sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av tillsyn på försäkringsområdet (dir. 2004:118). Med stöd av bemyndigandet förordnades aktuarien som särskild utredare. Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades numera departementsrådet , numera , biträdande avdelningschefen , och advokaten , . Att som experter biträda utredningen förordnades från och med teknologie doktorn och aktuarien , numera , chefekonomen , , filosofie doktorn , numera Premiepensions- myndigheten, numera ämnesrådet Liso , och ekonomie licentiaten , . Till sekreterare förordnades filosofie kandidaten . Utredningen har antagit namnet (Fi 2004:17). Härmed överlämnas betänkandet Tillsyn på försäkringsområdet (SOU 2005:85). Analys av uppdraget ................................................... Arbetet delas in i två delar....................................................... Motiv för särreglering och tillsyn av försäkringsföretag .... Konsumentskyddet det bärande skälet för särreglering ........ 2.1.1 Försäkringsrörelsereformen om skälen för 2.1.2 Motiven för särregleringen uttryckta i lagen .............. 2.2Stabiliteten i det finansiella systemet är inte ett motiv 2.2.1 Närmare om försäkringsbolagen och stabiliteten i det finansiella systemet ................................................ Försäkringsbolagen i nuvarande tillsynsmodell ..................... uppgift och nuvarande tillsyn ........ Regler på försäkringsområdet ................................................. Bestämmelser om verksamhet ............. Övergripande beskrivning av nuvarande tillsyn..................... Indelning av bolagen i olika kategorier................................... Tillsynen i de enskilda bolagen ............................................... Tillsyn av återförsäkring .......................................................... Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital ......... Slutsatser om tillsynen på försäkringsområdet....................... Finansiella marknadernas utveckling ................ 4.3Försäkringsbolagens möjligheter att hantera finansiella marknadernas utveckling och förändringar i Myndigheters vidtagna åtgärder .............................................. 4.4.1 Åtgärder på kort sikt..................................................... 4.4.2 Åtgärder på lång sikt..................................................... Konsekvenser av inriktningen...................................... 5.2.1 Tillsyn över försäkringstagarnas fordringar ................ 5.2.2 förändrade roll på Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden..................................... Tillsyn över skuldtäckningsregistret ....................................... Olika lagförslag som berör registerföringen .......................... 6.6Tillsynen över registret bör intensifieras när ett försäkringsbolag har ekonomiska problem ............................ Ekonomiska problem i försäkringsbolag................................ 6.7.1 Vad händer vid ekonomiska problem? 6.7.2 möjligheter att ingripa i försäkringsbolag med ekonomiska problem............... 6.7.4 Behov finns att närmare se över bestämmelserna Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital.... 7.1Reglering som skyddar försäkringstagarnas anspråk i 7.2Bakgrund till vinstutdelningsförbudet och dess 7.2.1 Avregleringen har förändrat förutsättningarna för tillsyn över vinstutdelningsförbudet ......................... 7.3 Dagens förutsättningar för tillsyn över bestämmelserna .... Tillsyn över vinstutdelningsförbudet ........................ 7.3.2 Tillsyn över skälighetsprincipen för gamla avtal....... Tillsyn över kontributionsprincipen ......................... 7.4Problematiken med försäkringstagarnas anspråk i eget kapital har uppmärksammats................................................. 7.5 Problemen med tillsynen blottlagda ..................................... 7.5.1 Problemen med tillsynen över vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering bör lösas genom att göra den onödig......... Ett par ord på vägen ............................................................... resurser inom försäkringsområdet .127 Behovet av resurser inom de olika tillsynsområdena ........... 8.3Skall anslag lyftas ur 8.3.1 Argument för och emot.............................................. Tillsynen på försäkringsområdet består i att bevaka försäkrings- fordringar och försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Förut- sättningarna för att bedriva tillsyn över dem är helt olika. Försäk- ringsfordringar definieras av försäkringsavtal medan eget kapital är residual i balansräkningen. Utredningsuppdraget delas därför in i dessa två principiellt olika delar. Tillsyn över försäkringsfordringar omfattar det mer direkta uppdraget för tillsynen att utifrån försäkringsavtalen skydda försäkringsfordringar och bidra till att konsumenter kan agera informerade på försäkringsmarknaden. Denna tillsyn berör hela försäkringssektorn, dvs. skade-, livförsäkringsbolag och understöds- föreningar. Det andra, och mer komplexa uppdraget, rör det specifika för- hållandet i bolag där försäkringstagarna genom regler i bolagsord- ningen bidrar med eget kapital och därmed bl.a. står för förlust- täckning. tillsyn i denna del är att bevaka för- säkringstagarnas intressen i eget kapital i förhållande till andra intressenter eftersom de själva är förhindrade att göra så. De åtgärder som utredningen föreslår för tillsynen på försäk- ringsområdet föranleder inga förändringar i de regler som styr verksamheten. Utredningen lämnar därför inga lagförslag. Nuvarande reglering och tillsyn Det har skett en omfattande avreglering från detaljstyrning till en marknadsinriktad reglering inom försäkringssektorn . Motiven till särreglering av försäkringsbolagen är att skydda försäkringsfordringar och att bidra till att konsumenter kan agera informerade på försäkringsmarknaden. har varit sena med att anpassa tillsynsåtgärd- erna till de förändringar som avregleringen inom försäkrings- sektorn har medfört. Det har också saknats en övergripande strategi och analys över vilka prioriteringar som är lämpliga i till- synen av försäkringsbolagen. Den bedrivna tillsynen har mer speg- lat den tidigare detaljregleringen än den tillsyn som behövs av bolag som verkar med frihet under ansvar. En alltför stor inriktning på bolagens fortlevnad och deras samtliga affärsrisker samt hanteran- det av högsta räntan är exempel på en tillsyn som mer reflekterat den gamla regleringen. Den bild som utredningen får av tillsynen på försäkringsområdet är emellertid att själva har identifierat bristerna och påbörjat en förändringsprocess. Utredningen använder den indelning av tillsynen i stabilitetstillsyn och marknadstillsyn som tillämpas av . Stabilitetstillsyn innebär att övervaka att åtaganden mot kund uppfylls. Stabilitetstillsynen bör inriktas på det direkta skyddet av försäk- ringsfordringar snarare än det indirekta som kan uppnås med en tillsyn som är inriktad på att säkerställa försäkringsbolagens över- levnad. Stabilitetstillsynen bör därmed lägga störst vikt vid skuldtäck- ningstillgångarna och se till att dessa tillsammans med kapitalbasen utgör en tillräcklig säkerhet för försäkringsåtagandena, snarare än att bedöma samtliga affärsrisker som ett försäkringsbolag utsätts för. Det senare är i stället styrelsens ansvar inför ägarna. Det väsentliga är att försäkringsavtalen kan fullföljas, inte att bolaget överlever. bör i denna tillsyn lägga fokus på centrala metodfrågor rörande värdering av åtaganden och tillgångar. En sådan tillsyn förutsätter en realistisk värdering av försäkrings- åtaganden. Tillsynen över (skuldtäcknings)tillgångarna bör vara inriktad på en bedömning av deras kvalité, värdering och risknivå. Tillsynen över kapitalbasen bör inriktas på att säkerställa dess funktion för förlusttäckning och att relevanta åtgärder vidtas när försäkringsbolag har ekonomiska problem. Inriktningen är i linje med befintlig reglering. Några ändringar i lagen behövs därför inte. Marknadstillsynen syftar till att övervaka att avtalsvillkor inte är oskäliga och att information till konsumenter är begriplig och tydlig. Marknadstillsynen bör syfta till att försäkringsmarknaden skall vara väl fungerande och genomlyst både i bolags- och pro- dukthänseende. Tillsynen bör främja genomlysning av produkter, priser och bolag så att konsumenter kan agera informerade på för- säkringsmarknaden. Det gäller både i val av produkt och bolagets möjlighet att infria sina åtaganden. Konkret innebär marknadstillsynen att bevaka hur bolagen uppför sig gentemot sina potentiella och befintliga kunder, t.ex. hur avtal utformas, vilken information som lämnas när avtal ingås och när avtalet är ingånget. Det innebär att försäkringsvillkoren skall vara tydliga så att inte försäkringsgivaren ensidigt kan bestämma utfallet av ett försäkringsavtal. Vidare bör marknadstill- synen hantera frågor som rör fördelning av överskott mellan för- säkringstagarna. Frågor rörande försäkringsbolagens redovisning i genomlysningssyfte bör också hanteras inom området marknads- tillsyn. Tillsyn över registret för skuldtäckningstillgångar Tillsynen över det register som skall innehålla skuldtäckningstill- gångar har fungerat dåligt . För att göra till- synen över registret meningsfull bör intensifi- era sådan tillsyn när de bedömer att ett försäkringsbolag riskerar att hamna i ekonomiska svårigheter. De skall då säkerställa att regist- ren innehåller tillräckligt med tillgångar som får användas för skuldtäckning. För kunderna till livförsäkringsbolagen är det vik- tigt att registret fungerar vid obestånd eftersom deras särskilda förmånsrätt grundar sig på registret. Utredningen har övervägt att överföra skuldtäckningstillgångar till ett förvaringsinstitut enligt modell från lagen om investerings- fonder. Slutsatsen är dock att det inte nämnvärt förbättrar försäk- ringstagarnas säkerhet i bolaget i förhållande till de nackdelar som finns med en sådan lösning. skall enligt gällande bestämmelser begära in en finansiell saneringsplan för godkännande när de bedömer att försäkringstagarnas rättigheter hotas. Utredningen anser att god- kännande av den finansiella saneringsplanen skall innebära en oberoende värdering av skuldtäckningstillgångar, tillgångsposter svarande mot kapitalbasen och åtaganden enligt gällande värderings- regler. Den föreslagna åtgärden innebär i praktiken att det skapas ett av bolaget oberoende beslutsunderlag för att bedöma om försäkringstagarnas rättigheter hotas. Det finns dock ett behov att ytterligare se över bestämmelserna om ingripanden. Den nuvarande och föreslagna lagstiftningen riskerar att vara för otydlig för att kunna fungera tillfredsställande. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital I livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer bidrar försäkringstagarna med eget kapital utan att ha motsvarande in- flytande i rörelsen. I stället är det som genom tillsyn skall tillvarata deras intressen. I den tidigare rådande detalj- regleringen kunde möjligen detta uppdrag utföras. Med den nuva- rande mer marknadsinriktade regleringen är uppdraget principiellt omöjligt att genomföra. har efter avregleringen sökt nya former för att utföra uppdraget, bl.a. genom att kontrollera att en god stan- dard för interna transaktioner efterlevs. under- känner dock själva denna tillsyn genom den självpåtagna restrik- tionen att inte bedöma affärsmässigheten i olika transaktioner. Det innebär i praktiken att livbolagens företrädare kan genomföra transaktioner eller ingå avtal som är till nackdel för bolaget och därmed försäkringstagarna så länge det inte är iögonfallande. Restriktionen att inte göra affärsmässiga bedömningar är i och för sig begriplig mot bakgrund av att konsekvenserna av motsatsen är oöverskådlig. Tillsyn över vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering kan inte bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Bedöm- ningen är inte en resursfråga utan ett resultat av tillsynsuppdragets karaktär. initiativ med att etablera en god standard för koncerninterna transaktioner och regeringens initiativ till förändringar i lagstiftningen är visserligen förändringar i rätt riktning, men det ändrar inte de grundläggande brister som finns i den associationsrättsliga regleringen. Strukturproblemet med ett eget kapital utan företrädelse av den rättmätige ägaren bör lösas enligt de grundläggande principer som gäller för aktiebolag eller ekonomiska föreningar så att berörda ekonomiska intressen kan göra sig gällande. Det sagda gäller för såväl försäkringsaktie- bolag som ömsesidiga försäkringsbolag där aktieägare genom aktieinnehav eller garanter genom bolagsstämmobeslut med begränsat eller inget kapitalbidrag kan ha full kontroll framför för- säkringstagarnas kapitalmajoritet. I understödsföreningar är be- rörda intressen representerade i fullmäktige. Förslag i den riktningen kan dock inte lämnas av denna utred- ning. Det är i stället (Fi 2003:10) som har i uppdrag att se över försäkringstagarnas inflytande över eget kapital. Denna utredning nöjer sig med att konstatera att oavsett resurstillskott inte kan förhindra eller på ett tillfredställande sätt begränsa risken för interna eller externa transaktioner där det egna kapitalet används på ett sätt som åsido- sätter försäkringstagarnas intressen. Inga näringsrättsliga förslag lämnas i denna del eftersom varje sådant initiativ skulle innebära en återgång mot den detaljreglering som gällde innan försäkringsrörelsereformen. Nya resurser föreslås inte till . Genom att omfördela resurser inom försäkringstillsynen kan Finansinspek- tionen i stället möta utredningens förslag och bedömningar. Kon- kret innebär det att den stabilitetstillsyn för försäkringsbolag som bedrivits där bolagens totala verksamhetsrisker analyseras upphör. Resurser som då frigörs bör kunna användas för den inriktning på försäkringstillsynen som utredningen förordar. Marknadstillsynen är ny och ännu inte särskilt utvecklad på för- säkringsområdet. Arbete pågår med att bygga upp denna tillsyn. Eventuellt resursbehov bör avgöras när nu- varande tänkta organisation är på plats. Tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital är inte en resursfråga. 1 Analys av uppdraget Syftet med utredningen är att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på försäkringsområdet. Utredningen skall dock inte bara blicka framåt utan även utvärdera dagens utgångspunkter och metoder för tillsynen utifrån gällande reglering. Särskilt bör utredningen enligt direktiven uppmärksamma tillsynen av det s.k. vinstutdelnings- förbudet och dess närliggande reglering. I ljuset av de förändringar som pågår inom försäkringsrörelselag- stiftningen (2003/41/EG tjänstepensionsdirektivet, beredningen av 2003:84 och det s.k. solvens inom EU) bör som grund för utredningen ligga en kartläggning av utvecklingstendenser av betydelse både i och i andra medlemsländer inom EU. Avsikten är att analysera vilka krav som bör ställas på den framtida tillsynen på försäkringsområdet och lämna förslag på utgångspunkter och allmänna principer för det framtida tillsynsarbetet, särskilt med beaktande av vinstutdel- ningsförbudet och närliggande reglering. Utredningen skall också överväga vilka befogenheter och resur- ser som är nödvändiga för att kraven skall kunna tillgodoses och lämna förslag i denna del. Utredningen är också oförhindrad att lämna förslag på sådana förändringar av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen skall vara effektiv. 1.1Arbetet delas in i två delar Uppdraget delas in i två principiellt olika delar. Det första och mer övergripande uppdraget är att utvärdera och att analysera vilka krav som bör ställas på den framtida försäkringstillsynen generellt. Detta berör hela försäkringssektorn, dvs. skade-, livförsäkrings- bolag och understödsföreningar. Till grund för dessa slutsatser ligger en analys dels av gällande näringsrättslig reglering, dels av utvecklingen på tillsynsområdet i andra länder. Det andra, och mer komplexa uppdraget, rör det specifika svenska förhållandet i lagstiftningen med det s.k. vinstutdelnings- förbudet och dess närliggande reglering. Här är uppdraget att utvärdera de utgångspunkter och metoder som används vid nuva- rande tillsyn av vinstutdelningsförbudet och att göra fördjupade överväganden om vilka utgångspunkter och principer som skall gälla för tillsynsarbetet. Den principiellt viktiga skillnaden mellan utredningens två delar är att det i den första delen finns ett avtalsförhållande mellan bolaget och försäkringstagaren. Av försäkringsavtalet framgår samtliga rättigheter och skyldigheter för försäkringstagaren och försäkringsgivaren, t.ex. vilken premie försäkringstagaren är skyldig att betala för att få rätt till ersättning om den försäkrade händelsen inträffar. Här är försäkringstagaren kund i bolaget och har en rela- tion som kan jämföras med vilket annat kundförhållande som helst. Det avgörande är att rättigheter och skyldigheter framgår av för- säkringsavtalet. Det utgör basen för att se till att ingångna försäk- ringsavtal kan fullföljas (stabilitetstillsyn) samt att konsumenter kan agera informerade på en väl genomlyst marknad (marknads- tillsyn). I utredningens andra del har ett förhållande uppstått där försäk- ringstagaren utöver försäkringsavtalets rättigheter också har anspråk i försäkringsbolagets egna kapital. Det följer som en konsekvens av att försäkringsavtalet är tecknat i ett försäkrings- bolag som enligt bolagsordningen inte får dela ut vinst. Det gäller huvudsakligen de icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolagen och de ömsesidiga bolagen. Den principiella skillnaden mellan tillsynsuppgifterna kan också beskrivas efter hur arbetet bör utformas. Tillsynen av de avtals- enliga förpliktelserna har två tydliga intressenter. Där kommer de allmänna principerna för tillsynen att bli vägledande för hur bör arbeta. Det kommer att handla om att kontrollera vad bolagen gör och att de följer det regelverk som finns. Om försäkringstagarna utöver försäkringsavtalets rättigheter dessutom bidrar med riskkapital i verksamheten och därmed har anspråk i eget kapital blir det däremot av intresse att fundera över vem som gör något. Försäkringstagarna är inte de enda intressent- erna i eget kapital. Andra intressenter i de icke-vinstutdelande bolagen är aktieägarna, bolagsledning, anställda, långivare och leverantörer som tillsammans står för merparten av bolagets drift- kostnader. När dessa intressenter har fått sin ersättning och försäk- ringstagarna sin avtalsenliga fordran tillhör resterande överskott försäkringstagarna. Försäkringstagarkollektivet är den residuala intressenten i eget kapital, både i vad som har ansamlats och vad som framöver kommer att tillföras kapitalet. Tillsynsuppgiften handlar här om att ta tillvarata försäkrings- tagarnas intresse i eget kapital i förhållande till övriga intressenter samt försäkringstagarna inbördes, eftersom de inte bereds möjlig- het att tillvarata sina egna intressen annat än i mycket begränsad utsträckning. I de ömsesidiga bolagen finns det inte några aktieägare. Samma intressekonflikter som beskrivits i det ovanstående kan dock före- komma beroende på bolagsordningens utformning.1 Innebörden av att försäkringstagarna har anspråk i eget kapital För att belysa skillnaden mellan de två olika uppdragen i utred- ningen beskrivs närmare innebörden av försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. I många av livförsäkringsbolagen har det byggts upp ett överskott genom att de inbetalda premierna är större än vad som normalt krävs för att bolagen skall kunna infria sina åtaganden. Det är en följd av den reglering som funnits och till viss del fortfarande finns på försäkringsområdet. Överskottet skall återgå till försäkringstagarna i form av återbäring. kallas därför de samlade överskotten återbäringsmedel. Återbäringsmedlen har över tiden fått stor betydelse för de sammanlagda ersättningarna; avtalade försäkringsersättningar och återbäring p.g.a. ett försäkringsavtal. För långa livförsäkringsavtal tecknade är det normalt att återbäringen utgör mer än halva utbetalningen p.g.a. ett försäkringsavtal. Sammantaget uppgår återbäringsmedlen till ca av totalt ca i de ömsesidigt bedrivna livbolagen. Ur försäkringstagarens synvinkel är det för ersättningarnas storlek av 1 Av bolagsordningen för ömsesidig livförsäkring framgår att delägarnas rösträtt på stämman utövas genom 54 delegerade som utgör stämman. De delegerade utses av Kooperativa förbundets föreningsstämma (22 delegater), repre- sentantskap (18), (9), (3) och fullmäktige (2). Deras ställning i bolaget är liknande den som aktieägaren har i de icke- vinstutdelande bolagen. stort intresse – både individuellt och som grupp betraktat - hur överskottet i sin roll som riskkapital i bolagen hanteras. Figur 1.1 Försäkringstekniska avsättningar och överskott i balansräkningen (kkr) Källa: och bearbetning av (Fi 2003:10) Överskottet i livförsäkringsbolagen skiljer sig inte från riskkapital i andra bolag. Det ligger som säkerhet för bolagets borgenärer och skall användas för att täcka förluster vilket innebär att det också kan gå förlorat. Försäkringstagarnas bidrag till riskkapitalet – konsolideringsfonden – används i första hand för att täcka förlus- ter. Aktiekapital och efterställda lån är ograverade till dess konsoli- deringsfonden är uttömd. Försäkringstagarna står således den första risken för förlust. Figur 1.2 I ett icke-vinstutdelande livförsäkringsbolag står försäkringstagarnas medel för den första risken för förlust. Återbäringsmedel (eget kapital) Ett annat sätt att uttrycka förhållandet är att försäkringstagarna genom försäkringsavtalet är borgenärer i bolagen. Om det krävs kapital för att täcka försäkringstagarnas garanterade fordringar kommer försäkringstagarna själva i första hand att bidra med det kapitalet. I den mån riskkapitalet behövs för framtida förlusttäck- ning utgör det alltså en buffert för att bolagen skall kunna infria sina garanterade åtaganden. Om riskkapitalet blir större än vad som kan anses behövas för rörelsens art kan det däremot gottskrivas som återbäring. Som kund i ett försäkringsbolag skyddas försäkringstagarnas intressen av bestämmelser om att bolagen skall ha tillräckligt med tillgångar för att möta sina åtaganden (skuldtäckning), tillgångarna skall föras i ett särskilt register (registerföring) och livförsäkrings- tagaren har särskild förmånsrätt i dessa tillgångar. Vidare finns det ett solvenskrav som säger att bolaget måste ha en tillräcklig buffert (kapitalbas) för att få driva rörelsen. I rollen som kund i bolaget har försäkringstagaren således första rätt i bolagets tillgångar. I rollen som intressent i eget kapital har de sista rätt när andra intres- senter har tagit sitt. I kapitel 2 sker en analys av motiven för särregleringen och tillsyn på försäkringsområdet. Därefter i kapitel 3 beskrivs den hittills- varande inriktningen på tillsynen och de förändringar i inriktningen på tillsynen som pågår hos . I kapitel 4 beskrivs i ett internationellt perspektiv utvecklingen som har påverkat till- synen på försäkringsområdet. I kapitel 5 lämnar utredningen sin syn på hur stabilitetstillsynen och marknadstillsynen bör bedrivas. Kapitel 6 behandlar tillsyn över registret av skuldtäcknings- tillgångar och möjligheter att ingripa när för- säkringsbolagen hamnat i ekonomiska svårigheter. Därefter, i kapitel 7 adresseras tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital.