sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I propositionen konstaterades att re- kommendation inte var förenlig med gällande rätt och att någon författningsändring inte var aktuell att genomföra. I anslutning till detta framhölls vissa betänkligheter mot en ordning som innebar att frågor som i realiteten bedömdes som åtalsfrågor i större om- fattning kunde komma att dras undan från åklagarnas prövning. Det befarades att åklagarnas möjligheter att styra åtalspraxis skulle komma att minska om kommitténs förslag genomfördes. Departementschefen framhöll dock i propositionen att han med det sagda inte avsåg att ta avstånd från den praxis som då förekom och som innebar att polismyndighet i vissa fall ansågs kunna beslu- ta om nedläggande trots att någon blivit skäligen misstänkt för brottet. 3.2.6Åtalsrättskommittén (SOU 1976:47) tillkallades ett antal sakkunniga som gavs i uppdrag att ut- reda frågan om åtalsunderlåtelse m.m. De sakkunniga antog nam- överlämnade kommittén betän- kandet Färre brottmål (SOU 1976:47). Beträffande förundersökningsledning och förundersökningens gång konstaterade att den gällande reglering- en i 23 kap. RB och förundersökningskungörelsen fungerade till- fredsställande i praktiken. Några ändringar föreslogs därför inte. tog även upp vissa frågor om gränsdragningen mellan polisens och åklagarnas uppgifter framför allt när det gällde nedläggning av förundersökning. Förslagen i dessa delar ledde inte till några lagändringar. 3.2.71975 års polisutredning (SOU 1979:6) och regeringens proposition 1980/81:13 I samband med att polisväsendet förstatligades underströks vikten av att de olika organisationsfrågorna fortlöpande måste uppmärksammas samt att polisens uppgifter och organisation mås- te anpassas till förändringar i samhällsbilden. tillkallades därför ett antal sakkunniga för en granskning. De gavs i uppdrag att pröva om de riktlinjer för polisens verksamhet som lades fast i an- slutning till förstatligandet svarade mot de krav som måste ställas. De sakkunniga antog namnet polisutredning och överläm- nade senare principbetänkandet Polisen (SOU 1979:6). ansåg sig inte kunna ansluta sig till tanken på att generellt flytta över ledningen av förundersökningen i brottmål från åklagaren till polisen. Utredningen bedömde att en sådan lös- ning skulle i väsentlig mån rubba principerna för den då gällande rättegångsordningen i brottmål och medföra endast förhållandevis begränsade praktiska fördelar. Enligt utredningens bedömning borde det dock finnas utrymme för att låta polisen leda hela förun- dersökningen vid ett inte obetydligt antal fler brottstyper än vad som då var fallet. Ett av skälen till detta angavs vara att polisutbild- ningen på alla nivåer avsevärt hade förbättrats. I regeringens proposition 1980/81:13 om polisens uppgifter, ut- bildning och organisation m.m. anslöt sig departementschefen till uppfattning att förundersökningsledningen inte generellt skulle flyttas över från åklagaren till polisen. 3.2.8Departementspromemorian Ds Ju 1979:15 tillsattes en arbetsgrupp inom Ju- stitiedepartementet med uppdrag att kartlägga i vilken mån det var möjligt att effektivisera eller på annat sätt förbättra utredningsför- farandet i brottmål. Arbetsgruppen presenterade sina överväganden i promemorian Översyn av utredningsförfarandet i brottmål (Ds Ju 1979:15). När det gällde förundersökningsledning bedömde arbetsgruppen att polisens möjligheter att leda förundersökning borde vidgas nå- got. Det konstaterades att flera grupper av förundersökningar som leddes av åklagare egentligen inte krävde någon led- ningsinsats från åklagarens sida. Vilka ytterligare grupper av förun- dersökningar som kunde föras över till polisen ansåg sig arbets- gruppen dock inte kunna ta ställning till. Gruppen bedömde att uttrycket enkel beskaffenhet i 23 kap. 3 § första stycket RB var ett relativt begrepp som fick tolkas med utgångspunkt från såväl brottets art som handläggarens kompetens. En förutsättning