sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett särskilt problemområde som ofta föranlett kritik ur konkurrensneutralitetssynpunkt är reglerna om det s.k. kommunkontosystemet. Som angetts i kapitel 7 är emellertid detta frågor som utretts i särskild ordning, och som inte hör till det uppdrag mervärdesskattesatsutredningen fått av regeringen. Det- samma gäller de konkurrensfrågor bl.a. med anknytning till de ideella föreningarna som utretts i betänkandet SOU 2002:74 Mer- värdesskatt i ett EG-rättsligt perspektiv, och som bereds inom . Utredningens direktiv pekar på att internationella konkurrens- frågor är en faktor som måste beaktas vid en bedömning av lämplig skattesatsstruktur. Den ökande internationaliseringen av varu- och tjänstehandeln kan påverka inte bara vilket samlat totalt uttag av indirekta skatter, såsom mervärdesskatten, som är lämpligt och Även den skattesatsstruktur som väljs kan vara mer eller mindre optimal ur ett internationaliseringsperspektiv. Som nämns i kapitel 12 har ansett att den nuvarande svenska normalskattesatsen är hög i jämförelse med den nivå som tillämpas i andra , och att detta innebär att ensidigt förlorar på skillnaderna. kan detta skapa allvarliga problem. förordar en skatteom- läggning som innebär att en lägre generell mervärdesskatt ersätter dagens differentierade system. Vi har konstaterat att internationaliseringsaspekterna i mycket liten utsträckning observerats vid bestämmande av dagens svenska momssatsstruktur. Normalskattesatsen har bestått . Det har knappast, före arbete, närmare övervägts i vad mån normalskattesatsens nivå är lämpligt avvägd ur internationaliseringssynpunkt. Vi har funnit att det finns områden där 25 procents mervärdes- skatt är problematisk ur ett internationaliseringsperspektiv. Vid utredningens besök i framkom det att man numera har stora problem med privatpersoners inköp av framför allt ka- pitalvaror över gränserna i EU.11 Det finns färdiga paketlösningar för privatpersoner att handla sina varor i . Dessa paketlösningar medför att en privatperson utan någon större osäkerhet kan välja att handla från och debiteras tysk moms. När det gäller svenska förhållanden är det framför allt köp av begagnade bilar som uppmärksammats. I utgör normalskattesatsen , vilket utgör ett av skälen för att köpa en begagnad bil därifrån. Sannolikt finns det även i en marknad, ovisst hur omfattande den är, för den typ av gränshandel som förekommer i i stor skala. Att geografiskt ligger närmare länder som har lägre mervärdesskatt kan utgöra ett skäl till att har mer omfattande problem. Genom det antal nya länder som blivit EU-medlemmar i närhet samt den successivt större vanan att göra inköp även i andra länder ökar dock även risken för att utsätts för en ökande konkurrens. Friheterna inom den inre marknaden innebär möjlig- heter för privatpersoner att utnyttja skillnader i mervärdesskatte- satser även när det gäller mycket dyra kapitalvaror. Det kan noteras att vid besöket i frågade utredningen företrädare för Slovakiska om de såg några 11 Se för en mer utförlig redogörelse om förhållandena i avsnitt 10.7. problem med gränshandeln som berodde på landets val av normal- skattesats (). Man uppgav att eftersom skillnaden mellan de skattesatser som tillämpas i närområdet är liten utgör skattesatsen inget incitament att göra sina inköp på annat håll. Ett potentiellt ännu mer betydelsefullt problem är handeln med olika tjänster över gränserna. Det gäller Internet-handel men också telekommunikation och radio- och TV-tjänster. EG-reglerna om hur dessa tjänster beskattas innebär att svenska företag kan konkurreras ut, eller tvingas att flytta ut verksamheten, om den svenska mervärdesskattenivån avsevärt skiljer sig från skatte- nivån i andra . Om en enhetlig mervärdesskattenivå införs i skulle detta, utan negativa statsfinansiella effekter, innebära att skattenivån kan införas för alla de varor och tjänster där den mest betydelsefulla internationella konkurrensutsättningen