sou · GTB365 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att överväga behovet av bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av den som man avser att anställa vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn eller unga. Som särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades som experter att biträda utredningen verksjuristen , juristen och institutionschefen . Sekreterare i utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om register- kontroll av personal vid HVB (S 2004:05). Härmed överlämnas utredningens betänkande Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga (SOU 2005:65). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Polisens register m.m. ................................................ 2.4Rikspolisstyrelsens hantering vid utlämnande av 2.5Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 2.6Länsstyrelsernas riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen............................ 2.7Statens institutionsstyrelses riktlinjer för Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och 3.1Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg .................. 3.2 Rapport från ........................................................... 3.3Översyn av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och 3.4Förekomsten av anteckningar om brott i inhämtade 3.5Rikspolisstyrelsens hantering vid utlämnande av Skyddet av den personliga integriteten.......................... 4.1Rättslig reglering till skydd för den personliga 4.2 Begreppet personlig integritet ................................................. 4.3Förarbetena till lagstiftningen om lämplighetsprövning inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg......... 4.4Pågående utredning om skyddet för den personliga Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn .............................................. Åtaganden i konventioner och andra överenskommelser...... Lagstiftningen i övriga nordiska länder .................................. Barns och ungdomars placering utanför det egna Samhällets ansvar för vård av barn och ungdomar ................. Pågående statliga utredningar.................................................. Aktuella uppgifter ur brottsstatistiken m.m. .................. Sexualbrott och barnpornografibrott ..................................... Våldsbrott och brott mot narkotikastrafflagen ..................... Den nuvarande tillämpningen av registerkontroll vid Enkäten till kommunala och enskilda HVB........................... De särskilda ungdomshemmen ............................................... Enkäten till länsstyrelserna...................................................... Utredningens överväganden och förslag ...................... 9.1Behovet av en obligatorisk registerkontroll i någon form beträffande personal vid HVB............................................... 9.2 HVB som skall vara skyldiga att företa registerkontroll ..... 9.3Personkategorier som skall omfattas av en obligatorisk Vilka register kontrollen skall omfatta ................................. Vilka brott registerkontrollen skall omfatta ........................ Formerna för inhämtande av registerutdrag ........................ Konsekvenser för den arbetssökande ................................... Tillsyn över registerkontrollen ............................................. Den lagtekniska utformningen ............................................. Konsekvenser av förslagen m.m. ................................ Konsekvenser för brottsligheten och det 11.1Förslaget till lag (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga ........................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:621) om Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ...................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ........................................ Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)............................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Sammanställning av enkätsvar från kommunala och Bilaga 3 Sammanställning av enkätsvar från länsstyrelserna ......... Bilaga 4 Sammanställning av svar från institutionscheferna vid de särskilda ungdomshemmen.......................................... Bilaga 5 RPS blankett för begäran om registerutdrag ................... hem för vård eller boende ombudsmän (justitieombudsmannen) lagen (1998:603) om verkställighet av sluten lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om personuppgiftslagen (1998:204) socialtjänstlagen (2001:453) Utredningen har haft i uppdrag att överväga om det finns behov av att införa obligatorisk registerkontroll i form av inhämtande av utdrag ur polisens belastnings- och/eller misstankeregister be- träffande den som erbjuds anställning vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn eller unga. Om utredningen skulle finna att så är fallet har man haft att framlägga förslag till lagstiftning om sådan kontroll. gäller enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg att den som erbjuds anställning inom dessa verksamheter skall uppvisa utdrag ur polisens belastningsregister. Utdraget skall i före- kommande fall innehålla anteckning om vissa allvarligare våldsbrott samt sexualbrott och barnpornografibrott. Den som inte uppvisar registerutdrag får inte anställas. Däremot finns det inget förbud mot att anställa den som enligt registret begått något av de aktuella brotten. Anledningen till lagens införande var att man ville förbättra skyddet för barn från att bli utsatta för övergrepp. Diskussionen hade främst handlat om risken för att s.k. pedofiler skulle söka sig till arbeten inom skolområdet eller barnomsorgen. Redan vid tillkomsten av den ovannämnda registerkontrollagen hade det från vissa håll – t.ex. och Barnom- budsmannen – anförts att kontrollen borde omfatta flera verksam- heter än dem som togs upp i lagen. Såsom anges i utredningens direktiv hemställde Föreningen i en skrivelse till regeringen att skyldigheten att lämna utdrag ur polisens belastningsregister skulle utvidgas till att omfatta alla barn och unga som erhåller vård eller boende inom område. Regeringen har ansett att man bör överväga att göra registerkontrollen obligatorisk vid samtliga HVB som tar emot barn eller unga. Härmed avses såväl kommunalt och enskilt be- drivna hem som de särskilda ungdomshemmen, i dagligt tal kallade § 12-hem, som drivs av staten. Vad gäller familjehemmen har man däremot ansett att dessa utreds tillräckligt av socialnämnden, bl.a. genom inhämtande av registerutdrag, innan man ger medgivande att ett barn får placeras i hemmet. De omfattas således inte av utredningens uppdrag. De regler som gäller för det av förda belastningsregistret återfinns i lagen (1998:620) om belastnings- register samt i förordningen (1999:1134) till denna. Ändamålet med registret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamheten hos vissa myndigheter, främst polis, åklagare och domstolar, men även av andra myndigheter för att användas vid t.ex. tillstånds- och lämplighetsprövningar av olika slag. Det får också användas för att lämna ut uppgifter till enskild om de är av särskild betydelse för dennes verksamhet. Registret innehåller, såvitt nu är av intresse, uppgifter om den som har ålagts påföljd för brott, förklarats fri från påföljd på grund av allvarlig psykisk störning eller erhållit åtalsunderlåtelse. Lagen och förordningen innehåller bestämmelser om ut- lämnande av registeruppgifter och utlämnande får inte ske i strid mot dessa. Lagen ger möjlighet att för vissa fall begränsa register- utdragen till särskilda brott eller brottstyper. I sådana fall finns föreskrifter om detta i förordningen. Den som är registrerad har alltid rätt att få ut uppgift om sig själv. I vissa fall, såsom då utdrag krävs enligt registerkontrollagen för skolverksamhet och barnom- sorg, har den enskilde rätt att få ett utdrag med begränsat innehåll. Vad gäller myndigheter och andra enskilda än den registrerade gäller i nu aktuellt hänseende att statlig eller myndighet som beslutar om vård av barn och ungdom får begära in uppgift ur registret beträffande den som man avser att anställa eller anlita som uppdragstagare och samma gäller beträffande enskild samman- slutning eller person som beslutar om anställning av personal för vård av barn och ungdom. I dessa fall utlämnas fullständiga registeruppgifter om brott som föranlett annan påföljd än penningböter. , som liksom belastningsregistret förs av Riks- polisstyrelsen, är till främst för att vara till hjälp vid brotts- utredningar, men får också användas av myndigheter, och vissa enskilda för tillstånds- och lämplighetsprövning. Bestämmelser om registret finns i lagen (1998:621) om misstankeregister och i förordningen (1999:1135) om sådant register. Det innehåller uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott mot eller annat brott för vilket det är stadgat svårare straff än böter. I lagen och förordningen finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur registret till myndigheter och andra enskilda än den registrerade. Under förutsättning att brotts- misstanken har lett till åtal skall uppgift ur registret lämnas ut om det begärs av en statlig eller myndighet som beslutar om anställning av personal för vård av barn och ungdom beträffande den som man avser att anställa eller anlita som uppdragstagare. Detsamma gäller enskild som beslutar i sådana frågor. Utlämnande av uppgifter ur registret till den registrerade får ske om det inte är till men för brottsutredningen. har 2003 utfärdat allmänna råd beträffande inhämtande av registerutdrag beträffande den som är aktuell för anställning eller uppdrag vid HVB som drivs i eller enskild regi (SOSFS 2003:20). Man rekommenderar att den som har befogenhet att anställa personal vid sådant hem som tar emot barn och unga skall begära in uppgifter från både belastnings- registret och misstankeregistret beträffande den som är aktuell för anställning eller uppdrag. Enligt rekommendationen skall man först inhämta samtycke till åtgärden från den det gäller. , som administrerar de särskilda ung- domshemmen, har utfärdat riktlinjer för sin anställningspolicy. Enligt dessa skall chefen för den institution där någon skall anställas eller anlitas begära utdrag ur polisens register om tillfredsställande utredning inte kan fås på annat sätt. Den arbets- sökande skall underrättas innan utdraget begärs. Tillämpningen av registerkontroll vid HVB I syfte att utröna i vilken omfattning registerkontroll görs vid HVB som tar emot barn eller unga har utredningen gjort en enkätundersökning vid sådana hem som drivs i och enskild regi. 257 hem – av dem som tillställts den – har besvarat enkäten. Av dessa hade merparten högst 10 anställda. hade fler än 20 anställda. av personalen hade anställts . De flesta hemmen, , uppgav att man gjort registerkontroll av dem som anställts. Det var vanligast vid de hem som har flera anställda. av dem som gjorde registerkontroll begränsade denna till belastningsregistret. I fyra av fem fall uppdrog man till den arbetssökande att skaffa in utdrag. Sammanlagt inhämtades upp mot 600 utdrag ur belastningsregistret. I av dessa fanns anteckning om brott. Eftersom det i det flesta fall var fullständiga utdrag, som inhämtats av den arbetssökande själv, torde det oftast ha rört sig om tämligen bagatellartade brott, t.ex. trafikförseelser. Vid en förfrågan till institutionscheferna vid de 34 särskilda ungdomshemmen har 24 chefer svarat att de alltid gör register- kontroll vid personalrekrytering. Anteckningar om brott förekom i uppskattningsvis 5–av utdragen. Gemensamt för samtliga kategorier av HVB är man tycks vara mera noga med kontroll när det gäller fasta anställningar än vid mera tillfälliga sådana eller uppdrag som inte innebär anställning. Slutligen har förfrågan också gjorts hos länsstyrelserna, som är tillsynsmyndighet för kommunala och enskilda HVB, och som beviljar tillstånd för de senare, huruvida man gör registerkontroll innan man beviljar sådant tillstånd. Av svaren framgick att samtliga styrelser begär utdrag ur belastningsregistret och alla utom en också ur misstankeregistret beträffande den eller de som söker tillstånd att driva HVB för barn eller unga. På fråga om man informerade om och kontrollerade att hemmen följde Social- styrelsens rekommendationer svarade omkring hälften att så var fallet. Skyddet av barn gentemot skyddet för personlig integritet Utredningen har i sina överväganden haft att ta hänsyn till å ena sidan behovet av att så långt möjligt skydda barn och unga mot övergrepp och å andra sidan den enskildes berättigade krav på skydd för den personliga integriteten. Vad först gäller rätten till den personliga integriteten har denna, som redovisas i avsnitt 4, fastslagits såväl i flera internationella konventioner som i svensk lagstiftning. Denna rätt är emellertid inte absolut utan måste ibland stå tillbaka för andra intressen. Ett sådant intresse är barnets rätt till skydd mot övergrepp av olika slag. Även denna rätt har kommit till uttryck i internationella konventioner och i svensk lagstiftning. Utredningen konstaterar att varje registerkontroll innebär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten samt bör komma i fråga endast om det finns starka skäl för det och då i former som i möjligaste mån tar hänsyn till den registrerades integritet. De barn och unga som vistas på HVB är en särskilt utsatt grupp. Många av dem har farit illa och har problem av olika slag. Deras utsatthet gör att de är i särskilt stort behov av skydd mot över- grepp. Många HVB har endast ett fåtal anställda och möjligheterna till intern kontroll, liksom länsstyrelsernas och kommunernas reella möjligheter att utöva tillsyn, är begränsade. Övergrepp mot barn och unga på HVB har bevisligen inträffat, ehuru det är osäkert i vilken omfattning. Genom en register- kontroll kan man visserligen inte hindra att övergrepp sker, men man kan utesluta att det anställs personal som är dokumenterat olämpliga för verksamhet med barn. Redan vetskapen om att sådan kontroll sker kan avhålla den som förekommer i registren att söka sådant arbete. För att registerkontrollen skall fungera måste den göras obligatorisk. Om den kontroll som i stor utsträckning redan före- kommer görs lika för alla arbetssökande vid de aktuella hemmen bör den också kännas mindre kränkande för den som blir utsatt än om den tillämpas slumpvis. Sammanfattningsvis har utredningen funnit att de skäl som talar för en obligatorisk registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga väger tyngre än hänsynen till den enskildes integritet. HVB som skall vara skyldiga att företa registerkontroll Utredningen konstaterar att även ungdomar i tonåren kan vara i behov av skydd för övergrepp och påverkan samt föreslår därför att registerkontrollskyldigheten skall omfatta alla HVB som tar emot barn eller unga . Eftersom vissa hem som tar emot sådana fortsätter behandlingen efter det att den unge fyllt kommer kontrollen i praktiken även att i viss utsträckning omfatta personal som vårdar ungdomar som är . Personkategorier som skall omfattas av en obligatorisk registerkontroll För att en kontroll skall fungera bör den vara så heltäckande som möjligt. Utredningen har funnit att kontrollen, i likhet med vad som i en departementspromemoria som upprättats inom Utbild- ningsdepartementet (Ds 2004:42) föreslås gälla inom skolområdet och barnomsorgen, bör gälla inte blott personer som man avser att anställa utan även den som erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring och liknande under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten. Det måste emellertid röra sig om arbetsuppgifter som utförs kontinuerligt och inte endast om tillfälliga kontakter. Utredningen konstaterar att gränsdragningsproblem sannolikt uppstår och att det bör ankomma på att vid behov utfärda rekommendationer för kontrollverksamheten. Utdrag skall få begäras endast beträffande den som man avser att erbjuda arbete under förutsättning att registerutdraget inte innehåller anteckningar som diskvalificerar honom eller henne för uppgiften. Vilka register kontrollen skall omfatta Utredningen diskuterar om den obligatoriska kontrollen, såsom gäller inom skolområdet och barnomsorgen, skall omfatta endast belastningsregistret eller såväl belastnings- som misstankeregistret. Även här rör det sig om avvägning mellan den enskildes rätt till integritet och barnets behov av skydd. Eftersom misstankeregistret innehåller uppgifter om gärningar som inte har prövats i domstol innebär det en längre gående kränkning av den enskildes integritet om kontrollskyldigheten omfattar även misstankeregistret. rätt som arbetsgivare har att få utdrag ur detta register är begränsad till anteckningar om misstanke som har lett till åtal. Risken att ett åtal leder till fällande dom är uppenbar och det måste anses olämpligt att vid ett HVB som tar emot barn eller unga anlita en person som står under åtal för en gärning som om han eller hon blir fälld skulle vara diskvalificerande för arbetsuppgiften. Utredningen har därför stannat för att föreslå att den obliga- toriska registerkontrollen skall omfatta även misstankeregistret beträffande brott som lett till åtal. Vilka brott registerkontrollen skall omfatta Av bl.a. integritetsskäl har utgångspunkten varit att den obliga- toriska registerkontrollen endast skall omfatta brott som kan tänkas vara av betydelse för den arbetssökandes lämplighet för arbete med barn och ungdomar. I de flesta fall är det inte relevant att inhämta upplysningar om mindre allvarliga brott som trafik- förseelser eller snatteri. Om så skulle vara fallet kan arbetsgivaren använda sig av sin möjlighet att få ut uppgifter med stöd av de vanliga registerlagarna. Att den obligatoriska kontrollen skall omfatta alla sexualbrott samt barnpornografibrott finner utredningen vara en självklarhet. Likaså att den skall avse de allvarliga våldsbrott- mord, dråp, grov misshandel, grovt rån och människorov- som omfattas av den registerkontrollag som gäller för skolverksamhet och barnomsorg. När det gäller HVB, som ofta handhar barn som varit utsatta för våld, eller själva gjort sig skyldiga till våldshandlingar, är det emellertid särskilt viktigt att det till verksamheterna inte knyts någon person som kan misstänkas vara våldsbenägen. Även misshandel och rån som inte betecknats som grovt brott bör därför omfattas av kontrollen. Med tanke på att narkotikamissbruk är tämligen vanligt bland ungdomar med sociala problem kan det också vara olämpligt att den som dömts för narkotikabrott vårdar sådana ungdomar. Även narkotikabrott och grovt narkotikabrott skall därför enligt förslaget omfattas av den obligatoriska kontrollen. Registerutdrag skall inte få vara äldre än . Formerna för inhämtande av registerutdrag Den obligatoriska registerkontrollen vid HVB som tar emot barn eller unga skall enligt förslaget, efter mönster av vad som gäller inom skolväsendet och barnomsorgen, ske på så sätt att den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande själv skall införskaffa utdrag ur registren. Begäran om utdrag skall göras på särskild blankett och utdraget innehålla upplysningar om de brott som enligt vad ovan sagts skall omfattas av kontrollen. Konsekvenser för den arbetssökande I detta hänseende föreslår utredningen att den som inte uppvisar registerutdrag inte skall kunna få anställning, uppdrag eller liknande. Något förbud mot att anställa den som har en anteckning i något av utdragen har inte uppställts. Utredningen framhåller emellertid att stor försiktighet måste iakttas om utdraget innehåller anteckning om något av de brott som omfattas av kontrollen, i synnerhet när det gäller sexualbrott och barnpornografibrott. Tillsynen över att registerkontrollen sker skall omfattas av den allmänna tillsynsskyldighet som åvilar länsstyrelser, socialnämnder och . Om man vid ett enskilt bedrivet HVB underlåter att utföra registerkontroll och om underlåten- heten upprepas efter påpekande skall tillståndet till verksamheten återkallas. Bestämmelser om obligatorisk registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga tas upp i en särskild lag, i vilken stadgas att den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid ett sådant hem skall uppvisa utdrag ur belastnings- och misstankeregistren. I lagarna angående dessa register tas in bestämmelser om rätt för enskild som söker arbete vid HVB som tar emot barn eller unga att få ett registerutdrag med begränsat innehåll. I förordningarna till lagarna anges vad registren skall Några ändringar i övrigt föreslås inte i lagarna om belastnings- respektive misstankeregister eller i förordningarna till dessa. I socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd att bedriva enskilt HVB vid underlåtenhet att göra registerkontroll. Utredningens förslag beräknas inte medföra några kostnader av betydelse för vare sig enskilda eller det allmänna. Inte heller i övrigt bör förslaget medföra några sådana konsekvenser som skall beaktas enligt kommittéförordningen (1998:1474). 1.Förslag till lag (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga Härigenom föreskrivs följande. 1 § Den som erbjuds en anställning vid ett sådant hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och som tar emot barn eller unga skall till den som erbjuder anställningen lämna utdrag ur de register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Detsamma skall gälla den som, utan att det innebär anställning, erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid sådant hem under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten. Utdraget skall vara högst . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om innehållet i sådant utdrag. Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anlitas för arbetsuppgifter som sägs i första stycket. 2 § Trots bestämmelsen i 1 § får den som erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare eller en förnyad möjlighet att på annat sätt delta i verksamheten anställas, anlitas eller erbjudas arbete utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag enligt 1 § första stycket. 3 § På begäran av den som lämnat ett registerutdrag skall det återlämnas i original. 4 § Bestämmelser om återkallande av tillstånd som avses i 7 kap. 1 § 1 socialtjänstlagen (2001:453) på grund av underlåtenhet att företa registerkontroll enligt 1 § finns i 13 kap. 7 § socialtjänstlagen. Denna lag träder i kraft . 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1998:620) om belastnings- register skall ha följande lydelse. En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Sådana uppgifter skall på begäran lämnas ut utan avgift en gång per kalenderår. En enskild som behöver ett En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv för registerutdrag om sig själv för att kunna ta till vara sin rätt i ett att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller