sou · GTB313 · 2006-01-01 00:00:00 — Till saken hör emellertid att kommittén vid sidan av det uppdrag som behandlas i detta del- betänkande även har ett generellt uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet. Det sär- skilda distributionsstödet som behandlas i detta delbetänkande är en sådan stödform på presstödsområdet. I övrigt finns både direkta och indirekta stöd, jfr avsnitt 2.1.2 om direkta stöd. Av kommitténs direktiv följer att kommittén skall redovisa sina bedömningar och förslag avseende de senare stödformerna senast i samband med kommitténs slutredovisning. Enligt kommitténs bedömning bör samtliga stödformer kart- läggas och analyseras i ett sammanhang och sättas i relation till ut- vecklingen på dagspressmarknaden i övrigt sett ur ett helhets- perspektiv. Skälet är att stödformerna hänger nära samman med varandra, särskilt det ordinarie distributionsstödet och det särskilda distributionsstödet, och att betydelsen och behovet av stöd- formerna och dess utformning först kan bedömas efter en analys och bedömning av situationen på dagspressmarknaden. Före det att kommittén skapat sig en sådan helhetsbild är det enligt kommitténs mening inte möjligt att lämna något väl avvägt slutligt förslag om hur ett framtida särskilt distributionsstöd för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden bör vara utformat. Eftersom kommittén identifierat en rad frågor som skulle kunna föranleda förslag från kommittén om ändringar av reglerna i för- ordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd ligger det i och för sig nära till hands för kommittén att avvakta med att föreslå att de nuvarande reglerna bibehålls tills vidare. Kommittén bedömer dock att de uppgifter som framkommit under det hittillsvarande utredningsarbetet visar att förordningen i dess nuvarande utform- ning har bidragit till att bibehålla lördagsutdelningen i gles- och landsbygdsområden på en nivå. Lördagsdistributionen av överspridda tidningstitlar har visserligen minskat, men i princip har det inte skett någon indragning av distributionslinjerna i gles- och landsbygdsområden. Dessutom har ett fåtal abonnenter fått tillbaka sin lördagsdistribution. har för- ordat ett fortsatt särskilt distributionsstöd i avvaktan på ytterligare utredning. Härtill har en i princip enig tidningsbransch uttalat att det särskilda distributionsstödet behövs. Kommittén bedömer vidare att det finns en beaktansvärd risk för att också ett kortare upphörande av ett särskilt distributionsstöd kommer att leda till ytterligare indragningar av distributionen av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden. Erfaren- hetsmässigt har det visat sig att det finns en tröghet att återuppta distributionen till de abonnenter som en gång mist denna. Enligt kommittén vore det därför olyckligt om det särskilda distributions- stödet dras in i avvaktan på kommitténs slutliga förslag. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att det särskilda distributions- stödet för utdelning av dagstidningar i gles- och lands- bygdsområden bibehålls tills vidare. Reglerna för ett sådant särskilt distributionsstöd bör motsvara bestämmelserna i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd. 5.3Behovet av ytterligare utredningsåtgärder Kommitténs bedömning: Frågan om utformningen av reglerna om det särskilda distributionsstödet bör utredas ytterligare. Kommittén avser att återkomma till frågan i samband med kommitténs slutredovisning av uppdraget. När det gäller utformningen av reglerna om det särskilda distribu- tionsstödet har kommittén uppmärksammat ett par grundläggande tillämpningsproblem med den nuvarande förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd. Ett problem hänför sig till förordningens bestämmelser om hur stödet skall beräknas. Enligt förordningen skall distributionskost- naderna bl.a. beräknas per tidningsexemplar. Om distributions- kostnaderna överstiger vissa i förordningen angivna beloppsgränser kan stöd betalas, se avsnitt 3.2. Enligt distributionsbolagen klarar dock deras administrativa system inte av att till en rimlig kostnad beräkna kostnaden per enskilt exemplar. I syfte att inte urholka stödet genom höga administrationskostnader i distributions- bolagen har därför efter samråd med distribu- tionsbolagen bl.a. bestämt att beräkningen av kostnaden i stället kan antas motsvara en genomsnittskostnad i det utdelningsdistrikt där tidningen distribueras, se avsnitt 3.3.2. Genom denna tillämp- ning har distributionsbolagens administrationskostnader avseende det särskilda distributionsstödet kunnat hållas på en låg nivå. Det framgår dock inte direkt av förordningen att beräkningen av distri- butionskostnaderna kan ske på detta sätt. Enligt kommitténs mening bör det övervägas om reglerna bör ändras på denna punkt för att bättre avspegla de faktiska förhållanden som råder på distri- butionsmarknaden. Det andra problemet som kommittén uppmärksammat uppstår som en konsekvens av det första problemet. Förordningen förut- sätter att stöd endast skall ges till dagstidningar som delas ut i gles- och landsbygdsområden. Kommittén har härvid utgått ifrån att områdesbegreppen i förordningen motsvarar definitioner, se avsnitt 2.2. Distributionsföretagen verkar emeller- tid i en bransch som varit föremål för effektivi- seringar. Utdelningsdistriktens utformning styrs av en rad faktorer som tillsammans bidrar till att göra distributionen så kostnadsef- fektiv som möjligt, jfr avsnitt 2.2.1, och ett utdelningsdistrikt som omfattar gles- och landsbygdsområden kan därför innefatta viss utdelning i tätorter. Som framgår av föregående stycke har , i syfte att undvika att det särskilda distribu- tionsstödet urholkas av höga administrationskostnader i distribu- tionsbolagen, bestämt bl.a. att distributionskostnaden per tidningsexemplar kan antas motsvara en genomsnittskostnad i det utdelningsdistrikt där tidningen delas ut. Konsekvensen kan således bli att tidningsföretag får ersättning för distribution av icke stödbe- rättigade exemplar. har pekat på denna problematik, se avsnitt 3.3.2. Vidare har företrädare för ett par distributionsbolag uppgett att det inte kan uteslutas att särskilt distributionsstöd utbetalats för icke stödberättigad tidnings- distribution i tätorter, men de har också tillagt att det, om så skulle vara fallet, rör sig om ett mycket litet antal tidningsexemplar. Enligt kommitténs bedömning finns det ingenting som talar för annat än att det tillämpningsproblem som beskrivits i föregående stycke är en förhållandevis marginell fråga. Om det skulle ställas krav på distributionsbolagen att dela upp kostnaderna inom ett utdelningsdistrikt (uppdelning av sär- och samkostnader hänförliga till distribution inom tätort respektive gles- och landsbygds- områden) kan det därför antas att distributionsbolagens administrativa kostnader kommer att överstiga det särskilda distri- butionsstöd som annars skulle ha utbetalats för icke stöd- berättigade exemplar. Med hänsyn till att reglerna om det särskilda distributionsstödet förutsätter att stöd skall ges för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden är det emellertid enligt kommittén otillfredsställande att det råder viss oklarhet om särskilt distributionsstöd lämnas även för tid- ningsexemplar som distribueras i tätorter. En mera generell fråga som kommittén diskuterat är nivån på själva stödet. Redan när stödet infördes anförde ett flertal aktörer inom tidningsbranschen att en subvention av distributions- kostnaderna med per exemplar var ett för lågt belopp, efter- som de faktiska kostnaderna för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden är mycket höga. Samma synpunkter har senare framförts till och även till kommittén vid den hearing som kommittén hållit. Kommittén kan i detta sammanhang konstatera att det sedan stödet infördes i princip inte skett någon indragning av distributionslinjerna i gles- och landsbygdsområden. Däremot har abonnenter som redan förlorat sin lördagsdistribution innan det särskilda distributionsstödet infördes inte återfått lördagsdistribution annat än i mycket marginell omfattning. Vidare har den överspridda upplagan minskat kontinuerligt även efter att det särskilda distri- butionsstödet infördes. Skälet till minskningen av den överspridda upplagan beror ytterst på de höga distributionskostnaderna. Med hänsyn till att distributionskostnaderna för lördagsutdelningen är högre än de var när stödet infördes kan det heller inte uteslutas att tidningsföretag kommer att dra in lör- dagsutdelning för ett antal abonnenter om stödet ligger kvar på nuvarande nivå. Vidare har det inom kommittén diskuterats om regelverket bör förändras så att även få- och medelfrekventa dagstidningar kan komma i åtnjutande av ett särskilt distributionsstöd. Bakgrunden är att tidningsföretag med en förhållandevis låg utgivningsfrekvens normalt inte kommer upp i den veckokostnad på per abonnent som förutsätts i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd. De är därmed inte kvalificerade för att erhålla ett särskilt distributionsstöd. väger