sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Det betyder, som titeln på kapitlet antyder, att det är svenskarna och svenskheten som står i förgrunden, inte invandrarna, de utrikes födda eller de Andra. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik göra detta beskrivs här exempelvis svenskars representation i stället för att, som brukligt i utrednings- och forskningssamman- hang, redogöra för invandrarnas representationsnivåer.1 Förhållningssättet bygger på en föreställning om att det proble- matiska i samhällssystemet sällan ligger enbart åt det håll alla tittar. Om problematisk segregation allt som oftast likställs med invand- rartäta områden blir det politiska problemet enligt majoritets- samhällets syn invandrarnas eller invandrarskapet i sig. (1999) menar att invandrartäta bostadsområden sna- rare borde kallas svenskglesa eftersom denna term bättre beskri- ver de faktiska processer som ligger bakom utvecklingen av områ- dena. Det hör så att säga till den inre politiska logiken att politiker beskriver verkligheten så att den passar för det som är möjligt att åtgärda, ansvarsfördela och för att legitimera ett fortsatt maktinne- hav (Edelman, 1988; Beetham, 1991; Flyvbjerg, 1998). Syftet med detta kapitel är att analysera majoritetsbefolkningens sätt att bibehålla ett maktövertag och därigenom exkludera invandrare från deltagande i den svenskdominerade lokalpoliti- ken. Med utgångspunkt från policyfältet närings- och arbetsmark- nadspolitik och med hjälp av begreppen inkludering/exkludering och makt analyseras vad som händer med den svenska dominansen när invandrare träder in på den lokala spelplanen. Härnäst skall jag närmare diskutera dessa begrepp. I avsnittet som följer tecknas en översiktlig bild av som spelplan för politik, med nedslag i frågor om representation och dagordning. Därefter granskas några dokument och processer inom policyfältet. Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion om strukturell diskriminering och invandrares och svenskars olika roller på den arenan. 1 Definitionen av kategorierna svenskar och invandrare skiftar en smula i kapitlet. I det första empiriska avsnittet som utgår från offentlig statistik är kategorin invandrare liktydigt med utrikes född och kategorin svensk sålunda person född i . I det andra empiriska avsnittet används kategorierna såsom de framträder i de policydokument som har granskats och är sålunda uttryck för hur de presenteras i lokalpolitiken. Kategoriseringen är i sig problematisk, av flera skäl (se till exempel antologins inledande kapitel), och sätts därför genomgående inom citattecken. Kategorierna invandrare och svensk används i kapitlet för att närmare belysa några av de processer av över- och underordning på basis av etnicitet som återfinns i svensk lokalpolitik. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik I den studie av (; Khakee & ), som föreliggande kapitel baseras på, lades fokus på en ganska lång tidsperiod, 1980–2000. Den motiverades av att kunna studera hur en stad och politiken däruti påverkas av en för- ändrad medborgarsammansättning. Jag kommer dock att lägga störst vikt och framåt i detta kapitel. Ett av de områ- den som studerades kommer att undersökas i detta kapitel, nämli- gen arbetsmarknads- och näringspolitik, ett policyfält som består av två väsentliga pusselbitar i det som kan kallas stadspolitik (jfr , 2004). Det senare handlar om de aspekter av lokal- politiken som syftar till att utåt sett marknadsföra staden och inåt sett att få ordning på de problem som kan relateras till den politiska ekonomin. Inom stadspolitiken formuleras visioner om den goda staden att leva och verka i, men också konkreta åtgärder för att komma till rätta med de samhällsekonomiska bekymren för staden. Arbetsmarknads- och näringspolitiska frågor ligger nära den poli- tiska maktens centrum, kommunstyrelsen, som haft kontrollen över eller varit spindeln i nätet mellan dessa områden. Stadspolitiken kan sägas ha karaktären av raison de ville, det vill säga ett policyfält höjt över andra och drivet av syften som svår- ligen kan bestridas (viljan till utveckling, tillväxt, förbättring, arbete åt alla medborgare etc.). Fältet präglas av höggradig konsensus, drivs av eliten och kan därmed sägas utgöra den regimens kärna (jfr , 1989). Makt kan anta många olika former. I statsvetenskapliga genom- gångar av begreppets olika tolkningar är en vanlig utgångspunkt den linjära formeln (, 1957) A har makt över B i besluts- sammanhang. Vidare diskuteras ickebeslut och manipulering av dagordning. Diskussionen landar slutligen i makt över tanken (Bachrach & Baratz, 1972; Lukes 1974; Gaventa, 1980). De tre olika maktaspekterna brukar sorteras i benämningarna ansikten eller dimensioner. Digeser (1992) fogar, med inspiration från , idén om diskursmakt till de tre ansikten som diskuterats i maktdebatten. Utgångspunkten är att makten verkar i och formar människor i samspelet dem emellan. Genom att aktörerna interagerar skapas strukturer som aktö- rerna påverkar och påverkas av. Även om man anlägger fokus på aktörerna är man bunden att ta hänsyn till den maktstruktur som etableras i relationen. Makt brukar beskrivas utifrån två sätt. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik ena är utifrån perspektivet att aktören har makt att göra (resultat- makt), det andra perspektivet handlar om aktören som har makt över något (social makt). Att en aktör har makt över något eller någon är en form av potentiell makt. Resultatmakt innebär att en aktör har förmåga att driva igenom, eller bidrar till att driva ige- nom, resultat. Social makt innebär att aktören styr incitaments- strukturen för andra aktörer (Dowding, 1996). Ett tredje sätt att se på makt är vad makten gör. Då inkludering och exkludering är pro- cesser mellan två tillstånd, blir det viktigt att fokusera på vad mak- ten gör i denna process (, 1989; Hindess, 1996; , 1999). Ett annat sätt att diskutera makt är makt på ytan och makt på djupet. De båda aspekterna hänger i praktiken ihop, men kan vara lämpliga att analytiskt särskilja. När jag talar om makt på ytan kan det handla om representation i folkvalda församlingar och i andra beslutsfattande sammanhang. Makt på ytan fokuserar relativt syn- liga aspekter såsom positionens betydelse för inflytande och makt att påverka dagordningens utseende, det vill säga vilka frågor som är aktuella i debatten och vilka som skall hållas undan från den. Beslutsfattande makt – kretsar främst kring frågor om repre- sentation, position och förmåga att driva igenom beslut i kon- kurrens med andra aktörer. Koalitionsbyggande är en central aspekt (, 1961; , 1986). Barriärbyggande makt – Hinder för eller antecipation av vissa politiska frågor genom ickebeslut att hamna på dagordningen. Mobilisering av partiskhet är en central aspekt (Bachrach & Baratz, 1972; Schattschneider, 1975). Makt på djupet handlar bland annat om hur människor beskriver varandra i språket (vi och dem), gränser för olika sätt att tänka (vem som är segregerad från vem) och med vilka politiska medel man försöker lösa samhälleliga problem (arbete i stället för bidrag skapar integration). Makt på djupet kretsar sålunda kring aspekter som snarare är att betrakta som dolda och underliggande för den generella maktfördelningen. Tankekontrollerande makt – Begränsning av och kontroll över tankar och idéer hindrar inblandade aktörer att se alternativa lösningar. Hegemoni är en central aspekt (Lukes, 1974; Gaventa, 1980). Identitetsskapande makt – Konstruktion och reproduktion av politiska identiteter i politiken som verkar till för- eller nackdel Inkludering av svenskar i lokal realpolitik för inblandade aktörer. Diskurs är en central aspekt (Digeser, 1992; , 2000). När de olika maktformerna kopplas samman med begreppsdiko- tomin inkludering/exkludering antyds att makt verkar i en eller annan riktning. Genom att en grupp, i det här fallet den svenska majoritetsbefolkningen, använder den politiska makten för att ex- kludera andra etniska grupper från inflytandemöjligheter, sker i samma process en inkludering av den egna gruppen. Inkluderingen verkar reproducerande och formar mönster av maktuppdelning mellan grupperna som påverkar kommande politiska processer och sammanhang. Genom att granska hur makt exkluderar invandrare i lokalpolitiken kan således de komplexa processer där svenskar och svenskhet inkluderas och normaliseras förstås på ett mer djuplodande sätt. Inkluderingen är en form av strukturell diskrimi- nering i politiken. Följande allmänna frågeställningar är relevanta: hur reagerar svenskar på utmaningar från det nya och hur etnifieras maktförhållandena? Håller svenskar invandrare på avstånd och innebär det, i så fall, strukturell diskriminering i politi- ken? Den samhällsvetenskapliga forskningens uppgift i allmänhet och den politologiska forskningens i synnerhet är att kritiskt granska de invanda sätten att beskriva den politiska verklighetens konster och krumbukter. Maktförhållanden kan läsas på olika sätt och för att erhålla en mer fullödig analys betraktas språket här som ett kommunikationsredskap i bred bemärkelse. Det handlar således inte bara om ord och uttryckssätt i tal och skrift, utan även hur politiken strukturerar vår förståelse av verkligheten. Ett sätt att läsa maktförhållanden är att granska faktisk fördelning av inflytande i termer av representation i olika beslutsfattande sammanhang. Ett annat sätt är att studera hur ord och termer används för att beskriva och förklara samhälleliga relationer mellan olika grupper, före- teelser och strukturella betingelser. Ett tredje sätt är att studera förmågan att påverka den politiska processen i enskilda politiska frågor. Dessa olika sätt att läsa maktförhållandena är givetvis inte uttömmande, men sätten ramar in kapitlets empiriska analys täm- ligen väl och är därmed tillfyllest för framställningen (jfr van Dijk, 1997; Wetherell & , 1992). De olika sätten att läsa maktför- hållanden ses i detta kapitel som olika arenor där strukturell dis- kriminering verkar i politiken. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik har närmare 127 000 invånare (2004) och har liksom andra universitets- och högskolestäder vuxit förhållandevis snabbt . Människor med många olika bakgrunder har av varierande skäl valt staden som bostadsort. är av befolkningen födda i . Det kan jämföras med då andelen var . Förändringen har framför allt bestått av inflyttande människor från jordens alla hörn, särskilt personer från länder utanför . bestod kategorin invandrare av personer från nordiska länder. utgör bosnier, somalier och personer från olika länder i stora grupper. I detta avsnitt skall jag studera hur denna förändring har påverkat dels den etniska sammansättningen inom en rad olika beslutsfattande sammanhang, dels den politiska dagordningen sett ur presenterade initiativ i kommunfullmäktige. På ett förhållandevis tidigt stadium kom staden att domineras av offentlig verksamhet. är i huvudsak en tjänsteprodu- cerande stad () med stor andel offentligt anställda. De överlägset största arbetsgivarna är kommun (av de förvärvsarbetande) och läns lands- ting (). arbetar inom offentlig sektor jämfört för riket (kommun, 2001). Högskolans expansion och omvandling till universitet har givetvis ytterligare spätt på andelen offentligt anställda. Det privata näringslivet är differentierat och domineras inte av någon speciell industri eller bransch. Det , med svenska mått mätt, stora arbets- löshet drabbade givetvis även . Figur 1 beskriver arbets- löshetens utveckling i , det vill säga både andel öppet arbetslösa och andel i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Dis- kriminering på grund av hudfärg, förmodad kulturell avvikelse och svårigheter att bedöma utländska betyg bidrar starkt till arbetslös- hetssituationen för utrikes födda i (, 2001). avviker inte från den generella tendensen. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik Arbetslöshetens utveckling i –1999 Källa: , 2002: 160 är en uppdelad stad. I vissa områden bor det nästan bara svenskar. Andra områden präglas av etnisk mångfald. Uppdel- ningen följer i mångt och mycket uppdelningen i boendeformer. I har det allmännyttiga bostadsföretaget (ÖBO) en stark ställning. Flera av de bostadsområden som benämns invandrar- täta i den lokala debatten är homogena hyresrättsområden byggda framför allt under miljonprogramsåren. Svenskar flyttar från de allmännyttiga bostadsområdena och bidrar till bostadssegrega- tionen. Allmännyttan har tagit ett särskilt ansvar för mottagningen av flyktingar vilket ytterligare spätt på en uppdel- ning i staden. I en rapport från beskrivs som en av de mest etniskt segregerade städerna i (Integra- tionsverket, 2001). När det gäller allmänna politiska förändringar i tycks dessa påminna starkt om motsvarande tendenser på nationell nivå. till den totala röstbenägenheten i så avviker den inte från de tendenser som kan noteras nationellt. Valdeltagandet har minskat , från till strax under 80 pro- cent (1979–2002). Valdeltagandet är dock olika i olika områden i staden. En jämförelse mellan tio svensktäta (hög andel svenska medborgare) områden och tio svenskglesa (lägre andel svenska medborgare) ger en fingervisning om skillnader i valdeltagande mellan inrikes och utrikes födda. Mellan valen 1982 och 2002 har deltagandet minskat i båda områdeskategorierna. I svensktäta områden har valdeltagandet minskat från till 84,7 pro- cent. Motsvarande siffror för svenskglesa är och Inkludering av svenskar i lokal realpolitik har således valdeltagandet minskat betydligt mer i de områden som i sjunkande grad befolkas av svenskar (, 2002). Spelplanen i formas bland annat av den politiska sam- mansättningen i beslutsfattande församlingar. Sammansättningen konstruerar en historia om hur politiken brukar vara ordnad. Precis som många andra kommuner har en lång historia av social- demokratisk dominans, oftast i sådan position att partiet utan hän- syn till stöd- eller oppositionspartier drivit sina egna frågor. Ett par mandatperioder, 1973–76 och 1991–94, har de borgerliga partierna tillsammans fått fler mandat. Från och med valet har lokal- politiken präglats av ett vikande stöd för socialdemokraterna och en mer komplex partisammansättning i kommunfullmäktige. Lik- som på riksplanet delade de tre socialdemokraterna, och på styret av staden efter valet och fortsatte med det även efter valet . Den procentuella fördelningen mel- lan partierna har i stort följt den nationella fördelningen i riks- dagen. kan i detta avseende ses som ett i mindre skala. Spelplanen består inte bara av politiska partier och val. Till den bidrar även föreningar, organisationer, företag och religiösa rörelser (jfr , 1996). Slående för är att folkrörelsekulturen, som växer fram parallellt med välfärdssamhället och arbetar- rörelsen, haft en framträdande roll. Speciellt stark är också den kristna frireligiösa folkrörelsen som präglar stadens civila samhälle, vilket inte minst blev tydligt när syrianerna vill bygga en kyrka och Islamiska kulturcentret en moské (se , 1995; , 1995). Det finns flera betydelsefulla aktörer som påver- kar den lokalpolitiska utvecklingen. Massmedia är en särskilt infly- telserik aktör och kräver ett stort utrymme. Därför granskar jag inte denna aktör här. Däremot gör jag i tur och ordning nedslag i den kommunala organisationen, i näringslivet, i kommunfullmäk- tige och i kommunstyrelsen. En väsentlig del av det lokala inflytandet finns i den kommunala förvaltningen. Många tjänstemän har en särskild ställning i den politiska processen, bland annat genom framställning av policy- dokument, genom att väcka förslag till ansvariga politiker och genom att ha inflytande över implementeringen av politiska beslut. Representation genom anställning, framför allt på chefsnivå, är således betydelsefullt för inflytande i lokalpolitiken. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik jag andelen anställda inrikes och utrikes födda i den kommunala organisationen, sedan studerar jag den etniska fördelningen på chefsnivå. I kommunens egen statistik över anställda 1999 domi- nerar inrikes födda i både absoluta och relativa tal. Utrikes födda utgör totalt sett av de anställda jämfört med andelen av befolkningens . För utrikes födda innebär det en representationsnivå på 0,57. Representationen tycks även bero på varifrån man kommer. Nordiska invandrare är överre- presenterade i förhållande till sin andel av befolkningen. Invand- rare från har likvärdig representation som svens- kar. Ju längre ifrån den europeiska kontinenten de utrikes födda härstammar desto lägre representation. Utrikes födda från , och är sällsynta inslag i den kommunala organi- sationen (kommun, 2001a). Hur ser då fördelningen av anställda på högre poster i organisa- tionen ut? Den svenska homogeniteten tilltar uppåt i hierarkin. Svenskarnas andel är större bland chefer inom samtliga verksam- hetsfält i förhållande till andelen i befolkningen. En intressant paradox inträffar om andel chefer per anställd räknas in. En hög andel chefer, såsom inom områdena teknik och administration, borde föranleda ett större utrymme för utrikes födda att nå chefs- positioner. Så är inte fallet. I stället finns ett mönster som snarare talar för motsatsen: ju högre chefstäthet desto större andel svens- kar. Bland de högsta förvaltningscheferna är den svenska homo- geniteten näst intill total. Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunala organisation är mer etniskt homogen än befolkningssammansättningen i stort. Ju högre upp i den hierar- kiska strukturen, desto svensktätare blir organisationen. De tjänstemän som har en nära relation till den politiska ledningen, och därmed har förhållandevis stor möjlighet att påverka politiken i berednings- och implementeringsstadierna, är så gott som samtliga svenskar (kommun, 2001a). Bland de aktörer som har en mer indirekt roll i policyprocesserna finns olika former av intresseorganisationer och näringslivet. När- ingspolitikens allt mer centrala roll gör att det lokala näringslivets organisering blir intressant att studera närmare. Kommunen och lokala företag bildade en gemensam projektorganisation, Promotion (ÖP), för samarbete och gemensamma sats- ningar på ett attraktivt . Som företagsmedlem får man direktkontakt med politiker, tjänstemän och företagare i och tillgång till ett helt unikt nätverk som är oerhört värdefullt, Inkludering av svenskar i lokal realpolitik när det används på rätt sätt. ÖP medverkar till och driver, ofta tillsammans med kommunen, kulturella happenings, mässor, semi- narier, turism och kampanjer. Styrelsen består till hälften av repre- sentanter för kommunen och till hälften av representanter för när- ingslivet. Av de ordinarie ledamöterna är tre förtroendevalda. (1989–1999) förefaller styrelsen för den vik- tigaste näringslivsorganisationen befolkas enbart av svenskar (, 2000, 2002). till representation för olika etniska kategorier i kommun- fullmäktige så är det tydligt att svenskar är överrepresenterade. Andelen svenskar i fullmäktige är högre än gruppens befolk- ningsandel i . Utrikes födda är sett enbart representerade till hälften av sin andel i befolkningen. Representa- tionsnivån för utrikes födda från är något lägre än genom- snittet. Däremot är representationsnivån för utrikes födda från övriga förhållandevis god, strax under jämviktsläget. Trots en kraftig uppryckning vid val blir ändock representa- tionsnivån för utrikes födda från övriga världen särdeles låg sett . Representanter saknas och . Vid val händer det något som bryter trenden i . Andelen utrikes födda fördubblas och speciellt fram- trädande är ökningen av utrikes födda utanför . Denna trend kvarstår och efter valet kan man i princip säga att grup- pen utrikes födda är representerade i förhållande till sin andel i befolkningen. Kommunfullmäktige kan dock beskrivas som en demokratisk utpost, då kommunstyrelsen är den lokala politikens spindel i nätet. Den politiska eliten samlas i kommunstyrelsen och dess när- stående utskott. Genom kommunstyrelsen passerar i princip samt- liga frågor av vikt i kommunen. Svenskar är än mer överrepre- senterade i kommunstyrelsen jämfört med i kommunfullmäktige. De utrikes födda ledamöterna är inalles två personer, vilket gör det svårt att uttala sig i mer allmänna termer om representationsnivån. Ledamöterna kommer och . Väns- terpartiets representant sitter som ledamot i tre perioder vilket gör att gruppen från övriga blir överrepresenterad i förhållande till befolkningsandelen. Utomeuropeiska invandrare är däremot underrepresenterade i kommunstyrelsen. Kategorin nordiska invandrare är inte representerad i kommunstyrelsen, men nor- diska invandrare förefaller vara välrepresenterade i andra sam- manhang, exempelvis som chefer inom kommunen, jämfört med Inkludering av svenskar i lokal realpolitik andra kategorier av invandrare (, 2002). Efter valet har ytterligare en utomeuropeisk invandrare tagit plats i kommunstyrelsen och minskat svenskarnas representations- övertag. Kommunstyrelsen har arbetsutskott som bereder ärenden inför beslut i kommunstyrelsen. I dessa beredande utskott fattas ofta de verkliga besluten. Över tid har antalet arbetsutskott minskat. Namnändringar sker ofta och följer utskottens ämnesmässiga ansvar. finns tre utskott: ekonomi och personal- frågor, organisation och sysselsättning samt planering. Ett fjärde utskott, miljöutskottet, inrättas . Under 1990- talet, parallellt med en ökad tjänstemannaberedning, sker en minskning av antalet utskott. Efter valet har kommunstyrel- sen enbart ett beredande utskott. Ordförande för de olika utskot- ten är i samtliga fall svenska kommunalråd. En utri- kes född (vpk) i kommunstyrelsen, är ordinarie ledamot i planut- skottet 1988–1991. I övriga fall verkar etnisk homogenitet råda i utskotten. När det gäller nämndorgan som har betydelse för policyfältet tycks den svenska dominansen vara regel. Svens- karna är överrepresenterade i förhållande till andelen i befolk- ningen i de nämnder som beslutar i arbetsmarknadsfrågor, emel- lanåt en särskild nämnd eller kommunstyrelsen. Under de senare mandatperioderna bryts dominansen och ett par utrikes födda blir representerade, både i kommunstyrelsen och i Service- och arbets- marknadsnämnden () (, 2002). Denna genomgång av etnisk representation i ger en grov, ej heltäckande bild av hur den potentiella makten är fördelad mel- lan kategorierna. Näringslivets ökade inflytande generellt och invandrarnas obetydliga representation i ÖP innebär att svens- karnas dominans består. Till detta kan fogas en organi- sation som blir mer homogent svensk högre upp i verksamhets- strukturen. Bland tjänstemän som har direkt inflytande på de poli- tiska beslutens utformning är svenskarna allena. Svenskarnas dominans inom partierna ger utslag i nomineringsprocesser och därmed i representationsnivåer i den folkvalda instansen kom- munfullmäktige och bland förtroendevalda i kommunstyrelsen. Politiken i sett ur representationssynpunkt är tämligen fördelaktig för svenskarna. De är i stora drag överrepresenterade i de beslutsfattande sammanhang som är väsentliga inom ramen för den politiska spelplanen. Emellanåt letar sig dock invandrar- och integrationsfrågor upp på dagordningen och jag skall ägna en Inkludering av svenskar i lokal realpolitik stund åt detta spörsmål sett ur kommunfullmäktiges ärenden mel- lan 1980–2004. Motioner, interpellationer och frågor, hädanefter kallade initiativ, är olika sätt för framför allt fullmäktigeledamöter att väcka frågor, ifrågasätta och komma med förslag om föränd- ringar. Därmed kan man också använda dessa som ett mått på akti- viteten inom olika politikområden. Genom att studera vem eller vilka som väcker frågorna kan en bedömning även göras av vilka partier och vilka ledamöter som arbetar aktivt med vissa frågor. Granskningen belyser några intressanta tendenser. Under de som granskats väcktes 54 olika invandrar- och integrationsrelaterade initiativ i . till den totala mängden initiativ så rörde det sig om .