sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — 11 § Generaldirektören ansvarar för den löpande verksamheten enligt de riktlinjer och direktiv som styrelsen beslutar om. 12 § Generaldirektören skall biträda styrelsen och föreslå den de åtgärder som direktören finner motiverade. 13 § Ordföranden och övriga ledamöter i styrelsen utses av regeringen för en bestämd tid. Verket beslutar om anställningar vid verket. 14 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på . 15 § Vid myndigheten skall det finnas en personalansvarsnämnd med generaldirektören som ordförande. Nämnden skall därutöver bestå av, förutom personalföreträdarna, de ledamöter som myndig- heten utser. Följande frågor skall prövas av personalansvarsnämnden: 1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning, 16 § är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. 17 § skall vara lokaliserat till Jön- . 18 § Skogsverkets regionkanslier skall vara lokaliserade till , , , , , , , , och . 19 § Ärendena avgörs efter föredragning. I arbetsordningen eller i särskilda beslut får det medges att ärenden som avgörs av någon annan än styrelsen, inte behöver före- dras. 20 § Styrelsen får utan föredragning fatta beslut som inte kan skjutas upp till dess att ärendet hunnit föredras. 21 § Om det kan ske utan väsentliga kostnader för , är verkets anställda skyldiga att på begäran av , som föredragande eller på annat sätt, delta i handläggningen i läns- styrelsen av ärenden som har samband med uppgifter. I direktiven till sammanfattas uppdraget på följande sätt: En utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera och se över skogspolitiken. Utvärderingen skall ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Det inne- bär att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Ett hållbart skogsbruk skall bedrivas, och skogen och skogsnäringen kommer även i fort- sättningen vara av ekonomisk, social, kulturell och ekologisk betydelse för . Regeringen bedömer att det är väsentligt att utvärdera hur väl målen för skogspolitiken har uppfyllts som den tillämpats. Det är först nu som det är möjligt att mera genomgripande utvärdera effekterna av skogspolitik. I tilläggsdirektiv, som kom sägs att Skogsutred- ningen 2004 ska lämna ett delbetänkande som avser utvärdering och översyn av () senast den Av tilläggsdirektiven framgår det också att eventuella förslag om den strategiska inriktningen av nästa miljö- och landsbygdsprogram ska samordnas med . Tilläggsdirektivens krav på att ska utvärderas med förtur gör att utredningen tvingas ta ställning till hur SVO ska formas för framtiden innan den sammantagna bilden av måluppfyllelse och kommande utmaningar på det skogspolitiska området har kunnat tecknas. Utredningen måste därför förbehålla sig rätten att även i huvudbetänkandet göra uttalanden om SVO i den händelse det fortsatta utrednings- arbetet så föranleder. 1.1Bakgrunden till regeringens direktiv Grunderna för gällande skogspolitik lades fast av regering och riksdag 1993.1 En viktig förändring i den nya skogspolitiken var att två jämställda mål fastställdes; ett produktionsmål och ett miljömål. Andra nyheter var en avreglering av skogspolitiken, att bidrag avskaffades och att skogsägarna fick frihet under ansvar att själva bedriva ett hållbart skogsbruk. Skogspolitiken utvärderades av . Med anledning av utvärdering gjordes ett par mindre ändringar i skogsvårdslagen respektive skogsvårdsförordningen.2 Regeringen redovisade resultaten av utvärdering till riks- dagen i skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken.3 I skrivelsen betonades att grunderna för skogspolitiken låg fast. konstaterade regeringen att det först nu är möjligt att utvärdera effekterna av skogspolitik på ett mer genomgripande sätt. Regeringen förordade därför en fördjupad, oberoende utvärdering och översyn av skogspolitiken. Detta uttalande kan anses vara grunden för tillkomsten av . Skogspolitikens grunder ligger fast Av direktiv4 