sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Som delvis berörs i avsnitt 5.1 ovan, redovisade och resultatet av sina mätningar av hur spararnas syn på premiepensionen som en del av ålderspensionen och det kuvertet utvecklats –2005. Med utgångs- punkt från några av de frågeställningar som är relevanta för utred- ningens utvärdering av PPM:s informationsverksamhet, redovisas i det följande resultaten av mätningar.19 Hur utbredd är kunskapen om pensionssystemets närmare innebörd? Av den mätning som redovisade framgår att andelen som upplever att man inte känner till ålderspensionen sjunkit från 2005. En överväldi- gande majoritet () upplever nu att de har en viss kunskap om ålderspensionen. Detta resultat ligger i nivå med mätningar, men är det bästa resultat som uppnåtts. Däremot har den upplevda kunskapen om ålderspensionen tidigare varit bättre: 2001 upplevde att de kände till ålderspen- sionen mycket eller ganska bra. Denna andel har sjunkit till 34 pro- cent 2004. Vid mätningen 2005 hade andelen stigit igen till 36 pro- cent. Det verkar vidare finnas ett positivt samband mellan stor kännedom om systemet och ett stort förtroende för detsamma. Av dem som känner till ålderspensionen ger det kor- rekta svaret att hela livsinkomsten kommer att ligga till grund för pensionen, vilket är i nivå med . Som högst har denna andel varit (2000). har få spontan kännedom om ålderspensionens tre delar. Denna låga siffra är anmärkningsvärd eftersom detta är en av de fundamentala delarna i pensionssystemet och beräkningen av pen- sionen. Resultaten visar också att det sällan räcker med en enskild kampanj för att förändra en kunskap hos allmänheten, utan att ett långsiktigt arbete är nödvändigt för att bibehålla en hög kunskaps- nivå eller för att öka den. Vid mätningen kunde av dem som känner till ålderspensionen spontant ange en eller flera av de olika delar som ingår i ålderspensionen. Denna andel var som högst 2004 (). Vid mätningen 2005 var det bara en av fem (20 19 har genomfört mätningar åren 1998–2005. Undersökningarna har genomförts med hjälp av telefonintervjuer med ett riksrepresentativt urval svenskar. Vid undersökningen 2005 intervjuades sammanlagt 1 004 personer i åldrarna 18–. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag procent) som hade egen aktiv kunskap om detta. Noteringen 2004 återspeglades helt och hållet i att allt fler då kunde nämna premie- pensionen som en av delarna i ålderspensionen. Så är inte fallet 2005 då andelen är åter tillbaka på låga nivåer (). Kun- skapen om ålderspensionens olika delar är bättre hos de äldre. I denna grupp kan nämna en eller flera delar av ålderspensionen, t.ex. premiepensionen (). Bland dem som anser sig känna till ålderspensionen mycket eller ganska bra är det som kan nämna en eller flera av delarna. Med s.k. hjälpt erinran, dvs. när någon av delarna omnämns i intervjun, upp- ger att de har hört talas om premiepensionen. Vilket förtroende finns för de olika avsändarna? PPM är den aktör som flertalet personer har störst förtroende för. En minskning har emellertid skett . Av de som hade ett stort förtroende för myndigheten åter- står drygt hälften 2005 (). Andelen av dem som har ett ganska stort förtroende för PPM är lika stor 2004 som 2005 (). Även FK har tappat i förtroende som informationskälla. Andelen som tidigare hade ett mycket eller ganska stort förtroende för myndigheten har sjunkit från (2004) till (2005). Det är ett trendbrott i den tidigare positiva för- troendeökning som kunnat mätas –2004. Förtroendet för bankerna sjönk från 2000 till . ökade nivån igen till . Vid mätningen 2005 hade mycket eller ganska stort förtroende för bankerna. För försäkringsbolagen har utvecklingen varit i stort densamma. Förtroende har ökat från (2002) till (2005). Förstagångsväljare 2001–2005 – låga kunskaper och lågt intresse Bland förstagångsväljare är kunskapen om premiepensionssystemet relativt sett låg. Vid mätningen efter valet svarade drygt två av tio korrekt på frågan om vad premiepensionssystemet innebär och uppgav att de har tillräcklig kunskap om premiepensio- Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag nen.20 Jämfört med ett tvärsnitt av pensionsspararna är det en tydlig skillnad, eftersom svarade korrekt på frågan vad syste- met innebär och uppgav att de har tillräcklig kunskap. Av förstagångsväljarna uppgav vid valet att de inte fått valpaketet och av dem som uppgett att de hade fått kuver- tet var det som trots det inte alls läst det. Av dem som hade tagit del av materialet tyckte en majoritet () att det var lätt att förstå innehållet och en av fyra att de haft stor nytta av valpaketet när de gjorde sitt val. Det är dock inte valpaketets utformning som resulterar i att re- lativt få förstagångsväljare avstår från att göra ett aktivt val utan snarare kan det förklaras av deras brist på engagemang och intresse för premiepensionen i allmänhet. De anledningar som oftast nämns till varför man inte gör ett aktivt val är: små belopp att placera Av dem som inte gjort ett medvetet val uppgav att de skulle ha gjort ett val om de fick någon annan typ av information eller hjälp. Den information de då efterlyser är personlig rådgivning via telefon, mer lättförståelig information och information som kommer via skolan. PPM:s inställning är som nämnts att det är svårt att påverka förstagångsväljarna. Dessa kommer att prioriteras i ett senare skede när de redan är inne i systemet och har mer pengar att placera, eftersom de då kan antas vara mer intresserade av frågor om pre- miepensionen. Har behovet av information om systemet ökat? Störst förtroende har spararna för den information som man får via det kuvertet. Andelen som har ett ganska stort förtroende för det kuvertet har minskat från 2005. Andelen som har ett mycket stort förtroende för kuvertet har sjunkit från 2005. En- ligt är denna förtroendeminskning generell och följer 20 Någon eftervalsundersökning har inte gjorts beträffande valet . Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag det mönster som finns beträffande andra intressenter som förmed- lar information om ålderspensionen. Av mätning 2005 framgår att allt fler läser innehål- let i det kuvertet noggrannare. Av dem som fått kuvertet är det som också öppnat och tagit del av innehållet, vilket är samma andel . Det har tidigare funnits en negativ trend när det gäller frågan hur mycket man säger att man tagit till sig av innehållet i kuvertet. Andelen som läst hela eller merparten av innehållet har minskat från 2004. Den andelen har 2005 ökat till som andelen som säger sig ha läst valda delar också ökat något. Andelen som bara tittade på innehållet har minskat från . En slutsats som kan dras av mätning 2005 är att in- nehållet i det kuvertet är svårttillgängligt. Vid mätningen 2004 kunde som tagit del av innehållet inte säga om det var lätt eller svårt att begripa. Vid den senaste mät- ningen är den andelen . Andelen av dem som tycker att det är mycket eller ganska lätt att ta till sig innehållet är lika stor 2004 som 2005, nämligen . har andelen som tycker att det varit svårt ökat från 2005. För att öka informationen om betydelsen av riskspridning, egen- skaper hos olika fondtyper och kostnadernas betydelse har bl.a. innehållet i valpaketet ändrats. Informationen har förtydligats och förenklats t.ex. genom en justering av den tre-stegs-metod för fondval som PPM tagit fram. I det tredje steget har bl.a. fondav- giftens betydelse för långsiktigt sparande tydliggjorts. Behovet av ytterligare information om vad ålderspensionen in- nebär för individen minskade fram . har detta behov ökat och säger att de i mycket el- ler ganska stor utsträckning har ytterligare behov av information. var denna andel . Det är framför allt kvinnor i alla åldrar som anser sig vara i behov av mer information. Beträffande de nya pensionsspararna har redan konstaterats att aktivitetsgraden är mycket låg. De flesta förstagångsväljarna har uppgivit att de senare räknar med att göra ett aktivt val. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag när de gör det återstår dock att se. Bland de pensionssparare som redan är inne i systemet har aktiviteten däremot ökat. visar t.ex. undersökningar på att många pensionsspa- rare vill ha mer stöd och råd från PPM. Detta kan tolkas som att det är en annan typ av information som efterfrågas än den som PPM tillhandahåller. har ca 302 000 personer bytt fonder vid åtminstone ett tillfälle.21 Det innebär att av pensionsspararna genomfört fondbyten . Totalt genomfördes 639 731 fondbyten , varav av dessa gjordes via PPM:s webbplats eller talsvar.22 Viljan att göra aktiva val är enligt gjorda uppföljningar knuten till om pensionsspararen har erfarenheter av fondsparande, samt till utvecklingen på världens börser. Pensionssparare som säger sig ha medvetet valt Premiesparfonden har inte haft trygghet och säker- het som centrala värden utan har snarare styrts av brist på intresse, samt av bedömningen att fonden sannolikt är minst lika bra som andra fonder. I en undersökning som genomfördes av PPM uppgav att de inte hade läst PPM:s informationsmaterial som ansåg att de haft stor eller ganska stor nytta av materialet.23 Pensionsspararna tillfrågades också om vilket beslut- stöd de fortsättningsvis behöver. Av resultatet framkom att 71 pro- cent ville att PPM skall ge förslag på fonder (eller fondkategorier) som skulle kunna passa den enskildes riskprofil och preferenser. Av de tillfrågade uppgav att de ville ha information om hur det går i genomsnitt för pensionsspararna för att på så sätt kunna jämföra resultatet av sitt eget sparande. Vidare ville ha hjälp med riskbedömning och (och betydligt fler i gruppen kunniga och intresserade) mer detaljerad information om fonderna. Undersökningens slutsatser bekräftas i allt väsentligt av mätningar 2005. 21Se PPM:s årsredovisning avseende , s. 10. 22Vid utgången av hade sammanlagt 659 354 pensionssparare () bytt fonder minst en gång. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Utredningens bedömning: PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet måste ses som mycket framgångsrikt, eftersom ett av huvudmålen var att få så många aktiva väljare som möjligt. Resultatet är inte helt invändningsfritt. Även om valkampanjen både till sin in- riktning och utformning var mycket målmedveten och typisk för sin tid, kan inte bortses från hur enkelspårig den var i sitt budskap att uppmuntra till val och när det gäller att fungera som ett beslutsstöd för pensionsspararna vid deras första premiepen- sionsval. Som jämförelseobjekt har kampanjen emellertid sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall utvärderas. Trots de relativt omfattande informationsinsatser som ge- nomförts av de ansvariga myndigheterna efter det första valet, visar genomförda undersökningar att många pen- sionssparare ännu inte riktigt förstått vad ålderspensionssyste- met innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensions- sparande. Behovet av ytterligare information om vad ålderspen- sionen innebär för individen minskade fram . har detta behov ökat och en majoritet av pensions- spararna säger att de i mycket eller ganska stor utsträck- ning behöver ytterligare information. Även om det är svårt att utvärdera informationsverksamhet, kan resultatet ändå tolkas som att det är en annan typ av information och vägledning som efterfrågas än den som PPM tillhandahåller. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga om PPM:s möjligheter att fullgöra sitt informationsuppdrag varit realistiska och om det är ända- målsenligt att fortsättningsvis dela upp ansvaret för informa- tionsverksamheten på två myndigheter. Informationsaktiviteter av olika slag påverkar individers aktivitets- grad. Detta visar sig såväl vid informationsaktiviteter initierade av fondbolag och PPM, som i forskning om attityd- och beteendeför- ändringar.24 24 Grush 1980 och Arkes 1990. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Eftervalsanalyserna visar att en minskande andel kan svara på vad premiepensionssystemet innebär. Överlag uppger pensionssparare att de inte har tillräckligt med kunskaper för att hantera sin pension (det gäller såväl hela ålderspensionen som premiepensionen). Enligt den mätning som redovisade in- stämmer fullt ut i påståendet att de har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande. uppger värdet 4 på en skala 1–5. En dryg majoritet () uppger sig ha långt ifrån tillräckliga kunska- per för att hantera premiepensionen medan 3 av 10 lägger sig i mitten på skalan, vilket tyder på att de inte är tillfredsställda med sin egen kunskap utan skulle vilja veta mer för att vara säkra på sin hantering av premiepensionen. Kvinnor och yngre män känner större osäkerhet kring sina kunskaper att ta hand om sitt eget pen- sionssparande. Allt färre förstagångsväljare tenderar att välja aktivt. Det behöver i och för sig inte vara något problem utan bekräftar snarare situationen sett i ett internationellt perspektiv. Mycket pekar på ett lågt intresse för och otillräckliga kunskaper om pensionsfrågor bland förstagångsväljare i allmänhet och unga människor i synner- het. Figur 5.1 Andel aktiva val av nya väljare Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Av eftervalsundersökningarna framgår att många unga första- gångsväljare tycker att informationen från PPM är tillfredsstäl- lande, men deras brist på engagemang och intresse för premiepen- sionen i allmänhet gör dem passiva. De har långt tid kvar till pen- sionen och generellt sett lite pengar att placera vid det första valet. Därutöver anger de att de saknar kunskaper för att kunna göra ett medvetet val. Tittar man på de befintliga pensionsspararna tyder den senaste statistiken från PPM på att denna kategori blivit mer aktiv utan att antalet fondbyten för den skull ökat markant.25 Det reformerade ålderspensionssystemet ställer pensionsspararna inför fler valsituationer och lägger mer risker på dem än det gamla systemet. Systemskiftet ställer krav på långsiktiga och samordnade informationsinsatser för att pensionsspararna skall kunna utnyttja de valmöjligheter som systemet ger. Sammanfattningsvis kan konstateras att den information om det nya pensionssystemet som funnits tillgänglig för pensions- spararna varit mycket omfattande. Trots det har många pensions- sparare inte riktigt förstått vad systemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Tvärtom visar kun- skapsnivån på en sjunkande trend. Som anges ovan är det svårt att utvärdera information som har i uppgift att påverka attityder och ytterst människors beteende. Att påverka attityder är ett långsiktigt arbete som sker genom ett kom- plicerat samspel mellan olika aktörer i samhället såsom massmedier, organisationer och myndigheter. Det första valet är ett tydligt exempel på att en massiv informa- tionskampanj kan resultera i ett mycket högt medvetande och age- rande. Det är också ett exempel på en extraordinär händelse som fortsättningsvis inte bör användas som jämförelseobjekt vid utvär- deringen av den fortsatta informationsverksamheten med hänsyn till den massmediala bevakning som då ägde rum vid sidan av fond- bolagens och PPM:s sammantagna annonsering. Den bedömning som kan göras är att utfallet vid det första valet överträffade PPM:s mål.26 Även regeringen ansåg att kraven infriats, och har 25Forskningsstudier som har relevans för ovanstående visar bland annat att spridning och förankring av samhällsförändringar är en social företeelse som kräver personlig kommunika- tion. Kommunikation av samhällsförändringar tar tid och kräver konsekvens. 26Se RiR 2004:16, s. 24. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag inte uttalat någon annan uppfattning. Att PPM:s insatser aktivt bi- drog till utfallet har inte ifrågasatts, men både PPM och experter inom området menar att mediernas och fondbolagens intresse för fondvalet var av stor och kanske avgörande betydelse för valdelta- gandet. När det däremot gäller PPM:s informationsuppdrag –2005, kan emellertid sättas i fråga om det varit ändamålsenligt eller ens realistiskt att kunna fullgöra. Enligt utredningen har insatserna varit för ensidigt inriktade på att i olika former och till olika målgrupper tillhandahålla informa- tion om premiepensionssystemet och valet av fonder. Förklaringen till det kan delvis vara att uppdragsbeskrivningen inte varit ge- nomtänkt från början utan ändrats mellan åren. Detta förhållande har inte underlättat för PPM att ta ett mer långsiktigt ansvar för kommunikations- och informationsverksamheten. De förväntade effekterna av insatserna har också i för stor utsträckning uteblivit. Det är förmodligen inte möjligt att ange den optimala informa- tionsmängd som behövs för att målen med PPM:s informations- verksamhet skall kunna uppfyllas. Detta beror på att premiepen- sionens målgrupp är mycket heterogen och att det skulle vara för- enat med mycket stora kostnader att i tillräcklig grad höja kun- skapsnivån hos spararkollektivet. Det finns också en rad olika faktorer som påverkar dels hur indi- vider använder sig av information, dels hur attityder och beteenden skapas – oavsett information. Som ovan nämns har omvärlden i form av massmediebevakning, ekonomisk utveckling, personlig påverkan etc. sannolikt en minst lika stor betydelse för pensions- spararnas valbeteenden som riktade informationsinsatser från myndigheter, organisationer och företag. Kommunikations- och informationsarbete är vidare inget själv- ändamål i sig. Det måste finnas ett mål med verksamheten. Att pensionsspararna skall bli fullfjädrade kapitalförvaltare är helt orea- listiskt och torde emellertid inte var en förutsättning för att de på ett rimligt sätt skall kunna ta det finansiella ansvaret för sina pla- ceringar. Att pensionsspararna däremot får förutsättningar att, med hjälp av genomtänkta och riktade informationsinsatser, förstå innebörden av det nya pensionssystemet och hur det påverkar den enskilda individen ekonomiskt bör kunna vara en mer realistisk utgångspunkt för den fortsatta informationsverksamheten. I vart fall inledningsvis har informationsverksamheten i allt för stor utsträckning fokuserat på den enskilde pensionsspararens Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag Utredningens bedömning är att pensionsspararnas behov av vägledning vid sammansättningen av en lämplig fondportfölj hade kunnat vara bättre tillgodosett med en annan inriktning på informationsinsatserna. Det stöd som pensionsspararen behöver för att kunna bygga upp och förvalta en fondportfölj är en central fråga som fortsättningsvis bör ges hög prioritet. Stöd för en sådan slutsats finns i de under- sökningar som gjorts av pensionsspararnas kunskaper och beteen- den. Det kan diskuteras om PPM ensam kan bedriva informationsar- betet på ett för pensionsspararna tillfredsställande sätt. Behovet av att samordna och effektivisera informationsinsatserna bättre följer av att pensionsreformen är relativt ny och av att pensionsspararnas valsituation är komplex. Den blir inte desto mindre komplex av att den statliga informationen kommer från två olika håll. I utred- ningen om socialförsäkringens administration, den s.k. ANSA-ut- redningen, framhålls att PPM:s och RFV/FK:s information inte är tillräckligt koordinerad.27 Utredningen återkommer i kapitel 13 till frågan om hur pensionsadministrationen bäst kan ordnas från effektivitetssynpunkt. Utredningen vill dock redan här understryka behovet av att frå- gor om lämplig organisation och arbetsfördelning mellan de myn- digheter som ansvarar för pensionsadministrationen prövas på nytt. Enligt utredningen är informationen till medborgarna en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag och fullgö- randet av detta uppdrag skulle tveklöst underlättas av att en myn- dighet fick det samlade ansvaret för pensionsadministrationen. Många av de förslag som utredningen lägger fram i detta betän- kande syftar till att pensionsspararna skall få bättre förutsättningar att ta hand om sitt premiepensionssparande. Med den utgångs- punkten måste det säkerställas att informationen – såväl innehålls- mässigt som med avseende på hur den lämnas till pensionsspararna – görs lättillgänglig så att den kan få avsedd effekt. Det är vidare viktigt att det står klart för pensionsspararna vem som är avsändare 27 Se RiR 2004:16, s. 30 och SOU 2003:106, s. 134. Regeringen har i budgetpropositionen uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan () och PPM fortsätter att utvecklas och fördjupas. Myndigheterna beslutade om riktlinjer för ett myndighetsgemensamt program som syftar till att bland annat koordinera kundtjänst och informationsverksamheten i de två myndig- heterna. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag och var ytterligare information finns att hämta. Det krav som ställs på ökad koordination av myndigheternas informationsinsat- ser är ett steg i rätt riktning. Ett ytterligare steg vore att skapa en sammanhållen pensionsmyndighet. Sett ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv skall statlig förvaltning åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna som det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Kravet på effektivitet innebär här att de resurser som pen- sionsspararna sätter av för administration och förvaltning av pre- miepensionen skall användas så att mesta möjliga verkan uppnås. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen, på basis av erfa- renheter från andra länder med liknande avgiftsbaserade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Be- dömningen skall beakta fördelar och nackdelar förknippade med det svenska systemets omfattande valfrihet mot bakgrund av hit- tillsvarande och förväntat utnyttjande av denna valfrihet. Utredningen har valt att i sitt arbete utgår från pensionssparar- perspektivet. Den primära uppgiften för utredningen blir därför att bedöma om systemet har utformats så att förvaltning och administ- ration av pensionsspararnas medel sköts så att avgiftsuttaget kan hållas på en låg nivå (se avsnitt 6.1). En viktig del blir här att be- döma merkostnaderna för den omfattande valfriheten i premiepen- sionssystemet. I denna bedömning tas hänsyn till pensionssparar- nas aktivitet, dvs. hur många som gjort ett aktivt fondval, samt hur stor andel av det totala fondutbudet som utnyttjas av pensionsspa- rarna. Observera att det endast är valfrihetens kostnader som stu- deras i detta kapitlet. Fördelar med valfrihet diskuteras i samband med utredningens överväganden kring fondtorget i kapitel 9. I avsnitt 6.1 diskuteras betydelsen av låga kostnader för den framtida pensionen och olika metoder för att jämföra kostnader i olika pensionssystem. I avsnitt 6.2 redovisas sedan en analys av det totala avgiftsuttaget i det svenska premiepensionssystemet i ett in- ternationellt perspektiv. I avsnitt 6.3 gör utredningen en separat bedömning av systemets förvaltningskostnader och systemets administrativa kostnader. 6.1Avgifternas betydelse för den framtida premiepensionen Premiepensionens storlek bestäms av inarbetade pensionsrätter, avkastningen på premiepensionsmedlen och de avgifter som belas- tat premiepensionskontot. Premiepensionssystemets kostnader är relevanta för pensionsspararna eftersom kostnaderna måste täckas av avgifter som tas ut från pensionsspararnas premiepensionskon- ton. Figur 6.1 Avgifter som pensionsspararen betalar ÅrligPPM-avgift (procent avtillgodo- havandet på kontot) Pensionsspararna betalar en PPM-avgift som tas ut i pro- cent av tillgodohavandet på premiepensionskontot. Pensionsspa- rarna betalar också förvaltningsavgift för sina fondandelar till fond- bolagen och får i vissa fall tillbaka en rabatt via PPM.