sou · GTB397 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom ett beslut (PTS diarienr 03-13968) avvisade PTS en begäran från två personer som bodde på en grannfastighet till en fastighet där en operatör avsåg att låta uppföra en mast att som ett alternativ till etableringen förordna om samlokalisering i en annan mast. PTS ansåg att även om grannarna kunde beröras av att en radiomast uppfördes i anslutning till deras fastighet, så skulle ett beslut om samlokalisering inte få sådana verkningar för dem eller deras intressen att en ansökan om samlokalisering skulle anses ha anhängighetsverkan. Ett beslut om samlokalisering rör i detta fall inte heller ett intresse som erkänns av rättsordningen. I ett annat avgörande (PTS diarienr 03-13022, beslut den 7 okto- ber 2003) konstaterade PTS att en ansökan om samlokalisering från en nämnd inte hade anhängighetsverkan och att nämn- den dessutom inte kunde anses ha ett sådant intresse gällande frå- gan om samlokalisering att den kunde medges initiativrätt eller partsställning i ärendet. Av den anledningen avvisades ansökan. Som tidigare påpekats har PTS endast prövat förutsättningarna för samlokalisering enligt 4 kap. 14 § LEK i två ärenden. I ett beslut från avslog myndigheten en begäran från en ope- ratör om samlokalisering i en mobilmast som ägdes av en konkur- rent. Bolaget hade tidigare fått avslag på en begäran om bygglov för att uppföra en egen mast i området. Bygglovsbeslutet hade över- klagats men inte prövats av när samlokaliseringsfrågan Den operatör som uppfört masten uppgav att den var fullbelagd på den höjd där inplacering önskades. Med hänvisning till det tidigare återgivna yttrandet från trafikutskott fann PTS att det inte fanns anledning att avvakta ytterligare pröv- ning av bygglovsärendet innan samlokaliseringsfrågan kunde avgö- ras. PTS konstaterade att myndighetens möjligheter att förordna om samlokalisering med stöd av 4 kap. 14 § LEK inte kunde anses innefatta en rätt för myndigheten att även föreskriva att en opera- tör skall genomföra eller möjliggöra anpassningar av någon nämn- värd betydelse. Enligt PTS saknade det därför betydelse huruvida den operatör som eventuellt skulle tillhandahålla tillträdet förklarat sig villig att anpassa masten mot betalning. PTS avslog ansökan om samlokalisering, med hänvisning till det anförda, den uppgivna beläggningsgraden i masten och eftersom samlokalisering endast kunde ske efter anpassning av masten. Det andra ärendet där PTS har prövat en ansökan om sam- lokalisering är också det enda som varit föremål för prövning i domstol (Länsrätten i , dom i mål nr 24801 samt PTS beslut i ärende 03-11084). I ären- det hävdade det bolag som uppfört masten att beläggningsgraden var , och PTS konstaterade att den eventuella kvar- varande kapaciteten kunde anses ingå i det rimliga förväntade behov som mastägaren hade i den egna verksamheten. Trots att en viss överkapacitet alltså tillfälligt kan finnas kan denna eventuella lediga kapacitet, i enlighet med vad lagstiftaren uttalat i diverse olika sammanhang, inte anses tillgänglig för en annan operatör på det sätt som krävs för att krav på tillhanda- hållande skall kunna ställas på mastägaren. PTS avslog därför yrkandet om samlokalisering. I länsrätten vidhöll den operatör som önskade tillträde sin begäran om samlokalisering. Länsrätten fann att det inte fanns hinder att pröva samlokaliseringsfrågan, trots att ansökan om bygglov endast prövats av kommunens byggnads- nämnd. Med hänvisning bl.a. till de tidigare refererade förarbets- uttalandena i anslutning till 23 a § telelagen ansåg domstolen vidare att skyldigheten till samlokalisering inte kan anses innebära en skyldighet att genomföra en s.k. siteanpassning för att den sökande operatörens utrustning skall få plats i masten. När det gäller om, och i så fall hur, det förpliktade bolagets framtida behov av kapaci- tet skall beaktas konstaterade länsrätten, liksom PTS, att ett rimligt framtida behov av kapacitet måste tas med i beräkningen av vad som kan anses vara tillgänglig kapacitet. Länsrätten avslog därför överklagandet. 3.4Prövning av uppförande av ny anläggning för elektronisk kommunikation Frågan om huruvida en mast eller annan anläggning för elektronisk kommunikation skall få uppföras på en viss plats är oftast föremål för någon form av prövning enligt bestämmelserna i (MB). Vidare är uppförandet av en mast underställt prövning enligt (PBL). Enligt utredningen är det viktigt att betrakta syftet med de olika lagkomplexen vid prövningen av mobilmaster enligt och . Detta beskrivs väl i den gemensamma syn som respektive miljöbalkskommittén beskrivit i den senare kommitténs delbetänkande Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). Där anges följande: som och PBL i många avseenden ligger nära varandra finns det viktiga skillnader. Det märks redan i de grundläggande synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. PBL är en lagstiftning för utveckling av samhällsbyggandet. Planeringsfrågor hanteras huvud- sakligen utifrån vad som anses som en lämplig markanvändning efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. Miljölagstiftningen utgår från erfarenheten av att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlings- friheten. Lagstiftningen karaktäriseras av att den i olika avseenden ställer krav på de åtgärder och begränsningar som behövs för att skydda mark-, vatten- och luftmiljön. Inslaget av så kallade stopp- regler, dvs. bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet, är betydligt större i än i PBL. Det överordnade syftet med bestämmelserna i är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 § första stycket MB). Vidare sägs att skall tillämpas bl.a. med syftet att människors hälsa och miljön skall skyddas mot skador och olägenheter samt att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt skall användas så att en långsiktig god hushållning tryggas från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt. I 2 kap. 4 § MB anges att den plats skall väljas som är lämplig med hänsyn till bland annat de angivna faktorerna, för verksam- heter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt. I anges att olika former av verksamhet på olika plat- ser är förenade med restriktioner eller skall föregås av någon form av tillståndsförfarande. Så skall t.ex. regeringen pröva tillåtligheten enligt bestämmelserna i 17 kap. MB innan vissa verksamheter sätts i gång. Detta gäller främst större infrastrukturprojekt, t.ex. järnvägar och motorvägar. Även andra verksamheter och åtgärder i natur- miljön kräver dock tillstånd enligt bestämmelser i , t.ex. täktverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Något generellt krav på tillstånd finns inte för uppförande av för mobil kommunikation. Däremot kan uppförandet av en mast i ett område som omfattas av särskilda skyddsbestämmelser kräva tillstånd. Inom vissa områden råder ett generellt förbud mot att uppföra anläggningar, t.ex. . Sådana särskilt skyddsvärda områden är t.ex. nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen och strandskyddsområden. När det exempelvis gäller nationalparker framgår av national- parksförordningen (1987:938) att får lämna när- mare föreskrifter som innebär en inskränkning av rätten att använda mark eller vatten inom . I de föreskrifter för nationalparker som , med stöd av 4 § i natio- nalparksförordningen, meddelat anges uttryckligen att det är förbjudet att uppföra nya inom nationalparker (se t.ex. föreskrifter för , NFS 2002:21). Det är dock möjligt för att medge undantag från sådana föreskrifter med stöd av 5 § nationalparks- förordningen. Vid havet, vid insjöar och vid vattendrag råder strandskydd enligt 7 kap. 13–18 § § MB. Inom strandskyddsområde råder för- bud att uppföra byggnader och att vidta vissa andra åtgärder. Läns- styrelsen får dock meddela dispens från förbudet, om det finns sär- skilda skäl. Anmälan för samråd enligt Om en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i kan komma att väsentligt ändra naturmiljön skall den, enligt 12 kap. 6 § första stycket MB, anmälas för samråd hos den myndighet som utövar tillsyn enligt 26 kap. MB (oftast ). Detta brukar benämnas som allmän anmälningsskyldighet. Utöver detta kan regeringen eller besluta om att anmälan för samråd skall göras när det gäller särskilda slag av verk- samheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljö (12 kap. 6 § andra stycket MB). Det senare kan benämnas särskild anmälningsskyldighet. Grundläggande för huruvida den allmänna anmälningsskyldig- heten gäller är om verksamhetsutövaren bedömer att en planerad verksamhet innebär en väsentlig ändring av naturmiljön. I förarbetena till sägs att en verksamhet eller åtgärd kan utföras så att den får större eller mindre inverkan på naturmiljön. Samrådsbestämmelserna i innebär, på samma sätt som motsvarande bestämmelse i den tidigare gällande naturvårdslagen, en skyldighet att anmäla den planerade verksamheten eller åtgärder för samråd, om det finns risk för en väsentlig ändring av natur- miljön. Enligt förarbetena till bör den som avser att påbörja verksamheten eller åtgärden alltid pröva om det som plane- ras är så ingripande för naturmiljön att det skall anmälas för sam- råd. I tveksamma fall bör samråd ske även om verksamhetsutövaren själv anser att ändringen av naturmiljön inte är till skada (prop. 19997/98:45, del 2, s. 150). I allmänna rekommendationer för tillämpning av bestämmelsen i 12 kap. 6 § första stycket MB anges att man bör beakta dels områdets karaktär och känslighet, dels åtgärden som sådan och dess inverkan på naturmiljön, vid bedömningen av vad som är en väsentlig ändring av naturmiljön. I ett område med dokumenterat höga natur- eller kulturmiljövärden, eller i ett område som annars är känsligt, kan även en förhållandevis liten åtgärd innebära en väsentlig ändring av naturmiljön. Även påverkan på arter och livsmiljöer bör vägas in i bedömningen av vad som är en väsentlig ändring. Enligt de allmänna rekommendationerna bör fristående för telefoni, radio m.m. anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Enligt rekommendationen bör sådant samråd ske även om bygg- rekommendationer talar för att uppförande av för elektronisk kommunikation undan- tagslöst omfattas av samrådsskyldighet enligt . Om en verksamhet eller åtgärd konstaterats vara sådan att den skall anmälas för samråd får den påbörjas tidigast efter att en anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten tillåter något annat (12 kap. 6 § tredje stycket MB). Den myndighet som ansvarar för samrådet får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. I åtminstone några fall har överklagade beslut om att förbjuda uppförande av en mast med stöd av 12 kap. 6 § MB prövats av domstol. I ett avgörande hade att ta ställning till huruvida uppförandet av en radiomast och två teknikbodar skulle tillåtas på ett kulturhistorisk intressant område i . hade beslutat om ett förbud, men detta hade ändrats av miljödomstolen. , som konstaterade att bolaget inte presenterat någon utredning om alternativa placeringar för masten, fann att intresset att värna det kulturhistoriska intressanta området vägde tyngre än bolagets intresse av att få uppföra mastanläggningen just på denna plats (se dom i mål nr M 3825- 03). Även frågan om hur bestämmelserna om strandskydd skall tol- kas i förhållande till ett planerat mastbygge har prövats. I en dom (mål M 329703) avslog ett överklagande av ett beslut som avsåg en ansökan om strand- skyddsdispens från en mobiloperatör som hade för avsikt att upp- föra mast och teknikbod. konstaterade att de aktuella anläggningarna krävde dispens från strandskyddet. Vid bedömningen av huruvida placeringen var förenlig med de intressen som bär upp strandskyddet konstaterade att det kunde ifrågasättas om den valda platsen för anläggningen var den enda möjliga och att platsens värde för växt- och djurlivet samt friluftslivet framhållits konstaterade att bola- get inte hade visat någon utredning som gav besked om vilka möj- ligheter som fanns att tillgodose behovet av antennplacering på någon annan plats. Det allmännas intresse av att skydda allmänhe- tens fria tillträde och att bevara naturvärden vägde därför tyngre än bolagets behov, och det fanns därför inga särskilda skäl för att medge dispens från strandskyddet, menade domstolen. (1987:10; PBL) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmel- serna syftar till att med beaktande av den enskilda människans fri- het främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala lev- nadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). Det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 § PBL). Kommunerna skall inrätta en eller flera nämnder som fullgör kommunernas uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning (1 kap. 8 § PBL). Det finns även vissa bestäm- melser i 12 kap. PBL om statlig kontroll när det gäller områden av riksintresse m.m., enligt vilka länsstyrelse eller regeringen i vissa fall på eget initiativ får överpröva kommunala beslut enligt lagen. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen (1 kap. 3 § PBL). Översiktsplanen skall ge väg- ledning för beslut om hur mark- och vattenområden skall användas samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Över- siktsplanen är dock inte bindande för myndigheter och enskilda. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får endast omfatta en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får kommunen i stället anta områdesbestämmelser, om detta behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksin- tressen enligt 3 eller 4 kap. tillgodoses. Som huvud- regel gäller att det är kommunfullmäktige som antar planer enligt PBL. För att bygga eller riva byggnader, samt för vissa andra åtgärder, krävs tillstånd i form av bygglov (1 kap. 4 § PBL). Frågor om bygglov prövas i regel av en byggnadsnämnd. ning av frågor enligt lagen skall både allmänna och enskilda intres- sen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet (1 kap. 5 § PBL). I 2 kap. PBL finns bestämmelser om vilka allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyg- gelse, m.m. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för, med hänsyn till beskaffen- het och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en god hushållning från allmän synpunkt. Vid planläggning och i bygglovsärenden skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och vatten- områden tillämpas. Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livs- miljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hus- hållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitets- norm enligt 5 kap. överträds. Hänsyn skall tas till för- hållandena i angränsande kommuner. Detta skall beaktas även i andra ärenden enligt lagen. Enligt 3 kap. 1 § PBL skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, som är lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Detta gäller även för vissa anläggningar, bl.a. för radio- och telemaster eller torn. I 3 kap. 2 § PBL anges dessutom att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Förhållandet mellan bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL beskrevs i propositionen med förslag till ny plan- och bygglag som att 3 kap. blir tillämpligt när kommunen hade gjort planmässiga övervägan- den med stöd av 2 kap. och funnit att ett visst markområde var lämpligt t.ex. för bebyggelse (prop. 1985/86:1, s. 97). Med stöd av 3 kap. skall det därefter avgöras var de enskilda byggnaderna skall placeras i detalj och hur de skall utformas estetiskt och utföras tek- niskt. Enligt 5 kap. 1 § PBL skall en prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan för: ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Detta skall även tillämpas när det gäller andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 § PBL. Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser. Bygglov krävs bl.a. för att uppföra byggnader. Enligt 8 kap. 2 § PBL krävs även bygglov för andra anläggningar än byggnader, bl.a. för att uppföra radio- och telemaster eller torn. Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. har det pågått en översyn av plan- och bygglagstift- ningen som har utförts av en parlamentarisk kommitté, (M 2002:05). Kommitténs arbete är nu slutfört. Kom- mitténs uppdrag var att göra en samlad översyn av plan- och bygg- lagstiftningen samt lämna de förslag till lagändringar som behöv- des. Kommitténs förslag skulle enligt direktiven tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. I uppgiften ingick att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i och m.fl. lagar. Man skulle även se över instansordningen enligt PBL. I slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77), som lämnades , föreslår kommittén en reformering av bestämmelserna i framför allt PBL. Man föreslår bl.a. att bestämmelserna om de allmänna intressena i 2 kap. PBL och kraven i 3 kap. samlas i ett gemensamt kapitel med en ny struktur och delvis nytt innehåll. I förslaget till nytt 2 kap. PBL samlas de bestämmelser som redovisar de allmänna intressen och krav som skall beaktas vid lagens tillämpning. Dessa materiella bestämmelser skall gälla vid all tillämpning av lagen och skall alltså inte bara beaktas av myndigheter vid beslut om planer och tillstånd av olika slag. Det nya kapitlet föreslås bl.a. innehålla bestämmelser om markanvändning och lokalisering, allmän utformning av bebyggelsen, krav på hänsyn till omgivningen vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse samt ytter- ligare särskilda krav på byggnader. Bland annat anger de föreslagna bestämmelserna att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till den fysiska miljöns egenska- per samt dess natur- och kulturvärden. Bestämmelsen syftar till att ange de grundläggande principerna för de lämplighetsbedömningar som skall ske vid beslut om lokalisering av bebyggelse, dvs. i första hand vid planläggning eller bygglovsprövning (SOU 2005:77, s. 986). För att kraven skall bli tydligare och mer enhetliga föreslår kommittén en bestämmelse där man anger samtliga de allmänna intressen som skall beaktas vid utformning av bebyggelse. Försla- get syftar till att ge en samlad och entydig grund för lämplighets- bedömningen av såväl enstaka byggnader som mer samman- hängande bebyggelse. Av bestämmelsen föreslås framgå att bebyg- gelse skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på plat- sen och så att en god form-, färg- och materialverkan åstadkoms. föreslår kommittén en bestämmelse motsvarande nuvarande 3 kap. 2 § PBL, men med en mer generell innebörd. Enligt den föreslagna bestämmelsen skall hänsyn tas till omgiv- ningen såväl vid planläggning av mark- och vattenområden som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse. Dessa åtgär- der får inte ske så att bebyggelsen eller den avsedda användningen av områdena eller bebyggelsen kan medföra en påverkan på omgiv- ningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt. Någon ändring av innebörden av begreppet betydande olägenheter är dock inte avsedd. Bestämmelserna som enligt förslaget till nytt 2 kap. skall gälla för bebyggelse skall även tillämpas i fråga om enstaka byggnader och anläggningar. Bestämmelserna om byggnader skall tillämpas också när det gäller andra anläggningar än byggnader. Gällande rätt SOU 2005:97 När det gäller bestämmelserna för när detaljplan krävs enligt 5 kap. 1 § PBL föreslår kommittén en skärpning av kravet för nya enstaka byggnader och anläggningar genom att kravet på att dess användning skall få betydande inverkan på omgivningen ändras till som genom sin användning får betydande miljöpåverkan på omgivningen. Begreppet betydande miljöpåverkan har valts för att tydliggöra att det skall vara fråga om en stor påverkan på omgivningen genom störningar av olika slag, primärt från verksam- heten som sådan eller sekundärt genom bl.a. trafikalstring eller säkerhetsrisker. Detta gäller enstaka byggnader som enligt 5 kap. 18 § PBL kräver miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelser. Bestämmelsen skall också tillämpas när det gäller anläggningar som, tillsammans med andra befintliga eller till- kommande anläggningar av samma slag, kan få sådan betydande miljöpåverkan som avses. När det gäller de materiella reglerna för bygglovsprövningen föreslår i sitt slutbetänkande vissa förslag till änd- ringar i 8 kap. PBL som är av betydelse för för elektronisk kommunikation. Kommittén föreslår att bestämmelserna om bygglovsplikt för andra anläggningar än byggnader enligt 2 § gene- raliseras för att avlasta lagtexten och underlätta anpassningar till nya behov. Kommittén föreslår att det i PBL bara skall anges att bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anlägg- ningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka genom sin storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen. Regeringen ges ett bemyndigande att meddela före- skrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som skall kräva bygglov samt om undantag från kravet på bygglov. Avsikten är att en uppräkning av bygglovspliktiga anläggningar kan göras i plan- och byggförordningen i stället för, som , i PBL. föreslår också en utökad skyldighet att under- rätta sakägare, boende m.fl. i bygglovsärenden, dels genom att vissa begränsningar av när tillfälle skall ges att lämna yttrande i sådana ärenden tas bort, dels genom att inte bara sökanden utan också annan part skall få tillfälle att ta del av och yttra sig över vad som tillförts ärendet. Om det är uppenbart onödigt behöver dock inte annan part underrättas. Ändringarna kommer bl.a. leda till att fas- tighetsägaren normalt sett kommer att underrättas om ansökan om sökanden är någon annan än fastighetsägaren själv, till skillnad från vad som gäller .