sou · GTB384d3 · 2006-01-01 00:00:00 — För såväl effektiviteten och kvaliteten som rättssäkerheten i för- undersökningsarbetet är det självklart viktigt att den brottsutre- dande personalen på alla nivåer får behövlig utbildning och har hög kompetens för uppgiften. Kompetensfrågorna blir om möjligt än viktigare om våra förslag i detta betänkande genomförs. I vårt tidi- gare betänkande SOU 2003:114 föreslog vi åtgärder när det gäller kompetensförsörjningen till polisens brottsutredande verksamhet, dels utbildning av redan anställda, dels tillförsel av kompetens ut- ifrån genom s.k. kriminalutredare. Kompetensproblem inom polisen är en av anledningarna till att man inom den brottsutredande verksamheten inte på egen hand i tillräcklig utsträckning har lyckats vidareutveckla polisens och åklagarnas roller. Genom vårt tidigare förslag (SOU 2003:114) skapas förutsätt- ningar för en ökad kompetens inom polisens brottsutredande verk- samhet. Om polismyndigheten , i enlighet med våra för- slag, kommer att få förundersökningsledaransvar för fler och mer kvalificerade förundersökningar och beslut än , behöver det säkerställas att de polisiära förundersökningsledarnas kompetens räcker för uppgifterna. Det måste framhållas att vissa uppgifter kan kräva högre kompetens än andra, t.ex. när det gäller att besluta om påföljdsföreläggande. Att vara förundersökningsledare är en av polisens mest kvalifice- rade uppgifter och ställer krav på bl.a. rättslig kompetens, utred- ningskompetens, organisationsförmåga, ledningsförmåga, gott om- döme och god erfarenhet. Arbete som kriminalpolis, kriminalutre- dare eller åklagare är givetvis en lämplig bakgrund för polisiära för- undersökningsledare liksom exempelvis arbete som brottmålsadvo- kat eller annat arbete med straff- och processrättslig inriktning. Inom polisen får det enligt dagens regelsystem inte överlämnas åt någon annan än polisman att leda en förundersökning (se 4 § polislagen samt 1 kap. 4 § och 3 kap. 6 a § polisförordningen). Vi har tidigare lagt fram ett förslag som möjliggör att även andra än polismän kan förordnas som förundersökningsledare (2003:114). Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. Det har framförts att rollen som polisiär förundersökningsledare ibland har lagts på personer som inte har rätt kompetens, t.ex. så att de saknar egen erfarenhet av att utreda brott. Som exempel har länsvakthavande befäl nämnts. Detta finns beskrivet i Rikspolissty- relsens promemoria benämnd Förundersökningsled- ning. Det påstås alltjämt gälla. Det är mycket viktigt att de polismän som arbetar som förunder- sökningsledare har eller skaffar sig praktisk erfarenhet av brottsut- redande arbete innan de tillträder denna funktion. Innan någon med polismans bakgrund kan komma i fråga som förundersök- ningsledare bör vederbörande ha tjänstgjort vid en ut- redningsenhet. Här skall framhållas att för att få tillträde till Polis- högskolans särskilda utbildning för polisiära förundersökningsleda- re fordras att polismannen har egen erfarenhet som brottsutredare. Det får ankomma på att se till att tidigare utred- ningserfarenhet införs som krav för att få funktion som polisiär förundersökningsledare. Det räcker dock inte med praktisk erfarenhet av brottsutredning för att en polisman skall kunna ta den ansvarsfyllda rollen som po- lisiär förundersökningsledare. Det behövs därutöver en komplette- rande utbildning. När det gäller utbildning av redan anställda före- slog vi i SOU 2003:114 att det skall införas en ny och för hela lan- det enhetlig kriminalpolisutbildning. Målgruppen för utbildningen skall enligt förslaget vara polismän som arbetar som utredare av den mellangrova och grova brottsligheten. Vårt förslag var inte inriktat mot polisens förundersökningsledning. Vad beträffar utbildningsnivån hos de polisiära förundersök- ningsledarna har det väckts förslag om att de skall ha samma juri- diska kompetens som åklagarna har när det gäller