sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Utskottet framhäver bl.a. att det måste finnas tydliga mål och att regeringen borde ge en bättre överblick över respektive stödmyndigheters to- tala verksamhet, resurser och finansiering. Målen och resultaten av verksamheten inom totalförsvaret måste formuleras så att riks- dagen ges förutsättningar för att utöva sin finansmakt. Styrnings- glappet borde fyllas. Utskottet tycker inte att kedjan av säkerhets- politiska bedömningar – militärstrategisk bedömning – förslag till krigsorganisation, ledningsfunktionernas utveckling, materiel- anskaffning m.m. hänger ihop. Det måste också skapas en kedja av sammanhang mellan Försvarsmaktens uppgifter, förmåga, verk- samhetsområden med mål samt anslagsstrukturen.20 Informationen från och kraven på Försvarsmakten borde behovs- anpassas Men även andra aktörer riktade kritik mot styrningen av försvaret. I en studie påpekade dåvarande Försvarets forsknings- anstalt att Försvarsmaktens återrapportering inte svarade mot 20 , 1994/95:FöU4, 1996/97:FöU4, 1997/98:FöU10. Styrningen av försvaret - en översikt departementets behov.21 Dokumenten från Försvarsmakten ansågs vara svårgenomträngliga och resurskrävande ställt i förhållande till departementets analyskapacitet. Den föreslagna lösningen innebar att Försvarsdepartementet skulle koncentrera sina informations- krav till konstitutionellt viktiga frågor och att den huvudsakliga kontrollen av verksamheten skulle skötas av Försvarsmakten och den löpande revisionen. Återrapporteringen borde begränsas och analysverksamheten vid departementet borde utökas. Försvarsmakten klarar inte av uppdragsstyrningen av stödmyndighe- terna Försvarsmaktens uppdragsstyrning och avgiftsfinansiering av stödmyndigheterna var bristfällig enligt revisorer.22 Olika granskningar visade att myndigheterna hade haft stora svårigheter att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret. Revisorerna menade att avgiftsfinansieringen krävde möjligheter för Försvars- makten att sätta press på stödmyndigheterna. Om Försvarsmakten inte kunde ställa krav fanns det risk att stödmyndigheterna fattade beslut som i första hand gynnade den egna organisationen. Resurs- och kompetensbrist försämrade dessutom Försvarsmaktens möj- ligheter att styra stödmyndigheterna. Relationen till de olika stöd- myndigheterna komplicerades ytterligare av att regeringen också styrde dessa via regleringsbrev, anslag och förordningar.23 Högkvarterets organisation var splittrad Revisorerna hade också uppmärksammat problem med den interna styrningen inom Försvarsmakten. Man ansåg, ibland i överens- stämmelse med andra utredningar, att högkvarterets organisation var splittrad, att ansvarsfördelningen inom högkvarteret var otydlig och att högkvarteret hade en hög personalomsättning som ledde till dåligt organisatoriskt minne. 21Källa: , , Karpaty , Den problematiska styrningen. En studie av relationen Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. 22Riksdagens revisorer, /03:12, Det självstyrande försvaret. 23Riksdagens revisorer, 2002/03:RR7, Styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar. Styrningen av försvaret - en översikt Arbetet i högkvarteret inriktades mot planering på bekostnad av bl.a. uppföljning. Högkvarteret hade inte klarat av att följa upp arbetsgivarpolitiken, kompetensläget eller materielförsörjningen. Meningsfull mål- och resultatstyrning var svår att uppnå inom försvaret revisorer förde fram ett resonemang om att resultat- styrning förutsatte att de övergripande målen kunde operationalise- ras och att relevant information om måluppfyllelsen kunde in- hämtas. Man ansåg dock att det fanns stora svårigheter med att formulera meningsfulla mål för försvaret och med att redovisa resultaten till . Även om revisorer trodde att problemen delvis kunde lösas genom att Försvarsdepartementet tillfördes relevant analyskompetens påpekade de att problemen förefaller vara mer grundläggande. Slutsatsen var att resultat- styrningen som princip kanske inte var lämpad för försvars- verksamheten. Samlande drivkraft för ekonomistyrning saknades Trots många förbättringar inom Försvarsmakten när det gäller arbetet med ekonomin pekar i en rapport till regeringen på att det bl.a. saknades en samlande drivkraft för ekonomistyrning och att det fanns problem avseende intern redovisning, IT-kommunikation, förändringar av organisa- tion och arbetssätt samt tillvaratagande av ekonomisk kompetens.24 Verket rekommenderade bland annat Försvarsmakten att förenkla sin ekonomistyrning och öka kvalitetskontrollerna. borde volymen i rapporteringen från förbanden minskas för att fri- göra tid för utveckling och verksamhetsstöd vid lokala ekonomi- funktioner. Verket påpekade också att Försvarsmakten borde över- väga att bättre balansera tiden som läggs på planering med upp- följning, analys och kommunikation. Den ekonomiska kompeten- sen borde också förbättras. 4Styrningen av försvaret analys och utvärdering Hur ska försvaret styras? En viktig utgångspunkt är att det är som beslutar om försvarspolitiken. I detta ligger inte bara att ange mål utan också att bedöma vad för slag av insatser som behövs för att realisera dessa mål och slutligen avgöra och besluta vilka resurser som krävs för dessa insatser. Den fortsatta utvärderingen av möjligheter att styra försvaret bygger på en analys av de förutsättningar har för att självständigt formulera mål, bedöma behovet av insatser och besluta om en däremot svarande resursinsats. beslut om försvaret ger regeringen ramar för styr- ningen av Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna. Försvarsmyndigheterna lyder, liksom övriga statliga förvaltnings- myndigheter, enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen. Det är alltså regeringens uppgift att utöva den direkta styrningen av Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna. styr med finans-, lagstiftnings- och kontrollmakten. Den styrningen gäller anslag till och mål för försvaret samt lagar som reglerar verksamheten. Till anslagen kan olika typer av villkor kopplas, som avser utnyttjandet av medlen. Kontrollmakten utövas både genom revision och utskottens egna utvärderingar. En annan förutsättning är att regeringen fattar alla beslut kollektivt. Försvarsministern kan inte ensam fatta några beslut om försvaret annat än i de speciella fall som anges i 7 kap. 3 § rege- ringsformen (de s.k. kommandomålen eller numera de särskilda regeringsärendena). Traditionellt räknar man upp fyra styrmedel som står till rege- ringens förfogande. Förutom att precisera de av beslu- tade lagarna i förordningar kan regeringen likaledes precisera utövande av finansmakten i regleringsbrevens villkor för utnyttjande av anslagen. Exempelvis är försvarets befogenheter i Styrningen av försvaret analys och utvärdering samband med kränkningar av svenskt territorium beslutade av regeringen i en förordning. Och i regleringsbrevet till Försvars- makten är anslagsposter och högstbelopp för olika verksamheter avgivna. Därtill kommer utnämningsmakten, dvs. tillsättning av tjänstemän i myndigheterna. På samma sätt som har regeringen en kontrollmakt, som gäller alla former av uppföljning och utvärdering av verksamheten. Utöver dessa styrmedel har regeringen också möjlighet att fatta regeringsbeslut i alla frågor som inte har med en myndighets tillämpning av lag eller myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner att göra. I princip lämnar det ett mycket stort utrymme för regeringen att fatta beslut på försvarets område, eftersom bara en liten del av försvarets verksamhet är lagreglerad. I fred är det i stort sett bara den allmänna värnplikten, underrättelseverksam- heten, utlandsstyrkan och disciplinansvar som är lagstyrda (bort- sett från arbetsrätts- och miljölagstiftning m.m. som gäller för alla statliga myndigheter). Utanför beslutsområde kan regeringen således fatta beslut om varje inköp, varje anställning och befordran, varje omorganisation, varje beslut om insatsförband och varje del av en insats osv. men gör det inte. Skälet till varför regeringen inte beslutar om alla dessa saker är att det är effektivare att delegera beslutsrätten till den verkställande nivån. Detta är stadfäst i principer för hur styrningen ska gå till. Principerna kan sammanfattas i begreppet resultatstyrning. Resultatstyrning går i korthet ut på att regeringen ska styra på resultatet och den samlade resursinsatsen istället för på specifika resurinsatser, organisation, interna prestationer etc. Resultatstyrning måste alltid anpassas till förutsättningarna och kan därför inte se likadan ut på alla områden. Försvaret karaktäri- seras av att det slutliga resultatet – förmågan att freda landet i väpnad strid – inte går att avläsa annat än i det krig som försvaret syftar till att förhindra. Vidare är det en utomordentligt komplicerad verksamhet, som leds av en kår av specialister. Ett långt perspektiv – framtida hotbilder och försvarssystem – ska dessutom förenas med ett kort – utveckling av förband. Sekretess, motiverad av utrikespolitiska hänsyn och militärstrategiska överväganden, är ytterligare en faktor som måste beaktas vid utformningen av styrsystemet. Detta är några förhållanden som måste sätta sin prägel på hur försvaret styrs. Styrningen av försvaret analys och utvärdering frågan om det är möjligt att styra försvaret enligt principerna om resultatstyrning. Därtill ska läggas att den försvarspolitiska doktrinen och försvarets mål undergått stora förändringar . Med ändrades hotbilden radikalt. Och med EU-inträdet har nya uppgifter för försvaret följt. Försvaret är därför inne i en period av mycket stark omställning. Invasionsförsvarets uppgifter byts mot krav på snabbinsatsstyrkor. Deltagande i internationella insatser blir en huvuduppgift från att ha varit en sidouppgift. Interoperabilitet – dvs. försvarssystem som fungerar ihop med andra länders – ersätter de skräddarsydda svenska lösningarna. Inom ramen för den allmänna värnplikten kan bara en mindre del av en årskull utbildas. Det styrsystem som används för försvaret måste vara väl lämpat att stödja denna mycket omfattande omställning. Styrsystemet har redan börjat förändras. Ett exempel är att besluten om försvarspolitikens inriktning, även i långsiktiga frågor, i allmänhet inordnas i den normala budgetprocessen i stället för att läggas fast i treåriga försvarsbeslut (prop. 2005/06:1, utgiftsområde 6, 2004/05:FöU4, s. 46). Försvarspolitiken blir mer lik andra politikområden, genom att i huvudsak hanteras i budget- propositionen. I detta kapitel analyserar och utvärderar utredningen och regeringens styrning, Försvarsmaktens interna styrning och styrningen av den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten. Det sker mot bakgrund av den beskrivning av styrningen som tecknats i föregående kapitel och med stöd av de studier som Statskontoret och har gjort för utredningens räkning. I kapitel 6 lägger utredningen fram de förslag till förbättringar som analysen och utvärderingen ger anledning till. 4.2Riksdagens styrning av försvaret 4.2.1Övergripande karaktäristik av styrningen styrning av regeringen på försvarsområdet kan karaktä- riseras som en långt driven form av resultatstyrning. Då syftar vi inte i första hand på de övergripande målformuleringarna och heller inte på målen för det militära försvarets operativa förmåga utan på styrning på ett mål för prestationer – insatsorganisa- Styrningen av försvaret analys och utvärdering tionen – och den frihet som lämnar regeringen och Försvarsmakten att välja medel och sätt att genomföra försvars- politiken inom i stort sett en enda ekonomisk och organisatorisk ram. Detta ger regeringen stora styrningsmöjligheter jämfört med om skulle besluta om olika anslag till en mängd olika myndigheter och materielbeställningar – så som man gjorde tidigare. har dock hitintills behållit en viss styrning av Försvarsmaktens interna organisation, den s.k. grundorganisa- tionen, möjligen som en kvarleva av den tidigare anslagsstrukturen. Regelstyrning av ärendehandläggningen inom försvaret är inte omfattande. har alltsedan LEMO-reformen med tilltagande inten- sitet krävt bättre beslutsunderlag. Genom reformen förlorade möjligheten att påverka resursfördelningen mellan vapengrenar och mellan stödmyndigheter. I gengäld har förväntat sig bättre resultatredovisning och budgetunderlag. Riks- dagen har återkommit till att inte kan utöva sin finansmakt genom att målen är allmänt hållna, resultaten inte redovisas i förhållande till styrande mål och att de ekonomiska beräkningarna antingen saknas eller är bristfälliga. En allmän förutsättning för att ska kunna styra regeringen och utöva sin finansmakt är att såväl som regeringen blir tydligare i sina förslag och beslut. Försvars- propositionen och budgetpropositionen innehåller, utöver de fåtaliga förslagen, långa redovisningar av såväl resultat som planerad verksamhet. utlåtanden är också mycket omfattande och innehåller, förutom förslag till beslut på ett antal punkter, också resonemang och kommentarer kring frågor som regeringen aktualiserat i sina propositioner. När sedan utskottet uttalar att det ansluter sig till regeringens bedömning i dessa frågor kan det bli oklart i vilken utsträckning regeringen blir bunden för framtiden av uttalandena. Det kan vara svårt att tolka vad formuleringarna i propositionen och utskottets utlåtande betyder. Därmed kan det uppstå ett tolkningsutrymme för försvarsmyndigheterna som inte har varit avsett. överblick har förbättrats genom att särpropositioner med anslagskonsekvenser i stort sett inte förekommer längre. Alla budgetpåverkande beslut tas vid samma tillfälle, i samband med budget- eller vårpropositionen. Det har gjort budget- propositionen mycket omfattande, eftersom den ska innehålla allt Styrningen av försvaret analys och utvärdering det som tidigare inrymdes i särpropositionerna och omfattande resultatredovisningar på alla områden. Resultatredovisningen till har byggts ut kraftigt med resultatredovisningar i budgetpropositionen och myndigheternas egna, ofta mycket omfattande årsredovisningar. Trots detta är behov av beslutsunderlag inte tillgodosett. pekar bl.a. på att det saknas betydelsefull information om insats- organisationens utveckling (bet. 2003/04:FöU5). 4.2.2Är styrande mål möjliga? beslutar om målen för det militära försvaret. Ett problem är att målen visserligen anger klara uppgifter men sam- tidigt lämnar ambitionsnivåer och metoder öppna. Att försvara mot väpnat angrepp kan göras med mycket olika ambitionsnivåer och med helt olika metoder. Målen återger endast ofullständigt samlade överväganden, prioriteringar och avvägningar, rörande försvarspolitiken. De är inriktningsmål, inte entydiga effekt- eller prestationsmål. beslutar också om insatsorganisationen. Detta beslut kan ses som ett kvitto på att regeringen – och Försvarsmakten – uppfattat målen på det sätt som avsett. Inriktningsmålen behövs för att ange varför försvaret ska finnas och vilka dess huvudsakliga uppgifter ska vara. De är styrande i bemärkelsen att ge regeringen och försvaret mandat att bedriva vissa verksamheter, t.ex. att hävda vår territoriella integritet. Men måluppfyllelsen går inte att avläsa. Går det inte att ange mål för försvaret som är mera entydiga och styrande än dessa inriktningsmål? Det måste i så fall vara tydliga resultat-, effekt- eller prestationsmål, som går att kvantifiera och utvärdera. På försvarets område är både resultat- och effektmål svåra att formulera, därför att försvaret i huvudsak producerar en beredskap som inte används och därför inte ger upphov till direkta effekter och avläsbara resultat. Den indirekta effekten, att avhålla omvärlden från att anfalla , är visserligen möjlig att avläsa och utvärdera. Det går att konstatera att ingen anfallit på närmare , men om det är på grund av försvaret eller på grund av att inget annat land önskat göra det är en närmast omöjlig fråga att besvara. Därför måste det bli prestationsmål. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Men prestationsmål kan se mycket olika ut. De kan avse allt, från aktiviteter och internprestationer till detaljerade uppräkningar av slutprestationer och slutligen sammanfattande slutprestationer. Ju lägre och mer detaljerad nivå som prestationsmålen sätts på desto mindre utrymme lämnas den styrda organisationen att välja de mest ändamålsenliga prestationerna för att uppnå de övergripande målen. Om man istället för att ange hur många värnpliktiga som ska utbildas, vilka förband som ska organiseras, vilken materiel som ska köpas, vilka övningar som ska hållas m.m. ställer krav på att försvaret ska ha en bestämd förmåga att lösa sina uppgifter, så är det prestationsmål på en hög nivå, som lämnar regeringen och Försvarsmakten ett betydande utrymme att välja de mest kostnads- effektiva aktiviteterna, internprestationerna och metoderna för att uppnå målet. Förutsättningen för att ett sådant mål ska bli styrande är självklart att det formuleras tillräckligt preciserat. Så som den operativa förmåga som beslutar om är formulerad lider målet av bristande precision och brister i styrbarhet. Den operativa delförmåga som regeringen i nästa steg – delvis i hemliga beslut – preciserar är däremot så pass konkret att det går att göra rimlighetsbedömningar av om en föreslagen eller en faktiskt föreliggande insatsorganisation kan leva upp till kraven. Ju mer man preciserar den operativa förmågan desto närmare kommer man att istället precisera insatsorganisationen. På vilken nivå ska fatta styrande beslut är därför en fråga om att göra en avvägning mellan graden av styrning och möjligheterna för regeringen och Försvarsmakten att välja de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå den försvarseffekt som har begärt. Utredningens uppfattning är att det går att formulera krav på operativ förmåga som det går att utvärdera försvaret mot. Operativ förmåga måste då preciseras bättre och närma sig operativ delförmåga, som regeringen fattar beslut om. Utredningen vill också kraftigt understryka att det handlar om att utvärdera insats- organisationen för att göra en rimlighetsbedömning av om den är ägnad att kunna leva upp till kraven. Det kommer inte att vara möjligt att med enkla nyckeltal följa upp måluppfyllelsen. Om det är möjligt att formulera mål på detta vis skulle inte behöva besluta om insatsorganisationen. I stället kan besluta om operativ förmåga. Förutsättningen är givetvis att får en kvalificerad redogörelse för i vilken mån den föreslagna insatsorganisationen klarar de angivna målen och har den operativa förmågan. Styrningen av försvaret analys och utvärdering Möjligheterna att förstå och tolka målen har försämrats genom att målen förändrats . Det sammanhänger med omställningen från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Försvaret har därigenom fått några helt nya uppgifter som den traditionella uppgiften – att försvara – i grunden förändrats. Detta har lett till tolkningsproblem. Uppgiften att försvara mot väpnat angrepp här och har tonats ned och ersatts med uppgiften att kunna skapa en sådan förmåga om förändringar i omvärlden motiverar det. Detta har dock inte medfört att det övergripande målet att försvara mot väpnat angrepp formulerats om. har regeringen i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) använt begreppet grundläggande försvarsförmåga. Hur ska detta tolkas? Är detta ett mål som ska få konsekvenser på dimensioneringen av antalet insatsförband? Eller gäller det enbart upprätthållandet av kompetens? Och kan det ses som en precisering av uppgiften att försvara mot väpnat angrepp? Det tar tid innan begrepp av detta slag blir förstådda på ett likartat sätt bland försvarspolitiker, civila och militära tjänstemän. Innan begreppet fått en någorlunda gemensam uttolkning kan det komma att omformuleras i flera omgångar i syfte att vinna större klarhet. Utredningens bedömning är att målen kommer att klarna successivt som omvärldsförändringar kommer att aktualisera nya formuleringar och omtolkningar. Det är en situation som alla inblandade måste lära sig att leva med. Förutsättningen för att kunna hantera den är att fortlöpande hålla diskussionen om målen levande och att skapa fora där sådana diskussioner kan föras. Det bidrar till oklarheten att det inte i alla avseenden råder överensstämmelse mellan beslut om grundorganisation, insats- organisation och materielinköp å enda sidan och de uttalade försvarspolitiska målen. Vissa beslut dikteras av andra mål, såsom regional-, industri- och handelspolitiska mål. Men har inte uttalat några sådana mål eller beslutat särskilda anslag för dessa ändamål. Utredningens slutsats är att det bör vara möjligt att formulera styrande prestationsmål i termer av operativ förmåga – på den nivå som kallas delförmåga – men att det kräver en fortlöpande analys av och diskussion om målen. Måldiskussionen skulle under- lättas av om regional-, industri- och handelspolitiska mål angavs öppet jämsides med de försvarspolitiska målen. Styrningen av försvaret analys och utvärdering 4.2.3Är verksamhetsstrukturen ändamålsenlig? Utredningens uppdrag avser enligt direktiven styrning och finan- siering av det militära försvaret. Utvecklingen mot en förening av krisberedskap och krishantering i krig och i fred och med militära såväl som icke-militära medel ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen fokuserar därför på det militära försvaret, trots att denna utveckling kan föranleda en ny verksamhetsstruktur och indelning i politik- och verksamhetsområden. Det militära försvaret utgör ett verksamhetsområde inom politikområdet Totalförsvar. Regeringen ska enligt budgetlagen fatta beslut om mål på verksamhetsområden, men inget hindrar från att göra detta. Detta har gjort på försvarsområdet genom att besluta om operativ förmåga för det militära försvaret. Utredningen har tidigare konstaterat att de fyra målen för Totalförsvaret är inriktningsmål med begränsad styr- verkan. Ska fatta beslut om styrande mål måste detta således ske på verksamhetsområdesnivån det militära försvaret och avse krav på operativ förmåga och insatsorganisationen. Utredningen har ovan hävdat att det borde vara möjligt att utforma krav på operativ förmåga på ett sådant sätt att det går att utvärdera graden av måluppfyllelse. Kraven på operativ förmåga är av en sådan art att det är rimligt att ge möjligheter att göra avvägningar mellan dem. Det ställer krav på att resursfördelningen ska kunna ställas mot de operativa förmågorna. Verksamhetsstrukturerna, i vilka regeringen har redovisat kostnaderna på försvarsområdet, har avlöst varandra. Från att ha varit inriktad på krigsförband av olika slag gjordes verksamhets- strukturen mera övergripande i syfte att medge avvägningar mellan vidmakthållande, förnyelse och insatser. har regeringen preciserat denna verksamhetsstruktur på ett sätt som närmar den till det militära försvarets operativa förmåga. Utredningen bejakar denna utveckling och menar att det är möjligt att komma längre på denna väg. Styrningen av försvaret analys och utvärdering 4.2.4Kan bedöma insatsorganisationens militär- strategiska ändamålsenlighet? De övergripande uppgifterna för försvaret har bara en begränsad, styrande verkan och kraven för operativ förmåga, så som de utformats, har inte medgivit bedömningar av måluppfyllelsen. Detta kan ses som en förklaring till varför valt att styra direkt på insatsorganisationen. Målen för insatsorganisationen är förhållandevis enkla att följa upp: antal förband av olika slag och beredskap. Men om beslutar om insatsorganisationen, måste riks- dagen då inte också kunna bedöma insatsorganisationens militär- strategiska ändamålsenlighet? – försvarsutskottet – skulle då behöva bilda sig en uppfattning om: vilka situationer som kan komma att inträffa vilken operativ förmåga i olika avseenden som är önskvärd i dessa situationer vad som krävs i form av förband, för att insatsorganisationen ska ha denna förmåga olika alternativa utformningar av insatsorganisationen och vad dessa kostar