sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — Fiskerikontrollen styrs av en mängd mer eller mindre detaljerade regler. Den styrs framför allt av de mål som EU satt upp för kon- trollen och fiskeripolitiken i stort men också av rent nationella mål. Bestämmelserna beskrivs i kapitel 4. EU fastställer i artikel 2 i grundförordningen att målet med fiskeripolitiken är att säkerställa att de levande akvatiska resurserna utnyttjas på ett hållbart sätt i ett ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. Regeringen och fastställde inom Verksamhetsområdet 2004 målet: En ekologiskt hållbar förvaltning av fiskeresursernana inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik och de av fastställda miljökvalitetsmålen så att, –den biologiska mångfalden bevaras och återskapas, –ett livskraftigt, ekologiskt hållbart och därmed miljöanpassat fiske och vattenbruk kan utvecklas, –fisk av god kvalitet är tillgänglig för konsumenterna. var också målet för verksamhetsgrenen Fiskerikontroll att säkerställa att fiskekvoter inte överskrids och att såväl gemen- skapslagstiftning som nationell lagstiftning efterlevs. Själva kärnan i fiskerikontrollen är således, såsom utredningen upp- fattar det, att se till att det inte förekommer något olagligt fiske. I modellen anges detta som inget olagligt fiske under rubriken effekter. För att nå målet fiskeriresursen bevaras krävs inte bara en effektiv fiskerikontroll utan även att andra delar av fiskeri- politiken medverkar till detta mål. Det har inte ingått i utred- ningens uppdrag att utvärdera fiskeripolitiken i stort och vilka effekter den har för fiskeresursens bevarande. I korthet har utredningen sökt efter brister och luckor i fiskeri- kontrollen efter hela den kedja som Figur 7.1 visar. För att utföra fiskerikontrollen tilldelades och medel för fiskerikontroll om ca . och utför en mängd olika aktiviteter, som bl.a. framgår av kapitel 6, inom ramen för det som kallas fiskerikontrollen. Vi vill i modellen lyfta fram de viktigaste SOU 2005:27 Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? slutprestationerna från respektive myndighet som bidrar till effekten inget olagligt fiske. och utför administrativa och operativa kontroller av fisket och därtill knutna verksamheter. De åtgärder som myndigheterna företar kallas i modellen presta- tioner. utfärdar regler för det fiske som inte omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken (fritidsfiske och fiske på inlandsvatten) samt som utfyllnad eller komplement till . gör också egna utredningar om över- trädelser av såväl som de rent nationella bestämmelserna om fiske. Om bedömer att en över- trädelse har skett skickar de en anmälan om brott direkt till . roll är huvudsakligen av operativ karaktär. kontrollerar att reglerna om fiske följs (till sjöss och i hamnar vid landning) samt rapporterar upptäckta överträdelser till polis för vidare utredning. När de ansvariga myndigheterna har rapporterat eller anmält en misstänkt överträdelse till Polisen eller utreds överträdelsen och för det fall någon kan göras ansvarig för över- trädelsen lagförs han eller hon av åklagare (genom strafföre- läggande) eller av domstol (genom dom). Sanktionssystemet bidrar till att bevara fiskeresursen genom att avskräcka människor från att begå överträdelser. Det finns många olika faktorer som får människor att avhålla sig från brott, t.ex. en önskan om att vara laglydig, frånvaron av möjlighet att begå brott och det sociala trycket från omgivningen. I vilken utsträckning ett sanktionssystem verkar avskräckande kan dock i princip sägas bero på två grundläggande faktorer; den upplevda risken för upptäckt och kännbarheten av sanktionerna. Ett sanktionssystem som ska verka avskräckande rent allmänt bör innehålla båda dessa komponenter. Att synas, t.ex. vid sjöövervakning, kan därför antas medföra en preventiv effekt, liksom lagföring och administrativa avgifter, om fiskarna upplever att de riskerar en kännbar påföljd om de blir upptäckta. Utgångspunkten för utvärderingen är att se om eftersträvade effekter på området uppnås eller inte. För att kunna svara på den frågan krävs först och främst ett svar på om det finns ett omfatt- ande olagligt svenskt fiske eller inte. Om det inte bedrivs ett om- fattande olagligt fiske och om detta är ett resultat av fiskeri- kontrollen bidrar kontrollen till det övergripande effektmålet att Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? Det är emellertid möjligt att också bedöma och utvärdera fiskerikontrollen utifrån andra premisser. Resultat består som tidigare nämnts av prestationer och effekter. Utred- ningen har därför också valt att titta på flera olika mått i produktionsmodellen. Utredningens bedömning av myndigheternas effektivitet och produktivitet är alltså bara delvis avhängig bedömningen av hur mycket olagligt fiske som bedrivs. En effektiv svensk fiskeri- kontroll är dock per definition att andelen olagligt landad fisk är liten i förhållande till den totala mängden landad fisk och att detta har uppnåtts till så låg kostnad som möjligt. För att kunna bedöma vad som är en låg kostnad har utredningen jämfört den svenska fiskerikontrollen med andra länders fiskerikontroll. Utredningen har här varit hänvisad till befintligt material framför allt det underlagsmaterial som tagits fram med anledning av den nya gemensamma kontrollmyn- digheten. Dessutom görs i kapitel 10 en kortare jämförelse med den danska fiskerikontrollen. Utredningen har däremot inte haft tillgång till material som mäter effekterna av andra länders fiskerikontroll. 7.2Utgångspunkt för fiskerikontrollen och dess effektivitet Fiskeripolitiken innehåller ett antal övergripande målkonflikter som också påverkar bevarandet av resursen och begränsar fiskeri- kontrollens möjligheter att bevara fiskeresursen. Bland annat finns det ett mål om att trygga bevarandet av allt bräckligare fiskbestånd. finns det ett mål om att främja en fortsatt fiskeriverk- samhet. Dessutom ska produktionsmedlen moderniseras som fiskeansträngningen ska begränsas. Ett främjande av fortsatt fiskeriverksamhet med moderniserade produktionsmedel är svårt att förena med en begränsad fiskeansträngning och ett tryggat fiskbestånd. I och Fusk – Mål, medel och makt i fiskeripolitiken (Ds 1997:81) liksom i EU:s egen grönbok behandlas målkonflikterna inom fiskeripolitiken. Målkonflikterna kan med- föra att måluppfyllelsen inom fiskerikontrollen försvåras. Fisken är också en gemensamt ägd naturresurs som ingen individ eller grupp i samhället äger. Eftersom ingen äger fisken uppstår en konkurrens eller tävlan om vem som kan fånga den först. Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? få eller inga företagsekonomiska incitament för den enskilde företagaren att långsiktigt förvalta den gemensamma resursen – dvs. att göra avvägningen mellan konsumtion och resursanvänd- ning. Normalt sett kan marknader lösa avvägningen mellan konsum- tion och resursanvändning. Men då fisken är en fri gemensam resurs fungerar inte marknadens principer som de är tänkta att göra. En mer utförlig men enkel och överskådlig redogörelse för detta problem finns i en rapport från Livsmedels- ekonomiska institutet författad av , Fiske – hur förvalta en gemensam naturresurs?, SLI 2004:5. Problematiken uppvisar flera likheter med internationella miljöproblem. För en rättvis fördelning av den knappa resursen krävs lika behandling av fiskerinäringarna. Till exempel krävs lika regleringar och samma tillämpning i olika länder för att inte konkurrensen mellan olika fiskare ska snedvridas. Om reglerar fisket hårdare eller tillämpar reglerna hårdare än de övriga länderna som fiskar i samma vatten finns en risk att den svenska fiskerinäringen landar sina fångster i andra länder med mer tillåtande system. Det finns här en inneboende konflikt mellan en effektiv kontroll i ett land och en mindre effektiv kontroll i ett annat land. Om kontrollen är ojämn olika medlemsländer