sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Om det däremot är tidskrävande att källsortera kan tiden vara en avgörande faktor för graden av källsortering och därmed för styrmedlets kostnads- effektivitet. Även om det är svårt att ge denna tidsfaktor ett monetärt värde kan den, såväl ur styrningsperspektiv (förväntad källsortering, i en förlängning den förväntade miljövinsten) som ur kostnadseffektivitetsperspektiv (till vilka kostnader miljövinsten görs), vara avgörande vid bedömning av kostnadseffektiviteten. I frånvaro av kostnader för administration, mätning och kontroll, är det, enligt ovan, rimligt att anta att marknadsbaserade styrmedel per definition är kostnadseffektiva och att denna egenskap gör dem attraktiva vid val av styrmedel. I verkligheten kan dock transak- tionskostnaderna vara betydande, varför marknadsbaserade styrmedel i ett större kostnadseffektivitetsperspektiv inte alltid är att föredra. Som exempel kan nämnas att såväl certifikatsystem och handel med utsläppsrätter är förknippade med olika typer av trans- aktionskostnader. från transaktionskostnadsperspektiv är exempelvis en koldioxidskatt sannolikt att föredra framför ett system med utsläppsrättshandel, i alla fall ur ett svenskt perspektiv med ett generellt sett väl fungerande skattesystem (sedan kan det finnas andra aspekter som gör att höga transaktionskostnader kan accepteras, t.ex. viljan att garantera en viss miljöstyrning, konkurrenshänsyn eller möjligheten att internationalisera styrmedlet). I sammanhanget kan det vara viktigt att nämna att dessa tre kategorier inte är en uttömmande lista, utan att de snarare skall ses som tre mer grundläggande kategorier för vad som kan ligga till grund för bedömningar av kostnadseffektiviteten. I ett helhets- perspektiv, och för att kunna bedöma styrmedlet från samhälls- ekonomisk synpunkt, bör man dock även inkludera den indirekta effekt som miljöpolitiska styrmedel har på andra marknader inklusive återkopplingseffekter till den reglerade marknaden. Annorlunda uttryckt, i ett helhetsperspektiv bör ett mått på den totala effekten på ekonomin finnas, inte bara summan av de direkta 1 Det kan dock vara fallet, även om detta endast torde gälla för en liten minoritet av avfallsinnehavarna, att källsortering är en fritidsaktivitet som inte upplevs som en kostnad. Denna grupp får förväntas källsortera i så pass stor utsträckning att en skatt på avfall som förbränns, eller något annat styrmedel med samma inriktning, inte kan förväntas få några större effekter. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet kostnaderna av styrmedlet. Sådana indirekta effekter kan vara konsekvenser på den internationella konkurrenskraften, påverkan på konkurrenssituationen inom landet, samt eventuella effekter på sysselsättning, skatteintäkter m.m. Dessa effekter är dock i många fall svåra att kvantifiera, men bör inte desto mindre beaktas i ett helhetsperspektiv. Vissa av dess återkopplingseffekter beaktas vid beräkningen av statsfinansiella konsekvenser, eftersom skatteför- ändringens effekter på andra skattebaser än de som direkt berörs också beaktas. Dessa beräkningar är dock inte perfekta, men tar ändå hänsyn till att vissa anpassningar sker till följd av skatte- förändringar. finns miljölagstiftningen samlad i . Reglerna om avfall finns i första hand samlade i kapitel 15. Där återfinns definitioner av begrepp på avfallsområdet, regler kring hantering av avfall, regler kring kommunernas ansvar för avfallshanteringen och bemyndiganden att meddela föreskrifter om avfallshantering, tillståndsplikt m.m. I kapitlet finns även bestämmelser rörande producentansvar, dumpning och nedskräpning. Andra kapitlet i innehåller allmänna hänsynsregler. En av dessa är att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning samt i första hand använda förnybara energikällor. Enligt 9 kap. och förordningen (1999:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd gäller tillståndsplikt för att anlägga och driva verksamhet med beteckning A eller B i förordningens bilaga. Några exempel på A-verksamheter är anläggningar för framställning av massa och papper, anläggningar för framställning av kemiska produkter och cement, anläggningar för produktion av metaller samt anläggningar för förbränning eller deponering av avfall. omfattas cirka 6 000 verksamheter i av tillståndsplikt. har i en rapport som lämnats till regeringen föreslagit att antalet reduceras med cirka Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet 1 350 verksamheter2. Tillståndspliktiga verksamheter prövas antingen i Miljödomstolar (A-anläggningar) eller i Länsstyrelsernas Miljöprövningsdelegationer (B-anläggningar). Den prövande myndigheten skall i samband med tillståndsprövningen i sina övervägningar alltid beakta mål och de allmänna hänsynsreglerna. Bland hänsynsreglerna kan här nämnas användandet av bästa möjlig teknik (BAT) och de s.k. hushållnings- och kretsloppsprinciperna. Ett tillståndsbeslut förenas alltid med ett antal villkor som verksamheten måste följa. Det kan exempelvis vara villkor om tillåten produktion, olika utsläppsvillkor, villkor angående energiförsörjning och avfalls- hantering samt krav på olika typer av åtgärder. Verksamhets- utövaren skall i samband med myndighetstillsyn samt i den årliga miljörapporteringen till tillsynsmyndigheten kunna visa att villkoren efterlevs samt att de allmänna hänsynsreglerna följs. I avfallsförordningen (2001:1063) preciseras många av reglerna i närmare. Förordningen innehåller en rad definitioner bland annat definieras brännbart avfall som sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat och organiskt avfall som sådant avfall som innehåller organiskt kol, exempelvis biologiskt avfall och plastavfall. Dessutom innehåller förordningen reglerna om den kommunala renhållningsskyldigheten, renhållningsordning, all- männa bestämmelser om hantering av avfall och tillstånds- och anmälningsplikt för transport och annan hantering av avfall. Det är i avfallsförordningen regeln om att brännbart avfall skall förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall finns. Den innehåller även definition och särskilda regler för farligt avfall. Som bilaga till förordningen återges den så kallade . Denna tilldelar varje avfallsslag ett nummer samt innehåller den indelning i avfallskategorier som gäller inom EU. 2Naturvårdsverkets rapport nr 5353, Pröva eller inte pröva, . 3Europeiska avfallskatalogen, European . Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Förordningen om deponering av avfall Genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft har införlivat EG-direktivet om deponering av avfall (99/31/EG)4 i svensk lagstiftning. Syftet med förordningen är att förebygga och minska de negativa effekterna av deponering av avfall särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft. Förordningen innebär att kraven på hur en deponering skall gå till skärps. Varje deponi skall klassificeras som en deponi för farligt avfall, deponi för icke-farligt avfall eller deponi för inert avfall (deponier av typ 1, 2 respektive 3). Kraven gäller för nya deponier. Befintliga deponier skall antingen anpassas eller avslutas . Varje befintlig deponi som anpassas skall uppfylla kraven senast vid utgången av . Beslut om kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid avfallsdeponier togs av rådet (2003/33/EG)5. har med utgångspunkt i detta beslut utfärdat föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden vid mot- tagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10). Föreskrifterna ställer krav på att allt avfall som skall deponeras skall vara karaktäriserat. Förbuden mot deponering av vissa avfallsslag finns i förordningen om deponering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller fr.o.m. och förbudet mot deponering av organiskt avfall gäller fr.o.m. . Kommunerna har skyldighet att se till att varje hushåll ges möjlighet att sortera ut farligt avfall och obrännbart avfall. får enligt förordningen meddela föreskrifter om undantag från förbuden och särskilda villkor för dispens. Reglerna för detta finns i föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:4). Dessa innebär att en kommun kan få dispens under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen, dels visat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att 4Rådets direktiv (1999/31/EG) av om deponering av avfall (EGT L 182, 16.07.1999, s. 1) senast ändrat genom och rådets förordning (2003/1882/EG) (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1). 5Rådets beslut (2003/33/EG) om kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid avfallsdeponier i enlighet med artikel 16 i, och bilaga II till, direktiv /31/EG (EGT L 11, 16.01.2003, s. 27). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet deponering av utsorterat brännbart avfall skall upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som skall deponera avfallet dels visar att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns behov av deponering av sådant avfall, dels förbinder sig att informera den som lämnar brännbart avfall om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist gäller i högst . Det innebär att ny dispens måste sökas till dess tillräcklig kapacitet byggts i regionen. redovisar hur dispensförfarandet fungerar, och den senaste redovisningen lämnades . Av rapporten framgår att behovet att deponera brännbart avfall minskar kontinuerligt. Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna har medgivit dispensdeponering för har minskat från till 378 tusen ton 2004. Minskningen av dispensdeponeringen är i verkligheten inte så stor som det ser ut i statistiken eftersom dispenserna inte alltid nyttjas fullt ut. Minskningen beror på att kapaciteten för avfallsförbränning och biologisk behandling byggts ut. I den senaste utvärderingen bedömer att deponiförbuden inom något eller till stor del kommer att kunna efterlevas. Dispens från deponeringsförbudet bör, enligt , endast tillåtas och därefter endast medges i undantagsfall om det finns särskilda skäl. över- väger därför att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens. Genom förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning som trädde i kraft har införlivat EG-direktivet om förbränning av avfall (2000/76/EG)7 i svensk lagstiftning. Syftet med förordningen är att förhindra eller begränsa de negativa effekterna av avfallsförbränning särskilt föroreningar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten. Till förordningen har utfärdat föreskrifter om avfallsförbränning (NFS 2002:28). 6Naturvårdsverkets rapport nr 5383, Uppföljning av deponeringsförbuden, . 7Europaparlamentets och rådets direktiv (2000/76/EG) av om förbränning av avfall (EGT L 332, 28.12.2000, s. 91). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Bestämmelserna i förordningen gäller såväl avfallsför- bränningsanläggningar som anläggningar som bränner både avfall och annat bränsle. I förordningen (4 §) stadgas att anläggningar som enbart bränner följande slag av avfall är undantagna från förordningens bestämmelser: 1.vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall, 2.vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin, om den energi som alstras återvinns, 3.vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av nyfiberpappersmassa eller vid pappersproduktion, om avfallet förbränns på produktionsplatsen och den energi som alstras återvinns, 4.träavfall, med undantag för träavfall som till följd av ytbehandling med träskyddsmedel kan innehålla organiska halogenföreningar eller tungmetaller inklusive sådant träavfall från bygg- och rivningsverksamheter, 7.djurkroppar i den mån inte annat följer av andra föreskrifter om djurkroppar, och 8.avfall som uppkommer vid prospektering eller utvinning av olje- och gasfyndigheter från offshoreplattformar och som förbränns på dessa. Även experimentanläggningar som används för forskning, utveck- ling och provning i syfte att förbättra förbränningsprocessen och som behandlar mindre än avfall är undantagna. Enligt förordningen är den som driver en anläggning skyldig att bland annat skaffa sig kunskap om vilka mängder av varje slag av avfall som tas emot för förbränning. Verksamhetsutövaren är även skyldig att se till att den energi som alstras i anläggningen återvinns så långt det är praktiskt möjligt. får enligt för- ordningen meddela de föreskrifter om drift- och utsläppskrav, om provtagning och mätning samt om onormala driftförhållanden som behövs till följd av direktiv /76/EG. Enligt föreskrifterna måste mätning ske av alla utsläppsparametrar som regleras genom direktivet. Direktivet ställer krav på en förbränning av avfallet motsvarande en temperatur om . För farligt avfall som innehåller organiskt halogenföreningar, uttryckt som klor, är gränsen 1 i två Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Genom direktivet har gränsvärdena skärpts för utsläpp till luft av stoft, tungmetaller, saltsyra, fluorväte, svaveldioxid, dioxiner och furaner, kväveoxider samt organiska ämnen. Kraven gäller för nya anläggningar. Befintliga anläggningar skall uppfylla kraven . Majoriteten av de svenska avfallsförbränningsanläggningarna uppfyller direktivets krav. Regler för farligt avfall Definitioner av farligt avfall och bestämmelser om behandling och transport av farligt avfall finns i EG-direktivet (91/689/EEG)8 om farligt avfall. Driftsvillkor och gränsvärden för utsläpp vid förbränning av farligt avfall regleras i EG direktivet (94/67/EG)9 om förbränning av farligt avfall. Förteckningen över farligt avfall är sammanslagen med EWC-listan. I finns reglerna om farligt avfall främst i , avfallsförordningen och förordningen om avfallsförbränning. För behandling av farligt avfall gäller ett individuellt