sou · GTB325d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen finner – mot bakgrund av att , liksom liknande arrangemang på andra orter, kunnat anordnas även efter lagändringen – inte anledning att nu ändra alkohollagen för att göra det möjligt att servera folköl trots att kravet på godkänd livsmedelslokal inte är uppfyllt. En sådan förändring av lagstiftningen torde inte vara möjlig med mindre än att ett speciellt tillståndssystem för denna typ av servering införs. Med hänsyn till omfattningen av denna verksamhet anser utredningen inte att det finns skäl att införa något sådant system. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en senaste serveringstid, , vilken kommunen inte har möjlighet att överskrida vid tillståndsgivningen, anges i alkohollagen och att tiden för utrymning av serveringsstället utökas till efter stängningsdags. Normaltiden för servering skall dock fortfarande vara mellan och . bör ges i uppdrag att ta fram ett underlag för examination av dem som söker serveringstillstånd som innebär en kontroll av det kunskapskrav som redan nu finns i alkohollagen. Examination bör därefter kunna ske genom regionala tillsynsmyndigheters försorg. Dessa myndigheter skall vidare bedriva ett aktivt arbete för att stötta kommunerna i arbetet med serveringstillstånd, t.ex. genom att utnyttja sina möjligheter att ställa upp villkor för sådana. Arbetet med att utveckla metoder och utbildning avseende ansvarsfull alkoholhantering måste fortsätta och intensifieras. Enligt direktiven skall utredningen bl.a. samla erfarenheter från myndigheter och kommuner om vidtagna åtgärder för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol och göra en beskrivning av berörda myndigheters roll på alkoholområdet. Utredningen skall vidare lämna förslag till de åtgärder och eventuella lagförslag som behövs för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar. En fråga som utredningen, med anledning av ovanstående, funnit skäl att utreda närmare i detta slutbetänkande är reglerna för servering som kan vara en möjlighet att i relativt betydande utsträckning komma till rätta med den ökade alkoholkonsum- tionen genom en begränsning av tillgängligheten till alkohol- drycker och också genom att påverka de omständigheter under vilken de konsumeras. I avsnitt 6.3 ovan behandlas frågan om skilda åldersgränser vid försäljning av alkoholdrycker på Systembolaget och servering av sådana drycker på restaurang. Utredningen före- slår att åldersgränsen för servering av alkoholdrycker och försäljning av folköl skall höjas till . Regeringen har överlämnat en skrivelse från Landshövdingen i till utredningen. I skivelsen, av , påpekas att den möjlighet för tillståndshavare att anlita beman- ningsföretag som infördes innebär en svårighet för kommunerna att ingripa mot de tillståndshavare som anlitar sådana företag som använder svart eller illegal arbetskraft. Man föreslår därför att den som anlitar ett bemanningsföretag åläggs att gente- mot skattemyndigheten noga kontrollera bemanningsföretaget. Regeln om att personal i restaurangrörelser skall vara anställd av tillståndshavaren tillkom för att tillståndshavaren effektivt skulle kunna ingripa då olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad uppstår på serveringsstället. Bestämmelsen har även fått betydelse i ett annat hänseende, nämligen att tillstånds- havare som är ekonomiskt misskötsamma kan få sitt serverings- tillstånd indraget. infördes en möjlighet för restaurangägare att hyra in personal från bemanningsföretag. Skälen för att införa denna möjlighet angavs i prop. 2000/01:97 vara att det ansågs önskvärt att förändra kravet i 6 kap. 3 § alkohollagen så att regleringen skulle bli mera anpassad till dagens förhållanden och till behoven i den seriösa delen av branschen. Kravet på flexibilitet borde härigenom kunna tillgodoses, utan att kravet på kontrollmöjligheter när det gäller misstankar om anlitande av svart arbetskraft eftersätts. Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om serveringstillstånd har meddelats. Serveringstillstånd krävs dock inte för servering som ordnas utan vinstintresse, i andra lokaler än där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker, vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna. I alkohollagen anges ett övergripande mål för hur serveringen skall bedrivas – servering av alkoholdrycker skall ske med återhållsamhet och får inte föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Lagregleringen om serveringens bedrivande syftar till att motverka ett bruk av alkohol som leder till skador. På serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillståndshavaren, eller av honom utsedd serveringsansvarig person, utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande . Tillståndshavaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla den eller de personer som har utsetts att ansvara för alkoholserveringen och den personal som används för bedrivandet av serveringen måste vara anställd av tillståndshavaren eller inhyrd från ett bemanningsföretag. Servering av spritdrycker, vin eller starköl får påbörjas tidigast och skall avslutas , om inte tillståndsyndigheten beslutar annat. Tillstånds- myndigheten kan således besluta om utsträckt serveringstid utanför den s.k. normaltiden, men även om inskränkning av densamma. Skäl för inskränkning av serveringstiden kan vara att olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, ordningsstörningar eller störningar för närboende befaras uppkomma och vid prövningen skall risken för olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa särskilt beaktas. Avseende dryckeshanteringen anges t.ex. att spritdrycker, vin eller starköl, som behövs för rörelsen, endast får köpas hos någon som har rätt att bedriva partihandel med varan, eller av detaljhandelsbolaget. Den som enbart har tillstånd för servering i slutet sällskap vid ett enstaka tillfälle eller under enstaka tidsperiod får dock göra motsvarande inköp endast hos detalj- handelsbolaget. Dryckerna får inte medföras från en restaurang med serveringstillstånd och på serveringsställe där serverings- tillstånd gäller får inte någon dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker än sådana som har serverats i enlighet med tillståndet. Det är inte heller tillåtet att dricka eller tillåta någon att dricka alkoholdrycker på ett serveringsställe där alkoholdrycker inte får serveras eller i en lokal som yrkesmässigt upplåts för anordnande av sådana sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering inte är tillåten. Alkoholdrycker får inte heller förvaras i en sådan lokal, i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att drickas på stället. För servering av öl gäller, som vid detaljhandel med denna dryck, ett krav på att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedels- lokal samt att mat serveras i lokalen. fanns drygt 10 211 restauranger med stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten i . För att ge en bild av utvecklingen kan nämnas att var antalet sådana serverings- tillstånd 5 528 och hade ökat till 8 579. På dessa restauranger, 10 211 stycken, intogs , ren alkohol per invånare , av den totala mängden alkohol som konsumerades i . I delbetänkandet redovisades, i kapitel 13.3.2, data om ungdomars restaurangvanor. Enligt uppgifter uppgav av 20 24 åringarna och av 18 19-åringarna att de druckit alkohol på restaurang, pub eller bar minst en gång medan av 18 19-åringarna och av 20 24-åringarna hade gjort så minst en gång . Även bland 16 17-åringarna fanns det personer som uppgav att de druckit alkohol på serveringsställe minst en gång , närmare bestämt av pojkarna och av flickorna. Andelen storkonsumenter ökar med antal uppgivna restaurang- besök. Detta samband mellan storkonsumtion och restaurangbesök brukar förklaras med att det i restaurangsituationer uppstår ett grupptryck till ökad konsumtion. Enligt alkohollagen får, som ovan redovisats, servering av spritdrycker, vin och starköl, om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat, påbörjas tidigast och skall avslutas senast , den s.k. normaltiden. Vid tillståndsmyndig- hetens prövning om utsträckt serveringstid skall medges skall risken för olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa särskilt beaktas. Under sen /natt är det inte många restauranggäster som äter mat, utan det är då i stället, huvudsakligen, alkoholdrycker som konsumeras. Restaurangerna står för av den registrerade försäljningen av alkoholdrycker. För starköl är siffran . Ett rimligt antagande är att försäljningen (konsum- tionen) av alkoholdrycker på restaurang borde minska om fler restauranger stängde tidigare. Sena serveringstider är ett storstadsfenomen. Bland kommuner på landsbygden är det mycket vanligt att man beslutat att inte meddela senare serveringstider än normaltiden, . Totalt är det ungefär en tredjedel av kommunerna som inte meddelat någon enda restaurang serveringstid efter normaltiden. Även är en mycket vanlig sluttid bland kommunerna. av kommunerna har således inte meddelat någon restaurang serveringstid senare än Serveringstid efter är mycket ovanlig och förekommer i stort sett bara i , , och . I samtliga dessa fall är den senaste förekommande serveringstiden. Endast meddelar sådan serveringstid stadigvarande (utan omprövning). Övriga kommuner tillämpar, sedan starten av dessa utökade tider, årlig omprövning av serveringstiderna i de fall de avser servering efter . Forskning när det gäller serveringstiders påverkan på alkohol- konsumtion och alkoholrelaterade skador De flesta studier av förändrade öppettider har visat att konsum- tionen påverkas av ökade/minskade öppettider för försäljning eller servering (dagar eller antal timmar per dag), att de kan omfördela tidpunkten när alkoholrelaterade olyckor och misshandel äger rum och bidra till att minska/öka det totala antalet alkoholrelaterade problem. I den kunskapsöversikt av betydelsen av olika alkohol- politiska åtgärder som nämndes ovan (Babor m.fl., 2003) finns begränsningar av öppethållande med bland de 10 mest effektiva åtgärderna. När det gäller just förlängd öppettid för alkohol- servering på restauranger och krogar visar en studie från (Ragnarrdóttir m.fl., 2002) och en annan från (Chikrizhs m.fl., 2002) att förlängda öppettider ledde till fler fall av misshandel och olyckor relaterade till alkohol samt en förändring i tidpunkten för när dessa problem uppstod. Den sistnämnda studien visade att ökningen av de alkoholrelaterade misshandels- fallen var kopplad till ökad alkoholservering på de ställen som hade förlängd öppettid och därmed ökad alkoholkonsumtion. (I den isländska studien kartlades inte alkoholkonsumtionen.) 17.3.4Villkor som kan förenas med serveringstillstånd Enligt 7 kap. 5 § 3 stycket alkohollagen har kommunen möjlighet att förena serveringstillståndet med särskilda villkor för serveringen och sådana villkor kan meddelas även efter det att tillstånd har givits. I den handbok om alkohollagen som Statens folkhälso- institut ger ut anges att sådana villkor t.ex. kan ange vilka serveringslokaler som får utnyttjas och hur, att ordningsvakter skall finnas, att alkoholdrycker endast får serveras genom bords- servering, vilka serveringstider som skall gälla och hur och när en drinkbar får användas. Regeringen angav i prop. 2003/04:161 om alkoholpolitiska frågor att flera kommuner bedriver ett ambitiöst arbete gentemot restaurangnäringen för att utvecklingen i denna skall gå mot ett ökat socialt och folkhälsopolitiskt ansvarstagande och ett exempel på detta är det s.k. i . Regeringen menade att denna utveckling är viktig och att den bör främjas, inte minst i förhållande till de restauranger som har beviljats sena serveringstider. Mot denna bakgrund hade regeringen för avsikt att se över möjligheten att utveckla alkohollagens bestämmelser om villkor, i syfte att detta instrument i än högre grad skulle kunna användas av kommunerna i det beskrivna alkoholskadeföre- byggande arbetet. En sådan översyn skulle t.ex. innefatta. frågan om villkor kan användas för krav på utbildningsinsatser bland personalen i restaurangerna eller för samarbete i olika projekt på ett bättre sätt än . 17.4Allmänna utgångspunkter och problembeskrivning Av delbetänkandet framgår att alkoholkonsumtionen på restau- ranger, nöjesställen och pubar är betydande, samt även att ung- domar under serveras alkohol på krogen. Det har vidare framkommit, genom Statens folkhälsoinstituts länsrapport , att länsstyrelserna rapporterar en något splittrad bild av efterlevnaden av bestämmelserna om åldersgränser, even- tuell överservering samt ordningsläget på serveringsställena. länsstyrelser nämner att överservering förekommer i större omfatt- ning och upplevs som ett större problem än servering till underåriga. Länsstyrelserna rapporterar också om att ordnings- störningar kan bero på servering av s.k. helrör samt tillfälliga serveringstillstånd. Överetablering i vissa områden när det gäller restauranger med sena serveringstider bidrar likaledes till ordnings- störningar. Dessa omständigheter innebär, enligt utredningens mening, att det finns skäl att överväga vilka möjligheter det finns att minska de problem som hör samman med alkoholförtäring på restauranger. Det har tidigare framförts förslag om att begränsa dels antalet restauranger och dels antalet serveringstider efter . Utred- ningen anser dock att varje ansökan om serveringstillstånd och sena serveringstider måste bedömas utifrån gällande regler, där även olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa skall beaktas och behandlar därför endast andra typer av åtgärder än begränsning av antalet restauranger. Utredningen har härutöver funnit skäl att överväga huruvida det krav på kunskap om alkohollagens bestämmelser som ställs på dem som söker serveringstillstånd kan klargöras ytterligare, för att öka möjligheterna att säkerställa att de som ges förtroendet att servera alkohol till allmänheten har den insikt om dessa regler som behövs. Från flera håll har till utredningen framförts behovet av examina- tion, utförd av en myndighet, för att underlätta kommunernas bedömning av sökandenas kunskaper och som en garanti för lika behandling av dessa frågor i hela landet. Olika möjligheter att begränsa öppettiderna på restauranger har förts fram och övervägts av statliga utredningar och andra myndig- heter. ansåg, i betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker, SOU 2000:59, att bestämmelsen om serveringstid borde skärpas på så sätt att lagtexten angav vissa yttersta tids- gränser, inom vilka tillståndsmyndigheterna hade att fritt bestämma om serveringstiden för tillstånd för servering av sprit- drycker, vin och starköl till allmänheten. Utredningen föreslog att skulle gälla som sluttid och vara starttid. Utredningen föreslog vidare att bestämmelsen om att serverings- ställe skall vara utrymt senast efter serveringstidens utgång skulle tas bort och att det skulle överlåtas till tillstånds- myndigheten att fritt bestämma stängningstiden. Regeringen valde, i prop. 2000/01:97, att inte lägga fram något förslag i enlighet med vad kommit fram till, utan gav i stället i uppdrag att, till- sammans med olika samarbetspartners, utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram som bl.a. borde syfta till att åstadkomma en tidigareläggning av restaurangvanor. Uppdraget redovisades i Statens folkhälsoinstituts Rapport nr 2003:36. I rapporten anges att det har varit en tendens att restaurangers öppettider förlängts till allt senare tidpunkt . De första restauranger som, , fick serveringstillstånd t.o.m. , var belägna i . De studier som genomförts har inte visat att de förlängda serveringstiderna lett till fler brott, däremot inträffar brotten numera . Brotten i anslutning till restaurangerna inträffar oftast , mellan och för de vanliga restaurangerna och 05.00 för de restauranger som har öppet till . Risken för våldsskador och brottslighet ökar med förlängda serveringstider och dessa har också lett till ett ökat antal fyllerifall. Inom ramen för i (se nedan under 18.2.5) genomfördes en undersökning där man kartlade krog- och nöjesrelaterade brott och jämförde resul- taten med en karta över restauranger. Undersökningen visade bl.a. att anmäldes drygt 7 000 misshandelsbrott, varav inträffat mellan och och av brotten skedde i samband med restaurangverksamhet. Alkoholpåverkan var mycket vanlig, hos såväl gärningsman som offer. STAD:s studie visade att koncentrationen av våldsbrotten påfallande väl överensstämde med koncentrationen av restauranger. Särskilt tydligt var detta samband när det gällde antalet våldsbrott mellan och och restauranger med serveringstid till . angav, i rapportens slutsatser och förslag, att restaurangnäringen, med en del undantag, inte torde vara särskilt intresserad av sena serveringstider. De flesta restau- ranger har öppet enbart inom normaltiden. Det är så gott som enbart nöjesinriktade restauranger som önskar senare serveringstid. Ett sent öppethållande blir ofta ganska kostsamt för restaurangen, vilket är en hämmande faktor för att vilja ha sena serveringstider. Emellertid anser sig en del krögare tvingade att ha öppet till för att vinna konkurrensfördelar, eller i varje fall inte förlora i konkurrensen gentemot andra krogar. De anger därvid att en restaurang som stänger oftast förlorar merparten av sina gäster kring 01.30-tiden om det finns någorlunda närbelägna restauranger med senare öppethållande, på grund av att många gäster tar sig vidare till sådana serveringsställen. Om en krog har öppet till behåller den ofta samma gäster /natten, åtminstone till 04, vilket i slutändan ändå blir ekonomiskt fördelaktigt. I rapporten anges att det kan vara genomförbart att föreslå ett program som syftar till att tidigarelägga människors restaurang- vanor och därmed minska behovet av sena serveringstider om man fokuserar på restauranggästerna, men att det inte kan bedömas som lämpligt eller ens realistiskt att genom t.ex. opinionsåtgärder förmå människor att tidigarelägga sina vanor. Vidare gör Statens folk- hälsoinstitut bedömningen att det är svårt att skapa ett samarbete, liknande det som förordas beträffande ansvarsfull alkoholservering och narkotika i restaurangmiljö, då en gemensam målsättning mellan berörda aktörer är svår att uppnå. Svårigheten att komma till en gemensam ståndpunkt om tidigare stängning av restaurangerna beror på att kommunerna gör anspråk på det principiella värdet i att lokala bedömningar skall ligga till grund för prövningen av sluttiderna för servering, att Hotell- och Restaurang- företagare, , inte accepterar någon begräsning av serverings- tiderna medan däremot Hotell- och Restaurangfacket, HRF, anser att det skall sättas en senaste gräns för serveringstiden i lagen. För att tidigarelägga restaurangvanorna kvarstår därför, enligt , endast den lösning som Alkoholutred- ningen, och, före den, Alkoholpolitiska kommissionen föreslog, nämligen att en senaste tidpunkt efter vilken kommunen inte får medge servering regleras i alkohollagen. Institutet anger att det förefaller vara lämpligt att ta fasta på den tidpunkt som de båda nämnda utredningarna föreslog, dvs. Det har, som framgått ovan, föreslagits av tidigare utredningar och det har också från flera olika håll framförts till utredningen att serveringstiderna på restauranger bör begränsas för att försök styra över gästerna till att besöka näringsställena . Skälen för förslagen är flera, bl.a. ökar alkoholkonsumtionen med de sena serveringstiderna, något som också leder till ökade ordningsproblem. De anställda på krogarna har dessutom intresse av begränsat öppethållande med hänsyn till sina arbetstider. Av vad som ovan anförts under forskning framgår att studier visat att begränsningar av öppethållandet på restauranger visat på goda effekter på konsumtionen och att de kan omfördela tid- punkten när alkoholrelaterade olyckor och misshandel äger rum samt bidra till att minska det totala antalet alkoholrelaterade problem. Det finns en viss risk för att begränsade serveringstider kan leda till en ökning när det gäller verksamhet i form av svartklubbar, där servering sker utan att serveringstillstånd finns. Den omständigheten att många människor, trots minskade öppet- tider på krogen, ändå inte skulle kunna tänka sig att besöka en illegal klubb talar dock för att svartklubbsverksamheten inte kan antas öka i någon nämnvärd utsträckning. Enligt utredningens mening finns det, mot bakgrund av vad som ovan angetts, skäl att återigen ta upp och överväga frågan om de sena serveringstiderna. Utredningen anser att den utveckling mot allt senare restaurangvanor som skett måste stoppas och delar den bedömning som tidigare gjorts av och , dvs. att en senaste serveringstid, vilken kommu- nerna inte kan gå utöver, bör införas i alkohollagen. En fråga som då också måste övervägas är huruvida en sådan förändring innebär att även regeln om att serveringsställe måste utrymmas efter att alkoholdrycker inte längre får serveras bör ändras. föreslog att man skulle överlåta till tillståndsmyndigheten att fritt bestämma om när restauranger skulle stängas, då man såg bestämmelsen om att serveringsställe skulle utrymmas senast efter serverings- tidens utgång som en onödigt kategorisk bestämmelse. Flera remissinstanser avstyrkte förslaget och de skäl som anfördes var att kontrollen skulle försvåras, att det kunde befaras att gästerna skulle göra stora beställningar före serveringstidens slut, att det vid en inspektion inte skulle vara möjligt att klargöra när alkoholdrycken sålts och att detta skulle öppna för oseriösa till- ståndshavare att servera även efter serveringstidens utgång. Det anfördes vidare att även seriösa tillståndshavare skulle kunna få problem med upprörda gäster som ifrågasätter att de inte blir serverade och att det är tveksamt om en seriös tillståndshavare har ekonomisk möjlighet att ha sitt ställe öppet som värmestuga utan servering, eftersom personalen medför en stor kostnad. Någon remissinstans framförde också att förslaget kunde befaras öka narkotikaförsäljningen i krogmiljön och att risken för störningar av de närboende skulle öka. Regeringen lade inte fram något förslag om tiden för stängning av serveringsställe. En omständighet, som ofta nämns som skäl för att tillåta olika långa serveringstider på restauranger, är att det av ordningsskäl är önskvärt att inte alla serveringsställen töms , vilket skulle leda till att en stor mängd människor samlas utanför restaurang- erna. En förlängd tid för utrymning skulle, delvis, råda bot på det problemet genom att inte alla människor skulle lämna restau- rangerna under en förhållandevis . Utredningen anser därför att den tid inom vilken utrymning av serveringsstället måste ske bör utökas till . När det gäller kravet på kunskaper i alkohollagstiftningen hos dem som söker serveringstillstånd är detta en mycket viktig fråga vid prövningen av ansökan och det är enligt vår mening betydelse- fullt om kunskaperna kan kontrolleras på ett sätt som garanterar att alla som beviljas tillstånd har grundlig kännedom om de regler som gäller för alkoholservering och att de krav som ställs är lika i hela landet. Vi anser därför att bör ges i uppdrag att ta fram ett underlag för examination av dem som söker serveringstillstånd som skall innebära en kontroll av det kunskaps- krav som redan nu finns i alkohollagen. Examination bör därefter kunna ske genom länsstyrelsernas och, senare, genom de föreslagna kompetenscentrumens försorg och då bör det, enligt vår mening, också övervägas att genom ett tillägg till 7 kap 7 § 1 stycket alkohollagen införa kravet på examination som då kan få följande lydelse.