sou · GTB3116 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom en lagändring 1917 stadgades att den som inte hade renskötselrätt inte fick äga mer än 20 renar. I renbetslagen 1898 fick lappbyarna rätt att åter tillämpa principen med lappskatteland. Regler om ensamrätt till landområden fick nu införas i så kallade byordningar och den som överträdde dem kunde bötfällas. Renskötseln blev åter ordnad i sydligaste och sedan man återinfört ordningen med lappskatteland. Men fick inte rätt att inrymma nya samer på landen. Denna orimlighet ledde till att över hälften av dem som stod upp- förda som skattskyldiga för lappskatteland i var antingen döda eller hade slutat med renskötsel. Några nya fick inte ta deras plats i skattelängderna. Detta ledde till att lappskatten av- skaffades i Norr- och 1928. Med den försvann också lappskattelanden. spred sig nya metoder för fjällrenskötseln söderut. De var inte avpassade för systemet med lappskatteland. Lapp skall vara lapp Omkring var renskötseln reserverad för samerna. Dessutom fanns lagar och förordningar som reglerade renskötseln och tjänstemän som övervakade den. Enligt politikerna var renskötsel samernas enda möjlighet att för- sörja sig själva. Därför vidtogs flera åtgärder för att hålla dem kvar i renskötseln. skulle nomadiserande samers barn gå i en skola som var väsentligt sämre än folkskolan. Detta för att de inte skulle få lära sig för mycket och få smak för civilisationen. Man gjorde också allt för att hindra samerna från att bosätta sig i hus, något som ansågs förslappa dem så att de tappade lusten för det hårda renskötselarbetet. Samerna fick inte heller stöd till kronotorp och kolonat på samma villkor som andra första decennier. Denna politik väckte allt starkare opposition, både bland samerna och i . En regeringsproposition som ytterligare skulle för- stärka den så kallade lapp-skall-vara-lapp-politiken slutade i en kom- promiss i 1917. Oppositionen fick igenom att hela same- politiken skulle utredas, med bland annat samisk medverkan. Oppo- sitionen fick också igenom ett anslag till en stor konferens där sa- merna kunde samlas och diskutera sina angelägenheter. Ett försök att starta en samisk intresseorganisation hade gjorts allra första år. Efter riksdagsbeslutet kunde delega- ter från hela det samiska området samlas till ett landsmöte i Det fick stor betydelse för samernas fortsatta organisations- strävanden. Den politik som präglades av att lapp skall vara lapp saknade förankring i verkligheten i flera avseenden. Men en del politiker för- sökte länge förneka det faktum att alla samer inte kunde leva på ren- skötsel. Allt fler utredningar visade att en stor del av samerna måste försörja sig på annat sätt och att många av dem levde i yttersta armod. För uppstod nu ett nytt problem. Renskötseln var re- serverad för samerna, men övergavs den av många samer. Skulle de ändå betraktas som samer och få del av de rättigheter som var för- knippade med renskötseln? Svaret blev nej. Om inte samerna gjorde som staten förväntade sig var de inte heller riktiga samer. Redan i samband med kompromissen vid riksdag infördes ett tillägg i renbeteslagen. Där stod att lapp var den som hade lapsk här- stamning, men endast såvitt fadern eller dennes fader drivit rensköt- sel såsom stadigvarande yrke, utan att bruka hemman eller nybygge. Det var första uttrycket för den rennäringsadministrativa defini- tionen av same. Den blev ytterligare markerad i den nya renbeteslag som utfärdades efter ett flertal utredningar. Där fastslogs att med lapp menas den som har renskötselrätt, och renskötselrätt har en- dast den vars närmaste förfäder varit enbart renskötare. utan renskötselrätt skulle betraktas som övrig befolkning. Om en kvinna med renskötselrätt gifte sig med en man utan renskötselrätt förlo- rade hon sin renskötselrätt. Detsamma gällde inte för män. Lagen var i kraft till 1971. Statsvetaren har sammanfattat utvecklingen så att enligt lag måste man vara lapp för att vara renskötare, enligt lag måste man vara renskötare för att vara lapp. I övrigt byggde lag på samma principer som de tidigare lagarna med skillnaden att reglerna blev strängare och mer preciserade. Enligt lag hade myndigheterna rätt att besluta om tvångs- slakt av renar. Den bestämmelsen hade införts för att sätta ytterligare press på samer att flytta söderut från de nordligaste delarna av det svenska renskötselområdet. Bakgrunden var att ett stort antal samer från norsk sida tvingats bosätta sig där efter en serie gräns- stängningar för renbete mellan och . Samerna i lät sina renar sommarbeta i med stöd av gränstraktaten . Efter unionsupplösningen 1905 ville inskränka de svenska renarnas bete. Den konvention som förhand- lades fram inskränkte betesmarkerna i och myndigheterna ökade pressen för att få samerna att flytta söderut. Konventionen trädde i kraft , men många samer var fortfarande ovilliga att flytta. Genom lagen om tvångsslakt 1925 fick myndigheterna till slut ett effektivt påtryckningsmedel. Förflyttningen söderut pågick i etapper under uppemot tre decen- nier . Samerna norrifrån hade en renskötsel- teknik som var svår att förena med den som bedrevs längre söderut. Det ledde till konflikter mellan olika samegrupper. Även hötrampsproblemet hade växt efter en serie mycket goda år för renskötseln. Myndigheterna försökte först ingripa med tvångsmedel. I /Arvidsjaursom- rådet tvångsslaktades 7 262 renar 1931. En utredning arbetade med frågan , men problemen blev snart inaktuella. Två katastro- fala vintrar reducerade kraftigt antalet renar och den nordliga renskötselmetoden började tillämpas av alla samer. Bestämmelsen om tvångsslakt avskaffades först . Efter krisåren var det många, även bland ledande samer, som tvivlade på renskötselns framtid. Men under andra världs- kriget blev den åter betraktad som en näring med framtidsutsikter. Efterhand urlakades också lapp-skall-vara-lapp-politiken och samer- na blev i allt högre grad jämställda med andra svenska medborgare. Ett nytt slags problem Den allmänna utvecklingen i inland har påverkat förut- sättningarna för samiskt liv. framträder en ny utvecklingstendens, som sociologiprofessorn sammanfattade på följande sätt i Samerna –ett folk i fyra länder (Prisma, 1979): Det inre av har blivit ett utflyttningsområde. De marginella småjordbruken läggs ned och skogsbrukets rationalisering skapar färre sysselsättningsmöjligheter. Samerna ingår i ett glesbygds- och utflytt- ningssammanhang och i och med att de lämnat sin självhushållning och ackulturationen utsträckts till majoritetsbefolkningens ekonomiska beteendemönster drabbas de på samma sätt som övriga glesbygdsinvånare. Glesbygderna och de små tätorterna där samerna nu i stor utsträckning är bosatta tenderar att försvinna [] Den kolonisering som en gång trängde undan samerna drar sig nu tillbaka. Men med sig riskerar den att dra samerna. Det blir inte på samma sätt som tidigare möjligt för samer att bo kvar i samernas bosättningsområden och arbeta i icke-samiska näringar. har också inneburit en ökad konkurrens mellan rennäringen och andra intressen. Vattenkraftsutbyggnader pågick under nästan . Flyttleder och renbetesland påverkades i vissa områ- den mycket starkt, ibland genom överdämning. För detta har samerna fått ekonomisk ersättning. Det allt mer storskaliga skogsbruket har påverkat både flyttning och renbeten. Också gruvor, torvbrytning, grustäkter, försvarsanläggningar (bl.a. i form av övningsfält), bygg- nation och en tilltagande turism har med skiftande styrka fått samma effekter. I det samiska samhällets nyare historia är utvecklingen mot bo- fasthet ett viktigt inslag. Köttproduktionen har blivit det domine- rande inslaget i rennäringen. Den extensiva renskötseln, som tillåter att renen strövar friare och som tidigt fanns i de nordligaste delarna av renskötselområdet, har fått genomslag i hela renskötseln. Vägar och järnvägar har fått stor betydelse. Motoriseringen har utvecklats starkt genom snöskotrar och andra terrängfordon, lastbilar, motor- cyklar, helikoptrar