sou · GTB328 · 2006-01-01 00:00:00 — Dubbel bosättning för ökad rörlighet Betänkande av Utredningen om dubbel bosättning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på f. (ff.) Följande sida (följande sidor) Inkomstskattelagen (1999:1229) Kommunalskattelagen (1928:370) Kommittén om reformerad inkomstbeskattning Skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på Rättsfallsreferat från Regeringsrätten och kammar- Vårt uppdrag har varit att göra en översyn av reglerna om avdrag vid beskattningen för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Arbetet skulle särskilt inriktas mot att undersöka vilka effekter en förändrad avdragsrätt kan få för arbetskraftens rörlighet och den regionala utvecklingen. När vi arbetat med att ta fram förslag i syfte att öka rörligheten på arbetsmarknaden och som skall leda till regional utveckling, har vi beaktat att dagens regler om avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning, men också vid tillfälligt arbete, kännetecknas av att de är svåra att tillämpa och att kontrollen är arbetskrävande. Antalet felaktiga yrkanden har vid olika specialgranskningar upp- skattats så högt som till . Vi har därför särskilt inriktat vårt arbete mot att göra reglerna enklare. Därmed blir reglerna mer förutsebara för de skattskyldiga och enklare för att hantera, vilket i sin tur minskar risken för felaktig- heter. Mot denna bakgrund lägger vi fram följande förslag. Våra bedömningar och förslag System för att beakta ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning Vi har tittat på möjligheterna att ersätta det nuvarande avdrags- systemet med en skattereduktion eller ett bidragssystem. Ett system med skattereduktion skulle visserligen minska antalet felaktiga avdrag, i och med att det skulle behöva bygga på ett ansökningsförfarande från den skattskyldige liknande det som gäller för ROT-avdrag. Det skulle däremot i förhållande till medföra betydande administrativa kostnader. I ett sådant system är det också svårt att ta hänsyn till den skattskyldiges skatteförmåga och det skulle förutsätta att den skattskyldige har någon skatt att reducera. Ett bidragssystem skulle på samma sätt medföra att antalet fel skulle minska. Å andra sidan skulle ett sådant system, i likhet med en skattereduktion, bli svårt att samordna med en progressiv skatteskala och medföra betydande administrativa kostnader. Effektiviteten med ett bidragssystem kan vidare ifrågasättas mot bakgrund av att förfarandet förutsätter ett ansökningsförfarande, vilket kan dra ut . Effektivitetsvinsten med ett bidrags- system, i förhållande till ett skatteavdrag, kan alltså ifrågasättas. Härtill kommer att regler för avdrag vid dubbel bosättning och tillfälligt arbete inte bör behandlas på olika sätt. Vår bedömning är därför att de merkostnader som uppkommer på grund av dubbel bosättning även fortsättningsvis bör dras av som en kostnad i inkomstdeklarationen. Reglerna för avdrag förenklas och tidsgränserna förlängs Enligt direktiven till utredningen skall förslagen kunna bedömas leda till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden och förstärka regional utveckling. När avdraget infördes underströks att det enbart skulle syfta till att kompensera den skattskyldige för dennes merutgifter under en begränsad omställningstid. Frågan om avdragets betydelse för rörligheten på arbetsmarknaden har tidigare berörts endast i förbigående. Av de undersökningar som har gjorts framgår att befolkningens flyttbenägenhet har minskat och att färre numera flyttar av arbetsmarknadsskäl. Däremot har benägenheten både att dagpendla och veckopendla ökat. Till skillnad är familjerna vanligtvis i behov av två inkomster för sin försörjning. Antalet skilsmässor har också ökat vilket har fått till följd att många barn har föräldrar som bor på skilda håll. Därutöver kommer en på vissa håll i landet svår arbets- och bostadsmarknad. Vid en avvägning mellan rent skatteprincipiella skäl, enligt vilka utgifter för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning är att anse som privata levnadskostnader, och hänsynen till de föränd- ringar som skett i samhället, i kombination med förhållandena på dagens bostads- och arbetsmarknad, bedömer vi att det finns ett behov av att öka förutsebarheten och att förenkla regelsystemet. Detta behov föranleds också av de felaktiga avdrag som görs. Vi föreslår därför att dagens krav att den dubbla bosättningen skall anses skälig slopas och att tidsgränserna för avdrag förlängs. Med hänsyn till de rent skatteprincipiella skälen, kostnadsaspekten och risken för missbruk anser vi dock att de förlängda tidsperioderna bör stanna vid för alla skattskyldiga som har flyttat på grund av sitt arbete och har dubbel bosättning och för skatt- skyldiga som har flyttat på grund av sitt arbete och har dubbel bosättning på grund av makens eller sambons förvärvsverksamhet. I och med att vi föreslår att tidsperioderna förlängs, föreslår vi att regeln som gör det möjligt att förlänga tidsgränserna skall skärpas och att förlängning endast skall medges vid synnerliga skäl. Avdraget för utgifter för måltider och småutgifter begränsas både vid dubbel bosättning och vid tillfälligt arbete De regelförändringar som vi föreslår kommer att medföra en del ökade utgifter för den offentliga budgeten. Vi har därför undersökt om det är möjligt att finansiera dessa utgifter inom det befintliga regelsystemet för avdrag vid dubbel bosättning. Under vårt utredningsarbete har det framkommit förslag på att avdraget för ökade levnadskostnader för utgifter för måltider och småutgifter skall begränsas. Vid vår granskning av det norska skattesystemet har vi också erfarit att motsvarande avdrag i har avskaffats från och med . Lagändringen motiverades med att det oftast inte föreligger några väsentliga merkostnader för mat i en pendlarbostad. Vi föreslår att rätten till ersättning för måltider och småutgifter tas bort efter . Förslaget omfattar även skatt- skyldiga som medges avdrag för ökade levnadskostnader vid till- fälligt arbete, eftersom de befinner sig i en liknande situation som skattskyldiga som gör avdrag för dubbel bosättning. Svårigheter att avyttra bostaden eller att skaffa en ny bostad Trots att vi inte närmare har undersökt situationen på bostads- marknaden kan vi konstatera att det i vissa regioner kan vara svårt att avyttra en bostad eller att skaffa en ny bostad. Enligt tillämpning av dagens regelsystem anses en tids- period vara tillräcklig för att en skattskyldig skall kunna ordna en bostad på arbetsorten. Som nämnts ovan föreslår vi att alla skattskyldiga som har dubbelt boende på grund av sitt arbete skall kunna medges avdrag . Vi anser att är en tillräckligt för att en skattskyldigs eventuella svårig- heter att avyttra en bostad eller att skaffa en ny bostad på den nya arbetsorten skall kunna lösas. Därtill kommer att skattesystemet redan innehåller regler som begränsar skattskyldigas förluster vid fastighetsförsäljningar. Vår slutsats är därför att det inte behövs några särregler i fråga om svårigheter att avyttra bostaden på den tidigare arbetsorten. Förslagens påverkan på regional utveckling och arbetsmarknadens rörlighet Vi bedömer att våra förslag till förändringar av avdragen kan komma att påverka rörligheten på arbetsmarknaden positivt. Vi tror också att arbetsgivarnas möjligheter att rekrytera arbetskraft kan komma att underlättas med de förändrade avdragen. En ökad förutsebarhet och en förenkling av reglerna kan medverka till att fler skattskyldiga vågar pröva att arbeta på längre avstånd från bostadsorten. En ökad rörlighet ökar i sin tur förutsättningarna för en effektiv matchning mellan presumtiva arbetsgivare och den befintliga arbetskraften, oberoende av vilken region arbetskraften befinner sig i. Vi bedömer att det inte finns några regioner som missgynnas av våra förslag. Däremot kan förslagen gynna regioner, särskilt sådana med hög arbetslöshet, genom att de får möjlighet att öka sitt skatteunderlag genom att arbetslösa under en omställ- ningstid kan veckopendla till arbetsorten som bostaden behålls i regionen, behålla nödvändig arbetskraft genom att en make eller sambo som förvärvsarbetar i regionen under en omställningstid inte behöver flytta med, lättare rekrytera nyckelpersoner till arbetsmarknaden. Den demografiska utvecklingen och den förväntade arbetskrafts- bristen, som kommer att drabba vissa regioner hårdare än andra, innebär stora utmaningar för den framtida tillväxten i vårt samhälle. Arbetskraftens rörlighet är en betydelsefull faktor för att säkra arbetsmarknadens behov. Möjligheten till avdrag för dubbel bosätt- ning är enligt vår mening en viktig pusselbit i detta sammanhang. Offentligfinansiella kostnader och finansiering Våra förslag att slopa kravet på skälighet och att förlänga tids- gränserna innebär sammantaget en minskning av de offentliga inkomsterna. Denna minskning kan beräknas till . För att våra förslag skall bli offentligfinansiellt neutrala föreslår vi att avdraget för merkostnader för måltider och små- utgifter slopas efter både vid dubbel bosättning och vid tillfälligt arbete. Enligt våra beräkningar innebär detta en minskning av de offentliga utgifterna med . Vi föreslår att förändringarna skall träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. De längre tids- perioderna kan även bli tillämpliga på skattskyldiga som har dubbel bosättning . lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) att 12 kap. 18–20 §§ skall ha följande lydelse. Ökade levnadskostnader på grund av att den skattskyldige har sitt arbete på en annan ort än den där han har sin bostad skall dras av bara om 2.arbetet inte är kortvarigt men ändå är tidsbegränsat till sin natur eller sådant att det kräver en fast anknytning till bostads- orten, 3.arbetet skall bedrivas på flera olika platser, eller 4.det av någon annan anledning inte skäligen kan ifrågasättas att den skattskyldige bör flytta till arbetsorten. För skattskyldig som inte är på tjänsteresa får ökade utgifter för måltider och småutgifter på arbetsorten dras av bara under Ökade utgifter för logi skall dras av om den skattskyldige på dras av om den skattskyldige på grund av sitt arbete flyttat till en grund av sitt arbete flyttat till en ny bostadsort, om en bostad för ny bostadsort, om en bostad för den skattskyldige, dennes make, den skattskyldige, dennes make, sambo eller familj behållits på den tidigare bostadsorten och sådan dubbel bosättning är skälig på grund av 1.makens eller sambons för- värvsverksamhet, 2.svårigheter att skaffa en fast bostad på arbetsorten, eller 3.någon annan särskild omständighet. sambo eller familj behållits på den tidigare bostadsorten. Avdrag får göras under längst . För gifta och sambor skall avdrag göras även om den dubbla bosättningen för- anleds av makens eller sambons förvärvsverksamhet. I sådana fall får avdrag göras under samman- lagt längst . Om synnerliga skäl föreligger skall dock avdrag medges än vad som sägs i första stycket. Om rätt till avdrag för logi- kostnader föreligger enligt första stycket, skall också ökade utgifter för måltider och småutgifter på arbetsorten dras av, dock bara under . Ökade levnadskostnader enligt 18 och 19 §§ skall dras av bara om den skattskyldige övernattar på arbetsorten och avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än . Ökade levnadskostnader enligt 19 § får dras av under längst för gifta och sambor och längst för övriga skattskyldiga. Ökade levnadskostnader skall dock dras av om anställningens natur eller andra särskilda skäl talar för det. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Reglerna om avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosätt- ning sågs senast över av Utredningen om avdrag för ökade levnads- kostnader m.m. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande För- måner och ökade levnadskostnader (SOU 1999:94), som överläm- nades till regeringen , bland annat att kravet på att den dubbla bosättningen skulle vara skälig skulle tas bort. Betän- kandet remitterades och bereddes inom . tillkännagav att en utvidgning av avdrags- rätten för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning skulle kunna ge positiva effekter i form av ökad rörlighet på arbetsmarknaden och bättre möjligheter att bo och arbeta i glesbygd och att regeringen borde genomföra en utredning som belyser dessa effekter. Utredningen om dubbel bosättning tillsattes för att göra en översyn av reglerna om avdrag vid beskattningen för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. I uppdraget ingick att undersöka vilka effekter för arbetskraftens rörlighet och den regio- nala utvecklingen som kan uppnås genom en förändring av avdrags- rätten vid dubbel bosättning. Utifrån resultatet av undersökningen och grundläggande principer för inkomstbeskattningen skulle ett antal konsekvenser av förändringarna särskilt belysas, nämligen för risken för skattefusk, grundläggande principer för inkomstbeskattningen, rörligheten på arbetsmarknaden och Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1 till betänkandet. Utredningen har i sitt arbete bland annat tagit del av de i direktiven speciellt utpekade utredningarna och rapporterna; Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87), (RRV 2001:20) och Slutbetänkandet av Utredningen om rörlighetsstimulanser (SOU 2003:37). Med anledning av att det norska systemet kommenterades sär- skilt av Utredningen om ökade levnadskostnader m.m. har utred- ningen granskat det norska systemet närmare. När det gäller och har de inte något motsvarande avdrag för dubbel bosättning, varför dessa länder inte har behandlats i betänkandet. Utredningen har tagit del av statistik från och om de avdrag som görs i ruta 09 i inkomstdeklarationen. I denna ruta yrkas avdrag för kostnader för tillfälligt arbete, dubbel bosättning och hemresor. Från SCB har utredningen erhållit särskilt bearbetad statistik i fråga om avdragen i ruta 09 i kombination med de skattskyldigas utbildning och yrken. Tabeller om detta och den övriga statistiken från och finns i bilaga 2 till betänkandet. Vidare har utredningen tagit del av resultatet av en särskild granskning av skattekontoret i avseende ruta 09 (se avsnitt 2.4.2). Eftersom det av den statistik som och förfogar över inte har gått att skilja på avdrag för tillfälligt arbete, avdrag för dubbel bosättning och avdrag för hemresor, har utredningens sekreterare och utredningens sakkunnige tagit del av de deklaratio- ner som ingick i en särskild granskning som gjordes av dåvarande avseende . Utifrån uppgifterna i dessa deklarationer har utredningen sedan dragit vissa försiktiga slut- satser om bland annat fördelningen mellan de båda avdragen och för- delningen mellan de olika posterna som ingår i avdragen (se avsnitt 2.4.3). Utredningen har inte kunnat finna något underlag i form av statistik om veckopendling. Däremot har utredningen inhämtat särskild statistik som rör pendlingsavstånd från SCB. Tabeller om detta finns i avsnitt 5.2.4. När det gäller de frågor som särskilt berört arbetsmarknaden och rörligheten har utredningens expert bistått utred- ningen med uppgifter och sammanställt kapitel 5 i betänkandet. Mot bakgrund av att utredningen inte har haft någon referens- grupp och den korta tid som stått till buds, anordnade utredningen en hearing i syfte att låta ett antal myndig- heter och organisationer få lämna sina synpunkter på reglerna om avdrag vid dubbel bosättning och tillämpningen av dessa. En redo- görelse för hearingen finns i avsnitt 2.5. Ordföranden och sekreteraren har under utredningens gång sammanträffat med företrädare för och , vilka har lämnat muntliga syn- punkter till utredningen. Utredningen har också tagit del av synpunkter som har kommit in från allmänheten. 2Avdrag för ökade levnadskostnader Huvudregeln vid inkomsttaxeringen är, enligt 9 kap. 2 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229), IL, att avdrag inte får göras för den skattskyldiges levnadskostnader och liknande utgifter. Enligt bestämmelserna i 12 kap. 6–22 §§ IL får dock i vissa fall avdrag göras för ökade levnadskostnader och liknande utgifter. I 12 kap. 6–17 §§ IL finns bestämmelser om avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresor. I 12 kap. 18–22 §§ IL, finns bestämmelserna om avdrag för ökad levnadskostnader vid tillfälligt arbete på annan ort och vid dubbel bosättning. Bestämmelsen om avdrag för hemresor finns i 12 kap. 24 § IL. Frågan om en anställd som befinner sig på tjänsteresa har rätt till avdrag för ökade levnadskostnader avgörs av om han eller hon arbetar inom eller utanför den vanliga verksamhetsorten. Den vanliga verksamhetsorten ligger inom en 5-milsradie från den skatt- skyldiges tjänsteställe eller inom en 5-milsradie från den skattskyl- diges bostad. Om det finns ett särskilt tjänsteställe, bör den vanliga verksam- hetsorten bestämmas med utgångspunkt i detta. För kontors- anställda, fabriksanställda m.fl. är tjänstestället den byggnad där den anställde fullgör huvuddelen av sitt arbete. För chaufförer, montörer m.fl., som i regel inte har någon fast arbetsplats, anses den plats där dessa hämtar eller lämnar arbetsmaterial eller utför förberedande eller avslutande arbetsuppgifter som tjänsteställe. För vissa arbetstagare, t.ex. inom byggnads- och anläggningsbranschen pågår arbetet på varje plats under viss begränsad tid. För dessa arbetstagare anses bostaden som tjänsteställe. Detta är även fallet Avdrag för ökade levnadskostnader för vissa andra yrkesgrupper såsom riksdagsledamöter, reserv- officerare, nämndemän, jurymän och liknande uppdragstagare. Det innebär att de resor som görs i arbetet anses som tjänsteresor och att de, om förutsättningarna är uppfyllda, kan uppbära resersätt- ning och traktamente från sin arbetsgivare som då gör en tyst kvittning i fråga om kostnaderna. Rätten till avdrag för ökade levnadskostnader vid vistelse utom den vanliga verksamhetsorten gäller . Fortsätter arbetet därefter på samma ort kan avdrag medges enligt reglerna för tillfälligt arbete och dubbel bosättning. Efter sänks avdragsrätten till av maximibeloppet upp till och för tid därefter till av maximibeloppet (jfr avsnitt 2.1.5). En förrättning skall anses ha pågått på samma ort så länge den inte har medfört byte av nattlogi. 2.1.2Tillfälligt arbete på annan ort En skattskyldig som har sitt arbete på annan ort än där han har sin bostad får i enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 18 § IL göra avdrag för ökade levnadskostnader vid tillfälligt arbete under förut- sättning att 2.arbetet inte är kortvarigt men ändå tidsbegränsat till sin natur eller sådant att det kräver en fast anknytning till bostadsorten, 3.arbete skall bedrivas på flera olika platser, eller 4.det av någon annan anledning inte skäligen kan ifrågasättas att den skattskyldige bör flytta till arbetsorten. Förutsättningar för avdrag är således att arbetet avser eller inte är kortvarigt men ändå tidsbegränsat till sin natur eller kräver en fast anknytning till bostadsorten. Enligt är provanställning att anses som tillfällig anställning och i de fall som provanställning övergår till fast anställning kan det bli fråga om avdrag enligt reglerna för dubbel bosättning. Avdrag för ökade levnadskostnader Bestämmelserna om avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning finns 12 kap. 19–20 §§ IL. I 12 kap. 19 § IL anges följande: 19 § Ökade levnadskostnader skall dras av om den skattskyldige på grund av sitt arbete flyttat till en ny bostadsort, om en bostad för den skattskyldige, dennes make, sambo eller familj behållits på den tidigare bostadsorten och sådan dubbel bosättning är skälig på grund av 1.makens eller sambons förvärvsverksamhet, 2.svårigheter att skaffa en fast bostad på arbetsorten, eller 3.någon annan särskild omständighet. I 12 kap. 20 § IL anges vidare: 20 § Ökade levnadskostnader enligt 18 och 19 §§ skall dras av bara om den skattskyldige övernattar på arbetsorten och avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än . Ökade levnadskostnader enligt 19 § får dras av under längst för gifta och sambor och längst för övriga skattskyldiga. Ökade levnadskostnader skall dock dras av om anställningens natur eller andra särskilda skäl talar för det. Enligt 12 kap. 19 § punkten 1 IL, gäller att avdrag får medges om den dubbla bosättningen är skälig på grund av makens eller sam- bons förvärvsverksamhet, dvs. om maken eller sambon har kvar sin anställning på den gamla verksamhetsorten. Här krävs att maken verkligen visar sin avsikt att skaffa arbete på den nya verksamhets- orten. Det nya arbetet skall dock inte behöva innebära att familjen erhåller allvarligt försämrade inkomster. Inte heller krävs att maken skall behöva lämna en egen rörelse på den gamla verksamhetsorten. I vissa fall kan det vara omöjligt att få en motsvarande anställning på den nya arbetsorten och ju mer kvalificerad utbildning och kvalificerade arbetsuppgifter som maken har desto större krav torde kunna ställas på arbetet på den nya arbetsorten. 12 kap. 19 § punkten 2 IL gäller svårigheter att skaffa en fast bostad på arbetsorten. Orsaken till den ursprungliga bestämmelsen var 1960-talets bostadsbrist. angavs i bestämmelsen svårigheter att anskaffa familjebostad men detta ändrades så att även ensamstående numera har rätt till avdrag vid dubbel Avdrag för ökade levnadskostnader Enligt (Handledning för beskattning av inkomst och förmögenhet m.m. vid taxering. Del 3 s. 324) torde bostad normalt kunna erhållas inom . I annat fall bör den skattskyldige visa att han eller hon gjort allvarliga försök att skaffa sådan bostad på den nya verksamhetsorten. Däremot utgör svårigheter att sälja familjebostaden inte skäl för avdrag för dubbel bosättning (RÅ 1990 not 432). Om familjebostaden flyttas till den nya arbetsorten kan avdrag för bostaden på den tidigare bostads- och arbetsorten medges under en övergångstid. 12 kap. 19 § punkten 3 IL gäller avdrag för dubbel bosättning på grund av någon annan särskild omständighet än de som anges i punkt 1 och 2. Vad som avses med annan särskild omständighet motiveras inte särskilt i förarbetena till bestämmelsen. Enligt äldre praxis har avdrag medgetts på grund av att ett barn skall få slutföra sin grundskola eller när en examen är nära förestående. Avdrag har också medgetts när den skattskyldiges eller makens pensionering är nära förestående. Regeringsrätten har beviljat prövningstillstånd i ett mål om avdrag för dubbel bosättning (mål nr 4202-03). Målet avser en ensamstående man som hade gemensam vårdnad om två barn och som flyttade till för att arbeta. För barnens skull behöll han bostaden i och yrkade sedan avdrag för dubbel bosättning. , länsrätten och kammar- rätten avslog yrkandet. För rätten till avdrag krävs att den skattskyldige övernattar på arbetsorten och att avståndet mellan arbetsorten och bostadsorten uppgår . Det är den make som bor i den tillfälliga bosta- den som har rätt till avdrag. Om familjebostaden flyttas till den nya arbetsorten men en bostad av särskilda skäl behövs under en över- gångstid på den tidigare bostads- och arbetsorten medges avdrag för merkostnad som uppkommit för den sistnämnda bostaden. Enligt tidigare bestämmelser gällde att avdrag i sådant fall endast medgavs för hemresor eftersom skälet för den dubbla bosättningen var den andra makens arbete (RÅ 1989 not 404). Det finns också exempel på avdragsrätt för båda makar som erhållit arbete på skilda arbetsorter utanför den gemensamma bostadsorten. I RÅ 2002 ref. 74 tog Regeringsrätten hänsyn till att makarna var högt kvalificerade i sina yrken, att de åtminstone delvis på grund av detta förhållande hade fått söka sig arbete på annan ort och att de nya arbetena erhållits med en kort tids mellanrum.