sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Även här finns det alltså skäl att mot bakgrund av de motiv som angivits ompröva mervärdesskattesatsen, även om den momssats som ger kostnadsneutralitet förefaller ligga lägre än inom idrotts- området. Skattesatserna vid omsättning av konstverk är, till skillnad från andra verksamheter inom kulturområdet, endast nedsatt till . Avsikten synes ha varit att uppnå konkurrensneutrali- tet mellan förvärv av konstverk, då det sker genom import eller genom förvärv från andra EU-länder, med beaktande av effekterna av den s.k. marginalbeskattningsprincipen. Generellt går det en skiljelinje mellan den idrott som tillhandahålls av stat, kommun och ideella föreningar (undantag från beskatt- ning) och den som tillhandahålls av kommersiella aktörer. I vissa fall kan de olika aktörerna agera på samma marknad men i regel torde deras organisation och utbud kraftigt skilja sig åt. Utred- ningens siffror ovan tyder på att momsbelagd idrott kommit att gynnas i förhållande till momsbefriad till följd av av- dragsrätten för ingående moms. Därmed torde träffsäkerheten för det reducerade området till viss del kunna ifrågasättas. Den reducerade momssatsen på teater, opera, konserter och cirkus kan under vissa generella antaganden på lång sikt förväntas slå igenom fullt ut i lägre biljettpriser. Marknadsförhållandena inom området är emellertid speciella till följd av de betydande subventio- ner som utgår. Det kan även konstateras att delar av kulturutbudet tillhandahålls under förhållanden som även i andra avseenden inte präglas av de villkor som förutsätts gälla under perfekt konkurrens (se bilaga 8). Priseffekterna till följd av den lägre mervärdesskattesatsen är i och med detta inte givna. Utredningen har låtit göra en studie om skatteincidensen i reglerade företag inom kultursektorn (bilaga 7). Av denna framgår att för en kulturinstitution med relativt hög sub- ventionsgrad blir det centrala för frågan om prisgenomslaget i vilken utsträckning som regleringen tar hänsyn till skatten. Om regleringen förutsätter vissa priser så måste institutionen i fråga Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering rätta sig efter detta. Om det i stället finns en valfrihet för den en- skilda institutionen att sätta sina priser blir resultatet beroende på de mål och kvalitetskrav som verksamheten arbetar under. Sänkta priser, generellt eller selektivt, kan vara attraktivt i vissa situationer för att öka utnyttjandegraden, men det kan även vara intressant att höja kvaliteten och satsa på t.ex. dyrare uppsättningar. En fråga är också i vilken utsträckning som den enskilda institutionen upplever priskonkurrens från andra teatrar eller om den egna verksamheten upplevs ha en särställning som på ett eller annat sätt omöjliggör direkta prisjämförelser. En allmän slutsats är att prisgenomslaget torde vara avtagande med subventionsgraden så att ju högre sub- ventionsgraden är desto mindre blir prisgenomslaget. När det gäller konstnärer visar den rapport som Statskontoret lämnat till utredningen (bilaga 8) att huvuddelen, , av bild- och formkonstnärerna inte är momsregistrerade. Dessa be- rörs följaktligen inte av vare sig höjda eller sänkta mervärdesskatter på annat sätt än när det gäller hur kostnaderna för de inköp som krävs för verksamheten påverkas av en momsförändring. En stor del av inköpen av momsbelagd konst görs vidare av företag, stat, kommuner och landsting. Dessa berörs inte av momsförändringar, eftersom de får dra av eller får kompensation för ingående moms. Försäljning av konst till privatpersoner torde i stor utsträckning ske utan att moms erläggs. En konstnärs försäljning av egna konst- verk är momsfri om försäljningen inte överstiger och konstnären valt att inte registrera sig för moms. Pris- genomslaget av en momssänkning i sin helhet måste i och med detta betraktas som litet, liksom träffsäkerheten i momsen som styrmedel. För de konstnärer som faktiskt är skattskyldiga och säljer sina alster till privatpersoner innebär dock den låga moms- nivån en fördel. I vilken utsträckning som momssänkningen också slår igenom på priserna är dock en öppen fråga. När det gäller den skatt som tas ut vid försäljning av konstverk i syfte att uppnå konkurrensneutralitet i förhållande till import av konstverk kan konstateras att detta i många delar är en helt annan fråga än övriga reduceringar eftersom det rör frågan om likabehandling över gränserna. Det visar det faktum att det regleras i särskild ordning i 6:e mervärdesskattedirektivet. Ut- redningen avser att titta närmare på denna fråga inför slut- betänkandet. För dagstidningar gäller att den ingående momsen mot- svarade av dagstidningsbranschens totala kostnader. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Marknaden beskrivs i Statskontorets rapport som en oligopol- marknad. Teoretiskt kan sådana under antaganden om hög grad av utbytbarhet mellan varorna närma sig de villkor som gäller på en perfekt konkurrensmarknad. Tidningsbranschen är dock föremål för betydande stöd från det allmänna i form av direktstöd och distributionsstöd. Den ekono- miska situationen inom branschen varierar och är bättre för tidningsgrupper som saknar driftsstöd, t.ex. kvällstidningar. Mot denna bakgrund är det svårt att bedöma i vilken utsträckning som den lägre momssatsen slagit igenom i priserna till konsument. Ett alternativ är att stödet mer haft karaktären av branschstöd och genom detta medverkat till att ett ökat tidningsutbud kunnat upp- rätthållas. Utredningen har i föregående kapitel redovisat priselasticiteter för idrotts- och kulturområdet i vid bemärkelse (grupp 13) samt för böcker och dagstidningar (grupp 16). De elasticiteter som använts för den långsiktiga modellkalkylen uppgår till ca –1,för båda grupperna , dvs. det är frågan om relativt höga elasticitets- värden. För idrott saknar utredningen närmare uppgifter rörande pris- känsligheten för olika momsbelagda verksamheter. Priskänsligheten för teaterbesök som enskild vara torde vara svår- uppskattad eftersom utbudet är så differentierat med avseende på innehåll och kvalitet. Frågan är om man kan betrakta t.ex. privat- teatrar och institutionsteatrar som en marknad och analysera pris- effekterna utifrån detta. För dagstidningar gör Statskontoret den bedömningen att pris- känsligheten varierar mellan t.ex. morgontidningar och kvällstid- ningar samt mellan prenumerationer och lösnummerförsäljning. Denna bedömning avviker inte med nödvändighet från den som utredningen använt för att beräkna efterfrågeeffekterna för böcker och dagstidningar som helhet (se ovan). Det bör observeras att det statliga stödet till kultur- och medie- politik är omfattande och uppgår till för 2005.6 Detta kan jämföras med de beräknade kostnaderna för momssub- ventioner inom kultur- och medieområdet som enligt tabell 2004/05:1, volym 9 s. 19. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering 13.1 ovan beräknas uppgå till (inkl. böcker och tidskrifter). I vissa fall hanteras två parallella system för att stödja samma verksamheter, ett mervärdesskatte- anknutet stöd och ett direktstöd i form av bidrag. Detta gäller t.ex. vissa entréavgiftsbelagda kulturevenemang och allmänna nyhets- tidningar. Utredningen har inte haft möjlighet att ta fram underlag för en djupare analys av effekterna av den sänkta mervärdesskatten i för- hållande till de betydande direkta stöd som utgår till verksamheter inom kulturområdet. 