sou · GTB320 · 2006-01-01 00:00:00 — Någon skyldighet för en USO-operatör att underrätta abonnenten när en på förhand bestämd kreditgräns överskrids föreskrivs inte i USO-direktivet. I ingresspunkt 15 till USO- direktivet anges att man vid en framtida översyn av de relevanta bestämmelserna bör överväga behovet av att införa en sådan skyldighet. Förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation Under förarbetena till EkomL anförde regeringen att det förhållandet att endast TeliaSonera har möjlighet att spärra uppringning av betalsamtal starkt förtar nyttan av att införa en skyldighet till spärrning för alla förvalsoperatörer.24 I och med 2002/03:110 s. 222 f. att modemkapning i allt större utsträckning har kommit att ske till utlands- och satellitnummer synes skälen för detta ställningstagande avsevärt ha förlorat i styrka. Härtill kommer att flera förvalsoperatörer numera erbjuder abonnemangs- avtal för fast telefoni och därmed en möjlighet att spärra även betalnummer. har beslutat att TeliaSonera skall vara skyldigt att ge andra operatörer möjlighet att erbjuda sina kunder fast abonnemang för telefoni och därvid tillhandahålla dessa operatörer bl.a. en möjlighet att spärra betalsamtal. Utredningen om elektronisk kommunikation föreslog att en skyldighet att erbjuda spärrning vid övre kreditgräns införs för alla operatörer som tillhandahåller telefonitjänster från fast anslutningspunkt.25 Under remissbehandlingen framhölls med anledning av detta förslag bl.a. att en mobiloperatör inte har möjlighet att uppdatera samtalskostnaden för betalsamtal och vid internationell roaming i realtid.26 Regeringen beaktade denna synpunkt och anförde vidare att förvalsoperatörerna i flera fall utgörs av små aktörer för vilka en skyldighet att tillhandahålla en kreditgräns skulle vara oproportionerligt betungande. Konkurrerande operatörer kunde däremot enligt regeringen förväntas överväga att införa kreditgränser för att konkurrera om de kunder som önskar sådana tjänster. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att möjligheten att ålägga en skyldighet att tillhandahålla spärrning vid en övre kreditgräns endast skulle omfatta en operatör som skall tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. 10.4.2Post- och förslag till lagändringar har i en skrivelse till framfört synpunkter på olika bestämmelser i beslutade att framställningen, såvitt avser 5 kap. 3 och 4 §§ EkomL, skall överlämnas till utredningen.28 25SOU 2002:60 s. 458 ff. 2002/03:110 s. 223 f. 27Post- och , Synpunkter avseende lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, , dnr 04-9478. 28Dnr N2004/5183/ITFoU. Spärrning av vissa typer av samtal eller nummer När det gäller bestämmelsen i 5 kap. 3 § om spärrning av vissa samtal eller nummer har i huvudsak anfört följande. När det gäller fast telefoni har många abonnenter drabbats av fakturor som de anser har tillkommit genom s.k. modemkapning. Även mobilteleabonnenter har fått fakturor för tjänster de inte beställt. Fakturorna drabbar även abonnenter som använder förbetalda kontantkort. Möjligheten till spärrtjänster som kan skydda mot uppringning av vissa typer av utgående samtal eller nummer erbjuds inte av alla operatörer. Någon USO-operatör har inte utsetts att tillhandahålla sådana tjänster. Det är vidare oklart om sådan operatör kommer att utses. Det bör vara möjligt att ålägga även andra operatörer som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster en sådan skyldighet. Spärrning vid övre beloppsgräns har beträffande bestämmelsen i 5 kap. 4 § EkomL om spärrning vid övre beloppsgräns anfört följande. Enligt 5 kap. 4 § första stycket punkt 1 kan en USO-operatör åläggas skyldighet att kostnadsfritt avbryta en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, om fordran mot abonnenten överstiger ett belopp som är angivet av abonnenten på förhand och abonnenten inte begär att tjänsten ändå skall tillhandahållas. En förutsättning för att bestämmelsen skall kunna tillämpas är således att en USO-operatör utses att tillhandahålla allmänt tillgänglig telefonitjänst. Någon sådan operatör har emellertid inte utsetts. Det är vidare oklart om en sådan operatör kommer att utses. Det bör vara möjligt att ålägga även andra operatörer som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster en sådan skyldighet. 10.4.3Konsumentverkets rapport om försåtliga SMS-tjänster har på regeringens uppdrag genomfört en kartläggning av konsumentproblem kopplade till försåtliga SMS- tjänster som faktureras enskilda abonnenter och därtill angränsande frågor. Verket redovisade sitt uppdrag i november 2004.29 anser i rapporten att det bör finnas en möjlighet för konsumenterna att kostnadsfritt spärra sina mobiltelefoner mot användandet av SMS-meddelanden som sänds till kortnummer och som har en högre taxa än den rådande trafiktaxan, s.k. Premium SMS. Möjligheten bör enligt verket finnas att spärra mobiltelefoner mot vissa särskilda Premium SMS- nummer men även att spärra mobiltelefonen mot användande av alla sorters tjänster som tillhandahålls via Premium SMS. En alternativ lösning skulle enligt verket kunna vara att det i samband med avtalsingåendet krävs en aktiv handling från konsumenten för att denne skall kunna använda sig av Premium SMS-tjänster. Konsumenten bör enligt även ges möjlighet att i förväg bestämma ett beloppstak för abonnemangsfakturan. Enligt verket skulle möjligheten till en sådan beloppsgräns verka som skydd för konsumenterna mot oförutsedda höga räkningar, vilket är särskilt angeläget när föräldrar ingår abonnemang som används av deras barn. Spärrning av vissa typer av samtal eller nummer Bestämmelserna i om spärrning av vissa samtal eller nummer bygger på tanken att abonnenten genom egna åtgärder skall ha möjlighet att begränsa den kreditmöjlighet och därmed den kreditrisk som ett telefoniabonnemang i allmänhet innebär samt därigenom bättre kunna överblicka vilka följder avtalet får. Som framhållits i det föregående utgör telefoniabonne- manget i allmänhet ett kreditavtal med oinskränkt kreditgräns, vars följder därför kan vara svåra eller omöjliga att överblicka. Det kan mot denna bakgrund framstå som anmärkningsvärt att alla telefoniabonnenter inte har en rätt att utan kostnad spärra sitt 29 , Försåtliga SMS-tjänster – kartläggning och förslag till åtgärder, PM 2004:13. abonnemang mot uppringning till dyra nummer, som utlands- och satellitnummer. Införandet av en sådan möjlighet skulle säkerställa att en abonnent har goda möjligheter att efter eget omdöme och genom egna åtgärder minimera risken för oönskad användning av telefoni- abonnemanget. Sådan oönskad användning kan förutom modem- kapning vara att barn eller andra ringer dyra betalnummer. Även om de flesta operatörer på eget initiativ erbjuder en möjlighet till spärrning av dyrare nummer finns det operatörer som inte gör det. Starka skäl talar mot denna bakgrund för att en skyldighet för en operatör att tillhandahålla spärrning av utgående samtal bör införas. Möjligheten till sådan spärrning framstår som så grundläggande att skyldigheten inte endast bör omfatta operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Inte heller bör möjligheten till spärrning inskränkas till uppringning från fast nätanslutnings- punkt. För att möjligheten att spärra abonnemanget skall utgöra ett rimligt alternativ för abonnenten måste denne kunna ringa enstaka samtal till spärrade nummer genom användning av en säkerhetskod eller genom uppringning av telefonist. Abonnenten måste också kunna upphäva spärrningen, när denne så önskar. Spärrning av detta slag får aldrig innebära att abonnenten förhindras att ringa det nationella larmnumret eller andra avgiftsfria nummer. Spärrning bör kunna omfatta endast visa typer av nummer, t.ex. nummer som föregås av det internationella prefixet eller betalnummer. I den mån det är tekniskt möjligt bör abonnenten kunna undanta ett begränsat antal utlandsnummer som denne ringer ofta. Det är också rimligt att utlandssamtal med låg minuttaxa kan undantas från spärrningen, så att abonnenten utan spärrning kan ringa ett stort antal länder med omfattande telefontrafik från som denne är skyddad mot uppringning till dyrare utlandsnummer. Abonnenten skall i vart fall i samband med att abonnemangsavtalet ingås informeras om sin rätt att spärra samtal eller nummer. Möjligheten att spärra vissa typer av nummer bör erbjudas abonnenten utan kostnad, i enlighet med vad som anges i 5 kap. 3 § första stycket EkomL och för övrigt uttryckligen föreskrivs i USO-direktivet såvitt avser operatörer som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Det framstår inte som ändamålsenligt att endast operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster skall erbjuda spärrning avgiftsfritt. De flesta operatörer erbjuder redan avgiftsfri spärrning av utlands- och satellitnummer medan några operatörer tar betalt för tjänsten. Operatören skall dock ha möjlighet att ta betalt för tjänsten, om abonnenten mer än en gång av begär att samtal eller nummer skall spärras. Härigenom skyddas operatören mot kostnader till följd av missbruk av möjligheten att avgiftsfritt spärra nummer. Risken får sådant missbruk kan i och för sig antas vara mycket liten, men bestämmelsen framstår likväl som befogad. Regleringen av skyldigheterna kan antas bli förhållandevis detaljrik och kan behöva ändras med anledning av de erfarenheter som görs och utvecklingen på telemarknaden. Regleringen bör därför huvudsakligen ske genom föreskrifter som meddelas av , som också skall bemyndigas att meddela undantag från skyldigheterna. Av bemyndigandet bör framgå att undantag inte får meddelas beträffande operatörer som har förpliktats att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Spärrning vid överskridande av kreditgräns En rimlig utgångspunkt vid ingående av kreditavtal bör vara att kredittagaren har möjlighet att bestämma en övre gräns för den kredit som avtalet skall innefatta. Detta ger kredittagaren en möjlighet att överblicka konsekvenserna av avtalet, som denne i viss utsträckning kan skydda sig mot kostnader som uppstår genom obehörig användning av abonnemanget. Starka skäl talar således för att en abonnent bör ha en reell möjlighet bestämma gränserna för den kreditmöjlighet – med därpå följande kreditansvar – som ett abonnemangsavtal för telefoni i allmänhet medför. Det kan ifrågasättas om inte erbjudandet av en sådan möjlighet måste anses omfattas av god kreditgivningssed beträffande abonnemangsavtal för telefoni. Det förhållandet att betalsamtal endast kopplas av TeliaSonera har tidigare inneburit att en abonnent som har valt en annan förvalsoperatör än TeliaSonera skulle vara tvungen att begära spärrning vid överskridande av en kreditgräns hos såväl förvals- operatören som TeliaSonera. Denna olägenhet utgör emellertid inte skäl mot att en abonnent ges en möjlighet att hos sin förvalsoperatör begränsa sin kreditmöjlighet. numera flera förvalsoperatörer abonnemangsavtal för fast telefoni och kan därmed även fakturera för betalnummer. Även möjligheten till spärrning vid en övre kreditgräns framstår som så grundläggande för en abonnent att skyldigheten som utgångspunkt bör omfatta alla operatörer. Det är endast ett fåtal operatörer i som på eget initiativ erbjuder sina abonnenter möjlighet till denna typ av spärrning. Spärrning vid överskridande av kreditgräns skall enligt 5 kap. 4 § första stycket 1 EkomL erbjudas kostnadsfritt. Av 5 kap. 4 § tredje stycket samma lag följer att abonnenten har rätt att utan kostnad under löpande avtalsperiod ändra angivet belopp. föreslås emellertid att denna tjänst skall tillhandahållas av alla operatörer. En skyldighet att avgiftsfritt tillhandahålla en sådan tjänst skulle kunna drabba mindre operatörer hårt. Operatörer bör därför i vart fall inledningsvis ha möjlighet att för denna tjänst ta ut ersättning, vilken dock inte får överstiga operatörens faktiska kostnader för åtgärden. I enlighet med vad som föreskrivs i 5 kap. 4 § tredje stycket EkomL bör abonnenten ha rätt att under löpande avtalsperiod avgiftsfritt ändra angivet belopp. Abonnenten skall i vart fall i samband med att abonnemangsavtalet ingås informeras om sin rätt till spärrning vid överskridande av en kreditgräns, i enlighet med vad som anges i 5 kap. 4 § tredje stycket EkomL. Spärrning som sker vid överskridande av en kreditgräns måste i likhet med annan spärrning kunna avbrytas av abonnenten, t.ex. med användning av en säkerhetskod eller genom uppringning av telefonist. Uppdatering av det belopp som ligger till grund för spärrningen måste naturligtvis ske kontinuerligt. I allmänhet kan denna uppdatering ske , men beträffande vissa typer av samtal kan uppdateringen ta länge tid. Detta gäller t.ex. mobilsamtal till och från utlandet. Även regleringen av dessa skyldigheter bör i huvudsak lämpligen ske genom föreskrifter som meddelas av , som också skall ha möjlighet att besluta om undantag från skyldigheterna. Av bemyndigandet bör framgå att undantag inte får meddelas beträffande operatörer som har förpliktats att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Det kan exempelvis ifrågasättas om en operatör som endast har företagskunder rimligen bör vara skyldig att erbjuda spärrning vid överskridande av en kreditgräns. Eftersom endast ett fåtal operatörer erbjuder spärrning vid överskridande av kreditgräns kan det antas att en del operatörer inte har möjlighet att erbjuda denna tjänst. bör därför ta ställning till om föreskrifterna möjligen bör träda i kraft något senare än föreskrifterna om spärrning av vissa typer av samtal eller nummer. Medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att operatörer tillhandahåller sina abonnenter olika spärrtjänster gäller enligt artikel 10.2 i USO-direktivet endast den eller de operatörer som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Utredningen har bedömt att möjligheten till spärrning av vissa typer av samtal eller nummer samt vid överskridande av en kreditgräns är så grundläggande för ett kreditavtal om telefoni att skyldigheten att tillhandahålla dessa tjänster bör omfatta alla operatörer. Förslaget går således utöver av vad som uttryckligen följer av USO-direktivet. Fråga uppstår därför om förslaget kan anses vara förenligt med tillämpliga EG-direktiv om elektronisk kommunikation. Kommissionen har på fråga av Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling i uttalat sig om möjligheterna för en medlemsstat att införa en skyldighet för alla operatörer att tillhandahålla specificerad räkning och selektiv spärrning av samtal.30 Kommissionen tog sin utgångspunkt i artikel 29(3) i USO-direktivet, där det anges att medlemsstaterna får införa skyldigheter som gäller begränsningar i rätten för en operatör att stänga av en abonnents telefon vid utebliven betalning för alla operatörer. Enligt kommissionen bör denna bestämmelse tolkas mot bakgrund av artikel 8(4)(b) i ramdirektivet, som anger att medlemsstaternas myndigheter skall säkerställa ett gott skydd för konsumenter i förhållande till leverantörer. Kommissionen bedömde mot i huvudsak denna bakgrund att artikel 29(3) i USO- direktivet inte utgör hinder för en medlemsstat att föreskriva att alla operatörer skall tillhandahålla sina abonnenter specificerad räkning och selektiv spärrning av samtal. 30 European Commission, , : Policy and Regulatory Framework, dnr A300356/VT/SL/D(2)330303. Någon skyldighet för en USO-operatör eller annan att tillhandahålla spärrning vid överskridande av kreditgräns följer inte av USO-direktivet. Av artikel 32 i USO-direktivet följer dock att medlemsstaterna får besluta att göra ytterligare tjänster allmänt tillgängliga inom det egna territoriet, under förutsättning att något ersättningssystem för särskilda företag införs. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att varken EG:s direktiv om elektronisk kommunikation eller annan gemenskaps- rättslig lagstiftning utgör hinder mot att en medlemsstat inför en generell skyldighet att tillhandahålla spärrning av vissa typer av samtal eller nummer samt spärrning vid överskridande av en på förhand bestämd kreditgräns. Anmälningsskyldighet enligt direktiv /34/EG Nationella föreskrifter som rör bl.a. informationssamhällets tjänster skall som nämnts i det föregående i allmänhet anmälas till kommissionen innan de kan tillämpas. Med informationssamhällets tjänster avses enligt artikel 1(2)(a) i direktiv /34/EG tjänster som utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av tjänstemottagaren. Av bilaga V till direktiv /34/EG framgår att taltelefonitjänster vid tillämpning av direktivet utgör tjänster som inte skall anses tillhandahållas på elektronisk väg. Vidare anges i artikel 1(2)(c) i samma direktiv att direktivet inte skall tillämpas på föreskrifter om frågor som omfattas av gemenskapsbestämmelser för teletjänster. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att förslaget i denna del inte omfattas av anmälningsskyldighet enligt direktiv /34/EG. Att bestämmelser om spärrning indirekt kan påverka sådant tillhandahållande av innehållstjänster på webbplatser som sker med användning av en dialler förändrar inte denna bedömning. 10.5.1Skäl för en reglering av betalnummer Med betalnummer avses nummer enligt den svenska nummer- planen för telefoni, som har avsatts för tillhandahållande av innehållstjänster mot betalning. är nummerserierna 0900, 0939 och 0944 avsatta för betalteletjänster. Lagstiftning som specifikt reglerar betalnummer saknas nästan helt i . Som genomgången av utländsk lagstiftning i det föregående visar är betalnummer föremål för en omfattande reglering i åtskilliga europeiska länder, bl.a. , , , och . Betalnummer tilldelas efter ansökan hos . Några krav på lämplighet hos sökanden får inte ställas. Användningen av betalnummer omfattas av de etiska regler som ställts upp av för Betalteletjänster (ERB). Även om detta regelverk är av hög kvalitet binder det endast de operatörer som frivilligt har underkastat sig regelverket. Operatörer som förser näringsidkare som sysslar med modemkapning eller liknande verksamhet med betalnummer har naturligtvis inte något intresse av att underkasta sig detta regelverk. Häri ligger en uppenbar risk för missbruk av de nummerserier som har avsatts för betalteletjänster. I flera länder, bl.a. , debiteras all uppringning på förvalsoperatörens faktura. Det går inte att förutse om en sådan ordning kommer att bli verklighet även i . Skulle detta ske kommer även uppringning till betalnummer som tillhandahålls av operatörer som inte underkastat sig ERB:s etiska regler att debiteras på detta sätt. Flera förvalsoperatörer som erbjuder abonnemangsavtal för fast telefoni debiterar nu sina abonnenter även för betalsamtal. Länsrätten i har i ett beslut ansett att Mobile har en skyldighet att debitera för uppringning med mobiltelefon till sådana betalnummer, och att Mobile inte äger rätt att som villkor för att fakturera föreskriva att innehållsleverantören skall uppfylla ERB:s regler.31 Länsrätten ansåg dock att Mobile för att fullgöra sin faktureringsskyldighet inte skulle vara tvunget att bryta mot det konsumenträttsliga regelverket. Betalnummer kan missbrukas inte endast genom modemkapning. Vissa nummer synes mer eller mindre tydligt marknadsföras mot barn, som kan uppmanas att ringa vissa nummer till en kostnad om t.ex. per uppringning för att få tillgång till vissa varor eller spel. Åtskilliga klagomål mot denna typ av verksamhet har inkommit till och . 31 Beslut , dnr 01-25396, se avsnitt 3.5.7. Som utredningen har konstaterat talar åtskilliga omständigheter för att TeliaSoneras abonnemangsavtal inte utan vidare kan utgöra grund för betalningsansvar för en innehållstjänst vid obehörig uppringning till betalnummer. Att varken innehållsleverantören eller någon annan operatör kan grunda en rätt till betalning på detta avtal torde stå klart. Detta skulle innebära att frågan om betalningsskyldighet vid tvist får avgöras enligt allmänna bevisrättsliga principer. Underåriga kan i allmänhet inte ingå bindande avtal om ianspråktagande av tjänster mot betalning, varför innehållsleverantören har att förvissa sig om att användaren inte är underårig. Frånvaron av reglering av denna typ av tjänster kan antas ha bidragit till att många konsumenter drabbats av höga telefonräkningar med anledning av obehörig uppringning till betalnummer. De rättsliga oklarheter som finns är inte heller till gagn för de seriösa operatörerna och innehållsleverantörerna. Åtskilliga skäl talar således för att en allmän reglering av betalteletjänster skulle bidra till att motverka missbruk av sådana nummer och undanröja flera av de rättsliga oklarheter som finns på området, vilket skulle vara till gagn även för marknaden för betalteletjänster. 10.5.2Bör en reglering av betalnummer föreslås? Utredningens uppdrag i denna del avser frågan om konsumentskydd vid modemkapning. De författningsförslag som utredningen har redovisat får anses vara tillräckliga för att stärka konsumentskyddet vid modemkapning till betalnummer och bör undanröja i vart fall en del av de rättsliga oklarheter som finns på området. Även om utredningen enligt sina direktiv är oförhindrad att ta upp näraliggande frågor framstår en reglering av betalnummer inte som nödvändig för att lösa utredningens uppdrag. En sådan reglering kan som nämnts vara påkallad av andra skäl. Det främsta skälet förefaller vara att abonnemangsavtalet för telefoni tycks åberopas av vissa operatörer även vid obehörig uppringning till betalsamtal, med hänvisning till att abonnenten är betalningsansvarig för innehållstjänsten trots att abonnenten eller någon annan behörig användare inte har träffat ett särskilt avtal om ianspråktagande av denna. Det går inte att bedöma om detta förutom vid modemkapning utgör ett stort konsumentproblem. Problemet skulle kunna åtgärdas på olika sätt, varav en offentligrättslig reglering av betalnummer utgör ett av flera tänkbara alternativ. Den främsta invändningen mot en sådan reglering skulle vara att den även kommer att påverka den behöriga uppringningen av betalnummer, i den mån föreskrifter beslutas som går utöver vad som följer av lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal (distansavtalslagen) samt annan befintlig lagstiftning. Skulle en sådan reglering innefatta en s.k. opt in-lösning av något slag förutsätter detta en noggrann bedömning av vilka effekter regleringen skulle få på marknaden för betalteletjänster. Även eventuella förslag som inskränker möjligheten att tillhandahålla vissa typer av tjänster genom användning av betalnummer eller anger högsta tillåtna pris vid uppringning till sådana nummer förutsätter noggranna överväganden. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att en generell reglering av tillhandahållandet av innehållstjänster med användning av betalnummer i och för sig är påkallad men inte lämpligen bör föreslås i detta sammanhang. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1988:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 11.1Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser