sou · GTB352 · 2006-01-01 00:00:00 — får sätta ned avgiften för en verksamhet som är lokaliserad i en region med särskilda geografiska be- gränsningar eller som bedrivs med traditionella metoder. För nystartade företag får avgiften sättas ned efter det att verksamheten har påbörjats. Avgiften får högst sättas ned av den ordinarie av- giften. Om den årliga avgiften helt eller delvis täcker samma kostna- der som en avgift som tas ut med stöd av livsmedelslagen (1971:511) eller djurskyddslagen (1985:534), skall avgiften sättas ned i motsvarande mån. Utöver den årliga avgiften skall en avgift betalas för att be- kosta kontrollmyndighetens ut- ökade kontroll till följd av an- märkningar vid den ordinarie kontrollen. fastställer avgiftens storlek till ett bestämt belopp utförd kontroll. Avgiften skall täcka de kostnader som anges i 4 § andra stycket. Avgiften skall betalas av den foderföretagare som ansvarat för den bristande efterlevnaden eller den foderföretagare som innehar fodret. Avgift skall inte betalas för kontroll som föranleds av klago- mål som visat sig vara obefogade. Denna förordning träder i kraft Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1974:271) om kontroll vid utförsel av livsmedel skall betala en avgift för skall betala en särskild avgift för föranleds av krav från tredje föreskrifter om avgiftens storlek och om hur avgiften skall föreskrifter om avgiftens storlek lämnas av statsmedel enligt taxa och om hur avgiften skall Denna förordning träder i kraft Målet med Gemenskapslagstiftningen inom foder och livsmedel är att åstadkomma säkra och hälsosamma produkter. Vidare betonar kommissionen att djurhälsa och djurskydd är viktiga faktorer som bidrar till livsmedelskvalitet och livsmedelssäkerhet samt till en human behandling av djur och som förhindrar att djursjukdomar sprids. Lagstiftningen innehåller såväl bestämmelser för produk- tionsbetingelser som hur foder och livsmedel får föras ut på mark- naden. De grundläggande bestämmelserna återfinns i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Utöver dessa grundläggande bestämmelser finns det mer specifika foder- och livsmedelsbestämmelser på olika områden, exempelvis hygien, märkning och tillsatser. Gemenskapens lagstiftning bygger på prin- cipen att foder- och livsmedelsföretagare på alla stadier i produk- tions-, bearbetnings- och distributionskedjan har ansvar för att se till att uppfylla kraven i lagstiftningen. Medlemsstaterna bör å sin sida se till att foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmel- serna om djurhälsa och djurskydd efterlevs samt övervaka och kontrollera att företagarna uppfyller relevanta krav. Offentliga kontroller bör företas i samband med detta. Hur kontrollen skall bedrivas framgår av och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Denna nya grundläggande förordning, om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, lägger grunden för utredningens arbete samt inne- bär ett delvis nytt synsätt på hur kontroll skall bedrivas och finan- sieras. En avgörande skillnad gentemot den tidigare inriktningen på kontrollen är att den skall vara riskbaserad. Frågan om finansie- ringsform har i allt väsentligt lämnats till medlemsstaterna att han- tera med hänvisning till subsidiaritetsprincipen. Det finns dock vissa minimikrav vad gäller avgifter från företagen. Trots allt inne- bär denna frivillighet att företag i en medlemsstat med uteslutande avgiftsfinansierad kontroll lever under sämre konkurrensvillkor än där skattefinansiering råder. I och med direktivet till denna utred- ning (dir 2004:140) är det regeringens avsikt att den svenska kon- trollen i sin helhet skall vara avgiftsfinansierad. I den svenska livsmedelslagen (1971:511), djurskyddslagen (1988:534) och i lagen (1985:295) om foder återfinns reglerna om att tillsyn skall ske över efterlevnaden av respektive lag samt att, efter beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen be- myndigar, avgifter får tas ut för att finansiera denna. Livsmedels- och djurskyddskontrollen utövas på central, regional och lokal nivå, det vill säga av de centrala verken, länsstyrelserna och kom- munerna. På foderområdet utövas kontrollen av som dock har möjlighet att överlåta kontrolluppgifter till läns- styrelser och andra myndigheter. Finansieringsförutsättningarna skiljer sig något åt mellan kontrollområden och myndigheter. Detta regleras i djurskyddsförordningen (1988:539), förordning (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. och förordning (1998:213) om foder. I korthet kan sägas att de lokala kontrollmyndigheterna, det vill säga kommunerna, på djurskydds- området själva beslutar om avgifterna och hur stor del man väljer att skattefinansiera. På livsmedelsområdet är kommunerna däremot bundna att ta ut den avgift som beslutar om. Avgifterna för foderkontroll beslutas av och åter- finns i . Avgifterna på livsmedelsområdet har endast fått användas för att täcka kontrollmyndighetens kostnader för provtagning och undersökning. Detta har medfört ett underskott i finansieringen för livsmedelskontrollen på de flesta håll. Kvalitén i kontrollen har därför blivit lidande. Det råder stora variationer mellan kom- munerna vad gäller avgifter för djurskyddskontrollen. Den stora andelen skattefinansiering ger inte de incitament som skulle behö- vas för att åstadkomma en ökad satsning på djurskyddskontroll. I vissa fall bedrivs i princip inte någon regelrätt kontroll. Proposition 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedels- tillsyn berör i allt väsentligt inte finansieringsfrågan. Detta i in- väntan på resultatet av Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn, Ju 2000:06 (SOU 2004:100 Tillsyn) samt förelig- gande betänkande. Dock innebar propositionen att förordningen (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. ändras så att avgiften för en nämnds tillsyn får användas till annat än provtagning och undersökning. Detta ger utrymme för avgifts- höjningar så att dessa bättre överensstämmer med kommunernas kostnader för kontrollen. I korthet skall utredaren, enligt direktiv 2004:140 (se bilaga 1), lämna förslag till en avgiftskonstruktion för foder-, livsmedels-, djurhälso- och djurskyddstillsyn. Systemet skall grunda sig på prin- ciperna i förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll och principen att varje tillsynsmyndighet (i tillämpliga fall kommun- fullmäktige) själv beslutar om avgiftens storlek för sina respektive tillsynsobjekt. Systemet skall även ge kommunerna möjlighet att i sin helhet avgiftsfinansiera livsmedelstillsynen. Utredaren skall även balansera principen om likabehandling över landet med den att varje tillsynsmyndighet skall kunna nå full kostnadstäckning för sin verksamhet. Systemet skall kunna ta hänsyn till faktiska skillna- der mellan kommunerna som kan påverka kostnadsnivån för tillsy- nen. Grunden skall vara att finansieringen ger underlag för fullgod tillsyn med hänsyn till relevanta riskfaktorer. Konsumenternas sä- kerhet står härvidlag i fokus liksom rättvisa vad gäller företagens konkurrensförhållanden. Utredaren skall ta ställning till huruvida avgiftssystemet riskerar att bli en alltför stor börda för små och nystartade företag och om så är fallet överväga lämpligheten i att ge vissa typer av företag sänkt tillsynsavgift. Konsekvenserna av detta för tillsynsmyndigheten skall även belysas. Företag med god egen- kontroll och systematisk kvalitetssäkring samt särskilt goda till- synsresultat får enligt 882/2004 premieras. Förordningen lämnar även utrymme för, eller snarare föreskriver att man skall, ta hänsyn till företag med liten produktion, företag som använder traditio- nella metoder samt företag som är lokaliserade i regioner med sär- skilda geografiska begränsningar. Utredaren skall beakta detta. Utöver detta skall utredaren särskilt beakta hur 882/2004 påver- kar avgiftssystemet för köttbesiktning vid slak- terier och om detta medför behov av förändring även lämna förslag till denna. Utredaren skall även beräkna kostnaderna för de centrala och re- gionala myndigheternas råd och stöd till de lokala tillsynsmyndig- heterna samt lämna förslag till hur detta skall finansieras. beslutades om ett tilläggsdirektiv, dir. 2005:25 (se bilaga 2). Enligt detta skall utredaren lämna förslag till ett av- giftssystem för foderkontroll i primärproduktionsledet. Dessutom skall belysas huruvida förslaget till nytt avgiftssystem enligt upp- draget i sin helhet påverkar svenska företags konkurrensförhållande gentemot andra delar av EU. Utredningen har sammanträtt med expertgruppen be- stående av , , och , samt , . knöts även juristen , , till expertgruppen. Expertgruppen har även inbjudits att delta i det löpande arbetet med utredningens betän- kande. Samråd har skett med , Föreningen och Spannmål, Svenska Lantmännen, Livsmedelsföretagen, Svensk Mjölk, Svensk Fågel, Kött och Charkföretagen, Svensk Han- del, Hotell- och Restaurangföretagare, samt . Samråd har även skett med Jord- bruksverket, , , Kommuner och Landsting, och represen- tanter för länsveterinärerna. har genom representation i expertgruppen följt utredningens arbete. Följande har även inkommit med synpunkter till utredningen samt bistått med kunskaper och information: , , , , , , , , och kom- muner. Utredningen har även samrått med , Smi- leyutredningen (Jo 2004:08, Utredningen om offentliggörande av re- sultat från livsmedelstillsyn) och . Utredningen har även genomfört två enkätundersökningar, en hos samtliga läns- styrelser och en hos ett urval av landets kommuner. I EG:s nya kontrollförordning 882/2004 används begreppet kon- troll för det som enligt nuvarande svensk terminologi närmast be- nämns operativ tillsyn. Utredningen använder därför generellt sett ordet kontroll utom när det nuvarande regelsystemet beskrivs. Or- dagrant definieras i kontrollförordningens artikel 2 kontroll såsom att kontrollera om specifika krav har uppfyllts, genom undersök- ning och bedömning av sakligt underlag. I artikel 3 anges allmänna skyldigheter för genomförandet av offentliga kontroller. Bland an- nat sägs i 3.2 att: offentlig kontroll skall genomföras utan förvar- ning, utom i samband med revision och liknande fall då det krävs att foder- eller livsmedelsföretagaren underrättas i förväg. Offentlig kontroll får också genomföras på ad hoc-basis. Tillsynsutred- ningen (SOU 2004:100) använder sig fortsatt av begreppet tillsyn men gör en snävare definition. Enligt mening, är kärnan i all tillsyn granskning som genomförs med stöd av lag och (vanligen) en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande. Dagens tillsynsbegrepp innefattar inte sällan rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd och utfär- dande av föreskrifter med mera. Genom att renodla begreppet till- syn till att endast omfatta det som ofta benämns operativ tillsyn uppnås en högre grad av tydlighet, vilket enligt bidrar till ökad förutsägbarhet och därmed ökad rättssäkerhet för alla inblandade parter. Härmed inte sagt att myndigheterna inte skall behålla en rådgivande funktion. Den skall dock kallas vid sitt rätta namn och inte blandas samman med den operativa tillsynen. Antalet livsmedelsanläggningar var cirka 51 000, enligt kommunernas inrapportering till . av dessa anläggningar var restauranger och storhushåll samt 23 pro- cent utgjordes av anläggningar inom detaljhandeln. Tillver- kare/producenter/packare (tillverkare med mera) stod för 4,1 pro- cent, partihandel för och producenter med egen butik för av anläggningarna. Kontrollmyndigheterna genomförde i genomsnitt 0,64 besök per anläggning och 0,43 inspektioner per anläggning. Kriteriet för en inspektion är att man vid ett kontrollbesök tittar på minst fem av nio kontroll- punkter, i annat fall räknas det som besök. Sammantaget innebär det en minskning av kontrollvolymen jämfört med föregående år med 0,07 för både inspektioner och besök. Andelen anläggningar som fått ett eller flera kontrollbesök var . Detta är en betydande minskning jämfört med då motsvarande andel var . I allmänna råden till 4 § i föreskriften om livsmedels- kontroll (SLVFS 1990:10) anges att varje anläggning bör inspekte- ras . Kontrollfrekvensen skulle således behöva fördubblas för att leva upp till de allmänna råden. Nuvarande förhållanden SOU 2005:52 Tabell 2.1 Kontrollfrekvens bland livsmedelsanläggningar 2003 2003 (%) Källa: Bearbetning av ; Rapportering av den kommunala livsmedelstillsynen 2003. Enligt 9–2000 Effektivare livsmedel- tillsyn, saknade av landets kommu- ner verksamhetsplan för livsmedelskontrollen och hade ingen egentlig uppföljning. Livsmedelkontrollen är i många kom- muner inte prioriterad och skillnaden vid en länsvis jämförelse visar att endast hade 0,29 kontrollbesök per anläggning 2003 (lägst besöksfrekvens i landet) medan län låg högst med 1,06. Enligt en resursinventering i var de disponibla resurserna för kontroll otillräckliga i samtliga kom- muner. Den disponibla tiden för kontroll räckte generellt endast för den löpande verksamheten vilket innebar att inspektionerna blev fåtaliga. Enligt var antal årsarbetskrafter 2003 totalt 393, varav 330 inspektörer. En viss ökning i kontrollbemanningen kunde skönjas jämfört med . Värt att notera är att 95 kommuner som mest hade 0,5 inspektörsårs- arbetskrafter, 34 kommuner som mest 0,2 och i en kommun var 0,2 årsarbetskraft uppdelad på fyra inspektörer. Finansieringsmöjligheterna spelar stor roll för en enskild kom- muns förmåga att bedriva en fullgod kontrollverksamhet. Enligt förordning (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. skall den som bedriver viss verksamhet i en livsmedelslokal betala en år- lig avgift för livsmedelskontroll. Avgiften för den kommunala nämndens kontroll skall användas för att bekosta provtagning och Dessutom skall avgift betalas när en kontroll- myndighet prövar frågor om tillstånd, godkännande eller liknande samt för uppföljning av prov som lett till anmärkning. Det finns särskilda bestämmelser om avgifter vid införsel eller utförsel av livsmedel samt för köttbesiktning. För köttbesiktning utgår ingen årlig kontrollavgift utan kostnaderna för denna regleras via besikt- ningsavgifterna (se avsnitt 2.1.2). Enligt 2 § i ovannämnda förordning skall be- stämma avgiftens storlek genom att meddela föreskrifter om hur verksamheterna skall delas in i avgiftsgrupper med hänsyn till kon- trollbehovet, hur avgiftsgrupperna skall delas in i klasser med hän- syn till omsättning eller årsarbetskraft samt avvikelser från be- stämmelserna om tillämplig avgiftsklass. Detta återfinns i Livsme- delsverkets föreskrift (1990:10). Kommunernas utrymme för att ta ut avgifter styrs helt av dessa begränsningar. Regelverket medger således inte full kostnadstäckning utan kräver att en stor del av verksamheten skattefinansieras. Detta ger nackdelar för kommuner med svagt skatteunderlag där risken för att kompro- missa med ambitionsnivån är uppenbar. Förordningen om avgifter för livsmedelstillsyn speglar heller inte behovet av avgiftsuttag så- tillvida att den endast medger kommunen att använda den årliga avgiften till provtagning och undersökning. Dessutom har avgiften inte justerats upp med senare års kostnadsutveckling. Detta skedde emellertid då nivån på den årliga avgiften höjdes (på helår) genom ett beslut av . Begränsningen att avgifterna endast får användas till provtagning och undersökning tas bort i och med regeringens proposition För- bättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (2004/05:72). Föränd- ringen innebär att kommunerna får möjlighet att använda den årliga tillsynsavgiften för att finansiera även andra kostnader än provtag- ning och undersökning. Tillsyns- och föreskriftsrådet genomförde 2004, i samarbete med , en enkätundersökning bland samtliga kom- muner gällande förhållandena . Av dem som svarade på enkäten uppgav endast fem kommuner att de hade en kostnads- täckningsgrad inom hälsoskydd på , fyra svarade 61–, 10 svarade 41–och 10 kommuner hade 21–40 procents kostnadstäckningsgrad. Hur det låg till för reste- rande kommuner kan man inte dra någon slutsats av utifrån enkät- undersökningen. Inom miljöskydd såg det emellertid betydligt bättre ut. 106 kommuner uppgav att de hade en kostnads- Trots att finansieringen av kontrollverksamheten i de flesta kommuner i hög grad fordrar skattemedel uppgav av kommunerna i enkät- undersökningen att det finns någon politiskt uttalad strävan/mål- sättning att förändra kostnadstäckningsgraden för myndighetsut- övningen inom miljö- respektive hälsoskyddet. I enkätundersökningen ställdes även frågan om vilka timtaxor kommunerna tillämpade för tillsyn enligt . Det ger en viss bild av skillnaderna i kostnader och politiska prio- riteringar mellan kommunerna. Den lägsta timtaxan var enligt upp- gift och den högsta . De flesta kommunerna tillämpade timtaxor på . an- gav många kommuner dock att de ämnade justera upp taxenivån. I den enkätundersökning som utredningen genomfört bland ett urval kommuner (se bilaga 3) framkom att kostnadstäcknings- graden inom livsmedelskontrollen är . Det betyder att avgifterna skulle behöva höjas för att uppnå full kostnadstäckning vid dagens verksamhetsvolym. 2.1.1Råd och stöd till lokal kontroll Utredningen är av den uppfattningen att råd och stöd till lokal kontroll från centrala och regionala myndigheter inte skall hänföras till den operativa kontrollverksamheten. Med andra ord kan ett en- skilt kontrollobjekt, i det fall avgift debiteras för kontrollen, inte tillgodoräknas en motprestation motsvarande den kostnad som den centrala vägledningen står för. Denna funktion skall därför kost- nadsmässigt inte belasta kontrollobjekten. Enligt 11 § förordning (1989:1110) om avgifter för livsmedels- tillsyn m.m. skall kommunerna före utgången av april till betala in femton procent av de årliga avgifterna som kommunen uppbär för livsmedelskontroll. Detta för att finan- siera samordnande och stödjande funktion gent- emot kommunerna. Denna lösning var ursprungligen ett proviso- rium, tänkt som en övergångslösning men har med tiden perma- nentats. Utredningen har gett i uppdrag att be- räkna sitt verkliga resursbehov för att upprätthålla en fullgod stöd- jande och samordnande verksamhet. Den budgeterade kostnaden uppgår till , vilket skulle motsvara inbetalningarna från kommunerna genom överföringen av 15 pro- cent av avgiftsintäkterna. ger en bild av ett om- fattande behov av råd och stöd i kommunerna. Skälet, som verket ser det, är att det råder kompetensbrist bland livsmedelsinspektö- rerna vilket i sin tur beror på att det saknas personer med adekvat utbildning för uppgiften. anser det vara helt nöd- vändigt med åtgärder på utbildningsområdet för att tillgodose be- hovet av inspektörer . Enligt en enkätundersökning som utredningen har genomfört bland landets samtliga länsstyrelser (se bilaga 4) avsätts i genom- snitt 0,2 årsarbetskrafter till råd och stöd till den lokala livsmedels- kontrollen. Totalt avsätts knappt fyra årsarbetskrafter, vilket be- räknas kosta (exklusive overhead- kostnader). Inkluderas overheadkostnaden blir den totala kostna- den . Detta inkluderar inte i som inte har besvarat enkäten. 2.1.2Köttbesiktning - ständig kontroll besiktningsveterinärer () svarar för kött- kontrollen vid landets slakterier. Kostnaden täcks av avgifter som tas ut från anläggningarna. Hur avgifterna skall tas ut regleras i fö- reskrifter om avgifter för veterinära besiktningar och kontroller vid slakterier, styckningsanläggningar samt kyl- och (SLVFS 1998:30). För slakterianläggningarna fastställer en preliminär avgift för respektive anläggning enligt en taxa som motsvarar myndighetens faktiska kostnader. görs en avstämning så att de debiterade avgifterna motsvarar den fak- tiska kostnaden samt att de inte underskrider schablonbeloppen vilka är gemensamma för alla EU-länder. trädde ett nytt avgiftssystem ikraft för köttbesiktning vid slakterierna, efter beslut i . Den huvudsakliga föränd- ringen är att avgifterna