sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Analysen visar dock att det fortfarande finns ett behov av det fysiska brevet som ett komplement till de elektroniska alternativen, och att Posten i praktiken i allmänhet alltjämt är den ende aktören på marknaden för de företag som vill skicka enstaka brev. De småföretag som finns på orter där lokala postoperatörer verkar kan dock använda dessa för förmedling av lokal post. För företag med mellan 0 och 10 anställda eller en omsättning på ca är det frimärkta enstaka brevet ofta det enda alternativet för att skicka kontorspost. Den genomsnittliga utgiften för porto beräknades uppgå till maximalt exklusive moms . För aktiebolag med en årlig omsättning på maximalt utgör kostnaderna för alla typer av brevtjänster av omsättningen. Utredningen kan konstatera att det genomsnittliga företagets kostnader för porto endast utgör en liten andel av den totala kost- nadsmassan. När det gäller ideella föreningar saknas statistik på området. Det kan dock konstateras att det sannolikt finns ett behov hos ideella föreningar och organisationer att kunna använda sig av brevbeford- ran såväl som . tillhandahåller Posten ett sär- skilt förmånligt föreningsporto för dessa. Ideella föreningars an- vändning av brev, och deras övergång till elektroniska alternativ kommer antagligen till stor del att styras av hur föreningsportot utvecklas. För de flesta föreningar saknas alternativ till Postens tjänster för att distribuera försändelser, förutom använd- ning av lokala postoperatörer där sådana finns eller användningen av frivilliga krafter. Bemyndigandet i postlagen för regeringen att föreskriva om pris- sättningen för de tjänster som ingår i postverksamhet omfattar också befordran av vissa tidningar och tidskrifter. Denna möjlighet har dock inte nyttjats. I en rapport från PTS – Granskning av Postens prissättning för befordran av adresse- rade tidskrifter (dnr 02–15961/39) anger PTS att vid studier av för- hållandet mellan Postens priser för de olika posttidningsslagen var det 1996 dyrare att skicka en 100-grams än en motsvarande . , har denna prisskillnad vuxit till . Enligt Posten har prisskillnaden mellan Posttidningar A respektive B ökat , för att på så sätt få en bättre anpassning till de kostnadsskillnader som finns mellan dessa, där framför allt kraftiga kostnadsökningar i mellanområdestransporterna drivit upp kostnaderna för Posttid- ningar A . PTS anser i rapporten att detta förvisso kan vara en delförklar- ing, men anger att myndigheten finner det sannolikt att den svaga konkurrensen även spelar en inte helt oväsentlig roll i detta sammanhang. Posten har hävdat att den tidningsbefordran som utgör post- verksamhet har gått med underskott och att Posten därför genom prisökningar försökt att få lönsamhet för området. Utredningen anser att det måste anses klarlagt att portokostna- derna för hushåll och små företag är så små, såväl i absoluta tal som relativt andra kostnader, att de inte motiverar en pristaksreglering. De grupper som utredningen bedömer har ett visst skyddsvärde är framför allt ideella föreningar och företag som ger ut tidningar och tidskrifter, för vilka Posten utgör det enda alternativet för distributionen. När det gäller Postens befordran av tidningar och tidskrifter är detta en del av Postens verksamhet som har gått med underskott, och där Posten därför har strävat efter att uppnå lönsamhet. När man beaktar de prisökningar som skett för befordran av tidningar och tidskrifter måste hänsyn tas till detta. När det gäller större postkunder kan det kraftigt ifrågasättas om ett pristak är den lämpligaste åtgärden för att skydda storkonsu- menter av posttjänster. menar i sin rapport efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag att pris- tak är en åtgärd som typiskt sett är ägnad att motverka intern in- effektivitet hos företag utan konkurrenstryck. Att använda det för att skydda vissa användargrupper från för stora portoutgifter är en dyr åtgärd, eftersom pristaket inte bara riktar sig mot dessa grupper utan mot alla postkonsumenter – oavsett om man bara skickar ett brev . Utredningen delar denna uppfattning. Erfarenhetsmässigt har det visat sig ineffektivt att bedriva fördelningspolitik genom sek- torspolitik. Det är mer effektivt att bedriva fördelningspolitik med hjälp av skatter och transfereringar. Om man anser att små företag, föreningar eller inkomstsvaga hushåll skall stödjas är det bästa sättet därför att ge riktade transfereringar till dessa grupper. Om det är just deras användande av posttjänster man vill stödja, bör man använda selektiva åtgärder för just dessa grupper, i stället för att använda sig av ett pristak, som är ett trubbigt instrumentet för att hålla ner priserna för alla. Ytterligare ett argument mot pristaket, som anför i sin rapport, är att det i viss utsträckning snedvrider konkurrensen. PTS menar att det frimärkta 20-gramsbrevet är underprissatt och att det korssubventioneras av tyngre försändelser (pga. vikt- trappans konstruktion). Det är förmodligen svårt för nya post- företag att etablera sig utan att erbjuda tjänsten att förmedla 20- grams A-post, eftersom detta är den vanligaste produkten för brev. Om det förhåller sig så att postförordningen tvingar Posten att underprissätta detta brev försvårar man därmed för nyinträde på marknaden. Om Posten gjorde detta utan sanktion i lagen skulle förfarandet sannolikt kunna angripas med stöd av konkurrenslagen som missbruk av dominerande ställning genom underprissättning, om det skedde i syfte att ta bort konkurrens. En måttlig höjning av normalportot skulle visserligen fördyra för Postens kunder, men å andra sidan skulle möjligheterna för nya företag att träda in på marknaden öka, om de kan befordra sådana brev till lägre kostnad. Utredningen anser att detta resonemang stöds av utvecklingen i samband med Postens kraftiga prisökningar 1997. Som mest fanns då omkring hundra postoperatörer registrerade hos PTS. På kommer i så fall den ökade konkurrensen postkunderna till Detta lär i så fall också föranleda att Postens vikttrappa justeras, så att de tyngre breven kommer att kosta relativt sett mindre. När det gäller utformningen av ett pristak har utredningen med SCB:s hjälp försökt att finna index som tar hänsyn till kostnads- utvecklingen för den tjänst som omfattas av pristaket, förutom att tillgodose skyddsbehovet för utsatta grupper. Konsumentprisindex (KPI) är ett index som har ökat måttligt . Förändringen uppgår till . har enligt SCB kostnaderna för Posten att driva verksamheten ökat betydligt mer, bl.a. genom lönekostnads- ökningar om och kraftigt höjda kostnader för köpta tjänster. Några andra befintliga index som kan användas för att återspegla Postens kostnader har SCB inte kunnat finna. SCB föreslår därför att ett nytt index tas fram, ett postindex, som på ett rättvisande sätt skall belysa Postens kostnadsutveckling. Kostnadsutvecklingen för Posten skattas då med hjälp av pris- och kostnadsindex för löner, transporter, maskiner, lokaler, m.m. Ett sådant index brukar be- nämnas faktorprisindex, dvs. ett prisindex för använda kostnads- faktorer. Slutsatserna utifrån SCB:s studie är att det inte är rimligt mot Posten att fortsätta att använda KPI för att beräkna pristaket, eftersom det leder till att Posten inte kompenseras för de kost- nadsökningar som sker för de tjänster som pristaket avser. Detta kommer att leda till att Posten inte kan ta ut ett pris för tjänsten som är grundat på kostnaderna, vilket är det krav som an- ges i postlagen. Det är inte korrekt att genom en förordning fram- tvinga en prisreglering som står i strid med postlagens föreskrifter. Förordningen riskerar även att leda till en prissättning som står i strid med konkurrenslagen och även till viss del med EG:s kon- kurrensrätt. Utredningen anser därför att en pristaksreglering grundad på den allmänna prisutvecklingen beräknad enligt KPI måste överges. Det alternativ som SCB förordar, nämligen att ta fram ett sär- skilt postindex för att bättre ta hänsyn till Postens kostnader, inne- bär en inte obetydlig administrativ börda. Framför allt innebär det att man blir tvungen att i detalj få fram de bakomliggande kostna- derna hos Posten för att tillhandahålla den tjänst som skall regleras. Detta arbete är detsamma som krävs för att kunna kontrollera att Postens priser för den samhällsomfattande tjänsten grundas på Här uppkommer problem av redovisningsteknisk natur samt svårigheter när det gäller att bedöma vilka enskilda kostnadsposter som skall inkluderas i kostnadsberäkningen. Då uppkommer frågan om det finns någon anledning att ha kvar pristaket, om det leder till samma administrativa börda för till- synsmyndigheten och SCB som det innebär att övervaka att pri- serna är kostnadsbaserade. Hela den administrativa vinsten med ett pristak går då nämligen förlorad enligt utredningens uppfattning. Vid ett sådant marknadsingrepp som en pristakreglering utgör måste man fråga sig vilket problem som egentligen skall lösas ge- nom ingreppet. Problemdefinitionen är betydelsefull för att regleringen skall kunna träffa rätt och ge avsedd effekt. En felak- tigt utformad reglering kan i stället leda till nya problem, och där- med försvåra utvecklingen av en effektiv postmarknad. Vår analys av den nuvarande pristakregleringen tyder på att det finns en sammanblandning mellan å ena sidan det problem som är tänkt att lösas med regleringen och å andra sidan valet av regleringsmetod. Inför valet mellan att behålla pristaket och att avskaffa