sou · GTB315d2 · 2006-01-01 00:00:00 — tillämpar dock redan en ordning som innebär att sökanden alltid får en under- rättelse om beslutet – negativt eller positivt – i tillståndsfrågan. Det blir därför aldrig fråga om för verket att ta ställning till om det är uppenbart obehövligt att underrätta sökanden om beslutet (jfr 21 § första stycket andra meningen FL). Utredningen anser därför att författningsändring inte är erforderlig för att uppfylla direk- tivets krav på att underrättelse av beslut om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall ske. Däremot ställer direktivet också krav på att beslutsunderrättelsen skall ha skriftlig form. Som framgått av redogörelsen för innehållet i 21 § FL har förvaltningsmyndigheten rätt att välja sättet för under- rättelse, dvs. skriftligt eller muntligt. I litteraturen har skriftlighet inom förvaltningsrätten definierats så att beslutet skall vara ett pappersburet meddelande (se T. och B. a.a. s. 238). I 9–10 §§ förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. föreskrivs att en handling kan skickas ge- nom post, telefax, elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form. Bestämmelsen i 21 § tredje stycket FL om att beslutsmyndighe- ten har möjlighet att välja underrättelseform står i strid med kravet på skriftlighet i familjeåterföreningsdirektivet. tillämpar visserligen som huvudprincip en ordning som innebär att sökanden (eller ombudet) alltid delges beslutet i tillståndsfrågan skriftligt. Finns inget ombud i ombesörjer utlandsmyndighe- ten att sökanden får kännedom om ett avslagsbeslut, skälen för detta och hur beslutet överklagas. I dessa fall skall förvaltningslagens be- stämmelser om tolk iakttas och sättet för underrättelse beror på om ombud finns på plats eller inte. Men med hänsyn till villkoret i arti- kel 5.4 och att något formellt krav inte finns för att beslutsunder- rättelsen skall vara skriftlig bör, åtminstone beträffande tredjelands- medborgare, införas en bestämmelse som innebär att underrättelser av beslut om uppehållstillstånd skall vara skriftliga. Handläggnings- förfarandet i uppehållstillståndsärenden bör emellertid inte i onödan tyngas av att olika formkrav måste iakttas vid beslutsunderrättelser i tillståndsärenden beroende på medborgarskapet hos sökanden eller referenspersonen. Utredningen anser därför att en bestämmelse om formkrav för beslutsunderrättelse i tillståndsärenden skall ha gene- rell tillämplighet. (Se utredningens förslag till ny bestämmelse i 11 kap. 3 § fjärde stycket UtlL). När det gäller direktivets krav på att beslutsunderrättelse skall ske gör utredningen följande överväganden. Enligt uppgift i årsredovisning har verket som mål att den sammanlagda väntetiden i ett familjeanknyt- ningsärende (dvs. tiden hos utlandsmyndigheten, och ) inte skall överstiga . Målet för handläggningstid för utlandsmyndigheten och är . Av tillgänglig statistik i årsredovisningen följer att verket avgjorde knappt 30 500 anknytningsärenden (exklusive för- längningsärenden) . Medianhandläggningstiden hos utlands- myndigheten och var för dessa (ca ). Den genomsnittliga handläggningstiden för öppna ärenden vid utgången av 2003 hos verket (knappt 4 700 ärenden) som överklagats till var (drygt 16 månader). Målet är uppfyllt i av ärendena. Migrations- verket framhåller i sin årsredovisning att inom just bosättningspro- cessen (anknytningsärenden) fortgår utbyggnaden av ett webbaserat ärendehanteringssystem, . Enligt en utvecklingsplan kommer införandet av Wilmasystemet i verkets lokala organisation innebära förbättrade möjligheter att korta handläggningstiderna. Antalet av- gjorda anknytningsärenden har dessutom ökat . Oavsett hur det förhåller sig med handläggningstiden innebär åliggandet i artikel 5.4 att vi skall iaktta niomånadersfristen. Frågan är närmast om det går att ge garantier för att fristen kan hållas. När det gäller de realistiska utsikterna att kunna uppfylla kravet så bör framhållas att av de knappt 30 500 avgjorda ärendena över- klagas endast en begränsad andel (jfr siffran om knappt 4 700 öppna ärenden ovan). Det är endast beträffande den senare kate- gorien som niomånaderskravet inte verkar vara uppfyllt. Statistiken från om handläggningstiderna där talar, åtminstone när det gäller prövningen i första instans, i denna riktning. Av be- tydelse i sammanhanget är också om niomånaderskravet skall anses omfatta båda prövningsinstanserna, dvs. (inräknat handläggningstiden hos utlandsmyndigheten) och Utlänningsnämn- den eller endast den första prövningsinstansen. För att endast Migra- tionsverket bör omfattas av kravet på handläggningstid talar att tyngdpunkten i prövningen ligger där och att det inte alltid med nöd- vändighet följer att ett tillståndsärende överprövas. Dessutom in- leds artikel 5.4 med att beslutsunderrättelse skall ske . En prövning i första instans måste i princip alltid utmynna i ett materiellt beslut, antingen som avslag på eller bifall till ansökan. Detta blir alltså den tidigaste tidpunkten för ett besked. Samman- taget anser utredningen att kravet på handläggningstid om nio måna- der tar sikte på första instans, dvs. I så fall upp- fyller faktiskt redan nu den föreskrivna tiden, vilket talar mot ett behov av reglering. Till detta kommer att i artikel 5 EG- direktivet 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa finns ett krav på att underrättelse av beslut om uppehållstillstånd skall ske . Direktivet är införlivat i svensk rätt genom EES- tillträdet 1994. Men varken i utlänningslagen (1989:529), utlännings- förordningen (1989:547) eller i annan författning finns kravet uttryck- ligen reglerat. Tillämplig bestämmelse att falla tillbaka på är därför 7 § FL. Trots de skäl som kan anföras mot en reglering av handläggnings- tiden anser utredningen att det också finns goda skäl för. Risken med att inte i författning införa en i tiden fixerad frist är att vid even- tuella resursbrister eller arbetsanhopning hos beslutande myndighet, fristen kan överträdas till nackdel för den enskilde. Av betydelse är också villkoret i artikel 5.4 om att följderna av att tidsfristen inte iakttagits skall regleras i nationell lagstiftning. För att kunna avgöra om sådana konsekvenser bör inträda måste det stå klart att fristen blivit överträdd, alternativt att en undantagssituation förelegat. Sammanfattningsvis menar utredningen att det särskilt bör reg- leras att underrättelse av beslut om uppehållstillstånd för familje- återförening för tredjelandsmedborgare skall ske så snart som möj- ligt eller senast från det att ansökan lämnats in. En be- stämmelse om detta föreslår utredningen skall införas genom tillägg av ett nytt femte stycke i 11 kap. 3 § UtlL. Bestämmelsen kommer att bli tillämplig bara i fall som rör uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening där både referensperson och den an- hörige är tredjelandsmedborgare. Fristen skall alltså iakttas både vid handläggning av ärenden där medlemmar inom kärnfamiljen (dvs. make, sambo eller underåriga barn) ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening (se förslaget till ny lydelse av 2 kap. 4 § andra och tredje stycket UtlL) och när andra nära anhöriga (föräldrar eller vuxna barn) gör ansökan (se förslaget till ny lydelse av 2 kap. 4 § fjärde stycket och 4 b § första stycket 3 och 4 UtlL). (Utredningen avser att i slutbetänkandet behandla hithörande frågor även för andra fall.) Som redan framgått får från huvudregeln att beslutsunderrättelse skall ske undantag göras om prövningen av ansö- kan är av komplicerad natur. Utredningen anser att exempel på för- hållanden där en förlängning av fristen kan medges är om sökanden inte ger in erforderligt beslutsunderlag och beslutande myndig- het trots förelägganden inte får in erforderligt underlag. En annan tänkbar situation är att det rör sig om en vidlyftig utredning där t.ex. frågor som rör allmän ordning eller säkerhet aktualiseras. För- hållandena kommer naturligen att skifta mellan olika familjeåterfö- reningsärenden. Det medför, enligt utredningens, uppfattning att möj- ligheterna att få överskrida tidsfristen inte bör vara alltför restriktiva. I författning bör villkoret för att kunna överskrida fristen därför lämpligen uttryckas genom att det skall föreligga särskilda skäl. Innebörden är emellertid inte att huvudregeln skall kunna sättas ur spel i alltför stor utsträckning. (Se utredningens förslag till ny be- stämmelse i 11 kap. 3 § femte stycket UtlL). I artikel 5.4 anges också en skyldighet för medlemsstaterna att i nationell rätt reglera följderna av att niomånadersfristen inte iakttagits. Utredningen gör i denna del följande överväganden angående be- hovet av författningsändringar. Normalt är konsekvensen av felak- tigheter begångna i ärenden hos förvaltningsmyndighet att Riksda- gens ombudsmän () eller Justitiekanslern () ingriper med stöd av respektive organs tillsynsfunktion. T.ex. kan JO:s granskning ut- mynna i ett kritiskt uttalande mot beslutande myndighet eller tjänste- man eller i en anmälan om disciplinärt förfarande mot en enskild tjänsteman. Åtal kan också väckas mot en befattningshavare för tjänstefel. Staten kan därutöver åläggas skadeståndsansvar för felak- tig myndighetsutövning enligt skadeståndslagen (1972:207). En jäm- förelse med förhållandena på andra områden inom statsförvaltningen som rör myndighetsutövning mot enskild visar att det finns bestäm- melser på olika områden som innebär att frister måste iakttas. T.ex. skall i brottmål med häktad dom meddelas inom (30 kap. 7 § ) och inom skall ärenden som rör skydd för barn handläggas skyndsamt och utredningen vara klar se- nast (11 kap. 2 § andra stycket socialtjänstlagen [2001:453]). Skulle dessa frister inte iakttas kan de sanktioner inträ- da som redovisats ovan. Artikel 5.4 ålägger också medlemsstaterna att motivera sina av- slagsbeslut på en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Enligt 11 kap. 3 § andra stycket UtlL skall ett beslut om uppe- hållstillstånd alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Utredningens ståndpunkt är att tanken med en ansökan om familje- återförening är att den skall utmynna i ett beslut om uppehållstill- stånd. Bestämmelsen om motiveringsskyldighet i utlänningslagen blir därmed tillämplig. Någon författningsändring i detta avseende är därför inte nödvändig. Enligt artikel 5.5 skall vid prövning av en ansökan vederbörlig hän- syn tas till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet. Som konstateras i kommittédirektivet (dir. 2003:181) finns redan en bestämmelse i 1 kap. 1 § andra stycket andra meningen UtlL som innebär att hänsyn till barnets bästa skall iakttas vid prövningar en- ligt lagen. I paragrafen föreskrivs att i fall som rör ett barn skall sär- skilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Regleringen infördes (SFS 1996:1379, prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) och har sin grund i ratificeringen av . Enligt artikel 3 i konventionen skall vid åtgärder från bl.a. administrativa myndigheter och domstolar som berör barn deras bästa komma i främsta rummet. Bakgrunden till bestämmelsen är enligt förarbets- uttalandena (jfr prop. 1996/97:25 s. 245 ff.) att, trots att principen om barnets bästa gällt redan tidigare, regeringen ansåg det vara på- kallat att införa en portalparagraf. Alla slags ärenden enligt utlän- ningslagen omfattas av den. Det framhölls dock särskilt att pröv- ningen av barnets bästa inte får ges en så långt gående innebörd att det näsan görs till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Syftet med stadgandet är att en avvägning enligt denna slut- ligt sker i det enskilda fallet. Utredningen anser, med hänsyn till syftet med stadgandet i 1 kap. 1 § andra stycket andra meningen UtlL, att villkoren i artikel 5.5 är uppfyllda genom bestämmelsen. Frågan om underårigas bästa är där- med redan behandlad i det lagstiftningsärendet. Några ytterligare åt- gärder är därför inte påkallade. Artikel 11.1 och 11.2 Enligt artikel 11.1 gäller för flyktingar som huvudregel samma vill- kor för förfarandet som anges i artikel 5 (se ovan). Av artikel 11.2 följer dock att flyktingar skall behandlas gynnsammare än andra om dessa inte kan styrka familjebanden med offentliga handlingar. Även andra bevis för familjebanden skall då beaktas och ett avslagsbeslut får inte uteslutande grunda sig på avsaknad av skriftlig bevisning. Som konstaterats ovan i anslutning till övervägandena kring arti- kel 5.2 sker redan enligt nuvarande ordning en allsidig prövning av ansökningar i ett tillståndsärende där både skriftlig och muntlig ut- redning ingår. Det är ett utflöde av principen om beslutsmyndighe- tens utredningsplikt. Innebörden av detta blir bl.a. att om en anhö- rig ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening med en referensperson som är flykting, avsaknad av dokument som styrker ställningen som familjemedlem inte uteslutande kommer att läggas till grund för ett avslag. Utredningen anser med hänsyn till detta att någon författningsändring inte är påkallad i denna del. 11.3Ansökan om eller återkallelse av ställning som varaktigt bosatt Förslag: Reglerna i 11 kap. UtlL om handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd skall i tillämpliga delar gälla även för ären- den om ansökan att få ställning som varaktigt bosatt i eller om återkallelse av sådan ställning. Underrättelse av beslut om att få ställning som varaktigt bo- satt skall skriftligen meddelas sökanden senast från det att ansökan lämnades in och innehålla beslutsskälen. Det skall finnas en möjlighet att överskrida fristen om det föreligger sär- skilda skäl. Ett avslags- eller återkallelsebeslut i ärende om ställ- ning som varaktigt bosatt skall också skriftligen underrättas sö- kanden och innehålla skälen för beslutet. Bestämmelser om detta införs genom tillägg i andra stycket och genom införandet av två nya stycken, fjärde och sjätte stycket, i 11 kap. 3 § UtlL. I övrigt skall bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) gälla för handläggning av dessa ärenden. Artikel 7 handlar om förfarandet när en tredjelandsmedborgare an- söker om förvärv av ställning som varaktigt bosatt. Artikeln innehål- ler villkor om var ansökan görs, beslutsunderlag, form och frist för beslutsunderrättelse, följderna av att fristen för underrättelse inte iakttas m.m. Artikel 10.1 handlar om beslutsmotivering och underrät- telse av beslut om avslag på en ansökan om eller återkallelse av ställ- ning som varaktigt bosatt. 11.3.2Inlämnande och handläggning av ansökan om att få ställning som varaktigt bosatt Artikel 7.1 anger att tredjelandsmedborgare skall lämna in ansökan om att beviljas ställning som varaktigt bosatt i det land han eller hon är bosatt i. I artikeln föreskrivs även villkoren för beslutsunderlaget för att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Ansökan skall åtföljas av dokumentation i enlighet med nationell lagstiftning som styrker att villkoren i artikel 4 (bosättningskravet) och 5 (försörjningskra- vet m.m.) är uppfyllda. I förekommande fall skall giltig resehandling i original eller kopia bifogas. Dokumentationen får också inbegripa att lämplig bostad finns. Som redovisats i avsnitt 11.2.1 gäller som huvudregel enligt 2 kap. 5 § första stycket UtlL att en ansökan om uppehållstillstånd skall ske från utlandet. Bestämmelsen kommer därför att bli tillämplig i de fall ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening sker. En ansökan enligt artikel 7 direktivet om varaktigt bosatta skall emeller- tid inte utmynna i ett beslut om uppehållstillstånd i den mening som normalt avses i utlänningslagen. I dessa fall får sökanden vid gyn- nande beslut en rättslig status. (Detta behandlas i avsnitt 8.2). Den som ansöker om att få ställning som varaktigt bosatt i bor i normalfallen redan här i landet . Någon bestämmelse som anger var en ansökan om att få ställning som varaktigt bosatt skall göras behövs därför inte. I likhet med vad som redovisats ovan beträffande familjeåterfö- reningsdirektivet gäller i detta fall principen om att ett ärende skall utredas som dess beskaffenhet kräver. Behövlig dokumentation får alltså inhämtas som visar att förutsättningarna för att beviljas ställ- ning som varaktigt bosatt är för handen. Bl.a. kan utdrag ur register som visar hur länge utlänningen bott i landet inhämtas. För att styrka att försörjningskravet i artikel 5 är uppfyllt kan anställ- ningsbevis, bankkontoutdrag och liknande infordras. Utredningen anser att någon författningsändring heller inte är påkallad när det gäller beslutsunderlaget för ansökningar om att få ställning som varaktigt bosatt i . Enligt artikel 7.2 skall sökanden skriftligen få beslutsunderrättelse och under alla omständigheter senast från det att ansökan lämnades in. Beslutsunderrättelse skall ske en- ligt förfarandet i nationell lagstiftning. Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur får sexmånadersfristen i undantagsfall förlängas. Följderna av att tidsfristen inte iakttas skall regleras i nationell lag- stiftning. I samband med underrättelse skall sökanden underrättas om sina rättigheter och skyldigheter enligt direktivet. Artikel 7.2 tar sikte på de fall en ansökan utmynnar i ett positivt be- sked om att sökanden beviljats ställning som varaktigt bosatt. När det gäller kravet på och formen för underrättelse hänvisas i allt väsent- ligt till det resonemang som förts ovan i anslutning till artikel 5.4 familjeåterföreningsdirektivet kring 21 § FL beträffande underrättel- se av uppehållstillstånd för familjeåterförening. Det innebär alltså att utredningen utgår från att också beträffande beslut om att bevilja ställning som varaktigt bosatt regelmässigt kommer att underrätta sökanden om detta. Hanteringen av ansökningar om att få ställning som varaktigt bosatt kommer i stort att likna ansök- ningarna om uppehållstillstånd. En konsekvens av detta är, i likhet med vad som ovan föreslagits beträffande ärenden om uppehålls- tillstånd, att i en bestämmelse bör föreskrivas ett krav på att under- rättelser av beslut om att få ställning som varaktigt bosatt skall vara skriftliga (se utredningens förslag till ny bestämmelse i 11 kap. 3 § fjärde stycket UtlL). I fråga om sexmånadersfristen kommer, liksom beträffande nio- månadersfristen i familjeåterföreningsdirektivet, 7 § FL att bli tillämp- lig. För att avgöra behovet av en särskild bestämmelse som reglerar fristen, finns av naturliga skäl inte något jämförelseunderlag liknande det som redovisats ovan om handläggningstiderna för ärenden om uppehållstillstånd. Ärenden om att beviljas ställning som varaktigt bosatt kommer att bli en ny typ av ärenden. Osäkerheten om detta talar, enligt utredningens uppfattning, för att det finns ett behov av att införa en särskild bestämmelse om att en ansökan om att beviljas ställning som varaktigt bosatt skall handläggas . I vilka situationer undantag från sexmånadersfristen bör få medges hän- visar utredningen i tillämpliga delar till det resonemang som förts ovan i anslutning till artikel 5.4 familjeåterföreningsdirektivet (se av- snitt 11.2.1). Fristen föreslås reglerad genom ett tillägg av ett sjätte stycke i 11 kap. 3 § UtlL. När det gäller följderna av att beslutande myndighet inte iakt- tagit fristen hänvisas också här till de överväganden och slutsatser utredningen gjort i anslutning till artikel 5.4 familjeåterförenings- direktivet. JO:s och JK:s tillsynsfunktion samt möjligheterna att ut- kräva skadeståndsansvar av staten enligt skadeståndslagen (1972:207) eller tjänstefelsansvaret enligt , anser utredningen även här vara tillräckliga sanktioner. Någon författningsändring behövs enligt utredningen alltså inte. Kravet på att sökanden skall underrättas om sina rättigheter och skyldigheter enligt direktivet om varaktigt bosatta kan lämpligen säkerställas genom att en föreskrift om detta införs i anslutning till regleringen av handläggningstiden i förslaget till ett nytt sjätte stycke i 11 kap. 3 § UtlL. 11.3.3Motivering och underrättelse av beslut om ställning som varaktigt bosatt Enligt artikel 10.1 skall beslut som innebär att en ansökan om att få ställning som varaktigt bosatt avslås eller återkallande av sådan ställ- ning vara vederbörligen motiverat. Besluten skall meddelas tredjelands- medborgaren enligt nationell rätt och av underrättelsen skall framgå hur och inom vilken tid man överklagar. Som framgått ovan anser utredningen att ett beslut om att beviljas ställning som varaktigt bosatt är ett statusbeslut och inte att lik- ställa med ett beslut om uppehållstillstånd. Motiveringsskyldighe- ten i 11 kap. 3 § andra stycket UtlL för ärenden om uppehållstill- stånd, blir därför inte direkt tillämplig för ett avslagsbeslut efter en ansökan om eller en återkallelse av ställning som varaktigt bosatt. I stället kommer huvudregeln i 11 kap. 3 § första stycket UtlL, som i sin tur hänvisar till 20 § FL, att gälla. Huvudprincipen enligt den be- stämmelsen är att avgöranden som innebär myndighetsutövning mot en enskild skall innehålla motivering, dock att beslutsskälen får ute- lämnas i fem i paragrafen angivna situationer. Så är fallet bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet (20 § första stycket 3). Enligt artikel 6 direktivet om varaktigt bosatta får en medlemsstat vägra att bevilja en sökande ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. (Innebörden av detta begrepp behandlas i avsnitt 8.4). Frågor som rör t.ex. spioneri eller terrorist- brott kan komma att aktualiseras och därmed får undantag från mo- tiveringsskyldigheten medges. Kravet på motiveringsskyldigheten enligt direktivet blir då inte uppfyllt. Utredningen anser emellertid att handläggningen av ett ärende om ansökan om att få ställning som varaktigt bosatt (där tanken är att det skall utmynna i ett EG-uppehållstillstånd) kan jämställas med ett ärende om uppehållstillstånd. Samma synsätt bör i konsekvens med denna ståndpunkt också gälla återkallelse av sådan ställning. 11 kap. 3 § andra stycket UtlL som föreskriver en skyldighet att motivera beslut beträffande uppehållstillstånd kan då också få tillämplighet på beslut som avses i artikel 10.1. (Vid behov kommer bestämmel- sen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen [1980:100] om att sekre- tess i vissa fall gäller för beslutsskälen i verksamhet för kontroll av utlänningar att bli tillämplig). Enligt artikel 10.1 skall beslutsunderrättelsen ske enligt nationell lag. Det innebär att 21 § första och tredje stycket FL blir tillämp- liga. Första stycket föreskriver underrättelseskyldighet som huvud- princip i ärenden om myndighetsutövning mot enskild, dock med möjlighet till att underlåta det om det är uppenbart obehövligt. En- ligt tredje stycket får underrättelse ske skriftligen eller muntligen efter beslutsmyndighetens bestämmande (Bestämmelsen behandlas ovan i avsnitt 11.2.1). I motsats till villkoren för beslutsunderrättelse i familjeåterföreningsdirektivet finns inget formellt krav på att under- rättelsen skall vara skriftlig. Utredningens ståndpunkt är att samma principer skall gälla för handläggning av uppehållstillståndsärenden som för ärenden om status som varaktigt bosatt. Underrättelse av ett beslut som innebär avslag på en ansökan om eller återkallelse av ställning som varaktigt bosatt skall därför också ha skriftlig form. Sammanfattat innebär det att den ordning som redan nu tilläm- pas hos och som innebär att beslut rörande uppe- hållstillstånd underrättas sökanden, även förutsätts gälla för beslut om avslag på en ansökan om att få ställning som varaktigt bosatt eller återkallelse av sådan ställning.