sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — 1.innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestäm- melser eller 2.skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kom- pletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmel- ser. När det gäller bygglov för en annan anläggning än byggnad för vilken krav enligt 3 kap. 14 § andra stycket kan ställas, skall genom under- rättelse även bereda annan som innehar, eller kan antas ha för avsikt att uppföra, en anläggning av samma slag i dess närhet tillfälle att yttra sig över ansök- ningen. I det fall som avses genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 §, eller genom en kungörelse som anslås på kommunens anslags- tavla, informationsblad om kun- görelsen som sprids till de boende som berörs och brev till kända sakägare och sådan orga- nisation eller förening som avses i 5 kap. 25 § första stycket 2. Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden underrättats om det som till- förts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onö- digt att sökanden yttrar sig. honom att yttra sig över det. får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onö- digt att sökanden yttrar sig. Regeringen får föreskriva om vilka anläggningar som omfattas av kra- ven i 3 kap. 14 § andra stycket. 1.Denna lag träder i kraft den 2.De nya bestämmelserna i 3 kap. 14 § och 8 kap. 22 § tillämpas även när en ansökan om bygglov kommit in till en byggnadsnämnd före ikraftträdandet, om ärendet inte avgjorts av nämnden före ikraft- trädandet. En operatör får även i annat fall än enligt 8 § 5 förpliktas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till ge- mensamt utnyttjande av egen- dom eller annat, om det är av betydelse för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering.Ett förpliktande enligt första stycket kan även innefatta en skyldighet för den förpliktade att mot ersättning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbyggnad av en mast för elektronisk kommunikation eller andra liknande åtgärder som krävs för att ett tillhandahållande skall kunna ske.När ersättning bestäms enligt första stycket skall beaktas den ersättning som skall utgå enligt andra stycket. lag om ändring i lagen (2002:389) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:389) om elektronisk kommunikation att 4 kap. 14 § skall ha följande lydelse 14 § En operatör får även i annat fall än enligt 8 § 5 förpliktas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till ge- mensamt utnyttjande av egen- dom eller annat, om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. 1.Denna lag träder i kraft den 2.De nya bestämmelserna tillämpas även i de fall en ansökan kom- mit in till tillsynsmyndigheten före ikraftträdandet, om ärendet inte avgjorts av tillsynsmyndigheten före ikraftträdandet. förordning om ändring i plan- och byggförordningen (1987:383) Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och byggförordningen (1987:383) dels att 3 §, som tidigare upphävts, skall få nytt innehåll, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 15 c §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Krav enligt 3 kap. 14 § andra stycket (1987:10) skall gälla vid upp- förande av eller torn för elektronisk kommunikation. En ansökan om bygglov för en mast eller ett torn för elektronisk kommunikation skall innehålla utredning om möjligheterna att i stället samlokalisera i en befintlig anläggning. 1.Denna förordning träder i kraft den 2.De nya bestämmelserna tillämpas även när en ansökan om bygglov kommit in till en byggnadsnämnd före ikraftträdandet, om ärendet inte avgjorts av nämnden före ikraftträdandet. skall besluta om skyldigheter enligt 4 kap. 3 och 14 §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.Innan fattar ett beslut om tillhanda- hållande enligt 4 kap. 14 § lagen om elektronisk kommunikation skall samråd ske med berörda kommuner och andra myndig- heter, om detta inte är uppenbart obehövligt. förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation att 26 § skall ha följande lydelse. besluta om skyldigheter enligt 4 kap. 3 och 14 §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Denna förordning träder i kraft den 1Uppdraget och dess genomförande Utredningens uppdrag har varit att undersöka om det behövs ändrade regler för samutnyttjande av m.m. som ingår i all- männa kommunikationsnät för elektronisk kommunikation, s.k. samlokalisering. I uppdraget har ingått att redovisa hur samlokali- sering i kommer till stånd på den svenska marknaden respektive hur samlokalisering fungerar i andra länder, samt hur ändamålsenliga reglerna och deras tillämpning är utifrån miljöhän- syn och målet om en väl fungerande konkurrens. Det har även ingått i utredningens uppdrag att bedöma i vilken mån ändrade regler kan påverka den samhällsekonomiska effektiviteten. Utred- ningen fullständiga uppdrag framgår av direktiven (se bilaga 1). Utredningens uppdrag har delvis bestått i att förstå vilka problem i förhållande till mastetablering och samutnyttjande av som uppkommit under utbyggnaden av den tredje generationens nät för mobil kommunikation (UMTS) i . Av den anledningen har det varit angeläget att inhämta synpunkter från företag och myn- digheter som på olika sätt deltar i utbyggnaden eller som i övrigt har en roll att spela i den. Utredningen har därför haft möten med de bolag som innehar licenser för och bygger ut UMTS-näten, och vi har även fått möjlighet att på plats studera mobilmaster och annan placering av antenner och övrig utrustning som ingår i ett kommunikationsnät. Utredningen har även träffat företrädare för andra bolag och för myndigheter som har tillgång till och andra anläggningar som kan användas för inplacering av antenner. I utredningens uppdrag har även ingått att informera oss om de pro- blem och lösningar som funnits i andra länder. Uppdraget och dess genomförande har utredningen träffat företrädare för Ministeriet för Videnskap, Teknologi och Udvikling och för i , för och i samt för Samferdseldepartementet och Post- och Telel- tilsynet i . Utredningen har haft fyra möten med utredningens experter. Utgångspunkten för utredningens uppdrag är bedömningen att utbyggnaden av den tredje generationens mobilnät1 kräver, och kommer att kräva, ett stort antal och torn2 för att möjlig- göra placeringar av antenner som åstadkommer önskad täckning. Det stora antalet som krävs ger i sin tur upphov till farhågor att masterna kan komma att förfula landskapet på många platser och därigenom påverka natur- och kulturvärdena negativt. Ett sätt att minska denna effekt skulle kunna vara att mobiloperatörerna samutnyttjar masterna (s.k. samlokalisering) och på det sättet i viss utsträckning undviker mastbyggen. Utredningsuppdraget innebär att vi skall undersöka om det behövs ändrade regler för att skapa förutsättningar för en ökad samlokalisering. Reglerna skall kunna fungera oavsett vilken teknik samlokaliseringen gäller. En ändring av reglerna, med exempelvis ett ökat inslag av tvång för att förmå mastägare att upplåta plats i , kommer att påverka hur operatörer på marknaderna för elektronisk kommuni- kation kan konkurrera. För att förstå hur en sådan förändring påverkar förutsättningarna för konkurrens kan det vara värdefullt att beskriva de grundläggande motiven för statliga ingripanden på marknaderna för elektronisk kommunikation. Svensk och europeisk politik för elektronisk kommunikation bygger på att merparten av tjänsterna kan tillhandahållas mest effektivt genom privata företag. När det gäller antenninfra- strukturen för mobil kommunikation kan man också tänka sig att de kommersiella drivkrafterna räcker långt för att tillhandahålla en 1 Tredje generationens mobilnät benämns ibland också med den standard som används, nämligen UMTS. För ytterligare förklaring av denna standard – se kapitel 4. 2 Med en basstation menas en antennplacering, oavsett om den sitter på en befintlig byggnad eller på en särskild konstruktion. Med mast menas en stagad konstruktion och med torn menas en icke stagad konstruktion. I fortsättningen används som benämning på bägge konstruktionerna. samhällsekonomiskt effektiv infrastruktur och en effektiv konkur- rens. Det finns dock en rad skäl till att den infrastruktur som operatörerna planerar utifrån företagsekonomiska utgångspunkter i viss utsträckning skulle kunna avvika ifrån den som är samhälleligt önskvärd. De viktigaste skälen är följande: För det första kan konkurrensen förväntas bli svag, till följd av historiska och tekniska skäl. För det andra kan täckningen i näten för mobil kommunikation väntas bli mindre utbredd än vad som är önskvärt av bl.a. regio- nalpolitiska skäl. För det tredje kan samhälleliga önskemål om att minimera en förfulande inverkan av inte väntas bli fullt beaktade. Här nedan beskrivs först utvecklingen av marknaderna för mobila kommunikationer och dess reglering. Därefter diskuteras förutsätt- ningarna för en väl fungerande konkurrens på marknaden. Vi kan där konstatera att marknaden inte kan väntas ge den yttäckning eller ta de miljöhänsyn som önskas utan någon form av reglering. Sedan beskrivs de politiska målen för yttäckning och mastutbygg- nadens miljöeffekter. Slutligen formuleras några utgångspunkter för utredningens arbete mot bakgrund av den tidigare analysen. 2.2Marknaderna för mobil kommunikation Det äldsta mobilsystemet som fortfarande används – NMT 450 – togs i bruk . startade också (numera Tele2) ett konkurrerande nät. Sedan dröjde det ända innan användningen av mobiltelefoni sköt fart. Då öppnades GSM-näten för trafik. Förutom etablerade då även () och GSM-trafik. Antalet mobilabonnemang ökade från cirka 0,46 miljoner 1990 till 2,5 miljoner 1996. En huvudtanke med den telelag som trädde ikraft var att konkurrens skulle användas som ett medel för att nå de tele- politiska målen. Telelagen gav således staten instrument – i form av regler för tillståndsprövning och fastställande av tillståndsvillkor – att kunna se till att telekommunikationer skulle finnas överallt, inte bara där de är lönsamma. Utöver detta motiv fanns också ett behov av en harmonisering mot väntad europeisk lagstiftning, och det fanns även ett behov av att begränsa den marknadsmakt som hade i kraft av sin dominerande ställning. Åren efter den första regelreformen ökade också konkurrensen. minskade Telias andel av den totala marknaden för mobil kommunikation mätt i intäkter från . ökade Europolitan från och Tele2 från . Samtrafikavgifterna var dock fortsatt höga. Detta ledde i sin tur till utdragna tvister om villkoren för sam- trafik, dvs. hur mycket en operatör skulle betala till den nätägare dit den uppringande parten ringde, för att samtalet som uppstod i den förste operatörens nät skulle få kopplas upp. antog därför en rad förändringar av telelagen (SFS 1997:397) som bl.a. innebar samtrafikskyldighet för alla operatörer och att () gavs befogenhet att tvinga fram samtrafikavtal. En utgångspunkt för lagstiftarna var således att det fanns ett behov av att på olika sätt underlätta för Telias konkur- renter. Denna reform följdes av en sekvens av reglerings- förändringar, vilka sammantagna ledde till att samtrafikavgifterna sjönk. Som ett mått på vad som hänt kan nämnas att avgifterna för samtrafik (terminering) i Telias mobila nät har minskat från 1999 till 2005 (uppgifter från PTS). För samtrafik i fasta nät (helgfri kl. 8–18) sjönk avgiften från till (och 2004, s. 91). beslutade PTS om fördelning av och tillstånds- villkor för UMTS-licenserna. Tillståndsvillkoren innebar att samt- liga operatörer, dvs. nuvarande Tele2, och Hi3G, skulle uppnå en täckning motsvarande av de platser där befolkningen var folkbokförd års utgång. Kravet på att snabbt uppnå täckning innebar följaktligen ett högt ställt krav på utbyggnadstakt av operatörernas nät. Flera av operatörerna ansökte om ett stort antal bygglov för , vilket snabbt ledde till köer i berörda kommuner. Det stora antalet ansökningar om bygglov ledde också till farhågor hos kommunerna om att ett stort antal skulle förfula landska- pet. gav därför regeringen i uppdrag att till- sammans med , , , och belysa vilken inverkan utbyggnaden av mobilnäten skulle kunna få för natur- och Huvudslutsatserna av denna utredning blev för det första att det är angeläget att operatörerna så långt det är möjligt nyttjar samma för att antalet skall kunna begränsas, och för det andra att operatörerna skulle ge kommunerna underlag för att en sådan samordning skulle kunna komma till stånd. Det stora antalet ansökningar om bygglov för ledde också till att länsstyrelsernas arbetsbörda ökade, dels för att antalet beslut i bygglovsärenden som överklagades ökade, dels för att antalet ärenden som föranleds av att uppförande av kräver prövning enligt ökade. Överklagandena motiverades inlednings- vis ofta av oro för strålning, men de kom med tiden att fokusera mer på landskapseffekterna. Nästa steg i reformprocessen föranleddes bl.a. av att EG utarbe- tat ett paket av direktiv för reglering av elektroniska kommunika- tionsnät och kommunikationstjänster som skulle införlivas i EU. Detta regelverk införlivades i genom lagen om elektronisk kommunikation (LEK) 2003:389 . I LEK ges möjligheter att förordna om samlokalisering antingen av konkurrensskäl eller av skäl som rör miljö, folkhälsa, allmän säkerhet eller mål för fysisk planering. Med miljöskäl menas här främst skäl som är förknippade med natur- och kulturvärden i landskapet. Den beslutande myndig- heten i båda fallen är PTS. En viktig bakgrund till direktiven och LEK är EG:s konkurrens- rätt. Utgångspunkten är att om det visar sig att konkurrensrätten (som huvudsakligen innebär ingripanden i efterhand) inte är till- räcklig, så behövs det en sektorspecifik reglering. Därför måste det fastställas att den marknad man ingriper på med stöd av LEK är sådan att det inte räcker med konkurrenslagens bestämmelser för att komma till rätta med den bristande konkurrensen. PTS är den myndighet som har till uppgift att bedöma huruvida en viss marknad för elektronisk kommunikation är sådan att det krävs förhandsingripanden enligt LEK. På den marknad som främst berörs, dvs. marknaden för tillträde till och samtalsorigine- ring i allmänna mobila nät, har PTS bedömt att det råder tillräcklig konkurrens och att det därför inte krävs några sådana förhands- ingripanden. Efter att den nya lagen trädde i kraft har inga förordnanden om samlokalisering meddelats av PTS. 2.3Fungerar marknaden för mobila kommunikationer väl? Ett beslut om samlokalisering kan förväntas påverka villkoren för konkurrensen på marknaden, oavsett skälet till ett sådant beslut. Dessa villkor bestäms i övrigt av historiskt givna strukturer, de lagar som reglerar marknaden samt tekniska förutsättningar. Med de historiskt givna strukturerna menas här i första hand vilka företag som är verksamma på marknaden och vilken infra- struktur och andra produktionsresurser som företagen förfogar över. Förutom LEK har också konkurrenslagen, plan- och bygg- lagen (PBL) och en väsentlig betydelse. Slutligen har också de tekniska förutsättningarna stor betydelse för vilken regleringsform som staten bör välja för marknaden. Det finns tre viktiga skäl till att konkurrensen, och därmed effektiviteten, kan begränsas till följd av tekniska orsaker på en marknad på området för elektronisk kommunikation. Dessa är nät- verk, stordrift och samproduktion. Nätverksfördelar uppstår om en enskild konsument har fördelar av att ett nät är större. Om det finns flera olika nät med olika många abonnenter, och det inte går att ringa mellan näten, så kommer det största nätet att vara mest attraktivt. Stordriftsfördelar innebär att en operatör kan fördela fasta kostnader på flera konsumenter och därmed nå lägre kostnader per konsument. Dessa fördelar kan bestå av att större utrust- ning kan kosta mindre per användare än mindre utrustning, eller att stora köp av många små utrustningar kan ge rabatter. Samproduktionsfördelar innebär att det kan vara förenat med kostnads- eller nyttofördelar att tillhandahålla två olika tjänster. Skälet kan vara att användningsprofilen är ojämnt fördelad . Betrakta t.ex. elektronisk kommunikation för företag och hushåll, där hushållen kan väntas använda sina förbindelser mest och medan företagen kan väntas använda sina förbindelser under normal arbetstid. En operatör som betjänar både hushåll och företag kan således använda sin kapa- citet mer effektivt än en operatör som enbart betjänar en kund- grupp. Eftersom investeringarna i de olika näten är förhållandevis stora, så är det förenat med höga kostnader att snabbt upprätta nya nät som kan nå stora kundgrupper. En operatör som av historiska skäl redan har ett stort nät har därför ett betydande försprång före en nyin- trädande operatör. Försprånget innebär ofta att den etablerade ope- ratören kan erbjuda sina tjänster till kunderna till lägre kostnader än varje konkurrent. Och så länge konkurrenter saknas kan opera- tören också ta ut ett högre pris än man annars skulle kunna göra. Till följd av detta kan man å ena sidan hävda att en lagstiftning som gör det möjligt för konkurrenter att använda den infrastruktur som ägs av operatörer med betydande marknadsmakt till själv- kostnadspris kan leda till förbättrad effektivitet. Å andra sidan går det att hävda att de monopolvinster som ett effektivt företag kan tjäna in i sin tur kan fungera som en drivkraft för utmanare att söka sig in på marknaden. Vinster hos ett företag kan därför fungera som drivkraft för ett annat företag att söka sig in på denna mark- nad. Därmed kommer situationer med monopolvinster att vara övergående. En tänkbar möjlighet för att nå ett effektivt tillhandahållande av infrastruktur är att åstadkomma detta genom en offentlig organi- sation. Den lösningen blir dock bättre enbart om ett tillhanda- hållande på marknadsvillkor hindras av effektivitetshinder eller om samhället fäster viktiga fördelningsmål vid tillhandahållandet. Tänkbara effektivitetshinder är dels de ovan nämnda hindren för konkurrens, dels att nyttigheten har egenskapen att vara en kollek- tiv nyttighet samt att tillhandahållandet är förknippat med externa effekter eller informationsproblem. Det måste också vara så att dessa hinder inte kan undanröjas mer effektivt på något annat sätt. I , och flertalet andra utvecklade länder, utgår tele- politiken från att privata teleföretag och konkurrens leder till det mest effektiva tillhandahållandet. Detta bygger på att fördelnings- målen kan nås genom formulering av tillståndsvillkor eller genom upphandling av en uppsättning serviceåtaganden. De negativa externa effekterna förutsätts kunna hanteras av tillståndsgivande myndigheter, och konkurrenshindren undanröjs genom de åtgärder som kan förordnas av PTS, med stöd av LEK. Fördelen med att göra infrastruktur hos en etablerad operatör tillgänglig för konkurrenterna är att det då snabbare kan leda till en situation där flera operatörer konkurrerar och förhoppningsvis också till en mer effektiv marknad. Nackdelen har att göra med att en sådan ökad konkurrens leder till att det etablerade företagets lönsamhet minskar och därmed att drivkrafterna för att göra inve- steringar i marknaden också kan minska. Om infrastruktur dessutom är en förutsättning för att det skall uppstå konkurrens, vilket många bedömare anser, så följer också att lagstiftarna bör bevara goda drivkrafter för infrastrukturbaserad konkurrens. Investeringsviljan för ett företag som etablerar sig på en marknad beror på hur länge företaget kan förväntas få behålla sitt försprång, och därmed en viss övervinst, genom att det tar tid för konkurrenter att etablera sig. Om ett företag förväntar sig att staten kommer att tvinga det att släppa in dess konkurrenter i infrastrukturen kan värdet av investeringen väntas vara mindre. En invändning som därför förs fram mot att använda tvång för att göra infrastruktur tillgänglig är att detta minskar investeringsviljan. 2.4Politiska önskemål om mobila kommunikationers yttäckning beslutade och rådet att medlemsstaterna skulle se till att det fanns möjlighet att tillhanda- hålla mobila kommunikationer med UMTS-standard, dvs. Av beslutet framgick att medlemsstaterna skulle ha beslutat vilken metod man tänkte använda för att fördela tillstånd för UMTS. beslutade om ändringar i tele- lagen. Genom dessa ändringar gjorde det möjligt för till- ståndsmyndigheten att förena tillstånd enligt telelagen med krav på god tillgänglighet, vilket bl.a. inkluderar krav på täckning. Änd- ringarna skedde mot bakgrund av att god tillgänglighet och regio- nal balans ansågs vara väsentliga delar av de telepolitiska målen. Denna lag kompletterades med regler som skulle reglera den skön- hetstävling, genom vilken UMTS-licenserna skulle fördelas. trafikutskott framhöll att det är angeläget att utveck- lingsmöjligheterna för mobila tele- och IT-tjänster tas till vara genom en snabb utbyggnad av som kommer hushåll och företag i hela landet till godo. Man konstaterade följande (bet. 2000/01:TU1): Genom en bedömning av vilka företag som snabbast och med bäst geografisk täckning kan bygga ut sina mobiltelesystem skapar man garantier för att digital bredbandstelefoni kan byggas ut i hela landet. PTS kommenterade detta ytterligare i rapport (s. 19): Det har således varit en viktig princip i tillståndsarbetet att utforma urvalsprocessen på ett sådant sätt att en snabb utbyggnad och omfat- tande täckning av UMTS-näten uppnås. var det viktigt att PTS inte i sina tillstånd ställde krav på täckning som var så höga att operatörerna inte kunde leva upp till dem. När lagen om elektronisk kommunikation trädde i kraft ersattes ovanstående målformuleringar av dem som hade for- mulerats i förarbetena, där målen för elektronisk kommunikation formulerades enligt följande (prop. 2002/03:110, s. 101): Enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elek- troniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna skall ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Detta fundamentala synsätt framgår av bestämmelsen i 1 kap. 1 §LEK, där framhålls också att staten skall ha ett ansvar på områ- den där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av markna- den. Som en utgångspunkt för att förstå vad statsmakterna ser som önskvärt i fråga om täckning kan följande uttalande av regeringen användas (prop. 2002/03:110 s. 99): Elektronisk kommunikation bör vara så effektiv och hållbar att välfärd och tillväxt främjas i hela landet. Regeringen kommenterar särskilt att formuleringen att välfärd och tillväxt främjas i hela landet hade lagts till, jämfört med det utredningsförslag som föregick propositionen. Dessa uttalanden får förstås på så sätt att statsmakterna önskar en så omfattande täckning som det är möjligt, utan att förutsätt- ningarna för ett marknadsmässigt tillhandahållande av tjänsterna omöjliggörs. Den snabba utbyggnaden av UMTS-näten, i kombination med att det var svårt att överblicka exakt var masterna skulle komma att lokaliseras, ledde till oro för att landskapet skulle förfulas och att natur- och kulturvärden skulle påverkas negativt. Många upplevde också en oro för strålning vid planer på uppförande av nya . Det är landets kommuner som enligt PBL har ansvar för plane- ringen av användningen av mark och vatten. Detta sker bl.a. genom översiktsplaner och detaljplaner. Vid planläggningen skall kommu- nen bl.a. beakta de aktuella områdenas natur- och kulturvärden. Kommunerna har enligt PBL också ansvaret för att pröva ansök- ningar om bygglov.