sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — I har ändrat beräkningsmetod av den s.k. högsta räntan som används för att nuvärdesberäkna bolagens framtida åtaganden i avsättningsberäkningen. Metoden har genomförts på två olika sätt i medlemsländerna, beroende på vilken värderingsmetodik som används för tillgångarna. Om marknads- värden används brukar normalt samma räntesats anses gälla för alla försäkringsåtaganden oavsett när avtalen ingåtts. Om upplupen anskaffningskostnad används för värdering av tillgångarna och åtagandena avser den aktuella räntesatsen per definition endast de avtal som ingås vid det aktuella tillfället. Eftersom en marknadsvärdering tillämpas för tillgångarna i har tidigare samma räntesats använts för alla avtal. Finans- inspektionen har dock ändrat sin tidigare policy genom att sänka den högsta räntan för främst nytecknade avtal. I det senaste be- slutet sänktes dock räntan även för befintliga avtal. Metoden att använda olika räntesatser för olika avtal innebär att bolagens syn- liga solvenssituation inte direkt påverkas av förändringar i mark- nadsräntan. Det har kosmetiskt underlättat situationen för bolagen när den långa räntenivån fortsatt att falla. I de nytecknade avtalen kan bolagen korrigera premien och avtalsvillkoren till den nya räntenivån (se även nästa kapitel). I vidtogs två åtgärder av tillsynsmyndigheten för att förbättra bolagens redovisade ekonomiska situation. Den verkliga ekonomiska situationen är naturligtvis opåverkad av dessa regelförändringar. Den första åtgärden berörde värderingen av försäkringsbolagens tillgångar. Traditionellt har tillgångarna i värderats till upplupen anskaffningskostnad. En regeländ- ring 2001 innebar att värdepapper som innehas med avsikt att inne- has permanent tilläts värderas enligt samma principer som anlägg- ningstillgångar, vilket innebär att bokförda värden endast behöver skrivas ned om värdeminskningen kan anses vara bestående. Givet situationen på aktiemarknaden tillät den tyska tillsyns- myndigheten nedskrivningar som var mindre än vad marknads- värdesanpassning krävde. Istället skedde nedskrivningar till av det genomsnittliga aktievärdet . Den andra åtgärden bestod av att tillsynsmyndigheten förespeglade att de inte skulle ingripa om skuldtäckningen tillfälligt inte kunde upprätthållas. Ett problem med de åtgärder som vidtagits i och är att de döljer den verkliga ekonomin i försäkringsbola- gen och snedvrider de grundläggande förutsättningarna och incita- menten som finns för riskhantering, bl.a. matchning, i försäkrings- bolagen. I konstaterade tillsynsmyndigheten (Financial Supervisory Authority – FSA) att de minimikrav som gäller enligt försäkringsdirektiven kan tvinga fram aktieförsäljningar när priset på aktier föll. FSA ansåg att det fanns en uppenbar fara att detta ytterligare riskerade att späda på den negativa marknadsutveck- lingen som fanns, trots att en betydande aktieandel ligger i försäk- ringstagarnas intresse på . hade FSA avise- rat en övergång till en solvenstillsyn baserad på realistiska uppgif- ter. För att minska den övergångsproblematik som förespåddes, särskilt under rådande marknadsförhållanden, lämnades en undan- tagsmöjlighet för livförsäkringsbolag från ingripande så länge som EG-rättens absoluta minimikrav var uppfyllda. 4.4.2Åtgärder på lång sikt Tillämpningen av EG-rätten har historiskt i de flesta medlemsstater byggt på att skapa dolda buffertar i bolagens tillgångar (genom undervärdering) och försäkringstekniska avsättningar (genom övervärdering). De dolda buffertarna har p.g.a. marknadsutveck- lingen minskat markant, vilket har fått till följd att bolag och myndigheter tvingats till åtgärder. Åtgärderna har inte bara syftat till en anpassning till utvecklingen på de finansiella marknaderna, utan i vissa länder har även mer långsiktiga förändringar skett som även tar hänsyn till utvecklingen på försäkringsmarknaden. Regel- verk och tillsyn har i ett antal länder förändrats i syfte att skapa en ökad