sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningens argument för detta var bl.a. att den tillsyns- och kontrollfunktion som åklagarna upprätt- håller över polisens utredningsarbete då skulle kunna bibehållas, att rättssäkerheten i det brottsbeivrande arbetet bäst gagnas genom detta och att det ger goda förutsättningar för en renodling av de olika yrkesrollerna. Vår bedömning är att åklagarnas tillsyns- och kontrollfunktion kan upprätthållas även om man skulle tillhöra samma organisation som polisen. utövas t.ex. en ordinär kontroll av åklagarna och polisen internt inom åklagar- respektive polisväsendet. Vi har svårt att förstå att det med automatik skulle leda till en sämre rättssäker- het för den misstänkte om åklagarna och polisen (helt eller delvis) kom att tillhöra samma organisation. Med en tydlig roll- och an- svarsfördelning mellan de olika kompetenserna kan statsmakterna trygga förutsättningarna för att den brottsutredande verksamheten uppfyller grundläggande krav på rättssäkerhet. Utan att gå in på detaljer vill vi hänvisa till hur det brottsutredande arbetet är organi- serat i och med polis och åklagare (på lokal nivå) i samma organisation. Enligt vår mening finns det avgörande nackdelar med den nuva- rande organisationsstrukturen som innebär att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsutredning som åklagaren leder. Vi menar att det hade varit bättre om polis och åklagare på lokal nivå tillhört samma organisation. En sådan organisationsform skulle leda till att polisen och åklagarna kunde arbeta efter samma prioriteringar. Vi anser därför att en gemensam organisation för polis och åklagare skulle skapa bästa förutsättning- ar för ett effektivt brottsutredningsarbete. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Enligt våra direktiv omfattas inte frågan om polis och åklagare bör inordnas i en och samma organisation av uppdraget. Vi är där- för förhindrade att föreslå den lösning som enligt vår mening skulle skapa de bästa förutsättningarna för ett effektivt brottsutrednings- arbete. De förslag vi lägger fram utgår därför från att någon sam- manslagning av polis- och åklagarorganisationerna inte skall ske. En av bristerna i den ordning som råder är att åklagaren inte har några som helst formella möjligheter att beordra fram de polis- resurser som kan behövas i en brottsutredning och att polisen inte heller har någon uttrycklig skyldighet att avdela de utredningsre- surser som behövs. Enligt vår mening bör det komma till tydligt uttryck i lagstiftningen att polismyndigheten skall avdela utred- ningsresurser för de förundersökningar som åklagaren leder. Sam- tidigt kan det inte vara så att åklagaren skall kunna ha en fri drag- ningsrätt på sådana resurser. Med hänsyn till den resursknapphet som råder bör en skyldighet att avdela resurser vara kopplat till att de skilda myndigheterna samrått om saken. gäller enligt 23 kap. 3 § andra stycket RB att åklagaren får anlita biträde av polismyndigheten vid brottsutredningen och upp- dra åt polisman att vidta viss åtgärd som hör till förundersökning- en. I samma bestämmelse bör det enligt vår mening göras ett tillägg om att polismyndigheten efter samråd med skall avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. På det sättet markeras polismyndighetens ansvar att ställa resurser till åklagarens förfogande tydligare än . Det skall framhållas att regleringen inte måste få till följd att vissa polismän alltid arbetar med åklagarledda utredningar och andra med de polisledda. 5Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare 5.1Sammanfattning av bedömning och förslag –Åklagaren bör ges förutsättningar att bedriva en mer aktiv förun- dersökningsledning än . –En aktiv förundersökningsledning förutsätter att åklagaren på olika sätt fortlöpande håller sig informerad om utredningsarbetet. –Åklagarledda team kan i många fall bidra till ökad effektivitet i verksamheten. En förutsättning för att åstadkomma effektivitets- höjning är att myndigheterna avsätter tillräckliga resurser för än- damålet. –En viktig förutsättning för ett effektivt brottsutredningsarbete är att polisens utredningspersonal och åklagare är samlokaliserade. Det arbete med samlokalisering som redan pågår på sina håll inom polis- och åklagarorganisationerna bör därför fortsätta. –Åklagare skall inträda som förundersökningsledare betydligt of- tare än i sådan spaningsverksamhet som sker inom ramen för en inledd förundersökning. Det nuvarande kravet på sär- skilda skäl för sådant åklagarinträde skall tas bort. I stället skall åklagarinträdet ske när det är påkallat. –Det är angeläget att och i större utsträckning utfärdar gemensamma riktlinjer för hur brotts- utredningsarbetet skall bedrivas. –Förundersökning skall bedrivas vid polismyndighet även om åklagare är undersökningsledare. Om det finns särskilda skäl för det skall åklagare få besluta att förundersökningen i stället skall bedrivas vid åklagarmyndighet. –Bedrivs förundersökning vid polismyndighet, skall beslut av åkla- gare under förundersökningen fattas inom ramen för ärendet hos polismyndigheten. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare Vårt förslag i avsnitt 4 innebär att åklagaren skall ta ett helhetsan- svar för brottsutredningen och delta mer aktivt i arbetet där saken är av omfattande eller svår beskaffenhet. Det reser frågor om vilka krav som kan ställas på åklagaren i dennes roll som förundersök- ningsledare och på vilket sätt eller med vilka arbetsmetoder verk- samheten skall bedrivas. Enligt våra direktiv skall vi undersöka om effektiviseringar kan ske genom arbete i gemensamma utrednings- grupper, som kan bestå av åklagare, poliser, befattningshavare från andra brottsbekämpande myndigheter och andra experter. Vi skall också överväga gruppens styrnings- och ledningsfunktion och om det finns behov av åklagarkompetens vid polisens spanings- och kriminalunderrättelseverksamhet. En omständighet som hör sam- man med möjligheterna för åklagaren att arbeta som förundersök- ningsledare är den geografiska närheten till den utredande persona- len. Frågan om det finns anledning att åklagare och polis samlokali- seras helt eller delvis ingår också i vårt uppdrag. Bedömning: Åklagaren bör ges förutsättningar att bedriva en mer aktiv förundersökningsledning än . Vid tiden för ikraftträdande var åklaga- rens roll som förundersökningsledare inte särskilt aktiv. Åklagare ledde då samtliga förundersökningar så snart det fanns en person som skäligen kunde misstänkas för brottet. Den utredande perso- nalen hos polisen förutsattes sköta utredningsarbetet tämligen självständigt. I med utkast till förunder- sökningskungörelse m.m. konstaterades att det förhållandet att åklagaren leder förundersökningen i första hand innebär att han har ansvaret för undersökningens bedrivande. Enligt promemorian får det bero på omständigheterna, t.ex. kvalifikationerna hos den utre- dande polispersonalen, om åklagaren mer direkt behöver ingripa i utredningsarbetet. Enligt 1 a § FUK har förundersökningsledaren, oavsett om den- ne är åklagare eller polis, ansvaret för utredningen i dess helhet. Under vårt arbete har det inte framkommit något behov av att ge- nom författningsändringar eller på annat sätt formellt förändra uppgiften för åklagare som förundersökningsledare. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare mer till frågan om åklagarens deltagande i polisens spanings- och kriminalunderrättelseverksamhet (avsnitt 5.7). Av flera skäl utövar åklagaren i praktiken inte ett tillräckligt aktivt förundersökningsledarskap. Det är ett problem av generell natur som det går att hitta exempel där det inte gäller. framhålls ofta som ett sådant. Som exempel på orsaker till den bristande aktiviteten kan nämnas det geografiska avståndet till den utredande polispersonalen, tidsbrist bl.a. beroende på stor arbetsbelastning, och bristande information. Även den omständigheten att åklagarna och polisen tillhör skilda organisationer med