sou · GTB315 · 2006-01-01 00:00:00 — Mannen utvisades till medan en process om umgänge mellan honom och hans son fortfa- rande var anhängig vid nederländsk domstol. Han fick inte heller tillstånd att återvända för att medverka i förhandlingarna eller träffa sin son. fann att artikel 8 inte hade respekterats. 3.3Unionsmedborgares rätt till fri rörlighet Arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen innebär att ingen diskriminering på grund av nationalitet få ske vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor (artikel 39 Romför- draget). Den fria rörligheten innebär bl.a. en rätt att flytta mellan de anslutna staterna för att söka och anta anställningar som erbjuds där. Till artikel 39 ansluter sig en omfattande sekun- därlagstiftning i form av förordningar och direktiv som utvecklar och preciserar innehållet i artikeln. Viktigast har förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet varit. Förordningen var en av de rättsakter som genom in- förlivades i svensk rätt. Sedan blev medlem i EU har förord- ningen gällt direkt som svensk lag. Av direktivet (EEG) 68/360 har vidare följt att medlemsstaterna skall bevilja uppehållstillstånd inom sitt territorium för medborgare i medlemsstaterna och deras familjemedlemmar, för vilka förordning gäller och som kan uppvisa bl.a. ett giltigt pass. Detta direktiv och vissa andra har införlivats genom ändringar i utlänningsförordningen. Rätten till uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras anhöriga regleras i 3 kap. UtlF. förordning om arbetskraftens fria rörlighet har delvis varit föremål för omarbetning. Detta har lett till och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborga- res och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Genom direktivet ändras förordning samt upphävs direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG. Medlemsstaterna skall införliva direktivet . Enligt förordning omfattar den fria rörligheten även nära anhöriga till en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och anställd i en annan medlemsstats territorium, dvs. unionsmed- borgare som utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Förordningen ger så- lunda rätt för dels arbetstagarens make och deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning, dels släktingar i när- mast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make, som är beroende av dem, att bosätta sig tillsammans med arbets- tagaren. Dessutom skall medlemsstaterna underlätta mottagandet av alla andra familjemedlemmar, om de är beroende av arbetstagaren eller ingår i hans eller hennes hushåll i det land arbetstagaren kommer ifrån. Arbetstagaren måste för sin familj ha tillgång till en bostad som anses normal för landets arbetstagare i den region där han eller hon är anställd. Rättigheterna gäller oavsett de anhörigas nationalitet. Den anhörige beviljas, oavsett medborgarskap, samma typ av till- stånd som referenspersonen. Make samt barn till arbetstagaren som är beroende av föräldrarna har oavsett nationalitet också rätt att arbeta i det land arbetstagaren flyttat till. Barnen skall också ha tillträde till allmänna skolor och yrkesutbildning. Uppehållstillstånd för familjemedlem får återkallas om anknyt- ningen till medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i på någon annan grund. EES-reglerna är på flera punkter mer långtgående än de regler som gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES-reg- lerna gäller dock endast make, inte sambo. har emeller- tid uttalat att om en medlemsstat gör det möjligt för de egna med- borgarnas sambor från annat land att erhålla uppehållstillstånd, skall denna rättighet tillkomma också medborgare i medlemsstater som vistas i den staten (Mål 59/85, mot , 1986, s. 1283; svensk specialutgåva, volym 8). Eftersom make har rätt att ansluta sig till den som bor i med stöd av EES-reglerna prövas inte äktenskapets seriositet. Seriosi- tetsprövning görs däremot när det rör sig om sambor. En sambos rätt att komma till prövas ju enligt utlänningslagens regler. Till- stånd kan ges med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Uppe- hållstillståndet tidsbegränsas vid den första prövningen till . I vissa situationer ställs det krav på att den person som vill komma till skall ha tillräckliga medel och/eller sjukförsäkring. Det gäller dock inte för en arbetstagares kärnfamilj. Ett syfte med det ovannämnda direktivet 2004/38/EG är att i en och samma rättsakt samla de gemenskapsregler om unionsmedbor- garnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som tidigare funnits i olika rättsakter. Direktivet kodifierar i stora delar gällande regelverk men innehåller även förändringar. Framför allt följande skiljer sig från vad som gäller . Familjebegreppet utvidgas så att det även omfattar registrerad part- ner om den mottagande medlemsstaten erkänner registrerade partner- skap i sin lagstiftning. Nuvarande regler om krav på uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse avskaffas. Medlemsstaterna får själva avgöra om ett system med registrering av unionsmedborgare och unions- medborgares familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare skall införas istället för uppehållstillstånd. Den mottagande medlems- staten får ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger . En medlems- stat skall utfärda ett uppehållskort till unionsmedborgares familje- medlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat om den plane- rade vistelsen överstiger . Regler om utvisning av unions- medborgare och deras familjemedlemmar regleras i artiklarna 14 och 28. Så länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas. Under inga omständigheter får arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande bli föremål för ut- visning, utom av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Det finns även en bestämmelse om att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att ut- reda hur ovannämnda EG-direktiv skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:127). Uppdraget skall redovisas . Enligt artikel 19 mom. 6 i sociala stadga förbinder sig avtalsslutande part att i möjligaste mån underlätta utländsk arbets- tagares återförening med sin familj om arbetstagaren själv har erhållit tillstånd att bosätta sig i anställningslandet. Enligt bilaga till stadgan skall vid tillämpningen av denna bestämmelse uttrycket utländsk arbetstagares familj anses inbegripa åtminstone arbetstagarens ma- ka/make och ogifta barn så länge dessa anses vara minderåriga i den mottagande staten och är ekonomiskt beroende av den migrerande arbetstagaren. 3.5EG-direktivet angående tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer För att bl.a. samordna medlemsstaternas insatser i situationer av massflykt och ge tillfälligt skydd antogs ett direktiv om miniminormer för detta (2001/55/EG). Direktivet innehåller i artikel 15 vad som skall gälla beträffande familjeåterförening. Enligt punkten 1 i denna artikel skall följande personer anses ingå i familje- gemenskapen, om familjen fanns redan i ursprungslandet och den splittrades på grund av omständigheter kring den massiva tillström- ningen: a)Make eller maka till referenspersonen eller dennes ogifta partner i ett stabilt förhållande, om ogifta par och gifta par enligt lagstift- ningen och praxis i den berörda medlemsstaten skall behandlas på jämförbart sätt enligt landets utlänningslagstiftning. Under- åriga ogifta barn till referenspersonen och dennes maka eller make, oavsett om de är födda inom eller utom äktenskapet eller är adopterade. b)Andra nära anhöriga som levde tillsammans och ingick i familje- gemenskapen för de händelser som ledde till den massiva tillströmningen och som var helt eller delvis beroende av referenspersonen . Direktivet har genomförts i svensk rätt genom ett nytt kapitel i Ut- länningslagen, kap. 2 a. 3.6EG:s resolution mot skenäktenskap Europeiska Unionens råd fattade beslut om en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäkten- skap (EGT 97/C 382/01). I resolutionen konstateras att skenäkten- skap är ett sätt att kringgå bestämmelserna om inresa och bosättning för medborgare i tredje land. Enligt resolutionen kan bl.a. följande omständigheter tala för att det rör sig om ett skenäktenskap: Parterna lever inte tillsammans. Parterna tar inte på ett sätt som är lämpligt det ansvar som följer av äktenskapet. Makarna har aldrig träffat varandra före äktenskapet. Makarna misstar sig om varandras personuppgifter (namn, adress, medborgarskap, anställning), de omständigheter under vilka de lärde känna varandra eller andra viktiga förhållanden av person- lig karaktär som berör dem. Makarna talar inte ett språk som båda förstår. Ett penningbelopp har betalats för att äktenskapet skall ingås (med undantag för penningbelopp som utgör hemgift för med- borgare i sådana tredje länder där hemgift normalt förekommer). Det finns uppgifter som tyder på att en av eller båda makarna har tidigare skenäktenskap eller oegentligheter såvitt avser vis- telse bakom sig. Om det finns omständigheter som talar för att det rör sig om ett skenäktenskap, skall uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga myndigheter kontrollerat att det inte är ett skenäktenskap. Om det efter det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas eller inte förnyas. Medborgare i tredje land skall ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndig- het överklaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd. ratificerade , SÖ 1990:20, utan förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde ratificeringen ingen lagstiftningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser men att man kunde vara tveksam om huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämde med konventio- nens krav (prop. 1989/90:107 s. 28). Konventionen trädde för del i kraft . I enlighet med konventionen granskar en kommitté för barnets rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyl- digheter enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén. I ingress sägs att familjen, såsom den grund- läggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar i samhället. Barnets behov av och rätt till sina föräldrar är också en röd tråd i sakartiklar. Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3). I artikel 10 föreskrivs att ansökningar från ett barn eller dess för- äldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåter- förening skall behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna. ger tydliga anvisningar om i vilka frågor barnets bästa skall vara utslagsgivande. Däremot ges ingen direkt vägledning för hur tungt barnets bästa skall väga i beslut som i första hand rör föräldrarna men som också drabbar barnet eller i situationer där sam- hällsintressen skulle stå emot det enskilda barnets bästa. Barnkon- ventionen överlämnar till staterna att i dessa situationer göra avväg- ningen. I utlänningslagen anges uttryckligen att i ett fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 1 § andra stycket UtlL). 4Anhörigkommitténs delbetänk- ande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) Innehållet i detta kapitel är hämtat ur sammanfattningen i SOU 2002:13 i de delar som bedöms vara av intresse för detta delbe- tänkande. Kommitténs uppdrag i den del som redovisas i delbetänkandet var att utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till . Uppdraget bestod huvudsakligen av tre uppgifter. För det första hade kommittén att utvärdera effekterna av de ändringar av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring som trädde i kraft . För det andra skulle övervägas om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kunde förbättras. Slutligen ålåg det kommittén, mot bakgrund av utvärderingen av de lagbestämmelser som trädde 1997 och med beaktande av utvecklingen inom EU, att överväga om utlänningslagens gällande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i behövde ändras, särskilt med hänsyn till personer med samtliga nära släktingar här (sista länk-fall). I de angivna uppgifterna ingick att göra jämfö- relser med de övriga nordiska länderna och andra relevanta länder samt att beakta möjligheten för nära anhöriga att hålla kontakt genom att visering och uppehållstillstånd för besök beviljas. Parallellt med kommitténs arbete var frågan om familjeåterförening föremål för harmoniseringsarbete inom EU. Eftersom detta arbete fortfarande pågick när delbetänkandet skrevs kunde direktivförslaget inte beaktas i någon större utsträckning i kommitténs förslag. Utvärderingen av lagändringar och behovet av ändring av nuvarande regler för anhöriginvandring Kommittén redovisade att i fråga om makar och sambor innebar ändringarna ingen praktisk skillnad i förhållande till tidigare regler. Svenska regler och praxis ansågs överensstämma med inter- nationella åtaganden och vad som enligt kommitténs mening kunde anses rimligt. Någon ändring föreslog kommittén därför inte. Ändringarna beträffande barn innebar att åldersgränsen sänktes från till . Det infördes ett krav på att barnet skall vara eller ha varit hemmavarande hos föräldern. Detta krav hade enligt kom- mitténs bedömning gjort tillämpningen inflexibel. På grund härav och med hänsyn till vad förslaget till EG-direktivet om familjeåter- förening kunde komma att innebära föreslog kommittén att kravet på att barnet är eller har varit hemmavarande skulle upphöra. Genom lagändringarna infördes för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ett uttryckligt krav på att sökanden skulle ha ingått i samma hushåll som anknytningspersonen i . Någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åt- skilda, måste föreligga. Beroendeförhållandet måste ha förelegat redan i hemlandet. Släktingens ansökan om uppehållstillstånd måste göras relativt snart efter anknytningspersonens bosättning i . borttogs möjligheten att få uppehållstillstånd enbart på grund av att samtliga nära släktingar befinner sig i , sista länk-fall. De nya reglerna innebar en skärpning för föräldrar, särskilt änkor eller änklingar, som vill förena sig med vuxet eller vuxna barn i . Om inte förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL ansågs uppfyllda, konstaterade kommittén att uppehållstillstånd kunde beviljas endast i undantagsfall, nämligen om det förelåg synnerliga skäl i form av udda och ömmande om- ständigheter. Ändringarna hade i fråga om nära anhöriga utanför kärnfamiljen enligt kommitténs uppfattning fått vissa konsekvenser som inte kunde anses acceptabla. Bl.a. hade det blivit omotiverat svårt för en äldre förälder, som först efter barnets bo- sättning i blivit sjuk eller på annat sätt beroende av barnet, att få uppehållstillstånd. Kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan föreslog kommittén därför skulle upp- höra. I stället menade kommittén att som förutsättningar för uppe- hållstillstånd för föräldrar och vuxna barn borde gälla ett krav på beroende eller andra särskilda skäl samt, för andra nära anhöriga utan- för kärnfamiljen, synnerliga skäl. Att en person utgjorde sista länk var ett exempel på sådana särskilda eller synnerliga skäl. Vidare skulle som huvudregel krävas att anknytningspersonen svarade för utlän- ningens försörjning. Prövningen av oetablerade förhållanden i allmänhet Kommitténs undersökning visade att seriositetsprövningen, trots att den var mycket tidskrävande och omfattande, upplevdes som ett trubbigt instrument som gav relativt begränsad effekt. Kommittén föreslog därför en delvis reviderad ordning. Denna nya ordning inne- bar bl.a. följande. Vad som bedömdes intressant i ärendet om uppe- hållstillstånd var att få en bild av huruvida sökanden och anknyt- ningspersonen verkligen hade för avsikt, och själva beslutat, att leva tillsammans i äktenskap eller under äktenskapsliknande former och att denna önskan låg till grund för ansökan. Det intryck av och den känsla för om det rörde sig om ett förhållande som borde ligga till grund för uppehållstillstånd kunde fås genom en mindre grundlig utredning än vad som brukade göras. Utredningen borde, enligt kommitténs uppfattning, innefatta ett mindre antal frågor om par- ternas relation inklusive förmågan att gemensamt sörja för varandras uppehälle. För att söka undvika att utsatta parter utnyttjas borde dessutom anknytningspersonens förhållanden i fråga om eventuell tidigare brottslighet och äktenskap alltid undersökas genom register- kontroll. Kommittén menade också att utredningen i större utsträck- ning än dittills varit fallet kunde innehålla skriftliga inslag. Detta ledde till att uppehållstillstånd skulle beviljas om särskilda skäl inte talade däremot. Kommittén framhöll att de begränsningar i möjligheterna till anhörig- invandring som gjordes utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla beslut om kostnadsbesparing inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Kommitténs förslag inne- bar att möjligheterna åter vidgades något, vilket innebar ökade kost- nader för den offentliga sektorn. Detta ansåg kommittén vara ett skäl för införandet av ett försörjningskrav. Ett annat skäl angav kom- mittén vara den följdinvandring som kunde väntas med anledning av utvidgningen av anhörigkretsen. Utan ett försörjningskrav kunde en sådan följdinvandring förutses bli relativt stor med hänsyn till inne- hållet i andra EU-länders regelverk och till hur diskussionerna inom EU:s harmoniseringsarbete på området hade förts. Ytterligare ett skäl för införandet av ett försörjningskrav fanns när det gällde de oetablerade förhållandena. Ett sådant krav skulle kunna utgöra ett skydd för unga anknytningspersoner (framför allt kvinnor) i , som var tvungna att avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap med personer från annat land. Av dessa skäl föreslog kommittén att huvudregeln för att bevilja uppehållstillstånd vid oeta- blerade förhållanden och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen skulle vara att anknytningspersonen svarade för utlänningens försörjning under högst . Försörjningskravet innefattade utlänningens van- liga levnadskostnader inklusive kostnaden för boendet. Anknyt- ningspersonen borde därför ha en inkomst som täckte såväl dessa som hans eller hennes egna omkostnader. Försörjningsförmågan var tänkt att bedömas utifrån vad anknytningspersonen och utlänningen hade varit berättigade att erhålla i försörjningsstöd enligt riksnormen enligt socialtjänstlagen (2001:453). Den disponibla inkomsten skulle därutöver täcka kostnaden för boendet. Vid bedömningen av försörj- ningsförmågan kunde även utlänningens tillgångar beaktas. Beträf- fande nära anhöriga utanför kärnfamiljen kunde också anknytnings- personens övriga släktingars förmåga att bidra till försörjningen beaktas. Vid särskilda skäl föreslog kommittén att försörjningskravet kunde frångås. Som ett exempel på särskilda skäl angav kommittén att anknytningspersonens försörjningsoförmåga beror på särskilda personliga förhållanden eller ofrivillig arbetslöshet. Andra exempel på undantag var när anknytningspersonen fått uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och vistats i endast ett fåtal år eller när ett minderårigt barn utgör anknytningsperson. Undantagen innebar bl.a. att även en person som på grund av ofri- villig arbetslöshet var beroende av försörjningsstöd enligt social- tjänstlagen för sitt uppehälle skulle kunna förenas med sina nära släktingar trots att han eller hon inte hade förmåga att svara för deras försörjning. Uppskjuten invandringsprövning föreslog kom- mittén skulle gälla i dessa fall. Det innebär att utlänningen gavs ett tidsbegränsat uppehållstillstånd , vilket sedan kunde för- längas och bli permanent förutsatt att försörjningskravet fortfarande var uppfyllt. Även om så inte var fallet kunde utlänningen beviljas fortsatt tillstånd om starka skäl talade för detta. Som exempel på starka skäl angav kommittén om anknytningspersonen hade drabbats av ofrivillig arbetslöshet eller oförmåga att arbeta eller om det förelåg andra ömmande skäl som att utlänningen hade hög ålder och led av dålig hälsa. Visering och uppehållstillstånd för besök Kommittén ansåg att regeringens tidigare gjorda uttalanden om vikten av en så generös viseringspolitik som möjligt borde få större genom- slag. Det var viktigt att besöksmöjligheterna för släktingar inte be- gränsades mer än nödvändigt. Eftersom praxis för permanent uppe- hållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen alltjämt förut- sågs bli restriktiv, borde i stället tidsbegränsade tillstånd kunna utgöra huvudregel för att upprätthålla dessa släktkontakter. Kommitténs förslag kunde förväntas innebära att invandringen av nära anhöriga utanför kärnfamiljen ökade och att den offentliga sek- torn drabbades av ökade kostnader. 5.1Allmänt om invandringen och invandrarpopulationen i Sedan krigsslutet och dominerade arbets- kraftsinvandringen från , , , , m.fl. länder. infördes den reglerade in- vandringen genom att beslutade att invandrare i princip skulle ha sitt uppehållstillstånd klart före inresan. För de som ville arbeta i krävdes ett erbjudande om arbete och en arbetsmark- nadsprövning, som innebar att tillstånd beviljades enbart om landet behövde den utländska arbetskraften. Någon arbetsmarknadspröv- ning gjordes emellertid inte för nordbor, flyktingar eller familje- medlemmar som ville förenas eller återförenas i . Regleringen av invandringspolitiken ledde bl.a. till att den utom- nordiska arbetskraftsinvandringen minskade och den utomnordiska anknytningsinvandringen ökade. kom asylsökande från , övriga , , Kosovo och flera av de forna . kännetecknas av invandring från det f.d. av flyktingar eller andra skyddsbehövande. Genom tillträde till och medlemskapet i EU näst- följande år har alla som är medborgare i en EU-stat rätt att vistas i ett annat medlemsland en för att arbeta eller studera. Arbetstillstånd behövs inte men däremot uppehållstillstånd för vistelser . (Källa: webb- plats) Invandrarpopulationen på knappt 65 000 personer är fördelad på så sätt att de flesta, cirka 19 500 för båda åren, kommer från utanför , följt av cirka 18 400 för båda åren från och cirka 14 600 res- pektive 14 300 från . Hur invandrarpopulationen är fördelad framgår av följande tabell. (Källa: Statistisk för 2005) Könsfördelningen mellan invandrarna är jämn. Åldersfördelningen är den att de flesta invandrare, flera än hälften, är . Köns- och åldersfördelningen framgår av tabell 2. (Källa: Statistisk för 2005) Antalet asylsökande var cirka 33 000 personer och 31 355. (Källa: webbplats) 1 Varav svenska medborgare: 16 484 respektive 15 807 5.2.1Antalet uppehållstillstånd och grunden för tillståndet (Källa: webbplats och statistik från verket) fick 44 664 personer och fick 46 857 personer uppehållstillstånd. Av dessa beviljades ungefär hälften tillstånd av anhörigskäl. Antalet som fick uppehållstillstånd på grund av EES- avtalet uppgick till knappt 8 000 personer och till drygt 9 2003. Fördelningen mellan ärendetyperna framgår av tabell 3.