sou · GTB314 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan bli mer effektiv. Utredaren skall ge förslag till åtgärder som kan innebära kortare handläggningstider och kostnadsbesparingar utan att åsidosätta kravet på rättssäkerhet för den enskilde. Utredaren skall härvidlag särskilt beakta skyddsaspekten när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar. Utredaren skall lämna förslag till de författ- ningsändringar som bedöms vara nödvändiga (dir. 2004:112). Till särskild utredare förordnades enhetschefen . Ordföranden i , departe- mentssekreterarna , samordnaren , avdelningsdirektören och hovrättsassessorn har deltagit som experter i utredningen. Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen. Utredningen, som inledde sitt arbete , har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning (UD 2004:04). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Effektivare handläggning av anknytningsärenden (SOU 2005:14). Förslaget har utarbetats i samråd med experterna och är därför utformat i vi-form. Uppdraget är härmed slutfört. Förkortningar och begrepp .................................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Omfattningen av ärenden rörande nyetablerade Registerlagarna och registerförordningarna................ Förarbeten och praxis .............................................................. 3.2.3 Risk för våld eller kränkning i förhållandet ................ Återkallelse av uppehållstillstånd................................. Regelverken i andra europeiska länder .......................... Handläggningen i olika europeiska länder.............................. Överväganden och förslag ............................................ 6.1Utredningsmetod väljs efter behoven i varje enskilt 6.2Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- 6.3 Möjlighet att återkalla uppehållstillstånd.............................. 6.4Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av 6.5 Hög och jämn kvalitet i utredningar och beslut .................. 6.6Enklare hantering av andra tillståndsärenden för att 6.7Bättre styrning, ledning och uppföljning av Konsekvenser och genomförande ............................... 7.2Konsekvenser när det gäller att uppmärksamma s.k. Konsekvenser i ett jämställdhetsperspektiv ......................... Konsekvenser för personlig integritet .................................. Utlänningslag (1989:529) ............................................. Förvaltningslag (1986:223)........................................... Bilaga 4 Lag (1998:620) om belastningsregister........................ Bilaga 5 Förordning (1999:1134) om belastningsregister......... Bilaga 6 Lag (1998:621) om misstankeregister.......................... Bilaga 7 Förordning (1999:1135) om misstankeregister........... Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) United Nations High Commissioner for Refugees/ utlänningslagen (1989:529) Intern handbok i elektronisk form för Ett förhållande som inletts och ännu inte anses vara så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan beviljas Förkortningar och begrepp SOU 2005:14 Tillstånd att resa in i och vistas i Den person som sökanden åberopar Ett äktenskap som paret kommit överens om att ingå enbart i syfte att kringgå Ärenden som rör rikets säkerhet Den person som söker uppehållstillstånd Person som inte är medborgare i ett land inom EES-området eller i Tillstånd att resa in i och vistas i Den ordning som tillämpas i många ring innebärande att sökanden först får ett eller flera tidsbegränsade uppehålls- tillstånd och därefter, om förhållandet består, permanent uppehållstillstånd Utredningsuppdraget är att ta ställning till hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden kan bli mer effektiv. Utredaren skall ge förslag till åtgärder som kan innebära kortare handläggningstider och kostnadsbesparingar utan att åsido- sätta kravet på rättssäkerhet för den enskilde. I samband med det skall utredaren ta ställning till om den muntliga utredningen helt eller delvis kan avskaffas och överväga om den kan ersättas av kontroller i olika register. Vid det ställningstagandet skall särskilt beaktas att skyddet för främst kvinnor och barn inte riskeras. Utredningen skall vidare redovisa handläggningstiden vid olika utlandsmyndigheter när det gäller intervju med den sökande samt vid regionkontor när det gäller intervju med referenspersonen. Dessutom skall utredningen redogöra för regel- verken i andra europeiska länder och jämföra dessa med det svenska regelverket. Slutligen skall redovisas de ekonomiska konse- kvenserna av de presenterade förslagen samt vilka konsekvenser eventuella förändringar skulle få för möjligheterna att uppmärk- samma s.k. säkerhetsärenden. Utredaren skall också ge förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga. Vi har sammanfattningsvis följande förslag för att effektivisera förfarandet vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden. Utredningsförfarandet görs mer flexibelt genom att det nu- varande muntlighetskravet vid utredningarna ändras så att migrationsmyndigheterna får möjlighet att avgöra vilken utredningsmetod som är mest lämplig och effektiv i varje enskilt fall. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i utlänningslagen. Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- och misstankeregistren. Myndigheterna får då lättare att upp- täcka och bedöma om det finns påtaglig risk för att sökanden och medföljande barn kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning. Möjlighet ges att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd om förhållandet upphör. För detta krävs tillägg till utlän- ningslagens bestämmelser om återkallelse av uppehålls- tillstånd. Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar skapas vid utlandsmyndigheterna och Migra- tionsverkets enheter. Detta för att man skall få bättre kontroll på ärendeflödet och för att man på ett korrekt sätt skall kunna mäta och jämföra handläggningstider. Hög och jämn kvalitet i utredningarna och besluten till- försäkras genom att () och ytterligare intensifierar utbildningen av personalen samt ger tydliga anvisningar om vilka krav som ställs på verksamheten. Åtgärder vidtas för att förenkla hanteringen av andra ärenden inom tillståndsområdet för att frigöra resurser för de mest angelägna arbetsuppgifterna. Bättre styrning, ledning och uppföljning av verksamheten skapas för att man skall få ett mer effektivt utnyttjande av resurserna och mer enhetlig tillämpning i verksamheten. Omfattningen av nyetablerade anknytningsärenden Med nyetablerat förhållande avses ett förhållande som inletts och ännu inte anses vara så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan beviljas. För att ett förhållande skall betraktas som etablerat krävs enligt praxis att parterna varit sammanboende . Antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av nyetablerade anknytningar uppgick till 15 360 varav beviljades. Jämfört med året innan är antalet, som då var 15 878, något mindre, men är något högre än (14 979). Av de sökande var kvinnor. Länder med särskilt högt antal kvinnliga sökande är , och (95, ). Länder med hög andel sökande och manlig dominans bland de sökande är och samt . Antalet medföljande barn uppgick till 2 364. Till det kommer ett stort antal barn som vid senare tillfälle ansöker om tillstånd för att förena sig med en av föräldrarna. Det är svårt att få en klar och entydig bild av handläggningstiderna, det vill säga väntetiderna för att få komma på intervju, vid både och utlandsmyndigheterna. Det beror främst på att rutinerna för mottagande och registrering av ansökningar inte är enhetliga. Beräkningen av handläggningstiderna blir därför mycket osäker. Vi har gjort en kartläggning av väntetiden för sökanden att komma på intervju vid 19 ambassader/konsulat. Den visar att väntetiderna varierar mycket och är mellan en och vid de olika utlandsmyndigheterna. Motsvarande kartläggning av väntetiderna vid när det gäller intervju med referenspersoner visar också stora variationer mellan enheterna. Beräknar man väntetiden från den tidpunkt som ansökningen registrerades vid utlandsmyndighet till dess intervju sker med referenspersonen i är den . Regelverken i andra länder Vi har gjort en kartläggning av reglerna i 15 europeiska länder avseende hanteringen av ansökningar rörande nyetablerade anknyt- ningar. Den visar att länderna har olika regler för anknytnings- invandring. I de flesta fall är handläggningen skriftlig och ibland helt baserad på sökandens uppgifter. Det är inte ovanligt att äktenskap eller avsikt att ingå äktenskap krävs. Många länder ställer också krav på bostad, försörjning, hälsoförsäkring m.m. – i vart fall för partner till andra än de egna medborgarna. I princip alla länder har någon form av uppskjuten invandringsprövning. Vi har funnit att de flesta länder inte särskilt kontrollerar om referenspersonen har gjort sig skyldig till våld eller liknande mot närstående. I en del länder kan dock sökande som utsatts för våld i förhållandet få tillstånd att stanna även om förhållandet upphör innan permanent uppehållstillstånd beviljats. Vi har i vår analys av den nuvarande seriositetsprövningen och underlaget för den inte funnit några alternativ som helt kan ersätta de utredningar som görs . Dessa bör dock göras mer flexibla och mer inriktade mot de uppgifter som är direkt avgörande för bedömningen om förhållandet är seriöst. Det gäller exempelvis att i högre grad koncentrera utredningen på vad parterna känner till om varandras mer näraliggande personliga förhållanden och vilka framtidsplaner parterna har. Vi kan också konstatera att prövningen och utredningen av nyetablerade anknytningar i viss utsträckning skulle ändras och få en annan inriktning om skulle införa försörjningskrav på samma sätt som gäller i de flesta andra europeiska länder. Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (2004:01) utreder frågan och skall snart lämna sitt betänkande. Utredningsmetod väljs efter behoven i varje enskilt ärende Det framgår klart att muntlighetskravet vid utredningar av anknyt- ningsärenden, vilket infördes genom prop. Uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43), har medverkat till att fördröja handläggningen och skapa stora handläggningsbalanser. Det har även inneburit ett stort hinder för myndigheterna att handlägga ärendena på ett effektivt sätt. Enligt vår bedömning är det mer rationellt att låta myndigheterna avgöra hur ärendena skall utredas och handläggas på det mest effektiva sättet med hänsyn till behoven i varje enskilt fall. Muntliga utredningar blir en av flera metoder och kommer att användas i stor utsträckning även i fortsättningen för att man skall kunna klarlägga förutsättningarna att bevilja uppehållstillstånd t.ex. i ärenden som rör arrangerade äktenskap. Det kommer också i regel att vara nödvändigt att ha intervjuer med sökande vid utlandsmyndigheterna. Erfarenheterna visar nämligen att det krävs en muntlig kontakt med sökanden för att man skall få ett godtagbart beslutsunderlag. Det är viktigt att man utvecklar utredningsmetoderna, exempelvis den kombination av muntlig och skriftlig utredning med referenspersonen vilken redan prövas vid några av Migrations- verkets enheter. Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- och misstanke- registren I ärenden som rör nyetablerade förhållanden är det viktigt att förhindra att någon av parterna utsätts för våld eller andra övergrepp. För att man skall kunna göra en riskbedömning krävs framför allt att kontroller av referenspersonen görs. Några generella kontroller i belastnings- och misstankeregistren får dock inte göras . För detta krävs att det vid utredningen eller på annat sätt kommer fram omständigheter som gör att man kan anta att referenspersonen kan vara ett hot mot sökanden, vilket sällan sker . Vi har vid våra överväganden funnit att skyddsintresset för de sökande i anknytningsärenden, främst kvinnor och barn, väger tyngre än den integritetskränkning som referenspersonen kan känna. Det är därför motiverat att göra slagningar i belastnings- och misstankeregistren på alla referenspersoner. Detta är en effektiv metod som gör det lättare för myndigheterna att bedöma om det finns risk att sökanden och medföljande barn skulle utsättas för våld eller andra övergrepp. Integritetskränkningen för referens- personen kan avsevärt mildras om alla informeras om syftet med registerslagningen, som gäller både kvinnor och män, och att en sådan ingår som en generell åtgärd vid prövningen av nyetablerade anknytningar. På så sätt behöver ingen känna sig särskilt utpekad. Vi föreslår dessutom att barnpornografibrott läggs till de brottstyper som får kontrolleras i registren. Möjlighet att återkalla uppehållstillstånd har ändrat praxis när det gäller tillämp- ningen av s.k. uppskjuten invandringsprövning. I stället för två ettårstillstånd beviljas i normalfallet ett tillstånd med giltighetstid. Det innebär att ett tillfälle att kontrollera om för- hållandet består försvinner innan permanent uppehållstillstånd beviljas. Vi föreslår därför att den borttagna möjligheten till kontroll ersätts med en möjlighet att återkalla tillståndet om det visar sig att förhållandet upphör . Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar Vi har under utredningsarbetet funnit att tillämpningen av gällande instruktion om rutiner för mottagande och registrering av ansök- ningar i utlänningsärenden inte är enhetlig hos de utlandsmyndig- heter som omfattas av vår utredning. Vi har också funnit att det finns skillnader vid när det gäller tillstånds- enheternas beräkning av handläggningstid. Det innebär att det är svårt att få en klar bild av handläggningstiderna. Vi föreslår därför att UD följer upp hur den gällande instruktionen för mottagande och registrering av ansökningar i utlänningsärenden tillämpas vid utlandsmyndigheterna och i samråd med gör de förtydliganden och förändringar som krävs. Särskilt viktigt är det att gemensamma utgångspunkter fastställs för beräkningen av vänte- och handläggningstider. Hög och jämn kvalitet i utredningar och beslut För att kunna ha en effektiv hantering av ärendena krävs att utredningarna är så fullständiga att man undviker onödiga komplet- teringar och andra störningar. Det är också viktigt att besluten har hög och jämn kvalitet. Därför bör enligt vår uppfattning UD och ytterligare intensifiera utbildningen av personalen i hur man kan utveckla utredningsmetoderna och förbättra utform- ningen av utredningar och beslut samt ha en fortlöpande dialog om kraven i verksamheten. Som stöd för utlandsmyndigheterna bör man exempelvis göra en översyn av föreskrifterna så att det tydligt framgår vilka uppgifter måste ha för att kunna besluta i ett ärende. Enklare hantering av andra tillståndsärenden för att frigöra resurser Under vårt utredningsarbete har vi konstaterat att den personal hos som arbetar med anknytningsärenden vanligen också handlägger många andra typer av ärenden. En del av dessa är inte särskilt komplicerade men tar mycket tid genom sin stora mängd. I vissa fall bedömer vi att förenklingar av arbetsrutinerna går att genomföra. På så sätt skulle man kunna frigöra resurser och ge större utrymme att disponera sina resurser efter behoven i verksamheten. Bättre styrning, ledning och uppföljning av verksamheten Vi har konstaterat att ett av problemen i den nuvarande hanteringen av anknytningsärenden är att det saknas ett helhets- grepp på verksamheten. Det visar sig bl.a. genom att vissa rutiner och arbetssätt skiljer sig åt mellan enheter och mellan utlandsmyndigheterna. Vid avgör exempelvis vissa enheter av ärendena på skriftligt under- lag medan andra avgör av ärendena på detta sätt. Vid utlandsmyndigheterna är skillnaderna särskilt markanta när det gäller rutinerna för registrering av inkommande ärenden. För att komma till rätta med olikheterna och skapa en effektivare och mer enhetlig handläggning av anknytningsärenden krävs en tydlig ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. I det samman- hanget är det också viktigt att den rättsliga styrningen och praxissamordningen stärks. Det är därför angeläget att dessa frågor uppmärksammas vid det pågående utvecklingsarbetet vid . Förslagen går alla ut på att rationalisera verksamheten utan att ytterligare resurser skall tillföras. Genom att på bästa sätt utnyttja de befintliga resurserna i enlighet med våra förslag bör handlägg- ningstiderna minska liksom de administrativa kostnaderna som de långa handläggningstiderna har medfört. Några kostnadsökningar som en direkt följd av våra förslag bedömer vi inte kommer att ske. Möjligheten att identifiera ärenden som kan röra rikets säkerhet, s.k. säkerhetsärenden, påverkas inte av utredningens förslag. Säker- hetsärenden uppmärksammas enligt Säkerhetspolisen vanligen på annat sätt än genom utredningar i anknytningsärenden. Förslaget om registerslagning av referenspersoner kan uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten, men detta får enligt vår uppfattning vika för sökandenas, främst kvinnors och barns, skyddsintresse. Jämställdhetsperspektivet är beaktat i alla delar av utrednings- arbetet. Särskilt framgår det av våra överväganden och förslag om kontroller av referenspersonen, som syftar till att stärka skyddet av sökandena, främst kvinnor och barn, från att utsättas för våld eller andra kränkningar. Vi påpekar också att det även i fortsättningen är nödvändigt att ha muntliga utredningar med båda parterna i s.k. arrangerade äktenskap för att klarlägga att båda parter ingått äktenskap av fri vilja. De författningsförslag som vi har lämnat är avsedda att göra hanteringen av anknytningsärenden mer effektiv och förkorta de nuvarande handläggningstiderna. Det är därför angeläget att för- slagen bereds skyndsamt och de bör kunna träda i kraft . The remit of the inquiry is to determine how the present system for submission and examination of applications for permits on the basis of personal ties in newly established relationships may be made more effective. The inquiry is to present proposals for measures to reduce processing times and costs without disregarding the protection of the individuals legal security. In connection with this the inquiry is to decide whether verbal investigation can be fully or partly abolished and consider whether it can be replaced by checks in various registers. In deciding this, special attention must be given to ensuring that the protection primarily of women and children is not put at risk. The inquiry is also to report the processing times at various Swedish missions abroad as regards interviewing the applicant and at the Swedish Migration Boards regional offices as regards interviewing the sponsor. In addition the inquiry is to report on the regulatory framework in other European countries and compare them with the Swedish regulatory framework. Finally, a report is to be given of the financial consequences of the proposals presented, as well as of the consequences any changes would have for the possibilities of bringing to light cases where national security is at issue. The inquiry is also required to submit proposals for amendments to the law deemed necessary. In summary we make the following proposals for making the application and examination procedures for permits on the basis of personal ties in newly established relationships more effective. The examination procedure should be made more flexible by changing the present verbal requirement in the examination so that the migration authorities are able to determine which examination method is most suitable and effective in each individual case. A provision to this effect should be introduced into the Aliens Act. All sponsors should be checked against criminal records and records of suspected offenders. The authorities can then more easily discover and assess whether there is a palpable risk that the applicant and accompanying children will be exposed to violence or serious violation. It should be possible to revoke a temporary permit if the relationship ceases. This requires an amendment to the provisions of the Aliens Act on revocation of permits. uniform routines for receipt and registration of applications should be created at Swedish missions abroad and the Swedish Migration Boards units. This is to obtain better control over the flow of cases and to be able to measure and compare processing times correctly. High and even quality in the examinations and decisions should be ensured by means of the Ministry for Foreign Affairs and further intensifying training of personnel as well as giving clear instructions concerning the requirements for these activities. Measures should be taken to simplify the processing of other cases within the area of permits in order to free resources for the most important tasks. Better control, management and follow-up of activities should be created in order to achieve more effective utilisation of resources and more uniform practical application. Incidence of applications based on newly established personal ties By a newly established relationship we mean a relationship that has recently been entered into and that cannot yet be regarded as sufficiently established to warrant granting a permanent permit. For a relationship to be regarded as established it is required by practice that the parties have been living together for two years. The number of applications for permits on the basis of newly established personal ties in 2004 was 15 360, of which 80 percent were granted. This number is slightly lower than the year before (15 878), but somewhat higher than in 2002 (14 979). per cent of the applicants were women. Some countries with a particularly high number of female applicants are , the and (95, 90 and 86 per cent respectively). Countries with a high percentage of applicants and male predominance among the applicants are and and . The number of accompanying children in 2004 was 2 364. In addition to this there is a large number of children who apply at a later date for a permit to be reunited with one of their parents. It is difficult to gain a clear and unambiguous picture of the processing times, that is, the waiting periods for an interview, at both and the Swedish missions abroad. This is mainly because the routines for receipt and registration of applications are not uniform. Estimates of processing times are therefore very uncertain. We have made a survey of the waiting period for applicants to be interviewed at 19 embassies/consulates. It shows that the waiting periods vary widely and at present are between one and twelve weeks at the various missions abroad. The corresponding survey of waiting periods at as regards interviews with sponsors similarly shows great variation between the units. If the waiting period is calculated from the time the application is registered at the Swedish mission until the time the interview takes place with the sponsor in , it is between five and fourteen months. Regulatory frameworks in other countries We have made a survey of the rules in 15 European countries as regards the handling of applications concerning newly established personal ties. It shows that the countries have different rules for immigration on grounds of personal ties. In most cases the processing is written and sometimes entirely based on the applicants information. It is not unusual for marriage or intention to marry to be a requirement.