sou · GTB364d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Med ändring i direktiven i denna del skall utredningen i stället lämna ett delbetänkande och slut- redovisa sitt arbete . Hur har avfallsskatten fungerat? En lag om skatt på avfall trädde i kraft (Lag 1999:673 om skatt på avfall; proposition 1998/99:84). Avsikten med lagen var att öka de ekonomiska drivkrafterna att framför allt styra bort avfall från deponering och mot en behandling som är bättre ur miljö- och naturresurssynpunkt. I föreliggande studie har gjorts en översiktlig analys hur skatten har fungerat. Målen med projektet har därvid varit att försöka besvara följande frågor. Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar? Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall? Vilket avfall har styrts från deponering, av avfallsskatten, och vad har det styrts till? Hur är avfallsskattens effekter i relation till deponiförbuden? Vilka styrande effekter har skatten på avfall som fortfarande deponeras ? Har avfallsskatten något berättigande ? De viktigaste slutsatserna i studien är följande: 1.För material som är lätta att återvinna och för brännbara material har avfallsskatten bidragit till en ökad återvinning och ökad förbränning, främst genom att deponeringskostnaderna blivit högre. Även mjuka styrmedel såsom information, företagens miljöarbete och ett allmänt större miljöengagemang har bidragit till att återvinningen ökat. 2.För organiska avfall (slam och liknande) som inte kan införas i materialkretslopp har avfallsskatten lett till ökad användning som jordförbättringsmedel och som täckmaterial för deponier. 3.För oorganiska avfall, t.ex. slagg och askor, har avfallsskatten lett till ökat användning som konstruktionsmaterial. 4.För olika brännbara och organiska avfall som omfattas av deponiförbuden har avfallsskatten troligen lett till att man skyndat på att hitta alternativa lösningar till deponering, annars kanske man skulle ha väntat tills närmare deponeringsförbudet att påbörja utvecklingsåtgärder. 5.Avfallsskatten, delvis i kombination med deponeringsförbudet för organiskt avfall, har lett till att mer avfall används som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel, m.m. Det är angeläget att detta sker på ett kontrollerat sätt, som inte ger upphov till oönskad miljöpåverkan . Därför bör fastställas riktlinjer för värdering av miljörisker för användning av avfall för exempelvis konstruktionsändamål. 6.En del av det avfall som deponeras är svåra att behandla på annat sätt . På kort sikt bedöms skatten inte ha någon direkt styrverkan på detta avfall. Däremot kan skatten bidra till ett fortsatt utvecklingsarbete så att framtida alternativ till deponering utvecklas för detta avfall. Utan fortsatt skatt kan det finnas risk att incitamentet att hitta alternativa lösningar minskar 7.Avfallsskatten har troligen begränsad styrverkan på den fortsatta utvecklingen inom avfallsområdet. Utvecklingen kommer troligen inte att ändras nämnvärt vare sig skatten finns eller inte (anm.: detta är en subjektiv synpunkt!). Skatten kan dock hindra att utvecklingen går tillbaka, samt bidra till att berörda aktörer fortsätter utveckla alternativ till deponering. Det är emellertid en risk att avfallsskatten styr så att avfall med oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter återvinns på ett okontrollerat sätt, för att avfallsalstraren eller avfallsbehandlaren till varje pris vill undvika deponering. Det är därför viktigt att avfallsskatten i fortsättningen utformas så att den inte slår mot avfall som verkligen bör deponeras och för vilka deponering är bästa behandlingsmetod från naturresurs- och miljösynpunkt. Däremot kan skatten gärna behållas på sådant avfall som är lämpliga att återvinnas, exempelvis sådant avfall som fått dispens från förbuden att deponera organiskt avfall resp. utsorterat brännbart avfall. SOU 2005:64 Bilaga 3 Några ordförklaringar och definitioner .................... Styrmedel mot deponering.................................................... 2.1Avfallsskatt, deponeringsförordningen och förordningar om producentansvar............................. statistik - genomgång och diskussion ........... RVF:s avfallsstatistik – genomgång och diskussion ............ Anläggningar med deponering................................... Avfall från industrin............................................................... Utvinningsindustri (NACE 11–14) .......................... 5.3Livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri (SNI 15–16) ................................................................ 5.4Textil-, beklädnads- och pälsindustri samt garverier (SNI 17 – 19)............................................... 5.5Industrier för trä och trävaror samt möbler (SNI 20 & 361)..................................................................... 5.6Massa-, pappers-, och pappersvaruindustri samt grafisk industri (SNI 21-22) ...................................... 5.7Kemisk, gummi-, och plastvaruindustri (SNI 23– Jord- och stenvaruindustri (SNI 26) ......................... Stål- och metallverk (SNI 27).................................... Verkstadsindustri (SNI 28–35).................................. Avfall från andra sektorer i samhället................................... Avfall från energiproduktion ..................................... Bygg- och rivningsavfall ............................................. Bilaga 3 SOU 2005:64 Slam från avloppsbehandling...................................... Icke branschspecifikt avfall och allmänt avfall .......... Diskussion och slutsatser ...................................................... 7.1Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar? 7.2Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall? 7.3Vilka avfall har styrts från deponering av avfallsskatten, och vad har de styrts till? 7.4Hur är avfallsskattens effekter i relation till 7.5Vilka styrande effekter har skatten på avfall som 7.6Har avfallsskatten något berättigande i 7.7Sammanfattande bedömning: hur har En lag om skatt på avfall trädde i kraft (Lag 1999:673 om skatt på avfall; proposition 1998/99:84). Avsikten med lagen var att öka de ekonomiska drivkrafterna att framför allt styra bort avfall från deponering och mot en behandling som är bättre från miljö- och naturresurssynpunkt. Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Skattesatsen var vid lagens införande per ton avfall (), men har successivt höjts till per ton från . Skattebefrielse gäller för vissa behandlings- former, t.ex. kompostering och förbränning. Lagen innehåller också andra skattebefriade undantag, bl.a. för vissa uppräknade generella respektive branschspecifika avfallsslag som förs till deponeringsanläggningar. Vid sidan av denna avfallsskatt finns andra styrmedel som också styr bort avfall från deponering. Exempelvis har producentansvar införts för vissa varugrupper (förpackningar, returpapper, däck, elektronik) genom olika förordningar. förordningen (2001:512) dels hårdare krav på lokalisering och utformning av deponier samt på kontroll av deponerat avfall, dels förbud att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall . Det pågår just nu en statlig utredning om uppföljning av avfallsskatten. Föreliggande studie har genomförts tillsammans med den statliga utredningen och innebär ett komplement till dess arbete. Målen med projektet var ursprungligen varit att försöka besvara följande frågor. Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar? Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall? Vilket avfall har styrts från deponering, av avfallsskatten, och vad har det styrts till? Hur är avfallsskattens effekter i relation till deponiförbuden? Under studiens gång har också följande frågor identifierats som intressanta att besvara: Vilka styrande effekter har skatten på avfall som fortfarande deponeras ? Har avfallsskatten något berättigande ? Data från olika källor om deponering och behandling av avfall har gåtts igenom och analyserats. Främst har följande källor utnyttjats: Uppgifter från om mängder deklarationspliktigt1 deponerat avfall. Avfallsstatistik från om industrins avfall 2002, 1998 och 1993. Där redovisas både uppkomst och behandling av avfall från utvinnings- och tillverkningsindustri. 1 Med deklarationspliktigt avfall menas här de avfallsslag för vilka betalas skatt eller för vilka avdrag medges enligt 11 § Lag (1999:673) om skatt på avfall. Statistik om behandling av avfall på kommunala anläggningar från RVF (främst deponering). Statistik om återvinning och producentansvar från , materialbolag, m.fl. Miljörapporter från enskilda företag Uppgifter från olika branschorganisationer Studien har genomförts på ganska (ca en månad från start till slut). Studien har därför blivit mer översiktligt till sin karaktär, och inte penetrerande i den utsträckning som kanske skulle kunna vara önskvärd. Till viss del avspeglar rapporten också författarens subjektiva synpunkter och subjektiva tolkningar av den information som analyserats. Rapporten har diskuterats av BRAS- utredningen och dess synpunkter har i möjligaste mån beaktats. 1.4Några ordförklaringar och definitioner I föreliggande studie har i möjligaste mån använts de definitioner på avfall, återvinning, m.m. som anges i (1998:808) och Avfallsförordningen (2001:1063) , samt som vidareutvecklats som rättspraxis i olika domar i . De viktigaste begreppen som använts är enligt följande avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Olika avfallskategorier är listade i exempelvis Q 1. Produktions- eller konsumtionsrester som inte specificeras närmare nedan och Q 16. Samtliga material, ämnen och produkter som inte omfattas av någon av ovanstående kategorier. Detta, liksom flera domar i visar att avfalls- begreppet ska tolkas mycket vitt och kan innefatta även olika industriella biprodukter som t.o.m. har ett positivt Det bör också observeras att i samband med åter- förblir ett avfall klassat som avfall tills det i en tillverkningsprocess har ersatt ett annat material och blivit en produkt. Förfarande när avfall till en mängd av (deponeras) eller förvaras under längre tid än (enligt lagen om skatt på Kompost, rötrest, slam från främst biologisk avloppsrening, och liknande som innebär en jordbehandling som är skaper är innehåll av gödselämnen, exempelvis N, P, K) samt av jord- Avfall för vilket kommunen har ansvar för insamling och behandling, t.ex. hushållsavfall och jämförligt avfall från verksamheter, industrier, m.m. Användning som byggnadsmaterial eller liknande där avfallet ersätter ett annat naturmaterial såsom grus, sand, lera o.d. innebär upparbetning i en till dess ursprungliga ändamål eller till andra ändamål, undantaget energi- Med återvinning menas här de åter- vinningsförfaranden som är uppräknade i Bilaga 4 i Avfallsförordningen. Begreppet återvinning innebär då bl.a. materialutnyttjande (materialåter- ), användning som bränsle (energiutvinning), kompostering och rötning (där komposten resp rötresten tillgodogörs som jordförbättrings- medel), användning som konstruktions- material (ersätter exempelvis grus, sten, sand, m.m.) 2 Styrmedel mot deponering 2.1 Avfallsskatt, deponeringsförordningen och förordningar om producentansvar Avfallsskatten är inte det enda verksamma styrmedlet mot deponering, utan det är flera styrmedel som samverkat på olika sätt, exempelvis: Avfallsskatten enligt Lagen 1999:673 om skatt på avfall, se ovan. Lagen föreskriver skatt på avfall som deponeras. Det finns undantag (§ 3, § 6) och avdrag (§ 10) för vissa avfallstyper, främst olika branschspecifika avfall. Avfallsskattelagens system bygger på en nettodeponimetod, vilket innebär att allting som förs in till eller uppkommer på en anläggning där avfall deponeras principiellt träffas av skatten. En viktig del av lagen är därför de bestämmelser om undantag och avdrag av olika avfallsslag. Förordning (2001:512) om deponering av avfall, som bygger på EU:s deponeringsdirektiv /31/EG. I förordningen stadgas olika åtgärder om utformning av deponier och kontroll av deponerat avfall som ger ökade kostnader för deponering. I förordningen finns två paragrafer som stadgar förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall: –9 § Utsorterat brännbart avfall får inte deponeras. (Gäller från ) –10 § Organiskt avfall får inte deponeras. (Gäller från ) Förutom dessa styrmedel som direkt avser deponering, finns olika förordningar om producentansvar som berör återvinning av olika produkter, t.ex.: Förpackningar (förordning 1997:185 om producentansvar för förpackningar) Returpapper (förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper) Elektronik (förordning 2000:208 om producentansvar på elektriska och elektroniska produkter) Däck (förordning 1994:1236 om producentansvar för däck) Till detta kan läggas det frivilliga producentansvar för byggvaror som byggbranschen åtagit sig. Förutom dessa lagstiftningsmässiga styrmedel finns även andra faktorer som kan tänkas påverka förändringarna i avfalls- hanteringen. Bland annat företagens interna miljöarbete är värt att ta upp. Detta gör att företag, bl.a. i samband med ISO certifiering gör en översyn över miljörelevanta processer och rutiner. I detta sammanhang brukar avfallshantering ingå. Det märks också ett ökat engagemang för miljöfrågor, från såväl allmänhet som näringsliv. Detta ökade miljöengagemang leder också till en ökad betalningsvilja för en miljöriktig avfallshantering. Avfallsskatten och deponeringsförbuden har påverkat avfallshanteringen redan innan de formellt trädde i kraft. Avfallsskatten fick sitt första ansikte i utredningen framtid (SOU 1994:114) som presenterades 1994. Tankarna med avfallsskatten utvecklades vidare i propositionen 1998/99:84 om skatt på avfall, som låg till grund för beslutet om själva avfallsskattelagen (1999:673). Lagen om avfallsskatt gällde från och avfallsskatten var då /ton. höjdes den till /ton och /ton. Arbeten inom EU med en deponeringsförordning startade och 1995 fanns förslag framme. Naturvårds- verket hade då planer på att implementera innehållet i direktivet genom ett allmänt råd. Det finns exempelvis ett förslag till allmänt råd som gick ut på externremiss . pågick även utredning Aktionsplan Avfall2 som lades fram . I denna nämns ett mål att organiskt avfall skall inte deponeras . Detta mål kommer igen i förslaget till föreskrift som presenterades i rapporten. I förslaget till föreskrift står också att brännbart avfall som sorteras ut från hushåll, företag och andra verksamheter (inkl. bygg- och rivning) får ej föras till deponi . Dessa mål vidareutvecklades i propositionen 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle. Med grund av denna proposition beslutade regeringen sedermera om förordningen 2001:512 om deponering av avfall (deponerings- örordningen), där deponeringsförbuden mot brännbart avfall och organiskt avfall formellt implementerades. Deponeringsförordningen gällde från . I förord- ningen ställs även krav på lokalisering och utformning av deponier och krav på kontroll av avfall som deponeras. De krav som ställs på bottentätning och topptätning samt lakvattenhantering har upp- skattats öka deponeringskostnaderna 50–/ton för en normal deponi3. Denna kostnad är mindre än avfallsskatten, men innebär en extra kostnad utöver avfallsskatten, som gör att den samman- tagna effekten av skatt och deponeringsförordning kan ge märkbara styreffekter. Både deponeringsförbud och avfallsskatt började diskuteras på allvar redan kring 1995. Så fort diskussionerna var initierade började näringsliv och avfallsbranschen att reagera på olika sätt genom att sträva efter en bättre avfallshantering. Det är därför troligt att förändringar i avfallshantering från senare hälft (innan lagen om skatt på avfall och deponerings- förordningen var beslutade) var betingade av farhågorna att skatt och förbud skulle börja gälla förr eller . Förändringar i avfallshanteringen bör dessutom ha påverkats av det ökande miljöengagemanget, och miljöarbetet inom näringslivet. En viktig slutsats av ovanstående är att det är flera olika styrmedel som tillsammans med ett ökande miljöengagemang i näringsliv och hos allmänhet har lett till att avfallshanteringen utvecklats. NV Rapport 4601 (1996). 