sou · GTB32 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta fram ett underlag beträffande vissa frågor om finansieringen av verksamheten inom radio och TV i allmänhetens tjänst. Genom beslut förordnade dåvarande chefen för , statsrådet , f.d. generaldirektören som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. , kansliråd vid , , departementssekreterare vid och , kansliråd vid , fr.o.m. , expert vid och fr.o.m. , skattedirektör vid . Fr.o.m. förordnades även , kammarrättsassessor och utredningssekreterare vid . entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades , rättslig expert vid . har tjänstgjort som huvudsekreterare fr.o.m. . har tjänstgjort som biträdande sekreterare fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Finansiering m.m. av radio och TV i allmänhetens tjänst (Ku 2003:2). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Radio och TV i allmänhetens tjänst – Finansiering och skatter, SOU 2005:2. Till betänkandet fogas särskilt yttrande av . Utredningsuppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om finansiering av radio och TV i 1.2Förslag till förordning om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst ................................................................ 1.3Förslag till förordning om upphävande av förordning (1989:48) om skyldighet att anmäla överlåtelse och uthyrning av TV-mottagare..................................................... 1.4 Förslag till lag om ändring i lag (1989:41) om TV-avgift...... 1.5Förslag till förordning om ändring av förordningen (1989:46) om TV-avgift........................................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret ................ 1.7Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)................................................................................. 1.8Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)................................................................................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)..... Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229) .................................... Utredningens uppdrag och arbete................................. Dagens radio- och TV-marknad..................................... En radio- och TV-marknad i förändring................................. Marknad och konkurrens ............................................. Marknad och konkurrens ............................................. 2.5.1 och TV...................... Organisation och verksamhet ....................................... Ägarstruktur för radio och TV i allmänhetens tjänst............. uppdrag och verksamhet................... Programföretagens uppdrag och verksamhet......................... 3.3.2 ()...................................... 3.3.3 ()................................................ 3.3.4 ()............................ Verksamhet i helägda bolag ..................................................... 3.4.1 Radiotjänst i () .............................. 3.4.2 () ....................... 3.5.1 Mediamätning i () .................. 3.5.2 ()............... Styrning av public service-verksamheten ............................... Radio- och TV-lagen .................................................... Finansiering av public service-verksamheten......................... 5.2.2 Avgiftsskyldighet och uppbörd av TV-avgift i Förvaltning av rundradiokontot .................................. Medelstilldelningen till programföretagen............................. 5.3.1 Årligt budgetunderlag från programföretagen ........... 5.3.2 Årligt förslag på medelstilldelning............................... 5.3.3 Fördelning av medel mellan programföretagen.......... 5.3.5 Utbetalning av medel till programföretagen............. Finansieringen av RIKAB och SRF ...................................... Programföretagens inkomster utöver avgiftsmedel............. TV-avgiftens karaktär i statsrättslig mening ........................ Redovisning och revision........................................... Redovisning i företag ............................................................. Redovisning i stat och kommun............................................ Internationell utveckling på redovisningsområdet............... Val av redovisningsprinciper.................................................. Redovisning och revision av public service-koncernen ....... Årsredovisningen för programföretagen................... Redovisning av intäkter .............................................. Redovisning av programproduktion .......................... Redovisning av omsättningstillgångar ....................... Redovisning av anläggningstillgångar ........................ 6.7.6 Redovisning i RIKAB och SRF.................................. 6.7.7 Revision i SVT, SR, UR, RIKAB och SRF................ 6.7.8 Redovisning och revision i förvaltningsstiftelsen ..... 6.7.9 Programföretagens uppföljningsrapport (den s.k. public service-redovisningen)..................................... Allmänt om mervärdesskatt ....................................... 7.1.3 Mervärdesskatteproblem i public service- Gällande rätt på mervärdesskatteområdet ............................ 7.2.2 Särskilt om mervärdesskatt för RIKAB och SRF ..... 7.2.3 EG-rätten om undantaget för offentlig radio- och 7.3.1 Allmänt om inkomstskatt för aktiebolag .................. 7.3.3 Inkomstskatt i RIKAB och SRF................................ Programföretagens befrielse från fastighetsskatt................. Allmänt om EU och radio och TV i allmänhetens tjänst.... 8.3Tillämpningen av EU: s konkurrensregler på radio och TV i allmänhetens tjänst........................................................ 8.3.2 Artikel 86.2 om tjänster av allmänt ekonomiskt 8.3.3 Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (2001/C 320/04)........................ Ägande, sändningsrätt och uppdrag ..................................... Uppbörd och medelstilldelning ............................................ Former för finansiering av public service............................. Brister i dagens finansieringssystem ..................................... Konsekvenser vid ett nytt finansieringssystem? TV-mottagare i dagens lag om TV-avgift ............................. Konvergensutveckling – IT-, tele-, och mediatjänster......... Teknikutveckling avseende distribution och apparatur för radio och TV..................................................................... 11.5.1 Utsändning av TV-signaler......................................... 11.5.2 Mottagning av TV – teknisk utrustning ........... 11.5.3 Distributionssätt för programföretagens utbud ....... 11.6.2 Avgiftsskyldighet och innehav av TV-mottagare...... 11.6.3 Avgiftsfrihet vid mottagning av TV via Internet ...... Uppbörd och avgiftskontroll................................................. 12.1.1 Tilldelning av medel ........................................... 12.2.1 Övergång till direktfinansiering................................. 12.2.2 Metod för direktfinansiering...................................... 12.2.3 Beslut om medieavgift och fördelningsnyckel .......... Vissa konsekvenser för programföretagen vid 12.3.1 Budgetunderlag och anslagsvillkor slopas ................. 12.3.2 Uppbörd och kontroll av medieavgiften ................... 12.3.3 Förvaltning av avgiftsmedlen ..................................... 12.3.4 Lån som alternativ finansieringsform........................ 12.3.5 Behov av ökat eget kapital.......................................... 12.3.6 Finansiering av SRF.................................................... Konsekvenser för programföretagens redovisning.............. 12.4.2 Nya krav på redovisningen......................................... Ekonomisk förvaltning – ägarstiftelsens roll ....................... Finansieringssystemet och EU ............................................. Mervärdesskatt och inkomstskatt ............................... 13.1.1 Dagens finansieringssystem i mervärdesskatte- 13.1.2 Direktfinansiering – konsekvenser för 13.1.3 Val av skattesats .......................................................... 13.1.4 Tillhandahållanden mellan RIKAB och 13.1.5 Tillhandahållanden mellan SRF och 13.1.6 Några effekter vid en mervärdesskattebeläggning av verksamheten i programföretagen ........................ 13.2.2 Konsekvenser för programföretagen......................... Vissa frågor i samband med övergången till nytt avgifts- och finansieringssystem................................. Övergången till medieavgift .................................................. 14.4.2 Vems är skulden? 14.4.3 Hur skall återbetalningen ske?................................... Programföretagens skrivelse om övergångsåtgärder............ Konsekvenser för det samlade avgiftsuttaget ....................... Betalningsskyldighet vid dödsfall.......................................... 15.2.2 Gällande rätt................................................................ 15.2.3 Rutiner hos RIKAB .................................................... Medieavgift vid olika boendeformer ..................................... 15.3.2 Gällande rätt................................................................ 15.3.3 Tillämpning av gällande rätt ....................................... 15.4.2 Gällande rätt................................................................ 15.4.3 Kontrollavgift i .............................................. 15.4.4 Allmänt om sanktionsavgifter.................................... 15.4.6 Konsekvenser av kontrollavgift.................................. Tillgång till personuppgifter från SPAR respektive folkbokförings- och beskattningsdatabas ..... 15.5.2 Allmänt om regler för behandling av 15.5.3 Uppgift om make........................................................ 15.5.5 Uppgift om sambeskattning....................................... Medieavgift för företag, myndigheter m.fl........................... 15.7.2 Gällande rätt................................................................ Medieavgift inom skolområdet ............................................. 15.8.2 Avgiftsskyldighet för skolor ...................................... Finansiella effekter och andra konsekvenser................ Flöden av avgifter med dagens system respektive Mervärdesskatt på medieavgiften.......................................... 16.3.3 Finansiella effekter för programföretagen ................ 16.3.4 Finansiella effekter för den konsoliderade 16.3.5 Finansiella effekter för avgiftsbetalarna .................... Effekt av eventuell reducerad mervärdesskattesats för Effekt av eventuell jämkning av ingående Effekter av inkomstskatt ....................................................... Effekter av förslag om vissa avgiftsfrågor ............................ Effekt av förslag om finansiering av Förslaget till lag om finansiering av radio och TV i 17.1.1 Generella ändringar..................................................... 17.1.2 Kommentarer till bestämmelserna............................. Förslaget till förordning om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst ........................................................ Förslaget till lag om ändring av lagen (1989:41) om TV- 17.3.2 Kommentarer till bestämmelserna............................. Förslag till förordning om ändring av förordning (1989:46) om TV-avgift ......................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:200) om Övriga lag- och förordningsändringar .................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 3 Placering av anslagsvillkor................................................. Bilaga 4 Konsekvenser för redovisning vid direktfinansiering ..... Bilaga 5 Inkomstskattekonsekvenser vid direktifinansiering ....... Bilaga 6 Public service radio och TV i ,..................367 Bilaga 7 Litteraturförteckning ........................................................ Utredningens förslag och överväganden i huvudsak: En medieavgift införs som skall utgöra betalning för rätten att ta del av utsändningar från (), () och (). Avgiften skall betalas av hushåll, företag, myndigheter m.fl. som innehar en TV-mottagare som kan ta emot utsändningarna från SVT och UR. Den som endast innehar en radiomottagningsapparat skall inte erlägga någon avgift. För samtliga TV-mottagare som finns i innehavarens hushåll betalas en enda avgift. Avgiften skall betalas från men kunna debiteras och uppbäras i förskott från . Medieavgiftens storlek beslutas av för den period som de tre programföretagen tilldelas sändningstillstånd av regeringen. Avgiften debiteras och uppbärs av Radiotjänst i () som även ansvarar för avgiftskontroll. Avgifterna går via Radiotjänst till programföretagen enligt en av beslutad fördelningsnyckel (direktfinansiering). Nuvarande system med budgetunderlag till regeringen, förslag av regeringen till om tilldelning av medel och därpå följande riksdagsbeslut samt anslagsvillkor slopas. Vissa av de senare infogas i bolagsordningarna. En lag om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst införs och ersätter bl.a. lagen (1989:41) om TV-avgift. Vid övergång till ett system med direktfinansiering kommer medieavgiften att anses som en ersättning för en tjänst som tillhandhålls avgiftsbetalaren av programföretagen. Eftersom tjänsten inte omfattas av något undantag från skatteplikt bedömer utredningen att den bör bli föremål för mervärdesskatt. En reducerad skattesats om bör väljas. En övergång till direktfinansiering får vidare betydelse för vilka regler enligt inkomstskattelagen som skall tillämpas. Reglerna om näringsbidrag, som möjliggjort för företagen att rulla överskott av avgiftsmedel från till ett annat utan att de upptagits till beskattning, blir inte längre tillämpliga. Företagens intäkter i form av avgifter kommer i stället att behandlas som vanliga intäkter. De medel som tilldelats SVT och UR från det s.k. distributionskontot för att utjämna kostnaderna för TV- distribution över en längre tidsperiod skall, liksom förutsatts av , återbetalas genom TV-avgiften. Det skall ske genom att en starkt reducerad TV-avgift utgår, parallellt med medieavgiften, och därefter. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att föreslå storleken på den avgift som de avgiftsskyldiga skall betala. En rimlig utgångspunkt synes dock vara att nivån på det totala avgiftsuttaget, innefattande medieavgift, TV-avgift och mervärdesskatt, inte skall påverkas av utredningens förslag. Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett underlag om vissa frågor rörande finansieringen av verksamheten inom radio och TV i allmänhetens tjänst, dvs. de tre företagen , och . Tre frågor har stått i förgrunden: hur avgiftssystemet skall utformas, om avgifterna skall tillfalla de tre programföretagen direkt och hur dessa skall behandlas i skatteavseende. Vidare har utredningen haft att behandla ett antal specifika frågor som gäller avgiftssystemet. Bakgrund till utredningens förslag Radio och TV i har förvandlats från att endast omfatta public service till en marknad med en rad olika kanaler, producenter, operatörer och tjänsteleverantörer. Detta har betytt att och successivt har tappat tittar- och lyssnarandelar till andra aktörer men de har likväl en betydande ställning på En översikt ges av dagens marknad, olika verksamheter och aktörer samt konkurrenssituationen. Ägarformen för public service-företagen har förändrats över tiden. gäller att de ägs av en stiftelse, bildad av staten (för , och ). Styrelsen för denna stiftelse utses av regeringen efter förslag av partierna i . Stiftelsen utser i sin tur flertalet av ledamöterna i bolagens styrelser, regeringen utser dock ordförande och en suppleant. Regeringen har fastställt bolagsordningarna för programföretagen. Programföretagens verksamhet skall bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika andra intressen och maktsfärer. Andra viktiga principer i uppdraget är att utbudet skall vara mångsidigt och av hög kvalitet, finnas tillgängligt i hela landet, vara icke-kommersiellt och fritt från reklamavbrott samt beakta språkliga och etniska minoriteters intressen. Utredningen ger en översiktlig beskrivning av företagens verksamhet. som företagen, framför allt från publicistisk synpunkt, skall vara oberoende av staten utövar riksdag och regering ett allmänt inflytande över de grundläggande riktlinjerna för programverksamheten, organisation etc. I radio- och TV-lagen (1996:844) regleras bl.a. möjligheterna att få tillstånd att sända radio och TV. De tre programföretagen har beviljats sådana tillstånd av regeringen vilka innehåller generella riktlinjer för innehållet i programverksamheten. Programföretagen finansieras nära nog uteslutande av TV- avgifter som betalas av den som innehar en TV-mottagare. Avgifterna betalas till Radiotjänst i och samlas på det s.k. rundradiokontot i . På förslag av regeringen fattar beslut om de medel som företagen skall tilldelas företagen från detta konto. utgår vidare särskilda medel som , efter beslut, ställt till förfogande för SVT och UR för att över en längre tidsperiod utjämna kostnaderna för TV-distribution vid övergången från analoga till digitala sändningar (det s.k. distributionskontot). Dessa medel skall återbetalas när TV-sändningarna i det analoga marknätet upphört. beslut om medelstilldelning kompletteras av regeringen i form av s.k. anslagsvillkor som bl.a. innehåller bestämmelser om organisation, sidoverksamhet och revision men även i viss mån om hur medlen skall användas. Företagen inom public service-koncernen skall redovisa sin verksamhet i flera olika dokument. Årsredovisning skall lämnas av varje företag. En koncernredovisning avges av förvaltnings- stiftelsen. Vart och ett av de tre programföretagen lämnar en uppföljningsrapport över verksamheten, s.k. public service- redovisning. Även det årliga budgetunderlag som de tre företagen skall inge till sitt departement kan räknas hit. Utredningen uppmärksammar särskilt årsredovisningen och vilka redovisnings- principer som tillämpas. För programföretagen gäller att de inte kan dra av mervärdesskatt inom den s.k. kärnverksamheten. De tillhanda- hållanden som görs inom ramen för den s.k. sidoverksamheten, som dock utgör en mycket ringa del av den totala verksamheten, är däremot föremål för mervärdesskatt. TV-avgiften är inte belagd med mervärdesskatt. Av särskild betydelse för utredningens uppdrag är reglerna inom EG-rätten om mervärdesskatt och statsstöd. Dessa beskrivs närmare. TV-avgiften är i praktiken en betalning till programföretagen för deras radio- och TV-tjänster men genom det nuvarande finansieringssystemet transformeras avgiftsmedlen till ett av tilldelat statsbidrag. Företagen behandlar tilldelade medel som ett näringsbidrag i inkomstskattehänseende. Därav följer bl.a. att överskott av tilldelade medel ett visst år kan rullas över till påföljande år utan att bli föremål för inkomstskatt. Finansiering av public service-verksamheten huvudsakligen genom en avgift tillämpas förutom i även i vissa andra länder. I betänkandet redogörs för förhållandena i , , och . Utgångspunkter för utredningens förslag I sitt arbete har utredningen utgått från en i huvudsak oförändrad inriktning när det gäller grunderna för den svenska public service- verksamheten. En del i detta är att verksamheten finansieras genom en särskild avgift som betalas av innehavarna av TV-apparater. Utredningen har diskuterat alternativ till denna finansieringsform men anser inte att någon förändring bör ske. Dock finns brister i dagens system. De sammanhänger med den tekniska utvecklingen som kan skapa oklarhet om avgiftsskyldighetens omfattning och därmed påverka de medel som tillkommer programföretagen. Nuvarande system för medelstilldelning, med ingivande av budgetunderlag till regeringen, förslag från denna till , behandling och beslut i samt därefter följande anslagsvillkor, har betydande likhet med anslagsgivningen till statliga myndigheter. Den statliga regleringen i övrigt synes också vara detaljerad, också i jämförelse med situationen i andra länder. Det undantag som gäller i fråga om mervärdesskatten kan motverka att verksamheten bedrivs på mest ändamålsenliga sätt; konkurrensen på marknaden kan också påverkas negativt. Finansieringsformen har också lett till att företagen t.ex. har ett lågt eget kapital. Den slutsats som utredningen kommit till är att flera förändringar bör ske. Avgiftssystemet bör anpassas till den tekniska utvecklingen. Systemet för finansiering bör utformas så att företagen direkt får del av inflytande avgifter. Utredningen bedömer att genom dessa förslag torde behandlingen av företagen i skatteavseende komma att förändras, både vad gäller mervärdes- skatt och inkomstskatt. Behovet av eget kapital ökar i ett sådant nytt läge. pågår ett teknikskifte inom distribution och mottagning av TV. Analog utsändningsteknik ersätts successivt med digital teknik. Också apparaterna förändras: en TV-mottagare som är konstruerad för mottagning genom analog teknik kan inte ta emot digitala signaler utan att en särskild digital-TV-box kopplas till apparaten. TV-apparater som innehåller en inbyggd digital mottagning finns redan nu på marknaden. TV-sändningar kan tas emot via s.k. och över Internet. Utredningen avvisar en total omläggning av finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst som t.ex. en övergång till finansiering via statsbudgeten eller en särskild apparatoberoende skatt eller avgift. Även bör de som har möjlighet att ta del av utsändningar från public service-företagen genom avgifter svara för deras finansiering. En vidareutveckling av dagens avgifts- system förordas, innebärande att avgiftsskyldigheten knyts till mottagande av TV-utsändningar från public service-företagen och innehav av en teknisk utrustning för dessa. För den som bara innehar en radiomottagningsapparat skall fortsatt avgiftsfrihet gälla. Utredningen föreslår en s.k. medieavgift som skall utgöra en betalning för rätten att ta del av utsändningar från de tre programföretagen, alltså både radio och TV, och som bygger på innehav av en sådan utrustning som möjliggör mottagande av utsändningar från SVT och UR. Utredningen förutser inga dramatiska förändringar på kort sikt på grund av den tekniska utvecklingen men bedömer att denna kan medföra oklarhet om vilken utrustning som en innehavare skall erlägga medieavgift för. Med hänsyn till svårigheterna att förutse den tekniska utvecklingen är det inte meningsfullt att i lagstiftningen eller dess förarbeten definiera utrustningen till en teknisk specifikation. Som vägledning pekar utredningen på vad som kan behöva beaktas. Med TV-mottagare skall avses en sådan teknisk utrustning som kan ta emot utsändning eller vidare- sändning av TV-program från programföretagen. Den tekniska utrustningen skall kunna ta emot TV-signaler som sänds i analogt format eller i ett standardiserat digitalt TV-format och omvandla dessa till ljud och bild. Utrustningen skall ha en inbyggd monitor eller motsvarande (t.ex. en projektor) för presentation av bilden eller ha en utgång där en separat monitor eller motsvarande kan anslutas för presentation. Definitionen omfattar alla typer av elektroniska apparater med denna funktion, även datorer, mobil- telefoner och andra mobila enheter om dessa särskilt utformats eller utrustats för att ta emot sådana TV-signaler.