sou · GTB315d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 10.1Återkallelse av uppehållstillstånd för familjeåter- förening Förslag och bedömning: Möjligheten att, enligt 2 kap. 11 § första stycket 2 UtlL, återkalla uppehållstillstånd på grund av utlän- ningens levnadssätt tas bort. I övrigt saknas anledning att ändra gällande grunder för återkallelse. Hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter vid alla fall av återkallelse. 10.1.1Allmän ordning, säkerhet och hälsa I avsnitt 8.4 har berörts frågor som är hänförliga till allmän ordning och säkerhet i samband med inresa och vistelse i landet. Motsvaran- de frågor kan också aktualisera återkallelse av uppehållstillstånd. Medlemsstaterna får enligt artikel 6 i familjeåterföreningsdirek- tivet – förutom att avslå en ansökan – återkalla ett uppehållstillstånd för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Enligt 2 kap. 11 § första stycket 2–3 UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns all- varliga anmärkningar mot hans levnadssätt eller om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt denna bestämmelse får dock enbart ske om frågan har väckts innan utlän- ningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd (andra stycket samma paragraf). Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsären- den (NIPU) föreslog i sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asyl- ärenden (SOU 1999:16) att möjligheten att återkalla uppehållstill- stånd på grund av utlänningens levnadssätt (2 kap. 11 § första stycket 2 UtlL) skulle tas bort. Kommittén anförde i det sammanhanget att möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av levnadssätt är utomordentligt små med hänsyn till de uttalanden som gjorts i förarbetena. Bestämmelsen hade såvitt kommittén kunnat utröna heller aldrig tillämpats. Regeringen anslöt sig i lagrådsremissen till kommitténs förslag i denna del och Lagrådet framförde ingen invändning mot förslaget. (Förslagen bereds i , se avsnitt 11.5–11.6) För att genomföra familjeåterföreningsdirektivet bör man med nu gällande lagstiftning ta ställning till om uttrycket handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnads- sätt är vidare än uttrycket allmän ordning och säkerhet. Det finns emellertid goda skäl att i stället ansluta sig till tidigare förslag och ta bort bestämmelsen helt och hållet. Det kan i detta sammanhang er- inras om att det finns möjligheter enligt 4 kap. 7 § UtlL att utvisa en person på grund av brott. Punkten 3 i 2 kap. 11 § som behandlar fall då det kan antas att ut- länningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under- rättelseverksamhet står i överensstämmelse med direktivet. En sådan person utgör tveklöst ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Återkallelse enligt denna bestämmelse får som redan nämnts en- bart ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. Även om direktivet tillåter återkallelse även efter den nyssnämnda treårsperioden bör det inte vara aktuellt att i detta sammanhang utöka de befintliga möjligheterna till åter- kallelse. Någon bestämmelse som medger återkallelse på grund av hälsa finns inte i svensk rätt och det är, i enlighet med vad som diskuterats under avsnitt 8.5, inte aktuellt att i detta sammanhang införa en ny ordning. 10.1.2Villkoren inte längre uppfyllda Av artikel 16.1 a–c följer att en medlemsstat får återkalla ett uppe- hållstillstånd (eller avslå en ansökan om förnyelse) om villkoren i direktivet är uppfyllda, om referenspersonen och dennes familjemedlemmar inte längre lever som gifta eller har ett fullstän- digt familjeliv eller om det kan konstateras att referenspersonen eller dennes ogifta partner är gift med eller har ett varaktigt förhål- lande med en annan person. Någon liknande grund för återkallelse som avses i t.ex. 16.1 b av ett uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgares familjemedlemmar finns inte i när det gäller etablerade familjeförhållanden. Makan eller maken får i allmänhet ett permanent uppehållstillstånd och det finns inget stöd för att återkalla detta enbart på den grunden att makarna senare separerar etc. Utredningen finner inte skäl att förändra denna ordning. Vid s.k. snabbanknytning görs emellertid en prövning när det tids- begränsade uppehållstillståndet löper ut. Endast om förhållandet be- står ges ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd alternativt ett per- manent uppehållstillstånd (2 kap. 4, 4 d och 4 e §§ UtlL). Denna ordning synes stå i överensstämmelse med direktivet i nu berört av- seende (se vidare om snabbanknytning i avsnitt 8.1). Av familjeåterföreningsdirektivet följer vidare att ett uppehållstill- stånd får återkallas om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på annat olagligt sätt (artikel 16.2). Denna grund för återkallelse motsvaras av 2 kap. 9 § första stycket UtlL. Någon förändring är inte erforderlig. Återkallelse får också ske om det är fastställt att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat, s.k. skenäktenskap och skenadoption (artikel 16.2 b). Enligt nuvarande bestämmelser får uppehållstillstånd ges om ma- karna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands. Vid så- dant förhållande ges i allmänhet ett permanent uppehållstillstånd och detta kan inte återkallas med åberopande av att det är fråga om ett skenäktenskap. Om det är fråga om ett skenäktenskap är det emeller- tid inte sannolikt att paret stadigvarande sammanbott utomlands utan det torde vara ett förhållande som skall prövas enligt 2 kap. 4 § andra stycket UtlL, dvs. med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Som redogjorts för i avsnitt 8.1 skall en seriositetsprövning göras vid tillståndsprövningen. En förnyad bedömning av om förhållandet är seriöst görs sedan när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut. När utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd skall, enligt huvudregeln, ett permanent uppehållstillstånd ges. Det sagda innebär att när prövotiden är slut och utlänningen fått ett per- manent uppehållstillstånd finns ingen möjlighet att med åberopande av att det är fråga om ett skenäktenskap återkalla uppehållstillståndet. Däremot kan självfallet återkallelse ske om det kan fastställas att falska eller vilseledande uppgifter har använts. Utredningen finner att den nu beskrivna ordningen för att mot- verka uppehållstillstånd grundade på skenäktenskap är tillfyllest. Några utökade möjligheter att återkalla permanenta uppehållstill- stånd av sådant skäl bör inte införas. När det gäller adoptioner föreskrivs i 2 kap. 4 § tredje stycket UtlL att den anknytning som uppkommit genom en adoption som beslu- tats av svensk domstol alltid skall godtas i ett ärende om uppehålls- tillstånd. Beträffande utomlands meddelade adoptionsbeslut framhölls i propositionen Uppehållstillstånd för adopterade (prop. 2000/01:66 s. 33) att det visserligen finns utrymme för att pröva om en sådan adoption varit ett led i ett kringgående av utlänningslagstiftningen, men att de fall där det kan bli aktuellt att frånkänna utomlands med- delade adoptioner troligen är mycket sällsynta. Någon möjlighet att i ett senare skede återkalla ett uppehållstillstånd med åberopande av att det varit fråga om en skenadoption finns inte. Utredningen finner heller inte anledning att införa en sådan grund för återkallelse. Möj- ligheten att återkalla under åberopande av att falska eller vilseledande uppgifter har använts finns även i dessa situationer kvar. 10.1.4Referenspersonen flyttar från landet Medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd för en familje- medlem om referenspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstillstånd en- ligt reglerna härför (artikel 16.3, jfr artikel 15). Som redan framgått får en familjemedlem i allmänhet permanent uppehållstillstånd i om det inte är fråga om en nyetablerad relation. Endast vid uppskjuten invandringsprövning kan det bli aktu- ellt att beakta det förhållandet att referenspersonen inte längre vistas i . I så fall kan det bli aktuellt att inte förlänga det tidigare beviljade tidsbegränsade uppehållstillståndet. Något behov av att åter- kalla ett tillstånd föreligger alltså inte i dessa fall (jfr avsnitt 8.1.4). Någon förändring härvidlag är inte aktuell. Om uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas skall medlems- staten enligt direktivet ta vederbörlig hänsyn till arten och stabili- teten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kul- turell eller social anknytning till ursprungslandet (artikel 17). Utredningen finner att den svenska regleringen i 2 kap. 9 § tredje och fjärde styckena UtlL tillgodoser de krav på hänsynstagande som i detta avseende ställs upp i direktivet (jfr avsnitt 8.1.4). Vid åter- kallelse enligt 2 kap. 11 § samma lag finns emellertid inte något mot- svarande stadgande. Denna omständighet uppmärksammades av NIPU som i sitt ovan nämnda betänkande föreslog att även vid åter- kallelse på andra grunder än oriktiga uppgifter skulle gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter. Regeringen anslöt sig till förslaget i lagrådsremissen och Lagrådet framförde ingen in- vändning i den delen. För att uppfylla kraven i familjeåterföreningsdirektivet bör en förändring i enlighet med den som redovisats införas i UtlL. Med hänsyn till utredningens begränsade lagstiftningsuppdrag ges dock förslaget en annan lagteknisk lösning. I stället för att som NIPU i sitt förslag till nytt kapitel om återkallelse införa en ny paragraf som behandlar hänsynstaganden vid alla fall av återkallelse, föreslår utredningen en begränsad förändring genom att ett nytt stycke motsvarande det i 2 kap. 9 § tredje stycket införs i 11 § samma kapitel. 10.2Återkallelse eller förlust av ställning som varaktigt bosatt Förslag: En ny bestämmelse införs i utlänningslagen som inne- bär att ställning som varaktigt bosatt skall återkallas under följande villkor. Om det har upptäckts att ställningen förvärvats genom bedrägeri, om utlänningen utvisats, om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, om utlänningen vistats utanför Europeiska gemenskapens territorium i följd, om utlän- ningen vistas utanför eller om utlänningen får ställning som varaktigt bosatt i annat land. Den som förlorat sin ställning som varaktigt bosatt på grund av bortovaro skall kunna återfå den efter ett förenklat för- farande. I artikel 9 i direktivet om varaktigt bosatta anges villkoren för för- lust och återkallande av ställning som varaktigt bosatt. 10.2.1Ställning förvärvad genom bedrägeri Varaktigt bosatta skall inte längre ha rätt att behålla ställning som varaktigt bosatta om det har upptäckts att ställningen som varaktigt bosatt har förvärvats genom bedrägeri (artikel 9.1 a. Enligt 2 kap. 9 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och arbets- tillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga upp- gifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förti- git omständigheter av sådan betydelse. Av direktivet följer att skall ha en bestämmelse med lik- artad betydelse beträffande erhållen ställning som varaktigt bosatt i . Dock bör denna bestämmelse vara så formulerad att det framgår att återkallelse skall ske om ställningen förvärvats genom be- drägeri. Det bör observeras att det förhållandet att ställningen som var- aktigt bosatt förvärvats genom bedrägeri inte behöver innebära att det ursprungliga uppehållstillståndet förvärvats på felaktiga grunder. Vid sådant förhållande skall tredjelandsmedborgaren förlora sin ställ- ning som varaktigt bosatt men fortfarande behålla sitt nationella uppehållstillstånd. 10.2.2Allmän ordning och säkerhet En varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare får utvisas endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet (artikel 12). Om ett utvisningsbeslut har fattats enligt villkoren i artikel 12 skall den varaktigt bosatta inte längre ha rätt att behålla sin ställning som varaktigt bosatt (artikel 9.1 b. En bestämmelse med denna innebörd skall införas. (Beträffande utvisning se nedan.) Medlemsstaterna får föreskriva att en varaktigt bosatt person inte längre skall ha rätt att behålla sin ställning som varaktigt bosatt om han eller hon – med beaktande av hur allvarliga de brott är som han eller hon begått – utgör ett hot mot den allmänna ordningen, men detta inte är ett skäl för utvisning (artikel 9.3). Det är således tillåtet att ha en bestämmelse som innebär att om det inte föreligger tillräckliga skäl för utvisning men den varaktigt bosatte ändå anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen så skall han eller hon inte längre ha rätt till sin ställning som varaktigt bosatt i . Personen i fråga får stanna i men förlorar i hög grad sin fria rörlighet (den möjlighet att resa och uppehålla sig i andra länder som alla med uppehållstillstånd har finns dock kvar). Ett huvudsakligt skäl att införa en bestämmelse av nu aktuellt slag är lojaliteten med övriga EU-stater. Det finns emellertid även ett annat skäl. Den nya ställning som införs innebär att utlänningen får en förmånligare status. Det kan sägas rimligt att denna förmånligare status görs beroende av utlänningens vandel inte enbart för att er- hållas utan också för att bibehållas. Utredningen anser på nu anförda skäl att en bestämmelse med sådan innebörd skall införas. Även i detta fall är det enbart ställningen som varaktigt bosatt som skall gå förlorad. Utlänningen skall fortfarande ha ett perma- nent uppehållstillstånd. Direktivet ställer upp en huvudregel som innebär att bortovaro från gemenskapens territorium i följd leder till att tredje- landsmedborgaren inte längre skall ha rätt att behålla sin ställning som varaktigt bosatt (artikel 9.1 punkt c. Medlemsstaterna får ha bestämmelser som innebär en avvikelse från denna regel. Man får föreskriva att bortovaro som överstiger i följd eller som motiveras av särskilda eller exceptio- nella orsaker inte skall medföra förlust av ställning som varaktigt bo- satt (artikel 9.2). Utredningen har inte funnit anledning att föreslå några undan- tagsregler i detta avseende. Direktivet ställer upp ytterligare en tidsgräns. borto- varo från den medlemsstat som beviljade ställningen som varaktigt bo- satt, skall den berörda personen under inga omständigheter längre ha rätt att behålla sin ställning som varaktigt bosatt i den medlemssta- ten. Det är dock även i detta fall tillåtet att göra avvikelser från Enligt direktivet får den berörda medlemsstaten fast- ställa att den varaktigt bosatta personen av särskilda skäl får behålla sin ställning i den medlemsstaten vid bortovaro som överstiger (artikel 9.4 andra och tredje styckena). Inte heller i detta avseende finner utredningen skäl att medge un- dantag från huvudregeln. Eventuella negativa effekter av att inte in- föra några undantag från reglerna om bortovaro kan lindras genom ett förfarande som innebär att det är enklare att återfå ställningen som varaktigt bosatt om man återvänder efter en bortovaro (jfr nedan). Om en person med ställning som varaktigt bosatt i får ställning som varaktigt bosatt i ett annat land skall han eller hon inte längre ha rätt att behålla sin ställning i (artikel 9.4 första stycket). En bestämmelse med denna innebörd skall införas. 10.2.4Förenklat förfarande för att återfå ställning som varaktigt bosatt Direktivet tillåter medlemsstaterna att föreskriva ett förenklat för- farande för att återfå ställning som varaktigt bosatt i de fall då ställ- ningen förlorats på grund av bortovaro. Detta förfarande skall en- ligt direktivet särskilt tillämpas på personer som har varit bosatta i annan medlemsstat på grund av studier. Villkoren och förfarandet för att återfå ställning som varaktigt bosatt skall fastställas i den nationella lagstiftningen (artikel 9.5). Om ställningen som varaktigt bosatt gått förlorad på grund av bortovaro har personen i fråga i allmänhet även förlorat sitt uppe- hållstillstånd i . Det torde inte vara rimligt att personen åter- får sin ställning som varaktigt bosatt om inte förutsättningar före- ligger för att på nytt få uppehållstillstånd i . Om personens anknytning till är sådan att han eller hon kan få ett nytt uppehållstillstånd kan det bli aktuellt att diskutera om den förlorade statusen som varaktigt bosatt skall återfås på ett förenklat sätt. Man skulle då kunna tänka sig ett förfarande där ställningen som varaktigt bosatt kan återfås utan att personen be- höver bo i landet. I sammanhanget kan påminnas om att ställningen går förlorad även vid en bortovaro om personen befinner sig i tredje land. Eftersom situa- tionen för utlänningen kan ha förändrats väsentligt under borto- varon är det dock inte rimligt att frångå försörjningskravet vid ett förenklat förfarande. Utredningen föreslår att en person som förlorat sin ställning på grund av bortovaro skall kunna återfå sin ställning utan att bo ytter- ligare i under förutsättning att han eller hon uppfyller villkoren för att få uppehållstillstånd för bosättning i och kan försörja sig. Återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt får aldrig grunda sig på att ett EG-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta löpt ut (artikel 9.6). Om återkallandet eller förlusten av ställning som varaktigt bosatt grundats på annat skäl än bortovaro och åtgärden inte leder till åter- sändande skall medlemsstaten tillåta den berörda personen att stanna på dess territorium om han eller hon uppfyller villkoren enligt den nationella lagstiftningen och/eller inte utgör ett hot mot allmän ord- ning eller säkerhet. Som anförts ovan under avsnitt 8.2 löses detta genom att den varaktigt bosatte har kvar sitt permanenta uppehållstillstånd. 10.3Återkallande av uppehållstillstånd och återtagande- skyldighet beträffande varaktigt bosatta Förslag: Uppehållstillstånd för varaktigt bosatta från annan EU- stat skall kunna återkallas enligt samma grunder som gäller för återkallelse av uppehållstillstånd för EES-medborgare. En person med ställning som varaktigt bosatt i , som på grund av bortovaro förlorat sitt uppehållstillstånd skall återfå ett uppehållstillstånd om han eller hon återvänder till . En ny bestämmelse införs i utlänningslagen som innebär att en person med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat skall kunna utvisas från unionens territorium om han eller hon utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. I artikel 22 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare finns villkoren för återkallande och återtagandeskyldighet beträffande varaktigt bosatta i annan EU-stat. En person med ställning som varaktigt bosatt i en EU-stat skall en- ligt direktivets huvudregel ha rätt att bosätta sig i en annan medlems- stat (artikel 14). Om förutsättningarna för det är uppfyllda skall en sådan tredjelandsmedborgare få ett förnybart uppehållstillstånd (arti- kel 19.2). Den andra medlemsstaten får vägra att förnya eller åter- kalla sådant uppehållstillstånd samt, i enlighet med förfarandena i den nationella lagstiftningen, inklusive förfaranden för utvisning, ålägga varaktigt bosatta och familjemedlemmar att lämna landets territorium av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, om villkoren för bosättningen (enligt artiklarna 14, 15 och 16) inte längre uppfylls eller när tredjelandsmedborgaren inte är lagligen bosatt i landet. Vid en jämförelse med utlänningslagens bestämmelser om åter- kallelse av uppehållstillstånd synes direktivet medge större möjlighe- ter att återkalla ett uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i annat land. Enligt 2 kap. 11 § UtlL kan ett uppehållstillstånd återkallas på grund av bristande vandel. Återkallelse enligt denna bestämmelse får dock ske endast om frågan har väckts innan utlänningen varit bosatt här med uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får vidare återkallas om utlänningen registrerats på spärrlistan i Schengens informations- system, SIS1 (2 kap. 10 § UtlL). Enligt 2 kap. 10 a § UtlL får uppehålls- tillstånd återkallas om det är så att ett beslut om avvisning eller ut- visning av utlänningen har meddelats i en stat tillhörande den Euro- peiska unionen eller i eller . En förutsättning är att beslutet är grundat på att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse , eller att utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att han avser att begå ett sådant brott. Om tredjelandsmedborga- rens bosättning i upphör skall ett permanent uppehållstill- stånd återkallas (2 kap. 12 § UtlL). När det gäller utlänning som grundar sin rätt till vistelse i på får uppehållstillstånd återkallas om utlänningen inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här 1 En utlänning får registreras på spärrlista om det finns beslut om det av en nationell myndig- het eller domstol enligt landets lagstiftning och beslutet är grundat på att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller på att han eller hon har avvisats eller utvisats. Den åtgärd som begärs genom införandet på spärrlistan är att den registrerade personen skall vägras inresa till eller uppehållstillstånd inom Schengenområdet. (3 kap. 5 c § UtlF). Detta gäller utöver vad som föreskrivs i 2 kap. 9–11 §§ UtlL. Uppehållstillstånd för sådan utlännings anhöriga får återkallas om anknytningen till EES- medborgaren bryts och den an- hörige inte har rätt att stanna i på någon annan grund. De villkor som det hänvisas till (artikel 14, 15 och 16) har redo- visats i avsnitt 8.3 ovan. Där förespråkas att tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat skall behandlas på samma sätt som EES-medborgare när det gäller villkor för uppe- hållstillstånd. Man skulle kanske kunna ha kvar enbart de återkallelsegrunder som gäller enligt UtlL. Men utredningen finner det mera lämp- ligt att införa en ny bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd som särskilt avser tredjelandsmedborgare med ställning som varak- tigt bosatta i annat land. Att återkallelse i sådant fall kan ske trots att personen bott länge i ter sig inte lika ingripande eftersom personen har anknytning till annan EU-stat och har rätt att vistas där på grund av sin ställning som varaktigt bosatt i det landet. Det fram- står också som konsekvent att jämföra de varaktigt bosatta med EES-medborgare både när det gäller att ge uppehållstillstånd och återkalla det. En utlänning med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat kan på samma sätt som övriga tredjelandsmedborgare och unions- medborgare utvisas på grund av brott i enlighet med förutsättning- arna i 4 kap. 7 § UtlL. Om det andra medlemslandet, dit den varaktigt bosatte flyttat, vid- tar någon av de åtgärder som anges ovan skall den första medlems- staten och utan formaliteter återta den varaktigt bosatte och dennes familjemedlemmar. Den andra medlemsstaten skall under- rätta den första medlemsstaten om sitt beslut. En tredjelandsmedborgare som fått ställning som varaktigt bo- satt i och som därefter fått uppehållstillstånd i annan EU- stat skall alltså – om han eller hon blir utvisad från det landet eller får sitt uppehållstillstånd där återkallat – ha rätt att återvända till . Enligt gällande bestämmelser skall ett permanent uppehållstill- stånd återkallas om utlänningens bosättning i upphör (2 kap. 12 § UtlL).