sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar kap. 5.3, endast tillämpats i begränsad omfattning. Det är därför inte möjligt att se om detta förfarande har haft någon direkt inverkan på kostnadsbilden. Sammanfattningsvis kan sägas att de uppdragsarkeologiska undersökningarna totalt sett är förenade med stora kostnader. Vi menar att flera samverkande faktorer har lett till den kostnads- ökning som har varit . Bland de faktorer som påverkat kostnadsutvecklingen kan främst nämnas en allmän modernisering av området genom kunskaps- och metodut- vecklingen, en ökad professionalisering, ökad vetenskaplighet, de kulturpolitiska målen/målen för arbetet för kulturmiljön samt stora infrastruktursatsningar. Den utveckling som varit har emellertid inte enbart påverkat kostnaderna. Den har dessutom inneburit att kvaliteten på de uppdragsarkeologiska undersökningarna har höjts väsentligt. Undersökningarna har generellt sett blivit säkrare och generar mer kunskap . För att få en uppfattning om kostnaderna för undersökningarna måste dessa ställas i relation till något. Det ger en felaktig bild av utvecklingen att enbart jämföra kostnaderna och konstatera att dagens uppdragsarkeologiska undersökningar är betydligt dyrare än undersökningarna på 1970- talet. Kostnaderna måste ställas mot exempelvis kvaliteten på undersökningarna och resultaten från dessa samt relateras till kostnadsutvecklingen i samhället i övrigt. Exploatörernas utökade kostnadsansvar infördes genom den ändring av 2 kap. 13 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML), som trädde i kraft . I lagtexten gjordes ett tillägg som innebar att en särskild undersökning även omfattar att ta till vara fornfynd. Med detta avses fyndhantering och nykonservering, dvs. den konservering som görs av nya fornfynd. Exploatörernas kostnadsansvar utökades således till att omfatta även dessa delar. Skälet till lagändringen var att ökande under- sökningsvolymer lett till ökade behov av insatser för fyndhantering och konservering som museerna inte hade tillräckligt med resurser för att ta hand om fynden. Regeringen hänvisade i propositionen till att RAÄ, i det förslag som föregick propositionen, angett att det utökade kostnads- ansvaret skulle innebära en ökning av exploatörernas kostnader Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar med ungefär 3–beroende på typen av fornlämning. bedömdes kostnaden kunna minska genom ökade insatser för att rationalisera verksamheten. Regeringen ansåg att det fanns fog för ståndpunkten att förslaget borde leda till rationaliseringar och angav att utgångspunkten därför borde vara att det utökade kostnadsansvaret inte skulle leda till annat än marginella kostnads- ökningar.2 I propositionen angav regeringen vidare att den avsåg att ge RAÄ i uppdrag att noga följa kostnadsutvecklingen. RAÄ har ännu inte fått något sådant uppdrag. Myndigheten har inte heller på eget initiativ gjort någon närmare uppföljning/utvärdering av det utökade kostnadsansvaret. Beträffande kostnaderna för konservering har personal vid Studio Västsvensk Konservering (SVK) angett att det ovan redovisade uttalandet i förarbetena har lett till att länsstyrelser, undersökare och konservatorer vanligen anger kostnaderna för konservering till ett schablonmässigt belopp motsvarande 3–av undersökningskostnaden oberoende av förhållandena i det enskilda fallet. Via RAÄ har vi fått en sammanställning över konserveringskostnaderna vid de särskilda undersökningar som UV har utfört –. Av denna sammanställning framgår att för de enskilda undersökningarna har kostnaderna för konservering varierat mellan och av den totala undersökningskostnaden. De stora statliga exploatörerna och saknar statistik över eller uppgifter i övrigt om vad det utökade kostnads- ansvaret för fyndhantering och nykonservering inneburit för dem. Det material som dessa exploatörer har över sina kostnader för uppdragsarkeologi visar emellertid inte att de totala kostnaderna för uppdragsarkeologi har ökat i förhållande till de samlade kostnaderna för infrastrukturprojekt, jfr kap. 6.1.2. Vi har inte kunnat få fram underlag som visar vad exploatörernas utökade kostnadsansvar inneburit för museernas del. Den bild, som vi har fått genom våra kontakter med främst men även andra museer och undersökare, är dock att många museer trots det utökade kostnadsansvaret för fyndhantering och konservering fortfarande har en betydande eftersläpning när det gäller att ta hand om fynden från de uppdragsarkeologiska under- sökningarna. 