sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. I paragrafen har gjorts ett tillägg som innebär att varje form av direktåtkomst till beskattningsdatabasen omfattas av lagen. Även sådan direktåtkomst som innebär att någon tar del av uppgifterna på skärmen utgör behandling och omfattas härmed. I paragrafen, som är ny, anges vilka sökbegrepp som får användas av skattebrottsenheterna vid sökning i beskattningsdatabasen. Av bestämmelsen följer att det inte är möjligt för skatte- brottsenheterna att använda sig av urvalsprogram eller liknande vid sökningarna. Bestämmelsen gäller både i underrättelseverksamhet och i den brottsutredande verksamheten. 26.3.3Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) Bestämmelsen, som är ny, är ett komplement till bestämmelsen i 3 kap. 6 § om förbud mot vitesföreläggande i vissa fall. Ett föreläggande får inte förenas med vite när det finns anledning anta att den som skall föreläggas – eller företrädare för denne om det är en juridisk person – har begått en gärning som är straffbelagd och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Den nya bestämmelsen innebär en uppgiftsskyldighet för skattebrottsenheterna att, på begäran av den som har att utfärda ett föreläggande, uppge om det inom verksamheten finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte får förenas med vite. För att kunna göra denna bedömning måste skattebrottsenheten få information om vilken fråga som föreläggandet avser. 26.3.4Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) Se kommentaren till 3 kap. 18 § taxeringslagen. 26.3.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Se kommentaren till 3 kap. 18 § taxeringslagen. 26.3.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet Paragrafen är ny. Den innehåller en uppgiftsskyldighet för fiskala verksamhet gentemot skattebrottsenheterna. Uppgiftsskyldigheten innebär att sekretessen enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen viker enligt 14 kap. 1 § samma lag. 26.4Alternativ B – en begränsad direktåtkomst till beskattningsdatabasen 26.4.1Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet Paragrafen är ny. Den innehåller en uppgiftsskyldighet för fiskala verksamhet gentemot skattebrottsenheterna. Uppgiftsskyldigheten innebär att sekretessen enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen viker enligt 14 kap. 1 § samma lag. Utredningen föreslår att det ska införas krav på registrering av försäljning i certifierade kassaregister. Detta innebär dels att: den som berörs av lagstiftningen måste inneha certifierat/ certifierade kassaregister och dels att all försäljning skall registreras i detta/dessa kassaregister. Dessa krav delar vi till fullo. Enligt utredningens bedömning kan behovet av kontroll inte tillgodoses inom ramen för nu gällande regelverk. Därför föreslås två kontrollformer: Tillsyn som innebär kontroll av själva kassaregistret och Särskilda kontrollåtgärder som innefattar kundräkning, kvitto- kontroll, provköp och kassainventering i samband med någon av de förstnämnda kontrollåtgärderna. När det gäller behovet av särskilda kontrollåtgärder anförs bl.a. följande. Den omständigheten att manipulationer blir spårbara kommer dock sannolikt att leda till förändrade beteenden för att undandra intäkter. Det kan tänkas att en återgång sker till mindre sofistikerade metoder såsom att helt enkelt låta bli att registrera en viss del av försäljningarna i kassaregistret. Vidare anförs följande beträffande kontrollbehovet. Ett stort antal näringsidkare kommer att omfattas av kraven och intresset att bryta mot reglerna får bedömas som betydande hos vissa näringsidkare. För att reglerna ska få genomslag förutsätts därför i vart fall inledningsvis en hög kontrollfrekvens så att den enskilde näringsidkaren uppfattar att det finns en reell risk för upptäckt. Om det skall vara möjligt att uppnå en så hög kontrollfrekvens, behövs tillgång till avgränsade och enkla kontrollformer som medger en effektiv tillsyn. Även förslagen på kontrollåtgärder delar vi fullt ut. Vilka sanktioner kan enligt förslaget drabba den näringsidkare som bryter mot den nya lagstiftningen? För den som inte innehar något kassaregister eller använder kassaregister som inte uppfyller föreskrivna krav utgår sanktions- avgift på . Om inte rättelse sker efter det att en sanktionsavgift beslutats eller om näringsidkaren gör sig skyldig till ytterligare en överträdelse skall ny avgift tas ut med det dubbla beloppet. Däremot utgår ingen sanktionsavgift om näringsidkaren bryter mot kravet på att all försäljning ska registreras i kassaregister. Det enda en sådan underlåtenhet kan leda till är att resultaten av de särskilda kontrollåtgärderna kan tjäna som underlag vid riskanalysarbete och kan därigenom komma att medföra att näringsidkaren utsätts för skatterevision, men då är man inne på en annan lagstiftning. är ett ofta otympligt och alltför resurskrävande kontrollinstrument när det gäller kontroll av kontantbranscherna. Utredningen ger också uttryck för den uppfattningen i följande uttalande. Det står enligt vår bedömning klart att revisionsinstitutet inte ger utrymme för en effektiv tillsyn över att särskilda krav på kassaregister för vissa näringsidkare efterlevs. Vi anser att det är olämpligt att ha regler som inte är förenade med sanktioner vid eventuell överträdelse. Kontrollen och efterlevnaden av regelsystemet blir därigenom mindre effektivt. Detta kan i sin tur inverka negativt på förtroendet bland företagen i kontant- branscherna såväl för systemet med certifierade kassaregister som skattesystemets förmåga att verka konkurrensneutralt. Till skillnad mot utredningen förordar vi därför att sanktions- avgift skall kunna påföras också när näringsidkaren bryter mot kravet på att all försäljning skall registreras i kassaregister. Jag delar inte utredningens överväganden när det gäller skatte- brottsutredarnas rätt att på egen hand få verkställa beslut om tvångsmedel. Först vill jag framhålla att Riksåklagaren, och i den rapport om samarbetet i ekobrottsutredningar som nämns i avsnitt 18.3 (i betänkandet) redovisat en gemensam ståndpunkt när det gäller det lämpliga i att skattebrottsutredare får verkställa straffprocessuella tvångsmedel. De tre myndigheterna konstaterar att det finns vissa situationer där det skulle gagna effektiviteten om skattebrottsutredare får verkställa beslut om beslag. Som exempel nämns de fall där någon under ett förhör frivilligt överlämnar handlingar till en skatte- brottsutredare eller där handlingarna har överlämnats av en myndighet som eller av en konkursförvaltare. Om beslag verkligen krävs i dessa situationer – vilket enligt praxis alltid anses vara fallet då handlingar överlämnas av en misstänkt person – skulle arbetet effektiviseras om polisiär kompetens inte behövde tas i anspråk. Att gå längre när det gäller skattebrottsutredarnas rätt att på egen hand verkställa tvångsmedel ansåg de tre myndigheterna inte vara möjligt. För egen del vill jag slå fast att jag anser att skattebrotts- enheterna utgör ett värdefullt och välkommet tillskott i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Jag delar utredningens uppfattning att skattebrottsenheterna skall ges förutsättningar att arbeta så effektivt som möjligt. Det är i sammanhanget angeläget att framhålla att jag i och för sig inte ser några hinder mot att skattebrottsutredare får hantera alla slags tvångsmedel under förutsättning att de har samma utbildning och samma kompetens när det gäller tvångsåtgärder och våldsanvändning som polisen. En sådan ordning skulle säkerligen bidra till ökad effektivitet i ekobrottsbekämpningen som helhet. har inte samma kompetens och utbildning på området som polisen. För detta krävs i princip att skattebrottsutredarna ges en komplett polisiär utbildning. Utbildning på området i form av begränsade punktinsatser är inte tillräcklig. Därför utgår jag vid mina överväganden från den kompetensnivå när det gäller hanteringen av tvångsmedel som skattebrotts- utredarna befinner sig på . Den är för övrigt densamma som för de närmare 40 ekorevisorer som finns inom EBM och som också till ett mindre antal finns inom polisen. Såvitt jag känner till har det inte ens diskuterats att den yrkeskategorin skulle få rätt att på egen hand verkställa beslut om husrannsakan trots att man kan hävda samma effektivitetsvinster för den gruppen som för skattebrotts- utredarna. Enligt min uppfattning har utredningen anlagt ett alltför snävt synsätt i sina överväganden genom att enbart se till påstådda effektivitetsvinster för skattebrottsenheterna utan att ta tillräcklig hänsyn till effekter i övrigt. Detta gäller särskilt för de effekter som förslagen innebär för den praktiska tillämpningen av det regelverk som styr hanteringen av tvångsmedel. Ett etablerat system luckras upp. Genom förslagen tillskapas ett nytt tvångsmedel, vars mest utmärkande drag är att det endast till viss del är ett tvångsmedel, eftersom det inte får verkställas om våld mot person behöver användas. För att överhuvudtaget kunna motivera en lagstiftning med sådant innehåll måste effektivitetsvinsterna vara mycket stora. Enligt min uppfattning räcker de vinster som förslagen motiveras med inte alls till för att uppväga de negativa effekterna för tvångsmedelshanteringen. Det finns en noggrann reglering av de tvångsmedel som får användas för utredning av brott. Regleringen av straffprocessuella tvångsmedel finns huvudsakligen i rättegångs- balken. Det är alltid angeläget att en lagreglering är förutsebar för den enskilde. Användningen av tvångsmedel i en förundersökning är en av samhällets mest ingripande åtgärder och det är därför särskilt viktigt att det av lagstiftningen på området tydligt framgår under vilka förutsättningar tvångsåtgärder får vidtas och vad den enskilde är skyldig att underkasta sig i detta avseende. Dagens regelsystem är komplext och ger inte alltid svar på frågan om tvångsmedlet går att tillämpa i den aktuella situationen. Dessutom kan beslutsunderlaget variera kraftigt, bl.a. beroende på i vilket skede av en förundersökning som tvångsmedel aktualiseras. Därför ställer tillämpningen av straffprocessuella tvångsmedel generellt sett höga krav på tillämparens kunskaper och integritet såväl när det gäller beslut om tvångsmedel som verkställigheten av sådana. Det ifrågasätts ofta om användningen av tvångsmedel har varit i överensstämmelse med lagstiftningen. Mängden anmälningar till JO och JK samt brottsanmälningar riktade mot polismän, åklagare och domare vittnar om detta. Av de mål om tjänstefel som handlagt efter lagändringen 1989, då straffansvaret för tjänstefel skärptes, rör omkring hälften felaktig användning av tvångsmedel. Att införa en möjlighet för skattebrottsutredare att verkställa beslut om husrannsakan om den kan genomföras utan att våld mot person behöver användas innebär att ett redan svårtillämpat regelverk kompliceras ytterligare. En första fråga är vem som skall avgöra om husrannsakan kan genomföras utan våld mot person. Enligt utredningen är det i första hand en uppgift för åklagaren att avgöra om husrannsakan kan genomföras utan att våld mot person behöver användas, men skattebrottsutredarna kan bidra med underlag för åklagarens bedömning. konstateras att säkerhetsbedömningarna alltid gjorts av polisen och att uppgiften därför är ny för åklagaren. Varken åklagare eller skattebrottsutredare har den kompetens på området som krävs för uppgiften. För åklagarna har det alltid varit en trygghet att veta att polisen har den kompetensen. Enligt min uppfattning har utredningen klart underskattat det krav på kompetens som krävs för att göra säkerhetsbedömningar vid verkställighet av tvångsmedel. Den har också underskattat de erfarenheter och kunskaper på området som polisen vunnit . De jämförelser som utredningen gör med de tvångsåtgärder som finns i beskattningsförfarandet är enligt min uppfattning inte särskilt relevanta. Det är nämligen fråga om två olika system som är uppbyggda på helt olika sätt. En andra fråga – som av utredningen lämnas obesvarad – är om det överhuvudtaget är möjligt att med säkerhet avgöra om en husrannsakan kan verkställas utan att våld mot person behöver användas utan att verkställighet först påbörjats. Utredningen har försökt att hantera problemet med säkerhets- bedömningarna genom att begränsa skattebrottsutredarnas rätt att verkställa beslut om husrannsakan till ett par undantagsfall. Utredningens förslag visar tydligt vilka lagtekniska problem som uppstår när man med en lagreglering endast vill fånga in sådana fall. Först skapas i lagtexten ett betydande utrymme för skatte- brottsutredarna att verkställa beslut om husrannsakan. Genom uttalanden på andra ställen i betänkandet inskränks sedan utrymmet för skattebrottsutredarnas rätt till två undantags- fall, nämligen husrannsakan i bankfack och hos revisions- och redovisningsbyråer. Fallen är inte så frekventa att förslaget skulle ge några mer påtagliga effektivitetsvinster. Man får i sammanhanget inte glömma bort att såväl åklagare som skattebrottsutredare har resultatkrav att uppfylla. Jag ser därför en uppenbar risk för att åklagare – särskilt i de delar av landet där det kan vara svårt för åklagaren att få biträde av poliser för verkställighet av husrannsakan – lockas att låta skattebrotts- utredare verkställa sådana tvångsåtgärder i långt fler fall än de som anges i betänkandet, men som lagtexten medger. Förslaget medför nya tolkningsproblem och osäkerheten om vad som kommer att vara tillåtet för skattebrottsutredare i detta avseende kommer att bli stor. Från rättssäkerhetssynpunkt framstår detta för mig som betänkligt. Jag delar utredningens uppfattning att det kan medföra effektivitetsvinster att en skattebrottsutredare aktivt får medverka vid en husrannsakan som verkställs av polis (5 § i förslaget). Vad en skattebrottsutredare med dagens lagstiftning får göra i detta avseende torde inte vara helt klart. Mot den bakgrunden är det förtydligande som görs i förslaget motiverat. När det däremot gäller förslaget om rätt för skattebrotts- utredarna att vid husrannsakan få ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren eller rätten (6 § i förslaget) ser jag inte något sådant behov. Jag har tidigare uttalat att jag inte anser att skattebrottsutredare på egen hand skall få verkställa åklagarens beslut om husrannsakan. Inte heller när en skattebrottsutredare genom beslut av åklagare medverkar vid verkställigheten av husrannsakan ser jag något behov för skattebrottsutredaren att ta egendom i beslag. Ansvaret för verkställigheten av en husrannsakan och vad som vid denna tas i beslag måste ytterst ligga på en person. I de fall skattebrotts- utredare biträder polis vid verkställighet av husrannsakan skulle det bara skapa osäkerhet och förvirring om både polis och skattebrottsutredare, var för sig, skulle få ta egendom i beslag. Det enda rimliga är därför att om polis verkställer en husrannsakan under medverkan av skattebrottsutredare så är det endast polisen som får ta egendom i beslag. En annan sak är att skattebrotts- utredarna kan bidra med sin särskilda kompetens när den egendom som behöver tas i beslag väljs ut. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att det inte bör skapas utrymme för skattebrottsutredare att verkställa tvångsmedel i fler fall än vad Riksåklagaren, och Riks- polisstyrelsen enades om i den rapport som jag hänvisat till inledningsvis. Visserligen innebär detta i och för sig en uppluckring av det etablerade systemet, men den är marginell och innebär knappast några risker ur rättssäkerhetssynpunkt som effektivitetsvinsterna är tydliga. Hur detta skall lösas lagtekniskt är en svår fråga som måste övervägas ytterligare. De analyser och överväganden som utredningen gjort i detta avseende är inte tillräckligt djupgående. Kontroll av omsättningen i kontant- branscherna och översyn av skattebrotts- Kontroll av omsättning i kontantbranscherna En särskild utredare tillkallas för att utreda om det är möjligt att införa krav på att näringsidkare som säljer varor och tjänster till allmänheten mot kontant betalning (de s.k. kontantbranscherna) skall hålla ett tekniskt system som möjliggör en tillförlitlig efterhandskontroll av omsättningen. Uppdraget omfattar att lämna förslag på utformningen av en sådan ordning, att lämna förslag till nödvändiga lagändringar, att utreda organisationsfrågor och att utreda vilka tekniska krav som skall ställas på systemen. I utredningsuppdraget ingår vidare att överväga och lämna förslag till kontrollbefogenheter och sanktioner för att säkerställa att det föreslagna systemet uppfyller sina syften. Utredaren skall också utreda hur skattebrottsenheternas verksamhet kan effektiviseras och då särskilt kartlägga och analysera skattebrottsenheternas behov av att använda processuella tvångsmedel samt, om det behövs, föreslå lagändringar, analysera behovet av och möjligheterna att utvidga skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattnings- databasen utan att den enskildes integritet och rättssäkerhet äventyras samt, om det behövs, föreslå lagändringar, analysera behovet av en utvidgning av skattebrottsenheternas verksamhetsområde samt, om det behövs, föreslå lagändringar. Kontroll av omsättning i kontantbranscherna Det kan knappast ifrågasättas att förekomsten av en stor svart sektor och oredovisade inkomster av betydande omfattning är samhällsskadligt. Förutom att skattebördan vältras över på andra skattskyldiga så följer med detta konkurrensproblem och sociala problem. Storleken av den svarta sektorn i har av i betänkandet Våra skatter (SOU 2002:47) beräknats omsätta mellan av bruttonational- produkten. har uppskattat att det svarta arbetet motsvarar förlorade skatteintäkter på 20–(RRV rapport 1998:36). har konstaterat att svart arbete i viss omfattning även utförs av förtidspensionärer och sjukskrivna samt av personer som uppbär arbetslöshetsersättning (RRV rapport 1995:32). Det finns dessutom en tydlig koppling mellan svart arbete och annan brottslighet. Vissa branscher är mer utsatta för ekonomisk brottslighet än andra och skattefusk och svart arbete har inom dessa branscher tagit sådana proportioner att det blivit ett allvarligt problem inte minst för seriösa näringsidkare. Om ekonomisk brottslighet tenderar att bli en vardaglig företeelse väcker det starka betänkligheter. Samhället har gjort en kraftsamling för att upptäcka och lagföra ekonomisk brottslighet, bl.a. skatte- brottslighet. Åtgärderna har lett till att fler fall av misstänkta skattebrott uppdagats och anmälts till åklagare. I regel upptäcks skattefusk i samband med att , gör en skatterevision. En normal skatterevision är emellertid förhållandevis resurs- krävande. En revision av normal beskaffenhet för en restaurang har beräknats ta 30–i anspråk för en skatterevisor. Erfarenheterna visar att det när kontrollmaterial saknas är särskilt resurskrävande och svårt att komma åt oredovisade inkomster. är därför angeläget att undersöka om inte kontrollverktygen kan skärpas. Särskilda problem i vissa branscher Särskilda kontrollproblem är förknippade med branscher som har försäljning av varor eller tjänster gentemot allmänheten, där betalning sker kontant och kunderna inte efterfrågar kvitto. Huvudregeln i bokföringslagen (1999:1078) är att en verifikation skall upprättas för varje affärshändelse (se 5 kap. 6 §). Om det är svårt att upprätta verifikationer för de olika affärshändelserna får vid kontant försäljning av varor och tjänster inbetalningar under en dags försäljning dokumenteras med en gemensam verifikation. Som exempel på när sådana svårigheter kan föreligga nämns i lagens förarbeten att företaget gör ett stort antal kontantaffärer som rör mindre belopp och kundkretsen är anonym (se prop. 1998/99:130 s. 397). Bokföringslagen kräver att affärshändelser bokförs så att de kan presenteras i registreringsordning och i systematisk ordning. Detta skall ske på sådant sätt att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och överblicka verksamhetens förlopp, ställning och resultat (se 5 kap. 1 §). Lagen kräver att kontanta in- och utbetalningar skall bokföras senast påföljande arbetsdag. Om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed, får dock affärshändelser bokföras senare än så (se 5 kap. 2 §). Det har kan hävdas att traditionell bokföringskontroll i vissa fall har ett begränsat värde i kontantbranscherna bl.a. för att möjligheten till en effektiv efterhandskontroll kan vara mycket begränsad när kassaregister inte används eller kanske används på ett sådant sätt att kontrollremsan är av tvivelaktigt värde. Krav på typgodkända kassaregister En återkommande fråga i diskussionerna om hur intäktskontrollen kan skärpas har varit om det finns anledning att införa ett krav på typgodkända kassaregister och kvitto. Frågan togs upp t.ex. av i dess huvudbetänkande Bransch- sanering och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111). Vid remissbehandlingen fick förslagen ett positivt mottagande av de flesta remissinstanser, såväl myndigheter som näringslivs- organisationer. Den kritik som fanns rörde i huvudsak att skyldig- heten borde avgränsas och att det borde finnas en övergångstid samt att den av utredningen föreslagna tidpunkten var olycklig med hänsyn till ett eventuellt införande av euron. Regeringen ansåg vid behandlingen av förslag i proposi- tionen Förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall 2000/01:105) att effekterna av utredningens förslag var alltför osäkra och att några generella regler av det slag utredningen föreslagit inte borde genomföras. Även skatteflyktskommitté kom in på frågan om kassaregister med anledning av sitt utredningsuppdrag om den tillfälliga handeln i betänkandet Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86) men ansåg att frågan borde behandlas i ett större sammanhang. Därefter har synpunkten att ett krav på kassaregister skall införas framförts till regeringen i olika sammanhang, främst från skatteförvaltningen och rättsvårdande myndigheter, men även från branschorganisationer och arbetsmarknadsorganisationer. I Riks- skatteverkets promemoria Torg- och marknadshandel m.m. (RSV Rapport 1999:14) anges t.ex. att avsaknad av kassaapparater varit försvårande i kontrollarbetet och att en möjlighet till avstämning mellan kassa och kontrollremsa skulle underlätta. Även en projektgrupp inom , , har i en skrivelse betonat vikten av att kassa- registerkrav införs. I en skrivelse har SAMEB vidare framhållit behov av krav på typgodkända kassaregister i restaurangbranschen. föreslår något liknande i sin rapport 2002:3 Schablonbeskattning – en principskiss, nämligen att intäktskontrollen förstärks genom införande av plomberade och typgodkända kassaregister och kvittokrav. Åtgärder på alkoholpolitikens område På alkoholpolitikens område har i en skrivelse till regeringen föreslagit att ett krav på kassaregister införs i alkohollagen (1994:1734). Alkohol- utredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2000:59) att innehavare av serveringstillstånd skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett kassaregister samt att erbjuda kunden kvitto. har därefter beslutat om ändringar i alkohollagen innebärande att innehavare av serveringstillstånd skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett kassaregister som uppfyller vissa krav samt att erbjuda kunden kvitto (se prop. 2000/01:97, bet. 2000/01:SoU19, rskr. 2001/01:260, SFS 2001:414). Ändringarna trädde i kraft . Beträffande krav på typgodkännande av kassaregister anförde regeringen bl.a. följande: intentioner om typgodkända kassa- register är vällovliga, se betänkandet Branschsanering och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111).