sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att bland annat lämna förslag till hur en skatt på avfall som för- bränns lagtekniskt kan utformas samt se över och utvärdera lagen (1999:673) om skatt på avfall. Med stöd av detta bemyndigande förordnades kammarrättslag- mannen från att vara särskild utre- dare. Som sakkunniga förordnades från kanslirådet , departementssekreteraren , numera kanslirådet samtliga från , departements- sekreteraren , numera departementssekre- teraren samt ämnesrådet samtliga från och departementssekreteraren från . Som experter förordnades från vice verkställande direktören , Tekniska verken i , docenten , KTH och FOI, numera enhetschefen , , professorn biträdande direktören , och verkställande direktören , . Från förordnades verkställande direktören , Återvinningsindustrierna som expert. Från förordnades skatteexperten , Kommuner och Landsting som expert. Från förordnades som expert departements- sekreteraren från , sedermera danska . Från entledigades och från förordnades miljöansvarige i Plast- & Kemiföretagen, , , som expert. Från entledigades och från förordnades skattehandläggaren , , som expert. från uppdraget som sakkunnig i utredningen. entledigades och från förordnades kanslirådet , , som sakkunnig. Som sekreterare förordnades från kammar- rättsassessorn , från kammarrätts- assessorn och från fil. och har varit utredningens assistenter. Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar jag delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredaren, sak- kunniga, experter och sekretariat. Därför används i betänkandet genomgående orden vi respektive utredningen vid referens till utredningen. Detta innebär dock inte att alla i utredningen står bakom de förslag som lämnas. Jag är ensam ansvarig för de över- väganden och förslag som betänkandet innehåller. Förkortningar och ordförklaringar ......................................... 2.1.3 Klimatmål eller målen med klimatarbetet ................... 2.1.4 Energipolitiska mål – den svenska energipolitiken..... Sammanfattning och måluppfyllelse............................ 2.2.1 Skatter som miljöpolitiskt verktyg .............................. Skatter och konkurrenssnedvridning .......................... 2.3.1 Vad är grön skatteväxling? 2.3.2 beslut om grön skatteväxling.................... EG: s regler om statligt stöd.................................................... 2.4.1 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön............................................................ 2.4.2 Den praktiska tillämpningen av Hushålls- och industriavfall ......................................... Appendix – avfallsbehandlingsmetoder ................................. Appendix – övergripande definitioner.................................. Utvecklingen inom EU.......................................................... 3.3.2 Strategi för förebyggande och återvinning av 3.3.3 Standardisering av fasta återvunna bränslen.............. Import och export av avfall.................................................... 3.4.2 Nationella mål för avfallshanteringen........................ 3.4.5 Drivkrafterna till den ökade importen av brännbart avfall när det råder kapacitetsbrist i Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet .......... Huvudgrupper av styrmedel ...................................... 4.1.2 Vilka styrmedel bör väljas? Styrmedel på avfallsområdet.................................................. Styrmedel på energiområdet.................................................. Reformering av energibeskattningen......................... Principiella överväganden och sammanfattande Inledning – avsnittets innehåll .............................................. Skatt på avfall som förbränns ................................................ 5.2.1 Ökad materialåtervinning – ett övergripande 5.2.2 Avfallets användning som bränsle – dagens 5.3Två lagtekniska lösningar för en skatt på avfall som 5.4 Utvärdering av de lagtekniska lösningarna........................... 5.4.2 Hur styr de olika modellerna mot de avfallspolitiska målen?................................................ 5.4.3 Hur styr de olika modellerna mot de klimatpolitiska och de energipolitiska målen?.......... Överväganden kring en framtida avfallsskatt ....................... Vissa effekter av ett införande av energiskattemodellen...... 