prövnings- förfarande enligt 9 kap. . Detta innebär att verksam- heten kräver särskilt tillstånd. Genom tillståndet regleras vilken typ av farligt avfall som får behandlas på den specifika anläggningen. Regler om hur det farliga avfallet skall hanteras finns i avfalls- förordningen. Som huvudregel gäller att olika slag av farligt avfall inte får blandas med varandra, andra avfallsslag, andra ämnen eller andra material. I förordningen om avfallsförbränning finns reglerna för förbränning av farligt avfall. Det är verksamhetsutövaren som har ansvar för att de handlingar som krävs för avfallet finns samt att informera sig om avfallets fysikaliska, kemiska och farliga egen- skaper och de försiktighetsåtgärder som behöver vidtas vid hanteringen av avfallet. Det kan i sammanhanget också nämnas att begreppet farligt av- fall rymmer många olika kategorier av ämnen, varav vissa är mindre farliga och vissa är mycket farliga. Detta förklarar också varför det är bra om olika slag av farligt avfall inte blandas med varandra. 8Rådets direktiv (91/689/EEG) av om farligt avfall (EGT L 377, 31.12.1991, s. 20) senast ändrat genom rådets direktiv (94/31/EG) av (EGT L 168, 02.07.1994, s. 28). 9Rådets direktiv (94/67/EG) av om förbränning av farligt avfall (EGT L 365, 31.12.1994, 34) senast ändra genom och rådets förordning (2003/1882/EG) av (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Genom förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar som trädde ikraft har införlivat EG-direktivet (94/62/EG)10 om förpackningar och förpackningsavfall. Förordningens syfte är bland annat att tillse att förpackningar utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, och att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen av avfallet bortskaffas. Produ- centerna har ansvaret för att det finns insamlingssystem för förpackningar och för att dessa återanvänds, återvinns eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. Direktivet revideras och kommissionen har lagt fram ett förslag till nytt direktiv om ändring av direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (KOM (2001) 729 slutlig). Förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar som trädde i kraft ändrades så att genom denna införlivat EG-direktivet (2000/53/EG)11 om uttjänta fordon. Förordningen stadgar om producentansvar för uttjänta bilar. Den producent som har tillverkat eller fört in bilar i skall se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns (materialåtervinning har företräde framför energiutvinning) eller tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. är återvinningsmålet för bilar . 10Europaparlamentets och rådets direktiv (94/62/EG) av om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 31.12.1994, s. 1) senast ändrat genom och rådets direktiv (2004/12/EC) av (EUT L 47, 18.02.2004, s. 26). 11Europaparlamentets och rådets direktiv (2000/53/EG) av om uttjänta fordon (EGT L 269, 21.10.2000, s. 34) senast ändrat genom kommissionens beslut (2002/525/EG) av den 27juni 2002 (EGT L 170, 29.06.2002, s. 81). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Avfall från elektriska eller elektroniska produkter EG-direktivet (2002/96/EG)12 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, WEEE- direktivet, syftar i första hand till att förebygga uppkomsten av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. I andra hand syftar direktivet till att minska bort- skaffandet av sådant avfall genom att det i stället återanvänds eller materialåtervinns. Det syftar också till att förbättra miljö- prestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel. Med detta syfte reglerar direktivet bland annat vissa frågor om producentansvar och återvinningsnivåer för elektriskt och elektroniskt avfall. Direktivet skall vara genomfört i svensk lagstiftning . har genom förordning (2000:208) om producent- ansvar för elektroniska och elektriska produkter som trädde i kraft ett lagstadgat ansvar för producenterna att vid varje försäljning av en elektrisk eller elektronisk produkt utan ersättning ta emot en annan sådan produkt för återanvändning, återvinning eller annan ur miljösynpunkt godtagbar hantering. Förordningen revideras för att uppfylla kraven i direktivet. Genom förordningen (1997:645) om batterier som trädde i kraft har införlivat EG-direktivet om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG)13 i svensk lagstiftning. Tanken bakom förordningen är att samtliga batterier skall samlas in i syfte att förhindra utsläpp i miljön av kadmium, kvicksilver och bly. Kommunerna har ansvaret för att det finns insamlingssystem och för att miljöfarliga batterier sorteras ut och transporteras till särskilda anläggningar. Vid rådsmötet (miljö) antogs en politisk överenskommelse om direktivet om batterier och ackumulatorer. Beslutet innebär en revidering av det nu gällande direktivet. Direktivet innehåller regler för insamling, behandling, återvinning 12Europaparlamentets och rådets direktiv (2002/96/EG) av om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) (EUT L 34, 13.02.2003, s. 24). 13Rådets direktiv (91/689/EEG) av om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT L 78, 26.03.1991, s. 38) senast ändrat genom kommissionens direktiv (98/101/EC) av (EGT L 1, 05.01.1999, s. 1). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet och bortskaffande av alla batterier och ackumulatorer. har arbetat med att få till stånd en revidering av det nu gällande direktivet. Frågan om utfasning av kadmium har varit särskilt viktig. Från svensk sida är det positivt att en revidering av direktivet sker, dock anses att ambitionsnivån i direktivet är låg. Frågan går vidare till parlamentet för en andra läsning. –2003 har kvicksilverbatterier, nickelkadmiumbatterier och blybatterier samlats in.14 Genom förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck som trädde kraft har tidigt haft producentansvar för däck. Förordningen omfattar däck för person- bilar, lastbilar, bussar, motorcyklar, traktorer, terrängmotorfordon, motorredskap, släpfordon och efterfordon. Enligt förordningen har producenterna skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut. Producenterna skall tillse att de uttjänade däcken återanvänds, materialåtervinns, energi- utvinns eller tas om hand på något annat miljömässigt godtagbart sätt. Regler för gruvavfall m.m. Motiveringen till att införa gemensamma regler för avfall från utvinningsindustrin är att detta ur rättslig synpunkt omfattas av de allmänna bestämmelserna i ramdirektivet om avfall (75/442/EEG) så länge det inte omfattas av annan specifik gemenskapslag- stiftning. Anläggningar för slutförvaring av avfall från utvinnings- industrin omfattas också av direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG). Det innehåller bestämmelser som inte alltid är passande till denna avfallsström. För att råda bot på denna ohållbara situation har man varit tvungen att skapa lämpliga rättsliga ramar som undantar avfall från utvinningsindustrin från bestämmelserna i direktivet om deponering av avfall och i stället införa skräddarsydda regler. och rådets förslag om direktiv om hantering av avfall från utvinningsindustrin diskuterades vid rådsmötet 14 Batteriinsamlingen , RVF. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet (miljö) . Vid rådsmötet (miljö) antogs en politisk överenskommelse om en gemensam ståndpunkt om direktivet om hantering av avfall från utvinningsindustrin. Syftet med direktivet är att införa minimikrav för att förbättra hantering av avfall från utvinningsindustrin genom att särskilt hantera risker för miljö och hälsa. Vid rådsmötet framförde sitt principiella motstånd mot att undanta icke-farligt icke-inert avfall från tillämpningen av vissa artiklar. Till slut ställde sig emellertid i stort sett alla medlemsstater bakom ordförandeskapets kompromissförslag. Kommunerna ansvarar enligt 15 kap. och avfalls- förordningen (2001:1063) för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Kommunerna ansvarar således även för det farliga hushållsavfallet. Kommunerna har därutöver en möjlighet att frivilligt ta på sig ansvaret för hanteringen av det farliga avfall som inte kommer från hushållen. För det avfall som inte härrör från hushållen har kommunerna enbart ett övergripande planeringsansvar. Enligt skall det för varje kommun finnas en renhållningsordning. Denna skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller i kommunen och en avfallsplan som beskriver hur mycket avfall som uppstår i kommunen samt hur kommunen avser att ta hand om det. I stadgas att avfallsinnehavaren har ansvaret för det avfall som inte kommer från hushåll eller omfattas av producent- ansvaret. Den som innehar avfall är alltid skyldig att se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Producentansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. För att lösa producentansvaret praktiskt har svenskt näringsliv gemensamt bildat materialbolag för olika materialslag. Materialbolagen handhar det praktiska genomförandet av enskilda företags producentansvar. gör en uppföljning av hur produ- centerna har nått återvinningsmålen. Uppföljningen för redovisades i rapport 5380, Samla in, återvinn!.