sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — Beslut och överklagande m.m. 30 Beslut och överklagande 30.1Gällande regler om beslut och överklagande Regler rörande beslutsgången i kriminalvårdsfrågor finns i , KvaL, förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF), förordningen (1990:1018) med instruktion för , strafftidslagen, lagen (1976: 371) om behand- lingen av häktade och anhållna m.fl. samt IövL. Beträffande internationella förhållanden finns också bestämmelser i nordiska verkställighetslagen (1963:193), lagen (1972:260) om inter- nationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom samt lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet. Enligt de angivna lagarna fattas flertalet beslut i kriminalvårds- frågor av KVS eller, efter bemyndigande i förordning eller föreskrifter, av lokal kriminalvårdsmyndighet. En del beslut fattas emellertid av övervakningsnämnd, eller regeringen. KVS får ändra vissa beslut som fattats efter delegation till lokala kriminalvårdsmyndigheter. Sådana beslut kan sedan inte överklagas. Vissa slags beslut kan överklagas till regeringen. Som regel överklagas emellertid KVS:s beslut till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet prövas då av länsrätt och kan överklagas till kammarrätt och därifrån till Regeringsrätten. I de två överinstanserna krävs prövningstillstånd. Övervaknings- nämndernas beslut överklagas i vissa fall till hovrätt och i andra till . beslut får inte överklagas. Det finns också regler som säger att vissa beslut som fattats intermistiskt av lokal kriminalvårdsmyndighet skall underställas övervakningsnämnd. I avsnitt 30.5.2 och 30.5.3 redovisas vilka beslut som fattas av nämnderna samt, beträffande övervakningsnämnderna, vilka beslut som får överklagas. 30.2Allmänna regler om överklagande De beslut som fattas av , lokal kriminalvårdsmyndighet, övervakningsnämnd och är s.k. förvaltningsbeslut och förvaltningslagen (1986:223) är tillämplig på handläggningen. Förvaltningslagen gäller emellertid endast sudsidiärt, dvs. om annan lag eller förord- ning innehåller en bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller istället den bestämmelsen (se 3 §). Förvaltningslagen innehåller inte någon generell regel om besluts överklagbarhet. Vilka beslut som kan överklagas framgår istället av dels en rad olika författningsbestämmelser, dels regler som vuxit fram i praxis. I 22 a § förvaltningslagen finns vidare en regel om att rättslig kontroll av förvaltningsbeslut sker genom domstols- prövning. Om det finns annan reglering i speciallagstiftning gäller emellertid en sådan regel. Det är också möjligt att föreskriva att beslut enligt en viss lag inte får överklagas. Ett sådant beslut får emellertid inte stå i strid med de grundläggande principer för möjlighet till domstolsprövning som finns i . I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 45 f.) uttalade departementschefen bl.a. att möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till högre instans är en viktig rättssäker- hetsgaranti med djupa rötter i vår förvaltning. I propositionen görs en genomgång av de principer som allmänt gäller för ett besluts överklagbarhet. Regeringen ansåg det emellertid inte lämpligt att ta in några allmänna regler om vilka beslut, som får överklagas. Frågan skulle, enligt regeringen, i stället regleras i specialförfattningar eller lösas i rättstillämpningen med utgångspunkt i de principer som utbildats i praxis. Huvudregeln för överklagande av förvaltningsbeslut är att överprövningen skall ske hos förvaltningsdomstol. Den tidigare oskrivna huvudregeln om rätten att gå till kungs, dvs. rätten att klaga till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen, har därigenom delvis övergetts. Det krävs numera uttryckliga regler för att överklagande skall ske till regeringen. I samband med införandet av bestämmelsen i 22 a § förvaltnings- lagen om att förvaltningsbeslut skall överklagas till förvaltnings- domstol uttalas i förarbetena (prop. 1997/98:101 s. 50 ff.) att i svensk förvaltningsrätt gäller den oskrivna huvudregeln att statliga myndigheterna beslut kan överklagas även om bestämmelser om överklagande saknas. Vidare anges i propositionen att uttryckliga överklagandeförbud kan ange antingen att besluten inte alls får överklagas eller att överklagandet inte får fullföljas till en högre instans. Motiven för överklagandeförbuden kan vara skiftande. I vissa fall har besluten ansetts sakna sådana rättsverkningar, som motiverar att de kan överklagas. I några fall har ansetts att det inte finns någon högre instans som har bättre förutsättningar än beslutsinstansen att göra den bedömning som beslutet förutsätter. I andra fall har syftet varit att förkorta handläggningen genom att koncentrera möjligheten att överklaga till ett enda stadium i förfarandet. Det uttalas också att även om det i en författning anges att ett beslut enligt författningen eller ett beslut av en viss myndighet kan överklagas, skall detta inte uppfattas så att alla sådana beslut är överklagbara. Överklagbarheten är nämligen begränsad till följd av de allmänna principer som har utbildats i praxis. Bland dessa principer nämns i propositionen följande. En förutsättning för att ett beslut skall kunna överklagas är att beslutet har karaktären av ett skriftligt uttalande. En myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla kan inte överklagas. En annan förutsättning för överklagbarhet är att beslutet har någon inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra. En myndighets förslag eller yttrande till en annan myndighet, som har att besluta i saken, är normalt inte heller överklagbart. Beslut som rör myndigheternas interna förhållanden kan som huvudregel inte överklagas. Ett principbeslut, som är avsett att vara vägledande i kommande enskilda fall, är som regel inte heller överklagbart. Samma sak gäller för förhandsbesked som inte är bindande. Normbeslut får däremot i princip överklagas i samma utsträckning som beslut i enskilda fall. Beslut under beredningen av ett ärende är som regel inte överklagbara annat än i samband med att det slutliga avgörandet i ärendet överklagas. Normalt saknas också möjlighet att klaga över motiveringen till ett beslut. 30.3Beslut i normgivningsärenden (s.k. normbeslut) KvaL och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. finns bestämmelser om att den enskilde kan överklaga kriminalvårdens beslut även när de inte gäller särskilda fall. Sådana generella beslut, s.k. normbeslut, som meddelas kan gälla förhållandena i anstalt och häkte, t.ex. ordningsregler för en anstalt eller KVS:s anstaltsföreskrifter. Normbeslut överklagas till regeringen. I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) ges följande redovisning av normbeslut (s. 252 ff.). Ett stort antal förvaltningsmyndigheter under regeringen har bemyndigats att utfärda föreskrifter. Framför allt förekommer normbeslut hos större centrala förvaltningsmyndigheter som på detta sätt fyller ut och kompletterar lagar och förordningar. Av 22 a § förvaltningslagen följer att myndigheternas beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF (normgivningsärenden). Undantaget för normgivningsärenden motiverades i den bakomliggande proposi- tionen med att dessa ärenden inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett inte finns något behov av en domstolskontroll i sådana ärenden. Av verksförordningens 35 § följer att andra beslut än de som enligt 22 a § förvaltningslagen skall överklagas hos allmän förvaltnings- domstol skall överklagas till regeringen. Vem som har rätt att klaga regleras i 22 § förvaltningslagen. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Att ett beslut inte riktar sig direkt till någon bestämd person utan mot allmänheten är i sig inte något hinder för klagorätt. En förutsättning är dock att det finns en klagoberättigad intressent. Utmärkande för normbeslut är att de riktar sig till en obestämd personkrets, vilket kan medföra att frågan om överklagbarhet sammanfaller med frågan om klagorätt. Praxis i frågan om vem som har rätt att överklaga ett normbeslut har utvecklats något olika inom skilda områden. I litteraturen är uppfattningarna delade om vem som kan överklaga. Till normbeslut bifogar man normalt inte fullföljdshänvisningar. Detta hänger samman med att det sällan förekommer att någon har partsställning i ett normgivningsärende (jfr. 1985/86:80, Ny förvaltningslag s. 71). Inom vissa områden finns specialbestämmelser om att vissa organisationer eller företag får överklaga normbeslut. Det finns också en del specialbestämmelser som förbjuder överklagande av norm- beslut. I detta sammanhang kan nämnas att det i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ges möjlighet för den enskilde att få prövat om ett beslut i ett förvaltningsärende som meddelats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet strider mot någon rättsregel. Ärendet skall röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF samt innebära myndighetsutövning mot den enskilde. Kriteriet förvaltningsärende har till uppgift att göra klart att det skall vara fråga om ett ärende som gäller ett särskilt fall och inte ett beslut om allmänna föreskrifter. Normbeslut kan alltså inte rättsprövas (jfr. 1987/88:69 s. 34). I KVS:s rapport – en myndighet sägs bl.a. att de intagnas klagomål över förhållandena i allmänhet över tiden alltmer kommit att riktas till . har det inkommit endast två överklaganden till regeringen som rör kriminalvårdens verksamhet. Ett ärende avsåg införandet av ett nytt telefonisystem och det andra utbud av kioskmaterial. KVS ansåg därför att möjligheten att överklaga normbeslut till regeringen inte längre fyller någon reell funktion. Styrelsen ansåg också, att man bör sträva efter att befria regeringen från sådana överklagande i förvaltningsärenden, som inte kräver ett politiskt ställningstagande. Mot denna bakgrund fann KVS att det inte fanns anledning att behålla de intagnas klagorätt i fråga om normbeslut, i vart fall borde inte regeringen vara prövningsinstans. I rapporten uttalas vidare att arbetet med att göra kriminalvården till en myndighet inte påverkas av frågan om klagorätten över normbeslut avskaffas, men att ser det angeläget att frågan utreds vidare. Slutligen sägs att eftersom det ingår i kommitténs uppdrag att göra en översyn av möjligheterna till överklagande, lämnar styrelsen inte några förslag till lagändringar. 30.4Europakonventionens krav på domstolsprövning I finns bestämmelser om att enskilda skall ha rätt till domstolsprövning i vissa fall. I den rättspraxis som vuxit fram beträffande dessa bestämmelser definieras mer eller mindre uttryckligt vad som avses med domstol och hur ett förfarande skall gå till för att det skall anses vara en godtagbar domstolsprövning. Genomgången i följande avsnitt har koncentrerats på de krav som rör behandling av frihetsberövande. Inledningsvis lämnas också en redovisning för begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Egendomsskyddet, artikel 1 i första tilläggs- protokoll, har behandlats av kommittén i anslutning till de föreslagna reglerna om förverkande av otillåten egendom i anstalt (se avsnitt 21.2.3). Med hänsyn till att kommittén har valt att utforma lagförslaget så att överklagande medges i vad som kommittén uppfattar som större omfattning än vad konventionen kräver och att förslaget – i likhet med vad som gäller i dagens lagstiftning – ger rätt till prövning i domstol i dessa fall har redovisningen gjorts tämligen översiktlig.1 Eftersom den principiella rätten till muntlig förhandling i ärenden där det föreligger rätt till domstolsprövning inte längre ifrågasätts i svensk rätt har det kravet inte uppmärksammats särskilt. 30.4.1Civila rättigheter och skyldigheter Enligt artikel 6 i har var och en rätt att få en tvist rörande sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Såvitt gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter framgår av praxis att artikeln är tillämplig och rätt till domstolsprövning föreligger, om det är fråga om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild och en myndighet, som rör en rättighet, som är erkänd i den nationella rätten och som kan karaktäriseras som en civil rättighet. 1997/98:101 s. 53 ff. finns en redovisning av vilka krav kan anses ställa upp för domstolsprövning när det gäller den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Som framgår av det följande är rättsläget inte helt klart, framför allt när det gäller att avgöra om den omtvistade rättigheten kan karaktäriseras som en civil rättighet. Någon egentlig definition av detta begrepp har inte givits i domstolens praxis. Klart är emellertid att uttrycket omfattar inte bara sådana rättigheter, som kan hänföras till den traditionella civilrätten utan även sådana rättigheter som regleras i offentligrättslig ordning. Men bestämmelsen syftar inte till att 1 För utförligare redogörelser hänvisas till , Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, samt av samme författare i regelbundet publicerade rättsfallsöversikter. skapa nya materiella rättigheter utan till att garantera rätten till en opartisk prövning av tvister om existerande sådana rättigheter och dessas innehåll. Innebörden av begreppet civila rättigheter har lagts fast i en serie avgöranden, som har sin utgångspunkt i målet Ringeisen mot (dom . I målet slogs bl.a. fast att rätten till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter innefattar alla förfaranden där utgången är avgörande för den enskildes privata rättigheter och skyldigheter och att det saknar betydelse huruvida tvisten avgjorts i förvaltningsrättslig ordning enligt den nationella rättsordningen. Begreppet har därefter genomgått en fortlöpande utveckling och dess innebörd, och därmed rätten till domstolsprövning, har med tiden blivit tämligen vidsträckt. Det är än mer osäker vad som inte omfattas av begreppet civila rättigheter och vad som alltså faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Domstolspraxis saknas och man är huvudsakligen hänvisad till kommissionspraxis i mål, som inte tagits upp till prövning och som alltså inte underställts domstolen. Enligt denna kommissionspraxis faller emellertid bl.a. skatteprocessen, med- borgarskapsfrågor, asylprocessen och vissa typer av offentlig- rättsligt reglerade skadeståndskrav mot det allmänna samt tvister om anställning och avskedande av offentliganställda utanför tillämpningsområdet. För det fall det finns en rätt till domstolsprövning enligt denna artikel finns som regel också rätt till juridiskt biträde, se t.ex. Ezeh och mot (dom 9.10. Enligt artikel 5:4 i skall var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt l ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihets- berövandet. Inledningsvis kan framhållas, att varken denna regel eller någon annan bestämmelse i konventionen anger att frihetsberövanden måste beslutas av domstol. Administrativa frihetsberövanden är alltså inte förbjudna Av den angivna artikeln följer emellertid att lagligheten av sådana frihetsberövanden på begäran av den som blir frihetsberövad snabbt kunna prövas av domstol. Kommittén har i det följande att ta ställning till bl.a. om den som efter villkorlig frigivning eller annat liknande förfarande återintas i anstalt skall ha rätt att överklaga till domstol, vad som avses med begreppet domstol och vad som ligger i kravet på snabbhet. Den följande redogörelsen för praxis tar därför sikte på dessa frågor. Den förstnämnda frågan har prövats av i bl.a. fallen Weeks mot (dom ), Stafford mot (dom 28.5.2002) och mot (dom 10.12.2002). Av domarna framgår att ett återintagande i fängelse inte behöver ses som ett nytt frihetsberövande om det grundar sig på samma omständigheter som den ursprungliga domen. Även den omständigheten att återförandet till anstalt grundat sig på att den dömde inte har hållit föreskriven kontakt med sin övervakare har inverkat på bedömningen. Om återförandet till anstalt grundar sig på omständigheter som inte har kausalsamband med den ursprungliga domen eller denna överlåtit åt den verkställande myndigheten att beakta nya omständigheter i väsentlig mån har emellertid funnit att det varit fråga om ett nytt frihetsberövande. Nästa fråga blir då vad som skall förstås med begreppet domstol. Vid bedömningen av om ett organ är att anse som domstol gör en självständig prövning utifrån om vissa kriterier är uppfyllda. Den inhemska beteckningen är således inte avgörande. En domstol måste enligt vara oberoende av exekutivmakten och av parterna (Neumeister mot , dom 27.6.1968 och Matznetter mot , dom 10.11.1969) Dessutom måste den ge vissa grundläggande processuella garantier genom att tillämpa ett förfarande avpassat efter den typ av frihetsberövande som saken gäller (De , Ooms och Versyp mot , dom . I ett annat fall (Winterwerp mot , dom 24.10.1979) tillade domstolen att de procedurgarantier som skall ges inte alltid behöver vara de samma som enligt artikel 6.1 i konventionen, men att de alltid skall innefatta en rätt för den frihetsberövade att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Samma krav återkommer i senare domar, bl.a. i de ovan nämnda fallenWeeks och . I ett par fall (Bouamar mot , dom 29.2.1988 och Megyeri mot , dom ) ansåg domstolen att bistånd av en advokat var nödvändigt för att kraven i artikel 5:4 skulle anses Det kan anmärkas att de frihetsberövade i dessa fall hade liten förmåga och möjlighet att själva lägga fram sin sak inför domstolen. har i flera fall funnit att ett förfarande måste vara kontradiktoriskt för att uppfylla kravet på domstolsprövning. I fallet Lamy mot (dom 30.3.1989) hade Lamy inte fått ta del av akten, som bl.a. innehöll rapporter av undersökningsdomare och polis. Detta ansåg inte vara förenligt med artikel 5:4. Domstolen har även senare prövat liknande fall med samma resultat (se t.ex. Nikolova mot , dom 25.3.1999 och Ilijkov mot , dom 26.7.2001). I fallen och , båda mot (domar 21.2.1996) angav som skäl för att inte godta en som domstol, att förfarandet inte var kontra- diktoriskt, att de dömda inte hade kunnat få en muntlig förhandling med juridiskt biträde och att de inte fått möjlighet att höra vittnen. I dessa fall förklarade domstolen också att den omständigheten att ett organ inte kunde besluta om villkorlig frigivning innebar att det inte vara att anse som en domstol i det aktuella förfarandet. En undersökningsdomare (mot , dom 25.10.1989) och en besvärsnämnd som behandlar frågor om utskrivning från psykiatrisk anstalt (D.N. mot , dom 29.3.2001) har däremot betraktats som domstolar. har framhållit vikten av att en myndighet för att kunna betraktas som domstol inte bara måste vara opartisk utan också att det inte får finnas några objektiva skäl att ifrågasätta dess opartiskhet (se ovannämnda D.N. mot och Weeks mot ). Domstolsprövningen skall enligt artikel 5:4 ske snabbt2. Innebörden av det uttrycket kan variera beroende på arten av frihetsberövandet och omständigheterna i övrigt. I fallet Herz mot (dom ) ansågs vara en godtagbar tid för att pröva begäran om prövning av beslut om tvångsinskrivning på psykiatrisk klinik. Det kan anmärkas att i flera fall där det varit handläggningstider funnit 2 Det kan anmärkas att det är detta krav på ett snabbt förfarande som lett fram till de nuvarande reglerna om tidsfrister för domstolsprövning av ett yrkande om häktning. En sådan fråga skall enligt 24 kap. 13 § prövas av rätten vid en förhandling utan dröjsmål efter det att en häktningsframställning gjorts. Häktningsförhandlingen får aldrig hållas senare än efter det att den misstänkte frihetsberövades. att kravet på snabb prövning inte uppfyllts. Några uttalanden om när prövningen borde ha skett görs emellertid inte. Slutligen kan framhållas att kravet på snabbhet gäller för förfarandet i alla instanser (mot , dom 23.11.1993). Vid mycket kortvariga frihetsberövanden kan den i artikel 5:4 garanterade rätten till en snabb domstolsprövning i praktiken inte utnyttjas, eftersom en domstol inte ens vid en snabb prövning skulle hinna ta ställning till frågan om lagligheten av frihetsberövande innan frigivning redan har skett. Europa- domstolen har emellertid i flera fall funnit att lagligheten av ett beslut om frihetsberövande skall prövas även om det överklagade beslutet inte längre gäller eftersom det ersatts av ett nytt (se t.ex. de ovan nämnda fallen Bouamar mot och Herz mot Tyskland3. 30.5Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas beslutsfattande I avsnitt 3.1.4 och 3.1.5 har nämndernas organisation och arbetsuppgifter redovisats översiktligt. Nämndernas verksamhet beskrivs också i avsnitten 3.3.2, 3.5.2 och 3.6.2. För en mer utförlig bakgrundsbeskrivning av nämnderna och deras utveckling fram till hänvisas till delbetänkande Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmanna- medverkan inom kriminalvården, SOU 1981:92 s. 123 ff. Kriminal- vårdsstyrelsen är i administrativt hänseende chefsmyndighet för nämnderna (se 3 § andra stycket förordningen [1990:1018] med instruktion för kriminalvårdsverket). Genom lagändringar som trädde i kraft över- fördes ansvaret för övervakningen och ledningen av kriminalvården i frihet till skyddskonsulenten, numera frivårdsmyndigheterna (se prop. 1982/83:85 s. 108 ff.). I samband med reformen minskades även antalet övervakningsnämnder från 49 till nuvarande 30. Nämndernas geografiska verksamhetsområden framgår av förordningen (1998:1318) om övervakningsnämndernas verksam- hetsområden m.m. 3 Se även RÅ 1999 ref. 26, RÅ 1986 ref. 150 och RÅ81 2:44. verksamhet begränsades i stor utsträckning när den fakultativa halvtidsfrigivningen för dem som dömts till fängelse i lägst avskaffades (se avsnitt 3.5.1). 30.5.2Beslut som fattas av Totalt (2003) meddelade 414 (357) beslut, varav 61 (67) var beslut som fattades enbart av ord- föranden i nämnden, s.k. ordförandebeslut. Beslut avseende villkorligt frigivna (överklagande av övervakningsnämnds beslut enligt 37 kap. 7 § andra stycket ) beslut om övervakning och om att övervakning inte skall upphöra (26 kap. 11 § ); 6 (8) ärenden meddelande av föreskrifter (26 kap. 15 § ); 1 (0) ärende varning eller förlängning av övervakningstiden (26 kap. 18 § ); uppgift saknas förverkande av villkorligt medgiven frihet (26 kap. 19 § ); 6 (6) ärenden omhändertagande (26 kap. 22 § ); 1 (0) ärende Beslut om s.k. § 34-placering avseende intagna dömda till fängelse i lägst (54 § KvaL); 341 ärenden, varav 289 medgavs och 32 avslogs (247 ärenden, varav 220 medgavs och 27 avslogs) överklagande av övervakningsnämndens beslut i de fall nämnden har beslutat i frågor som avses i 34 § KvaL. ; 6 (3) ärenden beslut att delegera beslutanderätten om § 34-placering till övervakningsnämnd (34 § KvaF); uppgift saknas ändring av beslut som övervakningsnämnd eller lokal kriminal- vårdsmyndighet beslutat; uppgift saknas beslut om upphävande av bemyndigande till övervaknings- nämnd att besluta om § 34-vistelse; 44 (47) ärenden Beslut enligt nordiska verkställighetslagen överklagande av vissa av övervakningsnämndens beslut om övervakning (27 § andra stycket); uppgift saknas Beslut enligt passlagen (1978:302) överklagande av vissa av övervakningsnämndens beslut (19, 21 och 28 §§); uppgift saknas Beslut enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet överklagande av övervakningsnämndens beslut; uppgift saknas Beslut om intensivövervakning med elektronisk kontroll överklagande av övervakningsnämndens beslut beträffande intensivövervakning med elektronisk kontroll; 7 (8) ärenden Beslut avseende villkorlig frigivning för vissa långtidsdömda (övergångsvis) avseende den som dömts till lägst fängelse före initialprövning i två (två) fall s.k. sexmånadersprövning; 9 (23) fall. I fyra (fem) ärenden