominerande fondkategorin på den svenska marknaden. Alla större kända fonder där merparten av all- mänhetens fondsparande ligger är UCITS-fonder. 11 UCITS står för engelska Undertakings for in . För en närmare genomgång av de krav som UCITS-direktivet ställer upp, se prop. 2002/03:150 En lag om investeringsfonder. UCITS-direktivets regler syftar till att tillhandahålla ett grund- läggande konsumentskydd för spararnas fondandelar. Direktivet innehåller därför regler om bl.a. auktorisation av fondförvaltaren och dess organisation, regler om information till andelsägarna samt placeringsbestämmelser. I det senare avseendet skall fondförvalta- ren tillämpa principen om riskspridning samt ge spararna möjlighet att få sina andelar återköpta eller inlösta av fonden12. Medel som ingår i en UCITS-fond får enligt direktivet och lagen om investeringsfonder placeras i aktier och andra värdepapper. Dock får fondmedlen som huvudregel inte placeras till av fondvärdet i en enskild tillgång. Fonden får dock ha upp till fyra innehav där exponeringen i varje innehav uppgår till av de samlade tillgångarna. Detta innebär att en UCITS- fond som ligger precis på dessa gränser måste ha minst 16 olika in- nehav.13 En fond som ingår i premiepensionssystemet måste fortlöpande uppfylla kraven för registrering. Om en fond inte längre uppfyller kraven för registrering kommer fonden att avregistreras hos PPM. En konsekvens av att systemet är öppet, är att PPM vid en eventuell registrering inte skall göra någon bedömning av om fon- den i övrigt är lämplig att ingå i systemet. PPM skall t.ex. inte göra någon kommersiell bedömning av fonden och kan inte heller avvisa en fond på den grunden att motsvarande fonder redan tillhanda- hålls i systemet av andra fondförvaltare och därför inte behöver finnas med i sortimentet.14 Avgifter för köp eller inlösen som tillfaller fondförvaltaren eller annan får inte tillämpas mot PPM. Premiepensionssystemet har attraherat ett stort antal fondför- valtare och fonder. Antalet fonder uppgick vid utgången av sep- tember 2005 till 705 och dessa fonder förvaltades av 82 fondbolag. 12För närvarande diskuteras och förbereds ett nytt UCITS-direktiv inom EG-kommissio- nen. Detta arbete omfattar bl.a. ytterligare klargöranden angående de tillgångar som skall vara tillåtna. En av grundpelarna i UCITS-direktivet är att en fond främst skall investera i likvida, finansiella instrument, men det finns ett behov av att ta till vara den utveckling på de finansiella marknaderna som framför allt sker beträffande private equity och hedgefonder. har föreslagit att ny lagstiftning beträffande tillåtna tillgångar skall antas –. avser även att föreslå nya rekommendationer om derivat och standardiseringen av fondinformationen i de s.k. för- enklade prospekten. 13Andra fonder, t.ex. svenska s.k. specialfonder (tidigare benämnda nationella fonder) är emellertid inte tillåtna i premiepensionssystemet. 14Det finns dock undantag från denna princip. Premiepensionsmedel får inte placeras i en fond som kan dela ut medel till andra än andelsägare i fonden. Regeln träffar i första hand s.k. ideella fonder, som delar ut medel till olika ideella ändamål. Sådana fonder kan således inte registreras hos PPM. PPM har sedan starten beslutat begränsa det antal fonder en fond- förvaltare får ha registrerade i systemet. En fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade i premiepensionssystemet. När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp, får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i gruppen. Delfonder (s.k. sub-funds) skall i detta samman- hang räknas var för sig. Sjunde AP-fonden lyder under samma övergripande regelverk som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna15 (utom så vitt avser pla- ceringsreglerna), och dessutom under tillämpliga delar av lagen om investeringsfonder.