brottsutrednings- förfarandet. Vidare har det föreslagits att utbildningen för de poli- siära förundersökningsledarna skall vara enhetlig över hela landet och innefatta krav på examination. Dessutom har det förordats att godkänd genomgången särskild utbildning skall utgöra ett formellt krav för att upprätthålla funktionen som polisiär förundersök- ningsledare (se bl.a. Polisens nationella utredningskoncept – slut- rapport ). Att en polisiär förundersökningsledare skall ha samma juridiska utbildning och kompetens som en åklagare har inom utrednings- verksamheten är en varken rimlig, nåbar eller önskvärd målsättning. Åklagarna – jurister med tingsmeritering och med tiden en omfat- tande processerfarenhet – kommer också att ha avsevärt högre juridisk kompetens än vad de polisiära förundersökningsle- Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. darna generellt sett har. Det skall då också framhållas att de förun- dersökningar som polisen och även förutsätts leda generellt sett inte fordrar åklagarnas speciella kompetens och erfa- renhet. Det finns inom polisen särskilda förundersökningsledarut- bildningar som bedrivs både centralt och lokalt. Den centrala utbildningen i kvalificerad förundersökningsled- ning bedrivs vid och motsvarar ca 20 högskolepo- äng samt praktik och auskultation hos åklagare och domstol. Ut- bildningen har ännu inte fått tillräckligt genomslag inom polisen. Lokal utbildning finns framför allt vid i län och vid fyra samarbetande polismyndigheter i södra rige. Kursledningarna vid och de nämnda myndig- heterna samarbetar med målsättningen att ha gemensamma kurs- planer och examinationskrav. När det gäller utbildningsinsatser riktade mot de polisiära förun- dersökningsledarna pågår således arbete inom polisen. Det har ock- så uppmärksammats av regeringen, som har gjort den bedömningen att det därigenom har skapats bättre förutsättningar för en kvalifi- cerad förundersökningsledning (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 4 s. 39). En kvalificerad utbildning inom området förundersökningsled- ning måste finnas för att åstadkomma en effektiv och rättssäker utredning. En utbildning inom det aktuella området bör därför ges hög prioritet. Utbildningens inriktning, omfattning och huvudsak- liga innehåll måste fastställas centralt för att garantera att kvaliteten blir enhetlig över hela landet. Inget hindrar dock att den ordnas lokalt i enlighet med en centralt fastställd utbildningsplan om exa- mination sker under överinseende av . Genomgång- en särskild utbildning bör utgöra ett behörighetskrav för polismän för att komma i fråga som polisiär förundersökningsledare. I övrigt får utbildningsinsatserna anpassas utifrån förhållandena i varje en- skilt fall. Det behövs en fastare styrning för att garantera att vidareutbild- ning av aktuellt slag verkligen kommer till stånd på ett varaktigt sätt. Att måste agera genom att utöva en fastare styrning när det gäller all vidareutbildning för poliser, och inte en- bart för den nu aktuella polispersonalen, har också betonats av tidi- gare utredningar (se Strukturella brister inom polisen, Ds 2004:34 s. 8 f.). Sammantaget gör vi den bedömningen att även om Rikspolissty- relsen är medveten om utbildningsbehovet inom förundersök- Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. ningsledning återstår en hel del arbete, främst från centralt håll. Det får ankomma på att ta ett fastare grepp om frågan. Vi vill också framhålla vikten av att de personer som har genomgått utbildning i förundersökningsledning dels får möjlighet att delta i återkommande utbildning inom området, dels har till- gång till bra juridiskt material och fortlöpande får uppdateringar av den juridiska utvecklingen inom aktuella områden. 6.10Arbetet som polisiär förundersökningsledare Bedömning: Det är av grundläggande betydelse för effektiviteten, kvaliteten och rättssäkerheten i utredningsverksamheten att de po- lisiära förundersökningsledarna är aktiva i de ärenden de är satta att leda. Ett aktivt ledarskap skulle främjas av om de polisiära förunder- sökningsledarna frånkopplas den administrativa arbetsledarrollen (personalansvaret) men har kvar en dispositionsrätt över utred- ningsresurserna. Arbetssättet med team under ledning av en polisiär förunder- sökningsledare skulle i många fall kunna skapa mycket goda förut- sättningar för ett effektivt utredningsarbete. Det bör i så stor utsträckning som möjligt finnas polisiära för- undersökningsledare i tjänst även utanför ordinarie kontorstid. Vi har tidigare betonat vikten av att åklagaren utövar en aktiv för- undersökningsledning. Det är av grundläggande betydelse för ef- fektiviteten, kvaliteten och rättssäkerhet i utredningsverksamheten att även de polisiära förundersökningsledarna är aktiva i de ärenden de är satta att leda. har man inom polisen arbetat aktivt för att be- gränsa antalet polisiära förundersökningsledare med syftet att stär- ka kompetensen (se SOU 2003:114 s. 363). Rollen som förunder- sökningsledare håller på att renodlas och kommer sannolikt i fram- tiden för många att innebära en specialistfunktion. Enligt vad vi har inhämtat är tanken med detta arbete att förundersökningsledarna skall närma sig den roll som åklagarna har. Det innebär bl.a. att de skall frånkopplas den administrativa arbetsledarrollen (personalan- svaret) och därmed kunna prioritera utredningsarbetet. Det är en- ligt vår mening en mycket bra utveckling under förutsättning att förundersökningsledaren har kvar en dispositionsrätt över utred- Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m. Den utvecklingen bör ge större möjligheter att bedriva ett aktivt förundersökningsledarskap. Det är en fråga för att närmare reglera hur de arbetsledande uppgifterna inom polisen skall vara fördelade. Vi vill också påpeka att arbetssättet med team under ledning av en polisiär förundersökningsledare i många fall skulle kunna skapa mycket goda förutsättningar för ett aktivt förundersökningsledar- skap (jfr avsnitt 5.5). Många polismyndigheter har infört system med att utanför kon- torstid ha förundersökningsledare i beredskap för att hantera ären- den av brådskande karaktär på motsvarande sätt som en åklagare gör under jourtjänstgöring. Det arbetet stärker polisens förunder- sökningsledning och gör utredningsverksamheten mer effektiv, bl.a. genom att det alltid kommer att finnas någon som snabbt kan fatta behövliga beslut och genom att det inte behöver ske så många överlämnanden mellan olika personer inom polismyndigheten. Förundersökningsledaren kan fortsätta i den rollen i de ärenden som har börjat som jourärenden. Att minska antalet överlämnanden är en faktor som har lyfts fram och som är av betydelse för att minska genomströmningstiderna och öka kvaliteten i utredningsarbetet. Från polishåll har det också be- tonats som viktigt att det inom polisen finns en arbetsledare i tjänst för de polismän som utför utredningsuppdrag åt åklagare under icke kontorstid. Det har gjorts gällande att förutsättningarna för att åstadkomma en dygnstäckning med polisiära förundersökningsledare varierar beroende på polismyndigheternas storlek. De mindre och medel- stora myndigheterna kan ha svårare att avsätta de resurser som krävs. För att möjliggöra dygnstäckning har det inom polisen före- slagits att det skall ske en samverkan inom polisorganisationen (se Polisens nationella utredningskoncept – slutrapport ). Att ha polisiära förundersökningsledare i tjänst än kontorstid behöver enligt vår uppfattning inte innebära att samtliga myndigheter alltid skall ha den bemanningen dygnet runt. Det får anpassas efter lokala förhållanden. Vid vissa myndigheter kanske det räcker med att förundersökningsledaren finns att tillgå under kvällstid och , medan det vid de största myndigheterna sannolikt blir fråga om en dygnstäckning. Bedömning och förslag: Förslagen kan genomföras inom ramen för de resurser som rättsväsendet redan disponerar. Författningsförslagen skall träda i kraft . En övergångsbestämmelse skall finnas i vissa fall om att be- stämmelserna om påföljdsföreläggande skall gälla även för straffö- reläggande enligt äldre föreskrifter. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkter- na för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) sådana konse- kvenser redovisas i betänkandet. Kostnaderna för att genomföra de förslag vi presenterar kan hål- las relativt låga. Det rör sig i första hand om informations- eller utbildningsinsatser. Vi bedömer att det inte föreligger något behov av resursförstärkningar för detta. Inte heller i övrigt föranleder våra förslag något behov av resurs- förstärkningar. De kan genomföras inom ramen för de resurser som står till rättsväsendets förfogande. Det är med hänsyn till att det rör sig om förslag som berör breda områden och att det en- dast dras upp ramar för myndigheternas agerande svårt att på för- hand veta i vilken utsträckning som myndigheterna kommer att ta möjligheterna i anspråk. Det går därför inte att helt förutse vilka resursbehov som kommer att uppstå . Våra förslag kommer att öka effektiviteten i rättsväsendets arbe- te och leda till att fler brott kan upp. De vinster som rättsvä- sendet kan göra genom förslagen kommer att uppstå på detta sätt. Några kostnadsbesparingar i egentlig mening kommer inte att upp- stå. En ökad effektivitet hos polisen kan leda till kostnadsökningar inom åklagarväsendet. Sådana kostnadsökningar motverkas dock av de förslag som vi i övrigt lägger fram bl.a. om att polismyndigheten skall vara förundersökningsledare i ett större antal ärenden och få möjlighet att besluta om påföljdsföreläggande. Genom dessa för- slag minskar omfattningen av det arbete som skall fullgöras av åklagare. Också för domstolarna kan en ökad effektivitet i brotts- utredningarna få till följd att antalet mål ökar. Det kan därför krä- vas åtgärder för att motverka en ökad arbetsbörda där. Det avser vi att återkomma till i vårt nästa betänkande, där vi kommer att be- handla frågan om vad en misstänkts villighet att medverka till att brottet kan utredas på ett enklare sätt kan få för konsekvenser för den misstänkte och för processen i domstolen. Förslagen kan lämpligen träda i kraft . Det be- hövs en övergångsbestämmelse i de flesta av aktuella författningar om att bestämmelserna om påföljdsföreläggande skall gälla även för strafföreläggande enligt äldre föreskrifter. 8.1Förslaget till lag om ändring i 23 kap. 3 § Beslut att inleda en förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av polismyndighet och är saken av omfattande eller svår beskaffenhet, skall ledningen av för- undersökningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen när det är påkallat. När förundersökningen leds av åklagaren, får han vid undersök- ningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten. Han får också uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förun- dersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffen- het. skall efter samråd med avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. Innan förundersökning hunnit inledas, får polisman hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredning- en. I bestämmelsens första stycke regleras fördelningen av förundersök- ningsledarskapet mellan polismyndigheten och åklagaren. Våra för- slag i avsnitt 4 om inriktningen på reformen innebär att åklagarna skall intensifiera sitt arbete vid utredning av den grövre brottslighe- ten och att polisen på egen hand i större utsträckning skall sköta andra utredningar, främst rörande mängdbrottslighet. Det innebär att åklagarna skall leda i princip endast sådana brottsutredningar där saken är av omfattande eller svår beskaffenhet eller annars när det är påkallat. angavs i paragrafen att åklagaren skulle vara förundersökningsledare när saken inte var av enkel beskaffenhet eller annars när det var påkallat av särskilda skäl. Vi föreslår inte några mer detaljerade regler för fördelningen. I stället får den saken liksom avgöras av och Rikspolisstyrel- sen. Paragrafens andra stycke föreskriver att åklagaren som förunder- sökningsledare får anlita biträde av polismyndigheten och uppdra åt polisman att vidta viss åtgärd som hör till utredningen. I avsnitt 4.5 har vi uttryckt att det finns avgörande nackdelar med den organisa- tionsstruktur som finns och som innebär att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsut- redning som åklagaren leder. För att tydligare än markera po- lismyndighetens ansvar har sista meningen i andra stycket lagts till. Enligt den ändringen skall polismyndigheten efter samråd med avdela resurser för den verksamhet som åkla- garen leder. 23 kap. 3 a § Förundersökning bedrivs vid polismyndighet även om åklagare är undersökningsledare. Om det finns särskilda skäl för det får åklagare besluta att förundersökningen i stället skall bedrivas vid åklagarmyn- dighet. Bedrivs förundersökning vid polismyndighet, fattas beslut av åkla- gare under förundersökningen inom ramen för ärendet hos polismyn- digheten. Paragrafen är ny. Frågan om åklagarbeslut inom ramen för ärendet hos polismyndigheten behandlas i avsnitt 5.9. Den föreslagna bestämmelsen innebär att förundersökning be- drivs vid polismyndighet även om åklagare är förundersökningsle- dare och att åklagarens beslut under förundersökningen fattas inom ramen för ärendet hos polismyndigheten. Det betyder att något ärende rörande samma sak inte skall registreras vid åklagarmyndig- heten. Det gäller både när åklagaren permanent har förundersök- ningsledaransvaret och när det enbart är fråga om att åklagaren skall fatta något beslut under förundersökningen för att därefter lämna tillbaka förundersökningsledningen till polismyndigheten. Åklagarens beslut skall dokumenteras på samma sätt som och tillföras ärendet vid polismyndigheten. Liksom skall dock anhållningsliggare (se 13 § FUK) föras vid åklagarmyndighe- ten. Paragrafen innebär inte att överprövning av åklagarens beslut skall ske vid polismyndigheten. Liksom skall överprövning ske av överordnad åklagare. I vissa fall kan det finnas skäl att bedriva förundersökningen vid åklagarmyndighet. Det kan gälla t.ex. fall med ekonomisk brotts- lighet. När åklagaren anser att det finns särskilda skäl för det får han besluta att förundersökningen i stället skall bedrivas vid åkla- garmyndighet. Det kan ske även i en förundersökning som inled- ningsvis bedrivits vid polismyndighet. Inget hindrar att Åklagar- myndigheten ger ut anvisningar rörande i vilka ärenden som förun- dersökning bör bedrivas hos åklagarmyndighet. 23 kap. 20 § Då förundersökningen avslutas, skall beslut meddelas om åtal skall väckas. Ett beslut enligt första stycket meddelas av åklagaren. Polismyndig- het får dock efter det att underrättelse om misstanke har skett enligt 18 § första stycket besluta att förundersökningen skall avslutas på den grunden att det inte kan styrkas att den misstänkte har begått brottet. Enligt vad vi har kommit fram till skall åklagarna intensifiera sitt arbete vid utredning av den grövre brottsligheten och polisen på egen hand i större utsträckning sköta andra utredningar, främst rörande mängdbrottslighet. Paragrafens andra stycke är nytt och är föranlett av förslaget i avsnitt 6.6 om att polismyndigheten, till skillnad från , skall få lägga ned en förundersökning med moti- veringen att brott inte kan styrkas efter att någon har delgetts miss- tanke om brott. De besluten är inte sådana att de generellt kräver åklagarkompetens. 24 kap. 7 § Om det finns skäl att anhålla någon, får personen gripas av polisman i avvaktan på att åklagaren prövar anhållningsfrågan. Polisman får också gripa den som är anhållen eller häktad i sin frånvaro. Om den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, påträffas på bar gärning eller flyende fot, får han gripas av envar. får också gripa den som är efterlyst för brott. Den gripne skall skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Den aktuella paragrafens första stycke första mening reglerar det självständiga gripandet. Som framgår i avsnitt 6.4 skall det inte längre krävas brådskande fall för att polisman skall kunna gripa nå- gon utan ett föregående anhållningsbeslut. Meningen har ändrats i enlighet med detta. Detta kommer att gälla även för andra yrkeska- tegorier (se bl.a. 21 § lagen [2000:1225] om straff för smuggling angående tjänsteman vid eller ). Det finns inte skäl att på motsvarande sätt ändra förutsättningarna för beslut om andra tvångsmedel. I styckets andra mening har det för- tydligats att polismannen får genomföra ett osjälvständigt gripande efter ett beslut om anhållande eller häktning i någons frånvaro. 24 kap. 8 § Om någon har gripits och åtal inte är väckt, skall den gripne förhöras av polisman eller åklagare. Senast efter förhöret skall åklagare underrättas om frihetsberövandet, om inte detta hävts med stöd av andra stycket. Har åklagaren inte underrättats om frihetsberövandet, får beslutet om gripande hävas av polismyndigheten, om det är uppenbart att det inte finns skäl för fortsatt frihetsberövande. I omedelbar anslutning till gripandet får beslutet under samma förutsättningar hävas även av en polisman som har fattat beslutet. Sedan förhör enligt första stycket hållits och åklagaren underrättats om frihetsberövandet, skall åklagaren besluta i frågan om fortsatt frihetsberövande. Om den som misstänks för brott avviker och det finns skäl att an- hålla honom, får åklagaren efterlysa honom. I avsnitt 6.4 kom vi fram till att polismyndigheten inte skall vara skyldig att med skyndsamhet anmäla sådana gripanden som sker utan föregående anhållningsbeslut till åklagare. Motivet är att häkt- ningsgrunderna bortfaller efter förhöret och att po- lismyndigheten i sådana fall bör kunna få besluta om att gripandet skall hävas utan att åklagare kopplas in i ett tidigt skede för att ta över förundersökningsledarskapet. Förslaget i paragrafens första stycke innebär att åklagaren, senast efter det eller de förhör som skall hållas, skall underrättas om gri- pande i de fall åtal inte är väckt, om beslutet inte hävts av polis- myndigheten eller polisman. Förutsättningarna för sådant hävande finns numera i andra stycket. I tredje stycket föreskrivs att när för- hör har hållits och åklagaren har underrättats skall han besluta i frågan om fortsatt frihetsberövande. Med det avses beslut i frågorna om personen skall anhållas eller om ett tidigare beslut om anhållande respektive häktning (utom där åtal är väckt, jfr 24 kap. 20 § andra stycket RB) skall hävas. Paragrafen innehåller dessutom ändringar som är föranledda av förslaget i avsnitt 6.4 om att det inte skall krävas brådskande fall för att polisman skall få genomföra ett självständigt gripande (24 kap. 7 § första stycket RB). 24 kap. 9 § Då någon grips eller anhålls, skall den frihetsberövade få besked om det brott som misstanken avser, om inte åtal är väckt, samt grunden för frihetsberövandet. En anhållens närmaste anhöriga och andra per- soner som står den anhållne särskilt nära skall underrättas om anhål- landet så snart det kan ske utan men för utredningen. En sådan un- derrättelse får dock inte utan synnerliga skäl lämnas mot den anhåll- nes önskan. Paragrafen innehåller ändringar som är föranledda av förslaget i av- snitt 6.4 om att det inte skall krävas brådskande fall för att polis- man skall få genomföra ett självständigt gripande (24 kap. 7 § för- sta stycket RB). 36 kap. 1 § Var och en, som inte är part i målet, får höras som vittne. I brottmål får dock målsäganden inte vittna, även om han ej för talan. I brottmål får vittnesförhör inte heller äga rum med någon som har åtalats för medverkan till den gärning förhöret gäller eller för någon annan gärning som har samband med den gärningen. Vad som sägs i andra stycket om den som har åtalats skall också gäl- la den som för gärning som där avses