sou · GTB361 · 2006-01-01 00:00:00 — Banker och försäkringsbolag kan genom SPAR kontrollera personuppgifterna och direkt öppna konton för nya kunder. I lånesituationer kan bankerna snabbt kontrollera makars samhörighet och försäkringsbolagen kan enkelt hitta förmånstagare när försäkringsfall inträffar. I många situationer eliminerar SPAR behovet av att uppvisa personbevis, vilket ger effektivitetsvinster för såväl som näringsliv och allmänhet. har användningen av SPAR ökat också inom e- handeln för att förhindra att beställare uppger falsk identitet. De personuppgifter som kunden uppger kontrolleras elektroniskt mot SPAR innan kunden accepteras. För ändamålet har SPAR en skräddarsydd applikation kallad e-Quest. En annan applikation, InFokus, gör det möjligt att paketera SPAR:s on-linetjänster tillsammans med andra databastjänster från portalen InfoTorg. Via portalen erbjuder on- lineåtkomst till ett stort antal offentliga och privata databaser. Paketlösningarna innebär att kunden inte alltid kan skilja SPAR- tjänsterna i paketet från portalens andra databastjänster. 17 av on-linekunderna har program till program uppkoppling mot SPAR, dvs. in- formationen i SPAR är integrerad i kundens applikationer. Dessa kunder svarar för drygt on-lineförfrågningar som görs mot SPAR. SPAR:s registervårdstjänster kan delas in i tjänster för avisering, uppdatering och personnummersättning. Därtill kommer ett antal olika former av s.k. registeranalys. Aviseringstjänsterna erbjuds som bruttoavisering (A-avisering), B-avisering och C-avisering. Bruttoavisering innebär att mottagaren får uppgifter om alla förändringar som skett i SPAR , avseende namn, personnummer, adress, folkbokföringsadress, make/maka och vårdnadshavare. Brutto- avisering är bara tillgänglig för kunder som behandlar uppgifter om en betydande del av befolkningen18 och förutsätter att mottagaren gallrar bort all den överskottsinformation som följer av rutinen. B- avisering innebär att kunden vid varje aviseringstillfälle sänder in en aktuell personnummerförteckning för hela sitt personregister och får tillbaka de personposter som förändrats sedan föregående aviseringstillfälle. Vid C-avisering lagras en kopia av person- registren hos och uppdateras där. aviserar därefter förändringar automatiskt till kunden . Registervård kan också innebära uppdateringar på andra sätt av berörda kunders personregister. Det kan exempelvis handla om uppdateringar vid enstaka tillfällen (engångsuppdateringar) eller om K-uppdatering. Den senare formen är ett komplement till C- avisering och innebär att kunderna ges möjlighet att fortlöpande, via en personnummerfil, rapportera in nya kunder till sitt kundregister, dvs. det register som sköts av . Med stöd i branschreglerna för direktreklambranschen19 räknar även personnummer- och telefonnummersättning av kundregister som registervård. För att komplettera registervården har också utvecklat olika metoder för registeranalys, dvs. analyser av kundregister eller av målgrupper, dvs. Den vanligaste metoden, s.k. Safiranalys, innebär exempelvis att registren analyseras inte bara med avseende på alla variablerna i SPAR utan också, samordnat och , med avseende på variablerna i fortlöpande undersökning Orvesto 18Med en betydande andel av befolkningen avses 2,5 miljoner personer enligt SPAR- nämndens praxis. 19Branschöverenskommelse om regler för användningen av personuppgifter m.m. vid direktmarknadsföring för försäljnings-, insamlings-, medlemsvärvningsändamål och liknande. Konsument och variablerna i beställarens eget kundregister. Syftet med Safiranalyserna uppges vara att förbättra förutsättningarna för goda kundrelationer respektive att minska kostnaderna för nykundsrekrytering. Det senare genom att målgrupperna kan snävas in. SPAR:s urvalskunder kan vara permanenta (prenumeranter) eller tillfälliga. Prenumeration kan ske på exempelvis adresser till nyinflyttade, jubilarer, avlidna, nyblivna föräldrar m.m. De tillfälliga urvalen är oftast slumpmässiga men avgränsade med olika urvalskriterier. Flertalet variabler i SPAR kan användas som sökbegrepp vid urval, men endast namn och adress lämnas ut. För att administrera adressförmedlingen har byggt upp en kedja av s.k. auktoriserade återförsäljare. Kunderna kan också beställa urval direkt via internet. För ändamålet finns e- tjänsten SPAR , som gör det möjligt för kunden att göra urval på prov för att beräkna kostnaden för olika typer av urval innan beställningen görs. Härigenom får kunden t.ex. veta hur ett visst sökbegrepp påverkar storleken på urvalsgruppen och hur kostnaden påverkas beroende på vilket utmedia som väljs.20 Om syftet med urvalet är forskning eller marknadsundersökning krävs ett tillstånd från nämnden innan beställningen kan effektueras. har fastställt särskilda villkor för SPAR:s urvalstjänster. Enligt villkoren får kunden inte överlåta adressuppgifterna eller sälja dem vidare. Kunden får inte heller använda uppgifterna för mer än ett utskick, om inte särskild överenskommelse träffas med . Vidare får uppgifterna bara användas och skall förstöras när ändamålet med urvalet är uppfyllt. Adresskällan SPAR skall alltid anges när urvalet används. Kunden måste också förbinda sig att antingen utse ett personuppgiftsombud eller att anmäla urvalet till Data- inspektionen enligt 36 § PuL. 20 Via SPAR kan kunden få fram grupper inom storleksordningen 100– 40 000 personer. Vid urvalsdragningar betalar kunden en (hög) startavgift plus extra för varje sökbegrepp som läggs till. Det medför enligt att kunden tänker efter noga innan ett alltför specifikt urval begärs. förbehåller sig alltid rätten att i varje urval infoga högst 20 kontrolladresser. Detta för att kunna kontrollera att kunden följer uppsatta villkor. 3.2.5Service till enskilda medborgare SPAR-tjänster riktade till de enskilda medborgarna har en förhållandevis ringa omfattning. Medborgarna kan, enligt SPAR- lagen, begära direktreklamspärr i SPAR. De kan också, enligt 26 § PuL, begära utdrag ur SPAR av registrets uppgifter om dem själva. Även offentlighetsuttag enligt TF är möjliga om framställning därom görs hos nämnden. Nämnden medger offentlighetsuttag om inga hinder föreligger enligt 15–16 §§ sekretesslagen (1980:100) och om uttagen kan göras med rutinbetonade åtgärder. Det senare innebär, enligt nämnden, att massuttag av uppgifter ur SPAR inte är möjliga som offentlighetsuttag. Volymerna i verksamheten kring SPAR är betydande. Antalet användare on-line uppgår till ca 130 000. Ca 95 00021 av användarna är registrerade hos SPAR med personlig användaridentitet; resten finns hos myndigheter och företag med egna behörighetssystem. Av användarna on-line tillhör ungefär hälften22 den offentliga sektorn. Användarna finns inom ca 550 offentliga och ca 1 500 privata verksamheter. Polisen är SPAR:s största myndighetskund. Ca 30 000 personer har s.k. polisbehörighet vid on-lineåtkomst mot SPAR. Till den sistnämnda gruppen hör även vissa anställda inom tullen. Antalet aviseringskunder uppgår till ca 590, varav ca 440 aviseras regelbundet. Sammanlagt finns ca 150 miljoner personposter i de register som aviseras från eller uppdateras mot SPAR. Aviseringarna ger uppskattningsvis upphov till ca 100 miljoner förändringstransaktioner . Antalet urvalsuppdrag uppgår till ca 2 500 , varav 180 är fasta (prenumeranter) och resten tillfälliga. Antalet registerutdrag som lämnas ut varierar mellan 5 000 och 7 000 . 21Varav 30 000 finns inom polis och tull. 2245 625 myndighetsanställda var on-lineuppkopplade mot SPAR. 40000 statligt anställda. Resten fanns inom landsting och kommuner. direktreklamspärrar i SPAR uppgår till ca 130 000. tillkommer mellan 3 000 och 5 000 reklamspärrar. En genomsnittlig arbetsdag ställs ca 100 000 frågor on-line mot SPAR. Totalt genomförs omkring 220 miljoner transak- tioner mot SPAR, dvs. mer än 1 miljon transaktioner per arbetsdag. Folkbokföringen är en sammanfattande benämning på samhällets registrering av befolkningens förhållanden vad avser identitet, familjerättsliga förhållanden och bosättning. De grundläggande bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbokföringslagen (1991:481).1 Lagen innehåller bestämmelser om när och var en person skall upptas i folkbokföringen.2 Målet för folkbokföringen är att för olika samhällsfunktioner tillhandahålla fullständig och korrekt basinformation med god tillgänglighet. I regleringsbrevet anger regeringen följande mål för verksamhetsgrenen Folkbokföring. Folkbokföringsregister skall föras som speglar befolkningens verkliga bosättning och även i övrigt håller god kvalitet, aktualitet och till- gänglighet, så att olika samhällsfunktioner får ett tillförlitligt underlag för beslut och åtgärder. Den svenska folkbokföringen har gamla anor. sköttes den av genom förandet av olika kyrko- böcker m.m. Från ansvarar för hela folkbokföringsverksamheten.3 Verksamheten bedrivs vid nio regioner. De nio regionerna delas in i 45 skattekontor som finns på 113 orter. Verksamheten bedrivs vid kontoren där registreringen av folkbokföringsuppgifter sker i lokala folkbokföringsregister i folkbokföringsdatabasen. har vissa förbättringar i data- systemen genomförts, som innebär riksåtkomst inom 1Uppgifter från folkbokföringen ligger till grund för flera viktiga rättsförhållanden, såsom rösträtt, skattskyldighet och skolplikt. Vidare har rätten till sociala förmåner gjorts beroende av folkbokföringen. 2Enligt 1 § folkbokföringslagen innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt FdbL får förekomma i folkbokföringsdatabasen. 3Skatteverket är chefsmyndighet för folkbokföringsverksamheten och svarar bl.a. för rättslig styrning samt rättsligt och administrativt stöd inom folkbokföringsområdet. till alla folkbokföringsuppgifter. Tekniskt utgör de lokala registren dock alltjämt 115 separata system. moderniserades den dåvarande kyrkobokförings- verksamheten genom att datoriserad hantering infördes. Inom verksamheten tillskapades ett regionalt personredovisningssystem (länsregister) som fördes med hjälp av automatisk databehandling samt, genom löpande sambearbetning av dessa register, även s.k. riksaviseringsband. Genom tillkomsten av lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister – och den därtill hörande förordningen (1991:750) om folkbokföringsregister m.m. – infördes ett modernare system för datoriserad hantering inom folkbokföringen. I författningarna fanns bestämmelser om de lokala folkbokförings- registren, det centrala referensregistret och de lokala handlägg- ningsregistren. Bestämmelser avseende det centrala aviserings- registret infördes genom lagen (1995:743) om aviseringsregister. När lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet (FdbL) trädde ikraft, , upphörde ovan nämnda författningar att gälla. I och med FdbL regleras behandlingen av personuppgifter för folkbokföringsverksamheten och aviseringsverksamheten i en och samma lag.4 FdbL är tillämplig vid behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (1 kap. 1 § FdbL). Lagen gäller i stället för PuL, om inte annat anges i 1 kap. 3 § eller 3 kap. FdbL.5 4Författningsändringarna föranleddes utifrån behovet av en översyn av författningar som reglerar register inom bl.a. skatteförvaltningen med utgångspunkt från PuL och dataskydds- direktivet, se prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution. 51 kap. 2 § FdbL. Genom senare års lagstiftning har begreppet databas införts som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatiserade uppgifts- samlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka särskilda regler skall gälla.6 I enlighet härmed finns särskilda bestämmelser för folkbokföringsdatabasen i 2 kap. FdbL. Bestäm- melserna gäller för såväl folkbokföringsverksamheten som aviseringsverksamheten. I praktiken förs dock fortfarande för varje kontors verksamhetsområde ett lokalt folkbokföringsregister med handläggningsregister, för hela riket ett centralt referensregister och för tillhandahållande av uppgifter till samhället ett centralt aviseringsregister. Enligt 1 kap. 4 § FdbL får uppgifterna i folkbokföringsdatabasen behandlas för tillhandahållande av information som behövs för: 1.samordnad behandling, kontroll och analys av identifierings- uppgifter för fysiska personer och av andra folkbokförings- uppgifter, 2.handläggning av folkbokföringsärenden, 3.fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller för- ordning, 4.framställning av personbevis och andra registerutdrag, 5.aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, 6.uttag av urval av personuppgifter, och 7.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokförings- verksamheten. Registerändamålen i punkterna 5 (kontrolländamålet) och 6 (urvalsändamålet) överensstämmer med ändamålen för SPAR. 6 En uppgift anses gemensamt tillgänglig och därmed utgörande en del av en databas om den registreras och lagras i ett datasystem på ett sådant sätt att tjänstemännen inom en eller flera myndigheter har möjlighet att vid behov och i olika sammanhang ta del av uppgiften direkt på automatiserad väg, prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 89 ff. I folkbokföringsdatabasen får enligt 2 kap. 2 § FdbL uppgifter behandlas om personer som är eller har varit folkbokförda här i landet eller som tilldelats samordningsnummer. Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende. Uppgifterna får endast behandlas för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Enligt 2 kap. 3 § första stycket FdbL får följande uppgifter behandlas i databasen: 1.person- eller samordningsnummer, 7.folkbokföringsfastighet, lägenhetsbeteckning, folkbokförings- ort och folkbokföring under särskild rubrik, 10.make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen, 11.samband enligt 10 som är grundat på adoption, 12.inflyttning från utlandet, 13.avregistrering enligt 19–21 §§ folkbokföringslagen (1991:481), 14.anmälan enligt 7 kap. 1 och 10 §§ vallagen (1997:157), och är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som verket skall utföra och har naturligtvis åtkomst till samtliga uppgifter som finns i folkbokförings- databasen. Andra myndigheter har direktåtkomst till sådana uppgifter i databasen som myndigheten själv får registrera. I 2 kap. 8 § FdbL anges att en myndighet får ha direktåtkomst till uppgift om person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsbeteckning och folkbokförings- ort samt avregistrering från folkbokföringen.7 En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndig- heten enligt lag eller förordning får behandla dem. En enskild får enligt 2 kap. 9 § FdbL ha direktåtkomst till uppgifter i folkbokföringsdatabasen endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Enligt 16 § FdbF får ha direktåtkomst till uppgift om person- eller samordnings- nummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsbe- teckning och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbok- föringen. En privatperson får enligt 17 § FdbF ha direktåtkomst till person- och ärendeuppgifter om sig själv. I fråga om barn får vårdnadshavare ha direktåtkomst till samma uppgifter som . Direktåtkomst till uppgifter i folkbokförings- databasen innebär inte att eventuell sekretess bryts för uppgifterna. måste således alltid göra en sekretessprövning av vilka uppgifter som kan lämnas ut genom direktåtkomst. Uppgifter i databasen får enligt 2 kap. 6 § FdbL lämnas ut till en enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter finns i 13–15 §§ FdbF och innebär bl.a. att samma uppgifter som får göras tillgängliga genom direktåtkomst också får lämnas ut på medium för automatiserad behandling till och till privatpersoner som begär ut uppgifter om sig själva. Enligt 2 kap. 12 § FdbL får ta ut avgifter för att lämna ut uppgifter ur folkbokföringsdatabasen enligt de närmare före- skrifter som meddelas av regeringen. Avgift skall enligt 18 § FdbF alltid tas ut vid utlämnande av uppgifter för kontrolländamål eller urvalsändamål. Enligt samma paragraf får fastställa avgifternas storlek. Avgifterna bygger på självkostnadsprincipen. Enligt Ekonomi- styrningsverkets föreskrifter till 5 § avgiftsförordningen (1992:191) skall avgifterna sättas så att intäkterna på ett eller sikt 7 Av hänsyn till integritetsskäl finns vissa begränsningar när det gäller vilka sökbegrepp som får användas vid sökning i folkbokföringsdatabasen. Vid sökning i databasen får enligt 2 kap. 10 § FdbL uppgifter om födelseort, samband inom folkbokföring som grundas på adoption och inflyttning från utlandet inte användas som sökbegrepp. Uppgifter om medborgarskap får användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i de nordiska länderna. Även frågan om medborgarskap inom eller utom Europeiska unionen (unionsmedborgarskap eller icke unionsmedborgarskap) får användas som sökbegrepp. täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. I kostnadsunderlaget för att bestämma avgifterna ingår kostnader för IT-stöd för utveckling och förvaltning av dator- system, drift och underhåll, fakturahantering och kundstöd. Rätten att ta ut avgifter får dock inte innebära inskränkning i rätten att ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av en allmän handling enligt 2 kap. TF. 4.4Utlämnande av uppgifter från folkbokförings- databasen Tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter åt olika funktioner inom samhället är ett av ändamålen med folkbokförings- verksamheten. Folkbokföringsuppgifter överförs till andra myndig- heter i samhället automatiskt genom det centrala aviseringsregistret hos , även kallat Navet, som uppdateras med de ändringar som registrerats lokalt . ändras uppgifter för ca 12 500 personer. Navet får i första hand användas av statliga och kommunala myndigheter för aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter. Myndigheter får också använda registret för uttag av urval av personuppgifter för att tillgodose vissa särskilda behov, t.ex. inom skolverksamheten för uppgifter om personer i olika åldersgrupper. De tjänster som erbjuds är t.ex. regelbunden avisering av ändrade uppgifter, enstaka urval, terminalåtkomst och direktuppdatering. Urval kan även göras slumpmässigt. Såväl regelbunden avisering som urval sker ofta som svar på en frågefil som mottagaren lämnat in. Beståndet utgörs då av personer som inte kan avgränsas geografiskt, t.ex. en myndighets anställda eller personer som ingår i olika forskningsprojekt. Mottagare med stora personbestånd, som inte kan avgränsas geografiskt, kan vid regelbunden avisering välja att bruttoaviseras. De får då ändringar för hela landets befolkning, men skall i enlighet med 12 § sista stycket FdbF gallra de uppgifter de inte får behandla. Mottagare med bruttoavisering är , Lantmäteri- verket, , och . Uppgifterna lämnas vanligen på datamedium, såsom diskett, band eller linjeöverföring. Det går även att få uppgifterna på papperslistor eller adressetiketter. Navet är tillgängligt dygnet runt, men teknisk support kan bara lämnas under normal kontorstid. finns nya tjänster med kommunikation via Internet, såväl vid hämtning och lämning av filer som vid direktåtkomst. Alla kommuner och landsting samt ca 20 statliga myndigheter får löpande avisering av ändrade uppgifter från Navet, antingen eller . Det är ca 600 mottagare totalt beroende på att det inom många kommuner är flera olika förvaltningar som har egna system. Antalet on-linemyndigheter (direktåtkomst) är ca 70 st. Totalt aviseras ca 100 miljoner personposter från Navet. Antalet personposter som lämnas ut on-line är ca 2,5 miljoner och är ständigt ökande. Utlämnande från Navet sker även i form av offentlighetsuttag på pappersutskrifter.8 En begäran om att få uppgifter om t.ex. alla 20-åringar i en viss kommun anses som en begäran om att få ta del av en allmän handling eftersom det finns ett färdigt program för att ta fram sammanställningen. Utlämnande som går utöver myndig- hetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen sker dock inte. Mottagaren har t.ex. inte rätt att välja att uppgifterna skall lämnas på datamedium eller att utskriften skall vara uppställd i viss form. Utlämnande av uppgifter på adressetiketter förekommer inte heller. Den allmänna handling, med personuppgifter om t.ex. en viss åldersgrupp, som finns hos tas fram i form av en datafil. Den datafilen är inte en systematiskt ordnad uppställning av namn och adresser, utan är en lång sträng av uppgifter. Det krävs ett särskilt dataprogram för att arrangera om uppgifterna till en normal lista. Något sådant dataprogram har inte Skatteverket.9 Det centrala aviseringsregistret, Navet, har blivit föremål för offentlighetsuttag i stor omfattning. Med de många olika sök- variabler som finns, t.ex. viss födelsetid, visst kön, visst geografiskt område, ges det möjlighet till många varierande uttag. 8Se 2 kap. TF. 9De myndigheter som beställer en lista får datafilen omvandlad och utskriven hos en servicebyrå. görs för alltifrån samhällsnyttiga ändamål till rent kommersiella direktreklamändamål.10 Navet används för att komma runt de integritetsrestriktioner och andra begränsningar som finns för att använda SPAR. Som exempel kan nämnas att flera försäkringsföretag med jämna mellanrum begär listor på nyfödda barn inom vissa områden. För sådana uttag finns inte sådana integritetsrestriktioner som gäller för uttag ur SPAR, där exempelvis uppgifter om barn yngre än eller uppgifter om avlidna personer efter dödsfallet inte får användas som sökbegrepp. Ytterligare begränsningar i möjligheten att använda SPAR, som exempelvis att personnummer inte lämnas ut vid urval, innebär att uttag i stället begärs ur Navet. Den vanligaste handlingen som begärs att få ut är s.k. person- lista. För varje person redovisas personnummer, namn, adress, och folkbokföring (län, kommun och församling). har ca 570 offentlighetsuttag gjorts. Av ändamålen är att värva nya medlemmar till olika föreningar eller organisationer, rent kommersiella, forskning, journalistiska och övriga. Kostnaden för ett offentlighetsuttag har oftast varit en bråkdel av vad myndigheterna behövt betala för motsvarande uttag i Navet. har gjort det lite mindre attraktivt att begära massuttag med stöd av offentlighetsprincipen. Eftersom det inte finns någon rättighet för sökanden att själv bestämma i vilken form avskrift skall göras lämnas numera en utskrift av själva datafilen, i stället för en bearbetad sådan. Det innebär att det har blivit krångligare och dyrare för den som begär massuttag med stöd av offentlighetsprincipen. T.ex. innehåller en personlista endast uppgifter om ca tre personer per A 4-sida. hade en personlista plats för ca tio personer per sida. Om skall lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, skulle det förmodligen innebära en stor ökning av offentlighetsuttagen ur Navet. Hur stor är något osäkert, det som lämnas på ADB-medium är en kodad datafil som inte kan förstås utan att ha den tämligen omfattande tekniska beskrivningen tillgänglig. Även om mottagaren måste göra ett program för att läsa filen skulle offentlighetsuttagen öka med enligt 10 Rutiner för sammanställning av personer som motsvarar vissa kriterier, s.k. massuttag, finns i regel inte för de lokala folkbokföringsregistren. En begäran om sådana samman- ställningar hänvisas i stället till Navet. Om uppgifterna skulle levereras till mottagarna i en färdig läsbar sammanställning förmodar att ökningen skulle mångdubblas.