sou · GTB356 · 2006-01-01 00:00:00 — Arbetsmarknaden är det område där det finns i särklass mest forskning (över 200 titlar i ) och inom arbetsmarknadsområdet finns även minst fyra kunskapsöversikter med fokus på diskriminering (Rydgren m.fl., 2005; de los , 2002; , 1998, 2002). Trots omfattningen av arbetsmarknadsforskning kan man säga att denna forskning genomgående har en prägel av statistiska under- sökningar som behandlar sysselsättningsproblematiken, medan forskning med avseende på förekomsten av och mekanismerna bakom strukturell diskriminering är begränsad. Inom området utbildningsväsendet finns minst sex kunskapsöversikter som ger viktig kunskap om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet (m.fl., 2005; Rydgren m.fl., 2005; de los , 2002; , m.fl., 2002; , 2000; , 2001). För detta område har jag genomfört en sammanfattande analys (meta- analys) av dessa översikter samt utfört viss komplettering. För medieområdet har jag endast funnit en kunskapsöversikt (, 2002), medan forskningen på området medier – i vid mening – är under expansion och det produceras forskning inom flera olika samhällsvetenskapliga och humanistiska discipliner. För övriga kunskapsområden – rättsväsendet, välfärdstjänster, bostadsmark- naden och det politiska systemet – har jag inte påträffat några kun- skapsöversikter som berör strukturell diskriminering och i dessa områden är också forskningen mer sporadisk. Utredningens uppdrag och arbete att det finns stora kunskapsluckor på vissa områden. Inom rättsvä- sendet har svensk forskning om strukturell diskriminering varit i det närmaste obefintlig. Ett forskningsprojekt vid , lett av professor , har dock redovisat flera undersökningar om diskriminering inom rättsväsendet under namnet Likhet inför lagen (2005). Inom ett flertal kunskapsområden finns således inga översikter att tillgå. Att samla in befintlig kunskap för att därigenom ge en detaljerad och systematisk överblick av kunskapsläget inom en rad samhällsområden innebär ett mervärde. Jag har sammanställt kun- skap inom olika fält för att därmed kunna peka ut gemensamma och återkommande drag, men även skiljelinjer mellan de olika kun- skapsområdena. Jag har redogjort för tolkningar och förklaringar som olika forskare presenterar med avseende på den etniska ojäm- likheten i samhället. För det andra framhålls i direktiven att utredningen ska bidra till en ökad medvetenhet om strukturell diskriminering. Liksom andra samhällsstrukturer där själva uppdelningen av befolkningen i grup- per som särskiljs och behandlas olika – exempelvis efter kön, klass- tillhörighet, sexuell läggning, funktionshinder eller liknande – är frågor om diskriminering ofta inte synliga för majoriteten men mycket kännbara för de som är utsatta. Många anser sig fortfarande sakna tillräckliga bevis på att etnisk diskriminering förekommer och har forskningen främst varit inriktad på att söka svaren på den bristande integrationen hos invandrade grupper och deras egenskaper. Ett exempel på detta är att ojämlika förhållan- den på t.ex. arbetsmarknaden i nästan uteslutande har för- klarats med brister hos den invandrade befolkningen som t.ex. språksvårigheter, låg eller olämplig utbildning och bristande social kompetens. I andra länder finns det en motsatt tendens; där beskrivs och förstås motsvarande etniska ojämlikheter i termer av strukturella förhållanden som rasism och diskriminering, med begrepp som tex. institutional racism, structural racism, systemic racism eller systemic discrimination beroende på land. Andra länders statistik om olikheter i lön och arbetslöshet beskrivs i svensk debatt ofta som tecken på rasism eller diskriminering, medan mot- svarande statistik i inte tolkas på samma sätt. Detsamma gäller skillnader i t.ex. lön mellan män och kvinnor i som ofta tolkas som uttryck för könsmaktsordningen. För det tredje framhålls i direktiven behovet av åtgärder mot strukturell diskriminering. Den existerande lagstiftningen är främst Utredningens uppdrag och arbete inriktad mot den diskriminering som drabbar individer i avgränsade situationer. Lagarna kan i viss mån användas för att motverka strukturell diskriminering, t.ex. kan såväl arbetet med aktiva åtgär- der som en tillämpning av förbudet mot indirekt diskriminering spela en viktig roll. Dessa lagar kan också fylla en viktig normativ funktion. Däremot är de inte i sig tillräckliga för att skapa den för- ändringsprocess som är nödvändig för att bryta ner de diskrimine- rande strukturerna som finns i samhället. För detta behövs andra åtgärder. Förslagen ska även inkludera åtgärder för att fylla kunskapsluck- orna inom området. Att erkänna förekomsten av diskriminering är ett första steg för att kunna motverka den. Ökad kunskap är inte bara ett viktigt redskap för att skapa opinion mot diskriminering utan också en nödvändighet för att formulera effektiva åtgärder. Utredningen ska bedrivas i nära kontakt med , Integrationspolitiska maktutredningen, Integrations- verket och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Enskilda möten har ägt rum med dessa samt med Jämställdhetsombudsman- nen och Utredningen om makt, integration och strukturell diskri- minering. har deltagit som expert i . Direktivens breda ansats ställer krav på en omfattande genom- gång av forskning och andra kunskapskällor, men också priorite- ringar och avgränsningar. För att bidra till dessa har kontakter med forskare, tjänstemän, politiker, organisationer i det civila samhället och andra nyckelpersoner tagits. Jag redovisar här kortfattat detta arbete. I utredningens inledningsskede skickade jag ut frågor om forsk- ning och åtgärder till ca 60 forskare med särskild kunskap på områ- det (bilaga 4). I ett senare skede sammankallade jag två referens- gruppsmöten med totalt 15 forskare för att fördjupa den diskus- sion vi inledningsvis startat genom de utskickade frågorna (bilaga 5). Därtill har jag fört ett kontinuerligt samtal om prioriterings- och genomförandefrågor med två forskare med lång erfarenhet av dis- krimineringsforskning, docent i ekonomisk historia, de los och doktor i kulturgeografi . Utredningens uppdrag och arbete En annan viktig dialog har förts med företrädare för det civila samhället. Jag har haft ett referensgruppsmöte med 12 organisatio- ner, där vi diskuterade uttryck för strukturell diskriminering och prioriteringar i åtgärder. (bilaga 6). En expertgrupp om 11 personer förordnades . Utredningen har sammanträtt med expertgruppen 5 gånger. Därutöver har utredningen företagit studieresor för att inhämta information, bl.a. genom besök hos enskilda forskare samt offent- liga och ideella institutioner i , och samt och . Jag har även tagit del av processen kring arbete med programmet Ten-Point Plan of Ac- tion for Coalition of Cities against Racism i , (, 2004). Under insamlingen av underlag till utredningen har jag fått ovär- derlig hjälp av jurist , frilansjournalist , docent , , , docent och , frilansjournalist , kulturgeograf , docent , juris doktor och professor . Kapitel 1 redogör för utredningens uppdrag och bakgrund, utgångspunkter för utredningsarbete, begreppsdefinitioner och avgränsningar. Kapitel 2 ger en introduktion till rasism i historia. Kapitel 3–9 består av kunskapsöversikter på sju samhälls- områden. Kapitel 10 är mina övergripande slutsatser av kunskaps- redovisingen. I kapitel 11 redovisas kunskapsluckor. Kapitel 12 utgörs av en översiktlig beskrivning av åtgärder i andra länder och mot könsdiskriminering i andra länder och i . Kapitel 13 är mina åtgärdsförslag och rekommendationer. I kapitel 14 gör jag en konsekvensanalys av åtgärderna. Därefter följer författnings- kommentar, ett särskillt yttrande och bilagor. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag är att göra en redovisning av befintlig kun- skap men inte att initiera ny forskning. Kunskapsöversikten är emellertid mycket omfattande, inte minst på grund av att sju sam- hällsområden ska redovisas. Att jag riktar sökarljuset på strukturell diskriminering innebär att forskning om invandring och integration inom ovan nämnda samhällsområden enbart tagits med i den utsträckning som den undersöker strukturell diskriminering eller som den kan ge kunskapsinsikter om förekomsten av strukturell diskriminering. Jag har tolkat kunskap i första hand som akademisk forskning. I andra hand har jag även redovisat annan kunskap, exempelvis rap- porter producerade av aktörer i det civila samhället. Framställningen fokuserar på samt kunskap som finns i främst engelskspråkig litteratur (eller översättningar till engelska). Med säkerhet innebär detta en euro/anglocentristisk skevhet, i och med att inhämtandet av kunskap från andra länder än främst härrör från , och . ver- kar det som att frågor om strukturell diskriminering och rasism har utforskats och motverkats längre i , och , än i andra länder. Uppdragets omfattning har tvingat fram vissa prioriteringar. Utredningen är inte heltäckande, även om omfånget har varit vid- sträckt. När det gäller redovisning av relevanta åtgärder i andra län- der i fråga om strukturell diskriminering respektive könsdiskrimi- nering har jag valt att lyfta fram de åtgärder som visat sig vara mest effektiva och som därtill är möjliga att genomföra i ett svenskt sammanhang. Det utesluter emellertid inte att det finns andra rele- vanta åtgärder. När det gäller strukturell diskriminering på grund av religions- tillhörighet, är det sällsynt med forskning som hanterar denna fråga skilt från etnicitet. Jag har noterat att det finns en