sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller idrott och kultur handlar det om att ifrågasätta vald skattesats. Det senare avser områden som var undantagna från moms eller som hade kvalifice- rade undantag, varför ett införande av mervärdesskatt inte kan rubriceras som en reducering av skattenivån. Utredningens analys visar dock att den valda skattesatsen för de verksamheter som be- rörs inneburit en fördel i förhållande till tidigare situation och en fördel i förhållande till undantagen näraliggande verksam- het, tack vare avdragsrätten för ingående moms. Genomgången i detta kapitel visar att momssatsreducering i flera fall inte synes ha varit en effektiv metod för att uppnå de mål som angivits för åtgärden. Detta gäller framför allt då målet inte är direkt kopplat till den vara som fått sänkt moms utan varit av mer övergripande slag som att gynna vissa hushållsgrupper eller regioner. När motivet har varit att man vill gynna konsumtion och produktion av en viss vara, synes en momssänkning kunna vara mer effektiv. Dess effektivitet beror dock på hur väl det område man Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering avser att gynna kan avgränsas, hur stor den momspliktiga konsum- tionsefterfrågan på varan är i relation till total efterfrågan på denna vara samt i vilken takt och omfattning som prisgenomslaget sker. En momssatsförändring får i normala fall effekter på marknads- priserna och därmed kan fördelningen av ekonomisk standard mellan hushållen påverkas. När det gäller prisgenomslaget inom dessa områden kan dock konstateras att det i flera fall finns speci- ella marknadsförhållanden som under vissa förutsättningar kan på- verka hur genomslaget av momssänkningen genomförs i praktiken. Det gäller såväl förekomst av subventioner och regleringar som konkurrensproblem med inslag av monopol eller marknads- dominans på annat sätt. Detta gäller för delar av kulturområdet, för delar av persontransporterna samt för livsmedelsområdet. Inom dessa områden kan man diskutera i vad mån som prisgenomslaget sker fullt ut och lika för alla liksom efterfrågeeffekter beräknade utifrån detta synsätt. Om priseffekten inte blir den avsedda begränsas styreffekterna och påverkan på konsumtionsmönster eller svaga hushålls köpkraft. Om prisgenomslaget är litet blir effekten för efterfrågan eller köp- kraft liten. Det betyder att skattereduktionens styreffekt blir låg och kostnaden för åtgärden i form av förlorad skatteinkomst hög. Den effekt som uppkommer kan innebära en inkomstomfördelning som gynnar producenter av den lägre beskattade varan. Om prisgenomslaget är stort blir det i stället (de befintliga) kon- sumenterna av varan som gynnas av inkomstomfördelningen. I den mån som utgiftsandelarna skiljer sig åt mellan hushåll med olika ekonomisk standard kan detta då vara ett sätt att påverka fördel- ningen av köpkraft. Men detta innebär inte nödvändigtvis att momssatsförändringar är ett effektivt fördelningspolitiskt instru- ment. De skillnader i utgiftsmönster som man kan registrera mellan hushåll med olika ekonomisk standard är i praktiken alltför små för att man på ett effektivt sätt ska uppnå önskade fördelningseffekter. Allmänt kan sägas att valet av styrmedel får betydelse för kon- trollen av hur ett stöd används och vilka effekter stödet får. Ett riktat bidrag ger i allmänhet större träffsäkerhet. Vidare är möjlig- heterna att styra det totala subventionsbeloppet större, vilket medför att stödets kostnader är lättare att förutse. Väsentligt i sammanhanget är alltså i vilken grad man kan styra vem som gynnas av en subvention samt vilka möjligheter bidrags- givaren har att kontrollera stödets omfattning. Medan ansvariga myndigheter kan få i uppgift att kontrollera den totala omfatt- Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering ningen av en stödordning som betalas över anslag på statsbud- getens utgiftssida kan den totala omfattningen av stöd som lämnas i form av reducerade skattesatser inte kontrolleras på motsvarande sätt. Det totala skattebortfallet bestäms istället helt av hushållens och/eller företagens ekonomiska beslut. Enligt utredningens bedömning innebär den bristande uppfölj- ningen och omprövningen av skattebaserade stöd en stor svaghet i jämförelse med andra stödformer. Mot detta kan sägas att det ur stödmottagarnas synpunkt kan ses som en fördel att skatte- anknutna stöd tenderar att permanentas och därigenom blir mer förutsebara, vilket kan vara betydelsefullt t.ex. inför investerings- beslut. Vid val av subventionsmetod bör också beaktas kostnaderna för att administrera subventioner. I kapitel 9 redovisas beräkningar över de administrativa kostnader som dagens reducerade moms- satser orsakar. Utredningen har inte inom ramen för detta del- betänkande värderat administrativa kostnader för att hantera andra alternativa stödformer. 14 Överväganden och slutsatser Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av tillämpnings- området för de reducerade skattesatserna och undantagen från beskattning. Alternativa skattesatsstrukturer skall analyseras ur olika aspekter. Resultatet av denna översyn och analysen av olika strukturer redovisas i detta delbetänkande. De färdiga förslagen skall emellertid redovisas i detalj först i ett senare skede. I detta kapitel, där utredningens överväganden och slutsatser redovisas, görs en jämförelse mellan olika skattesatsstrukturer. Avsikten är att jämföra dagens system inkluderande tre olika skattesatser med andra alternativ. Analysen mynnar ut i slutsatser om vilka positiva och negativa effekter som kan uppstå vid en omläggning av mervärdesskattens skattesatsregler. Vad som skall analyseras är gränsdragnings-, rättvise- och konkurrensproblem, administrativa kostnader för myndigheter och fullgörande- kostnader för företag, samhällsekonomiska frågeställningar inklu- sive frågor om fördelningseffekter m.m., samt internationali- seringseffekter. Analysen tar utgångspunkt i hur dagens system fungerar. Detta har beskrivits i detalj i de föregående kapitlen och i de olika bilagorna till betänkandet. Enligt utredningens direktiv skall de förslag som utredningen slutligen lämnar syfta till att begränsa avgränsningsproblemen och till att åstadkomma en ändamålsenlig skattesatsstruktur utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, fördelningsmässiga och statsfinansiella aspekter. Som framhållits i kapitel 1 är ett krav på de alternativ till dagens mervärdesskattesatser som presenteras att statens mervärdesskatte- intäkter sammantaget skall vara oförändrade. I direktiven sägs att sådana förslag till ändringar av mervärdesskattesystemet som ger kostnadskonsekvenser skall följas av förslag till finansiering inom mervärdesskattesystemet. Detta innebär att de alternativ till olika skattesatsstrukturer som analyseras i detta betänkande måste vara utformade så att minskade mervärdesskatteintäkter avseende viss konsumtion helt uppvägs av ökade intäkter från annan konsum- tion. Samma utgångspunkt måste också gälla vid förslag till ändringar av det skattepliktiga området. När en sådan ändring påverkar de totala skatteintäkterna, måste detta beaktas vid bestämmandet av statsfinansiellt neutrala skattesatsnivåer. Enligt direktiven skall utredningen göra en bedömning av för- och nackdelar med att tillämpa olika skattesatsstrukturer. Därvid ska utredningen analysera och redovisa effekterna av att tillämpa tre olika huvudalternativ: en normalskattesats tillsammans med en reducerad skattesats en normalskattesats tillsammans med två reducerade skatte- satser De två alternativen där mer än en skattesats ingår i strukturen kan utformas på många olika sätt. Eftersom även undantagen från beskattning kan tänkas variera kan många varianter vara möjliga. Vår utgångspunkt måste emellertid i samtliga fall vara att alternativen sammantaget ger ett resultat som är statsfinansiellt neutralt. I nästa avsnitt av detta kapitel ställs några olika huvudalternativ till dagens mervärdesskattesatsstruktur upp. I de efterföljande avsnitten av kapitlet redovisas sedan en bedömning av vilket alternativ som ur olika utgångspunkter kan vara att föredra. I det sista avsnittet lämnar sedan utredningen sina rekommendationer. Den slutliga utformningen av utredningens förslag kommer att redovisas först i slutbetänkandet, varvid kan beaktas de synpunkter som lämnas när föreliggande delbetänkande remissbehandlas. De alternativ som skall jämföras tar utgångspunkt i dagens system, med en normalskattesats och två reducerade skattesatser. Därvid övervägs om en av de reducerade skattesatserna, eller båda bör slopas. Vissa justeringar i räckvidden av de reducerade skattesatserna övervägs också. Däremot tar vi här i huvudsak inte upp de mera långtgående alternativ till ändringar i dagens moms- system som från ekonomiska utgångspunkter analyserats i kapitel 12. Således diskuteras inte t.ex. momssystem som bygger på teorin om optimala skattesatser. 14.2.1Att lösa gränsdragnings- och konkurrensproblem I detta avsnitt beskrivs således tre olika skattesatsstrukturer, med en, två eller tre olika skattesatser. För- och nackdelar med de olika strukturerna behandlas mer i detalj i efterföljande avsnitt. Vid ett förslag som inrymmer mer än en skattsats har utred- ningen utgått ifrån att det i första hand är angeläget med en struktur som löser så många gränsdragnings- och konkurrens- problem som möjligt. Ett problem med de möjligheter till för- ändringar som utredningen analyserar är att nuvarande reducer- ingar i någon mån alltid varit en konsekvens av politiska priorite- ringar. Detta faktum måste även beaktas vid den avvägning som görs. När alternativ som inrymmer reducerade skattesatser övervägs undersöks om gränsdragningarna kring de reducerade skatte- satserna kan ändras jämfört med dagsläget så att problemen minskar. tillämpas lägre mervärdesskatt i huvudsak inom följande områden: vissa varor och tjänster med koppling till kulturområdet konstverk m.m. i vissa fall För att minska gränsdragnings- och konkurrensproblem kan det övervägas att inskränka detta tillämpningsområde. Det kan också övervägas om det i stället är lämpligt att i vissa fall lösa gränsdragningsfrågor genom att utvidga tillämpningen av de lägre mervärdesskattesatserna, så att varor eller tjänster som har full skattesats i stället föreslås få reducerad skattesats. En sådan utvidgning skulle kunna vara motiverad om den kunde medföra att gränsdragnings- eller konkurrensproblem därigenom kunde Något stort utrymme för utökning av lågmomsområdet finns dock knappast. För det första skulle finansieringen av även en mindre utvidgning av lågmomsområdet resa problem, bl.a. mot bakgrund av att det enligt vår bedömning inte kan komma ifråga att höja den generella nivån för att finansiera en utvidgning av området för tillämpning av de lägre mervärdesskattesatserna. Den finansiering som då står till buds är att höja den reducerade skattesats som utvidgas. För det andra är det avgörande om det överhuvudtaget är möjligt att lösa de gränsdragningsproblem som uppkommit vid införandet av de lägre skattesatserna genom att fortsätta på samma väg. Kan en utvidgad tillämpning av de lägre skattesatserna lösa gränsdragnings- problem utan att nya, och kanske besvärligare sådana, tillskapas? Som angetts i kapitel 1 finns det ett par olika aspekter på detta med gränsdragningen runt de lågbeskattade områdena. Dels finns det verkliga gränsdragningsproblem som om möjligt bör lösas. Dels finns det rättviseproblem som består i att olika aktörer upplever den gränsdragning som gjorts som svårbegriplig och orättvis (formulering i utskottsbetänkandet /2002:SkU18). Rättviseproblemen utgör ibland också konkurrensproblem, när en reell konkurrensyta finns mellan varor och tjänster som beläggs med olika moms. Dessa problem skulle kunna motivera ändrade gränsdragningar och även motivera en inskränkning alternativt utvidgning av lågmomsområdet. Att flytta ut gränserna för tillämpningen av de lägre mervärdes- skattesatserna för att lösa konkurrens- och rättviseproblemen är en vansklig sak. Det går knappast att hitta några gränsdragningar som alla kommer att uppleva som naturliga. Det är uppenbart att försök att uppnå rättvisa genom att utvidga tillämpningsområdet genast kan leda till att nya orättvisor uppstår. För att bara ta ett exempel kan nämnas djurparkerna, som fr.o.m. får tillämpa 6 procents moms med motiveringen att det är rimligt att skattesatsen inte är högre än den som gäller för museer (se bilaga 2 och kapitel 5). Till utredningen har framförts önskemål om sänkt moms för parker som enbart visar blommor och andra växter, med motiveringen att det inte är rimligt att skattesatsen för sådana parker är högre än den som gäller för djurparker. Argument av denna typ är svåra att avvisa med någon motivering som övertygar alla parter. Detta gäller alldeles särskilt om de reducerade skattesatserna som införts inte motiverats mycket tydligt, och om det inte framstår som helt klart varför avgränsningarna gjorts på det sätt som skett. En utgångspunkt bör enligt utredningen vara att en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet för skattenivåerna skall finansieras genom att respektive skattesats justeras uppåt. Det innebär exempelvis att varje utvidgning av tillämpnings- området för moms på varor och tjänster inom kultur- området eller idrottsområdet till närliggande områden skall finansi- eras genom en höjning av momssatsen . Detta motiveras av, såsom tidigare angetts, att det bör anses uteslutet att finansiera utvidgningar av lågmomsområdet genom att höja den generella nivån ytterligare (jämför vidare nedan). 14.2.2En enhetlig skattesats om Ett av de huvudalternativ som utredningen enligt sina direktiv skall analysera är en övergång till en enda enhetlig skattesats. Alterna- tivet innebär i princip en återgång till den situation som rådde efter skattereformen 1990/91 och fram till , då den enhetliga skattesatsen ersattes av ett system med två skattesatser, 18 och 25 procent.1 Detta alternativ innebär alltså att de nuvarande 6 och 12 pro- centnivåerna slopas, och att alla de varor och tjänster som be- skattas på de nivåerna i stället beskattas med normalskattesatsen. Detta innebär att normalskattesatsen kan sänkas, utan att de sammanlagda mervärdesskatteintäkterna sjunker. Den nya och generellt tillämpade normalskattesatsen skulle bli , enligt de beräkningar som redovisats i kapitel 12 och bilaga 5. Denna procentsats resulterar i statsfinansiell neutralitet, jämfört med dagens skattesatsstruktur. Detta förut- sätter att inga väsentliga förändringar görs i skattebasen, dvs. ingen väsentlig utvidgning eller inskränkning görs av det skattepliktiga området. Skattesatsen är beräknad statiskt, dvs. utan beaktande av den påverkan på skatteintäkterna som kan uppstå till följd av ändringar i konsumtionsmönstret (dynamisk beräkning). De dynamiska effekterna är dock av begränsad omfattning men skulle inom mervärdesskattesystemet kunna medföra ett skatte- 1 Det bör för fullständighetens skull dock observeras att den enhetliga skattesatsen som infördes vid skattereformen då inte tillämpades på en fullt ut lika bred skattebas som i dagens mervärdesskattesystem. Det gäller bl.a. tjänster inom t.ex. kultur- och idrotts- området. bortfall i storleksordningen en miljard.2 Enligt Finansdeparte- mentets beräkningskonventioner utförs vid förändringar av momsskattesatser enbart statiska beräkningar. Här bortser vi därför från möjliga dynamiska effekter. Skattesatsen för flertalet varor och tjänster kommer därför att sänkas med . Denna sänkning omfattar av skattebasen för mervärdesskatten, vilket mot- svarar av den privata konsumtionen. På lång sikt utgår den beräkningsmodell som utredningen använt från en pris- sänkning på hälften av den privata konsumtionen av varor och tjänster med . Det är viktigt att notera att denna prissänkning får genomslag även utanför de områden som är direkt mervärdesskattebelagda. Detta beror på att mervärdesskatten på inköp av varor och tjänster till produktion av skattefria varor och tjänster minskar. Det viktigaste exemplet är att boende- kostnaderna kan beräknas sjunka i flerbostadshus och i småhus (jfr bilaga 5). Ett annat viktigt område är banktjänster, försäkringstjänster m.m., där prissänkningar möjliggörs genom att den inte avdragsgilla ingående skatten i produktionen sänks. För de varor och tjänster som beskattas (omfattar av den totala skattebasen) respektive 6 pro- cent (av den totala skattebasen) innebär den enhetliga skatten höjningar av skattenivån. Höjningen begränsas dock av att normalskattesatsen sänks. Utgångspunkten är att kon- sumentpriserna på lång sikt för dessa varor och tjänster ökar med respektive . De angivna priseffekterna är således beräknade på lång sikt utifrån ett lång- siktigt jämviktsläge. På kortare sikt kan prisgenomslaget av olika skäl bli mindre. Utredningen vill framhålla det vanskliga i att ut- nyttja de beräknade pris- och efterfrågeeffekter som kalkylerats som prognoser för hur pris och efterfrågan exakt skulle utvecklas inom ett visst område, särskilt om det där råder speciella om- ständigheter. Utgångspunkten att en momsförändring leder till ett fullt prisgenomslag, motsvarande skattesatsförändringen, förutsätter att det råder en perfekt konkurrens på marknaden, eller att marknaden under imperfekt konkurrens uppfyller vissa villkor. 2 En övergång till likformig momssats på är budgetneutral i statisk mening. Genom beräkningar av implicita momssatser för olika varugrupper samt elasticitets- beräkningar kan de dynamiska effekterna bedömas. i bilaga 5 är det vanligtvis rimligt att anta att dessa villkor är uppfyllda och att man därför kan räkna med fullt prisgenomslag även på marknader där det inte råder perfekt konkurrens. På vissa områden kan förhållandena vara annorlunda. Det kan gälla om- råden som inte arbetar under full marknadsekonomi, utan där t.ex. prisbildningen påverkas av mer omfattande stödåtgärder från det allmänna. I dessa fall kan det finnas skäl att anta att skattesats- förändringen inte alltid får fullt genomslag. I bilaga 7 till utred- ningen av i reglerade företag med speciellt fokus på kultursektorn antas att prisgenomslaget, under vissa förut- sättningar, står i omvänd proportion till subventionsgraden. Pris- genomslaget av en momshöjning bör med detta synsätt avta med subventionsgraden, dvs. ju högre subventionsgrad desto mindre prisgenomslag. Orsaken skulle kunna vara att en del av moms- höjningen skulle kunna finansieras med hjälp av subventionen. I bilaga 8 redovisas ett särskilt uppdrag till Statskontoret varav framgår att marknadsförhållandena för vissa av de varor och tjänster som har reducerade skattesatser och är föremål för offentliga subventioner är speciella också i andra hänseenden. Vissa speciella efterfråge- och utbudsförhållanden kan vid im- perfekt konkurrens enligt ekonomisk analys komma att påverka prisgenomslaget av en momsändring. Det hade därför varit värde- fullt om en mer noggrann analys av relevanta förhållanden kunnat genomföras inom vissa berörda områden än vad som här varit möjligt. Alternativet med en enhetlig skattesats förutsätter att de varor och tjänster som har skattesatsen be- skattas med den nya allmänna nivån . Denna allmänna nivå skulle ytterligare kunna reduceras om en breddning av basen för mervärdesskatten kan åstadkommas. I första hand gäller detta de områden där s.k. kvalificerade undantag tillämpas, ibland benämnt 0-skatt. Framför allt avser detta läkemedel som lämnas ut enligt recept, men även omsättning av vissa tryckeritjänster. Detta är specifikt svenska särregler, som övergångsvis får behållas enligt det svenska anslutningsfördraget till EU, men som det vid en övergång till en enhetlig mervärdesskattenivå finns skäl att ompröva. Reglerna beskrivs närmare i kapitel 6. Om den generella momssatsen införs även på läkemedels- området skulle nivån initialt kunna sänkas med till . Läkemedel som lämnas ut enligt recept skulle bli dyrare i ett sådant enhetligt system, medan övriga läkemedel (där mervärdesskattesatsen är ) skulle bli billigare. När det gäller en eventuell sådan åtgärd måste emellertid lagstiftningen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel beaktas. Om nuvarande regler för högkostnadsskyddet kvarstår oföränd- rade, innebär det att prishöjningarna på läkemedel till följd av momsändringen med automatik delvis kommer att motverkas av en höjd subventionsnivå. Sådana effekter har utredningen inte beräknat. Som framgår av kapitel 6 finns det enligt utredningens mening skäl att överväga frågorna om mervärdesskatten på läkemedel ytterligare. Detta har dock inte kunnat ske inom ramen för detta delbetänkande. Även de övriga undantagen från beskattning har utredningen i uppdrag att se över, i den mån de orsakat gränsdragningsproblem. Genomgången har redovisats i kapitel 7. Många av de undantag från skatteplikt som finns avser varor och tjänster som enligt EG- reglerna obligatoriskt skall vara undantagna från skatteplikt. Några egentliga möjligheter att utvidga skattebasen finns då inte. Som framgår av genomgången kan det dock finnas vissa undantag som utredningen kommer att ta upp till mer detaljerad prövning i slutbetänkandet. Såvitt nu kan bedömas är dock dessa undantag inte av en sådan statsfinansiell betydelse att ändringar här märkbart kan påverka den generella skattenivån . Alternativet med en enda skattesats analyseras vidare senare i detta kapitel. 14.2.3Två olika skattesatser (normalskattesatsen och en reducerad skattesats) Ett annat av de huvudalternativ som utredningen skall analysera enligt sina direktiv är en övergång till ett mervärdesskattesystem där det endast tillämpas två olika skattesatser. En sådan struktur med två olika skattesatser förutsätter att dels tillämpar en normalskattesats för flertalet varor och tjänster, dels en enda reducerad skattesats för vissa särskilt utvalda varor och tjänster. Med en sådan struktur förlorar man naturligtvis de fördelar som en helt enhetlig mervärdesskattesats kan ge. I stället ges möjligheter att påverka konsumentpriser på och konsumtion av utvalda varor och tjänster. De varor och tjänster som på detta sätt kan väljas ut måste rymmas inom det regelverk som gäller för EU- länderna. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 innehåller sjätte direktivet en lista över de varor och tjänster som kan ges lägre mervärdesskatt. Länderna kan i princip välja och vraka i listan, men vissa begränsningar kan följa av de allmänna rättsprinciper som skall iakttas, se vidare kapitel 4 och bilaga 3. Som beskrivits tillämpar två olika lågmomsom- råden, nämligen (mycket grovt angivet): 6 procentsnivån för kultur, idrott och persontransport, och 12 procentsnivån för livsmedel och hotell. Om en av de två reducerade mervärdesskattesatserna skall slopas, finns det flera olika alternativa lösningar att diskutera. Utredningen utgår från att det här handlar om att välja vilka av de varor och tjänster som har reducerad skattesats som bör ha reducerad skattesats även i ett system med bara en reducerad skattesats. Vidare måste övervägas vilken skattenivå för denna enda reducerade skattesats som skall väljas. Ett problem med det val som utredningen nu skall redovisa är att gällande nedsättningar alltid genomförts i den politiska processen. Det har således alltid varit fråga om politiska överväganden som legat till grund för reduceringarna. Att från någon annan synvinkel än den politiska hävda att en viss nedsättning som genomförts eller borde genomföras är mer rätt än någon annan är svårt. Självfallet kan man, som utredningen gjort i kapitel 5, peka på områden som har inbyggda spänningar och som man ur ett gränsdragnings- och konkurrensperspektiv skulle kunna överväga att förändra. Även där blir det fråga om ett politiskt avgörande. På något sätt måste utredningen i detta skede både vad gäller alternativet att använda två skattesatser och alternativet att fortsätta använda tre skattesatser utgå från detta faktum.