13.5.1Om motiven för nedsättning I budgetpropositionen för , som följdes upp av prop. 2001/02:45 Sänkt mervärdesskatt för böcker, tidskrifter m.m., ut- talades att det fanns vissa oroande tecken på att läsandet minskar i olika grupper, särskilt bland yngre. I det läget menade regeringen att det var viktigt att pröva flera olika vägar för att ytterligare för- stärka och bekräfta de statliga insatserna. Regeringen förordade därför en sänkt moms på böcker och tidskrifter från . Åtgärden utgjorde ett komplement till andra litteratur- politiska insatser och syftade till att bredda och öka läsandet (prop. 2001/02:45, s. 26 ff.). Regeringen menade att det krävdes att den sänkta mervärdes- skatten verkligen fick fullt och bestående genomslag i det pris som konsumenterna betalar för böcker och tidskrifter för att skatte- sänkningen skulle vara motiverad och för att det skulle vara möjligt att på detta sätt bredda och öka läsandet. En särskild kommission, , fick i uppdrag att följa och granska prisutvecklingen på böcker, tidskrifter och övriga varor som omfattades av skattesänkningen, bidra till konsu- mentinformation om den sänkta mervärdesskatten, verka för att läsandet skulle öka i alla grupper och redovisa vilka effekter som uppnåtts genom sänkningen av mervärdesskatten samt slutligen att lämna förslag till åtgärder som motiveras av granskningen. Bok- priskommissionen har lämnat sin slutrapport (SOU 2005:12). Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Kostnaden för sänkningen av bokmomsen beräknas uppgå till (netto). har redovisat vilka prisförändringar som momssänkningen medfört på olika områden. Metodiken för hur detta skall göras är inte okontroversiell, bl.a. har företrädare för branschen hävdat andra beräkningsmetoder som ger andra resultat än de som redovisats av och som redovisas i det följande (se även tidigare avsnitt 13.2).7 har beräknat den totala förväntade pris- effekten till -11,när hänsyn tas till hur inflationsutveck- lingen varit (KPI). Dessa beräkningar kan ifrågasättas från teoretiskt håll (se avsnitt 13.2). Utredningen anser dock att bokpriskommissionens redovisning hur som helst förtjänar att lyftas fram, eftersom den åskådliggör de problem som man möter då mervärdesskatt utnyttjas för att påverka konsumentpriser och det ställs krav på utvärdering av de effekter som detta medför. Böcker har enligt kommissionen sjunkit i pris men det fattas för målet att momssänkningen skall ha fått fullt genomslag helt skall ha uppnåtts. Som nämnts tidigare finns det meningsskiljaktigheter avseende hur mätningarna skall gå till och vad man skall jämföra bokpriset med. har inte mätts på samma sätt utan där har man enbart kontrollerat om priset på böcker gått upp mer eller mindre än andra varor i samhället. Slutsatsen är att kurslitteratur i bok- handeln har gått upp i pris mer än andra varor. Det gäller dock inte utländsk . Tidskriftssektorn har inte uppnått sitt mål om fullt pris- genomslag. Det skiljer för att det målet skulle vara uppfyllt. Det skiljer dock mycket mellan olika typer av tidningar. För familje- och damtidningarna har momssänkningen slagit igenom nästan fullständigt. När det i stället gäller tidskrifter som rör ekonomi, teknik, hobby och foto har effekten av moms- sänkningen ätits upp och prisnivån är högre än före momssänk- ningen. Detsamma gäller datortidningar och motortidningar. Det nämns att vissa tidningar kan ha använt momssänkningen till att 7 Kulturmoms på böcker, En utvärdering av , Rapport från och . Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering förbättra sina tidigare låga marginaler. Man konstaterar att genom- slaget kan ha samband med relationen till momsreformen. Familje- och damtidningarna som var tydliga aktörer för att förmå reger- ingen att sänka momsen har hållit nere priserna medan momssänk- ningen för de mindre förlagen innebar en möjlighet till överlevnad och kvalitetsförbättringar. Den redogörelse som lämnats av visar på avsevärda skillnader i prisutveckling inom olika delar av bok- och tidskriftsbranschen. Frågan är i vilken utsträckning som detta även kan tolkas som olikheter i momssänkningens hittillsvarande pris- genomslag. Hur som helst reser det frågor kring hur marknaden fungerar samt i vilken utsträckning som konsumenternas betal- ningsvilja och priskänslighet haft betydelse för hur stort pris- genomslaget blivit inom olika marknadssegment. Enligt tycks inte läsandet ha spritt sig till dem som inte har för vana att läsa böcker eller tidskrifter. Den gruppen är tämligen eller tenderar snarare att öka. Det