och flygplan. Traditionellt boende har ersatts med ett boende som i hög grad liknar samhället i stort. Den samiska befolkningen, även i renskötande familjer, arbetar ofta helt eller delvis i yrken utanför rennäringen. Samspelet med det övriga samhället har blivit starkare genom både gemensamma strukturer i stort och gemensamma infrastrukturer. Det är mot denna historiska bakgrund man skall se många av de konflikter som fortfarande lever, särskilt på jaktens område. Begrepp som rättslöshet och stöld av land förekommer flitigt. I många byar arbetar man intensivt med att skriva sin egen historia och göra sina egna rättstolkningar. Formliga depåer av dokument har byggts upp. Vi har fått ta del av många av dessa dokument. Den historiska rollen för jakt och fiske Jakten och fisket var som redan antytts viktiga verksamheter för för- sörjningen i inland. Fisket bedrevs främst med nät och not. bytte samerna till sig avsevärda mängder hampa mot pälsverk. Tvister om fiskevatten är också vanliga i dom- böckerna. Även jakten var viktig, men när vi får mer kontinuerliga serier av bedömningar framhålls inte jakten som en särskilt framträdande näring. Vildrenen och bävern utrotades mot seklets slut. Älgen vandrade in i först under senare de- len av . Bestånden varierade till att börja med kraftigt efter- som man kunde ränna ifatt älgen på skidor under snörika vintrar, särskilt med skarföre. När älgen sjönk samman utmattad sköt man den eller slog ihjäl den med en yxa. I fanns älgen sedan gammalt, men exempelvis under den stora snövintern 1860–61 utro- tades praktiskt taget hela stammen och det dröjde omkring innan den hade återhämtat sig. Mönstret var detsamma i Lappmar- ken, men efter fridlysningsperioder och intensifierad bevakning mot tjuvjakt blev älgen etablerad där sista decennium. Då hade också allt fler insett att jakt med hund var det mest rationella sättet att tillgodogöra sig djurets kött. Småviltsjakten var givande under fågelåren då i stort sett hela befolkningen ägnade sig åt snarning och stora mängder ripa frakta- des till olika marknader. Men de som gjorde årliga bedömningar av jaktutfallet underströk att dessa år var tämligen ovan- liga och att tillgången på småvilt genomsnittligt var ganska måttlig. Jakten på stora rovdjur var närmast en plikt och deras pälsverk kunde ge en vacker extraslant. Det gällde också räv och ekorre. Men allmänt sett bör man inte överdriva jaktens betydelse i inland . Det var också ganska ovanligt att man tvistade om jaktfrå- gor inför tinget. började bönder från kustlandet göra långa fiske- expeditioner in i . Kronan menade att bönder skulle ägna sig åt lantmannanäringar och höjde skatten för fisket i fjällträsk . Efterhand uppstod folkbrist i kustlandet på grund av knektutskrivningar och missväxter och lappmarksfärderna upphörde. När kronan började uppmuntra nybyggare att slå sig ner i Lapp- marken hade samerna en mycket stark rätt till sina lappskatteland. Nybyggarna fick ingen rätt till jakt och fiske över huvud taget utan måste göra enskilda uppgörelser med innehavaren av lappskattelandet. I nybyggesplakatet fick nybyggaren rätt att jaga och fiska inom från nybygget, men det var bara till husbehov och inte med ensamrätt. Samens rätt till landet var fortfarande överordnad nybyggarens. I hade samerna en liknande rätt på sina skattefjäll. Maj:t avbröt avvittringen 1841 markerades den ytterligare och var i kraft till dess vi får den moderna regleringen av jakt och fiske i renbeteslagen 1886. I blev förhållandena mer obestämda. Rättsläget för- ändrades i grunden när segrade i maktkampen med häradsrätten och tog över hanteringen av lappskattelanden omkring . Det ledde till att innehavarnas rättigheter efter- hand försvagades och till att landen avvecklades. Denna process blev utdragen och genomfördes norrifrån i . I fanns lappskatteland kvar ända till 1928. I nuvarande forskningsläge har vi inte säker kunskap om hur sa- rätt till jakt och fiske utvecklades i under 1800- talet. Förhållandena kan dessutom ha varierat eftersom rätten till lappskatteland inte var densamma överallt. Det förefaller som om häradsrätterna och upprätthöll en särskild rätt för inne- havaren av ett lappskatteland åtminstone fram till mitten av seklet. En riksomfattande fiskeristadga 1852 fastslog att fisket var fritt på oavvittrad mark. En liknande stadga för jakt kom 1864. Hela Lapp- marken var då oavvittrad. Samernas rätt hade glömts bort i dessa stadgor, konstaterade en utredning . Möjligen betraktades jakt och fiske som fria för både samer och nybyggare under några decennier , men denna fråga kräver ytterligare forskning. I renbeteslagen 1886 fastslogs den rätt till jakt och fiske som i princip blivit gällande. Mycket tyder på att renbeteslagens stadgan- den inte respekterades i under några decennier efter 1886. Inte ens de tjänstemän som skulle upprätthålla lagen verkar ha fullgjort sina plikter. Jakt och fiske fortsatte att betraktas som fria . En ändring i jaktlagen 1927 och den nya renbeteslagen ökade sedan medvetenheten om vad som gällde, både hos tjänstemän och hos allmänhet. Jaktens och fiskets historia har behandlats utförligare av i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005: 79). Några ytterligare drag i den rättsliga utvecklingen Ser man på rättsutvecklingen för samerna och rennäringen i ett långt historiskt perspektiv så kan man konstatera att den har präglats av successiv förändring. Den svenska staten har inte fört några erövringskrig. Inte heller har man på annat sätt erövrat området genom militär styrka. Medlen har i stället varit ekonomiska och kulturella. Det har lett till att samerna i motsats till exempelvis de kanadensiska urbefolkningarna inte heller vid en bestämd tid kunnat sluta avtal med en ockuperande eller koloniserande makt. Det finns inga historiska fördrag med var- aktig betydelse. Alla rättsbestämmelser är ensidigt beslutade av den svenska staten. Inte heller finns i som i somliga andra länder, t.ex. , en tradition i form av en rättsutveckling genom domstolsförfarande (case law). kan det ha varit en trygghet för de samiska intres- sena, men under andra tider säkert en nackdel. Utslagen i flera av- görande mål, t.ex. skattefjällsmålet och Härjedalsmålet, har upplevts som stora motgångar av samerna. Till rättsutvecklingen hör också de omvärderingar som har skett. Länge fanns en betoning av att äganderätten, dvs. möjligheten för en enskild människa att äga mark eller vatten, skulle vara främmande för ett genuint samiskt sätt att se på tillvaron och naturen. Den för- härskande uppfattningen hos expertisen var att det även från rättslig utgångspunkt var omöjligt att tänka sig en samisk äganderätt till mark och vatten. Rättshistorikern forskningsarbete, som presenterades på svenska , fick stort inflytande på uppfattningen av dessa frågor. Hon konstaterade att samerna ti- digt upplevde sig själva som ägare till de land och de vatten som de förfogade över, något som länge accepterades av häradsrätten. Samer- nas rätt överensstämde i så måtto med den rätt som skattebönderna hade till sin jord. Korpijaakko Labbas slutsatser innebar att man inte i fortsättningen kunde använda de tolkningar av samernas rättsliga ställning som dittills varit förhärskande. Rennäringen har reglerats genom fyra på varandra följande lagar under de senaste drygt hundra åren: renbeteslag, renbeteslag, renbeteslag och rennäringslag. lag angav att renbetesrätt förutom inom lappmarkerna och renbe- tesfjällen även omfattade övriga trakter som efter gammal sedvana besökts. Samernas rätt till skogsfång i samband med renskötsel reg- lerades också, liksom skyddet för flyttningsväg samt rätt till övrig renflyttning. Det föreskrevs vilka delar av renbetesområdet som skulle indelas i lappbyar och vilka samer som skulle höra till byn. Vidare reglerades frågor som rörde skador av renar på grödor samt skador som drabbade renskötseln. Samernas rätt till jakt och fiske inom lapp- marken och för dem avsatta land (renbetesfjällen) angavs, dock utan att de fick möjlighet att överlåta eller upplåta denna rätt till annan. Däremot kunde efter att ha hört berörda samer upp- låta rätt till jakt och fiske under förutsättning att det skedde utan skada för samerna. Avgifter från dessa upplåtelser skulle användas till förmån för samerna. renbeteslag innebar inte några avgörande förändringar i fråga om renskötselns villkor, inte heller i fråga om samernas rätt till jakt och fiske. Utmärkande renbeteslag var detaljregle- ringen av samernas renskötsel, byggd på samma grundläggande syn- sätt som präglat 1886 och lagar. Självbestämmande över ren- skötseln saknades helt lag. Gruppen samer med rensköt- selrätt reducerades kraftigt i jämförelse med tidigare renbeteslagar. Fjäll- och skogsrenskötseln definierades, varvid skogsrenskötseln i högre grad underordnades såväl jordbruket som fjällrenskötseln. Samerna hade även enligt lag rätt att jaga och fiska inom byns betesområde då renskötsel var tillåten där. Den nu gällande rennäringslagen innebar en modernise- ring. Resterna av ordningen med lappfogdar mönstrades ut ur lagstift- ningen och renskötarna fick större möjligheter till självbestämmande. Även rennäringslag präglas emellertid i hög grad av detalj- styrning av renskötseln. För att åstadkomma ett ökat självbestäm- mande innehåller dock lagen en organisation av samebyn som i stora drag påminner om reglerna för ekonomisk förening. har man också velat se samebyn som en ekonomisk förening. Så är emeller- tid inte fallet, samebyn är en samfällighet vars verksamhet fullt ut regleras av rennäringslagen. Genomgående för de olika lagar som berörts här är att mark kan upplåtas för annat ändamål än renskötsel endast om det inte innebär intrång eller skada för renskötseln. Även upplåtelse av jakt och fiske har gjorts beroende av att de inte medför fara för tillgången på vilt och fisk och kan ske utan besvärande intrång för samerna. Det har också varit klart uttryckt att intäkter från upplåtelserna skall använ- das till förmån för samerna. Den rättsliga utvecklingen i fråga om ägande och brukande av mark och vatten är oklar. nämns marken ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjäl- len som mark som står under statens omedelbara disposition. I ren- näringsförordningen kallas däremot denna mark för statens mark. Det kan jämföras med att renbeteslag uttryckligen betecknade denna mark som reserverad för samernas uteslutande begagnande, ett ställningstagande som upprepades ända , men som – i vart fall om det skall tolkas bokstavligt – i fråga om jakträtten återtogs . fjälljakts- och fjällfiskereform uppfattades av samerna som ett allvarligt intrång i den samiska jakt- och fiskerätten. I detta kapitel analyseras nu gällande regler om jakt och fiske. Vårt uppdrag avser som vi påpekat tidigare en rättighetsfråga med oklara rättsliga grunder. Det har medfört att det regelverk som behandlar frågan också är oklart. Det är dessutom komplicerat och allmänt hål- let. Lagstiftaren har överlåtit åt länsstyrelserna att genom sin tillämp- ning ge regelverket ett innehåll. Därtill kommer att förhållandena i de olika länen skiljer sig åt. Följden har blivit att de olika länsstyrel- serna tillämpar regelverket på skilda sätt. Vi beskriver här regelverket och dess tillämpning i de olika länen samt jämför tillämpningen. I 3.1 analyserar vi samebymedlemmars och markägares jakt- och fiskerätt. 3.2 är en analys av de icke renskötande samernas situation. 3.3 är en redogörelse om jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. 3.4 är en summerande analys av tillämpningen av gällande rätt. En utförligare beskrivning finns i bilaga 3. Slutsatser om rättsläget och tillämpningen dras i 3.5. 3.1Samebymedlemmars och markägarens jakt- och fiskerätt- en analys 3.1.1Samebymedlemmars jakt- och fiskerätt Vi har redogjort för på vilka grunder samebymedlemmar och andra har en jakt- och fiskerätt. När det gäller samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är den formaliserad i 25 § rennäringslagen. Innebörden är att en medlem i sameby har rätt att jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna när ren- skötsel är tillåten där. Detsamma gäller medlem i sameby som tillfäl- ligt uppehåller sig inom annan samebys betesområde för renskiljning eller annat ändamål som har samband med renarnas skötsel. I det senare fallet får dock jakt och fiske endast ske för eget uppehälle. Den arbetsmässigt tyngsta och från flera utgångspunkter svåraste frågan i våra direktiv är hur samebymedlemmars jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens jakt- och fiskerätt. Denna fråga för- dunklas av att innebörden av samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är oklar. Till oss har såväl markägarföreträdare som jakt- och fiske- föreningar framfört att samebymedlemmars nuvarande rätt av olika skäl är begränsad. Vi kommer här att gå igenom dessa oklarheter. Vi kommer sedan att sammanfatta vad som enligt vår bedömning utgör det juridiska problemet. Det har till en början ifrågasatts om samebymedlemmar har rätt att jaga och fiska även för försäljning. Vidare är begreppet utmark inte klart. Från jakt- och fiskeorganisationer har anförts att det även av andra skäl skulle vara oklart var samebymedlemmar får lov att jaga. En uppfattning är att samebymedlemmar bara har rätt att jaga och fiska på den plats där de just för tillfället uppehåller sig med sina re- nar. Skälet skulle vara att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt his- toriskt varit en del av renskötseln. En annan uppfattning är att same- bymedlemmar inte har en jakträtt utan en jaktutövningsrätt. Jaktut- övningsrätt skulle vara en svagare rätt än jakträtten. Grunden för detta synsätt har utvecklats av i boken (1940). I denna står det att det skulle finnas en skillnad mellan jakträtt och jaktutövningsrätt. Jakträtten ger den rättsligt skyddade befogenheten för någon att råda över jakten på ett visst område. Däremot ger jaktutövningsrätten bara befogenhet att utöva jakt. Som ett exempel anförs att den som bjuder in en jaktgäst inte avhänder sig rådigheten över jakten. Detsamma gäller den som upp- låter sin jakträtt genom kortförsäljning. Om samebymedlemmarnas rätt skriver följande: Det är klart, att den rätt till jaktutövning, som under vissa förhållanden tillerkänns lapp nedanför odlingsgränsen, icke innefattar sådan rådighet över jakten, att man kan tala om någon lapparnas jakträtt i detta ords tekniska bemärkelse. Det är endast en jaktutövningsrätt, som de fått sig tillerkänd. Här är det ägaren till marken, kronan eller enskild, som råder över jakten med den inskränkning, som vållas av medgivandet åt lapparna. Det enda fall, då en vidsträcktare rätt kunde ifrågasättas tillkomma lappar- na, är då det gäller områdena ovan odlingsgränsen, dvs. de områden, som i den mån de ej särskilt disponerats gå under benämningen de till lappar- nas uteslutande begagnande anvisade områden. Därutöver har markägarföreträdare i samtal med oss hävdat att same- bymedlemmar inte skulle ha rätt att jaga älg. En sådan jakt skulle inte kunna vara grundad på urminnes hävd, eftersom älgjakten till stora delar uppstått under detta sekel. Sammantaget skulle därmed samebymedlemmars jakträtt vara om- stridd i flera avseenden. Inledningsvis bör påpekas att det av 25 § rennäringslagen följer att medlem i sameby får jaga och fiska för såväl eget uppehälle som för- säljning i den egna byns område. I en annan sameby än den egna gäller jakt- och fiskerätten bara för det egna uppehället. Vi kommer att återkomma till innebörden av termen utmark. Det kan dock noteras att länsstyrelserna vid sin nuvarande tillämpning av regelverket utgår från att utmark skulle vara motsatsen till inäga. Övriga oklarheter tycks ha sin grund i att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är reglerad i lag, men dessutom grundas på urminnes hävd. Det förhållandet att samebymedlemmars rätt följer av både ur- minnes hävd och lag skulle kunna innebära att rätten är längre gående än vad lagen anger.