sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — 3.4Åtgärdsprogrammens rättsliga status och syfte I direktiven föreskrivs inte uttryckligen vilken rättslig status som ett åtgärdsprogram skall ha. Däremot anges vanligen att det skall vara upprättat för att nå de miljömål eller miljökvalitetsnormer som anges i direktivet och innehålla sådana åtgärder som behövs för att uppnå dessa. Som beskrivits ovan krävs att direktiv genomförs både rättsligt och i praktiken samt, beträffande det rättsliga, att rättig- heter skall vara kopplade härtill. Det räcker således som tidigare nämnts, inte med att miljökvalitetsnormerna är uppfyllda. Dess- utom skall den nationella rätten vara konstruerad så att åtgärder, som behövs för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas, kan genomdrivas. De föroreningskällor som påverkar uppnåendet av miljökvaliteten måste då kunna styras, något som endast är möjligt för källor inom den nationella jurisdiktionen. I ramdirektivet för luft anges att medlemsstaterna skall upprätta handlingsplaner om det är risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskrids. I programmen skall anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt, så att risken för ett över- skridande minskas och varaktigheten för detta begränsas. Dessa planer kan innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och, om så är nödvändigt, ett tillfälligt stopp för de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, bl.a. biltrafiken. Enligt direktivet om skaldjursvatten skall medlemsstaterna upp- rätta program för att minska föroreningarna och säkerställa att angivna vatten, efter uppfyller miljökvalitetsnormerna i direktivet.12 Enligt ramdirektivet för vatten skall ett åtgärdsprogram utformas för att uppnå miljömålen om god vattenstatus och skall bl.a. inne- hålla de åtgärder som krävs för att genomföra all gemenskapslag- 11Mål C–396/01. 12Ett liknande exempel finns i sötvattendirektivet (dir. 78/659). stiftning som syftar till skydd av vatten, inklusive den utsläpps- reglering som följer av ramdirektivet. Åtgärdsprogram kan hänvisa till generell lagstiftning men måste om dessa regler inte är tillräck- liga ställa krav på sådana mer preciserade åtgärder som medverkar till att miljömålen för vatten uppnås. 3.5Hur skall bördorna fördelas? I direktiven anges att åtgärdsprogram generellt skall syfta till att uppnå miljökvalitetsnormerna. I vissa fall ställs specifika krav på vad programmet skall innehålla (se nedan). Hur bördorna fördelas mellan olika aktörer, och hur stränga krav som skall ställas på olika aktörer, är däremot något som sällan regleras direkt I direktiven. Det finns dock en mängd andra miljödirektiv som på olika sätt och i olika utsträckning styr olika föroreningskällor. Dessa direktiv kan således medföra att minimikraven för vissa grupper av verk- samheter eller åtgärder redan bestämts. Medlemsstaterna kan dock ställa ytterligare eller strängare krav, såvida detta inte leder till otillåten konkurrenssnedvridning. När det däremot gäller produkt- relaterade krav som följer av EG-rätten kan medlemsstaterna sällan ha en lagstiftning som skiljer från den gemensamma. I viss utsträckning är det således accepterat att de olika medlemsstaterna väljer olika sätt att åstadkomma kvalitetsförbättringar. Frågan om hur bördorna för att åstadkomma kvalitets- förbättringar skall fördelas mellan olika aktörer har behandlats av i ett förhandsavgörande avseende nitratdirektivet. Ett antal lantbrukare hade stämt den brittiska regeringen och ifrågasatt giltigheten av nitratdirektivet och hävdade att detta stred mot principen om att förorenaren skall betala, principen att miljö- förstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, proportionalitets- principen samt äganderätten.13 menade att gemenskapsrätten inte kan tillhandahålla precisa kriterier som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra vilka specifika krav som skall ställas. Genom det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som direktivet medför, har gemenskapslagstiftaren av nödvändighet accepterat att krav kan komma att ställas på olika sätt. Detta strider varken mot proportionalitetsprincipen eller mot principerna att förorenaren skall betala och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan. De inskränkningar som åtgärds- 13 Mål C–293/97. programmet kan medföra av de berörda jordbrukarnas möjlighet att använda sin egendom innebär inte heller att äganderätten därigenom skadas väsentligt. De åtgärder som föreskrivs i direktivet är nämligen flexibla nog för att medlemsstaterna skall kunna iaktta proportionalitetsprincipen. När det gäller principen att förorenaren skall betala, innebär inte direktivet att jordbrukarna skall stå för kostnaderna för att eliminera sådan förorening som de inte själva bidragit till, eftersom det åligger medlemsstaterna att vid genomförandet av direktivet ta hänsyn till andra föroreningskällor och med beaktande av omstän- digheterna inte låta jordbrukarna i onödan bära bördan för att eliminera förorening. Ur denna synvinkel framstår principen att förorenaren skall betala som ett uttryck för proportionalitets- principen. Det förhåller sig på samma sätt beträffande principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan. Medlemsstaterna har inom de ramar som följer av direktiven och EG-rätten generellt frihet att välja hur de krav som skall ställas på olika aktörer för att genomföra miljökvalitetskrav, skall fördelas. Vid framtagande av åtgärdsprogram, är det således av viktigt att förutom direktiven även ta hänsyn till EG:s konkurrenslagstiftning liksom principer om proportionalitet, att föroreningen skall hejdas vid källan, att förorenaren skall betala samt äganderätten. Vad är det då som avgör vilka krav som skall ställas på de enskilda källorna? Hur stränga krav skall och kan ställas om normerna överskrids? I de olika EG-direktiven finns en mängd mer eller mindre preciserade krav på bl.a. på produkters miljöpåverkan och verksamheters utsläpp och produktionssätt. Ett generellt krav för ett stort antal verksamheter är kravet på bästa tillgängliga teknik (BAT), vilket bl.a. definieras i IPPC- direktivet. Denna rättsliga standard skall ligga till grund för tillståndsprövningar av en stor mängd verksamheter och utgör så att säga en gemensam lägsta ambitionsnivå för de krav som skall ställas. Vilka krav som ställs är beroende av vilken teknik som finns tillgänglig för att minska miljöpåverkan. Det medför att tekniken skall vara både tekniskt och ekonomiskt möjlig att använda inom respektive, med beaktande av kostnaden och nyttan av dess användande. I IPPC-direktivet anges också hur situationen då miljökvalitets- normerna överskrids skall hanteras. Om en miljökvalitetsnorm inte kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna. Hur denna regel skall hanteras i de fall det inte finns ett linjärt samband mellan utsläppskällan och den i avsedda miljö- kvaliteten är oklart. Skulle det räcka med att enbart ställa något ytterligare krav eller skall man ställa alla tänkbara krav som finns? En sådan tolkning skulle betyda att man kan, och till och med skall, ställa så stränga krav på den enskilda verksamheten att denna i princip förbjuds, eller ges långsiktigt orimliga förhållanden? Detta skulle betyda att den verksamhet som tillståndsprövas först efter ett överskridande får bära en mycket stor börda om det är flera eller många aktörer som medverkar till överskridandet. Det betyder också att tillståndspliktig verksamhet kan drabbas hårdare än icke- tillståndspliktig verksamhet. Det går inte att bortse från direktivets ordalydelse att ytterligare krav måste kunna ställas om det inte är tillräckligt med att tillämpa kravet på bästa tillgängliga teknik. Vad som menas med ytterligare åtgärder bör dock så långt möjligt bedömas utifrån en sammanhållen bedömning av föroreningssituationen, exempelvis en sådan som föregått ett åtgärdsprogram samt med beaktande av de principer som i övrigt inom EG-rätten. 3.7Precision i restriktioner och krav En fråga som delvis hänger ihop med fördelningen av krav är frågan om hur precist ett åtgärdsprogram måste vara. I flera mål har med- lemsstater hävdat att den lagstiftning som finns är tillräcklig för att genomföra direktivens krav på miljökvalitet. Domstolen har dock i upprepade fall uttalat att det inte är tillräckligt att upprätta program som allmänt syftar till att minska föroreningen. Programmen skall vara anpassade för att samtliga kvalitetskrav i alla de avsedda geo- grafiska områdena som avses, kan uppnås och bibehållas.14 Ett åtgärdsprogram som allmänt syftar till att minska förorening är inte 14 Förenade målen C–232/95 och C–233/95. Miljökvalitetsnormer och EG-rätt SOU 2005:113 nödvändigtvis tillräckligt för att uppnå de mer precisa mål som finns i många direktiv. Enligt nitratdirektivet kan medlemsstaterna välja mellan att upp- rätta ett gemensamt åtgärdsprogram för hela landet eller specifika program. I en dom mot anger domstolen dock att en sam- ling olika åtgärder som kan tillämpas på olika sätt i olika regioner och som inte utgör ett organiserat och sammanhängande system avsett att uppnå ett särskilt mål, inte kan betecknas som ett åtgärdsprogram i den mening som avses i direktivet. I en dom mot angående genomförandet av ytråvatten- direktivet ansåg domstolen att åtgärdsprogrammet inte kunde utgöra en plan i den mening som avses i direktivet. Domstolen uttalade i samband med denna dom att: ..även om ett flertal begränsade förbättringsplaner på regional nivå i princip kan utgöra en plan i den mening som avses i artikel 4.2 i direktivet, summan av de handlingar som en medlemsstat lägger fram under alla förhållanden måste utvisa en helhetsplan som återspeglar ett övergripande och sammanhängande angreppssätt.16 För ett effektivt genomförande av miljökvalitetsnormer krävs således att det organ som skall ansvara för genomförandet av normerna har möjlighet att i ett sammanhang tillräckligt överblicka konsekvenserna av åtgärderna och kraven som ställs i syfte att normerna skall . I båda ramdirektiven (för luft och vatten) finns angivet krav på vad åtgärdsprogram skall innehålla. I ramdirektivet för vatten anges att programmet skall bestå av grundläggande åtgärder som är ett slags minimiåtgärder. Listan på grundläggande åtgärder är lång och hänvisar även till krav enligt andra direktiv vilket gör att kraven i praktiken är mycket omfattande. I den mån det behövs, dvs. när det finns information om att målen sannolikt annars inte kommer att kunna uppnås, måste åtgärdsprogrammet även bestå av kompletterande åtgärder. Spännvidden över vad som kan utgöra kompletterande åtgärder är stor och inbegriper allt från användning av olika former av styrmedel till satsningar på forskning och 15Mål C–298/95. 16Mål C–266/99. Se även målen C–58/89, C–207/97 och C–298/97. Om det är lämpligt kan vissa av åtgärderna vidtas för alla avrinningsdistrikt. Det är också möjligt att i åtgärds- programmet hänvisa till sådana krav som redan följer av nationell lagstiftning. Även i ramdirektivet för luft finns krav på vad ett åtgärds- program skall innehålla. I kommissionens förslag till nytt ram- direktiv för luft ställs ytterligare krav på innehållet i åtgärds- program för vissa typer av planer och program enligt det direktivet. 3.9Enskildas rätt till en viss miljökvalitet De miljökvalitetsnormer som föreskrivs i EG-direktiven syftar i de allra flesta fall till att skydda människors hälsa. Detta gäller inte bara luftkvalitetsdirektiven utan i stort sett samtliga äldre vatten- direktiv. Exempelvis har direktivet om skaldjursvatten tillkommit för att skydda de människor som äter dessa skaldjur. Det är först genom ramdirektivet för vatten som unionen gemensamt reglerat skyddet av den ekologiska statusen i vatten.17 En central fråga vid genomförandet av miljökvalitetsdirektiven är vilka rättigheter enskilda – vars hälsa riskerar att påverkas när en miljökvalitetsnorm inte uppfylls – har. Detta rör dels frågan i vilken mån enskilda kan få till stånd mer långtgående försiktig- hetsmått för eller förbud mot miljöfarlig verksamhet med tillstånd. Dels i vilken mån enskilda kan få tillstånd ett åtgärdsprogram (eller mer långtgående sådant) och i vilken mån enskilda skall kunna ta del av processen att ta fram sådana program. Frågan om enskildas rättigheter i förhållande till miljökvalitets- normer har varit uppe i flera fall i . Däremot verkar kopplingen mellan enskildas rätt och åtgärdsprogram inte direkt varit föremål för domstolens bedömning. Syftet att skydda folk- hälsan har enligt särskilda implikationer. Dom- stolen säger i det tidigare berörda TA-Luft målen (C-361/88 och C 59/89) att: whenever the exceeding of limit values could endanger human health, the persons concerned must be in a position to rely on mandatory rules in order to be able to ascertain their rights. 17 Mål C–298/95. Domen rörde direktivet om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar. Av intresse är även den allmänna formulering om kravet på över- föring av EG-rätten till nationell rätt som togs upp i inledningen till detta avsnitt. Där klarläggs det att det nationella rättsläget skall vara sådant att reglerna guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise so that, where the directive is intended to create rights for individuals (såsom hälsorelaterade miljökvalitetsnormer, vår anm.), the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts. Samma formuleringar har använts i en dom som rör grundvatten- direktivet, som liksom luftkvalitetsdirektiven syftar till att skydda människors hälsa.18 Domstolen har även i senare fall återupprepat sin ståndpunkt och hänvisat till de äldre domarna. Under dessa förutsättningar är det av särskild vikt att direktiven införlivas genom lagstiftning som har tvingande och ovedersäglig karaktär. I alla de fall då underlåtenhet att vidta åtgärder som krävs i ett direktiv skulle kunna sätta människors hälsa i fara, måste nämligen den som berörs kunna åberopa tvingande regler för att göra sina