sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns således enligt kommitténs mening inte anledning att i detta avseende ändra på en av de bärande idéerna bakom PBL- reformen, dvs. att kommunen ska ges ett tydligt stöd att spela en aktiv roll för att hävda kulturmiljövärden i den fysiska miljön, ock- så när det gäller värden som har en betydelse i ett nationellt pers- pektiv. Lagstiftningen uttrycker i stort sett de grundläggande materiella kraven i dessa avseenden och ger i huvudsak stöd för att instrumen- ten används på ett sådant sätt. Erfarenheterna visar emellertid att de syften som har legat till grund för nuvarande lagstiftning inte har fått full genomslag. Det bristande genomslaget hänger delvis samman med brister i kunskapsunderlaget och att instrumenten in- te utnyttjas på avsett sätt. Kommunernas resurssituation och bris- ten på adekvat kompetens spelar naturligtvis en avgörande roll, men även utformningen av lagstiftningen har betydelse. Det finns därför anledning till vissa lagstiftningsförändringar för att tydlig- göra kraven och ge kommunen ett bättre stöd i arbetet med att säkerställa kulturmiljövärden i vid mening och att verka för en god utformning av bebyggelsen. Det behöver ges tydligare stöd för att översiktsplaneringen baseras på ett kunskapsunderlag om kulturmiljöintressen och redovisar de mål och riktlinjer som har lagts fast Kunskapsunderlagets betydelse för att landskapets och den byggda miljöns kulturvärden ska kunna beaktas förtjänar att betonas, lik- som att underlaget kommer in tidigt i planeringsprocessen. De brister som återkommande har påtalats när det gäller kunskapsun- derlaget och behandlingen i översiktsplaneringen bör i första hand Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen mötas genom insatser från såväl kommunen som berörda statliga myndigheter, dvs. Det gäller inte minst områden av riksintresse. Det finns därför anledning att i lagstiftningen ytterligare betona att översiktsplane- ringen tydligt bör kopplas till underlag om kulturmiljöintressena, samt att planen redovisar de övergripande mål och riktlinjer som finns på området, exempelvis i form av ett politiskt förankrat kul- turmiljöprogram. Kommitténs sammanfattande överväganden om översiktsplane- ringens inriktning redovisas i avsnitt 3.11.3, medan lagstiftnings- förslagen redovisas i kapitel 6. Lovplikten och grunderna för bygglovsprövningen behöver förändras för att ge möjligheter till en tidig diskussion om utformningskrav Även om värnandet av värden i den bebyggda miljön förutsätter kunskaper och förståelse hos enskilda fastighetsägare är också kommunens bygglovsprövning av avgörande betydelse. Prövningen ger en möjlighet att föra en diskussion om hur olika samhällskrav ska beaktas och utformningen anpassas till plat- sens förutsättningar och värden. Mot bakgrund av erfarenheterna på bl.a. detta område anser kommittén att bygglovspliktens omfatt- ning och reglering i PBL behöver ses över. Som redovisats ovan är det ibland oklart om det inom områden med detaljplan finns utrymme för ytterligare prövning av PBL:s materiella bestämmelser när det gäller kraven på utformning, ut- över vad som regleras i planbestämmelser. Trots att nuvarande reg- ler för bygglovsprövningen i 8 kap. 11 § anger att bedömningen ska ske mot såväl detaljplanens bestämmelser som bestämmelserna i 3 kap. kan det behöva ges ett mer uttryckligt stöd för detta. Byggherren bör också fortsättningsvis ha ansvaret för att bygg- nader utförs med beaktande av de samhällskrav som ställs. För att ska ges reella möjligheter att diskutera och på- verka utformningen med hänsyn till bl.a. kulturvärden och varsam- het bör emellertid möjligheterna till dialog med byggherren tidiga- reläggas. Behovet av ändringar i systemet för bygglov, kontroll och tillsyn behandlas i avsnitt 3.11.3 medan förslagen redovisas i avsnitt 10.4. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen De materiella bestämmelserna behöver omstruktureras och förtydligas för att ge ett bättre stöd för att hävda kulturmiljöhänsyn och utformningskrav Bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger inte ett tillräckligt entydigt stöd för kommunens prövning av krav på hänsyn till befintliga värden vid lokalisering och utformning av bebyggelse. Oklarheterna har i kommitténs förslag tagits till utgångspunkt för förtydliganden om bestämmelsernas. Också när det gäller bestämmelsernas lagtekniska utformning finns anledning att föreslå ändringar för att ge ett bättre stöd för planläggning och bygglovsprövning. Det gäller främst nuvarande bestämmelser om en estetiskt tilltalande utformning i 3 kap. 1 §, som bör ges en ändrad utformning. En annan oklarhet i lagstiftningen är vilka utformningskrav som gäller vid ändringar av befintliga byggnader, utöver kraven på var- samhet och tillvaratagandet av befintliga värden enligt 3 kap. 10 §. Också i dessa avseenden behöver bestämmelserna ses över. Förslagen till förändringar när det gäller de materiella bestäm- melserna i 2 och 3 kap. PBL framgår av avsnitt 3.11.2, medan förs- lagen utvecklas närmare i avsnitt 4.4.2. Bestämmelserna som syftar till att skydda särskilt värdefulla byggnader behöver stärkas och förtydligas Problemen när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i 3 kap 12 § bör även tas till utgångspunkt för överväganden om en mer ändamålsenlig utformning av bestämmelserna. Syftet bör vara att ge ett tydligare stöd för att de värden som är väsentliga skyddas och grundas på ett fackmässigt bedömningsunderlag. Nuvarande bes- tämmelser innebär att särskilt värdefulla byggnader inte får för- vanskas, vilket kan uppfattas som ett förbud mot alla typer av åt- gärder. Bestämmelsernas utformning kan anses medverka till att förhållandevis få kommuner i sina översiktsplaner pekar ut sådana bebyggelsemiljöer eller byggnader och att rättsverkande skydd i planbestämmelser är relativt ovanliga. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Planinstrumenten bör utformas så att de ger bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn, framförallt i befintlig bebyggelse Det är otillfredsställande att det för omfattande bebyggelseområ- den i många kommuner finns ett betydande antal äldre, och inaktuella, planer som saknar planbestämmelser om utform- ning eller krav på hänsyn till omgivande miljön. Önskemålen att ge kommunerna bättre verktyg för att hävda hänsyn till kulturmiljövärden ger anledning att utvidga och för- enkla möjligheterna till att ändra gällande detaljplaner både under och efter genomförandetiden samt att tydliggöra bygglovspröv- ningens omfattning i detaljplanelagda områden. I vissa befintliga bebyggelseområden kan det övervägas hur säkerställandet av hänsy- nen till kulturvärden ska kunna ske på ett annat, enklare sätt, exem- pelvis genom områdesbestämmelser. För att ge stöd och samman- hang för bedömningen av projektinriktade detaljplaner bör för- djupningar av översiktsplanen underlättas. Kommitténs samlade bedömning om de rättsverkande planinst- rumenten redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen till ändringar redovisas i kapitel 7–8. PBL erbjuder i flera avseenden lämpliga instrument för sådana sammanvägda bedömningar som bör föregå beslut om lokalise- ring och utveckling av externa köpcentra. Erfarenheterna från tillämpningen visar dock att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till såväl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hänsyn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Även plane- ringsinstrumenten behöver förstärkas och kraven på innehåll förtydligas i vissa avseenden. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsan- läggningar, utan behoven bör tillgodoses genom generella änd- ringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påverkan. Möjligheterna att reglera han- delsändamålet i detaljplan bör behållas. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen I direktiven för kommitténs uppdrag behandlas motstående intres- sen när det gäller etablering av externa köpcentra16, såsom effekter för miljö och tillgänglighet för olika befolkningsgrupper, samt be- hovet av en fungerande konkurrens med ett brett och varierat ut- bud av varor och tjänster till rimliga priser. Kommittén ska vidare analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska plane- ringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsätt- ningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn. På grund av direktivens inriktning samt de senaste årens utveck- ling inom detaljhandeln behandlar kommittén i detta sammanhang framförallt behovet av förändringar i PBL för etablering och utveckling av externa köpcentra, medan övriga frågor som rör reg- lering av detaljhandeln endast berörs summariskt. Slutsatser och förslag när det gäller konkurrensfrågor redovisas i avsnitt 3.11.2 eftersom uppdraget i denna del inte enbart gäller detaljhandeln, utan i hög grad även är giltiga för planering och beslut som gäller andra anläggningar och verksamheter. 3.7.2Effekter av utvecklingen av detaljhandeln Som har redovisats i kapitel 2 har de senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln inneburit omfattande etableringar av köpcentra i externa och halvexterna lägen. Effekterna till följd av denna utveckling har varit föremål för en omfattande debatt. Flera myn- digheter och intresseorganisationer har i utredningar och rapporter redovisat sin syn på utvecklingen och argumenterat antingen för eller emot en reglering av en fortsatt etablering och utveckling av externa köpcentra. Synpunkter har även lämnats i skrivelser till kommittén och vid ett särskilt seminarium om detaljhandel som genomförts under utredningsarbetet. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkurrens- och konsumentaspekter. Det har även riktats viss kritik mot kommunernas fysiska planering och lämnats förslag till lagändringar för att motverka eller främja utvecklingen. De negativa miljöeffekterna har ofta varit ett starkt argument mot utvecklingen. Argumenten framförs exempelvis av Svenska 16 Begreppet externt köpcentrum avser en större samlad anläggning med flera dagligvaru- och sällanköpsbutiker utanför stads- eller tätortscentra (Handeln i planeringen, 1999). Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen som menar att utvecklingen innebär en ökad miljöpåverkan, främst genom den ökade biltrafiken genom att större köpcentra sällan förläggs i anslutning till bostadsområden eller till kollektivtrafik. Hushållens bilresande anses ha mångdubb- lats till följd av externetableringar, vilket leder till ett ökat bilberoende och till förändrade inköps- och resmönster. Följden av detta blir en ökad miljöpåverkan med buller och utsläpp av hälso- och klimatstörande avgaser. pekar också på att köpcentra innebär ytkrävande, storskaliga anläggningar som dessutom kräver följdinvesteringar i trafik- och parkeringsanlägg- ningar som innebär stora ingrepp i miljön med omfattande hård- gjorda ytor. Ytterligare ett argument som ofta framförs mot etablering av ex- terna köpcentra är att underlaget för den befintliga servicen i om- kringliggande städer och tätorter försvagas. Försvagningen innebär i ett längre perspektiv nedläggning av butiker och även av annan service med ett minskat serviceutbud och sämre tillgänglighet till service som följd. I stadskärnor och förortscentra kan effekten bli en mindre variation och mångfald av olika typer av service och därmed även en utarmning av stadslivet. Med stöd av underlag från länsstyrelser och självstyrelseorgan framhåller Glesbygdsver- ket att det finns ett starkt samband mellan nedläggningen av gles- bygdsbutiker och förekomsten av externhandel. Utvecklingen av glesbygdshandeln har enligt varit dramatisk, där ett stort antal orter har mist den sista butiken och ytterligare ett antal ligger i riskzonen för nedläggning. När det gäller konkurrensaspekter framför att stora prisskillnader mellan samma varor inom olika delar av landet kan indikera en bristande konkurrens. Verket anser med stöd av egna studier att förekomsten av lågprisbutiker har en prispressande funktion för befintliga butiker i ett större omland. Många av hind- ren för en väl fungerande konkurrens är enligt verket strukturella, men kommunernas tillämpning av kan för- stärka eller begränsa möjligheterna för nya aktörer att etablera sig. I fråga om konsumentaspekter finns inga entydiga argument för eller emot utvecklingen, utan från konsumenternas synpunkt kan utvecklingen värderas på olika sätt. menar att konsumenternas val av butiker inte enbart styrs av låga priser, utan att närhet och sortiment värderas högre, som utbudet i stort, varornas kvalitet och förekomsten av miljömärkta produkter har betydelse för många konsumenter. Verket konstaterar dock att Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen externetableringar bland annat får till följd att hushåll utan bil får svårare att ta sig till affären. Ytterligare en effekt som drabbar kon- sumenterna är att även annan service kan påverkas om butiker i bostadsnära lägen slås ut. I sammanhanget framhålls att framförallt äldre och funktionshindrade konsumenter får minskad tillgänglig- het till service. Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL I 2 kap. PBL finns flera generella bestämmelser som är relevanta vid planläggning och beslut om detaljhandel. Enligt bestämmelserna i 2 § ska en ändamålsenlig och miljöanpassad struktur av bebyggelse, kommunikationsleder m.m. främjas och hänsyn tas till förhållanden i angränsande kommuner. De allmänna kraven på hänsyn till för- hållandena i angränsande kommuner följs bland annat upp genom krav på samråd med berörda kommuner i såväl översikts- som detaljplaneringen. I 2 kap. 3 § ställs krav på att bebyggelse ska lokaliseras och ut- formas med hänsyn till bl.a. trafikförsörjningen. I områden med sammanhållen bebyggelse ska miljön enligt 4 § utformas så att en rimlig samhällsservice och kommersiell service kan anordnas. Kommunens syn på detaljhandelsutvecklingen kan behandlas i översiktsplaneringen Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är vida och ger stor frihet för kommunen att anpassa innehållet till faktisk planerings- situation och till kommunens önskemål om handlingsberedskap. Det ställs dock krav på att översiktsplanens konsekvenser ska kun- na utläsas. Om handelsetableringar diskuteras inom ramen för översiktsplaneringen ges möjlighet att belysa och diskutera konsek- venserna i ett brett perspektiv och i ett översiktligt sammanhang. Genom samrådsprocessen då översiktsplanen tas fram garanteras att olika parter, berörda kommuner och medborgare i allmänhet ges insyn och inflytande och därmed möjlighet att påverka såväl bes- lutsunderlaget om de allmänna intressena som ställningstaganden till utvecklingen. Ställningstaganden till detaljhandelns utveckling i översiktsplanen kan därmed ge såväl handlingsberedskap för fram- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen tida initiativ som förenkling av den efterföljande detaljplanelägg- ningen och förutsägbarhet för enskilda aktörer och kommunmed- borgare. Detaljplanen är ett grundläggande instrument för att förbereda beslut om etablering och utvidgning av handel Lokaliseringen av en ny enstaka byggnad eller anläggning med betydande inverkan på omgivningen ska enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL normalt prövas genom detaljplaneläggning. Syftet är att garantera att detaljplanen används som beslutsform i vissa bes- tämda situationer, bland annat med hänsyn till den befintliga bebyggelsens omfattning, bebyggelsetrycket, motstridiga intressen samt allmänhetens intressen (prop. 1985/86:1 s. 150). Enstaka byggnader för handel nämns som exempel på fall med betydande inverkan för omgivningen där det kan vara av stort intresse för sak- ägare och boende att genom planreglering få klarhet i de framtida utvecklingsmöjligheterna (prop. 1985/86:1 s. 553). Bestämmelserna innebär att såväl etablering av nya anläggningar som mer omfat- tande utvidgningar av befintliga handelsetableringar normalt bör föregås av detaljplaneläggning. Ett grundläggande krav i 5 kap. 3 § är att detaljplanen ska redo- visa och avgränsa områden för olika ändamål; allmän plats, kvar- tersmark för bebyggelse och vattenområden. Utöver den obligato- riska redovisningen kan olika preciseringar göras med stöd av främst 5 kap. 7 §. Om det finns skäl av betydande vikt får bestäm- melser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel med- delas. Planen får dock inte göras mer detaljerad än som är nödvän- digt med hänsyn till syftet med den. Det finns här anledning att här erinra om de förändringar av 5 kap. 7 § tredje stycket som har genomförts vid olika tillfällen när det gäller kommunernas möjlighet till reglering av handelsändamå- let i detaljplan. Vid PBL:s ikraftträdande gavs kommunerna möjlig- het att, om det fanns särskilda skäl, i detaljplan precisera olika typer av handel. Motivet var att begreppet handelsändamål, som använts med stöd av den tidigare lagstiftningen, ansågs så oprecist att det inte gav tillräcklig möjlighet att reglera markanvändningen vare sig från allmän synpunkt eller med hänsyn till granneintressena (prop. 1986/86:1 s. 576 ff). Tillämpningen av dessa bestämmelser ifråga- sattes senare med hänsyn till målet om en effektiv konkurrens. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen nom en ändring begränsades kommunens möjlig- het att utfärda sådana bestämmelser med hänvisning till önskemålet att ge friare möjligheter till en etablering. inför- des återigen bestämmelser som ger kommunen möjlighet att – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamå- let genom att exempelvis särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrym- mande varor och handel med livsmedel. I förarbetena betonade regeringen emellertid bl.a. med hänsyn till konkurrensskäl att bestämmelserna borde användas restriktivt. Som exempel på skäl av betydande vikt angavs att ett övergripande miljömål skulle kunna uppnås genom en närmare reglering av detaljhandelsändamålet. Det ställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar Bestämmelserna i 5 kap. 18 § om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner, som infördes , har ändrats . De nya reglerna om miljöbedömningar som infördes i PBL innebär att det ställs krav på en särskild miljökonsekvens- beskrivning enligt regler för miljöbedömning av pla- ner och program både vid översiktsplaneringen och i detaljplane- läggningen i de fall ett genomförande planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Genom de ytterligare ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft säkerställs att detalj- planering för lokalisering av köpcentra som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska åtföljas av en miljökonsekvens- beskrivning enligt regler för miljökonsekvensbeskriv- ning av verksamheter och åtgärder. har ett ansvar för att verka för en mellankommunal samordning samt för den statliga kontrollen som kommunen har huvudansvaret för planläggning och beslut enligt PBL har uttalade uppgifter när det gäller den mellankommunala samordningen. har vid samråd om planer bland annat i uppgift att verka för att frågor som rör två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt – både i fråga om översiktsplaneringen och i arbetet med rättsverkande planer. kan med stöd av 12 kap. 1 § 3 PBL upphäva rättsver- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen kande planbeslut som angår flera kommuner och som inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt. 3.7.4Erfarenheter och påtalade problem vid tillämpningen Detaljhandelsetableringar föregås sällan av en bred och öppen över- siktsplanering. av kommunerna grundar en- ligt en kartläggning17 sina ställningstaganden till externhandelsetab- leringar på en översiktsplan eller en antagen handelspolicy. Bristen på övergripande ställningstaganden och översiktliga utredningar medför att diskussionen om etableringar förs utifrån uppkomman- de anspråk alltför sent i beslutsprocessen och att det översiktliga sammanhanget förloras. Möjligheterna till en öppen och demokra- tisk process där olika parter får komma till tals riskerar därmed också att begränsas. Erfarenheterna visar att samråden om detaljplaneförslag med berör- da grannkommuner i regel kommer allt för sent i processen och säl- lan omfattar en större krets av kommuner, som kan anses berörda. I den ovan nämnda kartläggningen av externa och halvexterna affärsetableringar medger nästan alla kommuner att det inte före- kommer någon egentlig mellankommunal eller regional samverkan när det gäller större detaljhandelsetableringar. Nästan två tredjede- lar av kommunerna anser dock att det finns behov av en ökad regional dialog i frågan. Det är förhållandevis ovanligt att bristande mellankommunal samordning i fråga om planering för externa köpcentra leder till ingripande i detaljplaneringen från länsstyrelserna, trots länsstyrel- sens uttalade ansvar att pröva kommunala planbeslut om samord- ningen inte har skett på ett lämpligt sätt. Däremot är det vanligt att det är just avseende handelsetableringar som ingripanden sker men då ofta på grund av andra brister, exempelvis otillåten delegation. Det förekommer emellertid att berörda grannkommuner överkla- 17 Externa och halvexterna affärsetableringar – litteraturstudie och kartläggning, Rapport 2004:18, , genomförd på uppdrag av . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen gar en annan kommuns beslut att anta en detaljplan för externetab- lering. Bristande underlag för konsekvensbedömningar Med tanke på miljöeffekterna av en externetablering får det förut- sättas att förslag till såväl översiktsplan som detaljplan för att med- ge en mer omfattande utveckling av ett köpcentrum åtföljs av en miljökonsekvensbeskrivning, MKB. En MKB är dock inte alltid tillräcklig som beslutsunderlag för detaljplanering för etablering el- ler utveckling av externa köpcentra. För avvägningen mellan olika allmänna intressen och mellan allmänna och enskilda intressen krävs ofta ett bredare underlag som kan läggas till grund för en bedömning av de samlade effekterna i ett vidare geografiskt sam- manhang inom ramen för en helhetssyn på utvecklingen. Enligt den tidigare nämnda kartläggningen av kommunernas planer för utbygg- nad av handelsetableringar uppger ungefär hälften av kommunerna att planerna har föregåtts av bredare studier av konsekvenserna, oftast i form av en handelsutredning, men även bedömningar av effekterna på trafiken. Regeringen har upphävt ett antal överklagade detaljplanebeslut avseende handelsetableringar med hänvisning till att planeringsunderlaget inte ger underlag för att bedöma effekterna på konkurrenssituationen eller serviceutbu- det i ett lokalt och regionalt perspektiv. Flera större handelsetableringar har beviljats av kommunerna utan föregående detaljplaneläggning, antingen som mindre avvikelse in- om planer för industriändamål eller som lov för tillfällig åtgärd bå- de inom och utom detaljplan. Därigenom kringgås PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länssty- relsen. Det ställs heller inte i PBL krav på att bygglovet ska grundas på en miljökonsekvensbeskrivning. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Bristande hänsyn till konkurrensintressena Den framförda kritiken mot att kommunernas tillämpning av PBL kan utgöra ett hinder för en effektiv konkurrens rör tre skilda, men anknytande frågeställningar. För det första, den mer grundläggande frågan om kommunerna vid sina beslut att tillåta eller avslå önskemål om etablering tar till- räcklig hänsyn till konkurrensintressen. I flera skrivelser till kom- mittén hävdas att konkurrensen ofta begränsas vid kommunernas avvägningar mot andra allmänna intressen.