sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Restprodukterna/avfallen utgörs av oönskade material som avskiljs i processen som s.k. rejekt samt av slam från fabrikernas reningsanläggningar. Vid de bruk som använder ved som råvara består rejekten av trädrester, exempelvis dåligt kokt flis och fiberknippen, som inte önskas i massan. Vid bruk som använder returpapper som råvara består rejektet av exempelvis plastkassar, gem, häftklamrar och limremsor. Det brännbara rejektet förbränns tillsammans med bark och eventuella andra inköpta biobränslen i brukets fastbränslepanna. Vissa bruk avsvärtar returfibermassan vilket ger en kvalitetshöjning av massan genom att tryckfärg och utslitna fibrer avlägsnas. Även detta slam, så kallat avsvärt- ningsslam, förbränns vanligtvis i brukens pannor. Avloppsvattnen från samtliga fabriker renas i externa reningsanläggningar varvid olika typer av slam uppkommer. Slammen blandas ofta för att underlätta avvattning före förbränningen. av slammängden förbränns i brukens pannor. Värmen som alstras vid förbränningen nyttjas i samtliga fall i processen. Här följer exempel på avfallsförbränning i kemiindustrin. I samtliga fall sker förbränningen i egna pannor. I de tre första exemplen är förbränningen integrerad i produktionsprocessen i slutna system. I det fjärde exemplet sker förbränningen i en ångcentral inom fabriksområdet. Det huvudsakliga skälet till förbränning är i samtliga fall att generera energi för den egna processen, destrueras dock de farliga restprodukterna. Har ångpannor där flytande och gasformiga biprodukter utnyttjas som huvudbränsle. Pannorna definieras som samförbrännings- anläggningar. Hela produktionsanläggningen inklusive pannor har tillstånd enligt och har prövats enligt BAT (bästa Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns möjliga teknik). Avfallet som förbränns består av flytande tunga och lätta destillationsrester och restgas från produktionen. Dess- utom förbränns processvatten innehållande organiska föreningar. Energiinnehållet varierar stort mellan de olika bränslena. Mer i detalj förbränns bland annat aldehydrester, 2- etylhexanolrester, toppbutanol, restgas och EPA-vatten. Har en förbränningsugn för ångutvinning och saltsyra (HCl) produktion. I förbränningsugnen eldas restgaser och klorerade biprodukter. har i dom meddelat att förbränning av klorerade biprodukter klassas som förbränning av farligt avfall. Förbränningen är en integrerad del av tillverkningsprocessen och generar energi och HCl, som säljs vidare som produkt. Tillåten förbränningstakt medför att av biprodukterna (det farliga avfallet) omhändertas internt. Resterande skickas till anläggning i för HCl-produktion. Har en förbränningsugn där farligt avfall förbränns. Det är oklart om ugnen skall ses som en förbränningsanläggning eller en reningsanläggning. Anläggningen är bästa möjliga teknik för energiåtervinning och dessutom bästa möjliga reningsmetod. I ugnen förbränns förorenat avloppsvatten, organiska föreningar från produktionen, VOC-haltiga gaser från ventilation av process. Har en ångcentral som levererar ånga till flertalet företag inom ett industriområde. Dessutom förses kommunen med fjärrvärme. Ångcentralen inrymmer bland annat en samförbränningsanläggning för biobränslebaserad energiproduktion. Huvudsakliga bränslen i den anläggningen är flis, returträ, torv och produktionsspill. De viktigaste fraktionerna av avfall som förbränns är spillolja, slam från avloppsreningsverket, lösningsmedel, flytande lackavfall, metanol, plastdamm, uthärdat fenollack, uthärdad urea, krossade pallar, diverse brännbart avfall, aktivt kol, jonbytarmassor, förorenade förpackningar och pressmassa. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Cement- och kalkindustrin m.m. ersatte cementindustrin av jungfruligt fossilt bränsle med bränslen tillverkade av avfall. Detta motsvarar avfall, exempelvis användes kasserade däck, kött- och benmjöl, lösningsmedel samt plastavfall. För en närmare beskrivning av de mineralogiska processerna, se avsnitt 6.6.1. När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt ett driftstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. Dessa undantag kan under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftstöd. Enligt kommissionens nuvarande miljöriktlinjer11 kan tioåriga undantags- beslut anses vara motiverade för en medlemsstat som inför nya miljöskatter på ett icke harmoniserat område om företagen likväl betalar en betydande del av den nationella skatten. I kommis- sionens beslut på området har en betydande del ansetts vara . Det skulle således kunna vara möjligt ur statsstödssynpunkt att ge tillverkningsindustrin ett driftstöd, dvs. en skattereduktion i förhållande till den generella skattenivån som betalas av övriga aktörer vid förbränning av avfall såväl internt som externt producerat, under förutsättning att industriföretagen efter nedsättning betalar av skatten. Tillverknings- industrin och avfallsbehandlingsaktörerna kan dock anses konkurrera om samma avfall och ett stöd till tillverkningsindustrin riskerar därför att snedvrida konkurrensen på avfallsbehandlings- marknaden och komma i konflikt med gemenskapens strategi för avfallshantering. Det är mot den bakgrunden osäkert i vad mån kommissionen vid sin statsstödsprövning skulle finna ett stöd, som skulle ges till tillverkningsindustrin vid förbränning av alla typer av avfall, förenligt med reglerna. 11 Punkt 51.1 b av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, EGT C 37, s. 3. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns En skattenedsättning utgör dock inte statligt stöd då ned- sättningen kan sägas utgöra en del av skattens art och funktion. I kommissionens beslut rörande den svenska avfallsskatten noterar kommissionen att skatten är en miljöskatt som syftar till att öka det ekonomiska incitamentet att hantera avfall på ett miljömässigt bättre sätt. Skattens syfte är att minska deponering av avfall och uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning. I avfallsskatten undantas vissa avfallsslag från beskattning, något som kommissionen godtagit då ett skatteuttag skulle stå i strid med skattens målsättning och inte leda till någon styrning av avfallshanteringen. Det saknas teknik att hantera avfallet som är att föredra framför förbränning varför avdragen ingår i skattens natur och logik. Frågan är om en motsvarande argumentation skulle kunna vara tillämplig på en skatt på avfall som förbränns. Om den är det skulle en skattebefrielse för vissa typer av avfall inte anses utgöra statligt stöd över huvud taget. Det skulle gälla de avfallsslag där tillgängliga tekniker och möjligheter till återanvändning inte ger miljövänliga alternativ som är att föredra framför förbränning. De avfallsfraktioner som med ett sådant resonemang skulle kunna skattebefrias är de för vilka det visats att skatten inte får någon miljöstyrande effekt. Denna regel bör utformas neutralt för att inte ge upphov till några snedvridningar på avfallsbehandlings- marknaden. Det vill säga skattebefrielse skall gälla oavsett var avfallet förbränns. Det avgörande är alltså avfallets status, inte i vems regi förbränningen sker. Det bör då, mot bakgrund av kommissionens beslut rörande den svenska avfallsskatten, kunna argumenteras att sådana fall av skattebefrielse ingår i skatte- systemets art och funktion och därför inte utgör ett statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget. Det bör dock hållas i minne att EG-rätten är dynamisk och stadd i ständig förändring varför det sagda är en bedömning och endast en bedömning utifrån nu gällande förutsättningar. I avsnitt 7.7.5–7.7.9 ovan har utredningen bedömt att skattebefrielse, på grunder som där utvecklas, bör ges för vissa typer av avfall. Utredningen gör bedömningen att dessa skattebefrielser ingår som en naturlig del i skattesystemets art och Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns funktion och därför inte utgör statligt stöd, se avsnitt 7.8.2. En del av dessa slag av avfall förbränns inom industrin. Därutöver anser utredningen dock att det bör övervägas i vad mån det finns anledning att införa en generell skattebefrielse för avfall från industriella processer som förbränns i anslutning till den an- läggning där avfallet uppkommer och i enlighet med krav för miljöfarlig verksamhet. Argument för en sådan generell skattebefrielse är dels att skatten i de fallen inte kan styra avfallet mot miljömässigt bättre behandlingsmetoder och dels att det är svårt att dra gränsen i dessa processer mellan tillverkningsprocess, energiutvinning och kemikalieåtervinning. Vidare skulle det innebära en konkurrensnackdel, som inte kan motiveras av miljö- skäl, för dessa verksamheter om denna förbränning beskattades. Utredningen anser dock att en sådan generellt utformad skattebefrielse knappast kan anses följa av skattesystemets art och funktion, särskilt eftersom den endast skulle omfatta situationer då dessa avfall bränns internt. Att förbränningen sker i anslutning till anläggningen och i enlighet med krav för miljöfarlig verksamhet innebär inte att skatten i samtliga dessa fall skulle sakna styreffekt. En generell skattebefrielse för industrins processavfall i enlighet med vad som diskuterats skulle alltså utgöra ett stöd till de berörda företagen. Utredningen bedömer att de gällande miljö- riktlinjerna för statsstödsprövningen inte ger utrymme för att godkänna en sådan skattebefrielse. 7.8Särskilt om om statligt stöd och avfallsskattemodellen 7.8.1Utgångspunkter för bedömning av statligt stöd Utformningen av skattebasen – dvs. det avfall som skall beskattas när det förbränns – är av stor betydelse för bedömningen av systemets förenlighet med . Syftet med stats- stödsreglerna är att undvika snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Vidare är det dock angeläget att EU:s miljömål, särskilt i fråga om främjandet av en hållbar utveckling, integreras i kommissionens kontroll av stöd inom miljösektorn. 12Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, 5214, . 2000/01:31, SFS 2000:1429, Trädde i kraft . SOU 2005:23 Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Det finns alltså inget egentligt motsatsförhållande mellan konkurrens- och miljöpolitiken. De frågor man får ställa sig angående skatt på avfall som förbränns är därför: 1.Innebär skattebefrielserna någon form av statsstöd? 2.Kan detta statsstöd i så fall godkännas enligt artikel 87.3 i EG- fördraget, jämfört med de miljöriktlinjer som finns på området? Det ligger visserligen inom varje medlemsstats nationella kompetensområde att bestämma vad som skall beskattas, eller med andra ord definiera skattebasen för en viss skatt. måste man vara på det klara med att det ur statsstödssynpunkt saknar betydelse hur man väljer att utforma en skattebefrielse. Det är istället effekten av lagregeln som skall granskas. Det är därför troligt att kommissionen snarare ser till syftet med en lags uppbyggnad än till hur man faktiskt löst det hela rent lagtekniskt. Skatten på avfall som deponeras har till syfte att öka det ekonomiska incitamentet att hantera avfall på ett miljömässigt bättre sätt. Skattens syfte är att minska deponering av avfall och uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning. I avfallsskatten undantas vissa avfallsslag från beskattning, något som kommissionen godtagit då ett skatteuttag skulle stå i strid med skattens målsättning och inte leda till någon styrning. Det saknas teknik att hantera avfallet som är att föredra framför avdraget varför avdragen ingår i skattens natur och logik. Skatten på avfall som förbränns har också till syfte att öka det ekonomiska incitamentet att hantera avfall på ett miljömässigt bättre sätt. Skattens syfte är att uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning. Det är främst det brännbara avfallet som skatten har till syfte att styra från förbränning till materialåtervinning. Det kan vara miljömässigt riktigt att såväl materialåtervinna som energiutvinna detta avfall. Vad som är bäst i det enskilda fallet beror bland annat på huruvida avfallet är giftfritt, sorterat eller särhållet. Det är skattens syfte att ge ekonomiskt incitament att uppnå fraktioner som kan materialåtervinnas. Det vore därför inte förenligt med skattens syfte att undanta fraktioner som på grund av att de blandats eller innehåller farliga ämnen skall förbrännas. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns 7.8.2Kan skattefrihet för undantagen motiveras? I sin bedömning av hur en avfallsförbränningsskatt inom ramen för den befintliga avfallsskattelagstiftningen skulle kunna utformas, har utredningen – som framgått av avsnitt 7.7 ovan – funnit skäl att förena en sådan skatt med vissa undantag. Dessa bör vara följande. Utredningen har valt att befria biologiska avfallsfraktioner från skatt med undantag för utsorterat matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier, hushåll, restauranger, storkök och butiker samt utsorterade fiberfraktioner. Miljö-, klimat- och energipolitiken har som ett mål att öka användningen av förnybara bränslen, vilket är en del i strävan mot en hållbar utveckling. De biologiska avfallsfraktioner som befrias från skatt är de som inte omfattas av miljö- och avfallspolitikens mål om material- återvinning. Dessa biologiska avfallsfraktioner omfattas däremot av målet om att öka användningen av förnybara bränslen. Så till vida att de i sin egenskap av förnybara bör användas som bränslen och då ersätta fossila bränslen. Utredningen har valt att befria animaliska biprodukter kategori 1 och 2 från skatt. Hanteringen av detta avfall omfattas av gemen- samma bestämmelser inom unionen. Det finns således ingen möjlighet att styra hanteringen av detta avfall genom en skatt. Utredningen har valt att befria riskavfall från skatt. För detta avfall finns på grund av smittorisk inget alternativ till förbränning. Det finns ingen möjlighet att genom ökade insatser i form av ökad särhållning eller sortering styra detta avfall till annan behandlings- metod. Det finns inte heller någon reell möjlighet att styra mot mindre uppkomst av detta avfall eftersom det uppkommer i oönskade situationer. Utredningen har valt att befria avfall som förbränns i huvudsakligt syfte att materialåtervinnas från skatt. Syftet med skatten på avfall som förbränns är att främja materialåtervinning av avfall. Det är således förenligt med syftet att befria avfall som materialåtervinns genom förbränning från skatt. Utredningen har valt att befria processavfall från pappersåter- från skatt. Syftet med skatten på avfall som förbränns är att främja materialåtervinning av avfall. Det är således förenligt med syftet att befria avfall från materialåtervinningsprocesser från skatt. Utredningen har enbart identifierat en återvinningsprocess med större mängder brännbart processavfall och det är pappersåter- vinningsprocessen. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns Sammantaget finner utredningen att samtliga ovan redovisade fall av skattefrihet ingår som en naturlig del i det redovisade skattesystemets art och funktion, dvs. de utgör inte statligt stöd. Avfallsförbränningsskatten är en uttalad miljöskatt, vars syfte är en miljöstyrningseffekt. En begränsning av undantagen skulle inte leda till någon miljöförbättring, utan skulle i många fall få motsatt verkan. 15 uppföljning av deponeringsförbuden, rapport 5383, . För att uppnå det avfallspolitiska målet om att avfall skall hanteras enligt avfallshierarkin behövs styrmedel. Genom att inkludera avfallet i systemet för energibeskattning ökar kostnaden för behandlingsmetoden förbränning. Dessutom ökar styrningen mot kraftvärmeproduktion genom kraftvärmebeskattningen. Utredningen avser att i sitt slutbetänkande återkomma till det eventuella behovet av ytterligare styrning till elproduktion från avfall genom en utvidgning av elcertifikatsystemet. Det är dock inte klarlagt om det behövs ytterligare styrmedel för att stimulera effektiv kraftvärme. I ett inledningsskede bör den praktiska funktionen av energi- skattemodellen utvärderas, innan det kan bli aktuellt att föreslå att kompletterande styrmedel införs. Utredningen har emellertid uppmärksammat att det kan finnas behov av kompletterande ekonomiska styrmedel, t.ex. för att öka materialåtervinningen och för att påskynda avgiftningen av kretsloppen; det senare bland annat för att möjliggöra ett säkert återförande av växtnäring. Utifrån det förslag som lagts har utredningen analyserat tänkbara utformningar av hur andra kompletterande styrmedel kan användas och utgångspunkterna härför. Utöver dessa styrmedel finns även möjligheten att inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall införa en kompletterande styrning. I detta avsnitt redogör vi för fyra olika ekonomiska styrmedel som kan fungera som komplement till existerande och föreslagna styrmedel: elcertifikat, avfallsavgift, återvinningscertifikat och råvaru- och produktskatter. Det bör emellertid betonas att det krävs ytterligare utredningsarbete avseende de praktiska möjligheterna till att införa något av dessa kompletterande styrmedel. De viktigaste aspekterna i arbetet med en eventuell avfallsavgift, som utreds något mer än de övriga nedan, torde vara att undersöka vilka aktörer som skall ingå i systemet, om styrmedlet kan accepteras av de berörda aktörerna, om styrmedlet är godtagbart ur statsstödsperspektiv, hur basen för det ekonomiska incitamentet skall utformas samt om det är möjligt att hålla administrationskostnaderna på en rimlig nivå. Enligt utredningsdirektiven kan utredningen förorda andra ekonomiska styrmedel framför en skatt på förbränning, alternativt bedöma att redan befintliga styrmedel är tillräckliga. I detta avsnitt ligger fokus på behovet av kompletterande ekonomiska styrmedel, dvs. åtgärder utöver de som utredningen föreslår i avsnitt 5. I direktiven refereras regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) enligt nedan. Det är nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar och att behandling av avfall i högre utsträckning sker enligt prioriteringarna i avfallshierarkin. För att uppnå detta föreslår regeringen bl.a. nya delmål under det nationella miljökvalitetsmålet "god bebyggd miljö" om ökad återvinning av matavfall genom biologisk behandling. I fråga om avfallsförbränning konstaterar regeringen att det är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Avfall som skall brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat. Avsnittet koncentreras kring ökad återvinning av näringsämnen, minskad farlighet, ökad utsortering av farligt avfall och ökad materialåtervinning. Avsnittet inleds med en beskrivning av möjliga kompletterande styrmedel och i anslutning därtill utredningens överväganden kring respektive styrmedel. Därefter följer en redogörelse av olika kriterier för val av det kompletterande styrmedlet. 8.2En kombinerad behandlingsskatt och avfallsavgift Konsultföretaget har, på uppdrag av , gjort en skiss på en kombination av en behandlingsskatt och avfallsavgift, vilken beskrivs kortfattat nedan.1 Behandlingsskatten är generell och baseras på inlämnad mängd avfall till behandling (förbränning, deponi, biologisk behandling) och betalas in till en gemensam pott. Genom denna åstadkommer man ett generellt incitament för materialåtervinning, som staten får intäkter. Dessutom införs en styrande avfallsavgift som skall styra mot en önskad avfallsbehandlingsmetod. Huvudprincipen är att alla som betalar in avgift också är berättigade till återbetalning. Återbetalning sker i proportion till produktionen av nyttigheter (t.ex. värme, el, fordonsbränsle, rötrest, fackling) från de olika behandlingsanläggningarna. Avfallsavgiften ger därigenom möjlighet att styra mot både effektivare och miljömässigt bättre avfallsbehandling. Systemet kan ändras med tiden genom att återbetalningssystemet kan förändras genom värderingen av nyttigheter och onyttigheter. Nyttigheter identifieras utifrån de produkter de olika behandlingsmetoderna ger. Återbetalning, baserad på värdering av dessa produkter, sker från den gemensamma potten med avdrag för en administrativ avgift. Utredningen bedömer att systemet med avfallsavgift är ett flexibelt och träffsäkert styrmedel, eftersom det kan förändras beroende på vad som bedöms bidra till en effektiv resurshushållning. Det bedöms vara administrativt komplext och innebära vissa svåra och förenklande val vid utformningen. De administrativa svårigheterna att värdera nyttigheterna, dvs. kombinationen av de miljömässiga och ekonomiska prestanda som skall ligga till grund för värdering, bedöms vara stora. Dessutom kan risken för svåra avvägningar beträffande vad som bör anses vara mer 1 Skiss på alternativ skatt/avgift till skatten på avfall till förbränning, Profu . och mindre nyttigt riskera den trovärdighet som är nödvändig för acceptans av ett sådant system. De praktiska svårigheterna avseende utformning består främst i att avgränsa de aktörer som berörs av avgiften och återbetalningen av denna. Möjligheterna att differentiera återbetalning efter material, kvalitet, renhet, m.m. medför också vissa praktiska svårigheter. Mot bakgrund av utredningens förslag om att inkludera den fossila delen av avfallet i energibeskattningen, och de förväntade intäktsökningarna av detta, kan dock behovet av en så kallad behandlingsskatt vara mindre än vad som förutsattes i Profus rapport. Detta torde dock inte utesluta att man mer noggrant går vidare med att utreda möjligheten att endast införa avfallsavgiften, som då skulle vara ett, inom avgiftskollektivet, intäktsneutralt avgiftssystem. Frågan är då vilka nyttigheter som skall stimuleras? En naturlig utgångspunkt är att utforma systemet så att det kompletterar utredningens övriga förslag. Detta innebär att nyttig- heterna kan vara plast, gummi, metaller och växtnäring (kompost och rötrest från giftfritt matavfall), men att urvalet av dessa nyttigheter kan förändras vid behov. Det kan också vara aktuellt att använda systemet för att minska användningen av onyttigheter i syfte att avgifta kretsloppet. Utöver systemutformningen i sig väcker ett styrmedel av denna karaktär även vissa legala frågor såsom t.ex. om avfallsavgiften i ett statsrättsligt perspektiv utgör en skatt eller en avgift. I ett EG-rättsligt perspektiv väcks vidare frågan om återbetalningarna kan klassificeras såsom ett tillåtet statsstöd. I all korthet gör utredningen emellertid bedömningen att svaren på dessa frågor inte nödvändigtvis diskvalificerar avfallsavgiften såsom ett tänkbart framtida styrmedel. Ett system för handel med elcertifikat infördes i (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133) då lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft. Lagens syfte är att främja produktion av förnybar el så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden. Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi, geotermisk energi, viss vattenkraft, vågenergi, biogas samt torv och vissa biobränslen är sådan produktion som berättigar till elcertifikat. berättigar endast el producerat ur vissa fraktioner av avfall till elcertifikat, t.ex. källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall.