sou · GTB32d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Sidoverksamhet kan t.ex. bestå i försäljning av program eller uthyrning av lokaler, personal och utrustning. Avgiftsmedel får enligt anslagsvillkoren för programföretagen endast finansiera kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten. Sidoverksamheten skall bära sina egna kostnader och skall i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt. Vidare ställs som krav att programföretagen redovisar sidoverksamheter som egna resultatområden. Det skall finnas en resultaträkning och, om god redovisningssed så kräver, en balansräkning för dessa verksamheter. Redovisningen skall ingå som en del av årsredovis- ningen som granskas av bolagets revisorer. Sidoverksamhet redovisas i årsredovisningarna för de tre programföretagen. Informationen är emellertid knapphändig och att det är svårt att få någon uppfattning om vad som ligger till grund för företagens uppdelning mellan kärnverksamhet/ kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan. Det är viktigt att sidoverksamheten avgränsas från kärn- verksamhet och kompletterande verksamhet på ett effektivt sätt. Risken för sammanblandning och korsvis subventionering av de olika verksamheterna finns annars. Det bör i detta samanhang erinras om tillämpningen av och särskilt av vad som sägs i Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (2001/C 320/04). Kravet som ställs enligt meddelandet är att en sådan tydlig uppdelning skall göras (se kapitel 8). Ett sätt att avgränsa sidoverksamheten skulle vara att bilda separata bolag. Intäkterna i ett sådant separat bolag kommer i så fall att bestå av externa försäljningsintäkter samt interna debiteringar mellan koncernbolagen. Bildandet av nya bolag medför dock ökade kostnader för administration etc. Den lämp- ligaste formen för en effektiv avgränsning av sidoverksamheten har programföretagen själva att avgöra utifrån sidoverksamhetens omfattning och art. Den verksamhet programföretagen bedriver på Internet omfattas inte av radio- och TV-lagens bestämmelser om sändnings- tillstånd. Den omfattar endast radio- och TV-utsändningar. Det krävs således inget tillstånd som kan förenas med särskilda riktlinjer för public service-verksamhet för denna del av verksamheten. Att TV-avgiften endast får användas för radio och TV i allmänhetens tjänst och verksamhet som direkt anknyter därtill regleras i anslagsvillkoren. Utredningen anser att detta villkor bör finnas kvar även . Villkoret är infogat i den föreslagna nya lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Sidoverksamheten inom respektive programföretag skulle i programföretagens årsredovisningar (förvaltningsberättelsen t.ex.) kunna beskrivas så att det tydligare framgår vad som betraktas som sidoverksamhet respektive kompletterande verksamhet och hur man har kommit fram till den gjorda uppdelningen. Bedömningen måste naturligtvis ske mot bakgrund av vad avgiftsmedlen får användas till. Det bör också tydligare framgå vilka slags kostnader som har hänförts till sidoverksamheten samt vilka metoder som används för att bryta ut eventuella gemensamma kostnader. (Se även kommissionens meddelande (2001/C 320/04) i detta avseende.) 12.4Konsekvenser för programföretagens redovisning Vilka redovisningsprinciper som skall tillämpas av olika företag bestäms av vad som anses som god redovisningssed. Olika redovisningsprinciper tillämpas beroende på om företaget är ett noterat eller icke-noterat företag. är företag vars aktier är föremål för offentlig handel på en börs eller motsvarande handelsplats. är övriga företag. Public service-företagen faller in under kategorin icke-noterade företag eftersom aktierna i företagen inte är föremål för offentlig handel. Enligt Bokföringsnämndens allmänna råd BFNAR 2000:219 skall icke-noterade företag, för varje område, välja att tillämpa antingen allmänna råd eller motsvarande rekommendation. Icke-noterade bolag som tillämpat rekommendationer på den grunden att de genom sin storlek har ett stort allmänt intresse, skall, enligt BFN:s allmänna råd, även i fortsättningen tillämpa dessa rekommen- dationer, om de inte utnyttjar möjligheten i 7 kap. 33 § årsredovis- ningslagen att upprätta koncernredovisning med tillämpning av internationella redovisningsstandarder. rekommendationer, som bygger på inter- nationella redovisningsstandarder, skall tillämpas av noterade företag men tar även sikte på företag som genom sin storlek har ett stort allmänt intresse. I kapitel 6 redogörs för skillnaden mellan BFN:s och normer. Det kan konstateras att näringsdrivande företag normalt sett inte finansieras till med (statligt) stöd. Finansieringen av public service-företagen liknar på detta sätt anslagsfinansierade myndigheter. Det kan vidare konstateras att de redovisnings- normer som finns för mottagna stöd är utformade med utgångspunkt i att företaget har normala försäljningsintäkter samt finansierar sin verksamhet på sedvanligt vis, dvs. genom egna medel och/eller genom olika former av krediter som tas upp på den öppna kreditmarknaden. Intäkter i form av (statligt) stöd utgör normalt sett en inkomst av engångskaraktär i ett vanligt företag. Rekommendationerna på redovisningsområdet utgår också från att det av villkoren för stödet framgår vilket syfte stödet har, dvs. 19 Ändrad genom BFNAR 2004:5. Vägledningen tillhörande BFNAR 2000:2 är upphävd och har ersatts av ett uttalande (dnr 105/04). stödpengarna skall användas till. För programföretagen finns ett uttalat syfte att tilldelade avgiftsmedel skall användas för att producera radio och TV i allmänhetens tjänst. Principen som uttalas av regering och riksdag är att medelstilldelningen skall ske samlat och inte innehålla några specialdestinerade belopp.20 Pengarna är således inte öronmärkta på sätt som avses i rekommendationerna på redovisningsområdet och som avses i skattelagstiftningen. Genom en övergång till direktfinansiering kommer informationsvärdet av resultat- och balansräkning i redovisningen av verksamheten i programföretagen och i SRF och RIKAB sannolikt att öka. De särskilda principer som tillämpas vid redovisning av erhållna avgiftsmedel (se kapitel 6) kommer att ersättas av normal intäktsredovisning. Redovisningsprinciperna för materiella anläggningstillgångar samt sättet att kostnadsredovisa programproduktioner kommer att påverkas. 12.4.2Nya krav på redovisningen Programföretagen hanterar avgiftsmedel av betydande storlek. Avgiftsmedlen inflyter till programföretagen i det nya förslaget med stöd av en lagstiftning om medieavgift. Den särskilda finansieringsordning som föreslås för programföretagen i kombination med det särskilda uppdrag som formuleras i företagens sändningstillstånd är skäl för att höga krav skall ställas på företagens redovisning av sin verksamhet, särskilt avseende hur tilldelade avgiftsmedel har använts för att uppfylla public service- uppdraget. Enligt av regeringen beslutade Riktlinjer för extern rapportering från företag med statligt ägande (med tillämpning från ) ägs företag med statligt ägande ytterst av svenska folket och har därmed ett stort allmänintresse. skall därför vara minst lika genomlysta som noterade företag. Statligt ägda bolags olika rapporter skall presenteras, i tillämpliga delar, enligt de rekommendationer som anges i Stockholmsbörsens noteringsavtal med bilagor. Utöver detta bör bolagen i årsredovisningen lämna: En övergripande omvärldsbeskrivning. 20 Jfr prop. 1995/96:161 En radio och TV i allmänhetens tjänst 1997–2001. En redogörelse över beslutade finansiella mål, verksamhetsmål och i förekommande fall särskilda samhällsuppdrag samt hur dessa har uppfyllts. En risk- och känslighetsanalys som beskriver företagets huvudsakliga rörelse- respektive finansiella risker. En beskrivning av bolagets jämställdhetspolicy, arbetet med mångfald samt en redogörelse för samtliga incitamentsprogram. En beskrivning av styrelsens sammansättning och styrelsearbetet . En redogörelse för fastställd utdelningspolicy. Information om företagets miljöarbete med en redogörelse för miljöpolicy, miljömål, produktionens och produkternas- /tjänsternas miljöpåverkan samt väsentliga miljönyckeltal såsom energi- och råvaruförbrukning. Företaget bör också ange om och i så fall vilket miljöledningssystem som implementerats. Vidare framgår att delårsrapporter skall lämnas kvartalsvis från utgången av rapportperioden. Företagen skall även publicera sina kvartalsrapporter, bokslutskommunikéer samt årsredovisningar på företagets hemsida. I gruppen företag med statligt ägande ingår både företag med marknadsmässiga krav och företag med särskilda samhällsintressen. Enligt Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2002 (rapport utgiven av 2003) kännetecknas statliga företag med marknadsmässiga krav av något eller båda av följande kriterier: De verkar på en marknad med full konkurrens. Ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning baserade på riskprofil. Utvärdering och uppföljning baseras på dessa kriterier, samt i vissa fall på särskilt uttryckta ägarkrav. Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas, enligt samma rapport, av något eller flera av följande: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt. De verkar på en marknad med särskilda förbehåll. En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. Programföretagen får anses passa in i kategorin företag med särskilda samhällsintressen. De är visserligen inte statliga bolag men ägs av en av staten bildad förvaltningsstiftelse. Ägar- konstruktionen har tillkommit för att garantera företagens publicistiska oberoende och självständighet från statsmakten. Företagen har emellertid ett så specifikt uppdrag och verkar på en marknad med särskilda förbehåll (reklamförbudet) att de kan jämställas med ett företag med särskilda samhällsintressen. Företagen verkar i konkurrens med andra radio- och TV-företag när det gäller antal tittare och lyssnare men konkurrerar inte direkt med kommersiella företag om samma finansiering, dvs. reklam- intäkter eller intäkter från betal-TV. Det finns alltså skäl att tillämpa de riktlinjer som gäller för redovisningen i statligt ägda bolag, men med vissa begränsningar. En anpassning fullt ut till dessa riktlinjer är inte möjligt på bolagsnivå eftersom onoterade bolag i sin årsredovisning inte får tillämpa samma redovisningsprinciper som de noterade bolagen. Onoterade bolag får inte i samma utsträckning som noterade bolag tillämpa internationella redovisningsstandarder.21 Program- företagen bör således tillämpa riktlinjerna bortsett från de delar som avser information enligt Stockholmsbörsens noteringsavtal. Kraven på redovisningen omfattar således den lista som framgår ovan samt delårsrapporter och publicering av rapporter som också framgår ovan. Vidare bör för koncernredovisningen i ägarstiftelsen den valmöjlighet som framgår av 7 kap. 33 § årsredovisningslagen (1995:1554) om tillämpning av de internationella redovisnings- standarder som avses i förordning (EG) nr 1606/2002 inte utnyttjas.22 Val av denna redovisningsprincip på koncernnivå kommer att leda till att olika värderingsprinciper tillämpas på koncern- respektive bolagsnivå vilket försvårar jämförbarheten i redovisningen av public service-koncernen. Av kapitel 6 framgår att public service-företagen sinsemellan tillämpar olika redovis- ningsprinciper. bör rekommendera program- företagen att tillämpa samma redovisningsprinciper i syfte att öka jämförbarheten mellan bolagen inom koncernen. De förändringar som skall göras i redovisningen är ytterst frågor som revisorerna i public service-företagen måste ta ställning till. 2004/05:24 Internationell redovisning i svenska företag. Reglerna trädde i kraft . 2004/05:24 Internationell redovisning i svenska företag. 12.5Ekonomisk förvaltning – ägarstiftelsens roll Samtliga företag i public service-koncernen är organiserade i aktiebolagsform. Radio och TV i allmänhetens tjänst har i aldrig bedrivits i annan organisationsform. Programföretagen ägs av en av staten bildad stiftelse. Ägandet i programföretagen präglas inte av vinstintressen. Programföretagen skall enligt anslagsvillkoren använda sina medel för att producera radio och TV i allmänhetens tjänst i enlighet med de av regeringen utfärdade sändningstillstånden. Eventuella vinstmedel skall enligt bolagsordningarna överföras i ny räkning, dvs. återinvesteras i bolagen. intressen liknar på så sätt inte en normal ägare vars intressen oftast bygger på ett avkastningskrav på investerat kapital. insatser i egenskap av ägare är begränsade. En av stiftelsens viktigaste uppgifter är att utse styrelseledamöter i bolagen. utövande av sin ägarroll regleras av stiftelse- förordnandet samt av regler i aktiebolagslagen. Enligt stiftelse- förordnandet skall stiftelsen tillgodose sitt syfte (som består i att främja självständigheten hos programföretagen) genom att äga och förvalta aktier i bolagen. Enligt aktiebolagslagen utövas en aktieägares inflytande i aktiebolaget vid bolagsstämman som är bolagets högsta beslutande organ. En ordinarie bolagsstämma skall hållas en gång . En extra bolagsstämma kan hållas vid behov. På bolagsstämman äger aktieägare rätt att på eget initiativ få visst ärende behandlat. Vidare gäller enligt aktiebolagslagen att aktie- ägare i bolag med högst tio delägare har rätt att ta del av räkenskaper och andra handlingar som rör bolagets verksamhet, i den omfattning det behövs för att aktieägaren skall kunna bedöma bolagets ställning och resultat eller ett visst ärende som skall behandlas vid bolagsstämman. Insynen får emellertid begränsas om denna kan leda till allvarlig skada för bolaget (jfr 9 kap. 24 § ABL). För ägarstiftelsen innebär detta att den har rätt till en betydande insyn i programföretagens verksamhet. Public service-företagen har en från staten och andra intressen stark och oberoende ställning i publicistiskt hänseende. Företagen är emellertid beroende av staten i finansiellt hänseende, så länge verksamheten skall bedrivas utan inblandning av kommersiell finansiering genom t.ex. reklam. Den av staten garanterade finan- sieringen av verksamheten i kombination med att anslagsvillkoren slopas borde enligt utredningens uppfattning leda till att ägarstiftelsen får en mer aktiv roll. Vad gäller anslagsvillkoren har utredningen i Bilaga 3 angett hur de skulle kunna fördelas. Utredningen vill dock understryka att detta inte innebär att stiftelsen får någon ändrad roll vad gäller företagens organisation och publicistiska verksamhet. En begränsad del av avgiftsmedlen förs till statsbudgetens inkomstsida för att sedan anslås till och TV . I budgetpropositionen för föreslår regeringen att Förslaget om direktfinansiering aktualiserar finansieringen av nämnden. 1995/96:161 föreslog regeringen att användningen av TV- avgiftsmedlen borde renodlas för att finansiera programbolagens verksamhet, inklusive kostnaderna för RIKAB. skulle enligt förslaget helt finansieras via statsbudgeten. En majoritet i kulturutskottet ansåg dock att det var naturligt att programföretagen via avgiftsmedlen bidrog till finansieringen av nämnden (1995/96:KrU12). Detta blev också beslut. fattar beslut om hur stor del som av rundradiomedlen skall anvisas till . Ett bibehållande av nuvarande ordning skulle kräva att på denna enda punkt fattade beslut om disposition av inflytande medieavgifter. För utredningens del synes det principiellt mest rimligt att, såsom föreslogs av regeringen , helt finansieras över statsbudgeten. Utredningen vill avslutningsvis beröra frågan om det föreslagna finansieringssystemet kan bedömas stå i överensstämmelse med de bestämmelser som finns inom EU. De har redovisats i kapitel 8. Med den föreslagna direktfinansieringen kommer riksdag och regering inte längre att besluta om tilldelningen av medel till public service-företagen. Medieavgifterna kommer att tillfalla dem via RIKAB. Visserligen kommer att fastställa avgiftens storlek, liksom nu sker med TV-avgiften, men det förutsätts att avgiften inte fastställs till ett högre belopp än vad som behövs för att genomföra ett i sina grunder preciserat uppdrag. Företagen skall inte få ta upp lån i den statliga internbanken utan hänvisas till den öppna kapitalmarknaden för placering och eventuell lånefinansiering. Den sidoverksamhet som företagen har rätt att bedriva skall, liksom , inte finansieras med avgiftsmedel; den bör avgränsas från kärnverksamhet och kompletterande verksamhet på ett effektivt sätt. Utredningen räknar också med att företagens redovisning kommer att bli mer lik den som enligt regeringens riktlinjer tillämpas för statligt ägda bolag. Sammantaget kommer således villkoren för de tre programföretagen i finansiellt hänseende att i högre utsträckning än tidigare motsvara de villkor som självständiga konkurrensutsatta företag lever under. Det föreslagna finansieringssystemet blir mera genomskådligt än dagens system för medelstilldelning. Utredningen gör därför bedömningen att verksamheten med radio och TV i allmänhetens tjänst, som den skall utföras av SVT, SR och UR, är väl förenlig med regelsystemet inom EU. 13 Mervärdesskatt och inkomstskatt 13.1.1Dagens finansieringssystem i mervärdesskatte- hänseende Som framgått av redogörelsen i kapitel 7 tillämpas bestämmelsen i 3 kap. 20 § mervärdesskattelagen (1994:200, ML) så att varken de medel som anvisas av (statsbidrag) eller TV-avgiften beläggs med mervärdesskatt. Verksamhet som utgör sidoverk- samhet och som enligt företagens anslagsvillkor skall bära sina egna kostnader medför skattskyldighet i den delen. Undantaget från mervärdesskatt innebär att företagen inte har rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt som hänför sig till förvärv för den undantagna delen av verksamheten. Mervärdesskatt som belöper på förvärv som görs för sidoverksamheten får dras av i enlighet med de allmänna bestämmelserna om avdragsrätt i 8 kap. För förvärv som avser såväl den skattefria delen som den skattepliktiga delen av verksamheten får programföretagen göra avdrag för en del av den ingående mervärdesskatten. En uppdelning av den ingående mervärdesskatten får enligt 8 kap. 13 § ML göras efter skälig grund. Programföretagen finansieras till huvudsaklig del av statsbidrag. De medel som tas i anspråk vid tilldelning av statsbidraget utgörs av till staten influtna TV-avgifter. För att mervärdesskatt skall utgå på en vara eller en tjänst krävs att varan eller tjänsten levereras mot ersättning. Ett bidrag som inflyter i verksamheten utgör inte en sådan ersättning om bidraget utgår utan att det föreligger en direkt koppling till en specifik motprestation i form av en levererad vara eller en tillhandahållen tjänst. Bidrag motsvarar som regel alltså inte en sådan ersättning som krävs för att transaktionen skall beläggas med mervärdesskatt. I vissa fall kan dock bidrag bli föremål för mervärdesskatt. Det är sådana fall där bidraget faktiskt får anses utgöra en ersättning för en leverans av vara eller ett tillhandahållande av en tjänst. Transaktionen som bidragsfinansieras kommer därmed att omfattas av tillämpningsområdet för mervärdesskatt. För att bedöma bidragets karaktär i mervärdesskattehänseende måste en analys göras av bidragsvillkoren i det enskilda fallet. Om den som utbetalar bidraget får en konkret motprestation i form av en vara eller en tjänst kan bidraget i själva verket utgöra en ersättning och skall beläggas med mervärdesskatt. När bidragsgivaren är det allmänna (stat eller kommun eller statliga eller kommunala organ) visar praxis på EG-rättens område att möjligheten att belägga bidraget med mervärdesskatt kan vara begränsad. har i två domar tagit ställning till hur två bidragsordningar på jordbruksområdet skall behandlas i mervärdesskattehänseende. ansåg i dessa domar att bidrag som utbetalats till lantbrukare för att dessa skulle upphöra med viss produktion av jordbruksprodukter (dvs. en betalning för tjänsten att avstå från att göra något, enligt artikel 6.1 i det sjätte direktivet) inte kunde anses som en ersättning för en tjänst. menade att bidragsgivaren (det allmänna) förvärvade varken varor eller tjänster för eget bruk utan ansågs handla i det allmännas intresse av att gynna funktionen av den gemensamma marknaden för produkterna i fråga. Det fanns enligt domstolen inte någon identifierbar konsument. Sådana bidrag skall följaktligen enligt domstolen inte beskattas. (Se EG-målen C-215/94 och C-384/95 Landboden-Agrardienste.) Vidare kan ett bidrag som utbetalas av en tredje person anses utgöra ett bidrag som anses direkt kopplat till priset på en viss leverans (jfr 7 kap. 3 a § ML och artikel 11 i det sjätte direktivet). Dessa bidrag kan sägas komplettera priset på en viss leverans och skall ingå i beskattningsunderlaget för mervärdesskatt. På grund av det sätt på vilket bidraget till programföretagen utgår är det inte sannolikt att det finns en sådan koppling mellan bidraget och tillhandahållandet av utsändningstjänsterna som krävs för att bidraget skall anses utgöra en ersättning för ett tillhandahållande av utsändningstjänster. Om det statsbidrag som utgår för att finansiera programföretagens kärnverksamhet inte anses utgöra en ersättning för en vara eller en tjänst uppkommer frågan om själva TV-avgiften skulle kunna anses som en sådan ersättning. Grunden för finansieringen av verksamheten i programföretagen utgörs av de medel som inflyter i form av TV- avgifter. Karaktären av TV-avgiften kan i ett mervärdesskatteperspektiv beskrivas på följande sätt. Enligt lagen om TV-avgift skall den som innehar en TV- mottagare betala TV-avgift. Lagen är utformad som en avgift på själva TV-apparaten och inte som en betalning för de programtjänster som faktiskt finansieras av avgiften. En förutsättning för att en transaktion skall falla inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt (within the scope of VAT) och mervärdesskatt kunna tas ut vid en leverans av en vara eller en tjänst är, som framgår ovan, att det utgår en ersättning för varan eller tjänsten. Med den utformning som lagen om TV-avgift har är det svårt att utläsa att avgiften faktiskt är ett slags betalning för programföretagens radio- och TV-utbud. Avgifts- medlen är öronmärkta för verksamheten. För att mervärdesskatt skall kunna tas ut krävs emellertid att det finns en direkt koppling mellan den betalning som den avgiftsskyldige gör och det tillhandahållande som görs av programföretagen. Staten, som tar emot TV-avgifterna via RIKAB, tillhandahåller endast indirekt en tjänst åt avgiftsbetalaren genom det uppdrag som företagen har fått av staten att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst. Det är därför tveksamt om själva TV-avgiften när denna erläggs till staten i stället för till programföretagen kan anses utgöra en ersättning för en vara eller en tjänst som tillhandahålls avgiftsbetalaren och att transaktionen därmed faller inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt. Sidoverksamheten skall enligt riktlinjerna för radio och TV i allmänhetens tjänst1 bära sina egna kostnader och får inte finansieras av statsbidraget. Det betyder att programföretagen måste ta betalt direkt från kunden för de varor och tjänster som levereras inom ramen för denna verksamhet. Denna verksamhet faller därför inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt. 13.1.2Direktfinansiering – konsekvenser för mervärdesskatten Utredningens bedömning: Vid införandet av direktfinansiering kommer medieavgiften att enligt lag utgöra en betalning för rätten att ta del av utsändningar från programföretagen , och Utbildnings- 1 Se prop. 2000/01:94 Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005, s. 66. Avgiften får anses som en ersättning för en tjänst som tillhandahålls avgiftsbetalaren. Eftersom tjänsten inte omfattas av något undantag från skatteplikt bör den bli föremål för mervärdesskatt. Direktfinansiering och de svenska mervärdesskattereglerna