sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen bör ta sikte på att bl.a. pröva behovet av och förut- sättningarna för en utvidgning mot bakgrund av dels intresset att upprätthålla krav på tillförlitlighet och skydd för den per- sonliga integriteten genom att verksamheten kommer under PTS tillsyn, dels intresset att få till stånd en större dynamik på markanden genom att företag som enligt nuvarande lagstiftning inte är postoperatörer får tillgång till den postala infrastrukturen på icke diskriminerande och konkurrensneutrala villkor. Posten har lämnat synpunkter till utredningen på postlagen. När det gäller definitionen av postverksamhet menar att någon ändring – och därmed en utvidgning av begreppet postoperatör – inte bör genomföras. Som skäl anför Posten att: en väl fungerande postmarknad med skydd för avsändares och mottagares integritet gagnas bäst av att den nu gällande defini- tionen av postverksamhet bibehålls oförändrad, en utvidgning av postoperatörsbegreppet riskerar att skapa gränsdragningsproblem och att öppna upp för minde seriösa företag som t.ex. endast tillhandahåller postboxar. Innan utredningen tar ställning till behovet av att ändra definitio- nen av postverksamhet i postlagen kan även ett annat uppmärk- sammat problem med definitionen omnämnas. I rapporten efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag5 tar upp frågan om alternativa defini- tioner av postmarknaden (s. 23). Postlagen ger, enligt , olika besked om vad som menas med postmarknaden. Han jämför lagens definition av postverksamhet, som medför att paketdistri- bution inte ingår i det som betraktas som postverksamhet, med be- greppet samhällsomfattande posttjänst, som innefattar rätten för alla att ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger upp till . konstaterar således att samhällsomfat- tande posttjänst, till skillnad mot postverksamhet, även omfattar befordran av paket, och att konsekvensen av detta kan vara att företag som tillhandahåller sådana tjänster tillhandahåller post- tjänster utan att bedriva postverksamhet. nämner också att PTS är sektors- eller reglerings- myndighet på postområdet, och att kationsanalys () för den officiella svenska poststatistiken. I redovisningen av postverksamhet redovisas statistiska uppgifter om såväl brev och paket som oadresserade försändelser samt bud- och kurirverksamhet. Begreppet postverksamhet har i detta samman- hang därmed en betydligt vidare innebörd än i postlagen, framhåller och hänvisar även till EU:s definitioner enligt post- direktivet. I artikel 2.1 i postdirektivet (97/67/EG) definieras posttjänster som tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser. Med postförsändelse avses, en- ligt artikel 2.6 i direktivet, en adresserad försändelse i den slutliga utformning den skall överlämnas av den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Sådana försändelser omfattar, för- utom brevförsändelser, t.ex. böcker, kataloger, tidningar och tid- skrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kom- mersiellt värde. Brevförsändelse definieras i artikel 2.7 i direktivet som en skrift- lig underrättelse på vilket fysiskt medium som helst, vilken skall befordras till och överlämnas på den adress som avsändaren angett på själva försändelsen eller dess omslag. Böcker, kataloger, tid- ningar och tidskrifter anses inte vara brevförsändelser. menar att det finns skillnader mellan postlagen, post- statistiken, sektorsmyndighetens tillämpning och EU-definitio- nerna. Han föreslår därför att definitionerna av post ändras6 genom att man likställer post med brev samt att man i postlagen även fort- sättningsvis specificerar ett samhällsomfattande ansvar för försän- delser som väger högst , dvs. PTS tillsynsansvar skulle då komma att omfatta post samt tillhandahållandet av sam- hällsomfattande tjänster för paket. PTS har anfört två företeelser på marknaden som skäl för att över- väga en förändrad definition av postverksamhet – dels den som till- handahåller enbart postboxanläggningar, dels tjänsten fingerad postbox som innefattar utkörning av posten till mottagaren. Båda företeelserna hänger samman med att det främst i storstäderna kan råda brist på postboxar. Detta kan i sin tur delvis hänga samman med den omvandling av servicenätet som Posten har genomfört genom återkommande avvecklingar av postkontor. PTS framför i sin rapport med postlagstiftningen – en ut- värdering (s. 55) att definitionen av postverksamhet ibland har ifrå- gasatts av företag där verksamheten inte omfattar alla de led som ingår i postbefordran, dvs. uppsamling, sortering, transport och utdelning. PTS menar att det finns flera exempel på verksamheter som faller utanför definitionen, t.ex. verksamhet som går ut på att enbart bedriva postboxanläggning eller att ombesörja utkörning från Posten till kunder. Innan utredningen går in på marknadens behov bör först vissa principiella ställningstaganden göras. Den första fråga som måste ställas är om en verksamhet måste omfatta alla leden uppsamling, sortering, transport (ny sortering) och utdelning av postförsändel- ser för att utgöra postverksamhet enligt postlagen. Enligt förar- betena (prop. 1993/94:38, s. 151) är det i första hand utdelningen – distributionen – och hur denna är utformad som avgör om det är 6 efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag, s. 53 fråga om postbefordran. I propositionen anges att det inte är ovan- ligt att exempelvis större företag sköter sortering och inleverering av postförsändelser till terminaler, vilket innebär att några led i arbete i den traditionella postbefordringen hoppas över. Detta hindrar dock inte att det är fråga om postbe- fordran. Det sägs inte uttryckligen i propositionen men det får an- tas att det är hantering som åsyftas. Likaså, nämns det i propositionen, finns det hybridtjänster som innebär t.ex. att ett meddelande överförs elektroniskt till en post- terminal nära utdelningsorten, där meddelandet skrivs ut och kuverteras för att sedan delas ut till mottagaren. Även här är det enligt propositionen fråga om postbefordran sedan meddelandet väl har kuverterats. I propositionen anges vidare att det är i första hand det företag som avsändaren av ett brev [eller paket] anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet. Mellan av- sändaren och företaget har därmed ett avtal om befordran träffats, även om det inte är ett individuellt avtal. Uttalandena i propositionen tyder enligt utredningens mening på att det inte varit lagstiftarens avsikt att endast den som tillhan- dahåller alla de led som normalt ingår i postbefordran som skall anses bedriva postverksamhet. Tvärtom bör uttalandena anses klar- göra att även om en kund själv utför ett eller flera led, genom att t.ex. själv lämna in försorterad post på en terminal, så är det alltjämt fråga om postbefordran, och verksamheten som postbefordrings- företaget bedriver utgör postverksamhet, om det är fråga om regel- bunden befordran av brev mot avgift. De fyra led som omnämns i propositionen till postlagen – upp- samling, sortering, transport och utdelning – har alla det gemen- samt att de ingår i hanteringen från det att avsändaren avlämnat försändelsen för befordran till det att försändelsen delats ut till mottagaren. En verksamhet som går ut på att enbart tillhandahålla anläggningar för postöverlämning till mottagare (postboxanlägg- ning) gäller däremot inte ett sådant led. När post har delats ut i en sådan anläggning är den inte längre under befordran. Om någon på uppdrag av mottagaren hämtar post från en sådan anläggning för att leverera den till mottagarens lokaler är det därmed inte heller fråga om postbefordran, utan om en budtjänst. PTS har med stöd av 16 a § postlagen lämnat ett yttrande på begäran av 7 dnr 01-12500/32 (FPF) om huruvida s.k. fingerade postboxadresser skall anses ut- göra en del av den postala infrastrukturen. FPF gjorde i ärendet gällande att det inte skulle göras någon åtskillnad mellan vanliga postboxar och fingerade postboxar när det gäller skyldigheten för den som tillhandahåller dessa tjänster att hantera de försändelser som ursprungligen befordrats av annan postoperatör, i enlighet med bestämmelsen i 5 d § postlagen om skyldighet för tillstånds- havare att möjliggöra att försändelser som befordras av andra till- ståndshavare kan nå de anläggningar för postöverlämning till mot- tagare som tillståndshavaren innehar. Posten å sin sida menade att en fingerad postbox inte var någon postbox som fanns tillgänglig hos Posten för adressaten, i likhet med en postbox eller ett stor- kundsnummer. Postbox och storkundsnummer var enligt Posten, till skillnad från fingerad box, anläggningar i postlagens mening. Dessutom bestod en fingerad postbox enligt Posten av ett post- nummer som var oskiljaktigt knutet till adressatens utbärnings- adress och Posten skulle alltid dela ut försändelserna till adressa- tens fysiska adress (utbärningsadressen). PTS hänvisade i yttrandet inledningsvis till olika uttalanden i fö- rarbetena kring framför allt bestämmelsen i 5 d § postlagen (prop. 1998/99:95). PTS nämner särskilt att det i propositionen uttalas följande: En förutsättning för en väl fungerande postservice tillgänglig för alla är att samtliga postoperatörer kan nå alla andra adresser för postöverlämning till mottagare, vilket inkluderar adresser till postboxar, fastighetsboxar, lådor i s.k. låsta lådsamlingar etc., och att samtliga mottagare har rätt att få all sin post till en adress. PTS slutsats