sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Dessa utsläpp avser koldioxidutsläpp som härrör från förbränning av fossila bränslen i det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi. Med denna uppdelning har det varit möjligt att vid tilldelningen av utsläppsrätter skilja mellan sådana utsläpp som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att substituera för (bränslerelaterade) och sådana som är bundna till en råvara som på kort sikt inte går att till en rimlig kostnad byta ut (råvarurelaterade). Beskrivning av EU:s handelssystem Utgångspunkten för fördelningen till befintliga anläggningar har varit deras genomsnittliga historiska utsläpp 2001. Dock har anläggningar inom energisektorn endast fått en tilldelning motsvarande av sina historiska utsläpp. I för- delningen av utsläppsrätter har också råvarurelaterade utsläpp be- handlats i särskild ordning. I tillägg till de utsläppsrätter som an- läggningar med sådana utsläpp tilldelas på grundval av sina histo- riska utsläpp har de också fått utsläppsrätter som motsvarar den prognostiserade ökningen av råvarurelaterade utsläpp under perio- den –2007. För nya deltagare är utgångspunkten för fördel- ningen riktmärken eller bästa möjliga teknik. Utsläpp från förbränning av torv skall omfattas av handelssyste- met, enligt beslut om riktlinjerna för genomförande av handelsdirektivet (prop. 2003/04:32). förutsatte vid be- slutet att regeringen löpande kommer att följa konkurrenssituatio- nen för torveldade anläggningar.3 Regeringen gav i uppdrag att göra en översyn av elcertifikat- systemet (N2003/9037/ESB). I uppdraget ingick bl.a. att utreda torvens roll inom systemet och om det finns mer ändamålsenliga sätt att främja användningen av torv som bränsle i det svenska energisystemet. redovisade uppdraget och rapporten har därefter remissbehandlats. Frågan bereds inom . Fördelningen av utsläppsrätter anges i en särskild nationell för- delningsplan. Denna skall inges till Europeiska kommissionen för dess prövning av om planen uppfyller handelsdirektivets krav (se vidare avsnitt 2.2.1). En fråga som diskuterats ingående är om det skall vara tillåtet att inom ramen för handelssystemet överföra utsläppsrätter från en period till en annan (s.k. banking).4 Därmed skulle en åtgärd som 3När det gäller frågan om hur utsläpp från förbränning av torv har bedömts är bakgrunden följande. har beslutat att torv fr.o.m. skall vara ett bränsle som berättigar till elcertifikat när den används för elproduktion i kraftvärmeverk (prop. 2003/04:42, bet. 2003/04:NU8). Elcertifikatsystemet har två syften, nämligen dels att främja produktion av el med användning av förnybara energikällor, dels att främja produktion av el med användning av torv. I propositionen markerades att torv inte kan klassificeras som för- nybart bränsle. När det gäller beslutet att utsläppen från förbränning av torv skall omfattas av handelssystemet hänvisade till att enligt klimatkonventionens tredje partsmöte, i förening med riktlinjerna från FN:s klimatpanel, utsläpp som sker från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efter- följande bördefördelningen inom EU. 4Så kallad banking innebär att medlemsstaten ersätter utsläppsrätter som är giltiga – och som heller inte överlämnats och annullerats under något av den tidigare periodens år – med nya rätter som då blir giltiga . Beskrivning av EU:s handelssystem vidtas få tillgodoräknas . Detta skulle innebära att prisskillnader mellan tidsperioder utjämnas, vilket är samhällsekonomiskt fördelaktigt eftersom mil- jöeffekten i det närmaste är oberoende av när ut- släppen äger rum. För perioden –2007 innebär det nuvarande svenska regelsystemet emellertid att det inte är tillåtet att spara ut- släppsrätter från handelsperioden –2007 för att utnyttjas . Detta är en lösning som också övriga med- lemsländer valt att tillämpa. Däremot anger handelsdirektivet att banking skall användas mellan nästföljande perioder, dvs. –2012 till 2013–2017 etc. Införandet av EU:s handelssystem har medfört ett behov av att modifiera vissa av regler för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Sålunda har beslutat att ändra bestämmelser så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Detta eftersom sådana begränsningar står i strid med den flexibilitet som är en förutsättning för att handelssystemet skall fungera effektivt. När handelsdirektivet infördes blev det valfritt för att ställa krav på energieffektivitet i de delar av en anläggning där di- rekta utsläpp av koldioxid uppkommer. I krävs vidare att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta sist- nämnda krav har dock ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller att ta bort eftersom den inte är reglerad i gemen- skapsrätten. I sitt tredje delbetänkande föreslog delegationen att båda dessa krav skulle slopas. Energieffektivitetskravet torde ha en begränsad betydelse, eftersom de flesta förbränningsanläggningarna kan antas vara effektiva. Mot denna begränsade vinst skall vägas den flexibilitet som handelssystemet bygger på och de kostnader som ett prövningsförfarande enligt skulle förorsaka verksamhetsutövaren. Skälet för att kravet på att i första hand använda förnybara energikällor måste tas bort är att det skulle medföra praktiska problem att upprätthålla detta krav parallellt med att inga villkor längre får ställas på använd mängd fossilt bränsle. I samband med propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132) anförde regeringen att frågan om en eventuell ändring i vad gäller krav på energieffektivitet och krav på förnybara energikällor behöver studeras ytterligare och att rege- ringen har för avsikt att återkomma senare i frågan. Beskrivning av EU:s handelssystem I arbetet med att ta fram det EU-omfattande systemet för handel med utsläppsrätter har det förutsatts att den marknadsplats där ut- släppsrätterna skall handlas (andrahandsmarknaden) kommer att uppstå av sig själv när kraven är klart fastställda och utsläpps- rätterna som behövs för att uppfylla kraven är utfärdade. I sitt för- slag till direktiv sade sig Europeiska kommissio- nen således vilja att organisationen av marknaden för utsläppsrätter skulle vara öppen för lösningar initierade av den privata sektorn. Kommissionen antog att mäklare skulle komma att etablera sig på marknaden för att erbjuda tjänster som förmedlare, och därmed öka likviditeten. Enligt kommissionen kunde också förutses att det skulle uppstå konkurrens mellan börser om att tillhandahålla mötesplatser för köpare och säljare. Delegationen anförde också i sitt tredje delbetänkande6 att den inte såg behov av att föreslå några särskilda regler för hur handeln skulle gå till eller för marknadens etablerande och organisation. Marknadsplatser har också mycket riktigt etablerats utan särskild reglering från statsmakternas sida. Dels har det före- kommit terminshandel – bilateralt eller via mäklare – med koldi- oxidutsläpp som är tänkta att utnyttjas inom EU:s handelssystem. Dessa terminsaffärer går till så att ett företag av ett annat köper utsläppsrätter för ett visst antal ton koldioxid för leverans när han- delssystemet väl etablerats. För affärer med leverans exempelvis har priset legat på ca /ton koldioxid, men har fallit till ca 6,5–/ton kol- dioxid.7 Dels har såväl den nordiska elbörsen som andra europeiska börser meddelat att man avser att erbjuda handel med utsläppsrätter. kommer att erbjuda både handel med och clearing av EU-utsläppsrätter; en terminshandel kommer att öppna och en spothandel efter , när utsläppsrätterna har utfärdats till verksamhetsutövarna.8 Handeln på andrahandsmarknaden för de utsläppsrätter som för- delats i EU:s handelssystem är öppen för alla, såväl juridiska som fysiska, personer som är intresserade av att delta i handeln. En väsentlig aktörskategori är givetvis de företag som äger de ca 12 000 anläggningar som omfattas av kvotplikt i systemet. 5Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 6Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter m.m. (SOU 2004:62). 8Emission trading at . Beskrivning av EU:s handelssystem handelns köpare och säljare kommer sannolikt att förekomma även andra aktörer än de direkt berörda verksamhetsutövarna, t.ex. olika typer av förmögenhetsförvaltare som vill bedriva handel i kapital- placeringssyfte och miljöorganisationer som kommer att agera som i första hand köpare på marknaden, i syfte att påverka det tillgäng- liga utsläppsutrymmet. Med hänsyn till att andrahandsmarknaden är öppen för alla, och att marknadsplatser etablerats, får förutsättas att handeln med ut- släppsrätter också i tillräcklig grad kommer att uppfylla de kriterier som definierar en välfungerande och effektiv värdepappersmark- nad. Sålunda torde andrahandsmarknaden komma att bl.a. ha till- räcklig omsättningsvolym för att vara likvid, ha tillräckligt många deltagare för att inte enskilda aktörer skall kunna påverka prisbild- ningen, ha låga transaktionskostnader, och ha offentliga priser. 