sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — En annan orsak är bl.a. myndigheternas organisation och de uppgifter de har tilldelats av riksdag och regering. Flera av regleringsmyndigheterna är små. Myndigheternas uppgifter varierar avsevärt. Det förekommer relativt stora variationer mellan hur de olika marknaderna regleras. Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet, utan uppgifterna varierar avsevärt. Myndigheter ska vara oberoende Enligt utredningens bedömning är starka, självständiga och obero- ende regleringsmyndigheter ofta en förutsättning för en fram– gångsrik liberalisering. Med oberoende avses inte oberoende från politiska beslut. Vi menar att oberoendet innebär att lagar och förordningar ska tillämpas på ett objektivt och opartiskt sätt. Myn– digheten ska ansvara fullt ut för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag. Riksdag och regering ska även fortsättningsvis reglera verksamheten genom lagar och förordningar, i den me- ningen att det klargörs vilka beslut myndigheterna får fatta (där- emot naturligtvis inte hur myndigheterna ska besluta i enskilda frå- gor). Myndighetscheferna för regleringsmyndigheterna har samma villkor som övriga generaldirektörer. Enligt utredningens uppfatt- ning finns det skäl att diskutera ett förstärkt anställningsskydd för vissa myndighetschefer för regleringsmyndigheter. detta är bl.a. att de myndigheter som är föremål för utredningens analys i många fall har ett betydande normgivande ansvar. Deras beslut berör miljontals konsumenter, stora förmögenhetsvärden och i vissa fall betydande framtida investeringar. De kan också ha ett trovärdighetsproblem eftersom det i flertalet av branscherna finns mycket stora och starka statliga intressen. I utredningens fall är det också så att de senare intressena och myndigheterna sorterar under samma departement. En reglerare ska i teorin vare allvetande, välvillig och i stånd att i förväg binda sig till handlingsregler. I praktiken är en sådan form av reglerare mindre sannolik. En stark myndighetschef kan dock, som ovan framgått, påverka många olika intressen. För att underlätta ett effektivt beslutsfattande och framtida karriärvägar är det därför nödvändigt att anställningsskyddet förbättras. Ett sådant förstärkt anställningsskydd måste också kopplas till ett entydigt ansvarsut- krävande. Utgångspunkten är dock att det är regeringen som ut- nämner myndighetscheferna. Organisationen av de statliga regleringsmyndigheterna riskerar att leda fram till trovärdighetsproblem. De myndigheter som är före- mål för utredningens analys ligger samliga under Närings- departementet. har departementet ägaransvar för ett an- tal dominerande aktörer på utredningens marknader. Staten är såle- des såväl regulator som ägare av företag som har ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurre- nsen på marknaderna. Hanteringen av regleringsmyndigheterna sker dessutom i en miljö som hanterar sektorspolitik och konkur– rensfrågor. Ett sätt att renodla regleringsfunktionen kan vara att samla regleringsmyndigheterna hos ett departement utan fack– ansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom. Enligt utredningens bedömning behöver transparensen öka. Ökad transparens är också ett ytterligare sätt att stärka reglerings- myndigheterna och öka oberoendet. Framför allt i den meningen att diskussioner om regleringsrisk och regleringsövertagande kan analyseras på ett mer oberoende sätt. Det kan också finnas tenden- ser till att regleringar blir irreversibla. Myndigheterna söker stän- digt nya uppgifter för att motivera sin verksamhet. Ett sätt att på- verka de ovan nämnda problemen är att utsätta reglerings- myndigheterna för systematiska och återkommande utvärderingar. Det finns även andra brister i regleringen och tillsynen. Vissa av utredningens marknader är inte föremål för tillsyn eller reglering trots förekomsten av monopolföretag. I jämförelse med sektorsspecifika reglerare förefaller konkurrens- myndigheter i kraft av sin samlade kunskap, erfarenhet och den institutionella kulturen att vara bättre lämpade att hantera frågor som rör konkurrensskydd. Av samma skäl förefaller sektorsspeci– fika reglerare bättre lämpade än konkurrensmyndigheter att han– tera ekonomisk reglering. Sådan reglering är till sin natur fort- gående i stället för periodiskt återkommande och baseras i hög grad på sektorsspecifika kunskaper. Detta är dock inte lika uppenbart när det gäller tillträdesreglering. anser att det inte är bara intressegrupper utanför det politiska systemet som kan ha ett intresse av en viss typ av reglering utan hänsyn måste även tas till det politiska systemets konstruktion och funktion. Det finns en politisk ekonomi som be- stämmer hur liberaliserade marknader kommer att