sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns inga uppgifter som visar att återföringen till jordbruket har ökat. Det förekommer inte heller någon förbränning av slam mer än i olika försök. 6.4Icke branschspecifikt avfall och allmänt avfall Beteckningarna icke-branschspecifikt avfall och allmänt avfall är inte jämförbara. Icke-branschspecifikt avfall anges av de behandlingsanläggningar som tar emot kommunalt avfall i RVF:s undersökningar och avser olika avfallstyper från verksamheter. Utmärkande för det icke- branschspecifika avfallet är att det inte uppkommer som en följd av företagets specifika produktion utan är av mer allmänt slag, exempelvis förpackningsmaterial, trasor, emballage, träpallar, m.m. Begreppet icke branschspecifikt avfall betraktas ofta som en restpost för industriavfall som inte passar in under någon av de andra avfallstyperna. Även om det är meningen att avfallet ska omfatta avfall från industrier, kan det mycket väl ingå avfall från handel, stormarknader och tjänstesektorn. Enligt RVF deponerades ca icke bransch- specifikt avfall. var det 1 som deponerades, d.v.s. deponeringen minskade med . Mängden deponerat var högre än –1998. Det finns dåliga mätningar på hur de totala mängderna uppkommet icke-branschspecifikt avfall har ändrats. Det är också möjligt att en del av det icke branschspecifika avfallet är felklassat, det kan exempelvis bygg- och rivningsavfall eller avfall från affärer, kontor, och liknande ha blivit klassade som icke branschspecifikt avfall. Statistiken antyder att de deponerade mängderna har minskat, och mer avfall har gått till förbränning och material- återvinning. Som jämförelse kan nämnas –ökade mängden industriavfall (obs. : inte bara icke-branschspecifikt avfall) till förbränning i "RVF-anläggningar" från ca till 1 . Begreppet allmänt avfall har använts i undersökningarna om tillverkningsindustrins avfall 1998 och 2002 (se Kapitel 5). Det är industrierna själva som klassar avfallet som allmänt, till skillnad från industriavfall (branschspecifikt avfall, processavfall) och farligt avfall. Mängden allmänt avfall i undersökningarna kan vara underskattat eftersom flera tillfrågade industrier, särskilt mindre företag, inte uppgivit något allmänt avfall alls. Enligt Industrins avfall 2002 var mängden Allmänt avfall från tillverkningsindustrin , varav eller deponerades. Resterande återvanns eller förbrändes. 7 Diskussion och slutsatser 7.1 Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar? Statistik från deponeringsanläggningar visar att mängden avfall till deponering generellt har minskat. Både RVF-statistiken och statistiken kring industrins avfall visar att minskad deponering leder till ökad förbränning och materialåtervinning, samt där så är möjligt även ökad kompostering och rötning. För några avfallsslag har både deponering och återvinning ökat , detta gäller främst för vissa avfall från stål- och metallverk. har deponering varit den billigaste metoden att omhänderta avfallet. Genom avfallsskatten har deponering blivit dyrare, vilket gjort det mer ekonomiskt intressant att titta på alternativ. RVF redovisar exempelvis att kostnaderna för deponering av hushållsavfall är 700–/ton (varav /ton i skatt), förbränning 300–/ton och biologisk behandling 400–/ton. För producentansvarsmaterialen syns inte behandlingskostnaden på samma sätt, eftersom kostnaden är invävd i det ursprunglig försäljningspriset. För avfallsalstraren (om det är ett företag eller verksamhet) blir det då billigare att lämna avfallet till återvinning än deponering, eftersom behandlings- kostnaden är fri eller inbakat i försäljningspriset på produkten och är redan betald. Slutsats: Avfallsskatten har lett till att deponering blivit dyrare, så att materialåtervinning, förbränning och biologisk behand- ling blivit mer ekonomisk intressanta alternativ. Hade skatten inte funnits skulle inte de ekonomiska motiven för att minska deponering ha funnits. 