det är det viktigt att klargöra huruvida det är konsumenterna eller konkur- rensen som skall värnas genom pristaket. Det intryck utredningen får är att de aktörer på marknaden som vill behålla pristaket vill göra det för att motverka möjligheterna för Posten att korssub- ventionera mellan olika tjänster. För utredningen framstår detta som att fokus för pristaket flyttas till ett ändamål som ett pristak inte är lämpat för. Vidare finns en risk att en prisreglering leder till snedvridningseffekter som undergräver drivkrafterna för invester- ingar och risktagande. Utredningen har i avsnitten 9.7.4 och 9.7.5 lämnat förslag som syftar till att öka insynen och skyddet mot diskriminering vid pris- sättning av en samhällsomfattande posttjänst och att ge ett skydd mot diskriminering i samband med tillämpningen av särskilda vill- kor i form av storkundsrabatter och liknande. Bestämmelserna är avsedda att förhindra bl.a. under- och överprissättning. Vi anser att detta är ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som kors- subventionering, än att hävda mycket små skyddsintressen som skäl för en allmän prisreglering. Vikande volymer för övernattbefordrade enstaka brev riskerar att leda till ökande styckkostnader och därmed att en prisreglering baserad på KPI leder till accelererande underskott för Posten. En prisreglering som inte ger täckning för kostnaderna riskerar att underminera tillhandahållandet av samhällsomfattande post- tjänster. Detta drabbar då främst servicen i glesbygd. Utredningen anser att det skyddsvärde som återstår främst för ideella föreningar inte motiverar en så pass administrativt tung re- glering som ett särskilt prisindex innebär. Framför allt är det olämpligt med en fortsatt prisreglering med hänsyn till de negativa effekter som denna har för en dynamisk utveckling av postmark- naden och för att den äventyrar tillhandahållandet av sam- hällsomfattande posttjänster. Utredningen föreslår därför att pristaksregleringen enligt post- förordningen skall upphävas. De förslag som utredningen lägger om skydd mot diskriminerande prissättning och andra diskrimine- rande villkor för den samhällsomfattande posttjänsten, och för att säkerställa insynen beträffande villkoren kan dock behöva gälla un- der innan pristaket avvecklas, för att hinna ge en effekt på marknaden. kommer att behöva på sig för att komma igång med tillämpningen av de nya reglerna och marknadens aktörer behöver på sig för att kunna ställa om verksamheten efter de nya marknadsförutsättningarna som för- slagen medför. måste hinna tillämpa de nya bestämmelserna om klar och tydlig prissättning och skydd mot diskriminering i sådan utsträckning att de ger ett tillräckligt skydd mot korssubventionering. Regeringen måste på grundval av upp- gifter från tillsynsmyndigheten och andra aktörer självständigt av- göra den exakta tidpunkten för avvecklingen av pristaksregleringen. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen lämpligt att nu före- slå att pristaket upphävs tidigast efter att de föreslagna ändringarna i postlagen trätt i kraft. Utredningen föreslår däremot inte någon ändring av regeringens bemyndigande enligt postlagen att besluta om prisreglering. Det nuvarande bemyndigandet utnyttjas inte heller fullt ut. Alla slags försändelser som ingår i postverksamhet omfattas inte av pristaket. Det kan inte uteslutas att utvecklingen gör att en så- dan reglering krävs av andra skäl. Skulle t.ex. den fortsatta utveck- lingen för distribution av posttidningar leda till alltför kraftiga prisökningar kan – med hänsyn till att tidningsföretagen kan utgöra en skyddsvärd grupp – frågan om en ny prisreglering för sådan tid- ningsbefordran aktualiseras. Utredningen anser att är det all- männa skydd mot obefogade prisökningar som framför allt post- lagen och i viss utsträckning även konkurrenslagen ger tillräckligt för alla skyddsvärda grupper. Utredningen anser det dock befogat att tillståndsmyndigheten fortlöpande ges i uppdrag att följa upp prisutvecklingen för befordran av adresserade tidningar och tid- skrifter. Uppdraget kan ges i de årliga regleringsbreven. Begreppet postal infrastruktur avser enligt propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 9) de system och anordningar som behövs för att postbefordran i samhället skall kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som omfattas är postnummer- systemet, postboxar, eftersändning av post och adressändring. Där- emot omfattas inte frågor om tillgång för postoperatörer till andra postoperatörers terminaler, sorteringsmaskiner, brevbärarutdelning eller liknande. Utredningens förslag: Regeringen skall ges befogenhet att be- myndiga tillståndsmyndigheten att utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också