sou · GTB33 · 2006-01-01 00:00:00 — I stället anges att de föreskrivna skyldigheterna måste fullgöras av olika myndigheter i medlemsstaterna (Kommissionen, explanatory memorandum, Com (91) 447 final – SYN 382 s. 22). Såvitt framgår av kommissionens s.k. explanatory memorandum synes avsikten aldrig ha varit att den centrala myndigheten skulle ges ett så omfattande ansvar som den svenska lagtexten ger uttryck för. Som jämförelse kan nämnas att enligt motsvarande norska regler (Kulturminnerloven § 23 b.) har polisen en uttrycklig skyldighet att agera efter anmodan från den centrala myndigheten. På de skäl som redovisats anser utredningen att det framstår som mindre lämpligt att utvidga bestämmelserna om den centrala myndighetens uppgifter att genomföra undersökningar och om- händerta föremål så att de även gäller i förhållande till stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. De stater som en- ligt utredningens förslag inte skulle omfattas av de särskilda under- söknings- och beslagsreglerna har under alla förhållanden en möjlighet att ansöka om interimistisk kvarstad enligt reglerna i 6 kap. 5 § kultur- minneslagen. Dessutom kan en utländsk stat i de situationer ett olag- ligt utfört föremål också är stulet under vissa förhållanden anlita för- farandet med internationell rättslig hjälp i brottmål. Under förut- sättning att det finns en svensk, eller under vissa förhållanden ut- ländsk, exekutionstitel (t.ex. domstols dom, förlikning som är stadfäst av domstol eller skiljedom) kan det därutöver finnas en möjlighet att verkställa bl.a. en förpliktelse att utge lös egendom genom att anlita ett förfarande hos kronofogdemyndighet med stöd av 16 kap. 10 § utsökningsbalken. Utredningen anser vidare att det med tanke på de problem som den praktiska tillämpningen av nuvarande regler kan medföra finns anled- ning att särskilt överväga om uppgifter av mer polisiärt slag bör ankomma på annan myndighet eller om det i befint- liga regler uttryckligen bör föreskrivas att polis skall bistå myndig- heten med att genomföra undersökningar. Vad som sagts gäller särskilt mot bakgrund av att den tilltagande olagliga handeln med kulturföremål kan antas få återverkningar på antalet ären- den enligt de nu aktuella bestämmelserna samt de ökade risker som följer av att brottsligheten med anknytning till kulturföremål sägs ha blivit grövre. Ett ställningstagande till en ny utformning av be- fintliga regler i denna del kräver emellertid ytterligare överväganden och ryms inte inom ramen för denna utredning. Vad som anförts innebär sammantaget att tillämpningsområdet för bestämmelserna i 6 kap. 8–13 §§ kulturminneslagen och 34–35 §§ kulturminnesförordningen, som reglerar Riksantikvarieämbetens funktion som central myndighet, enligt utredningens uppfattning inte bör utvidgas. Dessa nuvarande regler skall därmed även fort- sättningsvis gälla endast i förhållande till stater som ingår i EES. Förslag: Lagvalsregeln i 6 kap. 17 § kulturminneslagen, som an- ger att äganderätten till ett olagligt utfört kulturföremål som åter- lämnats skall bestämmas enligt den återkrävande statens lag, skall utvidgas till att gälla även i förhållande till stater utanför EES som omfattas av Unidroitkonvention. I 6 kap. 17 § kulturminneslagen finns en lagvalsregel som träder in om ett kulturföremål, som förts bort olagligt från en annan EES- stat till , återlämnats till den återkrävande staten. Sedan kultur- föremålet återlämnats skall äganderätten till föremålet bestämmas en- ligt den återkrävande statens lag. Det kan såvitt gäller länder utan- för EES som omfattas av Unidroitkonvention finnas skäl att överväga huruvida lagvalsregeln i 6 kap. 17 § kulturminneslagen skall utvidgas till att även avse sådana fall då ett föremål återlämnats till en sådan konventionsstat. Bestämmelsen i 6 kap. 17 § kulturminneslagen bygger på artikel 12 i direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål. Regeln i direktivet har tillkommit mot bakgrund av att EES-staterna har olika syn på äganderätten till skyddsvärda kulturföremål. Dessa föremål kan i några stater betraktas som omistliga, medan i andra stater olag- ligt utförda kulturföremål automatiskt blir statlig egendom när de återförts. Enligt artikel 12 skall frågan om vem äganderätten till kulturföremålet tillkommer avgöras på grundval av den återkrävande statens nationella regler efter det att kulturföremålet förts tillbaka till ursprungsstaten. Detta gäller även i de situationer då innehavaren förvärvat äganderätten till föremålet enligt lagen i den stat dit an- modan riktas eller i en annan stat (, explanatory memorandum, Com (91) 447 final – SYN 382 s. 29 f.). Syftet med den särskilda lagvalsregeln är sålunda närmast att tydliggöra att en återkrävande stat som berövats ett skyddsvärt kulturföremål genom att det förts ut olagligt alltid tillförsäkras rätten att tillämpa nationella regler för att avgöra frågor om äganderätten till det återförda kultur- föremålet. Enligt artikel 1 Unidroitkonvention gäller som en ut- gångspunkt att konventionen endast är tillämplig på anspråk av inter- nationell karaktär. Den involverar således alltid minst två stater och därmed också olika staters rättsordningar. Konventionen innehåller emellertid inga särskilda regler som styr vilket lands lag som skall tillämpas på de olika rättsförhållanden som följer av tillämpningen av konventionens bestämmelser (s.k. lagvalsregler). Som utredningen redovisat i avsnitt 2.7 finns det nationella inter- nationellt privat- och processrättsliga regler som styr hur svenska domstolar skall lösa konflikter mellan olika länders rättsordningar om inget annat särskilt anges. Den svenska internationella privat- rätten reglerar emellertid, som framgår av benämningen, endast privat- rättsliga (civilrättsliga) rättsförhållanden. Detta innebär att offentlig- rättsliga åtaganden som huvudregel lämnas utanför. gränsen mellan de olika rättsområdena skall dras kan i vissa fall emel- lertid föranleda problem. (, Svensk internationell privat- och processrätt, 5 uppl., 1999, s. 79 f.) Såvitt gäller Unidroitkonvention påverkas lagvalsfrågorna bl.a. av konventionens tudelade karaktär. Tvister, som rör civilrättsliga frågor med anknytning till ägande- rätt till stulna kulturföremål, kan få till följd att en domstol eller annan behörig myndighet som prövar ett mål mellan två enskilda eller mellan en enskild och en stat behöver ta ställning till vilket lands lag som skall tillämpas. Mot bakgrund av att konventionen inte innehåller någon särskild lagvalsregel beträffande privaträttsliga an- språk på att återfå stulen egendom avgörs, om inget annat särskilt anges, denna lagvalsfråga med stöd av de internationellt privaträtts- liga regler som gäller enligt domstolslandets nationella rättsordning (avsnitt 2.7). Eftersom en tvist som rör ett stulet kulturföremål i första hand torde aktualisera frågor om bättre rätt till föremålet och därmed sakrättsliga frågeställningar – som alltså främst anknyter till ägande- rätten eller vilka andra rättigheter en person har till föremålet – är det troligt att den s.k. lex rei sitae regeln vanligen kommer att tilläm- pas på lagvalsfrågan enligt svensk rätt. Enligt denna regel tillämpas lagen i det land där ett föremål var beläget för den händelse vars sakrättsliga följder skall bedömas. Detta innebär t.ex. att svenska regler kan komma att tillämpas för att avgöra vem äganderätten tillkommer när ett stulet eller på annat sätt olagligt åtkommet föremål förts till och överlåts här. Tillämpningen av svenska internationellt privaträttsliga regler på ett kulturföremål som stulits och förts ut olagligt från en stat som omfattas av konventionen kan illustreras med följande exempel. Ett kulturföremål stjäls av X från en samlare i . Föremålet smugg- las ut ur och förs till . I köper Y föremålet. Y var i god tro både beträffande att föremålet var stulet och att det var insmugglat. Den kinesiske samlaren väcker i talan mot Y om bättre rätt till föremålet och gör gällande att föremålet stulits. Frågan om verkningarna av att Y i god tro förvärvat föremålet i kan med tillämpning av lex rei sitae regeln komma att avgöras med stöd av svensk rätt. Till den del konventionen berör olagligt utförda kulturföremål är emellertid bestämmelserna av offentligrättslig karaktär. Konvention- ens reglering är i denna del nödvändig, eftersom en nationell dom- stol som huvudregel inte befattar sig med andra staters offentlig- rättsliga reglering om detta inte följer av internationella åtaganden. Konventionens reglering innebär att anslutna stater förbinder sig att inom angivna ramar erkänna varandras offentligrättsliga reg- leringar beträffande skyddsvärda kulturföremål. Vem äganderätten tillkommer till ett olagligt utfört kulturföremål som återlämnas till en återkrävande stats territorium avgörs normalt inte inom ramen för återlämningsförfarandet. Om en tvist om äganderätten till före- målet uppkommer efter återlämnandet, torde den normalt avgöras enligt de nationella materiella och internationellt privaträttsliga reglerna i den stat dit föremålet återförts. Lagvalsfrågor i sådana tvister regleras inte särskilt i konventionen. Följande exempel kan åskådliggöra reglernas tillämpning. Ett kulturföremål stjäls av X från ett museum i . X smugglar före- målet, som inte får föras ut ur , till . I köper Y föremålet. Y var i god tro beträffande att föremålet var stulet och utsmugglat. Den kinesiska staten väcker vid svensk domstol talan mot Y med yrkande om att föremålet skall återlämnas till . Talan prövas enligt reglerna i 6 kap. kulturminneslagen (med de ändringar utredningen föreslår). Domstolen beslutar att föremålet skall återlämnas till . Eftersom Y var i god tro har han rätt till ersättning när föremålet återlämnas. Frågan om äganderätten prövas inte i målet. Sedan föremålet återlämnats till , kan frågan om äganderätten till föremålet prövas i enligt de regler som där konstateras vara tillämpliga. Vad svensk rätt föreskriver i denna del saknar därvid betydelse. Frågan om äganderätten skulle emellertid kunna bli föremål för svensk domstols prövning om en talan fram- ställs på civilrättsliga grunder. En sådan situation kan uppkomma om Y väcker talan mot X om hävning av köpet och återfående av köpeskillingen p.g.a. rättsligt fel (dvs. att X inte hade rätt att för- foga över föremålet). En sådan talan skulle med all sannolikhet prövas enligt svensk rätt. Genomgången ovan ger vid handen att bestämmelsen i 6 kap. 17 § kulturminneslagen aldrig kan hamna i konflikt med konven- tionen eftersom denna saknar lagvalsregler. Med beaktande av att bestämmelsen i 6 kap. 17 § kulturminneslagen inte direkt reglerar vilket lands lag som skall tillämpas för att avgöra vem äganderätten till ett stulet kulturföremål tillkommer, utan endast anvisar att denna fråga får avgöras med stöd av den återkrävande statens nationella rättsordning (vilken alltså också omfattar den statens internatio- nellt privaträttsliga regler) kan inte heller av denna anledning någon konfliktsituation anses uppstå. Efter det att ett olagligt utfört kultur- föremål återlämnats torde, under alla förhållanden, frågor om ägande- rätten till föremålet normalt avgöras enligt den återkrävande statens rättsordning. Utredningen gör mot bakgrund av det anförda bedöm- ningen att lagvalsregeln i 6 kap. 17 § kulturminneslagen bör utvidgas så att den även omfattar olagligt utförda kulturföremål som åter- lämnas med stöd av konventionen. 12Svenska statens behörighet att föra talan om återlämnande av stulna eller olagligt utförda kultur- föremål Förslag: Utredningen föreslår att behörigheten att företräda svenska staten när denna för talan om återlämnande av stulna eller olagligt utförda kulturföremål vid domstol i en annan stat som omfattas av Unidroitkonvention blir föremål för närmare överväganden. Som en följd av tillträde till Unidroitkonvention kommer också svenska staten ges möjlighet att med stöd av kon- ventionen väcka talan vid en domstol i en annan konventionsstat och begära att få ett stulet eller olagligt utfört kulturföremål åter- lämnat. Det kan bli aktuellt för svenska staten att föra talan vid utländsk domstol dels i egenskap av ägare till ett stulet kulturföre- mål, dels då ett kulturföremål har förts ut från i strid med reglerna i 5 kap. 1 § kulturminneslagen. För att det skall vara möjligt för svenska staten att väcka en sådan talan om återlämnande i en annan konventionsstat krävs inga sär- skilda åtgärder i svensk författning. Det åligger den utländska kon- ventionsstaten att se till att dess nationella rättsordning uppfyller åtagandena Unidroitkonvention. Ur svensk synvinkel upp- kommer emellertid frågan om vilken myndighet som kan anses vara behörig att inleda en sådan process vid utländsk domstol. Svaret på denna fråga är i första hand beroende av inom vilken myndighets ansvarsområde det påträffade kulturföremålet faller. Det ligger i och för sig nära till hands att , genom sin funktion som central myndighet enligt 34 § kultur- minnesförordningen och med den övergripande uppgiften att med stöd av 35 § samma förordning samarbeta och främja samråd mellan centrala myndigheter i andra stater, skulle ha en sådan processbe- hörighet. De nämnda bestämmelserna är emellertid så allmänt for- mulerade att det knappast kan tolkas in att genom dem skulle ha fått en generell processbehörighet att väcka talan utomlands om återlämnande av kulturföremål. För att en sådan processbehörighet skall kunna anses föreligga krävs enligt utred- ningens förmenande en tydligare reglering i författning. Det skulle också kunna tänkas att i egen- skap av central förvaltningsmyndighet för frågor om kulturmiljön och kulturarvet (1 § förordningen (1997:1171) med instruktion för ) och med det övergripande ansvaret för prövningar av tillstånd till utförsel enligt 5 kap. 1 § kulturminnes- lagen skulle anses ha en generell processbehörighet att föra talan i andra konventionsstater om återlämnande av alla de kategorier av föremål som omfattas av Unidroitkonvention. En annan möjlighet vore att behörigheten att väcka talan om återlämnande av ett kulturföremål var knuten till den myndighet eller stiftelse som i egenskap av tillståndsmyndighet enligt 5 kap. kulturminneslagen ansvarar för just det aktuella föremålsslaget, dvs. Kungliga bibliote- ket, , , med eller Stiftelsen . För att en enskild myndighet skall ha rätt att utan särskilda åt- gärder framställa en begäran om återlämnande vid en utländsk dom- stol krävs att frågan regleras i författning eller att myndigheten en- ligt sin instruktion har processbehörighet. Stiftelsen kräver dock inga sådana särskilda överväganden, eftersom denna betraktas som ett privaträttsligt subjekt (, Allmän förvaltningsrätt, 22 uppl. 2003, s. 29) och därmed styrs av de av rege- ringen fastställda stadgarna. För att någon av de övriga tillstillståndsmyndigheterna enligt ovan skall kunna företräda staten i en process om återlämnande av ett kulturföremål i en annan stat som omfattas av Unidroit- konvention krävs – eftersom särskild författningsreglering saknas – ett uttryckligt bemyndigande att myndigheten får företräda staten inom sitt verksamhetsområde. I vilken mån en myndighet har ett sådant bemyndigande framgår av myndighetens instruktioner. Vilka befogenheter statliga myndigheter har framgår i första hand av verksförordningen (1995:1322). Enligt 2 § i verksförordningen har en myndighet behörighet att företräda staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. Bestämmelsen i 2 § verksförordningen innebär att myndigheten antingen genom egna företrädare eller genom att uppdra åt någon annan myndighet eller åt ett ombud för myndighetens talan (SOU 2004:23 s. 179). Denna behörighet är inte inskränkt till att gälla nationella anspråk. Därutöver har, oavsett innehållet i verksförordningen, en myndighet alltid rätt att träffa uppgörelser utom rätta och att anlita ombud i en tvist så länge den inte hänskjuts till domstol. För det fall det kan anses falla under verk- samhetsområde att föra en talan om återlämnande av kulturföremål innebär det, eftersom verksförordningen enligt 5 § instruktionen för skall tillämpas på myndigheten, att en generell processbehörighet föreligger. I instruktionerna för övriga berörda tillståndsmyndigheter finns ingen hänvisning till 2 § verks- förordningen eller något bemyndigande i övrigt och därmed inte heller någon processbehörighet. För det fall det inte ankommer på någon särskild myndighet att företräda staten har Justitiekanslern () en generell subsidiär rätt att företräda staten. Detta innebär att det inte krävs några bemyn- diganden från regeringen i varje enskilt fall (SOU 2004:23 s. 180). Beroende på hur man ser på roll kan det alltså vara möjligt att det endast är JK som är behörig att företräda staten beträffande en talan om återlämnande av vissa kategorier av kulturföremål. Av 2 § första stycket förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern följer att det åligger JK att under regeringen bevaka statens rätt och att i mål som rör statens rätt, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. JK:s generella rätt att företräda staten gäller också i fråga om att bevaka statens rätt vid utländsk domstol. Det bör emellertid i sammanhanget beaktas att JK i en skrivelse till regeringen (, Dnr 3037-00-94) hemställt att regeringen överväger sådana ändringar i verksförordningen att samtliga myndig- heter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol. Denna hemställan från JK har skett mot bakgrund av att statsförvaltningen reformerats och att myndigheterna fått ökade möjligheter att själva ingå avtal och ikläda sig, dvs. närmast staten, de förpliktelser som krävs för att verksam- heten skall kunna fullgöras. Mot bakgrund av bl.a. denna hemställan har Utredningen om en översyn av verksförordningen i ett betänkande, Från verksförord- ning till myndighetsförordning, föreslagit vissa ändringar bl.a. i fråga om myndigheternas processbehörighet (SOU 2004:23 s. 179 ff.). Utredningen konstaterar i detta sammanhang att myndigheterna redan nu har rätt att träffa uppgörelser utom rätta och att anlita om- bud i en tvist så länge den inte hänskjuts till domstol. Vidare fram- håller utredningen att det framkommit att förhållandena i de tvister som hänskjuts till JK ofta är så speciella att endast myndighetens företrädare själv känner till dem. JK uppges då, enligt egen utsago, oftast uppträda endast som en informationskanal mellan myndig- heten och advokaten (a. SOU s. 187). Av bl.a. dessa skäl har den ovan nämnda utredningen anslutit sig till JK:s bedömning och anser att befintliga bestämmelser bör ändras. Följden av JK:s hemställan till regeringen och utredningens för- slag kan alltså bli att myndigheter ges en övergripande behörighet att inom sitt verksamhetsområde föra statens talan vid domstol eller att denna processbehörighet koncentreras till vissa centrala myndigheter. Under alla förhållanden framgår av det anförda att det för närva- rande saknas en tydlig reglering i fråga om vem som är behörig att föra statens talan vid utländsk domstol för att återkräva ett stulet eller olagligt utfört kulturföremål. Eftersom det ofta kan krävas ett snabbt agerande från statens sida för att det skall finnas en reell möjlighet att få tillbaka ett sådant kulturföremål, är det viktigt att regleringen är tydlig. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att frågan om processbehörigheten blir föremål för beredning inom Utbildnings- och . En i allt väsentligt likartad fråga uppkommer också när med åberopande av direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kultur- föremål framställer en begäran om återlämnande vid en utländsk domstol. Det kan finnas anledning att överväga en reglering även i detta hänseende. 13Ikraftträdande och övergångs- bestämmelser Förslag: De föreslagna lagändringarna skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Detta skall ske när Unidroit- konvention träder i kraft för . bör ansluta sig till Unidroit- konvention. Unidroitkonvention trädde internationellt i kraft . För del träder konventionen i kraft efter den dag då deponerat sitt ratifi- kationsinstrument. De föreslagna lagändringarna är föranledda av att skall ansluta sig till Unidroitkonvention. I och med att konven- tionen träder i kraft för följer en skyldighet att tillämpa de regler som införlivar konventionens bestämmelser. Lagändringarna bör därför träda i kraft den dag konventionen träder i kraft för . Förslag: Såvitt gäller ändringarna i 6 kap. kulturminneslagen krävs inga särskilda övergångsbestämmelser. I fråga om stulna kulturföremål bör genom särskilda övergångsbestämmelser före- skrivas att äldre bestämmelser gäller i fråga om förvärv som gjorts före ikraftträdandet. Enligt artikel 10 (1) blir bestämmelserna Unidroitkonven- tion avseende stulna kulturföremål tillämpliga först då konventio- nen trätt i kraft i den stat i vilken återlämnande begärs. bestämmelserna skall alltså inte ges retroaktiv verkan. De föreslagna författningsändringarna i godtrosförvärvslagen innebär en förlängning till av de tidsfrister i lagen som begränsar möjligheten för den ursprunglige ägaren att kräva tillbaka stulna kulturföremål från en innehavare i god tro samt att mot lösen begära att få tillbaka sådana kulturföremål, som i hans eget land anses som stulna men i blivit föremål för godtrosförvärv eller hävd. Lagändringen innebär sålunda att den ursprunglige ägarens rättsliga skydd stärks som innehavaren av ett kulturföremål kan riskera att förlora en redan uppkommen eller förestående äganderätt till ett kulturföremål. För att svensk rätt skall uppfylla konventionens krav krävs att den ursprunglige ägarens utökade möjligheter att återfå ett kultur- föremål gäller från och med den dag Unidroitkonvention träder i kraft i . Frågan är om de längre tidsfristerna då skall tillämpas även på förvärv enligt godtrosförvärvslagen som skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande och oavsett om en frist redan löper. Den som innehar ett kulturföremål skulle då kunna riskera att lida en rättsförlust genom att en redan uppkommen eller före- stående äganderätt till föremålet skulle bedömas på annat sätt än då förvärvet skedde. Innehavarens förutsättningar att förutsäga vid vilket tillfälle en definitiv äganderätt till ett föremål skulle upp- komma går också förlorad. Motsvarande problem uppkommer om de nya bestämmelserna i godtrosförvärvslagen i stället föreskrivs bli tillämpliga endast på återkrav och lösenkrav som framställs efter ikraftträdandet eller på de situationer då den ursprunglige ägaren fick eller måste antas ha fått kännedom om innehavet efter ikraft- trädandet av Unidroitkonvention i . Dylika lagstiftningsåtgärder får anses strida mot grundsatsen i svensk rätt att det skall vara möjligt för den enskilde att kunna över- blicka de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Även om det inte finns något allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning på för- mögenhetsrättens område så undviker man normalt sett en sådan ordning (, Betydelsen av konstitutionell rätt: Retroaktiv lagstiftning, kommunalt självstyre och Europarättens inverkan, till , 1999 s. 379). En annan möjlighet vore att knyta ikraftträdandet av den nya regleringen i godtrosförvärvslagen till tidpunkten för stölden. Detta är emellertid förenat med stora praktiska svårigheter eftersom det inte sällan, framförallt såvitt gäller arkeologiska föremål, torde vara näst intill omöjligt att fastställa när den brottsliga gärningen ägt rum. Det anförda leder fram till slutsatsen att de nya bestämmelserna endast bör gälla i fråga om sådana förvärv som har gjorts efter ikraftträdandet. Enligt artikel 10 i konventionen skall denna endast tillämpas på kulturföremål som stulits efter konventionens ikraft- trädande i den stat där anspråket framställs. Eftersom tidpunkten för förvärvet av ett föremål alltid ligger efter den tidpunkt då före- målet stals, står en sådan reglering väl i överensstämmelse med kon- ventionen.