sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid fängelsestraff skall planen alltid läggas fast möjligt efter att domen blivit verkställbar och senast efter det att den dömde intagits på anstalt. 7.2.5Vem som skall upprätta planen och planens kvalitet Kommitténs bedömning: Kriminalvården skall se till att den som arbetar fram planen har erforderlig kompetens och i övrigt är lämplig för uppdraget samt ge olika former av stöd till denne. Planen skall fastställas av en annan tjänsteman än den som arbetat fram planen. Det faller inom kriminalvårdens ansvar att upprätta verk- ställighetsplanen. Arbetet med att upprätta verkställighetsplaner innehåller många moment och kan vara av hög svårighetsgrad. Detta ställer mycket höga krav på den som skall upprätta planen. Arbetet utförs normalt av en frivårdsinspektör eller vårdare. För att upprätta planen bör krävas erforderlig kompetens. Tjänstemannen måste ha förmåga inte bara att göra kvalificerade risk- och behovsbedömningar utan även att kunna bedöma vilka följder dessa bedömningar bör ge. Detta förutsätter kvalificerad utbildning, inte minst i vad gäller att använda särskilda behovs- och riskhanteringsinstrument. Den som skall använda sådana instrument måste för övrigt vara väl förtrogen med de risker och brister som nyttjande av sådana instrument kan vara förknippade med. Enligt kommitténs mening krävs också engagemang och fallenhet för arbete med verkställighetsplaner. Det är enligt vad kommittén erfarit tveksamt om alla som upprättar planer har redovisade kvalifikationer. När det gäller upprättande av verkställighetsplaner för dömda som har en mycket komplex och mångfacetterad problematik kan det krävas särskild hög kompetens. Detta arbete eller del av arbetet bör därför anförtros tjänstemän eller en extern person som har särskild kompetens inom det aktuella området, t.ex. inom psykiatri. Sammanfattningsvis bör kriminalvården se till att den som arbetar med verkställighetsplanering har den kompetens som krävs och i övrigt är lämplig för uppdraget. För att uppfylla detta krav kan det vara lämpligt att upprätta en lista över kompetenskrav för upprättande av olika slag av verkställighetsplaner. Att ta fram en sådan lista faller inte inom kommitténs uppdrag utan ankommer närmast på kriminalvårdens styrande enheter. För att kunna upprätthålla en hög kvalitet på verkställighets- planerna är det vidare viktigt att det finns ett fungerande besluts- stöd. Inom kriminalvården kan exempelvis finnas rådgivnings- enheter dit tjänstemän kan vända sig med frågor i enskilda fall. Kriminalvården bör i stödjande syfte också löpande utveckla och utvärdera behovs- och riskhanteringsinstrument i samråd med experter på området. Därvid bör hänsyn tas till instrument som utvecklats inom andra verksamhetsområden och i andra länder. Det är av vikt att instrumenten och de skriftliga verkställighetsplanerna får en utformning som gör dem lätta att tillämpa. Det behövs också ett väl utvecklat datoriserat användarstöd. Kommittén utgår ifrån att det arbete som pågår med att utveckla ett system med ett sådant stöd kommer att leda till ökad kvalitet och effektivare kriminalvård. Kriminalvården bör kontinuerligt arbeta med att ytterligare utveckla och förbättra systemet. För att ytterligare öka planernas kvalitet och främja enhetlighet bör verkställighetsplanen fastställas av en annan tjänsteman än den som arbetat fram planen, t.ex. rättsvårdsinspektör eller tjänsteman i chefsställning. Planen kan också fastställas i särskilda kollegium. Kommittén vill inte förorda något av alternativen, utan detta bör överlåtas åt kriminalvården att avgöra. Den eller de som skall fastställa planen kan också fungera som stöd och ge råd till den som arbetar fram planen. Det finns en risk för att arbetet med upprättande av verkställighetsplaner kan uppfattas som onödig pappersexercis av de tjänstemän som skall arbeta fram planen samt att de dömda inte i erforderlig omfattning informeras om planens innehåll och betydelse. Så får inte vara fallet. Ett sätt att motverka detta är att se till att den personal som ansvarar för utformningen av planerna har erforderlig utbildning och kompetens samt engagemang och förståelse för hur systemet fungerar. För detta kan krävas att tjänstemän som ansvarar för verkställighetsplaneringen är väl förtrogen med förhållandena även på andra enheter inom kriminalvården. Kommitténs förslag och bedömning: Den dömde skall informeras om innebörden av verkställighetsplaneringen. Vidare skall samråd hållas med den dömde för att ta reda på hans eller hennes behov och synpunkter på åtgärder och mål. Innan planen läggs fast skall den dömde beredas tillfälle att yttra sig över innehållet. Planen skall dokumenteras och överlämnas till den intagne. Kriminalvården skall inhämta uppgifter om den dömde och andra förhållanden som kan vara av betydelse vid utformningen av verkställighetsinnehållet från andra myndigheter, organisa- tioner och enskilda. I vissa fall bör kriminalvården kunna anlita sakkunniga som kan bistå vid bedömningen av vilket verkställig- hetsinnehåll som i det enskilda fallet kan vara lämpligast. Det är – som påpekats – av stor vikt att den dömde uppmuntras att ta egna initiativ och förmås att ta ett eget ansvar för att förändra sin situation. Den dömde måste därför så långt det är möjligt förmås att medverka i planeringen. Det är självklart att uppgifter och synpunkter som den dömde lämnar bör beaktas vid utformningen av verkställighetsplanen, men det måste vara kriminalvården som slutligt gör bedömningen av vad den skall innehålla. Det får inte bli så att den dömde dikterar sitt eget verkställighetsinnehåll i strid mot vad som bäst kan antas motverka risken för återfall i brott m.m. En annan sak är att påföljder som kontraktsvård och samhällstjänst samt program- verksamhet och vissa andra åtgärder normalt förutsätter den dömdes samtycke. För att kunna medverka på bästa sätt måste den dömde först och främst informeras om vad verkställighetsplaneringen innebär och vad som förväntas av honom eller henne under verkställigheten. Han eller hon måste särskilt få veta att det kan löna sig att ta aktiv del i verkställighetsplaneringen samt visa initiativförmåga, ansvars- tagande och förändringsvilja. Vidare bör samråd hållas med den dömde för att utröna hans eller hennes behov och synpunkter på åtgärder och mål under verkställigheten. Innan planen läggs fast bör den dömde ges tillfälle att yttra sig om innehållet i planen, inbegripet på vilka huvudsakliga grunder och vilken utredning den vilar. Den dömde måste veta vad som förväntas av denne under verkställigheten och känna till hur verkställigheten är tänkt att gestalta sig. Han eller hon bör därför få en kopia av planen när den lagts fast. Vad som sagts om den dömdes möjlighet att få del av uppgifter gäller dock med den begränsning som i sällsynta fall kan följa av sekretess, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet. I arbetet med att upprätta verkställighetsplanen måste kriminal- vården inhämta uppgifter om den dömde och andra förhållanden som kan vara av betydelse vid utformningen av verkställig- hetsinnehållet. Sådana uppgifter kan behöva inhämtas från andra myndigheter, t.ex. hälso- och sjukvården, , krono- fogdemyndigheten, åklagare och polisen. Kommittén vill framhålla vikten av att andra myndigheter, inom ramen för gällande bestäm- melser om handlingsoffentlighet och sekretess, lämnar ut uppgifter som kan vara av betydelse till kriminalvården. Som framgått ovan kan det ibland krävas särskild hög kompetens för att bestämma vilket verkställighetsinnehåll som i det enskilda fallet framstår som lämpligast. I sådana fall kan det till ledning vid bedömningen vara nödvändigt att ta hjälp av sakkunniga t.ex. från andra myndigheter. Det är vidare möjligt att andra myndigheter skall eller bör svara för åtgärder under verkställigheten, t.ex. hälso- och sjukvården, , arbetsförmedlingen, kronofogdemyndigheten och polisen. kan ett batteri av åtgärder behöva sättas in. Det är också möjligt att frivilligorganisationer och enskilda personer, t.ex. närstående, vill lämna uppgifter som kan få betydelse vid utformningen av verkställigheten. De kan också svara för åtgärder som bör beaktas vid planläggningen. Kommitténs förslag och bedömning: Kriminalvården skall utforma verkställigheten i enlighet med den uppgjorda planen. När särskilda omständigheter föranleder det får mindre avsteg göras från planen. Den dömde skall vara skyldig att följa planen. Det ligger i sakens natur att verkställigheten så långt som möjligt skall utformas i enlighet med den uppgjorda planen. Verkställig- hetsplanen kan dock inte ges någon omedelbar rättslig betydelse för beslut som kriminalvården skall fatta under verkställigheten. Skall det t.ex. fattas ett beslut om permission eller upphörande av övervakning måste det göras en självständig bedömning av om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Tillstånd kan alltså inte ges enbart på grund av att det planerats för permission eller upphörande av övervakningen av straffet förflutit. Däremot bör planens innehåll rent faktiskt kunna beaktas i samband med att beslut skall fattas. Har den dömde t.ex. uppfyllt i planen fastställda mål bör detta som regel inverka positivt på beslutet. Om denne å andra sidan inte aktivt verkat för att uppfylla de mål som satts upp i planen kan det istället inverka negativt på beslutet. I nästa avsnitt behandlas behovet av kontinuerlig uppföljning av verkställighetsplanen. Även vid sidan av sådan uppföljning kan det ibland uppkomma behov av smärre ändringar. Kriminalvården bör därför i vissa situationer ha möjlighet att göra avsteg från planen utan att denna behöver revideras. Sådana beslut bör kunna fattas på tämligen låg nivå. Erforderlig kontroll av dessa beslut får göras i samband med den sedvanliga uppföljningen av planen Den dömde är i princip skyldig att följa vad som ankommer på honom eller henne enligt verkställighetsplanen för att få åtnjuta förmåner under verkställighet i anstalt. Sådana förmåner kan i vissa fall också dras in om planen inte följs. Den som åtnjutit förmånen av en frivårdspåföljd eller en alternativ verkställighetsform riskerar att få verkställa tid i anstalt om han eller hon inte följer planen. Även andra disciplinära påföljder kan komma ifråga. Den dömde är således – oavsett påföljd och verkställighetsform – skyldig att följa Detta bör komma till klart uttryck i det nya regelverket. Kommitténs bedömning: Verkställigheten skall med åter- kommande mellanrum utvärderas. När det finns anledning till det skall verkställighetsplanen ändras. Det måste finnas rutiner för uppföljning av verkställighetsplanen. Som ovan angetts bör planen innehålla tidpunkter för utvärdering av verkställigheten. Sådan utvärdering måste ske regelbundet. Hur ofta utvärdering skall ske är beroende av bl.a. påföljdens art och omfattning samt förhållandena i det enskilda fallet. Det får ankomma på kriminalvården att ange närmare riktlinjer om tidsintervall. Vid utvärderingen måste samråd hållas med den dömde och denne bör ges tillfälle att yttra sig över föreslagna förändringar. Den planerade utvärderingen bör för det första ta sikte på utfallet av de mål som satts upp i verkställighetsplanen. Har den dömde uppnått ett delmål inom föreskriven tid kan verkställig- heten fortsätta enligt planen. I annat fall får övervägas om planen bör ändras. Om det inte är uppenbart obehövligt bör vidare en kompletterande utredning företas som tar sikte på om risken för återfall i brott m.m. och den dömdes behov har förändrats. Exempelvis kan en mycket positiv utveckling ha lett till att risken för återfall i brott minskat, vilket kan leda till en annan bedömning om anstaltsplacering etc. Även andra förhållanden kan ha förändrats som bör inverka på utformningen av verkställighetsplanens innehåll. Även om tidpunkten för utvärdering inte inträtt kan det förekomma anledning till ändring av planen, t.ex. efter förflyttning på grund av misskötsamhet eller ändrade förutsättningar för sysselsättning. Detta har berörts i föregående avsnitt. Någon regel av innebörd att den dömde kan påkalla ändring av planen före utsatt utvärderingstidpunkt bör dock inte finnas. Enligt kommitténs mening kan det mot bakgrund av att planen regel- bundet ses över inte anses befogat eller nödvändigt att ta kriminal- vårdens resurser i anspråk för att pröva sådana framställningar. När ansvaret för den dömdes plan övergår från en enhet till en annan, t.ex. från anstalt till frivård, bör en utvärdering ske av hur verkställigheten dittills utfallit. En skriftlig lägesrapport be- träffande planen måste överlämnas till den mottagande enheten. Det är inte tillräckligt att en muntlig rapport lämnas. När övervakning skall komma ifråga efter villkorlig frigivning skall ett sammanträffande ske mellan den dömde och frivårds- tjänstemannen för vidare planering. Detta möte bör enligt kommitténs mening hållas på anstalten före villkorlig frigivning. På mötet kan även den som haft ansvar för verkställighetsplanen på anstalt medverka liksom representanter från andra myndigheter och andra personer som kan behöva medverka med insatser under verkställigheten. Kriminalvården kan behöva samordna sådana möten även i andra sammanhang, t.ex. som ett led i förberedelserna för frigivning när det gäller långtidsdömda eller som ett led i frivårdens arbete med stöd och kontroll. Sådana möten kan genomföras med videokonferens och andra tekniska hjälpmedel. Mot slutet av verkställigheten bör en slutlig utvärdering av verkställigheten ske tillsammans med den dömde. Därvid bör särskilt tas upp i vad mån målen i verkställighetsplanen uppnåtts och hur den dömde skall gå vidare för att leva ett samhällsanpassat liv utan brottslighet. Vad som framkommit vid utvärderingen bör alltid dokumenteras i planen. Kommitténs förslag: Det skall finnas en övergripande bestämmelse i lag om att en verkställighetsplan skall fastställas för var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Av lag bör vidare framgå att den dömde är skyldig att följa planen. Vidare skall i lag anges att planen skall ses över med återkommande mellanrum och när det finns anledning till det. I övrigt bör riktlinjer finnas i förordning och kriminalvårdens föreskrifter. Bestämmelserna om verkställighetsplanering har tillkommit och saknar en enhetlig utformning. Regleringen finns i författningar på olika nivåer. benämning finns inte. Även ifråga om innehållet i regleringen skiljer det sig åt. Enligt kommitténs mening bör bestämmelserna om verkställighetsplanering av lagtekniska och språkliga skäl få en mer enhetlig utformning. Hänsyn får givetvis tas till de skillnader som är sakligt motiverade utifrån påföljdens eller verkställighetsformens art, omfattning och karaktär. Av lag bör framgå att en verkställighetsplan skall fastställas för var och en som är dömd till en kriminalvårdspåföljd. Av lag bör vidare framgå den dömdes skyldighet att följa planen. När det gäller riktlinjerna för verkställighetsplanernas utform- ning och innehåll kommer de att behöva ändras i takt med förändringar av påföljdssystemet och kriminalvården. Inom forskningen är verkställighetsplaneringen ett prioriterat område och nya forskningsrön om vad som är viktigt vid verkställig- hetsplaneringen kan också medföra att det är nödvändigt att ändra regleringen. Vidare är de instrument som används vid risk- och behovsutredningen föremål för ständig översyn och förfinas . Till detta kommer de förändringar som följer av informa- tionsteknologins utveckling. Det kommer därför att från tid till annan finnas behov av att ändra riktlinjerna för verkställig- hetsplanernas utformning och innehåll. Med hänsyn till detta framstår det som mindre lämpligt att i lag fastställa några mer ingående bestämmelser om planens utformning och innehåll. Detta bör istället framgå av förordning och kriminalvårdens föreskrifter. Detsamma gäller bestämmelser om tidpunkt för när planen skall ha upprättats och fastställts, vem som skall upprätta planen, kompetenskrav, åtgärder för att säkra planernas kvalitet samt information till den dömde och samråd med denne. Även de närmare riktlinjerna om revidering av planen och uppföljning för detta bör finnas i förordning och kriminalvårdens föreskrifter. Med hänsyn till den vikt som måste tillmätas planens revidering och uppföljning bör dock i lag klargöras att planen med återkommande mellanrum skall ses över och när det finns anledning till det ändras. Med KvaL infördes begreppet kriminalvårdsanstalt istället för fängelse och fångvårdsanstalt. Enligt kommitténs mening är begreppet kriminalvårdsanstalt inte helt lyckat. Det är otympligt och ger ett något oegentligt intryck. Det är emellertid väl inarbetat och det är svårt att se något annat bra alternativ. Visserligen används fortfarande ofta benämningen fängelse för de byggnader med omkringliggande områden där de som döms till fängelse placeras. Ordet fängelse är emellertid värdeladdat och är för många synonymt med oacceptabla inlåsningsförhållanden. Fängelse är också beteckning på själva straffet och det kan vara förvirrande att använda samma ord i två betydelser i samma lagstiftning. Kommittén har därför stannat för att använda begreppet kriminalvårdsanstalt eller anstalt även i den nya lag- stiftningen. En effektiv kriminalvård förutsätter en tydlig och ändamålsenlig anstaltsstruktur. Det måste således finnas en övergripande styrning av antalet anstalter och antalet platser på varje anstalt. Det måste vidare finnas en målsättning beträffande hur många platser som bör vara belagda. Det är också viktigt att ta ställning till anstalternas geografiska belägenhet och att klarlägga de faktiska gränserna för anstaltsområden. Någon lag som generellt reglerar hur anstaltsstrukturen skall se ut finns inte. Länge utgjorde varje anstalt en egen myndighet. Så är inte längre fallet förutom vad gäller några få anstalter. Beträffande övriga anstalter bestämmer enligt 9 b § förordningen (1990:1018) med instruktion för vilka häkten och anstalter som skall finnas inom varje kriminalvårdsmyndighet. KVS bestämmer också hur många platser det skall finnas vid varje häkte och anstalt. Av 9 c § tredje stycket samma förordning följer att antalet platser fortlöpande skall anpassas till behovet. I regeringens regleringsbrev till kriminalvården anger regeringen återrapporteringskrav och särskilda mål för anstaltsstrukturen. I regleringsbrevet anges bl.a. att kriminalvården skall redovisa i vilken utsträckning nuvarande platsutbud motsvarar klientpopulationens behov och vilka åtgärder som vidtagits för att anpassa platsutbudet till behoven. Kriminalvården äger och förvaltar inte själv de anstalter som man disponerar (jfr 3 § förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.) men har ändå i praktiken ett stort ansvar för lokalerna. Enligt förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning får varje myndighet i princip själv besluta om sin lokalförsörjning och inom ramen för befintliga resurser ingå de hyres- och arrendeavtal som behövs för verksamheten. Om en planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndigheten dock besluta om förändringen endast efter medgivande av regeringen. Enligt sistnämnda förordning ansvarar varje myndighet för hur de lokaler som den disponerar används. finns det 57 anstalter från i norr till i söder. Anstalten i var minst och har endast 4 platser, medan den i Kumla var störst med 257 platser. Enligt Aktuell statistik från kriminalvården () för skulle det finnas totalt 4 778 nominella platser på anstalterna. På grund av reparationer och andra temporära arrangemang var dock inte alla platser tillgängliga. Genom att t.ex. ta gemensamhetsutrymmen i anspråk som bostads- rum och låta några intagna dela rum var 4 755 platser belagda. Sådana s.k. beredskapsplatser har i statistiken inte angetts som nominella eller tillgängliga. Som framgår av nedanstående statistikuppgifter minskade medeltalet belagda platser . Anledningen till minskningen var bl.a. att antalet personer som dömdes till fängelse minskade samt att det för några av dessa infördes möjlighet att verkställa fängelsestraffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. har antalet belagda platser ökat. Den främsta anledningen till detta tycks vara att antalet grova brott ökar med längre fängelsedomar som följd. På grund av ett minskat behov av antalet platser började kriminalvården att ta bort ett antal anstaltsplatser. Som exempel kan nämnas att det 1995 fanns 5 220 nominella platser medan motsvarande antal endast uppgick till 4 157. För att möta det ökade behovet som uppstått har dock kriminalvården börjat tillskapa fler platser. nominella, tillgängliga och beläggningsgrad (procent) i förhållande till antal tillgängliga grad (%) uttalade att beläggningsgraden på anstalterna bör vara för att möjliggöra differentiering av intagna samt ett effektivt resursutnyttjande (se t.ex. 1994/95:JuU16 s. 7). I budgetpropositionen för bedömde regeringen att det extra utrymme som måste finnas i anstaltsorganisationen kan minskas och platserna utnyttjas mer effektivt. En generell norm för beläggningen ansågs utgöra ett alltför trubbigt instrument för att mäta och säkerställa kvalitet. (1996/97:JuU:1 s. 56 f.) delade denna uppfattning och uttalade att 85-procentsmålet kunde överges och ersättas med ett flexibelt system som tar hänsyn till förhållandena på de enskilda anstalterna. Utskottet förutsatte att platsutnyttjandet även efter införandet av den nya ordningen sker med bibehållen säkerhet och hög kvalitet samt att regeringen nära följde utvecklingen av beläggningen på anstalterna. Enligt KVS bedömning kommer behovet av nya anstaltsplatser att fortsätta öka (se nedan). För att möta det ökade behovet begärde KVS att regeringen skulle ge myndigheten i uppdrag att bygga en ny kriminalvårds- anläggning som skulle tillföra 300 nya platser. Vid sidan härav avsåg KVS att tillskapa 700 platser genom om- och tillbyggnad av befintliga anstalter. Regeringen beslutade emellertid att vidare åtgärder för etablering av en ny anstalt inte skulle vidtas. Istället beslutade regeringen att KVS inom ramen för befintliga ekonomiska resurser skall tillskapa fler anstalts- och häktesplatser för att möta det behov som bedöms uppstå. Enligt regeringen är det i första hand en fråga för KVS att kontinuerligt avgöra hur många platser som skall tillskapas och var dessa platser skall lokaliseras. I beslutet angav regeringen också inriktningen på den fortsatta utbyggnaden av platser. Exempelvis ansåg regeringen det angeläget att anstaltsstrukturen gick i riktning mot större och färre enheter. Vidare borde platser skapas som kan användas på ett flexibelt sätt avseende säkerhet och beläggning. Verksamheten kan då lättare anpassas till tillfälliga variationer av anstaltspopulationens samman- sättning och storlek. I detta sammanhang nämnde regeringen att skapande av bostadsrum som utan större förändringar kan användas av fler intagna medför att kriminalvården snabbare kan möta tillfälliga ökningar av anstaltspopulationen. En flexibel användning skall också möjliggöra för kriminalvården att i större utsträckning omvandla anstaltsplatser till häktesplatser. KVS har i budgetunderlaget för bedömt att behovet av platser kommer att stiga 2008 uppgå till 6 400 platser. Bedömningen är beräknad efter en beläggningsgrad om . Antalet belagda platser beräknas då uppgå till 5 900. KVS har i budgetunderlaget angett att det genomsnittliga plats- utnyttjandet (beläggningsgraden) inte bör överstiga för att kunna differentiera intagna, flytta dem av säkerhetsskäl och ta celler ur bruk för reparation. I budgetunderlaget har KVS vidare presenterat en långsiktig lokalförsörjningsplan för åren 2005–2008, som innebär bl.a. avvecklande av några äldre anstalter och utökning av antalet platser.