sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt postdirektivet skall Europeiska kommissionen , första gången , överlämna en rapport till och rådet om tillämpningen av direktivet och utvecklingen inom sektorn, med avseende på i synnerhet de ekonomiska, sociala och tekniska aspekterna, inklusive sysselsätt- ning och tjänsternas kvalitet. Dessa rapporter skall, om det är lämpligt, åtföljas av förslag till och rådet. Kommissionen skall vidare göra en prognosstudie för varje medlemsstat om konsekvenserna för de samhällsomfattande tjäns- terna av att full liberalisering för postsektorn genomförs 2009. På grundval av slutsatserna i denna studie skall kommissionen överlämna en rapport till och rådet tillsammans med ett förslag som, om lämpligt, bekräftar att den inre marknaden för postsektorn skall genomföras fullt ut eller bestämmer andra åtgärder mot bakgrund av slutsatserna i studien. Dessa rapporter som skall arbetas fram av kommissionen kan ge upphov till nya initiativ från kommissionen på postområdet. Sådana nya initiativ kan enligt vår bedömning mycket väl komma att inne- fatta ändringar av postdirektivet. Bestämmelserna i postdirektivet skall enligt artikel 27 i direkti- vet, med visst undantag, upphöra att gälla , såvida inte annat beslutas i enlighet med artikel 7.3. Innebörden av detta är att direktivet skall upphöra att gälla, varigenom den inre marknaden för postsektorn är fullt ut genomförd . Ett tillståndsförfarande enligt artikel 9 i postdirekti- vet skall dock alltjämt få tillämpas. Enligt vad utredningen erfarit är det dock inte säkert att det efter bara kommer att vara som gäller för postsektorn. Det kan i stället mycket väl bli så att kommissio- nen tar initiativ till ändringar i postdirektivet eller till ett nytt direktiv för postsektorn som då antagligen kommer att gälla . Inför eventuella sådana direktivförhandlingar i rådet bör överväga vilka handlingsvägar som kan vara lämpliga för svenskt vidkommande. I ett så pass tidigt skede där inte ens kommissionen tagit några initiativ till en översyn av regelverket på postområdet kan det givetvis bara bli fråga om mycket övergripande resonemang. Ut- redningen anser emellertid att det kan vara lämpligt att väcka frå- gorna . Postdirektivet handlar framför allt om att säkerställa de sam- hällsomfattande tjänsterna inom postsektorn som post- tjänsterna skall öppnas för konkurrens för att skapa en inre mark- nad inom postsektorn. Den fortsatta konkurrensutsättningen är dock inget problem för svenskt vidkommande, eftersom redan har öppnat för konkurrens fullt ut. När det gäller de samhällsomfattande tjänsterna bör det vara en självklar utgångspunkt att regler om tillhandahållande av samhälls- omfattande tjänster inom postområdet kommer att vara nödvän- diga med hänsyn till hur postmarknaden ser ut. Frågan om hur enhetligt samhällsomfattande tjänster bör defini- eras på EU-nivå kan komma upp vid en revision. Det finns skäl både för och emot en större enhetlighet i utformningen av de sam- hällsomfattande tjänsterna inom postsektorn. En större enhetlighet kan skapa bättre förutsättningar för en inre marknad för post- tjänster. kan en sådan enhetlighet missgynna länder med säregna förhållanden. är ett glest befolkat land och kan därför få nackdelar av en sådan detaljreglering på gemenskapsnivå. När det gäller frågan om den servicenivå som insamling och ut- delning innebär gör utredningen följande be- dömning. Vi har kunnat konstatera att CityMail har som en del av sin affärsidé att dela ut post . Genom detta kan före- taget ha en mindre utdelningsorganisation än om man skulle dela ut post varje vardag. Eftersom just utdelningskostnaderna är en mycket stor del av kostnaderna för postverksamhet, är detta bety- delsefullt för företaget. Det skulle kunna ifrågasättas om inte daglig postutdelning borde ersättas av utdelning ett visst antal dagar , särskilt om postvolymerna faller. I detta samman- hang bör dock beaktas att postvolymerna totalt sett bara har fallit marginellt i , och i många länder inom EU stiger Många länder har fortfarande kvar lördagsutdel- ning. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen för tidigt att väcka frågan om att sänka kravet på utdelning till färre än . Den sammanlagda volymen av enstaka brev minskade med om- kring 200 miljoner försändelser, eller , under peri- oden –2003. Den största minskningen har skett av volymen övernattbefordrade brev inom brevlådepost, vilken halverades un- der perioden. Denna utveckling beror till stor del på att kommuni- kation via brev har ersatts av andra former av kommunikation, t.ex. mobiltelefon, webb och e-post. Vi bedömer att volymerna för enstaka försändelser kommer att fortsätta sjunka , och att den största minskningen kommer att ske inom övernattbefordrade brev, till största delen pga. ersättningseffekten från elektronisk kommuni- kation. Mot denna bakgrund anser utredningen att det kan ifrågasättas om inriktningen i postdirektivet skall vara att säkerställa snabba befordringstider, när allt tyder på att den tidskritiska posten sakta men säkert håller på att ersättas av elektronisk kommunikation. I sammanhanget måste beaktas att det är den prioriterade posten som är kostnadsdrivande, framför allt beroende på att den i många fall kräver flygfrakt och att sorteringen måste ske , vilket påverkar lönekostnaderna. Ett av syftena bakom tillkomsten av postdirektivet var att för- bättra kvaliteten för den gränsöverskridande posten inom gemen- skapen. Upprättandet av den inre marknaden inom postsektorn anges i punkt 2 i ingressen till postdirektivet bevisligen vara av be- tydelse för gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning, eftersom posttjänster är ett viktigt redskap för kommunikation och handel. Denna aspekt är säkerligen alltjämt giltig, och den måste givetvis vara av stor vikt även vid en eventuell revision. Ändå måste hänsyn tas till den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation och den ersättning till framför allt prioriterad post som elektronisk kommunikation erbjuder och . Dessutom väljer företagen, som är de stora kun- derna på postmarknaden, ekonomibrevsändningar i allt ökad ut- sträckning. Vid en eventuell revision av på postområdet måste det därför, enligt utredningen, vara en fråga för att ta upp om samma tyngd som bör läggas vid att säkerställa korta befordringstider för majoriteten av brevförsändelserna. Det kan i stället vara så att utvecklingen går mot att endast en mindre del av posten är tidskritisk. Övernattbefordran bör i så fall inte längre ut- göra bastjänsten och tjänsten bör då inte heller vara dimensione- rande för den övriga posthanteringen. Övernattbefordran kanske i stället bör tas om hand genom sär- skilda expressbrevstjänster, som då kommer att bli väsentligt dy- rare än dagens prioriterade post. Sådana tjänster kanske dessutom skall vara förknippade med en leveransgaranti. Befordringstiderna för, och hanteringen av, den stora mängden post kommer då i stället att styras av kundbehoven för ekonomibrevsändningar. Detta kan enligt utredningen vara en mer önskvärd utveckling än att försöka driva utvecklingen regleringsvägen mot allt högre krav på korta befordringstider inom EU. Lagstiftningen om samhällsomfattande posttjänst Samhällsomfattande posttjänst regleras i 1 § postlagen. Tillhanda- hållandet av en samhällsomfattande posttjänst säkerställs genom bestämmelsen om tillståndsvillkor m.m. i 5 b § postlagen och ge- nom bestämmelserna i postförordningen. Enligt tillståndsvillkoren skall Posten tillhandahålla daglig ser- vice till alla hushåll, företag och organisationer. I normalfallet skall dessa ha tillgång till postutdelning . Ett antal av- lägset belägna hushåll, företrädesvis i skärgårdarna och i fjällvärl- den, har inte daglig postutdelning. Dessa får i stället sin post två till med postväska eller lantbrevbärare. PTS rapportering om den samhällsomfattande posttjänsten PTS presenterade en övergripande beskrivning av utvecklingen på postmarknaden samt av Postens prisutveckling och kostnadskalkyler. Flera omständigheter gör enligt rapporten att Posten just nu står inför en mer än vanligt oviss framtid. Det beror bland annat på att det som uppges vara Postens mest lönsamma volymer inom administrativ kommunikation (fakturor, kontout- 9 Den samhällsomfattande posttjänsten, PTS-ER-2003:2 drag, blanketter m.m.) minskar. Även om volymerna ökat på andra områden (t.ex. oadresserad gruppreklam och adresserad reklam) sägs detta inte täcka intäktsbortfallet från den administrativa kommunikationen. Om Postens lönsamma volymer fortsätter att sjunka kommer detta, åtminstone , att leda till ökade styckkostnader för Postens olika tjänster. Det allt färre an- talet kassatransaktioner har tvingat Posten till en översyn av servi- cenätet. En annan utvecklingstendens som påverkar Posten är en- ligt PTS rapport den ökade konkurrensen från elektroniska sub- stitut och, företrädelsevis på logistikområdet, från konkurrerande företag. Enligt PTS har Postens finansiella resultat och soliditet legat på en otillfredsställande nivå . Ett fortsatt försämrat resultat för Posten kan därför enligt PTS medföra att priserna på posttjänsterna måste höjas. Förändringar i kvaliteten av den sam- hällsomfattande posttjänsten kan också komma i fråga. Posten arbetar med att utveckla nya tjänster och kostnadseffektiva lösningar. Ett led i denna utveckling anges enligt rapporten vara Postens nya servicenät med partnersamarbete. Posten satsar också på nya Internetlösningar för att skicka och ta emot post. PTS har tagit del av Postens kalkyler för de olika tjänster som erbjuds, och konstaterar att Posten har ett väl utvecklat kalkyl- system inom både brev- och logistikverksamheten. Kalkylerna kan härledas till årsredovisningen och är transparenta. PTS har dock inte granskat enskilda kostnadsposter i kalkylunderlaget. Enligt kalkylerna finns totalt sett en stabil lönsamhet för övernattbeford- rade brev och ekonomibrev. På paketsidan råder full konkurrens och marginalerna är låga, vilket ger drivkrafter att utveckla nya tilläggstjänster med större lönsamhet än de traditionella paket- tjänsterna. PTS har till uppgift att bedöma om Posten tillämpar kostnads- baserad prissättning på sina tjänster och om priserna är rimliga. Ett problem i sammanhanget är att det inte finns klart utsagt på vilken nivå lönsamhetsbedömningen skall göras – enskilda tjänster, grup- per av tjänster eller hela brevaffären – och heller inte vad som skall anses som en skälig lönsamhet. PTS avser därför enligt rapporten att verka för en ökad klarhet kring hur man beräknar kostnadsbase- rade priser och hur en tjänst skall definieras. PTS kommer enligt rapporten följa Postens ekonomiska utveckling och också hur tjänstekvaliteten påverkas av kostnadsutvecklingen inom Posten och de strukturella förändringarna inom organisationen. Från konsumentsynpunkt är det enligt PTS mening viktigt att servicenivån på den samhällsom- fattande posttjänsten bibehålls i hela landet. En förutsättning för detta är att den postala infrastrukturen bevaras och helst utvecklas vilket också, enligt PTS, torde ha betydelse för möjligheten att bo och verka i glesbygden. PTS bedömer att en rikstäckande postal infrastruktur av god kvalitet även fortsättningsvis kommer att vara av stor betydelse för att hantera löpande informations- och varu- flöden. 9.7.3 Postens synpunkter på regleringen av samhällsomfattande posttjänst Posten har lämnat synpunkter till utredningen på regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten. Posten föreslår att kraven på samhällsomfattande posttjänst i begränsas och preciseras samt att individuella kundavtal inte skall omfattas av en sådan tjänst. Tjänster som ingår i skyldigheten att tillhandahålla sam- hällsomfattande posttjänst bör, enligt Posten, begränsas till enstaka övernattbefordrade frimärkta brev samt Postpaket som väger högst . Dessutom skall det enligt Posten finnas möjlighet att för- säkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en för- sändelse tagits emot. Som skäl till sina förslag framför Posten följande: Vilka tjänster som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster är inte definierat i post- lagstiftningen, vilket skapar osäkerhet för Posten och kun- derna. Omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsom- fattande posttjänster måste klargöras, så att gränsdragningen mellan de oreglerade delarna av marknaden och de delar som omfattas av skyldigheten blir tydlig. Med en tydlig och avgränsad reglering vet både kunderna och Posten vilka tjänster som omfattas av skyldigheten att tillhan- dahålla samhällsomfattande posttjänster och vilka tjänster som fritt kan tillhandahållas på marknadsmässiga villkor. Posten måste veta vilka prissättningsvillkor regleras av skyldig- heten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster och vilka prissättningsvillkor som i stället skall grunda sig på Pos- tens avkastningskrav. För posttjänster som omfattas av kundindividuella avtal skall de avtalade villkoren gälla – inte villkoren för en samhällsom- fattande posttjänst. Posten menar att postlagen ger en mycket vid och oprecis defini- tion av omfattningen och innebörden av samhällsomfattande post- tjänst. Enligt Posten är uttalandena i förarbetena till postlagen (prop. 1997/98:127) inte entydiga, utan ibland t.o.m. motstridiga. Posten pekar särskilt på att den samhällsomfattande posttjänsten enligt propositionen (s. 21) omfattar alla adresserade försändelser som väger högst medan det under 7 a § i författningskom- mentaren (s. 48) anges att sådana fall där operatören träffat indivi- duella avtal om priser för befordran av en större mängd post som lämnas in vid ett och samma tillfälle inte omfattas av kraven enligt 7 a § på den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. Postförordningen och Postens tillståndsvillkor ger inte heller någon närmare vägledning, anser Posten. Detta har lett till tolk- ningsproblem och olika uppfattningar mellan Posten och PTS, anför Posten. 9.7.4Omfattningen av de samhällsomfattande posttjänsterna Utredningens bedömning: Samhällsomfattande posttjänst bör ha samma omfattning som . Utredningens förslag: Den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten. Vilka tjänster som bör ingå i samhällsomfattande posttjänst Vilka tjänster som skall ingå i samhällsomfattande posttjänster be- stäms till stor del av postdirektivet. Syftet med en samhällsomfattande posttjänst bör vara att tillför- säkra alla i hela landet tillgång till vissa grundläggande tjänster av samhällsintresse. Om de samhällsomfattande tjänsterna på postom- rådet inskränks till att gälla enstaka övernattbefordrade frimärkta brev, andra adresserade försändelser och vissa paket, som Posten föreslår, skulle det innebära att ekonomibrev, dvs. icke prioriterad post, och sändningar inte skulle omfattas. Detta medför att även sändningar av adresserade tidningar, kataloger och böcker inte skulle omfattas av samhällsomfattande posttjänst. För att ett sådant förslag skulle kunna övervägas måste rimligen krävas att en funge- rande marknad uppkommit där tjänsterna ändå finns att tillgå utan en befordringsplikt. finns det endast viss konkurrens till Posten med alternativa tillhandahållare av tjänster på några marknadsområden och med begränsad geografisk tillgänglighet. Därtill kommer att konkurren- sen ännu inte kan betecknas som stabil. Utredningen anser därför inte att postmarknaden har nått en sådan mognadsgrad vad gäller konkurrensutsättning och utbud av tjänster, så att det skulle vara möjligt och önskvärt att begränsa omfattningen av de samhällsom- fattande posttjänsterna på det sätt som Posten föreslår. Vi återkommer till frågan om möjligheten att begränsa omfatt- ningen av de samhällsomfattande posttjänsterna, så att de inte gäller sådana marknadsområden där konkurrens råder. När det gäller vilka tjänster som skall finnas att tillgå i medlems- staterna består den nationella lagstiftarens handlingsfrihet, enligt postdirektivet, i att bestämma viktgränsen för inrikes och utgående gränsöverskridande paketbefordran. Utredningen har inte funnit några skäl att ändra denna viktgräns, och det finns därmed ingen anledning att ändra vilket tjänsteutbud som skall finnas tillgängligt för alla. Det skall således alltjämt finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försän- delser som väger högst . Det skall vidare finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Liksom måste en samhällsomfattande posttjänst förenas med kraven att den skall vara av god kvalitet och att det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga Först i och med dessa krav ges rättigheten en reell innebörd, och härigenom uppfylls också postdirektivets grundläggande krav på samhällsomfattande tjänster. Enligt förarbetena till 7 a § postlagen kan en operatör som tillhan- dahåller samhällsomfattande tjänster därutöver bedriva postverk- samhet som inte omfattas av kraven i paragrafen. Sådana fall där operatören träffat ett individuellt avtal om priser för befordran av en större mängd post som lämnas in vid ett och samma tillfälle omfattas t.ex. inte (prop. 1997/98:127, s. 48). Posten föreslår att det klargörs i postlagstiftningen att det är möjligt för den som till- handahåller en samhällsomfattande posttjänst att sluta kundindivi- duella avtal även för tjänster som omfattas av en samhällsom- fattande tjänst och att sådana avtal inte omfattas av kraven på sam- hällsomfattande posttjänst. Ett kundindividuellt avtal innebär näm- ligen, enligt Posten, inget hinder för en kund att när som helst köpa en samhällsomfattande tjänst till de priser och villkor som fastställts och offentliggjorts i prislistor för en sådan tjänst, om kunden bedömer att dessa villkor är förmånligare än de som över- enskommits i det kundindividuella avtalet. Enligt utredningen bör en samhällsomfattande posttjänst ses som en rättighet för alla att erhålla vissa befordringstjänster avse- ende adresserade försändelser. Genom tillståndsvillkor kan den som avser att bedriva postverksamhet åläggas att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som svarar mot denna rättighet. På detta sätt säkerställs de samhällsomfattande post- tjänsterna i . Enligt artikel 12 i postdirektivet skall avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna grunda sig på kostnaderna. Medlemsstaterna får besluta att en enhetlig taxa skall gälla inom hela det nationella territoriet. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Avgifterna måste vara klara och tydliga och icke-diskriminerande. I ingresspunkt 15 till postdirektivet anges att bestämmelserna i direktivet om tillhanda- hållande av samhällsomfattande tjänster inte påverkar den rätt som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har att träffa avtal med kunder på individuell basis. I artikel 12 i postdirektivet anges också att när de som tillhanda- håller samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika kunder, skall de tillämpa principerna om insyn och icke- diskriminering både på specialavgifterna och tillhörande villkor. Avgifterna skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för in- samling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försän- delser och skall, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika såväl mellan olika tredje parter som mellan tredje part och till- handahållare av samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Sådana avgifter skall också gälla för privatkunder som använder posttjänster på liknande sätt. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter enligt artikel 12 i postdirektivet således inte att den eller de som tillhandahåller sam- hällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om pri- ser med kunder. Ingresspunkt 15 i direktivet bör anses syfta på detta förhållande. har valt att införa ett krav på enhetliga priser för enstaka försändelser. Detta krav gäller däremot inte för stora sändningar av post. Däremot kan även den som vill skicka en stor sändning post åberopa den rättighet som en samhällsom- fattande posttjänst innebär. För en sådan sändning gäller då ett krav på att tjänsten skall tillhandahållas till priser som grundar sig på kostnaderna. Tillämpar den som tillhandahåller en samhällsom- fattande posttjänst särskilda villkor för stora sändningar skall enligt direktivet hänsyn tas till inbesparade kostnader, t.ex. om försorte- ring skett och posten lämnats vid lastkaj på en sorteringsterminal i stället för på ett serviceställe. Detta ingår således i den rättighet som tillgången till samhällsomfattande tjänster skall innebära enligt postdirektivet. Av artikel 12 i postdirektivet framgår också att avgifterna skall vara klara och tydliga och icke-diskriminerande. I ingresspunkt 14 till direktivet anges att de som utnyttjar de samhällsomfattande tjänsterna måste ges tillräcklig information om utbudet av de tjänster som erbjuds, leverans- och användarvillkor, kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls samt priser. Något motsvarande ut- tryckligt krav på att priserna skall vara icke-diskriminerande finns inte i postlagen. Däremot finns i lagen ett krav på att priserna för en samhällsomfattande posttjänst skall grunda sig på kostnaderna. PTS redovisade (dnr 04-6719) sin syn på ge- nomförandet av artiklarna 12–14 i postdirektivet till Närings- departementet. PTS ställningstagande baseras på ett utlåtande från professor vid i . Kraven på kostnadsbaserade och icke-diskriminerande priser kan enligt PTS och Nerep anses vara till betydande del överlappande. Nerep anger att en kostnadsbaserad prissättning emellertid inte hindrar diskriminering av skilda kundkategorier pga. en variation av pris- påslag. Enligt Nerep förefaller det sannolikt att lagstiftaren vid ändring av postlagen utgick från att direktivkravet om icke-diskriminerande avgifter uppfylldes av konkurrenslagens materiella bestämmelser och till viss del av EG:s motsvarande kon- kurrensregler. Kravet enligt postdirektivet på icke-diskriminering bör enligt ut- redningen innefatta en begränsning i handlingsfriheten för den som är ålagd att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst att ingå individuella avtal, nämligen om dessa avtal skulle innebära en dis- kriminering mellan kunderna t.ex. i fråga om prissättningen. Detta innebär således enligt utredningens bedömning att kundrabatter inte får vara diskriminerande. Det bör därmed inte heller vara möjligt för den som är förpliktad att tillhandahålla en samhälls- omfattande posttjänst att kringgå ett sådant diskrimineringsförbud genom att peka ut vissa tjänster som skall omfattas av den sam- hällsomfattande posttjänsten och sedan sluta individuella avtal om tjänster av samma slag, om sådana avtal innebär en diskriminering gentemot erbjudandet enligt den samhällsomfattande tjänsten. En prisskillnad som baseras på kostnadsskillnader bör däremot vara godtagbar. För prisskillnader bör därför krävas att de motive- ras av objektivt godtagbara skäl, t.ex. påvisbara skillnader i kostna- der för tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten, som inte är av endast marginell betydelse. Prisdifferentiering avse- ende skilda kundkategorier på objektiv grund är således tillåten. Prisdiskriminerande åtgärder kan utgöra missbruk av domine- rande ställning enligt såväl konkurrenslagen som EG:s konkurrens- rätt. Postdirektivets krav på icke-diskriminerande prissättning är dock allmänt gällande för den eller de som tillhandahåller en sam- hällsomfattande tjänst.