sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Min bedömning: Det är ett problem att ett stort antal sameby- medlemmar känner sig förhindrade att nyttja sina grundlags- skyddade rättigheter till jakt och fiske också på vinterbetesmar- ken ovanför lappmarksgränsen. Att de har denna rätt har inte ifrågasatts av någon av de juridiska experter som deltagit i utred- ningsarbetet. Eftersom denna fråga handlar om tillämpning och efterlevnad av gällande lagstiftning lägger jag dock inte fram Gemensam förvaltning av jakt och fiske Jag konstaterar att det lämpligaste är att frågan diskuteras lokalt och att länsstyrelserna följer utvecklingen och tar nödvändiga initiativ. Vinterbetesmarken i dess helhet utgörs av mycket stora områden i lappmarkerna nedanför odlingsgränsen. Ägarbilden är splittrad. Många fysiska personer äger mindre markområden. Att försöka föra in dessa marker tillsammans med övriga marker i en samverkan är inte ändamålsenligt. är det givetvis oacceptabelt om många samebymedlem- mar upplever sig förhindrade att utöva sin rätt till jakt och fiske på vinterbetesmarkerna. Skälet till att de inte begär att få jaga inom dessa områden är att långtifrån alla markägare accepterar sameby- medlemmarnas rätt. En möjlig förklaring till att frågan inte kunnat ut på ett till- fredställande sätt är ett uttalande i regeringens proposition 1986/87:58 om licensjakt. Som framgått av avsnitt 3.3 redogörs i propositionen för hur den delade jakträtten skall anpassas till licensjakt för älg. För vinterbetesmarken anförs följande på s. 48: Jag har förutsatt att fjällsamebyarna liksom kommer att bedriva all älgjakt ovanför odlingsgränsen. Det finns emellertid inte något prin- cipiellt hinder mot att även nedanför odlingsgränsen tillämpa den för- ordade ordningen med dubbelregistrering av licensområden. Skulle en sådan jakt bli aktuell bör den tas upp till diskussion och övervägande i varje enskilt fall. Enligt min uppfattning står detta uttalande inte i överensstämmelse med det förhållandet att samebymedlemmarna har en grundlags- skyddad jakt- och fiskerätt på vinterbetesmarkerna ovanför lapp- marksgränsen i deras helhet –. Efter- som det finns en jakträtt borde även vinterbetesmarken ingå i same- bymedlemmarnas licensområde utan att detta skulle behöva över- vägas i varje enskilt fall. Det är angeläget att det skapas bättre förutsättningar för att same- bymedlemmarna skall kunna få del av sina grundlagsskyddade rättig- heter även inom vinterbetesområdena ovanför lappmarksgränsen. Om detta sker leder detta dock till att dubbelregistre- ringen av älgjaktsområden kommer att bestå i vinterbetesmarken. Som tidigare påpekats finns det ett starkt stöd för uppfattningen att dubbelregistreringen är olämplig genom de problem den skapar. Gemensam förvaltning av jakt och fiske Jag har som redan framgått av avsnitt 8.3 noga övervägt om det skulle vara möjligt att lösa in samebymedlemmarnas jakt- och fiske- rätt ovanför lappmarksgränsen. Med hänsyn till de invändningar som framförts ser jag även beträffande denna mark en inlösen som olämp- lig. Ett särskilt ansvar för att finna konkreta lösningar faller på de större markägarna eftersom de rimligen också har de största möjlig- heterna att finna sådana lösningar. Bland de större markägarna finns bl.a. de stora skogsbolagen . Viss mark ägs även nedanför odlingsgränsen av . Det bör också ligga i t.ex. kommunernas och in- tresse och särskilda ansvar att som fastighetsägare bidra till lösningar. Om markägarna inte medverkar så har samebymedlemmarna re- dan med nuvarande lagstiftning möjlighet att begära att registrerar även vinterbetesmarken som ett licensområde för same- bymedlemmarna med dubbelregistrering som följd. Om de frivilliga åtgärderna inte ger resultat kan ytterligare lagstiftningsåtgärder för vinterbetesmarken övervägas. Slutligen kan även ett inflytande för samebymedlemmarna via befintliga eller framtida viltvårds- och fiskevårdsområdesföreningar övervägas. Detta fordrar i så fall lag- stiftning. Denna skulle kunna utformas så att samebymedlemmarna hade möjlighet, men inte skyldighet, att ingå i dessa föreningar. Inte heller detta föreslår jag emellertid . Ingen av de lösningar som jag nu nämnt skulle skapa den samver- kan och det samförstånd som bör eftersträvas. En lösning som bygger lokala samtal, som i sin tur bygger på de lokala förhållandena, är att föredra. Länsstyrelserna bör ges uppdraget att följa utvecklingen i denna fråga och ta nödvändiga initiativ. 10Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande I detta kapitel finns i avsnitt 10.1 en genomgång av hur arbetsupp- gifterna föreslås fördelade mellan samverkansföreningarna och läns- styrelserna. I avsnitt 10.2 föreslås inrättandet av ett utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällområdet. I avsnitt 10.3 redovisas de ekonomiska konsekvenserna av mitt förslag om den förändrade förvaltningen. Under 10.4 redovisas övriga ekonomiska konsekvenser I avsnitt 10.5 finns några kommentarer beträffande genomförandet, förutsatt att betänkandet leder till några beslut. 10.1Ansvarsfördelningen mellan samverkansföreningarna och länsstyrelserna Mitt förslag: Ansvarsfördelningen mellan samverkansföreningar- na och länsstyrelserna skall spegla att det är fråga om en lokal för- valtning. Föreningarna skall därför svara för det direkta besluts- fattandet i fråga om den lokala jakt- och fiskeutövningen. skall se till att föreningarna kommer till stånd och vara ett tillsyns- och stödorgan för dem. De skall efter för- slag från samverkansföreningarna fastställa vilt- och fiskevårds- planer för samverkansområdena. Ansvaret för att det finns en tillräcklig samlad bas av kunskaper och erfarenheter i länet till gagn för både länsstyrelsernas egna och sam- verkansföreningarnas beslut kan inte falla på någon annan än läns- styrelsen. Att svara för denna kunskapsbank är till mycket stora delar en myndighetsuppgift som faller inom bl.a. länsstyrelsernas naturvårdsarbete. Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande Även om den praktiska förvaltningen av jakten och fisket lyfts av länsstyrelserna bör vissa uppgifter ligga kvar. Det som enligt mitt förslag blir samverkansföreningens uppgift är det direkta beslutsfattandet om lokal vilt- och fiskevård, jakt och fiske. Det skall dock finnas en möjlighet för förvaltningsdomsto- larna att överpröva besluten. I en för länsstyrelserna i , och gemensam promemoria har företrädare för länsstyrelserna redo- visat en positiv syn på lokala anpassningar av jakt- och fiskeförvalt- ningen. Många frågor kan bäst hanteras lokalt, som en utlokalisering ger en bättre legitimitet för hela förvaltningssystemet, konstaterar man. Man pekar också på att man redan eftersträvar ett ökat lokalt inflytande både för ortsbor och för samebyar inom de ramar som nuvarande lagstiftning ger. Försöksverksamhet pågår i flera län. Vid länsstyrelserna i Jämtlands-, Västerbottens- och finns särskilda rennäringsdelegationer. Delegationerna arbetar med frågor som berör markförvaltning ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen samt rennäringsfrågor inom hela länet. Ren- näringsdelegationerna avgör frågor inom de av styrelsen fastställda ansvarsområdena. Delegationerna har fått det uttryckliga uppdraget att behandla också upplåtelser av jakt och fiske. I deras uppdrag slås nämligen fast att de skall besluta om principer för upplåtelser av mark, jakt och fiske ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen samt viktigare ärenden om upplåtelser av mark, jakt och fiske ovan- för odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Rennäringsdelegationerna har landshövdingen som ordförande och ytterligare sex ledamöter. Tre ledamöter utses av styrelse. De tre resterande utses av efter samråd med . Det betyder att det inom länsstyrelserna redan finns ett organ med företrädare för såväl staten som samerna. Detta organ bör därför vara väl lämpat att medverka i arbetet med att stödja och utöva tillsyn över samverkansföreningarna. Sammantaget skulle arbetsfördelningen kunna se ut på följande sätt. Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande 10.1.2Uppgifter som bör falla på Fastställande av stadgar i samråd med medlemmarna skall i samråd med medlemmarna i föreningen fast- ställa stadgar för föreningarna. Det är av vikt att stadgarna får ett principiellt innehåll. De olika parternas rättsliga och representativa genomslag måste garanteras. Det föreslagna systemet för det lokala inflytandet i denna breda form är helt ny. Länsstyrelsernas genom- gång av förslagen till stadgar minskar risken för att enskilda personers rättigheter förbises, liksom för att konflikter kan uppstå i några fall och att dessa bara kan lösas hos den myndighet, enligt vårt förslag förvaltningsdomstolarna, som hanterar överklagningar. Samverkansföreningarna skall också till ge in en plan som skall vara styrande för föreningarnas kommande beslut om vilt- och fiskevård och hur jakt och fiske skall bedrivas bland medlem- marna. Planen skall vara översiktlig och inriktad på att ange mål för vilt- och fiskevården liksom jakten och fisket. Den skall bygga på principen att den fortlöpande förvaltningen och därmed det fort- löpande direkta beslutsfattandet skall ske i samverkansföreningen. I den skall också beskrivas på vilket sätt och i vilken omfattning jakt och fiske skall upplåtas. skall fastställa planen under förutsättning att den är förenlig med gällande lag och med de prin- ciper som i övrigt gäller för vilt- och fiskevården. Innan det finns en fastställd plan får föreningen inte förvalta jakten och fisket. Upplåtelser av jakt och fiske fordrar som nämnts noggranna över- väganden med biologiska och ekologiska förutsättningarna som grund. Ett grundläggande mål är en långsiktig hushållning med de resurser som står till förfogande. skall också försäkra sig om att jakten och fisket kan genomföras utan att påverka de nationella miljömålen negativt. I de fall verksamhet bedrivs inom skyddade områden skall planerna visa hur reservatssyftena tryggas. Genom att planerna är offentliga möjliggörs en granskning av dem såväl enskilt som samlat. Principen om översiktlighet och undvikande av detaljreglering i vilt- och fiskevårdsplanerna är också nödvändig med hänsyn till det ansvar som åvilar markägarna genom annan lagstiftning, t.ex. den all- männa miljölagstiftningen, skogsvårdslagstiftningen samt rennärings- Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande lagen och jakt- och fiskelagstiftningen. Denna lagstiftning gäller givetvis inom samverkansområdena. Vid behandling av samverkansföreningarnas förslag till vilt- och fiskevårdsplaner är det också nödvändigt att ta hänsyn till den näringsverksamhet utöver rennäringen som pågår inom det stora område som berörs av samverkansområdena. De planer som föreslås av samverkansföreningarna och fastställs av länsstyrelserna måste också ta hänsyn till de skillnader som finns inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Sådana skillnader finns mellan bl.a. marken ovanför och nedanför odlingsgränsen, statligt och privat ägd mark samt vitt skilda naturtyper från kalfjället till skogslandet. Samverkansområdena kommer också att bli betydligt fler och till sin sammanlagda yta avsevärt mer omfattande ovanför odlingsgränsen än nedanför. Under det förberedelsearbete som är nödvändigt inför en reform av den storleksordning och innebörd som den jag föreslår är det viktigt att länsstyrelserna tillsammans med lokala och regionala intressenter lägger en grund för ett så enkelt och okomplicerat arbete som möjligt. De vilt- och fiskevårdsplaner som jag föreslår skall inte vara betungande utan snarare kunna fungera som hjälp- medel, på gränsen till samrådsdokument, för såväl samverkansföre- ningarnas praktiska arbete som länsstyrelsernas stöd- och tillsyns- verksamhet. Planerna skall vara ett redskap för att undvika problem som annars skulle ha kunnat uppstå den upprättade planen gäller. Man bör också minnas att det för varje länsstyrelse inte gäller mer än 3–5 vilt- och fiskevårdsplaner, dessutom sannolikt spridda . I vart fall inledningsvis bör länsstyrelserna utfärda en licens för vart och ett av samverkansområdena. Licensen baseras som på regio- nala inventeringar och senare fördelning över älgproduktiva marker. Älgstammen har generellt en regional struktur med en stor andel av populationen som genomför omfattande vandringar. Ramlicensbeslut bör därför fattas regionalt av länsstyrelserna. Det skogliga intresset bör tillförsäkras ett inflytande i detta arbete även fortsättningsvis. bör samverkansområden kunna utgöra älgskötselområden. Det kommer att innebära att föreningarna då själva kan bestämma om älgavskjutningens storlek. Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande En viktig uppgift för länsstyrelserna blir att främja lagenliga och enhetliga tillämpningar i samverkansområdena. Detta arbete kommer att vara särskilt betydelsefullt vid tillkomsten av det nya systemet. Konsekvenserna för såväl ortsbefolkningen som övriga jägare och sportfiskare bör spela en viktig roll för länsstyrelsernas tillsyns- verksamhet. Länsstyrelserna skall på ett översiktligt sätt följa prisutvecklingen för jakt- och fiskerättsupplåtelser. kan man räkna med att det visserligen kommer att skapas ett bredare utbud av älgjakt än , men också att det kommer att bli en ökad efterfrågan och därmed ett utökat tryck mot områden med goda jakt- och fiskemöjligheter. Det kan då finnas en risk för att dagens tillämpning, som innebär upplåtelse till i första hand ortsbor och till priser som inte är mark- nadsmässiga, också utsätts för ett krav på förändringar. Avvägningen mellan lokala önskemål om att den resurs som jakt och fiske utgör också skall bidra till den ekonomiska utvecklingen för enskilda och företag kommer då att behöva vägas mot samma ortsbors, liksom andra jägares och sportfiskares, möjlighet att jaga och fiska till priser som inte utestänger dem från detta. Det finns också en tydligt uttryckt oro för att ett ökat intresse från såväl den internationella som den inhemska marknaden kan leda till att jakt- och fiskepriserna drivs i höjden. Reglerna i reformen förutsätts gälla även i det nya systemet. För att detta i realiteten skall vara fallet bör ortsborna, liksom andra jägare och fiskare, ha tillgång till småviltsjakt, sportfiske och husbehovsfiske till skäliga priser. Här har länsstyrelserna en utomordentligt viktig roll. De skall följa prisutvecklingen och tidigt fästa regeringens uppmärksamhet på oroande tendenser i denna utveckling. Skogsindustrierna anser att det bör vara en fri och marknads- mässig prissättning i fråga om jakt och fiske så länge en sådan inte leder till skador för någon annan rättsinnehavare. I princip innebär mitt förslag detta. En viss statlig kontroll över prisutvecklingen är emellertid ingen nyhet. beslutar länsstyrelserna om priserna för småviltsjakten. Mitt förslag skulle snarare öka friheten genom att priserna sätts lokalt och uppgift i stället blir en annan, nämligen att följa prisutvecklingen, att särskilt bevaka att utvecklingen på statens mark ovanför odlingsgränsen (bl.a. med hänsyn tagen till intentionerna bakom den reform som trädde i kraft för småviltsjakt och handredskapsfiske) samt att tidigt upp- Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande märksamma regeringen på tendenser till en prisutveckling som inne- bär ett hot mot intentionerna i jakt- och fiskepolitiken. Länsstyrelserna bör också verka för att omotiverade olikheter vid upplåtelse av jakt och fiske fasas ut. Hos länsstyrelserna kommer det även efter en förändring av det slag som jag föreslagit att finnas kompetens i såväl sakfrågorna (jakt, fiske och naturvård) som i administrativa frågor (juridik, IT, ekonomi, ärendehantering). Länsstyrelserna bör ta initiativ till över- läggningar med samverkansföreningarnas styrelser för att undersöka vilka samordningsvinster som kan göras. Vid sådana överläggningar kan man också allmänt diskutera på vilka sätt länsstyrelserna kan stödja