7.2Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall? Den första utredningen kring avfallsskatten kallades Avfallsfri framtid (SOU 1994:114). Titeln antyder om att man hade som vision att avfallsmängderna skulle reduceras genom avfallsskatten. När man skärskådar avfallsstatistiken är det inget som tyder på att avfallsskatten har påverkat ökningen av avfallsmängderna: Mängden hushållsavfall har en ökande trend, –2004 har mängden ökat i genomsnitt , men ökningen har varit olika under olika år. Ur statistiken finns det inget som tyder att avfallsskatten har haft en dämpande verkan på avfallsökningen. Branschspecifikt avfall är beroende av produktion. kan man inte göra något åt uppkomsten av det branschspecifika avfallet, utan uppkomsten av detta är oftast ett resultat av ingående råvarors sammansättning och på produktionens storlek. Vissa delar av det branschspecifika avfallet skulle dock kunna påverkas, t.ex. olika spill i produktionen. Bygg- och rivningsavfall är beroende av byggkonjunkturerna. Det finns inte heller något som visar på att man håller på att utveckla byggande som ska ge mindre avfall (däremot förekommer att man i ökad utsträckning väljer material som är återvinningsbara). Dessutom uppkommer en stor del av avfallet vid rivningar av äldre byggnader och konstruktioner. Det finns dåligt med uppgifter om mängden av icke branschspecifikt avfall, och det är svårt att analysera hur mängderna av detta utvecklas Slutsats: Det finns inga indikationer på att avfallsskatten skulle ha en dämpande verkan på avfallsgenereringen. Det är troligt att vi skulle haft ungefär samma bruttomängder avfall om vi inte haft avfallsskatten. 7.3Vilka avfall har styrts från deponering av avfallsskatten, och vad har de styrts till? material som är potentiellt återvinningsbara (plast, papper, wellpapp, trä, metall) och som inte är förorenade har ofta styrts till i första hand materialåtervinning och i andra hand förbränning. Statistiken från materialbolag och visar på en successiv ökning av återvunnen mängd producentansvarsmaterial19. Det bör påpekas att i denna statistik framgår inte vad av de återvunna producentansvarsmaterialen som härrör från näringslivet och vad som härrör från hushållen. Vid avfallsdeponier sker ofta en 19 Samla in. Uppföljning av producentansvaret 2003. NV Rapport 5380. utsortering av avfallsbränsle samt vissa återvinningsbara material. Mängden utsorterat bränsle (blandbränsle och träbränsle) visar en ökande trend enligt RVF:s statistik20, även om utsortering av bränsle och kompost redan förekom 1995. Oorganiska slam från vattenrening kan utnyttjas olika beroende på egenskaper. Torrt slam med låg hydraulisk konduktivitet kan användas som tätskikt på deponier. Grönslutslam (detta är egentligen inte ett slam i vanlig bemärkelse) är exempel på detta. har det bara förekommit försöksverksamhet och inga större mängder har använts på detta sätt. Organiska slam från vattenrening har styrts mot följande behandlingar: Användning som jordförbättringsmedel, antingen spridning på åkrar eller skog, eller användning vid jord tillverkning. För vissa industriella slam kan halterna av tungmetaller och eventuella organiska föroreningar vara för begränsande för hur slammet kan användas. Användning som täckskikt på deponi. I vissa fall förbränning. Förbränning av slam kräver särskild förbränningsutrustning, vilket gör att det kan bli kostsamt och fordrar också att man har relativt stora mängder. Inom skogsindustrin har byggts eller håller på att byggas några anläggningar för slamförbränning. För kommunalt rötslam finns ingen anläggning i drift men diskussioner har pågått i några kommuner. För organiska slam har förutom avfallsskatten, även deponerings- förbudet en styrande effekt. Askor och slagg kan användas som konstruktionsmaterial på olika sätt. Bottenaska från biobränsleförbränning och avfalls- förbränning kan användas som konstruktionsmaterial i vägar eller som dräneringsmaterial i exempelvis deponier. Flygaska från biobränseförbränning kan användas som ytbeläggnig på grusvägar. Flygaska från biobränsleförbränning kan också användas som tätskikt på deponier. De användningsområden för askor, slagg och slam som nämnts innebär en form av återvinning där användningen av avfall leder till besparad förbrukning av jungfruliga naturresurser, såsom natur- 20 RVF Rapport 2004:13. grus, jord, lera, etc. I många fall är det vettigt att använda avfallet på detta sätt, men kan det innebära risker, exempelvis om avfallet innehåller för höga halter av tungmetaller eller miljöfarliga organiska ämnen, se vidare avsnitt 7.6. En annan observation är att en hel del avfall används på deponier som konstruktionsmaterial, täckmaterial, tätskiktsmaterial etc. Dessa konstruktioner måste göras på något sätt, antingen med naturmaterial eller med avfall. Då är det en bra lösning att utnyttja avfallsmaterial när sådana har rätt fysikaliska, kemiska och miljömässiga egenskaper. Fördelarna är att avfallet stannar inom ett kontrollerat område, och att man utnyttjar avfallets positiva egenskaper för att ersätta naturmaterial. Slutsats: Olika avfall har styrts till olika behandlingar från deponering genom avfallsskatten: Återvinningsbara material har ofta styrts till material- återvinning (rena material) och förbränning (blandade eller förorenade material). Troligen har skatten påverkat ut- vecklingen starkt, men även deponeringsförbudet mot utsorterat brännbart avfall kan ha påverkat. Oorganiska avfall har börjat användas som konstruktionsmaterial i exempelvis vägar, dränerings- material och tätmaterial på deponier. De största mängderna utgörs av bottenaska och slagg av olika typer som används som konstruktionsmaterial. Skatten har haft drivande funktion i utvecklingen. Organiska slam och liknande avfall används främst som råvara för jordtillverkning, jordförbättringsmedel och som täckskikt på deponier. Detta förekommer i relativt stor omfattning . Avfallsskatten har därvid samverkat med deponeringsförbudet för organiskt avfall. Det bör även påpekas att även för vissa avfall som omfattas av undantag från skatt har deponering minskat, t.ex. gjuterisand. Avfallsskatten har lett till att mer avfall används i olika tekniska konstruktioner i samhället. Det kan leda till framtida miljörisker om denna användning sker okontrollerat, se vidare avsnitt 7.6. 7.4 Hur är avfallsskattens effekter i relation till deponiförbuden? Det är svårt att särskilja effekterna av avfallsskatten och effekterna av deponeringsförbuden (för utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall) av varandra. Minskningen av deponering av oorganiska avfall torde helt kunna bero på avfallsskatten, men när det gäller avfall som innehåller organiskt material är det mer svårt att tolka om minskningen beror på avfallsskatten eller förbudet mot att deponera organiskt avfall. När man tittar på tendensen för deponering av olika avfallsslag, t.ex. i RVF:s statistik, ser man att en tendens till minskad deponering började märkas sista hälft. Sedan verkar minskningen blivit kraftigare , i synnerhet för organiska avfall. Detta kan tolkas som att avfallskatten har varit drivande i början, men under den senaste 1–2 åren är det troligen deponeringsförbudet mot organiskt avfall som blivit mest drivande. Slutsats: Avfallsskatten satte troligen igång utvecklingen tidigare, men har det varit deponerings- förbudet som varit mest drivande för organiska avfall. Utan avfallsskatt hade utvecklingen troligen satt igång senare, kanske med risk att deponeringsförbudet inte kunnat hållas. 7.5Vilka styrande effekter har skatten på avfall som fortfarande deponeras ? har avfallshanteringen utvecklats. Mycket av det som deponerades går i stället till olika former av återvinning. (2005) är det också förbud att deponera organiskt avfall. Mycket av det som deponeras är svårt eller olämpligt att återvinna. Det är osäkert hur skatten slår på detta avfall. Skatten har bevisligen bidragit till att det pågår stora forsknings- och utvecklingsinsatser för vissa avfallstyper. Exempelvis har energibranschen, järn- och stålbranschen samt pappers- och massaindustrin genomfört FoU-insatser för att hitta olika möjligheter att slippa deponera olika avfall. En fortsatt skatt kan då vara drivande för att detta utvecklingsarbete fortsätter. Däremot bedöms den kortsiktiga effekten av skattens drivande effekt på denna typ av avfall vara liten. Skatten styr inte val av behandling , men den leder till att man aktivt försöker utveckla alternativa metoder för framtiden. Detta gäller dock inte det s.k. dispensavfallet, d.v.s. organiskt avfall eller utsorterat brännbart avfall som deponeras på dispens. har för medgivit dispens för organiskt avfall. Dispenserna har medgivits mest beroende på att det inte finns kapacitet att ta hand om avfallet på annat sätt en deponering. För detta avfall har skatten en fortsatt styrande effekt, för att driva på utvecklingen av exempelvis biologisk behandling och förbränning. Slutsats: En del av det avfall som deponeras är svåra att behandla på annat sätt . På kort sikt bedöms skatten inte ha någon direkt styrverkan på detta avfall. Däremot kan skatten bidra till ett fortsatt utvecklingsarbete så att framtida alternativ till deponering utvecklas för detta avfall. Utan fortsatt skatt kan det finnas risk att incitamentet att hitta alternativa lösningar minskar. För organiskt avfall, och avfall som är lämpligt att material- återvinna bedöms skatten ha en fortsatt styrverkan. Så länge som skatten finns kommer den sannolikt att träffa en ytterst liten avfallsmängd. 7.6Har avfallsskatten något berättigande ? I nedanstående diskussion resoneras kring avfallsskatten ur ett naturresurs- och miljöperspektiv. Förutom detta perspektiv finns även andra perspektiv som skatten kan diskuteras utifrån, t.ex. näringspolitiska perspektiv, m.m. Dessa berörs inte här. I proposition 1998/99:84 anförde regeringen följande motiv för införande av avfallsskatten: Deponering är det helt dominerade sättet att ta hand om avfall. En starkt bidragande orsak härtill är att det i är billigt att göra sig av med avfallet på detta sätt. Detta medför i sin tur att det i många fall saknas ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt. Enligt regeringens bedömning kan en avfallsskatt förbättra den situationen och göra återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder lönsamma. också bidra till att avfallsmängderna minskar. Även om andra styrmedel verkar i samma riktning är det regeringens uppfattning att en avfallsskatt behövs för att skapa förutsättningar för ett acceptabelt omhändertagande av vårt avfall. Enligt föreliggande studie har avfallsskatten lett till att avfallsmängderna till deponering har minskat och att åter- användning, återvinning och andra behandlingsmetoder har ökat. På så sätt har situationen förändrats /99 då avfalls- skatten formulerades. En fortsatt skatt kommer troligen att endast ge marginella förändringar i hur avfallen behandlas framtiden, men det är möjligt att en fortsatt skatt kan hindra att utvecklingen går tillbaka, d.v.s. ge incitament att inte gå tillbaka till deponering. Den förväntade effekten med minskade avfallsmängder som nämndes i propositionen verkar ha uteblivit, och det verkar tveksamt om en avfallsskatt av den typ som finns har någon nämnvärd dämpande inverkan på avfallsgenereringen. Den minskade deponeringen har bl.a. lett till att olika organiska slam har börjat användas som jordförbättringsmedel, jordtillverk- ningsråvara och deponitäckning. Olika oorganiska avfall såsom askor och slagg har fått ökad användning som konstruktions- material och ersätter naturgrus, sand, m.m. Så länge som avfallen är "rena" och inte innehåller oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter är denna utveckling positiv – avfallen används på ett från naturresurs- och miljöperspektiv på ett bra sätt. Om avfallen däremot innehåller oacceptable halter av tungmetaller och organiska miljögifter kan utvecklingen diskuteras. Här gås inte närmare in på vad som är oacceptabla halter, men det är viktigt att detta klarläggs. Viktigt i detta sammanhang är att avfallets egenskaper (fysikaliska, kemiska, toxiska och miljömässiga egenskaper) då jämförs med de alternativa materialen och en relevant jämförande riskbedömning göras. En sådan bedömning kan komma att visa att "oacceptabel halt" kan bero på var och hur avfallet används. Det behöver utvecklas någon form av riktlinjer för hur, var och när olika avfall ska kunna användas som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel, m.m. gör olika länsstyrelser olika bedömningar om användning av samma slags avfall. Upprättande av riktlinjer skulle då leda till en mer likformig bedömning av denna form av återvinning över hela landet. Sådana riskbedömningsstudier behöver kompletteras med andra systemanalytiska studier där naturresursbespararing och andra miljövinster med återvinning jämförs med den konventionella användningen av jungfruliga råvaror i ett större perspektiv. Avfallsskatten kan således i värsta fall leda till att tungmetaller och organiska miljögifter hamnar på platser där de på ett okontrollerat sätt kan påverka miljö och människors hälsa. Detta är än så länge mer en befarad farhåga än en påvisad risk. Detta resonemang gäller också generellt för allt avfall som återvinns, inte bara avfall som återvinns som konstruktionsmaterial, jordför- bättringsmedel eller liknande. Jag har i ovanstående antagit att det finns avfall för vilka deponering är bästa tillgängliga alternativet ur naturresurs- och miljöperspektiv, och där olika former av återvinning kan leda till risker för oönskad miljö- och hälsopåverkan. Jag bedömer att avfallsskatten kan slå mot sådana avfallsslag. Det ger då fel signaler att bestraffa denna deponering med en skatt. Det kan innebära att avfallsskatten styr mot ett sämre omhändertagande från naturresurs- och miljösynpunkt. En avfallsskatt fokuserad på deponering bör därför inte omfatta sådana avfall som är olämpliga att återvinna på grund av sitt innehåll, utan som bör deponeras på ett säkert sätt. Jag vill inte här gå in på hur man ska formulera en sådan skatt. Å andra sidan bör påpekas att