var att när en kund på något sätt får en administrativ adress (t.ex. en postboxadress) är det till denna adress som rättig- heten att få all sin post till en adress är knuten. Det finns enligt PTS inget stöd i förarbetena till lagen för att det skulle finnas nå- gon inskränkning av denna rättighet pga. att kunden har köpt nå- gon form av tilläggstjänst, t.ex. utkörning till den fysiska adressen, eller att kunden köpt en särskild tjänst som innebär att kunden får en administrativ adress. Posten har till utredningen uppgett att tjänsten fiktiv postbox numera upphört. Som en övergångstjänst tillhandahåller Posten fortsatt dock tjänsten postbox utan nyckel. inte ställning till specifika tjänster som tillhandahålls på marknaden utan bör i stället enbart inta ett principiellt förhållningssätt. Om ett postbefordringsföretag visserligen sorterar ut post för en mottagare (adressaten) i postbefordringsföretagets lokaler, t.ex. i postbackar som förvaras på ett utdelningsställe, men åta- git sig att leverera ut posten till mottagarens lokaler och försändel- serna inte är tillgängliga för mottagaren hos befordringsföretaget uppkommer frågan om posten alltjämt är under befordran tills den överlämnats hos mottagaren eller om befordran skall anses avslutad i och med att posten avskiljts för mottagaren i postbefordrings- företagets lokaler. PTS bedömer detta som två tjänster, i enlighet med sitt ovannämnda yttrande. Befordran till adressen, dvs. box- adressen, utgör postverksamhet. Fortsatt hantering och transport av postbacken till mottagaren utgör däremot, enligt PTS, en bud- tjänst. Denna verksamhet står därmed inte under myndighetens tillsyn även om den, som i detta fall, utförs av ett postbefordrings- företag. Sådan fortsatt hantering eller transport som sker på motta- garens uppdrag är enligt PTS att jämställa med intern posthantering inom t.ex. ett företag. Det framgår också av PTS yttrande att det finns många mellan- former mellan en fingerad postbox med en därtill knuten utkör- ningstjänst utan möjlighet för mottagaren att hämta ut posten hos befordringsföretaget, och en faktisk postbox där posten antingen hämtas av mottagaren eller körs ut av postbefordringsföretaget som en budtjänst. Dessa former har kommit till utifrån kundernas – i detta fall mottagarnas – behov. Tjänsterna kan innebära att post till faktiska postboxar inte sorteras in i postboxen utan tillhanda- hålls i postsäckar eller plastbackar som antingen hämtas eller körs ut av postbefordringsföretaget till mottagaren eller att post till fingerade postboxar faktiskt hämtas av kunden vid utlämnings- stället. I förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 151) anges att det i första hand är det företag som avsändaren av ett brev [eller paket] anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverk- samhet. Om det förekommer ett avtal mellan mottagaren och postbefordringsföretaget som reglerar den fortsatta hanteringen efter att posten avskilts för adressaten bör detta enligt utredningen tala för att denna hantering inte omfattas av begreppet postverk- samhet – och därmed inte heller står under PTS tillsyn. När det gäller sådana utkörningstjänster som mottagaren bestäl- ler gäller således inte några bestämmelser i postlagen. der därför avtalsfrihet och fri konkurrens om att tillhandahålla tjänsterna. Utredningen har inte heller sett något behov av en re- glering av sådana utkörningstjänster enligt avtal med mottagare av post. Det finns därför i denna del inte något behov av att ändra de- finitionen av postverksamhet i postlagen eller att föreslå några andra ändringar i lagstiftningen. Det förekommer att företag hör sig för hos PTS om möjligheten att få tillstånd att bedriva postverksamhet utan att företaget avser att bedriva verksamhet som faller under definitionen i postlagen. De flesta sådana förfrågningar har gällt företag som planerar att etablera postboxanläggningar. Ett företag som i ägnar sig åt att hyra ut postboxar är Mail Boxes Etc. (MBE). MBE är ett amerikanskt franchisenätverk som har specialiserat sig på uthyrning av boxar, paketering och fraktförmedling. I öppnades det första centret 2000 och har franchisetagare öppnat center på flera håll i landet. MBE finns numera på åtta orter i . Den främsta målgruppen utgörs av små eller medelstora företag samt affärsresanden. En anledning att vilja ha tillstånd för att bedriva postverksamhet skulle kunna vara den rätt som följer med ett sådant tillstånd att tilldelas postnummer för postboxanläggningar, enligt 7 c § postlagen. Enligt bestämmelsen är den som tillhandahåller postnummersystemet skyldig att tilldela postnummer för postbox- anläggningar inom begärda postnummerområden, på begäran från andra tillståndshavare. Tillståndshavare får dessutom tillfälle att yttra sig innan ändringar som inte endast berör enstaka post- adressater görs i postnummersystemet. Sådant samråd skall nämli- gen föregå tillståndsmyndighetens godkännande av sådana änd- ringar, enligt 7 d § postlagen. tilldelas postboxanläggningar som innehas av aktörer som inte bedriver postverksamhet egna postnummer. Detta har lett till ett system med c/o-adresser hos uthyrningsföretaget. För många företag och organisationer är det dock inte tillfredsställande med en sådan adress. Detta påverkar därför konkurrenssituationen på marknaden för uthyrning av postboxar negativt. Särskilt i har länge utbudet av postboxar varit mindre än efterfrågan. Det som särskilt skulle främja en marknadsutveckling skulle dock vara möjligheten för dessa anläggningsinnehavare att tilldelas post- nummerserier för postboxar. Postverksamhet är ett grundläggande begrepp i postlagen genom att tillsynsverksamheten är inriktad på denna verksamhet. Regel- bunden befordran av brev mot avgift är också en verksamhet som går att urskilja från andra verksamheter. I förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 151) anges, som nämnts ovan, att det i första hand är det företag som avsändaren av ett brev [eller paket] anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet. Om även den som upplåter utrymme i postboxanläggningar skulle omfattas av definitionen, skulle definitionens innebörd utsträckas till att omfatta verksamhet som mottagaren anlitar. Vi anser att det skulle inverka negativt på systematiken i lagen. Innehav eller uthyrning av postboxanläggning bör därför inte utgöra postverksamhet. I stället anser utredningen att ett förfarande med anmälnings- plikt bör införas för den som upplåter utrymme i postboxanlägg- ning till allmänheten mot avgift. Den som är anmäld till tillstånds- myndigheten för sådan verksamhet skall på begäran kunna få post- nummer för postboxanläggningar och ha rätt att yttra sig innan ändringar i postnummersystemet görs, på motsvarande sätt som tillståndshavare. Anmälningsplikten skall dock inte omfatta till- ståndshavare. Verksamhet som består av upplåtelse av postboxanläggning till allmänheten mot avgift skall på samma sätt som postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillför- litlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas per- sonliga integritet upprätthålls. Någon ingående tillsyn av hur verksamheten bedrivs bör inte vara nödvändig. Tillsynen bör inriktas på att verksamheten bedrivs under ordnade former, så att de allmänna kraven på tillförlitlighet och integritet kan tillgodoses. Tillsynen omfattar även att sådan verksamhet som anmälan avser verkligen bedrivs. Vi återkommer till finansiering av tillståndsmyndighetens uppgifter i denna del i avsnitt 9.11. 9.5.4Andra skäl till ändring av postverksamhet Det skulle i och för sig ligga nära till hands att tala om brevbeford- ran eller brevbefordransverksamhet i stället för postverksamhet, eftersom bara brevbefordran omfattas av definitionen av postverksamhet. Begreppet postverksamhet förekommer dock även i andra för- fattningar än postlagen, t.ex. i 9 kap. sekretesslagen (1980:100), som handlar om sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds för- hållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Begreppet post- verksamhet förekommer även i mervärdesskattelagen (1994:200), lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning samt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Med hänsyn till att postverksamhet förekommer i annan lag- stiftning och att begreppet postverksamhet bör vara allmänt vedertaget såväl i som internationellt, anser utredningen att det är olämpligt att ändra till något annat. Någon förändring av de- finitionen av postverksamhet föreslås därför inte. 9.6Möjlighet att återkalla tillstånd Utredningens förslag: skall få återkalla ett tillstånd, om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet un- der . Det finns ett antal postoperatörer som har tillstånd att be- driva postverksamhet men som aldrig har startat upp någon verk- samhet. En farhåga som uttrycks i utredningsdirektiven är att det kan fö- rekomma att någon av dem som beviljats tillstånd men som inte bedriver någon verksamhet utnyttjar de rättigheter som tillståndet medför. saknar PTS möjlighet att återkalla ett tillstånd i en sådan situation. Enligt 5 § första stycket postlagen skall postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd att bedriva postverksamhet skall enligt andra stycket samma paragraf beviljas endast om sökanden har förutsättning att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket. Denna bestämmelse fick sin nuvarande utformning . I förarbetena till ändringarna som genomfördes (prop. 1997/98:127, s. 33) anges att det är regeringens mening att det ansvar som staten har för postverksamhet i landet, vid sidan om de samhällsomfattande tjänsterna, måste utgå från behovet att skydda konsumenterna från oseriösa postoperatörer. Missför- hållanden, bristande tillförlitlighet och andra brister som upptäcks kan, enligt regeringen, rubba allmänhetens förtroende för samtliga operatörer på marknaden. En ansökan om tillstånd skall enligt förarbetena avslås, om PTS vid utredningen av tillståndsansökan konstaterar att sökandens förutsättningar att bedriva postverksamhet är bristfällig. Pröv- ningen bör inriktas på den sökandes förutsättningar att uppfylla postlagens krav. Myndigheten skall bedöma bl.a. sökandens tidi- gare erfarenhet, huruvida verksamheten verkar genomtänkt och välplanerad, sökandens kännedom om lagstiftningens krav samt konkreta planer på hur dessa krav skall uppfyllas. I 5 a § postlagen anges att ett tillstånd får återkallas, om till- ståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Om det är tillräck- ligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. Tillståndet skall vidare återkallas om tillstånds- havaren begär det. Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur verksamheten skall avvecklas. Ett beslut om återkallelse får dess- utom förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Av PTS rapport med postlagstiftningen – en utvärdering (s. 63 f.) framgår att tillståndsprövningen främst har kommit att handla om att bedöma dels huruvida den verksamhet som sökanden avser att bedriva är att anse som postverksamhet, dels huruvida sö- kanden uppfyller vissa grundläggande krav, utan att dessa är knutna till ett visst närmare angivet sätt att organisera verksamheten i stort. Genom den anmälningsplikt för upplåtelse av postboxanlägg- ningar som utredningen föreslår i avsnitt 9.5, och den rätt att erhålla postnummer som skall följa med denna anmälan enligt ut- redningens förslag, bortfaller troligen i de flesta fall skälen för att söka tillstånd för postverksamhet utan att ha för avsikt att bedriva sådan. Det kan dock inte uteslutas att det även kan uppkomma fall när någon tillståndshavare upphör med verksam- heten utan att för den skull begära att tillståndet återkallas. mänheten bör kunna förlita sig på att tillståndshavare också utövar postverksamhet. bör också genom tillstånden ha vetskap om vilka verksamhetsutövare som finns på marknaden. Det är därför olämpligt att tillstånd skall fortsätta gälla långt efter att verksamheten upphört. Det kan då tänkas vara fråga om ändrade förutsättningar, som gör att tillståndshavaren kan eller vill bedriva verksam- heten. Det typiska fallet bör vara att någon upphör med verksam- heten för att vederbörande helt enkelt inte vill fortsätta med den. Det kan dock även finnas fall där någon ofrivilligt upphör med verksamheten, t.ex. vid långvarig sjukdom där man inte kan ordna med en ersättare. Normalt sett bör den tillståndspliktige i ett sådant fall själv be- gära att tillståndet återkallas. Om tillståndshavaren emellertid inte gör detta, bör tillståndsmyndigheten ha möjlighet att återkalla till- ståndet. Tillståndshavaren bör dock ges en viss frist för tillfälliga förhinder som kan uppstå. Det är därför rimligt att tillstånd i så- dana fall får återkallas först efter att tillståndshavaren inte har be- drivit verksamhet . Givetvis får PTS avvakta med att aktualisera en återkallelse, när för- hållandena ger anledning att anta att verksamheten kommer att återupptas inom en rimlig tid. Utredningen föreslår således att tillståndsmyndigheten skall få återkalla ett tillstånd om tillståndshavaren inte har bedrivit post- verksamhet . I övrigt föreslår utredningen att 5 a § genomgår vissa redaktio- nella ändringar. En samhällsomfattande posttjänst har utgjort en grundbult i post- lagen tillkomst. Då benämndes tjänsten i stället grund- läggande posttjänst. Genom de ändringar i postlagen som trädde i kraft kom tjänsterna att i lagen be- nämnas för samhällsomfattande posttjänst. Genom antagandet av postdirektivet (97/67/EG) 1997 antog EU gemensamma regler för att utveckla en inre marknad för post- tjänster och för att förbättra kvaliteten på tjänsterna. Omfatt- ningen av de samhällsomfattande posttjänsterna, och villkoren för 8 (SFS 1998:483) tillhandahållandet av dessa, varierade dock i betydande omfattning från en medlemsstat till en annan vid direktivets tillkomst. Särskilt kvaliteten på tjänsterna var tidigare mycket ojämn mellan medlems- staterna. Postbefordran över gränserna motsvarade inte alltid an- vändarnas och de europeiska medborgarnas förväntningar, och kvaliteten på posttjänster över gränserna var otillfredsställande. 9.7.1EU:s reglering och handlingsvägar för framtiden