sou · GTB337 · 2006-01-01 00:00:00 — Som vi framhåller i avsnitt 2.6 har vårt arbete försvårats av den bristfälliga statistikföringen som gäller bl.a. tolkanvändning med fördelning på olika variabler, kostnadsfördelning och liknande. Denna otillfredsställande situation gäller inom såväl statliga som kommunala myndigheter och organ. Samordning och redovisning av övergripande statistik inom tolkområdet är så gott som obefint- lig. Statistiken är sektoriell och splittrad. En någorlunda acceptabel situation råder inom tolkutbildningen, men även denna har sina brister. Vårt förslag att ge TÖI i uppdrag att analysera situationen och lägga fram förslag i frågan kommer att medföra visst merarbete för de myndigheter, och i viss mån även de tolkförmedlingar, som kommer att beröras av TÖI:s analysarbete. Merarbetet kommer företrädesvis att bestå i överläggningar och framtagning av underlag för institutets slutsatser och förslag. Några ekonomiska konse- kvenser för berörda myndigheter och övriga intressenter kommer våra förslag inte att föranleda. 4 Behov av författningsändringar Kontakttolkutbildningen styrs i huvudsak av Förordning (1991:976) om statsbidrag till kontakttolkutbildning. Förordning (1993:920) om styr institutets verksamhet. För- ordningarna återges in extenso i bilagorna 7 och 8. Våra förslag medför att genomgripande ändringar måste vidtas av nu lydande bestämmelser i dessa förordningar. Konsekvenserna av dessa förslag behandlas i kapitel 3. De viktigaste ändringarna våra förslag medför är att utbildningen av kontakttolkar i sin nuvarande form upphör . 4.1Tolk- och översättarinstitutets uppgifter (1993:920) Förslag som påverkar TÖI: s uppgifter har behandlats utförligt i kapitel 2. När det gäller inriktning, innehåll och styrning av utbild- ningen bör det av förordningen framgå att det är TÖI:s uppgift att kvantifiera och ange innehåll i utbildningen, fastställa förkunskaps- krav och mätbara nationella kunskapsmål efter slutförd utbildning, kontinuerligt följa upp och utvärdera utbildningens effektivitet samt utöva tillsyn över utbildningen och återrapportera till regeringen. Följande förslag berör TÖI:s uppgifter: 2.1.1Sammanhållen grundutbildning om 75–100 studieplatser. 2.1.2Uppdrag till TÖI att analysera behovet av kontakttolkar och dimensionera utbildningen. 2.1.3Ett tydligt uppdrag till TÖI att i rekryteringssyfte informera om utbildningen och de förändringar som införs . 2.1.4Uppdrag till TÖI att fastställa nationella förkunskapskrav. 2.1.5 Uppdrag till TÖI att fastställa mätbara nationella kun- skapsmål. 2.1.7 Ett förtydligat uppdrag till TÖI avseende tillsyn och upp- följning av kontakttolkutbildningen. 2.2 Av förordningen bör framgå att olika fördjupningskurser bör erbjudas. 2.7 Förslag om att TÖI får bedriva egen forskning. I den nuva- rande förordningen ges TÖI endast möjlighet att främja forskning och utvecklingsarbete. 3.3.6 Vi har inte haft till uppgift att överväga , personella resurser och dimensionering. Vi har ändå mot bakgrund av våra förslag dragit slutsatsen att bör bestå av 11 ledamöter och representera ett brett spektrum av aktörer på om- rådet, vilket föranleder en ändring i förordningen. Våra förslag medför inga genomgripande ändringar av TÖI:s nuva- rande uppgifter, men de innebär en precisering och utvidgningar av dessa. 4.2Statsbidrag till kontakttolkutbildning (1991:976) Flera ändringar i denna förordning måste företas till följd av vårt förslag om reformerad grundutbildning för kontakttolkar. Denna utbildning kommer i fortsättningen endast att anordnas av ett begränsat antal folkhögskolor. Detta innebär att studieförbunden kan beviljas statsbidrag enligt denna förordning för en sammanhållen utbildning av kontakttolkar. Studieförbunden kan däremot även i fortsättningen beviljas statsbidrag för anordnande av exempelvis fördjupningskurser, kompletteringskurser eller pre- parandkurser. Vårt förslag om studiefinansiering innebär dessutom att de nuva- rande möjligheterna att få stipendier via TÖI upphör. Möjligheten att få resebidrag och ersättning för inackorderingskostnader kvar- står under förutsättning att det framgår av förordningen om stats- bidrag till kontakttolkutbildningen att TÖI från statsbidraget kan bevilja ersättning för dessa kostnader. Följande förslag berör fördelning av statsbidrag: 2.1.1 Den nya utbildningen innebär att TÖI ska fördela stats- bidrag till folkhögskolor för den sammanhållna grundutbildningen för kontakttolkar. 2.1.4, 2.1.5 och 2.1.6 Kriterier för att kunna beviljas statsbidrag är att utbildningsanordnaren tillämpar fastställda förkunskapskrav, dokumenterar uppnådda kunskaper efter slutförd utbildning i enlighet med de nationellt fastställda kunskapsmålen samt erbjuder studievägledning. 2.2.1, 2.2.2 Statsbidrag ska även fördelas till folkhögskolor och , kompletteringskurser samt preparandkurser av olika slag. Av statsbidragsförordningen bör även framgå att statsbidrag ska kunna fördelas till utbildning av lärare, språkhandledare och be- dömare samt till utvecklingsarbete inom kontakttolkutbildningen. Ändringarna i förordningarna bör träda i kraft . Övergångsbestämmelser bör införas som innebär att godkänt resultat från utbildningen i försöksverksamheten åren 2005 och 2006 (avsnitt 7.6.5) ska likställas med godkänt resultat från den reformerade grundutbildningen. 4.4Särskilda uppdrag till TÖI Särskilda uppdrag till TÖI bör ges avseende våra förslag att utreda och analysera införandet av tvåspråkighetstest, nationellt register över tolkar samt statistikansvar. Om dessa förslag effektueras kommer de att leda till att nya förordningsändringar avseende TÖI:s uppgifter behöver göras. Förslaget behandlas i avsnitt 2.4 och innebär att TÖI ges i uppdrag att utreda formerna för, innehåll i och genomförande av ett två- språkighetstest. Tvåspråkighetstestet ska kunna användas dels som förkunskaps- prov för antagning till den sammanhållna grundutbildningen, dels vara obligatoriskt för icke auktoriserade kontakttolkar som vill bli uppförda i det nationella registret för tolkar. 4.4.2Nationellt register över tolkar Förslaget behandlas i avsnitt 2.5. saknas ett natio- nellt register över tolkar. Införande av ett nationellt register kräver att det föregås av en ingående analys. Vi föreslår därför att TÖI får i uppdrag att bl.a. analysera förutsättningarna för och innehåll i det nya registret samt till regeringen inkomma med förslag om dess implementering, praktiska handhavande, kostnader, besvärsordning m.m. Förslaget behandlas i avsnitt 2.6. Vi föreslår att TÖI ges i uppdrag att göra en översyn av tillgång till och behov av statistik inom tolk- serviceområdet. 5Rätten till tolk och tolkanvändningen I detta kapitel redogör vi i korthet för de lagar som reglerar rätten till tolkning. Vi redogör även för tolkanvändningen inom kommun, landsting och vissa statliga myndigheter, framför allt Migrations- verket och inom rättsväsendet. Vidare har vi gjort översiktliga sammanställningar över antalet tolktimmar fördelade på de vanli- gaste tolkspråken i olika geografiska områden. Användningen av tolkar ökar och det ställs större krav på tolk- ningen. Det finns flera skäl till detta. Invandringen och den ökade rörligheten över gränserna, bl.a. turistströmmarna är ett skäl. Den tidigare arbetskrafts- och flyktinginvandringen till har lett till att vi har en ökning av antalet språk som talas här mer eller mindre permanent. Den ökade internationaliseringen har bidragit till att som var en i huvudsak enspråkig stat har blivit ett mångetniskt samhälle med en rik språkblandning. Språk som var ovanliga i har blivit mer frekventa. Detta avspeglar sig bland annat i att det finns ca 160 000 elever i grund- och gymnasieskolan som är berättigade till modersmåls- undervisning i ett hundratal språk . med att behov och användning av tolkar ökar sker en förändring i vilka tolkspråk som efterfrågas. Med de senaste årens nyanlända har det uppkommit behov av tolkar i andra språk jäm- fört med behoven för dem som kom när de första tolkutbildningarna startade. Språk som exempelvis finska och spanska, som var bland de mest efterfrågade tolkspråken , behöver inte lika många tolkar . behövs tolkar i exempelvis vietnamesiska, thailändska, dari och det största tolkspråket arabiska. Behovet av tolkning i vissa språk vid asyl- ärenden har försvunnit genom EU-utvidgningen. Rätten till tolk och tolkanvändningen heten inom EU leder till att behovet av tolkning inom EU-språken ökar inom hälso- och sjukvården och rättsväsendet. När det gäller EU-medborgarna finns det dessutom ett förslag under arbete inom EU till lag om rätt till tolk vid domstolarna. Även andra förändringar i omvärlden leder till behov av tolkar i nya språk. har t.ex. medfört att ryska kan anses gångbart som tolkspråk vid asylärenden för framför allt yngre medborgare från forna sovjetstater som och . Behovet av tolkar i vitryska och georgiska ökar därmed. Inte bara asylsökande har behov av tolkning. Av de närmare 60 000 som fick uppehållstillstånd var, enligt Migra- tionsverket, flyktingar och 15 , beviljades uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet1. Andelen inom som fick uppehållstillstånd är således större än andelen flyktingar. Närmare 9 000 fick uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl och 22 000 fick det av anknytningsskäl (tabell 2, bilaga 9). Alla dessa kategorier har i varierande omfattning och skäl behov av tolkning. Behovet av tolk är inte liktydigt med rätten till tolk. I utred- ningen fokuserar vi i första hand på behovet och rätten till tolk vid myndighetsutövning och i synnerhet handläggning och prövning av asylärenden. Ett flertal lagar reglerar vem som får tolk och när det ska finnas. I viss utsträckning anger också regelverken vilken kompetens som tolken ska ha. Vid myndighetsutövning ska vissa grundläggande principer upp- fyllas av myndigheten i ärendehantering. Myndigheten måste se till att ärendet handläggs effektivt utan dröjsmål och till en rimlig kostnad. Andra viktiga aspekter som myndigheten måste ta hänsyn till är bl.a. kravet på likabehandling. Likabehandlingsprincipen innebär att den som ska få ett ärende behandlat av en förvaltnings- myndighet har rätt till lika behandling av sin sak inför myndigheten 1 Medborgare från EU-länderna , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och har rätt att vistas i ett annat medlemsland en , men behöver uppehållstillstånd om vistelsetiden är mer än . Bestämmelserna omfattar också medborgare från , och . I har dock nordiska medborgare rätt att vistas här utan uppehållstillstånd. SOU 2005:37 Rätten till tolk och tolkanvändningen samt en opartisk prövning av saken. Rättigheten uttrycks i 1 kap. 9 § regeringsformen. Där finns även den s.k. objektivitets- principen som innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose. De får inte heller grunda sina avgöranden på annat än vad som enligt gällande författningar ska anses som omständigheter som får beaktas. Att inte behärska det svenska språket kan vara ett hinder för den som har att göra med ett samhällsorgan som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Bristfällig kommunikation mellan tjänstemannen och den enskilde individen kan få ödesdigra konse- kvenser i myndighetsutövningen. Det är inte bara fråga om den sökandes behov utan ett tvåpartsförhållande där myndigheten eller tjänstemannen har samma behov av att bli förstådd och förstå för att säkerställa att informationen är korrekt. Vid kontakttolkning, som utförs med stöd av förvaltningslagens (1986:223) 8 §, används både tolkar med auktorisation, auktorise- rade tolkar med speciell kompetens och icke auktoriserade tolkar. utförs det enligt (SOU 2004:15) ca . De uppgifter vi inhämtat och redovisar under avsnitt 5.6 omfattar närmare i fler än 120 språk . Uppgifterna kommer från ett antal tolkförmedlingar i såväl storstadsområdena som övriga landet. I enlighet med ovan nämnda principer måste en myndighet vid myndighetsutövning eller i ärenden med anknytning till myndig- hetsutövning se till att individen får lika behandling och en opartisk prövning av sin sak. Myndigheten har därmed en skyldighet att se till att bristfällig svenska inte påverkar beslutet. Av detta följer att myndigheten måste anlita en kvalificerad tolk i en situation då man har att göra med en person som inte behärskar svenska. Det finns dock inget absolut krav på att anlita enbart auktoriserade tolkar i vare sig förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt propositionen 1985/86:80 om ny förvaltningslag ansåg föredragande statsrådet att en auktoriserad tolk oftast var att föredra framför en oauktoriserad då auktorisationen är en garanti för att tolken har tillräcklig kvalifikation. I princip anser // att myndigheterna bör använda oauktoriserade tolkar bara när auktori- serade inte finns att tillgå. (ibid., sid. Om ärendet rör myndighetsutövning mot enskild i form av beslut eller ingripande åtgärd är det än viktigare att den tolk som myndigheten anlitar har tillräckliga kvalifikationer. Rätten till tolk och tolkanvändningen av asylärenden ställer stora krav på tolkens kompetens. Även i rättegångssituationer blir detta satt på sin spets. Bristfällig tolkning kan här få förödande konsekvenser för utgången av en process. Det har förekommit fall där tolkens bristande kompetens och kunska- per har medfört att den åtalade blivit felaktigt dömd. 5.3Lagar som styr rätten till tolkning I huvudsak regleras myndigheters användning av tolk i förvalt- ningslagen (1986:223), förvaltningsprocesslagen (1971:291) och (1942:740). Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och socialtjänstlagen (2001:453) ger stöd för användning av tolk, även om det inte uttryckligen regleras i dessa lagar. Nordisk språk- konvention (SÖ 1982:93) och Nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster (SÖ 1996:21) stärker de nordiska med- borgarnas rätt att använda sitt eget språk i kontakt med myndig- heter vid vistelse i ett annat nordiskt land än det egna. Det finns ett förstärkt stöd för att använda samiska, finska och meänkieli vid möte med förvaltningsmyndigheter och domstolar. Dessa regler återfinns i lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvalt- ningsmyndigheter och domstolar samt lag (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsdomstolar och dom- stolar. Inom EU har det skett en del arbete med att förbättra situationen inom tolkområdet, i synnerhet gäller detta förslag till regler som ska tillförsäkra misstänkta och åtalade vissa minimirättigheter i samband med förhör och rättegång i medlems- staterna2. En misstänkt eller åtalad person ska enligt förslaget auto- matiskt ha rätt till tolk om han eller hon inte kan förstå eller tala språket som används i domstolen. De tolkar som används vid dom- stolen ska vara kvalificerade och utöva korrekt tolkning. Rätte- gångsförhandlingarna ska vidare spelas in i händelse av att domen överklagas. Fokus ligger förutom på rätten till tolk även på tolkens 2 from the Commission: Procedural Safeguards for Suspects and Defendants in Criminal proceedings throughout Union. Chapter 5: The right to a competent, qualified (or certified) interpreter and/or translator so that the accused knows the charges against him and understands the procedur. Rätten till tolk och tolkanvändningen kvalifikationer och hur man inom EU ska fastställa jämförbara standarder inom rättstolkningen. I förvaltningslagen (1986:223), som alla myndigheter måste följa i sin hantering av ärenden, finns bl.a. regler om jäv, hur beslut omprövas eller överklagas, hur beslut ska motiveras och vilken rätt man som part har att ta del av uppgifter. Lagen innehåller också en regel som handlar om anlitande tolk. Förvaltningslagens 8 § om tolk har följande lydelse: När myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk. Uttrycket vid behov i förvaltningslagens 8 § ska tillämpas så att det är myndigheten som avgör om tolk ska användas men att indi- videns behov och önskemål bör styra avgörandet. Ett flertal utred- ningar har diskuterat om det ska vara tvingande att anlita tolk, men man har kommit till slutsatsen att det inte är rimligt. Rekommendationen är att myndigheterna i första hand bör anlita auktoriserad tolk om sådan finns att tillgå och om ärendets art och svårighetsgrad motiverar det. Även frågan om tolkens kompetens har diskuterats i olika utred- ningar, men man har stannat vid att beslutet ligger på tjänste- mannen som dels ska bedöma vilken kompetens som tolken bör ha, dels bedöma om tolken har den kompetens som krävs. I proposi- tionen om ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80 sid. 28) sägs att det inte fanns någon anledning att komplettera förvaltningslagen med en föreskrift om att endast använda auktoriserade tolkar då en sådan föreskrift lätt kan missförstås och leda till en onödig byrå- kratisk syn på tolkfrågan. Ett argument för att införa en tvingande bestämmelse om att använda auktoriserade tolkar är att staten satsar betydande resurser för att kontrollera och upprätthålla nivån på de auktoriserade tolkarna. I rapporten godkänna tolkar och auktorisera översättare – en utvärdering (Ds H 1982:2) menar utredaren att det av den anledningen vore Rätten till tolk och tolkanvändningen en bättre tingens ordning om anvisningarna till myndigheterna utformades så att oauktoriserade tolkar/översättare får användas endast om auktoriserade sådana inte finns att tillgå eller det av sär- skilda skäl är motiverat att använda en oauktoriserad. Användandet av tolk i domstolarna regleras dels i förvaltnings- processlagen (1971:291) och dels i (1942:740). En självklar förutsättning är att handläggning av mål och ärenden i domstolen sker på svenska, vilket styrs av principen om domstols- förhandlingars offentlighet. Den allmänna regeln är att tolk ska anlitas om en person som ska höras inför rätta eller vittna inte behärskar svenska tillräckligt. Tolk kan också behövas för att en part som inte behärskar svenska tillräckligt ska förstå vad som sker i rättssalen. I förvaltningsprocesslagen är regeln utformad som en skyldighet för domstolarna att anlita tolk om part, vittne eller annan inte behärskar svenska språket. Behärskar part, vittne eller annan som skall höras inför rätten ej svenska språket eller är han allvarligt hörsel- eller talskadad, skall rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. (Förvaltningsprocesslagen (1971:291) 50 § 1 stycket.) Uttrycket skall anlita tolk är strängare än förvaltningslagens bör eftersom en domstol bedriver dömande verksamhet som kan åsamka allvarliga konsekvenser för en person. Men även här är det alltid myndigheten, i det här fallet domstolen, som avgör när behov av tolk föreligger. I 5 kap. 6 § formuleras skyldigheten att använda tolk på följande vis: Är part, vittne eller annan, som skall höras inför rätten, ej mäktig svenska språket må tolk anlitas att biträda rätten. Finnes vid rätten allmän tolk för det språk, varom är fråga, skall han anlitas. I annat fall förordne rätten lämplig person att i målet biträda som tolk. Är den som skall höras allvarligt hörsel- eller talskadad, må ock tolk anlitas att biträda rätten. Ej må den anlitas som tolk, vilken till saken eller till någondera parten står i sådant förhållande, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses förringad. Rätten till tolk och tolkanvändningen Om anställande av allmän tolk så ock om anlitande av tolk, då den som skall höras är allvarligt hörsel- eller talskadad, meddelas bestäm- melser av regeringen. Inom hälso- och sjukvårdsområdet finns ingen uttrycklig skyldig- het att tillhandahålla tolk för personer som inte behärskar svenska. Det finns allmänna skrivningar om att målet för hälso- och sjuk- vården ska omfatta hela befolkningen på lika villkor och att vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (Hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 2 §). I förarbeten till hälso- och sjukvårdslagen framgår att särskild hänsyn ska tas till personer som tillhör språkliga och religiösa minoriteter. Om de som inte behärskar svenska ska kunna få vård på samma villkor som övriga invånare, måste för- valtningslagens tolkparagraf tillämpas inom sjukvården. Det inne- bär att om en person som inte behärskar svenska uppsöker en vårdinrättning eller annan institution inom hälso- och sjuk- vårdslagens område bör det därför vara naturligt att vårdinrätt- ningen anlitar en tolk för att bistå personen. Det finns inte heller i socialtjänstlagen (2001:453) något uttryckligt krav att anlita tolk, men enligt socialtjänstlagen ska verksamheten grunda sig på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet och att främja människors jämlikhet i levnadsvillkor, ekonomisk och social trygghet samt aktiva deltagande i samhälls- livet. För gäller också likabehandlings- och objekti- vitetsprincipen. Konsekvensen är att man bör anlita tolk om en person som inte behärskar svenska språket vänder sig till någon inom socialtjänstlagens tillämpningsområde för stöd, rådgivning och behandling. Rätten till tolk och tolkanvändningen 5.4Tolkanvändning vid olika myndigheter Anlitandet av tolk och tolkspråk varierar stort mellan olika verk- samheter och över landet. De största behoven av tolkning och tolk- språk finns, förutom vid , hos landsting, kom- muner och rättsväsende i de storstadsområden där en stor andel av den utrikes födda befolkningen är bosatt. dominerar som största kund både för de kommunala och de privata tolkför- medlingarna. Näst största kund är kommunerna. Endast en mindre del av uppdragen kommer från arbetsförmedlingar, försäkrings- kassor, advokatbyråer och andra. Tolkspråken varierar dessutom mellan de olika storstadslänen. Tolkspråken varierar också beroende på användningsområde. Inom asylprocessen finns mer behov av vissa språk än inom den bofasta befolkningen. Den fria rörligheten inom EU medför behov av tolkning i EU-språken. Både behovet av tolktjänster och tolkför- medling varierar också från tid till annan, bl.a. beroende på föränd- ringar i invandringen till , sekundärflyttningar och vistelse- tid i landet. För att kunna göra en bedömning av behoven av tolkar och tolk- språk är vi beroende av uppgifter från de största användarna av tolktjänster. Dessa uppgifter finns oftast inte samlade hos tolk- användarna centralt. För att få uppgifter om tolkning och tolkspråk måste uppgifter hämtas hos de olika tolkförmedlingarna. Kommunernas och landstingens behov av tolkar har under alla tider varit beroende av invandringens omfattning och invandrades och flyktingars språktillhörighet. De tolkade språken, liksom frekvensen anlitade tolkar, har växlat från tid till annan. blev ett invandringsland först och det stora behovet av tolkning uppkom –1970-talen då kommunerna byggde ut sin tolkservice gentemot invandrarna. De största behoven fanns då för den finska befolkningsgruppen. för- valtningslag, som gav myndigheterna ett större ansvar att anlita tolk eller översättare, drev också på utvecklingen. Flera kommuner med stark invandring inrättade särskilda invandrarnämnder. Dessa är i stor utsträckning nedlagda. Rätten till tolk och tolkanvändningen Invandrarutredning (SOU 1972:83) där förslag om de invandrarpolitiska målen presenterades – jämlikhet, valfrihet och samverkan – gjordes i delbetänkandet om tolkservice en genom- gång av tolkbehoven inom ett flertal myndigheter. Sett ur dagens perspektiv var antalet tolktimmar blygsamt. Det mest efterfrågade språket – arabiska – behövde i endast 15 tolk- timmar 1970. Förutom , (SOU 2004:15) och (Tillgång till tolk – en samhällservice) samt, i vissa delar, (, nuvar- ande ) och TÖI:s gemensamma rapport om utbildning av kontakttolkar har inte några ytterligare kartläggningar, utredningar eller rapporter om tolkservice och tolk- språk genomförts. kartlade förmedlingsverksamheten och tolkarnas förhållande till förmedlingarna.