sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta innebär att myndigheten också skall besluta i frågor om förpliktande för operatörer att tillhandahålla samlokalise- ring eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat, om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. Kommuners och andra myndigheters arbete med 6.1.2PTS tillämpning av lagen Utredningen konstaterade i kapitel 3 att PTS bedömt att det krävs ett avslagsbeslut på en ansökan om bygglov för en egen mast för att det skall vara aktuellt med ett förordnande om samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK. Därmed uppfattas samlokalisering som ett sekundärt alternativ till den primärt anvisade metoden, dvs. att bygga en egen mast. Ett problem i sammanhanget är att det inte är självklart hur en bedömning av behovet av att skydda miljön etc. skall kunna gå till utan att man direkt tillämpar (PBL) eller (MB). Den väg som statsmakterna verkar ha valt för att hantera denna fråga är ett utökat samråd mellan PTS och de myndigheter som har att tillämpa PBL och MB. Enligt förarbetena till LEK bör således PTS bedriva fortlöpande samråd med (nu Kommuner och Landsting) och i frågor om samlokalisering samt med berörda kom- muner, som dessutom bör ges tillfälle att yttra sig vid hand- läggningen av enskilda ärenden (prop. 2002/03:110, s, 335). En iakttagelse här är således att en effektiv handläggning av samlokalisering sannolikt kommer att kräva samverkan mellan PTS och de myndigheter som behöver bedöma miljöaspekterna. PTS har framhållit att kommunernas och länsstyrelsernas hand- läggning av bygglovsärenden varit långsam och ibland felaktig, och att detta försenat utbyggnaden av UMTS-näten. I en forskningsrapport har och (2004) analyse- rat påståendet att det är kommunernas och länsstyrelsernas hand- läggning som försenat utbyggnaden av UMTS-näten. Författarna inleder med att konstatera att genom PTS bäddat för en avsevärt högre täckningsgrad och utbyggnadstakt än andra länder i EU. förutsatte också att flera operatörer skulle kunna få UMTS-licenser. En viktig tanke var att operatörerna skulle skaffa egen infrastruktur, eftersom detta antogs leda till mer effektiv konkurrens (s. 75). När PTS remissbehandlade villkoren för skönhetstävlingen fanns dock inga miljömyndigheter med på listan över remissinstanser (s. 77). Därför kom frågorna om masternas estetiska påverkan på land- skapet och strålning att behandlas först efteråt. Därför prövades inte heller frågan om huruvida det var rimligt eller möjligt att genomföra lagstadgade miljö- och bygglovsprövningar och bygga ut systemen helt på så som . Kommuners och andra myndigheters arbete med därmed i en roll där en konflikt byggdes in mellan intresset att bygga ut snabbt, vilket krävdes i licensvillkoren, och intresset av att få till stånd en lagstadgad miljöprövning. och framhåller att frågan om hur PTS har handlagt utformningen av systemet på ett korrekt sätt har många aspekter. De formulerar hypotesen att ett beaktande av miljö- frågorna kunde ha påverkat utformningen och kanske också utbyggnadsmönster och takt. Rapportförfattarna drar slutsatsen att PTS bortsett från sitt ansvar att: noga överväga om man valt den mest ändamålsenliga åtgärden utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser ge berörda (myndigheter, kommuner, organisationer osv.) till- fälle att yttra sig. 6.1.3Utredningens bedömning av PTS agerande Vår tolkning är att PTS ser effektivitetsmålet som det centrala målet, med effektivitet på marknaden som det centrala innehållet. Därmed blir delmålet att åstadkomma konkurrens centralt. Därtill kommer täckningsmålet, som PTS lyfter fram, medan man inte i lika hög grad utvecklat vad miljömålet skulle kunna innebära. Regeringens avsikt som den kommer till uttryck i förarbetena till LEK – att få till stånd en allsidig prövning (teknik, miljö, plan m.m.) av skälen för samlokalisering vid PTS – verkar inte ha lyck- ats. Det står t.ex. klart att PTS etablerat en tolkning och tillämp- ning av 4 kap. 14 § LEK som kräver ett avslagsbeslut på en ansökan om bygglov för en mast. Därmed ter det sig svårt att få till stånd en direkt prövning av samlokalisering. Det är inte uppenbart hur en sådan direkt prövning skulle kunna göras, när regeringen uttryckligen påpekar att PTS varken får tillämpa plan- och byggl- agen eller (prop. 2002/03:110, s. 118). Det är också svårt att dra en bestämd slutsats om hur väl samlokaliseringsregeln i 4 kap. 14 § LEK fungerat, eftersom ytterst få ansökningar om samlokalisering har prövats. Kommuners och andra myndigheters arbete med Kommunerna är planeringsansvariga för markanvändning och även första instans för prövning i bygglovsärenden enligt (PBL). Enligt 1 kap. 3 § PBL skall kommunen ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Vidare gäller att regleringen av markens användning och bebyggelsen inom kom- munen sker genom detaljplaner. Kommunerna skall också väga av intressena hos medborgarna och företagen att kunna använda mobil kommunikation, beakta natur- och kulturvärden i landskapet samt främja god livsmiljö och goda miljöförhållanden (2 kap. 2 § PBL). 6.2.2Vad har karaktäriserat kommunernas handläggning av bygglovsärenden? I PTS rapporter framhålls att kommunernas handläggning av bygglovsärendena har tagit betydligt och medfört fler avslag än beräknat (se t.ex. PTS 2005a, s. 15). När PTS analyserar förseningarna av utbyggnaden ser man dessa ur företagens per- spektiv. Operatörerna hävdar också att kommunernas handlägg- ning tagit än beräknat och att vissa kommuner fortsatt har långa handläggningstider. I och tidigare refererade undersökning (2004) hävdas att PTS undersökningar inte ger grund för att påstå att så skulle vara fallet generellt sett. och menar att många ansökningar behandlats med normala handläggnings- tider. Deras poäng är att PTS inte gjort någon realistisk bedömning av hur det kan ta att handlägga den mycket stora mängden bygglovsärenden. kom det in ett dramatiskt ökat antal bygglovs- ansökningar avseende (se figur 6.1 nedan). Antalet ärenden var närmare sex gånger större 2002 än året innan. Kommuners och andra myndigheters arbete med Figur 6.1 Inkomna bygglovsärenden avseende Källor: PTS (2003a) och (2003b) Ur figuren ovan kan också utläsas att andelen ärenden som kom in och som kommunen hann handlägga klart minskade jämfört med . Om man gör en ytterligare beräkning kan man visa att andelen ärenden som registreras som pågående vid mät- tidpunkten också ökade från 2002, vilket motsvaras av att andelen ärenden som avgjordes minskade från 2002. Det ledde till att kom- munerna handlade fyra gånger så många mastärenden som 2001. Till figur 6.1 kan fogas figur 6.2 nedan, som visar statusen 2003 för de ärenden som kom in 2001 och 2002. Kommuners och andra myndigheters arbete med Figur 6.2 Statusen för ärenden som kom in 2001 och 2002 var överklagade avslagna var överklagade Källa: PTS (2003b) Det kan noteras att av de 5 917 ärenden som kom in till de kommuner som besvarat enkäten, så var 1 084 () fortfarande pågående, medan det i 1 243 ärenden (21 pro- cent) beviljades bygglov . Helhetsbilden av kommunernas handläggning visar att ett stort antal kommuner handlägger bygglovsärenden för på när- mast normala tider. Till detta måste också läggas att en mindre andel av ärendena är komplicerade och därför blir liggande i väntan på komplettering av uppgifter eller fördröjs av kommunerna. Med tanke på att flera kommuner (enligt PTS 2003b) uppger att de för- dröjt prövningen av bygglov till följd av oro för strålning, är det dock troligt att åtminstone vissa kommuner hejdat handläggningen av mastärenden utan stöd i lag. slutförde (2001) en utredning på uppdrag av regeringen för att belysa vilken inverkan en utbyggnad av mobiltelenätet kan få för främst natur- och kulturvärden, liksom för andra intressen som skall tillgodoses enligt främst och . konstaterar att denna typ av systematisk Kommuners och andra myndigheters arbete med 2005:97 utbyggnad (3G-masterna) borde bli föremål för övergripande strategiska miljöbedömningar i lagstiftningens anda för att kunna utgöra ett underlag för den kommunala översiktsplaneringen. konstaterar att den tidsrymd som står till buds för utbyggnaden av mobiltelenäten innebär att denna fråga i få kommuner kommer att kunna hanteras i en översiktsplaneprocess. Utredningen tolkar uppfattning som att PBL kräver att samtliga operatörers önskemål om samtliga i en kom- mun borde prövas vid samma tillfälle. Två kommittér, som lämnade sitt slut- betänkande (; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter – SOU 2005:59) och som lämnade sitt slutbetänkande den 27 sep- tember 2005 (Får jag lov? Om planering och byggande – SOU 2005:77) har haft i uppdrag att lämna förslag till effektivisering av beslutsprocesserna och att se över prövningsorganisationen. Dessa två kommittéer har utarbetat ett gemensamt ställningstagande om behovet av en samordning mellan PBL och MB, vilket framgår av delbetänkande Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). Kommittéerna konstaterar att PBL är en lagstiftning för utveck- ling av samhällsbyggandet och att planering skall hanteras utifrån vad som anses vara en lämplig markanvändning, efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. Kommittéerna kon- staterar vidare att PBL bygger på att det är en angelä- genhet att planlägga användningen av mark och vatten och att dessa frågor till övervägande del är av politisk karaktär. Staten har därför enbart getts vissa möjligheter att ingripa i det kommunala besluts- fattandet enligt PBL, och grunderna för detta är dessutom snävt angivna (SOU 2004:38 s. 66). Kommittéerna konstaterar slutligen att det i en del fall kan bli fråga om långt utdragna prövningar, att vissa anläggningar kan behöva prövas dubbelt och att andra prövningar blir ofullständiga och inte prövas på ett tillfredställande sätt enligt någon av lagarna. Vindkraftverk nämns som exempel på anläggningar som prövas dubbelt, liksom för mobiltelefonkommunikation. Externa köpcentra nämns som exempel på anläggningar som prövas otill- fredsställande. Kommittéerna har inte försökt kvantifiera hur van- liga dessa brister är. Ingen av kommittéerna föreslår en fullständig sammanläggning av MB och PBL (SOU 2004:38, sid. 64–73). Kommuners och andra myndigheters arbete med Beskrivning av kommunernas handläggning Jämför man kommunernas handläggningstider (se tabell 6.1 nedan) kan man notera att det skedde en klar för- skjutning mot längre handläggningstider. minskade andelen ärenden med långa handläggningstider (över ), medan andelen ärenden med handläggningstider på mellan fyra och ökade. Sammantaget innebär det att den förväntade handläggningstiden minskade. Tabell 6.1 Andelar av det totala antalet ärenden med olika handläggningstider (bedömd genomsnittlig handläggningstid), procent Källa: PTS (2003a) och (2003b) Byggnadsnämnderna har i ett relativt stort antal fall haft handlägg- ningstider för ansökningar avseende bygglov för mobilmaster eller fler . Denna andel minskade från 66 pro- cent till . Trots minskande hand- läggningstider bedömde endast av kommunerna att handläggningstiderna skulle minska även . Resultaten från enkäten (2003a) visar också att större kom- muner har haft en något kortare handläggningstid än mindre kom- muner. Det är (i av kommunerna) de politiskt till- satta byggnadsnämnderna som fattar beslut i ärenden om . En ganska stor andel av kommunerna har fått in ansökningar om som ligger nära redan befintliga anläggningar; Kommuners och andra myndigheters arbete med av kommunerna har fått in bygglovsansökningar för som är tänkta att ligga mindre än från andra . Att den tänkta placeringen står i konflikt med natur- och kultur- värden är det vanligaste skälet till att ansökningar avslås. Detta skäl uppges vara mycket vanligt eller vanligt i av kommu- nerna. Det näst vanligaste skälet till avslag är avvikelse från detalj- plan, vilket uppges som ett mycket vanligt eller vanligt skäl i av kommunerna. Konflikt med riksintresse uppges vara ett mycket vanligt eller vanligt skäl till avslag i av kom- munerna. När det gäller bordläggning av bygglovsärenden uppges den van- ligaste orsaken vara att kommunerna kräver samordning mellan operatörerna, och det näst vanligaste skälet är oro för strålning (se tabell 6.2 nedan). Som nämnts ovan är det dock tveksamt om detta senare skäl är giltigt. Enligt Kommuner och Landstings (SKL) handläggare är det helt klart att de politiska ledningarna i vissa kommuner har fördröjt beslut om bygglov på grunder som saknar stöd i lag. Tabell 6.2 Grunder för bordläggning, procent av samtliga ärenden Inväntar policy eller riktlinjer Inväntar beslut i strategiska frågor Källa: PTS 2003b 6.2.3 Intervjuer med ett urval kommuner För att komplettera de mer kvantitativa studierna av kommunernas handläggning har utredningen intervjuat ett fåtal kommuner som ansetts ha få respektive flera konflikter kring etableringen av UMTS-näten. Urvalet har gjorts dels genom att SKL:s handläggare föreslagit några kommuner som anses vara föredömen, dels genom att några kommuner där operatörerna ansett att de haft problem har valts ut av utredningen. Urvalet är således vare sig representa- tivt eller statistisk slumpmässigt. Kommuners och andra myndigheters arbete med kommuns handläggning tillhör gruppen föredömen. Ett mål för kommunens handläggning har varit att det inte skall byggas några i eller i någon av de andra tätorterna i kommu- nen. För landsbygden har kommunen strävat efter att åstadkomma samlokalisering och att göra masterna så lite synliga som möjligt. Masterna har därför om möjligt placerats i skog. kommuns stadsarkitekt beskriver händelseförloppet så här. I ett tidigt skede genomförde kommunen en inventering av höga byggnader där antenner kan placeras. Kommunen medverkade också till att åstadkomma avtal med fastighetsägarna om antenn- placeringar. Förteckningen av möjliga placeringar på höga byggna- der har tillhandahållits teleoperatörerna, och kommunen har valt att låta en speciellt avdelad tjänsteman ha kontakt med operatö- rerna. Utvecklingen har gått igenom några olika faser. I den första fasen ville inte PTS att operatörerna skulle samlokalisera. Grunden till detta var att man ville ha infrastrukturkonkurrens. I den andra fasen förhindrade och Tele2 samlokalisering bl.a. genom att begära orimligt höga hyror för inplaceringar. I den tredje fasen kom det in ett antal ansökningar om bygglov till kommunen. Kommunen valde då att skicka ut de ansökningar som gällde närbelägna platser till operatörerna med en vädjan om att dessa skulle samlokalisera. Detta ledde dock inte till något resultat. Då valde kommunen att bevilja bygglov till den som kom först och att avslå det andra bygglovet, med hänvisning till det beviljade bygglovet. Den operatör som nekades bygglov uppmana- des att samarbeta med den som fick bygglov. Detta ledde till att samlokalisering kom till stånd. Utbyggnaden kom att omfatta ett 15-tal och ett 15-tal övriga basstationer, och den avslutades . Endast en handfull av besluten om bygglov har överklagats. Stadsarkitekten framhåller att kommunen strävat efter att till- mötesgå önskemål från lokala intressenter och att detta i många fall varit möjligt. Det har t.ex. inneburit att begärda masthöjder kunnat minskas och att mastlägen nära skogsbryn flyttats. Kommuners och andra myndigheters arbete med kommun tillhör gruppen föredömen. Två viktiga förutsätt- ningar för planeringen i har dels varit att en relativt stor del av kommunens yta utgörs av nationalpark, naturskyddsområden och andra skyddsvärda områden, dels att kommunen i stor utsträckning har detaljplaner för övriga ytor. Det leder till att kommunen kan ha ett stort inflytande över var kan etable- ras. Enligt kommunen mottogs ett stort antal bygglovsansökningar i inledningsskedet av 3G-utbyggnaden. Kommunen tog därför tidigt kontakt med operatörerna och