sou · GTB365d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Förfrågningen till institutionscheferna vid de särskilda ungdoms- hemmen visar att det finns stora skillnader mellan hemmens hantering av registerkontrollen. En majoritet av institutions- cheferna uppger visserligen att de alltid utför registerkontroll, men den faktiska hanteringen av kontrollen varierar. Det förekommer t.ex. att registerkontroll görs när en arbetssökande är aktuell för en tillsvidareanställning, men inte när fråga är om en tidsbestämd anställning. Undersökningen visar att det inte är helt ovanligt med sökanden som har anteckningar i registren. Det saknas mer utförliga riktlinjer för hur man skall förhålla sig till sökande med anteckningar i polisens register. Vissa institutionschefer accepterar endast rena utdrag medan andra sätter en tidsgräns för när tidigare brottslighet skall beaktas. De brott som främst har ansetts utesluta anställning är sexualbrott, våldsbrott, narkotikabrott och annan grov brottslighet. Flera institutionschefer framhåller dock att tidigare brottslighet inte med automatik bör utesluta en person från anställning och att man bör göra en bedömning i varje enskilt fall. Länsstyrelserna utfärdar tillstånd för enskilda HVB att bedriva verksamhet och utövar tillsyn av både kommunala och enskilda HVB. Styrelserna har gemensamt tagit fram riktlinjer för denna tillståndsprövning (se närmare härom avsnitt 2.6). Utredningen har skickat enkäten till samtliga 21 länsstyrelser och alla har inkommit med svar. Samtliga länsstyrelser har svarat att man vid prövningen av ansökan om tillstånd att i enskild regi bedriva HVB-verksamhet för barn eller unga begär utdrag ur belastningsregistret. Alla utom en läns- styrelse begär dessutom alltid utdrag ur misstankeregistret. Det vanligaste är att länsstyrelserna själva inhämtar utdragen från RPS. Den nuvarande tillämpningen av registerkontroll vid HVB Två länsstyrelser har emellertid som rutin att överlåta på den person som skall kontrolleras att förete sådana utdrag. Länsstyrelserna fick frågan om de i samband med meddelande av ett tillstånd att bedriva HVB-verksamhet för barn eller unga också brukar erinra vederbörande om rekommendationer att sådana HVB skall inhämta registerutdrag vid anställning av personal eller anlitande av uppdragstagare. På denna punkt visade det sig att länsstyrelserna har olika praxis. Hälften uppgav att man lämnar sådan information, medan lika många uppgav att detta inte är brukligt. Även på fråga om inom ramen för sin tillsyns- verksamhet brukar kontrollera att rekommenda- tioner följs, svarade hälften ja och hälften nej. , som svarade att man brukar kontrollera om rekommen- dationer följs, förtydligade att kontrollen enbart tar sikte på hemmets rutiner och alltså inte innebär någon kontroll av de personer som anställts eller anlitats. I de flesta fall där vid sin tillståndsgivning in- formerar om rekommendationer låter man även kontrollera att dessa rekommendationer följs av hemmen. Vid fem länsstyrelser som svarat att man lämnar information om Social- styrelsens rekommendationer, kontrollerades emellertid inte efterlevnaden av dessa. Vid tre länsstyrelser angavs förhållandena vara de omvända, dvs. informerar inte särskilt om rekommendationer i fråga om registerkontroll vid tillståndsgivningen, men däremot kontrollerar man i samband med tillsyn att rekommendationerna följs. Alla länsstyrelser utom en har ansett att en lagstiftning om obligatorisk registerkontroll skulle vara till hjälp vid tillsyns- verksamheten över HVB som tar emot barn eller unga. har menat att en obligatorisk registerkontroll inom HVB-verksamheterna, vilka oftast innebär vård dygnet runt av personer som är beroende av personal, är logisk med tanke på bestämmelserna om registerkontroll för förskola, skola och skolbarnsomsorgen. har uppgett att de har erfarenhet av att personer som söker tillstånd att bedriva HVB-verksamhet har inkommit Den nuvarande tillämpningen av registerkontroll vid HVB med utdrag från polisens register som inte korrekt har återgivit innehållet i registren. Av den anledningen har övergått till att alltid själv begära in sådana utdrag. Ytterligare en länsstyrelse har påpekat att en obligatorisk registerkontroll givetvis borde omfatta också personal vid HVB som drivs i offentlig verksamhet. 9Utredningens överväganden och förslag 9.1Behovet av en obligatorisk registerkontroll i någon form beträffande personal vid HVB Utredningens bedömning: Övervägande skäl talar för införandet av obligatorisk registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga. I vårt moderna samhälle är det en självklarhet att barn och unga har rättigheter och behov som skall tillgodoses och det pågår ständigt ett arbete som syftar till att förbättra deras förhållanden. Föräldrarna har givetvis ett stort ansvar för att skydda sina barn och sörja för att de utvecklas i enlighet med sina förutsättningar. Men även samhället har ansvar när det gäller skyddet av barn. Detta har slagits fast i den svenska sociallagstiftningen och, i ett inter- nationellt perspektiv, främst i den s.k. . Ett grundläggande krav är att barn och ungdomar skall skyddas mot varje form av övergrepp och utnyttjande. Förutom genom social- lagstiftningen sker detta genom strafflagstiftningen, så t.ex. är barnaga inte tillåtet. har man genom lagändringar i förstärkt skyddet för barn och ungdomar mot att utnyttjas i sexuella sammanhang och man har markerat allvaret i sexualbrott som riktar sig mot barn genom att införa särskilda straffbestämmelser om bland annat våldtäkt och sexuellt övergrepp mot barn. Den obligatoriska registerkontrollen av personal inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen infördes som ett led i strävanden att förhindra övergrepp på barn. Några motsvarande bestämmelser finns inte för HVB. Dessa hem har emellertid, som redogjorts för i avsnitt 2, möjlighet att kontrollera personer som är aktuella för arbete där. I de allmänna råd som har utfärdat ges rekommendationen att registerkontroll alltid görs i Utredningens överväganden och förslag SiS rekryteringspolicy har i princip motsvarande innebörd. I många fall följs emellertid inte rekommendationerna. Detta gäller särskilt små och medelstora HVB. När det gäller barn och unga som vistas på HVB har samhället övertagit ansvaret för deras dagliga fostran och omvårdnad. Av detta skäl och då registerkontroll av personalen inte alltid sker enligt rekommendationerna ter det sig naturligt att överväga åtgärder för att på motsvarande vis som inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen stärka skyddet för barn och unga som vistas på HVB. Detta är bakgrunden till utredningens uppdrag. Syftet är det- samma som låg till grund 2001 av bestämmelserna om obligatorisk registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Liksom i detta tidigare lagstiftningsärende skall man väga eventuella fördelar med en sådan kontroll mot den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten. Som framgår av redovisningen i avsnitt 4.1 har det i flera inter- nationella konventioner slagits fast att skyddet av den personliga integriteten är en mänsklig rättighet. Det är viktigt att värna om integritetsskyddet, inte minst som det utsätts för allvarliga påfrestningar i olika sammanhang. Såsom närmare utvecklats i avsnitt 4 måste emellertid skyddet för den enskildes personliga integritet ställas mot även andra personers berättigade intressen och styrkan av dessa. Ramen för den personliga integriteten är således inte absolut och statisk utan måste vägas mot övriga intressen i samhället. Det råder ingen tvekan om att varje registerkontroll innebär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten och det är en självklar utgångspunkt för utredningen att en obligatorisk kontroll enbart bör komma i fråga om den vinst det medför överväger motstående intressen. Vidare skall, om tillräckliga skäl för att föreslå en obligatorisk registerkontroll föreligger, formerna för denna i största möjliga mån utformas med skyddet för den personliga integriteten för ögonen. Som tidigare framhållits är barn och unga som vistas på HVB en särskilt utsatt grupp. Många av dem har farit illa på olika sätt och brottas med olika typer av personliga problem. Vistelsen på hemmet är ofta dygnet runt och kontakterna med andra vuxna än de på hemmet fåtaliga. SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag Somliga HVB har endast några få anställda. Möjligheterna till intern kontroll torde i dessa fall vara små. Därtill kommer att länsstyrelsernas och kommunernas reella möjligheter till tillsyn av HVB är begränsade. Att övergrepp mot barn förekommer i en icke ringa omfattning framgår av den officiella brottsstatistiken. Sannolikt finns det också ett högt mörkertal. Barnens utsatthet och den begränsade insynen i verksamheten har sannolikt bidragit till att sexuella övergrepp och andra kränkningar mot barn bevisligen har förekommit även vid HVB, ehuru det inte går att belägga i vilken utsträckning. Det är viktigt att utnyttja varje möjlighet att förhindra att det sker. kriminell belastning är en viktig faktor när det gäller att identifiera grupper med hög risk för återfall i brott. Erfarenheterna av registerkontroll inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen visar visserligen inte att särskilt många som straffats för allvarliga brott söker sig till dessa verksamheter, men det finns skäl att tro att vetskapen om att kontroll sker verkar avhållande. Självfallet kan man inte heller genom registerkontroll hindra att övergrepp sker, men man kan i alla fall utesluta personer som är dokumenterat olämpliga för verksamheten. Någon garanti för att sådan kontroll sker finns inte, med mindre den görs obligatorisk. De myndigheter som har det övergripande ansvaret för verksamheterna vid kommunala och enskilda HVB och de särskilda ungdomshemmen – , länsstyrelserna och SiS – förespråkar registerkontroll av personal som skall arbeta på hemmen. , Föreningen samt flera HVB som besvarat utredningens enkät anser likaledes att det finns ett behov av obligatorisk registerkontroll. En obligatorisk registerkontroll svarar också mot skyldigheterna i barnkon- ventionen och det av Europeiska unionens råd antagna rambeslutet om åtgärder för att bekämpa sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi samt internationella åtagande att utöva tillsyn över att åtgärderna mot att bekämpa övergrepp av barn efterlevs. Varje utvidgning av registerkontrollen medför självfallet ett ytterligare ingrepp i den personliga integriteten. Detta argument är emellertid vad gäller HVB som tar emot barn eller unga inte särskilt starkt mot bakgrund av att redan de nuvarande bestäm- melserna ger arbetsgivare långtgående möjligheter att kontrollera personer som är aktuella för anställning eller uppdrag. Om registerkontrollen görs obligatorisk skulle detta dessutom borga Utredningens överväganden och förslag för att hemmens hantering av kontrollen blev mer enhetlig, vilket får anses gynna skyddet av den personliga integriteten hos arbetssökande. Det antal personer som uppskattningsvis kan komma ifråga för en sådan registerkontroll torde bli begränsat. Sammanfattningsvis finner utredningen att det finns starka skäl som talar för att man skall införa bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn eller unga, att dessa skäl väger tyngre än skyddsbehovet för den personliga integriteten och att en obligatorisk registerkontroll av personal vid sådana HVB därför bör införas. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen samt artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i , skall före- skrifter som innebär ingrepp i den enskildes personliga för- hållanden meddelas i lag. 9.2HVB som skall vara skyldiga att företa registerkontroll Utredningens förslag: En obligatorisk registerkontroll skall införas och gälla såväl offentligt som privat drivna HVB som tar emot barn eller unga. Utredningens uppdrag gäller i förhållande till HVB som tar emot barn eller unga. HVB med behandlingsinriktning mot vuxna faller således inte inom ramen för uppdraget. allmänna råd om att kontroll i polisens register skall företas vid HVB gäller endast sådana hem som tar emot barn eller unga. Med unga avser , vilket anges uttryckligen i det aktuella dokumentet, personer som har fyllt 18 men inte . är tillämplig på barn . Detsamma gäller det av Europeiska unionens råd antagna rambeslutet om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och av barnpornografi. anförde att ju yngre ett barn är, desto mindre möjligheter har det att själv försvara sig mot övergrepp och att behovet av skydd mot övergrepp därför gör sig särskilt gällande beträffande små barn. När det gäller barn i högre årskurser och inom gymnasieskolan fann man att skyddsbehovet inte är lika starkt. Det framhölls emellertid att en elev alltid befinner sig i en viss beroendeställning gentemot SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag personal på skolan och man kom fram till att det inte fanns något skäl att beträffande ansvaret för tillhandahållande av en säker miljö göra olika bedömningar beträffande grund- och gymnasieskola.1 Regeringen delade inte helt bedömning vad gäller skyddsbehovet av ungdomar inom gymnasie- skolan. Man ansåg att dessa ungdomar kan antas ha större möjligheter att freda sig själva än de mindre barnen, även om en elev ofta befinner sig i en viss beroendeställning gentemot en vuxen person, vilket kan utnyttjas av olämplig personal. På grund av skol- plikten och elevernas ålder ansågs dock argument om en trygg och säker miljö göra sig starkast gällande i den obligatoriska skolan. Regeringens förslag innebar att gymnasieskolan inte skulle omfattas av den obligatoriska registerkontrollen, vilken linje även anslöt sig till.2 De argument som utgjorde skäl för att undanta gymnasieskolan från skyldigheten att företa registerkontroll har knappast bäring på förhållandena inom HVB. Ungdomar i tonåren kan vara särskilt attraktiva och lättpåverkade i förhållande till äldre personer som vill utnyttja dem. Åldersgränsen i de nämnda internationella dokumenten talar också för att en obligatorisk registerkontroll inom de verksamheter varom nu är i fråga bör gälla för hem som tar emot barn eller unga . Denna skyldighet kommer även att omfatta hem med inriktning på familjebehandling. Det är också, främst vid de särskilda ungdomshemmen, vanligt att HVB som tar emot barn eller unga även behandlar ungdomar i åldrar upp till . Den föreslagna kontrollen kommer därför i praktiken i viss utsträckning även omfatta personal som behandlar unga som är . anförde att det med utgångspunkt i barnens och ungdomarnas behov av skydd inte fanns någon anledning att göra skillnad mellan verksamhet bedriven av det allmänna och av enskilda, vilken uppfattning delades av regeringen.3 Inte heller när det gäller registerkontroll vid HVB finns det skäl att behandla allmänna och enskilda hem olika. Skyldighet att företa registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga skall således föreligga oberoende av i vilken form verksamheten drivs. 1SOU 1998:69 s. 107–108. 1999/2000:123 s. 21–22. 3SOU 1998:69 s. 107–108 och prop. 1999/2000:123 s. 22. Utredningens överväganden och förslag I den mån de HVB som deltog i utredningens enkätunder- sökning uttryckte någon uppfattning om en obligatorisk register- kontroll, var synpunkterna överlag positiva till en sådan. De som var tveksamma representerade uteslutande HVB med inga eller få anställda. I den mån man inte har någon anställd görs emellertid kontrollen av . Hem med ett fåtal anställda förefaller till förhållandevis stor del rekrytera personal som man har god kännedom om. Mot den bakgrunden är det sannolikt att dessa hem skulle uppleva skyldigheten att utföra registerkontroll som en onödig åtgärd. Att medge undantag för sådana situationer kan dock ställa den som har befogenhet att besluta om anställning inför svåra avgöranden. Kontrolleras endast vissa personer riskerar man dessutom att dessa känner sig utpekade genom kontrollen, vilket gör det särskilt känsligt att begära registerutdrag på en person som man har en relation till. En obligatorisk kontroll som gäller alla HVB som tar emot barn eller unga förhindrar sådana problem. Utredningen anser därför att undantag från skyldigheten att utföra kontroll inte skall medges. En sådan lösning torde även underlätta tillsynen av att bestämmelserna följs. 9.3Personkategorier som skall omfattas av en obligatorisk registerkontroll Utredningens förslag: Den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta all personal som anställs samt den som erbjuds uppdrag, fullgör praktiktjänstgöring eller liknande under förutsättning att arbetsuppgifterna liknar dem som förekommer vid anställning inom verksamheten. Kontroll får endast avse den som erbjuds anställning, uppdrag eller liknande. Den nuvarande lagstiftningen medger att uppgifter ur polisens register på begäran av HVB för barn eller unga lämnas ut beträffande såväl en person som är aktuell för anställning som den som man avser att anlita för uppdrag vid hemmet. I direktiven till utredningen sägs endast att frågan om obligatorisk registerkontroll skall avse person som är aktuell för anställning vid ett HVB som tar emot barn eller unga. Registerkontrollen inom skolans område och barnomsorgen är begränsad till personer som erbjuds anställning inom de verksamheter som omfattas av bestämmelserna. SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag översyn som har gjorts inom Utbildningsdepartementet4 har emellertid resulterat i förslag som innebär en utvidgning av den personkrets som skall omfattas av kontrollen. Remissinstanserna har över lag ställt sig positiva till förslaget. Detta bereds inom . Enligt förslaget skall registerkontrollen komma att omfatta även anställda inom andra kommunala verksamheter och hos företag som genom avtal eller annan överenskommelse erbjuds att utföra sådana arbetsuppgifter inom verksamheterna som en där anställd annars skulle kunna utföra. Det skulle innebära t.ex. att anställda i städföretag och andra entreprenadföretag måste uppvisa ett registerutdrag för den som erbjuder uppdraget innan arbetet kan påbörjas. Vidare omfattas anställda hos bemanningsföretag och enskilda uppdragstagare av ändringsförslaget. Även högskole- studenter som skall utföra sin verksamhetsförlagda del av lärar- utbildningen inom de berörda verksamheterna samt arbets- marknadspraktikanter berörs av förslaget. Genom den föreslagna ändringen skulle lagstiftningen bli mer heltäckande och person- grupper med likartade arbetsuppgifter bli underkastade samma lämplighetsprövning oavsett arbetsgivare eller annan huvudman. Förslaget skulle därigenom borga för ett mer fullgott skydd mot att barn utsätts för övergrepp. Utredningen delar den uppfattning som kommit till uttryck i den ovannämnda departementspromemorian, nämligen att en lagstiftning om registerkontroll som tar sikte på att skydda barn och ungdom skall vara så heltäckande som möjligt. Personer som utför likartade arbetsuppgifter skall därför i möjligaste mån omfattas av bestämmelser om sådan. En annan ordning skulle urholka registerkontrollens förutsättningar att förbättra skyddet inom de aktuella verksamheterna. Enkätundersökningen av förhållandena vid kommunala och enskilda HVB visade att personalsituationen vid hemmen varierar stort och att ett flertal olika yrkeskategorier är representerade vid dessa. Det är dessutom inte ovanligt att hemmen anlitar uppdragstagare, vilka också representerar en stort antal professioner. Vidare förefaller det vara vanligt förekommande att hemmen tar emot praktikanter av olika slag. Trots att hemmens verksamheter sinsemellan uppvisar stora skillnader, har de dock det gemensamt att personer som på något 4 Departementspromemorian Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg (Ds 2004:42). Utredningens överväganden och förslag sätt deltar i verksamheten också i stor utsträckning vistas tillsammans med barnen som är placerade där. Utredningen finner mot denna bakgrund att en obligatorisk registerkontroll skall omfatta samtliga personer som är aktuella för anställning samt dem som anlitas för uppdrag vid ett HVB eller annars erbjuds att utföra arbete på ett hem under förutsättning att arbetsuppgiften har anknytning till den verksamhet som bedrivs. Även praktikanter skall omfattas av kontrollen. Det måste emellertid krävas att det rör sig om ett kontinuerligt uppdrag och inte endast tillfälliga kontakter. Att man vid hemmen t.ex. anlitar vårdcentraler eller andra sjukvårdsinrättningar vid behov kan givetvis inte heller medföra någon kontrollskyldighet av personalen där. Det rör sig ju då inte om något uppdrag i vanlig mening. Annorlunda ställer det sig om man lämnar ett särskilt uppdrag till psykolog eller annan terapeut att bedriva vård eller behandling av en eller flera boende i hemmet utan att vara anställd. Att gränsdragningsproblem uppstår är oundvikligt. Det bör ankomma på att vid behov utfärda rekommendationer. Under alla förhållanden skall gälla att registerutdrag får begäras endast beträffande den som man avser att anställa eller lämna uppdrag till under förutsättning att registerutdraget inte innehåller några diskvalificerande anteckningar. Att, såsom sker vid vissa HVB och uppenbarligen också inom skolväsendet och barnomsorgen, begära utdrag beträffande flera arbetssökande innan man bestämt sig för vem man vill anställa eller anlita får inte förekomma. 9.4Vilka register kontrollen skall omfatta Utredningens förslag: Den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta såväl belastnings- som misstankeregistret. Utdraget får inte vara äldre än . Fråga är om kontrollen av personal vid de aktuella hemmen skall begränsas till att omfatta belastningsregistret, i enlighet med vad som gäller för skolområdet och barnomsorgen, eller om den också, såsom enligt rekommendationer, vilka stöder sig på arbetsgivarens rätt att få registerutdrag, skall omfatta även misstankeregistret. Även i detta hänseende handlar det om en avvägning mellan den enskildes berättigade krav på skydd för sin SOU 2005: 65 Utredningens överväganden och förslag integritet och barns och ungdomars behov av skydd mot övergrepp. Till en början måste framhållas att de registerutdrag som arbetsgivaren har rätt att utfå enligt lagen om misstankeregister i de fall det nu gäller endast får innehålla anteckningar om uppgifter om misstanke om brott som lett till åtal. Om åtalet läggs ned eller när en meddelad dom vunnit laga kraft skall uppgiften gallras. – Däremot kan den enskilde med stöd av reglerna i sekretesslagen få ut fullständiga uppgifter om sig själv, även sådana som rör misstanke som ännu inte lett till beslut om åtal eller åtalsnedläggelse, såvitt det inte möter hinder av utredningsskäl. I propositionen rörande lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg5 anförde reger- ingen att ett system med registerkontroll måste utformas så att integritetsintrånget blev så begränsat som möjligt och att, eftersom vid uppgift i misstankeregistret slutlig ställning inte hade tagits till om ett brott hade begåtts eller inte, en sådan uppgift inte borde omfattas av ett registerutdrag som skall lämnas till arbetsgivare. De brottsmisstankar som var av intresse, sades det vidare, var av allvarlig art och skulle därför ofta innebära att den misstänkte var häktad. Man ansåg att risken för att någon skulle erbjudas anställning efter ett ingående och seriöst anställningsförfarande var liten då personen i fråga var föremål för åtal. I den tidigare omnämnda utredning som gjorts inom Utbildningsdepartementet6 har frågan inte aktualiserats. Av enkätundersökningen framgår att de flesta HVB i och enskild regi, som över huvud taget inhämtar registerutdrag, begränsar sig till att inhämta utdrag från belastningsregistret. Vid de hem som lyder under SiS är praxis varierande.