distributionskostnaden i gles- och landsbygdsområden relativt sett tyngre för dessa tidningsföretag än för tidningsföretag med en högre utgiv- ningsfrekvens. Slutligen anser kommittén att det kan övervägas om ett särskilt distributionsstöd bör omfatta även andra dagar än . Tid- ningsdistribution på helgdagsaftnar som inte infaller samt tidningsdistribution är mycket kostsam för tid- ningsföretag, men tidningsdistribution omfattas inte av reglerna i förordningen (2001:898) om särskilt distribu- tionsstöd. Det kan här konstateras att distributionen av dagstid- ningar har varit föremål för betydligt större neddrag- ningar än vad distributionen av dagstidningar har varit. Som framgått under avsnitt 5.2.2 har kommittén bedömt att samtliga stödformer bör kartläggas och analyseras i ett samman- hang och sättas i relation till utvecklingen på dagspressmarknaden i övrigt sett ur ett helhetsperspektiv. Anledningen är att stöd- formerna hänger nära samman med varandra och att betydelsen och behovet av stödformerna och dess utformning först kan bedömas efter en analys och bedömning av situationen på dagspress- marknaden. Före det att kommittén skapat sig en sådan helhetsbild är det enligt kommitténs bedömning inte möjligt att lämna något väl avvägt slutligt förslag om hur det särskilda stödet bör vara utformat. Kommittén skall enligt direktiven slutredovisa analysen av bl.a. det ordinarie presstödet . I samband med denna slutredovisning avser kommittén att återkomma till de frågor om det särskilda distributionsstödet som här lyfts fram. 6Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar I kommitténs direktiv (dir. 2004:137) uttalas att kommittén särskilt skall ta hänsyn till vad som anges i 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Om kommitténs förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män skall detta beaktas. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräk- ning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet, och om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen föreskrivs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggandet arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I detta avsnitt behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § och andra konsekvensbeskrivningar enligt 15 000§ kommittéförord- ningen. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Det särskilda distributionsstödet är ett tillfälligt stöd som ursprungligen lämnades för . beslutade regeringen att förlänga stödet till att omfatta även . Kostnaderna för det särskilda stödet täcks via anslaget i stats- budgeten för presstöd (utgiftsområde 1, politikområde Medie- politik, anslag 27:2 Presstöd). har totalt avsatts som ett ramanslag i statsbudgeten för presstöd. Högst tio mnkr av medlen får användas för det särskilda distributionsstödet. Utbetalat särskilt distributionsstöd för uppgick till 10,9 mnkr. uppgick utbetalat stöd till 10,6 mnkr och för uppgick det till cirka 9,5 mnkr. Utbetalat stödbelopp har alltså sjunkit kontinuerligt under de år stödet funnits. Kommittén har föreslagit att de nuvarande reglerna om det särskilda distribu- tionsstödet skall bibehållas tills vidare. Mot bakgrund av att storleken på utbetalat stöd minskat kontinuerligt bedömer kommittén att statens framtida kostnad för stödet i vart fall inte kommer att överstiga tio mnkr , dvs. den summa som budgeterats för det särskilda distributionsstödet . Kommittén avser att återkomma till frågan om finansiering av stödet i samband med kommitténs slutredovisning av uppdraget. Kommitténs förslag innebär att tidningsföretag även kommer att kunna uppbära ett särskilt distributionsstöd för utdel- ning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden. En förteckning över de tidningsföretag som uppburit ett särskilt distributionsstöd för distribution återfinns i bilaga 2 (se dock avsnitt 3.3.7). Där framgår också storleken på det utbetalade stödet. Fördelningen av stödet till de olika tidnings- företagen kan beräknas se ut på ungefär samma sätt även kommande år. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Kommitténs förslag bedöms ha en positiv effekt på sysselsätt- ningen, framförallt för de dagstidnings- och distributionsföretag som direkt berörs av den verksamhet som det särskilda distribu- tionsstödet befrämjar. I övrigt bedöms kommitténs förslag inte medföra några konsekvenser som här särskilt behöver redovisas. utsåg regeringen ledamöterna i utredningen och fick vi vår sekreterare. Vi höll vårt första sammanträde . Enligt direktiven antagna skall vi avge ett delbetänkande om det särskilda distribu- tionsstödet . Ordföranden har, förgäves, på kommitténs uppdrag sökt förmå regeringen att ändra direktiven så att vi kunde behandla hela presstödet i ett sammanhang i slutbetänkandet . Det enda kommittén på denna korta tid förmått är att förorda att det särskilda distributionsstödet behålls tills vidare efter 2005. För att komma fram till denna ståndpunkt hade regeringen inte behövt kommitténs arbete och betänkande. Att nu hasta fram ett delbetänkande är helt onödigt och ett slöseri med resurser. Att på detta sätt använda utredningens resurser för att, som det synes mig, klara interna budgettekniska förhandlingar mellan departementen är ytterligare ett exempel på utredningsväsendets förfall. Det har inte funnits tid till att analysera och pröva de behov av förändringar i villkoren för stödet som kunnat utrönas och som finns listade i kapitel 5.3. Vi har inte kunnat presentera någon finansiering av det särskilda stödet. Den nuvarande finansieringen, tidningen presstöd, är förbrukad. Vi har inte kunnat väga behovet av det särskilda stödet i förhållande till andra behov. Det har inte funnits tid att på djupet analysera förändringar i distribu- tionen av tidningar . Trots den korta tiden har dock ordföranden och sekreteraren utfört ett utomordentligt gott arbete för att få fram delbetänkandet. Att remissbehandla detta betänkande vore en skymf mot eventuella remissinstanser. Erfarenheterna av det särskilda distributionsstödet är inte positiva. I skrivelse till regeringen () konstateras att inte någon abonnent vars lördagsutdelning tidigare upphört har på grund av stödet åter börjat få utdelning . Följande år redovisar nämnden () att endast ett fåtal, ca 250 abonnenter, genom stödet återfått sin lördagsut- delning. Det är ett magert utfall i förhållande till kostnaden, , särskilt som nämnden också deklarerar att den inte kan bedöma hur många abonnenter som skulle bli utan lördagsutdelning om stödet upphör. Vidare noterar nämnden att endast ett mindre antal tidningar anser att konstruktionen av stödet är rätt utformat. Tidnings- utgivarna instämmer i skriften Presspolitikens dagsfrågor (2003): Även om syftet har varit gott har den modell som valts för att fördela detta stöd inte varit så lyckosam. Flera distributions- företag har också förordat att lördagsstödet bör inarbetas i det ordinarie distributionsstödet. Något som dessutom talar för detta är att stödets nuvarande tillämpning strider mot förordningen, vilket får betraktas som uppseendeväckande. Som det heter i denna utredning: I förord- ningen förutsätts att distributionskostnaden per enstaka exemplar skall beräknas. Distributionsföretagens administrativa system klarar emellertid inte av att till en rimlig kostnad beräkna distribu- tionskostnaden per enstaka exemplar. (sid 48). Det har sannolikt fått till följd att stödet utbetalats även till icke stödberättigade exemplar (sid 60). Exempel torde också finnas på hur riksspridda tidningar trots stödet avskaffat lördagsdistributionen. Mot denna bakgrund reserverar jag mig mot utredningens beslut att tills vidare förlänga stödet. Det ansluter till motsvarande reservation i av ledamöterna (2004). Översyn av frågor inom dagspress- och En parlamentarisk kommitté får i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet, kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet samt belysa presstödets betydelse vid sammanslagningar, kartlägga och analysera distributionssituationen för dagspressen, analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstid- ningar, analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, samt analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dagstidningar att få presstöd. Kommittén skall föreslå åtgärder som innebär att det statliga presstödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområden som i andra delar av landet. Det är den förra pressutredningen lämnade sitt betänkande Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress (SOU 1995:37). har den svenska medie- marknaden genomgått stora förändringar bland annat till följd av teknikutvecklingen och framväxten av kommersiell radio och television. Förändringarna har för dagspressens del lett till ökad konkurrens från andra medier om läsare och annonsörer men också till nya möjligheter när det gäller att nå ut med innehåll på andra sätt än den traditionella pappersutgåvan. har visat sig ha stark överlevnadsförmåga och utvecklingskraft. etablerade papperstidningar har förnyat såväl format som