sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen menade vidare att det i samband med framläggandet av en ny lag fanns anledning att se över riktlinjernas innehåll och förtydliga vad de i praktiken bör innebära för regeringens beslut i exportfrågor. Gällande riktlinjer bygger riktlinjer, men det finns skillnader. Till att börja med har riktlinjerna försetts med två principiella villkor som måste uppfyllas för att tillstånd skall medges. En annan skillnad är att det i gällande riktlinjer finns särskilda regler för internationella samarbeten samt tredjelands- export av sådana produkter som har övervägande svensk respektive utländsk identitet. En tredje skillnad är att det enligt riktlinjer fanns större utrymme att vid prövningen ta hänsyn till vad den aktuella materielen skulle eller kunde användas till. Regeringen tillsatte 1997 en särskild utredare för att analysera den praxis som hade utvecklats i fråga om tillstånd till export av följdleveranser och utifrån analysen lägga fram eventuella förslag till förändringar av riktlinjerna. I sitt betänkande (SOU 1999:38) föreslog att beslut av skulle läggas till som ett ovillkorligt exporthinder och att de aldrig Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod använda folkrättsliga bestämmelserna om export från neutral stat i krig skulle tas bort. I fråga om följdleveranser var förslaget be- gränsat till ett förtydligande ord. Gällande riktlinjer har inte författningsstatus utan kan närmast beskrivas som ett politiskt dokument. I skrivelsen om strategisk exportkontroll (skr. 2003/04:114) förklarar regeringen att de närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigs- materielexport och annan utlandssamverkan som också ställt sig bakom. Inom behandlades propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174), där riktlinjerna var ett kapitel, av utrikesutskott. I sitt betänkande (bet. 1992/93:UU1) tillstyrkte utskottet regeringens lagförslag varefter biföll utskottets yttrande. I betänkandet yttrade sig även utrikesutskottet till för- mån för regeringens förslag till förtydligade riktlinjer. Frågan om riktlinjernas status har varit aktuell . I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31) föreslog regeringen ett införande av riktlinjernas två inledande principer i krigsmateriellagen: Tillstånd enligt denna lag får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot ut- rikespolitik. Utöver ovan nämnda bestämmelse föreslog regeringen två ytterli- gare bestämmelser för att fortsatt kunna ansvara för och styra praxisutvecklingen. Den första innebär att ISP med eget yttrande skall lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Den andra bestämmelsen säger att regeringen får meddela ytterligare före- skrifter om överlämnande av ärenden till regeringen. Ordet riktlinjer kan enligt utredningen vara förvirrande. I det dokument som utgör riktlinjerna finns riktlinjer endast att läsa i rubriken. I texten omtalas principer, villkor, ovillkorliga och vill- korliga hinder, vilka kombineras med viljeverben får, bör eller skall. Det är därför möjligt att förstå riktlinjerna mer juridiskt Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod såsom entydiga regler och bestämmelser, men också mjukare såsom approximativa normer och kriterier. I andra länder har motsvarigheten till de svenska riktlinjerna givits andra benämningar. har policyprinciper, policy och licensieringskriterier. Inom EU finns dessutom en gemensam uppförandekod för vapenexport med krite- rier och tillämpningsbestämmelser. Gällande riktlinjers innebörd förklaras av regeringen i propositio- nen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, kap. 6). I de årliga skrivelserna om exportkontrollpolitiken till sätter reger- ingen löpande in riktlinjerna i samtida utrikes-, säkerhets- och för- svarspolitiska sammanhang. Gällande riktlinjer har en komplex struktur. För det första finns i riktlinjerna två övergripande villkor som säger att tillstånd endast får medges om exporten eller samverkan bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande, eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. För det andra finns i riktlinjerna ovillkorliga och villkorliga hinder. De ovillkorliga hindren utgörs av internationella förplikt- elser, till exempel efterlevnad av FN-embargo, medan kränkningar mot mänskliga rättigheter och väpnade konflikter i det tilltänka mottagarlandet är villkorliga hinder. De två systemen överlappar varandra genom att principerna och målen för utrikes- politik sammanfaller med hindren. För det tredje finns olika regler för olika materielslag. Om ären- det avser övrig krigsmateriel (ÖK) är utgångspunkten för pröv- ningen att tillstånd bör ges förutsatt att inte något ovillkorligt eller villkorligt hinder står i vägen. Om ärendet avser krigsmateriel för strid (KS) råder omvänt en negativ presumtion: tillstånd bör inte beviljas om det finns ovillkorliga eller villkorliga hinder. föreskriver riktlinjerna starkt ett bifall för tillstånd till export av reservdelar, ammunition och annan materiel med samband till en tidigare leverans av system. Riktlinjerna är relativt svåra att förstå. Ord har vägts på guldvåg för att återspegla beslutsamhet att reglera och säkerställa den svenska materielförsörjningen. Ett antal ovanliga ordkombina- Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod tioner påverkar också läsbarheten negativt. Exempelvis brukar inte hinder kvalificeras som ovillkorliga eller villkorliga. Vissa begrepp har också blivit föråldrade, till exempel de traditionellt neutrala staterna i . Riktlinjerna tillämpas på cirka 1 000 ärenden. Flertalet är okomplicerade eller rutinmässiga ärenden. ISP har tagit upp mellan 10 och 20 ärenden till samråd i EKR. Rådets ledamöter ger rekommendationer till myndighetens generaldirektör om hur denne bör besluta i dessa ärenden. har ISP överlämnat 15 ärenden till regeringens prövning. Avgörandet skall enligt riktlinjerna grundas på en totalbedöm- ning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Detta inne- bär att man vid prövningen av ett ärende väger samman faktorer som talar för respektive emot tillstånd. Beslut grundar sig i bedöm- ningar, som i sin tur beror på hur beslutsfattaren tolkar riktlinjerna. Tillämpningen av riktlinjerna kan följaktligen inte vara en exakt eller objektiv vetenskap. I ISP:s förhållningsdokument står inte uttryckligen att myndig- heten skall tillämpa riktlinjerna. Även om det inte finns något for- mellt åläggande beträffande riktlinjerna saknar inte myndigheten styrning för prövningen. I 1 § krigsmateriellagen anges att tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl och det inte strider mot utrikespolitik. I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produk- ter (prop. 1995/96:31, kap. 4) sägs att riktlinjerna ger god ledning i de flesta fall samt att utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden skall fälla utslaget vid prövningen i ärendena. Vidare står i ISP:s regleringsbrev : ISP skall på ett kompetent och resurseffektivt sätt och med utgångs- punkt från försvars- och säkerhetspolitiska intressen och i samklang med principerna för utrikespolitiken, pröva ärenden som faller under lagen om krigsmateriel för att genom bl.a. effektiv export- kontroll bidra till internationell fred och säkerhet samt icke-spridning. Resultatet av tillämpningen av riktlinjerna återspeglas till del i be- viljade och avslagna ansökningar, såväl per land och materielslag Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod som i antalet tillstånd och deras värde. Tillståndsansökningar utan utsikter att beviljas skickas mycket sällan till ISP eftersom försvarsindustrin har en informell dialog med myndigheten om nya marknader och god kunskap om länder och materielslag för vilka tillstånd sannolikt inte skulle ges. Värdet av den faktiska exporten och de beviljade utförsel- tillstånden sammanställs av ISP och redovisas i den årliga regerings- skrivelsen om strategisk exportkontroll (skr. 2003/04:114). Stati- stik tas också fram av och forsknings- institutet . har även fört viss statistik över krigsmaterielexporten. 4.2EU:s uppförandekod för vapenexport Den uppförandekod om vapenexport som medlemsstaterna antog 1998 är central i EU-samarbetet i exportkontrollfrågor. Koden är en politisk deklaration och som sådan beroende av medlemsstaternas vilja att tillämpa den konsekvent och på ett likartat sätt. Det materielspecifika synsättet, som koden bygger på, föreskriver att tilltänkta mottagarstater prövas med utgångs- punkt i den aktuella materielen. En process som syftar till harmonisering av kodens tillämpning inom unionen pågår. 4.2.1Utveckling främst i andra dokument EU:s uppförandekod för vapenexport (8675/2/98) har en historia som sträcker sig tillbaka till då medlems- staterna började jämföra sina exportkontrollsystem och undersöka möjligheter till framtida samarbete på området. På Europeiska rådets möte i antogs sju kort- fattade kriterier för den nationella tillståndsprövningen. Ett åttonde kriterium om mottagarstatens tekniska och ekonomiska förmåga lades till av stats- och regeringscheferna året efteråt. Idén att paketera kriterierna i en uppförandekod drevs främst av icke- statliga organisationer i koalition med . Först , efter utdragna internationella förhandlingar, tillät de politiska omständigheterna antagandet av en sådan kod. Uppförandekoden har på papperet förblivit densamma . Den kan dock sägas ha utvecklats genom att ett antal relate- Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod rade dokument förhandlats fram och antagits. En gemensam förteckning över vilken materiel som skall prövas utifrån koden tillkom 2000 och reviderades 2003 (2003/C 314/01). En gemensam ståndpunkt om vapenförmedling (brokering), vilket inte behandlas i koden, antogs 2003 (2003/468/CFSP). utkom även en användarhandbok med rekommendationer för utfärdandet av avslag, så kallade denials samt för konsultationsproceduren (14283/03). Uppförandekoden har också utvecklats genom det utbyte av underrättelser och information som föreskrivs i den. sam- manställer medlemsstaterna en rapport om värdet av sin nationella och samlade export fördelat på världsdel, mottagarland och år. Denials per mottagare och kriterium redovisas också. I rapporten summeras även den gemensamma praxis som utvecklats i samband med tillämpningen av koden, liksom brister och gemen- samma utmaningar. har medlemsstaterna arbetat med en över- syn av koden. Utredningen har erfarit att eventuella ändringar främst kommer att ske i tillämpningsbestämmelserna. Det synes inte finnas förutsättningar att göra större ändringar i kriterierna eller att lägga till helt nya kriterier. Parallellt med över- synen har ett arbete påbörjats med att ta fram rekommendationer för hur respektive kriterium bör tolkas. Detta arbete har börjat bakifrån med kriterium 8. EU:s uppförandekod antogs i form av en politisk deklaration och är följaktligen inte juridiskt bindande. har till uppgift att undersöka om en medlem brister i tillämpningen, än mindre ställa denna till ansvar. Det förutsätts ligga i medlems- statens eget intresse att tillämpa koden och kontrollera att de andra gör likadant. Kodens betydelse eller status beror ytterst på medlemmarnas beslutsamhet och förmåga att tillämpa den konse- kvent och på ett likartat sätt. Indirekt har kodens status stärkts genom att flera medlemsstater införlivat koden eller dess kriterier i sina nationella regelverk. I FA/refereras i den trettonde paragrafen till kodens kriterier när det gäller tredjelandsexport av gemensamt framtagna produkter. Antagandet av relaterade dokument såsom den gemen- Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9 samma materielförteckningen och informationsutbytet stärker också koden indirekt. Uppförandekoden har fått större uppmärksamhet inom EU med anledning av kampen mot terrorismen där internationellt export- kontrollsamarbete ges en framträdande roll. Det pågår en diskussion om att anta koden som ett EU-rättsligt dokument i form av gemensam ståndpunkt. En sådan förändring skulle innebära att unionsfördragets regelverk skulle tillämpas på koden. I detta regelverk anges bland annat att medlemsstaterna skall tillse att deras nationella politik överensstämmer med de gemensamma ståndpunkterna. Någon genomgripande skillnad i förhållande till vad som gäller skulle en sådan förändring dock inte innebära, eftersom det inte finns något överstatligt sanktions- system som tillser att medlemsstaterna följer de gemensamma ståndpunkter som antagits. 4.2.3Åtta grupper av kriterier EU:s uppförandekod består av tre delar och inleds med principer. Medlemsstaterna deklarerar bland annat att vapenexporterande stater har ett särskilt ansvar och att de är beslutna att förhindra export av materiel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet. I principerna slås även fast att medlemmarna har rätt att upprätthålla en försvarsindustri samt exportera vapen för självförsvarsändamål i enlighet med FN:s stadga. Uppförandekodens andra del utgörs av kriterierna. Det talas vanligtvis om kodens åtta kriterier, men mer korrekt vore att tala om åtta grupper av kriterier. Antalet kriterier överstiger vida åtta, eftersom det i några kriterier finns underkriterier. Ett exempel är nummer sju där engagemang för nedrustning, respekt för interna- tionell humanitär rätt och attityd till terrorism och internationell organiserad brottslighet ingår. De åtta grupperna kan rubriceras som följer: 1.Respekt för internationella förpliktelser. 2.Mottagarens respekt för mänskliga rättigheter. 3.Den interna situationen i mottagarlandet. 4.Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet. 5.Medlemsstaternas, allierades och andra vänliga staters säkerhet. Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod 6.Mottagarens uppträdande gentemot det internationella sam- fundet. 7.Risken för icke-avtalad slutanvändning eller vidareexport. 8.Exportens förenlighet med mottagarlandets utvecklingsnivå. Uppförandekoden påbjuder ett materielspecifikt synsätt. Detta betyder att man vid tillståndsprövningen skall beakta hur mot- tagaren/slutanvändaren skall och rimligen kan använda den för ärendet aktuella materielen. Finns en uppenbar risk att materielen kan komma att användas i strid med kriterierna bör detta leda till avslag. Enligt utredningen är vissa kriterier i koden flertydiga. Detta förklaras sannolikt av att exportkontroll är ett känsligt politikområde och av att kriterierna har förhandlats fram. Uppförandekodens tredje del utgörs av tillämpningsbestämmel- ser. Exempelvis skall medlemsstaterna underrätta varandra om avslag. Medlemmarna åläggs även att utbyta information om sin årliga export, diskutera mottagarländer, uppmuntra andra länder att ansluta sig till uppförandekodens kriterier, med mera. Bestämmel- serna och deras efterlevnad utgör en viktig förutsättning för harmonisering mellan medlemmarna. Uppförandekoden är stommen i EU:s samarbete avseende vapen- exportkontroll. Samarbetet sker inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och konkret i arbetsgruppen för konventionella vapen (COARM) som regelbundet sammanträder i . representeras i arbetsgruppen av UD, vars tjänste- män biträds av experter från ISP. Eftersom det i är ISP som prövar ärenden om export- tillstånd är det också denna myndighet som implementerar upp- förandekoden nationellt. I likhet med vad som gäller för rikt- linjerna finns emellertid inget formellt åläggande för myndigheten att tillämpa kodens kriterier. Det går inte att tala om en gemensam tillämpning av koden, utan tillämpningen skiljer sig mellan medlemsstaterna när det gäller såväl tillvägagångssätt som beslut avseende enskilda mottagarstater. Skillnaderna kan bero på flera olika faktorer, till exempel nationell lagstiftning, utrikespolitiska ambitioner, organisation för export- kontroll, förekomsten av inhemsk opposition mot vapenexport, Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod försvarsindustrins vikt i ekonomin och ett eventuellt kolonialt för- flutet. 4.3Jämförelse mellan riktlinjerna och uppförandekoden De svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod har tagits fram i vitt skilda politiska processer och . I detta av- snitt jämförs centrala bestämmelser i respektive dokument, framför allt med avseende på innebörd. Likheter och skillnader redovisas först övergripande och sedan i detalj. Riktlinjerna och koden finns som bilagor till betänkandet. 4.3.1Övergripande likheter och skillnader Koden är utformad som en checklista medan riktlinjerna kan beskrivas som ett resonemang. Beslut enligt rikt- linjerna vilar på en totalbedömning. Enligt koden skall det för avslag räcka med att den tilltänka exporten strider mot ett en- skilt kriterium. De mest grundläggande kriterierna finns i båda dokumenten. I koden finns några kriterier som inte listas i rikt- linjerna och vice versa. När det gäller faktorer som skall beaktas i enlighet med varje kriterium är koden överlag utförligare. Materielslaget har betydelse i båda dokumenten. I riktlinjerna finns en positiv presumtion för vissa materielslag, medan koden generellt anger materielens användningsområde. Riktlinjerna och uppförandekoden har olika strukturer. Rikt- linjerna är utformade som ett resonemang. I riktlinjerna finns ovillkorliga respektive villkorliga hinder samt två övergripande villkor som måste uppfyllas. Kriterierna i riktlinjerna kan inte läsas var för sig, eftersom de är inbördes beroende och skall kunna vägas mot varandra. Riktlinjerna ger inte ensamma tillräcklig väg- ledning för prövningen utan måste värderas i förhållande till aktuell svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod Uppförandekoden har en enklare struktur även om gräns- dragningen mellan principer, kriterier och tillämpningsbestämmel- ser är oklar. Kriterierna i koden är inte inbördes beroende och de viktas inte heller. Kriterierna 1–4 är formulerade på ett mer tving- ande vis, men även de andra skall kunna användas som grund för att avslå en ansökan. Kodens utförlighet i fråga om vad som skall beaktas enligt respektive kriterium innebär att det inte finns något uppenbart behov av ytterligare vägledningsdokument. De mest grundläggande kriterierna för prövningen av export- ärenden avseende försvarsmateriel finns i såväl riktlinjerna som uppförandekoden. Vid prövningen skall man beakta hur exporten förhåller sig till egna internationella förpliktelser, situationen för de mänskliga rättigheterna i det tilltänka mottagarlandet, risken för väpnade konflikter i mottagarregionen, behovet av fred och säker- het samt vikten av att förhindra oönskad spridning till någon annan stat eller slutanvändare inom landet. I koden finns kriterier som inte finns i riktlinjerna. Medlem- marna uppmanas att beakta exportens inverkan på de andra medlemsstaternas säkerhet samt den tilltänkta mottagarens upp- trädande mot det internationella samfundet. I enlighet med krite- rium 8 i koden skall det beaktas om exporten allvarligt skulle skada en hållbar utveckling i mottagarlandet. Omvänt finns i riktlinjerna kriterier utan motsvarighet i koden, då främst bestämmelsen som villkorar tillstånd med ett försvarsmaktsbehov och regler för export av materiel som tagits fram inom ramen för internationella sam- arbeten. Uppförandekoden och riktlinjerna skiljer sig åt beträffande det sätt på vilket den för ärendet aktuella materielen får tillmätas betydelse vid prövningen. I riktlinjerna finns en positiv presumtion för be- viljande av tillstånd för ÖK samt för ammunition, reservdelar och andra leveranser som kan betraktas som följdleveranser. Man skall dessutom väga in om den aktuella materielen härstammar från ett Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod samarbete med en annan stat och därigenom har en övervägande svensk identitet, alternativt utländsk identitet. I koden görs förvisso ingen skillnad mellan materielslag, men medlemsstaterna får generellt ta materielspecifika hänsyn. Detta betyder att den tilltänkta mottagarstaten prövas med utgångspunkt i materielen: Finns det en uppenbar risk att mottagaren använder den aktuella materielen i strid mot kriterierna? Det har i skett en praxisutveckling som innebär att materielspecifika hänsyn tas, framför allt när det gäller minröjnings- och ammunitions- förstöringsutrustningar och annan materiel som skall användas för humanitära syften samt radarutrustning med civila användnings- områden. Uppförandekoden är överlag utförligare än riktlinjerna när det gäller faktorer som skall beaktas i enlighet med varje kriterium. Exempelvis skall medlemsstaterna enligt kodens sjunde kriterium (Förekomsten av en risk för att materielen skall användas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor) beakta den tilltänkta statens legitima inhemska försvars- och säkerhetsintressen, tekniska förmåga att använda materielen, förmåga att utöva effektiv exportkontroll samt terroristhotet. På sina ställen bidrar emellertid inte kodens utförlighet till tyd- lighet. Detta gäller bland annat i kriterium 8 som i sitt första stycke omtalar exportens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga och i det andra stycket om den hållbara ut- vecklingen. I kriterium 5 a anges att medlemsstaterna skall beakta den tilltänkta exportens inverkan på egna, andra medlemmars eller vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, men att detta inte skall påverka beaktandet av kriterier om mänskliga rättigheter respektive om regional fred, säkerhet och stabilitet. I riktlinjerna finns tillämpningsbestämmelser när ärendena avser ÖK, produkter som tagits fram i internationella samarbeten samt följdleveranser. Det finns även anvisningar om att det är i över- ensstämmelse med svensk utrikes- och säkerhetspolitik att god- känna export till de nordiska och de traditionellt neutrala länderna i . I takt med att samarbetet med medlemsstaterna i EG byggs ut, bör enligt riktlinjerna samma regler tillämpas också för dem. Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod Enligt riktlinjerna skall avgörandet i ett ärende grundas på en total- bedömning av alla betydelsefulla omständigheter med utgångs- punkt i de två grundläggande principerna. Förfarandet innebär att tillämpningens inriktning och utfall kan variera över tiden och mellan beslutsfattare utan att för den sakens skull strida mot rikt- linjernas ord. En faktor av betydelse är här hur tolkningen av rikt- linjerna utvecklats som en konsekvens av regeringsbeslut i enskilda ärenden eller av propositioner och deklarationer. I enlighet med uppförandekoden skall den tilltänkta exporten prövas mot varje enskilt kriterium. I kriterierna 1–4 anges uttryck- ligen att medlemsstaterna inte kommer att medge tillstånd om ex- porten skulle stå i strid mot desamma. I kriterierna 5–8 är koden formulerad på ett mindre tvingande sätt och uppmanar medlems- staterna att beakta. erkänns att kriterierna utgör en miniminivå och att koden inte inkräktar på medlemsstaternas rätt att tillämpa en mer restriktiv nationell politik. 4.3.2Likheter och skillnader i detalj Riktlinjerna och uppförandekoden bygger i stort på samma värden: internationella förpliktelser och mänskliga rättigheter, behovet av fred och säkerhet samt vikten av att förhindra upp- rustning och icke-spridning. Det finns bestämmelser i rikt- linjerna utan motsvarighet i koden och vice versa.