sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Försäk- ringstagarna har emellertid – trots vinstintresse – inte någon rättig- het enligt försäkringsrörelselagen att föra en sådan talan eftersom den är förbehållen aktieägare. 7.4Problematiken med försäkringstagarnas anspråk i eget kapital har uppmärksammats gav regeringen i uppdrag att granska intressekonflikter i livbolagen. Initiativet var en direkt följd av misstänkta överträdelser av vinstutdelningsförbudet och den förtroendekris som livförsäkringsbranschen upplevde. Upp- draget resulterade i rapporten i livbolagen (FI 2003:2) som senare bildade underlag för regeringens proposi- 16 15 kap. 9 § Aktiebolagslagen. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital tion Förstärkt skydd för försäkringstagare i livförsäkringsbolag (prop. 2003/04:109). beslutade i enlighet med förslagen i propositionen att: Ställa krav på att flertalet av styrelseledamöterna varken skall vara anställda eller styrelseledamöter i något bolag inom samma företagsgrupp. Syftet är att stärka styrelsens oberoende i för- hållande till ledande befattningshavare i försäkringsbolag där det finns ett svagt ägarintresse eller risk för intressekonflikter och i förhållande till befattningshavare i övriga delar av koncernen. Enbart styrelseledamöter som inte har uppdrag hos motparten skall få handlägga frågor som rör koncerninterna transaktioner. Syftet är att säkerställa att det finns en tydlig rågång mellan icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag och andra bolag inom samma koncern. Utöka styrelsens och bolagsstämmans ansvar för att enskilda försäkringstagare med anspråk på försäkringsbolagets ackumul- erade vinster inte tillfogas otillbörliga nackdelar i förhållande till andra försäkringstagare och andra intressenter (utökande av generalklausulen, som beskrivits i det ovanstående). Renodla försäkringstagarrepresentanternas roll och skapa för- utsättningar för ett direkt försäkringstagarinflytande genom att ställa krav på att försäkringstagarna utser sina representanter i styrelsen för livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst. Försäkringsbolagen skall upprätta och följa riktlinjer för han- tering av intressekonflikter mellan olika intressenter som bidragit till bolagets kapital. ges nya sanktionsmöjligheter så att mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regler kan ske. Utvidga tillämpningsområdet för lagen om finansiell rådgivning till att även omfatta traditionella livförsäkringar. Av propositionen framgår det att utgångspunkten för de nya bestämmelserna var att motverka intressekonflikter och att för- bättra försäkringstagarnas inflytande och rätt till tydlig information från bolagen. tog på ett eget initiativ fram rapporten i nio livbolag (FI 2004:02). Rapporten var ett led i inspektionens arbete i att vidta förtroende- skapande åtgärder i den kris som branschen befann sig i. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital utmynnade i etablerandet av en god standard för koncerninterna transaktioner sådan att: affärsmässiga relationer manifesteras i skriftliga avtal under- tecknade av ojäviga firmatecknare, jämförelser, analyser och beslutsunderlag dokumenteras och arkiveras, prissättningen baseras på marknadsmässiga priser alternativt självkostnadspriser som grundas på orsakssamband och samtliga avtalsvillkor vägs in vid fastställandet a prisets mark- nadsmässighet. De av förordnade revisorerna får i uppdrag att särskilt rapportera att den goda standarden följs. vill också öka öppenheten inom området och kräver därför att bolagen öppet redovisar hur internpriser sätts lämnar upplysningar om väsentliga koncerninterna transak- tioner i årsredovisningen. åtgärd med att etablera en god standard för koncerninterna transaktioner skall ses som en metod för tillsyn över vinstutdelningsförbudet. Genom att ha tillsyn över att den goda standarden följs menar de att de också har tillsyn över att det inte sker någon olovlig vinstutdelning genom koncerninterna transaktioner. 7.5Problemen med tillsynen blottlagda Turbulensen har blottlagt problemen med tillsynen över vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering. i nio bolag, FI 2004:2 är ett exempel på svårigheterna med att bevaka försäkringstagarnas intressen i eget kapital. Trots att livförsäkringsbolagen har levt med vinstutdelningsförbud och skälighetsprincip riktas i rapporten kritik mot brister i bolagens internprissättning, brist- ande rutiner för närstående transaktioner, bristande dokumenta- tion av avtal, svag beställarkompetens samt bristande uppföljning och utvärdering. Förhållandena i bolagen – som de beskrivs i rapporten – kan också tolkas som ett misslyckande för Finans- inspektionens tillsyn över vinstutdelningsförbudet. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital måste det konstateras att det i rapporten inte finns något konkret fall där det går att konstatera att vinstutdelnings- förbudet åsidosätts. I två fall ställer frågor rörande bolagens avtal om kapitalförvaltning. Inspektionen konstaterar dock inte att det pågår någon olovlig vinstutdelning. Deras kritik riktar sig istället mot bristande rutiner etc. Finans- inspektionen skulle ha kunnat dra slutsatsen att de bristande rutin- erna sannolikt innebär att upprättade avtal är till livbolagens och därmed försäkringstagarnas nackdel. Någon sådan slutsats drogs emellertid inte vilket säkerligen sammanhänger med att den skulle vara alltför vag och inte leva upp till de krav som ställs på myndig- hetsutövning. Det illustrerar att har små möjligheter att upptäcka om olovlig överföring av värden verkligen sker. nämns i förordet till rapporten att roll inte är att bedöma affärsmässigheten i bolagens transaktioner. De anser – vilket är självklart – att det åvilar styrelsen och ledningen i företaget att ansvara för att transaktionerna är korrekta, i såväl juridisk som moralisk mening. Ställningstagandet kan dock ses som en reträtt från tillsynen över vinstutdelningsförbudet. I förlängningen bety- der deras ställningstagande att inte bedöma affärsmässigheten i avtalen att det är tillåtet för ägarna till livbolagen att teckna dyra avtal med livbolagen. Sannolikt kan inspektionen ingripa med hän- syn till vinstutdelningsförbudet om avtalen eller transaktionerna är iögonfallande ofördelaktiga. Lagom dyra avtal skulle dock kunna vara i sin ordning. Det är lätt att känna sympati med inställ- ning eftersom motsatsen skulle innebära ett myller av omöjliga beslut som är vidöppna för kritik. Hur skall t.ex. agera i följande exempel på hur vinstutdelningsförbudet kan kringgås. Tänk en situation där ett livförsäkringsbolag ingår i en koncern som levererar tjänster för kapitalförvaltning. Livbolaget sluter ett avtal – efter upphandling – med koncernens kapitalförvaltningsbolag om att de skall sköta livbolagets kapital- förvaltning till en kostnad av 20 punkter . Säg att det kan anses vara dyrt eftersom andra kapitalförvaltare erbjöd samma tjänst för 10–15 punkter i upphandlingen. Livbolaget anser emel- lertid att avtalet med koncernbolaget trots allt är bättre eftersom det genom koncerngemenskapen får andra fördelar som inte går att prissätta eller konkret värdera. skulle kunna ingripa med hänsyn till vinstutdelningsförbudet och utdela sank- Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Hur skulle ett sådant ingripande från uppfattas av styrelsen i livbolaget? Möjligen skulle de fråga sig vem som egentligen tar besluten i koncernen. Att inte vill hamna i en situation där de tar affärsmässiga beslut är begripligt. Ytterligare ett exempel som i stället berör skälighetsprincipen för gamla avtal visar också på dilemma när det gäller svårigheterna med att bevaka försäkringstagarnas residual- intresse i eget kapital. En försäkringstagare i ett icke-vinstut- delande livförsäkringsbolag med högre driftkostnader än ett annat jämförbart bolag kan med stöd av skälighetsprincipen ifrågasätta om de anskaffningskostnader som de betalar är nödvändiga för deras egna avtal. Enligt nuvarande reglering gäller skälighetsprin- cipen för avtal som är tecknade före . Finans- inspektionen skall bedöma om t.ex. höga anskaffningskostnader i ett bolag är skäliga för försäkringstagarna av gamla avtal. För gamla försäkringstagare i ett annat bolag kan anskaffningskostnaderna vara betydligt lägre. Är det då skäligt att anskaffningskostnaderna i ett bolag är betydligt högre än i ett annat? Det kanske är så efter- som försäkringstagaren i bolaget med höga anskaffningskostnader har det bättre om bolaget lyckas locka nya försäkringstagare till sig. Det kanske inte är så om man jämför med försäkringstagarna i ett bolag utan nyteckning, vilket kan vara ett realistiskt alternativ. Ett bolag utan nyteckning ger sina försäkringstagare låga driftkost- nader eftersom det saknar de ofta dominerande anskaffningskost- naderna, medan nackdelar med lägre volym och sämre risksprid- ning kanske inte är lika uppenbara. 7.5.1Problemen med tillsynen över vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering bör lösas genom att göra den onödig Utredningens bedömning: Tillsyn över vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering är i princip omöjlig att bedriva så att alla aspekter av olovlig vinstutdelning, oskäliga kostnader eller oskäligt gynnande av vissa försäkringstagare kan förhindras. Strukturproblemet med ett eget kapital utan företrädelse av den rättmätige intressenten bör lösas enligt de grundläggande principer som gäller för aktiebolag eller ekonomiska föreningar genom att berörda ekonomiska intressen får göra sig gällande. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Skälen för utredningens bedömning: nuvarande tillsyn över vinstutdelningsförbudet är i huvudsak att kontrollera att den goda standarden för interna transaktioner efterlevs. En sådan ordning kan endast i begränsad utsträckning täcka kravet på tillsyn över vinstutdelningsförbudet och undviker helt tillsynen över skälighetsprincipen. Om bolagen har den ordning som inspektionen kräver bör det finnas relevanta avtal för löpande transaktioner mellan bolagen av större karaktär. En sådan ordning innebär dock inte med automatik att någon olovlig vinstutdelning inte kommer att ske, än mindre att kostnaderna är skäliga. Avståndet till den dagliga verksamheten, oräkneliga affärsmöj- ligheter lokalt och globalt och detaljerade marknadsmekanismer gör att tillsynen knappast kan ha fullständig kontroll över vinstut- delningsförbudet och i vilket fall inte kan definiera marknadspriser i situationer när sådana per definition inte existerar. Även i de fall där misstankar om vinstutdelning föranleder att ingripa riskerar de ibland att ta beslut som undandrar värde från försäkringstagarna eller gör att försäkringstagarna missar möjlig- heter till ökade värden. självpåtagna restriktion i sin tillsyn om att inte bedöma affärsmässigheten i olika transaktioner talar också för att tillsynen över vinstutdelningsförbudet är svår. Visserligen kan man betrakta denna restriktion som att de inte fullföljer sitt upp- drag, men är konsekvenserna av situationen där Finans- inspektionen skall göra affärsmässiga bedömningar än mer svår- överskådliga. Sådana bedömningar kan inte bli annat än skönsmäs- siga vilket riskerar att minska verksamhetens effektivitet. Undan- taget är förstås den typ av transaktioner (oftast större) där det är uppenbart att någon form av dold vinstöverföring sker. De kan å andra sidan vara svåra att ingripa mot p.g.a. legala skäl. Utredningens bedömning är att tillsyn över vinstutdelningsför- budet och dess närliggande reglering i princip är omöjlig att bedriva så att alla aspekter av olovlig vinstutdelning eller oskäliga kostnader kan förhindras. Det föreligger dessutom en motsättning mellan den handlingsfrihet som följer av en marknadsinriktad reglering och den tillsyn över eget kapital som avser att begränsa denna frihet. Denna bedömning är inte en resursfråga. Även om utredningen skulle föreslå stärkta resurser för tillsynen skulle de inte förändra tillsynsuppdragets omöjliga karaktär. I stället bör frågan väckas om det inte är bättre att nedprioritera tillsyn över vinstutdelnings- Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital förbudet och dess närliggande reglering. En tillsyn som inte kan fullgöra sitt uppdrag riskerar att förespegla ett skydd som inte finns. Det vore därför ärligare att säga att uppdraget inte kan utföras – vilket i princip gör när de säger att deras uppgift inte är att bedöma affärsmässigheten i transak- tionerna eller driftkostnaderna – och därmed klargöra för försäk- ringstagarna att deras anspråk i eget kapital inte skyddas mot andra intressenter av tillsynen. Det skulle kunna få som effekt att den rättmätige intressenten – försäkringstagarna – börjar organisera sig. De åtgärder som regeringen vidtog (prop. 2003/04:109) där försäkringstagarnas ställning och inflytande stärktes på olika sätt är åtgärder som synes vara väl avvägda givet den situation som försäkringstagarna befinner sig i. Inriktningen på åtgärderna – att på olika sätt stärka försäkringstagarnas inflytande – är i rätt riktning. De genomförda förändringarna är emellertid otillräckliga. Krav på att styrelseledamöter i icke-vinstutdelande bolag skall vara personer som varken är anställda i bolaget eller anställda styrelse- ledamöter i företag som ingår i samma grupp som försäkrings- bolaget löser problemet med personunion. Det torde också öka möjligheten för att få in självständiga ledamöter i styrelserna. är det ingen garanti för att dessa ledamöter inte på andra sätt har bindningar till ledande personer i moderbolagen eller systerbolagen. Avgörande i detta sammanhang är att dessa leda- möter både väljs och kan avsättas av stämman, dvs. aktieägare eller garanter. Det gör att om de är obekväma för andra intressen så kan de avsättas. Samma svaghet gäller också för den ändrade jävs- bestämmelsen om att handläggningen av koncerninterna transak- tioner bara skall skötas av de oberoende styrelseledamöterna. Å andra sidan kan avsättande av dessa styrelseledamöter också ge en signal till omvärlden att ledamöterna inte behandlats korrekt. Sådana signaler vill troligen bolagen undvika. Tillvägagångssättet för tillsättandet av försäkringstagarrepresen- tanten har sannolikt svårt att få genomslag i praktiken. Intresset för att tillsätta en styrelseledamot torde vara begränsat för försäk- ringstagarna eftersom det är fråga om ett litet inflytande. Troligen skulle intresset för inflytande vara större om en majoritet av styrel- sen skulle tillsättas på detta sätt. Det ligger emellertid inte inom ramen för denna utrednings uppdrag att föreslå en sådan ordning. Inrättandet av en försäkringstagarorganisation skulle dock kunna fungera som ett första steg till ett stärkt försäkringstagarinflytande. Förslag om att ge försäkringstagarna balanserat inflytande torde Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital vara lättare att genomföra när försäkringstagarorganisationer redan finns på plats. Dessutom finns det inget som hindrar att fler än en ledamot utses av en sådan organisation. Åtminstone ett livförsäk- ringsbolag utser halva styrelsen genom en försäkringstagar- organisation. Genom bolagsordningen ges försäkringstagarorganisa- tionen dessutom vissa stämmoliknande befogenheter. Utvidgningen av generalklausulerna var däremot viktig eftersom den ger försäkringstagarnas anspråk i eget kapital ett erkännande. Lagrådet påpekade emellertid i behandlingen av lagrådsremissen i detta ärende att generalklausulerna borde vara tillämpliga på försäk- ringstagare med anspråk i det egna kapitalet genom en analog tillämpning av tidigare bestämmelser. Utredningen menar att åtgärderna illustrerar svårigheterna att säkerställa försäkringstagarnas anspråk i eget kapital utan en större reformering av de associationsrättsliga reglerna. En lösning via en ingripande näringsrättslig reglering skulle i princip innebära en återgång till den detaljreglering som tidigare rådde. I stället bör strukturproblemet med ett eget kapital utan företrädelse av den rättmätige ägaren lösas enligt de grundläggande principer som gäller för aktiebolag eller ekonomiska föreningar – att berörda ekonomiska intressen kan göra sig gällande. En sådan lösning för livförsäkringsbolag där försäkringstagarna bidrar med eget kapital bör ta sikte på att låta försäkringstagarna få inflytande över sina anspråk i proportion till kapital eller medlemskap. Det gäller för såväl försäkringsaktiebolag som ömsesidiga försäkringsbolag.17 Ur en ekonomisk synvinkel är det enkelt att ha denna uppfattning om både aktiebolagen och de ömsesidiga bolagen. Däremot innebär en sådan lösning ur juridisk synvinkel helt olika problemställningar beroende på om bolagen är försäkringsaktiebolag eller ömsesidiga bolag. Inflytandet skulle kunna ta sikte på att en representativ försäk- ringstagarorganisation får plats vid bolagsstämman i de försäk- ringsbolag som tecknar försäkringsavtal där försäkringstagarna för- pliktigar sig att ställa vinster till förfogande som riskkapital. Deras styrka i förhållande till aktieägarna bör i så fall inte stå i proportion till den faktiska kapitalfördelningen dem emellan då fördelningen varierar över tiden. Röststyrkan bör istället vara stadgad. Tillsynsuppdraget i en sådan regim skulle bli tydligt och möjligt att genomföra. Utgångspunkten skulle då vara att se till att försäk- 17 Understödsföreningar som vänder sig till en bestämd krets av medlemmar har vanligen berättigade intressen representerade i fullmäktige. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital ringstagarna är rimligt företrädda och att inte särintressen gör sig för starkt gällande. Tillsynen skulle i en sådan regim kunna inrikta sig på vem som företräder försäkringstagarna i stället för att för- söka kontrollera vad försäkringsbolagen gör. Förslag i den riktningen kan dock inte lämnas av denna utred- ning. Det är i stället som har i uppdrag att se över försäkringstagarnas inflytande över eget kapital. Denna utredning nöjer sig med att konstatera att Finansinspek- tionen oavsett resurstillskott inte kan förhindra eller på ett till- fredsställande sätt begränsa risken för interna eller externa transak- tioner där det egna kapitalet används på ett sätt som åsidosätter försäkringstagarnas intressen. 7.6Ett par ord på vägen förväntas lämna sitt slutbetänk- ande . Lagstiftning kan inte bli aktuell förrän tidigast . Ställningstagandet i utredningen skall ses mot bakgrund av att grundläggande associationsrättsliga principer är åsidosatta när det gäller utformningen av den nuvarande lagstiftningen beträffande försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Problemet har uppmärk- sammats på ett bra sätt av och även i bolagen. Det finns lyckligtvis en ärlig ambition bland bolagsföreträdare att hantera problemen på bästa sätt. I vissa fall har konkreta åtgärder vidtagits för att ge försäkringstagarna reellt inflytande eller bli meningsfullt representerade. I andra bolag har man adresserat det strukturella problemet indirekt och på tjänstemannanivå arbetat med rutiner och riktlinjer för att dra gränser mellan ägarnas och försäkringstagarnas medel. Det ligger i bolagens intresse att undgå rykten om att missbruka förtroendet från livförsäkringstagarna. tillsyn av koncerninterna transaktioner och uppföljning av de vidtagna åtgärderna i lagstiftningen fungerar också som ett hot mot bolagen eftersom minsta kritik från inspektionen sannolikt uppmärksammas stort i media. Medias kunskap i frågeställningarna har ökat och fungerar också i praktiken som ett skydd för försäkringstagarna. Så länge goda krafter hanterar situationen och så länge det finns ett allmänt tryck från myndigheter och media så kommer försäk- ringstagarna att bli rimligt väl behandlade. Det fråntar dock inte Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital kraften i de principiella invändningarna som redovisats i det ovan- stående och förtar inte behovet av en långsiktig lösning på problem- atiken. Till dess frågan mer hållbart hittat en lösning så bör Finans- inspektionen arbeta på den inslagna vägen med sin tillsyn över koncerninterna transaktioner. Utredningen vill dessutom för den fortsatta tillsynen över för- säkringstagarnas anspråk i eget kapital föreslå ett par åtgärder som kan stärka tillsynen till dess att de grundläggande struktur- problemen adresseras. En åtgärd för att underlätta tillsynen över de konflikter som finns mellan olika försäkringsbestånd, bl.a. intressenter i försäkrade förmåns- och premiebestämda tjänstepensioner, är att ställa krav på att relevanta försäkringsbestånd särredovisas i sin helhet (inklusive anspråk i eget kapital och förlusttäckning dem emellan) inom bolagen. Fördelningen mellan försäkringsgrenar, så som definierat i ÅRFL och redovisat i den detaljerade resultatanalysen i årsredovis- ningen, möjliggör endast tillsyn av en redovisningsmässigt definie- rad uppdelning av försäkringsbeståndet som inte nödvändigtvis är relevant för tillsynen av kontributionsprincipen. . Vidare bör även det egna kapitalet i sin helhet och i förekommande fall förlusttäck- ning mellan bestånden redovisas. Dessa förändringar kan ske inom ramen för det bemyndigande som har när de utfärdar föreskrifter rörande årsredovisning i försäkringsföretag. Kravet på särredovisning av försäkringsbestånd kan vara en kostsam åtgärd för bolagen. Innan kravet ställs bör därför Finans- inspektionen ta reda på vilka merkostnader som uppkommer och ställa dessa i relation till behovet av att särredovisa försäkrings- bestånden. har tillsynen över kontributionsprincipen främst bedrivits genom föreskrifter och rapportering om den s.k. kollek- tiva konsolideringen. Den uttrycker till försäkringstagarna fördel- ningsbara tillgångsvärden (nettotillgångarna) upptagna till verk- Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital ligt värde i förhållande till de till försäkringstagarna preliminärt fördelade tillgångsvärdena, både vad som därav behövs för de garanterade åtaganden och preliminärt fördelade anspråk i eget kapital. Bl.a. har genom allmänna råd krävt att den kollektiva konsolideringskvoten skall vara inom vissa nivåer för att inte en generation skall gynnas systematiskt på bekostnad av en annan. I ljuset av alla aspekter på hur försäkringstagarnas intresse i eget kapital kan missbrukas eller förfördelas har tillsyn över den kollektiva konsolideringen fått en oproportionellt stor uppmärksamhet. Kollektiv konsolidering inriktar sig endast på det inbördes förhållandet inom en intressentgrupp, försäkrings- tagarna. Intressentgruppen utgör inte ens samtliga försäkrings- tagare och bortser från ägare och agenter. Det är svårt att se att ägare och agenter – som har kontrollen över bolaget och fördel- ningen – skulle missbruka fördelningsmetoderna i ont uppsåt efter- som det inte kan gynna dem själva. Anledningen till att denna tillsyn fått stort utrymme kan hänga samman med att tillsynen är förhållandevis enkel att genomföra eftersom det blir en fråga mellan bolagets företrädare och tillsynen som bara berör kollektivet av försäkringstagare. Frågan är okontro- versiell. Tillsyn över vinstutdelningsförbudet och skälighetsprin- cipen inrymmer mycket svårare och känsligare frågor. De är svårare eftersom det inte går att avgöra marknadspriser när avsluten inte har gjorts på någon marknad och känsligare för att det direkt berör representanterna för motparter. Frågorna rör fördelningen av medel mellan bolagets agenter och ägare och för- säkringstagarna. Det är betydligt mer kontroversiellt än att bevaka den kollektiva konsolideringen. Å andra sidan kan tillsynen över kollektiv konsolidering motive- ras ur konsumentskyddssynpunkt. Det finns förstås en risk för att bolag systematiskt gynnar en försäkringstagargrupp eftersom mot- satsen riskerar att möta kritik från kunderna. Genom tillsyn över kollektiv konsolidering kan se till att bolagen inte systematiskt gynnar en försäkringstagargruppering.