sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — T.ex. kommer problemen med dålig luftkvalitet både i och i hög grad från biltrafiken. Om mängden biltrafik skall minska aktualiseras övergripande politiska frågor om vår livsstil och om hur våra stora städer skall vara uppbyggda. Var skall bostäder byggas för att inte biltrafiken skall öka? Hur skall kollektivtrafiken utformas för att människor i stället för att åka bil skall åka kollektivt? En rad centrala politiska frågor aktualiseras alltså när miljökvalitetsnormer skall genomdrivas. Det kan tala för att be- sluten ofta bör ligga på ett organ med direkt politiskt ansvar. Gör de inte det fordras en hög grad av politisk förankring av åtgärderna om de skall kunna fullföljas. Åtgärdsprogrammet måste vara väl förankrat på flera nivåer. Ett centralt beslutat åtgärdsprogram behöver ha stöd från de nivåer där åtgärderna faktiskt skall genomföras. Den som beslutar om åtgärderna måste på något sätt kunna genomdriva dem eller förlita sig på att det blir gjort. Att rätta till miljöproblem kräver ibland ett helt batteri av åtgärder som olika myndigheter och kommuner förfogar över. Till exempel behöver frågor om luftkvalitet i landets största städer ofta ses ur ett regionalt perspektiv. Ett antal kommuner kan beröras. Det talar för att åtgärdsprogram beslutas på en regional eller nationell nivå. Vissa av åtgärderna som behöver vidtas råder dock kommunerna över. Planläggning av mark är t.ex. en angelägenhet. Vem skall egentligen bestämma över de frågorna? Skall ett regionalt eller nationellt beslutat åtgärds- program binda kommuner i frågor som de normalt sett förfogar över? Det skulle i så fall betyda att åtgärdsprogram kan bryta igenom det kommunala självstyret. Om det skall ske, hur skall den regionala eller centrala nivån kunna genomdriva de beslutade åtgärderna om en kommun motsätter sig besluten? I åtgärds- programmet för har t.ex. regeringen uttalat att infarts- parkeringar bör byggas i kommunerna runt centrala . Hur kan det genomdrivas om någon kommun motsätter sig att planera för och/eller bygga parkeringar? Frågorna om i vad mån åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer skall sätta gränser för kommunala beslut måste ses i ett större sammanhang. De hänger ihop med övergripande frågor om makt- fördelningen mellan stat och kommun men också t.ex. frågor om vem som skall finansiera åtgärder för miljön. Det faller utanför vårt uppdrag att ta sig an sådana övergripande frågor. Det kan dock framhållas att åtgärdsprogram för komplexa miljökvalitetsproblem, som t.ex. luftkvalitet i landets storstäder, sällan kan lösas enbart på en av de olika nivåerna. Många olika typer av åtgärder synes nödvändiga och olika myndigheter, företag och enskilda råder över de olika åtgärderna. Det kan vara nödvändigt både med lagänd- ringar, tillämpning av gällande bestämmelser och nya typer av åtgärder. Ingen kommun är tillräckligt stor för att på egen hand kunna hantera problemen med normer i sådana situationer. Kom- munerna måste dock vara delaktiga i de lösningar som skall genom- föras. Beslut om åtgärderna behöver sannolikt vara politiskt för- ankrade på flera olika nivåer för att slå igenom i praktiken. Det är möjligt att nya former för beslutsfattande är nödvändiga för att åtgärdsprogram skall vara politiskt förankrade både lokalt, regionalt och centralt. Även finansieringsfrågan måste diskuteras i samband med åtgärdsprogrammet. Skall särskilda åtgärder vidtas för att nå en eller flera miljökvalitetsnormer är det förenat med nya Det är naturligtvis av betydelse vem som skall stå för dessa kostnader. Om inte frågan om finansiering av styrmedlen och de ekonomiska konsekvenserna av genomförandet tas upp t.ex. i ett åtgärdsprogram finns risken att åtgärderna aldrig kommer att vidtas. Skall systemet fungera måste åtgärderna enligt åtgärdsprogrammet verkligen komma till stånd. Någon måste kunna se till att de genomdrivs. Viktiga frågor är vem som förfogar över de styrmedel som skall användas och vem som har faktisk möjlighet att påverka ett förhållande som behöver ändras. förfogar över lag- stiftningsfrågor medan regeringen kan lämna förslag. Regeringen kan styra de centrala statliga verken, men inte i enskilda ärenden. Kommunerna kan styras genom lagstiftning men har också ett stort mått av självbestämmande och förfogar t.ex. i stor utsträck- ning över planering och planläggning. I slutänden är det individerna som skall agera på ett nytt eller annorlunda sätt . Besluten måste därför ytterst vara väl förankrade hos medborgarna. 2.1.7Hur har systemet utvecklats och hur behöver det utvecklas vidare? Regler om miljökvalitetsnormer har funnits i . fanns det en utbredd uppfattning att de normer som EG-rätten innehåller och även de skärpta normer som föreskrevs i skulle utan problem. Direktiven till skrevs och någon medvetenhet om att normerna skulle bli svåra att klara avspeglas inte i våra direktiv. Sedan direktiven skrevs har det visat sig att förutsättningarna att klara miljökvalitetsnormerna för utomhusluft inom angiven tid har visat sig vara generellt sämre i än vad som antogs när normerna infördes. Detta gäller i första hand miljökvalitetsnormer- na för kvävedioxid och partiklar. Överskridanden av normerna konstateras i allt större omfattning allt eftersom mer mätresultat inkommer från mätstationer i luftföroreningsbelastad gatumiljö. är då de gränsvärdesnormer för luftkvalitet som är svårast att klara kan överskridas och det är först nu som lagstiftningen testas fullt ut. Regelverket om miljökvalitetsnormer har genomgått en större revision i samband med att ramdirektivet för vatten införlivades i svensk rätt. Inte heller var medvetenheten om de problem som framför allt luftkvalitetsnormerna medför särskilt stor. Regeländringarna gjordes främst med ramdirektivet för vatten för ögonen. Frågorna ses i ett annat ljus. Det är svårare att konstruera ett system som kräver ett visst konkret angivet slutresultat i miljön än ett system som kräver ändringar av verksamheter men där resultatet i miljön får bli vad det blir. Inte heller i andra medlemsländer inom EU har frågorna om miljökvalitetsnormer alltid fått optimala lösningar. Sedan för partiklar trädde i kraft fullt ut har många länder fått bekymmer och åtgärdsprogram har på sina ställen tvingat tas fram i snabb takt. Det är inte självklart att det går att vända sig till andra länder för att finna lösningar på alla våra problem. Eftersom systemet med miljökvalitetsnormer är så komplext och dessutom skall passas ihop med redan befintliga system för miljöprövning, markanvändning och annat måste det utvecklas stegvis och detta betänkande får ses som ett steg i utvecklingen. 2.2Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i EG- rätten EG-rättens krav är centrala när de svenska bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram diskuteras. Det svenska systemet måste ge utrymme för den stora variation av bestäm- melser som EG-rätten innehåller. Dessutom måste naturligtvis de svenska reglerna uppfylla kraven i EG-direktiven. Vi har i ett tidigare betänkande redovisat vad EG-rätten kräver när det gäller genomförande av miljökvalitetsnormer och åtgärds- program (Bestämmelser om miljökvalitet, SOU 2002:107 s. 49 ff.). Utöver texten i detta avsnitt vill vi även hänvisa till det. 2.2.1Vilka direktiv innehåller bestämmelser om miljökvalitetsnormer? Den första frågan är vad man egentligen menar med en miljö- kvalitetsnorm. Frågan är inte helt enkel att besvara eftersom svaret beror på vilken rättsordning man talar om. I svensk lagstiftning är miljökvalitetsnorm ett mycket vidsträckt begrepp (se avsnitt 2.3.3), medan termen har en mer begränsad betydelse i EG-rätten. Avsikten med detta avsnitt är att redovisa alla direktiv som inne- håller bestämmelser som genomförts i den svenska rättsordningen i form av miljökvalitetsnormer. Regelverket inom EU är medieinriktat. Det finns separata direk- tiv för luft, vatten, mark, buller osv. Miljökvalitetsnormer före- kommer framför allt för luft och vatten. För båda dessa områden finns ramdirektiv som drar upp långsiktiga mål för luft- respektive vattenkvaliteten inom unionen. Inom ramen för dessa direktiv utfärdas dotterdirektiv där mer detaljerade bestämmelser på olika områden fastställs. Det centrala direktivet på området är ramdirektivet för luft. Det innehåller inga miljökvalitetsnormer – de återfinns i stället i de olika dotterdirektiven. Däremot finns de grundläggande reglerna om åtgärdsprogram i ramdirektivet och definitioner av många grundläggande begrepp, t.ex. vissa typer av normer. har fyra dotterdirektiv antagits. Det första dotterdirektivet inne- håller normer för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften. Det andra innehåller normer för bensen och koloxid och det tredje normer för ozon. Dessutom har ett fjärde dotterdirektiv antagits om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften. Det skall vara genomfört i medlemsländerna senast . Genom ram- direktivet för luftkvalitet har vissa tidigare direktiv om miljö- kvalitetsnormer fasats ut1. 1 Direktivet om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svavel- dioxid och svävande partiklar, direktivet om gränsvärde för bly i luften och direktivet om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Det har funnits direktiv med miljökvalitetsnormer för vatten . Dessa direktiv har dock varit inriktade på särskilda ämnen och/eller verksamheter. finns ett ramdirektiv för vatten som omfattar allt vatten i gemenskapen, såväl grund- som ytvatten och även kustnära havsvatten. Ram- direktivet för vatten innehåller miljömål för vattenkvalitet som i svensk rätt är en form av miljökvalitetsnorm. Dessutom finns något som kallas miljökvalitetsnorm i direktivtexten och som skall utfärdas genom separata dotterdirektiv. En del av de äldre direktiven är fortfarande i kraft och gäller parallellt med ramdirektivet. Ett sådant direktiv är badvatten- direktivet. Andra äldre direktiv kommer att upphöra att gälla vid olika framtida tidpunkter. Tanken är att de normer de innehåller skall arbetas in i framtida dotterdirektiv till ramdirektivet. Ett av dem, ytvattendirektivet, innehåller regler om kvaliteten på ytvatten som används för uttag av dricksvatten med krav på medlemsländer- na att vidta åtgärder för att klara viss kvalitet. Det upphör att gälla . En annan grupp vattendirektiv med normer fasas ut till 20132. En grupp äldre direktiv innehåller miljökvalitetsnormer som ett alternativ till reglering av utsläpp från vissa källor. De reglerar utsläpp från vissa industribranscher av vissa typer av ämnen. Medlemsländerna kan välja om de vill uppfylla dessa direktivs krav genom att direkt införa krav på utsläppsregleringar från industrier- na på visst sätt eller om de vill arbeta med miljökvalitetsnormer i stället3. I har vi valt att uppfylla direktiven genom utsläpps- regleringar och inga av direktivens normer har införts. Även ett av de direktiv som skall upphöra att gälla innehåller en sådan valmöjlighet. Dessa normer har inte heller införts i de svenska författningarna. 2Direktivet om utsläpp av vissa farliga ämnen i vatten, sötvattendirektivet, direktivet om skaldjursvatten och grundvattendirektivet. 3Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver utsläpp från klor-alkaliindustri, Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp, direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver utsläpp från andra källor än klor-alkaliindustri och direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan. När det gäller buller finns inga miljökvalitetsnormer i EG-direktiv. Det finns däremot ett direktiv om omgivningsbuller med krav på handlingsplaner för att hantera och minska buller. I svensk lagstiftning har direktivens bestämmelser genomförts i form av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram enligt (se avsnitt 2.3.2). Direktiv om individuell prövning och miljökvalitetsnormer I EG-rätten används den svenska termen miljökvalitetsnorm i två direktiv, IPPC-direktivet och ramdirektivet för vatten. Exakt vilka av de normer som vi på svenska kallar miljökvalitetsnormer som omfattas av detta begrepp i de båda direktiven är inte helt klart. Definitionen av begreppet är också lite olika i de två direktiven (se tabellen i avsnitt 2.2.2 nedan). IPPC-direktivet medför att medlemsländerna måste ha system med tillståndsgivning för vissa stora punktkällor som ger upphov till miljöstörningar. Vid denna prövning skall krav ställas på hänsynstagande till miljön. I tillstånden skall ställas krav på tillämp- ning av bästa tillgängliga teknik (best available technology ofta förkortat BAT). Även enligt ramdirektivet för vatten ställs krav på utsläppsregleringar som grundar sig på bästa tillgängliga teknik. Enligt båda direktiven finns också krav på medlemsstaterna att gå ännu längre i kraven när miljökvalitetsnormer berörs. Enligt artikel 10 i IPPC-direktivet och artikel 10.3 i ramdirektivet för vatten skall ytterligare åtgärder föreskrivas om en miljökvalitets- norm ställer högre krav än vad som kan genom användning av BAT. Någon gräns för hur stränga villkor som skall ställas eller några anvisningar om mot vem av flera tänkbara bidragande verk- samheter dessa hårdare villkor skall riktas finns inte i direktiven. 2.2.2Vad finns det för olika typer av miljökvalitetsnormer i EG-rätten? I EG-rätten förekommer en rad olika beteckningar på det som vi i givit samlingsnamnet miljökvalitetsnormer. Där finns bl.a. benämningarna gränsvärden, miljömål, målvärden, långsiktiga mål, tröskelvärden och toleransmarginaler. används i ramdirektivet för vatten och i IPPC-direktivet, men har fått olika definitioner. Det finns inget övergripande begrepp inom EG-rätten som motsvarar det svenska begreppet miljökvalitets- norm. De olika begreppen för det som den svenska rättsordningen kallar miljökvalitetsnorm har olika funktion och är tänkta att utlösa olika krav på agerande från myndigheterna sida. Olika normer kan avspegla olika kravnivåer när det gäller hur starka krav som ställs på att skall . Ett gränsvärde medför t.ex. en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att nås. Andra normer anger tillstånd som skall eftersträvas på kortare eller . En miljökvalitetsnorm kan också ha andra rättsverkningar. Det kan röra sig om krav på att allmänheten skall informeras, att mätning och kontroll skall ske på visst sätt, eller krav på ett visst handlande, t.ex. att åtgärdsprogram skall upprättas. Här följer en tabell över de begrepp som förekommer i de direktiv som i genomförts genom regler om miljökvalitets- normer. a. gränsvärde, en nivå, 96/62/EG, ramdirektivet för luft- kvalitet (art. 2.5) grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de 1999/30/EG första dotterdirektivet om svaveldioxid, kväveoxider, människors hälsa och/eller partiklar och bly (art.2.5, 3.1, 4.1, miljön i dess helhet som skall 5.1 och 6.1) uppnås inom en viss tidsfrist och som inte får överskridas 2000/69/EG andra dotterdirektivet om bensen och koloxid (art. 2 samt art. 3 och 4.1) i bilaga indelade i b. i bilaga indelade i 76/160/EEG om kvaliteten på badvatten (art. 3 och 4) 78/659/EEG om kvaliteten på i bilaga indelade i i bilaga indelade i sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden (art. 5) 79/923/EEG om kvalitetskrav för i bilaga indelade i skaldjursvatten (art. 5) miljömål = de mål som 2000/60/EG ramdirektivet för vatten fastställs enligt direktivet och (art. 2.34 och 4) åtgärder för att nå, alternativt i a. målvärde = nivå fastställd 96/62/EG, ramdirektivet för luft (art. för att på lång sikt bättre kunna undvika skadliga effekter, skall 2002/3/EG tredje dotterdirektivet om i största möjliga mån uppnås ozon i luften (art. 2.9 och 3) b. målvärde = en 2004/107/EG, fjärde dotterdirektivet koncentration i luften som om arsenik, kadmium, nickel och bestäms i syfte att undvika, polycykliska aromatiska kolväten i förebygga och minska skadliga luften (art 2.a) effekter på människors hälsa och miljön i dess helhet och som i störda möjligaste mån skall a. miljökvalitetsnorm = ett 1996/61/EG IPPC-direktivet (art. antal krav som skall vara för en given miljö b. miljökvalitetsnorm = 2000/60/EG ramdirektivet för vatten koncentration av ett visst (art. 2.35) förorenande ämne eller en grupp av ämnen som inte bör långsiktigt mål, koncentration 2002/3/EG tredje dotterdirektivet om under vilken direkt skadliga ozon i luften (art. 2.10) verkningar på människors hälsa och/eller miljön som helhet rön är osannolika, skall uppnås på lång sikt utom i de fall det inte kan ske genom rimliga a. tröskelvärde = en nivå över 96/62/EG, ramdirektivet för luft (art. vilken en kortvarig exponering över värdet utgör risker, 1999/30/EG första dotterdirektivet omedelbara åtgärder krävs av om svaveldioxid, kväveoxider, partiklar och bly i luften (art. 2.6, 3.1, 4.1, 5.1, 6.1) b. tröskelvärde för larm = en 2002/3/EG tredje dotterdirektivet om nivå över vilken en kortvarig ozon i luften (art. 2.11) exponering utgör en risk för befolkningen i allmänhet och 2002/3/EG tredje dotterdirektivet om en nivå över vilken en kortvarig ozon i luften (art. 2.12) exponering utgör en risk för människors hälsa i särskilt och vid vilken aktuell 96/62/EG, ramdirektivet för luft (art. gränsvärdet får överskridas på 1999/30/EG första dotterdirektivet om svaveldioxid, kväveoxider, partiklar och bly i luften (art. 2.7, 3.1, 4.1, 5.1 och 6.1) 2000/69/EG andra dotterdirektivet om bensen och koloxid i luften (art. 2, 3.1 och 4) 2.2.3Krav på medlemsstater att klara normer Vad innebär ett gränsvärde och vilka möjligheter finns att avvika från ett sådant? För att bedöma vilka krav som kan tänkas ställas på medlemsländer att nå olika normer räcker det inte att granska olika definitioner i direktiv. Av stor vikt är naturligtvis hur förpliktel- serna för medlemsstaterna uttryckts i direktiven. I de här redo- visade direktiv där ordet gränsvärde förkommer finns en uttalad skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att klara värdet. I artikel 4.1 i badvattendirektivet respektive i artikel 5.1 i det första dotterdirektivet om luft formuleras skyldigheten på följande sätt: Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvatten efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att koncentrationen PM10 i luften vid utvärdering enligt artikel 7 inte överskrider de gränsvärden som anges i avsnitt I i bilaga III från och med de datum som fastställs i bilagan. Det finns ett antal avgöranden från som gäller gränsvärden i badvattendirektivet4. Däremot finns ännu inga avgöranden om de gränsvärden för luftkvalitet som antagits i dotterdirektiven till ramdirektivet för luftkvalitet. Detta är natur- ligt med hänsyn till att de flesta gränsvärdena börjar gälla fullt ut först eller . I badvattendirektivet finns vissa undantag angivna då skyldig- heten att klara kraven på badvatten inte föreligger. Utrymmet för sådana undantag är begränsat och gäller bl.a. översvämningar, andra naturkatastrofer eller onormala väderleksförhållanden samt om badvatten berikas på naturlig väg med vissa ämnen och detta orsakar överskridanden av gränsvärdena5. Även i direktiven om luftkvalitet finns undantag, men de ger inget stort utrymme att avvika från gränsvärdena. När det t.ex. gäller partiklar kan över- skridanden av gränsvärden till följd av naturfenomen och på grund av resuspension och sandning av vintervägar mildra kraven på åtgärder6. har konstaterat att artikel 4.1 i badvattendirek- tivet kräver att medlemsstaterna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att nå de föreskrivna gränsvärdena. Utrymmet för att åberopa andra omständigheter som godtagbara skäl för att inte nå gränsvärdena än de i direktivet angivna undantagen är mycket litet. Argumentet att direktivet inte medför en skyldighet att nå ett visst resultat utan endast kräver att medlemsstaterna vidtar alla nödvändiga åtgärder har förkastats av domstolen7. Även invändningen att de åtgärder som rimligen är möjliga har vidtagits har tillbakavisats med hän- visning till att direktivet kräver att alla nödvändig åtgärder skall vidtas. Direktivet ålägger således medlemsstaterna att klara vissa resultat, och de kan utöver de undantag som föreskrivs i detta 4Se t.ex. mål nr C-226/01, C-272/01, C-307/98, C-198/97, C-92/96 och C-56/90. 5Se artikel 4.3, 5.2 och 8 i badvattendirektivet. 6Se artikel 5.4 och 5.5 i första dotterdirektivet för luft. 7Mål C-56/90 punkt 43-44. direktiv inte åberopa några särskilda omständigheter för att moti- vera att de inte uppfyller denna skyldighet8. Domstolen har dock öppnat för möjligheten att en medlemsstat fullgjort sina förpliktelser trots att ett gränsvärde inte kan nås även om undantagen inte är för handen. En sådan situation kan dock endast föreligga i exceptionella undantagsfall. Domstolen har antytt att det kan godtas om det är absolut fysiskt omöjligt att nå ett gränsvärde (absolut physical impossibility to carry out the obligations). Bevisbördan för att så är fallet ligger på medlems- staterna9. Eftersom medlemsstaternas förpliktelser när det gäller gräns- värden i dotterdirektiven till ramdirektivet för luftkvalitet for- mulerats på mycket likartat sätt som skyldigheterna att nå gräns- värdena i badvattendirektivet kan samma hårda praxis förväntas från domstolen när det gäller gränsvärden för luftkvalitet. Vi menar att de båda uttrycken har samma betydelse. Möjligheterna för en medlemsstat att slippa att uppfylla sina förpliktelser enligt EG- rätten i situationer där ett gränsvärde inte är således begränsade. Endast de undantag som respektive direktiv anger och i övrigt eventuellt absolut fysisk omöjlighet att nå ett gränsvärde kan åberopas. Det gränsvärde som först kan tänkas få svårigheter att klara gäller partiklar. Den största enskilda bidragande orsaken till överskridanden av det gränsvärdet är biltrafiken. Med hänsyn till att det alltid är möjligt att begränsa biltrafik – även om det i och för sig kan få konsekvenser som ur andra perspektiv är oönskade – är det frågan om det finns utrymme att hävda att det är absolut fysiskt omöjligt att uppnå gränsvärdet. Miljömål enligt ramdirektivet för vatten Miljömålen i ramdirektivet för vatten är uttryckta i ord. For- muleringarna är något olika för olika typer av vattenförekomster och olika aspekter. Medlemsländerna skall till exempel genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av alla ytvattenförekomster (med vissa angivna undantag)10. Detta beskrivs ibland som kravet på icke-försämring. 8Mål C 76/160 punkt 35 och mål C-56/90 punkt 43. 9Mål C-56/90 punkt 46 se även mål C-307/98 punkt 54 och C-198/97 punkt 41. Samma typ av resonemang även i mål C 60/01 punkt 35, se även mål C-92/96 punkt 30-33. 10Artikel 4.1.a) i , i ramdirektivet för vatten. fall måste anses vara högt satt. Det finns inte något stort utrymme för att tolerera försämringar. Ett annat krav är att medlemsländerna skall skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster (med vissa undantag) i syfte att uppnå en god ytvattenstatus år efter direktivets ikraftträdande11. Det finns olika uppfattningar om kravnivån i detta fall. En uppfattning är att uttrycket i syfte att visar att det räcker att medlemsstaterna försöker nå målet. Enligt denna uppfattning innebär inte direktivet att målet måste nås utan det räcker att medlemsstaterna gjort ansträngningar för att nå målet. Andra menar att det inte finns andra utrymmen att underlåta att nå målet än de som uttryckligen föreskrivits i direktivet. Det svenska genomförandet av direktivet ger uttryck för den senare tolkningen. Kravet på icke-försämring är inte satt till någon viss tidpunkt utan får anses gälla från den tidpunkt då medlemsstaterna har skyldighet att ha infört dessa regler i sin nationella lagstiftning.