sou · GTB333d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 1, NU 60, rskr. Något krav på att söka koncession vid anläggande av vatten- och avloppsanläggningar i övrigt föreligger inte. Av förarbetena (prop. 1980/81:90 bil. 1:13) framgår att undantagen från kraven på koncession för kortare ledningar och hushållsförbrukning tog sikte på hetvattenledningar för rent lokala behov, ofta i regi, som inte bedömdes ha sådan betydelse ur allmän synpunkt att de borde vara underkastade koncessionsplikt. I övrigt motiverades koncessionsplikten för längre överföringsledningar av samhällets behov av att kunna göra en samlad bedömning av de skilda intressen som kan göra sig gällande i fråga om natur- och miljövård samt gällande planbestämmelser. Fjärrvärmen har blivit en allt vanligare uppvärmningsform och de befintliga fjärrvärmenäten byggs ut och kopplas samman med varandra i snabb takt. Detta är en utveckling som stämmer väl överens med de energipolitiska intentionerna. Naturgas kan vara ett alternativ och utgör i de områden där den är utbyggd en konkurrerande energiform till fjärrvärme. Vad gäller naturgas krävs koncession endast för högtrycksledningar. Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N2003:04) skall enligt sina utredningsdirektiv (dir 2002:22) bl.a. närmare utreda behovet av koncession för distributionsledningar. Möjligheten att välja alternativa energislag och uppvärmningsformer är avgörande för att energimarknaderna skall kunna utvecklas positivt. Trots den snabba utbyggnadstakten av fjärrvärmen har regeringen endast beviljat koncession i ett fall sedan koncession för Innan det beslutet fattades prövades frågan om den aktuella ledningen var koncessionspliktig av regeringen. De nuvarande bestämmelserna om koncession för fjärrvärmeledningar framstår som otidsenliga och har visat sig medföra vissa tillämpningsproblem. Det faktum att det råder osäkerhet om när byggande av fjärrvärmeledningar kräver koncession och att koncessionsplikt i vissa fall även drabbar befintliga ledningar, främjar inte en effektiv utbyggnad av landets fjärrvärmenät. Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för delredovisning av uppdraget Regeringen beslutar om förlängd tid för att delredovisa uppdraget. Uppdraget skall delredovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tilläggsdirektiv (2003:77) delredovisa uppdraget när det gäller den kompletterande analys som tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) . (N2003:03) skall samråda med utred- ningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N2003:04) i frågan om åtskillnaden mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet. Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna har i en skrivelse begärt förlängd tid för att delredovisa uppdraget till . Skälet är främst att Europeiska kommissionen har kallat medlemsstaterna till möten om tolkningen av el- och naturgasmarknadsdirektiven som antogs . Möte- na äger rum respektive . Det är angeläget att utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna ges möjlighet att beakta vad som framkommer i samband med dessa möten. utredningens tid för att delredovisa uppdraget bör därför utsträckas till . (N 2003:03) Beslut vid regeringssammanträde . Utredaren skall lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i . Tilläggsuppdraget skall redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tidigare till- läggsdirektiv (dir. 2003:102) redovisa uppdraget senast den 30 sep- tember 2004. och rådets direktiv /8/EG av den 11 febru- ari 2004 om främjande av kraftvärme Europeiska kommissionen lämnade ett förslag till Euro- paparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre markna- den för energi och om ändring av direktiv /42/EEG. Direktivet antogs slutligt av rådet och och trädde i kraft (EUT nr L 52, 21.2.2004, s. 60, Celex 32004L0008). Direktivet skall vara genomfört i medlems- staterna . EG-direktivet 2004/8/EG syftar till att främja en effektivare användning av primärenergi och att genom en ökad användning av kraftvärme minska överföringsförluster och utsläpp, framför allt av växthusgaser. En effektivare energianvändning genom kraftvärme kan även bidra till en förbättrad försörjningstrygghet avseende energi inom den Europeiska unionen. Kraftvärme och kraftvärmen i Kraftvärme innebär samtidig produktion av el och värme samt i en del fall även av processånga. Kraftvärme är både energi- och miljö- mässigt effektivt oavsett vilket bränsle som används och kan där- med på ett verkningsfullt sätt bidra till minskad miljöpåverkan. I finns väl utbyggda fjärrvärmenät, vilka medger en för- hållandevis stor potential för kraftvärme. Den fortsatta expansio- nen av fjärrvärmenäten skapar ytterligare potential för ökad kraft- värmeproduktion. uppgick elproduktionen i landets kraftvärmeverk till av samlade elproduk- tion, vilket är en betydligt lägre andel än i flera av våra grannländer. genomfördes förändringar i energibeskatt- ningen av kraftvärmen som syftar till att öka elproduktionen i de befintliga kraftvärmeverken och till att förbättra förutsättningarna för investeringar i ny kraftvärme. har enligt regleringsbrevet i uppdrag att redovisa utvecklingen på kraftvärmeområdet i syfte att följa upp de samlade effekterna på kraftvärmen av de nya reglerna för energibeskattning och intro- duktionen av elcertifikatssystemet. Uppdraget skall redovisas . Genomförande av och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme i Utredaren skall lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i I uppdraget ingår att lämna förslag till de författningsänd- ringar som krävs för att genomföra artikel 5 i EG-direktivet (2004/8/EG) om ursprungsgaranti för el från högeffektiv kraft- värme. En utgångspunkt bör vara utformningen av lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el. Utredaren skall även analysera den svenska potentialen för hög- effektiv kraftvärme enligt vad som föreskrivs i artikel 6 i EG-direk- tivet (2004/8/EG). I denna analys skall utredaren särskilt beakta effekterna av den förändrade energibeskattningen avseende kraft- värme som trädde i kraft , införandet av elcertifi- katssystemet , systemet för handel med utsläpps- rätter som avses träda i kraft samt den ekono- miska potentialen för ytterligare expansion av fjärrvärmenäten. Så långt möjligt skall potentialen för och eventuella behov av regelför- ändringar relateras till mikrokraftvärme och mekanisk direktdrift enligt direktivets artikel 3 a belysas. Utredaren skall vidare lämna förslag om tillämpning av Bilaga III a i fråga om särskilda kriterier för att småskalig kraftvärme och mikrokraftvärme skall betraktas som högeffektiv. Vidare skall utredaren utvärdera nuvarande lagstiftning och regelverk om tillståndsförfaranden enligt artikel 9 i EG- direktivet (2004/8/EG). Vid utvärderingen skall arbetet inom (M 1999:03) och (M 2002:05) samt motsvarande utvärdering enligt EG-direktivet 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EUT nr L 283, 27.10.2001, s. 33 - 40, Celex 32001L0077) uppmärksammas. Utredaren skall analysera eventu- ella fördelar och nackdelar med att tillämpa någon form av alterna- tiva kriterier för vad som kan redovisas som kraftvärme enligt arti- kel 12 i EG-direktivet (2004/8/EG). I detta sammanhang skall utredaren särkilt belysa den ökade komplexitet som följer för det fall att ursprungsgarantier eller statistik skulle baseras på andra kriterier och definitioner än dem som gäller vid energibeskattning av kraftvärme. Utredaren skall väga nyttan med alternativa kriterier mot nackdelarna med ökad komplexitet. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Utredaren skall samråda med (M 2002:05), Utred- ningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N 2003:04) och . I den del av uppdraget som rör förslag till de författningsändringar som krävs för att genom- föra vad som föreskrivs i artikel 5 i EG-direktivet om ursprungs- garanti för el från högeffektiv kraftvärme skall utredaren samråda med . Vidare skall utredaren beakta arbetet i den föreskrivande kommitté som skall inrättas enligt arti- kel 14 i EG-direktivet (2004/8/EG) och genomförandearbetet i övriga medlemsstater. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Närings- livets . Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Det nu aktuella tilläggsuppdraget skall redovisas och övriga delar av uppdraget, i enlighet med vad som bestämts tidigare, . (N 2003:03) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för huvuduppdraget Regeringen beslutar om förlängd tid för huvuduppdraget. Huvud- uppdraget skall redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 2003:102) redovisa denna del av uppdraget senast den 30 sep- tember 2004. beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2004:58). Enligt tilläggsuppdraget skall utredaren lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på den inre mark- naden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i . Detta tilläggsuppdrag skall redovisas . Utredaren har i en skrivelse begärt förlängd tid med att redovisa huvuduppdraget. Utredaren anger att utredningsuppdraget har vid- gats genom de tilläggsuppdrag som har givits vilka medför vidgade frågeställningar och behov av ytterligare samråd med andra utred- ningar. Utredaren skall bl.a. samråda med El- och gasmarknads- utredningen (N2003:04) i frågan om att utvärdera behovet av kon- cessionsplikt för rörledningar som utnyttjas för transport av fjärr- värme. El- och gasmarknadsutredningen har beviljats förlängd redovisningstid bl.a. när det gäller frågan om att utreda behovet av koncessionsplikt för distributionsledningar för naturgas till (dir. 2004:104). Då enligt ett av sina tilläggsuppdrag skall redovisa förhållandena avseende koncessionsplikt för andra kon- kurrerande ledningsbundna energiformer, såsom el och naturgas, och vilken eventuell påverkan olika koncessionsregler för dessa energiformer kan ha på konkurrenssituationen dem emellan, finns skäl att samordna redovisningstidpunkten för de båda utredning- arna. huvuduppdrag bör därför redovisas . Tilläggsuppdraget gällande förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme skall genomföras i skall, som tidi- gare bestämts, redovisas . (N 2003:03) Utredaren skall utreda och lämna förslag till lämplig reglering i syfte att säkra leveranser av värmeenergi till fjärrvärmekunder vid en obeståndssituation i ett fjärrvärmeföretag. Tilläggsuppdraget skall redovisas . (N 2003:03) Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna (dir. 2002:160). Utredaren redovisade huvuduppdraget i betänkandet Skäligt pris på fjärrvärme (SOU 2004:136). beslutade regeringen om ett tilläggsuppdrag (dir. 2004:58). Enligt tilläggsuppdraget skall utredaren lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i . Detta tilläggsuppdrag skall redovisas . Utredaren kommer i samband med redovisningen av detta uppdrag även att lämna förslag till en samlad lagstiftning för de frågor som bl.a. avser förbättrat kundskydd för fjärrvärmekunder. försattes tre fjärrvärmeföretag verksamma inom , och kommuner i konkurs. Konkursförvaltaren har uppgett att han kommer att stänga av fjärrvärmeleveranserna i de nämnda kommunerna om inte kunderna tecknar avtal med konkursboet till ett betydligt högre pris än det som gällde mellan kunden och konkursgäldenären. Detta aktualiserar frågan om behovet av skydd för fjärrvärmekunder mot att fjärrvärmeleveranserna upphör. Vid konkurs skall en konkursförvaltare ta ställning till om konkursbolagets verksamhet skall drivas vidare i konkursboets regi för att senare säljas i sin helhet eller om verksamheten skall upphöra. Avgörande för ställningstagandet är vad som framstår som mest fördelaktigt för fordringsägarna. Väljer konkursförvaltaren att upphöra med verksamheten i ett fjärrvärmeföretags konkurs riskerar företagets kunder att bli utan värmeleveranser. En kontinuerlig försörjning med värmeenergi för uppvärmning utgör en väsentlig nyttighet för såväl hushåll som annan verksamhet. Ett avbrott i värmeleveranserna kan orsaka betydande olägenheter för den enskilde och även innebära att vattenförsörjningssystem och annan utrustning i byggnaderna kan ta skada. I de flesta fall är även möjligheterna till alternativ värmeförsörjning starkt begränsade, särskilt på kort sikt. Fjärrvärmekunder befinner sig således i en utsatt ställning om en fjärrvärmedistributör av någon anledning upphör med att leverera värmeenergi. Genom ett reglerat kundskydd för fjärrvärmekunder i en obeståndssituation kan även förtroendet för fjärrvärmen som uppvärmningsform stärkas. Inom ramen för utredarens uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att bättre skydda fjärrvärmekonsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme har utredaren föreslagit att en reglering av avbrottssituationer inom ett avtalsförhållande införs. Den föreslagna regleringen ger dock inget skydd vid en konkurssituation. Då det inom ramen för den tid som stått till förfogande för uppdrag inte funnits utrymme för att mer än översiktligt låta utreda frågan om skydd mot att fjärrvärmeleveranserna upphör vid en konkurssituation, bör utredaren nu få ett tilläggsuppdrag att närmare utreda denna fråga. Utredaren skall utreda och lämna förslag till lämplig reglering i syfte att säkra leveranser av värmeenergi till fjärrvärmekunder vid en obeståndssituation i ett fjärrvärmeföretag. Utredaren skall närmare analysera alternativa former för ett sådant kundskydd, exempelvis leverantörens ställande av säkerhet, fondering av medel eller obligatoriska försäkringslösningar. Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Tilläggsuppdraget skall redovisas . Tekniska förutsättningar för tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten Fjärrvärme – ett tekniskt system .......................................... Begrepp och problemställning ................................... Tekniska funktioner som bör vara uppfyllda ....................... Tekniska förutsättningar för tredjepartstillträde ........... Bränsleförsörjning och produktionsanläggningar ............... Uppdelning i nät och produktion ......................................... – en driftsteknisk komplikation? Förutsättningar för utbyggnad av kraftvärme ...................... Marknadspotential för flera aktörer ............................. Potential för spillvärme.......................................................... Potential för avfallsförbränning ............................................ Skatt på värmeproduktion ..................................................... Konkurrensutsättning av driften, ett alternativ till Tredjepartstillträde i andra länder .............................. Strategiska frågeställningar att belysa......................... Alternativa inmatningspunkter i nätet.................................. Möjlighet att mäta effekt- och energiförbrukning Bör man skilja på nät och produktion?................................. Reservkapacitet måste upprätthållas ..................................... Teknisk potential för fler aktörer.......................................... Är det någon skillnad på stora och små nät? Kan konkurrensutsättning av driften vara ett alternativ? Är nuvarande skattesystem en begränsning?........................ 12.10 Utgör kraftvärme en driftsteknisk komplikation?.............. 12.11 Finns tredjepartstillträde i grannländerna? 12.12 Övriga frågor ......................................................................... Appendix: , och Kraft- och värmeproduktion......................................... Kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar........ Kraft- och värmeproduktion......................................... ÅF har på uppdrag av belyst de tekniska förutsättningarna för ett fullständigt tredjepartstillträde i fjärrvärme- näten. Nedan sammanfattas kortfattat våra bedömningar kring de frågor som vi fått i uppdrag att besvara. Tekniska förutsättningar för tredjepartstillträde i fjärrvärme- systemen För att skapa förutsättningar för ett fungerande tredjepartstillträde behöver de flesta näten byggas ut med tvärförbindelser och krafti- gare rördimensioner, vilket leder till ökade kostnader för distribu- tionen. Tekniskt är det i de flesta fall möjligt. Enligt vår bedömning bör de tekniska möjligheterna att mäta effekt och energi inte utgöra en begränsning för tredjepartstillträde i fjärrvärmesystemen. Tredjepartstillträde innebär att kostnaderna för mätning kommer att öka, särskilt om varje enskilt lägenhet i flerbostadshus skall ha egen mätning. Bör man skilja på nät och produktion om tredjepartstillträde skall införas? Vår bedömning är att det tekniskt är mindre lämpligt att skilja på driften av produktionsanläggningar och nät. sker optimeringen av driften genom en nära samordning av produktionsanläggningar och pumpar för distribution. Den som skall sköta driften av näten måste bygga upp kompetens och ha kunskap om hur olika anläggningar kan kombineras för att en optimal drift skall kunna säkerställas som denna kompetens även måste upprätthållas hos producenten. Rent teknisk finns det dock inte några hinder för att separera nät och produktion, men vissa extrakostnader bedöms uppstå genom att kompetens generellt och speciellt systemkompetens måste dubbleras och upprätthållas av flera aktörer. Talar andra faktorer än tekniska för att ett obegränsat tredje- partstillträde bör införas torde en konsekvens bli att nät och pro- duktion bör skiljas ägandemässigt från varandra och att nätet som utgör ett naturligt monopol vara kostnadsmässigt transparant. Vem bör vara balansansvarig och svara för reservkapacitet? Vår bedömning är att den aktör som har flest produktionsanlägg- ningar har de bästa förutsättningarna att sköta driften av nätet och även är mest lämpad att vara balansansvarig. Strikt tekniskt finns det dock inte något som hindrar andra lösningar. Införs