sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är därför bekymmersamt att många kommuner har visat svagt intresse för översiktsplanering. Planberedskapen på kommundelsnivå är otillräcklig PBL har inga tvingande bindningar mellan plannivåerna – region- plan, översiktsplan samt detaljplan och områdesbestämmelser – utan plansystemet är utformat för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Erfa- renheterna visar dock att det finns vissa brister i samspelet mellan planformer och plannivåer, och att många kommuner arbetar med nya planformer vid sidan av PBL-systemet för att tillgodose bl.a. behovet av samband och kopplingar. Den kommunomfattande översiktsplaneringen är i första hand en planläggning på lång sikt. Tendensen när det gäller detaljplane- läggning är att den sker för avgränsade områden, och ofta är pro- jektinriktad. Trots möjligheterna till fördjupningar av översiktspla- nen är PBL:s planinstrument inte fullt ut ändamålsenliga för att tydligt hantera och förankra övergripande, strukturella frågeställ- ningar inom ramen för ett helhetsperspektiv, såsom stadsdelar, grönområden, bebyggelsestråk och gaturum och deras inbördes samband. Bristen på överblick i samband med bindande besked leder också i vissa fall till att det är svårt att bedöma och synliggöra de konsekvenser som ett genomförande av planläggningen innebär sett i ett större sammanhang. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet De rättsverkande planformerna anses inte anpassade till kommunernas planeringsbehov används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reg- lera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga mil- jön. prövas lämpligheten av vissa projekt med omgiv- ningspåverkan ibland utan föregående detaljplaneläggning. Erfarenheterna visar vidare på ett lågt intresse för områdesbes- tämmelser, vilket bl.a. beror på oklarheter när det gäller använd- ningsområde och rättsverkan. hävdas att områdesbestäm- melserna som planform har en potential under förutsättning att regleringsmöjligheterna vidgas och att förfarandet förenklas. Detaljplanerna är ofta mycket detaljerade och det finns en oklarhet när det gäller vad som prövas i plan och vad som prövas i samband med bygglovsansökan En annan tydlig tendens är att detaljplanerna som upprättas blir mer detaljerade när det gäller innehåll. Skälen till detta är flera. I vissa fall är det medvetna val, exempelvis om förhållandena är komplexa och man vill ge exploatören och de berörda en förutsäg- barhet när det gäller genomförandet. tycks det vara en kultur hos planerarna att föra in bestämmelser för säkerhets skull och en osäkerhet när det gäller vad som kan prövas i bygg- lovet. Ett problem med detaljrika detaljplaner är exempelvis att en kommun riskerar att låsa vissa förutsättningar som är direkt kopp- lade till ett specifikt projekt. Om projektet sedan inte är aktuellt att genomföra kan onödiga låsningar ha skett, dvs. planen kan sägas ha skräddarsytts för ett visst projekt. Söker sedan någon annan än den ursprunglige projektören bygglov finns det därför en risk att det krävs en prövning av om åtgärden kan anses som en mindre avvi- kelse eller om en planändring krävs. Byggandet har ändrat karaktär och de bygglovsbefriade åtgärderna behöver ses över Dagens bestämmelser är otydliga och svårlästa när det gäller vilka åtgärder som inte kräver bygglov och skillnaderna mellan lovplik- ten innanför och utanför detaljplanelagt område framstår som , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet otidsenliga och skapar olikheter i likartade ärenden. Gränsen mel- lan vad som är en ekonomibyggnad som hör till jordbruket och som därmed är befriad från krav på lov och vad som är en annan typ av byggnad är oklar och aktualiserar ofta en bedömning i det enskilda fallet, gäller det byggnader där det ska fin- nas hästar. Vissa anläggningar som påverkar omgivningen alltifrån stora broar till mindre objekt som altaner, skateboardramper och swimmingpooler kräver inte bygglov, men prövas inte heller med stöd av annan lagstiftning trots att de kan påverka både stadsbild och närmiljö samt vålla motsättningar mellan grannar. Utveckling- en går således snabbare än lagstiftaren hinner pröva om åtgärderna ska förhandsprövas genom bygglovsprövningen. Också när det gäller kraven på rivningslov har det skett en ut- veckling som gör att kommunernas möjligheter till förprövning av byggnadsverk som ska rivas kan anses ha blivit för begränsade med hänsyn till behovet av bevarande. Vissa brister uppmärksammas i ett sent skede på grund av uppdelningen i bygglov och bygganmälan Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bland annat lett till att vissa frågor bedöms i ett sent skede. En annan effekt är att bygglov ges för projekt som inte kommer att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det innebär exempelvis att bygglov kan ges för att inreda en källarlokal till bostad trots att de tekniska egenskaps- kraven i fråga om brandsäkerhet inte kommer att kunna uppfyllas och lokalen är olämplig som bostad pga. dåligt ljusinsläpp och dålig ventilation. Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och oriente- ringsförmåga i fråga om invändiga lösningar är frågor som prövas i ett mycket sent skede genom att de aktualiseras först vid ett bygg- samråd då projekteringen ofta är utförd. Detsamma gäller krav på varsamhet i fråga om invändiga lösningar när det gäller skyddsvärd bebyggelse. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Systemet för prövning, tillsyn och kontroll är otydligt Trots det nya systemet för ansvarsfördelning mellan kommun och byggherre som genomfördes har kvaliteten i byggandet inte nått tillräcklig hög nivå och det finns fortfarande stora brister. Den nyckelperson som introducerades genom reformen, den kvalitets- ansvarige, har en otydlig roll. De verifikationer som ges in till kom- munen anses inte garantera kvaliteten i arbetet utan endast att en kontroll utförts. Slutbeviset som är tänkt att vara avslut på pro- cessen utfärdas endast i ett begränsat antal fall och slutbeviset efterfrågas sällan. Kommunerna har minskat sina resurser för till- syn och därför utövas den sällan i realiteten. Bristen på samordning mellan och PBL gör att vissa frågor prövas dubbelt och andra prövas inte alls Sedan PBL trädde i kraft har miljölagstiftningen samlats i en miljö- balk. Tankar fanns på att också föra in PBL i regelkomplexet men av olika skäl genomfördes inte en sådan förändring. har det funnits krav på att ta miljöhänsyn också i PBL. Un- der åren har kopplingarna mellan PBL och ökat främst som en följd av EG-rättslig reglering bl.a. miljökvalitetsnormer och bestämmelser som rör skyddade områden, s.k. Natura 2000- områden. som det finns kopplingar mellan regelverken finns det också tydliga skillnader som i vissa fall medför att en enskild kan få motstridiga besked som också lämnas vid skilda tillfällen. Exempelvis kan bygglov ges för byggande inom strandskyddsområde och dispens från skyddsområden sedan nekas vid prövningen enligt . förekommer det att besked i enskilda ärenden inte ges avseende en viss fråga till följd av bedömningen att prövningen, exempelvis när det gäller olika former av miljöstörningar för omgivningen, kommer att ske enligt det andra regelverket. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Insyn och inflytande är viktiga grundstenar i plan- och bygglagstiftningen och det finns önskemål om förtydliganden av vilka som ska få komma till tals och i vilka skeden I PBL finns det en särskild formaliserad beslutsprocess som garan- terar medborgarinflytande. Det innebär bland annat att när planer upprättas är ett av målen att alla som är berörda ska garanteras ett inflytande. Planeringsarbetet ska präglas av öppenhet och insyn. I PBL regleras hur samrådet ska ske och vad det måste behandla, hur en bredare allmänhet informeras, hur inkomna synpunkter behand- las, vem som fattar beslut och hur beslutet vinner laga kraft och sprids. Lagstiftningen ställer också krav på avvägningar mellan all- männa och enskilda intressen och en balans mellan vad det allmän- na får för fördelar av ett visst beslut och vilka inskränkningar den enskilde får kännas vid. Syftet med medborgarinflytandet är att de som är berörda ska ges möjligheter till insyn och påverkan. Medborgarnas medverkan är viktig, dels för att beslut som har tillkommit utan att allmänhe- ten har getts möjligheter att medverka i beslutsprocessen ofta får svårt att bli allmänt accepterade, dels för att allmänhetens medver- kan är nödvändig för att garantera ett så fullständigt beslutsunder- lag som möjligt. De som berörs av planeringen har således allt mer kommit att involveras i planeringsprocessen. Olika grupper har dock framfört att de inte får komma till tals i tillräcklig utsträck- ning och att detta bl.a. leder till att vissa väsentliga samhällskrav inte uppfylls. Till följd av detta riskerar man att få åtgärda fel i ett sent skede och till en högre kostnad än om kraven kunnat tillgodo- ses i tidigare skeden, ibland redan vid ritbordet. Medborgarnas rätt till inflytandet inför beslut om bygglov är inte lika utvecklad. ska endast underrätta sakägare och kända bostadsrättshavare och hyresgäster och boende som be- rörs samt hyresgästorganisation om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och inte heller är en komp- letteringsåtgärd och inte är reglerat i områdesbestämmelser. Detta innebär i vissa fall att de som är berörda och har rätt att överklaga beslut inte underrättas om vare sig ansökan eller beslutet om bygg- lov. Ofta uppkommer inga problem men en nackdel är att de berör- da på detta sätt har kvar sin möjlighet att överklaga beslutet efter- som det inte vinner laga kraft. Det finns till följd av detta exempel , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet på att beslut om bygglov har upphävts långt efter det att en bygg- nad är uppförd. Det tar att få fram slutliga beslut Planerings- och beslutsprocessen enligt PBL tar i många fall myck- et . Det har i stor utsträckning att göra med vilka frågor som man vill lösa. Exempelvis berör ett projekt som innebär en för- tätning i centrala stadsdelar många intressenter som ofta vill delta i arbetet och ha möjligheter att få insyn och inflytande över besluts- fattandet. Detta gör att planläggningen kan ta tid. Också bygglovs- prövningen kan ta tid för det fall att frågan om mindre avvikelse från plan aktualiseras och berörda då också ska få komma till tals. Den interna beredningen i kommunerna tar ofta och påver- kar den totala tidsåtgången. tycker vissa som anser sig berörda att processerna går för snabbt i bland, exempelvis eftersom de i egenskap av berörda inte ges möjlighet till samråd i tillräcklig omfattning. Vissa grupper anser också att deras kunskaper inte tas tillvara och att frågor inte behandlar deras aspekter i tillräcklig utsträckning. Det gäller bl.a. personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga, barn, unga och sammanslutningar och organi- sationer av olika slag. Regelverket anses också medverka till att handläggningen tar , exempelvis anses utrymmet för nyan- serat förfarande vara för litet, och reglerna öppna för omfattande krav på redovisningar framför allt i översiktsplanerna och detalj- planerna. 2.5PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet De grundläggande dragen i plan- och bygglagstiftningen bör ligga fast De erfarenheter, synpunkter och förslag som har samlats in under arbete ger inte stöd för slutsatsen att plan- och bygglagstiftningen behöver bli föremål för några grundläggande och omfattande ändringar. Tvärtom, flertalet synpunkter talar för att det finns en stor uppslutning kring PBL:s grundläggande mål och syften, lagens plan- och beslutsformer och den ansvarsfördel- ning som har lagts fast. Många har även uttryckligen fört fram att , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet det finns starka skäl att i översynen tydligt både slå vakt om och utveckla grundstrukturen i PBL och att noga överväga behovet av förändringar i förhållande till denna. En övergripande slutsats är att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grund- läggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter. Det behövs stöd för en bättre tillämpning Många av de problem som har förts fram under arbete handlar om problem och brister i tillämpningen, som kan avhjälpas genom en utveckling av arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som inom och hos andra beslutsmyn- digheter. Det är exempelvis sannolikt att ändrade arbetssätt i den kommunala hanteringen av planer och bygglov kan innebära en effektivisering av planerings- och beslutsprocesser. I andra fall an- ses problemen hänga samman med bristande kunskaper och förstå- else om PBL-systemets möjligheter och begränsningar eller att det saknas metoder för att hantera vissa sakområden. Även försämring- ar i kommunernas ekonomiska situation som i vissa fall har lett till nedrustning av arkitektonisk och teknisk kompetens framhålls som orsak till tillämpningsproblem. Andra faktorer som ger nya förut- sättningar vid tillämpningen är ansvarsförskjutningen mellan kom- munen och privata exploatörer med nya inslag av privata initiativ och privat medverkan i planering och genomförande. Politikerna bör ta ökat ansvar för den fysiska planeringen Översynen har bekräftat att PBL är en lagstiftning vars grunder bör ligga fast. PBL:s planinstrument är några av de viktigaste instru- menten som kommunerna har när det gäller att erbjuda sina invå- nare, företag och andra en livsmiljö som är attraktiv, trygg, hälso- sam och tillgänglig och hållbar också på . Det är därför väsentligt att politikerna som förtroendevalda tar sig an uppgiften , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet att hantera strategiska stadsbyggnadsfrågor och andra mark- och vattenanvändningsfrågor på det sätt som var avsikten med PBL. Kommitténs bedömning är att det också fortsättningsvis ska vara kommunens politiker som tar sig an uppgiften att ta ställning till och bedöma konsekvenserna av den önskvärda utvecklingen av den fysiska miljön . En viktig del i detta arbete är att berörda ska kunna få insyn och inflytande, men det är de förtro- endevalda som slutligen ska göra avvägningen mellan olika intressen. De förslag som kommittén nu lämnar avser främst att stärka de ursprungliga syftena med lagstiftningen i de delar som tillämp- ningen inte motsvarar intentionerna. Förstärkningarna innebär framförallt att politikernas uppgifter blir tydligare. De förslag som kommittén lämnar innebär också att möjligheterna till anpassningar utifrån skilda planeringssituationer ska öka, exempelvis ska det vara möjligt att ändra en översiktsplan genom fördjupningar för tätorter och tillägg för särskilda sakområden såsom vindkraft. En väl genomarbetad översiktsplan som är aktuell ska också ge möjlighe- ter till förenklad hantering vid efterföljande planering, bl.a. genom att programskedet kan slopas. Som ett led i förstärkningen av det kommunala ansvaret föreslår kommittén att det fortsättningsvis ska vara en angelägenhet att ansvara för att frågor som berör en annan kommun samordnas med den eller de berörda kom- munerna och att konsekvenserna bedöms utifrån ett bredare pers- pektiv och att bristande mellankommunal samverkan inte längre ska vara en grund för staten att ingripa. De olika förstärkningarna av lagstiftningen som kommittén före- slår kommer att kräva en hel del av kommunerna om de ska kunna leva upp till förväntningarna. För kommunernas del kommer det på många håll att krävas stora förändringar i organisation och arbets- sätt för att syftena med förändringarna ska uppnås. Det gäller till exempel att utveckla nya former för mellankommunal samverkan i planeringen i frågor av mellankommunal betydelse samt att ändra rutiner för att utnyttja de nya möjligheterna i detaljplaneringen. I många kommuner kommer dessa och andra förändringar att förut- sätta att det utvecklas ett bättre samspel mellan kommunens olika förvaltningar samt mellan olika delar av plan- och byggverksamhe- ten, exempelvis mellan ansvariga för översiktsplaneringen och detaljplaneringen samt mellan planansvariga och bygglovsgrans- kare. Politikernas helhetsansvar för planeringens inriktning både när det gäller den strategiska översiktsplaneringen och detaljplane- , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ringen kommer att förutsätta att de förtroendevalda involveras i ett förändringsarbete. Samspelet inom staten behöver förbättras Kommittén har gjort bedömningen att staten även fortsättningsvis ska ha en stark roll, men att rollen behöver renodlas. En förutsätt- ning för att systemet ska fungera är vidare att utveck- lar sitt arbete i flera avseenden. Det gäller inte minst det övergri- pande ansvaret att företräda och samordna statens intressen i vid mening, såväl i översiktsplaneringens tidiga skeden som – i före- kommande fall – vid prövning av kommunens beslut om rättsver- kande planer. De synpunkter som har förts fram talar för att läns- styrelserna behöver utveckla sin förmåga att bidra med planerings- underlag, rådgivning och förebyggande insatser. Länsstyrelserna behöver också bli tydligare i de yttranden och besked som lämnas i enskilda ärenden. Rollen att företräda och samordna statens intressen i enskilda planärenden kan ibland uppfattas som obekväm såväl i förhållande till kommunen som till statliga myndigheter, inte minst genom att sammanvägda bedömning kan behöva gå emot visst statligt intresse. måste vara väl medveten om skillna- derna mellan nationella mål och intressen av olika karaktär och anpassa rådgivningen till dessa och till planeringens olika skeden. I exempelvis samrådsyttranden över förslag till översiktsplaner och detaljplaner bör genom val av uttryckssätt tydligt skil- ja på rådgivande synpunkter och sådana synpunkter som kan leda till ingripanden i senare skeden. Uppgiften att ge samordnade stat- liga besked måste ske med respekt för att det är kommu- nen som ska svara för de slutliga avvägningarna inom ramen för en god helhetslösning. Ambitionen att ge ett tydligt samlat besked måste därför vägas mot önskemålet att ge kommunen tillräckligt utrymme för ställningstaganden till även de statliga intressena. I utställnings- och granskningsyttrandena krävs det emellertid tydli- ga besked om de grunder som kan komma att bli föremål för pröv- ning enligt 12 kap. PBL. Samordningsansvaret förutsätter således att har dels överblick och kunskaper om skilda mål och statliga intressen, dels förmåga att sortera och samordna intressena med respekt för såväl projektets förutsättningar och värden som kommunens , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet En grundläggande förutsättning är även att statliga myndigheter har respekt och förståelse för samord- ningsansvar. De utvecklingsinsatser som kan vara aktuella behöver därför ske i samspel med statliga sektorföreträdare. I sammanhanget finns anledning att även kommentera de prob- lem som har påtalats när det gäller hanteringen av områden av riks- intresse enligt . Den s.k. hushållningsförordningen kan tillsammans med anses ge rätt och skyl- dighet att med stöd av dialog med kommunerna diskutera de cent- rala verkens bedömningar och även lämna förslag på förändringar eller tillägg. Det är viktigt att och berörda centrala verk ägnar kraft åt att inte enbart förmedla underlag om områdena utan även åt att mer aktivt medverka till att precisera värdena och även öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses. Det kan dock anses gå utöver uppdrag att utreda rollför- delning och framtagande av underlag avseende områden av riksint- resse närmare eftersom det i hög grad handlar om regleringen i . Kommitténs bedömning är att det även här i stor utsträckning handlar om gemensamma insatser för kompetensut- veckling och tydlig vägledning för att stödja en mer enhetlig pro- cess för såväl kunskapsförsörjning som tillämpning. I samordningsansvar ingår också att svara för den statliga kontrollen, i första hand genom prövning av kommunens beslut om rättsverkande planer. Denna uppgift är central i PBL- systemet och bör även fortsättningsvis bevaka särskilt utpekade intressen som är av statlig karaktär. På en punkt finns det dock anledning att föreslå begränsningar av den statliga kontrollen. När det gäller prövningen mot bakgrund av riksintressen, miljö- kvalitetsnormer och hälsa och säkerhet har dessa grunder ett tyd- ligt statligt intresse och bör därför kvarstå oförändrade. Också här bedömer kommittén att det främst krävs kompetens- och metodut- veckling för att förbättra tillämpningen. I sammanhanget bör dock nämnas att det har förts fram önskemål om förändringar när det gäller prövning av beslut som innebär att en miljökvalitetsnorm inte iakttas, bl.a. att prövningen i stället ska ske mot bakgrund av åtgärdsprogram. Med hänsyn till att det pågår en särskild utredning av åtgärdsprogrammen och på grund av tidsbrist har kommittén inte utrett behovet av ändrad lagstiftning i denna del. Som ett led i kommitténs strävan att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för inbördes samverkan och samordning föreslås att inte längre ska kunna pröva kommunernas beslut på grunden bris- , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet tande mellankommunal samordning. Kommittén återkommer till detta förslag i avsnitt 5.11.5. De erfarenheter som har redovisats aktualiserar också en diskus- sion om behovet av att utvecklar formerna för en mer allmän rådgivning och generella insatser inom ramen för sitt till- synsansvar. Det skulle i och för sig kunna övervägas att i PBL ställa mer uttryckliga krav på dessa uppgifter, liksom vad som ska anses ingå i uppsiktsansvar. Mot bakgrund av de utvecklingsar- beten som har inletts och den pågående beredningen av Tillsynsut- redningens förslag avstår kommittén från att lämna sådana förslag. De förslag som kommittén redovisar i detta betänkande kommer sammantaget att ställa ökade krav på ansvar att mer generellt samverka med kommuner och myndigheter. Det gäller inte minst möjligheter att ta fram ett samlat plane- ringsunderlag som visar på samband mellan olika områden och som kan läggas till grund för såväl den kommunala planeringen som insatser på olika områden. Den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag till lagstiftningsändringar Det är uppenbart att de ovan identifierade samhällsförändringarna och problemen vid tillämpningen ger anledning till vissa föränd- ringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kom- munens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och medger lokala an- passningar, stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställ- ningar som rör andra kommuner, ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplan för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda, underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydlig- heten och förbättra effektiviteten, göra bygglovsplikten mer enhetlig och betona utrym- met för kommunala anpassningar, , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,