sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — I bl.a. 4 kap. och 27 kap. an- vänds begreppet telemeddelande. I telelagen finns en defini- tion av detta begrepp. Med telemeddelande avses därvid ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska sväng- ningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Begreppet an- vänds inte i för elektronisk kommunikation och skulle därför inte behövas i övrigt i lagen om elektronisk kommunikation. Som framgår av avsnitt 19.2 föreslås ett sär- skilt begrepp, elektroniskt meddelande, med avseende på be- stämmelserna om integritetsskydd. I avvaktan på sådan ytter- ligare utredning som nämnts ovan anser regeringen att det, för att inte skapa rättsosäkerhet i fråga om tillämpningen av de författningar som innehåller begreppet telemeddelande, är lämpligt att såsom en övergångslösning använda detta be- grepp även i den nya lagen såvitt avser anpassningsskyldighe- ten. Begreppet bör också definieras i bestämmelsen i enlighet med vad som anges i telelagen. I lagen om elektronisk kommunikation används inte begreppet te- lemeddelande annat än att begreppet definieras i 6 kap. 19 § tredje stycket i enlighet med telelagens definition, som en övergångslös- ning i avvaktan på våra förslag. Det är inte lämpligt att ha kvar begreppet telemeddelande i rät- tegångsbalken. Frågan blir då om begreppet elektroniskt medde- lande kan användas i stället. I lagen om elektronisk kommunikation används begreppet elek- troniskt meddelande med avseende på bestämmelserna om integri- tetsskydd. Elektroniskt meddelande definieras i 6 kap. 1 § LEK som all information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunika- tionstjänst, utom information som överförs som del av sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät om denna information inte kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller använda- ren av informationen. 2002/03:110 (s. 389) anges något om bakgrunden till och innebörden av begreppet elektroniskt meddelande. Där sägs bl.a. följande. Definitionen av elektroniskt meddelande motsvarar defini- tionen för "kommunikation" i artikel 2 i direktivet om integ- ritet och elektronisk kommunikation. En annan term har valts för att undvika sammanblandning med elektronisk kommunikation som ingår i andra definitioner. Definitionen av elektroniskt meddelande är sådan att den bara kan gälla för 6 kap. Den gäller nämligen bara information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Elektroniskt meddelande omfattar vidare information som överförs som del av en sändningstjänst för ljudradio eller TV till allmänhe- ten via ett elektroniskt kommunikationsnät endast om in- formationen kan sättas i samband med den enskilde abon- nenten eller användaren av informationen. Ett exempel kan vara betal-TV-tjänster. Även tjänster med villkorad tillgång kan falla in under definitionen på grund av att åtkomstkon- trollen medger identifiering av abonnenten. En ytterligare förutsättning för att det skall vara fråga om ett elektroniskt meddelande är dock att den överförda informationen kan sät- tas i samband med abonnemanget. Begreppet elektroniskt meddelande omfattar alltså bl.a. informa- tion som överförs som en del av sändningstjänst för ljudradio eller TV till allmänheten, om informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen. Ett exempel kan vara betal-TV-tjänster. Begreppet användare i 6 kap. LEK är inskränkt till användare som är fysisk person (prop. 2002/03:110 s. 250). Dessutom knyter definitionen av elektroniskt meddelande an till en allmänt tillgäng- lig elektronisk kommunikationstjänst, alltså till en tjänst som van- ligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (1 kap. 7 § LEK). I avsnitt 3.4.3 tar vi upp begreppet allmänt kom- munikationsnät och utvecklar i samband därmed de begränsningar som begreppet elektronisk kommunikationstjänst innefattar i för- hållande till de aktuella tvångsmedelsbestämmelserna. Det går att konstatera att begreppet telemeddelande inte är möj- ligt att byta ut mot elektroniskt meddelande i . Bestämmelserna i 27 kap. 18 och 19 §§ RB utgår från avlyssning eller övervakning av information vid överföring av denna. Enligt vår mening bör det som får avlyssnas respektive övervakas enligt bestämmelserna anges med det teknikneutrala begreppet medde- lande. För att avgränsa de meddelanden som omfattas av tvångs- medlen och för att på så sätt även avgränsa tvångsmedlen i sig, bör det i bestämmelserna anges var meddelandet får avlyssnas eller övervakas. Frågan blir då vilken typ av nät som bör avses. Förslag: Det meddelande som skall avlyssnas eller övervakas skall befordras eller ha befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät. Begreppet elektroniskt kommunikationsnät skall ha samma inne- börd som i lagen om elektronisk kommunikation, med den in- skränkningen att det inte skall avse sådant nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television. Enligt 27 kap. 20 § andra stycket RB får hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte avse telemeddelanden som endast be- fordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Där- med avses bl.a. system för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning inom eller intill en bostad, hörslingor för hörselskadade eller interna system för personsökning i form av fas- ta installationer. Även interna telekommunikationer på mindre ar- betsplatser via t.ex. PC-nät utgör telenät av mindre betydelse. Mot- satsen gäller vanligtvis beträffande sådana telenät som är uppkopp- lade mot och används för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät eller större företagsnät. Detsamma gäller fristående datorer som är försedda med modem och datorer i t.ex. små interna nät- verk som via andra nätverk kommunicerar med varandra eller med t.ex. elektroniska anslagstavlor, informationsdatabaser eller andra informationssystem. Om kommunikationen endast sker internt inom ett slutet nät bör det krävas att nätet är av större omfattning för att en tvångsåtgärd skall få äga rum. Frågan om ett telenät skall anses vara av mindre betydelse prövas utifrån en samlad bedömning av de olika omständigheter som rör ett telenäts betydelse från all- män kommunikationssynpunkt. Då kan bl.a. antalet anslutningar, geografisk spridning och hur utrustningen fungerar och används ha betydelse (prop. 1994/95:227 s. 27 och 31 och Fitger, Rättegångs- balken 2 s. 27:41). I domstolens tillstånd till åtgärden skall det enligt 27 kap. 21 § tredje stycket RB särskilt anges om tvångsmedlet får verkställas utanför ett allmänt tillgängligt telenät. I telelagen användes begreppet allmänt tillgängligt telenät i en mängd bestämmelser. I den lagrådsremiss som föregick telelagen fanns en definition av det begreppet. Efter Lagrådets yttrande ut- gick emellertid definitionen ur lagförslaget såsom inte erforderligt. Detta skall enligt propositionen om en telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. (prop. 1992/93:200 s. 302) ses mot bakgrund av de svårigheter som med hänsyn till reglering- en inom EG finns att skapa en sådan svensk definition. Däremot definierades begreppet telenät som anläggning som är avsedd för förmedling av telemeddelanden (1 § telelagen). Det anges dock i telelagens förarbeten att ett kännetecken på att ett telenät är all- mänt tillgängligt bör vara att det står öppet för en vid krets av an- vändare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 särskilt s. 88, 91 f. och 99). Begreppet allmän kommunikationssynpunkt användes inte i te- lelagen. Det är en självklar utgångspunkt att tvångsmedlen även i fort- sättningen skall träffa enbart meddelanden som befordras eller har befordrats i nät. Vi har kommit fram till att det är lämpligt att detta anges i 27 kap. 18 och 19 §§ RB. Frågan blir då vilken typ av nät som bestämmelserna skall ta sikte på. I lagen om elektronisk kommunikation definieras tre olika nät, nämligen elektroniskt kommunikationsnät, allmänt telefonnät och allmänt kommunikationsnät. Av definitionerna framgår att elek- troniskt kommunikationsnät är det överordnade begreppet me- dan de två övriga näten är olika typer av elektroniska kommunika- tionsnät. Vid en bedömning av om något av dessa begrepp kan an- vändas i bestämmelserna i måste följande beaktas. Allmänt telefonnät definieras i lagen om elektronisk kommunika- tion som ett elektroniskt kommunikationsnät som används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga telefonitjänster och som möjlig- gör överföring av tal, telefaxmeddelanden, datakommunikation och andra former av kommunikation mellan nätanslutningspunkter. Telefonitjänst definieras i sin tur som en elektronisk kommunika- tionstjänst som innebär möjlighet att ringa upp eller ta emot samtal via ett eller flera nummer inom en nationell eller internationell nummerplan, inklusive nödsamtal. Begreppet telefonitjänst utgår från samtal, som i sin tur definieras som en förbindelse för överfö- ring av tal som medger tvåvägskommunikation i vad som av använ- daren uppfattas som realtid (1 kap. 7 § LEK). Allmänt telefonnät är med andra ord nät som typiskt sett är an- passade för överföring av tal. I förarbetena anges att det kan vara flera faktorer som tillsammans gör att denna förutsättning är upp- fylld. Såväl det fysiska nätet som den logiska uppbyggnaden avgör om ett nät betraktas som ett allmänt telefonnät. Även överförings- kapaciteten i en förbindelse och möjlighet att få tillgång till alarme- rings- och räddningstjänst är sådana faktorer (prop. 2002/03:110 s. 357 f.). Mot bakgrund av att allmänt telefonnät och telefonitjänst tar sikte just på samtal skulle en användning av det förstnämnda be- greppet i 27 kap. RB kunna innebära en inskränkning i tvångsmed- lens tillämpningsområde. Bl.a. skulle det inte längre vara självklart att tillämpningsområdet omfattar vissa former av IP-telefoni (jfr prop. 2002/03:110 s. 270 och 357 ff.). Det är således olämpligt att knyta tvångsmedlen till meddelanden som befordras eller har be- fordrats i allmänna telefonnät. I lagen om elektronisk kommunikation används även begreppet allmänt kommunikationsnät. Det är då fråga om ett elektroniskt kommunikationsnät som huvudsakligen används för att tillhanda- hålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Elektroniska kommunikationstjänster är tjänster som vanligen till- handahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (1 kap. 7 § LEK). För att avgöra om kommunikationsnätet är allmänt får enligt förarbetena (prop. 2002/03:110 s. 120) vägledning hämtas från telelagens begrepp allmänt tillgängligt, dvs. det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 särskilt 88, 91 f. och 99). Begreppet elektroniska kommunikationstjänster anges i förarbe- tena inte omfatta de av informationssamhällets tjänster som anges i artikel 1 i och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (prop. 2002/03:110 s. 116 f.). Vi har bedömt att inte heller begreppet allmänt kommunika- tionsnät är lämpligt att använda i . Begreppets in- nebörd är beroende av begreppet elektroniska kommunikations- tjänster som i sin tur är avsett att urskilja sådana tjänster som inne- bär ett kommersiellt tillhandahållande av tjänster till andra. Sker tillhandahållandet på rent ideell basis omfattas däremot tjänsten inte av begreppet. Det framstår som att en del av den kommunika- tion som kan omfattas av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle, om begreppet allmänt kommunikationsnät användes för att avgränsa tvångsmedlen, kunna falla utanför till- lämpningsområdet. Det gäller t.ex. vissa av de tjänster som tillhan- dahålls på Internet (se prop. 2002/03:110 s. 95 och SOU 2002:60 s. 579). Ett grundläggande begrepp i lagen om elektronisk kommunikation är elektroniskt kommunikationsnät. I 1 kap. 7 § LEK är elektroniskt kommunikationsnät definierat som system för överföring och i till- lämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra re- surser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Begreppet omfattar enligt förarbetena (prop. 2002/03:110 s. 357) alla typer av telenät enligt telelagens definition. Telelagens tillämpningsområde avsåg enligt 1 § telelagen televerksamhet och abonnentupplysning. Med televerksamhet avsågs enligt samma lagrum inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen. Någon motsvarande begränsning finns inte i lagen om elektronisk kommunikation. Detta medför att utöver de nät som omfattas av telenät enligt telelagen omfattar elektroniskt kommunikationsnät även nät som används för utsändning av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundla- gen. Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig bl.a. på radio- och TV- sändningar samt på vissa andra överföringar av ljud, bild och text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. I lagtexten an- vänds uttrycket radioprogram som sammanfattande beteckning på de olika typer av överföringar till allmänheten som avses. Ge- mensamt för dem alla är att överföringen sker med hjälp av elek- tromagnetiska vågor (1 kap. 1 § tredje stycket). Enligt yttrandefri- hetsgrundlagens förarbeten (prop. 1990/91:64 s. 108) ingår i det sistnämnda uttrycket bl.a. överföringar av information till allmän- heten genom telefax. Enligt huvudregeln om radioprogram skall sändningar av pro- grammen vara riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel för att omfattas av grundlagsskyddet (1 kap. 6 §). Det är således en förutsättning för grundlagens tillämp- lighet att det är fråga om radioprogram och att dessa är riktade till allmänheten, dvs. sändaren riktar sändningen av ett program