2.2Steg som tas av olika aktörer Den process som deltagande i handelssystemet innebär kan över- siktligt indelas i fyra steg: Utfärdande av tillstånd att släppa ut koldioxid (växthusgaser) och tilldelning av utsläppsrätter till verksamhetsutövare. Verksamhetsutövarens övervakning och rapportering av anlägg- ningens utsläpp. Redovisning och kontroll av verksamhetsutövarens åtagande. Registrering av de överlåtelser som sker på marknaden. I avsnitten 2.2.1 till 2.2.4 behandlas dessa steg i tur och ordning. Därtill redogörs för påföljder och skadeståndsbestämmelser (2.2.5) samt organisationen av de svenska myndighetsuppgifter som finns inom systemet (2.2.6). 2.2.1Tillstånd att släppa ut koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter Som sagts måste de anläggningar som omfattas av handels- systemet ha tillstånd för att få släppa ut koldioxid efter . Ansökan om tillstånd lämnar verksamhetsutövaren till som fattar beslut i tillståndsfrågan. I ansökan skall uppgifter lämnas om anläggningen och den verksamhet som Beskrivning av EU:s handelssystem Vidare skall information ges om råvaror och insatsvaror som kan ge upphov till utsläpp av koldioxid. Dessutom skall verk- samhetsutövaren beskriva hur han avser att på ett godtagbart sätt övervaka och rapportera om utsläppen. skall godkänna ansökan om den finner att verk- samhetsutövaren är i stånd att på ett godtagbart sätt uppfylla föreskrifter om att övervaka och rapportera sina utsläpp. Tillståndet anger vilken övervakningsmetod och övervak- ningsfrekvens som skall gälla. Europeiska kommissionen har utfär- dat omfattande riktlinjer om tillåtna beräkningssätt och vilka krav som ställs på mätning samt hur innehållet i verksamhetsutövarens rapporter om utsläpp skall verifieras.9 Vidare anger tillståndet krav på rapportering och skyldighet att senast efter ett kalenderårs slut överlämna utsläppsrätter motsvarande de samman- lagda utsläppen under det aktuella kalenderåret. Verksamhetsutövarna får också ansöka om tilldelning av ut- släppsrätter. Därvid skall uppgifter bl.a. lämnas om historiska ut- släpp och i förekommande fall om prognostiserade utsläpp av råva- rurelaterade utsläpp. Ansökan om tilldelning skall lämnas till . Det finns här anledning att något beröra sambandet mellan den fördelningsplan som regeringen skall upprätta och inlämna till kommissionen för prövning och de beslut om tilldelning till verk- samhetsutövare som fattas bl.a. på grundval av den fördelningsplan som kommissionen godkänt. Inför perioden –2007 gällde följande ordning. Beslut om tilldelning meddelades för huvuddelen av de berörda anläggningarna och föregicks av att regeringen till kom- missionen inlämnade en fördelningsplan, vilket skedde . Planen innehöll preliminära uppgifter om hur många ut- släppsrätter som avsåg att dela ut och vem som beräknades få dem givet de principer för fördelningen som regeringen angivit i planen. Kommissionen hade på sig att godta eller avslå planen helt eller delvis. Tilldelningen på anläggningsnivå prövades sedan som ett vanligt förvaltningsärende efter ansökan från verksamhetsutövaren. 9 Kommissionens beslut av om riktlinjer för övervakning och rapporte- ring av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG (K(2004) 130). Det bör noteras att kommissionen enligt direktivet egentligen skulle ha antagit riktlinjerna . Riktlinjerna har införts i svensk rätt genom föreskrifter NFS 2004:9. Beskrivning av EU:s handelssystem Beslut om enskilda anläggningars tilldelning bereds av ett råd med representanter från , och . Tilldelningen beslutas med utgångspunkt från de kriterier som regeringen angivit i den nationella fördelningsplanen som lämnats till kommissionen och i regeringens förordning om utsläpp av koldioxid. Det slutliga beslutet fattas av . Ett sådant beslut kan överklagas i allmän förvaltningsdomstol. Verksamhetsutövarna får tillgång till de rätter de tilldelats genom att , som är registeransvarig myndighet, och därefter – 2007 skall överföra de utsläppsrätter som tilldelats för året till be- rörda verksamhetsutövarkonton. 2.2.2Övervakning, beräkning och mätning av utsläppsrätter För att man efter ett verksamhetsår skall kunna stämma av mäng- den koldioxidutsläpp mot redovisade utsläppsrätter är det väsent- ligt att utsläppen är korrekt redovisade. Handelsdirektivet innehål- ler därför vissa krav på att verksamhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp samt efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten. Som framgått av avsnitt 2.2.1 har kommissionen fastställt rikt- linjer för hur övervakning och rapportering skall gå till. Där anges att övervakningen kan ske genom att utsläppen antingen beräknas eller mäts samt hur dessa aktiviteter skall utföras. Mätning får an- vändas om verksamhetsutövaren kan visa att det ger bättre nog- grannhet än beräkning. Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom kompletterande beräkningar av utsläppen. Den årliga rapporteringen av utsläpp för en anläggning skall innehålla en beskrivning av de mät- och beräkningsmetoder som används. Uppgifter om sammanlagda utsläpp, mätningens eller be- räkningens säkerhet liksom uppgifter om kvalitetssäkring och kva- litetskontroll är centrala. Rapporterna skall året efter verksamhetsåret inlämnas till , som är tillsynsmyndighet, för ver- kets bedömning. Den första rapporten skall alltså inlämnas . Om rapporteringen bedöms som otillfredsstäl- Beskrivning av EU:s handelssystem lande kan detta resultera i ett förbud mot att överlåta utsläppsrätter så länge inte någon godkänd rapport föreligger. 2.2.3Verifiering och redovisning av utsläppsrätter Verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet skall således rapportera sina utsläpp till den behöriga myndigheten (Naturvårds- verket) . För att säkerställa att utsläppsvärdena är korrekta skall en av verksamhetsutövaren oberoende kontrollör verifiera rapporten. De kontrollörer som skall verka i systemet skall ackrediteras för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Det inne- bär att det är den statliga myndigheten , som i är nationellt ackrediteringsorgan, som ansvarar för ackrediteringen. Handel med utsläppsrätter sker med enheter (ton koldioxidekvi- valenter) ur medlemsstaternas tilldelade mängder utsläppsrätter. För del är det den mängd utsläppsrätter som kommissio- nen godkänt i den svenska nationella fördelningsplanen. Handeln med utsläppsrätter bygger på att enheterna kan spåras och bokföras så att bl.a. en medlemsstats sammanlagda mängd utsläppsrätter kan kontrolleras vid den aktuella handelsperiodens slut. Varje medlemsstat skall upprätta och administrera ett nationellt register. Det är viktigt för tilltron till handelssystemet att detta fungerar på ett tillförlitligt sätt. Registret är en elektronisk databas i vilken bl.a. hanteras uppgifter om: upprättande av konton för verksamhetsutövare enligt handels- direktivet, upprättande av konton för andra fysiska och juridiska personer, utfärdande av tilldelade utsläppsrätter, innehav av utsläppsrätter, överlåtelse (köp och försäljning) av utsläppsrätter, sparande av utsläppsrätter, återlämning och annullering av utsläppsrätter. Registret skall hålla ordning i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid annul- Beskrivning av EU:s handelssystem lering av utsläppsrätter. Det är i registret som handlande företag får tillgång till de utsläppsrätter som tilldelats dem. Varje utsläppsrätt är försedd med en unik identifikationskod. Som framgått av avsnitt 2.2.1 skall , som registeransvarig myndighet, och därefter –2007 överföra de utsläppsrätter som tilldelats för året till berörda verksamhetsutövarkonton. Det är viktigt att notera att det nationella registret inte har något med själva marknadsplatsen för utsläppsrätter att göra. Registret bokför bara avslutade transaktioner mellan två parter, på samma sätt som t.ex. avslutade fastighetsförsäljningar noteras i fastighets- registret och enskilda aktörers köp och försäljning på aktiemarkna- den noteras på ett VPC-konto. Om en anläggnings verifierade utsläpp inte lagts in i den verifierade utsläppstabellen i regist- ret skall registeradministratören spärra varje transaktion av ut- släppsrätter från det berörda kontot till dess att åtgärden utförts. Verksamhetsutövaren måste för varje anläggning överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda verifierade utsläppen under föregående år. Genom att jämföra aktuell mängd återlämnade utsläppsrätter med värdet över verifierade utsläpp kan en efterlevandestatus defi- nieras. Efter varje kalenderår kontrolleras att de anläggningar som om- fattas av handelssystemet har utsläppsrätter på sitt konto som mot- svarar årets utsläpp. Kontrollen kommer att göras av tillsynsmyn- digheten, dvs. Ett särskilt påföljdssystem har införts för att bidra till att reglerna följs. Om enskilda verksamhetsutövare inte överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter väntar böter med för varje ton koldi- oxid som underskottet uppgår till. höjs bötesbeloppet till per ton koldioxid. Dessutom kvarstår kravet på att lämna in utsläppsrätter motsvarande underskottet till påföljande år. Straffansvar har införts för den som lämnar oriktig eller vilse- ledande uppgift i rapporten om utsläpp av koldioxid. Även oakt- samma gärningar har belagts med straff. Beskrivning av EU:s handelssystem Den som begår brott enligt lagen om handel med utsläppsrätter kan i vissa fall göra en ekonomisk vinst. Ett sådant utbyte av brot- tet kan förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt. Regler har också införts som innebär att den som lider skada på grund av tekniskt fel i utsläppsregistret har rätt till ersättning av staten. Några särskilda bestämmelser om skadeståndsansvar vid handläggningsfel har däremot inte ansetts behöva införas eftersom ansvarsbestämmelser för sådana fall redan finns i skadeståndslagen. har ansvaret för beslut om tilldelning av ut- släppsrätter, vissa arbetsuppgifter i anslutning till övervakning, kontroll och rapportering av verksamhetsutövarnas utsläpp och för eventuella sanktionsavgifter. Ett råd har inrättats under , med representanter från , och . Rådet skall bereda företagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till . har givits ansvar för att upprätta och admini- strera det nationella registret. Vidare skall till- sammans med ansvara för att ta fram information till verksamhetsutövare och till allmänheten. skall ansvara för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. SWEDAC är ansvarig myndighet för ackreditering av kontrollörer. I kapitel 7 redovisas en första uppföljning av myndighetsorgani- sationen, som Statskontoret gjort på uppdrag av delegationen. 3Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet Delegationens bedömning: Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga med- lemsstater. En harmoniserad lösning torde kunna vara på plats tidigast . Delegationen anser inte att bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s han- delssystem. Delegationen anser heller inte att bör ut- veckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn. Eftersom handel med utsläppsrätter härmed inte kan bli aktu- ellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från trans- portsektorn. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genomförande eller har föreslagits . Dele- gationen anser att därtill bör utredas möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. I propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) anför regeringen att förut- sättningarna för en kostnadseffektiv minskning av växthusgas- utsläppen och ett effektivt system för handel med utsläppsrätter i princip förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av handels- systemet, och att det därför är önskvärt att vidga omfattningen av handelssystemet. En sådan utvidgning kan avse ytterligare sektorer och/eller flera växthusgaser. I de utblickar mot kommande perioder – inklusive bedömningar av eventuella behov av förändringar i de styrande förutsättningarna inför perioden 2012 – som delegationen valt att göra i detta Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet sitt slutbetänkande, ingår naturligen att studera förutsättningarna för att inkludera såväl ytterligare sektorer och anläggningar som andra växthusgaser i handelssystemet. Delegationens diskussion om en eventuell utvidgning till ytterligare sektorer redovisas i detta kapitel, medan frågan om flera växthusgaser behandlas i kapitel 4. För sin diskussion om en eventuell utvidgning till ytterligare sektorer har delegationen valt att i första hand fokusera på trans- portsektorn. Ett viktigt skäl till detta är att transportsektorn står för en stor andel av de koldioxidutsläpp som sker i . Till ex- empel står inhemska transporter för närmare två tredjedelar av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. För att transportsektorn är särskilt viktig att behandla talar också att dess utsläpp ökar. uppgick transportsektorns koldioxidutsläpp till ca , vilket innebär en ökning med . Fram förutspås en yt- terligare ökning, till en nivå som förväntas överstiga nivå med ca 18 procent.1 Den stigande tendensen skall då jämföras med att regeringen har fastställt att utsläppen av koldioxid från trans- porter som etappmål bör ha stabiliserats nivå.2 Delegationen uttryckte redan i sitt första delbetänkande3 en oro över de prognoser som görs om ökade utsläpp av växthus- gaser i transportsektorn, och framförde att det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en be- gränsad klimatpåverkan. Bland annat framförde delegationen att en övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transport- systemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Även om delegationens fokus är på transportsektorn finns det dock skäl att i analysen även ta med utsläpp från vissa andra källor, framför allt övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärm- ningsändamål.