sou · GTB315 · 2006-01-01 00:00:00 — En sådan utlänning, som under dessa omständigheter bott i har alltså rätt till en sådan ställning här. Perioder då utlänningen varit bosatt här av tillfälliga skäl som au pair eller säsongsarbetare eller som arbetstagare som utstationerats av en tjänsteleverantör för att tillhandahålla gränsöverskridande tjän- ster, eller som leverantör av gränsöverskridande tjänster eller i de fall då uppehållstillståndet formellt begränsats (dvs. bosättningsperioder av skäl som anges i artikel 3.2 e) eller på grund av diplomatisk tjänst m.m. enligt artikel 3.2 f) skall inte räknas vid beräkningen av bosätt- ningstiden. Detta åstadkoms genom förslaget att det skall krävas att man haft uppehållstillstånd för bosättning som man bott i landet. Vistelse i av de skäl som anges ovan utgör inte grund för annat än tidsbegränsat uppehållstillstånd och skall inte leda till uppehållstillstånd för bosättning. Ett undantag från kravet på uppehållstillstånd för bosättning måste gälla för dem som har ställning som varaktigt bosatta i annat land men som sedan bosatt sig i . För dessa skall, enligt artikel 23 i di- rektivet, gälla att de efter att ha vistats här skall kunna få ställning som varaktigt bosatta i . Med den lösning som utredningen valt när det gäller uppehållstillstånd för denna grupp av tredjelandsmedborgare kommer de inte att ha haft uppehållstillstånd för bosättning utan ett tillstånd som är jämförbart med ett s.k. EES- tillstånd. Detsamma gäller anhöriga som fått uppehållstillstånd enligt 3 kap. 5 b § UtlF. Personer som under sin första tid i haft tidsbegränsat uppe- hållstillstånd p.g.a. att de har varit s.k. snabbanknytningar bör – om de senare får permanent uppehållstillstånd – kunna tillgodoräkna sig hela vistelsen i . För dessa personer skall alltså inte krävas att de haft permanent uppehållstillstånd . Tid under vilken en tredjelandsmedborgare vistats i för studieändamål eller för yrkesutbildning får enligt direktivet (arti- kel 4.2) endast räknas till hälften. Gäststuderande skall inte beviljas uppehållstillstånd för bosättning och i de flesta fall har han eller hon därför inte kvalificerat sig för att få ställning som varaktigt bosatt på den grunden. Men det kan tänkas att en person med ställning som varaktigt bosatt först kommer till för att studera och sedan stannar kvar av andra skäl. Utredningen har stannat för att sådan studietid inte skall tillgodoräknas alls vid beräkningen av vistelsens längd. Om utlänningen lämnat än sex måna- der i följd och inte mer än totalt skall frånvarotiden inte räknas som ett avbrott. Det är med andra ord möjligt att få ställning som varaktigt bosatt vistelse även om viss spenderats utomlands. Bestämmelser med nu angiven innebörd skall införas i svensk rätt. Enligt artikel 4.3 andra stycket får medlemsstaterna, om det finns särskilda och exceptionella orsaker av tillfällig karaktär, i överens- stämmelse med sin nationella lagstiftning godta att av frånvaro inte skall utgöra något avbrott i bosättningstiden. I så- dant fall skall perioden av frånvaro inte beaktas vid beräkningen av bosättningstiden. Detta skulle innebära att om en person har bott i landet och sedan är borta (på grund av särskilda och exceptionella orsaker) så har han eller hon bo- sättning i landet uppnått femårsgränsen. I denna fråga gör utredningen följande bedömning. Efter en längre tids bortovaro har personens uppehållstillstånd i i regel åter- kallats. Vid återkomsten får prövas om personen på nytt skall be- viljas uppehållstillstånd i . En längre tids bortovaro har vidare betydelse vid prövningen av en ansökan om medborgarskap. Ett vill- kor för att förvärva svenskt medborgarskap är, enligt 11 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, att utlänningen har hemvist i (för statslösa och flyktingar och för nordbor). Att införa en ny ordning som innebär att beslutande myndighet i vissa situationer skall avgöra om längre tids bortovaro föranletts av särskilda och exceptionella orsaker av tillfällig karaktär skulle innebära ytterligare en typ av prövning av bortovaros betydelse. Hur begreppet särskilda och exceptionella orsaker av tillfällig karak- tär skall tolkas är inte helt givet och kan därför föranleda tillämp- ningsproblem. Ordningen framstår vidare som alltför resurskrävande i förhållande till det intresse som skall värnas. Den tredjelandsmed- borgare som drabbas av att en undantagsregel inte finns är en person som återkommit till efter en längre tids bortovaro och upp- fyllt kraven för att åter få uppehållstillstånd i men inte, p.g.a. sin bortovaro, uppfyller villkoren för att få ställning som varaktigt bosatt. Denna person kan fortsätta vara bosatt i på