sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — Jag har under mitt utredningsarbete försökt uppskatta det antal intagna som bör bli föremål för en särskild hög säkerhet. Det bör påtalas att jag vid varje besök på anstalterna och vid mina kontakter med har efterfrågat de ansvariga chefernas uppfattning i frågan, men att jag inte har fått mer än något enstaka svar. Som har framgått ovan finns i landet sammanlagt 12 platser på säkerhetsavdelningarna och 18 på SKI-avdelningarna, dvs. totalt 30 platser med den högsta säkerhet som kriminalvården kan erbjuda. Det råder emellertid en relativ enighet om att dessa platser inte täcker behovet. Ett av problemen är att de intagna som bedöms kräva särskilda säkerhetsarrangemang inte är en gång för alla bestämd utan skiftar över tiden. En intagen kan av sin verkställighet be- dömas som mycket samhällsfarlig och rymningsbenägen, för att under återstoden av sin strafftid kunna placeras under öppnare former. Detta faktum visar på behovet av ständigt återkommande riskbe- dömningar. Oavsett vilka resonemang som har förts och vilka kriterier som har prövats har de flesta jag har samrått med i frågan spontant upp- skattat antalet sådana intagna till mellan 50 och 100 personer. Länskriminalavdelningen vid i har vid en egen analys uppskattat antalet högriskfångar i landet till 135–140 stycken. Man har därvid tagit hänsyn till riskfaktorer såsom rymningsbenägenhet, risk för fritagning, tillgången till pengar samt polisens allmänna kunskap och kännedom om dessa personer. Sammantaget kan enligt min mening någon mer exakt siffra inte anges när det gäller antalet intagna som är i behov av särskilt om- fattande säkerhetsarrangemang. Antalet skiftar över tiden och be- dömningen av enskilda individer kan skifta under pågående verk- ställighet. En rimlig uppskattning är dock att antalet individer som bör omfattas av den högsta säkerheten inom kriminalvården kan upp- gå till mellan 100 och 150 stycken. Av detta följer att det är min upp- fattning att det antal platser som har före- slagit, dvs. att antalet säkerhetsplatser byggs ut till omkring 60, inte lär täcka behovet. Jag föreslår att kriminalvården stegvis anpassar planeringen till den av mig indikerade nivån. Det är under alla förhållanden ange- läget att styrelsen fastslår en långsiktig vision för antalet platser. 7.5Kunskapen om de intagna m.m. Förslag: Riskbedömningarna samordnas och styrs enhetligt samt förnyas kontinuerligt. I avsnitt 2.3.1 har beskrivits den behovs- och riskbedömning som för varje intagen görs dels inför placeringen av den intagne då straffet skall börja verkställas, dels under verkställigheten. Som framgår av beskrivningen görs en riskbedömning initialt av antingen riksmottagningen eller placeringsenheterna. Vad gäller de intagna som omfattas av mitt uppdrag, dvs. intagna som bedöms kräva en hög säkerhet, görs denna bedömning i stort uteslutande av riksmottagningen. Riskbedömningen syftar till att ge den intagne en placering på en anstalt eller avdelning med rätt säkerhetsnivå och skall därtill utgöra ett underlag för beslut om särskilda villkor. Riksmottagningens arbete är slutfört efter pla- ceringsbeslutet och beslut om särskilda villkor. Den promemoria som mottagningen har tagit fram överlämnas visserligen till den lokala myndighet där den intagne placeras, men någon uppföljning eller uppdatering från riksmottagningens sida sker inte. Ansvaret för riskbedömningen av de intagna åvilar efter place- ringen den lokala myndigheten, i vissa fall med anlitande av externa Den lokala myndigheten har därefter att för Kriminal- vårdsstyrelsen eller placeringsenheten påtala behov av ändringar i de särskilda villkoren eller av omplacering. Det är enligt min mening av avgörande betydelse för frågan om säkerheten kring de intagna på avdelningar och anstalter med för- höjd säkerhet att den kunskap som finns om dem tas till vara och används som beslutsunderlag under hela verkställigheten av ett fängelsestraff. Den typ av riskanalys som beskrivs ovan och som uppdateras kontinuerligt är därmed ett viktigt verktyg i säkerhets- arbetet. Den ovan beskrivna processen uppvisar dock brister vad gäller kontinuiteten i arbetet. Det framstår enligt min mening inte som effektivt att de personer som vid riksmottagningen efter ett relativt omfattande arbete skapar sig en bild av den intagne från säkerhets- synpunkt inte deltar i de fortsatta riskbedömningar som görs under verkställigheten. Riksmottagningen besitter genom sitt arbete en stor kunskap om de långtidsdömda och har en samlad bild av det klientelet, men kunskapen används alltså inte efter det att den in- tagne har placerats och börjat avtjäna sitt straff. I sammanhanget bör påminnas om de erfarenheter som kan dras av händelserna på anstalterna och och som har berörts ovan (avsnitten 4.3 och 4.4). Det tycks råda stor enighet om att i vart fall i samband med fritagningen från Norrtäljeanstalten kan någon av intagna ha varit placerade med för låg grad av säker- het. Brister i riskbedömningarna har således visat sig få allvarliga konsekvenser. Jag har tidigare (avsnitt 7.3.2) anfört att verksamheten på säker- hetsavdelningar och motsvarande avdelningar med hög säkerhet bör bli föremål för en tydligare styrning och ledning från den centrala myndigheten. Samma resonemang bör enligt min mening göras gällande med avseende på riskbedömningarna. Riskbedömningarna avseende dessa intagna, såväl initialt som under verkställigheten, bör därför kontinuerligt samordnas och göras mer enhetliga. Endast på detta sätt kan en samlad bild skapas över befintliga hot mot säker- heten. Olika organisatoriska lösningar kan tänkas, men en rimlig utgångspunkt är att riksmottagningen, som är en natio- nell resurs, ges den centrala rollen i det arbetet. Det finns vidare skäl att på detta område fördjupa samarbetet med polisen. Även polisen arbetar med riskbedömningar, t.ex. risken för att en person riktar hot och våld mot rättsväsendet eller risken för fortsatt brotts- lighet verksamhet. Det är naturligtvis önskvärt att de riskbedömningar som görs av olika myndigheter dels så långt möjligt bygger på samma metodik, dels kan samordnas och användas av alla inblandade parter. Förslag: Underrättelseverksamheten skall på ett helt annat sätt än omgärdas av ett tydligt regelverk och skall vara ett ansvar för den centrala myndigheten. Vad är underrättelseverksamhet? Begreppet underrättelsetjänst eller underrättelseverksamhet leder lätt tankarna till en militär eller politisk verksamhet som under riskfyllda former och ibland med tveksamt lagstöd samlar information kring fienden eller en främmande makt. Underrättelseverksamhet kan dock beskrivas på ett betydligt mindre dramatiskt sätt enligt följande (, Kriminalunderrättelseverksamhet – Grunder, tillämpning och avgränsning, 1994:5 s. 9 f). I ordets vidaste bemärkelse består underrättelsetjänst emellertid i att samla in och sammanställa information och att på grundval av det sam- lade materialet göra olika slags bedömningar, t.ex. om en kommande händelseutveckling. Principerna för underrättelsetjänst är desamma, oavsett om det är militär underrättelsetjänst, säkerhetsunderrättelse- tjänst eller kriminalunderrättelsetjänst. Den militära underrättelsetjänsten bedrivs kontinuerligt i såväl krig som fred. I fred syftar den till att samla in och bearbeta information om främmande makt som stöd för planering och beredskap. I krig samlas information om fienden in och analyseras som stöd för militära operationer. Den militära underrättelse- tjänsten skall med andra ord skapa underlag för beslut, planering och genomförande av operationer. Inom säkerhetstjänsten bedrivs också underrättelsetjänst. Där benämns verksamheten säkerhetsunderrättelse- tjänst. Säkerhetsunderrättelsetjänstens uppgift är att klarlägga säkerhets- hotande verksamhet, såsom spioneri, olovlig underrättelseverksamhet, subversion och terrorism. Kriminalunderrättelsetjänstens uppgift kan sägas vara att klarlägga hotande kriminalitet och ordningsstörningar samt avslöja kriminella organisationer eller andra brottsliga aktörer. (---) Information är ett samlingsbegrepp för fakta oavsett hur de är inhämtade, vad de har för syfte och hur de är organiserade. Under- rättelser är information samlad på ett sådant sätt att den ger förståelse för orsakssamband (och därmed skapar förutsättningar för agerande) och handlingsberedskap. Denna distinktion mellan information och underrättelser är viktig. En organisation kan ha tillgång till mängder av information, men trots det stå inför brist på kunskap. (---) Ett rationellt och effektivt sätt att tillgodogöra sig mer kunskap är att systematiskt välja ut den ur de uppgifter som organisationen har möjlighet att in- hämta och bearbeta. Det är just detta som underrättelsetjänsten kan åstadkomma. Det ligger i all underrättelseverksamhets natur och alltså också i kriminalunderrättelseverksamhetens, att den alltid är underordnad en besluts- och ledningsfunktion i en organisation, som har behov av kun- skap för fullgörande av dess verksamhet. Kriminalunderrättelsefunktio- nen fyller således olika uppgifter beroende på vilken nivå i organisationen den stödjer. Kriminalunderrättelsetjänstens karaktär av stödfunktion medför att dess innehåll bestäms av de kunskaper eller den information som veder- börande beslutsfattare, exempelvis en länspolismästare, polismästare, spaningschef eller förundersökningsledare, behöver för att fatta ade- kvata och ändamålsenliga beslut. Varför underrättelseverksamhet inom kriminalvården? En väl utbyggd underrättelseverksamhet inom kriminalvården är vik- tig av flera skäl. Genom en sådan verksamhet kan förhindras att in- tagna planerar och genomför rymningar eller blir föremål för fritag- ningar. Vidare kan förhindras att brott begås inom anstalten. Inte minst händelsen vid anstalten visar därtill på beho- vet av att på ett professionellt sätt ta om hand tips och rykten kring anställda. Från säkerhetssynpunkt är därför frågan om en väl funge- rande underrättelseverksamhet av stor betydelse. Den allmänna be- skrivning av kriminalunderrättelseverksamhet som redovisas ovan kan användas även med avseende på en underrättelseverksamhet inom kriminalvården. Uppgiften är således att ur tillgänglig informa- tion skapa kunskap i organisationen och denna kunskap skall komma beslutsfattare till del som ett beslutsunderlag. Frågan är emellertid enligt min mening viktig även för andra aktörer inom rättsväsendet. Kriminalvården är i så motto unik att man på en begränsad yta och vid ett begränsat antal geografiska platser hanterar personer som har begått mycket all- varliga brott och som ofta har en lång kriminell historia. Den infor- mation som de anställda får del av vad gäller de intagna, deras brotts- lighet och deras kontakter med omvärlden kan naturligtvis vara av största intresse för de brottsutredande myndigheterna. Det finns anledning att på ett annat sätt än vad som gjorts betrakta kriminalvården som en viktig del av rättsväsendet och inte bara som en sista länk i rättskedjan. Det bedrivs underrättelseverksamhet inom kriminal- vården och det finns flera goda skäl för att kriminalvården även fort- sättningsvis skall bedriva en sådan verksamhet. Jag har genom be- sök vid , de lokala myndigheterna och Riks- kriminalpolisen skapat mig en god bild av det arbete som bedrivs. Det saknas emellertid skäl att i detalj beskriva den verksamhet som bedrivs . En central del av verksamheten utgörs av säkerhets- registret som beskrivs i avsnitt 3.2.1 och den organisation som har byggts upp kring det registret. Jag menar att den underrättelseverksamhet som bedrivs inom kriminalvården uppvisar ett antal brister av allvarligt slag. Verk- samheten saknar en central ledning och styrning. De anställda som arbetar lokalt med underrättelseverksamhet saknar direktiv om verk- samhetens omfattning och inriktning och riktlinjer för hur arbetet bör bedrivas. De efterfrågar utbildning och kompetensutveckling. Verksamheten synes i stället i stor utsträckning bygga på enskilda initiativ där gränserna för vad som bör och inte bör göras med av- seende på informationsinhämtning är allt annat än tydliga. Dagens situation skapar en utsatthet för den personal som har att utföra arbetet och stödet från chefer i den dagliga verksamheten är brist- fälligt. Det är enligt min mening också förvånande att verksamheten har tillåtits bedrivas med brister av ovan angivet slag utan att behovet av en förändring har påtalats. regler finns endast vad gäller det s.k. säkerhetsregistret, dvs. regler kring vilken typ av information som får registreras digitalt och bestämmelser om för vilka intagna sådan information får registreras (se avsnitt 3.2.1). Att registret ännu i drift inte fungerade tillfredsställande tekniskt framstår emellertid som häpnadsväckande. Utgångspunkter för ett framtida underrättelsearbete Underrättelseverksamheten inom kriminalvården måste bli föremål för en tydlig styrning och ledning och kompetensen bland de an- ställda som har att arbeta med underrättelser måste höjas. Framför allt måste enligt min mening verksamheten ges klara och tydliga gränser och inriktas mot preciserade mål. Det är naturligtvis en uppgift för verksledningen att närmare ut- forma en sådan organisation, men jag vill ändå påtala ett antal vik- tiga faktorer som enligt min mening bör beaktas i det fortsatta arbetet: Underrättelseverksamheten skall vara underordnad besluts- och ledningsfunktionen. Det är min uppfattning att underrättelse- verksamheten inom kriminalvården skall styras och ledas cen- tralt. Ledningen skall styra verksamheten genom tydliga före- skrifter och riktlinjer, dvs. det måste från den centrala led- ningens sida göras klart var gränserna går för verksamheten och hur informationsinhämtningen skall bedrivas. Däremot kan självfallet annan beslutsfattare än den högsta ledningen vara i behov av den kunskap som personalen inom underrättelse- verksamheten besitter. Företrädare för underrättelseverksamhe- ten har t.ex. en självklar roll vid beredningen av beslut som fattas vid riksmottagningen eller placeringsenheten, i samband med de riskbedömningar som görs på olika nivåer i organisatio- nen och i samband med att operativa beslut fattas av de lokala myndighetscheferna. Verksamheten bör ledas av en underrättelsechef som placeras i den ovan föreslagna säkerhetsenheten. Underrättelsechefen bör till sin hjälp på den centrala nivån ha en analytiker vars huvud- uppgift bör vara att bearbeta och värdera den information som samlas in. Chefen bör vidare biträdas av personer som centralt handhar säkerhetsregistret. Underrättelseverksamheten måste, trots att den leds och styrs från den centrala nivån, ha en lokal förankring. Den inhämt- ning av information som sker inom ramen för underrättelse- verksamheten kommer från olika typer av källor, men har na- turligtvis ofta sitt ursprung bland personal och intagna på an- stalterna. Det finns en bas av lokalt verksamma personer som handhar säkerhetsregistret. Dessa personer bör dock, om än lokalt placerade, tillhöra den centrala myndigheten eller, i en framtida organisation, huvudkontoret och lyda direkt under underrättelsechefen. fri från den lokala organisationen är av stor betydelse för möj- ligheten att centralt styra och leda verksamheten. Medarbetarna på den lokala nivån måste därtill ges den utbildning som behövs för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Verksamheten måste ha tydliga och klara mål. Ingen organisa- tion klarar att inhämta, bearbeta och värdera information om allt av betydelse för de beslutsfattare som på olika nivåer skall ta ställning i strategiska och operativa frågor. Följden av ett så- dant informationsinhämtande blir att organisationen har till- gång till en mängd information, men att man ändå saknar kun- skap som hjälper beslutsfattarna. Informationen får inte vara av större omfattning än att den på ett rimligt sätt kan bearbetas och värderas. Uppdragsgivaren, dvs. den centrala ledningen, bör därför formulera ett antal tydliga mål med underrättelse- verksamheten, t.ex. att (1) förhindra rymningar och fritagningar på anstalter med hög säkerhet, (2) förhindra och upptäcka brott inom anstalterna och (3) förhindra och upptäcka situationer där anställda kan komma att utgöra en säkerhetsrisk. En viktig uppgift är vidare att studera omvärlden och göra hot- bildsanalyser. Jag hänvisar i det sammanhanget till vad jag ovan anfört om uppgifterna för en ny säkerhetsenhet vid Kriminal- vårdsstyrelsen (avsnitt 7.3.2). Det viktigaste verktyget för den föreslagna underrättelseverk- samheten är det befintliga säkerhetsregistret. Registret bör vara den centrala myndighetens ansvar. Såväl intagna som personal flyttar mellan kriminalvårdens olika myndigheter och det är av vikt att information inte går förlorad. Bearbetningen och värde- ringen av information bör därför hållas samman. Detta är sär- skilt viktigt med avseende på de relativt få intagna med de största säkerhetsbehoven. Samarbetet med polisen bör fördjupas. Det finns upparbetade kontakter mellan kriminalvård och polis såväl cen- tralt mellan och som lokalt mellan anstalterna och de lokala polismyndigheterna. Samarbetet bör dock enligt min mening äga rum inom ramen för en fastare struktur och inte, vilket är fallet på vissa håll , vara beroende av personliga kontakter och initiativ. Vidare måste tydliga gränser dras i fråga om det ansvar som polis res- pektive kriminalvård har i uppkomna situationer. De närmare formerna för ett sådant samarbete bör fastställas av polisen och kriminalvården i samråd. I det sammanhanget finns skäl att ifrågasätta om sekretessbestämmelser ställer hinder i vägen för ett effektivt samarbete mellan myndigheterna. Jag har valt att inte närmare beröra den frågan utan vill i stället hänvisa till det arbete kring sekretessfrågor inom rättsväsendet som pågår i Beredningen för rättsväsendets utveckling, BRU (Ju 2000:13). Fördelarna med den ovan beskrivna modellen är enligt min mening flera. Den centrala ledningen kan på ett effektivt sätt styra och leda underrättelseverksamheten och kan tillse att verksamheten omgär- das av ett tydligt regelverk. Genom en tydlig målformulering riktas resurserna in på de frågor som är av störst betydelse och informa- tionsinhämtningen kan på detta sätt genomföras på ett mer effek- tivt sätt. En professionalism skapas vad gäller bearbetning och vär- dering av information. Samarbetet med polisen ges en fast struktur och blir mindre beroende av personliga initiativ. Ett genomförande av mitt förslag förutsätter att kunskap tillförs kriminalvården och att ett nära samarbete med polisen inleds. Jag har under utredningsarbetet förvissat mig om att ser positivt på ett sådant samarbete. Jag har också erfarit att Riks- polisstyrelsen och polismyndigheterna bedriver ett aktivt arbete med att inom sin egen organisation förbättra rutinerna med avseende på samarbetet med kriminalvården såväl centralt som lokalt och att detta arbete sker i nära samråd med företrädare för kriminalvården. En modell som den nu beskrivna bör utvärderas . Om det vid en sådan utvärdering visar sig att samarbetet mellan polis och kriminalvård inte fungerar tillfredsställande bör enligt min mening övervägas att utse sambandsmän som placeras vid respek- tive organisation. Bedömning: Brister i ledarskapet inom kriminalvården påverkar personalens möjligheter att utföra ett bra arbete. Förekomsten av korruption och hot medför att personalen som en möjlig säkerhetsrisk måste uppmärksammas. Jag vill inledningsvis redogöra för ett antal generella iakttagelser som rör kriminalvårdens personalpolitik. Jag har från flera håll erfa- rit att det inom organisationen i bland finns en alltför stark strävan att uppnå konsensus före beslut, vilket leder att viktiga beslut för- dröjs eller uteblir. Chefskapet har en tendens att begränsas till upp- giften att vara mötesordförande i stället för att leda personal. Det finns en tydlig skillnad mellan den centrala ledningens ambitioner vad gäller personalpolitiken och vad som faktiskt görs ute på de lokala myndigheterna. Slutligen finns en tendens att undvika frågor kring etik. Dessa generella synpunkter kan sammanfattas i ett svagt ledarskap på olika nivåer inom organisationen. Detta svaga ledar- skap framstår som än allvarligare mot bakgrund av de problem som har uppdagats , inte minst i samband med de hän- delser som jag har i uppdrag att granska. Vad som framkommit kring fritagningen vid anstalten måste tas på största allvar. De anställda som på olika sätt har medverkat vid händelsen har inte bara gjort sig skyldiga till brott utan har också utsatt sina kolleger och allmänheten för fara. Jag vill därtill framhålla att det inte är första gången, vare sig inom krimi- nalvården i stort eller vid anstalten , som anställda upptäcks med att begå brott eller att bistå intagna med otillåtna tjänster. Att så många anställda kan misstänkas för brott i samband med en och samma händelse synes dock unikt. Det är mitt intryck att man inom kriminalvården först relativt kommit till insikt om den risk mot säkerheten som en anställd kan utgöra. Det gäller såväl hot mot personal som kor- ruption. Åtgärder med avseende på personalens inställning till sitt arbete har naturligtvis vidtagits även tidigare, men det arbetet synes mer ha tagit sikte på personalens förhållningssätt och attityder gen- temot de intagna. Händelsen vid anstalten visar på ett behov av en helt annan typ av åtgärder där även anställda måste betraktas som en potentiell säkerhetsrisk. Åtgärder av det slaget är naturligt- vis känsliga och kan i viss mån uppfattas som integritetskränkande. Det är min uppfattning att sådana åtgärder gynnar såväl arbets- givaren som det stora flertalet anställda som vill utföra ett gott arbete. För de anställdas skull måste åtgärder vidtas som kan leda till en tryggare arbetsplats. Särskilt vid de avdelningar med högst säkerhet är vårdarna för sin egen säkerhet beroende av att var och en i arbetslaget utför sina arbetsuppgifter på ett fullgott sätt och att kollegerna vid en akut händelse finns där som hjälp och stöd. Diskussionen om korruption inom den offentliga förvaltningen har till varit synnerligen begränsad. Ett antal uppmärk- sammade fall synes dock ha lett till en bred insikt om att korruption förekommer även i och att problemet måste tas på största allvar. Händelsen vid anstalten har, även om liknande fall har inträffat tidigare, satt fokus på dessa problem med avseende på kriminalvården. Korruption är naturligtvis en allvarlig företeelse var den än förekommer, men framstår som sär- skilt bekymmersam i en organisation där brister i säkerheten kan ut- göra en direkt fara för de anställda och allmänheten. Den medvetenhet om problemet som finns inom kriminalvår- den är självfallet av godo. Denna medvetenhet har kommit till tydligt uttryck vid mina överläggningar med fackliga företrädare inom kri- minalvården. Naturligtvis måste därvid åtgärder av långsiktigt slag vidtas, såsom att genom utbildning och i det vardagliga arbetet dis- kutera etik och förhållningssätt. Händelsen vid visar dock också på behov av mer konkreta åtgärder, t.ex. en bättre kontroll av vilka som anställs i kriminalvården och en ökad vaksamhet mot yrkesetiskt olämpliga kontakter mellan anställda och intagna. Man måste givetvis väga nyttan av varje sådan åtgärd mot den personliga integriteten hos de anställda. Att arbeta med intagna som dömts för mycket grova brott och som har bedömts kräva förhöjd säker- het på grund av att de utgör en samhällsfara är enligt min mening en verksamhet av så speciell karaktär att ett visst intrång i den per- sonliga integriteten måste tålas. 7.6.2Förbättrad kontroll vid rekrytering Förslag: Utdrag från belastnings- och misstankeregistren skall infordras rutinmässigt och omfatta alla. Sådana utdrag skall kunna infordras också avseende redan anställda personer. Kriminalvår- den bör överväga att säkerhetsklassa vissa befattningar.