sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — En skatt skall, för att bedömas lämplig att införa, bidra till styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål som anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Dessa mål är ledstjärnor i det svenska miljöarbetet. De femton miljökvalitetsmålen omfattar: 1)Begränsad klimatpåverkan 3)Bara naturlig försurning 4)Giftfri miljö 5)Skyddande ozonskikt 6)Säker strålmiljö 7)Ingen övergödning 8)Levande sjöar och vattendrag 9)Grundvatten av god kvalitet 10)Hav i balans samt levande kust och skärgård 11)Myllrande våtmarker 12)Levande skogar 13)Ett rikt odlingslandskap 14)Storslagen fjällmiljö 15)God bebyggd miljö De beskriver det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. Miljökvalitetsmålen och delmålen bygger på fem grundläggande värden som innebär att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Till de femton miljökvalitetsmålen har beslutat om tre strategier och ett flertal delmål. Strategierna skall vara vägledande i arbetet med att uppnå målen. En av strategierna är strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Denna bidrar främst till att uppnå målen om giftfri miljö, ingen övergödning, begränsad klimatpåverkan, skyddande ozonskikt samt god bebyggd miljö genom att öka resurseffektiveten och minska läckage av gifter samt näringsämnen. Dessutom är hushållningsprincipen och kretslopps- principen två viktiga principer för den svenska miljöpolitiken. Principerna syftar till att skapa ett mera resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan verksamhet. På så sätt minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser och energi. Delmål som berör avfallsbehandling I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130) utvecklas miljökvalitetsmålen. har bifallit regeringens förslag (bet. 2001/02:MJU3, rskr 2001/02:36) och därmed satt tre delmål till målet God bebyggd miljö som direkt avser avfallsområdet. Delmål 4: skall uttaget av naturgrus i landet vara högst och andelen återanvänt material utgöra av ballastanvändningen. Delmål 5: Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med räknat års nivå som den totala mängden genererat avfall inte ökar. Delmål 6: Samtliga avfallsdeponier har uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt ställda miljökrav enligt EU: s beslutade direktiv om deponering av avfall. I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117) föreslog regeringen mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. har bifallit regeringens förslag (bet. 2003/04:MJU04, rskr. 2003/04:13) och därmed lagt ytterligare ett par delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som också direkt avser avfallsområdet. Delmål 9: skall av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat avfall till såväl hemkompostering som central behandling. Delmål 10: skall matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som före- kommer utan att vara blandat med annat avfall och är av sådan kvalitet som det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling. Regeringen inrättade , ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av fastställda miljökvalitetsmålen. för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, frivilliga organisationer och näringslivet. En av rådets viktigaste uppgifter är att följa upp och utvärdera utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Av dess uppföljning av femton miljömål 2003 (de facto 2004) framgår följande angående de för avfall relevanta delmålen. Delmål 4: Naturgrusets andel av de totala ballastuttagen fortsätter att minska. Minskningen är mindre än året innan. var uttaget av naturgrus . Det bedöms vara möjligt att nå målet om uttag på högst . Kunskapen om hur stora volymer som återanvänds respektive kan återanvändas måste förbättras för att det ska vara möjligt att bedöma den delen av målet. Man måste också ta ställning till vilka material som är möjliga att återanvända i ett långsiktigt hållbart samhälle. Dessutom bör miljölagstiftningen justeras så att återvinning av material kan samordnas med normal ballastproduktion. Delmål 5: Delmålet omfattar olika typer av avfall. När det gäller hushållsavfallet ökar den totala mängden avfall som andelen som deponeras minskar. Det finns alltså trender som missgynnar respektive gynnar delmålet. För att minska deponeringen har flera kraftfulla styrmedel införts, men dessa påverkar inte den totala mängden genererat avfall i någon högre grad. Hela delmålet blir därför svårt att nå inom tidsramen. Kommunerna samlar in en allt större andel av hushållets farliga avfall för vidare behandling. Särskilt insamlingen och återvinningen av elektronikavfall har totalt sett ökat kraftigt . Delmål 6: Deponiförordningen är det starkaste styrmedlet för att nå delmålet. Till lämnade deponiägarna in anpassnings- eller avslutningsplaner om hur de avser att följa denna förordning. Tillsynsmyndigheterna arbetar nu med att utvärdera om åtgärderna som beskrivs i planerna uppfyller förordningens krav. Uppskattningsvis omkring hälften av landets deponier som var i drift kommer att avslutas till 2008. I många fall har de faktiska åtgärderna vid deponierna ännu inte kommit igång, och det saknas statistik på hur många deponier som uppfyller delmålet. Delmålet bedöms dock kunna uppnås . Delmål 9: Det kan konstateras att det pågår en kraftig utbyggnad för återvinning av källsorterat matavfall från hushåll och restauranger m.m. genom biologisk behandling. Underlag tyder på att återvinningen kommer att fortsätta öka i hög grad. Mot denna bakgrund bör förutsättningarna att nå det nya delmålet inte vara orealistiska, även om det krävs fortsatt utveckling och utbyggnad i hög takt. Delmål 10: Mängden matavfall från livsmedelsindustrier som återvinns genom biologisk behandling ökar avsevärt . För detta avfall är underlaget om nuvarande hantering något sämre än för matavfall från hushåll och restauranger m.m. Eftersom detta delmål avser större materialflöden av mer ensartad kvalitet bör återvinningen bli ekonomiskt konkurrenskraftig även på kortare sikt. Det finns således indikationer på att återvinningen kommer att öka kraftigt även i detta fall. är det svårare att bedöma förutsättningarna att nå delmålet till följd av sämre underlag . Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp För att uppnå ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp krävs att användningen och förvaltandet av samhällets resurser inklusive avfallet sker på ett hållbart sätt. Det förebyggande arbetet är viktigt för att reducera och avgifta avfallsflödena. I första hand skall uppkomsten av avfall minska genom förändrade konsumtions- och produktionsmönster. I andra hand skall den resurs som avfallet utgör tas tillvara i så hög grad som möjligt samt användningen av kemiska produkter ske på ett sådant sätt och i en sådan utsträckning att de negativa effekterna på människors hälsa eller på miljön i möjligaste mån undviks. Avfallet skall omhändertas enligt avfallshierarkin. Vad avser rangordningen för materialåtervinning och för- bränning framgår följande av propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp1. Utifrån förutsättningen att både behandlingen och anläggningarna uppfyller höga krav på miljöskydd är såväl förbränning som materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, från miljö- 2002/03:117, s. 21–22. synpunkt godtagbara metoder för att omhänderta avfall enligt . Regeringen utgår från bedömningen att med beaktande av avfallshierarkin är båda metoderna nödvändiga för att omhänderta allt avfall. anger ett flertal studier som har gjorts för att jämföra miljöeffekter av förbränning och materialåtervinning. Flera analyser stöder avfallshierarkin då de visar att deponering generellt är den från miljösynpunkt sämsta hanteringsmetoden för avfall som kan materialåtervinnas eller förbrännas med energiutvinning. Materialåtervinning inklusive biologisk behandling ger möjlighet att, för de material som återvinns, skapa en avfallshantering i det närmaste helt utan deponering där material respektive näringsämnen kan ingå i ett kretslopp. Genom att använda den återvunna råvaran i stället för att producera ny jungfrulig råvara, sparas energi motsvarande för aluminium, för stål och vissa plastfraktioner och för glas och papper. Materialåtervinning innebär dessutom oftast lägre utsläpp och har fördelen av att kunna ge en värdefull koppling till produkt- utveckling. På så sätt kan kunskap om miljöeffekter i avfallsledet återföras till den som tillverkar produkten. har konstaterat att det inte alltid är enkelt att göra avvägningen mellan förbränning och materialåtervinning. Detta eftersom vissa avfallsslag har egenskaper som gör dem olämpliga att materialåtervinna eller också kräver arbetsinsatser eller kostnader som inte motsvarar miljönyttan. Dåligt fungerande materialåtervinning kan också riskera att leda till diffus spridning av farliga ämnen till nya produkter eller till i form av kompost eller rötrest av dålig kvalitet. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att valet av återvinningsmetod liksom tidigare skall bedömas med hänsyn till avfallets egenskaper och praktiska eller lokala förutsättningar som ekonomi, marknad, teknik och inte minst allmänhetens acceptans för systemet. Regeringen konstaterar i propositionen att det finns anledning att i större utsträckning främja de biologiska behandlingsmetoderna och annan typ av materialutnyttjande och föreslår därför nya delmål om biologiskt omhändertagande av matavfall och därmed jämförligt avfall. Vidare föreslår regeringen tydligare ansvar för avfalls- innehavaren, åtgärder för att förbättra producenternas insamlings- system samt att frågan om en skatt på avfall som förbränns skall utredas. Regeringen planerar att presentera en miljömålsproposition . Genom , som trädde i kraft , samlades den centrala miljölagstiftningen i ett gemensamt lagverk. Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. I balken ges regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. I andra kapitel finns ett antal allmänna hänsyns- regler som ger uttryck för bland annat försiktighetsprincipen, principen att det är förorenaren som skall betala, produktvalsregeln samt regler om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering av verksamheter och åtgärder. Lagen ställer krav på den som driver verksamhet eller vidtar åtgärder att skaffa sig kunskaper om ingreppens miljöeffekter. Den som vidtar en åtgärd som riskerar att påverka miljön är skyldig att begränsa olägenheterna så långt som möjligt. Skulle olägenheterna ändå uppkomma är den som förorsakat dessa skyldig att avhjälpa dem. Den svenska avfallspolitiken styrs av de mål och regler som fastställs på EU-nivå. Inom EU gäller en särskild policy för avfallshanteringen, som innehåller de övergripande riktlinjerna för gemenskapens avfallspolitik. Policyn kom till 1989 genom rådets resolution (90/C 122/2)2 om avfallspolicy och reviderades 1997 genom resolution (97/C 76/01)3 om en gemenskapsstrategi för avfallshantering. Resolutionerna innehåller en mängd policybeslut. Gemenskapens avfallshantering regleras genom en rad direktiv. 2Rådets resolution av om en avfallspolicy (EGT C 122, 18.05.1990, s. 2) 3Rådets resolution av om en gemenskapsstrategi (EGT C 76, 11.03.1997, s.1). grunddokument för EU:s avfallspolitik är det så kallade ramdirektivet för avfall som kom (75/442/EEG)4. I direktivet fastställs övergripande regler för kontroll och omhändertagande av avfall. Där finns också en beskrivning av avfallshierarkin. Utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik sker inom det sjätte miljöhandlingsprogrammet (1600/2002/EG)5 som utgör en ram för gemenskapens miljöpolitik och fastställer de huvudsakliga miljömål som skall vara uppnådda . Målen motsvarar de huvudsakliga miljöprioriteringarna på områdena klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, miljö, hälsa och livskvalitet samt naturresurser och avfall. Mål och prioriterade områden för avfall framgår av artikel 8. att nå en betydande generell minskning av den mängd avfall som genereras genom förebyggande åtgärder, att nå bättre resurseffektivitet och en övergång till mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster, att nå en betydande minskning av avfall som skall bortskaffas och av farligt avfall som ökade utsläpp i luft, vatten och mark undviks, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin och att avfall som är avsett att bortskaffas behandlas så nära uppkomstplatsen som möjligt, i den mån det inte leder till en minskning av effektiviteten i avfallshanteringen. Kommissionen har som ett led i detta arbete lämnat förslag om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM (2003) 301 slutlig). Den slutliga strategin kommer att utarbetas . Vid rådsmötet (miljö) antog ministrarna slutsatser om ett meddelande från kommissionen om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall. Den för viktigaste frågan var när avfall upphör att vara avfall samt förtydliga skillnaderna mellan återvinning och bortskaffande. Vissa medlems- stater ansåg att slutsatserna skulle tydliggöra vad som är avfall utifrån dagens definition. Efter en kortare diskussion enades man 4Rådets direktiv (75/442/EEG) av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39), senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av (EGT L 135, , s. 32). 5Europaparlamentets och rådets beslut (1600/2002/EG) av om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1). om en kompromiss som innebar att båda formuleringarna togs med i slutsatserna. I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp6 skriver regeringen: EU: s medlemsstater har enats om en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger till grund för den politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid material- återvinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. Avfallshierarkin är ett medel för att hantera avfall i enlighet med hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. För det avfall man har skall första frågan vara – kan avfallet undvikas? Om svaret är nej är nästa fråga kan dess farlighet minimeras? Nästa fråga är om avfallet kan användas igen? Om inte, kan avfallet bearbetas så att materialet i det kan användas? Slutligen skall den energi som finns i avfallet användas om det är möjligt, annars måste avfallet läggas på deponi. Svaren på frågorna beror på vilket avfall som avses. Allmänt gäller att avfall skall hanteras så att dess resurs tas tillvara på bästa sätt. 2002/03:117, s. 21. Avfallshierarkin illustrerar att avfall både kan ses som en resurs och som ett problem som innehavaren vill bli kvitt. Utöver avfallshierarkin är regler om resurshushållning och miljöskydd, samt de nationella miljömålen om minskad deponering och ökad biologisk behandling , också centrala utgångspunkter för den svenska avfallspolitiken. Avsnittet är baserat på Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Rapport 5380. Producentansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. Som framgår av tabellen nedan så är återvinningsresultatet för förpackningar, enligt producentansvaret, för de flesta material- slagen god. Resultat av förpackningsinsamlingen 2003, material- bolagenA AMed materialbolagen avses Plastkretsen, Returwell, Svensk Kartongåtervinning, MetallKretsen, Pressretur och Svensk GlasÅtervinning. Utöver dessa finns det företag som till anmält att eget ansvar för förpackningsavfallet. uppgår detta avfall till . BVarav som energiutvinns i kombination med hushållsavfall Källa: Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Rapport 5380. Det skall dock noteras att materialutnyttjandet av plast endast är . I den del av plasten som energiutnyttjas kommer () från hushållsavfall. Inte heller återvinnings- målet för PET-flaskor av engångstyp avseende materialutnyttjande har nåtts. Det skall också noteras att av aluminiumförpackningar materialutnyttjas, vilket kan jämföras med återvinningsmålet om . Till ovanstående skall läggas återvinningsresultatet för returpapper, vilket uppgår till cirka eller 424 000 av . Det frivilliga åtagandet för kontorspapper nådde 2003 och det frivilliga åtagandet för lantbruksplast gav 2003 en återvinningsgrad på eller 9 640 av . Lantbruksplasten gick uteslutande till förbränning med energiutvinning. Sortering och kontroll av avfall till förbränning fick i uppdrag att tillsammans med undersöka om det är möjligt att i förordning (2002:1060) om avfallsförbränning ställa krav på kvaliteten på det avfall som förs till förbränning, kontrollen av avfallet samt att, i förekommande fall, föreslå krav och kontrollsystem i förordningen. I redovisningen av uppdraget förordar att det inte regleras vilka avfall som bör förbrännas eller inte, utan pekar på att ekonomiska styrmedel är lämpligare, eftersom merparten av avfallen inte kan anses olämpliga att förbränna, utan tvärtom då de tjänat ut som materialresurs bör energiutnyttjas. I syfte att minska risken för att farligt avfall oavsiktligt förs till förbränning, avfall som är olämpligt att förbränna förs till förbränning och material som lämpar sig för återvinning, biologisk behandling eller materialåtervinning oavsiktligt förs till förbränning föreslår följande. Krav på att avfallsproducenten karakteriserar det avfall som förs till förbränning införs i förordning. Resultatet av karakteriseringen skall dokumenteras skriftligt, redovisas för verksamhetsutövaren vid förbränningsanläggningen innan avfallet levereras och finnas tillgänglig för tillsynsmyndigheten. Karakteriseringens omfattning bör anpassas efter hur avfallet produceras och vad det består av. Åtminstone skall karakteriseringen omfatta bestämning av den sexsiffriga avfallskoden enligt bilaga 2 till avfallsförordningen (2001:1063) och om avfallet är farligt avfall. I karakteriseringen bör också ingå sådana egenskaper som har betydelse för förbränningen av avfallet såsom värmevärde och fukthalt. Halter av olika metaller, klor och svavel kan också vara av intresse. I beskrivningen av avfallet skall också mängderna av de olika avfallsslag som omfattas av producentansvar samt av batterier, plast, gummi, papper, kartong, icke brännbart avfall och farligt avfall skattas. Kraven i 8 § i förordningen om avfallsförbränning avseende farligt avfall, i tillämpliga delar, skall omfatta alla typer av avfall som omfattas av förordningen. De nuvarande kraven på att då det är möjligt skall uppgifterna om avfallet även avse de avfallskategorier som anges i bilaga 1 till avfallsförordningen ersätts med krav på att då det är möjligt skall uppgifterna om avfallet även avse den sexsiffriga avfallskoden som anges i bilaga 2 till avfallsförordningen. Kontrollerna av avfallet vid mottagandet skall ingå i kontroller enligt 26 kap 19 § . Krav bör införas på att dokumentation och anteckningar från mottagning och mottagningskontroll bevaras och att dessa på begäran skall lämnas till tillsynsmyndigheter. fick i uppdrag att föreslå utveckling av kretsloppsstrategin. Sammanfattningsvis anser att utvecklingen av åtgärdsstrategin måste ta sin utgångspunkt i arbetet mot en giftfri miljö och begränsad klimatpåverkan, eftersom dessa enligt miljömålsutvärderingen blir svåra att nå till nästa generation. Utveckla och använd styrmedel som bidrar till flera mål Verka för att lagstiftning utvecklas och koordineras, vägleda om hur hänsynsreglerna i kan användas, samordna regler avseende en giftfriare miljö, stärka förutsättningar för den offentliga upphandlingen, utreda möjligheter för ökad användning av ekonomiska styrmedel på produkter och processer, underlätta utveckling och användning av verktyg, såsom produktutveckling och miljöledningssystem, och förbättra informationsflödet av miljöaspekter längs produktkedjan. Ökad samsyn genom samverkan och samordning Krav i regeringens uppdragsbeställningar på att åtgärdsförslag ska konsekvensbedömas även mot närliggande miljömål, samverkan mellan berörda miljömåls-, sektors- och forskningsfinansierande myndigheter, samverkan mellan näringsliv, forskare och myndigheter avseende produktpolitik, och den nationella avfallsplanen och den fördjupande utvärderingen av delmål för avfall bör få samverkande roller. Breddad kunskapsbas är en förutsättning Att kunskapsbasen för att utveckla kretsloppsstrategin för- stärks bland annat genom särskilda och samordnade satsningar på samhällsvetenskaplig och tvärvetenskaplig forskning och på genomförande forskning, att samordningen av forskningen och kunskapsutvecklingen inom området mellan myndigheterna och med den privata avnämarsidan förstärks, att forskningssamverkan och kunskapsutbytet med andra länder framförallt inom EU utvecklas, att miljöundervisningen i utbildningen stärks bland annat genom att den görs mer tvärvetenskaplig och inriktad mot hållbarhet. Avvakta krav från EU på ny materialflödesstatistik, men förbättra den befintliga Industri- och handelsstatistiken utvecklas genom ett uppdrag till SCB, ett användarråd skapas, produktregistret och utsläppsstatistiken förbättras inom ramen för Kemikalieinspektionens och löpande arbete. har vidare undersökt hur dagens delmål inom avfallsområdet kan kompletteras med ytterligare delmål för en ökad