sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — I de flesta områdena är andelen långvariga social- bidragstagare större bland dem som flyttar in än bland dem som flyttar ut (2001b). (2004) utvecklar svårigheterna med att göra en effektmät- ning. Det finns andra insatser som pågår parallellt med storstads- satsningen och det resultat vi ser kan vara effekten av något som skedde : Ett annat problem är att effekterna av de särskilda insatser som finan- sieras av storstadssatsningen är svåra att skilja från effekter från lik- nande insatser som pågår . Det kan också hända att tidigare insatser har fördröjda eller långsiktiga effekter (ibid., s. 8). konstaterar dock att minskningen av socialbidrag av storstadsarbetet i motsvarades av en ökad syssel- sättning. Han konstaterar att det finns flera tänkbara orsaker till att socialbidragsberoendet har minskat, även när sysselsättningsgraden är oförändrad. Försörjer de människor som tidigare hade socialbi- drag sig via löneinkomster, arbetslöshetsersättningar eller studieme- del? Har handläggningen av socialbidrag förändrats? Eller söker män- niskor i mindre grad än tidigare socialbidrag fast de är berättigade? Utvecklingen av socialbidraget måste analyseras i relation till olika för- hållanden inom välfärdssystemet och arbetsmarknaden samt kohortef- fekter för invandrare. Tidigare studier har visat på ett starkt samband mellan sysselsättning och socialbidrag. Frågan är vilka inkomster som ersatt socialbidraget? (ibid, s. 62) Målområdet att minska socialbidragsberoendet är utvärderat i mycket begränsad utsträckning. De undersökningar som genomförts visar på en positiv förändring, dvs. socialbidragstagandet minskar något. Dock är denna minskning generell och i relation till samhället i övrigt är skillnaden lika stor som före storstadssatsningen. Någon analys i syfte att förstå skillnaderna mellan de olika bostadsom- rådena har inte genomförts. De granskade utvärderingsrapporterna kan inte, av olika skäl, svara på frågan om de lokala utvecklings- avtalen har haft effekter på socialbidragsberoendet. Då man mäter utveckling i ett bestämt geografiskt område har mycket förändrats, t.ex. genom omflyttningar. Vidare är det ytterst proble- matisk att utvärdera storstadsarbetets insatser som isolerade feno- men då människors behov av socialbidrag påverkas av flera faktorer som ligger utanför storstadsarbetets räckvidd. Dessutom är det inte alltid klarlagt vad ett avbrutet socialbidragstagande innebär, det be- höver inte nödvändigtvis innebära att ett hushåll fått det bättre. Lästips bland de granskade rapporterna: , (2004). Socialbidrag och försörjning i – Storstadssatsningen och utvecklingen –2000. Det tredje av de målområden som lyftes fram i storstadspropo- sitionen handlar om att det svenska språkets ställning bör stärkas, såväl bland barn och ungdomar som i den vuxna befolkningen 1997/98:165, s. 31). Frågan om det svenska språket går som en röd tråd igenom hela propositionen, då man menar att segregatio- nen följer etniska linjer (ibid. s. 1)31. Språkåtgärder efterfrågas expli- cit även inom andra målområden som exempelvis skolresultat och vuxenutbildning (ibid., s. 95)32. Propositionen utgår från utredning (SOU 1998:25) som visade att många barn i de utsatta områdena inte klarar testerna vid fyraårskontrollen och att försenad tal- och språk- utveckling är ett vanligt problem (prop. 1997/98:165, s. 94). Pro- positionen förespråkar en framskjuten plats för språk i förskole- verksamheten, med innebörden en medveten satsning på det svenska språket och möjligheter att bibehålla och utveckla modersmålet (ibid., s. 96). Den höga andelen elever som inte når godkända betyg i kärn- ämnen (bl.a. i svenska och svenska som andra språk) i de utsatta områdena, ses som en prioriterad målgrupp. Ett stimulansbidrag av- sätts för att främja språkutvecklingen i svenska hos invandrarelever, 31Värt att notera att propositionen avsätter även ekonomiska medel för utvecklingen av IT- baserade läromedel för svenska som andra språk, detta är dock tänkt att göras utanför ramen för de lokala utvecklingsavtalen (ibid., s. 102). 