nu helt blir beroende av tiden som åtgår för kontroll oavsett var i landet slakteriet ligger eller vilket djurslag som slaktas. Genom att inte debitera reskostnader samt kostnader för särskild kontroll av salmonella och läkemedelsrester utan lägga ut denna på timkostnaden, lika för samtliga företag, gynnas avlägset belägna småskaliga slakterier. Flertalet småskaliga slakterier får, enligt , genom detta väsentligt lägre avgifter. Höjningen sker istället hos de medelstora anläggningarna. Från köttbranschen har länge framförts kritik om ökade kostna- der för besiktningsverksamheten. De 25 slakterier som står för av slakten av nöt, gris, får/lamm och häst har haft en årlig avgiftshöjning på i genomsnitt (enligt Kött och Charkföretagen). Avgiften är för varje veterinär och för varje assistent. Som jämförelse kan nämnas att avgifterna var 651 000 respektive . Till dessa avgifter kom då kost- nader för restsubstans- och salmonellakontroll (+ cirka 10 pro- cent). Dessa kostnader är inbakade i avgifterna för veteri- när respektive assistent. generaldirektör har bildat en samverkans- grupp med branschorganisationen och Charkföretagen för att åstadkomma en effektivisering av kontrollen. Bakgrunden är även arbetet med en övergång från en offentlig kontroll på detaljnivå till mer systemkontroll. ser över köttbesiktningens arbetsuppgifter med anledning av detta. gjordes intern- revision på sju slakterier. Denna genomgång kommer även att fortgå . 2.1.3Registrering och godkännande av anläggningar Avgift skall enligt 1.1 § förordningen om avgifter för livsmedelstill- syn m.m. tas ut när en tillsynsmyndighet prövar frågor om till- stånd, godkännande eller liknande. Ett motiv till att ta ut avgifter i samband med handläggning av ärenden är att det ger företagen ett tydligt incitament till att komma in med bra och genomtänkta un- derlag. Företagen betalar även för myndighetens rådgivning och stöd i samband med etablering. Det pågår ett arbete med ett nytt system för godkännande respektive registrering vilket ut- redningen inte har full insyn i. Resultatet av denna över- syn väntas dock bli att bägge förfaringssätten, godkännande och registrering, kommer att vara tillämpliga. är att registreringsförfarandet inte kommer att innebära något om- fattande arbete för kontrollmyndigheten. Viss rådgivning kan bli aktuell för registreringen, liksom en administrativ hantering kring själva registreringsförfarandet. Godkännandeprövning är, till skill- nad från registrering, ett betydligt mer omfattande arbete för kon- trollmyndigheten. Tidsåtgången för mer komplicerade verksamhe- ter är större än för enklare verksamheter. De mer komplicerade objekten är också normalt de som är förenade med störst risker. För förnyad prövning av befintlig verksamhet, till exempel vid ägarbyte, är arbetsinsatsen från kontrollmyndigheten lägre än vid nygodkännande. Avgifterna avser alltid prövning av ärenden och inte själva godkännandet. Således gäller avgifterna även vid eventu- ellt avslag. Avgifter vid importkontroll är obligatoriskt för animalier och för vissa vegetabilier, enligt gemenskapslagstiftningen. I artikel 27.8 förordning (EG) 882/2004 sägs: Avgifter som avser import- kontroller skall betalas av företagaren eller dennes företrädare till den behöriga myndighet som ansvarar för importkontrollen. De svenska bestämmelserna för avgifter vid importkontroll av anima- lier återfinns i bilaga 6 till LIVSFS 2004:3 och för livsmedel andra än animaliska i bilaga till SLVFS 2000:41. För animalierna debiteras en grundavgift på per sändning och per kilo vara i sändningen. För prover tas en avgift på per prov och för salmonellaprover. Dessutom tas den fulla kostnaden för laboratorieanalyser och transporter ut liksom kostnader för kon- troll utanför normal arbetstid, extraordinära kontroller och oan- mälda sändningar. När det gäller intyg för icke-gemenskapsvaror tas en avgift på . För icke-animaliska livsmedel utgår en grundavgift på per varuparti och per enskilt prov.