sou · GTB325d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Den ökning av alkoholkonsumtionen som inträffade är, i stort sett, i linje med den finska propositionen (som låg till grund för skattesänkningarna) och forskares bedömning av utvecklingen, vilket redovisades i delbetänkandet. Den inhemska försäljningen ökade med , jämfört med och speciellt stor var ökningen av inköp av spritdrycker (+17 %). Resandeinförseln från hade, , uppskattningsvis ökat med mer än det dubbla och den totala resandeinförseln med ca två tredjedelar, ren alkohol per invånare . Den ökade inhemska försälj- ningen och ökade införseln innebär att konsumtionen i , beräknad utifrån de uppgifter som finns att tillgå, kommer att uppgå till uppskattningsvis ca ren alkohol per invånare , vilket i stort sett är i linje med den prognos som gjordes av forskarna i den proposition som låg till grund för skattesänkningarna. (Detta kan jämföras med den svenska konsumtionen som beräknades till .) Det är först under innevarande år (2005) som skattesänkningen i , liksom det estniska medlemskapet i EU () kommer få fullt genomslag i konsumtions- statistiken. Konsumtionen beräknas då uppgå till ca ren alkohol (räknat per invånare ) (, 2004). Även vid oförändrade skatter beräknades alkoholkonsumtionen i stiga kraftigt (+13 % ), dock inte lika mycket som vid sänkta skatter (+16 % ). Vid oförändrade skatter skulle konsumtionen öka enbart på grund av en, förmodad, sex gånger större resandeinförsel från , medan den inhemska försäljningen beräknades minska kraftigt. När det gäller olika alkoholrelaterade problem är bilden mer oklar och det är, framför allt, fortfarande för tidigt att försöka ge någon klar bild av utvecklingen. Ett undantag finns emellertid, nämligen antalet omhändertaganden för fylleri i . Dessa ingripanden har ökat och stegringen tycks ha påbörjats direkt efter skattsänkningen. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Angående delbetänkandets förslag för att stoppa den illegala alkohol- hanteringen I delbetänkandet angav vi att skälet för en sänkning av alkohol- skatterna inte är att minska den illegala handeln utan att denna kriminalitet måste bekämpas med andra medel, såsom satsningar på särskilda grupper av tulltjänstemän och poliser åtföljda av lagförslag i syfte att underlätta deras arbete. En omständighet som är av betydelse vid bedömningen av om öl- och vinskatten bör sänkas är därför huruvida dessa förslag genomförts. Den illegala handeln har, som ovan angetts, fortsatt att öka och några resursförstärkningar till och Polisen för att hjälpa dem att stoppa denna utveckling har ännu inte lämnats. Bedömning av behovet av skattesänkningar på öl och vin har således ölinförseln i likhet med införseln av sprit fortsatt att öka, medan införseln av vin endast visar små förändringar. Ett starkt skäl för att sänka alkoholskatten anser vi vara att hejda den utveckling som innebär att allt fler svenskars inköp av alkohol sker utomlands och allt mindre av inköpen sker i . Den tidigare nämnda danska vin- och ölskattesänkningen leder till ännu större prisskillnader mellan och , vilket ytterligare försvårar möjligheterna att behålla de nuvarande svenska alkoholskatterna. Ytterst oroande är att den illegala alkoholhandeln, framför allt av öl, har fortsatt att öka , som en, av utredningen föreslagen satsning på särskilda grupper av tull- tjänstemän och poliser, som uteslutande skulle arbeta med att beivra brott mot alkohollagen och smuggling av alkohol, uteblivit. Några av de lagförslag vi lämnade i delbetänkandet har behandlats i en lagrådsremiss men kan inte antas träda i kraft förrän tidigast . Det finns därför, enligt vår mening, nu även skäl att överväga att sänka skatten för att stoppa utvecklingen med ökad smuggling, främst av öl. Öl är också den dryck som tas in i störst mängd i volymliter (ej i ren alkohol) vilket också leder till ökad belastning på miljön i form av ökade utsläpp från både bilar och färjor och avfall i form av ett stort antal burkar och flaskor som inte tillhör det svenska återvinningssystemet. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Enligt beräkningar, redovisade nedan, skulle en ölskattesänkning med inte leda till någon särskilt stor konsum- tionsökning (högst + ökad ölkonsumtionen och drygt + ökad totalkonsumtion). Kommissionen ifrågasatte den skillnad som haft när det gäller beskattningen av öl och vin. sänkte därför vinskatten för att minska olikheten. Kommissionen har beslutat att väcka talan mot angående denna fråga. Med hänsyn till dessa omständigheter anser vi att en ölskattesänkning måste följas av en motsvarande sänkning av skatten på vin för att inte på nytt öka skillnaden i beskattning av dessa båda drycker. En sänkning av vinskatten beräknas ge upphov till en ökning av den totala vinkonsumtionen med högst och av totalkonsumtionen med högst . Sammantaget skulle dessa skattesänkningar, uppskatt- ningsvis, ge en konsumtionsökning med högst (ca ren alkohol per invånare ). En kritik som riktats mot utredningens förslag om skatte- sänkning endast för sprit är att en sådan skulle komma att driva upp konsumtionen av starkare alkoholdrycker, delvis på bekostnad av svagare alkoholdrycker (vin och öl). Något sådant samband mellan de olika alkoholdryckerna framkom inte i de studier av sambandet mellan pris- och försäljningsförändringar på Systembolaget som utredningen låtit beställa (se också bilaga 6). Det kan dock inte uteslutas att en ensidig prissänkning av spritdrycker kan komma att medföra s.k. överströmningseffekter från öl och vin till sprit. Svensk alkoholpolitik har, , med framgång, försökt främja konsumtion av svagare alkoholdrycker på bekostnad av de starkare. En sänkning av vin- och ölskatten skulle kunna motverka en sådan omfördelning från svagare till starkare alkoholdrycker som sänkt spritskatt, eventuellt, skulle kunna ge upphov till. Konsekvenserna av att sänka eller låta bli att sänka alkohol- skatterna bör inte belysas enbart ur ett kortsiktigt tidsperspektiv. Detta gäller inte minst frågan om den svenska alkoholpolitikens legitimitet, trovärdighet och slagkraft . Ett idogt kvarhållande av höga, men alltmer verkningslösa, alkoholskatter kan underminera allmänhetens tilltro till de kvarvarande delarna av den svenska alkoholpolitiken. I ett tänkbart framtida scenario, där Systembolagets kundunderlag fortsätter att minska och framför allt består av grupper vars inköp inte påverkas nämnvärt av höga inhemska priser, kan förtroendet för detaljhandelsmonopolet Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå komma att undergrävas. I ett sådant perspektiv riskerar att, i än högre utsträckning än , förlora kontrollen över de förhållanden som försäljning av alkohol sker under, dvs. förlora kontrollen över tillgängligheten till alkoholdrycker, något som, parallellt med skatterna, har varit det viktigaste av de alkohol- politiska instrument som använts under . Det kan vidare ifrågasättas om man i längden kan upprätthålla ett monopol som svarar för en allt mindre del av försäljningen av alkoholdrycker till medborgarna. Det är, av naturliga skäl, mycket svårt att förutsäga vad som kommer att hända vid oförändrade alkoholskatter. Först detta år får effekterna av samtliga de förändringar som direkt påverkar införseln och den inhemska försäljningen fullt genomslag. sänkte sina alkoholskatter , de tre baltiska länderna och blev medlemmar i och sänkte vin- och ölskatterna . Mycket talar därför för att införseln fortsätter att öka något och den inhemska försäljningen att sjunka. Dessa förändringar kommer emellertid att vara betydligt mindre än de som inträffade och, speciellt, . Det är vidare oklart hur den nya tyska förpackningsförordningen kommer att påverka svenskarnas införselvanor. Om svenskarna i fortsättningen måste betala pant motsvarande per burk (ca ), något som man kunnat undgå genom att underteckna en exportförklaring, leder detta till större utlägg vid varje inköp. Detta innebär, å ena sidan, att det blir mindre attraktivt att göra sin första inköpsresa till , vilket kan innebära minskad införsel. Å andra sidan ökar motivationen för att åka och därmed få tillbaka pantavgiften, vilket kan leda till ökad införsel. Det är också möjligt att det utvecklas någon form av retursystem i som innebär möjligheter att få tillbaka i vart fall en del av pantavgiften för dessa burkar. Om det visar sig att den inhemska försäljningen minskar och utgör en allt mindre del av svenskarnas totala anskaff- ning av alkoholdrycker, blir effekten på konsumtionen av framtida inhemska skattesänkningar allt mindre. Detta innebär dock inte att effekten av lägre alkoholpriser därigenom uteblir. Effekten kommer i ett sådant fall istället att visa sig genom den ökade anskaffningen av alkoholdrycker köpta i utlandet, till klart lägre priser än de svenska. Det är således möjligt att vilken väg man än väljer leder den till ökad tillgång till alkoholdrycker med lägre Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå priser än de nuvarande svenska. Till detta kan läggas att ju längre man väntar med skattesänkningar desto svårare blir det sannolikt att styra om inköpsvanorna från köp utomlands till köp i , eftersom den omfattande resandeinförseln då pågått ytterligare och därmed blivit en alltmer etablerad del av svenskarnas inköpsvanor. Sammantaget gör vi, utifrån dessa omständigheter, bedömningen att även skatten på vin (inkl. andra jästa drycker än vin och öl) och öl måste sänkas och att detta bör ske fr.o.m. . Sänkningen bör inte vara lika stor som, den i delbetänkandet föreslagna skattesänkningen på spritdrycker (-). Av flera orsaker är behovet av en skattesänkning störst för spritdrycker, vilket redogjordes för i delbetänkandet. Resandeinförseln av sprit är mer omfattande än den av andra alkoholdrycker. har dessutom, som nämndes, ökningen av spritinförseln varit större än den varit för övriga alkoholdrycker. Sprit är vidare den av alkoholdryckerna där det finns störst möjligheter att transportera relativt stora mängder, räknat i ren alkohol, i samband med flygresor. Spritinförseln uppvisar därför den största regionala spridningen av samtliga införda drycker. När det gäller sprit har dessutom prisskillnaderna mot och ökat markant sedan dessa länder genomförde betydande spritskattesänkningar respektive . Alkoholskatten bör vidare inte sänkas mer än vad som är nödvändigt för att få en balans mellan resandeinförsel och inhemsk försäljning. Ju mindre skattesänkningen är, desto mindre blir konsumtionsökningen totalt sett. Men en alltför liten sänkning kommer troligen inte att ha någon nämnvärd effekt på resande- införseln, eftersom de alltjämt kvarvarande skatteskillnaderna mellan och flera av våra grannländer skulle innebära att resenärer fortsatte att föra in alkohol i landet. Det gäller, med andra ord, att varken under- eller överdimensionera en skattesänkning. En sänkning kommer inte att leda till att resandeinförseln upphör, men målsättningen är att bryta det nuvarande inköps- och konsumtionsmönstret så att införseln hamnar på en lägre och mer stabil nivå än . Med hänsyn till ovanstående anser vi att en skattesänkning bör ske för öl, vin och andra jästa drycker. I medeltal leder en skattesänkning till lägre medelpriser på Systembolaget för starköl och för vin. Även folkölspriset skulle sjunka, uppskatt- Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå ningsvis , samt priserna för alkohol på restauranger med en eller ett par procent. De svenska priserna på öl och vin skulle, även efter en sådan sänkning, vara högre än i , men skillnaderna skulle vara lägre än före de danska skattesänkningarna (och förändringen av ölskattesystemet). I tabell 6.2 redovisas vad den högre svenska öl- och vinskatten (inklusive momsskillnader) motsvarar i prisskillnad gentemot och , de två länder som står för den i särklass största delen av det öl och vin som köps av svenskar utomlands (; : öl , vin ; : öl , vin ). Skillnaderna redovisas i tabellen både före och efter den föreslagna svenska skattesänkningen för öl och vin och före och efter de genomförda skatteförändringarna i . Före innebar skatteskillnaden mellan och ca högre priser i per öl med en alkoholhalt på 5 volymprocent och efter förändringarna ca (ca 1 svensk krona per ). För öl med alkoholhalten 4,6 eller 5,8 volymprocent blir skillnaderna mellan länderna före och efter de danska förändringarna mindre, eftersom skatten på dessa i inte påverkades av förändringen i beskattningssystemet för öl . Av tabell 6.2 framgår också att skillnaden i ölpris mellan och , som förklaras av den högre alkoholskatten och högre mervärdesskatten i , uppgår till ca per (5 volymprocent). Efter en skattesänkning med 30procent skulle denna skillnad minska till för en halvliter eller ca per . Skillnaderna i vinpris mellan länderna, som förklaras av olikheter i vinskatt och mervärdesskatt, uppgår till nästan per flaska () jämfört med och knappt 21kronor jämfört med , som inte har någon vinskatt. Efter en skattesänkning blir dessa skillnader drygt 7 respektive per flaska. De svenska skatterna på både öl och vin är även efter den föreslagna skattesänkningen högre än de i och , liksom flertalet övriga europeiska länder, inklusive de baltiska staterna och . Detsamma gäller, i de allra flesta fall, priserna på alkoholdrycker. När det gäller starköl blir medelpriset på Systembolaget, efter en skattesänkning, ca jämfört med 12,9 (inkl. pant) före skattesänkningen () (detta förutsatt att den resterande delen av priset förblir oförändrad). Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå billigaste starkölssorterna på Systembolaget (lågprisöl) med en alkoholhalt om ca 5 volymprocent sjunker från ca till ca per halvliter. De tyska och danska ölpriserna varierar givetvis, precis som det svenska, beroende på vilken ölsort det gäller och, i dessa länder, också i vilka butiker inköpen görs. De öl som svenskarna i regel köper i i gränsbutikerna har ett pris på per (vid en alkoholstyrka om ca 5 volym- procent). I finns lågprisöl att köpa för 5–, men även ännu billigare öl kan finnas. När det gäller utvecklingen av de svenska starkölpriserna på Systembolaget har dessa sjunkit kraftigt . låg priserna ca en tredjedel lägre jämfört med skatte- sänkningen på starköl (). Även efter skattesänkningen, , har priserna fortsatt att sjunka, med . förklarar skillnader i ölskatt och mervärdesskatt en stor del av prisskillnaderna mellan och /. Detta är som mest tydligt för lågprisölet. Folkölspriserna är, med hänsyn till den lägre alkohol- och mervärdesskatten, höga jämfört med starkölspriserna. Även vinpriserna har sjunkit i , dock inte lika mycket som priserna på starköl. I reala termer är medelpriset lägre än . En stor del av denna minskning förklaras av vinskattesänkningen . Skillnader i vinpriser mellan länderna är svårare att jämföra. Det finns emellertid lågprisvin i och, framför allt, som överhuvudtaget inte finns till försäljning på Systembolaget. Det rör sig om viner, ofta i tetrapack, med priser på ner till 10–per liter. I svenska tidningar annonseras om viner i gränsbutikerna i för priser från ca per flaska () vid köp av 6 flaskor. Medelpriset för vin på Systembolaget uppgick till ca för (per liter). De absolut billigaste vinerna på Systembolaget kostar ca per liter (för ). Skillnaderna i priser skulle minska efter en skattesänkning och med beaktande av de transaktionskostnader som att företa alkohol- inköpsresor medför gör vi den bedömningen att detta leder till minskad införsel av dessa alkoholdrycker. Detta gäller speciellt för de personer som åker enbart i syfte att inhandla alkoholdrycker och i synnerhet de resenärer som gör mer långväga alkoholinköpsresor. Effekten på resandeinförseln för respektive alkoholdryck blir Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå vidare större om skattesänkningen genomförs på bred front för samtliga alkoholdrycker dvs. förutom vin och öl även för sprit- drycker. Detta skulle innebära att effekten av en skattesänkning på öl och vin på införseln av dessa två drycker blir större om även spritskatten sänks. Skillnader i öl- och vinpris orsakade av skillnader i punkt- skatter och moms, före och efter en eventuell öl- och vinskatte- sänkning . I svenska kronor. 