sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Exempelvis utplånar vissa operatörer uppgifter om det inkommande samtalet efter att samtalet har av- slutats, vilket enligt Säkerhetspolisen innebär att en gärningsman kan känna sig relativt trygg när han exempelvis ringer till ett till- tänkt brottsoffer. Då kan det också nämnas att de större operatö- rerna har utformat blanketter som används av de brottsutredande myndigheterna när uppgifter begärs ut. På blanketterna anges hur gamla uppgifter som över huvud taget kan tillhandahållas av opera- tören. Trots detta har det i särskilda utredningar visat sig att äldre uppgifter har funnits tillgängliga hos den enskilde operatören. Vilka trafikuppgifter som begärs från operatörerna är enligt Sä- kerhetspolisen också en kostnadsfråga. I några ärenden där äldre trafikuppgifter har efterfrågats, har operatören begärt per telefonnummer för att lämna ut uppgifterna. De brotts- utredande myndigheterna har inte haft resurser att betala den er- sättningen. Säkerhetspolisen har också lagt till att den möjlighet som gavs fr.o.m. att få även historiska trafikuppgifter vid hemlig teleövervakning, där straffskalan för det misstänkta brottet är lägre än vid utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunika- tion och där bl.a. misstankar om dataintrång och barnpornografi- brott omfattas, kommer att innebära ett klart ökat behov av att uppgifter sparas . Säkerhetspolisens uppfattning är att det är av synnerlig vikt för de brottsutredande myndigheterna att trafikuppgifter sparas och då snarare 36 månader. Det gäller särskilt i utredningar av grov brottslighet, t.ex. grova våldsbrott, brott av organiserad karaktär och terroristbrott. I sådana fall kan planering och förberedelser pågå , kanske , innan själva brottet genomförs. Säkerhetspolisen har gett som exempel att efter terroristattentaten i ef- terfrågades trafikuppgifter från . Som ytterliga- re exempel kan nämnas att i utredningen av den s.k. Nackabomben utgjorde historiska trafikuppgifter en mycket viktig anledning till att misstänkta personer kunde knytas till platsen för gärningen. De uppgifter som blev intressanta i utredningen var gamla. Endast en av operatörerna kunde ta fram så gamla uppgifter. Vissa europeiska länder har redan en nationell lagstiftning om bevarandeskyldighet. Enligt uppgift är tiden för bevarandet satt till i , maximalt i och , i , i , i Nederlän- derna, maximalt i och samt maximalt sex må- nader i . I finns ett frivilligt åtagande hos operatörerna att spara trafikuppgifter . Vi har kunnat konstatera från de exempel vi har fått, att de brottsutredande myndigheterna har behov av trafikuppgifter som är gamla i utredningar av grova brott och att det finns flera orsaker till att operatörerna relativt sällan får förfråg- ningar på uppgifter som är äldre än . De främsta skä- len är givetvis att det finns en skyldighet för operatörerna att ut- plåna uppgifterna och att, när frågan om utlämnande blir aktuell, myndigheterna är medvetna om att utplånande måste ha skett och/eller att myndigheterna inte har möjlighet att av kostnadsskäl begära uppgifterna. Säkerhetspolisen har uppskattat att det finns behov av att få uppgifter äldre än i några hundra för- undersökningar . Särskilt som det rör sig om grova brott där brottsligheten även kan sägas vara organiserad, in- stämmer vi i Säkerhetspolisens bedömning att det är av synnerlig vikt för det brottsutredande arbetet att uppgifter finns tillgängliga tillbaka än . 7.6Problem med nuvarande ordning Bedömning: Frånvaron av en bevarandeskyldighet för operatörer- na medför stora problem för de brottsutredande myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga problem med effektiviteten i förundersökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utredningar av grövre brottslighet kan konsekvenserna från brottsbekämp- ningssynpunkt i längden bli oacceptabla. Även i detta avsnitt har vi ett generellt sätt att beskriva frågorna. Vi går alltså inte in på vilka problem frånvaron av en viss typ av trafik- uppgift kan innebära för olika brottsutredningar. anger som huvudregel att trafikuppgifterna skall utplånas eller avidentifieras när de inte läng- re behövs för att överföra ett elektronisk meddelande (6 kap. 5 § LEK). Som undantag från den regeln anger lagen också att trafik- uppgifterna får behandlas bl.a. om det krävs för operatörernas fak- turering till dess att kundens fordran är betald eller preskriberad (6 kap. 6, 8 och 13 §§ LEK). För direkt brottsutredande ändamål finns inte någon rätt att spa- ra trafikuppgifterna annat än när ett beslut om hemlig teleavlyss- ning eller hemlig teleövervakning är fattat. I sådana fall är alltså de framtida uppgifterna, realtidsuppgifterna, säkrade för de brotts- utredande myndigheterna. Möjligheten att få tillgång till historiska trafikuppgifter som har genererats före det att tvångsmedelsbeslu- tet kom operatören till del, blir beroende av om operatörerna av andra skäl har kvar uppgifterna i sina system. Det gäller oavsett om det är fråga om att få tillgång till trafikuppgifterna inom ramen för hemlig teleövervakning eller genom en begäran enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det är alltså inte enbart skyldigheten att utplåna trafikuppgifter utan även den bedömning respektive operatör gör i fråga om den skyldigheten, t.ex. som det inte längre av faktu- reringsskäl finns anledning att ha kvar uppgifterna, som sätter en gräns för vilka historiska uppgifter som de brottsutredande myn- digheterna i praktiken har möjlighet att få del av. Operatörernas bedömningar av egna behov styr med andra ord tillgången till upp- gifterna i brottsutredningar och i förlängningen möjligheterna att klara upp grövre brottslighet. Säkerhetspolisen har uttryckt stora bekymmer för effektiviteten i brottsutredningsverksamheten med anledning av att någon beva- randeskyldighet inte finns föreskriven och har tillagt att så fort en historisk trafikuppgift inte kan lämnas ut från operatörerna riskerar det allvarliga konsekvenser för utredningsresultatet i den enskilda förundersökningen. Det skall dock framhållas att det är näst intill en omöjlighet att peka på enskilda förundersökningar eller upp- skatta antalet förundersökningar där utredningsresultatet, till skill- nad från hur det verkligen blev, hade blivit mer lyckat om en viss trafikuppgift hade varit tillgänglig. Säkerhetspolisen har givit ett flertal exempel på förhållanden som skapar problem. Variationen är stor hos operatörerna när det gäller vilka trafikuppgifter som sparas och det sker. Det förekommer att sådana uppgifter som vissa operatörer sparar utplånar andra operatörer efter samtalet. För vissa av de operatörer som över huvud taget kan re- dovisa uppgifter om inkommande trafik rör det bara trafik från egna abonnenter. Hos operatörer som sparar uppgifter om utgåen- de trafik, kan det gälla enbart sådana begränsade uppgifter som be- hövs för faktureringsändamål, vilket ofta inte är fallet med lokalise- ringsuppgifter. När operatörer tillhandahåller förutbetalda tjänster (t.ex. genom anonyma kontantkort) finns det ofta ingen anledning för dem att spara uppgifter över huvud taget. Dessutom kan viss teknik som används hos operatörerna leda till att de brottsut- redande myndigheterna inte kan få ut några uppgifter alls rörande viss kommunikation. Uppgifterna redovisas också på olika sätt hos operatörerna, vilket kräver stora resurser hos de brottsutredande myndigheterna för den tekniska tolkningen av informationen. Operatörerna har också till oss framfört vikten av att redovisningen av uppgifterna till de brottsutredande myndigheterna blir tydlig. Till det kommer att vissa operatörer enligt Säkerhetspolisens uppfattning inte lämnar så kompletta uppgifter som skulle kunna tas fram ur operatörens system, vilket Säkerhetspolisen bedömer beror på att systemen inte är anpassade för begäran från de brotts- utredande myndigheterna, att operatörerna saknar den tekniska kompetens som behövs för att få fram uppgifterna och att för lite resurser läggs på att t.ex. förenkla framtagandet av uppgifterna. Dessutom är de brottsutredande myndigheterna utlämnade till att lita på att det besked som lämnas från operatörerna är korrekt vad gäller vilka uppgifter som finns tillgängliga. Från en av de största operatörerna har vi hört sägas att det finns en hel del fall där man lämnar uppgifterna till de brottsutredande myndigheterna enbart om man får tillräckligt betalt, eftersom det arbete som kan behöva läggas ner hos operatören kan röra sig och att detta kan betraktas som ren konsultverksamhet. Från operatörshåll har också sagts att så lite som möjligt kommer att göras för att läm- na information till de brottsutredande myndigheterna, om operatö- rerna t.ex. skall lagra och lämna ut uppgifter utan ersättning. Möjligheten att få tillgång till de historiska trafikuppgifterna i brottsutredningar blir som sagt ofta beroende av vilken operatör och även vilken teknik som är aktuell i det enskilda fallet. Den brottsling som med kunskap eller av ren slump utnyttjar, från hans sida sett, rätt operatör och teknik har därmed stor möjlighet att undgå lagföring, medan andra kanske blir lagförda för brottslighe- ten. Enligt finns det till och med risk för att de länder som saknar nationell lagstiftning om bevarandeskyldighet för brottsbekämpande ändamål utnyttjas av kriminella organisatio- ner som bas för deras verksamhet. Det är mycket otillfredsställande att de brottsutredande myn- digheterna inte kan få tillgång till historiska trafikuppgifter, trots att förutsättningarna för det är uppfyllda enligt reglerna om hemlig teleövervakning enligt och om utlämnande enligt lagen om elektronisk kommunikation. Tillgången till historiska uppgifter är av fundamental betydelse för brottsutredningsverk- samheten och har ofta en direkt koppling till att förundersökning- arna över huvud taget kan föras framåt. Frånvaron av en bevarande- skyldighet för operatörerna medför stora problem för myndigheterna med att få tillgång till de uppgifter som behövs. Det förhållandet leder i sin tur till allvarliga problem med effektivi- teten i förundersökningsarbetet. Särskilt som det rör sig om utred- ningar av grövre brottslighet kan konsekvenserna från brottsbe- kämpningssynpunkt i längden bli oacceptabla. Det uppstår även liknande effektivitetsproblem i de brottsutredningar som bedrivs i andra länder men där uppgifter från operatörer i efterfrågas. Det måste också tilläggas att mot bakgrund av regeringens förslag i lagrådsremissen Kostnadsansvar för hemlig teleav- lyssning m.m., dvs. att operatörerna inte skall ha rätt till ersättning för verkställighetskostnader, finns en stor fara att problemen för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till uppgifterna snart kommer att framträda än mer tydligt. 8Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut En bestämmelse skall införas i 27 kap. RB om att en enskild är skyldig att genast på begäran av en brottsutredande myndighet medverka vid verkställighet av beslut om avlyssning eller övervak- ning. De grundläggande reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 18 och 19 §§ RB. Bestämmelserna är teknikneutrala, dvs. oberoende av vilken teknik som används för överföring av telemeddelandena, och omfattar t.ex. såväl vanlig tal- telefoni som mobiltelefoni och kommunikation via Internet. De tekniska förutsättningarna för att verkställa tvångsmedelsbesluten skiftar kraftigt beroende på bl.a. vilken typ av telefoni det är fråga om. I 27 kap. 25 § första stycket RB finns en bestämmelse om verk- ställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. Av paragrafen framgår att de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen får användas när rätten har lämnat tillstånd till tvångsmedlen. Begreppet tekniskt hjälpmedel förekommer i flera sammanhang (se vårt förslag i avsnitt 3.5). infördes det i 4 kap. 9 a och 9 b §§ BrB, med en innebörd som närmast avser avlyssnings- och in- spelningsapparater, såsom mikrofoner, bandspelare och radiosända- re. Samma uttryck återfinns i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 3 §, jfr 6 §). Här avses såväl hårdvaror som datorprogram (SOU 1988:64 s. 134). Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut föreskrevs i taxeringslagen att taxeringsrevisorn vid verkställighet av taxeringsrevision på begäran skulle ges tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. I det sam- manhanget uttalades i propositionens specialmotivering att rätten att ta del av handlingar innebar att granskaren också skall få tillgång till datorprogram. Innebörden av uttrycket tekniskt hjälpmedel berördes dock inte närmare (prop. 1987/88:65 s. 77). Av samman- hanget framgår dock att även datorprogram avsågs eftersom en terminal inte är användbar utan tillhörande program. Vid en över- syn av tvångsmedlen på skatteområdet aktualiserade Lagrådet frå- gan om vad begreppet tekniskt hjälpmedel bör avse. I enlighet med Lagrådets förslag kom begreppet att innefatta även s.k. mjukvara, dvs. dataoperativsystem, bokföringsprogram, revisionsprogram och andra program som behövs för att granska ett material som finns lagrat på disk eller annat medium som bara kan läsas med hjälp av ADB (prop. 1993/94:151 s. 256 f.). Vid ändringar av bestämmelserna om telefonavlyssning föreskrevs i 27 kap. 18 § RB att telemeddelanden får tas upp genom ett "tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelan- det". Det uttryckssättet används även i bestämmelsen. I sam- manhanget berördes inte begreppets närmare innebörd. I praktiken skulle detta innebära att meddelandena spelades in på band. De för- fattningsändringar som genomfördes syftade emellertid till att också datorkommunikation skulle kunna avlyssnas och överva- kas och sådana åtgärder kräver vanligtvis både dator och program. Det allmänna är givetvis för sin verksamhet beroende av att få in- syn i information som enskilda förfogar över. Myndigheter har i olika författningar bemyndigats att begära att enskilda lämnar vissa uppgifter, handlingar etc. till myndigheterna (se t.ex. 8 kap. 1 § LEK). gjorde i sitt betänkande (SOU 1992:110 s. 333 ff. 349 ff. och 405 ff.) en indelning av tvångsmedel i sådana fall där den enskilde medverkar aktivt respektive endast pas- sivt. Avsikten med indelningen var att påvisa att den enskilde spelar olika roller beroende på vilket tvångsmedel som aktualiseras. Med passiv medverkan avsåg utredningen att enskilda förväntas att inte hindra eller annars motsätta sig vissa åtgärder som ett straffproces- suellt tvångsmedel omfattar. Som exempel nämndes regleringen rörande beslag, husrannsakan, hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och kvarstad. Aktiv medverkan menade utredningen kunde beteckna den enskildes roll vid edition och tillhandahållande av föremål vid syn samt vittnesplikten. För tydlighetens skull skall nämnas att gränsen för när krav kan ställas på enskilda att aktivt Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut medverka vid förundersökningar måste dras mellan de som är miss- tänkta för brott och andra. föreslog bestämmelser om medver- kan av tredje man. Den som skäligen kunde antas känna till funk- tionerna i ett visst system för automatisk informationsbehandling eller andra tekniska förutsättningar för åtkomst eller granskning av vissa data skulle enligt utredningen kunna föreläggas att genast till- handahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövdes för verkställigheten. Utredningen föreslog också en lagreglering av rätten att använda tvång när tillträde för verkställighet vägras. I den föreslagna lagtexten angavs att om tillträde för verkställighet vägras får hus, rum eller slutet förvaringsställe öppnas med våld. Uttrycket tekniskt hjälpmedel infördes också i bestäm- melsen om verkställighet i 27 kap. 25 § första stycket RB. Den närmare innebörden av uttrycket behandlades emellertid inte i Te- lelagsutredningens