avfallsskatten verkar ha haft en främjande effekt på den tekniska utvecklingen. En avfallsskatt kan då leda till att man satsar långsiktigt på att utveckla alternativa metoder att ta hand om avfall som är olämpliga att återvinna . Slutsatser: Skatten har troligen mycket liten styrverkan på kort sikt på den fortsatta utvecklingen inom avfallsområdet. Däremot kan skatten om den finns kvar ha en effekt att hindra att utvecklingen går tillbaka, och att på främja utveckling av alternativa metoder att ta hand om avfall där deponering är enda praktiskt tillgängliga metod. Det är också risk att avfallsskatten styr så att avfall med oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter används och återvinns på ett okontrollerat sätt, för att avfallsalstraren eller avfallsbehandlaren till varje pris vill undvika deponering. Det är därför viktigt att avfallsskatten i fortsättningen utformas så att den inte slår mot avfall som verkligen bör deponeras och för vilka deponering är bästa behandlingsmetod från naturresurs- och miljösynpunkt. Däremot bör skatten behållas på sådant avfall som är lämpliga att återvinnas, exempelvis sådant avfall som fått dispens från förbuden att deponera organiskt avfall resp. utsorterat brännbart avfall. Avfallsskatten har lett till att mer avfall används i olika tekniska konstruktioner i samhället. För att undvika att avfall används okontrollerat, och man kanske bygger in framtida miljöstörningar, bör statsmakterna se till att det utvecklas riktlinjer för att värdera miljörisker vid användning av avfall konstruktionsmaterial, byggmaterial, etc. Detta skulle också kunna utvidgas till att gälla återvinning av avfall över huvud taget. 7.7Sammanfattande bedömning: hur har avfallsskatten fungerat? 1.För material som är lätta att materialåtervinna och för brännbara material har avfallsskatten bidragit till en ökad återvinning och ökad förbränning, främst genom att deponeringskostnaderna blivit högre. Även mjuka styrmedel såsom information, företagens miljöarbete och ett allmänt större miljöengagemang har bidragit till att återvinningen ökat. 2.För organiska avfall (slam och liknande) som inte kan införas i materialkretslopp har avfallsskatten lett ökad användning som jordförbättringsmedel och som täckmaterial för deponier. 3.För oorganiska avfall, t.ex. slagg och askor, har avfallsskatten lett till ökat användning som konstruktionsmaterial. 4.För olika brännbara och organiska avfall som omfattas av deponiförbuden har avfallsskatten troligen lett till att man skyndat på att hitta alternativa lösningar till deponering, annars kanske man skulle ha väntat tills närmare deponeringsförbudet att påbörja utvecklingsåtgärder. 5.Avfallsskatten, delvis i kombination med deponeringsförbudet för organiskt avfall, har lett till att mer avfall används som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel, m.m. Det är angeläget att detta sker på ett kontrollerat sätt, som inte ger upphov till oönskad miljöpåverkan . Därför bör fastställas riktlinjer för värdering av miljörisker för användning av avfall för exempelvis konstruktionsändamål. 6.En del av det avfall som deponeras är svåra att behandla på annat sätt . På kort sikt bedöms skatten inte ha någon direkt styrverkan på detta avfall. Däremot kan skatten bidra till ett fortsatt utvecklingsarbete så att framtida alternativ till deponering utvecklas för detta avfall. Utan fortsatt skatt kan det finnas risk att incitamentet att hitta alternativa lösningar minskar 7.Avfallsskatten har troligen begränsad styrverkan på den fortsatta utvecklingen inom avfallsområdet. Utvecklingen kommer troligen inte att ändras nämnvärt vare sig skatten finns eller inte (anm.: detta är en subjektiv synpunkt!). Skatten kan dock hindra att utvecklingen går tillbaka, samt bidra till att berörda aktörer fortsätter utveckla alternativ till deponering. Det är emellertid en risk att avfallsskatten styr så att avfall med oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter återvinns på ett okontrollerat sätt, för att avfallsalstraren eller avfallsbehandlaren till varje pris vill undvika deponering. Det är därför viktigt att avfallsskatten i fortsättningen utformas så att den inte slår mot avfall som verkligen bör deponeras och för vilka deponering är bästa behandlingsmetod från naturresurs- och miljösynpunkt. Däremot kan skatten gärna behållas på sådant avfall som är lämpliga att återvinnas, exempelvis sådant avfall som fått dispens från förbuden att deponera organiskt avfall resp. utsorterat brännbart avfall.