sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen reducerar starkt mängden övriga mål, priorite- ringar, uppdrag och återrapporteringskrav i förhållande till för- svarsmyndigheterna. Utredningens avsikt är att den operativa förmåga som beslutar ska kunna uttryckas på ett sätt som gör den uppföljnings- och utvärderingsbar. Regeringen kan dock behöva precisera förmå- gan ytterligare. Funktioner kan tjäna som ett analytiskt begrepp Utredningens överväganden och förslag men bör inte målsättas av regeringen. Det tillhör den militära pro- fessionens uppgifter och ansvar att bedöma behovet av funktioner i olika situationer. Medan bör styra, förutom med anslag, på det slutliga resultatet – operativ förmåga och en därmed förenad insatsorgani- sation, som ska realiseras vid en bestämd framtida tidpunkt – bör regeringen därutöver också styra på milstolpar och årsvisa bidrag fram till slutresultatet. Den årsvisa styrningen är särskilt viktig av stark omställning. Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna är intensivt upptagna med att styra sin produktion – av personal med rätt kompetens, av fungerande och ändamålsenlig materiel, av stödtjänster av allehanda slag. Det är denna produktion som ska resultera i en insatsorganisation med förband som gör att försvarsmakten som helhet kan leva upp till kraven på operativ förmåga. Det är inte utredningens avsikt att regeringen och Försvars- departementet ska blanda sig i produktionsstyrningen. I huvudsak har Försvarsmakten fått ett odelat uppdrag att själv styra produk- tionen genom att riksdag och regering delegerat uppgiften att styra andra försvarsmyndigheter med beställningar. Men det är inte orimligt att regeringen sätter mål för det samlade produktions- resultatet. Med det samlade produktionsresultatet avses de bidrag som försvarsmyndigheterna lämnar för att realisera den operativa förmåga som är satt som mål. I betydande grad kan detta omsättas i bidraget till den planerade insatsorganisationen. Det är målsättningar för denna, vilka kan formuleras i termer av milstol- par, som regeringen bör styra myndigheterna med snarare än mål för aktiviteter. Försvarsmaktens mål är att uppnå en bestämd operativ förmåga för hela försvaret. Den avsedda operativa förmågan tjänar givetvis som vägledning också för övriga försvarsmyndigheter. Men de behöver mer specifika mål, som uttrycker deras specifika bidrag till försvaret för att uppnå den avsedda operativa förmågan. Utöver allmänna mål som effektivitet, kvalitet och leveranssäkerhet bör regeringen således formulera verksamhetsspecifika mål för stöd- myndigheterna. Regeringen måste noga pröva omfattningen av uppdrag, åter- rapporteringskrav och prioriteringar som alla ger uttryck för mål och avvägningar. För att öka precisionen i styrningen bör omfatt- ningen av dessa uppdrag kraftigt minskas som de precise- ringar av mål som kan behöva göras i en eller annan form görs tyd- Utredningens överväganden och förslag liga, med väl specificerade ambitionsnivåer och tillhörande kost- nadsuppskattning. Försvarsmyndigheterna har också mål för politikområdena Utri- kes- och säkerhetspolitik och Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Det bereder inga problem att myndighe- terna har flera mål så länge särskilda anslag ges eller anslagsposter för dessa verksamheter anvisas. Regeringen preciserar i första hand kraven på insatsorganisa- tionen genom kompletterande beslut om operativ förmåga, i andra hand genom konkreta mål rörande insatsorganisationen, t.ex. beredskapstider för insatsförbanden. I förhållande till operativ förmåga på strategisk nivå måste precise- ringar av insatsorganisationen göras, bl.a. vad avser beredskap och operativ förmåga på taktisk nivå. Det är preciseringar som bygger på kvalificerade militärstrategiska och taktiska överväganden. De berör såväl kostnader och åtföljande prioriteringar, förhållande till främmande makter som sannolikhetsbedömningar och har således en hög politisk dignitet. Det är därför naturligt att de beslutas av regeringen och att de utförligt redovisas till men också att de i hög grad baseras på beslutsunderlag från Försvarsmakten. Det kräver ett väsentligt bättre beslutsunderlag . Inte minst måste den militärstrategiska betydelsen belysas, men kost- nadskonsekvenserna måste också redovisas. Utredningens överväganden och förslag Regeringen kan besluta om högstbelopp för olika verksamheter på myndigheterna. Regeringen kan om det anses behövligt t.ex. sätta belopps- gränser för Försvarsmaktens beställningar av vissa tjänster från stödmyndigheterna. Många av de mindre högstbelopp som förekommer bör ersättas av redovisningar. Utredningen föreslår en utredning av möjligheten att delegera ansvar till försvarsministern för ianspråktagande av medel inom högstbelopp för viss fredsfrämjande insats. Med hänsyn till försvarets stora omställningsproblem bör regeringen vara restriktiv med limiter och indraget anslags- sparande alternativt föreslå en budget för försvaret med en betryggande budgeteringsmarginal. Utredningen förslår att regeringen, inom de ramar som beslutat, beslutar om särskilda anslagsposter, när så är behövligt, till stödmyndigheterna. Detta är ägnat att stärka regeringens roll som samlad ledning för det militära försvaret. Särskilda anslagsposter eller högstbelopp kan vara motiverade i de fall, då regeringen vill ange mycket bestämda prioriteringar, t.ex. beträffande omfattningen av militär underrättelseverksamhet. I första hand bör styrning via anslagsposter och högstbelopp använ- das för att påverka avvägningar och resursinsatsernas fördelning mellan operativ förmåga i olika avseenden. Alternativet till att styra med anslagsposter och högstbelopp är att regeringen får en redo- visning av kostnaderna på verksamhetsgrenar som svarar mot de olika delarna av operativ förmåga så att regeringen kan diskutera avvägningarna i nästa års budget. Det senare alternativet är att föredra. Ett antal mindre högstbelopp bör kunna tas bort ur reglerings- breven. De ger närmast intryck av misstro gentemot myndighe- terna och bristande tilltro till myndigheternas kompetens och om- döme. Utredningens överväganden och förslag Regeringen bör i möjligaste mån undvika limiter och indraget anslagssparande i sin styrning av försvaret. Inte minst med hänsyn till de mycket stora omställningskrav som ställs på försvaret är stabila ekonomiska förutsättningar mycket viktiga. I första hand delegerar regeringen alla beslut om organisation till myndigheterna. Regeringen bör överväga att låta Försvarsmakten utse ekono- midirektör, chefsjurist och personalchef. Regeringen bör överväga att låta försvarsministern besluta om placering av försvarsattachéer och officerare vid staber utom- lands. Regeringen ska normalt inte besluta om försvarsmyndigheternas interna organisation. Däremot ska regeringen kunna göra det om det finns särskilda skäl till det. Gränsdragningar och kompetensfördelning mellan försvarsmyn- digheterna är självklart en uppgift för Försvarsdepartementet att överväga och för regeringen att besluta om. Det kan sägas tillhöra kärnan i den gemensamma ledningens uppgifter. Regeringen beslutar om anställning av överbefälhavaren, gene- raldirektören och chefen för enheten för underrättelse- och säker- hetstjänst samt, efter förslag från Försvarsmakten, om anställning som dels generallöjtnant eller viceamiral och generalmajor eller konteramiral, dels chefsjurist, ekonomidirektör och personal- direktör. Regeringen beslutar också, efter förslag av Försvars- makten, om placering på befattningar som chef för säkerhets- inspektionen, generalläkare, försvarsattaché och vissa andra inter- nationella befattningar. Övriga anställningar och placeringar beslutas av Försvarsmakten. Regeringen har satt en gräns för anta- let generalmajorer och konteramiraler. Regeringen har successivt begränsat kretsen av regeringstillsatta chefsbefattningar i Försvarsmakten. Men regeringen tillsätter ändå avsevärt fler tjänster i Försvarsmakten än i andra myndigheter. Utredningens överväganden och förslag tillsätter regeringen som regel endast verkschefen och ibland den- nes ställföreträdare. Med tanke på Försvarsmaktens ställning och uppgifter är det enligt utredningens uppfattning rimligt att jämförelsevis många militära chefer utses av regeringen. Däremot ställer sig utredningen tveksam till att det är nödvändigt att regeringen tillsätter chefs- jurist, ekonomidirektör och personaldirektör eller beslutar om placeringen av försvarsattachéer och officerare vid staber utom- lands. Den nuvarande ordningen för anställningar och placeringar i Försvarsmaktens ledning tillkom så sent som . Utredningen anser inte att det finns skäl att redan nu föreslå för- ändringar. Utredningen har också noterat att kommittén för över- syn av regeringsformen har som en av sina uppgifter att se över regeringens utnämningsmakt (Dir. 2004:96). Tillsättningen av de högsta cheferna i Försvarsmakten är en mycket grannlaga uppgift. Det är angeläget att regeringen har till- gång till hög professionell kompetens i Försvarsdepartementet för rekrytering till dessa befattningar. Utredningen har övervägt om det finns skäl att på något område använda den möjlighet som bestämmelsen i 7 kap 3 § regerings- formen om de s.k. kommandomålen ger att skynda på besluts- fattandet och därmed effektivisera styrningen. Vad som i första hand kommer i blickpunkten är internationella insatser och kris- lägen där det kan uppstå situationer då det behövs snabba beslut om verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut som inte kan skjutas upp till nästa regeringssammanträde. Utred- ningen har emellertid inte kunnat identifiera några behov som motiverar att förslag läggs fram . Utredningens överväganden och förslag De informella kontakterna mellan Försvarsdepartementet och försvarsmyndigheterna stramas upp genom att i regerings- eller departementsbeslut reglera gemensamma arbetsgrupper sam- mansättning, direktiv, avrapporteringstidpunkter m.m. De informella kontakterna är viktiga men måste stramas upp för att ansvarsförhållandena ska bli klara. Något hinder för kontakter mellan Försvarsdepartementet och statsrådet å ena sidan och för- svarsmyndigheterna å den andra bör inte finnas. Men spelreglerna måste göras klara: allt som inte bygger på regeringsbeslut är myn- dighetens ansvar. För det fall att Försvarsmaktens ledning inte önskar vidta en viss åtgärd men ändå gör det på departementets eller försvarsministerns uppmaning är det myndighetens ansvar så länge något formligt regeringsbeslut inte fattats. Först om reger- ingen fattat beslut i frågan övergår ansvaret på regeringen. Försvarsministern och regeringen behöver ha överblick och kontroll av de informella kontakterna mellan försvarsdepartementet och försvarsmyndigheterna. Gemensamma arbetsgrupper bör fotas på beslut fattade i departementet, vari uppgifter, ledamöter m.m. framgår. Deras arbete dokumenteras för att kunna följas av andra än arbets– gruppens deltagare. På motsvarande sätt måste försvarsmyndigheternas ledningar skaffa sig kontroll över de informella kontakterna. Förvaltningschefen ges i uppdrag att ta fram en gemen- sam resultatskrivelse för hela det militära försvaret och alla försvarsmyndigheter Försvarsmyndigheterna ges i uppdrag att på ett systematiskt sätt redovisa omfattning, prisnivå, kvalitet, ändamålsenlighet och punktlighet i sina leveranser Försvarsmakten redovisar på vilket sätt stödmyndigheterna leveranser bidragit till den operativa förmågan Utredningens överväganden och förslag en serie nyckeltal på effektivitet, kvalitet, produktivitet m.m. tas fram i samverkan mellan försvarsdepartementet och myn- digheterna för att bl.a. ingå i den årliga resultatskrivelsen regeringen övergripande reglerar inom vilka områden försvars- myndigheterna ska tillhandahålla tjänster och i vad mån tjäns- terna får tillhandahållas andra än Försvarsmakten. I den samlade redovisningen för försvaret, som utredningen före- slår i avsnitt 6.2.3, ska regeringen redovisa de samlade kostnaderna och prestationerna inom det militära försvaret för . Detta inkluderar förutom Försvarsmaktens resultat även stödmyndighe- ternas kostnader, avgifter och prestationer. Det bör också framgå hur stor del av anslaget till försvaret som lagts på de utförande myndigheterna och vilket bidrag stödmyndigheternas prestationer inneburit. Förvaltningschefen bör som en av sina uppgifter ha att ta fram denna resultatskrivelse. Som underlag utnyttjas givetvis myndigheternas årsredovis- ningar. Men dessa brister i olika avseenden när det gäller att ge en samlad bild av det militära försvaret. För att ge en bild av stödmyn- digheternas bidrag till det samlade resultatet räcker det inte med uppgifter om leveransernas kvalitet, prisnivå och punktlighet. För- svarsmakten bör sätta in dessa leveranser i sitt rätta sammanhang vilket är skapandet av operativ förmåga. Resultatredovisningar måste byggas upp både med ord och med siffror. Det behövs beskrivande och analyserande text, men den måste stödja sig på uppgifter av kvantitativ art. Vid sidan om den rent ekonomiska redovisningen behövs nyckeltal som speglar resultat och effektivitet. Det kan göras på många olika sätt. Det är först när det blir möjligt att jämföra över tiden, mellan verksam- heter eller mellan organisationer som siffrorna säger något. Det krävs således ett tålmodigt och systematiskt arbete för att bygga upp nyckeltal. Detta bör ske i samverkan mellan myndigheter och departement. Departementet bör vara kravställare medan myndig- heterna kan föreslå nyckeltal och departementet bedöma relevan- sen. Exempel på nyckeltal som bör vara intressanta är Andel administrationskostnader i förhållande till verksamhets- kostnader. Kostnad/arbetad timme. Utredningens överväganden och förslag Debiteringsgrad (för avgiftsfinansierade tjänster). Avgiftsinkomster fördelade på beställare (som andel av totala avgiftsinkomster). Produktivitet och styckkostnader. Kundnytta (från kundenkäter eller annat). Försvarsmyndigheternas tillhandahållande av tjänster regleras på varierande sätt i myndigheternas instruktioner. framgår att myndigheten får erbjuda tjänster åt enskilda. sägs inget alls i denna fråga. I vissa fall anges en prioritering av de områden där myndigheten får tillhandahålla tjänster. Utredningen anser att regeringen, för att undanröja oklarheter, bör se över och på ett enhetligt sätt reglera inom vilka områden myndigheterna ska bedriva verksamhet och tillhandahålla tjänster. 6.3.11Regeringens kontroll av försvaret En förbandsorienterad ekonomisk redovisning ska ge underlag för redovisning av kostnader per förband. Försvarsdepartementet ska ha ett klart utpekat ansvar för utvärderingar som gör det möjligt för regeringen att själv- ständigt ta fram utvärderingar ifråga om tillståndet i insats- organisationen och grundorganisationens effektivitet. Kontrollen är avgörande för om resultatstyrningen ska fungera. En första förutsättning för en effektiv kontroll är att Försvarsmaktens ekonomiska redovisning är prestationsbaserad – förbandstyper, insatser, verksamhetsgrenar måste kunna kostnadsredovisas. För det andra bör regeringen ha tillgång till fristående utvärderingar. Regeringen bör ha möjlighet att pröva Försvarsmaktens bedöm- ningar. Utredningen utgår från att den ekonomiska redovisningen – den förbandsorienterade kostnadsredovisningen – ska bli avsevärt bättre mycket snart. Men behovet av fristående utvärderingar kvar- Utredningens överväganden och förslag I takt med att de fredsfrämjande insatserna blir allt fler kom- mer löpande utvärderingar av dessa insatser att kunna erhållas genom utländska bedömares försorg. Men detta täcker med all san- nolikhet bara en mindre del av försvarets verksamheter. Den natio- nella beredskapen, incidentberedskapen, underrättelseverk- samheten m.m. återstår att värdera. Utredningen föreslår därför att en funktion för utvärderingar av försvaret skapas i Försvars- departementet. 14 § förordningen med instruktion för Försvarsmakten upp- hävs. Utredningen instämmer i bedömning att inte har kunnat spela den avsedda rollen som organ för insyn i Försvarsmakten och föreslår att avskaffas och. Utredningen har inte heller kunnat finna att rådet från mer all- männa utgångspunkter har haft någon nämnvärd betydelse för styrningen av det militära försvaret under de senaste årens mycket omfattande förändringar. Rådet har bara , , lämnat skriftliga förslag till regeringen. Att det behövs insyn i och kontroll av Försvarsmaktens verk- samhet är uppenbart. För det ändamålet finns en lång rad myndig- heter och andra organ, t.ex. , , , försvars- utskottet och försvarsdepartementet, som i olika former granskar Försvarsmaktens verksamhet. Därtill kommer massmedias gransk- ning. anser inte att det finns anled- ning att därutöver inrätta ett nytt insynsorgan. har visat att haft en funktion som rådgivande organ åt Överbefälhavaren. För den uppgiften behövs dock enligt inte ett organ som tillsätts av regeringen. Det bör lämnas åt Överbefälhavaren och Generaldirektören i Försvarsmakten att till sig knyta utom- stående personer som de kan konsultera i frågor av mer allmänt Utredningens överväganden och förslag slag, t.ex. på personalområdet, som inte kräver militärt expert- kunnande. 6.4Försvarsmaktens interna styrning och uppdragsstyrning 6.4.1Intern styrning och interndebitering Regeringen ger i uppdrag till Försvarsmakten att anpassa den interna styrningen så att fördelarna med interndebiterings- systemet kan utnyttjas till fullo. Förband, skolor och centra ska själva få förhandla om sina hy- ror och lokaler direkt med . Regeringen ger i uppdrag till Försvarsmakten att systematiskt gå igenom och pröva vilken underhålls- och stödverksamhet som ska bedrivas inom Försvarsmakten och vilken verksamhet som kan läggas ut på entreprenad. Högkvarteret tar över FMLOG:s uppgift att begränsa/kontrol- lera förbandens beställningar. Försvarsmakten förenklar planeringsprocessen och harmoni- serar den med beställar-utförarmodellen. Försvarsmakten låter FMLOG balansera över- och underskott mellan åren. För att interndebiteringens potential ska kunna tas till vara måste Försvarsmaktens interna styrning anpassas. Om det inte görs ute- blir de effektivitetsvinster som interndebiteringssystemet kan leda till. Utredningen har tidigare konstaterat att Försvarsmaktens interna styrning är centraliserad och detaljerad. Om förband och grundorganisationsenheter ska agera kostnadseffektivt måste de få frihet att fördela sina resurser. Utredningen föreslår därför att regeringen ger i uppdrag till Försvarsmakten att anpassa den interna styrningen så att fördelarna med interndebiteringssystemet kan utnyttjas. Utredningens överväganden och förslag I detta ingår att slopa styrningen av FMLOG:s personalram. Effektiviseringen av FMLOG bör i första hand ske genom att för- band, skolor och centra gör en effektiv upphandling av tjänsterna inom Försvarsmakten – vilket innefattar att regelmässigt pröva ent- reprenadalternativ , i andra hand genom att Högkvarteret fort- löpande granskar priserna. I tredje hand kan övervägas att organi- sera FMLOG som en särskild myndighet eller som ett bolag för att öka konkurrensutsättningen. Detta skulle underlätta för FMLOG att balansera över- och underskott. När FMLOG, som , är en del av Försvarsmakten är det svårt att undvika att plötsliga besparings- krav stör förutsättningarna för interndebiteringssystemet. Utredningen föreslår att förband, skolor och centra själva ska få förhandla om sina hyror och lokaler direkt med Fortifikations- verket. Utredningen har tidigare föreslagit en annan form för hyresavtal med längre hyrestider. Då uppstår ett naturligt incita- ment att pröva utgående avtal mot framtida lokalbehov. När avta- len förnyas är en sådan prövning inte lika självklar. Stöd i lokala förhandlingar bör kunna lämnas av expertis som Försvars- makten tillhandhåller centralt. I kombination med en ändrad intern styrning inom Försvarsmakten ger detta ökade incitament för användarna att överväga lokalbehoven. Utredningen ser det som angeläget att Försvarsmakten fortsätter de ansträngningar som görs för att etablera ett ekonomiskt pers- pektiv på verksamheten. Förbandschefer och motsvarande måste ges ekonomisk kompetens för att koppla ihop verksamhet och ekonomi för att kunna ta sitt ansvar som chefer för verksamhe- terna. I detta ingår att skapa en resultatkultur inom hela Försvars- makten. Systemet med interndebitering och dess syfte måste göras allmänt känt i Försvarsmakten. Mycket tid och kraft i dialogerna mellan beställare och utförare läggs ned på att klargöra syftet med interndebiteringen. Utredningen har ovan föreslagit att avrop av FMLOGs tjänster regelmässigt bör prövas mot entreprenader. Försvarsmakten kan av olika skäl vilja behålla verksamheten i FMLOGs regi. Vilka dessa verksamheter är och kriterierna för detta är oklart och för- hindrar prövning av entreprenadalternativet. Detta bör således För- svarsmakten centralt klara ut. Entreprenadupphandlingar försvåras också av att det är oklart hur kostnadsjämförelser ska göras mellan entreprenader och verk- samhet i FMLOG:s regi. Generella riktlinjer för hur kostnadsjäm- förelser ska göras måste tas fram och fastställas. Utredningens överväganden och förslag saker som hur överskott och överkapacitet ska hanteras, hur uthyr- ning av lokaler till externa aktörer ska behandlas, hur fasta kostna- der och centrala overheadkostnader ska hanteras. Utredningen föreslår att Högkvarteret tar över FMLOG:s upp- gift att begränsa/kontrollera förbandens beställningar. Denna upp- gift ska inte ligga på FMLOG. I första hand är det ett ansvar som ligger på förband, skolor och centra att hålla igen på kostnaderna och kontrollera verksamheten. Men Högkvarteret har också en roll för att öva tillsyn och vid behov ingripa. Utredningen föreslår att Försvarsmakten harmoniserar plane- ringsprocessen med beställar-utförarmodellen och förenklar den. Detta innebär att uppdragen till förband, skolor och centra måste fastställas innan beställningarna till FMLOG görs. Uppdragen bör styra kärnverksamheten och därmed ambitionsnivån när det gäller stödverksamheten. Försvarsmakten bör också minska antalet steg/aktiviteter i processen för att undvika onödig administration. Den princip som används för att motverka över- och under- skott i FMLOG:s verksamhet leder till att priset ändras om voly- men tillfälligt går upp eller ner. Sådana prisförändringar stör för- bandens och skolornas ekonomiska planering. Utredningen före- slår därför att Försvarsmakten låter FMLOG balansera över- och underskott mellan åren. Detta skulle i hög grad underlättas av om Försvarsmakten inte behövde utsattas för plötsliga sparbeting och indraget anslagssparande. En långsiktig under- dimensionering av FMLOG:s produktionskapacitet skulle också skapa förutsättningar för en stabil beläggning och prissättning. Vid tillfälliga toppar i efterfrågan anlitas då externa utförare. Den nuvarande modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverk- samhet bibehålls som grundläggande princip. Tillämpningen utvecklas så att finansiering och beställning, så långt möjligt, ska komma från den som använder tjänsten medan verksamheter som är av gemensamt intresse finansieras genom anslag eller anslagsposter. verksamhet bör utöver den grundläggande mönst- ringen avgiftsfinansieras. Utredningens överväganden och förslag Totalförsvarets forskningsinstituts internationella verksamhet bör finansieras med anslagsmedel direkt till myndigheten. Försvarsmakten arbetar kontinuerligt och systematiskt med att säkra beställarkompetensen inom myndigheten. Försvarsmakten tillsammans med de utförande myndigheterna ser över beställningsprocessen för att förkorta och förenkla den. Samtliga samordningsavtalen mellan Försvarsmakten och utfö- rarmyndigheterna ses över, kompletteras och förenklas. Utredningen föreslår att den nuvarande modellen med avgifts- finansierad uppdragsverksamhet bibehålls som grundläggande prin- cip.