innehåll. Vårt dagliga blad – papperstidningen – utgör fortfarande en av hörnstenarna för nyhetsförmedling, opinionsbildning och det demokratiska sam- talet. Analyser av medieanvändningen visar att den lokala dagspres- sen och lokala och regionala etermedier spelar en fortsatt viktig roll för befolkningen när det gäller såväl information som opinionsbildning. Många söker exempelvis grundläggande information om samhället i lokala tidningar medan andra medier främst fungerar som ett komplement. En särskild problematik utgörs av den så kallade medieskuggan i storstädernas krans- kommuner och förortsområden. Mediemarknaden domineras av riksmedier, som i princip upphört med sina förortsbilagor, samt gratisutdelade regionala tidningar som bara i begränsad utsträck- ning uppmärksammar lokala händelser. Tillgänglig statistik visar att den andel av befolkningen som läser en dagstidning en genomsnittlig dag är lika stor som . Den del av befolkningen som prenumererar på en dagstidning har inte heller förändrats nämnvärt . har gratistidningar etablerat sig i storstäderna och haft betydande framgångar. Detta gäller även nättidningar som framför allt de redan etablerade tidningsföretagen satsat på. har dock antalet dagstidningar minskat. senare tid har dessutom förvärv och sammanslagningar inom dagspressen lett till en ökad ägarkoncentration på dagspress- marknaden. Fria och självständiga medier har en central funktion att fylla i en demokrati för att garantera en mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Denna mångfald är viktig för att vår demokrati skall bevaras, vidareutvecklas och överleva olika för- ändringar i samhället. Ett demokratiskt samhälle förutsätter att hela befolkningen har tillgång till forum för såväl information som opinionsbildning, oavsett var man bor eller vilken position man har i samhället. Genom massmedierna förmedlas nyheter, debatt, information och kultur. Om många oberoende medie- företag konkurrerar är förutsättningarna goda för att väsentliga frågor och meningar blir belysta och att olika röster kan komma till tals. Mot denna bakgrund är en fortsatt satsning på mångfald och på en bred spridning av dagspressen av stor betydelse. Detta är också motivet för en utredning om dagspressens situation och den fortsatta statliga presspolitiken efter Vårt dagliga blad. Närmare om utvecklingen inom dagspressen har vissa tendenser kunnat iakttas på dagspressområdet. Dagstidningar har lagts ned och nya tidningar har inte etablerats i motsvarande omfattning. Nedläggningarna gäller framför allt hög- och medelfrekventa tidningar, dvs. tidningar med utgivning 3–. Bland annat har en av stor- stadstidningarna lagts ned. Det totala antalet lågfrekventa tid- ningar, dvs. tidningar med utgivning 1–, har varit i det närmaste . fanns det 171 dagstidningar, varav 116 hög- och medelfrekventa samt 55 lågfrekventa. hade antalet dagstidningar sjunkit till 154, varav 98 hög- och medelfrekventa samt 56 lågfrekventa. startas dock fortfarande, främst sådana med utgivning en gång . Ett nytt och mycket synligt inslag på dagspressmarknaden är de gratistidningar som startade i storstäderna . Dessa tidningar har haft framgång bland såväl läsare som annonsörer och är konkur- renter till de traditionella dagstidningarna. planeras också i vissa medelstora städer. Tidningsföretag har fortsatt att förvärva tidningar i andra ut- givningsområden. har även olika former av sam- gåenden mellan tidningar på samma ort ökat kraftigt. Den ökande graden av samverkan och sammanslagning har lett till en debatt om mångfalden i innehåll och ägande av dagstid- ningar. Drivkrafterna bakom sammanslagningarna har framför allt varit ekonomiska. Viktiga faktorer i förstatidningarnas kalkyler har varit presstödet som går till andratidningarna och konkur- rensen från främst etermedier och gratistidningar. För andratidningarnas del har huvudargumentet varit att lång- siktigt säkra utgivningen. I flera fall tycks dock bakgrunden till besluten vara komplexa. har i sin årliga rapport ekonomi följt den ekonomiska utvecklingen för tidnings- företagen . lönsamhet har varierat mycket . Sedan det tidiga 1980- talet har nettomarginalen för tidningsföretagen understigit , respektive 2002. konstaterar i rapporten 2002 att annons- konjunkturen snabbt vände nedåt. Detta ledde till att branschens resultat i jämförelse med 2000 nästan halverades. Den negativa trenden fortsatte med ännu en halvering av lönsamheten. förbättrades nettomarginalen för dagspressen som helhet enligt Dagspressens ekonomi 2003.