emellan kan det leda till att näringen i de länder där kontrollen är hårdast slås ut eftersom den inte kan konkurrera med de andra ländernas näringar. Problemet med att begränsa och kontrollera fisket måste därför lösas genom enhetliga metoder för kontrollens utförande på en internationell nivå snarare än på en nationell nivå. Resursen kan inte bevaras genom att enbart begränsa och kontrollera den svenska fiskerinäringen. I grunden saknar den gemensamma fiskeripolitiken ett ekono- miskt perspektiv på fiskeförvaltning och trots reformförsök finns grundproblemet kvar – spelreglerna stimulerar fiskarna att agera kortsiktigt. Ett effektivt system för ekonomisk organisation bör syfta till att samhällets begränsade tillgångar av arbetskraft, natur- resurser och kapital används på bästa sätt för samhället. Flera möjliga alternativa sätt att förvalta fisket har diskuterats i olika sammanhang och av olika forskare t.ex. delade kvoter, samförvaltning, individuella kvoter, effortregleringar, handel med kvoter och fiskefria zoner. (M. , Fiske – hur förvalta en gemensam naturresurs?, SLI 2004:5.) Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? Alternativet är att staten styr och kontrollerar fisket i detalj. Erfarenheterna från EU och övriga världen visar att ett reglerings- system har mycket vårt att organisera fisket på ett produktivt sätt. Ett exempel på det är dumpingproblematiken. Dumping innebär i korthet att bifångster, t.ex. i form av småtorsk, tas upp och slängs tillbaka i vattnet död eller döende. Skälet till att fisken dumpas är att man får upp fisk som är mindre än minimimåttet eller att kvoten för den aktuella fisken är fylld. Inom EU är det förbjudet att sälja, transportera eller landa sådan fisk. Den måste genast kastas överbord, annars bryter fiskaren mot lagen. Eftersom den fisk som dumpas aldrig redovisas eller bokförs vet ingen exakt hur mycket fisk som slängs överbord . FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FAO, uppskattar att det är av all fisk och skaldjur som fångas i välden. Detta kan möjligen bidra i större utsträckning till att påverka fiskeresursen än vad en ineffektiv fiskerikontroll skulle kunna göra. Det är viktigt att samhället optimerar sin resursanvändning och lägger resurserna där problemen är som störst. 7.3Framtida förändringar och tekniska framsteg I det följande avsnittet beskrivs vissa trender och tekniska framsteg inom fiskerikontrollen. Bland annat pekas på vissa organisatoriska förändringar inom EU samt nya organ och nämnder. Enligt kommissionens förslag ska en ny kontrollmyndighet inrättas. Se Förslag till rådets förordning om inrättande av Gemen- skapens kontrollorgan för fiske och ändring av förordning (EG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken, KOM(2004)289 slutligt av . Myndigheten ska inrikta sig på en operativ samordning av med- lemsstaternas fiskerikontroll vilken ska ske utifrån särskilda kontroll- och inspektionsprogram som kommissionen kommer att anta. ska bl.a. koordinera medlemsstaternas inspektioner och övervakningsaktiviteter och användningen av nationella medel för kontroll och inspektion. Myndigheten ska vidare hjälpa medlemsstaterna att följa de skyldigheter de har i EU- Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? vatten, träna fiskeinspektörer och planera och samordna gemensamma pilotprojekt för nya inspektioner och övervaknings- tekniker. Myndigheten ska enligt förslaget placeras i och vara i funktion . Det är dock knappast troligt att denna tidsplan kommer att hållas, inte minst med hänsyn till att förslaget innebär att medlemsstaternas nationella medel för fiskerikontroll ska slås samman i en gemensam pott vilken sedan ska fördelas av den nya kontrollmyndigheten på de olika medlemsstaterna för deras kontroll- och inspektionsåtgärder. Den roll som den nya myndigheten kommer att spela mer konkret och vilka konsekvenser detta kommer att medföra för och de övriga medlemsstaternas fiskerikontroll