sou · GTB364 · 2006-01-01 00:00:00 — därmed till bildning av marknära ozon. Förkortning för värmeverk. Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät. Värmevärde Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning. Växthuseffekt Växthuseffekten innebär att olika gaser i atmosfären skapar ett växthustak över jorden som gör att temperaturen förväntas öka. De mest omtalade växthusgaserna är koldioxid från fossila bränslen, och metan som uppstår vid deponering av organiskt avfall. Man brukar vikta ihop olika växthusgaser till koldioxid- ekvivalenter. metan har då drygt 20 gånger så stor växthuseffekt som ett kg koldioxid. Återvinning av Behandlingsformer där material, näringsämnen avfall eller energi från avfall tas tillvara. Öppen Biologisk behandlingsmetod för biologiskt kompostering lättnedbrytbart avfall. Övergödning Samma som eutrofiering. Övergödning innebär att näringsämnen som kväve och fosfor tillförs våra sjöar och vattendrag via bl.a. förorenat avloppsvatten. Ofta uppstår s.k. algblomning med grönt eller grumligt vatten som följd. Den ökade tillväxten av alger leder i sin tur till att det döende algmaterialet tär på bottenvattnets syre när det bryts ned, vilket kan leda till akut syrebrist så att giftiga ämnen bildas och olika fiskarter försvinner. Utredaren skall inom den del av uppdraget som presenteras genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Utöver det ovan sagda skall utredaren enligt de givna direktiven även lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas samt bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Denna del av uppdraget, som rör skatt på avfall som förbränns, har redovisats med förtur i ett delbetänkande. I detta slutbetänkande presenteras nu utredningens översyn och utvärdering av LSA. Därtill redovisas vissa överväganden kring frågan om avfall skall vara ett certifikatberättigande bränsle enligt elcertifikatsystemet. Detta avsnitt inleds dock med en kort sammanfattning av utredningens förslag i delbetänkandet. Därefter presenteras de förslag som slutbetänkandet innehåller. Utredningens delbetänkande – en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) I rubricerade delbetänkande lämnade utredningen förslag på hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utred- ningen bedömde också om det skulle vara lämpligt att införa en skatt av den föreslagna utformningen. Utredningen valde en lagteknisk lösning som bestod i att av- fallets fossila innehåll av kol skulle infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Härigenom kommer avfallets fossila del, när avfallet används som bränsle, att beskattas likformigt med andra fossila bränslen, vilket bland annat innebär att energiskatt och koldioxidskatt tas ut på avfallets fossila del. Det innebär vidare en kraftfull styrning mot elproduktion, som de särskilda nedsättningsreglerna för energiintensiv industri per automatik blir tillämpliga. Vid utredningens lämplighetsbedömning fann utredningen att i vart fall övervägande skäl talade för att införa en skatt av den föreslagna lagtekniska lösningen. Resultat av utredningens översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall har deponering varit den billigaste metoden att omhänderta avfall. Genom bland annat avfallsskatten har deponering blivit dyrare, vilket gjort att materialåtervinning, förbränning och biologisk behandling blivit mer ekonomiskt intressant. Statistik från visar att mängden avfall som förs in på och som stannar på avfallsanläggningarna har minskat kontinuerligt sedan skatten infördes. Statistik från () och industrin visar att energi- utvinning och materialåtervinning (inkl. materialåtervinning genom biologiska metoder) av avfall har ökat. Avfallen har således, bland annat p.g.a. avfallsskatten, styrts från deponering till materialåter- eller energiutvinning. Av de resultat som utredningen fått fram har det därvid visat sig att deponeringen av avfall minskat kraftigt lagen varit i kraft. Minskningen har emellertid inträffat som deponiförordningen trätt i kraft, dels med sina starkare krav på deponeringsformen som sådan, dels med sina förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. har också de s.k. mottagningskriterierna skärpts betydligt. Detta innebär att det kan vara vanskligt att hänföra hela (eller ens en större del av) den minskade deponeringen till avfallsskatten. Oavsett hur det härmed förhåller sig har det de facto skett väsentliga förändringar i deponeringsmönstren skatten varit i kraft. Utredningen kan inte tolka detta på annat sätt än att skatten haft en styrande effekt på det sätt som avsetts vid dess tillkomst. Skatten i ett EU-perspektiv