sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt kommittédirektiven skall utredningen lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Härvid skall utredningen bland annat klarlägga skattens omfattning såväl som dess avgränsning. Utredningen skall också bedöma lämplighe- ten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrme- del i stället bör förordas. Vid lämplighetsbedömningen skall utredningen beakta huruvida skatten garanterar styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Skatten som sådan skall vara ett medel för att öka drivkrafterna för materialåtervinning inklusive biologisk behandling (se regering- ens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117, den s.k. Kretsloppspropositionen, s. 34). Styrningen av de brännbara fraktionerna mot ökad materialåtervinning skall dock ske utan negativ påverkan på den omställning som sker från deponering på avfallsområdet och till förnybara bränslen på energi- området. Hänsyn skall också tas till de konkurrenseffekter, både internationellt och inom , som en skatt kan medföra. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Genom att öka kostnaden för behandlingsmetoden förbränning stärks incitamenten att öka utsorteringen från det brännbara avfallet. Detta främjar materialåtervinningen, som alltså är det övergripande syftet med en skatt på avfall som förbränns. Grunden för detta är att materialåtervinningen generellt sett har miljö- fördelar när det återvunna materialet ersätter jungfrulig råvara. Viktigt att beakta är dock att miljöfördelarna av material- återvinning varierar (jfr bilaga 3). De är exempelvis generellt sett högre vad beträffar icke förnybara material jämfört med övriga material. Syftet med en skatt på avfall som förbränns är således att skapa incitament för ökad särhållning samt källsortering och på så sätt främja materialåtervinning av avfallsfraktioner som i och för sig är lämpade att utvinna energi ur, men där materialet skall utnyttjas så långt det är rimligt innan energin tas ut. En skatt på avfall när det förbränns styr genom sin konstruktion bort från avfallsbehandlingsmetoden förbränning under förutsätt- ning att det finns billigare alternativ. För att åstadkomma en mer precis styrning till miljömässigt motiverad materialåtervinning kan det vara motiverat att välja ett annat styrmedel, alternativt att kom- plettera införandet av en skatt med något ytterligare styrmedel. 5.2.2Avfallets användning som bränsle – dagens energiskattestruktur En naturlig ansats vid utformning och bedömning av lämpligheten av en skatt på avfall som förbränns är att först försöka klargöra var en sådan skatt hör hemma i beskattningssystemet och om det inom ramen för detta system finns några fastlagda principer som bör beaktas. Detta får göras med hänsyn till såväl det övergripande målet om ökad materialåtervinning som övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen (jfr Kretsloppspropositionen s. 35). I stort sett allt avfall som förbränns används för energiutvinning, dvs. framställning av (fjärr-) värme och el. Avfall är således i den meningen ett bland flera bränsleslag på marknaden. Inom energibe- skattningen gäller att bränslen som används för energiutvinning Principiella överväganden och sammanfattande förslag anses användas för s.k. uppvärmningsändamål.1 Inom EU gäller energiskattedirektivet2 som innehåller harmoniserade regler för beskattningen av energiprodukter som används för uppvärm- ningsändamål och som motorbränslen. Nationellt gäller lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) som innehåller detaljerade regler för den svenska beskattningen av energiprodukter. Såsom en av flera gemensamma nämnare för beskattningen gäller att LSE tar sikte på att beskatta fossila bränslen (t.ex. olja och kol) med energi- och koldioxidskatt när dessa bränslen tas i anspråk för uppvärmningsändamål och som motorbränsle. Avfall som för- bränns, inbegripet den fossila fraktionen, är emellertid helt skattebefriat.3 Vid en jämförelse mellan övriga fossila bränslen och avfall kan alltså konstateras att avfall som förbränns är skatte- subventionerat, i vart fall till den del avfallet är av fossilt ursprung. Allmänt sett innebär en likformig beskattning lägre risker för snedvridningar av konkurrensen. Detta gäller också konkurrensen mellan bränslen för uppvärmningsändamål. Det är därvid förhål- landevis lätt att konstatera att den nuvarande snedvridningen inom energibeskattningen i skattehänseende gynnar fossilt avfallsbränsle. I ett klimatperspektiv medför snedvridningen att koldioxidut- släppen värderas olika för olika fossila bränslen, även när utsläppen sker inom samma sektor, t.ex. industrisektorn. Detta är negativt av det skälet att kostnadseffektiviteten i den svenska klimatpolitiken får förväntas vara lägre i detta fall. Det kan inte uteslutas att åtgär- der för att minska förbränning av fossilt avfall, exempelvis ökad utsortering av vissa plast- och gummimaterial, kan göras till lägre åtgärdskostnader än kostnaderna för att minska olja för uppvärm- ningsändamål. En risk med dagens skattesubvention är därför att förbränningen för uppvärmningsändamål av avfall med fossilt innehåll är större än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. 1Det bör noteras att med begreppet uppvärmningsändamål i energibeskattningen avses ett bredare användningsområde än vad termen egentligen antyder. Således innebär termen uppvärmning snart sagt varje användningsområde där värmen utnyttjas i denna dess egenskap. Skatt tas dock inte ut i de fall då bränslen bränslen används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Detta är t.ex. fallet i masugnsprocessen och andra reduktionsprocesser (se avsnitt 6.6.1). 2Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003 s. 51). 3Dock tas avfallsskatt ut i ett senare skede för det fall eventuell deponering av aska och slagg sker. Principiella överväganden och sammanfattande förslag också öka i takt med att koldioxidskattenivåerna ökar för övriga fossila bränslen. Effekter av den gällande skattefriheten för avfallsbränslen som kan hänföras till dagens energiskattestruktur Den ovan redovisade snedvridningen inom energibeskattningen medför att avfallsbränsle är ett attraktivt alternativ för kraft- och värmeproduktion och bidrar också till den utbyggnad av förbrän- ningskapacitet som sker. Snedvridningen gör det därigenom svårare att, såväl på kort som på lite , uppnå målsätt- ningen om en ökad materialåtervinning som skattefrihe- ten för biobränslen urholkas visavi avfallsbränslena. Därutöver kan konstateras att den rådande skattefriheten för avfallsbränslets fossila del innebär att det inte har någon betydelse om avfallet förbränns i en hetvattenpanna eller i ett kraftvärmeverk. Utöver den bristfälliga avfallspolitiska styrningen i skattesystemet (som är det huvudsakliga skälet till en skatt på förbränning av avfall) saknas det således en energi- och klimatpolitisk styrning med avseende på avfallsförbränningen. Nuvarande skattebefrielser och nedsättningar i energibeskatt- ningen för vissa användningsområden, exempelvis för energian- vändning inom industrin, skall ses i ljuset av risken av att en alltför ambitiös klimatpolitik medför en risk att energiintensiv industri minskar produktionen i , och att utsläppen flyttar utom- lands. Utformningen motiveras också av det energipolitiska målet att trygga tillgången på el och annan energi så att näringslivet i bibehåller konkurrenskraftiga villkor. Näringslivets lägre koldioxidskatter motiveras av att det inte är något vunnet om de svenska utsläppen minskar som de ökar någon annan- stans i världen, eftersom effekterna på klimatet är desamma oavsett var utsläppen sker. Det kan således vara motiverat att ha olika skatter för hushåll4 och näringsliv.5 Givet denna utformning av energibeskattningen och klimatpoli- tiken är det, som ovan nämnts, ur kostnadseffektivitetsperspektiv 4I den befintliga energibeskattningen finns inte någon klar åtskillnad mellan hushåll kontra näringsliv. T.ex. beskattas ren värmeproduktionen och tjänstesektorn enligt den s.k. hushållsnivån. 5Se bland annat slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11), s. 396. Principiella överväganden och sammanfattande förslag motiverat att åstadkomma en likformighet i beskattningen av fossilt koldioxid oavsett om det härstammar från plast eller olja. 5.3Två lagtekniska lösningar för en skatt på avfall som förbränns Utredningen har i huvudsak övervägt två olika lösningar för att åstadkomma en lagteknisk reglering av en skatt på avfall som för- bränns. En utförlig redovisning av den s.k. energiskattemodellen redovisas i avsnitt 6 och en översiktlig redovisning av avfalls- skattemodellen ges i avsnitt 7. Inom modellerna ryms i sin tur olika utformningar, varför det i realiteten rör sig om en handfull olika modeller som diskuteras. Denna modell består i att foga in avfallets innehåll av fossilt kol i LSE och därigenom göra avfallet till ett skattepliktigt bränsle. Som förutsättning skall gälla att skatten tas ut när avfallet används för uppvärmningsändamål, vilket står i överensstämmelse med lagens övergripande syfte. Skatt skall tas ut på avfallets innehåll av fossilt kol. För ett ton fossilt kol uppgår energiskatten till och koldioxidsskat- ten till . Däremot skall inte någon svavelskatt tas ut, se avsnitt 6.3.2 om skälen härför. För blandade fraktioner skall skatten i huvudsak tas ut utifrån avfallsproduktens procentuella innehåll av fossilt kol beräknat på dess viktprocent. I genomsnitt motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet i en blandad avfallsfrak- tion 14 viktprocent.6 Skattenivån uppgår då till per ton blandat avfall om avfallet förbränns i ett värmeverk (hetvattenpanna).7 Vid förbränning i kraftvärmeverk ligger skatte- nivån för blandat avfall per ton (i genom- snitt ). Genom modellen att infoga avfallet i systemet för energibeskatt- ning kommer samma regelverk att gälla för de fossila bränslena, 6Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion, RVF rapport 2003:12. 7Vid ett antagande att av den brännbara fossila fraktionen är kol gäller följande beräkning; (+ ) x x 90 %= . Principiella överväganden och sammanfattande förslag oavsett om de utgörs av kol, naturgas, mineraloljor (bensin, diesel- och eldningsolja), eller avfall. Detta innebär att såväl industrins nedsättningsregler som den s.k. kraftvärmebeskattningen skall gälla för avfallsförbränningen. Genom att infoga den fossila delen av avfallet i energibeskattningen uppnås främst två saker. Dels ökar likformigheten i energibeskattningen och den konkurrensfördel som avfallet har gentemot andra fossila bränslen minskar, dels ökar kostnaden för behandlingsmetoden förbränning vilket är ett incitament för ökad materialåtervinning. Detta medför bland annat att värdet av den skattefrihet som biobränslena har gentemot avfallsförbränningen ökar. Denna modell styr därför mot uppsatta miljö-, avfalls- och klimatpolitiska mål. Ett inkluderande av avfallet i energibeskattningen ligger även i linje med de fastställda energipolitiska målsättningarna, bland annat genom styrningen mot kraftvärmeproduktion. I denna modell utvidgas den befintliga avfallsskatten för avfall som deponeras i lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall till att även beskatta avfall som förbränns. Med den tänkta utformningen skall skatten träffa avfall som förbränns genom att alla anläggningar som bränner avfall är skattesubjekt. Det avfall som förbränns är skatte- objekt. Skatten är viktbaserad och tas ut med per ton avfall som förbränns. Med tanke på syftet med uppdraget, som är att främja alternati- ven till förbränning; avfallsminimering, återanvändning och materi- alåtervinning, bör inte materialåtervinningsprocesser fördyras genom beskattningen. Det är därför önskvärt att undanta avfall som materialåtervinns genom termiska processer samt avfall som uppstår i materialåtervinningsprocesser på grund av att råvaran till processen är avfall. Skatten skall ur ett helhetsperspektiv uppfylla relevanta miljö- mål. Miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan ligger till grund för klimatpolitiken, vars mål är att minska utsläppen av växthus- gaser. Det är inte miljömässigt motiverat att beskatta de förnybara fraktionerna av avfall som lämpar sig som bränsle varför dessa bör undantas. Detta gäller dock inte matavfall och liknande avfallsfrak- tioner som det är motiverat att återvinna näringsämnen ur. Detta gäller inte heller för sådant biologiskt avfall som har en sådan form Principiella överväganden och sammanfattande förslag att materialåtervinning innebär fördelar jämfört med att framställa motsvarande material ur jungfrulig biomassa (dvs. papper, papp, kartong). Avfallsskatten för förbränning av avfall kräver således undantag för att inte styra i strid mot de övergripande miljökvalitetsmålen, vilket innebär att det definitionsmässigt inte är tal om en generell skatt. Genom modellen fördyras behandlingsmetoden förbränning, vilket innebär att alternativa avfallsbehandlingsmetoder stimuleras. Däremot innehåller inte en sådan skatt någon styrning mot effektiv kraftvärmeproduktion ur det avfall som förbränns. Avfallsskatt för förbränning av avfall kan påverka den svenska industrins konkurrenskraft (hur mycket beror på skattenivå). Den industri som främst påverkas är den vars processer ger upphov till mycket brännbart avfall. Hur stor denna påverkan blir beror på handlingsutrymmet, dvs. alternativ till förbränning, skattens stor- lek och möjligheten att övervältra kostnadsökningen, genom exempelvis högre priser eller lägre löner. Det är företrädesvis pappers- och massaindustrierna samt kemi- och läkemedels- industrierna som kan påverkas mycket av en avfallsskatt på avfall som förbränns. Det finns också industrier som har ställt om från fossila bränslen till avfallsbränslen. Denna omställning sker internationellt och om användningen av avfall som bränsle enbart beskattas i innebär detta att dessa industriers konkurrens- kraft försvagas, alternativt att en återgång sker till mer traditionella fossila bränslen. Detta gäller främst cement-, kalk- och explosiv- varuindustrierna. 5.4Utvärdering av de lagtekniska lösningarna Skatten skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. I huvudsak följande aspekter är av betydelse för utredningens utvärdering av de lagtekniska lösningarna. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Avfallsmålen (t.ex. ökad materialåtervinning). Klimatmålen (t.ex. främjande av förnybara bränslen och kraftvärme). Direkta kostnader (exklusive skattekostnader) för företag eller hushåll som följd av styrmedlet. Uppgift om kostnader för administration, mätning, och kontroll. Utöver de ovan angivna aspekterna är de EG-rättsliga aspekterna mycket viktiga vid utvärderingen av de olika lösningarna, samt hur ökade skattekostnader påverkar hushållen samt industrins konkurrenskraft genom en skatt på avfall som förbränns. I följande avsnitt tar vi upp och behandlar de två modellerna med avseende på de ovan angivna aspekterna. 5.4.2Hur styr de olika modellerna mot de avfallspolitiska målen? Stimulans till ökad utsortering För att analysera styreffekterna av de två olika skattemodellerna har utredningen dels inhämtat två konsultrapporter8 dels genom- fört en egen enkät9. För bedömningen har också använts den sak- kunskap som funnits att tillgå inom utredningen genom sakkunniga och experter. De resultat som redovisas i avsnittet nedan utgår från dessa källor. 8Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. Profu rapport , Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer, Kemi & Miljö rapport . 9Svar på utredningens industrienkät Skatt på förbränning av avfall? Principiella överväganden och sammanfattande förslag Modellen innebär att det blir dyrare att förbränna blandade fraktioner, vilket i första hand kommer att stimulera till ökad utsortering av plast och gummi. När utsortering inte är lönsamt för avfallsinnehavaren kommer antingen mängden avfall till förbrän- ning att minskas eller så kommer skatten att medföra kostnads- ökningar. För blandat hushållsavfall och blandat verksamhetsavfall med en genomsnittlig mängd fossilt avfall om kommer skatten att uppgå till per ton beroende på om avfallet förbränns i kraftvärme- eller hetvattenproduktion och beroende på hur prissättningen sker. Modellen har emellertid sina begränsningar, och styr sannolikt inte tillräckligt med avseende på målet om att av matavfallet skall återvinnas genom biologisk behandling. kan dock styrningen av fossilt avfall till kraftvärme också medföra att en ökad utsortering av biologiska fraktioner sker. Detta förutsätter dock att prisbildningen avseende mottagningsavgifter sätts på en någorlunda fungerande marknad, dvs. att kraftvärme- anläggningar tar ut en högre mottagningsavgift än vad skatten motsvarar. Styreffekten av denna modell beror till stor del på vilken skattesats som bestäms och på skattebasens omfattning, dvs. vilka undantag som görs från skatten. Profu har analyserat styreffekterna vid olika nivåer och kommit till följande slutsatser. Vid en skatt om per ton bedöms två åtgärder vara kostnadseffektiva, sett ur avfallsbehandlarens perspektiv, vilka kan ge en ökad materialåter- på . Dessa åtgärder avser ökad insam- ling av tidningar och kontorspapper samt plast från industrier. Med en skatt om per ton är ytterligare två trappsteg i den s.k. marginalkostnadstrappan10 kostnadseffektiva. Första steget innefattar pappersförpackningar, wellpapp och även glasförpack- ningar. För alla tre av dessa producentansvarsmaterial antas återvinningen öka genom fastighetsnära insamling. Andra steget innefattar biologisk behandling, både kompostering och rötning. 10 Profu använder sig av en marginalkostnadstrappa för avfallssystemet för att redovisa sina slutsatser, se bilaga 5. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Jämfört med tidigare åtgärder ger denna åtgärd en mycket större (vikt-) minskning av det avfall som skickas till förbränningen. Dessa resultat överensstämmer i stort med vad avfalls- skatteutredning11 fann. En kort sammanfattning av de olika modellerna med avseende på styrning mot ökad materialåtervinning redovisas i tabellerna 5.1 och 5.2 nedan. De positiva miljöeffekterna av de olika utformningarna gäller under förutsättning att andra behandlingsmetoder ökar i om- fattning. I det fall som inga beteendeförändringar uppnås fås endast kostnadsökningar för avfallsförbrännare (som förväntas övervältra dessa på avfallslämnare). Även om skattens påverkan på beteenden för många är litet, pekar de konsekvensanalyser och expertbe- dömningar som gjorts på att det kommer att ske en ökad utsortering, vilket förväntas medföra miljövinster genom ökad materialåtervinning. I tabell 5.1 nedan används symbolen (+) för att illustrera hur utredningen har bedömt att de olika modellerna styr i förhållande till varandra. Det skall inte uppfattas som om, exempelvis, två (++) är dubbelt så bra som ett (+). 11 Skatt på avfall – och (SOU 2002:9). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Förväntade effekter på avfallspolitiska mål, olika ut- formningar av skatt på avfall som förbränns Uttalat mål att öka behövas för att styra det /21,9%B av plast (ej PET) Litet behov, relativt nära Litet behov, relativt nära AMed nuvarande nivå avses , Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Rapport 5380. BMål om avser , inkluderar hemkompostering (delmål 9 under miljökvalitetsmålet God Bebyggd miljö). I tabell 5.2 nedan framgår att båda modellerna styr mot de avfalls- politiska målen, men på olika sätt. Osäkerheten i utsorterings- graden av det kommunalt behandlade avfallet beror på hur strikt man tolkar Profus marginalkostnadstrappa. Principiella överväganden och sammanfattande förslag anses som en ganska låg utsortering och som en något optimistisk bedömning av ökning av utsorteringen. I de båda modellerna ingår också olika skattebefrielser, vilka är av betydelse för uppfyllandet av avfallspolitiska mål. Dessa redo- visas nedan under industrins konkurrenskraft. Hur styr de olika modellerna mot de avfallspolitiska målen? - avfall som behandlas på om ökad utsortering av främst av plast och gummi, i byggsektornB - avfall som behandlas AMarginalkostnadstrappa av det som förbränns 2008, Profus slutrapport Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. BSlutrapport – Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer, Kemi & Miljö, . 5.4.3Hur styr de olika modellerna mot de klimatpolitiska och de energipolitiska målen? Behandlingen av förnybara bränslen Modellen beskattar den fossila delen av avfallet. Den icke fossila fraktionen är skattefri och i den meningen att betrakta som ett skattefritt biobränsle. Principiella överväganden och sammanfattande förslag I syfte att inte strida mot de energipolitiska målen att främja de förnybara bränslena undantas biologiska avfallsfraktioner med undantag för utsorterat matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier, hushåll, restauranger, storkök och butiker samt utsorterade fiberfraktioner från skatten. I Kretsloppspropositionen uttalas att det är viktigt att möjligheterna till elproduktion övervägs och används vid förbränning av avfall (s. 32). Av våra kommittédirektiv framgår vidare att utredningen vid utformningen av skatten på avfall som förbränns skall beakta konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning. Det nu sagda medför att det är av särskilt intresse att undersöka i vilken mån de olika modellerna styr mot kraftvärmeproduktion. Denna modell ger avfallsförbränning i högeffektiv kraftvärmean- läggning en stor ekonomisk fördel framför avfallsförbränning i hetvattenpanna. Detta åstadkoms genom att den s.k. industri- skattesatsen tillämpas även för kraftvärmen. Med de skattesatser som utredningen föreslår blir skillnaden i skatt per ton fossilt kol, genom att beskattning i hetvattenpannan sker med per ton och i kraftvärmeverket med i genomsnitt per ton. Procentuellt betalar kraftvärmeverket (533/3487) av den skatt som hetvattenpannan betalar vad avser produktionen av värme. Elproduktionen är skattefri. Sammantaget innebär detta att energiskattemodellen ger ett kraftfullt stöd till kraftvärmeproduktion framför endast värmeproduktion, som det bör ihågkommas att kostnaderna för avfallsförbränning ändå ökar i förhållande till dagens situation.12 12 I energiskattemodellen är kraftvärmestödet av koldioxidskatten och av energiskatten, vilket motsvarar per kWh energi i avfallet vid ett fossilt innehåll om 14 viktprocent. Är elutbytet motsvarar detta ett stöd om /kWh producerad el. Ett stöd på denna nivå täcker enligt de uppgifter som utredningen fått från branschen de särkostnader som följer av att bygga och driva högeffektiva kraftvärmeanläggningar i stället för ren hetvattenproduktion. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Styrningen mot effektiv kraftvärme bedöms ge en betydelsefull minskning av koldioxidutsläpp, (se avsnitt 9) och bidrar till syste- matik på , eftersom avfallsförbränningen med automatik beaktas vid framtida reformer av energibeskattning. Med den utformning som utredningen valt av avfallsskattemodellen blir skattebelastningen lika hög oavsett om avfallet bränns i en högeffektiv kraftvärmeanläggning eller i en hetvattenpanna, och därmed ges ingen stimulans till val av kraftvärme vid nyproduktion av avfallsförbränningsanläggningar. Det har diskuterats att kombinera denna modell med elcertifikat för den el som kommer från den biologiska delen av avfallet i syfte att främja effektiv energiutvinning från det avfall som förbränns.