sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Vissa fiskare kan också frestas att använda denna skillnad för att rättfärdiga att de själva inte följer bestämmelserna. I kommissionens resultattabeller och i dess meddelanden om medlemsstaternas rapporter om allvarliga överträdelser av fiske- bestämmelser finns jämförelser mellan de genomsnittliga bötes- beloppen i de olika medlemsländerna. De svenska genomsnittliga bötesbeloppen låg –2002 på 316, 324 respektive . Om man summerar de olika ländernas genomsnittliga bötesbelopp blir medelvärdet . Skillnaderna i bötesnivåerna i de olika länderna var dock stora. Det genomsnittliga bötesbeloppet i var t.ex. och i var det . Det genomsnittliga bötesbeloppet för fiske utan licens/särskilt tillstånd låg på i medan det var i . I jämförelse med andra medlemsländer låg under perio- den totalt sett i den nedre delen av skalan. hade endast och lägre genomsnittsbötesbelopp än . Uppgifterna om bötesnivåerna måste dock tolkas med stor försiktighet då de enligt kommissionens egna uppgifter inte är helt tillförlitliga. Det finns flera indikationer på felkällor, t.ex. verkar vissa medlemsländer ha rapporterat in brott också mot fritidsfisket, andra verkar ha summerat förverkandevärden med själva bötes- beloppen och ytterligare andra har haft problem att få uppgifter från rättsväsendet om ärendenas status. En ytterligare svaghet med jämförelsen är att levnadsstandarden skiljer sig åt mellan olika medlemsländer. Vissa ändringar i det svenska sanktionssystemet har införts vilka bl.a. har inneburit en straffskärpning för i princip alla brott som begås inom yrkesfisket. Det har endast förflutit efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna varför våra Efterlevnaden av de rättsliga kraven SOU 2005:27 slutsatser i denna del är behäftade med en viss osäkerhet men av de uppgifter vi har fått från beträffande anmälningar om brott och resultaten av dessa kan följande positiva utveckling utläsas. Sedan lagändringen med straffskärpningar trädde i kraft och fram till och med har 5 ärenden på vilka de nya strängare bestämmelserna är tillämpliga lett till fällande domar. I dessa fem ärenden var det genomsnittliga bötesbeloppet . Det genomsnittliga förverkandevärdet var . Även innan lagändringen trädde i kraft synes en viss skärpning i påföljdsdelen ha inträffat. Om man studerar de anmälningar som lämnats över till åklagaren (totalt 76 ärenden5) hade 21 ärenden lagförts efter utgången av januari månad 2005. Av dessa resulterade 20 ärenden i påföljd genom dom eller strafföreläggande. Det genomsnittliga bötesbeloppet var i dessa fall och det genomsnittliga förverkandebeloppet . (Ett sammanlagt genomsnittligt belopp uppgående till .) Jämfört har således bötesnivåerna skärpts betydligt, liksom förverkandeåtgärderna. Det verkar således troligt att kommer att ligga mer nära det europeiska genomsnittet i detta avseende. Dock återstår det att se hur sanktionssystemet utvecklas i de övriga länderna. 8.2.6Kontroll av fisket på inlandsvattnen Under utredningens arbete har det också framkommit att det finns vissa luckor i kontrollen av fritidsfisket och alla former av fiske på inlandsvatten, dvs. fritidsfiske, yrkesmässigt fiske och fiske med stöd av enskild rätt. På flera av våra inlandsvatten med frifiskerätt och för vilka staten har ett tillsynsansvar saknas i praktiken en organiserad kontroll över fisket. De sjöar som är aktuella i detta sammanhang är , och i . Vidare saknas en överblick över den kontroll som bedrivs på våra inlands- vatten generellt. Fritidsfisket och fisket i inlandsvattnen faller utanför den gemensamma fiskeripolitiken och regleras således helt genom nationella regler om fiske. Regler om tillsynen över detta fiske 5 Inklusive de 5 ärenden som redogjorts särskilt för ovan. Efterlevnaden av de rättsliga kraven finns i 34–35 §§ fiskelagen, 5 kap. 2–7 §§ och 6 kap. 1 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. I stora drag är ansvaret för fiskerikontrollen uppdelat enligt följande. är central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskeresurserna och har det över- gripande ansvaret för fiskerikontrollen. har det operativa ansvaret för kontrollen av fiske i havet, längs kusterna, i , och i hamnarna. På de inlandsvatten där det råder frifiskerätt – , , i , och – har staten ett ansvar för fiskevården och på dessa vatten har en möjlighet att utfärda föreskrifter om fiskets bedrivande och fiskevård till det första definitiva vandringshindren. På övriga inlandsvatten finns, med ett undantag, inte någon motsvarande föreskriftsrätt och där är det fiskerättsägarna som ansvarar för fiskevården. Undantaget utgörs av att enligt 2 kap. 3 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen får meddela föreskrifter för att skydda särskilt hotade arter eller stammar som är av nationellt intresse. Fisket i de enskilda vattnen som inte omfattas av bemyndigande att meddela föreskrifter är således inte närmare reglerat och någon direkt insyn i hur fisket bedrivs i enskilda vatten har staten inte. Indirekt har detta lösts genom att fiskevårds- områden har inrättats enligt lagen (1981:533) om fiskevårdsom- råden. För tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser om fiske och fiskevård inom fiskevårdsområdena förordnar länsstyrelserna s.k. fisketillsynsmän. Länsstyrelserna ska dock endast förordna fiske- tillsynsmän om det föreligger ett behov av tillsyn, se 19 § i föreskrifter (FIFS 1985:3) om fisketillsynsmän. Fiskevårdsområden har inte bildats för alla enskilda vatten. Av landets sjöyta, de oräknat, ingår i något fiskevårdsområde. (Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv, SOU 1998:24, s. 19–20.) Länsstyrelserna ska föra register över sina beslut om inrättanden av fiskevårdsområden enligt lagen om fiskevårdsområden, 6 kap. 7 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen men några egentliga uppgifter om hur mycket tillsyn som bedrivs, var den bedrivs och vad den resulterar i, finns inte. En god överblick över den totala fiskerikontrollen i – både det yrkesmässiga fisket och fritidsfisket – är enligt utred- ningens uppfattning viktigt, inte minst för att undvika att våra Efterlevnaden av de rättsliga kraven sötvattensbestånd skattas för hårt och för att kunna säkerställa ett skydd för särskilt hotade arter eller stammar. En sådan överblick kräver enligt utredningens mening bl.a. att länsstyrelsernas roll på området klargörs och att det görs någon form av sammanställning och analys av den kontroll som faktiskt bedrivs i våra vatten. Utredningens förslag i denna del finns i kapitel 12. 9Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar Det finns för lite material om ett svenskt olagligt fiske för att vi ska kunna dra några säkra slutsatser om dess omfattning. I kapitel 10 drar vi dock vissa slutsatser om olagligt fiske inom det rapporterade fisket. Med utgångspunkt i det material som finns tillgängligt kan utredningen inte dra slutsatsen att det finns ett omfattande svenskt olagligt fiske. Slutsatsen är dock förenad med en stor osäkerhet. För att kunna säkerställa den krävs ett omfattande arbete med att studera och analysera det olagliga fisket. Detta kräver bl.a. kontinu- erliga mätningar och bedömningar över en längre tidsperiod. Förekommer det ett svenskt olagligt fiske?1 Det är en fråga som är mycket central för utredningens slutsatser men som vi inte med säkerhet kan svara på. (Utredningen har inte mätt och beaktat utländskt olagligt fiske i förhållande till ett svenskt olagligt fiske.) Det finns indikationer på att det förekommer ett olagligt fiske men några entydiga eller statistiskt säkerställda uppgifter om det illegala fiskets omfattning finns inte. Över huvud taget finns det få upp- gifter publicerade om denna typ av fiske. De uppgifter som vi närmast har haft att stödja oss på är de vetenskapliga rådgiv- ningarna från () som publiceras , en rapport från om orapporterat fiske, en rapport av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () samt en artikel av 1 Med svenskt olagligt fiske avses här fiske på svenskt vatten (svenskt territorialvatten och svensk ekonomisk zon), av svenska eller utländska fiskare, som bryter mot bestämmelserna om fiske. Vidare avses fångster som landas i strid med gällande bestämmelser i svenska hamnar, av svenska eller utländska fiskare. Vi skiljer i betänkandet på rapporterat och orapporterat fiske. När olagligt fiske förekommer inom det rapporterade fisket sker det till exempel genom att fiskaren inte rapporterar hela landningar, fiskar på fel ställen eller redovisar fel art etc. Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar och i , nr 27, . Att det saknas uppgifter om omfattningen av ett eventuellt svenskt olagligt fiske medför att det inte är möjligt för utredningen att bedöma effektiviteten av fiskerikontrollen i förhållande till det övergripande målet med kontrollen – att fiskeresursen bevaras. Det finns helt enkelt inte tillräckligt med underlag som mäter effekten av kontrollen. Förekomsten av ett fiske som inte rapporteras utgör ett allvarligt problem också från resurssynpunkt. Orapporterat fiske kan resultera i felaktiga uppgifter om fiskeresursens storlek och sammansättning vilket i sin tur kan påverka hur kvoterna bestäms. Kvoterna kan komma att sättas för högt så att fisk tas upp som borde ha lämnats för en säker och hållbar utveckling av fiskeresursen. Trovärdigheten i uppgifterna om fiskeresurserna påverkas också negativt, liksom förutsättningarna för en långsiktigt bärkraftig fiskerinäring. 9.1Forskarnas uppskattningar om orapporterat fiske Av uppgifterna från ICES (Report of the , , CM 2004/ACFM:22) kan man sluta sig till att det förekommer ett omfattande s.k. orapporterat fiske i bl.a. . –1996 och 2000–2003 har ICES t.ex. uppskattat kvantiteterna orapporterade landningar av bl.a. torsk i syfte att korrigera sina uppskattningar av torskbeståndens storlek. Kvantiteterna orapporterad fisk har under de nämnda perioderna uppskattats till mellan och , vilket motsvarar respektive av den registrerade mängden landad torsk . I ICES första rådgivning för har mängden orapporterad torsk uppskattats till . ICES arbetsgrupp för har vidare bedömt att antalet orapporterade fångster av fisk uppgick till i fisket efter skarpsill i , i östersjösillfisket och av de rapporterade landningarna i laxfisket. Orapporterat fiske är dock inte detsamma som olagligt fångad fisk. I begreppet orapporterad fisk omfattas såväl fisk som inte rapporterats till de ansvariga myndigheterna på grund av att den fiskats i strid mot gällande bestämmelser om hur fiske får bedrivas (olagligt fångad och/eller landad fisk) som fisk som fullt lagligt fiskats upp och dumpats i stället för att landas. Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar EU finns det inte något generellt förbud mot att dumpa fisk varför det är fullt tillåtet att slänga tillbaka fisk i havet, dock med ett undantag. Det är förbjudet att dumpa sill som fångats i . Se 8 § föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i , och . Hur stor andel av den orapporterade fisken som utgörs av fisk som fiskats eller landats i strid mot gällande bestämmelser och hur mycket som utgörs av lagligen dumpad fisk finns det inte uppgifter om. Inte heller finns uppgifter om hur stor del av den orappor- terade fisken som fiskats av svenska fiskare alternativt av fiskare från de andra medlemsländerna som fiskar i . Några säkra uppgifter om det svenska fisket kan man således inte få av ICES uppskattningar. 9.2Fiskeriverkets rapport om orapporterat fiske m.m. I regleringsbrevet för fick i uppdrag av regeringen att bedöma omfattningen av orapporterat fiske och övrig illegal hantering av fisk. I uppdraget ingick även att belysa betydelsen av den illegala hanteringen av fisk för bl.a. kvaliteten i de vetenskapliga uppskattningarna av fiskbestånden. redovisade sitt uppdrag om olagligt fiske till regeringen i en rapport (dnr 121-3160- 02). Rapporten omfattar svenskt fiske och landningar av fisk i . De bedömningar som har gjort i sin rapport bygger på åsikter som tjänstemän och näringsidkare inom fiskerisektorn har framfört vid samtal och de uppgifterna har sedan jämförts med tillgänglig dokumentation om fiske och landningar. I finns inte heller några statiskt säker- ställda uppgifter om förekomsten av ett svenskt olagligt fiske. Däremot framgår av rapporten att det finns: incitament till olagligt fiske, möjligheter till olagligt fiske, och indikationer på förekomsten av ett olagligt fiske. Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar 9.2.1Incitament till olagligt fiske anger i rapporten att den allmänna situationen för fiskarkåren är sådan att den uppmuntrar till ett orapporterat fiske. lyfter i sammanhanget fram minskande fiske- möjligheter, sjunkande fiskpriser, försämrad lönsamhet för fiskeföretagen, överkapacitet i flottan, regleringar som tvingar fiskaren att aktivt försämra utfallet av sitt fiske genom att slänga fångster, mottagare som kan spela ut leverantörer mot varandra och en kontroll som inte med rimliga insatser kan vara närvarande på varje plats . 9.2.2Möjligheter till olagligt fiske anger även ett antal situationer i vilka det är möjligt att på ett förhållandevis enkelt sätt underlåta att rapportera fångsterna eller delar av fångsterna på ett korrekt sätt. Fel- eller underrapportering av fångsterna kan t.ex. göras genom att fiskaren: Låter bli att rapportera hela eller delar av fångsten, t.ex. genom att inte redovisa vissa lådor med fisk eller att ha mer fisk i lådorna än den mängd som lådan ska innehålla. Anger ett annat fångstområde än det där fisken verkligen fångats. Då fiskemöjligheterna efter en viss art kan vara uppdelad i olika kvoter för angränsande havsområden finns en möjlighet att redovisa fångster från ett annat område än det område fångsten egentligen härrör från. Genom att ange att fisken fångats i ett visst område (som har ett större utrymme kvar på kvoten) kan fiskarna få kvoterna att räcka längre. Att undvika att rapportera fångsten på ett korrekt sätt är enkelt med hänsyn till att möjligheten att kontrollera fångsten mot de angivna uppgifterna är liten. En fiskare ska i sin loggbok efter varje drag med trål eller annat liknande redskap ange den totala kvantiteten fångst per art som förts ombord. Att kontrollera att så sker är i princip omöjligt eftersom fiskaren kan vänta med att fylla i uppgifterna i loggboken till dess att han eller hon blir föremål för en kontroll (till sjöss eller i samband med landningen av fångsten). De korrekta uppgifterna kan snabbt fyllas i loggboken om fiskaren får syn på en kontrollant. Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar uppgifter om mängden fisk som landas. Även de uppgifterna kan fiskaren vänta med att fylla i till dess att han eller hon har konstaterat om fångsten kommer att bli föremål för en kontroll eller inte. Blir det en kontroll kan de korrekta siffrorna föras in. Blir det inte någon kontroll kan fiskaren låta bli att ange någon fångst, alternativt ange en mindre fångst än den verkliga. En annan möjlighet att fuska med rapporteringen är att fartyg som fiskar tillsammans manipulerar med sina VMS:er (satellit- baserade övervakningsssystem) på så sätt att ett fartyg med en fungerande utrustning anmäler sin landning och går in för att landa sin fångst och om det fartyget inte blir föremål för kontroll kommer det andra fartyget in (som inte har fungerande satellit- utrustning) och landar sin fångst utan att redovisa den. Möjlig- heterna till detta har dock krympt enligt uppgift från . 9.2.3Indikationer på olagligt fiske Av framgår att möjligheterna att fuska med rapporteringen sannolikt också utnyttjas i viss utsträckning. I vilken omfattning framgår dock inte av rapporten. Som ett exempel på indikationer på olagligt fiske kan nämnas att har uppmärksammat fartyg som levererat fisk direkt till konsumenter och handlare utan att verket har fått loggboks- uppgifter för de aktuella dagarna. har även noterat att prisbilden ibland skiljer sig påtagligt mellan landningar som skett efter fiske i samma vatten, och med samma redskap. Enligt verket finns det anledning att överväga om rapporteringen verkligen innefattar hela landningen eller om betalningen avser en större mängd fisk. Ett annat exempel på indikationer på olagligt fiske är att det förekommer skillnader i artsammansättningen mellan sill och skarpsill om man jämför de uppgifter som fiskarna angett i logg- böcker/landningsdeklarationer med resultaten av de s.k. provtag- ningarna på fisk. I kontrolleras artsammansätt- ningen vid osorterade landningar av fisk genom ett stickprovs- system. Systemet innebär att man med jämna mellanrum under en landning tar ut en mindre mängd fisk, eller en halv promille av fångsten, och sorterar fisken så att de olika arterna separeras från varandra. På så sätt kan man bestämma hur stor Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar andel av fångsten som utgörs av den ena eller den andra arten. Vid sådana stickprov har andelen sill i fångsten visat sig vara lägre än vad som uppges i fiskarnas loggböcker/landningsdeklarationer. Varför skulle fiskarna vilja ange en annan artsammansättning än den riktiga? I princip är det omöjligt att kunna fiska bara den ena arten av sill och skarpsill. Vid fisken efter någon av dessa arter följer alltid en relativt stor kvantitet bifångst av den andra arten med. För att kunna fortsätta fiske efter någon av dessa arter är det därför viktigt att det utrymme som finns kvar på respektive kvot är ungefär lika stort så att det är tillåtet att landa båda fiskarterna. Det finns således en anledning att redovisa upptaget av respektive art på ett sådant sätt att det kvarvarande kvotutrymmet är ungefär detsamma för de båda arterna. Ett ytterligare exempel på indikationer på olagligt fiske är fisket efter sill i ett område i norra delen av . pågick ett intensivt fiske efter sill i detta område, om man får tro de siffror som fiskarna redovisade i sina loggböcker och landnings- deklarationer. Fisken var sannolikt fångad i /men skrevs på (till vilken räknas) eftersom det fanns ett större kvotutrymme att fiska på i . För att säkerställa att endast verkliga fiskeinsatser i området redovisades införde ett krav på fungerande VMS och förhandsanmälan inför sillfiske i området. Efter att kraven införts upphörde rapporterna om sillfiske i området nästan helt. Talande är även de uppgifter som tjänstemännen och fiskeri- näringen har lämnat till . Såväl tjänstemännen som fiskerinäringen bedömer att det förekommer ett visst orapporterat fiske. Omfattningen av detta bedöms av tjänstemännen att kunna uppgå till hälften av fisken på marknaden i vissa fall. Uppgifterna om orapporterat fiske som hämtats från fiskerinäringen varierar. Allt ifrån ett marginellt orapporterat fiske till att t.ex. lika stora mängder räka landas orapporterat som rapporterat, förekommer. Utöver de tidigare nämnda indikationerna på olagligt fiske finns även uppgifter från näringen om att kräfta fiskas i större omfatt- ning än vad som redovisas. Vidare finns bedömningar av forskare om att en tiondel till en tredjedel av landningarna av kräfta (beroende på om man talar om fiske med bur eller fiske med trål) inte redovisas. Både tjänstemän och näring har påtalat att det förekommer att fiskare och mottagare av fisken kommer överens om att underlåta Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar att rapportera fångsten eller delar av den och sedan delar på intäkterna. För att försöka ta reda på om fisk förs i land och säljs utan att rapporteras har jämfört data från loggboksuppgifter, landningsdeklarationer och avräkningsnotor med varandra. Av undersökningen framgår att det endast finns små skillnader mellan de redovisade volymerna och arterna i de olika dokumenten. Skillnaderna är så små och ligger inom sådana marginaler att de kan förklaras av naturliga skäl. Enligt verket finns det dock anledning att ifrågasätta om de redovisade uppgifterna är de korrekta eller om det ändå förhåller sig på det viset att viss fisk landas och säljs utan att redovisas. Ett annat angreppssätt för att försöka undersöka om det finns ett olagligt fiske är att jämföra uppgifter från landningar som kontrollerats av med uppgifter från landningar som inte kontrollerats av . utförde under sitt uppdrag en begränsad undersökning av medelkvantiteten per landning före och efter kontroll av –2003. Den begränsade undersökningen visade att vid visst torskfiske, fiske efter kräfta och räka och i det pelagiska fisket översteg medelkvantiteten per landning påtagligt den totala medelkvantiteten per landning efter det att en kontroll utförts. Enligt tyder resultatet på att då kontroll utförs är fiskaren tvungen att redovisa den faktiska kvantiteten ombord medan det då ingen kontroll utförs finns möjlighet för fiskaren att inte redovisa all fångst. framhåller dock att resultatet är behäftat med flera osäkerhetsfaktorer. Vi har, med hjälp av , genomfört en fördjupad undersökning beträffande det redovisade pelagiska fisket och fisket efter torsk och räka. Den fördjupade undersökningen tyder på att det inte förekommer några påtagliga skillnader i medelkvantiteten per landning efter det att en kontroll har genomförts. Vår undersökning redovisas mer utförligt i kapitel 10. svenskt olagligt fiske eller regelverket följs till och har genomfört en studie om fiskares attityder till kontroll och begränsningar i fisket, Fishery Control and Regulation Compliance: a Case for Co-management Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar in Fisheries, 27 (2003) s. 525– 533. I studien lyfter författarna fram två teorier för att förklara varför människor väljer att följa regler. Den ena är en ekonomisk teori. Enligt denna väger fiskaren den ekonomiska nyttan (fördelarna) av att följa regelverket mot fördelarna med att inte följa regelverket och väljer sedan den väg som är mest fördelaktig för honom eller henne. Den andra modellen är en s.k. samarbets- teori (cooperative action theory). Enligt denna teori följer fiskaren regelverket om han/hon uppfattar att den process som lett till regelverket är legitim. Sociala aspekter väger tungt i beslutet att följa eller inte följa regelverket. Studien bygger på en enkätundersökning till 500 svenska yrkesfiskare om deras attityder till kontroll och begränsningar i fisket. Den huvudsakliga slutsatsen av enkätundersökningen var att ungefär hälften av de svenska fiskarna som svarade på enkäten (enkäten hade en genomsnittlig svarsfrekvens på ) uppgav att det befintliga regelverket fungerar acceptabelt eller väl. Dock var majoriteten av fiskarna kritiska till de regler som gällde för det egna fisket. av dem som svarade på enkäten tyckte att dessa regler fungerade väl medan tyckte att reglerna fungerade dåligt. Flertalet fiskare anser, enligt studien, att kontrollen är delvis effektiv för att förhindra överfiske. Ungefär en tredjedel av fiskarna anser dock att kontrollen är fullständigt ineffektiv. Fiskare med större båtar är något mer optimistiska om effekten av kontrollen jämfört med fiskare med mindre båtar. Enligt de fiskare som har svarat på enkäten rapporteras i genomsnitt av all fångst till kontrollmyndigheterna inom den egna typen av fiske. Forskarna drar slutsatsen att de med ett ekonomiskt perspektiv som utgångspunkt hade förväntat sig substantiellt lägre nivåer av följsamhet mot regelverket. Låg följsamhet skulle vara resultatet om regelverket haft en låg legitimitet, risken för kontroll var liten och straffen var milda. En följsamhet mot regelverket på mellan 50–tyder enligt forskarna på att den ekonomiska teorin inte räcker för att förklara beteendet. Följsamheten kan också förklaras av andra faktorer, t.ex. moral eller social kontroll (peer pressure). Sammanfattningsvis kommer forskarna fram till att svenska fiskare är mer följsamma mot regelverket än vad man skulle kunna förvänta sig från en rent ekonomisk utgångspunkt. Dock påtalar Eggers och att det kan finnas vissa problem med Förekomst av olagligt fiske – studier och bedömningar