samverkansföreningarna. Länsstyrelserna har det övergripande regionala ansvaret för att naturresurser nyttjas uthålligt. För att följa jaktens och fiskets in- verkan på såväl biologisk mångfald som vilt- och fiskresursen och människors levnadsvillkor behövs uppföljning på både lokal och regional nivå. I rapporten om uthålligt nyttjande av jakt- och fiske- resurserna inom renskötselområdet, som ingår i Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79), framhålls att en plan för uppföljning av jaktens och fiskets ekologiska konsekvenser bör utarbetas av varje länsstyrelse, samt att gemensamma övervak- ningsrutiner och informationsutbyte mellan länsstyrelser krävs för att få en övergripande bild av tillgången på vilt och fisk samt omfattningen av beskattningen. Detta arbete bör göras i samarbete med befintlig forskning. regionala uppföljning bör vidare även i fortsättningen avse miljömål, vilt- och fiskeresursens regionala fördelning (exempelvis via jakt- och fiskestatistik), effekter av regionala skillnader i regeltillämpning etc. Länsstyrelserna har för detta arbete både egen kunskap och erfarenhet och ett etablerat samarbete med forskning och andra berörda myndigheter. Insam- landet av basuppgifter kan med fördel utföras lokalt. Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande Samordna förslag om styrelseledamöter och utse ordförande i föreningar ovanför odlingsgränsen skall utse en ordförande för samverkansföreningen i de fall samverkansföreningarna vid sin föreningsstämma (årsmöte) inte lyckas uppnå den erforderliga majoriteten för någon av kandi- daterna. Ordföranden bör vara väl lämpad att utveckla en god sam- verkan i föreningen och dess styrelse, liksom att – om den situa- tionen skulle uppstå – hantera konflikter mellan olika intressen. Många avvägningar är dessutom svåra även om de inte leder till en konflikt. Av bl.a. dessa skäl skall samråda med intres- senterna, bl.a. och företrädare för markägarna, inför sitt beslut om ordförande. skall även bistå föreningarna med att skapa en grund för förslagen till styrelseledamöter genom att göra arealberäkningar. 10.1.3Uppgifter som bör falla på samverkansföreningarna Utarbetande av förslag till stadgar Det är viktigt att det lokala regelverket också utformas utifrån de lokala kunskaperna och erfarenheterna. Detta skapar delaktighet och bidrar till systemets legitimitet. Lika viktigt är att det lokala regel- verket kan utarbetas i samverkan mellan de olika intressen som är representerade i samverkansföreningen. Utarbetande av förslag till plan fördelar samtliga älgar ned på jaktlagsnivå. Med det föreslagna systemet fördelar samverkansföreningarna samtliga älgar inom området. Förutom antal älgar skall föreningarna besluta om jaktdeltagare, eventuell fördelning av älgar för upplåtelsejakt m.m. Vidare måste föreningen ta ställning till frågorna om områ- desjakt, gemensamhetsjakt och uppdelningsjakt. Under förutsättning att vars och ens minimirätt inte kränks är det för de berörda parternas inflytande viktigt att den slutliga fördel- ningen av älgjakten sker lokalt. I detta avseende kan de lokala intres- sena välja modell. System med delning i jakttid och jägarkategori kan Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande blandas med mer strikt geografisk fördelning av älgjakten mellan de olika jägarkategorierna eller något annat. Det finns väsentliga skillnader mellan de olika länen som bör få ett genomslag även fortsättningsvis. På renbetesfjällen finns ingen privatmark. I är inblandningen av privatmark ovanför odlingsgränsen. präglas av mycket hög andel statlig mark. Det finns till skillnad från småviltsjakten ingen skyldig- het att upplåta älgjakt. Upplåtelse av älgjakt på statens mark har däremot en lång tradition. Införandet av ett nytt system för för- valtningen av dessa marker avser inte att ändra på detta förhållande. Samverkansföreningarnas uppföljning bör ha sin utgångspunkt i de lokala planerna och också syfta till att utveckla dessa planer. Exem- pelvis bör avskjutningsstatistik och uppgifter om viltskador m.fl. faktauppgifter sammanställas, bearbetas och utvärderas. Andra viktiga frågor att följa upp är hur administrationen funge- rat, hur verksamheten påverkat boende, markägare, samebymedlem- mar, övriga jägare och sportfiskare etc. Det är betydelsefullt att så mycket som möjligt av uppföljningarna sker lokalt, dels för det lokala engagemanget och dels för att de lokala kunskaperna då kan tas bättre till vara. En stor del av arbetet med viltvård sker lokalt. Inte sällan kommer också initiativen från den lokala nivån. Viltvården består ofta av små åtgärder som utförs av många händer på många platser (t.ex. i form av fällfångst, skyddsjakt, anläggande av viltvatten och viltåkrar). Inflytande över det lokala viltvårdarbetet hör därigenom hemma i samverkansföreningarna. Bevakning sker med ett stort inslag av lokalt engagemang. Jakt- och fisketillsyningsmän tas som regel ur lokalbefolkningen. De rik- tade bevakningsuppdragen (tillslag) har sin upprinnelse i iakttagelser på plats. Vissa bevakningsinsatser kan dock med fördel Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande samordnas regionalt och förankras hos . Bevaknings- insatser då misstanke finns om grova brott mot jakt- och fiskelag- stiftningen kan dock vara svåra att hantera för lokala tillsynsmän. Hur sådana situationer bör hanteras bör diskuteras mellan läns- styrelse, polis och samverkansföreningar för att en väl fungerande ansvarsfördelning gemensamt skall kunna byggas upp. Det är rimligt att den geografiska fördelningen av jakten hanteras fullt ut av samverkansföreningarna. går regleringen/fördel- ningen ut på skydda och undanta vissa områden från jakt. Det är områden som är särskilt störningskänsliga med hänsyn till i första hand renskötseln och naturvården. Med samma utgångspunkt bör man från ett lokalt perspektiv på ett bättre sätt kunna styra jägare i känsliga områden med olika typer av områdesindelningar. Indel- ningen kan ge allt från områden med fri jakt till mer reglerade områden. Allt bygger på hög lokal kännedom om olika intressens behov. Information om och administration av jakten kräver stora resurser. För största möjliga kostnadseffektivitet krävs en samlad hantering, sannolikt för hela fjällområdet. Länsstyrelserna har egna webbase- rade system för information (jaktområden, kortförsäljningsställen, jakttryck, regelsystem, etc.) och är på väg att utveckla gemensamma webbaserade system för jaktkortsförsäljning, viltrapportering och uppföljning. Hur länsstyrelser och samverkansområden skall kunna samordna sina verksamheter på effektivast möjliga sätt bör tas upp till diskussion vid de överläggningar mellan länsstyrelserna och sam- verkansområdena som jag tidigare föreslagit. Avlysning av småviltsjakt till skydd för rennäringen bör bli mindre angelägna, eftersom det finns en möjlighet att lokalt för- dela jakten geografiskt på ett sätt som i stor utsträckning kommer att gagna rennäringen. Besluten om avlysning som fattas av Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande länsstyrelserna är ibland kontroversiella. Från samebyhåll påstås ofta att de avlysta områdena inte är tillräckligt stora. Från jägare görs å andra sidan gällande att stora områden avlyses i onödan. Samver- kansföreningarna skall fortsättningsvis kunna avstå från att upplåta jakt och fiske om det behövs för att skydda rennäringen. Detta kommer att förkorta handläggningstiden, vilket i sammanhanget är en stor fördel. Upplåtelse av småviltsjakt på statlig och privat mark Småviltsjaktreformen avser upplåtelse av statens mark. Reformen skall gälla som . Den enda förändringen utgör det förhållande att det är samverkansföreningarna och inte länsstyrel- serna som skall upplåta småviltsjakten. Till viltvården hör exempelvis uppföljning av viltrapportering och inte minst inventeringar. Ett lokalt engagemang i viltvårdsarbete i samverkan med är sannolikt långsiktigt till gagn för viltet. Se i övrigt vad som påpekas i denna fråga under punkten älgjakt.