sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Även honorärkonsulaten, som ofta ligger i turisttäta områden och förestås av en person som väl känner de lokala myndigheterna, folket, språket och omgivning- arna, bör av respektive ambassad på ett konkret sätt engageras i beredskapsarbetet. har ambassaderna relativt begränsade möjligheter att själva göra avsteg från de gängse bestämmelserna om konsulärt bistånd. bör delegera mer konsulära befogenheter till utlandsmyndigheterna, till exempel beträffande tolkningen av det konsulära regelverket. Regelverket bör i denna del kompletteras med regler för extraordinära situationer som kan aktiveras efter ett lokalt beslut av ambassaden. Polisen bör ha det grundläggande ansvaret för registrering av saknade personer, oavsett om de saknas i hemlandet eller utom- lands. Allmänhetens kontakter för att lämna uppgifter eller ställa frågor om saknade bör dirigeras till polisen, inte till . Beslut om mobilisering av bör fattas av . Underlaget för detta beslut kan komma från UD men också från andra underrättelsekällor. När det gäller en- staka dödsfall i utlandet med naturliga orsaker behöer inga större förändringar ske. Tekniken för identifiering av omkomna utvecklas snabbt. DNA-baserade tekniker får en allt viktigare roll, i synner- het då kvarlevorna till följd av katastrofens karaktär är svårt skadade och då tanddata saknas som fallet normalt är med barn. Mycket står att vinna på ökad snabbhet och bättre anpassade in- satser direkt efter olyckor för att säkerställa DNA av hög kvalitet. bör internationellt verka för utvecklingen av dessa tekniker och en anpassning av rutinerna för att omhänderta kvarlevorna efter omkomna. Lagstiftningen beträffande biobanker bör därut- över anpassas, så att akuta lagstiftningsinsatser efter större olyckor inte blir nödvändiga. arbetar på regeringens uppdrag med att utveckla sin kapacitet för insatser utomlands. Uppdraget går ut på att i ett inledande skede av en kris med kort varsel kunna stödja utlands- myndigheter och nödställda svenskar. I den tänkta organisationen ingår en insatsstyrka som kan sändas till krisområdet för att rekog- noscera och planera insatsen, etablera en samordningsstab, upprätta ett informationscenter samt ge sjukvård och krisstöd. För en snabb lägesanalys, behovsbedömning och återrapportering skall först en bedömningsenhet skickas ut (efter beslut). Be- dömningsenheten är en del av insatsstyrkan och skall påbörja etableringen av en samordningsstab till stöd för utlandsmyndig- heten i området. Kommissionens intryck är att detta arbete fort- löper väl och bör fortsätta. Katastrofen i visade att svenska sjukvårdsinsatser i en eller annan form kan vara motiverade utanför svenskt territorium. En första uppgift för den nationellt ansvariga krisorganisationen är att planera insatser för några av de typfall som kan uppkomma. I uppgiften ingår också att garantera en beredskap för snabba insat- ser. Kravet på beredskap gäller dels den egna ledningsstaben, dels insatsgrupper som kan krävas för rekognoscering och initiala sjuk- vårdsinsatser i drabbade regioner som kan ligga på stort avstånd från . Det operativa ansvaret bör knytas till ett utpekat landsting. På denna nivå finns en ständig beredskap för snabba insatser, ett brett spektrum av relevanta kompetenser och vana vid samordning av resurser från mer än ett landsting. De erfarenheter som vinns inom ramen för nu aktuella uppdrag att utreda förut- sättningarna för sjukvårdsinsatser utomlands bör kunna utnyttjas oavsett vilken organisationsform man väljer. Staten kan inte bygga upp en helt egen resurs för alla de krissitua- tioner som kan tänkas uppkomma; det är inom den privata trans- portsektorn som den absoluta huvuddelen av logistik- och trans- portresurserna finns. Antingen väljer man en privat lösning på basis av sedvanlig offentlig upphandling, eller också utser man en myn- dighet att utveckla ett sådant centrum. Den ansvariga instansen får genom avtal engagera den specialistkompetens som krävs för upp- giftens lösning via avtal med flygmäklare och andra aktörer inom transportsektorn. Information, kommunikation, massmedia Publicering av information på Internet, bredband och tredje gene- rationens mobiltelefoni är inslag i bilden som helt förändrar förut- sättningarna för både spridning av information och kommunika- tion mellan enskilda och myndigheter. Efter uppstod mycket snabbt bloggar och så kallade wikis, där vilken Internet- användare som helst kunde lägga ut information med exempelvis namn och bilder på saknade. I något fall skedde det som en direkt reaktion på att UD inte ansågs ge adekvat information om saknade och skadade personer. Med moderna mobiltelefoner går det också att sända bilder, vilket ökar genomslagskraften hos den informa- tion som förmedlas. Den nya situationen kräver en omorientering av myndigheternas policy för information och kommunikation. Andra informations- källor än de traditionella måste bevakas, både som källor för den egna informationsförsörjningen och som oberoende centra för in- formationsspridning som förändrar förutsättningarna för opinions- bildning. Situationen kräver både ny teknik och delvis nya kompe- tenser. Ett regeringskansli kan inte vara beroende av massmedia för att bilda sig en uppfattning om en situation. För att uppfylla rimligt ställda krav på autonomi krävs dels kompletterande informations- flöden, dels en kapacitet för att aktivt söka information som inte förmedlas via traditionella massmedia. För detta krävs i sin tur en analyskapacitet, det vill säga en områdesspecifik kompetens för att avgöra vilken kompletterande information som bör sökas och var den bör sökas. Den nya mediesituationen innebär förändrade förutsättningar också för myndigheternas val av informationsstrategi. Det kan bli nödvändigt att följa en öppnare informationsstrategi än vad man traditionellt har gjort. Statens samordning med icke-offentliga aktörer Utvärderingen har visat att icke-offentliga aktörer kan tas till vara i större utsträckning i krisberedskapen än vad som har gjorts i . Samarbetet med privata och andra icke-offentliga aktörer kan vara nödvändigt både för inhämtning av information och för specifika insatser i en akut situation. Ett konkret exempel är att staten träffar avtal med bland andra researrangörer och svenska företag verksamma i utlandet för att få omedelbar tillgång till infor- mation om vilka svenskar som befinner sig i ett visst land. Upp- giften att knyta och upprätthålla sådana kontakter och träffa dylika avtal bör ligga på den nationella krisledningen. Reseföretag, försäk- ringsbolag och larmorganisationer är också viktiga samarbets- partner för att få annan information om det aktuella läget och för att planera insatser som omhändertagande och hemtransport. Även samarbetet med frivilligorganisationer är viktigt för att alla samhällets resurser skall kunna utnyttjas vid en kris. Också här är det givetvis av stor vikt att kontakter etableras före en kris för att samordning av insatser i det akuta läget skall fungera. Vikten av att skapa nätverk med icke-offentliga aktörer är stor också i utlandet. För ett litet land som är det varken möjligt eller önskvärt att ha en sådan representation utomlands att man all- tid kan garantera de resurser som kan tänkas behövas i en kris. Det är därför en viktig uppgift för den svenska representationen på plats att knyta kontakter och etablera ett samarbete med företag, organisationer och enskilda. Vid en större kris är det många frivilliga – som antingen befinner sig på platsen eller tar sig dit – som spontant engagerar sig i ett hjälparbete. Användandet av volontärer i krishanteringen är i stor utsträckning ett oreglerat område. Det får antas att ansvarig myn- dighet i ett nödläge kan projektanställa personal eller ingå avtal på annat sätt om särskilda tjänster från enskilda. Samordning med andra länder Det är inte realistiskt att EU inom överskådlig tid blir operativt an- svarigt för insatser av här aktuellt slag. I stället framstår informella nätverk mellan nationer som huvudkomplementet till den natio- nella beredskapen. måste i det sammanhanget vara en kom- petent samarbetspart. En krisenhet av det slag som förordas är en förutsättning för att andra länders krisenheter skall ha en naturlig kontaktpunkt i akuta lägen. Den föreslagna krisenheten måste aktivt skapa goda kontaktnät över hela världen för att informellt utbyta information och eventuellt samordna olika insatser. Vissa initiativ har tagits till ökat samarbete inom . Bland annat skall samrådet mellan de nordiska huvudstäderna intensifie- ras och gemensamma hemtransporter från krisområden förberedas. Vidare skall nordiska ambassader och konsulat instrueras att gemensamt planera och framför allt att lokalt öva krisledning och krishantering. Språket är en gemensam och viktig grund att bygga på. De nordiska utrikesförvaltningarna bör enligt kommissionens mening ha som riktmärke att behandla varandras medborgare som sina egna. Finansieringsfrågorna knutna till landets krishanteringsförmåga har två sidor. Dels gäller det regleringen av de skador som uppträder efter en större olycka eller i anslutning till en kris av mer utdragen karaktär, dels gäller det finansieringen av den krisledning som skall förbättra förmågan att hantera kriser medan de pågår. Någon grundläggande förändring av kostnadsansvaret för de skador som uppkommer i samband med större olyckor utomlands är inte motiverad. Det bör även fortsättningsvis vara den enskilde som genom privat finansierade försäkringar bär huvudsvaret för sitt eget skydd och säkerhet. Reseföretag och försäkringsbolag blir därmed de aktörer som i första hand får ta ansvar för akuta insatser för omhändertagande, sjukvård, hemtransporter etcetera i samband med mindre olyckor. Det offentligas roll blir att vid större olyckor och kriser inskrida för att förstärka de totala resurserna i samhället för att hantera situationen. Kostnadsfördelningen mellan det offentliga och den privata sfären i samband med sådana insatser är svår att på förhand ange med någon formel och torde på samma sätt som skett efter komma att bli föremål för överlägg- ningar mellan berörda parter. Oavsett utfallet av sådana överläggningar kan man konstatera att de genomsnittliga årliga kostnaderna för staten blir begränsade. Några särskilda arrangemang för dessa kostnader torde knappast krävas; att man i statsbudgeten respekterar de ursprungliga inten- tionerna bakom budgeteringsmarginalen och reserverar ett rimligt utrymme under utgiftstaket är helt tillräckligt. Kostnaderna för att upprätthålla en krisenhet av det slag som har skisserats beror av vilken ambitionsnivå som väljs. Ett alternativ baserat på en bemanning med omkring 30 personer kan beräknas motsvara . Till detta kommer kostnader för externa avtal som är svåra att uppskatta. Finansieringen sker naturligen genom omprioritering inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar inom utgiftsområde 6 på statsbudgeten. Anslaget Krisberedskap inom detta politik- område ligger de kommande budgetåren på en nivå av , och någon svårighet att finansiera den före- slagna krisledningen genom omprioriteringar inom detta anslag föreligger knappast. Många som drabbades av har berättat om hur de upplevde en djup besvikelse. Mötet med en svag svensk representation i kata- strofens land blev för chockade och utsatta svenska medborgare – ibland i splittrade familjer – en bitter och skakande erfarenhet. Am- bassaden var inte den trygga plats man väntat sig, och förvaltningen i motsvarande inte heller förväntningarna. Också många tjänstemän har en stark känsla av att inte ha räckt till. Andra kan ha svårt att ta till sig kritiken. De kan uppfatta den som grundad på efterklokhet, som felaktig eller utan proportioner. Men utveckling förutsätter förmåga till omprövning. Kommissionen har granskat våra samhällsorgans och ledande be- slutsfattares arbete vad gäller förberedelser, vaksamhet och inledan- I rapporten tas ansvarsfrågan upp på några punkter när det gäller ledande politiska befattningshavare och tjänstemän. Detta är nödvändigt dels för att återställa och långsiktigt säkra förtroendet mellan medborgare och styrande, dels för att stärka förmågan att hantera kriser. Kommissionen har lämnat ett bidrag till utvecklingen av bered- skapen. Det bästa sättet att visa respekt för de drabbade är att nu skapa en krisberedskap byggd på ansvar och handlingskraft. 1Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp har vållat många människor stort lidande. Efterverkningarna av katastrofen är stora och ännu svår- överskådliga, både för samhället och de enskilda och detta både i katastrofområdet och här i . Tsunamikatastrofen i är en tragisk del av moderna historia. Händelsen kan sägas vara unik till sin karaktär. Den har utsatt människor för extrema påfrestningar. Många grund- läggande mänskliga behov och utvecklingstendenser i dagens värld kommer under blixtbelysning. Detta kräver en diskussion som är smärtsam och svår men nödvändig. Det handlar om internationaliseringens konsekvenser, med- mänsklighetens innebörd, förväntningarna på de offentliga insti- tutionerna, förmågan att lindra lidandet och att leva vidare med en individuell och kollektiv sorg. Här finns känsliga och kritiska frågor om sådant som likabehandling av människor, medborgar- skapets innebörd, ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, myndigheternas sätt att fungera, ledarskapets betydelse i krislägen och den moderna informationsteknologins möjligheter och effekt- er. Det är betydelsefullt att granska och utvärdera det svenska samhällets förmåga att möta en katastrof som denna. Hur klarar vårt samhälle svåra påfrestningar, och hur svarar det när det sätts på prov? Vilka är lärdomarna? Katastrofen blir ett kritiskt test på institutionernas hållfasthet. Granskningen bör bidra till en ökad förmåga att hantera också andra typer av påfrestningar på sam- hället. Det är mot denna bakgrund som man skall se uppdraget till Kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i . Uppdraget beslutades vid regeringssammanträde . Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp av överläggningar mellan företrädare för samtliga partier. Direktiven för arbetet har tagits in som bilaga 1. Till ledamöter av kommissionen har fem personer förordnats. Kommissionen har antagit namnet katastrofkommission. Den har själv valt huvudsekreterare och övriga medarbetare till sekretariatet och till expertfunktionerna. Kommissionen har för- fogat över de ekonomiska resurser som har krävts. I de följande inledande avsnitten i detta kapitel presenterar kom- missionen de principer som har gällt för arbetet, hur arbetsupp- giften har avgränsats och hur arbetet i övrigt har lagts upp (avsnitt 1.1–1.3). Därefter presenteras rapportens fortsatta struktur (avsnitt 1.4). Kommissionen redovisar avslutningsvis i detta kapitel (avsnitt 1.5–1.7) sin principiella syn på granskningsuppgiften med de utvärderingsmetoder och ansvarsbegrepp som blir tillämpliga. Dessutom presenteras relevanta delar av konstitutionen. 1.1Vad är en kommission? I direktiven talas om en medborgarkommission. Innebörden av detta uttryck går inte tillbaka på några formella regler, men uttrycket används ibland om vissa kommittéer. I direktiven pekas på nödvändigheten av ett öppet arbetssätt och ett tydligt med- borgarperspektiv. Det betyder bland annat att kommissionen aktivt skall ta del av erfarenheter och synpunkter från enskilda som har berörts av katastrofen. En kommission som den nu aktuella har att i sak handlägga ett enda ärende – det i direktiven lämnade uppdraget – och skall fatta beslut endast om och i anslutning till det ärendet. Den skall redovisa sitt uppdrag i form av ett eller flera betänkanden. Kommissionen är som andra offentliga utredningar en statlig förvaltningsmyndighet som sorterar under regeringen. Några sär- skilda bestämmelser som reglerar hur arbetet skall bedrivas finns inte. Men en kommission skall som andra organ i den offentliga förvaltningen enligt konstitutionen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.1 Verk- samheten måste vidare bedrivas i enlighet med tryckfrihetsförord- ningen och allmän lag. Det betyder till exempel att offentlighets- principen och bestämmelser om sådant som förtal, brott mot tystnadsplikt med mera gäller. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp som andra statliga myndigheter underkastade ombuds- mäns (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyn. Kommittéförordningen2, som gäller för kommissionens verk- samhet, innehåller vissa övergripande bestämmelser om kommit- téer och deras utredningsarbete. Av förordningen framgår att för- valtningslagen3 inte är tillämplig i en kommittés verksamhet annat än vid handläggningen av administrativa ärenden och av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Det är mot denna bakgrund kommissionens uppgift att själv utifrån sina direktiv bestämma hur utredningsuppdraget skall tolkas och fullgöras.4 I direktiven anges att kommissionen skall göra utvärderingen som en oberoende kommitté. Begreppet oberoende kräver en kommentar. Vad som allmänt gäller för en kommission har nämnts; häri ligger ramarna för verksamheten. Inom dessa ramar skall verksamheten präglas av självständighet och oavhängighet. Direktiven gäller och skall följas. I övrigt skall kommissionen stå fri från andras bestämmande om eller synpunkter på organisation, arbete och verksamhet i övrigt. Kommissionens ställning som kommitté under regeringen bör ses som en endast formell inordning i myndighetsorganisationen och som en ordning för vissa praktiska arrangemang i arbetet som lokalfrågor, ekonomisk redovisning etcetera. Oberoendet vid ut- förandet av sakuppgiften har inte hotats av detta. Kommissionen har också i sitt arbete vidtagit olika åtgärder för att säkra sitt oberoende. Den har anlitat utomstående experter som har kunskaper och erfarenheter från relevanta områden men som inte har varit ansvariga för myndighetsfunktioner under kata- strofen. Där så varit möjligt och lämpligt har dessa experter hämtats från andra länder än och har vetenskaplig merite- ring. Experterna har arbetat självständigt i förhållande till kom- missionen med att lösa sina uppgifter, och de ansvarar själva för slutsatser och eventuella rekommendationer i sina respektive rapporter. Kommissionen har å sin sida självständigt tagit ställning till experternas analyser och slutsatser. I arbetet har en generell strävan varit att genomföra analysen efter sedvanliga akademiska kriterier och efter saklighetens krav.5 Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Utvärderingen skall enligt direktiven omfatta agerande av riks- dagen, regeringen, , utlandsmyndigheterna och andra centrala myndigheter. Det är alltså endast svenska statliga funktioner som här avses. Dessa är de egentliga gransknings- objekten. Utländska eller mellanstatliga myndigheter faller utanför gransk- ningen. Detsamma gäller svenska kommunala organ samt enskilda, organisationer och företag. Däremot skall en utvärdering göras av hur statliga myndigheter samverkat med den regionala och lokala nivån och med andra aktörer som researrangörer, frivilligorgan- isationer och trossamfund. Det betyder bland annat att sam- verkansformer, avtalslösningar mellan olika parter med mera kan tas upp till behandling. Det följer av direktiven att kommissionens perspektiv är svenskt. Förhållandena för de drabbade länderna och för deras befolkningar faller utanför uppdraget. Kommissionen anlägger alltså inte något FN-perspektiv på frågorna och har inte heller att utvärdera svenska biståndsinsatser riktade till andra länder och deras medborgare. Uppgiften att utvärdera granskningsobjektens handläggning av konsekvenser inrymmer en granskande undersökning. Denna förutsätter också en analys av ansvarsfördelningen mellan , regeringen och de statliga myndigheterna. Kommissio- nens förhållningssätt är kritiskt men präglas också av insikt om katastrofens exceptionella karaktär och omfattning. Vad gäller utvärderingen har kommissionen valt att avgränsa denna till huvudsakligen , mer precist fram till . Vissa problem (såsom identifieringen av avlidna) kräver dock en bedömning av förhållanden . Undersökningen har avgränsats i rummet till och , förutom självklart . Enligt direktiven skall kommissionen aktivt inbjuda de enskilda som berörts av katastrofen att berätta om sina erfarenheter. Hur detta har gjorts beskrivs i avsnitt 1.3.5. I sak betyder dessa avgränsningar att verksamheten inte har kommit att gälla sådant som skötts av Rådet för stöd och sam- ordning med anledning av naturkatastrofen i och att kommissionen inte heller har utvärderat rådets verksamhet. Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Kommissionen har vidare den framåtblickande uppgiften att föreslå åtgärder för att förbättra beredskapen mot kriser, i synnerhet sådana kriser som berör många svenskar utomlands. Här finns möj- lighet att jämföra med hanteringen av andra svåra påfrestningar. Det är viktigt att anlägga ett förhållandevis generellt perspektiv. Valet av krisspektrum bör vara brett. Åtgärdsdiskussionen får inte inriktas på hur samhället bäst möter just nästa . sätter utrymmet gränser för hur många typer av kriser som kan be- handlas. Enligt direktiven skall kommissionen inhämta erfarenheter av hur andra länder hanterat följderna av naturkatastrofen. Jämförel- ser bör göras med länder som liknar i olika avseenden (demokratiska rättsstater, utvecklade industriländer, många med- borgare utomlands, relativt hög ambitionsnivå när det gäller statliga åtaganden, likartade funktioner hos de administrativa systemen med mera). , och är naturliga jämförelse- länder. Även om stora länder med federal struktur som , med bakgrund som kolonialmakt som eller med särskilt hög frekvens av naturkatastrofer som skiljer sig från , bör de också tas med. Det finns bland annat ledningsfrågor såsom en regerings förmåga att analysera information, fatta beslut, göra politiska bedömningar, utöva strategiskt ledarskap och förhålla sig till media eller generella frågor såsom rutinerna för registrering av saknade och identifiering av avlidna, där också andra länder kan vara goda referenspunkter. Kommissionen har endast undantagsvis kunnat beakta uppgifter som tillkommit efter utgången av . 1.3.1Inledande arbete och externa kontakter Kommissionens arbete inleddes med genomgång av direktiv, precisering av arbetsuppgifterna samt behandling av formerna för materialinsamlingen och av vilka expertuppdrag som skulle formu- leras och läggas ut etcetera. I samband med planeringen av arbetet gjordes en genomgång av vissa juridiska och praktiska aspekter på det kommande arbetet. Detta skedde bland annat med utgångs- punkt i redovisningar av tillämpade arbetsprinciper som vissa tidigare medborgarkommissioner lämnat.6 Uppdrag, arbetsformer och grundläggande begrepp Kommissionens ordförande och sekretariat har haft kontakt med sekretariatet hos i praktiska frågor i det granskningsarbete som utförts hos utskottet respektive kommissionen. Dessa kontakter för avstämning har inte gällt sak- frågorna eller granskningsresultaten. Allmänna handlingar rörande granskningsarbetet, tillgängliga också för andra myndigheter och för enskilda, har utväxlats mellan utskottet och kommissionen. Kommissionen har haft kontakter med Rådet för stöd och sam- ordning med anledning av naturkatastrofen i . Jämsides med kommissionens arbete har det pågått ett löpande utvecklingsarbete på krisberedskapens område i och hos andra myndigheter. Vidare har det pågått utred- ningsarbete i Försvarsberedningen. Kommissionen har under arbetets gång mött Försvarsberedningen och tagit del av avsnitt ur beredningens textutkast. Beredningens arbete avses att avslutas .