sou · GTB368 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid be- räkning av egenavgifterna skall avdrag, utöver vad som följer av 3 kap. 18 § socialavgiftslagen, göras av avgiftsun- derlaget, dock högst med . I avgiftsunderlaget skall beträffande arbetsgivaravgifterna endast ingå avgiftspliktig ersättning för arbete som utförts vid ett fast driftsställe eller mot- svarande i stödområdet. Beträffande egenavgifterna skall endast ingå avgiftspliktig inkomst från ett fast driftsställe i stödområdet. Särskilda begränsningar av avdragsrätten i fråga om koncerner samt Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. för avgiftsskyldiga som är delägare i handelsbolag eller gör avdrag både från arbetsgivaravgifter och egenavgifter tillämpas även vid avdragsberäkningar enligt lagen om utvidgning av de särskilda av- dragen. I fall då den avgiftsskyldige är delägare i handelsbolag eller gör avdrag både från arbetsgivaravgifter och egenavgifter får avdra- get inte överstiga . Den aktuella stödformen har i förarbetena (prop. 2001/02:4 s. 159 och 2001/02:45 s. 37) be- dömts vara fördelaktig för företagen av flera skäl, dels eftersom stödets generella utformning innebär att företagen kan förutse och kalkylera med avdragen, dels eftersom den administrativa hanter- ingen av stödet avses bli relativt snabb och enkel genom att den inte medför något merarbete i förhållande till den generella ned- sättningen. 2001/02:45 framhålls också att stödformen inte är direkt styrande över företagens beteende, t.ex. i den meningen att den påverkar företagens investeringar i en viss riktning. Som angetts i föregående avsnitt har revisorer ifråga- satt den generella nedsättningen av socialavgifterna. Kritiken mot stödordningen har återgivits i förarbetena till nu gällande regionala stödordning på socialavgiftsområdet (prop. 2001/2002:45 s. 38). har dock angetts att den i propositionen föreslagna åt- gärden avviker från den befintliga genom sin regionala karaktär, att de utvidgade avdragen vid beräkningen av socialavgifter är en del av regeringens regionala stimulanspolitik riktad till småföretag i stöd- område A och att regeringen därmed anser det finnas övervägande skäl att införa denna åtgärd. gällande stödordning på socialavgiftsområdet har i förarbe- tena (prop. 2001/02:45 s. 36 f.) bedömts inte vara mer omfattande än att den ryms inom ramen för försumbart stöd (jfr. Stödordningen har därför inte underställts kommissionen för prövning. Av lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motor- bränslen framgår att bensin indelas i miljöklass 1 och miljöklass 2. Sådan bensin som inte uppfyller kraven för miljöklass 1 eller 2 be- nämns annan bensin. Miljöklassindelningen grundar sig bl.a. på bensinens innehåll av vissa kemiska ämnen. Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. för bensin som tillhör miljöklass 1 än för bensin hänförlig till mil- jöklass 2 och högst för annan bensin. Allra lägst är energiskatten dock för alkylatbensin, som skiljer sig från övrig bensin främst ge- nom att den praktiskt taget inte innehåller några aromater. Detta medför att utsläppen av polycykliska aromatiska kolväten minskar med 80–jämfört med annan bensin som uppfyller kra- ven för miljöklass 1. För att stimulera användningen av alkylatben- sin har denna inordnats i en egen kategori inom miljöklass 1, med en egen skattesats. Koldioxidskatten är densamma för all bensin. Enligt 2 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi uppgår koldioxidskatten till och per liter, medan energi- skatten uppgår till följande belopp. Övrig bensin som uppfyller kraven för miljöklass 1 Bensin som uppfyller kraven för miljöklass 2 Trafikpolitiska utredningen föreslog i SOU 1978:31 (s. 108 ff. samt 155) att en regional differentiering av bensinskatten skulle införas. I betänkandet anfördes att de samhällsekonomiska marginalkost- naderna för biltrafiken varierar beroende på skillnader i trafikvo- lym, vägstandard, tätbebyggelse etc. och att en renodlad effektivi- tetsinriktad prissättning därmed i princip innebär krav på att även differentiera avgiftsuttaget beroende på var i landet ett fordon an- vänds. Marginalkostnaderna i glesbygdsområdena antogs därvid vara lägre än genomsnittet. För en lägre avgift i sådana områden talade också att de i allmänhet har en sämre tillgång till kollektiv trafik. Differentieringen föreslogs ske i tre nivåer och anknytas till stödområdesindelningen. Trafikpolitiska utredningen konstaterade att det inte förelåg några administrativa eller tekniska svårigheter att differentiera bensinskatten. Däremot påpekades att en icke önskvärd ökning av biltrafiken skulle kunna uppstå om ett system med differentierad bensinskatt skulle ge upphov till särskilda tankningsresor eller förlängda resvägar för att tanka i en billigare region. Risken för onödig biltrafik ansågs dock kunna begränsas om tillräckligt stora sammanhängande områden valdes för diffe- rentiering. Utredningen påpekade också att övervaknings- och kontrollproblem kunde uppstå vad gällde möjligheten att flytta bensin från en bensinstation till en annan. I betänkandet angavs att Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. det normalt inte sker några sådana förflyttningar, men att det skulle finnas risk för överföringar av bensin från ett område till ett annat om prisskillnaden mellan två områden skulle vara stor. En återhål- lande faktor bedömdes dock vara att oljebolaget mycket snart skulle märka om en återförsäljare påtagligt ökade eller minskade sina inköp. I den därpå följande propositionen (prop. 1978/79:99 s. 38) an- förde föredragande statsrådet att hon delade de invändningar som en bred majoritet av remissinstanserna framfört i fråga om den re- gionala differentieringen av bensinskatten. Vidare anfördes att för att en sådan differentiering skall kunna göras i praktiken, måste dels områden med avvikande skattesats göras relativt stora, dels avgiftsskillnaden göras relativt liten och att områdena således skulle komma att innefatta stora tätortsområden med bl.a. relativt höga miljö- och trängselkostnader och med god tillgång till kollektiv trafik. I gränsområdena bedömdes en regional differentiering av bensinskatten dessutom medföra en risk för omfattande bensin- smuggling och behov av långtgående kontrollåtgärder. I proposi- tionen påpekades också att de marginella samhällsekonomiska kostnaderna för vägtrafiken sannolikt är lägre i andra delar av lan- det än i de föreslagna områdena. (/79:18 s. 38) och instämde i den åsikt som redovisades i proposi- tionen. I betänkandet Ds H 1979:3 (s. 126) behandlade Utredningen om utjämning av regionala och lokala prisskillnader på eldningsolja och bensin frågan om energiskatten på sådana produkter borde göras beroende av var de levererades eller förbrukades. Utredningen före- slog dock inte någon skattedifferentiering, i första hand beroende på att zontilläggen ansågs ha en begränsad betydelse för fordons- ägarna. Frågan om en regional differentiering av bensinskatten behand- lades också av i betänkandet Ds B 1980:13 (s. 197 ff.). I detta anges inledningsvis att det för att en regional differentiering av bensinskatten skall kunna användas som en kompensationsform som kommer bensinförbrukaren till godo krävs att den också medför en motsvarande differentiering av ben- sinpriset och att detta torde kräva att högstpriser på bensinen fast- ställs. Vidare påpekas att en regional differentiering är förknippad med betydande kontrollproblem. Om en differentiering skulle in- föras borde reglerna enligt mening utformas med tanke bl.a. på att regionala prisskillnader på bensin Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. kan medföra viss risk för särskilda tankningsresor. I betänkandet anges därför att området med lägre bensinskatt måste avgränsas väl, att det borde finnas bara ett sammanhängande område där bensin- skatten är lägre än i landet i övrigt och att det också var lämpligt att gränsen mellan områdena med högre respektive lägre bensinskatt gjordes så kort som möjligt. I betänkandet påpekas att det även av konkurrensskäl är av betydelse att så få bensinstationer som möj- ligt skall hamna inom gränsområdet samt att avgränsningen av om- rådet med lägre bensinskatt i övrigt borde väljas så att det innefat- tar regionerna med de längsta årliga körsträckorna. föreslog att gränsen lämpligen skulle kunna dras så att bensinskatten sänktes för kommunerna Härjeda- len, och samt alla kommuner norr därom. Detta skulle innebära att en rad kommuner längs , som inte omfattades av reglerna om lägre fordonsskatt, skulle få sänkt bensinskatt. Skulle med importhamnarna ha högre skatt än de västligare delarna av hamnarnas fourneringsom- råden bedömdes det dock föreligga alltför stora möjligheter till att lågbeskattad bensin skulle komma att stanna inom kustområdena, där den högre skattesatsen skulle gälla. I betänkandet bedömdes vidare att den lägre skatten borde tas ut för bensin som levererats till en köpare inom det angivna området, som inte själv är registrerad som skattskyldig, eller till ett eget för- säljningsställe för detaljförsäljning och att bensin som en registre- rad skattskyldig tar i anspråk för annat ändamål än försäljning, med hänsyn till kontrollsvårigheterna, inte borde beskattas efter den lägre skattesatsen. bedömde vidare att det inte kunde komma ifråga att förhindra att lågbeskattad bensin användes för transporter som gick utanför området med lägre skatt, men att det däremot borde finnas ett uttryckligt förbud mot att transportera större mängder lågbeskattad bensin för försäljning eller konsumtion inom ort utanför lågskatteområdet. I betänkandet konstateras avslutningsvis att kompensations- beloppen till glesbygdsbilismen skulle bli avsevärt större än med den regionala fordonsskattesänkningen och att en regional bensin- skattesänkning dessutom kommer alla till godo som köper bensin i lågskatteregionerna, alltså bl.a. också ägare av lastbilar, bussar, snö- skotrar och fritidsbåtar samt tillfälliga besökare i regionen. Väg- trafikskatteutredningens betänkande har inte lett till något förslag om differentierad bensinskatt. Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. I betänkandet SOU 1995:82 har diskuterat frågan om regional drivmedelsskatt, men då i form av en regional höjning som ett alternativ till vägtullar som finansieringslösning för Göteborgs- och Dennisöverenskommelserna (dvs. överenskom- melserna om åtgärder beträffande Göteborgs- och Stockholmsregi- onens trafiksystem). Utredningen föreslog inte någon regional höjning av drivmedelsskatten, bl.a. på grund av att de praktiska problemen, inte minst i administrativt- och kontrollhänseende, be- dömdes vara betydande (jfr. betänkande s. 98). Någon lagstiftning angående regionalt differentierad bensin- skatt har således aldrig kommit till stånd. Rådets direktiv /96/EG om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (se ovan avsnitt 7.2) gäller även beträffande skatten på bensin. I direk- tivet finns inte några regler som tillåter en regional differentiering av sådan skatt. Enligt 65 kap. 14 § första stycket IL är den statliga inkomstskatten för juridiska personer av den beskattningsbara inkoms- ten. Juridiska personer betalar däremot inte någon in- komstskatt. Av 2 kap. 3 § IL framgår att bestämmelserna om juridiska perso- ner inte tillämpas på svenska handelsbolag. Detta följer av att svenska handelsbolag, enligt 5 kap. 1 § IL, inte själva är skattskyl- diga för sina inkomster, utan att inkomsterna istället beskattas hos delägarna. Av 2 kap. 3 § IL framgår vidare att bestämmelserna om juridiska personer som huvudregel inte heller skall tillämpas på dödsbon (av 4 kap. 3 § IL framgår dock att dödsbon efter personer som vid dödsfallet varit begränsat skattskyldiga i vissa fall beskattas som utländska bolag). Skattesatsen till statlig inkomstskatt sänktes års taxering (SFS 1983:984) för bl.a. aktiebolag från till . I samband med att den kommunala beskattningen slo- pades för juridiska personer från och med bestämdes skattesatsen för bl.a. aktiebolag års taxering till (SFS 1984:1061). Skattesatsen har därefter sänkts i olika omgångar fram (SFS 1993:1544), då skat- Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. tesatsen fastställdes till nuvarande nivå, att gälla års taxering. I studiestödslagen (1999:1395) anges i 4 kap. 1 § att den som har fått studielån skall betala tillbaka lånet, att det på studielån skall betalas en årlig ränta och att regeringen före varje kalenderårs bör- jan fastställer den ränta som skall gälla . För studielån som tagits före tillämpas fortfarande bestämmel- serna i den äldre studiestödslagen (1973:349). Ovan angivna be- stämmelse hade där sin motsvarighet i 8 kap. 1 och 2 §§. I 9 kap. 7 § IL anges att räntor enligt 4 kap. 1 § studiestödslagen inte får dras av. Motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 20 § andra stycket sjunde ledet kommunalskattelagen (1928:370) med avseende på räntor eller – i fråga om studiemedel beviljade – avgifter enligt studiestödslagen (1973:349). I den av () utgivna regel- handboken för återbetalning av studiestöd (avsnitt 2.1 i avdelning I och II) anges som förklaring till att räntan inte är avdragsgill i de- klarationen att hänsyn tas till avdragsreglerna i skattesystemet ge- nom att den först framräknade räntesatsen reduceras med 30 pro- cent och att räntesatsen för en låntagare således redan har reduce- rats med den del som motsvarar rätten till avdrag för kapitalkost- nader i skattesystemet. Vidare anges att denna nettoränta för lånta- garens del innebär en fördel på så sätt att han slipper betala in ett högre belopp till CSN som han sedan skulle få tillbaka i form av skatteåterbäring. Utredningen om rörlighetsstimulanser föreslog i sitt slutbetän- kande (SOU 2003:37 s. 136 ff.) att skattegynnade tjänster skulle införas i vissa delar av de nationella stödområdena. Förslaget inne- bar att en anställd med en skattegynnad tjänst skulle ta upp 75 pro- cent av lönen och andra ersättningar från tjänsten som intäkt. Av- sikten med förslaget var att underlätta rekryteringen av nyckelper- soner till både företag och offentlig sektor i vissa utsatta områden i . Skattelättnaden skulle medges för personer med sådan Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. kompetens som det råder brist på i stödområdena och gälla tjänster som varit svårtillsatta. Beslut om vilka tjänster som skulle kunna medföra skattelättnader skulle enligt förslaget fattas av länsarbets- nämnderna i varje enskilt fall. För att komma i åtnjutande av lätt- naden skulle krävas att den anställde bosatte sig på tjänstgörings- orten och att denne var bosatt där under hela den tid som anställ- ningen pågick, dock . Undantag från den lägsta bosätt- ningstiden föreslogs dock kunna göras om det fanns synnerliga skäl till det. I förslaget angavs vidare att endast nyinflyttade personer borde kunna komma i åtnjutande av skattelättnaden och att det därför borde krävas att den anställde inte varit bosatt inom den beröra delen av stödområdet. De särskilda beskattningsreglerna föreslogs gälla av anställningen. Av budgetproposition (prop.2004/05:1, utgiftsområde 13, avsnitt 4.2.9 s. 49) framgår dock att regeringen inte anser att utredningens förslag på utformning av åtgärder i form av skatte- gynnade tjänster bör införas. Enligt regeringens bedömning kom- mer de föreslagna förändringarna i form av utökat stöd till dagpendling och återinfört och förstärkt veckopendlingsstöd att förbättra situationen även i regioner som är särskilt utsatta ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. 8En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder Den största regionala stimulanseffekten torde kunna åstad- kommas genom åtgärder riktade till näringslivet. Sådana åtgär- der skapar förutsättningar för regional tillväxt och för nyan- ställningar genom nyetableringar och expansion inom stödom- rådet. Åtgärderna bör främst ha till syfte att stimulera småföre- tagandet. Av de åtgärder som behandlats i kapitel 7 torde en yt- terligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialav- giftslagen vara den åtgärd som bäst är ägnad att uppnå det nu angivna syftet. Ett sådant förslag har även den fördelen att nå- gon ny administrativ kontrollapparat inte behöver tillskapas. Utvidgningen får dock inte vara mer omfattande än att den ryms inom ramen för försumbara stöd. I direktiven till utredningen anges att utredningen skall analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder på skatteområdet, företrädesvis på individnivå. Det finns dock inget som hindrar att utredningen föreslår åtgärder riktade till företag, om sådana åtgär- der bedöms vara bättre ägnade att stimulera den regionala utveck- lingen. De i föregående kapitel redovisade alternativen skiljer sig åt på det sättet att vissa är riktade både till privatpersoner och till när- ingsidkare, medan andra riktar sig enbart till näringsidkare. Några alternativ, som direkt riktar sig enbart till privatpersoner, nämligen avdragsrätt för återbetalning av studiestöd och införande av skatte- gynnade tjänster, skulle indirekt även rikta sig till företagare. För att få ytterligare underlag för den analys som utredningen har att göra hade det enligt utredningens mening varit önskvärt att En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder genom enkäter eller liknade undersökningar riktade till näringsid- kare kunna få synpunkter på olika alternativ. På grund av den korta tid som stått till utredningens förfogande har några sådana under- sökningar dock inte varit möjliga att genomföra, varför utred- ningen i huvudsak varit hänvisad till andra utredningar där frågorna berörts. Utredningen har tidigare konstaterat att en lagreglering angå- ende regionalt förhöjda grundavdrag är acceptabel ur konstitutio- nell synvinkel. De resonemang som ligger till grund för detta kon- staterande gör sig gällande även beträffande nu uppräknade alter- nativ, som samtliga skulle ha en geografiskt avgränsad giltighet. Enligt utredningens mening måste således samtliga nu aktuella al- ternativ till ett regionalt grundavdrag anses vara konstitutionellt acceptabla. 8.2Vilka typer av åtgärder kan tänkas medföra störst regional stimulans? Inlandsdelegationen har i SOU 2004:135 (s. 26) konstaterat att det är företag och entreprenörer som skapar ekonomisk tillväxt och att inlandets utvecklingsmöjligheter därför hänger intimt samman med existerande företags utveckling och individers vilja att starta nya företag. Delegationen, som hade till uppgift att medverka till att långsiktigt stärka den regionala utvecklingen i norra , förde under arbetets gång bl.a. samtal med inlandsföretagare och före- tagsorganisationer. I betänkandet (s. 51) har konstaterats att före- tagandet i inlandet kännetecknas av småföretag med mindre än tio anställda. Bland de synpunkter som kommit fram i kontakterna med företagarna har delegationen bl.a. antecknat att företagsstöd ofta är utformade för större företag. Utredningen instämmer i den uppfattning som kommit till ut- tryck i Inlandsdelegationens betänkande, nämligen att det är när- ingslivet, i synnerhet de små och medelstora företagen, som är centrala för att åstadkomma en regional utveckling i stödområde A. Den största regionala stimulanseffekten torde därför enligt utred- ningens mening kunna åstadkommas genom åtgärder direkt riktade till näringsidkare. Sådana åtgärder skapar förutsättningar för regio- nal tillväxt och för nyanställningar genom nyetableringar och ex- pansion inom stödområdet. Åtgärderna bör främst ha till syfte att skapa ytterligare stimulans för småföretagandet. En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder bör vidare vara att i möjligaste mån undvika att den administrativa bördan för småföretagarna ökar. Att ett förhöjt grundavdrag är möjligt att införa inom stödom- råde A har konstaterats i kapitel 6. En sådan stödåtgärd riktar sig både till privatpersoner och till näringsidkare. I detta och följande kapitel skall bedömas om det finns någon annan åtgärd, företrädes- vis riktad till näringsidkare, som är möjligt att införa och som kan innebära en mer effektiv regional stimulans. Beträffande samtliga alternativ till stödåtgärder som helt eller delvis riktar sig till näringsidkare aktualiseras EG-fördragets bestämmel- ser om statsstöd. Som framgår av avsnitt 5.3 är syftet med dessa bestämmelser att säkerställa att medlemsstaterna inte lämnar före- tagsstöd som snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mel- lan medlemsstaterna. Statliga stöd är som huvudregel oförenliga med den gemensamma marknaden och de stöd som ändå tillåts skall betraktas som undantag från denna huvudregel, som alltså in- nebär förbud. Beslut om godkännande av stödsystem fattas av kommissionen efter anmälan av den medlemsstat som planerar att införa stödsystemet. Av kommissionens riktlinjer för statligt stöd för regionala än- damål framgår att regionalstöden är avsedda att användas för pro- duktiva investeringar (nyinvesteringar) eller för skapande av syssel- sättning som har samband med investeringen. Vidare framgår att stöd som är avsedda att minska ett företags löpande kostnader, s.k. driftsstöd, i princip är förbjudna (såsom angetts i avsnitt 5.3.3 får dock stöd som är avsedda att delvis kompensera för merkostnader för transport av varor tillåtas i vissa fall, bl.a. i stödområde A). Frå- gan om godkännande av regionalstöd med tillämpning av undan- tagsbestämmelserna i artikel 87.3 c och riktlinjerna för regionalstöd har således intresse främst beträffande invester- ingsavdrag. Medlemsstaterna kan dock ge mindre stöd till företag utan att behöva anmäla stöden till kommissionen, under förutsättning att stöden ges inom ramen för bestämmelserna om försumbara stöd. Ett försumbart stöd till ett enskilt företag får, tillsammans med andra försumbara stöd som beviljats företaget, inte överstiga . För jordbruks- och fiskeri- En jämförelse mellan alternativa regionala stimulansåtgärder sektorn får det totala beloppet inte överstiga . Inom dessa sektorer får inte heller det ackumulerade belopp som beviljas olika företag inom respektive sektor under nå- gon treårsperiod överskrida det värde som fastställts för varje medlemsstat. Stöd inom ramen för försumbara stöd får inte ges till företag inom transportsektorn (jfr. Stödgivning med försumbara stöd innebär att medlemsstaten är skyldig att inrätta en kontrollmekanism som säkerställer att det maximala stödbeloppet inte överskrids. finns dock praktiska hinder som gör att kravet på kumulationskontroll inte kan efterlevas i praktiken. Mot bakgrund av det uppdrag som läm- nats till () har utred- ningen i avsnitt 6.3.2 förklarat att utredningen förutsätter att frå- gorna om kumulationskontroll kommer att få en snar lösning. I de överväganden utredningen gör beträffande de olika alternativen är därför en utgångspunkt att föreskriven kumulationskontroll kan göras. 8.4.1Energiskatt på elektrisk kraft En ytterligare nedsättning av skatten på elektrisk kraft inom vissa regioner skulle kunna vara ett alternativ för att åstadkomma regio- nal stimulans, under förutsättning att undantag enligt artikel 19 energiskattedirektiv (rådets direktiv /96/EG om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energi- produkter och elektricitet) medges även för tiden . En sådan åtgärd riktar sig dels till hushåll, dels till företag inom tjäns- tesektorn. För elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksam- het i tillverkningsprocessen eller vid yrkesmässig växthusodling tillämpas däremot redan en skattesats som är betydligt lägre än den s.k. Norrlandsskattesatsen. Om en ytterligare nedsättning av energiskatten på elektrisk kraft skall införas bör denna gälla inom samma geografiska område som den befintliga nedsättningen, som enligt vad som framgår i avsnitt 5.3.3 godkänts av kommissionen vid en statsstödsprövning.