sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Bygg- nadsnämnderna ska kunna ta ut avgift för den tillsyn som behövs, men inte skaffa sig uppdrag och inkomster på öppna marknaden. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Vid byggsamrådet ska enligt 9 kap. 8 § PBL en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nöd- vändiga för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas komma att uppfylla de krav som avses i 3 kap. Kontrollen ska så- lunda vara tillräcklig och ändamålsenlig för att samhällskraven ska kunna antas vara uppfyllda. Hur kontrollen ska utföras och doku- menteras eller vilka krav den i övrigt bör uppfylla för att nå sitt syfte, är inte reglerat, men allmänna råd har meddelats av i Boken om lov, tillsyn och kontroll (allmänna råd 1995:3, ändring 2004:2). Vid byggsamrådet eller möjligt därefter ska byggnads- nämnden, enligt 9 kap. 9 §, om det inte är uppenbart obehövligt, även besluta om en kontrollplan för arbetena. I kontrollplanen ska anges vilken kontroll som ska utföras, vilka intyg och övriga hand- lingar som ska företes för nämnden samt vilka anmälningar som ska göras till nämnden. Mer än så är innehållet i kontrollplanen inte reglerat, men allmänna råd finns i Boken om lov, tillsyn och kon- troll. Av fristående sakkunniga krävs enligt 17 § PBF att de ska ha den utbildning och erfarenhet som krävs och vara lämpliga för uppgif- ten. Bestämmelserna ger stöd för men ställer inte krav på certifie- ring. får meddela föreskrifter för certifiering. Så har hit- tills tillämpats enbart avseende brandsäkerhet, men arbete pågår avseende varsamhet och kulturskydd. Krav på kontroll av utförd projektering saknas Ett problem som ofta anförs är att kraven på kontroll inte omfattar projekteringen utan endast utförandet. Det framhålls som viktigt att kontroll och tillsyn sker även av projekteringen. De flesta byggfelen uppstår på projekteringsstadiet och kan vara mycket svåra och kostsamma att rätta till under byggskedet. Byggnads- nämnderna kan därför ha goda skäl för att kräva intyg om kontroll av utförd projektering, men har inte tillräckligt stöd för detta i lag- stiftningen. Det leder till att brister avseende exempelvis tillgäng- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt lighet för rörelsehindrade inte kommer till nämndens kännedom förrän bygget är klart, och i många fall inte blir åtgärdade alls. Bris- ter som kunde ha rättats till på ett tidigt stadium blir bestående. Kontrollplanen ses som ett svagt instrument Kontrollplanen är enligt propositionen Ändring i plan- och byggla- gen m.m. grunden för det rådande systemet för tillsyn och kontroll (prop. 1993/94:178 s. 121), men framställs ibland som den svagaste länken i kedjan. Det ingår inte i vare sig byggherrens ansvar eller den kvalitetsansvariges uppgifter att upprätta en kontrollplan, utan detta är ansvar. Planen ska ange vilken kontroll som ska utföras och vilka redovisningar som ska göras, men det är inte reglerat hur ingående planen och redovisningarna ska vara. Eftersom det inte ställs några krav på innehållet i en kontrollplan och inte heller på utförandet och dokumenterandet av kontrollerna, uppfattas kontrollplanen som en formalitet. Den har betecknats som en pappersprodukt, som inledningsvis inte säger mycket om vilken kontroll som krävs, och avslutningsvis inte säger något om vilken kontroll som skett. Det finns allmänna råd från och det finns många underlag, mallar och annan vägledning både från branschens organisationer och ute hos kommunerna. Men i många fall blir kontrollplanen inte mer än en lista över samhällskra- ven med en kolumn för vitsordad kontroll och begäran om intyg i vissa fall till . Om så behövs kan byggnads- nämnden begära särskilda kompletteringar eller bestyrkanden i form av t.ex. brandskyddsdokumentation, protokoll från ljudmät- ningar eller intyg från fristående sakkunniga. Men vad gäller inty- gen om utförd egenkontroll vet inte alltid vad de faktiskt står för. Det har anförts att kvalitetssäkring genom certifiering av personer, organisationer eller processer inte sker och krävs i önskvärd om- fattning. Exempelvis borde certifierade sakkunniga finnas på alla områden som omfattas av samhällets krav, och inga andra få anlitas som fristående kontrollanter. Det har även anförts att byggherrar borde vara på lämpligt sätt certifierade eller ackrediterade för att få Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt utöva egenkontroll, eller att fristående företag skulle kunna vara ackrediterade för att få utföra byggkontroll. Från byggherrehåll har anförts att byggherrarna själva och deras organisationer är både in- tresserade och kapabla att utveckla egna kvalitetssäkringssystem, som borde kunna accepteras i lagstiftningen och respekteras av byggnadsnämnderna. Kontroll kan utföras som dokumenterad egenkontroll, men det anses oklart vad dokumentationen ska innehålla. Det sägs att den i praktiken kan ha mycket olika omfång och innehåll samt läsbarhet och informationsvärde för t.ex. en byggnadsinspektör som önskar utöva viss tillsyn. Det behöver klargöras vad dokumentationen vä- sentligen ska förmedla och minst ska innehålla. Ett fungerande kontrollsystem på en byggplats måste omfatta dokumenterad kon- troll av många, i princip alla enskilda arbetsmoment, på flera suc- cessiva stadier och nivåer i processen och projektet. får del av endast det sista ledet i kontrollen, i enklaste fall bestående av en checklista underskriven av den kva- litetsansvarige. På byggplatsen bör finnas betydligt mer omfattande dokumentation än så, som kan skaffa sig till- gång till. Men enligt undersökningar är besök på bygg- platsen eller annan särskild tillsyn från byggnadsnämnderna inte vanliga. Sedan nämnden fattat sitt beslut om kontrollplan sker ofta ingenting alls i ärendet förrän handlingarna börjar komma in, dvs. om de över huvud taget kommer in. Byggherrens kontroll ska avse både projektering och utförande av byggnadsprojektet. Byggherren ansvarar för att en kontrollplan upprättas. Den ska redovisa hur kontrollen ska utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras. Kontroll ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla av samhällskraven, och do- kumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Detta bör framgå av den nya 3 § i 9 kap. PBL. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kontroll av utförd projektering ska kunna begäras I förarbetena framhålls projekteringsskedets betydelse för det fär- diga resultatet och fördelarna med en tidigt utsedd kvalitetsansvarig och ett tidigt samråd (prop. 1993/94:178 s. 80). I föreskrifter ställs krav på att byggnadsverk ska både projekteras och utföras så att de väsentliga samhällskraven uppfylls, se 3–8 §§ BVF. Men för- farandereglerna i PBL kräver inget av detta, och byggnadsnämn- dens tillsyn inleds ofta tidigast före byggstart, då pro- jekteringen i princip redan är fullbordad. Byggherren ska se till att kontroll utförs i tillräcklig omfattning för att samhällskraven ska kunna antas vara uppfyllda, och projek- teringen kan anses ha en grundläggande betydelse i det samman- hanget. Därför kan kravet på dokumenterad egenkontroll anses omfatta även projekteringen, och förutsättningar för att begära in- tyg kopplat till detta skede således finnas . I vart fall måste möjligheterna att begära intyg om utförd projektering ligga helt i linje med lagens syften. De bör därför uttryckas tydligare i lagbestämmelserna, så att byggherren vet att dokumentationen ska kunna möta detta krav, och byggnadsnämnderna veta att de kan ställa det. Genom att byggsamråd ska kunna hållas redan i anslut- ning till bygglovsansökan finns också förutsättningar att kräva sär- skild kontroll av projekteringen på ett tidigare och mer påverkbart stadium. Detta bör framgå av den nya 9 kap. 3 § PBL. Krav på innehållet i dokumentationen Kontroll ska alltid dokumenteras, oavsett i vilken form den sker och detta bör också framgå av den nya 9 kap. 3 §. Dokumentatio- nen ska ligga till grund för erfarenhetsåterföring och tillsyn, och måste därför ha ett visst innehåll och fylla vissa krav på kvalitet. Dokumentationen bör omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrollerar, mot vad kontrollen görs, på vilket sätt kontrollen ut- förs, samt resultatet av kontrollen. Viktigt är också att dokumen- tationen efter hand sammanställs och utvärderas systematiskt, så att den kan läggas till grund för avrapportering av kontrollplanen och begäran om slutbevis. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Krav på innehållet i kontrollplanen Tydligare krav måste ställas på vad en kontrollplan ska innehålla och hur den ska upprättas. Kontrollplanen utgör enligt förarbetena grunden för det rådande systemet för tillsyn och kontroll, men inga krav ställs på vad den ska innehålla eller att den över huvud taget ska inlämnas. Trots att byggherren har ansvaret för kontrollerna, läggs ansvaret för att en kontrollplan upprättas på byggnadsnämn- den, dock med rekommendationen att underlaget för planen lämp- ligen tillhandahålls av byggherren med hjälp av den kvalitetsansva- rige (prop. 1993/94:178 s. 73). Nämnden ska fatta beslut om kon- trollplanen, dvs. om behovet av anmälningar och särskilda kontrol- ler och bestyrkanden, och behovet ska bedömas med beaktande av byggherrens kompetens, projektets komplexitet samt omfatt- ningen och kvaliteten på byggherrens egenkontroll. har således stor frihet att göra egna bedöm- ningar, men både byggherrarna och byggnadsnämnderna skulle vara betjänta av att enhetliga krav tillämpades i grunden. Krav bör till att börja med ställas i den nya 9 kap. 3 § PBL på att byggherren ska se till att ett förslag till kontrollplan upprättas och lämnas in. Den ska redovisa inte bara i vilken form kontrollen föreslås ske, utan även hur kontrollen ska utföras, organiseras, övervakas och dokumente- ras. Kontrollen ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för uppfyllandet av samhällskraven i det aktuella ärendet, och do- kumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Byggherrens förslag ska behandlas vid byggsamrådet, varvid bygg- nadsnämnden ska bedöma om planen kan läggas till grund för före- skrifter i beslutet om bygglov. 10.4Förfarande för prövning och tillsyn Kommitténs bedömning och förslag Den gällande ordningen innebär att prövning och tillsyn går skilda vägar och omfattar olika krav. Både prövningen och tillsynen är i den meningen ofullständiga, och tillsynen därtill senkommen. Den föreslagna ordningen innebär att pröv- ning och tillsyn inleds och omfattar alla krav, men behandlar dem olika ingående. Förfarandet inleds med en bygglovs- ansökan, som följs upp genom ett inledande byggsamråd, följt av bygglovsprövningen. Bygglovsbeslutet ska innehålla fastställda rit- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ningar över läge och yttre form samt behövliga föreskrifter om utförande och kontroll. Beslutet följs upp genom byggherrens kontroller, den kvalitetsansvariges verifikationer och byggnads- nämndens eventuella tillsynsåtgärder. Ärendet avslutas genom ett avslutande byggsamråd som ger utgångspunkterna för slutbevis, vilket ska vara en förutsättning för ibruktagande. Några väsentliga förändringar som föreslås i de olika momenten är att bygglovsansökan ska innehålla förslag till kontrollplan och kvalitetsansvarig, det tidiga byggsamrådet ska avse förutsättningar för bygglov och föreskrifter för utförande, kontroll och tillsyn, det avslutande byggsamrådet ska avse förutsättningar för slut- bevis enligt utlåtande från den kvalitetsansvarige, slutbevis ska vara en förutsättning för ibruktagande och kunna ges med kvarvarande anmärkningar. Den gällande ordningen för prövning respek- tive tillsyn kan inledas med antingen en bygglovsansökan eller en bygganmälan, eller båda . Ofta inleds processen med en bygglovsansökan, som följs av en bygglovsprövning och ett bygg- lovsbeslut, helt utan formella kopplingar till processen i övrigt. Minst arbetena påbörjas ska byggherren för vissa typer av byggnadsåtgärder göra en bygganmälan till byggnads- nämnden. Vilka åtgärder som kräver bygganmälan redovisas i av- snitt 10.6.1. Till denna anmälan ska fogas en beskrivning av pro- jektets art och omfattning. Bygganmälan ska som regel följas av ett byggsamråd och ett beslut om kontrollplan, som följs upp genom att byggherren låter utföra kontroller och inlämna verifikationer under överinseende av en kvalitetsansvarig och ibland under tillsyn av , för att leda till slutbevis eller eventuellt användningsförbud. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Syftet med bygganmälan är att ska underrättas om ett avsett byggnadsarbete för få möjlighet att ta ställning till behovet av samråd och kontrollplan. Enligt propositionen Ändring av m.m. är bygganmälan även avsedd att ge nämnden möjlighet att ingripa på ett tidigt stadium om projektet förefaller vara så uppenbart felaktigt att byggherren bör avrådas från att påbörja det (prop. 1993/94:178 s. 66). Problem rörande bygganmälan har påtalats främst beträffande an- mälningspliktens omfattning, som behandlas i avsnitt 10.6.1, samt tidpunkten för anmälan, uppgifter i samman- hanget och kravet på handlingar som underlag för bedömningar och beslut. har ett otydligt mandat Den milda form av förhandsprövning av projektet som bygganmä- lan enligt ovan ska kunna leda till är uppenbarligen inte dess hu- vudsyfte eller primära uppgift, utan snarare något som inte alltid kan undvikas. Här finns dock ett stort ut- rymme för olika både bedömningar och bedömningsunderlag. Nämnden förutsätts inte begära in något underlag för prövningen, utan ska reagera bara i uppenbara fall av brister i uppfyllandet av samhällskraven, och i övrigt inte granska och ta ställning till pro- jektets tekniska kvaliteter eller förutsättningar utan enbart bedöma behovet av kontroll. Men alla kommuner uppfattar inte uppgiften på det sättet och hanterar den inte på samma sätt. Många finner det svårt att bedöma behovet av kontroll utan att granska projektets kvaliteter, och går betydligt längre än att notera enbart uppenbara brister. Några säger sig sakna formella möjligheter att säga ifrån direkt i stället för att enbart varna eller uttrycka sig via krav på kontroll. Andra nöjer sig inte med detta utan avvaktar med beslut om både bygglov och kontrollplan tills ett godtagbart utförande redovisats. Det innebär att rutiner har utvecklats för att rätta till vad som uppfattas vara brister i lagstiftningen. Det finns inget stöd Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt för att förhala ett bygglovsbeslut eller förhindra att ett arbete på- börjas innan det tekniska utförandet ter sig godtagbart. Många har framfört att bygganmälan kommer in , före byggstart, en framförhållning som anses helt otillräck- lig för en effektiv tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven, däribland kraven på tillgänglighet, användbarhet, säkerhet med hänsyn till hälsa och miljö samt varsamhet med kulturhistoriska och andra värden. Men i propositionen (prop. 1993/94:178 s. 64) bedömdes innebära att kan ingripa på ett tidigt stadium, vilket inte många håller med om eftersom det utesluter tillsyn på projekteringsstadiet. Ingenting hindrar att byggherren gör en bygganmälan eller begär ett samråd med på ett tidigare stadium, men er- farenheten säger att de byggherrar som bäst skulle behöva göra detta inte är mest benägna därtill. Otillräcklig eller obefintlig beskrivning av projektet i anslutning till bygganmälan, och otillräckliga handlingar som underlag för bygg- samrådet anses av många byggnadsinspektörer vara ett stort och vanligt problem. I vissa fall innehåller bygganmälan inga handlingar alls eller samma handlingar som inkommit med bygglovsansökan, och ibland inkommer till byggsamrådet endast revideringar av dessa. har heller inga formella möjligheter att kräva in bättre underlag. kan i ett bygglovsärende kräva in de rit- ningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för pröv- ningen enligt 8 kap. 20 § PBL. Något motsvarande krav och stöd finns inte när det gäller behovet av handlingar i en bygganmälan eller inför ett byggsamråd. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kravet på bygganmälan avskaffas. Därmed kan de ovan nämnda problemen lösas. får ett tydligt mandat att vid byggsamrådet utöva sitt tillsynsansvar utifrån samhällets krav och projektets förutsättningar i sak och inte bara med avseende på be- hovet av kontroll. Tillsynen kan också tidigareläggas och de hand- lingar som behövs som underlag kan krävas in i anslutning till bygglovsansökan. Det främsta skälet för den föreslagna föränd- ringen är emellertid att myndighetsutövning ska kunna utövas inom ramen för ett ärende och leda till ett beslut som tar hänsyn till alla aktuella krav. Kommittén föreslår därmed inte en återgång till den ordning som gällde före PBL-reformen 1995. Då var systemet på väsentliga punkter annorlunda än vad som föreslås. De tekniska egen- skapskraven hölls inte isär från övriga krav på byggnader, och ingen åtskillnad gjordes i bestämmelserna om förutsättningar för bygg- lov. Vidare innehöll tillsynsbestämmelserna krav på både besikt- ningar och besiktningsutlåtanden. Avskaffandet av bygganmälan utgår från att en förbättrad pröv- ning och tillsyn behövs för att lägga grunden för en bättre kontroll och kvalitet från byggherrens sida. Förslaget har inte väckt några breda invändningar, och inga konkreta alternativ har föreslagits för och övervägts av kommittén. Se vidare avsnitt 10.2.4. När en bygganmälan kommit in ska enligt 9 kap. 7 § PBL skyndsamt kalla till samråd om det inte är uppenbart obehövligt. Till samrådet ska byggherren, den som anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid samrådet ska en genomgång ske av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga och den samordning som behövs. Vid samrådet ska föras protokoll. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Krav på byggsamråd infördes i PBL 1992, i anslutning till kravet på byggfelsförsäkring, och har sålunda tillämpats redan innan uppdel- ningen mellan bygglov och bygganmälan gjordes 1995. Syftet var i princip detsamma som . Samrådet skulle främst handla om de tekniska frågorna och äga rum sedan bygglov givits och innan ar- betena påbörjades. Förutsättningarna var dock annorlunda i så motto att möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven hade bedömts vid bygglovsprövningen, medan detta är en öppen fråga inför samrådet. Dessa möjligheter förutsätts heller inte prövas vid samrådet enligt den nu gällande ordningen. har en informations- och rådgivningsskyldighet vid samrådet, men det är enligt förarbetena viktigt att nämnden inte agerar på ett sådant sätt att den tar ansvaret för projekteringen eller fungerar som teknisk konsult. Ändå avsågs samrådet ge möjligheter att både informera byggher- ren om gällande regler och delge honom nämndens erfarenheter av liknande projekt eller av sådana tekniska lösningar som byggherren tänkt sig. Byggherren skulle också kunna begära upplysningar av nämnden i frågor som är av betydelse för honom. Hur byggnads- nämnden borde utföra denna balansgång mellan upplysning och rådgivning beskrevs på följande sätt i propositionen Ändring i m.m. Frågan om tillämpningen av funktionsnormer bör vid samrådet teore- tiskt hanteras så att vid behov informerar byggher- ren om innebörd. Med denna utgångspunkt redovisar bygg- en teknisk lösning som han anser tillgodoser krav. kan då konstatera att lösningen är sådan att nämnden saknar anledning att begära någon särskild kontroll av att den tillgodoser egenskapskraven. I andra fall kan nämnden känna osäkerhet om den tekniska lösningens ändamålsenlighet. I så fall kan nämnden begära att byggherren genom ett sakkunnigintyg be- styrker att den tekniska lösningen uppfyller krav (prop. 1993/94:178 s. 71). ska således inte förkasta en föreslagen lösning som man inte tror på och kräva in ett annat förslag, utan hålla öppet för olika lösningar men göra klart att den lösning byggherren väljer ska uppfylla kraven enligt gällande normer och att detta ska intygas. ska heller inte binda sig för en föresla- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt gen lösning man tror på, utan enbart dra slutsatsen att någon sär- skild kontroll inte behövs. har även möjlighet att medge avvikelser från föreskrifterna, vilket enligt kommentarerna och råd lämpligen dokumenteras i det protokoll som nämnden ska upp- rätta. Ett sådant medgivande ska dock lämnas inom ramen för allmänna informationsansvar. Nämnden för- väntas inte ta ställning till den tekniska lösningen i sig utan enbart upplysa byggherren om huruvida nämnden kan tänkas ingripa som tillsynsmyndighet om den valda lösningen inte i alla avseenden uppfyller de tekniska kraven. Samrådet och protokollet är således inte ägnade att ge byggher- ren några uttömmande besked i fråga om den konkreta tillämp- ningen av reglerna, och ingen fullständig säkerhet mot att nämnden kan tänkas ingripa. Nämndens ställningstaganden i fråga om att ge eller inte medge avvikelser från normerna kan heller inte överkla- gas. Byggsamrådet är enligt mångas bedömning det mest positiva mo- mentet i det rådande systemet. Det ger tillfälle att ta upp alla slags frågor och problem till diskussion, långt utöver vad samrådet for- mellt syftar till och kan leda till beslut om. Den främsta bristen an- ses vara att samrådet inträffar så sent att det är svårt att påverka något, och att uttryckligt stöd inte heller finns för att påverka utfö- randet i sak. Vid byggsamrådet ska en genomgång ske av vilka åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som behövs för att byggnaden ska kunna antas uppfylla samhällets krav. Men inget sägs om vad som ska ske om projektet inte kan antas uppfylla en del av kraven. En- ligt förarbetena ska byggherren då varnas för att påbörja arbetena, som annars kan stoppas av . Trots att parterna sitter vid samma bord ges inget utrymme för diskussion om möj- liga ändringar och alternativa lösningar. Byggsamrådet är inte ägnat att vara ett forum för att ta upp kritiska sakfrågor till diskussion. är rent av förhindrad att göra detta, för att inte riskera att ta på sig en konsultroll och träda byggherrens ansvar för nära. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Ändå ska medgivande om avvikelser från kraven kunna meddelas i protokollet, vilket belyser hur vansklig avgränsningen av samrå- dets funktion är i praktiken. Många menar att sakfrågorna varken kan eller bör kringgås vid samrådet, och att det skulle uppskattas om lagstiftningen byggde på en mer realistisk och bejakande syn på detta, och inte motverkade samrådets unika potential att ventilera möjligheterna i sak att tillgodose väsentliga samhällskrav. En ytterligare svaghet är att protokollets innehåll inte är formellt reglerat och att det har en oklar juridisk betydelse. Protokollet är i praktiken endast minnesanteckningar från mötet och utkast till be- slut om kontrollplan, men ändå en offentlig handling, som i före- kommande fall från byggherrarnas sida anses ha en alltför låg kva- litet. En ofta diskuterad fråga är vilka som ska närvara och vilka som borde få närvara vid samrådet. Det anses för otydligt skrivet vilka aktörer utöver byggherren och den kvalitetsansvarige som bygg- nadsnämnden har rätt att kalla, exempelvis ansvariga projektörer eller andra konsulter och entreprenörer. Från vissa intresseorgani- sationer och myndigheter finns därtill ett intresse av att få rätt att närvara för att bevaka att angelägna allmänna intressen blir tillgo- dosedda, exempelvis tillgängligheten för personer med funktions- hinder, barnsäkerheten eller brandsäkerheten. Grannar kan på mot- svarande vis anse sig ha ett behov och en rätt att närvara för att be- vaka sina enskilda intressen. finns ingen närvarorätt för andra än och försäkringsgivare eller den som ansvarar för färdigställandeskyddet i de fall en byggfelsförsäkring eller fär- digställandeskydd krävs.