sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — På fråga från kommissionen uppgav att den normala kon- taktvägen mellan utrikesministern och statssekreteraren är via chefen för ministerkansliet ,60 som den aktuella kvällen dock inte sökte mer information om katastrofen och inte heller informerade utrikesministern. Andra berörda tjänstemän på lägre nivå inom departementet – , , – hade inte haft direkt kontakt med ministern. till den 27 – (09.05 thailändsk tid) – sände Laakso ytterligare ett faxmeddelande till UD med en rapport om läget. Faxet nämnde föräldralösa barn och chockade och skadade människor, som ambassaden utan förstärk- ning inte hade någon möjlighet att ta hand om. Det ställdes en fråga om huruvida man planerade evakueringsflyg. Vidare nämndes behovet av identifieringsexpertis och problemet med kylförvaring i väntan på identifiering. Slutligen togs de konsulära frågorna upp, såsom att utfärda förenklade passhandlingar för dem som blivit av med dessa och att garantera kostnaderna för hotellrum i Bangkok.61 kände utrikesminister oro över att inte vara informerad och kallade till ett möte via . När hon kom till departementet, hade det möte som hade kallat till redan börjat. hade på vägen till arbetet sett löpsedlar som informerade att flera hundra svenska dödsoffer kunde ha krävts. Han hade också talat med statsminister , som fick information om denna storleksordning och då spontant jämförde med Estonia-kata- strofen.62 Under mötet hos ringde djupt skakad från och gav en ögonvittnesskildring av ödeläggelsen. Det rådde hos och den övriga ledningen efter detta inte längre någon osäkerhet om att det inträffade var en katastrof av mycket stor omfattning. Därmed kan den inledande fasen sägas vara avslutad. 3.3.3Inledande respons och första insatser larmades via den konsulära jouren, vilket kom att sätta sin prägel på hanteringen . Det konsulära perspektivet dominerade både hur problemet uppfattades och vilka åtgärder berörda chefer och handläggare bedömde att situationen krävde. Det gällande konsulära regelverket är som framgått av kapitel 2 förhållandevis stramt, med stor tonvikt på den enskildes ansvar. Reseföretag och försäkringsbolag och dessas räddningsorganisationer förutsätts bära det primära ansvaret för att assistera resenärerna vid olyckor eller andra situationer som de inte kan förutsättas ta hand om själva. Många resenärer som ringde UD hänvisades antingen till eller till ambassaden i . Att situationen ändå uppfattades som allvarlig indikeras av att gruppchefen relativt snart efter det att hon själv hade nåtts av budet om det inträffade tog kontakt med vid . Detta är en åtgärd som ingår i den normala konsulära repertoaren vid olyckor. Någon tanke på rädd- nings- eller sjukvårdsinsatser hade inte;63 vad övriga konsulära handläggare ansåg i denna fråga är osäkert. En handläggare från som hade engagerats för att ta emot samtal under ett av fick ett samtal från en resenär som satt skadad på en höjd ett stycke från stranden och frågade efter assistans. Handläggaren lovade återkomma men lyckades inte göra detta innan hennes pass var slut. När hon skulle lämna över till sin efterträdare, uttryckte hon bekymmer över detta. Den representant från konsulära enheten som fungerade som arbetsledare viftade dock bort detta med att människor har suttit på höjder förut.64 Registrering av saknade, skadade, omkomna respektive välbe- hållna är också en åtgärd som hör till den normala hanteringen. Problemet i detta fall var att informationsflödet mycket snart blev så omfattande att pappersbaserad information blev ohanterlig. Inte heller de Excel-filer som under ett övergångsskede utnyttjades möjliggjorde en säker och effektiv hantering av informationen. Bristen på system för att hantera detta skapade en fördröjning i be- arbetningen som visade sig mycket svår att hinna i fatt när be- manningen senare hade förstärkts. Dessutom ledde bristen på system som nämnts till allvarliga fel i handläggningen. Vad som framför allt kom att sätta sin prägel på arbetet var det chefslösa tillstånd som rådde. befann sig i , chefen för konsulära och civilrättsliga enheten i Bergslagen, och expeditions- chefen på . Ingen av dessa bedömde det som nödvändigt att bege sig till departementet för att leda arbetet på plats. anlände , något senare och Thöresson först tisdagen den 28. Chefen för begav sig till departementet den 26 och kunde på plats konstatera att arbetsförhållandena var orimliga, trots att både växelpersonal och personal från presstjänsten hade förstärkt den konsulära gruppen och arbetade med uppgifter som inte ingick i deras normala arbetsuppgifter. Iremark ringde därför upp och beskrev läget. De kom överens om att hon skulle ringa för att få till stånd en arbetsledning på departementet. Iremark lyckades under ett samtal med , som hon beskriver som upprört, övertyga honom om att han måste bege sig till departementet eller också ordna med arbetsledning på annat sätt.65 anställda visade överlag stor beredvillighet att arbeta under de kritiska dygnen efter katastrofen. Mot bakgrund av den otillräckliga arbetsledningen upplevdes resultatet ändå inte som tillfredsställande vare sig av personalen själv eller av omvärlden. insats i handlades enligt väl upp- arbetade rutiner. kontaktades som framgått via FN:s globala nätverk för katastrofinsatser. Kontaktpersonerna i för Sri Lanka-operationen var dels chefen för humanitära gruppen vid UD:s enhet för global säkerhet (GS), Per Örneus, dels handlägga- ren vid Försvarsdepartementet . På Sida kon- taktades , som bekräftade att medel för att finansiera operationen fanns. generaldirektör informerades också snabbt, och beslut fattades . Insatsen blev ganska begränsad och kom att bestå av några kommunikationsexperter och materiel, som sändes med plan . Den operativt ansvarige vid , , av- förde utan någon längre analys idén om en svensk räddningsinsats vid sidan av den begränsade FN-ledda insatsen i . Vid en direktkontakt mellan och chefen för humanitära gruppen vid UD GS, Per Örneus, tog emellertid Örneus upp frågan om att bistå svenska medborgare i med Larsson.66 Efter samtalet med Örneus tog upp frågan med verkets generaldirektör . Man beslöt att avvakta. blev emellertid uppringd av en journa- list, som berättade att en gemensam bekant till dem befann sig i och undrade om det inte var motiverat med en insats i från sida. tog som en direkt följd av detta samtal kontakt med statssekreteraren vid För- svarsdepartementet . Klockan var då 11 på för- middagen. var alltså såväl Försvarsdeparte- mentets och ledningar som enheten för global säkerhet vid UD införstådda med katastrofens svenska dimension. förmedlades ett erbjudande om insats från Rädd- ningsverkets sida till , , och av pressenheten på UD till respektive ambassad (i ). Erbjudandet var allmänt hållet och inte specifikt inriktat på undsättning av svenska medborgare. Det vidarebefordrades muntligt av en lokalanställd vid ambassaden i till den thailändska krisledningen, men något svar erhölls inte under söndagen.67 Efter samtalet med ringde Örneus till politiskt sakkunniga . Von uppfattade situa- tionens allvar; bland annat nämndes Estonia-katastrofen som en parallell. Örneus kontaktade därefter chefen för , , för att förankra en insats i och fick klartecken från att fortsätta. Han kontaktade därefter statssekrete- raren på biståndssidan, , som även hon var positiv till en insats av detta slag. Efter dessa kontakter inom hade Örneus ett nytt samtal med på Rädd- ningsverket. frågade vilken sorts kompetens som behövdes i , till vilket Örneus svarade att en rad olika kompetenser var aktuella – normal räddningspersonal, kommunikationsexperter och så vidare. Eftersom den konsulära avdelningen i praktiken ledde operatio- nerna, tog medarbetaren vid UD:s humanitära grupp kontakt med för att diskutera en insats för att bistå svenska medborgare i . Per Örneus sökte då få kontakt med såväl som , dock utan framgång. Han kontaktade då pressekre- terare . Zanchi var överens med Örneus om att det var viktigt för Jämtin att under de TV-framträdanden som var in- planerade och kvällen kunna förmedla att det också förbereddes en operation med inriktning mot svenskarna i . Det beslöts då att Zanchi skulle kontakta för att den politiska vägen få till stånd ett beslut om en insats. var såväl som i direkt kontakt med på Räddnings- verket. , som ringde , ifrågasatte hela idén med en insats från sida. ringde för att förhöra sig om vad som pågick inom . svarade att frågan hade diskuterats mellan verket och delar av men att några beslut inte hade fattats och att några konkreta förberedelser inte pågick. Tack, det var allt jag ville veta, svarade Nordlander.68 återkom senare med besked till Per Örneus om att varit i kontakt med och av denne fått beskedet att varken kan, vill eller får göra något. Örneus tog då ny kontakt med , som svarade att inte kunde göra något utan en formell beställning från . den 27 hade Per Örneus, och ett samtal med angående insatsen i . Jämtin var positiv, men eftersom frågan inte var ett biståndsärende, kunde hon inte fatta ett formellt beslut. var som tidigare nämnts frågan om en insats uppe vid mötet i , där uttalade sig positivt även hon. Något formellt beslut fattades emellertid inte vid detta möte. Fram emot lunch ringde upp Örneus och berättade att man på nu börjat överväga att på eget initiativ skicka en grupp med uppgift att undersöka situationen i och definiera vilka behov som verket skulle kunna tillfredsställa. Verkets instruktion medger denna möjlighet: [skall] inhämta erfarenheter från allvarliga olyckshändelser och kata- strofer i och i andra länder.69 Gruppen gavs namnet observatörsgrupp, vilket dock väckte negativa reaktioner på olika håll inom . Örneus ringde , som i sin tur ringde . Ministrarna var överens om att en observatörsinsats utan en samtidig räddningsinsats inte var aktuell. Icke desto mindre kontaktades Örneus av hand- läggaren på Försvarsdepartementet, som ville ha UD:s godkännande av en observatörsgrupp. Örneus sade nej och ringde sedan sin chef, , och bad honom upp- märksamma på vad som förbereddes inom För- svarsdepartementet. fick Örneus bekräftelse på att åtgärden hade stoppats; det framgick också att levde i villfarelsen att redan var i gång med rädd- ningsinsatsen. Örneus kontaktade då på nytt och bad henne att ringa i frågan. återkom med beskedet att gärna skulle beställa en insats av om hon fick en formell fråga från verket. inkom ytterligare ett fax från med en rapport från ett möte på det thailändska utrikes- ministeriet. förklarade att man tacksamt tog emot all hjälp från omvärlden men att den borde koordineras med de thailändska myndigheternas insatser. Faxet ankom UD och var liksom de tidigare adresserat till konsulära, press-, Asien- och beredskapsenheterna. Därmed fanns inte längre några formella hinder för en insats. Det är dock inte klart hur snabbt detta fax spreds inom UD och vilken roll det kom att spela. Örneus tog efter beskedet från en ny kontakt med och bad honom vidarebefordra beskedet från för- svarsministern till verkets GD . valde dock att på nytt ringa statssekreterare , med vilken hon tidigare varit i kontakt i frågan. svarade på nytt nej, med hänvisning till att det inte förelåg någon formell beställning från UD. Detta besked återfördes till Örneus, som ånyo bad ringa för att denne skulle framföra den formella beställningen till . Så skedde slutligen . Handläggningen var därmed inte avslutad. Chefen för departementets civila enhet, , som hade ansvaret för handläggningen av frågan, fick besked från att hon skulle kontaktas, sannolikt av , för en bekräftelse av att UD skulle stå för kostnaderna för insatsen och också specificera sökte , som dock hade överlämnat ärendet till och inte kunde nås. ringde upp och gav de önskade beskeden, vilka vidarebefordrades till på . var dock inte nöjd med detta utan ville ha ytterligare specificering av behoven från , som liksom Örneus tidigare svarade att det rörde sig om ett brett spektrum av kompetenser – generalister, kommunikationsexperter, sjukvårdskunniga etcetera. gav chef ett muntligt formellt besked att verket skulle bistå svenska medborgare. Vid ett möte med flera statssekreterare tillkännagav att nu hade uppdraget att bistå svenska medborgare i . Detta för- anledde att påpeka att detta beslut låg hos chefen för och ännu inte var formellt fattat. Det formella beslutet fattades av strax före lunch.70 Planet med insatsstyrkan lyfte . Styrkan bestod av 18 personer med blandade kompetenser; även verkets generaldirektör följde med. Med på planet fanns också en mindre grupp med sjukvårdskunnig personal från . Från UD reste utrikesminister , hennes poli- tiskt sakkunnige , pressekreteraren och handläggaren . Vid ankomsten till stod det snart klart att insatsstyrka var underdimensionerad, och en av insatsledaren första åtgärder var att begära för- stärkning. En andra styrka från SRV om 8 personer avreste och en tredje om 20 personer . Till detta kom sjukvårdspersonal från och några landsting och andra, bland annat psykologer. Efter den akuta fasen fick jämte polisen ett huvudansvar för den operativa verksamheten – omhändertagande av omkomna, mottagning av anhöriga med flera aktiviteter. larmades som nämnts först vid 19.30- tiden . Chefen för beredskapsenheten, Per , kontaktades av tjänstemannen i beredskap, och tog i sin tur kontakt med beredskapsansvariga i de tre storstadslandstingen. Diskussionerna handlade mest om behovet att omhänderta åter- vändande till . kontaktade på UD:s konsulära enhet och informerade vad skulle bistå med, framför allt när det gällde mottagande i . Ambu- lansflyget nämndes också, liksom möjligheten att i ett senare skede sända kristeam för att bistå drabbade regioner och även UD:s egen utsända personal.71 inleddes en serie av telefonkonferenser, som kom att hållas . I dessa deltog, förutom , bland annat representanter för de tre nämnda landstingen, SOS Alarm, Kommun- och Landstings- förbunden72 och . Den första insatsen i bestod av en sjukvårdsgrupp från , helikopterläkaren och sjuksköterskorna , som sändes med samma plan som insatsstyrka. och de övriga larmades först och hade blott på sig att förbereda avresan. ville först endast skicka en sjuksköterska, men efter en diskussion som beskriver som upprörd gick man med på att låta en andra sköterska följa med.73 Gruppens uppdrag var inte klart formulerat, men det förefaller som om den ursprungliga intentionen från sida var att låta sjukvårdsgruppen följa med hem- vändande skadade från . Väl framme i på efter- middagen den 29 gjorde bedömningen att han och de övriga gjorde bäst nytta på plats för att bistå med sorteringen av de skadade och så långt resurserna medgav med enklare sjukvårds- insatser. avreste en större grupp (18 personer) med uppgift att inventera sjukhusen i , att följa med hemvändande och att samordna med övriga sjukvårdsgivare. Gruppen, som leddes av från bered- skapsgrupp, ankom den 30. var inte aktivt . På mån- dagen informerades statssekreterare om läget av biträdande säkerhetschefen och informerade i sin tur statsrådet . En sjukvårdsinsats som administrerades direkt av UD initierades av klinikchefen vid . , som har katastrofmedicinsk bakgrund från läns landsting, hade kontakt med . Han undersökte med ledningen för läns landsting om den godtog att resurser erbjöds UD för en insats i . Efter positivt svar kontaktade han den 28 och fick svaret att något behov inte förelåg. fick han kontakt med , som hade fått ett ansvar för de statligt organiserade transporterna. reagerade positivt, och fick klartecken för att gå vidare den 28 och fick också rekommendation på ett flygbolag som skulle stå för transporten. Efter vissa fördröjningar på transportsidan lyfte man först den 30 med destination . Vid en mellanlandning i blev man omdirigerad till , eftersom behovet ansågs större där. Styrkan ankom den 31 och kom att engageras med inventering av sjukhus i och bedömning av patientstatus inför hemtransporten. hade sammanlagt 200 läkare, sjuk- sköterskor, psykologer och annan räddningspersonal varit verksamma i Thailand.74 De thailändska myndigheterna beslöt snabbt att transportera ut så många som möjligt av de utländska besökarna från den drabbade regionen för att avlasta den. Framför allt gällde det sjukvårds- resurserna, som trots att personal flögs in från andra delar av landet var mycket hårt ansträngda. I detta syfte upprättades en luftbro mellan och . Alla som drabbats av erbjöds gratis flyg till huvudstaden, inkvartering och transport mellan flygplatsen och hotellet, i avvaktan på vidaretransport till hemlandet. Den svenska ambassadpersonalen sökte så långt möjligt stödja de thailändska myndigheternas ambition att styra över de utländska besökarna till huvudstaden. Tyvärr nåddes inte alla rese- närer av beskedet om detta erbjudande, vilket vållade förvirring och irritation. Även internt i erbjöds gratis transporter mellan de olika punkter i staden som resenärerna behövde besöka – Provincial , , det svenska konsulatet i nära flygplatsen och inkvarteringsmöjligheten i en internatskola mellan centrum och flygplatsen. Även när det gällde denna möjlighet nåddes bara en del av resenärerna av informationen, med irritation som en naturlig följd. Regeringens utgångspunkt var att reseföretag och flygbolag hade ansvaret för att ta hem sina resenärer, men klarnade det att det fanns en efterfrågan på extra transportkapacitet, gällande både skadade och oskadda passagerare. Frågan kom upp under den första presskonferensen , och sonde- ringar inleddes med SAS . togs kon- takter med angående det svenska nationella ambulansflyget (SNAM). Detta visade sig dock inte vara färdig- testat och därför inte operativt.75 SAS återkom med beskedet att man hade ont om kapacitet och att det skulle dröja innan några transpor- ter kunde komma i gång. Statssekreterare tog då kontakt med den svenska SAS-ledningen för att försöka skynda på processen.76 Det första planet lyfte , och flygningarna med SAS var i huvudsak avslutade . Ansvarig inom UD för samordningen av transporterna blev chefen för beredskapsenheten . I avvaktan på att transporterna i SAS regi skulle komma i gång fick han uppdraget att söka flygkapacitet hos andra bolag och fick i detta hjälp av en flygmäklare. Ett första plan hyrdes in och hämtade passagerare i . SAS-planen arbetade dock huvudsakligen med som destination. Man hade i ofullständig information om vilka behov som fanns på olika platser i . De thailändska myndigheter- na försökte som nämnts styra hemresorna över , men man visste i inte i vilken utsträckning detta faktiskt lyckades. I det korta perspektivet hade man på ambassaden i också ofullständig information om vilka plan som var på ingående, vilket ledde till att många plans kapacitet inte utnyttjades till fullo. Totalt transporterades omkring 1 700 passagerare hem med SAS-flottan.77 3.3.8Mottagning och inledande stödinsatser Den allmänna inriktningen på omhändertagandet i var att få resenärerna att passera konsulatet i för att få provisoriska pass och därefter ordna med transport antingen direkt hem eller via . upp- rätthöll de thailändska myndigheterna kravet på förenklade iden- titetshandlingar med foto, fingeravtryck och intygande om svenskt medborgarskap.78 Några förändringar hade inte heller meddelats beträffande reglerna för kontantstöd till de resenärer som var i be- hov av sådant. Ambassadör försökte i förvissa sig om att det civila samhället i fungerade, så att de drabbade skulle få mat och åtminstone elemen- tära möjligheter att övernatta. Han valde att inte distribuera något kontantstöd till de drabbade som sökte sig till , eftersom han menade att det viktigaste var att den grundläggande försörj- ningen var avklarad in natura. När lämnade för att ta sig till , upprätthölls den officiella representationen av den lokalanställda Viputpan Visithsiri från ambassaden i , som arbetade vid konsulatet vid , och , som fått för- stärkning av två personer från , som arbetade med krisstöd på i . Visithsiri arbetade tillsammans med assistenter på konsulatet med att ordna mat, husrum, kläder, mycket enkla sjukvårdsinsatser och provisoriska pass. Inkvartering skedde vid två internatskolor i närheten av . Personer med behov av kvalificerad läkarvård skickades till sjukhus i . Transporter mellan konsulatet och centrum ordnades med hjälp av volontärer. Krisstödsgruppen, ledd av Hamark, tog emot svenskar vid och besökte dessutom sjukhus i , där skadade svenskar fanns. I enlighet med bedömning var de in- struerade att inte dela ut något kontantstöd till de resenärer som sökte sig till utan att anvisa de möjligheter som fanns till mat, övernattning och transport till eller direkt hem, samt att ge samtalsstöd till de drabbade. Denna instruktion kom som nämnts att ge upphov till konflikter med många resenärer. Någon svensk närvaro fanns ännu inte vid provinsadministra- tionen i Provincial , där andra länder nu hade upprättat eller höll på att upprätta mottagning av resenärer. Generellt sett var be- manningen svag i förhållande till den starka belastningen från rese- närer som successivt kom till från de drabbade områdena, vilket innebar att en mycket stor del av arbetet kom att utföras av volontärer. förstärktes krisgruppen med ytterligare två präster från . anlände den normalt Bangkok-stationerade polisen , som själv med sin familj hade drabbats i men som överlevt oskadd och hjälpte till med att organisera information och krisstöd vid konsulatet i . I praktiken kom att fungera som platschef vid konsulatet, dock utan formella befogenheter. anlände också en diplomat från ambassaden i , , och ytterligare en lokalanställd vid am- bassaden i , Nayiana Sorot. förstärkte kon- sulatet, medan Sorot med hjälp av svenska volontärer började bygga upp en mottagning vid Provincial . Vid flygplatsen i engagerades volontären , svensk företagare i , för att samordna hem- transporterna. och den thailändske förbindelseofficeren träffade chefen för sjukhuset i och diskuterade evakuering av de skadade svenskarna i provinsen. och natten arbetade man med att få fram transport- kapacitet. De första transporterna ägde rum , men evakueringen kom i gång på allvar , huvudsakligen med buss och ambulans. Svårare fall transporterades med ambulanshelikopter. Ett svenskt läkarpar arbetade som volon- tärer med den medicinska bedömningen. besökte volontärläkarna ett annat sjukhus i regionen, Phang Nga, där de fann ett åttiotal skadade svenskar. Läkare från var då i arbete där. började återfärden till . Han an- lände den 28 till och fick en uppdatering av Hamark. Han påbörjade därefter förberedelserna för utrikes- ministerns ankomst . ankom till konsulatet i och fick en lägesgenomgång. Planet med insatsstyrka och utrikesminister an- engagerades för att orientera genom överflygning av drabbade områden, besök på sjuk- hus och samtal med drabbade svenskar. träffade också den thailändske vice inrikesministern och framförde kravet att inga omkomna skulle kremeras innan identifiering skett. Detta beslut hade dock då redan fattats av den thailändska regeringen, vilket meddelade i ett fax till UD natten mellan den 28 och (se nedan). Frågan om hanteringen av de avlidna började nu bli akut. Be- hovet av kylcontainrar var stort och någon intransport hade inte påbörjats. Från ledning erbjöd man UD kontakter till transportföretag i regionen , vilka dock inte utnyttjades. I stället kom det svenska bidraget till för- sörjningen med kylcontainrar att ske dels genom volontärinsatser från ett svenskt företag i regionen, dels genom försorg. den 29 hade en första genomgång med insatschef . Insatsstyrkan under- ställdes formellt ambassadören och fick till uppgift att stödja och koordinera de svenska insatserna. Man beslöt att bygga vidare på den organisation som utbildats spontant men förstärkt med en genomtänkt stabsorganisation. Bemanningen vid konsulatet, flygplatsen och Provincial behövde förstärkas med hög prioritet.