sou · GTB388d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Exempelvis skulle värden stå för alla kostnader i sam- band med vräkningsprocessen för att minska benägenheten att till- gripa vräkning. Hyrorna skulle i ett annat förslag, som andra nyt- tigheter som el. och vatten, betalas i efterskott. Flyghed föreslår i sammanfattningen av sin praxisstudie att det bör inrättas någon form av vräkningsakut, åtminstone för barnfa- miljer, dit de kan vända sig för att låna pengar för att säkerställa att hyresrätten inte går förlorad. I samband med detta skulle det upprättas en avbetalningsplan där det även ingår ekonomisk rådgivning. En vräkningsakut skulle in- nebära en möjlighet till skuldsanering på lägre nivå än gällande skuldsaneringslag där det krävs stora och långvariga skulder. Med tanke på de vräktas förhållandevis låga skulder skulle det inte heller bli en särdeles kostsam åtgärd, i synnerhet inte om det utformas som en lånemöjlighet om än med fördelaktiga återbetalningsvillkor, menar . En genomsnittlig vräkning kostar fortfarande mer att genomföra, än vad den absoluta majoriteten av de vräkta har i hyresskuld. Den här utredningen är – så vitt vi vet – en av de första som fått direktiv om att göra barnkonsekvensanalyser. För att skapa en ram för våra analyser och med hänsyn till att det saknas centrala direktiv till hur barnkonsekvensanalyser ska göras försöker vi reda ut vad en barnkonsekvensanalys innebär. I regeringens proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i sägs: På det statliga området bör också barnperspektivet systematiskt bli tyd- ligare vid beslutsfattande. En analys av konsekvenserna för barn av beslut som fattas och som tydligt berör dem bör göras i varje enskilt fall. I direktiven1 till utredningar vars förslag kan ha konsekvenser för barn bör markeras vikten av att dessa konsekvenser tydligt be- skrivs. Hur detta skall gå till bör utformas individuellt i varje direktiv. Direktiven till vår utredning anger att förslagen ska innehålla de barnkonsekvensanalyser som bedöms nödvändiga, men det finns ingen beskrivning av hur de ska utformas. Vi har därför sökt exem- pel och förebilder i rapporten förverkliga barnkonventionen.2 beskriver vi hur man där rekommenderar att en barnkonse- kvensanalys byggs upp. Slutrapport från ett treårigt uppdrag. Barnombudsman- nen 2002. har granskat hur tillämpats i re- gering och myndigheter. Den definierar barnkonsekvensanalyser som en förhandsprövning av de konsekvenser som ett beslut kan få för det barn eller den grupp av barn som berörs av beslutet. Detta innebär att man i förväg fastställer ett orsakssamband, dvs. tänker efter före i en strukturerad form samt gör en prövning av barnets bästa.3 Granskningen visar bl.a. att det är sällsynt med barnkonsekvens- analyser. Myndigheter och kommuner har i regel ingen strategi för genomförandearbetet.4 Kunskapen på nationell nivå om arbetet inom myndigheter och kommuner är begränsad. Barns perspektiv vägs ofta inte in i beslut som rör barn.5 uppmärksammade i sin granskning också behovet att förbättra uppföljningen av utvecklingen på nivå. hade tidigare noterat svårigheten för sta- ten att säkerställa att alla kommuner efterlever krav. De regionala och lokala skillnaderna var påtagliga, därför hade barnrättskommittén påpekat att riksdag och regering skulle vidta åtgärder för att underlätta styrningen, kontrollen och säkerställan- det av konventionens förverkligande i alla delar av landet, oavsett huvudmannaskap.6 10.1.2Hur påverkar kraven på en bättre uppföljning av statliga utredningars arbete? konstaterade i den tidigare nämnda rapporten att det behövs en bättre uppföljning av hur an- vänds. För vårt utredningsområde kan det t.ex. innebära olika krav på uppföljning från myndigheterna på området. Exempelvis kan Kro- nofogdemyndigheten utveckla en statistik som också redovisar barnens situation inom området, länsstyrelserna kontinuerligt