sou · GTB370 · 2006-01-01 00:00:00 — Polisens metod att leda kan variera beroende på hur stor koppling stödinsatsen har till de uppgifter som Polisen utför i det enskilda fallet. Detta be- tyder t.ex. att en myndighet som skall sammanställa informations- eller underrättelsematerial till Polisen kan utföra arbetet relativt självständigt och sedan avrapportera till polisledningen. Det ligger dock i sakens natur att Försvarsmaktens personal som utövar polismans befogenhet (se mer härom i avsnitt 5.4) bör vara nära knuten till ett polisbefäl. Situationen kan jämföras med den ordning som gäller för . När insatsstyrkan, som hör under , får ett uppdrag av en polismyn- dighet ute i landet står insatsstyrkan under den påkallande polis- myndighetens direkta ledning, även om den omedelbara operativa ledningen på platsen utövas av ett polisbefäl inom styrkan. Ett beslut om insats föregås dock givetvis av en dialog mellan polismyndig- heten och insatsstyrkan. Motsvarande arbetsformer bör tillämpas när det gäller resursstöd enligt den nya lagen. Polisens ledningsuppgifter enligt den nya lagen över resurser som andra myndigheter lämnar som stöd ställer Polisen inför delvis nya lednings- och styrningsuppgifter. För att kunna svara upp mot detta bör ytterligare satsningar göras när det gäller utbildning för de polis- befäl som kommer att ha uppgifter på området. 5.4Personal från andra myndigheter Befogenheter för Försvarsmaktens personal När andra myndigheter lämnar stöd enligt den nya lagen bör endast sådan personal som har lämplig utbildning m.m. för uppgiften med- verka. De stödjande myndigheterna bör ha till uppgift att se till att den medverkande personalen i det enskilda fallet har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. En lag om stöd till Polisen En betydelsefull fråga som bör regleras i den nya lagen är vilka befogenheter personal från andra myndigheter skall ha när den lämnar stöd till Polisen enligt den nya lagen. Frågan rör framför allt personal från Försvarsmakten. Stödförordningen ger inte den militära personalen någon polisiär befogenhet. I stället föreskrivs att sådan personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda. Vidare får personalen inte tas i anspråk för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas. I några andra författningar har dock ickepolisiär personal för särskilda situationer getts vissa av polismans befogenheter. Detta gäller t.ex. tjänsteman vid som medverkar vid polisiär övervakning (29 § polislagen) och skyddsvakter (10–14 §§ lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.). Vår analys av Polisens behov av stöd visar att de flesta stöd- åtgärder som blir aktuella från andra myndigheter vid ett terrorist- attentat rör underrättelser, analyser och liknande samt tillgång till materiella resurser för bl.a. transporter. I extrema situationer kan det dock finnas ett behov av att Försvarsmaktens personal sätts in mot enskilda där tvång eller våld kan bli nödvändigt både för att kunna lösa uppgiften och för sitt eget skydd. En sådan situation kan t.ex. uppstå om personal från Försvars- makten medverkar i att befria personer som hålls som gisslan av terrorister. Försvarsmaktens personal bör vid ett sådant ingripande kunna agera med befogenheter som en polisman. Detta innebär bl.a. att personalen bör ha rätt att gripa gärningsmännen och kropps- visitera dem för att omhänderta vapen och andra farliga föremål. Personalen bör också ha rätt att använda våld t.ex. om den möts med våld eller hot om våld eller om de personer som skall frihets- berövas försöker undkomma. Försvarsmaktens personal måste också kunna få använda våld om det är fråga om att avvärja en straff- belagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön. En sådan befogenhet kan t.ex. behövas om ett kapat flygplan skall tvingas ned på marken eller ett fartyg skall stoppas ute till havs. Frågan bör lösas på så sätt att Försvarsmaktens personal i princip ges polismans befogenhet enligt polislagen (1984:387) ungefär på samma sätt som redan gäller för skyddsvakter, både civila och mili- tära. I förevarande fall bör dock befogenheterna sträcka sig längre än vad som gäller för skyddsvakter. En lag om stöd till Polisen bör också ha samma befogenhet som polisman har enligt 24 kap. att gripa någon. Vad nu sagts innebär att proportionalitetsprincipen i polislagen blir tillämplig också på Försvarsmaktens personal som stöder Polisen, dvs. ett ingripande skall ske på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas skall detta ske endast i den form och den utsträck- ning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. När personal från Försvarsmakten utövar polisiära befogenheter, skall det alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. De befogenheter som nämnts bör endast tillkomma personal som har erforderlig utbildning och kvalifikationer i övrigt. Sådan personal måste vid sitt stödjande arbete kunna tillåtas bli utsatt för viss fara. Totalförsvarspliktigas skyldighet att delta Ytterligare en fråga som bör behandlas i den nya lagen är vilken personal inom Försvarsmakten som skall ha skyldighet att delta i insatser som stöder Polisen. Skall enbart anställda och kontrakts- personal vara skyldiga att delta eller skall skyldigheten omfatta även värnpliktiga? Enligt 9 § stödförordningen är den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt skyldig att delta i verksamhet enligt förordningen endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. I det nämn- da lagrummet föreskrivs att grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Repetitionsutbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften. Utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan ingå i grundutbild- ning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I grundutbildningen och repetitionsutbild- ningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla försvarsberedskap. Skyldigheten för totalförsvarspliktiga att delta i stödjande verk- samhet enligt den nya lagen bör inte vara större än enligt den gällande stödförordningen. Med tanke på de farliga situationer som kan uppstå i samband med ingripanden mot terrorister bedömer vi att utrymmet för totalförsvarspliktiga att delta i stödjande verk- En lag om stöd till Polisen samhet enligt den nya lagen inte är stort. Det kan dock finnas vissa uppgifter som kan utföras som ett led i utbildningen. En prövning från Försvarsmaktens sida får göras före varje deltagande. Det bör också betonas att när det saknas övningsmoment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verksamhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal därom har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. Den möjligheten skulle i terroristsammanhang kunna användas beträf- fande värnpliktiga med specialistkunskaper på ett särskilt område, t.ex. s.k. ytbärgare inom marinen. Ordningen med avtal används i fråga om viss tjänstgöring för beredskapspoliser. Olika skadeståndsrättsliga frågor kan uppkomma då andra myndig- heter lämnar stöd till Polisen. Personer och egendom kan komma till skada. Frågan om skadestånd utreddes grundligt i samband med stöd- förordningens tillkomst.1 Slutsatsen blev att Försvarsmaktens ansvar när den lämnar stöd till en annan myndighet är att bedöma enligt vanliga skadeståndsrättsliga principer i varje enskilt fall. Några all- männa bestämmelser om skadestånd befanns därför inte nödvändiga i stödförordningen. Mot bakgrund härav anser vi inte att frågan om skadestånd be- höver regleras särskilt i den nya lagen. Med den korta tid som stått till utredningens förfogande har det inte varit möjligt att närmare behandla olika genomförandefrågor utöver vad som redan redovisats. Det gäller personalfrågor, till- gängligheten för olika resurser hos andra myndigheter, ekonomiska frågor, följdändringar i andra författningar osv. Sådana övervägan- den får i stället göras i den fortsatta beredningen av våra förslag. När det gäller de övergripande ekonomiska konsekvenserna för staten gör vi följande bedömning. Våra förslag innebär att resurser som redan finns, framför allt hos Försvarsmakten, skall kunna 1 Se Stöd från Försvarsmakten (SOU 2001:98) s. 178 och bilaga 3 (promemoria upprättad av f.d. justitierådet ). En lag om stöd till Polisen utnyttjas också i Polisens tjänst. Det handlar alltså inte om att skapa något i grunden nytt utan snarare om att använda befintliga resurser i nya sammanhang. Försvarsmakten genomgår just nu flera olika förändringar som bl.a. innebär att arbetet inriktas på delvis nya uppgifter (vårt arbete utgör bara en del) medan andra uppgifter försvinner. Detta leder till att resurserna inom försvaret måste om- fördelas. Även i ljuset av detta gör vi bedömningen att våra förslag kommer att leda till ökade kostnader för staten. Det har dock inte funnits utrymme för att göra några tillförlitliga beräkningar av stor- leken. Här skall nämnas att vår utgångspunkt är att myndigheter som lämnar stöd till Polisen skall få betalt för detta. I likhet med vad som gäller vid stöd enligt stödförordningen behöver full kostnadstäck- ning inte uppnås. Det sistnämnda betyder t.ex. att Polisen inte behöver betala fullt ut för stöd som Försvarsmakten lämnat med befintliga resurser utan bara för de merkostnader som föranleds av stödinsatsen. En reglering med denna innebörd bör beslutas i myn- digheternas regleringsbrev. 6.1Lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet Lagen gäller alla statliga myndigheter under regeringen då det är fråga om stöd i samband med sådana brott som anges i 2 §. är det resurser från Försvarsmakten som kan behöva tas i anspråk men även andra myndigheter kan behöva lämna stöd till Polisen. Det kan gälla , , Sjöfarts- verket, , (), För- svarets radioanstalt (FRA), och myndigheter inom områdena smittskydd och strålskydd. Polisens behov av stöd från olika myndigheter har behandlats i avsnitt 4.3. Bestämmelsen ger Polisen möjlighet att begära stöd i alla de tre skedena, dvs. före, i samband med och efter ett attentat. Angående behovet av stöd i de olika skedena se avsnitt 4.3. Lagen är tillämplig i samband med sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som är särskilt svårbemästrade och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Till den sistnämnda gruppen hör vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till terrorism, samt sådan brottslighet som brukar betecknas som systemhotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhälls- ordningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 5.2. Som tidigare framhållits (avsnitt 3.2) omfattar den föreslagna regleringen inte situationer som innebär storskaliga terroristangrepp på landet och som utgör ett väpnat angrepp och där Försvars- makten har egna stridsuppgifter. I paragrafen ges en exemplifierande beskrivning av vilka slags resur- ser ett stöd kan gälla. Det anges att stöd kan lämnas i form av bland annat underrättelser och annan information samt utrustning, trans- porter och personella resurser. Stöd kan också lämnas i form av verksamhet t.ex. som en bevakningsuppgift som utförs av en enhet, dvs. en grupp av personer. När transportkapacitet tillhandahålls kan den omfatta såväl transportmedlet som dess besättning. En mer in- gående beskrivning av stödbehovet finns i avsnitt 4.3. Enligt bestämmelsen skall en myndighet lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synner- ligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Det senare innebär att det måste föreligga mycket starka skäl för att en myndighet skall kunna avböja en begäran om stöd. En särskild fråga är hur en myndighet skall hantera en situation där stödinsatser efterfrågas både enligt den föreslagna lagen och enligt 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och resur- serna inte räcker för båda uppgifterna. På den frågan kan man inte ge något generellt svar. Om en sådan situation upp- kommer, får den lösas i det enskilda fallet efter diskussioner med räddningsledaren och Polisen. I paragrafen fastslås att Polisen dvs. eller lokal polismyndighet har ledningsansvaret över de resurser som andra myndigheter lämnar som stöd enligt lagen. Den stödjande myndig- heten skall svara för den närmare, praktiska ledningen av de egna resurserna. Det betyder att personal från t.ex. Försvarsmakten som medverkar i en insats står under befäl av en militär chef under Polisens operativa ledning. Motsvarande gäller t.ex. för medverkan från enheter. När personal från Försvarsmakten utövar polismans befogenhet skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. Bestämmelsen har berörts i avsnitt 5.3. Enligt bestämmelsen har de stödjande myndigheterna ansvaret för att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de sär- skilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Endast personal med lämplig utbildning, kompetens och erfarenhet för uppgiften får medverka. I första stycket fastslås att stödjande personal från Försvarsmakten har polismans befogenhet. Detta innebär att Försvarsmaktens per- sonal i extrema situationer kan sätts in för att använda våld mot enskilda. En sådan situation kan t.ex. uppstå om Försvarsmaktens personal medverkar i att befria personer som hålls som gisslan av terrorister eller om ett angrepp måste avvärjas med sådana vapen- medel som bara Försvarsmakten förfogar över. I andra stycket föreskrivs att polismans befogenhet får utövas endast av personal som uppfyller de krav regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer föreskriver i fråga om tjänste- ställning och kvalifikationer i övrigt. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.4. Inom Försvarsmakten är enbart anställda och kontraktspersonal skyldiga att delta i stödverksamhet enligt den nya lagen. Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalför- svarsplikt är enligt aktuell bestämmelse skyldig att delta endast om det är förenligt med utbildningen. I de fall det saknas övnings- moment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verksamhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal därom har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.4. I bestämmelsen föreskrivs att totalförsvarspliktiga och personal från andra myndigheter än Försvarsmakten inte får användas för upp- gifter enligt den nya lagen som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Det är Polisens sak att se till att den aktuella personalen inte tilldelas uppgifter som är för- enade med fara. Lagen avslutas med ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter för verkställighet av den nya lagen. Det närmare innehållet i bemyndigandet för regeringen kommer till uttryck i den förordning som föreslås. I den regleras bl.a. de närmare formerna för hur stöd skall påkallas och beslutas. Enligt en uttrycklig bestämmelse i förslaget till förordning bemyndigas Riks- polisstyrelsen att meddela föreskrifter om de kvalifikationskrav som skall gälla för den personal som skall kunna utöva polisiära befogen- heter. Även andra föreskrifter kring verkställigheten av lagen skall kunna meddela. Det kan gälla t.ex. den närmare ordningen för ledningsansvaret och för de särskilda rutiner som bör gälla inom Polisen för de politiska organens insyn och kontroll inom lagens tillämpningsområde. 6.2Den föreslagna regleringens förhållande till stödförordningen Den föreslagna regleringen skiljer sig på flera sätt från den nu gällan- de förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen). Skillnaderna avser bl.a. vilken myndighet som lämnar stöd, till vilken verksamhet eller myndighet stöd lämnas, vid vilka händelser som stöd lämnas och om det finns en skyldighet att lämna begärt stöd eller inte. Här beskrivs skillnaderna mellan de båda regleringarna utifrån dessa aspekter. Stödförordningen är begränsad till sådant stöd som Försvarsmakt- en lämnar. Den föreslagna lagen och förordningen skall däremot gälla för stöd från samtliga statliga myndigheter under regeringen, inklusive Försvarsmakten. Det stöd som Försvarsmakten får lämna enligt stödförordningen kan avse all civil verksamhet som bedrivs av myndigheter, kommun- er, landsting och enskilda. Det görs dock undantag i stödförord- ningen för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller annan förordning. För sådant stöd gäller alltså inte stödförordningen. En sådan särskild reglering utgörs av den nu föreslagna lagen och förordningen om stöd till Polisen. Det betyder att stödförordningen inte är tillämplig då det gäller Försvarsmaktens stöd till Polisen för bekämpning av terroristbrott m.m. enligt den reglering som föreslås. Försvarsmaktens stöd enligt stödförordningen är inte begränsad till vissa slag av händelser, utan kan i princip gälla all civil verksam- het. Enligt den föreslagna regleringen är det däremot bara i sam- band med bekämpning av terrorism m.m. som Försvarsmakten och övriga myndigheter skall lämna stöd till Polisen. Stödförordningen ger en rätt för Försvarsmakten att lämna stöd till civil verksamhet; den innebär alltså, till skillnad mot den föreslagna regleringen, ingen skyldighet att lämna stöd. Den föreslagna lagen föreskriver däremot att Försvarsmakten och andra myndigheter är skyldiga att lämna stöd om myndigheten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Den föreslagna lagen innehåller alltså till skillnad från stödförord- ningen i praktiken ingen valmöjlighet för Försvarsmakten i frågan om stöd skall lämnas eller inte. Polisens behov av stöd i samband med Beslut vid regeringssammanträde . Det är polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och därmed också terroristattentat. De senaste årens omfattande terroristattacker har aktualiserat frågan om och i så fall när polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myn- digheter. Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom uppdraget till den s.k. 11 september-utredningen. Utredningen föreslog ett antal åtgärder, bl.a. ett förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. Förslagen har remissbehandlats. Lagförslaget skulle närmast ses som en skiss. En särskild utredare tillkallas nu för att fortsätta och fördjupa utredningens arbete samt ta fram ett slutligt förslag. Utredaren har i uppdrag att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brotts- liga angrepp på samhället. Om ett sådant behov anses föreligga skall förslag till en tydlig lagreglering lämnas särskilt när det gäller frågan om att ta militära resurser i anspråk för denna form av brotts- bekämpning och det kan bli fråga om att använda våld eller tvång mot enskilda. I uppdraget ligger att överväga frågor om uppgifter, befogenhet- er, ledning och kompetens för berörd personal vid andra myndig- heter och då särskilt Försvarsmakten. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och andra åtgärder. Uppdraget omfattar emellertid inte ändringar av grundlag. Utredaren skall redo- visa vilka konsekvenser, inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra. Utredningsarbetet skall redovisas . Regeringen tillkallade en särskild utredare med upp- gift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offent- liga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i (11 september-utredningen, Ju 2001:13, dir. 2001:120). I uppdraget låg också bl.a. att undersöka om nuvarande lagstift- ning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offent- liga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser. Uppdraget redovisades i betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32). I betänkandet konstaterar utredningen bl.a. att bilden av vad vissa internationella terrorist- grupper är beredda till har förändrats radikalt efter terroristattacker- na i . Den nya hotbilden berör även , även om inga kända terroristaktörer bedöms ha avsikt och förmåga att utföra terroristattentat mot svenska intres- sen. Hoten hänger snarare samman med att är föremål för en internationell och fluktuerande hotmiljö och att hot om attentat kan riktas mot utländska staters eller utländska organs intressen från såväl som på svenskt territorium. Utredningen har gått igenom regelverk och beredskap för svenskt vidkommande mot bakgrund av den hotbild som finns. I betänkandet lägger utredningen fram förslag till ett antal nya författningar och till författningsändringar och andra åtgärder. Av särskilt intresse i detta sammanhang är ett förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten i fredstid. Lagförslaget skall enligt utredningen närmast ses som en skiss. Den föreslagna lagen inleds med en hänvisning till 10 kap. 9 § regeringsformen och ett konstaterande att därav följer att rege- ringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del av denna i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I väpnat angrepp mot riket bör enligt vad utredningen anför numera kunna ligga också vissa an- grepp som inte härrör från en främmande stat, såsom storskaliga terroristattacker. I den föreslagna lagen föreskrivs att om regeringens beslut inte kan avvaktas vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot därom, får Försvarsmakten bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från en främmande stat. Polisen och före- slås även kunna begära att Försvarsmakten, vid våldshandlingar eller hot som inte utgör väpnat angrepp mot riket och som härrör från fartyg eller luftfartyg, skall kunna få ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. Behovet av en utredning Terrorismens utveckling har, som utredningen funnit, i vissa avseen- den ställt nya krav på myndigheternas agerande när det gäller att möta våld eller hot mot svenska intressen eller mot utländska intres- sen i . Även om hotbilden mot svenska intressen här i riket är relativt låg, är det nödvändigt att det också i vårt land finns ett regelverk och en beredskap som gör det möjligt att ingripa på ett effektivt sätt mot hot och våldshandlingar av det slag som ingår i den nya hotbilden. Regelverket måste givetvis även för sådana fall vara utformat så att inte grundläggande rättssäkerhets- intressen åsidosätts. Frågan om hantering av terrorism har även aktua- liserats inom ramen för EU. I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritetsklausul som anger att alla unionens instru- ment skall kunna användas för att bistå t.ex. humanitärt med rädd- ningstjänst och andra civila medel, men också med militära resurser om så skulle behövas, om en medlemsstat skulle bli utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. Klausulen kommer inte att ställa några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av militära resurser för polisiär verksam- het.