sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I avsnitt 3.2.17 redogjorde vi för det förslag om förundersök- ningsledarskapet som lämnades av en arbets- grupp som hade tillsatts av Riksåklagaren och . skulle få ansvar för sådana brottsutredningar som är av medelsvår karaktär. Arbetsgruppen hade tagit fram en brottskatalog med de typer av ärenden där polismyndigheten nor- malt skulle vara förundersökningsledare. Där anges utredningar om bl.a. olaga frihetsberövande, olaga hot (grovt brott), olaga intrång, rån (av normalgraden), tillgrepp av fortskaffningsmedel (grovt brott), egenmäktigt förfarande (grovt brott), grovt häleri, olovligt förfogande, olovligt brukande (även grovt brott), grov skadegörel- se och allmänfarlig vårdslöshet (även grovt brott). Inom special- straffrätten föreslogs att polismyndigheten fortsättningsvis skulle få leda även utredningar om bl.a. narkotikabrott av normalgraden. Arbetsgruppens bedömning var att förslaget skulle medföra att ca 80.000 brottsmisstankar på årsbasis kunde föras till polismyndighe- tens förundersökningsledarskap. De brott som finns upptagna i arbetsgruppens brottskatalog ut- gör i stort exempel på sådana brottsutredningar som även vi bedö- mer kan ledas av polismyndigheten, under förutsättning att den aktuella utredningen kan genomföras på ett mer standardiserat sätt. Vissa tvångsmedelsbeslut bör även fortsättningsvis vara förbehållna åklagare. Om det i en brottsutredning är aktuellt att använda de åtgärderna, skall förundersökningen ledas av åklagaren. I avsnitt 6.2 finns vår bedömning i frågan om det finns skäl att utrusta en polisi- är förundersökningsledare med andra befogenheter än . En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Frågan blir hur åklagarnas insatser som förundersökningsledare kan avgränsas till just sådana brottsutredningar som vi har beskri- vit. Ett sätt skulle kunna vara att anknyta till brottets straffskala. Det är dock enligt vår bedömning inte någon bra lösning. Utredningen kan vara av tämligen standardiserat slag, trots ett högt straffmaxi- mum. Att exakt genom en uppräkning eller liknande i lag eller för- ordning ange vilka brottsutredningar som fordrar åkla- garmedverkan är inte heller något bra alternativ. Ett sådant system blir alltför otympligt. Den teknik som har valts med den nuvarande utformningen av 23 kap. 3 § första stycket RB framstår som den mest ändamålsenli- ga. Att anknyta till den bör också kunna bidra till att underlätta det praktiska genomförandet av våra förslag. De synpunkter som har framförts har huvudsakligen gällt just det förhållandet att uttrycket enkel beskaffenhet är för snävt. Det är i princip endast det rekvisi- tet som behöver ändras. föreslog att uttrycket inte av enkel be- skaffenhet skulle ersättas med svårare beskaffenhet. Avsikten var att markera att polisen fortsättningsvis skulle få hand om såda- na brottsutredningar som var av inte alltför komplicerad karak- tär. Den arbetsgrupp som Riksåklagaren och tillsatte föreslog att bestämmelsen skulle utfor- mas så att åklagaren skulle överta ledningen av förundersökningen när någon skäligen kan misstänkas för brottet och saken är av så- dan beskaffenhet att förundersökningen bör ledas av åklagaren. En sådan formulering är enligt vår mening allt för vag och ger inte någon nämnvärd ledning för tillämpningen. I stället bör rekvisitet formuleras så att det ger uttryck för att det är de mer komplicerade ärendena som skall ledas av åklagaren. Det gäller sådana fall där åklagarens juridiska kunskaper och erfarenhe- ter av brottmålsprocessen behövs. Som exempel kan nämnas brott- utredningar som kräver mer kvalificerade rättsliga bedömningar, som rymmer besvärliga bevis- eller bevisvärderingsfrågor eller ut- redningar där saken är omfattande genom mängden inblandade per- soner eller mängden brott. Självklart spelar brottets svårhetsgrad också en roll i sammanhanget, men behöver inte nödvändigtvis vara avgörande. Med dessa utgångspunkter anser vi att rekvisitet för åklagarledda förundersökningar bör uttryckas så att saken skall vara av omfattande eller svår beskaffenhet. Med ett sådant rekvisit kan exempelvis något eller några fall av grov stöld som regel utredas under polisens förundersökningsledarskap. Finns t.ex. en interna- En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare tionell anknytning kan saken vara av svår beskaffenhet. Vid stöld- turnéer där antalet brott är betydande, kan omfattningen i sig mo- tivera ett åklagarinträde, i vart fall om det är fråga om olika typer av brott som kräver olika typer av utredningsåtgärder och där bevis- frågor av olika slag kommer i förgrunden. Med svår beskaffenhet skall således avses dels fall där saken är av komplicerat slag, dels fall där det rör sig om mycket allvarlig brottslighet. Vi anser vidare att den nuvarande ordningen med att Åklagar- myndigheten och närmare preciserar fördelning- en av förundersökningsledarskapet bör behållas. 4.3.3Hur många förundersökningar berörs av förslaget? Vid sidan av de omkring 450.000 registrerade misstankar om brott som hanteras av åklagare avslutas en mängd förundersök- ningar utan att föras vidare från polisen, t.ex. på den grunden att spaningsuppslag saknas. Inom åklagarväsendet förs statistik på tre nivåer; ärende, miss- tänkt och brottsmisstanke. De olika begreppen används vid olika typer av redovisning beroende på hur regeringen har formulerat mål och återrapporteringskrav för åklagarverksamheten. Ett ärende kan innehålla en eller flera misstänkta personer som var och en misstänks för ett eller flera brott. Till ett ärende förs i regel de brottsmisstankar och misstänkta som skall handläggas ge- mensamt och därmed tas upp vid samma tillfälle vid en eventuell rättegång. Åklagaren fattar beslut i varje enskild brottsmisstanke. Ett ären- de innehåller i genomsnitt 1,2 misstänkta personer och 2,3 brotts- misstankar. Genomsnittligt antal brottsmisstankar per misstänkt är två (webbplats ). Förslaget från Riksåklagarens och arbets- grupp innebar enligt beräkningar att omkring 80.000 brottsmiss- tankar på årsbasis skulle kunna föras till polismyndighetens förun- dersökningsledarskap. Vi har inhämtat att arbetsgruppen räknade fram den siffran så att det för samtliga brott som finns upptagna i brottskatalogen gjordes en antalsberäkning och därefter en grov bedömning av hur många av dessa som med förslaget fortsättnings- vis skulle falla in under åklagares förundersökningsledning. Man utgick från alla förundersökningar som enligt Brådis, dvs. åklagar- väsendets brottsmålsdiarieföringssystem, redovisats till åklagare från polisen . En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare bedömdes att förslaget skulle omfatta omkring 60.000 brottsmiss- tankar. Inom specialstraffrätten berörde förslaget enligt beräkning omkring 20.000 brottsmisstankar. Arbetsgruppen tog hänsyn till att vid vissa av de brott som finns upptagna i brottskatalogen kommer åklagare alltjämt att vara förundersökningsledare, bl.a. till följd av beslut om tvångsmedel. Vi har inte kunnat göra några säkra beräkningar av antalet brotts- utredningar som genom vårt förslag skulle kunna föras över till po- lismyndigheternas förundersökningsledning. Ett skäl till det är att vi inte har ansett det lämpligt att ta fram någon brottskatalog, utan fördelningen kommer ytterst att bestämmas av myndigheterna. Det skall tilläggas att arbetsgruppen inte föreslog någon förändring av förundersökningsledarskapet när det gäller unga lagöverträdare (se vidare avsnitt 4.4). Så mycket kan dock konstateras att vårt förslag ger förutsätt- ningar för och bör leda till att ett avsevärt antal brottsutredningar kan överföras till polisens förundersökningsledning, vilket i sin tur leder till att avsevärd åklagartid kan frigöras till förmån för sådana förundersökningar som kräver en aktiv åklagarledning. 4.4Brottsutredningar mot personer m.m. I lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns regler om handläggningen hos polis, åklagare och domstol av mål och ärenden om brott där den misstänkte inte har fyllt . Reg- lerna är primära i förhållande till bestämmelser (1 § LUL). Enligt 3 § LUL gäller att en förundersökning mot den som inte har fyllt alltid skall ledas av åklagare, om den unge är skäligen misstänkt för brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Bestämmelsen i 3 § LUL trädde 1995 (SFS 1994:1760). I propositionen (prop. 1994/95:12 s. 59 ff.) redovisade regeringen en rad fördelar med att åklagare är förundersökningsledare i dessa En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Det framhölls att processrättsliga kunskaper och erfarenhet av bevisvärdering, liksom av brottmålsprocessen i övrigt, är av stor betydelse. Vidare påpekades att genom att åklagaren kontinuerligt följer utredningen och får kännedom om vad som kommit fram kan han snabbt fatta beslut i åtalsfrågan. Med de tidsfrister och de uppgifter i fråga om personutredningen som lades på åklagaren, framhölls att mycket stod att vinna på att åklagaren re- dan från början är insatt i förundersökningen. Åklagarens utbild- ning och erfarenhet ansågs också göra honom mer lämpad att avgö- ra i vilken utsträckning det krävs ytterligare utredning och att fatta beslut om att avgränsa förundersökningen. Det framhölls dock att åklagarnas kompetens inte skulle användas i allt för bagatellartade mål. Den avgränsning som gjordes i 3 § LUL till förundersökningar där det är föreskrivet fängelse för brottet, kom till för att åklagare skall tas i anspråk som förundersöknings- ledare endast i sådana fall där hans kompetens krävs. I propositionen påpekades att Riksåklagaren och Åkla- garmyndigheten i hade framfört att de bestämmelser som redan fanns i bl.a. 23 kap. RB var fullt tillräckliga för att åstad- komma en tillfredsställande handläggning av ungdomsmålen och att det hade framförts farhågor att den föreslagna ordningen skulle bli allt för byråkratisk och tungrodd. i hade dessutom anfört att man i stället borde inrikta sig på att ställa högre krav på förundersökningsledningen hos polisen och fortsätta att höja kompetensen där. Från sida befarades att förundersökningen skulle fördröjas i ungdomsmålen, eftersom åklagarna skulle komma att vara allt för upptagna för att bedriva ett aktivt förundersökningsledarskap. I årsredovisning 2004 framgår bl.a. (s. 34) att när det gäller misstänkta personer i åldern var antalet inkomna brottsmisstankar 38.572 stycken och antalet avslutade brottsmisstankar som ledde till lagföring 23.234 stycken. med att bestämmelsen i 3 § LUL trädde i kraft inför- des i samma lag bestämmelser om bl.a. tidsfrister för förundersök- ning och åtalsbeslut (4 § LUL). Tidsfrister finns även för dom- stolsprocessen (29 § LUL). Enligt 4 § LUL gäller att en förunder- sökning mot den som inte har fyllt och som gäller brott för vilket det är föreskrivet fängelse skall bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utred- En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare ningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Det kan också nämnas att enligt 2 a § FUK gäller en tremånadersfrist för beslut i åtalsfrågan när målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt . En fråga som hör samman med reglerna om tidsfrister för förun- dersökning och åtalsbeslut i ungdomsmålen gäller ansvaret för per- sonutredningens införskaffande. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.7. Tidsfristen i 4 § LUL för beslut i åtalsfrågan var ursprungligen . Tiden utökades genom en lagändring som trädde 1999 (SFS 1998:608). Orsaken var att det kommit att ställas högre krav på yttrandena från socialnämnden. Yttrandena skulle vara mer utförliga och innehålla en vårdplan (prop. 1997/98:96 s. 145 ff.). behövde därför på sig än vad den tidigare fyraveckorsfristen medgav. I en utvärdering av de regler som infördes i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare konstaterades att det inte fanns skäl att föreslå någon utvidgning eller annan ändring i regleringen av förundersökningsledarskapet (SOU 1999:108 s. 104 f.). Förslag: Bestämmelsen i 3 § LUL, som innebär att åklagare alltid skall leda vissa förundersökningar mot den som inte har fyllt , skall upphävas. bör tillsammans med se över fördelningscirkuläret så att det förhållandet att barn skall hö- ras under förundersökningen inte anges som en särskild omstän- dighet som motiverar att åklagaren leder förundersökningen. De motiv som redovisades när bestämmelsen i 3 § LUL infördes har enligt vår mening relevans på alla typer av brottsutredningar, även sådana där den misstänkte är . Det som uttalades om åklagarens utbildning, erfarenhet och möjlighet att avgränsa förun- dersökningen samt om fördelarna med att åklagaren kontinuerligt följer utredningen och därigenom snabbt kan fatta beslut i åtalsfrå- gan har giltighet oavsett den misstänktes ålder. De motiv som lig- ger bakom bestämmelsen i 3 § LUL motiverar med andra ord att åklagare alltid leder samtliga brottsutredningar. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Eftersom åklagarinsatserna skall koncentreras till sådana brotts- utredningar som verkligen fordrar åklagarkompetens, är det enligt vår bedömning svårt att motivera en särreglering som har sin ut- gångspunkt enbart i den misstänktes ålder. En brottsutredning blir, generellt sett, inte mer juridiskt komplicerad för att den misstänkte är . Den kompetens som kan fordras i just utredningar där ungdomar är inblandade har inte något med åklagarnas speciella kompetens att göra. Den särskilda kompetens som fordras för så- dana utredningar kan en polisiär förundersökningsledare lika väl som en åklagare ha och skaffa sig. Dessutom leder polisen utredningar om mindre allvarliga brott där den misstänkte är och utredningar som befinner sig på spaningsstadiet. I det här sammanhanget vill vi påminna om bestämmelsen i 2 § FUK. Enligt den gäller att om en förundersökning leds av någon annan än åklagaren, skall undersökningsledaren hålla åklagaren un- derrättad om förundersökningens gång, i den mån det behövs med hänsyn till brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Vid förundersökning mot någon som inte har fyllt skall en sådan underrättelse alltid ske, om det inte är obehövligt. Åklagaren och polisen skall enligt bestämmelsen dessutom regelbundet sam- råda för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte har fyllt . Vår slutsats är att det inte finns tillräckliga skäl att behålla den särreglering beträffande förundersökningsledarskapet som finns i 3 § LUL. Bestämmelsen bör därför upphävas och den allmänna bestämmelsen i 23 kap. 3 § första stycket RB bli tillämplig även i sådana fall. Med vårt förslag kommer åklagare att leda utredningar som exempelvis fordrar mer kvalificerade rättsliga bedömningar, utredningar som rymmer svårare bevisvärderingsfrågor och utred- ningar där det kan förutses att omfattande bevisning kommer att behövas. Åklagare kommer också att leda sådana brottsutredningar med unga lagöverträdare där det är aktuellt att besluta om vissa tvångsmedel och vidta andra åtgärder som enligt gällande betäm- melser fordrar åklagarmedverkan. Förslaget har fått stöd av de åklagare och poliser som vi har haft kontakt med. Det har då sagts att det stora flertalet av ungdomsut- redningarna inte kräver åklagarledning. Enligt vår mening kommer den omständigheten att polisen får ett utvidgat förundersökningsledaransvar inte att leda till någon försämring vad gäller möjligheten att fatta beslut i åtalsfrågan inom den föreskrivna tiden (4 § LUL). I de ärenden där polismyndighe- En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare ten är förundersökningsledare blir det med vårt förslag än viktigare att åklagaren hålls underrättad i enlighet med 2 § FUK. En närliggande fråga rör