sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller verksamheter som medverkar till överskridanden av normer som är av målsättningskaraktär, finns det tillräckliga möjligheter att stoppa dem, som inte kan godtas, genom gällande bestämmelser i 2 kap. Stoppregeln har överhuvudtaget stora likheter med den reglering som finns i 2 kap. och vi anser att den systematiskt bör placeras i det kapitlet, som en 7 b §, i stället för i 16 kap. För att komma till rätta med en miljösituation som i något avseende är oacceptabel är det en naturlig åtgärd att stoppa tillkommande störningar. Det är således inte den nya verksamheten i sig som bör stoppas, utan i stället den tillkommande störningen. Med det synsättet bör stoppregeln träffa alla tillstånd som innebär utökade störningar i det avseende som reglerar. På det sättet kommer man till rätta med den nuvarande osäker- heten om vad som avses med ny verksamhet. är det oklart om det enbart är helt nya verksamheter på tidigare oexploaterad mark som avses eller om tillbyggnader och produktionsökningar till följd av trimningar eller utökade drifttider i befintliga verksamheter också skall anses vara nya verksamheter. Det blir också tydligt att regeln inte träffar sådana ganska vanligt förekommande utbygg- nader av industriella anläggningar som medför att ut- släppen minskar. som regeln ges en ändrad och vidgad tillämpning genom att alla tillstånd som innebär ökad påverkan träffas, bör förutsättningarna för att meddela undantag från stoppregeln ut- vidgas. Det kan finnas ett samhällsintresse av att släppa fram ett projekt även om en miljökvalitetsnorm inte och projektet innebär ökade störningar i det avseende anger. Det är inte heller säkert att det är möjligt eller lämpligt att enligt nuvarande undan- tagsmöjlighet finna en annan utpekad verksamhet där åtgärder i stället kan vidtas mot störningarna eller där sådana åtgärder kan finansieras. Det bör då finnas möjlighet att redan i åtgärds- programmet förutse behovet av störningsutrymme och bereda väg för projektet genom krav, fördelade på olika typer av bidragande källor. Om åtgärdsprogrammet således tar hänsyn till och kom- penserar för störningarna från projektet, bör det kunna tillåtas trots vad som följer av huvudregeln. Det bör vidare vara möjligt att tillåta verksamheter som enbart ger försumbara bidrag till den förorening eller störning som anger. Att bidraget är försumbart innebär att det är av försumbar betydelse för möjligheten att klara . Det är med säkerhet så att många av de åtgärder som fordras för att klara miljökvalitetsnormerna kommer att behöva vara inriktade på de utsläpp som är många men små, det vill säga utsläpp som vart och ett är försumbart. Det kan då synas olämpligt att göra undantag i stoppregeln för just detta slag av utsläpp. Undantaget avser dock inte att förringa betydelsen av de små bidragen till en oacceptabel belastning. Det avser i stället att förhindra en samhällsekonomiskt olämplig tillämpning av de styrmedel som behövs för att klara normerna. Det är inte genom en mycket resurskrävande individuell prövning som man bör försöka komma till rätta med de många men små bidragen; för detta fordras i stället andra slag av mer generellt verkande styrmedel. Det nuvarande undantaget, som gäller när verksamhetsutövaren vidtar åtgärder på annan verksamhet så att möjligheterna att klara ökar, bör kompletteras så att verksamhetsutövaren i stället för att vidta åtgärderna alternativt kan finansiera dem. Både det gällande undantaget och den föreslagna utvidgningen öppnar möjligheter till så kostnadseffektiva åtgärder som möjligt. bör ordalydelsen i den nuvarande bestämmelsen ändras så att det blir tydligt att åtgärden kan vidtas på andra verksamheter än de som är föremål för prövning, oavsett ägarförhållanden. Den nuvarande skrivningen kan tolkas som att undantaget inte gäller åtgärder vid en verksamhet som ägs av sökanden. Men det bör alltså vara fullt möjligt för exempelvis ett energibolag som söker tillstånd till en pannanläggning att åberopa undantaget om man vidtar åtgärder på en annan av de egna panncentralerna. För att klara miljökvalitetsnormer fordras ibland omfattande utbyggnadsprojekt. Normerna för luftkvalitet kan exempelvis innebära att anläggningar för kollektivtrafik behöver inrättas och byggas ut. Utbyggnadsfasen innebär ökade störningar och möjlig- heterna att klara minskar alltså under den tiden. Det visar att det finns behov av att kunna släppa fram projekt som syftar till en långsiktig förbättring, även om de i själva verket kan ge en försämring av miljösituationen. På samma sätt kan det finnas behov av att lämna tillstånd till projekt som förbättrar situationen inom ett större geografiskt område, även om situa- tionen inom ett litet område skulle bli försämrad. Här kan en tunnel för biltrafik tjäna som exempel, där ett större område avlastas från avgaser, som halterna ökar just vid tunnel- mynningarna. Omprövning av tillstånd och villkor Dagens regler ger möjlighet till omprövning av villkor för tillstånd på grund av att en miljökvalitetsnorm överträds. Omprövningen får inte leda till villkor som är så stränga att verksamheten kan bedrivas. Det finns inte möjlighet att med dagens regler förbjuda en befintlig tillståndsprövad verksamhet enbart på grund av att en miljökvalitetsnorm är överskriden. Det är bara om de förutsättningar som anges i 24 kap. 3 § är uppfyllda som det finns förutsättningar att återkalla meddelade tillstånd. Där nämns inte miljökvalitetsnormer. Vi lämnar inte några förslag till ändringar vad gäller möjlig- heterna till omprövning av tillstånd eller villkor. Vid omprövning tillämpas de materiella bestämmelserna i 2 kap. Då kan den nya bestämmelsen 2 kap. 7 a § bli tillämplig om det är fråga om en gränsvärdesnorm. Däremot blir den nya stoppregeln i 2 kap. 7 b § inte tillämplig eftersom det inte är fråga om att lämna tillstånd. Utformningen av 2 kap. Vi har tidigare i delbetänkandet sanktionssystem och hänsynsregler, SOU 2004:37, lämnat förslag till ändringar av 2 kap. . Förslagen innebär i huvudsak att det sall införas en ny allmän hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden (2 kap. 3 a §) och att den nuvarande lokaliseringsreglen i 2 kap. 4 § skall utgå och ersättas av tre nya regler i 2 kap. 6 a, b och c §§. Vi har också lämnat förslag till underrubriker i kapitlet. Våra förslag har inneburit att det blir tydligt att det finns olika block av bestämmelser i 2 kap. Ett block utgörs av hänsynsreglerna som alltid gäller för varje verksamhet, oavsett var den är lokaliserad och om en miljökvalitetsnorm av gränsvärdestyp är överskriden eller inte. Ett annat block utgörs av reglerna om val av plats. De gäller också oavsett hur långtgående hänsynskrav som ställts och om gränsvärdesnormer eller inte. Hänsynsreglerna och plats- valsreglerna avvägs gemensamt genom 2 kap. 7 § (nuvarande första stycket). Vår utredning om miljökvalitetsnormer utmynnar i två nya regler i 2 kap. Den nya 2 kap. 7 a § anger grunden för krav på försiktighetsmått i samband med bland annat tillståndsprövning och tillsyn när en gränsvärdesnorm inte , medan den nya 2 kap. 7 b § är en stoppregel som skall tillämpas vid tillstånds- prövning då en gränsvärdesnorm överträds eller riskerar att överträdas. De båda bestämmelserna utgör tillsammans ett block av regler som fordras till följd av miljökvalitetsnormer av gräns- värdesnatur. Kapitlet avslutas med ett block av regler för den slutavvägning som alltid skall ske. Förslagen i detta betänkande innebär tillsammans med våra tidigare förslag att alla centrala tillåtlighetsregler som är gemen- samma för de verksamheter och åtgärder som prövas enligt samlas i 2 kap. Det kapitlet kommer då att innehålla både regler om vilka hänsyn som skall tas, regler om valet av plats, regler som gäller till följd av miljökvalitetsnormer samt slut- avvägningsregler. Tillståndsprövning av en verksamhet inom ett område där en gränsvärdesnorm är överskriden kommer med våra förslag till ändringar i bestämmelserna att genomgå följande steg. Först tillämpas baskraven i 2 kap. – reglerna fram t.o.m. 7 § i den nya lydelsen. Det är de krav som alltid gäller, även om det inte vore aktuellt med något normöverskridande. Baskraven är inriktade på alla typer av störningar från verksamheten eller åtgärden. Man kommer då fram till vilka krav på försiktighetsmått som bör ställas utgående från hänsynsreglerna och om den sökta lokaliseringen kan godtas, allt detta efter en rimlighetsavvägning enligt 7 § (i den nya lydelsen). Se bild nedan. Därefter måste det enligt den nya 7 a § stämmas av om det behövs ytterligare krav till följd av en överskriden miljökvalitets- norm. Om det finns ett åtgärdsprogram ger det vägledning. Skulle den aktuella verksamheten vara av ett sådant slag som omnämns i åtgärdsprogrammet och för vilka det anges att det finns behov av särskilda minskningar, kan ytterligare åtgärder bli aktuella utöver vad som kommit fram efter prövningen enligt baskraven. Om det när en miljökvalitetsnorm inte är överskriden, brukar bedömas att det är rimligt att endera av två möjliga skyddsåtgärder införs, kan det när en norm är överskriden exempelvis bli fråga om att vidta båda. Verksamheten kan också behöva begränsas kraftigare i någon del än vad som annars skulle anses rimligt. Den nya stoppregeln i 7 b § skall också tillämpas. Om verk- samheten ger upphov till ökade störningar i det avseende som anger får den enligt huvudregeln inte tillåtas. Om någon av undantagsbestämmelserna är tillämplig kan det dock finnas möjlig- het att ändå godta verksamheten. När hänsynsreglerna och reglerna om val av plats rimlighets- avvägts, eventuella ytterligare åtgärder till följd av överskridna gränsvärdesnormer bedömts och stoppregeln för ökade störningar vid överskridna gränsvärdesnormer tillämpats, skall det ske en slutavvägning i förhållande till 9 och 10 §§. Det skall slutligt kontrolleras att den sökta verksamheten, på den aktuella platsen och efter de skyddsåtgärder och begränsningar som kan krävas – även med hänsyn till miljökvalitetsnormerna – är tillåtlig. Det finns en viktig skillnad mellan å ena sidan basregler och slutavvägningsregler och å andra sidan de nya reglerna till följd av miljökvalitetsnormer (7 a och 7 b §§). Den förstnämnda gruppen av bestämmelser är inriktade på alla typer av störningar från verksamheten, oavsett om de omfattas av miljökvalitetsnormer eller inte. De ger en möjlighet till en helhetsbedömning av miljö- påverkan från den aktuella verksamheten. De regler som har sin grund i miljökvalitetsnormer är bara inriktade på det slag av stör- ning som avser, oavsett om den är viktig i det enskilda fallet eller inte. Med hänsyn till att den stoppregel som gäller på grund av gränsvärdesnormer (7 b §) är sträng och förhållandevis specificerad, kan det naturligtvis innebära en genväg att redan vid prövningens början överväga förutsättningarna för att klara den bestämmelsen och för att tillämpa undantagsreglerna i den. Det är viktigt att understryka att man alltid måste kontrollera hur långt det går att begränsa störningar genom val av lokalisering och andra försiktig- hetsmått innan man med stöd av en stoppregel nekar tillstånd till verksamheten. Det förhållandet ändras inte på grund av bestäm- melserna om miljökvalitetsnormer. Det är också viktigt att under- stryka den motsatta situationen; bara för att en verksamhet klarar miljökvalitetsnormen eller prövningsmyndigheten tillämpar någon av undantagsreglerna i 7 b § får man inte underlåta att tillämpa baskraven i 2 kap. Det är alltså inte tillåtet att fylla upp till . Bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 §, rimlighetsavvägd enligt 2 kap. 7 §, måste exempelvis alltid tillämpas. Om det är en miljökvalitetsnorm av målsättningskaraktär som inte , är det enbart baskraven (fram till och med avvägningen enligt 7 §) samt slutavvägningarna (9 och 10 §§) i 2 kap. som skall tillämpas. Reglerna i det nya blocket av bestämmelser är bara tillämpliga när det gäller normer av gränsvärdeskaraktär. Både normer av målsättningskaraktär och gränsvärdesnormer ger dock underlag för en bedömning av vad som behövs för att förhindra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. På det sättet kommer även målsättningsvärdena in i prövningen både enligt hänsynsreglerna och platsvalsreglerna, vid rimlighetsavväg- ningen och vid slutavvägningen. En schematisk bild av en tillståndsprövning enligt 2 kap. med de förslag vi lämnat här och i tidigare betänkanden skulle få följande utseende. Hänsynsregler 2, 3, 3a, 5, 6 §§ Regler på grund av miljökvalitetsnormer av gränsvärdeskaraktär 7a, 7b §§ 9, 10 §§ Regler om val av plats 6a, 6b, 6c §§ 2.6.4Miljökvalitetsnormer och generella föreskrifter Ett nytt bemyndigande införs i 5 kap. som gör det möjligt att utfärda generella föreskrifter om det behövs för att klara en miljökvalitetsnorm och det finns ett åtgärdsprogram fastställt av regeringen som ger stöd för det. Möjligheterna för regeringen att fastställa åtgärdsprogram för vattendistrikt utökas. Möjligheten att inrätta miljöskyddsområde för att klara en miljökvalitetsnormer upphävs. Vi har i betänkandet som gäller ramdirektivet för vatten övervägt om vattenmyndigheterna bör bemyndigas att meddela generella föreskrifter i olika avseenden37. I det sammanhanget ville vi inte föreslå ett sådant bemyndigande för vattenmyndigheterna att utfärda generella föreskrifter men vi gjorde inte någon bedömning av om de bemyndiganden som finns i var tillräckliga för att klara miljökvalitetsnormer. 37 SOU 2002:107 s. 153 ff. Vi har i avsnitt 2.6.1 konstaterat att det för att klara en del normer kan vara av betydelse att kunna göra insatser mot diffusa utsläpp. Det finns anledning att förmoda att generella föreskrifter kan vara ett effektivare styrmedel och vara av större betydelse för att klara vissa miljökvalitetsnormer än t.ex. individuella prövningar. Därför finns anledning att undersöka om de nuvarande möjligheter att använda generella föreskrifter är tillräckliga. För att generella föreskrifter skall kunna utfärdas med stöd av krävs att det finns relevanta bemyndiganden. Det är inte möjligt att nu förutse alla de behov av generella föreskrifter som kan tänkas uppkomma till stöd för normer. Det kan dock konstateras att möjligheterna att genom föreskrifter enligt miljö- balken nå vissa slag av diffusa utsläpp, t.ex. från biltrafik, är små. Dessutom finns inte möjlighet att meddela föreskrifter för alla sakområden, t.ex. saknas föreskriftsrätt för vattenverksamheter. Vi föreslår därför att ett nytt bemyndigande införs i 5 kap. Be- myndigandet bör omfatta alla olika typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på och gälla olika försiktig- hetsmått. Vidare bör en koppling till åtgärdsprogram göras. Endast i de situationer som det vid en helhetsbedömning har visat sig att det finns behov av generella föreskrifter för att klara en miljö- kvalitetsnorm, bör det nu aktuella bemyndigandet kunna tas i anspråk. Detta innebär att behovet av att använda just generella föreskrifter för att klara normer kommer att bli allsidigt belyst i ett åtgärdsprogram och att det förfarande för samråd som finns i 5 kap. blir tillämpligt. Det betyder också att det kommer att finnas förutsättningar för att föreskrifterna är väl förankrade när de skall börja gälla. Genom kopplingen till åtgärdsprogram blir även bemyndigandet begränsat och överlappningen med andra bemyn- diganden blir mindre. Regeringen bör inte vara bunden av att en förvaltnings- myndighet eller kommun har fastställt ett åtgärdsprogram för att kunna utnyttja bemyndigandet. Därför bör endast sådana åtgärds- program som fastställts av regeringen kunna utgöra grund för att meddela generella föreskrifter enligt bemyndigandet. Det bemyndigande vi föreslår – 5 kap. 3 a § – kommer att kunna utnyttjas när ett åtgärdsprogram tagits fram. Vi ser inga hinder att innan ett åtgärdsprogram fastställts använda andra bemyndiganden för att utfärda generella föreskrifter om det står klart att det är motiverat och de krav som ställs i respektive bemyndigande uppfylls. Sådana föreskrifter som utfärdas med stöd av det bemyndigande vi nu föreslår bör på samma sätt som föreskrifter i t.ex. miljö- skyddsområde bryta igenom befintliga tillstånd. Vi föreslår därför en ändring av 24 kap. 1 § första stycket . Reglerna om miljöskyddsområde har inte alls kommit till användning i arbetet med miljökvalitetsnormer. Bestämmelserna var från början inrättade för andra typer av situationer än fall då normer är överträdda. Vi ser att det bemyndigande vi föreslår i 5 kap. är mer användbart än reglerna om miljöskyddsområde efter- som det inte är begränsat till verksamheter. Även kopplingen till åtgärdsprogram och de därmed kopplade kraven på samråd och möjlighet att lämna synpunkter under beslutsprocessen ser vi som en stor fördel. Det är också en fördel att de regler som gäller miljökvalitetsnormer i möjligaste mån är samlade i 5 kap. miljö- balken. För att undvika överlappande bemyndiganden föreslår vi att möjligheten att inrätta miljöskyddsområde, när en miljökvalitets- norm inte , skall upphävas. Sanktion av överträdelse av generella föreskrifter – ett nytt straffstadgande De föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av det bemyndigande vi föreslår ovan bör vara straffsanktionerade. Vi föreslår därför att en ny straffbestämmelse införs för överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 3 a § . Vi har i ett tidigare betänkande lämnat förslag till ändringar av sanktionssystem (SOU 2004:37). Vi föreslog då att straffsanktionen av överträdelser av generella föreskrifter skulle inskränkas till sådana föreskrifter som meddelats av regeringen. Sedan vårt betänkande överlämnats har i ett avgörande uttalat att det inte är förenligt med regeringsformen att ha straffbestämmelser med fängelse i straffskalan som beivrar överträdelser av föreskrifter meddelade av andra än riksdag och Detta betyder att sådana föreskrifter som behövs för att klara miljökvalitetsnormer och som bör vara straffsanktionerade med fängelse måste utfärdas av regeringen. Fängelse bör finnas i straffskalan för den nya bestämmelsen. Det betyder att den bör straffbelägga överträdelser av föreskrifter med- delade av regeringen. Ingenting hindrar i och för sig att ytterligare straffbestämmelser med endast böter i straffskalan införs om det visar sig finnas behov av straffsanktion för föreskrifter som antagits av annan än riksdag eller regering. Vi lämnar inte något sådant förslag . Den nya straffbestämmelsen bör utformas enligt samma mönster som det vi föreslog i betänkandet SOU 2004:37. Den nya bestäm- melsen bör ge utrymme för regeringen att välja om föreskrifter utfärdade med stöd av bemyndigandet skall vara straffsanktione- rade eller ej. Eftersom vårt tidigare förslag om ändringar av miljö- balkens straffbestämmelser ännu inte behandlats av regeringen lämnar vi inte nu något formellt förslag till en ny straffbestämmelse för denna begränsade fråga. Vi menar dock att om vårt förslag till ny utformning av 29 kap. 8 § genomförs bör en ny punkt läggas till i första stycket med följande lydelse: sådana föreskrifter om försiktighetsmått som regeringen meddelat med stöd av 5 kap. 3 a § och som regeringen särskilt föreskrivit skall omfattas av denna straffbestämmelse. 2.6.5Miljöbalkskommitténs förslag till förändring som rör Bestämmelsen om att miljökvalitetsnormer skall iakttas vid planering och planläggning flyttas till . Det medför enligt vår bedömning ingen ändring av innehållet. Frågan om hur miljökvalitetsnormer skall hanteras inom ramen för övervägs av och av en särskild utredare. I vårt uppdrag ligger att se över regler om miljökvalitetsnormer. Vi har därför inte utrett frågorna om hur kan behöva anpassas för att bestämmelserna 38 Dom i mål B 4466-02. om miljökvalitetsnormerna skall fungera som ett effektivt styr- medel. På en punkt föreslår vi dock en ändring av . Förslaget gäller endast att flytta en regel från miljö- balken till och medför ingen innehållsmässig ändring. Vi har inte undersökt hur plan- och bygglagens regler skulle behöva ändras för att systemet med miljökvalitetsnormer skall fungera. Vi har i avsnitt 2.5 redogjort för att kravet på att normerna skall säkerställas i 5 kap. 3 § första stycket är näst intill omöjligt att tillämpa. Vi har därför föreslagit att den skall ändras. I 5 kap. 3 § andra stycket föreskrivs att myndigheter och kommuner vid planering och planläggning skall iaktta miljö- kvalitetsnormer. Dessutom hänvisas i till att detta krav ställs i . Frågan är om det behövs en särskild regel i eller om det är tillräckligt eller till och med bättre att regeln enbart finns i . Enligt uttalanden i förarbetena till betyder 5 kap. 3 § andra stycket att varken planer eller andra beslut enligt får strida mot miljökvalitetsnormen. Detta tyder på att bestämmelsen är avsedd att medföra materiella krav. Det förefaller mer naturligt att de materiella kraven för tillämpning av finns i den lagen. Vi föreslår därför att bestämmelsen flyttas. Detta medför inte någon ändring av kraven. Våra lagförslag kan behöva samordnas med de förslag som lämnas av . 2.6.6Behov av förändring i lagstiftning som hänvisar till miljökvalitetsnormer De av oss föreslagna ändringarna i påverkar även innehållet i annan lagstiftning i den mån balkens regler skall tillämpas enligt den. Sådana förändringar är önskvärda och rimliga. Till följd av våra förslag om ändringar i föreslås endast ändringar i annan lagstiftning som hänvisar till balkens regler. Dessa hänvisningar får i allt väsentligt samma innehåll och omfattning som . Detta avsnitt gäller den lagstiftning utanför som hän- visar till balkens regler om miljökvalitetsnormer förutom (se avsnitt 2.4.4). Regler om miljökvalitetsnormer finns i , medan lagarna vid sidan om balken hänvisar till i balken. Vi ser inte något behov att ändra på det systemet. Hänvis- ningar till från lagarna vid sidan om bör därför fort- farande göras. De ändringar i som vi föreslår kommer naturligtvis att påverka innehållet i de andra lagarna i den mån dessa hänvisar till de bestämmelser som vi föreslår skall förändras. De bestäm- melser som berörs är framför allt våra förslag till nya bestämmelser i 2 kap. 7 a §, 7 b § och ny lydelse av 5 kap. 3 § . Det har framkommit under vårt utredningsarbete attsådana förändringar är önskvärda och lämpliga även vid tillämpning av annan lag. Till följd av att vi gör ändringar i bestämmelser behöver hänvisningarna i de anknytande lagarna justeras. Frågan kan ställas om i vilken omfattning andra lagar bör hänvisa till regler om miljökvalitetsnormer. Det går inte att med dagens bestämmelser se något tydligt mönster eller principer för i vilken omfattning hänvisning i annan lag skall ske till de olika bestämmelserna i balken. T.ex. ingår ibland 2 kap. bland de regler som det hänvisas till och ibland inte. Ännu har inte miljökvalitetsnormer aktualiserats vid några prövningar enligt de lagar som berörs i detta kapitel. Det finns således inte ännu några praktiska erfarenheter som visar om ändringar av hänvisningarna skulle behöva göras. Vi utgår därför från de hänvisningar som finns och föreslår de följdändringar som är nödvändiga för att hänvisningar med samma omfattning som skall gälla enligt våra förslag. På en punkt innebär dock våra förslag att bestämmelser om miljökvalitetsnormer kommer att få en utvidgad tillämpning. Det gäller lagen om vissa torvfyndigheter. Våra förslag innebär att den modifierade stoppregel som vi föreslår (2 kap. 7 b § ) blir tillämplig även vid undersökningskoncession. Det är en rimlig förändring. Skogsvårdslagen hänvisar inte till bestämmelser om miljökvalitetsnormer utan lagen innehåller en bestämmelsen som har samma lydelse som 16 kap. 5 § . Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i skogsvårdslagen har ännu inte aktualiserats. De normer som förmodligen främst kommer att behöva beaktas är de som meddelas enligt förord- ningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.