sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — I vissa fall förekommer i de båda förordningarna också hänvisningar till avgiftsförordningen som innehåller bestämmelser i anslutning till 17 19 §§ lagen om statsbudgeten. De avgiftssystem som omfattas av vår utredning, dvs. de som gäller prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet (9 kap. miljö- balken), vattenverksamhet (11 kap.) och täkter (12 kap.) regleras genom 2, 3 respektive 4 kap. förordningen om avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt . Dessa system beskrivs närmare nedan. I anslutning till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt har lämnat råd (2000:8) om avgifter för myndigheters prövning och tillsyn enligt miljö- balken samt föreskrifter (1999:5) om avgifter för tillsyn av täkter. har också givit ut en handbok (2000:1) med titeln för prövning och tillsyn. Gemensamt för de system som regleras genom förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt gäller att det inte utgår några avgifter för överklaganden. Avgiftssystemen enligt förordningen avser bara att täcka miljödomstolars och statliga förvaltningsmyndigheters kostnader för prövning och tillsyn i första instans. För tillsyn som utövas av generalläkaren dvs. tillsyn över försvarets verksamheter utgår inte heller någon avgift. Som en gemensam bestämmelse gäller också att avgiften kan sättas ned eller efterskänkas i enskilda fall. Av råd framgår att nedsättning bör komma ifråga om prövningen i ett enskilt ärende varit mindre arbetskrävande än i normalfallet. Prövningsavgifterna för vattenverksamheter, utom markavvatt- ning, beslutas och administreras av miljödomstolarna. Avgifter för prövning och tillsyn beslutas och administreras statens avgifter för miljöfarlig verk- samhet, vattenverksamhet och täkter av länsstyrelserna. När det gäller avgifter för de kommunala myndigheternas arbete med prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter samt tillsyn av täkter, regleras de av varje kommun för sig genom taxebestäm- melser. kommuner och landsting (dåvarande ) har givit ut publikationen Taxa inom miljö-, hälso-, och djurskyddsområdet samt taxa för uppdragsverksamhet – underlag för lokala bedömningar (). Där presenteras bland annat underlag för beräkning av fasta årsavgifter för tillsyn, fasta avgifter för prövning och timavgifter för tillsyn för verk- samheter enligt . I underlagsmaterialet understryks att utformningen av taxorna måste anpassas efter förutsättningarna i respektive kommun. Avgifterna får motsvara kommunens egna kostnader och eftersom de skiljer sig åt mellan kommunerna, ligger också taxorna på olika nivåer. Utformningen av taxorna skiljer sig alltså åt mellan olika kom- muner. Det förekommer fasta avgifter för prövning, timavgifter för prövning, årsbaserade avgifter för tillsyn och timavgifter för tillsyn i olika kombinationer. Det är vanligt med fasta avgifter eftersom de förenklar administrationen. Varje kommun beslutar och admi- nistrerar sina egna avgifter. Avgiftsintäkterna tillfaller också kom- munen. I de fall kommunerna tar ut en timavgift låg den enligt skrift Jäv och beroende. Enkät om miljö- och hälsoskydd i kommunerna 2004 på . 4.1.1Miljöfarlig verksamhet årsavgifter för prövning och tillsyn gemensamt Huvudprincipen när det gäller tillståndspliktiga miljöfarliga verk- samheter är att det utgår en årlig schablonavgift som skall täcka kostnader för både prövning och statlig tillsyn. Den som bedriver en miljöfarlig verksamhet som är tillstånds- pliktig enligt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, eller som har tillstånd som lämnats efter före- läggande eller efter en frivillig ansökan skall betala en avgift till . Avgifter för prövning och tillsyn Avgiftens storlek framgår av bilagan till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Där anges i tabellform årliga schablonbelopp för olika typer av verksamheter och verksamhetsstorlekar. Exempelvis skall de största och mest komplicerade verksamheterna, som stora raffinaderier, stålverk eller cellulosaindustrier betala en avgift på . För verksamheter som är mindre omfattande och komplicerade utgår successivt lägre avgifter så att exempelvis tillståndspliktiga jordbruk har en avgift på . Om kommunen utövar tillsynen för en verksamhet blir avgiften lägre enligt vad som anges i samma tabell. I exemplen ovan utgår då i stället för de största verksamheterna en avgift på och för jordbruken en avgift på . För verksam- hetsutövarna tillkommer i dessa fall sedan en tillsynsavgift till kommunen enligt kommunens egen taxa. Om en anläggning omfattar flera typer av verksamheter enligt listan utgår, förutom det högsta beloppet som