sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — I den rådande situationen under annan- dagen och den därpå närmast följande tiden kan han inte sägas ha uppfyllt de förväntningar som följer med ett sådant ansvar. Expeditionschefen ansvarar för beredskapsplaneringen inom ut- rikesförvaltningen. Detta ansvar omfattar dels en fullgod ordning med ersättare vid egen och underställda chefers frånvaro från ar- betsplatsen, dels instruktioner för jourhavande och annan under- ställd personal om vad som skall iakttas vid händelser av allvarlig natur. Expeditionschefen kan dock inte anses ensam bära ansvaret vad gäller andra chefers tillgänglighet och andra beredskapsfunk- tioner. Det ligger ett ledningsansvar också på högre nivå. Depar- tementets ledning har ansvaret för att organisationen har sådan stadga att dess beredskapsförmåga är tillräcklig. Till detta skall läggas att varje chef på de olika nivåerna i en orga- nisation också har ett personligt ansvar för att vara tillgänglig på arbetsplatsen när arbetsuppgifterna och situationen fordrar det. Enhetschefer leder och fördelar arbetet inom sina enheter. De har huvudmans ansvar för sitt sakområde och skall – enligt de be- stämmelser som gäller inom hela – hålla depar- tementschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänste- männen underrättade om frågor som är av större vikt. I arbetsordningen för finns dessutom en föreskrift om delgivning av information. Närmare rutiner för detta är såvitt känt för kommissionen inte dokumenterade; de synes bygga på praxis. Enligt kommissionens bedömning fördelar sig ansvaret för den otillräckliga jourberedskapen på följande sätt: –Kabinettssekreteraren hade ansvaret att leda och därmed hante- ring av katastrofinsatsen, och bär därmed en stor del av an- svaret för den sena reaktionen, bland annat genom att inte aktivt med sin organisation ha sökt egen information om kata- strofen och tidigt upprättat kontakt med andra huvudstäder. första insats hade då kunnat bli både snabbare och mera ändamålsenlig. Han borde vidare ha sökt förklaringar till att så många ringde till UD och förhört sig om vad de berättade. I och med att så inte skedde, fick man på an- svarig nivå inte någon tidig uppfattning om det allvarliga läget. –Utrikesminister är ansvarig för att de före- skrifter som gällde om beredskapsorganisation och chefsupp- gifter i det sammanhanget inte var tillräckliga för att säkerställa en god krisberedskap i departementet. Vad gäller bristerna i beredskapsplanläggningen bär vidare expeditionschefen en väsentlig del av ansvaret. –Departementschefen har ansvaret för att de delgivningsrutiner som faktiskt tillämpades var otillräckliga. Hon har att säker- ställa sitt ministerkanslis funktionsduglighet, eftersom detta kansli är hennes länk till utrikesförvaltningen. Kabinettssekre- terare bör kritiseras för att inte ha informerat utrikesministern . Även chefen för kon- sulära enheten bör som huvudman kritiseras för att inte direkt eller indirekt ha säkerställt att grundläggande information som fanns om det allvarliga läget fördes vidare till kabinettssekreteraren och utrikesministern. –Såväl Per Thöresson som och gruppchefen bör kritiseras för att ha stannat kvar för länge på sina respektive vistelseorter. Åtminstone någon av dem borde omgående ha avbrutit sin ledighet för att bege sig till departementet för att leda verksamheten därifrån. skulle ha agerat för att säkerställa detta. –Kommissionen finner det anmärkningsvärt att Försvarsdepar- tementets ledning hade lagt ned funktionen som jourhavande tjänsteman och för alltså förlitade sig på andra delgivningsrutiner eller frivilliga insatser av tjänstemän utom tjänstetid. Det är berättigat att från ett medborgerligt perspektiv ställa krav på en kraftfull och tydlig sjukvårdsinsats. Det är möjligt att en sådan sjukvårdsinsats hade underlättats om en tydlig reglering av det nationella beredskapsansvaret hade funnits på plats, eventuellt kompletterad med avtal mellan staten och landstingen. Det måste dock beaktas att man här stod inför en situation som en sådan reglering knappast skulle ha siktat in sig på. Beredskapsförfatt- ningens perspektiv var i första hand nationellt. Om å andra sidan en central krisledningsinstans med dess samlade överblick hade funnits inrättad, är det troligt att behovet av handling på sjukvårds- området snabbare hade identifierats även i avsaknad av en gällande författning på området. Även utan en sådan författning och en samlad krisledning fanns det utrymme för ett mycket mer aktivt förhållningssätt från Social- departementets sida. För denna passivitet bör statssekreterare och sjukvårdsminister anses an- svariga. Ansvaret för den försenade och inledningsvis underdimen- sionerade insatsen faller vidare på och dess enhet för krisberedskap. Expeditionschefen har som tidigare nämnts ansvaret för bered- skapsplanläggningen inom . Övergripande frågor rörande dimensioneringen av den konsulära verksamheten är dock av politisk natur och faller därmed närmast på kabi- nettssekreterarens och utrikesministerns ansvar. Kommissionen har under sina utfrågningar fått intrycket att de konsulära frågorna givits låg prioritet inom ramen för Utrikes- departementets verksamhet. Departementsledningen har vidare an- svaret för att vid rekrytering och i utbildning tydliggöra att stöd och medkännande hör till utrikesförvaltningens uppdrag. I kommissionens uppdrag har ingått att peka på behov av föränd- ringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, informa- tionsfrågor och övriga rutiner för krishantering. del av uppdraget är att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar även utanför vårt land. Kommissionen har valt att koncentrera denna del av uppdraget på landets centrala krisledningsförmåga. Regeringsformens formulering att den enskildes personliga, ekono- miska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten är utgångspunkt för en diskussion av vad som är rimliga förväntningar på det offentliga i en krissituation. Kommissionens slutsatser innebär i huvudsak förtydliganden, och inga väsentliga förändringar, av den grundläggande ansvarsför- delning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om den enskildes och de privata aktörernas primära ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas förväntningar har ett an- svar som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. Den första rimliga förväntningen gäller den rumsliga avgräns- ningen av förvaltningens uppdrag. Det offentliga åtagandet beträff- ande svenskar utomlands måste enligt kommissionens mening ges en delvis ny innebörd till följd av internationaliseringen. Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen – människor som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. befinner sig i genomsnitt mer än tvåhundra tusen svenskar på resa utomlands. Mot den bakgrunden kan man inte längre knyta den offentliga förvaltningens uppgift snävt till territorium. Förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utan- för landets gränser måste utvecklas. Detta innebär inte i sig någon förändring av den grundläggande ansvarsfördelningen mellan indi- vid och stat utan är en anpassning till nya förutsättningar. Den offentliga förvaltningens förmåga att möta en kris skall för det andra inte vara allvarligt nedsatt därför att krisen inträffar . Om politiska beslutsfattare och högre tjänstemän definierar sitt uppdrag på ett sådant sätt att de är svårtillgängliga eller dygnet, måste en effektiv jour- organisation finnas på plats för att hantera detta. hantering av konsekvenser visar på flera svagheter i den svenska förvaltningens uppbyggnad: avsakna- den av en central krishanteringsfunktion, illa fungerande delgivning av information även inom departementen, hämmande gränser mellan olika sektorer och det oklara gränssnittet mellan och myndigheterna. En ny organisation måste undanröja dessa svagheter. I officiella dokument rörande totalförsvars- och krisplaneringen hänvisas ofta till ansvarsprincipen, som innebär att den (myndig- het) som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha det även under kris eller krig. Principen låter rimlig men är otydlig och riskerar till och med att försämra en organisations kris- hantering. Om man starkt hävdar att ansvarsprincipen skall styra krishanteringen, fördröjs signalerna till omvärlden från den myn- dighet som inte förmår lösa en kris på egen hand. Organisationen riskerar att hamna i en situation där den hanterar verksamheter som den inte har kompetens för. Ett av krishanteringens centrala pro- blem är att avgöra när man har nått den punkt när en kris är av en sådan omfattning att man måste övergå till andra rutiner än de normala för att framgångsrikt kunna hantera situationen. Det är denna förmåga hos statsförvaltningen som måste utvecklas. Detta kräver att man tonar ner ansvarsprincipen som vägledande för pla- neringen till förmån för andra, i sammanhanget mer adekvata, prin- ciper. Enligt kommissionens uppfattning krävs två nya principer, en enkelhetsprincip och en försiktighetsprincip. Enkelhet är ett funda- mentalt krav på en organisationsstruktur för krishantering. Med de villkor som råder för arbetet i en organisation under svår stress måste det stå klart för var och en hur det egna arbetet passar in i den övergripande strukturen, vart information skall skickas, vem som har beslutsansvaret och vem som ansvarar för förverkligandet av fattade beslut. I en krisorganisation måste finnas ett tydligt cen- trum, där information bearbetas och analyseras, där beslut fattas och varifrån direktiv beträffande förverkligandet av fattade beslut utgår. Avsaknaden av ett sådant centrum för krishanteringen var en fundamental brist efter . Att det finns ett centrum med ansvar för bearbetning och analys av information, för beslutsfattande och direktiv beträffande imple- menteringen betyder inte att all kompetens och alla resurser skall finnas samlade på denna punkt. Varje framgångsrik krishantering förutsätter nätverk, både nationella och internationella, men sam- ordningen mellan de olika myndigheter och andra organisationer som ingår i detta nätverk måste vara förberedd. Att i en osäker situation sätta in större resurser än vad som kan- ske kan komma att behövas kan ses som en tillämpning av försiktig- hetsprincipen, som gäller som grundregel för riskhanteringen inom en rad områden med anknytning till hälsa och miljö. Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. På ett vardagligt plan styr denna princip rädd- nings- och brandförsvarsinsatser i våra kommuner. En central krisledning – uppgifter och placering Grundläggande krav och uppgifter De hot och risker som samhället står inför är sammansatta och där- med ofta sektorövergripande. Nya risker byggs successivt in i sam- hället, och kriser infaller ofta utan eller med mycket kort för- varning. Det kan röra sig om både större nationella kriser, vilka kan definieras som nationella angelägenheter, och internationella kriser som drabbar ett stort antal svenskar. Regeringen har en mångfald uppgifter att lösa i situationer av det här slaget. Den skall bilda sig en korrekt bild av läget som underlag för de beslut som skall fattas. Den behöver identifiera de hot som situationen representerar, antingen man har att göra med natur- katastrofer eller medvetet tillfogade skador. Den måste identifiera vilka åtgärder som skall vidtagas, vilka som kräver formella rege- ringsbeslut och vilka som eventuellt kan kräva ny lagstiftning som behöver snabbehandlas av . En viktig aspekt är hur finan- sieringen av nödvändiga åtgärder skall garanteras, så att tvivel eller diskussioner på denna punkt inte onödigtvis fördröjer handlägg- ningen. Viktiga aktörer på regional och lokal nivå, organisationer utanför den offentliga sfären och allmänheten behöver informeras om läget och vilka åtgärder regeringen avser att vidta. Kontakter med andra länders regeringar behöver upprätthållas för att samord- na aktioner och undvika konflikter. Kommissionen föreslår att en krisenhet inrättas i Regeringskans- liet. Krisenhetens övergripande uppgift är att vara regeringen be- hjälplig med dessa uppgifter genom att vara dess huvudinstrument för strategisk ledning av förvaltningen under en kris. Inriktningen är alltså strategisk, men i uppdraget kommer också att ligga opera- tiva uppgifter i krisens inledningsskede för att tid inte skall gå förlorad. Till sådana tidiga operativa uppgifter kan höra att sätta i gång räddnings- och akutsjukvårdsinsatser, beställa transport- kapacitet, förbereda en informationsinsats och mobilisera bevak- ningsresurser. Till uppgifterna i det inledande skedet hör också att få i gång arbetet på berörda departement. En statsrådsgrupp bör bildas med minst fem ledamöter, så att den har möjlighet att fatta regerings- beslut där så är nödvändigt. Så snart krisen har en utrikesdimen- sion, skall utrikesministern ingå i denna grupp. Under krisen bör berörda departement ha representanter på departementsrådsnivå stationerade i krisenheten. Efter att ha fattat beslut om inledande åtgärder skall krisenheten också ha en verkställande funktion. Den måste se till att fattade beslut genomförs och att insatserna samordnas. Är det fråga om kriser med internationella aspekter, måste utrikesförvaltningens resurser ingå i krisenhetens stab för att bereda vägen för planerade åtgärder. På måste det finnas en tydlig lednings- funktion för krisfrågor. En särskild tjänst som utrikesråd för kris- frågor bör – som departementet självt planerar – inrättas. I opera- tivt hänseende bör utrikesrådet för krisfrågor vara direkt under- ställd kabinettssekreteraren för att understryka dennes över- gripande ansvar på . Denne skall i sin tur vara underställd chefen för krisenheten vid en stor kris utomlands som berör många svenskar. Placering av en central krisledning En central krisledning måste för att kunna agera effektivt ha möj- ligheter att ge direktiv till andra myndigheter och departement. För att kunna göra detta krävs politisk auktoritet; kriser i samhället har politiska implikationer. Vissa kriser förutsätter ett samarbete med andra länder. När sådana kontakter skall etableras, sker det naturligen på departementsnivå och då företrädesvis med en där belägen krisenhet. En placering av en nationell krislednings- funktion i faller sig även mot denna bakgrund som naturlig. Statsrådsberedningen har redan nu en samordnande Även närheten till statsministern är av stor vikt för att ge krisledningen auktoritet i relationen till berörda fackdepartement. Denna slutsats gäller även vid en even- tuell förändring av departementsindelningen och myndighetsstruk- turen. Krisenheten bör ha en kärngrupp på kanske sex eller sju personer, med höga kvalifikationer inom relevanta kunskapsområden och bred allmänbildning. Uppgiften för denna kärna är att genomföra den första analysen av läget och att avgöra vilka åtgärder som är mest angelägna att fatta beträffande transporter, sjukvård, rädd- ningsinsatser och så vidare. Gruppens uppgift är därefter att leda krisenheten och garantera kontinuitet och uthållighet under det akuta skedet. Krisgruppens ledning måste ha direkt access till statsministern (eller ersättare som statsministern har utsett med fullt mandat), i syfte att få klartecken till de mest prioriterade åtgärderna om krisen bedöms vara av allvarlig natur. I de prioriterade åtgärderna ingår att få till stånd ett regeringssammanträde, där en av huvud- uppgifterna blir att fatta beslut om finansiering av de åtgärder som kan krävas i det korta och medelsiktiga perspektivet. I krisenheten ingår vidare en grupp med ansvar för informations- sökning och analys. På den vilar uppgiften att inom ramen för en jourorganisation larma krisenhetens ledning, som får göra en be- dömning av läget på basis av befintlig information och sådan komp- letterande information som snabbt kan inhämtas. I lägesbedöm- ningen ingår både en uppskattning av krisens omfattning, dess all- var och hur angeläget det är med snabba åtgärder. Gruppen bör vidare ha ett nätverk av experter som med kort var- sel kan mobiliseras för tjänstgöring vid krisenheten från myndig- heter, organisationer eller företag med relevant kompetens. Kommissionen föreslår inte ändringar av de fundamentala lagliga förutsättningarna, utan övervägandena görs inom ramen för gällan- de regeringsform. Maktutövningen även i en kris skall vara lag- bunden, varför särskilda regler för krishantering inte skall bygga på den så kallade konstitutionella nödrätten. Lagen om skydd mot olyckor reglerar räddningstjänsten, det vill säga de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall vidta för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Med olycks- händelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada, antingen de beror på företeelser i na- turen eller på människors handlande, uppsåtliga eller ej. Skyddet gäller inom gränser. Lagen gäller inte hälso- och sjukvård eller sjuktransporter. Det allmänna skall ingripa endast om den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. Det finns enligt lagen en möjlighet att låta en statlig myndighet ta ansvaret för omfattande kommunala räddningsinsatser. Be- stämmelsen ger utrymme för regeringen att själv ta över ansvaret och utse räddningsledare. En räddningsledare har långtgående befogenheter, såsom att be- ordra tjänsteplikt, ta i anspråk utrustning och annan egendom som fordon, maskiner eller fartyg som kan användas i räddnings- tjänsten, antingen de finns hos myndigheter eller i den privata sfären. Eftersom olyckslagen syftar till att skapa ett skydd mot olyckor som drabbar enskilda på svenskt territorium, bör den kompletteras med ett tillägg om att befogenheter att agera inom skall finnas också när en olycka drabbar ett stort antal svenskar utom- lands. I sådana utlandsfall skulle räddningsledaren ha samma möj- ligheter att agera inom som han eller hon skulle ha om det hade varit en uteslutande nationell räddningsaktion under olycks- lagen. Räddningsledaren kan dock inte ges samma befogenheter för insatserna vid en sådan olycka på plats i utlandet. Detta område är komplicerat att reglera, eftersom det bygger på mottagarlandets eventuella godkännande av svensk myndighetsutövning eller fak- tiskt handlande på det landets territorium. Ambassader och andra utrikesrepresentationer har dock enligt den internationella rätten viss möjlighet att skydda sina medborgares intressen utomlands. Det finns möjligheter att i en krissituation ta in ytterligare perso- nalresurser inom ambassadens organisation. Det finns vidare alltid möjlighet att skicka i väg grupper för bedömning eller andra in- satser. Därutöver blir det en diplomatisk förhandlingsfråga med be- rörd stat i varje enskilt fall. Här får utrikesförvaltningen en central roll. Så länge insatsen äger rum i , står alltså tvångsmöjligheter till buds. När insatsen i anledning av olyckan görs utomlands, gäller inte samma ordning utan vidare. Enligt kommissionens mening bör avtalslösningar användas för att uppnå önskade resultat. Den perso- nal som kan behöva anlitas bör ha skrivit på avtal i förväg så att det är helt klart vilka personer som räddningsledaren kan kontakta vid en räddningsinsats utomlands, med de villkor som därmed följer. På motsvarande sätt bör förberedelser kunna göras i fråga om materiella resurser. Det är på den vanliga myndighetsnivån som de operativa funk- tionerna – bland annat räddningstjänsten, polisen och sjukvården – finns. Här finns ett samordningsbehov. /kris- enheten har därför under regeringen en viktig roll i att åstadkomma en samordnad och sammanhållen ledning vid alla stora kriser. Denna uppgift kan fullgöras genom informella kontakter mellan krisenheten och myndighetscheferna eller med stöd av bestämmel- ser av både allmän och mera direkt implementerande karaktär. För att möjliggöra en snabb insats vid en stor katastrof bör chefen för krisenheten ha befogenhet att initiera vissa insatser i avvaktan på att regeringen sammankallas. I beredskapsplaneringen bör ingå – förutom planer för den egna enhetens mobilisering – skapandet av en uppsättning stabsgrupper som med mycket kort varsel kan sändas till platser inom landet eller utomlands. Vid utrikesinsatser krävs samordning med UD:s planerade insatsgrupper, vars kompetens de kan komplettera i vik- tiga avseenden. Materiella resurser som transportkapacitet och snabbt gripbara resurser för sjukvårdsinsatser behöver man hålla sig löpande informerad om. Kontakter med andra länder är en viktig del av krisenhetens organisatoriska infrastruktur. Krisenheten skall representera i det internationella nätverk som delvis redan är etablerat mellan krisenheterna i vissa EU-länder. Där sådana kontakter inte finns etablerade, blir utrikesförvaltningen den för- medlande länken. En callcenter-funktion är av vital betydelse så snart stora grupper i samhället bli involverade antingen som direkt berörda eller som anhöriga. Krisenheten bör vara ansvarig för övningsverksamheten inom . Övningsverksamhet är dock inte tillräcklig för att upprätthålla den kapacitet som kan komma att krävas under all- varliga kriser. Man bör därför överväga att utnyttja krisenheten också i andra sammanhang än de rent krisrelaterade för att i full skala testa organisationen när många myndigheter och icke-offent- liga aktörer samarbetar. Exempel på sådana händelser är politiska evenemang på hög nivå, internationella idrottsevenemang och liknande. Krisenheten kan också fungera som kravställare gentemot myn- digheter i beredskapshänseende. Ovanstående slutsatser förändras inte även om man skulle välja att förändra departements- eller myn- dighetsstrukturen inom krisberedskaps- och totalförsvarsområdet på något genomgripande sätt. Behovet av en central krisledning i kvarstår, både för att säkerställa funktionen i sig och för att skapa fungerande motpart och kravställare i till myndighetsnivån. roll och konsulära frågor När det inträffar en katastrof utomlands, blir denna omgående en angelägenhet för de svenska utlandsmyndigheterna på plats. Samt- liga myndighetskontakter bör i normalfallet inledningsvis kanalise- ras genom utrikesförvaltningen. måste såväl i som utomlands förstärka sina kontakter med reseföretag och med försäkringsbolag. Interninformationen inom utrikesför- valtningen måste förbättras; inte minst måste berörda utlands- myndigheter få snabbare information om vilka beslut som fattas i under en kris- eller katastrofsituation. De konsulära resurserna behöver förstärkas på Utrikesdeparte- mentet för att möta det kraftigt ökade behov av information och hjälp som uppstår vid en stor kris. Det konsulära arbetet måste ges den vikt och prioritet det förtjänar. är beroende av en välfungerande vakt- havandefunktion som larmar organisationen. En chefsjour bör om- fatta kabinettssekreteraren och andra chefstjänstemän. Jourkravet bör innebära att vederbörande skall kunna infinna sig på departe- mentet . Därutöver bör varje geografisk och vissa funktionella enheter ha ett eget joursystem inom sina ansvars- områden. eget förslag att inrätta en beredskaps- styrka bör genomföras. Dess insatser bör samordnas med Rädd- ningsverkets och andra berörda myndigheters. En viktig åtgärd för departementet vid en större krissituation med ett oklart läge be- höver vara att omgående skicka en erfaren tjänsteman för att göra en första bedömning och bistå utlandsmyndigheten på platsen. Departementet bör fortsätta arbetet med en mall för utlands- myndigheternas beredskapsplaner. Varje utlandsmyndighet bör ha förberett en särskild krisgrupp med deltagande av ett tillräckligt antal personer ur svenskkolonin i landet.