sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — Inom SVO pågår ett arbete med att förbättra myndighetens kund- orientering. Som ett led i detta arbete har bl.a. en kund- och intressentanalys genomförts av en extern konsult.89 Undersökningen visade, enligt konsulten, tydligt att den hetaste av potatisar är uppdragsverksamhet riktad mot skogsägare. Det är något SVO anser sig behöva syssla med av en mängd skäl, men som stora delar av intressenterna varken tycker att de kan eller bör göra. När det gäller kund- och intressentgruppernas nöjdhet med SVO:s arbete framgår det att de är mest nöjda med SVO:s arbete som rådgivare, utbildare och informatör och minst nöjda med uppdragsverksamheten. Skogsbolagen är minst nöjda med SVO:s arbete. Av den kategorin är missnöjda med uppdrags- verksamheten. Det bör även noteras att inom gruppen skogsägare är de med tätare kontakter mer nöjda med SVO än de som har få eller inga kontakter. Detta innebär bl.a. att de som har kontakt med SVO som uppdragstagare är väsentligt mer nöjda med SVO som utförare av uppdrag än övriga. noterar konsulten att trots detta så är det relativt många även bland de nöjda som inte tycker att SVO kan svara upp mot begreppen affärsmässighet, kund- orientering och kostnadseffektivitet. När det gäller frågan om vad SVO vill och bör göra är oenig- heten stor mellan SVO och intressenterna. SVO anser exempelvis att man bör ägna sig åt det som betecknas övrig uppdragsverk- samhet riktad mot skogsnäringen (fastighetsvärdering, projektering av skogsbilvägar m.m.) medan intressenterna är av motsatt upp- fattning. När det gäller övrig uppdragsverksamhet har SVO ett starkt stöd från dem den är riktad mot, nämligen skogsägarna. De vill att SVO ska fortsätta med det, medan skogsbolagen är av motsatt uppfattning. Konsultens sammanfattande bedömning löd som följer: Ta itu med den heta potatisen: Uppdragsverksamhet mot skogsägare. Resultaten från denna undersökning visar tydligt att den hetaste av potatisar är uppdragsverksamhet riktad mot skogsägare. Det är något SVO och anser sig behöva syssla med av en mängd skäl, men som stora delar av intressenterna varken tycker att de kan eller bör göra. Huvudfrågan handlar om huruvida SVO ska bedriva uppdragsverksam- het mot skogsägare eller ej. Är det rent av så att SVO förstör mark- naden för andra aktörer på denna marknad som för SVO omsätter runt enligt årsredovisningen . Om SVO framgent ska fortsätta med denna verksamhet, vad ska den då inriktas mot? 89 Kairos Future, Kund- och intressentanalys, slutrapport, . Behöver den kompletteras med en affärsmässig rådgivning när skogens användningsområden vidgas, nya trädslag kommer in i bilden osv.? I vilken utsträckning klarar SVO:s rådgivare att föra strategiska resonemang med tidshorisonten 20 kring val av trädslag, inritning på skogsanvändningen osv.? Om SVO inte vidgar perspek- tiven, finns det då utrymme för andra kommersiella aktörer att ge sig in på denna arena eller är det en omöjlighet med tanke på SVO:s starka ställning ? Frågorna är många och viktiga och angelägna att ta itu med.90 I en bilaga till slutbetänkandet års skogspolitiska kom- mitté konstateras att argumenten för att SVO bedriver uppdrags- verksamhet i stora drag kan hänföras till tre kategorier. För det första ansågs den bidra till att lösa ett antal skogsvårdsuppgifter som annars riskerar att inte bli utförda. En annan typ av argument var att uppdragsverksamheten ger SVO en praktisk förankring och förståelse för skogsägarna och skogsägandets villkor. Den ansågs skapa en verklighetsbaserad kompetens som stärker myndighetens legitimitet. Den tredje kategorin argument tar sikte på att sam- bandet mellan uppdragsverksamheten och myndighetsuppgifterna bidrar till att hålla de gemensamma kostnaderna nere. Detta bidrar i sin tur till att SVO:s lokala förankring kan göras starkare. Av de kontakter har haft med olika aktörer såväl inom som utanför SVO kan man konstatera att denna kategorisering av argumenten fortfarande kan anses ha stor giltig- het. Ofta samlas dessa ståndpunkter under mer allmänna uttalan- den om uppdragsverksamhetens betydelse som skogspolitiskt medel. 8.3.15Kritik mot SVO:s uppdragsverksamhet SVO:s uppdragsverksamhet har kritiserats av olika aktörer inom skogssektorn. Kritiken tar utgångspunkt både i principiella invändningar mot att offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader och att det är svårt för en statlig myndighet att upprätthålla en godtagbar skiljelinje mellan upp- dragsverksamhet och myndighetsutövning. I följande avsnitt be- skrivs huvudlinjerna i den kritik som riktas mot SVO:s upp- 90 Kairos Future, Kund- och intressentanalys, slutrapport, , s. 56. De delar av uppdragsverksamheten som inte berörs nedan kritiseras mer sällan. Skogsägarrörelsen är mycket neagtivt inställd till den stämpling av rotposter som SVO utför. LRF Skogsägarna och de skogsägarför- eningar som utredningen har varit i kontakt med anser att denna tjänst innebär ett otillbörligt ingrepp i virkesmarknaden. Man vänder sig också kraftfullt mot den marknadsföring av rotpost- stämplingar som har förekommit i vissa områden. Främst ser man det som mycket olämpligt att SVO argumenterar för rotpoststämp- lingen genom att hänvisa till aktuellt prisläge på virkesmarknaden. Kritiken kan i vissa fall sannolikt vara mer riktad mot en före- teelse på virkesmarknaden än mot det faktum att det är SVO som svarar för utförande av den aktuella tjänsten. Då rotspostämplig är vanligast i vissa delar av är kritiken starkast från representanter från och då särskilt riktad mot i . En annan kritik som riktas mot rotpoststämplingen är att det kan vara svårt för SVO att stämpla upp till den s.k. rådgivnings- nivån om en skogsägare begär ett stämplingsuttag som endast ligger marginellt över den s.k. lagnivån. SVO utför värderingar av skogsfastigheter bl.a. på uppdrag av försäkringsbolag (särskilt frekvent i efterspelet av januari- stormen 2005) och i anslutning till olika typer av intrång i enskilda skogsägares rättigheter (exv. inrättande av biotopskydd, vägdrag- ningar etc.). Här handlar kritiken dels om att SVO konkurrerar på en mark- nad där det finns andra aktörer, dels att man känner en osäkerhet i hur väl SVO klarar av att skilja på rollen som objektiv värderare och att bli en aktör på virkesmarknaden. En kritik mot SVO:s värderingsverksamhet av annat slag kom- mer från som upplever ett problem i att SVO själv svarar för värdering i samband med inrättande av biotopskydd. Denna princip avviker från den som tillämpar exempelvis i samband med inrättande av naturreservat. använder genomgående upphandlade externa värderingskonsulter för detta ändamål. konsulter och SVO använder olika värderingsmetoder vilket i sin tur innebär att de två statliga aktörernas värderingar kan skilja sig åt i samband med inrättande av olika former av områdesskydd. Enligt kan SVO:s värderingar leda till högre intrångsersättningar vid biotopskydd än vid naturreservat för två likadana områden, vilket är problematiskt utifrån ett rättviseperspektiv. SVO:s planläggningsverksamhet kritiseras såväl ur konkurrens- som förvaltningspolitiskt perspektiv. Det förstnämnda spåret gäller att det redan finns eller skulle kunna etableras en marknad för privata skogliga planläggare om inte SVO agerade på marknaden. Den förvaltningspolitiska invändningen avser svårigheterna för SVO att skilja på rollen som avgiftsfinansierad uppdragstagare och anslagsfinansierad tillsynsmyndighet i samband med planläggning. Kritik framförs även mot de rollkonflikter som kan uppkomma när någon aktör har synpunkter på den skötsel som har förordats i en SVO-producerad plan. Det kan i ett sådant fall uppfattas som märkligt att SVO även är den myndighet som svarar för tillsynen av att skogsvårdslagen har följts. Rollkonflikter av liknande slag som har nämnts är när SVO marknadsför sina planeringstjänster i anslutning till lagtillsyn som medför lagråd eller förelägganden. Marknadsföringen av planläggningsverksamheten har också mött kritik av annat slag. Vanligen handlar kritiken om att SVO:s plan- verksamhet marknadsförs med argument som kan uppfattas som rekommendationer till hur skogsägaren ska agera på virkesmark- naden. I ett meddelande från i till skogsägare med mark som berörs av den nya dragningen av genom län skriver myndigheten bl.a. följande: Tanken är att virkesköparna sponsrar/starkt reducerar priset på er skogs- bruksplan och för sin verksamhet får ett komplett under- lag/åtgärdskarta över hela området, för att på det viset bättre sam- ordna sina resurser, vilket troligtvis innebär ett bättre/högre pris till skogsägarna.91 Inte minst skogsägarföreningarna anser att detta innebär ett otillbörligt gynnande av virkesköpare på bekostnad av föreningarnas intressen på virkesmarknaden. 91 i , Meddelande, . En annan kritik mot SVO:s planläggningsverksamhet skjuter in sig på att den i många områden inte lever upp till kravet på full kostnadstäckning, dvs. att verksamheten inte bär sina kostnader. Kritiken mot Gröna jobb och uppdrag åt arbetsmarknadsmyndig- heterna är inte särskilt stark. De som har synpunkter på denna verksamhet betonar vikten av att de uppdrag som utförs dels inte ska tillåtas konkurrera med privata aktörer, dels måste ha ett tydligt skogspolitiskt inslag för att det ska vara motiverat att SVO är involverade. I det senare fallet har exemplet siktröjning efter vägar nämnts som ett uppdrag med tvivelaktigt skogspolitiskt värde. Svår uppdelning av olika verksamheter genom tidsredovisning En skogsvårdskonsulent kan ägna sig åt anslagsfinansierade myn- dighetsuppgifter och avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet under en och . I praktiken sker då den viktiga gränsdragningen mellan de båda verksamheterna i samband med tjänstemannens tidsredovisning. Flera inom SVO som utredningen har varit i kon- takt med vittnar om att det kan vara svårt att göra denna gräns- dragning, men att det pågår en levande diskussion om hur det bör ske. Mer allvarligt är att det från anställda inom även har framförts uppgifter som går ut på att det förekommer medvetna manipulationer av tidsredovisningen. Syftet är i de fallen att låta anslagsmedel subventionera uppdragsverksamheten. 8.3.16Uppdragsverksamheten enligt skogspolitiska kommitté Den utredning som låg till grund för den nuvarande skogspolitiken – skogspolitiska kommitté – hade även i uppdrag att utreda behovet av den uppdragsverksamhet som myndigheten bedrev i början och hur verksamheten skulle organiseras i förhållande till myndighetsuppgifterna. I kommitténs slutbetänkande refererades bl.a. en studie från () som fann att kopplingen mellan SVO:s myndighets- och uppdragsverksamhet bedömdes vara så stark, i såväl verksamhetsidé som organisation och det praktiska utföran- det av olika arbetsuppgifter, att verksamheten bör hållas ihop organisatoriskt.92 RRV ansåg att det för SVO:s del därför förelåg särskilda skäl att behålla uppdragsverksamheten. Detta konstate- rande gällde dock med undantag för frö- och plantverksamheten som sedermera också bolagiserades. Kommittén konstaterade vidare att de förändringar av skogs- politiken som kommittén föreslog i övrigt skulle göra uppdrags- verksamheten mindre beroende av myndighetsverksamheten. Kom- mittén ansåg att konflikter med anledning av SVO:s dubbla roll som både myndighet och uppdragstagare i konkurrensutsatt verk- samhet skulle komma att minska väsentligt . betonade kommittén att uppdragsverksamheten även framgent skulle ha en viktig roll som skogspolitiskt medel. Ställningstagan- det för ökad rådgivning ansågs förstärka RRV:s konstaterande om att särskilda skäl förelåg för att behålla uppdragsverksamheten inom SVO. Vidare noterade kommittén att ett borttagande av uppdragsverk- samheten från SVO, utan motsvarande anslagskompensation, skulle innebära ett bortfall av närmare 600 årsarbetskrafter. Detta skulle, enligt kommittén, i sin tur få synnerligen långtgående konsekvenser för skogsvårdsorganisationens myndighetsverksam- het och organisationens lokala förankring.93 Kommittén framhöll vikten av att uppdragsverksam- heten än klarare skulle separeras från myndighetsuppgifterna och kommittén föreslog att uppdragsverksamheten skulle ges en själv- ständig ställning direkt under generaldirektören. Inom ramen för SVO:s utvärdering av skogspolitiken (2001) genomlystes även myndighetens uppdragsverksamhet. I en särskild delrapport framtagen av en person anställd vid dåvarande Riks- revisionsverket hävdades bl.a. att skogsvårdsstyrelserna i bland kompletterar ett svagt utbud av tjänster på den marknad där organisationen verkar.94 Vidare framhölls att flera undersökningar av oberoende opinionsinstitut hade visat att det stora flertalet av skogsägarna hade förtroende för och dess 92SOU 1992:111, s. 36. 93SOU 1992:111, s. 37. 94Skogsstyrelsen, Uppdragsverksamhet som skogspolitiskt medel – motiv och konkurrens- aspekter (utvärdering av skogspolitikens effekter [2001]), rapport 8L, 2001. tjänster trots de dubbla rollerna (myndighetsuppgifter respektive uppdragsverksamhet). I rapporten påpekades också att kritik från konkurrenter endast förekommer i liten utsträckning och att det saknades övertygande belägg för att SVO:s uppdragsverksamhet skulle ha någon menlig inverkan på marknaden. Enligt rapporten skulle SVO genom sin anslagsfinansierade verksamhet snarare för- söka öka aktiviteten i skogsbruket och därmed förbättra markna- den för olika skogs- och naturvårdsuppdrag. Av rapporten framgick också att SVO höll isär myndighets- uppgifter och uppdragsverksamhet verksamhets- och redovisnings- mässigt liksom att det inte har gått att konstatera någon kors- subventionering. Det betonades att verksamheten utgår från själv- kostnadsprincipen och att den därför redovisas med utgångspunkt ifrån att varje verksamhetsgren ska bära sina totala kostnader. Rapporten utmynnade i förslag till förbättringar av hur upp- dragsverksamheten redovisas m.m. Bland annat konstaterades att de centralt beslutade direktiv som fanns för redovisningen inte tillämpades fullt ut i distriktsorganisationen. Vidare rekommende- rades skogsvårdsstyrelserna att använda en checklista eller liknande som hjälp för en systematisk kontroll av att uppdragen inte strider mot gällande regler.95 Det kan nämnas att Statskontoret i sitt remissvar över 2001 framhöll att konkurrenssituationen är mer komplicerad än vad som framgick av refererade delrapport.96 Detta gäller både SVO:s förhållande till befintliga eller potentiella konkurrenter och den dubbelroll man har. Vidare ansåg Statskontoret att värdet av och alternativ till uppdragsverksamheten som skogspolitiskt medel inte var tillräckligt belysta. Myndigheten ansåg därför att möjligheten att avskilja uppdragsverksamheten från SVO bör bedömas i en oberoende utredning. 8.3.18Riksrevisionsverkets rapport om SVO:s arbete med att jämställa miljömålet och produktionsmålet () genomförde 1999 en effektivitetsrevision av SVO:s arbete med att jämställa miljömålet 95SVO har tagit fram ett utkast till checklista som är tänkt att utgöra ett stöd för gransk- ningen av uppdrag i SVO:s administrativa uppdragshanteringssystem Sälgen. 96Statskontoret, utvärdering av skogspolitikens effekter 2001, och produktionsmålet.97 Inom ramen för denna granskning berör- des även SVO:s uppdragsverksamhet. I studien specialstuderade RRV fyra av SVO:s regioner. Verket konstaterade att totalandelen uppdrag av hela arbetsmängden varierade från mellan de undersökta distrikten. noterade att det fanns stora skillnader mellan intilliggande distrikt. RRV befarade att en allt för stark orientering mot uppdrags- verksamhet kunde innebära en risk för informella allianser med fristående virkesuppköpare. Sådana allianser kan upplevas som ett hot av bl.a. skogsägarföreningar. Dessa kan se en risk för att förlora medlemmar och därmed få minskade leveranser till de egna industrierna. RRV noterade också att i ett distrikt där SVO hade haft en omfattande uppdragsverksamhet hade skogsägarföreningen sökt motverka en alltför aktiv rådgivningsinsats från SVO. RRV konstaterade vidare att en omfattande uppdragsverksamhet kan innebära en uppdelning av privatskogsbruket. Verket skrev följande (s. 226): En tjänsteman i en skogsägarförening, som är verksam i som har stor uppdragsverksamhet, framhåller att han uppfattar SVS som en konkurrent om de enskilda skogsägarna. Han släpper därför inte gärna in skogsvårdskonsulenter för rådgivning i föreningsanslutna skogsägares marker. Han menar att skogsägarföreningen då kan tappa skogsägarnas avverkningar. Kommer SVO in med exempelvis rådgiv- ning om ädellövskog finns risken, menar han, att den enskilde skogs- ägaren sedan också utnyttjar SVO för stämpling av rotposter och sedan försäljning av rotposter till virkesuppköpare. Med detta synsätt och en uppdragsaktiv SVO riskerar marknaden att bli uppdelad och SVO att få svårare att få insteg hos och gehör för sin miljörådgivning hos de föreningsanslutna skogsägarna. I samma region har RRV inom SVO stött på resonemang hur man kan motverka prisdumping från skogsägarförening på skogsbruksplanerna genom att liera sig med obe- roende virkesuppköpare. Någon liknande konkurrenssituation har vi inte fått beskriven i de andra regioner vi besökt. 97 , arbete för att jämställa miljömålet med pro- duktionsmålet (RRV rapport 1999:31). RRV poängterade vidare att uppdragsverksamheten även kan ha andra effekter. Verket ansåg att de neddragningar som SVO genomgått kan ha inneburit att det i många distrikt har blivit nödvändigt med en stor uppdragsverksamhet för att kunna behålla en bemanning som står i rimlig proportion till distriktets storlek. RRV menade att detta i sin tur kan leda till att uppdragsverksamhet får förtur framför de anslagsfinansierade uppgifterna. Bland de distrikt som RRV intervjuade ansåg ett par att det tidsmässigt rådde konkurrens mellan uppdragsverksamheten och fältbesöken i samband med hantering av avverkningsanmälningar. Till stöd för detta konstaterande refererade RRV en av de intervjuade distrikts- cheferna som berömde sig av att ha samlat in så många uppdrag att han kunnat överlåta anslagsmedel till andra distrikt i regionen. 8.3.19Förvaltningspolitiska reflektioner kring offentlig uppdragsverksamhet I den förvaltningspolitiska propositionen angavs fyra riktlinjer för arbetet med att förbättra statsförvaltningen. En av dessa var ren- odling, vilket bl.a. innefattar en strävan att värna kärnverksamheter- na. Regeringen ansåg att uppgifter som är artfrämmande för staten borde avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Konstitutions- utskottet instämde i regeringens bedömningar i detta avseende.98 Regeringen ansåg också att statlig verksamhet i huvudsak ska bedrivas i myndighetsform. framhöll man att kon- kurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i denna form om inte särskilda skäl föreligger. Stordriftsfördelar, synergieffekter och samordningsvinster angavs i förarbetena som argument mot en renodling. Vidare påpekades att inflytande från affärsverksamheten kan främja en ökad förnyelse- och förändringskompetens.99 Om det inte finns särskilda skäl enligt ovan, bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, ansågs emellertid myndighetsformen vara lämpligast. Regeringens uppfatt- ning var att om en myndighet bedriver affärsverksamhet, bör affärsverksamheten särskiljas. Ett sätt att göra detta på är att tillämpa en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten. Regeringen menade vidare att konkurrensutsatt affärsverksamhet normalt bör brytas ut ur myndigheten och bolagiseras. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31. till att tydliggöra rollerna och minska riskerna för snedvridning av konkurrensen. I den konkurrenspolitiska propositionen utvecklade regeringen sina resonemang om konkurrensproblem i gränslandet mellan offentlig och privat sektor.101 Regeringen påpekade att ekonomisk åtskillnad alltid bör gälla mellan avgiftsbelagd och anslagsfinan- sierad verksamhet. Vidare framhöll regeringen att ett generellt krav på särredovisning bör gälla för kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet av viss omfattning som bedrivs av statliga aktörer. Vid behandling av nämnda proposition framhöll näringsutskottet att en bärande princip inom näringspolitiken är att likvärdiga villkor ska gälla för olika aktörer på marknaden. Utskottet menade att då offentliga aktörer agerar på kon- kurrensmarknader får detta inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas; myndighetsuppgifter ska därför hållas isär från kommersiell verksamhet. Utskottet menade dess- utom att när det gäller förhållandet mellan småföretag och den offentliga sektorn är en självklar utgångspunkt att offentlig näringsverksamhet inte får slå ut jobb eller hindra tillväxtförutsätt- ningarna i privata företag. beslutade i enlighet med utskottets förslag. och marknader tydligare gräns mellan offentligt och privat De konkurrensproblem som uppkommer i samband med att offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader har behandlats under de senaste åren.102 redovisade () ett regerings- uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att ytterligare för- bättra marknadens funktionssätt beträffande konkurrens mellan 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31. 101Prop 1999/2000:140, bet. 2000/01:NU4. 102Frågor på detta tema berörs exempelvis i betänkandena Konkurrens i balans (SOU 1995:105), betänkande Konkurrent på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117) samt i departementspromemorian Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (Ds 2001:17). dessa båda kategorier. Verket konstaterade att konfliktytorna mellan offentliga och privata aktörer är betydande och att det ofta uppstår problem när offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader. Enligt KKV kan problemen delas in i följande tre huvudkategorier: Sammanblandning av myndighetsuppgifter och näringsverksamhet. Olika former av offentliga subventioner. ventionera uppdragsverksamhet med allmänna medel som har avsatts för myndighetsuppgifterna eller vice versa s.k. korssubventionering. När monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet bedrivs tillsammans inom samma organisatoriska enhet är det som regel mycket svårt och resurskrävande att följa upp vilka kostnader som tillhör en viss verksamhet. Vidare kan den offentliga aktören med stöd av offentliga medel ägna sig åt s.k. underprissättning, och därmed subventionera den konkurrensutsatta verksamheten. Resultatet kan bli att små företags möjligheter att expandera sin verksamhet eller att finnas kvar på marknaden minskar. Problem förbundna med vidareutnyttjande av information och kompetens från myndighetsrollen. Med detta åsyftas myndigheters möjligheter att genom myndighetsrollen få fördelar i den konkurrensutsatta verksamheten. KKV nämner direktkanal till kunderna som ett exempel på en sådan fördel. Myndigheter får också ett övertag över konkurrenterna om de senare är beroende av myndighetens beslut som rör den aktuella verksamheten. KKV konstaterade att existerande regelverk och frivilliga lösningar inte har räckt för att lösa problemen. Vidare påpekade verket att problemen sannolikt skulle minska om offentliga aktörer följde befintliga riktlinjer och lagar. Dessutom framkom det att offentliga aktörer endast undantagsvis har antagit interna styrdokument för att säkerställa att den egna näringsverksamheten inte snedvrider konkurrensen. Mot denna bakgrund föreslog KKV att åtgärder vidtas för att tillförsäkra att gällande lagar och riktlinjer följs. Verket ansåg att fortsatt arbete behövs för att förtydliga när offentlig närings- verksamhet ska få bedrivas. KKV ansåg dessutom att en offentlig aktör endast bör få använda information eller kompetens upp- arbetad inom myndighetsrollen för försäljning av tjänster och varor i konkurrens med privata aktörer om denna också erbjuds kon- kurrerande företag på samma villkor.