sou · GTB393 · 2006-01-01 00:00:00 — Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i en ny geografi – en samlad förvaltning med politisk styrning Delbetänkande av för regional tillväxt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade om direktiv till en sär- skild utredare med uppdrag att lämna förslag till en organisation för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik m.m. inför den kommande . Som särskild utredare förordnade regeringen generaldirektören . förordnades och förordnades som sekreterare i utred- ningen. Utredningen benämns för regional tillväxt (N2005:01). I utredningen har vi fortlöpande arbetat i nära kontakt och samråd med flertalet av de organisationer och myndigheter som berörs av utredningsförslaget. En referensgrupp med tjänstemän inom har bidragit med fakta och synpunkter. De pågående förhandlingarna i EU om strukturfonderna har följts genom kontakter med bl.a. representation i . Vi har engagerat konsulten , , för att särskilt studera partnerskap i det nuvarande systemet för strukturfonder och regional utveckling. Vi har också engagerat konsulten för att genomföra ett arbete kring styrning och organise- ring av sammanhållningspolitik ur såväl ett förvaltnings- som ett utvecklingsperspektiv. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen. Enligt detta ska utredningen avslutas . I ett slutbetänkande avser vi att återkomma med för- slag på i huvudsak följande områden. Processer och organisation för att utarbeta regionala och natio- nella utvecklingsstrategier och program Partnerskapet och dess roll i ett system för samordnat arbete med strategier och program samt relation till förvaltningsorga- nisationen Former för styrning av utvecklingsprocesser och förvaltning Förslag om en medelsreserv som verktyg för samordning på nationellt plan Ev. kompletteringar till förslaget om förvaltningsorganisation på grund av dels de pågående förhandlingarna i EU om struk- turfonderna, dels vårt fortsatta samråd med Landsbygdskom- mittén (Jo 2004:05) och (Fi 2003:02). Konsulternas arbete kommer att redovisas i samband med slut- betänkandet. Vi får härmed överlämna ett delbetänkande, Stärkt konkurrens- kraft och sysselsättning i en ny geografi - en samlad förvaltning med politisk styrning (SOU 2005:93). Betänkandet omfattar för- slag till en gemensam förvaltningsorganisation för sammanhåll- ningspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken i . Förkortningar och ordförklaringar ........................................... Tolkning av uppdraget och avgränsning av förslag................ Nuläge – program, fonder och organisation ................... Översikt över program och fonder......................................... omfattning och uppgifter........ Sammanfattning av iakttagelser och problem ........................ Utgångspunkter och motiv för en ny organisation........... Bakgrund till organisationsförslaget....................................... Våra utgångspunkter för organisationsförslaget.................... Överväganden och förslag............................................ En sammanhållen organisation för regional utveckling......... En nationell myndighet för förvaltning.................................. Utgångspunkter för den nya förvaltningsorganisationen ..... En rikstäckande myndighet för förvaltning..................................... Fördelning av medel .......................................................................... Principer för medelsbeslut ................................................................ Partnerskap i förslaget till ny förvaltningsorganisation .................. Myndighetens regionala enheter....................................................... Konsekvenser av förslagen ........................................... Organisatoriska och personella konsekvenser................................. En ny myndighet eller en befintlig som kärna? Lokala och regionala konsekvenser .................................................. Konsekvenser för anslagskonstruktion och författningar Konsekvenser för de horisontella målen.......................................... Översikter över program och organisation .............................. Uppföljningar och utvärderingar........................................... CAP: the Common Agricultural Policy, den gemensamma jord- brukspolitiken som gällt för alla medlemsländer. Equal: EU:s gemenskapsinitativ, transnationellt samarbete för att finna nya metoder som motverkar alla former av diskriminering och orättvisor på arbetsmarknaden. ERUF: Europeiska regionala utvecklingsfonden ESF: Europeiska sociala fonden EUGFJ: Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket EU:s gemenskapsinitiativ: kompletterar målprogrammen och berör sociala och ekonomiska frågor som är gemensamma för flera europeiska regioner. FFU: Europeiska fonden för fiskets utveckling Innovativa åtgärder: inom ramen för EU:s gemenskapsinitiativ ska de innovativa åtgärderna främja nyskapande metoder och insatser för att förbättra genomförandet av målprogrammen. Interreg III: EU:s gemenskapsinitiativ för transnationellt och inter- regionalt samarbete som ska stimulera en harmonisk och balanserad regional utveckling i hela EU. KSO: Kommunalt samverkansorgan LAG: Lokala Aktionsgrupper. Ett lokalt baserat partnerskap som består av representanter för offentlig, privat och ideell sektor. LBU: program för landsbygdsutveckling Leader+: Liaison Entre Actions de Développement de Léconomie Rurale. Del av EU:s gemenskapsinitiativ för landsbygdutveckling genom integrerade utvecklingsprogram och samarbete med lokala aktionsgrupper : Verket för näringslivsutveckling NUTS: Nomenclature Unités Territoriales Statistiques – nomen- klatur för territoriella enheter för statistik. EU:s s.k. NUTS-regioner är enheter för insamlingen av jämförbar statistik. I finns åtta NUTS 2-regioner, som är den regionnivå inom EU som är basen för EU:s regionalpolitik. RTP: Regionalt tillväxtprogram RUP: Regionalt utvecklingsprogram SPD: Under innevarande period finns ett samlat programdoku- ment (SPD) med programkomplement för varje mål och geogra- fiskt område som programmets utvecklingstema berör. : ett program inom EU:s gemenskapsinitiativ för eko- nomisk och social förnyelse samt främjande av hållbar utveckling av problemfyllda storstadsmiljöer. I vårt pågående utredningsarbete anser vi att huvudfrågan gäller hur en ny organisation för sammanhållningspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken i bör utformas i sin helhet. Vår grund- linje är att strategier och program för regional utveckling måste utformas i politiskt förankrade processer och omfatta starkt foku- serade och prioriterade insatser i regioner som formerar sig frivil- ligt. Våra förslag innebär en konkret och direkt samordning av insatser inom fem områden, nämligen regional utvecklingspolitik, storstads- politik och politik för landsbygdsutveckling samt den europeiska regionala utvecklingsfondens och den europeiska socialfondens områden. I detta delbetänkande lägger vi förslag som avser förvaltningsdelen i en ny samordnad organisation. ska fondernas ändamål bli tydligare. Programmen blir färre och ska vara utformade för att komplettera varandra. Vi anser att stärkt regional konkurrenskraft och sysselsättning bör vara det övergripande målet för hela landet, oavsett vilka strukturfondsmål som EU-förhandlingarna resulterar i för del. Sedan blev EU-medlem har mycket förändrats i program- strukturer och förvaltning, i både EU:s sammanhållningspolitik och den regionala utvecklingspolitiken. EU:s detaljerade krav har bidragit till att den svenska förvaltningen har blivit komplicerad, men mycket är självförvållat. Ansvaret för regional utveckling är fördelat på olika sätt över landet, vilket bidragit till den komplicerade organisationen. Orsaken är att det vid sidan om läns- styrelserna finns regionala självstyrelseorgan i två län och kommunala samverkansorgan i nio län. Förvaltningen av strukturfonderna och den regionala utvecklingspolitiken är organiserad efter olika och delvis överlappande mönster. Organisationen styrs av skilda regelverk, rutiner och förvaltningskulturer som försvårar samord- ning och gör den svåröverskådlig, inte minst för projektägare. komplexa projekt kräver i praktiken ofta beslut och administrativa insatser av flera förvaltningsmyndigheter. Den splittrade organisa- tionen gör det svårt att få grepp om de administrativa kostnaderna. Trots att strukturfonderna tillsammans med den nationella med- finansieringen omfattar mycket stora ekonomiska resurser, är det svårt att utläsa långsiktigt positiva effekter på näringsliv och syssel- sättning. Stödmedlen har av allt att döma fördelats till alltför många små projekt utan enhetligt mål och sammanhang. En ny organisation bör inriktas på så långtgående samordning som möjligt av politikområden som avser regional utveckling för att leda till fler konkurrenskraftiga företag och fler människor i arbete. Dessa genererar resurser till samhällets välfärdssystem. ska, enligt vår uppfattning, bidra till att strategier och program kan förverkligas. I slutbetänkandet återkommer vi med förslag till processer och organisation för att utarbeta regionala och nationella utvecklingsstrategier och program och säkra det politiska inflytandet över dessa. Här ger vi en över- siktlig beskrivning av den organisatoriska helheten för att sätta in förvaltningsorganisationen i sitt sammanhang. Utvecklingsprocessen på det regionala planet bygger på underlag från den lokala/kommunala nivån och på de länsvisa RUP och andra program som finns i nuvarande struktur. Programarbete måste utgå ifrån verkliga förhållanden på den lokala/kommunala nivån. Där identifieras nödvändiga utvecklingsinsatser och där börjar arbetet med att sortera fram vem som gör vad. Stora, stra- tegiska insatser kräver ofta kommun- och länsöverskridande kraft- samling. Vi föreslår följande: Regionala strategier och program ska avse färre och större regioner. Regionerna bör formera sig frivilligt. Strategier bör koncentreras till både innehåll och geografi och lokala, regionala och nationella program behöver samordnas bättre. De regionala strategierna och programmen ska utgöra underlag för den nationella strategin, vara underlag för resursfördel- ningen till regionerna samt ge underlag och anvisningar till förvaltningsorganisationen om genomförandet. Regionala partnerskap med representanter för politik – myndigheter/organisationer/universitet och högskolor – näringsliv ska ha inflytande över processen och göra åtaganden som konkretiseras i strategier och program. Ett nationellt partnerskap bör svara för den nationella samord- ningen. I vissa fall krävs nationella prioriteringar av regionala ambitioner. Organisationen för utveckling av strategier och program samt för förvaltning av dessa bör vara sammanhållen. Organisationen ska trygga det politiska inflytandet. Utvecklingsfrågor för t.ex. storstad, öar, landsbygd och sameland bör vara integrerade i de regionala strategierna. Om ett område ska särbehandlas i egna program och egen organisation, bör regeringen ange i vilka former detta ska ske. En ny rikstäckande nationell myndighet bildas, för en enklare, tydligare och mer samordnad förvaltning. Myndigheten ska ha regionala enheter för att svara mot kraven på samordning och närhet till berörda aktörer. Inget hindrar att en central enhet av myndigheten lokaliseras ute i landet. Myndighetens huvuduppgift blir att administrera regionernas strategier och utvecklingsprogram. I uppgiften ingår att vara förvaltnings-myndighet för strukturfonderna och för regional utveckling samt utbetalande myndighet för medel via berörda anslag i statsbudgeten. Myndigheten blir en viktig deltagare i regionernas utvecklings-diskussioner. Olika myndighetsnivåers ansvar ska vara tydligt. Kompetens och erfarenheter hos nuvarande personal ska tas tillvara. Den centrala enheten ska svara för verksgemensamma uppgifter. Ansvaret för genomförandet av strategier och program ska ligga hos de regionala enheterna. Det betyder att de regionala enheterna ska besluta om projektstöd från de anslag som myndigheten förvaltar. Regionala partnerskap/referensgrupper bör knytas till myndigheten för att fortlöpande säkra ett politiskt inflytande över medelsbeslut. Grupperna kan utgöras av delar av större regionala partnerskap. Beslut om mindre stödbelopp förutsätts komma att vara ovanliga, men bör, om de förekommer, kunna tas av myndigheten ensam. Vissa utvecklingsmedel bör behållas nationellt för att bl.a. finansiera regionövergripande insatser. län och är förebilder för vårt förslag om regionalt ansvar. Inom dessa län föreslås särlösningar i organisationen. Regeringen bör premiera de kommunala samverkansorgan som önskar samarbeta för utveckling i en större region, t.ex. genom att överföra merparten av läns- anslagen till dessa. Konsekvenserna av att nuvarande sex förvaltningsmyndigheter för strukturfonderna sammanförs till en, blir i huvuddrag följande. Strukturfondsdelegationerna med sina förvaltnings- och utbetalande myndigheter inom fem länsstyrelser upphör. Ansvar och arbets-uppgifter överförs till den nya myndigheten. Svenska läggs ned. Ansvar och arbetsuppgifter övergår till den nya myndigheten, Utbetalningsfunktionen i AMS för nuvarande Mål 3 övergår till den nya myndigheten berörs, i första hand de delar av myndigheten som reger- ingen redan har beslutat att förlägga till , dvs. administrationen av strukturfonderna och förvaltningen av RUP/RTP-processen. Vidare berörs beredningssekretariaten för strukturfonderna som finns i länsstyrelserna och de kommunala samverkans- organen. Samlade kontaktfunktioner, en-dörr-in, för t.ex. information, rådgivning och service till projektägare bör kunna finnas länsvis, men dessa funktioner ingår inte i den föreslagna myndigheten. Myndigheten beslutar själv om den interna organisationen. Vi har trots det lämnat förslag om lokalisering av nio regionala enheter som utgår ifrån att myndigheten ska finnas närvarande ute i landet och kunna vara tillgänglig inom rimliga avstånd. Det är viktigt att myndigheten kan ha överblick och kontakt med pågående projekt- verksamheter. Vi har vägt in var de nuvarande myndigheterna är lokaliserade, bl.a. för att göra det möjligt att tillvarata befintlig kompetens samt underlätta för personal som ska övergå till den nya myndigheten. Vi ska enligt regeringens direktiv lämna förslag till organisation för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik i . Genomförandet ska ske samordnat med strukturfondsprogrammen i EU och den regi- onala utvecklingspolitiken, samstämmigt med den europeiska syssel- sättningsstrategin och med beaktande av arbetet med lokala utvecklingsavtal inom storstadspolitiken. Partnerskapets roll och funktion ska kartläggas och analyseras. I uppdraget ingår också att föreslå eventuell geografisk avgränsning av strukturfondsmålet Regional konkurrenskraft och sysselsättning. Vi ska, om det är lämpligt, inom befintliga myndighetsramar lämna förslag på en nationell myndighet som ska ha en strategisk roll för att stödja den sammanhållna regionala utvecklingspolitiken. Myndigheten ska även vara förvaltningsmyndighet och utbetalande myndighet för den Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och för den Europeiska socialfonden (ESF). Det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå organisation för genomförande av det kommande strukturfondsprogrammet Europeiskt territoriellt samarbete. Förslaget ska inte heller avse revisionen av strukturfondsprogram. Direktiven föreskriver samråd med (Fi 2003:02) som ser över ansvaret och uppgiftsfördelningen samt det politiska och demokratiska inflytandet i samhällsorganisationen. Vi ska också samråda med (Jo 2004:05) som har i uppdrag att föreslå en strategi för den nationella politiken för hållbar landsbygdsutveckling. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv som innebär att utredningstiden förlängs till . Förslaget till organisation för den nationella myndigheten och personalkonsekvenserna ska lämnas . (Se Kommittédirektiv, bilaga 1) 1.2Tolkning av uppdraget och avgränsning av förslag Regional utveckling är ett tvärsektoriellt politikområde. Totalt sett finns mycket stora ekonomiska resurser och omfattande kompe- tens för utvecklingsinsatser i landet, men dessa är splittrade på flera olika politikområden och många aktörer. Strategier och program som berör den regionala utvecklingen i ska givetvis stämma överens med EU:s sammanhållningspolitik. Regeringens direktiv innehåller formuleringar om en förvaltningsorganisation som ska arbeta med samordning eller i samstämmighet vissa politikområden emellan, eller med beaktande av det arbete som pågår inom vissa andra berörda områden. Man kan uppfatta gradskillnader i uttrycken. Vi har valt att prioritera en organisationsmodell för så långtgående samordning som möjligt av de politikområden som nämns i direktiven, framför modeller där politikområdena har lösare relation till varandra. Vi anser t.ex. att storstädernas och lands- bygdens utveckling är självklara delar av den regionala utveck- lingen. Europeiska och nationella program och resurser för dessa politikområden bör så långt möjligt ses i ett sammanhang och dra åt samma håll i det regionala utvecklingsarbetet. En organisation som arbetar med politik i samordning, kan skapa en stor kraft av kompetens och ekonomiska resurser och leda till mer utvecklings- drivande resultat. Förslagen till en reviderad europeisk samman- hållningspolitik för den kommande perioden stödjer den ansatsen. En organisation för förvaltning och genomförande1 av den gemen- samma politiken förutsätter enligt vår uppfattning att det också finns processer och organisation för att utveckla och förankra innehållet i politiska program. Vi anser att en organisation måste ses i sin helhet där både programutveckling och förvaltning av antagna program ingår. Vi har därför ägnat stor uppmärksamhet åt frågan hur arbetet med processer för programarbete, politiska priorite- ringar, förankring m.m. på olika nivåer bör organiseras och kom- mer att behandla detta i slutbetänkandet. För att göra bilden av förvaltningsorganisationen i detta delbetänkande begriplig, berör vi den organisatoriska helheten översiktligt. 1 Vi använder för enkelhets skull begreppet förvaltningsorganisation som med svenskt språkbruk bättre än genomförandeorganisation speglar organisationens karaktär. Vi har analyserat partnerskapens roll och funktion, dels i program- och förankringsprocesser, dels vid operativa beslut och övervak- ning. Vi avser att behandla frågan om partnerskapets roll och funk- tioner mer uttömmande i slutbetänkandet. Här avgränsas diskus- sionen till de partnerskap som direkt berör förvaltningsapparaten. Direktiven anger att den organisation som föreslås ska göra det möjligt att samarbeta både mellan och inom funktionella regioner med utgångspunkt från vad som främjar utvecklingen. Begreppet funktionella regioner står här, enligt vår uppfattning, för utveck- lingsorienterade nätverk med flera olika aktörer i samverkan. De bildas, ombildas eller upphör dynamiskt, beroende på vilken anled- ningen är och vilken nytta de olika aktörerna har av att samverka. Nätverk formeras i geografiskt sammanhängande stråk och kan ha noder på distans. Nätverkens geografiska mönster avviker därför ofta från de administrativa indelningarna i kommuner, län och nationer – låt vara att nyttan och möjligheterna ofta är beroende av närhet, kulturmiljö m.m. i en geografiskt avgränsad region. Kluster och innovationssystem ser vi som exempel på nätverk eller funk- projekt med aktörer både i närmiljö och på distans. Det fordras alltså gränsöverskridande överblick över många verksam- heter. Det fordras också i vissa fall nationell helhetssyn för att kraftsamla, t.ex. för att genomföra projekt som kräver stor och speciell resursinsats. Vi fördjupar diskussionen av detta i slutbetän- kandet. De många och varierande regionmönstren i landet har visat sig komplicera vårt arbete. ska avge sitt förslag om den framtida samhällsorganisationen . För vårt arbete får det särskilt stor betydelse att ansvaret för regional utveckling är fördelat på olika sätt på länsplanet. Vi kan inte föregripa arbete utan måste utgå ifrån den nuvarande situationen i vårt förslag till förvaltningsorganisation. 2Nuläge – program, fonder och organisation 2.1Översikt över program och fonder Genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken har ett antal politikområden och strategier att förhålla sig till på både europeisk och nationell nivå. Program för genomförande upprättas både i en geografisk hierarki, dvs. lokalt/kommunalt, regionalt och natio- nellt, och tematiskt. I en översikt beskriver vi främst de program som direkt berörs av utredningsuppdraget. Eftersom regional utveckling är tvärsektoriell, finns det flera sektorspolitiska program som också har stor betydelse i sammanhanget. Exempel på dessa anges, men de behandlas inte närmare. Program och fonder i anslutning till EU:s sammanhållningspolitik och dess genomförande EU:s sammanhållningspolitik är EU:s motsvarighet till den svenska regionala utvecklingspolitiken. Sammanhållningspolitiken har som mål att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom Europeiska unionen. Genom åtgärder inom ramen för strukturfon- der och sammanhållningsfonden bidrar sammanhållningspolitiken till att minska regionala skillnader och ojämlikhet mellan människor. EU:s medlemsländer har antagit Lissabonstrategin och den kom- pletterande Göteborgsstrategin för hållbar utveckling. Målet är att EU ska vara världens mest konkurrenskraftiga, dynamiska och kunskapsbaserade ekonomi, ha en hållbar ekonomisk tillväxt, fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social samman- hållning. En mängd insatser ska samordnas, understödja varandra och dra åt samma håll. Strategin påverkar medlemsländernas politik Nuläge – program, fonder och organisation på en mängd områden, bl.a. makroekonomi, forskning, miljö, inre marknaden, sysselsättning och strukturomvandling. Till hör att underlätta för arbetstagare och företag att anpassa sig till omstruktureringar och andra föränd- ringar på arbetsmarknaden. Målet är att av befolkningen ska vara sysselsatta . Utbildningsutbudet bör breddas och tillgången till livslångt lärande förbättras. Reformer ska genomföras mer effektivt, bl.a. genom partnerskap som kan mobilisera stöd och deltagande från arbetsmarknadens parter och andra aktörer. Varje medlemsland ska upprätta en nationell handlingsplan för sysselsättning för att rapportera till EU vilka åtgärder som har vidta- gits och för att jämföra läget, länderna emellan. Arbetsmarknadens parter, berörda myndigheter och representanter för intressegrupper och organisationer bidrar i arbetet med att ta fram den svenska handlingsplanen. uppfyller EU:s sysselsättningsmål men har fått rekommendationer om åtgärder, bl.a. för att öka företagan- det och underlätta svaga gruppers inträde på arbetsmarknaden. får del av fyra strukturfonder för finansiering av program . De finansiella ramarnas storlek påverkas av valutakursen. Denna är förordningsstyrd och angiven till och per euro1. Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) finansierar åtgärder som bidrar till att utjämna regionala skillnader i utveckling och levnadsstandard. Medelsramen för beräknas till ca för programperioden. Europeiska socialfonden (ESF) finansierar åtgärder som främjar sysselsättning, entreprenörskap, anpassningsförmåga och jämställdhet. får totalt ca ur fonden.