till- handahålla och förvalta postnummersystemet. Den som tillhandahåller postnummersystemet skall vara skyl- dig att på begäran från tillståndshavare eller den som är anmäld för att bedriva verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda post- nummerområden. godkännande krävs enligt postlagen för ändring i postnummersystemet om inte ändringen endast berör enstaka postadressater. skall i ärendet höra även dem som är anmälda för att bedriva verksam- het som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift, om dessa berörs. Tillhandahållande och förvaltning av postnummersystemet Enligt postlagen skall regeringen utse en tillståndshavare som till- handahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. skall godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Ändringarna får genom- föras tidigast efter att tillståndsmyndigheten gett sitt godkännande, om inte myndigheten av särskilda skäl beslutar att ändringen får genomföras tidigare. beslut i sådana frågor får inte överklagas. Den som tillhandahåller post- nummersystemet skall på begäran lämna ut postnummer för post- boxanläggningar inom postnummerområden till andra tillstånds- havare. får bevilja undantag i enskilda fall från denna skyldighet, om den i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet. Regeringen beslutade att Posten tills vidare skall tillhandahålla och förvalta post- nummersystemet. I rapporten efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag anger som ett reformförslag för postmarknaden att överväga att avskilja postnummer- systemets administration från Posten. Utredningen anser att det är värdefullt att i sammanhanget belysa reformförslaget. Författaren menar i rapporten att den lösning som valdes vid re- videringen av postlagen 1999 visserligen kan vara en pragmatisk tillsvidarelösning, så länge Posten har en helt dominerande mark- nadsandel men att den utgör en orimlighet. Postnummersystemet har enligt rapporten ingen egen fysisk infrastruktur. Postnummer- systemet har ansetts ingå i en slags immateriell infrastruktur och en sådan facilitet bör enligt rapporten administreras på ett konkur- rensneutralt sätt. Detta kan antingen ske via statligt ägande eller via samarbetsorgan (s.k. infrastruktur-klubbar) operatörer emellan. Erfarenheten från sådana samarbetsorgan är dock enligt rappor- ten att de fungerar bäst med någorlunda jämnstora aktörer och att det också kan finnas en tendens från de aktörer som deltar i samar- betet att vilja utestänga nytillträdande uppstickare. kon- staterar att bara finns en stor aktör på postområdet, och han anser därför samarbetsvarianten mindre lämplig. Skulle Postens mark- nadsandel börja falla ytterligare – säg till – förefaller det, enligt rapporten, rimligt att postnummersystemet tas över av en statlig myndighet, lämpligen tillståndsmyndigheten. Ett alterna- tiv skulle kunna vara att lägga över systemet på Svensk Adress- ändring, som dels är ett sådant relativt väl fungerande postalt sam- arbetsorgan, dels redan sysslar med adressadministration. Problemen kring Postens kontroll över postnummersystemet behandlades i regeringens proposition om postal infrastruktur (1998/99:95). Genom de olika åtgärder som vidtagits därefter, an- ser PTS att de problemområden som propositionen behandlade numera är lösta. har myndigheten inte heller fått några signaler från marknaden som skulle tyda på ett missnöje med hur systemet numera förvaltas. Propositionen behandlade i huvudsak två problemområden som var kopplade till Postens dominans – dels andra operatörers möj- ligheter att disponera över ett eget postnummer för postbox- anläggning, dels den praktiska hanteringen av ändringar i systemet. Det förstnämnda problemet avhjälptes genom en lagändring som ålade den utpekade systemförvaltaren att tilldela eget postnummer till de privata postoperatörer som så önskade. Tillståndsmyndig- heten gavs också rätt att i enskilda fall bevilja undantag från denna skyldighet, om tilldelning av visst postnummer skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av systemet. Det andra problemområdet ovan var mer komplext till sin karaktär. Ett beslut om att ändra i postnummersystemet får ofta stora konsekvenser, inte minst ekonomiska, för dem som på olika sätt påverkas av beslutet. För att minska risken för godtycke i för- ändringarna och för att höja kvaliteten i arbetet, har Posten sett över de egna rutinerna för att genomföra ändringar. En annan åt- gärd som syftade till att öka acceptansen för förändringar var initi- ativet att inrätta ett särskilt postnummerråd, genom vilket övriga operatörer och tillsynsmyndigheten fick insyn i processen. För varje enskilt förslag som inkommer till postnummerrådet, görs en konsekvensanalys av vad en sådan förändring