sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Pen- sionssparandet ansågs därmed på ett avgörande sätt skilja sig från sådana typer av insättningar som skulle omfattas av garantin.11 Insättningarna på konto inom IPS-systemet är marginella i sammanhanget. uppgick hushållens samlade behållningar på dessa konton till 2,8 mdkr vilket skall jämföras med en total inlåningsvolym från hushållen på 530 mdkr, varav 475 mdkr var garanterade. Om försäkringssparandet kommer att omfattas av en garanti , t.ex. av ett försäkringsgarantisystem, finns det enligt utredningen inget som från konkurrenssynpunkt hindrar att även IPS-inlåning garanteras i en eller annan form. (Se kapitel 3 angå- ende det arbete inom som pågår och som eventuellt leder fram till ett EG-direktiv på detta område.) Att det måste ske genom insättningsgarantin är emellertid inte självklart. Ett sådant ställningstagande bör i så fall tas i samband med att ett 10Notera att placeringar i fondandelar eller i enskilda värdepapper inom ramen för IPS- sparandet är skyddade eftersom de omfattas av separationsrätt i konkurs och att frågan här endast rör huruvida också placeringar på likviditetskontot, dvs. pensionssparkontot, skall omfattas av insättningsgarantin. 1995/96:60, s. 57. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning försäkringsgarantisystem införs i . Om sådan inlåning skall skyddas, behöver vidare ett antal ställningstaganden göras som t.ex. rör den skattemässiga behandlingen av utbetalningar av ersättning, finansieringen av skyddet och den ersättningsnivå som skall gälla. När det gäller insättningar i utländsk valuta finns en möjlighet att undanta insättningar gjorda i andra valutor än EES:s medlems- staters valutor. Utredningen föreslår emellertid ingen ändring av den ordning som gäller . Det innebär att garantin även fort- sättningsvis skall skydda insättningar i utländska valutor som gjorts hos institut som omfattas av garantin, se kapitel 5. I avsnitt 12.5 nedan behandlar utredningen frågan om ersättning från garantin skall kunna betalas ut i annan valuta än svenska kronor. En fråga som behandlades när insättningsgarantin infördes gäller om det från konsumentskyddssynpunkt finns skäl att garantera kortvariga större behållningar. Vissa länder har valt att differentiera skyddet så att visst sparande omfattas av ett bättre skydd än annat sparande. I skyddas t.ex. betalningar i samband med bostadsöverlåtelser och utfallande livförsäkringar utan tak för ersättningsnivån. Sådana betalningar kan ha en stor privatekono- misk, och därmed social, betydelse. Regeringen ansåg emellertid inte att garantin skulle omfatta sådana placeringar utöver vad som gäller inlåning generellt. Förutom bevisproblem och risk för god- tycke vid tillämpningen, bedömde regeringen att det var förenat med vissa administrativa problem att skydda denna typ av insätt- ningar. Ett sätt att hantera stora behållningar är förstås att dela upp dem på olika på så sätt komma undan den begräns- ning av garantin hos ett institut som den maximala ersättningsnivån om innebär för den enskilde insättaren. Inte heller fanns skäl, enligt regeringen, att av närmast sociala skäl skydda vissa kontotyper fullt ut, dvs. utan beaktande av ersättningsnivån i garantisystemet, se avsnitt 6.4 nedan. Enligt utredningen finns inte skäl att nu göra en annan bedömning. Systemet bör vara generellt och likformigt med så få undantag som möjligt, hur behjärtan- svärda de än må vara. Detta för att systemet snabbt skall kunna betala ut ersättning i händelse av ett fallissemang – tidsaspekten är enligt utredningen den enskilt viktigaste faktorn för att systemet Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning skall kunna uppfylla målet om ett gott konsumentskydd. Denna fråga diskuteras närmare i avsnitt 12.3 och 12.4. 6.3Begränsning av den krets som kan få ersättning från insättningsgarantin och investerarskyddet Utredningens förslag: , kommuner, myndig- heter, pensionsfonder och liknande institutioner skall fortsätt- ningsvis undantas från kretsen insättare som kan få ersättning från insättningsgarantin. Även för investerarskyddet bör införas samma undantag beträffande vilka investerare som kan få ersätt- ning från skyddet i händelse av ett ersättningsfall. I artikel 7.2 i insättningsgarantidirektivet anges att en medlemsstat kan bestämma att vissa insättare skall vara undantagna från garantin eller ges en lägre garanti. De undantag som är möjliga finns angivna i bilaga 1 till direk- tivet. I huvudsak tar bilagan upp insättningar som gjorts av olika kategorier insättare. Det rör sig t.ex. om institutets ledning och revisorer och nära anhöriga till dem. Vid en jämförelse mellan garantisystemen inom EES kan konstateras att denna möjlighet att begränsa omfattningen av garantin utnyttjats i varierande utsträck- ning. I och i vissa andra länder tillämpas inga eller nästan inga undantag, medan andra länders garantisystem är begränsade på i stort sett alla de sätt som anges i bilagan. Det är t.ex. inte ovanligt att insättningar som gjorts av statliga och cen- trala administrativa myndigheter och regionala, lokala och kommu- nala myndigheter eller av ett kreditinstituts befattningshavare i ledande ställning och deras närmaste släktingar är undantagna från ersättning från garantin. Att undanta vissa kategorier av insättare kan bidra till att syste- met får en större träffsäkerhet i att det begränsar garantin till dem som anses mest skyddsvärda. Att begränsa kretsen insättare som kan få ersättning från garantin kan emellertid leda till att administ- rationen ökar, eftersom man då måste särskilja vissa kategorier in- sättare vid hanteringen av ett ersättningsfall. Denna nackdel skall dock inte överdrivas. måste instituten när de lämnar Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning statistikuppgifter till se till att dessa konton kan särskiljas i institutens datasystem. En möjlig avgränsning med hänsyn till konsumentskyddsaspek- ten är att undanta t.ex. storföretag. Möjligheten att undanta icke- finansiella företag är emellertid begränsad enligt direktivet. Exklu- deras från systemet kan endast företag som inte har möjlighet att upprätta förenklade årsredovisningshandlingar enligt EG:s bolags- direktiv. Krav ställs på omsättning, antal anställda och balans- omslutning för att kunna uteslutas, dvs. rekvisit som är svåra för instituten att kontrollera. Dessutom är det av de svenska företagen som skulle kunna undantas från insätt- ningsgarantin på den grunden. Enligt utredningen talar över- vägande argument för att inte utnyttja detta undantag. Det kan vidare antas att småföretagare, på samma sätt som enskilda, har begränsade förutsättningar att bedöma en banks kre- ditvärdighet. Man kan därför argumentera för att småföretag bör skyddas på samma sätt som enskilda, även om effekterna av att bankmedlen plötsligt inte är tillgängliga inte har samma konse- kvenser som för privatpersoner. Effekterna för ett mindre företag kan dock innebära en risk för att företaget sätts i konkurs med pri- vatekonomiska och samhällsekonomiska kostnader som följd. Visserligen finns möjligheten för företaget att ansöka om check- räkningskredit i annan bank för att överbrygga de likviditets- problem som kan uppstå vid en bankkonkurs. Utredningen gör dock bedömningen att skyddsbehovet för mindre icke-finansiella företag är tillräckligt stort för att dessa företag bör inkluderas i systemet. Utredningen konstaterar avslutningsvis att skyddsintressen helt saknas när det gäller finansiella företag, kommuner, myndigheter, pensionsfonder och liknande institutioner. För det första har dessa typer av insättare en annan förmåga att bedöma institutens kredit- värdighet. För det andra innebär beloppsgränsen att insättnings- garantin är tämligen ovidkommande för dessa insättare – de har behållningar som vida överstiger detta belopp. Dessa typer av insättare är också lättare att urskilja i bankernas egna system (det görs redan för statistikändamål) och bör därför enligt utredningen inte fortsättningsvis omfattas av insättningsgarantisystemet. En sådan begränsning är också möjlig att göra enligt direktivet. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning I ingressen till investerarskyddsdirektivet anges att syftet med inve- sterarskyddet är att tillgodose behovet av en gemensam skyddsnivå för i vart fall små investerare. Enligt artikel 4.2 i direktivet har medlemsländerna därför möjlighet att på motsvarande sätt som för insättningsgarantin undanta vissa investerare från skyddet, bl.a. professionella och institutionella investerare, myndigheter, per- soner i ledande ställning i de institut som tillhör skyddet och när- stående till dessa personer samt större bolag.12 När investerarskyddet infördes gjorde regeringen emellertid bedömningen att skyddet borde ha samma omfattning i nu aktuellt avseende som insättningsgarantin, varför endast banker, värde- pappersbolag och utländska värdepappersinstitut som tillhör det svenska skyddet undantogs från rätt till ersättning.13 Att i övrigt begränsa kretsen investerare ansåg regeringen inte meningsfullt med hänsyn till de administrativa nackdelarna med sådana undan- tag. Jämförda med bankmarknaden domineras vissa delmarknader på värdepappersmarknaden av institutionell handel. Vissa värde- pappersbolag utför t.ex. investeringstjänster huvudsakligen åt institutionella placerare. Det kan finnas skäl att överväga om denna kategori investerare fortsättningsvis skall omfattas av investerar- skyddet. Även här bör utgångspunkten vara att skyddets tillämp- ningsområde skall vara motiverat utifrån skyddsintresset. Det får antas att de institutionella investerarna, till skillnad från de små investerarna, normalt har tillgång till sådan information som gör att de lättare kan bedöma det finansiella tillståndet hos ett institut och att skyddet redan av den anledningen spelar en mindre roll. Vidare kan det maximala ersättningsbeloppet om i sig antas vara av marginell betydelse för denna kategori investerare. De investerare som enligt utredning bör undantas från investerar- skyddet avser institutionella och andra professionella investerare, myndigheter och kommuner. 12I bilaga 1 till direktivet återfinns en förteckning över de undantag som avses i artikel 4.2. 1998/99:30, s. 51. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Utredningens förslag: Den ersättningsnivå om som gäller för insättningsgarantin och investerarskyddet skall kvarstå oförändrad. Växelkursen på konkursdagen skall vara avgörande när det maximala belopp i utländsk valuta som den enskilde har rätt till i ersättning från insättningsgarantin bestäms. Som redovisas ovan är insättningsgarantidirektivet ett s.k. mini- midirektiv. Artikel 7 i direktivet lägger fast att insättningsgarantin skall täcka en insättares samlade behållning hos ett institut upp till ett belopp som minst motsvarar (ca enligt den växlingskurs som gällde .) Däremot stadgas inte någon harmoniserad övre ersättningsnivå i direktivet. Vid en jämförelse mellan ersättningsnivåerna inom EES-området kan kon- stateras att ganska stora skillnader finns mellan de länder vars garantisystem erbjuder miniminivån och de länder som har den mest generösa garantin. Den svenska insättningsgarantin skyddar insättningar upp till ett belopp motsvarande ca (). I flera medlemsländers garantisystem har successiva justeringar av ersättningsnivåerna gjorts. I några länder, t.ex. i och , finns garantisystem som justerats så att de nu erbjuder lägst i ersättning. I andra länder, t.ex. , har garantisystemen ursprungligen erbjudit miniminivån men juste- rats så att ett högre belopp erbjuds i ersättning. För garantisyste- men i , och gäller ersätt- ningsnivåer som ännu inte uppfyller minimikraven i direktivet men som enligt respektive lands anslutningsfördrag skall vara konforma med direktivet senast eller 2008. Bortsett från , där det förekommer i praktiken beloppsmässigt obegränsade garantier, erbjuds den högsta ersätt- ningsnivån i , där insättningarna är skyddade (NOK 2 miljoner). Exempel på andra länder som har en mer generös garanti än direktivet kräver är (), (), (), (), se bilaga 7 för en redovisning av ersättningsnivåerna inom EES-området. I några länder, t.ex. , ersätts även vissa typer av insättningar fullt ut, dvs. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning som gäller i övrigt. Det gäller framför allt konton avsedda för olika typer av bostads- eller pensionssparande. har valt att skydda insatta belopp som inte överstiger per person och institut. Om spararen delar upp medlen på flera olika institut kan således ett större belopp skyddas av garantin. Valet av ersättningsnivå kan sägas bero på en avvägning mellan å ena sidan intresset av att skydda konsumenterna och kost- naderna för systemet å andra sidan. Avgörande för det statliga åta- gande som garantin innebär är inte bara ersättningsnivån utan vilket sparande som skyddas. I föregående avsnitt (6.2) före- slogs en relativt bred definition av vilken typ av inlåning som skall skyddas. Vid införandet av garantin motiverades den högre nivån av att miniminivån ansågs otillräcklig för att täcka den dominerande andelen av hushållens inlåning. Beloppet ansågs även meningsfullt med hänsyn till inlåningen på småföretagares konton. Ett argument för att justera ersättningsnivån uppåt skulle kunna vara inflationsutvecklingen sedan insättningsgarantin infördes . Justerad för inflation motsvarar ersättningsnivån om vid införandet 1996 ett belopp om . Av den statistik som redovisas i kapitel 4 framgår emeller- tid att ersättningsnivån om är mer än tillfyllest om man ser till hushållen. av alla individer har behåll- ningar överstigande stående på bankkonto. Ur sta- tistiken kan inte utläsas hur stor andel av dessa som valt att sprida sina behållningar på flera olika institut. En höjning av miniminivån skulle därför sannolikt beröra mindre än var tjugonde individ. Det saknas därför enligt utredningens uppfattning skäl att höja nivån. I EG-direktiven om insättningsgaranti och investerarskydd anges en minimiersättningsnivå uttryckt i ecu (vilket nu motsvaras av euro), medan ersättningsnivån i den svenska lagstiftningen angivits i svenska kronor. Utredningen anser att det inte finns något skäl att ändra på detta. Det innebär att det måste finnas en marginal i den svenska lagstiftningen som tar höjd för valutafluktuationer. har den svenska kronan försvagats något. Då mot- svarade ett belopp om ca . mot- svaras beloppet av ca . Risken för en fortsatt för- svagad krona skulle kunna vara ett skäl att justera ersättningsnivån för att inte riskera att bryta emot direktiven. Av diagram 6.1 nedan framgår emellertid att marginalerna varit betryggande. Inte heller av det skälet finns anledning att höja ersättningsnivån, men det är inte heller lämpligt att sänka den. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning EG-direktivens miniminivå uttryckt i svenska I avsnitt 12.5 föreslås att ersättning skall betalas ut i den valuta kontot är denominerat i. Utredningen föreslår att det maximala belopp i utländsk valuta som den enskilde har rätt till i ersättning från garantin bestäms med utgångspunkt i växelkursen på konkurs- dagen. Utredningens förslag: Självrisk i samband med utbetalningar av ersättning från insättningsgarantin eller investerarskyddet skall inte införas. Utredningens bedömning: bör vid den översyn som görs av insättningsgarantidirektivet driva frågan om att införa en minimigräns för utbetalningar av ersättning som innebär att ersättning inte behöver betalas ut från garantin om ett ersätt- ningsanspråk avser lägre belopp än vad som motsvarar . Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning I försäkringssammanhang används ofta en självrisk för att mot- verka ett slarvigt eller oärligt beteende och därmed minska antalet onödiga försäkringsfall. Det förekommer också att självrisk tas ut i statens garantiverksamhet. Artikel 7 i insättningsgarantidirektivet medger att en självrisk tas ut som uppgår till högst av en enskild insättares garan- terade insättningar. Vid en internationell jämförelse kan konsta- teras att det i ungefär hälften av insättningsgarantisystemen inom EES-området förekommer att självrisk tillämpas i någon form, se bilaga 7. Frågan om självrisk har en koppling till den ersättnings- nivå som tillämpas i ett garantisystem. Ju lägre ersättningsnivå som gäller för garantin, desto mindre behov finns att ta ut självrisk. Är ersättningsnivån däremot hög, kan en självrisk påverka insättarnas beteenden i den riktningen att större hänsyn tas till det finansiella tillståndet hos ett institut och därmed risken med att göra en insättning hos det institutet. Det är värt att notera att direktivet inte medger att självrisken utformas som en beloppsgräns med innebörd att alla ersättnings- anspråk som understiger denna gräns bortfaller och därför inte leder till utbetalningar av ersättning. kan det finnas skäl att göra det möjligt för den ansvariga myndigheten att undanta mycket små och från konsumentskyddssynpunkt obetydliga kon- tobehållningar från rätten till ersättning. En nedre beloppsgräns skulle inte bara bidra till ökad kostnadseffektivitet utan också vara motiverad av praktiska skäl. Vid en avvägning av beloppsgränsen bör kostnaderna för att hantera dessa kontobehållningar vid ett ersättningsfall beaktas som hänsyn tas till insättarnas behov av skydd. Vid den översyn av insättningsgarantidirektivet som görs, diskuteras om omfattningen av en insätt- ningsgaranti skall få begränsas genom att en sådan beloppsgräns införs. Enligt utredningen bör en minimigräns för utbetalningar av ersättning i vart fall kunna övervägas om den innebär att ersättning inte behöver betalas ut från garantin om ersättningsanspråket avser lägre belopp än vad som motsvarar förslagsvis (vilket mot- svarar ca ). När självrisk tillämpas är det vanligaste att av det ersättningsgilla beloppet betalas ut i ersättning. I tillämpas en beloppsgräns som innebär att insättningar mot- svarande är skyddade. Ersättning kan dock betalas ut med högst därför att självrisk tilläm- pas på den del av insättningarna som överstiger (som Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning ersätts fullt ut). Motsvarande bestämmelser finns i och Ung- ern. I övrigt tillämpas självrisk i t.ex. , , och . Frågan om självrisk övervägdes i samband med att insättnings- garantilagen infördes.14 Regeringen föreslog då att någon självrisk inte skulle tas ut. Regeringens bedömning var att de negativa kon- sekvenserna av en självrisk övervägde fördelarna, särskilt eftersom en självrisk kan bidra till att insättarna, som kan antas sakna för- måga att bedöma det finansiella tillståndet i ett institut, tar ut sina pengar på fel grunder och i ett tidigt skede för att inte ett belopp motsvarande självrisken skall gå förlorat. Utredningen anser att denna principiella bedömning fortfarande gäller. Ett införande av självrisk skulle motverka ett av de uppställda syftena med systemet, såsom det formuleras i kapitel 5, nämligen att insättningsgarantin skall bidra till systemskyddet genom att bidra till att minska risken för uttagsanstormningar i svenska banker. Ett närmande av ersättningssystemen till den statliga garanti- modellen skulle bl.a. kunna innebära att den ansvariga myndigheten i sin garantigivning använder samma metoder som övriga garanti- myndigheter när det gäller frågor som skadeförebyggande arbete, skadehantering och återvinning. Självrisk skulle i det samman- hanget kunna ses som en del av finansieringen av garantin. finns emellertid ingen styrning från eller regeringen av dessa senare delar i garantiverksamheten. Tvärtom varierar ruti- nerna för dessa uppgifter mellan myndigheterna. BKN kunde tidi- gare tillämpa självrisk i sina åtaganden. Praktiskt taget har denna möjlighet dock inte utnyttjats av BKN, varför nämndens regelverk inte längre innehåller bestämmelser om självrisk. På EKN:s område tillämpas självrisk. Vad avser politiska risker har emellertid EKN:s tillämpning av regelverket gått mot att ersättning betalas fullt ut. Enligt utredningen är de skäl mot att ta ut självrisk som anfördes vid införandet av insättningsgarantin fortfarande giltiga. Utred- ningen anser det vidare inte nödvändigt att nu föreslå regler om självrisk av den anledningen att garantin föreslås bli inordnad i den statliga garantimodellen, se nedan avsnitt 8.3. Risken för motsvarande panikhandlingar på värdepappersmark- naden är betydligt mindre. Syftet med investerarskyddet är att skydda konsumenter på värdepappersmarknadsområdet. 1995/96:60, s. 64. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning kan emellertid inte anses ha någon direkt systemstabiliserande funktion. Från en sådan utgångspunkt saknas skäl att avstå från en självrisk i investerarskyddssystemet. Ett investerarskydd utan själv- risk skulle även kunna försvaga investerarnas intresse för insti- tutens riskhantering eftersom investeraren då inte har något inci- tament att välja ett säkrare institut framför ett osäkrare. Möjlig- heterna för investerarna att bedöma ett instituts finansiella tillstånd bör inte överskattas. Till skillnad från de institutionella placerarna, har de små investerare som skyddet avser att omfatta normalt inte de kunskaper eller den tillgång till information om ett institut som en sådan analys kräver. Detta leder enligt utredningen till slutsatsen att självrisk inte heller bör införas i investerarskydds- systemet. 6.6Brutto- eller nettosystem? Utredningens förslag: Det svenska insättningsgarantisystemet skall även fortsättningsvis bygga på bruttoprincipen. Rätt till ersättning från garantin i händelse av ett ersättningsfall skall inte påverkas av att insättaren har skulder till institutet. Däremot skall ersättning som insättaren i förekommande fall får genom kvittning från konkursgäldenären avräknas från den ersättning som utgår från insättningsgarantin. En sådan avräk- ningsregel skall även gälla för investerarskyddet. I de fall en kund har både tillgångar hos och skulder till samma institut uppkommer frågan om skulderna skall beaktas i garanti- förfarandet, dvs. om ersättningen från insättningsgarantin eller investerarskyddet skall bestämmas med utgångspunkt i kundens nettobehållning hos institutet eller om ersättningen skall baseras på bruttobehållningen. Frågan om kvittning övervägdes i samband med att insättnings- garantilagen infördes i . Regeringen bedömde då att det fanns en viss osäkerhet beträffande rättsläget som gjorde att reger- ingen ansåg det mest ändamålsenligt och i överensstämmelse med direktivets bestämmelser att använda bruttometoden i insättnings- Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning garantisammanhang.15 Att garantin främst sågs som ett konsument- skydd hade en avgörande betydelse för bedömningen. Att inte til? ?låta kvittning stämde enligt regeringen väl med önskemålet att regelverket i sig inte bör ge en insättare anledning att placera sina insättningar hos något annat institut än det som han har skuld till. Insättarens beslut i sådana frågor borde styras av andra övervägan- den. Från insättarens synpunkt innebär de olika metoderna inte någon skillnad förmögenhetsmässigt sett. Om t.ex. insättningarna är lika stora som skulderna, innebär bruttometoden att insättaren får ersättning med ett belopp motsvarande insättningarna men har kvar sina skulder upp till det beloppet. Med nettometo- den kvittas skulderna bort istället för att ersättning betalas ut.16 Likviditetsmässigt sett kan valet av metod däremot få betydelse för en insättare. Att förlora tillgången till transaktionsmedel innebär stora olägenheter för den enskilde. Brutto- metoden innebär att insättarens mer eller mindre akuta behov av likvida medel kan tillgodoses medan nettometoden tvärtom riske- rar innebära att insättaren i vart fall temporärt står utan medel för sin försörjning. Redan denna skillnad talar för att bruttometoden bör tillämpas även fortsättningsvis.