sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — I den regionala utvecklingspolitiken ligger fokus på länets avgränsning, men arbetet ska även beakta de lokala arbetsmarknadsregionerna och andra relevanta funktionella regioner, vilka ofta sträcker sig över länsgränser. Bilden bekräftas när man tittar närmare på olika former av pågående mellankommunal och regional planeringssam- verkan, som ofta utgår från specifika sakfrågor och funktionella sammanhang som varierar från fall till fall. Kommittén har mot denna bakgrund valt att inte närmare preci- sera innebörden av regional samverkan utan bibehålla den vida tolkning som direktiven innebär, dvs. olika former av samarbete både mellan två eller flera kommuner och mellan olika aktörer på den regionala nivån i skilda mellankommunala och regionala frågor. Antalet aktörer på den regionala nivån vars arbete har koppling till fysisk planering blir fler De senaste årens utveckling har gått mot att antalet aktörer på den regionala nivån har ökat. Vid sidan om länsstyrelserna som statens företrädare finns det landsting. Många nationella myndigheter, såsom och , har regi- onala organisationer med skiftande geografisk indelning. Mellankommunal och regional samverkan valda regionala organ, s.k. regionala självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan och regionplaneorgan, är andra aktörer på den regionala nivån. När det gäller de två sistnämnda så är det kommu- ner som samverkar. Det förekommer också att kommuner och landsting samverkar i mer informella former. Ett exempel är Mälar- dalsrådet där fem landsting och nästan 50 kommuner samverkar för att genomföra en gemensam vision för utveckling. Dessutom förekommer mellanstatligt s.k. storregionalt samarbete i flera delar av landet, ofta med stöd av de EU-medel. Den komplexa regionala bilden påverkar i varierande grad kom- munernas fysiska planering. Det kan konstateras att det arbete som de skilda aktörerna bedriver på regional nivå ofta rör andra fråge- ställningar än fysisk planering. Det underlag som tas fram har emellertid en fysisk dimension och baseras på en di- alog mellan det regionala organet och enskilda kommuner. 5.3.1Nationella mål och intressen Kommunernas ansvar för planläggning och beslut om mark- och vattenanvändning och bebyggelse är grundläggande i PBL och det finns inga regler i PBL för planering på nationell nivå. Däremot finns det i lagen angivet olika nationella mål och allmänna intressen som kommunen ska beakta vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, 2 kap. PBL, inklusive 3 och 4 kap . Den nationella nivån företräds primärt av som har ett övergripande ansvar att ta till vara och samordna statens intres- sen och att på särskilt angivna grunder pröva kommunens planbe- slut. Bestämmelserna är ett uttryck för de allmänna strävandena mot en decentralisering av beslutsansvaret till kommunerna, genom att den statliga fastställelseprövningen av planer slopades och er- sattes med möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angivna fall. Utgångspunkten var att samrådet mellan staten, företrädd av , och kommunen normalt skulle leda till samstämmig- het, men att det ändå behövdes tydliga utgångspunkter för statligt ingripande. Mellankommunal och regional samverkan Enligt bestämmelserna i 7 kap. 1–2 §§ PBL får regeringen – om de berörda kommunerna mera allmänt inte motsätter sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vattenområden behöver utredas gemensamt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas. Regionplaneorganet ska inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag till kommuner och statliga myn- digheter. Regionplaneorganet kan anta en regionplan för hela eller del av regionen. Enligt 7 kap. 3 § ska förfarandet för översiktsplan då tillämpas. Regionplanen ska enligt 7 kap. 4 § tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner och detaljplaner. Regionplaneringens syfte och funktion Bestämmelser om regionplanering fanns redan i byggnadslagen. Den kommunsammanläggning som genomfördes i början av 1970- talet ansågs minska behovet av instrument för mellankommunal samordning. Det bedömdes ändå i förarbetena som nödvändigt att även i PBL ge möjlighet att kunna planera långsiktigt för olika verksamheter på regional nivå, bland annat med hänsyn till önske- mål att undvika felinvesteringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam samhällsutveckling (prop. 1985/86:1 s. 188 f.). Frågor som bedömdes som särskilt angelägna gäller anordnandet av vattenförsörjning och avlopp, lokalisering av avfall och anlägg- ningar för energiproduktion, infrastruktur för transporter och kollektivtrafik samt lokalisering och dimensionering av stormark- nader. Regionplanering förutsattes vara en angelägenhet som i regel kan väntas komma till stånd i tillräcklig omfattning i fria former utan medverkan från staten. Syftet var att i PBL erbjuda ett lagfäst system för regionplanering som ett alternativ till plan- samverkan mellan kommuner i andra former. En grundprincip var att de berörda kommunerna ska vara överens och visa ett aktivt in- tresse för att ingå en plangemenskap. Det ansågs emellertid även motiverat att regeringen ska kunna förordna om en kommuns del- tagande i ett regionplaneorgan även mot dess vilja i syfte att verk- samhetsområdet ska bli rationellt och få en lämplig geografisk av- gränsning. Mellankommunal och regional samverkan Samarbetet förutsattes avse sådana frågor som bör behandlas i ett vidare perspektiv än den enskilda kommunen eller där olika kom- muners önskemål kan behöva sammanjämkas. Regeringen förut- sätts i stora drag bestämma regionplaneorganets uppgifter för att tydliggöra gränsdragningen av arbetsuppgifter och förebygga kom- petenskonflikter. Regionplaneorganets huvuduppgifter ska vara att samordna utrednings- och planeringsarbetet, och det ansågs obehövligt att ställa krav på att resultaten av dessa måste sammanfattas i en for- mell regionplan. Regionplanen kan ses som en precisering av hur samordningen av mellankommunala frågor bör ske. Regionplaneorganet ska i första hand biträda kommuner, läns- styrelse och sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på markanvändningen. Inrättandet av ett regionplaneorgan ansågs in- nebära både att kan avlastas vissa utrednings- och pla- neringsuppgifter och en önskvärd komplettering av planeringsre- surserna i länet. 5.3.3Mellankommunala hänsyn och mellankommunal samordning Kommunens planering och beslut enligt PBL ska enligt 2 kap. 2 § bland annat främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grön- områden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Bestäm- melserna anger även att hänsyn ska tas till förhållandena i angrän- sande kommuner. Samråd ska enligt 4 kap. 3 § samt 5 kap. 20 § ske med berörda kommuner och i såväl översiktsplaneringen som de- taljplaneringen. Under samrådet om översikts- och detaljplaner ska enligt 4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § verka för att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Enligt bestämmel- serna i 12 kap. 3 § kan pröva kommunens beslut om detaljplan i de fall frågor som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt. En berörd kommun kan också enligt den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av 13 kap. 5 § överklaga ett beslut om en rättsverkande plan om den senast har framfört synpunkter som inte har blivit till- godosedda. Mellankommunal och regional samverkan Syftet med bestämmelserna om mellankommunal samordning PBL:s grundläggande bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd med grannkommuner utgår från uppfattningen att människors levnadsförhållanden inte begränsas av kommungränser samt att kommunala beslut som rör boende, arbete, sysselsättning, rekreation och service ofta får effekter utanför den egna kommu- nen. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § om att planläggning ska främja en än- damålsenlig struktur, som infördes , syftade bl.a. till att tydliggöra att målet om en lämplig bebyggelsestruktur bör vara vägledande för kommunernas planering. Detta i förening med kommunernas skyldighet att ha en kommuntäckande översiktsplan förväntades leda till att samhällsutbyggnadsåtgärder av mellan- betydelse skulle bedömas utifrån ett helhetsperspektiv och så att en ändamålsenlig samordning sker av kommunernas planläggning. Den nya befogenhetsfördelningen mellan staten och kommu- nerna, som infördes med PBL byggde på grundprincipen att staten bör ägna sig åt de övergripande frågorna av nationell betydelse och vissa frågor som behöver samordnas mellan kommuner (prop. 1985/86:1 s. 77). gavs därför ett tydligt ansvar att verka för en mellankommunal samordning, främst i översiktsplane- ringen, men även i detaljplaneringen, samt att vid behov pröva rättsverkande planer om samordningen inte har skett på ett lämp- ligt sätt. Utgångspunkten för bestämmelserna var dock att kom- munövergripande frågor normalt utreds av kommunerna gemen- samt som underlag för planeringen i respektive kommun. Syftet med bestämmelserna om överprövning var att ska be- vaka att de planer som olika kommuner tar fram på ett gemensamt underlag inte blir inbördes oförenliga eller att en motsvarande av- stämning sker om planer tas fram utan föregående regionalt samar- bete. Med utgångspunkt från direktiven, synpunkter vid seminarier och underlag från berörda myndigheter och organ har kommittén identifierat frågeställningar som har särskilt intresse: Mellankommunal och regional samverkan planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyg- gelse, nationella utbyggnads- och planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen, såsom vindkraft, övriga nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen, det informella europeiska planeringssamarbetet, det s.k. ESDP, den regionala utvecklingspolitiken, regionplanering enligt PBL, lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen. Resultatet av kommitténs analys, bedömningar och förslag inom dessa problemområden redovisas i efterföljande avsnitt. 5.5Nationella mål och intressen För att olika nationella mål och intressen av olika karaktär ska kunna beaktas i den kommunala planeringen förutsätts en an- passning till regionala förutsättningar och behov. I vissa fall krävs en mellankommunal eller regional samverkan för att de nationella målen ska kunna uppfyllas. Behovet av ett regionalt perspektiv och en regional samverkan för att fullfölja nationella mål och intressen bör främst mötas genom ett bättre underlag och en tydligare samordning på den statliga nivån. 5.5.1Planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse En mellankommunal och regional samverkan är särskilt angelägen vid planeringen av transportinfrastrukturen. Att det finns ett nära samband mellan utbyggnaden av transportinfrastrukturen och lo- kaliseringen av bebyggelse och anläggningar i övrigt är uppenbart. Olika lokaliseringsalternativ för sträckningar av nya kommunika- tionsleder behöver belysas från ett regionalt perspektiv och sam- ordnas med kommunernas planering av bostäder och verksamheter. Utbyggnaden av vägar och järnvägar styrs av två planeringsproces- ser, dels den ekonomiska processen som regleras av de transport- Mellankommunal och regional samverkan politiska målen och som leder fram till de långsiktiga investerings- planerna, och dels den fysiska processen som regleras i väglagen och lagen om byggande av järnväg och som reglerar genomförandet av de konkreta projekten. Det är i båda fallen processer som styrs centralt och regionalt, dvs. det omvända mot vad som gäller för PBL med sitt fokus på kommunerna. Trots de uppenbara samordningsbehoven bedöms samordningen mellan de olika planeringsprocesserna som svag, och på central nivå i det närmaste obefintlig. När det gäller upprättandet av länstrans- portplanerna, som sker på regional nivå, anses kopplingen till den kommunala planeringen vara något bättre. Det har påtalats som en brist att det saknas någon form av plan- instrument som kan behandla transportstråk där berörda kommu- ner gemensamt och i samspel med trafikverken kan ta ställning till strategiska frågor. Erfarenheter från flera metodutvecklingsprojekt har visat att samverkan kring transportfrågor kan lägga grunden för ett sådant funktionellt och ibland storregionalt samarbete och även erbjuda en plattform för en bredare samverkan om gemensamma strategiska utvecklingsfrågor. 5.5.2Nationella planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen Statsmakterna har lagt fast mål och riktlinjer för en utbyggnad av en infrastruktur för vissa anläggningar där staten inte förfogar över medlen för genomförandet, som i stället är beroende av initiativ från den privata marknadens aktörer. Två aktuella exempel har kommit upp till diskussion i utredningsarbetet, nämligen plane- ringsmål för utbyggnad av vindkraft samt utbyggnaden av 3G-nä- tet. Vindkraftverkens höjd och placering i öppna lägen innebär att anläggningen ofta syns i en annan kommun och kanske också i ett annat län än där den ligger. Vindkraftsutvecklingen går också mot allt större verk med tillhörande kraftledningar som normalt berör flera kommuner. Lokaliseringen får långtgående effekter som kan leda till konflikter mellan kommuner. Mellankommunal och regional samverkan ningar som platsen tål och det aktuella projektets relation till andra tänkbara platser bör bedömas i en samlad och övergripande analys som sedan ligger till grund för ställningstagande i det enskilda fal- let. Den långsiktiga utbyggnaden av vindkraften är med andra ord som regel en regional eller i vart fall en mellankommunal fråga. En grundläggande svårighet som har påtalats när det gäller vind- kraftsutbyggnaden rör bristen på en tidig dialog om vilka områden som ska läggas till grund för kommunernas planering. Dialogen om nationella utbyggnadsanspråk och hur de bör tillgodoses i ett regi- onalt sammanhang försvåras generellt av att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i många kommuner. Förutsättningarna för en regional samverkan när det gäller sådana nationella plane- ringsmål anses vidare begränsas dels genom att staten – till skillnad från utbyggnaden av infrastruktur – inte svarar för planering och genomförandet, dels av att det saknas tydliga incitament för kom- munerna för en samordning. Synpunkterna ifråga om utbyggnaden av 3G-nätet är delvis av en annan karaktär. Här handlar det mera om brådskan i utbyggnaden och avsaknaden av förberedande helhetsbedömningar av möjlighe- ter till samordning och samutnyttjande såväl inom som mellan kommuner. Även brister när det gäller förmedling av kunskaper om eventuella hälsorisker har påtalats. Brådskan har också innebu- rit att alla bedömningar fått göras i det enskilda fallet, utan tid för förberedande helhetsbedömningar genom planläggning. 5.5.3Nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen En regional samverkan aktualiseras även för genomförande av andra nationella sektorsmål och överordnade politikområden, som inte har direkt koppling till fysisk planering och byggande. Det tydli- gaste och i PBL-översynen kanske viktigaste exemplet i denna ka- tegori är miljömålen med sina delmål och åtgärdsstrategier, som lyfter fram den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveck- Mellankommunal och regional samverkan Länsstyrelserna har enligt länsstyrelseinstruktionen ansvaret för att regionalisera miljömålen. Någon formell skyldighet för kommunerna att delta i miljömålsarbetet finns inte, utan kommu- nen förutsätts bl.a. med stöd av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL beakta målen i sin planläggning och vid andra beslut. Ytterligare exempel är de åtaganden som följer av införandet av vissa EG-rättsliga krav som ska beaktas vid planläggning och beslut enligt PBL och som på olika sätt medför behov av samverkan och samordning mellan kommuner. Det gäller t.ex. direktiven om mil- jöbedömningar av planer och program (2001/42/EG), direktiven om luftkvalitet (85/203/EEG och 80/779/EEG) samt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). Även den nationella strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) har tagits upp som ett parallellt exempel till de natio- nella miljömålen som riktningsgivande för kommunernas fysiska planering. Diskussionen har emellertid inte fördjupats med hänvis- ning till att strategin ännu är alltför generell och övergripande. Flera länsstyrelser har påtalat behovet av att klargöra relationen mellan miljömålen och hållbar utveckling i allmänhet och mellan God bebyggd miljö och den nationella strategin för hållbar utveck- ling i synnerhet. Både kommuner och länsstyrelser har under utredningsarbetet framhållit att en grundläggande förutsättning för att kommunerna ska kunna beakta mer allmänt formulerade nationella mål och in- tressen vid planläggning och beslut enligt PBL är att målen anpas- sas till regionala förhållanden. I detta sammanhang framhålls läns- styrelsens ansvar att tillhandhålla ett underlag. Att de nationella målen har olika karaktär och varierande betydelse för den fysiska planeringen är en komplikation som framhålls i sammanhanget. Framväxten av nya, sektorsövergripande politikområden – såsom regional utvecklingspolitik och hållbar utveckling – har inte åter- speglats i en ökad samordning på nationell nivå. Den bristande na- samordningen skapar osäkerhet när politiken ska genomfö- ras på den regionala och kommunala nivån, inte minst för länssty- relsen som har ansvaret att förmedla och samordna nationella mål och sektorsinsatser. Mellankommunal och regional samverkan Kommittén konstaterar att flertalet nationella mål och politikom- råden har en varierande betydelse i olika delar av landet och att det krävs en regional anpassning och konkretisering för att de ska kunna beaktas av kommunerna i den fysiska planeringen. I detta sammanhang är ansvar att i samspel med nationella myndigheter förmedla underlag och råd central, liksom ett bättre utnyttjande av möjligheterna till dialog om de nationella målen i översiktsplaneringen. En slutsats är att de problem och behov som har lyfts fram i hög grad handlar om bristande kunskaper och insikt om roller, som behöver mötas genom utveckling av förhållningssätt och arbetsmetoder såväl inom kommunerna som inom den statliga sfären. Gällande bestämmelser i och med tillhö- rande förordningar ger tillräckligt stöd för förbättringar i dessa av- seenden. Svårigheterna att genomföra nationella planeringsmål ak- tualiserar främst en diskussion om en bättre samordning och en tydlig strategi på den nationella nivån, som tar hänsyn till kommu- nernas olika förutsättningar och möjligheter och som sker med re- spekt för samordningsroll. Samordningen på natio- nell nivå kan emellertid inte lösas inom ramen för PBL-översynen, utan bör hanteras i annat sammanhang, inte minst i Ansvarskom- mitténs fortsatta arbete. 5.6Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP och Interreg deltagande i det europeiska planeringssamarbetet har bidragit till att det utvecklats en större medvetenhet om sam- banden mellan fysisk planering och arbetet med regional ut- veckling. Arbetet har emellertid även visat på ett behov av en bättre samordning av politikområden på den nationella nivån. Genom medverkan i det s.k. Interreg-arbetet har nya metoder och arbetssätt utvecklats, framförallt inom sammanhängande, funktionella regioner. Också den kommunomfattande över- siktsplaneringen enligt PBL har påverkats. Erfarenheterna ger dock inte anledning till ändring av lagstiftningen, utan bör kunna tillgodogöras genom metodutveckling och erfarenhetsut- byte. Mellankommunal och regional samverkan Ursprunget till det europeiska planeringssamarbetet finns i refor- men 1988 av , som lade grunden för behovet av att analysera territoriella utveckling. Syftet var att ta fram ett strategiskt policydokument för EU:s territoriella utveck- ling. Arbetet har bedrivits i samverkan mellan medlemsländerna och kommissionen. Vid ett informellt ministerrådsmöte antogs det gemensamma dokumentet ESDP, European Spatial Development Perspective, eller på svenska Det regionala utveck- lingsperspektivet inom EU. Samarbetet kombinerar och utvecklar två kompetensområden som traditionellt varit åtskilda i , nämligen fysisk planering och regionalpolitik. Det är i samman- hanget angeläget att erinra om att fysisk planering är en nationell angelägenhet som inte omfattas av . Dokumentet syftar till att formulera en politisk vision för EU:s territoriella utveckling med det övergripande målet att uppnå en balanserad och långsiktigt hållbar utveckling inom hela EU. Tanken är att en samordning av utvecklings-, utjämnings- och bevarande- målen ska främja en balanserad territoriell struktur och därigenom bidra till en hållbar utveckling inom EU. Tre sakområden behandlas – stadsstrukturen, infrastrukturen och natur- och kulturmiljön – med övergripande politiska mål för de tre områdena: utveckla ett balanserat och flerkärnigt stadssystem och ett för- stärkt partnerskap mellan stads- och landsbygd, tillförsäkra en likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap och främja integrerade transport- och kommunikationslös- ningar som understödjer en flerkärnig utveckling, bevara och utveckla natur- och kulturmiljöer genom varsam förvaltning. Samarbetet är inte formellt kopplat till EU:s regelsystem, dvs. det har inga formella återverkningar på EU:s arbete. EU-kommissio- nen har heller ingen överordnad roll, utan arbetet är mellanstatligt, dvs. drivs gemensamt av medlemsländerna och kommissionen och förutsätter enhällighet. Medlemsländerna måste själva bidra med nationellt underlag. Mellankommunal och regional samverkan Inte heller dokumentet har någon formell status. Genom antagan- det har medlemsländerna och kommissionen enats om gemen- samma mål och riktlinjer för den framtida utvecklingen av Europe- iska unionens territorium. Det innebär således inte att några nya befogenheter överförs till gemenskapen. ESDP är ingen plan utan utgör en politisk referensram för sektorssamordning, både inom gemenskapen och i medlemsländerna, när det gäller insatser och initiativ av betydelse för den territoriella eller rumsliga utveck- lingen. Dokumentet förutsätts vidare ge underlag för regional ut- vecklingsplanering över nationella och andra administrativa gränser för att främja den europeiska integrationen. Det pågående arbetet med en ny , kan bl.a. komma att ge förutsätt- ningar för att formalisera samarbetet om regional utvecklingsplane- ring. Arbetet innebär ett nytt synsätt och nya arbetsmetoder i sam- hällsplaneringen, som ligger i skärningspunkten mellan regional utvecklingspolitik och fysisk planering. Något förenklat kan det beskrivas som en strävan att å ena sidan tydliggöra rumsliga konse- kvenser och samband till följd av politiska insatser och initiativ och att å den andra förena fördelningen av offentliga medel med en pla- neringsprocess. Arbetet utgår vidare från tre planeringsnivåer, den kommunala, den regionala och den nationella. Några grundläggande element i ESDP är: nya former för samordning mellan olika politikområden och sektorer, där framförallt transportsystemet och stadsutveck- lingen kommer i fokus, s.k. horisontell samordning, ökade krav på samverkan mellan olika beslutsnivåer, där fram- förallt den nationella nivån måste samspela med regionala och lokala nivån, s.k. vertikal samordning, samt ett samarbete över administrativa gränser både inom länderna, men framförallt inom sammanhängande regioner över lands- gränser. Synsättet i ESDP upplevs som mest relevant för arbetet på den re- gionala nivån. Den pågående förändringen av den regionala organi- sationen anses ha haft stor betydelse för beredskapen att ta emot Mellankommunal och regional samverkan tankegångarna, inte minst genom att staten delegerat ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken till självstyrelse- och samver- kansorgan.