ett obegränsat tredjepartstillträde är vår uppfattning att den oberoende nätoperatören skall ha det övergripande ansvaret för att balansen fungerar. Olika aktörer i nätet kan åta sig att ha balanseffekt som kan be- ordras in vid behov. Den som åtar sig att leverera värme till en kund måste antingen själv ha tillräckligt med effekt för att försörja sina kunder eller via avtal förvissa sig att det finns kapacitet för värmeleverans från annan leverantör. Genom nätens struktur har kundernas placering i relation till värmeleverantören betydelse för dess möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Den mest lämpade att ta effektansvaret är den som förfogar över de anläggningar som är anpassade för ända- målet, det vill säga dagens reservkapacitet. är det, det energi- bolag som driver fjärrvärmeverksamheten som förfogar över dessa anläggningar. Är potentialen för industriell spillvärme och avfallsvärme till- räckligt stor för att motivera en öppning av näten? Det finns en potential för ökade spillvärmeleveranser och ökad av- fallsförbränning. Potentialen för tillkommande värmeleveranser via expansion av distributionsnätet och anslutning av nya kunder mot- svarar i storleksordningen av dagens fjärrvärme- leveranser, vilket innebär 5–. Enligt prognoser gjorda av Svensk Fjärrvärme kommer leveranserna att öka med de närmaste 6–7 åren i konkurrens med andra uppvärmningsalternativ. Det innebär av fjärrvärmemarknaden. Till det kommer att nya anläggningar kan konkurrera ut existerande . Med en fortsatt fjärrvärmeutbyggnad, och en ökad potential för såväl avfallseldning och spillvärme som ett intresse för bio- bränsleeldade anläggningar och fortsatt kraftvärmeutbyggnad, är det vår bedömning att den tekniska potentialen för ny värmepro- duktion är tillräcklig om förutsättningarna i övrigt är de rätta. Finns det någon skillnad mellan stora och små nät? Det finns inga tekniska hinder att samköra olika produktions- anläggningar i ett fjärrvärmenät oavsett storlek. Skillnader mellan stora och små nät är dels nätstrukturen, dels antalet produktions- anläggningar. I små nät är utrymmet för fler konkurrerande produ- center av hetvatten begränsat jämfört med stora nät. Små nät har oftast också en mer renodlad trädstruktur, medan större nät ibland har alternativa matningsvägar för sina värmeleveranser. Antalet alternativa driftsfall är större i stora nät än i små, vilket ger en större flexibilitet. Kan konkurrensutsättning av driften i en fjärrvärmeanläggning vara ett alternativ till tredjepartstillträde? finns inga hinder för driftupphandling av energiproduktions- anläggningar. Om inte tanken är att en sådan upphandling skall vara tvingande, finns inga tydliga incitament för att så kommer att ske. Av den anledningen kan inte en konkurrensutsättning av driften anses utgöra ett alternativ till tredjeparttillträde. Är nuvarande skattesystem en begränsning för tredjeparts- tillträde? Dagens skattesystem bidrar generellt sett till lägre rörliga kost- nader för spillvärme och avfallseldade anläggningar. I de fall dessa är aktuella som tredjepart i ett befintligt system gynnar dagens skattesystem tredjepartstillträde på marginalen. Dagens värmeproduktion blir totalt sett hårdare beskattad om oljepannor för topplast och fossileldade kraftvärmeverk utgör pro- duktionsalternativen. Utgör kraftvärme en driftsteknisk komplikation? Kraftvärme utgör inte någon driftsteknisk komplikation för ett tredjepartstillträde. Däremot kan en situation med tredjeparts- tillträde få negativa konsekvenser för kraftvärmeproduktionen genom minskade drifttider för anläggningarna. Finns det tredjepartstillträde i andra länder (lägre prioritet)? Tredjepartstillträde enligt den definition som utreds här finns inte i grannländerna. I rapportens kapitel 11 har frågor som enligt vår bedömning bör analyseras i ett fördjupat arbete lyfts fram. Innan ett uttömmande svar kan ges beträffande de tekniska möjligheterna bör vissa av dessa frågor belysas. ÅF har på uppdrag av (VÄRMUT) belyst de tekniska förutsättningarna för ett fullständigt tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten. Utredningen är en underlagsrapport. Professor har tillkallats som särskild ut- redare för med uppdrag att: belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta. Analysera de samhälls- och företags- ekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde. Bedöma vilka tekniska och andra begräns- ningar som finns för tredjepartstillträde,