sou · GTB325d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: skall bygga vidare på den platt- form som lagts genom det nordiska samarbetet och arbeta aktivt för att skapa allianser även med nordeuropeiska och baltiska länder. Regeringen måste, för det fall distansförsäljning av alkoholdrycker blir tillåten, ha beredskap för att kunna kontrollera efterlevnaden av skattereglerna när det gäller sådan försäljning. Utredningens bedömning: internationella arbete, främst inom EU, för att lyfta fram de folkhälsomässiga konse- kvenserna av olika åtgärder i samtliga relevanta sammanhang måste intensifieras ytterligare. Information om alkoholskatten som ett medel för att begränsa alkoholens skadeverkningar är härvid en viktig uppgift. Minskade möjligheter att bedriva en nationell självständig alkohol- politik ökar vikten av att utveckla och förstärka såväl det lokala som det internationella arbetet med alkoholfrågan, inte minst arbetet inom EU. I utredningens delbetänkande redovisades att driver ett antal viktiga alkoholfrågor inom EU. Dit hör bl.a. frågan om höjda minimiskatter för alkohol inom unionen och arbetet med att utforma en gemensam alkoholstrategi inom densamma. Flera av medlemsländerna inom EU uppvisar hög alkohol- konsumtion och stor omfattning av alkoholskador. Många av dessa länder har också en dryckeskultur som till viss del liknar den svenska. Det bör därför vara möjligt att tillsammans med dessa länder samt övriga nordiska länder arbeta aktivt för att få gehör för olika alkoholpolitiska förslag. I delbetänkandet föreslogs därför att bör arbeta aktivt för att när det gäller alkoholpolitik bilda allianser med de nordiska och baltiska länderna samt med övriga nya medlemsländer inom EU. Ett samarbete mellan de nordiska länderna har också påbörjats . Vid ett extra nordiskt ministerrådsmöte i deklarerade Nordiska minister- rådet, de nordiska social- och folkhälsoministrarna, att man skall arbeta tillsammans för att försäkra sig om att folkhälsan och sociala förhållanden ges en högre prioritet i internationella processer och i beslut som berör de nordiska ländernas alkoholpolitiska styrmedel. När det gäller EU beslutades vid mötet att de nordiska länderna skall driva frågan om att EU skall avskaffa nollskattesatsen på vin, att minimiskatten på alkohol skall höjas samt att skatten på alkoläsk/blanddrycker skall öka. De skall, förutom skattefrågorna, också verka för att kommissionen tar fram en så konkret alkohol- strategi som möjligt. Vidare föreslår de nordiska länderna att de indikativa nivåerna halveras och förändras från att vara indikativa till att bli faktiska kvoter för införsel. Vid möte presenterade kommissionen sin rapport om alkoholskatter som publicerades (KOM(2004) 223 slutlig). och finans- ministrar beskrev i samband med presentationen situationen med kraftigt ökad konsumtion i sitt respektive land. De redogjorde också för den överenskommelse som de nordiska social- och folkhälsoministrarna träffat om att kräva att EU skall avskaffa nollskattesatsen på vin, att minimiskatten på alkohol skall höjas, att skatten på alkoläsk/blanddrycker skall öka samt att de indikativa nivåerna skall halveras och förändras från att vara indikativa till att bli faktiska kvoter för införsel. Rapporten har diskuterats i råds- arbetsgrupp och man planerar att ta upp den på möte . Det pågår för tillfället två tvister mellan kommissionen och som rör alkohol. Det ena fallet gäller skillnaden i den svenska beskattningen av öl och vin, med lägre skatt på öl än vin. Kommissionen har konstaterat att detta strider mot EG-fördraget genom att beskattningen indirekt skyddar svenskt öl i förhållande till vin från andra medlemsstater. Kommissionen har därför beslutat att stämma vid . Det andra fallet gäller det svenska förbudet mot distans- försäljning av alkoholdrycker till svenska konsumenter. Enligt svensk lag får försäljning av sådana drycker till privatpersoner för konsumtion endast bedrivas av Systembolaget och av den som har meddelats serveringstillstånd. Kommissionen har beslutat väcka talan mot inför på grund av detta förbud mot annan privatimport än den som sker genom Systembolagets försorg. har i sitt svar på kommissionens motiverade yttrande gjort gällande att förbudet inte strider mot EU:s lagstiftning eftersom det är en viktig del av detaljhandelsmonopolet och skyddet av folkhälsan. Kommissionen accepterade inte svar, utan menar att förbudet är ett oproportionerligt stort hinder för svenska konsumenter att få till- gång till hela EU:s marknad då det finns andra sätt, som inte begränsar handeln mellan medlemsländerna, att skydda konsu- menter från alltför stort alkoholintag. Skatteskillnaden mellan vin och öl diskuteras mer ingående i ett eget avsnitt i kapitel 6. När det gäller distansförsäljning före- kommer sådan men det rör sig hitintills om små mängder (se kapitel 2). Finner domstolen att det svenska förbudet är för långtgående och därför går kommissionen till mötes, kan situationen ganska snabbt förändras. En ändring av den nuvarande ordningen skulle kunna få till följd att en inte obetydlig del av de svenska konsumenternas alkoholinköp utförda i sker utanför Systembolagets försäljningskanaler. I praktiken skulle utländska leverantörer kunna komma att fungera som detaljister i förhållande till konsumenterna på den svenska marknaden. De alternativa införselkanaler som härigenom öppnas skulle stå helt utanför det i etablerade systemet för detaljhandel med alkoholdrycker. Hur omfattande en sådan distansförsäljning i ett sådant läge skulle bli är omöjligt att veta. Med beaktande av utveck- lingen av såväl transportsektorn som Internethandeln är det emellertid inte svårt att tänka sig att en sådan handel tämligen snabbt skulle kunna ta fart, åtminstone inom gräns- regioner såsom och längs . Under alla omständigheter skulle en sådan förändring ytterligare försvåra möjligheterna att bedriva en restriktiv alkoholpolitik eftersom detta skulle kunna leda till att Systembolaget som alkoholpolitiskt instrument försvagas med minskade möjligheter att begränsa tillgängligheten till alkohol och att kontrollera att köparna av alkoholdrycker i är fyllda . Det arbete som resulterat i en överenskommelse mellan de nordiska länderna om att gemensamt inom EU driva frågorna om minimiskatter och införselkvoter är enligt utredningen ett arbete i rätt riktning. Återigen måste det dock poängteras att arbetet skall värderas utifrån ett längre tidsperspektiv. På kort sikt kommer inte mycket att förändras som underlättar för att bedriva en aktiv alkoholpolitik med höga skatter och låg tillgänglighet. Om distansförsäljning skulle bli tillåten innebär detta en ytterligare försvagning av de traditionella alkoholpolitiska medlen främst genom en ökad tillgänglighet till alkoholdrycker. Det finns i cirkulationsdirektivet regler om att beskattning vid distans- försäljning skall ske i destinationslandet. För det fall att distans- handel med alkoholdrycker skulle bli tillåten i är det därför viktigt att det finns en beredskap för att kunna kontrollera efter- levnaden av reglerna om beskattning. En distanshandel utan kontroll skulle leda till ökad tillgänglighet till betydligt billigare alkoholdrycker än på Systembolaget. Med hänsyn till ovanstående är det, enligt vår uppfattning, väsentligt att internationella arbete för att föra fram alkoholproblematiken som en folkhälsofråga förstärks ytterligare. Det är därför av största vikt att arbete inom EU har folkhälsofrågan i fokus. Ett arbete som kan komma att få stor betydelse är det bilaterala samarbetet mellan och om studier av alkoholens samhälleliga kostnader som påbörjades . (Se också den av utredningen initierade studien, i bilaga 5, för en genomgång av tidigare genomförda studier i olika länder av de ekonomiska kostnader som alkoholen orsakar samhället.) Tanken med detta samarbetsprojekt är att initiera studier av alkoholens kostnader i olika