grundval av sitt uppehållstillstånd som i regel torde vara ett permanent uppe- hållstillstånd. I vissa fall kommer han eller hon dessutom att vara kvalificerad för svenskt medborgarskap. Utredningen finner på grund av det anförda inte anledning att införa denna typ av undantag från huvudregeln om fem års oavbruten bosättningstid i landet för att få ställning som varaktigt bosatt. Med den nu antagna utgångspunkten finns det inte heller anled- ning att vid beräkningen av den totala bosättningstiden beakta perio- der av frånvaro när det gäller utstationering på grund av arbete, in- klusive tillhandahållande av gränsöverskridande tjänster (artikel 4.3 tredje stycket). Är dessa perioder kortare än i följd och inte totalt är bosättningsvillkoret för ställning som varaktigt bosatt uppfyllt. I annat fall är det inte det. Medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer vill- koren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning. Någon lagstiftning av sådan innebörd finns inte i . Det är inte heller aktuellt att i detta sammanhang utreda om sådana villkor skall infö- ras i . Frågor kring allmän ordning och säkerhet samt försörjningskrav behandlas i särskilt avsnitt nedan. Förhållandet till permanent uppehållstillstånd En person som är kvalificerad för ställning som varaktigt bosatt här har i allmänhet redan ett permanent uppehållstillstånd, PUT. (Är det fråga om en person som haft ställning som varaktigt bosatt i annat land först och därmed uppehållit sig i med tillstånd enligt utredningens förslag till 3 kap. 5 a § UtlF, är det lämpligt att i sam- band med att personen får ställning som varaktigt bosatt i också bevilja denne PUT. Detsamma gäller anhörig som fått uppe- hållstillstånd enligt 3 kap. 5 b § UtlF). En särskild fråga i detta sam- manhang är förhållandet mellan PUT och den nya ställningen som varaktigt bosatt. Man bör lämpligen se detta som två olika tillstånds- eller statusregleringar som kommer att existera parallellt. En ordning som innebär att PUT skulle upphävas om en utlänning skulle få ställ- ningen som varaktig bosatt kan inte vara rimlig. Som utredningen återkommer till i kap. 10 har emellertid frågan om de två parallella systemen betydelse i de fall då det permanenta uppehållstillståndet skulle återkallas på grund av bortovaro men bortovaron inte utgör grund för återkallande av ställningen som varaktigt bosatt. Omvänt har frågan också betydelse i de fall då ställningen som varaktigt bo- satt går förlorad på grund av skäl som inte utgör grund för återkal- lande av ett permanent uppehållstillstånd. Detta redovisas i kapi- tel 10. Vid längre bortovaro kan ett PUT förloras men det bör enkelt kunna återfås om utlänningen återvänder inom den tidsfrist som gäller för att behålla sin ställning som varaktigt bosatt. Om ställningen som varaktigt bosatt skulle förloras återgår personen till att vara bo- satt i med enbart sitt permanenta uppehållstillstånd. Detta gäller givetvis under förutsättning att de skäl som utgör grund för återkallelse av ställningen som varaktigt bosatt inte också utgör skäl för återkallande av det permanenta uppehållstillståndet. 8.3Allmänna villkor för att varaktigt bosatt i annan medlemsstat skall få uppehållstillstånd i Förslag: Ett huvudsyfte med direktivet om varaktigt bosatta är att låta etablerade tredjelandsmedborgare i unionen kunna utöva fri rörlighet inom unionen på ett sätt som liknar unionsmedbor- garens. Mot den bakgrunden och med tanke på att formerna för olika uppehållstillstånd av praktiska och andra skäl bör vara så få och likartade som möjligt, bör personer med ställning som var- aktigt bosatta i annan EU-stat, när det gäller uppehållstillstånd i , i största möjliga mån behandlas på samma sätt som unionsmedborgare. Detta uppnås genom tillägg i 3 kap. 5 a § UtlF som rör uppehållstillstånd för unionsmedborgare. När det gäller familjemedlemmar till varaktigt bosatta i annan EU-stat skall bestämmelserna av samma skäl överensstämma med vad som gäller beträffande anhöriga till unionsmedborgare som fått uppehållstillstånd i . Detta uppnås genom tillägg i 3 kap. 5 b § UtlF. I enlighet med direktivet om varaktigt bosatta skall detta dock enbart gälla om familjen redan var bildad i den första medlemsstaten. Varaktigt bosatt i annan EU-stat Ett huvudsyfte med den nya EG-regleringen är att tredjelandsmed- borgare, som är etablerade i en EU-stat, skall kunna röra sig över de inre gränserna på ett helt annat sätt än vad som varit möjligt. Dessa personer kommer alltså i väsentliga avseenden att kunna leva som unionsmedborgare när det rör den inre migrationen. Varaktigt bosatta i en medlemsstat skall därför ha rätt att bosätta sig i andra medlemsstater för att be- driva ekonomisk verksamhet som anställd eller egenföretagare, för att studera eller följa en yrkesutbildning eller för andra syften (arti- kel 14.1). Det finns dock enligt direktivet möjlighet till begränsningar i mot- tagandet med hänvisning till arbetsmarknadspolitiska skäl. Förut- sättningarna för dessa begränsningar är enligt direktivet följande. När det rör sig om ekonomisk verksamhet som anställd eller egen- företagare får medlemsstaterna granska situationen på sina respektive arbetsmarknader och tillämpa sina nationella förfaranden när det gäller kraven för att tillträda en ledig plats respektive bedriva sådan verksamhet. Av arbetsmarknadspolitiska skäl får medlemsstaterna ge företräde åt unionsmedborgare, tredjelandsmedborgare om detta föreskrivs i gemenskapslagstiftningen, samt till tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta och som får arbetslöshetsunderstöd i den berörda sta- ten (artikel 14.3). Medlemsstaterna får begränsa det totala antalet personer som skall ha rätt till bosättning, under förutsättning att sådana begränsningar redan fastställts för tredjelandsmedborgarnas tillträde i den befintliga lagstiftningen för antagandet av direktivet (arti- kel 14.4). Bestämmelserna avseende uppehållstillstånd för personer med ställ- ning som varaktigt bosatta i annat land gäller inte bosättning i egen- skap av anställda som utstationeras av en tjänsteleverantör inom ramen för tillhandahållande av tjänster över gränserna samt i egen- skap av leverantör av tjänster över gränserna. Medlemsländerna får i enlighet med nationell lagstiftning besluta på vilka villkor varaktigt bosatta som önskar flytta till en andra medlemsstat och vara ekono- miskt verksamma som säsongsanställda, får vistas i medlemsstaten. Gränsarbetare får också omfattas av särskilda bestämmelser i den nationella lagstiftningen (artikel 14.5). Särskilda bestämmelser för utlänningar med tillfälligt arbete finns i 3 kap. 5 d § UtlF. Medlemsstaterna får ställa upp försörjningskrav och krav på sjuk- försäkring. Dessa frågor behandlas i avsnitt 8.8. Som tidigare anförts är ett huvudsyfte med direktivet att låta eta- blerade tredjelandsmedborgare i unionen kunna utöva den fria rörlig- heten inom unionen på ett sätt liknande unionsmedborgarens. Mot den bakgrunden och med tanke på att formerna för olika uppehålls- tillstånd av praktiska och andra skäl bör vara så få och likartade som möjligt, bör personer med ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat, när det gäller uppehållstillstånd i , i största möjliga mån behandlas på samma sätt som unionsmedborgare. Detta uppnås genom tillägg i 3 kap. 5 a § UtlF som rör uppehållstillstånd för unions- medborgare. ordning med reglerad arbetskraftsinvandring för tredje- landsmedborgare är i och för sig förenlig med direktivet och skulle kunna tillämpas även på de tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i en EU-stat. Av de ovan redovisade skälen bör ordningen dock inte tillämpas på tredjelandsmedborgare med ställ- ning som varaktigt bosatta i en EU-stat utan dessa skall behandlas på samma sätt som unionsmedborgare. Bestämmelser avseende ansökningshandlingar m.m. återkommer utredningen till i kapitel 11. får kräva att tredjelandsmedborgare följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning. Någon lagstiftning av sådan innebörd finnas inte i . Det är heller inte aktuellt att i detta sammanhang utreda om sådana villkor skall införas i . Berörda personer får vidare anmodas att följa språkkurser. Om varaktigt bosatta utövar sin rätt till bosättning i en andra med- lemsstat och om familjen redan var bildad i den första medlemssta- ten, skall sådana familjemedlemmar som uppfyller villkoren i artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet (dvs. make och underåriga barn) tillåtas medfölja eller förena sig med den varaktigt bosatta. Övriga familjemedlemmar får tillåtas medfölja eller förena sig med varaktigt bosatta under förutsättning att familjen var bildad redan i den första medlemsstaten (artikel 16 i direktivet om varaktigt bosatta). I likhet med vad som sagts tidigare om den som erhåller ställning som varaktigt bosatt anser utredningen att bestämmelser i fråga om dennes familjemedlemmar bör överensstämma med vad som enligt 3 kap. 5 b § UtlF gäller beträffande anhöriga till unionsmed- borgare som fått uppehållstillstånd i . Maka eller make och barn , som är försörjningsberoende, får därmed alltid rätt till uppehållstillstånd (med makar likställs registrerad partner). För- äldrar har möjlighet att få uppehållstillstånd under vissa i paragrafen angivna förutsättningar. I fråga om sambor till EES-medborgare gäller följande. Sambor räknas inte till anhörigkretsen enligt EG-rätten. Något hinder för en medlemsstat att jämställa sambor med gifta finns dock inte. Enligt förordningsmotiven (1992:8 s. 3) skall sambor från tredje land till EES-medborgare ha samma rätt att bosätta sig här efter s.k. uppskju- ten invandringsprövning som sambor till svenskar och invandrare. Detta bygger på EG-rättens ickediskrimineringsprincip – EES-med- borgaren skall inte behandlas sämre än svenskar när det gäller möj- lighet att förena sig med en sambo. En person med ställning som varaktigt bosatt i annat land bör på motsvarande sätt få ta med sig sin sambo till . Om familjen inte redan var bildad i den första medlemsstaten skall bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet gälla (jfr avsnitt 8.1). När det gäller ansökningar om uppehållstillstånd finns det möjlig- het att anmoda familjemedlemmar till varaktigt bosatta att visa upp viss dokumentation. Utredningen återkommer till denna fråga i av- snittet om förfarandet (avsnitt 11.4.2). 8.4Hänsynen till allmän ordning och säkerhet Förslag: Uppehållstillstånd i kan vägras om utlän- ningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Begreppet kan för- väntas föra en hederlig vandel föreslås ändras till begreppet utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet för att bättre spegla de omständigheter som enligt EG-direktiven skall beaktas. Ställning som varaktigt bosatt i skall kunna vägras av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. I båda EG-direktiven uppställs villkor hänförliga till allmän ordning och säkerhet. I familjeåterföreningsdirektivet föreskrivs i artikel 6 att medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet (och hälsa). Medlemsstaterna får vidare återkalla uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet (och hälsa). (Frågor rörande åter- kallelse behandlas i avsnitt 10.1) När medlemsstaten fattar ett beslut skall den beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som utlänningen begått, eller den fara som denna per- son utgör. Vid beslutet skall dessutom vederbörlig hänsyn tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och var- aktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familje- mässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. Det senare är något som följer av en hänvisning till artikel 17. Enligt direktivet om varaktigt bosatta får medlemsstaterna vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning och säkerhet (artikel 6). När medlemsstaten fattar beslutet i fråga skall den beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ord- ning eller säkerhet, eller den fara som den berörda personen utgör, och ta vederbörlig hänsyn till bosättningstiden och befint- liga band med bosättningslandet. I de fall då en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i annat land ansöker om uppehållstillstånd i får sådant vägras om personen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (artikel 17). Detta gäller även ansökningar från deras familjemedlemmar. När beslutet fattas skall medlemsstaten beakta hur grovt brottet är eller vilken typ av brott mot allmän ordning och allmän säkerhet som har begåtts av den varaktigt bosatta personen eller personens familjemed- lem eller familjemedlemmar, eller den fara som personen utgör. I inget fall får beslutet grundas på ekonomiska överväganden. När det gäller ansökan om uppehållstillstånd föreskrivs i 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL att det vid prövningen skall beaktas om utlän- ningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Fråga uppkommer om denna bestämmelse kan anses motsvara direktivens bestämmelser. I förarbetena till bestämmelsen framhölls att anmärkningar mot en utlännings vandel i princip bör manifesteras genom lagakraftvunna domar (prop. 1994/95:179 s. 48). Därutöver bör endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet kunna beaktas. När det gäller lagakraft- vunna domar skall hänsyn tas inte bara till straffets längd utan också till gärningens art (a. prop. s. 47). Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstill- stånd skall vägras måste, enligt förarbetena, bli beroende på en bedöm- ning i det enskilda fallet. Spännvidden mellan de skäl som utlänning- en åberopar kan vidare vara stor. I propositionen uttalades följande (a. prop. s. 48 f.). Det kan här röra sig om utlänningar som kan åberopa humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det föreligger sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning till i någon form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. I det senare fallet bör även mindre allvarliga anmärkningar i fråga om levnadssättet kunna läggas till grund för ett avslag – givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det gäller an- knytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skall drabbas av separa- tion från någon av föräldrarna. Möjligheten enligt UtlL att avslå en ansökan om uppehållstillstånd kan vid en första anblick tyckas ta sikte på samma situationer som avses i direktiven (artikel 6 respektive artikel 17). Den som inte för en hederlig vandel kan sägas vara ett hot mot allmän ordning och Det finns emellertid anledning att även se på begreppen ur ett EG-rättsligt perspektiv. Uttryckssättet allmän ordning och säkerhet förekommer i EG-rätten. Av rådets direktiv /221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa följer att inskränkningar till skydd för den all- männa ordningen eller säkerheten får iakttas när det gäller EU-med- borgares fria rörlighet över de inre gränserna. I artikel 3 föreskrivs att åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall grunda sig uteslutande på den berörda personens eget uppfö- rande. domar skall inte i sig utgöra anledning till att vidta sådana åtgärder. I en bilaga till direktivet anges vissa sjukdomar och handikapp som skulle kunna hota den allmänna ordningen eller säkerheten. Dessa är narkotikamissbruk, djupgående mental störning, uppenbara tillstånd av psykos med upphetsning, delirium, hallucina- tioner eller förvirring. har slagit fast att begreppet allmän ordning och säkerhet inte får definieras nationellt, utan har en gemenskapsrätts- lig innebörd.1 I senare rättspraxis har kraven höjts för när allmän ordning kan åberopas gentemot enskilda. Eventuella inskränkningar måste vara proportionerliga och, ytterst, nödvändiga för att värna det demokratiska samhällets intressen. Personerna ifråga skulle först utgöra ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen.2 I Bouchereau3 uttalade domstolen att inskränkningar baserade på omsorgen om den allmänna ordningen förutsatte att det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, också föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som på- verkar ett av samhällets grundläggande intressen. Domstolen har i senare rättsfall återupprepat kraven.4 Det torde krävas mer för att säga att en person utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet än för att påstå att personen inte för en hederlig vandel. Begreppet hederlig vandel har använts och lagstiftaren har valt att behålla begreppet även efter det att be- stämmelsen, i och med och härefter EU-inträdet, har 1Mål 41/74, mot Home Office (1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2). 2Mål 36/75, Rutili mot Ministre de lInteriur (1975, s. 1219; svensk specialutgåva, volym 2). 3Mål 30/77, R mot Bouchereau (1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3). 4Se målen 115–116/81, Adoui och Cornuaille mot (1982, s. 1665; svensk special- utgåva, volym 6), C-350/96, (1998, s. I-2521) samt C-355/98, kommissionen mot (2000, s. I-1221). kommit att gälla även för medborgare i detta område. För EES-med- borgare gäller att tillämparen inte får ge begreppet hederlig vandel vidare innebörd än den som följer av begreppet allmän ordning och säkerhet5. Genom kraven i de nu behandlade EG-direktiven utökas den krets för vilken begreppet allmän ordning och säkerhet skall gälla. Förutom för EES-medborgare och schweizare skall det användas för varaktigt bosatta, anhöriga till varaktigt bosatta och anhöriga till tredjelandsmedborgare utan sådan ställning, jfr kap. 7 när det gäller personkretsen. Med hänsyn härtill framstår det som missvisande att behålla begreppet hederlig vandel i lagtexten. Utredningen finner med hänsyn till detta att det begrepp som genomgående används inom EG-rätten bör införas i den svenska lagstiftningen så att den bättre speglar de omständigheter som skall beaktas. När det gäller en vidare personkrets (dvs. anhöriga till svenska medborgare samt anhöriga utanför kärnfamiljen till tredjelandsmed- borgare), skulle det i och för sig vara möjligt att behålla begreppet hederlig vandel. Behovet av en sådan särreglering kan dock inte an- ses överväga fördelen av en enhetlig lagteknisk lösning. De hänsyn som enligt familjeåterföreningsdirektivet skall tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och var- aktigheten av vistelsen i landet samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet finns inte lag- fästa i utlänningslagen. De motsvarar dock beskrivningen i förarbetena av hur avvägningen skall gå till och man kan utgå ifrån att en sådan avvägning sker . Det förhållandet att begreppet hederlig vandel föreslås ersättas av allmän ordning och säkerhet skall inte påverka giltigheten av tidigare gjorda förarbetsuttalanden i denna del.