sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Om modellen används för flera sektorer bör också ställning tas till hur mycket respektive sektor skall bidra med för att den samlade tilldelningen inte skall överskridas. 6 Produktionsförändringarna inom t.ex. stålindustrin inom hela kan uppskattas till (+/-) , medan variationerna nationellt var betydligt större, ända upp till (+/-) . 6.3.3Steg för att genomföra en obligatorisk tillämpning i EU Eftersom SKGS, av skäl som framgått ovan, bedömer att en obli- gatorisk, EU-omfattande tillämpning av den europeiska riktmär- kesmodellen inte kan ske förrän inför , så före- slår man att en frivillig nationell tillämpning av europeiska riktmär- ken bör tillåtas inför . Det skulle enligt SKGS kunna ge värdefulla erfarenheter för att driva frågan vidare mot en obligatorisk tillämpning inom EU. som metoden tillämpas frivilligt finns det dock en- ligt SKGS risk för att begränsningen ifråga om tilldelning av ut- släppsrätter kan komma att överskridas. Detta kan bli fallet efter- som de sektorer som ingår i en frivillig tillämpning inte fått något gemensamt EU-mål utan fortfarande ingår i de nationella målen. SKGS menar att i den mån den samlade tilldelningen nationellt kommer att överstiga det svenska nationella målet att minska ut- släppen i förhållande till nivå måste detta accepteras som det pris som får betala för att få erfarenhe- ter som kan underlätta ett framtida införande av en obligatorisk europeisk riktmärkesmodell. I den översyn av handelsdirektivet som kommissionen skall re- dovisa skall beaktas möjligheterna att ut- veckla riktmärken för hela gemenskapen som grund för tilldel- ningen av utsläppsrätter. I sin promemoria ger SKGS ingen bild av i vilken mån det på politisk nivå i de olika medlemsländerna kan förväntas finnas acceptans för en obligatorisk, EU-omfattande riktmärkesmodell. Däremot pekar man på att den del av industrin som är koldioxid- effektiv och ökar sin produktion sannolikt är positiv till modellen. Enligt SKGS har även Eurofer7, som representerar samt- liga stålproducenter i , uttalat att användning av riktmärken som fördelningsgrund kan vara en metod som uppfyller vissa krav som Eurofer ställer på ett marknadsbaserat styrmedel. SKGS menar att också multinationella företag torde vara positiva till modellen, eftersom den underlättar förändringar i produktionen jämfört med fasta nationella tilldelningar. 7 European Confederation of and . 6.4Användning av riktmärken inom energisektorn8 och Svensk Fjärrvärme konstaterar sammanfatt- ningsvis att rätt utformad är en riktmärkesmodell att föredra fram- för ett fördelningssystem baserat på historiska emissioner. Man poängterar att det viktigaste för är att i första hand verka för harmoniserade tilldelningsprinciper inom EU, oav- sett om metoderna baseras på riktmärken eller någon annan metod. Syftet är att undvika snedvridning av konkurrensförhållanden mellan likartade aktörer i olika länder. Detta innebär för förening- arna att unilaterala svenska lösningar inte är lämpliga. Målet bör i stället vara att utforma ett EU-gemensamt, sektoriellt tilldelnings- förfarande som bygger på produktbaserade riktmärken som kan användas inför handelsperioden 2012. Man framhåller att det är särskilt viktigt att harmonisering av tilldelningen till nya an- läggningar kommer till stånd för att undvika etableringshinder. Föreningarna anser att det för energisektorn är viktigt att skilja på produkterna el och fjärrvärme. För kraftvärme föreslår förening- arna att eldelen ingår i elsektorn och värmedelen ingår i värme- sektorn och att utsläppet av koldioxid fördelas på el och värme enligt en förutbestämd metod. Föreningarna bedömer det som möjligt att nå enighet kring ett europeiskt riktmärkesbaserat system för elproduktion uppdelat på teknik och bränsle inom hela EU. Dessutom menar man att det är möjligt att successivt nedjustera de inledningsvis använda teknik- och bränslespecifika riktmärkena så att de konvergerar mot en gemensam bästa möjliga teknik för all fossilbaserad elproduk- tion. När det gäller nya anläggningar måste, enligt föreningarna, en given nivå på utsläppsrätter vara garanterad framåt, för att stärka incitamentet till nyinvesteringar i effektiva kraftverk. Ett nationellt riktmärkessystem kan enligt föreningarna utfor- mas för värmesektorn. Riktmärket kan motsvara genomsnittet av utsläpp i berörda anläggningar eller motsvara exempelvis de bästa anläggningarna. Föreningarna bedömer att det inte går att skapa