sou · GTB357d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I praktisk verksamhet skapar de olika momssatserna och undantag från beskattning stora gränsdragningsproblem vid t.ex. teater- och TV-produktion. Att inte har avdragsrätt för ingående moms ställer till problem. För SVT blir momsen en kostnad i verksamheten vilken kan uppmuntra arbete i egenregi. Effekterna av Regeringsrättens dom i mål 7007-2002 (EMA- Telstar) blir att moms skall tas ut på musik- produktioner. Detta har medfört fördyringar för organisationer som inte har avdragsrätt för ingående moms. Det har även fått till följd att artister funderar på att dela upp verksamheten i olika bolag. har blivit mer aktiv att ifrågasätta om inte även dans- och biografverksamhet som bedrivs av Folkets Hus och Parker skall beskattas. Undantaget från beskattning för utövande konstnärs fram- förande av verk bör slopas. Det är inte rimligt att tillträde till dansbandstillställning be- skattas medan tillträde till konsert beskattas . Fotografer som grupp förfördelas genom att inte få tillämpa reducerad skattesats. Det är en nackdel ur konkurrenshän- seende. Det finns gränsdragningsproblem mot, konstverk, fotobaserad konst och andra uttryck av den digitala tekniken. Gränsdragningen mellan tjänst och näringsverksamhet är inte självklar och har även betydelse för mervärdesskattefrågan. Bildkonstnärer och gallerier måste tillämpa tre olika skattesatser samt undantag från beskattning. Det finns olika gränsdragningar, t.ex. mellan beställningsarbete och överlåtelse av konstverk. Om konstverket görs direkt på vägg är det om samma konstverk görs på duk och därefter sätts upp på vägg är det . Definitionen av vad som är tillhandahållande i arkivverksamhet av arkivhandlingar och uppgifter ur sådana handlingar borde förtydligas. Det är inte logiskt att mervärdesskatt tas ut på biografföreställningar medan skattesatsen för kabel-TV- sändningar är . Skattesatsen för musik-CD borde vara . Det är ologiskt att tryckt information har en lägre skattesats än motsvarande information som skickas över Internet. En sådan tillämpning hämmar nyföretagande och utvecklande av teknik. Rätten att göra avdrag för ingående moms för de som blivit skattskyldiga har upplevts som positiv i flera fall. Det är svårt att få vägledande besked från skattemyndigheten. De saknar kompetens att göra bedömningarna (upp- hovsrättsliga och att tyda vad tjänsten består av). Skatte- myndigheten gör olika bedömning på olika platser i . Eftersom momsen är en kostnad för , Ut- bildningsradion och är det viktigt att inte underentreprenören tar ut moms efter en för hög skattesats. Momsen har inneburit ökade kostnader för de köpare som inte är skattskyldiga (inte har avdragsrätt). Många har upptäckt att det finns fördelar att vara med i mer- värdesskattesystemet. Den viktigaste förändringen för kultursektorn skulle vara om undantaget för allmännyttiga ideella föreningars tillhanda- hållanden slopas. Den sänkta mervärdesskatten på noter beräknas ha lett till sänkta priser. Vissa större opera- och symfoniska verk hyrs ut. I dessa fall tas mervärdesskatt ut . Den administrativa bördan som läggs på kultursektorn genom mervärdesskattebeläggningen är oproportionerlig jämfört med vad skatten ger i intäkter till staten. Sedan momsen på tidningar och böcker sänktes samt fram- ställarbegreppet ändrats fungerar det bra på marknaden (tid- kriftsmarknaden). En rikstäckande kompetens borde inrättas för kulturmoms- frågor inom . Synpunkter på frågan om hur en framtida skattesatsstruktur borde se ut Flera som besvarat frågan anser att det skulle underlätta om SVT blev skattskyldigt (fick rätt att göra avdrag för ingående moms). Det är viktigt att ett nytt system är väl fungerande, enkelt att förstå, lätt att arbeta med och förutsägbart. Enhetliga regler och en enhetlig skattesats förordas. Förändringar av reglerna måste följas upp av en översyn av alla bidragsregler för film och teater. En enhetlig hög skattesats skulle slå mycket hårt mot kultur- utbudet. Det skulle leda till höjda biljettpriser, nedskärningar m.m. En enhetlig låg skattesats leder till att konstnärligt skapande och konstnärliga evenemang främjas. Branschen skulle stimu- leras . På de områden som har fungerar momsen som ett bra styrmedel. En generell moms om inom kultursektorn leder inte till några större kostnader för staten. Lågmoms inom kulturområdet tillämpas i flera länder inom EU. Vissa varor och tjänster inom kultursektorn är sådana att det bör vara låg moms på dem. Om momsen höjs på böcker kan läsningen komma att minska. Även digitala verk borde beskattas . För de köpare som inte har avdragsrätt för ingående moms är det viktigt att skattesatsen är låg. Mervärdesskatten är en av flera lagstiftningar som skall användas för att garantera mångfalden inom kulturområdet. En enhetlig kulturmoms borde tillämpas. Skattesatsen bör vara så låg som möjligt. 9Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt Den administrativa börda som skattessystemet lägger på myndig- heter, skattskyldiga och andra uppgiftslämnare kan delas upp i administrationskostnader och fullgörandekostnader. Med admi- nistrationskostnader avses de administrativa kostnader som uppstår hos förvaltande myndigheter (t.ex. , och domstolar). Med fullgörandekostnader avses företagens kostnader för att redovisa skatt och att lämna uppgifter till i första hand . Fullgörandekostnaderna kan också ge en bild av hur krångligt ett system är att sätta sig in i för de skattskyldiga. Vid en utvärdering av 1990–skattereform har full- görandekostnaderna för skatter i generellt (inkluderande t.ex. både inkomstskatten och mervärdesskatten) uppskattats vara i genomsnitt ungefär dubbelt så stora som förvaltningens egna administrativa kostnader. Enligt den undersökning som återges i kapitlet är fullgörandekostnaderna för mervärdesskatten ännu högre och uppgår till fyra gånger de administrativa kostnaderna. 9.1Administrativa kostnader (myndigheter) När det gäller de administrativa kostnaderna uppstår de hos ett antal myndigheter. I första hand gäller det men även domstolar som avgör skatteprocesser och andra myndigheter som har hand om brottsbekämpning samt . För att hantera ett system med olika skattesatser och undantag från beskattning uppstår ett merarbete jämfört med att enbart tillämpa en skattesats. Merarbetet kan visa sig på olika sätt. Eftersom transaktioner behandlas på olika sätt enligt ML måste det fastställas vilken typ av transaktion som utförs. Beroende på kan transaktionen antingen beskattas med normalskatte- satsen, med någon av de två reducerade skattesatserna eller vara undantagen från beskattning. En transaktion kan också bestå av Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt flera särskiljbara tillhandahållanden som innebär att den gemen- samma ersättningen ska delas upp på olika skattesatser respektive på undantag från skatteplikt. När det gäller avgränsningen mellan undantag från beskattning och beskattning av transaktionen tillkommer även den omständigheten att om en transaktion är undantagen från beskattning saknas i regel avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Om beskattning skall ske av delar av verksamheten medan andra delar är undantagna från beskattning måste en fördelning göras av rätten till avdrag för ingående mervärdesskatt (s.k. blandad verksamhet). Inom kulturområdet finns dessutom en särskild avdragsbegränsningsregel. Denna regel tar sikte på bidragsfinansierade verksamheter. De administrativa aspekterna kan delas upp i olika delar. En del är att fastställa hur transaktionen skall beskattas. En annan del är att praktiskt hantera att redovisningen sker utifrån olika skatte- satser. När det gäller att fastställa hur transaktionen skall beskattas sker detta i normalfallet när ett företag påbörjar en viss typ av verk- samhet eller ändrar sin verksamhet. Det kan också uppstå till följd av att andra företag med liknande verksamhet beskattas på annat sätt och att företaget av det skälet ifrågasätter hur det beskattas. Det kan även förekomma att företagets bedömning av hur en transaktion ska beskattas ifrågasätts av i samband med att skattekontroll sker. I de fall frågan inte är komplicerad kan det antas att denna process inte är så omfattande. I andra fall däremot när det inte är lika tydligt hur transaktionen skall beskattas kan frågan föranleda ett mer omfattande arbete hos företaget och . Frågan kan också behöva lösas inom domstols- väsendet. I många fall kan olika typer av fördelningar av beskatt- ningsunderlaget behöva diskuteras när ändrade förhållanden upp- står eller i vart fall följas upp med jämna mellanrum. I en sådan diskussion strävar företagen av naturliga skäl ofta efter den fördelning som är mest fördelaktig för dem. Som en följd av det kan ingående diskussioner krävas innan företaget och kommer fram till en fördelning som kan accepteras av båda parter. Om det ändå inte går att få någon samsyn på problematiken kan frågan komma att hanteras i domstol. Att praktiskt hantera redovisning som sker utifrån olika skattesatser ställer krav både på kontroll och att olika former av datasystem är anpassade för en sådan ordning. Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt är det inte den juridiska klassificeringen som ställer till något administrativt arbete. I stället kan det vara så att missnöjet med rådande regler medför att organisationer och företag engagerar sig för att få till stånd förändrade regler. Missnöjet består ofta i att någon annan jämförbar bransch får tillämpa reducerad skattesats. Som mottagare av denna process (lobbykampanjer) står ofta , och . Hos dessa myndig- heter uppstår ett merarbete med att ta emot skrivelser, uppvakt- ningar och fatta olika former av beslut. För att ta reda på hur omfattande arbetet hos är att hantera frågor om olika skattesatser har utredningen genom en av experter i utredningen gjort en undersökning av den administrativa resursåtgången för skattemyndighetens Växjöregion (numera , ). Denna undersökning är enbart inriktad på personella insatser och visar inte vilka kostnader det i övrigt för med sig att ha ett komplicerat mervärdesskattesystem, såsom t.ex. fungerande datorsystem. Utredningen har även fått uppgifter från ekonomiska avdelnings planerings- enhet som visar totala kostnader för att administrera mervärdes- skatten och hur många årsarbetskrafter det motsvarar. Under en särskild rubrik under skatteförvaltningen redovisas också mer konkreta frågor om skattekontroll. För att få en översiktlig uppfattning om hur omfattande frågorna om reducerade skattesatser och undantag från beskattning är inom rättsväsendet har utredningen vänt sig till och efterfrågat uppgifter om hur stor andel av nämndens mervärdes- skattemål som avser frågor om undantag från beskattning och reducerade skattesatser. Andelen motioner med yrkanden om skattesatser och undantag från beskattning redovisas för åren 2000–2003 för att få en upp- fattning om hur omfattande arbetet med dessa frågor är inom (). Slutligen ges några exempel på arbets- uppgifter inom som är en följd av att flera skattesatser tillämpas. Utredningen har hos (ekonomiska avdelnings planeringsenhet) efterfrågat uppgifter om skatteförvaltningens kostnader för att administrera mervärdesskatten. Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt verket finns det inte någon vedertagen modell för att beräkna kostnaderna för olika delar av verksamheten. Det är därför inte möjligt att med full tillförlitlighet visa vad det kostar att admini- strera till exempel mervärdesskatten. I samband med redovisningen av utvecklingen av kostnadsproduktiviteten i årsredovisningen använder en beräkningsmodell där bland annat kost- naderna för att administrera mervärdesskatten framgår. Fördel- ningen görs dock inte med någon vetenskaplig noggrannhet utan vedertagna schabloner används. påpekar att beräkningsmodellen inte ger en helt säker bild av kostnaderna. Skälet till det är att det såväl i tidsredo- visningen som i kostnadsredovisningen tillåts att en stor del av både tid och kostnader redovisas utan att en exakt fördelning görs mellan verksamhetsgren och skatteförvaltningen som sådan. Olika schabloner används därför. Vid beräkningarna har man utgått från tidsredo- visningssystem och beaktat den totalt nedlagda tiden inom Skatte- verket och kostnader enligt resultatredovisningen. Av den redovisade tiden är direkt redovisad på mervärdes- skatten, viss del av tiden härrör från gemensam beskattningstid samt slutligen kommer från tiden för gemensam ledning och styrning. Momsens andel av den totalt nedlagda tiden inom utgör enligt denna beräkning . Detta motsvarar (1772 årsarbetskrafter, beräknat på en arbetstid ) av totalt för 2 . Enligt dessa beräkningar uppgår kostnaden för momsadministra- tionen till 1 , varav utgör lönekostnader, utgör IT-kostnader och lokalkostnader samt övriga kostnader. Se tabell 9.1. SOU 2005:57 Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt Momsens kostnader fördelade på kostnadsslag, kr 1 063 915 618 Källa: (Ekonomiska avdelningen, Av tabell 9.2 framgår att utbildning, administration och framför allt ledning och styrning står för mer än hälften av nedlagd tid och följaktligen även för hälften av momsens kostnader. Den mer operativa tiden (löpande ärendehantering, skrivbordskontroll, revision m.m.) uppgår till cirka 800 årsarbetskrafter, vilket motsvaras av kalkylerade lönekostnader på och verkliga lönekostnader på . Tabell 9.2 Nedlagt tid och kalkylerade lönekostnader för momshantering Nedlagd tid och kalkylerade lönekostnader för momshantering Utbildn, adm. Del av ledning/styrning Källa: (Ekonomiska avdelningens planeringsenhet) Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt Det kan noteras att om man enbart räknar den tid som direkt har redovisats för momshantering motsvarar den av skatteförvaltningens kostnader och av beskattnings- verksamhetens kostnader. Dessa siffror kan tas som jämförelse för vad den lägsta tänkbara kostnaden skulle kunna uppgå till (mot bakgrund att det tidigare angetts att uppskattningarna är osäkra). Momshanteringen skulle vid sådant förhållande uppgå till och motsvara cirka 390 arbetskrafter. 9.1.1Enkät avseende reducerade skattesatser för moms Förekomsten av olika skattesatser för moms påverkar arbetsuppgifter avseende administrationen av momsen på flera olika sätt och inom flera olika arbetsområden. Någon särskild uppföljning av vilka resurser som tas i anspråk för dessa arbets- uppgifter finns inte inom varför det som ett led i utredningens kartläggningsarbete genomförts en undersökning vid i (numera , ) för att få en uppfattning dels beträffande omfattningen av administrativa och kontrollmässiga problem föranledda av de olika skattesatserna och dels vilken resursåtgång som kan anses vara föranledd av de olika skattesatserna. I en särskild underrubrik redovisas vidare genom exempel problem som kan uppstå vid skattekontroll. Det avsnittet är inte direkt baserat på undersökningen i utan bygger på mer allmänna erfarenheter inom . Den undersökning som skett vid i Växjö- regionen leder fram till att total resursåtgång för arbetsuppgifter föranledda av förekomsten av olika skattesatser för moms för i riket som helhet kan uppskattas till cirka 130–150 årsarbetskrafter. Inom ramen för arbete har expert i utredningen, , under Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt gjort en undersökning inom skattemyndighetens Växjöregion (numera i ) med avsikt att få en uppfattning om den administrativa resursåtgången till följd av förekomsten av olika skattesatser för moms. Undersökningen har genomförts i form av en enkät till en stor del av den personal som handlägger momsärenden inom regionen. Utöver att personalen i enkäten ombetts uppskatta tidsåtgången för handläggning av ärenden relaterade till förekomsten av olika skattesatser har även efterfrågats uppgifter om vilket eller vilka särskilda områden som man ansett innehålla svårast avgränsningsproblem vad gäller skattesatser. Dessutom har personalen i enkäten haft möjlighet att fritt lämna övriga kommentarer beträffande olika skattesatser. Ett antal av dessa fria kommentarer redovisas i bilaga 2 för varje område under rubriken som framförts i samband med besvarandet av enkätundersökning (avseende tidsåtgång för hantering av reducerade skattesatser) i . Enkäten har skickats ut till 102 skattehandläggare som indelats i kategorierna momshandläggare, skatterevisorer, processförare samt stöd-/informationsfunktion. Svar har lämnats av 88 handläggare. När det gäller kategorierna momshandläggare och skatterevisorer har enkäten inte skickats ut till samtliga medarbetare utan ett slumpmässigt urval har gjorts. Av nedanstående sammanställning framgår antal förfrågningar, antal svar, uppskattad tidsåtgång m.m. för varje personalkategori samt för regionen i sin helhet. Med hjälp av genomsnittlig tids- åtgång per person för de som besvarat enkäten har total tidsåtgång beräknats för samtliga handläggare i respektive kategorier. Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt SOU 2005:57 Förfrågan om tidsåtgång för hantering av reducerade skattesatser person (dgr) åtgång (dagar) Källa: i (numera ) Enkätsvaren utvisar att uppskattad resursåtgång för handläggning av ärenden relaterade till förekomsten av olika skattesatser för moms är i regionen. Omräknat till årsarbets- krafter motsvarar resursåtgången cirka 14 årsarbetskrafter. I har inräknats tid för direkt utredningsarbete, information, utformning av beslut, utbildning, inläsning av domar mm. Det ska också noteras att den angivna tidsåtgången inte bygger på någon särskild tidsredovisning utan grundar sig på en individuell uppskattning som var och en av de tillfrågade hand- läggarna gjort. Arbetsuppgifter kopplade till reducerade skatte- satser är sällan renodlade inom utan förekomsten av reducerad skattesats utgör ofta ett inslag av varierande omfattning i andra aktiviteter. Beräknad tidsåtgång skulle därför innehålla uppskattningar oavsett om beräkningen gjordes genom en bedömning i efterhand eller genom särskild löpande tidsredo- visning. Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt Uppskattad resursåtgång för riket som helhet Antalet momsregistrerade företag inom Växjöregionen utgör av det totala antalet momsregistrerade företag i riket som helhet. Självfallet motsvarar inte Växjöregionens sammansätt- ning av företag exakt en sammansättning på riksnivå. Som exempel är antalet skidliftar färre i än i . I stort sett torde dock inte några mer väsentliga skillnader i förekomsten av olika skattesatser hos företagen i olika delar av landet finnas. Inte heller organisation, informations- verksamhet, kontrollinriktning m.m. skiljer sig i någon större utsträckning åt från den ena regionen till den andra. Med utgångspunkt från den ovan beräknade resursåtgången inom Växjöregionen för att handlägga uppgifter föranledda av reducerade skattesatser för moms kan därför de 14 årsarbetskrafter som framkommit i regionen räknas upp till cirka140 årsarbets- krafter för riket i sin helhet. Härtill kommer resursåtgången vid den för riket gemensamma s.k. servicejouren i samt de resurser som åtgår vid centralt. Enligt uppgift från servicejouren i Söder- hamn kan resursåtgången där beräknas till cirka en årsarbetskraft. Med hänsyn till att den uppgivna tidsåtgången grundar sig på uppskattningar kan resursåtgången för riket i sin helhet uppskattas till storleksordningen 130–150 årsarbetskrafter. Till detta kommer ökade kostnader för handledningar, informa- tionsbroschyrer m.m. samt för anpassning av blanketter och olika administrativa system till tillämpningen av reducerade skattesatser och undantag från beskattning. Den undersökning som gjorts i tar inte med den typen av kostnader. Enkätsvar avseende svåra avgränsningsproblem I enkäten har medarbetarna genom kryssmarkering i olika rutor ombetts att lämna sin syn på vilket eller vilka av särskilt angivna områden som enligt deras personliga uppfattning innehåller svårast avgränsningsproblem när det gäller olika skattesatser. De särskilda områdena samt antal kryssmarkeringar i enkät- svaren för svåra avgränsningsfrågor framgår av tabell 9.4. Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt SOU 2005:57 Avgränsningsproblem rangordnat efter svårighetsgrad Källa: i (numera ) Med kulturområdet i undersökningen avses kulturella aktiviteter med reducerad skattesats eller undantag från beskattning utom tillhandahållande av konstverk och böcker m.m. Skattehandläggarna upplever således att kulturområdet helt klart innehåller svårast avgränsningsproblem. Detta beror sannolikt på att det inom området förekommer såväl undantag från beskattning (t.ex. utövande konstnärer) som beskattning med olika skattesatser samt att den särskilda, och inte alltid så lättillämpade, upphovs- rättslagstiftningen har en avgörande betydelse för en korrekt bedömning. Förekomsten av olika skattesatser ställer särskilda krav på kontrollverksamhet. Allmänt gäller att ju oklarare gränsdragningen är mellan tillhandahållanden med olika skatte- satser desto angelägnare är det av likformighetsskäl att kontroll av redovisad moms sker. är dessa kontroller i regel mycket resurskrävande. Även i de fall själva gränsdragningen mellan om- råden med olika skattesatser inte är oklar skapar s.k. gemensamma tillhandahållanden avsevärda problem när det gäller att fördela ersättningen på de olika skattesatserna. måste någon form av schablon tillämpas för att i möjligaste mån rätt skatt ska kunna fastställas. Eftersom förhållandena ofta förändras över tiden måste dessutom den vid ett givet tillfälle fastställda schablonen fortlöpande omprövas vid senare tillfällen. Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt I det följande ges exempel på områden där särskilda kontroll- problem föreligger. Bestämmande av om ett företags tillhandahållanden utgör livs- medelsförsäljning () eller serveringstjänster () blir ofta aktuell i sådana verksamheter som restauranger, gatukök, ham- burgerbarer, korvkiosker, pizzerior, cateringföretag m.fl. Det rör sig här om ett förhållandevis stort antal små och medelstora företag. När det gäller kontroll av om dessa företag tillämpat gränsdragningen mellan de båda formerna för tillhanda- hållanden på ett korrekt sätt ställs verket inför flera svårigheter. En första förutsättning för att en serveringstjänst ska föreligga är att tillhandahållandet anses utgöra omsättning av en tjänst och inte varuförsäljning. Att det är fråga om en tjänst som omsätts när serveringsvaror (t.ex. hamburgare) tillhandahålls för förtäring inom en serveringslokal brukar inte vålla några större diskussioner men det har dock förekommit i en skatteprocess att länsrätten bedömt att en gatuköksverksamhet med 20 sittplatser inomhus och ett stort antal platser utomhus, med hänsyn till det huvudsakliga inslaget av varuförsäljning, i sin helhet fick anses tillhandahålla livsmedel (). Kammarrätten har i ett senare skede, efter skattemyndighetens överklagande, gjort en annan bedömning och ansett att det var fråga om serveringstjänster till den del kunderna konsumerade maten vid sittplatserna. Ärendet har överklagats till Regeringsrätten. Även för företag som medverkar till att dess personal under olika former ska kunna äta lunch i företagets lokaler uppkommer gräns- dragningar mellan vilka tillhandahållanden som utgör omsättning av serveringstjänster respektive vilka tillhandahållanden som är omsättning av livsmedel. Det kan här avse situationer där företaget tillhandahåller lunchportioner som anskaffats från annat håll. Maten kan sedan förtäras i företagets lokaler med utnyttjande i olika grad av företagets resurser i övrigt. Rättspraxis kan inte anses klarlagd med avseende på var gränsen går mellan tillhandahållande av serveringstjänst och tillhandahållande av varor för personalen. Ytterligare en förutsättning som gäller för att ett tillhanda- hållande ska anses som en serveringstjänst är att tillhandahållandet Administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt