sou · GTB365 · 2006-01-01 00:00:00 — Av 9 kap. 17 § sekretesslagen följer att uppgifterna kan lämnas ut om det står klart att det kan ske utan skada eller men för den enskilde eller någon honom närstående. Reglerna i 14 kap. sekretesslagen om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll blir också tillämpliga. Av detta kapitel framgår bl.a. att sekretess inte gäller i förhållande till den enskilde själv om inte annat sägs i lagen (i vissa fall kan t.ex. utlämnande av uppgifter till den misstänkte inte ske av utredningsskäl). Kapitlet innehåller också bestämmelser om att sekretess i vissa fall inte hindrar utlämnande till myndighet. Bestämmelser om i vilka fall utlämnande får ske utan sekretess- prövning finns i lagen om misstankeregister. För enskild verksamhet gäller motsvarande regler om tystnads- plikt som beträffande belastningsregistret (14 § lagen om miss- tankeregister). Gallring av uppgifter ur registret Uppgifter i misstankeregistret skall gallras om en förundersökning har avslutats utan att åtal har väckts med anledning av misstanken, om åtal har lagts ned eller om dom eller beslut har vunnit laga kraft. 2.4Rikspolisstyrelsens hantering vid utlämnande av registerutdrag Det finns två olika blanketter för enskilds begäran om registerutdrag rörande sig själv, en för uttag enligt 9 § lagen om belastningsregister och en för uttag enligt 26 § PUL. Sådana uppgifter lämnas på begäran ut utan avgift en gång per kalenderår. Begäran skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande. För att motverka att registerutdragen används som s.k. straffrihetsbevis har RPS utformat utdragen på följande sätt. Om det finns uppgifter om sökanden i registren, fogas registerutdraget till ett missiv. Om det inte finns några uppgifter om sökanden i registren, skickas endast missivet ut. Antalet sidor som skickas ut till sökanden anges inte på missivet. Om sökanden begär uppgifter från misstankeregistret och det finns uppgifter om denne i registret, kontaktas åklagare eller förundersökningsledare för att få underlag till en bedömning av om uppgifterna kan lämnas ut till sökanden eller om uppgifterna omfattas av sekretess. I de fall åklagare eller förundersökningsledare anser att uppgifterna inte bör lämnas ut, prövas sekretessfrågan hos rättssekretariatet vid RPS. På enskilds begäran om uppgifter om sig själv i polisens register, dvs. enligt 9 § lagen om belastningsregister, 26 § PUL eller 10 § datalagen, hanterade RPS 38 620 utdrag , 40 686 utdrag och 52 108 utdrag . RPS har ingen kännedom om anledningen till att den registrerade har begärt utdrag med uppgifter om sig själv. I den under avsnitt 2.2 nämnda skrivelsen till regeringen har RPS dock uppskattat att av dem som begär registerutdrag är arbetssökande. En del företag har enligt RPS till och med tagit fram egna blanketter för detta ändamål. Vidare uppges i skrivelsen att man har erfarit att den tilltänkte arbets- givaren i vissa fall kräver att den arbetssökande skall öppna försändelsen från RPS i arbetsgivarens närvaro, i syfte att förhindra att den arbetssökande tar bort sidor med belastningsuppgifter. 2.5Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd beträffande registerutdrag Av redogörelsen ovan framgår att lagstiftningen möjliggör för den som skall anställa personal eller anlita en uppdragstagare vid ett HVB för barn eller unga att få ut uppgifter från såväl belastnings- registret som misstankeregistret beträffande den för anställningen eller uppdraget tilltänkta personen. Detta gäller oavsett om hemmet drivs i offentlig eller enskild regi. har meddelat föreskrifter och allmänna råd om HVB som drivs i eller enskild regi (SOSFS 2003:20). I fråga om anställning eller vid anlitande av en uppdragstagare vid ett sådant HVB som tar emot barn och unga rekommenderar styrelsen att den som har befogenhet att besluta om anställning av sådan personal skall begära in uppgifter från både belastningsregistret och misstankeregistret. Enligt rekommendationerna bör register- kontrollen dock göras först sedan samtycke har inhämtats från den som är tilltänkt för anställningen eller uppdraget. (SOSFS 2 kap. 2 §) 2.6Länsstyrelsernas riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen antog länsstyrelsernas socialdirektörer riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Sådant tillstånd krävs bl.a. för den som yrkesmässigt vill bedriva verksamhet i form av HVB som tar emot barn eller unga. Av riktlinjerna följer att tillståndsprövning skall innefatta en vandelsprövning av såväl huvudmannen för verksam- heten som dess föreståndare och biträdande föreståndare. Därvid skall kontroll göras i belastnings- och misstankeregistret samt hos kronofogdemyndigheten. Eventuella anmärkningar i registren skall enligt riktlinjerna bedömas utifrån typ och grad av anmärkning samt vilken tid som förflutit sedan anmärkningen uppstod i förhållande till den verksamhet som ansökan om tillstånd gäller. Enligt SoL behövs inte tillstånd för sådan verksamhet som enligt s.k. entreprenadavtal med kommunen skall utföras av en enskild (7 kap. 1 § tredje stycket). 2.7Statens institutionsstyrelses riktlinjer för personalrekrytering , SiS, har utfärdat riktlinjer för rekryteringspolicy vid de institutioner som administreras av SiS, dvs. de särskilda ungdomshemmen och s.k. LVM-hem enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt riktlinjerna har SiS som policy att personer med kriminell belastning inte ska anställas utan att det finns goda argument för detta. Den arbetssökande skall alltid tillfrågas om han eller hon är dömd för något brott och i så fall vilket eller vilka brott. Svaren från den arbetssökande skall antecknas och, om personen i fråga anställs, anteckningen sparas i den anställdes personalakt. Om den arbetssökande har gjort sig skyldig till brott bör, enligt rekom- mendationerna, institutionen före ett eventuellt anställningsbeslut skaffa in kopia av aktuella domar samt kopia av det kriminal- registerutdrag som finns i akten hos den domstol som dömt i målet. Vidare skall den anställde kunna visa upp en kronologisk meritförteckning och om det finns luckor i denna skall omständig- heterna undersökas närmare. Därutöver innebär riktlinjerna att utdrag ur polisens register skall begäras i de fall det finns lagliga förutsättningar att göra det. Det är institutionschefen som har rätt att begära utdrag och som har att bedöma om tillfredsställande utredning om den sökandes lämplighet kan fås på annat sätt. Den sökande bör underrättas innan en begäran om utdrag ur polisens register görs. Register- utdragen skall, om anställning kommer till stånd, enligt rekom- mendationerna sparas i den anställdes personalakt. 3Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg 3.1Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg 1997/98:97 om polisens register hade förutskickats att bestämmelser skulle kunna komma att införas om möjlighet eller skyldighet för arbetsgivare att begära belastningsuppgifter eller uppgifter om brottsmisstanke för den som kom i fråga för anställning inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.1 En sådan lag tillkom också efter förslag av den s.k. Lämplighets- prövningsutredningen.2 Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, i det följande kallad registerkontrollagen, trädde i kraft . Anledningen var främst att det hade förekommit att barn inom de nämnda verksamheterna utsatts för sexuella övergrepp av personal. I vilken utsträckning detta hade skett fanns det inga uppgifter om. Det framhölls att det troligen förekommit i endast begränsad omfattning med att det, då det inträffade, fick mycket allvarliga konsekvenser för det enskilda barnet. Vid en avvägning mellan å ena sidan intresset av att minska riskerna för övergrepp på barn och å andra sidan intresset av att värna om den personliga integriteten gjorde man därför den bedömningen att skälen för en kontroll vägde så tungt att man måste acceptera att skyddet för den personliga integriteten fick stå tillbaka. Man åberopade till stöd för sitt ställningstagande åtaganden enligt den s.k. barn- konventionen, dvs. FN:s konvention om barnets rättigheter. 1997/98:97 s. 86. 2Betänkandet Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg (SOU 1998:69), prop. 1999/2000:123. Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg En registerkontroll som omfattade sexualbrott, grövre våldsbrott och vissa andra brott, skulle, ansåg man, sannolikt avhålla personer som dömts för sådana brott att söka anställning inom de aktuella verksamheterna samt där bidra till ökad medvetenhet om dessa brott och hur allvarligt myndigheterna ser på sådana händelser. Man betonade emellertid att en registerkontroll endast var en del av den lämplighetsprövning som skall förhindra att personer som kan komma att begå övergrepp anställs inom barnomsorgen och skolverksamheten och att kontrollen bör ses om ett komplement till anställningsförfarandet i övrigt och vara det sista momentet i ett sådant. Remissinstanserna var övervägande positiva till införandet av den föreslagna registerkontrollen. Några instanser, bland dem RPS, () och () var emellertid negativa eller tveksamma till värdet av en sådan. () och Barn- ombudsmannen (BO) – ansåg att kontrollen borde omfatta flera verksamheter. Personer och verksamheter som omfattas av registerkontrollen Enligt 1 § i registerkontrollagen skall den som erbjuds anställning inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som anordnas av det allmänna, eller inom förskoleklass, , den obliga- toriska särskolan, specialskolan, sameskolan eller riksinternatskolan för grundskoleutbildning med kommun som huvudman lämna ett registerutdrag till den som erbjuder anställning. Detsamma gäller enligt 2 § den som erbjuds anställning av enskild fysisk eller juridisk person som bedriver verksamhet enligt vissa bestämmelser i skollagen (1985:1100), nämligen skola eller fritidshem, förskole- klass samt friskola som meddelar kunskaper motsvarande grundskola, särskola respektive specialskola eller internationell skola eller den som har ingått avtal med kommunen om förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg eller förskoleklass. Gymnasielärare eller andra som söker arbete inom gymnasieskolan omfattas emellertid inte av den obligatoriska kontrollen. Departements- chefen ansåg, till skillnad från , att skyddsbehovet beträffande gymnasieungdomar inte var lika starkt som när det gäller mindre barn. SOU 2005: 65 Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Kontrollen omfattar all personal inom de angivna verksam- heterna, eftersom man ansåg att alla som arbetar i verksamheterna kan komma i kontakt med barn och ungdomar. Bestämmelserna gäller således både de som har direkt kontakt med barn och ungdomar, t.ex. lärare och rektorer, och andra personal- kategorier såsom administrativ personal, skolvaktmästare och kökspersonal. Kontrollen får ske först i samband med att den sökande erbjuds anställning. Övriga sökande får alltså inte kontrolleras. Som framgår av lagen görs inte någon skillnad mellan offentligt bedriven verksamhet eller privat sådan. Enligt bestämmelser i skollagen omfattar statens tillsyn över fristående skolor och förskoleklasser även att registerkontroll utförs. Däremot finns det inte – såsom Lämplighetsprövnings- utredningen hade föreslagit – något krav på registerkontroll av företrädare för huvudmän eller fysiska personer som begär tillstånd respektive godkännande för att driva enskild verksamhet. Kontrollen av den som bedriver fristående skola eller privat förskola ansågs vara tillräckligt tillgodosedd genom den lämplig- hetsprövning som enligt skollagen föregår tillståndsgivningen och som bl.a. innefattar s.k. vandelsprövning. Lagen om registerkontroll gäller endast den som skall nyanställas och alltså inte de som redan är anställda eller redan har uppdrag i verksamheter som täcks av lagen. Lagen gäller heller inte den som erbjuds återanställning hos samma arbetsgivare. Det bör framhållas att det inom skolområdet och barnomsorgen – till skillnad från vad som gäller i vårdsituationer – inte i lagarna om belastnings- och misstankeregister finns någon regel som ger arbetsgivare rätt att själv inhämta registerutdrag. Utdragets innehåll, formerna för dess inhämtande m.m. Enligt 1 § registerkontrollagen skall regeringen meddela före- skrifter om registerutdragets innehåll. I 22 § tredje stycket förord- ningen om belastningsregister stadgas att ett sådant utdrag skall innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafföreläggande som avser vissa i (BrB) upptagna brott, nämligen mord, dråp, grov misshandel, människorov, samtliga brott som återfinns i 6 kap. BrB, dvs. sexualbrott, samt grovt rån och barnpornografi- brott. Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Kontrollen är begränsad till uppgifter i belastningsregistret och omfattar således inte uppgifter i misstankeregistret. Anledningen till denna begränsning är enligt propositionen att ett system med registerkontroll måste utformas så att integritetsintrånget blir så begränsat som möjligt och att en arbetsgivare inte bör få del av uppgifter som inte innebär ett slutligt ställningstagande till om ett brott begåtts eller inte. Det framhålls också att det rör sig om allvarliga brott som ofta medför häktning av den misstänkte. Man bedömde att risken för att någon skulle erbjudas anställning efter ett ingående och seriöst anställningsförfarande skulle vara liten då personen i fråga är föremål för åtal. Utdraget skall inhämtas av den arbetssökande själv. Vid lagstift- ningens beredning hade man övervägt olika tekniska möjligheter för inhämtande av registerutdrag. Den valda metoden ansågs vara den mest rimliga. Den modell som gäller för vissa andra sektorer, nämligen att utdrag inhämtas av arbetsgivaren, ansågs mindre lämplig för skolområdet och barnomsorgen, där det decent- raliserade systemet innebär att det finns ett stort antal arbetsgivare och ett ännu större antal personer som efter delegation beslutar om anställning av personal. Det utdrag som visas upp får inte vara äldre än . Enligt 4 § i registerkontrollagen skall på begäran av den som lämnat registerutdraget detta återlämnas i original. Arbetsgivare skall då, enligt vad som uttalas i propositionen, behålla en kopia av utdraget. En arbetsgivare skall därigenom i efterhand kunna styrka att lagen följts och att utdraget visats upp när någon anställts. Någon särskild sekretess gäller inte för de nu aktuella register- utdragen. hade föreslagit att dessa skulle vara sekretesskyddade med s.k. omvänt skaderekvisit. Regeringen intog emellertid en annan ståndpunkt efter att ha beaktat synpunkter som anförts av lagrådet, bl.a. att sekretess enligt 7 kap. 11 § sekretesslagen normalt inte gäller i myndig- heternas personaladministrativa verksamhet såvitt gäller anställ- ning. Inte heller fann man skäl att införa någon tystnadsplikt för uppgifter i registerutdrag som förekommer i enskild verksamhet. SOU 2005: 65 Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Registerkontrollagen innebär att det är förbjudet att anställa någon som tillhör de berörda personalkategorierna utan att först ha inhämtat registerutdrag. Underlåtenhet härvidlag kan för representant för offentlig huvudman medföra ansvar för tjänstefel och anställningsbeslutet kan upphävas om det överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). I enskilt bedriven verksamhet kan konsekvensen bli att tillstånd eller godkännande för verksamheten återkallas om inte rättelse vidtas efter påpekande av kommunen eller . Om ett utdrag skulle innehålla anteckning om brott innebär detta inte ett förbud mot anställning av den det gäller. Det är upp till arbetsgivaren att avgöra om vederbörande ändå skall anställas. I propositionen uttalas emellertid att regeringen förutsätter att man iakttar stor försiktighet i sådana fall. På uppdrag av regeringen har gjort en uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorgen. Rapporten publicerades och bygger främst på statistik som inhämtats från olika håll samt en enkätundersökning riktad till personer som anställer personal inom de aktuella verksamheterna.3 undersökning visade att lagens barnskyddande aspekter tillgodosågs relativt väl ute i verksamheterna, medan avsteg från de integritetsskyddande aspekterna förekom betydligt oftare, på så sätt att utdragen begärdes in för tidigt i anställnings- processen. lagen var i kraft, dvs. 2001– 2002, begärdes sålunda drygt 200 000 utdrag medan endast drygt 70 000 personer erbjöds anställning. Av de utlämnade registerut- dragen innehöll 122 anteckningar om brott. Omkring hälften av dessa avsåg grov misshandel. – När anställningen skedde på grund av hastigt uppkomna vakanser förekom det att registerkontroll underläts. Undersökningen visade också att det rådde osäkerhet om vilka personalkategorier som skulle omfattas av kontrollen. 3 Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, , Dnr 01-2002:1807. Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Vidare fann man att det rådde en utbredd missuppfattning rörande sekretessbestämmelserna. Mer än hälften av dem som besvarat enkäten uppgav att de inte lämnade ut registerutdragen på begäran och ibland först efter sekretessprövning. Det framgick också att somliga varken sparar original eller tar kopior. I rapporten anmärks att ett av de viktigaste syftena med lagen var att avskräcka dömda personer från att över huvud taget söka sig till de verksamheter som lagen gäller för. Man menade att avgräns- ningen av vilka brott som skall omfattas av registerkontrollen tycktes vara gjord utan tillräcklig kunskap om hur väl den valda avgränsningen tar tillvara barns och ungdomars skyddsintressen. Mot den bakgrunden, sammantaget med att lagen tillämpats endast , fann man effekten av lagstiftningen vara svårbedömd. slutsatser blev att lagstiftningen behövde ses över beträffande vilka som skall omfattas av registerkontroll, att in- formationen behövde förbättras i de hänseenden där tillämpningen inte överensstämmer med vad som anges i förarbetena samt att kunskapsläget behövde förbättras på ett antal områden för att man skulle kunna rätt bedöma lagstiftningens effekter. I sistnämnda hänseende avses främst hur vanligt förekommande det är att barn utsätts för övergrepp inom de aktuella verksamheterna. 3.3Översyn av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg En av regeringen utsedd särskild utredare lade fram ett förslag till viss utvidgning av registerkontrollen inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg.4 I promemorian framhålls att man i förarbetena till register- kontrollagen hade konstaterat att det generellt sett inte fanns någon personalkategori inom de aktuella verksamheterna som aldrig kom i kontakt med barn och ungdomar men att man trots denna insikt kom att begränsa lagens tillämpningsområde till den som erbjuds anställning inom verksamheterna och att övriga vuxna som vistas i dessa tillsammans med barnen utan motivering lämnandes utanför lagen. 4 Departementspromemorian Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (Ds 2004:42). SOU 2005: 65 Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Enligt promemorian har landets kommuner och verksamheter i enskild regi organiserat sin verksamhet på olika sätt. En del anställer sin personal, andra hyr in vissa personalkategorier eller träffar avtal med entreprenadföretag, andra kommunala förvalt- ningar eller enskilda om utförande av en eller flera speciella tjänster. Det konstateras att de skiftande organisationsformerna, med hänsyn till hur lagen om registerkontroll är utformad, innebär att valet av organisationsform avgör om de personer som skall arbeta med barnen inom verksamheterna omfattas av lagen eller inte. Man fann att detta ur ett barnskyddsperspektiv inte var tillfredsställande. För att uppnå lagens syfte ansåg man att det borde övervägas om inte alla personer som genom huvudmannens försorg kommer att arbeta i verksamheten skall omfattas av registerkontrollen även om de via andra former än anställning erbjuds att utföra arbetsuppgifter på i huvudsak samma villkor som för en där anställd person. Man ansåg vidare att det borde övervägas om det inte fanns andra personkategorier som befinner sin i verksamheterna som också borde omfattas av registerkontrollen. Utredaren fann att det inte hade framkommit anledning att göra annan bedömning av skyddet av den personliga integriteten vad angår de ovan nämnda kategorierna än vad som i det tidigare lagstiftningsarbetet gjordes beträffande personal som erbjuds anställning i de berörda verksamheterna. Utredarens överväganden utmynnade således i att register- kontrollen borde utvidgas till att omfatta även andra person- kategorier än de som erbjuds anställning inom de aktuella verksamheterna. De personer som omfattas av den föreslagna utvidgningen är dels sådana som är anställda inom andra kommunala verksamheter eller i företag och som erbjuds sådana arbetsuppgifter inom de berörda verksamheterna som annars skulle utföras av någon som är anställd inom dessa, dels högskole- studenter som erbjuds att göra en del av utbildningen inom de berörda verksamheterna och dels den som via ett arbets- marknadspolitiskt program erbjuds arbetspraktik eller annan programinsats inom dessa. Med en sådan utvidgning skulle registerkontrollen enligt promemorian komma att omfatta t.ex. anställda inom städföretag och andra entreprenörföretag, be- manningsföretag och enskilda uppdragstagare i den mån de utför samma arbetsuppgifter som anställda inom skolverksamheterna och barnomsorgen. Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg SOU 2005:65 Däremot omfattas enligt förslaget inte förare av buss i linjetrafik som även innefattar skjuts av skolbarn, färdtjänstchaufförer, personliga assistenter (däremot s.k. elevassistenter) eller föräldrar som arbetar i s.k. föräldrakooperativ. Promemorian har remissbehandlats men ännu inte lett till lagstiftning. 3.4Förekomsten av anteckningar om brott i inhämtade registerutdrag I 122 av de 200 317 utdrag som inhämtades med stöd av register- kontrollagen åren 2001–2002 förekom anteckningar om brott i 69 fall och i 53 fall . Utdragen med anteckningar om brott upptog sammanlagt 58 brott. Dessa gällde i mer än hälften av fallen grov misshandel (32 st.). Övriga anteck- ningar om brott var våldtäkt i tre fall, sexuellt utnyttjande i ett fall, sexuellt utnyttjande av underårig i två fall, sexuellt umgänge med avkomling i två fall, sexuellt ofredande i 14 fall, koppleri i ett fall och grovt rån i tre fall.5 I konstaterades att drygt 70 000 personer hade anställts inom de aktuella sektorerna –2002, vilket innebär ett överuttag av registerutdrag med nästan 300 procent.6 –2004 begärdes det ca 366 000 utdrag (111 2001, 88 2002, 81 2003 och 84 2004). fanns det i utdrag beträffande 220 personer anteck- ning om brott.7 3.5Rikspolisstyrelsens hantering vid utlämnande av registerutdrag RPS tillhandahåller en särskild blankett för begäran om register- utdrag enligt registerkontrollagen. Blanketten skall undertecknas av den arbetssökande. För att underlätta att registerutdrag begärs endast i de fall där vederbörande erbjudits anställning föreslår man i 5Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, , Dnr 01-2002:1807, s. 20–23. 7Uppgifter från RPS och från en artikel av i den SOU 2005: 65 Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg att verksamheterna bör uppmanas att tillhandahålla ansökningsblanketter till de sökande.