sou · GTB325d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning: Det är av största vikt att kommu- nerna arbetar aktivt för att tillsammans med det lokala förenings- livet skapa alkoholfria mötesplatser, främst för ungdomar. Staten lämnar, enligt ett anslag för folkhälsopolitiska åtgärder, bidrag till nykterhetsorganisationer och andra organisa- tioner som arbetar med alkoholskadeförebyggande verksamhet och stöd och hjälp till missbrukare. Medlen fördelas av och uppgår för till . Det övergripande syftet med bidragen är att förstärka och komplettera den offentliga sektorns insatser. En fördjupad utvärdering av åtta utvalda projekt som fick medel från för alkohol- och drogförebyggande insatser genomförs av ett forskarteam vid under ledning av professor . I budgetpropositionen, prop. 2004/05:1, anges att de mottagande organisationernas insatser främst sker inom tre områden: 1) före- byggande och stödjande insatser för organisationernas målgrupper, 2) opinionsbildning för att generellt stärka målgruppernas ställning i samhället samt 3) insatser från central nivå avsedda att stödja och stärka lokal utveckling av arbetet. skall, enligt sina direktiv, samverka med bl.a. intresseorganisationer, ideella föreningar och folkrörelser kring bruk av alkohol, dess risker och skadeverkningar. Samverkan har skett med flera olika frivilligorganisationer, främst /NTO, MHF och NTF men även andra. /NTO har i tio kommuner initierat ett utvecklingsprojekt som syftar till att i samverkan med kommunerna testa olika strategier för det lokala arbetet riktat till unga. kommer ett samverkansprojekt mellan , och /NTO att inledas som har till syfte att stimulera elitfotbollen och lokala föreningar till att involvera alkoholfrågan i sin verksamhet. I det s.k. handslaget med idrotten har idrottsrörelsen tillförts särskilda resurser för att utveckla den lokala idrottsverksamheten där insatserna skall gå till fem olika utvecklingsområden varav ett är alkohol, tobak och doping. Handslaget är en fyraårig satsning där idrottsrörelsen får stöd med totalt . Huvuddelen av medlen går till lokala idrottsföreningar via idrottens olika . I många kommuner arbetar man aktivt med möjligheterna att via olika frivilligorganisationer arbeta förebyggande med tobaks-, alkohol- och drogfrågor. kommun har t.ex. antagit en tobaks-, alkohol och drogförebyggande strategi som gäller för all verksamhet inom kommunen. Med stöd av denna bedrivs också ett aktivt arbete för att, tillsammans med föreningslivet, ta fram drogpolicyer. Krav ställs på de bidragsberättigade föreningarna att deras verksamhet aktivt skall präglas av ett alkohol- och drogfritt förhållningssätt. Frivilliga organisationer utför insatser av betydande värde och omfattning på alkohol- och narkotikaområdet. På detta område når de frivilliga organisationerna fler människor med sina insatser än vad den kommunala gör. Det uppsökande arbetet är omfattande och en allt större del av opinionsbildning, kunskaps- spridning och förebyggande insatser sker genom de frivilliga organisationerna. Bland annat idrottsrörelsen gör här en mycket viktig insats. Vi anser därför att det, i den situation som råder med ökande alkoholkonsumtion, är nödvändigt att mobilisera alla de krafter som är möjliga för att kunna stoppa och vända den En mycket viktig kraft är då de frivillig- organisationer som på olika sätt arbetar för att förbättra folkhälsan. Medlemmar i dessa organisationer har ofta ett mycket stort engagemang och många arbetar ideellt med att på olika sätt skapa en meningsfull fritid för ungdomar. Det är, enligt vår mening, av stor betydelse att utveckla möjligheterna till förebyggande arbete även inom detta område, där verksamheten, av naturliga skäl, inte alltid kan vara utvärderad och/eller vetenskapligt belagd. Dessa föreningar kan exempelvis genom kamratstödjande verksamhet – genom att inom ramen för annan verksamhet sprida information och opinionsbildning i alkohol- och narkotikafrågor och genom att skapa alkohol- och drogfria miljöer – vara en viktig kraft för alkoholförebyggande åtgärder. Den tilläggsskatt som, enligt vårt förslag, skall utgå på blandade drycker (avsnitt 6.6) bör därför bl.a. användas för att stärka preventionsarbetet mot alkohol och droger riktat till ungdomar. Detta bör, enligt vår mening, ske framför allt genom stöd till frivilligorganisationer som når ut till ungdomar genom annan ordinarie verksamhet, t.ex. idrottsföreningar, arrangörer av musikaliska aktiviteter, fackföreningar och scout- rörelsen. Detta för att stimulera alkohol- och drogförebyggande arbete i fler målgrupper i samhället. Fördelningen bör skötas av i enlighet med förordning (1998:1814) om stats- bidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Kravet i nämnda förordning på att organisationerna huvudsakligen skall bedriva verksamhet inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer eller våld mot kvinnor måste vid fördelningen av nu aktuella medel modifieras. Det är vidare, enligt vår mening, av största vikt att kommunerna tillsammans med det lokala föreningslivet aktivt arbetar för att skapa alkoholfria mötesplatser, främst för ungdomar. Ett sätt att arbeta med denna fråga är genom att ställa krav på och medverka till att föreningarna tar fram alkohol- och drogpolicyer. Utredningens förslag: En skärpning av bestämmelsen om att en kommun skall ingripa då butiker inte följt reglerna om försäljning av folköl införs. Möjligheten att meddela försäljningsförbud skall inte avse enbart de fall då reglerna för försäljning av folköl inte följts utan även omfatta de fall då övriga centrala regler i alkohol- lagen inte efterlevs, t.ex. sådana som rör detaljhandelsmonopolet. Den anmälningsskyldighet som ålagts butikerna vid försäljning av folköl skall vara straffsanktionerad. I utredningens uppdrag ingår att samla erfarenheter från myndig- heter och kommuner om vidtagna åtgärder för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol och lämna förslag till de åtgärder och eventuella lagförslag som behövs för att minska de problem som ökad vidareförsäljning av alkohol leder till. Frågor om folköl har ingen direkt koppling till utredningens övergripande uppdrag, dvs. den ökade införseln av alkohol, då den folköl som dricks i också är inhandlad här. Det finns, såvitt utredningen kunnat utröna, inte någon privat införsel av folköl, men enligt de uppgifter som redovisades i delbetänkandet (s. 75) förekommer införsel av folköl avsedd för försäljning i butiker och där punktskatt och moms inte betalas. Utredningen har funnit anledning att behandla frågor om folköl, främst ur det perspektivet att ungdomar , dvs. utan möjlighet att legalt köpa alkohol i konsumerar folköl och ungdomars tillgänglighet till folköl. Möjliga åtgärder för att begränsa denna tillgänglighet tas därför upp i detta kapitel. Regeringen har vidare till utredningen överlämnat två ärenden som rör frågor om folköl. kommun har, , hemställt om en ändring av alkohollagen som gör det möjligt att i samband med ordnade arrangemang, t.ex. , kunna servera folköl i samband med livsmedelsförsäljning från fasta bodar. Utredningens överväganden angående denna fråga redovisas nedan. har föreslagit att avgifter för tillsyn av försäljning av folköl endast skall få tas ut efter att tillsyn genomförts och att tillsynstillfället, liksom tillsynsavgiften, bör koordineras och omfatta livsmedelstillsyn och tillsyn enligt alkohollagen och tobakslagen. Dessa frågor behandlas närmare i betänkandets avsnitt om tillsyn, kapitel 18. Enligt gällande regler är rätten att sälja folköl knuten till att försäljningen sker i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal och att försäljning av matvaror bedrivs där. För servering av folköl är kravet att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal samt att servering av mat bedrivs i densamma. Härutöver krävs att den som säljer eller serverar folköl anmäler detta till kommunen samt bedriver särskild tillsyn över verksamheten (egentillsyn) enligt ett lämpligt program. Vid detaljhandel med öl får varor inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt . Detsamma gäller vid servering av alkoholdrycker. Alkoholdrycker får inte lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel och inte heller om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Den som lämnar ut alkoholdrycker skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Om detaljhandel med, eller servering av, folköl föranleder olägenheter i fråga om ordning och nykterhet, eller om bestäm- melserna i alkohollagen inte följs, får kommunen förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta med verksamheten eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning. Ett förbud kan inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud meddelas eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, . Även den omständigheten att en butik saknar egentillsyns- program kan utgöra grund för att meddela förbud att sälja folköl. Den direkta tillsynen över att bestämmelserna om åldersgränsen efterlevs och att övriga regler i alkohollagen följs åvilar kommu- nerna och polismyndigheten. Inom länet har tillsynsansvar och den centrala tillsynen utövas av . 16.3.1Uppgifter om konsumtion av folköl Nedan följer en redovisning av folkölskonsumtionen. Uppgifterna är hämtade från utredningens delbetänkande, Statens folkhälso- instituts redovisning av regeringsuppdraget angående folköl och ungdomar samt från CAN:s årsrapport över alkohol- och narkotikautveckling . Konsumtionsundersökningar av ungdomar i åldersgruppen 16 visar att bruket av folköl minskat sedan mitten av 1990- talet, både mätt i antal liter och som andel av den totala konsum- tionen. stod folkölet (omräknat i ren alkohol) för av pojkarnas totala alkoholkonsumtion och för av flickornas konsumtion i åldersgruppen 16 . hade andelarna minskat till (CAN, 2004). Enligt CAN:s årliga skolundersökningar av elever i årskurs 9 framgår att folköl och sprit svarade för ungefär lika stor mängd, i ren alkohol, av pojkarnas beräknade genomsnittliga årskonsumtion som konsumtionen av båda dryckerna och totalt sett ökade. Därefter minskade spritkonsum- tionen under de närmaste följande två åren, varefter en ny ökning inträffade. var sprit- och folkölskonsumtionen åter av ungefär samma storleksordning. note- ades dock en förskjutning mot en ökad spritkonsumtion. () kan en nedåtgående trend av pojkarnas totala alkoholkonsumtion påvisas som till stor del består av en minskad folkölskonsumtion. Även spritkonsumtion tycks ha minskat. uppgav pojkarna att de drack i genomsnitt folköl och sprit. hade dessa mängder minskat till 0,6 respektive (ren alkohol). Flickornas årskonsumtion mätt i ren alkohol är betydligt mindre än pojkarnas, men har ökat från Det mest framträdande draget är sprit- dryckens allt mer dominerande andel av flickornas alkoholintag, från ca till . Årskonsumtionen av folköl hos flickorna ökade ren alkohol men har därefter minskat till . Flickornas totala alkoholkonsumtion har inte minskat på samma sätt som pojkarnas utan ligger kvar på ungefär samma nivå som med de hitintills högsta uppmätta konsumtionsnivåerna (se också kap. 2). Vidare uppger CAN, i Skolelevers drogvanor 2003, beträffande elever i årskurs 6, att folköl har den näst högsta andelen konsumenter i åldersgruppen och motsvarar av pojkarnas och av flickornas totala konsumtion. För att bli klassificerad som konsument av en enskild alkoholdryck skall man på frågan om konsumtionsfrekvensen ha angett att man dricker en sådan åtminstone en gång eller mer sällan. i anslutning till mellanölets borttagande, inträffade en betydande ökning i andelen pojkar i årskurs 6 som drack folköl. Därefter kan en viss tillbakagång noteras då andelen låg . En ökning inträffade , konsumtionen minskade något 1993 för att sedan åter nå 1995. I de senare undersökningarna har dock andelen varit lägre och låg på undersökning. Mönstret för flickorna har varit likartat, men på en lägre nivå; från 1979. Därefter minskade andelen och nådde sin lägsta nivå 1987, . 2001 var andelen flickor som drack folköl för att i den senaste undersökningen ha minskat till . Andelen konsumenter av folköl ökade kraftigt , från bland pojkarna respektive från bland flickorna i årskurs 9. 1991 hade andelen konsumenter av folköl åter ökat något, bland pojkarna så att nivån ungefär motsvarade den . Efter en relativt oförändrad period har värdena åter minskat och var . Andelen folkölskonsumenter bland flickorna har varit relativt kring under större delen av 1990- talet, men har minskat tydligt och uppgick i den senaste undersökningen till . Statens folkhälsoinstituts uppdrag var inriktat på ungdomar, enligt vår definition barn/ungdomar upp till och med och institutet hade därför också tagit del av en mängd regionala kommuns konsumtions- undersökning omfattar 7 600 enkätsvar från elever i årskurserna 6 och 9 samt årskurs 2 på gymnasiet. Beträffande folköl fortsätter antalet konsumenter att minska i de högre årskurserna, i årskurs 6 har dock konsumtionen ökat sedan föregående undersökning . I län har man kartlagt 1 700 elevers i årskurs 6 drog- och alkoholvanor 2003. Resultaten visar på att av flickorna uppgivit att de dricker folköl . Andelen som uppger att de dricker starköl och/eller vin i samma omfattning är densamma. Resultaten är oförändrade från undersöknings- perioderna och . För pojkar är andelen (2002, ) som uppgivit att de dricker folköl och (2002, ) som uppger att de dricker starköl och/eller vin i samma omfattning. Av konsumtionsundersökningar, utförda i , bland ca 3 600 elever i årskurs 2 i gymnasiet, som utredningen fått ta del av, framgår att andelen pojkar som uppgav att de druckit folköl var , men minskade till . Andelen flickor var båda åren 16.3.2Ungdomars anskaffningssätt när det gäller folköl Frågan om butikernas ålderskontroll aktualiserar frågan om hur den folköl ungdomar konsumerar anskaffas. CAN efterfrågar i sina undersökningar hur eleverna införskaffar sin alkohol samt om det av ungdomarna uppfattas som lätt eller svårt (dock inte beträffande folköl). Beträffande de yngre eleverna, årskurs 6, är det undersökning av flickorna och av pojkarna som svarat att de vanligtvis köper folköl själva. Det vanligaste anskaffningssättet för denna åldersgrupp uppges vara från egna föräldrar, med eller utan tillåtelse, för pojkarna och för flickorna. Men i årskurs 9 anges det vanligaste anskaffningssättet vara från kompisar eller deras syskon, medan av pojkarna och av flickorna har svarat att de vanligtvis köper folköl själva. Av den ovan nämna konsumtionsundersökningen utförd av kommun framgår att allt färre ungdomar anskaffar folköl genom att själva köpa den i affärer i förhållande till uppgifterna från motsvarande undersökning . För pojkar är trots allt detta det mest framstående sättet att anskaffa sin folköl, medan det vanligaste för flickorna är genom kamrater eller kamraters syskon. Vid diskussion om ålderskontroll är provköpsstudier av stort intresse. anför i redovisningen av regeringsuppdraget bland annat följande angående denna typ av studier. Provköp kan, inom alkoholområdet till exempel genomföras som en del av egentillsynen, exempelvis inom ett kommunalt projekt i samverkan mellan handel och tillsynsmyndighet, eller som kontrollinstrument i den kommunala tillsynen samt, för att åskådliggöra utvecklingen av lagens efterlevnad, av frivilliga organi- sationer, som till exempel , . har, inom ramen för folkölsuppdraget, studerat ett trettiotal olika s.k. provköpsstudier som genomfördes 2004. Sammanfattningsvis kan konstateras att efterlevnaden av åldersgränsen för försäljning av folköl inte har förbättrats sedd över denna relativt långa tidsperiod. är det alldeles för många ungdomar som får köpa folköl utan att deras ålder kontrolleras. Studierna visar att, i genomsnitt, 60 av de ungdomar som vill köpa folköl får göra det utan legitima- tionskontroll. utfördes första delen av stor provköpsstudie i ett samarbetsprojekt mellan Svensk Dagligvaruhandel, och . Studien är nationell och den största som gjorts. Sammanlagt har ca 2 000 provköp av folköl genomförts . Uppdraget har genomförts av ett privat undersökningsföretag, med rutin och erfarenhet från liknande verksamhet. Vid det första tillfället, , godkändes av butikerna. En uppföljande undersökning gjordes sista kvartalet 2004 och vid denna framkom att av butikerna kontrollerade åldern vid folkölsförsäljning. , , har genomfört kontroller av den åldersgräns som finns för köp av folköl. I det folkölsprojektet som förbundet nu genomfört har 1 200 kontroller skett. En utvärdering av projektet genomförs av ett forskarteam vid under ledning av professor . 16.3.4Servering och försäljning av folköl i samband med festivaler Den möjlighet till servering av folköl vid festivaler och liknande arrangemang som tidigare fanns genom det undantag från bestämmelsen om lokalgodkännande och matservering som medgavs genom att öl fick serveras av den som meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel försvann genom en lagändring . Bakgrunden till den förändring som då gjordes var att det framstod som ologiskt att korvförsäljare med sådana särskilda tillstånd hade rätt att servera folköl, men däremot inte sådana butiker som inte ansågs ha tillräckligt omfattande matvarusortiment, trots att detta var mycket bredare än det som korvförsäljare tillhandahöll. 16.4Allmänna utgångspunkter och problembeskrivning Många betraktar folköl som en oskyldig företeelse. Det är en dryck som mycket få vuxna personer har problem med. Det finns dock skäl att se på folköl i förhållande till ungdomar på ett något annorlunda sätt. Drycken anses av många vara en tidig inkörsport till alkoholbruk i alltför unga år. Som framgått ovan förekommer det i ganska stor utsträckning att unga, även mycket unga, personer dricker folköl. De provköpsstudier som redovisats tyder dessutom på att det inte är särskilt svårt för underåriga ungdomar att köpa folköl i butiker. I detta sammanhang måste dock poängteras att det, enligt ovan nämnda undersökningar, endast är en mindre del av de underårigas konsumtion av folköl som kommer från egna inköp i butiker. Langningen, liksom även sådana inköp som görs av föräldrar men inte är avsedda för ungdomarna, torde stå för en betydligt större andel. Ett antal förslag till åtgärder för att komma till rätta med problemet med försäljning av folköl till underåriga har framförts till utredningen. Enligt vår mening måste man dock, vid bedömningen av vilka förslag som kan anses påkallade för att komma till rätta med konsumtionen av folköl bland ungdomar, väga dessa mot omfattningen av konsumtionen av folköl och de olika sätt varpå drycken anskaffas. Detta innebär, enligt vår mening, att man måste beakta att ungdomarna i större utsträckning dricker andra alkoholdrycker än folköl och att förslag på åtgärder mot butikernas bristande ålderskontroll endast kan påverka en mycket liten del av de underårigas konsumtion, nämligen den som avser sådan folköl som de själva köpt. Å andra sidan är det ett stort ansvar som anförtros de butiker som får sälja folköl och det är en viktig fråga huruvida butikerna lever upp till de krav som ställs på denna försäljning. Det är också viktigt att beakta att konsum- tionsmönster förändras och att det åter kan ske en ökning av ungdomars konsumtion av folköl. Det har för utredningen påpekats att det saknas sanktionsmöjlighet för det fall att butiksinnehavarna eller de som serverar folköl inte uppfyller den föreskrivna anmälningsplikten vid försäljning eller servering av folköl. Anmälningsplikten i 5 kap. 6 § alkohollagen infördes , som kommunerna gavs rätt att ta ut en avgift för tillsynen. Regeringen anförde därvid, i prop. 2000/01:97, bl.a. att man, mot bakgrund av de brister som fanns när det gällde handlarnas ålderskontroll, ansåg att det borde införas en särskild anmälningsplikt för detaljhandel med eller servering av folköl. På så sätt skulle kommunen få kännedom om de näringsidkare som inom dess gränser säljer eller serverar folköl så att dessa kan bli föremål för tillsyn. Någon sanktion för dem som inte följer bestämmelsen och således säljer folköl utan att anmäla detta till kommunen infördes dock inte. Detta har inneburit att handlare kan välja att inte göra någon anmälan och därigenom också slippa att betala tillsynsavgift. Den anmälningsplikt som infördes för att underlätta kommunernas tillsynsverksamhet har därför inte fått avsedd effekt. Enligt utred- ningens mening finns det därför skäl att kriminalisera under- låtenhet att följa bestämmelserna om anmälningsskyldighet som olovlig dryckeshantering för att få handlarna att fullgöra den plikt som åvilar den som avser att sälja folköl i butiken. Anmälnings- skyldigheten är en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att utöva sin tillsynsverksamhet. I alkohollagen anges att kommunen skall vidta åtgärder när den som har serveringstillstånd inte uppfyller de krav som gäller för serveringen, medan det när det gäller försäljning och servering av folköl anges att kommunen får vidta åtgärder när lagens regler inte följs. Denna skillnad som finns när det gäller förutsättningarna för kommunerna att ingripa genom återkallelse av serveringstillstånd och genom förbud att sälja folköl framstår, enligt vår mening, som opåkallad och kan inbjuda till en tolkning som innebär att kommunen skulle kunna välja att inte vidta åtgärder vid konstaterade missförhållanden när det gäller servering eller försälj- ning av folköl. Vi föreslår därför en ändring som innebär att kommunen, när detaljhandel med eller servering av folköl föran- leder olägenheter i fråga om ordning och nykterhet, eller då bestämmelserna i alkohollagen inte följs, skall förbjuda den som driver försäljningen att fortsätta denna eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. En annan omständighet, som bl.a. tillståndsenheten i kommun uppmärksammat utredningen på, är att det i många butiker, åtminstone i , förekommer olovlig försäljning av spritdrycker, vin och starköl, men att denna omständighet vid domstolsprövning inte ansetts ha någon betydelse för rätten att sälja folköl. Det har således inte ansetts möjligt att meddela förbud mot försäljning av folköl på den grunden att starköl sålts i butiken. Man kan, enligt vår mening, ifrågasätta om den omständigheten att man inte följer alkohollagens centrala bestämmelser, t.ex. reglerna om detaljhandelsmonopolet, inte borde innebära att man inte bör åtnjuta det förtroende det innebär att ha rätt att sälja folköl till allmänheten. En jämförelse kan göras med reglerna för serverings- tillstånd, där förekomst av försäljning av illegal alkohol på restaurangen innebär att serveringstillståndet kan återkallas. Något tillstånd kan ju inte återkallas när det gäller försäljning eller servering av folköl, men försäljningsförbud borde, enligt vår mening, kunna meddelas då butiksinnehavaren, eller den som serverkar folköl, inte följer samtliga regler i alkohollagen avseende vem som får sälja alkoholdrycker och hur. Vi föreslår därför att en sådan möjlighet till försäljningsförbud införs i alkohollagen. 16.5.3Servering av folköl utan att bestämmelserna om godkänd livsmedelslokal är uppfyllda kommun har anfört att det upplevs som en mycket underlig ordning att folkölsförsäljning under stadens festival kan ske och att risken är att ett stort antal besökare till festivalen anser sig vara tvingade att ordna dryck på annat sätt och att det då lätt kan bli fråga om starkare varor än folköl. Kommunen menar att risken är att en sådan utveckling skulle bli negativ för festivalen, genom försämrad ordning och nykterhet och har därför hemställt om en ändring av lagstiftningen. De överväganden som gjordes inför lagändringen förefaller enligt utredningens mening väl motiverade.