sou · GTB3104d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Att inför en chefsjour med roterande ansvarsperioder samt inrättar en beredskapsstyrka med hand- läggare, vilka snabbt kan träda i tjänst såväl på Utrikesdeparte- mentet som på berörda utlandsmyndigheter. Att åtgärder vidtas för att förbättra samordningen mellan berörda myndigheter och privata aktörer i , så att de tillsammans kan agera mer effektivt i en krissituation. Att man i beredskapsarbetet utomlands och vid katastrof- situationer bättre tillvaratar den kunskap och de erfarenheter som finns hos de på platsen bosatta svenskarna inklusive repre- sentanter för researrangörer och försäkringsbolag; och att detta beredskapsarbete stärks i genom de organisationer, vilka tillvaratar utlandssvenskarnas intressen och som har nära kon- takter med företag med stor utlandspersonal. Att och de andra nordiska länderna tillsammans utarbetar beredskapsplaner för gemensamma insatser – t.ex. avseende transporter – i händelse av större katastrofer utomlands som berör ett stort antal nordiska medborgare. Att på motsvarande sätt agerar inom EU för att EU:s civila krisberedskap förbättras och får en permanent organisation. I anslutning till dessa förslag vill gruppen peka på behovet av en mera generell förstärkning av krishanterings- förmåga. En lösning skulle därvid kunna vara Att en central krisinstans inrättas i Statsrådsberedningen med uppgift att dels följa krisförlopp utom och inom , vilka kan beröra och dess invånares säkerhet, dels tjäna som politisk larmcentral, när något händer, och alertera den politiska ledningen. Den politiska ledningen bör, under regeringen, utövas av en särskilt utsedd statssekreterargrupp med befogenhet att besluta om vem som skall ha det operativa ansvaret för olika insatser. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i (kommissionen) har i uppdrag att utvärdera hur regeringen och de centrala myndighe- terna, inklusive och utlandsmyndigheterna, han- terat tsunamikatastrofen. Kommissionen skall mot bakgrund av sin utvärdering peka på eventuella behov av förändringar av organisa- tion, rutiner för samverkan, styrning, informationsfrågor och övriga rutiner för krishantering i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Kommissionen har tillsatt en särskild grupp – Utrikesgruppen – som har fått i uppdrag att studera utrikesförvaltningen och dess roll i krishantering med internationell bakgrund. Enligt Utrikes- gruppens direktiv (bilaga 1) skall denna studie – med användning av händelseförloppet som en av sina utgångspunkter – ha till ändamål att ge kommissionen ett underlag för dess bedömningar av de be- hov av förändringar av krishanteringen, som skall ske enligt direk- tiven. Expertgruppens studie skall enligt direktiven inte gå ut på att göra egna kritiska värderingar av ansvarsfrågor i anslutning till hän- delseförloppet. I stället har uppgiften varit att lägga fram syn- punkter till stöd för kommissionens framåtsyftande bedömningar och synpunkter. Tyngdpunkten har legat på att lägga förslag angå- ende hanteringen av de konsulära frågorna och om organisations- frågor m.m. i anslutning till krishantering inom utrikesförvalt- ningen. I anslutning härtill har expertgruppen även framhållit be- hovet av en mera generell förstärkning av kris- hanteringsförmåga och presenterat sin syn på detta. Expertgruppen har letts av f.d. ambassadören som ordförande och i övrigt med följande ledamöter: generalkonsuln , f.d. ambassadören , ambassadören , professorn och f.d. ambassadören . Utredningssekreteraren har varit sekreterare i gruppen. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Utrikesgruppen har fått del av ett skriftligt underlag rörande hän- delseförloppet m.m. från bl.a. och vissa utlandsmyndigheter. Materialet har kompletterats med intervjuer genomförda av kommissionens sekretariat. Utrikesgruppen har vidare tagit del av de norska, finska och danska kommissionernas utvärderingar. Utrikesgruppen har i sin helhet eller genom sin ordförande haft egna samtal med bl.a. statssekreteraren , Statsråds- beredningen, kabinettssekreteraren , expeditions- chefen , rättschefen , chefen för konsulära enheten , chefen för mentets säkerhetssekretariat samt ambassadören i (samtliga ). 3.1Vilka typer av katastrofer? Av kommissionens direktiv (Dir 2005:3) följer att kommissionen skall peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner m.m. i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Det kan inledningsvis konstateras att varje katastrof är unik och att sådana händelser därför svårligen kan definieras. Utrikes- gruppen har dock nedan – i syfte att skapa sig en bild av vilka hän- delser det kan röra sig om – försökt ange vilka typer av kriser eller katastrofer det skulle kunna röra sig om. Listan är en exemplifi- ering och gör inte anspråk på att vara fullständig. Stora naturkatastrofer såsom jordbävningar, , jordskred, tornados, översvämningar Stora flygplans- och fartygsolyckor Fabriksexplosioner (jfr Bhopal i ) Större terrorist- och gisslandraman Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Krig, etniska konflikter, andra inre oroligheter Utbrott av farliga epidemier 3.2Vilka grupper av svenskar? Av uppdragets utformning följer att det rör sig om sådana hän- delser som drabbar ett stort antal svenskar . För att få en uppfattning om vilka svenskar som en krisorgani- sation skall kunna hantera, har Utrikesgruppen nedan angett några exempel på grupper av svenskar, vilka skulle kunna drabbas när de befinner sig utomlands. Härmed avses såväl svenska medborgare som andra personer som har hemvist i . Större grupper av charterturister Större grupper av enskilda resenärer – back packers m.fl. – på en ort Långtidsturister (pensionärer) bosatta i en region, t.ex. eller Många svenskar – affärsmän, kongressdeltagare, idrotts- eller kul- turintresserade – samlade vid ett större internationellt evenemang som en kongress, olympiad eller dylikt Stora svenskkolonier och studerande. De två förstnämnda kategorierna är sannolikt de mest utsatta, eftersom de normalt sett har svagast anknytning till ett värdland. Även kongressdeltagare m.fl. skulle kunna vara en utsatt grupp, men dessa evenemang hålls som regel i väletablerade stater med goda resurser. 3.3Hur många är ett stort antal? Det skall också enligt direktiven röra sig om ett stort antal svenskar. normala organisation i till- sammans med respektive utlandsmyndighet torde klara av att han- Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris tera katastrofer upp till en buss- och mindre flygolyckor eller lik- nande, dvs. omfattande upp till ett femtiotal berörda resenärer. Katastrofer därutöver är extraordinära händelser, vilka kräver extra- ordinära insatser. Det är i det närmaste ogörligt att mer exakt säga hur många ett stort antal svenskar skulle kunna sägas vara. Självklart beror det på var, hur och när katastrofen inträffar. Det går således inte att isole- rat titta på hur många svenskar som är drabbade för att avgöra hur beredskap skall se ut. I detta sammanhang bör framhållas att även risken för ett stort antal omkomna eller skadade i sig kan påfordra exceptionella åtgär- der. Det rör sig enligt direktiven om händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land . Nedan följer en kort förteckning av länder och områden som skulle kunna komma i fråga. I första hand torde det handla om stora turistländer i solskens- bältet såsom t.ex. , , , , Indone- sien, , , , , , och samt nya turistmål som och . I andra hand andra rör det sig sannolikt om stora turistmål i mer välutvecklade områden såsom , , spanska kusten, , , och . Det skulle även kunna röra sig om större olyckor och terrorist- dåd i europeiska och amerikanska storstäder. I länder med utveck- lad infrastruktur får man förutsätta att vistelselandet klarar av att hantera katastrofen. Även i sådana länder kan det dock vara moti- verat att verka för höjd beredskap för svenskar väsentligen genom att de själva – eventuellt med hjälp av utlandsmyndigheterna – för- bereder sig för en katastrof (t.ex. jordbävning i ). I län- der med svagare infrastruktur kan behöva hjälpa till med egna resurser vad gäller evakuering. Beroende på var katastrofen inträffar, blir svenska myndigheter, inte minst utlandsmyndig- heterna, involverade i olika utsträckning. I bilaga 2 finns några statistiska uppgifter om svenskar i utlandet. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris 4.1Lagreglering av statens ansvar? Det är förmodligen ogörligt och skulle leda till orimliga gränsdrag- ningar, om man försökte att i lag mer detaljerat reglera statens ansvar för svenska medborgare och andra med hemvist i när de vistas utomlands i allmänhet eller då de där drabbas av kata- strofer. Man får i praktiken utgå från common sense eller vad som kan bedömas som en rimlig handlingsnorm. Det bör ankomma på regeringen att ge ledning för myndig- heternas agerande i varje given katastrofsituation. Det finns också anledning att förvänta sig av regeringen, att den gör någon form av policyuttalande om vilka ambitioner den har att komma till svenskars hjälp i utlandet i kriser och katastrofer. 4.2När bör staten ingripa? Staten bör, enligt Utrikesgruppens mening, ingripa i första hand när de närmast berörda resebolagen eller andra arrangörer inte kla- rar av att vidta erforderliga åtgärder, därför att situationen är dem övermäktig eller av andra orsaker, eller när en katastrof inträffar på internationellt vatten. 4.3Avgränsningen gentemot resebolag och försäkringsbolag Charterresebolag har ett förstahandsansvar för de resenärer som köper både flygresa och hotellvistelse genom dem. Även försäkringsbolagen har ett förstahandsansvar för de försäk- rade resenärerna. Frågan om individens ersättningsskyldighet för statliga räddningsinsatser som inte täcks av försäkring eller andra åtaganden bör utredas närmare. Det skulle förmodligen inte vara lämpligt att kräva att alla rese- närer tecknade en obligatorisk reseförsäkring, men en intensifierad kampanj bör dras i gång för att få praktiskt taget alla att ha sådana försäkringar. För att understödja detta skulle resebolagen t.ex. kunna ge rabatter till dem som har försäkringar. Det bör vidare undersökas huruvida den särskilda resegaranti- fonden hos Kammarkollegiet skulle kunna bilda mönster för en Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris lösning för täckande av utgifter, t.ex. för transporter, i samband med katastrofer. 4.4Avgränsningar gentemot utländska myndigheter Utländska myndigheter har enligt folkrätten ett huvudansvar för de utlänningar som vistas på deras territorier. Det torde särskilt gälla dem som är bosatta där . Svenska myndigheter måste respektera detta ansvar och kan endast inskrida till skydd för svenska medborgare eller resenärer med utländska myndigheters samtycke eller – exceptionellt – i en situation då dessa har upphört att fungera. Svenska utlandsmyndig- heter – ambassader och konsulat – har dock alltid rätt att ta kon- takt med svenska medborgare som råkar illa ut, respektive att bli informerade om sådana som omhändertagits. Man bör dock vara medveten om att utländska myndigheter i kriser och katastrofer ibland kan vara oförmögna eller ha svårt att handha normala administrativa rutiner, varför viss flexibilitet bör gälla vid tillämpningen av ovannämnda princip. Utrymmet för ett snabbt och aktivt handlande skall inte underskattas. I detta sammanhang bör det understrykas att det är utlandsmyn- digheterna som representerar i andra länder. Andra svenska myndigheter måste respektera denna ordning och alltså verka i medvetande om den principen. Stadgandet i 10 kap. 8 § regerings- formen är en markering av detta förhållande. ledningsorganisation behöver förenklas och renodlas genom tydligare befälslinjer. Det måste slås fast, att kabinettssekreteraren har en klar ledningsroll som högste operative chef för linjeorganisationen i hela utrikesförvaltningen. Även polchefen med sitt internationella ansvar och sina kon- takter bör i krissituationer få ett större ledningsansvar gentemot de geografiska och funktionella enheterna. Vidare måste organisatoriskt klargöras vem som är tjänsteför- rättande kabinettssekreterare respektive tjänsteförrättande expedi- tionschef, när de ordinarie befattningshavarna är frånvarande. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris bör – som departementet självt planerar – inrätta en särskild tjänst som krissamordnare/krischef på utrikes- rådsnivå med överinseende över departementets säkerhetsenhet, SSSB, samt konsulära enheten. Vederbörande skall ha det operativa ansvaret inom departementet vid katastrofer, som berör ett stort antal svenskar utomlands, och samordna berörda utlandsmyndig- heters arbete. I operativt hänseende bör utrikesrådet för krisfrågor vara direkt underställd kabinettssekreteraren för att understryka dennes över- gripande ansvar. Administrativt bör SSSB fortsatt lyda under expe- ditionschefen. De konsulära resurserna behöver förstärkas på Utrikesdeparte- mentet. Det konsulära arbetet måste ges den vikt och prioritet det förtjänar. Flera erfarna tjänstemän måste tillföras den konsulära enheten. Vidare bör personer rekryteras som är vana vid att hantera en kris- situation. De tjänstemän som skall arbeta med de konsulära frå- gorna bör få utbildning i krishantering m.m. Detta måste också få genomslag i löner och befordran. samordning med andra departement och myndigheter måste förbättras med klarare ansvarsuppdelning och bättre rutiner. Det berör förhållandet till bl.a. Försvars-, Justitie- och Socialdepartementen, Polisen inklusive , , , , Försvarsmakten och försvarsunderrättelse- tjänsterna. Det blir en viktig uppgift för den föreslagne krisgene- ralen på att driva utrikesförvaltningens pla- neringsarbete på detta område och att operativt leda utrikesförvalt- ningens arbete i kris och katastrofer i utlandet som berör . måste vidare såväl centralt som på fältet förstärka sina kontakter med resebolagen och med försäkrings- bolag. Dessa organisationer har en bred kännedom om sjukvård m.m. samt personal på plats utomlands. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Interninformationen inom utrikesförvaltningen måste förbättras, inte minst måste berörda utlandsmyndigheter få bättre och snab- bare återkoppling rörande vilka beslut som fattas i under en kris- eller katastrofsituation. Utrikesgruppen vill även peka på behovet av en mera generell för- stärkning av krishanteringsförmågan i . En central krisenhet bör, enligt Utrikesgruppens mening, inrät- tas i Statsrådsberedningen med uppgift att dels följa krisförlopp utom – och för övrigt även inom – landet, vilka kan komma att be- röra och dess invånares säkerhet, dels tjäna som politisk larmcentral när något händer och alertera den politiska ledningen. En sådan krisstab skulle kunna förestås av en senior tjänsteman på ambassadörs- eller generaldirektörsnivå och därutöver omfatta upp till ett tiotal personer för olika sakområden för att kunna ha ständig beredskap. Enheten bör ha kontinuerlig kontakt med bl.a. underrättelsetjänsterna, varifrån även personal bör kunna sekon- deras, samt ha goda internationella kontakter. 5.6Politisk ledning av en gemensam krisstab För den politiska ledningen, under regeringen, av en sådan krisstab skulle en särskild statssekreterargrupp kunna formellt utses, vilken skall hålla möten regelbundet – i normalfallet – och som skall arbeta med skriftlig dagordning och beslutsprotokoll. Gruppen skulle kunna bestå av en statssekreterare i beredningen (ordförande), kabinettssekreteraren i Utrikesdepar- tementet, statssekreterarna i Försvars- och Justitiedepartementen samt ytterligare någon eller några statssekreterare enligt stats- ministerns bestämmande. Chefen för krisenheten i Statsrådsberedningen