sou · GTB35 · 2006-01-01 00:00:00 — En tillståndshavare är enligt 5 d § postlagen skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar för postöverlämning till mottagare som tillståndsha- varen innehar. Villkoren för detta skall vara skäliga och konkur- rensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad till- ståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. har en medlingsroll i tvister som gäller tillståndshavarnas möjligheter att nå andra tillståndshavares anlägg- ningar för postöverlämning till mottagare. Detta behandlas vidare nedan under rubriken uppgifter och roller. Eftersändning av adresserade försändelser De postoperatörer, utöver Posten, som har etablerat sig på mark- naden har valt att göra det inom geografiskt begränsade distribu- tionsområden. En följd av detta är att operatörerna inte delar ut post till mottagare som har begärt eftersändning till adresser utan- för det distributionsområde där postoperatörerna är verksamma. I regel träffar därför övriga postoperatörer avtal med om att Posten skall distribuera eftersändningar i sådana fall. Dessutom förekommer det att privatpersoner själva adresserar om felaktigt Bakgrund och gällande rätt adresserade försändelser som distribuerats av en annan postopera- tör än Posten och lägger dem på en brevlåda som tillhör Posten. Detta benämns privat eftersändning. Postlagen innehåller inte någon reglering av eftersändning. Frå- gan om lagreglering av eftersändning var uppe i samband med pro- positionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 27 f.). Reger- ingens bedömning var dock att det räckte att ge tillståndsmyndig- heten i uppdrag att medverka i förhandlingar mellan tillståndsha- varna angående villkor för eftersändning samt att redovisa resulta- ten av dessa förhandlingar till regeringen. Någon lagreglering av eftersändning föreslogs inte. Sådana frågor måste därför han- teras av postoperatörerna genom frivilliga förhandlingar och avtal på civilrättslig grund. Postlagen innehåller vissa bestämmelser om internationell post- verksamhet i 23–24 §§. För att ett postbefordringsföretag skall få delta i det internatio- nella postsammarbetet inom ramen för världspostfördragen, krävs det enligt 23 § postlagen att företaget har en verksamhet och orga- nisation som garanterar att det på ett godtagbart sätt kan utföra internationell postbefordran och därvid tillämpa fördragens be- stämmelser samt att regeringen godkänt företaget för sådant delta- gande. Enligt specialmotiveringen till bestämmelsen (prop. 1993/94:38, s. 159) är Posten det enda företaget som och framåt kan komma i fråga för uppgiften. I 24 § postlagen finns en bestämmelse som anger vilka frimärken som får användas vid internationell posttrafik som äger rum inom ramen för världspostfördragen. Konkurrenslagen (1993:20) är en generell lagstiftning som omfat- tar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn. Lagens ända- mål är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkur- rens när det gäller produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen bygger på samma principer Bakgrund och gällande rätt som gäller för EU:s konkurrensrätt. Lagen innehåller två grund- läggande förbud: Det första förbudet gäller konkurrensbegränsande avtal mellan företag om dessa avtal har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat och framgår av 6 § konkur- renslagen. Det andra förbudet innebär enligt 19 § konkurrenslagen att företag som har en dominerande ställning på marknaden är för- bjudna att missbruka denna ställning. Sådant missbruk kan sär- skilt bestå i att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga in- köps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner så att vissa handelspartner får en konkurrens- nackdel, eller ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremå- let för avtalet. trädde ett antal ändringar i konkurrenslagen i kraft, vilka innebär att den svenska konkurrenslagen anpassades till de konkurrensregler som började gälla inom EU . De två svenska förbudsbestämmelserna i 6 och 19 §§ konkurrenslagen motsvaras av bestämmelserna i artiklarna 81 respektive 82 i EG- fördraget. tillämpas parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen när handeln mellan medlemssta- ter påverkas av ett visst avtal eller förfarande. Detta benämns sam- handelskriteriet. I vissa fall kan avtal och förfaranden som enbart gäller den svenska marknaden ändå påverka samhandeln. Även då tillämpas . Den svenska konkurrenslagen tillämpas när ett avtal eller ett förfarande inte uppfyller samhan- delskriteriet. Bakgrund och gällande rätt I EG:s postdirektiv (artikel 1) stadgas följande gemensamma regler: tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster i gemen- skapen, kriterier som bestämmer vilka tjänster som kan omfattas av monopol för dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster och villkor som styr tillhandahållande av icke- mono- poliserade tjänster, avgiftsprinciper och insyn i redovisningen för tillhandahållan- det av samhällsomfattande tjänster, fastställande av kvalitetsnormer för tillhandahållandet av sam- hällsomfattande tjänster och inrättande av ett system för att sä- kerställa att dessa normer följs, harmonisering av tekniska standarder samt om inrättande av oberoende nationella tillsynsmyndigheter. I direktivets andra artikel definieras bl.a. posttjänster som tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser. Medlemsstaterna skall säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster (artikel 3) som inbegriper stadigva- rande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlemssta- terna skall vidta åtgärder för att säkerställa att den eller de som till- handahåller samhällsomfattande tjänster garanterar att det varje arbetsdag och minst – utom under omständig- heter eller geografiska förhållanden som de nationella tillsynsmyn- digheterna bedömer vara undantagsvis förekommande – görs minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive hemvist. I undantagsfall kan ett över- lämnande ske även vid lämpliga anläggningar. Varje sådant undan- tag som beviljas av en nationell tillsynsmyndighet måste meddelas kommissionen och samtliga nationella tillsynsmyndigheter. Varje medlemsstat skall vidare besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna skall omfatta följande minimipre- stationer: Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändel- ser som väger högst . Bakgrund och gällande rätt Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst . Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. De nationella tillsynsmyndigheterna får enligt artikel 3.5 höja vikt- gränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst . Medlemsstaterna skall dock se till att postpaket som tas emot från andra medlemsstater och som väger högst överlämnas inom deras territorium, oavsett vil- ken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhälls- omfattande tjänsterna. De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i artikeln skall täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjäns- ter. Postdirektivet innehåller även bestämmelser om harmonisering av tjänster som får omfattas av monopol. I artikel 7, ändrad genom direktiv /39/EG, anges att medlemsstaterna även fortsätt- ningsvis får låta vissa tjänster omfattas av monopol för den eller dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, i den ut- sträckning som det är nödvändigt för att säkerställa att de sam- hällsomfattande tjänsterna upprätthålls. Dessa tjänster skall dock vara begränsade till insamling, sortering, transport och överläm- nande av inrikes brevförsändelser och inkommande gränsöverskri- dande brevförsändelser inom vissa vikt- och prisgränser, oavsett om det gäller ilförsändelser eller inte. Viktgränsen skall vara fr.o.m. och fr.o.m. . Dessa viktgränser gäller dock inte om priset för en brevförsändelse överstiger vissa nivåer. Fr.o.m. gäller inte viktgränsen om priset för för- sändelsen är lika med eller mer än den allmänna avgiften för en brevförsändelse av första viktklassen inom den snabbaste kategorin. Fr.o.m. gäller inte viktgränsen om priset är lika med eller mer än två och en halv gång denna avgift. När det gäller den kostnadsfria posttjänsten för blinda och synska- dade personer får undantag från vikt- och prisbegränsningar tillå- tas. Enligt artikel 7.3 i postdirektivet skall kommissionen beskriva konsekvenserna av att den inre marknaden för postsektorn genomförs fullt ut . Kommissionen skall redovisa konsekven- ser för de samhällsomfattande tjänsterna i respektive medlemsstat. Därefter skall kommissionen lämna en rapport till Europaparla- Bakgrund och gällande rätt mentet och rådet med förslag som, om lämpligt, antingen bekräftar att den inre marknaden för post- sektorn skall genomföras fullt ut eller bestämmer andra åtgär- der mot bakgrund av de genomförda studierna. Artiklarna 9–11 handlar om vilka villkor som styr tillhanda- hållande av icke-monopoliserade tjänster samt tillgången till nätet. I artikel 9.2 anges att medlemsstaterna får införa tillståndsförfaran- den för icke- monopoliserade tjänster som ligger inom de sam- hällsomfattande tjänsternas räckvidd som de definieras i artikel 3, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att skydda de samhällsomfattande tjänsterna. Utanför detta område får dock endast allmänna tillstånd tillämpas. I artikel 9.4 anges att en medlemsstat får inrätta en kompensa- tionsfond för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna skyddas, om staten anser att skyldigheten att tillhandahålla de sam- hällsomfattande tjänsterna är en orättvis ekonomisk belastning för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Kompensa- tionsfonden skall för detta ändamål förvaltas av ett av förmånstaga- ren eller förmånstagarna oberoende organ. I sådant fall får med- lemsstaten kräva ekonomiskt bidrag till denna fond som villkor för att bevilja tillstånd. Medlemsstaten måste dock säkerställa att prin- ciperna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet följs när kompensationsfonden inrättas och när nivån på de ekonomiska bidragen bestäms. Endast de samhällsomfattande tjänster som an- ges i direktivet får finansieras på detta sätt. Artiklarna 12–15 innehåller bestämmelser om avgiftsprinciper och insyn i redovisningen. I artikel 12, ändrad genom direktiv /39/EG, anges att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna stämmer överens med följande principer: 1.Priserna måste vara rimliga och ge samtliga användare möj- lighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls. 2.Priserna skall grunda sig på kostnaderna. 3.Medlemsstaterna får besluta att en enhetlig taxa skall gälla inom hela det nationella territoriet. 4.Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Bakgrund och gällande rätt 5.Avgifterna måste vara klara och tydliga samt icke- diskrimi- nerande. 6.När de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster an- vänder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och före- tagskunder eller förmedlare av post från olika kunder, skall de tillämpa principerna om insyn och icke- diskriminering både på specialavgifterna och på tillhörande villkor. Avgif- terna skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jäm- fört med de standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och överläm- nande av enskilda försändelser och skall, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika såväl mellan olika tredje parter som mellan tredje part och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Sådana avgifter skall också gälla för privatkunder som använder posttjänster på liknande sätt. 7.Korssubventionering av samhällsomfattande tjänster utan- för den sektor som omfattas av monopol som sker med in- komster från tjänster innanför den sektor som omfattas av monopol skall vara förbjuden, utom i fall där det kan visas att korssubventioneringen är absolut nödvändig för att fullgöra särskilda skyldigheter i fråga om samhällsom- fattande tjänster som införts på det konkurrensutsatta om- rådet. Bestämmelser med detta innehåll skall, förutom i de medlemsstater där tjänsterna inte omfattas av monopol, antas av de nationella tillsynsmyndigheterna, som skall un- derrätta kommissionen om alla sådana åtgärder. De som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster skall enligt ar- tikel 14.2 i den interna redovisningen ha skilda konton, åtminstone dels för var och en av tjänsterna inom den monopoliserade sektorn, dels för de icke-monopoliserade tjänsterna. Kontona för de icke- monopoliserade tjänsterna skall tydligt skilja mellan tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. Sådana interna redovisningssystem skall bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovis- ning. Kostnaderna skall därvid fördelas på var och en av de mono- poliserade och på de icke-monopoliserade tjänsterna på vissa an- givna sätt. Detaljerade uppgifter om redovisningen enligt dessa sy- stem skall på begäran i förtrolighet tillhandahållas den nationella tillsynsmyndigheten och kommissionen. Bakgrund och gällande rätt Den nationella tillsynsmyndigheten får enligt artikel 14.8 besluta att inte tillämpa kraven på särskild redovisning enligt artikel 14, om en medlemsstat inte har monopol på någon av de tjänster som får omfattas av monopol, och inte heller har inrättat någon kompensa- tionsfond för samhällsomfattande tjänster, och om den nationella tillsynsmyndigheten är övertygad om att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statliga sub- ventioner, dolda eller ej. Den nationella tillsynsmyndigheten skall informera kommissionen om sådana beslut. I artiklarna 16–19 regleras kvaliteten på tjänsterna och hanter- ingen av klagomål från användare. Medlemsstaterna skall säkerställa att normer för kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna be- stäms och offentliggörs. Kvalitetsnormerna skall särskilt riktas in på befordringstider samt på tjänsternas regelbundenhet och tillför- litlighet. Dessa normer skall fastställas av medlemsstaterna när det gäller nationella tjänster och av och rådet när det gäller gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen. Den fram- tida anpassningen av dessa normer till den tekniska utvecklingen eller till marknadens utveckling skall genomföras i enlighet med det kommittologiförfarande som föreskrivs i direktivet. Medlemsstaterna skall besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och säkerställa att dessa är förenliga med de normer som be- slutas för gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen. Kvalitetsnormer för gränsöverskridande tjänster inom gemen- skapen anges i bilagan till direktivet. Dessa normer innebär att av alla gränsöverskridande postförsändelser skall vara framme efter inlämningsdagen och efter inlämningsdagen. Normerna måste uppfyllas, inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet, utan också för varje bilateralt flöde mellan två medlemsstater. Varje medlemsstat skall enligt artikel 22 utse en eller flera natio- nella tillsynsmyndigheter för postsektorn – juridiskt åtskilda och verksamhetsmässigt oberoende av postoperatörerna. De nationella tillsynsmyndigheterna skall ha som särskild uppgift att säkerställa att de förpliktelser som härrör från direktivet iakttas. De kan även ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrens- reglerna inom postsektorn. Enligt artikel 23, ändrad genom direktiv /39/EG, skall kommissionen överlämna en rapport till Europaparla- mentet och rådet om tillämpningen av direktivet. Bakgrund och gällande rätt skall innefatta relevant information om utvecklingen inom sektorn, i synnerhet när det gäller de ekonomiska, sociala och tekniska aspekterna samt sysselsättningsaspekter och tjänsternas kvalitet. Denna rapport skall, om det är lämpligt, åtföljas av förslag till och rådet. I artikel 26 klargörs att postdirektivet är ett minimidirektiv när det gäller liberalisering. Direktivet hindrar alltså inte en medlems- stat från att vidmakthålla eller införa åtgärder som är mer liberala än dem som föreskrivs i direktivet. Sådana åtgärder måste dock vara förenliga med fördraget. Skulle direktivet upphöra får de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att genomföra det vidmakthållas, i den mån de är förenliga med fördraget. Enligt artikel 27 skall bestämmelserna i direktivet, med undantag av artikel 26, upphöra att gälla såvida inte annat beslutas i enlighet med artikel 7.3. Det tillståndsförfarande som avses i artikel 9 skall däremot inte påverkas av detta datum. I betänkandet Införlivande av transparensdirektivet (SOU 2003:48) föreslås en ny lag, transparenslagen, som skall införliva EG- kom- missionens direktiv /723/EEG av om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska förhållanden, senast änd- rat genom direktiv /52/EG – det s.k. transparensdirektivet. Direktivet ställer krav på två särskilda redovisningar som skall un- derlätta kommissionens tillämpning av . Lagförslaget i den första delen innebär ett tydliggörande av de föreskrifter i direktivet som skall säkerställa kommissionens insyn i de finansiella förbindelserna mellan, å ena sidan, offentliga myn- digheter (stat, kommun och andra territoriella myndigheter) och, å andra sidan, offentlig företagsverksamhet. Detta gäller oavsett om verksamheten bedrivs inom myndigheten eller i ett bolag där myn- digheten har ett dominerande inflytande. Bestämmelserna innebär att det tydligt skall redovisas bl.a. vilka offentliga medel som myn- digheten har tillfört företagsverksamheten och hur medlen har an- vänts (öppen redovisning). Detta gäller särskilt kapitaltillskott och annat som kan vara offentligt stöd. Förslaget i den andra delen innebär att företag som bedriver, å ena sidan, ekonomisk verksamhet med ett legalt monopol eller lik- Bakgrund och gällande rätt nande särställning och, å andra sidan, annan affärsverksamhet skall särredovisa intäkter och kostnader för de båda områdena (separat redovisning). Dessa bestämmelser kan omfatta både offentliga och privata företag. I fråga om offentlig företagsverksamhet gäller reg- lerna oavsett om verksamheten bedrivs inom myndigheten eller i ett bolag. I huvudsak samma regler om bevarande skall gälla för informa- tion från den öppna och separata redovisningen som för annan räkenskapsinformation. Informationen skall på begäran lämnas in till samt överlämnas till EG- kommissionen. För att kontrollera att redovisningskraven uppfylls föreslås i be- tänkandet att revisor eller annan oberoende sakkunnig skall granska redovisningarna. förslås få en tillsynsroll. Verket skall även vidarebefordra den information från redovisningarna som EG- kommissionen begär. De nya redovisnings- och rapporte- ringskraven skall kunna genomdrivas genom vitesföreläggande. Be- varandet av information från redovisningarna föreslås bli straff- rättsligt sanktionerat i samma omfattning som gäller för räken- skapsinformation enligt ordinarie redovisningsförfattningar. I bilaga 4 till betänkandet redovisas ett uppdrag till Konkurrens- rådet från att undersöka vilka företag som omfattas av transparensdirektivet. I genomgång räknas Posten upp bland de statliga bolag och affärsverk som upp- fyller omsättningskriteriet och som har både en skyddad och en konkurrensutsatt sektor. Detta innebär att be- dömt att Posten troligen kommer att omfattas av transparens- direktivet. De verksamheter som Posten bedriver som anses om- fattas av den skyddade sektorn är dels grundläggande kassaservice, dels hushållsgenererad post för vilket ett faktiskt monopol anses föreligga. Posten menar dock att bedömning inte är korrekt med hänsyn till att Posten inte har något skydd för denna marknad. Man menar också att den omständigheten att företaget skulle ha ett faktiskt monopol saknar betydelse i sammanhanget. förslag till ny transparenslag har ännu inte föranlett någon lagstiftning. Förslagen är under beredning i . Bakgrund och gällande rätt 2.7Myndigheternas rollfördelning och ansvar Enligt 1 § förordningen (1997:401) med instruktion för () är PTS central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Sektorsansvaret för postområdet in- nebär enligt förarbetena (prop. 1997/98:127, s. 37) att PTS har ett omfattande allmänt ansvar att följa utvecklingen, bl.a. från ett kon- sumentperspektiv och ett regionalpolitiskt perspektiv. anges att PTS, liksom tidigare, inte skall ha någon generell konkur- rensfrämjande roll på postområdet. PTS skall följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsva- rar samhällets behov. I 9 § instruktionsförordningen anges därför att PTS, i enlighet med sitt sektorsansvar, skall främja att markna- derna för post och elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur såväl ett konsumentperspektiv som ett regionalpolitiskt per- spektiv samt att marknaden för elektronisk kommunikation funge- rar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndig- hetens verksamhetsområde. Myndigheten skall därvid vara sam- lande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall samråda med (), och i konkurrens- och konsu- mentfrågor samt regionalpolitiska frågor, samråda med Radio- och i massmediefrågor samt i övrigt ta initiativ till ett lö- pande informationsutbyte mellan myndigheterna. PTS skall pröva ansökningar om tillstånd att bedriva postverksam- het (4 a § postlagen och 2 § postförordningen), pröva ansökningar om förhandsbesked om huruvida sådant tillstånd behövs (4 b § postlagen och 2 § postförordningen), meddela tillstånd om sådana förutsättningar föreligger samt besluta om tillståndsvillkor. PTS får enligt 5 § postlagen och 2 § postförordningen återkalla tillstånd om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i postlagen eller de föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Om det anses som tillräckligt får myndigheten meddela en varning Bakgrund och gällande rätt i stället för att återkalla ett tillstånd. Tillstånd skall också återkallas på begäran av tillståndshavaren. PTS skall ha tillsyn över efterlevnaden av postlagen och de före- skrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen (15 § postlagen och 2 § postförordningen). PTS skall övervaka prisutvecklingen på postområdet. Detta in- nebär att man skall bevaka att alla får möjlighet att få försändelser befordrade till rimliga och enhetliga priser samt att pristaket efter- levs. Enligt 8 § instruktionsförordningen skall PTS fullgöra den pröv- ning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en postoperatör. Ett sådant avtal har tidigare gällt mellan staten och Posten. finns något gällande sådant avtal mellan staten och en postoperatör. PTS skall även bevaka att samhällsomfattande posttjänster finns att tillgå. PTS skall vidare säkerställa att särskilda samhällsåtagan- den på postområdet tillhandahålls.