till vem som helst som önskar ta emot den utan att denne begärt det (SOU 2002:60 s. 204, prop. 1986/87:151 s. 164 och prop. 2002:03:110 s. 81). Tillhandahållandet av direktsända och inspelade program ur en databas (via Internet) inkluderas. Gemensamt för de sändningar som enligt huvudregeln om ra- dioprogram omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen är alltså att de startas av sändaren och inte på beställning av mottagaren. Det in- nebär att sådan informationsförmedling som sker genom att den som önskar ta del av informationen själv tar kontakt med informa- tionsförmedlaren och begär viss information som regel inte omfat- tas av yttrandefrihetsgrundlagen. Viss användning av interaktiva medier, dvs. sådana där både sän- dare och mottagare kan påverka sändningen, skyddas dock genom den s.k. databasregeln (1 kap. 9 §). Enligt denna är yttrandefrihets- grundlagen även tillämplig när tidningsredaktioner, nyhetsbyråer och andra särskilt angivna massmedieföretag på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur en databas vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten. är grundlagsskyddet enligt databasregeln utvid- gat till att gälla vissa nya tekniker, bland annat s.k. print on de- mand, som innebär framställning på kundens begäran av enstaka exemplar av skrifter, bilder och upptagningar genom överföring av information ur en databas. Dessutom har till gruppen massmedie- företag lagts företag för yrkesmässig framställning av tryckta och därmed jämställda skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier. Sådana företag erhåller därmed automatiskt grundlagsskydd för samma användning av databaser som tidigare nämnda massmedieföretag. Därutöver kan numera andra aktörer än massmedieföretag få ett frivilligt grundlagsskydd för motsvarande verksamheter. Fysiska och juridiska personer som yttrar sig via Internet kan på frivillig väg omfattas av grundlagsbestämmelserna. Detta fordrar att en an- svarig utgivare utsetts samt att utgivningsbevis beviljats efter ansö- kan. Internet kan användas på olika sätt och för olika ändamål. Olika användningar måste från grundlagsskyddssynpunkt ses och bedö- mas för sig. Om innehållet i en tryckt periodisk skrift helt eller del- vis återges även på Internet kan den vara grundlagsskyddad enligt den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen. Elektroniska tidningar som publiceras på nätet kan alltså under vissa förutsättningar skyddas av antingen databasregeln eller bilageregeln. Om sändningar av ljudradio sker i realtid över Inter- net kan de vara grundlagsskyddade enligt yttrandefrihetsgrundla- gens huvudregel om radioprogram. Vi kom tidigare fram till att det skulle kunna innebära begräns- ningar av det nuvarande tillämpningsområdet för hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning om begreppen allmänt telefonnät eller allmänt kommunikationsnät användes i för att beskriva det nät inom vilka de meddelanden befordras som kan bli föremål för tvångsmedlen. Frågan blir då om det mer överord- nade begreppet elektroniskt kommunikationsnät kan användas i stället. Som har framgått tidigare är tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation vidare än telelagens, bl.a. genom att det omfattar utsändningar till allmänheten genom radio och TV. Begreppet elektroniskt kommunikationsnät är det överordnade, samlade begreppet, som omfattar både telenät enligt telelagen och sådana nät som används för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttran- defrihetsgrundlagen. Enligt vår mening är det inte ändamålsenligt att för tvångsmedelsregleringen skapa ett nytt begrepp rörande nät vid sidan av de som förekommer i lagen om elektronisk kommuni- kation. I stället är det lämpligt att använda sig av elektroniskt kommunikationsnät i den betydelse begreppet har i lagen om elek- tronisk kommunikation men föreskriva begränsningar rörande vissa typer av sådana nät. En begränsning som innebär att tvångsmedlen blev tillämpliga på meddelanden i elektroniska kommunikationsnät med undantag av de nät som används för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrande- frihetsgrundlagen skulle medföra en inskränkning i tillämpnings- området i förhållande till dagens regler. Som framgick ovan omfat- tas t.ex. viss telefaxtrafik och viss användning av Internet i de ut- sändningar som avses i yttrandefrihetsgrundlagen. Även i fortsätt- ningen måste exempelvis telefaxtrafik och överföringar från hemsi- dor omfattas av tvångsmedlen. Vad som däremot i princip inte behöver omfattas av tillämp- ningsområdet är nät som är avsedda för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller television. Problemet är dock att sam- ma nät kan användas för exempelvis telefoni, Internet och interaktiva teletjänster. Vi har därför kommit fram till att de nät som bör avses i tvångsmedelsbestämmelserna är elektroniska kommunikationsnät med undantag för nät som enbart är avsett för utsändning av program i ljudradio eller television. Även i fortsättningen bör det finnas en begränsning som mot- svarar bestämmelsen i 27 kap. 20 § andra stycket RB, dvs. ning eller övervakning skall inte få avse meddelanden som beford- ras eller har befordrats i ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunika- tionssynpunkt. Dessutom skall det i tillståndet anges om avlyss- ningen eller övervakningen får verkställas utanför ett allmänt till- gängligt elektroniskt kommunikationsnät (27 kap. 21 § tredje stycket RB). Förslag: Begreppet teleadress skall mönstras ut ur lagtexten. I stäl- let skall bestämmelserna anknytas till begreppet tekniskt hjälpme- del. I används begreppet teleadress som en gemensam beteckning för olika identifieringsmetoder. Med teleadress avses en identifiering av den icke fysiska adress som ett telemeddelande skickas till eller från, t.ex. ett abonnemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvaran- de tillförlitlig identifieringsmetod. Begreppet teleadress användes tidigare även i 50 § telelagen, som reglerade undantag från skyldig- heten att utplåna eller avidentifiera uppgifter om telemeddelanden. I lagstiftningen fanns tidigare begreppet teleanläggning. ersattes det begreppet med teleadress i rättegångsbal- ken. Regeringen uttalade då följande om den tekniska utvecklingen som bakgrund till förslaget (prop. 1994/95:227 s. 18). Utvecklingen på teleområdet har inneburit att de beskrivna närmast fysiska avgränsningarna som bygger på teleanlägg- ningar och telenät inte kan tillämpas konsekvent. Ett sam- band mellan den misstänkte och viss plats, ledning och tele- fon var tidigare en naturlig och närmast självklar utgångs- punkt för en tydlig avgränsning av tvångsmedlen på teleom- rådet. Nya IT-baserade rutiner har emellertid fört med sig att förutsättningarna förändrats. kan det vanligtvis inte förutsägas vilken typ av teleanläggning – telefax, telefon, modem, etc. – som ansluts till en viss telelinje. Kombinatio- ner har blivit vanliga, t.ex. att telefon, telefax och telefonsva- rare ansluts till samma abonnentledning. Vidare har samban- det mellan abonnentnummer och abonnentledning delvis Telemeddelanden kan t.ex. kopplas vidare och flyttas med. Sådana omdirigeringar av telemeddelanden sker redan i teleoperatörens växel så att telemeddelandena aldrig når ursprungligen avsedd abonnentledning. Andra exempel på frikoppling från viss teleanläggning kan hämtas från mobil telefoni och moderna företagsväxlar. Alla telemeddelanden till ett visst mobilteleabonnemang styrs direkt i teleoperatö- rens växel till den radiosändare inom vilkens räckvidd motta- garen befinner sig. Är abonnemanget GSM-baserat kan valfri telefon användas under förutsättning att den har försetts med mottagarens personliga kort. På motsvarande sätt ger vissa televäxlar möjligheter att – efter en indikation via t.ex. personsökare – ta emot ett samtal vid den fysiska anknytning där mottagaren för tillfället befinner sig. Mottagaren anger en kod genom vilken meddelandet dirigeras till den aktuella telefonapparaten. Ett annat exempel där t.ex. telefonappara- ter inte fysiskt knyts till viss plats är televäxlar som börjat marknadsföras vilka knyter telefonapparaten till televäxeln via radiokommunikation. En fysisk gränsdragning i de nu beskrivna fallen medför närmast slumpvis att vissa, men inte andra, av de telemedde- landen som befordras via televäxeln till eller från den miss- tänkte kan tas upp. Traditionella gränser har i allt högre grad suddats ut och vedertagna rutiner för att knyta telemedde- landen till viss teleanläggning har ersatts av flexibla IT- baserade rutiner som inte är beroende av vilken telefonappa- rat, telelinje eller annan teleanläggning som används i det en- skilda fallet. Följden blir – som på andra områden där IT- rutiner genomförs och de traditionella, närmast fysiska av- gränsningarna faller bort – att kvar finns endast sådana av- gränsningar som följer av ändamål, funktioner och tekniska strukturer som byggs upp. I bestämmelsen om hemlig teleavlyssning i 27 kap. 18 § RB används begreppen telefonnummer, kod eller annan teleadress.