kunskapslucka om hur diskriminering på grundval av etnicitet och religion hänger ihop. Det är värt att poängtera att etnicitet och religion länge sam- mankopplats även i juridiska sammanhang (i t.ex. lagar mot diskriminering). Jag har inte haft möjlighet att fördjupa mig i de strukturer i (lagar, regler, normer, m.m.) som innebär en skillnad i behandlingen av olika religioner. Jag är dock medvetna om att dessa strukturer kan bidra till att människor som inte tillhör majoritetssamhällets religion, behandlas sämre. Utredningens uppdrag och arbete att diskriminering på grund av religion ofta vilar på liknande stere- otypa föreställningar som etnicitet/etnisk tillhörighet och/eller är en del av föreställningarna om De Andra. Ofta framställs dess- utom andra religionstillhörigheter än den kristna protestantiska som en etnisk tillhörighet. Detta är fallet med muslimer och judar. Judar, muslimer och samer har fått utstå förtryck som kopplar samman rasmässig, kulturell eller etnisk tillhörighet med religiös tillhörighet. Jag redovisar de fall där forskningen visar att religion utgör en särskild grund för strukturell diskriminering. Jag har valt att inte särskilt redovisa kunskap om strukturell dis- kriminering som drabbar de i erkända nationella minorite- terna (samer, romer, judar, sverigefinnar och tornedalingar). Det finns dock forskning som specifikt undersöker strukturell diskri- minering av nationella minoriteter och vi har i den mån denna kun- skap kan förstås i ett vidare sammanhang inkluderat sådan forsk- ning. Detta gäller t.ex. kapitel 2, En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia. När det gäller könsperspektiv i forskningen om strukturell dis- kriminering, vill jag påpeka att detta sällan finns i forskning om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörig- het. På motsvarande sätt saknar mycket feministisk forskning ett etniskt perspektiv. Det saknas alltså forskning som belyser hur strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörig- het drabbar kvinnor och män (o)lika. Det är oroväckande att länder med en omfattande forskning om strukturell diskriminering också uppvisar liknande brister i könsperspektiv. I de fall som den refere- rade forskningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet redovisar skillnader när det gäller kön redovisas detta. När ingen skillnad mellan män och kvinnor redovi- sas i detta betänkande, beror det på att sådana uppgifter saknas i det refererade materialet. Det är med en viss förhoppning och entusiasm jag ser den gry- ende forskningen med ett intersektionalitetsperspektiv. Detta per- spektiv innebär att man förstår diskriminering pga. framför allt etnicitet, kön och klass som oskiljbara och ömsesidigt beroende av varandras existens, i stället för att prata om diskrimineringsgrunder staplade på varandra, s.k. dubbel eller trippel diskriminering (för en diskussion om begreppet intersektionalitet, se de los och , 2005). Ett intersektionellt perspektiv ställer frågor om hur makt och ojämlik- het vävs in i uppfattningen om vithet, manlighet, könstillhörighet, Utredningens uppdrag och arbete heterosexualitet, klasstillhörighet m.m. genom ett ständigt återska- pande av nya markörer som gör skillnaden mellan vi och dem till meningsfulla sociala koder (Ibid). Jag tror att en förståelse som utgår ifrån att könsmaktsordningen och den etniska maktordningen hänger ihop, leder till en djupare förståelse av strukturell över- och underordning i samhället samt innebär en större politisk förändringspotential för diskriminerande strukturer. (se mer om intersektionalitet under rubriken ) When feminism does not explicitly oppose racism, and when antira- cism does not incorporate opposition to patriarchy, race and gender politics often end up being antagonistic to each other and both inte- rests lose (Crenshaw, 1992:32). I forskningsöversikterna tillämpar jag i möjligaste mån samma begrepp som respektive forskare använder utan att presentera den definition som just han eller hon utgått ifrån, då det skulle kräva alltför stort utrymme. Intresserade hänvisas till ursprungskällorna för ytterligare fördjupning. Kategoriseringar och begrepp skapar associationer och tolk- ningsramar. Detta är särskilt tydligt inom det vetenskapliga fältet och den diskussion som behandlar etnisk tillhörighet. I detta betänkande används begrepp som invandrare, svenskfödda, utlandsfödda, utomeuropéer, utländska medborgare, svenska med- borgare utifrån dess användning i de studier som granskas. För det mesta förekommer uttrycken i begreppspar såsom svenskfödda kontra utlandsfödda etc. Kategoriseringar är nödvändiga för att empiriskt beskriva samhällets etniska delning och uttryck för strukturell diskriminering. Men kategoriseringar är en form av maktutövning och kan i sig befästa en uppdelning mellan männi- skor. Denna uppdelning utgör ofta en viktig beståndsdel i struktu- rell diskriminering. Ett annat problem är den könsblindhet som präglar de flesta rapporterna om strukturell diskriminering på grund av etnisk tillhörighet eller religion. Ofta används i rapporterna begreppet Utredningens uppdrag och arbete invandrare utan att hänsyn tas till att strukturell diskriminering på grund av etnisk tillhörighet eller religion kan drabba kvinnor och män olika. 1.7.2Strukturell diskriminering – vad är det? Regeringsformen (1 kap 2 § RF) slår bland annat fast att det all- männa ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktig- het och jämlikhet i samhället, men också att diskriminering på grund av hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller språklig eller religiös tillhörighet ska motverkas. Ingen lag eller föreskrift får missgynna någon medborgare på grund av hans eller hennes hudfärg eller etniska ursprung. Idén om allas lika värde oavsett etnisk tillhörighet och därmed etnisk jämlikhet, är en grundprincip i den svenska demokratin. Denna princip är också fastslagen i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter samt i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Därutöver finns flera lagar som förbjuder diskriminering på olika grunder och inom olika delar av samhällslivet (se kapitel 2). I direktiven till denna utredning ges följande definition till begreppet: Med strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhö- righet avses således i dessa utredningsdirektiv regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för etniska eller religiösa mino- riteter att uppnå lika rättigheter och möjligheter som majoriteten av befolkningen har. Sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt. (Dir. 2003:118, s. 3-4) Strukturell diskriminering innebär med andra ord att principen om människors lika värde inte upprätthålls, och är därför ett allvarligt demokratiskt problem för hela samhället och inte enbart för de grupper som drabbas. Strukturell diskriminering handlar därför till stor del om att lagar, föreskrifter och principer som redan finns inte efterlevs. I utredningens direktiv framgår att de begrepp som används inom detta forskningsfält inte är entydiga. De skiftar , från land till land och mellan vetenskapliga utgångspunkter och discipli- ner. Direktiven utgår från att definitionerna av begreppen struktu- rell respektive institutionell diskriminering varierar och att det sak- nas en tydlig avgränsning mellan dessa begrepp. Utredningens uppdrag och arbete därför att begreppet strukturell diskriminering ska ses som en sammanfattande benämning för båda dessa begrepp. I forskningen används även en mängd närliggande termer som exkludering, utanförskap, marginalisering och rasifiering. Utredningens tolk- ning av strukturell diskriminering har därför formulerats om så att även denna för området relevanta forskning inkluderas. Vissa forskare särskiljer strukturell diskriminering från den dis- kriminering som är riktad mot individer och som sker i konkreta situationer. Andra menar att vi måste komma ihåg att poängen med att dela upp diskriminering i olika nivåer (individ och struktur) endast är för att bättre kunna förstå och motverka problemet. Etnologen har uttryckt det så här: Genom att studera hur människor i sin vardagliga praktik, aktivt bidrar till att forma den sociala verkligheten och därmed till att skapa och omskapa strukturer kan marginaliseringsprocesser synliggöras och nya insikter kan vinnas. (Svar i skriftlig intervju, 2004) Det är alltså konstruerade indelningar som inte på ett självklart sätt låter sig göras utanför ett teoretiskt resonemang. Det är natur- ligtvis också så att det krävs individers (medvetna och omedvetna) handlingar (eller icke handlingar) för att skapa och upprätthålla strukturer. I betänkandet från utredningen om rikskvinnocentrum står: Strukturer formar människor, människor formar strukturer. (SOU 2004:117, s 2) Snarare än att sysselsätta oss med den teoretiskt och praktiskt svåra och problematiska aktiviteten att försöka välja bort den forskning som undersöker preferensbaserad individdiskrimine- ring, ser vi hellre all diskriminering grundad på föreställningar om etnicitet, religion och kultur i ett strukturellt perspektiv. Vi ser därför inte individuella handlingar som något som går att utesluta från strukturell diskriminering. Antropologen har uttryckt detta på följande sätt: Individuella handlingar är en del av ett bredare socialt sammanhang som inkluderar makt och de systematiska fördelar och förtryck det (re)producerar (Sawyer 2002:3). Däremot är det av störst intresse att redovisa den forskning som fokuserar på strukturell diskriminering som manifesteras i företags, myndigheters och andra institutioners normer, rutiner och arbets- sätt. Utredningens uppdrag och arbete Direktivens definition tydliggör att det handlar om rutiner och normer som tas för givet och därmed inte behöver vara avsiktliga eller individuella. Jag vill här tydliggöra kopplingen till vad för sorts normer det är frågan om. Normer och ideologi är viktigt för att kunna förstå vad det är som möjliggör den strukturella diskrimine- ringen. Jag menar att för att förstå strukturell diskriminering måste tydliga kopplingar göras mellan å ena sidan handlingsmönster och beteenden och å andra sidan de normer och ideologier som dessa handlingsmönster och beteenden grundar sig på (och vice versa). Dessa vedertagna normer och ideologier handlar främst om före- ställningar som rangordnar människor utifrån nationalitet, etnisk bakgrund, kulturell tillhörighet eller föreställningar om ras. (de los , 2002:11). Även om formella hinder såsom diskriminerande lagar tas bort finns invanda handlingssätt och normer kvar i samhället. apartheidlagar och den segregationslagar var ett uttryck för normer och ideologier i dessa samhällen. Att lagarna har tagits bort innebär inte att normer och invanda handlingssätt upphör. Även i de amerikanska stater som inte hade segregations- lagar utgjorde diskriminering en norm - dvs. strukturell diskrimine- ring. Liknande resonemang kan föras om könsdiskriminerande lagar i . Lagarna är borta, men de könsdiskrimine- rande strukturerna finns kvar. Hur en sådan ideologi byggs upp och fungerar undersöks i en rad forskningsarbeten. Ett exempel på detta är den ideologiska konstruktionen av invandrare som grupp, vilket varit föremål för flera empiriska undersökningar. I dessa undersökningar har man visat att själva kategorin invandrare introduceras i samband med invandrarpolitikens uppkomst // som en kategori som politiker, myndigheter och forskare undersöker och åtgärdar. (, 2004:354). Denna kategorisering av människor och vilka egenskaper som invandrare och svenskar tillskrivs i det vardagliga språkbruket i media, politisk debatt och forskning har enligt forskningen några återkommande inslag: dels att grupperna beskrivs i motsatta och uteslutande termer (s.k. dikotomier) och tillskrivs positiva respek- tive negativa egenskaper, dels att detta oftast utgår från svenskhet som norm och att invandrare beskrivs som en avvikelse från denna norm (, 2004; , 2001; de los , 2001; Bredström, 2002). Utredningens uppdrag och arbete Den ideologiska uppdelningen mellan svenskar och invandrare är en bärande princip i de normer och rutiner i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör strukturell diskriminering (de los , 2002). Enligt den holländska forskaren (1991) agerar inte individer i ett socialt och ide- ologiskt vakuum, utan alltid inom ramen för de ideologier som till- skriver grupper olika social status och makt. Detta gör att ideolo- gier som delar upp befolkningen i till exempel svenskar – invand- rare utgör en viktig ram för att även förstå individers agerande. En parallell kan göras till feministisk forskning om relationen mellan ideologier som strukturerar människors sätt att tänka och hur strukturer formas av individers samstämmiga agerande utifrån dessa ideologier. Forskare har undersökt hur kön skapas genom åtskillnad av män och kvinnor samt av det som anses vara manligt respektive kvinnligt (dikotomi) och hur detta skapas kring det manliga som norm (hierarki) (, 1988). Ett synsätt som belyser viktiga aspekter av direktivens defini- tion, är hämtade från nering och rasism, en kunskapsöversikt (de los , 2002). Där beskrivs strukturell diskriminering som: en bärande princip för hur relationer mellan människor formas i dagens samhälle och även för hur resurser, inflytande och makt förde- las mellan individer och grupper av individer. Diskriminering kan såle- des knappast betraktas som isolerade yttringar eller tillfälliga reaktio- ner. // Diskrimineringen utgör därmed en grundläggande mekanism i en maktstruktur som skapar underordning genom att systematiskt markera och vidmakthålla olikheter mellan människor. Detta medför i sin tur att de idéer, föreställningar och värderingar som möjliggör dis- kriminerande handlingar genomsyrar samhällets strukturer, institutio- ner och organisationer. Därav nödvändigheten att förstå diskrimine- ring inte bara utifrån skillnader i materiella levnadsvillkor utan också i ljuset av en ideologiproduktion som rangordnar människor utifrån nationalitet, etnisk bakgrund, kulturell tillhörighet eller föreställningar om ras. Man kan enligt detta synsätt inte se regler, normer och beteenden som neutrala, om konsekvensen är att vissa drabbas negativt och andra påverkas positivt.