skulle vara exe- kutiv sekreterare i . Till gruppen bör även kunna adjungeras berörda myndighetschefer såsom ÖB, , , generaldirektörerna i och . Denna ledningsgrupp måste vid extraordinära situationer i prak- tiken kunna ta omedelbar ställning i handlingsfrågor, inklusive vem Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris som har ansvaret för olika insatser respektive om och hur dessa skall finansieras. I sammanhanget bör övervägas huruvida nuva- rande regler för medelstilldelning är adekvata i katastrofsituationer eller om särskilda katastrofmedel bör ställas till ledningsgruppens förfogande. bör med hjälp av Förvaltningsavdelningen få ett centralt placerat särskilt utrustat krisrum i Arvfurstens palats med all tänkbar modern utrustning nära den politiska ledningen. Detta krisrum bör kunna betjäna ett tiotal personer dygnet runt med reservplatser för ytterligare ett tiotal. Därifrån skall man kunna ha kontinuerlig kontakt med alla utlandsmyndigheter även i svåra lägen. Detta krisrum skall vara samordnat med Statsrådsbe- redningens och Försvarsdepartementets motsvarande centraler. eget förslag att inrätta en stand-by bered- skapsstyrka med två jourteam på vardera sex personer bör genom- föras. Deras insatser bör samordnas med mot- svarande grupper, så att man säkerställer att adekvat svensk perso- nal (läkare, poliser, psykologer m.fl.) tillförs katastrofplatsen. En viktig åtgärd för departementet vid en större krissituation med ett oklart läge bör vara att omgående skicka en erfaren tjäns- teman för att göra en första bedömning och bistå utlandsmyndig- heten på platsen. Det kan även vara motiverat att förstärka de konsulära resur- serna på ett tjugotal viktigare utlandsmyndigheter genom att vissa tjänstemän på dessa får stand-by förordnanden att kunna verka i hela den berörda regionen. Vidare synes det välmotiverat att, som planerar, därtill ha ett trettiotal tjänstemän i med stand- by funktion, vilka snabbt kan komma in till departementet vid större katastrofer eller kriser. Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris För att samtliga enheter och personer som arbetar med krisanalys m.m. skall kunna arbeta effektivt inom samtliga instanser krävs att departementens krisrum och de berörda utlandsmyndigheterna är utrustade med all erforderlig modern teknik. Det kan röra sig om sådana nödvändiga saker som att få tillgång till satellitbilder över området, telefonkontakt med ambassadören på plats via satellit- telefon, sända SMS-meddelanden till svenskar i området m.m. En särskild utredning bör genomföras med uppdrag att under- söka vilken ny teknisk utrustning som behöver tillföras Utrikes- departementet i form av nytt ärendehanteringssystem (vilket redan planeras inom ), nya satellit- och kryptote- lefoner, SMS-tjänster, dedicerade telefonlinjer, bättre och mindre bärbara datorer, videotelefoner m.m. såväl centralt som ute på utlandsmyndigheterna. En krisorganisation är beroende av en välfungerande vakthavande- funktion som alerterar organisationen. Förutom nuvarande vakthavande, förordnad av SSSB, samt kon- sulära jouren och pressjouren bör införa ett system med jourhavande ansvarig chef, vilken kan se till att depar- tementets resurser dras i gång effektivt vid extraordinära händelser som inträffar utanför arbetstid. En sådan chefsjour bör omfatta kabinettssekreteraren, expedi- tionschefen, polchefen, statssekreteraren på biståndsavdelningen, ev. statssekreteraren för migrationsfrågor, utrikesrådet för kris- frågor samt rättschefen och innebära att vederbörande skall kunna infinna sig på departementet . Därutöver bör varje geografisk och vissa funktionella enheter ha ett eget joursystem inom sina ansvarsområden. 