sou · GTB354d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Granskning föreslås i likhet med vad som gäller få ske beträffande såväl brev och annan försändelse som annat skriftligt meddelande. Elektroniska meddelanden föreslås regleras särskilt, se nedan avsnitt 17.3.2. Bestämmelserna gäller för intagna, oavsett om det är en eller flera intagna som är avsändare eller mottagare av en försändelse och oavsett i vilken egenskap den intagne sänder eller mottar en försändelse. Det spelar ingen roll om den intagne skickar eller tar emot en försändelse för egen del eller som representant för en juridisk person eller annan form av sammanslutning. Någon särskild bestämmelse om att reglerna om granskning skall gälla även försändelser till och från en sammanslutning av intagna anser kommittén inte vara nödvändig i den nya lagen. Närmare om granskningens utformning Granskningen bör även med det nya regelverket kunna ske på olika sätt beroende på syftet med granskningen; i form av genomlysning av oöppnad försändelse, öppning av en försändelse utan läsning av det och slutligen genom både öppning av försändelsen och läsning av meddelanden däri. Granskningen bör givetvis inte vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte. Detta framgår av den allmänna proportionalitetsregel som kommittén föreslår bör införas för åtgärder under verkställigheten. Ovan har vidare föreslagits att granskningen får utformas olika beroende på den antagna risken för intagna på olika nivåer i förmånssystemet. Även en försändelse som anges vara avsänd från advokat, svensk myndighet eller internationellt organ som har av erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda föreslås få granskas om det finns anledning anta att uppgiften är oriktig2. Det innebär att försändelsen öppnas. får en sådan försändelse inte granskas om förhållandet kan klarläggas på annat sätt. JO har mot denna bakgrund i ett beslut från (JO 2001/02 2 Sådan granskning är enligt JO ett exempel på ett faktiskt handlande, inte handläggning av ett ärende. I JO 2004/05 s. 144 hade en anstalt haft kvar en försändelse för att kontrollera avsändarens riktighet. JO uttalade att det var fråga om hantering av ett brev som inte kvarhållits och att det var ett typexempel på ett faktiskt handlande, inte som handläggning av ett ärende. Enligt JO är faktiskt handlande inte underkastat de krav på bl.a. dokumentation i form av formella beslut som gäller vid handläggning av ärenden. Intagens kontakt med omvärlden s. 153) kritiserat en ha öppnat ett brev från en advokatbyrå i stället för att ringa upp byrån. Eftersom anstalten i det aktuella fallet hade omedelbar tillgång till advokatbyråns telefonnummer ansåg JO det vara en enkel åtgärd att kontrollera brevets avsändare genom att ringa upp advokatbyrån. Samma ståndpunkt intog JO ett beslut (JO 2002/03 s. 154) som gällde brev mellan intagen och JO. JO anför emellertid också i det förstnämnda ärendet att det inte är möjligt att, inom ramen för anstaltens dagliga rutiner, kontrollera avsändarens riktighet på annat sätt än genom att öppna brevet. Det är inte heller säkert att en annan form av kontroll skulle leda till ett säkert resultat. I den övervägande majoriteten fall finns det således inget annat alternativ till att öppna brevet. Men även i de undantagssituationer då kontrollerande personal har tillgång till avsändarens telefon- eller i förekommande fall faxnummer eller e-postadress finns det anledning att ifrågasätta om det skall finnas en möjlighet att kontakta denne. Det är enligt kommitténs mening inte självklart att en kontakt med den angivne avsändaren är mindre integritetskränkande än att öppna för- sändelsen för att ta reda på om uppgiften är riktig. När det gäller brev från den intagnes offentlige försvarare så bör utgångspunkten vara att breven inte skall öppnas. Men man kan också tänka sig den situationen att ett brev från motpartens advokat har vidare- befordrats från den intagnes hemadress till anstalten. I en sådan situation är det inte lämpligt att anstalten tar kontakt med avsändaren. Hänsyn måste tas såväl till den intagnes rätt till förtrolig kommunikation som till den sekretess som gäller i kriminalvårdens verksamhet. Sekretess gäller för uppgift om den intagnes personliga förhållanden enligt bestämmelsen i 7 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100). Undantag gäller för t.ex. placerings- beslut. Grundlagsskyddet för förtrolig kommunikation är inskränkt genom bestämmelsen i KvaL att försändelser får granskas och det är därför endast fråga om vilken åtgärd som innebär minst intrång i den intagnes integritet. är som redan nämnts placeringsbeslut undantagna från sekretessen. Kriminalvården tillämpar dock reglerna så att en utomstående inte