rättigheter gällande.19 Viktiga frågor vid genomförandet av miljökvalitetsdirektiv som syftar till att gynna människors hälsa är dels i vilken mån miljö- kvalitetsnormer har direkt effekt, dels vilka krav som ställs på med- lemsstaterna lagstiftning för att genomföra miljökvalitetsnormer som har överförts till nationell rätt och om enskilda i detta avseende kan anses ha en rättighet på grund av normerna. Att miljökvalitetsnormer som syftar till att skydda människors hälsa skulle ha direkt effekt skulle betyda att enskilda skulle kunna åberopa normerna direkt i nationell domstol i en situation där de inte har överförts till nationell rätt. Normerna i EG-direktiven skulle på detta sätt ge enskilda en rättighet. har inte tagit ställning till denna fråga men flera författare menar att de krav som uppställt i tidigare mål är uppfyllda i dessa fall.20 18Mål C 131/88. 19Mål C–298/95. Se även C–361/88, C–59/89 och C–58/89. 20Se vidare , s. 173 f. och Pagh s. 528 f. Krämer, s. 162 menar bl.a. med hänvisning till TA-Luft fallen att kriterierna för direkt effekt är uppfyllda. Normerna är tillräckligt precisa och de ovillkorliga. I den mån miljökvalitetsnormer överförts till nationell rätt är medborgarnas rättigheter i förhållande till normerna beroende av utformningen av den nationella rätten, dvs. om den nationella rätten tillhandahåller de rättigheter direktiven syftar till att skapa.21 Är direktiven fullständigt implementerade så skall enskilda med- borgare kunna åberopa rättigheterna om gränsvärdet överskrids och hälsan hotas. Man kan fråga sig i vilken mån domarna endast innebär ett krav på att normerna måste vara formellt bindande så att enskilda kan förlita sig på att myndigheterna följer bestämmelserna. Avgörande tycks vara vad som läggs i uttrycket where appropriate. Ligger det inte något annat i påståendet att persons concerned must be in a position to rely on mandatory rules in order to be able to ascertain their rights och att persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts ? Vår slutsats, är att den nationella lagstiftningen skall för genom- förande av miljökvalitetsnormer garantera att direktivet tillämpas fullt ut. Där direktivet skapar rättigheter för enskilda skall dessa kunna hävda rättigheterna fullt ut och, på sätt som är lämpligt, kunna åberopa rättigheterna i nationell domstol.22 Enskilda skall ha en sådan position att de kan förlita sig på nationella regler för att hävda rättigheterna, så snart normerna är överskridna och hälsan kan hotas. Vår uppfattning är att miljökvalitetsnormer som syftar till hälso- skydd har direkt effekt, även om de nämnda domarna inte direkt anger detta. Däremot ställer domarna som sådana krav på hur utformar sin lagstiftning för genomförande av införda miljökvalitetsnormer som syftar till hälsoskydd. Domstolen har inte enbart velat fastställa den formella bundenheten, utan har med sina formuleringar visat att enskilda har en rätt till den hälsomiljö som avspeglas i kvalitetsnormen och, dessutom, att enskilda dess- utom skall kunna hävda denna rätt hos nationell domstol när gränsvärdena överskrids och hälsan för en den enskilde hotas. Det finns klart stöd för denna ståndpunkt i den EG-miljörättsliga litte- raturen.23 21Pagh, s. 535. 22C–96/81. 23Jans s. 209. Av domarna framgår dock att det finns en viss frihet för med- lemsstaterna att bedöma hur och när medborgare skall kunna hävda sin rätt. Where appropriate medför dock inte att staten helt kan underlåta att ge medborgarna någon form av möjlighet att med rättsliga medel påverka den miljökvaliteten som normerna avser att tillgodose dem med. De svenska myndigheterna är enligt EG-för- draget skyldiga att då utrymme finns tolka den svenska rätten så att EG-rätten i möjligaste mån uppfylls. I detta sammanhang bör även beaktas Århuskonventionen – Konventionen om allmänhetens tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av miljöfrågor, som både EU och undertecknat och ratificerat. Konventionen syftar bl.a. till att: every person has the right to live in an environment adequate to his or her health and well-being, and the duty, both individually and in association with others, to protect and improve the environment for the benefit of present and future generations. I nästa punkt sägs att: to be able to assert this right and assert this duty, citizens must be entitled to participate in decision-making and have access to in environmental matters. Det är främst artikel 9 (3) i konventionen som är relevant i detta sammanhang. Där står bl.a. att varje part till konventionen shall ensure that, where they meet the criteria, if any, laid down in national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment. Artikeln gäller personer som uppfyller kriterierna för att vara sak- ägare enligt svensk rätt, således de som är berörda. Det kan t.ex. vara en person som bor i ett område som är förorenat på sätt som medför hälsorisker. Om myndigheter inte förmår att se till att miljökvalitetsnormer uppfylls så skulle det kunna vara fråga om en underlåtenhet; omission by public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment. Enskilda sakägare skall i så fall ha tillgång till admi- nistrative or judicial procedures för att pröva underlåtenheten. Detta kan t.ex. vara fallet om det går att konstatera att ett åtgärds- program inte är tillräckligt för att normerna skall uppnås. Frågan om enskildas möjlighet att få miljöfrågor rättsligt prövade har behandlats inför ratificerande av Århuskonventionen. I propositionen om Århuskonventionen sägs att enkildas möjligheter att överklaga handlingar och underlåten- heter som strider mot miljölagstiftningen är förenliga med Århus- konventionen.24 Det nuvarande svenska systemet med tillsynsmyn- digheter och ombudsmän () bedöms sammantaget leva upp till konventionens krav på att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handlingar och underlåtenheter prövade. Regeringen föreslog däremot att allmänhetens rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna skulle tydlig- göras. Detta resulterade i en ändring av 26 kap. 1 § . Regeringen uteslöt i propositionen emellertid inte att eventuella ändringar kan bli nödvändiga för att implementera det kommande direktivet om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. I propositionen till Århuskonventionen har inte frågan om de EG-rättsliga domarna avseende miljökvalitetsnormer och enskildas rätt till viss miljökvalitet tagits upp särskilt. I propositionen berörs visserligen översiktligt frågan om enskildas möjlighet att överklaga myndighets beslut att inte ompröva en verksamhet. Det faktum att enskilda inte har rätt att föra talan mot miljöfarlig verksamhet med tillstånd enligt 32 kap. 12 § uppmärksammas inte särskilt. Däremot konstateras i propositionen om Århuskonven- tionen att tillsynsmyndighets beslut att t.ex. inte ingripa mot viss verksamhet kan överklagas av den som är berörd. 3.10Slutsatser om EG-rättsliga krav För bindande miljökvalitetsnormer gäller att medlemsstaterna är skyldiga att uppnå den föreskrivna kvaliteten vid en i direktiven angiven tidsgräns. Medlemsstaterna måste vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna (gräns- värden) inte överskrids. Kravet på medlemsstaterna är att genom- föra normerna säkert och tydligt. Den nationella lagstiftningen måste alltså vara så utformad att normerna verkligen kan genom- 2004/05:65. Över huvud taget gäller att den nationella lagstiftningen måste garantera ett säkert genomförande av EG-direktiven. EG- domstolen flera fall klargjort att det inte räcker med ett genom- förande i praktiken utan att det krävs tydlig återspegling i författ- ningar, som ger individer rättigheter och skyldigheter. Det måste också finnas en rättslig grund i medlemsstatens lag- stiftning för att kunna ställa sådana krav som behövs för att upp- fylla normerna. Det betyder att enskildas rättsläge skall vara sådant att sådana krav kan ställas att normerna kan uppnås och bibehållas. ställer också kravet att den som genom sitt handlande påverkar möjligheten att klara skall kunna klar- göra vilka krav som kan ställas på honom eller henne p.g.a. som sådan. Inget av miljökvalitetsdirektiven anger uttryckligen att åtgärds- program skall vara direkt bindande för enskilda individer och verk- samhetsutövare. Däremot krävs att åtgärdsprogram skall vara upp- rättade för att nå de miljökvalitetsnormer som anges i direktivet och innehålla sådana åtgärder som behövs för att uppnå dessa. Avser åtgärdsprogrammet bindande miljökvalitetsnormer medför detta att krav som påverkar enskildas rättsläge måste kunna ställas genom åtgärdsprogrammet. För att åtgärdsprogram skall kunna genomföra miljökvalitets- normer krävs möjlighet att kunna överblicka det sammantagna resultatet av åtgärdsprogrammet. Om resultatet skall kunna över- blickas krävs så preciserade krav att det är möjligt att tillräckligt noggrant bedöma vilka konsekvenser kraven kan leda till. Så preciserade krav som måste ställas för att det skall finns möjlighet att överblicka resultatet kommer pga. preciseringsgraden att kunna få rättsverkan mot enskilda. Därmed behöver kraven också tydligt kunna rikta sig mot enskilda. Det är också först då som enskilda kan försäkra sig om vilka krav som gäller mot dem p.g.a. normerna. EG-rätten ställer inga krav på vilken nivå beslut om åtgärdspro- gram skall fattas.