sou · GTB315 · 2006-01-01 00:00:00 — Därefter har utredningen genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2004:171) fått i uppdrag att i ett delbetänkande lämna vissa förslag som är obligatoriska enligt EG-direktivet 2003/86/EG (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet) och förslag som hänför sig till EG- direktivet 2003/109/EG (nedan kallat direktivet om varaktigt bo- satta). Uppdraget utökades till att utredningen skall be- handla och lämna förslag om, förutom övriga icke obligatoriska frå- gor i familjeåterföreningsdirektivet, frågor utöver vad som följer av EG-direktiven i ett slutbetänkande. Det senaste tilläggsdirektivet (dir. 2004:171) innebär att i detta delbetänkande redovisas, beträffande familjeåterföreningsdirektivet, förslag som hänför sig till villkoren för att medlemmar ur kärn- familjen skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Till dessa familjemedlemmar hör make (varmed jämställs registrerad partner) eller sambo samt ogifta barn . I delbetänkandet redovisas också förslag som rör familjeåterförening i vissa fall för anhöriga till flyktingar eller andra skyddsbehövande samt handläggningen av och förfarandegarantier i ärenden om uppehållstillstånd för familje- återförening. I detta delbetänkande redovisas utredningens förslag som hänför sig till direktivet om varaktigt bosatta i sin helhet. Utredningen vill redan nu framhålla att förändringar är på gång när det gäller instans- och processordningen i utlänningsärenden. pågår förberedelser med att lägga ned Ut- Tanken är att överprövning av utlänningsären- den i fortsättningen skall göras av migrationsdomstol och, efter över- klagande, en Migrationsöverdomstol. När utredningen redogör för eller behandlar frågor om överprövning av ärenden enligt utlännings- lagen är utgångspunkten emellertid att är över- instans. 1.1.2Kommittédirektivet 2003:181 och rådets direktiv om rätt till familjeåterförening Enligt det ursprungliga kommittédirektivet är utredningens över- gripande uppgift att ta ställning till hur familjeåterföreningsdirek- tivet skall genomföras i . I det uppdraget ingår också att ut- reda hur förslagen i delbetänkande Vår anhörig- invandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Enligt kommittédirektivet är utredningens uppdrag följande. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver en skyldighet att be- vilja återförening för makar och minderåriga ogifta barn till en här bosatt tredjelandsmedborgare. Direktivet ger även en möjlighet till återförening för registrerad eller ogift partner samt för föräldrar och myndiga ogifta barn. Föräldrar och myndiga ogifta barn skall vara försörjningsberoende av den här bosatte för att familjeåterförening skall beviljas. I uppdraget ingår att ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med di- rektivets bestämmelser. I familjeåterföreningsdirektivet föreskrivs att vissa handläggnings- tider skall iakttas i ärenden om uppehållstillstånd för familjeåterfö- rening. I utredningsuppdraget ingår att göra en bedömning av beho- vet av regeländringar i nämnda hänseenden. Enligt familjeåterföreningsdirektivet får en ansökan om uppehålls- tillstånd för familjeåterförening avslås eller ett sådant tillstånd åter- kallas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Utred- ningen har därför att ta ställning till om de svenska reglerna i 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL respektive 2 kap. 11 § UtlL överensstämmer med direktivets krav eller om det finns behov av ändringar i regel- verket. I svensk lagstiftning finns inga krav på försörjning för att en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd skall få återförenas med sina anhöriga. Familjeåterföreningsdirektivet före- skriver att medlemsstaterna får begära att den här bosatte personen har bostad, sjukförsäkring och försörjningen för hela familjen ord- nad. I utredningsuppdraget ingår därför att undersöka möjligheterna att införa ett försörjningskrav beträffande invandring av andra an- höriga än makar och sambor i etablerade förhållanden samt minder- åriga barn. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver att särskilda mer för- månliga villkor skall gälla flyktingars rätt till familjeåterförening med makar och minderåriga barn. Utredningen skall ta ställning till om nuvarande regelverk uppfyller direktivets krav i detta avseende. I svensk rätt tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invand- ringsprövning när det är fråga om ett nytt förhållande (2 kap. 4 d § UtlL). Den som har rätt till familjeåterförening enligt familjeåter- föreningsdirektivet skall beviljas ett uppehållstillstånd som är giltigt . I utredningsuppdraget ingår därför att klarlägga hur svensk rätt överensstämmer med direktivets krav i denna del. Enligt familjeåterföreningsdirektivet skall den anhörige som be- viljats uppehållstillstånd ha samma rättigheter i fråga om tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning som den härvarande. I utredningsuppdraget ingår att bedöma om de svenska reglerna är förenliga med dessa krav och annars presentera förslag till even- tuella ändringar eller förtydliganden som behöver göras. Utlänningslagen ger rätt att återkalla ett uppehållstillstånd om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter av betydelse för att få tillståndet eller allvarliga anmärkningar kan riktas mot utlänningens levnadssätt (2 kap. 9 och 11 §§ UtlL). Ett uppehållstillstånd får också återkallas om bosättningen upphört (2 kap. 12 § UtlL). Enligt familjeåterföreningsdirektivet får en an- sökan om familjeåterförening avslås eller ett tillstånd återkallas, det senare om vissa villkor är uppfyllda såsom försörjnings- kravet eller tillståndet beviljats på felaktiga grunder. Utredningen har att göra en bedömning av om ändringar behöver göras i utlän- ningslagstiftningen för att genomföra direktivet i denna del. Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver att humanitära hänsyn skall tas inför ett avslag efter en ansökan om familjeåterförening, en återkallelse av ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning av den härvarande tredjelandsmedborgaren eller de anhöriga. I uppdra- get ingår att ta ställning till hur de svenska bestämmelserna förhåller sig till direktivets kriterier i detta avseende. beslut om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller återkallelse av så- dant tillstånd kan överklagas till (7 kap. 3 § UtlL). I vissa fall får verket överlämna ärenden direkt till nämnden eller till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § UtlL). Familjeåterförenings- direktivet föreskriver att avslags-, återkallelse- eller utvisningsbeslut skall kunna bli föremål för rättslig prövning. I uppdraget ingår att klargöra om de svenska reglerna om överklagande stämmer överens med direktivets bestämmelser. Inom uppdraget i denna del ligger även att analysera om bestämmelser om utvisning av utlänningar som finns i annan lagstiftning än utlänningslagen omfattas av direk- tivets tillämpningsområde. Om så är fallet skall utredningen över- väga om dessa bestämmelser uppfyller direktivets krav eller om för- fattningsändringar är nödvändiga. I utredningsuppdraget ingår att se till familjeåterföreningsdirek- tivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan även andra berörda regel- verk. Utredningen skall vidare ta ställning till om det fordras ytter- ligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordning- en. I detta sammanhang skall förslag lämnas på författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder, t.ex. beträffande myn- digheternas handläggningsrutiner. Utredningen skall jämföra hur förslagen i delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet. Om kommitténs förslag i något eller några hänseenden inte är förenliga med direktivet skall utredningen klargöra hur de skall bringas i överensstämmelse med det. En grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författnings- ändringar och andra åtgärder utredningens förslag kan komma att medföra ingår i uppdraget samt förslag till finansiering. Som en ut- gångspunkt för analysen skall gälla att utredningens förslag inte skall bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. En särskild kostnadsberäkning av förslag i fråga om att ut- vidga kretsen av anhöriga som kan få uppehållstillstånd i skall också göras. Denna skall täcka såväl situationen med som utan ett försörjningskrav. 1.1.3Kommittédirektivet 2004:9 och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Enligt tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2004:9) skall utredningen ta ställning till hur rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (nedan direktivet om varaktigt bosatta) skall genomföras i svensk rätt. Direktivet om varaktigt bosatta är tillämpligt på tredjelandsmed- borgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat. Tredjelandsmed- borgare som är flyktingar eller alternativt skyddsbehövande omfattas dock inte. Även vissa andra kategorier, t.ex. personer som har till- fälligt skydd, är undantagna från direktivets tillämpningsområde. En tredjelandsmedborgare som varit lagligen bosatt i en medlems- stat skall ha rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Denna status finns inte i svensk lagstiftning. I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till vilka författningsändringar som krävs för att det svenska regelverket skall uppfylla direktivet. Medlemsstaterna skall kräva att