sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Ju fler operatörer som behöver kontaktas för att få reda på uppgifter om t.ex. ett porterat abonnemang, desto större är risken att informationen om att Polisen är intresse- rad av just den eftersökta abonnenten läcker ut eller vidare- förmedlas på ett icke önskvärt sätt. Informationen kan ex- empelvis nå personer som är under utredning, vilket kan vara förödande för Polisens utredningsverksamhet. Genom det ökande antalet operatörer kan det också vara svårt att upp- täcka om en operatör har andra intressen än rent affärsmässi- ga. Till detta kommer att risken för fel och misstag vid da- gens hantering inte är försumbar. I alla de fall som rör brottsbekämpning är det av största vikt att risken elimineras för att fel person kopplas till ett specifikt nummer. Inte minst när det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning är detta av grundläggande betydelse. Vad gäller hemliga nummer är vedertaget bruk i t.ex. ärenden om hemlig teleavlyssning att operatörerna lämnar ut uppgifterna mot att de ges ett diarienummer för den aktuella förundersökningen. De större operatörerna har rutiner för att motringa om den som ringer inte är känd. Hos de mindre operatörerna varierar rutinerna och kan i vissa fall vara brist- fälliga. Sekretessaspekten kan ha betydelse även för den enskilde individ vars abonnentuppgifter Polisen efterfrågar eller kon- trollerar. Om Polisen är tvungen att ringa runt till ett flertal operatörer, kan det vid bristfälliga sekretess- och säkerhets- rutiner hos dessa uppstå olägenhet för den enskilde. Från säkerhets- och sekretessynpunkt är det således bättre att Polisen får tillgång till komplett abonnentinformation från en databas och att informationen blivit överförd till da- tabasen med hjälp av aggregatörer som kvalitetssäkrat infor- mationen. Om abonnentdatabasen finns tillgänglig lokalt hos Polisen, kan det inte heller via loggar hos operatörerna upp- täckas vilka abonnenter som är utsatta för hemlig teleavlyss- ning eller teleövervakning. Dagens system för identifiering av och kontakt med operatörer är kostsamt genom att varje samtal till opera- törerna betalas enligt taxa. Polisens kostnader för upplys- ningar om abonnemang kommer sannolikt att kunna minskas Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. med ett antal genom en lokal databas hos Polisen. Enligt beräkningar från det konsultföretag () som RPS anlitat för detta projekt kan det röra sig om mellan fyra och i reella besparingar. Dessutom skulle effektiviseringen in- nebära stora tidsbesparingar för Polisen, vilket i längden även ger kostnadsbesparingar. Sammanfattningsvis kan sägas att en fortsatt hantering med samma rutiner som kan väntas bli ohanterlig. Som nämnts ovan beror detta på det växande an- talet operatörer parallellt med porteringen av telefonnum- mer, vilka omständigheter gör att Polisens kontroll av ett hemligt nummer kan kräva kontakt med ett flertal operatörer av vilka vissa endast är tillgängliga under vardagar på kon- torstid. Till detta kommer de ovan nämnda riskerna för in- formationsläckor samt risker för fel och misstag i hantering- en och slutligen att systemet är kostnadskrävande. Det skall i detta sammanhang nämnas att regeringen i en lagrådsremiss Kostnadsansvar för hemlig teleav- lyssning m.m. har föreslagit att den som lämnar ut uppgifter enligt bl.a. 6 kap. 22 § första stycket 2 inte skall ha rätt till ersättning för det (jfr vårt förslag i SOU 2003:74). I skrivelse skissas även på tänkbara lösningar på de angivna problemen på följande sätt. För att undvika en ohanterlig situation krävs således en lagändring innebärande att Polisen får sam- ma generella rätt att få del av telefonnummer som regionala alarmeringscentraler, t.ex. SOSAB. Vidare krävs en ändring som ger en aggregatör rätt att för Polisens räkning ta del av samtliga hemliga nummer. Även om vissa operatörer redan har lämnat ut uppgifter om hemliga abonnemang till aggrega- törer, finns enligt styrelsens tolkning inte nå- got lagstöd för detta. När ett sådant stöd finns får avgöras hur den tekniska lös- ningen för överföring mellan den utvalda aggregatören och Polisen skall se ut. Redan nu kan sägas att den mest effektiva metoden, och även det bästa förfaringssättet från säkerhets- synpunkt, är att Polisen kan få en överföring från aggregatö- ren av ett komplett sammanställt register över abonnenter Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. genom ett bulkgränssnitt med efterföljande kontinuerliga uppdateringar av registret. En alternativ teknisk lösning är att öppna nummer över- förs till Polisen via ett bulkgränssnitt och att hemliga tele- fonnummer överförs via ett realtidsgränssnitt från aggregatö- ren vid varje förfrågan. anser emellertid att denna lösning inte är acceptabel från sekretess- och säker- hetssynpunkt eftersom en aggregatör vid detta förfaringssätt kan se exakt vilka abonnemang som kontrolleras av Polisen. En jämförelse kan göras med reglerna om lokaliserings- uppgifter, dvs. uppgifter som visar den geografiska positio- nen för terminalutrustningen för en användare. Enligt hu- vudregeln får lokaliseringsuppgifter, som inte är trafikuppgif- ter och som rör användare som är fysiska personer eller abonnenter, behandlas endast sedan de har avidentifierats el- ler användaren eller abonnenten gett sitt samtycke till be- handlingen. Behandlingen får ske endast i den utsträckning och som krävs för tillhandahållandet av en tjänst där uppgifterna behövs (6 kap. 9 § LEK). Från huvud- regeln får undantag göras för Polisen eller en regional alarme- ringscentral genom att lokaliseringsuppgifter får tillhandahål- las vid nödsamtal, oavsett samtycke eller t.o.m. trots vägran från abonnenten eller användaren (6 kap. 13 § LEK). En förutsättning för att Polisen skall kunna ges tillgång till komplett abonnentinformation via bulkgränssnitt är att integritetshänsyn kan tillgodoses på ett betryggande sätt. Utgångspunkten är att hemliga abonnentuppgifter även fort- sättningsvis skall få användas endast för de ändamål som anges i 6 kap. 22 § punkterna 1, 2, 6 och 7 LEK. Dessa ändamål bör regleras i författning i samband med ändringen i LEK. Att reglerna efterföljs bör sedan säkerställas genom loggning och andra kontroller. Tänkbara interna kontrollsy- stem skulle kunna konstrueras så att varje person inom Poli- sen som behöver tillgång till ett hemligt nummer t.ex. måste ange ändamålet med förfrågan. skulle kun- na ges ett särskilt ansvar att kontrollera att sökningar på hemliga nummer sker endast i de fall det finns stöd för att ta del av uppgiften. En sådan ordning skulle innebära ett bättre integritetsskydd än nuvarande system. För abonnentregistret måste generella regler om sekre- tess, register och behandling av personuppgifter enligt sekre- Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. tesslagen (1980:100), polisdatalagen (1998:622) och person- uppgiftslagen (1998:204, PUL) beaktas på samma sätt som för Polisens övriga register. Uppgifter om telefonabonne- mang är sådana personuppgifter som omfattas av PUL. Det är av vikt att registret och åtkomsten till detta utformas så att inte otillbörligt intrång i den registrerades personliga integri- tet uppkommer. Förslag: Rätten enligt lagen om elektronisk kommunikation för de brottsutredande myndigheterna att få del av uppgifter om abonne- mang från operatörer skall vara lika generell som den rätt som finns för t.ex. att få sådana uppgifter. Ordningen skall vara densamma för polis- och åklagarmyndighet i situationer utanför en förundersökning. Skyldigheten för operatörerna att lämna uppgifter till bl.a. polis- myndighet i dess serviceverksamhet eller hjälpande verksamhet ut- vidgades genom en ändring i telelagen som trädde i kraft . Då infördes det som motsvarar 6 kap. 22 § första styck- et 6 och 7 LEK, dvs. rätten att få ut abonnemangsuppgifter från operatörerna om detta behövs i samband med exempelvis underrät- telse vid olyckor och dödsfall och underrättelse till vårdnadshavare i vissa fall. I det lagstiftningsärendet hade i en skrivelse påtalat ett behov av att kunna få ut sådana uppgifter även i andra situationer där polisen enligt 2 § 4 polislagen fullgör sina skyldighe- ter att ge service till eller hjälpa allmänheten. Regeringen menade dock, utan att utveckla det närmare, att en utvidgning som motsva- rar polisens generella serviceskyldighet var allt för omfattande som grund för att bryta operatörernas tystnadsplikt. har återigen påtalat behovet av en utvidgning av regleringen i lagen om elektronisk kommunikation och förordar en ordning som motsvarar den som gäller för SOSAB:s del vad gäller abonnemangsuppgifterna. Enligt bör det alltså finnas en generell rätt för polisen att få del av sådana uppgif- ter. vill med andra ord att polisen på ett enklare sätt skall få del av uppgifter som man i mycket stor utsträckning har rätt att få tillgång till . Den formella skillnaden enligt Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. lagen om elektronisk kommunikation skulle bli dels att i förunder- sökningar skulle möjligheten att få abonnemangsuppgifter finnas även i bötesfall, dels att uppgifterna skulle bli generellt tillgängliga i den hjälpande verksamheten, vilket ofta avser åtgärder som vidtas i den enskildes eget intresse. Ett exempel på det sistnämnda utgör möjligheten att kunna lokalisera larm. Här kan också paralleller dras med den ordning som redan gäller för SOSAB:s del. Det har framkommit flera nackdelar för såväl polisen som ope- ratörerna med den ordning som gäller . Den är långsam, ar- betskrävande, kostsam och leder ibland till att uppgifterna över hu- vud taget inte erhålls, i vart fall inte som är nödvän- dig för ett effektivt polisarbete. Dessutom finns säkerhetsrisker, sekretessbrister och stora risker för fel och misstag i hanteringen. har bedömt att den nuvarande ordningen kom- mer att bli ohanterlig . Det står klart att det nuvarande systemet behöver förändras och att det finns stora fördelar med den ordning som förespråkar, dvs. att lagstiftningen ändras så att polisen får samma generella rätt som t.ex. SOSAB att ta del av abonnemangsuppgifter. Genom de datatekniska lösningar som då kan användas uppkom- mer klara effektivitetsvinster och därigenom minskade kostnader genom en ökad snabbhet, minskade arbetsinsatser och ett minskat bortfall av uppgifter. Dessutom ökar skyddet för sekretessbelagda uppgifter när sådana inte längre behöver delges operatörerna. Även säkerhetsriskerna minskar bl.a. genom en minskad risk för att poli- sen undanhålls uppgifter och för att operatören eller personal hos operatören påverkas av kriminella personer att genomföra åtgärder som försvårar polisens arbete. Flera av de fördelar som nämndes uppkommer även för operatörerna, främst genom en mer effektiv och billig ordning och genom att personalen riskerar att i mindre grad utsättas för på- tryckningar från kriminella personer. De fördelar som uppkommer för myndigheterna och operatö- rerna måste givetvis vägas mot intresset hos enskilda att uppgifter om hemliga abonnemang inte sprids i onödan. Det är viktigt att hålla i minnet att det här enbart rör sig om kataloguppgifter, allt- så uppgifter som namn, titel, adress och abonnentnummer, och inte om de mer integritetskänsliga uppgifterna om särskilda elektronis- ka meddelanden (motsvarande teleövervakningsuppgifter). Det är också viktigt att nämna att polisen har behov av upp- gifterna vid ageranden som sker i den persons intresse som de hem- liga uppgifterna avser. Den utvidgning som har Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. föreslagit i lagstiftningen är dessutom relativt begränsad och borde om den genomfördes kunna bli föremål för någon form av regler- ing och kontroll inom myndigheterna för att t.ex. begränsa den krets av personer som har tillgång till uppgifterna och undvika eventuella misstankar om otillbörlig användning. Efter en avvägning mellan å ena sidan de många fördelar som finns att hämta av en utvidgad möjlighet för polisen att ta del av abonnemangsuppgifter och å andra sidan den i praktiken relativt begränsade risken för ökade intrång i enskildas integritet som skul- le följa, finns det enligt vår mening inte något hinder mot att lagen om elektronisk kommunikation ändras på det sätt som Rikspolis- styrelsen har föreslagit. Ändringen kommer därmed att innebära att även andra myndigheter som utreder brott, dvs. åklagare, , och , omfattas av regleringen när det finns misstankar om brott. För situationer som faller utanför en förundersökning kommer enbart polis- och åklagarmyndighet att omfattas av bestämmelsen (jfr vad som gäller enligt 6 kap. 22 § första stycket 6 och 7 LEK). I den aktuella bestämmelsen anges att operatören skall på begä- ran lämna uppgifterna till exempelvis polismyndighet. Rikspolissty- relsen har i sin skrivelse dragit slutsatsen att det inte finns något lagstöd för ett utlämnande från operatören till en aggregatör. Riks- polisstyrelsen har därför föreslagit ett tillägg till bestämmelsen in- nebärande att en aktör som sammanställer och kvalitetssäkrar abonnentdata får rätt att för polisens räkning ta del av samtliga hemliga abonnemangsuppgifter. Det tillägg som föreslår i 6 kap. 22 § LEK är enligt vår mening inte nödvändigt. Såväl operatören som polisen kan anlita en utomstående, alltså aggregatören, att för deras räkning biträda med tekniken och lämna respektive ta emot uppgifterna utan att det egentligen behöver påverka lagtextens utformning. Sekretessmässigt är det enklast att se det som att aggregatören handlar på operatörens uppdrag. För den motsatta ordningen, alltså att aggregatören anses ta emot uppgifterna för polisens räkning, är rättsläget vad gäller sekretessgränsen något oklar. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. 5.5Utlämnande av vissa uppgifter från operatörer när personer har försvunnit Som framgick tidigare menar att det finns ett stort behov av att få tillgång till uppgifter som angår särskilda elek- troniska meddelanden, främst lokaliseringsuppgifter rörande mo- biltelefon, vid efterforskning av försvunna personer och att ett tillägg bör göras rörande detta i lagen om elektronisk kommunika- tion. trädde lagen (2003:778) om skydd mot olyckor i kraft och ersatte då räddningstjänstlagen (1986:1102). Lagen innehåller bestämmelser bl.a. om de åtgärder som stat och kommun skall vidta till skydd mot olyckor, om tjänsteplikt och om ingrepp i annans rätt. Det sistnämnda gäller t.ex. räddningstjänst- personalens tillträde till fastighet, avspärrning eller utrymning av områden och användning av annans egendom. I 1 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor anges att med räddningstjänst avses de rädd- ningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att förhindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Till rädd- ningstjänst enligt lagen hör även vissa andra insatser som genom- förs utan att det har inträffat någon olycka eller att det föreligger överhängande fara för sådan. Det gäller enligt 4 kap. 1-4 §§ lagen om skydd mot olyckor bl.a. efterforskning av försvunna personer. Även i sådana fall kan därmed bl.a. vissa av myndigheternas befo- genheter vid räddningstjänst tillämpas. I 4 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor anges att, vid sidan om fjällräddnings-, flygräddnings- och sjöräddningstjänst, skall den eller de myndigheter som reger- ingen bestämmer efterforska personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. I 4 kap. 11 § förordning- en (2003:789) om skydd mot olyckor har regeringen bestämt att det är polismyndigheterna som ansvarar för efterforskning av för- svunna personer i sådana fall. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. Förslag: skall kompletteras med en bestämmelse som innebär att operatörer skall på begäran lämna ut uppgifter som abonnemang (vilket också följer av förra avsnittet, 5.4.4), andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden och uppgifter för lokalisering av ett tekniskt hjälp- medel till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har för- svunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Det finns naturligtvis många anledningar till att människor kan sä- gas försvinna. Orsaken är i de flesta fall inte att brott har begåtts och inte heller olyckor. Efterforskning av försvunna personer förekommer med andra ord i en mängd olika situationer och i många tusen fall . I vissa fall fordras endast någon en- kel åtgärd för att situationen skall ut medan det i andra fall kan bli nödvändigt med omfattande ingripanden och insatser från myndigheter och enskilda, där bl.a. avsevärda personella resurser måste sättas in. I många fall, särskilt när barn, åldringar och perso- ner med nedsatt mental förmåga har försvunnit, är det också nöd- vändigt med stor snabbhet i insatsen för att hindra eller begränsa skador på personerna. Som har framgått ingår det i polisens uppgifter att efterforska försvunna personer. Stora resurskrävande insatser fordras i ett icke ringa antal fall . I begäran om utvidgning av uppgiftsskyldigheten för operatörer ligger en bedömning av att om polisen får tillgång till särskilt lokaliseringsuppgifter hos mobil- telefoner i samband med efterforskning av försvunna personer skulle lidande hos den försvunne kunna förkortas genom att personen kan påträffas snabbare. Dessutom skulle stora resurser kunna sparas vid polisarbetet. Vi har ingen annan uppfattning än den som ger uttryck för och instämmer i att sådana positiva följder helt sä- kert uppkommer genom en lagändring som ger polisen tillgång till uppgifterna vid försvinnanden. Vi menar alltså att en utvidgning av operatörernas uppgiftsskyldighet till att omfatta abonnemangsupp- gifter (se även förra avsnittet, 5.4.4) och andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden är väsentlig för att polisen på ett mer effektivt sätt än skall kunna utföra sina uppgifter vid efterforskning. För tydlighetens skull skall nämnas att oavsett om Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. förslaget i förra avsnittet genomförs eller inte, bör alltså uppgifts- skyldigheten i detta fall utvidgas till att omfatta abonnemangsupp- gifter. I avsnitt 4.4 behandlade vi frågan om lokalisering av tekniska hjälpmedel och konstaterade då bl.a. att det inte kunde uteslutas att det finns en osäkerhet om uttrycket uppgift om angår ett särskilt elektroniskt meddelande i 6 kap. 20 § första stycket 3 LEK omfat- tar lokaliseringsuppgifter rörande en mobiltelefon som är påslagen utan att det pågår ett samtal. Vi föreslog där att det ut- tryckligen skulle framgå av bestämmelsen om övervakning i rätte- gångsbalken att uppgifter får hämtas in för lokalisering av ett tek- niskt hjälpmedel. De situationer som avses i detta avsnitt är när polisen efterfors- kar personer som har försvunnit under sådana förhållanden att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Det är också det uttryck som används i 4 kap. lagen om skydd mot olyckor. Det är självklart att de lokaliseringsuppgifter som kommer att vara till nytta vid efterforskning av försvunna per- soner främst är sådana som inte har samband med ett samtal. Det bör därför klargöras i lagtexten att även sådana uppgifter omfattas av regleringen. Det integritetsintrång som kan bli följden av förslaget är enligt vår bedömning mycket begränsat och nödvändigt. Dessutom sker polisens agerande i i stort sett samtliga fall helt i den enskildes in- tresse. Det är i aktuella fall inte fråga om att utreda misstankar om brott (se 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK). Det är självfallet så att vissa av de personer som försvinner gör det helt frivilligt. De vill alltså inte bli återfunna, i vart fall inte från tidpunkten för försvinnandet. Den be- stämmelse vi föreslår är inte avsedd att tillämpas i de fallen, även om bedömningen av om det är fråga om ett sådant fall många gång- er kan vara svår att göra. Finns det något som tyder på att försvin- nandet är frivilligt bör det leda till bedömningen att det inte kan befaras att det föreligger fara för personens liv eller allvarlig risk för dennes hälsa. Vid exempelvis underårigas försvinnanden eller när personer som kan ha en nedsatt mental förmåga har försvunnit, kan man dock alltid utgå från att sådan fara eller risk föreligger även om försvinnandet kan framstå som frivilligt(jfr 12 § polislagen). Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. 5.6Skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort Teknikutvecklingen har medfört att användningsområdet för mo- biltelefoner har vidgats från talkommunikation till komplexa tjäns- ter för överföring av data, bilder etc. Vissa tjänster kan exempelvis ge tillgång till såväl e-post och outlook-kalender som ett företags intranät och databas. Tjänsten kan också nås med hjälp av ett data- instickskort i en PC och är ett exempel på att gränsen mellan mo- biltelefoni och Internet suddas ut. Det har skett en stadig ökning av antalet mobilte- lefonabonnemang i . Det totala antalet abonnemang per ca- pita uppgick till nära 981 abonnemang per 1000 invånare, vilket är en ökning med jämfört med motsvarande tidpunkt (PTS rapport te- lemarknad 2003 s. 33 ff.). Det finns en tydlig tendens bland mobiltelefonkunder att an- vända kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonnemang. Från att i stort sett inte ha förekommit uppgick antalet ak- tiva kontantkort till 5 003 000 stycken, eller av samtliga GSM-abonnemang (se den angivna rapporten från ). är det vanligt att mobiltelefoner på olika sätt används vid brottslig verksamhet. Polisens möjligheter att få tillgång till uppgifter om abonnemang kan i sådana fall vara helt avgörande för om utredningen skall bli framgångsrik. Operatörer har ofta behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. Innehavarna av kontant- kort med förutbetalda tjänster förblir dock i regel anonyma för operatören, vilket leder till att de brottsutredande myndigheterna inte har möjlighet att få ut nödvändiga abonnemangsuppgifter. I skrivelse anges följande rörande registre- ring av innehav av kontantkort samt uppgifter om när och var kon- tantkortet köptes. Den anonymitet som kontantkort ger är väl känd i kri- minella kretsar och korten används i hög grad för att försvåra Polisens arbete. Den närmast explosionsartade ökningen av Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. mobiltelefonabonnemang och intresset för kontantkort har emellertid medfört att mobiltelefoner med kontantkort- abonnemang är vanliga i alla typer av utredningar. När det gäller den mer organiserade brottsligheten har ut- vecklingen gått så långt att det i exempelvis utredningar av narkotikabrott endast i undantagsfall förekommer mobiltele- foner med kontraktsabonnemang. Likaså är det mycket vanligt att mobiltelefoner med kontantkortsabonnemang an- vänds i sådan brottslighet som ligger inom kompetensområde. Polisens möjligheter att få tillgång till abonnemangsupp- gifter är ofta avgörande för om en brottsutredning skall vara framgångsrik. Om exempelvis en person är skäligen miss- tänkt för ett allvarligt brott, kan brottsutredande myndighe- ter vilja använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning i det fortsatta utredningsarbetet. En förutsättning för tvångsmedlet är emellertid att det går att identifiera en te- leadress, exempelvis telefonnummer, som den misstänkte in- nehar eller annars kan komma att använda. När det saknas abonnentförteckningar måste polisen emellertid helt förlita sig på andra spaningsmetoder för att fastställa vilket mobilte- lefonnummer det är fråga om. Viktig tid går härigenom för- lorad.