verkar dock som om de som redan tidigare läst böcker läser mer böcker . Bokförsäljningen ligger också på en högre nivå än vad den gjorde före momssänkningen. De ekonometriska beräkningar som gjorts inom utredningens ram tyder vidare på att bokinköp är en pris- elastisk vara med en priselasticitet på ungefär -1,5. Under an- tagande om fullständigt prisgenomslag innebär detta att moms- sänkningen på lång sikt skulle öka bokinköpen i storleksordningen . Momssänkningen tycks dock inte ha påverkat de grundläggande sociala och könsbundna läsmönstren. menar därför att det inte finns något uppenbart samband mellan moms- sänkning och en breddning av bokläsandet till nya grupper (s. 103). Man menar också att det kanske är så att priset på boken inte spelar en så stor roll för läsandet som man trott, vilket i så fall skulle av- vika från den relativt höga elasticitet som utredningen beräknat. anför även att kulturvaneförändringar tar tid. Det krävs därför innan effekten kan på- visas. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Det saknas underlag för en vidare jämförelse av effekterna av en sänkt bokmoms för läsandet i förhållande till alternativa insatser på budgetens utgiftssida som exempelvis stöd till arbetsplatsbibliotek, skolbibliotek osv. 13.6Reducerad moms för hotell, skidliftar och persontransporter 13.6.1Om motiven för nedsättning Införandet av den reducerade skattesatsen på hotell, camping, skid- liftar och syftade till att gynna turistnäringen, framför allt i den internationella konkurrensen. Åt- gärden syftade även till att gynna regional balans samt småföretag och sysselsättning. Denna politik (hotell, camping och skidliftar) beräknas kosta ca i uteblivna moms- intäkter jämfört med om normalskattesatsen tillämpas. Den andel av nedsättningen inom persontransporter som avser konsumtion i samband med turism har uppskattats till , dvs. Den stimulans som eftersträvas kan endast nå turister i den grad som dessa står för konsumtionen inom de aktuella områdena. När slutlig moms tas ut på hotelltjänster och skidlifttjänster handlar det vanligtvis om turistkonsumtion. Det bör dock noteras att hotell- tjänster framförallt efterfrågas av företag som får dra av den in- gående momsen på hotelltjänster och deras efterfrågan påverkas således inte av en momssänkning. Det är endast privatpersoners efterfrågan som påverkas av den lägre momsskattesatsen och det var också syftet med åtgärden. Momsreduktionen på hotelltjänster har således hög träffsäkerhet när man vill gynna privatpersoner (= turister) men skulle ha låg träffsäkerhet om syftet var att främja hotellnäringen. Momssänkning på persontransporter har en låg träffsäkerhet. Detta beror på att en momssänkning på detta område till största 8Den ytterligare reduceringen av moms på persontransporter till infördes i syfte att neutralisera de högre kostnader som en höjd skatt på dieselolja medförde. 9Bearbetade uppgifter från Nationalräkenskaperna, SCB samt Turistdelegationen. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering del berör resor med kollektivtrafik och taxiresor, vilka huvudsak- ligen konsumeras i andra sammanhang än vad som normalt för- knippas med turism. Sammantaget kan uppskattas att momsreduceringar på person- transporter, hotell och skidliftar till kan ha mer- verkat till en stimulans av svensk och utländsk turism i . Prisgenomslag och efterfrågeeffekter inom persontransport- området diskuteras särskilt nedan. För att få en uppfattning om vilken betydelse denna stimulans har för turismen bör den sättas i relation till turismens totala om- sättning. Med turism menas här de konsumtionsutgifter som svenska och utländska hushåll har som turister. Företagens utgifter medräknas ej eftersom de i dessa fall inte betalar slutlig moms. SCB:s statistik över svenska och utländska hushålls utgifter för turism i är relativt osäker. Utredningen har dock med ut- gångspunkt från denna statistik uppskattat att uppgick ut- gifterna för turismkonsumtionen i till 106 miljarder kronor.10 Inkvartering och persontransporter stod för av dessa utgifter. I diagram 13.4 visas svenska och utländska hus- hålls samlade utgifter i samband med turism inom gränser. 10 Hit räknas inte de utgifter som svenska hushåll har för charterresor och andra resor utomlands. I den officiella statistiken över total turistkonsumtion i ingår dock dessa utgifter, vilket kan ge en missvisande bild över vilka utgiftsområden man kan styra med momsförändringar, eftersom dessa resor är momsbefriade. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Diagram 13.4: Turismens utgiftsposter efter relativ storlek och med lagstadgad momssats Övriga varuinköp, moms Kultur/rekreation, moms Källa: SCB samt egna beräkningar Turismens utgiftsposter behandlas på fyra olika sätt i moms- systemet: beskattning med skattesatserna 25, samt undantag från beskattning. Utifrån uppgifterna i diagrammet har en genomsnittlig momssats beräknats. I dessa beräkningar har räknats med 6 procents moms på persontransporter. Den genom- snittliga momssatsen på turism (en s.k. turistmoms) kan då beräk- nas till . Svenska turisters utgifter kan uppskattas till medan utländska turisters uppgick till . Utgiftsmönstret skiljer sig något åt mellan svenska och utländska turister i . Svenska turister har en högre andel utgifter för fritidshus och drivmedel. Utländska turister konsumerar relativt sett mer av utemåltider och livsmedel. Hotelltjänster (inkvartering) och persontransporter utgör enligt statistiken en relativt liten andel av såväl svenska som utländska turisters utgifter i Sverige.11 Det genomsnittliga momsuttaget på svenska och utländska turisters utgifter i är respektive . 11 I denna utgiftspost ingår både direkta hotellutgifterna samt de indirekta hotellutgifter som ingår i priset för charterresor, vilket gör att utredningen bedömer att denna post kan vara underskattad. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Det som främst förklarar det lägre momsuttaget på svenska turisters utgifter är deras höga utgiftsandel när det gäller hyra av fritidshus, som mestadels är undantagen från moms. Genom att turisternas utgifter för hotell och persontransporter enligt statistiken endast utgör en liten del av turismens totala kost- nader kan den momsreducering som skett på dessa områden endast ge ett begränsat prisgenomslag på turisternas totala utgifter. Pris- sänkningen för turismen i beräknas bli -1,3 procent.12 Pris- sänkningen för utländska turister kan beräknas till -. Momsreduceringen till på persontransporter, skid- liftar och hotell syftade dock inte enbart till att främja turism i . Syftet var också att främja produktion av sådana tjänster i vissa regioner för att därigenom minska skillnaderna i ekonomisk aktivitet mellan landets regioner samt att gynna småföretag och sysselsättning. Utredningen har försökt beräkna långsiktiga pris- och efter- frågeeffekter med hjälp av den modell som redogjordes för i kapitel 12. Tanken är att undersöka vilka effekter som enligt modell- kalkylen kan tänkas uppkomma i en situation när momsen sänks till på persontransporter, skidliftar och hotell. Denna sänkning förutsätts då ha finansierats genom en högre normal- skattesats, i stället för de , som kan antas ha varit möjlig förutan denna sänkning. De beräknade långsiktiga prisförändringarna visas för 18 olika konsumtionsområden (samma indelning som i kapitel 12). 12 Här räknas endast priseffekten från reducering av momssatserna till . Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Diagram 13.5: Priseffekter från en budgetneutral sänkning av momsen till på persontransporter, skidliftar och hotell m.m. ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle ,,dold% Sport,kultur,TV- licens Fritidsart,TV,pc _10 _11 _12 _13 _14 _15 _16 _17 _18 _19 Källa: Egna beräkningar Hotellpriserna för hushåll beräknas sjunka . I modellkalkylen förutsätts momssänkningen till slå igenom fullt ut på priserna även när det gäller persontransporter och skidliftar. Det innebär att priset på de momspliktiga person- transporterna skulle sjunka . Den sammansatta varugruppen persontransporter i diagrammet innehåller dock även de icke momspliktiga persontransporterna till utlandet. För varu- gruppen som helhet beräknas därför priserna sjunka . När det gäller prisgenomslaget för liftanläggningar bör noteras att ett stort antal av liftarna ägs () och drivs () av före- ningar.13 I regel är omsättningen av liftkort i dessa anläggningar undantagna från beskattning och påverkas inte av en sänkt moms. Däremot missgynnas de vid inköp av varor och tjänster av att den generella skattesatsen på dessa varor och tjänster måste hållas på en högre nivå för att finansiera nedsättningen inom området. Förut- sättningarna för fullt prisgenomslag för de liftanläggningar som är 13 Liftdata 2003, SLAO. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering kommersiella, och som påverkas av den lägre momsen, har inte ut- redningen kunnat studera närmare. Dessa beräknade långsiktiga prissänkningar förväntas enligt modellberäkningen medföra att konsumenternas efterfrågan på hotell blir högre och på persontransporter högre. Utvecklingen inom området persontransporter kommen- teras närmare nedan. Konsumtionen av lifttjänster ingår som en liten del i den sammansatta konsumtionsvarugruppen 13. Räknat utifrån gruppens genomsnittliga priskänslighet skulle moms- reduceringen på lifttjänster kunna öka efterfrågan . Enligt en undersökning avseende 2003 gjord av ETOUR () genom MÅAB () framgår att 1,6 miljoner svenskar utövade ut- försåkning i , 0,1 miljoner i och 0,2 miljoner i övriga utlandet. I undersökningen anges att marknaden är mycket stabil och de små variationer som förekommer mellan säsongerna i huvudsak beror på bättre eller sämre väderförhållanden. Man poängterar dock att i de senaste två årens siffror kan även andra faktorer ha påverkat de svenska anläggningarnas marknad positivt såsom terror, krig och valutaläge. Tydliga effekter på efterfrågan till följd av momssänkningen är svårt att påvisa. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare studera utveck- lingen inom hotellnäringen och effekter av momssänkningen vad gäller ökad turism. Av intresse här är endast i vilken utsträckning som privatpersoners efterfrågan på hotelltjänster ökat som en effekt av lägre priser, eftersom företagens efterfrågan inte är känslig för momsförändringar. Efterfrågan på de övriga konsumtionsvarugrupperna kan för- modas bli något dämpad till följd av en högre normalskattesats, som krävs för att finansiera momsnedsättningarna (se diagram 13.6). Totalt beräknas konsumtionsefterfrågan dock inte påverkas på något märkbart sätt. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Diagram 13.6: Efterfrågeförändringar från en hypotetisk budget- neutral sänkning av momsen till på persontransporter, skidliftar och hotell m.m. ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle ,,dold% Sport,kultur,TV- licens Fritidsart,TV,pc _9 _10 _11 _12 _13 _14 _15 _16 _17 _18 _19 PK Källa: Egna beräkningar Efterfrågeförändringar av den här omfattningen skulle ge vissa effekter på ekonomins produktionsstruktur. I NRs produktions- statistik kan inte branscherna hotell och restaurang åtskiljas och måste därför behandlas tillsammans. I den sammansatta konsum- tionsvarugruppen hotell och restaurang utgör hushållens utgifter för hotell . Därför blir den registrerade effekten på produktionen i branschen hotell och restaurang begränsad. Dessutom begränsas effekten på produktionen av att hushållens efterfrågan på hotell- och restaurangtjänster endast utgör hälften av den totala efterfrågan på dessa tjänster. Den andra hälften består av företagens efterfrågan, vilken inte påverkas av momssatsreduce- ringar. I diagram 13.7 beräknas momssänkningen därför endast kunna öka produktionen i branschen hotell och restaurang . Av total efterfrågan på transporttjänster i ekonomin utgör hus- hållens efterfrågan på persontransporter . Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering