sou · GTB314 · 2006-01-01 00:00:00 — Many countries also impose requirements regarding housing, income, health insurance, etc. – at least for partners of people other than their own citizens. In principle all countries have some form of deferral of immigrant status. We have found that most countries do not check specially whether the sponsor has been guilty of violence or similar towards close relatives. In some countries, however, applicants who have been exposed to violence in the relationship can be permitted to stay even if the relationship ends before a permanent permit has been granted. In our analysis of the present examination of whether the relationship is genuine and its basis, we have not found any alternatives that can entirely replace the investigations made today. These should, however, be made more flexible and be more oriented towards the information that has a direct bearing on the assessment of whether the relationship is genuine. This means, for example, concentrating the examination to a greater extent on what the partners know about each others intimate personal circumstances and on their plans for the future. We can also note that the review and examination of newly established personal ties would to a certain extent be changed and take another direction if were to introduce a support requirement such as applies in most other European countries. The Inquiry on Permits for Family Reunification (UD 2004:01) is currently looking into the matter and will shortly present its report. The choice of examination method should depend on the needs in the individual case It would seem to be clear that the verbal requirement in examinations of applications based on personal ties, which was introduced through Government permit on the basis of close personal ties (1999/2000:43), has contributed to delays in processing, creating a large accumulation of cases pending. It has also constituted a major obstacle to effective processing of the cases by the authorities. In our opinion it is more rational to allow the authorities to determine the most effective method for investigating and processing cases, on the merits of each individual case. Verbal examinations should be one of several methods and will continue to be used extensively in order to establish the prerequisites for granting permits, for example in cases concerning arranged marriages. As a rule it will also be necessary to hold interviews with applicants at Swedish missions abroad. Experience shows that verbal contact with the applicant is almost always necessary in order to obtain acceptable decision-making data. At the same time it is important to further develop investigation methods, for example the combination of verbal and written examination of the sponsor that is already being tried out at some of the Swedish Migration Boards units. All sponsors should be checked against criminal records and records of suspected offenders In cases concerning newly established relationships it is important to prevent either of the parties being exposed to violence or other violation. In order to be able to make a risk assessment it is necessary above all to carry out checks on sponsors. As things are at the moment no general checks may be made in criminal records or records of suspected offenders. For this to be done circumstances must have been revealed, in the examination or otherwise, that indicate that the sponsor may be a threat to the applicant. This is something that does not often happen at present. In our deliberations we have found that the interest of protecting the applicants in cases involving close personal ties, mainly women and children, has greater weight than the violation of integrity that may be felt by the sponsor. It is therefore warranted to look up all sponsors in the criminal records and records of suspected offenders. This is an effective method that makes it easier for the authorities to assess whether there is a risk that the applicant and accompanying children may be exposed to violence or other violation. The violation of the sponsors integrity can be considerably mitigated if everyone is informed of the reason for consulting the records, which applies to both women and men, and that this is a standard procedure when examining newly established personal ties. In this way no one need feel singled out. We also propose that child pornography crimes be added to the types of crimes that may be looked up in the records. Possibility of revoking a permit has recently amended its practice as regards the implementation of so-called deferral of immigrant status. Instead of two one-year permits, in normal cases a permit valid for two years is granted. This means that one opportunity for verifying whether the relationship is enduring disappears before a permanent permit is granted. We therefore propose that the lost opportunity for verification be replaced by the possibility of revoking the permit if it turns out that the relationship has ceased during the trial period. uniform routines for receipt and registration of applications In the course of our inquiry we have found that the current instructions on routines for receipt and registration of applications in aliens cases are not applied in a uniform at the Swedish missions abroad covered by our report. We have also found that there are differences at as regards the calculation of processing times by permit units. This makes it difficult to gain a clear picture of the processing times. We therefore propose that the Ministry for Foreign Affairs follow up the way in which the current instructions for receipt and registration of applications in aliens cases are applied at Swedish missions abroad and, in consultation with , make the necessary clarifications and changes. particularly important that common grounds for calculating waiting and processing times be established. High and even quality of examinations and decisions For the sake of effective processing of cases, it is necessary for examinations to be so complete as to avoid unnecessary supplementation and other obstacles. It is also important that the decisions are of a high and even quality. In our opinion, therefore, the Ministry for Foreign Affairs and should further intensify training of personnel in how to develop investigation methods and improve the design of examinations and decisions, as well as maintaining an ongoing dialogue concerning the requirements. As an aid to the Swedish missions abroad, a review of the regulations should be made, for example, to show clearly what information must have to be able to reach a decision on a case. Simpler processing of other permit cases to free resources In the course of our work we have noted that the staff of who are involved in applications based on close personal ties normally also handle many other types of case. Some of these are not particularly complicated but take a lot of time because of their large number. In some cases we believe that it would be possible to simplify the work routines. In that way resources could be freed, giving greater scope for allocating its resources according to needs. Better control, management and follow-up of activities We have noted that one of the problems in the present handling of applications based on close personal ties is that there is no unified approach to activities. This is evident in that certain routines and methods differ between the Swedish Migration Boards units and between the Swedish missions abroad. At , for example, some units determine 5 per cent on the basis of written documentation, while others determine up to 30 per cent of their cases in this way. At the Swedish missions abroad the differences are particularly marked with regard to the routines for registration of incoming cases. In order to rectify the differences and create a more effective and more uniform procedure for applications based on close personal ties, clear management, control and follow-up of activities is needed. In this context it is also important that the legal control and co-ordination of practice is strengthened. It is therefore important for these issues to be addressed in the ongoing work of development at . The proposals are all intended to rationalise activities without the addition of further resources. By utilising the existing resources in the best way possible in accordance with our proposals, processing times should decrease, as should the administrative costs that the long processing times have entailed. We do not expect any cost increases to occur as a direct consequence of our proposals. Cases where national security is at issue The Committees proposals will not have any effect on the possibility of identifying cases that may involve the security of the realm (cases where national security is at issue). According to the , cases where national security is at issue are normally brought to light in other ways than through examinations of applications based on close personal ties. The proposal to look up sponsors in the records may be seen as a violation of personal integrity, but in our opinion this consideration must give way to the interests of protecting the applicants, above all women and children. The gender perspective has been taken into consideration in all aspects of the inquirys work. This is particularly evident in our deliberations and proposals concerning the checking of sponsors, which is intended to strengthen the protection of the applicants, primarily women and children, against being exposed to violence or other violations. We also point out that it will continue to be necessary to have verbal examinations with both parties in so-called arranged marriages in order to establish that both parties have entered into the marriage of their own free will. The purpose of the legislative proposals we have presented is to make it possible to deal more effectively with applications based on close personal ties and to shorten the current processing times. It is therefore important that the proposals are processed speedily. They should be able to enter into force by 1 2006 at the latest. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529), dels att 2 kap. 11 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 11 kap. 1 x § med följande lydelse. Om utlänningen rest in i , får ett uppehållstillstånd åter- kallas 1.om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 2.om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärk- ningar mot hans levnadssätt, eller 3.om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. Ett tidsbegränsat tillstånd som meddelats med stöd av 4 d § får återkallas om förhållandet inte längre består. Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppe- hållstillstånd. Handläggningen hos Migra- tionsverket av ärenden om uppe- hållstillstånd på grund av anknyt- ning skall vara muntlig i den utsträckning som Migrations- verket bestämmer. En sökande eller annan person som har ett berättigat intresse i saken skall alltid ha rätt att lämna muntliga uppgifter i ett ärende om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning har haft till uppgift att undersöka hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden (s.k. snabba anknytningar) kan bli mer effektiv. Bakgrunden till uppdraget anges i direktiven vara att den nuvarande ordningen med muntlig utredning som huvudregel, beträffande både sökanden och referenspersonen, medfört mycket långa handläggningstider vid flera utlandsmyndigheter och vid regionkontor i . Den nuvarande hand- läggningsformen är dessutom resurskrävande för berörda myndig- heter. Eftersom de långa väntetiderna för att bli kallad till intervju är mycket påfrestande för både sökanden och referenspersonen är det enligt direktiven angeläget att utredningen vid ansökan om uppehållstillstånd kan ske rationellt och utan onödig tidsutdräkt. är det enligt direktiven viktigt att förhindra att uppe- hållstillstånd meddelas när det kan befaras att någon av parterna kan komma att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar samt att motverka att uppehållstillstånd meddelas när det i realiteten är fråga om ett skenförhållande. Regelverket får dock enligt direktiven inte försvåra möjligheterna att få uppehålls- tillstånd på grund av anknytning i de fall relationen är seriös. Utredaren skall mot bakgrund av ovanstående analysera och redovisa vilka faktorer som påverkar seriositetsbedömningen i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden. Utredaren skall också redogöra för handläggningstiden vid olika utlandsmyndigheter när det gäller intervju av sökanden och vid regionkontor när det gäller intervju av referenspersonen. Utredaren skall även ta ställning till hur utredningen i dessa ärenden kan effektiviseras utan Utredningens uppdrag och arbete att rättssäkerheten åsidosätts. Ställningstagandet skall innefatta en bedömning av om den muntliga utredningen helt eller delvis kan avskaffas både med sökanden och referenspersonen och i vilken mån den muntliga utredningen kan ersättas av kontroller i olika register. Skyddet och säkerheten för kvinnor och deras barn får dock inte riskeras genom att det muntliga inslaget minskas. Utöver ovanstående centrala delar i utredningen skall också eventuella kostnadsbesparingar bedömas samt en redogörelse över andra europeiska länders regelverk och jämförelser med det svenska regelverket redovisas. Utredaren skall också beakta en översyn av relevanta regler av som presenteras , samråda med Utredningen om familjeåterförening och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (UD 2004:01) samt överväga vilka konsekvenser eventuella förändringar kan få för Säkerhetspolisens arbete. Utredaren skall lämna förslag till författningsförändringar som bedöms vara nödvändiga. Direktiven är bifogade som bilaga 1 till betänkandet. Utredningen påbörjade sitt arbete . Vi har inledningsvis besökt tillståndsenheter i , , , , och . Vid besöken har vi talat med personalen och, i , suttit med vid intervjuer med referens- personer. Vi har även besökt i för att få hjälp med att ta fram relevant statistik beträffande utlandsmyndigheter och tillstånds- enheter. Beträffande statistikuppgifter har vi fått hjälp av och vid . För att studera utlandsmyndigheters handläggning av ansök- ningar om uppehållstillstånd på grund av nyetablerade förhållanden har vi besökt de svenska ambassaderna i och vilka har många sådana ärenden. I besökte vi även de danska och tyska ambassaderna för att få en uppfattning om hur dessa länder handlägger ärenden av detta slag. Vi har skickat enkäter till 17 svenska utlandsmyndigheter med frågor om deras väntetid för intervju i ärenden om uppehålls- Utredningens uppdrag och arbete tillstånd på grund av nyetablerade förhållanden samt vissa hand- läggningsfrågor. Vi har skickat ut förfrågningar till svenska ambassader i 15 europeiska länder angående de ländernas lagreglering och hand- läggning av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av nyeta- blerade förhållanden. För att få information om regelverk i relevanta frågor har vi besökt den brittiska ambassaden i . I utredningsarbetet har vi beaktat om översyn av reglerna för s.k. uppskjuten invandringsprövning och de förslag till åtgärder som lämnats med anledning av den. Vi har haft fem sammanträden med experterna knutna till utredningen, ett sammanträffande med företrädare för Utred- ningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (2004:01) samt ett sammanträffande med företrädare för Säkerhetspolisen. Slutligen har vi besökt . 2Omfattningen av ärenden rörande nyetablerade anknytningar i Med nyetablerat förhållande avses ett förhållande som inletts och ännu inte anses vara så etablerat att permanent uppe- hållstillstånd kan beviljas. I dessa fall beviljas regelmässigt tids- begränsat uppehållstillstånd. För att ett förhållande skall betraktas som etablerat krävs enligt praxis att parterna varit sammanboende . Om parterna har gemensamt barn kan detta vara en omständighet som talar för att förhållandet ändå är så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan ges vid första prövningstillfället även om sammanboendet varat . Antalet ansökningar med grund i nyetablerade förhållanden uppgick till 15 360 exklusive medföljande barn . avgjordes 15 050 ärenden varav beviljades. Det land som har högst antal sökande är och med 1 212 ansökningar. Därnäst följer med 1 006 ansökningar. När det gäller könsfördelningen bland det totala antalet sökande är kvinnor. Länder med särskilt hög andel kvinnliga sökande är , och med 95, 90 respek- tive . Länder med hög andel sökande och manlig domi- nans bland de sökande är och samt . Antalet medföljande barn i nyetablerade förhållanden, vilka ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med den ene föräldern, uppgick till 2 364. Därtill kommer ett stort antal barn som ansöker om tillstånd för att förena sig med sin mor eller far . Jämfört med är antalet sökande något lägre än då antalet var 15 878, men är något högre än (14 973 sökande). Anmärkningsvärt är att antalet sökande från nästan har halverats jämfört med året innan och är nu på ungefär samma nivå som . Andelen kvinnor och medföljande barn är ungefär densamma liksom andelen beviljade uppehållstillstånd. Omfattningen av ärenden rörande nyetablerade anknytningar i Nedanstående tabell visar de 20 största länderna avseende ansök- ningar om uppehållstillstånd på grund av etablerade förhållanden och andelen kvinnliga sökande . Tabell 2.1 Omfattning av ansökningar på grund av nyetablerade förhållanden Regleringen av uppehållstillstånd i anknytningsärenden finns i 2 kap. utlänningslagen (1989:529). De relevanta lagrummen finns i bilaga 2 tillsammans med vissa andra lagrum i UtlL som är av betydelse i detta sammanhang. Förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd på grund av nyetablerade förhållanden lagfästes genom införandet av lagen (2000:292) om ändring i utlänningslagen (1989:529), vilken trädde i kraft . Propositionen till denna lag har titeln hållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43). Det är genom uttalanden i denna proposition som kravet på utökad muntlighet i handläggningen infördes. Handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd regleras inte i särskild lag eller förordning utan de allmänna kraven på handlägg- ning av ärenden framgår av 7 § förvaltningslagen (1986:223) och muntlig handläggning regleras i 14 § samma lag. Lagtexten finns i bilaga 3. Rätt till uppgifter ur belastningsregistret regleras i lagen (1998:620) om belastningsregister samt förordningen (1999:1134) om belast- ningsregister. Rätt till uppgifter ur misstankeregistret regleras i lagen (1998:621) om misstankeregister och förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Lagtexten finns i relevanta delar i bilaga 4–7. har tillgång till uppgifter ur registerlagarna enligt 6 § första stycket 4 och andra stycket belastnings- registerlagen samt 5 § första stycket 2 och andra stycket misstanke- registerlagen. Båda lagarna innehåller bestämmelser som uttrycker en propor- tionalitetsprincip (7 § belastningsregisterlagen samt 6 § misstanke- registerlagen). Denna princip innebär att en myndighet i varje enskilt fall noga skall pröva behovet av information samt att en begäran om att få ta del av uppgifter endast får göras om skälet till det uppväger den olägenhet det medför för den berörda personen. I registerlagarnas förarbeten, prop. 1997/1998:97, s. 160, sägs att en myndighet som har rätt till uppgifter ur registren alltid skall pröva om behovet av informationen kan tillgodoses på något annat, mindre ingripande sätt och att uppgifter ur registret bara får begäras om det inte finns något tillräckligt bra alternativ. I registerförordningarna regleras tillgång till uppgifter närmare. Enligt 10 § 15 belastningsregisterförordningen skall uppgifter lämnas till och bl.a. i ärenden enligt UtlL dels i fråga om sökanden, dels för utredning enligt 2 kap. 4 § andra stycket UtlL i fråga om referenspersonen. Enligt 10 § sista stycket belastningsregister- förordningen är tillgång till uppgifter avseende referenspersonen begränsad till brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brotts- balken samt uppgifter om besöksförbud. Samma reglering gäller för föredragande statsråd eller den statsrådet bemyndigar för utredning i dessa ärenden. Enligt 3 § 7 och 8 misstankeregisterförordningen har statsråd, respektive rätt till uppgifter ur det registret. Dock krävs särskilda skäl för att inhämta upplysningar om referenspersonen. Direktåtkomst till registren i relevanta delar framgår av 19 § belastningsregister- förordningen respektive 6 § misstankeregisterförordningen. Uppehållstillstånd som grundar sig på ett nyetablerat förhållande regleras i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Gränsen mellan etablerade och nyetablerade förhållanden framgår inte direkt av lagen, men enligt fast praxis krävs det normalt sammanboende för att ett förhållande skall anses vara etablerat. Att registrerat partnerskap jämställs med äktenskap framgår av 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Sambo- förhållande kan avse två personer av olika eller samma kön. Uppehållstillståndet skall enligt 2 kap. 5 § UtlL som huvudregel vara beviljat redan innan utlänningen reser in i . Förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL prövas dock medan utlänningen befinner sig i landet. Även i andra fall kan ansökan prövas medan utlänningen befinner sig här. Om sökanden får uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 e § UtlL kan detta med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 4 beviljas medan sökanden är här. En annan situation då uppehållstillstånd kan beviljas medan sökanden befinner sig i är enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL att utlänningen har en stark anknytning till en i bosatt person och att det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan. Exempel på sådana skäl ges i prop. 1999/2000:43, s. 57 f. Det kan vara att saknar utlandsrepresentation i landet, att sökanden på grund av trakasserier i hemlandet – som dock inte är sådana att sökanden skall ges uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande – har svårt att få pass eller utrese- tillstånd, att sökanden kommer att bli tvungen att genomföra en mycket lång värnpliktstjänstgöring i hemlandet eller bli tvungen att avtjäna straff för gärningar som inte är straffbelagda i . En förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas på grund av ett nyetablerat förhållande är enligt 2 kap. 4 § andra stycket UtlL att förhållandet framstår som seriöst. 1999/2000:43, s. 38 anges som exempel på faktorer som skall beaktas vid prövningen att förhållandet varat , att parterna träffats i viss utsträckning (förutom vid arrangerade äktenskap, se nedan), att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk. Hänsyn skall också tas till om paret har eller väntar barn tillsammans. Av samma proposition s. 39 framgår vidare att förhållandet skall presumeras vara seriöst om det inte finns några indikationer på motsatsen. Detta har även fastställts av i flera fall (se bl.a. UN 384-00). Beträffande utredningens utformning uttalas i prop. 1999/2000:43, s. 38 följande. Som framhållit kräver en seriositetsprövning en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.