32Även (2001a, s. 148) påpekar att språkutveckling sträcker sig över tre målområden. vilket bland annat kan göras genom att utveckla olika kulturella uttrycksformer och kamratstödjande insatser (ibid., s. 98). När det gäller utbildning för vuxna förespråkar propositionen en satsning på att förbättra vuxna invandrares kunskaper i svenska, dels för att motverka snedrekryteringen till högskolorna (ibid., s. 100) och dels för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden (ibid., s. 67). Otillräckliga språkkunskaper anges vara ett av hindren för invand- rare att komma in på den svenska arbetsmarknaden, inte minst när det gäller ungdomar (ibid., s. 52, 75, 98). Detta resonemang bygger bl.a. på arbetsförmedlingens bedömning. Här efterfrågas exempel- vis åtgärder som arbetspraktik för att kompensera för otillräckliga språkkunskaper (ibid., s. Parallellt anses invandrarnas kunska- per i andra språk än svenska vara en kompetens som slösas bort, eftersom många invandrare inte kommer in på den svenska arbetsmarknaden. Allmänt om språkutveckling i de granskade utvärderingarna Bland de granskade rapporterna är det ett tjugotal som berör frågan om språkutveckling i skiftande omfattning. Detta kan gälla allt från målområdesövergripande rapporter som berör språkfrågan i förbi- gående, till rapporter som inriktar sig på språkförskolor specifikt. Barns språkutveckling i förskolan är i särklass det mest domine- rade ämnet i utvärderingarna. Varför vuxnas språkutveckling är ut- värderad i en marginell omfattning är svårt att avgöra33. En tolkning är att språkinsatser för vuxna är en del av satsningen på vuxenut- bildning som i sig är inbäddad i sysselsättningsåtgärderna. Vuxen- utbildning inte är utvärderat som ett enskilt målområde. Då utvär- deringar av sysselsättningsåtgärder huvudsakligen har inriktat sig på samverkanskonstruktioner och mätningsproblematik34, har vuxnas språkutveckling fallit bort i de undersökta rapporterna. Språkutveckling bland barn och ungdomar Övergripande kan sägas att ingen av de granskade rapporterna ifrågasätter behovet av satsningen på barns och ungdomars språk- utveckling. Snarare tvärtom, alla de granskade utvärderingarna be- 33Jfr avsnitt 6.2.5. 34Jfr avsnitt 6.2.1. tonar vikten av satsningen. (2001b) anser exempelvis att insatser för att förbättra utbildningen bland barn och ungdomar till- hör de mest tillväxtskapande insatserna (ibid., s. 45). Parszyk (2003a) menar även att pedagogerna i förskolan har uppgiften att låta barnen möta det samhälle som förskolan representerar. Ansträngningarna att bryta segregationen börjar med andra ord redan i förskolan (ibid., s. 42). Flera rapporter diskuterar dock områdets komplexitet med fokus på tvåspråkighet i förskolan som en viktig förutsättning för den kognitiva utvecklingen och inlärningen av svenska hos barn med annat modersmål än svenska. , M et al (2004) betonar att forskningen står enad bakom betydelsen av att kunskapsutveckling sker både genom modersmål och andraspråk. Detta får dock inte alltid gehör på alla nivåer eller hos olika aktörer (ibid., s. Parszyk (2003a) hävdar att modersmålet ibland i verksamheterna kan ses som ett hinder för inlärningen av svenskan istället för att, i linje med forskningen, uppfattas som en tillgång. Parszyk är kritisk till fokuseringen på ett språk (svenskan) och efterlyser aktiv tvåspråkig personal (ibid., s. 76). Även Salameh (i , B et al , s. 160) efterfrågar flerspråkig personal, men betonar att det är viktigt med krav på formell pedagogisk utbildning även för dessa. (2002) återger en bild av språkförskolor där både tvåspråkig- het och barns kulturella ursprung betraktas som en belastning. Verksamheterna tenderar då att välja en normaliserande strategi med majoritetskulturen som förebild (ibid., s. 22f, 36). (2002) anser att statliga och kommunala dokument utgår från ett enspråkigt och etnocentriskt perspektiv då det talas om barnens språkbrist, medan barnen ifråga kommunicerar obehindrat med sina föräldrar på sitt modersmål (ibid., s. 29). Hon menar att etnocentrismen på det lokala planet kan ses som en konsekvens av propositionens fokusering att satsa enbart på det svenska språket (ibid., s. 37). (2002, s. 6) är kritisk till hur propositionen formulerar sig kring frågan och menar att betoningen på invandrar- barns särskilda behov kan stå i konflikt med läroplanen och barn- konventionen då den fokuserar det barnen inte kan istället för det som finns att utveckla35. , M et al (2004) efterlyser ett helhetsperspektiv på stat- lig, och lokal nivå när det gäller språkutveckling för barn. 35 hänvisar här till en fras i propositionen, att invandrarbarn är en grupp som behöver särskilt stöd för sin utveckling (författarens kursivering), dock utan att specificera källan. att det flerspråkiga barnet har de största möjligheterna till god språk- utveckling och skolframgång om både modersmål och svenska som andraspråk utvecklas och används i kunskapsutvecklingen i en socio- kulturellt stödjande miljö (ibid., s. 218). (2002) pekar dock på att när elever med annat modersmål än svenska lyckas i de lägre klasserna bedöms de ibland inte behöva undervisning vare sig i svenska som andraspråk eller i sitt moders- mål. Detta, menar utvärderaren, kan vara en missbedömning av elevernas faktiska kunskaper i svenska och kan leda till att de senare misslyckas i skolan när de kognitiva kraven ökar i skoluppgifterna (ibid., s. 13). Men utvärderaren varnar för att förklara alla miss- lyckanden i skolan med bristande språkkunskaper och därmed glömma bort skolans egna ofullkomligheter: Språkförskolorna ska bidra till att lösa problemet med de elever som går ut utan godkända betyg, ett resonemang som tyder på att man anser att skolan och dess undervisning i det stora hela fungerar bra. Det är eleverna det är fel på, det är deras språk som inte räcker till (ibid., s. 36). Att förklara alla skolmisslyckanden med bristande språkkunskaper, menar utvärderaren, är detsamma som att förenkla verkligheten (ibid. s. 31). Även et al (2004) påpekar att situationen i bostads- områdena är komplex och att användning av metoder med potential att utveckla språkarbetet kan försvåras av andra problem: Performansanalysen36 visar också i ett nötskal hela Storstadssatsningens dilemma. Det är en ny metod med stor potential att utveckla språk- arbetet i undervisningen, men den skall genomföras i en verklighet som har en rad andra stora problem som inte är lösta (ibid., s. 83). , M et al (2004, s. 212) betonar att en organisation som möjliggör kontinuitet och prioritering av språkutvecklingsarbetet är en förutsättning för de språkutvecklingsansvarigas arbete. Utvär- derarna menar exempelvis att när ansvaret för ämnet svenska som andraspråk läggs på rektorerna, tenderar ämnets obligatoriska ställ- ning att försvagas då det blir beroende av den enskilda rektorns kunskap och attityd (ibid. s. 204). et al (2004, s. 174f) påpekar att de stadsdelar som haft personer med specialkunskap om språk- utvecklingsområdet har lyckats utveckla mer övergripande och mer 36 Performansanalys är en typ av språkutvecklingsanalys baserad på barnets språkliga produk- tion. För de yngre barnen och barn som inte kan uttrycka sig i skrift används den muntliga pro- duktionen som analysunderlag. Barnets tal, utifrån en fri berättelse och en berättelse om en bild, spelas in på ljudband eller videoband och skrivs ner för att sedan analyseras (et al , s. 47). Även Parszyk (2003a, s. 3) menar att orga- nisation har stor betydelse och visar på att olika bostadsområden i praktiken lagt olika betoning när det exempelvis gäller pedagogik, didaktik och lingvistik. Hur kan utfallet mätas? Ett återkommande ämne i rapporterna är om det går att mäta ut- fallet av språkinsatserna. (2002a, s. 37) menar att språkinlärning handlar om en process som tar och möter svårigheter i att finna lämpliga indikatorer för mätningen av mål- uppfyllelsen. I en annan rapport visar (2001a) att andelen elever i årskurs 9 som klarar betyget godkänt i svenska som andraspråk i de berörda områdena, minskar något –2000. slås fast att det är vanskligt att jämföra ut- vecklingen i olika kommuner då betygsstatistiken inte återspeglar orsakerna till variationen (ibid., s. 149). et al (2004) anger även den höga omsättningen av elever som ett hinder för mätbarheten. (2002, s. 34) anser att man måste vänta för att se utfallet av de insatser som görs i språkförskolan, eventuellt ända tills barnen går i årskurs 9. Sahlén (2002, s. 31f) instämmer, men tillägger att detta beror på att målsättningen för insatserna har formulerats som att barnen ska klara av skolans nationella mål. Parszyk (2003a, s. 75) betonar dock att språkutveckling är bedömningsbar i situationen. Hon pekar på att av förskole- pedagogerna bedömer att barnens språk förbättrats sedan storstads- medlen kommit förskolan till godo, men markerar att flera anser att utvecklingen även bör relateras till tidigare satsningar (som Blommansatsningen) och till samhällsutvecklingen över lag (ibid. s. Hosseini-Kaladjahi (2003, s. 15) visar dessutom i en studie på en kraftig minskning av andelen föräldrar som anser att deras barn är i behov av extra stöd i svenska språket37. , M et al (2004, s. 206ff) föredrar användning av per- formansanalys som testverktyg i mätningen av hur flerspråkiga barn utvecklar sina kunskaper i svenska språket istället för tester som ursprungligen är utformade för elever med svenska som modersmål. Även (2002, s. 32) är kritisk till användningen av språktester som inte är utformade för barns andraspråksinlärning. Salameh (i , B et al , s. 155) noterar dock att performansanalys 37 Undersökning genomförd i avseende perioden –2003. saknar åldersreferenser för flerspråkiga barn, då resultatet både på- verkas av barnets ålder och av längden på den period under vilken barnet exponerats för det svenska språket. Några av utvärderarnas slutsatser , M et al (2002) anser att de insatser som har initierats inom ramen för utvecklingsavtal har utvecklat och eta- blerat nya och framgångsrika arbetssätt. Insatserna har genomsy- rats av individualisering och har en tydlig koppling mellan teori och praktik. De anser att även övriga pedagoger i stadsdelarna med fördel kan ta del av de nya arbetssätten (ibid., s. 216). Parszyk (2003a, s. 48) lyfter fram insatsen Lek och Lär i som en betydelsefull förebild för förskolor som inte arbetar med modersmål på ett aktivt sätt. (2002, s. 30) slår fast att språkförskolorna har en stark position bland föräldrarna, trots att de boende inte varit del- aktiga i målbeskrivningen att det svenska språket ska stärkas, eller i formuleringen av språkförskolornas arbetssätt. Utvärderarna har en rad rekommendationer inför det fortsatta arbetet med barns språkutveckling. På ett övergripande plan kan de kort sammanfattas enligt följande: Forskning kring flerspråkiga barns språk- och kunskapsutveck- ling bör få större utrymme. Fler pedagoger med kompetens i svenska som andraspråk bör utbildas, flerspråkiga pedagoger likaså. Befintlig pedagogisk personal (inklusive chefer för verksamhe- terna) bör erbjudas kompetensutveckling i svenska som andra- språk och tvåspråkighet. Vid nyrekrytering bör denna kompe- tens prioriteras. Språkutvecklingsansvariga med övergripande ansvar och relevant kompetens bör finnas på lokal nivå. I uppgiften bör ingå att samordna mellan förskola och skola och att utförligt följa och dokumentera arbetet. Alla barn som har annat modersmål än svenska bör erbjudas undervisning i svenska som andraspråk, med en parallell satsning på modersmålet. Vad finns då kvar efter att de lokala utvecklingsavtalens finansie- ringsperiod är över? Parszyk (2003a) redovisar svaret från en av förskolelärarna: Ett språkmedvetet arbetssätt. Kunskapen finns kvar. Det gäller bara att hitta hur vi för den vidare (ibid., s. 80) Som tidigare påpekats är vuxnas språkutveckling mycket sparsamt utvärderad i de granskade rapporterna. Hosseini-Kaladjahi (2002a, 2002b, 2003) kan sägas vara en av de få som för en fördjupad dis- kussion om ämnet. Enligt Hosseini-Kaladjahi (2003, s. 14f) bedömde Fittjaborna i en undersökning att deras kunskaper i svenska språket var 2003 i jämförelse med 199938. Hosseini-Kaladjahi (2002b, s. 11) visar även på att kunskaper i svenska språket tycks ha en positiv påver- kan på inkomstnivån. Men påpekas det i rapporten att det inte finns någon direkt koppling mellan kunskaper i svenska och arbetslöshet, vilket enligt författaren bekräftas även av tidigare forskning. Därför efterlyser författaren en omprövning av värdet av satsningar på svenska språket som verktyg i att höja sysselsättningen bland invandrare (ibid., s. 22f)39. Inte heller (2001b) har i sin rapport kunnat bedöma i vilken utsträckning språkkunskaper är avgörande för möjligheten att erhålla anställning (ibid., s. 48). Hosseini-Kaladjahi (2002a) diskuterar även det svenska språkets ställning i relation till integrationspolitiken överlag. Utvärderaren hävdar, med stöd från andra forskare som har undersökt regeringens proposition, att integrationsarbetets komplexitet underskattas när den reduceras till kompetensutveckling för invandrare, inte minst då detta i sin tur förenklas till språkinlärning. Författaren menar att det, i jämförelse med tidigare satsningar, i de lokala utvecklings- avtalen finns mindre av denna typ av underskattning, men ser det som problematiskt att integrationsarbete fortfarande likställs med språkinlärning (ibid. s. 18). Hosseini-Kaladjahi (2002b, s. 22f) ifråga- sätter även betoningen på att kommunicera med befolkningen på svenska trots eventuella språkbrister. Han menar att markeringen av det svenska språkets ställning i den här situationen sker på be- kostnaden av själva syftet med kommunikationen, nämligen att åstadkomma konsensus och uppmuntra delaktighet. 38Med reservation för att förändringen var så pass liten att den enligt Hosseini-Kaladjahi kan ligga inom den statistiska felmarginalen. 39Hosseini-Kaladjahi (2002b) hävdar även att språket inte ska ses som barriär för delaktighet. Jfr (2003) som i sin undersökning bland befolkningen i avtalsområden påpekar att de undersökta områdenas huvudproblem är tillgång till arbete och utbildning, sam- tidigt som hon noterar att språkförståelsen bland respondenterna är relativt god (ibid., s. När det gäller språkinsatser har fokuseringen på barnen varit tydlig. Inom detta målområde är det för- och grundskola som prioriterats. Språkinsatser för vuxna förläggs till viss del inom andra målområ- den. Utvärderarna är överens om målområdets stora betydelse. Däremot är man kritisk till en alltför stark fokusering på det svenska språket. forskning har visat vikten av att uppehålla två- språkigheten. Det framförs även kritik mot att en alltför snäv in- riktning kan uppfattas som etnocentrism eller alltför ensidigt fokus på svenska språket vilket därmed försvårar underifrånperspektivet. När det gäller för- och grundskola finns det en risk att alltför stort intresse riktas mot elevernas brister vad gäller språk och därmed ned- tonas brister som kan finnas i skolans verksamhet. Det är bety- delsefullt att undervisning i tvåspråkighet samordnas, finns en viss plottrighet, vilket försvårar kontinuitet. Avslutningsvis är detta målområde svårt att mäta bland annat på grund av att språkinlär- ning i sig är en långsiktig process. Lästips bland de granskade rapporterna: , , (2002). Den röda tråden – utvärdering av storstadssatsning: målområde språkutveckling och skolresultat. , , , (2004). Språkutveckling och skolresultat. Institutio- nen för pedagogik och didaktik/, , . , (2002). Språkbygge på bräcklig grund. Utvärdering tema utbildning och språk, förskolan. Mångkulturellt centrum, . Parszyk, (2003b). Skoltradition, språk och lärande. Utvärdering av språkinsatser för barn med annat modersmål än svenska. Sahlén, (2002). Kampen mellan resurser och visioner. Utvärdering tema utbildning och språk, skolan. Mångkulturellt centrum, . I storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) formuleras det lång- siktiga målet för det fjärde målområdet på följande sätt: Alla elever bör ges förutsättningar att nå målen i . Det är särskilt viktigt att ingen elev lämnar utan tillräckliga kun- skaper i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik (prop. 1997/98:165, s. 31). Man konstaterar i propositionen att i jämförelse med genomsnittet i hela landet så lämnar fler elever i utsatta stadsdelar skolan med ofullständiga betyg, medelbetygen för skolorna i dessa områden är lägre och övergångsfrekvensen från gymnasieskolan till högre ut- bildning är lägre (prop. 1997/98:165). Man menar vidare att klass- klyftorna har vidgats och segregationen tilltagit. Då grundskole- eleverna ofta går i den skola som ligger närmast hemmet, tenderar bostadsområdets sociala struktur återspeglas i områdets skolor. För att uppnå målen när det gäller skolan, ses det främst som angeläget med satsningar på språkutveckling40, men även insatser i form av lärlingsutbildning på gymnasiet och projekt i syfte att uppmuntra ett ökat föräldrainflytande förespråkas. Man menar även att kom- munerna ska uppmärksammas på resursfördelningen till skolorna inom kommunen: Även om huvudorsakerna till problemen ligger utanför skolan, måste skolans organisation och innehåll utvecklas i riktning att motverka den negativa utvecklingen. Kommunerna behöver därför uppmärksamma att fördelningen av resurser mellan skolorna inom resp. kommun behöver anpassas efter de skiftande behoven i olika stadsdelar så att ojämlika förhållanden rättas till (prop. 1997/98:165, s. 97). I detta avsnitt diskuteras skolan som det samlande begreppet för grund- och gymnasieskolan. Detta omfattar därmed inte vuxen- utbildning och förskoleverksamhet. Vuxenutbildning redovisas i ett särskilt avsnitt och utvärderingar av insatser inom förskolan åter- finns i avsnittet om språkinsatser. Insatser i skolan har på det lokala planet i huvudsak inriktats på insatser i syfte att stärka språkutvecklingen. Här återfinns exempel på insatser som läxhjälp, studieverkstäder och satsningar i syfte att stimulera läsandet via bl.a. ökade resurser till skolbibliotek. Vidare omfattas insatser inom skolan i syfte att öka tryggheten, att öppna 40 Jfr avsnitt 6.2.3. upp skolan mot det omgivande lokalsamhället samt insatser med syftet att stimulera föräldrars delaktighet i skolan. Av de granskade rapporterna har 26 rapporter målområdet skol- insatser som tema. I en överväldigande del av dessa (22 st.) var skol- insatser ett av flera teman som utvärderades. Således har skol- insatser förekommit i uppsamlande utvärderingar, som i Bunar (2003, 2004) och i utvärderingar från (, B 2004, 2002), men också i utvärderingar som studerat mer övergripande teman såsom samverkan och implementering. Samtliga granskade rapporter har studerat skolinsatser tillsammans med målområdet språkutveckling i skolan. Av rapporterna är det fyra stycken som specifikt har studerat skolinsatser och språkutveckling. De fyra rapporterna med specifikt fokus på skola och språk domineras av språkutvecklande insatser. En redogörelse för insatser inom språkutveckling redovisas som tidigare nämnts i ett annat avsnitt. Ingen av de utvärderingar som granskats har varit inriktad på insatser inom gymnasieskolan. I det följande fokuseras på utvärderingen av andra insatser än språkutveckling, främst rapporter med syfte att förbättra skolresul- taten. Gränsen är dock inte glasklar vilket visar sig i att det vare sig för dem som genomför insatserna eller för utvärderarna har varit lätt att avgränsa skolinsatser från språkutveckling41. Även andra målområden kan ha sin hemvist i skolan, till exempel insatser inom målområdet för områdesutveckling och trygghet samt demokrati och delaktighet. Skolans värld är på många sätt komplex. et al (2004) har utvärderat målområdet språkutveckling och skolresultat i .