sou · GTB3103 · 2006-01-01 00:00:00 — Under nu nämnda villkor får make, registrerad partner, sambo och underåriga ogifta barn beviljas uppehållstillstånd i . Övriga anhöriga till flyktingar och till personer som har beviljats skydd i kan få uppehållstillstånd om något annat vore oskäligt och om släktingen är fullständigt beroende av personen i . När uppehållstillståndet skall förlängas ser man till om personen uppburit bistånd från samhället. Tillfälligt utnyttjande av sådant bi- stånd hindrar inte en förlängning. Om utlänning emellertid varaktigt behöver förlita sig på bidrag från det allmänna kan en förlängning vägras. Det finns ingen underhållsskyldighet gentemot familjemedlem- mar. När man avgör om en person i skall få bistånd från det allmänna tar man emellertid hänsyn till hela familjens ekonomiska situation. Likaså är det hela familjens ekonomi som avgör om uppe- hållstillstånd skall beviljas eller förlängas. Familjeåterföreningsdirektivet kommer enbart att leda till vissa smärre ändringar i den finska lagen. En tredjelandsmedborgare som har bott i kan ansö- ka om familjeåterförening med make och barn. Villkoren är att det finns lämplig bostad för familjen, sjukförsäkring samt stabila och regelbundna inkomster. En tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd har samma möj- ligheter som andra att vid behov få socialt bistånd. Det förhållandet att utlänningen uppburit socialt bistånd kan emellertid leda till att uppehållstillståndet inte förlängs för honom eller henne. längning av uppehållstillstånd för familjemedlemmar kan påverkas av att annan familjemedlem uppburit socialt bistånd. Några förändringar beträffande de nu redovisade villkoren har man inte aviserat. För att ha rätt till familjeåterförening i måste referensper- sonen ha bott i landet . De familjemedlemmar som kan få uppehållstillstånd är make, barn , barn om de är sjukliga och beroende av föräldern, föräldrar om de är beroende av referenspersonen samt syskon om de är och om re- ferenspersonen har vårdnaden om dem. En ytterligare förutsättning för familjeåterförening är att referenspersonen har lämplig bostad och tillräckliga inkomster eller tillgångar. En utlänning som fått uppehållstillstånd i har samma möjligheter som andra att uppbära bistånd från samhället. Det skall först påpekas att inte är bundet av familje- återföreningsdirektivet. Uppehållstillstånd för familjeåterförening med make och barn är möjlig i under förutsättning att det finns en lämplig bostad och parterna kan försörja sig och eventuella personer som de är underhållsskyldiga mot utan bidrag från det allmänna. Det uppehållstillstånd som beviljas gäller . Efter kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas om förutsättningarna fort- farande är uppfyllda. kommer registrerade partners att behandlas på samma sätt som makar. Sam- bor är i huvudsak jämställda med makar men först efter att de sam- manlevt under äktenskapsliknande förhållanden . Föräldrar samt mor- och farföräldrar som är över 65 och som är beroende av referenspersonen kan få uppehållstillstånd. De som är under 65 kan få uppehållstillstånd om de bor helt ensamma utom- lands och om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Detsamma gäller vuxna barn och andra släktingar. Som villkor för uppehållstillstånd gäller vidare att de skall vara ekonomiskt beroende av referenspersonen, att de kommer att bo tillsammans med referens- personen och ha försörjningen tryggad utan bidrag från allmänna medel. Den som uppfyller dessa krav får ett permanent uppehållstill- stånd direkt. Den som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i har inte rätt till bidrag från det allmänna. Det har emellertid de som har permanent uppehållstillstånd. Dock inte de som, enligt ovan fått per- manent uppehållstillstånd såsom anhörig utanför kärnfamiljen. I är familjemedlemmar underhållsskyldiga gente- mot varandra. Ett uppehållstillstånd i är tidsbegränsat. Ett s.k. bosätt- ningstillstånd är obegränsat i tiden och beviljas om särskilda villkor är uppfyllda. Utlänningen skall exempelvis ha haft uppehållstillstånd , ha sin försörjning tryggad, ha gjort inbetalningar till ett pensionsprogram eller på annat sätt visa på tillgång till motsvarande pensionsförmåner, ha tillräckligt stor bostad samt ha adekvata kunskaper i tyska språket, basala kunskaper om ju- ridiska och sociala system samt tysk kultur. I har make, registrerad partner och underåriga barn rätt till familjeåterförening under förutsättning att försörjningen är tryg- gad. Det finns ingen rätt till familjeåterförening för sambor. För vux- na barn, föräldrar och andra anhöriga gäller att de endast kan få uppehållstillstånd om det är nödvändigt för att undvika särskilda um- bäranden (particular hardship