sou · GTB362d2 · 2006-01-01 00:00:00 — För att upprätthålla principen om att annonser skall hållas åt- skilda från redaktionellt material även i den interaktiva miljön är det inte tillåtet att låta tittarna gå rakt från ett program till en sida som enbart innehåller annonsmaterial. En mellanliggande första klick-bild skall erbjuda åtminstone något icke-kommersiellt mate- rial. Dessa programfördjupningar får ha länkar till kommersiellt innehåll men då måste tittarna tydligt informeras om att nästa klick kommer att leda dem till annonser eller köperbjudanden. Inter- aktiva valmöjligheter får innehålla information om produkter som har samband med det redaktionella innehållet i ett program såsom böcker, video eller musik, men de måste då behandlas som annon- ser och inte som redaktionellt material. Under en programfördjupning får annonser som inte särskilt har valts av tittaren inte dominera över programinnehåll. En tumregel är att högst en tredjedel av TV-bilden får upptas av annonser i dessa fall. Det är vidare inte tillåtet att i anslutning till en programför- djupning visa annonser för en produkt eller tjänst som inte skulle kunnat visas i enlighet med de ordinarie reglerna för annonser i an- slutning till ett linjärt program. ITC har även ställt upp särskilda krav för interaktiva för- djupningar för vissa särskilt känsliga programkategorier, nämligen för nyheter och nyhetskommenterande program, för program med konsumentrådgivning och för barnprogram. Som angetts i avsnitt 9.4.1 kan man skilja mellan tjänster som är centralt interaktiva och sådana som är lokalt interaktiva. De sist- nämnda överförs på samma sätt som de egentliga programmen, dvs. genom en sändning som är riktad till allmänheten. Sändningen av dessa tjänster är dock sådan att det är möjligt för den mottagande att tillgodogöra sig materialet i stort sett när och i vilken ordning denne önskar. De kan därför kallas icke-linjära (även om själva utsändningen är linjär). De skiljer sig därigenom från de linjära programmen (de egentliga TV- och ljudradioprogrammen). De linjära programmen pågår från början till slut mellan på förhand bestämda tidpunkter. Eftersom lokalt interaktiva tjänster tillhanda- hålls genom sändningar till allmänheten omfattas de av radio- och TV-lagen. Sökbar text-TV och elektroniska programguider är exempel på tjänster som är icke-linjära och lokalt interaktiva. När det gäller centralt interaktiva tjänster tillhandahålls de endast på begäran av den mottagande. En centralt interaktiv tjänst kräver en kommunikation mellan konsumenten och den sändande via en returkanal. Eftersom sändningen av den centralt interaktiva tjänsten sker på begäran av den mottagande är radio- och TV-lagen inte tillämplig. Begreppet interaktiva tjänster kan beteckna både centralt inter- aktiva tjänster, dvs. tjänster som bygger på en tvåvägskommunika- tion mellan den sändande och den mottagande, och lokalt interaktiva tjänster. Gemensamt för centralt och lokalt interaktiva tjänster är att de i allmänhet är icke-linjära. Delar av de interaktiva tjänsterna kan dock vara linjära. Så är fallet med exempelvis video-on-demand (VOD). Tittaren kan själv välja om och när han eller hon vill titta på en viss film, men normalt är det tänkt att tittaren skall ta del av själva filmen linjärt, dvs. från början till slut. 11.2Radio- och TV-lagens tillämpningsområde 11.2.1Teknikutvecklingen skapar juridiska gränsdragningsproblem Digitaliseringen av sändningstekniken innebär bl.a. att radio- och TV-sändningar kan distribueras på andra sätt och till andra mot- tagare än vad som är möjligt vid analoga sändningar. Förutom i de traditionella distributionsnäten kan TV distribueras digitalt även i bredbandsnät och telenät, liksom trådlöst till mobila mottagare. Man kan även ta del av vissa TV- och radiosändningar via Internet, s.k. webbsändningar. För ljudradions del innebär en digitalisering att sändningarna i allt större utsträckning kommer att innehålla – förutom ljud – även text och bilder som kan visas t.ex. på en liten bildskärm på digitalradiomottagaren. Den tekniska utvecklingen får sålunda till följd att det blir allt svårare att upprätthålla tydliga gränser mellan dels radio och TV, dels vad som utgör en radio- sändning i radio- och TV-lagens mening och vad som är en sändning på begäran. För att lösa de juridiska gränsdragningsproblemen måste en analys göras av dels vad som utgör ljudradio- och TV-program i radio- och TV-lagens mening, dels vad som menas med att en sänd- ning är riktad till allmänheten. 11.2.2Begreppen ljudradio- och TV-program i radio- och TV- lagens mening Vår bedömning: Enbart den omständigheten att TV- eller radio- sändningen tas emot i en annan apparat än den traditionella TV- eller radiomottagaren bör inte medföra att en sändning som i övrigt uppfyller kraven för att omfattas av lagen inte anses ut- göra ett ljudradio- eller TV-program. Radio- och TV-lagen gäller för sändningar av ljudradio- och TV- program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En tolkning av vad som innefattas i radio- och TV-lagens begrepp ljudradio- och TV-program bör ta sin utgångspunkt i yttrandefrihetsgrundlagens bemyndigande att göra inskränkningar i rätten att sända radioprogram (3 kap. 1 och 2 §§ YGL). Det som omfattas av begreppet radioprogram i yttrande- frihetsgrundlagen åtnjuter ett skydd som innebär att det i lag inte får göras andra inskränkningar i yttrandefriheten än sådana som anges i yttrandefrihetsgrundlagen. När det gäller sådant som faller utanför den grundlagens tillämpningsområde finns det dock inget motsvarande skydd. Med radioprogram avses i yttrandefrihetsgrundlagen sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I begreppet innefattas också pro- gram i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Inne- hållet i varje sändning utgör ett radioprogram i grundlagens mening (prop. 1990/91:64 s. 108). Yttrandefrihetsgrundlagens begrepp är vidare än radio- och TV-lagens på så sätt att grundlagen även inne- fattar andra överföringar än program i television och radio. Försik- tighet är påkallad vid tolkningen av programbegreppet i radio- och TV-lagen eftersom grundlagen har till syfte att skydda yttrande- friheten medan radio- och TV-lagen föreskriver inskränkningar i densamma. Innebörden av begreppen ljudradio och television bör enligt motiven till radio- och TV-lagen bestämmas utifrån det allmänna språkbruket och det behov som kan finnas av att reglera denna typ av verksamhet (prop. 1995/96:160 s. 65). I motiven anges vidare att det inte bör fästas någon särskild vikt vid vilken teknik som ut- nyttjas, utan lagens tillämpningsområde bör vara oförändrat även om det sker tekniska förändringar . Med radio och television torde, enligt vad regeringen uttalade i motiven, i det allmänna språkbruket förstås sändningar som ett obestämt antal personer kan ta emot i en ljudradiomottagare respektive televisions- mottagare. påpekade i sitt betänkande Konvergens och förändring – Samordning av lagstiftningen för medie- och tele- sektorerna (SOU 1999:55 s. 163) att det i förarbetena till radio- och TV-lagen antyds att typen av apparat som används för mottagan- det kan vara av betydelse för bedömningen av om det handlar om ljudradio eller television enligt det allmänna språkbruket. Även om det kan finnas fog för en sådan tolkning anser utred- ningen att betydande vikt bör läggas vid att motiven till radio- och TV-lagen enligt vår mening ger uttryck för tanken att dess tillämp- ningsområde inte skall vara statiskt utan i stället på ett dynamiskt sätt bör följa teknikutvecklingen. Enbart den omständigheten att TV- eller radiosändningen tas emot i en annan apparat än den tradi- radioapparaten bör enligt utredningens uppfattning därför inte medföra att en sändning som i övrigt uppfyller kraven för att omfattas av lagen inte anses utgöra ett ljudradio- eller TV- program. Således torde program som tas emot i en dator, mobil- telefon e.d. omfattas av lagen om även övriga förutsättningar, särskilt att sändningen skall vara riktad till allmänheten, är för handen. 11.2.3Sändningarna skall vara riktade till allmänheten Vår bedömning: Vid avgörande av vad som skall anses utgöra en sändning till allmänheten enligt radio- och TV-lagens bestämmel- ser, skall man antaga samma utgångspunkter som vid bedömning- en av om en viss sändning faller under regeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Det avgörande skall därför enkelt uttryckt vara vem sändningen riktas till och vem som startar densamma. En förutsättning för att en sändning av ljudradio- och TV-program skall omfattas av radio- och TV-lagen är att fråga är om en sändning som är riktad till allmänheten. Så är fallet endast om sändningen och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Begreppet allmänheten har enligt förarbetena samma betydelse som i yttrandefrihetsgrundlagen. I motiven till yttrandefrihetsgrundlagen anges att i rekvisitet riktad till allmän- heten ligger att sändningen måste startas av avsändaren, dvs. den som tillhandahåller innehållet till allmänheten. När en sändning sker på särskild begäran innebär det att den mottagande själv tar kontakt med den som sänder och startar sändningen. Den stora skiljelinjen mellan regeln om radioprogram och den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § YGL) består sålunda i vem som startar sändningen; är det avsän- daren som startar sändningen är regeln om radioprogram tillämplig medan om det är den mottagande som startar överföringen data- basregeln är tillämplig (SOU 2001:28 s. 198, se dock om webb-TV nedan avsnitt 11.2.5). Vi har i delbetänkandet Must carry (SOU 2003:109 s. 82 f.), när det gäller gränsen för vilka tilläggstjänster som skall omfattas av vidaresändningsplikten enligt nuvarande 8 kap. 1 § RTVL, ansett att vägledning kan hämtas från skillnaden i tillämpningsområde mellan å ena sidan 1 kap. 6 § YGL och å andra sidan 1 kap. 9 § YGL och föreslagit att vidaresändningsplikten endast skall omfatta tilläggs- tjänster som riktas till samtliga mottagare och som startas av den som sänder. (Vi återkommer till frågan om vidaresändnings- plikten för tilläggstjänster i avsnitt 12.3.2.) Frågan om en sändning är riktad till allmänheten får stor betydelse vid bedömningen om TV-sändningar via bredband () och webbsändningar faller under radio- och TV-lagens tillämpningsom- råde. 11.2.4Gränsdragningen mellan ljudradio- och TV-sändningar Vår bedömning: Till följd av digitaliseringen kan skiljelinjen mellan TV- och ljudradio komma att bli alltmer otydlig. Om gränsfall uppkommer angående en sändnings rättsliga status får avgörande vikt tillmätas vad som är det väsentliga innehållet för den mottagande. Gränsdragningen mellan ljudradio och TV kan komma att bli allt- mer otydligt i takt med att digitala radiosändningar förutom ljud även kommer att innehålla text och bilder. kan det också bli en ökad integration mellan de olika distributionssätten för radio och TV. Vid analoga sändningar sänds radio från vissa radio- sändare och TV från andra sändare på olika frekvenser och med olika teknisk standard. De digitala marknäten för radio- och TV- sändningar skiljer sig också åt på så sätt att olika sändare används för respektive typ av sändning och sändningarna sker i olika stan- darder (t.ex. DAB resp. DVB-T). sänds dock digitala radiokanaler i vissa kabel-TV-nät. kan det tänkas att radio även kommer att distribueras i t.ex. IP-TV-nät, i det digitala marknätet för TV-sändningar och via satellit. För trådlösa sänd- ningar av radio och TV på frekvenser under 3 GHz krävs tillstånd och i detta kommer att anges vilken typ av sändningar som tillstån- det avser. Det bör därför inte uppstå några problem med samman- blandning av radio- och TV-sändningar i tillståndshänseende. (Tråd- bundna sändningar av radioprogram kräver inte tillstånd.) Däremot kan det i andra hänseenden uppstå oklarhet angående vilken karaktär en sändning har. Sålunda kan en följd av att radio- sändningar även kommer att innehålla text och bilder bli att digitala ljudradiomottagare i ökad utsträckning kommer att utrustas med en liten bildskärm och därmed få vissa likheter med en TV-mottagare. Sändningarna som sådana kommer också att skilja sig från vad som traditionellt avses med ljudradio och i viss mån Utredningen anser därvid att om gränsfall upp- kommer angående en sändnings rättsliga status, avgörande vikt får tillmätas vad som är det väsentliga innehållet för den mottagande. För ljudradio är det själva lyssnandet som är det väsentliga medan för TV det är själva tittandet. Att det sänds vissa bilder och textmed- delanden med ljudradiosignalen bör därför inte ensamt föranleda att innehållsreglerna för TV skall gälla. 11.2.5Är radio- och TV-lagen tillämplig på och webbsändningar? Vår bedömning: Webbsändningar, sändningar i bredbandsnät med IP-teknik och sändning av TV i allmänna kommunikationsnät som består av parkabel av metall är i allmänhet att betrakta som riktade till allmänheten och omfattas därmed av radio- och TV- lagen. Huvudregeln om radioprogram i yttrandefrihetsgrundlagen omfattar uttryckligen även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. Hit räknas direktsändningar via Internet, liksom uppspelningar via Internet av tidigare inspelningar som star- tar på tider som sändaren bestämmer (prop. 2001/02:74 s. 97). Om en webbsändning däremot blir tillgänglig först efter begäran från den mottagande är huvudregeln om radioprogram inte tillämplig. Regeringen anförde följande angående webbsändningar vid änd- ringar i 1 kap. 6 § YGL (prop. 2001/02:74 s. 41). Det är sändaren som svarar för den huvudsakliga aktiviteten. Det är sändaren som – liksom när det gäller traditionella radio- och TV-sändningar – avgör när webbsändningarna skall börja, och de pågår utan möjlighet för mottagaren att påverka när de skall sluta. Mottagarens medverkan är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk. Denna medverkan skiljer sig inte från den som gäller i fråga om de traditionella radio- och TV-sändningarna, nämligen att slå på radion eller TV:n och välja kanal. De momentana sändningarna till webbsidan startas alltså av sändaren. Överföringarna av dessa från webbsidan till mottagarna görs sedan av mottagarna själva. Efter- som det är fråga om momentana tillhandahållanden av sändaren, bör dessa överföringar av mottagarna ses som vidareförmedlingar utan självständig betydelse för frågan om vem som startat sändningarna. Avgörande är i stället vem som startat de ursprungliga webb- Eftersom det är sändaren, är sändningarna att anse som riktade till allmänheten. Enligt motiven till radio- och TV-lagen skall begreppet allmän- heten tolkas på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen. Utred- ningen anser därför att man vid avgörande av vad som skall anses utgöra en sändning till allmänheten enligt radio- och TV-lagens bestämmelser, bör antaga samma utgångspunkter som vid bedöm- ningen av om en viss sändning faller under regeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Det avgörande skall därför enkelt uttryckt vara vem sändningen riktas till och vem som startar densamma. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att radio- och TV-lagen är tillämplig på dels direktsändningar via Internet, dels sändningar av inspelade program som via Internet tillhandahålls allmänheten på tider som sändaren bestämmer. En förutsättning är att sändningen är tillgänglig för vem som helst som vill ta del av den. Att användaren måste söka upp en viss webbsida och där aktivera en länk innebär visserligen ett visst mått av särskild begäran, men så länge inte den mottagande kan påverka starttiden för sändningen omfattas den enligt utredningens bedömning av radio- och TV- lagen. Utredningen kan inte se några bärande skäl för att inskränka radio- och TV-lagens tillämpningsområde på sätt att lagen inte skall omfatta de aktuella sändningarna. Det skall framhållas att eftersom fråga är om huvudsakligen trådbundna eller andra icke-tillstånds- pliktiga sändningar, det inte kan ställas krav på tillstånd enligt radio- och TV-lagen för webbsändningar eller ställas andra krav på inne- hållet i sändningarna än vad som gäller för trådsändningar i övrigt. Sändning av TV-program i bredbandsnät () skiljer sig från traditionella rundradiosändningar genom att signalen inte ligger ute tillgänglig för alla som har en mottagare och som ställer in den på rätt frekvens. Då multicast-teknik används i IP-TV-nät sänds sig- nalen istället endast till dem som har tecknat ett abonnemang hos operatören. Om vem som helst kan teckna ett sådant abonnemang förändras dock inte sändningens karaktär av en sändning till allmän- heten. En jämförelse kan också göras med traditionella kabel-TV- nät där, utöver grundutbudet, endast de som abonnerar kan ta emot signalen som sänds ut i nätet. Signalen går i och för sig ut till alla hushåll som är anslutna till nätet, men de som inte har betalt för ett extra utbud har antingen ett filter inmonterat som gör att signalen inte kan tas emot av TV-mottagaren eller sänds de abonnerade kanalerna krypterade så att endast de som har tecknat abonnemang och har en avkodare kan se programmen. mot bakgrund av det anförda att även IP-TV-sändningar, särskilt som de för tittaren framstår som likvärdiga med traditionell TV- distribution, omfattas av radio- och TV-lagen. Vid TV-distribution i nät med mindre kapacitet, t.ex. telenät, finns endast en kanal eller programtjänst i taget tillgänglig i digital- TV-mottagaren. När tittaren väljer en annan kanal hämtas signalen för denna på en server i en basstation där den finns tillgänglig. Programmen kan sålunda sägas bli tillgängliga för tittaren först efter begäran. Samtliga program är inte tillgängliga för alla anslutna till nätet på samma sätt som vid en rundradiosändning i mark- eller satellitnät eller en sändning i ett traditionellt kabel-TV- nät. Å andra sidan kan basstationen ses som en nödvändig distribu- tionslänk för det som sänds ut. Tekniken har påtagliga likheter med den som gäller vid webbsändning i det att basstationen kan liknas vid den webbsida där mottagaren hämtar sändningen. Parallel- ler kan också dras till kabel-TV-nät med stjärnstruktur, där varje hushåll har en egen ledning från fastighetscentralen i vilken endast de program som hushållen abonnerar på sänds ut. Telestationen kan sägas motsvara fastighetscentralen och telefonledningen från tele- stationen till hushållet den kabel som går från fastighetscentralen till den enskilda lägenheten. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att om det är sändaren som bestämmer när sändningen till basstationen startar och vad den skall innehålla, är sändningen att anse som riktad till allmänheten. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att den krets som är ansluten till nätet som abon- nenter av TV-tjänsten är tillräckligt stor för att betraktas som en allmänhet. Sammanfattningsvis gör vi alltså den bedömningen att radio- och TV-lagen i dess nuvarande lydelse omfattar såväl sändningar av IP- TV som webbsändningar av radio- och TV-program som tillhanda- hålls allmänheten på särskild begäran, om det är fråga om direkt- sändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer. Denna bedömning innebär att radio- och TV-lagen gäller för sådana sändningar på samma sätt som för andra sändningar, vilket medför att reglerna om registrerings- skyldighet för den som bedriver sändningsverksamheten, om skyldig- het att registrera och använda sändningsbeteckning, annonsreglerna etc. är tillämpliga. Dessutom innebär det att Radio- och och tillsynsansvar omfattar även denna typ av sändningar. Som konstaterats i tidigare avsnitt är radio- och TV-lagen inte tillämplig på centralt interaktiva tilläggstjänster eftersom dessa överförs efter det att konsumenten valt att kommunicera med den sändande genom en returkanal och sändningen därmed sker på be- gäran av den mottagande. Detta innebär att det inte krävs tillstånd enligt radio- och TV-lagen för centralt interaktiva tjänster. Kom- munikationen mellan den sändande och den mottagande sker genom en en-till-en-kommunikation i det nät där den mottagande har sin returkanal. Denna kan finnas i exempelvis tele- eller mobiltelenätet, i ett bredbandsnät eller i kabel-TV-nätet. För tillhandahållande av en innehållstjänst via Internet, i telefon- eller mobiltelefonnäten eller i kabel-TV- eller bredbandsnät finns inga krav på tillstånd eller anmälan till myndighet. Reglerna om anmälan i lagen om elektro- nisk kommunikation gäller inte för innehållstjänster, utan bara för tjänster som utgörs av överföring av signaler i elektroniska kom- munikationsnät, dvs. för rena överföringstjänster. Att radio- och TV-lagen inte är tillämplig medför vidare att dess regler om annonser och om särskilda krav på innehållet i övrigt inte gäller för centralt interaktiva tjänster. Det finns emellertid andra regler som är tillämpliga på innehållet i sådana tjänster. Marknadsföringslagen gäller all marknadsföring och är sålunda tillämplig på reklam i såväl radio- och TV-program som i tjänster som tillhandahålls endast på begäran. Det betyder bl.a. att reklam som förekommer i centralt interaktiva tjänster – på samma sätt som reklam i radio- eller TV-sändningar och all annan reklam – inte får vara vilseledande och skall utformas och presenteras så att det tyd- ligt framgår att det är fråga om marknadsföring och vem som svarar för marknadsföringen. I de fall tjänsterna leder till att användarna ingår avtal om köp eller förhyrning av varor eller tjänster gäller vidare distansavtalslagens bestämmelser. Prisinformationslagens regler gäller även för marknadsföring på Internet och i radio- och TV. Det betyder att det är nödvändigt att korrekt och tydligt ange priset, inklusive mervärdesskatt och andra skatter, jämte uppgift om eventuella tillkommande avgifter och andra kostnader, för tjänster som erbjuds i digitala radio- och TV-sändningar. Detta gäller oavsett om det är fråga om en sändning som faller under radio- och TV- lagen eller om det är en sändning som sker på begäran av den mot- tagande på tid som denne bestämmer. När det gäller kommersiella annonser för tobak och alkohol- drycker är sådana inte förbjudna annat än – såvitt nu är av intresse – i ljudradio- och TV-program, dvs. endast om de förekommer i en sändning som är riktad till allmänheten. När en TV-tittare eller radiolyssnare har börjat kommunicera med den sändande genom returkanalen finns det således inte något förbud mot kommersiell tobaks- eller alkoholreklam i det innehåll som sänds till den mot- tagande på begäran av denne. Däremot finns restriktioner i alkohol- lagen respektive tobakslagen i fråga om marknadsföring till kon- sumenter, som gäller vid all form av marknadsföring. Således skall särskild måttfullhet iakttas och får reklam- eller marknadsförings- åtgärder inte vara påträngande eller uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol eller tobak (4 kap. 8 § alkohollagen respektive 14 § andra stycket tobakslagen). Förbuden i radio- och TV-lagen mot reklam riktad till barn och mot reklam för receptbelagda läkemedel och medicinska behandlingar saknar motsvarighet i annan reglering och gäller följaktligen inte för centralt interaktiva tjänster. När det gäller läke- medelsreklam har dock, som nämnts i avsnitt 10.11.3, inom Social- departementet utarbetats ett förslag om ett generellt förbud mot dels marknadsföring av receptbelagda läkemedel till allmänheten, dels läkemedel som inte har godkänts för försäljning. Om förslaget leder till lagstiftning kommer förbudet mot sådan läkemedelsreklam att gälla oavsett i vilket medium den presenteras. I den mån de centralt interaktiva tjänsterna utförs mot ersättning torde de omfattas av lagen om elektronisk handel och andra informa- tionssamhällets tjänster.