sou · GTB366d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 1999/2000:143 Ändringar i jämställdhetslagen m.m. En kortfattad redogörelse av lagens förändringar ges i Förändringar i jämställdhetslagen, JämO:s hemsida. anställda, både löneskillnader vid lika arbete och vid likvärdigt arbete. JämO har arbetat med en rapport om erfarenheterna av de nya reglerna som kommer att utgöra ett underlag för utvärdering av den nya lagens effekter, aviserad . Förutom att det kan vara svårt att avläsa förändringar , menar vissa att det inte nödvändigtvis är fel på lagen, utan problemet ligger snarare i tillämpningen av lagen och i den bristande efterlevnaden. Dessutom kan det vara både svårt och fruktlöst att skärpa lagen ytterligare. De centrala har betydelse när det gäller de centrala avtalen och vilken tyngdpunkt som läggs på att till exempel undanröja löneskillnader. Enligt Medlingsinsti- tutet visar de centrala förbunden engagemang när det gäller jäm- ställda löner och osakliga löneskillnader. Men utifrån att lönebild- ningen blir allt mer decentraliserad har de lokala avtalen störst betydelse för lönebildningen. Det är också mot den lokala nivån, mot arbetsplatserna som jämställdhetslagen riktar sig. menar att det brister i engagemanget på det lokala planet när det gäller att genomföra lönekartläggningar, analyser och hand- lingsplaner.41 Här kan förklaringar till den bristande efterlevnaden av jämställdhetslagen sökas. För att se till att jämställdhetslagen efterlevs har JämO ett till- synsansvar över att alla arbetsplatser där det finns fler än tio anställ- da har en jämställdhetsplan och att denna revideras . Med en arbetsmarknad som omfattar nära 4 miljoner anställda fördelade på tusentals arbetsplatser, faller det på sin orimlighet att JämO skall kunna granska jämställdhetsplanerna på varje enskild arbets- plats. Granskningen av jämställdhetsplaner sker antingen på initia- tiv utifrån eller att myndigheten själv beslutar att granska planer hos arbetsgivare i en bransch eller sektor. Kritik har riktats mot den rättsliga tillämpningen av lagen och de mål som har avgjorts av Arbetsdomstolen (AD). Det är kanske främst lönediskrimineringsmålen där AD har dömt till arbetsgivar- sidans fördel som givit upphov till kritik från jämställdhetshåll. Arbetsdomstolen är en specialdomstol sammansatt av ledamöter som företräder arbetgivar- respektive arbetstagarsidan samt ämbetsmannadomare som är i minoritet. Sammansättningen inne- bär att företrädarna i AD har djupa kunskaper om arbetsmarkna- dens funktionssätt och domstolen har legitimitet hos parterna. 41 (2004). Dessa faktorer kan det finnas både för- och nackdelar med. I debat- ten har förslag framförts om att man bör ändra sammansättningen så att ämbetsmannadomarna blir i majoritet. Annan kritik gör gäl- lande att diskrimineringsmålen bör lyftas bort från AD och istället avgöras i allmänna domstolar. Förre JämO () menar till exempel att AD har en omöjlig uppgift. Centralt för AD har sedan starten varit att värna kollektivavtalen och anpassa sig efter parternas värderingar. Diskrimineringsmålen innebär att dessa vär- deringar utmanas och därmed ifrågasätts hela grunden för AD:s verksamhet. En allmän domstol är inte bunden av partsintressen och kan därför mer förutsättningslöst göra en oberoende bedöm- ning i diskrimineringsmål.42 skall påpekas att AD av EG- domstolen har förklarats vara en oberoende domstol. Frågan om AD:s roll och huruvida diskrimineringsmålen skall lyftas bort från AD behandlas inom ramen för . En generell iakttagelse görs i en studie av statens styrning för att åstadkomma jämställdhet med hjälp av rätten som medel. Där konstateras att det finns skillnader mellan det politiska fältet och det rättsliga fältet i en mängd avseenden. En av de mest grundläg- gande skillnaderna utgörs av de olika fältens rationalitet: Den poli- tiska rationaliteten är att förändra och sträva mot uppsatta mål, medan den rättsliga rationaliteten förenklat är att fastställa gällande rätt i