sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Administrationskostna- derna på statsbudgetens utgiftssida motsvaras endast av en motsva- rande intäktspost. Det innebär att nämndens verksamhet inte belastar statsbudgetens saldo. Däremot skall administrationskost- naderna passas in under budgetens utgiftstak. IGN skiljer sig här från övriga garantimyndigheter vars verksamhet ligger utanför statsbudgeten. Den mest resurskrävande verksamhetsgrenen är förvaltningen av avgiftsmedlen, vilken svarade för drygt hälften av kostnaderna 2003. Administrationen kring avgiftsuttaget tog nästan en fjärdedel av resurserna i anspråk, medan resterande kostnader fördelade sig jämnt på de två återstående verksamhetsgrenarna. Organisation och personal m.m. Enligt IGN:s instruktion skall nämnden bestå av sju ledamöter, som utses av regeringen för en bestämd tid. är två av leda- möterna riksdagsledamöter. Övriga ledamöter representerar i Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet huvudsak juridisk och ekonomisk kompetens. De institut som omfattas av insättningsgarantin respektive investerarskyddet har ingen representation i nämnden. Regeringen utser en av leda- möterna att vara ordförande och en att vara vice ordförande. Ett kansli svarar för beredningen av ärendena. Kansliet leds av en chef som är anställd av nämnden. Nämnden anställer även i övrigt den personal som behövs för att utföra sina uppgifter. Utöver kansli- chefen består kansliet av en kvalificerad handläggare. har antalet egna anställda på varierat mellan en och två personer. är s.k. värdmyndighet för IGN. Det innebär inte att inspektionen fullgör IGN:s kanslifunktion utan har sin praktiska betydelse i att myndigheterna är samlokaliserade och att IGN köper bl.a. ekonomiadministrativa tjänster och annan myn- dighetsservice från inspektionen.12 Även i övrigt har IGN strävat efter att i så stor utsträckning som möjligt köpa tjänster i stället för att bygga upp en omfattande organisation med egen personal. Exempel på konsulttjänster som köpts av IGN är IT-system- utveckling, upphandling av ALM-studie, depåbank och kapital- förvaltare samt utvärdering och viss administration av förvalt- ningen. Beträffande de ekonomiadministrativa tjänster som köps av så motsvarar de uppskattnings- vis en årsarbetskraft. Enligt instruktionen skall nämnden ha intern revision. Nämnden har uppdragit åt en revisionsbyrå att utföra internrevision. I instruktionen regleras även med hänvisning till verksförord- ningen dels vilka bestämmelser i den förordningen som skall vara tillämpliga på myndigheten, dels ansvarsfördelningen mellan nämnden, ordföranden och kanslichefen.13 Nämnden har ansvar t.ex. för att regeringen får det underlag som den behöver för att kunna ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksam- heten. I det ingår att besluta om bl.a. myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Ordföranden ansvarar för mer operativt inriktade frågor som bl.a. att verksamheten drivs författ- ningsenligt och effektivt. Även kanslichefen har under nämndens ordförande visst ansvar för frågor som har med organisationen och 12Enligt instruktion får inspektionen fullgöra kanslifunktionen åt IGN (2 §). 13Se 4 och 5 §§ i IGN:s instruktion. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet den löpande verksamheten att göra och som t.ex. gäller samarbetet med andra myndigheter och bemötandet av allmänheten m.m. Vidare regleras i instruktionen i vilken utsträckning IGN skall samverka med svenska och utländska myndigheter och företrädare för ersättningssystem i andra länder. Nämndens ansvar för ersättningssystemen förutsätter på flera områden att den samarbetar med . I respektive myndighets instruktion anges att myndigheterna skall samråda i frågor som berör den andra myndigheten. Vid sådant samråd skall myndigheterna lämna varandra de uppgifter som behövs. Förutom olika avtal med inspektionen som närmast avser de ekonomi- administrativa tjänsterna och hyresvillkoren för de lokaler som nämnden hyr, finns ett avtal mellan nämnden och inspektionen som avser myndigheternas samarbete i frågor som rör ersättnings- systemen. I avtalet regleras i vilka fall utbyte av information kan ske och läggs fast rutiner för hur myndigheterna skall underrättas om varandras beslut i olika frågor som är av betydelse för ersätt- ningssystemen. Det är i första hand för att kunna fastställa kor- rekta avgifter som behovet av samarbete mellan myndigheterna gjort sig gällande. Genom avtalet får nämnden vidare under- rättelse om bl.a. inspektionens beslut i tillståndsärenden och olika beslut om verksamhets- och filialtillstånd, t.ex. vid en konkurs hos ett institut, samt får del av de underrättelser om filialetablering i som behöriga myndigheter i andra medlemsländer lämnar till inspektionen. Avgiftsmedlen förvaltas av tre externa kapitalförvaltare (se avsnitt 9.2). Varje förvaltare disponerar ett särskilt avistakonto i RGK. För placeringsverksamheten har IGN träffat avtal med RGK, de tre externa förvaltarna samt den depåbank som IGN anlitar för VPC-registrering och avveckling av värdepappersaffärerna. Hos depåbanken finns tre värdepappersdepåer för var och en av de tre förvaltningsportföljerna. Mot bakgrund av förvaltningsresultatet har IGN inlett en översyn av kapitalförvaltningen. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet IGN:s beredskap och internationella arbete Till sin karaktär är IGN en beredskapsmyndighet på det finansiella området. Nämndens uppgift är att säkerställa att garantisystemen fungerar så att allmänhetens förtroende för det finansiella systemet bibehålls. För att myndigheten skall uppfylla målen med verksam- heten är det viktigt att den resursmässigt har en förmåga att han- tera ett ersättningsfall som den löpande verksamheten av. pågår ett projekt för en förbättrad bered- skap. Projektet beräknas kunna slutföras . Eftersom kansliorganisationen är liten måste nämnden vid ett ersättningsfall snabbt kunna förstärkas personellt. Nämnden har därför träffat avtal med riksbank, och om att kunna avropa sammanlagt nio tjänstemän från dessa myndigheter med mycket kort varsel. I det sammanhanget kan även nämnas att IGN slutit ett antal avtal med företrädare för utländska ersättningssystem om hanter- ingen av gemensamma ersättningsfall, se avsnitt 6.7 ovan för en närmare redovisning av dessa avtal. I övrigt deltar IGN i förekommande fall i det EU-arbete som föranleds av i första hand olika åtgärder avse- ende insättningsgaranti- och investerarskyddsdirektiven. IGN:s internationella arbete innebär vidare att myndigheten är medlem i två internationella organisationer för insättningsgaranti- och inve- sterarskyddsfrågor. För de europeiska ersättningssystemen finns Insurers (EFDI) som forum för dis- kussioner och utbyte av erfarenheter inom båda områdena. Inter- national () är en världs- omspännande organisation för insättningsgarantifrågor. IGN har varit mycket aktiv i båda dessa organisationer, inte bara vid bildandet av dem utan framför allt genom att vid ett antal semi- narier och konferenser etc. leda diskussioner och hålla föredrag om svenska erfarenheter och lösningar. 11.3Utredningens bedömning av förändringsbehoven Mot bakgrund av den verksamhet som nämnden bedrivit är det utredningens bedömning att nämndmyndighetsformen, med den möjlighet till kollektivt beslutsfattande som den innebär, varit Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet ändamålsenlig som ledningsform. Regeringen har vid sina årliga utvärderingar också bedömt att nämnden uppfyllt sina mål.14 Myndigheten är mycket liten, såväl organisatoriskt som verksamhetsmässigt. Det gör den sårbar. Som hos andra små myndigheter finns problem i IGN:s verksamhet som hänger samman med myndighetens begränsade personella och finansiella resurser. Det är avgörande för dessa myndigheter att de kan skaffa och behålla kompetens inom sina specialistområden och att verk- samheten bedrivs på ett flexibelt och effektivt sätt för att kunna möta ändrade krav. Även om IGN kan köpa en hel del tjänster, behöver en stor del av kansliets resurser tas i anspråk för att svara upp mot de relativt omfattande administrativa krav som ställs på myndigheten och för att i övrigt uppfylla målen med verksamheten. har dessa också ökat markant. Kansliet upplever dessutom att kontak- terna med allmänheten blivit mer frekventa. En konsekvens av detta är att myndigheten haft svårt att själv utveckla verksamheten i den takt och på det sätt som är önskvärt utifrån det uppdrag som myndigheten har. Särskilt allvarligt är att myndigheten under en lång följd av år tvingats prioritera bort beredskapsfrågorna. Utred- ningen gör bedömningen att nämnden är alltför sårbar och att en oproportionerligt stor andel av resurserna måste läggas på att administrera verksamheten. Enligt utredningen bör nya organisa- toriska lösningar sökas som minskar myndighetens sårbarhet. En sådan lösning skulle ligga väl i linje med regeringens förvaltnings- politiska mål om ökad effektivitet och minskat antal småmyndig- heter i allmänhet och nämndmyndigheter i synnerhet. I det fall utredningens förslag genomförs kommer ett antal nya uppgifter läggas på nämnden. Det kan dessutom inte uteslutas att nya arbetsuppgifter och ansvar kan komma att läggas på IGN inom en inte alltför avlägsen framtid. Det gäller såväl administrationen av ett eventuellt försäkringsgarantisystem som f.n. är föremål för för- handlingar inom EU som uppgifter vid ett införande av ett system för offentlig administration av banker i kris. Frågan är vad ett eventuellt utökat uppdrag för IGN kan komma att innebära i form av ökade resurser. Dessa arbetsuppgifter kan möjligen innebära att en kritisk massa i form av tillräckliga per- sonella resurser kan tillskapas som ger en minskad sårbarhet och en 14 För regeringens utvärdering avseende , se prop. 2003/04:1 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, s. 101. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet mer effektiv administration. Nedan görs en uppskattning av till- kommande resursbehov. Effekter av utredningens förslag I kapitel 9 föreslås att myndigheten skall ta fram och för regeringen föreslå den avgiftsmodell som skall tillämpas när myndigheten bestämmer de enskilda institutens avgifter för insättningsgarantin. Enligt förslaget skall alltså regeringen besluta om avgiftsmodellen. Utredningens förslag innebär vidare att myndigheten i större utsträckning än skall meddela de föreskrifter som behövs för administrationen av ersättningssystemen. Om utredningens riktlinjer och förslag läggs till grund för insättningsgarantins framtida finansiering, innebär det att delvis helt andra krav på kompetens och personella resurser kommer att behöva ställas på myndigheten jämfört med . Förslagen inne- bär att de resurser som läggs för att bestämma beräknings- modeller, fastslå regelverk, samt beräkna och debitera institutens avgifter behöver förstärkas kraftigt. Det tillkommande resursbehovet beror i stor utsträckning på hur myndigheten väljer att konstruera avgiftsmodellen. Ett system som baserar avgiftsberäkningen endast på kvantitativa variabler är t.ex. mindre kostsamt än ett som också involverar kvalitativa bedöm- ningar. Ett system som schablonmässigt grupperar vissa typer av institut eller förlitar sig på rating som instituten själva bekostar är också billigare än ett system där varje institut värderas för sig base- rat på en intern bedömning. Det är således inte möjligt att göra någon exakt beräkning av det tillkommande resursbehovet innan utformningen av avgiftsmodellen bestämts. Utredningen har emel- lertid sökt uppskatta kostnaden för tre olika alternativ som samt- liga bygger på att varje institut bedöms var för sig: Den ansvariga myndigheten anställer personal som bedömer kreditvärdigheten hos samtliga institut indivi- duellt. I detta fall är det rimligt att anta att varje analytiker kan bedöma mellan 15 20 institut (motsvarar ratingsinstitutens dimensionering). En sådan modell skulle innebära att myndig- heten behöver förstärkas med 6 8 analytiker, en riskchef samt en person som hanterar IT- och databasfrågor. Utredningen uppskattar den årliga kostnaden för denna försiktigt till 6 8 Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet Till detta tillkommer engångsvisa utvecklingskostnader på 4 . Den ansvariga myndigheten upphandlar ratingtjänsten av en privat ratingleverantör. Detta alternativ förutsätter emellertid att myndigheten förstärks med en beställarkompetens på området samt med resurser för utökad uppföljning av institutens exponering och debitering av avgif- terna. Utredningen uppskattar förstärkningsbehovet till en års- arbetskraft. Utredningen uppskattar den sammanlagda kost- naden till 8 . Uppskattningen baseras på vad en förenklad rating utförd av ett ratinginstitut skulle kunna komma att kosta. 3.Annan statlig leverantör. Utvecklingen av avgiftsmodellen, lik- som beräkningen av de enskilda avgifterna, läggs ut av IGN på någon av de befintliga garantimyndigheterna. Kostnaderna för denna modell torde i stort sett motsvara uppskattningen i alternativ 1. Möjligen kan den engångsvisa initiala kostnaden antas bli något lägre. I motsatt riktning verkar utredningens förslag om att den aktiva förvaltningen av avgiftsmedlen för insättningsgarantin skall upp- höra (se avsnitt 9.3.6 ovan). Förslaget innebär en inbesparing av drygt hälften av nämndens nuvarande kostnader eller knappt vilket i huvudsak utgörs av arvoden till de externa förvaltare nämnden anlitat. Utredningens övriga förslag (se kapitel 6 och 12) kan inte sägas innebära behov av någon större förändring av verksamheten jäm- fört med . Dessa förslag innebär inte direkt någon utvidgning av myndighetens verksamhet eller ansvar utan syftar snarare till att verksamheten kan utvecklas och bidrar därigenom även till att administrationen av ersättningssystemen kan effektiviseras. Sammanfattningsvis bedöms utredningens förslag netto ge ökade årliga kostnader på 3 . En intern modell antas ge högre kostnader i ett uppbyggnadsskede och lägre kostnader längre fram medan en modell byggd på upphandling av ratingtjänster bedöms vara lägre initialt, men dyrare i ett fortvarighetstillstånd. De ökade kostnaderna skulle med nuvarande bruttoredo- visningsprincip innebära en ökad belastning på statsbudgetens utgiftssida men motsvaras av ökade avgiftsintäkter på intäktssidan. Någon påverkan på statsbudgetens saldo kommer således inte uppkomma av utredningens förslag. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet Personellt innebär ovanstående bedömning att IGN behöver för- stärkas med ytterligare en person om en extern leverantör används och med 8 10 personer vid en intern ratingmodell. Utredningen gör emellertid bedömningen att IGN, även vid en intern rating- modell, personellt inte kommer uppnå en sådan kritisk massa att de problem som är sammanknippade med en liten myndighet kan undvikas. Med den relativt begränsade resursförstärkning av IGN som det är fråga om kommer myndigheten även fortsättningsvis att vara förhållandevis liten. Risken är att de problem kvarstår som har att göra med sårbarhet och svårigheter att utveckla verksamheten i tillräcklig utsträckning. Utredningen förordar därför inte detta alternativ. Administrationen av ett svenskt försäkringsgarantisystem En av de arbetsuppgifter som eventuellt kan komma att läggas på IGN gäller administrationen av ett försäkringsgarantisystem. Som redovisas i kapitel 3 ovan pågår ett arbete inom EG- kommissionen som eventuellt kommer att leda fram till ett EG- direktiv på detta område. Det är fortfarande osäkert vad arbetet kommer att resultera i och vad den harmoniserade innebörden av en sådan garanti kommer att vara. Ett eventuellt direktiv kommer troligtvis att innehålla minimi- bestämmelser om vilka typer av försäkringsfordringar som skall omfattas av en garanti, de ersättningsnivåer som skall tillämpas och vad de skyddade försäkringstagarna skall göra för att få ersättning i händelse av ett ersättningsfall. Det är däremot inte troligt att direktivet kommer att ange hur en sådan garanti skall administreras eller finansieras. Enligt utredningens bedömning finns det anledning tro att IGN får ansvaret för administrationen av en försäkringsgaranti om det blir aktuellt att införa en sådan i . För en sådan lösning talar de samordningsvinster som då kan uppnås. I huvudsak handlar det om att informera om garantin och att bygga upp de system som administrationen och finansieringen av den kräver, dvs. liknande uppgifter som nämnden redan har beträffande insättnings- garantin och investerarskyddet. Finansieras försäkringsgarantin i enlighet med den statliga garantimodellen, dvs. genom att avgifter tas ut ex ante från de ca 450 institut som kan komma att omfattas av garantin, medför detta alternativ att kompetens behö- Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet ver tillföras myndigheten för prissättning och hantering av garantin etc. Uppskattningsvis handlar det i så fall om att utöka myndig- heten med 25 personer för de analyser av instituten som behöver göras enligt den avgiftsmodell som myndigheten bestämmer. Detta gäller under antagandet att varje analytiker kan bedöma mellan 15 20 institut. Utredningen bedömer det som mer sannolikt att försäkringsgarantin, på sätt som gäller för investerarskyddet, istäl- let kommer att finansieras ex post genom ömsesidiga principer, dvs. först när ett eventuellt ersättningsfall inträffat. Det ökade resursbehovet skulle då kunna stanna vid en person. Ansvaret för hanteringen av banker i kris genom offentlig administration Det andra uppdrag som utredningen har att beakta och som kan innebära att fler arbetsuppgifter läggs på IGN gäller ansvaret för hanteringen av banker i kris genom offentlig administration. Som redovisas i kapitel 3 ovan har i sitt slutbe- tänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning om rekonstruktion av banker. Istället för att lägga ansvaret för förfarandet på riks- bank, eller IGN föreslog att en ny myndighet, , skulle inrättas. var det avgörande att en permanent myn- dighet inrättades med uppgift att i sådana situationer fortsätta driften av banken utan avbrott. Detta för att kunna hantera system- risker och för att möjliggöra en rekonstruktion av en bank utan onödig kapitalförstöring. I förslag talas om att myndigheten skall ha en styrelse som biträds av ett kansli med under normala förhållan- den begränsade uppgifter.15 Någon mer ingående redovisning angå- ende organisationen och resursbehovet lämnades emellertid inte. Det angavs emellertid att myndigheten troligen kommer att sakna direkta handläggande och förvaltande arbetsuppgifter men att arbetsbelastningen plötsligt kan bli mycket hög i de fall myndigheten träder i aktiv funktion. Krishanteringsmyndig- heten ansågs därför behöva en flexibel organisation. Enligt den uppskattning som gjort borde det vara till- 15 SOU 2000:66, s.191-194. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet fyllest att bemanna kanslifunktionen med en deltidstjänst. Kansli- handläggaren avsågs hjälpa till med rent administrativa göromål och förväntades därutöver ha sådana kunskaper att denna t.ex. kunde samla in relevant undersökningsmaterial för styrelsen och sköta kontakter som kunde bli aktuella såsom att anlita som konsulter eller styrelseledamöter eller ledning i en bank under administration. Om Banklagskommitténs förslag genomförs uppkommer frågan om det i sig för med sig något behov av att tillföra IGN resurser. För att underlätta rekonstruktion av banker med finansiella pro- blem, föreslog , att IGN borde få vissa upp- gifter vid konkurs, vid tvångsnedsättning och offentligt ackord under offentlig administration samt vid underhandsackord. I det sistnämnda fallet skulle nämnden få använda insättningsgaranti- medel för att stödja en bank om bankens aktieägare gör ett seriöst försök till rekonstruktion genom att skjuta till kapital och/eller gruppen av borgenärer gör en betydande eftergift. Avgö- rande för nämndens beslut att vidta åtgärder skulle i sådana fall endast vara kostnaderna för garantisystemet och inte effekten på det finansiella systemet. Syftet med möjligheten för IGN att stödja banker vid underhandsackord uppgavs vara att förhindra staten att tvingas välja mellan att ge stöd till en bank eller att sätta den under offentlig administration. Innan IGN beslutar om att stödja banken skulle nämnden enligt förslag vara skyldig att först samråda med . Enligt utredningens bedömning medför förslaget om offentlig administration inte något behov av ytterligare resurser hos IGN. I stället för att en bank försätts i konkurs och därigenom utlöser ett resurskrävande ersättningsfall, tas banken om hand inom ramen för det föreslagna krishanteringssystemet. De arbetsuppgifter enligt ovan som då kan komma att bli aktuella bör således kunna utföras med de resurser som finns för hanteringen av ett ersätt- ningsfall. förslag har remitterats och bereds för när- varande i . Flera remissinstanser har invänt mot kommitténs förslag att bilda en ny myndighet för detta ända- mål. I det fall regeringen väljer att lägga verksamheten på en annan myndighet är naturligtvis IGN en möjlig kandidat. Om så skulle ske, gör utredningen den bedömningen att IGN skulle behöva för- stärkas med 1/2–1 person för att utföra de kansligöromål som redovisats ovan. I händelse av att IGN behöver överväga åtgärder Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet inom ramen för krishanteringssystemet får myndigheten, precis som , bemannas utifrån de krav som den uppkomna situa- tionen kräver. Ovan ställdes frågan om eventuellt nya arbetsuppgifter och ansvar skulle kunna bidra till att IGN personellt sett får en kritisk massa och därigenom en minskad sårbarhet och en mer effektiv admi- nistration. Efter den redovisning som lämnats ovan kan utred- ningen konstatera att de mycket begränsade resurser som kan bli aktuella att tillföra IGN i anledning av att ett försäkringsgaranti- system och ett krishanteringssystem eventuellt införs inte kan anses tillräckliga för att undvika de problem som kan uppkomma hos myndigheten . Utredningen förordar därför att verksam- heten sammanförs med annan verksamhet i syfte att tillskapa en större kritisk massa. Utredningens förslag: De garantiportföljer som finns uppdelade på de olika statliga garantimyndigheterna bör föras samman. De nuvarande garantimyndigheterna BKN, EKN och IGN läggs ned. RGK:s garantiverksamhet överförs till den nya myndigheten. En ny myndighet med ansvar för statens hela garantiportfölj, , bör tillskapas.. Som ovan framgått anser utredningen att insättningsgarantin och investerarskyddet bör inordnas i en större myndighet med liknande ansvar och uppgifter. Med en sådan lösning skulle myndighetens sårbarhet minska – den nuvarande organisationen på 1 2 personer skulle kunna införlivas i en större organisation. Troligen skulle även administrationskostnaderna för insättningsgarantin och inve- sterarskyddet kunna minskas något till följd av utnyttjandet av stordriftsfördelar. Sannolikt är emellertid denna besparingspoten- tial begränsad. Genom det nuvarande samarbetet med Finans- inspektionen har administrationskostnaderna kunnat hållas på en rimlig nivå. Administrationen av insättningsgarantin och investerarskyddet är naturligtvis en möjlig kandidat mot bak- grund av det nära samarbete som finns med IGN och den roll som inspektionen kan få när avgifterna för insättnings- garantin skall fastställas. En annan fördel med att lägga verksam- heten i är att det inte tillskapas en ny myndig- het som har att bedöma risker i finansiella institut, vid sidan av de två myndigheter som redan existerar, och riksbank.