förundersökningsledning i ärenden där t.ex. en målsägande eller ett vittne är . Enligt fördel- ningscirkuläret är det förhållandet att barn skall höras under utred- ningen en sådan särskild omständighet som motiverar att åklagaren leder förundersökningen. Det anges dock att omständigheterna i det enskilda fallet kan innebära att ärendet är av så enkel beskaffen- het att polismyndigheten kan ha det ansvaret. Det är dock åklaga- ren som inledningsvis skall göra en bedömning av vem som skall vara förundersökningsledare. Från polishåll har det påtalats att den aktuella regleringen i för- delningscirkuläret medför att utredningen ofta förlorar i effektivi- tet beroende på att det tar att få åklagaren inkopplad i ärendet. Förhör med målsägande och vittnen som är är exempelvis vanliga i utredningar av ungdomsrån. Det har sagts att det är olyckligt att man förlorar viktig tid i ärenden som har sär- skilda krav på skyndsam handläggning. Det kan bl.a. vara fråga om att polisen knackar dörr i ett område och behöver ställa frågor till någon ung person. Vi kan konstatera att fördelningscirkulärets reglering som inne- bär att förhör med barn under förundersökningen är en sådan sär- skild omständighet som gör det motiverat att åklagaren leder ut- redningen kan leda till en effektivitetsförlust på det sätt som har angivits. Särskilt mot bakgrund av våra förslag till ändring av 23 kap. 3 § RB och upphävande av 3 § LUL samt vårt konstaterande i nästa avsnitt om att 23 kap. 3 § RB redan gäller när barn kan misstänkas, menar vi att en sådan särskild reglering i fördel- ningscirkuläret inte är nödvändig. Vi förordar att Åklagarmyndig- heten tillsammans med ser över fördelningscir- kuläret i det avseendet. Vi vill också nämna att vi från flera håll under vårt arbete fått synpunkter på att offentlig försvarare förordnas alltför generöst i ungdomsutredningar, alltså utan att det egentligen finns skäl för det. Enligt 24 § LUL skall offentlig försvarare förordnas för en misstänkt som inte har fyllt , om det inte är uppenbart att han saknar behov av försvarare. Bestämmelsen har emellertid relativt setts över (prop. 2000/01:56 s. 24 ff.), bl.a. mot bakgrund av . Det finns inte tillräckliga skäl för oss att överväga någon ändring av den aktuella bestämmelsen. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare 4.4.2Särskilt om ledningen av utredningar rörande brott begångna av barn I lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns också bestämmelser om brott begångna av den som inte har fyllt (31 § LUL). Personer är inte straffmyndiga. Under vissa förutsättningar kan en särskild utredning rörande brottet in- ledas. En sådan utredning utgör inte en förundersökning och be- nämns därför inte så (se prop. 1983/84:187 s. 14). I 31 § LUL anges under vilka förutsättningar den får äga rum. Det gäller bl.a. om ut- redningen kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av social- tjänstens insatser med avseende på den unge eller om det behövs för att klarlägga om någon som har fyllt har tagit del i brottet. Vid utredningen gäller i tillämpliga delar vissa angivna bestäm- melser i , bl.a. 23 kap. 3 § RB (32 § LUL). Bestämmelsen i 31 § LUL trädde 1985 (SFS 1984:954) och återfanns då i 13 § LUL. Även bestämmelsen i 32 § LUL är från . Den återfanns då i 14 § LUL. I förarbetena anges bl.a. att genom hänvisningen till 23 kap. 3 § RB följer att en utredning enligt de nu aktuella bestämmelserna inleds av polismyndigheten eller åklagaren. Det anges också att ledningen av en sådan utred- ning normalt bör ankomma på polismyndigheten (prop. 1983/84:187 s. 11, 32 och 35). Vi kan inte tolka nuvarande lagstiftning på annat sätt än att den allmänna bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB redan gäller vid utredning- ar mot den som är . Särregleringen i 3 § LUL, som ut- tryckligen dessutom är begränsad till att gälla förundersökningar, gäller inte brottsutredningar mot den som är . Vårt för- slag om att avskaffa bestämmelsen i 3 § LUL innebär därför inte någon förändring när det gäller vem som skall leda sådana utred- ningar som avses i 31 § LUL. Här kan också tilläggas att fördel- ningscirkuläret uttryckligen gäller vid utredningar av brott där den misstänkte inte har fyllt . 4.5Den organisatoriska strukturen m.m. Förslag: I skall det föreskrivas att polismyndighe- ten efter samråd med skall avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Överväganden om uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare aktualiserar frågan om den organisatoriska strukturen av brottsutredningsverksamheten. Förundersökningsledaren har ansvar för utredningen i dess hel- het (1 a § andra stycket FUK), alltså för utredningsåtgärderna samt på vilket sätt de genomförs och prioriteras sinsemellan (SOU 1987:72 s. 127). Förundersökningsledaren skall se till att utred- ningen bedrivs effektivt, att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara och ge sina medarbetare behövliga direktiv för arbetet. Åklagarens helhetsansvar för förundersökningen motsvaras inte av några befogenheter att disponera över utredningsresurserna. Åklagaren är i stället beroende av att polisen ställer resurser till för- fogande. Han har heller inte något personalansvar för de personer som genomför förundersökningsåtgärderna. Åklagaren har ändå ett ansvar för att de resurser som polisen ställer till förfogande används på ett riktigt sätt. Som framgått i avsnitt 3.2.13 sammanfattade detta förhållande med att det saknas en ledningsstyrning från förundersökningsledningens sida. För den polispersonal som arbetar som brottsutredare innebär detta att den åklagare som leder utredningsarbetet inte har något avgörande inflytande, om ens något alls, på tjänstgöringsplacering eller övriga tjänstgöringsförhållanden och inte heller på lönesätt- ning, karriärplanering eller vitsordsgivande. Detta skiljer åklagaren från den polisiära förundersökningsledaren, som i regel har perso- nalansvar för den polispersonal som biträder honom. Arbetet med att renodla rollen som polisiär förundersökningsledare innebär bl.a. att denne inte längre skall ha personalansvar. Uppgiften att vara polisiär förundersökningsledare kommer sannolikt för många att innebära en specialistfunktion. Att polis och åklagare inte tillhör samma organisation kan med- föra en känsla av att arbetet inte bedrivs gemensamt. Inom polisen och åklagarväsendet arbetar man heller inte alltid efter samma prio- riteringar, vilket är ett problem i sig. Ett sätt att hantera detta med bibehållen skild organisation kan i en del fall vara att arbeta i grup- per eller – för att använda ett modernt men utländskt ord – team, med åklagare, poliser och annan personal (se vidare avsnitt 5.5). Nackdelarna med att tillhöra skilda organisationer kan möjligen också mildras genom att polis och åklagare samlokaliseras (se vida- re avsnitt 5.6). Ytterligare en konsekvens av den organisatoriska strukturen kan, som konstaterade, vara att det skapas utrymme för att polis och åklagare anser sig svara för olika delar av En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Kommissionen påpekade att ansvaret för en en- skild brottsutredning kan hamna i det utrymme som uppstår mel- lan de båda organisationerna. Det finns även andra mer vardagliga faktorer som har att göra med organisationsfrågan och som kan verka hindrande för ett ef- fektivt utredningsarbete. Det kan gälla det förhållandet att samtliga handlingar som skickas från polismyndigheten till åklagaren och vice versa i en brottsutredning löpande diarieförs på nytt. Vidare innebär sekretesslagen att polisen respektive åklagaren prövar sek- retessen för samma uppgifter oberoende av varandra. I avsnitt 5.9 återkommer vi till frågan om diarieföring och i vårt nästa betän- kande till frågan om sekretess mellan de brottsbekämpande myn- digheterna. –90 förordade modellen med polis och åkla- gare i skilda organisationer.