Sedan utredningens direktiv författades har kommissionen i beslut gjort bedömningen att de olika skattebefrielserna i LSA inte i något fall utgör statligt stöd. Just frågan om sådant stöd är, såsom också nämnts inledningsvis, något av en huvudfråga i direktiven och poängteras där särskilt. Genom kommissionens beslut har frågan delvis kommit i en annan dager. Utredningens ställningstaganden kan nu till viss del anses bottna i att det finns ett beslut från kommissionen med innebörd att den struktur LSA har medför att skattebefrielserna inte i något fall betraktas som statligt stöd. Skattebefrielserna anses således följa av skattens art och funktion. En viktig utgångspunkt under utredningens översyn av LSA har varit att om möjligt försöka upprätthålla de principer som styrt utformningen av lagen, vilket också lett till att den fått nödvändig acceptans i statsstödshänseende. Skattens vara eller icke vara: Deponeringen har minskat under hela den tid skatten varit i kraft. Några hållpunkter för att skatten stagnerat som styrinstrument och därför inte längre skulle behövas har utredningen inte kunnat finna. Tvärtom synes det lämpligt att skatten blir kvar för att understödja förbuden att deponera organiskt och utsorterat brännbart avfall, för att fortsätta styra övrigt avfall från deponering och för att bidra till att minska uppkomsten av avfall som deponeras. Med hänsyn till det sätt på vilken skatten är uppbyggd är det dock viktigt att lagen kontinuerligt utvärderas på det sätt som skett. Särskilt viktigt är det naturligtvis att i lagen befintliga skattebefrielser löpande omprövas i syfte att granska deras fortsatta berättigande. Denna synpunkt gör sig gällande såväl ur miljö- synpunkt som i ett EU-perspektiv. Utredningen har noggrant gått igenom hur skatten fungerar i praktiken. Under denna genomgång har såväl som branschen fått komma till tals med sina erfarenheter kring skattens faktiska tillämpning. På grundval av denna genomgång har utredningen kommit till slutsatsen att skatten bör tillämpas på det sätt som sker . Tillämpningen fungerar bra och berörda aktörer synes efter en inkörningsperiod ha anpassat sig väl till den systematik som råder i beskattningen. Utredningens ställnings- tagande innebär framförallt att den s.k. nettodeponimetoden skall tillämpas även fortsättningsvis, men även i övrigt att formerna för uppbörd av avfallsskatt skall lämnas oförändrade. Systemet med olika former av skattebefrielse för t.ex. olika avfallsslag fungerar bra och kan antas bidra till att skatten fått avsedd effekt. Under översynen har utredningen prövat relevansen i de befintliga skattebefrielserna och därvid föreslagit vissa förändringar i syfte att om möjligt öka skattens styrning. Den största förändringen som föreslås är den att skatten i fortsättningen bör differentieras. Detta bör ske genom att skatten på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall skall vara högre än för övrigt avfall. Dessa avfallsfraktioner omfattas av deponi- förbuden. Deponering kan dock fortfarande ske på dispens eller genom undantag från förbuden. Genom en högre skatt på dessa fraktioner understöds deponiförbuden, som dispenserna sannolikt hålls tillbaka något. En väntad effekt är att dispensför- farandet bör kunna avvecklas fortare än utan denna differentiering. Ett mer drastiskt alternativ, som dock inte förordas av utredningen, vore att slopa möjligheten till dispens. Förutom de skäl som ovan angivits för en höjd skattesats på de nämnda fraktionerna är en höjning närmast nödvändig för att balansera införandet av en eventuell skatt på förbränning av avfall. Enligt utredningens mening bör den högre skattesatsen bestämmas till per ton. Övrigt avfall kan även fortsättningsvis beskattas med per ton. Utredningen har således inte kunnat belägga att det finns skäl för att, i förhållande till nu gällande skattesats, höja skattesatsen för övrigt avfall ytterligare. En mindre differentiering föreslås också genom att skatte- befrielse från förorenad jord från marksanering och för förorenade muddermassor föreslås upphöra. De nämnda avfallsslagen skall i stället beskattas med en lägre skattesats om per ton. Skälet bakom denna förändring är att det under utredningsarbetet visat sig att det finns en pågående utveckling vad gäller behandling av förorenade jordar, vilken kan förväntas bestå och öka om skatten signalerar att skattebefrielsen börjat ifrågasättas. I övrigt föreslår utredningen att skattebefrielsen för kom- postering och reaktorbaserad rötning avgränsas såtillvida att skatte- befrielse endast skall gälla om huvudbehandlingen avslutats . Härifrån undantas dock kompostering av park- och träd- gårdsavfall som kan tillåtas en längre behandlingstid utan att beläggas med skatt. Slutligen föreslår utredningen vissa mindre justeringar i några av skattebefrielserna för de s.k. branschspecifika avfallen. Utan att det särskilt anges i utredningens direktiv har utredningen på förekommen anledning uppmärksammat frågan om elcertifikat och avfallsförbränning och funnit anledning att överväga om avfallsförbränning skall berättiga till elcertifikat vid elproduktion. Inom ramen för sitt uppdrag har utredningen således definierat vissa frågeställningar som är särskilt viktiga vid den principiella bedömningen av om ytterligare avfallsfraktioner skall berättiga till elcertifikat, eller om förändringar i övrigt ur ett avfallspolitiskt perspektiv bör göras i elcertifikatsystemet. Utredningen har därvid beaktat det förslag om en skatt på avfall som förbränns som utredningen lämnat i sitt delbetänkande, och en sådan skatts betydelse för produktion av el från avfall. Elcertifikatsystemet omfattar bland annat vissa biobränslen, vilka anges i förordningen (2003:120) om elcertifikat. I förhållande till det s.k. RES-E-direktivets definition av biomassa har förord- ningen ett mer avgränsat tillämpningsområde. En frågeställning är om detta tillämpningsområde bör utökas och mer generellt låta den förnybara delen av avfallet berättiga till elcertifikat. I senare rättstillämpning har den förnybara delen av hushållsavfall ansetts omfattas av förordningen, vilket sannolikt inte var avsikten vid dess tillkomst. En ytterligare frågeställning är därför om detta förhållande bör bestå. Under beaktande av syftet med elcertifikatsystemet och med hänsyn tagen till de avfallspolitiska målen samt utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall anser utredningen att 4 § förordningen om elcertifikat bör kompletteras i följande två avseenden. Animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat, och begreppet förädlade former i bestämmelsen skall endast avse biologiska material som förädlats i syfte att utvinna energi ur dem. Den förnybara delen av blandat hushållsavfall skall därmed inte berättiga till elcertifikat. Utredningen har i detta slutbetänkande inte föreslagit några dramatiska förändringar av en redan befintlig skatt och skatte- struktur. Det ligger därför i sakens natur att konsekvenserna av förslagen inte blir alltför omfattande. I tabell 1 nedan anges de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag. Det bör därvid noteras att beräkningen av skatten på utsorterat brännbart och organiskt avfall är statisk såtillvida att den för och utgår ifrån att oförändrade mängder deponeras. Om skatten verkar på avsett vis kommer emellertid mängderna att minska. Den periodiserade nettointäkten för den offentliga sektorn blir relativt låg vad gäller förorenad jord och muddermassor. Staten får skatteintäkter, men får tillsammans med kommuner ökade skatte- kostnader för deponering av förorenad jord och muddermassor. Staten får ökade kostnader med medan kommuner får ökade kostnader med . För höjd skatt på utsorterat brännbart och organiskt avfall kan kommunerna få ökade skattekostnader med . Tabell 1 Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007–2009 samt varaktig nettoeffekt, Fr.o.m. 1/1 Skatt på förorenad jord och mudder- massor, per ton Höjd skatt på utsorterat brännbart och organiskt avfall med per ton Differentierade skattesatser och ökad administration Enligt kommer en differentiering av den föreslagna modellen inte att medföra några allvarliga hinder för tillämpning och uppbörd. Införandet kommer naturligtvis att innebära visst programmeringsarbete osv. med vissa, inte alltför höga, kostnader som följd. Dessa beräknas preliminärt till . För avfallsinnehavarna (och de skattskyldiga) kan visst ytter- ligare uppgiftslämnande komma ifråga. rör det sig om avfall vars mängder och status bör vara väl kända av aktörerna, bland annat, eftersom det finns dokumentation som visar att avfallet omfattas av dispens, alternativt att det är undantaget från deponiförbuden. Övriga konsekvenser av förslagen för t.ex. hushållen och näringslivet samt den kommunala självstyrelsen m.m. bedöms vara små och omnämns därför inte särskilt här. De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft . The Swedish Government has appointed a commission, led by an investigator. As part of the commission that is now being presented, a review and evaluation of the (1999:673), LSA, will be carried out. The commission will follow developments within the EU and devote particular attention in its analysis to EC legal prerequisites, in particular to the rules on state aid. The commission will analyse the impact that taxation of waste has on different types of waste and different forms of waste management, and the extent to which taxation of waste has contributed to achieving the goals that have been set within waste policy. In addition to the above, in accordance with the given directives, the commission will submit a proposal as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated, and will also assess the suitability of introducing a tax of this kind, or whether other economic policy instruments should be recommended instead. This part of the commission, which concerns taxation of waste that is incinerated, has been given priority in an interim report. In this final report, the commission is now presenting its review and evaluation of LSA. In addition, an account is given of some considerations concerning the issue of whether waste should be a fuel that is entitled to green certification in accordance with the green certification system for electricity. However, this section is introduced by a short summary of the commissions proposals in the interim report, after which, the proposals contained in the final report are presented. The commissions interim report – en BRASkatt? – taxation of incinerated waste (SOU 2005:23) In the interim report named in the heading, the commission submitted proposals as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated. The commission also assessed whether it would be appropriate to introduce a tax in the proposed form. The commission chose a legal solution that consisted of the wastes fossil carbon element being incorporated as a fuel that is liable to taxation in the Excise Duty on Energy Act (1994:1776). When waste is used as fuel, its fossil element will thus be taxed similarly to other fossil fuels, which means among other things that energy tax and carbon dioxide tax is levied on the wastes fossil element. Furthermore it represents a substantial move in the direction of electricity production, at the same time as the special reduction rules for energy intensive industries will apply automatically. When assessing suitability, the commission found in every case overwhelming reasons in favour of introducing a tax in line with the proposed legal solution. Result of the commissions review and evaluation of the (1999:673) The taxs policy effect Disposal has previously been the cheapest method of dealing with waste. to the waste tax, among other things, disposal has become more expensive, which has led to material recycling, incineration and biological treatment becoming more economically viable. Statistics from the show that the amount of waste that is conveyed into and that remains in the waste plants has continuously decreased since the tax was introduced. Statistics from the () and the industry show that energy recovery and material recycling (incl. material recycling using biological methods) of waste have increased. As a result of the waste tax, among other things, waste has thus been directed from disposal to material recycling or energy recovery. The results that the commission has presented show that disposal of waste has decreased substantially during the five years that the Act has been in force. The reduction has however taken place during the same period as the disposal ordinance has been in force, partly with its stricter requirements for the actual form of disposal, partly with its prohibition on disposal of sorted combustible waste and organic waste. During the same period the so-called acceptance criteria have also been considerably tightened. This means that it might be difficult to attribute all (or even a large part of) the reduction in disposal to the waste tax. Regardless of what the relationship actually is, substantial changes in the disposal pattern have de facto taken place during the period that the tax has been in force. The only way that the commission can interpret this is that the tax has had a policy effect in the way that was intended on its introduction. The tax in an EU perspective Since the commissions directive was drafted, the EU commission has arrived at the decision that the various tax exemptions in LSA do not in any way constitute state aid. It is precisely the issue of aid of this kind that is, as also mentioned by way of introduction, something of a principal issue in the directive and receives particular emphasis there. The EU commissions decision has in part placed the issue in a different light. The commissions position can now to some extent be considered to be based on the fact that there is a decision from the EU commission with the implication that the structure that LSA has cannot lead in any way to the tax exemptions being considered as state aid. The tax exemptions are thus considered to be a consequence of the taxs "nature and general scheme". An important point of departure during the commissions review of LSA has been if possible to try to uphold the principles that govern the formulation of the act, which has also resulted in it receiving the requisite acceptance in respect of state aid. The taxs to be or not to be: Disposal has been decreasing during the entire period that the tax has been in force. The commission has not been able to find any grounds that the tax has stagnated as a policy instrument and that it is therefore no longer needed. On the contrary, it seems appropriate that the tax remains in place in order to support the ban on disposal of organic and combustible waste, to continue to move other waste away from disposal, and to contribute to reducing the generation of waste that is disposed. With regard to the way in which the tax is constructed, it is however important that the act is continuously evaluated in the way that has now taken place. It is naturally of particular importance that existing tax exemptions in the act are regularly reviewed with the aim of examining their continued eligibility. This approach is appropriate from both an environmental point of view and an EU perspective. The taxs future formulation The commission has thoroughly reviewed the way in which the tax currently functions in practice. During this review both the and the industry have had the opportunity to give an account of their experiences of the taxs actual application. On the basis of this review, the commission has come to the conclusion that the tax should be applied as it is today. Application is working well, and after a running-in period the parties involved seem to have adapted well to the classification that now prevails in the taxation. The commissions position primarily means that the so-called net disposal method shall continue to be applied in the future, but also in general that the forms for collection of waste tax shall remain unchanged. The system of different forms of tax exemption for, for example, different kinds of waste is working well and can be assumed to contribute to the tax having the intended effect. During the review the commission has tested the relevance of the existing tax exemptions and has proposed certain changes with the aim of, if possible, increasing the taxs policy effect. The largest change that is proposed is that in future the tax should be differentiated. This should take place by making the tax on sorted combustible waste and organic waste higher than for other waste. These waste categories are included in the disposal ban. However, it is possible for disposal to take place by means of a dispensation, or through an exemption from the ban. A higher tax on these categories supports the disposal ban, at the same time as the dispensations will probably be held back to some extent. One anticipated effect is that it should be possible to dismantle the dispensation procedure more quickly than without this differentiation. A more drastic alternative, which however is not recommended by the commission, would be to scrap the possibility of dispensation. In addition to the reasons given above for an increased tax rate on the categories mentioned, an increase is principally necessary in order to balance the introduction of any tax on incineration of waste that might be introduced. In the opinion of the commission, the higher tax rate should be set at (52 ) per tonne. It will be possible to continue to tax other waste at (41 ) per tonne. The commission has consequently not been able to substantiate that there are reasons to additionally increase the tax rate for other waste in relation to the current tax rate. A minor differentiation is also proposed through discontinuing tax exemption for contaminated soil from soil remediation and for contaminated dredged material. These types of waste should instead be taxed at a lower tax rate of (10 ) per tonne. The reason behind this change is that in the course of conducting the enquiry it transpired that development is currently taking place with regard to the treatment of contaminated earth, which can be expected to persist and increase if the tax signals that the tax exemption is starting to be questioned. In general, the commission proposes that tax exemption for composting and reactor-based digestion is restricted to the extent that tax exemption should only apply if the principal treatment is completed within one year.