sou · GTB389 · 2006-01-01 00:00:00 — Inom Hotell- och restaurangföretagare () förekom- mer ett förfaringssätt som inte utgör någon regelrätt auktorisation, men som ändå har vissa likheter med detta förfarande. Olika möjligheter att bevaka kollektivavtalets efterlevnad som blir medlemmar i organisationen blir genom sitt medlemskap förpliktade att följa de etiska regler som SHR ställt upp. Den med- lem som bryter mot reglerna kan bli utesluten ur organisationen, men det har aldrig förekommit att SHR behövt använda denna sanktion. Av de etiska reglerna hos SHR framgår att ett företag som blir medlem i organisationen bl.a. förbinder sig att följa tillämpliga kol- lektivavtal samt att betala skatter och avgifter . Vid besök hos SHR har uppgivits att i den mån problem förekommer om hur kol- lektivavtalen skall tillämpas så brukar företagen rätta sig efter de råd som SHR ger. SHR upplever att man på detta sätt kan bidra till att kollektivavtal efterlevs, vilket man anser är viktigt. Den ovan presenterade sammanställningen av auktorisationsfor- mer och liknande gör inte anspråk på att vara fullständig utan är en- dast tänkt att utgöra en kortfattad exemplifiering av olika partsini- tiativ. 7.3Övervakning genom myndighet eller annat offentligt organ I har vi valt att låta parterna på arbetsmarknaden få stort spelrum. Det är därför ovanligt att det förekommer myndigheter som övervakar parternas uppträdande på arbetsmarknaden. har dock inte helt strikt genomfört idén att det är upp till arbets- marknadens parter att reglera arbetsmarknaden. utövar t.ex. tillsyn över arbetsmiljön och jämställdhetsombudsman- nen och andra ombudsmän har möjlighet att agera i diskriminerings- situationer, även om det i första hand kan sägas ankomma på arbets- tagarorganisationerna att tillvarata medlemmarnas rättigheter även när det gäller jämställdhet och i viss mån även när det gäller andra diskrimineringsgrunder. Några myndigheter som mer direkt över- vakar att kollektivavtalen efterlevs förekommer däremot inte i . I flera andra länder har man emellertid valt andra vägar. I föreligger t.ex. möjlighet att allmängiltigförklara kollektivavtal vars efterlevnad sedan bevakas av statliga socialinspektörer. Dessa inspek- törer har rätt till polisiärt bistånd för att kunna utföra sina arbets- uppgifter, se avsnitt 6.3.2. En liknande lösning har valts i där statliga yrkesinspektörer övervakar efterlevnaden av alla kollek- tivavtal, oavsett om dessa är allmängiltigförklarade eller inte. Dessa inspektörer har emellertid små maktbefogenheter, men kan i vissa Olika möjligheter att bevaka kollektivavtalets efterlevnad fall medverka till att arbetsgivaren blir åtalad. En förutsättning för att inspektören skall kunna anmäla en arbetsgivare till åtal är dock att det rör sig om brott mot allmängiltigförklarade kollektivavtal.1 I förekommer s.k. Arbetarskyddsdistrikt. Dessa har till uppgift bl.a. att bevaka att allmängiltigförklarade kollektivavtal efter- levs gentemot finska arbetstagare, se avsnitt 6.5.2. Därutöver biträds finska arbetstagare som är medlemmar i arbetstagarorganisation av sin fackförening när det gäller bevakning av t.ex. personliga löne- fordringar. I övervakar Arbeidstilsynet och Petroleumtilsynet att bestämmelser i kollektivavtal som allmängjorts efterlevs, se av- snitt 6.6.2. 7.4Reglering i lag eller kollektivavtal En arbetsrättslig fråga i kan, med vissa undantag, ofta regle- ras antingen genom lag eller kollektivavtal. Som nämnts ovan har man i i princip valt att dra upp ramarna i lagar medan man över- lämnat detaljregleringen till arbetsmarknadens parter. Man har också i viss utsträckning gett arbetsmarknadens parter möjlighet att genom kollektivavtal avvika från givna lagregler. har länge avvisat tanken på att allmängiltigförklara kol- lektivavtal.2 Att kollektivavtal inte kan allmängiltigförklaras medför att en reglering i lag och en reglering i kollektivavtal inte kan få samma status. blir t.ex. inte direkt bindande för alla arbetstagare och arbetsgivare, utan endast för berörda parter. Brott mot kollektivavtalet beivras vidare normalt med skadestånd och några straffrättsliga sanktioner för den som inte följer kollektivavtalet före- ligger inte. När man väljer om en fråga bör regleras i lag eller i kol- lektivavtal har man att beakta vad ovan sagts. Dessutom bör, enligt utredarens uppfattning, hänsyn tas till vilken fråga som skall regleras. Är det fråga om att garantera arbetstagarna vissa minimirättigheter kan det således ligga nära till hands att lagreglera frågan. Samma sak kan tänkas gälla när det är fråga om grundläggande regler för att upp- rätthålla arbetsmarknadens funktion. I båda fallen bör dock hänsyn tas till om arbetsmarknadens parter själva kan förväntas lösa frågan i kollektivavtal. 1Ahlberg – Bruun: s. 62 2SOU 1998:52, s. 8 Överväganden och förslag Utredarens bedömning och förslag: Det finns litet behov av att i lag reglera frågan om kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisations rätt att bevaka efterlevnaden av kollektiv- avtal på arbetsplatser där medlemmar i föreningen saknas. Om en sådan bevakning ändå skall införas bör det ske genom att kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation i lag ges möjlighet att bevaka att kollektivavtalet efterlevs även gentemot oorgani- serad och minoritetsorganiserad arbetskraft. Lagregeln bör kunna frångås genom reglering i kollektivavtal. När man skall ta ställning till om arbetstagarorganisationerna bör ges möjlighet att bevaka efterlevnaden av kollektivavtal även på arbets- platser där organisationerna saknar medlemmar, måste man först fråga sig om det finns behov av en sådan bevakning. LO har under utred- ningens gång påtalat att ett sådant behov föreligger inom organisa- tionens område. TCO har sagt sig befara att problemen med kollek- tivavtals efterlevnad kan komma att öka . träffar huvudsakligen inte kollektivavtal på arbetsplatser där förbundet saknar medlemmar och har därför hävdat att något behov av regle- ring inte föreligger. har, liksom de offentliga arbetsgivarorganisationerna, bestritt att frågan skulle behöva regleras. Frågan om det föreligger behov av utvidgad kollektivavtalsbevak- ning styrs i mångt och mycket av om en arbetstagarorganisation dri- ver frågan om kollektivavtal på arbetsplatser där medlemmar saknas. Här har fackföreningarna olika policy. och försöker i första hand värva medlemmar på en arbetsplats men kan tänka sig att driva fram ett kollektivavtal om medlemsvärvningen inte lyckas. , och kräver alltid kollektivavtal även om medlemmar saknas på arbetsplatsen och dessa förbund har alla redan vissa typer av insynsklausuler, se nedan. har bestämt sig för att förbundet skall kräva kollektivavtal även på arbetsplatser där medlemmar saknas. Att det kan vara ett gryende problem med utländska arbetsgivare som tecknar svenska hängavtal/kollektivavtal och sedan inte följer avtalen vinner visst stöd av de uppgifter som lämnats av FORA. FORA är ett aktiebolag som ägs till hälften av och till hälften av LO. Bolagets största uppdragsgivare är som ansvarar för de s.k. AFA-försäkringarna och Omställningsförsäk- ring. FORAS uppgift är att driva in och förmedla och av- gifter för bl.a. de aktuella försäkringarna. Av FORAs uppgifter framgår att bolaget har kontakt med ca 200 000 företag. Av dessa är ca 600 stycken utländska. Av de upp- givna 600 företagen förefaller ca en tredjedel betala aktuella och avgifter till FORA. Mellan 50–60 företag gör emellertid invänd- ningar om att de tecknat kollektivavtalsförsäkringar i hemlandet som ger samma skydd som de svenska försäkringarna, varför de inte bör vara tvingade att betala även i . I den mån det verkligen föreligger en utländsk försäkring som ger minst de rättigheter som de svenska försäkringarna ger är det inte förenligt med EG-rättslig reglering att kräva att det utländska före- taget tecknar ytterligare försäkring.1 Detta skulle medföra att utländ- ska företag missgynnas i förhållande till svenska företag, som bara behöver betala en försäkringspremie. Under alla omständigheter bör man kunna utgå från att i vart fall några av de bolag som invänder mot kravet på svensk kollektivavtalsförsäkring, har fog för sin in- vändning. Slutsatsen av detta blir att det kan misstänkas att kollektiv- avtalen inte efterlevs såvitt avser kollektivavtalsförsäkringar i kanske drygt 300 fall. Möjligen kan detta också indikera att dessa företag inte heller i övrigt följer gällande kollektivavtal, men en sådan slut- sats kan inte på något sätt beläggas. Under alla omständigheter skall mängden utländska företag som inte utan protest erlägger försäkrings- premie ställas mot att FORA har kontakt med ca 200 000 före- tag. Enligt vad ovan sagts ter sig problemet med utländska företags bristande efterlevnad av svenska kollektivavtal som förhållandevis litet. Det förefaller därför vara tveksamt om någon reglering för när- 1 Se t.ex. EG domstolens avgöranden C-369/96 & 376/96 Arblade m.fl. samt C-49/98, C-50/98, C-52–98 – C-54–98 & C-68/98 – C-71/98 Finalarte m.fl. och C-272/94 Brottmål mot De åtgärder som vidtagits av vissa svenska fackföreningar pekar emellertid i en något annan riktning. Under utredningens gång har framkommit att frågan om kollektiv- avtalsgranskning regleras i vissa kollektivavtal. Så har t.ex. () i det s.k. en klausul som ger förbundet rätt till in- syn och kollektivavtalsgranskning (21 § 6 mom). har uppgivit att man på förekommen anledning granskar bolag som kan tänkas bryta mot kollektivavtalet samt att förbundet genomförde sammanlagt 748 förhandlingar som av- såg avtalskontroller samt att felaktigheter hittades i 630 fall. I 53 fall besökte arbetsplatser där organisationen saknade medlemmar och på samtliga dessa arbetsplatser var avtals- tillämpningen felaktig. Även i det s.k. finns liknande bestämmelser som ger fackföreningen rätt att utfå uppgifter för att kunna genomföra lönegranskning (§ 3 f 5). I det hängavtal som Svenska Elektrikerför- bundet tecknar med såväl svenska som utländska arbetsgivare finns också en klausul om rätt till granskning av handlingar (§ 4). , som och har uppgivit att insynsklausulerna fun- gerar bra. har påpekat att problemet är att de utländska entreprenaderna går så fort att det är svårt för för- bundet att hinna få till stånd ett avtal och att kunna bevaka detta. Det bör i sammanhanget noteras att det säkerligen finns fler svenska kollektivavtal än de ovan nämnda som innehåller någon form av granskningsklausuler. Exemplen ovan har emellertid valts med tanke på att det rör sig om förhållandevis stora fackföreningar inom sek- torer som kan komma att utsättas för konkurrens från utländska före- tag. Svenskt Närinsgliv och LO har enats om en rekommendation om hur frågan om utländska arbetsgivare som blir tillfälliga medlemmar i arbetsgivarförbund ska hanteras. Den 1 sep- tember 2005 har och enats om en i princip likalydande rekommendation. I rekommendationen behandlas under rubriken förhandlingsordning och tvister frågan om rätt till informa- tion. och LO/PTK rekommenderar således sina respektive förbund att införa regler om att arbetsgivaren, efter begä- ran från LO/, skall lämna ut den information som är nödvändig för att arbetstagarorganisationen skall kunna kontrollera att lönevillkoren och de andra anställningsvillkoren i kollektivavtalen Av rekommendationen framgår också att rätt till information skall anses föreligga endast om det finns skälig anledning att anta att arbetsgivaren inte tillämpar de gällande anställningsvillkoren. Som synes utgör Svenskt Näringslivs och LO/PTKs rekommen- dationer en lösning på utredningens problem såvitt gäller utländsk arbetsgivare som går med i svenskt arbetsgivarförbund. Vilket genom- slag rekommendationerna kommer att få hos LO/PTKs respektive är i skrivande stund osäkert, även om det kan antas att förbunden kommer att följa den. Hur rekommen- dationen påverkar behovet av en lagreglerad insynsregel är därför svårt att bedöma. Svenskt Näringslivs och LO/PTKs överenskommelser omfattar rent formellt inte utländska företag som inte ansluter sig till en arbetsgivarorganisation utan som endast tecknar hängavtal med ett arbetstagarförbund. Det kan emellertid på goda grunder antas att om förbunden följer rekommendationen så kommer samma insynsregler att införas i de hängavtal som tecknas med utländska arbetsgivare. Rekommendationen skall ha genomförts av förbunden . Det mesta talar således för att något behov av ytter- ligare insynsregler efter detta datum inte föreligger för fackförbund inom LO eller PTK. Utredaren konstaterar att det i huvudsak är LO som sagt sig vara i behov av en insyns- och granskningsreglering. Under utredningens gång har utredaren som nämnts kunnat konstatera att några av i kollektivavtalet har någon form av gransk- ningsklausul som ger arbetstagarorganisationen den rätt till insyn och granskning som organisationen anser sig behöva. Den mellan och LO träffade överenskommelsen innebär dess- utom med största sannolikhet att gransknings- och insynsklausuler kommer att tas in i än fler kollektivavtal. Detta talar för att behovet av en ytterligare reglering såvitt gäller är mycket litet. Även inom den privata tjänstemannasektorn har avtal träffats som kan förväntas leda till att insynsklausuler införs i tjänstemännens kollektiv- avtal. Skulle problem uppkomma inom andra branscher kan det antas att frågan även där kommer att kunna regleras genom frivilliga över- enskommelser. Utredaren ställer sig därför mycket tveksam till om det föreligger något behov av att genom lagstiftning ytterligare reglera frågan om granskning av kollektivavtal. Av utredningens direktiv framgår att utredaren, oberoende av om något behov av reglering kan anses föreligga, om möjligt, skall lämna förslag på hur ett bevakningsförfarande kan konstrueras som ger arbetstagarorganisationerna rätt att granska kollektivavtalens efter- levnad även på arbetsplatser där kollektivavtalsbärande arbetstagar- organisationer saknar medlemmar. I det följande bortser därför ut- redaren från vad ovan sagts om behovet av att införa en reglering om utökad kollektivavtalsbevakning och tar ställning till hur en framtida reglering skulle kunna utformas. Enligt direktiven skall utredaren i första hand överväga ändringar i MBL. Nedan skall emellertid redo- göras även för andra tänkbara möjligheter att reglera frågan om be- vakning av kollektivavtal. I föregående kapitel har redogjorts för vilka ansträngningar som arbetsmarknadens parter själva har gjort för att öka efterlevnaden av såväl etiska som andra normer. Så har t.ex. vissa arbetsgivarföre- ningar inlett auktorisationsförfaranden eller utformat etiska regler. Enligt utredaren måste man ställa sig frågan om den i kommittédi- rektivet föreslagna bevakningen kanske rent av kan komma till stånd genom denna auktorisation eller liknande förfaranden. Andra alter- nativ som bör övervägas är t.ex. övervakning genom myndighet eller anmälningsplikt. Under avsnitt 7.2 har redogjorts för vissa auktorisationsförfaran- den som förekommer på den svenska arbetsmarknaden och hur dessa inverkar på företag och anställda. I samtliga förfaranden förut- sätts, för att auktorisation skall medges, att arbetsgivaren tecknat kollektivavtal. Auktorisation synes därför kunna utgöra ett påtryck- ningsmedel för att förmå en arbetsgivare att teckna kollektivavtal. Såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationerna har emellertid förklarat att auktorisationen inte innebär någon ökad möjlighet för någon part att kontrollera om arbetsgivaren verkligen följer ingånget kollektivavtal. Mot bakgrund härav finner utredaren att någon form av auktorisationsförfarande inte kan användas för att bevaka efter- levnaden av kollektivavtal. Den svenska arbetsmarknaden bygger som nämnts ovan på tanken med självständiga parter som tar ansvar och själva i stor utsträckning reglerar uppkommande frågor. Att i överlåta åt myndigheter eller offentliga representanter att bevaka efterlevnaden av kollektiv- avtal förefaller vara främmande för den svenska modellen. En sådan reglering skulle också kunna bidra att rubba den inbördes balansen mellan parterna och kunna medföra en störning av ett väl fungerande system. Det saknas vidare stöd för att införa myndighetsövervakning både hos arbetsgivarorganisationerna och hos fackföreningarna. Frå- gan om bevakning av kollektivavtal såvitt gäller utanförstående arbets- tagare bör därför, enligt utredarens uppfattning, inte anförtros åt någon myndighet eller annat offentligt organ. I har man övervägt att införa anmälningsplikt för ut- ländska företag. Anmälningsplikt förefaller vara ett effektivt sätt att kontrollera vilka utländska företag som verkar i landet. En sådan plikt kan också bidra till att arbetstagarorganisationerna lättare hit- tar de utländska företagen och kan sluta kollektivavtal med dessa. Däremot bidrar inte en anmälningsplikt till att öka efterlevnaden av kollektivavtal och möjliggör inte heller någon kontroll av om in- gånget kollektivavtal faktiskt följs. Av vad ovan sagts kan dras slutsatsen att auktorisation inte kan användas för att se till att kollektivavtal upprätthålls. Vidare kan kon- stateras att införandet av en anmälningsplikt – vilket av flera orsaker skulle kunna vara praktiskt – inte heller förefaller kunna bidra till att möjlighet ges att kontrollera efterlevnaden av gällande kollektiv- avtal samt att myndighetsövervakning inte kan anses förenlig med den svenska modellen. Frågan om kollektivavtalsbevakning måste där- för regleras på annat sätt. Det har ovan konstaterats att det är främmande för svensk arbets- marknad att låta en myndighet eller annat offentligt organ sköta kol- lektivavtalsbevakningen. Enligt utredaren är det inte heller lämpligt, eller ens praktiskt möjligt, att låta bevakningen av kollektivavtalets efterlevnad vila på den enskilde arbetstagaren. Den enskilde arbets- tagaren saknar ofta kunskap om sina rättigheter och om hur han eller hon skall förfara för att göra rättigheterna gällande. Vidare är syftet med bevakningsförfarandet att motverka dumpning av löner och andra anställningsvillkor. En arbetstagare som kommer från ett låg- löneland kan förmodas ha uppfattningen att de villkor som vederbö- rande fått är mycket bra, i vart fall i relation till de villkor som han eller hon skulle ha kunnat få på annat håll eller i annat land. Arbets- tagaren vill därför inte riskera de erhållna villkoren genom att begära än bättre villkor. Vad ovan sagts medför att det inte är ägnat att på ett effektivt sätt förhindra lönedumpning om bevakningen överlåts på enskilda arbetstagare. Enligt utredarens uppfattning återstår i detta läge endast att anför- tro bevakningen åt arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation. En lös- ning som innebär att bevakningen skall utföras av arbetsgivarorgani- sation skulle kunna medföra att denna organisation hamnar i en lojali- tetskonflikt mellan arbetstagare och arbetsgivare. Det skulle också innebära ett gränsöverskridande som är främmande för den svenska modellen. I stället bör uppdraget anförtros åt kollektivavtalsbärande Denna lösning är den som är mest förenlig med den svenska modellen och den ter sig naturlig för den som är förtrogen med uppbyggnaden av den svenska arbetsmarknaden. kan sägas att kollektivavtalsbärande arbetstagarorga- nisation i vissa situationer av lagstiftaren har fått till uppgift att över- vaka regelverkets efterlevnad genom reglerna om vetorätt i MBL. Dessa regler tillkom för att stävja åsidosättande eller kringgående av lagar och avtal i situationer där arbetsgivaren avser att lägga ut arbete på entreprenad eller lämna ut arbete till någon som inte är anställd hos honom. Reglerna om vetorätt tar således sikte på delvis andra frågor och andra situationer än de som är föremål för utredarens uppdrag. För att kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation skall ha möj- lighet att fullgöra sitt bevakningsuppdrag krävs att organisationen ges viss rätt till insyn. Rätten till insyn måste under rådande omstän- digheter regleras i lag, trots att tvekan föreligger om en sådan regle- ring är förenlig med den svenska modellen. I sammanhanget bör sär- skilt beaktas att Arbetsdomstolen tidigare uttalat att en arbetsgivare inte med stöd av reglerna om rätt till information i t.ex. 19 § MBL är skyldig att förse arbetstagarorganisation med material som kan använ- das som bevisning i en tvist2. Ett förslag som innebär att en arbetsgi- vare blir skyldig att lämna ut information vid misstanke om kollektiv- avtalsbrott innebär att man går emot tidigare praxis från Arbetsdom- stolen i detta hänseende och att olika regler kommer att gälla beträf- fande information som lämnas ut med stöd av 19 § MBL och beträf- fande uppgifter som lämnas ut med stöd av utredarens förslag, vilket i sig är olyckligt men i detta läge oundvikligt. Sammanfattningsvis kan således konstateras att den svenska mo- dellen bygger på självständiga arbetsmarknadsparter som reglerar arbetsmarknaden genom kollektivavtal. Utgångspunkten måste där- för vara att lagstiftning skall användas bara när det är absolut nöd- vändigt. Det har under utredningen inte framkommit omständighe- ter som talar för att det finns något uttalat behov av lagstiftning i frågan. Utredaren anser därför att det är mycket tveksamt om det är förenligt med den svenska modellen att lagstifta i den aktuella frågan. Skall lagstiftning trots allt ske bör insynsrätten regleras i MBL eftersom denna lag reglerar frågor om kollektivavtal, för- handlingsrätt och skadestånd på grund av kollektivavtalsbrott, dvs. 2 Se t.ex. AD 1982 nr 34, 1989 nr 94 och 1992 nr 16 frågor som är intimt förknippade med bevakningen av kollektivavta- lets efterlevnad. I MBL bör således införas regler som ålägger arbets- givare att till kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation lämna ut uppgifter som organisationen behöver för att kunna bevaka kol- lektivavtalets efterlevnad, se nedan avsnitt 8.2. Lagregleringen bör införas i anslutning till 19 § MBL som behandlar arbetstagarorganisa- tionens rätt till information. För att möjliggöra en framtida regle- ring av frågan i kollektivavtal bör lagregeln dock göras dispositiv på så sätt att den kan frångås genom reglering i kollektivavtal. Här- igenom bibehålls möjligheten för arbetsmarknadens parter att dispo- nera över frågan. Utredarens förslag: Om det finns skälig anledning att anta att en arbetsgivare inte på ett korrekt sätt tillämpar ett på arbetsplatsen gällande kollektivavtalet såvitt gäller bestämmelser om lön och anställningsvillkor skall arbetsgivaren, efter skriftlig begäran från kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation, vara skyldig att till organisationen lämna ut den information som behövs för att arbetstagarorganisationen skall kunna kontrollera om arbetsgiva- ren fullgör sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser beträffan- de såväl medlemmar i arbetstagarorganisationen som mot utan- förstående arbetstagare. Arbetsgivaren kan i förekommande fall bli skyldig att lämna ut uppgifter om enskilda arbetstagares löner och övriga arbetsförhållanden. Som framkommit t.ex. under avsnitt 5.1.1.1 är det främst bristen på insyn som försvårar för arbetstagarorganisationerna att kontrollera efterlevnaden av kollektivavtal såvitt gäller utanförstående arbetsta- gare. För att arbetstagarorganisationerna skall kunna bevaka att kol- lektivavtalet efterlevs erfordras därför att organisationerna kan få ut nödvändig information. Syftet med bevakningen bör vara att garantera att arbetstagare får den lön och de anställningsvillkor som kollektivavtalet föreskriver. Det är således inte tanken att kollektivavtalsbärande arbetstagarorga- nisation med stöd av utredningsförslaget skall kunna få information för att kunna bedöma om kollektivavtalet överträtts i andra delar. Rätt till insyn skall därför föreligga endast om det finns skäl att anta att arbetsgivaren inte på ett korrekt sätt följer ett på arbetsplatsen gällande kollektivavtal såvitt avser bestämmelser om lön och andra anställningsvillkor.