1 burk = . 1 vin- flaska = Med nuvarande svensk ölskatt Med sänkt svensk ölskatt Öl (5 vol. Med sänkt svensk vinskatt Med nuvarande svensk vinskatt Vin (12 vol. 1 Euro=9,, 1 dansk krona= . Tysk ölskatt: per liter (5 volym %) = , tysk vinskatt= . Dansk ölskatt (5 volym %) = , dansk vinskatt = Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Vad som talar mot en sänkning av skatten på vin och öl, och av alkoholskatterna generellt, är dock dess, tidigare nämnda, effekter på folkhälsan. En skattesänkning i skulle bidra till att driva upp alkoholkonsumtionen ytterligare och leda till ökningar av olika alkoholrelaterade problem, vilket också har redovisats i en rapport från (Holder m.fl., 2005.) Detta måste dock ställas mot att en bibehållen skattenivå kommer att leda till ökad införsel och därmed ökad totalkonsumtion. Skillnaden i konsumtionsökning blir därför på lång sikt mindre vid en skattesänkning än vad den blir på kort sikt. Den försvagning av alkoholpolitiken, som den minskade betydelsen av pris- instrumentet innebär, måste, enligt vår mening, motverkas genom förstärkta insatser inom andra områden. Det är därför av yttersta vikt att de resurser som krävs för att förstärka och utöka insatserna inom folkhälsoområdet, något som föreslås i kommande kapitel, ställs till förfogande. Det bör betonas att försvagningen av prisinstrumentet till stora delar redan inträffat och att detta kommer att fortsätta att försvagas såväl i en situation med som en utan sänkta alkoholskatter. De föreslagna skattesänkningarna kommer inte att leda till några kraftiga förändringar av införseln, även om denna av allt att döma kommer att minska (med minus 5–). Våra beräkningar nedan visar vidare att skatteintäkterna kommer att sjunka vid de föreslagna skattesänkningarna, trots en ökad inhemsk försäljning som inte enbart är resultatet av den ökade efterfrågan på alkoholdrycker som följer av en prissänkning, utan också resultatet av att fler svenskar väljer att köpa alkoholdrycker i istället för utomlands. Nedan följer en redovisning av beräkningar av effekter av skatte- sänkningarna, dels avseende alkoholkonsumtionen (vin, öl och totalt), dels avseende skatteintäkterna från den inhemska försälj- ningen av dessa alkoholdrycker. När det gäller effekten på alkoholkonsumtionen bedömer vi dessa skattningar som relativt säkra; de olika alternativa beräkningar som redovisas ger små skillnader i uppskattad konsumtionsökning. När det däremot gäller effekten av skattesänkningarna på intäkterna av alkoholskatterna är osäkerheten större. Detta beror på den osäkerhet som finns i hur mycket införseln kommer att påverkas av inhemska skatte- sänkningar. Blir effekten på införseln större än de uppskattade blir också skatteförlusterna mindre, men blir effekten mindre (med små Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå förändringar av införseln) sjunker intäkterna mer än vad som beräknats. Den osäkerhet som finns när det gäller hur en skattesänkning påverkar införseln och försäljningen gör det viktigt att även fort- sättningsvis noggrant följa utvecklingen. Finner man att skatte- sänkningen inte haft de önskade effekterna, dvs. att resande- införseln endast påverkats marginellt medan den inhemska försäljningen och därmed konsumtionen ökat betydligt, kan det finnas skäl till att ompröva beslutet eller revidera nivån på sänkningen. I en tänkbar situation utan några större förändringar av införselmängderna kan behovet av ytterligare skattesänkningar komma att upplevas som starkt, varvid sådana kan komma att genomföras. Denna skattesänkande spiral kan komma att fortsätta tills de svenska alkoholpriserna ligger på en nivå något över de tyska. Detta är en utveckling som utredningen anser måste undvikas. Effekten på resandeinförsel och konsumtion av vin och öl efter en skattesänkning Vid beräkningarna av effekterna av sänkt öl- och vinskatt utgår vi från uppgifterna om alkoholkonsumtionen totalt och av olika alkoholdrycker samt om skilda anskaffningssätt, för . Beräkningarna nedan ger en bild av hur mycket skattesänkningarna kan antas komma påverka försäljningen och konsumtionen på årsbasis, jämfört med om skatten bibehålls oförändrad och förutsatt att alla andra faktorer som också påverkar försäljningen inte förändras. Med andra ord antas införsel, försäljning och konsumtion av alkohol på årsbasis vara lika stor som om inga skattesänkningar genomförs. Beroende på en rad andra faktorer skulle dock dessa alkoholmängder kunna minska, likaväl som öka, framöver. Det mest sannolika, i en situation med oförändrad skatt, är emellertid att resandeinförseln fortsätter att öka något framöver och den inhemska försäljningen att minska. En skattesänkning ger främst två effekter på resandeinförsel och försäljning. Den ena är en ökad inhemsk efterfrågan på dessa drycker, något som inte har något samband med resandeinförseln. Detta gäller, framför allt, för de svenskar som aldrig eller mycket sällan köper och dricker alkoholdrycker köpta i utlandet och är vanligare i mellersta och norra än i . Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå effekten är en minskad resandeinförsel som, till stor del, kommer att kompenseras med köp av alkoholdrycker i . I den av utredningen initierade studien av priselasticiteter för Systembolagets försäljning av olika alkoholdrycker beräknades priselasticiteten för starköl för perioden till och med till ca – 0,55. En sänkning av priset på starköl leder i så fall till en försäljningsökning . Priselasticiteten för vin beräknades till ca – 0,81, vilket innebär att en prissänkning ger en försäljningsökning med (se bilaga 6). I beräkningarna nedan antar vi att samma priskänslighet som för starköl sålt i systembolagsbutiker gäller för folköl och för den starköl som säljs på restauranger. Även korspriselasticiteter beräknades. Med korspriselasticitet avses hur många procent efterfrågan på en typ av dryck förändras när priset på en annan typ av dryck ändras med en procent. Inga signifikanta korspriselasticiteter framkom i dessa tidsserieanalyser I tabellerna 6.3a–6.3b redovisas beräknade effekter av en skattesänkning på öl (tabell 6.3a) respektive vin (tabell 6.3b) på försäljning, konsumtion och införsel. En sänkning av ölskatten ger en minskning av systembolagspriset på starköl och folköl med ca 12 respektive och av priset på restauranger med uppskattningsvis . Detta förutsätter dock att skattesänkningen får fullt genomslag, dvs. att Systembolaget, butiker, restauranger och leverantörer inte förändrar sina marginaler. Skattesänkningen på starköl gav lägre priser på Systembolaget (ca – ) men inte på restauranger. I beräkningarna, utifrån vilka tabellen sammanställts, har vi dock utgått ifrån hypotesen att de ovan nämna prissänkningarna får fullt Det är osäkert i vilken utsträckning den beräknade pris- elasticiteten på –0,55, som enbart beräknats utifrån inhemsk försäljning och inhemska priser, också är resultatet av förändringar i resandeinförseln (och därmed utländska priser) och inte enbart förändringar av den inhemska försäljningen. Elasticiteten har beräknats med gradvis sänkta starkölspriser, däribland en relativt stor sänkning som effekt av skattesänkningen . Systembolagets försäljning av starköl ökade följdriktigt kraftigt . Trots detta tilltog resandeinförseln av öl, under de flesta av åren dock med relativt små årliga förändringar, men med kraftig ökning – 1996, efter det svenska EU-medlemskapet (m.fl., 2000) SOU 2005:25 Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå och (+ jämfört med ).