sou · GTB349d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är vår bedömning att 7 kap. 14 § sekretesslagen kommer att omfatta även registrerings- och anmälningsförfarandena hos Migrations- Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort verket och att det inte finns något behov av att stärka sekretesskyddet. Efter en lagändring som trädde i kraft framgår numera av 7 kap. 14 § sekretesslagen att sekretessen även gäller hos myndighet som lämnar biträde i sådant ärende eller sådan verksamhet. Således kommer även utlandsmyndigheternas eventuella befattning med de uppgifter som behandlas i dessa förfaranden att omfattas. Det bör för övrigt nämnas att det enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Vidare gäller enligt 7 kap. 41 § sekretesslagen viss sekretess i angelägenhet som avser en framställning enligt 3 § lagen om Schengens informationssystem om bland annat att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna. Vad det här är fråga om är informationsutbyte med anledning av det informationssystem som har. för därför ett register som är anslutet till övriga länders motsvarigheter. Enligt 2 § lagen om Schengens informationssystem är syftet med registret bland annat att främja samarbete som avser frågor om inresa och uppehållstillstånd. Syftet med registret är inte att främja samarbete avseende frågor om uppehållsrätt. Det finns således ingen anledning att överväga ändring av 7 kap. 41 § sekretesslagen eftersom den avser andra ärenden än som aktualiseras av rörlighetsdirektivet. Skulle man emellertid anse att syftet med register även skulle vara samarbete i frågor om uppehållsrätt kommer en ändring i sekretessbestämmelsen att bli nödvändig. Slutligen bör sägas något om statistiksekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Bestämmelsen är tillämplig på den statistik som kontinuerligt för enligt 2 § förordningen med instruktion för . Bestämmelsen kommer även att bli tillämplig på statistisk hantering av de uppgifter som behandlas med anledning av förfarandena enligt rörlighetsdirektivet. Någon ändring är inte påkallad. Utredningens bedömning: Direktivets bestämmelse om likabe- handling ställer inte några krav på författningsändringar. I detta avsnitt behandlas artikel 24. Inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip. Principen finns exempelvis uttryckt i diskrimineringsförbudet i artikel 12 i EG-fördraget. Den finns även intagen i andra rättsakter och har återkommande behandlats av . Likabehandlingsprincipen uttrycker bland annat den grund- princip på vilken rörlighetsdirektivet vilar, nämligen att unions- medborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på (ungefär) samma villkor som när medlemsstaters medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Artikel 24.1 rörlighetsdirektivet uttrycker att alla de som enligt rörlighetsdirektivet uppehåller sig i landet skall åtnjuta samma behandling som de egna medborgarna inom de områden som omfattas av fördraget. Detta är således en återupprepning av den gällande huvudregeln. Det skall dock påpekas att rörlighetsdirektivet delvis omfattar fler personkategorier än vad de tidigare bestämmelserna, som upphävs, har gjort. har kretsen av familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som har rätt att röra sig fritt, skiftat beroende på vilken kategori den unionsmedborgare som de är beroende av tillhör. Genom artikel 24 blir det tydligt att alla nu aktuella kategorier inte bara omfattas av rätten till fri rörlighet utan även rätten till likabehandling. Det tydliggörs också att det finns ett direkt samband mellan rätten till likabehandling och rätten till bosättning (jfr mål C-85/96, Martínez Sala). Den allmänna bestämmelsen om likabehandling inskränks på så sätt att artikel 24.2 tillåter vissa undantag beträffande andra än arbetstagare, egna företagare och deras familjemedlemmar. Bestäm- melsen anger att den mottagande medlemsstaten inte är skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets . Inte heller föreligger det någon skyldighet att bevilja sådant bistånd för arbetssökande så länge de vistas i landet med stöd av artikel 14.4 b. Artikel 24.2 medger även vissa inskränkningar i rätten till studie- bidrag och studielån. Dessa inskränkningar får dock endast gälla till dess den studerande får permanent uppehållsrätt. Det är vår uppfattning att det i rörlighetsdirektivet använda uttrycket socialt bistånd motsvaras av vad som i svensk rätt inordnas inom socialtjänstlagstiftningens område. Att det i kommissionens kommentar till direktivförslaget anges att även kostnadsfri sjukvård för medellösa omfattas av begreppet socialt bistånd, föranleder ingen annan bedömning. Betänkandet SOU 2005:34 och den fria rörligheten, som överlämnades , har behandlat bland annat frågan om hur socialtjänstlagstiftningen förhåller sig till artikel 24 i rörlighetsdirektivet och föreslagit en ändring i socialtjänstlagen (2001:453). Frågan om begränsningar av studerandes rätt till bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studie- bidrag eller studielån är enligt uppgift föremål för överväganden inom . Det är vår bedömning att artikel 24 inte ställer krav på några ytterligare författningsförändringar. Utredningens förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 1 § UtlF bör ändras på så sätt att den undantar alla de familjemedlemmar som har rätt att vistas i landet med stöd av rörlighetsdirektivet från kravet på arbetstillstånd. I detta avsnitt behandlas artikel 23. I 1 kap. 5 § UtlL föreskrivs som huvudregel att annan utlänning än nordiska medborgare skall ha arbetstillstånd för att arbeta här p.g.a. anställning. Kravet gäller inte den som har permanent uppehållstillstånd. Undantag görs vidare i 4 kap. 1 § UtlF för alla EES-medborgare och schweiziska medborgare och vissa familje- medlemmar. Delvis följer detta även av förordningen (EEG) 1612/68. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § UtlF anger att de familjemedlemmar till EES-medborgare och Schweiziska medborgare som inte behöver ha arbetstillstånd är maka eller make eller sambo samt deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning. Som redovisats i avsnitt 3.2 är kretsen av familje- medlemmar som omfattas av rörlighetsdirektivet större. Av artikel 23 framgår att unionsmedborgares familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt här skall, oavsett medborgarskap, ha rätt att ta anställning eller inleda verksamhet som egenföretagare. Observera att uppehållsrätt i detta avseende även kan avse uppehållsrätt enligt artikel 6, dvs. en rätt att uppehålla sig i utan några andra villkor eller formaliteter än kravet att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Undantaget i 4 kap. 1 § UtlF bör ändras på så sätt att bestämmelsen omfattar alla de familjemedlemmar som har rätt att vistas i landet med stöd av rörlighetsdirektivet. Genom att i 4 kap. 1 § UtlF hänvisa till 2 kap. 13 a § UtlL kommer dessa personer att omfattas. Det är inte lämpligt att i stället hänvisa till personkretsen i 3 kap. 5 b § UtlF eftersom den bestämmelsen förutsätter att den enskilde är anhörig till en person med sådan uppehållsrätt som avses i 3 kap. 5 a § UtlF. Visserligen innebär vårt förslag att även sådana familjemedlemmar som inte uppfyller kraven för uppehållsrätt enligt 3 kap. 5 b § UtlF kommer att vara fortsatt undantagna från kravet på arbetstillstånd. Det bör dock inte ha någon större praktisk betydelse eftersom dessa personer på grund av avsaknaden av uppehållsrätt istället kan vara aktuella för avlägsnandeåtgärder. Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen i 20 § andra stycket lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap bör upphävas. I stället bör paragrafen komplettas med en regel om att permanent uppehållsrätt i medborgarskapshänseende skall likställas med permanent uppehållstillstånd. En övergångs- bestämmelse avseende vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd som beviljats före ikraftträdandet bör vidare införas. I artikel 17 i EG-fördraget anges att varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. EG- fördraget reglerar dock inte det nationella medborgarskapet, vilket alltjämt faller inom medlemsstaternas kompetens. Enligt 6–9 och 11 §§ lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL) är ett krav för att bli svensk medborgare att sökanden har permanent uppehållstillstånd i . Av de angivna bestäm- melserna är det i första hand 11 § MedbL som har betydelse för direktivets förmånstagare. Enligt bestämmelsen kan en utlänning efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap om han eller hon har styrkt sin identitet, har fyllt , har permanent uppehållstillstånd i , har hemvist här i landet – såvitt gäller det stora flertalet nu aktuella utlänningar – samt har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Eftersom medborgare i övriga nordiska länder inte behöver uppehållstillstånd för att vistas i undantas de enligt 20 § samma lag från kravet på permanent uppehållstillstånd. I andra stycket anges att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medborgare i övriga EES-länder skall likställas med permanent uppehållstillstånd. Den nuvarande regeln i 20 § andra stycket MedbL är föranledd av EES-medborgares möjlighet att enligt reglerna i 3 kap. 5 a § UtlF beviljas EES-tillstånd för vanligtvis . Reglerna om EES- tillstånd bygger på tidigare direktiv angående den fria rörligheten för personer inom unionen. I förarbetena till bestämmelsen (se prop. 1999/2000:147 s. 53f) angav regeringen att EES-medborgare mot bakgrund av möjligheten att erhålla EES-tillstånd ofta torde sakna skäl att ansöka om permanent uppehållstillstånd i och i medborgarskapshänseende borde undantas från detta krav. När rörlighetsdirektivet träder i kraft finns någon gemenskapsrättslig grund för uppehållstillstånd. Enligt vårt förslag ändras bestämmelserna i 3 kap. UtlF på så sätt att möjligheten att erhålla EES-tillstånd försvinner. Mot den bakgrunden finns skäl att beträffande EES-medborgare likställa ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med permanent uppehållstillstånd. Den nuvarande bestämmelsen i 20 § andra stycket MedbL bör därför tas bort. Frågan om behovet av eventuella övergångsregler för de EES-medborgare som beviljats EES-tillstånd före rörlighetsdirektivets ikraftträdande behandlas nedan. Efter genomförandet av rörlighetsdirektivet kommer EES- medborgare som uppfyller direktivets krav inte längre att behöva uppehållstillstånd för att vistas i . I konsekvens härmed torde det, även om kraven för medborgarskap i och för sig inte omfattas av gemenskapsrätten, inte stå i samklang med direktivet att kräva att EES-medborgare innehar uppehållstillstånd för att svenskt medborgarskap skall beviljas. Enligt vad vi föreslagit kommer möjligheten för dessa personer att ansöka om permanent uppehållstillstånd enligt reglerna i UtlL i och för sig att finnas kvar. Det stora flertalet av dem kommer emellertid inte att ha någon nytta av ett sådant tillstånd och det kan förväntas att få kommer att utnyttja denna möjlighet. Ett krav på permanent uppehållstillstånd för de EES-medborgare som vill ha svenskt medborgarskap skulle dessutom innebära att de kommer att behandlas strängare , vilket inte ligger i linje med direktivets syfte. MedbL bör därför kompletteras på ett sätt som gör att EES-medborgarna inte hamnar i en sämre situation när möjligheten att erhålla EES-tillstånd försvinner. EES-medborgare som lagligt har uppehållit sig i av skall ha permanent uppehållsrätt här. Som angivits i avsnitt 11 finns även möjligheter att förvärva permanent uppehållsrätt. Den permanenta uppehållsrätten och det femåriga , som tidigare jämställts med ett permanent uppehållstillstånd, avser i allt väsentligt samma grupp personer och utvisar en stark anknytning till . En permanent uppehållsrätt kan därför mycket väl likställas med ett permanent uppehålls- tillstånd. Vid en samlad bedömning anser vi således att det finns skäl att i medborgarskapshänseende likställa permanent uppehålls- rätt för EES-medborgare med permanent uppehållstillstånd. Den föreslagna regeln bör komma till uttryck i 20 § MedbL. I sin nuvarande lydelse undantar regeln inte medborgare i eller deras familjemedlemmar eller EES-medborgares familjemedlemmar från kravet på permanent uppehållstillstånd. Det förhållandet att inte medborgare i eller deras familje- medlemmar omfattas kan förklaras av att avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, för regelns tillkomst, inte hade trätt i kraft. Ställningstagandet att inte omfatta EES-medborgares familjemedlemmar motiverades av att ett permanent uppehållstillstånd för dem kunde innebära väsentliga fördelar och att de som kunde få ett sådant tillstånd därför kunde antas välja den möjligheten framför ett EES-tillstånd (se prop. 1999/2000:147 s. 54). Efter genomförandet av rörlighetsdirektivet – och den anslutning av EFTA-länderna och som kan förutsättas – kommer medborgare i och deras familjemedlemmar samt EES-medborgares familjemedlemmar som uppfyller direktivets krav inte längre att behöva uppehållstillstånd för att vistas i . Det skulle stå i strid med rörlighetsdirektivets anda att kräva att de innehar uppehållstillstånd för att svenskt medborgarskap skall beviljas. Inte heller i övrigt finns skäl att i medborgarskaps- hänseende särbehandla dessa grupper gentemot EES-medborgare. Permanent uppehållsrätt bör således även för dessa personer likställas med permanent uppehållstillstånd. I fråga om behovet av övergångsbestämmelser gör vi följande överväganden. De EES-tillstånd som beviljas före kommer att gälla även efter genomförandet av rörlighetsdirektivet. Med hänsyn till vårt förslag att ta bort den nuvarande bestämmelsen i 20 § andra stycket MedbL kommer innehavare av sådant tillstånd inte därefter ha möjlighet att likställa detta tillstånd med ett permanent uppehållstillstånd såvida inte en övergångs- bestämmelse införs. Det kan anmärkas att det för den övervägande delen av de berörda personerna, som ett ytterligare krav för svenskt medborgarskap, gäller att de har haft hemvist i . En innehavare av ett EES-tillstånd som uppfyller detta krav kommer efter genomförandet av rörlighetsdirektivet att ha permanent uppehållsrätt i . För denna personkategori föreligger därför inte något behov av övergångsbestämmelser. Från det femåriga hemvistkravet görs dock ett flertal undantag, bl.a. beträffande sådan person som är gift eller sambo med en svensk medborgare. Dessa personer kan komma att missgynnas av att bestämmelsen i 20 § andra stycket MedbL tas bort. För att motverka detta bör en övergångsbestämmelse införas. Regeln bör ange att i fråga om medborgare i andra EES-länder än de nordiska länderna, som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljat före ikraftträdandet, gäller 20 § andra stycket MedbL i sin äldre lydelse. Utredningens förslag: och Kommers- kollegium bör få regerings uppdrag att sprida information om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldigheter som behandlats i betänkandet. Enligt artikel 34 skall medlemsstaterna sprida information om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldigheter inom det område som omfattas av rörlighetsdirektivet. Artikeln anger särskilt informationskampanjer via nationella och lokala medier och andra kommunikationsmedel. och har nödvändig och adekvat kompetens för att ta ansvaret för sådan informationsspridning. och bör således få regeringens uppdrag att sprida information om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rättigheter och skyldigheter som behandlats i betänkandet. Utredningens bedömning: Utredningens förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa kostnadsekonomiska konsekvenser. Enligt uppgift från har – knappt 25 000 EES-medborgare och anhöriga till dem sökt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF (EU/EES-tillstånd). Det är en rimlig utgångspunkt att mot- svarande antal kommer att söka bevishandlingar enligt rörlighets- direktivet. Förslaget att ersätta kravet på uppehållstillstånd för EES- medborgare och deras familjemedlemmar och i stället införa regler om uppehållsrätt bör i sig inte medföra några merkostnader. När det gäller det föreslagna registreringsförfarandet kommer det inte att vara helt olikt det förfarande som gäller för utfärdandet av uppehållstillstånd. Detsamma gäller ansöknings- förfarandet för uppehållskort. Den prövning som blir aktuell enligt förslaget bör i normalfallet inte bli mer omfattande än prövningen beträffande uppehållstillstånd. Det är utredningens uppfattning att kostnaden för att upprätthålla de föreslagna förfarandena i vart fall inte bör överstiga kostnaden för det nuvarande förfarandet. Inte heller övergången till de nya förfarandena bör innebära några större merkostnader eftersom det hos redan finns kompetens och organisation som kan hantera för- farandena. Det kan visserligen uppstå en viss extra engångskostnad med att ta fram de nya handlingar som skall utfärdas. Å andra sidan kan det finnas anledning att ändå överväga behovet av att ta fram nya handlingar. De nuvarande korten för EES-tillstånd har nämligen vissa brister, bland annat på grund av att det är ett plastkort utan foto och andra säkringar som exempelvis biometriska uppgifter. Kortets utformning medför att det i praktiken är svårt att använda kortet vid resa inom unionen. Vid utformandet av de nya handlingarna kan sådana problem beaktas. Det bör därför inte medföra några direkta merkostnader. Det skall påpekas att en genomtänkt utformning av handlingarna är viktig framförallt såvitt gäller uppehållskorten. För de familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare uppfyller uppehållskortet ett verkligt behov av att kunna bevisa uppehålls- rätten samt underlätta resandet inom unionen. När det däremot gäller registreringsbevisen för EES-medborgare är dessa framförallt avsedda att användas inom landet, eftersom medborgarskapet bland annat innebär att resandet inom unionen inte skall medföra några större svårigheter. Det skall i allmänhet räcka att vid resa inom unionen medföra handlingar som utvisar identiteten och med- borgarskapet. De krav som artikel 30 ställer på delgivning av vissa beslut kommer att innebära visst merarbete för berörda myndigheter, särskilt eftersom varje aktuellt beslut måste vara skriftligt avfattat på ett sådant sätt att utlänningen kan förstå beslutets innehåll och Rätten att bli delgiven beslut på ett sätt som den enskilde förstår har emellertid vissa begränsningar som behandlas i avsnitt 14.2. Bland annat finns det inte något krav på att översättningen skall avse den utvisade personens modersmål. Utredningen bedömer att merkostnaden framförallt kommer att bestå i att berörda myndigheter tar fram standardiserade beslutsformulär på olika språk. När sådana formulär har tagits fram bör delgivningsförfarandet inte innebära några påtagliga merkostnader. De merkostnader som kan uppstå torde således kunna rymmas inom befintliga budgetramar. Den omprövning av utvisningsbeslut som skall göras enligt artikel 33.2 är ett nytt förfarande för svensk rätt. Utredningens förslag till lösning bör emellertid inte innebära annat än försumbara merkostnader eftersom det är fråga om att vidareutveckla möjligheten till en prövning som funnits . Det bör vara ett rimligt antagande att antalet omprövningsärenden hos regeringen inte kommer att öka nämnvärt med det föreslagna förfarandet, eftersom alla de individer som tidigare velat få sitt beslut omprövat har haft den möjligheten. Den omprövningsmöjlighet som följer av artikel 32 kan antas komma att få så begränsad omfattning att det inte förorsakar några beaktansvärda merkostnader. Inte heller i övrigt har vi funnit att de förslag till ändringar som rörlighetsdirektivet aktualiserar kan förväntas medföra ökade kostnader Utredningens förslag: Det bör införas en övergångsregel som anger att de som har giltigt uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF före inte skall omfattas av kravet på registrering respektive anmälningsskyldigheten för uppehållskort. 3 kap. 5 c § UtlF bör kunna tillämpas på uppehållstillstånd som har beviljats enligt 5 a och b §§ i äldre lydelser. Av artikel 40 framgår att medlemsstaterna skall sätta ikraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet . De författningsförslag som lagts fram bör därför träda ikraft detta datum. Det finns ett visst behov av övergångsregler. De som har giltigt uppehållstillstånd som beviljats före bör inte omfattas av kravet på registrering. Först när dessa inte längre har ett giltigt uppehållstillstånd bör de omfattas av registrerings- skyldigheten. Övergångsregeln bör dock bara gälla sådana uppehållstillstånd som beviljats med stöd av nuvarande 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF. De som har uppehållstillstånd av andra skäl skall således omfattas av registreringskravet för ikraftträdandet. Det nu sagda gäller på motsvarande sätt beträffande anmälningsskyldigheten för sådana familjemedlemmar som har rätt till uppehållskort. I avsnitt 12.1.4 har vi förslagit att 3 kap. 5 c § UtlF upphävs. Bestämmelsen bör dock kunna tillämpas på de uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF i dess äldre lydelse. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse med denna innebörd. Vi har i avsnitt 22 funnit att det föreligger behov av övergångs- regler beträffande de föreslagna ändringarna i MedbL och lämnat ett förslag på en sådan regel. Några andra övergångsregler än de som nämnts torde inte behövas. Unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas En särskild utredare skall föreslå hur och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77) skall genomföras i . Uppdraget innefattar i första hand att se över utlänningslagstiftningen men även regelverken inom andra berörda områden t.ex. socialförsäkringslagstiftningen. Utredaren skall bl.a. utreda om registreringsbevis skall utfärdas för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare och i så fall hur. När det gäller frågan om uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i någon medlemsstat skall utredaren överväga hur dessa skall utfärdas. Utredaren skall även utreda behovet av författningsändringar eller andra åtgärder samt lägga fram förslag på de författnings- ändringar som bedöms nödvändiga. Därutöver skall utredaren presentera en konsekvensanalys av de förändringar som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära. Konsekvenserna skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering presenteras om kostnaderna ökar. Bilaga 1 SOU 2005:49 Den fria rörligheten för personer regleras i , i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, 19.10.1968 s. 2–12, Celex 368R1612) och i direktiven /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr B 056, 04.04.1964 s. 850–857, Celex 364L0221), 68/360/EEG av om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (nr L 257, 19.10.1968 s.