sou · GTB3115 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare skall utredningen analysera hur avidentifieringen förhåller sig till bestämmelser om företrädesrätt. Även andra bestämmelser som utredningen finner kan innebära hinder eller medföra problem skall analyseras. Om utredningen kommer fram till att det finns sådana hinder, skall utredningen analysera vilka författningsändringar som krävs för att undanröja hindren och lämna nödvändiga författningsförslag. Det ligger dock inte inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå någon grundlagsändring. Utredningens sammanfattande bedömning av lagstiftningens inverkan på en tillämpning av den föreslagna metoden med aviden- tifierade ansökningshandlingar är att lagstiftningen inte kan anses innebära sådana hinder eller problem att några författningsänd- ringar bör föreslås. I följande avsnitt utvecklas hur de författnings- bestämmelser som åsyftas i utredningsdirektiven eller som utred- ningen annars ansett ha betydelse inverkar på tillämpningen av den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar. I enlighet med bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställnings- skydd (anställningsskyddslagen) finns det i vissa fall för arbets- tagare eller före detta arbetstagare en företrädesrätt till anställning eller rätt att få andra arbetsuppgifter som är lediga, dvs. ras.144 Kommuner och landsting måste följa anställningsskydds- lagen, medan företrädesrätten på den statliga sidan är en bland flera sakliga grunder som skall beaktas vid anställning. När någon uppfyller kraven för att ha företrädesrätt till en viss anställning hos kommun eller landsting, blir det inte aktuellt med något rekryteringsförfarande vid vilket en metod med avidentifie- rade ansökningshandlingar skulle kunna användas. Det är nämligen då inte den som till äventyrs är mest lämpad för anställningen som skall få den utan den (av de) företrädesberättigade (med bäst plats i turordningen och tillräckliga kvalifikationer). Inom staten kan det dock förekomma ett rekryteringsförfarande till en anställning även när någon har företrädesrätt till den anställ- ningen. Den som har företrädesrätt behöver inte lämna in några ansökningshandlingar för att kunna utnyttja sin företrädesrätt; där- emot kan en enkel anmälan krävas. Är den som har företrädesrätt fortfarande anställd hos den statliga arbetsgivaren, torde dock arbetsgivaren kunna beordra den anställda att fylla i en ansöknings- blankett. I annat fall kan personal hos den statliga arbetsgivaren med ledning av personalakten och annan tillgänglig information ta fram de uppgifter som efterfrågas i ansökningsblanketten och fylla i den. Även om uppgiften att någon har företrädesrätt helt klart är både saklig och relevant, bör den uppgiften inte tas med i ansök- ningsblanketten. Fanns den uppgiften med, skulle man nämligen i de flesta fall förmodligen enkelt kunna identifiera personen. Enligt utredningsdirektiven skall hantering av särskilda önskemål för en anställning, t.ex. prioritering av manliga sökanden till en kvinnodominerad arbetsplats, ingå i utredningens analys av en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. När det på en arbetsplats inte råder en i huvudsak jämn fördel- ning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare, skall arbetsgivaren enligt jämställd- hetslagen (1991:433) söka se till att andelen arbetstagare av det könet efter hand ökar. Det gäller dock inte, om särskilda skäl talar emot sådana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt. Förbudet mot direkt diskriminering i jämställdhetslagen gäller 144 När det i detta avsnitt talas om företrädesrätt avses också rätten till omplacering. vidare inte om behandlingen är ett led i strävanden att främja jäm- ställdhet i arbetslivet, s.k. positiv särbehandling. Arbetsgivaren kan även i övrigt – givetvis inom ramen för lag- stiftningen mot diskriminering i arbetslivet – vilja prioritera någon egenskap hos sökandena t.ex. för att uppfylla något samhällspoli- tiskt mål. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om att underlätta för långtidsarbetslösa eller straffade att återkomma till arbetslivet. Om arbetsgivaren vid en viss rekrytering har bestämt sig för att prioritera någon viss egenskap, t.ex. ett visst kön, bör den egenska- pen givetvis efterfrågas i ansökningsblanketten. Utredningen har svårt att se hur en metod med avidentifierade ansökningshandlingar i övrigt skulle kunna ha någon inverkan på hanteringen av särskilda önskemål för en anställning som arbetsgivaren valt att uppställa. 7.4Offentlighetsprincipen och rätten till partsinsyn En metod med avidentifierade ansökningshandlingar förutsätter att den personal som har att bestämma om kallelse till intervju inte känner till all information i ärendet som i och för sig finns hos myndigheten utan bara informationen i de ifyllda ansökningsblan- ketterna. Arbetsgivaren kan instruera sin personal vilken informa- tion den skall respektive inte skall ta del av i tjänsten (se närmare avsnitt 5.3.3). Myndigheten kan dock inte neka personalen, eller någon annan medborgare, att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Inkomna ansökningshandlingar utgör i sin helhet offentliga all- männa handlingar som vem som helst har rätt att ta del av med stöd av offentlighetsprincipen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. En sökande har vidare med stöd av rätten till s.k. partsinsyn möj- lighet att ta del av andra sökandes ansökningshandlingar i sin hel- het. Det går alltså med dagens lagstiftning inte att hindra att många människor känner till det som står i ansökningshandlingarna i sin helhet. Det torde också vara svårt, eller omöjligt, att hindra att någon av dessa människor berättar den informationen för handläg- gande personal, t.ex. vid ett telefonsamtal. Härtill kommer att en sökande kan strunta i myndighetens anvisningar för ansöknings- förfarandet och lämna mer information än som efterfrågas. Den nu berörda informationsasymmetrin (att utomstående kan veta mer än handläggaren som har att bestämma om kallelse till intervju) och konsekvenserna av den (att den som vet kan berätta för den som skall vara ovetande) torde vara svåra att komma till rätta med även med ändrad lagstiftning i något hänseende, t.ex. en bestämmelse om temporär sekretess. Det förefaller exempelvis oproportionerligt – och olämpligt – att föreslå straff för den privatperson som lämnar viss information till en handläggare eller att föreslå att myndigheten skall bortse från en ansökan bara därför att någon har lämnat viss information. Eftersom myndigheten i princip får bestämma vilka anställda som skall göra vad, kan den i och för sig bestämma att den hand- läggare som fått del av viss information inte längre skall handlägga anställningsärendet. Men detta torde knappast vara något verk- ningsfullt medel mot en utomstående som bestämt sig för att sabotera användningen av en metod med avidentifierade ansök- ningshandlingar (genom att berätta informationen också för varje ny handläggare). Utredningen är dock övertygad om att de nu berörda förhållan- dena knappast kommer att utgöra något oöverkomligt problem i praktiken. Annan personal än den som har att bestämma om kallelse till intervju kan ges i uppdrag att hantera ansökningshandlingarna och kontakterna med sökandena. Ansökningshandlingarna behöver inte registreras i myndighetens diarium utan kan i stället hållas så ordnade att det utan svårighet kan fastställas att handlingarna kommit in till myndigheten (och inte upprättats av den), se närmare avsnitt 5.9.3. Det förekommer att speciella rekryteringsprocesser är reglerade i lagstiftning. Det gäller t.ex. vissa rekryteringar inom högskole- väsendet enligt högskoleförordningen (1993:100), där det finns utförliga bestämmelser om formerna för rekryteringen. I de fall där själva rekryteringsprocessen på det sättet är föreskri- ven i lagstiftning finns det ofta inte utrymme för att använda en metod med avidentifierade ansökningshandlingar. Det finns dock enligt utredningens mening inte anledning att föreslå författnings- ändringar för att göra det möjligt att använda den föreslagna meto- den med avidentifierade ansökningshandlingar i dessa specialfall. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar har utformats så att den i princip är möjlig att använda vid alla anställningar. är praxis generellt att ju längre anställning det rör sig om, desto mer ambitiöst rekryteringsarbete. Det innebär att korta vika- riat och andra anställningar av tillfällig natur ofta rekryteras efter en relativt kort beredning.145 Forskning visar att vikariat och andra tidsbegränsade anställningar ofta utgör en förutsättning för att senare, genom den arbetslivserfarenhet man samlar på sig och refe- renser därpå, kunna komma i fråga för tillsvidareanställning.146 Att endast använda en metod med avidentifierade ansökningshand- lingar för tillsvidareanställning skulle därmed riskera att cementera effekterna av de urvalskriterier som använts vid rekrytering till anställningar av tillfällig natur. Här får arbetsgivaren göra avväg- ningar mellan kraven på snabbhet vid anställningar av tillfällig natur och fördelarna med en metod med avidentifierade ansöknings- handlingar. Forskningen kring etnisk (men även köns-) diskriminering på arbetsmarknaden indikerar att det å ena sidan förekommer överallt och vid alla typer av anställningar, men att det å andra sidan verkar förekomma oftare vid ledande befattningar.147 Av forskningen följer då att en metod med avidentifierade ansökningshandlingar skulle vara lämplig att använda så brett som möjligt och till i prin- cip alla anställningar, speciellt vid ledande befattningar. En metod med avidentifierade ansökningshandlingar har att även hantera de fall där någon eller några sökanden redan finns inom organisationen (s.k. intern kandidat). Det är svårt att se att meto- den skulle innebära några problem av mer allvarlig art. Naturligtvis finns möjligheten att kravprofilen utformas på ett sådant sätt att 145Knocke 2003; 2004; 2006 (under utgivning). 146Håkansson 2001; Walette 2004. 147Martinsson 1998; 2001; TCO 2005; 2006 (under utgivning). den särskilt passar den interna kandidatens meriter, varför det i praktiken kan vara svårt att hålla den kandidaten anonym. Det innebär dock inget problem för metoden utan speglar snarare en relativt vanligt förekommande metod att öka (i vissa fall minska) chansen för interna kandidater att komma i fråga för anställningen. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar kan således aldrig garantera en heltäckande anonymitet för den vars meriter redan är kända inom myndigheten. Däremot skapar meto- den en sådan hög grad av avidentifiering att möjligheten att mot- verka särbehandling i den initiala fasen jämfört med traditionella metoder för rekrytering ökar. Därtill medför metoden att alla sökandes meriter enligt ansökningsblanketten kan jämföras på ett systematiskt sätt. Utredningen anser att en metod med avidentifierade ansök- ningshandlingar enbart bör användas för att bedöma kvalifikationer kopplade till det tekniska systemet, dvs. formella kvalifikationer, såsom utbildning och arbetslivserfarenhet, som underlag för kallelse till anställningsintervjuer. I ett inledande skede av en rekrytering utgör dessa indikatorer på kompetens utmärkta och relativt standardiserade variabler för en formell bedömnings- process. Anledningen till att metoden inte tar hänsyn också till kvalifikationer kopplade till det sociala systemet är att sådana kvalifikationer – personliga egenskaper, samarbetsegenskaper, led- ningsegenskaper osv. – inte generellt kan och bör bedömas genom en granskning av ansökningshandlingar utan först och främst genom intervjuer, referenstagning och, i vissa fall, testning. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshand- lingar lyfter fram målkonflikten mellan å ena sidan begränsad och strukturerad information och å andra sidan obegränsad och mindre strukturerad information. Den här konflikten måste hanteras i alla rekryteringsprocesser oavsett metod. Den föreslagna metoden med avidentifierade ansökningshandlingar innebär först och främst en uppdelning i två skilda rekryteringsfaser. I den första fasen, då metoden används, begränsas informationen genom utformning av en tydlig kravprofil och en strukturering av de sökandes meriter med hjälp av en ansökningsblankett. Utifrån den här informationen rangordnas de sökande för urval till intervju. För att minska risken för att relevant information inte kommer fram i den första fasen, kan man, när rangordningen gjorts klar, ta stickprov eller på annat sätt försäkra sig om att de verkligen mest meriterade valts ut för anställningsintervju. En metod med avidentifierade ansökningshandlingar bör upp- fylla åtminstone två centrala mål. Först och främst skall metoden resultera i att de mest kvalificerade i formellt hänseende kallas till intervju, dvs. arbetsgivaren skall kunna förvänta sig att med hjälp av metoden få intervjua bara personer med efterfrågade formella kvalifikationer. I det målet ligger också att metoden måste kunna särskilja mellan de sökande i sådan utsträckning att bara ett rimligt antal av de i formellt hänseende mest kvalificerade vaskas fram. En andra central målsättning är att metoden skall innebära en minskad risk för särbehandling genom information som avslöjar identiteten eller grupptillhörigheten undanhålls beslutsfattarna. Vidare bör en metod med avidentifierade ansökningshandlingar kunna effektivt, dvs. utan betydande administrativt merarbete, producera denna måluppfyllelse. En tydlig kravprofil för efterfrågade kvalifikationer kopplade till det tekniska systemet bör kunna bidra till att målen uppfylls. Den metod med avidentifierade ansökningshandlingar som utredningen förordar förutsätter också att arbetsgivaren upprättar en kravprofil för de formella kvalifikationer som efterfrågas. Kravprofilen bör ange vikten av de önskade formella kvalifikationerna. Det bör där- för framgå vilka formella kvalifikationer som är nödvändiga (måste finnas), vilka som är önskvärda (helst bör finnas) samt vilka for- mella kvalifikationer i övrigt som kan ge ett försteg (gärna bör finnas). Arbetsgivaren bör, förutom de nödvändiga kraven, ange och rangordna så många av de önskvärda och förstegsgivande kraven att det kan antas att bara ett rimligt antal sökande uppfyller kraven. Ju fler sökande som kan förväntas, desto flera önskvärda och förstegsgivande krav behöver anges. En metod med avidentifierade ansökningshandlingar innebär att ansökningshandlingarna kommer att bestå av två skilda typer av dokument. Å ena sidan traditionella handlingar som inkluderar meritförteckning, personligt brev, betygsutskrifter, arbetsgivar- intyg, referenser etc. Å andra sidan en ifylld ansökningsblankett som inte innehåller sådan information att sökandens identitet eller grupptillhörighet avslöjas. Metoden med avidentifierade ansök- ningshandlingar som utredningen förordar förutsätter att arbets- givaren utarbetar en ansökningsblankett där bara information om kraven på formella kvalifikationer i enlighet med kravprofilen skall fyllas i (och inte någon information som avslöjar sökandens iden- titet eller grupptillhörighet). Genom en tydligt formulerad krav- profil bör det vara en relativt rak och enkel process att skapa strukturerade och tydliga ansökningsblanketter som även lämpar sig för bearbetning med hjälp av dator. Den information som kommer in från sökandena utöver ansökningsblanketten sparas för att granskas när avidentifieringen brutits. Genom det beskrivna tillvägagångssättet vid en metod med avidentifierade ansökningshandlingar bedömer utredningen att merarbetet i rekryteringsprocessen i huvudsak kan begränsas. Metoden med avidentifierade ansökningshandlingar kan innebära en ökad arbetsinsats för att utarbeta en tydlig kravprofil, för den händelse myndigheten annars inte skulle ha gjort det, och därtill anknytande ansökningsblanketter. Det kan även uppstå ett visst administrativt merarbete i de fall sökande inte på ett korrekt sätt använder sig av ansökningsblanketten. När det nämnda arbetet väl är gjort, bör en metod med avidentifierade ansökningshandlingar inte innebära något ytterligare merarbete att tala om. Det kan sna- rare bli så att urvalet till intervju genom metoden kan genomföras med mindre resurser än , t.ex. med hjälp av IT-stöd. Sammantaget är det, enligt utredningens bedömning, inte själv- klart att en metod med avidentifierade ansökningshandlingar i de flesta fall innebär merarbete av någon betydande omfattning. Där- emot förutsätter metoden tillgång till personal, som inte har att bestämma om kallelse till intervju, för att inledningsvis hantera inkomna ansökningar och övriga kontakter med de sökande. Utredningen har baserat diskussionen och förslaget på den forskning och erfarenhetsbaserade kunskap som utredningen kunnat finna. Det bör dock noteras att det inte finns systematiska utvärderingar och vetenskapliga studier av direkt och entydig rele- vans för uppdraget. Det innebär att och den offentliga sektorn inom det här området kan placera sig i täten internationellt i utvecklandet av en metod med avidentifierade ansökningshand- lingar. Avsaknaden av systematiska och vetenskapligt förankrade studier kring effekten av metoder med avidentifierade ansöknings- handlingar är dock problematisk. Utredningen ser det därför som viktigt att initiativ tas till systematisk uppföljning och utvärdering av användningen av den föreslagna metoden. Vidare ser utred- ningen det som önskvärt att behovet av IT-stöd för rekrytering i enlighet med den föreslagna metoden med avidentifierade ansök- ningshandlingar följs upp. Utredningen återkommer mer konkret till dessa frågor i avsnitt 10. 9Kravprofil, ansökningsblankett och IT-stöd 9.1Kravprofilens utformning i annonser Som underlag för resonemangen om kravprofilens utformning används fyra exempel på rekryteringsannonser hämtade från en kommuns respektive myndighets hemsida. Eftersom rekryterings- annonserna bara används som underlag för att belysa de olika frågeställningar som berörs i avsnittet, saknar det betydelse i vilken grad de kan ses som representativa för rekryteringsannonser inom offentlig förvaltning i allmänhet. Utredningen har valt annonser om olika typer av anställningar utifrån utbildningskrav. Därmed blir det möjligt att illustrera i vad mån en metod med avidentifierade ansökningshandlingar påverkas av den utbildningsgrad som krävs vid anställning. De fyra valda annonserna rör anställning som undersköterska, förskollärare, rektor respektive utredare/expert: Att ge de äldre i stadsdelen god omvårdnad utifrån de individuella beslut och vårdplaner som finns. Nära samarbete med hemsjukvård, rehabteam och primärvård. Vi erbjuder ett kvalificerat omvårdnads- arbete i en kompetent och kreativ arbetsgrupp. Du medverkar aktivt till och arbetsgruppens förnyelse och utveckling. Omvårdnadsutbildning och kunskap i social dokumentation. Vi söker Dej som har dokumenterad samarbetsförmåga och som tar ansvar samt har god social kompetens. Du skall vara noggrann och ha en positiv livssyn. Vi använder leasingbilar, vilket betyder att krav på körkort finns. Kravprofil, ansökningsblankett och IT-stöd Vi söker en engagerad och drivande pedagog med ett hjärta som klap- par för barnen på förskolan. Du arbetar tillsammans med arbetskamrat- erna på din avdelning och samarbetar även med de övriga pedagogerna i huset. Vidare är du införstådd med uppdraget som står i Läroplan för förskolan. Förskollärarutbildning, eller annan kompetens som arbetsgivaren prö- var likvärdig. Vi fäster stor vikt vid personlig lämplighet. Rektor – i teamledarskap X-enheten står inför en spännande organisationsförändring där ledar- skapet delas av tre rektorer med personal-, ekonomi- och verksamhets- ansvar, ett teamledarskap. Ett av ledningsteamets viktigaste uppdrag är att tillsammans med elever, föräldrar och personal utveckla framtidens skola ur ett 0–16 perspektiv, där skolan skall spela en viktig roll för lärande, utveckling, demokrati och integration. består enheten av tre förskolor, ca 220 barn och en F-9 skola, ca 450 elever. I enheten finns även fritidshem. Skolan har en väl fungerande lokal styrelse. Ditt ansvarsområde blir förskola, fritidshem, skolans lägre åldrar och en serviceenhet. X-teamet ingår i , som leds av områdeschef. Vi söker dig som har: –högskoleutbildning med pedagogisk inriktning –erfarenhet av att ha arbetat i förskola/skola –erfarenhet av arbetsledning Du ska ha: –vilja och förmåga att arbeta i ett teamledarskap –förmåga att skapa intresse, engagemang och delaktighet bland dina medarbetare. Det är viktigt att du är kvalitetsmedveten och utvecklingsinriktad och att du ser på verksamheten i ett helhetsperspektiv. Stor hänsyn kom- mer att tas till personlig lämplighet. Tillträde efter överenskommelse. Kravprofil, ansökningsblankett och IT-stöd Utredare/expert inom området människa-teknik-organisation Du kommer att arbeta med att inspektera och granska verksamheter, vara pådrivande och utveckla myndighetens tillsyn genom utrednings- arbete med stöd av externa forskare och internationellt facksamarbete. Du kommer att arbeta i nära samverkan med personer med beteende- vetenskaplig och teknisk kompetens av olika slag. Önskvärd bakgrund och profil Du har beteendevetenskaplig eller annan högskoleutbildning med för- djupade kunskaper inom kognitiv psykologi, ergonomi, arbetspsyko- logi med inriktning mot industriell organisation. Du är gärna generalist inom det beteendevetenskapliga kunskapsområdet och framför allt är det viktigt att du har en systemsyn där samspelet mellan människa- teknik-organisation (MTO) är i fokus. Vi värdesätter även om du har fördjupade kunskaper inom kognitiv ergonomi och Människa-Maskin interaktion (MMI). Du har flerårig arbetslivserfarenhet, gärna från kärnteknisk verksamhet, kvalitetsarbete från processindustri eller annan verksamhet med höga säkerhetskrav. Du har mycket god erfa- renhet från kvalificerat utredningsarbete med inriktning mot enhetens arbetsområden samt har lätt för att uttrycka dig i tal och skrift på svenska och engelska. Du har lätt för att knyta kontakter och är van att samarbeta med andra inom olika kompetensområden. Den begränsade forskning som finns kring rekrytering har påvisat hur de kravprofiler som synliggörs i annonser ofta gör det svårt att få till stånd en rekrytering i enlighet med generella forskningsbase- rade rekommendationer. De tre första av de fyra valda annonserna kan ses som exempel på detta. Den fjärde annonsen är däremot mer specificerad än vad annonser normalt är. När man analyserar texterna i de tre första exemplen på annon- ser, kan de efterfrågade kvalifikationerna kopplade till det tekniska respektive sociala systemet lätt urskiljas: Kravprofil, ansökningsblankett och IT-stöd SOU 2005:115 Tekniska systemet Sociala systemet Undersköterska och kunskap i social dokumentation. Vi använder leasingbilar, vilket betyder att krav på körkort finns. Vi söker Dej som har dokumenterad samarbetsförmåga och som tar ansvar samt har god social kompetens. Du skall vara noggrann och ha en positiv livssyn. Förskollärarutbildning, eller annan Vi fäster stor vikt vid personlig kompetens som arbetsgivaren prövar Vi söker dig som har: Du ska ha: – högskoleutbildning med pedagogisk – vilja och förmåga att arbeta i ett – erfarenhet av att ha arbetat i – förmåga att skapa intresse, engagemang och delaktighet bland – erfarenhet av arbetsledning Det är viktigt att du är kvalitetsmedveten och utvecklingsinriktad och att du ser på verksamheten i ett helhetsperspektiv. Stor hänsyn kommer att tas till I kolumnen längst till höger finns det krav kopplade till det sociala systemet. De speglar den, , ökade vikt som fästs vid kvalifikationer kopplade till det sociala systemet. Kvalifikationskraven är ofta formulerade på ett sätt som gör dem svåra att mäta.