sou · GTB357d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 8 Förfrågan till kultursektorn I utredningens arbete ingår att göra en översyn av tillämpnings- området för de reducerade skattesatserna och undantagen från beskattning. I det arbetet skall utredningen kartlägga nuvarande regler och avgränsningsproblem, analysera skattesatsernas struktur utifrån olika aspekter och vid behov redovisa förslag till förändringar. Såsom har framhållits i tidigare kapitel lägger ut- redningen större vikt vid problem med tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna jämfört med tillämpningen av undan- tagen från beskattning. Eftersom uppdraget är generellt omfattar översynen följaktligen även kulturområdet. När det gäller den lagstiftning inom kulturområdet som infördes (prop. 1996/97:10, Mervärdesskatt inom kultur-, utbildnings- och idrottsområdet) har utredaren dessutom fått ett särskilt uppdrag att redovisa vilka effekter lagstiftningen fått i den praktiska tillämpningen och föreslå de förändringar som kan anses påkallade. Bakgrunden till det särskilda uppdraget var att skatteutskott vid införandet av reglerna 1997 befarade att gräns- dragningsproblem skulle visa sig först när reglerna varit i kraft . Utskottet ville därför att regeringen noga skulle informera sig om vilka effekter den nya lagstiftningen skulle få i den praktiska tillämpningen och i lämpligt sammanhang föreslå ev. förändringar (bet. 1996/97:SkU6). I syfte att fullgöra det särskilda uppdraget har skickat ut en förfrågan till aktörer inom kultursektorn. Avsikten var i första hand att fånga upp de grupper som fått förändrade beskattningsförhållanden från (och även införande av moms på biobiljetter ). Eftersom mottagarna av förfrågan företräder breda intressen inom kultursektorn ställdes även några mer allmänna frågor. En sammanställning av svaren har gjorts, se bilaga 4. I en sammanfattning av svaren på förfrågan kommer här de synpunkter som har relevans för det särskilda uppdraget att lyftas fram. Redovisningen kommer därför enbart omfatta direkta effekter av 1996 och lagstiftning. Förhållanden som har framkommit i svaren men som inte beror på denna lagstiftning kommer att redovisas i samband med att de olika bestämmelserna i på kulturområdet kartläggs (se, kap. 5 och bilaga 2). I förfrågan ställdes fem frågor. Vid genomgången av svaren framstod det dock inte som lämpligt att dela upp remissamman- ställningen efter dessa fem frågor. Huvudfrågan var vilka tillämpningsproblem som har uppstått till följd av den momslagstiftning som infördes inom kulturområdet 1996 och 1997. Problembilden inom vissa delar av kulturområdet är dock så komplex att det ofta inte har varit möjligt för dem som svarat på förfrågan att beskriva vilka problem som uppstått till följd av just den lagstiftningen. Ofta blandas problem som har sitt upphov i lagändringarna 1996 och 1997 med andra lagändringar, med grundläggande problem att tolka den upphovsrättliga lagstift- ningen samt med problem som uppstått till följd av avgöranden i domstolar. I sammanställningen i bilaga 4 redovisas därför svaren enbart under tre rubriker. Den första delen avser att besvara vilka gräns- dragnings- och tillämpningsproblem som finns inom kultursektorn (oavsett vad det beror på). I den andra delen inordnas andra syn- punkter på momsens effekter inom kultursektorn. Slutligen avser den tredje delen att redovisa ingivarnas åsikter om hur en framtida momsstruktur borde se ut. I redovisningen nedan är dock avsikten att bryta ut de delar av svaren som innehåller beskrivningar av direkta effekter av 1996 och lagstiftning. Som nämnts tidigare kommer många av de uppgifter som i övrigt framkommer av svaren att redovisas i samband med analysen av nuvarande regler. För att ändå få en viss överblick över vilka typer av synpunkter som framförts i svaren redovisas i slutet av detta avsnitt i punktform olika uttalanden. För att få en fullständig bild hänvisas dock till sammanställningen. Skatteplikt infördes för tillträde till biografföreställningar . Skattesatsen bestämdes till . En förutsättning för att mervärdesskatt skall tas ut är dock att omsättningen sker i yrkes- mässig verksamhet. Reglerna om yrkesmässig verksamhet finns i 4 kap. När det gäller biografföreställningar är 4 kap. 8 § ML av särskilt intresse. Innebörden av bestämmelsen är att verksamhet som bedrivs av ideella föreningar ofta inte anses utgöra yrkesmässig verksamhet. Effekten av lagändringen blev därför att kommersiella biografer fr.o.m. blev skyldiga att ta ut moms på biobiljett- erna. När det däremot gällde biografer som drivs av ideella föreningar, såsom Folkets Hus och Parker, m.fl. blev effekten ofta att deras biografverksamhet även fortsättningsvis var undantagen från beskattning. De förenings- drivna biograferna hade därigenom liksom inte någon avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Folkets Hus och Parker och påtalar att de biografer som bedrevs i föreningsform fick högre kostnader jämfört med biografer som blev skyldiga att redovisa mervärdes- skatt. Den ökade kostnaden för de föreningsdrivna biograferna jämfört med de kommersiella bestod i att de inte kunde göra avdrag för ingående moms på inköp. /Filmcentrum (under- remissinstans till ) menar att 1996 och lagstiftning har haft positiva effekter för de organisationer som är momspliktiga och som därmed kunnat dra av den ingående momsen. Förändringarna har dock, enligt /Film- centrums uppfattning, haft en försämrad inverkan för de icke momspliktiga organisationerna då den s.k. kulturmomsen adderas till övrig utgående moms, som momskompensa- tionen via filmavtalet endast täcker en del av merkostnaderna. Man är vidare negativt inställd till att de biografer som får bidrag inte kan tillgodogöra sig avdragsrätten för ingående moms fullt ut (jämför nedan under avsnittet konserter m.m. om avdrags- begränsning). Det har inte framkommit några synpunkter på att införandet av mervärdesskatt gett några negativa effekter för dem som blev tvungna att börja redovisa mervärdesskatt. Det nämns t.o.m. i något svar att det varit positivt för dessa aktörer. Det har inte heller framförts att reglerna gett upphov till några avgränsningsproblem. Biografer som inte blev skattskyldiga menar dock, som nämnts, att de fick en sämre ekonomisk situation. Nackdelen bestod i att de till skillnad från de biografer som blev skattskyldiga inte fick rätt att göra avdrag för ingående moms på kostnader i verksamheten. Problemet med kostnaderna för de föreningsdrivna biograferna uppmärksammades i avtalet om förlängning av filmavtal. Enligt förlängningsavtalet och även filmavtal (25 §) skall medel användas för att stödja anordnare av biografföreställningar som inte är mervärdesskatteskyldiga (prop. 1998/99:131, Ny svensk Filmpolitik). Av den information som ger på sin hemsida () framgår att momskompensationen utgår till föreningsdrivna biografer och utbetalas i första hand via de visningsorganisationer som organiserar berörda biografer, , Våra Gårdar, , samt Förenade Filmstudios. Stödet baseras på de föreningsdrivna biografernas kostnader för mervärdesskatt av- seende filmhyror och fraktkostnader. Enligt utredningens bedömning har de svar som inkommit till utredningen inte visat annat än att införandet av mervärdesskatt för dem som blev skyldiga att redovisa mervärdesskatt fungerar väl ur avgränsnings- och tillämpningssynpunkt. Det saknas därför skäl att överväga förändringar av reglerna ur den aspekten. Redovisningen av situationen för de föreningsdrivna biograferna har däremot visat att avsaknaden av avdragsrätt för ingående mervärdesskatt har av dessa biografer uppfattats som en nackdel vid en jämförelse med kommersiella biografer som är skattskyldiga och har avdragsrätt. Av det skälet har som nämnts även en särskild kompensationsordning upprättats. Det bör dock framhållas att införandet av mervärdesskatt på vissa av de tjänster (visningsrättig- heter) som köps in av biograferna, inneburit avdragsrätt i tidigare led. Det finns därför inte skäl att utan vidare acceptera synpunkter om att de föreningsägda biografernas situation skulle ha försämrats absolut sett. Enligt utredningens uppfattning skulle det mot bakgrund av konkurrensförhållandena kunna finnas skäl att överväga om även de föreningsdrivna biograferna borde beskattas på samma sätt som de kommersiella. Något klart önskemål om en sådan förändring har dock inte framförts. Det bör i detta sammanhang noteras att (SOU 2002:74) föreslår att även ideella föreningars tillhandahållande av t.ex. biograf- föreställningar i princip skall beskattas (s. 347–349). Betänkandet bereds inom . 8.2Upplåtelse och överlåtelse av rättigheter Skatteplikt infördes för upplåtelse och över- låtelse av rättigheter som omfattas av 1, 4 och 5 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Skatteplikt infördes även för upplåtelse av rättighet till ljud- och bildupp- tagning av utövande konstnärs framförande av ett litterärt eller konstnärligt verk. Tillämplig skattesats bestämdes till . Det kan noteras att konstnärens framförande av ett verk (t.ex. en artists gage för ett framträdande) även fortsättningsvis skulle vara undantagen från beskattning. Denna bestämmelse kommenteras utförligare i kap. 5.4.5 och i bilaga 2 avsnitt 9. Av svaren på förfrågan framgår att det förekommer en mängd gränsdragningsproblem i verksamheter som hanterar olika former av konstnärliga prestationer (framförande, uppträdande, överlåtelse av rättigheter, utförande av prestationer som inte omfattas av upphovsrättslagen osv.). Något av gränsdragningsproblemen är en direkt följd av att moms infördes på överlåtelse och upplåtelse av rättigheter 1997. I flertalet fall är dock situationen annorlunda. Flera av dem som svarat på förfrågan uppger att det är svårt för de inblandade att göra komplicerade upphovsrättsliga bedömningar. I det avseendet medförde lagstiftning inte att svårigheterna generellt ökade. Även års lagstiftning var skattemyndig- heten och utövande konstnärer tvungna att känna till den upphovs- rättsliga lagstiftningen. För att bedöma om omsättningarna skulle vara undantagna från beskattning enligt dåvarande 3 kap. 11 § 1 ML fick i princip samma bedömning som göras (lagtexten hänvisade även då upphovsrättslagen). Här redovisas som nämnts enbart de synpunkter som har beröring med lagstiftning. Ett problem som många tagit upp är avgränsningen mellan undantaget från beskattning i 3 kap. 11 § 1 ML för konstnärens framförande av verk (t.ex. gaget för att uppträda) och beskatt- ningen av överlåtelse och upplåtelse av rättigheter i 7 kap. 1 § ML. Denna avgränsning uppstod i och med lagstiftning. Fram till denna tidpunkt var även överlåtelse och upplåtelse av aktuella rättigheter undantagna från beskattning. Samtliga av dem som uttalar sig menar att det av administrativa skäl och ur avgränsningssynpunkt skulle vara en förbättring om även konstnärens framförande av verk beskattades. KLYS redogör för att när en skådespelare ska läsa in dubbad text till en tecknad film kan det hända att han fakturerar filmbolaget moms eftersom han anser att det han säljer är rätten att utnyttja inspelningen. kan i en sådan situation i stället anse att tjänsten delvis skall anses avse ett framförande av en utövande konstnär (undantagen från beskattning). Ett sådant ställningstagande av skattemyndigheten kan enligt KLYS innebära att kunden inte kan få avdrag för hela den debiterade momsen och eventuellt drabbas av skattetillägg om . blir artistens omsättning med detta synsätt delvis undantagen från beskattning vilket i sin tur leder till en begränsad avdragsrätt och en komplicerad fördelning av den ingående momsen. tar som exempel upp att om en regissör enbart tolkar ett verk som omfattas av upphovsrättslagen så anses detta vara en utövande konstnärs framförande av ett verk och transaktionen är undantagen från beskattning. Om samme regissör skulle göra stora förändringar av ursprungsverket (så att slutresultatet är att bedöma som ett eget verk) så skall omsättningen avse rättighetsupplåtelse och i stället beskattas . uppger vidare att scenografi normalt anses undantaget från beskattning eftersom det anses utgöra en konstnärs framförande av ett verk. Vissa delar kan dock utgöra överlåtelse av rättighet. , och Utbildningsradion påtalar att det finns problem med avgränsningen mellan olika former av köpta tjänster till programproduktionen. SVT har bifogat ett lagförslag med innebörd att nuvarande undantag för konstnärs framförande av verk skall slopas och att mervärdesskatt i stället skall tas ut (se bilaga 4). uppger att införandet av moms på upphovsrättigheter medförde att bildkonstnärerna fick börja redovisa moms. Man uppger vidare att om en konstnär får ett uppdrag att utföra en målning som senare överlåts ligger det i transaktionen att även upphovsrättigheten överlåts. Det kan i den situationen uppstå problem i fråga om vilken momssats som skall tillämpas. , och Utbildningsradion menar att införandet av kulturmomsen på innebar en direkt merkostnad då den avgiftsfinansierade verksamheten inte har avdragsrätt för ingående moms (ej momspliktig verksamhet). uppger å ena sidan att den genom momsbeläggningen fått förmån att kunna göra avdrag för ingående moms trots att enbart den reducerade momsen träffar deras verksamhet. Man uppger å andra sidan att musikförlagen genom införandet av moms på rättigheter blev tvungna att hålla reda på om de upphovsmän man samarbetar med är registrerade till moms eller inte. Detta medför ett administrativt merarbete. Tidningsutgivarna uppfattar genomslaget av 1996 och lagändringar som relativt begränsade. De mer konkreta problem som uppstått, och alltjämt uppstår, gäller frilansarbetare, vars ställning som tillfälliga eller mera frekventa uppdragstagare kan vålla svårigheter vid bedömningen av huruvida dessa är mer- värdesskatteskyldiga eller inte. uppger att man inte upplever något större problem med gränsdragningar men uppger att man vid införandet av momsen fick en omfattande uppstartskostnad avseende modifiering av IT- system och administration för inhämtning av momsregistrerings- bevis från medlemmar (för royaltyavräkningen) och registrering av dessa i IT-system. Införandet av momsplikt genererade dock en minskning av driftskostnaderna. De licenstagare (de som använder musiken) som icke var momspliktiga fick en ökning av Stim- ersättningen. KLYS menar att förändringarna 1996 och 1997 har inneburit ytterligare administration. Relativt små inkomster drabbas av ett alltmer komplicerat momssystem. Avdragsrätten för ingående moms har dock varit positiv för upphovsrättsorganisationerna och medfört att kostnaderna sänkts och att de därigenom har kunnat betala ut högre ersättning till rättighetshavarna, upphovsmännen och de utövande konstnärerna. Svenska Artisters och Musikers () upp- ger att införandet av kulturmomsen som helhet är till stor nytta för och dess medlemmar men uppger att det finns en del svårigheter med gränsdragning och tillämpning. Flera av dem som svarat på förfrågan tar upp Regeringsrättens dom, RÅ 2002 ref 9 () om tillämplig skattesats för försäljning av hela produktioner. De problem som uppstått till följd av denna dom är inte en effekt av lagstiftning och kommer därför att tas upp i anslutning till redovisningen av nu- varande regler i ML. När det gäller beskattningen av upphovsrättigheter och olika typer av tjänster som har samband med dessa (liknar eller tillhandahålls tillsammans) verkar situationen vara mycket komplex. lagstiftning är dock inte orsaken till områdets komplexitet. Skälet till att området innehåller en mängd svårigheter beror i stället på att mervärdesskatterättens konstruktion med tillämpning av undantag från beskattning och beskattning med olika skattesatser är sådan att man för att uppnå en korrekt beskattning måste sätta en etikett på alla de olika typer av tjänster som utförs vid t.ex. en TV- produktion, en teateruppsättning och en radioinspelning. Klassi- ficeringen bygger dessutom på upphovsrättslagstiftningens olika begrepp. Av svaren framgår det med tydlighet att det inte är någon lätt uppgift. För en beskrivning av alla olika gränsdragnings- problem som har samband med överlåtelse och upplåtelse av rättigheter generellt hänvisas till redovisningen i bilaga 2 av tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § tredje stycket 8 och 9 ML (reducerad skattesats) och 3 kap. 11 § 1 ML (undantag från be- skattning för framförande av verk) och sammanställningen av svaren. Införandet av mervärdesskatt med en så låg skattesats som har i vissa fall upplevts som positiv ur ekonomisk syn- vinkel jämfört med att verksamheten tidigare varit undantagen från beskattning eftersom med skatteplikten följde avdragsrätt för ingående moms. För flera organisationer ledde förändringen till initiala kostnader för att anpassa olika system. Organisationer som utbetalar ersätt- ningar har framfört att det är ett administrativt merarbete att bedöma/hantera frågan om yrkesutövaren är mervärdesskatte- registrerad eller inte. Som utredningen uppfattat svaren är det ändå inte någon som direkt uttryckt önskemål att lagstiftningen av detta skäl skall förändras i någon utpekad riktning. Däremot är det tydligt att bibehållandet av undantaget från beskattning för utövande konstnärs framförande av ett sådant litterärt eller konstnärligt verk som omfattas av lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, med att beskattning () infördes för överlåtelse och upplåtelse av vissa rättigheter har medfört en ny besvärlig avgränsnings- situation. Enligt utredningens uppfattning är de gränsdragnings- problem som redovisas av dem som svarat på förfrågan av den art att det bör övervägas att se över denna bestämmelse. Denna fråga behandlas vidare tillsammans med den generella översynen av de reducerade skattesatserna och undantagen från beskattning. I det sammanhanget får dessutom generellt övervägas i vad mån det överhuvudtaget kan finnas skäl att ha lågmoms på omsättning av rättigheter, som i huvudsak endast omsätts mellan skattskyldiga näringsidkare med avdragsrätt. Undantaget från skatteplikt för tillträde till konserter, cirkus-, teater-, balett- eller operaföreställningar eller andra jämförliga föreställningar avskaffades . Tillämplig skattesats bestämdes till . För dessa verksamheter och biograf- verksamhet infördes en regel som innebar att avdrag för ingående moms inte fick göras till den del verksamheten finansierades genom bidrag från det allmänna (avdragsbegränsningsregel i 8 kap. 13 a § ML). Dessa bestämmelser kommenteras utförligare i kap. 5.4.2 och bilaga 2 avsnitt 6. Även under den här punkten tar de som svarat på förfrågan upp synpunkter som egentligen inte har något samband med lag- ändringarna 1997. Som exempel kan nämnas gränsdragningen mellan tillträde till dansbandstillställningar () och till- träde till konserter (). Denna avgränsning fanns även före 1997 men då mellan tillämpningen av normalskattesatsen och undantag från beskattning. (Svimp) uppger att det var positivt att konsertverksamhet blev momspliktigt eftersom bolagen då kunde göra avdrag för ingående moms. Detta har resulterat i att man kunnat undvika att höja biljettpriserna i relation till pro- duktionens kostnadsökning. Negativt är dock oklarheten om var gränsen går om det är konsert, gatufestival, danstillställning osv. I övrigt har inte några synpunkter som direkt berör själva mervärdesskattebeläggningen av de olika tjänsterna framförts. Däremot har ett flertal synpunkter förts fram som avser tillämpningen av regeln om avdragsbegränsning (8 kap. 13 a §). redovisar att det kan finnas oklarheter om hur det till- skott som teatern får från sin aktieägare, staten, skall bedömas. KLYS menar att den avdragsbegränsning som gäller för institu- tionerna bör avskaffas. Svensk scenkonst uppger att man var kritisk till att regeln om avdragsbegränsning överhuvudtaget infördes. Man ansåg att i stället borde ev. överkompensation för institu- tionerna ha lösts genom minskade anslag. De farhågor man hade då har besannats. Några kulturinstitutioner har omvandlats till primärkommunala eller landstingskommunala förvaltningar eller kommunalförbund bl.a. för att genom kommunkontosystemet kunna dra av ingående moms. De som redan var sådana förvalt- ningar har kunnat dra av all ingående moms. Några kulturinstitutioner, som är organiserade som stiftelser, har av skattemyndigheten betraktats som så osjälvständiga i förhållande till huvudmännen, kommun och landsting, att de inkomst- och mervärdeskattemässigt har betraktats som förvaltningar. Effekten av att avdragsbegränsningsregeln enbart omfattar viss verksamhet gör vidare att det kan uppstå problem med att beräkna andelen avdragbar ingående moms. Det har inte framförts några negativa synpunkter på att skatteplikt infördes för tillträde till olika föreställningar 1997. Däremot har ett flertal organisationer riktat kritik mot den avdragsbegränsningsregel som enbart tillämpas för olika former av föreställningar (8 kap. 13 a §). Utredningen kommer i sitt vidare arbete med slutbetänkandet att analysera om det finns skäl att ändra regeln (se även kapitel 5.4.2). 8.4Biblioteks-, musei- och arkivverksamhet Undantaget från skatteplikt för biblioteks-, musei- och arkiv- verksamhet begränsades till sådan verksamhet som understöddes av det allmänna. För de omsättningar i biblio- teks- och museiverksamhet som blev skattepliktiga infördes redu- cerad skattesats (). För motsvarande omsättning i arkivverk- samhet infördes beskattning med normalskattesatsen. Bestämmels- erna kommenteras utförligare i kap. 5.4.3 och bilaga 2 avsnitt 7. Centralmuseernas samarbetsråd uppger att de frågor som uppstått kring förändringarna inte varit svåra att lösa. uppger att det blivit vanligare med samarbete mellan olika sektorer inom arkivområdet. T.ex. säljer , i samarbete med organisationer som ej understöds av det allmänna, kopior av arkivmaterial från båda organisationerna på en gemensam CD. En del av materialet är skattepliktigt en del är undantaget. I denna del har det inkommit få synpunkter. En förklaring till detta kan vara att det i praktiken inte var många aktörer som fick en förändrad mervärdesskattesituation. När det gäller det problem som tar upp är troligen situationen den att det inte är EG-rättsligt möjligt att tillämpa ett undantag som är hur vidsträckt som helst. Att införa ett undantag för kommersiella arkivs omsättningar skulle t.ex. knappast vara EG-rättsligt möjligt. Vid kontakter med har fram- kommit att det i första hand är ideella föreningar som man samarbetar med. Det kan därvid noteras att Mervärdesskatte- utredningen (SOU 2002:74) föreslår att undantagen från beskatt- ning för biblioteks-, musei- och arkivverksamhet utvidgas med ett uttryckligt undantag för omsättningar som företas av allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund. Bakgrunden till att undantaget föreslås utvidgat är att utredningen förslår att det generella undantaget för ideella föreningars omsättningar (4 kap. 8 § ML) slopas. Utredningen bereds inom . Undantaget från skatteplikt för framställning, kopiering, eller annan efterbehandling av kinematografisk film avskaffades. Mer- värdesskatt infördes . Några synpunkter på denna lagändring har inte lämnats. Syftet med redovisningen av de punkter som tas upp nedan är att ge en helhetsblick över olika synpunkter som kultursektorn fört fram i de svar som ingivits till utredningen. I många delar kommer dessa synpunkter att behandlas i anslutning till den bestämmelse som reglerar företeelsen. Avgränsnings- och tillämpningsproblem och andra synpunkter som framförts av dem som besvarat förfrågan Tillämpningen av mervärdesskatt på droit de suite (upphovs- rättslig avgift som betalas till konstnär vid överlåtelse av konstverk) borde förändras. Alla museer, bibliotek och arkiv borde beskattas på samma sätt. Reglerna om avdragsbegränsning inom kultursektorn är komplicerade och borde ses över.