1996/97:99 s. 25. Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar Vad gäller länsstyrelsernas hantering av de delar av en undersökning som avser fyndhantering och konservering studerade RAÄ detta i samband med sin uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden år 2002.3 RAÄ fann härvid att kvaliteten på både kravspecifikationer och beslut i de granskade ärendena varierade när det gällde fyndhantering och konservering. Av RAÄ:s uppföljningsrapport framgår bl.a. att länsstyrelserna endast i begränsad omfattning angav i kravspecifikationerna att konserveringens omfattning skulle redovisas i undersökningsplanen, att undersökaren skulle redovisa hur fyndmaterialet skulle tas om hand eller att undersökaren skulle specificera kostnaderna för konserveringen. Enligt RAÄ framgick det oftare av undersökningsplanerna än av länsstyrelsernas beslut hur man avsett att förfara med fynden och vilken summa som avsatts för konservering. RAÄ konstaterade att det av en del undersökningsplaner framgick att en schablonsumma avsatts för konservering. I uppföljningsrapporten förklarade RAÄ vidare att det inte föreföll vara en prioriterad uppgift för länsstyrelserna att granska om de specificerade kostnaderna blivit använda enligt undersökningsplanen. RAÄ efterlyste en bättre tillsyn över konserveringen och menade att en sådan skulle kunna ge en klarare bild av förhållandet mellan kostnader och kvaliteten för fyndhanteringen i varje utförd undersökning samt ett bättre underlag för länsstyrelserna för att kunna uppskatta behovet och kostnaderna för konservering inför framtida undersökningar. RAÄ menade att fyndhantering och konservering måste utvecklas till att bli en mer integrerad del av uppdragsarkeologin. RAÄ förklarade att myndigheten hade för avsikt att se över behovet av och initiera åtgärder som syftade till en sådan integrering. Avsaknaden av underlagsmaterial gör att det inte är möjligt att göra en god redovisning av utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar. Vårt arbete ger dock vid handen att det inte har skett några större förändringar av länsstyrelsernas hantering av uppdragsarkeologiärenden i fråga om de delar som avser fyndhantering och konservering jämfört med förhållandena . Vår uppfattning är således att länsstyrelserna fortfarande endast i begränsad omfattning i kravspecifikationer och beslut går närmare in på hur fynden från undersökningarna skall hanteras eller på kostnaderna för detta samt att det finns brister när det gäller 3 RAÄ (2004); Uppföljning och utvärdering av handläggning av uppdrags- arkeologiärenden enligt 2 kap. 11-14 §§ KML. Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar länsstyrelsernas tillsyn över fyndhanteringen och konserveringen. Generellt sett tycks länsstyrelserna ha dålig kontroll över dessa delar av undersökningarna. 6.3Våra iakttagelser och slutsatser Uppdragsarkeologin omsätter totalt sett stora summor. Det överlägset bästa och mest effektiva sättet att begränsa de kostnader som följer med uppdragsarkeologiska undersökningar är givetvis att undvika ingrepp i fornlämningar. Att undvika ingrepp är också i enlighet med KML:s intentioner. Lagen är en skyddslagstiftning, där utgångspunkten är att ingrepp i fornlämningar skall undvikas. För att kunna undvika eller begränsa omfattningen på ingrepp i fornlämningar är det viktigt att exploatörer och berörda myndig- heter redan i ett tidigt skede av planeringen av arbetsföretag har tillgång till tillförlitlig och aktuell information om fornläm- ningsförekomsten i det område som berörs av en planerad exploatering. Härigenom ökar möjligheterna att styra placeringen av exploateringarna så att ingrepp i fornlämningar kan undvikas eller i vart fall begränsas. Vi menar att RAÄ och länsstyrelserna har en mycket viktig roll att spela när det gäller att förmedla information om fornlämnings- förekomst och verka för att arkeologiska intressen förs in tidigt i planeringen av exploateringar. RAÄ har ansvar för att föra och vidareutveckla fornminnesregistret. Länsstyrelserna å sin sida har ett ansvar för att arkeologiska intressen tas tillvara vid exempelvis samhällsplanering. Vid de kontakter som en exploatör har med olika enheter i samband med planeringen av en enskild exploatering har vidare stora möjligheter att tidigt i processen medverka till att ev. arkeologiska intressen uppmärksammas. Detta förutsätter att kulturmiljöfrågor har en förankring inom den samlade . Såväl berörda myndigheter som de stora statliga exploatörerna är väl medvetna om vikten av att arkeologiska intressen uppmärk- sammas tidigt i planeringen av exploateringar. Det pågår också flera försök och projekt för att integrera kulturmiljöfrågorna i infrastrukturplaneringen. Bland annat driver RAÄ och flera sådana projekt. När det gäller åtgärder för att förbättra förmedlingen av information om fornlämningar måste även nämnas RAÄ:s arbete med det webbaserade geografiska fornminnes- Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar informationssystemet, FMIS. De insatser som görs på området är mycket positiva och vi vill betona betydelsen av att RAÄ och länsstyrelserna avsätter resurser för att utveckla denna typ av insatser. Det är dock inte möjligt att alltid undvika ingrepp i forn- lämningar. Uppdragsarkeologiska undersökningar är totalt sett förenade med stora kostnader och finansieras till en betydande del av skattemedel. Detta i sig är ett skäl från det allmännas synpunkt för att kostnaderna måste stå under kontroll. Att kostnaderna upplevs som motiverade såväl av exploatörer som av samhället i övrigt är vidare viktigt för att det skall finnas en acceptans för den uppdragsarkeologiska verksamheten. Även detta ställer krav på kostnadskontroll. Av KML följer att länsstyrelserna har ett ansvar för att kostnaderna i de enskilda undersökningarna inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna (2 kap. 11 och 13 §§). Länsstyrelserna måste därför ha kontroll över kostnaderna. Detta förutsätter bl.a. att länsstyrelserna bestämmer den enskilda undersökningens omfattning och ambitionsnivå utifrån den aktuella fornlämningens/aktuella fornlämningars art och beskaffen- het samt löpande följer och utvärderar de enskilda undersök- ningarna. Länsstyrelsernas arbete måste ta sikte på samtliga delar av undersökningarna. I fråga om uppföljning och utvärdering handlar det således inte enbart om att jämföra de kostnader som framgår av länsstyrelsernas beslut med de kostnader som faktiskt debiteras exploatörerna. Arbetet måste även omfatta de enskilda kostnads- posterna, som exempelvis kostnader för olika analyser, rapport- arbete, fyndhantering och konservering. För att avgöra om de kostnaderna för de enskilda undersökningarna är rimliga måste kostnaderna vidare ställas i relation till syftet med undersökningen, de krav som gäller för undersökningen enligt kravspecifikation och undersökningsplan, undersökningsresultaten osv. Detta ställer stora krav på länsstyrelserna som besluts- och tillsynsmyndighet men även på RAÄ som den myndighet som har det övergripande ansvaret för tillsynen och uppföljningen av den uppdragsarkeo- logiska verksamheten. I kap. 5 konstaterade vi att länsstyrelserna generellt inte är tillräckligt styrande inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. Kravspecifikationer upprättas långt ifrån i varje uppdragsarkeo- logiskt ärende och länsstyrelsernas uppföljning och utvärdering av de uppdragsarkeologiska undersökningarna är i flera avseenden Kostnadsutvecklingen och utfallet av exploatörernas utökade kostnadsansvar Av innevarande kapitel framgår att de uppgifter som finns att tillgå i fråga om de samlade kostnaderna för uppdrags- arkeologiska undersökningar är begränsade. Sammantaget visar vårt arbete att myndigheternas kontroll över kostnaderna för såväl enskilda uppdragsarkeologiska undersökningar som för undersök- ningskostnaderna totalt sett är bristfällig. RAÄ och länsstyrelserna saknar t.ex. heltäckande sammanställningar över de faktiska kostnader, som debiteras exploatörerna i anledning av uppdrags- arkeologiska undersökningar. Uppföljningar och utvärderingar görs inte heller på ett sådant sätt att det är möjligt att avgöra om kostnaderna är rimliga i förhållande till de krav som i olika avseenden har gällt för undersökningarna, undersökningsresultaten osv. Det är ytterst angeläget att RAÄ och länsstyrelserna vidtar åtgärder för att nå en bättre kontroll över kostnaderna såväl på det nationella som på det regionala planet. RAÄ bör se över sina verkställighetsföreskrifter, allmänna råd och övriga styrinstrument så att dessa närmare behandlar denna del av länsstyrelsernas handläggning. RAÄ bör vidare utveckla metoder för hur såväl den egna som länsstyrelsernas uppföljning och utvärdering av kostnaderna skall bedrivas och därvid särskilt uppmärksamma metoder för att ställa undersökningskostnader i relation till ambitionsnivåer, resultat osv. Länsstyrelserna å sin sida måste på ett tydligare sätt styra de enskilda undersökningarna. Vidare är angeläget att dessa myndigheter prioriterar sina tillsynsuppgifter. Såväl enskilda undersökningar som den samlade arkeologiska undersökningsverksamheten i länet måste löpande följas upp och utvärderas. I kap. 10 går vi närmare in på åtgärder som vi menar krävs för att säkerställa god kvalitet och rimliga kostnader inom den uppdragsarkeologiska verksamheten. Flertalet av dessa åtgärder torde bidra till att det skapas förutsättningar för en bättre kontroll över kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar. Vårt uppdrag har varit begränsat till en översyn av vissa frågor på det uppdragsarkeologiska området. Uppgiften har däremot inte varit att se över och föreslå en helt ny ordning för den uppdrags- arkeologiska verksamheten som sådan. Enligt vår uppfattning är systemet och regelverket i grunden bra. De problem som verksamheten har beror främst på otydligheter i roll- och ansvars- fördelningen, mångtydiga uttalanden från regering och riksdag samt hur de olika parterna utför sina uppgifter. För att komma till rätta med problemen krävs att den uppdragsarkeologiska verksam- heten ses i ett större sammanhang än vad man enligt vår mening har gjort. Våra bedömningar i vissa övergripande frågor har således varit avgörande för de överväganden och förslag som vi presenterar i kapitel 8 och framåt. I detta kapitel redovisar vi därför våra slutsatser i de centrala frågorna om den uppdragsarkeologiska verksamhetens syfte, statens åtagande för verksamheten, förhållan- det mellan vetenskapliga ambitionsnivåer och undersöknings- kostnader, inklusive frågan om konkurrens inom den arkeologiska undersökningsverksamheten, samt rollfördelningen. 7.1Den uppdragsarkeologiska verksamheten och dess syfte Vårt förslag: till allmänheten och samhället i övrigt skall vara en del av en särskild undersökning. Kostnads- ansvaret för denna förmedling skall bäras av den som utför ett arbetsföretag som berör en fast fornlämning. Våra överväganden: Syftet med den uppdragsarkeologiska verksamheten skall även fortsättningsvis vara att dokumentera och ta till vara fornlämningar samt att öka kunskapen/ge ny kunskap om olika historiska förhållanden och skeenden. arkeologiska undersökningarna skall vara av god kvalitet i olika avseenden och genomföras kostnadseffektivt. Resultaten skall kunna användas i forskning. Genom bland annat de mål som statsmakterna har ställt upp på kulturmiljöområdet har emellertid uppdragsarkeologins syfte utökats. Således är i lika hög grad som forskarsamhället även allmänheten och samhället i övrigt mottagare av dess resultat. Uppdragsarkeologin har därmed ett ansvar för förmedling. till allmänheten och samhället i övrigt bör därför ingå som del av en särskild undersökning och omfattas av exploatörernas kostnadsansvar. I 1 kap. 1 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) anges att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön samt att ansvaret för detta delas av alla. KML ger fasta fornlämningar ett generellt skydd, som gäller utan särskilt myndighetsbeslut, se 2 kap. 1 § KML. Syftet med det starka skydd som KML ger fornlämningar är att dessa skall bevaras. Skyddet är ett uttryck för synen på fornlämningarna som en gemensam tillgång av stor betydelse. Detta synsätt har en mycket lång tradition i . Utgångspunkten är således att det är ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan det generellt sett inte är ett nationellt intresse att låta ta bort dem. Det är emellertid oundvikligt att det ibland måste ske markexploateringar, som berör fornlämningar. Som tidigare angetts skall den som vill rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning ha tillstånd av . Tillstånd får lämnas bara om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse. Vid prövningen skall göra en avvägning mellan intresset av att bevara fornlämningen och intresset av att utföra ingreppet. Endast om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarandeintresset får tillstånd ges. Med stöd av bestäm- melserna i 2 kap. KML kan vidare besluta om de tre olika former av arkeologiska undersökningar, som utgör kärnan i den uppdragsarkeologiska verksamheten. Det finns anledning att erinra om att dessa undersökningar är en del i skyddet av fornlämningarna. Regeringen har således pekat på att även om det primära syftet med en undersökning kan sägas vara att lösa det statliga servitut som en fornlämning i praktiken innebär för en företagare är undersökningarna givetvis inte ett självändamål.1 När den uppdragsarkeologiska verksamhetens syfte diskuteras måste det ske utifrån de förutsättningarna att KML är en bevarandelag samt att verksamheten är en del av den nationella kulturpolitiken och omfattas av de mål som ställts upp på kulturmiljöområdet (jfr prop. 1996/97:3 och prop. 1998/99:114). Vi har i kap. 6 berört att den uppdragsarkeologiska verk- samheten ansågs ha till uppgift att objektivt samla in och dokumentera fornlämningar och fornfynd för framtida forskning. Fokus för uppdragsarkeologin låg således på fältarbetsdelen och fältdokumentationen. Det ansågs inte vara en uppgift för uppdragsarkeologin att tolka resultaten och sätta in dem i ett större sammanhang. Det beskrivna synsättet synes ha dominerat ända fram till första delen av , då ett nytt vetenskapligt synsätt gjorde sig gällande. anses allmänt, att verksamheten skall ses som del i en framåtsyftande forsknings- process. Detta innebär bl.a. att det ingår i den uppdrags- arkeologiska verksamhetens uppgifter att göra vetenskapliga överväganden, tolka resultaten av undersökningarna och bidra till kunskapsuppbyggnaden om olika historiska förhållanden och skeenden. Den rådande uppfattningen har stöd i olika regeringsuttalanden. Således pekade regeringen i prop 1993/94:177 på att de arkeologiska uppdragsundersökningarna hade en förhållandevis stor omfattning samt att det kunde förutses att undersökningar skulle komma att utföras till en kostnad om ca . Mot den bakgrunden ansåg regeringen det viktigt att undersökningarna bedrivs på ett sådant sätt att de kan utnyttjas av olika forskningsinriktningar inom arkeologi och närliggande discipliner.2 Beträffande syftet med uppdragsarkeologin/de arkeologiska undersökningarna angav regeringen vidare följande: Ett syfte med undersökningarna är att dokumentera de fornlämningar som förstörs vid exploateringarna och ta tillvara de fornfynd som finns inom området. Ett nära sammanhängande syfte är att öka kunskaperna om den kultur-, social- och bebyggelsehistoria som fornlämningarna utgör källor till. De enskilda undersökningarna bör också inlemmas i ett större kunskapsbygge i ett vidare historiskt perspektiv. 1Prop.1996/97:99 s. 11 f. 1993/94:177 s. 146. Grundläggande utgångspunkter SOU 2005:80 De omfattande arkeologiska uppdragsundersökningarna som inletts i anslutning till de beslutade satsningarna på vägar och järnvägar innebär en utomordentlig potential för forskningen – även i ett internationellt perspektiv - och utgör en vetenskaplig och organisatorisk utmaning. För att de rätt skall kunna utnyttjas måste undersökningarna göras till delar i en framåtsyftande forskningsprocess. Det är viktigt att vetenskapliga frågeställningar finns med redan i ett tidigt planeringsskede. Detta kan bara ske genom aktiv medverkan från universitets- och forskningsorganisationen. En utvecklad och tydlig fördelning av roller och ansvar mellan de medverkande är en viktig förutsättning för att verksamheten skall kunna drivas effektivt och målinriktat och ge en god behållning. Det innebär att inte bara , länsmuseerna m.fl. inom den kulturmiljövårdande sektorn utan även universitets- och forskningsorganisationen har ett ansvar för att ta till vara de möjligheter som uppdragsarkeologin erbjuder. Inte minst är det viktigt att den forskning, som utförs utifrån uppdragsarkeologin kan ges en bra och till sina uppgifter väl anpassad organisation, t.ex. med tanke på universitetens utbildningsmöjligheter och den inriktning på långsiktig kunskapsuppbyggnad om landets historia som också är en av kulturmiljövårdens främsta uppgifter. Det bör ankomma på de ansvariga myndigheterna att ta de initiativ som kan krävas i detta sammanhang. Häri bör ingå att återkomma till regeringen med förslag om de strukturella insatser som kan behövas för att långsiktigt åstadkomma en god interaktion mellan den arkeologiska uppdragsverksamheten och forskningen.3 Regeringen angav vidare i prop. 1996/97:99 att syftet med en arkeologisk undersökning är att dokumentera den fornlämning som kommer att förstöras, dvs. att registrera fakta om dess innehåll och uppbyggnad samt att ge en meningsfull kunskap om det samhälle som fornlämningen representerar. Det väsentliga ansågs vara att undersökningarna genomförs på ett sakkunnigt sätt som till- godoser kulturmiljövårdens krav samt att resultatet håller en hög vetenskaplig kvalitet och kan användas av myndigheter, forskningen och allmänheten.4 Det fokus som första hälft varit på den uppdragsarkeologiska verksamhetens vetenskaplighet och dess forskningspotential framgår även av vad som i olika sammanhang framförts om den arkeologiska rapporten och dess mottagare. Således anger () i sina rekommenda- 146–147 (våra kursiveringar). 1996/97:99 s. 14 och 20 (våra kursiveringar). tioner att rapporter från slutundersökningar främst syftar till kunskapsuppbyggnad och riktar sig därför huvudsakligen mot forskarsamhället och den intresserade allmänheten. Enligt rekom- mendationerna skall de arkeologiska rapporterna generellt bidra till en ökad kunskap inom arkeologi och kulturhistoria och användas inom forskning och utvecklingsarbete (FoU).5 revisorer kom i sin tur i rapporten på uppdrag (rapport /03:3) fram till att det är universitet och högskolor, vilka har som främsta uppgifter att bedriva forskning och utbildning, som är huvudmottagare av slutresultaten från arkeologiska undersök- ningar. Beskrivningen ovan ger vid handen att syftet med den uppdragsarkeologiska verksamheten är att dokumentera och ta tillvara fornlämningar samt att öka kunskaperna/ge ny kunskap om olika historiska förhållanden och skeenden. De arkeologiska undersökningarna skall vara av god vetenskaplig kvalitet och genomföras kostnadseffektivt. Även resultaten skall vara av god vetenskaplig kvalitet och företrädesvis kunna användas i forskning.