är ännu inte klarlagt. Klart är dock att medlemsstaternas ansvar för att den gemensamma fiskeripolitiken genomförs inte är avsett att påverkas av inrättandet av den nya myndigheten, varför även fort- sättningsvis kommer att ha ett ansvar för att ha en väl fungerande svensk fiskerikontroll. Utredningen har, genom bland annat besök vid kommissionen i , försökt få tag på underlag och konsekvensanalyser till inrättandet av den gemensamma fiskerikontrollmyndigheten. Det har därvid kommit fram att beslutet om inrättandet av myndig- heten fattades utan att tjänstemännen hunnit ta fram sådant under- lag. Efter beslutet har dock en omfattande rapport författats av bl.a. en konsultgrupp på uppdrag av kommissionen. Konsult- gruppen presenterade sin rapport , Study of the Impact and Feasibility of setting up a . Underlaget i rapporten är mycket omfattande. Några särskilda överväganden vad gäller olika sätt att styra den offentliga förvaltningen och fiskerikontrollen i de olika länderna verkar man dock inte ha övervägt i någon nämnvärd omfattning. Inte heller har hänsyn tagits till de olika ländernas geografiska utgångspunkter. Konsultstudien omfattar heller inte några mätningar av effekten av den nuvarande kontrollen, vare sig i ett helhets- eller regional- perspektiv. En fördel med förslaget till en ny kontrollmyndighet är att de olika medlemsstaternas olika kontrollförfaranden, prioriteringar, inspektionsförfaranden och inspektionsstrategier samordnas och att kontrollen jämnas ut mellan olika länder. Genom att kontrollen får en mer enhetlig nivå kan man undvika att det uppstår Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? konkurrensskillnader mellan olika länder beroende på ett ojämnt kontrolltryck. En utveckling i den riktningen är enligt utred- ningens mening mycket positiv. Beslut om kontrollmyndigheten väntas . 7.3.2De regionala rådgivande nämnderna (RAC) Ett inrättande av regionala rådgivande nämnder var en av pelarna reform av den gemensamma fiskeripolitiken. Syftet med regionala rådgivande nämnder är att utöka deltagandet i den gemensamma fiskeripolitikens process och göra det möjligt för människor som inte direkt kan påverka fiskeripolitiken på europeisk nivå att delta på regional eller lokal nivå. De regionala rådgivande nämnderna ska utarbeta rekommen- dationer och förslag rörande fiskeaspekter inom respektive område och överlämna dessa till kommissionen eller de berörda nationella myndigheterna. Detta kan ske med anledning av förfrågningar från dessa organ eller på de rådgivande nämndernas eget initiativ. Nämnderna kan t.ex. rådfrågas av kommissionen om förslag till åtgärder såsom fleråriga återhämtnings- eller förvaltningsplaner eller upplysa kommissionen eller medlemsstaterna om problem vid genomförandet av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripoli- tiken på deras område samt avge rekommendationer och förslag till hur problemen kan angripas. Nämnderna får även företa varje annan verksamhet som är nödvändig för fullgörandet av deras funktion. Den rättsliga grunden för nämnderna finns i grundförordningen och i rådets beslut nr 2004/585 (EG) av om inrätt- ande av regionala rådgivande nämnder inom ramen för den gemen- samma fiskeripolitiken. Det är dock de berörda parterna som måste se till att dessa nya organ i praktiken inrättas. Berörda parter måste skicka en begäran om att det ska upprättas en regional rådgivande nämnd till myndigheterna i de berörda medlemsstaterna och till kommissionen. Efter råd från de berörda medlemsstaterna kommer kommissionen att fatta ett beslut där det fastställs från och med vilket datum den aktuella regionala nämnden ska börja verka. Nämnderna ska bestå av företrädare för fiskesektorn och andra grupper som påverkas av den gemensamma fiskeripolitiken. Forsk- are kommer att inbjudas till nämndernas möten som experter. Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? Kommissionen och medlemsstaternas regionala och nationella företrädare kan delta på mötena som observatörer. Den första regionala rådgivande nämnden, regionala rådgivande nämnd (NSRAC, North Sea Regional Advisory Coun- cil), inrättades i i . Ytterligare sex regionala rådgivande nämnder kommer att inrättas för följande områden eller bestånd: De nordvästra vattnen. De sydvästra vattnen. Pelagiska bestånd (blåvitling, makrill, taggmakrill och sill) i alla områden. De regionala nämnderna kan få EU-finansiering (110 000–). Till detta kommer att stå till förfogande för översättnings- och tolkkostnader. 7.3.3Övriga trender inom fiskerikontrollen Den nya gemensamma kontrollmyndigheten är ett tydligt exempel på EU:s strävan att stärka samordningen och samverkan mellan de olika medlemsstaternas fiskerikontroll. Trender i övrigt inom den gemensamma fiskeripolitiken som kan tänkas påverka den svenska fiskerikontrollen och de förslag som vi kommer att lämna är: En större fokusering på att kontrollera fisken i senare led, dvs. i beredningsindustri- och distributionsledet och även en beton- ing på landningskontroll snarare än sjökontroll. Fler nivåkrav från EU för att styra bl.a. kvantiteten av med- lemsstaternas kontroller samt för att lättare kunna jämföra medlemsstaterna med varandra. Flera exempel på sådana krav finns i den nya TAC- och kvotförordningen för , t.ex. att mängder motsvarande av landningen från fartyg som landar mer än 750 torsk från ska vägas i av medlemsstaten godkända kontrollanters närvaro. En ökad användning av tekniska hjälpmedel i fiskerikontrollen, t.ex. elektroniska loggböcker, flödesmätare och vidareutveck- Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? lingar av systemet för korskontroll av fiskerelaterade dokument (se kap. 7.3.5). En ökad tendens att inrikta sig mot särskilt utsatta fisken och för dessa upprätta särskilda planer och program vilka försöker integrera olika instrument och kontrollåtgärder för att styra och kontrollera fisket. Ett exempel på denna tendens är återhämtningsplanen för torskbestånden i , och . Förslag om återhämtningsplaner finns även för ett antal fiskbestånd (bl.a. havskräfta och rödspätta i ) som är i behov av särskilda åtgärder för att återuppbyggas. Planerna omfattar begränsningar av fisket och särskilda krav på fiskeredskapen men även särskilda kontrollåtgärder. En ökad användning av modellen att stänga särskilda områden för fiske under längre eller kortare perioder, t.ex. genom tillfälliga stopp för fisken under vissa säsonger eller perioder eller genom bildande av reservat. Det finns även en tendens mot fler effortbegränsningar Vid ett möte i ministerrådet fattades t.ex. beslut om att ta fram ett förslag till handlingsplan för kontroll samt ett system för effortreglering, dvs. att begränsa antalet tillåtna fiskedagar, för torskbeståndet i . För torskbeståndet i , och ska ett särskilt kontroll- program tas fram. ska leda och samordna fem pilotprojekt som syftar till att utveckla en lokal eller regional samförvaltning. Vidare ska ett uppdrag redovisas om att utveckla och lägga fram ett förslag på ett enkelt, säkert, effektivt och kostnadseffektivt system för rapportering av fångster i det småskaliga kustfisket. konstaterar i sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:73) att undermålig sjöfart, för svagt reglerat fiske, giftutsläpp och övergödning inverkar negativt på våra ekosystem och att detta leder till att produktionen av ekosystemens varor och tjänster har försämrats och fortsätter att försämras på ett dramatiskt sätt. slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? intressen, i kombination med bristande förståelse för de komplexa ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Kommissionen anser att dagens regelverk inte skyddar våra hav och att dagens sätt att arbeta måste ändras i grunden. hävdar att sektorsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har inte fått genomslag när det gäller havet. Splittringen av havsmiljöarbetet kompliceras av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Enligt kommissionen är det inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen har blivit så all- varlig i våra hav. Problemet ligger i ett systematiskt och omfattande genomförandeunderskott. Enligt kommissionen bör en ny förvaltning av haven komma till stånd. Denna ska utgå från ekosystemansatsen, vilken innebär att ekosystem inte ska ses som ett antal enskilda arter som var för sig ska skyddas utan att också deras samspel ska skyddas. Fisk och fiskefrågor kan t.ex. inte separeras från övriga havsmiljöfrågor. De internationella beslutsstrukturerna måste också förändras så att möjligheter skapas för berörda kuststater att själva besluta om hur havet ska skyddas. Försiktighetsprincipen ska gälla och en revidering göras av delmål 4 och 5 i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. ska de årliga bifångsterna av däggdjur understiga av respektive bestånd och bifångs- ter av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk ska inte ha negativa effekter på populationerna eller ekosystemet. Andelen fisk som fångas i fisket ska inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls. Kommissionen föreslår bl.a. att (inklusive ) ska fungera som ett pilot- område för en ny förvaltningsstrategi med regional förvaltning. En nationell marin strategi ska även utarbetas, där nyttjandet av havet ska regleras genom en zonindelning med olika nivåer av marint skydd. Kommissionen föreslår bl.a. följande kompletterande åtgärder för fisket: Ett fångstteknologiskt institut ska inrättas. Satsning på utbildning av yrkesfiskare och forskning kring fisk och fiskekologi ska genomföras. Miljömärkning av fisk ska utvecklas och tillämpas. Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft? Regeringen har ännu inte tagit ställning till Havsmiljökommis- sionens förslag. Det pågår ett omfattande arbete med ny teknik inom fiskerikontrollen. Enligt kommissionen är tekniken också viktig för att förbättra samarbete och samordning mellan nationella myndig- heter, mellan medlemsstater och mellan kommissionen och med- lemsstaterna. (Kommissionens länderrapporter, syntes, 2000–2002.) Ett exempel på en sådan ny teknik är utvecklingen av flödesmätare. Detta kan, om projektet lyckas, komma att ge effek- tiviseringsvinster för fiskerikontrollen och för näringen. Projektet är ett pilotprojekt. har beviljats bidrag för utveckling av en flödesmätare för vägning av pelagisk fisk i enlighet med riktlinjerna i rådets beslut /465 (EG) av om ett ekono- miskt bidrag från gemenskapen till medlemsstaternas program för fiskerikontroll. En prototyp har tagits fram och vissa tester vid praktisk drift har genomförts. Ytterligare tester behöver dock ut- föras och vissa anpassningar göras av prototypen samt anpassning av dataapplikationer för att integrera uppgifterna i existerande system för fångstuppgifter och korskontroll. En orsak till flödesmätarprojektet är att det pelagiska fisket dras med misstankar om att det landas fisk som inte rapporteras. Indikationen på detta är att den lagliga kvantiteten är låg i för- hållande till den beredningsindustri som finns i norra . Fartygen i det pelagiska fisket pumpar flera hundra ton sill eller skarpsill och det är inte lätt att kontrollera den vikten. Man har från sida sett ett behov av en tillförlitlig, mobil vägnings- utrustning. har inlett ett samarbete med ett norskt företag som tagit fram en flödesmätare. Tekniken kommer ursprung- ligen från oljeindustrin. När fisken pumpas upp från fartyget passerar den genom ett rör där man med hjälp av elektrisk konduk- tivitet kan bestämma vikten. Flödesmätaren har prövats på norska fartyg men ska nu skräddarsys till svenska förhållanden. ställs krav från EU att landningar av pelagisk fisk på ska vägas av köparen. Ökade krav på harmonisering av fiskerikontroll mellan EU:s medlemsländer kan vara kännbart för de relativt små, svenska landningshamnarna. Hur har vi utvärderat och vilka utgångspunkter har vi haft?