6.5Utrikesdepartementet och svenskarna utomlands kan svenskar som bosätter sig utomlands – på frivillig basis – anmäla till den lokala svenska utlandsmyndigheten att de har anlänt, vilket förs in i de s.k. svensklistorna. Dessa listor har olika utformning på de olika utlandsmyndigheterna och är inte fullstän- Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris Endast de som vill anmäla sig gör det, och många glömmer bort att avanmäla sig när de flyttar vidare. har – utifrån en ambition av att klara av en förhöjd krisberedskap – ett intresse av att veta var det bor eller vistas många svenskar och bör därför ålägga alla utlandsmyndig- heter att en gång inrapportera uppskattningar av antalet svenskar – såväl bofasta som tillfälliga resenärer – i vistelselandet totalt, respektive på vissa platser. behöver däremot inte som få namnlistor av utlandsmyndigheterna. Utlandsmyndigheterna bör dock själva ha nytta av en uppdaterad lista över svenskar i området och vilka specialkompetenser som respektive person har. Dessa uppgifter kan sedan utnyttjas i en krissituation. När det inträffar en katastrof utomlands, blir denna omgående en angelägenhet för de svenska utlandsmyndigheterna på plats. Dessa känner bäst till landet, kan språket och har de nödvändiga myndig- hets- och personkontakterna och kan därigenom medverka till ett smidigt samarbete. kan senare få hjälp av andra myndigheter, men det är viktigt att andra myndigheter inte bedriver en egen utrikespolitik. Samtliga myndighetskontakter bör därför i normalfallet inledningsvis kanaliseras genom utrikes- förvaltningen. Utlandsmyndigheterna är inte bara Utrikesdeparte- mentets myndigheter utan betjänar hela . Alla utlandsmyndigheter bör anmodas att utarbeta detaljerade beredskapsplaner. Departementet bör utarbeta en approximativ mall, vilket redan är på gång. Bangkok- och Madridambassadernas planer skulle kunna tjäna som vägledning. Det är också viktigt att inspektörerna, liksom , noga granskar ambassadernas bered- skapsplaner, så att dessa ständigt hålls uppdaterade och levande. Varje utlandsmyndighet bör ha förberett en särskild krisgrupp med deltagande av ett tiotal personer ur svenskkolonin på orten – t.ex. SAS-representant, researrangörs- och försäkringsbolags repre- sentanter, dotterbolagschefer för svensk industri, lokal präst – vilka alla har goda förutsättningar att hjälpa till i katastrofsituationer. Flertalet utlandsmyndigheter bör därtill ha förberedda krisrum, från vilka de kan agera i händelse av katastrofer. I detta rum bör förutom säkra telefonlinjer finnas jourtelefonnummer till utländska Frågor om utrikesförvaltningen och dess roll i kris och svenska myndigheter, transportbolag och sjukhus m.fl. samt kontanta medel och annan viktig utrustning. Utlandsmyndigheterna bör också förbereda callcentra, vilka kan öppnas vid en större katastrofsituation. 6.7Ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna har ambassaderna relativt begränsade möjligheter att själva göra avsteg från de gängse bestämmelserna om konsulärt bistånd. bör delegera mer vittgående konsulära befogenheter till utlandsmyndigheterna, t.ex. vad gäller befrielse från avgifter och andra formalia. Utlandschefernas ansvar måste framhävas än tydligare. Vid tjänstetillsättningar måste Utrikesde- partementet vidare fästa större vikt vid huruvida andremannen på utlandsmyndigheten är kompetent att ta ett större ledningsansvar vid chefens frånvaro under en kris- eller katastrofsituation. And- remannen bör också få utbildning i krishantering och ledarskaps- frågor. Det finns en rad privata organisationer och företag med svensk anknytning på plats ute i världen. Dessa känner ofta väl till omgiv- ningar och språk och kan snabbt orientera sig i en katastrofsitua- tion. De har också värdefulla kontakter med lokala företag och myndigheter. Utlandsmyndigheterna bör ha nära kontakter med föreningar som på orten organiserar utlandssvenskar, t.ex. Svenskar i Världen (SVIV), , kontor och handelskammare, svenska företagsrepresentationer. De kan, som påpekats i 6.6, alla visa sig vara viktiga resurser vid katastrofsituationer. Dylikt samarbete kan på central nivå, som sker, koordineras av främst SVIV.