enligt engelsk översättning av be- stämmelsen). Det förhållandet att en utlänning söker socialt bistånd för sig själv, någon anhörig eller annan som tillhör hushållet utgör grund för ut- visning. Vid prövningen skall dock proportionalitetsprincipen tilläm- pas. Vissa grupper åtnjuter särskilt skydd mot utvisning och får en- dast utvisas om de utgör ett allvarligt hot mott allmän ordning och säkerhet. Till dessa grupper hör bl.a. den som har ett bosättningstill- stånd och som har uppehållit sig lagligt i samt den som har uppehållstillstånd och bor ihop med en som har bosättningstillstånd eller bor med en tysk medborgare. Enligt civilrättslig lagstiftning är familjemedlemmar underhålls- skyldiga gentemot varandra. Detta gäller även föräldrar och vuxna barn. Om en underhållsskyldig person inte följer underhållsskyldig- heten kan den underhållsberättigade väcka en civilrättslig talan mot Det finns också möjlighet, enligt en särskild lag, att få en utbetalning från staten som därefter får regressrätt mot den underhållsskyldige. Denna möjlighet står öppen även för utlän- ningar om de har vissa typer av uppehållstillstånd, t.ex. make och barn med individuellt uppehållstillstånd, make och barn till tyska medborgare samt tredjelandsmedborgare med permanent uppehålls- tillstånd. Om en utlänning får socialt bistånd kan biståndsmyndighe- ten (med vissa begränsningar) kräva betalning från den underhålls- skyldige. Att underlåta att betala underhåll utgör enligt tysk lag ett brott på vilket kan följa böter eller fängelse. Om den underhållsberättigade får underhåll från en underhålls- skyldig person sänks bidragen från staten i motsvarande utsträck- ning. Diskussion förs i om att vid familjeåterförening med make införa en åldersgräns för båda makar. Man överväger också att införa ett krav på att man skall ha några basala kunskaper i tyska språket för att som make få uppehållstillstånd. Något beslut i dessa frågor är emellertid inte fattat. Bestämmelserna om familjeåterförening i omfattar enbart make och underåriga barn. Det finns ingen möjlighet att med familje- anknytning som grund bevilja uppehållstillstånd till andra anhöriga. För make och barn gäller att det måste finnas en bostad och en hel- täckande sjukförsäkring. Vidare måste försörjningen vara tryggad och uppehållstillståndet får inte strida mot några offentliga intressen. Inom kärnfamiljen gäller underhållsskyldighet. I vissa situationer kan en tredje man avge en ansvarsförklaring som innebär att denna person står för sjukförsäkring, bostad och försörjning. Förklaringen skall gälla . 6 Avgränsning av personkretsen 6.1Personkretsen som omfattas av familjeåter- föreningsdirektivet Europeiska unionens råd antog direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening. I utredningens delbetän- kande och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15) har ett förslag presenterats enligt vilket de obliga- toriska momenten i direktivet kan genomföras. Familjeåterföreningsdirektivet är begränsat på så sätt att det endast reglerar tredjelandsmedborgares familjeåterförening. För att åtnjuta rätt till familjeåterförening enligt direktivet skall den tredjelands- medborgare som bor i en medlemsstat (referenspersonen) ha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid och ha väl- grundade utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd. Direkti- vet skall inte tillämpas på personer som ansöker om att beviljas flyktingstatus och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut, har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av ett tillfäl- ligt skydd eller som ansöker om tillstånd att vistas i medlems- staten i avvaktan på ett beslut om sin sällning, eller har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alterna- tiva skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar besked om sin ställning. Direktivet skall slutligen heller inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare. Utredningen har i sitt delbetänkande gjort bedömningen att för att åtnjuta rättigheter enligt direktivet skall referenspersonen vara tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd för bosättning (per- manent uppehållstillstånd) i . Familjeåterföreningsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv. I ingres- sen slås fast att familjeåterförening under alla omständligheter bör gälla medlemmarna i kärnfamiljen. Direktivet definierar detta till make och underåriga barn. Det är vidare enligt ingressen upp till medlemsstaterna att avgöra huruvida de önskar tillåta familjeåter- förening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta eller registrerade partners samt, när det gäller polygama hus- håll, underåriga barn till ytterligare en make och referenspersonen. I artikel 3.5 anges att direktivet inte skall påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser. Enligt artikel 4.1 skall referenspersonens make och underåriga ogifta barn/adoptivbarn till referenspersonen eller maken ges till- stånd att resa in i och vistas i medlemsstaterna. I artikel 4.2 anges att föräldrar till referenspersonen eller referenspersonens make, som är beroende av referenspersonen eller maken för sin försörj- ning och saknar nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet, får ges tillstånd att resa in i och vistas i medlemsstaten. Likaså får tillstånd ges till ogifta myndiga barn till referenspersonen eller referenspersonens make om barnet av hälsoskäl inte kan försörja sig själv. Vidare får tillstånd ges till sambo och registrerad partner samt ogifta underåriga barn/adoptivbarn till dessa. Även ogifta myndiga barn till sambo eller registrerad partner får ges uppehålls- tillstånd om barnet av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själv. Utredningen noterar att direktivet på detta sätt anger vissa förutsättningar när det gäller familjeåterförening med föräldrar, myndiga barn, sambo och registrerad partner. De bestämmelser som redovisats ovan ger emellertid varje land möjlighet att välja allt från att inte tillåta annan familjeåterförening än sådan med kärn- familj, till att ha förmånligare bestämmelser än de som anges i direktivet. Man kan i ljuset av detta ställa frågan vad villkoren skall ha för betydelse. Möjligen skall de villkor som anges beträffande föräldrar m.fl. ses som riktlinjer eller någon form av inriktning. Ut- redningen återkommer till denna fråga. I utredningens delbetänkande har utredningen föreslagit att tredjelandsmedborgare skall ha rätt att återförenas med kärnfamil- jen, dvs. make, varmed också avses registrerad partner, sambo och underåriga ogifta barn. Med barn avses också adoptivbarn. Barnet kan vara barn till referenspersonen och dennes make eller sambo eller till någon av dessa. I det följande presenteras utredningens förslag avseende övriga familjemedlemmar som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet. För att uppnå en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning finns det emellertid anledning att även se över reglerna för familjeåterföre- ning för de personer som inte omfattas av direktivet, såsom syskon, far- och morföräldrar och kusiner samt anhöriga till svenska medborgare. Bedömning: Referensperson bör även fortsättningsvis vara den som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . För medborgare i EES-stat eller bör dessutom, liksom , särskilda bestämmelser gälla, vilka innebär att familjeåterförening kan beviljas. För att få uppehållstillstånd på grund av anknytning skall referens- personen, eller med begrepp – anknytnings- personen, vara bosatt i eller ha beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Det senare har i praxis tolkats som detsamma som att personen skall ha permanent uppehållstillstånd i . Att svenska medborgare skall ha rätt till familjeåterförening med anhörig med annat medborgarskap är enligt utredningen en själv- klarhet. När det gäller utländska medborgare bör som huvudregel krävas att referenspersonen har permanent uppehållstillstånd i för att familjeåterförening skall beviljas. Medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på uppehållstillstånd i . Det kan därför inte krävas av dem att de har uppehålls- tillstånd för att de skall ha rätt till familjeåterförening utan det räcker att de bor i . Detta är vad som gäller nu och stämmer överens med utredningens tidigare förslag. Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att begreppet referensperson skall införas och definieras i utlänningslagens be- stämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vid den fortsatta beredningen av förslaget inom har detta begrepp dock uteslutits. Med hänsyn härtill väljer utredningen att avstå från begreppet i de författningsförslag som lämnas i detta betänkande. I betänkandets texter i övrigt använder utredningen dock begreppet och avser då en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Av EG-rätten följer vidare att medborgare i EES-stat och schweiziska medborgare som har rätt att uppehålla sig i skall ha rätt till familjeåterförening under vissa förutsättningar. Dessa villkor regleras i utlänningsförordningen. pågår ett arbete med att se över bestämmelserna. Utredningen om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (UD 2004:07) har i sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49) lämnat förslag med anledning av ett EG-direktiv med samma namn (2004/38/EG). Detta kommer att innebära förändringar eftersom det inte längre skall krävas att EES- medborgare ansöker om uppehållstillstånd för att få uppehålla sig i . För anhöriga som inte är EES-medborgare skall uppehålls- kort utfärdas. Med hänsyn till det pågående arbetet avseende unionsmed- borgare avstår utredningen, med ett undantag (se avsnitt 7.3), från att lämna särskilda förslag avseende de som är medborgare i EES- stat eller i . Liksom nu är det lämpligt att villkoren avse- ende anhöriga till EES-medborgare och schweiziska medborgare regleras särskilt. Det kan dock påpekas att sådana medborgare kan ha permanent uppehållstillstånd i och de omfattas då av utredningens förslag. Slutligen bör anmärkas att medborgare i de nordiska länderna liksom nu kan komma att omfattas av både bestämmelserna i utlänningslagen och utlänningsförordningen. När det gäller familjeåterförening är valet av familjebegrepp av central betydelse. Det kärnfamiljsbegrepp som brukas i svensk ut- länningsrätt omfattar underåriga ogifta barn samt makar och sambor. Homosexuella parförhållanden jämställs med makar eller sambor beroende på om det är ett registrerat partnerskap eller samboförhållande. Inom kärnfamiljen finns enligt nuvarande svenska regler en principiell rätt till familjeåterförening. I EG-rättsliga sammanhang är kärnfamiljsbegreppet inte lika omfattande. Sambor och homo- sexuella förhållanden jämställs inte med makar i familjeåterföre- ningsdirektivet. De ges inte samma rättigheter även om direktivet i och för sig tillåter medlemsländerna att i sin nationella rätt jäm- ställa dem med makar. bör även fortsättningsvis använda det kärnfamiljsbegrepp som brukats . När det gäller personer utanför kärnfamiljen talar humanitära skäl för att familjeåterförening skall tillåtas. När det gäller denna grupp innebär familjeåterförening emellertid ett åtagande från samhället som inte kan anses lika självklart som när det gäller kärnfamiljen. som invandringen kan medföra positiva effekter medför invandringen kostnader. Synen på familje- återförening utanför kärnfamiljen har därför i såväl som övriga EU-stater varit betydligt mera restriktiv än den som avser kärnfamiljen. För anhöriga utanför kärnfamiljen handlar det alltså om att hitta en balans mellan hänsyn till enskilda fall och ekonomiska förut- sättningar och intressen. I de följande kapitlen behandlas först villkoren för familjeåter- förening för kärnfamiljen och därefter görs överväganden och lämnas förslag avseende anhöriga utanför kärnfamiljen. 7Villkoren för familjeåterförening med kärnfamiljen Med kärnfamilj avses make, registrerad partner, sambo och under- åriga barn. I familjeåterföreningsdirektivet anges villkor för familje- återförening när båda parter är tredjelandsmedborgare. I regeringens andra tilläggsdirektiv till utredningen fick utredningen i uppdrag att i ett delbetänkande lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivets genomförande. Enligt kommittédirektivet skulle utredningen sedan i slutbetänkan- det redovisa övriga författningsändringar och förslag till åtgärder som kan behövas med anledning av familjeåterföreningsdirektivet för att uppnå en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning. I enlighet med kommittédirektiven lämnades i utredningens del- betänkande förslag till hur familjeåterföreningsdirektivens krav när det gäller kärnfamiljen skall genomföras i svensk rätt. I betänkan- det föreslogs bl.a. en ändring i utlänningslagen som innebär att uppehållstillstånd skall ges till vissa familjemedlemmar till en tredje- landsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd i . Detta under förutsättning att också familjemedlemmen är tredje- landsmedborgare. För att åstadkomma en ändamålsenlig och enhetlig reglering bör emellertid reglerna förändras så att medlemmar i kärnfamiljen får samma rätt till familjeåterförening oberoende av referenspersonens och den anhöriges medborgarskap. Sedan utredningens betänkande varit ute på remiss har Utrikes- departementet upprättat en promemoria med förslag till ändring i utlänningslagen i anslutning till utredningens betänkande. I prome- föreslogs att betänkandets lagförslag skulle anpassas till att Villkoren för familjeåterförening med kärnfamiljen omfatta alla som är bosatta i oavsett medborgarskap. Detta innebär att begreppet referensperson skall omfatta även med- borgare i , , , eller som bor i och andra utlänningar som har permanent uppehållstillstånd i . Det innebär vidare att make (varmed också avses registrerad partner) eller sambo till referenspersonen och ogifta barn till referenspersonen och referenspersonens make eller sambo eller till någon av dessa skall ha rätt till uppehållstillstånd med en giltighetstid . Vidare innebar förslaget att de i betän- kandet föreslagna undantagen från huvudregeln att uppehållstillstånd skall ges till anhöriga i kärnfamiljen skall vara tillämpliga oavsett medborgarskap på både referensperson och anhöriga. Slutligen inne- bar förslaget att tidsfristen skall gälla i alla ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt utlänningslagen. Promemorians förslag avses i huvudsak att föras vidare i en lagråds- remiss som är under utarbetande i . Genom förslagen undviks de olika regler som annars skulle upp- kommit för anhöriginvandring beroende på vilket medborgarskap som dels referenspersonen har, dels den anhörige har. Förslag: De förslag till förändringar som tagits fram inom innebär enligt utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig där- för till förslagen. Utredningen föreslår även att en bestämmelse införs som anger att vad som sägs om uppehållstillstånd till ut- länning som är eller har för avsikt att bli sambo till en referens- person också skall gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller som har uppehålls- tillstånd i . De förslag till förändringar som tagits fram inom innebär enligt utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lag- stiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig därför till förslagen. Utredningen gör emellertid bedömningen att en bestämmelse bör införas som anger att vad som sägs om uppehållstillstånd till utlänning som är eller har för avsikt att bli sambo till en referens- person också skall gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller som har uppehållstillstånd i Villkoren för familjeåterförening med kärnfamiljen Anledningen till detta förslag är att de särskilda reglerna i utlänningsförordningen som gäller för anhöriga till EES-medborgare och schweiziska medborgare, som ovan nämnts, inte omfattar sam- bor. Enligt utredningens bedömning saknas anledning till ytterligare förändringar. 8Villkoren för familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn Som redan framgått räknas till kärnfamiljen make, registrerad partner, sambo och minderåriga barn. Utöver dessa finns andra nära anhöriga, i första hand föräldrar och vuxna barn. I detta kapitel behandlas under vilka förutsättningar dessa bör få uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening. Den nuvarande bestämmelse (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL, 5 kap. 3 § första stycket 4 NUtlL) som innehåller villkor för att annan nära anhörig skall få uppehållstillstånd på grund av anknytning, tar sikte på bl.a. föräldrar och vuxna barn, dvs. I paragra- fen uppställs som villkor för uppehållstillstånd att referenspersonen och den anhörige skall ha ingått i samma hushåll för att uppehållstill- stånd skall kunna ges till den anhörige. Enligt förarbetsuttalandena krävs vidare att ett beroendeförhållande finns mellan släktingarna som gör det svårt för dem att leva åtskilda. Hushållsgemenskapen måste därför ha existerat före referenspersonens flytt till och en ansökan om uppehållstillstånd skall göras relativt snart efter den härvarandes flytt hit. Hänsyn bör emellertid tas till att praktiska hinder funnits att kunna ansöka inom nämnda tid (prop. 1996/97:25 s. 113). I praxis (UN 350-97) har också faktorer såsom släktskapet, sökandens civilstånd, sökandens ålder, anknytning till annat land m.m. och den tid släktingarna sammanbott bedömts kunna ha betydelse för om ett beroendeförhållande föreligger. Bero- endet mellan släktingarna skall enligt avgörandet också ha förelegat redan i hemlandet. Bestämmelsen motiverades vid sin tillkomst med att det är en rimlig avvägning att anhöriga utöver kärnfamiljen i prin- cip skall ha rätt till uppehållstillstånd endast om de i hemlandet in- gått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. Det hänvisa- des även till den tolkning gjort av artikel 8 Europa- konventionen om skydd för familjelivet. – förutom hemmavarande, ogifta barn – föräldrar som i Villkoren för familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn hemlandet tagits om hand av något barn. Men även annan släkting, t.ex. en äldre faster som på grund av rådande kulturförhållanden inte kan bo ensam i en bostad utan är hänvisad till en manlig släkting, omfattas av personkretsen (a. prop. s. 113). I den nya utlänningslagen framgår det redan av lagtexten att det, utöver hushållsgemenskap, krävs att det föreligger ett särskilt bero- endeförhållande mellan släktingarna som förelåg redan i hemlandet. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL, som ger möjlig- het till uppehållstillstånd för utlänning som annars har särskild an- knytning till kan i vissa fall, t.ex. om kravet på hushållsgemen- skap i punkten 3 inte är uppfyllt, tillämpas på föräldrar och vuxna barn. Ett exempel är att hänsyn bör tas till att flyktingar och andra skyddsbehövande inte i samma utsträckning som andra kan besöka sina hemländer.