sou · GTB310d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det rör sig om 10 anlägg- ningar inom mineralindustrin samt vardera en anläggning inom karbidtillverkning, järnlegering, aluminiumtillverkning och koppar- tillverkning. Om alla industrier ska inkluderas i handelssektorn genom opt-in tillkommer utöver utsläpp från förbränning av drivmedel, naturgas och eldningsolja även utsläpp från förbränning av kol och koks. Företagen inom den icke-handlande industrisektorn förbrukade kol och koks, vilket motsvarar utsläpp av drygt koldioxid. För att inte onödigtvis krångla till en svensk utvidgning av handelssektorn genom opt-in kan man överväga att lämna den icke- handlande industrisektorns utsläpp från kol, koks och processer utanför systemet. Om blir fallet, är det viktigt att skatten på kol och koks sätts till en nivå som motverkar ett eventuellt skifte från olja och naturgas till kol inom de verksamheter som undantas från handelssektorns kvotplikt. Innan beslut fattas om att eventuellt inkludera ytterligare industriverksamheter i handelssystemet (utöver deras förbrukning av drivmedel) bör man analysera om det av konkurrensskäl är motiverat att också dessa verksamheter tilldelas en del av sina rättigheter gratis. Behov av ytterligare utredning Följande frågor behöver bli föremål för fördjupad analys som ett led i förberedelserna för ett konkret förslag om ändring i Lagen om handel med utsläppsrätter: 1.Frågan om kvotplikten bör förläggas till importledet eller till gränssnittet för redovisning av energiskatt. 2.Frågan om hur dubbelräkning ska kunna undvikas eller korrige- ras. 3.Den exakta utformningen av statens auktion av utsläppsrätter. En statlig auktion kommer sannolikt att behöva inrättas även om den nuvarande handelssektorn inte utvidgas. 4.Frågan om den icke-handlande industrins utsläpp från proces- ser och förbränning av eldningsolja, kol, koks och naturgas ska omfattas av utvidgningen av systemet och vilka anläggningar och verksamheter som i så fall ska tillämpa uppströms- respek- tive nedströmsprincipen. Frågorna om registrering, verifiering och kontroll behöver däremot knappast bli föremål för någon fördjupad analys. De regler som ska gälla för verksamheterna inom den nuvarande handelssektorn kan och bör tillämpas även på företag som är kvotpliktiga enligt upp- strömsprincipen. Det är bara om kvotplikten förläggs till gräns- snittet för redovisning av energiskatt som det finns anledning att överväga en annan lösning av den auktoriserade kontrollen. 10.Skäl att överväga utvidgad handel med utsläppsrätter En utvidgning av handeln med koldioxidrättigheter till samtliga sektorer har två fördelar. Den ökar påtagligt sannolikheten för att medlemsländerna och Europeiska Unionen ska kunna uppfylla sina förpliktelser mot Kyotoprotokollet och den reducerar kostnaderna för att nå målet. Garanti för att nå målet Det finns en betydande risk att flera av Europeiska Unionens medlemsländer inte kommer att klara sina åtaganden enligt Kyoto- protokollet. Det förefaller osannolikt att de länder som ser ut att klara sina åtaganden kommer att göra det med så stor marginal att reduktionen kan uppväga de övriga ländernas över- skridanden. Handeln med utsläppsrätter kommer att sätta ett tak för utsläp- pen från verksamheter som obligatoriskt ingår i handelssystemet. Om tilldelningen av utsläppsrätter till dessa blir frikostig, kommer mycket långtgående åtgärder att krävas inom de övriga sektorerna för att de nationella åtagandena ska kunna infrias. Flertalet medlemsländer har dock, i motsats till , förbehållit sig rätten att utnyttja de s.k. flexibla mekanismerna Gemensamt genom- förande (Joint Implementation) och Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism) för att uppfylla sina åtaganden gentemot Kyotoprotokollet och EU:s interna överenskommelse om hur bördan ska fördelas. Det innebär att de utöver åtgärder på hemmaplan kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i andra länder som kommit till genom insatser från deras sida. Länkdirek- tivet, som utgör ett komplement till handelsdirektivet, ger företag som deltar i emissionshandeln möjlighet att utnyttja rättigheter som förvärvats genom deltagande i sådana projekt. Om samtliga sektorer skulle komma att omfattas av handels- systemet, kommer EU:s åtagande för perioden –2012 att utgöra taket för hur många rättigheter som medlemsländernas regeringar totalt får fördela. Risken för att taket ska överskridas är mycket litet. Enligt direktivet ska den som släpper ut mer koldi- oxid än vad man har förvärvat rättigheter till betala per ton för den del som saknar täckning. Detta motsvarar tre till fyra gånger den av kommissionen beräknade marginalkostnaden för förvärv av rättigheter inom ett system där handeln omfattar utsläp- pen från samtliga samhällssektorer. Handel som omfattar samtliga utsläpp kan alltså ses som en garanti för att EU når Kyotomålet. Handel ett sätt att minimera kostnaderna Det finns två generella styrmedel som kan användas för att säker- ställa att de totala utsläppen av koldioxid reduceras på ett kost- nadseffektivt sätt: Lika hög koldioxidskatt inom samtliga sektorer I båda fallen kommer med stor sannolikhet marginalkostnaden för att reducera ytterligare ett ton koldioxid bli ungefär lika stor i samtliga sektorer. Det förstnämnda alternativet är dock förknippat med två problem: Det är svårt att i förväg veta vilken skattenivå som krävs för att målet ska uppnås Det är svårt eller omöjligt att belasta konkurrensutsatt energi- krävande industri med samma skatt som övriga sektorer Handel med utsläppsrätter löser det första av de båda problemen. Det andra problemet kan begränsas genom att den konkurrens- utsatta industrin tilldelas gratisrättigheter. Därigenom kan man avlasta företagen större delen av den finansiella bördan utan att deras marginella incitament att begränsa utsläppen påverkas. Handel med utsläppsrätter leder med stor sannolikhet till att företag och verksamheter som kan minska utsläppen till en kostnad som understiger jämviktspriset utnyttjar denna möjlighet att tjäna pengar. Företag med sämre förutsättningar väljer istället att köpa rättigheter så länge detta är billigare än att vidta åtgärder i syfte att minska utsläppen. Den ekonomiska fördelen med utsläppshandeln är att den utjämnar kostnadsskillnader inom och mellan sektorer. Handeln leder till att kostnaden för det sist reducerade tonnet hamnar på i stort sett samma nivå inom alla sektorer. Det ger betydande sam- hällsekonomiska vinster vid jämförelse med ett system där reger- ingar och parlament har påbjudit att vissa verksamheter eller sekto- rer ska minska sina utsläpp med X procent medan andra tillåts minska dem med Y procent eller kanske öka dem med Z procent. Regeringarna ställs nämligen inför stora problem om de med administrativa påbud ska fördela utrymmet på ett kostnadseffektivt sätt. I stort sett alla företag och hushåll använder fossila bränslen och det är nästintill omöjligt för myndigheterna att bedöma vilka möjligheter de många verksamheterna har att minska sina utsläpp och vilka direkta eller indirekta kostnader detta skulle medföra. Det räcker i detta sammanhang inte med att eftersträva att det sist reducerade tonnet i transportsektorn kostar ungefär lika mycket som det sist borttagna tonnet i övrigsektorn eller industri- sektorn. Man måste också söka se till att åtgärderna inom varje sektor och subsektor utformas så att man inte vidtar åtgärder som är onödigt dyra. Detta ställer utomordentligt stora krav på infor- mation och på möjligheten att korrekt bedöma utvecklingen inom olika områden. Att fastställa bindande mål eller kvoter för olika sektorer kan medföra betydande välfärdsförluster, eftersom det är nästan omöjligt för lagstiftaren att i förväg veta eller gissa sig till kostnaden för alla tänkbara åtgärder. EU Kommissionen har låtit forskare analysera skillnaderna i kostnad mellan generell handel med utsläppsrätter och ett system där varje medlemsland föreskriver att alla samhällsektorer procen- tuellt ska bidra med lika mycket. Simuleringarna visar på mycket stora skillnader. Marginalkostnaden för att nå målet beräknas i det ideala fallet bli per ton CO2, medan den i ett fall där alla sektorer ska bidra lika mycket uppskattas till per ton.20 Den totala kostnaden för att klara EU:s åtagande genom att skära ner lika mycket i alla samhällsektorer beräknas bli så hög som i ett fall där utsläppen reduceras genom gemensam handel med utsläppsrätter som omfattar samliga sektorer. Mellan- skillnaden i kostnad motsvarar för EU-15. Om den kostnaden är likformigt fördelad mellan med- lemsländerna, vilket knappast är fallet, skulle detta för del innebära en årlig merkostnad på ca . Eftersom har en liten andel av utsläppen från kraft- och värmesek- torn, där de billigaste åtgärderna finns, är merkostnaden i vårt fall troligen högre än . har i en studie kommit till slutsatsen att årliga BNP blir högre om vårt koldioxidåtagande (minus ) uppnås genom utsläppshandel än om målet nås med enbart inhemska åtgärder. Om två tredjedelar av de nödvändiga energi- och koldioxidskatterna anses oundgäng- liga av fiskala skäl, reduceras skillnaden till 3.1 miljarder per år.21 20Capros, P. och Mantzos, L., The Economic Effects of to Reduce Greenhouse Gases, . 21Carlén, B., BNP-effekter av svensk klimatpolitik – en jämförelse. Någon simulering av utfallet av ett alternativ där av koldioxidutsläppen inom EU-15 omfattas av obligatorisk handel, medan övriga utsläpp hanteras på annat sätt av de enskilda med- lemsländerna, har inte utförts. Utfallet beror dels på hur generös tilldelningen till handelssektorn i varje enskilt land blir, dels på hur det enskilda medlemslandet väljer att hantera de övriga utsläp- pen. Eftersom den obligatoriska handeln omfattar ungefär hälften av utsläppen, kan man förmoda att man kan tillgodogöra sig högst hälften av de fördelar som en allomfattande handel skulle ha. Vid en skev fördelning av utrymmet mellan handelssektorn och övriga sektorer kan utfallet dock bli väsentligt sämre. Mot bak- grund av de ovan redovisade beräkningarna och förhållandet att transport- och övrigsektorerna svarar för en så stor del av de svenska utsläppen, förefaller det rimligt att tro att ett inkluderande av samtliga sektorers utsläpp i handelssystemet skulle förbilliga klimatpolitik med 2–per år.22 Hur stor fördelen är beror på hur i frånvaro av opt-in skulle välja att utforma klimatpolitiken för transportsektorn och övrigsektorn. Genom att utvidga handeln till att omfatta samtliga sektorer undviker man också en del besvärliga gränsdragningseffekter. Ett exempel på en sådan är investeringar i oljeraffinaderierna i syfte att öka kapaciteten att producera lågsvavlig diesel och bensin. Dessa bränslen behövs för att bensin- och dieselmotorer ska kunna förses med avancerad reningsutrustning för kväveoxider och partiklar, vilket i sin tur är en förutsättning för en storskalig övergång till dessa bränslesnåla alternativ. Processförändringarna i raffinaderi- erna ökar emellertid energianvändningen och utsläppen av kol- dioxid från de berörda anläggningarna. Det innebär att föränd- ringen ökar utsläppen inom en sektor men bidrar till en påtaglig minskning i en annan. När den ena sektorn omfattas av handeln med utsläppsrätter men inte den andra, uppstår problem. Vad som också kan tala för opt-in är svårigheten att bedöma effekterna av en eventuell ytterligare avveckling av kärnkraft i på emissionerna inom övrigsektorn (som inte omfattas av det obligatoriska systemet) och energiföretagen (som omfattas). Om en fortsatt avveckling äger rum – antingen till följd av politiska beslut eller som ett resultat av tekniska problem – kan detta få 22 De höga drivmedelsskatter som annars måste införas är transfereringar inom den svenska ekonomin utgör inte i sig någon kostnad. Anpassningen till höga drivmedelspriser kan dock vara förknippade med avsevärda kostnader. konsekvenser för utsläppen både i och (via ökad import av el) i grannländerna. En svårbedömd men viktig aspekt på valet mellan att minska utsläppen i transportsektorn och övrigsektorn med hjälp av höjda drivmedels- och energiskatter eller att göra det genom handel med utsläppsrätter är frågan om vilken modell som skulle få störst folk- lig acceptans. Skillnaden mellan opt-in och en situation där med egna åtgärder ska föra tillbaka transportsektorns utsläpp till nivå motsvarar ca i tillkommande pris per liter bensin. För att få stöd för de betydligt mera långtgående åtaganden som kommer att krävas i kommande etapper kan det vara viktigt att medborgarna upplever att det första etappmålet uppnåddes på ett effektivt och billigt sätt. Frågan om folklig acceptans kan tillmätas stor betydelse för det fortsatta klimatarbetet. 11.Potentiella nackdelar med opt-in Tre olika invändningar kan möjligen anföras mot opt-in. Man kan hävda: att utvidgad handel med utsläppsrätter försenar den satsning på ny teknik som behövs för att klara de följande etappmålen, att utvidgningen till ytterligare sektorer gör det möjligt för de nya medlemsländerna att föra in hetluft i systemet, att allomfattande handel kan lede till att priserna på utsläpps- marknaden stiger till en högre nivå än vad som skulle ha varit fallet om handeln begränsats till energiintensiv industri samt större kraft- och värmeverk. Farhågor framförs ibland från miljörörelsen om att handeln kan bli så framgångsrik från kostnadseffektivitetssynpunkt att kostnaden för att klara Kyotoprotokollet blir så låg att inget incitament skapas för mera långtgående åtgärder. I denna invändning mot handeln med utsläppsrätter ligger ett erkännande av metodens effektivitet. Det är sant att det första etappmålet bara utgör ett litet steg på vägen och att det kan finnas behov av att förbereda samhället för de mera långtgående restriktioner som kommer att behöva ställas i nästa eller nästnästa etapp. Den fråga man dock måste ställa sig är dock om det vore klokt att skapa incitament för en forcerad teknikutveckling genom att medvetet försvåra utnyttjandet av billiga och kostnadseffektiva metoder. Samma skäl för att förhindra ett utnyttjande av potentialen för åtgärder med låg kostnad skulle för övrigt kunna anföras under nästa åtagandeperiod. Man måste därför fråga sig om det vore klokt att försvåra ett utnyttjande av de billigaste åtgärderna bara för att tidigt skapa incitament till fortsatt teknikutveckling. Att utrymmet för de europeiska utsläppen under Kyotoproto- kollet är högt i förhållande till vad som måste följa senare talar dock för att det kan finnas behov av att komplettera utsläpps- handeln med andra styrmedel och åtgärder som siktar på att förbe- reda samhället för kommande åtaganden. Den frågan behandlas i nästa avsnitt. Frågan om den öst- och centraleuropeiska hetluften kommer att frigöras när handeln med utsläppsrätter utvidgas till ytterligare sektorer är i och för sig intressant, men tillgången till hetluft påverkas inte av ett eventuellt svenskt beslut om opt-in. Det som avgör är om länder som förfogar över hetluft väljer att utvidga utsläppshandeln till verksamheter till vilka de kan sälja rättigheter på auktion. Deras val i detta avseende påverkas knappast av beslut om opt-in. Hetluften kan inte bli föremål för handel inom ett system som enbart omfattar kraft- och värmeverk samt energiintensiv industri. Men den kommer ändå att kunna tas i anspråk av EU-25 vid redo- visningen av de europeiska utsläppen till klimatkonventionen. Det kommer då att framgå att vissa medlemsländer har utsläpp över sina nationella åtaganden, medan andra har klarat uppgiften med viss marginal. Så länge EU klarar sitt åtagande enligt Kyotoproto- kollet, kan övriga parter inte invända mot att hetluften utnyttjas. För del är det redan uppenbart att hetluften utnyttjas. klarar sitt nationella åtagande delvis tack vare hetluft som frigjorts när verksamheter i den östra delen av landet lagts ner. Farhågan om att en generell bredning av handelssystemet skulle kunna vara en nackdel för energiintensiv industri har redan besva- rats i ett tidigare kapitel. 12.Vilka kompletterande styrmedel behövs? En viktig fråga inför ett eventuellt svenskt utnyttjande av opt-in är i vilken utsträckning som handeln med utsläppsrätter ersätter andra styrmedel. I detta sammanhang bör man skilja på generella ekono- miska styrmedel som är avsedda att påverka efterfrågan på fossila bränslen och selektiva styrmedel som införs eller bibehålls i syfte att stödja vissa avgränsade åtgärder. Till den första typen hör energiskatter och koldioxidskatt. Exempel på den andra typen är utbildning i sparsam körning, förbättrad hastighetsövervakning och stöd till forskning och utveckling. Gröna certifikat har drag av båda generellt och selektivt styrmedel. Enligt ekonomisk teori bör handel med utsläppsrätter leda till att målet uppnås till lägsta möjliga kostnad. Under förutsättning att handelssystemet inte är behäftat med marknadsimperfektioner bör handeln utmynna i en optimal resursallokering. Att i en sådan situation tillgripa ett sekundärt styrmedel med samma syfte som handelssystemet måste per definition leda till ett resultat som avviker från det optimala utfallet. Det betyder att samhället utöver den administrativa kostnaden för det sekundära styrmedlet påtvingas högre åtgärdskostnader än vad som annars skulle ha blivit fallet. Till följd av detta uppstår en välfärdsförlust. Vid allomfattande handel med utsläppsrätter behövs inga ytterli- gare generella ekonomiska styrmedel. Utnyttjandet av sådana, t.ex. i form av höjd koldioxidskatt, medför inte att utsläppen reduceras till en nivå under utsläppstaket. Däremot påverkar de hur stor del av åtgärderna som genomförs i det egna landet. Att öka andelen inhemska åtgärder har dock inte större värde än att t.ex. öka bidrag till klimatarbetet på bekostnad av åtgärder som annars skulle ha genomförts i . Energi- och koldioxidskatter får en snedvridande effekt om de tillåts verka i kombination med ett system för handel med kol- dioxidrättigheter som omfattar utsläpp från alla samhällssektorer. Från styrmedelssynpunkt vore det således önskvärt att vid över- gång till handel med utsläppsrätter avskaffa alla former av ren energi- eller koldioxidbeskattning. Från fiskal synpunkt kan dock energi i olika former eventuellt vara bättre skattebaser än t.ex. arbete och kapital. Alla fiskala skatter är – till skillnad från miljöavgifter – behäftade med samhällsekonomiska anpassningskostnader. Vid val av skatte- objekt bör man därför första hand välja skattebaser med låga anpassningskostnader. Om fiskala skäl talar för fortsatt beskattning av energi, bör beskattningen utformas så neutralt som möjligt för att inte störa handelssystemet. Det innebär att alla former av energi beskattas lika. Om någon form av differentiering införs eller bi- behålls bör den gälla någonting annat än koldioxid, t.ex. svavelhalt i bränslen eller andra icke-internaliserade risker och miljökostnader. Bör avskaffa koldioxidskatten? I sitt förra betänkande diskuterade kommittén frågan om att avskaffa koldioxidskatten för verksamheter inom handelssektorn. Kommitténs slutsats blev att skatten av effektivitets- och konkur- rensskäl bör avskaffas för alla utsläpp utom de från värmeproduk- tion. Särbehandlingen av värmeproduktionens utsläpp motiveras av att skattebefrielse skulle motverka användningen av biobränslen inom fjärrvärmeområdet. Om som enda medlemsland låter transportsektorns utsläpp omfattas av handeln med utsläppsrätter, kan inte avskaffa koldioxidskatten eller någon annan del av bensin- och dieselskatterna. Det nya energiskattedirektivet tillåter heller inte att skatten på diesel sänks under den nivå som gällde . Om alla medlemsländer låter utsläppen från samtliga sektorer omfattas av handeln med utsläppsrätter, finns det inga klimat- politiska skäl att behålla energi- och koldioxidskatterna. Det upp- satta målet kommer ändå att nås och ett bibehållande av skatterna i vissa samhällsektorer snedvrider utfallet och fördyrar klimat- arbetet. Omräknat till skatt på koldioxid motsvarar skatte- belastning på olika fossila bränslen i 0:00–per kilo.23 Om flertalet medlemsländer inför km-skatt och handel med utsläppsrätter, finns således skäl att överväga en revision av energi- skattedirektivet. Det bästa vore i en sådan situation om inte bara tunga lastbilar utan även personbilar och lätta lastbilar kunde övergå till km-skatt. I så fall skulle drivmedelsbeskattningen helt kunna avskaffas. Det skulle innebära att priset på diesel och bensin blir ungefär lika högt i hela , eftersom samtliga olje- företag skulle komma att betala samma pris för koldioxidrättig- heterna. Genom att auktionera ut de rättigheter som finns kvar när industrin fått sin tilldelning kan finansministrarna kompensera 23 0:00 för utsläpp som inte är föremål för energi- och koldioxidbeskattning. 2:04 för bensin (koldioxidskatt + energiskatt men exklusive moms). statskassan för en del bortfallet av skatteintäkter. Samhällets kostnader för vägslitage, olyckor och utsläpp skulle i ett sådant fall täckas av km-skatten som också tillför staten betydande belopp. Om de europeiska energi- och koldioxidskatterna avskaffas, kommer priset på marknaden för koldioxidrättigheter att bli väsentligt högre än om de bibehålls. Det beror på att skatterna har en tillbakahållande effekt på efterfrågan. Om all europeisk energi- beskattning avskaffas, kan priset för att nå Kyotomålet förväntas hamna kring per kilo CO2.24 En förskjutning av bördan för klimatpolitiken från skatter till utsläppsrätter kan vara till nackdel för energiintensiv industri som är utsatt för global konkurrens även i ett fall där dessa verksam- heter tilldelas gratisrättigheter. Problemet gäller bland annat elintensiva verksamheter, som enligt handelsdirektivet inte tilldelas några gratisrättigheter. Om kraftindustrin kan övervältra hela marginalkostnaden för förvärv av utsläppsrätter på sina kunder motsvarar per kilo koldioxid en prisökning på kraft från kolkondenskraftverk med per kilowattimme.25 För att neutralisera denna effekt för konkurrensutsatta verksamheter skulle EU sannolikt behöva ändra handelsdirektivet så att indu- strier med hög elintensitet tilldelas egna gratisrättigheter som de kan använda som ett partiellt betalningsmedel vid köp av elektrici- tet. Det är ju inte den europeiska kraftindustrin som är utsatt för global konkurrens utan en del av dess kunder. Den ovan beskrivna avvecklingen av energi- och koldioxid- skatterna är inget kan genomföra på egen hand. Det är en fråga för Europeiska Unionen att vid en utvidgning av handels- systemet genomföra nödvändiga anpassningar av energiskatte- direktivet. Processen kommer sannolikt att ta . Det innebär att man kommer att få leva med styrmedel som inte är optimala från effektivitetssynpunkt. För svensk del bör en slutsats bli att vi efter en utvidgning av handelssektorn bör avstå från att höja koldioxid- och energiskatterna, eftersom det skulle försvåra den långsiktiga anpassningen av energibeskattningen. Det är bara om man efter närmare analys finner att ökad energibeskatt- ning ger lägre samhällsekonomiska kostnader än andra skatter som en fortsatt skatteväxling bör genomföras. 24Kågeson, P., The Impact of on Transport Sector, Report VR 2001:17. 25Beräknat på CO2 per kWh tillförd energi och elverkningsgrad. Behövs kompletterande generella styrmedel? En näraliggande fråga är hur man vid utvidgning av handelssyste- met bör se på andra kompletterande styrmedel av generell karaktär. Inom den svenska elförsörjningen finns krav på att en del av produktionen ska ske i anläggningar som utnyttjar förny- bar energi. Varje producent måste redovisa gröna certifikat avse- ende en viss procentuell andel av produktionen. Därtill övervägs nu gröna drivmedelscertifikat i syfte att tvinga transportsektorn att använda en viss procentuell andel biodriv- medel. Frågan utreds av utredningen om förnybara fordonsbränslen. Även ett sådant styrmedel skulle – om det införs i kombination med utsläppshandel – snedvrida utfallet av handeln.