sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är också viktigt att utlandsmyndigheterna håller en nära, löpande kontakt med researrangörer och försäkringsbolag, som både har personal på plats och god lokalkännedom och regel- mässigt blir berörda i en katastrofsituation. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Honorärkonulaten ligger ofta i turisttäta områden och förestås av en person som väl känner de lokala myndigheterna, folket, språket och omgivningarna. Även honorärkonsulaten bör därför av respektive ambassad på ett konkret sätt engageras i beredskapsarbetet. De måste ha i förväg upparbetade kontaktvägar till berörda lokala katastrofmyndigheter liksom till svenskkolonierna på platsen. För att de oavlönade honorärkonsulerna skall kunna fylla en sådan mer krävande funktion fordras stor omsorg i urvalsprocessen av lämpliga personer. De nordiska länderna bör utöver det nordiska konsulära samarbetet ingå särskilda krissamarbetsavtal för att bistå varandra vid större kriser som drabbar deras medborgare utomlands. Det bör i synner- het gälla transportresurser. I bilaga 3 finns en sammanställning av vilka förstärkta bered- skapsåtgärder, som planeras i , och . bör verka för att stärka det civila krissamarbetet inom EU. Detta borde samordnas centralt och inte som av ett roterande ordförandeskap. Det förefaller naturligt att denna roll uppfylls av EU:s nya planerade gemensamma utrikestjänst. En överens- kommelse om evakueringsflygplan på stand-by basis bör eftersträ- vas. EU:s gemensamma underrättelseorgan, SITCEN, skulle kunna kopplas in mer i det civila krissamarbetet. Se även bilaga 3 om EU:s åtgärder. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Logistikfrågor visade sig vara mycket viktiga i tsunamikatastrofen. borde därför överväga att ingå överenskommelser med större stater som , , , och om att vid katastrofer utomlands mot vederlag få utnyttja deras transportresurser. Det kan ifrågasättas huruvida bör sköta kontakterna direkt med allmänheten – dvs. i första hand anhöriga – vid större katastrofer utomlands. måste pri- oritera sina egentliga myndighetsuppgifter i samband med det ope- rativa arbetet på fältet för att rädda liv och minska lidande. Polisen bör enligt Utrikesgruppens mening från början ta över kontakterna i förhållande till anhöriga i enskilda ärenden vid större katastrofer, t.ex. vid sådana då inkallas, samt därvid sköta registreringen av personuppgifter. Detta förutsätter betydligt bättre samarbetsrutiner mellan Utri- kesdepartementet och polisen än vad som synes vara fallet. Särskilt viktigt är att planerade nya ärende- hanteringssystem samordnas väl med motsvarande system hos poli- sen, så att inga kompatibilitetsproblem uppstår. Säkerhetsfrågorna bör därvid beaktas. Ett eller flera callcentra bör vara förhandsplanerade av och kunna öppnas med mycket kort varsel. Att svara på inkommande samtal är en uppgift som dock skulle kunna delegeras till polisen. Även vissa utlandsmyndigheter borde, som framhållits i avsnitt 6.6, initiera förberedelser för upprättande av callcentra. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Det är viktigt att det finns ett centrum för information till allmän- heten vid katastrofer utomlands. Det bör lämpligen vara Utrikes- departementets pressbyrå. Tekniken med information till allmän- het och media via snabbt uppdaterade hemsidor, SMS etc. måste förbättras hos och utlandsmyndigheterna. Lika viktigt är det att tydliga instruktioner går ut till de anställda, som arbetar under kris- och katastrofsituationer. Dessa måste vara så klara och rättvisande som möjligt för att förebygga missförstånd och misstro. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Uppdrag för en expertgrupp angående frågor om utrikesför- valtningen och dess roll i krishantering med internationell bak- grund Kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i har i uppdrag att utvär- dera hur bl.a. regeringen och de centrala myndigheterna, inklusive och utlandsmyndigheterna hanterat denna situa- tion. Kommissionen skall mot bakgrund av sin utvärdering peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner för sam- verkan, styrning, informationsfrågor och övriga rutiner för kris- hantering i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Se Dir 2005:3. Kommissionen har fått del av ett skriftligt underlag rörande händelseförloppet m.m. från bl.a. och vissa utlandsmyndigheter. Det materialet kompletteras nu genom inter- vjuer som genomförs av kommissionens sekretariat. Kommis- sionen har också kontakt med bl.a. de norska och finska kommis- sionerna för motsvarade utvärdering. Skriftligt material om erfa- renheterna från det norska och det finska utrikesministeriet har kommit kommissionen till del. Inom ramen för utvärderingen kommer kommissionen att granska de berörda myndigheternas agerande när det blev känt att en jordbävning skett utanför samt hur arbetet därefter organiserades och genomfördes inom och på utlandsmyndigheterna. Kommissionens utvärdering bör föregås av en expertstudie angå- ende frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i krishantering med internationell bakgrund. Denna studie skall med användning av händelseförloppet som en av sina utgångspunkter ha till ändamål att ge kommissionen ett underlag för dess bedömningar av de be- hov av förändringar av krishanteringen som skall ske enligt direk- tiven. Expertgruppens studie skall alltså inte gälla att göra egna egentliga kritiska värderingar av ansvarsfrågor i anslutning till hän- delseförloppet, I stället är uppgiften att lägga fram synpunkter till stöd för kommissionens framåtsyftande bedömningar och syn- punkter. Tyngdpunkten ligger på att ge synpunkter på hanteringen Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris av de konsulära frågorna och på organisationsfrågor m.m. i anslut- ning till krishantering inom utrikesförvaltningen. Ett preliminärt resultat av expertgruppens arbete skall kunna presenteras vid kommissionens sammanträde 15–och en slutrapport skall föreligga . Arvode till leda- möterna bestäms särskilt. Expertgruppen leds av f.d. ambassadören som ordförande och har i övrigt följande ledamöter: generalkonsuln , f.d. ambassadören , ambassadören , professorn och f.d. ambassadören . Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Några uppgifter om antalet svenskar i utlandet Det finns ungefär 500 000 utlandssvenskar i världen. Enligt en ambassadenkät är med ungefär 100 000 svenskar det land som har flest utlandssvenskar. Därefter kommer i fallande ordningsföljd (54 980), (48 000), (30 000), (23 240), (18 178), (15 000), (10 839), (10 000), (8 000), (8 000), (7 899), (6 000), (3 600) och Grek- land (3 500). På nästa sida finns två diagram. Diagram 1 illustrerar hur många svenskar turister som totalt är i utlandet . Siffrorna speglar genomsnittet . Diagram 2 visar hur många svenskar som i genomsnitt befinner sig på 13 vanliga turistmål den månad som flest svenskar befinner sig där. Siffrorna utgör ett medelvärde . Diagram 1- Antal svenska turister totalt på plats i utlandet (i tusental) Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Diagram 2- Antal svenskar på plats en "toppmånad" på vanliga turistmål tusental)(i , fastlandet (juni) Övriga (augusti) Övriga (januari) Kort redovisning av åtgärder som vidtas av de andra nordiska länderna respektive EU Den norska utvärderingsgruppen kom med sin rapport. Den norska regeringen har därefter (St.meld.nr. 37, 2004–2005) bl.a. föreslagit följande. Krissamordningen stärks genom att ett regeringens krisråd in- rättas – ett ämbetsmannaråd. Vid varje katastroftillfälle fastställs vilket departement som är huvudansvarigt – det departement som är mest berört av krisen – lederdepartement, vilket i omfattande och komplexa situationer är . Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Det upprättas en särskild krisstödsenhet, vilken tillförs leder- departementet. Krisstödsenheten ligger normalt under Justitie- departementet. Krisberedskapen på och beskickningarna stärks. Det inrättas jourteam som skall kunna åka till katastrofområdet för att stödja ambassaden. Kontakterna med allmänheten handhas av polisenhet. Det danska kom med sin rap- port, i vilken följande huvudsakliga åtgärder föreslås för att stärka den danska beredskapen. En internationell operativ stab inrättas i . Denna skall bestå av alla berörda myndigheter för att tillförsäkra en snabb och effektiv hjälp i framtida krissituationer. Resebranschen, larm- centraler och försäkringsbolag kan, beroende på krisens storlek, bli berörda av stabens arbete. Det upprättas en särskild beredskapsstyrka som snabbt kan resa till katastrofområdet. Ambassadernas krisberedskap stärks genom bl.a. utbildning, ny teknisk utrustning och etablerandet av ett nätverk av frivilliga danskar på plats i utlandet. Särskilda telefonnummer och hemsidor upprättas för att användas i en krissituation. Samarbete mellan och eta- bleras kring SMS-utskick till ett katastrofområde samt kring gemensamma former för registrering av berörda personer. Den finska kom med sin rapport, i vilken bl.a. följande åtgärdsrekommendationer ges. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Om beredskapschefsmötet skall användas för operativa led- ningsuppgifter, bör Statsrådet (regeringen) bestämma genom förordning vilka befogenheter och uppgifter detta skall ha. En ny beredskapsplan utarbetas för regeringen som gör det möjligt att snabbt inleda en räddningsaktion. Förstärkta befogenheter ges till beredskapscheferna på ministeri- erna. Regeringens lägescentral bör bli en ledningscentral med ständig beredskap. Det finns dock inte skäl att ändra på grundprincipen att regeringens verksamhet så långt som möjligt leds av nor- malorganisationen också i en krissituation. Beredskapsförbättringar införs inom bl.a. genom en ny krisplan, utbildning och träning av beskicknings- personal, förbättrad riskanalys och förhöjd informationsverk- samhet. Regeringen bör klarlägga behovet av och sättet för att utveckla lagstiftningen om hanteringen av personuppgifter, så att den för arbetet med att rädda, evakuera och bistå offer nödvändiga hanteringen av personuppgifter i undantagssituationer kan genomföras med samtidig hänsyn till sekretessprinciperna och sekretesskyldigheterna. har som ett led i diskussionerna (COM(2005)153final) föreslagit bl.a.: skapande av en snabbinsatsstyrka för räddningstjänst, mer EU-koordinering av EU-ländernas räddningstjänstinsatser i tredje land, bättre samordning mellan EU:s olika mekanismer för att bl.a. kunna ge förbättrat stöd till EU:s medborgare i tredje land, fortsatt utveckling av samarbetet mellan EU och FN/OCHA, utveckling av katastrofscenarier, vidareutveckling av övnings- och utbildningsprogrammen. En analys av EU:s förmåga att bistå EU- medborgare i nöd vid katastrofer utanför unionens gränser Denna rapport behandlar frågan om EU och flodvågskatastrofen ur tre aspekter: Vilka krisberedskapsstrukturer finns det på EU-nivå för att snabbt kunna bistå drabbade EU-medborgare vid katastrofer utanför unionens gränser? Hur hanterade EU flodvågskatastrofen i i fråga om att bistå drabbade EU-medborgare av katastrofen? Vilka eventuella konkreta åtgärder eller förslag till förändringar och förbättringar av EU:s krisberedskapsstrukturer har aktuali- serats som en följd av flodvågskatastrofen? I rapporten konstateras: att det på EU-nivå inte finns ett utvecklat krisberedskaps- system som är anpassat och samordnat för att snabbt kunna hjälpa drabbade EU-medborgare vid större katastrofer utanför unionens gränser. Endast ett embryo till ett framtida sådant system existerar i form av ett antal separata krisbered- skapsstrukturer: konsulära samarbetet, gemenskapsmeka- nismen för räddningstjänstinsatser, den militära och civila kris- hanteringen inom den europeiska säkerhets- och försvarspoliti- ken (ESFP), att dessa krisberedskapsstrukturer var för sig är behäftade med olika svagheter när det gäller att bistå EU-medborgare vid större katastrofer utanför unionens gränser. Det rör sig bland annat om för långsamma beslutprocesser och mobiliserings- tider, att de inte är anpassade för att specifikt hjälpa drabbade EU-medborgare, att de saknar resurser i ständig beredskap för att snabbt kunna bistå drabbade EU-medborgare, att de lider brist på strategiska kapaciteter som transportflyg m.m., att det på EU-nivå inte vidtogs några åtgärder för att bistå drabbade EU-medborgare, inklusive svenska medborgare, av flodvågskatastrofen. Bland annat aktiverade ingen av medlemsländerna det konsulära samarbetet inom EU för att få hjälp med evakuering och hemtransport av skadade medborgare, att det på grund av flodvågskatastrofen, och redan pågående förändringsprocesser, inom EU presenterats olika förslag på att förbättra unionens beredskap och förmåga att hantera större katastrofer innanför och utanför unionens gränser, men att dessa förslag fortfarande () är under förhandling och de konkreta utfallen av dessa därför återstår att se. De förslag som presenterats, och de inledande förhandlingarna om dessa, indikerar emellertid att det inte kommer att ske några radikala förändringar av de rådande krisbered- skapsstrukturerna när det gäller att snabbt kunna bistå drab- bade EU-medborgare vid större katastrofer utanför unionens gränser, t.ex. att det på EU-nivå upprättas särskilda räddnings- och evakueringsstyrkor i ständig beredskap. drabbades ett flertal länder i av förödande flodvågor till följd av en jordbävning utanför Sumat- ras kust. Flodvågorna som sköljde in över stränderna kom att döda och skada ett ofantligt stort antal människor. Bland de drabbade fanns tusentals svenska medborgare som befann sig i området på semester. Flodvågskatastrofen reser inte bara frågan om vad som gjordes på svensk nationell nivå utan även vad som gjordes och vad som i praktiken kunde göras på EU-nivå för att bistå drabbade svenska medborgare. Inte minst mot bakgrund av att EU:s med- lemsländer tidigare genom den så kallade Solidaritetsklausulen politiskt deklarerat att med alla till buds stående medel komma till varandras hjälp vid större kriser och katastrofer.1 Syftet med denna rapport är att utifrån flodvågskatastrofen analy- sera EU:s förmåga att bistå EU-medborgare i nöd vid katastrofer utanför unionens gränser. Utifrån detta syfte har arbetet med rap- porten analytiskt vägletts av tre frågor: 1Solidaritetsklausulen återfinns i artikel 1–42 i det nya konstitutionella fördraget. För- draget har inte ratificierats av alla medlemsstater ännu och har således inte trätt i kraft. Solidaritetstankar finns emellertid även deklarerade i terrorism – 25 of 2004, som antog efter bombdåden i . Vilka krisberedskapsstrukturer finns det på EU-nivå för att snabbt kunna bistå drabbade EU-medborgare utanför unionens gränser? Vad gjorde EU för att bistå sina medborgare av flodvågskatastrofen? Vilka förändringsåtgärder har i sammanhanget genomförts eller föreslagits inom EU som en följd av flodvågskatastrofen? I rapporten görs vissa avgränsningar som bör understrykas. För det första avgränsas rapporten till att belysa hur EU hanterade flod- vågskatastrofen med avseende på hur man hjälpte medlemslän- dernas egna medborgare som befann sig i den aktuella regionen för katastrofen. Rapporten belyser således inte hur EU i stort hanterade den humanitära katastrof som drabbade Sydost- asien. För det andra avgränsas rapporten till att belysa hur EU hanterade flodvågskatastrofens akuta skede under den inledande dryga veckan, när behovet var som störst av akutsjukvård, psykosocialt omhändertagande, evakuering och hemtransport. Således belyses inte senare hantering vad gäller identifiering av döda kroppar etc. För det tredje avgränsas rapporten till att endast belysa hur EU som organisation hanterade flodvågskatastrofen. Eventuellt samarbete mellan två eller flera av unionens medlems- länder som ägde rum vid sidan av EU:s etablerade strukturer och samverkansmönster belyses inte i rapporten. För det fjärde avgrän- sas rapporten till att utsträcka sig maj–juni vad gäller kartläggning av initiativ till förändringar som tagits inom EU mot bakgrund av erfarenheterna från flodvågskatastrofen. Underlaget till rapporten har i huvudsak inhämtats från olika skriftliga källor, dels från officiella EU-dokument (PM från råds- arbetsgrupper, meddelanden från kommissionen, pressmeddelande m.m.) och officiella EU-hemsidor, dels från olika skrivelser och arbetsdokument inom och mellan och EU-representation i samt skrifter om EU. I nästa kapitel belyses EU:s krisberedskap för att bistå drabbade EU-medborgare vid katastrofer utanför unionens gränser med av- seende på olika aktuella krisberedskapsstrukturers begränsningar och möjligheter härvid. I kapitel 3 belyses EU:s eventuella insatser vid flodvågskatastrofen inom vart och ett av de aktuella struktu- rerna. I kapitel 4 belyses vilka konkreta förändringar eller förslag på framtida förändringar rörande den existerande krisberedskapen som presenterats inom EU som en följd av erfarenheterna av flod- vågskatastrofen. I kapitel 5 avrundas rapporten med avslutande kommentarer. 2.EU:s krisberedskap vid flodvågskatastrofen I detta kapitel skall EU:s krisberedskap, för att bistå drabbade EU- medborgare vid katastrofer utanför unionens gränser, belysas med avseende på olika aktuella krisberedskapsstrukturers befogenheter, lednings- och samverkansstrukturer, alarmerings- och mobiliser- ingstider samt tillgång till adekvata resurser. På EU-nivå finns inget utvecklat formellt krisberedskaps- system som är anpassat och samordnat för att snabbt kunna bistå EU medborgare i nöd vid en större katastrof utanför unionens gränser. Endast ett embryo till ett sådant system existerar i form av olika krisberedskapsstrukturer. Några av dessa strukturer har sitt huvudfokus på stöd till EU-medborgare, medan andra fokuserar på stöd till andra länders medborgare. Strukturernas huvudsakliga tillämpningsområde, innanför eller utanför EU:s gränser, varierar också.2 Flodvågskatastrofen och de drabbade EU- medborgarna kom att hamna i gränslandet mellan dessa olika typer av krisberedskapsstrukturer, en situation som kan komma att upprepa sig vid framtida katastrofer. Rapporten kommer därför att uppmärksamma flera olika typer av krisberedskapsstrukturer. De aktuella strukturerna som närmare skall belysas framöver i rapporten är: 2 Se t.ex. (2004), Säkerhet och beredskap i Europeiska unionen. , KBM temaserie 2004:3. räddningstjänstmekanismen (gemenskapsmekanismen för rädd- ningstjänstinsatser)3 den militära och civila krishanteringen inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) EU har en gemensam konsulär kris- och katastrofbe- redskap för samarbete och insatsstöd vid allvarliga händelser av typen naturkatastrofer och krig utanför unionens gränser. Den gemensamma konsulära kris- och katastrofberedskapen är emeller- tid inte tvingande utan bygger helt på frivilligt mellanstatlig samarbete. Den innebär i stort att unionens medlemsländer över- enskommit att solidariskt bistå icke-representerade medlemsländer (dvs. länder som inte har beskickningar och personal på plats) vid kriser och katastrofer i tredje land samt överenskommit om sam- arbete och gemensamma insatser vid större kriser och katastrofer i tredje land när enskilda medlemsländers förmågor och resurser inte räcker till. Det konsulära samarbetet handlar konkret om att verka för att de EU-medborgare som befinner sig i nöd i tredje land vid behov får diplomatiskt beskydd, undsätts och evakueras, att döda kroppar hemtransporteras, att dödsattester utfärdas etc.5 Det konsulära samarbetet saknar en operativ ledningsstruktur på EU-nivå i . Aktiveringen av det konsulära samarbetet vid en kris eller katastrof görs av det enskilda drabbade medlemslandet (eller grupp av länder) och inte av något specifikt organ inom EU. Det innebär med andra ord att det helt fullt ut ankommer på det enskilda medlemslandet att initiera och aktivera det konsulära sam- 3EU:s gemenskapsmekanism för räddningstjänstinsatser benämns vanligen endast gemen- skapsmekanismen eller räddningstjänstmekanismen. I studien kommer det senare ut- trycket att brukas. 4UD, PM () Den konsulära kris- och katastrofberedskapen. 5För en beskrivning av konsulärt och diplomatiskt skydd för EU-medborgare se EU:s hemsida: ection/sv.html. arbetet när det bedömer att den egna kapaciteten för att undsätta eller bistå de egna medborgarna vid en kris eller katastrof inte räcker till och det behövs hjälp från andra medlemsländer. Vidare ankommer det på de medlemsländer som anhåller om stöd med evakuering att de, om möjligt, ombesörjer att sina egna medborgare kommer fram till embarkeringsplatsen och sörjer för verifikations- uppgifter vid densamma samt tar ansvar för medborgarna vid de- barkeringsplatsen (dit de evakueras). Även om det saknas en operativ ledningsstruktur på EU-nivå så har ordförandelandet i EU ett samordningsansvar för det frivilliga samarbetet. Ordförandelandet samordnar det gemensamma kon- sulära samarbetet mellan ansvariga myndigheter i medlemslän- dernas huvudstäder och på plats i det aktuella tredje landet. Det är med andra ord ordförandelandet som efter en eller flera medlems- länders begäran om stöd från gemenskapen som ansvarar för att samordna det konsulära samarbetet. De medlemsländer som begär hjälp från gemenskapen med evakuering av sina medborgare skall anmäla detta till ordförandelandet med uppgifter om de medbor- gare som vill bli evakuerade. Dessa uppgifter meddelas genom ordförandelandets samordning den eller de medlemsstater som skall ombesörja evakueringstransporten. Ordförandelandet hante- rar också förfrågan om vilka medlemsländer som har möjlighet att ombesörja evakueringstransporten. Den operativa sammanhållande länken i det konsulära samar- betsnätverket inom unionen utgörs av de särskilt utsedda krisan- svariga cheferna i medlemsländerna, som skall vara nåbara dygnet runt. I de större medlemsländerna som också har en särskilt kris- enhet utgörs chefen för denna även den utsedda krisansvariga che- fen. I övriga medlemsstater är det den konsulära chefen eller annan delegerad person som är ansvarig. I fall är det chefen för för konsulära och civilrättsliga ärenden som är utsedd krisansvarig. De krisansvariga cheferna är de som förväntas vara de som först får information om en kris eller katastrof i tredje land för vidare analys och åtgärder. De krisansvariga cheferna brukar vanli- gen ha ett möte under varje nytt ordförandelands ledning. Mötet avser att informellt komplettera den beredning av konsulär krisbe- redskap som görs inom för konsulärt samar- bete (COCON). För att underlätta kommunikation och samordning inom ramen för det konsulära samarbetet har det inrättats visst tekniskt kom- munikations- och samverkansstöd. Det består av en säker webbsida för medlemsländernas riskbedömningar av tredje länder (Risk Assessment ), t.ex. avseende den politiska utvecklingen i en instabil stat. I anslutning till den nämnda webb-sidan finns det även en så kallad Forumportal för snabb kommunikation mellan med- lemsländerna rörande gemensam krishantering, gemensamma risk- bedömningar och andra krisrelaterade EU-konsulära frågor. När det konsulära krissamarbetet aktiveras av ett medlemsland öppnar ordförandelandet Forumportalen med aktuella uppgifter om koor- dinering och kommunikation mellan det och medlemsländerna samt en aktuell lista på alla medlemsländers krisansvariga chefer och eventuellt namnen på alla de medborgare de vill ha hjälp att evakuera. Vid en mycket stor kris och katastrof i tredje land kom- mer även EU:s situations- och övervakningscentra (SITCEN) för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) att få en viktig roll i fråga om bevakning och informationsutbyte samt underrättelseanalyser och hotbildsbedömningar inom ramen för det konsulära samarbetet.