för att överföra fler förundersökningar till polisen var dock enligt arbets- gruppen att någon form av åklagarmedverkan säkerställdes för de förundersökningar som leddes av polisen. Ett förslag var att åklaga- ren skulle vara skyldig att delta i de polisledda förundersökningarna genom att lämna den rådgivning som polisen begärde. Ett annat förslag var att åklagaren i större utsträckning skulle utnyttja den anvisningsrätt som fanns i polisledda förundersökningar. Den sist- nämnda möjligheten har tagits bort genom en ändring av 23 kap. 3 § RB (prop. 1994/95:23). Promemorian remissbehandlades inte. 3.2.9Juristkommissionen (SOU 1987:72) tillsattes en juristkommission med uppdrag att granska hur berörda myndigheter och samhällsorgan utfört sina uppgifter i den situation som uppstått efter mordet på statsminister . lämnade sin första rapport (SOU 1987:14). Den behandlar bl.a. polisarbetet under de första tolv tim- marna efter händelsen. lämnades den andra delen, som tog upp polisarbetet från t.o.m. (SOU 1987:72). Det är den sistnämnda rapporten som är in- tressant här. Kommissionen konstaterade att åklagarna inte haft den ställning och det inflytande över brottsutredningen som reg- lerna om förundersökningsledning förutsätter. Kommissionen an- såg att man på åklagarsidan borde ha satt till mer resurser och gjort en aktivare insats under brottsutredningens första tid. framhöll att det måste ligga i en åklagares ansvar som förundersökningsledare att hävda sin ställning med till- gängliga medel, ytterst genom att vända sig till högre myndighet, när åklagaren finner att arbetet bedrivs på ett sätt som åklagaren inte kan godkänna. Det betonades av kommissionen att polisled- ningen hade åsidosatt vad som måste krävas i samarbetet mellan åklagare och polis, bl.a. i underrättelseskyldigheten mot åklagarna. Sammanfattningsvis fann kommissionen att polisen överskridit gränsen för sitt ansvar och sina befogenheter. I den aktuella brottsutredningen hade förundersökningsledning- en delats på visst sätt mellan polismyndigheten och åklagaren. Det förfarandet ifrågasattes från rättsliga utgångspunkter av Jurist- kommissionen. Trots den kritik som riktade mot polis och åklagare ansåg kommissionen att det inte var nödvändigt med några förändringar av gällande regler. Kommissionen framhöll bl.a. att det var svårt att dra allt för generella slutsatser baserade enbart på iakttagelser från den aktuella brottsutredningen, som till sin art och omfattning skilde sig från övriga brottsutredningar. 3.2.10Parlamentariska kommissionen (SOU 1988:18) tillsattes en kommission med uppdrag att genomföra en fortsatt granskning av utredningsarbetet efter mordet på stats- minister . överlämnade kommissionen, som hade antagit namnet Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på (i fortsättningen benämnd Parlamenta- riska kommissionen), sin rapport (SOU 1988:18). Parlamentariska kommissionen konstaterade att den aktuella brottsutredningen borde ha letts av åklagare från början och angav att det verkliga förloppet blev att polisen på egen hand satte upp en kraftfull ledning av polisarbetet och att åklagaren accepterade att hamna vid sidan om. Enligt kommissionens bedömning hade antag- ligen ett kraftfullt och tveklöst ingripande från början av åklagare som förundersökningsledare förbättrat förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan polis och åklagare i den aktuella brotts- utredningen. Kommissionen menade att man från åklagarhåll under alla förhållanden borde ha satt till mer resurser och gjort en mer aktiv insats under brottsutredningens första tid. Parlamentariska kommissionen övervägde även frågan om det är möjligt att dela på förundersökningsledarskapet mellan åklagare och polis när det är fråga om ett enda brott som utreds. I denna del konstaterades att övervägande skäl talade för att en sådan delning inte är möjlig. När det gällde frågan om samarbetet mellan åklagarna och poli- sen fann Parlamentariska kommissionen att polisledningen i antingen inte förstått eller inte velat förstå polisens roll i en åklagarledd förundersökning. Polisen hade handlat som om åklaga- ren bara var en resurs till förfogande. Åklagarna kritiserades för att inte mer aktivt ha hävdat sin ställning. Parlamentariska kommissionen angav dessutom att erfarenhe- terna från den aktuella brottsutredningen inte talade för en mer självständig roll för polisen vid förundersökningar. Tvärtom fram- hölls att man borde slå vakt om den rollfördelning som gäller mel- lan polis och åklagare enligt nuvarande regler. 