enlighet med ett rättssäkerhetsideal som premierar förutse- barhet.43 Där politiken strävar efter förändring, strävar rättstil- lämpningen efter att bevara. Av detta följer att rättslig utformning av jämställdhetspolitiska strävanden förutsätter tydliga kriterier för tillämpning av lagen. Mot bakgrund av att man bedömer att det finns stora brister i lagens efterlevnad utreddes möjligheterna till en utbyggnad av tillsynsverksamheten genom att ge länsstyrelserna tillsynsansvar över jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder. JämO skulle få rollen att samordna och följa upp tillsynsverksamheten samt vara vägledande i förhållande till länsstyrelserna.44 Frågan om tillsyns- 42Se en sammanställning av debatten i tidskriften kring jämställdhetslagen och Arbetsdomstolen. Processordning i diskrimineringsmål m.m. Debatt i Lag & Avtal 2001– 2002. 43Svensson (2005). ansvar över jämställdhetslagen för länsstyrelserna är överlämnat till . En bättre efterlevnad av lagen, skulle innebära steg i riktning mot minskade löneskillnader. I synnerhet skulle förbättrade löneana- lyser av likvärdigt arbete vilket inbegriper en systematisk arbetsvär- dering komma att få betydelse för minskade löneskillnader. Enligt JämO handlar den bristande efterlevnaden mycket om att arbetsgi- varna inte seriöst sätter sig in i intentionerna bakom lagstiftningen. Men med hjälp av rådgivning och utbildning brukar attityden änd- ras och arbetsgivarna genomför de kartläggningar och analyser som jämställdhetslagen kräver.45 Vid sidan av förslaget om tillsynsansvar för länsstyrelserna har också JämO inlett ett samarbete med som syftar till att hitta samverkansformer vid inspektion av arbetsplatser. bedrevs ett gemensamt pilotprojekt mellan JämO och (). Bland annat genomfördes utbildningar för ett 100-tal personer vid samt gemensamma inspektioner av både arbetsmiljö och jämställd- het. I utvärderingen av projektet föreslår projektgruppen att myn- digheterna utreder möjligheterna till ett mer konkret och långsik- tigt samarbete. JämO har för avsikt att erbjuda anpassade utbild- ningar inför kommande branschinspektioner samt tillhandhålla information och checklistor.46 Förutom att normera genom lagstiftning kan staten i andra avseen- den, till exempel som ägare eller arbetsgivare, vara progressiv och på så sätt utöva en indirekt påverkan på övriga delar av samhället. På jämställdhetsområdet har detta visat sig fungera väl. Ett aktuellt exempel utgörs av staten som ägare. Regeringen har lagt ökad vikt vid att få fler kvinnor till styrelserna i de statliga företagen. På så sätt kan de statliga företagen, som är stora och representerar ett betydande värde, komma att utöva en normativ påverkan på övriga privata företag. Om det är möjligt att öka kvinnorepresentationen i statliga företagsstyrelser, varför skulle det inte vara möjligt också i de privata företagsstyrelserna? När det gäller staten som arbetsgi- vare finns det inte några skäl till varför staten inte kan undanröja 45Jämställdhetsombudsmannens årsredovisning 2003. 46Rapport från en myndighetssamverkan mellan , . löneskillnader mellan kvinnor och män. Detta skulle dessutom kunna sätta press på övriga aktörer på arbetsmarknaden. Förutom att lönediskriminering verkar förekomma även inom staten, är slutsats att man måste verka för att bryta både den horisontella och den vertikala könssegregeringen i staten för att minska löneskillnaderna. Ett annat sätt att se på löneskillna- derna skulle vara att beskriva dem i termer av ett slags intern värde- diskriminering i staten: de typiska kvinnoyrkena har lägre betalt och de arbeten som mestadels innehas av män anses ha högre svå- righetsgrad. Att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden Att kvinnor och män är segregerade i olika sektorer och yrken är den tyngsta förklaringen till löneskillnader mellan kvinnor och män. Staten bedriver genom AMS och arbetsförmedlingarna olika typer av projekt och insatser som syftar till att bryta den könsseg- regerade arbetsmarknaden, så kallade brytprojekt. Enligt utred- ningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden har projekten visat sig ge effekter, men konstaterar att de främst varit inriktade på att förmå flickor och kvinnor att välja otraditionellt. Utred- ningen föreslår därför bland annat att ökade insatser görs mot att förmå män att välja otraditionellt. (Se vidare avsnittet om könsseg- regeringen på arbetsmarknaden.) Yrkesklassificeringens historiska arv tycks leva kvar i dagens klassi- ficering. När behovet av yrkesklassificering började uppstå, skedde det i då kvinnor på olika sätt var utestängda från arbetsmark- naden eller räknades som billigare eller sämre arbetskraft. Många har pekat på att även dagens yrkesklassificering är väldigt specifik när det gäller mansdominerade yrkesområden, men väldigt generell när det gäller kvinnodominerade. Ett exempel som lyfts fram i utredningen om den könsuppdelade arbetsmarknaden är yrkes- grupperna vård- och omsorgspersonal (kvinnodominerad) respek- tive maskinoperatör (mansdominerad). Vård- och omsorgspersonal omfattar 461 000 personer fördelade på sex yrkeskategorier. Yrkes- gruppen maskinoperatör omfattar 81 000 personer som fördelas på 27 yrkeskategorier!47 Att vissa yrken beskrivs på ett specifikt sätt, bland annat genom att tilldelas egna yrkeskoder kan ha betydelse för hur yrket och arbetet värderas. Det ter sig som ganska märkligt att en undersköterska på en intensivvårdsavdelning och en under- sköterska på en geriatrisk avdelning klassas i samma yrkeskategori, när yrkesklassificeringen gör åtskillnad mellan maskin- operatörer i textilindustri, garnberedning respektive vävnings- och stickningsindustri. Den som har möjlighet att betona sina specifika kunskaper och kompetenser har också andra möjligheter att för- handla om värderingen av arbetet. En strukturell skillnad mellan kvinnodominerade och mansdo- minerade yrkesgrupper är att lönespridningen är mycket större i de mansdominerade yrkena än i de kvinnodominerade. Löneskillna- derna mellan kvinnor och män är också mycket små i de kvinno- dominerade yrkena där löneläget är lågt och lönespridningen snäv. Kravet på en utveckling av yrkesklassificeringen bygger till del på tanken om att det skulle möjliggöra en ökad lönespridning i de kvinnodominerade yrkena. Med en mer specifik beskrivning av yrkesgrupper möjliggörs att knyta specialistkunskaper till yrkes- gruppen och på så sätt kan särarten hävdas, vilket kan användas som hävstång i förhandlingar om löner. Att öka lönespridningen även i de kvinnodominerade yrkesgrupperna kan ur jämställdhets- synpunkt ge vissa negativa effekter. Om till exempel en ökad löne- spridning sker parallellt med en ökning av andelen män i yrket, finns det risk för att en ny form av ojämställdhet skapas, där män återfinns i de övre delarna av lönetrappan och kvinnor i de lägre. En ny form av intern lönemässig segregering kan uppstå. Mot denna risk kan emellertid fördelarna ställas med en ökad specialisering och större karriärmöjligheter inom de kvinnodominerade yrkena. har i sin utredning om den könsuppdelade arbets- marknaden föreslagit att SCB ges i uppdrag att göra en översyn av yrkesklassificeringen ur ett könsperspektiv. Vi ställer oss bakom ett sådant förslag och anser att det även kan ha betydelse för löne- strukturer. 47 Se SOU 2004:43 och SCB (2001). Den som arbetar deltid har av rimliga skäl en lägre lön i motsvarig- het till den kortare arbetstiden. Men när deltidsarbetandes löner räknas om till heltidslöner, visar det sig att i genomsnitt har de som arbetar deltid lägre löner än vad som motsvarar den förkortade arbetstiden.48 Löneskillnaderna mellan heltidsarbetande och del- tidsarbetande är störst i privat sektor och minst i offentlig sektor. Eftersom det är ett avsevärt större antal kvinnor än män som arbe- tar deltid torde deltidsarbetet vara en bidragande faktor när det gäl- ler löneskillnaderna. Deltidsarbetet har flera negativa effekter ur jämställdhetspers- pektiv. Det innebär generellt lägre inkomster för kvinnor, vilket också genererar lägre nivåer i arbetslöshets- och socialförsäkringar samt i pensioner. Det bidrar på så sätt till en ojämn fördelning av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män, till en ojämn fördel- ning av det obetalda arbetet och en inskränkning av kvinnors eko- nomiska självständighet. Indikationerna på att det också bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män är ytterligare skäl till att se hur fler kvinnor kan gå från deltidsarbete till heltidsarbete. (Se vidare avsnittet om deltidsarbete.) Löneskillnaderna mellan kvinnor och män kan inte primärt förkla- ras av lönediskriminering i jämställdhetslagens mening, det vill säga att kvinnor och män hos samma arbetsgivare utför lika eller likvär- digt arbete men till olika lön. De stora löneskillnaderna, som på aggregerad nivå uppgår till en skillnad på , förklaras främst av att kvinnor och män befinner sig i olika yrken och sekto- rer på arbetsmarknaden och att de yrken som kvinnor har värderas lönemässigt lägre än de yrken män har. Typiska kvinnoyrken med lågt löneläge finns både inom offentlig sektor och inom privat sek- tor. Ytterligheterna på löneskalan utgörs av lågavlönade kvinnor i offentlig sektor och högavlönade män i privat sektor. För att åstadkomma en kraftfull utjämning av löneskillnaderna framstår därför två alternativ som möjliga: 1) Kvinnors löner i både privat och offentlig verksamhet höjs snabbare än mäns löner. 2) Både den vertikala och den horisontella könssegregeringen på 48 SCB (2004a). arbetsmarknaden bryts och det sker en utjämning i fördelningen av antalet kvinnor och män i sektorer, yrken och befattningar. En omfördelning av resurser mellan privat och offentlig sektor behöver inte betyda att privatanställda män skall få mindre i lön före skatt för att offentliganställda, främst kvinnor, ska få mer. Lönerna för privatanställda män skall hållas tillbaka för att privat- anställda kvinnor ska få mer – utan risk för att inflationsmålet hotas och därmed att arbetslöshet uppstår då , för att avvärja inflationshotet, höjer räntan. Resonemanget bygger på att de offentliganställdas löner inte gynnas av att den privata sektorn i sin helhet får mindre. De gynnas istället av en god skatte- och avgiftsbetalningsförmåga, alltså av goda löner och hög sysselsättning i den privata sektorn. Resursförstärkning till kommuner och landsting Många kommuner och landsting har en ansträngd ekonomi. En förutsättning för att kommunerna på kort sikt skall kunna höja kvinnolönerna i den grad att det ger utslag på löneskillnaderna är att det skapas ett kommunalekonomiskt utrymme för en sådan satsning. Det kan göras genom omprioriteringar i resursanvänd- ningen i kommunerna, under förutsättning att det inte inkräktar på uppgifter som kommunerna enligt lag är ålagda att utföra. Kommu- nerna kan till exempel inte välja att ta bort eller fria skolluncher för att finansiera löneökningar. En annan möjlighet är att kommunernas ekonomi förbättras genom att skattebasen växer, sysselsättningen ökar, arbetslösheten minskar och att sjuktalen sjunker så att utgifterna för kommunerna kan minska.49 Att ett ekonomiskt utrymme skall användas till att höja lönerna för vissa yrkesgrupper och inte till exempelvis skattesänkningar i kommu- nen, fordrar att det finns politisk konsensus och att det träffas överenskommelser mellan kommunerna som arbetsgivare och de fackliga organisationerna om en satsning på kvinnodominerade yrkesgrupper. Ett tredje alternativ är att staten tillför medel i form av höjda statsbidrag som öronmärks till att höja lönerna i kvinnodominerade yrkesgrupper med låga löner. infördes ett tillfälligt sysselsättningsstöd till kommu- nerna som syftade till att upprätthålla sysselsättningen i kommu- 49 (2004). Bakgrunden till detta var kommunernas svaga ekonomi, behov av nyanställningar i kommunerna (till följd av pensionsav- gångar) samt ökad efterfrågan på verksamhet utifrån demografiska förändringar. Statens syfte med sysselsättningsstödet var att kommunerna inte skulle behöva göra sig av med personal, utan till och med öka personaltätheten inom delar av sin verksam- het, dvs. både upprätthålla kvaliteten i den kommunala verksamhe- ten och motverka arbetslöshet.50 Sysselsättningsstödet har för- längts till 2006.51 I ett avseende kan sysselsättningsstödet ses som ett stöd till en kvinnodominerad del av arbetsmarknaden. Givet hur arbetsmark- nad och övriga samhället ser ut, innebär nedskärningar och uppsäg- ningar av personal i kommunerna att främst kvinnor drabbas som anställda i kommunerna och som brukare av den kommunala verk- samheten. Ekonomiskt stöd för att upprätthålla eller öka personal- tätheten kan dels betyda ökad sysselsättning, dels förbättring av arbetsmiljön och kvaliteten i verksamheten. Sysselsättningsstödet är ett exempel på det icke ovanliga att rege- ringen utformar särskilda och tillfälliga stöd till kommunerna för olika ändamål. I enlighet med det kommunala självstyret, är kom- munerna i princip fria att använda medlen på det sätt som de finner lämpligt i den enskilda kommunen, även om staten har uttalat ett tydligt syfte med resursförstärkningen, exempelvis ökad sysselsätt- ning. Stödet kan emellertid övergå till att bli en del av det allmänna statsbidraget till kommunerna i form av en nivåhöjning. Det troliga är att samma sak kommer att ske med sysselsättningsstödet. I debattinlägg till förmån för avdrag för hushållsnära tjänster brukar framhållas att det är orättvist att skatteavdrag medges för sådant arbete som företrädesvis män utför – renoverings- eller underhållsarbete i bostäder – men inte för sådant arbete som fram- för allt kvinnor utför, t.ex. städning. Som motsvarighet till ROT- avdraget har därför ett s.k. RUT-avdrag föreslagits, dvs. att enskilda skall kunna göra skatteavdrag för städtjänster i hushållet. Ur ett samhälleligt perspektiv haltar dock jämförelsen betänkligt. ROT-avdraget innebär inte att man får göra skatteavdrag för några ytterligare tjänster som annars inte skulle vara avdragsgilla. Det innebär endast att enskilda kan tidigarelägga avdrag som de ändå hade kunnat göra vid avyttring av fastigheten eller lägenheten. ROT-avdraget kan därför inte sägas vara ett särskilt avdrag. 2001/02:95. 2004/05:01, utgiftsområde 25. utom har möjligheten endast gällt under vissa begränsade perioder, då konjunkturen varit låg i byggbranschen. Syftet med ROT-avdra- get har således varit att hålla uppe sysselsättningen i en bransch under tillfälliga konjunktursvackor, genom att stimulera hushållens konsumtion då företagens konsumtion varit lägre. I det perspekti- vet är det mer relevant att jämföra ROT-avdraget med sysselsätt- ningsstödet till kommunerna. Såväl ROT-avdraget som sysselsätt- ningsstödet syftar till att upprätthålla sysselsättningen i en viss bransch eller i en viss sektor – den ena en mansdominerad bygg- bransch, den andra en kvinnodominerad sektor av arbetsmarkna- den. Vid sidan av de principiella invändningar som kan riktas mot att jämställa ROT-avdraget med ett avdrag för hushållsnära tjänster, anser vi att det ur ett jämställdhetsperspektiv finns tungt vägande skäl som talar mot ett avdrag för hushållsnära tjänster. Lönesatsningsstöd till kommunerna? Konstruktionen med en till början tillfällig satsning till kommu- nerna skulle kunna användas för att stödja en kvinnodominerade del av arbetsmarknaden i lönemässigt hänseende. Som ett led i att minska löneskillnaderna – och därmed minska värdediskrimine- ringen av kvinnors arbete – skulle staten kunna utforma ett löne- satsningsstöd till kommunerna med syfte att höja lönerna för de lägst avlönade och kvinnodominerade yrkesgrupperna i kommuner och landsting. Stödet skulle kunna utformas som en gradvis nivå- höjning och ingå i det allmänna statsbidraget till kommu- nerna. Eftersom lönenivåerna har en tendens att följas åt i privat och offentlig sektor, skulle löneökningar i den offentliga sektorn kunna få effekter även i jämförbara grupper inom den privata sek- torn. Att öka lönerna kraftigt i vissa yrkesgrupper, utan några andra insatser, skulle sannolikt ge effekter på löneskillnaderna i ett kort perspektiv. Men utan andra reformer finns stor risk att marknaden rättar till sig, dvs. trycket från andra grupper blir stort och har löneskillnaderna ökat igen genom att andra mansdomi- nerade yrkesgrupper kräver kompensation för sin återhållsamhet i tidigare lönerörelser. De strukturella svagheterna som är behäftade med de kvinnodominerade yrkesgrupperna behöver också föränd- ras. En satsning från statens sida på att höja kvinnolönerna måste därför sannolikt ske enligt en långsiktig, tidsbestämd och målmed- veten strategi där även andra former av insatser ingår, t.ex. utveck- ling av yrkesklassificeringen och anställning av fler män i kvinno- dominerade yrken. Öka ekonomiska drivkrafter hos arbetsgivarna Ekonomiska styrmedel kan också riktas generellt mot arbetsgi- varna. Mot bakgrund av vetskapen om att många arbetsgivare underlåter att upprätta jämställdhetsplaner och genomföra löne- kartläggningar, kan man överväga medel som ökar den ekonomiska drivkraften hos arbetsgivare att bedriva ett proaktivt jämställdhets- arbete – det kan både handla om belöningar och om bestraffningar. Opinionsbildning, främja förhandlingssystemet mellan parterna Ett sätt att indirekt försöka påverka arbetet med löneskillnaderna för staten är att bedriva opinionsbildning och att till exempel främja en samsyn mellan parterna om att lägga kraft på att minska löneskillnaderna. pågår ett arbete inom att tillsammans med parterna utarbeta en handlingsplan för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader. Det har avise- rats att handlingsplanen skall presenteras under hösten 2005.52 Ett försök att åstadkomma löneutjämning inom en sektor skedde års avtalsrörelse då förbunden inom LO kom överens om att områden med lågt löneläge skulle prioriteras. Det resulterade i att löneökningarna i kvinnodominerade branscher inom privat sektor (detaljhandel, hotell och restaurang) översteg löneökningarna i den privata sektorn i övrigt.53 Även års förhandlingar samordnades förbundsförhandlingarna med mål- sättningen att löneskillnaderna mellan kvinno- och mansdomine- rade yrken och områden ska minska.54 2002/03:140. 53Medlingsinstitutet (2004). 54Medlingsinstitutet (2005). Att minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män framstår som en av de viktigaste jämställdhetspolitiska utmaningarna. är det en mycket komplicerad fråga som griper in i arbetsmarkna- dens funktionssätt, samhällsekonomin, utbildningssystemet, attity- der hos arbetsgivare och arbetstagare etc. Det finns inte en utan flera lösningar på problemet. Givet komplexiteten i frågan om löneskillnader, är det inte möj- ligt att inom ramen för denna utredning redovisa alla aspekter av löneskillnadsproblematiken. Vi har sökt att utifrån en jämställd- hetspolitisk ansats utmana och resonera kring de begrepp som rör lönefrågan. Med en sådan ansats blir det bland annat tydligt att de till synes objektiva och neutrala begreppen ger könsspecifika möns- ter som är till kvinnors nackdel. En diskussion kring begreppsbild- ning kan synas ligga långt från konkret praktik och handfasta poli- tiska förslag, men begreppen och vilken förståelse vi lägger i dem har stor betydelse för hur problem beskrivs (och om företeelser alls definieras som problem) och vilka åtgärder som anses vara möjliga att genomföra. Vår diskussion leder till ett konstaterande om att begreppen diskriminering eller rättvisa är otillräckliga för att beskriva och för- klara löneskillnader mellan kvinnor och män i jämställdhetspoli- tiskt hänseende. I formell mening behöver inte löneskillnaderna vara uttryck för diskriminering och då innebär diskriminerings- begreppet en återvändsgränd i arbetet med att motverka könsmäs- siga löneskillnader och öppnar istället för möjligheten att hävda kvinnors lägre löner vara uttryck för kvinnors felaktiga val av yrke, sektor etc.