genomlysning av försäkringsverksamheten. Inom EU pågår solvens med nya solvensregler för försäkringsbolagen. Kommissionen driver projektet med att skapa nya solvensregler för försäkringsbolagen som tillsammans med en förnyad tillsyn skall bättre bevaka försäkringsbolagens risker. Enligt nuvarande tidsplan kan sådana regler förväntas att formellt bli beslutade i juli 2007.1 Därefter påbörjas genomförandet i svensk rätt. I ett första utkast till ett direktiv har några övergripande formu- leringar gjorts om tillsynens utgångspunkter.2 Enligt utkastet är målsättningen för tillsynens arbete att skydda försäkringstagarna. Tillsynen skall för detta ändamål vara framåtblickande och fokusera på bolagens risker. Den legala tillsynen skall verifiera att relevanta lagar och bestämmelser efterlevs. Den finansiella tillsynen skall omfatta i vilken grad försäkringsbolaget har vidtagit åtgärder för att leva upp till direktivets krav och för att kunna bedöma riskerna i verksamheten. Det gäller både risker som bolaget har och sådana som bolaget kan komma att utsättas för. skall göra en bedömning av bolagets solvenssituation i förhållande till verksamheten. Det innefattar att bedöma solvensen inklusive de försäkringstekniska avsättningarna och tillgångarna som används för att täcka avsättningarna (skuldtäckningstillgångar). Den finan- siella tillsynen omfattar såväl en analys av individuella försäkrings- 1MARKT 2502/05/rev2. 2Bilaga till MARKT/2507/05. bolag och försäkringsgrupper som försäkringsmarknaden och dess omgivning. Vidare föreslås ett införande av bestämmelser om myndigheter- nas rätt till ingripande i syfte att skydda försäkringstagarna. Dessa skrivningar tar sikte på att ingripande skall ske i enlighet med tyd- liga kriterier som är kända på förhand och är offentliga. Mer detalj- erade bestämmelser om myndigheternas rätt till information från bolaget finns också med i det utkast till förslag som diskuteras i arbetsgrupper och i kommissionen. Det är troligen så att när solvens II bestämmelserna kan genomföras i svensk rätt så kommer dessa i jämförelse med nuva- rande regelverk att förändra tillsynen över försäkringsbolagen i grunden. kommer via de nya solvensreglerna att få en aktivare och mer framåtblickande roll i tillsynsarbetet. Det kommer att finnas tydliga krav på att myndigheten ingriper om försäkringsbolagen inte har kontroll över sina risker eller rörelse. Genom de åtgärder som har vidtagits på har de redan börjat inrikta arbetet på det sätt som solvens II kommer att medföra. Det sker t.ex. genom framtagandet av det s.k. trafikljussystemet som syftar till att fast- ställa kriterier för när skall ingripa i kapital- svaga bolag. Även andra åtgärder har vidtagits för att förändra till- synsarbetet mot att fokusera på risker i syfte att skydda försäk- ringstagarnas intressen. Sådana åtgärder handlar främst om en över- syn av inspektionens interna arbetsmetoder och organisation. arbetar regeringen vidare på förslag (SOU 2003:84) som går i samma riktning som solvens II projektet. Det troliga är att nya solvensregler kommer att införas i före solvens II vilket innebär att när är på plats så är redan väl förtrogna med de reglerna. Även om solvens II projektet syftar till genomgripande föränd- ringar för tillsynen så har alltså redan påbörjat denna process och torde vara på rätt väg för att förändra tillsynen i den riktning som omvärlden och utvecklingen kräver. Aktiviteter i andra länder De nuvarande solvensreglerna på EG-nivå framstår till en del som omoderna.3 Åtgärder har vidtagits eller vidtas i många medlemsstater i syfte att, parallellt med solvens , förbättra reglering och tillsyn för att hantera utvecklingen på för- säkringsmarknaden. De nationella regelverken tillämpas antingen som en del av tillsynen eller som regler utöver de minimiregler som gäller för medlemmarna i unionen. Inom EU är vidareutvecklingen mest framträdande i , , och . Utanför EU har valt en likalydande utveckling. I har livförsäkringsbolag diskonterat livförsäkringsavsättningarna med en ränta som ligger nära rådande terminsstruktur på räntemarknaden. Detta innebär en övergång till Alternativ 2 i EG-rätten för att bestämma högsta räntan. Genom att använda den teoretiska riskjusterade avkastningen på skuldtäck- ningstillgångarna (marknadsräntan på en obligation utan kredit- risk) som diskonteringsränta, med en säkerhetsmarginal på , skapas goda förutsättningar för genomlysning. Även matchning uppmuntras genom att räntesatsen bestäms av tillsynsmyndigheten utifrån några på förhand bestämda kriterier. Placeringsreglerna har också mildrats och tillsynsmyndigheten har infört ett stresstest för att bedöma livförsäkringsbolagens finansi- ella styrka. Testet definierar två olika ingripandenivåer som bestäms utifrån det s.k. röda respektive gula scenariot. Skulle bolaget hamna under gränsen för det röda scenariot måste bolaget genast rapportera situ- ationen till tillsynsmyndigheten som bestämmer huruvida åtgärder måste vidtas. Utgångspunkten i bedömningen är om försäkrings- tagarnas intresse är i fara. Skulle myndigheten anse att så är fallet kan de tvinga bolaget att minska den finansiella risken. I det gula scenariot skall bolagen beräkna tillgångarnas värde i förhållande till åtaganden genom ett mer extremt men fullt möjligt scenario för utvecklingen av tillgångsvärdena. Om livförsäkringsbolagen inte klarar detta scenario intensifieras tillsynen och nya scenariotester skall utföras och rapporteras varje kvartal. Normalt sker beräk- ningar för det röda och gula scenariot varje halvår. I har tillsynsmyndigheten infört ett temporärt krav på att bolaget skall ha tillräcklig med kapital för att klara vissa 3 Se en beskrivning av nuvarande solvensregler i delbetänkandet från , kap. 2 SOU 2003:14. scenarier i utvecklingen av de finansiella tillgångarna. Den neder- ländska tillsynsmyndigheten tillåter också interna modeller för beräkningar av tillräckligt buffertkapital. Myndigheten sätter dock vissa begränsningar för vilka antaganden som får användas. Vidare hade tillsynsmyndigheten påbörjat ett arbete för att anpassa till- synsreglerna till utvecklingen på det finansiella området inom risk- hantering och redovisning. Detta projekt är dock nerlagt i avvaktan på de reformer som är att vänta från solvens II. I har FSA föreslagit ändrade regler för både liv- och skadeförsäkringsbolag. Syftet är att tillsynen skall utformas utifrån en realistisk värdering av åtagandena. En revidering av tillsynsprocessen mot en mer riskorienterad tillsyn har också genomförts. I grundas den förebyggande stabili- tetstillsynen alltmer utifrån scenariotest för både livförsäkrings- och skadeförsäkringsbolag. Arbetet syftar till att ta en mer detalje- rad hänsyn till den finansiella risken i försäkringsbolagens till- gångar. Även i pågår utarbetande av nya solvensregler i till- synsmyndighetens regi. Även utanför har regleringen och tillsynen av försäk- ringsbolag utvecklats i syfte att hantera utveck- lingen på försäkringsmarknaden. I har nya solvensregler varit ikraft och ibland annat , och har nya solvensregler för försäkringsbolag införts. Som framgått av utredningens kapitel om Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag, saknas det stöd i lag eller för- arbeten för att betrakta de större försäkringsbolagen som kritiska för det finansiella systemets stabilitet. Den typ av reglering och till- syn som krävs för det är förebehållen kreditinstituten. Att försäkringsbolagen genom sitt agerande kan skapa stör- ningar på de finansiella marknaderna är inte heller ett skäl för sär- reglering. De skiljer sig inte i det avseendet från andra finansiella aktörer. Motiven till särreglering av försäkringsbolagen är i stället att skydda försäkringsfordringar och att bidra till att försäkrings- tagarna kan agera informerade på försäkringsmarknaden. Stabili- tetstillsynen bör därför inriktas på det direkta skyddet av försäk- ringsfordringar snarare än det indirekta som kan uppnås med en tillsyn som är inriktad på att säkerställa att försäkringsbolagen skall överleva. Marknadstillsynen bör inriktas på att i försäkringstagar- nas intresse främja en väl fungerande och genomlyst försäkrings- marknad. Den stabilitetstillsyn som har bedrivits på försäkringsområ- det har varit inriktad på att säkerställa försäkringsbolagens överlev- nad. De större försäkringsbolagen har utsatts för en liknande till- syn som krävs för de stora systemkritiska kreditinstituten och har ingått i kategori I i prioritering bland tillsyns- objekten. De större försäkringsbolagen har inspektionen därmed kategoriserat som systemkritiska. Även om övriga bolag är indelade i lägre kategorier har principiellt samma ambition funnits för till- synen av de mindre försäkringsbolagen. I praktiken har dock till- synen över dessa haft en begränsad omfattning, eftersom de mindre och lokala försäkringsbolagen är så många att en sådan tillsyn skulle bli alltför resurskrävande. Ytterligare ett skäl till den be- gränsade tillsynen över de mindre försäkringsbolagen är att konse- kvenserna av ett fallissemang i ett mindre bolag inte är lika allvarligt eftersom det drabbar färre försäkringstagare. har under utredningens gång omprövat den stabilitetstillsyn som skett över försäkringssektorn. Det har bl.a. lett fram till slutsatsen att inget försäkringsbolag längre kategorise- ras som systemkritiskt. De har därför i inspektionens prioritering flyttats till kategori II. Det kan dock ifrågasättas om Finansinspek- tionen helt och hållet har övergivit ambitionen att förhindra att försäkringsbolag går omkull. Hanterandet av t.ex. högsta räntan tyder på att inspektionen väljer stabilitet – i meningen fortlevnad för bolagen – före konsumentskydd – i meningen skydda försäk- ringstagarnas fordran – när försäkringsbolagen riskerar att hamna i situationer där de inte längre klarar solvenskraven. En närmare redogörelse för argumentet om den högsta räntan lämnas i bilaga 3 till utredningen. Enskilda uttalanden från om att inte vilja ställa till besvär för bolagen tyder också på att så är fallet. Emellertid pågår det en omfattande utveckling av tillsynen i samband med genomförandet av det nya tjänstepensionsdirektivet, till följd av kommande lagstiftning med anledning av genomföran- det av förslag (SOU 2003:84) och solvens II. Redan den genomförda försäkringsrörelsereformen inne- håller de inslag om frihet under ansvar som nödvändiggjort en utveckling. Lagstiftningsåtgärderna har tvingat fram en översyn och omprioritering av löpande tillsynsmetoder. Det finns en motsägelse mellan den stabilitetstillsyn som Finans- inspektionen har bedrivit och de utgångspunkter som lagstiftaren har haft. En tillsyn som är inriktad på bolagens överlevnad sned- vrider konkurrensen på marknaden. En reglering med marknads- ekonomiska förtecken förutsätter möjligheten att misslyckas på marknaden, dvs. att ineffektiva bolag slås ut. En tillsyn som för- hindrar att ineffektiva bolag eller bolagsledningar byts ut mot mer effektiva alternativ innebär att villkoren för marknaden sätts ur spel. Inte heller främjas försäkringsmarknadens effektivitet eller konsumentintresset om ineffektiva försäkringsbolag skyddas av tillsynen. Snarare fungerar det som ett etableringshinder för andra potentiellt effektivare aktörer. En sådan tillsyn innebär också en potentiell intressekonflikt för . Ägarnas och bolagsledningens intresse av bolagens överlevnad kan på kort sikt komma att stå emot försäk- ringstagarnas intresse av att det finns tillräckligt med tillgångar så att försäkringsfordringarna kan infrias. I en ansträngd situation kan en bibehållen eller ökad risknivå i ett försäkringsbolag förbättra möjligheterna för bolaget att överleva, men öka de för- väntade förlusterna för försäkringstagarna om ett fallissemang inträffar.1 Om tillsynsmyndigheten formulerar sitt stabilitets- uppdrag som att bolagen ska fortleva riskerar de att få dubbel lojal- itet, vilket innebär en risk att snarare se till ägarnas intresse än att direkt tillvarata försäkringstagarnas intressen. För innebär en tillsyn som är inriktad på bolagens överlevnad också att de riskerar att hamna i en alltför nära relation till bolagen. En process där inspektionen med olika medel försöker hjälpa ett bolag att överleva innebär att bolaget kan sätta press på inspektionen att agera i deras intresse. Ett alltför nära engagemang kan slå tillbaka på myndigheten genom att den utifrån allmänhetens synvinkel får ett ansvar för försäkringsbolagets dåliga affärer. Det fallerande försäkringsbolaget kan – annorlunda uttryckt – kidnappa inspektionens trovärdighet. Det finns också praktiska problem med en alltför omfattande tillsyn. Ett bolags möjlighet att överleva bestäms av dess egna kapital och de risker bolaget exponerar sig mot. Eget kapital är residual i balansräkningen och ansvaret att bevaka det egna kapitalet har styrelsen inför ägarna. kommer därför i sin tillsyn att behöva göra de ställningstaganden som styrelsen löpande behöver göra. En sådan tillsyn blir omfat- tande och resurskrävande. Även med nödvändiga resurser kan det emellertid ifrågasättas om på avstånd verkligen kan bedöma samtliga affärsrisker som ett bolag utsätts för. Deras råd eller föreläggande riskerar i stället att skapa ett dubbelkom- mando i bolagen (se också liknande resonemang i kommande kapitel 7). 1 Bolaget kan förbättra sannolikheten att överleva genom att öka spridningen i de möjliga utfallen, dvs. Det kostar inget för ägarna eftersom de har begränsad ansvarighet. Den betalas istället av försäkringstagarna med en ökad kreditrisk genom att bristen vid en konkurs blir större. Ur ett resursperspektiv kan det också ifrågasättas varför all- männa medel ska bistå ägare till försäkringsbolag med extra kontroll av dess risker. Det torde i stället vara ägarnas ansvar. En tillsyn som inte är inriktad på försäkringsbolagens överlevnad tydliggör också att det är försäkringsbolagen som har ansvaret för att beslut är väl underbyggda och förenliga med rörelseregleringens krav. Vidare ger en inriktning som innebär att staten inte skyddar bolagen utan försäkringstagarna att det ges rätt incitament för ägarna och ledningen i bolagen att hantera verksamheten med skicklighet. Utredningens bedömning: bör inrikta stabi- litetstillsynen på skydd av försäkringsfordringar. Skälen för bedömningen: Som framgått av kapitel 2 är det fullgöran- det av försäkringsavtal som i ett stabilitetsperspektiv är vägledande i den reformerade försäkringsrörelseregleringen. I en sådan regler- ing är det mindre intressant hur åtagandet till slut fullföljs. Regler- ingen tar sig konkret uttryck i nuvarande lagstiftning genom krav på att försäkringsbolagen skall hålla en viss mängd och kvalité på sina tillgångar s.k. skuldtäckning och ett krav på kapital så att bola- get har en tillräcklig förlusttäckningskapacitet. I livförsäkrings- bolag och i skadeförsäkringsbolag med s.k. lång skadeförsäkring skall tillgångarna som används för skuldtäckning dessutom vara upptagna i ett särskilt register. Försäkringstagarna i dessa bolag har särskild förmånsrätt i dessa tillgångar. I samband med att insolvens- direktivet genomförs i svensk rätt kommer kraven på registerföring och särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna att utvidgas till att omfatta även kort skadeförsäkring.2 gav i sitt slutbetänkande också uttryck för en sådan reglering genom att i lagstiftningen utforma särskilda värderingsregler för de tillgångar som skulle utgöra säkerhet för försäkringstagarnas fordringar. förslag bereds inom . Skiftet i regleringsmotiv som gjorde sig gällande i försäkrings- rörelsereformen och som kom till uttryck i rörelseregleringen bör 2 Förslaget är en direkt följd av insolvensdirektivet som i fall kräver en harmoniserad förmånsrätt inom försäkringsområdet. Ds 2002:59 s.222 f. få större genomslag på hur tillsynen bedrivs än vad som har skett. bör därför inrikta tillsynen på att skuldtäckningstillgångarna tillsammans med kapitalbasen utgör till- räcklig säkerhet för försäkringsåtagandena snarare än att bedöma samtliga affärsrisker som ett försäkringsbolag utsätts för. Det senare är i stället styrelsens ansvar inför ägarna. 5.2.1Tillsyn över försäkringstagarnas fordringar Solvenssystemet sammanfattar de regler som syftar till att skydda försäkringsfordringar. Det består av tre kvantitativa delar; värde- ring av försäkringsåtaganden i de försäkringstekniska avsättning- arna, krav på tillgångar som täcker dessa (skuldtäckning) och krav på buffertkapital därutöver. Bestämmelserna är samlade i 7 kap. försäkringsrörelselagen (FRL). Värderingen av åtaganden enligt ingångna försäkringsavtal utgör hörnstenen i solvenssystemet. Resultatet (beloppet) tas upp som en avsättning på balansräkningens skuldsida. Beloppet ska täckas med vissa tillgångar, avsättningarna definierar vidare i stor utsträck- ning eget kapital och utgör också för vissa typer av försäkrings- åtaganden underlag för kravet på minsta buffertkapital. Värderings- reglerna för åtagandena får därför en avgörande betydelse för solvenssystemet funktion. Underlaget för avsättningen måste vara komplett (samtliga åtaganden upptagna), konsistent (representera det verkliga åtagandet enligt avtal) och åtagandena värderas rimligt för att solvenssystemets olika delar skall fungera. Försäkringstagarnas fordringar i form av de försäkringstekniska avsättningarna måste som säkerhet täckas av tillgångar. Regler om skuldtäckning, placeringsregler och värderingsregler syftar till att säkerställa kvantitet och kvalitet. Regler om registerföring och sär- skild förmånsrätt3 syftar till att säkerställa försäkringstagarnas rätt i skuldtäckningstillgångarna vid obestånd. Bestämmelserna om minsta buffertkapital (kapitalbas och er- forderlig solvensmarginal) är i praktiken ett krav på minsta eget kapital. Det kommer troligen att ändras i och med genomförandet av solvens II där det föreslås att även den erforderliga solvensmar- ginalen skall skuldtäckas. Det innebär ett krav på extra säkerheter gentemot försäkringstagarna snarare än ett krav på eget kapital 3 Sådan förmånsrätt som gäller i försäkringsbolags skuldtäckningstillgångar saknas för associationsformen understödsföreningar. vilket är mer i linje med de utgångspunkter som gäller för nuva- rande reglering. I en sådan reglering kan tillsynen koncentrera sig enbart på skuldtäckningstillgångar och försäkringsåtaganden efter- som solvensmarginalen då är skuldtäckt. Den framtida inriktningen på tillsynen av försäkringstekniska avsättningar, skuldtäckningstillgångar och buffertkapital beskrivs närmare i det följande. Tillsyn över försäkringstekniska avsättningar Utredningens bedömning: Tillsynen över de försäkringstekniska avsättningarna bör grunda sig på en realistisk värdering av försäk- ringsåtagandena. Skälen för bedömningen: Tillsynen över de försäkringstekniska avsättningarna har i grunden förändrats genom att värderingsprin- ciperna för försäkringsåtagandena har förändrats. gällde som huvudregel – både inom sak- och livförsäk- ring – att försäkringsåtaganden värderades till anskaffningskostnad. Tillsynen över en sådan värderingsprincip är enkel. Värderingen bygger på historiska kända fakta som kan läsas av i försäkrings- avtalen och är i den meningen objektiv. Verkställandet av tillsynen kunde därför i stor utsträckning delegeras till revisorer och bola- gens aktuarier. Inom sakförsäkring – med huvudsakligen ettåriga försäkrings- avtal – har framtida ansvarighet uppskattas genom att periodisera premieinkomsten över den återstående avtalstiden. Benämningen Avsättning för ej intjänad premie anger att huvudsyftet snarare har varit att matcha intäkter och kostnader än att uppskatta utestå- ende ansvarighet. Att kontrollera att premieinkomst periodiseras korrekt är trivialt och kräver ingen bedömningsförmåga givet att beloppen, avtalstiderna och premieterminerna är kända. Inom livförsäkring med huvudsakligen långa avtal har åtaganden värderats med de antaganden som försäkrings- avtalen tecknades med, dvs.