sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Vad som där sägs om tillståndsmyndighet skall gälla regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 1Miljöbalkskommitténs arbete och detta betänkande Regeringen lämnade i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I de ursprungliga kommittédirektiven ut- pekades ett tiotal frågor som vi skulle ägna särskilt intresse. Därefter har vi genom tilläggsdirektiv fått ytterligare uppdrag. Samtliga direktiv återfinns som bilagor till detta betänkande. Redovisningen av våra uppdrag Deluppdragen har successivt redovisats i ett antal delbetänkanden som vissa fall haft karaktären av principbetänkanden och som i andra fall inneburit att vi skilt oss från uppdragen genom slutliga redovisningar och förslag. Här redovisas översiktligt innehållet i våra tidigare betänkanden. Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) behandlade ett antal frågor av mindre omfattande karaktär. Den viktigaste gällde förfarandet vid utdömandet av viten. Förslagen har behandlats i prop. 2001/02:65, Ändrad ordning för utdömande av vite enligt m.m. och har införts i genom lagen 2002:175 om ändring av . under utveckling Ett principbetänkande (SOU 2002:50) tog upp inriktningen av det fortsatta utredningsarbetet och redo- visade vissa mer grundläggande undersökningar. Det behandlade bland annat frågor om prövningsorganisation, pröv- ningen av infrastrukturprojekt, hur hushållnings- bestämmelser skall förhålla sig till bland annat hänsynsreglerna, arbete och detta betänkande tillämpningen av hänsynsreglerna i mål och ärenden, omprövning av vattendomar i samband med översvämningar, förhållandet mellan tillsyn och miljöledningssystem samt bestäm- melser om miljösanktionsavgifter och straff. I ett särskilt avsnitt redovisade vi också sådana frågor vi särskilt uppmärksammat och som vi avsåg att gå vidare med, bland annat problem med långa handläggningstider och svårigheter på grund av balkens bestäm- melser om täkter. Vi tydliggjorde också vilka frågor vi inte avsåg att behandla vidare utan särskilda direktiv; bland annat systemet för att utse områden av riksintresse, prövningen av infrastrukturprojekt och regler om markavvattning. I betänkandet lämnade vi också förslag till en mindre lagändring beträffande förhållandet mellan miljösanktionsavgifter och straff i avvaktan på en vidare utredning. Det har till- sammans med remissvaren utgjort grund för senare betänkanden. Vårt förslag till lagändring behandlades i prop. 2002/03:54, Tillsyn och sanktioner på miljörättens område och infördes i genom lagen (2003:518) om ändring i . Bestämmelser om miljökvalitet. Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107) innehåller slutförslag som gäller genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten och har i den delen följts av propositionen Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (prop. 2003/04:2) som i sin tur lett till lagen (2002:175) om ändring av . Betänkandet innehåller också princip- förslag beträffande system med miljökvalitetsnormer. Förslagen följs upp genom detta betänkande. I En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) lämnade vi slut- förslag till en effektivisering av miljöprövningen genom bland annat förenklingar i förfarandet för att ta fram miljökonse- kvensbeskrivningar, ökade möjligheter att pröva ändringar av miljöfarliga verksamheter, införande av anmälningsförfarande i stället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter, tillstånds- prövning av täkter på samma sätt som andra miljöfarliga verk- samheter och begränsningar av regeringens obligatoriska tillåtlig- hetsprövning. 2004/05:129 En effektivare miljö- prövning har förslagen förelagts för behandling . arbete och detta betänkande sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37) innehåller en genomgripande omarbetning med slutliga förslag beträffande regler om miljösanktionsavgifter och straff. Det innehåller också en redovisning av tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos domstolar och myndigheter samt slutförslag beträffande utformningen av vissa allmänna hänsyns- regler. Betänkandet har remissbehandlats. Enligt uppgift planeras en proposition . Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) är ett principbetänkande som behandlar möjligheterna att avlasta domstolarna tillståndsprövning som första instans. I betänkandet lämnas tre alternativ för en organisation som innebär att all prövning i första instans sker i förvaltningsmyndighet. som vi lämnade vårt betänkande, lämnade betän- kandet Kortare instanskedja och ökad samordning. Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Betänkandena har varit föremål för en gemensam remiss. varit verksam har många personer varit knutna till utredningsarbetet. I bilaga 5 redovisas vilka ledamöter, sakkunniga, experter och sekreterare som deltagit i arbetet under olika perioder. Arbetet har organiserats så att de sakkunniga samt de experter som medverkat för olika departements räkning har deltagit vid kommitténs sammanträden. Övriga experter har varit indelade i grupper som hållit separata möten och som behandlat olika delar av våra uppdrag som förberedelse inför kommittésammanträdena. Som ett underlag inför vårt första delbetänkande skickade vi ut ett informationsbrev till samtliga kommuner, länsstyrelser och miljödomstolar samt till ett stort antal centrala verk med anknyt- ning till miljöfrågor, organisationer inom näringslivet och miljö- organisationer. I brevet efterlyste vi synpunkter och erfarenheter från tillämpningen av . Därefter har vi fortsatt att i samband med konferenser, seminarier och informella möten hämta in synpunkter från olika aktörer. De synpunkter som förts fram i olika sammanhang har vi fört upp i en lista som sedan utgjort en del av underlaget för våra delutredningar. Av de synpunkter som återstår efter våra utred- arbete och detta betänkande ningar är flertalet av den karaktären att de gäller endera områden i som inte täcks av våra uppdrag, eller frågor som hellre avgörs genom praxisbildning eller är av så omfattande och allmän natur att det inte är lämpligt att de behandlas av oss. De frågor i våra direktiv som återstår och som inte slutligt redovisats i något av betänkandena ovan, gäller system för miljökvalitetsnormer, erfarenheterna av miljöorganisationernas talerätt samt avgifterna för prövning och tillsyn. Dessa frågor behandlas i kapitlen 2, 3 respektive 4 i detta betänkande. Vi har också funnit att det från vår lista över insamlade syn- punkter kvarstår en fråga av mer begränsad omfattning som sam- tidigt har stor betydelse för den praktiska tillämpningen. Den gäller möjligheten att medge särskild tvångsrätt för skadeförebyggande åtgärder i anslutning till vattenverksamheter. I kapitel 5 lämnar vi förslag med anledning av den frågan. Vi har under vårt arbete också identifierat två mer omfattande områden som vi anser bör utredas vidare. Det gäller dels behovet av ett enhetligt system för miljökonsekvensbedömningar och dels en ändamålsenlig prövningsorganisation. Vår syn på behovet av utredning i dessa delar redovisas också i kapitel 5. Vi bedömer att förslagen i detta betänkande inte är sådana att de aktualiserar några särskilda konsekvenser såvitt avser jämställdhet, integrationspolitiska mål, offentliga åtaganden, offentlig service i olika delar av landet, den personliga integriteten eller brottslighet och brottsförebyggande arbete. Systemet med miljökvalitetsnormer väcker frågor som gäller det kommunala självstyret. Avsnitt 2.1.6 Maktfrågan belyser dessa frågor. De förslag till lagändringar som vi lämnar i betänkandet innebär inte någon ändring i förhållande till den nuvarande situa- tionen när det gäller det kommunala självstyret. Kapitel 4 utgör en beskrivning av de ekonomiska konsekvens- erna för staten av system för tillståndsprövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter. Det innehåller bland annat beräkningar av statens kostnader och intäkter för prövning och tillsyn. Genom våra ursprungliga direktiv fick vi i uppdrag att följa upp systemet med miljökvalitetsnormer, analysera deras genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. I uppdraget ingick också att analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Vi har också genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att lämna förslag till hur EU:s ramdirektiv för vatten skall genomföras i svensk lagstiftning när det gäller direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten. Det uppdraget har vi slutredovisat genom delbetänkandet Bestämmelser om miljö- kvalitet. Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107. Där underströk vi vikten av att det inte sker någon särreglering av bestämmelserna för vatten- respektive luftmiljön och vi föreslog ändringar i 5 kap. för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Sam- tidigt övervägde vi också hur bestämmelser om individuell prövning tillståndsprövningar och tillsyn borde kopplas till bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. . Övervägandena utmynnade i principförslag till änd- ringar i 2 kap. . En viktig del i principförslagen var att de betonade åtgärdsprogrammets roll. Den övergripande inställningen i remissvaren över delbetän- kandet var att principförslagen utgjorde steg i rätt riktning, men att det inte var tillräckligt att enbart anpassa individuella prövning till reglerna om miljökvalitetsnormer; det fordras en bredare ansats för att miljökvalitetsnormerna skulle kunna fås att fungera. Sedan vi skildes från frågan genom delbetänkandet har förutsättningarna för systemet med miljökvalitetsnormer och vår utredning förändrats i ett antal avseenden. Till följd av ramdirektivet för vatten har ett antal nya bestämmelser införts i 5 kap. . Det har också antagits en förordning om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön och vattenmyndigheter har inrättats och påbörjat sitt arbete. De första miljökvalitetsnormerna för luft har börjat gälla. De har visat sig vara svårare att klara än vad man trodde och regeringen har fastställt de första åtgärdsprogrammen. Frågan om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram och deras funktion är nu föremål för stort intresse, inte bara inom miljö- balkens område utan även när det gäller exempelvis . arbetar nu med en översyn av plan- och bygg- lagen. Den kommittén planerar dock inte att göra någon djupare analys av miljökvalitetsnormerna och åtgärdsprogrammen. Det har också tillsatts en särskild utredare med uppdrag (dir. 2004:170) att analysera åtgärdsprograms förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjlig- heterna att göra sådana program bättre och mer effektiva. Den utredningen bedrivs parallellt med vår; vissa frågor om främst åtgärdsprogram behandlas både av utredaren och av oss. Mot den beskrivna bakgrunden har vi bestämt att lägga upp vår utredning om miljökvalitetsnormer så att vi dels gör en problem- inventering och dels lämnar förslag till lagförändringar. Problem- inventeringen är inte begränsad till att enbart avse frågeställningar utan tar även upp frågor som gäller exempelvis . Förslagen till lagändringar däremot begränsas till område. Förslagen syftar både till att ge miljö- kvalitetsnormerna genomslagskraft som regleringsinstrument på miljöområdet och att anpassa nuvarande styrmedelindividuell prövning och generella föreskrifter till systemet med miljökvalitetsnormer. Vi lämnar också vissa förslag till ändringar i lagar utanför . Det är dock i dessa fall enbart fråga om följdändringar. Det gäller både förslagen till ändringar i och i andra lagar utanför . I våra utredningar utgår vi från fastställda miljökvalitetsnormer. Utredningarna omfattar alltså inte till någon del de komplicerade frågor som gäller hur miljökvalitetsnormer skall fastställas, mätas Vi behandlar inte heller frågan om var normerna skall gälla – deras geografiska avgränsning. 2.1.1Vad är en miljökvalitetsnorm? En miljökvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. En miljökvalitetsnorm är således en bestämmelse om hur miljön bör eller skall vara beskaffad i olika avseenden. Den anger ett tillstånd i miljön, en grad av påverkan eller högsta eller lägsta nivåer av ämnen som skall eller eftersträvas. En miljökvalitetsnorm uttrycker alltså hur miljön skall vara beskaffad – inte hur mänsklig verksamhet skall utformas. Det är den stora skillnaden jämfört med praktiskt taget alla andra typer av miljöregler. I har det länge funnits regler om olika verk- samheter eller åtgärder, t.ex. vad som får släppas ut från bilar eller industrianläggningar, vilka skyddsåtgärder som bör vidtas vid hantering av farliga kemikalier eller vad man inte får göra i ett skyddat naturområde. De reglerna föreskriver inte vad resultatet skall bli i miljön. En miljökvalitetsnorm anger således aldrig hur en enskild person, ett företag eller någon annan som påverkar miljön skall bete sig. Om en miljökvalitetsnorm inte krävs alltid någon form av översättning från det önskade tillståndet i miljön till handlingsregler för individer. Detta kallas ibland operationalisering av miljökvalitetsnormer. Ett av de stora problemen med miljö- kvalitetsnormer är att åstadkomma en sådan översättning som fun- gerar så att . Det finns tre begrepp eller begreppspar som är centrala i våra redovisningar och förslag som gäller miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Det första gäller benämningen på miljökvalitets- normer med olika starka krav på uppfyllande. Vi använder begreppen gränsvärdesnormer och normer av målsättningskaraktär och beskriver vår användning av dessa i slutet av avsnitt 2.3.3. Det andra begreppsparet är kravnivå som vi använder för att uttrycka ett formellt krav – och ambitionsnivå som vi låter uttrycka faktiska, naturvetenskapliga, nivå. Vi beskriver dessa begrepp i avsnitt 2.3.1. Det tredje centrala begreppet är åtgärder som kan ha olika betydelse i olika sammanhang på ett sätt som vi beskriver i avsnitt 2.3.12. Våra redovisningar och lagförslag innehåller också en förändring av språkbruket. Det nuvarande uttryckssättet – att miljökvalitets- normer skall uppfyllas – är missvisande på så sätt att det ger intrycket att det gäller att nå upp till en viss nivå. En miljö- kvalitetsnorm kan lika väl innebära krav på att nå ner till en viss nivå. Dessutom kan uttrycket att uppfylla en norm leda tankarna till att en viss nivå skall nås när det i själva verket kan vara så att man bör sträva efter så stora marginaler till den angivna nivån som möjligt. Vi anser att det är tydligare att tala om att miljökvalitets- normer skall och använder företrädesvis det begreppet. 2.1.3Skilj på miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål Miljökvalitetsnormer är rättsligt reglerade och om de överträds eller riskerar att överträdas finns regler i som kan få direkt betydelse vid t.ex. tillståndsprövning och tillsyn. De miljö- kvalitetsnormer som är gränsvärden anger en tydlig gräns för vad som kan tolereras. De mjukare miljökvalitetsnormerna, som vi kallar målsättningsnormer, anger inte absoluta gränser utan snarare mål att sträva efter. På så sätt påminner de mjuka normerna om de av antagna miljökvalitetsmålen. Båda anger mål att sikta mot. En skillnad är dock att miljökvalitetsmål inte är lagreglerade – det finns inga regler i eller förordningar som hänvisar till dem. Både miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål utgör dock en del av beslutsunderlaget för myn- digheter vid beslutsfattande. Vårt uppdrag avser endast att se över reglerna om miljökvalitetsnormer. 2.1.4Syftet med normer skydd för hälsa och miljön Miljökvalitetsnormerna syftar till att skydda människors hälsa eller miljön. Exakt vad som skall skyddas skiljer sig åt mellan olika normer. Inom EG-rätten finns t.ex. normer till skydd för män- niskors hälsa, för ekosystem och för delar av ekosystem. Exempel- vis anges i för kväveoxider olika nivåer till skydd för människors hälsa respektive till skydd för vegetationen. För partiklar finns endast normer till skydd för människors hälsa. Det får stor betydelse på vilken nivå en norm läggs. Vid arbetet inom EU har både hälso- och miljöpåverkan å ena sidan och tekniska och ekonomiska möjligheter att nå olika nivåer å andra sidan haft betydelse. I vissa fall ökar kunskapen om ämnens påverkan på människa och miljö ständigt och det kan vara vanskligt att sätta nivåerna. För vissa typer av föroreningar finns det inte heller några tröskelvärden, dvs. säkra nivåer där inga effekter kan befaras om de . Då kan det vara svårt att sätta gränsvärden och normerna kan möjligen oriktig antyda att halter under gräns- värdena är ofarliga. I dessa fall blir miljökvalitetsnormer uttryckta som gränsvärden snarare ett uttryck för vilka risker som högst kan godtas i samhället i ett visst avseende. En fungerande miljökvalitetsnorm kan på ett tydligare åstadkomma en viss miljökvalitet än traditionella miljörättsliga styrmedel. Normerna kan således bidra till att fokus riktas på förhållandena i miljön på ett annat sätt än vad som varit fallet. Med en reglering av traditionellt slag som endast ser till utsläpp – t.ex. från stora industrianläggningar eller enskilda fordon – kan den totala föroreningssituationen bli oacceptabel trots att varje enskild bi- dragande källa uppfyller alla lagens krav. Miljökvalitetsnormer kan vara ett användbart verktyg för att komma till rätta med situationer där många olika källor bidrar till en oacceptabel förorenings- situation och där kraven på ändringar måste fördelas mellan många. Det innebär att normer och åtgärdsprogram kan vara användbara för att hantera s.k. diffusa utsläpp, där många små källor bidrar till ansenliga mängder utsläpp. Miljökvalitetsnormer kan också vara bra om man vill säkerställa att vissa miljöförhållanden nås och upp- rätthålls inom stora områden (t.ex. flera länder). Den traditionella miljöregleringen som i stor utsträckning är inriktad på enskilda verksamheter har andra fördelar. Den ger möjlighet att reglera alla slag av påverkan från en verk- samhet; utsläpp till både luft och vatten med mer eller mindre kända miljöegenskaper, avfall, buller och andra slag av störningar. Kraven anpassas till behoven från miljösynpunkt och till den verksamhet som prövas. Den individuella prövningen fordrar stora samhällsresurser och måste därför reserveras för de stora punkt- källor där det går att uppnå den största miljönyttan av prövningen, eller för utpekade källor som ger särskilda problem. Den arbetsmetod som miljökvalitetsnormerna innebär utgår alltså från miljösituationen och väger in alla källor som bidrar till en oönskad situation, men är oftast bara inriktad på en typ av störning i taget. Den är väl lämpad för situationer där det är många källor som bidrar till ett visst slag av störning. Den individuella pröv- ningen å andra sidan är inriktad på att begränsa störningar av alla olika slag direkt vid källan men är inte tillräcklig för att klara miljösituationen som helhet när det också finns andra källor. Den passar för att reglera lätt identifierade källor som medför betydande utsläpp och störningar av olika slag. Det är viktigt att ha kvar den individuella prövningen, även när normerna . Bästa möjliga teknik skall alltid användas; man skall alltså inte få fylla upp till en norm som anger en högsta tillåten nivå av t.ex. partiklar i luften. Slutsatsen är att de båda arbetsmetoderna kompletterar varandra genom sina olika sätt att angripa miljöproblem. Den grundläggande frågan är hur systemet med miljökvalitets- normer skall utformas så att normerna kan i situationer där det förekommer överskridanden eller risk för överskridanden. För att besvara denna fråga måste först några övergripande system- frågor belysas. De gäller beslutsmakt och förutsättningarna för att få gehör för besluten. Om vi utgår från att en norm redan är beslutad i eller EU, vem skall då bestämma vilka som skall göra vad för att skall nås? Skall åtgärder för att uppnå god luft- eller vattenkvalitet vara överordnade andra intressen i sam- hället? Skall frågorna avgöras av ett politiskt ansvarigt organ eller en förvaltningsmyndighet? Skall det vara statligt eller kommunalt fattade beslut? I vilken mån kan och skall statligt fattade beslut styra kommunens handlande? Vem har ansvar för att miljö- kvalitetsnormerna ? Vem har den rättsliga eller faktiska möjligheten att påverka de förhållanden som skall styras? En fråga som också är central för utformningen av systemet med miljökvalitetsnormer gäller fördelning av bördor. När en norm inte behöver förändringar göras. Operationen att avgöra vilken förändring som behövs (t.ex. vilken minskad totalbelastning som behövs för att klara ) och hur kraven skall fördelas mellan olika aktörer är en nyhet för svensk miljölagstiftning. Vi kan inte se något annat sätt att lösa sådana frågor än genom att arbeta med åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen i sin tur väcker ett stort antal frågor. Vilka åtgärder kan de omfatta? Hur skall underlag tas fram och av vem? Vem är adressat för åtgärdsprogrammen och vem binds av dem? I ett fungerande system med miljökvalitetsnormer finns tre viktiga faser. Det är beslut om själva , beslut om åtgärds- program och det praktiska genomförandet. Dessa frågor kan vara lika aktuella för normer som gäller luft, vatten eller andra områden. I har vi redan en organisation och former för beslutsfattande när det gäller vattenmiljö som gör att dessa frågor inte är lika öppna som när det gäller luft. För vatten är det redan bestämt att det skall finnas åtgärdsprogram som täcker hela landet och oavsett vattenkvaliteten. Dessutom är det fastställt vem som skall ta fram förslag och fastställa dem. När det gäller luft är regelverket sådant att dessa frågor får avgöras från fall till fall. Det gör att resonemangen i detta avsnitt i praktiken kommer att gälla framför allt miljökvalitetsnormer för luftkvalitet. Principerna för resonemangen är dock relevanta även för miljökvalitetsnormer för vatten. Den första frågan om vem som skall bestämma rör själva . Vem bestämmer vilken norm som skall beslutas och vilken nivå den skall ligga på? De miljökvalitetsnormer som gäller har alla beslutats av EU. I den svenska lagstiftningen finns också utrymme för rege- ringen att besluta om egna normer, men det har inte utnyttjats. EU:s normer kan skärpas i den svenska lagstiftningen, vilket också skett i vissa fall, men inte mildras. Skärpningar har skett i förordningar utfärdade av regeringen. De normer som antagits av EU och som har karaktären av gränsvärden (värden som inte får överstigas) skall . Utrymmet för undantag är med nuvarande EG-regler mycket litet. Nya normer håller på att utarbetas inom EU och de nuvarande kan i vissa avseende komma att revideras. Några stora förändringar av beslutsnivån för själva normerna är alltså inte aktuell. I vårt arbete får vi utgå från att själva beslutas på en hög nivå – normalt av EU. Vem skall besluta om åtgärdsprogram? EU har inga synpunkter på hur medlemsstaterna organiserar arbetet med åtgärdsprogram. Den geografiska avgränsningen är viktig. Skall åtgärdsprogram fungera måste de angivna åtgärderna vara relevanta och kunna leda till en förändring. Åtgärdsprogrammet måste därför utgå från en korrekt analys av problemet och ett riktigt utpekande av de åtgärder som skall genomföras. Det betyder att programmet måste omfatta ett geografiskt område som är tillräckligt stort för att frågorna skall kunna analyseras på ett riktigt sätt. Problem kan bero på förhållanden som är lokala, regionala, nationella eller inter- nationella. Ett lokalt analyserat och antaget åtgärdsprogram för problem som visar sig ha regionala eller nationella orsaker riskerar att röra fel typ av åtgärder. Åtgärder i åtgärdsprogrammen har i många fall direkt betydelse för planeringen av samhället och för enskilda människors livsstil. De är därmed i hög grad politiska till sin natur.