5.7.2 Påverkan på schablonen vid ökad utsortering – räkneexempel vid kraftvärmeproduktion .................. Vart styrs avfallsfraktionerna? Effekter på andra styrmedel................................................... Handel med utsläppsrätter ......................................... 5.8.3 Skatt på avfall som deponeras..................................... En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som Den svenska avfallspolitiken ...................................... Den svenska energibeskattningen.............................. 6.1.3Vad innebär det att föra in avfall som en skattepliktig produkt i lagen om skatt på energi?.....205 6.1.4Energiskattedirektivet och dess betydelse för en nationell beskattning av avfall .................................... Hur skall det skattepliktiga bränslet avfall definieras? Vilka skatter skall tas ut på det skattepliktiga avfallet?........ Energiskatt och koldioxidskatt .................................. Val av skattesatser .................................................................. Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde ................... Regler om skattebefrielse/undantag från beskattning......... Regler om skattebefrielse i 6 a kap. 1 § LSE ............. De särskilda nedsättningsreglerna i LSE ................... Avdrag vid begränsning av koldioxidutsläpp m.m.... Förändringar i kraftvärmebeskattningen.............................. Särskilt om farligt avfall......................................................... Beskattningsförfarandet för punktskatter i Närmare om skattens beräkning och Kostnader för administration och kontroll............... om statligt stöd och energiskattemodellen ...... Förändringar i energibeskattningen utifrån anpassningar Konsekvenser av energiskattemodellen................................ 6.12.1 Statsfinansiella konsekvenser..................................... 6.12.2 Konsekvenser för materialåtervinningen – 6.12.3 Effekter för industrin ................................................. 6.12.4 Konsekvenser för förbränning av farligt avfall ......... 6.12.5 Kemi- och läkemedelsföretagens interna 6.12.6 Industrins externa förbränning av avfall ................... 6.12.7 Övriga konsekvenser .................................................. Appendix – fossila avfallsfraktioner .................................... Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall Den svenska avfallspolitiken ...................................... Den svenska avfallsbeskattningen.............................. Effekter på det avfall som förbränns i Effekter på avfallslämnare och Vilken skattesats skall väljas? Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde ................... Anläggningar där enbart skattebefriat avfall Avfall som förbränns för att återvinna material........ 7.7.10 Industrins förbränning av avfall ................................. 7.8Särskilt om om statligt stöd och 7.8.1 Utgångspunkter för bedömning av statligt stöd....... 7.8.2 Kan skattefrihet för undantagen motiveras? Kompletterande ekonomiska styrmedel ....................... En kombinerad behandlingsskatt och avfallsavgift .............. Råvaru- eller produktskatt..................................................... 8.6Vilka styrmedel kompletterar utredningens övriga förslag och styr mot de avfallspolitiska målen? 8.6.2 Plaster, gummi och metaller....................................... Gifter i kretsloppen .................................................... 8.6.4 Kriterier vid val av ekonomiskt styrmedel för 8.7Avfallsavgift - ett möjligt komplement till utredningens Varför avfallsavgift?.................................................... 8.7.2 Behov av fortsatt utredning ....................................... 8.7.3 Skiss till utformning av avfallsavgift.......................... Konsekvenser av förslagen......................................... Statsfinansiella konsekvenser m.m........................................ Miljökonsekvenser av förslaget............................................. Närmare om miljökonsekvenser................................ 9.4.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och offentlig service ................................................... 9.4.2 Konsekvenser för brottsligheten och det 9.4.3 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags......... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på Bilaga 1 Direktiv .............................................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 3 Miljömässigt motiverad materialåtervinning ................... Bilaga 4 Marginalbränslen inom energimarknaden........................ Bilaga 5 Rapport från Profu – Skatt på förbränning av avfall – Bilaga 6 Rapport från Kemi & Miljö – Skatt på förbränning av avfall - effekter på avfallslämnare och avfalls- Bilaga 7 Rapport från Profu – Mottagningsavgifter för Bilaga 8 Rapport från METLAB miljö AB..................................... Nedan tas några begrepp på avfalls- och miljöområdet upp som används i betänkandet. Begreppen förklaras i flera fall mer utförligt i aktuella avsnitt. Därutöver ges förklaringar till några av de förkortningar som används i betänkandet. Behandling av organiskt avfall med tillgång till syre, exempelvis kompostering. Behandling av organiskt avfall utan tillgång till syre, exempelvis rötning. Varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 § Återvinning eller bortskaffande av avfall. Verksamhet eller åtgärd som utgörs av insam- ling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall (15 kap. 3 § ). I betänkandet avses med avfallsförbränning behandling där avfallet förbränns och den värme som frigörs tas tillvara. huvudsak till uppvärmning och distribueras i Värmen kan också användas till att producera el eller högtrycksånga. Förkortningar och ordförklaringar SOU 2005:23 Det slam som uppkommer vid tillverkning av vissa papperskvaliteter där returpapperet måste renas från trycksvärtan och fyllmedel på det (bästa möjliga teknik). Bränsle som erhålls från biomassa, dvs. levande organismer, i motsats till uran, olja, kol Gas som bildas vid syrefri nedbrytning av organiskt material, huvudsakligen bestående av metan och koldioxid. Behandling där avfall bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som är tillräckligt ren för att användas till jordförbättring eller liknande, exempelvis kompostering och rötning. Behandlingsformer där material, näringsämnen och energi från avfallet inte utnyttjas, t.ex. deponering och förbränning utan energi- Avfall som är en direkt följd av en industriell Det kan vara spill och kassationer, men också det avfall som genereras när luft- och vattenutsläpp renas. Avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat. Förkortning för spongiform encefalopati (i allmänt språkbruk galna ko-sjukan, eng. mad cow disease), degenerativ hjärnsjukdom hos Avfall som uppkommit vid nybyggnad, rivning av byggnad. Förkortning för Conseil Européen pour la Normalisation – Den europeiska standardiser- Kemisk beteckning för koldioxid. Kontrollerad uppläggning av avfall på en Kontrollerat upplag för avfall som inte avses Samlingsnamn för 210 organiska föreningar, varav 17 stycken är mycket giftiga och anrikas i Utsläpp av ämnen, till exempel svaveldioxid till luft eller ammonium till vatten. buller och lukt. Lätt eldningsolja, används bl.a. till värme- produktion i vanliga villapannor. EO 2–5 Tyngre eldningsoljor, används bl.a. till energiproduktion i stora anläggningar. den tyngsta eldningsoljan. Förkortningar och ordförklaringar SOU 2005:23 Eten är en gas som hör till gruppen lättflyktiga organiska kolväten (VOC). sådana kolväten kan sammantaget mätas som motsvarande eten, i s.k. eten-ekvivalenter. Europeiska unionens officiella tidning (fr.o.m. Eutrofiering innebär övergödning. fierande ämnen är bl.a. växtnäringsämnen och Avfall som t.ex. är giftigt, cancerframkallande, förordningen (2001:1063). (svaveldioxid, saltsyra, m.m.) leder till en försurning (pH-sänkning) i miljön. Förbränning Värmebehandling genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns, detsamma som i 3 § avfallsförbrännings- förordningen (2002:1060). Förbrännings- Anläggning vari förbränning sker. Grovsopor/ Hushållsavfall som är tungt eller skrymmande. GWh Förkortning för gigawattimmar. är en miljon kilowattimmar eller 3,6 terajoule. Avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 2 § ). Förkortning för hetvattencentral. Avfall från industrier som uppkommer oavsett kasserade produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen eller verksamheten. Avfall som inte kan förbrännas även om energi tillförs, t.ex. sten och metaller. Omfattar icke branschspecifikt industriavfall industriavfall (produktionsavfall). Industrins Avfall som inte är en direkt följd av förbruknings- produktionsprocessen. Förpackningar, olje- avfall avfall m.m. Motsvarar ungefär begreppet icke branschspecifikt industriavfall. Inert avfall Avfall som inte kan ge upphov till störande reaktioner med ämnen det kommer i kontakt med, exempelvis sten och grus. , sortering eller blandning av avfall för vidare transport. Koldioxid- Med koldioxidavskiljning avses metoder för att avskiljning skilja av och fånga koldioxid i samband med förbränningen, och på så sätt hindra den från att släppas ut i atmosfären. Förkortningar och ordförklaringar SOU 2005:23 När man viktar ihop olika gasers bidrag till växthuseffekten brukar man uttrycka varje gas bidrag i form av koldioxidekvivalenter. koldioxid är faktorn 1, för metan ungefär 21, då Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ner under förbrukning av syre (jämför rötning). Som produkt erhålls en kompost som kan användas som jordförbättringsmedel. En energianläggning som kan använda liknande teknik som ett kraftvärmeverk, men där endast elen och inte spillvärmen tas tillvara. Energianläggning där värme och el produceras Förkortning för kiloton som är detsamma som Förkortning för kilowattimme. eller 3,6 megajoule. Förkortning för kraftvärmeverk. Vätska (t.ex. regnvatten) som rinner genom, tränger ut ur eller innehålls av avfall under deponering, mellanlagring eller transport. Standardiserad metod för att bedöma analys (LCA) miljöpåverkan från en produkt, tjänst eller process i ett från vaggan till graven- Förkortning för lagen (1999:673) om skatt på Förkortning för lagen (1994:1776) om skatt på Se lättnedbrytbart organiskt avfall. Organiskt avfall som är lämpligt att behandla genom rötning och kompostering, t.ex. Exempel på organiska avfall som inte är lämpliga att röta är papper och trä. av det lättnedbrytbara avfallet är också Användning av material från avfall. vara inert material som används i konstruktioner, papper som används för nytillverkning av papper, plast som ersätter jungfrulig plast, metaller som återanvänds i metallindustri, näringsämnen som används i En ekonomisk värdering av emissioner. värdering ska spegla den kostnad som emissionen innebär för samhället. Som exempel på sådana mineraliska produkter kan nämnas cement, kalk, glas, tegel, keramiska varor, expanderad lera och betong- Den avgift som avfallsförbränningsanläggningar tar ut för att ta emot avfall. Förkortning för megaton. megaton är en miljon ton. MWh Förkortning för megawattimme. är tusen kilowattimmar. är 3,6 megajoule. Kemisk samlingsbeteckning för kväveoxider. Organiskt Avfall som innehåller organiskt bundet kol. avfall Exempel på organiska material är matrester, gödsel, trädgårdsavfall, papper, trä, plast, olja, m.m. Omfattar brännbart och lättnedbrytbart Park- och träd- Vegetabiliskt avfall samt jord och sten från gårdsavfall normal skötsel av parker och trädgårdar (även hushållens trädgårdar). PPPPolluter Pays Principle (Principen om att förorenaren skall betala för åsamkad skada). I finns det s.k. PRN-systemet (Packaging Recycling Notes). infördes och gäller enbart Innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, åter- vinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit Avfall som uppkommer som en direkt följd av med branschspecifikt industriavfall. Förkortning för regeringens proposition. Förkortning för skrivelse. En form av biologisk behandling av lättnedbrytbart organiskt avfall. i frånvaro av syre i slutna behållare. bildas och kan tas tillvara. Förkortning för Renewable Energy Certificate System som är ett internationellt, frivilligt system för handel med elcertifikat. startade som ett europeiskt samarbete mellan , och . Diverse skräp som slängs ner i insamlings- containrarna – plastkassar, skor, kläder, hushållssopor – som måste avskiljas. material som följer med själva det material som t.ex. gem och häftklamrar avskiljas. Renhållnings- Kommunerna ansvarar för hanteringen av det genom renhållningsavgifter, vilka tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommun- fullmäktige i enlighet med avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna. Flis gjort av returträ (RT). Vid förbränning bildas rökgas då materialet Innebär att rökgasen kyls ned så att fukten i gasen kondenserar ut. genom vatteninsprutning eller i olika vär- meväxlare som kyler gasen. Förkortningar och ordförklaringar SOU 2005:23 Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned i anaerob miljö, dvs. utan tillgång till syre. Som produkter erhålls en brännbar biogas samt en kompostliknande rötrest med stort innehåll av näringsämnen som kan användas som Förkortning för svensk författningssamling. Material som inte är brännbara eller inte förångas vid förbränning, t.ex. glas, porslin, järnskrot och stenliknande material (grus med Sedan större föremål samt metallrester sorterats bort och materialet siktats får man Kemisk beteckning för svaveldioxid. Ordet används inte av avfallsbranschen eller i Däremot används det i där avfall som förbränns i avfallsförbränning för utvinning av energi. Svaveldioxid bildas då svavelhaltiga material Gasen är starkt sur. t.ex. olja, kol, gummidäck, m.m. System är något som består av flera olika delar, vilka är beroende av varandra. Metod att systematiskt och med strikt logik beskriva och analysera sammansatta system. Betecknar här i första hand Livscykelanalyser. Systemgränserna beskriver vad som ingår respektive inte ingår i det system som studeras. Kontroll från myndighet över verksamhet som bedriver viss verksamhet. Förkortning för terajoule. terajoule är en biljon joule eller en miljon är 3,6 megajoule. Kostnader för att genomföra ett byte (en transaktion), t.ex. kostnader för att samla information, utvärdera alternativ, förhandla och Förkortning för terawattimme. Material, ofta i flera lager, för att dränera lakvatten, förhindra regnvatten att tränga ner i en deponi och ibland för att hindra avfallet att Mellantäckning läggs mellan lager av avfall, sluttäckning i ett tjockare lager överst, ibland med en avslutande plantering. VOC består av flyktig organisk ämnen (på volatile organic compounds). begreppet ingår olika lätta kolväten som i flyktiga/gasformiga. VOC är fotooxidantbildande och bidrar därmed till bildning av marknära ozon. Förkortning för värmeverk. vanligen till fjärrvärmenät. Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning. Växthuseffekt Växthuseffekten innebär att olika gaser i atmosfären skapar ett växthustak over jorden som gör att temperaturen förväntas öka. De mest omtalade växthusgaserna är koldioxid från fossila bränslen, och metan som uppstår vid deponering av organiskt avfall. Man brukar vikta ihop olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter. metan har då drygt 20 gånger så stor växthuseffekt som ett kg koldioxid. Återvinning av Behandlingsformer där material, näringsämnen avfall eller energi från avfall tas tillvara. Öppen Biologisk behandlingsmetod för biologiskt kompostering lättnedbrytbart avfall. Övergödning Samma som eutrofiering. Övergödning innebär att näringsämnen som kväve och fosfor tillförs våra sjöar och vattendrag via bl.a. förorenat avloppsvatten. Ofta uppstår s.k. algblomning med grönt eller grumligt vatten som följd. Den ökade tillväxten av alger leder i sin tur till att det döende algmaterialet tär på bottenvattnets syre när det bryts ned, vilket kan leda till akut syrebrist så att giftiga ämnen bildas och olika fiskarter försvinner. Utredaren skall enligt de givna direktiven lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren skall bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska kon- sekvenserna och miljömässiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av sär- skilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare rele- vanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika for- mer av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveckling av stra- tegi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utveck- lingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall redovisas med förtur, vilket nu görs genom detta delbetänkande. Utredningsuppdraget omfattar styrmedel inom framförallt det avfallspolitiska området. Även om delbetänkandet omfattar en förhållandevis väl avgränsad fråga eftersträvar utredningen ett helhetsperspektiv. Det kan därför bli aktuellt att i vårt slut- betänkande i någon mån komplettera de förslag som lämnas med ytterligare ställningstaganden. Lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Ett övergripande syfte bakom en skatt på avfall som förbränns är att öka materialåtervinningen. Skatten skall därvid vara ett medel för att säkerställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat (se regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117, s. 33). Utöver det övergripande syftet bakom skatten skall utredningen även beakta i vilken mån skatten styr mot uppfyllandet av andra relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen (se a. prop. s. 35). I det uppdrag som delredovisas ligger ett krav på att utforma en skatt på avfall som förbränns och att därefter utvärdera lämpligheten i att införa en skatt enligt den föreslagna utform- ningen.