sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — What can be regarded as stabilising and a reinforcement for the area (committed residents, residents who remain in the area), can thus be counteracted by the fact that individuals who have been strengthened, get an opportunity to move away from the area. In our view, it can never be regarded as negative that an individual develops or, for instance, moves up the housing ladder, as in these areas as elsewhere in the community. To area develop- ment and a strong common identity can in these cases paradoxically develop in the direction of confirming the segregation that efforts are being made to stop. At the same time, it is important not to underestimate the effects of the movements that continually affect the resident base and which create a in- and outflow in the area. This argues in turn for the creation of stable structures. The situation is complex. Another aspect is how communication can be facilitated at the municipal level between the vulnerable areas and the rest of the municipality. Welfare researchers have on repeated occasions warned about the risk for locking-in effects in the area and exclusion from other parts of society at the same time. Possibilities of linking together and creating reasons for exchanges need to be attended to and discussed. The goal of ending discriminatory segregation means that the problem must be viewed in relation to the surrounding world, if there is an outside, this is also corresponded to by an inside. The main goal can be that it is more positive to live in a segregated way but rather to open areas for contact that make possible new networks and other solutions. Segregation is not the responsibility of the vulnerable area. It is a matter for the whole of the municipality, region, society. The third aspect is a variation of the two previous and highlights some of the surrounding world factors that create or strengthen segregation and which exist to a great extent at a structural level out- side the local housing area, in many respects also outside the muni- cipality. The general situation in the housing market and labour market are directly reflected in the area, as well as cyclical fluctuations, and changes in infrastructure and communications. Regarding housing areas as parts of a development work in a more overarching central municipal or regional holistic perspective facilitates the possibilities for ending (housing) segregation. Sustainable solutions require a perspective that does not only extend beyond the borders of the housing area but also over sector boundaries and extends over different areas of policy. An assessment of the situation and possible solutions preferably needs to be made then on the basis of a holistic perspective. The work of change consists of slow and long-term processes. This is brought to the fore not least in a discussion about obstacles and possibilities for the design of the measures, either as projects or in regular activity. In the discussion about projects or regular activity, there are no simple answers, both solutions have their advantages and disadvantages. measures often run a certain risk of being included in a permanent project activity alongside of the ordinary activity. The advantages of the project form, the relative experimental freedom outside a bureaucratic structure, are weighed against disadvantages such as a short-term approach and uncertainty about whether experiences obtained are made use of and incorpo- rated in ordinary activities. Changing the prerequisites for work during a current agreement period, as in the case with the so-called supplementary offer, which narrowed the focus of the work, has been seen to have a negative impact on the most fragile parts of the development work in housing areas, namely the building-up of contacts, trust and participation among the participant population. To break off ongoing slow (and long-term) processes does not only lead to frustration and dis- appointment among those concerned at the time, but can eventually lead to a lack of trust in a public actor which promises more than it can deliver. A work of change is a long-term undertaking and thus requires agreement periods that extend a number of years into the future. In the evaluation of the local development agreements, university colleges and universities with a local implantation have played an important role. , , the in and are the most frequent players. The quality of the reports has varied greatly and the number of reports from the respective institution should therefore be related to the quality of the content of the reports. In a number of cases, the descriptive components have been predominant at the expense of the evaluation components. In other cases, high-quality evaluations have been presented with a balance between descriptive, analytical and evaluative components. The promotion perspective sought for, i.e. support for improvement of the activity evaluated has taken a back seat in relation to the controlling perspective. However, the predominant part of the evaluations are considered as being of high quality. The evaluations carried out within the framework of the local development agreements have then greatly contributed to development of knowledge which is beneficial both in the field and for research. The next step is to make use of and spread this knowledge to enable the experiences made to serve as the basis both for decision-making and development of practical activities and further research. However, it is apparent that development of expertise is needed on a number of fronts. This applies to municipal players with regard to, for instance, local documentation, self-assessment and com- missioning of evaluations, and to evaluators with regard to, for instance, dialogue-oriented user evaluations and base-line studies that are close to practice. A combination of multi-disciplinary knowledge and specialist knowledge is to be preferred in future. An interim report was presented in summer 2004 Allt ljus på de lokala utvecklingsavtalen (2004:79) which contained a proposal on a national institution to evaluate urban policy. The tasks of the institution were described as being to co-ordinate, evaluate, support and promote, create knowledge, make surrounding-world analyses and spread knowledge and experiences. A central institution can, of course, never replace the building- up of contacts between municipalities and local evaluators, regard- less of whether these are at universities, university colleges or other bodies. The importance of the need to build a basic competence on location can never be overstated. However, an institution can pro- mote a development of expertise on evaluations and co-ordinate evaluation measures to enable knowledge to be systematically ex- changed between different regions. The view of the need and usefulness of an integrating body of this kind has been further reinforced during the work with this final report. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera de rapporter m.m. som tagits fram inom ramen för arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. Utredaren skall inventera, sammanställa och analysera rapporterna i syfte att om- vandla gjorda erfarenheter till kunskap. Utredaren fick därutöver i uppdrag att lämna förslag på ett lång- siktigt nationellt utvärderingsprogram för lokala utvecklingsavtal. I delbetänkandet Allt ljus på storstadspolitikens lokala utvecklingsav- tal? Förslag till nationellt utvärderingsprogram (SOU 2004:79) som överlämnades lämnade utredningen ett förslag på ett av urban politik. I föreliggande betänkande redovisas huvuduppdraget1. Utgångspunkter för arbetet och arbetets gång De lokala utvecklingsavtalen (eller populärt Storstadssatsningen) är en del av den svenska storstadspolitik som artikulerats som ett nytt politikområde. Storstadspolitiken över- flera politiska områden och sektorer och korsar departe- ments- och förvaltningsgränser. Storstadspolitiken kännetecknas av att ha en tvärsektoriell profil och riktar sig till aktörer på såväl nationell, regional som nivå. I syfte att bryta segregationen i 24 så kallade utsatta bostadsom- råden i landets tre storstadsregioner2 tillskapades de lokala utveck- lingsavtalen som grund för ett utvecklingsarbete. 1Direktiv (2003:136) samt tilläggsdirektiv (2004:40) bifogas i bilaga. 2I en komparativ studie har geografiskt avgränsade stadsdelar i landets tre storstäder klassi- ficerats och kvoterats i 8 klasser genom att mäta utifrån relationen mellan hög- och låg- inkomsttagare. En stadsdel har definierats som utsatt när stadsdelens kvotvärde betecknar en områdestyp med mycket låg eller extremt låg inkomst. Se vidare SOU 1998:25. överenskommelser mellan stat och kommun och reglerar innehåll, finansiering och uppföljning av en rad insatser för att stimulera syssel- sättning, stärka det svenska språket och stödja en demokratisk ut- veckling med delaktiga medborgare. De första avtalen upprättades varav ett flertal har förlängts och fortfarande pågår . I de aktuella bostadsområdena har tusentals insatser av varieran- de karaktär, omfattning och tidslängd genomförts sedan de första avtalen tecknades. Genom att ställa krav på kommunerna om genom- förande av lokala utvärderingar ville man från statligt håll försäkra sig om en kontinuerlig bedömning av och dokumentation kring erfaren- heterna av arbetet och insatserna. Ambitionen var inte bara att genom utvärdering följa upp insatserna och deras effekter. Man ville även stödja ett utvecklingsarbete, bidra till en långsiktig kunskapsupp- byggnad inom politikområdet och sprida vunna erfarenheter bland annat till kommuner med en likartad situation, till olika myndig- heter och andra aktörer. Parallellt med de lokala utvärderingarna som kommunerna ansvarade för, förlades ett nationellt utvärderings- uppdrag till för att säkra en överblick och en samlad analys av utvecklingen i de berörda områdena. Under de år som gått sedan det första lokala utvecklingsavtalet undertecknades har hundratals rapporter sett dagens ljus, alltifrån olika typer av kommunala dokument och rapporter3, till statliga skri- velser och såväl interna som externa utvärderingar4. Från statligt och kommunalt håll har man anlitat ett stort antal externa utvärderare som följt och utvärderat processer, verksamheter och utfall . Ambitionen är att ta vara på de erfarenheter som er- hålls i projektet för att skapa underlag för en kunskapsutveckling inför framtida insatser och arbetsprocesser. Uppdraget att utvär- dera de insatser som kommit till stånd har primärt förlagts till fors- kare vid högskolor och universitet, för att därmed garantera en viss grundkvalitet och stimulera ett intresse för fortsatt utvärdering och kunskapsutveckling. Ett stort utbud av rapporter och information medför dock pro- blem för såväl praktiker och politiker som en intresserad allmänhet att orientera sig i vilka kunskaper och erfarenheter som finns, inte minst eftersom det är tidskrävande att själv skapa sig en överblick. 3 Som styrdokument, insats- och projektrapporter, verksamhetsberättelser, årsrapporter, skrivelser, osv. 4 En intern utvärdering genomförs i regel av en utvärderare som är anställd inom den organi- sation som utvärderas, men även så kallade självutvärderingar kan innefattas. En extern ut- värdering genomförs i regel av en utvärderare som finns utanför den organisation som utvär- deras. Se begreppsdiskussion i kapitel 4 och i delbetänkandet (SOU 2004:79). Detta kan ses som en bakgrund till det föreliggande uppdraget. Upp- draget för denna utredning är enligt direktivet att inventera, granska och få en samlad överblick över de kunskaper som står att finna i rapporter och utvärderingar som producerats inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen5. Utredningen har som referensram utgått från aktuella statliga och kommunala programdokument som ligger till grund för eller avrap- porterar vad som sker inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen, främst propositionen Utveckling och rättvisa – en politik för stor- staden (prop.1997/98:165) och kommunernas årliga Oktoberrapporter6. Huvudsakligt fokus har dock varit att kvalitets- och innehållsgranska 83 externa utvärderingsrapporter som kommu- ner och stat beställt inom avtalens ram7. Dessa rapporter har sys- tematiskt analyserats och utgör det primära grundmaterialet för ut- redningen. De granskade utvärderingarna har primärt genomförts lokalt i kommunerna, där utvärderarna studerat, fångat upp och förmedlat de erfarenheter och kunskaper som erhållits i de aktuella miljöerna. Då vi från utredningens sida inte gjort egna efterforsk- ningar på plats, intervjuat nyckelpersoner på olika nivåer eller be- sökt lokala aktiviteter8, så gör vi inga anspråk på att direkt spegla de insatser som genomförs i områdena utöver vad som framkommer i det granskade materialet. Förutom den nämnda granskningen har utredningen fortlöpande på en mer generell basis tagit del av litteratur som beskriver och för- klarar fenomen som ryms inom de lokala utvecklingsavtalen, t.ex. aktuell litteratur rörande storstadspolitiskt arbete och utvärderings- arbete. Tillsammans med de granskade rapporterna utgör detta ett referensmaterial som inte minst är värdefullt när det gäller att pla- cera stortstadsarbetet i ett sammanhang och bredda basen för ana- lysarbetet. Kontakt har under utredningsarbetet även tagits med Mångkultu- rellt centrum i . Mångkulturellt centrum har parallellt med 5Kunskap kan beskrivas som välbestämd föreställning om (visst) förhållande eller sakläge, besläktat med insikt, kunnande, lärdom (1999). Här används kun- skapsbegreppet för att främst beteckna inhämtandet av tämligen situationsbundna erfaren- heter och omvandla dem till en mer generaliserbar eller allmängiltig kunskap. För en för- djupad studie av det komplexa kunskapsbegreppet rekommenderas t.ex. Maltén (1999). 6De återkommande kommande Oktoberrapporterna är kommunernas avrapporte- ring kring de lokala utvecklingsavtalen till den statliga parten. Se vidare i kapitel 3. 7För en samlad presentation av urvalskriterier, bedömningskriterier och gången i gransk- ningsarbetet hänvisas till Metodappendix i bilaga. 8Ett undantag är en förstudie som genomfördes under arbetet med delbetänkandet (SOU 2004:79) , se kapitel 5 och Metodappendix. denna utredning haft regeringens uppdrag att speciellt granska hur det så kallade underifrånperspektivet har hanterats inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen9. Då utredningsuppdragen tidsmässigt överlappat varandra har dock endast ett begränsat utbyte av slut- satser kunnat ske. Sammanfattningsvis kan utredningen sägas vara inriktad på två något olikartade men ändå ömsesidigt beroende fokus när det gäller att analysera materialet; dels hur externa utvärderare har löst sina uppdrag, dels på vad dessa rapporter kommit fram till som bidrag till politikområdets kunskapsuppbyggnad. Den första inriktningen handlar om en systematisk granskning av de rapporter som haft i uppdrag att utvärdera insatser och processer inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Avsikten har dels varit att inventera beståndet av utvärderingar, men också att skapa en grund för att kunna uttala sig om rapporternas kvalitet vilket återverkar på tillförlitligheten. Den andra inriktningen handlar om att närmare studera och ur rappor- terna vaska fram intressanta erfarenheter och slutsatser när det gäller det arbete som pågår eller pågått inom ramen för de lokala ut- vecklingsavtalen. Här uppmärksammas vilka frågor som belysts och vilka erfarenheter och kunskaper som förmedlats. Detta säger dock inget om hur dessa kunskaper har uppfattats eller om de använts i det fortsatta utvecklingsarbetet, något som dock framledes vore in- tressant att undersöka. Utredningen består av åtta kapitel. Efter denna inledning följer kapitel 2 som kortfattat presenterar bakgrunden till dagens stor- stadsarbete på en nationell nivå samt en presentation av storstads- propositionens (prop. 1997/98:165) intentioner kring de lokala ut- vecklingsavtalen. I kapitel 3 påvisas något av den komplexitet som kännetecknar det lokala sammanhang som möter en utvärderare av storstadsarbetet. Här ges en närmare orientering kring de lokala ut- vecklingsavtalen och de kommunala Oktoberrapporterna. Kapitel 4 innehåller en genomgång av teoretiska aspekter på begreppet ut- värdering. Syftet med kapitlet är även att redogöra för den syn på utvärdering som utgör referenspunkten för utredningens gransk- ning av utvärderingsrapporterna inom de lokala utvecklingsavtalen. I kapitel 5 riktas fokus på de specifika utvärderingar som haft i upp- drag att närmare studera och utvärdera processer och aktiviteter inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. I kapitlet studeras bland annat vem som har utvärderat storstadsarbetet, hur utvärde- 9 Regeringens beslut Ju2004/2199/STO. ringarna har genomförts och vad/vilka områden som har utvärde- rats. Kapitel 6 baseras på vad rapporterna har kommit fram till. Detta kapitel består således av en sammanställning och analys av de fynd som utvärderingarna presenterat, dels utifrån de centralt an- givna målområden som kännetecknat avtalen, dels utifrån teman och dilemman som trätt fram i vårt analysarbete. Utredningen avslutas med en avslutande diskussion i kapitel 7. Utredningen omfattar även ett Metodappendix och diverse bilagor. Utredningsgruppen har förutom utredaren (socionom och doktorand), bestått av Yamam Al-Zubaidi (tolk/över- sättare och tidigare projektledare inom de lokala utvecklingsavtalen), (socionom) samt (forsknings- assistent på ). Professor , , har bistått utred- ningen med vetenskapligt metodstöd och fil.dr. , Lunds och , har bistått utredningen i arbetet med att analysera rapporter. Utredningens ambition är att lyfta fram aktuella frågeställningar och erfarenheter men också att uppmärksamma mindre utforskade aspekter av ämnesområdet. Utredningen kan betraktas som ett bi- drag i en pågående kunskapsutveckling inom storstadsarbetet och förhoppningsvis även stimulera till vidareutveckling av framtida utvärderings- och utvecklingsinsatser. De nordiska länderna har präg- lats av en väl utvecklad välfärdspolitik som bland annat omfattat starka inslag av bostadspolitiska och regionalpolitiska ambitioner. Det regionalpolitiska inslaget har inneburit en balansgång mellan glesbygd och tätort och först senare inriktats på en uttalad natio- nell stadspolitik av mer europeisk modell1. En påfallande snabb ut- veckling med accelererande segregation främst i storstädernas ytterområden har lett till en politisk fokusförskjut- ning, uttryckt i allt mer omfattande samlade strategier och hand- lingsprogram inriktade på att lösa städernas problem. efterlyste i en rapport 19972 en samord- ning mellan flera politikområden och en bredspektret politisk ind- sats för att kunna möta socioekonomisk och etnisk segregations- problematik i de aktuella bostadsområdena. Det poängteras särskilt att bostadspolitiken inte ensamt klarar av denna komplexa uppgift, eftersom ett enskilt politikområde endast i begränsad utsträckning kan motverka en negativ utveckling. Detta stämmer väl överens med slutsatserna i en EU-rapport3, refererad i en översikt från Nordregio (2000), där vikten av samordning och en kombination av åt- gärder i syfte att få en effektiv och sammanhållen stadspolitik poäng- teras. Enligt samma rapport beskrivs den europeiska stadspolitiken fram till ha varit inriktad på storstädernas tillväxt och soci- ala utjämning. En tydlig trend är dock riktningen mot en breddad 1Med stadspolitik som begrepp avses här offentliga insatser på olika beslutsnivåer som har betydelse för städernas utveckling. En explicit stadspolitik på den nationella nivån är en politik som är direkt riktad mot städerna, medan en implicit politik får indirekta kon- sekvenser för städerna utan att direkt fokusera dem. En annan begreppslig skillnad är en partiell politik, dvs. uppdelad på olika politikområden, alternativt integrerad eller samordnad politik (2000). 2Boligpolitik mod segregation (1997:544). 3Refererad EU-studie av det s k Euricur. För vidare referens se (2000). stadspolitik (som även omfattar mindre städer och orter), samman- hållen och helhetsorienterad stadspolitik med inriktning på såväl soci- ala, ekonomiska, ekologiska som kulturella aspekter. Gemensamma inslag och nyckelbegrepp i den europeiska storstadspolitiken är enligt sammanställningen: 1) samordning av olika politikområden, 2) inriktning mot geografiskt avgränsade och särskilt utsatta om- råden, 3) underifrånperspektiv i lokalt arbete och partnerskap, 4) helhetslösningar med samfinansiering av lokala åtgärdsprogram samt 5) uppföljning och utvärdering (ibid.)4. har först utformat en samordnad stadspolitik som kan liknas vid den europeiska5. De allt starkare tendenserna mot en ökande social och etnisk segregation i storstäderna har varit en utlösande faktor för en mer samlad stadspolitik. Politiskt fokuseras främst sociala insatser för att bekämpa och förebygga storstadens problem, men även sam- hällsekonomiska frågor som betonar storstädernas betydelse för landet lyfts fram. Den storstadspolitik som vuxit fram inspireras bland annat av de europeiska erfarenheterna med huvudsaklig in- riktning på socioekonomiskt utsatta bostadsområden. har den tagit initiativ till flera stora nationella program i syfte att möta situationen i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Utvecklingen i dessa bo- stadsområden har allt mer kommit att präglas av en koppling mellan socioekonomisk utsatthet och utländsk bakgrund. För att bemöta problematiken har insatser i allt högre grad kommit att inriktas mot målsättningen att främja integration, bland annat uttryckt i termer av en kamp mot segregation och utanförskap. I den så kallade Blommansatsningen (1995–1999)6 ville man således nå detta genom att 1) öka förvärvsfrekvensen och stärka kompetensen hos de boende, 2) minska den sociala segregationen samt 3) motverka segregering och diskriminering på arbetsmarknaden. Likartade målsättningar och inriktningar återfinns i efterföljande satsningar som Nationella 4Några förkortningar kommer att återkommande användas för att underlätta läsningen. Förkortningen ibid. betyder i samma skriftliga källa, dvs. i den senast använda referensen. När en litteraturreferens omfattar fler än två författare används förkortningen et al som betyder med flera. 5Jfr t.ex. Nordiska ministerrådets rapporter. 6Namnet associerar till initiativtagaren och dåvarande statsrådet . exempel (1998–2000) och senast de lokala utvecklingsavtalen, all- mänt benämnd Storstadssatsningen (1999–pågående). med dessa satsningar har en rad satsningar med likartat innehåll ägt rum och överlappat eller avlöst varandra. Här återfinns exempel som den av finansierade Ytterstadssatsningen och EU- finansierade insatser inom ramen för i bland annat och . Ytterligare satsningar som påbörjats är Stadsdelsför- nyelsen i och Välfärd för alla i . Insatser i de aktuella områdena förekommer även inom den ordinarie kommunalt finan- sierade verksamheten. Från statliga utredningar till storstadspolitikens utvecklings- avtal I syfte att kartlägga storstadsregionernas utveckling tillsatte rege- ringen en storstadsutredning. Detta bidrog bland annat till att levnadsvillkoren i en rad utsatta bostadsområden7 i städernas förorter uppmärksammades. , , kom efterföljaren, , vars slutbetänkande8 lades till grund för regering- ens proposition Utveckling och rättvisa – en politik talet (prop.1997/98:165). I propositionen beskrevs dels storstädernas potential som tillväxtcentra och som landets strukturella ryggrad, dels hur klyftorna inom storstäderna djupnat mellan de som har och de som saknar arbete och egen inkomst och mellan infödda och utrikes födda (ibid., s. 30). En djup oro uttrycktes för en ökande social och etnisk segregation. I propositionen artikulerades ett nytt tvär- politiskt område – en nationell storstadspolitik.