sou · GTB321 · 2006-01-01 00:00:00 — Probability games har, särskilt ur säkerhetssynpunkt, inte ansetts vara möjliga att anordna i fysisk form. Vad däremot gäller vadslagning är spelet väsentligen det samma om det anordnas fysiskt eller över Internet, även om t.ex. snabbheten och möjlig- heten att ändra oddsen ökar väsentligt i det senare fallet. Det är uppenbart att den svenska spel- och lotterimarknaden nu är utsatt för betydande konkurrens genom möjligheterna för svenska spelare att spela hos utländska anordnare över Internet. Det är visserligen inte tillåtet att i främja deltagande i spel anordnat från utlandet över Internet, varken genom marknads- föring eller på annat sätt. Även utan att ha rätt att vidta sådana åtgärder har utländska anordnare av spel över Internet uppnått en inte obetydlig omsättning hänförlig till spelande från . Några säkra uppgifter finns inte, men olika källor har uppskattat den nuvarande årliga omsättningen, som ökat kraftigt , till . Detta kan jämföras med att den svenska spel- och lotterimarknaden omsatte . Den internationella konkurrensen kan i och för sig påverka hela den svenska spel- och lotterimarknaden. Den direkta konkurrensen gäller dock endast den verksamhet som anordnas över Internet. Svenska och utländska aktörer anordnar där spel och lotterier av väsentligen samma karaktär. Den mest påtagliga konkurrenssituationen gäller vadslagnings- området. Det är hos AB och möjligt att satsa pengar på utgången i allehanda idrottsevenemang, såväl svenska som utländska. Emellertid finns möjlighet till vadslagning på samma evenemang hos ett antal utländska aktörer, såsom , Unibet, m.fl. Även om storleken på vinst- erna vid vadslagning i viss omfattning beror på hur oddsen sätts gäller generellt att svenska anordnare betalar ut en lägre andel av insatserna i vinst. Medan de svenska anordnarna enligt regeringens beslut har rätt till vinståterbetalning om 65–torde flera av de utländska anordnarna kunna betala tillbaka 85–eller kanske mer i vinst. Även andra former av spel och lotterier som svenska aktörer anordnar över Internet är utsatta för konkurrens av mer eller mindre identiska spelformer. Det mest påtagliga exemplet just nu torde vara s.k. skraplotter på Internet, dvs. spel där spelaren på datorskärmen får en bild av en skraplott som ger vinst om ett visst antal identiska tecken visar sig när man skrapar bilden. AB har anordnat sådana skraplotter, mot- svaranden den fysiska Trisslotten på Internet. introducerade brittiska en skraplott – Trippeln – med motsvarande spelidé för vilken vinstandelstaket torde väsentligt överstiga vad som gäller i fråga om Trisslotten på Internet. Vad som sagts gäller även lotterier som på annat sätt för- medlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, t.ex. genom mobil- telefoni. Trots främjandeförbudet i lotterilagen har det i svenska medier, särskilt , funnits reklam för utländska spel- bolag vars spel och lotterier är tillgängliga över Internet. Sedan EG- domstolen meddelade dom i det s.k. Gambelli-målet (C-243/01) har ett antal svenska dags- och kvällstidningar infört annonser för dessa utländska bolag. Den kommersiella annonseringen synes dock i princip ha upphört efter Regeringsrättens dom , där Regeringsrätten fann att främjandeförbudet är förenligt med EG-rätten (se nedan avsnitt 4.4). TV-sänd reklam för utländska spelbolag förekommer även bl.a. i de sändningar som TV3 och Kanal riktar till svensk publik. Dessa sändningar har dock ansetts utgå från . Enligt Rådets direktiv /552/EEG (TV-direktivet), ändrat genom direktiv /36/EG, skall EU:s medlemsstater säkerställa fri mottagning av TV-sändningar från andra medlemsstater och inte begränsa vidare- sändning av sådana TV-sändningar inom sitt territorium. TV- sändningen skall enligt den s.k. sändarlandsprincipen bedömas i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat under vilken jurisdiktion programföretaget faller. I dom i målen De (C-34/95) och (C-35/95 och C-36/95) har dock funnit att TV-direktivet inte hindrar att en medlemsstat, med stöd av generella föreskrifter om skydd för konsumenter mot vilseledande reklam, ingriper mot en annonsör till följd av TV-reklam som sänts från en annan medlemsstat, under förutsättning att dessa ingrepp inte inom den förstnämnda med- lemsstatens territorium hindrar återutsändning i egentlig mening av TV-sändningar som härrör från den andra medlemsstaten. I vad mån motsvarande gäller föreskrifter som avser andra skyddsin- tressen har inte prövats av . och TV har för övrigt i beslut (dnr 76/04-52), med ändring av tidigare ställningstagande, bedömt att svenska Kanal , och inte dess brittiska systerbolag, bör anses vara det subjekt som bedriver sändningsverksamheten och att sändningarna i Kanal därför borde följa den svenska radio- och TV-lagen. Att frågan om vinstandelar är en förtursuppgift för utredningen beror uteslutande på dess betydelse från konkurrenssynpunkt. Flera svenska spel- och lotterianordnare har begärt att få möjlighet att betala tillbaka en större andel i vinst än vad lagstiftningen respektive gällande tillstånd medger. I den nationella konkurrensen på spelmarknaden, dvs. konkurrensen mellan AB , ATG och olika folkrörelse- aktörer, har aldrig vinstandelar använts som ett marknadsförings- argument för att skaffa konkurrensfördelar. Vinstandelstaket har varit så lågt – normalt runt – att de smärre variationer som kan ha förelegat mellan olika spelformer inte gjort det särskilt lämpligt som marknadsföringsargument. De spelformer som haft högre vinståterbetalning, främst vadhållning och automatspel, har inte varit utsatta för nationell konkurrens. Lotterilagstiftningen har överhuvudtaget haft en tämligen ideell karaktär. Den har utformats särskilt med allmännyttiga ändamål – folkrörelsernas intressen – för ögonen och en ständigt återkommande synpunkt har varit att viljan att stödja en viss förening ofta väger tyngre hos lottköparen än intresset av vinst. Det är genom möjligheterna till spel över Internet som frågan om vinstandelar såsom konkurrensmedel kommit i ett annat läge. Som framgått ovan (avsnitt 3.2) erbjuder de internationellt verksamma aktörerna betydligt högre vinståterbetalning än de svenska aktörerna. Detta gäller såväl inom deras traditionella verk- samhetsområde, dvs. vadhållning, som inom andra spelformer över Internet. Vid marknadsföring som riktas mot den svenska marknaden är det också särskilt den högre vinstandelen jämfört med de svenska spelen som framhävs. En höjning av vinstandelstaket innebär givetvis att den andel av insatserna som går till de behöriga ändamålen i form av överskott minskar. Regleringen i lotterilagen av vinstandelar har syftat till att säkra ett tillräckligt stort överskott till dessa behöriga ändamål. En höjning av vinstandelstaket riskerar alltså att gå ut över dessa ändamål, och därmed även över lotterilagens krav på skälig avkastning. Detta gäller dock under förutsättning att omsättningen i de aktuella spelen minskar eller förblir oförändrad. Om en höjning av vinstandelstaket innebär att de svenska aktörernas konkurrenskraft stärks och dessa därigenom kan återta marknads- andelar från de internationella aktörerna kan höjningen i stället innebära ett ökat tillskott till de behöriga ändamålen. ATG har framfört önskemål att få höja vinstandelen. Det rör sig om spelformerna Vinnare, och , där ATG önskar ett vinstandelstak på , samt Dagens Dubbel, där vinstandels- taket föreslås bli . ATG har därvid betraktat en höjd vinståterbetalning som ett långsiktigt sätt att skydda den inhemska spelmarknaden. ATG har hänvisat till den slutsats, som dragits i franska undersökningar, att varje procent i sänkt vinstavdrag, dvs. höjd vinståterbetalning, ökar omsättningen med tre–. Som kompensation för den intäktsminskning som en höjning av vinståterbetalningen kan leda till har ATG vidare önskat en sänkning av lotteriskatten som tas ut av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalas ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. Dessa åtgärder skulle enligt ATG innebära att häst- sporten skulle kunna behålla sina intäkter från ATG:s verksamhet. På samma sätt skulle enligt ATG staten – trots att förslaget nog skulle innebära en initial sänkning av de statliga intäkterna i form av skatt – tjäna på förslaget i förhållande till den utveckling som ATG förväntar sig om inget görs. AB har på motsvarande sätt framfört önskemål om en vinståterbetalning för sportspelen och för andra lotterier och nummerspel med 55–. Önske- målen motiveras av behovet av att stärka de svenska aktörernas marknadssituation gentemot de utländska aktörerna. AB har därvid pekat på att trycket från utländska aktörer mot har ökat sedan andra nordiska länder (, och ) höjt vinståterbetalningen för oddsspel till mellan . A-lotterierna och lotterierna har önskat att själva få bestämma vinstandelstaket för olika spelformer som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Dessa anordnare har gjort gällande att de aktörer som erbjuder en hög vinståterbetal- ningsprocent – dvs. de internationellt verksamma anordnarna – får lönsamhet genom att vinster i stor omfattning återspelas. A- lotterierna och lotterierna har antagit att den faktiska andelen av den ursprungliga insatsen som återgår till spelarna, även vid en så hög vinstandel som kan uppskattas till . Även Folkspel har framfört önskemål om en höjning av vinstandelstaket för EMV-lotterier. 3.4Direktiven – önskan om konkurrensneutralitet Direktiven till utredningen är tydliga. Det är av konkurrensskäl som en höjning av vinstandelstaket kan övervägas. I direktiven sägs följande: Den tekniska utvecklingen och den internationalisering som skett på spelområdet har lett till en ökad konkurrens i och frågan har aktualiserats vilka åtgärder som bör vidtas för att öka möjligheterna för inhemska aktörer att möta denna utveckling. Regeringen anser att det finns skäl att analysera behovet av att vidta åt- gärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen. Som ett sätt att möta den ökande konkurrensen har det bl.a. rests krav på att lotterilagens övre gräns för vinståterbetalning skall ses över. Regeringen anser därför att det är angeläget att utredaren analyserar dessa frågor och även belyser de risker ur spelberoendesynpunkt som en ökad vinståterbetalning skulle medföra. De svenska aktörerna skall alltså kunna konkurrera med de inter- nationella aktörerna på mera lika villkor än . Representanter för de svenska spelanordnarna har själva uttryckt det så att det endast finns två möjligheter att stärka deras ställning gentemot de internationella aktörerna som anordnar spel och lotterier över Internet, nämligen genom att höja vinstandelstaket eller att strama upp främjandeförbudet. 4Förutsättningar för en förtursprövning Sammanfattning: Det är enligt utredningen mindre lämpligt att behandla frågan om vinstandelar separat från den övriga regleringen. Det är inte givet vilka effekter en höjning av vinstandelstaket för olika spelformer kan få för spelberoendet eller för den nationella konkurrensen. Det är vidare osäkert vilka följder en sådan höjning kan få vid en framtida prövning av om den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten. 4.1Är det lämpligt att behandla vinstandelstaket separat? Isolerat sett handlar frågan om vinståterbetalning just om hur stor andel av insatserna som får betalas tillbaka till spelarkollektivet i form av vinster. Det är därför givetvis fullt möjligt att tekniskt behandla frågan separat från den allmänna översynen av lotterilag- stiftningen. Frågan om vinståterbetalning utgör en viktig fråga i utredningen, vilken är starkt beroende av de förslag som vi kan komma fram till i övrigt och som – inte minst – påverkar de andra förslag som vi kommer att lämna i senare betänkanden. En separat förtursbehandling ter sig därför mindre lämplig av flera skäl. Vinståterbetalningen har historiskt sett inte haft någon fram- trädande roll i lagstiftningen rörande lotterier. Syftena med en reglering av vinståterbetalningen har varit en avvägning mellan konsumenternas intresse av en tillräckligt hög vinstandel och lotterianordnarnas intresse av att en tillräckligt hög andel av vinsterna kommer de behöriga ändamålen tillgodo. Dessa intressen är givetvis inte överspelade , men handlar frågan mera om konkurrenssituationen, där en höjd vinståterbetalning förväntas leda till en ökad andel spelande hos de svenska anordnarna. Vad som sålunda måste beaktas rör då dels om det är önskvärt att Förutsättningar för en förtursprövning uppmuntra till ökat spelande, dels vilka konsekvenser för spelmissbruk och annat problemspelande detta kan få. Dessutom riskerar en lagstiftning som å ena sidan begränsar den fria rörligheten av t.ex. tjänster och å andra sidan uppmuntrar till ökat spelande att komma i konflikt med EG-rätten. För utredningen är det tydligt att från saklig synpunkt kan man starkt ifrågasätta en förtursbehandling av frågan om vinståter- betalning. Emellertid måste vi beakta den mycket snabba utveck- ling av marknaden, särskilt spel över Internet, som pågått och ständigt pågår. Spelandet över Internet utgör förvisso fortfarande endast en mindre andel av det totala svenska spelandet, uppskattningsvis . Andelen ökar dock ständigt, vilket även spelandet totalt sett gör. Säkra siffror hur spelandet från fördelar sig på de nationella respektive internationella aktörerna saknas. AB har dock uppskattat att inom sektorn vadslagning på – främst – idrottsevenemang undantaget hästsport uppgår deras marknadsandel till . De utländska bolagen har i så fall den återstående andelen av den svenska marknaden. Det kan noteras att merparten av spelandet hos AB sker genom ombud medan allt spelande hos de internationella aktörerna sker via Internet. De internationella aktörerna har dessutom lyckats nå denna marknadsandel utan att ha rätt att marknadsföra sin verksamhet genom sedvanlig marknadsföring i . Huvudsyftena med den svenska lotterilagstiftningen är att skydda den enskilde och samhället samt att styra överskottet till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Skyddet för den enskilde avser dels konsumentintressen, dvs. skydd mot bedrägerier och liknande ohederliga förfaranden genom att säkra en kontroll över t.ex. insatser och vinster, dels folkhälso- intressen, dvs. att bevaka den risk för problemspelande och andra skadeverkningar som allt spelande kan medföra. Lagstiftaren har insett att det inte är möjligt att förhindra spelande. Knappast någon skulle väl heller påstå att det vore lämpligt att förbjuda spel och lotterier. Det har antagits att åtminstone av befolkningen spelar mer eller mindre regelbundet. Genom att tillåta att spel och lotterier får anordnas i Förutsättningar för en förtursprövning kontrollerade former och endast till förmån för vissa behöriga intressen har lagstiftaren – staten – velat kanalisera spelandet till dessa spelformer och även säkra att överskottet kommer allmänna eller allmännyttiga intressen till godo. En strävan har också varit att spel- och lotterimarknaden i skall förbehållas staten, hästsporten och folkrörelserna, vilka var och en tillåtits verka inom avgränsade sektorer. Avsikten har varit att dämpa konkurrens- trycket mellan de olika aktörerna och att begränsa spelandets omfattning. En viss konkurrens har alltid funnits mellan de nationella aktörerna, men strävan har varit att begränsa och kontrollera konkurrensen. När nu önskemålet är att tillåta höjda vinstandelar förs detta fram för att stärka de nationella aktörernas konkurrens- kraft i förhållande till internationella sådana. En höjning av vinsttaket i vissa lotterier innebär alltså att den andel av insatsen som går till de behöriga ändamålen minskar. Den önskvärda effekten hos spelanordnarna är att denna minskning skall uppvägas av en ökad omsättning så att bidraget till allmänna eller allmännyttiga ändamål skall vara eller öka. Så länge en sådan omsättningsökning hos en anordnare motsvaras av en minskad omsättning hos andra aktörer på marknaden – dvs. främst de internationella aktörerna – och alltså inte resulterar i ett ökat spelande torde omsättningsökningen vara mindre kontroversiell ur ett folkhälsoperspektiv. Emellertid torde en omsättningsökning hos de svenska aktörerna inte nödvändigtvis innebära en motsvarande minskning hos andra aktörer. Det finns alltså risk för att det totala spelandet ökar. Utredningen har, i syfte att belysa frågor som rör spelberoende, tillsatt en referensgrupp (se bilaga 2). Referensgruppen har till- frågats om vilka effekter för spelberoende en höjning av vinstan- delstaket för de konkurrensutsatta spelen kan få. Enligt referens- gruppen har forskningen inte kunnat besvara huruvida en höjning av vinstandelstaket, isolerat sett, innebär ökat spelberoende. Det finns spelformer där vinstandelen traditionellt sett är hög, såsom spelautomater eller kasinospel, och där problemspelandet också är högt. Det är emellertid oklart om vinståterbetalningen har någon självständig betydelse för problemspelandet där eller om detta kan hänföras till andra faktorer såsom spelens snabbhet och den omedelbara återkopplingen mellan insats och vinst. Referens- gruppen har pekat på vissa sekundära effekter som en höjning av vinstandelstaket kan medföra och som i sin tur kan påverka Förutsättningar för en förtursprövning T.ex. skulle höjd vinståterbetalning för vissa spel- former kunna leda till en överströmning av spelande från spel där risken för spelberoende är låg till spel med högre sådan risk. Någon säker slutsats om ökad vinståterbetalning medför ökade spelproblem, eller om det inte gör det, kan dock inte dras. Såvitt känt finns det inte något bra exempel på att vinstandelstaket höjts kraftigt för en viss spelform som studier gjorts av effekten av höjningen. Enligt såväl referensgruppen som annan forskning finns det dock ett samband mellan ökat spelande och ökade spelproblem. Om en höjning av vinstandelstaket innebär att det totala spelandet ökar så får det också konsekvenser för spelberoendet. 4.3Påverkan på den inhemska konkurrensen finns en konkurrenssituation mellan olika nationella aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden. Inom de sektorer där det inte finns en exklusiv nationell anordnare, dvs. framför allt traditionella lotterier, är konkurrensen mycket stark. Folkrörelseaktörerna anser sig dessutom vara missgynnade i förhållande till AB som – enligt dessa folkrörelse- aktörer – givits bättre förutsättningar av regeringen än vad som annars gäller enligt lotterilagen. Även om det saknas tillräckligt underlag för att bedöma konkur- renssituationen på den svenska spel- och lotterimarknaden i dess helhet, dvs. mellan olika spelformer, är det alls inte uteslutet att ändrade villkor inom en specifik sektor påverkar marknaden i dess helhet. Tvärtom är det sannolikt att så sker, åtminstone i mindre omfattning. Om någon eller några aktörer skulle tillåtas att höja vinståterbetalningsprocenten för en eller flera spelformer torde detta därför påverka konkurrensen på den nationella spel- marknaden. Gemenskapsrätten har ingen särskild reglering för lotterier och spel. Det är alltså enbart de allmänna reglerna i EG-fördraget som anger ramen för nationell lagstiftning på området. Förutsättningar för en förtursprövning De fördragsregler som särskilt är av intresse i är i första hand bestämmelserna om tjänster, men även bestämmelserna om etableringsrätt. Med hänsyn till lotteriverksamhetens karaktär har frågan om hur och i vilken omfattning fördragsreglerna skall tillämpas på spel och lotterier närmare preciserats av EG- domstolen i ett antal avgöranden, efter begäran om förhandsbesked från nationella domstolar. Av särskild betydelse är vad EG- domstolen uttalat bl.a. i målen C-275/92 (), C-124/97 (Läärä), C-67/98 (Zenatti) och C-243/01 (Gambelli). Enligt artikel 43 i EG-fördraget skall inskränkningar för med- borgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlems- stats territorium förbjudas. Vidare skall enligt artikel 49 första stycket inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mot- tagaren av tjänsten. har i de ovan nämnda avgörandena slagit fast att lotteriverksamhet är hänförligt till tjänster och att artikel 49 är tillämplig på sådan verksamhet. Likaså är artikel 43 tillämplig på en lotterianordnares etablering i annan medlemsstat. Den svenska lotterilagstiftningen, som hindrar utländska anordnare att bedriva lotteriverksamhet i , utgör således ett hinder mot den fria rörligheten för tjänster och – kan man hävda – etableringsfriheten. EG-fördraget öppnar vissa möjligheter till avsteg från de grund- läggande friheterna (artiklarna 45, 46 och 55), men mera långt- gående undantag på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset har framkommit i praxis. Med hänvisning till lotteriverksamhetens mycket speciella beskaffenhet har sålunda slagit fast att de nationella myndigheterna skall ha ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och – mera allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart – för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar (punkt 61, Läärä punkterna 14 och 35, Zenatti punkterna 15 och 33 samt Gambelli punkt 63). Inskränkningar i nationell lagstiftning av den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten på spel- och lotterimarknaden kan motiveras av att skydda spelarna mot t.ex. bedrägerier och andra ohederliga förfaranden eller av folkhälsoskäl, såsom att minska Förutsättningar för en förtursprövning risken för spelberoende. Den omständigheten att spel och lotterier genererar intäkter till statskassan eller allmännyttiga ändamål kan däremot inte i sig rättfärdiga en inskränkning i de fördragsstadgade friheterna utan får endast utgöra en positiv accessorisk konsekvens (punkt 60, Zenatti punkt 36 och Gambelli punkt 62). Nationell lagstiftning, som på spel- och lotteriområdet in- skränker den fria rörligheten för tjänster eller etableringsfriheten, får inte vara diskriminerande eller tillämpas på ett diskriminerande sätt. Därutöver gäller enligt praxis att de åtgärder som vidtagits för att tillgodose ett tvingande allmänintresse verkligen är ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättningen samt är nödvändiga och proportionerliga. För att uppfylla dessa krav på spel- och lotteriområdet skall reglerna, enligt , vara ägnade att minska spelmöjligheterna och bidra till att begränsa verksamheten på ett sammanhängande och syste- matiskt sätt. Myndigheterna i en medlemsstat får då inte , i syfte att stärka statskassan, uppmuntra till ökat spelande (Zenatti punkt 36 och Gambelli punkterna 67-69). Regeringsrätten prövade i dom i mål 5819-01 huruvida den svenska lotterilagstiftningen, och särskilt det s.k. främjandeförbudet i 38 § lotterilagen, är förenlig med dessa gemenskapsrättsliga principer. Regeringsrätten konstaterade att främjandeförbudet inte är diskriminerande i EG-rättslig mening och att de av staten uppgivna huvudsyftena med den svenska regleringen – att skydda den enskilde och samhället samt att styra överskottet till det allmänna och allmännyttiga ändamål – är helt i linje med de av angivna godtagbara skälen för in- skränkningar av ifrågavarande friheter. Vidare bedömde Regerings- rätten att ett generellt tillståndssystem där marknaden i realiteten är reserverad för ett fåtal aktörer inte strider mot EG-rätten och att det av proportionalitetsskäl inte krävs en mindre restriktiv modell än den svenska, under förutsättning att ändamålet med den svenska ordningen verkligen är den angivna. Klaganden i Regeringsrätten hävdade emellertid att det egentliga syftet med den svenska lagstiftningen väsentligen var att skaffa staten inkomster.