sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Grupper som inte ryms inom föreskrifterna är t.ex. sängbundna eller på andra sätt helt hjälpberoende eller oförmögna personer. De berörs dock av kraven på t.ex. säkerhet vid brand och lämplig såväl boendemiljö som arbetsmiljö för personalen. Exempel på grupper som inte omfattas av tillgänglighetskraven i lagstiftningen är perso- ner med allergier eller överkänslighet i olika avseenden eller som har fobier med rumslig anknytning eller är beroende av närhet och rum för att tillgodose elementära eller livsnödvändiga funktio- ner. Vad som omfattas av kraven är i princip den byggda miljöns inre och yttre rum med tillhörande fast inredning och utrustning. Grän- sen mot andra ting av betydelse för tillgängligheten och framför allt användbarheten är svår att dra, men betingas i PBL i hög grad av vad som kan anses vara byggherrens eller fastighetsägarens ansvar att tillse. Tillbehör som normalt inte medföljer huset utan tillförs av användaren är inte underkastade kraven i PBL. 3.5.4Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet Det har under utredningsarbetet föreslagits att tillgänglighets- och användbarhetskraven ska utvidgas till att gälla fler eller alla katego- rier av funktionshindrade, och att tillämpningsområdet ska omfatta i princip allting av betydelse för tillgängligheten och användbar- heten av den fysiska miljön. Kommittén bedömer att nuvarande avgränsning till personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga tillräckligt täcker in de olika typer av funktionshinder som har betydelse vid utformningen av den fysiska miljön. Det är vidare nödvändigt att räckvidden begränsas till de åtgärder som kan regle- ras med stöd av plan- och bygglagstiftningen. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Bestämmelserna i 2–3 kap. behöver i vissa avseenden bli tydligare Kommitténs sammanfattande bedömning är vidare att nuvarande materiella bestämmelser i 2–3 kap. PBL i huvudsak tillräckligt väl speglar de grundläggande kraven på hänsyn till tillgänglighet för funktionshindrade. Den övergripande inriktningen i 1 kap. bör be- hållas och kraven på tillgänglighet också fortsättningsvis utvecklas i de efterföljande materiella bestämmelserna i 2 kap. Däremot finns det skäl att tydliggöra att all bebyggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller oriente- ringsförmåga att använda bebyggelsen. Det är vidare befogat att tydliggöra kraven på tillgänglighet på tomter, som gäller även ändring av en tomt. Bestämmelserna om tomter bör därför ändras så att det tydligt framgår att tomter ska anordnas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tom- ten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena. Kraven i lagstiftningen rörande allmänna platser är ändrade och gäller utan undantag eller förbehåll i lagtexten. Kommittén an- ser inte att det behövs ändringar i dessa bestämmelser. Kommitténs samlade överväganden när det gäller bestämmelser- na i 1–3 kap. redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2. Kraven i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnader kan behöva preciseras Bestämmelserna i 2 § BVL ställer tydliga krav på tillgänglighet. Kra- vet ska även vägas mot kravet på varsamhet vid ändring av bebyg- gelse, både särskilt värdefull och mera vardaglig sådan. Formule- ringen ger inte företräde åt något krav, utan öppnar för kompro- misser eller avsteg i båda riktningarna. Det innebär en viss osäker- het vid tillämpningen, som dock måste lösas i det enskilda fallet och inte generellt i lagstiftningen. Kommitténs bedömning är att bestämmelserna i är tillräckliga och således inte behöver änd- ras. Det finns anledning att närmare kommentera behovet av änd- ringar i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF). De bestämmelser som kan behöva utredas i särskild ordning är föl- jande: Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Föreskrifterna om tillgänglighet i 12 §, som bl.a. medger att otillgängliga bostäder får inredas i övre planet av tvåvåningshus, något som länge varit omdiskuterat. Bestämmelsen medger inte att kontorshus får uppföras eller inredas i två våningar utan hiss, oavsett hur lokalerna disponeras, och inte heller att en- bostadshus får inredas i tre våningar utan hiss, vilket likaså kan diskuteras. Undantaget för fritidshus som finns i 12 § och som gäller vid nybyggnad av vad som avses eller utges för att vara fritidshus, oavsett storlek eller standard i övrigt och användning i prakti- ken. Kommittén har tidigare konstaterat att det är allt vanligare att fritidshus omvandlas till permanentboende. Bris- tande tillgänglighet och användbarhet utgör inte formella hin- der för permanent bosättning i fritidshus, vilket också i övrigt kan ske helt utan krav och prövning – i den mån anmäl- ningspliktiga åtgärder ej vidtas. Som redovisats tidigare finns det därför inte skäl att koppla lägre krav på utförandet till fri- tidshusanvändning. Det kan därför övervägas att ersätta undan- taget för fritidshus med ett undantag för bostadshus med en viss största yta, förslagsvis 50 kvm. Skillnaden mellan nybyggnad och förändring. I förordningen finns betydande skillnader mellan hur kraven ska tillämpas vid nybyggnad respektive ändring av byggnader. Ändringens om- fattning och byggnadens förutsättningar ska enligt förordning- en läggas till grund för bedömningar av hur tillgänglighetskra- ven ska tillämpas. Bestämmelsen ger således ett betydande tolk- ningsutrymme. Detsamma gäller bestämmelserna i 15 § om följdkrav i de delar som berörs indirekt av en ändring. Här ska sålunda först bedömas vad som är en väsentligt ändrad använd- ning eller en avsevärt förlängd brukstid och vilka åtgärder som kan anses medföra en sådan, och därefter vilka övriga delar av huset som är indirekt berörda och huruvida det är uppenbart oskäligt att också de görs tillgängliga med hänsyn till änd- ringens omfattning och byggnadens standard. Tillämpnings- föreskrifterna vid ändring behöver därför förtydligas i dessa de- lar, men även förfarandereglerna bör ändras så att avvägningar vid ändringar i befintlig bebyggelse kan göras av byggnads- nämnden på ett tidigt stadium. Möjligheterna att skjuta upp uppfyllandet av tillgänglighetskraven vid etappvisa ändringar som medges med stöd av 16 § BVF är rimliga, men kan behöva Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen villkoras med att den avsedda etappen verkligen genomförs el- ler att kravet uppfylls på annat sätt. 3.5.5Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförandet av tillgänglighetskraven Förfarandereglerna är samlade i PBL, som tillhandahåller en rad instrument i första hand för kommunen, men som också ger möj- lighet till medverkan och medinflytande från andra aktörer och intressenter. De instrument enligt PBL som har betydelse för genomförandet av tillgänglighetskraven är främst översiktsplan, detaljplan, bygglov och bygganmälan. Översiktsplanen som instrument för att tydliggöra kraven på tillgänglighet Det finns inga uttryckliga krav på särskild redovisning av tillgäng- lighetsfrågorna i översiktplanen, men de kan anses ingå i vissa av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap., vilka ska redovisas i översiktsplanen. Begreppet en från social synpunkt god livsmiljö enligt 2 kap. 2 § anses exempelvis enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) omfatta målet att offentliga platser och byggna- der utformas så att de blir tillgängliga för alla. Kravet enligt 2 kap. 4 § – att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen be- byggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området – aktualiserar en redovisning i översiktsplanen i de fall den ska läg- gas till grund för detaljplanering. En närmare redovisning av till- gänglighetsaspekterna kan också anses följa av bestämmelserna i 4 kap. 1 § att det av planen ska framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Detaljplanen kan säkerställa kraven på tillgänglighet I detaljplanen kan kommunen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § säkerställa tillgängligheten i fråga om den yttre miljön, dvs. in- om tomter och andra platser samt till byggnaders entréer, framför- allt genom regler för markens höjdläge och byggnaders närmare placering. När det gäller den inre tillgängligheten är detaljplanen Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen även betydelsefull i den mån de avgränsar byggnaders yttre mått, som kan lägga grunden för goda och tillgängliga planlösningar. Möjligheterna att genom planbestämmelser tillgodose kraven på tillgänglighet är begränsade, och något utrymme att höja kraven finns inte. Däremot får enligt 5 kap. 7 § 4 – för andra ändringar än tillbyggnader – i en detaljplan göras de skälighetsbedömningar föreskrifterna öppnar för avseende exempelvis byggnadens förut- sättningar och standard. Möjligheterna att i detaljplan reglera vad som får bestämmas om de tekniska egenskapskraven gäller också för områdesbestämmel- ser. I övrigt har områdesbestämmelserna ingen egen och i praktiken knappast någon betydelse för tillgänglighetskraven. Bygglovsprövningen ger möjligheter att säkerställa tillgängligheten i enbart den yttre miljön omfattar bygglovsplikten i princip endast ny- byggnad, tillbyggnad och ändrad användning eller yttre utformning av byggnader samt uppförande eller ändring av vissa andra anlägg- ningar. Det innebär att inre ändringar som avser eller påverkar planlösningen av bostadslägenheter, arbetsplatser eller publika lo- kaler inklusive förbindelserna och de eventuella nivåskillnaderna mellan olika plan får utföras utan ansökan om bygglov, dvs. utan att uppfyllandet av kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshindrade behöver redovisas och grans- kas på förhand. Väsentligt ändrad användning av byggnader kräver bygglov, men endast användningens lämplighet i relation till yttre miljön ingår i bygglovsprövningen. Förutsättningarna i byggnadens inre omfattas inte av lovprövningen, och eventuellt erforderliga förändringar inte av lovplikten. Vid bygganmälan kan utöva viss tillsyn av att tillgänglighetskraven uppfylls Bygganmälan är samhällets instrument för att tillse att byggnads- verk fyller de tekniska egenskapskraven genom i första hand bygg- egen kontroll. För anmälningspliktiga åtgärder ska byggan- mälan göras senast före byggstart, och följas upp genom Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen samråd, beslut om kontrollplan, verifikation av kontroller genom kvalitetsansvarig samt slutbevis från . Instru- mentets räckvidd beror således av anmälningspliktens omfattning – i både tid och rum – och effektiviteten av byggherrens kontrollsys- tem och tillsyn, vilka regleras i 9 kap. PBL. Anmälningsplikten sammanfaller i princip med bygglovsplikten i fråga om nybyggnad, tillbyggnad och uppförande eller ändring av vissa anläggningar. Därutöver krävs enbart bygganmälan för änd- ringar som berör konstruktionen eller avsevärt påverkar planlös- ningen samt för installation av hissar, värme, vatten och ventilation eller väsentliga ändringar av dessa. Väsentligt ändrad användning av byggnader eller lokaler kräver inte bygganmälan. Planinstrumenten har en potential för att öka tillgängligheten Översiktplanen enligt PBL erbjuder möjligheter att synliggöra och öppet diskutera kommunens mål för den fysiska miljöns tillgäng- lighet och att omsätta dessa i konkreta ställningstaganden och rekommendationer för efterföljande planläggning och bygglovs- prövning. På den kommunomfattande nivån saknas i vissa fall för- utsättningar att i översiktsplanen redovisa ställningstaganden eller förslag för att uppfylla de grundläggande kraven på tillgänglighet. När det däremot gäller fördjupningar av översiktsplanen som avser ett sammanhängande bebyggelseområde, till exempel en tätort eller en stadsdel som ska byggas ut eller förtätas, kan olika mål, insatser och förslag för att förbättra tillgängligheten vara viktiga inslag. Fördjupningen ger exempelvis möjligheter att analysera den yttre miljöns utformning och lägga fast åtgärder för att förbättra tilläng- ligheten på gator, torg och andra allmänna platser. Detaljplaneläggningen är central framförallt när det gäller den yttre miljöns utformning och byggnadernas placering, men kan också i övrigt lägga fast vissa grundläggande faktorer av betydelse för tillgängligheten. Erfarenheterna visar att detaljplanebestämmel- serna, i de fall tillgänglighetsaspekter behandlas, endast återger de gällande kraven på tillgänglighet i lag eller förordning eller före- skrift – inte minst vid nybyggnad – bestämmelser som inte tillför någonting vid en juridisk prövning. Också i dessa avseenden finns sannolikt en potential som bör kunna utnyttjas i högre grad, fram- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen förallt genom en ökad medvetenhet om sambanden mellan planens utformning och möjligheterna att i ett senare skede uppnå tillgäng- lighetskraven. Mot bakgrund av ovanstående bedömer kommittén att nuvaran- de regler för planinstrumenten i stort sett är ändamålsenliga för dessa syften och att förbättringar främst bör åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av instrumenten. Vissa av de ändringar av bestämmelserna när det gäller planinstrumenten som kommittén diskuterar i avsnitt 3.11.3 och som utvecklas i kapitel 6–8 kan emel- lertid lägga grunden för ett bättre hänsynstagande till kraven på till- gänglighet i såväl översikts- som detaljplaneläggningen. I detta sammanhang finns framförallt anledning att betona han- dikapporganisationernas delaktighet i processen då planer enligt PBL upprättas. Reglerna för förfarandet för både översiktsplane- ring och arbetet med detaljplaner ställer krav på samråd med bl.a. organisationer och sammanslutningar som kan ha ett väsentligt int- resse av förslaget. Ett huvudsakligt syfte med samrådet är att för- bättra beslutsunderlaget. Det ankommer på kommunfullmäktige att vid sitt beslut ta hänsyn till detta och att svara för de slutliga avvägningarna mellan olika intressen. Tillgänglighet är i detta pers- pektiv ett sådant allmänt intresse som kommunen ska bevaka och vid behov avväga mot enskilda intressen. Kommunens beslutsans- var förutsätter även att man har tillgång till kompetens för att ta hänsyn till olika allmänna intressen. Möjligheterna att överklaga be- slut om rättsverkande planer är i princip begränsade till enskilda som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte fått sina synpunkter tillgodosedda. Kommittén anser att dessa grundläggan- de principer i stort bör ligga fast och anser inte att det finns skäl att utvidga kretsen klagoberättigade vid överklagande av planbeslut. Kommitténs överväganden i dessa delar behandlas i avsnitt 12.4. Möjligheterna att säkerställa kraven på tillgänglighet vid bygglovsprövningen bör förbättras möjligheter att ställa krav på tillgängligheten vid bygglovsprövningen är – liksom när det gäller andra tekniska egenskapskrav – i princip begränsade till åtgärder som rör den yttre miljön och byggnadernas utformning. Vissa inre åtgärder kräver enbart bygganmälan, medan väsentligt ändrad användning av bygg- nader och lokaler inte är anmälningspliktiga. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen inre lämplighet för användningen inte heller prövas inför bygglo- vet, kan otillgängliga eller på annat sätt olämpliga lokaler utan hin- der tas i anspråk för olika, nya ändamål, även om byggnadsnämn- den kan ge råd, invändningar och varningar vid bygglovsärendet. Det är också mycket svårt för att ingripa som tillsynsmyndighet i efterhand, eftersom 2 § BVL uttryckligen anger att de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas av byggnadsverk som uppförs eller ändras, vilket inte innefattar enbart ändrad an- vändning. Även i de fall både bygglovs- och anmälningsplikt föreligger, t.ex. i fråga om ny- eller tillbyggnader, kan uppdelningen i två olika förfaranden med skilda ansvarsförhållanden, tidsperspektiv och beslutsordningar motverka ett kraftfullt helhetsgrepp på tillgäng- ligheten i den byggda miljön. Systemet innebär två olika förfaran- den baserade på två olika lagar för samma slags frågor. Ett exempel på denna svårighet är när och hur tillgängligheten till en byggnad ska tillgodoses. Det är rimligt att detta sker inom ramen för bygg- lovsprövningen, som ju innefattar höjdsättningen av både hus och tomt. Stödet för prövningen enligt 3 kap. 15 § PBL är dock tunt. Där sägs endast att tomten som sådan ska kunna användas av per- soner med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, men inte att tillgängligheten till byggnaden ska beaktas. 12 § BVF, som endast är tillämplig inom ramen för bygganmälan, anger att kravet på till- gänglighet till en- och tvåbostadshus inte behöver uppfyllas om det är obefogat med hänsyn till terrängen. Om så inte befinns vara fal- let – efter bygganmälan – kan dock ändringar fordras i redan givet bygglov, vilket ter sig opraktiskt. En påtaglig begränsning är att bygganmälan inte behöver ske förrän före byggstart. Konsekvensen av treveckorsregeln är att fel som upptäcks tidigast då, antingen blir mycket dyra att rätta eller inte rättas alls. Tillgänglighetsfrågorna kan anses vara sär- skilt utsatta, eftersom de hänger samman med byggnadens stom- och yttermått, som ofta är omöjliga att rätta till i ett sent skede. Tillgängligheten bör normalt säkerställas tidigare, helst redan på projekteringsstadiet. En annan påtalad svaghet i systemet är avslutningen genom ett slutbevis som inte garanterar att alla samhällskraven uppfylls, inte föregåtts av slutbesiktning, och inte heller tillämpas i den utsträck- ning som var avsikten. Slutbeviset säger inte mer än att den kvali- tetsansvarige samlat in byggentreprenörernas dokumenterade egen- kontroll i mer eller mindre summarisk form, eller i förekommande Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen fall intygen från fristående sakkunniga avseende t.ex. byggnadens tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshin- drade. Sammanfattningsvis anser kommittén att förbättringar av kravet på tillgänglighet förutsätter ändringar i nuvarande system för bygg- lovsprövning och bygganmälan. Kommitténs förslag i dessa avseen- den redovisas framförallt i avsnitt 10.4. Kommunen bör ges bättre möjligheter att med stöd av PBL ak- tivt verka för kulturmiljöhänsyn och en estetiskt tilltalande ut- formning av bebyggelse. Grunderna för detta bör läggas genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om ut- formning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse. Även lovplikten och förutsättning- arna för bygglovsprövningen bör ses över så att byggnadsnämn- den ges bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utform- ningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunder- lag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn i befintlig bebyggelse. I direktiven anförs att intresset för kulturmiljöfrågor ökat kraftigt och att kommunerna gavs förutsättningar i PBL för att ta ett större ansvar för bebyggelsens arkitektoniska värden och kulturmiljövärden. Vidare betonas – i samband med den fysiska planeringens betydelse för hållbar utveckling – att bebyggelsens kulturhistoriska, arkitektoniska och konstnärliga värden ska tas till vara och utvecklas. Planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden ska vidare en- ligt direktiven utvecklas och göras effektiva. Också kommitténs uppdrag att analysera behovet av lagändringar med anledning av miljömålet God bebyggd miljö berör kulturmiljövärden i bebyggel- sen. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen PBL innehåller ett flertal både generella och specifika bestämmelser som syftar till att skydda kulturmiljövärden och att ge kommuner- na verktyg för att vid planläggning och bygglovsprövning ta hänsyn till kulturmiljövärden i omgivningen samt att ställa krav på utform- ningen av bebyggelse. Generella bestämmelser om planläggning Enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § PBL ska natur- och kulturvärden beaktas och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelsen främjas vid planläggning och lokaliseringsprövning. Genom hänvis- ningen i 2 kap. 1 § till gäller därutöver att områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur- eller kulturvärden så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada dessa värden. För områden som anses vara av riksintresse gäller starkare krav på skydd. Bestämmelserna i 2 kap. 2 § fick i huvudsak sin nuvarande lydel- se genom ändring , som syftade till att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Bakgrunden var bedömning- en att en förväntad inriktning mot att komplettera, förvalta och underhålla den byggda miljön förutsätter ett större hänsynstagande till befintliga värden i miljön och att kulturvärdena är en vik- tig resurs för människors välbefinnande (prop. 1994/95:230 s. 37). Ändringen innebar ett förstärkt krav på att kommunernas plane- ringsunderlag ska visa olika värden och kvaliteter som finns i den befintliga miljön och att redovisningen i översiktsplaneringen ska förbättras (s. 86). Genom en lagändring infördes begreppet estetiskt till- talande bland såväl de allmänna intressena i 2 kap. som kraven på byggnader i 3 kap. (se nedan) och uppgifterna för byggnadsnämn- den i 11 kap. Avsikten var enligt förarbetena att ge estetiska värden en tydligare ställning bland de övriga allmänna intressen som ska beaktas, bland annat som ett led i arbetet för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:117 s. 15). Genom placeringen i 2 kap. markeras att det är fråga om ett grundläggande krav som bör beaktas vid plan- läggningen, och bland annat behandlas i översiktsplaneringen (s. 17). Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Generella krav på utformning byggnader Vid både uppförande och ändring av byggnader gäller enligt 3 kap. 1 § att de ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kultur- värdena på platsen. Byggnader ska vidare ges en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande och som ger en god helhetsverkan. Bestämmelserna innebär således både krav på att nya byggnader ska anpassas till omgivningen och att byggnaden som sådan ges en arkitektonisk utformning som är tilltalande. Redan före PBL fanns bestämmelser om hänsyn till den befintliga miljön vid både plan- läggning av bebyggelse och prövning av enstaka bygglov. Också krav på god utformning av byggnader har funnits i äldre lagar och regler för byggandet. I och med införandet av PBL stärktes och tydliggjordes kraven på såväl anpassning till omgivning som bygg- nadens egenvärde. PBL innebar härvid uttryckligen en ambition att ge en mer aktiv roll när det gäller bebyggelsens utformning, i stället för – som ansågs vara fallet under den då gäl- lande byggnadsstadgan – att enbart kunna ingripa i efterhand mot uppseendeväckande estetiska missgrepp (prop. 1985/86:1 s. 479 f.). Som nämnts ovan syftade tillägget om en estetiskt tilltalande utformning till att tydliggöra att estetiska värden ska beaktas och tas till vara vid utformningen av den byggda miljön. Preciseringen i paragrafen ansågs vidare nödvändig då tillämpningen av de tidigare bestämmelserna om byggnaders egenvärde inte fått åsyftat genom- slag (prop. 1997/98:117 s. 17). Generella krav på varsamhet vid ändring av befintliga byggnader