tredjelandsmedborgaren, för att beviljas ställning som varaktigt bosatt, styrker att han eller hon för egen räkning och för de familjemedlemmar för vilka han eller hon har försörjningsansvar, förfogar över stabila och regelbundna för- sörjningsmedel. Vidare skall tredjelandsmedborgaren ha en sjukför- säkring. I uppdraget ingår att bedöma vilka ändringar som behövs i svensk rätt för att införa denna ordning. En tredjelandsmedborgare som beviljats ställning som varaktigt bosatt har enligt huvudregeln rätt att bosätta sig i andra medlems- stater för att t.ex. arbeta eller studera. I utredningsuppdraget ingår att klarlägga hur de svenska reglerna behöver ändras för att uppfylla direktivet när det gäller rätten för varaktigt bosatta i andra medlems- stater att flytta till . Den medlemsstat till vilken den varaktigt bosatte flyttar, får be- gära bevis om tryggad försörjning och sjukförsäkring. Enligt kom- mittédirektivet skall utredningen redovisa för- och nackdelar med att införa denna möjlighet i det svenska regelverket och ta ställning till vilka ändringar av den svenska ordningen som i så fall behövs. Makar och minderåriga barn har en principiell rätt att medfölja den varaktigt bosatte som flyttar till en annan medlemsstat. Den andra medlemsstaten får begära bevis av familjemedlemmen om att denne har sin försörjning tryggad samt sjukförsäkring. I utredning- ens uppdrag ingår att klarlägga hur de svenska reglerna för sådana familjemedlemmar skall utformas för att direktivet skall genomföras. Medlemsstaterna får vägra att bevilja ställning som varaktigt bo- satt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. Medlemsstaterna får vidare vägra ansökningar om uppehållstillstånd från varaktigt bo- satta från annan medlemsstat och deras familjemedlemmar om de ut- gör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet eller mot folkhälsan. Utredningens uppdrag är att ta ställning till om ändringar behöver vidtas i den svenska lagstiftningen med anledning av dessa bestäm- melser. En varaktigt bosatt får endast utvisas om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säker- het. Utredningen skall även ta ställning till om ändringar behöver vidtas med anledning av denna bestämmelse. Ställningen som varaktigt bosatt skall inte kunna behållas om den erhållits genom bedrägeri eller om utvisningsbeslut fattats eller vid längre tids bortovaro. I utredningens uppdrag ingår att bedöma vilka ändringar som behöver införas för att svensk lagstiftning skall över- ensstämma med direktivet i detta avseende. Ett beslut om ställning som varaktigt bosatt skall meddelas skrift- ligen till den sökande senast från det att ansökan lämna- des in, såvida ärendet inte är av komplicerad natur då tidsfristen i undantagsfall får förlängas. En ansökan om uppehållstillstånd från en person med ställning som varaktigt bosatt i annat medlemsland skall handläggas . Om det är ett komplicerat ären- de får handläggningstiden i undantagsfall förlängas med högst . I utredningsuppdraget ingår att ta ställning till hur dessa handläggningskrav kan införlivas i den svenska ordningen. Om en ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås, eller om denna ställning återkallas eller förloras skall den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten. Likaså skall den som har ställning som varaktigt bosatt i ett land och vars ansökan om uppehållstillstånd i ett annat avslås eller vars uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten. Enligt kommitté- direktivet skall utredaren bedöma vilka ändringar som behöver in- föras för att svensk lagstiftning skall överensstämma med direktivet i dessa avseenden. Enligt huvudregeln skall varaktigt bosatta åtnjuta samma rättig- heter som medlemsstatens egna medborgare i fråga om bl.a. till- träde till arbetsmarknaden (med undantag för offentlig myndighets- utövning), studier och socialt bistånd. Medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i förhållande till egna medborgare i fråga om an- ställning i de fall där verksamheten är förbehållen EES-medborgare enligt gällande nationell lagstiftning. I uppdraget ingår att ta ställ- ning till om de svenska reglerna överensstämmer med direktivet i denna del och annars föreslå de ändringar som är nödvändiga. En varaktigt bosatt som fått uppehållstillstånd i en annan medlemsstat skall också enligt huvudregeln ha samma rättigheter som landets egna medborgare när det gäller tillträde till arbetsmarknaden eller studier. Utredaren skall enligt tilläggsdirektivet ta ställning till om de svenska reglerna behöver ändras för att genomföra direktivet i detta avseende. För en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat och som har uppehållstillstånd i en annan medlems- stat gäller att så länge han eller hon inte fått ställning som varaktigt bosatt i den andra medlemsstaten får denna vägra att förnya eller besluta att återkalla uppehållstillståndet av hänsyn till allmän ord- ning och säkerhet eller om villkoren för bosättning är uppfyllda. Den första medlemsstaten skall i dessa fall återta den varaktigt bosatte. Utredningsuppdraget omfattar att ta ställning till vilka ändringar som krävs i svensk rätt för att denna skall vara för- enlig med direktivet i detta avseende. Medlemsstaterna skall upprätta kontaktpunkter med ansvar att ut- byta information om bl.a. utfärdande av uppehållstillstånd. I utred- ningsuppdraget ingår att ge förslag på svensk kontaktpunkt och hur denna skall fungera. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och be- hovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslag- stiftningen utan även avseende ändringar som kan aktualiseras i annan lagstiftning. I uppdraget ingår vidare, utöver vad som nämnts, att ta ställning till om det fordras några ytterligare åtgärder för direk- tivets genomförande i den svenska rättsordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändi- ga och andra åtgärder, t.ex. vad beträffar myndigheternas handlägg- ningsrutiner, som genomförandet av direktivet ger anledning till. I uppdraget ingår slutligen att göra en bedömning av eventuella kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). På grund av regeringens direktiv till utredningen behandlas de båda EG-direktiven tillsammans i detta delbetänkande. Det förtjänar dock att påpekas att de tar sikte på olika slags migration. Familjeåterföre- ningsdirektivet syftar till att åstadkomma likvärdiga regler i med- lemsstaterna när det gäller rätten till familjeåterförening för tredje- landsmedborgare som bor i en EU-stat. I direktivet finns således bestämmelser avseende möjligheterna för en tredjelandsmedborgare som är anhörig till en tredjelandsmedborgare i en EU-stat, att få uppehållstillstånd i samma stat. Direktivet om varaktigt bosatta syftar till att tillförsäkra de tredje- landsmedborgare som är varaktigt bosatta i en EU-stat en uppsätt- ning enhetliga rättigheter som ligger så nära unionsmedborgarnas rättigheter som möjligt. Det syftar därmed också till att öka möj- ligheterna till fri rörlighet för dessa tredjelandsmedborgare. Förutom kriterier för att få ställning som varaktigt bosatt innehåller direkti- vet bestämmelser som reglerar möjligheten för en tredjelandsmed- borgare som har fått ställning som varaktigt bosatt i en EU-stat att flytta till en annan medlemsstat. I anslutning härtill finns bestämmel- ser om möjligheten att ta med sig familjemedlemmar från den ena medlemsstaten till den andra. Utredningen har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmed- borgare (2004:01). Med utgångspunkt i kommitté- och EG- direktiven har information inhämtats om tillämpningen av utlän- ningslagstiftningen genom studier av praxis och av de experter som varit knutna till utredningen. Upplysningar om innebörden av det svenska välfärdssystemet och de författningar som ligger till grund för detta har utredningen fått genom experterna i utredningen. Förutom experterna har också andra personer inom den offentliga förvaltningen bidragit med upplysningar om gällande villkor för utlänningars tillträde till anställning eller utbildning, rätt till sociala förmåner och annat som har samband med kraven på likabehandling av tredjelandsmedborgare. Utredningen har fått kun- skap om innehållet i utländsk rätt genom de svar några unions- länder lämnat på en enkät från utredningen. Delbetänkandet inleds med en förkortningslista, en sammanfattning på svenska och på engelska och ett författningsförslag. Delbetänkandet är indelat i två huvuddelar. Den första delen be- nämns Allmän bakgrund och omfattar kapitel 1–6. I kapitel 1 finns en redovisning av uppdraget med inriktning på innehållet i kommitté- direktiven och EG-direktiven och en redogörelse för hur utredningen bedrivit sitt arbete. Kapitel 2 innehåller en beskrivning av nuvarande förhållanden när det gäller utlänningslagens tillämpning i de delar som knyter an till utredningsuppdraget. I kapitel 3 finns en beskriv- ning av internationella förpliktelser på området och i kapitel 4 finns en sammanfattning av de förslag lämnat i del- betänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) och som är av intresse för detta utredningsuppdrag. Kapitel 5 innehåller statistik om invandring, uppehållstillstånd, svenskt medborgarskap, hand- läggningstider för ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap och vissa ärendekostnader hos . I kapitel 6 finns slutligen en redogörelse för förhållandena i vissa unionsländer som rör de områden som omfattas av utredningens uppdrag. Delbetänkandets andra huvuddel betecknas Överväganden och förslag och omfattar kapitel 7–15. Kapitel 7 innehåller en beskrivning av den personkrets som de båda EG-direktiven tar sikte på. I kapitel 8 finns förslag om under vilka förutsättningar tredjelandsmedborgare skall få uppehållstill- stånd för familjeåterförening respektive ställning som varaktigt bo- satt i samt uppehållstillstånd här i landet för varaktigt bo- satt i annan EU-stat. Kapitel 9 innehåller utredningens förslag om hur förutsättningarna för likabehandling skall åstadkommas för tredje- landsmedborgare i förhållande till svenska medborgare som rör bl.a. rätten till anställning, utbildning och sociala förmåner. I kapitel 10 behandlar utredningen de villkor som skall gälla för att återkalla ett uppehållstillstånd för familjeåterförening, för att återkalla eller för- lora en ställning som varaktigt bosatt eller för att återkalla ett uppe- hållstillstånd för en varaktigt bosatt i annan EU-stat och återtagande- skyldighet för en sådan person samt behandlas villkoren för utvis- ning avseende tredjelandsmedborgare. Kapitel 11 innehåller övervä- ganden och förslag om handläggningen av ärenden om uppehållstill- stånd, utvisning m.m. beträffande tredjelandsmedborgare samt för- farandegarantier i sådana ärenden. I kapitel 12 lämnar utredningen förslag på nationell kontaktpunkt enligt direktivet om varaktigt bosatta. En analys av de ekonomiska konsekvenserna av utredningsför- slaget finns i kapitel 13 och i kapitel 14 ges förslag på tidpunkt för när förslagen kan träda i kraft. I kapitel 15 finns en författningskommentar. Till delbetänkandet finns bilagt kommittédirektiven för uppdra- get, EG-direktiven /86/EG och 2003/109/EG samt en rapport från om de samhällsfinansiella konsekvenserna av en ökad invandring med anledning av genomförandet av EG-di- rektivet 2003/109/EG i svensk rätt. 2 Nuvarande förhållanden, m.m. 2.1Allmänt om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd har en reglerad invandring. Det innebär att den svenska rätts- ordningen ställer upp villkor för inresa och vistelse i landet som fram- går av utlänningslagen (1989:529), UtlL och utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Viseringskrav gäller som huvudregel för utlän- nings inresa och vistelse i , dock undantas utlänning som har uppehållstillstånd eller är medborgare i något av de övriga nordiska länderna eller är EES-medborgare (1 kap. 3 § UtlL och 2 kap. 4 § UtlF). Enligt 2 kap. 1 § UtlF skall visering för inresa och vistelse utfärdas som en enhetlig visering enligt Schengen- konventionen. Av 2 kap. 4 § UtlF följer bl.a. att viseringsfrihet gäller också för medborgare i vissa andra stater och personer som har gil- tigt resedokument och uppehållstillstånd i en Schengenstat. Inne- börden av visering är att man har rätt att under viss resa in och vistas i landet. Enligt huvudregeln ges visering för vistelse högst åt gången (2 kap. 1 § UtlL). Enligt huvudregeln i 1 kap. 4 § första stycket UtlL skall utlänning som vistas i landet mer än ha ett uppehållstillstånd. Kra- vet gäller emellertid inte medborgare i de övriga nordiska länderna. Innebörden av att ha ett uppehållstillstånd framgår av 2 kap. 2 § UtlL. Det innebär tillstånd att resa in och vistas i landet (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan begränsning i tiden (permanent uppehållstillstånd). Huvudregeln är att den som beviljas uppehållstillstånd för bosättning får ett permanent tillstånd (PUT). Detta gäller främst personer som får uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller annan anknytning, de som beviljas asyl, arbets- kraftinvandrare och de som får stanna av humanitära skäl (se G. Wikrén och H. Sandesjö, Utlänningslagen, sjunde uppl., 2002, s. 64 f.). Beslutande myndighet, , har dock alltid rätt att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (TUT). Nuvarande förhållanden, m.m. kan bli aktuellt t.ex. vid tveksamhet om utlänningens vandel (se Pro- position 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m., s. 146, jfr Proposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken, s. 88). Bestäm- melser om tidsbegränsat uppehållstillstånd finns i 2 kap. 4 a–4 e §§ UtlL. Nämnda bestämmelser avser situationer där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd behövs för att genomföra en förundersökning eller en huvudförhandling i brottmål, vid tveksamhet om utlänningens vandel, som rör omhändertagande av unga personer eller faderskaps- utredning och där anknytning åberopas på grund av ett nyetablerat parförhållande (s.k. snabbanknytning). I 2 a kap. 2 § UtlL finns regler om tidsbegränsade uppehållstillstånd beträffande uppehållstillstånd med tillfälligt skydd.