sou · GTB394 · 2006-01-01 00:00:00 — Så har t.ex. utveck- lingen av systemet VIC-Natur (se kapitel 9) bidragit till att struk- turera länsstyrelsernas arbete med områdesskydd på ett sätt som upplevs positivt. Inom skogsvårdsorganisationen har Kotten på ett motsvarande sätt utnyttjats. Det finns dock mycket kvar att göra. Brister i samordning och styrning behöver i sig inte vara pro- blem. En analys av vilka problem brister medför måste alltid göras. I detta sammanhang är de problem som är förknippade med bris- terna i samordningen och en svag styrning framför allt bristande överblick, osäkerhet om resursprioriteringarna blir de rätta samt svårigheter att samhantera information från olika kunskapsupp- Vidare är ett tydligt problem med samordnings- bristerna sammanhängigt med svårigheterna för användare att nyttja data som sträcker sig över länsgränserna. I och med att många tunga markanvändningsaktörer (infrastrukturverken, stora bolag, mineralprospektörer m.fl.) har en organisation som bygger på andra geografiska indelningar än länen blir detta problem tydligt. 1.En stor mängd aktörer genomför insatser på olika nivåer inom ramen för både upplevda och identifierade behov av kunskaps- uppbyggnad. 2.Ingen aktör har ett utpekat ansvar för att samordna de insatser som görs eller för att föra ett nationellt register över vilka in- satser som genomförts. 3.Kopplingen mellan genomförda insatser och specifika miljömål är svag. Den är tydligast inom ramen för sektorsmyndigheter- nas ansvarsområden (, ) och mindre tydlig inom ramen för myndigheter med ansvar för flera mål (, länsstyrelserna). Någon sammanställ- ning av vilka underlag som i huvudsak svarar mot olika miljö- mål finns inte. Tre alternativa organisatoriska vägar för att stärka samordningen och öka styrningen För att åstadkomma en bättre samordning och ökad grad av styr- ning/fokusering av de kunskapsuppbyggande insatserna har utred- ningen övervägt tre olika modeller. 1.En ny organisation med ett samlat ansvar 2.Förstärkt samordning (nuvarande organisation med vissa modi- fieringar/tydliggöranden) 3.En nätverksorganisation lik dagens 1 En ny organisation med ett samlat ansvar En ny organisation byggs upp antingen som en ny myndighet eller som ett fristående institut. Till denna nya organisation överförs arbetsuppgifter och finansiering från de organisationer som verkar inom området. Från överförs relevanta delar av miljöövervakning och forskning samt den kunskapsupp- byggnad som sker med finansiering av anslaget för biologisk mångfald. Från SLU överförs verksamheter med koppling till pro- gramområdet fortlöpande miljöanalys: , , ArtDatabanken, m.fl. institutioner, samt och relevant forskning, t.ex. om naturvårdsbi- ologi och rovdjur. De centrumen samt delar av Fiskeriver- kets undersökande verksamheter ingår också. Från skogsvårdsor- ganisationen överförs ansvaret för bl.a. nyckelbiotopsinventeringen och från olika inventerande verksamheter. Från andra myndigheter överförs uppgifter med koppling till kunskaps- uppbyggnad om miljömålen. Från länsstyrelserna överförs ansvaret för den regionala miljöövervakningen samt all inventeringsverk- samhet. I ett mer omfattande alternativ förs också all verksamhet kopplad till de samlingarna in i den nya organisa- tionen. Skalan på överföringarna måste dock närmare utredas om detta alternativ skulle vara aktuellt. Det måste också utredas vilken skärning som är lämplig att bygga en ny organisation kring – biolo- gisk mångfald enbart eller miljö generellt. Både i och har likartade modeller för de kun- skapsuppbyggande delarna av miljöarbetet införts och en ny orga- nisation enligt denna modell kan närmast liknas vid en utökad ver- sion av norska (Norsk institutt for naturforskning) och NIJOS (Norsk institutt for jord- skogkartläggning) eller SYKE (miljöcentral). () är ett nationellt inom naturforskningen och övervakningen av naturen. Verksamheten bedrivs genom forskning, övervakning, karteringar och konse- kvensanalyser. är en stiftelse som har