sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — 11UGIS-projektet (, Social Inclusion and Sustainability) omfattar 32 bo- stadsområden i 9 länder och syftar bland annat till att analysera effekterna av utveck- lingsprogram på social inklusion. 12Jfr kapitel 3. 13Se exempelvis Turunen (2004), (1998) och Sundh (1999) om områdesbaserat arbete. 14Jfr (1996), et al (1997) och , R (2004). lokala utvecklingsavtalen snabbt kommit igång och byggt vidare på tidigare erfarenheter. I andra områden där denna tradition inte fun- nits, har det varit förenat med påtagliga ansträngningar att omvandla mål till praktiskt agerande. Detta kan tolkas som att det lokalt vuxit fram en förankrad kunskap om områdesbaserat arbete, men också att mål tenderar att komma och gå medan praktiken består. Trots att nya inslag initierats och genomförts inom ramen för de lokala ut- vecklingsavtalen (som fördjupad samverkan mellan olika organisa- tioner), så är det påfallande ofta tidigare påbörjade verksamheter och aktiviteter som fått nytt liv, utvecklats och fördjupats. Detta kan huvudsakligen betraktas ur två synvinklar. Den ena antyder att tradi- tioner och tröghet i systemet medför att utrymmet för innovation och nytänkande är begränsat, vilket försvårar för nya eller okonven- metoder eller samarbetsformer att få fäste. Den andra är att erfarenheter som vuxit fram tas tillvara och kunskap för- djupas, vilket innebär att avtalsperioden betraktas som ett möjligt tillfälle att fullfölja angelägna projekt och vidareutveckla metoder och samarbetsformer. Detta kan tolkas som ett sätt att värna en långsiktighet och möjliggöra en kompetensutveckling som i flera fall har sin begynnelse innan de lokala utvecklingsavtalen tecknades och som i vissa fall kommer att ha en fortsättning bortom de lokala ut- vecklingsavtalens finansieringsperiod. I flera bostadsområden har således olika insatser för områdesut- veckling pågått i ett stort antal år. Därmed har det i vissa avseenden varit svårt att skilja insatser inom de lokala utvecklingsavtalen från andra likartade satsningar, liksom att utskilja effekterna av arbetet. Även om målen på ett generellt plan skiljt sig åt, så har innehållet i verksamheterna påfallande ofta varit likartade. I vissa avseenden har kopplingen till avtalen varit mer uttalad, som när det gällt språkin- satser inom förskolan eller väl avgränsade projekt direktfinansierade inom avtalen. I andra fall, som med sysselsättningsfrågor och arbets- marknadsfrågor, är det tveksamt om de lokala utvecklingsavtalen har haft något större inflytande. I stället är det faktorer som mark- nadskrafter, konjunktursvängningar och förändringar inom arbets- marknadspolitik som tycks ha haft en större påverkan. Svårigheterna att urskilja resultat för denna typ av insatser är dock inte specifikt för de lokala utvecklingsavtalen utan kan ses som en generell pro- blematik i välfärdsforskning. De avgränsnings- och mätproblem som kan uppstå i denna typ av satsningar är väl dokumenterade15. 15 Se exempelvis et al (2000). Instabiliteten i områdena skapar dock behov av kompensatoriska insatser för att stödja en positiv utveckling och bidra till att säkra en grundläggande välfärdsstandard. Det är i detta avseende de lokala utvecklingsavtalen har beskrivits som en av flera källor som tillsam- mans med andra kunnat göra viss skillnad i bostadsområdet. Hur denna skillnad uppfattas är dock i hög grad beroende av om det finns en rimlig grund att stå på när det gäller offentlig verksamhet. Om det med satsningen gjorts neddragningar (exempelvis i skolan) så kan insatserna uppfattas som försumbara eller felriktade. Det kan bli svårt för en medborgare att tolka samhällets signaler om det i ena stunden görs indragningar i vitala institutioner, för att i nästa stund satsas på (relativt) kortsiktiga projekt. Målformuleringar med luddiga och tänjbara begrepp har medfört en tämligen stor handlingsfrihet när det gäller innehåll och riktning i insatserna, men har därmed sällan fungerat