sou · GTB357 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är emellertid inte i första hand utredningens uppgift att ompröva de politiska prioriteringar som regering och riksdag gjort i fråga om vilka varor och tjänster som, till skillnad från flertalet andra varor och tjänster, lämpligen bör beskattas med en lägre skattesats. Det kan inte heller, bortsett från vad som kan föranledas av särskilda gränsdragningsproblem, anses ingå i utredningsarbetet att mer generellt överväga om en utvidgning av området för reduce- rade skattesatser till nya konsumtionsområden kan motiveras. I utredningsuppdraget ingår att se över tillämpningsområdet för undantagen från beskattning. Dessa undantag är av vitt skilda slag. De är i flertalet fall sådana att de är obligatoriska enligt EG-rätten. Undantagen ger ofta upphov till gränsdragnings- och andra problem. Kopplingen till EG-rätten gör emellertid att dessa problem ofta inte kan elimineras enbart genom att ändra den svenska lagstiftningen. Utredningen kan enligt direktiven i så fall lämna synpunkter på behov av eventuella ändringar av EG-reglerna. Utredningen har under arbetet med att ta fram detta delbetänkande inte studerat avgränsningarna vad gäller undantagen på samma detaljerade sätt som när det gäller de reducerade skattesatserna. En översiktlig kartläggning har dock skett. I kartläggningen har också ingått att bedöma de administrativa kostnaderna för hanteringen av skilda mervärdesskattesatser. En kartläggning som gjorts inom en av landets skatteregioner ligger till grund för utredningens bedömningar här. Utredningen redovisar också tillgängliga bedömningar om hur företagens fullgörande- kostnader kan antas bli påverkade av skattesatsstrukturen. En viktig fråga för utredningen har varit att analysera de sam- hällsekonomiska effekterna av ett system med differentierade mer- värdesskattesatser. Den nuvarande strukturen med tre olika mer- värdesskattesatser har därvid jämförts med andra alternativ, i första hand ett alternativ med en enda enhetlig mervärdesskatt. En sådan analys har förutsatt en närmare bedömning av momsförändringars priseffekter. För att därefter beräkna olika skattesatsers påverkan på konsumenternas beteende har det varit nödvändigt att beräkna priselasticiteten för aktuella varor och tjänster. Beräkningarna har också möjliggjort en analys av konsumenternas upplevda nytta av olika alternativ. De olika alternativen har även analyserats med avseende på fördelningseffekter och med avseende på effekter på sysselsättningen. Utredningen har i enlighet med uppdraget också analyserat olika alternativa skattesatsstrukturers lämplighet med avseende på gräns- dragningsproblem och administration, och vidare vilken betydelse internationaliseringsaspekterna kan ha. Med hänsyn till att mer- värdesskatten är en skatt som är starkt beroende av hur det gemen- samma regelverket inom EU fungerar, har utredningen närmare kartlagt den utveckling som skett inom EU, och försökt bedöma vilka krav detta kan komma att ställa på det svenska mervärdes- skattesystemet framöver. Utredningen har företagit studiebesök i och , vilka båda är länder inom EU som tillämpar ett mer- värdesskattesystem med endast en mervärdesskattesats. Utredningens uppdrag innefattar att särskilt analysera effekterna av de nya mervärdesskatteregler som infördes inom delar av kul- turområdet 1997. Genom en bred förfrågan till berörda organisa- tioner och aktörer har omfattande synpunkter inhämtats. Av sva- ren, och övrig information som utredningen redovisar, framgår att olika momssatser och bl.a. undantagen från skatteplikt inom kul- turområdet föranleder omfattande tillämpningsproblem. Utred- ningen har också för den ekonomiska analysen gjort särskilda utredningsinsatser inom kulturområdet. Tillämpningsfrågorna som rör mervärdesskatten och kulturområdet redovisas i detta del- betänkande, men utredningens slutliga förslag kommer att tas fram först till slutbetänkandet. I de tilläggsdirektiv som utredningen fick uttalade regeringen bland annat att vissa verksamheter som uppbär stöd måste utredas närmare. Utredningen gav Statskontoret i uppdrag att titta på effekterna på områden där betydande subventioner förekommer. Statskontorets rapport redovisas som bilaga 8. Detta delbetänkande innehåller i enlighet med utredningsdirek- tiven bl.a. en kartläggning och analys av nuvarande förhållanden tillsammans med en analys av möjliga skattesatsstrukturer. En lämplighetsavvägning görs i kapitel 14 varvid utredningen förordar ett alternativ. Avsikten är att betänkandet skall remitteras. Ett för- slag skall därefter utarbetas med utgångspunkt i den analys som gjorts i detta betänkande med beaktande av de synpunkter som förs fram av remissinstanserna. Enligt utredningens tilläggsdirektiv, dir 2004:154, skall ett slutbetänkande lämnas . 1.5Begränsningar i utredningens arbete Ett krav på alla alternativ till dagens mervärdesskattesatser är att statens mervärdesskatteintäkter sammantaget skall vara oföränd- rade. I direktiven sägs att sådana förslag till ändringar av mer- värdesskattesystemet som ger kostnadskonsekvenser skall följas av förslag till finansiering inom mervärdesskattesystemet. Primärt innebär detta att de alternativ till olika skattesatsstrukturer som skall analyseras i detta betänkande måste vara utformade så att minskade mervärdesskatteinkomster avseende viss konsumtion helt uppvägs av ökade inkomster från annan konsumtion. Varje förändring i skattesatsstruktur och mervärdesskattesatser får olika resultat för enskilda skattskyldiga och enskilda konsu- menter. Detta gäller även om en ny skattesatsstruktur utformas så att resultatet blir statsfinansiellt neutralt i förhållande till dagsläget. De konsumentprisförändringar som följer av ändrade mervärdes- skatteregler kan påverka olika hushålls ekonomi på ett olikformigt sätt. Prisförändringarna påverkar hushållens inköpsmönster, och därmed påverkas också producenterna av varor och tjänster. Beroende på vilket alternativ som slutligen väljs kan det tänkas uppkomma effekter som gör att olika kompensatoriska åtgärder utanför mervärdesskattesystemet kan komma att aktualiseras. Som exempel kan nämnas de av i betänkandet Våra skatter? (SOU 2002:47) antydda möjligheterna att av fördel- ningspolitiska skäl göra justeringar i offentliga bidragssystem om en enhetlig mervärdesskatt införs. Det skulle naturligtvis också kunna vara tänkbart att vidta åtgärder inom andra delar av skatte- systemet för att eventuellt korrigera effekter som möjligen inte anses önskvärda. Utredningen har analyserat fördelningseffekterna av olika alter- nativ. Effekterna presenteras i betänkandet. De effekter som upp- står är förhållandevis begränsade. Utredningen har inte närmare övervägt förslag till eventuella kompensatoriska åtgärder utanför mervärdesskattesystemets ram. Om sådana åtgärder befinns lämp- liga, bör utformningen av, och finansieringen av, åtgärderna över- vägas i särskild ordning. Detta är således frågor som kan behöva övervägas närmare, beroende på vilket alternativ till skattesats- struktur som slutligen väljs. Som angivits ovan innebär också en ändrad mervärdesskatte- struktur att efterfrågan på olika varor och tjänster ändras. Kon- sumtionsmönstret ändras, och producenternas avsättning av deras produkter ändras. Detta analyseras närmare i betänkandet. I vissa fall kan det tänkas att det av olika skäl är önskvärt att motverka sådana effekter genom åtgärder utanför mervärdesskattesystemets ram, t.ex. i form av riktade bidrag. Sådana frågor diskuteras i olika sammanhang i betänkandet. Utredningen lägger emellertid inte fram sådana förslag, utan det är något som vid behov får övervägas i särskild ordning. Enligt utredningens direktiv skall utredningen beakta de förslag och bedömningar som och Skattebas- utredningen lägger fram. lämnade sitt betänkande Våra skatter? (SOU 2002:47) . och lämnade sitt betänkande Mervärdesskatten i ett EG-rättsligt perspek- tiv (SOU 2002:74) . Även Mervärdesskatten på ekologiska livsmedel (Ds 2002:51) har intresse för utredningen. anser att det finns goda skattemässiga förut- sättningar att även finansiera ett väl fungerande väl- färdssamhälle på dagens ambitionsnivå. En förutsättning menade utredningen var att även framöver kunde vårda och utveckla skattesystemet minst lika bra som under . Utredningen lämnade inte några förslag på när olika åtgärder skulle genomföras men menade att de förändringar som av olika skäl var nödvändiga borde göras . Det konstaterades att har tre dominerande skattebaser. Det är den produktion som sker inom gränser, alla inkomster som tillfaller hushåll som är bosatta i samt allt som konsumeras inom gränser. Man uppger att dagens svenska skattesystem i det stora hela har en rationell utformning sett från den ekonomiska tillväxtens utgångspunkter. Ju lägre och likformigare marginalbeskattning olika beslutsalternativ har, desto mindre är risken för snedvridning av produktions- och konsum- tionsbeslut och därav välfärdsförluster. Lägsta möjliga marginal- skatt kan uppnås genom att man tillämpar bredast möjliga baser och genom att man så långt som möjligt undviker nedsättningar och undantag från beskattningen. Man uppger vidare att en huvudtanke i utredningens överväganden varit att kritiskt ompröva olika existerande avvikelser från en likformig beskattning, s.k. skatteavvikelser. Utredningen konstaterar att mervärdesskatteområdet, tillsammans med punktskatteområdet, är det område där EU har mest långt- gående planer på samarbete. På lång sikt menar utredningen att det kan finnas risk för att det blir svårt för ett enskilt land inom EU att avvika avsevärt när det gäller momsskattesats. Detta gäller på grund av en ökad gräns- och Internethandel. Utredningen anser att det är särskilt svårt att avvika påtagligt om EU förverkligar sina strävan- den att internt övergå till den s.k. ursprungslandsprincipen. En övergång till denna princip skulle innebära att vid export och import inom EU belastas varor och tjänster med produktions- landets momsskattesats, inte som med konsumtionslandets moms. Utredningen menar att i längre perspektiv bör ha en beredskap att minska gapet mellan vår 25-procentnivå och EU:s miniminivå på , under förutsättning att det utvecklas ett starkt konvergenstryck inom EU. En rimlig ambition anser man vore att komma ned till . Enligt utredningens bedöm- ning skulle en halvering av gapet komma att avsevärt mer än halvera de problem som följer med dagens nivå. För att komma ner till en lägre nivå menar man att ett relativt odramatiskt steg vore att rensa upp bland tillämpningen av reducerade skattesatser. Man menar att den särskilda matmomsen och vissa andra nedsättningar saknar tillräckligt starka skäl för att avvika från normalskattesatsen. Dessa åtgärder anser man skulle räcka för att sänka den generella nivån till . Eftersom momsbasen är en av de verkligt stabila skattebaserna bör förstahandsalternativet enligt utredningen vara att stanna vid och först om det politiska trycket eller konkurrens- trycket blir för starkt bör gå vidare med en större sänkning av normalskattesatsen. Utredningen pekar vidare på tjänstemomsen. Vid beskattningen av tjänster till konsument tas redan nu enligt huvudregeln ut där producenten har etablerat sin verksamhet, oavsett var kunden är bosatt. Detta gäller försäljning över Internet, webbtjänster, tele- fonitjänster, betal-TV program, datatjänster m.m. De länder som har låg mervärdesskattesats kan enligt utredningen dra fördel av detta, inte bara genom att de får skatteinkomster från andra länders konsumtion, utan också för att denna typ av produktion kommer att flytta dit. För kan det innebära allvarliga pro- blem. Eftersom dessa tjänster beskattas med full moms måste och andra högskatteländer sänka sina normalskattesatser om de vill undvika denna typ av skattekonkurrens. Utredningen anser att skall verka med kraft för att en specialskattenivå för e-handel och liknande tjänster tillåts inom EU, dock bör länderna inte tillåtas att sätta lägre nivå än . Ett sådant krav menar man även bör gälla alla internationella konkurrensutsatta områden där EU väljer att tillämpa ursprungs- landsprincipen. Utredningens ställningstagande grundas på att tillämpning av ursprungslandsprincipen i dessa fall innebär en all- varlig snedvridning av konkurrensen som skapar drivkrafter för företag att flytta till EU-länder med lägst moms. lämnar i sitt betänkande Mervärdes- skatt i ett EG-rättsligt perspektiv (SOU 2002:74) förslag inom olika delar av mervärdesskattesystemet. Utredningen föreslår att det gemenskapsrättsliga begreppet beskattningsbar person förs in i ML. Eftersom begreppet är centralt i det sjätte mervärdesskatte- direktivet för det med sig omfattande ändringar i ML. Utredningen föreslår att den särskilda regeln om undantag för omsättning av allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund (4 kap. 8 § ML) tas bort. Effekten av förslagen är att föreningarna kan bli föremål för mervärdesskatt om inte något undantag från skatteplikt är tillämpligt. Utredningen föreslår vidare att en möjlighet införs att slippa mervärdesbeskattning för beskatt- ningsbara personer vars årsomsättning inte uppgår till . Denna regel är generell och skulle även gälla allmännyttiga ideella föreningar. Utredningen föreslår vidare att nuvarande undantag från skatte- plikt för periodiska medlemsblad, personaltidningar och organisa- tionstidskrifter samt för program och kataloger slopas. Slutligen lämnade utredningen förslag om tidpunkterna för skattskyldighetens inträde respektive redovisningen av utgående och ingående skatt skulle preciseras i enlighet med direktivets bestämmelser. Mest intressant för denna utrednings vidkommande är frågan om slopandet av det generella undantaget från beskattning för allmän- nyttiga ideella föreningar. Om beskattning av dessa kommer att ske i större omfattning kommer även frågan om tillämplig skattesats få betydelse för dem. Betänkandet bereds inom . 1.6.3Mervärdesskatten på ekologiska livsmedel Regeringen beslutade att det inom Finans- departementet skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppdrag att utreda möjligheten av och lämpligheten i att sänka mervärdes- skatten på omsättning av miljömärkta livsmedel. Utredningen skulle enligt beslutet omfatta de rättsliga, administrativa och prak- tiska förutsättningarna för en sådan sänkning. I samband därmed skulle även en mer generell analys göras av lämpligheten av att använda mervärdesskatten som ett miljöpolitiskt styrmedel. Arbetsgruppens arbete utmynnade i två huvudslutsatser. Den ena var att den s.k. likabehandlingsprincipen i EG-rätten innebär att inte kan införa olika mervärdesskattesatser för miljö- märkta (ekologiska) livsmedel och andra livsmedel. Den andra huvudslutsatsen var att den ekonomiska analysen visat att mer- värdesskatten inte var det mest lämpliga miljöpolitiska styrmedlet, bl.a. med hänsyn till dess trubbighet och osäkra kostnadseffek- tivitet, och till att en differentiering till förmån för ekologiska livsmedel kan sägas gå emot den allmänt accepterade principen om att förorenaren skall betala (Polluter Pay Principle). I nästa kapitel, kapitel 2, redogörs för mervärdesskattens funktion och ekonomiska betydelse. I kapitlet redovisas vissa statistiska uppgifter om mervärdesskatten både nationellt och internationellt. Vidare förklaras hur mervärdesskatten fungerar såväl ur ett juri- diskt som också ett ekonomiskt perspektiv. I kapitel 3 beskrivs historiken bakom införandet av mervärdes- skatten i och utvecklingen därefter. Av särskild betydelse är den skattereform som genomfördes , och de principer för ett enhetligt mervärdesskattesystem som då formulerades. I kapitel 4 beskrivs EG:s gemensamma mervärdesskattesystem, med särskild inriktning på det som gäller mervärdesskattesatserna. Där finns också detaljerade uppgifter om mervärdesskattesatserna i andra . Genom att utredningen gjort studiebesök i och finns en särskild redovisning av förhållan- dena i dessa länder. Ytterligare material om EG-rätten redovisas i en bilaga (bilaga 3). Den detaljerade beskrivningen av de nuvarande svenska reglerna om reducerade momssatser har delats upp i två delar. I kapitel 5 gås de olika områdena igenom vart och ett, med en kort beskrivning av vad reglerna innebär och hur de motiverats. Vidare görs en sam- manfattning av vilka gränsdragningsproblem m.m. som uppstått. Slutligen görs en preliminär bedömning av vilka möjligheter som kan finnas att justera regelverket så att gränsdragningsproblem kan minska eller försvinna. I en bilaga 2 lämnas en mer detaljerad redo- görelse för gränsdragningsproblemen inom de olika delområdena. Den läsare som önskar en utförlig beskrivning av förarbetsuttalan- den, domstolspraxis, erfarenheter från skatteförvaltningen m.m., kan alltså hitta sådan information i bilagan. Bilagan är uppställd i samma ordning som den mer översiktliga redovisningen i kapitel 5. I kapitel 6 redovisas s.k. kvalificerade undantag eller 0-skatte- satser. Dessa bygger på anslutningsfördrag till EU. Det viktigaste avser läkemedel som lämnas ut på recept. I kapitel 7 redovisas översiktligt undantagen från skatteplikt och gränsdragningsfrågor med anknytning till dessa regler. I kapitel 8 behandlas erfarenheterna av mervärdesskatten inom kulturområdet, medan en sammanställning av de svar utredningen erhållit från olika organisationer m.m. inom kulturområdet på en utsänd enkät redovisas i bilaga 4. I kapitel 9 redovisas administrativa aspekter på differentierad mervärdesskatt, samt bedömningar av företagens fullgörandekost- nader. I kapitel 10 redogörs för utredningens bedömningar när det gäller internationaliseringens betydelse för val av skattesats- struktur. Utredningens redovisning och bedömning av de samhälls- ekonomiska effekterna till följd av olika momsuttag presenteras i kapitel . I kapitel 11 presenteras mervärdesskatten från eko- nomiska utgångspunkter och dess roll som dels fiskalt instrument dels styrmedel för att påverka resursanvändning och köpkraft. I kapitel 12 redovisas och kommenteras tänkbara långsiktiga effekter för konsumtionsmönster och samhällsekonomiska kost- nader av budgetneutrala förändringar av momsuttaget, i första hand en övergång till en enhetlig skattesats. Analysen utgår från en lång- siktig modell över konsumentnyttoförändringar som presenteras i kapitlet. En närmare redogörelse över bakomliggande metoder lämnas i bilagorna 5 och 6. I bilagedelen finns också, i bilaga 7, en bedömning av priseffekter m.m. inom ekonomiska sektorer som är bidragsberoende, speciellt kultursektorn, och, i bilaga 8 en rapport av Statskontoret avseende mervärdesskatten i subventionerade sektorer. I kapitel 13 diskuteras mervärdesskattens roll som styrmedel inom olika konsumtionsområden. Här redovisas och kommenteras också de motiv som legat bakom nuvarande reducerade mervärdes- skattesatser inom de olika områdena. Utredningens slutsatser redovisas i kapitel 14. Här redovisas en sammanfattande bedömning av de olika tänkbara skattesatsstruktu- rer som skall beaktas enligt direktivet, nämligen en enhetlig mer- värdesskatt alternativt ett system med två eller tre skilda skatte- satser. Kapitlet avslutas med utredningens rekommendation i fråga om val av struktur. Delbetänkandet avslutas med kapitel 15 som innehåller en redovisning av olika konsekvenser av en förändrad skattesats- struktur. 2Mervärdesskattens funktion och ekonomiska betydelse Kapitlet inleds med en kort introduktion om vilket skatteuttag har i jämförelse med andra länder (2.1). Därefter beskrivs vilken utbredning skatten har i världen (2.2) och vilken ekonomisk betydelse den har i jämförelse med andra skatter (2.3). I 2.4 redo- visas hur stora belopp de nuvarande reduceringarna inom mer- värdesskattesystemet uppgår till och vad de motsvarar om de i stället skulle ha utbetalats som stöd på budgetens utgiftssida. I av- snitt 2.5 förklaras hur mervärdesskatten i stora drag tekniskt fungerar. I 2.6 beskrivs slutligen mervärdesskatten mer detaljerat utifrån dess ekonomiska funktion. Skatteuttaget i hör till de högsta bland industriländerna. Räknat i relation till BNP (skattekvoten) uppgår skatteintäkterna till . har ungefär ett lika stort skatte- uttag. De övriga västeuropeiska ländernas skatteuttag ligger på om- kring av BNP medan och har en skattekvot på . Skillnaderna överskattas emellertid av olika faktorer, såsom att flera av de länder som har förhållandevis låg skattekvot har betydande strukturella underskott i de offentliga finanserna, och att det finns skillnader i behandlingen av transfere- ringar.1 1 Hur skattemässiga transfereringar behandlas kan ha betydelse för skattekvoten. Om man tillämpar skattereduktioner i stor omfattning resulterar det i en låg skattekvot. Om man betalar ut bidrag (från skatt som tagits in) blir skattekvoten högre. Mervärdesskattens funktion och ekonomiska betydelse Diagram 2.1: Skatten i procent av BNP i olika länder Källa :–2003, 2004 I ett land som som har ett högt skatteuttag är det viktigt att skattesystemet utformas så att de samhällsekonomiska kostnaderna av skatteuttaget blir så låga som möjligt. En bärande tanke bakom skattereform var att begränsa skatternas negativa sam- hällsekonomiska effekter genom att ta ut skatter med så låga skattesatser och på så breda skattebaser som möjligt. Skatte- reformen innebar också att en större del av skatteintäkterna togs in via konsumtionsskatter, framför allt genom ökade momsintäkter men också genom ett ökat skatteuttag på energiprodukter. En enhetlig momssats på infördes som mer- värdesskattebasen vidgades. Detta höjde momsuttaget med i storleksordningen av BNP. Sedan skattereformen har ett antal konsumtionsområden fått reducerad momssats. Detta har inneburit att momsuttaget sänkts med av BNP. var det första land som införde mervärdesskatten. Det skedde i samband med en stor skattereform åren 1954/55. Efter denna tidpunkt har skatten fått en explosionsartad utveckling. Mervärdesskattens funktion och ekonomiska betydelse tillämpades moms i någon form i 123 länder2 och enligt uppgift från International Tax Dialogue är den siffran nu uppe i 136 länder3. Även om flera länder har tillämpat moms så har en snabb ökning skett . i det relativt korta tidsperspektiv mervärdesskatten funnits finns det knappast någon skatteform som fått ett sådant kraftigt och snabbt genomslag. Mervärdesskattens utbredning och utveckling 33 (43) 18 (24) 17 (17) 27 (28) 9 (21) 23 (26) 9 (27) Källa: International Tax Dialogue6 Det kan noteras att även om mervärdesskatt i praktiken började tillämpas i var tanken på ett mervärdesskattesystem inte ny. hade föreslagit en mervärdesskatt benämnd Veredelte Umsatzsteuer. Även i diskuterades skatten och föreslog 1921 att en mervärdesskatt skulle ersätta bolagsskatten. 2Vats in Federal States: International Experience and Emerging Possibilities av och (, ). 3International Tax Dialogue () The Value Added Tax Experiences and Issues (Background paper prepared for the on VAT , 15-16 2005). 4Öar med en befolkning under 1 miljon invånare och . 5Inom parentes anges antal länder i regionen. 6International Tax Dialogue () The Value Added Tax Experiences and Issues (Background paper prepared for the on VAT, , 15-16 2005). Mervärdesskattens funktion och ekonomiska betydelse För att få en uppfattning om mervärdesskattens storlek och be- tydelse både för det svenska skattesystemet och för OECD- länderna redovisas i det följande uppgifter som kan vara intressanta i sammanhanget. Tabell 2.2 Skattestrukturen inom OECD-område, EU15 och i genomsnitt Källa: Revenue Statistics 1965-2003, 2004 I tabell 29 i Revenue Statistics anges att momsen utgör av de totala skatteintäkterna inom . Som en jämförelse är motsvarande siffra för 18,4 och för EU15 18,6. Det totala skatteuttaget i den svenska ekonomin uppgår till för enligt uppgifter i regeringens ekonomiska vårproposition (se tabell 2.3). De största skatteuttagen sker på arbete . Momsintäkterna beräknas svara för av skatteintäkterna. Brutto motsvarar det ett belopp om .