sou · GTB37 · 2006-01-01 00:00:00 — För att kunna bedöma vad som är en rimlig resurstilldelning ansågs det viktigt att regelmässigt göra jämförelser med utvecklingen av lokalåtgång och lokalstandard inom andra sektorer i samhället. tog fram ett lokalkostnads- index som användes för prisomräkning i budgetprocessen. Detta lokalkostnadsindex motsvarade den omräkning som krävdes för att myndigheternas köpkraft beträffande lokaler skulle vara oförändrad. Prisomräkningen skulle motsvara hyresutvecklingen av generella kontorslokaler på den lokala marknad som myndigheten var verksam på. Indexuppräkningarna skedde på olika sätt beroende på om lokalerna var generella kontorslokaler eller ändamålslokaler. är det Statskontoret som tar fram omräkningstal som används för att räkna om lokalkostnadsdelen i myndigheternas anslag. Statskontoret tar dock inte fram tal för omräkning av Försvarsmaktens anslag. 11.3Regeringens styrning av myndigheternas lokalutnyttjande Den styrning och kontroll som finns av myndigheternas lokal- utnyttjande är dels den som framgår av förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning (lokalförsörjnings- förordningen), dels regeringes basbudgetering och prisomräkning av lokalkostnadsdelen i ramanslagen. Lokalförsörjningsförord- ningen gäller för Försvarsmakten. Enligt 3 § lokalförsörjningsförordningen avses med lokal- försörjning åtgärder för att, genom hyra eller arrende, förse en myndighet med lokaler, mark och anläggningar för myndighetens verksamhet. Av 6 § samma förordning framgår att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Enligt 8 § lokalförsörjningsförordningen får varje myndighet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten och med begränsningar som följer av 9 och 10 §§ samma förordning, besluta om sin egen lokalförsörjning. Vidare framgår bl.a. att en myndighet får ingå de hyres- och arrendeavtal som myndigheten behöver för sin verksamhet inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över (9 § av nämnda förordning). I bestämmelsen finns begränsningar i hyres- och arrendeavtalens löptid. Basbudgetering innebär att regeringen har möjlighet att påverka myndigheternas val av lokaler och storlek på lokalarea genom att beräkna myndigheternas lokalbehov och budgetera för lokalkostnaderna i myndigheternas anslag. Statskontoret tar fram omräkningstal som används för att räkna om lokalkostnadsdelen i myndigheternas anslag. Denna prisomräkningsmetod gäller dock inte för de lokaler som Försvars- makten hyr av , men metoden redovisas ändå i korthet. Underlaget för prisomräkning grundar sig i huvudsak på dels uppgifter om vilka anslag som skall räknas om, dels uppgifter om de lokaler som myndigheterna disponerar, dels uppgifter om marknadshyrorna för kontorslokaler i olika kommuner, dels konsumentprisindex (KPI) för oktober månad . De anslag som omfattas av Statskontorets uppdrag är i princip samtliga anslag som finansierar myndigheternas och vissa institutioners lokaler. Uppgifter om myndigheternas lokaler får Statskontoret från respektive myndighet genom kopior på hyresavtal och andra uppgifter. Statskontoret samlar vidare in material om aktuella marknadshyror. Marknadshyrorna skrivs därefter fram till nästkommande årsskifte baserade på antaganden om hyresmarknadens utveckling i olika kommuner. De framskrivna marknadshyrorna sammanställs sedan för olika grupper av kommuner till ett begränsat antal s.k. rikthyror. Statskontoret använder sig av fem rikthyresgrupper. För flertalet lokaler sker beräkningen i huvudsak enligt följande. Löpande avtal som inte kan tecknas om under nästkommande år omräknas av KPI-förändringen mellan . Avtal som kan tecknas om under nästkommande år omräknas med förändringen av rikthyran på orten mellan nästkommande år och det år när avtalet tecknades eller senast kunde tecknas om (dock ). Hänsyn tas här även till tidigare omräkning på grund av KPI-förändringar sedan föregående anpassning till rikthyran eller när avtalet tecknades. Det finns emellertid skäl att i vissa fall frångå huvudregeln ovan. Dessa undantag är följande. För donerade och av institutioner ägda byggnader, där lokalkostnaderna huvudsakligen avser drift- och underhålls- kostnader, skall prisomräkningen ske baserad på av Till denna kategori räknas även . Den årliga rikt- kostnaden för drift och underhåll fastställs av Statskontoret. För och Kriminalvårdens anstalter samt för hyresavtal som ursprungligen tecknades med och ännu inte tecknats om skall pris- omräkningen ske baserad på av KPI-utvecklingen mellan . För huvudbyggnaderna för , , , och , där regeringen har beslutat att en kostnadsbaserad hyressättning skall gälla, skall Statskontoret, när tillräckligt underlag föreligger, lämna förslag om lämplig metod för prisomräkning. Intill dess att en sådan metod föreligger skall prisomräkningen baseras på av KPI- utvecklingen mellan . Ovanstående beräkningar vägs samman till ett omräkningstal på anslagsnivå som levereras till . revisorer har i sitt förslag angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7) granskat hur regeringen styr och Försvarsmakten för att åstadkomma en effektiv förvaltning och ett effektivt brukande av försvarets fastigheter och anläggningar. Revisorerna har bl.a. uppgett att regeringens styrning av främst handlade om att fastigheternas värden skulle bevaras och att förvaltningen skulle vara effektiv. Efter kritik från revisorer angående statens ändamålsfastigheter (2001/02:RR12) har regeringen blivit tydligare med att återge vad har uttalat när det gäller insyn och öppenhet i förvaltningen och att förvaltningsuppdraget skall utgå från att optimera hyresgästernas nytta. Revisorerna har vidare uppgett att trots att försvarets fastigheter kostar ca anser regeringen att man inte skall ställa krav på Försvarsmakten vad gäller t.ex. effektivitet i lokalförsörjningen. Beträffande lokalförsörjningen har revisorer sammanfattningsvis anfört att regeringen i regleringsbrev till Försvarsmakten bör ställa krav på att Försvarsmakten skall vara mer effektiv i sin lokalförsörjning och att Försvarsmakten, i sin årsredovisning, bör redogöra för vilka åtgärder som vidtagits för att effektivisera lokalförsörjningen. revisorer har vidare uppgett att och Försvarsmakten har tecknat en överenskommelse som gäller . Syftet med överenskommelsen är att klargöra myndig- heternas roller och ansvar samt att säkerställa att myndigheterna samarbetar konstruktivt och effektivt. Av överenskommelsen framgår bl.a. att Försvarsmakten skall svara för att myndighetens lokalförsörjning är effektiv och att underlag om försvarets behov av fastigheter och anläggningar skall lämnas till . 11.5Uppgifter i instruktioner och regleringsbrev I förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten finns inte några bestämmelser som anger att Försvarsmakten skall vara effektiv i sin lokalförsörjning. Inte heller i regeringens regleringsbrev för avseende Försvarsmakten uppställs det några sådana krav. I regleringsbrevet anges endast att Försvarsmakten skall fortsätta avvecklingen av anläggningar som inte längre behövs i insatsorganisationen. Enligt förordningen (1996:102) med instruktion för Fortifikations- verket skall förvalta ändamålsfastigheterna, dvs. statens fastigheter avsedda för försvarsändamål, på ett sätt som innebär god hushållning och hög ekonomisk effektivitet, innebär att ändamålsenliga mark-, anläggnings- och lokal- resurser tillhandahålls på konkurrenskraftiga villkor, långsiktigt tar till vara ändamålsfastigheternas värden. Däremot saknas bestämmelser om att skall vidta åtgärder för att effektivisera Försvarsmaktens lokal- försörjning. Inte heller i regleringsbrevet för för anges att skall bistå Försvarsmakten med att effektivisera sin lokalförsörjning. Enligt regleringsbrevet är målet för bl.a. att förvalta varje fastighet inom verksamhetsområdet på ett ekonomiskt effektivt sätt så att ändamålsfastigheternas värden bibehålls och om möjligt ökas. God resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet skall eftersträvas. Vidare anges att förvaltningen av ändamålsfastigheter skall utgå ifrån att tillgodose en primär- verksamhets behov av ändamålsenliga lokaler och optimera hyresgästens nytta av de resurser som läggs på lokalanskaffning. måste krav ställas på att verksamheten skall bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt. är liksom en fastighets- förvaltande myndighet. I regleringsbrevet för avseende anges att utöver vad som sägs i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall bl.a. redovisa relevanta kostnader per kvadratmeter. Det framgår däremot inte av regleringsbrevet att skall förmå sina hyresgäster att effektivisera sitt lokalutnyttjande. Inte heller i förordningen (1996:312) med instruktion för uppställs krav på att verket skall se till att hyresgästerna är effektiva i sitt lokalutnyttjande. Enligt budgetpropositionen (prop. 2003/04:1 Utgifts- område 2) har verksamhet väsentligt minskat i omfattning beroende på försvarsbesluten och 2000. Antalet kvadratmeter bruttoarea (BTA) har minskat . Den uthyrningsbara ytan har med andra ord minskat från ca 4 800 000 kvm lokalarea 1998 till ca 3 750 000 kvm lokalarea 2002. Uppgifterna om lokalarea omfattar endast öppna bestånd. Regeringen har anfört att en viktig förutsättning för att försvarsbesluten skall implemen- teras på ett effektivt sätt är att avyttrar uppsagda fastigheter på ett sätt som minimerar eventuella förluster. Det har erfarenhetsmässigt visat sig vara svårt att via försäljning av fastigheter återfå de kostnader som tidigare lagts ner eftersom marknadsvärdet är betydligt lägre än investeringskostnaderna för denna typ av särskilt anpassade byggnader. Detta förhållande kommer sannolikt att gälla även vid framtida avyttringar. I budgetpropositionens Utgiftsområde 6 har regeringen angett att Försvarsmaktens mark- och lokalförsörjning skall rationaliseras vidare. Den generella inriktningen skall fortsättningsvis vara att nyförhyrningar – inom ramen för gällande författnings- bestämmelser – alltid skall medge ett flexibelt användande av lokalerna. Innan Försvarsmakten beslutar om en nyförhyrning skall alternativ i befintliga lokaler undersökas. Vidare skall nyttjande- analyser göras av både lokaler och övnings- och skjutfält för att utreda om det finns överytor som kan sägas upp. Regeringen bedömer att denna förbättrade mark- och lokalförsörjnings- planering skall kunna leda till att hyreskostnaderna fortsätter att minska, utöver de besparingar som grundorganisatoriska reduktioner i övrigt leder till. 11.7Åtgärder vidtagna för lokaleffektivisering ersattes Försvarsmaktens gamla (mark, anläggningar och lokaler) med (anlägg- ningar och fastigheter). ANFA har ansvaret för Försvarsmaktens lokalförsörjning, interna hyressättning och kontakterna med och andra förvaltare. Syftet med Försvarsmaktens nya organisation var att stärka fastighetskompetensen genom att samla den till fem regionkontor. var fastighetskompetensen utspridd på Försvarsmaktens förband och flottiljer runt om i landet. Med den nya organisationen skulle Försvarsmakten bli en bättre beställare och kravställare gentemot och effektivare i sin lokal- försörjning. finns det inom Försvarsmakten tre regionala fastighetskontor och ett anläggningskontor. Avsikten är att den regionala och lokala organisationen skall vidareutvecklas. I en överenskommelse mellan daterad redovisas bl.a. deras gemensamma mål för lokalförsörjningen. Myndigheterna anser att rollerna och ansvarsfördelningen beträffande lokal- försörjning, lokalutnyttjande och fastighetsförvaltning är klara. En kostnadseffektiv lokalförsörjning och fastighetsförvaltning av försvarets ändamålsfastigheter förutsätter öppenhet, långsiktighet och ömsesidig respekt för rollerna som hyresvärd respektive hyresgäst. Överenskommelsen skall klargöra ansvarsfördelningen mellan , som statens ägarföreträdare för försvarsfastigheterna och Försvarsmakten, som brukare av dessa fastigheter. Myndigheterna uppger att det är viktigt med incitament för såväl hyresgäst som fastighetsägare för att stimulera till kostnadsbesparingar. Hög effektivitet i lokalförsörjning och fastighetsförvaltning nås bl.a. genom långsiktig lokalplanering och uthyrning av anläggningar, byggnader och mark, som medger flexibilitet, konstruktiva dialoger och samarbete samt incitament för kostnadseffektiviseringar som leder till kostnadssänkningar. Försvarsmakten upprättar lokalförsörjningsplaner som underlag för den förhyrning som erfordras i verksamheten och för uppsägning av objekt som inte behövs. Lokalförsörjningsplanerna redovisas inte för vilket lämpligen bör göras. Försvarsmakten har inlett ett arbete för att effektivisera lokalutnyttjandet. ingår tre lokaltyper i programmet, kontorslokaler, lokaler för förplägnad och förläggningslokaler vid övnings- och skjutfält. Arbetet bedrivs systematiskt och har föregåtts av en rikstäckande utbildning inom området nyttjandeanalyser. Resultatet av arbetet utmynnar i nyckeltalssättning och planering för att frigöra ytor för uppsäg- ning. Arbetet är långsiktigt och förväntas ge resultat med start . Målformulering i effektiviseringstermer kommer att ske för lokaltypen kontorslokaler. Antalet lokaltyper som värderas utökas . Speciallokaler, utbildningsanordningar och anläggningar är undantagna men arbete pågår för att kunna värdera dessa typer mot system- och förmågekrav. Effektiviseringen förväntas kunna balansera investeringskostnader för verksamhets- anpassningsbehov i lokalbeståndet . Statliga myndigheter har ett helhetsansvar för sin lokalförsörjning. Regeringens mål med den statliga lokalförsörjningen är att den skall vara så effektiv som möjligt. Av vad som framgått ovan har regeringen i regleringsbrev till Försvarsmakten inte ställt upp några krav på Försvarsmakten att vara effektiv i sitt lokalutnyttjande. Regeringen har i budgetpropositionen emellertid uppgett att Försvarsmaktens mark- och lokalförsörjning skall rationaliseras och att nyttjandeanalyser skall göras. Utredningen instämmer i revisorers förslag att regeringen bör ställa krav på Försvarsmakten att vara effektiv i sin lokalförsörjning. De åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit för att effektivisera sitt lokalutnyttjande har inte redovisats till regeringen. Försvarsmakten skall kunna redovisa ett program för effektivare lokalförsörjning som inledning till en årlig lokal- försörjningsplan där förändringar i lokalutnyttjandet skall framgå. Statskontoret har i rapporten och kontroll av den statliga lokalförsörjningen (1998:31) anfört att en redo- visning av lokalarean per anställd och lokalkostnaden per anställd kan användas för att bedöma effektiviteten i lokalförsörjningen hos myndigheter som använder generella lokaler. För myndigheter som använder ändamålslokaler är det däremot inte lämpligt att använda antalet anställda som grund för att analysera lokalbehovet. Dessa myndigheter bör i stället redovisa lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna för att se hur lokalkostnadernas andel förändras över tiden. De uppgifter som Försvarsmakten skall redovisa angående sin lokalförsörjning bör beskriva Försvarsmaktens nuvarande och framtida lokalförsörjning samt de förändringar som har skett. Eftersom de fastigheter som Försvarsmakten hyr av Fortifikations- verket är s.k. ändamålsfastigheter kan lokaleffektiviteten för det totala beståndet inte baseras på antalet anställda utan