sou · GTB3116 · 2006-01-01 00:00:00 — Jakt och fiske i samverkan Slutbetänkande av Jakt- och fiskerättsutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en utredare för att se över några jakt- och fiskefrågor i renskötselområdet. förordnade statsrådet f.d. generalsekreteraren som särskild utredare. Utredningen antog namnet Jakt- och fiskerättsutredningen. Sakkunniga och experter har biträtt utredningen. varit departementsrådet () och ämnesrådet (). Experter har varit förbundsordföranden (), gårdsbrukaren (), ren- ägaren (), chefsjuristen (Skogsindustrierna), generalsekreteraren (), handläggaren (WWF), f.d. förbundsordföranden (), ombudsmannen () och programchefen (Lant- bruksuniversitet). () deltog i utredningens arbete fram . Hon ersattes då av mark- nadschefen . har även professorn och f.d. justitierådet biträtt utredningen som ad- jungerad expert. Hovrättsassessorn och departements- sekreteraren har varit sekreterare respektive biträdande sekreterare i utredningen. Utredningen publicerade ett delbetänkande, Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på ren- betesfjällen. I detta lämnade professorn och f.d. justitierådet , f.d. hovrättsrådet , jur. samt chefsjuristerna samt förbundsjuristen i fristående rättsutlåtanden sin syn på frågan om jakt- och fiskerätten i om- rådet. Utredningen inhämtade därefter ytterligare rapporter om historia, folkrätt och miljö. Docenten i historia, skrev en rapport om Jakt och fiske i och västra under . (professor i internationell rätt och föreståndare för i ), (jurist och ledare för ) och (kansliråd i ) skrev var sin rapport utifrån ett folkrättsligt perspektiv om samernas rätt till jakt och fiske. Slutligen bidrog docenten och handlägga- ren , båda från WWF, med en rapport om uthålligt nyttjande av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet. Dessa rapporter publicerades i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö. Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande Jakt och fiske i samverkan. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Förslag till lag (2008:00) om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen ............. Förslag till lag om ändring i rennäringslag (1971:437).......... Förslag till förordning om ändring i rennärings- förordning (1993:384) ............................................................. Uppdrag och arbete.................................................... Analys av direktiven................................................................. 1.1.1 Omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt- och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen ........................... 1.1.2 Tillämpningen av bestämmelserna om den s.k. dubbelregistreringen av älgjaktsområden.................... 1.1.3 Övriga överväganden.................................................... Problem att utreda – en analys ................................................ Källor och analyser................................................................... Resor, överläggningar och samarbete ..................................... Vissa skrivelser och uttalanden ............................................... En historisk konturteckning ......................................... 3.1Samebymedlemmars och markägarens jakt- och fiskerätt- en analys ................................................................... Samebymedlemmars jakt- och fiskerätt....................... Markägarens jakt- och fiskerätt.................................... 3.1.4 Närmare om urminnes hävd......................................... Sammanfattning och slutsatser .................................... Icke renskötande samers rättsliga ställning ............................ Jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen...... Innebörden av bestämmelserna.................................... Viltvårdsområden och fiskevårdsområden ................ Tillämpningen i de berörda länen.......................................... 3.4.2 , och ........ Renskötseln – en översikt .......................................... Renen, renskötselrätten och samebyarna ............................. 4.1.1 Renskötselrätten och dess gränser............................. Samernas jakt och fiske .......................................................... Jaktens och fiskets effekter på renskötseln .......................... Kommitténs betänkande allmänt ............................... 4.4.2 Jakt- och fiskerätten hos Rennäringspolitiska Jakt och fiske i renskötselområdet – en översikt .......... Dalripa och fjällripa .................................................... Jämförelse med andra länder..................................... 6.1.1 Allmänt om jakt och fiske i ............................ 6.1.2 Samernas rätt till land och vatten i ................. 6.2.2 Jakt och fiske – en bakgrund...................................... 6.2.3 Urbefolkningens historia och den rättsliga Högsta domstolens avgöranden ................................ 6.2.5 Innebörden för övriga grupper .................................. Den politiska utvecklingen ........................................ 6.3.1 Allmänt om jakt och fiske i .......................... 6.3.2 Samernas rätt till land och vatten i ............... Uppdrag och arbetsmetoder ................................................. 7.2.1 Statens mark ovanför odlingsgränsen och marken Marken nedanför odlingsgränsen .............................. 7.2.4 Den privata marken ovanför odlingsgränsen ............ Några grundläggande sammanhang ...................................... 7.3.2 Är samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt 7.3.4 Urminnes hävd och samisk ensamrätt....................... 7.3.5 Folkrätt och internationell diskussion....................... Några grundläggande frågor ....................................... Fördelningen av jakt- och fiskerätten ................................... 8.1.1 De olika markerna utifrån belägenhet och ägare....... 8.1.2 Statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen.......................... 8.1.3 Övrig mark i lappmarkerna ........................................ 8.2Samebymedlemmars rätt att upplåta sin jakt- och Frågan om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt .................. 8.3.1 Är en inlösen möjlig?.................................................. 8.3.2 Hur skulle man gå till väga? 8.3.3 Grundlagsenligheten i att lösa ut jakt- och Slutsatser om inlösen .................................................. En uthållig förvaltning av jakt och fiske ............................... Gemensam förvaltning av jakt och fiske ...................... Behovet av skälighetsresonemang ......................................... Behovet av en gemensam förvaltning.................................... Kraven på en gemensam förvaltning ..................................... 9.3.1 Kan man bygga på nuvarande ordning?..................... Lag eller avtal? 9.3.3 Gemensam förvaltning av jakten................................ 9.3.4 Gemensam förvaltning av fisket................................. Den framtida förvaltningen: Alternativ I.............................. 9.4.1 Innebörden i alternativ I............................................. 9.4.2 Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ I) ................................................................ 9.5 Den framtida förvaltningen: Alternativ II............................ 9.5.1 Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ II) .............................................................. 9.5.2 Innebörden i alternativ II........................................... 9.5.3 Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ II) .............................................................. 9.6Är en tvingande lagstiftning om samverkan förenlig med 9.7 Val av alternativ...................................................................... 9.8Konsekvenser för reformen om småviltsjakt och Särskilt om vinterbetesmark.................................................. Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och 10.1.1 Den principiella ansvarsfördelningen ........................ 10.1.2 Uppgifter som bör falla på ................... 10.1.3 Uppgifter som bör falla på Utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällregionen.................. Den förändrade förvaltningen och ekonomin...................... 10.3.1 Den nuvarande förvaltningens intäkter och Övriga ekonomiska konsekvenser ........................................ Mitt förslag – en sammanfattande kommentar............. Förslag till lag om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen.......................... 12.2 Förslag till lag om ändring i rennäringslag (1971:437) ........ Särskilt yttrande av ............................ Särskilt yttrande av ..................................... Särskilt yttrande av Per ........................... Särskilt yttrande av och Särskilt yttrande av ..................................... Tillämpningen av gällande rätt i olika län ............................ Uppdraget och dess begränsningar Det uppdrag jag fått är delat i två huvuddelar: Dels att så långt som det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av sameby- medlemmarnas och markägarnas jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Dels att söka samförståndslösningar och sam- arbetsmöjligheter mellan samebymedlemmar och markägare. Upp- draget har alltså både en specifikt juridisk och en vidare politisk dimension. Det finns starka motiv som ligger bakom uppdragets utformning. Det har rått mycket olika uppfattningar om hur same- bymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens motsvarande rättigheter. Den nu gällande lagstiftningen har uppen- barligen inte kunnat ge ett tillräckligt klart besked om detta. Oklar- heten har lett till konflikter mellan parterna. Myndigheterna har ock- så haft svårigheter att åstadkomma en fungerande tillämpning. En följd av detta har bl.a. blivit motsättningar mellan de olika grupper som berörs. På många håll finns en god stämning, man har trots problem hittat fram till former för samverkan, men på alltför många håll har delade meningar och konfrontationer lett till bristande samarbete och misstämning. En av följderna av de skilda tolkningarna av lagstiftningen har också blivit att samebymedlemmar inte fullt ut kan använda sig av sina i lag reglerade rättigheter. Särskilt anmärkningsvärt är detta mot bakgrund av att staten i hög utsträck- ning är ägare till den mark som berörs. Jag har i mitt arbete utgått från nu gällande lagstiftning. Det gäller den juridiska analys som jag redovisar. Det gäller också mina förslag som bygger på att de skall kunna genomföras oberoende av vilka be- slut som kan komma att fattas om hållning till . Det finns också vissa begränsningar i övrigt i direktiven. Dessa utgår från att staten äger stora delar av marken ovanför odlingsgrän- sen och på renbetesfjällen, vilket från samiskt håll inte accepteras. Vidare avser mitt uppdrag bara samebymedlemmar och inte samerna som helt folk. Av den gällande rennäringslagen följer att renskötsel- rätten (jakt- och fiskerätten är en del av renskötselrätten) tillkommer den samiska befolkningen, men att den bara får utövas av sameby- medlemmar. Denna reglering kan framstå som motsägelsefull, sär- skilt med hänsyn till att folkrätten skyddar hela den samiska befolk- ningen. Dessa frågor måste dock lösas i en annan ordning än inom den utredning som jag gjort. Jag har under vårt arbete noterat en oro för att mitt förslag skulle komma att leda till en försvagning eller ett upphävande av den re- form beträffande småviltsjakt och handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som trädde i kraft och hade som syfte att ge en ökad tillgänglighet till jakt och fiske i fjällen. Reformen togs mycket väl emot av jägarkåren samt sportfis- kare. Från samiskt håll har det dock framförts en kraftig kritik mot denna. Denna fråga har inte heller ingått i mitt uppdrag. Det betyder att jag inte lägger fram några förslag som innebär förändringar i den lagstiftning som innebär att småviltsjakt och handredskapsfiske skall upplåtas till den som är fast bosatt i under vissa givna förut- sättningar. Bedömningen av rättigheterna grundar jag i huvudsak på en juridisk analys av de inhämtade sakkunnigutlåtanden som vi publicerat i del- betänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmar- kerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17). Författarna till sakkunnig- utlåtandena är professorn och f.d. justitierådet , f.d. hovrättsrådet och chefsjuristen , jur. , chefsjuristerna (LRF) och () samt förbundsjuristen (). Därutöver har vi inhämtat sakkunnigutlåtanden i folkrätt från professorn , kanslirådet i Jord- bruksdepartementet och från juristen , . Deras bedömningar har tillsammans med några uppsatser i andra ämnen publicerats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79). Dessutom har vi fört samtal med myndigheter, organisationer och enskilda om de juridiska frågorna, dels i en särskild juristgrupp med anknytning till vår utredning, dels enskilt med personer med särskild sakkunskap inom området. I arbetet har vi också tagit hänsyn till hur motsvarande frågor be- handlas i andra länder. Vi har besökt , och . Dessa besök redovisas i kapitel 6. Under dessa besök har vi i särskilt hög grad informerat oss om juridiska frågor av betydelse för vår ut- redning. Jag anser att den juridiska analys vi genomfört vilar på ett så om- fattande underlag som det är möjligt för en utredning att inhämta. Min analys ger också underlag för att genom bedömningar och för- slag undanröja vissa oklarheter. Analysen ger dock inte full visshet om samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten respektive markägarens andel. En komplikation är också det förhållande att samebymedlemmarnas rätt på grund av urminnes hävd kan variera geografiskt. För att lösa de problem som finns har det varit nödvändigt att kom- plettera den juridiska analysen med skälighetsresonemang i några av de