sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns såvitt utredningen kan bedöma inget hinder mot att stödja dem på annat sätt, t.ex. genom direkta bidrag. Ur konkurrenssynpunkt kan påpekas att en enhetlig mervärdesskattesats skulle avlägsna de skillnader som finns mellan t.ex. djurparker () och parker som visar växter m.m. (). 15.7.3Böcker, dagstidningar och tidskrifter beskattas böcker, dagstidningar och tidskrifter med den redu- cerade skattesatsen . Den lägre skattesatsen för böcker och tidskrifter infördes så sent som medan den lägre skatten på allmänna nyhetstidningar gällt sedan 1996.12 Av kartläggningen i bilaga 2 framgår att införandet av reducerad skattesats på böcker och tidskrifter m.m. resulterat i ett stort antal rättsfall. Rättsfallen berör i huvudsak två frågor. Den ena frågan gäller definitionen av de olika varorna som pekats ut i lagstiftningen och som skall gynnas av reducerad skattesats. Vad utgör en bok/tidskrift (olika former av kalendrar, kort med text på osv.)? Den andra frågan är hur beskattningen skall ske när en 12 hade allmänna nyhetstidningar beskattats med 0-skattesats. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag bok/tidskrift mot gemensam ersättning tillhandahålls tillsammans med en vara som skall beskattas med normalskattesatsen (t.ex. en CD-skiva eller leksak). Frågan är då om beskattning skall ske av de olika delarna var för sig (delningsprincipen) eller om endast en momssats skall tillämpas (huvudsaklighetsprincipen). Dessa frågor är svåra att hantera både för de skattskyldiga och för myndig- heterna, se kap. 4.3. Vid tillämpning av enbart en skattesats för- svinner dessa problem. Ett av de främsta argumenten som branschen förde fram för att momsen skulle sänkas till nuvarande nivå var att innan momssänk- ningen ägde rum skilde sig beskattningen åt mellan allmänna nyhetstidningar () och veckotidningar/böcker (). Det framfördes att den situationen inte var konkurrensneutral. Som exempel på detta framhölls att dagstidningarna och då särskilt kvällstidningarna med reducerad skattesats sålde bilagor som i många delar var jämförbara med en vanlig tidskrift. Ur den aspek- ten menade man att det inte var rättvist eller konkurrensneutralt att tidskrifter och dagstidningar beskattades med olika skattesats. I det sammanhanget diskuterade och påbörjade man i vissa fall en distri- bution av tidningarna via i syfte att undkomma den svenska mervärdesskatten.13 Även bokbranschen menade att det inte borde vara någon skillnad på beskattning av det skrivna ordet. Man pekade på konkreta konkurrensfrågor såsom att tidningarna i vissa fall publicerade hela böcker uppdelat på ett antal nummer. Vid en enhetlig beskattning av samtliga dessa varor, inklusive allmänna nyhetstidningar, kommer de problem som tidigare anfördes utgöra ett skäl för att sänka momsen att för- svinna. Dessutom kommer de problem som visats vid tillämp- ningen av bokmomsen att försvinna. anför vidare aktörer som tillhandahåller motsvarande material på elektronisk väg, såsom e-böcker och e-tidningar, att det varken är rättvist eller konkurrensneutralt att det de tillhandahåller beskattas högre än pappersbaserade böcker och tidningar. Eftersom en lägre skatt EG-rättsligt inte går att införa på det som levererats elektroniskt, se bland annat kapitel 4, så är den enda möjligheten att förhindra nuvarande konkurrensproblem att införa normal- skattesatsen för alla former av tillhandahållanden av det skrivna 13 Som nämnts i tidigare sammanhang har haft motsvarande problem och erhållit möjligheter att införa beskattning för dessa tidskrifter med dansk moms. Det kan förutses att den kan komma att överväga en liknande åtgärd om det visar sig att det uppstår problem med skatteundandragande. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag ordet, dvs. en teknikneutral moms. Genom att införa normal- skattesatsen generellt kan man avlägsna nuvarande, och sannolikt betydligt större problem med bristande konkurrens- neutralitet mellan likvärdiga varor som tillhandahålls på olika sätt. När det gäller bokmomsen var sänkningen av denna inriktad på att bredda läsandet. Effekten av åtgärden har analyserats av och sammanfattats i kapitel 13 i detta betänkande. Generellt tyder inte bokpriskommissionens slutsatser på att läsandet har breddats. Man betonar dock att en förändring av läsvanorna kan ta tid. Eftersom läsandets inte breddats av moms- nedsättningen men fler böcker sålts skulle man, möjligen, kunna dra slutsatsen att en höjning inte kommer att innebära att männi- skor slutar läsa böcker men att de som redan läser kommer att läsa färre böcker. I debatten har anförts att det finns många andra sätt att bredda läsandet, såsom ökade resurser till bibliotek generellt och inrättande av arbetsplats- och skolbibliotek. I den mån det finns skäl att fortsätta att vidta olika åtgärder att bredda läsandet får det antas att den frågan får ses över i särskild ordning. Möjligheterna till prisövervältring för dagstidningarna kan se olika ut inom olika delmarknader. Statskontoret gör bedömningen att det är svårare att höja priserna på lösnummer än på prenumera- tioner och att anpassning till en momshöjning även kan innefatta att försöka öka t.ex. annonsintäkterna. Det statliga stödet till dagstidningar utgörs av både direkt stöd (allmänt presstöd) och distributionsstöd. Dessa uppgick till . Om man i en situation med enhetlig mervärdesskatt finner det fortsatt angeläget att stödja dagspressen utöver vad som redan sker via budgetens utgiftssida skulle det kunna vara möjligt att undersöka om befintliga system som utgår via statsbudgeten kan utnyttjas istället för reducerad mervärdesskatt. Skatten tas ut av beskattnings- underlaget för rumsuthyrning i hotellrörelse och upplåtelse av campingplatser. Hotell- och campingtjänst beskattas . Vid analysen av dessa områden har det framkommit olika typer av avgränsningsproblem. Ett problem är att upplåtelse av fastighet vanligen är undantagen från skatteplikt, vilket dock inte gäller för Konsekvenser av ett likformigt momsuttag uthyrning av hotellrum och liknande. Gränsdragningen är ofta besvärlig och kan ha stor ekonomisk betydelse till följd av att, beroende på hur tjänsten definieras, får den som hyr ut rätt att dra av ingående moms. Denna problematik försvinner inte vid in- förande av en enhetlig skattesats. Däremot kommer en enhetlig skattesats att innebära att olika tjänster/varor som har samband med hotell och camping beskattas med samma skattesats. Därmed kommer det inte att finnas några mervärdesskatterättsliga skäl till att behöva fastställa exakt vad en transaktion består av. Ett flertal av de gränsdragningsproblem som framkommit i redogörelsen i bilaga 2 försvinner. Det kommer t.ex. inte finnas någon anledning att dela upp beskattningsunderlaget mellan hotelltjänsten () och restaurangtjänsten () när frukost eller andra måltider etc. ingår i rumspriset vid en hotell- vistelse. För en diskussion om skattenedsättningens styreffekt gällande turism se nedan. Skatten tas ut med 12 procent14 av beskattnings- underlaget för transport i skidliftar. Branschen har efterlyst (se redovisning av åtgärder m.m. bilaga 2 och kapitel 5) en sänkt beskattning. Bran- schen eftersträvar att skatten skall sänkas till samma nivå som gäller för personbefordran och idrott. Båda dessa typer av omsättningar beskattas med den lägsta reducerade skattesatsen, . Bran- schen menar att samma skattesats borde tillämpas för dessa typer av verksamheter om beskattningen skulle vara rättvis. Genom att införa en enhetlig skattesats som gäller alla skattepliktiga omsätt- ningar, såväl personbefordran och idrott som transport i skidlift kommer den orättvisa som branschen menar ha funnits i systemet att försvinna. När man talar om konsekvenser för liftanläggningar och de prisförändringar och efterfrågeförändringar som kan bli följden av en enhetlig skattesats är det viktigt att vara medveten om att ett stort antal av liftarna ägs () och drivs () av föreningar.15 I 14Enligt ett avgörande från Kammarrätten i skall skattesatsen gälla. Målet är dock överklagat till Regeringsrätten. 15Liftdata 2003, SLAO. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag regel är omsättningen av liftkort i dessa anläggningar undantagna från beskattning och påverkas inte negativt av en momshöjning på liftkort. Däremot kan de föreningsdrivna anläggningarna vid inköp av varor och tjänster gynnas av att den generella skattesatsen på dessa varor och tjänster sänks. I princip skulle införande av en enhetlig mervärdesskatt för dessa liftanläggningar kunna medföra en mindre sänkning av priset på liftkort. Även om fokus av natur- liga skäl ofta riktas mot de större kommersiella anläggningarna som får en höjd moms, bör även framhållas detta faktum, dvs. att ett stort antal anläggningar kan få en något lägre mervärdesskatte- belastning genom en enhetlig skattesats. Införandet av den reducerade skattesatsen för transport i skid- liftar har haft som syfte att gynna turistnäringen, framför allt i den internationella konkurrensen. Man avsåg därigenom även att gynna regional balans samt småföretag och sysselsättning. I avsnitt 13.6.2 redogörs för att det genomsnittliga momsuttaget på utländska turisters utgifter i kan uppskattas till . I en turists utgifter ingår t.ex. drivmedel, livsmedel, biluthyrning, persontransport, restaurangtjänster, boende, persontransporter, övriga varuinköp och kultur/rekreation. I praktiken medför således en enhetlig skattesats på en höjning av det totala skatteuttaget för en utländsk turist med enbart . Det kan noteras att momsuttaget för svenska turister är lägre eftersom deras utgifter till större andel består av utgifter för hyra av fritidshus. Hyra av fritidshus är ofta undantagen från mervärdes- skatt. När man gör en bedömning av vad ett införande av enhetlig skattesats kan ha för effekter på regional balans, småföretag och sysselsättning får man i första hand konstatera att den generella analysen som genomförts i kapitel 12 visar att de förändringar som kan uppkomma för produktionsstrukturen som helhet inte väntas ge upphov till några märkbara skillnader totalt sett i ekonomisk aktivitet mellan landets åtta huvudregioner. När det gäller just skidliftar är det dock uppenbart att denna generalisering knappast gäller. Om priset på liftkorten ökar och om efterfrågan på lift- tjänster minskar har det självfallet en effekt för de kommersiella företag som bedriver skidanläggningar. Det har dock redan kon- staterats att en turists kostnader består av mycket annat än varor och tjänster som beskattas med reducerad skattesats. Hur det slår i enskilda fall beror på många faktorer. Vid en enhetlig skattesats Konsekvenser av ett likformigt momsuttag sänks skattesatsen för t.ex. bensin, uthyrning av skidutrustning och restaurangtjänster. Å andra sidan höjs när det gäller fjällturismen skattesatsen för liftkort. Beroende på många aspekter (t.ex. färdsätt till fjällen, restaurangbesök eller inköp i livsmedelsbutik, boende i stuga eller på hotell, utförsåkning, långfärdsåkning eller andra aktiviteter samt antal medlemmar i familjen) kan en fjällturists kostnader och efterfrågan påverkas både i negativ och positiv rikt- ning. För personbefordran tillämpas nu den reducerade skattesatsen . I begreppet personbefordran innefattas t.ex. kollektiv- trafik med buss och lokaltåg, långfärdsbuss, taxi, flyg och tåg. Dessutom har genom prövning i rättsprocesser och genom uttalan- den i förarbeten vissa andra företeelser ansetts utgöra person- befordran i momshänseende. Som exempel kan nämnas sightseeing med buss och luftballong.16 Persontransporter som i sig skall beskattas med den reducerade skattesatsen tillhandahålls ofta tillsammans med en annan tjänst eller vara som beskattas med normalskattesatsen eller en annan reducerad skattesats. Som exempel kan anges tillhandahål- lande av hytt eller av sovkupé på resa med fartyg eller tåg (). Andra exempel kan vara att förtäring serveras under en resa (). I dessa fall är det inte fråga om att avgöra vilken typ av tjänst som omsätts utan i stället om tjänsterna skall beskattas separat (enligt delningsprincipen) eller om någon del av en tjänst/vara skall anses ingå i den andra (enligt huvudsaklighetsprincipen). Om hotell- tjänsten (kupén på en båt eller tåg), förtäringen och resan alla beskattas med normalskattesatsen finns det inte något (mervärdes- skatterättsligt) skäl att dela upp tillhandahållanden i dess olika delar. Sådana uppdelningar är i praktiken mycket besvärliga att hantera både för de skattskyldiga och också . En stor förenkling vid tillämpning av enbart normalskattesatsen är att nuvarande problem med att avgöra rätt skattesats vid samtidiga till- handahållanden försvinner. Denna förenkling torde också åter- speglas i både företagens och myndigheternas kostnader för att hantera mervärdesskatten. 16 Kammarrätten i dom i mål nr 2818–2819/1998. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag Priseffekten av en momshöjning till inom området persontransport skulle långsiktigt och vid full prisgenomslag uppgå till . Den beräknade efterfrågeminskningen skulle då uppgå till . När det gäller efterfrågeförändringen bör noteras att den angivna effekten är ett genomsnitt för alla slags resor, vilket innebär att den angivna efterfrågeeffekten inte får ses som någon prognos från utredningen om att t.ex. lokaltrafik med allmänna kommunikationsmedel skulle minska vid enhetlig moms. Av genomgången i kapitel 13 framgick att marknadsförhållan- dena på området är speciella med förekomst av subventioner, regleringar och konkurrensbegränsningar. Prisgenomslag av tidi- gare momssänkningar är svåra att urskilja. Det är möjligt att anpassningsprocessen till en lägre momssats fortfarande pågår inom delar av området. På området inrikes järnvägar har den senaste momssänkningen inte föranlett den dominerande operatören att justera prisnivån, däremot har taxestrukturen setts över och inslagen av prisdifferentiering ökat. Statskontoret gör bedömningen att prisövervältringen inom området till följd av en enhetlig moms kan komma att påverkas av vilka alternativa anpassningsmöjligheter som finns när det gäller volym och utbud. En faktor att ta i beaktande i samband med en momshöjning är att operatörer (eller huvudmän) med möjlighet att själv sätta priset kan ha intresse av att försöka att ytterligare öka den prisdifferentie- ring som redan förekommer på marknaden för att utnyttja den omständigheten att olika kunder har olika betalningsvilja för samma transporttjänst. Detta skulle i vissa situationer kunna få effekter för hur stort efterfrågebortfallet blir till följd av en moms- höjning. En effektiv prissättningsstrategi för en monopolist om mer- värdesskatten höjs i en situation där kapaciteten åtminstone på kort sikt är given och fullt utnyttjad skulle kunna vara att ytterligare försöka öka prisdifferentieringen på marknaden. Om man tänker sig en marknad som inledningsvis är uppdelad i två kundkategorier efter priskänslighet, A och B, där A till stor del utgörs av affärs- kunder och B av pensionärer och ungdomar, är det rimligt att anta ett efterfrågebortfall till följd av momshöjningen för grupp B men inte för grupp A. I detta läge kan det vara optimalt för producenten att genom ökad prisdifferentiering och introduktion av en ny pris- nivå, C, försöka hämta tillbaka efterfrågebortfallet, givet att detta Konsekvenser av ett likformigt momsuttag påverkar överskottet positivt. Det totala överskottet från A, B och C blir visserligen lägre än överskottet från A och B före momshöj- ningen, men högre än om efterfrågan tillåts falla och enheter inte utnyttjas alls. För kollektivtrafik utgår stöd i olika former, vilket beskrivs närmare i Statskontorets rapport (bilaga 8). Den lägre mervärdes- skatten kan ses som ett ytterligare stöd, som skulle upphöra vid införande av en enhetlig moms. För det fall stödet i denna omfatt- ning även fortsättningsvis skall utgå anser utredningen att det finns skäl att mot bakgrund av en utvidgad analys över vilka effekter som kan uppkomma inom persontransportområdet i samband med införande av en enhetlig moms överväga om det finns alternativa och mer effektiva vägar att stödja kollektivt resande framöver än genom mervärdesskattesystemet. För omsättning av livsmedel tillämpas den reducerade skattesatsen . Genom att införa en enhetlig skattesats försvinner några konkreta gränsdragningssituationer. Det gäller t.ex. gente- mot råvaror och naturläkemedel. Den största enskilda förbätt- ringen utifrån ett avgränsnings- och konkurrensperspektiv med att enbart tillämpa en skattesats är att livsmedelstjänster och restau- rangtjänster beskattas med samma skattesats. Såsom framgår av bilaga 2 och kapitel 9 (se även kapitel 5) ger nuvarande skillnad i beskattning upphov till mycket svårlösta gränsdragningsfrågor när det gäller olika typer av catering och servering. Den uppges även orsaka konkreta konkurrensproblem mellan näringsidkare som till- handahåller serveringstjänster och näringsidkare som tillhanda- håller mat för avhämtning. Generellt kan man utgå från att tillämp- ning av enbart en skattesats skulle medföra att administrations- kostnader och fullgörandekostnader minskar för myndigheter respektive företag. Prishöjningen på livsmedelsområdet uppgår enligt kapitel 12 till medan efterfrågebortfallet begränsas till några procent. Den förväntade ökningen av det långsiktiga livsmedels- priset är en viktig förklaring till de fördelningspolitiska konsekven- ser som tidigare redovisades i avsnitt 15.6. Denna priseffekt är emellertid inte att se som en prognos över den framtida prisutvecklingen på livsmedel efter införande av en Konsekvenser av ett likformigt momsuttag Vad som händer med prisnivån på livsmedel är i hög grad beroende av andra faktorer, inte minst på konkurrens- utvecklingen på området. Som framgick av kapitel 13 har konkurrensförhållandena på livs- medelsområdet präglats av en närmast oligopolliknande situation med stark marknadsdominans av tre stora aktörer. sker dock nyetableringar av nya kedjor med annan prisprofil, framför allt i södra och . Priserna på livsmedel i ligger enligt på en relativt hög nivå jämfört med omvärlden. Delvis förklaras denna skillnad av skillnader i makroekonomiska faktorer, men enligt verket återstår en differens som kan hänföras till bristande konkur- rens. En analys från företagsekonomiska institutionen vid har visat att dagligvaruhandeln redovisar en hög avkast- ning jämfört med andra branscher. –2002 redovisade verkstadsindustrin en avkastning på operativt kapital efter skatt på . hade detaljisterna inom dagligvaruhandeln en mer än dubbelt så hög avkastning, 21,8 procent.17 Det är möjligt att effekterna av den tidigare momssänkningen på livsmedel 1996 ännu inte hunnit få fullt genomslag i konsument- priserna. Mot denna bakgrund är det svårt att veta vad utfallet, åtminstone på kortare sikt, skulle bli i praktiken av en höjning av momsen inom livsmedelsområdet. Det förefaller vara angeläget att utveck- lingen i riktning mot en ökad konkurrens fortsätter. Lågprisbuti- kerna har en markant lägre prisnivå och ligger i en mätning från under genomsnittet för samtliga butiker.18 Svårigheter i form av brist på tillgång till lämpliga butiks- lägen förhindrar dock etableringen för nya aktörer och medför att prisspridningen inom landet som helhet är ganska stor. Konsu- menter som har tillgång till lågprisbutiker kan genom att styra över en del av sina inköp dit göra en besparing på 2 000–eller runt för en tvåbarnsfamilj. Detta kan jämföras med de fördelningspolitiska effekterna enligt avsnitt 15.6 som i vissa fall kan uppgå till ett par i 17Om lönsamheten i svensk parti- och detaljhandel, rapport till utredningen () av vid företagsekonomiska institutionen vid . 18Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, rapportserie: 2004:2. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag ökade momskostnader för flerbarnsfamiljer med låg ekonomisk standard (se diagram 15.7). Utvecklingen inom området visar att det kan sättas i fråga om en mervärdesskattesänkning varit den mest närliggande åtgärden för att åstadkomma lägre livsmedelspriser. Detta kan tala för en omprövning av moms som styrmedel även inom detta område. Utredningen menar dock att utvecklingen inom livsmedelsområdet efter ett införande av enhetlig moms är svårbedömd och kan komma att kräva ytterligare analys. Detta gäller särskilt om en befarad prisutveckling skall läggas till grund för åtgärder för att utjämna fördelningseffekter till följd av införandet av en enhetlig mervärdesskattesats. I utredningens uppdrag ligger att lägga fram en budgetneutral reform. Det innebär att skattesatsförändringarna skall ta ut var- andra. Med ett sådant uppdrag finns det egentligen inte plats att diskutera eventuella andra åtgärder för att kompensera de verksam- heter/grupper som får en försämrad situation. Varje kompensation medför att möjligheten att sänka den generella skattesatsen minskar. Utredningen är dock medveten om att flera av de områden som utredningen nu föreslår skall få höjd moms är politiskt känsliga och är ämnade att gynna viss värdefull konsumtion eller att ge svaga grupper i samhället förstärkt köpkraft. I vissa fall kan det därför i den politiska processen finnas krav på att dessa grupper/verksam- heter även fortsättningsvis skall gynnas. Om det är så att en sådan politisk vilja skulle finnas menar utredningen att det är viktigt att beakta att sådant stöd inte behö- ver ges med hjälp av mervärdesskattesystemet, som är ämnat att vara en finansieringskälla för staten och bland annat därför kan vara mindre ändamålsenlig att använda som stödform. Om det är så att det är möjligt att till en mycket lägre kostnad genom någon annan stödform åstadkomma samma eller bättre resultat än vad som åstadkoms genom att använda reducerad skattesats måste det anses vara en stor fördel. Det kan nämnas att bara den sänkta mat- momsen innebär en försvagning av skatteinkomsterna med (netto) innevarande år. Konsekvenser av ett likformigt momsuttag Utredningen vill lämna exempel på storleksordningen av några tänkbara kompensatoriska åtgärder som skulle kunna utjämna de begränsade fördelningseffekterna till följd av införande av en enhetlig moms (se avsnitt 15.6). Även om det vanligen finns skäl att anta att momssänkningar leder till fullständigt pris- genomslag bör ytterligare analyser göras av priseffekterna om dessa skall läggas till grund för konkreta förslag. Det åtgärder som nämns här skall således enbart ses som ungefärliga exempel, baserade på ett underlag som behöver kompletteras. För de flesta hushållstyper kommer den enhetliga mervärdes- skatten att i förhållande till dagsläget ge begränsade effekter. Den ekonomiska standarden beräknas förändras med högst ± . För exempelvis vissa flerbarnshushåll med låg ekonomisk standard kan dock den ekonomiska standarden sjunka med -. Detta som ett resultat av att momskostnaderna kan öka med ca . Som exempel på möjliga åtgärder för att utjämna dessa för- hållandevis små fördelningseffekter kan nämnas följande. En höj- ning av barnbidraget med skulle kompensera de flesta barnfamiljer, om än inte fullt ut i alla fall. En höjning av garantipensionen skulle kompensera pensionärs- hushåll. Om den begränsade ökningen av köpkraften som genomsnittligt kan förväntas hos hushåll i högre inkomstlägen skall motverkas, kan detta ske genom smärre åtgärder på inkomstskatte- området. Om åtgärder av detta slag genomfördes i samband med en övergång till likformig moms, skulle effekterna på ekonomisk standard kunna begränsas till en förändring i storleksordningen högst för hushåll i de olika decilgrupperna. Den regressiva effekten av enhetlig moms skulle nästan försvinna. Kostnaden för höjningar av barnbidrag och garantipension upp- går till och ger de grupper som momssänkningen avses gynna motsvarande ekonomiska standard som innan momsförändringen. Utgiftstaket för staten liksom överskottsmålet för de offentliga finanserna på av BNP reglerar hur stora utgifter staten kan dra på sig.