MiljØverndeparte- mentet och forskningsråd som huvudmän. Organisationen har ca 160 anställda. NIJOS () är ett institut direkt under Landbruks- och matdepartementet med uppdrag att samla information om od- lingslandskapet, skogen, utmarkerna och landskapet i . formationen är avsedd för den offentliga förvaltningen och utveck- lingen av de areella näringarna. Organisationen har 130 anställda. SYKE () är ett forsknings- och expertorgan direkt underställt . Vid institutet bedrivs både forskning och undersökningar på bredden som stöd för miljöar- betet. SYKE är nationell datacentral för miljöområdet. Nackdelarna med att införa en helt ny organisation är att en så- dan omställning i ett kort perspektiv innebär mycket omfattande förändringar genom sammanslagning av olika organisationer med varierande huvudmannaskap, organisationskultur och arbets- sätt. Att genomföra detta inom ramen för en löpande målperiod skulle med stor sannolikhet innebära att effektiviteten i miljöarbe- tet minskar på ett icke oväsentligt sätt. Då många verksamheter är pressade genom överlagringen av dels en mer och mer ut- vecklad europeisk miljöpolitik, dels den traditionella svenska mil- jöpolitiken, skulle detta sannolikt innebära att möjligheterna att uppnå fastställda miljömål försvåras. Det är heller inte säkert utan en mer omfattande utredning att samordningseffek- terna är så stora att de uppväger de ekonomiska och effektivitets- mässiga nackdelarna i samband med att ett sådant institut inrättas. Ytterligare nackdelar är att avståendet mellan producenterna och användarna av kunskapsunderlag ökar, som delaktigheten i processen för att ta fram kunskap sannolikt minskar. Fördelarna med förslaget är att en samlad organisation för kun- skapsuppbyggnad kraftigt underlättar samordning och styrning av verksamheterna. Detta skulle ge en tydligare koppling till de olika miljömålen och underlätta prioriteringar mellan olika insatser. En samlad organisation leder till att användaren får tillgång till alla uppgifter från kunskapsuppbyggnaden på ett ställe. Ytterligare för- delar är att det kan antas att en samlad organisation skapar förut- sättningar för en effektivare medelsanvändning genom samordning av verksamheter och att kvaliteten på de insamlade uppgifterna höjs. Slutligen kan inrättandet av en ny organisation bidra till att tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen inom kunskapsuppbygg- nadsarbetet mellan de aktörer som har uppgifter inom det samlade miljöarbetet genom en renodling av arbetsuppgifterna. Att organisatoriskt skilja ut den kunskapsuppbyggnad som berör biologisk mångfald från annan kunskapsuppbyggnad inom miljö- området bedöms som mindre lämpligt. Samordningen mellan olika miljöfrågor skulle då försvåras. Förslaget bygger på en annan grundläggande syn på miljöarbetets utförande än vad som tillämpats i , dvs. med miljömålsansvariga myndigheter, samordnande myndigheter och regionala ansvarsmyndigheter samt sektorsintegrering och sektorsmyndigheter. Att genomföra en så- dan förändring som redovisas ovan utan att denna sätts i samband med en allmän översyn av systemet för miljöarbetet är enligt min uppfattning i bästa fall riskabelt och i värsta fall direkt skadligt. Jag föreslår dock att då nuvarande miljömålsperiod utvärderas och nya miljömål och delmål ska sättas för kommande perioder, detta kombineras med en parlamentarisk utredning om den samlade organisationen av det svenska miljöarbetet. I denna utredning bör en utvärdering göras av det svenska miljösystemets effektivitet sett i relation till effekterna av införandet av en bredare europeisk miljöpolitik parallellt med en traditionell svensk sådan. De geografiska ansvarsområdena för olika myndigheter bör också utredas i detta sammanhang. I utredningen bör vidare djupare övervägas vilka för- och nackdelar den svenska organisatoriska mo- dellen har jämfört med t.ex. den i och . En utgångs- punkt i detta arbete bör också vara den nu sittande Ansvarskom- mitténs (Fi 2003:02) arbete och de slutsatser som kommittén drar. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete . 2Förstärkt samordning (nuvarande organisation med vissa modifieringar) Med nuvarande organisation avses här i grunden det svenska sy- stemet med miljömålsansvariga myndigheter, samordnande myn- digheter och regionala ansvarsmyndigheter, med den modifieringen att en part ges ett utpekat ansvar för samordning. Utredningens bedömning är att den enda organisation som har kapacitet att vara samordningsansvarig är . Alternativet innebär att samordnande roll stärks. Samordningen stärks också inom mellan miljöövervakning och de kunskapsinsatser som görs inom ramen för anslaget för åtgärder för biologisk mångfald, samt eventuellt också verkets forskningsinsatser. ges i sin in- struktion ett tydligt ansvar att inte enbart samordna miljöövervak- ningen utan också för att ha en överblick över andra inventeringar, undersökningar, utredningar m.m. samt för att – i samverkan med övriga miljömålsansvariga myndigheter – skapa en nationell stan- dard vad gäller fältmetodik, datahantering, datalagring, tillgänglig- görande m.m. ges i uppdrag att bygga upp och vidmakthålla ett nationellt register över naturinventeringar, under- sökningar m.m. som ska ingå som en del i en befintlig eller nyin- rättad webbportal. Övriga aktörers ansvar bibehålls, men krav ställs på organisationerna att uppgifter om kunskapsuppbyggande insat- ser registreras i det nationella registret samt att en samordning sker av funktionerna för spridning av uppgifter via respektive organisa- tions hemsidor. får som en del i sitt övergripande ansvar för bl.a. det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv i uppdrag att vart fjärde eller femte år upprätta en sammanställning över kunskapsläget med förslag till förändrade prioriteringar och preciseringar av behov. Nackdelarna med förslaget att ska ha den samlande rollen ligger främst i verkets möjligheter att ta emot ett sådant uppdrag. Den gällande synen inom , som den framförts till utredningen, är att mycket av verksamheter de- legeras ut i miljömålssystemet till olika aktörer, t.ex. länsstyrel- serna för metodutveckling och genomförande, ArtDatabanken och SLU för datavärdskap m.m. Detta är självfallet i princip en god hu- vudlinje: verksamheter ska bedrivas på lämpligaste ställe och av lämpligaste aktör. En långt gången delegation förutsätter dock en hög grad av tyd- lighet i uppdragsgivningen, en kapacitet och förmåga till överblick och kapacitet att utöva samordnande styrning. I samband med denna utrednings arbete har från flera aktörer uttryckts en tvek- samhet till att har kapacitet att klara den samordning som krävs för att kunskapsuppbyggnaden ska fungera på ett effektivt sätt. Iakttagelser inom ramen för arbetet har också till viss del gett samma erfarenhet. Så finns t.ex. för de externa webbplatser där data och sammanställd kunskap från olika verk- samheter inom ramen för ansvarsområde (t.ex. Natura 2000 och våtmarksinventeringen) presenteras olika grund- läggande standarder, sätt att presentera uppgifterna m.m. Några referensregister över insatser som finansierats med de olika anslag som disponeras finns inte. I vissa fall sker styrning på en mycket detaljerad nivå, i andra fall endast översiktligt. Vilka de bakomlig- gande orsakerna till detta är inte helt klart, men det kan inte ute- slutas att den expansion som skett inom miljösystemet , sett i sammanhang med en inte lika snabb ökning av resurserna för övergripande styrning, kan ha bidragit till proble- men. Ytterligare en nackdel är att det innebär att samma organisation får ansvar i alla delar av miljömålskedjan: från framtagande av un- derlag för formulering av mål och strategier till uppföljning och utvärdering. Denna koncentration av arbetsuppgifter hos en aktör gör att möjligheterna till utomstående revision och analys minskar. Fördelarna med förslaget är att det bygger vidare på den samlade modellen för det svenska miljöarbetet. En aktör – Naturvårdsver- ket – har ett samlande ansvar för kunskapsuppbyggande insatser. Samordningsansvaret är formellt, men bygger på att varje miljö- målsansvarig myndighet har ett eget ansvar för insatser inom sitt ansvarsområde. Förändringarna inom ramen för löpande målperiod är inte så stora att de skapar oreda i systemet, som infö- randet av en tydligare samordning, ett nationellt referensregister och en samlande portal gör det möjligt att på ett bättre sätt skapa den överblick som behövs inför bedömningarna om hur organisa- tionen ska se ut inför kommande miljömålsperiod. Modellen inne- bär också sannolikt de lägsta kostnaderna, även om denna fråga inte har kunnat utredas fullt ut. 3 En nätverksorganisation lik dagens Detta alternativ bygger i princip på dagens organisation där ingen organisation har ett utpekat ansvar för samordningen. Varje organi- sation har sitt eget ansvarsområde inom ramen för respektive orga- nisations uppdrag. Det är upp till aktörerna att sköta de samord- ningsbehov som uppkommer genom överläggningar och överens- kommelser. Inom ramen för systemet ges någon av parterna, lämp- ligen , i uppdrag att upprätta ett nationellt regis- ter i enlighet med förslagen i föregående kapitel. Nackdelarna med förslaget är att en ökande samordning med stor sannolikhet inte åstadkoms. Det finns inget som talar för att själva systemet, utan tydliga instruktioner, kan åstadkomma den samordning som krävs. Utan ett tydligt utpekat ansvar blir det också svårare för en organisation att klara en samordnande uppgift. Fördelarna med förslaget är att var och en tydligt har ansvaret för sin kunskapsförsörjning och kunskapsuppbyggnad. Det ger närhet mellan användare och producent av kunskap. Vid en sammanfattande vägning av de tre huvudalternativen ovan, är utredningens bedömning att det lämpligaste är att Naturvårds- verket ges ett utökat ansvar för samordningen av de kunskapsupp- byggande verksamheterna i enlighet med alternativ 2. som samordningsansvarig myndighet – förutsättningar och möjligheter förutsättningar att agera med ett utökat sam- ordningsansvar har berörts ovan. En förutsättning för att Natur- vårdsverket ska kunna utföra en samordning bygger på att de legala förutsättningarna är klarlagda, att de interna styrsystemen fungerar och att de personella resurserna för samordningen finns. För att tydliggöra samordnande roll föreslås en ändring i instruktionen: Samordna verkets och andra myndigheters insamling, lagring och spridning av lägesrelaterad information om natur och biolo- gisk mångfald. Utredningen har erfarit att det inom förbereds en genomgång av organisation och arbetssätt, bl.a. orsakat av re- geringens beslut att överföra vissa verksamheter till . I samband med denna interna genomgång måste frågor om strategier för samordning och styrning självfallet lyftas upp och strukturer skapas för att ett utökat ansvar ska kunna uppnås. Det är en fråga för ledning att, baserat på de beslut som reger- ingen fattar med anledning av denna utredning och egna övervä- ganden, besluta om formerna för verksamheten. Det har inte legat inom ramen för denna utredning att värdera och bedöma Natur- vårdsverkets verksamhet i stort, och några ytterligare slutsatser om behov av interna åtgärder kan inte göras utan en sådan genomgång. Vad slutligen gäller de personella resurserna för Naturvårdsver- kets samordnande roll har dessa inte kunnat beräknas. Sannolikt är de inte så omfattande. Resurser bör redan finnas i systemet. delegeras eller läggs samordnande verksamheter ut på andra aktörer som finansieras med anslagsmedel. Alltså finns i praktiken i syste- met de ekonomiska resurserna för att klara ett utökat ansvar enligt de förslag som läggs här. Vad som krävs är möjligen en annan stra- tegi i hur anslagsmedel används och ett medgivande att nyttja an- slagsmedel för samordningsuppgifter. I detta sammanhang kan dock konstateras att inte tillförts resurser i proportion till de ökade uppgifter som blivit följden av EU-medlemskapet. Endast i marginell utsträckning har verksamheter inom den svenska miljöpolitiken avvecklats som antalet nytillkommande uppgifter har varit stort. En jämfö- relse med den utvidgade verksamhet som finns inom jordbrukspo- litikens område och inom visar på ett negativt ut- fall för del. Det är en självklarhet att en utvidgad verksamhet kräver utvidgade resurser, parallellt med interna effek- tiviseringar som varje organisation alltid ska genomföra. Länsstyrelsernas roll och ansvar Som ovan redovisats har länsstyrelserna många olika uppgifter inom ramen för miljöarbetet. Länsstyrelserna agerar i huvudsak i två olika roller. I den ena rollen agerar självständigt utgående från de bedömningar som görs på regional nivå av vilka behovs som måste fyllas i en viss region. I den andra är länsstyrel- sen utförare av uppdrag som definierats på andra håll i miljösyste- met, främst på den nationella nivån. För att ytterligare komplicera bilden uppträder länsstyrelserna i många fler skepnader: som mark- ägarföreträdare i skyddade områden och på statens mark ovan od- lingsgränsen, som regional utvecklingsmyndighet, som ansvarig för regional rovdjursförvaltning m.fl. När agerar självständigt kan nationella aktörer bi- dra med ekonomiskt stöd för verksamheten. En väsentlig del av det regionala miljöarbetet är inte finansierat via länsstyrelsernas raman- slag utan via anslag för t.ex. bevarandet av biologisk mångfald eller miljöövervakning. Inriktningen av de insatser som utförs, och an- svaret för val av metod, utförande och rapportering ligger helt på . När agerar som utförare för insatser som definie- rats på en annan nivå i miljösystemet är ansvaret för metod och inriktning inte länsstyrelsernas. är i detta fall att jämföra med vilken uppdragstagare som helst: uppdragsgivaren an- ger ramar och inriktning, utföraren verkställer. samband med dessa uppdrag är närmast att se till att personal finns anställd för att verkställa uppdragen. Grundprincipen för myndighetsutövningen är att myndigheterna är självständiga i relation till varandra (regeringsformen). När det gäller länsstyrelserna så grundas nuvarande ordning på en förvalt- ningspolitisk idé om samordning av olika sektorsintressen: princi- pen om den samordnade länsförvaltningen (prop. 2001/02:07, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). Denna princip innebär när det gäller den regionala nivån att regional statlig verksamhet ska inord- nas i länsstyrelserna där det är lämpligt. Regeringen har i budget- propositionen (prop. 2005/06:1) slagit fast att denna prin- cip ligger fast. Länsstyrelserna är statens regionala företrädare och har ett ansvar för att samordna statliga intressen genom att tillämpa ett tvärsektoriellt arbetssätt. Den ordning som tillämpas inom bl.a. miljösystemet sätter delvis denna grundprincip ur spel. Med en hög grad av finansiering som inte styrs direkt via och Finansdeparte- mentet, utan via andra finansiärer på nationell nivå, minskar graden av självständighet hos och därigenom blir ansvaret också otydligare. Kombinationen av uppdrag givna via reglerings- breven och resurser via verken skapar en stor otydlighet i styr- ningen och genom denna otydlighet minskar systemets effektivitet. Detta talar till viss del mot vad som tidigare anförts om behoven av en ökad styrning och samordning från sida. Det är då viktigt att hålla i minnet att vad som här avses är styrning och samordning för att den kunskapsuppbyggnad som sker ska kunna vara jämförbar över riket. Otydligheten blir också större genom att den huvudsakliga na- uppdragsgivaren, , i många fall överlåter ansvaret till länsstyrelserna för att både utarbeta metod och fördel- ningsprinciper. Detta gäller oavsett i vilken roll som uppträder. Gränssnittet mellan det centrala verket och den regio- nala myndigheten blir genom detta svagt. En beställarutförarmodell förutsätter kapacitet hos beställaren att lägga tydliga beställningar. I fråga om kunskapsuppbyggnaden har utredningen visat att länsstyrelserna är den huvudsakliga utföraren vid inventeringar, undersökningar m.m., medan universiteten är huvudsakliga utfö- rare av miljöövervakningen. Ordningen där länsstyrelserna är utförare inom regionerna vid nationella inventeringar och undersökningar har fördelar. Till dessa hör att möjligheterna att den personal som utför en inventering inom en region finns kvar inom och därigenom bidrar till att kompetensen inom dessa höjs. I vissa fall, särskilt där det handlar om insatser som har stor betydelse för att påverka attityder och skapa goda kontakter mellan olika aktörer, är ett regionalt ut- förande nödvändigt. Ordningen har också nackdelar. I det fall styr- ningen i fråga om metod är svag och ett stort ansvar ges för de re- gionala aktörerna att utarbeta metoder ökar risken att problem uppkommer när samma företeelse ska bedömas av flera län. En an- nan nackdel är att med 21 regionala aktörer och en relativt begrän- sad personalstyrka ökar konkurrensen om denna personal, vilket gör att det finns risk för att länsstyrelserna spelar ut varandra vid lönesättning. Ur ett arbetstagarperspektiv är detta i och för sig bra, men det är samhällsekonomiskt osunt. Om den nationella styrningen är tydlig har det nuvarande syste- met sådana fördelar att de överväger nackdelarna. I samband med utredningen har kunnat konstateras att styrningen av större kun- skapsuppbyggande insatser dock kan skärpas. Denna styrning gäller främst avseende metod. Här har goda möj- ligheter att i samverkan med bl.a. SLU och andra universitet stärka metodstyrningen. Sådana ansatser har också gjorts bl.a. kopplade till basinventeringen av Natura 2000 och skyddade områden. En viktig styrningskanal i detta sammanhang är möjligheterna som be- rörts ovan att utveckla fältdatasystem som skapar förutsättningar för en enhetlig datafångst oberoende av var denna utförs. Om det blir aktuellt med större inventeringar i de miljöerna måste dock en annan ordning än den där länssty- relserna har ett starkt ansvar övervägas. Det förefaller inte rimligt att samtliga kustlänsstyrelser ska bygga upp egen kompetens inom ett område som är så pass högspecialiserat och där kraven på tek- nisk utrustning är så speciella. Här har de centrumen, uni- versiteten och ArtDatabanken en viktig roll. När det gäller miljöövervakningen är den övervägande delen av denna sådan som utförs av andra aktörer än länsstyrelserna, ofta universitet. Utredningen bedömning är att detta är ett bra system. Miljöövervakningen, som syftar till att spegla tillståndet i miljön och förändringarna i detta tillstånd, är inte beroende av administra- tiva gränsdragningar. I stället är det andra geografiska indelningar som mer speglar naturgivna förutsättningar som bör vara utgångs- punkten för miljöövervakningen. Länsstyrelserna har en roll inom den regionala miljöövervakningen. Det bör genomföras en utvärde- ring för att ta ställning till om regional miljöövervakning även fort- sättningsvis ska bedrivas, eller om de medel som nyttjas för denna verksamhet bättre kan nyttjas för att förstärka övervak- ningen av biologisk mångfald på nationell/storregional basis. Sammanfattningsvis så är den nuvarande ordningen där länssty- relserna kan vara utförare i samband med nationella inventeringar och undersökningar i allt väsentligt bra. En tydligare styrning avse- ende metod är dock nödvändig, och för denna metodutveckling bedöms SLU kunna vara ett gott stöd för . Som visats ovan finns i systemet många institutionella aktörer i ett komplicerat nätverk, där gränssnitten mellan forskning och opera- tiv verksamhet inte alltid är klara. SLU:s roll har tidigare belysts. Två aktörer som har särskilt viktiga uppgifter är ArtDatabanken och () som på uppdrag av bl.a. och gör viktiga insatser utgående från institutionernas olika uppdrag. Både ArtDatabanken och CBM kan stödja de nationella verken med uppgifter som bidrar till en ökad samordning och styrning. De bägge organisationernas status bör tydliggöras och säkerställas, t.ex. genom förändringar i SLU:s och universitets instruktioner.