sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Inom t.ex. järnvägssektorn regleras enbart nyttjandet av infra- struktur, och priset är en form av avgift som fastställs av reger- ingen. Även inom flygsektorn är nyttjandet av infrastrukturen reglerad. Här tillämpas emellertid en annan form av prisreglering än inom järnvägssektorn som innebär att endast delar av avgifterna är reglerade och endast får öka med högst nettoprisindex. Den kom- mersiella marktjänsten inom flyget är oreglerad. Inom el och tele tillämpas fundamentalt olika principer och modeller. Regleringen inom el (nätdelen) är en form av intäktstaks- reglering som är av ex post–karaktär och som riktar sig mot slut- kund. Inom tele är det däremot en form av tillträdesprissättning som riktar sig mot innehavaren av infrastrukturen. Regleringen är kostnadsorienterad och av ex ante-karaktär. Det bör dock påpekas att statligt ägande i sig också är en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav. Regleringar och regleringsmyndigheter SOU 2005:4 Tabell 11.7 Olika former av prisreglering i verksamheter Ex post/ex ante avgifterna i en förordning. ska motsvara den kortsiktiga samhälls- En form av intäktstaksreglering. Nättariffer ska vara utformade så att nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förut sättningarna att bedriva nätverksam- heten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Transmission av el (stam- Samma som ovan. Ingen tillsyn har skett. Försäljning och produktion av Samtrafik i fasta allmänna De operatörer som utses till domine- telefonnät och tillträde till rande operatörer kan åläggas skyldig- (Long Run Incremental Cost) heten att ha kostnadsorienterad Terminering av samtal i Samma som ovan. Samma som ovan. höjas mer än den allmänna prisutveck- lingen mätt som KPI. Trafikavgifter för att nyttja terna, exklusive undervägsavgifter, ter, får öka med högst nettoprisindex, 11.7Vad ska regleras?8 Utredningens sex branscher har traditionellt sett varit mer eller mindre starkt reglerade. De flesta anser att marknaderna ska omfat- tas av regleringar men det råder olika synpunkter på hur intensivt marknaderna ska regleras. Ekonomer påtalar ofta att man ska vara restriktiv när det gäller offentliga ingrepp inom i varje fall tek- nikintensiva branscher som t.ex. telebranschen. Det kan nämligen vara svårt att förutse hur sådana branscher kommer att utvecklas och snabba marknadsingripanden kan riskera att hindra en effektiv resursallokering . Andra grupper, t.ex. regleringsmyndig- heterna själva, förespråkar ofta en mer påtaglig reglering med snabba ingripanden för att begränsa företagens möjligheter att genom olika strategier snedvrida konkurrensen. En naturlig fråga som uppstår är därför hur branscher på lämpliga sätt ska regleras för att uppnå de mål som ställts upp av riksdag och regering. Det finns inga entydiga svar på detta men resultaten från eko- nomisk forskning kan ge en uppfattning om riktningen eller åtmin- stone tala om vad som är mindre lämpliga sätt att reglera olika marknader på. Viktiga frågor som bör besvaras, och som diskuteras i det följande, är: Vilka avvägningar ska göras på kort och på lång sikt? Vilka delar av marknaden ska regleras och på vilket sätt? Bör det finnas sektorsspecifika regleringar eller tillgodoser generella konkurrensregler behovet? Bör det finnas inslag av båda? Utgångspunkten för val av reglering är de mål som riksdag och regering fastställer för marknaden. På de olika marknaderna finns normalt sett flera olika mål som ska uppfyllas. Dessa kan dock del- vis komma i konflikt med varandra. Det kan också finnas en avväg- ning mellan kortsiktig (statisk) och långsiktig (dynamisk) effekti- vitet: Hur kan man säkerställa ett effektivt nyttjande av existerande infrastruktur och tjänster (statisk effektivitet)? 8 Avsnittet bygger på Econ (2003). Hur kan man säkerställa optimala incitament att investera i ny infrastruktur och tjänsteutveckling (dynamisk effektivitet)? Det finns en tendens att politiker ofta favoriserar kortsiktig effek- tivitet framför långsiktig effektivitet. Beslutet kan dock inte fattas oavhängigt, eftersom låga priser och generösa villkor för till- träde till konkurrenters infrastruktur kan ge minskade incitament till framtida investeringar (det behöver dock inte vara så). Kortsik- tiga ingripanden i syfte att skapa konkurrens kan således påverka den långsiktiga effektiviteten. Vidare tenderar kortsiktiga mål att hindra en effektiv konkurrens i infrastrukturen, ge rum för ineffektiva företag samt cementera marknadsstruktur och regleringsregim. Innovationstakten kan också påverkas negativt av en kortsiktig politik. 11.7.2Regleringar av nätverksindustrier – speciella problem Nätverksmarknader ställer speciella krav på regleringen som inte gäller på andra marknader. Nätverkseffekter i kombination med skalfördelar i produktionen leder till koncentrerade marknader med risk för att dominerande företag utövar marknadsmakt, inte minst när någon eller ett par av dem kontrollerar en flaskhals. Även om konkurrenssnedvridande åtgärder från företagens sida saknas, tenderar förekomsten av nätverkseffekter att leda till kon- centrerade marknader. Orsaken är att individer föredrar större nät- verk framför mindre, eftersom det ger dem högre nytta. Före- komsten av nätverkseffekter leder således till en naturlig jämvikt där företagens marknadsandelar och vinster är ojämnt fördelade. Detta gäller speciellt om samma tjänst erbjuds genom olika och icke-kompatibla teknologier. I sådana fall bidrar tillkomsten av nya företag successivt allt mindre till förändringar i priser, kvantitet och vinster hos de dominerande företagen, liksom i konsument- överskottet för konsumenterna. Regleringar som syftar till att minska etableringshinder för att stimulera konkurrens från nya företag riskerar därmed att inte ha någon effekt. Det betyder däremot inte att konkurrens saknas. I detta fall kan det ses som att konkurrensen sker om marknaden (winner takes it all) snarare än inom marknaden. Konkurrensen om marknaden kan vara väl så hård även om det resulterar i kon- centrerade marknader. Det kan därför vara meningslöst att tvinga fram marknadsstrukturer där företagen har t.ex. lika stora mark- nadsandelar. En effektiv resursallokering på nätverksmarknader kan i stället uppnås genom att uppmuntra till kompatibilitet och icke-propriära erbjudanden, eftersom detta bidrar till att nätverkseffekterna inte blir leverantörsavhängiga. Detta ökar konsumentöverskottet och den totala välfärden. Kompatibilitet ökar utrymmet för nya företag att etablera sig på marknaden och motverkar den naturliga jämvik- ten mot ojämnt fördelade marknadsandelar. Marknader med nätverkseffekter tenderar att expandera mycket snabbare än andra marknader när den kritiska massan väl är nådd, vilket är en naturlig följd av nätverkseffekter. Tidiga åtgärder som syftar till att få igång marknader är således speciellt effektiva. Kombinationen av nätverkseffekter och snabb teknologisk utveck- ling medför å andra sidan att man bör vara särskilt försiktig med vilka ingrepp som görs på marknaden. Det är oftast mycket svårt att förutse framtidens teknik, och det är därför också vanskligt att veta hur marknaden skulle ha utvecklats utan ingrepp. I teknikin- tensiva branscher brukar dessutom omväxlingarna vara stora, där vissa produkter och företag ersätts av helt andra. Därför finns det mycket som talar för att ingrepp bör ske endast om effekterna av en konkurrensbegränsning med stor grad av säkerhet motverkas eller om det är lätt att förutse dess effekter. 11.8Sektorsspecifika regleringar kontra generella konkurrensregler En liberalisering innebär i de flesta fall att en sektorsspecifik lag- stiftning avskaffas, förändras eller införs, vilket med andra ord innebär att det regelverk som är specifikt för branschen förändras. Därutöver finns den allmänna konkurrenslagstiftningen. Konkurrenslagstiftningens syfte är att begränsa uppkomsten av skadlig marknadsmakt och att motverka att den utövas på ett skad- ligt sätt. Dess huvuduppgift är i huvudsak att bevara konkurrens (inte skapa), t.ex. genom att förhindra förvärv som skulle begränsa konkurrensen. Lagen kan exempelvis inte användas för att skapa konkurrens genom att bryta upp existerande företag. 9 Avsnittet bygger, där inget annat anges, på (2002). lagen kan därför i vissa fall ses som ett komplement till den sek- torsspecifika lagstiftningen, där den förstnämnda kan täppa igen kryphål i den . I vissa speciella situationer kan konkurrenslagen användas för att ge konkurrenter tillträde till infrastruktur av flaskhalskaraktär och därmed direkt skapa konkurrens. Det gäller när dessa kan kategori- seras som s.k. oumbärliga resurser (essential facilities). Mer typiskt är att konkurrenslagen kan användas för att stävja underprissättning och andra åtgärder som ett dominerande företag kan vidta för att begränsa eller eliminera konkurrensen. Indirekt kan detta bidra till att skapa konkurrens genom att utmanare ges bättre förutsättningar att verka på marknaden. När det gäller missbruk av dominerande ställning verkar lagen ex post. Konkurrenslagen är också baserad på sanktioner. Av dessa skäl måste ärenden ofta avgöras i domstol, varför tillämpningen av lagen blir förhållandevis långsam. Särlagstiftning verkar däremot i större utsträckning ex ante och tillämpas på ett mer mekaniserat sätt. Tillämpningen av särlagstiftningen kan därför bli snabbare. En dominerande ställning kan växa fram av olika orsaker, exem- pelvis genom patent, tekniska framsteg, legala skäl eller av den orsaken att verksamheten är ett naturligt monopol. Konkurrens- lagstiftningen baseras emellertid på en insikt att det finns ett växel- spel mellan monopol och konkurrens. Man ingriper därför inte mot företag som erövrat en marknadsdominerande ställning, utan endast mot missbruk av en sådan (och 2004). 11.8.2Vad bör myndigheterna göra?10 I många har det skett en omfattande liberalisering av marknader och det har byggts upp olika former av myndigheter för att informera och skydda konsumenter. Ländernas konkurrens- myndigheter spelar en viktig roll i reformprocessen. De har viktiga kunskaper för att identifiera och minska marknadsmakt, som opå- verkad skulle minska intäkterna av liberaliseringarna. Det är speci- ellt viktigt eftersom företag som tidigare opererat som monopol (eller reglerats av myndigheter) kan finna det normalt eller attrak- tivt att fortsätta sin verksamhet som tidigare, före liberalisering- arna. Konkurrensmyndigheternas insatser är speciellt värdefulla vid frågor som rör den industriella strukturen och frågor som invol- 10 Avsnittet bygger på (1999). verar strandsatta11 kostnader eller implementeringen av samhälls- omfattande tjänster. De kan hjälpa till att säkerställa att metoderna för att återvinna strandsatta kostnader och garantera samhälls- omfattande tjänster inte leder till onödiga konkurrenssnedvrid- ningar. I praktiken har liberaliseringar knappast bara bestått av ett bort- tagande av regler som lämnar ansvaret till marknadskrafterna att operera under en generell konkurrenslagstiftning. I många fall har lagstiftarna också ansett att konkurrensen måste vårdas med ny form av reglering som kan vara övergående eller permanent. Många nya eller existerande sektorsspecifika regleringsmyndigheter har fått i uppdrag att främja konkurrens och ibland fått i uppdrag att formulera eller tillgripa generella eller sektorsspecifika lagar eller regler. I ett begränsat antal länder har konkurrensmyndigheterna fått uppgifter som tidigare hanterats av departement (dvs. fått agera som ägare) eller som hanterats av sektorsspecifika eller generella reglerare. Ansvarsfördelningen kan dock komma att förändras eftersom övergången till ökad konkurrens lång ifrån är klar. Det är egentligen fyra uppgifter som kräver speciell uppmärk- samhet vid liberalisering av marknader: 1.konkurrensskydd (t.ex. fusioner) 2.tillträdesreglering (t.ex. icke-diskriminerande tillträde till nät- verk) 3.ekonomisk reglering (t.ex. kontroll av monopolprissättning) 4.teknisk reglering (t.ex. att sätta och följa upp standards som garanterar kompatibilitet och som behandlar områden som säkerhet och miljö). I jämförelse med sektorsspecifika reglerare förefaller konkurrens- myndigheter i kraft av sin samlade kunskap, erfarenhet och den institutionella kulturen att vara bättre lämpade att hantera frågor som rör konkurrensskydd. Av samma skäl förefaller sektorsspeci- fika reglerare bättre lämpade än konkurrensmyndigheter att han- tera ekonomisk reglering. Sådan reglering är till sin natur fortgå- ende i stället för periodiskt återkommande och baseras i hög grad 11 Eftersom investeringar ofta är irreversibla, innebär det att tillgångarna kan bli strandsatta. Tillgångarna kan under förändrade omständigheter inte återbetala sina kostnader. I detta avseende kan nätverkstillgångarna betraktas som specifika för det nätverk de är byggda för (m.fl. 1999). på sektorsspecifika kunskaper. Detta är dock inte lika uppenbart när det gäller tillträdesreglering. Syftet med tillträdesreglering är både att främja och skydda kon- kurrens i vissa situationer när access till en del av ett vertikalt integ- rerat företags tillgångar är väsentlig för att få en tillfredsställande utveckling av konkurrensnivån. Å ena sidan är konkurrensmyndig- heter bättre lämpade att hantera sådana frågor än sektorsspecifika myndigheter på grund av sina erfarenheter av företag som missbru- kar sin dominerande ställning. Å andra sidan kräver tillträdesre- glering tillgång till stora mängder av kostnadsdata för att kunna fastställa villkoren för tillträde och sedan kontinuerligt följa upp dessa för att försäkra sig om att villkoren uppfylls. Detta är upp- gifter som ligger i linje med vad sektorsspecifika reglerare normalt gör. Även om både konkurrensmyndigheter och sektorsspecifika myndigheter skulle kunna anlita expertis, så är erfarenheter och institutionella skillnader mellan dem så pass stora att de inte snabbt eller lätt går att ta bort. Det finns dessutom en stor risk att en för- ändring av den institutionella kulturen kan påverka möjligheterna att utföra kärnuppgifterna negativt. Det finns i huvudsak fem vik- tiga aspekter på erfarenhet och institutionell kultur: 1.Sektorsspecifika reglerare arbetar ofta med uppgifter som syftar till att minska effekterna av marknadsmakt, medan konkurrensmyndigheter främst fokuserar på att minska marknadsmakt. Detta tenderar att ge olika uppfattningar om hur marknadsmakt bäst hanteras. 2.Sektorsspecifika reglerare arbetar typiskt med att införa och följa upp olika regler för uppförande, medan konkur- rensmyndigheter är mer inriktade mot strukturella lös- ningar (dock främst vid fusionsärenden och i mindre utsträckning vid missbruksärenden). 3.Sektorsspecifika reglerare arbetar ofta i ett ex ante-perspek- tiv, medan konkurrensmyndigheters perspektiv ofta är ex post (förutom vid företagskoncentrationer). 4.Sektorsspecifika reglerare ingriper normalt mer frekvent och behöver ett flöde av information från de reglerade företagen, medan konkurrensmyndigheter mer förlitar sig på klagomål och endast inhämtar information när det är nödvändigt i samband med eventuella aktioner. 5.Sektorsspecifika reglerare har normalt anvisats fler mål än konkurrensmyndigheter, så de har sannolikt större erfaren- heter av att hantera målkonflikter (det finns dock också nackdelar med att ha för många mål). Viktiga synergieffekter kan dock falla bort om konkurrensmyndig- heterna endast arbetar med konkurrensskydd och sektorsspecifika reglerare endast med ekonomisk reglering. Det existerar synergier mellan konkurrensskydd och ekonomisk reglering samt mellan dessa bägge funktioner och tillträdesreglering. Dessa synergier uppstår i huvudsak av att samma personal kan användas för ett antal problem som är nära relaterade till varandra och genom att man kombinerar olika policyinstrument i samma myndighet. Det är också viktigt att analysera marknadssituationen. Om behovet av ekonomisk reglering och tillträdesreglering kan för- väntas vara temporärt, och om huvuduppgiften är att införa kon- kurrens, kan det vara lämpligt att sådana uppgifter ges till konkur- rensmyndigheter. Om däremot behovet av reglering bedöms som permanent är det rimligt att uppgifterna ges till en sektorsspecifik reglerare. finns det en risk för att sektorsspecifika reglerare lät- tare faller offer för regleringsövertagande än sektorsövergripande myndigheter. Ett system med flera sektorsspecifika reglerare kan också vara mindre effektivt än ett med en sektorsövergripande reglerare. Det finns alltid ett behov för sektorsspecifika reglerare att definiera juridiska gränser mellan varandra och sådant skapar utgifter, förseningar och osäkerhet. Från förtroendesynpunkt är det viktigt att konkurrensen fungerar tillfredsställande och att företagen på marknaden inte försöker sätta konkurrensen ur spel på ett otillåtet sätt. Förtroendekommis- sionen (SOU 2004:47) genomförde en gallupunder- sökning där respondenterna bl.a. fick svara på frågor om konkur- rens.12 I undersökningen ansåg att konkurrensen fungerar mindre bra och att konkurrensen fungerar dåligt; 33 12 I SOU 2004:47 anges att undersökningen omfattade telefonintervjuer med 1 000 personer . procent uppgav att de hade egna erfarenheter av att ha betalat ett för högt pris på en produkt för att företag kommit överens om att begränsa konkurrensen på marknaden. När det gäller straffen för otillåtna karteller och andra överträ- delser av konkurrensreglerna ansåg en klar majoritet, , att sanktionerna är för låga. På frågan om huruvida statsmakterna har förmågan att effektivt kontrollera konkurrensen mellan företag ansåg att så är fallet, medan ansåg att staten inte har en effektiv övervakning av kon- kurrensen på den svenska marknaden. Det kan således konstateras att det enligt undersökningen fanns en misstro mot statsmakternas möjligheter att upptäcka och beivra överträdelser av de konkurrensrättsliga reglerna. Dessutom ansåg en klar majoritet av respondenterna att sanktionerna vid en över- trädelse är för lindriga och att konkurrensen på den svenska mark- naden fungerar mindre bra eller dåligt. Det finns två huvudproblem som, enligt Förtroendekommissio- nen, kan identifieras och som har anknytning till allmänhetens för- troende för delar av näringslivet. Det ena är marknader som har en stark ägarkoncentration, där dåligt fungerande konkurrens leder till högre priser och sämre produkter. Det andra är att företag på en marknad sinsemellan kommer överens om produktionsvolymer och/eller priser, vilket bl.a. leder till högre priser. Förekomst av dessa båda problem riskerar att skada förtroendet för en stor del av det svenska näringslivet. Kommissionen berör även de liberaliserade marknader som denna utredning tar upp och konstaterar att det från förtroende- synpunkt är av stor vikt att konkurrensen långsiktigt fungerar på de områden som statsmakterna öppnar för konkurrens. I annat fall kan ett utbrett missnöje över liberalisering av tidigare skyddade områden riskera att skada förtroendet för delar av det svenska när- ingslivet. Det finns ett val mellan den s.k. Chicagoskolan, där man låter marknader klara sig utan tillsyn av reglerande institutioner, och en mer regleringsvänlig skola. Ytterligheterna i detta sammanhang kan beskrivas som att den ena ytterligheten innebär att staten endast garanterar grundläg- gande äganderätt och rättssäkerhet, och den andra ytterligheten innebär att staten tagit på sig hela ansvaret för byggande och drift av infrastrukturer. första slutsats är att det alltid kommer att krävas starka institutioner kring marknader för infrastrukturtjäns- ter. Vår andra slutsats är emellertid att det finns goda skäl för statsmakten att ta till sig Chicagoskolans invändningar mot möjlig- heten att effektivt reglera nätverksmarknader. Det gäller framför allt förutsättningarna för regleringsmyndigheterna. De reglerande institutionerna har inte utvecklas i samma takt som marknaderna har avreglerats, och statens roll minskat. Erfa- renheten från finansmarknaderna visar att betydelsen av kraftfulla regleringsorgan för att skapa sunda marknader har underskattats. Liberaliseringen är ännu i sin linda, och hur väl den kommer att lyckas beror bl.a. på hur autonoma och kraftfulla institutioner som utvecklas. Om reglerarna stärks minskar möjligheterna för särin- tressen att påverka dessa. Särintressen är dock olika starka och effektiviteten på en marknad kan vara sårbar om särintressena inte balanserar varandra. Regler behövs också för att nå jämbördighet mellan köpare och säljare. En viktig utgångspunkt för utredningen är att regleringsmyndig- heter och regleringar successivt behöver förändras, exempelvis på grund av teknikutveckling och förändrade marknadsförhållanden. Regelverken måste anpassas när bransch- eller konkurrensförhål- landena ändras och när brister upptäcks i regelverken. En liberalisering innebär i många fall att en sektorsspecifik lag- stiftning avskaffas, förändras eller införs. Det regelverk som är spe- cifikt för branschen förändras således. Därtill finns den allmänna konkurrenslagstiftningen. På marknader som öppnats för konkurrens och som har drag av naturliga monopol ställs lagstiftaren inför flera avväganden. kan t.ex. gälla behovet av särregleringar eller huruvida de generella konkurrensrättsliga reglerna är tillräckliga. En särreglering kan t.ex. gälla tillträde eller prissättning. Det kan vidare fastställas regler för tvistelösning, om konflikter uppstår mellan operatör och infra- strukturhållare. Liberaliseringen innebär att nätverksindustrierna utvecklas från monopol till kanske en oligopolmarknad (med ett litet antal säljfö- retag med stort ömsesidigt beroende) och senare möjligen till ren konkurrens (m.fl. 1999). För nätverksindustrier kan dock, som tidigare framgått, denna process diskuteras (2002). Förutsättningarna gäller under i huvudsak två förutsättningar: Avregleringen måste leda till att det blir konkurrens om infrastrukturen. Annars blir utmanarna beroende av det eta- blerade företaget. Det får inte finnas alltför starka nätverkseffekter på efter- frågesidan. Den typen av nätverkseffekter finns t.ex. på flyg- marknaden och på marknaderna för hård- och mjukvara. Oberoende av ovanstående behöver regelsystemet successivt anpas- sas. Man bör fråga sig om styrningen ska ske i form av regler eller mer i form av diskretionära beslut. En annan fråga är om det ska tillämpas sektorsspecifika regleringar eller generella konkurrens- regler. Ett tredje fråga är om myndigheterna ska vara sektorsspeci- fika eller mer sektorsövergripande. Utformningen av ett regelverk eller en ram för regleringar väcker, enligt utredningens bedömningar, ett antal politisk-ekono- miska frågor. Reglerare har makten att generera och omfördela inkomster mellan olika intressegrupper, t.ex. genom att skapa eller bevara monopol och att bevara korssubventionen i tariffstrukturen. De kan därför ha incitament att använda denna makt för vinna eller behålla stöd från sina politiska uppdragsgivare. har regle- rade företag eller intressegrupper starka incitament att överta regle- raren. Det finns också en risk för att reglerare kan använda sina diskretionära befogenheter så att incitamenten för investeringar snedvrids. Sådana politisk-ekonomiska överväganden pekar på att det är viktigt att utforma regelverken omsorgsfullt. Enligt utredningens uppfattning är regleringarna i över- lag relativt svaga. En orsak till detta kan vara den svaga traditionen för den här typen av regleringar, t.ex. i jämförelse med . annan orsak är myndigheternas organisation och de uppgifter man har tilldelats av riksdag och regering. Flera av regleringsmyndighe- terna är små och myndigheternas uppgifter varierar avsevärt. Det förekommer också relativt stora variationer mellan hur de olika marknaderna regleras. Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyndighet, utan uppgifterna varierar avsevärt.