sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — För det idrottsliga och de konstnärliga utbildningsområdena är andelen ersättning för helårsstudenter högre än för övriga utbildningsområden. Den varierar mellan och (undantaget media). Den höga andelen ersättning för helårsstudenter beror till stor del på att ersättningen för lokalhyror och lånekostnader (som ingår i ersättningen för helårsstudenter) är förhållandevis höga. Vi har ovan presenterat tre förslag som alla påverkar de framtida ersättningsnivåerna: 1.Sex ersättningsområden ersätter 20 utbildningsområden 2.Den student- och prestationsrelaterade ersättningen utgör av summan av grundersättning och student- och prestationsrelaterad ersättning 3.Ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer utgör båda av deras summa för respektive ersättningsområde. Nedan följer en beräkning av ersättningsbeloppen för helårs- studenter och helårsprestationer för de nya ersättningsområdena. Denna beräkning grundas på de ersättningsbelopp som gäller 2005 för de olika utbildningsområdena. Som vi tidigare nämnt föreslår vi inte någon relativ förskjutning av ersättningsbeloppen mellan nuvarande utbildningsområden som underlag för beräkningarna avseende de nya ersättningsbeloppen 11.10.1Ersättningsområden: Humanistiskt Samhällsvetenskapligt, Naturvetenskapligt Tekniskt samt Vård Ersättningsområdet Humanistiskt- Samhällsvetenskapligt (HS) ersätter enligt ovan utbildningsområdena Humanistiskt, Teolo- giskt, Samhällsvetenskapligt och Juridiskt medan ersättnings- området Naturvetenskapligt- Tekniskt (NT) ersätter utbildnings- områdena Naturvetenskapligt, Tekniskt och Farmaceutiskt. (V) behålls som ersättningsområde. Om antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom utbildningsområdena Humanistiskt, Teologiskt, Samhälls- vetenskapligt och Juridiskt summeras fås antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom ersättningsområdet Huma- Förslag till nytt resurstilldelningssystem På motsvarande sätt beräknas antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom ersättnings- områdena Naturvetenskapligt Tekniskt och Vård. Om ersättningsbelopp (tabell 11.6) för helårsstudenter och helårs- prestationer tillämpas på antalet helårsstudenter och helårs- prestationer fås den totala ersättningsnivån för respektive ersättningsområde enligt nuvarande beräknings- principer. Dessa uppgifter framgår av nedanstående tabell. Tabell 11.7 Antalet helårsstudenter, helårsprestationer och total ersättning (kkr) med nuvarande beräkningsprinciper inom ersättnings- områdena Humanistiskt Samhällsvetenskapligt, Naturveten- skapligt Tekniskt och Vård För att beräkna de nya ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer (som vardera utgör av deras summa) divideras den totala ersättningen för respektive ersättningsområde med summan av antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom ersättningsområdet. De värden som på detta sätt erhålles multipliceras sedan , eftersom det nya takbeloppet utgör av helheten (= summan av grundersättning och student- och prestationsrelaterad ersättning). De nya ersättnings- beloppen framgår av nedanstående tabell. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Tabell 11.8 Nya ersättningsbelopp (kr) för helårsstudenter och helårsprestationer inom ersättningsområdena Humanistiskt Samhällsvetenskapligt, Naturvetenskap- ligt Tekniskt och Vård I nuvarande resurstilldelningssystem är ersättningen för helårsstudenter högre än ersättningen för helårsprestationer för de utbildningsråden som här betraktas. Vid övergången till det föreslagna resurstilldelningssystemet gynnas därför de lärosäten som har en hög prestationskvot eftersom ersättningen för helårsstudenter är lika stor som ersättningen för helårsprestationer inom respektive ersättningsområde. Effekterna är dock marginella. Konsekvenserna för respektive universitet och högskola framgår av kapitel 12. 11.10.2 Ersättningsområde: Medicinskt Medicinskt ersättningsområde ersätter utbildningsområdena Medicin och Odontologi. Om antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom utbildningsområdena Medicin och Odontologi summeras fås antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom ersättningsområdet Medicinskt. Om ersättningsbelopp (tabell 11.6) för helårsstudenter och helårsprestationer tillämpas på antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom utbildningsområdena Medicin och Odontologi fås enligt nuvarande beräkningsprinciper den totala ersättningsnivån för dessa utbildningsområden samt för det nya ersättningsområdet Medicinskt. Dessa uppgifter framgår av nedanstående tabell. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Tabell 11.9 Antalet helårsstudenter, helårsprestationer och total ersättning (kkr) med nuvarande beräkningsprinciper inom utbildningsom- rådena Medicin och Odontologi samt ersättningsområdet Medicinskt Medicin (utb.omr.) Odontologi (utb.omr.) Medicinskt (ers.område) För att beräkna de nya ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer (som vardera utgör av deras summa) divideras den totala ersättningen för ersättningsområdet Medicinskt med summan av antalet helårsstudenter och helårs- prestationer. Det värde som på detta sätt erhålles multipliceras sedan , eftersom det nya takbeloppet utgör av helheten (= summan av grundersättning och student- och prestationsrelaterad ersättning). Det nya ersättnings- beloppet framgår av nedanstående tabell. Tabell 11.10 Nya ersättningsbelopp (kr) för helårsstudenter och helårspresta- tioner inom ersättningsområdet Medicinskt De lärosäten som i nuvarande resurstilldelningssystem har utbild- ningsområdet Odontologi får en något högre ersättning enligt den föreslagna modellen och omvänt får de lärosäten som enbart har utbildningsområdet Medicin en något lägre ersättning. Eftersom utbildningsområdet Odontologi i jämförelse med utbildnings- området Medicin är litet blir förändringarna för respektive lärosäte små. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Konsekvenserna för respektive universitet och högskola framgår av kapitel 12. 11.10.3 Ersättningsområde: Utbildningsvetenskapligt Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde ersätter utbildnings- områdena Undervisning, Övrigt och Idrott. Om antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom utbildningsområdena Undervisning, Övrigt och Idrott summeras fås antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde. Om ersätt- ningsbelopp (tabell 11.6) för helårsstudenter och helårsprestationer tillämpas på antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom utbildningsområdena Undervisning, Övrigt och Idrott fås enligt nuvarande beräkningsprinciper den totala ersättnings- nivån för dessa utbildningsområden samt för det nya ersättnings- området Utbildningsvetenskapligt. Dessa uppgifter framgår av nedanstående tabell. Tabell 11.11 Antalet helårsstudenter, helårsprestationer och total ersättning (kkr) med nuvarande beräkningsprinciper inom utbildningsområdena Undervisning, Övrigt och Idrott samt ersättningsområdet Utbildningsvetenskapligt Undervisning utb.omr.) Övrigt (utb.omr.) Idrott utb.omr.) Att beräkna de nya ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer (som vardera utgör av deras summa) avseende ersättningsområdet Utbildningsvetenskapligt är mer komplicerat än t.ex. för ersättningsområdet Humanistiskt Samhällsvetenskapligt. Detta hänger samman med att den idrotts- liga lärosätesresursen både beror av och påverkar storleken av ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer. Förslag till nytt resurstilldelningssystem SOU 2005:48 Först behöver det totala beloppet för ersättningsområdet (2 065 326 kkr) reduceras med summan av lärosätesresurserna för det idrottsliga området (35 348 kkr varav : 19 534 kkr och : 15 814 kkr. Den på detta sättet erhållna summan (=2 029 978 kkr) divideras med summan av antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom ersättnings- området. Det värde som på detta sätt erhålles multipliceras sedan , eftersom det nya takbeloppet utgör av helheten (= summan av grundersättning och student- och prestationsrelaterad ersättning). Därefter måste en avstämning ske av vad de nya ersättningsbeloppen ger i förhållande till de ersättningsbelopp som gäller . Det nya ersättningsbeloppet framgår av nedanstående tabell. Tabell 11.12 Nya ersättningsbelopp (kr) för helårsstudenter och helårs- prestationer inom ersättningsområdet Utbildningsvetenskapligt Som framgår av avsnitt 11.7.2 tilldelas och en idrottslig lärosätesresurs. Övriga lärosäten som i nuvarande resurstilldelningssystem har utbildningsområdet Idrott får en något lägre ersättning enligt den föreslagna modellen. Detta uppvägs dock av att estetiska kurser inom t.ex. lärar- utbildningen som tidigare klassificerats till utbildningsområdet Övrigt i det nya resurstilldelningssystemet kan klassificeras till Konstnärligt ersättningsområde (se nedan) givet att lärosätet har detta ersättningsområde. Konsekvenserna för respektive universitet och högskola framgår av kapitel 12. SOU 2005:48 Förslag till nytt resurstilldelningssystem 11.10.4 Ersättningsområde: Konstnärligt Konstnärligt ersättningsområde ersätter utbildningsområdena Design, Konst, Musik, Opera, , Media och . Som framgår av tabell 11.6 varierar ersättningsbeloppen för helårsstudent och helårsprestation kraftigt mellan de olika konstnärliga utbildningsområdena. Högst är per capitaersättningen inom utbildningsområdet Media (2005: ersättning för en , ersättning för en totalt ) och lägst området Musik (2005: ersättning för en helårsstudent= , ersättning för en helårsprestation= , dvs. Summan av ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer för det konstnärliga ersättningsområdet bör tillsammans med grundersättningen vara lägre än den nuvarande lägsta per capitatilldelningen till de konstnärliga utbildnings- områdena. Vi föreslår att ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer vardera är . Nya ersättningsbelopp (kr) för helårsstudenter och helårspresta- tioner inom Konstnärligt ersättningsområde Detta betyder för det konstnärliga ersättningsområdet att ersättningen för en helårsstudent och en helårsprestation tillsam- mans med grundersättningen uppgår till ca 154 kkr. Detta innebär att det vid behov blir mindre kostnadskrävande att öka de konstnärliga utbildningarna eftersom den föreslagna ersätt- ningen, inklusive grundersättningen, är lägre än samtliga ersätt- ningsnivåer i dagens resurstilldelningssystem. Det betyder också att lärosätena blir mindre känsliga för förändringar i antalet studerande. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Som framgår av avsnitt 11.7.1 tilldelas de konstnärliga högskolorna i liksom , , och en konstnärlig lärosätesresurs. Övriga lärosäten som i nuvarande resurstill- delningssystem har något konstnärligt utbildningsområde får i det nya resurstilldelningssystemet en lägre ersättning. Detta kan dock kompenseras av att vi föreslår att antalet helårsstudenter inom det konstnärliga ersättningsområdet inte längre skall begränsas uppåt för respektive lärosäte (vilket sker för nuvarande konstnärliga utbildningsområden i regleringsbrevet avseende anslag till universitet och högskolor) och att estetiska kurser inom lärar- utbildningen, som tidigare klassificerades till utbildningsområdet Övrigt, nu kan klassificeras till det konstnärliga ersättnings- området. Konsekvenserna för respektive universitet och högskola framgår av kapitel 12. Som tidigare nämnts skall en kurs utifrån kursens ämnesinnehåll klassificeras till något eller några av de 20 olika utbildnings- områdena. Det är klassificeringen som avgör till vilken ersättnings- nivå som lärosätet erhåller resurser. Det är lärosätet som beslutar om klassificeringen av sina kurser, men klassificering får endast göras till de utbildningsområden inom vilka lärosätet har rätt att bedriva utbildning (fastställs i regleringsbrevet avseende anslag till universitet och högskolor). Vår utgångspunkt är att en nationellt beslutad klassificering av ämnen eller utbildningsprogram skulle försvåra för lärosätena att profilera och utveckla sitt utbildningsutbud. Denna utgångspunkt förutsätter i princip en klassificering som baseras på ämnesinnehåll. Därför föreslår vi att denna modell bibehålls men att som framgår av avsnittet ovan antalet ersätt- ningsområden reduceras till sex. Kursklassificeringen skall således även fortsättningsvis beslutas av det enskilda lärosätet och baseras på kursens ämnesinnehåll. Vi tror att en minskning av ersättningsområdena från tjugo till sex ersättningsområden under- lättar klassificeringen. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Det förslag som fanns i regeringens proposition (1992/1993:169), Högre utbildning för ökad kompetens innebar att en kurs skulle klassificeras till ett ersättningsområde/- utbildningsområde baserat på kursens innehåll. I Förordningen om redovisning av studier m m vid universitet och högskolor (SFS 1993:1153) finns dock ingen bestämmelse som begränsar klassificeringen till ett utbildningsområde. Lärosätena tillämpar olika modeller för kursklassificering. Några låter det ämnesinnehåll som dominerar kursen vara vägledande för klassificeringen. Andra delar upp en kurs i fler ersättnings-/utbildningsområden. Den sista modellen kan i extrem- fall tillämpas så att en mycket liten andel av en kurs klassificeras till ett ersättnings-/utbildningsområde. Vi har tidigare föreslagit att sex ersättningsområden ersätter tjugo utbildningsområden. Detta betyder att de föreslagna ersättningsområdena blir bredare än dagens utbildningsområden. I sin tur borde detta betyda att innehållet i en kurs endast i undan- tagsfall har ett innehåll som kan föras till mer än tre utbildnings- områden. För att öka enhetligheten och därmed trovärdigheten föreslår vi att lärosätets beslut om kursklassificering fastställs av lärosätets rektor på förslag från t.ex. fakultetsnämnder (motsvarande) och/eller institutioner. I nuvarande resurstilldelningssystem ingår såsom en komponent att lärosäten med god tillgång på studenter (som presterar bra resultat) kan bygga upp en reserv av sparade helårsprestationer. Möjligheten att bygga upp en reserv har gått under beteckningen Sparade helårsprestationer även om reserven byggts upp både från ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer. Begreppet Sparade helårsprestationer började användas för att markera att ersättningen för helårsstudenter tagits hem av lärosätena när studenterna registrerade sig medan helårs- prestationerna byggdes upp under hand. Med ett sådant betrak- telsesätt har reserven byggs upp av sparade helårsprestationer. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Vi anser dock att begreppet Sparade helårsprestationer är missvisande då reserven i praktiken byggts upp utifrån såväl helårsstudenter som helårsprestationer. Vi föreslår därför att begreppet Sparade helårsprestationer ersätts av Överproduk- tion. Vi föreslår vidare att i stället för att som begränsa överproduktionen till av föregående års takbelopp begränsningen i stället bör formuleras så att högst av innevarande års takbelopp får utnyttjas av den tidigare uppbyggda reserven (som således kan byggas upp obegränsat). Fördelarna med ett sådant betraktelsesätt är att ingen överproduktion blir utan värde (jämför med dagens system där högst av föregående års takbelopp får sparas som överproduktion till kommande år). Det går alltså för det enskilda lärosätet att bygga på en reserv om man bedömer att en period med vikande studenttillströmning står för dörren. Den reserv av överproduktion som på detta sätt byggts upp kan således utnyttjas , dock med den begränsningen att högst av det aktuella årets takbelopp får utnyttjas av den tidigare sparade överproduktionen. Förslaget innebär således att begränsningen om flyttas från föregående år till innevarande år. Effekten av detta förslag blir att lärosätena kan fördela all överproduktion till kommande verksamhetsår utan att någonting går förlorat. Det bör observeras att ett lärosäte med hjälp av tidigare överproduktion aldrig kan erhålla mer resurser än vad det aktuella årets takbelopp anger. 11.12.2 Anslagssparande – outnyttjat takbelopp I nuvarande resurstilldelningssystem finns också en möjlighet att utnyttja anslagssparande, dvs. Myndigheter får normalt enligt anslagsförordningen disponera ett anslagssparande om högst av anslagets storlek. Grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln. Detta beror bl.a. på att det anslagssparande som uppkommer på grund av ett icke utnyttjat takbelopp är av en annan typ än anslagssparandet inom övrig stats- förvaltning som normalt uppkommer genom minskade kostnader. Förslag till nytt resurstilldelningssystem Anslagssparandet = outnyttjat takbelopp har inte lika tydliga fördelar som Sparade helårsprestationer = överproduktion. Visserligen behöver ett lärosäte inte gå miste om någon ersätt- ning om ett anslagssparande kan utnyttjas kommande år. Dock kan andra påfrestningar uppstå eftersom enda möjligheten att ta hem ett anslagssparande är att under ett eller ha en utbildningsvolym som överstiger den för lärosätet normala (som anges av takbeloppet). som anslagssparandet utnyttjas behöver lärosätet tillfälligt ha tillgång till större lärar- resurser än vad som är normalt. Således kan anslagssparandet skapa svårigheter att hitta rätt bemanning, både . Anslagssparandet skapar också svårigheter i relation till det utgiftstak för offentliga utgifter som inom EU- samarbetet bundit sig för. Genom att utnyttjat anslagssparande ligger ovanför aktuellt års takbelopp påverkar det landets utgifter detta år (vid sidan av regeringens budgetförslag). Trots ovanstående invändningar anser vi att anslagssparandet bör bestå. Vi finner dock ingen anledning att ändra på förutsätt- ningarna varför vi föreslår att samma regler som även skall gälla fortsättningsvis. Genom att anslagen till grundutbildning har en undantagsregel som möjliggör ett större anslags- sparande än vad som är det normala för statliga anslag har vi bedömt att det inte är realistiskt med ett högre anslagssparande än (av föregående års takbelopp). 11.12.3 Avräkning och dämpningsfaktorer Grundutbildningsanslaget föreslås precis som utbetalas i tolftedelar till respektive lärosätes räntekonto i Riksgälden. Den del som avser grundersättning och för vissa lärosäten även den konstnärliga/idrottsliga lärosätesresursen samt ersättning för långsiktiga särskilda åtaganden behöver inte avräknas utan utgör den ersättning respektive lärosäte får oberoende av utbildningsvolym Den del som avser den student- och prestationsrelaterade ersättningen utbetalas i förskott. Den egentliga ersättning lärosätet erhåller från ersättningar från helårsstudenter och helårs- prestationer upp till det aktuella årets takbelopp bestäms först efter budgetårets slut. Den del av grundutbildningsanslaget som motsvarar den student- och prestationsrelaterade ersättningen kan Förslag till nytt resurstilldelningssystem då avräknas när det slutliga antalet helårsstudenter och helårsprestationer (fördelade på ersättningsområden) föreligger. Det nuvarande resurstilldelningssystemet fungerar väl i expan- sionsfaser. Omvänt fungerar det sämre i tider då studerande sviker den högre utbildningen. Orsaken är att för varje helårsstudent respektive helårsprestation som uteblir så försvinner en genom- snittlig intäkt som kostnaderna i de flesta fall bara reduceras marginellt. Det sistnämnda bl.a. beroende på att långsik- tiga hyresavtal ingåtts som minskar de årliga lokalkostnaderna, investeringar i utrustning genomförts och att det i normalfallet är lämpligare att begränsa vissa utbildningar än att lägga ned dessa. Det nuvarande resurstilldelningssystemet har inga som helst dämpningsfaktorer, vilket innebär att ett lärosäte från till ett annat kan få sina intäkter från grundläggande högskoleutbildning reducerade med avsevärda belopp. Mot bakgrund av detta har vi undersökt möjligheten att begränsa nedgången av resurser för lärosätena från till ett annat beroende på bortfall av helårsstudenter och/eller helårsprestationer. En åtgärd har redan föreslagits (avsnitt 11.1 och 11.2) nämligen att införa en grundersättning om (av summan av grundersättning och den student- och prestationsrelaterade ersätt- ningen) som lärosätet erhåller utan avräkning. Detta innebär då att den del som skall avräknas minskas från till . Detta innebär en mindre risk för ett lärosäte att få en kraftig reduktion av resurser från till ett annat. Vi föreslår vidare (se avsnitt 11.12.1) att det blir lättare att bygga upp reserver med överproduktion som sedan kan utnyttjas med underproduktion till ett värde av högst av det aktuella årets takbelopp. Vi anser dock att dessa åtgärder, som syftar till att skapa ekonomisk stabilitet för lärosätena, inte är till räckliga. Vi föreslår därför att ovanstående åtgärder kompletteras med en bestämmelse som minskar riskerna att gå miste om resurser vid själva avräkningen. Enligt vår uppfattning kan en sådan dämpningsregel formuleras så att årets utfall jämförs med medelvärdet av de tre senaste årens utfall. Utfallen skall anges i respektive års pris- och lönenivå. Utfallet ett givet år kan högst uppgå till detta års takbelopp. Om vi tills vidare bortser från ett eventuellt utnyttjande av uppkommen överproduktion (tidigare benämnt sparade Förslag till nytt resurstilldelningssystem helårsprestationer) eller anslagssparande (outnyttjat takbelopp) föreslår vi en dämpningsregel vid avräkning enligt följande: Om årets utfall är större än eller lika med medelvärdet av utfallet erhålles årets utfall vid avräkningen. Om årets utfall är mindre än medelvärdet av utfallen erhålles medelvärdet vid avräkningen. I en uppgångsperiod erhålles således det aktuella årets utfall vilket är rimligt med tanke på bl.a. investeringsbehov och behov av utveckling av nya utbildningar. I en nedgångsperiod erhålles i stället medelvärdet av de tre senaste årens utfall, vilket dämpar bortfallet av resurser. Även detta är rimligt med tanke på att det vid behov tar tid att avveckla personal, långa hyresavtal, gjorda investeringar etc. Nedanstående exempel visar hur dämpningsregeln fungerar under några olika förutsättningar. I samtliga exempel är det avräk- ningen år tre som står i fokus. Förslag till nytt resurstilldelningssystem I exempel 1 antages utfallen (som högst uppgår till respektive års takbelopp) år ett, två och tre vara , respektive , dvs. utfallen utgör en växande följd av värden. Detta innebär att utfallet år tre är större än medelvärdet av de tre årens utfall. I detta exempel erhåller alltså ett tänkt lärosäte , dvs. utfallet år 3. Avräkning år 3-exempel 1 Avräkning=utfall år 3=700 Mkr Under de förutsättningar som gäller i exempel 1, dvs. utfallen utgör en växande följd av värden, har i förhållande till nuvarande bestäm- melser för avräkning, den föreslagna dämpningsregeln ingen effekt. Ett tänkt lärosäte erhåller vid avräkningen i båda fallen. Förslag till nytt resurstilldelningssystem I exempel 2 antages utfallen (som högst uppgår till respektive års takbelopp) år ett, två och tre vara , respektive , dvs. utfallen utgör en avtagande följd av värden. Detta innebär att utfallet år tre är mindre än medelvärdet av de tre årens utfall. I detta exempel erhåller alltså ett tänkt lärosäte medelvärdet av de tre årens utfall, dvs. Avräkning år 3- exempel 2 Avräkning=medelvärdet av utfallen år 1-3 = Under de förutsättningar som gäller i exempel 2, dvs. utfallen utgör en avtagande följd av värden, begränsar den föreslagna dämpnings- regeln effekterna av utfallens minskning. Enligt nuvarande bestäm- melser skulle ett lärosäte få avräkna år 3 medan lärosätet med föreslagen dämpningsregel i stället får avräkna , dvs. Exempel 3 beskriver ett fall då följden av utfallsvärden varken är växande eller avtagande. I exemplet antages utfallen år ett, två och tre vara , respektive X Mkr, där X är större än , dvs.