sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt utredningen bör PPM utnyttja den möjlighet som finns att ta ut en anmälningsavgift.7 En sådan avgift kan an- 4Rabattens storlek är relaterad till det belopp som PPM investerat i respektive fond samt fondens Total Expence Ratio (TER). Internationellt används begreppet TER för totalkost- nader. Måttet exkluderar transaktionskostnader men innehåller dock övriga rörliga kostna- der som är hänförliga till förvaltningen såsom räntekostnader, kostnader för erlagda vid aktielån och skatt. 5Se även prop. 1997/98:151, s. 412 f. 6Se 11 kap. 1 § LIP, prop. 1997/98:151, s. 441 f och 739 f. 7Se 11 kap. 1 § femte stycket LIP. Bestämmelsen, som trädde i kraft , innebär att avgifter får tas ut från fondförvaltare för att täcka PPM:s kostnader för registre- ring av och information om fonder. Uppgift om att avgifter kan tas ut återfinns i det sam- vändas för att begränsa tillflödet av nya fonder. I kombination med åtgärder som utesluter fonder kan denna lösning vara intressant i syfte att bromsa omsättningen av fonder. En anmälningsavgift tas endast ut vid registreringen av fonden, dvs. som en fond deltar i systemet och kompenserar pensionsspararna för den kostnad som registreringen av fonden innebär. Anmälningsavgiften skall alltså inte räknas av mot den ra- batt som fonden eventuellt kommer att lämna. 9.3Nya verktyg för att påverka fondutbudet Utredningens förslag: PPM bör få möjlighet att ta ut en årsav- gift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten. Års- avgiften skall avse ett helt kalenderår. Om en fond registreras eller avregistreras under löpande kalenderår skall PPM ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. PPM får bestämma när årsavgif- ten skall tas ut. Årsavgiften får disponeras av PPM. En årsavgift är en fast avgift som drabbar alla fonder lika, även de som har mycket begränsat kapital i systemet. Till skillnad från vad som är fallet med prisreduktionsmodellen påverkar en årsavgift så- dana fonder som har ett begränsat eller inget kapital. Att införa en sådan avgift kan därför ses som ett komplement till att justera pris- reduktionsmodellen som relaterar till fondens storlek och fonder- nas avgifter. Gemensamt för bägge metoderna är att de framför allt slår mot fonder med litet kapital. Till skillnad mot årsavgiften har prisreduktionsmodellen relativt liten betydelse för fonder med be- gränsat eller inget kapital. En justering av prisreduktionsmodellen slår däremot hårdare mot fonder med högre förvaltningsavgift. Dessa båda åtgärder har därför potential att komplettera varandra väl. Prisreduktionsmodellen gör det mer olönsamt för dyrare fon- der att delta i systemet, medan årsavgiften innebär att fonder som arbetsavtal som skall finnas mellan PPM och förvaltarna. I likhet med vad som gäller för PPM:s möjligheter i övrigt att ta ut avgifter för sina kostnader, skall regeringen även i fråga om nu aktuella avgifter meddela närmare föreskrifter om grunderna för avgiftsuttaget: önskemålet om kostnadskontroll tillgodoses bäst med en ordning där regeringen i förord- ning fastställer normer för avgiftsuttaget. Detta har emellertid inte ännu skett, jfr prop. 1997/98:151, s. 442 och prop. 1998/99:98, s. 32. inte kan förväntas attrahera något kapital inte heller anmäls till systemet i marknadsföringssyfte. finns ingen laglig möjlighet för PPM att ta ut en årsavgift. Enligt utredningen bör en sådan möjlighet införas. När en årsavgift utformas bör det övervägas om avgiften helt el- ler delvis skall räknas av från den rabatt som eventuellt betalas till- baka till PPM och om årsavgiften skall differentieras med hänsyn till vilken fondtyp den enskilda fonden kategoriserats som. En så- dan ordning har införts i det danska ATP-systemet. I be- räknas också en form av årlig marknadsföringsavgift för varje fond- bolag, som fastställs i förskott genom att utgå från den högsta av- gift för distribution och marknadsföring som det enskilda fondbo- laget betalar i övrigt. En annan princip bör vara att årsavgiften skall avse ett helt ka- lenderår. På samma sätt som gäller för övriga avgifter, bör PPM få bestämma när årsavgiften skall tas ut. Om en fond registreras eller avregistreras under löpande kalenderår skall PPM ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. Vidare bör gälla att PPM får disponera årsavgiften. Detta kom- mer pensionsspararna indirekt tillgodo genom att avgifterna an- vänds för att täcka PPM:s administrationskostnader. 9.3.2Begränsning genom krav på viss marknadsandel Utredningens förslag: Det bör införas en möjlighet att be- stämma en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått en viss marknadsandel. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet, varefter pensionsspararna hanteras på samma sätt som när en fond upphör. Regeringen, eller efter de- legering PPM, bör få meddela närmare föreskrifter om vilka krav som en fond skall uppfylla för att få delta i systemet. Som tidigare framgått är kapitalkoncentrationen i systemet hög. Det innebär att många fonder i systemet i mycket begränsad ut- sträckning attraherat pensionssparare och deras kapital. Dessa fon- der fyller ingen egentlig funktion i systemet och kan utan några större negativa konsekvenser för pensionsspararna tas bort. För att hålla fondutbudet attraktivt behöver det kontinuerligt förnyas, vil- ket ett krav på minsta marknadsandel (andel av pensionssparare eller av det totala kapitalet) kan bidra till. och justerad prisreduktionsmodell har denna metod den fördelen att nya fonder får en möjlighet att under en, låt vara, begränsad tidsperiod attrahera pensionsspararnas medel. Genom att ställa krav på att en fond inom , ex- empelvis , skall ha attraherat en viss mängd premiepensions- sparare och/eller viss mängd premiepensionsmedel, kan antalet fonder i premiepensionssystemet minskas radikalt. Utredningen anser att regeringen, eller efter delegering PPM, bör få införa en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått ett tillräckligt stort antal sparare och/eller ett tillräckligt stort kapital. Om en minimigräns för mängden förvaltade premiepensionsme- del sätts upp, på t.ex. , hindrar detta emellertid inte i och för sig att fondutbudet utökas , eftersom det totala kapitalet i systemet successivt ökar genom att pensionsspararna tillförs premiepensionsmedel. En möjlig lösning skulle kunna vara att successivt höja gränsvärdet över tiden. En lämpligare metod är att bestämma denna gräns för fondernas storlek som en andel av det totala kapitalet i systemet (exklusive Premiesparfon- den). En konsekvens av att en fond inte uppfyller kravet på marknads- andel inom tidsgränsen, blir att fonden måste utgå ur sortimentet. I en sådan situation hanteras pensionsspararna på samma sätt som när en fond upphör eller avregistreras av andra skäl. 9.4Verktyg som inte bör användas för att påverka fondutbudet En annan fråga som bör diskuteras är om PPM bör ha i uppdrag att se till att fondutbudet har tillräckligt bra kvalitet. Som utredningen slagit fast bör PPM endast få ett mandat att begränsa fondutbudet med åtgärder som är marknadsmässiga och genomlysbara. En möj- lighet för PPM att utesluta enskilda fonder efter mer godtyckliga kriterier, skulle kunna innebära att myndighetens agerande och dess objektivitet sättas ifråga. Uteslutning av grupper av fonder baserad på subjektiva bedömningar Det kan övervägas om inte valsituationen för den enskilde skulle underlättas ytterligare om antalet kategorier och underliggande fonder också kunde reduceras. Det kan hävdas att ett mer frag- menterat fondutbud ökar risken för felaktiga val som det blir svårare att informera pensionsspararna om valmöjligheterna. Det är vissa praktiska problem förenade med att införa begräns- ningar avseende vilka kategorier av fonder som bör få delta i fond- torget. En begränsning förutsätter att fondkategorierna har definie- rats på ett tydligt sätt. Det kan i sin tur kräva detaljerade bedöm- ningar av vilken gränsdragning som skall göras mellan olika fonder. En försvårande omständighet är att volatiliteten i fonder inte är . Det är också svårt att göra långsiktiga prognoser av framtida risk som baserar sig på historiska data. En strikt for- mulerad regel skulle innebära att vissa kategorier kommer att kva- lificera sig under vissa perioder som de borde uteslutas under andra perioder. Svenska aktiefonder är ett exempel på en så- dan fondkategori som från tid till annan skulle ha uteslutits om en gräns på risk satts upp. Vissa av kategorierna i premiepensionssystemet består av fonder som är specialiserade på en särskild sektor eller geografisk region. Som konstateras i utredningsdirektiven kan det i vissa av dessa fall sättas i fråga om kategorierna alls är lämpade för långsiktigt pen- sionssparande bedömda var och en för sig. Branschfonder karaktä- riseras exempelvis ofta av hög risk (exempelvis IT och kommunika- tion, Läkemedel och Övriga branscher). Utredningen förordar emellertid inte en ordning där det i förväg specificeras vilka katego- rier som skall vara tillåtna i systemet eftersom det i princip är omöjligt att förutse den framtida utvecklingen på fondmarknaden. Uteslutning av enskilda fonder baserad på subjektiva bedömningar Det finns studier på amerikanska data som visar att det finns viss sannolikhet att en fond som presterar ett dåligt aktivt resultat ris- kerar att fortsätta göra det.8 Studier som visar att en fond med bra avkastning fortsätter att vara bra är däremot svårare att finna. Genom att t.ex. använda rating skulle PPM kunna påverka fond- utbudet. Ovanstående resonemang visar att ett urval genom rating inte är ett verktyg för att hitta vinnarna i respektive kategori. Där- emot kan förlorarna i kategorierna undvikas genom att fonder som uppvisat dålig kvalitet utesluts. Mot bakgrund av detta skulle PPM kunna få i uppdrag att bestämma vilka fonder inom en viss kategori 8 , Patel och Zeckhauser (1993), Carhart (1997), , Ferson och Glassman (1998). som fortsättningsvis skall få ingå i fondutbudet. De fonder med lägst rating skulle då uteslutas ur systemet. En sådan ordning skulle reducera antalet fonder ungefär lika mycket inom alla kategorier eftersom rating oftast innebär en betygsättning inom en viss kate- gori.9 Utredningen förordar emellertid inte att PPM får en sådan möjlighet. En av utredningens utgångspunkter är att fondtorget även fort- sättningsvis skall vara ett öppet system. Det innebär att PPM inte skall göra någon bedömning av enskilda fonder utöver att kontrol- lera att de uppfyller de formella krav som ställts upp. En övergri- pande princip för de åtgärder som PPM bör kunna vidta är att de skall vara marknadsmässiga och i efterhand genomlysbara. Av utredningsdirektiven framgår att utredningen, utan att tillåta specialfonder, skall överväga lämpligheten i att placera premiepen- sionsmedel i mindre likvida tillgångsslag som fastigheter och ono- terade aktier. Fastigheter ingår oftast som ett tillgångsslag i för- valtning av pensionsmedel och bör kunna finnas även i premiepen- sionsspararnas fondportföljer. I dagens fondutbud inom premie- pensionssystemet finns de fastighetsfonder som beskrivs i tabell 9.1 nedan. Utredningen anser att behovet av aktiefonder expone- rade mot fastighetsmarknaden därmed är väl tillgodosett. 9 I t.ex. rating får den sämsta decilen av fonderna det lägsta betyget på en fem- gradig skala och en sådan rangordning skulle alltså reducera utbudet i premiepensionssyste- met med (om samtliga fonder var rangordnade). Så som utbudet ser ut , har 39 fonder det lägsta betyget i rangordning, dvs. inte av det samlade utbudet. Tabell 9.1 Fastighetsfonder i Premiepensionssystemets fondutbud () Strävar efter att nå ett bättre resultat än det europeiska Investeringar i den brittiska begränsade till högst 25 (Lux) European Placerar i bygg- och Investerar i aktier i Investerar i aktier i företag I utredningsdirektiven uppmärksammas risken för de misstag som alltför frekventa förändringar av portföljsammansättningen kan medföra. Enligt direktiven kan en överdriven omsättning bero på överskattning av den egna förmågan att hitta fonder med god av- kastning, ofta baserat på historiska resultat. Den överdrivna om- sättningen genererar även en lägre avkastning i och med de trans- aktionskostnader som uppkommer i handeln. Det är därför angelä- get att att se över om fondbyten bör uppmuntras eller om det istället finns skäl att försöka minska handelsfrekvensen för vissa pensionssparare. Utredningsdirektiven nämner dessutom att det stora antalet fonder och den i princip obegränsade friheten att byta fonder har konsekvenser för premiepensionssystemets kostnader. kan pensionssparare byta fonder utan att betala någon transak- tionsavgift. Istället finansieras fondhandeln via de avgifter som tas ut för att täcka PPM:s administrativa kostnader. Det kan på grund av detta finnas en tendens att bytesmöjligheten överutnyttjas av vissa sparare, vilka drar på sig kostnader som kollektivet av pen- sionssparare slutligen får stå för. En fondbytesavgift skulle minska incitamenten för alltför frekventa fondbyten och därmed kunna bidra till sänkta kostnader. Det kan även diskuteras om kostnaden för att administrera systemet (i förhållande till hur det utnyttjas av olika sparare) är rättvist fördelad, och, om så inte är fallet, hur en rättvisare fördelning skall åstadkommas. Ett sätt för att få de aktiva pensionsspararna att stå för de administrativa kostnader som deras byten medför är att införa en fondbytesavgift. Utredningen anser att det finns skäl att överväga om även andra avgifter bör tas ut i syfte att fördela kostnaderna mer rättvist mel- lan pensionsspararna. Det gäller exempelvis för åtgärder såsom återkallelse av uttag av premiepension, nytt uttag av pension efter återkallelse, samt ändring av den andel av pensionen som tas ut. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter för att täcka PPM:s kostnader.10 PPM kan därmed oak- tat beredningen av utredningens förslag i övrigt begära att reger- ingen meddelar föreskrifter om fondbytesavgift.11 Med stöd av detta anser utredningen att regeringen också bör överväga behovet av att differentiera PPM-avgiften i övrigt. 10 Se 11 kap. 1 § sjätte stycket LIP. Enligt 11 kap. 2 § första stycket samma lag får PPM be- stämma att vissa åtgärder som pensionsspararna kan välja skall bekostas av pensionsspararen genom att kostnader för åtgärden skall dras från spararens premiepensionskonto. 11Frågan om fondbytesavgifter har diskuterats tidigare, se PPM:s skrivelse till regeringen (Dnr. Utredningens förslag: PPM:s fortsatta informationsuppdrag skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör inne- börden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Det övergripande syftet med informationsupp- draget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pen- sionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av pre- miepensionen. I det ligger att informera om ålderspensions- systemets utformning och vilka möjligheter premiepensions- systemet ger att påverka den egna pensionen. Det är också väsentligt att det i informationsuppdraget ingår att på olika sätt informera pensionsspararna om var de kan söka mer informa- tion om systemet och vilka olika former av beslutsstöd som de erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. Premiepensionssystemet omfattar drygt 5,4 miljoner pen- sionssparare. Av lätt insedda skäl finns det inom denna hetero- gena grupp olika stora behov av information om systemet samti- digt som de individuella förutsättningarna att ta till sig och an- vända olika typer av information skiljer sig åt. Från informations- synpunkt ställer det mycket höga krav på informationen men också på informatören. En rimlig utgångspunkt är att varje pen- sionssparare skall få tillgång till den information som han eller hon behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet. När systemet infördes angavs inte närmare hur olika kommuni- kations- och informationsinsatser kan säkerställa detta. Avgö- rande för PPM:s informationsinsatser har därför varit pensions- spararnas olika behov både vad gäller innehållet i informationen och de kommunikationsformer som väljs. Av den utvärdering som redovisas i kapitel 5 av PPM:s informa- tionsinsatser –2005, framgår att PPM:s informa- tionsuppdrag skiftat över tiden och att det varit svårt för myndig- heten att uppnå målen med verksamheten; i någon mening kan sättas i fråga om målen över huvud taget varit realistiska. Enligt utredningen finns det anledning att nu överväga hur det fortsatta informationsuppdraget skall utformas. Innebörden av de krav på informationsverksamheten som finns är att pensionsspararen skall få grundläggande kunskaper om hur premiepensionssystemet fungerar och vilka möjligheter det ger att påverka den egna pensionen. Genom generellt utformad information skall pensionsspararen få en helhetsbild av hur det reformerade ålderspensionssystemet är uppbyggt och fungerar, såväl vad avser inkomstpensionen från för- delningssystemet som premiepensionen från premiepensions- systemet. Pensionsspararen skall också få information löpande eller med viss regelbundenhet om premiepensionssystemets valmöjlig- heter och om fondförvaltarna och fonderna. Informationen till- gängliggörs i första hand genom de olika informationskanaler som PPM använder sig av.1 Enligt utredningen bör sådan information som i första hand av- ser premiepensionssparandet och PPM:s fondverksamhet i större utsträckning än kunna göras individuell och närmast fungera som ett beslutsstöd för den enskilde pensionsspararen när denne ser över sitt sparande och eventuellt byter fonder. Denna senare innebörd av PPM:s ansvar behandlas i kapitel 11 nedan. I detta ka- pitel lämnar utredningen sina förslag till ett fortsatt övergripande informationsuppdrag. I huvudsak behandlas här det ansvar som bör kunna ligga på myndigheten när det gäller att infor- mera om premiepensionssystemet. Även frågor om behovet av samordning mellan ansvariga myndigheter tas upp här. 1 Kännetecknande för informationen är att den är tillgänglig för var och en via t.ex. PPM:s trycksaker, kundservice och myndighetens webbplats. Från informationssynpunkt innebär en ökad användning av Internetbaserade lösningar att kvalitetssäkrad information alltid kan hållastillgänglig för pensionsspararna. Informationen är också individuellt utformad och hålls tillgänglig genom att pensionsspararen på olika sätt beställer fram den, vilket kan ske t.ex. via kundservice eller webbplatsen genom att pensionsspararen loggar in sig på sitt personliga konto. Sådan information skickas även till pensionsspararen, t.ex. i form av bekräftelser på genomförda fondbyten eller som årsbesked (det kuvertet). Den generella informatio- nen är i huvudsak inriktad på att beskriva och förklara premiepensionssystemet och dess möjligheter. Den individuella informationen redovisar framför allt utvecklingen av den en- skildes tillgodohavanden på premiepensionskontot inklusive uppgifter om t.ex. avkastning, arvsvinsttilldelning och det avdrag som görs för förvaltningsavgifter. Några utgångspunkter för ett framtida informationsuppdrag Sett ur pensionsspararens synvinkel innebär premiepensions- systemet ett stort mått av valfrihet för pensionsspararna. Det svenska premiepensionssystemet har ett betydligt större ut- bud av fonder än vad som erbjuds i andra länder som infört lik- nande system i antingen sina offentliga pensionssystem eller sina avtalssystem.2 Den stora valfriheten innebär att spridningen i utfall kan bli mycket stor eftersom systemet innebär en möjlighet för pensionsspararen att till förmån för mycket riskfyllda fonder helt avstå från breda och väldiversifierade fonder som är förknippade med lägre risk. Det betyder i sin tur att vissa individer kan komma att få en låg premiepension medan andra får en hög dito. Enligt utredningen är det viktigt att denna effekt kan hanteras. Det finns olika vägar att gå här. Det kan handla om att vidta åtgärder som innebär att informationen om ålderspensionssystemet och framför allt premiepensionen förbättras, samt att pensionsspararna får ett rimligt beslutsstöd. Ett premiepensionssystem som helt lämnar över till pensions- spararen att efter egen förmåga ta hand om sitt premiepensionsspa- rande och som inte tillhandahåller någon form av beslutsstöd, stäl- ler mycket höga krav på den information som måste lämnas. I princip innebär kraven i så fall att informationen måste tillför- säkra varje pensionssparare sådana kunskaper att hon eller han, med ett helhetsperspektiv på den egna ekonomin och avseende en mycket lång sparandetid, kan bestämma sin riskpreferens och ut- ifrån denna besluta om lämplig allokering, dvs. hur fondportföljen skall vara sammansatt med avseende på risk och avkastning. Vidare måste informationsinsatserna bidra till att pensionsspararen klarar av att välja såväl fondförvaltare som de fonder som skall ingå i portföljen. Att utforma och anpassa informationen så att den är meningsfull för var och en av pensionsspararna innebär inte bara svåra utma- ningar. Utredningen sätter i fråga om ett sådant informationsupp- drag över huvud taget är lämpligt eller ens möjligt att lyckas med. Detta sammanhänger naturligtvis med att pensionsspararkollekti- vet omfattar drygt 5,4 miljoner individer och därför är mycket heterogent. Kunskaperna om och intresset för fondförvaltning va- rierar stort mellan pensionsspararna. Likaså skiljer sig förutsätt- 2 tillhandahöll 82 svenska och utländska fondförvaltare sammanlagt 705 valbara fonder i premiepensionssystemet. ningarna åt inom detta kollektiv för att ta till sig information om så pass komplexa frågor som pensionssparande och hanteringen av den egna ekonomin. Även om man helt bortser från kostnaderna får den utvärdering som redovisas i kapitel 5 ovan anses visa på starkt begränsade möjligheter att enbart med olika typer av infor- mationsinsatser, låt vara målgruppsanpassade, ge pensionsspararna tillräckliga kunskaper och engagemang för att genom välgrundade beslut ta hand om sitt premiepensionssparande. I det sammanhanget är PPM:s nuvarande strategi3 att – istället för som tidigare uppmuntra till aktiva val – söka öka kunskapen kring finansiella frågor bland pensionsspararna, så att de kan göra bättre val, knappast problemfri. Erfarenheter från av liknande utbildningssatsningar visar att dessa har vissa positiva resultat men att det sammantaget är mycket svårt att öka kunskaperna.4 Information och utbildning är nödvändiga komponenter i pensionssystemet och ett övergripande mål bör vara att fler skall få en ökad förståelse för hur systemet fungerar. Klivet därifrån till att pensionsspararna också gör rationella placeringsval är emellertid mycket stort. Att pla- ceringsvalen kännetecknas av rationalitet innebär i detta samman- hang bl.a. att pensionsspararna tar hänsyn till sitt eget humankapi- tal och ekonomiska förutsättningar i övrigt. Inriktningen på det fortsatta informationsuppdraget Enligt utredningen bör en diskussion om det fortsatta informa- tionsuppdraget inte vara separerad från frågan om hur premiepen- sionssystemet skall vara utformat. Om ett individuellt riktat be- slutsstöd införs i premiepensionssystemet enligt de förslag som lämnas i kapitel 11, så får det enligt utredningen konsekvenser för vilken inriktning och omfattning som informationsuppdraget fort- sättningsvis skall ha. I praktiken innebär ett införande av ett beslutsstöd att det fort- satta informationsuppdraget kan inriktas snävare mot att tillhanda- hålla allmän basinformation om premiepensionssystemet, se figur 7.2 och beskrivningen av det framtida premiepensionssystemet. Enligt utredningen är det helt avgörande att pensionsspararna får tillgång till grundläggande information om pensionssystemet i all- 3PPM:s styrelse fastställde strategin i en kommunikationspolicy . 4Munell och 2004.