sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi har så här långt i arbetet inte explicit behandlat frågan om statens roll som ägare av Posten och ägarskapets betydelse för ut- vecklingen på postmarknaden i . Frågan har endast berörts kortfattat i avsnitt 6.6 i samband med vår analys av liberaliseringens samhällsekonomiska effekter. Även om det inte direkt ingår i vårt uppdrag att aktualisera ägarfrågor, vill vi ändå lyfta fram några frå- geställningar som bl.a. hänger samman med statens roll som ägare till företag som tidigare haft formella monopol på marknaden. De konkurrensrättsliga tvister mellan Posten och CityMail som pågick under större delen av hämmade enligt vår be- dömning konkurrensen i ett kritiskt skede av liberaliserings- reformen. Den dominerande aktörens (Postens) agerande motverkade åtminstone kortsiktigt reformens ursprungliga syfte. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas huru- vida staten verkligen utnyttjade sin ägarroll och utövade tillräckligt ägarinflytande över Postens agerande. Uppdelningen av ansvaret inom regeringen mellan ägarpolitik å ena sidan och sektorpolitik å den andra kan, just i detta sammanhang, ha lett till att den ena han- dens agerande, eller icke-agerande, motverkade den andra handens avsikter vilket sammantaget inte kan anses vara ett tillfredsställande resultat. Inom teleområdet har det statliga ägandet successivt förändrats genom bl.a. börsintroduktionen av och därefter samgåendet mellan och finska Sonera. har det gjorts omfattande förändringar av och högsta ledning. På postområdet har förändringarna i dessa avseenden inte varit lika drastiska, även om det gjorts omfattande omstrukture- ringar internt inom Posten. kommer staten som ägare av Posten att ställas inför en rad komplexa frågor av strategisk karaktär. De rör t.ex. Postens långsiktiga ekonomiska uthållighet mot bakgrund av vikande brevvolymer, ställningstaganden om fusioner, ingående i partnerskap och uppköp på en allt mer internationell paket- och logistikmarknad och ett eventuellt gemensamt nordiskt agerande för att skapa ett större marknadsområde för posttjänster i våra re- lativt sett glest befolkade länder. Dessa frågor berör i sin tur om- fattningen av statens ägande i Posten . Ägarstrukturen kan i sig vara en faktor som har betydelse för Postens utveckling som företag liksom för postmarknadens långsiktiga effektivitet. Enligt den nuvarande ordningen i den statliga ägarstyrningen tillhör Posten den grupp statliga företag som anses verka med fullt marknadsmässiga villkor och krav. Regleringen på postom- rådet utgör heller inte längre något hinder för att förändra statens ägande i Posten. 10 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningen bedömer att förslagen inte får några negativa konse- kvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer inte heller att förslagen får några negativa konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för kommunernas verksamhet. Därför kommer inte någon detaljerad bedömning av konsekvenserna avseende dessa aspekter att redovisas. 10.1 Konsekvenser för små företags villkor Redogörelsen i kapitel 8 visar hur företagens genomsnittliga konsum- tion av porto ser ut i relation till företagens storlek. Utredningen kon– staterar i detta sammanhang att det inte finns något skyddsbehov som i tillräcklig omfattning motiverar ett pristak. Mot denna bakgrund föreslås i avsnitt 9.8 att den nuvarande pris- regleringen med pristak upphävs. Alla priser för den samhällsom- fattande posttjänsten skall fortsatt vara rimliga och grundade på kostnaderna. Enstaka försändelser skall befordras till enhetliga pri- ser. Utredningens förslag kan innebära att portokostnaderna för små företag stiger, men inte ens en så stor höjning som 30-procent torde vara avgörande för de genomsnittliga småföretagens förut– sättningar. Utredningen bedömer att stora portohöj– ningar inte är troliga, inte minst med hänsyn till möjligheterna till elektroniska alternativ. Dock är inte småföretagen någon homogen grupp, och det finns företag som kan komma att drabbas hårt av en eventuell porto- höjning. Detta gäller särskilt postintensiva företag som i sin verk- samhet är starkt beroende av Postens tjänster och som inte har möjlighet att använda sig av andra postoperatörer. Många av dessa företag bedriver sin verksamhet i glesbygdsområden där Posten är den enda befintliga operatören. En avveckling av pristaket för den samhällsomfattande posttjänsten, i kombination med kravet på icke-diskriminerande särskilda villkor, innebär dock att utrymmet för nya konkurrenter på främst lokala marknader ökar. Ett ökat konkurrenstryck motverkar enligt utredningens bedömning even- tuella portohöjningar pga. pristakets avskaffande. Utredningens samlade bedömning är att fördelarna av ett ökat konkurrenstryck på postmarknaden överväger nackdelarna av att pristaket avskaffas. I allmänhet bör en ökad konkurrens leda till lägre priser för posttjänster även för små företag. Utredningens förslag i avsnitt 9.5 vad gäller anmälningsplikt för postboxföretag kan leda till en något ökad administration för dessa företag samt eventuellt till något ökade kostnader eftersom anmälningsplikten föreslås kunna förenas med en avgift (se avsnitt 9.11.5). Dessa nackdelar bör dock uppvägas av fördelarna i försla- get i avsnitt 9.9.1, dvs. att dessa företag skall få rätt till egna post- nummer för sina boxanläggningar. Detta bör kunna innebära bättre verksamhetsförutsättningar för de företag som driver postboxan- läggningar. Förslaget i avsnitt 9.7.5 om icke-diskriminerande särskilda vill- kor är ett av flera förslag som enligt utredningen kommer att stärka förutsättningarna för de små postoperatörernas verksamhet. Detta förslag är tänkt att underlätta för uppkomsten av fler operatörer och att dessa på icke-diskriminerande villkor skall kunna vidare- sända försändelser utanför det egna distributionsområdet med den operatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Även förslagen i avsnitt 9.9.4, om bestämmelserna vid eftersänd- ning utanför operatörens eget utdelningsområde, bör påverka de små företagens förutsättningar på ett positivt sätt. 10.2Konsekvenser för offentlig service i olika delar av landet Konsekvenserna av utredningens förslag för offentlig service i olika delar av landet bör inte bli särskilt omfattande. I avsnitt 9.7.4 före- slås att den samhällsomfattande posttjänsten skall ha samma om- fattning som . Detta innebär att ett grundutbud av brev- och pakettjänster även fortsättningsvis skall tillhandahållas till rimliga priser i alla delar av landet. Enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. 10.3 Kostnader för staten och förslag till finansiering Utredningens förslag i avsnitt 9.7.9 om att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av denna, inne- bär i sig inga kostnader för staten. Detta förslag utgör i stället en gräns för hur stort åläggande som kan läggas på den operatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Utredningen bedömer dock inte att någon sådan upphandling är aktuell, och vi lämnar inte heller förslag på något genomförande av en sådan upphandling. Förslaget bedöms därför inte leda till några ekonomiska konsekvenser. Utredningens förslag om nya krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst innebär nya uppgifter för PTS. Slopan- det av prisregleringen kan innebära att PTS behöver öka insatserna för att tillförsäkra att priserna för den samhällsomfattande post– tjänsten grundas på kostnaderna. PTS tillsyn av postmarknaden finansieras med avgifter som tas ut med stöd av postlagens 18 §. Utredningen bedömer att de nya och ändrade uppgifterna i huvudsak kan inom ramarna för den nuvarande avgiftsfinansieringen. Även hanteringen av obeställbara brev finansieras med avgifter från postoperatörerna. Utredningen bedömer att förslagen i avsnitt 9.10 om ändrade bestämmelser för obeställbara brev i ett inledande skede kan leda till en ökad hantering hos PTS. är det dock sannolikt att den ändrade hanteringen leder till att antalet ofrankerade och underfrankerade brev minskar, och därmed att mängden obeställbara brev som hanteras av PTS åter minskar. En större mängd obeställbara brev än vad som hanteras av PTS har tidigare hanterats inom nuvarande avgiftsram. Den förutsedda ökningen av volymen obeställbara brev i inled- ningsskedet kan leda till att avgiftsramen för PTS hantering av obe- ställbara brev övergångsvis behöver justeras. Osäkerheten om hur stor volymökningen blir gör det svårt att bedöma storleken på denna justering. Utredningen bedömer emellertid att det inte är nödvändigt att göra någon ändring av ramen för avgifter för PTS hantering av obeställbara brev , utan utvecklingen kan först avvaktas . Utredningen föreslår inte några statliga anslag för de nya och ändrade uppgifterna för PTS. I övrigt torde inte utredningens förslag påverka kostnaderna för staten. 10.4 Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Utredningens förslag syftar till att skapa en effektivare post- marknad i . Detta tar sig uttryck i flera enskilda förslag som berörs i övriga konsekvensanalyser. Genom att avskaffa pristaket, i enlighet med förslaget i avsnitt 9.8, tas en ineffektiv form av för- delningspolitik bort. Utredningen konstaterar att ett pristak för portokostnaderna inte är ett effektivt sätt att skydda de eventuellt återstående mycket små skyddsvärda grupperna. Fördelningspolitik är oftast mer effektiv om den bedrivs med hjälp av inkomstskatter och transfereringar – inte genom prisregleringar. En effektivare postmarknad främjas även via de förslag om icke-diskriminerande särskilda villkor som presenteras av utredningen i avsnitt 9.7.5. Utöver de förslag som tas upp i andra avsnitt bidrar den över- gång till utdelning i fastighetsboxar som förordas i avsnitt 9.7.8 till en mer effektiv utdelning av post, eftersom brevbärarna vid en så- dan ordning inte behöver gå upp i varje flerfamiljshus utan i stället bara delar ut posten i entréplanet. Förutom ökad effektivitet i ut- delningen så bidrar detta förslag även till en bättre arbetsmiljö för brevbärarna, vilket torde leda till minskad sjukfrånvaro i denna grupp med höga ohälsotal. En övergång till utdelning i fastighetsboxar kommer dock inledningsvis att leda till ökade inve- steringskostnader för fastighetsägarna för att installera dessa boxar. Genom att sträcka ut övergången till fastighetsboxar över en ganska lång övergångsperiod bedömer dock utredningen att de ex- tra kostnaderna för fastighetsägarna inte blir allt för tunga att bära. Det övergripande målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Statens viktigaste roll är att skapa goda grundförutsättningar, dvs. nödvändiga strukturer, för en hållbar tillväxt och en god servicenivå i alla delar av landet. Utredningen bedömer i avsnitt 9.7.4 att den samhällsomfattande posttjänsten bör ha samma omfattning som . Detta innebär att det även fortsättningsvis skall vara möjligt att ta del av ett grundut- bud av brev- och pakettjänster till rimliga priser i alla delar av lan- det. Enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. Utredningen anser vidare, i avsnitt 9.7.7, att tillsynsmyndigheten bör utfärda allmänna råd om utdelningsservicen för samhälls- omfattande posttjänster. Att låta PTS utfärda allmänna råd om det– ta bör ge förutsättningar för en större likvärdighet av utdelnings– formerna i framför allt gles- och landsbygdsområden än dagens system, där frågan i stället regleras i Postens egen utdelningspolicy. Totalt sett torde utredningens förslag medföra en oförändrad service i gles- och landsbygdsområdena. I frågan om hur den sam- hällsomfattande posttjänsten skall tillhandahållas bör förslagen kunna medföra en förbättring ur ett regionalpolitiskt perspektiv. 10.6Konsekvenser för brottslighet och det brottsföre- byggande arbetet Genom förslagen i avsnitt 9.10.3 försvåras för mindre seriösa före- tag att på ett otillbörligt sätt sända brev utan att betala det porto som krävs. Att betrakta dessa ofrankerade och underfrankerade brev som obeställbara antas göra det mindre intressant för oseriösa företag att via postoperatörer sprida sina försändelser utan att be- tala porto. Kommer inga, eller väldigt få, av breven fram till motta- garen, så lär det inte vara mödan värt att försöka skicka brev med exempelvis s.k. bluffakturor. Utredningens förslag i avsnitt 9.5, att den som mot avgift upp- låter utrymme i postboxanläggning till allmänheten skall vara skyl- dig att anmäla verksamheten till tillståndsmyndigheten, kan ha vissa positiva konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet. Kraven på tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten bör exempelvis kunna begränsa utrymmet för oseriösa företag som bedriver postboxverksamhet. 11.1Förslaget till lag om ändring i postlagen Bestämmelserna i denna lag syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet. Ett viktigt medel för att uppnå syftet skall vara att skapa förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvrid- ningar och omotiverade begränsningar. Alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser. Bestämmelsen är en ny portalparagraf och anger syftet med post- lagen. Syftesbestämmelsen är tänkt att ge vägledning vid tolk- ningen av lagen. Paragrafens första stycke anger lagens grundläggande ändamål. Dessa ansluter till de politiska målen för sektorn, se avsnitt 9.3. Med att posttjänsterna skall vara säkra avses att de skall ge ett gott integritetsskydd, förutom att de skall vara tillförlitliga. I paragrafens andra stycke omnämns medlen för att nå målen. Konkurrensaspekterna gör sig i lagen gällande beträffande bestäm- melsen i 5 d § postlagen om skyldigheten att göra det möjligt att försändelser som befordrats av en annan tillståndshavare kan nå egna anläggningar för postöverlämning till mottagare, liksom fler- talet av kraven enligt 7 a § på den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst utifrån utredningens förslag. I 16 a § post- lagen anges vissa frågor om avtal som tillståndsmyndigheten skall ägna särskild uppmärksamhet åt vid sin tillsyn. Dessa frågor utökas i och med utredningens förslag och är alla av konkurrensfrämjande art. I enlighet med de föreslagna politiska målen och postdirekti- vets krav på EU:s medlemsstater skall dock staten ta ett ansvar för att alla har tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser. Vad som omfattas av detta krav an- ges i 2 § postlagen. I den allmänna motiveringen har förslaget be- handlats i avsnitt 9.4. Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dess- utom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från motta- garen på att en försändelse har tagits emot. Bestämmelsen har utan ändringar flyttats från 1 § postlagen. Tillstånd enligt denna lag krävs för rätten att bedriva postverksam- het. Anmälan enligt denna lag krävs för att bedriva verksamhet som be- står av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift. Sådan anmälan behöver dock inte göras av den som har till- stånd att bedriva postverksamhet. Andra stycket är tillagt i paragrafen. Genom bestämmelsen införs en anmälningsplikt för den som hyr ut postboxar och liknande till allmänheten mot avgift. Genom kraven på att verksamheten skall vända sig till allmänheten, och att upplåtelsen skall ske mot avgift, utesluts framför allt den som hyr ut bostäder och lokaler i flerfa- miljshus och kontors- och industrifastigheter och som har installe- rat fastighetsboxar som är till för hyresgästernas post. Upplåtelsen av boxar i en sådan anläggning är knuten till hyresförhållandet och den vänder sig alltså inte till en bredare allmänhet. Dessutom beta- las i sådana fall normalt ingen särskild avgift för upplåtelsen av själva boxen, utan den ingår i hyran för lägenheten eller lokalen. De flesta postboxanläggningar innehas av postoperatörer. Genom att dessa bedriver tillståndspliktig verksamhet har tillståndsmyndig- heten ändå kännedom om dessa aktörer. De undantas därför från De är däremot inte undantagna från tillsynen. Se vidare kommentaren till 5 §. Anmälningsplikten skall inte vara betungande, utan den skall bara omfatta de uppgifter som krävs för tillsynen samt för den av- giftsskyldighet som följer av 18 § postlagen. Om anmälningsplikten inte fullgörs kan tillståndsmyndighen förelägga den anmälnings- pliktige att rätta till detta. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. I den allmänna motiveringen kommenteras förslaget i avsnit- ten 9.5.3 och 9.11.2. Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen be- stämmer (tillståndsmyndigheten). Anmälan enligt 4 § andra stycket skall göras till tillståndsmyndigheten. Sista meningen i bestämmelsen är tillagd. Den anmälan som före- skrivs i 4 § skall göras till tillståndsmyndigheten. Genom anmäl- ningsförfarandet ges tillståndsmyndigheten förutsättningar att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser som gäller upplåtelse av postboxanläggningar (jfr kommentaren till 5 §). Någon möjlig- het för tillståndsmyndigheten att förplikta en anmälningspliktig att upphöra med verksamheten finns dock inte enligt förslaget. Detta gäller oavsett om verksamheten är anmäld eller inte. För den all- männa motiveringen, se avsnitten 9.5.3 och 9.11.2. Postverksamhet och sådan verksamhet som består av att upplåta ut- rymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga in- tegritet upprätthålls. Genom ändringen i denna bestämmelse omfattas även verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmän- heten mot avgift av de allmänna kraven på tillförlitlighet och skydd för personlig integritet som enbart gällt för postverksamhet. Upplåtelse av postboxar till allmänheten mot avgift är inte post- verksamhet. Kraven är det enda som ställs upp i postlagen på den som bedriver sådan verksamhet. Kraven gäller även för sådana an- läggningar som innehas av någon som har tillstånd att bedriva post- verksamhet enligt postlagen. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet och upplåter postboxar till allmänheten mot avgift omfattas därför av kraven på tillförlitlighet och skydd för personlig integritet även när det gäller upplåtelse av postboxanläggning. Ge- nom att kraven enligt bestämmelsen är desamma för såväl post- verksamhet som upplåtelse av utrymme i postboxanläggningar får det inte någon betydelse vilken av verksamheterna en åtgärd hör till. Upplåtelse av postboxanläggning omfattas därmed också av den tillsyn som tillståndsmyndigheten bedriver över att kraven efter- levs. Genom att bestämmelsen tar sikte på upplåtelse av postbox- anläggning till allmänheten mot avgift och inte på den verksamhet som är anmäld, gäller bestämmelsen även om en anmälningspliktig inte har gjort anmälan eller om undantag från anmälningsplikten gäller pga. att det finns ett tillstånd att bedriva postverksamhet. Kraven på tillförlitlighet och skydd för personlig integritet när det gäller upplåtelse av utrymme i postboxanläggningar bör inne- fatta att det skall gälla ordning och reda i verksamheten och att postboxarna endast är åtkomliga för mottagarna, att de är åtkom- liga för mottagarna med regelbundna öppettider och att verksam- heten är organiserad så att det inte finns risk för förväxlingar av post och postboxar. Dessutom bör verksamheten vara så ordnad och anläggningen så beskaffad att obehöriga inte – med en rimlig grad av säkerhet – kan bereda sig tillträde till boxarna. Upphör verksamheten måste avvecklingen gå till så att kraven fullgörs fullt ut ända tills verksamheten är helt avvecklad. Viss ledning till hur innebörden av bestämmelsen skall tolkas bör kunna hämtas i förar- betena till bestämmelsen i samband med postlagens införande (prop. 1993/94:38). Förslaget kommenteras i den allmänna moti- veringen i avsnitten 9.5.3 och 9.11.2. får återkalla ett tillstånd, om 1.tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen, 2.tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet , eller 3.tillståndshavaren begär det. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i ett fall som avses i första stycket 1 meddela varning i stället för att återkalla tillståndet. Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur verksamheten skall avvecklas. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Bestämmelsen är ändrad – dels har bestämmelsen formulerats om så att återkallelsegrunderna i nuvarande första och andra stycket samlats i en uppräkning i första stycket, punkterna ett och tre, dels har en ny återkallelsegrund införts som innebär att ett tillstånd får återkallas om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet . Omformuleringarna av återkallelsegrun- derna i första stycket, punkterna 1 och 3 är inte avsedda att inne- bära någon ändring i sak. Punkt 2 däremot innebär att ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren inte bedriver någon verksamhet. Det krävs dock att tillståndshavaren har varit overksam . Bestämmelsen kommenteras även i avsnitt 9.6. Tillstånd enligt 4 § att bedriva postverksamhet får förenas med vill- kor om skyldighet för tillståndshavare 1.att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst enligt 2 § och på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 7 a §, 2.att på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 5 § första stycket, 3.att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av sär- skilda posttjänster, och 4.att beakta totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap. En samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är sär- skilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillstånds- myndigheten får meddela närmare föreskrifter om tillståndsvillko- ren. Hänvisningen i första stycket punkt 1 är ändrad eftersom bestämmelsen om samhällsomfattande posttjänst flyttas till 2 §. Det andra stycket är tillagt. Bestämmelsen innefattar en begräns- ning av hur betungande befordringsskyldigheter som någon får för- pliktas till genom tillståndsvillkor. Upphandling skall ske om kost- naderna för tillhandahållandet av tjänsten framstår som oskäligt be- tungande. Ett företag kan således inte förpliktas att utan ersättning tillhandahålla en tjänst som skulle innebära en oskälig börda för företaget. Vid denna bedömning får hänsyn tas till tjänsten som helhet. Att en tjänst är olönsam att tillhandahålla i viss glesbygd kan t.ex. kompenseras av att den är lönsam i tätare befolkade delar av landet. Om villkoren för tjänsten emellertid sammantaget leder till att det är oskäligt betungande att tvingas tillhandahålla den, kan den sam- hällsomfattande tjänsten inte säkerställas genom tillståndsvillkor utan att ersättning i så fall utgår. Huvudalternativet i ett sådant fall bör vara upphandling av de olönsammare delarna av tjänsten. Det kan t.ex. röra sig om postbefordran i glesbygd. Förslaget behandlas i avsnitt 9.7.9. Den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst enligt 2 § skall 1.tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostna- derna,