sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Dessutom i fall där ersättning eller andra förmåner till ledande befattningshavare bygger på nyteckning kan det finnas ett intresse av att öka dessa volymer genom att subventionera nya avtal, vilket kan möjliggöras genom att ha en kollektiv konsolidering som är större än nödvändigt. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Den uppmärksamhet som tillsynen över kollektiv konsolidering har fått i media och hos allmänheten står inte i proportion till vilken betydelse den har för försäkringstagarna. Andra åtgärder som berör försäkringstagarnas anspråk i eget kapital har betydligt större konsekvenser för försäkringstagarna. Det skulle gynna försäkringstagarna om denna fråga fick mindre fokus efter- som den kan leda till kortsiktiga åtgärder i bolagen att nå en kollektiv konsolidering som passar det allmänna opinionstrycket. Sådana åtgärder kan komma i konflikt med försäkringstagarnas intressen. Sedan försäkringsrörelsereformen genomfördes och det blev tillåtet att dela ut vinst i livförsäkringsaktiebolag har ett antal bolag ansökt om och fått godkänt stadfästelse av bestämmelse om vinstutdelning i bolagsordningen, dvs. att ombilda sig till vinstutdelande livförsäk- ringsaktiebolag. Dessa är bolag, SPP livförsäkring AB och Nordea Livförsäkring I (publ). Det har ibland diskuterats om en ombildning av ett livförsäk- ringsaktiebolag till att bli vinstutdelande verkligen sätter försäk- ringstagarnas i en bättre situation än de har i de icke-vinstutdelande bolagen. En ombildning löser många principiella problem, men som de inledande ombildningarna genomförts och som villkorad åter- bäring kommit att tillämpas kan försäkringstagarnas intressen komma att åsidosättas. Försäkringstagarnas ställning i ett ombildat livförsäkringsbolag skiljer sig från den i ett icke-vinstutdelande på väsentliga punkter. I det ombildade bolaget regleras försäkringstagarnas alla rättigheter i avtal eller genom bestämmelser i bolagsordningen. Alla försäk- ringsåtaganden skall vara skuldtäckta med tillgångar i vilka försäk- ringstagarna har förmånsrätt. Det finns således en klar åtskillnad mellan försäkringstagarnas och aktieägarnas tillgångar. Försäk- ringstagarnas står inte längre för förlusttäckning i rörelsen och de kostnader som är förenat med försäkringsavtalet för försäkrings- tagaren är avtalsreglerade, antingen genom att de ingår i premien eller genom uttryckliga avgifter. Eftersom bolaget fortfarande förfogar de tillgångar som täcker skulderna till försäkringstagarna kan dessa användas för att gynna Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Det saknar betydelse om inte försäkrings- tagarna har något intresse i en högre eller lägre kapitalavkastning på dessa tillgångar. Men om försäkringstagarna genom avtal eller bolagsordning har anspråk beroende av utfallet av kapitalförvalt- ningen så kan de fortsatt missgynnas på ägarnas bekostnad. I vissa avseenden skiljer de sig här inte från vanlig fondverksamhet, men en särställning intar de då en avgränsad tillgångsmassa kan förför- delas i förhållande till tillgångarna som svarar mot eget kapital. En annan sak är att livbolagen oftast ingår i koncerner och att bolaget på det viset kan bli förfördelat på ett sätt som kan missgynna för- säkringstagarna. Det är emellertid inte unikt för försäkringstagarna utan förhållandet är också giltigt inom andra områden som t.ex. fondsparande eller diskretionär kapitalförvaltning där det också finns inbyggda intressekonflikter.18 Så länge försäkringstagarna har anspråk beroende av utfallet av en tillgångsmassa som sköts av liv- bolaget finns det inbyggda intressemotsättningar. Förhållandet gäller vare sig anspråken uppstår p.g.a. avtalsvillkor eller genom bestämmelser i bolagsordningen om vinstdelning av rörelseresul- tatet. De invändningar som har rests mot ombildningarna är bl.a. de otydliga avtalsvillkor som erbjudits i samband med ombildnings- processen och att gottskrivningen av befintliga och framtida anspråk i eget kapital utformats med sådana villkor att det i prakti- ken är försäkringstagarna som står huvuddelen av verk- samhetens risker. Avtalsvillkoren för den villkorade återbäringen, dvs. den del av försäkringstagarnas rättigheter som är villkorad på vissa tillgångars värde eller annat försäkringstekniskt resultat, kan utformas av de ombildade bolagen på ett sätt som gör att förlustrisken minskar för bolaget (aktieägarna). Aktieägaren kan också köpa ett finansiellt instrument som garanterat ger en avkastning som gör att bolaget kan infria sina garanterade åtaganden. Kostnaderna för garantin betalas av till- gångar som tillhör försäkringstagarna. Konstruktionen innebär att försäkringstagarna i praktiken tar över aktieägarnas finansiella risk för att inte infria sina åtaganden och betalar genom att avstå tillgångar som hade kunnat ge återbäring utöver de garanterade beloppen. 18 Se t.ex. , 2004:8. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Denna fråga ligger utanför den problematik som i övrigt har beskrivits i detta kapitel men den tas upp i detta sammanhang för att ytterligare illustrera hur viktigt det är med att olika intressen representeras på ett korrekt sätt. 8Finansinspektionens resurser inom försäkringsområdet 8.1Behovet av resurser inom de olika tillsynsområdena Utredningens bedömning: Genom att omfördela resurser inom försäkringstillsynen kan möta utredningens förslag och bedömningar. Skälen för bedömningen: Utredningens förslag är att tillsynen bör ändras till ett direkt skydd av försäkringsfordringar genom att inrikta tillsynen på skuldtäck- ningstillgångarna och se till att dessa tillsammans med kapitalbasen utgör en tillräcklig säkerhet för försäkringsåtagandena, snarare än att bedöma samtliga affärsrisker som ett försäkringsbolag utsätts för. Konkret innebär det att den stabilitetstillsynen för försäk- ringsbolag som bedrivits där bolagens totala verksamhetsrisker analyseras upphör (Kategori I). Förändringar i inspektionens sätt att arbeta i denna riktning har redan påbörjats. Förändringen till att fokusera på skuldtäckningstillgångar och åtaganden gör att denna del av tillsynen bör få ökade resurser. Den tillsynen behöver utvecklas och kommer att bli mer omfattande till följd av ökade krav på att bevaka bolagens risker via t.ex. trafikljus- systemet. Sådana resurser kan frigöras från den omfattande stabili- tetstillsynen inom försäkringsområdet som bedrivits fram till nyli- gen. Därmed kan resurserna öka för den del av tillsynen som utredningen anser vara mest värdefull. Resurserna bör nyttjas för att utforma mer ändamålsenliga värderings- och riskmätningsregler för försäkringsfordringar och skuldtäckningstillgångar. Finans- inspektionen har påbörjat ett arbete i den riktningen genom trafik- ljussystemet. Trafikljussystemet – som ännu bara är ett utkast – synliggör också behovet av kompetens i att utforma regelverk som får både direkt och indirekt påverkan på de finansiella marknaderna. Trafik- ljussystemet får inte bara betydelse för försäkringsbolagens risk- tagande och därmed portföljhantering utan också för alla andra aktörer på de finansiella marknaderna. Försäkringsbolagen är så pass stora placerare att varje förändring i regelverken som påverkar deras beteenden påverkar också andra aktörers beteenden. Känne- dom om de finansiella marknadernas beteenden och villkor är väsentligt för utformandet och uppföljningen av nya solvensregler.1 Utredningen anser att en mer framåtblickande tillsyn – som nya solvensregler medför – ställer nya krav på kompetensprofil. Kraven som ställs på i detta avseende har behandlats av utredningen om roll och resurser (SOU 2003:22 s 120 ff.) I takt med att tillsynen på försäkringsområdet blir mer inriktad på försäkringsbolagens risk- tagande i sin kärnverksamhet försäkring och på de finansiella marknaderna kommer det att behövas kvalificerade medarbetare med lång och bred erfarenhet av den finansiella marknaden, och av kvalificerad och erfaren analyskompetens med avancerad akade- misk utbildning för att klara av de komplicerade riskanalyser och det metodutvecklingsarbete som kommer att krävas (SOU 2003:22 s. 121). Behovet är stort i att utvecklar en egen kompetens i regelutformning och förmåga att göra självständiga analyser i sin roll som tillsynsmyndighet. Det ställer andra krav på kompetensen än att reaktivt kontrollera att det formella regelverket efterlevs. Huruvida det behövs stärkta resurser för den nu nämnda kom- petensprofilen är svårt att avgöra. I allmänhet konkurrerar inspek- tionen med det högre löneläge som finns på de finansiella mark- naderna. Sannolikt kan emellertid locka till sig arbetskraft till lägre löner eftersom de kan erbjuda intressanta och i många stycken unika arbetsuppgifter. För att behålla kvali- ficerad arbetskraft och bygga erfarenheter måste dock förutsätt- ningarna för en löneutveckling som någorlunda följer de privata alternativens löner kunna erbjudas. Av samma skäl bör det finnas möjligheter till konkurrenskraftiga löner för att kunna attrahera erfaren personal. Eftersom det genom utredningens förslag frigörs personal från den kvalificerade analys som skett av försäkrings- 1 Se SOU 2003:84, t.ex. s. 120, kap. 6 och bilaga 3. Frågeställningarna som man möter i utformandet av ny solvensregler behandlas utförligt i betänkandet. bolagen torde denna kunna användas för den inriktning på tillsynen som utredningen föreslår och som redan genomförs inom Finans- inspektionen. Marknadstillsynen är ny och håller på att byggas upp. har inspektionen inte kunnat använda de resurser som finns avsatta för området. De hänvisar till att det varit svårt att rekrytera rätt kompetens. Medlen har därför använts inom andra områden inom . Eftersom marknadstillsynen är ny och ännu inte särskilt utvecklad på försäkringsområdet är det i skrivande stund svårt att bedöma om det skulle behöva tillfogas ytterligare resurser inom detta område. Denna fråga bör istället avgöras när nuvarande tänkta organisation är på plats. Först när marknadstillsynen har funnit sin form och kan utvärderas bör frågan om lämpliga resurser väckas. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Svårigheterna med denna tillsyn har diskuterats i kapitel 7. Utred- ningen bedömer att det inte är en resursfråga om denna tillsyn kan förbättras. Det är därför inte lämpligt att öka på resurserna inom detta område eftersom har små möjligheter att göra någon skillnad för försäkringstagarna i detta avseende med mer insatser. Inom ramen för den nuvarande regleringen behöver resurserna för försäkringstillsynen inte öka med anledning av till- synen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Om (Fi 2003:10) kommer med förslag i meningen att öka försäkringstagarnas direkta eller repre- sentativa inflytande på bolagsstämman måste denna tillsyn helt ändra inriktning. Det blir i så fall av intresse att tillse att försäk- ringstagarna verkligen får relevant inflytande i bolagsorganen. Val- procedurer, jävsfrågor m.m. kommer att behöva stöd. Huruvida det får konsekvenser för resurstilldelningen blir en fråga för dem att analysera. Om förslaget däremot blir att förbjuda försäkringstagarnas bidrag till eget kapital kan denna tillsyn avvecklas vilket i så fall frigör resurser. Kommande reglering på försäkringsområdet Som framgått av utredningens kapitel Internationella utvecklings- tendenser pågår det inom EU en regelutveckling inom ramen för det s.k. solvens II projektet. Dessa regler kommer att innebära att tillsynsmyndigheterna skall vara framåtblickande och fokusera på försäkringsbolagens risker. Vidare kommer regelverket att ge myn- digheten större befogenheter. Det är också troligt att ett sådant regelverk kommer – liksom är fallet inom II – att ställa krav på att tillsynsmyndigheten har möjlighet att godkänna försäkrings- bolagens egna interna modeller för att mäta risker. En sådan reglering kommer möjligen att ställa krav på andra resurser och kompetenser. Frågan bör dock behandlas först när vi vet mer om hur det framtida regelverket kommer att se ut. Det är inte möjligt att dra exakta paralleller mellan den reglering som är lämplig för banker och den som är lämplig för försäkringsbolagen. Att till- synsmyndigheten kommer att få en viktigare roll i att vara framåt- blickande och mer styrande av regleringen torde dock vara utom tvivel. Vad det får för konsekvenser för resursbehov får överväganden vid införandet av kommande regler- ingar utvisa. Det anslag som tilldelar är ett s.k. ramanslag. Inför tilldelades 178 401 tkr. Anslaget för året har dock justerats ned med hänvisning till allmänna be- sparingar samt att medel har flyttats till , vilket totalt innebär ca i minskade resurser. För den verksamhet som finansieras med ramanslaget tar ut avgifter från de institut som står under tillsyn. Instituten skall med avgifter bekosta inspektionens kostnader för de delar som täcks via anslag. Denna årliga avgift avser inte bara tillsynen utan allt som skall täckas med ramanslaget. De årliga avgifterna disponeras inte av utan går in på en s.k. inkomsttitel i staten. Genom att på detta sätt finansieras via statsbudgeten konkurrerar resurserna med andra politik- och verksamhetsområden som ytterst begränsas av det s.k. utgiftstaket inom statsbudgeten och politiska prioriter- ingar. Därutöver tar ut avgifter för prövning av anmälningar och ansökningar om tillstånd vilka disponeras av inspektionen. Avgifterna tas ut enligt principen om full kostnads- täckning. I regeringens budgetproposition för föreslås att Finans- inspektionens anslag skall uppgå till 187 756 tkr, vilket innebär ett tillskott av resurser. Regeringen anför i budgetpropositionen att med givna förutsättningar i stort levt upp till ställda mål. har dock gjort tydliga prioriter- ingar av sin verksamhet, vilket inspektionen redovisat till reger- ingen. Regeringen anför vidare att kraven på tillsynen och regel- givningen har ökat och kommer att öka än mer . Refor- mer som ställer nya eller ökade krav på tillsyn och regleringar har beslutats eller kommer att föreslås inom flera områden, såsom finansiella konglomerat, penningtvätt, försäkringsförmedling, tjänstepensionsinstitut, marknadsmissbruk, prospekt och kapital- täckning. Därutöver förutsätts viss systemutveckling. Verksam- heten inom måste bedrivas på en nivå som gör det möjligt att uppfylla de aktuella kraven och utföra de nya och ändrade uppgifterna. För att skall kunna möta de tilltagande kraven föreslås därför en förstärkning i den budget- proposition som presenterats. Regeringen anför också att det därtill är viktigt att det pågående effektiviseringsarbetet fort- sätter inom myndigheten med oförändrad intensitet med inriktning på kostnadseffektivitet. Fram till var organiserad i olika avdelningar beroende på vilken bransch de hade tillsyn över. Det fanns en avdelning för kreditinstitut, en avdelning för värde- pappersmarknadsinstitut och en avdelning för försäkringsbolagen. är funktionsindelad i tre olika av- delningar; Stabilitetstillsyn, Marknadstillsyn och en Rättsavdelning. Utöver det finns 4 stabsfunktioner. resurser inom försäkringsområdet SOU 2005:85 Tabell 8.1 under tillsyn på försäkringsområdet Källa: årsredovisning 2004 Den nya indelningen gör att det inte enkelt låter sig fastställas hur mycket resurser som används för just försäkring. Visserligen finns det inom avdelningarna enheter som fokuserar på sin bransch men det finns också enheter som arbetar med frågor som kan spänna över flera olika typer av företag inom den finansiella sektorn. för dock en interndebitering av timmar som är vägledande för att beräkna resurser som går åt inom försäkring. betalade försäkringssektorn i årliga avgif- ter för täckning av kostnader vilket utgjorde av de totalt debiterade avgifterna på 186 mkr.2 Avgifts- beloppet är exklusive de avgifter företagen betalade för prövning av anmälningar och ansökningar. Räknat i antalet årsarbetskrafter arbetar motsvarande 55 personer med frågor som rör försäkring. Totalt antal årsarbetskrafter var 169 och medelantalet an- ställda var 191 personer. 8.3Skall anslag lyftas ur statsbudgeten? Frågan har väckts om ramanslag skall lyftas ur statsbudgeten och därmed tillåta direktfinansiering från företagen som står under tillsyn. Dessa avgifter som tas ut är tvingande och därmed offentligrättsliga. I det följande förs ett resonemang kring frågan utan att något egentligt ställningstagande görs från utred- ningen. Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på något annat sätt än har bestämt. Om användningen av statens medel bestämmer genom budgetreglering. får dock besluta att medel tas i anspråk i annan ordning. Av 9 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), fram- går att statsinkomster som beräknas av redovisas mot 2 Ramanslaget var . debiterade dock avgifter för pga. att mer resurser gått åt än beräknat . inkomsttitlar på statsbudgeten. Andra inkomster disponeras av myndigheterna efter beslut av och regeringen. Enligt 19 § budgetlagen får regeringen besluta om dispositionen av avgifts- inkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. I 17–18 §§ regleras i vilka fall olika avgifter skall redovisas brutto mot statbudgeten, netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. I det av godkända betänkandet Offentligrättsliga avgifter (2004/05:FiU30, rskr. 2004/05:227) behandlar finans- utskottet vissa frågor om offentligrättsliga avgifter med anledning av förslag till från . Förslagen grundar sig på en granskning gjord av , i vilken det enligt framkommit väsentliga brister och oklarheter i regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter (RiR 2004:17). anför att det är angeläget att regeringen upp- märksammar och reder ut de oklarheter rörande offentligrättsliga avgifter som redogör för i sin granskningsrapport. anför vidare att frågan om hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar är av principiellt intresse då det ytterst handlar om hur denna del av finansmakt utövas. betonar särskilt betydelsen av att huvudprincipen om bruttoredovisning på statsbudgeten följs och att avvikelser från denna princip skall vara välmotiverade. Frågan om avgifter har behandlats av , dels för att motioner väckts som föreslagit att hela anslaget skall redovisas vid sidan av statsbudget- en, dels i samband med behandlingen av regeringens förslag inför om att avgifterna för prövning/tillstånd skulle få disponeras av . I utskottets betänkande med anledning av budgetpropositionen anförde utskottet (FiU bet. 2003/04:FiU02). En grundläggande utgångspunkt bör vara att inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten eftersom det ger en bättre överblick av den statliga verksamheten. Tydligheten, eller transparansen, i redo- visningen ökar. får då också möjlighet att pröva anslags- tilldelningen och kan på så sätt ta ställning till vilken omfatt- ning en viss verksamhet skall ha. är det en betydande del av de statliga utgifterna som antingen nettoredovisas mot stats- budgeten eller vid sidan av denna. Stor försiktighet bör emellertid iakttas med nya undantag från huvudregeln, och i de fall detta trots allt förekommer bör åtgärderna vara välmotiverade. I propositionen motiveras förslaget att skall få tillgodogöra sig inkomster direkt från prövningsverksamheten med att inspektionen då får bättre möjlighet att snabbt anpassa sina resurser till efterfrågan på denna typ av tjänster. Detta kan påskynda ärende- hanteringen och öka effektiviteten och flexibiliteten i verksamheten som servicen gentemot företagen förbättras. Prövningsverk- samheten är dessutom av förhållandevis begränsad omfattning i verksamhet. Till bilden hör också att prövnings- verksamheten, i motsats till inspektionsverksamheten, är av mer serviceinriktad karaktär. Dessutom framgår det klart av propositionen att det är regeringens avsikt att inkomsterna från den helt domine- rande inspektionsverksamheten även fortsättningsvis skall redovisas mot inkomsttitel. Trots de redovisade betänkligheterna är utskottet mot denna bak- grund berett att biträda regeringens förslag om att direkt skall få tillgodogöra sig inkomsterna från prövningsverksam- heten. Från politiskt håll är man alltså tveksam till att flytta ut Finans- inspektionens anslag från statsbudgeten. I utredningen om Finans- inspektionens roll och resurser (SOU 2003:22) fördes förslaget fram om att tillståndsavgifter bör finansieras utanför statsbudgeten. Detta förslag är också genomfört (se ovan). Avseende de årliga avgifterna fördes ett resonemang om att dessa hade en grund- läggande svaghet när det gäller att hantera snabbt uppkommande resursbehov såsom en finansiell kris. Men utredningen lade inte något förslag om att avgifterna till den delen skulle lyftas ut från statsbudgeten. 8.3.1Argument för och emot Det kan konstateras att det är möjligt enligt relevanta bestämmel- ser att lyfta ut inspektionens anslag. Det finns också exempel på andra myndigheter med liknande finansiering som redovisas utan- för statsbudgeten (nettoredovisning). Genom att lyfta ut ur statsbudgeten uppstår större möjligheter att anpassa verksamheten efter de krav som ställs på myndigheten. Det är oomtvistat att bördan har ökat på Finans- inspektionen till följd av en ökad reglering som kommer från EU. Särskilt har det varit fallet på värdepappers- En flexiblare finansieringsform skulle kunna förbättra inspektionens möjligheter att möta de nya krav som ställs på dem. Enligt uppgift lär de företag som står under inspektionens tillsyn vara positiva till att staten övergår till en s.k. nettoredovisning av resurser. Enligt dem innebär ökade resurser att myndigheten kan ge bättre service och sannolikt höja den all- männa kompetensen. Den form av kostnadskontroll som brutto- redovisningen innebär kommer dock att försvinna vilket kan inne- bära höjda avgifter för att stå under tillsyn. Avgifterna är kanske inte betungande för de etablerade instituten men troligen skulle nya potentiella aktörer ha synpunkter på högre avgifter. kan frågan om resurser lyftas till ett större politiskt perspektiv. Som det är nu prövas Finansinspek- tionens resursbehov som en del av statens totala utgifter. Regering och riksdag måste därför ta ställning till behov i förhållande till andra politikområden. Sådana överväganden ger perspektiv på deras verksamhet och roll i samhället som är nyttiga för att på ett allmänt plan överväga statliga åtaganden. Processen det innebär att fördela knappa resurser är verkningsfull i sig. Resonemanget haltar visserligen en aning eftersom statens intäkter eller utgifter vare sig ökar eller minskar vid förändrade resurser för . Dess kostnader betalas inte via skatteuttaget utan av de avgifter som institut under tillsyn får betala. Begränsningen för verksamhet är i stället utgiftstaket eftersom anslaget redovisas över statsbudgeten. Det kan verka något motsägelsefullt att låta verksamhet påverka besluten inom ramen för utgiftstaket utan att i realiteten förändra statens intäkter och utgifter. Enligt de uppgifter som pekar på så saknas en entydig tillämpning om hur myndigheter skall behandlas avseende offentligrättsliga avgif- ter. Frågan innehåller många dimensioner som bör beaktas i ett övergripande policyperspektiv. En ordning där ligger utanför statsbudgeten skulle fortsatt ha regeringen som beslutande instans om avgifterna. Det talar för en fortsatt kontroll av avgiftsuttaget men denna kontroll riskerar att bli mindre verkningsfull eftersom den kommer att avgöras av intressen som står verksamheten nära utan in- blandning från andra intressenter. Det riskerar att försvaga kon- trollen jämfört med nuvarande ordning. En annan aspekt på att lägga finansieringen utanför statsbudge- ten blir att och dess avgifter blir en fråga som bolagen under tillsyn kan anse sig ha större inflytande över.