anges för någon av verksamheterna, även en viss tilläggsavgift. Tilläggsavgiften är av avgifterna för de ytterligare verksamhetstyperna. I råd betonas för miljöfarlig verksamhet att möjligheterna att sätta ned prövningsavgifter bör ses som starkt begränsade. När det gäller tillsyn bör enligt råden det individuella tillsynsbehovet inte återspeglas i avgiftens storlek om inte till- synsbehovet är väsentligt mycket lägre än vad som är normalt för branschen. När det gäller sådana miljöfarliga verksamheter som inte är tillståndspliktiga bland annat de anmälningspliktiga verksam- heterna är det kommunernas miljönämnder som har tillsyns- ansvar. En kommun kan också helt eller delvis överta tillsynsansvar. Kommunerna har också ansvar för prövning av vissa tillstånd – t.ex. enskilda avloppsanläggningar. Avgiften för kom- munernas tillsyn och prövning bestäms enligt taxan i varje kommun. Avgifter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter infördes genom förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. Avgiften baserade sig då på en timtaxa och bestämdes alltså på grundval av handläggningstiden för Avgifter för prövning och tillsyn både prövning och tillsyn. Systemet var administrativt betungande för myndigheterna och gav dålig kostnadstäckning. Det ersattes med ett system liknade dagens, baserat på en årlig fast schablonavgift för både prövning och tillsyn. 4.1.2Vattenverksamhet prövningsavgift i relation till utförandekostnad samt timbaserad tillsynsavgift Huvudprincipen när det gäller vattenverksamhet är att avgifterna för prövning respektive tillsyn hålls isär. De regleras genom för- ordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Prövningsavgifterna utgår som engångsbelopp i anslutning till ansökan och fastställs i relation till utförandekostnaderna för verksamheten. Avgiften framgår av en tabell där verksamheterna klassas i nio olika avgiftsnivåer beroende på utförandekostnaden. Exempelvis utgår för de största projekten – de som kostar eller mer – en prövningsavgift på 400 000 kro- nor. För projekt som kostar är avgiften . Om prövningen avser rätt att leda bort grund- eller ytvatten, att ändra grundvattenytans nivå eller att ta ut vattenkraft kan det också utgå en tilläggsavgift. För tillståndsprövning av vattenverksamheter vid miljödomstol gäller också regler i 25 kap. om ersättning för rätte- gångskostnader. I mål om tillstånd skall sökanden som huvudregel svara för sina egna och andras kostnader vid miljödomstolen. I mål om återkallelse av tillstånd och om omprövning av tillstånd och villkor skall , , och tillståndshavaren svara för sina egna kostnader. När det gäller prövningar av ansökningar om markavvattning beror prövningsavgiftens storlek inte på kostnaden för företaget utan på dikeslängden. Det finns fyra avgiftsklasser som tillämpas för diken av olika längd. Länsstyrelsernas tillsyn över vattenverksamheter betalas med handläggningstid. Avgift skall inte betalas för tillsyn som föranleds av obefogade klagomål. Det finns möjligheter för att överlåta tillsynen av tillståndspliktiga vattenverksamheter till en miljö- nämnd. Den möjligheten har inte utnyttjats i praktiken. Avgifter för prövning och tillsyn har därför inte utgått några kommunala avgifter för tillsyn av vattenverksamheter. Innan trädde i kraft utgick varken prövningsavgifter eller tillsynsavgifter för de vattenverksamheter som till- ståndsprövas av miljödomstolarna. Reglerna om ersättning för rättegångskostnader var i huvudsak desamma som . För ansökningar om tillstånd till markavvattning utgick på lik- nande sätt som en ansökningsavgift som beslutades och administrerades av . Avgiften reglerades genom natur- vårdsförordningen. 4.1.3Täkter årsavgifter för prövning och tillsyn gemensamt Huvudprincipen för tillståndspliktiga täkter är att det utgår en årlig schablonavgift som skall täcka statens kostnader för både prövning och tillsyn. Avgiften regleras genom förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Vilken avgift som skall betalas fram- går av en tabell med sex avgiftsnivåer. Det är den tillståndsgivna mängden som styr vilken nivå som gäller. Exempelvis utgår för de största täkterna som har tillstånd att ta ut eller mer en avgift på . För de minsta täkterna på mindre än utgår i avgift. Om tillsynsansvaret överlåtits till kommunen sänks avgiften . För torvtäkter som prövas enligt utgår en avgift på oberoende av tillståndets omfattning. I de fall har tillsyn över täkter som inte betalar avgift enligt ovan regleras tillsynsavgiften genom Naturvårds- verkets föreskrifter. Då utgår i normalfallet en avgift på handläggningstid. För tillsyn över icke tillståndspliktiga husbehovstäkter är avgiften i stället hand- läggningstid. Det skall inte utgå någon avgift för tillsyn som föranleds av obefogade klagomål. I många fall har kommunerna tagit över tillsynsansvaret för täkter. Tillsynsavgifter utgår då enligt kommunernas olika taxor. Avgifter för prövning och tillsyn Innan trädde i kraft utgick enligt förordningen om täktavgifter en avgift som betalades när tillstånd meddelades. Täkt- avgiften motsvarade i de flesta fall per ton tillståndsgivet material. Den avsåg att täcka statens kostnader för prövning och tillsyn av sådana täkter som var tillståndspliktiga enligt naturvårds- lagen eller som tillståndsprövades enligt vattenlagen. 4.1.4Rättspraxis vid tillämpningen av dagens avgiftsregler har prövat frågor som gäller avgifter för prövning och tillsyn genom totalt ett femtontal domar. Domstolen har överlag haft en restriktiv hållning när det gäller yrkanden om nedsättning av avgifterna av olika skäl. Domstolen har exempelvis inte godtagit någon nedsättning till följd av att en täkt eller annan miljöfarlig verksamhet inte utnyttjar sitt tillstånd fullt ut, eller då ett företag varit anslutet till ett miljöledningssystem. Däremot har domstolen godtagit nedsättning av tillsynsavgiften, när avgiften i stor utsträckning hänförde sig till en fråga om miljösanktionsavgift och beslutet om sanktionsavgift undanröjts som felaktigt. I ett par domar har prövat frågan om hur många avgifter som skall utgå för miljöfarliga verksamheter som bedrivits på flera platser men inom samma koncern (hamnverk- samhet) eller med ett gemensamt processteg på en av platserna (flera gruvor med ett gemensamt anrikningsverk). Domstolen har i dessa fall funnit att det skall utgå en avgift för var och en av de miljöfarlig verksamheterna, dvs. en avgift för varje plats. Domstolen har också beträffande miljöfarlig verksamhet kon- staterat att det inte kan krävas att avgiften skall motsvara myndighetens kostnader för prövning och tillsyn. måste dock avgifterna stå i rimlig proportion till kostnaderna. Många kommuner har i sina taxor tagit med avgifter för remiss- yttranden i tillståndsärenden. har dock funnit att ett yttrande från en miljönämnd i ett ärende om tillstånd inte utgör ett led i nämndens tillsynsarbete och att kom- munen därför inte kan ta ut avgift för ett sådant remissyttrande (dom i mål M 7352-04). När det gäller att bestämma prövningsavgiften för en vatten- verksamhet, en bro, har domstolen funnit att utgångspunkten skall Avgifter för prövning och tillsyn vara kostnaden för bron som helhet även om det bara är två av fem bropelare som är placerade i vatten. Avgiften skall inte vara påtagligt högre än vad som motsvarar kostnaderna för prövningen. Omfattningen av domstolens rättsliga överväganden skall normalt inte ingå vid bedömningen av prövningens omfattning. 4.2Allmänt om finansiering av prövning och tillsyn Statliga myndigheters kostnader för prövning och tillsyn kan finan- sieras via skatter eller avgifter. Enligt 8 kap. regeringsformen får inte delegera beslu- tanderätten om skatter. Enligt förarbetena till regeringsformen kan skatt karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90, s. 213). Vissa penningpålagor kan dock enligt förarbetena ha karaktären av avgift även om det inte utgår något specificerat vederlag. 4.2.1Utgångspunkter för nuvarande avgiftssystem I propositionen till underströk regeringen vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras (prop. 1997/98:45, del 1, s. 516). Utgångspunkten skulle vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamheten enligt , främst prövning och tillsyn (självkostnads- principen) men att något överskott inte skall uppkomma. Vidare anfördes att tillsynen över hela balkens område som huvudprincip borde vara avgiftsfinansierad och att det alltså inte fanns skäl att exempelvis begränsa avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verk- samhet. Så långt det är möjligt borde samma principer gälla för finansieringen av tillsynen enligt hela . En tillsyns- myndighet borde alltså enligt regeringen få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljö- farlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Avgifter för prövning och tillsyn har i sitt delbetänkande Statlig tillsyn. Gransk- ning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14, och i slutbetänkan- det Tillsyn, Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, SOU 2004:100 behandlat frågan om finansiering av tillsyn. tar sikte på all statlig tillsynsverksamhet. Förutom miljöområdet gäller den statliga tillsynen så vitt skilda verksamhetsområden som exempelvis försäkringar, skolor, social- tjänst, finansinstitut m.m. (totalt ca 230 sektorslagar). definition av tillsyn är betydligt snävare än . Utredningen har lämnat förslag till en tillsynslag som i en inledande bestämmelse skulle definiera begreppet tillsyn enligt följande. Tillsyn: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslut- ning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige Det innebär att utredningen tagit fasta på att tillsyn skulle bestå av två moment; granskning och ingripande. Definitionen inrymmer inte exempelvis rådgivning och information till verksamhets- utövarna och inte heller tillsynsvägledning. Dessa myndighetsupp- gifter ingår däremot i tillsynsbegrepp. De slutsatser och förslag som tillsynsutredningen lämnar avser alltså tillsyn i en betydligt snävare bemärkelse än vad förutsätter. Utredningen lämnar inte några slutsatser eller förslag beträffande finansieringen av de delar av tillsyn som faller utanför definitionen och den omfattar inte heller tillstånds- prövning. De kriterier som föreslagits för finansiering och för utformning av avgiftssystem är dock allmänt hållna och kan vara vägledande även när det gäller områden utanför utredningens tillsynsbegrepp. I stora delar kan de alltså även tillämpas när det gäller finansiering av tillståndsprövning och av de delar av miljö- balkens tillsyn som faller utanför den föreslagna tillsynsdefini- tionen (som vägledning, information och rådgivning). Sammanfattningsvis har utredningen beträffande den statliga tillsynen (med utredningens definition) funnit att det i princip Avgifter för prövning och tillsyn alltid är möjligt att finansiera tillsyn genom skatter. Däremot är det inte alltid möjligt eller önskvärt med avgiftsfinansiering. I valet mellan skatt och avgift har utredningen föreslagit vissa huvudprinciper som vägledning. Enligt dessa principer skulle skattefinansiering alltid övervägas då den tillsynspliktiga verksam- heten utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande som exempelvis vård, skola och omsorg. Ett införande av tillsynsavgifter på dessa områden skulle bara innebära en omfördelning av offentliga medel. Avgifter skulle inte ge någon verklig finansiering av tillsynen. Avgiftsfinansiering skulle i princip alltid tillämpas när tillsynen avser granskning i övriga fall. När den tillsynspliktiga verksamheten ligger utanför den gemensamt finansierade sektorn skulle alltså avgift tas ut. Konstruktionen av ett avgiftssystem måste enligt utredningen ha som mål att uppfylla en rad olika krav. vara statsrättsligt acceptabel och ha stöd i lag vara i enlighet med internationella åtaganden ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål motsvaras av en tydlig motprestation från tillsynsorganets sida stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorgan och objektsansvariga vara konkurrensneutral och upplevas som rimligt rättvis av betalarna inte på andra sätt oavsiktligt vara hämmande för tillsedd verk- samhet i fråga vara enkel lättbegriplig och förutsebar för de objektsansvariga innebära låga kostnader för tillsynsorganets administration beakta avgiftskonstruktioner för närliggande områden. När det gäller tillsyn som utförs av kommunerna leder kraven på konkurrensneutralitet och rättvisa enligt utredningen till att av- gifterna bör fastställas av staten, även om kommunerna även fort- sättningsvis bör fastställa avgiften för varje enskilt tillsynsobjekt. Principen om full kostnadstäckning bör då gälla som mål för all tillsyn vilket innebär att vissa kommuner kan vara över- och andra underfinansierade. betänkande har varit föremål för en bred remiss som utmynnat i mer än 130 svar. De allra flesta instanserna tillstyrker utredningens förslag till huvudprinciper för val av finan- Avgifter för prövning och tillsyn sieringsformer för tillsynsverksamhet. Förslaget om att tillsyns- avgifter skall sättas efter principen full kostnadstäckning välkom- nas av vissa instanser, medan andra pekar på att en sådan princip skulle kunna leda till problem. Kravet på att tillsynsavgifter skall motsvaras av en tydlig motprestation stöds helt av vissa instanser, medan andra pekar på att det medför vissa problem. De flesta instanser avstyrker eller är tveksamma till förslaget att staten skall fastställa de kommunala tillsynsavgifterna. De menar att kostnader- na oundvikligen kommer att variera mellan olika kommuner och att avgifterna bör spegla det. 4.3Statens kostnader och intäkter med dagens regler Innan och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt infördes, lämnade i en rapport (SOU 1998:38, del 2) förslag till utformning av avgifts- systemen för bland annat miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter. De nu gällande avgiftssystemen baserar sig i allt väsent- ligt på detta förslag. I rapporten gjorde verket en prognos över vilka kostnader och avgiftsintäkter som skulle kunna förväntas till följd av förslaget. underströk vikten av en upp- följning av systemet. 4.3.1Utredningens genomförande och resultat Vi har beräknat statens kostnader och intäkter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter . Beräkningarna baserar sig på uppgifter från om miljödomstolarna samt från länsstyrelser- na och från de centrala verk som enligt eller tillsyns- förordningen har roller i prövning eller tillsyn för de aktuella verksamhetstyperna. Utredningen med grunddata och beräknings- metoder redovisas i sin helhet i bilaga 8. Här redovisas de uppgifter som är av störst betydelse för resultatet. Beräkningen av miljödomstolarnas kostnader för prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter i första instans har utgått från lönekostnaderna vid miljödomstolarna som helhet. Den totala lönekostnaden har sedan delats upp på domstolens olika arbetsuppgifter. Här kan det finnas osäkerheter framför allt i hur Avgifter för prövning och tillsyn kostnaderna skall antas fördelas på olika arbetsuppgifter. Det finns därmed osäkerheter i miljödomstolarnas kostnader för prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som kan inne- bära antingen över- eller underskattningar. De flesta länsstyrelser har en detaljerad tidsredovisning enligt en gemensam kontoplan. Den har legat till grund för beräkningen av länsstyrelsernas kostnader beträffande prövning och tillsyn av både miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter. De tids- redovisningar som använts togs fram innan vår undersökning aktualiserades och har alltså inte gjorts särskilt för undersökningen. Det finns variationer i hur de olika länsstyrelserna tillämpar den gemensamma kontoplanen och på vilka konton olika arbetsupp- gifter alltså förs. Det finns också länsstyrelser som inte tillämpat den gemensamma kontoplanen, liksom poster för "övrigt" som står för varierande andel av kostnaderna. Totalt sett bör dock fördel- ningen på de olika arbetsuppgifterna vara tämligen riktig. Däremot finns en viss risk för att tidsredovisningar av detta slag underskattar den verkliga tidsåtgången. Det skulle i så fall innebära att läns- styrelsernas kostnader är underskattade. När det gäller kostnaderna vid de centrala verken har vi över- lämnat åt respektive verk att göra en uppskattning av kostnaderna. Här har vi inte några indikationer på om kostnaderna kan vara över- eller underskattade. De centrala verkens andel av de totala kostnaderna för både prövning och tillsyn är dock liten i för- hållande till miljödomstolarnas och länsstyrelsernas andelar. Totalkostnaderna har beräknats på ett sådant sätt att de skall vara jämförbara med de kostnader som prognostiserades av Naturvårds- verket i den rapport som föregick förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Det innebär att redovisade lönekostnader har räknats upp med ett lönekostnadspåslag för sociala avgifter m.m. (LKP), med en faktor för att kompensera för den förväntade underskattningen av kostnaden för kompetensuppbyggnad vid länsstyrelser och centrala verk, samt med ett påslag för över- gripande kostnader för personal och administration som är gemen- sam för myndigheten, lokalkostnader m.m. (over-headkostnader). Avgifter för prövning och tillsyn På samma sätt som i har följande faktorer tillämpats: Faktorn för LKP måste betraktas som säker och lika för alla de undersökta myndigheterna. Riktigheten av faktorn för kompetens- uppbyggnad är naturligtvis beroende av i vilken utsträckning läns- styrelserna och de centrala verken lyckats fånga in denna arbetsuppgift i sin redovisning. Har man lyckats väl med detta, finns det risk för en överkompensation. Faktorn för over-head- kostnader har inte bedömts särskilt i denna undersökning och är behäftad med en viss osäkerhet. I själva verket finns det säkert stora variationer mellan olika myndigheter i dessa kostnader. Osäkerheten har ingen större betydelse när olika kostnader jämförs med varandra, eller när totalkostnaderna jämförs med Naturvårds- verkets prognos eftersom beräkningarna i dessa fall utförts på samma sätt för de poster som jämförs. Däremot har den betydelse då totalkostnaderna jämförs med intäkterna. För att belysa faktorns betydelse har den också ansatts till 1,4 respektive 1,6 i de diagram som redovisar resultatet av undersökningarna i bilaga 8, avsnitt 2. I kostnaderna för tillståndsprövning ingår kostnader för miljö- domstolar, länsstyrelser (inklusive MPD) och centrala verk. Hela prövningsprocessen täcks in från tidigt samråd till slutligt avgöran- de (dom eller beslut).