bör i stället beräknas på lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna. Utredningen föreslår att Försvarsmakten skall redovisa lokal- kostnadernas andel av de totala kostnaderna för att beskriva förändringarna i lokalförsörjningen. För att på ett överskådligt sätt redogöra för förhyrningen är det vidare lämpligt att Försvars- makten redovisar antalet kvadratmeter på olika garnisonsorter och vilka typer av lokaler som finns på dessa orter. Försvarsmakten, liksom alla andra myndigheter, utnyttjar kontorslokaler vilket medför att denna lokaltyp bör kunna brytas ut och bli föremål för jämförelser. Utredningen anser att de nyckeltal som bör redovisas för nyttjandet av kontorslokaler är kvadratmeter per kontorsarbetsplats och hyreskostnad per kontorsarbetsplats. I kvadratmeter per kontorsarbetsplats bör kommunikationsytor inkluderas och i hyreskostnaden bör tilläggstjänster ingå. Försvarsmakten skall vidare redovisa en lokalförsörjningsplan där planerade åtgärder och förväntade resultat av en ökad effektivi- sering av lokalförsörjningen framgår. Försvarsmakten måste på ett lämpligt sätt informera regeringen om sin lokalförsörjning. Som angetts ovan lämnar Försvarsmakten information till regeringen. Utredningen anser att Försvarsmakten vid något av dessa tillfällen skall lämna upplysningar om lokalförsörjningen. Utredningen föreslår att Försvarsmakten redogör för sin lokalförsörjning i en särskild skrivelse som lämnas till regeringen i samband med årsredovisningen. För att kunna bedöma utvecklingen av lokaleffektiviteten krävs att redovisningen omfattar . Utredningen anser att antalet kvadratmeter på respektive garnisonsort och nyckeltalen för nyttjandet av kontorslokaler skall redovisas . Härigenom blir redovisningen inte allt för omfattande, men den kan ändå avspegla en tendens i lokalutnyttjandet. Avsikten med en lokalförsörjningsplan är att beskriva den framtida lokalförsörj- ningen. De lokalförsörjningsplaner som Försvarsmakten upprättar omfattar . Det finns inte skäl att de lokalförsörjningsplaner som utredningen föreslår att Försvars- makten skall redovisa i en särskild skrivelse till regeringen skall omfatta någon annan tidsperiod. Utredningen föreslår att regeringen skall redovisa Försvarsmaktens lokalförsörjningsplan i budgetpropositionen. Utredningen föreslår således sammanfattningsvis att Försvars- makten skall redovisa lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna samt antalet kvadratmeter på olika garnisonsorter och vilka typer av lokaler som finns på dessa orter. Försvarsmakten skall vidare redovisa nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler. Nyckeltalen skall visa kvadratmeter per kontorsarbetsplats inklusive kommunikationsytor och hyreskostnad per kontors- arbetsplats inklusive tilläggstjänster. Försvarsmakten skall även redovisa en lokalförsörjningsplan där planerade åtgärder och förväntade resultat av en ökad effektivisering av lokalförsörjningen framgår. Dessa uppgifter skall lämnas i en särskild skrivelse till regeringen i samband med årsredovisningen. Redovisningen av antalet kvadratmeter på respektive garnisonsort och nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler skall omfatta medan lokalförsörjningsplanen skall gälla för de fyra närmast följande åren. Krav på Försvarsmakten att redovisa dessa uppgifter skall framgå av regeringens regleringsbrev. Regeringen skall på lämpligt sätt vidarebefordra informationen till . Försvarsmaktens lokalförsörjningsplan skall redovisas i budget- propositionen. och Försvarsmakten har kommit överens om en hög effektivitet i lokalförsörjningen för att minska Försvars- maktens hyreskostnader. Försvarsmakten har, som angetts ovan, påbörjat ett arbete för att effektivisera lokalutnyttjandet. För att stimulera hyresgäster till lokaleffektivisering och kostnadsbesparingar krävs incitament. Ett incitament kan vara att den besparing som en myndighet gör genom att effektivisera sitt lokalutnyttjande blir kvar i den egna verksamheten. Om inte besparingen kan behållas i verksamheten minskar med största sannolikhet myndighetens intresse för att effektivisera sin lokalförsörjning. Försvarsmakten är en myndighet och hanteringen av försvarets hyror sker på central nivå. Detta medför att Försvarsmakten får en övergripande bild över hur lokalutnyttjandet ser ut och hur det kan effektiviseras. En förändring av Försvarsmaktens förhyrning, som medför en reducering av ett regementes hyra, kan med hänsyn till att Försvarsmakten är en enda myndighet innebära att Försvarsmakten använder överskottet i någon annan del av verksamheten och inte för det berörda regementets verksamhet. En regementschef har således liten möjlighet att påverka regementets situation. Utredningen förutsätter att frågan om lokaleffektivisering kommer att aktualiseras i samband med att Försvarsmakten skall redovisa uppgifter om sitt lokalutnyttjande och att detta kommer att medföra en attitydförändring till lokalförsörjningsfrågorna. Utredningen anser att Försvarsmakten skall utveckla en tydligt mätbar målstyrning som leder till ett effektivare lokalutnyttjande. Inledningsvis skall arbetet utgå från det effektiviseringsarbete som redan har inletts beträffande kontorslokaler, lokaler för förplägnad och förläggningslokaler och efterhand bör det omfatta fler lokaltyper. 12 Konsekvenser av förslagen För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. I det följande redovisas och behandlas dessa bestämmelsers innehåll och eventuella inverkan på utredningens arbete. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén förslå en finansiering. Utredningen föreslår att i sin årsredovisning skall redovisa nyckeltal för ett flertal grupper av lokaltyper samt att Försvarsmakten i sin årsredovisning skall redovisa nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler. Utredningen föreslår att pågående och planerade investeringar skall redovisas i budgetpropositionen med en kort beskrivning av vad investeringarna avser. Vidare föreslår utredningen att uppgifter om verksamhet och försvarets fastigheter och anläggningar skall redovisas i budgetpropositionen både inom Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning och inom Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Dessutom föreslås att , i samband med årsredo- visningen, skall lämna en särskild skrivelse till regeringen med fördjupade nyckeltal för att beskriva verksamhet och utveckling, en investeringsplan och en underhållsplan. Utredningen föreslår vidare att Försvarsmakten skall redogöra för sin lokalförsörjning i en särskild skrivelse som ges in till regeringen i samband med årsredovisningen. Skrivelsen skall innehålla uppgifter om lokalkostnadernas andel av Försvars- maktens totala kostnader, antalet kvadratmeter på olika garnisons- orter och vilka typer av lokaler som finns på dessa orter, nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler samt en lokalförsörjningsplan. 12.2.2Resonemang vad gäller förslagens finansiering Utredningens förslag innebär att och Försvarsmakten skall redovisa ytterligare uppgifter i årsredovis- ningen och att regeringen skall förbättra informationen om och försvarets fastigheter i budgetproposi- tionen. Dessutom föreslår utredningen att och Försvarsmakten i särskilda skrivelser skall lämna information till regeringen och att informationen skall vidarebefordras till på lämpligt sätt. De uppgifter som och Försvarsmakten skall redovisa torde finnas i det material som de redan nu förfogar över. Utredningens förslag beräknas inte medföra några statsfinansiella eller andra ekonomiska konsekvenser. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar i landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen).