sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Reglerna om handläggning i båda lagarna gör att ansökningar om tillstånd eller bygglov kan anpassas efter ärendenas art och omfattning. I likhet med anser jag även att översiktsplanering, detaljplaner och områdesbestämmelser framstår som motiverade med hänsyn till de intressen lagstiftningen skall kunna tillgodose. De kan inte anses hindra en ökning av kraftvärmeproduktionen och ger möjligheter till en samlad bedömning av verksamheten. De säkerställer även att verksamheten kan bedrivas långsiktigt. Ett av syftena med utvärderingen är att undersöka om förfaran- dena på olika sätt kan effektiviseras och göras snabbare. Störning- arna från tillståndspliktiga kraftvärmeverk, exempelvis utsläpp, buller och transporter, skiljer sig inte från många andra verksam- heter. Det är därför viktigt att verksamheterna lokaliseras på lämp- lig plats och att anläggningarnas påverkan på omgivningen blir så liten som möjligt. Både och PBL är bra verktyg för att tillgodose det. Att ta bort prövningen av kraftvärmeverk från miljö- balken och PBL och lägga den i en särskild lag framstår därför enligt mig som orealistiskt. 11 Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. Utvärdering av administrativa förfaranden... och har konstaterat att ett flertal åtgärder kan vidtas för att främja effektiviteten vid pröv- ningen. Dessa åtgärder har redovisats i delbetänkanden. Visa av för- slagen har lett till en proposition medan andra bereds av . Förslagen har redovisats ovan och innebär bl.a. kortare överklagandekedjor, ett närmande mellan och PBL samt enklare MKB-för- faranden. Jag konstaterar att samtliga förslag även innebär förenk- lingar vid prövningen av kraftvärme. Jag konstaterar sammanfattningsvis att nuvarande reglering och tillämpning av och PBL inte förefaller i sig hindra en ökning av kraftvärmeproduktionen. Lagstiftningen är även i övrigt objektiv. och har lagt för- slag på förändringar av gällande lagar för att effektivisera hanter- ingen. Förslagen påverkar även de olika tillståndsförfaranden som avser kraftvärme. Jag finner inte skäl att lägga några ytterligare för- slag. Mitt förslag: Det föreligger inte längre ett behov av att kunna göra en samlad bedömning av om byggande och användande av fjärr- värmeledningar är lämpligt ur allmän synpunkt. Koncession bör därför inte krävas för att bygga och använda en fjärrvärmeledning. Jag föreslår att fjärrvärmeledningar undantas från rörledningslagens tillämpningsområde. Fjärrvärmen är en tämligen väl utbyggd uppvärmningsform . Den har dessutom blivit allt vanligare . De befint- liga fjärrvärmenäten byggs ut, förtätas och kopplas samman med varandra i ökad takt. Trots den ökade utbyggnadstakten av fjärr- värmen har regeringen endast beviljat tillstånd (koncession) att få bygga och använda fjärrvärmeledningar i två fall sedan konces- sionskravet infördes. Mot denna bakgrund framstår, enligt reger- ingen, de nuvarande bestämmelserna om koncession för fjärrvär- meledningar som otidsenliga och de har även visat sig medföra vissa tillämpningsproblem. Enligt mina utredningsdirektiv1 skall jag bl.a. utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme. Vidare skall jag belysa förhål- landena avseende koncessionsplikt för andra konkurrerande led- ningsbundna energiformer, såsom el och naturgas, och vilken eventuell påverkan en koncessionsplikt har på konkurrenssituatio- nen. 1 Dir. 2003:102. Om jag finner att det finns ett fortsatt behov av koncessionsplikt skall jag redovisa varför jag kommit fram till detta och föreslå hur en sådan skall vara utformad. 9.2Bakgrund till koncessionsplikten för vissa rörledningar Att anlägga en rörledning för transport av ämnen, t.ex. fjärrvärme, råolja eller naturgas, har ansetts utgöra ett projekt som på betydande sätt kan komma att påverka olika sam- hällsintressen. I förarbetena till rörledningslagen diskuterades för- hållanden som talade för att det allmänna borde förbehållas ett bestämmande inflytande över tillkomsten av nu aktuella typer av rörledningar. Där pekades bl.a. på förhållanden som att en rörled- ning, med hänsyn till ledningens stora transportkapacitet, kan få stor påverkan på förhållanden inom transportsektorn, att en rör- ledning kan komma i konflikt med natur- och miljövårdsintressen liksom med gällande planbestämmelser, att en rörledning kan få stor betydelse ur försvarssynpunkt, att en rörledning med inte alltför obetydlig längd kräver stora kapitalinsatser varför dess kapa- citet bör utnyttjas optimalt samt att innehav och drift av en led- ningsanläggning medför omfattande förpliktelser av olika slag. Lagstiftaren fann därför att det var angeläget att samhället gavs möjlighet att på ett tidigt stadium allsidigt pröva ett rörlednings- företag i alla de hänseenden där allmänna intressen gör sig gällande och att det samhälleliga inflytandet borde säkerställas genom en särskild lagstiftning om särskilt tillstånd för att få anlägga och driva vissa rörledningar för transport av bl.a. råolja eller naturgas, dvs. Genom koncessionsprövningen kunde en sam- ordning ske av omfattande prövningar som annars skulle ske enligt ett antal olika lagar som hade till syfte att skydda olika samhälls- intressen, däribland de numera upphävda lagarna miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenlagen. 9.3Lagstiftning av intresse i koncessionsfrågan I mitt uppdrag ingår att göra en utvärdering av behovet av konces- sionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme. Mot bakgrund av syftet med rörlednings- lagen finns det skäl att se lite närmare på några av de mer betydel- sefulla regler som gäller vid byggande och användande av fjärrvärmeledningar. Rörledningslagen är tillämplig på framdragande eller användning av rörledningar för transport av fjärrvärme eller av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle (1 § första stycket). Sådana ledningar får inte byggas eller användas utan särskilt tillstånd (koncession). I det följande kommer redovisningen av naturliga skäl att, i den mån det är lämp- ligt, begränsa sig till fjärrvärmeledningar. Anledningen till att lagen blev tillämplig på fjärrvärmeledningar var att det hade gjorts en del utredningar om möjlig- heterna att bl.a. minska olje- och kolimporten för energiförsörjning genom att förse storstadsområdena med värme från kärnkraft- verken i , Forsmark och i form av större mäng- der uppvärmt spillvatten. Lagstiftaren ansåg dock att en sådan begränsning av importen av olja och kol skulle få inte obetydliga verkningar för transportsektorn. Vidare fann lagstiftaren att de överväganden som låg till grund för koncessionsplikten för bl.a. råolje- och naturgasledningar även gjorde sig gällande i fråga om sådana mer omfattande fjärrvärmeledningar som kunde bli aktuella för att förse storstadsområdena med värme från kärnkraftverken i fråga. I lagen saknas det en definition av vad som avses med en rör- ledning. Som ledning enligt rörledningslagen får betraktas slang, rör, kulvert m.m. I ledningen ingår även de tillbehör och anord- ningar som behövs för driften av densamma (2 §). Från koncessionsplikten görs vissa undantag (1 § andra stycket). Koncession krävs för det första inte för en ledning som har eller avses få en längd av högst . Grunden för detta är att kortare ledningar inte bedöms medföra någon större påverkan på samhällsintressen och därmed inte ha sådan betydelse ur allmän synpunkt att de borde vara underkastade koncessionsplikt. För det andra krävs inte koncession för en rörledning som huvudsakligen skall nyttjas för tillgodoseende av enskilda hushålls behov av bl.a. fjärrvärme för uppvärmning. Det spelar då ingen roll vilken längd ledningen har eller avses få. Undantaget tar sikte på bl.a. rörledningar som används för distribution inom tätortsom- råden till enskilda hushåll, men utesluter inte att ledningen också används för att förse exempelvis företag med t.ex. olja eller fjärrvärme. För det tredje krävs inte koncession för en fjärrvärmeledning om ledningen uteslutande skall nyttjas inom hamn- eller industriområde. Utöver dessa undantag har regeringen getts möjlighet att i visst enskilt fall medge undantag, dvs. en dispens från koncessionsplik- ten (1 § tredje stycket). En fråga om koncession prövas av regeringen men ansökan om koncession skall ges in till den myndighet som regeringen bestäm- mer (3 §). Av 1 § rörledningsförordningen följer att det är till som ansökan skall lämnas in. Koncession för en rörledning får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används samt sökanden bedöms vara lämplig att utöva den verksamhet som avses med koncessionen (4 § första stycket). Det är inte helt lätt att i förhand ställa upp kriterier för hur en rörlednings lämplighet från allmän synpunkt bör bedömas. En prövning måste göras mot olika aktuella allmänna intressen i det enskilda fallet. Nyttan av ledningen skall vägas mot de negativa effekter som ledningen kan få på skilda samhälleliga intressen. Vid en sådan prövning kan omständigheter som ledningens sträckning, kapacitet och avsedda användningsområde få betydelse. Till grund för lämplighetsbedömningen är det upp till den koncessionssökande att förebringa utredning i ärendet om frågor av privatekonomisk karaktär, t.ex. kalkyler eller andra utredningar. Den samhälleliga kalkylen och andra samhälleliga utredningar skall utföras av den beredande myndigheten. Byggandet och användandet av en rörledning kan även inverka på befintlig och framtida bebyggelse. Det kan t.ex. gälla olika säkerhetsföreskrifter som inskränker byggrätten i närheten av en rörledning. Därför gäller att en koncession inte får strida mot en detaljplan eller mot områdesbestämmelser (4 § andra stycket). Det kommunala planmonopolet ger alltså kommunen möjlighet att säkerställa att rörledningar inte dras fram i vissa områden. Det är värt att påpeka att det huvudsakligen är företagets principiella tillåtlighet och de huvudsakliga villkoren för det som skall prövas i koncessionsärendet. I praktiken kan dock prövningen anses gälla även ett val av visst energisystem för . Rörledningslagen medger att energihushållningsfrågor beaktas vid bedömningen av ett koncessionsärende men innebär ingen styrning i ett val mellan olika energialternativ. Några allmänna regler om hur verksamheten skall bedrivas finns inte i rörledningslagen. Vid koncessionsprövningen skall regeringen tillämpa vissa bestämmelser i (4 § tredje stycket). Dessa innehåller bl.a. regler om krav på allmän hänsyn som skall tas vid bedrivande av en verksamhet som påverkar miljön, på hushållning med nationella mark- och vattenområden m.m., på säkerställande av att miljökvalitetsnormer uppfylls vid prövningen samt på förbud mot att meddela koncession för ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om koncession (4 § fjärde stycket). Lagen ger även regler om de villkor som kan ställas upp för kon- cessionen. För att möjliggöra en ingående prövning av en rörled- nings inverkan på motstående intressen krävs att ledningens sträckning är i varje fall i huvudsak bestämd. En av regeringen läm- nad koncession skall därför avse i huvudsak den prövade sträck- ningen (5 §). Det måste rimligen ges möjlighet att sträckningen kan komma att variera eller ändras något inom en viss given ram. Det är upp till koncessionshavaren att träffa överenskommelser med berörda markägare om var exakt som en ledning skall dras fram. Om sådan överenskommelse inte kan träffas fastställs den exakta sträckningen genom en förrättning enligt ledningsrättslagen. Vad som föreskrivits i koncessionsbeslutet om rörledningens framdragande skall i sistnämnda fall lända till efterrättelse vid prövningen av upplåtelse av ledningsrätt och villkoren för sådan m.m. En av regeringen lämnad koncession skall även gälla , dock längst (5 §). Syftet med tidsbegränsningen har varit att tillgodose det allmännas intresse av att kunna pröva förutsättning- arna för koncessionen på nytt utan att åsidosätta koncessionshava- rens behov av trygghet för att gjorda investeringar inte blir onyt- tiga. Med den längsta tid som gäller torde anläggningen hinna skrivas av innan koncessionstiden gått till ända. En koncession kan och skall i viss utsträckning även förenas med ett antal villkor som kan vara av olika karaktär. Koncessionen skall till att börja med förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt som kan komma att stå emot eller konkurrera med intresset av att det byggs en rörledning med en viss bestämd sträckning (6 § första stycket). Villkoren kan gå ut på att trygga säkerheten, skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter samt främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser. Som villkor för koncession får regeringen föreskriva att staten skall ha rätt att delta i verksamheten eller att koncessionshavaren skall betala en särskild avgift till staten eller iaktta något annat lik- nande villkor (6 § andra stycket). Rätten att delta i verksamheten möjliggör för staten att tillförsäkra sig insyn i koncessionerad verk- samhet som skall drivas i ett privatägt företag. Möjligheten att ta ut en särskild avgift är avsedd att användas för att tillgodose de mot- stående allmänna intressen som får stå tillbaka för rörlednings- företaget. Vidare får regeringen som villkor för koncession föreskriva att ledningen skall vara färdigställd (6 § tredje stycket). Bestämmelsen avser att förhindra att en sökande skaffar sig kon- cession endast i syfte att utestänga andra intresserade utan att ha verklig avsikt att bygga och använda anläggningen. Tiden för fär- digställande av en rörledning kan efter ansökan förlängas om det föreligger särskilda skäl för det. En koncession får även göras beroende av att säkerhet ställs för att den som innehar koncessionen skall kunna fullgöra en skyldig- het att ta bort ledningen och vidta andra åtgärder för återställning (6 a §). Under vissa förutsättningar får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva ytterligare eller ändrade vill- kor för en koncessionsprövad verksamhet (7 §). Den som erhållit koncession för en rörledning är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan och där- vid ställa behövlig personal till förfogande (8 §). Skyldigheten tan- gerar ett tredjepartstillträde till fjärrvärmeledningen, men gäller bara under förutsättning att det finns en koncession och att trans- porten kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. Sådant förfång föreligger t.ex. i fall där transport åt annan skulle innebära att koncessionshavarens behov av ledningen för egna transporter måste eftersättas eller där den begärda transporten är oförenlig med ledningens ändamål. Det är som har att pröva frågan om transportskyldighet. I prövningen skall ingå att bestämma transportpliktens omfattning samt ersätt- ningen och villkoren i övrigt för transporten. I lagen ges bestämmelser om vad som gäller för en rörledning som dragits fram inom ett redan existerande trafikledsområde, dvs. ett område för allmän väg, till farväg nyttjad enskild väg, järnväg, spårväg eller kanal eller annan vattentrafikled (10–12 §§). Rörledningslagen innehåller därutöver vissa bestämmelser om överlåtelse och upphörande av koncession. En meddelad konces- sion får överlåtas endast om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medger det (13 §). Om koncessionshavaren anmäler till regeringen att han vill frånträda sin koncessionsrätt upphör denna rätt efter det att anmälningen kom in (14 §). Detta gäller dock såvida inte annat följer av koncessionen. En koncession får även återkallas om koncessionshavaren åsido- sätter antingen de villkor som gäller för koncessionen eller de säkerhetsbestämmelser som gäller för ledningens drift (15 §). Det- samma gäller om koncessionshavaren inte uppfyller en förpliktelse som åvilar denne enligt rörledningslagen eller i följd inte har haft ledningen i bruk. Vid en koncessions upphörande uppkommer bl.a. vissa ord- ningsfrågor om t.ex. vem som skall ansvara för och se till att rör- ledningen i fråga tas bort och marken där den legat återställs (16– 18 §§). Sådana åtgärder skall endast vidtas om det finns ett behov av återställningsåtgärder. utövar tillsynen över efterlevnaden av rör- ledningslagen eller vad som med stöd av den lagen föreskrivits om framdragande eller begagnande av rörledning eller om vidtagande av återställningsåtgärder (19 § och 19 § rörledningsförordningen). Koncessionshavaren är skyldig att på anfordran lämna myndigheten de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myndig- heten kan i vissa fall använda sig av vitesföreläggande för att få koncessionshavaren att fullgöra sina skyldigheter (20 §). Ytterst ges befogenhet att förbjuda verksamhetens fortsatta bedrivande. Det bör noteras att förbud inte får meddelas med stöd av mot en rörlednings framdragande eller begagnande, om regeringen har tillåtit rörledningen i en koncession enligt rörledningslagen. I rörledningslagen ges slutligen vissa ansvarsbestämmelser. har kort behandlats i föregående kapitel. Balkens över- gripande mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Den ställer som en miniminivå upp s.k. allmänna hänsynsregler vilka skall iakttas av alla. De innebär att förebyg- gande åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas av den som utövar en verksamhet eller vidtar en åtgärd så snart det kan befaras att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan upp- komma till följd därav. Anläggningsarbeten för att dra fram rörledningar påverkar naturmiljön, i vart fall . Användandet av rörledningarna innefattar en risk för utsläpp av den vätska eller gas som transpor- teras. Den som drar fram eller använder rörledningar är därför skyldig att iaktta bl.a. allmänna hänsynsregler. Vid vissa särskilt angivna verksamheter och åtgärder ställer mil- jöbalken därutöver upp krav på anmälan eller förhandsprövning i form av ett tillståndsförfarande för att verksamheten skall få bedri- vas. Byggande och användning av fjärrvärmeledningar tillstånds- prövas, förutom vid vattenverksamhet, normalt inte enligt miljö- balken. skall tillämpas även på verksamheter eller åtgärder som är reglerade i andra lagar. Detta innebär att miljöbal- ken och de andra lagarna, t.ex. rörledningslagen, gäller parallellt utan att det finns något särskilt stadgande om detta. I rörlednings- lagen anges att bestämmelser skall ingå i prövningen enligt lagen. Det innebär att t.ex. de förutsättningar som följer av de allmänna hänsynsreglerna måste vara uppfyllda för att konces- sion skall meddelas och regeringen kan sätta villkor som utgår från dessa regler. Enligt regleringen i rörledningslagen skall det inte gå att med stöd av förbjuda att rörledningar dras fram eller används om regeringen har tillåtit verksamheten med tillämpning av rörledningslagen. I övrigt finns det inga begränsningar i möjlig- heten att ingripa i en verksamhet med stöd av . föreskriver att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar för att skadan eller olägenheten avhjälps. Bestämmelsen avser delvis sådana situationer som omfattas av rörledningslagens återställningsparagraf. bestäm- melse träffar dock även läckage på en rörledning som orsakar en förorening. Sammanfattningsvis kan konstateras att koncessionsplikten enligt rörledningslagen i förhållande till innebär att det gäller parallella prövningssystem för fjärrvärmeledningar. sionsbeslutet har sin mest betydelsefulla inverkan på bestämmelser genom att det hindrar att den koncessionerade verk- samheten förbjuds med stöd av . Det innebär även att tillåtligheten av en sträckning gäller vid prövningen av en vatten- verksamhet enligt . PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Även PBL har kort berörts i föregående kapitel. Den syftar till att bl.a. främja en samhällsutveckling med goda soci- ala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. För att uppnå syftet med lagen finns det, som tidigare nämnts, olika former av kommunala planer. PBL tar sin utgångspunkt i att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten inom den egna kommunen. Den kommunala planläggningen skall bl.a. främja en ändamålsenlig struktur och utformning av bebyggelse, grönområ- den, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. I planläggningsarbetet skall vissa allmänna intressen beaktas och vid bedömningen av olika tänkbara alternativa användningssätt skall företräde ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Enligt PBL får en detaljplan innehålla bestämmelser om placer- ing, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter. kan på detta sätt reserveras för olika typer av anläggningar, t.ex. ett fjärrvärmeverk eller fjärrvärmeledningar. Vidare kan det redan i detaljplanen ges besked om hur de krav på byggnader, anläggningar, tomter m.m. som anges i 2 och 3 kap. PBL m.m. skall tillämpas i det aktuella området. Som exempel kan krav på energihushållning ställas. Departementschefen uttalade i förarbetena till PBL att bestämmelser också kan meddelas om lämplig uppvärmningsform i samband med komplettering eller för- nyelse av äldre områden, t.ex. utnyttjande av spillvärme eller restriktioner mot individuell uppvärmning av visst slag. I PBL ges även bestämmelser om bygglov, rivningslov och marklov (8 kap.). Bygglov krävs bl.a. för att uppföra byggnader och Något krav på bygglov för att bygga en fjärr- värmeledning krävs dock inte enligt lagen. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall vissa bestämmelser i tillämpas eller iakttas. I vissa fall skall även en miljökonsekvensbeskrivning upprättas som skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verk- samhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Vidare tar PBL upp vissa säkerhets- eller skyddsaspekter. All inverkan på grundvattnet som kan vara skadlig för omgivningen skall begränsas. När det gäller anläggningar, t.ex. fjärrvärmeled- ningar, som skall placeras under markytan skall dessutom i skälig omfattning beaktas att användningen av marken över anläggning- arna inte försvåras. Det kan konstateras att rörledningslagens och PBL:s tillämp- ningsområden överlappar varandra. Detta innebär, som utgångs- punkt, att de krav som ställs i respektive lag skall tillämpas var för sig. Det tillstånd som koncessionen enligt rörledningslagen ger att bygga och använda en fjärrvärmeledning hindrar inte att ytterligare krav ställs på verksamheten enligt PBL:s regelsystem. En viss sam- ordning mellan regelverken sker genom att det i rörledningslagen föreskrivs att koncession inte får beviljas i strid mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta innebär att PBL i för- hållande till lokaliseringen av en rörledning har en avstyrande ver- kan vid koncessionsprövningen. Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Väglagen innehåller bl.a. regler om ansvaret för det allmänna väg- nätet, byggande av allmän väg, drift av väg och ersättning till mark- ägare. Väglagen gäller endast allmänna vägar.