sou · GTB336 · 2006-01-01 00:00:00 — För att alla skall kunna vara med och bidra till tillväxten är välfärden, i form av till exempel god miljö, god barnomsorg, skola och sjukvård, en förutsättning. För allt fler företag i vårt land är den välfärdsservice som kommunerna svarar för en viktig konkur- rensfaktor. Välfärden, i form av fungerande och goda institu- tioner, ett fungerande rättsväsende, goda levnadsvillkor och en fungerande service måste därför säkras i alla delar av landet. EU:s landsbygdspolitik följer de övergripande målen för en hållbar utveckling. Andra insatser på landsbygden än de som Landsbygdsprogrammet står för uppmärksammas. Det kommande Landsbygdsprogrammet skall rätta sig efter gemenskapens och nationens prioriteringar och komplettera gemenskapens politik, särskilt när det gäller jordbrukspolitiken, sammanhållnings- politiken och fiskepolitiken. Till skillnad från den regionala utvecklingspolitiken omfattar naturligtvis inte landsbygdspolitiken hela landet eller hela unionen. I förordningen definieras inte vad som är landsbygd, det är sannolikt en uppgift för varje medlemsstat att definiera sin landsbygd. I många statistik- och analyssammanhang redovisas hela utom de tre storstadsområdena, , och som landsbygd. är EU:s mest landsbygdspräglade land utifrån kriteriet befolkningstäthet13. Den mest påtagliga skillnaden mellan strukturfonds- programmen och Landsbygdsprogrammet är att strukturfonds- programmen har en geografisk dimension och ett sammanhåll- ningssyfte (regionalpolitiskt syfte). Landsbygdsprogrammet och enligt förslagen har en territoriell ansats och omfattar all landsbygd oavsett om den ligger i ett konvergensområde eller utanför. Målet för det nya Landsbygdsprogrammet enligt förordningsförslaget är att förbättra konkurrensförmåga, miljö- och landskapsvärden samt livskvalitet och mångfald på landsbygden. Strukturfondsprogrammens syfte är att utjämna skillnader mellan fattiga och rika länder (och regioner) inom EU. Skillnader har blivit än mer tydliga efter utvidgningen . Under nuvarande programperiod är det olika beslutsregler och olika fondregelverk för jordbruksfondens garantisektion (som finansierar landsbygdsprogrammen) och jordbruksfondens utvecklingssektion (som finansierar landsbygdsåtgärderna inom mål 1, mål 2 och Leader+). Förslaget till ny landsbygds- 13 Källa: Tabellbilagor till Sammanhållningsrapporterna. förordning, som innebär ett enhetligt regelverk, kommer att likna det som tillämpas för Miljö- och landsbygdsprogrammet men för hela riket. Genom ett enhetligt regelverk bedöms betydande effektiviseringar och förenklingar vara möjliga att uppnå. Det saknas motsvarighet i landsbygdsförordningen till strukturfondsförordningens indelning i geografiskt stödberätt- igade områden som konvergens, regional konkurrenskraft och sysselsättning samt Europeiskt territoriellt samarbete. Lands- bygdspolitiken och sammanhållningspolitiken skall komplettera varandra. I första inledningspunkten till förslag till förordning finns en hänvisning till Europiska rådets slutsatser från mötena i och . Därmed finns även syssselsättnings- och tillväxtaspekterna med i grundförutsättningarna för stöd till landsbygdsutveckling från EU. I både Landsbygdsprogrammet och strukturfondsprogrammen har partnerskap en viktig roll vid framtagande och genomförande av programmen. Partnerskapet skall medverka vid förberedelse och uppföljning av den nationella strategin för Lands- bygdsprogrammet liksom framtagning, genomförande, övervak- ning och utvärdering av landsbygdsprogrammen. Båda pro- gramformerna skall också ha en förvaltningsmyndighet och en utbetalande myndighet samt en kontrollorganisation. Regeringen har tillsatt en utredning12 som ska komma med förslag på hur socialfonds- och regionalfondsadministrationen kan samordnas sinsemellan och med genomförandet av den nationella politiken för regional utveckling. Ambitionen är att genomförandet av varje program och enskilda projektbeslut skall fattas av det regionala organ som har ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken är central förvaltningsmyndighet för landsbygdsprogrammet och är även utbetalande myndighet. Det är regeringen som ansvarar för programmets mål och innehåll och förhandlar med om utformningen och förändringar av innehållet och de ekonomiska ramarna under 12 Dir. 2004:177. För mål 1 och Leader+ har förvaltnings- myndigheterna motsvarande roll som för Landsbygdsprogrammet. Strukturfondsdelegationerna respektive LAG-grupperna har beslutsfunktioner i fråga om stöd som för Landsbygdsprogrammet ligger på länsstyrelser och Jordbruks- verket. är utbetalande myndighet för jord- bruksåtgärder i mål 1 och för Leader+. I både Landsbygdsprogrammet och strukturfondsprogrammen skall förvaltningsmyndigheten avge en årlig genomföranderapport. Dessutom skall en årlig rapport göras, som innehåller en sammanfattning av genomföranderapporten samt de uppnådda resultaten i förhållande till den nationella strategin. Nytt är i båda förordningarna att skall lämna en rapport till om genomförandet av både den gemensamma stra- tegin samt de nationella strategierna. I strukturfondsförordningen ingår att denna rapport skall granskas av rådet med andra väsentliga rapporter för ekonomisk tillväxt m.m. Någon sådan granskning nämns inte i den andra förordningen. Liksom för strukturfonderna skall det utarbetas en EU-strategi för landsbygdsutveckling, för vilket det har kommit riktlinjer från . Strategin skall identifiera de områden där användningen av landsbygdsutveckling och EU-finansiering kan åstadkomma största mervärde på EU-nivå. Därför gäller det enligt riktlinjerna att länka EU-prioriteterna för arbete, sysselsättning, tillväxt och hållbarhet till landsbygdsutvecklingens mål. Det uttalas inte direkt att EU-strategin för landsbygden skall samordnas med strategin för sammanhållningspolitiken, men den nationella strategin skall enligt den refererade förtexten koordineras med sammanhållningspolitiken. Förslaget till ny Rådsförordning om stöd till landsbygds- utveckling från den Europeiska jordbruksfonden för lands- bygdsutveckling består i stor utsträckning av många konkreta åtgärder på samma sätt som nuvarande motsvarande förordning gör. Mål och strategi har en mycket vidare utgångspunkt bland annat i den europeiska strategin för hållbar utveckling som de är uttryckta i slutsatserna från Europeiska rådets möten i och . Kopplingen mellan de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) å ena sidan och Miljö- och landsbygdsprogrammet, å den andra förutsätter upp- märksamhet från genomförandeorganisationerna på vardera sidan. Leadermetoden som har tänkts genomsyra alla tre prio- riteringsområdena för Landsbygdsprogrammet kan också tillföra arbetet inom RTP en viktig dimension att nå ut till flera aktörer i regionen. Landsbygdsprogrammet och den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) Den Europeiska politiken med stöd till jordbruket var tidigare tydligt kopplad till jordbrukets produktion. När EU:s jord- bruksministrar enades om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, bestod förändringarna av att de så kallade direktstöden till jordbrukarna omvandlades till inkomststöd. Den nya ordningen skulle leda till att jordbruksföretagens stöd inte blir beroende av produktionsvolym eller inriktning av produktionen. Varje medlemsland har utifrån sina förutsättningar gjort val av- seende utformning av reformen. Reformen antas skapa förut- sättningar för marknadsmässiga beslut i sektorn. Det nya, från produktionen frikopplade stödet, benämns i Gårds- stödet och tillämpas . Denna del av jordbrukspolitiken bidrar till den i särklass största andelen av transfereringar inom gemenskapen och omfattar för del ca /år. För en detaljerad beskrivning av Gårds- stödet hänvisas till Jordbruksverkets hemsida14 har jordbrukspolitiken svängt mot att också innehålla ett engagemang för miljö- och landsbygdsproblematik. 14 informationsfolder Gårdsstödet 2005 som också är nedladdningsbar på SJV: s hemsida . har åtgärderna för att genomföra denna politik formulerats i en samlad rådsförordning, landsbygdsförordningen som reglerar EU:s medfinansiering av landsbygdsprogram, landsbygdsåtgärder inom mål 1 och mål 2 samt initiativet Leader+. Den förändring som föreslås innebär att finansieringen samlas i en landsbygdsfond och att ett enhetligt programförfarande införs. Medel överförs från den gamla jordbruksfonden till åtgärder inom ramen för medlemsländernas landsbygdsprogram genom s.k. modulering. Det innebär en successiv tyngdpunkts- förskjutning från den traditionella jordbrukspolitiken till lands- bygdspolitiken. Direktstöden dras för detta ändamål ner med 2005. beräknas av den totala budgeten för gemenskapens jordbrukspolitik överföras till Landsbygdspro- grammet. Kommissionens utgångspunkt för förslaget till reform av jordbrukspolitiken var den strategi om hållbar utveckling som enades om i . Övergripande mål med reformen var att stärka konkurrenskraften I europeiskt jordbruk. Stöd frikopplade från produktionen i kombination med minskat behov av interventionsåtgärder innebär ett mer konsument- och marknadsorienterat jordbruk. Dessutom innebär stöd till producenten i stället för till produktionen mer effektiva inkomststöd. En viktig faktor var även att EU:s förhandlings- position i jordbruksförhandlingarna inom WTO förstärks när stöden frikopplas från produktionen eftersom de då kategoriseras som icke handelsstörande stöd.15 Överföringen av pengar från den traditionella jordbruks- politiken till miljö- och landsbygdsutveckling föreslogs för att uppnå målsättningen om ett hållbart jordbruk på ett bättre sätt. Frikoppling av produktionsstöden innebär större frihet för lantbrukarna att producera det konsumenterna efterfrågar och innebär därmed ett mer konsumentanpassat utbud samt mindre handelsstörningar, vilket gynnar handeln med livsmedel. 2003/04:137. Den svenska tillämpningen av reformen innebär att införandet av ett frikopplat gårdsstöd bör ske enligt en s.k. blandmodell. Modellen innebär i huvudsak en regionalisering av nuvarande stöd där all inom en region erhåller samma grundstöd per hektar, men där viss del av stöden inom främst animaliesektorn förblir gårdskopplade. Stödnivån till naturbetesmark den samma i hela landet. Övergångsvis sker en fortsatt koppling av handjurs- bidragen till produktionen. Direktstödet till mjölkproduktionen frikopplas . Den nya jordbrukspolitiken tillämpas från och med den 1 janu- ari 2005 och olika prognoser har gjorts av reformens effekter på produktion och priser i . Enligt modellberäkningar kom- mer produktionen av spannmål och nötkött sannolikt att sjunka och priserna kan förväntas att öka marginellt. Mjölkproduktionen kommer inte att ändras nämnvärt. Kvalitativa bedömningar som beaktar omvärldsfaktorer i större utsträckning indikerar dock att produktionsminskningen kan bli större. Enligt halvtidsutvärderingen16 av stöden görs bedömningen, att utan nuvarande stöd skulle nedläggningen av jordbruk och jordbruksmark ha varit större än den är . Utredaren , anser att det är den kombinerade effekten av generella direktstöd och stöd genom Miljö- och landsbygdsprogrammet som är avgörande i sammanhanget. De hänger också samman på så sätt att lägre generella direktstöd säkerligen resulterar i lägre anslutning till programmen. Landsbygdsprogrammet kan, i och med gårdsstödets införande troligtvis medverka till att underlätta jordbruksföretagens anpassning och omställning till de nya förutsättningarna. 16 Levande kulturlandskap – en halvtidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet, (SOU 2003:105), s. 46. I halvtidsutvärderingen av Landsbygdsprogrammet konstaterades att programmet påtagligt bidrar till att uppfylla de övergripande miljömålen: Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Regeringens övergripande mål för den svenska miljöpolitiken är att överlämna ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. Arbetet med de 15 miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål som i huvudsak ska vara uppnådda . Utifrån de femton huvudmålen har fastställt 71 delmål och beslutat om fyra övergripande miljömålsfrågor: –fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Ett rikt odlingslandskap är ett miljökvalitetsmål som har delmål kopplade till Miljö- och landsbygdsprogrammet. Målet är att odlingslandskapets värde för biologisk produktion och livs- medelsproduktion ska skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras. Delmålen berör framförallt bevarande av jordbrukets långsiktiga produktions- förmåga, den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena. Ingen övergödning – målet är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Delmålen berör framförallt en minskning av utsläpp av fosfor och kväve. Utöver de övergripande miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål har ett antal framåtsyftande hushållningsstrategier 17 Samlad information om arbetet för att nå miljömålen finns i portalen miljömål. formulerats för att uppnå miljömålen. Särskilt två av dessa har stor betydelse i sammanhanget. Dessa strategier är Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö med tillämpning särskilt på miljömålet Ett rikt odlingslandskap och Giftfria och resurssnåla kretslopp med tillämpning särskilt på miljömålet Ingen övergödning. Strategin Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö syftar till att befintliga värden ska tas till vara. Naturgivna och människoskapade resurser ska förvaltas och brukas varsamt. Långsiktiga värden ska väga tyngre än kortsiktiga. Strategin innehåller element av bevarande och utveckling och därför krävs ett utvecklat samråd mellan olika intressen i syfte att nå det långsiktigt bästa nyttjandet. I arbetet med ett nytt Landsbygds- program är det viktigt att i flera avseenden se över hur utstakade vägar kan följas för att nå långsiktiga mål. Flera av de fastlagda miljökvalitetsmålen har betydelse för hur de areella näringarnas bedrivs. Alla miljökvalitetsmål bör därför beaktas vid utvecklingen avet nya Landsbygdsprogrammet. De statliga insatserna inom kulturområdet har stor betydelse för utvecklingen inom andra politikområden såsom miljöpolitik och jordbrukspolitik och landsbygdspolitik. Insatser inom dessa politikområden hanterar och påverkar även i hög grad bevarandet och utvecklingen av kulturarvet. En förbättrad samordning och integrering mellan politikområden kan därför öka den statliga effektiviteten och ge förbättrade resultat. Samordning av olika politikområden inom ramen förLandsbygdsprogrammet är ett medel för att uppnå det övergripande målet om en hållbar utveckling på landsbygden inklusive för att uppfylla de kultur- politiska målen för kulturmiljön som skall: stärka kulturarvets och kulturmiljöns ställning i den regionala och lokala utvecklingen; tillvarata kulturarvet och miljöns kulturvärden inom olika samhällssektorer som areella näringar, infrastruktur och bebyg- gelse; samt en ökad samordning mellan kultur- och natur- miljösektorerna. med odling, boskapsskötsel, timmer- och vedtäkt har människan skapat förändrade ekosystem med ett biologiskt kulturarv med hög biodiversitet. I landets fjäll- och norra skogsområden är det framförallt rennäringen som legat till grund för de existerande historiska och biologiska kulturvärdena. Det är bland annat stora förändringar i den demografiska struk- turen och nya produktionsmetoder inom jord- och skogsbruk som bidragit till dels ett diversifierat landskap under igenväxning, dels ett starkt polariserat landskap med antingen skogs- eller jordbruksproduktion. Dagens landskap som formats formar också oss som människor. Väl förvaltade miljöer där spåren av gångna generationer har bevarats och där historia är levande genom att brukas, uppfattas i regel också som attraktiva miljöer. Landskapet är därför en resurs att ta till vara, och inte ett problem att underhålla. Landskapets attraktions- och utvecklingskraft är av central betydelse för kulturmiljövårdens visionen om en hållbar samhällsutveckling. En medveten och konsekvent användning av ett landskapsperspektiv kan därför aktivt bidra till att öka förståelsen av sambanden mellan natur- och kulturvärden samt produktions-, rekreations- och upplevelsevärden. Kulturarvet är mänskliga värden och traditioner och omfattar både det materiella och det immateriella, det skolat konstnärliga och det folkliga, det unika och det vanliga. Detta gäller såväl fjällen, skogsområden, jordbruksmark och våtmarker och inne- fattar även bebyggelse samt sjöar och vattendrag – dvs. landskapet som helhet. I landskapet finns mängder med kulturhistoriska lämningar av skiftande slag. Det biologiska kulturarvet och kulturmiljövärden bör relateras till nedläggning, igenväxning och fragmentering och en fortgående intensifiering av den produktion som sker på kvarvarande mark. Ett av landskapets kulturvärden som särskilt uppmärksammats av kulturmiljövården är den agrara bebyggelsen med dess variation i funktion, material och byggnadsteknik. Bebyggelsen vittnar om hur människor levt och verkat i jordbruket och på landsbygden genom tiderna. Den berättar om hur såväl dagens som gårdagens lantbrukare brukat de olika resurser som jorden, skogen och kreaturen gett. Lantbrukets äldre byggnader hotas av förfall och rivning men även en oaktsam renovering kan orsaka att kulturhistoriska värden går förlorade. Ökad samverkan mellan olika statliga myndigheter kan bidra till ett helhetsperspektiv på landsbygdens potential och betydelse för utveckling och tillväxt på olika plan – ekonomiskt, socialt och miljömässigt. För aktiva åtgärder behövs dessutom ekonomisk stimulans från samhället. finansieras detta främst inom nuvarande Landsbygdsprogram. Ur ett kulturarvsperspektiv är det viktigt att bevarande och utveckling av landsbygdens kulturarv integreras med såväl de areella näringarnas utveckling och miljöanpassning, som med utveckling av nya näringsformer på landsbygden. Kulturarvet har en stor potential i den framtida landsbygdsutvecklingen bl.a. genom att bidra till rika miljöer både för boende, näringsidkare och besökare. Som en del i den nya produktionen är även bruket av kulturmiljön och landskapsvården en del av en hållbar utevckling av landsbygden. Investeringar i landsbygdens kulturarv innebär direkta investeringar i människan och landskapet. Genom investeringar i landsbygdens kulturarv tillgängliggörs förutom fysiska resurser i form av bebyggelse och odlingsmark även möjligheter att vid- makthålla och utveckla immateriella resurser i form av kunskaper, traditioner, lokala och regionala seder, sägner och berättelser. Kommitténs idé är, att med ett öppet och utåtriktat arbetssätt och genom dialog och samråd, involvera företrädare för myndigheter, näringsliv, organisationer och övriga intresserade att medverka till skapandet av en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdsutveckling. Av den anledningen har kommittén arrange- rat åtta rådslag och ett avslutande rådgivande samtal. För att så långt som möjligt fånga in regionala variationer har rådslag genomförts i , , , , , , och . Det avslutande sam- talet med en bred målgrupp genomfördes i . Totalt har ca 650 personer deltagit i rådslagen. Deltagarna har huvudsakligen företrätt länsmyndigheter, kommuner, de areella näringarna, småföretag, lanthandeln, kooperationen, lokala utveck- lingsgrupper samt folkrörelseorganisationer med flera. Rådslagen har lagts upp så att kommittén informerat om sina direktiv och sin arbetsplan. Gruppdiskussioner har sedan skett ut- ifrån följande frågeställningar. 1.Vilka är de mest strategiska insatserna för att landsbygden skall utvecklas? 2.Hur fungerar det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogram- met? Punkt 2 kompletterades med frågan om vilken målsättning det nya landsbygdsprogrammet bör ha och vilka målgrupper som pro- grammet bör riktas till. Rådslagen har avslutats med en dialog, där gruppordförande pre- senterat samlade intryck från dialogen. Skriftliga sammanfattningar har sedan sammanställts av respektive gruppordförande. har ca 60 bidrag inkommit. Dessa ska bearbetas, sammanställas och utgöra ett underlagsmaterial inför det fortsatta arbetet att ta fram förslag till långsiktig strategi för hållbar landsbygdsutveckling. Kommittén har redan nu beaktat erfarenheter från rådslagen i sitt arbete med att ta fram förslag till riktlinjer för ett nytt Lands- bygdsprogram. Rådslagsdeltagarna har visat ett stort intresse för landsbygdens utvecklingsfrågor. En erfarenhet kommittén kan dra från rådslagen är att det finns stora skillnader i förutsättningar för regional ut- veckling. Deltagarna har generellt varit överens om betydelsen av att åtgärder vidtas som allmänt förstärker landsbygdens utveck- lingsförutsättningar. Goda konkurrensförutsättningar för näringar med bas i jord, skog och vatten har ofta lyfts fram. Därutöver har betydelsen av miljövårdande insatser och insatser inom kulturland- skapsvården, betonats. Den samlade infrastrukturens betydelse har ofta påtalats. Åtgärder, som främjar tillgången till kommersiell och offentlig service, har generellt lyfts fram som en förutsättning för utveckling. Behovet av helhetssyn har genomgående betonats. Alla politik- områden måste, enligt redovisade åsikter, ta ett samlat ansvar för landsbygdens utveckling. Därför bör sektorssamverkande åtgärder på alla nivåer prioriteras. Det anses betydelsefullt att framtida sti- mulansinsatser inte styrs av centrala direktiv så att regional, kom- munal och lokal anpassning försvåras. Det finns ett starkt behov av att kommunerna på ett mer aktivt sätt medverkar i utvecklingsar- betet och att regioner och län ges större frihet när det gäller att ta tillvara och stödja de speciella utvecklingsförutsättningarna. Beho- vet av ett breddat partnerskap mellan ideella, privata och offentliga aktörer har framförts vid flera rådslag. Eftersom landsbygden har särskilda förutsättningar som starkt skiljer sig från tätorter och städer behövs en speciell landsbygdspo- litik, som skapar bättre förutsättningar för att kunna utveckla de tillgångar som finns lokalt. Nedan ges den första översiktliga presentationen av innehållet i den erhållna dokumentationen från rådslagen. Strecksatserna pre- senteras utan rangordning och är som tidigare nämnts ännu ofull- ständiga. Vilka är de mest strategiska insatserna för att landsbygden skall utvecklas? –Landsbygdsutveckling bygger på den lokala nivån och de lokala organisationernas medverkan. –De storskaliga planeringsstrukturerna är inte anpassade till landsbygdnivån. Därför föreslås att helhetsperspektivet skall vara ledstjärnan. Det gäller såväl för myndighetsutövning, planeringsarbete som i allmänt stimulansarbete. Sektorssam- ordnande insatser bör vidtas inom samtliga offentliga nivåer. –Landsbygdsutvecklingsperspektivet bör breddas och inte bara betraktas som jordbruksutveckling. Samarbetet mellan det breda landsbygdsutvecklingsperspektivet och jordbruket måste bli bättre. –Det behövs en speciellt riktad politik för landsbygden. –Lantbruket är en grundläggande bas för att landsbygden ska överleva. –Det finns en projekttrötthet. Ett långsiktigt hållbart utvecklingsarbete bör ersätta kortsiktiga projektinsatser. –Möjligheter till attraktivt boende och kommersiell och offent- lig service stimulerar inflyttning, vilket även leder till att före- tagsamhet och nyföretagandet ökar. –God tillgänglighet till skola, dag- och fritidshem samt trygga välfärdslösningar för äldre har lyfts fram. –Skattesystemet bör anpassas till möjligheterna att bo på lands- bygden.