3.2.11Åklagarutredningen – 90 (SOU 1992:61) tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda åklagarverksamheten och förundersökningsreg- lerna. Kommittén antog namnet – 90 och överlämnade betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61, del A och del B). angav en rad argument för de olika uppfatt- ningarna som hade framförts i frågan om förundersökningsled- ningen helt eller delvis skulle överföras till polismyndigheten. En- ligt utredningen talade bl.a. följande för ståndpunkten att polis- myndigheten skulle vara förundersökningsledare i alla brottsutred- ningar (del A s. 318 ff.). Polis och åklagare är skilda myndigheter. som åklagaren har beslutanderätten angående förundersökningens inledande, inriktning och genomförande är det polisen som har ansvaret för de resurser som utredningen tar i anspråk. Systemet strider mot traditionellt effektivitetstänkande och medför svårigheter för båda myndigheterna. kan när som helst flytta personalen från utredningen till andra, mer brådskande eller angelägna ar- betsuppgifter. Konsekvensen kan bli att en utredning som åklagaren bedömer som angelägen inte kan genomföras efter- som inga resurser ställs till förfogande. För polisens del innebär systemet en form av dubbel- kommando. Åklagaren som förundersökningsledare saknar helhetssyn på resursfrågorna och har lätt att bara se till angelägenheten av att hans eget ärende blir fullständigt utrett. Åklagarens medverkan är i många fall en formalitet. I prakti- ken är det ofta så att det är polisen som har det faktiska an- svaret för utredningen även när åklagaren formellt är förun- dersökningsledare och som självständigt och utan att rådgöra med åklagaren vidtar alla utredningsåtgärder. De flesta åtgär- der under en förundersökning, t.ex. avseende verkställighe- ten av tvångsmedel, är vidare sådana att de fordrar polistak- tiska överväganden för vilka åklagaren saknar kompetens. Om ansvaret för ledningen av förundersökningen såväl formellt som reellt låg helt på polisen skulle alla beslut samlas under en hatt, vilket skulle främja styrningen och effektivite- ten i den brottsutredande verksamheten. Om åklagaren inte alls var delaktig i förundersökningen skul- le han på ett helt annat sätt kunna se på utredningen med friska ögon och kritiskt granska det material och de uppgifter som därvid framkommit. Även i övrigt skulle åklagarens funktion som granskare av polisens arbete förstärkas. Dagens system --- medför att de ackusatoriska momenten i brottmålsförfarandet i stor utsträckning går förlorade. Den misstänkte och hans försvarare hamnar i ett underläge från början. Åklagarens möjligheter att styra och påverka utred- ningen ger honom ett kraftigt övertag även under den senare brottmålsprocessen. Åklagaren uppfattas trots allt inte som opartisk utan som den misstänktes motpart. Dagens ordning innebär bekymmer med gränsdragningen mellan de olika myndigheternas kompetens och ansvar. Det medför också krångel och administrativt merarbete. De argument som framförts till för bibehål- lande av ordningen med åklagare som förundersökningsledare i svå- rare brottsutredningar var i huvudsak följande (del A s. 320 ff.). Åklagaren som förundersökningsledare har framför allt två funktioner. Den ena är att utöva tillsyn och kontroll över ut- redningen, tillse att den bedrivs i lagenliga former samt att ta ställning till frågor om tvångsmedel. Den andra är att tillse att utredningen bedrivs effektivt och rationellt med sikte på att skapa ett tillräcklig underlag för åklagarens beslut. --- tillgången till tvångsmedel medför att förfarandet mås- te vara kringgärdat av starka rättssäkerhetsgarantier. Genom att åklagaren står fri från polisen har han möjlighet att hålla distans till utredningen, vilket är nödvändigt för att tillsyns- och kontrollfunktionen skall kunna upprätthållas på ett seri- öst sätt. Åklagaren bevakar --- att kravet på objektivitet iakt- tas. Även om också polisen har en skyldighet att vara objektiv måste det vara lättare för den fristående åklagaren att hålla huvudet kallt och med kritiska ögon bevaka att också sådant som är till förmån för den misstänkte blir framtaget. Även om polisen skulle vara förundersökningsledare i alla mål måste av rättssäkerhetsskäl vissa tvångsmedelsbeslut fat- tas av åklagare. Det innebär att denne ändå måste sätta sig in i materialet och ta ställning till polisens handläggning. Om förundersökningsledaren saknar erfarenhet av att föra talan i domstol och kännedom om de beviskrav som ställs i domstolarna finns en uppenbar risk att utredningen blir ofullständig eller att onödiga utredningsåtgärder vidtas. Krav från åklagarna på kompletteringar av utredningarna skulle sä- kert bli vanliga. Det är åklagaren som beslutar om åtalsunderlåtelse och för- undersökningsbegränsning. Särskilt möjligheterna att avgrän- sa en utredning och nedlägga en förundersökning vid förvän- tad åtalsunderlåtelse har stor processekonomisk betydelse. Med hänsyn bl.a. till att beslut om åtalsunderlåtelse förutsät- ter ställningstagande i skuldfrågan och att reglerna härom och om förundersökningsbegränsning är utpräglat fakultativa till sin karaktär har ansetts att tillämpning av åtalsunderlåtel- se- och förundersökningsbegränsningsreglerna av rättssäker- hetsskäl bör ankomma på åklagare. Polismyndigheterna saknar helt kompetens att leda för- undersökningar i svårare mål. På många håll fungerar förundersökningsledarskapet dåligt i de mål där polisen formellt är förundersökningsledare. Utredarna klarar sig i praktiken på egen hand. Konsultationer med den inom polisen ansvarige förundersökningsledaren fö- rekommer . Det torde inte vara ovanligt att denne prak- tiskt taget saknar kännedom om utredningen och hans med- verkan är i det läget närmast helt formellt. I den mån utred- ningsmännen behöver råd och hjälp tar de i sådana fall kon- takt med åklagaren. En utvidgning av polisens ansvar för led- ning av förundersökning skulle därför vara svår att genomfö- ra i praktiken. egna slutsatser vad gällde förundersöknings- ledarskapet kan sammanfattas på följande sätt (s. 330 ff.). Uppbyggnaden av de straffrättsliga procedurreglerna bygger på en förhållandevis strikt uppdelning mellan de olika rättsliga orga- nens roller. Det kan sägas vara polisens uppgift att företa brottsfö- rebyggande åtgärder samt att uppdaga och utreda brott. Vidare är det åklagarens uppgift att främst pröva åtalsfrågan och föra talan i domstol. Slutligen har domstolen i uppgift att döma på grundval av det material som åklagaren lägger fram. kon- staterade dock att vid en internationell jämförelse hade i princip inget land förmått utforma ett förfarande som konsekvent bygger på denna uppdelning av de olika funktionerna. Det är inte ovanligt att polis och åklagare har vissa dömande funktioner, att åklagare och domstol är inblandade i förundersökningsförfarandet och att polispersonal för talan i domstol. Utredningen framhöll att en sammanblandning av de olika funktionerna har skett även i , t.ex. genom åklagarens medverkan under förundersökningsförfa- randet. angav att vissa principiella skäl talade mot åklagaren som förundersökningsledare. Den ackusatoriska proces- sen, som bygger på att parterna i en brottmålsprocess är jämbördi- ga, riskerar att sättas ur spel. Det finns också, enligt utredningen, en risk för att åklagaren under brottsutredningen låser sig vid ett ställningstagande som han senare har svårt att frigöra sig ifrån. En- ligt utredningens bedömning skall man dock inte överdriva det sistnämnda. Eftersom åklagaren normalt inte är involverad i det direkta utredningsarbetet bör han ha goda förutsättningar att hålla distans till brottsutredningen. Utredningen ansåg också att åklaga- rens disposition över utredningsapparaten i viss mån balanseras av det förhållandet att den misstänkte har rätt att påkalla den utred- ning han själv anser nödvändig. Enligt utredningen modifieras det ackusatoriska momenten i brottmålsprocessen till den tilltalades förmån även genom att åklagaren måste iaktta ett objektivitetskrav och genom den oinskränkta bevisbörda som ligger på åklagaren. framhöll en rad praktiska skäl som talade för en ordning där åklagaren är engagerad i brottsutredningsarbe- tet. Det gällde faktorer som har att göra med brottsutvecklingen i samhället, att antalet anmälda brott hade mångdubblats och att brotten blivit grövre och mer svårutredda. Utredningen angav dess- utom att det ligger i sakens natur att processrättsliga kunskaper och erfarenheter av bevisvärdering och av brottmålsprocessen i öv- rigt måste vara värdefulla för bedömningen av undersökningens inriktning och upplägg. För att upprätthålla sådana erfarenheter ansåg utredningen att det torde krävas att man med viss regelbun- denhet för talan i domstol. framhöll även att åklagarens befogenheter vad gäller särskild åtalsprövning, åtalsunderlåtelse och förunder- sökningsbegränsning kräver att åklagaren på ett tidigt stadium får kännedom om de ärenden som kan bli föremål för sådana beslut. Även det förhållandet att det är åklagaren som beslutar om mer ingripande tvångsmedel under brottsutredningen fordrar, enligt , att åklagaren är insatt i brottsutredningen. Motsatsen skulle kunna innebära bristfälliga beslut och förseningar i beslutsfattandet. Att åklagaren inte involveras i brottsutredningen kan även riskera förseningar senare i processen i samband med att beslut i åtalsfrågan skall fattas. En ytterligare risk enligt utredning- en med att åklagaren inte kontinuerligt följer förundersökningen är att han finner att kompletteringar måste göras. konstaterade att, även om principiella skäl i viss mån ansågs kunna tala för en annan ordning, det inte fram- kommit något som tyder på att det gällande systemet med åklagare som förundersökningsledare vid allvarligare brott haft några olä- genheter eller medfört några problem från rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen föreslog dock bl.a. en del mindre justeringar inom ramen för fördelningscirkuläret. övervägde också organisatoriska förutsätt- ningar och förändringar (s. 322 ff. och 342 ff.). Det konstaterades att de processrättsliga förutsättningarna för förundersökningsle- darskapet inte torde kunna ses fristående från organisationen av polis- och åklagarverksamheterna. Utredningen redogjorde för tre huvudmodeller när det gäller just polis- och åklagarorganisationerna. Den ena modellen bestod av polis och åklagare som skilda myndigheter. En andra modell bestod av att kriminalpolisen överfördes till åklagarväsendet och den tredje modellen av att åklagarkåren (helt eller delvis) överfördes till poli- sen. Efter att ha redovisat argument för och emot respektive modell konstaterade att den första modellen var att föredra. Det innebar att den gällande ordningen skulle bibehållas. Det som talade för den modellen var enligt utredningen bl.a. att den tillsyns- och kontrollfunktion som åklagarna upprätthåller över polisens utredningsarbete skulle kunna bibehållas, att rättssäkerhe- ten i det brottsbeivrande arbetet bäst gagnas genom detta och att det öppnar goda förutsättningar för en renodling av de olika yrkes- rollerna (i det här fallet framhölls främst åklagarrollen). Utred- ningen uttalade sig dock för ett vidgat samarbete mellan polis och åklagare, särskilt på det lokala planet. Företrädare för åklagarmyn- digheten föreslogs få rätt och skyldighet att närvara i polisstyrelsen när frågor av betydelse för åklagarverksamheten behandlades. 3.2.12Regeringens proposition 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande förslag behandlades bl.a. i regeringens propo- sition 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande. När det gäller förundersökningens inledande föreslog regeringen att detta skulle ske genom ett formligt beslut. ning var att det inte skall vara möjligt att dela det formella ansvaret som förundersökningsledare i en utredning mellan polismyndighet och åklagare. Regeringen föreslog ett förtydligande av regeln i 23 kap. 3 § första stycket RB om åklagarens övertagande av förunder- sökningsledningen. Åklagares rätt enligt den dåvarande lydelsen av 23 kap. 3 § andra stycket RB att meddela anvisningar för förundersökningens bedri- vande i sådana fall då polismyndigheten är förundersökningsledare föreslogs bli upphävd. Bestämmelsen tillämpades i mycket liten utsträckning. Dessutom konstaterades att om en åklagare anser sig behöva meddela formella anvisningar beträffande en förundersök- ning, är den naturliga åtgärden att han utnyttjar sin rätt att överta ledningen av förundersökningen. Ändringarna trädde i kraft (SFS 1994:1412). (SOU 1999:88) tillsatte regeringen en särskild kommission med uppdrag att gå igenom den brottsutredning som följde med anled- ning av mordet på statsminister . I arbetet in- gick att göra bedömningar och värderingar av brottsutredningsar- betet. Eftersom förundersökningen då redan varit föremål för granskningar av tidigare kommissioner angavs i direktiven att granskningen i första hand skulle avse det som inte hade granskats tidigare. Kommissionen antog namnet och fick en ny sammansättning, som antog namnet i anledning av utredningen av mordet på statsminister (i fortsättningen benämnd ). avlämnade Gransknings- kommissionen sitt slutbetänkande Brottsutredningen efter mordet på statsminister (SOU 1999:88). Utredningen konsta- terade bl.a. följande (s. 990 ff.). Förundersökningsledaren förfogar inte över polisens resur- ser, men har likväl ett ansvar för att de resurser som används i den förundersökning det gäller används på ett riktigt sätt. Vårt intryck är emellertid att det helt och hållet betraktas som polisens ensak hur det skall förfaras i dessa för utred- ningsarbetets uppläggning och resursanvändning ändå cen- trala frågor. Det saknas alltså en ledningsstyrning från förun- – Som vi har förstått förunder- sökningsledningen anser den inte att den har något ansvar för eller inflytande över förhållanden av detta slag. Vad gäller rollfördelningen skrev bl.a. följande (s. 994 ff.). --- såväl förundersökningsledningen (dvs. i detta fall åklaga- ren, vår anmärkning) som polisen finner det naturligt att de utgör olika organisationer som svarar för olika delar av mordutredningen eller svarar för den på olika sätt. Att detta är ägnat att göra ansvarsfördelningen svårbelyst behöver inte utvecklas. Det öppnar för att placera ansvaret i det utrymme som uppstår mellan dessa bägge organisationer, dvs. det hamnar mellan stolarna. När vi till förundersökningsledningen och spaningsled- ningen ställt frågan: vem har ansvaret för att detta brott kla- ras upp? har de bägge svarat, att det är gemensamt. Från för- undersökningsledningens sida har därefter tillagts, att förun- dersökningsledaren har det slutliga ansvaret. Så måste det också förhålla sig---. I praktiken synes de som är verksamma med brottsutred- ningsarbetet emellertid inte uppfatta ansvarsfrågan på det sätt som de säger sig göra. Om förundersökningsledningen fullt ut tog konsekvenserna av detta ansvar skulle den styra och lägga sig i polisarbetet på ett sätt som skulle äventyra samarbetsklimatet och leda till motsättningar---. Det torde vara ett av skälen till att ledningsansvaret från för- undersökningsledarens sida utövas med distans. Konsekven- sen blir att förundersökningsledaren ansvarar för saker han eller hon valt att inte styra eller lägga sig i.