sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Den typen av återkommande tillsyn har upphört. Bortprioriteringen skall ses mot bakgrund av att registret – ur försäkringstagarnas synvinkel - endast har betydelse om bolagen hamnar på obestånd. Den rapportering som sker kvar- talsvis av tillgångar för skuldtäckning (FFFS 2004:24) utgör ett underlag för tillsyn över skuldtäckningen (beloppet) och placer- ingsreglerna (tillåtna tillgångsslag samt kvantitativa limiter). Rapporten kan inte utgöra ett underlag för tillsynen över registret eftersom inte enskilda tillgångar identifieras. Det kan dock antas att de tillgångsslag som där redovisas också ingår i förmånsrätts- registret. I samband med den särskilda tillsyn som skedde i sam- band med livbolagskrisen hade man dock som en viktig del av tillsynen att kontrollera registrens kvalité. Sammanfattningsvis måste den faktiska registerhållningen hos bolagen och tillsyn över den anses vara tvek- sam i förhållande till lagens krav om att registret skall innehålla de tillgångar som används för skuldtäckning och vilket värde de har. Det synes också som om många bolag i praktiken också saknar ett egentligt register för de tillgångar som omfattas av förmånsrätten och att möjligheter att hålla tillsyn över registret är begränsat. Det betyder att regist- rets funktion för att säkerställa försäkringstagarnas förmånsrätt inte fungerar tillfredställande. Vid obestånd kan det helt saknas ett Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden register så att inga tillgångar kan särskiljas för förmånsrätten eller så utvisar registret tillgångar vilka bolaget inte längre äger, till- gångar som inte går att identifiera eller tillgångar som visar sig vara belastade med inteckningar. Värdet av försäkringstagarnas för- månsrätt i livbolagen kan därför ifrågasättas. Förmånsrätter regleras i förmånsrättslagen (1970:979). Förmåns- rättslagen avser endast att reglera i vilken ordning olika fordringar skall betalas vid utmätning och konkurs. Förmånsrättslagen kom- pletteras av föreskrifter i andra lagar, t.ex. FRL. Man skiljer mellan särskilda och allmänna förmånsrätter. Sär- skilda förmånsrätter gäller vid utmätning och konkurs. De belastar endast viss bestämd egendom. Allmänna förmånsrätter är inte begränsade till visst slags egendom. Allmänna förmånsrätter kan normalt göras gällande enbart vid konkurs. Den förmånsrätt som tillkommer försäkringstagare är en särskild förmånsrätt. Det betyder att de har förmånsrätt i de tillgångar som är upptagna i registret över skuldtäckningstillgångar. För den hän- delse att värdet på de registerförda tillgångarna inte skulle räcka till för att täcka förmånsberättigade försäkringsförpliktelser är försäk- ringstagarna hänvisade till att bevaka återstoden av sin fordran till- sammans med övriga borgenärer, som oprioriterad. Den tidpunkt som avgör vilka tillgångar som omfattas av förmånsrätten är när försäkringsbolaget försätts i konkurs eller utmätning sker. 6.3Olika lagförslag som berör registerföringen (SOU 2003:84) uppmärksammade i sitt slutbetänkande vikten av att registret förs på avsett sätt för att för- säkringstagarnas fordringar skall vara skyddade. På grund av de problem som finns med registret förordade preliminärt en allmän förmånsrätt. På så sätt skulle kopplingen till registret försvinna och försäkringstagarna skulle få förmånsrätt i försäkringsbolagets hela egendomsmassa. Då en ändring av för- månsrätten skulle föranleda en förändring av förmånsrättsord- Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden ningen fann utredningen att frågan krävde ytterligare belysning före det att eventuella förslag kunde läggas i denna del. ansåg att frågan inte kunde utredas inom ramen för utredningen. stannade istället för att föreslå att samtliga försäkringsbolag skulle inrätta en funktion för att säkerställa registerföreningen, ett s.k. registerombud. Denna person föreslogs få ett personligt skadeståndsansvar motsvarande