sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är framför allt tre hänsynsregler som ur utredningens perspektiv är särskilt intressanta, nämligen att bästa möjliga teknik skall användas, att verksamheten skall lokaliseras på den lämpligaste platsen och att verksamheter skall bedrivas på sådant sätt att energin används så effektivt som möjligt. De krav som ställs med stöd av hänsynsreglerna skall dock vara rimliga att uppfylla, varvid nyttan av åtgärderna skall vägas mot kostnaderna. Regeln om bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utfor- mas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experi- mentstadiet. Den behöver dock inte finnas i . Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas. För en del industrisektorer har publicerat s.k. BREF3, som är branschspecifika tekniska underlagsrapporter grun- dade på ett utbyte av information mellan medlemsländerna och industrin. Rapporterna avser att bidra till underlaget för en bedöm- ning av vad som i olika avseenden är att anse som bästa tillgängliga teknik. Ett BREF skall beaktas vid tillståndsprövningen men är inte bindande utan speglar bara det utbyte av information som ägt rum . Ett utkast till BREF finns utarbetat för stora 3 Best Available Techniques Reference Document. Utvärdering av administrativa förfaranden... I dokumentet nämns bl.a. processen med samtidig produktion av el och värme (cogeneration). Regeln om lokalisering innebär att en plats skall väljas som både är lämplig och orsakar minsta möjliga olägenhet. Vid bedömningen skall den övergripande bestämmelsen i 1 kap. och bestämmelserna om hushållning med mark och vatten tillämpas. Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall bedrivas och alla åtgärder skall vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras. När det gäller energi tar hushållningsprincipen sikte på såväl ener- giproduktion som energianvändning. Hur långtgående krav som kan ställas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna är inte klarlagt. Enligt min uppfattning får det framstå som helt klart att tillstånd endast kan ges till sådana kraft- värmeverk som är högeffektiva. Vad reglerna i övrigt kan innebära för krav är i avsaknad av vägledande tillståndsbeslut och allmänna råd från myndigheter osäkert. Samtliga tillståndsbeslut brukar vara förenade med villkor. Vill- koren styr verksamheten och underlättar både för verksamhets- utövaren och för tillsynsmyndigheten. Tillståndsbeslut kan överklagas. beslut överklagas till miljödomstolen medan miljödomstolens beslut kan överklagas till . För anläggningar som överstiger 200 MW, och där ansökan alltså ges in till miljödomstolen, kan Miljööver- domstolens beslut överklagas till . 8.6Med hjälp av PBL styr kommunen lokaliseringen av anläggningar m.m. PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer4. Det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. kommunala planmonopolet. Vid all plan- läggning skall vissa allmänna intressen beaktas. Liksom i 3 kap. framgår av 2 kap. PBL bl.a. att mark- och vattenområ- 4 1 kap. 1 § PBL. Utvärdering av administrativa förfaranden... den skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt förelig- gande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I kapitlet nämns bl.a. att god hushållning med energi och råvaror skall främjas. Vidare sägs bl.a. att bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. Det finns olika typer av kommunala planer: Översiktsplan (4 kap. PBL) Varje kommun skall ha en översiktsplan som skall omfatta hela kommunen. Även om planen inte är formellt bindande är den ett viktigt instrument vid besluts- fattande. Syftet med planen är att slå fast de stora dragen rörande användningen av mark- och vattenområden i kommunen samt kommunens syn på hur den bebyggda miljön skall utvecklas och bevaras. Planen anger således vilka allmänna intressen som kom- munen kommer att ta hänsyn till vid framtida beslut, exempelvis om bygglov. Överklagande av planen sker till allmän förvaltnings- domstol. Domstolens prövning av planen sker dock enligt kom- munallagen och är därför begränsad. Detaljplan (5 kap. PBL) En detaljplan är mer detaljerad än översiktsplanen och ger i vissa fall en rätt att bygga. Syftet med planen är att omsätta bestämmelserna om allmänna intressen i praktiken och inom ett visst område närmare reglera rättigheter och skyldigheter mellan markägare och samhället samt mellan olika markägare. I lagen ställs det upp krav på samråd med berörd all- mänhet innan beslut fattas. I planen kan relativt långtgående krav ställas på byggnaders utformning och utförande. Bl.a. kan krav på energihushållning ställas, om någon för planområdet specifik situa- tion skall beaktas. I förarbetena till PBL nämns som exempel att det kan krävas att hus värms med tillvaratagande av spillvärme från någon närbelägen industri. Att införa krav av allmängiltig karaktär, exempelvis ställa upp allmänna krav på uppvärmningsform går där- emot inte. Sådana krav får i stället vara att anse som normgivning och ligger utanför kommunens beslutsbehörighet. Vilka krav som i en plan exempelvis kan ställas på en energiproduktionsanläggning får avgöras från fall till fall. Att det i en plan går att peka ut ett område som lämpligt för ett kraftvärmeverk är klart. Vidare går det med stöd av planen att upprätta ett skyddsområde runt anlägg- ningen. Att med hjälp av planen styra processtekniken i anlägg- Utvärdering av administrativa förfaranden... ningen går däremot inte. I vart fall större kraftvärmeverk kräver att planläggning görs. Överklagande av planen sker till och därefter till regeringen. Områdesbestämmelser (5 kap. PBL) Syftet med områdesbe- stämmelser är att de skall komplettera översiktsplanen. Områdes- bestämmelser får antas för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan för att säkerställa att syftet med översiktsplanen upp- nås eller att ett riksintresse enligt tillgodoses. Över- klagande sker till och därefter till regeringen. PBL innehåller också regler om bygglov. Enligt bestämmelserna i 8 kap. PBL krävs bygglov bl.a. för att uppföra byggnader och göra tillbyggnader. När en byggnad uppförs för en produktionsanlägg- ning för kraftvärme, krävs alltså bygglov. Även ändringar av befint- liga byggnader kan kräva bygglov. Det krävs även bygglov för att anordna upplag eller materialgårdar. Bygglov för upplag krävs dock bara när uppläggningen är i någon mån självständig i förhållande till annan verksamhet. Som exempel på upplag kan nämnas större bränsleförråd. Det krävs också lov att uppföra kyltorn till kraft- verk. Ansökningar om bygglov prövas av . För att en ansökan om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas, krävs bl.a. att åtgärden inte strider mot detaljplanen. Mindre avvikelse från planen får dock göras. För åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall ansökningar om bygglov bifallas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. PBL, inte är av den omfattningen att bygglovet skall föregås av detaljplanelägg- ning, inte strider mot områdesbestämmelser samt uppfyller vissa andra krav. Hänvisningen till 2 kap. PBL innebär att prövningen skall ske på planmässiga grunder. beslut i ett ärende om bygglov kan överkla- gas hos och vidare till allmän förvaltningsdomstol. 8.7Annan lagstiftning som kan påverka etablering Enligt lagen om energiplanering ska varje kommun ha en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi. Planen fastläggs av kommunalfullmäktige. Planen kan främst vara ett underlag för den planläggning som görs enligt PBL. Utvärdering av administrativa förfaranden... 8.8Både och PBL utreds Både och PBL utreds . Det sker i två parlamentariskt sammansatta kommittéer, och . har i uppdrag att följa upp tillämpningen av och lämna förslag till de ändringar som kan behövas. Kommittén skall enligt sina direktiv bl.a. ägna särskilt intresse åt tillämpningen av hänsynsregler, erfarenheterna av miljökonsekvensbeskrivningar, prövningsorganisationen och kost- nadsmässiga konsekvenser för de som söker tillstånd och andra. Vidare skall kommittén se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen. Kommitténs arbete skall vara slutfört senast . har kommittén presenterat sex delbetänkanden. har i uppdrag att se över plan- och bygglagstift- ningen samt lämna förslag till de ändringar som behövs. Kommit- téns uppdrag är huvudsakligen att stärka plan- och bygglagstift- ningens roll som ett instrument för hållbar utveckling. Vidare skall kommittén utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utform- ning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande. Slutligen skall kommittén föreslå hur plan- och bygglagstiftningen kan utvecklas så att den bättre tillgo- doser kraven på en effektiv beslutsprocess. Särskilt kan nämnas att i kommitténs uppdrag ingår att utreda hur prövningen enligt miljö- balken och PBL kan samordnas. Kommittén skall liksom slutredovisa sitt uppdrag . Kommittén har presenterat två delbetänkanden och två rap- porter. Utvärdering av administrativa förfaranden... 8.9Miljöbalkskommittén och har i delbetänkanden bl.a. redovisat förslag till hur prövningen kan effektiviseras och har lämnat förslag till hur lagstiftningen kan effektiviseras har i sitt delbetänkande En effektivare miljö- prövning5 lagt fram ett antal förslag till ändringar av , vars syfte är att minska de administrativa kraven, och ge ett mer flexibelt prövningsförfarande som bättre anpassas till den enskilda verksamheten, utan att minska de krav som gäller skydd av miljön eller åtgärder för en hållbar utveckling. Kommittén har påtalat att det ställs krav på fullständiga miljökonsekvensbeskrivningar i betydligt fler fall i än i andra EU-länder. Kommittén föreslår därför en harmonisering till vad som gäller i andra länder. Kommitténs förslag innebär att de specificerade och formaliserade kraven därmed skulle gälla enbart vid prövningen av nyetableringar och betydande ändringar av de största verksamheterna. Sådana verksamheter är bl.a. förbrännings- anläggningar med en tillförd effekt om minst 200 MW. För andra verksamheter får innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen anpas- sas till förhållandena i det enskilda fallet. Kommittén har även föreslagit att bl.a. den obligatoriska reger- ingsprövning som gäller för kraftvärmeanläggningar översti- gande 200 MW tas bort. Regeringen har i en proposition6 lagt fram förslag i huvudsaklig överensstämmelse med kommitténs betänkande. Bl.a. föreslås ett enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivningar och ett bort- tagande av regeringens tillåtlighetsprövning av miljöfarliga verk- samheter och vattenverksamheter. Regeringen föreslår i proposi- tionen att ändringarna träder i kraft . har i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövnings- organisation7 och har i delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisation8 presenterat ett gemensamt förslag till framtida prövningsorganisation. 2004/05:129. Utvärdering av administrativa förfaranden... De båda kommittéerna har funnit att en gemensam instansord- ning vid överklaganden kan vara ett första steg att närma de båda regelverken varandra. Förslaget innebär att en samordnad över- prövning av miljöbalks- och PBL-ärenden i utbyggda miljödom- stolar kan vara ett första samordningssteg. I instanskedjan för PBL- ärenden kommer då länsstyrelserna att ingå i en sådan modell och , i en utbyggd form, bli sista instans. De PBL- ärenden som bör kunna överprövas i dessa domstolar är i vart fall i ett första skede de PBL-ärenden som överprövas i allmänna förvaltningsdomstolar. De överklagade planärenden som prö- vas av regeringen skulle också kunna tas om hand av den föreslagna nya samordnade prövningsorganisationen. Något ställningstagande i frågan om dessa planärenden har kommittéerna dock inte gjort. Förutsättningarna för en enhetlig praxis i sådana frågor som kom- mer upp både enligt och PBL skulle öka genom att överprövningen samlas i samma instanskedja. och har även i betänkan- dena lagt fram olika förslag hur PBL:s och nuvarande prövningsorganisation kan effektiviseras utan att en samordning görs. föreslår att den nuvarande prövningen enligt PBL behålls, men instanskedjan kortas genom att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser. för- slag innebär att en större andel ärenden prövas i första instans av förvaltningsmyndighet i stället för av domstol. bereder nu förslagen vidare. utvärdering av de allmänna hänsynsreglerna visar på att vägledande avgöranden m.m. saknas De allmänna hänsynsreglerna är viktiga vid tillämpningen av miljö- balken. har i delbetänkandena under utveckling – Ett principbetänkande9 och sanktionssystem och hänsynsregler10 gjort en utvärdering av hur reglerna tillämpas. Till grund för utvärderingen har kommittén samlat in beslut och domar enligt miljö- balken från vissa utvalda kommunala miljönämnder, länsstyrelser och miljödomstolar. Vidare har domar och beslut från Högsta Utvärdering av administrativa förfaranden... domstolen och samlats in. Kommittén har även kompletterat underlaget genom att ställa frågor till balkens aktörer om de allmänna hänsynsreglerna. för det andra delbetänkandet hade även remissinstanserna redovisat sin syn på det första delbetänkandet, vilket kommittén redovisar. Kommittén har kommit fram till att det underlag som finns i till- ståndsansökningar för att kunna bedöma hur kraven i de allmänna hänsynsreglerna uppfylls är mycket allmänt hållet. Bl.a. frågor om energihushållning saknas eller behandlas endast översiktligt. Besluten från länsstyrelserna visar i de flesta fall en hög grad av medvetenhet om allmänna hänsynsregler. Även mil- jödomstolarna är medvetna om hänsynsreglerna. Enligt kommittén kommer det att ta innan en praxis utbildas beträffande tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. Det är viktigt att myndigheterna – bl.a. och läns- styrelserna – aktivt driver mål där frågorna aktualiseras så att de behandlas i första instans och även kan prövas vidare i högre instanser. Det är av stor betydelse att tillståndsmyndigheterna – med stöd av remissmyndigheterna – ställer krav på tillräckligt ingå- ende underlagsmaterial från sökandena så att en noggrann prövning kan ske. För att ge ledning för tillämpningen av hänsynsreglerna är det också viktigt att domstolarna noga redovisar sina överväganden. Det fordras också att de avgöranden som successivt kommer från domstolarna görs lätt tillgängliga för allmänhet, verksamhets- utövare, myndigheter och andra domstolar. Kommittén konstaterar dock att de allmänna hänsynsreglernas genomslagskraft inte enbart är beroende av avgörandena i enskilda fall. Hänsynsreglerna får också genomslag genom föreskrifter, all- männa råd och handböcker, dvs. sådant vägledningsmaterial som efterlyses av många, både myndigheter och verksamhetsutövare. Kommittén har emellertid uppmärksammat att det kan finnas meningsskiljaktigheter mellan de små och medelstora företagen å ena sidan och myndigheterna å andra sidan om de krav som ställs i föreskrifter, allmänna råd, handböcker och annat vägledningsmate- rial. När det gäller vägledningen blir bilden således splittrad. Å ena sidan efterfrågas vägledning med konkretisering av krav, i synnerhet när det gäller små och medelstora verksamheter, å andra sidan finns det kritik från verksamhetsutövarna mot de krav- nivåer som kommer till uttryck i vägledningarna från myndighe- terna. Utvärdering av administrativa förfaranden... bereder nu försla- gen. utvärdering av tillståndsförfarandet avseende el producerad från förnybara energikällor I rapporten el producerad från förnybara energikäl- lor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete har presenterat en utvärdering av till- ståndsförfaranden enligt artikel 6 i direktivet 2001/77/EG om främjandet av produktion av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Eftersom flera beröringspunkter finns med mitt uppdrag skall jag enligt mina utredningsdirektiv uppmärk- samma utvärdering. arbete har huvudsakligen varit inriktat på PBL. Utvärderingen har avsett tillståndsförfaranden i en vidare mening, vilket innebär att bl.a. planinstrumenten också belysts. Enligt kommittén framstår nuvarande regler om bygglovsplikt för byggnader och anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor som motiverade utifrån de aspekter som PBL har att tillgodose. Reglerna i sig tycks inte hindra en ökning av produktion av el från förnybara energikällor. Reglerna om handläggning gör att bygglovsärendena kan anpassas efter ärendenas art och omfattning. Reglerna om bygglovsprövningen tycks inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Prövningsgrun- derna i PBL framstår som motiverade utifrån de synpunkter lag- stiftningen har att tillgodose. Reglerna medger inte godtyckliga bedömningar utan är utformade så att en ansökan om lov under vissa i lagen angivna förutsättningar skall bifallas. Lagstiftningen kan i dessa delar inte anses utgöra något hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Kommittén har som nämnts även analyserat översiktsplane- ringen, detaljplaner och områdesbestämmelser. Kommittén har konstaterat att reglerna i PBL om detaljplan m.m. framstår som motiverade med hänsyn till de intressen lagstiftningen skall kunna tillgodose. De kan inte anses hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i nationellt perspektiv. Kommittén har pekat på att översiktsplaneringen i praktiken har stor betydelse för etablering av produktionsanläggningar för el, inte minst när det gäller vindkraft. Utvärdering av administrativa förfaranden... Kommittén har sammanfattningsvis konstaterat att nuvarande reglering och tillämpning av PBL inte förefaller i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstift- ningen är även i övrigt objektiv. Två områden bör dock enligt kommittén utvärderas ytterligare. Det ena området avser utform- ningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning mellan PBL och när det gäller verksamheter som är tillståndspliktiga enligt bägge lagarna. 8.10Utvärderingen av och PBL enligt kraftvärmedirektivet och då särskilt de allmänna hänsynsreglerna är, i fråga om tillståndsförfaranden, den lagstiftning som har bety- delse för utformningen av kraftvärmeanläggningar. Även om vägledande praxis etc. ännu saknas är reglerna i grunden ett bra verktyg för att påverka och främja utformningen i den riktning som åsyftas i kraftvärmedirektivet. Om det skulle visa sig att reglerna inte skulle främja syftet med direktivet får nya överväganden göras. Sådana överväganden bör dock omfatta även andra typer av verksamheter än kraftvärmeanläggningar och ligger utanför mitt uppdrag. Både regler om tillstånd och om bygglov är motiverade och medför en objektiv prövning av en ansökan. Även om planläggning är motiverade. Reglerna fyller en viktig funktion och har till syfte att främja bra lokaliseringar och begränsa störningar. Reglerna ger möjlighet att få en samlad helhetsbedömning och göra avvägningar mellan motstående intressen. Att separat, enligt särskild lagstiftning, pröva kraftvärmeanläggningar är olämpligt. Prövningsförfarandet har dock vissa brister och utreds därför av och . Flera förslag till förbättringar och effektiviseringar har presente- rats. Några av förslagen har lett till proposition och övriga bereds av Miljö- och samhällsbyggnadsdeparte- mentet. Jag finner inte skäl att lägga några ytterligare förslag. Utvärdering av administrativa förfaranden... 8.10.1Miljöbalkens regler har betydelse för utformningen Syftet med PBL är främst att reglera lokaliseringen och utform- ningen av byggnader etc. Som nämnts i redovisningen av PBL är därför möjligheten att med stöd av PBL påverka utformningen av kraftvärmeanläggningar begränsad. I stället är det som har störst betydelse. Förutom allmänna regler för att främja en hållbar utveckling och miljökvalitetsmålen är det de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som har störst betydelse för utformningen av kraftvärmeverk. Sär- skilt är det reglerna om bästa möjliga teknik, bästa lokalisering samt hushållning med energi och råvaror som inverkar. konstaterat har de allmänna hänsyns- reglerna tillämpats i få fall och det saknas ännu vägledning för till- ämpningen. Det kommer att ta tid innan en praxis utbildats. För att öka genomslaget för de allmänna hänsynsreglerna är det enligt kommittén viktigt att myndigheterna aktivt driver mål där frågorna aktualiseras och att tillståndsmyndigheterna ställer krav på tillräck- ligt ingående underlagsmaterial från sökandena så att en noggrann prövning kan ske. pekar också på behovet av allmänna råd och föreskrifter m.m. Mot bakgrund av vad som framkommit anser jag sammanfatt- ningsvis att de allmänna hänsynsreglerna, trots att de ännu tilläm- pats i relativt få fall, i grunden är ett bra verktyg för att påverka och främja utformningen av effektiva kraftvärmeanläggningar. Reglerna tillämpas när någon skall göra en investering och därför söker till- stånd. De medverkar därmed till att den anläggning som byggs blir effektiv och miljövänlig. Hänsynsreglerna gör det nämligen möjligt för myndigheterna att ställa krav på verksamhetsutövarna. Hur långtgående krav som kan ställas har dock som sagts ännu inte klargjorts. I likhet med anser jag att det är viktigt att myndigheterna aktivt driver mål där frågorna aktualiseras och att tillståndsmyndigheterna ställer krav på tillräckligt ingående underlagsmaterial från sökandena så att en noggrann prövning kan ske. Jag föreslår alltså inte några ändringar i . Om det , när praxis utvecklats och eventuellt vägledningsmaterial publicerats, skulle visa sig att reglerna inte skulle främja utform- ningen av kraftvärmeanläggningar i den riktning som åsyftas i kraftvärmedirektivet får nya överväganden göras. Sådana eventuella brister i tillämpningen är dock ett problem som motverkar syftet Utvärdering av administrativa förfaranden... med och omfattar därför inte bara kraftvärme utan även andra verksamheter. I sådant fall får nya överväganden göras utom ramen för denna utredning. 8.10.2Reglerna i och PBL är objektiva och medför inga omotiverade lagstiftningshinder för kraftvärme Som nämnts finns i denna del av utvärderingen flera likheter med den utvärdering som har gjort i den ovan refere- rade rapporten11. Jag delar synpunkter och anser att de även är tillämpliga på . Jag anser alltså att både regler om tillstånd och reg- ler om anmälan samt om bygglov framstår som moti- verade utifrån de aspekter som lagarna har att tillgodose. Reglerna medger inte godtyckliga bedömningar utan är utformade så att en ansökan om tillstånd eller bygglov under vissa i lagarna angivna förutsättningar skall bifallas. Ingen av reglerna tycks i sig hindra en ökning av kraftvärmeproduktionen.