sou · GTB335 · 2006-01-01 00:00:00 — Bl.a. bör vi ta ställning till hur långtgående tekniska krav som skall ställas på kassasystem och dylikt samt i vilken utsträckning som undantag eller dispenser bör kunna medges. När det gäller de tekniska kraven bör förslagen i första hand inriktas på vilka funktioner som skall finnas och inte i detalj på vilka tekniska lösningar som skall väljas. När det gäller skattebrottsenheternas verksamhet är flera olika myndigheter berörda, nämligen utöver och dess skattebrottsenheter även , Ekobrottsmyndig- heten och polismyndigheterna. Skattebrottsenheternas medverkan i utredningar om skattebrott är som nämnts en relativt ny företeelse. När olika myndigheter skall samverka inom samma eller närliggande områden finns det risk för att det uppstår ett revir- tänkande och en tendens att slå vakt om de egna arbetsuppgifterna. Det gäller kanske särskilt när fråga uppkommer om att föra över arbetsuppgifter från en myndighet till en annan. Inrättandet av skattebrottsenheterna och ingick i genomförandet av en strategi för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Det påpekades inför inrättandet att skattebrottsutredningar har många särdrag i förhållande till brottsutredningar i allmänhet, bl.a. genom att de kräver särskilda sakkunskaper om skattesystemet och dess kontrollfunktioner. Det är vår uppfattning att de arbetsinsatser som krävs för att på bästa sätt utreda skattebrott och på så sätt medverka till att komma åt den ekonomiska brottsligheten skall utföras av de personer som är bäst lämpade för denna uppgift oberoende av inom vilken myndighet som de arbetar. Våra förslag bör därför utformas med denna utgångspunkt. Kontroll av omsättning i 3 Vad är kontantbranscherna? Med uttrycket kontantbranscherna avses vanligen de branscher där näringsidkare säljer varor och tjänster till allmänheten mot kontant betalning. Utmärkande för kontantbranscherna är enligt Branschsanerings- utredningens betänkande Branschsanering och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111) att det sker en mängd små transaktioner, ofta med kontanter, där köparna huvudsakligen är enskilda konsumenter som saknar intresse av kvitto. Företagen är i regel små och har inget behov av intern kontroll eftersom företagaren kontrollerar kassaflödet. Denna struktur är enligt en grund för skatteundandraganden. Om konkurrensen är stor i branschen ökar intresset av att inte redovisa alla intäkter. De kontantbranscher som betänkandet särskilt behandlar är taxi-, restaurang- och frisörbranscherna samt den tillfälliga handeln. bedömer att taxi-, restaurang- och frisörbranscherna är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet och menar att det finns anledning att anta att även andra kontantbranscher har motsvarande problem. Merparten av de branscher som kan betraktas som kontant- branscher finns inom detaljhandeln. Med detaljhandel avses försäljning av alla typer av varor till privatpersoner. I Svensk Näringsgrensindelning (SNI 2002) är detaljhandeln i huvudsak samlad under kod 52. Under denna kod finns även företag som bedriver reparation av hushållsartiklar och personliga artiklar, t.ex. skomakerier och cykelreparatörer. Under andra koder finns detaljhandel med drivmedel och motorfordon. Enligt Företagsregister finns det totalt 64 227 arbetsställen under kod 52 (klassificeringen sker efter den aktivitet som bedrivs vilket innebär att ett arbetsställe kan ha mer än en SNI-kod). Mer än hälften av dessa saknar anställda. av arbetsställena har 0–4 anställda. Vad är kontantbranscherna? dominerar således de små företagen. Detaljhandeln är inte homogen utan omfattar branscher med skilda förutsättningar och förhållanden. Den omfattar såväl tillfällig som stationär handel. Inom torg- och marknadshandeln finns 1 426 arbetsställen och på 968 arbetsställen bedrivs ambulerande och tillfällig handel. Av arbetsställena inom torg- och marknadshandel, ambulerande och tillfällig handel har 0–4 anställda. Detaljhandeln innefattar å ena sidan branscher som nästan uteslutande säljer varor som betingar ett lågt pris och å andra sidan branscher som säljer främst dyrare kapitalvaror. Alla branscher inom detaljhandeln är inte heller kontantbranscher; postorderhandel och detaljhandel via Internet sker t.ex. inte mot kontant betalning. Det finns inom detaljhandeln också branscher för vilka gäller särskild reglering. Så är fallet för butikshandel med alkoholhaltiga drycker (Systembolaget) och apotekshandel. I dagligvarubutiker sker av betalningarna kontant. Motsvarande siffra för sällanköpsvarubutik är (, Kostnaden för olika betalningsmedel, 2004). Den bransch inom detaljhandeln där det förekommer lägst andel kontant betalning är bensinstationer. Störst andel kontant betalning finns inom spel och tobak. Även utanför detaljhandeln och de tjänsteföretag som faller in under SNI-kod 52 finns kontantbranscher. Som exempel kan nämnas restaurangbranschen (under SNI-kod 55), hårvård och konsumenttvätt (de två sistnämnda under SNI-kod 93). Även dessa branscher domineras av små företag. Av de 19 297 arbetsställen där restaurangverksamhet bedrivs har mellan 0 och 4 anställda. Andelen kontant betalning inom restaurangbranschen uppgår till . Motsvarande siffra för hotellbranschen är (, Kostnaden för olika betalningsmedel, 2004). Inom konsumenttvätt finns 507 arbetsställen och av dessa har mellan 0 och 4 anställda. Motsvarande siffra för hårvårdens 14 395 arbetsställen är . Den struktur som beskriver som en grund för skatteundandraganden – små företag där en mängd små kontanttransaktioner sker och där köparna huvudsakligen är enskilda konsumenter som saknar intresse av kvitto – karaktäriserar inte samtliga kontantbranscher. I vissa branscher som t.ex. butikshandel med konst eller datorer är antalet transaktioner färre och avser större belopp. Kundernas intresse av att få kvitto är större och andelen kontant betalning mindre. Vad är kontantbranscherna? andra branscher som t.ex. butikshandel med alkoholhaltiga drycker och järnvägstransport finns det bara en eller ett fåtal större aktörer med god intern kontroll av intäktsredovisningen. Även inom de mer utpräglade kontantbranscherna som t.ex. dagligvaruhandeln och restaurangbranschen varierar förhållandena mellan små fristående företag å ena sidan och stora företag och företagskedjor å andra sidan. 4 Befintliga krav på kassaregister Det finns ingen bestämmelse i bokföringslagen (1999:1078) som ställer krav på att den som är bokföringsskyldig skall använda kassaregister för att dokumentera kontantförsäljning. I alkohol- lagen (1994:1738) och yrkestrafikförordningen (1998:779) finns däremot krav på kassaregister som gäller för innehavare av serveringstillstånd och taxibranschen. finns det en bestämmelse i alkohollagen som ställer krav på användning av kassaregister i vissa fall (prop. 2000/01:97, bet. 2000/01:SoU19, rskr. 2000/01:260, SFS 2001:414). Enligt 8 kap. 5 a § alkohollagen är den som har tillstånd för servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap skyldig att registrera all försäljning i kassaregister och att vid varje försäljning ta fram och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. får medge undantag för servering inom ideella föreningar eller liknande slutna sällskap. Kassaregister skall på ett tillförlitligt sätt visa alla transaktioner som gjorts. har utfärdat föreskrifter om kassaregister (FHIFS 2003:2). Föreskrifterna har anmälts till kommissionen enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Befintliga krav på kassaregister föreskrifter inleds med följande definitioner. 1.Kassaregister: samlingsnamn för kassaapparater och kassasystem. 2.Löpnummer: en obruten nummerserie som löper stigande. 3.Kontrollremsa: dokumentation av den löpande registreringen i kassaregistret i pappersform. 4.Journalminne: dokumentation av den löpande registreringen i kassaregistret i elektronisk form. 5.Varuslag: varor enligt den indelning som används i restaurangrapporten samt övriga varor/varugrupper. 6.Z-utslag: sammanställning i rapportform av de registreringar som skett efter förra Z-utslaget. Z-utslag nollställer kassaregistret. 7.X-utslag: sammanställning i rapportform av de registreringar som skett efter förra Z-utslaget. X-utslag nollställer inte kassaregistret. Ett kassaregister skall enligt föreskrifterna för varje inslag registrera aktuellt år, datum och klockslag, löpnummer för inslaget samt identitet på varje enskild kassaapparat. Uppgifterna skall inte gå att ändra utan att detta registreras på kontrollremsan eller i journalminnet. Vidare skall ett kassaregister registrera försäljnings- beloppet med moms specificerad och med angivande av varuslag, övningsinslag och nollinslag, rättelser och krediteringar samt betalningssätt. Ett kassaregister skall kunna ge Z-utslag och X- utslag samt kontrollremsa eller utskrift från journalminnet som innehåller uppgifter om den registrerade informationen. För Z- utslag skall anges löpnummer. Dessutom skall kassaregistret kunna visa den totala ackumulerade försäljningssumman (Grand Total) som inte skall gå att nollställa. kan medge undantag från föreskrifterna. En taxameter mäter körsträcka och beräknar pris för körningar, men fungerar också som kassaregister genom att den lagrar registrerade belopp, skriver ut kvitto och producerar underlag till bokföringen. har det i ställts krav på att taxibilar skall vara utrustade med typgodkända taxametrar. Befintliga krav på kassaregister gällande regler finns huvudsakligen i yrkestrafikförordningen och föreskrifter (VVFS 1999:177) om taxitrafik. Det finns även en EG-rättslig reglering avseende taxametrar, Europa- parlamentets och rådets direktiv /22/EG av om mätinstrument (MID-direktivet). För att ett fordon skall få användas i taxitrafik krävs enligt 7 kap. 1 § yrkestrafikförordningen att det är försett med en taxameter som är av godkänd typ och som fungerar tillfredsställande i enlighet med föreskrifter som meddelats av . Taxametern och dess fastsättning skall vara kontrollerade och plomberade på det sätt som anges i föreskrifterna. För att medges undantag från kraven krävs enligt 7 kap. 2 § yrkestrafikförordningen synnerliga skäl. I föreskrifter finns en omfattande reglering av vilka krav en taxameter skall uppfylla och hur den skall användas. En taxameter skall vara av typ som godkänts av efter provning enligt föreskrifterna. Provning utförs normalt av provningsorgan som ackrediterats för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll med krav på oberoende av berörda parter. Under vissa förutsättningar är det tillåtet att använda taxameter av en typ som godkänts i ett annat land inom EES. Taxa- metern och dess fastsättning i taxifordon skall vara plomberade. Med plombering avses anordning eller egenskap hos taxametern som möjliggör upptäckt av obehörigt intrång i plomberade enheter eller avlägsnande av plomberade enheter från taxifordon. Av föreskrifterna framgår att taxametern efter varje avslutat köruppdrag skall skriva ut kvitto, vid kontant erlagd avgift, eller följesedel, om beloppet skall faktureras, med uppgift om bl.a. löpnummer, datum, tidpunkt då köruppdrag påbörjats och avslutats, under köruppdrag tillryggalagd vägsträcka och slutlig summa med särredovisning av ingående moms. Kvitto eller följesedel skall erbjudas kunden efter avslutat köruppdrag. Efter avslutat körpass skall taxametern skriva ut körpassrapport med löpnummer och omfattande information om bl.a. under körpasset tillryggalagd körsträcka, registrerade köruppdrag och inkört belopp. Uppgifter om samtliga köruppdrag och körpass skall kunna överföras till ett annat administrativt datasystem. En taxameter skall vara försedd med ackumulerande register av vilka skall framgå taxifordonets totala körsträcka med taxametern i de olika funktionslägena, totalt antal köruppdrag och totalt registrerat belopp. 5Tidigare förslag och överväganden Redan i samband med tillkomsten av bokföringslag (1976:125) väcktes frågan om att ställa krav på att näringsidkare i vissa fall använder kassaregister. Någon remissinstans ansåg att bokföringsskyldig som bedriver detaljhandel eller liknande verksamhet, alltid skulle använda kassaapparat försedd med kontrollremsa eller liknande anordning och att kontrollremsan skulle arkiveras och utgöra räkenskapsmaterial. Departements- chefen avvisade förslaget av praktiska skäl (prop. 1975:104 s. 159). skatteflyktskommitté tog i betänkandet Punktskatte- kontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86) upp frågan om krav på plomberbar kassaapparat skulle införas för den tillfälliga handeln. Kommitténs uppfattning var att det kunde ifrågasättas om ett eventuellt krav på kassaapparat borde begränsas till den tillfälliga handeln eftersom behovet av att kunna göra avstämningar mot kassaremsor torde vara lika stort vid kontroller av den fasta handeln. Dessutom skulle ett införande av krav på kassaapparat innebära ändringar i bokföringslagen och därmed också överväganden som inte är av rent skatterättslig art. Kommittén ansåg därför att frågan om ett eventuellt införande av krav på kassaapparater borde behandlas i ett större sammanhang. Regeringen instämde i kommitténs bedömning (prop. 1997/98:100 s. 177 f.). Typgodkända kassaregister och kvittokrav föreslog i betänkandet Bransch- sanering och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111) att det i kontanthandeln skulle införas krav på registrering av all försäljning i typgodkända kassaregister och skyldighet att lämna kunderna kvitton framställda av kassaregistret. Utredningen bedömde att registrering i kassaregister skulle underlätta kontroll av en verksamhet och göra det svårare att undanhålla försäljning och använda de oredovisade intäkterna till svarta löner. Kraven borde enligt utredningen införas genom en ny paragraf bokföringslag med följande lydelse. Den som mot kontant betalning säljer varor eller tjänster huvudsakligen till enskilda konsumenter skall registrera all försäljning i ett godkänt kassaregister och ta fram ett av registret framställt kvitto samt tillhandahålla kunden detta. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämnar närmare föreskrifter om kassaregister och kan föreskriva om undantag från skyldigheten att ha godkänt kassaregister. För att en skyldighet att registrera försäljningen i kassaregister skall försvåra möjligheten till fusk och underlätta kontroll krävs enligt utredningen att kassaregistret är svårt att manipulera. Utredningen kom efter kontakter med företrädare för skatte- myndigheten, enskilda restaurangföretag och tillverkare av kassa- register fram till att följande krav borde ställas på ett kassaregister. innehålla ett ackumulerat minne (Grand Total) för intäkter och minusslag, ha en klocka med datum och tid som inte skall gå att ändra utan att detta noteras på kontrollremsan, producera maskinskrivna kvitton med datum och klockslag, belopp med moms specificerad, löpnummer, identitet på kassaregistret och momsregistreringsnummer. Om kassaregistret har funktion med övningsinslag och möjlighet att framställa övningskvitton, skall denna funktion inte kunna användas utan att detta registreras på kontrollremsan. möjligt att lämna övningskvitton till kunder utan att det uppmärksammas. Det skall inte vara möjligt att ur kassaregistret ta kopior av inslagna belopp utan att detta registreras i minnet. Av kassaregistrets tömningsrapport (Z) och saldorapport (X) skall framgå samma uppgifter som på kundkvittona, Grand Total med plus- och minusslag, identitet och specificerat saldo för varje sammankopplad kassa, för tömningsrapport, Z-löpnummer. Utredningen uppskattade kostnaden för ett kassaregister som uppfyller dessa krav till . Enligt ut- redningen borde det ankomma på att efter samråd med teknisk expertis närmare bestämma och formulera kraven på ett kassaregister. I utredningens förslag var kravet på typgodkända kassaregister kombinerat med en skyldighet för näringsidkaren att ta fram ett maskinskrivet kvitto ur kassaregistret och erbjuda kunden detta. Förslaget innebar inte någon skyldighet för kunden att ta emot kvitto. Utredningen ansåg att ett krav på att lämna kunden kvitto skulle göra det svårare att underlåta registrering i kassaregister. Kunder som vet att de skall få ett kvitto skulle enligt utredningens bedömning uppmärksamma när de inte får det och på så sätt fungera som draghjälp i strävandena att all försäljning skall stämplas in. Utredningen föreslog en straffrättslig sanktion, kassaregister- brott, vid överträdelse av bestämmelserna om registrering i typgodkänt kassaregister och tillhandahållande av kvitto. bedömde att det särskilda kravet på typgodkänt kassaregister och kvitto borde gälla all försäljning av varor och tjänster till konsumenter som sker mot kontant betalning eftersom det är det område där intresset för kvitton är mest begränsat. Det skulle gälla hela detaljhandeln med allt från matvaror till kapitalvaror av olika slag. Kraven skulle enligt förslaget också gälla olika typer av tjänster som tillhandahålls konsumenter i eller i anslutning till näringsidkarens lokaler, under förutsättning att det vanligen sker mot kontant betalning. förslag och överväganden SOU 2005:35 exempel angavs kemtvätt, fotoframkallning, cykel- och sko- reparationer. Utredningen bedömde att det kunde uppstå gränsdragnings- problem när en näringsidkare i sin verksamhet vänder sig både till enskilda konsumenter och till näringsidkare. Om en stor del av omsättningen avser fakturerade tjänster skulle verksamheten falla utanför tillämpningsområdet. I de fall de flesta kunderna är privat- personer som betalar kontant skulle kassaregister däremot användas. Som förutsättning för att kravet på kassaregister skulle gälla angavs i betänkandet att det normalt sett är fråga om försäljning mot kontant betalning. Tjänster som utförs på en enskild persons fastighet, t.ex. hantverksarbeten och så kallade hushållstjänster skulle därmed falla utanför tillämpningsområdet eftersom sådana tjänster normalt inte betalas kontant utan mot faktura. Kravet på kassaregister och kvitto skulle enligt förslaget endast gälla näringsidkare och därmed inte när någon tillfälligt säljer varor för att finansiera t.ex. en skolresa. Utredningen bedömde att det kunde finnas behov av att undanta branscher och enskilda företag från kraven under en . I första hand borde det enligt utredningen vara en fråga för regeringen och att meddela föreskrifter om undantag. Enligt utredningen borde undantag kunna medges för företag med ett begränsat antal transaktioner. Det fanns enligt utredningen också skäl att överväga om torg- och marknads- handlare övergångsvis borde undantas eftersom kassaregister ofta är känsliga för väder och vind. Vidare föreslog utredningen att företag som har kassaregister som inte uppfyller alla detaljkrav övergångsvis skulle kunna medges undantag från vissa av minimi- kraven för upp till . Utredningens uppfattning var att det kunde behövas en övergångsperiod för att införa kravet på godkänt kassaregister. En majoritet av de remissinstanser som kommenterade förslaget om att ställa krav på att inom kontantbranscherna registrera försäljningen i typgodkända kassaregister och lämna kvitto var i huvudsak positiva. Kammarrätten i befarade dock att kontrollsvårigheter kunde uppkomma om förslaget genomfördes. Torg- och () avstyrkte förslaget vad avser handel på torg och marknader eftersom det inte finns sådana kassaregister för utomhusbruk. Även avstyrkte förslaget när det gäller verksamheter utan fast försäljningslokal som t.ex. torghandel. menade att kravet på kassaregistrering knappast kunde vara absolut om det utvidgades till att gälla branscher utanför detaljhandeln. Utredningens förslag till gränsdragning var enligt samfundets bedömning inte tillräckligt tydligt. ansåg att frågan om typgodkända kassa- register var svårbedömd. Med hänvisning till att det, i vart fall tidigare, förekommit ett omfattande fusk med de typgodkända taxametrarna inom taxibranschen menade nämnden att det fanns viss risk att de typgodkända kassaregistren skulle manipuleras och att de avsedda effekterna inte uppnås eller uppnås endast delvis. Vidare pekade nämnden på att kostnaderna för inköp av kassaregister skulle vara kännbara och att det fanns risk att de nya registren blir obrukbara när det uppstår behov av att hantera inbetalningar i euro parallellt med kronor. ansåg därför att förslaget inte borde genomföras. Påpekande om risken för manipulation av kassaregister gjordes även av Näringslivets Skattedelegation. var kritisk även i fråga om förslagets tekniska utformning. Föreskriften att en icke bokföringspliktig kund skall tillhandahållas ett kvitto är motiverad enbart av skattekontrollskäl och borde därför enligt nämnden inte placeras i bokföringslagen. Inte heller bestämmelsen om typgodkänt kassaregister borde enligt nämndens mening placeras i bokföringslagen eftersom den avviker från övriga bestämmelser i lagen vad avser detaljeringsgrad och i systematiskt hänseende. Nämnden ansåg inte heller att uppdraget att meddela närmare föreskrifter om kassaregister och rätten att föreskriva undantag borde ges till nämnden. Som skäl angavs att grundbestämmelsen enbart är motiverad av skattekontrollskäl och att nämnden är en alltför liten myndighet för att kunna hantera den oerhört resurskrävande dispensprövning som förslaget skulle innebära. Kriminaliseringen ifrågasattes av Riksåklagaren m.fl. remiss- instanser. Riksåklagaren ansåg att det borde undersökas om underlåtenhet att ha ett godkänt kassaregister kunde hänföras till bokföringsbrott. En sådan lösning skulle enligt honom innebära en mer konsekvent och enhetlig straffrättslig reaktion på avvikelse från vad som krävs i fråga om god redovisning av affärsverksamhet. SWEDAC anförde att obligatoriskt myndighetsgodkännande som en förutsättning för en varas eller anläggnings användning inte är förenlig med de principer som gäller för EG:s inre marknad och den fria varurörligheten. SWEDAC förordade i stället det inom EU överenskomna systemet för godkännande av produkter, där olika aktörer på marknaden står för bedömningen, utan att stats- makterna belastas mer än nödvändigt kostnadsmässigt. Ett sådant system skulle enligt SWEDAC kunna se ut på följande sätt: anger i föreskriftsform de krav som skall gälla för kassaregistren. I föreskriften anges också att bedömning av registret mot gällande regler, eventuellt i form av certifiering, skall utföras av ett organ ackrediterat enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. SWEDAC ansvarar för att kompetensbedöma och utöva tillsyn över dessa organ. Kraven på de ackrediterade organen tas fram i samarbete mellan och . Om så bedöms nödvändigt kan det även införas en skyldighet att låta certifieringsorganet göra återkommande bedömningar av kassaregistret för att säkerställa att det inte manipulerats eller på annat sätt upphört att fungera på ett korrekt sätt. Ett alternativ är att ålägga tillverkaren att själv kontrollera att kassaregistret uppfyller legala krav. Bedömning av överensstämmelse i ett öppet system bör kombineras med marknadskontroll från den föreskrivande myndighetens sida för att säkerställa att de kassaregister som används är typgodkända på föreskrivet sätt. För kassaregister som är kopplade till icke-automatiska vågar finns redan vissa regler. Icke-automatiska vågar sorterar under området legal mätteknik och kassaapparaterna under detta regelverk kan räknas som ett tillbehör till vågen. Det är SWEDAC som är förskrivande myndighet och tillsynsmyndighet på området legal mätteknik. Vid bestämmandet av krav på kassaregister bör reglerna för icke-automatiska vågar beaktas, så att det inte uppstår onödiga konflikter mellan regelverken. I propositionen Förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall (prop.