sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt livdirektivets lydelse i första alternativet – där tillgångarna förutsätts värderas till anskaffningskostnad – skall myndigheten för avtal som innehåller en garanterad ränta fastställa en enda maximi- räntesats som har en säkerhetsmarginal på i förhållande till en ränta för statsobligationer. Det innebär att det vid oföränd- rade räntor kommer att finnas en marginal mellan det bokförda värdet och det realistiska värdet av åtagandet. Hur stor denna marginal de facto blir är beroende av åtagandets löptid och före- komst av avtalad löpande premie. Ju längre löptid desto större marginal. Ett överhypotek motsvarande den marginalen kommer därmed vid tecknandet att finnas bland tillgångarna som täcker avsättningarna. Under avtalets löptid kommer sedan den osynliga marginalen att förändras i takt med att marknadsräntorna föränd- ras. Den förhållandevis stora säkerhetsmarginalen på skall ses mot bakgrund av att den – med beaktande av balans- räkningens värdering till anskaffningskostnad – skall vara tillräcklig för hela avtalets löptid. Om tillgångarna inte värderas till anskaffningsvärdet, dvs. mark- nadsvärde, får i stället det andra alternativet ii) väljas. En eller flera maximiräntesatser skall då bestämmas med försiktighet med beak- tande av den förväntade avkastningen på bolagets tillgångar. Säker- hetsmarginalen fastställs av tillsynsmyndigheten. Säkerhetsmargi- nalen torde i detta fall kunna vara lägre än i alternativ i) eftersom avvikelser från det förväntade – genom marknadsvärde- ringen – avspeglas i bolagets balansräkning. OCH RÅDETS DIREKTIV 2002/83/EG av om livförsäkring (Utdrag ur Kapitel 2 Artikel 20 om Bildandet av tekniska avsättningar) Den räntesats som används skall väljas med försiktighet. Den skall bestäm- mas enligt de regler som fastställs av den behöriga myndigheten i hemlandet med tillämpning av följande principer: a) För alla avtal skall den behöriga myndigheten i försäkringsföretagets hem- land fastställa en eller flera maximiräntesatser, varvid följande regler skall tillämpas: i) Om avtal innehåller en garanterad räntesats skall den behöriga myndigheten i hemlandet fastställa en enda maximiräntesats. Denna räntesats får variera beroende på i vilken valuta kontraktet har upprättats, under förutsättning att den inte överstiger av räntesatsen på statsobligationer i den valuta avtalet Om en medlemsstat, till följd av första stycket andra meningen, beslutar att fastställa en maximiräntesats för avtal upprättade i en annan medlemsstats valuta, skall den först tillfråga den behöriga myndigheten i den medlemsstat i vars valuta avtalet har upprättats. ii) Om ett försäkringsföretags tillgångar inte värderats till inköpspriset, får en medlemsstat dock kräva att en eller flera maximiräntesatser beräknas med beaktande av avkastningen på de motsvarande tillgångar företaget vid tillfället har, med avdrag för en försiktighetsmarginal och, i synnerhet i fråga om avtal med periodisk premie, dessutom med beaktande av den förväntade avkast- ningen på framtida tillgångar. Försiktighetsmarginalen och den eller de maximi- räntesatser som tillämpas på den beräknade avkastningen på framtida tillgångar skall fastställas av den behöriga myndigheten i hemlandet. Skrivningen i det senare alternativet har kommit att uttolkas olika av olika medlemsstater. Lydelsen kan anses vara skriven utifrån då gällande praxis i Storbritannien1. Den danska tillsynen har valt att tolka det andra alternativet som den riskfria ränta, med en smärre marginal, som kan erhållas vid en alternativ placering i statsobliga- tioner, dvs. utan att beakta de faktiska tillgångarna som bolaget innehar. Den danska modellen med riskfri ränta är finansiellt en rimligare uttolkning och mer i linje med vad som föreslås i interna- tionell redovisningsstandard (IFRS 4). Direktivets lydelse med beaktande av är troligen en medveten skrivning för att skapa ett tolkningsutrymme. De olika alternativen för bestämmande av räntesats för beräk- ning av de försäkringstekniska avsättningarna har sin förklaring i de olika värderingsprinciper som tillämpades och fortfarande tillämpas i unionen när direktivet beslutades. Vid denna tidpunkt2 hade i stort sett alla medlemsstater en värdering av tillgångar och skulder till anskaffningskostnad. Tillgångarna placerades huvudsakligen i statsobligationer. Säkerhetsmarginalen på till gällande ränta på statsobligationer skapade en säkerhetsmarginal vid teck- nandet av försäkringsavtal som – med beaktande av värderingen till anskaffningskostnad av både tillgångar och åtaganden – borde vara tillräcklig för hela avtalets löptid. Undantagen bland medlemsländerna var och . Där användes marknadsvärdering av tillgångarna. 1 Diskonteringsräntan bestämdes av bolagen efter principer givna av FSA som direkt- avkastningen på innehavda tillgångar. Det fick bl.a. den märkliga effekten att bolagen placerade om från aktier med låg direktavkastning till obligationer med högre direkt- avkastning i samband med att diskonteringsräntan skulle fastställas. 2 Bestämmelserna fanns ursprungligen i rådets första livförsäkringsdirektiv /267/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse. placerades också i större utsträckning i riskfyllda tillgångar. Den förväntade avkastningen på bolagens placeringstillgångar – med en försiktighetsmarginal – användes som bas för diskonteringsräntan i dessa länder i enlighet med alternativ ii). Genomförandet av direktivets bestämmelser i har tillhört traditionen med värdering av tillgångar och skulder till anskaffningskostnad (eller närmare bestämt lägsta värdets princip, det lägsta av anskaffningsvärde och marknads- värde). Tillgångarna investerades genom placeringsplikten huvud- sakligen i statsobligationer. Därigenom kom bolagens balansräk- ningar att innehålla övervärden som kunde förväntas realiseras i takt med att avtalen löpte ut. En symmetrisk värdering av tillgångar och åtaganden rådde eftersom båda värderades till anskaffnings- kostnad. Efter blev det tillåtet för försäkringsföretag att värdera sina placeringstillgångar till verkligt värde.3 innan togs det första beslutet om högsta räntan. var avkastningsnivåerna höga till följd av ett högre ränteläge. Livförsäkringsbolagen var i allmänhet också välkonsoli- derade. I en sådan miljö hade det ingen betydelse att åtagandena systematiskt övervärderades eftersom tillgångarnas avkastning med marginal ändå överträffade diskonteringsräntan. Åtagandena kunde förväntas bli uppfyllda. Huruvida reflekterade över att det uppstod en asymmetri i värderingsprinciperna för de bolag som övergick till en värdering av tillgångarna till verkligt värde – sam- tidigt som skuldsidan fortfarande värderades till anskaffningskost- nad – har inte framgått. Det troliga är dock att frågan uppmärk- sammats eftersom senare kom att begära en ändring av sitt bemyndigande. De ansåg sig inte utan lagändring kunna använda alternativ ii) för diskonteringsränta vid beräkning av livförsäkringsavsättningarna eftersom dåvarande bemyndigande angav att föreskrifterna skulle ange en maximiräntesats. Bemyndig- andet kom småningom att ändras genom en bestämmelse som började gälla 1 juli 2001.4 3Lag 1995:160 om årsredovisning i försäkringsföretag 4 kap. 5 §. 2000/01:106. SOU 2005:85 Bilaga 3 Förteckning över beslut om högsta räntan (5,) (5,) (5,–) (5,–) Samma för alla avtal. 3,–3, 3,–3, 3,–3, I takt med det räntefall som pågått kom det ut nya föreskrifter om högsta ränta (FFFS 1997:1, 1997:32 och 1998:25) för att anpassa diskonteringsräntan till nya räntenivåer. Föreskrift- erna följde direktivets lydelse och angav en maximiräntesats. Men genom den dåvarande möjligheten till s.k. övergångsgrunder behövde inte bolagen öka de försäkringstekniska avsättningarna för de gamla avtalen. Ökningen kunde i stället bokföringstekniskt skrivas av . Möjligheten att skriva av en skuldökning p.g.a. ändrade beräkningsantaganden, däribland diskonteringsränta, avskaffades med försäkringsrörelsereformen och kunde genom övergångsregler tillämpas fram till ut- gången av . Beslutet om högsta ränta blev därför den första riktiga prövningen för bolagen. Plötsligt skulle alla avtal och befintliga åtaganden värderas till högst i diskonteringsränta. Det var i och för sig en lättnad från tidigare föreskrivna , men i praktiken blev det ändå en sänkning p.g.a. den pågående bokfö- ringsmässiga avskrivningen. har vid de tre senaste besluten om högsta räntan ändrat den tidigare policyn – som dock i praktiken endast haft effekt vid ett enda beslut – om att använda samma diskonte- ringsränta för alla försäkringsavtal oavsett när de är tecknade.5 har inspektionen i stället sänkt räntan enbart för nytecknade avtal och angivit flera maximiräntesatser beroende på 5 FFFS 2002:25 (upphävd), FFFS 2003:9 som, enligt PM med FI Dnr 04-7864-22 och pressmeddelande av , kommer att ersättas med en ny FFFS som börjar gälla . när ett försäkringsavtal är tecknat. Inspektionen synes därmed nyttja det andra alternativet i direktivet. Det kan bl.a. bero på avsaknaden av övergångsgrunder. högsta ränta och tio-års räntan (nollkupong faktisk) (nollkupong teoretisk) En konsekvens av att bara ändra högsta räntan för nya avtal, eller den tidigare möjligheten att bokföringsmässigt skriva av en skuld- ökning, är att bolagens avsättningar inte påverkas när beslutet träder i kraft. Bolagens redovisade solvenssituation påver- kas därmed inte, vilket har underlättat för bolagen när den långa räntenivån fortsatt att falla. För de nytecknade avtalen kan bolagen korrigera premien och avtalsvillkoren till den nya räntenivån. Åtgärden kan uppfattas som att man underlättar för bolagen genom att dölja den verkliga ställningen. Även om avsättningarna och den erforderliga solvensmarginalen blir okänsliga för ränteförändringar, påverkas fortfarande kapital- basen av en ränteförändring via tillgångarna. För att minska kapi- talbasens ränterisk ges bolagen därmed incitament att köpa obliga- tioner med liten ränterisk, dvs. med kort löptid. Som en konse- kvens har livförsäkringsbolagens verkliga ränterisk ökat genom en obligationsportfölj med en kort löptid (2–) relativt de långa åtaganden () som bolagen har. Ett räntefall medför – p.g.a. skillnaderna i löptid – att försäk- ringsbolagens verkliga möjlighet att infria sina åtaganden minskar. Det uppmärksammas inte med den metod för högsta räntan som valt och inga tillsynsåtgärder vidtas. Tvärtom förbättras den synliggjorda situationen. Det innebär att bolagen tillåts vara verksamma trots att de riskerar att vara ekonomiskt inkapabla att infria sina åtaganden. De får inte heller incitament att hantera den risk som ett räntefall innebär. borde ändrat modell för högsta räntan Redan vid övergången till en värdering av tillgångar till marknads- värden borde övervägt det andra alternativet ii) för fastställandet av den högsta räntan, dvs. att för val av diskonte- ringsränta beakta den förväntade avkastningen på bolagens till- gångar. Genom att man istället har tillämpat alternativ i) så har man i takt med att solvensen i bolagen har försämrats ansett sig tvungna att sänka högsta räntan bara för nya avtal. Förfarandet är inte logiskt eftersom tillgångarna i de flesta bolag värderas till mark- nadsvärde. Metoden att sänka räntan enbart för nya avtal har också tillämpats i . Det är förenligt med alternativ i) i direktivet om tillgångarna värderas till anskaffningsvärdet. Då värderas också åtagandena till anskaffningsvärdet och den föreskrivna räntesatsen får per definition endast konsekvenser för nytecknade avtal. Om däremot tillgångarna värderas till marknadsvärde är det inte för- enligt med direktivet att ange olika räntesatser beroende på när ett avtal är tecknat eftersom där föreskrivs en enda räntesats. Hanteringen av högsta räntan indikerar att ännu inte har anpassat sig till den nya mer marknadsinriktade rörelseregleringen. Förfarandet kan tolkas som att det finns en ovilja att göra egna bedömningar och ta eget ansvar för värderingen av försäkringstagarnas fordringar på bolagen. I stället har en tvek- sam tolkning av EG-rätten gjort att man fullföljt en linje som från början har en allvarlig brist i de asymmetriska värderingsprincip- erna för tillgångar och skulder. Konsekvenserna, som bl.a. döljer bolagens verkliga ställning och felstyrande incitament, har inte till- räckligt beaktats. förfarande att inte ändra metod för högsta räntan, utan istället sänka räntan bara för nya avtal, tyder på att inspektionen väljer stabilitet – i meningen överlevnad för bolagen – före konsumentskydd – i meningen skydda försäkringstagarnas fordran – när försäkringsbolagen riskerar att hamna i insolvens- situationer. Konsumentskyddet blir svagt om bolag tillåts vara verksamma trots att de är ekonomiskt inkapabla att infria sina åta- ganden. Det är inte förenligt med de tankegångar som ligger bakom regleringen av försäkringsbolagen, gynnar i längden inte försäk- ringsväsendets effektivitet och inte heller i ett längre perspektiv försäkringstagarna. Ett allmänt bevarande av strukturen på försäk- ringsmarknaden hindrar en branschutveckling där nya bolag kan etablera sig på bekostnad av äldre mindre effektiva bolag och där nya produkter ersätter äldre som är felprissatta. Från myndighetens sida har framförts att alternativ ii) är mer resurskrävande eftersom de då måste fastställa individuella ränte- satser för varje bolag beroende på tillgångarnas förväntade avkast- ning. Det behöver inte vara så. Metoden kräver möjligen mer analyskapacitet initialt, men kan också anvisa en diskonteringsränta som härleds via terminsstrukturen för statsobligationer i enlighet med förslag.6 Utredningen anser inte att direktivet skall behöva tolkas så bokstavstroget som Finansinspek- tionen anger, dvs. genom att beakta den förväntade avkastningen på de faktiska tillgångarna i varje enskilt bolag. En rimlig analog tolk- ning, så som t.ex. i , är att den förväntade avkastningen för en generell placeringsportfölj minst torde uppgå till den riskfria ränta som kan erhållas genom placering i statsobligationer. Om så inte vore fallet skulle ju bolagen enbart placera i just statsobliga- tioner eftersom dessa har lägst risk. Kravet på säkerhetsmarginal kan tillgodoses genom att avkast- ningen på bolagens tillgångar kan förväntas vara högre än avkast- ningskurvan för statsobligationer. Möjligen skulle prioriteringen av resurser ha legat på just denna fråga snarare än den typ av stabili- tetstillsyn som har bedrivits. 6 SOU 2003:84 s. 82. 1.Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. 2.Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. 3.Sveriges tillträde till Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. 4.Liberalisering, regler och marknader. 5.Postmarknad i förändring. En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004. 7.Försvarsfastigheter – information till och effektiv lokalförsörjning. 8.Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. 10.Handla för bättre klimat. Från införande till utförande. 11.Välfärdsverksamhet för sjömän. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. 13.Lördagsdistribution av dagstidningar. 14.Effektivare handläggning av anknyt- ningsärenden. 15.Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. 16.Reformerat system för insättnings- garantin. 17.Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. 19.Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. 20.Konsumentskydd vid modemkapning. – beskattning av avfall som förbränns. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och . 25.Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. 26.Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och . 27.Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. 28.Dubbel bosättning för ökad rörlighet. 29.Storstad i rörelse. Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. 30.Lagen om byggfelsförsäkring. 31.Stödet till utbildningsvetenskaplig forskning. 33.Fjärrvärme och kraftvärme . 34.Socialtjänsten och den fria rörligheten. 35.Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. 36.På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. 37.Tolkutbildning – nya former för nya krav. 38.Tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsutredningar m.m. Ju. 39.Skog till nytta för alla? 40.Rätten till mitt språk Förstärkt minoritetsskydd. 41.Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimi- nering. Förslag till informationssäkerhetspolitik. 43.Vårdnad – Boende – Umgänge Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. 44.Smiley: Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen. 45.Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. 46.Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan . 47.Kärnavfall – barriärerna, biosfären och samhället. 48.Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. 49.Unionsmedborgares rörlighet inom EU. –befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. 51.Bilen, Biffen, Bostaden. –smartare konsumtion. 52.Avgiftsfinansierad livsmedels-, djur- skydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. 53.Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. –strukturell diskriminering i . 57.Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? 58.Ny reglering av offentliga uppköps- erbjudanden. 59.Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter. 60.Efter flodvågen – . 61.Personuppgifter för samhällets behov. 62.Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken. Fjärrvärme efter konkurs. – beskattning av avfall somdeponeras. 65.Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. 66.Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. Metoder, utformning, register och expertkompetens. 68.Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. Röster om etnisk diskriminering. 70.Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning. 72.Alkolås – nyckel till nollvisionen. Kärlek Omvårdnad Trygghet. 74.Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet. 75.Hundgöra – att göra hundar som gör nytta. 77.Får jag lov? Om planering och byggande. 78.Etikprövningslagstiftningen – vissa ändringsförslag. 79.Vem får jaga och fiska? Historia, folk- rätt och miljö. 80.Uppdragsarkeologi i tiden. 81.Källan till en chans. Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården. +Särtryck: Mål och förslag. +Bilaga: Kunskapsöversikt. 82.Personer med tungt missbruk. Stimulans till bättre vård och behand- ling. 83.Kärnavfall – kostnader och finansiering. 84.En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare. 85.Tillsyn på försäkringsområdet. En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004. Konsumentskydd vid modemkapning. [20] Storstad i rörelse. Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. [38] Rätten till mitt språk [40] Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimi- nering. Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. [54] Det blågula . – strukturell diskriminering i . [56] Ny reglering av offentliga uppköps- [58] inifrån. Röster om etnisk diskriminering. [69] Polisens behov av stöd i samband med En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare. Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. Effektivare handläggning av anknytnings- ärenden. och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. Unionsmedborgares rörlighet inom EU. Behov av rörlig ledningsstödsresurs. [8] Säker information. Efter flodvågen – . [60] Informationssäkerhetspolitik. Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och . och den fria rörligheten. [34] Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. Kärlek Omvårdnad Trygghet.+ Bilagor. Källan till en chans. Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården. +Särtryck: Mål och förslag. +Bilaga: Kunskapsöversikt. [81] Personer med tungt missbruk. Stimulans till bättre vård och behand- ling. Försvarsfastigheter – information till och effektiv lokalförsörjning. Reformerat system för insättnings- garantin. Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. – beskattning av avfall som förbränns. Dubbel bosättning för ökad rörlighet. [28] Regeringens stabsmyndigheter. Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? Personuppgifter för samhällets behov. [61] en BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras. Regionala stimulansåtgärder inom skatte- området. Tillsyn på försäkringsområdet. Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. tillträde till Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. Lördagsdistribution av dagstidningar. [13] Stödet till utbildningsvetenskaplig Tolkutbildning – nya former för nya krav. Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken. Etikprövningslagstiftningen – vissa ändringsförslag. Uppdragsarkeologi i tiden. Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. : Hygien och redlighet i livsmedels- hanteringen. Bilen, Biffen, Bostaden. – smartare konsumtion. [51] Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet. Hundgöra – att göra hundar som gör nytta. Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö. Handla för bättre klimat. Från införande till utförande. [10] Lagen om byggfelsförsäkring. Fjärrvärme och kraftvärme . [33] Kärnavfall – barriärerna, biosfären och ; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter. Fjärrvärme efter konkurs. Metoder, utformning, register och expertkompetens. Får jag lov? Om planering och byggande. Kärnavfall – kostnader och finansiering. Liberalisering, regler och marknader. [4] Postmarknad i förändring. [5] Välfärdsverksamhet för sjömän. [11] Arbetslivsinriktad rehabilitering. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och . Skog till nytta för alla? Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan . – befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. Alkolås – nyckel till nollvisionen.