finns. Även om denna skattenivå är relativt hög jämfört med många andra innebär det att den svenska skattenivån blir mer konkurrenskraftig. kan den genomsnittliga (ovägda) normalskattesatsen för EU15 beräknas till , vilket också är lika med medianskattesatsen. Skillnaden gentemot EU-genomsnittet skulle således minska från till . Om man även räknar med de nya medlemsstaterna (EU25) uppgår den genomsnittliga normalskatte- satsen till . Om man istället väljer en lösning med två skattesatser i vilken ingår att den reducerade skattesatsen för livsmedel och hotell slopas kan normalskattesatsen sänkas till . Även detta skulle vara är en betydande tillnärmning av normal- skattesatsen till EU:s genomsnitt. Generellt kan sägas att effekterna av den inre marknaden successivt har medfört en utjämning av mervärdesskattesatserna inom EU. , då tankarna på den inre marknaden började ta form, kan man se ett mönster där de medlemsländer som har en låg normalskattesats höjt denna. Om- vänt har funnits en tendens att länder med högre normalskattenivå än genomsnittet sänkt nivån eller i vart fall inte höjt den. I kapitel 4 finns tabellmaterial som illustrerar utvecklingen. Det synes alltså finnas en tendens att normalskattesatsen konvergerar mot en viss nivå, som möjligen ligger på . Den utveckling som sker kommer att drivas av de ekonomiska krafter som verkar inom den inre marknaden. Däremot har vi konstaterat att de områden där vi tillämpar de lägre mervärdesskattesatserna väsentligen inte är utsatta för någon internationell konkurrens av avgörande betydelse. Detta är inte konstigt i och för sig. EG-reglerna (bilaga H i sjätte direktivet) är nämligen så utformade att det i princip bara skall vara tillåtet att använda reducerade skattesatser i de fall där detta inte kan leda till konkurrensproblem för andra länder inom den inre marknaden. Att andra EU-länder också har lägre mervärdesskattesatser på många av de varor och tjänster för vilka vi tillämpar reducerade skatte- satser, behöver således i stort sett inte innebära några konkurrens- problem för om vi inför en enda enhetlig mervärdes- skattesats. Detta gäller även om det kan hävdas att vissa slags varor och tjänster med betydelse för exempelvis turismindustrin, såsom t.ex. hotell (moms), restauranger () och inrikesresor (), i någon mån kan vara föremål för viss konkurrens utifrån. Vår bedömning är därför att det ur ett internationellt konkurrens- perspektiv är bättre att försöka uppnå en normalskattesats som är så nära övriga länders som möjligt, än att hålla kvar olika reducerade skattesatser även om sådana i och för sig förekommer också i andra EU-länder. Ur ett internationaliseringsperspektiv är det klart att föredra att nuvarande system ersätts med en enhetlig mervärdesskatt om . Även om dagens reducerade skattesatser enbart i mindre om- fattning påverkar konkurrenssituationen mellan olika länder är det dock viktigt att bevaka den fortsatta utvecklingen inom EU. diskuteras ett förslag om förändring av de områden inom EU som reducerad skattesats kan tillämpas på (KOM[2003]397). I den processen har konkreta föreslag om utvidgningar lämnats (genom kommissionens förslag, bl.a. restaurangtjänster). Dessutom har vissa medlemsländer fört fram önskemål om andra utvidgningar. Exempel på det senare utgör krav på reducerad skattesats på CD-skivor. Om inte frågorna aktivt bevakas av medlemsländerna, och effekten på den inre marknaden av ett utvidgat lågmomsområde grundligt analyseras på EU-nivå, kan det i slutändan finnas risk för att sådana utvidgningar av tillämpningsområdet beslutas vilka skulle kunna medföra att även lågmomsområdet reellt kan komma att påverka konkurrensen mellan medlemsstaterna. Det är självfallet inte önskvärt. 14.8Skälen bakom nuvarande skattesatsreduktioner Utredningen har också haft att granska de motiv som legat till grund för införandet av de olika reglerna om reducerade skatte- satser, och bedöma om skattesänkningarna kan antas ha lett till de eftersträvade målen. De sänkta mervärdesskattesatserna har införts genom en rad successiva beslut . Vid varje sänkning har en eller flera varor eller tjänster utvalts som mottagare av stöd i form av sänkt mervärdesskatt. Skälen har varierat mycket. De har ofta varit mycket knapphändiga. De har vanligen inte heller preciserats så mycket att det klart framgått vilken effekt som lagstiftaren förväntat av åtgärden. Någon uppföljning av effekterna har i flertalet fall inte heller gjorts. I vissa fall har åtgärderna genomförts för att korrigera effekter som uppstått till följd av helt andra åtgärder. Så har varit fallet med den senaste sänkningen av matmomsen, som avsågs som ett stöd till bl.a. barnfamiljerna i anledning av försämringar på andra områden. Den senaste sänkningen av mervärdesskatten på per- sontransporter är ett annat exempel, där avsikten var att korrigera för en punktskattehöjning. Om det fortfarande finns behov av att med en sänkt mervärdesskatt kompensera för sådana genomförda andra förändringar kan naturligtvis diskuteras. I vissa fall har i stället motivet för den lägre mervärdesskatten varit att mildra eller undvika de ekonomiska effekterna av en införd skatteplikt. Detta gäller i första hand kulturområdet, där varor och framför allt tjänster tidigare varit undantagna från utgående skatt. När det svenska EG-medlemskapet nödvändiggjort införande av skatteplikt på dessa områden, har en låg skattesats valts. Vid en så låg skattesats som kan i många fall en skattebeläggning vara fördelaktigare för näringsidkaren än ett undantag, eftersom skatteplikten möjliggör rätt till avdrag för ingående skatt. Det visar sig också att skattebeläggningen ofta medfört sådana positiva effekter, eller annars att mervärdesskatte- plikten i vart fall inte haft påtagliga negativa effekter. I den meningen har den åsyftade effekten uppnåtts. Å andra sidan rör det sig här till stor del om konsumtionsområden där producenterna ändå är föremål för omfattande stödåtgärder från samhällets sida. Den sänkta mervärdesskatten utgör då ett slags komplement till övriga stödformer, och kan möjligen innebära att volymen av övrigt stöd kan begränsas. I dessa senare fall kan antas att stödet i form av lägre mervärdes- skatt är avsett att medföra en dämpad prisbild, och därigenom en ökad efterfrågan från konsumenterna och en ökad konsumtion på området. Samma skäl ligger bakom den senaste skattesats- sänkningen på böcker och tidskrifter, där åtgärden angavs vara ett komplement till andra åtgärder för att bredda och öka läsandet. Med tanke på de övriga stödåtgärder som finns på vissa av dessa områden torde det ofta vara svårt att isolera effekterna från momssänkningarna. När det gäller böcker och tidskrifter har en utvärdering avslutats inom ramen för Bokpriskom- missionen. Denna utvärdering påvisar inga effekter vad gäller det primära målet att bredda läsandet, däremot bedömer man att den grupp som redan läser köper fler böcker och läser mer. Bokpris- kommissionen framhåller även att förändrade läsvanor är något som tar tid att utveckla, varför effekter kan ta tid att påvisa. I några fall, nämligen när det gäller hotell, camping och skidliftar, har ändamålet varit att gynna vissa näringsgrenar. Skälen för åtgärden har således knappast varit att det i och för sig ansetts nödvändigt att verka för att allmänheten bor mer på hotell eller ut- nyttjar skidliftar mer, utan syftet har varit regionalpolitiskt. Alternativt har åtgärden motiverats av möjliga sysselsättnings- effekter. Vid en utvärdering av sådana åtgärder är det naturligtvis viktigt att hålla i minnet att det i stället kan finnas negativa regionalpolitiska eller sysselsättningsmässiga effekter av en hög generell mervärdesskattenivå, som för många andra varor och tjänster medför en lägre konsumtion och en lägre produktion. 14.9Vilka blir effekterna av om möjligheterna till lågmoms skulle utnyttjas maximalt? Den yttersta ramen för det konsumtionsområde där kan införa lägre mervärdesskatt ges av EG-rätten. Som framgår av kapitel 4 skall varje medlemsland tillämpa landets normalskattesats, om det inte finns uttryckliga regler i sjätte direktivet (eller i andra EG-rättsakter, t.ex. ländernas anslutningsfördrag) som för omsätt- ning av en viss särskilt angiven vara eller tjänst uttalar att undantag från beskattning skall tillämpas eller att en lägre momssats får tillämpas. skulle teoretiskt kunna gå vidare på den inslagna vägen med användningen av lägre momssatser, och utvidga lågmoms- området till det som maximalt är möjligt enligt EG-reglerna. Ut- redningen har ansett det intressant att se på konsekvenserna av en sådan utveckling i . Det förhållandet att en vara eller tjänst tagits upp på EU:s lista över det som får ha lågmoms och att andra medlemsstater utnyttjar möjligheten åberopas ofta som ett argument av berörda branscher för att det är lämpligt att också utnyttjar möjligheterna. Även om det är meningen att länderna skall ha valfrihet att fritt välja från listan, eller helt avstå från möjligheterna, kan inte listan ses som något slags rekommendation. Listan är i stället att se som en sammanställning av de mycket varierande lågmomsregler som faktiskt tillämpats i de olika medlemsländerna. I kommissionens förslag till direktiv om ändring avseende de reducerade skatte- satserna12 anges att avsikten med förslaget är att fortsätta på den inslagna vägen och slå vakt om den tillnärmning som redan åstadkommits och förbättra den nuvarande mervärdesskatte- satsstrukturen. Inget medlemsland torde tillämpa lågmoms på alla de varor och tjänster där detta är möjligt.13 skulle med stöd av nuvarande EG-regler kunna införa lågmoms på en rad varor och tjänster för vilka vi tillämpar full mervärdesskatt . Enligt förslaget från kom- missionen bör länderna enas om en ny lista som innebär ytterligare en viss utvidgning av möjligheterna att införa lågmoms.14 Med stöd av nuvarande regler i bilaga H tillsammans med dessa eventuellt utvidgade regler skulle kunna införa lågmoms på bl.a. följande: alla mediciner, preventivmedel, tamponger uthyrning av samt byggande, reparation etc. av bostäder blommor, lökar etc. samt ved 12KOM(2003)397, 23.7.2003. 13En annan sak är att olika anslutningsfördrag och andra rättsakter innebär att vissa medlemsländer har lågmoms på varor och tjänster, som inte annars tillhör det område där lågmoms generellt är tillåtet. 14Det bör för fullständighetens skull nämnas att kommissionen föreslår att vissa temporära regler om reducerade skattesatser som många länder nu får tillämpa tas bort. vård och andra tjänster som utförs i hemmet elektricitet, gas, fjärrvärme Att slå in på en väg där vi närmar oss ett utnyttjande av alla de lågmomsmöjligheter som EG-reglerna kan tillåta skulle givetvis innebära en mycket stor försvagning av mervärdesskatten som en finansieringskälla för statens verksamhet. Effekterna kan i realiteten inte motverkas genom att höja normalskattesatsen, dvs. öka momsen på alla de varor och tjänster som inte har lågmoms. Om man tänker sig att vi utvidgar tillämpningen av den nuva- rande 6-procentsnivå till alla de varor och tjänster som således enligt kommissionens förslag skall kunna föras in under låg- momsområdet, inklusive de varor och tjänster som vi be- skattar , skulle detta initialt innebära en försvagning av statsfinanserna med (se vidare kapitel 12).15 För att uppväga den effekten skulle normalskattesatsen behöva sättas till om statens intäkter inte skall minska. Denna normalskattesats skulle, vid en statisk beräkning, tillåta samma mervärdesskatteintäkter som . En sådan höjning av normalskattesatsen skulle givetvis av många skäl vara närmast otänkbar, exempelvis med hänsyn till internatio- naliseringsaspekterna. Den svenska normalskattesatsen är i ett internationellt perspektiv hög. Det kan ju för övrigt noteras att det finns en politisk utfästelse på EU-nivå om att överhuvudtaget inte öka skillnaderna mellan lägsta och högsta normalskattesats i EU (se kapitel 4), vilket innebär att i praktiken utfäst sig att inte införa en högre mervärdes- skattenivå än . Ett resonemang om att genomföra en sådan höjning blir därför i princip enbart av teoretiskt intresse. Enligt utredningens mening visar emellertid exemplet att en utveckling där går vidare med att införa lågmoms på nya områden, av t.ex. rättviseskäl, kan leda till avsevärt minskade möjligheter att använda mervärdesskatten som en finansieringskälla för statliga utgifter. Förutsatt att det av statsfinansiella skäl är önskvärt att bevara dagens mervärdesskatteintäkter, bör alltså en utveckling mot en ökad användning av lågmoms undvikas. Det bör här återigen betonas att dessa möjligheter enligt be- fintliga och föreslagna EG-regler att tillåta lågmoms inom ett 15 Försvagningen skulle bli ännu större om vi dessutom utnyttjade möjligheterna enligt EG- rätten att sänka den nuvarande 6 %-nivån till . ganska vitt område, inte skall ses som något slags rekommendation från EG:s institutioner att utnyttja möjligheterna. EG-reglerna ger de yttersta ramarna för vilka regler medlemsländerna kan införa. De nationella besluten blir beroende på nationella förutsättningar, och inte minst på statsfinansiella hänsynstaganden. 14.10Utredningens rekommendation om skattesatsstruktur Utredningens rekommendation: Nuvarande tre skattesatser, 6, bör ersättas med en enhetlig skattesats. Våra förslag skall enligt direktivet till utredningen lämnas i ett slutbetänkande . Det nu föreliggande delbetänkandet har ägnats åt en analys av dagens mervärdesskattesatsstruktur, och överväganden om alternativa strukturer. Enligt direktivet skall vi i detta delbetänkande göra en lämplighetsavvägning mellan dessa alternativa strukturer. Vi har uppfattat detta så att vi, utifrån resultatet av det hittillsvarande arbetet, redan nu skall lämna en rekommendation om vilken skattesatsstruktur som utredningens slutliga förslag bör baseras på. Enligt direktivet skall delbetänkande remissbehandlas innan arbetet med slutbetänkandet fullföljs. Synpunkterna från remissinstanserna på innehållet i detta betänkande, och på vår rekommendation, blir betydelsefulla för det fortsatta arbetet. Vår rekommendation är att det fortsatta arbetet skall inriktas på en övergång till en enda enhetlig skattesats. Denna enhetliga skattesats kan preliminärt beräknas till . Den exakta procent- satsen beror bl.a. på om även vissa tillhandahållanden som har s.k. 0-moms kan beskattas med den enhetliga skattesatsen. Det gäller särskilt läkemedelsområdet. Dessa frågor behöver utredas ytterligare. Någon mer generell analys av undantagen från beskattning förutses inte göras i slutbetänkandet. Däremot kan införandet av en enhetlig mervärdesskatt göra det angeläget att överväga utform- ningen av vissa undantag framför allt för tjänster som har beröring med områden som tidigare tillämpat reducerad skattesats, exempel- vis på kulturområdet. Dessa överväganden kommer också att kräva en utökad EG-rättslig analys. Se vidare i kapitel 15. De skäl som ligger till grund för vår rekommendation om att en enhetlig mervärdesskattesats (om ) bör väljas är väsentligen följande: Nuvarande differentiering av mervärdesskatten i tre olika steg, 6, , ger upphov till stora gränsdragningsproblem. Det är helt enkelt ofta oklart vilken skattesats som skall tillämpas. Analysen har visat att dessa gränsdragningsproblem i flertalet fall inte torde kunna botas genom justeringar i lagtexten eller på annat sätt. Problemen berör och skattedomstolar, men i ännu högre grad de näringsidkare som skall ta ut rätt mervärdes- skatt av sina kunder och därför måste kunna ta ställning till vilken mervärdesskattesats som är den rätta. Minskade fullgörandekostnader för företagen och administrationskostnader för myndigheterna Gränsdragningsproblem blir en direkt kostnad för de myndigheter och de näringsidkare som skall tillämpa mervärdesskatten. Kost- naden består i allt från tiden att fylla i blanketter till mer eller mindre komplicerade processer att fastställa rätt skattesats på en viss transaktion. Diskussioner mellan och företag är vanligt förekommande, och även domstolsprocesser. Om systemet med olika skattesatser slopas visar utredningen att i första hand företagens kostnader kan begränsas avsevärt. När lagstiftaren gör gränsdragningar mellan de olika skattesatserna uppstår också vad som betecknas som orättvisor. Dessa är uttryck för att en differentiering alltid ger upphov till antingen större eller mindre konkreta snedvridningar av konkurrensen, eller till att näringsidkare upplever att de blir orättvist behandlade vid en jämförelse med andra verksamheter som uppvisar likheter med den de själva bedriver. Det är mycket svårt att dra gränsen mellan områden med olika skattesatser på ett sådant sätt att konkreta eller upplevda orättvisor inte uppkommer. Därmed är det också svårt att utforma ett system med differentierade mervärdesskattesatser på ett sådant sätt att systemet kan få allmän acceptans. Ett system med enbart en skattesats förordas därför. Det måste dock som tidigare noteras att införande av en enhetlig skattesats på en högre nivå än den nuvarande nivån för reducerade skattesatser kan aktualisera nya konkurrenssituationer. Detta gäller i första hand i de fall det på den relevanta marknaden finns aktörer som är undantagna från beskattning och konkurrerande aktörer som beskattas med reducerad skattesats. För det fall slutbetänkandet kommer att vara inriktat på ett förslag med enbart en skattesats kommer utredningen att titta närmare på dessa frågor. Ett system med differentierade mervärdesskattesatser tenderar genom olika inbyggda orättvisor att vara instabilt. De näringsidkare som känner sig förfördelade av andras skattesatsförmåner trycker på för att utvidga nedsättningarna. Det är en starkt bidragande orsak till den hittillsvarande utvecklingen. En enhetlig mervärdes- skatt däremot är lättare att försvara mot olika särintressen. Därmed blir också en enhetlig mervärdesskatt mer stabil som finansierings- källa för offentliga åtaganden. Detta var en huvudorsak till skatte- reformens princip om enhetlig mervärdesskatt. Utredningen vill således framhålla betydelsen från såväl sam- hällsekonomiska som statsfinansiella utgångspunkter av att inte en utveckling i riktning mot fortsatt urholkning av momsintäkterna genom ökad tillämpning av reducerade skattesatser tillåts minska mervärdesskattens betydelse som långsiktigt säkrad finansierings- källa för de offentliga utgifterna. Differentierade mervärdesskatter används som ett medel för att gynna viss näringsverksamhet eller vissa konsumenter. En differentiering kan emellertid också få en motsatt effekt. De varor eller tjänster som inte får del av den lägre mervärdesskatten måste, med antagandet att de totala momsintäkterna inte skall minska vid en åtgärd, istället beskattas högre än vad som skulle ha varit fallet utan differentieringen. Detta är aspekter som normalt inte vägs in vid en differentiering. Därtill kommer att ett stöd i form av en momssatsdifferentiering visat sig bli bestående. Stödet omprövas inte kontinuerligt, för att se om stödet fortfarande behövs. som utgår mer direkt, genom bidragsgivning, är däremot normalt föremål för en kontinuerlig uppföljning. Tveksamma styreffekter med nuvarande system En differentiering av mervärdesskatten ger en möjlighet att politiskt försöka styra konsumentpriser och därmed konsument- efterfrågan i viss riktning. Dessa möjligheter att använda mer- värdesskatten som ett styrmedel för att t.ex. främja kulturpolitiska, fördelningspolitiska eller andra mål kan i sig antas ha ett värde. En väsentlig fråga i det sammanhanget är emellertid om mervärdes- skatten är det mest lämpliga verktyget för en sådan styrning. Effekterna av ett stöd i form av en mervärdesskattesänkning kan ofta vara både svåra att bedöma i förväg och att följa upp när det genomförts. Effekterna av en momssänkning kan vara olika på kort och på lång sikt, och variera beroende på varors eller tjänsters priselasticitet m.m.