sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Svavlet och askan i avfallet nyttiggörs som råmaterial till cement och behöver därför inte deponeras. Överskottsvärmen tas från klinkerkylare och förbränningsgaser, som annars kyls av i ett kyltorn. I båda fallen värmeväxlas rökgaser och varmluft med vatten som kokas till vattenånga. Ångan transporteras till en ångturbin som driver en el-generator som En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Utöver elenergi tas spillvärmen efter klinkerkylaren omhand och levereras till ett fjärrvärmesystem. Alternativbränslen som används inom cementindustrin är kött- och benmjöl, lösningsmedel och färg, malt papper och plast, hela och neddelade däck samt konverterad eldningsolja. För de mineralogiska processerna bränning av kalk/dolomit och expanderad lera (LECA) är processen liknande. Utredningens förslag: Reglerna om skattebefrielse i 6 a kap. 1 § LSE skall i relevanta delar vara tillämpliga även vad beträffar det skattepliktiga avfallet. En av de stora fördelarna med att inkludera den fossila delen av avfallet i energibeskattningen är att det redan finns ett färdigt regelsystem för att t.ex. skydda konkurrensutsatt industri och premiera elproduktion. Eftersom detta är ett av skälen för att infoga avfallet i energibeskattningen föreslår utredningen följd- riktigt att de allmänna reglerna i 6 a kap. 1 § LSE om skattebefrielse skall vara tillämpliga även vad beträffar det skattepliktiga avfallet. Den befintliga lagstiftningen skall således användas fullt ut i detta avseende. Särskilt om skattebefrielse för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning Huvudsaklighetsprincipen som beskrivs ovan kan sägas komma till uttryck även i energiskattedirektivet genom reglerna om s.k. dual use, eller blandad användning. Med blandad användning avses att ett bränsle, förutom för uppvärmning, även kommer till annan användning i en process (jfr masugnsprocessen ovan). Cement- och kalktillverkning har varit sådana processer som det tvistats om huruvida dessa kunnat anses vara sådana processer där blandad användning av bränslena förekommer. Genom ett rättsfall i EG- domstolen har det emellertid slagits fast att det bränsle som används i kalktillverkningen endast är att anse som om det används En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns för uppvärmningsändamål.11 Skattebefrielse för de mineralogiska processerna kan därför inte uppnås genom tillämpning av huvudsaklighetsprincipen. Dessa processer kan däremot tillämpa den s.k. 1,2-procentsregeln (se 6.6.2 nedan). Beträffande masugnsprocessen synes man i inte använda sig av avfall, såsom sker bland annat i . Klart är emellertid att denna process klassificerar för skattebefrielse enligt bestämmelsen. De två återstående processer som beskrivits ovan är åter- vinningsprocesser i smältverk. Skattebefrielse för dessa processer bör åtnjutas för det skattepliktiga material som är erforderligt för processen och den värmealstring som uppstår i samband därmed. Däremot bör skattebefrielse inte medges för det bränsle som inte är erforderligt för smältprocesserna. 6.6.2De särskilda nedsättningsreglerna i LSE Utöver de ovan delvis redovisade mer allmängiltiga reglerna om skattebefrielse finns i LSE även två särskilda nedsättningsregler vars syfte är att begränsa skatteuttaget för de företag som är särskilt energiintensiva. Dessa utgörs av den s.k. 0,8-procentsregeln och den s.k. 1,2-procentsregeln. Reglernas funktion redovisas nedan. Regeln återfinns i 9 kap. 9 § LSE och kan tillämpas av företag som förbrukar bränsle i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, vid växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling och i yrkes- mässig jordbruks, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet. Dessa näringar är de som anges i 6 a kap. 1 § 9–11 LSE. Samtliga skatte- pliktiga bränslen omfattas av bestämmelsen. Den omfattar dock inte skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon. Regeln innebär att den del av skatten som överstiger av ett företags försäljningsvärde sätts ned till av koldioxidskattenivån. För råtallolja sker nedsätt- ningen utifrån energiskattenivån eftersom koldioxidskatt inte utgår 11 Mål C-240/01 Kommissionen mot , 2004, s. 0000. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Nedsättning med stöd av regeln får inte medföra att gemenskapens minimiskattesatser underskrids. har genom beslut medgivits undantag enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet att tillämpa 0,8-procentsregeln. Tillåtelsen, som följer av artikel 11.1 samt bilaga II till energiskatte- direktivet, löper ut . För tid därefter måste anpassa nedsättningsregeln till energiskattedirektivets regler, se artikel 17.1 a) sista stycket. I statsstödshänseende har åtgärden bedömts utgöra ett tillåtet statsstöd med motiveringen att det följer miljöriktlinjerna.12 Nuvarande statsstödsgodkännande löper ut . Den här regeln är inte intagen i själva LSE utan återfinns i en övergångsbestämmelse till lagen, vars giltighetstid, efter att ha förlängts , löper ut den 31 december 2005.13 Regeln avser nedsättning av koldioxidskatt på andra bränslen än mineraloljor, dvs. kol och naturgas och kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, glasindustrin. Bestäm- melsen begränsar skattebelastningen på de aktuella bränslena till av försäljningsvärdet. Nedsättningen får dock inte medföra att gemenskapens minimiskattesatser underskrids.14 Det bör dock poängteras att miniskattesatserna för såväl kol som olja är förhållandevis låga.15 1,2-procentsregeln infördes i syfte att för vissa företag lindra övergången till en högre skattenivå samt att ge dessa företag en möjlighet att anpassa sig efter de nya reglerna. I statsstödshänseende har kommissionen bedömt att åtgärden inte utgör ett statligt stöd.16 12Kommissionens beslut i ärende N 497/2003. 2004/05:1. 14Regeln var tidigare en takregel men har i och med energiskattedirektivets ikraftträdande ändrats så att nedsättningen inte understiger de tillämpliga minimiskattesatserna för kol och naturgas (jfr prop. 2003/04:1, s. 219). 15För yrkesmässig användning är minimiskattesatserna för naturgas per och för kol per (omräknat enligt officiella valutakurser ). För icke yrkesmässig användning uppgår miniskattesatserna till de dubbla beloppen av de nu redovisade. 16Se not 12. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Utredningens förslag: De särskilda nedsättningsreglerna skall gälla även beträffande den beskattningsbara delen av avfallet. För att uppnå en likabehandling med övriga fossila bränslen krävs att de ovan redovisade nedsättningsreglerna även tillämpas på den nya skattepliktiga produkt som förs in i LSE. Därvid är 0,8- procentsregeln en generell regel som omfattar de flesta skatte- pliktiga bränslen vid användning i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Det är därför naturligt att låta denna regel även omfatta de skattepliktiga avfallsfraktionerna. Däremot tillämpas 1,2-procentsregeln endast inom cement-, kalk-, glasindustrin varför frågan måste ställas om det är befogat att låta denna regel omfatta även de skattepliktiga avfallsfraktionerna. Vid denna bedömning beaktar utredningen att just dessa bränslen i stor utsträckning förekommer inom bland annat cementindustrin. Detta innebär att 1,2-procentsregeln bör omfatta även dessa bränslen för att motverka att en snedvridning till förmån för kol och naturgas uppkommer. Nedsättning bör kunna ske till om skatten överstiger . Någon minimiskattesats finns således inte att beakta vad beträffar nedsättningen av skatten på avfall. Om regeringen vid en anpassning av LSE till energiskattedirektivet skulle välja att inte utnyttja det s.k. mineralogiska undantaget (se 6.11 nedan) bör denna bedömning dock omprövas. Det bör noteras att lagregeln genom sin utformning redan täcker det nya bränslet om infogas i LSE. Någon komplettering av bestämmelsen i enlighet med vad som gjorts beträffande naturgas och kol är inte nödvändig eftersom det inte finns någon minimiskattenivån för det nya bränsleslaget. 6.6.3Avdrag vid begränsning av koldioxidutsläpp m.m. En av de regler som kommer att gälla för den nya skattepliktiga produkten är den enligt vilken avdrag medges för koldioxidskatt om någon, i samband med förbrukning av annat bränsle än sådant som beskattas som bensin, har begränsat utsläppen av koldioxid (9 kap. 4 § LSE). Avdrag medges i förhållande till hur mycket ut- En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns släppet har minskat. Regeln infördes trots att det inte bedömdes finnas några ekonomiskt rimliga möjligheter att avskilja koldioxid ur förbränningsgaser. Införandet motiverades med att regeln i vart fall utgör ett incitament att utveckla tekniken mot kostnads- effektiva åtgärder för att minska koldioxidutsläppen (se prop. 1989/90:111, s. 153). Avdragsbestämmelsen har emellertid kommit att tillämpas,17 vilket föranlett att utfärda allmänna råd beträffande regelns tillämpning. Därvid föreskrivs att återbetalning endast bör medges för koldioxid som avskiljts ur rökgaserna. Askans innehåll av oförbränt bränsle bör således inte medföra återbetalning. Även bindning i växter bör i princip ge rätt till återbetalning. Om förbränningsgaser leds genom växthus anses schablonmässigt, såvitt inte annat visas, att utsläppet av koldioxid från det bränsle som alstrar gaserna begränsas med 14 procent.18 Enligt rör det sig om cirka 25 tomat- /gurkodlare som söker om återbetalning med stöd av denna bestämmelse. Även om det sålunda inte tycks ha någon praktisk betydelse kommer denna regel att vara tillämplig även vid förbränning av skattepliktigt avfall. Allmänt om el- och värmeframställning Med kraftvärmeverk avses vanligen en anläggning avsedd för sam- tidig produktion av el och värme där båda produkterna nyttiggörs. I ett kondenskraftverk, som kan använda liknande teknik som ett kraftvärmeverk, tas däremot endast elen tillvara och värmen blir spillvärme som kyls bort till vatten eller luft. I kraftvärmeproduktionen används såväl fossila bränslen som biobränslen och avfall. Ett kraftvärmeverk som baseras på ång- kraftsprocessen brukar ibland kallas mottrycksanläggning eller, om den är en del av en industrianläggning, industriellt mottryck. I ett (fjärr-) värmeverk (kallas företrädesvis hetvattenpanna) produceras endast värme och alltså inte någon el. 17Regeringsrätten har medgivit kompensation för begränsning av koldioxidutsläpp i ett fall där förbränningsavgaser leddes genom ett växthus och koldioxid togs upp av gurkor (Regeringsrättens dom i mål nr 2774-1996). 18Riksskatteverkets allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns I ett kraftvärmeverk utnyttjas spillvärmen från elproduktionen som fjärrvärme. Mottryckskraft fungerar på motsvarande sätt, men värmen utnyttjas i industriprocesser. Kraftvärme och industriellt mottryck innebär därför ett väsentligt bättre resursutnyttjande än kondenskraft, där värmen inte tas tillvara. Genom sin högre verkningsgrad ger produktion i kraftvärmeverk således stora miljöfördelar jämfört med elproduktion i konventionella kondenskraftverk och separat värmeproduktion i hetvatten- centraler. Vanligen innebär kraftvärmeteknik att förbrukningen av bränslen minskar med 20–, jämfört med att elenergin och värmen hade producerats var för sig. gavs kraftvärmeverken avsevärt gynnsammare beskattningsregler än tidigare genom att den s.k. industriskattesatsen infördes även för kraftvärmen (se prop. 2003/04:1, s. 217, bet. 2003/04:SkU28, rskr. 2003/04:188).19 Den lindrigare beskattningen har prövats av kommissionen och bedömts vara i överensstämmelse med statsstödsreglerna.20 Det erhållna statsstödsgodkännandet löper ut den 31 december 2005.21 I tabell 6.6 nedan ges en schematisk redovisning av beskattningen av el- respektive värmeproduktion. Tillsammans med de skattesatser som redovisas i tabell 6.4 utvisar figuren klart att det är mycket gynnsamt att komma i fråga för tillämpning av de särskilda beskattningsregler som gäller för kraftvärmen. 19Tidigare gynnades kraftvärmeverk i beskattningen såtillvida att skattebefrielse medgavs av energiskatten. 20Kommissionens beslut i ärende N 726/2002. 21Det relativt korta godkännandet kan förklaras med att statsmakterna, i vart fall för notifieringen, hade inställningen att förändringarna var temporära i avvaktan på att ett nytt energiskattsystem kunde träda i kraft (jfr prop. 2002/03:1, s. 184 f.). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Schema över beskattning av bränslen som används för el- och värmeproduktion (såväl inom som *Gäller även vid externa värmeleveranser till tillverkningsindustrin. **Vid samtidig produktion av el- och värme i en kraftvärmeanläggning gäller befrielse från såväl energi- och koldioxidskatt på det bränsle som används för elproduktion. anser dock att av tillfört bränsle vid kondenskraftproduktion och av tillfört bränsle, som hänförs till elproduktionen i ett kraftvärmeverk skall beskattas som intern förbrukning och är därmed beskattningsbart med energiskatt och koldioxidskatt. Såsom framgår av tabellen ovan medges skattebefrielse på bränslen som förbrukats för värmeproduktion i en kraftvärmeanläggning med hela energiskatten och av koldioxidskatten. För råtallolja medges skattebefrielse med ett belopp som motsvarar den energiskatt och av den koldioxidskatt som tas ut på lågbeskattad olja. En förutsättning för skattebefrielse är att el- och värmepro- duktionen sker integrerat och , dvs. att produktionen sker i en sammanhållen process och att förhållandena är avgörande. I fråga om bedömningen av om framställningen av elkraft och värme har tillräcklig omfattning uttalade skatteutskottet i samband med bestämmelsens tillkomst att hänsyn bör kunna tas till vald produktionsteknik och andra omständigheter som är av betydelse (SkU 1990/91:26). Dåvarande (numera Skatte- verket) har tolkat utskottets uttalande och givit vissa rekommen- dationer kring tillämpningen av bestämmelsen (RSV Ip 1993:1, En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns s. 15). Dessa rekommendationer har senare förts över till allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18). I dessa råd redovisas således de krav som i energieffektivitets- hänseende anser bör ställas på en kraftvärmeanläggning för tillämpning av den särskilda skattesatsen för kraftvärme. Vid samtidig produktion av skattepliktig elektrisk kraft och värme bör båda produkterna framställas och nyttiggöras i mer än obetydlig omfattning för att avdrag skall medges för halva energiskatten. När man gör bedömningen av om framställningen av elektrisk kraft respektive värme har tillräcklig omfattning bör hänsyn kunna tas till vald produktionsteknik och andra omständigheter. Vid produktion av kraftvärme genom mottrycksteknik bör elproduktionen anses ske i mer än obetydlig omfattning om för- hållandet mellan el- och värmeproduktionsförmågan (alfavärdet) uppgår till minst 0,20 om värmen i huvudsak nyttiggörs i form av hetvatten. Med el- och värmeproduktionsförmåga bör förstås det konstruktivt högsta möjliga alfavärdet och inte vad som produceras momentant. Om värmen i stället i huvudsak nyttiggörs i form av ånga bör alfavärdet uppgå till minst 0,05 för att avdrag skall kunna medges. Genom dessa allmänna råd ställs således vissa krav på nivån på elproduktionen i kraftvärmeverken för att den lägre skattenivån skall vara tillämplig. Angående tillämpningen av dessa allmänna råd har upplyst att de i praktiken inte tillämpas, i vart fall såtillvida att de inte ligger till grund för att vägra skattebefrielse. De är dock alltjämt gällande. Det är naturligtvis inte endast i som fördelarna med kraftvärmeproduktion har uppmärksammats. Inom EU antogs det s.k. kraftvärmedirektivet (2004/8/EG).22 Syftet med direktivet är att underlätta etablering och drift av kraftvärmeverk för att spara energi och motverka klimat- förändringar. I den grönbok om trygg energiförsörjning som kommissionen lade fram konstaterades att unionen konsumerar allt mer energi och att andelen importerad energi är stigande. Eftersom potentialen att producera kraftvärme på det 22 och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG (EUT L 52, 21.2.2004, s. 50). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns befintliga värmeunderlaget är betydligt större än vad som utnyttjas inom unionen ser man kraftvärmen som en viktig faktor i strävan att effektivisera energianvändningen, öka försörjnings- tryggheten och minska utsläppen av koldioxid. Därutöver leder en ökad andel kraftvärme till andra fördelar såsom en ökad konkurrens mellan producenter och minskade elnätförluster eftersom anläggningarna ofta ligger nära förbrukarna på nätet. Direktivet ålägger medlemsstaterna att stödja kraftvärmen ekonomiskt på kort och medellång sikt, så länge de externa kostnaderna inte är internaliserade i energipriset. Direktivet utgör ett ramverk för främjande och utveckling av kraftvärme och ett viktigt medel för att de nationella stödsystemen skall fungera på ett harmoniserat sätt både ekonomiskt och administrativt. existerar en mängd olika stödmekanismer som t.ex. investerings- stöd, skattebefrielser eller skattereduktion, gröna certifikat och direkta prisstöd. För att stödet till kraftvärme skall grundas på de primärenergibesparingar som uppstår vid kraftvärmedrift måste man tillämpa kriterier på energieffektivitet. Endast högeffektiv kraftvärme bör kunna bli föremål för de aktuella stöden och kriteriet för att få betecknas som högeffektiv är att energi- besparingarna till följd av den kombinerade produktionen uppgår till jämfört med separat produktion av el och värme. För att göra det möjligt för producenterna att påvisa att den el de säljer har producerats genom högeffektiv kraftvärme skall medlemsstaterna säkerställa att ursprungsgarantier kan lämnas på begäran av producenten. Medlemsstaten skall utse oberoende behöriga organ som kan intyga att driftsvillkoren i kraftvärmeverk är sådana att de uppfyller kriterierna. Medlemsstaterna skall ha implementerat de bestämmelser i lagar som krävs för att följa direktivet om främjande av kraftvärme. För svenskt vidkommande utreder (N 2003:03) lämpliga former för att i svensk lagstiftning uppfylla de krav som direktivet ställer.23 23 har följande direktiv: dir. 2002:160, dir. 2003:77, dir. 2003:138, dir. 2004:58 och dir. 2004:130. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Såvitt utredningen kunnat utröna är det inte särskilt vanligt att kraftvärme konstrueras genom påhäng av en turbin eller liknande i syfte att få del av de gynnsammare reglerna för beskattningen av insatta bränslen. Genom att inkludera avfallet i energibeskattningen kommer det emellertid att uppstå ett mycket stort incitament att styra de avfallsfraktioner som skall förbrännas till en kraftvärmeanläggning, alternativt att åstadkomma att den egna anläggningen uppfyller kriterierna för att betraktas som kraftvärme. Vidare finns det, för den som planerar att bygga en förbränningsanläggning, all anledning att se till att anläggningen i beskattningshänseende klassificeras som en kraftvärmeanläggning. Eftersom det i skattelagstiftningen saknas kriterier för att skilja mindre effektiv kraftvärme från mera effektiv kraftvärme finns det en risk för att avfallsförbränningskollektivet – allt annat lika – bygger lågeffektiv kraftvärme endast i syfte att tillgodogöra sig den lägre skattenivån. Utredningen ställer sig därvid mycket tveksam till om allmänna råd i konstitutionellt hänseende utgör ett legalt hinder mot att erbjuda även mindre effektiv kraftvärme den lägre beskattningen. Då utredningen nu föreslår att det fossila avfallet skall beskattas uppkommer mer eller mindre ett uttalat behov av att tydligt lagreglera förutsättningarna för att komma ifråga för den lägre beskattningen. Beträffande denna fråga har vi under arbetets gång fört en löpande dialog med och dess kansli. Dialogen har förts framförallt i syfte att klargöra den ungefärliga räckvidden av respektive utrednings förslag. Ett grundläggande övervägande är om förslaget på skärpta regler för kraftvärmebeskattningen endast skall omfatta avfallsför- bränning eller om utredningen skall föreslå att reglerna ändras generellt. Det kan ifrågasättas om statsstödsreglerna skulle kunna acceptera olika beskattningsnivåer inom kraftvärmen endast med avseende på vilket bränsle som används. Såvitt utredningen kan bedöma skulle det i vart fall bli svårt att med framgång argumentera för en sådan lösning. Mot bakgrund härav finner utredningen att kraven för att komma i fråga för den lägre skattenivån skall ha en generell utformning. Även om förslaget i denna del möjligen skulle kunna hävdas ligga utanför utredningens uppdrag gör vi ändå bedömningen att utredningsdirektiven erbjuder sådana frihets- grader att de i vart fall inte omöjliggör för utredningen att lägga En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns I synnerhet när förslaget bidrar till att förstärka styrningen mot flera relevanta miljömål. En lämplig utgångspunkt är därvid att den lägre skattenivån endast skall vara tillämplig om kraftvärmeproduktionen defini- tionsmässigt är särskilt effektiv, dvs. uppfyller vissa särskilda krav på effektivitet. Genom denna distinktion klargörs att det för skattebefrielse inte endast är tillräckligt att värme och el produceras utan även att vissa krav ställs på produktionens effektivitet. Inom diskuteras huruvida ett krav på högeffektiv kraftvärme skall gälla som ytterligare villkor för skattenedsättning. Effektiviteten i kraftvärmeverk kan presenteras på olika sätt; alfavärdet/elutbytet (förhållandet mellan elproduktion och värme- produktion, elverkningsgrad (förhållandet mellan elproduktion och bränsleförbrukning) samt energieffektivisering jämfört med separat produktion av el och värme t.ex. enligt kraftvärmedirektivet. Utredningen anser att en skatt som syftar till miljöförbättring genom effektivare användning av råvaror och energi inte under några förhållanden får premiera tekniska lösningar som innebär större värmeförluster, t.ex. med rökgaserna. Därvid är den egna anläggningens förmåga att omvandla bränsle till el en parameter som är entydig, relevant och lätt att verifiera. En elverkningsgrad vid passande nivå synes därför väl lämplig att använda såsom skiljelinje i beskattningen. synes dock beskattningen ha använt sig av s.k. alfavärden och det kan vara lämpligt att i ett inledningsskede endast lagfästa de krav som redovisar i sina allmänna råd om att alfavärdet skall uppgå till minst 0,2. Med el- och värmeproduktionsförmåga bör, liksom vad som anges i allmänna råd, förstås det konstruktivt högsta möjliga alfavärdet och inte vad som produceras momentant. Kravets utformning på bör dock diskuteras utifrån det ovan anförda. Eftersom avfallsförbränning generellt sett är storskalig gör utredningen bedömningen att de förändringar som föreslås i tillräcklig omfattning styr ut- och nybyggnad av avfallsför- bränningen mot kraftvärme i allmänhet och mot effektiv kraft- värme i synnerhet. Några särskilda förslag läggs inte beträffande hur mer effektiv småskalig kraftvärme och mikrokraftvärme skall främjas. Utredningen förutsätter i stället att Fjärrvärmeut- redningen kommer att ta upp och analysera dessa mindre En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns anläggningar med avseende på bland annat de krav som ställs i kraftvärmedirektivet (jfr utredningens direktiv, dir. 2004:58). Utredningens förslag: Såsom krav för skattebefrielse för bränsle som används för värmeproduktion vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft skall gälla att kraftvärmeanläggningen uppfyller kraftvärmedirektivets kriterier för högeffektiv kraftvärme.