följa utvecklingen av vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer och 4Vägverket framhålls dock som ett gott exempel på en myndighet som har tagit fram en metodrapport för barnkonsekvensanalyser. (Värderingsunderlag för barnkonsekvensanaly- ser, 2003) Utredningen har tagit del av denna. uppmärksamma barnen i de mätningar av hemlöshet som myndigheten utför . Sist men inte minst viktigt, bör kommunerna i sitt arbete för att förhindra vräkning och hem- löshet bland barnfamiljer tillämpa principen om att barn kommer till tals och att konsekvenserna för barn utreds. I utredningsarbetet har vi haft svårigheter att granska före- komsten av vräkningar och hemlöshet bland barnfamiljer. När ar- betet började fanns det ingen samlad bild i form av statistiska upp- gifter, vare sig i kommunerna, länsstyrelserna, eller kronofogdemyndigheterna. Inom utredningsuppdragit har vi, för att beskriva omfattning och innehåll i problemet, genomfört tre nya undersökningar som också delvis kompletterar hemlöshetsundersök- ning. Förslaget om en kontinuerlig dokumentation och statistik i fråga om vräkningar och hemlöshet syftar till att ge en bättre bild av utvecklingen och ge möjligheter för forskare, till- synsmyndigheter och regeringen att följa utvecklingen. Vi har också samrått med , bl.a. för att få hjälp med att anpassa modellen för barnkonsekvensanalyser, som beskrivs tidigare, till vårt uppdrag att analysera och lämna förslag på insatser som kan motverka vräkning av barnfamiljer. Då fram- kom bl.a. önskemålet att vi ägnar ett särskilt avsnitt åt barnkonse- kvensanalyser med hänsyn till att dessa behöver uppmärksammas i det statliga utredningsväsendet. Alternativet var att integrera barn- konsekvensanalyserna i den övriga texten. 10.1.3Uppbyggnaden av en barnkonsekvensanalys Den här utredningen är en av de första som haft direktiv om barn- konsekvensanalyser. Det har känts lite som ett pionjärarbete att få förmånen att presentera en barnkonsekvensanalys. Jag anser att det är angeläget för kommande utredningar att ta fram metoder för att också göra barnens röster hörda. BO:s och ESV:s modell för analys () och () modell för hur barnkonsekvensanalyser bör utföras är det enda do- kument som ger stöd i arbetet med barnkonsekvensanalyser. Där- för har vi försökt anpassa utredningens analys så långt som möjligt till den modellen. Följande frågor bör enligt BO och ESV belysas i en barnkonse- kvensanalys: Hur påverkar förslaget barnen? Problem och intressekonflikter i förslaget? Hur påverkar eller påverkas förslaget av andra faktorer? Vilken hänsyn har tagits till barnets synpunkter på förslaget och hur har de inhämtats? Vilka kompenserande åtgärder kan behöva vidtas? Vilka kostnader respektive vilka vinster kan förslaget medföra för samhället, enskilda eller särskilda grupper? Övriga frågor av relevans för förslaget? För varje förslag försöker vi så långt det är möjligt att ställa ovan- stående frågor och redovisa svaren. Frågan om hur barnens synpunkter inhämtats på förslagen har ett generellt svar i vår utredning. Vi har inte intervjuat barn. Vi har aktivt valt att inte använda barn som informanter. Skälen är flera: Vi har en koncentration på insatser för att motverka vräkningar, dvs. professionella, deras agerande och sam- arbete. Vi har i utredningsarbetet utgått från att bostaden är en so- cial rättighet för barn och att insatser bör inriktas på detta. Därför bedömdes vår nytta av att få ytterligare information från vräkningshotade vuxna och barn som marginell i förhållande till den arbetsinsats som skulle krävas för att spåra barnen. var det också omvittnat att det fanns stora svårig- heter att nå vräkningshotade eller vräkta hushåll7 för personliga in- tervjuer. Att dessutom få föräldrarnas samtycke till intervju med 7 Forskare som ingått i vår referensgrupp har sådana erfarenheter. Ex. Flyghed, . deras barn skulle sannolikt förlänga tiden för att söka informanter. Vi bedömde utredningens tid för knapp för detta. 10.2Utredningens förslag – en diskussion om konsekvenserna för barnen Vår utrednings analys och förslag berör några statliga myndigheter kommunerna och bostadsföretagen. Hela utredningsarbetet har syftat till att minimera vräkningar och hemlöshet bland barnfamil- jer. Vi vet, bl.a. genom de undersökningar som refererats tidigare8 och erfarenhet från , att trygghet i boendet är viktigt för alla barns utveckling. FN:s konvention om mänskliga rättighe- ter liksom anger bostaden som en viktig rättig- het för barn. Rätten till bistånd (försörjningsstöd) i socialtjänstla- gen gäller också boendet, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Att analysera hinder för att dessa rättigheter blir verklighet, liksom att föreslå åtgärder för att förstärka skyddet bygger i sig på ett barnperspektiv och en analys av barnets bästa i dessa frågor. Barnets bästa innebär i fråga om tillgång till bostad, bl.a. att und- vika ofrivilliga flyttningar och en osäker bostadssituation. Barnets bästa kräver också stabilitet i relationen till förskola, skola och kamratgrupp.9 Ofrivilliga flyttningar kan försämra barnets för- utsättningar för en trygg uppväxt och god utbildning. Av regeringens strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige10 framgår, att det i direktiven till utredningar vars förslag kan ha konsekvenser för barn, bör mar- keras att dessa konsekvenser beskrivs. Hur detta ska gå till bör utformas individuellt i varje direktiv. I utredningens kapitel 3 diskuteras och analyseras begreppet barn- perspektiv. 8Se bl.a. artikel i bilaga 3. 9Socialstyrelsen har en liknande formulering i sina allmänna råd om ekonomiskt bistånd. 1997/98:183. 10.3Analys av utredningens förslag bör få regeringens uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. I det sammanhanget bör man överväga om denna statistik bör ingå i officiella statistik. Förslaget påverkar barnen på så sätt att de kontinuerligt synliggörs i vräkningsstatistiken. Myndigheter, forskare, allmänhet och politi- ker kan följa utvecklingen och ta nödvändiga initiativ för att för- bättra barnens situation. Om statistiken redovisar hushållssamman- sättningen kommer bl.a. antalet barn som vräks att framgå. Det finns en intressekonflikt mellan behovet av att synliggöra ut- vecklingen och de resurser som krävs hos Kronofogdemyndighe- terna och kommunernas socialtjänst för att dokumentera utveck- lingen. För samhället i stort är vinsten att man inte behöver bekosta dyra utredningar enbart i syfte att kunna beskriva utvecklingen. Avsak- naden av statistik med hushållsuppgifter får till följd att jämförande studier eller uppföljning av barnens situation när det gäller vräkningar, varje gång innebär onödigt stora arbets- insatser och kostnader. Förslaget innebär också betydligt större möjligheter att följa ut- vecklingen. Det uppstår en initial kostnad för att ut- veckla sitt system så att redovisningen kan ske på kommunnivå och med angivande av hushållssammansättning. bör få regeringens uppdrag att utveckla en officiell statistik om insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet. Insatserna för barn ska särskilt uppmärksammas. Konsekvenserna av detta förslag blir desamma som det tidigare statistikförslaget som gäller , med den skillnaden att här uppstår kostnaden för att utveckla ett system för att ta emot och samla statistikuppgifterna och för kommunerna att registrera uppgifterna. 10.3.3Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden och bör få regeringens uppdrag att till- sammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostads- marknadens utbredning och utveckling i . Förslaget kan påverka barnen genom att samhällets kunskap om utsatta barns bostadssituation ökar. En kartläggning bör t.ex. kunna resultera i kunskap om hur många barn som finns inom den sekundära bostadsmarknaden. Det finns en intressekonflikt mellan behovet av att synliggöra ut- vecklingen och de resurser som krävs hos de berörda myndighe- terna för att dokumentera utvecklingen. Inventeringar innebär kostnader för samhället. Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hy- resavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde. bör bidra till att utveckla och säkra rutinerna i kommunerna genom att ge ut en med att mot- verka vräkning bland barnfamiljer. Förslaget att ska agera redan vid meddelande från hyresvärden påverkar barnet genom att familjen uppmärksammas tidigare under processen. Det innebär att socialnämnden i de kommuner som genomför förslagets rutin kommer in tidigare och ges mer utrymme att lösa situationen för familjen. Det finns en intressekonflikt mellan behovet av en tidig reaktion och intervention i dessa ärenden och föräldrarnas intresse av att själva bestämma över sina kontakter med myndigheterna. Att säkerställa barnets rätt till ett stabilt boende väger dock, en- ligt min uppfattning, tyngre än förälderns eventuella intresse av att hålla utanför i dessa ärenden. Det finns ytterligare en intressekonflikt i detta och andra förslag av organisatorisk natur med det kommunala intresset att få organi- sera sin verksamhet utan styrning från lagstiftaren. När det gäller kostnader och vinster för samhället redovisar de kommuner som arbetar aktivt med uppsökande verksamhet lägre kostnader för socialbidrag till hyresskulder än när det hade ett mer passivt förhållningssätt. Förslaget att ska utarbeta en handbok kan leda till bättre rutiner till skydd för vräkningshotade barn. 10.3.5Det behövs samverkan med andra Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. För barnen innebär ett samarbete mellan myndigheterna på områ- det sannolikt att färre kommer att vräkas. Det finns stöd för detta i de erfarenheter som redovisas från olika utvecklingsprojekt som återges tidigare i utredningen. Det finns intressekonflikter i förslaget mellan den enskildes (för- älderns) intresse av sekretess om bristande hyresbetalning eller störningar i boendet och samarbetet mellan socialtjänst, hyresvärd och kronofogde för att lösa situationen. Sekretessfrågan, som den enskilde disponerar, kan lösas genom att denne samtycker till att nödvändiga uppgifter förs vidare. Det görs bäst genom att den en- skilde närvarar vid myndigheternas samverkan. Samarbetet mellan myndigheterna bör inte ske över huvudet på den enskilde. Att säkerställa barnets rätt till ett stabilt boende väger dock, en- ligt min uppfattning, tyngre än förälderns behov av sekretess. Därför bör myndigheterna anstränga sig extra för att i barnets in- tresse och i samförstånd med föräldern lösa problemet. För samhället innebär en bättre samverkan mellan myndigheterna och hyresvärden sannolikt lägre kostnader genom att problemen kan avhjälpas på ett tidigare stadium. 10.3.6Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas bör få i uppdrag att (inom ramen för anslaget till utvecklingsarbete mot hemlöshet) stödja kommunernas vräk- ningsförebyggande arbete. Förslaget syftar till metod- och organisationsutveckling i syfte att effektivisera arbete. Barnperspektivet i förslaget är påtagligt. Det avser att stärka barnets bästa i frågor om boende. Hyreslagen bör ses över bl.a. i syfte att göra den överskådlig, för- enkla och modernisera lagens regler, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra karaktären av social skyddslag för de boende. Utsökningsbalken bör ses över i de delar som rör avhysning från bostad. Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skydds- aspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas. Att förenkla och modernisera lagstiftningen samt att göra den överskådlig leder förhoppningsvis till att både yrkesverksamma och allmänhet förstår den bättre. Bättre förståelse ökar möjligheterna till en bättre tillämpning av reglerna på området. Det bör öka för- utsättningarna för att barn kan skyddas bättre mot vräkning och hemlöshet. Enligt direktiven ska en utgångspunkt i vårt utredningsarbete vara att eventuella förslag till författningsändringar inte får leda till ökade kostnader för staten respektive kommunerna. De ekono- miska konsekvenserna för staten respektive kommunen skall redo- visas särskilt. Redovisningen skall även omfatta en separat bedöm- ning av förslagens konsekvenser för kommunerna och berörda myndigheters administration. bör få regeringens uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. I det sammanhanget bör man överväga om denna statistik bör ingå i officiella statistik. för kronofogdemyndigheterna fortlöpande statistik över regi- strerade och verkställda avhysningsmål. De statistiska uppgifterna om vräkning omfattar förutom vräkning från bostad också vräk- ningar från lokaler, garage etc. Även vräkningar av dödsbon finns med i statistiken. kan i efterhand inte särredovisa vräkningar från bostad. Dokumentationen i kronofogdemyndighetens akter förs ma- nuellt. I samband med detta rapporteras också ärendet in i statistik- systemet. De statistiska uppgifterna sammanställs på länsnivå för varje kronofogdemyndighet, totalt tio i landet. sam- manställs uppgifterna vid och jämförelser kan göras . kommer också uppgifter om hushållssammansättning, kommun och om det är bostad eller annat som avhysningen avser att dokumenteras hos kronofogdemyndigheten. Uppgift om kom- mun och hushåll kan hämtas ur det befolkningsregister som Kro- nofogdemyndigheten förfogar över. Denna dokumentation i ären- det utgör sedan grund för statistikredovisningen till . Kostnaderna för att förbättra statistiken är av två slag, investeringar i ett nytt system och sedan fortlöpande drift av systemet. I båda fallen belastar kostnaderna . Registret kan enligt byggas som en webbapplikation i verkets tekniska plattform. Överföring till SCB sammanställs och skickas som en årlig fil. Registrering av ansökan görs efter delgiv- ning av den handläggare som utfört delgivningen. Registrering av verkställd avhysning sker av förrättningsmannen. Kompletterande registerforskning i register (Basinfo) förutsätts ske manuellt av handläggaren i erforderlig omfattning. Statistiken lag- ras per händelse utan personidentifikation. Fördelen med en sådan lösning är, enligt , att lös- ningen är helt fristående och utan samband med andra system vil- ket innebär att införandetidpunkten är flexibel. Nackdelen med en sådan lösning ligger hos den mänskliga faktorn. Handläggaren ska komma ihåg att registrera uppgifterna. It-drift (underhåll, maskiner, licens etc.) Personalkostnad (½ tjänst) På intäktssidan finns främst samhälleliga vinster i form av en bättre uppföljning av hur många barnfamiljer som vräks. Det kommer inte att behövas dyra specialundersökningar enbart för att få reda på t.ex. hur många barn som utsätts för vräkning och i vil- ken kommun de bor. En sådan specialundersökning på nationell nivå kostar betydligt mer än hela investeringskostnaden för ett nytt system. bör få regeringens uppdrag att utveckla en officiell statistik om insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet. Insatserna för barn ska särskilt uppmärksammas. Vi har haft en överläggning med om hur ett stati- stiksystem skulle kunna byggas för den här sortens uppgifter. Soci- alstyrelsen har också gjort en preliminär beräkning av kostnader för ett sådant system. Sedan har denna kompletterats med uppgifter om kommunala kostnader för insamling och drift av ett datasystem där uppgifterna registreras. Rutinerna hos när ett meddelande om uppsägning av ett hyresavtal inkommer varierar. Vanligen tas meddelandet emot av någon centralt placerad handläggare som gör en första kontroll mot befolkningsregistret och ärendesystem. Är hus- hållet aktuellt hos sänds ärendet vidare till ansvarig handläggare. Är hushållet inte aktuellt skrivs ofta ett brev till det berörda hushållet med erbjudande om att kontakta . Därefter sorteras ärendet in i en pärm som gallras . I kommuner med en aktivt uppsökande verksamhet överlämnas dock meddelandet oftast till en handläggare även om hushållet är okänt. I samband med att meddelandet från hyresvärden om uppsägning kommer till registreras det i ärendesystemet. Där sker sedan en fortlöpande dokumentation av ansvarig handläggare som ligger till grund för statistikredovisningen en gång till . Förändringen innebär inte någon ändring i den dokumentation som socialsekreteraren ska föra . Däremot brukar dokumenta- tionen i den här typen av ärenden vara av varierande kvalitet och ibland bristfällig. När dokumentationen blir en del av den officiella statistiken och görs tillgänglig för uppföljning och utvärdering brukar det ske en viss kvalitetshöjning i kommunernas rutiner. Det kan i sig innebära visst merarbete. Inom kommunernas socialtjänst blir det fråga om att komplet- tera det elektroniska verksamhetssystemet med en statistikmodul. Praktiskt taget alla kommuner använder elektroniska system för dokumenthantering. Ur dessa som genereras uppgifterna till statistiken. sker en uppgiftsinsamling från alla kommuner om vissa förhållanden som gällde närmast föregående kalenderår. En årlig insamling är att föredra framför en intermittent, t.ex. , av flera skäl. Varje gång man ska starta en intermittent insamling krävs en ny stor informationsrunda till uppgiftslämnarna, och nya medarbetare måste utses i kommunerna för att lämna be- gärda uppgifter. Till detta kommer att statistiken blir gles och det blir betydligt svårare att hitta eventuella trender i utvecklingen. Uppgifterna från kommunerna bör lämnas som mängddata, dvs. i form av en antalsuppgift för respektive fråga. Antalet frågor bör begränsas med hänsyn till hur kommunerna kan handlägga och agera i denna verksamhet och för att man inte ska hamna i en omo- tiverad detaljeringsgrad. Det kommer därför att handla om högst tio frågor varav några kan vara uppdelade i ett par svarsalternativ. Uppgifterna från kommunerna ska genomgå samma rutin som gäller för annan (officiell) mängdstatistik som fram- ställer, t.ex. den om familjerätten. Det innebär bl.a. insamling, kontroll och rättning av primäruppgifter, bearbetning till statistik, framställning och publicering av en statistikrapport på Socialstyrel- sens hemsida samt lagring av statistikmaterial och fortlöpande an- vändarservice i form av information kring statistikprodukten. För att ovanstående ska kunna genomföras krävs ett uppdrag till . Dessutom behövs ett initialt arbete och fortsatta diskussioner med ett tillräckligt antal kommuner om hur de hand- lägger och dokumenterar vräkningsärenden, samt med kom- muner och landsting vad gäller samråd kring en ny uppgiftsin- samling. Det är avgörande att kommunerna informeras om ett nytt uppgiftslämnande, så att de hinner anpassa sina rutiner och datasystem. För den officiella statistiken om tillämpar en framförhållning , innan nya statistikuppgifter krävs in från kommunerna. kostnader för en ny statistik om hur kommunerna handlägger och agerar i vräkningsärenden där barnfamiljer berörs, kan uppgå till följande (priser). Investeringskostnad och drift första året uppgår till 700 tkr och därpå följande år blir kost- naderna för driften 200 tkr. Se nedanstående tabell. Tabell 11.2 Kostnader för socialtjänststatistik Initialt arbete och uppläggning av en ny statistikrutin Årsproduktion (oförändrad) vardera följande år Bedömningen, som utredningen fått från , är mycket preliminär. En jämförelse har gjorts med statistiken över kommu- nernas handläggning av familjerätten. Det finns flera berörings- punkter mellan den uppbyggnaden och den föreslagna för vräk- ningsstatistiken. Observera att antalet observationer (barnfamiljer som berörs av vräkning – hot eller de facto) kan visa sig relativt sett litet i förhållande till kostnaden för statistiken.