en internationell utformning av en riktmärkesfördel- ning för värme eftersom fjärrvärme handlas nationellt och konkur- rensen är lokal. Föreningarna föreslår att koldioxidskatten tas bort 8 Detta avsnitt baseras på de synpunkter som och Svensk Fjärrvärme framfört, vilka redovisats i promemorian Viktiga principer för, och funderingar kring, fördelning av ut- släppsrätter med hjälp av riktmärken för energisektorn, och Svensk Fjärrvärme (). och menar att styrningen från fossila bränslen kan upprätthållas genom att ange riktmärken för hela fjärrvärmeproduktionen. Föreningarna pekar på att det blir svårt att nå enighet inom EU om att frivilligt införa en riktmärkesbaserad tilldelningsmetod redan till perioden 2012, eftersom vissa länders elproduktion uppenbart kommer att bli förlorare. Föreningen tror att en tving- ande lagstiftning är lättare att få igenom om modellerna baseras på bränslespecifika riktmärken. Fjärrvärme hanteras enligt förening- arna bäst i ett nationellt system. 6.5Andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser Som framgått passar riktmärkesmodellen bäst för ensartade och jämförbara produkter. I sin promemoria pekar SKGS på att IEA () har beslutat att starta ett projekt om riktmärken för energiförbrukning och utsläpp av växt- husgaser inom massa- och pappersindustrin. Syftet är att finna en konsistent metod för jämförelser och att utveckla ett verktyg som kombinerar rapportering av energi och växthusgaser på ett enda sätt. Projektet skall vara avslutat . I sammanhanget kan även nämnas att Svenska tet (SPI) framfört till delegationen att en metod som används för jämförelser av energieffektiviteten mellan olika raffinaderier, såväl inom som utom , skulle kunna an- vändas som grund för tilldelning av utsläppsrätter inom EU. Dessa jämförelser, som utförs av det amerikanska konsultföreta- get , utförs fortlöpande och om- fattar förutom energieffektivitet ett stort antal andra parametrar inom områdena processeffektivitet, lönsamhet och resursanvänd- ning. De deltagande raffinaderierna betalar en avgift för att vara med i studien. Solomonstudien har kommit att bli det kanske vikti- gaste verktyget för att bedöma raffinaderiers konkurrensförmåga, vilket innebär att i stort sett samtliga raffinaderier (ca 80 stycken) deltar. På grund av den betydelse som utfallet av studien tillmäts av ägare och företagsledningar har metoderna för benchmarkingen granskats och finputsats och är nu allmänt accepterade av branschen för att vara rättvisande. Energikostnaden utgör en mycket stor del av ett raffinaderis samlade kostnader. Det har därför varit naturligt att just energi- användningen fått ett eget avsnitt i Solomonstudien. erna i (och övriga världen) skiljer sig åt vad gäller process- anläggningar, storlek, val av råvara och produktionsmönster. För att kunna jämföra energiförbrukningen har därför tagit fram ett energiindex. Principen är att man för var och en av de ca 20 olika processanläggningar som förekommer på raffinaderierna tagit fram en specifik energiförbrukningsfaktor. Merparten av ett raffinaderis utsläpp av koldioxid uppstår vid energianvändning. Det innebär att en reducerad energianvändning ger ett minskat utsläpp av koldioxid och vice versa. Enligt SPI innebär detta att energi- indexet, efter viss modifiering, skulle kunna användas som ett rela- tivt riktmärke när det gäller koldioxidutsläpp. Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla typer av grandfathering, främst ett fördelningspolitiskt instrument. Värdet av det på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företa- gen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan före- tagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter. Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att an- vända för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet: 1.De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade och jämförbara. 2.Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att riktmärket måste vara: a.ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på ett sätt som skapar jämförbarhet. Delegationen har diskuterat genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda an- läggningar. I det fall ett genomsnittligt värde per producerad enhet på utsläppen används som riktmärke bör det finnas ett tillräckligt antal anläggningar som skall ligga till grund för beräkningen av riktmärket för att riktmärket skall vara me- ningsfullt. b. ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska be- slutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet. Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen mot riktmärket. I ett effektivt fungerande system för handel med utsläppsrätter styrs åtgärderna som syftar till att öka eller minska utsläppen av priset på utsläppsrätter. Detta pris är, som vi konstaterat i kapitel 5, oberoende av hur utsläppsrätterna initialt fördelas. Handelssyste- met bygger på att alla deltagare har samma incitament att vidta åt- gärder, nämligen priset på utsläppsrätter.9 Systemet bygger på att alla på marginalen skall ha samma kostnad för att vidta ytterligare åtgärder. Det är önskvärt att användningen av ett riktmärke för fördelning av utsläppsrätter inte påverkar förutsättningarna för pri- set på utsläppsrätter att styra den önskvärda nivån på utsläpp. Regering och riksdag har i samband med behandlingen av propo- sitionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) förordat att fördelningen av gra- tis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på riktmärken. Dele- gationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördel- aktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till de anläggningar som har mindre utsläpp av växthusgaser per producerad enhet än t.ex. ge- nomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda anlägg- ningar inom en viss sektor. Delegationen menar att ett fungerande riktmärke skapar underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill poängtera att en sådan modell enbart har effekter av fördel- ningspolitisk natur och kommer varken att ha en extra positiv eller extra negativ effekt på incitamenten att använda utsläppseffektiv teknik. Detta är enligt delegationen förenligt med uppfattningen att det är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för vilka åtgärder som en anläggning vidtar för att påverka utsläppen. Det går att konstruera riktmärken som inte påverkar prisets sty- rande effekt på utsläppen. Delegationen vill emellertid poängtera att det finns vissa problem av mer praktisk natur om man önskar genomföra riktmärkesmodellen. Ett problem är att modellen bara 9 Härmed inte sagt att priset påverkar alla aktörer på samma sätt och i lika stor utsträckning. T.ex. torde utsläppskostnadens vikt variera mellan olika typer av produkter. kan genomföras för de sektorer och för sådana produkter som är ensartade och jämförbara mellan berörda anläggningar. Använd- ningsområdet torde vara begränsat. Såvitt delegationen kan bedöma är det få produkter som uppfyller dessa kriterier och därmed lämpar sig för fördelning av utsläppsrätter på grundval av riktmärken. En riktmärkesmodell för en viss produkt kan i princip baseras på internationella data eller på nationella data. Huruvida riktmärket lämpligen skall baseras på nationella eller internationella data beror inte på om produkten i fråga är utsatt för internationell konkurrens eller inte. Man skulle t.ex. kunna använda riktmärken baserade på internationella data för en produkt som saknar internationell kon- kurrens, t.ex. fjärrvärme i . För att undvika bedömningar av sektorsöverskridande fördel- ningskaraktär förordar delegationen att vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelningsgrund måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen med riktmär- ket. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirek- tivet ändras så att det inom EU införs en obligatorisk metod base- rad på internationella riktmärken för fördelning av utsläppsrätter för lämpliga produktgrupper. Enligt delegationen bör dock en sådan fördelningsmetod endast användas om den obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. En sådan modell skulle bygga på uppfattningen att det ur ett europeiskt perspektiv är politiskt fördelaktigt att inom en given sektor ge kompensation till de anläggningar som har mindre utsläpp per produktionsenhet än andra anläggningar. En svårighet med internationella riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland EU:s medlemsländer för att i ett sådant europeiskt fördelnings- system vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Inom stålsektorn skulle t.ex. den svenska stålsektorn, med nuvarande produktionsstruktur, gynnas av att ett sådant system införs, medan andra länders stålverk skulle förlora på systemet. Delegationen delar inte SKGS uppfattning att inför perioden 2012 bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken för stålsektorn. system skulle medföra att någon annan verksamhet i skulle få betala för att den svenska stålsektorn gavs kompensation för att den är koldioxideffektiv i jämförelse med konkurrerande stål- sektorer i andra medlemsländer. Denna betalning skulle antingen behöva ske av den övriga delen av den handlande sektorn eller av företag och hushåll utanför den handlande sektorn. Som sagts anser delegationen att sådana fördelningseffekter utanför den sektor som använder riktmärket bör undvikas. Därmed blir det också mindre lämpligt att använda riktmärken som beräknats på grundval av anläggningar som inte ingår bland de anläggningar som skall få utsläppsrätter baserat på riktmärket. För att fördelnings- effekterna endast skall hållas inom den grupp av anläggningar som berörs av riktmärkesjämförelsen måste nämligen deras relation till exempelvis internationella data korrigeras så att fördelningen över- ensstämmer med det utsläppsutrymme som tilldelas denna grupp, vilket innebär en onödig omväg. Fördelningen av utsläppsrätter blir vid en sådan korrektion nämligen densamma som om beräkningen baserats på ett riktmärke som endast beräknats utifrån de anlägg- ningar som omfattas av riktmärkesjämförelsen. Eftersom stålsek- torn omfattas av få anläggningar i är det heller inte lämpligt att använda en riktmärkesmodell i baserad på nationella ut- släppsdata. Det skulle vara möjligt att ha ett internationellt riktmärkes- system för eldelen i energisektorn. Delegationen har noterat bedömning att det är möjligt att inom EU få uppslutning kring ett riktmärkesbaserat system för elproduktion uppdelat på teknik och bränsle, som efter en övergångsperiod kon- vergerar mot en gemensam bästa möjliga teknik för all fossilbaserad elproduktion. Det underlag som lämnat måste dock vidareutvecklas för att kunna ligga till grund för en kommande internationell överenskommelse. Fjärrvärme är en produkt som oavsett insatsbränsle inte varierar mellan olika anläggningar. Fjärrvärme konkurrerar med andra upp- värmningsformer på en lokal marknad. Tilldelning av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar skulle därför enligt delegationen kunna baseras på ett nationellt riktmärkessystem, där t.ex. medelvärdet av utsläpp av växthusgaser mätt i koldioxidekvivalenter för all fjärr- värme som produceras i de fjärrvärmesystem som ingår i handels- systemet skulle kunna utgöra riktmärket. Svensk Fjärrvärme har översiktligt skisserat förutsättningarna för hur ett sådant system skulle kunna fungera. I regleringsbrevet för har fått i uppdrag att till bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energisektorn. Vidare skall myndigheten till konstruera riktmärken för el- och vär- meproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare. 7Uppföljning av arbetsformer och regelverk I detta kapitel redovisas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för systemet för handel med utsläppsrätter (7.1) samt från en kart- läggning av de frågor av rättslig art som behöver behandlas fram- gent, främst inför åtagandeperioden –2012 eller därefter (7.2). 7.1Uppföljning av rutiner, arbetsformer och organisation Delegationens bedömning: Rutinerna, arbetsformerna och myn- dighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förut- sättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårig- heter som har framkommit i den uppföljning som delegationen har initierat beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som har utnyttjats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för till- stånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen såle- des omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställnings- tagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med ut- släppsrätter. En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och tillståndsprocessen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden –2007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Uppföljning av arbetsformer och regelverk sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisatio- nen. Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfarenheter från arbetet med systemet för handel med utsläpps- rätter. Beträffande tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångspunkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de – i och för sig fåtaliga – ärenden som myndigheterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av ut- släppsrätter. Den av utredningen initierade uppföljningen av rutiner, ar- betsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och till- delningsprocesserna pekar också på att regelverket för systemet med handel med utsläppsrätter har fungerat minst lika bra som kunde förväntas med tanke på att det forcerades fram. Mot bak- grund av uppföljningen vill delegationen dock peka på ett behov av ändring i regelverket, nämligen att den installerade effekten som kriterium för att en förbränningsanläggning inom energi- sektorn skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Med en sådan energigräns skulle anläggningar med liten drifttid och därmed mycket små utsläpp (t.ex. de stora sjukhusens anlägg- ningar för reservkraft) kunna tas ur systemet, eller få delta fri- villigt. Det skulle sannolikt inte få några negativa effekter, men både verksamhetsutövarnas och myndigheternas kostnader skulle minska. Det är av vikt att reglerna utformas så att anläggningar som bara varit i drift i liten utsträckning inte kommer att köras i ökad utsträckning p.g.a. ökad lönsam- het i jämförelse med anläggningar som ingår i handelssystemet. Delegationen anser, med detta i beaktande, att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handelsdirektivet på den här punkten. Handeln med utsläppsrätter, som inleddes , har föregåtts av långvariga och intensiva förberedelser av olika slag. Hur handelssystemet är uppbyggt, vilka roller olika aktörer har och hur arbetet med att införa systemet har gått till har delegationen redogjort för i kapitlen 1 och 2. Med hänsyn till att handeln knappt har börjat är det givetvis för tidigt att ge ett slutligt svar på hur väl de inblandade myndigheterna har klarat sina uppgifter och hur effektiv organisationen har varit. Delegationen har emellertid sett det som värdefullt att göra en Uppföljning av arbetsformer och regelverk första uppföljning av rutinerna, arbetsformerna och myndighets- organisationen för systemet för handel med utsläppsrätter. Delega- tionen har därför givit Statskontoret i uppdrag att göra en sådan uppföljning. Statskontorets arbete redovisades i rap- porten Handel med utsläppsrätter – en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och organisation.1 Studien gjordes under slutet av okto- ber och och avspeglar de förhållanden som då rådde. Underlaget för Statskontorets studie har inhämtats genom knappt 20 intervjuer. De mest omfattande intervjuerna gjordes med och (Ener- gimyndigheten). Dessutom intervjuades representanter för Verket för näringslivsutveckling (), några länsstyrelser och ett antal verksamhetsutövare. I avsnitt 7.1.1 nedan sammanfattas Statskontorets iakttagelser. Delegationens överväganden redovisas i avsnitt 7.1.2. Enligt lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid krävs tillstånd för att bedriva vissa verksamheter som inne- bär utsläpp av koldioxid. De som bedriver sådana verksamheter skall efter ansökan tilldelas utsläppsrätter för de anläggningar som omfattas av tillståndet. I förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid slog regeringen fast myndighetsorganisationen och ramarna för arbetet med tillstånd och tilldelning. I systemet för handel med utsläppsrätter ingår en rad myndig- hetsuppgifter, från att ta fram den nationella fördelningsplanen till att annullera utsläppsrätter och bedriva tillsyn över systemet. Stats- kontorets uppföljning har varit inriktad på två centrala uppgifter, nämligen arbetet med att utfärda tillstånd för utsläpp av koldioxid respektive att besluta om tilldelning av utsläppsrätter. I båda upp- gifterna ingår att informera samt att bereda och fatta beslut. 1 Statskontorets dnr 2004/529-5. Uppföljning av arbetsformer och regelverk Statskontorets iakttagelser beträffande tillståndsprocessen Enligt förordningen om utsläpp av koldioxid är till- ståndsmyndighet. får meddela föreskrifter om uppgifter som skall lämnas i ansökan om tillstånd. fattade kommissionen beslut om EU:s riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser.2 Med utgångspunkt i riktlinjerna tog fram föreskrifter och allmänna råd, som publicerades den 20 juli 2004.3 Verket tog också fram en vägledning till lagstiftningen om utsläpp av kol- dioxid, som publicerades på Internet . uppgift är att bedöma om den som ansöker om tillstånd kan övervaka och rapportera sina utsläpp i enlighet med riktlinjer, och därefter fatta beslut om tillstånd. Beslutet kan överklagas till miljödomstolen. Enligt Statskontorets rapport har länsstyrelserna sällan skapat någon särskild organisation för att hantera tillståndsansökningarna, utan utför uppgiften inom ramen för miljöenheternas vanliga orga- nisation.