delvis olika prioriteringar kan vara en av för- klaringarna. Åklagaren disponerar inte till fullo över den utredande personalen inom polisen. Under sådana förhållanden kan åklagaren egentligen inte ta ett helhetsansvar, i ordets vida bemärkelse, för utredningsarbetet. Aktiviteten från förundersökningsledarens sida måste med nöd- vändighet vara större ju mer omfattande och svårutredd brottslig- heten är. Eftersom åklagare alltid är förundersökningsledare i såda- na utredningar, blir den rollen i praktiken delvis annorlunda jäm- fört med andra fall. Det ställs andra och större krav på en åklagare som förundersökningsledare. Därmed är inte sagt att den polisiära förundersökningsledarens roll kan beskrivas som passiv, men den får, som vi strax skall komma in på, ett generellt sett delvis annat innehåll. Om polisen i enlighet med vårt förslag tar över en del av de brottsutredningar som åklagare leder, skapas utrymme för åklagarna att inta en mycket mer aktiv roll som förundersöknings- ledare än vad som är fallet. Det vi nu och i det följande avsnitten anger om en aktiv förun- dersökningsledning gäller brottsutredningar där saken är av omfat- tande eller svår beskaffenhet, dvs. sådana som är åklagarledda. En mer aktiv insats från förundersökningsledaren innebär att ef- fektiviteten, kvaliteten och även rättssäkerheten ökar genom att det finns en person som tydligt vid återkommande tillfällen under hela utredningen bl.a. ger anvisningar och inriktar brottsutredningen mot de avgörande frågorna. Det bör exempelvis kunna bidra till att polisen inte lägger ned onödigt arbete på ärenden som inte kommer att leda till lagföring eller i vart fall att arbetet begränsas på ett ti- digt stadium. En aktiv förundersökningsledning bör även kunna innebära kor- tare genomströmningstider. I det ligger bl.a. att det blir möjligt för Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare åklagaren att se till att ärenden inte blir liggande utan åtgärder och att snabbt fatta beslut i åtalsfrågan när brottsutredningen är klar. 5.4Åklagarens tillgång till information i utredningsarbetet Bedömning: En aktiv förundersökningsledning förutsätter att åklagaren på olika sätt fortlöpande håller sig informerad om utred- ningsarbetet. En aktiv förundersökningsledning från åklagarens sida förutsätter att åklagaren är informerad om utredningsarbetet. Åklagaren bör därför i större utsträckning än delta i det löpande arbetet och fortlöpande hålla sig informerad om hur det fortskrider. Det kan ske genom att åklagaren håller regelbundna planerings- och infor- mationsmöten med den utredningspersonal som biträder honom och genom att polisen i större utsträckning än muntligen eller på annat sätt informerar om uppgifter som kommit in i utredning- en. På det sättet minskar risken för att något av relevans för utred- ningen inte uppmärksammas. Det ger också åklagaren möjlighet att utan tidsförlust rikta in utredningen mot det som han bedömer som väsentligt för åtalsfrågan. En viktig informationskälla i brottsutredningar är de olika förhör som genomförs. Det är relativt ovanligt att åklagaren deltar vid förhören. Att åklagare deltar vid förhör skapar bättre förutsätt- ningar för att alla väsentliga frågor blir ställda och minskar risken för att kompletterande förhör behöver genomföras. Enligt vår me- ning bör åklagaren som ett naturligt inslag i förundersökningsle- darskapet delta vid viktigare förhör i större utsträckning än . Det skulle dessutom skapa en bättre balans vid de förhör där den misstänkte är biträdd av försvarare. Det vi nu har angett om åklagarens deltagande i förhör ryms mycket väl inom ramen för dagens författningsreglering på områ- det (se bl.a. 3 § andra stycket FUK). Ytterligare ett sätt för åklagaren att få information är att inträda i brottsutredningen i ett så tidigt skede som möjligt. Vi återkommer till frågan i avsnitt 5.7. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare Vi skall överväga om det kan finnas skäl att förändra det nuvarande sättet att leda och styra över tillgängliga utredningsresurser samt formerna för operativ samverkan i brottsutredningsverksamheten rörande framför allt omfattande eller kvalificerad brottslighet. I uppdraget ingår att undersöka om verksamheten kan förbättras ge- nom att arbetet bedrivs i gemensamma utredningsgrupper med t.ex. åklagare, poliser, befattningshavare från andra brottsbekäm- pande myndigheter och andra experter och hur en effektiv styr- nings- och ledningsfunktion för en sådan grupp bör vara utformad. Vi skall enligt direktiven beakta de särskilda förutsättningar som gäller för , bl.a. när det gäller organisation och arbetsformer. Inom polis- och åklagarorganisationerna använder man generellt inte begreppet utredningsgrupper och inte heller begreppet gemen- samma utredningsgrupper för att markera att gruppen består av representanter för mer än en myndighet. I stället används i regel begreppet team, oavsett hur gruppen är sammansatt. Begreppen är dock inte enhetliga. Exempelvis kan en åklagarkammare utgöra ett team liksom det arbete som bedrivs av en åklagare och en utredare i en enskild förundersökning. Eftersom begreppet team numera får anses vara så pass inarbetat, använder vi det när vi syftar på vad som i direktiven benämns gemensamma utredningsgrupper. Inom åklagarväsendet har det tagits fram olika modeller för åkla- garledda team, dvs. för hur åklagarnas eget arbete skall organiseras. Den frågan är inte intressant här. Vi skall i stället behandla frågan om polisens och åklagarnas gemensamma arbete i team. Det sättet att organisera arbetet har använts och används på många håll i lan- det (bl.a. den s.k. söderortsmodellen). har primärt uppgiften att svara för eko- brottsbekämpningen i , , , , och . I de län där Ekobrottsmyndig- heten inte ansvarar för åklagarverksamheten samordnar myndighe- ten tillsammans med verksamhet som rör Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare ekonomisk brottslighet (2 § förordningen [1997:898] med instruk- tion för ). inrättades och har omkring 400 medarbetare, varav 80 är åklagare och omkring 200 är poliser. Vid myndigheten arbetar även ekonomer (ekorevisorer) och administrativ personal. Myndighetens operativa verksamhet bedrivs vid sammanlagt tolv åklagarkammare i landet, lokaliserade till , och . På var och en av dessa orter finns dessutom en enhet som arbetar med polisoperativa frågor, bl.a. säkring och analys av beslag i IT-miljö samt hantering av in- komna tips. Därutöver finns utredningsenheter i , Karlskro- na, , , och . Vid kamrarna finns även brottsutredare från skattebrottsenheter. Samtliga förundersökningar vid leds av åklagare. Förundersökningsledningen i s.k. mängdärenden utövas av ett litet antal erfarna åklagare. Dessa åklagare granskar alla in- kommande ärenden och bedömer vilka ärenden som kan hanteras som mängdärenden. Åklagaren beslutar som ärendet kommer in om förundersökning skall inledas eller inte. Det innebär bl.a. att direktiv lämnas till förhörsledaren och att kallelse till förhör sker möjligt. Genom den förenklade hanteringen av mängdärenden kan resurser föras över till de mer komplicerade utredningarna (projektärenden). Både i mängdärenden och i projektärenden arbetar de olika yr- kesgrupperna inom nära tillsammans i team. De åklagare som handlägger mängdärenden biträds av admi- nistrativ personal, som förutom att registrera ärenden tar fram un- derlag som registeruppgifter m.m. samt ombesörjer kallelse till för- hör. Förhören utförs av poliser eller skattebrottsutredare som re- dovisar resultatet av sitt arbete till mängdåklagarna. I projektärendena är arbetet i team särskilt väl utvecklat. Teamarbetet brukar beskrivas som åklagarledda arbetsgrupper där även poliser, ekorevisorer och administrativ personal deltar. I många ärenden deltar även personal från Skattebrottsenheterna. För varje projektärende upprättas en projektplan, där bl.a. den be- räknade resursinsatsen och tidsåtgången för målet anges. Arbetet med projektärendena bedrivs i nära samverkan mellan de olika per- sonalgrupperna och på ett sätt som gör att den samlade kompeten- sen utnyttjas så effektivt som möjligt. Teamarbetet kan ske i mer eller mindre fasta grupperingar. Därmed kan arbetet i en enskild förundersökning betecknas som teamarbete liksom insatser riktade mot en viss företeelse, t.ex. skatteundandragande inom restaurang- Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare På så sätt kan också personerna ingå i flera olika team . Den genomsnittliga genomströmningstiden för mängdärenden från anmälan till beslut i åtalsfrågan skall normalt inte överstiga och tiden från anmälan till beslut om förundersökning skall normalt inte överstiga . För projektärenden gäller att den genomsnittliga genomströmningstiden från anmälan till beslut i åtalsfrågan inte bör överstiga . Tiden från anmälan till be- slut om förundersökning skall normalt inte överstiga . Ett projektärende som beräknas ta än skall anmälas till generaldirektören. 5.5.3För- och nackdelar med teamarbete Vi har kunnat identifiera vissa för- och nackdelar som utifrån om- ständigheterna i de enskilda fallen kan uppkomma vid arbete i team med poliser och åklagare och i vissa fall andra yrkeskategorier. –De tydligaste fördelarna kan uppkomma i stora eller på annat sätt komplicerade brottsutredningar. –Genomströmningstiderna kan förkortas. –Kvaliteten i det brottsutredande arbetet kan öka. –Rättssäkerheten kan förstärkas. –Lagföringsbesluten kan öka i antal. –Förutsättningarna för att bedriva ett aktivt förundersökningsle- darskap kan öka. –Effekterna av att åklagaren formellt inte disponerar över polisens resurser kan lindras. –En flexibel organisation med bl.a. minskad sårbarhet kan skapas. –Bättre möjligheter till metodutveckling kan skapas. –Specialiseringsarbetet inom åklagarväsendet kan stödjas. –Personalen kan få ett helhetsperspektiv på verksamheten inom rättsväsendet. –Det kan underlättas för personalen att sätta sig in i nya ärendety- per och utredningar. –Möjligheten att åstadkomma en ökad samsyn och förståelse mel- lan yrkeskategorierna och skapa en vi-känsla och kollegialitet kan underlättas. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare –Tidsvinster kan skapas genom att det alltid finns någon person i teamet som är tillgänglig för frågor och genom att handlingar inte behöver skickas mellan polis och åklagare i lika stor utsträckning som annars. –Arbetssättet ger möjlighet till omedelbar feedback mellan medar- betarna. –En oflexibel organisation kan uppkomma. –För flexibilitetens och sårbarhetens skull bör teamen vara relativt stora. –Det kan vara svårt att hålla teamen intakta. –Det kan vara svårt att hålla isär olika yrkesroller. –Ansvaret för olika beslut eller åtgärder kan bli otydligt. –Delaktigheten, förankringsprocessen och informationsspridning- en kan skapa merarbete. –Den enskilde medarbetaren kan uppleva dubbla lojaliteter, dels ansvaret för teamarbetet, dels ansvaret för annat arbete. –Arbetssättet kan upplevas som person- och konfliktkänsligt. –Sekretessbelagd information kan medvetet eller av obetänksam- het komma att lämnas mellan personer från olika myndigheter. Bedömning: Åklagarledda team kan i många fall bidra till ökad ef- fektivitet i verksamheten. En förutsättning för att åstadkomma ef- fektivitetshöjning är att myndigheterna avsätter tillräckliga resurser för ändamålet. Det finns många faktorer som är av betydelse för att effektivisera och höja kvaliteten i den brottsutredande verksamheten. En sådan är att finna de rätta arbetsformerna. Arbetssättet med åklagarledda team tillämpas i tämligen stor ut- sträckning inom polis- och åklagarväsendena. Det finns inte någon heltäckande utvärdering av det, varken för del eller i övrigt. Det har inte heller varit möjligt för oss att inom ramen för vårt uppdrag göra en sådan. Vi har mot den bakgrunden uppfattat vårt uppdrag så att vi skall bedöma om arbetssättet bör fortsätta att tillämpas. Det skall tilläggas att det arbete inom polis- Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare och åklagarorganisationerna som handlar om teamarbete, speciali- sering och samlokalisering går delvis in i varandra. Som vi har framhållit tidigare förutsätter ett effek- tivt utredningsarbete en aktiv förundersökningsledning. Ett sätt att underlätta en sådan förundersökningsledning är att polis och åkla- gare arbetar nära tillsammans i åklagarledda team. Förutsättningar- na att åstadkomma sådana team varierar dock avsevärt över landet beroende på t.ex. vilken typ av ärenden det är fråga om och vilka personella resurser som finns. När förutsättningarna finns är det utan tvekan så att teamarbete har gynnsamma effekter för genomströmningstiderna, effektivite- ten, kvaliteten, rättssäkerheten och lagföringen medan de relativt få nackdelarna inte alls framträder med så stor tydlighet. Vid våra möten med åklagare har det framförts att fördelarna med teamarbete i det dagliga brottsutredande arbetet utanför Eko- brottsmyndigheten inte skall överdrivas. Det måste finnas utrym- me för flexibilitet i de enskilda fallen, särskilt i volymverksamhe- ten av mängdbrott. I praktiken bildas team av brottsutredare och åklagare vid exempelvis varje utredning med frihetsberövad person och när polismän och åklagare är specialiserade på vissa brott, t.ex. brott mot barn, sexualbrott och ungdomsmål. Vår bedömning är att arbetssättet i sig i många fall kan bidra till ökad effektivitet i verksamheten. En förutsättning för detta är dock att myndigheterna avsätter tillräckliga resurser för ändamålet. I öv- rigt måste arbetssättet utvecklas och utformas med utgångspunkt från de lokala förutsättningarna. Ett teamarbete förutsätter att åklagaren har en arbetsledande roll. Det innebär att han leder och fördelar arbetet i teamet och styr verksamhetens förlopp avseende gemensamma frågor, som arbets- former, direktiv, gemensamma rutiner och prioriteringar. För att kunna göra det måste åklagaren fortlöpande hålla sig underrättad om verksamheten i teamet genom en nära kontakt med de övriga medarbetarna. Därutöver krävs att åklagaren genom t.ex. plane- ringsmöten eller på annat sätt ger direktiv för arbetets inriktning och utförande. I åklagarens uppgifter bör också ingå att fortlöpan- de kontrollera det arbetsresultat som kommer fram och att vid be- hov ingripa för att åstadkomma nödvändiga förändringar av arbe- tets inriktning eller arbetsformer. För tydlighetens skull skall sägas att med arbetsledande roll avser vi inte att åklagaren har ansvaret för administrativa frågor som t.ex. semesterplanering, lönefrågor, beviljande av ledigheter, utbildningsplanering, budgetfrågor och facklig samverkan avseende poliser. Däremot måste en samordning Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare ske så att t.ex. semesterplanering och resurstilldelning anpassas till behoven. Det är en uppgift för att se till att åklagarna får den utbildning de behöver för att leda sådana förun- dersökningar som skall bedrivas i teamform. Ett framgångsrikt arbete förutsätter givetvis också att polisen av- sätter tillräckliga utredningsresurser för verksamheten i de åklagar- ledda teamen. På detta område måste ett samråd och en samord- ning komma till stånd. För effektiviteten är det ofta nödvändigt att polispersonalen fredas från annat arbete. Teamen måste få vara in- takta för att de rutiner och arbetsmetoder som passar just det enskilda teamet skall kunna skapas. Bristen på kon- tinuitet i det avseendet kan riskera hela arbetssättet. Det är en upp- gift för polismyndigheterna att se till att en utredningsresurs av nu aktuellt slag finns att tillgå. 5.6Samlokalisering av polis och åklagare Möjligheten för åklagaren att arbeta som aktiv förundersökningsle- dare är beroende av bl.a. den geografiska närheten till den utredan- de personalen. I ett av våra tidigare betänkanden (SOU 2003:114 s. 377 ff.) behandlade vi frågan om samordning av planeringen av var rättsväsendets myndigheter lokaliseras.