sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Arkeologisk undersökning av kloster i , . Foto: , RAÄ Visning av den arkeologiska undersökningen vid utanför , . Foto: , RAÄ Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor på det uppdrags- arkeologiska området. Utredaren skulle bl. a. göra en samman- fattande analys av verksamheten och tillämpningen av aktuella bestämmelser. I uppdraget ingick vidare att analysera förut- sättningarna för den verksamhet som bedrivs av Riks- antikvarieämbetets avdelning för arkeologiska undersökningar (UV) och lämna förslag om framtida organisation. förordnade dåvarande statsrådet lagmannen att vara särskild utredare. Som experter förordnades biträdande museichefen , projektchefen , avdelningschefen , ämnesrådet , antikvarien (till och med ). har även docenten respektive landsantikvarien varit förordnade som experter i utredningen. Kammarrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen . Utredningen har antagit namnet (Ku 2004:03). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Uppdrags- arkeologi i tiden (SOU 2005:80). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna, som i huvudsak delar den särskilde utredarens synpunkter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Bakgrunden till regeringens direktiv ...................................... 1.1.1 Behandling i riksdag och regering under 1990- 1.1.2 revisorers förslag till ................ 1.1.3 behandling av revisorers Avgränsningar i uppdraget ...................................................... Disposition av betänkandet..................................................... Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. ............................. Förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m............... Förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård ..... 2.4Förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional 2.5Förordningen (1998:305) om försöksverksamhet med ändrad fördelning av statsbidrag till regional 3.1.2 RAÄ:s avdelning för arkeologiska Länsmuseer och kommunala museer ...................................... Universitet och högskolor....................................................... VÅRA ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin............... Länsstyrelserna som beställare av uppdragsarkeologi............ 5.2.1 Gällande rätt, allmänna råd m.m. ................................. RAÄ:s uppföljningar/utvärderingar m.m.................... 5.2.3 Våra iakttagelser samt möjliga förklaringar till 5.3Länsstyrelsernas val av undersökare samt 5.3.1 Gällande rätt, allmänna råd m.m.................................. RAÄ:s uppföljningar/utvärderingar m.m.................... 5.3.3 Våra iakttagelser samt möjliga förklaringar till Länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter .............................. 5.4.1 Gällande rätt, allmänna råd m.m.................................. RAÄ:s uppföljningar/utvärderingar m.m.................... 5.4.3 Våra iakttagelser samt möjliga förklaringar till Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas 6.1.1 Uppgifter från länsstyrelser och 6.1.2 Uppgifter från och .................. 6.1.4 Faktorer som påverkat kostnadsutvecklingen .......... Exploatörernas utökade kostnadsansvar .............................. Våra iakttagelser och slutsatser ............................................. Den uppdragsarkeologiska verksamheten och dess syfte.... Det nuvarande syftet .................................................. Ett utökat syfte........................................................... 7.1.3 Förmedling en del av den arkeologiska undersökningen och exploatörens kostnadsansvar .. 7.2Statens åtagande för utförandet inom den 7.3Undersökningar av god vetenskaplig kvalitet till rimlig 7.3.1 Uppdragsarkeologiska undersökningar och En tydlig roll- och ansvarsfördelning.................................... Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten 8.1Riksantikvarieämbetets dubbla roller inom uppdragsarkeologin – en kort historik.................................. 8.2 Förutsättningar att skilja UV från RAÄ............................... Nuvarande samband mellan UV och RAÄ ............... 8.3Utgångspunkter för den statliga arkeologiska 8.4Alternativa verksamhetsformer för den statliga Anknytning till länsmuseer ........................................ Anknytning till universitet/högskolor ...................... uppgifter och roller inom uppdragsarkeologin .............. RAÄ:s framtida uppgifter och roll ........................................ Länsstyrelsernas framtida uppgifter och roll........................ Åtgärder för att säkerställa ett fungerande Åtgärder som RAÄ och länsstyrelserna bör vidta ............... 10.1.1 och allmänna råd m.m.... 10.1.2 Regionala kunskapsunderlag och kunskapssammanställningar på det nationella 10.1.3 RAÄ:s uppföljningar och utvärderingar.................... 10.1.4 RAÄ:s och länsstyrelsernas utbildnings- och 10.1.5 Länsstyrelsernas ansvar för den egna 10.1.6 Verksamhetsrelaterade nätverk på olika nivåer......... Exploatörernas och undersökarnas inställning och Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer ........................................ Samarbete och utbyte mellan uppdragsarkeologi och arkeologi vid universitet och högskolor ............................... 11.2Bör ett system med auktorisation eller liknande av arkeologer verksamma inom uppdragsarkeologi införas? 12.1.1 RAÄ:s och länsstyrelsernas myndighetsuppgifter ... 12.1.2 Ett utökat syfte för uppdragsarkeologin................... 12.1.3 Bolagisering av UV:s verksamhet .............................. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Vi har haft i uppdrag att se över vissa frågor på det uppdrags- arkeologiska området. Bland annat har vi haft att göra en sammanfattande analys av verksamheten och tillämpningen av aktuella bestämmelser. I uppdraget har ingått att lämna förslag om den framtida organisationen av (RAÄ:s) avdelning för arkeologiska undersökningar (UV). En annan uppgift har varit att kartlägga hur de samlade kostnaderna för upp- dragsarkeologiska undersökningar har utvecklats liksom hur exploatörernas utökade kostnadsansvar för fyndhantering och konservering har utfallit. Vi skulle också överväga om det bör införas något system med auktorisation eller liknande av arkeo- loger verksamma inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. Några övergripande iakttagelser och slutsatser För att den uppdragsarkeologiska verksamheten skall ge bästa resultat på effektivaste sätt är det viktigt att berörda parter har klara roller och ansvarsområden. Vi har särskilt studerat hur RAÄ och länsstyrelserna utövar sina roller på området. RAÄ har överinseende över kulturmiljövården i landet och har därmed flera myndighetsuppgifter med avseende på den uppdrags- arkeologiska verksamheten. RAÄ har bedrivit ett utvecklingsarbete för att stärka sin roll på detta område. Vi har ändå kunnat konstatera att ämbetets agerande i dess myndighetsroll uppvisar vissa brister. Bland annat finns det skäl att överväga RAÄ:s roll och ansvarsuppgifter i förhållande till länsstyrelserna. Länsstyrelserna handlägger och fattar beslut i uppdragsarkeo- logiärenden samt utövar tillsyn över kulturminnesvården i länen. De har ett avgörande inflytande över och styr uppdragsarkeologin. Vi har kunnat konstatera att tillämpningen av gällande bestäm- melser och därmed handläggningen av uppdragsarkeologiärenden varierar påtagligt mellan olika länsstyrelser. Enligt vår mening är länsstyrelserna generellt sett inte tillräckligt styrande och de har inte den starka roll på området som regelverket förutsätter. Vi har bland annat funnit brister vad gäller upprättande av krav- specifikationer inför beslut om arkeologiska undersökningar. Kravspecifikationer upprättas totalt sett i alltför begränsad omfattning. Det finns också kvalitetsmässiga brister i de kravspeci- fikationer som upprättas. Det finns flera orsaker till detta som vi redogör för i betänkandet (kap. 5). Vi har också konstaterat att länsstyrelsernas tillsyn totalt sett inte motsvarar statsmakternas krav. Bristerna kan sammantaget undergräva förtroendet för det uppdragsarkeologiska systemet som sådant. Uppdragsarkeologi och dess syfte Uppdragsarkeologi har länge ansetts ha till syfte att objektivt samla in och dokumentera fornlämningar och fornfynd för framtida forskning. har ett nytt vetenskapligt synsätt gjort sig gällande och verksamheten är väl etablerad som en del i en framåtsyftande forskningsprocess. Genom bland annat de mål som statsmakterna ställt upp på kulturmiljöområdet har emellertid uppdragsarkeologins syfte utökats. Vi konstaterar således att det numera i lika hög grad som forskningen är allmänheten och samhället i övrigt som är mottagare av verksamhetens resultat. En viss förmedling av resultaten av en särskild undersökning till allmänheten och samhället i övrigt bör därför vara en naturlig del av själva undersökningen och därmed också en del av exploatörens kostnadsansvar. Vi föreslår en lagändring i detta avseende (kap. 7). Statens åtagande för utförandet inom uppdragsarkeologin Det har vid sidan av myndighetsrollen funnits ett statligt åtagande för utförandet inom uppdragsarkeologin. är det främst UV som står för detta åtagande, något som bl.a. framgår av regleringsbrevet för RAÄ. Det nuvarande åtagandet innebär att UV är en garanti för att det alltid finns undersökare att tillgå till de uppdragsarkeologiska undersökningarna oberoende var i landet de är aktuella. Avdelningen skall vidare vara förebildlig i olika av- seende samt vara ledande i fråga om metod- och teknikutveckling. Statens ansvar på kulturmiljöområdet samt dess ansvar för en ändamålsenlig samhällsplanering och samhällsutveckling innebär att staten har ett ansvar för att lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) kan tillämpas. Den statliga arkeologiska undersök- ningsverksamheten bör därför även garantera att det finns någon som kan utföra undersökningarna oberoende av art, omfattning, geografisk placering och rådande konkurrensför- hållanden. Vi menar att statens särskilda ansvar på kulturmiljöområdet samt för andra samhällsfunktioner motiverar att det för uppdrags- arkeologin även fortsättningsvis finns ett statligt åtagande i fråga om vetenskaplig och antikvarisk kvalitet, relevans och kostnads- effektivitet. Indirekt ligger i detta även ett ansvar att verka för metod- och teknikutveckling. I ett system där undersökarna konkurrerar om uppdragen är det emellertid inte lämpligt att en av flera undersökare åläggs att vara förebildlig i något avseende. Det statliga åtagande som trots allt måste finnas inom uppdrags- arkeologin i fråga om vetenskaplig och antikvarisk kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet skall därför garanteras av statliga myndigheter enligt gällande roll- och ansvarsfördelning. Metod- och teknikutveckling bör i första hand överlämnas till marknaden. För att garantera att det sker en sådan utveckling och att denna även avser kvalitativa aspekter skall RAÄ dock vid behov på olika sätt medverka till att en sådan utveckling sker. De statliga myndigheternas ansvar för kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet inom uppdragsarkeologin bör säkerställas genom bl.a. de instruktioner som gäller för myndigheterna så att samtliga aktörer på området är klara över kraven på respektive aktör. Även om den framtida statliga undersökningsverksamheten inte skall åläggas ett särskilt ansvar i fråga om kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet bör den verka för en sund och fungerande konkurrens och prisbildning på området. Statliga exploatörer bör vidare inom ramen för sin verksamhet inom uppdragsarkeologin vara föredömliga. Undersökningar av god kvalitet till rimlig kostnad De arkeologiska undersökningarna är en del av skyddet av forn- lämningar. Detta ställer krav på att undersökningarna håller god vetenskaplig och antikvarisk kvalitet. Såväl av ekonomiska skäl som för tilltron till den uppdragsarkeologiska verksamheten är det viktigt att kostnaderna för de arkeologiska undersök- ningarna inte blir högre än motiverat. Urvalsförfarandet har endast tillämpats i begränsad omfattning vid länsstyrelsernas val av undersökare till arkeologiska undersökningar. Det är därför svårt att dra några slutsatser om vilka direkta effekter konkurrens har för den arkeologiska under- sökningsverksamheten. Konkurrens är inget mål i sig utan istället ett medel för att nå kvalitativa och ekonomiska fördelar. Vi menar att det inte är rimligt att utan tungt vägande skäl särbehandla den uppdragsarkeologiska undersökningsverksamheten jämfört med andra uppdragsverk- samheter vad gäller frågan om konkurrens. Vår bedömning är att det saknas anledning anta annat än att konkurrens vid valet av undersökare kan ha positiva effekter på den uppdragsarkeologiska verksamheten och bidra till god kvalitet och kostnadseffektivitet på området. För att nå en fungerande konkurrens krävs dock att gällande bestämmelser är tydliga och konkurrensneutrala samt att det finns en fungerande kontroll över och uppföljning av uppdrags- verksamheten. Den framtida statliga arkeologiska undersöknings- verksamheten som RAÄ har centrala myndighetsuppgifter inom uppdragsarkeologin bedriver ämbetet genom UV en omfattande arkeologisk uppdragsverksamhet. Dessa dubbla roller har dis- kuterats . Vi har kommit fram till – inte minst för att klargöra roll- och ansvarsfördelningen inom uppdragsarkeologin – att det är nödvändigt att UV skiljs från RAÄ. Detta kan öka förtroendet för och stärka RAÄ i dess myndighetsroll. Genom ett skiljande blir den statliga undersökningsverksamheten vidare mer likställd med övriga undersökande institutioner. Detta torde bidra till en fungerande konkurrens på området. Efter genomgång av alternativa verksamhetsformer för den framtida statliga undersökningsverksamheten har vi stannat för att föreslå att den verksamhet som bedrivs inom UV ombildas till ett helägt statligt aktiebolag. Bolaget skall verka utifrån de marknadsmässiga krav som gäller på området arkeologisk upp- dragsverksamhet. Frågor om bolagets organisation m.m. bör utredas vidare. RAÄ:s och länsstyrelsernas framtida roller RAÄ:s roll innebär bland annat att myndigheten har ett nationellt ansvar för att uppdragsarkeologin kännetecknas av god kvalitet och kostnadsmedvetenhet och att det sker en kontinuerlig kunskaps- uppbyggnad och kunskapsåterföring. Detta innebär enligt vår mening att RAÄ i första hand skall verka på det övergripande planet och inte medverka i handläggningen av enskilda ärenden. Ämbetets nuvarande funktioner att styra, stödja och samordna den uppdragsarkeologiska verksamheten och länsstyrelsernas verksam- het på området behöver dock utvecklas. Detta kräver att RAÄ aktivt och kontinuerligt följer upp, analyserar, utvärderar och kontrollerar länsstyrelsernas verksamhet inom uppdragsarkeologin. Härigenom får myndigheten den nödvändiga nationella över- blicken. RAÄ bör utöva sin styrande, stödjande och samordnande funktion genom föreskrifter, allmänna råd, metodutveckling, utbildnings-, informations- och rådgivningsinsatser samt kunskaps- uppbyggnad. Länsstyrelserna skall tillsammans med RAÄ garantera statens åtagande för uppdragsarkeologin i fråga om vetenskaplig och antikvarisk kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet. Det är viktigt att länsstyrelserna styr hela handläggningen av de enskilda ärendena. är de allt för ofta en för svag beställare av uppdragsarkeologi. De undersökande institutionerna har stora möjligheter att själva bestämma omfattning och ambitionsnivå. Vi har också fått bekräftat under utredningsarbetet att länsstyrelsernas tillsyn över verksamheten inte motsvarar statsmakternas krav. Vi föreslår därför vissa åtgärder för att stärka länsstyrelsernas ställning inom uppdragsarkeologin. Åtgärder för ett stärkt uppdragsarkeologiskt system De förändringar som vi anser bör ske, vid sidan av en bolagisering av den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten, kan sammanfattas enligt följande: en tydligare roll- och ansvarsfördelning inom området en mer aktiv roll för RAÄ när det gäller att styra, stödja och samordna den uppdragsarkeologiska verksamheten och läns- styrelsernas verksamhet på området en starkare ställning inom uppdragsarkeologin för läns- styrelserna en ökad konkurrens om undersökningsuppdragen en utökad förmedling av undersökningsresultaten till allmän- heten och samhället i övrigt Vi föreslår bland annat följande. RAÄ:s föreskrifter, allmänna råd och övriga styrdokument bör förtydligas och förbättras vad gäller bl.a. kravspecifikationer och urvalsförfarande. De bör också vara tydligare i fråga om hur länsstyrelsernas tillsyn bör bedrivas. RAÄ bör få ett uppdrag att se över och revidera sina verkställighetsföreskrifter. Det krävs attitydförändringar för att komma till rätta med flera problem inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. Läns- styrelserna har ett stort ansvar när det gäller att arbeta med inställningar och attityder hos myndigheterna och deras personal. Även RAÄ bör verka för att förändringar kommer till stånd i dessa avseenden. Vi lämnar därför förslag som gäller nödvändiga utbildnings- och informationsinsatser. Länsstyrelserna bör upprätta regionala kunskapsunderlag. RAÄ bör i sin tur svara för kunskapssammanställningar på det nationella planet. RAÄ bör utveckla sitt arbete med uppföljningar och utvär- deringar. RAÄ bör i ökad omfattning ta initiativ till utbildnings- och informationsinsatser riktade till i första hand länsstyrelserna men även till andra aktörer. Länsstyrelserna bör, vid handläggningen av uppdragsarkeologi- ärenden, i större omfattning än vad som sker nyttja den samlade kompetensen inom dessa myndigheter samt komplettera den egna kompetensen med kunskap utifrån. Länsstyrelserna respektive RAÄ bör ta initiativ till att verksamhetsrelaterade nätverk etableras på regional respektive nationell nivå. Samarbete med universitet och högskolor samt frågan om auktorisation Uppdragsarkeologin är en del i en framåtsyftande forsknings- process. Vi har också kunnat konstatera att utbytet mellan uppdragsarkeologin och arkeologin vid universitet och högskolor har ökat . Förhållandena varierar dock i olika delar av landet. Enligt vår mening bör kontakterna och utbytet mellan uppdragsarkeologin och universitet/högskolor öka ytterligare. Härigenom berikas de båda verksamheterna som det skapas förutsättningar för ökad användning av uppdragsarkeologins resultat och för att uppdragsarkeologin lever upp till sina syften. I betänkandet redogör vi för hur utbytet och kontakterna bör utvecklas (11 kap.). Vi anser att det inte bör införas något system med auktorisation eller liknande av arkeologer verksamma inom uppdragsarkeologin. De åtgärder, som vi föreslår, innebär bl.a. att RAÄ skall ta fram väl utformade föreskrifter och allmänna råd i fråga om kompetenskrav för undersökare och förfarandet inför val av undersökare samt att länsstyrelserna skall fullgöra sitt uppdrag enligt lagstiftarens intentioner. Detta tillsammans med de krav som KML ställer på en undersökning kan i tillräcklig grad garantera att den uppdrags- arkeologiska verksamheten kännetecknas av god kvalitet. De vinster som ett system med auktorisation eller liknande skulle ge såvitt avser kvalitet och bättre förutsättningar för konkurrens är begränsade. Kostnadsutveckling och exploatörernas utökade kostnadsansvar Vi har haft i uppdrag att kartlägga hur de samlade kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har utvecklats samt hur exploatörernas utökade kostnadsansvar för fyndhantering och konservering har utfallit. Vårt arbete med att få fram de efterfrågade uppgifterna visar dock att det saknas underlag för att få en uppfattning om de verkliga samlade kostnaderna för under- sökningarna eller för att kunna göra en fullständig kartläggning av kostnadsutvecklingen på området och av utfallet av exploatörernas kostnadsansvar. och har gjort kostnadssammanställningar som visar att kostnaderna för uppdragsarkeologi totalt sett utgör en mindre del av de sammanlagda kostnaderna för väg- och järnvägsprojekten. Sammanställningarna tyder på att arkeologi- kostnaderna inte har ökat i förhållande till de samlade kostnaderna för infrastrukturprojekt. Totalt sett är uppdragsarkeologiska undersökningar förenade med stora kostnader och det har skett en klar kostnadsökning . har emellertid kvaliteten på undersökningarna höjts väsentligt. Det ger en felaktig bild av utvecklingen att enbart konstatera att dagens uppdragsarkeologiska undersökningar är betydligt dyrare än de som utfördes på 1970- talet. Kostnaderna måste relateras till övrig kostnadsutveckling i samhället samt till kvaliteten på undersökningarna och deras resultat. Ansvariga myndigheters kontroll över kostnaderna för såväl enskilda arkeologiska undersökningar som för undersökningarna totalt sett är bristfällig. Vi menar att det är angeläget att det finns en kontroll över kostnaderna såväl för acceptansen för verksam- heten som av samhällsekonomiska skäl. RAÄ och länsstyrelserna bör vidta åtgärder för att nå en bättre kontroll över kostnaderna på såväl det nationella som det regionala planet. Konsekvenser av våra överväganden och förslag Med våra förslag till åtgärder kommer RAÄ att få ytterligare eller i vart fall förändrade arbetsuppgifter. Åtgärderna förutsätter nämligen en betydligt större aktivitet från myndighetens sida än vad som är fallet. Detta torde medföra ytterligare kostnader för RAÄ. De ökade kostnaderna bör täckas inom befintliga ramar inom utgiftsområde 17. Förslagen innebär i begränsad omfattning nya arbetsuppgifter för länsstyrelserna. Även från deras sida förutsätts emellertid en betydligt större aktivitet än . Detta innebär ökade kostnader som enligt vår bedömning inte kan täckas inom dagens Vi har funnit att det krävs en årlig resursförstärkning till länsstyrelserna motsvarande sammanlagt . Vi menar att man bör överväga en avgiftsfinansiering av dessa kostnader och denna fråga bör utredas ytterligare. Ett avgiftssystem drabbar exploatörerna i form av ökade kostnader. Detta gäller främst staten som exploatör. De statliga och kommunala exploatörernas kostnadsökning torde kunna tillgodoses inom befintliga ekonomiska ramar. Vårt förslag att viss förmedling skall ingå som en del i en arkeologisk undersökning innebär ett utökat kostnadsansvar för exploatörerna. Vår bedömning är att detta enbart kommer att innebära marginella eller i vart fall begränsade kostnadsökningar för exploatörerna. Ökningarna bör tillgodoses inom exploatörernas befintliga ekonomiska ramar. Vi har föreslagit en bolagisering av verksamheten vid UV. En sådan medför kostnader såväl för själva bolagsbildningen som för det grundkapital som bolaget behöver för sin verksamhet. Även hos RAÄ kan eventuellt vissa kostnader uppkomma. Vi har funnit att det saknas förutsättningar för att beräkna de kostnader som uppstår till följd av bolagsbildningen eller att föreslå lämplig finansiering. Frågorna bör övervägas ytterligare inom ramen för arbetet för den organisationskommitté, som vi förutsätter kommer att tillkallas. Som villkor för tillstånd enligt 12 § får ställa skäliga krav på särskild undersökning för att dokumen- tera fornlämningen och ta till vara fornfynd eller på särskilda åtgärder för att bevara forn- lämningen. I beslutet om till- stånd skall såvitt möjligt anges den kostnad som åtgärderna beräknas medföra.