länder i . I ett första steg genomförs en sådan studie i tillsammans med experter från WHO. Arbetet i utförs av SoRAD vid på uppdrag av . I uppgifterna ingår att komma fram till gemensamma metoder som sedan i nästa steg kan användas för att genomföra liknande studier i andra länder. Detta skulle i slutändan kunna leda till studier runt om i som sannolikt kommer att visa att alkoholens kostnader är stora i flertalet länder. Detta kan i sig bidra till bättre förutsättningar för alkoholpolitiska initiativ inom EU. När det gäller tobak finns det inom EU stor samsyn om riskerna med tobaksbruk och i många länder har man höjt skatten på tobak vilket lett till minskad förbrukning. Enligt vår mening bör man kunna använda erfarenheter från utvecklingen av synen på tobak som en viktig folkhälsofråga för att förändra synen på riskerna med alkoholbruk. 6Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Som framkom ovan finns det goda vetenskapliga belägg för att befolkningsinriktade, även kallade generella åtgärder, är nödvändiga och de allra viktigaste medlen för att kunna påverka nyrekry- teringen till grupperna storkonsumenter och alkoholmissbrukare. Det finns emellertid en mängd olika tänkbara förebyggande insatser med olika grad av effektivitet. De kan grovt delas upp i sådana som försöker begränsa alkoholens tillgänglighet (inklusive höga alkoholpriser) och sådana som försöker reducera efterfrågan, dvs. åtgärder som syftar till att förändra individens attityder och beteende, huvudsakligen genom information/upplysning och undervisning. Till detta kan läggas den allmänpreventiva kontroll som sker genom lagstiftning, tillsyn och de kontrollåtgärder som genomförs av polis och tull för att upprätthålla lag och ordning. Det bör också poängteras att även om många av dessa primär- preventiva åtgärder har hela befolkningen som målgrupp genom- förs en hel del insatser som riktar sig till vissa grupper av denna eller fokuserar olika situationer där man, av olika anledningar, bör vara mycket försiktig med, eller helt avstå från alkohol. Vissa av de åtgärder som redovisas i detta och kommande kapitel kan genomföras såväl på nationell som på regional/lokal nivå. Detta gäller exempelvis öppettiderna på restauranger, som dels regleras i alkohollagen, dels av kommunerna som kan ge tillstånd till längre eller kortare öppethållande. I delbetänkandet redogjordes för de första fem punkterna i den lista över de tio mest effektiva åtgärderna som sammanställts av en internationell grupp alkoholforskare, ledd av , och givits ut i samarbete med (), liksom utredningens förslag och överväganden inom dessa områden. Utredningen har funnit skäl att ytterligare behandla dessa områden och nedan följer en redogörelse för de bedömningar och Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå förslag som utredningen nu lämnar. Tillsyn enligt alkohollagen är en viktig del av det alkoholförebyggande arbetet, inte minst när det gäller lokal tillgänglighetsbegränsning. I kapitlen 16–18 behandlas frågor om folköl, servering och tillsyn mer ingående. Primär- preventiva insatser inom informations- och inom trafikområdena (allmänprevention) behandlas i två separata kapitel (13 och 14). 6.2Statligt monopol på detaljhandel och begränsningar av antalet försäljningsställen Bortser man från restaurangerna säljs alla alkoholdrycker som är starkare än 3,5 volymprocent lagligen endast genom det statliga detaljhandelsmonopolets butiker (). Detalj- handel med folköl är tillåten om verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen samt om matvaruförsäljning bedrivs i densamma. Tillgängligheten till alkoholdrycker i har ökat genom att öppettiderna och antalet försäljningsställen ökat. Förändringarna på Systembolaget motiveras med legitimitetsskäl. Förbättrad service genom fler butiker, med öppettider som är anpassade efter svenskens arbetsrytm och inköpsvanor med självbetjäning, som lett till minskade köbildningar, anses öka allmänhetens tilltro till Systembolaget. Dessa åtgärder har emellertid bidragit till att alkoholkonsum- tionen ökat . Detta gäller särskilt utbyggnaden av allt fler självbetjäningsbutiker. Det är väl dokumenterat att en förändring från försäljning över disk till självbetjäning leder till en, totalt sett, ökad försäljning och därmed ökad alkoholkonsumtion (se Skog, 2000). Men Systembolagets förändringar är långtifrån de viktigaste orsakerna till de senaste årens konsumtionsökning. Som utredningen redogjort för i delbetänkandet är det en balans- gång då det gäller hur långt man skall gå i strävandena efter att förbättra servicen och, i förlängningen, folks välvilliga inställning till Systembolaget. Å ena sidan ökar konsumtionen med sådana åtgärder, å andra sidan kan ett detaljhandelsmonopol inte överleva om det inte anpassas i takt med att omvärlden förändras. De åtgärder som genomförts har, enligt utredningen, varit viktiga och motiverade i syfte att stärka detaljhandelsmonopolet . Om dessa förändringar inte hade genomförts hade Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå Systembolagets ställning varit svagare förankrad, såväl bland allmänheten som bland beslutsfattare. Framtiden för detaljhandelsmonopolet är likväl fortfarande osäker. Mot bakgrund av detta anser vi att det finns goda skäl att ytterligare lyfta fram de viktiga alkoholpolitiska uppgifter som detaljhandelsmonopolet har. Här avses både Systembolagets roll att motverka försäljning av alkoholdrycker till personer (i den senast genomförda så kallade provköpsstudien fick av köparna i åldern 20–visa legitimation) och, framför allt, Systembolagets roll som bärare av den hårt ansatta desintresseringsprincipen. Denna är, enligt vår uppfattning, en av de allra viktigaste principerna inom den svenska alkoholpolitiken, nämligen att ge det kommersiella vinstintresset ett litet och kontrollerbart utrymme. Konkurrens och vinstintresse är dyna- miska krafter som leder till aktiv försäljning och därmed driver upp konsumtionen. är Systembolaget den enda av samtliga aktörer på alkoholmarknaden som inte drivs av vinstintresse. Det bör med all tydlighet framgå för svenska folket att motivet för detaljhandelsmonopolet i första hand är att sälja alkoholdrycker med socialt ansvar, vari ingår att upprätthålla åldersgränsen. Enligt Babor m.fl. (2003) underlättas arbetet med att inte sälja alkohol- drycker till underåriga och till berusade om det inte förekommer privata vinstintressen. För att möta en framtid, med försvagat prisinstrument och sannolikt ökade alkoholproblem bedömer utredningen det således vara av stor vikt att behålla Systembolagets detaljhandelsmonopol. Ett avskaffande av monopolet, genom en liberalisering med försäljning av alkoholdrycker i livsmedelsbutiker, skulle öka tillgängligheten av alkoholdrycker och därmed leda till ytterligare stegrad konsumtion. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå 6.3Åldersgränser för inköp av alkoholdrycker Utredningens förslag: Åldersgränsen för servering av alkohol- drycker och för inköp av folköl i detaljhandeln höjs från 18 till . Åldersgränsen för inköp av alkoholdrycker i Systembolagets butiker är , medan den för servering av alkoholdrycker och inköp av folköl är . I de flesta av de 15 länder som var med- lemmar i EU före är åldersgränsen för försäljning liksom för servering av alkoholdrycker på restaurang 16 eller . I flera länder, nämligen , och är åldersgränsen för försäljning och servering av sprit, men för försäljning och servering av vin och öl. För gäller en 16-årsgräns för servering av vin och öl (dock endast om man beställer in mat). I tillämpar, , alla delstater en 21-årsgräns för servering och inköp av alkoholdrycker. Den i höjda åldersgränsen till , som infördes olika år i de delstater som tidigare tillämpade en 18-, 19- eller 20-årsgräns, har gett upphov till en hel del forskning om effekter av höjda åldersgränser. Dessa studier visar genomgående på goda resultat. De höjda åldersgränserna har lett till minskad alkoholkonsumtion bland ungdomar, minskad förekomst av rattfylleri och minskat antal trafikolyckor (Kleep. m.fl., 1996; Wagenaar & Toomey, 2000; för en översikt, se Babor, 2003). Studier visar också att effekten i form av minskade trafikolyckor fortsatte även efter att de som vid lagändringen var uppnått och passerat denna ålder (se t.ex. OMalley & Wagenaar, 1991). I introducerades en åldergräns för inköp av alkoholdrycker i detaljhandeln . () förekom ingen åldersgräns överhuvudtaget. En utvärdering visade på tydliga minskningar av andelen barn och tonåringar under (11–14-åringar) som druckit alkohol (under senaste månaden) efter införandet av 15-årsgränsen. Även bland 15–17-åringarna minskade andelen som druckit alkohol (under den senaste månaden). Denna minskning uppgick till till Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå 2000 (, 2002). Att andelen minskade även i dessa åldrar tyder, enligt författaren, på att införandet av åldersgränsen inte bara haft en direkt effekt utan även en indirekt sådan i form av ökad uppmärksamhet på alkoholkonsumtion bland unga människor, inte minst bland föräldrar till tonårsbarn, vilket blev följden av den debatt och uppmärksamhet som frågan väckte . sänktes i myndighetsåldern från 21 till . I samband med den översyn av olika lagar som innehåller regler knutna till åldersgränser som då företogs ansågs det inte finnas tillräckliga skäl att bryta sambandet mellan myndighetsåldern och inköpsåldern för rusdrycker i detaljhandeln. Inför sänkningen av myndighetsåldern till anförde Alkoholpolitiska utredningen, SOU 1974:91, att vid en alkoholpolitisk bedömning talade vissa omständigheter för att myndighetsålder och inköpsålder bör vara densamma, nämligen att den civilrättsliga handlingsförmågan, värnpliktsålder, rösträttsålder och äktenskapsålder är knutna till myndighetsåldern. Å andra sidan finns alkoholpolitiska aspekter som att någon alkoholkonsumtion av betydelse inte skall före- komma när det gäller ungdomen och att unga, framför allt, kommer över alkohol genom att äldre kamrater köper åt dem. En sänkning av inköpsåldern skulle medföra starkt ökad åtkomlighet av alkohol i känsliga åldrar och skulle dessutom kunna uppfattas som en opinionsyttring från samhället. De alkoholpolitiska riskerna måste därför bedömas som allvarliga. Alkoholpolitiska utredningen fann att övervägande skäl talade för att inköpsåldern för starkare alkoholdrycker skulle behållas oförändrad samt att inte heller inköpsåldern för mellanöl, , borde ändras. Alkoholpolitiska kommissionen behandlade frågan om ålders- gränser i SOU 1994:24 och föreslog därvid bl.a. att åldersgränsen för servering av alkoholdrycker skulle höjas från 18 till . Kommissionen menade dock att 18-årsgränsen för butiks- försäljning och servering av öl klass II borde finnas kvar. Detta skulle kunna innebära att det uppstod en marknad för restauranger med öl klass II som starkaste dryck och som vänder sig till ung- domar i åldersgruppen 18–, en utveckling som kommissionen ansåg vara att föredra framför att gynna de serveringar som vänder sig till samma åldersgrupp och har starkare alkoholdrycker i sitt utbud. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå 6.3.2Ungas alkoholkonsumtion på restaurang Många unga män och kvinnor, under , är flitiga restaurang- besökare: 18–19-åringar är, efter 20–24-åringar, den grupp som oftast dricker alkohol på restaurang eller på pubar/barer. Detta redovisades i delbetänkandet (SOU 2004:86) som också visade att av 18–19-åringarna (av 20–24-åringarna) dricker på restaurang eller på pubar/barer minst en gång , minst en gång (av 20–24-åringarna). Motsvarande andelar för åldrarna 16–var (minst en gång ) respektive (minst en gång ). Det finns goda skäl att anta att 18–19-åringarnas ofta före- kommande besök på pubar och barer är en viktig bidragande orsak till den, för många i denna grupp, alltför höga konsumtionen av alkohol. Även i åldersgruppen 16–förekommer restaurang- besök med konsumtion av alkohol: av pojkarna och av flickorna svarade i den undersökning som analyserades i delbetänkandet att de dricker på restaurang minst en gång . Det visade sig också att andelen storkonsumenter ökade med ökat antal uppgivna restaurangbesök. Bland t.ex. de 18–19- åriga män som besöker krogen minst en gång uppgick andelen storkonsumenter till , men bland dem som besökte krogen mer sällan eller aldrig till (1,). Även bland 18–19-åriga kvinnor framkom samma tydliga mönster. av dem med minst ett besök var storkonsumenter, jämfört med (3,) av dem som gjorde färre besök. Ungdomar med ofta förekommande restaurangbesök är närmast att betrakta som en särskild riskgrupp. Liknande resultat har redovisats tidigare. (1998) visade genom analyser av data –90 att alkoholvanorna var den mest betydelsefulla faktorn för att förklara frekventa restaurangvanor: de som gick oftast på restaurang och de som drack mest på sådana ställen var ofta storkonsumenter (se , 1998). 6.3.3Ungas konsumtion av folköl Konsumtionsundersökningar av ungdomar i åldersgruppen 16–visar att bruket av folköl minskat , både mätt i antal liter och som andel av den totala konsumtionen. Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå stod folkölet (omräknat i ren alkohol) för av pojkarnas totala alkoholkonsumtion och för av flickornas konsumtion. hade andelarna minskat till (CAN, 2004). Enligt CAN:s årliga skolundersökningar av elever i årskurs 9 framgår att folköl och sprit svarade för ungefär lika stor andel, i ren alkohol, av pojkarnas beräknade genomsnittliga årskonsumtion som konsumtionen av båda dryckerna och totalt sett ökade. Därefter minskade spritkonsum- tionen under de närmaste följande två åren, varefter en ny ökning inträffade. var sprit- och folkölskonsumtionen åter av ungefär samma storlek. noterades dock en förskjutning mot ökad spritkonsumtion. () kan en nedåtgående trend för pojkarnas totala alkoholkonsumtion påvisas, som till stor del beror på minskad folkölskonsumtion. Även spritkonsumtion tycks ha avtagit. uppgav pojkarna att de drack i genomsnitt folköl och sprit. hade dessa mängder minskat till 0,6 respek- tive (ren alkohol). Flickornas årskonsumtion, mätt i ren alkohol, är betydligt mindre än pojkarnas, men har för- dubblats, ren alkohol. Det mest framträdande draget är spritdryckernas allt mer dominerande andel av flickornas alkoholintag, från ca till . Års- konsumtionen av folköl bland flickorna ökade ren alkohol men har därefter minskat till . Flickornas totala alkoholkonsumtion har inte, som pojkarnas, minskat utan ligger kvar på ungefär samma nivå som med de hitintills högsta uppmätta konsumtionsnivåerna (se också kap. 2). utfördes första delen av en stor prov- köpsstudie i ett samarbetsprojekt mellan Svensk Dagligvaruhandel, och . Studien är nationell och den största som gjorts i . Sammanlagt genomfördes ca 2 000 provköp av folköl av ett privat undersökningsföretag med rutin och erfarenhet från liknande verksamhet. Vid den första undersökningsperioden, , godkändes av butikerna. genomfördes en andra undersökning och vid denna framkom Befolkningsinriktade (primärpreventiva) åtgärder på nationell nivå att av butikerna kontrollerade åldern vid folkölsförsäljning. Det finns, som utredningen ser det, egentligen inte några goda skäl till att åldersgränserna på Systembolaget, restauranger och för inköp av folköl skiljer sig åt. En av hörnpelarna i den svenska alkoholpolitiken är att verka för alkoholfria ungdomsår. I den nationella handlingsplanen står att skyddet för barn och ungdom är särskilt viktigt. Detta gäller såväl vid generella insatser som insatser för särskilt utsatta grupper eller grupper med riskbeteende (prop. 2000/01:20). Forskning visar på ett samband mellan tidig alkoholdebut, eller avancerade alkoholvanor och riskfyllda alkoholvanor senare i vuxenlivet (t.ex. , 1998; m.fl., 1991; , 1998; Pape & , 1996; , 1998).