vägledande utan snarare som en vid ram. Arbetet hade dock underlättats om det hade funnits en gemensam diskussion kring vad som kan anses vara rimliga för- väntningar i förhållande till de mål som ställts upp. Hur ska man veta vad som är ett väl genomfört arbete om man inte har definierat vad det eftersträvade arbetet är? Utfästelser om en utvidgad demokrati Den största dygden för medborgarna är att sätta allmänintresset framför egenintresset. Kommunerna bör genomsyras av en levande politisk debatt där varje medborgare efter förmåga ger ett (aldrig så litet) bidrag till att utveckla demokratin (Montin 1998, s. 17). Demokrati och delaktighet är ett område som det knyts stora för- hoppningar till inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen16. Att främja demokrati och öka delaktighet har blivit en uppgift för för- valtningarna och som sådant både ett mål och ett medel. Det be- nämns som en stor utmaning för det demokratiska systemet att engagera invånarna i bostadsområdena, eftersom detta ses som en nödvändighet för att nå hållbara lösningar som sträcker sig bortom eventuella finansieringsperioder för insatserna. Retoriken är tydlig och stark, genom att ta tillvara ett potentiellt politiskt engagemang ska klyftorna kunna minska inom storstadsområdena. 16 Se kommande fördjupad studie inom området av Mångkulturellt centrum, . präglas praktiken av ovana att bygga upp nya varaktiga demokratiska strukturer. Ambitionerna om att engagera invånarna känns igen i flera inter- nationella jämförelser. I det europeiska om utanför- skap benämns en av de viktigaste faktorerna för framgång – em- powerment – en delaktighet där berörda engagerar sig och blir del- aktiga (Stigendal 2003). , R (2004) menar att resultaten av områdesbaserade interventioner är normalt sett bättre om de har ett brett stöd bland de boende och och (1996) pekar på att inte ens ambitiösa satsningar på förnyelse kan lyckas utan att de boende engageras och ges möjlighet att styra inriktning och ut- formning. Att engagera och befrämja delaktighet är dock vare sig enkelt eller självklart. Flera av de initiativ som beskrivs i anslutning till de lokala utvecklingsavtalen bedöms av utvärderarna som intressanta demokratiska experiment, men ses det som tveksamt vad de åstadkommit. Frågor kring mandat, beslut och ansvar har i del- tagaraktiviteter kring de lokala utvecklingsavtalen ofta beskrivits som otydliga, även i de fall demokratiexperimenten varit ambitiösa och omgärdats av stödjande strukturer (jfr 2004). Men för att en faktisk spridning av makt ska äga rum så krävs att någon måste avstå från makt. Det är ytterst tveksamt om detta har skett inom ramen för utvecklingsavtalen trots uttalade ambitioner. (2004) beskriver exempelvis hur viktiga beslut tenderar att flyttas bortom det demokratiska rummet när maktförhållandena förändras. Det innebär att det som återstår är ett inflytande över frågor som i själva verket kan anses vara tämligen perifera och som inte medför reell påverkan. Det finns därmed en överhängande fara i att människor som satsat tid och engagemang tappar tillit till verksamheten om det visar sig ha varit en demokrati på låtsas. Att flera demokrativerk- samheter visat sig vara försök utan hållbar substans, kan därmed ses som bekymmersamt, som det även finns exempel på seri- ösa försök att skapa hållbara strukturer för inflytande. finns ett ständigt problem med representativitet och legitimitet17. Att nya lokala eliter framträder kan ses som en naturlig utveckling i en situation som erbjuder nya möjligheter. Talet om demokrati och inflytande tenderar att bortse från intressemotsättningar och särin- 17 För en intressant problematisering kring frågan se exempelvis (2003, s. menar bland annat att brukarinflytande dels utmanar medborgares lika rätt att delta i det politiska beslutsfattandet, dels den politiska jämlikheten, dvs. att alla medborgares preferenser ska till- mätas samma vikt. skapar en inbjudan till medinflytande förväntningar på just in- flytande och snabba resultat. tressen och förutsätta att invånarna i ett bostadsområde är en homo- gen grupp med gemensamma behov. I en studie om demokratiex- periment uttalas följande: De olika demokratiexperimenten kan ses som en spridning av makt. Fler människor engageras och utövar inflytande. är det viktigt att påpeka att denna maktspridning faktiskt innebär att nya lokala eliter framträder. Vardagsmakaren och brobyggaren tillhör dessa nya eliter. Vad som därmed är angeläget att diskutera och studera är hur dessa eliter representerar andra i lokalsamhället och hur deras ansvar kan ut- krävas (Montin 1998, s. 92). Ett exempel från Byudvalget i (Skifter 1999) visar hur tidigare dolda intressekonflikter kommit upp till ytan när det gällt öppna möten om och konkurrens kring inriktning och inne- håll i satsningar. I exemplet framhärdade starka boendegrupper på att medel skulle satsas på generella trivselskapande insatser, medan kommunala representanter talade för riktade insatser för de mest utsatta. I ivern om att erbjuda de boende tillfällen till delaktighet är risken således stor att en liten grupp resursstarka boende görs till talesmän för samtliga boende. (1999) menar i en studie av framgångs- rika projekt, att trots att kommunerna har små möjligheter att på- verka de grundläggande orsakerna till att segregation uppstår, åter- står en rad möjligheter och ett antal verktyg för att få förändringar till stånd lokalt. Den första punkt som nämns handlar om att ta vara på resurser dels genom att utveckla den struktur för delaktighet, diskussion, opinionsbildning m.m. som de politiska partierna utgör, dels genom utveckling av de egna förvaltningarna med resurser i form av personal, lokaler och pengar (inklusive de egna bostads- företagen samt de affärsdrivande verken). Med tanke på den vikt som läggs vid deltagande och underifrån- perspektiv som demokratins ryggrad, så är det påfallande få utvär- deringar som diskuterat eller problematiserat frågan om närvaron av traditionella politiska aktörer. Inte heller frågan om betydelsen av vilken politisk majoritet som styr lokalt i förhållande till intresset av att möjliggöra ett centralt politiskt projekt har väckt nämnvärt intresse, trots att det i likartade satsningar haft en stor betydelse18. Ofta saknas långtgående och konkreta strategier för hur de bo- endes inflytande ska se ut och vad det ska omfatta. Detta kan så- ledes bli tydligt i konfliktsituationer där övertygande argument står 18 Jfr Denvall & (1999) om utvärdering av Ytterstadssatsningen. sig slätt i förhållande till andra resurser som brukarnas utbildning, sociala nätverk och kontakter och förankring i professionella nät- verk19. Frågan är komplex och är långt ifrån unik för de aktuella bostadsområdena, utan berör en övergripande samhällsdiskussion om förhållandet mellan representativ demokrati och olika former av deltagardemokrati. Sammantaget visar utvärderingarna att man endast i marginell utsträckning har lyckats att vitalisera och/eller förnya de befintliga demokratiska strukturerna eller skapat nya håll- bara former för ett bredare demokratiskt deltagande. Ett brett demokratiskt deltagande med möjlighet till inflytande kan således betraktas som en av grundförutsättningarna för att sam- hällelig styrning ska uppfattas som legitim. En annan förutsättning är att själva mötet med samhällets organisationer och dess före- trädare kan ingjuta förtroende (2002). För att politiska insatser ska komma att betraktas som förankrade och legi- tima, förutsätts att medborgarna hyser ett förtroende för samhället och de offentliga organisationernas förmåga att hantera problem och åstadkomma önskvärda förändringar20. krävs också en tilltro till att situationen eller problematiken går att påverka och förändra i en positiv riktning och att insatsen kan bidra till denna förändring. I relationen mellan medborgaren och samhället är det i regel mötet med den lokala offentliga förvaltningens företrädare som spelar en avgörande roll för inställningen till det politiska systemet (2001)21. Det är således i detta konkreta möte som tillitsfrågan kan sättas på prov. Varje tjänsteman kommer därmed att representera det politiska och offentliga systemet och kan i viss mån få rollen som demokratins väktare22. Enligt denna syn blir politiken levande i mötet med tjänste- 19Jfr (2002). 20Se vidare exempelvis (1998), Montin (1998) och Denvall & (2000). 21Tillit och förtroende till samhället byggs enligt och (2002) på de konkreta kontakter och möten man har med förvaltningar/myndigheter. Studier visar tendenser till att medborgarna hyser en mindre tillit till det stora politiska systemet och en större tillit till organisationsföreträdare på den lokalt nära genomförandenivån som inom polis och sjukvård (2002, s. 280). Undantagna är dock personer som haft personliga erfarenheter av och kontakt med myndigheter som hanterar behovsprövande insatser med tillgång till repressiva ingrepp (jfr Halleröd 1993). 22Lundqvist (1998) införde begreppet demokratins väktare för att beskriva att tjänstemännen (eller ämbetsmännen) har en central position när det gäller möjligheter och ansvar för att agera demokratiskt och att reagera på uppdykande problem och orättvisor. männen, de anställda i förvaltningar och på myndigheter och med- borgarna. Det är i detta möte som tilliten till systemet avgörs. Det finns flera konkreta exempel inom de lokala utvecklingsavtalen där det beskrivs hur personal inom den offentliga förvaltningen fått större kompetens och framgång i mötet med medborgarna. Sam- ordnare och projektarbetare av olika slag sägs emellanåt haft avgö- rande betydelse för insatsernas utfall. Likaså beskrivs tjänstemännens och politikernas intresse och engagemang för interventionerna ha haft en stor betydelse för hur insatserna uppfattas och värderas. Med avsnitten ovan vill vi betona något av den komplexitet som omgärdar demokratifrågor. I de lokala utvecklingsavtalen uttrycks en stark vilja att mobilisera och skapa nya demokratiska arenor för att befrämja delaktighet. Detta har i flera kommuner påbörjats i tidigare satsningar och har genomförts med varierande framgång och ihärdighet . Det är emellertid alltför sällan dessa ambitioner efterlämnar något bestående avtryck när det gäller att förändra och bredda strukturer på en mer permanent basis. Värdet av att skapa demokratiska mötesplatser och strukturer i en mobilise- ringsfas ska inte förringas, men för att detta inte ska förbli en aktivi- tet vid sidan om, en demokrati på låtsas, så krävs mer långtgående förändringar när det gäller att skapa bestående strukturer med till- gång till arenor med möjlighet till påverkan. Storstad i rörelse, stadsdelar i rörelse Segregation och särboende är en vanlig storstadsföreteelse23. Det allt starkare samband som uppstått mellan ekonomisk utsatthet och etnisk bakgrund är en bidragande förklaring till varför de utsatta områdena inte bara är de fattigaste utan också kommit att bli de etniskt mest blandade. Detta förstärks av att stora grupper, inte minst nyanlända flyktingar, är hänvisade till bostäder i områden som redan har en stor andel hushåll med socioekonomiska problem, vilket i sin tur är ett av bidragen till en accelererad koncentration av 23 Jfr (2003:7). socioekonomiskt fattiga i dessa områden. Denna rörlighet och dessa flyttmönster påverkar således i grunden bostadsområdets förutsätt- ningar. Boende och arbete hänger ofta intimt samman. En av de viktigaste faktorerna för att komma ifrån segregation är att få en förankring på arbetsmarknaden och därmed kunna bli ekonomiskt oberoende. Ekonomin kan betraktas som en viktig särskiljande faktor i segrega- tion, om man med det menar att den som har ekonomiska förut- sättningar också har möjlighet att välja (och välja bort)24. Enligt detta perspektiv finns en tydlig grundlogik kring boendesegregation. Den som kan välja tar det bästa alternativet, medan de som inte kan välja, de fattigaste, får ta vad som bjuds. De minst åtråvärda områdena är no-choice-områden och därmed de mest heterogena, som de konsekvent saknar en kategori – de allra resursrikaste aktörerna (2002, s. 323)25. Denna ekonomiska särskiljning stämmer väl överens med hur de bostadsområden som ingår i de lokala utvecklingsavtalen har valts ut. Enligt statistiken är det lätt att slå fast att majoriteten av invånarna i de berörda bostadsområdena saknar de ekonomiska förutsättningar som ger frihet att välja bostad och bostadsort, med följden att möj- ligheten att välja bort ett utsatt bostadsområde i praktiken saknas för de flesta. undersökningar om flyttmönster i de utsatta bostadsområdena bekräftar att den som har råd väljer ett mer attrak- tivt alternativ. Han konstaterar att flera av de boende lämnar områ- det när de får möjlighet att göra en boendekarriär i ett annat område: It is a common experience in poor neighbourhoods that they experience middleclass leakage and white flight, meaning that they tend to loose through migration people who manage to improve earnings... (, R 2001, s. 8)26. menar att tendensen förstärks av att bostadsområdena ligger ocentralt och att det inte ses som attraktivt för arbetsgivare att anställa personer från vissa adresser. 24Jfr socialekologiska teori som beskrivs som en teori om kon- kurrens och kamp om utrymme och positioner (2002, s. 320 ff). Se även artikel av i (1971). 25Sunessons begrepp resursrik avser personer med såväl ekonomiska som kulturella förut- sättningar att välja, dvs. personer som har kunskap och nätverk som bidrar till en tillfreds- ställande position i samhället. 26Jfr även studier av där av befolkningen som bor i hyresrätter byts ut (, R 2002, s. 79 ff). tillsammans med en tydlig tendens till stämpling bidrar till att den geografiska åtskillnaden tas som intäkt för att förorten är en av- gränsad och annorlunda värld27. Det är således ett faktum att det är de mest väletablerade grupperna som lämnar bostadsområdena i högre grad än andra28. När de invånare som förbättrar sina levnads- villkor (exempelvis genom att ha kommit in på arbetsmarknaden) får ökade valmöjligheter tar detta sig tydliga uttryck i statistiken. Bostadsområdet förlorar en stor del av dem som har en förankring på arbetsmarknaden, medan de som flyttar in i området har en mycket låg arbetsmarknadsanknytning. Även om dessa bostadsområden väl lever upp till epitetet rörlig, så är det viktigt att se att det finns en skillnad mellan olika typer av rörlighet. Den rörlighet (mobilitet) i form av flyttning som vi talar om ovan kan hänföras till en förändring av själva villkoren eller situa- tionen, genom att människor exempelvis flyttar till en önskvärd eller bättre bostad. En annan typ av rörlighet innebär att man rör sig mellan likartade omständigheter, exempelvis genom att flytta mellan bostadsområden av samma typ29. Ett utmärkande drag för de utatta områdena är en stor omflyttning eller rörlighet inom eller mellan likartade områden. Denna rörlighet innebär bland annat att ett område med avseende på dess invånare inte är detsamma , eftersom en avsevärd andel av invånarna byts ut. Detta bekräftas av utvärderarna som menar att den stora omflyttningen förtar möjlig- heten att uttala sig om vissa långsiktiga insatsers resultat, eftersom populationen till stora delar byts ut . Situationen med att studera ett permanent rörligt studieobjekt måste således tas med i analyserna av insatserna. Mönstret beskrivs återkommande i utvärderingarna som en allvarlig aspekt som förstärker bostads- 27Jfr (2001) och (2000) som diskuterar synen på förorten som en annorlunda värld. 28Roger (2005) pekar i sin forskning på att av dem som flyttar ut har en stark arbetsmarknadsanknytning medan de som flyttar in har ca 40–arbetsmarknadsanknyt- ning. De som flyttar ut har dessutom haft en längre genomsnittlig vistelsetid i landet () än de som flyttar in (). 29McKenzie benämner detta fluidity respektive mobility. menar att ett fattigt område i regel är den minst föränderliga men mest rörliga ekologiska enhet man kan tänka sig (2002, s. 320 ff). områdets negativa status och som i flera fall förtar eller förrycker effekterna av utfallet av insatser. En del i en helhet Med tanke på den stora rörligheten är svårigheterna betydande när det gäller att exempelvis följa arbetsmarknadsstatistik kopplat till området. Välfungerande individinriktade insatser, som arbetsmark- nadsinsatser och kompetenshöjande insatser kan paradoxalt nog få en negativ effekt på området genom att stimulera omflyttning. Att stärka individer så att de får ökade valmöjligheter kan ur den en- skildes perspektiv betecknas som ett gott resultat, även om det kan skapa problem med instabilitet i bostadsområdet. Ur ett områdes- perspektiv urholkar befolkningsomflyttningen möjligheten till posi- tiva resultat, vilket leder till missvisande statistik. Denna paradox medför att det är först när bostadsområdet ses som en del i en större helhet, som kommunen, staden, regionen, som det blir meningsfullt att följa utvecklingen. För att få möjlighet att kartlägga och förstå övergripande segre- gationsmönster när det gäller boende är det således viktigt att se bostadsområdena som delar i en större helhet. På så sätt ökar möj- ligheterna att på ett mer övergripande plan kartlägga flyttrörelser som kan vara segregerande, men också som kan verka i integrerande riktning. Att följa flyttmönster även bland majoritetsbefolkningen är exempelvis nödvändigt att för att kunna få en överblick. Genom att endast fokusera studiet till bostadsområdesnivå förlorar man möjligheten att undersöka flyttströmmarna och därmed även be- sked om vart och varför flyttningen sker. Att lyfta blicken ovanför bostadsområdesgränsen ansluter även till en tendens i den europeiska storstadspolitiken, där staden alltmer betraktas ur ett helhetsperspektiv socialt, ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt med hela regioner som bas30. (1999) menar att det är viktigt att inte studera städer som uppdelade i mindre osam- manhängande separata delar, utan utmaningen ligger snarare i att se dessa delar i interaktion och rörelse. menar att de utsatta bostadsområdena är sårbara och känsliga för förändringar och exponerade för ett tryck från omvärlden som det är svårt att värja sig emot. Samhällsförändringar som turbulens på arbetsmarknaden, förändring i flyktingpolitik, förändringar i offent- 30 Se bl.a. (2000) och (1999). liga trygghetssystem osv. får ett tydligt genomslag i dessa områden. Ett stabilt bostadsområde klarar av en relativt hög grad av påfrest- ningar (static friction), medan ett redan utsatt område reagerar både snabbare och starkare i motsvarande situation (dynamic friction). poängterar vikten av starka länkar till staden för att nå fram- gång med olika former av insatser för att stödja utvecklingen i ut- satta bostadsområden. Genom att göra en bedömning av kommunen som helhet kan man undvika problemet med att låsa insatsmedel till eller överinvestera i några få områden, på bekostnad av områden med en likartad pro- blematik. Att motverka en obalans mellan bostadsområdena i en kommun bör vara av kommunövergripande intresse, då det påverkar hela kommunen som attraktiv plats för omgivningen. Kommunen centralt måste ta ansvar för den bristande balansen, detta kan inte åläggas det utsatta bostadsområdet. Risken är påtaglig att det för- läggs en problematik lokalt som inte är möjlig att hantera på denna nivå. Faktorer som stor omflyttning i området, avsaknad av arbets- tillfällen, nedskärningar i skolor och social service, eftersatt under- håll, bristande kommersiellt utbud osv. är inte frågor som enbart berör den utsatta stadsdelen utan som i hög grad påverkar kommunen som helhet. Detta talar för vikten av en brett upplagd politik inriktad på hela storstadsregionen för att därmed hantera balansen mellan det lokala och centrala, liksom mellan samarbetspartners på olika nivåer. I detta avseende är det viktigt att konstatera att området ej fungerar i ett vakuum utan alltid bör betraktas i relation till sin om- givning.