skulle innebära. Som vägledning för rådets ställningstaganden har en postortsnamn- policy utarbetats. När nackdelarna för berörda parter anses överväga fördelarna, rekommenderar Posten föreslaget avslås. De flesta förändrings- förslag som inkommer brukar också avslås just med den motiver- ingen, men om en förändring förordas föreskriver numera post- lagen att denna får genomföras tidigast efter att till- ståndsmyndigheten lämnat sitt godkännande. Detta förfarande är tänkt att dels minska ryckigheten i förändringen, dels ge berörda parter tillräckligt med tid för att vidta förberedande åtgärder. I praktiken lämnar PTS sitt godkännande genom behandlingen i postnummerrådet. Det är inte bara avsändare och adressater som har ett intresse av väl fungerande rutiner utan Posten har även ett egenintresse av att förändringar i postnummersystemet genomförs i god ordning, så att inte den egna distributionsverksamheten försvåras. PTS har ålagt Posten att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som bl.a. omfattar övernattbefordran av A-post, vilket ställer höga krav på en effektiv hantering av försändelserna. Ur effektivitets- och tillförlitlighetshänseende är det, såväl enligt PTS som enligt Posten, olämpligt om förvaltningen av postnummer- systemet skiljs från den operatör som har bäst kunskap om syste- mets funktion och uppbyggnad, och som dessutom är den störste användaren. Om Posten skulle fråntas förvaltningen av post- nummersystemet anser både Posten och PTS att det inte kan ute- slutas att Posten kommer att se sig tvingad att utveckla ett eget sy- stem för att klara statsmaktens krav. Den nye förvaltaren av post- nummersystemet skulle å sin sida få svårt att avgöra vilka föränd- ringar som behöver vidtas. I förlängningen innebär detta en risk för parallella, och delvis avvikande, system vilket i sin tur skulle under- gräva marknadens förtroende för postbefordran. Vissa postoperatörer är missnöjda med att det saknas möjlighet för en kund med eget postnummer, s.k. storkundsnummer, att be- hålla sitt postnummer vid övergång till en annan operatör. Sådan nummerportabilitet tillämpas på teleområ- det vid byte av operatör. Detta är dock inte möjligt på postområ- det, med hänsyn till systemets uppbyggnad. Operatörerna tilldelas nämligen vissa nummerserier för postnummer, och skulle ett nummer i serien brytas ut till en annan operatör skapar det oreda i systemet. Hela postnummersystemet skulle behöva göras om i grunden, t.ex. genom någon form av operatörsprefix för att num- merportabilitet skulle vara möjligt även på postområdet. En sådan omläggning av systemet skulle orsaka stora kostnader i samhället. Även postnummersystemets indelning av landet i olika geogra- fiska områden har vunnit allmän acceptans, och det används ofta för helt andra ändamål än det ursprungliga. Ett viktigt ställnings- tagande i samband med bestämmelsernas tillkomst (prop. 1998/99:95, s.16) var att det främst är de postala intressena som bör beaktas vid en reglering av postnummersystet. användbarhet även för andra ändamål får betraktas som ett mer- värde. Postnummer är värdefulla t.ex. vid folkbokföring och vid indel- ning i försäkringsklasser när försäkringsbolag fastställer försäk- ringspremier. Utredningen delar dock regeringens uppfattning i propositionen att sådana effekter av systemet bör betraktas som ett mervärde. Således skall huvudsyftet inte frångås, nämligen att post- nummersystemet, som det formuleras i postlagen, möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. En överföring av postnummersystemet till statlig förvaltning, t.ex. till tillståndsmyndigheten, eller att någon annan part tillhan- dahåller och förvaltar systemet skulle sannolikt medföra stora kostnader, vilka förmodligen inte komma att uppvägas av några egentliga fördelar. Utredningen anser mot bakgrund av redovisade skäl att Posten bör vara den intressent som under rådande förhål- landen bäst kan identifiera vilka förändringar som skall vidtas för en effektiv postbefordran, och Posten är därför den lämpligaste att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Det finns inte några motiv att ändra den nuvarande ordningen i sak, särskilt inte mot bakgrund av PTS bedömning att de problem med postnum- mersystemet som påtalades i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95) numera har lösts på ett tillfredsställande sätt för berörda parter. Det bör således enligt utredningen vara den lämpligaste lös- ningen att Posten kvarstår som tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet. Utredningen anser dock att det finns skäl att möjliggöra för re- geringen att delegera uppgiften att utse en tillståndshavare att till- handahålla och förvalta postnummersystemet från regeringen till en myndighet.