sou · GTB354 · 2006-01-01 00:00:00 — Inom utarbetades därefter en promemoria (Ds Ju 1973:9) med förslag till lagstiftning. Innehållet i promemorian låg sedan till grund för regeringens proposition (1974:20; jfr. angående riksdagsbehandlingen JuU 1974:2). kriminalvårdsreform har många bestämmelser varit föremål för nya överväganden. Det gäller t.ex. bestämmelser om särbehandling av vissa långtidsdömda, utökade möjligheter till vistelse utanför anstalt, förändringar av tidpunkten för villkorlig frigivning, förändrad anstaltsindelning, åtgärder för att komma till rätta med narkotikamissbruk, omorganisering av kriminalvården samt förändringar av möjligheten till gemensamhet och avskildhet. En redogörelse för regelverkets framväxt fram finns i huvudbetänkande Verkställighet av fängelse- straff (SOU 1993:76). föreslog i sitt huvudbetänkande att KvaL borde ersättas av en ny lag om verkställighet av fängelsestraff (fängelselagen). I sitt slutbetänkande Kriminalvård och psykiatri (SOU 1994:5) lämnades förslag om behandlingen av psykiskt störda intagna och av män dömda för övergrepp mot kvinnor och barn. förslag togs upp av regeringen i flera omgångar. Förslaget till ny fängelselag kom dock inte att realiseras. Däremot medförde några av förslagen vissa lagändringar i KvaL. ändrades vissa bestämmelser om anstaltsindelning, placering av intagna och tvångsmedel (prop. 1994/95:124). Vidare ändrades bestämmelser om särskilda villkor för långtidsdömda samt placering av unga och kvinnor (prop. 1997/98:95). Förslagen om behandling av psykiskt störda intagna m.m. togs upp till övervägande 1994 (prop. 1994/95:194). föreslog i ovan nämnda betänkande en genomgripande förändring av straffsystemet med bl.a prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst och kontraktsvård som självständiga straff. Förslagen ledde till att försöksverksamheten med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) permanentades samt till vissa förändringar av reglerna om villkorlig frigivning (prop. 1997/98:96). Ändringarna trädde i kraft . Regeringen ansåg i lagstiftningsärendet att någon genomgripande förändring av straffsystemet inte borde genomföras och att vissa frågor borde övervägas ytterligare. Möjligheten till intensivövervakning med elektronisk kontroll har utökats genom ny och ändrad försökslagstiftning den respektive (Ds 2000:37 och prop. 2000/01:76 respektive Ds 2004:7 och prop. 2004/05:34). framhöll i sitt slutbetänkande Vägvalet. Den narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126) att kriminal- vården har en central roll i samhällets kamp mot narkotika. lämnade regeringen en proposition (prop. 2001/02:91) med en nationell handlingsplan mot narkotika. Förstärkta insatser ansågs bl.a behövas för att utveckla behandlingsperspektivet inom kriminalvården. I enlighet med propositionen beslutade regeringen att ge KVS i uppdrag att genomföra en särskild satsning på narkotikabekämpning m.m. För detta ändamål avsattes . Regeringen har också tillsatt en särskild nationell narkotika- samordnare som fått i uppdrag att genomföra och följa upp handlingsplanen. Till sin hjälp har samordnaren ett kansli under namnet . skall bl.a. följa upp arbetet inom kriminalvården och ta initiativ till åtgärder som kan leda till ett förbättrat samarbete mellan kriminalvård och socialtjänst. I KVS budgetunderlag för finns en redovisning av kriminalvårdens satsning och hur det fortsatta arbetet skall bedrivas. En slutrapport från samordnaren skall lämnas . Efter förslag har införts regler om allmän inpasseringskontroll till antalter (prop. 2003/04:3). Inom utarbetades ett förslag till ny lag om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (Ds 2000:50) och trädde en sådan lag i kraft (prop. 2000/01:126). föreslog i sitt betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) att tillräknelighet eller ansvarsförmåga skall bli ett krav för straffrättsligt ansvar. Genom förslaget upphävs fängelseförbudet och övriga inskränk- ningar i påföljdsvalet för psykiskt störda lagöverträdare som döms för brott. Psykiskt störda lagöverträdare som döms till fängelse skall kunna få sitt vårdbehov tillgodosett av den allmänna sjukvården antingen på frivillig väg eller genom tvångsvård. Om det inte längre finns något medicinskt vårdbehov skall den dömde överföras till anstalt. Förslaget bereds fortfarande inom Justitie- departementet. Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda föreslog i sitt betänkande Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26) bl.a. att frigivningsprövningen av livstidsdömda skall prövas av allmän domstol. Den första prövningen skall äga rum när den dömde har avtjänat av livstidsstraffet och regelbundet omprövas om den dömde inte friges. Förslagen bereds fortfarande inom . Inom utarbetades en promemoria om Ökad säkerhet i pass (Ds 2004:8). I promemorian föreslogs bl.a. ändrade regler i passlagen (1978:203) och KvaL om pass- hinder, återkallelse av pass och passtillstånd för fängelsedömda som dömts till längre påföljder. Vidare föreslogs en inskränkning i KvaL om möjlighet för dömda som vistas i anstalt att disponera sitt pass. Regeringen har lämnat en proposition (prop. 2004/05:119) som skiljer sig från promemorian såvitt avser att inskränkningarna enbart skall gälla de som börjat avtjäna sitt straff. Propositionen behandlas i . föreslog i sitt betänkande ändringar av påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Förslagen bereds inom . föreslog i betänkandet Säkert inlåst? (SOU 2005:6) förslag till förändringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar och fritagningar, särskilt från de anstalter som har förhöjd säkerhet. Förslagen bereds inom . beslutade regeringen en lagrådsremiss med förslag om att kriminalvården skall omorganiseras till en myndighet och att alla lokala kriminalvårdsmyndigheter skall avvecklas. Förändringen är tänkt att träda i kraft . () och () lämnar regelbundet rapporter m.m. om olika kriminalvårds- frågor. och Statskontoret har också utfört särskilda granskningar av effektiviteten inom kriminalvården. har granskat kriminalvården utifrån barns rättigheter. Det bedrivs också en omfattande kriminologisk forskning. En redogörelse för rapporter och forskning på området skulle bli mycket omfattande och har därför lämnats utanför kommitténs arbete. Kommittén återkommer dock i några avsnitt med en mer ingående redogörelse för vissa frågors tidigare behandling. Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av påföljderna fängelse och skyddstillsyn samt anordnande av samhällstjänst. Kriminalvården har ansvaret för verksamheten i de allmänna häktena och sköter även sina egna transporter (Transporttjänsten). Vidare transporterar kriminalvården andra frihetsberövade personer, bland annat de som skall avvisas eller utvisas från landet. Inom kriminalvården finns KVS och 36 lokala kriminalvårds- myndigheter. KVS är organiserad i ett huvudkontor () och fem regionkontor (, , , och ). Under de lokala kriminalvårdsmyndigheterna finns kriminal- vårdsanstalter (57), häkten (30) och frivårdskontor (39). De lokala kriminalvårdsmyndigheterna och deras geografiska verksamhets- områden finns förtecknade i en bilaga till förordningen (1990:1018) med instruktion för . Tre anstalter och ett häkte är på grund av sin storlek en egen kriminalvårdsmyndighet. I regeringens regleringsbrev avseende kriminalvården för budget- fick KVS i uppdrag att utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Uppdraget redovisades i rapporten – en myndighet. I rapporten föreslås att kriminalvårdens omorganiseras genom att KVS och de lokala kriminalvårdsmyndigheterna slås samman till en enda myndighet. En lagrådsremiss, Kriminalvården – en myndighet, beslutades av regeringen . I denna föreslås bl.a. att skall omorganiseras till en myndighet. Generaldirektören för KVS bestämde att det fortsatta förändringsarbetet skall vara inriktat på att den fram- tida skall vara indelad i tre organisa- toriska delar; en lokal, en regional och en central nivå. operativa verksamheten skall ledas inom sex regioner med kansli- orter i , , , , och . En utredning har påbörjats inom KVS för att föreslå bl.a. de nödvändiga förändringar i arbetsordningen, föreskrifter, avtal och annat som kan behövas till följd av att de olika myndigheterna inom kriminalvården blir en myndighet samt arbetsfördelningen mellan de olika myndighetsnivåerna. KVS är central förvaltningsmyndighet för kriminalvården. Styrelsen är chefsmyndighet för de lokala kriminalvårdsmyndig- heterna och för Transporttjänsten. I administrativt hänseende är styrelsen chefsmyndighet även för och övervakningsnämnderna. Styrelsens ledning utgörs av generaldirektören som är chef för myndigheten och kriminalvårdens styrelse, som består av sju personer, generaldirektören medräknad. KVS verksamhet regleras genom förordningen med instruktion för kriminalvårdsverket och arbetsordningen för KVS. KVS meddelar föreskrifter, råd och riktlinjer för verksamheten inom kriminalvården. Styrelsen har tillsyn över myndighets- utövning och övrig verksamhet. Vidare överprövar styrelsen beslut av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna i ärenden enligt kriminal- vårdslagstiftningen. När det gäller kriminalvården i frihet saknar dock styrelsen beslutanderätt med avseende på enskilda fall. En av kriminalvårdens huvuduppgifter är att ansvara för fängelse- dömdas anstaltsvistelse. Regler om detta finns i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, (KvaL). Lagen kompletteras av för- ordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt, (KvaF) och KVS:s föreskrifter. I detta sammanhang kan tilläggas att för personer som verkställer fängelsestraff i häkte, t.ex. i samband med omplaceringar eller i avvaktan på anstaltsplacering, gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. med tillhörande förordning. Frivården är en del av kriminalvården och bedrivs vid 39 frivårdskontor. Verksamheten är i huvudsak inriktad på över- vakning av villkorligt frigivna och personer dömda till skydds- tillsyn, verkställande av villkorlig dom med föreskrift om samhälls- tjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll samt personutredningar. Frivården har även ett ansvar beträffande intagna i anstalt, framför allt i förberedelsen inför villkorlig frigivning. Bestämmelser om frivårdens verksamhet finns, förutom i 27– 28 kap. , i förordningen om kriminalvård i anstalt, förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL) och förordningen (1994:1060) om övervakning med elektronisk kontroll. Författningarna kompletteras av KVS:s föreskrifter. är en central och sammanträder som regel i . Bestämmelser om nämndens organisation finns huvudsakligen i 37 kap. och i förordningen (1988:682) med instruktion för kriminalvårds- nämnden. består av fem ledamöter med ersättare, vilka samtliga utses av regeringen. Ordföranden skall vara eller ha varit innehavare av domarämbetet. Bestämmelser om nämndens verksamhet finns framför allt i 37 kap. , KvaL, och IövL. Nämnden prövar främst ärenden rörande intagna som har dömts till fängelse i lägst . För denna kategori intagna prövar nämnden frågor om villkorlig frigivning (enligt vissa övergångsbestämmelser) och om vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL. Nämnden är också besvärsinstans för vissa beslut som har meddelats av övervakningsnämnd. Det finns 30 övervakningsnämnder. Bestämmelser om nämndernas organisation finns huvudsakligen i 37 kap. , förord- ningen (1988:683) med instruktion för övervakningsnämnderna samt förordningen (1998:1318) om övervakningsnämndernas verksamhetsområden m.m. Övervakningsnämnderna är geografiskt fördelade över hela landet. En övervakningsnämnd består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förordnar att en viss nämnd skall ha flera ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara lagfarna domare. Övriga ledamöter utses genom val, som förrättas av kommunfullmäktige om övervakningsnämndens verk- samhetsområde omfattar endast en kommun och annars av . Bestämmelser om nämndernas verksamhet finns framför allt i 26, 28 och 37 kap. , KvaL och IövL. Nämnderna beslutar om åtgärder beträffande personer som står under övervakning antingen genom dom till skyddstillsyn eller som villkorligt frigivna från fängelsestraff. Nämnderna prövar även frågor som t.ex. meddelande av varning eller föreskrifter, övervakning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och omhändertagande. För intagna i anstalt prövar nämnderna i vissa fall frågor om vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL. Nämnderna har dessutom att i vissa fall besluta om passtillstånd för såväl de som är intagna i anstalt som de som verkställer straff utanför anstalt. I nämndernas åliggande ingår även en allmän insynsfunktion vid såväl frivård som häkten och anstalter. Enligt 1 kap. 3 § förstås med påföljd för brott dels straffen böter och fängelse, dels villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. I anslutning till själva bestäm- melserna om brotten anges vilka straff som kan komma i fråga för varje brott samt brottets straffskala. Av 1 kap. 4 § samt bestäm- melser i 27–31 kap. följer att fängelsestraffet under vissa förutsättningar skall ersättas av någon av de andra påföljderna. Det finns många teorier om varför man skall bestraffa människor som överträtt meddelade normer. Dessa teorier kan delas in i två huvudgrupper; vedergällning och samhällsskydd. Vedergällningsteorierna brukar också kallas absoluta straffteorier enligt vilka straffet är ett mål i sig. Dessa teorier anses inte särskilt gångbara. Straffteorier om samhällsskydd utmärks av att straffet anses vara ett medel för att uppnå ett visst mål. Dessa teorier, som även benämns relativa straffteorier, försöker förklara straffet utifrån mer rationella grunder, nämligen att upprätthålla ordningen i samhället och att skydda den enskilde mot övergrepp. De relativa straff- teorierna kan i sin tur delas upp i två skilda grupper, dels allmän- preventiva och dels individualpreventiva. Allmänpreventiva teorier ger uttryck för tanken att människor i allmänhet eller grupper av människor påverkas genom straffhotet. Allmänpreventionen verkar genom medelbar eller omedelbar avskräckning, varigenom en potentiell lagöverträdare avhåller sig från brott, och genom moralbildning eller moralförstärkning. Individualpreventiva teorier bygger på den påverkan som straffet har på den som har begått brott. Straffet anses ha en individuellt avskräckande effekt på det sättet att den som har dömts till straff upplever detta så negativt att han avstår från att begå nya brott. Något som särskilt utmärker de individualpreventiva tanke- gångarna är att man anser att den dömde kan rehabiliteras genom straffet. Denna behandlingstanke grundas ytterst på uppfattningen att den som begår brott är avvikande och att han genom sociala eller medicinska insatser skall kunna återföras till ett normalt liv i samhället. trädde i kraft och dess bestäm- melser om påföljderna grundade sig på Strafflagberedningens förslag. Strafflagberedningen, som tillsattes , avgav bl.a. betänkandena Enhetligt frihetsstraff (SOU 1953:17) och Skyddslag (SOU 1956:55). Dessa två betänkanden kom att bilda underlag för sanktionssystemet i . påföljdssystem byggde i hög grad på den s.k. behandlingstanken. Brottslingen betraktades som en produkt av den sociala miljön och den påverkan han utsatts för utifrån. Det var därför väsentligt att rehabilitera honom och därmed förebygga fortsatt brottslighet. Ett straff skulle således legitimeras av brottslingens behov av behandling. Straffet skulle verka preventivt genom att dels undanröja brottslighetens allmänt sociala och specifikt individuella orsaker, dels ge brottslingen behandling. Detta synsätt har kommit att kallas behandlingstanken. Enligt denna utgör brottslingens individuella behov av behandling grunden för samhällets val av straffrättslig reaktion på brott. Brottslingen skulle behandlas - eller fostras - i stället för att låsas in för bestraffning. Även den allmänpreventiva aspekten beaktades emellertid. I den grundläggande bestämmelsen för påföljdsvalet, 1 kap. 7 § brotts- balken, angavs således att vid val av påföljd skall rätten, med iakttagande av vad som krävs för att upprätthålla allmän laglydnad, fästa särskilt avseende vid att påföljden är ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. Detta stadgande kan ses som en kompromiss mellan å ena sidan Strafflagberedningens betonande av straffets individualpreventiva och särskilt behandlingsinriktade syfte och, å andra sidan, den skola som ansåg att hänsynen till allmän laglydnad utgjorde ett viktigt inslag. Vidare ansågs det för vissa brottstyper vara från allmän synpunkt påkallat att döma till fängelsestraff. Behandlingstanken kom efterhand att utsättas för växande kritik. Dess betydelse för påföljdsvalet kritiserades bl.a. för att proportionaliteten mellan brott och straff kom i skymundan. När påföljden inte relateras till brottet utan i stället till det individuella behandlingsbehovet kan dessutom två personer som har begått likvärdiga brott dömas till olika påföljder. Kravet på likhet inför lagen uppfylls således inte. Det blir vidare svårt för både den dömde och allmänheten att förstå och därmed respektera rätts- skipningen. Behandlingstankens roll vid påföljdsvalet kritiserades även utifrån den dömdes perspektiv. Om påföljden inte relateras till brottet kan det framstå som om reaktionen avser hans person snarare än hans gärning, vilket kan uppfattas som nedvärderande och moraliskt fördömande. Dessutom döljs att anledningen till reaktionen är den dömdes handlande och inte hans person. Kritiken mot behandlingstanken har också gällt att resultaten inte har blivit de förväntade. Det har visat sig svårt att utarbeta några generella behandlingsmetoder som är effektiva. Den sociala rehabiliteringen har varit mindre framgångsrik och återfalls- frekvensen har varit hög jämfört med de förhoppningar som ställdes. Det är också svårt att i det enskilda fallet göra en prognos och i förväg bedöma effekterna av olika påföljder på det sätt som behandlingstanken förutsätter. Slutligen har det gjorts gällande att effekterna av olika påföljder skiljer sig åt i endast mindre utsträckning. Kritiken ledde fram till att tämligen stora förändringar i brotts- balkens påföljdssystem genomfördes från . Denna revidering byggde i allt väsentligt på de förslag som fördes fram av i betänkandet Påföljd för brott (SOU 1986:13–15). De nya reglerna innebär att den principiella utgångspunkten för påföljdssystemet delvis blev en annan . En grundtanke är att förutsebarheten och enhetligheten i straffrättskipningen skulle öka. Domstolarna skall vid påföljdsbestämningen inte tillmäta vare sig allmänpreventiva eller individualpreventiva hänsyn någon själv- ständig betydelse. Istället skall brottets konkreta straffvärde sättas i centrum. En brottslig handling skall bestraffas för att den är klandervärd och ju mer klandervärd den är desto allvarligare blir samhällets ingripande. På så sätt markeras tydligare att brott ogillas av samhället samt att straffets uppgift är att tydliggöra och gradera detta ogillande med det övergripande syftet att motverka brott. Avsikten med reglerna är bl.a. att skapa förutsättningar för en enhetlig och förutsebar rättstillämpning där faktorer som likhet inför lagen samt proportionalitet mellan brott och straff betonas. Det framhölls dock i förarbetena till lagändringen att reformen inte avses vara någon avgörande förändring av den faktiska hanteringen av påföljdsfrågorna utan att den till stor del är en kodifiering av de principer som redan tillämpades i praxis. tillsattes med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor rörande påföljdssystemet. Kommittén har avgett betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91). Kommitténs förslag utgick från vissa allmänna principer, vilka kommittén menade borde gälla för ett straffsystem. Dessa principer är proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens. förslag om ett nytt straffsystem har inte lett till lagstiftning. I regeringens proposition Vissa reformer av påföljdssystemet (prop. 1997/98:96) tas dock flera av de ovan nämnda principerna upp. Sammanfattningsvis kan sägas att det svenska straffsystemet till stora delar präglas av kraven på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet. Detta hindrar emellertid inte, vilket framhålls i denna kommittés direktiv, att behandlingsperspektivet kan ges stort utrymme på verkställighetsstadiet. Bötesstraffet regleras i 25 kap. . Böter skall dömas ut enligt vad som är föreskrivet för brottet i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är en viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böterna ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter. Normalt verkställs inte ett bötesstraff av kriminalvården, men enligt 25 kap. 8 § andra stycket får böter som inte betalas förvandlas till fängelse i lägst och högst enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189). Sådan förvandling skall enligt 15 § i den sistnämnda lagen ske på talan av åklagaren beträffande böter som inte kunnat drivas in, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Vid verkställighet av fängelse som förvandlingsstraff för böter tillämpas KvaL. Reglerna om villkorlig dom finns i 27 kap. . Villkorlig dom är, förutom böter, den minst ingripande åtgärden i påföljdssystem och kan i flera avseenden sägas vara en form av villkorlig påföljdseftergift. Rätten får döma till villkorlig dom för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Påföljden är alltså ett alternativ till fängelse. Villkorlig dom kan bara komma ifråga om det inte finns särskild anledning att tro att den som döms kommer att begå ytterligare brott. också till brottets art och straffvärde. En villkorlig dom får förenas med högst 200 dagsböter vare sig böter är föreskrivet för brottet eller inte. Om den tilltalade samtycker till det får den villkorliga domen förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Den som har dömts till villkorlig dom är underkastad en prövotid . skall den dömde vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Har den villkorliga domen förenats med samhällstjänst skall den dömde fullgöra samhällstjänsten enligt den arbetsplan som upprättats av den lokala . Om den dömde genom domen har ålagts att betala skadestånd på grund av brottet skall han göra vad han kan för att fullgöra den skyldigheten. I 27 kap. regleras även vad som gäller om den dömde inte rättar sig efter den villkorliga domen. I sådana fall får domstolen, under förutsättning att en åklagare före prövotidens utgång anhängiggör talan om det, besluta att varning skall meddelas den dömde. Domstolen kan även meddela föreskrift angående skadeståndet m.m. eller ändra en tidigare meddelad föreskrift. Slutligen kan domstolen undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. Reglerna om undanröjande av villkorlig dom när den dömde döms för annat brott finns i 34 kap. . Skyddstillsyn regleras i 28 kap. . Rätten får döma till skyddstillsyn för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Skyddstillsyn skiljer sig från villkorlig dom genom att skyddstillsynen alltid är förenad med övervakning, åtminstone i inledningsskedet, och kan förenas med allmänna föreskrifter beträffande den dömdes livsföring . Skyddstillsyn pågår under en treårig prövotid och den skall vara förenad med övervakning för domen. Övervakningen skall normalt upphöra . Det är normalt rätten som skall förordna en övervakare, eftersom det anses angeläget att övervakningen kommer i gång . Rätten får även meddela föreskrifter om bl.a. vistelseort eller bostad under högst åt gången, arbets-