regleras. Det finns intressen som både påverkar liberaliseringsprocessen och re- lationen mellan reglerarna och de reglerade företagen. bör få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet. Den nya myndigheten bör finansieras med avgifter. Reger- ingen bör överväga om en sådan finansieringsform också bör omfatta den nybildade Järnvägsstyrelsen. Myndighetschefer för statliga myndigheter som i huvudsak hanterar reglerings- och tillsynsfrågor bör få ett stärkt obero- ende och ett förstärkt anställningsskydd. Utredningens för- slag gäller cheferna för , , Luftfartsstyrelsen, PTS och en eventuellt fristående Nät- myndighet. PTS, Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och en eventuellt fri– stående bör placeras under . Regleringsmyndigheterna bör bli föremål för systematiska och återkommande utvärderingar. En kommitté bör få i uppdrag att se över reglerings- och tillsynsmyndigheterna i utredningens sex branscher. bör få ett årligt återkommande uppdrag att analysera , och eftersom tillsynen av dessa är relativt svag. bör få ett årligt återkommande uppdrag att redovisa hur regleringarna fungerar inom taxibranschen och analysera konkurrenssituationen i branschen. Staten är största företagsägare. Ett flertal av bolagen ver- kar på marknader där det statliga bolaget har en dominerande marknadsposition. I merparten av utredningens branscher har stat- liga bolag dessutom ett avgörande inflytande över den infrastruktur som är av betydelse för konkurrensen på marknaderna. De gäller särskilt den infrastruktur som fungerar som en flaskhals för hela marknaden. Staten har – i egenskap av såväl regulator som ägare av en do– minerande aktör – en samlad och unik möjlighet att verka för att marknaden utvecklas i riktning mot ökad konkurrens och ett effek- tivt resursutnyttjande. En rad verksamheter är naturliga monopol och av det skälet stat- ligt ägda. De kan också vara statligt ägda bolag för att staten vill uppnå andra mål än rent företagsekonomiska, dvs. någon form av mål för särskilda samhällsintressen. Utredningen anser att en ef– fektivare ägarstyrning av statligt ägda verk och bolag verksamt kommer att bidra till ökad ekonomisk effektivitet. Förstärk ägarfunktionen i och öka rolltydligheten Ökad konkurrens är inte det enda medlet att nå effektivare verk- samhet inom utredningens områden. Om en liberalisering ska leda till både högre ekonomisk effektivitet och bättre uppnåelse av samhällsmålen bör ägarstyrningen stärkas. Nyckelfaktorer är effektivare utvärdering av uppsatta mål samt ett tydligare ansvarsutkrävande. Det förutsätter i sin tur rolltydlighet och trans- parens för en effektivare utvärdering av företagen. Det finns, enligt vår bedömning, en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller i regeringens ägarorganisation. Det finns i huvud- sak tre starka invändningar mot den nuvarande organisationen. En mycket stark invändning är att både reglerande myndigheter och de bolag som blir föremål för reglering och/eller tillsyn lig- ger inom ett och samma departement. Det gäller mycket påtag- ligt för de branscher som är föremål för utredningens analys. En annan stark invändning är att departementet hanterar politikområden som många av de statliga bolagen är verksamma inom. Det gäller främst företag som har marknadsmässiga krav på avkastning och som verkar i en konkurrensutsatt miljö. En tredje invändning är att även har ansvaret för konkurrensfrågor som ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag. Enligt vår bedömning pekar dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som kan försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning bör det tillskapas en mer samlad ägarfunktion knuten till . Funktionen bör hållas åtskild från den re- guljära linjeorganisationen i för att reducera uppenbara roll- och intressekonflikter. Det finns flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägar- funktionen. Till exempel kan man samla ägarfunktionen för samt- liga statliga företag och affärsdrivande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom, eller så kan man inrätta ett särskilt departement för den stat- liga ägarstyrningen. Vi har emellertid i stället övervägt inrättandet av ett eller flera statliga holdingbolag för att effektivisera ägarstyrningen. En nack- del med en sådan lösning är dock kontrollfunktionen: Vem vaktar väktaren? Alla modeller har sina för- och nackdelar, och utredningen kan inte ta ställning till de alternativ som redovisats ovan. Vi lägger dock ett förslag om att ägarfunktionen i bör för- stärkas och renodlas. Utveckla målen för de statliga bolagen Enligt utredningens bedömning leder nuvarande organisation av ägandet till flera problem. Den dubbla måluppsättningen – att både nå ekonomisk effektivitet och samhällsmål – orsakar ofta problem. Styrningsmodeller från privat kommersiell verksamhet kan inte enkelt överföras till statligt ägd verksamhet. Ofta finns mål som inte utvärderas effektivt. Det kan gälla offentlig verksamhet, t.ex. SJ som har avkastningsmål som under långa perioder aldrig nås. Detta får sällan några konsekvenser för styrelse och ledning. Den nuvarande ekonomiska utvärderingen är inte fullt trovärdig eftersom det i praktiken inte ställs krav på att uppnå uppställda avkastningsmål. kan en företagsledning uppfatta implicita mål hos ägaren, eftersom statliga bolag hanterar verksamhet som arbetar i segment där både ekonomiska och poli- tiska mål ska nås. Statliga verksamheter har ofta en målfunktion som är skild från privat kommersiell verksamhet. Därför är det inte alla gånger lämpligt att ha mål om aktieägarvärde, vilket ägare av t.ex. börs- förtag kan ha i sin målfunktion. Aktieägarvärde är ingen lämplig utgångspunkt när ägandet för företagen har andra syften än finan- siella. Dessutom är flertalet av de statliga bolagen inte börsnote- rade, varför det kan vara svårt att bedöma det egentliga värdet; det går dock att skapa sig en bild av värdet via företagsvärderings- modeller. Många av de statliga företagen/verken arbetar såväl inom legala och naturliga monopolområden som i konkurrens med andra fö- retag. Några explicita mål för de olika verksamheterna sätts dock inte utan målen förefaller gälla företagens/verkens hela verksamhet. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och en felaktig re- sursallokering. Styrningen, t.ex. avkastningskraven, bör, enligt ut- redningens mening, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden. har ofta gummiparagrafer vad gäller syftet med företaget. Vi föreslår tydliga och realistiska avkastningsmål som kompletteras med verksamhetsmål, t.ex. kundnöjdhet, tillgänglig- het eller tidsanpassning. Dessa mål är icke finansiella och avspeglar vad ägaren önskar med verksamheten. I många fall saknas sådana mål eller är också är de otydliga. Om samhällsmålen för företagen klargörs och/eller tydliggörs nås en högre grad av transparens. Vidare är det inte tillämpligt att använda sig av portföljteori vid förvaltning av statliga bolag. Företag som förvaltas som om de in- går i en portfölj förutsätter att huvudmannen inom överskådlig tid tänker sig att kunna sälja eller köpa företag från eller till portföljen. När huvudmannen i stället avser att behålla företagen , nästan med evig tidshorisont, är det inte fruktbart med en vanlig portföljteorisk ansats. Det är rimligt att regeringen talar om en bolagsgrupp i stället för att tänka i termer av portföljer, och utredningen har noterat ansatser till förändringar i denna rikt- ning. Det är viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i de statliga bolagen. Målen kan dock vara multipla, otydliga och ofullständiga. Flera av utredningens förslag, t.ex. vad gäller ägarfunktionen och utformningen av målen, rör ökad transparens. Staten har ansvaret för konkurrenspolitiken, men har, enligt utred- ningens bedömning, också ytterligare en viktig och mer direkt roll som ägare av de bolag/verk som äger den infrastruktur som funge- rar som en flaskhals för hela marknaden. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera behovet av ytterligare regler för de statliga bolagen. Vi vill däremot att konkurrensfrågor får en större tyngd i regeringens ägarpolicy. Enligt utredningen bör också regeringen på ett mer stringent sätt analysera liberaliseringsprocessen. Bakgrunden är naturligtvis de statliga bolagens dominans på flertalet av de marknader som – liserats. Förstärk ägarfunktionen i . Målen för de statliga bolagen bör göras mer synliga, tydliga och mätbara. Det bör ske en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamhet och verksamhet som bedrivs un- der konkurrens. Målen för bolag med särskilda samhällsintressen bör utvecklas. Det gäller även uppföljningen av verksamheten. Sammanställ regeringens ägarpolicy i ett särskilt dokument. En generell konkurrensneutralitetspolicy bör införas i regering- ens övergripande ägarpolicy för statliga företag och affärsdri- vande verk. Regeringen bör i en skrivelse till redovisa liberaliseringsprocessen. Kunden i nätverksindustrier har en särskild relation till leverantö- ren. Kunden har ofta svårt att byta nät. De är starkt beroende av el- ledningar, banvallar eller telefonnät. En av utredningens iakttagel- ser är den påtagliga ojämbördighet som råder i relationen mellan kunden och producenten i nätverksindustrierna. Det är ett argu- ment för starka regelverk i kundens intressen men också för att i offentliga monopolföretags målfunktion bygga in kundmål som t.ex. tillgänglighet. Det har i olika sammanhang redovisats att en konsekvens av hur liberaliseringarna genomförts på el- och telemarknaderna är att det givit upphov till vissa brister i konsumentskyddet. Med konsu- menter avses i detta sammanhang fysiska personer som förvärvar eller på annat sätt tillägnar sig en vara, tjänst eller annan nyttighet huvudsakligen för enskilt ändamål. Det finns visserligen regler om konsumentskydd i både ellagen och lagen om elektroniska kommunikationer. Den rättsliga regler- ingen är i detta avseende mer utvecklad i lagen om elektroniska kommunikationer än vad den är i ellagen och rör bl.a. utform- ningen av avtalen och den information näringsidkaren måste ha tillhandahållit konsumenten inför avtalsslutet. I ellagen ges där- emot endast för vissa specifika och begränsade situationer ett för- stärkt skydd för konsumenter. I förhållande till vad som gäller enligt mer generell konsument- rättslig lagstiftning, såsom konsumentköplagen och konsument- tjänstlagen, har emellertid konsumenterna, särskilt på elmarknaden, en svagare ställning än vad som normalt är fallet när konsumenten ingår avtal med en näringsidkare om en vara, tjänst eller annan nyt- tighet. Med hänsyn till att de tjänster och nyttigheter som tillhandahålls på de här berörda marknaderna utgör s.k. allmännyt- tiga tjänster, bör än högre krav kunna ställas på det rättsliga skyddet för konsumenterna i dessa sammanhang. Det saknas dess- utom skäl till att inte låta den rättsliga skyddsnivån vara lika hög på båda dessa marknader. De brister i konsumenträttsligt hänseende som påtalats, bl.a. av , rör tre huvudområden där konsumenternas underlägsna ställning kan befaras bli utnyttjade på dessa markna- der. Det gäller dels förhållandena vid avtalets ingående, där företa- gen kan utnyttja konsumenternas kunskapsunderläge, dels företa- gens bristande kundhantering, dels konsumenternas svårigheter att få till stånd ett tvistlösningsförfarande. I ellagen ska ställas krav på hur ett avtal mellan ett elbolag och en konsument ska vara utformat och den information om avtalsvillkoren som konsumenten ska ha tillgång till. Tillsynen på elmarknaden bör förstärkas, vilket bl.a. innebär att elleverantörernas verksamhet sätts under kontroll. Nätbolagen bör vara skyldiga att i sitt val av anvisningsleveran- tör göra det på ett öppet, icke-diskriminerande och marknads- orienterat sätt. Konsumenterna bör ges möjlighet att deponera tvistigt belopp hos . En särskild kortare preskriptionsfrist bör införas vid schab- loniserad beräkning av elförbrukningen. Konsumenterna bör ges möjlighet att deponera tvistigt belopp hos . Gemensamt förslag för el- och telemarknaden En för el- och telemarknaderna gemensam statlig rådgivnings- byrå bör inrättas. Konsumenterna ska kunna vända sig till den med sina frågor och för råd om hur en tvist med ett telebolag eller elbolag ska lösas. Enligt är de viktigaste erfarenheterna som kan dras från liberaliseringen av de marknader som utredningen be- handlat: Ha inte orimliga förväntningar på resultatet. Många faktorer påverkar utvecklingen av en marknad över tiden och vissa marknader har karaktäristika som gör att det är svårt att få dem att fungera väl. En liberalisering medför såväl kostnader som intäkter. Regelförändringar skapar transaktionskostnader, vilka måste ställas mot intäkterna av en liberalisering. En liberalisering påverkar fler delar av ekonomin än endast den som direkt påverkas av regelförändringen Det behövs tydliga mål för liberaliserade marknader. Medborgarna måste kunna utvärdera om politikens mål och de verktyg som används leder fram till de önskade resultaten. En liberalisering minskar inte nödvändigtvis regleringsbehovet. Som regel är det inte möjligt för konkurrens att uppstå utan någon form av reglering av marknaden. Detta gäller särskilt om någon del av marknaden är ett naturligt monopol. Det statliga ägandet kan inte ignoreras. Eftersom staten äger de största företagen i de sektorer som är föremål för denna ut- redning påverkar staten i sin reglering av de undersökta mark- naderna i första hand den egna verksamheten. Underskatta inte behovet av konsumentstöd. Eftersom alla regelförändringar har fördelningseffekter kommer olika aktörer att ha ett intresse av att påverka regleringsprocessen. Det är som regel svårare för konsumentintressen än för producent- intressen att mobilisera. En tidigare marknadsöppning får konsekvenser. har på de flesta av de liberaliserade marknaderna varit ett av de första länderna att öppna de undersökta marknaderna för konkurrens. Svårigheten att utvärdera. Det största problemet för Regel- utredningen har varit bristen på information om utvecklingen på de liberaliserade marknaderna. Under the terms of reference the Commission has two main tasks. In the first place an overall analysis is to be made of the long-term effects on consumers, the business community, the labour market and the economy in different parts of of the regulatory reforms made in the , electricity, postal, domestic , taxi and railway markets. The evaluation is to describe trends in competition, prices and quality as well as service to the public. In the second place, measures are to be proposed that can increase the positive effects of implemented regulatory reforms. According to the terms of reference, increased competition has changed the conditions governing co-operation between the public and private sectors. An analysis is to be made of the possibility of promoting technical progress, research and development through new coop- eration models. The various expected effects of the proposals are also to be reported. The Regulatory Reform Commission uses key indicators to assess the effects of liberalisation. The key indicators that the Regulatory Reform Commission uses are partly from statistics compiled on behalf of the Commission and partly from earlier studies. The Regulatory Reform Commission has found relatively few studies that evaluate the liberalisations that have taken place. In addition, the quality of parts of the data compiled on behalf of the Commis- sion is sometimes deficient. The Regulatory Reform Commission would therefore like to indicate lack of material as the greatest methodological problem. A formal and quantitative general equilib- rium analysis of the effects of liberalisation has not been possible. Instead the Commission has mainly made qualitative assessments. It is therefore very important to point out that the Commission is aware of this weakness in our method. What effects may liberalisation be expected to have? In assessing the effects of liberalisation it is important to have a clearly specified premise. A possible and often used premise is a market without competi- tion. The companies are monopolists and can set any price they want. Since the companies are assumed to maximise profit they will set the price that maximises profit. This means that prices will be higher and production less than in a market where there is compe- tition. Since production is not at the level of social efficiency a so- called dead weight loss will arise. The profits that a profit-maxi- mising monopoly can achieve as a consequence of the lack of com- petition are called monopoly profits. These monopoly profits can be divided between the owners and the employees. It is also possi- ble that the lack of competition will instead mean that the company becomes inefficient, so-called X inefficiency. Exposure to competition should lead to: a fall in prices, since companies that compete try to attract cus- tomers by offering lower prices for equivalent products increased production when demand increases as a result of lower prices increased productivity if the protection from competition en- tailed ineffective production falling wages if the employees shared in any monopoly profits an increased number of people employed if output rises as a result of lower prices, but a reduced number of people em- ployed if the exposure to competition entailed streamlining of previously inefficient operations reduced profits if the owners shared in any monopoly profits increased investments if output increases but reduced invest- ments if too much was previously invested In practice it should not be assumed that the effects of liberalisa- tion will be as clear as the simplified analysis above implies. The Commission wishes to particularly stress that the existence of economies of scale and different types of transaction costs is of great importance both to the effects of liberalisation and how it should best be carried out. The Commission believes that different effects of the readjust- ments in different markets are to be expected, depending on the nature of the transaction cost. Additionally, effects of liberalisation will be different for buyers with a lot of information and low trans- action costs than for buyers with information and high trans- action costs. The liberalisations as a rule have changed the transaction costs for both consumers and companies and in many cases new transac- tion costs have arisen. Increased separation of the electricity mar- ket for example, has meant that consumers must meet more com- panies in order to consume a given product. In order to assess the effects of the liberalisations these increased transaction costs must be set against any positive effects for consumers and producers the liberalisations have brought. Why do markets not function? In practice, however, all markets do not function well; and what are usually described as market failures arise. These may lead to such things as lower output and higher prices.