3Enligt , RVF. 3 statistik - genomgång och diskussion samlar information om deponerat avfall från de deponeringsanläggningar som är skattepliktiga. Uppgifterna omfattar mängder av tillfört avfall, mängder av utfört avfall, samt mängder och slag av olika avfall som deponin kan göra avdrag för. Av uppgifter framgår att – 2004 har avfallsströmmarna till deponering ändrats. Nettomängden av deponerat skattepliktigt avfall var ca , och ca . Emellertid är mängderna som tillförs deponeringsanläggningarna betydligt större. Utvecklingen kan sammanfattas i nedanstående tabell 3.1 (källa ) och Figur 3.1. I Tabell 3.2 visas en utförligare genomgång. Tabell 3.1 Utveckling av avfallsmängder till deponering 2000 och 2004 Totalt tillfört till deponerings- rester som uppstått på deponin ningar (t.ex. utsorterat till återvinning eller förbränning) Avdrag (ej skattepliktigt avfall som deponerats) Netto, deponerat skattepliktigt avfall Uppgifterna avser alla skattepliktiga avfallsslag såsom hushålls- avfall, industriavfall, slam, m.m., tillsammans. Det bör påpekas att siffrorna är som avfallsskatten gällde. Egentligen skulle motsvarande siffror behövts eller 1998 för att göra en mer fullständig analys av avfallsskattens effekter. Av det deponerade skattepliktiga avfall var ca hushållsavfall och ca . Det är således en minde del som är hushållsavfall. Av utvecklingen kan man dra följande slutsatser om utvecklingen : De totala mängder avfall som förs till deponeringsanläggningar har minskat med ca . Mängderna som sorteras ut och förs bort från deponeringsanläggningar har ökat med . Mängden avfall som medger avdrag har ökat med 0,3 miljoner. Mängden som deponeras av skattepliktigt avfall och avdragsavfall tillsammans har minskat med ca . Detta kan tolkas som att den egentliga totala deponeringen (inklusive "avdragsavfall") har minskat med . Det kan noteras att mängderna av avfall som medger skatteavdrag från början var ungefär lika stor som den skattepliktiga mängden, men 2004 var mängden avdragsavfall mer än dubbelt så stort som det skattepliktiga avfallet. Avfallsskatt betalas endast för en mindre del av det avfall som deponeras. Figur 3.1 Tillfört avfall och deponerat avfall vid skattepliktiga deponier SOU 2005:64 Bilaga 3 -1 108 293 serande ämnen i aska Slam från Falu koppar- Fluor- och svavelhalt. Slam från framst. Elfilterstoft från framst. Stoft och slam koppar, Avfall från rensprocess, -2 298 378 Bland de avfallstyper som medger avdrag kan ur Tabell 3.2 följande tendenser märkas för de största posterna: Deponering av rester efter behandling har ökat, beroende på att olika sorteringar och andra behandlingar, t.ex. kompostering, har ökat i omfattning vid deponierna. Mängden utfört avfall från deponeringsanläggningar har ökat, beroende på att mer kompostering och mer sortering förekommer (se även kapitel 4 i det följande). Exempelvis var enligt den utförda mängden ca 1 . RVF har redovisat att anläggningar med deponier som tar emot kommunalt avfall sorterade ut eller mellanlagrade 1 (se kapitel 4). redovisar 1 utfört avfall, medan RVF redovisade 1 utsorterat eller mellanlagrat. Huvuddelen av utsorteringen kan således förmodas ske vid de deponier som tar emot kommunalt avfall. Mängden konstruktionsmaterial (summan av två poster i tabellen) ökade , men har legat ganska kring ca . Det bör noteras att mängden konstruktionsmaterial motsvarade av den sammanlagda deponerade volymen (avdrag plus skattepliktigt). Det bör påpekas att redan före avfallsskatten användes olika avfall som konstruktionsmaterial på deponierna, men då ofta utan att vara klassade som konstruktionsmaterial – klassningen spelade då ingen egentlig roll, och det kan exempel- vis till stor del ha varit avfall som klassats som bygg- och rivningsavfall i statistiken som användes som konstruktions- material. Mängden grönlutslam som deponeras har varit ganska , och förekommande variationer kan bero på produktion. Deponering av returfiberslam har minskat. Detta beror sannolikt på att man hittat andra sätt att behandla det, t.ex. förbränningsanläggningar har startats upp vid några bruk, och på något ställe har man börjat använda slammet som täckskikt på deponi, se vidare avsnitt 5.6). Slagger från metallurgiska processer har ökat, se vidare avsnitt 5.9. Gjuterisand har minskat. Produktionen av gjuterisand bedöms inte ha minskat, i stället beror ändringen på att man hittat användningsområden för sanden, t.ex. tillsats till kompost, konstruktionsmaterial, m.m. När man tittar på enskilda deponier är tendenserna olika. I Figur 3.2 redovisas ett urval av 10 av de cirka 70 skattepliktiga industrideponierna. Det som redovisas är de årliga mängderna uppkommet/infört avfall, före avdrag. Figuren bör kopplas till produktionsmängd, alternativt omsättning för att kunna bedöma om företagens avfallshantering genomgått några större förändringar av betydelse. De fall (tre fall i figuren) där mängden tillfört har minskat radikalt under senare beror på att dessa deponier håller på att avslutas. Avfallet i dessa fall fortsätter troligen att uppkomma men deponeras någon annan stans. Bilaga 3 SOU 2005:64 Figur 3.2 Infört avfall till några skattepliktiga industrideponier Deponerat avfall (ton) 4 RVF:s avfallsstatistik – genomgång och diskussion RVF (Svenska Renhållningsverksföreningen4) samlar in uppgifter om: mängder och behandling av hushållsavfall5 mängder som tas emot av olika avfallstyper vid avfalls- anläggningar med deponier som tar emot kommunalt avfall. I RVF:s statistik framgår inte vad som är skattepliktigt avfall eller vad som är avdragsgillt avfall. I Tabell 4.1 visas en sammanställning över mängden hushållsavfall och hur det behandlas, se även Figur 4.1. Av tabellen och figuren framgår följande. 4Branschorganisation för kommuner och privata avfallsföretag som medlemmar, se vidare . 5Hushållsavfall innebär kärl- och säckavfall, grovavfall inklusive trädgårdsavfall och farligt avfall från hushåll, samt jämförligt avfall från bland annat affärer, kontor, industrier och restauranger. Mängden hushållsavfall som genereras har – 2004 ökat med i genomsnitt , se Figur 4.1. Ökningen har varit olika under olika perioden. Om man jämför ökningen under olika perioder före och efter skattens införande ser man följande: Åren 1994–1999 var ökningen jämfört med –2004 . Detta skulle möjligen kunna tolkas som att skatten haft en dämpande effekt på ökningen. Åren 1997–1999 var ökningen jämfört –2002. Detta motsäger möjligen tesen i föregående sträcksats att skatten skulle haft en dämpande effekt. En del av den kraftiga höjningen beror på att RVF ändrade beräkningsmetod för wellpapp (mer wellpapp kom att klassas som hushållsavfall) . Även med hänsyn till detta ändras inte tolkningarna av de två sträcksatserna. Det anses finnas ett samband mellan BNP och mängd hushållsavfall. I Figur 4.2 har utvecklingen av hushållsavfalls- genereringen jämförts med utvecklingen av BNP (i båda fallen har index för hushållsavfallsmängd och BNP satts till 100 för ). Man ser där att mängden hushållsavfall långsiktigt följer utveck- lingen av BNP med vissa avvikelser. Man ser att ökningen av mängden hushållsavfall i relation till BNP minskar åren före avfallsskattens införande, men att ökningen blir större precis efter. Bilaga 3 SOU 2005:64 Figur 4.1 Mängden genererat hushållsavfall enligt RVF Utveckling av mängd genererat hushållsavfall och BNP (mängd hushållsavfall är satt till = 100; BNP-index för är satt till =100)