sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Förvaltaren har en lojalitetsplikt gentemot pensionsspararna och skall agera i deras intresse. Tillgångarna skall vara tillräckligt diversifierade inom och mel- lan tillgångsslag. Tillgångarna skall förvaltas med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet. I detta kan kravet på generationsfondsprofil i basalternativet inläsas, se ovan. 8.2Möjligheten att välja premiepensionssystemets basalternativ Utredningens förslag: Basalternativet skall vara öppet för aktiva val. Premievalsfonden skall läggas ned och de medel som förvaltas i fonden bör föras över till de fonder som Sjunde AP-fonden beslu- tar. PPM bör i sin traditionella livförsäkringsrörelse få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde AP-fondens fonder. Sjunde AP-fonden skall inte ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet. För den pensionssparare som inte gjort ett aktivt val förs hela kontobehållningen till Premiesparfonden. För dem som gjort ett aktivt val finns emellertid inte möjligheten att däref- ter få hela eller delar av sina premiepensionsmedel placerade i denna fond.5 Denna begränsning är emellertid inte reglerad i lagstift- ningen. Motiv för begränsningen saknas vidare i förarbetena till premiepensionssystemet. Begränsningen skulle kunna motiveras genom att man politiskt önskar att så många som möjligt skall göra ett aktivt val och där- med minimera den andel av kapitalet som förvaltas av staten. 5 Ett undantag finns för den som valt en fond som läggs ned eller av något annat skäl avregistreras från systemet. En sådan pensionssparare underrättas om att fonden kommer att utgå ur fondutbudet och uppmanas att göra ett nytt val. Om så inte sker placeras medlen i Premiesparfonden. emellertid långt ifrån säkert att begränsningen uppnår detta syfte. Det kan vara så att många pensionssparare tvekar att göra ett aktivt val därför att man i så fall skulle spärra ut sig från Premiesparfon- den . Utredningen anser emellertid inte att en målsättning om att maximera andelen aktiva väljare är rimlig. För det första är det inte skäligt att förhindra en pensionssparare från ett göra ett aktivt val av Premiesparfonden om denne, efter noggrann analys, konstaterat att den fondens riskprofil, låga avgifter och förvaltning är det alter- nativ som passar individen bäst. För det andra anser utredningen, vilket framgår ovan, att pen- sionsspararnas skall erbjudas produkter som är avpassade efter spa- rarnas kunskapsnivå och engagemang. Det är därför inte heller rimligt att en person, som en gång gjort ett aktivt val, hindras från att gå tillbaka till Premiesparfonden. Han eller hon kan av olika skäl ha överskattat sin kunskap vid valtillfället, eller önskat vara mindre aktiv . Detta kan vara motiverat t.ex. av en för- ändrad livssituation. Ännu orimligare blir begränsningen om man beaktar möjligheten att Premiesparfonden omvandlas till ett basalternativ med en gene- rationsfondsprofil. Den pensionssparare som inte ansett att Premiesparfondens allokering varit optimal och därför gjort ett ak- tivt val, skulle spärras ut från detta alternativ trots att detta nya al- ternativ kanske skulle ha passat denne väl. Utredningen föreslår därför att begränsningen upphör och att en möjlighet till aktiva val av premiepensionssystemets basalternativ (generationsfondsprofilen) införs. Basalternativet skall alltså räknas som en av fem möjliga fonder i en pensionssparares fondportfölj (även om de underliggande tillgångsslagsfonderna är flera). De un- derliggande tillgångsslagsfonderna bör däremot inte vara valbara. Premievalsfonden har införts för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som av en eller annan anledning vill ha staten som förvaltare. Detta behov bortfaller om det införs ett basalter- nativ med en generationsfondsprofil som är öppen för aktiva val. Utredningen föreslår därför att Premievalsfonden avskaffas. Ett alternativ skulle kunna vara att slå samman Premievalsfonden med systemets basalternativ. Utredningen förordar emellertid inte detta alternativ eftersom Premievalsfonden är klassificerad som en globalfond i PPM:s fondutbud och många sparare kan ha valt fon- den som en del av en fondportfölj där fonder med andra tillgångs- slag ingår. Att för dessa individer ersätta en globalfondsexponering med en generationsfondsprofil vore enligt utredningen inte någon bra lösning eftersom dessa individer skulle kunna få en annan exponering än som var avsikten i det ursprungliga valet. Utred- ningen föreslår därför att PPM överför medlen i Premievalsfonden till de fonder som Sjunde AP-fonden, beaktat ovanstående resone- mang, anser lämpliga och efter en fördelning som Sjunde AP-fon- den bestämt. Förvaltningen av PPM:s traditionella livförsäkring Tidigast i samband med att en pensionssparare börjar ta ut premie- pension, finns en möjlighet för pensionsspararen att övergå från fondförsäkring till livränta. Den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens premiepen- sionskonto övergår då på PPM. Myndigheten förvaltar således en traditionell livförsäkringsportfölj, se vidare kapitel 12. För närva- rande är de belopp som förvaltas mycket små i förhållande till det kapital som är placerat i fonder. Kapitalet förvaltas av Kam- markollegiet. Det belopp som förvaltas är så litet att det inte är försvarbart för PPM att bygga upp en egen förvaltning. En utgångspunkt för förvaltningen av detta kapital bör vara att detta sker på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Ett alterna- tiv till att handla upp institutionell kapitalförvaltning, skulle kunna vara att placera hela eller delar av kapitalet i fonder som deltar i premiepensionssystemet. En sådan lösning skulle vara administrativ enkel och möjliggöra snabba byten av förvaltare. Enligt utred- ningen bör det inte vara uteslutet att placera hela eller delar av ka- pitalet i någon av Sjunde AP-fondens fonder. Detta skulle innebära att Sjunde AP-fonden, beträffande detta kapital, får en möjlighet att konkurrera med andra kapitalförvaltare. Däremot betyder det inte att Sjunde AP-fonden skall ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet. 8.3Inflytandebegränsningar för Sjunde AP-fonden Utredningens förslag: Begränsningen avseende Sjunde AP-fon- dens utövande av rösträtt skall avskaffas. Den nuvarande röstandelsbegränsningen med innebörd att Sjunde AP-fonden får äga maximalt av rösterna i ett en- skilt bolag tas bort. Istället föreslås att de inflytandebegränsningar som gäller för investeringsfonder generellt skall tillämpas. Sjunde AP-fondens placeringsverksamhet lyder i huvudsak under samma regler som privata fondbolag. Särskilda lagregler har emel- lertid förts in på två punkter när det gäller fondens ägarinflytande. Den ena punkten gäller Sjunde AP-fondens utövande av röst- rätt.6 Det föreskrivs särskilt att Sjunde AP-fonden endast får rösta för aktier i ett svenskt aktiebolag när kravet på hög avkastning eller behovet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. En motsvarande begränsning saknas för andra jämför- bara institut. Den andra punkten där Sjunde AP-fondens regelverk avviker från de privata fondbolagen gäller begränsningen i ägandet av ett enskilt företag. Här gäller en begränsning av ägandet till av rösterna i ett enskilt bolag.7 Regeln gäller endast innehav i svenska aktiebolag. diskuterar i sitt betänkande, Närings- livet och förtroendet, en rad åtgärder för att stärka ägarfunktionen hos institutionella ägare (SOU 2004:47). Bland annat föreslås att begränsningarna av Första–Fjärde och Sjunde AP-fondernas ägar- andelar samt Sjunde AP-fondens rätt att rösta för de aktier som innehas skall ses över med inriktning att avskaffa dessa restriktio- ner. Utredningen delar kommissionens slutsatser. Begränsningarna i Sjunde AP-fondens möjlighet att utöva sin rösträtt infördes i tydligt syfte att begränsa det statliga inflytandet över svenskt näringsliv. Någon motsvarande begränsning finns inte för Första–, som tillsammans har ett kapital som är tio gånger större än Sjunde AP-fondens. Regeln är enligt utred- ningens uppfattning ologisk och otidsenlig och bör därför avskaf- fas. Sjunde AP-fonden får inte förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för det sammanlagda inne- 6Se 5 kap. 4 § samma lag. 7Se 5 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). havet överstiger av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Även denna regel bör enligt utredningen avskaffas. I den nya lag- stiftningen om investeringsfonder8 har motsvarande regel utmönst- rats för privata fondbolag. Det nya regelverket föreskriver istället att ett fondbolag för en värdepappersfonds räkning inte får för- värva aktier med sådan rösträtt som gör det möjligt för fondbolaget att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen i ett aktiebolag. Frågan är vad ett avskaffande av inflytandebegränsningarna för Sjunde AP-fonden kan föra med sig. Utredningen redovisar i bilaga 3 till betänkandet en analys av Sjunde AP-fondens framtida roll på den svenska börsen. Där konstateras att Sjunde AP-fondens andel av svenska börsen visserligen skulle bli signifikant med nuvarande regelverk men inte problematisk ur ett ägar- eller förvaltningsper- spektiv. 8 Se lagen (2004:46) om investeringsfonder, prop. 2002/2003:150. Debatten kring premiepensionssystemet har till övervägande del handlat om det stora antalet fonder och pen- sionsspararnas svårigheter att göra välgrundade val bland dessa. Det står klart att utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt sedan starten. Vid en internationell jämförelse kan konsta- teras att systemet har ett stort utbud av placeringsalternativ. Premiepensionssystemet är utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller vissa krav i princip fritt kan anmäla sina fonder till systemet om de grundläggande kra- ven är uppfyllda, se kapitel 2. Den möjlighet som PPM an- vänt sig av för att begränsa fondutbudet innebär att en fondförval- tare får ha ett högsta antal fonder registrerade i premiepensions- systemet. Mot bakgrund av den analys som tidigare presenterats och de överväganden som görs i kapitel 7 bedömer utredningen att det är nödvändigt att vidta åtgärder som syftar till att underlätta pen- sionsspararnas val. Utredningen har emellertid slagit fast att bris- terna i premiepensionssystemet i första hand inte handlar om det stora utbudet av fonder. Dessa är snarare sammankopplade med att pensionsspararnas kunskaper och engagemang överlag är lägre än vad som ursprungligen förväntades. Kärnan i utredningens förslag är därför att pensionsspararna skall erbjudas ett mer utvecklat be- slutstöd (se kapitel 11). Med hjälp av detta kan pensionsspararna förväntas hantera det stora antalet fonder bättre än . En åtgärd som även den kan underlätta pensionsspararnas val är att förbättra överblickbarheten på fondtorget. Detta kan åstad- kommas genom att antalet fonder reduceras. Kombinationen av ett reducerat fondutbud och ett utvecklat beslutstöd underlättar pen- sionsspararna valsituation och torde även minska risken för syste- matiskt dåliga utfall. En annan fråga som är förknippad med fondutbudet är förvalt- ningskostnaderna i premiepensionssystemet. Som framgått skall utredningen enligt utredningsdirektiven också beakta pensionsspa- rarnas utnyttjande av den valfrihet som de erbjudits. Utredningen konstaterar i kapitel 4 att kapitalkoncentrationen i premiepensions- systemet är hög. Cirka 150 fonder står för av det sam- lade kapitalet. Detta talar för att antalet fonder kan reduceras så att antalet närmar sig den gräns som en rimlig grad av valfrihet sätter. Utredningen anser, som nämnts tidigare, att 100–200 fonder bör kunna tjäna som riktmärke här. Denna bedömning bygger på det nuvarande fondutbudet och pensionsspararnas nuvarande utnytt- jande av detta. Detta intervall är alltså inget mål som skall hållas , utan är ett intervall som måste revideras när fondutbudet och pensionsspararnas utnyttjande av detta förändras. Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssyste- met. I detta kapitel utvecklas detta resonemang. 9.1Övergripande principer för fondtorgets utformning I utredningsdirektiven anges förutsättningarna för de överväganden som skall göras beträffande utbudet på fondtorget. I direktiven an- ges en restriktion för i vilken utsträckning förändringar på fond- torget kan ske. Där anges att utredningens förslag skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. Detta innebär att ett tillräckligt brett fondutbud skall behållas i systemet.1 Den mångfald i kapitalförvaltningen som därigenom skall finnas i systemet har utredningen tolkat som att rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag skall vara möjliga att göra och att det skall finnas tillräckligt många fonder inom respektive fondkategori. En annan utgångspunkt är att premiepensionssyste- met även fortsättningsvis skall vara ett öppet system. Det är viktigt att betona att det inte är upp till PPM att begränsa utbudet av fon- der på annat sätt än genom att tillämpa kriterier som ställts upp i förväg. Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande såväl för utformningen av premiepensions- systemet som för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att pensionsspararna får stora möjligheter att sköta sin förvalt- 1 Se prop. 1997/98:151, s. 409. ning så att de får en god premiepension. I detta ligger att det skall det finnas ett fondutbud som ger en god avkastning efter avgifter och rabatter. Som konstateras i kapitel 6 är det i princip omöjligt att i förväg uttala sig om fondernas avkastning. De fondavgifter som tas ut ur fonderna är däremot bestämda i förväg och går där- med att påverka. Ett rimligt mål är därför att kostnaderna och där- med avgifterna i systemet hålls på en låg nivå. Genomförande av föreslagna åtgärder En utgångspunkt för utredningens bedömning har varit att PPM skall få verktyg som medför att fondutbudet kan reduceras till om- kring 100 till 200 fonder. Utredningen är av uppfattningen att de förändringar som behöver göras bör genomföras stegvis. Det är svårt att i förväg bedöma effekterna på fondutbudet för var och en av åtgärderna för sig. Ännu svårare är det naturligtvis att bedöma effekterna av en kombination av olika åtgärder. Utredningen anser att PPM redan nu bör använda de verktyg som myndigheten har för att i aktuella avseenden påverka fondutbudet. De närmare avvägningar mellan kostnader och valfrihet som krävs bör överlåtas till PPM. Det är däremot viktigt att i regering- ens styrning av myndigheten framhålla förutsättningarna för en god premiepension och betydelsen av att kostnaderna hålls låga. Så har också skett. I regleringsbrevet för avse- ende PPM anges ett mål för verksamheten med fondförsäkring. Utom annat skall den vara kostnadseffektiv och regler och avtal med fondförvaltarna skall utformas så att kostnaderna för systemet som helhet blir låga. Innebörden av ett kostnadsmål Förutom mångfald och ett brett fondutbud finns också ett kost- nadsmål som utredningen även fortsättningsvis anser skall gälla och som innebär att pensionsspararna skall kunna förvalta sina premie- pensionsmedel till låga kostnader som rationella alloke- ringar i nödvändiga tillgångsslag möjliggörs. Vidare har regeringen alltid möjlighet att ge PPM i uppdrag att se över fondutbudet ut- ifrån dessa utgångspunkter. Innebörden av kravet på låga kostnader behöver specificeras närmare och diskuteras i förhållande till fondutbudets sammansätt- ning. Även innebörden av restriktionen om rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag måste diskuteras ytterligare. Att premiepensionsmedel totalt sett förvaltas till låga kostnader innebär att administrativa kostnader och förvaltningskostnader ef- ter rabatt skall vara låga i förhållande till den förväntade riskjuste- rade avkastningen för den genomsnittlige pensionsspararen som valt fonder på fondtorget. I detta ligger att det måste beaktas att förvaltningskostnaderna för olika tillgångsslag skiljer sig åt. Det innebär att en bedömning skall ske av systemet i sin helhet och att de åtgärder som vidtas också skall ha ett sådant helhetsperspektiv. Ett alternativ för att styra PPM:s arbete i detta avseende skulle kunna vara att regeringen sätter ett tak för systemets kostnader totalt sett. Detta bör i sådana fall ske med hänsyn tagen till den av- kastning som systemet totalt sett levererar. Det är även viktigt att detta i så fall sker utifrån en långsiktig bedömning av vilka konsek- venser som olika kostnadsrestriktioner får på fondutbudet och spa- rarnas möjligheter att göra välgrundade val. Utredningen ställer sig mycket tveksam till en sådan åtgärd. Beträffande kravet på att utbudet skall innebära en mångfald i kapitalförvaltningen och att utbudet av fonder skall vara brett, an- ser utredningen att ingen fondkategori eller fondtyp i sig kan be- traktas som onödig eller omöjlig i en rationellt sammansatt portfölj för pensionssparande. Däremot kan, som konstateras i utrednings- direktiven, vissa typer av fonder vara mer eller mindre lämpliga som en betydande del i en långsiktig förvaltning. Att utesluta vissa kate- gorier av fonder anser utredningen inte vara en framkomlig väg. Ett överordnat intresse måste alltjämt vara att ett brett fondutbud till- handahålls, så att en mångfald kan upprätthållas.2 För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör det istället vidtas åtgärder som ger pensionsspararna ett stöd i förvaltningen av sin premie- pension. 2 Se prop. 1997/98:151, s. 414. 9.2Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet Begränsning av antalet fonder per pensionssparare Enligt nuvarande bestämmelser får en fondportfölj omfatta högst fem fonder. Utredningen har i uppdrag att överväga denna restrik- tion. Som tidigare framgått anser utredningen att det är önskvärt att själva fondvalet föregås av att pensionsspararna tar ställning till den tillgångsfördelning som är lämplig för en fondportfölj och att denna fördelning sedan återspeglas i fondvalet. De fonder som pen- sionsspararna alltid bör ta ställning till är fonder som består av svenska och globala aktier samt svenska respektive utländska rän- tebärande värdepapper. Det bör därför vara tillräckligt med fyra fonder för att sätta samman en väldiversifierad fondportfölj. Mot denna bakgrund anser utredningen att den nuvarande restriktionen om fem fonder är rimlig. Dessutom finns det bland- och genera- tionsfonder i utbudet som möjliggör en ännu finare uppdelning i olika tillgångsslag trots restriktionen. Begränsning av antalet fonder per förvaltare Det står klart att premiepensionssystemet har attraherat ett stort antal fondförvaltare och fonder. Detta är positivt för mångfalden i kapitalförvaltningen men det för också med sig vissa problem; fondutbudet har blivit svåröverblickbart och det stora antalet fon- der medför tekniska och administrativa nackdelar för systemet. PPM har satt upp en gräns som innebär att en fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade hos myndigheten.3 När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i grup- pen. Delfonder (s.k. sub-funds) skall i detta sammanhang räknas var för sig. Ursprungligen sattes en gräns upp på tio fonder per förvaltare. 3 Se 8 kap. 3 § fjärde LIP. När denna begränsningsregel infördes framhöll regeringen att begränsningarna inte bör utformas snävare än nödvändigt. Enligt regeringen bör utrymme finnas för ett tämligen heltäckande sortiment med bl.a. aktie-, obligations-, och blandfonder. Det var vidare viktigt att PPM inte heller begränsar fondutbudet så att konkurrensen mellan fondförvaltarna snedvrids. En begränsningsregel med detta innehåll, kunde enligt regeringen inte sägas inskränka den principiella öppenheten för vilka fonder som får finnas i systemet, se prop. 1998/99:98, s. 26. Från pensionsspararens synpunkt handlar frågan om hur många fonder som en förvaltare skall tillåtas få ha med i systemet om att pensionsspararen skall kunna sätta samman en väldiversifierad fondportfölj utan att behöva tvingas till flera förvaltarval. Utredningen anser också att detta bör vara möjligt. Utifrån de överväganden som görs ovan bör det vara möjligt för en fondför- valtare att registrera åtminstone fem fonder. Dessutom bör förval- taren få en ram inom vilken det också ryms en uppsättning genera- tionsfonder, ett antal blandfonder, samt ett antal nischade fonder. Särskild hänsyn kan behöva tas till behovet av generationsfonder. Antalet tillåtna generationsfonder per bolag skulle kunna vara obe- gränsat, eftersom en förvaltare, per definition, bör ha flera sådana för att kunna uppfylla olika generationer pensionssparares skilda allokeringsbehov. Utredningen anser att det bör övervägas om de nuvarande grän- serna inte skall ändras tillbaka till de antal tillåtna fonder som gällde när systemet infördes (10 respektive 15 fonder). En familj av gene- rationsfonder bör i sådana fall räknas som en fond (se ovan). Denna åtgärd skulle få till följd att det sammanlagda antalet fon- der i systemet påverkas och medföra ett större tryck på fondförvaltarna att verkligen överväga vilka av deras fonder som skall vara kvar i systemet. Naturligtvis kan de antas bygga sitt age- rande på uppskattningar av hur pensionsspararnas efterfrågan ser ut. Det finns anledning att tro att en sådan åtgärd leder till ett utbud som är mer överskådligt och av högre kvalitet, vilket i så fall är po- sitivt för pensionsspararna. För PPM:s verksamhet torde åtgärden inte – utöver vissa kostnader i anledning av att fonder avregistreras – leda till någon ökad kostnad. Den förutsätter möjligen ett visst behov av att utreda ägarförhållandena i vissa fonder så att det kan avgöras om flera förvaltare ingår i samma grupp eller inte. Det finns vidare en risk för ökad omsättning av fonder i systemet, om för- valtarna vill ha med de fonder som presterat bäst . En anmälningsavgift på tillräckligt hög nivå för deltagande i systemet kan avhjälpa detta, eftersom det då blir relativt dyrare den för en nyanmäld fond. I egenskap av stor investerare kräver PPM rabatt på den fondavgift som pensionsspararna får betala.4 PPM slussar rabatten tillbaka till pensionsspararna genom att köpa nya fondandelar för deras räk- ning. En betydande del av kostnaderna för fondförvaltning för pri- vatpersoner rör distribution och kundservice, dvs. kostnader som förvaltarna inte behöver bära i premiepensionssystemet. Rabatten kan motiveras av att PPM bär dessa kostnader, se kapitel 2 för en översiktlig beskrivning av prisreduktionsmodellen.5 Det primära motivet är emellertid att pensionsspararna skall få ta del av stor- driftsfördelarna i förvaltningen. Enligt utredningen bör PPM vidta åtgärder som i ökad utsträckning för över belopp till pensionsspa- rarna som annars skulle bli vinster i fondbolagen (se kapitel 6). Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssyste- met. Behovet av att differentiera rabatten för olika kategorier av fonder, t.ex. aktie- och räntefonder, kan därför behöva övervägas. Utredningen anser att PPM löpande bör se över prisreduktions- modellen så att den inte bara ger låga kostnader enligt ovan utan också styr mot ett för spararna attraktivt fondutbud. Registreringen av fonder i premiepensionssystemet är inte förenad med några direkta avgifter för fondförvaltarna. Några speciella in- trädes- eller årsavgifter förekommer alltså inte, utan den avgift som PPM tar ut av pensionsspararen skall täcka myndighetens kostna- der för att hantera fonden i systemet.6 I ett system utan avgifter finns det alltså inte någon återhållande faktor beträffande det antal fonder som en förvaltare vill anmäla.