sou · GTB325d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt den nationella handlingsplanen i likhet med (dir. 2001:22) skall dessa insatser syfta till att öka Information/upplysning på nationell nivå allmänhetens kunskap om individuella risknivåer och vilka skador hög alkoholkonsumtion kan medföra, men också till att öka allmänhetens förståelse för den alkoholpolitik som förs. Insatserna skall vidare stimulera och kopplas ihop med det lokala före- byggande arbetet. I har informationskampanjer angående alkoholproblematiken genomförts under en speciell vecka . En slutsats som (2000) dragit av det danska kampanjarbetet är att detta bidragit till att göra alkoholproblema- tiken mer synlig vilket därmed skapat en bättre grund för det lokala arbetet. Nedan följer en redogörelse för dessa kampanjer och de erfarenheter som redovisats. Sundheds- styrelsen, som ansvarar för dem, har haft som explicit mål att skapa debatt och uppmärksamhet kring frågan och att förmedla kunskap, speciellt om gränserna för ett ur folkhälsosynpunkt förnuftigt eller ansvarfullt alkoholdrickande. Ett mer långsiktigt mål är också att medverka till en generell konsumtionsminskning och därmed till minskade alkoholskador. I används måttet genstand. En genstand (alkohol) motsvarar ca en flaska öl (pilsner – ungefär mellanöl) alternativt ett glas vin eller ca sprit. Budskapet har varit att män högst bör dricka 21 genstand och kvinnorna högst 14. På det organisatoriska planet har målet varit att stödja regionala och lokala aktiviteter. genomför landstäckande alkoholkampanjer, bl.a. i tidningar och TV och via utomhusannonsering. Detta är den mer synliga, uppmärk- samhetsskapande delen. En andra del genomförs på lokal och regional nivå, främst i samarbete med landets län (amterna). Olika material utarbetas, som pjäser, debattinlägg och plakat Det lokala alkoholarbetet, som också intensifieras , bedrivs tillsammans med frivilligorganisationer. Även alkoholnäringen deltar. I annonser informeras om genstand och gränserna för förnuftigt drickande. har ett speciellt tema, eller en särskild målgrupp, valts för kampanjen. Fösta året var målgruppen 40-åringar – därav valet av vecka 40 som kampanjvecka. Att 40-åringar valdes som målgrupp var inte enbart på grund av åldersgruppens relativt höga Information/upplysning på nationell nivå alkoholkonsumtion (över riksgenomsnittet) utan också på grund av den modellfunktion gruppen ofta uppträder i, primärt som förälder men ofta också som arbetskamrater. I den första kampanjen var ett av budskapen att man ibland har skäl att helt och hållet avstå från alkohol. Det skulle man kunna passa på att göra (med slogan att alla kan behöva en alkoholfri ). Även om budskapet om en alkoholfri vecka var specifikt för 1990-års kampanj har objektet Alkoholfri levt kvar i kampanjerna . Någon kontrollerad effektutvärdering av kampanjerna har inte gjorts. Däremot har /1994 låtit göra mätningar av hur många som uppmärksammat kampanjerna och hur många som känner till gränserna för förnuftigt drickande (genstandsgränserna). I en utvärdering av kampanjer (med genstandsgränser) konkluderas att det skett en markant årlig ökning av andelen som känner till dessa gränser. Av den vuxna befolkningen uppgav att de kände till dem. var andelen och hade andelen ökat till . Mot bakgrund av den massinformation som befolkningen utsätts för via media, menar man att de andelar som känner till gränserna kan betraktas som höga vilket tolkas som att gränserna uppfattas som trovärdiga, relevanta och viktiga att känna till. Vidare visade utvärderingen att de som dricker mycket alkohol har större kännedom om gränserna än de som dricker mindre mängder. De som har minst kunskap om gränserna är de som inte dricker alls. Hur dessa kampanjer eventuellt haft effekt på danskarnas alkoholkonsumtion (alkoholförsäljningen) kan, av metodologiska skäl, inte mätas. Konsumtionsundersökningar tyder på att de yngre har minskat sin alkoholkonsumtion, men vilken betydelse kampanjerna haft i detta avseende är oklart. Det föreligger heller inte någon studie som visar om de individer som har kunskapen om gränserna för förnuftigt drickande använder denna till att reducera sin konsumtion eller för att ta sin kunskap till skäl för att uppsöka läkare eller någon annan behandlingsform. Information/upplysning på nationell nivå Nationella informationsinsatser, kampanjer på alkoholområdet, har visat sig ha små direkta effekter på alkoholvanorna. Detta betyder dock inte att sådana insatser saknar betydelse. Av vad som sagts ovan framgår att nationella informationskampanjer kan bidra till att understödja alkoholpolitiken på flera sätt. En viktig uppgift är att synliggöra alkoholproblemen och skapa debatt i alkoholfrågan, inte bara i media och bland politiker och beslutsfattare utan även genom att stimulera folk i allmänhet till samtal om dessa frågor i vardagen. En annan viktig uppgift är att ge information om olika typer av alkoholproblem och ge vägledning om riskerna förknippade med bruk av alkohol. De av genomförda nationella informa- tions- och opinionsbildande insatserna har i huvudsak riktats till tre målgrupper: unga vuxna (18–25-åringar), tonåringar/tonårs- föräldrar och gravida kvinnor. Men i de nationella informations- insatser som genomförts är det främst de unga vuxna som utgjort målgruppen. Detta framstår som en klok strategi, då unga vuxna uppvisar den högsta alkoholkonsumtionen av alla ålders- grupper i . Detta gäller både för kvinnor och för män. Unga vuxna är också ofta förebilder för de yngre och att unga vuxna uppvisar den klart högsta förekomsten av berusningsdrickande är något informationsinsatserna tagit fasta på genom att lyfta fram frågor om alkoholens risker och, inte minst, riskerna med berusningsdrickande. Av avsevärd vikt är att det är under dessa levnadsår de alkoholvanor som man för med sig in i vuxenlivet börjar ta form. En alkoholpolitiskt viktig fråga framöver är vilka målgrupper som bör tillkomma eller särskilt prioriteras vid framtida informa- tionsinsatser. Systembolagets kraftiga försäljningsökning t.o.m. kan inte förklaras enbart av ökade inköp av yngre vuxna. Resandeinförseln är mer omfattande bland medelålders än yngre. Tillgängliga data tyder på att alkohol- konsumtionen inte ökat mer bland tonåringar och unga vuxna än bland de äldre, snarare tvärtom. Ökningen bland de äldre framkommer för båda könen, men något tydligare bland kvinnorna, där den största ökningen av konsum- tionen och andelen storkonsumenter sannolikt återfinns i åldrarna 50–, dock en ökning från tidigare endast låga nivåer. Information/upplysning på nationell nivå Det bör påpekas att en måttlig eller låg alkoholkonsumtion i åldersgrupperna , motsvarande som mest knappt ett halvt glas vin för kvinnor och mindre än ett glas för män, kan ha en skyddande effekt framförallt för hjärt-kärl- sjukdomar och diabetes (typ 2-diabetes) (se FHI:s – 2005 – publicerade kunskapsöversikt om alkoholens positiva och negativa effekter, se , 2005). För många är också alkoholanvändningen oproblematisk eftersom de uppvisar låg eller måttlig alkoholkonsumtion. Alkohol betraktas av de allra flesta som en uppskattad och naturlig del av vårt kulturmönster, ett inslag i livet som man inte gärna vill avvara och som i allt större utsträckning numera också har sin plats även bland de något äldre. Det finns emellertid också en baksida. I takt med det ökade antalet dryckestillfällen har också antalet intensivkonsumtionstillfällen och andelen storkonsumenter ökat, även i åldersgrupper . Det är vidare de äldre åldersgrupperna (över 45–) som uppvisar den mest negativa utvecklingen av den alkoholrelaterade sjukligheten (mätt som somatisk slutenvård) och den alkohol- relaterade dödligheten sedan början eller mitten av (, se , 2003, , 2005). Speciellt tydligt är detta bland kvinnor med tydliga ökningar av både den alkoholrelaterade somatiska slutenvården och dödlig- heten. Detta visar att inte heller de äldre åldersgrupperna är opåverkade av de förändringar av den svenska alkoholpolitiken liksom i svenskarnas dryckesvanor som ägt rum . Det bör därför, enligt vår mening, övervägas om inte informa- tionsinsatser också bör riktas mot bredare grupper av alkohol- konsumenter än enbart unga människor. Innehållet och budskapet i sådana informationsinsatser, riktade till vuxna, måste dock se annorlunda ut jämfört med insatser riktade mot de yngre. Det bör betonas att förslaget att rikta information även till vuxna innebär totalt sett att ökade resurser måste användas för denna typ av informations- och opinionsbildning. De av hitintills prioriterade målgrupperna skall även framöver vara före- mål för sådana insatser i minst samma utsträckning som . De förändrade villkoren för svensk alkoholpolitik och den ökade alkoholkonsumtionen har bidragit till en ökad uppmärksamhet i alkoholfrågan. Stor uppmärksamhet bidrar till att öka medvetandet om alkoholen som ett av de stora samhällsproblemen liksom om alkoholens risker, såväl bland allmänheten som bland beslutsfattare. Information/upplysning på nationell nivå Alkoholfrågan är för tillfället en av de stora samhällsfrågorna. Även om konsumtionen förblir hög eller t.o.m. ökar och alkohol- problemen uppvisar ökningar framöver betyder inte det att den ökade uppmärksamheten i frågan kommer att bestå. Ett sätt att nå ut till stora befolkningsgrupper är att som i , t.ex. , kraftigt intensifiera de informations- och opinionsbildande insatserna och att göra detta år . Kraftigt förstärkta återkommande insatser kan bidra till att synliggöra och uppmärksamma alkohol- problematiken i samhället och därmed få upp frågan på dag- ordningen. Vi föreslår därför att en sådan vecka införs i . Det är viktigt att påpeka att detta inte får innebära att alla insatser görs och ingenting under resterande , utan endast att större, samlade insatser görs under en sådan speciell alkohol- preventionsvecka. Tanken med en sådan vecka är att flera olika krafter, , genomför kampanjer och informerar om alkoholens olika risker m.m. Dessa aktiviteter skall genomföras både på nationell och lokal nivå och av olika aktörer. Arrange- manget bör anordnas t.ex. i nätverksform, där den nationella alkohol- och narkotikasamordnaren ansvarar för statens insatser och i någon form står som samordnare eller initiativtagare till insatsen. Enligt vår mening är det viktigt att frivilligorganisationer engageras i arbetet, främst på lokal nivå, samt att även olika myndigheter med uppgifter som berör alkoholfrågan då prioriterar dessa. Alkoholbranschen bör också kunna spela en roll genom egna kampanjer med exempelvis upplysning om riskerna med att dricka alkohol i olika sammanhang liksom riskerna med berusnings- drickande etc. Vi anser att den föreslagna veckan för informations- insatser kan bidra till att alkoholfrågan lyfts och diskuteras i en omfattning som annars inte skulle vara fallet. anser vi att man också bör kunna överväga möjligheterna till ett nordiskt samarbete kring en sådan vecka då ett sådant skulle kunna bidra till att ytterligare utveckla en gemensam nordisk syn på alkoholfrågan. Förslagen innebär således att vi anser att de informations- och opinionsbildande insatserna bör förstärkas . De externa kostnaderna för de informationsinsatser som driver, i form av produktion, via media och konsultarvoden samt genom distribution och utvärdering/uppfölj- ning uppgår till 18–20 miljoner . Detta kan jämföras med branschens bruttoinvesteringar (exklusive förhandlade rabatter) i Information/upplysning på nationell nivå reklam för olika alkoholdrycker, inklusive lättöl, i olika media, som för uppgick till ca (Research international, Reklammätningar, 2005). 14 Alkohol och trafik Utredningens förslag: I landet skall genomföras två miljoner alkoholutandningsprov där slumpmässiga kontroller av nykterheten för att förebygga rattfylleribrott skall prioriteras. Regeringen bör skyndsamt utreda möjligheterna att låta även anställda vid och , genomföra alkoholutandningsprov. skall ges i uppdrag att ta fram underlag för och genomföra attitydpåverkande informa- tionsinsatser även till andra målgrupper som kampanjerna nu riktas sig mot (15–24-åringar). I den nationella handlingsplan som beslutade om (prop. 2000/01:20) nämns som ett särskilt prioriterat delmål att alkohol inte skall förekomma i trafiken och att insatserna för att reducera de alkoholrelaterade olyckorna i trafiken och minska rattfylleribrotten behöver förstärkas. Ratt- fylleriet utgör en av de största riskfaktorerna i trafiken och ett av de största hindren för att uppnå den av antagna noll- visionen för dödade och allvarligt skadade i trafiken. Som redovisas kapitel 3 talar emellertid det mesta för att det skett en ökning av rattfylleriet . Ökningen av rattfylleriet kan inte hänföras till en enda orsaks- faktor. En av de allra viktigaste torde dock vara den ökade alkoholkonsumtionen. Konsumtionen har ökat med ren alkohol och de polisanmälda rattfylleribrotten med (1998–2003). Tidsserieanalyser av sambandet mellan alkohol- konsumtion och anmälda rattfylleribrott visar att en liters ökning av konsumtionen i genomsnitt leder till en ökning av de anmälda brotten med (, 1997). Den ökade alkoholkonsumtionen skulle således kunna svara för mer än hälften av ökningen av de anmälda rattfylleribrotten. Men även antalet tagna alkoholutandningsprov har ökat, vilket också leder till ett ökat antal anmälda rattfylleribrott. En traditionell indelning av området alkohol och trafik inne- håller följande delar: polisövervakning, påföljdssystemet, attityd- påverkan, förarutbildning och teknik (t.ex. alkolås). Inom samtliga dessa områden pågår ett mer aktivt arbete än och i flera fall har insatserna förstärkts, t.ex. när det gäller attityd- och opinionsbildande insatser och information riktad till körskoleelever. Vidare har två statliga utredningar tillsatts. Den första av dessa, utredningen om rattfylleri och sjöfylleri, tillsattes av regeringen . Utredningen kommer enligt direktivet (dir. 2003:174) att behandla frågor som är relevanta i arbetet mot rattfylleri, exempelvis utvärdering av de reformer som vidtagits i fråga om rattfylleribrott och påföljdssystem. Utredningen skall särskilt analysera hur bestämmelserna om påföljdsval och frågor om vårdbehov har tillämpats och behandlats. Vidare skall utredningen kartlägga eventuella behov av lagstift- ningsreformer eller andra åtgärder mot s.k. eftersupning. Den andra utredningen skall överväga möjligheterna att så snart det är möjligt, men , införa ett krav på alkolås eller andra tekniska system som förhindrar rattfylleri i alla nya bilar som blir registrerade i . Utredaren skall även se över behovet av och möjligheterna att införa sådana system i andra slag av motor- drivna fordon. Härvid skall övervägas om det är lämpligt att först införa kravet för vissa fordonskategorier, t.ex. bussar och lastbilar, vilket bör kunna ske . Utredaren bör även undersöka vilka steg som kan tas för att öka användningen av och acceptansen för alkolås innan ett sådant krav införs (dir. 2004:135). En mycket viktig förebyggande åtgärd inom trafiknykterhets- området är polisens kontroller av trafiknykterheten. Den allmän- preventiva effekten av lagstiftning och kontroll består inte enbart av den eventuella avskräckande effekt som höga straff innebär utan även, till och med framför allt, på upptäcktsrisken. att om det är stor sannolikhet att ertappas, eller att trafikanterna subjektivt uppfattar det som en stor risk och om straffet är kännbart och dessutom verkställs snabbt, är det mer sannolikt att man undviker att köra bil efter att man druckit (för en översikt se t.ex. Babor m.fl., 2003). Vidare har det framkommit att av dessa faktorer är sannolikheten för upptäckt den viktigaste (t.ex. , 1982; , 1988a). Den mest effektiva åtgärden tycks vara när polisen gör ständiga, omfattande och fullt synliga kontroller längs vägarna, där man slumpmässigt stannar bilförare och ber att de skall blåsa, s.k. Random Breath Testing (RBT). Det som speciellt kännetecknar RBT är att föraren som helst kan bli stoppad i en sådan kontroll och det finns inget som föraren kan göra för att påverka sannolikheten för detta. Testerna varierar från dag till dag och från vecka till vecka och annonseras inte i förväg i massmedia. var det första land som, med stor framgång, använde sig av denna metod i större skala. Efter allmänhetens påtryckningar införde slumpmässiga kontroller i hela delstaten . Polisen i delstaten ålades att ägna åt att testa motorfordonsförare, vilket innebar en miljon utandningsprov i en befolkning med tre miljoner förare. Detta höga testtal, i kombination med en högsta tillåtna promillenivå i blodet på 0,5, ledde till ökat riskmedvetande bland förarna som kunde tänka sig att köra berusade. Resultatet blev minskat antal rattfyllerifall och därmed färre olyckor med dödlig utgång (– ) och färre alkoholrelaterade trafikolyckor (– ) (se t.ex. , 1988b). Slumpmässiga kontroller har visat sig vara effektivare i före- byggande syfte än riktade kontroller. Med sistnämnda avses kontroller vid strategiskt utvalda platser såsom vid systembutiker, färjelägen och flygplatser. Dessutom genomför polisen också tester på förare som man av någon anledning, t.ex. genom tips från allmänheten, misstänker är rattfull. I en tidsseriestudie av olyckor i fyra australiensiska stater framkom att RBT var dubbelt så effektiv som riktade eller selektiva kontroller (Henstridge m.fl., 1997). Det finns inga säkra uppgifter på antalet kontroller i som är åt det mer slumpmässiga hållet och hur många som är mer riktade. En viss indikation på fördelningen mellan slumpmässiga och riktade kan man dock få genom att se på skillnaden i träff- procent för samtliga alkoholutandningsprov och den under den särskilda manifestationsdagen mot rattfylleri som Alkohol och trafik SOU 2005:25 Vid båda tillfällena fick ca 52 000 förare blåsa. Urvalet av testade förare är inte selektivt på samma sätt som i riktade kontroller utan mer att betrakta som slumpmässiga urval, även om inte alla veckans dagar är representerade. var träff- procenten , dvs. den andel av ca 52 000 testade förarna som uppvisade positiva prov (alkohol i utandningsluften). Detta skall jämföras med för samtliga utandningsprov, som uppskattningsvis uppgick till 1,5 miljoner för . Denna stora skillnad i träffprocent skulle kunna innebära att en betydande andel av samtliga tester som görs i samhället är riktade. Om alla utandningsprov gjordes enligt metoderna för RBT och träffprocenten skulle vara skulle detta resultera i ca 3 200 positiva utandningsprov (alkohol och andra droger). Detta skall jämföras med det faktiska antalet om ca 20 000 positiva prov. Mycket tyder på att antalet slumpmässiga kontroller understiger antalet riktade kontroller. Antalet alkoholutandningsprov ligger totalt sett på en lägre nivå (ca 1,5 miljoner) än (ca 1,8 miljoner), även om antalet var ännu lägre (ca 1 miljon). I en rapport från VTI (VTI notat 71-2002) visar beräkningar att ytterligare 100 000 alkohol- utandningsprover skulle kunna rädda 3–4 liv. Kostnaden för att utföra 100 000 prov beräknades till 10 miljoner. Trafiknykterhetskontroller i trafiken är också en av tio mest effektiva åtgärder för att minska alkoholens skadeverkningar som den tidigare nämnda WHO-stödda kunskapsöversikten omnämner. Ytterligare tre är av dessa tio berör alkohol och trafik, nämligen låga promillegränser, körkortsåterkallelse och stegvis förarutbildning. I kapitel 13 diskuteras nationella informationskampanjer och dess för- och nackdelar. Den minskade förekomsten av rattfylleri kan delvis förklaras av reformer av trafikbrottslagen som genomfördes och (se avsnitt 3.3). Den allmänna bedömningen är emellertid att även attitydpåverkande informations- insatser, tillsammans med förändrad lagstiftning och ökad kontroll, bidrog till att minska rattfylleriet. Arbetet med attityder är viktigt och kanske lättare att bedriva på detta område där den stora majoriteten svenskar ändå delar upp- fattningen att alkohol och bilkörning inte hör ihop. Lagstiftning och kontroller från polisen behöver acceptans och komplement i allmänhetens attityder. Därför är det väsentligt att ett sådant arbete bedrivs på bred front med omfattande kampanjinsatser. har det sektorövergripande ansvaret i denna fråga. I strategiarbete angående påverkansinsatser inom området alkohol och trafik finns två utpekade och prioriterade huvudmålgrupper. Den ena är ungdomar mellan och den andra är människor med missbruksproblem. När det gäller ungdomsgruppen bedrivs arbetet i form av ett kommunikationsprojekt som kallas . Detta är inte någon traditionell informationskampanj, utan en form av programverksamhet där man försöker åstadkomma långsiktiga och kontinuerliga insatser och aktiviteter på platser där ungdomarna finns t.ex. idrottsvärlden, musikfestivaler och gymnasieskolan. Projektet bedrivs dels nationellt dels regionalt inom sju regioner. De medel som avsatts för projektet uppgår till, utöver kostnader för löner, . Arbetet riktat till människor med missbruksproblem sker genom implementering av den s.k. Skellefteåmodellen som innebär att omedelbara åtgärder för behandling inleds beträffande dem som misstänks för rattfylleri. Förebyggande åtgärder inom trafikområdet, i synnerhet låga promillegränser tillsammans med omfattande trafiknykterhets- kontroller, bidrar inte enbart till att reducera omfattningen av rattfylleribrott och trafikolyckor utan också till att minska den totala alkoholkonsumtionen i samhället. i detta perspektiv framstår ökade trafiknykterhetskontroller som högst motiverade. Med hänsyn till vad som ovan redovisats om de effekter som slumpmässiga rattfyllerikontroller visat sig ha är det, enligt vår uppfattning, viktigt med ett stort antal sådana vilka gör polisens kontroller synliga för allmänheten. Detta innebär dock inte att det arbete med riktade kontroller som pågår skall minska, utan ambitionen måste, enligt vår uppfattning, vara att genomföra minst 2 miljoner utandningsprov och att en större andel skall genomföras som slumpmässiga kontroller. Ett område som utredningen funnit skäl att lyfta fram när det gäller riktade kontroller är hamnarna och andra gränsområden. Till hamnarna kommer både yrkesförare och privatbilister efter att ha tillbringat tid på färjor där alkohol både serveras och finns till försäljning i butiker. För att effektivisera trafikkontrollarbetet och utnyttja de möjligheter som finns måste man, enligt vår mening, överväga om det är möjligt att utnyttja även andra yrkesgrupper än polisen för att utföra trafiknykterhetskontroller. Ett område som härvid framstår som mycket lämpligt är hamnarna och andra gränsområden där och även redan finns och har andra uppgifter som innebär att de har kontakt med dem som kommer med färjorna. Vi anser därför att regeringen skyndsamt bör utreda möjligheterna att låta anställda vid verket och utföra alkoholtester vid gränsen. I avsnitt 3.3 framgår att andelen misstänkta för rattfylleribrott som är har ökat samt att antalet, och andelen, omkomna i alkohol- och drogrelaterade dödsolyckor är ungefär lika stort bland 25–29-åringar som bland 20–24-åringar. Attitydpåverkande informationsinsatser måste därför, enligt vår mening, riktas till alla bilförare. Det är dock svårt att göra sådana insatser som är heltäckande, utan även dessa måste anpassas för olika målgrupper där t.ex. yrkesförare är en sådan grupp. Vi föreslår därför att skall ges i uppdrag att genomföra informationsinsatser även för andra grupper än 15–24-åringar. Utredningens förslag: Intäkter från den förslagna tilläggsskatten skall användas för alkoholförebyggande arbete mot ungdomar och unga vuxna genom frivilligorganisationer. Medlen skall fördelas av i enlighet med förordning (1998:1814) om stats- bidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Länssamordnarna bör få i uppdrag att stötta kommunerna i arbetet med att driva frågan om alkohol- och drogpolicy gentemot de lokala frivilligorganisationerna.