betänkande Telelag (SOU 1992:70) eller reger- ingens proposition 1992/93:200 om en telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. moti- verade bestämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket RB på följande sätt (se SOU 1998:46 s. 64 ff.). I 27 kap. anges, efter den ändring som re- dovisas ovan, inte uttryckligt vem som har att medverka vid verkställigheten av där avsedda tvångsmedel [nämndes tidigare uttryckligen i lagtexten]. Om det blir fråga om att ålägga enskilda att medverka till en verkställighet, krävs enligt 8 kap. 3 § regeringsformen att sådana åligganden meddelas genom lag. En bestämmelse behövs därför i rätte- gångsbalken om att erforderlig utrustning får anslutas, un- derhållas och återtas [Bestämmelsen ändrades (prop. 1994/95:225) då orden anslutas, underhållas och återtas er- sattes av ordet användas]. Härav följer således en skyldig- het för enskilda att biträda och lämna tillträde för polisen. I den mån det visar sig erforderligt kan verkställighetsföre- skrifter till en sådan bestämmelse meddelas med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen, jfr dock 2 kap. 6 och 12 §§ reger- ingsformen. Det är min bedömning att de befordringsföretag, vilkas anläggningar i första hand kommer att behöva utnyttjas i samband med avlyssning eller övervakning kommer att med- verka till att åtgärderna kan verkställas i den utsträckning som det behövs. Kravet på sekretess gör att det knappast kan Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut bli aktuellt att genomföra en avlyssning om det i ett enskilt fall bedöms tveksamt om åtgärden kan hållas hemlig. Det kan gälla exempelvis om tvångsmedlet riktar sig mot någon som förfogar över den anläggning i vilken avlyssningsutrustning- en skall kopplas in. Om verkställigheten hindras kan i vissa situationer bestämmelserna i 17 kap. om brott mot allmän verksamhet m.m. bli tillämpliga. Någon ytterliga- re reglering för att garantera verkställigheten av tvångsme- delsanvändningen torde mot bakgrund av det nu sagda inte behövas. 1992/93:200 om den nya telelagen berördes bestämmelsen inte närmare. Departementschefen uttalade dock (s. 261), som svar på vad remissinstanserna framfört i fråga om verkställighetsregler, att, med tanke på den fortsatta beredningen av Datastraffrättsut- redningens betänkande Information och den nya Informations- Teknologin (SOU 1992:110), var förslag i detta hänseende tillräckligt. I propositionen 1994/95:227 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (s. 29) uttalade regeringen att det inte råder någon tvekan om att bestämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket RB även omfattar verkställighet med hjälp av datorprogram. Däremot ansåg regeringen i det sammanhanget att bestämmelsen borde förtydligas så att det skulle klart framgå att polisen får verkställa beslut om tvångsmedel på teleområdet inte bara genom att använda traditio- nell avlyssningsutrustning utan också genom att använda såväl hårdvaror som datorprogram. Polisens befogenhet enligt att använda teknisk utrustning omfattar alltså inte bara traditionell avlyssningsutrust- ning utan även datatekniska hårdvaror och datorprogram. Detta innebär inte att en operatör måste ta hänsyn till polisens möjlighe- ter att verkställa ett tvångsmedelsbeslut. Även om beslutet som sådant medför en skyldighet för operatören att i viss mån medverka vid verkställigheten, innebär det inte någon skyldighet för denne att tillhandahålla utrustning eller tekniska lösningar i sin verksam- het och inte heller att biträda vid verkställigheten . Under vårt arbete har frågan uppkommit om det bör finnas en författningsreglerad skyldighet för operatörerna att på olika sätt medverka vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten. Som läget är är polisen i praktiken beroende av operatörernas vilja att hjälpa till. 1994/95:227 (s. 29 f.) uttalade regeringen följande. Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut Frågan om vilka befogenheter som kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel har diskuterats i olika sammanhang. Riksda- gens justitieutskott har i denna fråga med anledning av en motion om befogenheten att ta med någon för blodprov ut- talat bl.a. att det av en lagstadgad rätt att bruka ett tvångsme- del i åtskilliga fall måste följa en befogenhet att också vidta visst ingrepp eller andra åtgärder som är nödvändiga för att rätten att bruka tvångsmedlet inte skall bli ändamålslös (bet. 1983/84:JuU27 s. 40). Det ligger i sakens natur att använ- dandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effek- terna av ett tvångsmedel (jfr SOU 1994:131 s. 269). De verkställighetsfrågor som aktualiseras torde i prakti- ken kunna lösas inom ramen för de befogenheter som följer redan av föreliggande reglering. Inte heller frågan om tredje mans medverkan torde vid den praktiska tillämpningen ha vållat några särskilda svårigheter. I vart fall bör dessa frågor, som kan bli aktuella vid all tvångsmedelsanvändning, behand- las i ett större sammanhang än inom ramen för tvångsmedlen på teleområdet. Någon särskild reglering av dessa frågor fö- reslås därför inte i detta lagstiftningsärende. Vi behandlar frågor om anpassningsskyldigheten i avsnitt 6. Enligt 6 kap. 19 § LEK innebär den skyldigheten att operatörerna bl.a. skall bedriva verksamheten så att tvångsmedelsbeslut kan verkstäl- las och så att verkställandet inte röjs. När anpassningsskyldigheten infördes i telelagen berörde regeringen även frågan om medverkan och uttalade följande (prop. 1995/96:180 s. 20). En annan fråga som aktualiserats i promemorian och som också tagits upp av några remissinstanser är frågan om tele- operatörernas roll när beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall verkställas och om vilka befo- genheter som rent allmänt kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel. Användandet av tvångsmedel innebär alltid ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet. Lika självklart är det att även utomstående kan drabbas av ef- fekterna av ett tvångsmedel. Det är däremot inte lika klart vad som gäller om tredje mans medverkan vid verkställighet av ett tvångsmedel. Medverkan vid verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut Denna allt annat än okomplicerade fråga aktualiseras emel- lertid vid all tvångsmedelsanvändning och måste därför enligt regeringens mening behandlas i ett större sammanhang än inom ramen för tvångsmedlen på teleområdet. Den tveksam- het som finns på området förorsakar inte några andra prak- tiska problem vid verkställigheten av beslut om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning än de som behandlas i detta ärende. I en skrivelse till regeringen om tillgång till tele- kommunikation för polisens brottsutredande verksamhet anger följande rörande skyldigheten för operatörer att biträda vid verkställighet av tvångsmedelsbesluten (dnr Ju2002/7018/PO och RÄS-002-3668/02). De telemeddelanden och uppgifter som Polisen får tillgång till genom hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan komma att användas som bevisning i brottmål. Höga krav måste därför alltid ställas på teknik och handhavande vid verkställighetsåtgärden så att inte utrymme lämnas för tve- kan om att uppgifterna är fullständiga och korrekta. Eftersom den miljö där verkställighet skall genomföras blir allt mer tekniskt avancerad är en förutsättning för att Po- lisen skall kunna verkställa beslut i enlighet med rättegångs- balken att Polisen får vägledning från berörd operatör. Beho- vet av särskild vägledning medför att verkställigheten kan bli fördröjd, vilket alltid kan vara till men för det brottsutredan- de arbetet. Särskilt allvarligt är detta i brådskande fall, t.ex. när åklagaren fattat beslut enligt specialbestämmelsen i 5 § andra stycket lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Teknikutvecklingen medför också att allt högre krav måste ställas på de tekniska hjälp- medel som Polisen använder.