sou · GTB349d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Inte heller i eller förvaltningsprocesslagen finns sådana bestämmelser. Någon generell skyldighet för t.ex. domstol att vid behov låta översätta sina avgöranden till ett för parten begripligt språk finns inte i svensk rätt (se t.ex. den fakultativa regeln i 33 kap. 9 § ). Av såväl som förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen följer att den beslutande myndigheten i domar eller beslut skall ange de skäl som har bestämt utgången. Huvudregeln är således att för parten hemliga skäl inte skall förekomma, men i 20 § förvaltningslagen föreskrivs att skälen får utelämnas helt eller delvis bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet. Myndigheten skall dock på begäran av part, om möjligt, upplysa denne om skälen i efterhand. Utvisning enligt LSU får grundas även på material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter (se 7 § LSU). Generellt gäller enligt svensk rätt att den beslutsfattande myndigheten skall upplysa part hur och inom vilken tid överklagande kan ske, om överklagande av avgörandet är möjligt. Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen för verkställighet Enligt artikel 30.2 finns möjlighet att för part hemlighålla i vart fall vissa delar av skälen till ett beslut om avlägsnande, om så krävs av hänsyn till statens säkerhetsintressen. I den mån svensk rätt, i enlighet med vad som redovisats ovan, möjliggör att skälen inte redovisas för part torde därför inte någon författningsändring vara nödvändig. Direktivets krav på skriftlig delgivning av beslutet, på ett sådant sätt att den berörda personen kan förstå beslutets innehåll och följder, kan dock inte anses uppfyllt i svensk rätt. Delgivnings- kravet är inte endast en ordningsregel, utan har enligt artikel 30.3 vissa betydelsefulla rättsverkningar såvitt gäller tidpunkten för verkställighet av ett beslut om avlägsnande (se följande avsnitt). Redan av det skälet bör nya bestämmelser införas. Såvitt gäller beslut om avvisning eller utvisning är det författningstekniskt enklaste sättet att i 4 kap. UtlL införa en generell bestämmelse om obligatorisk delgivning av sådana beslut. Eftersom delgivningen skall avse skriftliga uppgifter som kan förstås av utlänningen uppstår i många fall ett behov av översättning. Den nya bestämmelsen bör därför ha innebörden att de aktuella handlingarna vid behov skall översättas. Denna regel bör mot bakgrund av hänvisningen i artikel 15.1 avse alla beslut om avlägsnande som fattas med stöd av UtlL, oavsett vilken myndighet som har fattat beslutet eller vilken grund beslutet har. Även utvisning enligt LSU omfattas av artikel 30, varför en hänvisning i 5 § LSU kan göras till den nya bestämmelsen i 4 kap. UtlL. Som nämnts i avsnitt 14.1 kan vissa beslut om visering anses innebära en inskränkning av den berörda personens rörlighet, varför sådana beslut omfattas av bestämmelserna i bl.a. artikel 30. Av detta följer att även beslut att inte utfärda visering, samt beslut att återkalla en tidigare given visering, måste delges den berörda personen skriftligt och på ett sätt som personen förstår. En ny bestämmelse för dessa fall måste införas. Denna bestämmelse, liksom dem som avser delgivning av beslut om avvisning eller ut- visning, har nära samband med andra nya bestämmelser som också bör placeras i UtlL. Samtliga bestämmelser som berör delgivning av nu aktuella beslut bör därför införas i UtlL och inte i UtlF. Bestämmelsen behöver omfatta endast medborgare i EES-stater eller i samt deras familjemedlemmar, men inte övriga utlänningar. Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen för verkställighet De krav som artikel 30 uppställer kommer att innebära visst merarbete för de beslutfattande myndigheterna, särskilt som varje nu aktuellt beslut måste vara skriftligt avfattat på ett sätt som utlänningen förstår. Som framgår av det följande avsnittet kommer den skriftliga delgivningen, ofta avseende översatta handlingar, i många fall att ha betydelse för när verkställighet av ett beslut om avlägsnande kan ske. Det finns därför anledning för de tillämpande myndigheterna att fastställa effektiva rutiner för översättning och delgivning, så att detta kan ske utan dröjsmål. Enligt vår bedömning torde det inte vara nödvändigt att undantagslöst låta översätta hela den handling i vilken förordnats om avlägsnande. I t.ex. allmän domstols dom i vilken det förordnats om utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL måste översättningen i vart fall innefatta, förutom själva förordnandet om utvisning, både den fullständiga redogörelsen för domstolens skäl i utvisningsfrågan och anvisningen om överklagande. Det torde däremot inte, för att upp- fylla artikelns krav, vara nödvändigt att översätta domstolens skäl i skuldfrågan eller i andra frågor som ligger vid sidan av utvisnings- frågan. Såvitt gäller handläggningen hos främst polismyndigheten torde det vara en förutsättning att myndigheten har tillgång till i förväg upprättade beslutsformulär på en mängd olika språk, vilka formulär skall ange de alternativa beslutsgrunder som kan komma i fråga. Det bör här påpekas att det inte finns något krav på att översättningen skall avse den utvisade personens modersmål. Utredningens förslag: I ett nytt fjärde stycke till 8 kap. 12 § UtlL föreskrivs att verkställighet av ett beslut om avlägsnande av en utlänning som har rest in i får ske tidigast efter det att utlänningen delgavs beslutet, om inte särskilda omständigheter föranleder en mer skyndsam verk- ställighet. Bestämmelsen avser endast medborgare i EES-stater och i samt deras familjemedlemmar. Övriga förutsätt- ningar enligt 8 kap. UtlL måste föreligga även fortsättningsvis för att verkställighet skall kunna ske. Genom hänvisning i 5 § LSU skall även utvisning enligt den lagen omfattas av den nya bestämmelsen. Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen för verkställighet I detta avsnitt behandlas den del av artikel 30.3 som avser tidsfristen för den utvisade/avvisade utlänningen att lämna territoriet. Huvudregeln enligt svensk rätt är att verkställighet av ett beslut om avlägsnande får ske först när beslutet har vunnit laga kraft, vilket sker genom att tiden för överklagande – när sådant är möjligt – löper ut utan att talan har förts mot beslutet. En nöjdförklaring kan dock i vissa fall medföra att verkställighet kan ske utan hinder av att avgörandet vunnit laga kraft, se 8 kap. 7 § UtlL. Vanligtvis måste således , vars längd beror bl.a. på vilken instans som har fattat beslutet om avlägsnande, löpa innan utlänningen kan tvingas att lämna landet. Några undantag av stor praktisk betydelse finns dock. Enligt nämnda 7 § skall polismyndighetens beslut om avvisning verkställas även om beslutet har överklagats. Även beslut kan, om verket i beslutet har förordnat särskilt om detta, verkställas , se 8 §. För båda fallen, liksom vid utvisning enligt domstols dom eller beslut, gäller enligt 12 § att beslutet skall verkställas möjligt. För övriga fall gäller att en avvisad utlänning skall lämna landet och en utvisad utlänning från det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet. Enligt 13 § LSU skall utvisning enligt den lagen verkställas så snart detta kan ske. Enligt den nu gällande lydelsen av LSU fattas utvisningsbesluten alltid av regeringen, utan möjlighet för den utvisade att överklaga. Ett sådant utvisningsbeslut vinner således laga kraft . Även om verkställighet kan eller skall ske enligt de ovan berörda bestämmelserna finns det i 8 kap. UtlL och i LSU särskilda regler avseende hinder mot verkställighet, vilka regler kan medföra att verkställigheten skjuts . Dessa regler berörs dock inte av den nu aktuella artikeln i direktivet. Den nu aktuella delen av artikel 30.3 avser alla former av beslut varigenom en unionsmedborgare eller dennes familjemedlem tvingas lämna den mottagande medlemsstaten. Som huvudregel skall de berörda personerna få en frist om minst en månad för att lämna staten. I kommissionens första förslag till direktivet (KOM [2001] 257 slutlig) motiverades tidsfristen – som i förslaget angavs Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen för verkställighet alternativt en månad beroende på vissa omständigheter – med att fristen skulle ge tillräcklig tid för att upprätta och lämna in ett överklagande av beslutet. Ordalydelsen i artikel 30, särskilt i förening med hänvisningen i artikel 15.1, kan ge intrycket att bestämmelsen kan gälla även sådana beslut om avvisning som den svenska polismyndigheten fattar i samband med inresekontroller – d.v.s. beslut som innebär att en utlänning hindras från att resa in i landet. En sådan tolkning kan emellertid inte vara riktig. En förutsättning för att utlänningen skall få en tidsfrist att lämna landet, måste vara att han faktiskt har rest in. Den nu behandlade delen av artikel 30.3 har därför inte betydelse för sådana avvisningar som beslutas vid polis- myndighetens inresekontroller. Det bör påpekas att dessa beslut ändock omfattas av delgivningsskyldigheten enligt artikel 30 i övriga delar (se föregående avsnitt). För övriga beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid, som huvudregel, gälla en i vart fall månadslång frist innan verk- ställighet av beslutet kan ske. Tiden skall räknas från den skriftliga delgivningen av beslutet, varför de delgivningsbestämmelser som har berörts i det föregående avsnittet kommer att få stor betydelse. Det bör noteras att den nya bestämmelsen inte ersätter de nu gällande bestämmelserna om förutsättningar för verkställighet, utan lägger till ytterligare en förutsättning som måste vara uppfylld för att verkställighet skall kunna ske. Således kan inte verkställighet ske enbart på den grunden att en månad förflutit från delgivning av beslutet om avlägsnande; övriga förutsättningar enligt 8 kap. UtlL måste även i fortsättningen vara för handen. Förutom huvudregeln om en månadslång frist innan verkställig- het kan ske bör bestämmelsen, i enlighet med artikel 30.3, ge utrymme för tidigare verkställighet i väl bestyrkta brådskande fall. Fråga är vad som kan avses därmed. Om den berörda personen har nöjdförklarat sig – vilket innebär att han eller hon kan överklaga beslutet om avlägsnande – kan det tyckas att det är onödigt att skjuta på verkställigheten till dess månadsfristen löpt ut, om övriga förutsättningar för verkställighet är uppfyllda. Såsom artikel 30.3 är formulerad krävs dock, för att tidigarelägga verkställigheten, att någon omständighet medför att det brådskar. Någon brådska kan inte anses föreligga enbart av det skälet att utlänningen inte kan överklaga beslutet. Om emellertid utlänningen är tagen i förvar i avvaktan på verkställigheten – en långt ifrån ovanlig situation – finns det skäl att verkställa Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen för verkställighet avlägsnandet så att inte utlänningen är frihetsberövad än vad som är nödvändigt. En sådan situation kan enligt vår bedömning vara ett exempel på när verkställigheten kan anses brådskande i artikelns mening. I många av de fall i vilka ytterligare överklaganden inte kan ske – t.ex. när regeringen har beslutat i ett säkerhetsärende – torde undantaget för brådskande fall i praktiken utgöra en huvudregel. Den nya bestämmelsen, som skall gälla endast medborgare i EES-stater eller i samt deras familjemedlemmar, bör införas i ett nytt fjärde stycke till 8 kap. 12 § UtlL. Bestämmelsen måste omfatta även utvisning enligt LSU. Detta sker enklast genom en hänvisning i 5 § nämnda lag till den nya bestämmelsen i UtlL. I avsnitt 15 behandlas artikel 31, som uppställer vissa krav på domstolsprövning m.m. Som angetts tidigare avser bestämmelserna i denna artikel, genom hänvisningen i artikel 15.1, alla beslut som begränsar den fria rörligheten. Således omfattas även beslut att inte utfärda visering för en familjemedlem och beslut om återkallande av en sådan visering. Betänkandet har i de behandlade delarna utgått från den nu gällande författningstexten. I fråga om artikel 31, som behandlar rätten till domstolsprövning och vissa därmed sammanhängande frågor, har vi emellertid sett det som nödvändigt att avvika från den utgångspunkten. Regeringen har för avsikt att i proposition till föreslå en ny utlänningslag, innefattande mycket betydande förändringar såvitt gäller instans- och processordningen i utlänningsärenden. Som ett led i det arbetet överlämnade regeringen en remiss till Lagrådet, med förslag bl.a. till ny utlänningslag (NUtlL) och till vissa ändringar i LSU. Det förberedande arbetet för att kunna genomföra den nya instansordningen i praktiken har redan påbörjats. Det framstår därför inte som meningsfullt att i fråga om instansordning och därmed sammanhängande frågor utgå från den nu gällande ordningen. Vi har i stället valt att, vid överväganden avseende rörlighetsdirektivets artikel 31, utgå från att betydande ändringar av instansordningen kommer att ske. Det är emellertid inte möjligt att i detta skede – innan ens en proposition lämnats – lämna några förslag på författningstext i den mån regeringens förslag inte kan anses uppfylla direktivets krav. Utredningens förslag i dessa delar är därför mer allmänt hållna och avser att fästa regeringens uppmärksamhet på vissa frågor som bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. För jämförelsens skull lämnas i avsnittet nedan en översikt även av nu gällande rätt i de aktuella frågorna. 15.2Nuvarande och föreslagna bestämmelser om instansordning m.m. 15.2.1Instansordning m.m. enligt gällande rätt Enligt de nu gällande bestämmelserna i 4 kap. UtlL gäller det följande i fråga om beslut om avlägsnande m.m. och möjligheterna att överklaga, såvitt bestämmelserna är av intresse för de personer som kan omfattas av rörlighetsdirektivet. Avvisningsbeslut skall fattas av , bl.a. om fråga är om avvisning av en utlänning som har en nära familjemedlem som söker asyl i , avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 UtlL, som avser fall i vilka en utlänning, av vissa närmare angivna skäl, har avvisats eller utvisats från en unionsstat, eller , avvisning enligt 4 kap. 2 § andra stycket UtlL, som avser fall i vilka den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land har begärt att utlänningen avvisas och det kan antas att denne annars beger sig till det landet, eller avvisning av en utlänning som utan avbrott vistats i landet när frågan om avvisning väcks, oavsett på vilken grund avvisningen sker. I andra avvisningsfall än de ovan nämnda skall polismyndigheten pröva frågan. Detta innebär att det är polismyndigheten som beslutar i de flesta fall som avser en utlänning som vistats i landet . får dock överlämna ärendet till , om det är tveksamt om avvisning bör ske. Beslut om utvisning enligt 4 kap 3 § UtlL, av den som har haft men inte längre har uppehållstillstånd, meddelas av Migrations- verket. Är fråga om utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL av den som döms för brott, är det i stället allmän domstol som beslutar. Utvisningsfrågan handläggs då i samma mål som åtalet för brott. Vid sidan av de ovan angivna reglerna finns bestämmelser i 7 kap. 11 § UtlL om överlämnande av vissa ärenden till andra myndig- heter. Enligt första stycket får överlämna ärenden till om ärendet på viss sätt har samband med ett annat ärende som prövas av nämnden. Enligt andra stycket får eller överlämna vissa ärenden till regeringen. En kategori ärenden som kan överlämnas till regeringen är de s.k. säkerhetsärendena, d.v.s. ärenden som bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. Bestämmelserna om överlämnande innebär att vissa ärenden kan komma att överlämnas från polismyndigheten till och därefter till regeringen, som således blir den enda besluts- instansen i ärendet. Beslut om visering meddelas enligt 2 kap. 7 § UtlL av Migra- tionsverket, men får meddelas även av . får, genom bemyndigande i nämnda bestämmelse och i 2 kap. 6 § UtlF, ge även svenska beskickningar eller konsulat rätt att besluta om viseringar. Av 2 kap 6 § UtlF framgår även att polismyndigheten, efter medgivande av , får besluta om beviljande av nödfallsviseringar. Möjligheterna att överklaga ett beslut framgår av 7 kap. UtlL. beslut om avvisning får överklagas till , medan beslut om avvisning eller utvisning får överklagas till . är inte en domstol utan en förvaltningsmyndighet, men den har domstolsliknande uppgifter. Nämndens beslut kan inte överklagas. I de fall ett ärende har överlämnats till regeringen kan dess beslut inte överklagas. Tingsrätts förordnande om utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL kan överklagas enligt den för brottmål gäll- ande instansordningen, d.v.s. till hovrätt och . Sammanfattningsvis är det endast i fråga om utvisning på grund av brott som domstolsprövning förekommer, medan övriga beslut om avlägsnande fattas av förvaltningsmyndigheter. Beslut att avslå en ansökan om visering, oavsett vilken myndighet som har meddelat beslutet, kan över huvud taget inte överklagas. Med anledning av vad som föreskrivs i artikel 31.2 skall också nämnas något om verkställande av icke lagakraftvunna beslut. Som berörts i avsnitt 14.3 skall polismyndighetens beslut om avvisning verkställas även om det överklagas. avvisning får förenas med förordnande om omedelbar verkställighet, men om utlänningen överklagar beslutet skall enligt 8 kap. 9 § UtlL pröva om verkställigheten tills vidare skall avbrytas. beslut att inte inhibera avvisningsbeslutet kan inte överklagas. När överklagandet av avvisningsbeslutet når ankommer det dock på nämnden att pröva ett inhibitionsyrkande. Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller finner anledning att anta att utvisning enligt LSU bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till (). Fråga om sådan utvisning tas upp av regeringen, antingen självmant eller på ansökan av RPS. Utvisningsbeslut enligt denna lag kan meddelas endast av regeringen, vars beslut inte kan överklagas. Någon domstols- prövning i egentlig mening förekommer således inte. Dock skall, om inte ärendet är synnerligen brådskande, regeringen inhämta ett yttrande från och låta hålla förhandling i ärendet vid en tingsrätt. Vid förhandlingen skall utlänningen höras och RPS vara dennes motpart. Bevisning kan tas upp och vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort. Tingsrättens handläggning skall, om det finns skäl för det, resultera i ett yttrande till regeringen. Regeringen är dock inte bunden av vad tingsrätten yttrat. 15.2.2Instansordning m.m. enligt förslag i bl.a. regeringens lagrådsremiss Som inledning till detta avsnitt skall kort beröras några av de överväganden som gjordes i slutbetänkandet (SOU 1999:16) från kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Kommittén uttalade sig särskilt om den rådande instansordningen för säkerhetsärenden, bl.a. i jämförelse med , om medborgerliga och politiska rättigheter, sociala stadga samt rådets direktiv /221/EEG. Enligt kommittén var svensk rätt i detta avseende – med regeringen som enda beslutsinstans – inte förenlig med flera av bestämmelserna i de internationella förpliktelserna. Såvitt gällde artiklarna 8 och 9 i direktivet 64/221/EEG anförde kommittén att dessa var svårtolkade. En möjlig tolkning var att det däri ställdes krav på att ett beslut om avvisning eller utvisning skulle kunna överklagas till domstol, men andra tolkningar kunde göras. Efter genomgång av de internationella förpliktelserna fann kommittén att de aktuella kraven kunde uppfyllas även i fråga om säkerhetsärendena genom att införa prövning i två instanser. Kommitténs förslag i denna del var att dåvarande (nuvarande ) skulle vara första instans och regeringen andra instans. Regeringen skulle vara skyldig att inför sitt avgörande inhämta yttrande från , om inte ett sådant yttrande var obehövligt. Inför sitt yttrande skulle domstolen hålla förhandling. Om domstolen i sitt yttrande fann att det förelåg hinder mot verkställighet, skulle detta ställningstagande vara bindande för regeringen. Om domstolen på grund av övriga omständigheter i ärendet avstyrkte utvisning, skulle även detta bli bindande för regeringen i de fall yttrandet avsåg en utlänning som omfattades av . De ovan nämnda ändringsförslagen har, som framgår vid jäm- förelse med det föregående avsnittet, inte genomförts i svensk rätt. De enligt lagrådsremissen föreslagna bestämmelserna i Enligt förslaget i lagrådsremissen skall upp- höra och dess arbetsuppgifter som överprövningsinstans övertas av migrationsdomstolar – vissa länsrätter – och Migrationsöver- domstolen – Kammarrätten i . Även i övrigt kommer instans- och processordningen i utlänningsärenden att förändras. De föreslagna bestämmelserna om avvisning och utvisning finns i 8 kap NUtlL. Enligt 3 § första stycket skall pröva avvisningsfrågor i ungefär samma utsträckning som enligt nu gällande 4 kap. 4 § första stycket UtlL. En ändring är dock att är behörigt att som första instans pröva även övriga avvisningsfrågor oavsett hur länge utlänningen har vistats i landet. I sammanhanget kan nämnas att den tidsgräns som finns för avvisning enligt 4 kap. 2 § UtlL har tagits bort i 8 kap. 2 § NUtlL, som i övrigt motsvarar den nu gällande bestämmelsen. I stället har för alla avvisningsfall införts regeln att beslut om avvisning i första instans inte får fattas senare än efter det att första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till . Det kan här påpekas att en konsekvens av att EES-medborgare m.fl. inte längre behöver ha uppehållstillstånd blir att det i praktiken inte kommer att finnas någon tidsgräns för avvisning av sådana utlänningar. skall enligt 8 kap. 3 § NUtlL pröva de frågor om avvisning som inte anges särskilt i första stycket. Detta motsvarar nu gällande rätt. Till skillnad från den nuvarande ordningen är dock, som nämnts ovan, även behörigt att besluta i dessa fall. skall, liksom , få överlämna ärenden om avvisning till om det är tveksamt om utlänningen skall avvisas. Enligt förslaget skall vidare pröva fråga om utvisning av den utlänning som saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet och som inte avvisas av dessa skäl (6 §); en bestämmelse som till viss del motsvarar i 4 kap. 3 § UtlL. I enlighet med nu gällande ordning skall frågor om utvisning på grund av brott prövas av allmän domstol (8 §). Beslut om visering skall enligt 3 kap. 5 § NUtlL meddelas av . Även () får meddela sådana beslut. I 6 § finns bestämmelser om bemyndig- anden av andra myndigheter att fatta viseringsbeslut. Beslut om återkallelse av visering skall enligt 7 kap. 8 § NUtlL meddelas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Migrations- verket. Bestämmelser om överklagande av förvaltningsmyndigheternas beslut finns i 14 kap. NUtlL. beslut om av- visning skall, som , överklagas till (2 §). En betydelsefull förändring är att beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel skall överklagas till en migrationsdomstol (3 §). Migrationsdomstolens beslut kan över- klagas till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 9 § NUtlL), dock inte beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av polismyndighet. Beslut att inte utfärda visering eller att återkalla visering skall, liksom , inte kunna överklagas. Särskilda regler om överklagande skall enligt 14 kap. 11–13 §§ NUtlL gälla för säkerhetsärenden. Med säkerhetsärenden skall enligt 1 kap. 9 § NUtlL förstås bl.a. sådana ärenden i vilka Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets eller allmän säkerhet förordar att en utlänning skall avvisas eller utvisas. I säkerhets- ärendena skall överklagande av beslut i ett avvisnings- eller utvisningsärende inte göras till en migrations- domstol utan till regeringen. Innan regeringen avgör ärendet skall dock Migrationsöverdomstolen hålla förhandling, om det inte är uppenbart onödigt. Enligt motiven torde förhandling kunna underlåtas i princip endast om utlänningen inte befinner sig i landet.