sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen har tillsatt premiepensionsutredningen för att den skall analysera och komma med förslag i syfte att komma tillrätta med dessa brister. Utredningen gör i huvudsak samma analys av premiepensions- systemets brister som vi gör, men har valt att lägga fram förslag som endast marginellt bidrar till att lösa de identifierade proble- men. Svårigheten att välja består I det premiepensionsval som genomfördes var valdelta- gandet . avstod från att göra ett aktivt val, jämfört med en tredjedel vid första valet . Andelen ligger i linje med . Att intresset är svagt kanske inte är för- vånande då det framför allt är ungdomar som tillkommer systemet. En hel del kommer säkert att göra ett aktivt val längre fram. Spa- randebeslut tenderar dock att vara trögrörliga. Det är där därför sannolikt att många kommer att förbli s.k. icke-väljare, tvärt emot intentionerna. Att valsituationen är svår att överblicka och att hantera för den enskilde spararen tar sig också i uttryck att få av de sparare som gjorde ett aktivt val i första omgången har förändrat sina ursprungliga portföljer. Enligt en undersökning utförd på uppdrag av PPM och Försäk- ringskassan anser sig av spa- rarna ha tillräckliga kunskaper för att ta hand om sitt eget premie- pensionssparande. (anger värdet fyra på en femgradig skala, där fem anger tillräckliga kunskaper.) av spararna har ändå gjort ett aktivt val. De pensionsspa- rare som med begränsad kunskap ändå gjort ett aktivt val löper risk att få ett mycket dåligt utfall. Utredningen menar att sättet att hantera problemen är ökad in- formation och vägledning. PPM skall ge bättre beslutsstöd och svenska folket skall utbildas i privatekonomi. konstaterar utredningen att det kommer att vara svårt att höja kunskapsnivån. Vi håller med om denna slutsats och anser liksom utredningen att det varken är möjligt eller önskvärt att utbilda spararna till finansi- Naturligtvis skall spararna ges ett fullgott beslutsun- derlag. Utredningen uppvisar emellertid, enligt vår uppfattning, en övertro på vad beslutsstöd kan uträtta. Vi anser att man istället måste pröva alternativa utformningar av systemet så att det blir enklare för spararna. Utredningen föreslår i mångt och mycket ett oförändrat system. PPM skall dock ges en målsättning att hålla tillbaka antalet fonder i systemet, främst genom att laborera med olika avgifter. De flesta av de verktyg som utredningen föreslår ska användas har PPM redan kontroll över. Det mest radikala förslaget är att PPM skall få möj- lighet att införa en årsavgift för fonder som deltar i systemet. Om detta inte hjälper skall regeringen kunna ge PPM möjlighet att ut- mönstra fonder som inte uppnått viss marknadsandel. På detta sätt försöker utredningen tala om i vilken ordning verktygen skall an- vändas. Utredningens förhoppning är att detta förslag skall inne- bära att antalet fonder kommer att reduceras från da- gens 700 till i storleksordningen 100–200. Även om man skulle lyckas med denna intention är detta fortfarande ett stort antal. Vår uppfattning är att en sådan åtgärd inte skulle underlätta valsituatio- nen i någon avsevärd bemärkelse och därmed öka den reella valfri- heten. Snarare visar den nationalekonomiska och psykologiska forskningen på det här området att ett så stort antal fonder fortfa- rande skulle vara passiviserande. Erfarenheterna visar också att in- divider inte är särskilt framgångsrika när det gäller att fatta ratio- nella investeringsbeslut. Misstagen i investeringsprocessen handlar om att man inte sprider riskerna tillräckligt, investerar för mycket i det egna landet eller sektorn, inte rebalanserar portföljen när fonderna utvecklas olika eller justerar allokeringen för att ta hänsyn till att risken bör ändras med stigande ålder. Utredningen är vidare mycket detaljerad när det gäller vilka verktyg som bör användas för att reducera antalet fonder och i vil- ken ordning dessa skall användas. Enligt de studier som refereras i utredningen har mindre fonder och utländska fonder i genomsnitt uppvisat bättre resultat inom premiepensionssystemet än de stora svenska leverantörerna. Den av utredningen föreslagna metodiken skulle systematiskt gynna den senare, lågpresterande gruppen. För- slagen skulle därför med stor sannolikhet innebära negativa effekter på premiepensionssystemets fondkvalitet. Vi anser att PPM även bör ges möjlighet att använda andra metoder, t.ex. fondernas rating eller direkta urval av fonder, för att begränsa antalet fonder i syfte att bibehålla kvaliteten i utbudet. Dessutom bör PPM helt och hål- let ges möjlighet att bestämma i vilken ordning och i vilka kombi- nationer de olika verktygen används för att uppnå målet. Fortsatt hög risk för systematiskt negativa utfall Avgörande för den enskildes premiepension är det övergripande valet av tillgångsslag. Grovt indelat handlar det om ett val mellan aktiesparande och räntesparande. Detta går i sin tur att finfördela i exempelvis inhemska respektive utländska aktier och räntor etc. Studier visar att av avkastning och risk i en värde- pappersportfölj definieras av detta val. I ett system med fria val är det denna valfrihet, avvägningen mellan risk och avkastning, som är den väsentliga. Vi anser denna valfrihet är värd att slå vakt om. I premiepensionssystemet har i mycket stor utsträckning regi- strerats nischfonder som endast förvaltar delmängder av en till- gångsklass. Det möjliggör för individerna att ha positioner i smala segment på kapitalmarknaden. Exempel på sådana nischfonder är Sverigefonder, Rysslandsfonder och Internetfonder. Dessa fonder lämpar sig inte för att långsiktigt placera hela sitt pensionskapital i, då de har en alltför hög risk. Denna typ av valfrihet har endast ett värde för en liten grupp som tror sig ha förmåga att bedöma olika marknadssegments utveckling och är beredda att vara mycket ak- tiva. Den genomsnittliga pensionsspararen som inte avser att vara mycket aktiv förutsätts istället kunna plocka ihop en portfölj av fonder som tillsammans ger bra egenskaper långsiktigt. Med nuva- rande konstruktion kommer det dock alltid att finnas ett bety- dande antal individer som av ren okunskap placerar samtliga pre- miepensionsmedel i en högriskfond. Utredningen redovisar inga beräkningar som illustrerar denna risk för systematiskt negativa utfall, detta trots att systematiskt negativa utfall är en av huvud- punkterna som utredaren enligt regeringens direktiv skall analysera. För att illustrera risken har vi gjort simuleringar som pekar på att en tjugofemåring som valt en högriskfond och behåller den livet ut kan få en månatlig premiepension allt emellan 250 och 22 250 kro- nor.1 Spridningen är ungefär dubbelt så stor som vid en placering i en global aktiefond. Visserligen kommer individen vid sidan av premiepensionen också uppbära en inkomstpension. 1 Detta avser ett konfidensintervall [, ]. Var tjugonde simulering resulterade således i utfall som var högre än 22 250 och var tjugonde lägre än . emellertid att spridningen i den samlade pensionen ändå blir oac- ceptabelt stor.2 Att den enskilde till stor del får bära konsekvenserna av sina val – bra eller dåliga – är naturligt när det är fråga om ett system som bygger på valfrihet. Men om de gör dåliga val i ett svåröverskådligt system som de tvingas delta i genom lagstiftning så finns det an- ledning att tänka efter om systemet kan göras mer mänskligt. Ut- redningen avvisar emellertid förslag om att begränsa möjligheten att ta risk, t.ex. genom att utesluta dessa högriskfonder ur syste- met. Individer som gör icke-rationella val får enligt utredningen stå sitt kast. Vi anser tvärtom det vara orimligt att tillåta ett sådant högt risktagande i ett offentligt pensionssystem. Det kan inte vara ett offentligt pensionssystems främsta uppgift att tillfredsställa den lilla grupp som anser det finnas ett värde att placera i högriskfon- der. Denna grupp kan ta dessa positioner utanför pensionssyste- met, inom ramen för sitt privata sparande. Man kan också lägga principiella synpunkter på ett statligt pen- sionssystem som tillåter extrema utfall. Genom att ta mycket hög risk i sina placeringar får individen behålla eventuella vinster. Sam- hället kan dock tvingas att, via andra bidragssystem, kompensera för stora förluster – just det problemet som själva existensen av ett statligt pensionssystem skall hantera. Dessutom ger systemet driv- krafter för grupper av sparare att ta högre risker än vad som är mo- tiverat (s.k. moral hazard). De avgifter som tas ut av spararna är mycket viktiga i ett långsiktigt perspektiv och därmed för pensionens storlek. Avkast- ningen är visserligen lika viktig för slutresultatet men svårare att förutse. Något samband mellan hög avkastning och höga avgifter finns inte i de akademiska studier som gjorts på området. Fokus bör därför läggas på att tillse att inte avgifterna gröper ur pensio- nen. 2 Att från politiskt håll tillåta en så hög spridning i premiepensionssystemet är enligt vår uppfattning märkligt med tanke på den möda som lagts ned för att minska risken i inkomst- pensionen. Valet att indexera inkomstpensionen med snittinkomstindex istället för med ett summalöneindex (som skulle gjort systemet finansiellt stabilare) och istället konstruera en komplicerad automatisk balanseringsmekanism har gjorts med motiveringen att minska ris- ken i inkomstpensionen, den del av pensionen som uppvisar lägst risk. har inga försök gjorts för att minska risken i premiepensionen, den del som uppvisar den högsta ris- ken. Kostnaden som tas ut av fondspararna handlar i kronor om ca , eller av kapitalet. PPM:s kostna- der utgör en tredjedel. Kostnaden för PPM kommer att vara kon- stant i kronor räknat och kommer därför att minska i betydelse när kapitalet växer. kommer kostnaden att understiga . Jämförande studier beställda av PPM visar på hög effektivitet i pensionsadministrationen. Endast marginella vinster finns således att hämta genom att pressa PPM:s kostnader. Vinster finns dock att göra när det gäller avgifterna till fondbola- gen. är en industri med starka stordriftsfördelar. Kostnaden för att förvalta en, tio, tjugo eller hundra miljarder kro- nor är i stort sett densamma. Alla fonder som uppfyller formella krav tillåts att delta. Det har fått till följd att kapitalet splittras upp på över 700 fonder. Detta ger maximal valfrihet åt individen, men valfriheten får ett orimligt högt pris när stordriftsfördelarna inte kan utnyttjas. I premiepensionssystemet används också värdepappersfonder, en produkt i huvudsak avsedd för detaljhandelsmarkanden. Priserna på denna marknad är väsentligt högre än på den grossistmarknad där institutionella investerare såsom AP-fonderna och de stora liv- bolagen verkar. I syfte att pressa tillbaka priserna återkräver PPM en del av fondavgifterna i form av rabatter. återbetalar fond- bolagen ungefär hälften av alla avgifter som tas ut till PPM som därefter sätter in medlen på pensionsspararnas konton. Avgifterna efter rabatt ligger dock högt över priserna på den institutionella grossistmarknaden. Nettoavgifterna efter rabatt motsvarar av förvaltat kapital, om Sjunde AP-fondens förvaltning inkluderas. Rabatterna är emellertid progressiva i förhållande till det kapital PPM investerar. Nettoavgifterna kan därför förväntas reduceras i procent . Kostnaden kommer dock även efter denna re- duktion vara hög. Om antalet fonder slutar att växa kommer för- valtningskostnaden efter rabatt ha minskat från 0,4 till strax . Kostnaden enbart för fondförvalt- ningen kommer då ha ökat till i dagens penningvärde. Detta under rimliga antaganden för tillväxten i systemet. Det är pengar som går från pensionssparare till fondbo- lag och banker . I annan storskalig kapitalförvaltning kan kostnaden ligga på mindre än hälften av premiepensionssystemets. En jämförelse kan exempelvis göras med Första–som var och en är av samma storleksordning som premiepensionssystemet. AP-fon- derna uppvisar kostnader på mindre än hälften jämfört med pre- miepensionssystemet. Ändå kritiseras dessa fonder för en alltför vidlyftig kostnadskostym. (Kostnaden för valfrihet illustreras på ett bra sätt i diagram 5.7 i betänkandet.) I ett system liknande pre- miepensionen i som omfattar statsanställda (Thrift Savings Plan, TSP) är den totala kostnaden för såväl administration som kapitalförvaltning en tiondel av den nuvarande kostnaden i premie- pensionssystemet, . Liknande siffror uppvisas av SP- systemet, ett system som inrättades i ef- ter svensk förebild. TSP har ett större kapital under förvaltning jämfört med PPM-systemet medan SP-systemet har ett mindre ka- pital. Även för den enskilde blir slutnotan hög. Små avgifter som tas ut ger en stor negativ effekt på utgående pensioner. Kostnaderna beräknas att reducera premiepensionen med 11 pro- cent för den som är jämfört med ett system med nollav- gifter. I denna uppskattning ingår en prognos på fallande avgifter. Vi anser att kostnadsnivån är oacceptabel och kan reduceras vä- sentligt. En halvering skulle innebära att de genomsnittliga pensio- nerna blev större. Samtliga statliga utredningar skall alltid redovisa ekonomiska konsekvenser av sina förslag. Någon beräkning av effekterna på premiepensionssystemets kostnader av utredningens förslag redo- visas emellertid inte i betänkandet. Förslagen påverkar visserligen inte statens utgifter eller inkomster såsom de redovisas på stats- budgeten men påverkar i allra högsta grad de avgifter som medbor- garna får betala ur sitt pensionskapital. Det hade enligt vår uppfatt- ning varit rimligt att göra en sådan kostnadsuppskattning av försla- gen och jämföra utfallet med alternativa utformningar av systemet. Utredningen föreslår att åtgärder skall genomföras som reduce- rar antalet fonder till emellan 100-200 fonder. Antalet skall emel- lertid enligt utredaren inte ses som fixt utan skall avgöras av pen- sionsspararnas val. Då av kapitalet redan koncentrerats till 150 fonder och antalet fonder skall kunna expandera om efter- frågan finns, kommer utredningens förslag inte innebära att stor- driftfördelarna kommer att kunna utnyttjas på ett bättre sätt jäm- fört med dagens system. Däremot kan kanske en åtstramning av rabattrappan och ett införande av årsavgifter minska fondbolagens marginaler och på detta sätt reducera kostnadsmassan något. Vår uppskattning är emellertid att kostnadsnivån endast kommer att påverkas marginellt, särskilt i jämförelse med en mer radikal ned- dragning av antalet fonder. Vi menar att det är viktigt att ge individen möjlighet att välja pla- ceringsinriktning och därmed påverka sin framtida pension. Vi an- ser att kärnan i premiepensionssystemet definitivt bör bevaras. Den enskilde bör även framöver ges möjlighet att bestämma den rela- tion mellan risk och avkastning som passar honom eller henne bäst. För vissa kommer en placering med högt ränteinnehåll att vara na- turligt, för andra kan en högre andel aktier passa bättre. Detta syfte kan emellertid uppnås med ett enklare, överskådligare och billigare system. Det kan knappast ha varit politikernas avsikt att kostnaderna för systemet skulle bli så höga, att intresset för att välja skulle bli så lågt och att risken för extrema utfall skulle bli så stort. Dessa bris- ter kan innebära att trovärdigheten för hela pensionsrefor- men kan komma att ifrågasättas. Det är därför, enligt vår uppfatt- ning, nödvändigt att genomföra korrigeringar i systemet. Sta- ten kan genom en klokare konstruktion av systemet bidra till lägre kostnader, en tydligare valsituation och minskad risk för extrema utfall. En lösning som uppnår detta resultat är att begränsa antalet investeringsalternativ i väsentligt större utsträckning än vad utred- ningen föreslår. Utredningen hävdar att antalet fonder inte utgör problemet. Vi delar inte denna åsikt – det är precis detta som är problemet. Utredningen hävdar att beslutsstöd är lösningen på problemet. Vi anser att utredningen har en övertro på vad ytterli- gare information kan uträtta. Ett alternativ till dagens system är att liksom amerikanska TSP erbjuda premiepensionsspararna ett fåtal breda tillgångsslagsfonder (en global aktiefond, en svensk aktiefond, en svensk lång räntefond osv.) där PPM (eller Sjunde AP-fonden) ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till fonderna på den institutionella marknaden. En annan möjlighet vore att PPM (eller Sjunde AP-fonden) sätter ihop en handfull färdiga portföljer, låt säga 3–5 riskkategorier (konser- vativ, moderat, aggressiv etc.) med olika andel aktieplaceringar i portföljerna samt erbjuder en generationsfond. De stora fördelarna med ett system med färre investeringsalternativ är att fondförvalt- ningskostnaderna skulle kunna minskas till mindre än hälften och valet för den enskilde skulle bli tydligt och överblickbart. Därmed skulle fler välja aktivt, även med måttliga informationsinsatser. In- formationen skulle kunna fokusera på vilken risk/avkastningsprofil individen bör välja. Premiepensionssystemet blir begripligt, vilket även ökar förståelsen och trovärdigheten för det nya reformerade systemet. Risken för systematiskt negativa utfall minskar kraftigt. Nackdelen med ett system med färre fonder är att valfriheten in- skränks. Den väsentliga valfriheten – möjligheten att välja en risk- nivå enligt individens egen riskpreferens – skulle dock kvarstå i ett reformerat system enligt ovanstående riktlinjer. Däremot skulle möjligheten att själv välja leverantör av förvaltningstjänsten för- svinna, liksom möjligheten att exponera sig mot små segment av kapitalmarknaden. Normalt brukar valfrihet motiveras av att kon- kurrens och kostnadspress främjas. I premiepensionssystemet in- nebär emellertid fler aktörer tvärtom högre kostnader, vilket redo- visats ovan. Kostnadspress uppnås istället på ett bättre sätt genom ett upphandlingsförfarande. Den fulla valfriheten är dessutom av tveksamt värde för den genomsnittliga pensionsspararen. Forsk- ning från pekar på att den genomsnittliga avkastningen sjun- ker 1–i system där pensionssparare själva placerar sina medel i fonder jämfört om ett försäkringsbolag gör det. För att exakt kunna svara på hur ett framtida system skall kon- strueras behövs en genomgripande analys av alternativa system. Hur en övergång från dagens system med 700 fonder skulle tänkas gå till och hur frågor kring statens ägarmakt är områden som skulle behöva belysas. En sådan analys kräver att man förutsättningslöst överväger och utvärderar tänkbara lösningar utifrån målsättning- arna med premiepensionssystemet. Vi hade hoppats att utred- ningen skulle ha bidragit med en sådan analys. Utredningsdirekti- ven ger enligt vår uppfattning utrymme för och t.o.m. uppmuntrar till detta och vi har sedan starten av utredningsarbetet påtalat bety- delsen av att en sådan utvärdering genomförs. Utredningen har emellertid valt att inte tillmötesgå våra önskemål. Ställningstagan- det motiveras med att systemet funnits och att det är för tidigt att föreslå mer genomgripande förändringar. Vi anser att det är precis tvärtom. Analysen i utredningen pekar på brister med den nuvarande utformningen beträffande såväl kostna- derna som individers möjligheter att sätta samman portföljer. Ju som går innan systemet förändras desto större risk är det att individers premiepension påverkas negativt av systemets kon- struktion. Det är också lättare att genomföra en förändring när systemet är relativt litet. Det är nu medan systemet är ungt och spararna har relativt små belopp på sina konton som möj- ligheterna för att en förändring av systemets utformning är som störst. överlämnas tyvärr ett ofullständigt underlag till politi- kerna där inte alternativa lösningar analyserats ordentligt, vilket vi anser vara olyckligt. Särskilt yttrande av och Vi ställer oss i huvudsak bakom utredningens förslag och syftet att göra förbättringar inom det nuvarande premiepensionssystemets ram. Enligt vår uppfattning saknas dock en belysning av fondbran- schens roll och ansvar för ett långsiktigt hållbart pensionssystem. Ökat engagemang från näringslivet I utredningen sägs att kunskaperna hos pensionsspararna i allmän- het är låga om premiepensionen och övriga delar i pensionssyste- met. Det är en stor uppgift för myndigheter och branschen att till- sammans öka kunskaperna. finns det ingenting som ty- der på att kunskapsnivån var högre om det gamla pensionssyste- met. Det tar tid att bygga upp kunskap, vilket kräver att systemets aktörer arbetar långsiktigt och konsekvent med frågan. Utifrån detta ställningstagande anser vi att det saknas ett avsnitt som belyser fondbranschens roll och ansvar och om vikten av bran- schens engagemang. Det talas om två myndigheters uppgifter när det gäller informationsinsatser och beslutsstöd. Näringslivets insat- ser för att ge pensionsspararna/kunderna information och ekono- misk rådgivning får en alltför undanskymd plats. Branschen har exempelvis länge efterlyst möjligheten att kunna ge de kunder som är pensionssparare sådan ekonomisk information som utgör en naturlig del av god kundvård. Ett förslag som har framförts är att införa en möjlighet för pensionsspararna att frivil- ligt genom en kryssmarkering kunna önska sig ytterligare informa- tion direkt från de fondbolag vars fonder man valt. Men den ökade informationsgivningen skulle också kunna ske i samverkan med myndigheten. Särskilt när det gäller fonder med smal placeringsin- riktning kan information med marknadsbedömningar vara av stort värde. I premiepensionssystemet finns sådana fonder som har valts av många pensionssparare och där ökade möjligheter till kommunikation från branschens sida vore önskvärt och i spararnas intresse. Vissa fonder har fler sparare inom premiepensionssyste- met än utanför och särskilt för mindre fondbolag är det då svårt att nå fram med värdefull information när spararna inte är kända. Ut- redaren lägger inte något förslag med en sådan innebörd. Utredaren föreslår att myndigheten ska erbjuda ett beslutsstöd riktat till en viss målgrupp. Vi vill understryka att ett bra besluts- underlag för val och uppföljning skulle vara till nytta för samtliga pensionssparare. Vi anser också som framgått ovan att branschens möjligheter att medverka för att pensionsspararna skall erhålla ett komplett beslutsunderlag skall tas tillvara. Beslutsunderlag skulle med fördel kunna utvecklas i samverkan mellan myndigheten och branschen. Valmöjligheten i premiepensionssystemet är av stort värde utifrån en helhetssyn på pensionssystemen. Att placera i fonder komplet- terar inkomstpensionen som är den största delen av den allmänna pensionen och som är knuten till den genomsnittliga inkomst- utvecklingen, vilket i riskhänseende kan ses närmast som en real- ränteplacering. Till tjänstepensioner finns möjligheter att välja tra- ditionell livförsäkring eller fondförsäkring hos ett försäkringsbolag. Att genom premiepensionen kunna placera fritt direkt i fonder ökar pensionsspararnas möjligheter att kombinera fonder från olika fondbolag som kan ha olika styrkor på olika marknader, som det finns alternativ för olika riskpreferenser. Ett eget engage- mang och ett högt aktivt deltagande i premiepensionssystemet är också av värde i sig. På lång sikt bidrar det till ökad kunskap om såväl privatekonomi som samhällsekonomiska samband. Utredningen föreslår att Premiesparfonden blir valbar. Vi stöder utredningens förslag men vill understryka att en förutsättning för att Premiesparfonden ska bli valbar är att samma villkor ska gälla som för övriga fonder i systemet. Av författningsförslaget framgår dock inte några av dessa villkor. Premiesparfonden har med auto- matik betydande stordriftsfördelar i och med att fonden förvaltar icke-väljarnas pengar. Andra snedvridande villkor skall undvikas för att så långt möjligt uppnå konkurrens på lika villkor. Utredningen föreslår att PPM ska se över det befintliga rabatt- systemet. Vi anser att det är fullt möjligt att förändra dagens rabattsystem.