t.ex. aktuarien. och Rådets direktiv /17/EG av om rekonstruktion och likvidation av försäkrings- företag (försäkringsinsolvensdirektivet) har varit föremål för införlivande i den svenska lagstiftningen (Europeisk insolvens DS 2002:59). I departementsstencilen föreslås att förmånsrätten skall omfatta alla försäkringsfordringar oavsett vilken kategori de tillhör. Det betyder i huvudsak att även kort skadeförsäkring kommer att omfattas av den särskilda förmåns- rätten. (SOU 1995:87) gjorde en översiktlig analys av behovet m.m. hur försäkringstagare skull kunna skyddas i händelse av försäkringsgivares obestånd. skissade på utgångspunkter för en kommande utredning för en svensk skyddsanordning. Härvidlag diskuterades vilka försäk- ringsfordringar och försäkringsgivare som borde omfattas, vilken ersättningsnivå som skulle vara lämplig, om anordningen skulle vara offentlig reglerad eller föremål för självreglering samt hur anordningen skulle administreras och inte minst finansieras. Regeringen tillkallade en särskild utredare för att utreda garanti- frågan. Utredningen som tog sig namnet Försäkringsgarantiutred- ningen lämnade i sitt betänkande (SOU 1998:22) ett förslag till garantiordning som skulle administreras av en ideell förening. Ramen för föreningen skulle regleras i lag. Försäkringsgivare som skulle meddela försäkringar som skulle omfattas av garantin skulle vara tvingade att vara medlemmar i föreningen. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden garantin skulle ske först efter det att ett obestånd inträffat som grundade rätt till ersättning från garantin. Inför genomförandet av försäkringsrörelsereformen (prop. 1998/99:87) fann regeringen att det saknades en behovsanalys av- seende garantiordning. Man ansåg att de reformerade rörelse- reglerna inte behövde innebära att riskerna i svenska livförsäkrings- bolag generellt sett skull öka för försäkringstagarna jämfört med tidigare. Vidare ansåg regeringen att en garantiordning var förenad med flertalet problem. Ett huvudproblem var risken för beteende- förändring hos försäkringsbolagen på sådant sätt att de skulle kunna bli benägna att ta högre risker (s.k. moral hazard). En annan osäkerhetsfaktor var hur systemet skulle finansieras. Sammanfatt- ningsvis fann regeringen att det inte fanns tillräckliga skäl att införa en garantiordning på försäkringsområdet. föreslog i sitt delbetän- kande Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten (SOU 1986:8) att en allmän förmånsrätt borde tillskapas för försäkringstagarna. Samma förslag lyftes fram av den särskilda utredaren 1993 i promemorian Förmånsrätt för försäkringsfordringar (Ds 1993:101). I denna promemoria analyserades olika tänkbara reformer för att just komma tillrätta med problemen med regis- terföringen och dess eventuella inverkan på försäkringstagarnas förmånsrätt. Man fann att en återgång till det gamla pantsättnings- systemet som gällde inte kunde komma ifråga. Vidare konstaterades att registerföringen inte torde kunna föras av någon utomstående myndighet. I stället ansåg man i promemorian att om den särskilda förmånsrätten skall behållas, är man tvingad att acceptera den risk det innebär att försäkringsföretaget i en ekono- misk kris självt sköter en registrering av sina tillgångar. Utredningens bedömning: Förvaring av skuldtäckningstillgång- arna i ett förvaringsinstitut överväger inte nackdelarna med en sådan lösning. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden Skälen för bedömningen: Särskild förmånsrätt kombinerad med registerföring, garantiordning och allmän förmånsrätt är alla olika varianter för att åstadkomma säkerhet för försäkringstagarnas ford- ringar. Den befintliga ordningen riskerar att inte fungera vid en obeståndssituation. Utredningen har därför övervägt att låta skuldtäckningstillgångarna överföras till ett förvaringsinstitut enligt modell från lagen (2004:46) om investeringsfonder. En investeringsfond fungerar så att fondandelsägare överlämnar ansvaret och kontrollen över sina sparmedel till ett fondbolag som i sin tur investerar i olika värdepapper. Den upparbetade fondför- mögenheten i form av olika tillgångar såsom aktier, räntepapper och likvida bankmedel sammanblandas dock aldrig med fondbola- gets egna medel. I stället förvaras fondens tillgångar av ett särskilt förvaringsinstitut, vanligtvis en bank. En fond består egentligen endast av sin förmögenhet och kan inte självständigt sluta avtal eller ingå förpliktelser. I stället är det fondbolaget som fattar alla beslut som rör fonden. Formella ägare till fondförmögenheten är andelsägarna, men fondbolaget utövar alla de funktioner som i vanliga fall tillkommer ägaren. Således bestämmer fondbolaget om en statsobligation skall köpas eller säljas, hur rösträtten som är knuten till fondinnehavet skall användas etc. På grund av denna uppdelning i rättsförhållandet har det varit lagstiftarens målsättning att skapa en fondlagstiftning som säkerställer att fondförmögen- heten förblir fristående från fondbolagets egna medel. I annat fall skulle fondandelsägarna riskera att lida förluster om fondbolaget skulle hamna på obestånd och försättas i konkurs. En liknande ordning skulle passa väl in på ett försäkringsbolag. Om tillgångarna överförs till ett förvaringsinstitut behövs ingen registerföring, utan de tillgångar som finns i förvaringsinstitutet torde utgöra tillräcklig säkerhet för försäkringstagarnas fordringar. Fördelen med en sådan ordning är att förvaringsinstitutet kan – liksom inom fondområdet – få tillsynsliknande uppgifter genom att bevaka tillgångarna, deras värdering och åtminstone översiktligt bevaka placeringsreglerna. Tillgångarnas existens (genom för- ) och värde blir också mer tillförlitligt om en tredje part bevakar dessa åt försäkringstagarna. Ett separat förvaringsinstitut kan säkerställa en viss tillgångs- massa för försäkringstagarnas förmånsrätt men kan inte garantera att värdet av dessa överstiger värdet av försäkringstagarnas ford- ringar. kan således underlätta tillsynen av Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden förmånsrätten, men ändrar inte förutsättningarna för skuldtäck- ningen. Nackdelar med är dels av praktisk art, dels kostnaderna. Försäkringsbolagen investe- rar merparten av sina skuldtäckningstillgångar på värdepappers- marknaderna vilket gör att jämförelsen med fonder i detta avseende är relevant. Utöver investeringar på sådana marknader har emeller- tid försäkringsbolagen också andra tillgångar såsom fastigheter, fordringar, onoterade innehav etc., dvs. tillgångar som inte enkelt kan förvaras hos ett förvaringsinstitut. Det finns visserligen möj- ligheter att lägga in olika typer av tillgångar hos förvaringsinsti- tuten men det är förstås förenat med kostnader ju mer tillgångarna avviker från standardiserade instrument på värdepappersmarknad- erna. Kostnaden för har för svenska fonder beräknats till av fondförmögenheten. Avgifterna till förvaringsinstituten har en fast och en rörlig del. Sannolikt skulle den fasta kostnaden vara högre för försäkrings- bolagen till följd av fler tillgångar som inte lätt låter sig mätas eller omsättas på marknaderna. Å andra sidan innehåller även ett mindre försäkringsbolag betydligt mer tillgångar än en investeringsfond. Försäkringsbolagen skulle därför i kostnadshänseende kunna till- godogöra sig stordriftsfördelar. Genom att överföra skuldtäckningstillgångarna till ett för- varingsinstitut skulle kontrollen av tillgångarnas existens och värde möjligen förbättras. Har det gjort situationen säkrare för försäk- ringstagarna? För försäkringstagarnas säkerhet har inte registret någon bety- delse så länge inte bolaget hamnar i en obeståndssituation. Det är först när tillgångar motsvarande bolagets förpliktelser skall realise- ras i en avvecklingssituation som det är viktigt att registret funge- rar. Eftersom registerhållningen fungerar dåligt under normala för- hållanden talar erfarenheten för att det fungerar än sämre när ett bolag närmar sig obestånd. Om en utomstående part istället fick ansvaret för att hålla tillgångarna skulle det troligen förbättra registerhållningen – även i en obeståndssituation. Det torde vara svårare att manipulera förvaringsinstitutets anställda än anställda inom det egna bolaget som är beroende av verksamheten. En tredje part kan hålla bättre distans till bolaget. Däremot förbättras inte nödvändigtvis skuldtäckningen. En bolagsledning kan undervärdera försäkringsåtagandena. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden ett förvaringsinstitut vare sig ha möjlighet eller anledning att undersöka. Ett förvaringsinstitut lär inte upptäcka om försäkrings- bolaget manipulerar med avsättningarna. Deras uppgift skulle inte sträcka sig längre än att hålla de tillgångar bolaget bestämmer sepa- rerade från den övriga verksamheten. Sammantaget anser utredningen att en överföring av skuldtäck- ningstillgångarna till ett förvaringsinstitut inte nämnvärt förbättrar försäkringstagarnas säkerhet i försäkringsbolaget. Det överväger inte nackdelarna som är förknippade med förslaget. I samband med affärer som innebär motpartsrisker har de finansi- ella marknaderna själva ett system för att ställa säkerheter till var- andra och därmed minska motpartsrisker. Ett försäkringsavtal där normalt betalas i förskott innebär att försäkringstagaren står en motpartsrisk i förhållande till försäkringsbolaget. Situa- tionen är jämförbar med den förra. Två parter ingår t.ex. ett avtal om att byta en fast mot en rörlig ränta, s.k. swap. När avtalet ingås är värdet noll för båda parter. Om räntan stiger får avtalet ett positivt värde för den som erhåller rörlig ränta medan det för motparten blir lika mycket negativt. Om räntan sjunker gäller det omvända. När markandsvärdet av avtalet avviker från noll måste den skyldiga parten ställa säkerheter för att eliminera motpartens kreditrisk. Säkerheterna – ofta i form av statsskuldsväxlar - ställs till en oberoende part där tillgångarna är pantsatta till fordringsägaren. Ofta måste säkerheten överstiga marknadsvärdet på skulden med viss marginal, överhypotek. För transaktionens förvaltning behövs en löpande marknads- värdering och ett där det löpande sker in och uttag av säkerheter. Situationen för försäk- ringsavtal har tydliga paralleller. Det finns dock en väsentlig skillnad. Det belopp som skall täckas med säkerheter ges i nämnda exempel av en objektiv marknads- värdering som genomförs av den oberoende parten. Det löpande marknadsvärdet av transaktionen går att fastställa med hjälp av avläsningar från kapitalmarknaderna. Det är inte fallet i ett försäk- ringsbolag. Det belopp som skall täckas med säkerheter – de för- säkringstekniska avsättningarna – är subjektivt, dvs. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden fastställa genom avläsningar från marknaderna, och fastställs av den skyldiga parten. 6.6Tillsynen över registret bör intensifieras när ett försäkringsbolag har ekonomiska problem Utredningens bedömning: Tillsynen över registret bör intensi- fieras när ett försäkringsbolag riskerar att hamna i ekonomiska svårigheter. Skälen för bedömningen: Utredningen har övervägt att låta kravet på löpande registerföring utmönstras eftersom det visat sig svårt att ha en fungerande tillsyn över registret. Förutsättningarna att skapa intresse från både bolagens och tillsynens sida är små när risken för insolvens är obefintlig. En sådan lösning är emellertid inte förenlig med EG-rätten. Försäkringsinsolvensdirektivet föreskriver att försäkringsford- ringar skall ha förmånsrätt framför andra fordringar enligt en eller båda metoder som nämns i direktivet. När det gäller metoden sär- skild (absolut) förmånsrätt – som tillämpas i – skall försäk- ringsföretagen upprätta och hålla uppdaterat ett särskilt register.1 Däremot anser utredningen att bör som en första tillsynsåtgärd när de bedömer att ett försäkringsbolag riske- rar att hamna i ekonomiska svårigheter skyndsamt undersöka att registerföringen fungerar så att den särskilda förmånsrätten får verklig betydelse. Genom att lägga tyngdpunkten av tillsynen över registret först när bolaget har ekonomiska problem blir tillsyns- åtgärden över registret meningsfull. Först då är det av kritisk bety- delse att identifiera och säkerställa en tillräcklig tillgångsmassa för försäkringstagarnas förmånsrätt. Den konkreta åtgärden det inne- bär att kontrollera avsättningarna och registret skickar också en viktig signal till bolaget att bedömer situa- tionen som allvarlig. Genom att på detta sätt skaffa sig kunskaper om skuldtäckningstillgångarna blir åtgärden – ifall situationen för- värras – också en förberedelse på vidare åtgärder från Finans- inspektionens sida. En första sådan åtgärd – om situationen förvär- ras – blir att begära in en finansiell saneringsplan för godkännande när försäkringstagarnas rättigheter bedöms vara hotade.2 1Artikel 10 1. a) och 3. 219 kap. 11 § FRL. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden När situationen i ett bolag har gått så långt att registret ställs under särskild bevakning ligger det nära till hands att också bedöma skuldtäckningstillgångarnas kvalité. Det kan visa sig vid en närmare granskning av registret att det finns tillgångar som är upptagna till ett värde som inte motsvarar verkligt värde. Särskilt kan det gälla tillgångar som får vara med i registret men som inte är marknads- noterade där priset inte är enkelt att läsa av eller för noterade till- gångar med låg likviditet. Exempel på sådana tillgångar kan vara aktier och andelar i dotterföretag, fastigheter eller obligationer som saknar marknadsnotering. 6.7Ekonomiska problem i försäkringsbolag 6.7.1Vad händer vid ekonomiska problem? Ett försäkringsbolag hamnar normalt inte i en obeståndssituation på grund av en plötslig händelse. I stället uppstår ekonomiska svårigheter vanligen genom en serie beslut och handlingar som i efterhand visar sig mindre lyckade. Det kan vara att försäkringar har tecknats till för låga eller med dåligt riskurval. Andra exempel är att bolagen inte har gjort tillräckliga avsättningar eller har för höga driftkostnader i verksamheten. Brister i återförsäk- ringsskyddet kan leda till att enskilda skadehändelser får en alltför stor inverkan på bolagets ställning. Felaktiga placeringar eller dålig matchning av riskerna kan också försätta ett bolag i ekonomiska problem. Utmärkande för en situation i ett försäkringsbolag som hamnat i ekonomiska svårigheter är således att processen är utdragen och att det finns förutsättningar att upptäcka situationen innan läget är akut. Situationen blir inte akut i meningen att försäkringsbolagen inte klarar sina löpande betalningar, men den kan vara akut i meningen att den långsiktiga betalningsförmågan är hotad. Försäk- ringsbolaget kan tack vare huvudsakligen korta likvida tillgångar och långa illikvida skulder ha fullgod likviditet som det inte är solvent i försäkringsrörelselagens mening. Situationen blir särskilt bekymmersam ur bolagets perspektiv om problemen blir offentliga eftersom nyteckning av försäkringsavtal och förlängning av nya kontrakt kan upphöra. Den största tillgången i ett försäk- ringsbolag är ofta intjäningsförmågan på framtida . Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden finns det en gräns för när det börjar bli olämpligt att teckna nya försäkringsavtal i ett försäkringsbolag som hamnat i ekonomiska problem. Även om den viktigaste tillgången är in- tjäningsförmågan på framtida , är det ur försäkringstagarens synvinkel inte lämpligt att teckna försäkringar i ett försäkrings- bolag som har ekonomiska problem. När en sådan gräns är över- trädd är dock inte enkelt att svara på eftersom avvecklingskostnad- erna i bolaget kan vara betydande. För försäkringstagarna kan det alltså vara bra att betala in i ett bolag som har problem, eftersom det torde underlätta en rekonstruktion av verksamheten. En eventuell spekulant på bolaget är sannolikt mer intresserad av verksamheten om försäkringstagarna fortfarande betalar sina och förnyar sina avtal. Samma sak torde gälla för eventuella finansiärer i en rekonstruktion. Det behöver dock inte var så, en spekulant eller finansiär kanske föredrar att överta ett bolag där kunderna har tappat förtroendet och slutat betala in . I en sådan situation är bolaget sannolikt billigare men kräver å andra sidan större insatser för att återskapa förtroendet. Resonemanget illustrerar dilemma vid kris- hantering av ett försäkringsbolag. En situation där försäkringsbola- get riskerar att inte klara solvenskraven kan till att börja med vara svår att upptäcka eftersom bolagen normalt inte har några akuta betalningsproblem. Det är också en bedömningsfråga huruvida solvenskraven av eller inte. Om bedömer att det finns allvarliga ekonomiska problem men bolaget klarar de formella solvenskraven finns det i många fall inte något självklart tillvägagångssätt för att hantera krisen när syftet är att se till försäkringstagarnas och de ersättningsberättigades bästa. Det kan vara bra att inte ge offentlighet till situationen – vilket innebär att nya fortsätter att betalas in – och försöka finna en lösning genom t.ex. beståndsöverlåtelse eller ny finansiering. Det kan också vara lämpligt att offentliggöra bolagets problem så att allmänheten inte betalar till ett bolag som inte har rimliga förutsättningar att kunna fullgöra sina åtaganden. 6.7.2Finansinspektionens möjligheter att ingripa i försäkringsbolag med ekonomiska problem Den reglering och tillsyn som redan gäller och som kommer att gälla på försäkringsområdet innebär att har fått Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden och kommer att fortsätta få ett större mandat när det gäller att ingripa mot försäkringsbolag med ekonomiska problem som frågor som inte rör skyddet av försäkringstagarnas fordringar tonas ned. Bestämmelser som kommer med genomförandet av solvens II förefaller att fortsätta i samma riktning med att utöka tillsynsmyndigheternas befogenheter. En utvidgning av befogenheterna gavs vid genomförandet av solvens I direktivet3. fick då möjligheten att förelägga ett försäkringsbolag eller dess styrelse att upprätta en ekonomisk saneringsplan som för godkännande skall överlämnas till . Liknande möjlighet fanns också men den var då grundad på konkreta händelser. Det som skiljer detta ingripande är att sanktionen skall tillämpas när bedömer att försäkringstagarnas rättigheter hotas. I vilken utsträckning behöver motivera att försäkringstagarnas rätt hotas framgår inte. Bedömningsgrunden skiljer sig således från de kvantitativt definierade händelserna som baserar sig på ett försäkringsbolags kapitalbas. När kapitalbasen underskrider lagstadgad solvensmarginal skall förelägga bolaget eller dess styrelse att upp- rätta en plan för att återställa en tillfredsställande finansiell ställ- ning och överlämna planen till inspektionen för godkännande. Om det emellertid har gått så långt att kapitalbasen underskrider en tredjedel av solvensmarginalen eller underskrider garantibeloppet, skall bolaget eller dess styrelse upprätta och för godkännande överlämna en plan för skyndsamt återställande av kapitalbasen.4 Vidare får – om vissa förhållanden råder – begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar. Som yttersta åtgärd kan koncessionen förverkas. Den nyare bestämmelsen som skall tillämpas när försäkrings- tagarnas rättigheter hotas syftar till att ge en möjlighet att ingripa även innan kapitalbasen understiger den erforderliga solvensmarginalen. Bestämmelsen ger alltså Finans- inspektionen ett vidare mandat att ingripa mot försäkringsbolag som myndigheten antar ha ekonomiska problem. Denna bestäm- melse kommer enligt liggande förslag att ytterligare kompletteras när det nya tjänstepensionsdirektivet genomförs i svensk rätt vid 2002/03:94. 419 kap. 11 § fjärde stycket FRL. 5sjunde och nionde styckena.