initiativ till att få till stånd en sam- lokalisering. Utgångspunkten var att minimera antalet och estetiska intrång. Kommunen anser att man lyckats med detta, eftersom bygglov endast beviljats för sex nya sedan 3G-utbyggnaden inleddes. Operatörerna har också, enligt kommunen, samlokaliserat i stor utsträckning. En intressant omständighet är att kommunen har försökt styra mastetableringen till kommunägd mark. Det har lett till att kom- munen som villkor för uthyrning av marken har kunnat ställa krav på att masterna skall dimensioneras så att flera operatörer skall kunna placera antenner i masten. I ett fall har kommunen t.o.m. sagt upp ett arrendeavtal, för att mastägaren inte ville släppa in konkurrenter. Mastägaren accepterade att bygga en ny och större mast en bit ifrån det första läget. kommun är en glesbygdskommun i . Kommunen tillhör gruppen föredömen. Innan bygglovsansökningarna för 3G-master kom hörde kom- munens tjänstemän att de större kommunerna fick många bygg- lovsansökningar och att detta ledde till problem. Inför tillström- ningen av ärenden genomförde kommunen därför en inventering av skyddsvärda områden och kommunens yta delades in i tre katego- rier: områden med högt skyddsvärde områden som kan exploateras med viss restriktivitet områden med normalt skyddsvärde. Kommuners och andra myndigheters arbete med Kommunen inventerade också befintliga och fann ett 25-tal . Kommunen utarbetade en policy för lokalisering av , torn och antenner. I policyn formuleras målet att begränsa antalet nya så mycket som möjligt, i första hand genom att ställa krav på samlokalisering. Kommunen vill också undvika i stora opåverkade områden. I policydokumentet redovisas lokalisering av samtliga i kommunen. Kommunen har också ambitionen att begära att operatörer som söker bygglov för presenterar sina planer på framtida som kan bli aktuella i kommunen, så att en sammanjämkning med befintliga kan göras utan att detta får för stora konsekven- ser för operatören. När kommunen på detta sätt utrett skyddsvärda områden, befintliga och formulerat en policy, bjöds operatörerna in till en informationsträff. Där presenterades informationsmaterialet och kommunens syn på hur man önskade hantera mastetable- ringen. När en ny ansökan om ett bygglov kommer till kommunen bör- jar byggnadsförvaltningen med att undersöka om det finns möjlig- het att lokalisera i en befintlig mast. Därefter studeras alla förslag till mastlokaliseringar av både kommunekologen och stads- arkitekten. Alla boende inom från den tänkta mast- lokaliseringen ges också möjlighet att yttra sig. Sedan 3G-utrullningen inleddes har ett 30-tal byggts i kommun. Det innebär att antalet ungefärligen fördubblats. I mer än hälften av de nya masterna finns mer än en operatör. Många av de nya masterna har placerats i skogsterräng i kanten av tätorterna. Det verkar inte finnas något betydande organiserat motstånd mot mastlokalisering. Tvärtom har handläggaren intrycket att många av kommunens invånare sätter stort värde på att få förbätt- rad täckning. tillhör den grupp där operatörerna ansett att de har haft pro- blem. När det blev klart att skulle byggas ut hade byggnads- nämnden ett tidigt möte där innebörden av utbyggnaden diskute- Kommuners och andra myndigheters arbete med Det konstaterades att någon form av policy behövdes. I kommunen fanns cirka 14 . Nämnden ansåg att det var angeläget att så få som möjligt byggdes och att nya antenner helst skulle samlokaliseras i befintliga . En hållning växte på det viset fram, även om ingen skriftlig policy for- mulerades. Sedan utbyggnaden av 3G-nätet började har kommunen tagit emot ett 25-tal bygglovsansökningar för . När bygglovs- ansökningarna började komma in hade kommunen en rad möten med de olika operatörerna, eller egentligen deras etablerings- konsulter. Kommunen förklarade sin övergripande hållning och försökte i flera fall få till stånd samlokalisering, alternativa lägen etc. I flera fall har kommunen deklarerat att man inte avser att bevilja bygglov för nära redan befintliga . I flera fall där kommunen har önskat en samlokalisering har det redan varit fullt i masten. Kommunen har då önskat, och i en del fall fått till stånd, en ombyggnad av och i några fall t.o.m. ett utbyte av . Det har då främst rört sig om lokaliseringar i mycket känsliga miljöer. Trots den restriktiva hållningen från kommunen har antalet i kommunen ungefär fördubblats genom 3G-utbyggnaden. Det innebär att ca 13 bygglov beviljats och att byggts. Övriga ansökningar har avslagits formellt eller så har kommunen avrått operatören från att söka. Mastetableringarna har varit omstridda i kommunen. Samtliga beslut har överklagats. Det finns många engagerade medborgare i kommun som motsätter sig en lokalisering av . Kommunen har haft några informationsmöten med medborgare och en utställning om strål- ning. tillhör den grupp där operatörerna ansett att de har haft problem. har strävat efter att åstadkomma samlokalisering och undvika dubbelplacering av , och man har försökt påverka operatörerna att samlokalisera. Vid ett flertal till- fällen har detta lett till samlokalisering, men har Kommuners och andra myndigheters arbete med det inte lyckats och operatören har kommit tillbaka med en bygg- lovsansökan. Inledningsvis bedömde kommun att introduktionen av skulle leda till att detta system ersatte GSM och att behovet av nya därför skulle bli ganska måttligt. När utbyggnaden inleddes hade en översiktsplan som var mogen för revidering. Denna revidering inleddes och ledde till att ett antal strålningsfria zoner pekades ut i den nya översikts- planen. Vid en tidig kontakt med en av mobiloperatörernas entreprenö- rer uppgav representanten att företaget avsåg söka bygglov utan att kontakta markägarna. Enligt kommunens handläggare framhöll då att kommunen avsåg att handlägga bygglovsansökningar så att markägare och grannar skulle informeras om bygglovs- ansökan. Fram uppskattar handläggaren att kommunen beviljat bygglov för ett tiotal som också byggts. Därmed bedömer handläggaren att antalet i kommunen ungefär för- dubblats. Förutom de beviljade byggloven finns cirka fem ansök- ningar i varierande stadier av överklagande. I fanns redan i inledningsskedet starka åsikter om eta- blering av . Det finns också miljögrupper som försöker påverka beslutsprocessen. Handläggaren anser att det finns ett behov av ett metodstöd för handläggning av . tillhör den grupp där operatörerna ansett att de har haft problem. kom inledningsvis ett fåtal bygglovsansökningar gällande för mobil kommunikation till kommunen. Dessa handlades noggrant av tjänstemännen, särskilt avseende gräns- värden för strålning, och tjänstemännen rekommenderade att byggloven skulle beviljas. Politikerna i kände dock tveksamhet inför dessa och bordlade först ärendena, för att sedan besluta om avslag. Dessa beslut kom att få en väg- ledande verkan. Efter dessa beslut kom ett tjugotal ansökningar om bygglov. Tjänstemännen gjorde även en grundlig analys Kommuners och andra myndigheters arbete med och hörde bl.a. grannar till de tänkta masterna inom en omkrets motsvarande en radie på tio gånger mastens höjd. Grannarna var ofta oroliga och missnöjda. I tjänstemännens beredning fanns även ett uppdrag att studera de frågetecken som fanns runt 3G-utbygg- naden. beslutade om avslag på samtliga dessa ansökningar. Dessa överklagades, och beslutade senare att upphäva kommunens beslut och skickade tillbaka ärendena till kommunen. uppstod en livlig debatt i media om utbyggnaden. En period av intensiv lobbyverksamhet inleddes mot kommunens och politiker. En fråga för nämnden var huru- vida man skulle överklaga beslut eller inte, och man valde att inte överklaga. En ny genomgång av de upphävda besluten gjordes som i något fall ledde till ett avslag men på andra grunder. Alla de övriga byggloven beviljades. Därmed byggdes ett tjugotal nya i en kommun som hade ett tiotal. bedömer stadsbyggnadschefen att kommunen har 35–40 .