sammanhang som jag behandlar i betänkandet. Sammantaget be- tyder det att våra förslag i vissa delar är – och måste vara – en kom- promiss. Den juridiska analysen har dock så långt som möjligt varit en utgångspunkt och en styrande faktor för ställningstagandena. Den samiska rätten och utmarksbegreppet Den samiska rätten till jakt och fiske får på grund av gällande lag- stiftning bara utövas av samebymedlemmar. Deras rätt är på olika sätt begränsad. Ett exempel är att samebymedlemmar inte får upplåta sin jakt- och fiskerätt. Vidare är rätten till jakt och fiske på vinterbetesmarken tidsbegränsad. Trots detta är det min uppfattning att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i sig på samma sätt som markägarens jakt- och fiskerätt är en fullvärdig rätt. Det är inte så att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i sig är underordnad mark- ägarens. I rennäringslagen anges att samebymedlemmarna har en rätt att jaga och fiska på utmark. Det betyder att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är begränsad till mark som är utmark. Utmarksbe- greppet är dock inte definierat i lagen eller i förarbeten till nu gällande lag. Avsaknaden av en definition har möjliggjort att det finns olika uppfattningar om vad samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt innebär. I tidigare utredningar och i det fördjupade arbete som vi utfört finns det emellertid en samstämmig uppfattning om att det av förarbetena till rennäringslagen följer att utmark skall tolkas som motsatsen till inäga. Enligt svensk rättstradition tolkas oklarheter i lagtext genom uttalanden i förarbeten. Enligt en sedvanlig juridisk tolkning betyder därför utmark motsatsen till inäga. tillämpar också länsstyrelserna utmarksbegreppet på detta sätt. För att förhindra att utmarksbegreppet skall kunna ifrågasättas bör en uttrycklig definition föras in i lagtexten. Utmark bör då enligt min mening ges betydelsen motsatsen till inäga. Samebymedlemmarnas och markägarnas respektive rätt Den återstående frågan är då hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarnas. När det gäller bedömningen av dessa andelar måste marken delas in i tre kategorier. statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, marken nedanför odlingsgränsen och den privata marken ovanför odlingsgränsen. Det material som finns visar sammantaget att det finns ett starkt stöd för att samebymedlemmarna har en ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. I utred- ningsarbetet har en grundlig diskussion förts om huruvida en tolk- ning av rennäringslagen ger samebymedlemmarna en ensamrätt för samerna till jakt och fiske inom detta område. Mot bakgrund av det samlade underlaget anser jag dock inte att man kan grunda uppfatt- ningen att samebymedlemmarna har ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen enbart på en tolkning av bestämmelserna i rennäringslagen. I stället blir det avgörande hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten utövats historiskt. Det kan därmed, beroende på hur rätten utövats vara en ensamrätt, men det kan också på olika sätt vara en delad rätt mellan staten och samebymedlemmarna. Jag anser det, trots de starka skäl som förts fram, inte helt klar- lagt att det finns en samisk ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Jag menar, åter- igen mot bakgrund av det samlade juridiska underlaget, att det för- hållande att staten accepterat en ensamrätt för same- bymedlemmarna till jakt och fiske på den statliga marken ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen inte nödvändigtvis behöver betyda att staten därmed definitivt avsagt sig sin jakt- och fiskerätt. Samebymedlemmarnas rätt är svagare nedanför odlingsgränsen. Ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen har staten accep- terat att samebymedlemmarna haft en ensamrätt på en stor del av markerna, vilket staten däremot aldrig tycks ha accepterat nedanför odlingsgränsen. Det är bara den statliga marken ovanför odlings- gränsen som betecknats som avsatt till lapparnas uteslutande be- gagnande. Vidare saknar samebymedlemmarna nedanför odlings- gränsen det särskilda skydd för rennäring och jakt som samebymed- lemmarna enligt rennäringslagen har ovanför odlingsgränsen. Slut- satsen måste bli att jakt- och fiskerätten är delad mellan samebymed- lemmarna och markägaren på marken nedanför odlingsgränsen. Fördelningstal som anger samebymedlemmars och markägares respektive jakt- och fiskerätt är inte fastlagda, vare sig ovanför och på renbetesfjällen eller nedanför odlingsgränsen. Både ovanför och nedanför denna gräns samt på renbetesfjällen är det tydligt att same- bymedlemmarnas rätt kan variera beroende på hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten historiskt utövats. På den privata marken ovanför odlingsgränsen står det klart att jakt- och fiskerätten är delad. Inte heller här finns några fastlagda fördelningstal för de olika parternas jakt- och fiskerätt. Samebymedlemmarnas och markägarnas respektive rätt Den juridiska analysen visar enligt min mening, grundad på det juri- diska underlag som redovisats, att jakt- och fiskerätten till den aktu- ella marken är delad mellan samebymedlemmar och markägare. Min bedömning är att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmar- kerna och på renbetesfjällen är minst lika stor som markägarens. Den kan också om inga andra hänsyn tas mycket väl vara större. Om samebymedlemmarnas rätt tenderar att vara större än markägarens så vägs detta emellertid upp av att markägarna har ett bredare ansvar för markerna än vad samebymedlemmarna har. Ansvaret omfattar också andra hänsynstaganden än de som gäller jakt, fiske och ren- näring. Den slutliga bedömningen är att jakt- och fiskerätten är jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Den övriga marken utgörs av privat mark ovanför odlingsgränsen, skogssamebyarnas åretruntmarker mellan odlingsgränsen och lapp- marksgränsen i lappmarkerna samt vinterbetesmarken mellan odlings- gränsen och lappmarksgränsen. På den privata marken ovanför od- lingsgränsen anser jag att jakt- och fiskerätten är jämt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar. Nedanför odlingsgränsen anser jag att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten är mindre än markägarens. Även här måste hänsyn tas till tas till det bredare förvaltningsansvar för markerna som markägarna har. Den nu gällande ordningen innebär som redan nämnts att same- bymedlemmarna är förbjudna att upplåta sin jakt- och fiskerätt och att detta i stället skall skötas av staten. Bakom detta ligger en i alla avseenden otidsenlig uppfattning om att samerna själva saknar förmåga att hantera denna uppgift. Min uppfattning är att sameby- medlemmarna skall ha samma inflytande över sina jakt- och fiske- upplåtelser som markägaren. En grundläggande och mycket stark slutsats av utredningsarbetet har för min del blivit att de problem som finns endast kan lösas ge- nom en samverkan i form av en gemensam förvaltning av jakt- och fiskerätten. Redan genom att denna rätt är delad är en sådan samver- kan, inte minst i praktiken, ofrånkomlig. Möjligheterna för andra att jaga och fiska Det är viktigt att notera att de som äger rätt till jakt och fiske i området endast är samebymedlemmar och markägare. En viktig för- utsättning för att de problem som finns skall kunna lösas är dock att även andra ortsbor än samebymedlemmar skall kunna behålla om- fattande jakt- och fiskemöjligheter i fjällen. Ett stort antal personer som inte är samebymedlemmar är bosatta ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Många av dem har bott där . del är också samer. Staten har därtill under en mycket upp- låtit jakt- och fiskerätt till dem. Jakt och fiske är också för denna grupp av mycket stor betydelse, i många fall avgörande för deras livs- kvalitet och val av bostadsort. Därtill kommer besökares önskemål om tillgång till jakt och fiske i fjällen, något som också kan ge direkta eller indirekta inkomster och förbättringar av infrastrukturen för den lokala befolkningen, så- väl samebymedlemmar och markägare som övrig ortsbefolkning. En slutsats av detta är att det är nödvändigt att ortsbor som inte är markägare eller samebymedlemmar kan få insyn i och möjlighet att på olika sätt påverka utvecklingen. Jag föreslår att all mark och alla vatten inom åretruntmarkerna, som det finns en delad jakt- och fiskerätt till, skall förvaltas av samver- kansföreningar i samverkansområden. Markägare och samebymed- lemmar skall vara medlemmar i föreningen. Det finns starka skäl som talar för en gemensam förvaltning av såväl jakten som fisket. Jag föreslår dock att förändringarna genomförs etappvis genom att de inleds med jakten och senare byggs på med fisket. Parterna blir för marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna staten, samebymedlemmar och de privata markägarna. Nedanför od- lingsgränsen på skogssamebyarnas åretruntmarker blir parterna i huvudsak skogsbolag inklusive det helstatligt ägda , privata markägare i övrigt och samebymedlemmar. På renbetesfjällen skulle det vara staten och samebymedlemmar. Utgångspunkten är att flera samebyars betesområden bildar ett samverkansområde. Ett lämpligt antal samverkansområden kan vara ett tiotal. Tillkomsten av samverkansföreningarna innebär en betydande de- centralisering av beslutsrätten från länsstyrelserna.