får någon information om att en viss intagen finns på anstalten. Endast genom kontakt med placeringsenheten kan utomstående få uppgift om var en viss intagen befinner sig. Intagens kontakt med omvärlden Kommittén är tveksam till om detta är en korrekt tillämpning av sekretessregeln. Av 15 kap. 4 § sekretesslagen följer att myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Det förhållandet att placeringsbeslutet fattats på placerings- enheten kan knappast innebära att anstalten där den intagne vistas kan underlåta att lämna ut en uppgift ur det beslutet om det begärs. Mot bakgrund av det sätt på vilket kriminalvården tillämpar bestämmelsen finns det anledning att överväga om inte också uppgift om placering borde vara sekretessbelagt. För sekretess talar framför allt den intagnes behov av integritet men även behovet att i vissa fall skydda en intagen som är utsatt för allvarligt hot. Mot sekretess talar emellertid att allmänhetens möjlighet till insyn utgör en viktig rättssäkerhetsgaranti. Kommittén har inte inom ramen för sitt arbete haft möjlighet att närmare gå in på frågan om regeln i 7 kap. 21 § sekretesslagen bör ändras utan har stannat för att påtala att det kan finnas ett behov av en översyn av den. Om kriminal- vården blir en myndighet kommer frågan förmodligen att få ökad aktualitet. Även om ett placeringsbeslut fortsättningsvis skall vara undan- taget från sekretess och en utomstående genom kontakt med placeringsenheten kan få kännedom om var en viss intagen är placerad är det, enligt kommitténs mening, tveksamt om anstalten på egen hand bör kunna ta kontakt med en viss angiven avsändare. Är brevet vidarebefordrat är det än mer tveksamt om anstalten bör kunna ringa upp avsändaren eftersom avsändaren då kan sakna all kännedom om att den intagne verkställer ett fängelsestraff. Kommer brevet från t.ex. en advokat som biträder en motpart till den intagne i en tvist måste det t.o.m. anses olämpligt att anstalten genom kontakt med advokatbyrån upplyser denna om att brevet vidarebefordrats till en anstalt. En sådan upplysning innebär indirekt en upplysning om att adressaten avtjänar eller har avtjänat fängelsestraff. Den för advokater gällande tystnadsplikten torde vidare förhindra byrån från att lämna ut uppgifter om vilka intagna den skickat brev till. Även en myndighet torde av sekretesskäl vara förhindrad att lämna ut uppgifter till kriminal- vården om olika adressater. Till de praktiska svårigheterna med att utreda om avsändaren är den angivna kan anföras att brev- granskningen måste kunna fungera effektivt. Intagens kontakt med omvärlden resurser kan användas på ett bättre sätt än att försöka få tag på en uppgiven avsändare av ett brev. Det anförda talar för att kontroll av uppgiften om avsändare inte bör ske på annat sätt än genom öppning av brevet. I undantagsfall kan det dock finnas behov av att ta kontakt med den uppgivne avsändaren. Någon särskild reglering om detta torde inte vara nöd- vändig, eftersom uppgiften om placering är offentlig. Inte heller behövs den nuvarande regeln, att brevet endast skall kunna öppnas om det inte på annat sätt kan klarläggas vem som har skickat det. Det har av praktiska skäl visat sig vara svårt för anstalterna att låta den intagne vara närvarande vid öppning av brev eller andra försändelser. Mot denna bakgrund föreslog Fängelse- utredningen att bestämmelsen härom skulle slopas. Regeringen har emellertid 1995 nämnda lagstiftningsärendet gjort bedöm- ningen att detta inte är tillräckliga skäl för att ta bort den intagnes rätt att, om det är lämpligt, närvara vid öppning av en försändelse. Kommittén delar regeringens uppfattning. Möjligheten för den intagne att närvara vid öppnandet är viktig för att upprätthålla tilltron till att granskningen sker på ett korrekt sätt. Särskilt viktigt är detta när det gäller att granska om en försändelse verkligen kommer från svensk myndighet m.m. (jfr JO 1981/82 s. 111) eller från (se anmärkt rättsfall ovan). Någon ovill- korlig rätt kan det dock av praktiska skäl aldrig bli fråga om. På grund härav anser kommittén att den nuvarande regeln kan över- föras i sak oförändrad till den nya lagen. Kvarhållande av brev m.m. får brev eller andra försändelser som granskats kvarhållas, om det är påkallat av säkerhetsskäl. Bestämmelsen om detta föreslås bli överförd till den nya lagen tillsammans med bestämmelserna om skyldighet för kriminalvården att underrätta den intagne om kvarhållandet och att en kvarhållen försändelse skall utlämnas till den intagne. Kommittén föreslår dock att det införs ett undantag från den obligatoriska skyldigheten att underrätta den intagne om kvarhållandet. En sådan underrättelse skulle t.ex. kunna skada arbetet i en redan inledd förundersökning. Det bör, enligt kommitténs mening, således vara möjligt att undantagsvis underlåta att underrätta den intagne om kvarhållandet. Intagens kontakt med omvärlden Det förekommer att kriminalvården tar kopior av granskade brev och försändelser. Det kan även förekomma att en skriftlig översättning görs av den handling som granskas. I ett JO-ärende som tillsänts kommittén för kännedom (JO nr 3284-2003, 2004- 12-27) anförde KVS att det var möjligt för kriminalvården att kopiera granskade brev och försändelser i avsaknad av uttryckligt förbud mot en sådan åtgärd. KVS hänvisade till uttalanden i för- arbetena till 9 § fjärde stycket lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., enligt vilken bestämmelse framgår att kopior och översättningar av brev som har granskats skall förstöras så snart de inte längre behövs. JO var emellertid av den uppfatt- ningen att den oklarhet som finns i lagstiftningen talar för att förfarandet inte bör tillämpas. JO anförde vidare att regel- systemet om granskning av försändelser innebär att försändelserna normalt skall vidarebefordras eller lämnas till den intagne. Säker- hetsskäl är enligt KvaL den enda grunden för att kvarhålla en försändelse. Att myndigheten behåller en kopia men vidare- befordrar försändelsen innebär enligt JO inte att den intagne betas sin rätt att kommunicera med andra. På det sättet innebär för- farandet inte en inskränkning i rätten till förtrolig kommunikation. Å andra sidan ansåg JO att inslaget av förtrolighet blir mindre om myndigheten kvarhåller kopior och läser dem i andra sammanhang än i samband med själva granskningen. JO tog inte ställning till frågan om en kopia eller en översättning av ett granskat brev är att anse som allmän handling. Kommittén ser inte någon anledning att ifrågasätta att kriminal- vården i vissa fall har anledning att ta en kopia eller göra en skriftlig översättning av den handling som granskas. När det gäller frågan hur kriminalvården skall förfara med kopior eller översättningar ansluter sig kommittén i princip till den bedömning som regeringen gjorde i det ovan nämnda lagstiftningsärendet angående häktade och anhållna (se prop. 1997/98:104 s. 55 f.). Det kan endast bli aktuellt för kriminalvården att ta kopior av en försändelse om ett beslut fattats om kvarhållande av försändelsen. En kvarhållen försändelse utgör allmän handling i tryckfrihets- förordningens (TF) mening som kriminalvården har hand om handlingen för granskning. Även en kopia av en sådan försändelse är enligt kommitténs bedömning en allmän handling. Av TF följer vidare att skriftliga översättningar av granskade försändelser som kriminalvården har låtit en utomstående person göra blir allmänna handlingar när de kommer in till kriminalvården. Intagens kontakt med omvärlden Detsamma gäller i fråga om översättningar av gransknings- försändelser som tillkommer under sådana förhållanden att de skall anses upprättade hos myndigheten i TF:s mening. En myndighet skall enligt arkivlagen (1990:782) som huvudregel behålla allmänna handlingar som kommer in eller upprättas i ett ärende. Enligt 12 § första stycket den lagen får myndigheten dock, förutom att gallra handlingarna och överlämna dem till arkiv- myndighet, göra sig av med allmänna handlingar genom åter- lämnande eller överlämnande som antingen sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelats av regeringen eller den myndighet till vilken beslutanderätten har delegerats eller med stöd av ett särskilt beslut av regeringen. Den nuvarande regeln i 27 § KvaL – som föreslås överföras i princip oförändrad till den nya lagen – innebär att kriminalvården skall överlämna försändelsen till den intagne. Eventuella kopior och översättningar kan dock ligga kvar i ärendet. En särskild gallringsbestämmelse finns för uppgifter i den in- tagnes journal i 19 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (jfr 16 § samma förordning och 9 § förordningen [1974:248] om kriminalvård i anstalt). Den bestämmelsen gäller dock endast för uppgifter i journal som behandlas helt eller delvis automatiserat eller som ingår i ett manuellt register, dvs. om det är fråga om uppgifter eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning efter särskilda kriterier (se 1 § lagen [2001:617] om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och 1 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården). För uppgifter som inte tas in i ett manuellt register finns följaktligen inte några särskilda gallringsbestämmelser i lag. Uppgifter i hand- lingar får gallras enligt bestämmelser som meddelar3. Det principiella intresset av att allmänna handlingar bevaras är knappast så starkt i fråga om kopior och översättningar av granskningsförsändelserna att detta intresse utgör hinder mot särskilda regler om hanteringen som skiljer sig från vad som i allmänhet gäller för allmänna handlingar. I stället bör kopior och översättningar av granskade handlingar, vilka närmast utgör arbets- handlingar, kunna förstöras så snart de inte längre behövs. En bestämmelse om att översättningar och kopior av granskade 3 Arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446), allmänna föreskrifter, RAFS, och RAMS 2004:17 och 2004:18. Intagens kontakt med omvärlden försändelser skall förstöras så snart de inte längre behövs, mot- svarande den som finns i 9 § fjärde stycket lagen om behand- ling av anhållna och häktade och i 27 kap. 24 § andra stycket , för upptagningar vid hemlig teleavlyssning bör därför införas i den nya lagen. Därmed begränsas bestämmelsens tillämpningsområde till kopior och översättningar av försändelser som får granskas enligt den nya lagens regler. Kriminalvården är inte skyldig att lämna ut en kvarhållen försändelse om det finns särskilda skäl mot ett sådant utlämnande. Enligt vad kommittén erfarit tillämpas inte sistnämnda undantag från skyldigheten att lämna ut försändelsen. Det måste också som regel såväl ur kriminalvårdens som ur den enskildes synpunkt saknas anledning för kriminalvården att behålla försändelsen. Kommittén har därför övervägt att föreslå ett avskaffande av undantaget. Det kan emellertid undantagsvis förekomma att den granskande försändelsen har ett sådant samband med kriminell verksamhet att det skulle framstå som uppenbart stötande att den lämnades ut. Kriminalvården bör därför ha kvar sin rätt att i speciella fall vägra lämna ut försändelsen. Som regel borde inne- hållet då vara sådant att det finns anledning att överlämna den till polismyndighet. Undantagsvis kan det istället bli fråga om att förstöra handlingen. I sådant fall måste kriminalvården först ha försäkrat sig om att innehållet inte kan komma att behövas. I vissa fall kan det finnas behov för kriminalvården att använda uppgifter som framkommit vid brevgranskning i myndighetens säkerhets- och brottsförebyggande arbete. Genom nämnda lag och förordning om behandling av personuppgifter inom kriminalvården har kriminalvården fått utökade möjligheter att behandla uppgifter om intagna som utgör särskilda risker i säkerhetshänseende. Syftet är att kriminalvårdens samlade kunskap om de intagna skall kunna användas på ett så bra sätt som möjligt bland annat för att styra valet av anstalt eller avdelning. Informationen kan också användas vid fastställande av de särskilda villkor som skall gälla för de långtidsdömda liksom vid beviljandet av permissioner och andra utevistelser. Av 41 § nämnda förordning följer att säkerhetsregistret får föras för att samla, bearbeta och analysera information som ger underlag för åtgärder för att upprätthålla säkerheten eller förebygga brott. får därför innehålla de uppgifter som behövs för detta ändamål. I klargörande syfte föreslår kommittén att det i den nya lagen införs en regel om att kriminalvården får använda Intagens kontakt med omvärlden uppgifter som framkommit vid granskningen av brev i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Därmed blir det klart att kriminalvården får överföra uppgifter från brevgransknings- ärenden till ärenden som rör det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Det blir även klart att kriminalvården i den meningen får behandla uppgifter från brevgranskningen i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet, även om det inte är fråga om auto- matiserad behandling eller uppgifter i register. Här kan anmärkas att kriminalvården inte är organiserad så att granskningen av brev eller andra former av kontroll av intagnas kontakter med omvärlden är självständiga verksamheter i förhållande till den verksamhet som det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet utgör. På vissa anstalter är det samma personal som ansvarar för dessa båda verksamheter. Det finns därför inte något hinder att på grund av sekretess överföra uppgifter som framkommit vid granskningen av ett brev till det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Av den anledningen har kommittén inte funnit det vara nödvändigt att införa en sekretessbrytande bestämmelse, i form av en obligatorisk uppgiftsskyldighet. Överföring från brev- granskningsärendet till spaningsärendet kan ske genom att en kopia tas av den granskade handlingen och läggs till spaningsärendet. handlingar skall förstöras i enlighet med den ovan föreslagna bestämmelsen, så snart de inte heller längre behövs i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Generella regler för granskningen Det bör vara ordnings- eller säkerhetshänsyn som avgör huruvida granskningen på en viss anstalt eller avdelning skall ske regel- mässigt eller stickprovsvis. bygger reglerna om brevgranskning på att kriminalvården i varje enskilt fall skall ta ställning till om och i så fall hur granskning av brev och andra försändelser skall gå till. JO har kritiserat kriminalvården när den använt sig av generella riktlinjer för brev- granskning. JO 1991/92 s. 126 kritiserades en ha tillämpat en intern föreskrift om att intagna måste lämna sina avgående brev oklistrade. JO uttalade att anstalten i varje enskilt fall hade att ta ställning till om den minst ingripande formen av granskning, nämligen genomlysning av brev var tillräcklig med hänsyn till syftet med granskningen. Intagens kontakt med omvärlden Enligt kommitténs mening kan reglerna om brevgranskning bli effektiva och uppfylla sitt syfte endast om det är möjligt för kriminalvården att tillämpa generella regler för olika grupper av intagna. Sådana regler skall bygga på de antaganden som gjorts beträffande ifrågavarande intagna om riskerna för att otillåtna föremål förs in brevledes eller för att intagna engagerar sig i flykt- planer eller i kriminell verksamhet. I avsnitt 11.3.2 har kommittén närmare redogjort för det förmånssystem som skall ligga till grund för den nya lagen. Beträffande intagna som befinner sig på grundnivån kan riskerna ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt som regel antas innebära att man rutinmässigt bör granska alla in- och utgående brev genom att öppna dem. På en förhöjd nivå i förmånssystemet kan kontrollen vara mer begränsad, t.ex. till att normalt endast ske i form av genomlysning. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att de närmare bestämmelserna härom beslutas av regeringen eller, efter delegation, av kriminalvården. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda bestämmelser för hur granskningen normalt skall gå till föreslås tas in i lagen. Det bör uppmärksammas att kriminalvården i det enskilda fallet alltid har möjlighet att göra en mer ingående granskning av ett brev eller en försändelse än vad som normalt skall gälla för en viss anstalt eller en viss avdelning i en anstalt enligt föreskrifterna. Huvudregeln i 29 § KvaL är att en intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Det innebär att besök tillåts i den utsträckning anstaltsrutinerna, personaltillgången och andra praktiska förutsättningar för besök medger det (prop. 1974:20 s. 142). Kriminalvården har främst för att underlätta umgänget mellan långtidsdömda och deras nära anhöriga inrättat besökslägenheter (se 4 kap. 8 § KVVFS 2005:2). Tillgång till en besökslägenhet får medges under förutsättning att det är fråga om obevakat besök och att det inte finns hinder för det från säkerhetssynpunkt. Intagens kontakt med omvärlden Intagen kan vägras besök som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i sam- hället eller annars vara till skada för den intagne eller annan. Tillämpningen av begränsningarna i rätten att ta emot besök är avsedd att vara restriktiv särskilt med hänsyn till att man i viss utsträckning kan motverka riskerna med ett besök genom att låta det ske under bevakning. En intagen som hålls avskild från andra intagna under utred- ningen av ett disciplinärende får vägras besök i den utsträckning det är oundgängligen nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Om det behövs för att kunna bedöma om en intagen skall få ta emot besök i ett särskilt fall eller om ett besök skall vara bevakat skall, enligt 29 § andra stycket KvaL, i förväg undersökas om den besökande har dömts eller är misstänkt för brottslig verksamhet. I den utsträckning det behövs skall upplysningar också inhämtas om den besökandes personliga förhållanden i övrigt. Kontroll av be- sökare kan ske genom kontroll i polisens misstanke- och belastningsregister, i kriminalvårdens s.k. säkerhetsregister eller genom kontakt med andra myndigheter. Som villkor för besök kan av säkerhetsskäl föreskrivas att den besökande underkastar sig kroppsvisitation eller ytlig kropps- besiktning (29 § fjärde stycket KvaL). Visitationen får emellertid ske endast av direkta säkerhetsskäl och endast om den besökande frivilligt går med på undersökningen. I den mån han eller hon vägrar lämna samtycke blir följden att besöket inte får äga rum. Kroppsvisitation kan även bli aktuellt av besökare som en följd av ett beslut om allmän inpasseringskontroll, se vidare avsnitt 18.14.1 Här kan nämnas att det även finns möjlighet att såväl före som efter besöket kontrollera den intagne. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning av intagna behandlas i avsnitt 18.4.2 och 18.5.2. Om det behövs med hänsyn till säkerheten skall en tjänsteman vid anstalten vara närvarande vid besöket, s.k. bevakat besök (29 § tredje stycket KvaL).