framgår det att skogspolitiken ska utvärderas med utgångspunkt från att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Med detta avses bl.a. att skogen och skogsnäringen ska vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och eko- logiskt hållbar. Vidare understryks det att skogsbruket är en själv- bärande näring. Ekonomiska bidrag bör därför inte lämnas till normala åtgärder i ett hållbart skogsbruk. Utgångspunkten innebär också att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Utredaren ska bedöma hur väl dessa mål har uppfyllts och beskriva behovet av vidareutveckling av mätinstrument för målen. Vidare ska eventuella målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politik- 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15. 1997/98:158, bet. 1998/99:MJU3. 2003/04:39. Vad avvägningen mellan skogspolitikens båda jämställda mål betyder vid genomförandet av skogspolitiken ska belysas i ett bredare samhällsperspektiv. Inriktningen ska, enligt direktiven, vara ett hållbart förvaltande av naturresursen skog med bibehållen handlingsfrihet för framtiden. Statens respektive skogs- näringens ansvar för genomförande av skogspolitiken ska förtyd- ligas av utredaren. Utgångspunkten för detta förtydligande ska i första hand vara att det statliga åtagandet inte ska öka i omfattning. Enligt direktiven ska utvärderingen inte begränsas till de faktorer som direkt påverkar skogen och skogsbruket, utan politiken ska utvärderas i ett vidare samhällsperspektiv. I arbetet ska exempelvis beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fun- gerande lokala arbetsmarknadsregioner beaktas, liksom beslut om politik för global utveckling.5 De förändringar av skogsnäringens villkor som har skett ska beaktas i utredningsarbetet. Faktorer som har påverkat skogspolitiken och som ska analyseras är EU-medlemskapet, , internationell skogspolitik, skogsforskningens villkor, miljö- och konsumentkrav, förändringar i privatskogsbruket när allt fler skogsägare inte bor på och brukar sin fastighet samt den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkes- marknaden. Även framtida klimatförändringar och klimatpolitikens påverkan på svenskt skogsbruk ska beaktas. Långa tidsperspektiv och en mångfald av brukningsmetoder Det långa tidsperspektiv som gäller för växande skog ska särskilt beaktas av utredaren. Svårigheten att bedöma de långsiktiga effekterna av t.ex. nya regler för skogsskötsel gör, enligt direktiven, att möjligheter till stor variation i formerna för brukandet bör vara norm. En viktig ambition bakom avregleringen och omläggningen av skogspolitiken 1993 var att mångfalden av brukningsmetoder skulle främjas, till gagn för landskapsbild, landsbygdsutveckling och biologisk mångfald. Utredaren ska särskilt uppmärksamma såväl effekterna av tidigare skogsbruksmetoder som pågående arbete och forskning kring nya metoder för skogsbruk. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4 respektive prop. 2002/03:122, bet. 2002/03:UU3. har tidigare framhållit att det bör ske en fortsatt utveckling av alternativ till trakthyggesbruket i syfte att bevara och utveckla skogens många värden. Utredaren ska dels se över hur sådana metoder tillämpas , dels lämna förslag till sådana metoder och hur de kan användas för att understödja möjligheterna till sam- verkan mellan olika sätt att nyttja skogen. Virkesförsörjningsfrågorna ska särskilt belysas i utredningen. Det innefattar bl.a. att belysa det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens. Vidare ska de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran belysas. I denna del av uppdraget ska Skogs- utredningen beakta rapporten trä i byggandet6 och den rapport om svensk bioenergianvändning som presenterade . Förhållandena i några andra länder Utredaren ska som en jämförelse visa hur några olika länder med liknande förutsättningar som har hanterat avvägningen mellan olika intressen i skogspolitiken. Det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor behöver, enligt direktiven, vidareutvecklas mot bakgrund av vad som har lagts fast genom arbetet med miljökvalitetsmålen. Utredaren ska genomföra en översyn av sektorsansvaret för skogssektorn och redovisa möjlig fortsatt utveckling och förtydliganden. Utredaren ska också disku- tera gränserna för ett hållbart uttag utan tillförsel av t.ex. kväve- gödsel. De frivilliga avsättningarnas kvalitet Utredaren ska beskriva de frivilliga naturvårdsavsättningarnas kvalitet och lokalisering och den dokumentation som finns om dessa områden. Utveckling av skogens värdekedjor I direktiven erinras om att skogssektorns möjlighet att bidra till ökad tillväxt, välfärd och folkhälsa samt att stärka utvecklingen av det lokala näringslivet är en viktig utgångspunkt för det skogspolitiska arbetet. Friluftsliv, fiske, jakt och turism är viktiga former för nyttjande av skogsmark. Utredaren ska, enligt direk- tivens formuleringar: Föreslå åtgärder och insatser som syftar till att lyfta fram och utveckla skogens och skogsbrukets förutsätt- ningar inom de värdekedjor som skogen utgör basen för. Till de statliga åtagandena på det skogspolitiska området hör att tillhandahålla information, rådgivning och utbildning om gällande regelverk och lämpliga former för att bedriva ett hållbart skogs- bruk. Staten har även åtagit sig att finansiera viss forskning, och att informera om nya rön och ny metodik. Vidare bedriver staten tillsyn av efterlevnaden av skogsvårdslagen och andra lagar som räknas som skogspolitiska medel. Staten agerar också som mark- ägare, bolagsägare och konsument. I direktiven anges att en grundläggande fråga för utredaren är att bedöma om de skogspolitiska medlen i sin nuvarande utformning räcker för att målen ska uppnås och om det finns möjligheter till effektiviseringar. Statens roll respektive skogsnäringens eget ansvar för skogspolitikens medel behöver förtydligas. Även formerna för finansieringen av statliga åtaganden inom ramen för skogspolitiken behöver, enligt direktiven, ses över. I detta sammanhang ska utredaren särskilt beakta det låga utnyttjandet av möjligheterna till medfinansiering från EU. (SVO:s) organisation, roll och arbete för genomförandet av skogspolitiken ska utvärderas. En översyn av effektivitet och måluppfyllelse ska genomföras. Även SVO:s långsiktiga behov av resurser för genomförandet av skogspolitiken ska belysas. Vidare ska SVO:s uppdragsverksamhet riktad till skogsbruket utvärderas och dess effektivitet och ändamålsenlighet belysas. I utredningens direktiv anges det att skogsvårdslagens efterlevnad ska utvärderas. Denna utvärdering kan sedan ligga till grund för en bedömning av om den aktuella lagen har den utformning som krävs för att kunna bidra till att skogspolitikens mål uppfylls. Även tillsynen av att lagen efterlevs ska utvärderas. Utredaren ska belysa i vilken utsträckning skogs- och miljöredo- visningar har funnits tillgängliga i enlighet med lagstiftningen samt om dessa har innehållit avsedd information. Utredaren ska även lämna förslag till hur detta eller andra lämpliga verktyg kan utveck- las, i syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av miljö- och kulturmiljömål som rör skogen. Statlig rådgivning och information har en viktig roll för hur väl skogspolitikens mål uppfylls. Det beror bl.a. på att skogspolitikens mål bygger på att skogsbruket gör åtaganden utöver vad lag- stiftningen kräver. Verksamheten med information, rådgivning och utbildning ska därför utvärderas. Utredaren ska också lämna förslag till möjliga effektiviseringar på området. Gränsdragningen mellan det statliga åtagandet att stödja skogsbruket med rådgivning, information och utbildning och skogsägarnas eget ansvar för kun- skapsinhämtande om regelverk och de skogspolitiska målen ska analyseras. Alternativa möjligheter till finansiering av rådgivning, information och utbildning ska studeras. Röjning av ungskogar har minskat sedan skogsvårdslagens krav på gallring och röjning slopades 1993. Utredaren ska föreslå särskilda åtgärder för att minska arealen skog med akut röjningsbehov. Regeringen har tidigare uppmärksammat problemet med de stora klövviltstammarna och behovet av att hålla dessa på en acceptabel nivå, såväl ur produktions- som naturvårdssynpunkt. Utredaren ska granska detta problem och lämna förslag på åtgärder. I direktiven framhålls att det, så väl ur ett näringspolitiskt per- spektiv som utifrån en bedömning av skogspolitikens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls, vore värdefullt att kartlägga den hittillsvarande skogsforskningens omfattning och inriktning. Vidare bör dess betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten, och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål kartläggas. Forskning om klimatföränd- ringarnas betydelse för skogsnäringen bör exempelvis beaktas. Utredaren ska göra kartläggningen och med denna som grund lägga fram slutsatser för en framtida skogspolitik. I utredningens direktiv anges det att regeringen har för avsikt att lämna en miljömålsproposition till . Propositionen och synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar ska beaktas av utredaren. Utredarens uppgift är att särskilt bedöma behov av ytterligare utvecklingsarbete om miljö- hänsyn vid skogsbruk samt olika former för skydd av skog. I enlighet med miljökvalitetsmålet Levande skogar undantas stora arealer värdefull skogsmark från skogsbruk, såväl genom for- mella som frivilliga avsättningar. Nödvändig skötsel av kultur- betingade värden förekommer endast i begränsad omfattning. Utredaren ska dels göra en bedömning av kostnaderna för att sköta såväl natur- som kulturbetingade värden, dels föreslå former för sådan skötsel. Vidare ska utredaren belysa vilka eventuella ytter- ligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald ska kunna uppfyllas. Av direktiven framgår det att utredaren ska samråda med en parla- mentariskt tillsatt referensgrupp. Vidare ska samråd genomföras med företrädare för organisationer och företag inom området samt med berörda myndigheter. Även den parlamentariska kommitté som skulle tillsättas med uppgift att ta fram en långsiktig strategi för landsbygdsutveckling (Landsbygdskom- mittén)7, samt personalorganisationerna ska beredas möjligheter till samråd. Konsekvensbedömningar och tidpunkt för redovisning av uppdraget Konsekvensbedömningar ska göras för samtliga förslag. Dessa be- dömningar ska omfatta en redovisning av de samhällsekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av förslagen samt av eventuella statsfinansiella effekter. Vidare ska förslagens eventuella påverkan på skogsägarens äganderätt redovisas. För de förslag som har statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Utred- ningsuppdraget ska redovisas . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för Skogs- utredningen 2004.8 I dessa anger regeringen att man har ett intresse av att den del av utvärderingen som avser () görs mer skyndsamt än övriga delar. tiven innebär att i ett delbetänkande ska redovisa den del som avser utvärdering och översyn av SVO. Av tilläggsdirektiven framgår det också att Landsbygdskom- mittén9 ska lämna en delrapport om den stra- tegiska inriktningen av nästa nationella miljö- och landsbygds- program. I den mån har överväganden eller förslag i denna del ska dessa samordnas med den utredningen. arbete har i mångt och mycket handlat om att inhämta och bearbeta material om SVO och dess verk- samhet samt om frågor med anknytning till EU:s kommande landsbygdsutvecklingsprogram. Utöver omfattande dokument- studier har även ett flertal intervjuer gjorts med representanter för olika delar av SVO, andra myndigheter, skogspolitiska intressenter m.fl. Den särskilda utredaren har valt att inte använda en traditionell grupp av experter eller sakkunniga i utred- ningsarbetet. Utredningen har i stället biträtts av en rådgivande grupp bestående av personer med kvalifikationer som bedöms vara en tillgång i utredningsarbetet. Vidare har, i enlighet med utred- ningens direktiv, en parlamentarisk referensgrupp knutits till arbetet. Denna består av två representanter som har utsetts av respektive riksdagsparti. arbete ska kännetecknas av öppenhet och goda möjligheter till insyn. Denna inställning manifesterade utred- ningen bl.a. genom att genomföra fem skogs- politiska rådslag på olika platser i landet.10 gavs sammanlagt närmare 400 personer möjlighet att lämna synpunkter på utredningens uppdrag och arbete samt att diskutera centrala skogspolitiska frågeställningar. Utredningens sekretariat har i öppenhetens tecken också intagit en generös inställning till att träffa och lyssna på de intressenter som vill framföra synpunkter på den svenska skogspolitiken och dess genomförande. Förhållandevis mycket tid har avsatts för detta ändamål. Som en del av utredningsarbetet har fått i uppdrag att analysera den interna styrningen inom SVO. Vidare har utredningen bett analysenhet att bl.a. genomföra en del måluppfyllelseanalyser. 1.5Några reflektioner kring uppdraget Vi har vid åtskilliga tillfällen föredragit för olika aktörer med intresse i utredningens arbete. Det har dels skett i samband med det stora antalet intervjuer som utredningens sekretariat har genomfört, dels i samband med de skogspolitiska 10 Platserna var , , , och . rådslag som beskrivs närmare nedan. En vanlig kommentar i dessa sammanhang har varit att direktiven är alldeles för omfattande för att de ska vara möjliga att uppfylla på ett godtagbart sätt inom utsatt tid och med tilldelade resurser. har vi noterat att statsrådet i ett brevsvar till har skrivit att har ett mycket omfattande utredningsdirektiv. Det är så brett utformat att utredaren i praktiken kommer att tvingas prioritera i sitt arbete.11 Detta uttalande stärker oss i vår uppfattning om att även vår uppdragsgivare inser att direktivens omfattning gör det svårt att ge alla frågor en lika grundlig belysning. En annan vanlig kommentar är att tilläggsdirektivens krav på att () ska utvärderas med förtur gör att utredningens kronologiska logik ställs på ända. Problemet är att på ett tillfredsställande sätt kunna bryta ut en väsentlig del ur den skogspolitiska helheten. Eller annorlunda uttryckt; att innan den sammantagna bilden av måluppfyllelse och kommande utmaningar har tecknats, ta ställning till hur SVO ska formas för framtiden. Svaren på flera av direktivens centrala frågor kommer att utgöra huvudnummer i utredningens huvudbetänkande. Många av dessa har direkta eller indirekta beröringar med SVO:s verksamhet, det gäller bl.a. frågor om: Avvägningen mellan skogspolitikens mål i ett bredare samhällsperspektiv Alternativa skogsskötselmetoder och effekter av tidigare skötselmetoder Områdesskydd och kostnader för skötsel av avsatta områden De frivilliga avsättningarnas kvalitet EU-medlemskapets inverkan på skogspolitikens genomförande Förändringar i skogsnäringens villkor Till dessa frågor kan även fogas de utmaningar som SVO ställs inför som en följd av den storm som drabbade delar av . Utöver fler akuta insatser i stormens spår har SVO även fått två regeringsuppdrag med anledning av stormen. 11 Statsrådet , Utbildnings- och kompetensbehov i svensk skogssektor, brevsvar till Skogsakademikerna, dnr. N2004/10238/ESB, . Det ena avser övervakning av skadeinsektsutveckling i storm- området. Det andra innefattar bl.a. en omfattande uppföljning av stormens konsekvenser. En mer tillfredsställande ordning ur utredningsperspektiv hade varit om utredningens ställningstaganden till dessa frågor hade kunnat få ligga till grund för uttalandena om SVO. tvingas utredningen att forma sina förslag om SVO på ett icke heltäckande underlag vilket är olyckligt ur minst två avseenden. För det första vore det mer rationellt om utredningens position i SVO-frågan hade kunnat stadfästas i ett bredare underlag. För det andra måste utredningen förbehålla sig rätten att även i huvudbetänkandet göra uttalanden om SVO i den händelse det fortsatta utredningsarbetet så föranleder. Ett exempel på detta är kapitlet om SVO:s rådgivning, information och utbildning där utredaren har valt att inte lämna några förslag utan avser att återkomma till dessa frågor längre fram i utredningsarbetet. Ett sådant förbehåll innebär så- ledes att SVO-frågan inte kan anses vara helt avförd från utred- ningens agenda. Utredningen har förståelse för att detta kan upp- fattas som besvärande för personer som är verksamma inom SVO och som upplever en osäkerhet i vilka konsekvenser utredningens fortsatta arbete eventuellt kan ha för myndighetens verksamhet och de egna arbetsuppgifterna. Detta delbetänkande omfattar 13 kapitel. Huvuddelen vigs åt den översyn av () som i enlighet med tilläggsdirektiven ska avrapporteras innan resterande delar av utredningsuppdraget är slutförda. Efter detta inledande kapitel följer ett kapitel som ger en allmän introduktion till svensk skog och skogsnäring. Kapitel fem inne- håller en översiktlig beskrivning av SVO. I påföljande fem kapitel görs sedan fördjupade beskrivningar och analyser av olika delar av SVO och dess verksamhet. Det handlar exempelvis om redovis- ningar av , finansiering, styrning, uppdrags- verksamhet, rådgivningsverksamhet, tillsyn m.m. I kapitel elva förs ett resonemang om alternativ till SVO:s nuvarande organisation. ställningstaganden i frågan om skogliga åtgärder inom ramen för nästa nationella landsbygdsutvecklings- program redovisas i kapitel tolv. Betänkandet avslutas med ett antal konsekvensbedömningar i kapitel tretton. Utredningen har valt att utforma kapitlen enligt ett mönster där en sammanfattning av utredarens förslag respektive iakttagelser och ställningstaganden samlas i en inledande ruta tillsammans med en översiktlig disposition av utredningens underlag. Därefter följer dessa förslag, iakttagelser och ställningstaganden i mer fullständig form. I resterande del av varje kapitel återfinns det material som, tillsammans med intervjuer etc., har legat till grund för redovisade iakttagelser. Delbetänkandets titel är, med undantag för frågetecknet, SVO:s vision. vill härmed tacka för att utredningen har fått tillåtelse att använda visionstexten i betän- kandets titel. 2.1Skogen är en nationell tillgång12 yta täcks till av skog i någon form. Huvuddelen av den svenska skogen ingår i det barrskogsbälte som sträcker sig runt jordklotet på nordliga breddgrader. Den produktiva skogsmarken i omfattar och av det totala virkesförrådet på 3 miljarder m3sk (skogskubikmeter) består av barrträd. Granen är vanligast med sina av virkesförrådet medan tallen står för , björken och de övriga lövträden för av virkesförrådet. per hektar är 127 m3sk. Den svenska skogen ägs till av enskilda, privata skogsägare, av privata aktiebolag, av staten och övriga allmänna ägare och av övriga privata ägare. fanns det 354 000 skogsägare varav var kvinnor och andelen utboägda13 skogs- företag var . Flertalet enskilda skogsägare försörjer sig huvudsakligen på andra inkomster än de från skogsbruket och skogen används antingen som komplement eller för att finansiera större utgifter. byter av skogsfastigheterna ägare, vilket bidrar till att nya brukare kommer till. första skogsvårdslag infördes . Det huvudsakliga syftet med den lagen var att säkerställa återbeskogningen och därmed den framtida tillgången på virke. Skogsvårdslagen har därefter skrivits om ett antal gånger men som en röd tråd genom samtliga versioner har återbeskogningsplikten och omsorgen om en långsiktig virkesförsörjning löpt. 12Fakta i detta kapitel är, om inget annat anges, hämtade från Skogsstatistisk årsbok 2004. 13Ägaren bor i en annan kommun än den som skogsfastigheten är belägen i. Den lag som gäller trädde i kraft . I den jämställs det nämnda virkesproduktionsmålet med ett miljö- mål, i vilket även skogens sociala värden ingår. Skogsvårdslagens första paragraf lyder: