sou · GTB3100d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I praktiken kan det alltså handla om 600–700 till- stånd, vilket innebär en mångdubbling av tillstånden för enskilda verksamheter inom LSS-området i flera län. Dels handlar det om löpande tillsyn av sammanlagt mer än 1 000 assistansanordnare. Förutom de enskilda även 290 kommuner och cirka 400 assistans- berättigade som är arbetsgivare för sina assistenter. Ökade krav på samverkan med andra berörda myndigheter innebär också mer- arbete och kan leda till fler tillsynsinsatser. kommer också att få ett relativt omfattande merarbete med ekonomiska uppföljningar och kontroller, som inte genomförs. Antalet slutavräkningar av använda timmar kommer att halveras genom att avräkningsperioden förlängs från till . Det tillkommer dock ett arbete med att sammanställa och kontrollera de redovisningar av vad den statliga assistansersättningen använts till, vilka assistansanordnarna skall sända in till . Arbetet kommer att kräva en delvis annan kompetens än dagens kontroller, t.ex. med tydligare inriktning på ekonomisk uppföljning och revision. En sådan kompetens krävs också för regelbundna uppföljningar och stick- prov. Även IT-stöd behöver utvecklas för att klara en ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Eventuellt kommer också att behöva handlägga fler ansökningar om förhöjd ersättning samt finansiera fler sådana ersättningar för dem som har rätt till dem. Vi bedömer dock att ansökningarna inte nödvändigtvis blir fler till följd av de åtgärder vi föreslår för uppföljning och kontroll av assistansersättningen. kommer att få ett visst merarbete genom uppdrag kopplade till tillståndsgivningen, normeringen av kvalitet som underlag för tillsynen och uppföljningen av effekterna av de för- ändringar vi föreslår. 7.2.3För kommuner som handläggare och finansiärer av personlig assistans Vi föreslår att kommunerna inte skall ha någon tillsyn över verk- samheter med personlig assistans. Även om det går att tolka dagens lagstiftning så att kommunerna nu har ett visst tillsynsansvar så är vårt intryck att det knappast bedrivs någon sådan tillsyn. I den mån vårt förslag innebär en förändring så blir effekterna således mycket begränsade. Nya möjligheter till uppföljning och kontroll av ersätt- ning för personlig assistans enbart enligt LSS kan ge mer administrativt arbete, men detta är ett frivilligt åtagande. Vidare föreslår vi att kommunerna blir ansvariga för att anordna personlig assistans när en enskild anordnare förlorar sitt tillstånd eller inte får mer ersättning utbetald och den assistansberättigade inte anger någon annan anordnare. Vi utgår från att dessa situa- tioner blir ytterst ovanliga och att kommunernas uppgifter då blir kortvariga. Den faktiska utvecklingen bör beskrivas och bedömas inom ramen för den uppföljning som vi föreslår att skall genomföra. Det är inte meningsfullt att diskutera eventuella merkostnader för kommunerna innan denna uppföljning har genomförts. I vårt fortsatta arbete kommer vi för övrigt att ytter- ligare analysera vad kommunernas basansvar vid personlig assistans skall omfatta. Av de intäkter, som staten får in genom eventuella återkrav av assistansersättning kommer en del av medlen från kommunerna, vilka finansierar de 20 första timmarnas personliga assistans . Det är svårt att beräkna vilka belopp det kan handla om, särskilt efter en första period, och för tidigt att lämna detaljerade förslag om hur de bör hanteras. Frågan bör dock upp- märksammas i samband med vårt fortsatta arbete. 7.2.4Intäkter genom återbetalning av assistansersättning Vi föreslår som framgått att en betalningsmottagare, som inte kan visa att assistansersättningen använts till kostnader för personlig assistans, bl.a. till lönekostnader motsvarande av ersättningen, skall bli skyldig att betala tillbaka ersättning. Försäk- ringskassan skall också kunna göra återkrav på assistansersättning som inte använts enligt gällande regler. Dessa förslag kan, åtminstone , ge vissa intäkter till staten. Sannolikt är denna effekt övergående eftersom lönenivåerna troligen kommer att stabiliseras kring den minimiandel av ersätt- ningen som anges i regelverket. Vi har gjort beräkningar utifrån ett begränsat material hur stora summor det skulle kunna handla om vid både en individuell redo- visning och en kollektiv redovisning till staten. Summan att åter- betala blir mindre vid den kollektiva redovisningen. Redovisningen leder till att staten kommer att få medel tillbaka. Vid en lägsta nivå på för lönekostnadernas andel av assistansersättningen – enligt vad vi föreslår i avsnitt 6.3.2 – kan det röra sig om en summa som uppgår till mellan några miljoner upp till , beroende på vilken nivå lönerna ligger på vid det aktuella tillfället. Vid en individuell redovisning skulle beloppet kunna uppgå till mellan och . Beräkningarna är mycket grova, i synnerhet om man anlägger ett längre perspektiv. Frånsett att lönenivåerna kan förändras skulle särskilt en individuell redovisning leda till att fler anordnare, inte minst fler kommuner, ansöker om förhöjd ersättning. För att illustrera vad det kan handla om ges nedan några exempel från olika anordnare. (I dessa beräkningar har vi utgått från att lönekostnads- delen skall uppgå till av assistansersättningen, i enlighet med vad som anges i RFV:s allmänna råd.) Det första exemplet gäller en kommun med 85 personer som uppbar assistansersättning. Den genomsnittliga lönekostnaden uppgick till av assistansersättningen. Kommunen bidrog alltså . Mellan brukarna varierade dock lönekostnadens andel. Den lägsta andelen låg på medan den högsta uppgick till . Skulle en kollektiv redo- visning tillämpas blir det inte aktuellt med någon återbetalning, eftersom lönekostnadens andel för samtliga brukare var av assistansersättningen. Vid en individuell ersättning blir kommunen återbetalningsskyldig med . Ytterligare fem anordnare kan exemplifiera situationen. Den individuella redovisningen leder för en anordnare till att de får betala tillbaka . Vid en kollektiv redovisning uppgår återbetalningen till . En anordnare med nästan lika många brukare får betala tillbaka respektive . För en av de små anordnarna uppgår beloppet vid individuell redovisning till och om den är kollektiv. Den individuella redovisningen leder till en återbetalning på för en av de större Vilket skall jämföras med noll kronor vid den kollektiva. En mycket stor anordnare, bland dem som kommittén fick redo- visning från, kan få återbetala mer än vid en kollektiv redovisning, eftersom den samlade lönenivån för assistenterna uppgår till . Som framgått räknar vi med att det behövs en övergångsperiod för att hantera den relativt stora mängd tillstånd för enskilda assistansanordnare som följer av våra förslag. Genom att samordna resurserna mellan länsstyrelserna kan tillståndsgivningen effektiviseras. Som också framgått föreslår vi vissa övergångsregler för att en anordnare skall kunna fortsätta sin verksamhet förutsatt att ansökan om tillstånd för denne inkommit till . Vi vill också att det skall sättas vissa tidsgränser för länsstyrelsernas fortsatta handläggning av tillstånd för verksamheter med personlig assistans så att assistansberättigade skall ha goda möjligheter att byta anordnare även om denne inte har tillstånd i den assistansbe- rättigades hemlän. 7.3.2Uppföljning och kontroll av assistansersättning Det system vi föreslår för uppföljning och kontroll av statlig assistansersättning kan i vissa avseenden behöva utvecklas innan det kan tillämpas fullt ut. Det gäller särskilt kontrollen av löne- kostnader genom kontrolluppgifter. Om regeringen fortfarande bedömer att det är bråttom med åtgärder för ökad kontroll och uppföljning av den statliga assistansersättningen så bör detta utvecklingsarbete påbörjas redan innan de författnings- ändringar vi föreslår har genomförts. Det gäller inte minst förbätt- ringar av IT-stöd och förberedelser inom För- säkringskassan för eventuell ytterligare normering av handlägg- ningen. Vi föreslår att länsstyrelserna tillförs för 22 tillsvidaretjänster à 0,5 miljon styck för tillståndsgivning, löpande tillsyn, utvecklingsinsatser och samverkan med berörda myndigheter. Kontakter med länsstyrelser pekar på att de tre största behöver upp till tre tjänster för att hantera tillståndsgivning och löpande tillsyn. Andra länsstyrelser uppger att de behöver mellan en halv tjänst och tre tjänster. Vi föreslår medvetet ett något lägre antal tjänster än vad detta sammanlagt handlar om. Vår avsikt är att tjänsterna skall fördelas mellan länsstyrelserna så att möjligheter till samverkan över länsgränserna tas till vara. Enligt vår bedömning behöver det på det sättet inte bli nödvändigt att inrätta tjänster för tillsyn av verksamheter med personlig assistans vid varje länsstyrelse. Kompetensen hos handläggarna bör kunna bli större om de kan arbeta över ett större fält än ett län, i synnerhet gäller det de mindre länen. En stor mängd ärenden leder ofta till högre kompetens. Väl fungerande former för samverkan minskar också sårbarheten i tillsynen, särskilt hos länsstyrelserna i mindre län. Tjänsterna avser tillsyn av verksamheter med personlig assistans, men de bör också kunna användas för angränsande frågor som tillsyn av kommunernas information om assistansberättigades rättigheter och valmöjligheter samt personlig assistans i förhållande till andra insatser. Resursförstärkningen knyts till ett kvantitativt uppdrag att genomföra löpande inspektioner hos alla assistansan- ordnare . Vi föreslår också att länsstyrelserna tillförs att använda för resor och gemensamma be- dömningar vid en samlad tillståndsgivning. Särskilt kommer länsstyrelserna att handlägga en mycket stor mängd tillstånd. För att underlätta detta arbete och bygga upp en gemensam bas för det fortsatta arbetet skall man arbeta i nära samverkan. Många till- stånd avser dessutom anordnare som finns i flera län. Detta kan illustreras genom situationen i . Där finns det 50 tillståndspliktiga anordnare, vilket kan jämföras med 100 tillstånd för enskild vård. av tillstånden avser anordnare som har sin hemvist i andra län än i . bör finnas goda möjligheter att i handläggningen samverka om dessa tillstånd. Som framgått föreslår vi en avstämning av det fort- satta arbetet med löpande inspektioner av verksamheter med personlig assistans. Eventuellt kommer en annan organisation för den sociala tillsynen att innebära möjligheter. behöver tillföras revisionskompetens för att kunna utföra de uppgifter som följer av förslagen. Sådan kompetens har inte behövts i det löpande arbetet med handläggning av assistansersättningen. Delvis bör detta behov kunna täckas genom vidareutbildningar. Vi är vidare medvetna om att ett förbättrat IT-stöd vid hand- läggningen av assistansersättningen är en förutsättning för ökad uppföljning och kontroll. Detta behov bör delvis täckas genom att IT-stödet för hantering av assistansersättningen prioriteras i För- säkringskassans förvaltningsplaner. I övrigt har vi inget underlag för att bedöma eventuella behov av resursförstärkningar. Vi föreslår att tillförs för att användas för utveckling av en databas över enskilda assistansanordnare, som har tillstånd för sin verksamhet, inklusive uppföljning. Detta arbete omfattar samordning av länsstyrelsernas arbete med underlag och förslag till drift/finansiering. Det finns fördelar med att kombinera arbetet med ett regeringsuppdrag och samlat analysera information om assistansberättigades rättigheter och valmöjligheter. Vidare föreslår vi att tillförs ytterligare att använda för uppföljning av de förändringar vi föreslår när det gäller tillsyn, uppföljning och kontroll i samband med personlig assistans inom ramen för ett särskilt regeringsuppdrag. Som framgått kan staten komma att få vissa intäkter genom återbetald assistansersättning. Vi vill framhålla att det är osäkert vilka belopp det i praktiken kan bli och hur dessa kommer att förändras . Initialt kan de möjligen bidra till finansieringen av de utvecklings- och uppföljningsinsatser vi föreslår, men de kan inte ligga till grund för en långsiktigt hållbar finansiering av i första hand tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Den mest omfattande, löpande statliga kostnad vi föreslår är att länsstyrelserna tillförs medel för mer än tjugo heltidstjänster. Den sociala tillsynen av insatser för funktionshindrade är begränsad och måste förstärkas om det skall gå att genomföra en seriös tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Den sociala tillsynen inom äldreomsorgen har förstärkts , men vi bedömer att det är olyckligt att föreslå omprioriteringar som innebär att två berättigade tillsynsområden ställs mot varandra. Det har inte heller ingått i vårt uppdrag att ta ställning till den sociala tillsynen i stort eller länsstyrelsernas generella verksamhet. Inte heller bedömer vi att en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans långsiktigt kan finansieras med medel från administration av den statliga assistansersättningen. Det ingår i vårt fortsatta uppdrag att analysera möjligheterna till effektiviseringar av denna administra- tion, men vi kan inte säga något konkret om detta. I den mån sådana effektiviseringar är möjliga kommer även Försäk- ringskassan att behöva resurser för uppföljningar och kontroller av assistansersättningen, som inte genomförs. I vårt uppdrag ingår att lämna förslag som kan dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen för personlig assistans samt föreslå en effektivare tillämpning av personkrets- och behovsbedöm- ningen. Regeringen har dock bett om dessa förslag i ett senare skede, efter att detta delbetänkande lämnats. Vi har därför inte möjlighet att redan nu hänvisa till dessa förslag för att finansiera en mer aktiv tillsyn samt en ökad uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Vi vill ändå framhålla att våra förslag om resursförstärkningar är nödvändiga investeringar för en bättre kontroll av kostnadsutvecklingen och en effektivare tillämpning av personkrets- och behovsbedömningen. Dels behövs ett system som syftar till att säkerställa en ändamålsenlig användning av ersätt- ningen innan andra frågor i sammanhanget kan studeras. Dels behövs det en struktur och organisation för tillsyn för att säker- ställa god kvalitet i personlig assistans på lång sikt, i synnerhet om andra förändringar genomförs som berör assistansen än dem som vi föreslår här. Omfattningen av dessa investeringar kan för övrigt jämföras med att staten beräknas betala ut till assistansersättning utan en väl fungerande tillsyn och verkliga möjligheter att följa upp och kontrollera att ersättningen används till kostnader för personlig assistans. 8.1Författningskommentarer till ändringarna i LSS Genom tillägget i tredje stycket tydliggörs det i lagstiftningen att personlig assistans är en enhetlig insats, men med olika finansiärer. I vilken situation staten, genom , ansvarar för ersättningen framgår av . I den lagen samt i anslutande för- ordning och föreskrifter finns regler om handläggning av den statliga ersättningen och vissa andra särskilda regler. Ändringen i andra punkten är av redaktionell karaktär. På vilka sätt en kommun kan verkställa beslutet, dvs. tillgodose behovet framgår numera av 9 a §. I bestämmelsens två första stycken beskrivs insatsen personlig assistans (jfr prop. 1992/93:159 och 1995/96:146). I ett nytt tredje stycke anges på vilka sätt en kommun kan verk- ställa ett beslut enligt 9 § punkten 2. Reglerna innebär ingen ändring utan utgör ett förtydligande. En person som är berättigad till personlig assistans enligt LSS skall också i fortsättningen ha rätt att välja mellan att låta kommunen anordna assistansen eller få kostnaderna för assistansen ersatta. Dessutom är kommunen skyldig att ersätta sådan kostnad, som inte täcks av assistansersätt- ning enligt , som t.ex. kostnader som andra assistans- anordnare än kommunen har för personliga assistenters sjukdom och för semesterresa. Reglerna i gällande stycke tre har flyttats till den nya bestämmelsen 13 b §. Förändringar av regler angående tillsyn och tillstånd bör kunna genomföras relativt snabbt och enkelt. bör regelsystemet vara förutsebart. Genom ett nytt andra stycke i bestämmelsen får regeringen behörighet att normera i fråga om tillsyn och tillstånd. Regeringen kan också meddela föreskrifter om hur assistans- anordnaren till kommunen skall redovisa hur ersättningen till kostnader för personlig assistans använts samt om kommunernas möjlighet att kontrollera redovisningarna och kräva återbetalning av ersättning som inte använts för personlig assistans. Enligt bestämmelsens första stycke är det den person som är berättigad till personlig assistans som anger till vem assistansersätt- ningen för personlig assistans skall betalas ut. Betalningsmottagare är den eller de som den assistansberättigade skriver avtal med om personlig assistans (jfr 13 c §). I de fall det är en förutsättning för en anordnare att ha tillstånd för att bedriva assistansverksamhet eller att göra en anmälan om detta, skall dessa krav vara uppfyllda för att anordnaren skall kunna vara betalningsmottagare. I bestämmelsens andra stycke beskrivs vilka som kan vara assistansanordnare. Det är den gruppen som kan vara betalnings- mottagare av ersättning för personlig assistans. En enskild anordnare är ett kooperativ, organisation eller företag (jfr prop. 1992/93:159). Om en assistansberättigad behöver få sin assistans utförd av annan anordnare, tillfälligt eller reguljärt, skall denne vara betal- ningsmottagare. Det kan t.ex. röra situationer som när en assistans- berättigad behöver personlig assistans under en semestervistelse eller då den assistansberättigade arbetar eller har ett uppdrag på annan ort än hemorten. Även denna anordnare skall uppfylla de i författningen fastställda förutsättningarna för att kunna ta emot assistansersättning från för den assistans- berättigades räkning. Att den assistansberättigade tillfälligt väljer att låta annan anordnare utföra hela assistansen, innebär inte att det skett ett byte av anordnare. Då den anordnare som tillfälligt utfört assistans avslutat sitt uppdrag skall däremot de regler som blir aktuella i en sådan situation tillämpas av kommunen. Mot bakgrund av lagstiftarens intentioner med personlig assistans är det inte önskvärt att i svensk författning ställa krav på att annan anordnare i alla situationer skall ha tillstånd att bedriva Det skulle omöjliggöra t.ex. viss utlands- vistelse för assistansberättigade. Dessutom kan det uppstå en akut situation där den assistansberättigade och anordnaren kan behöva anlita ett företag som saknar tillstånd, t.ex. ett bemanningsföretag. Med akut avses högst någon dag. I särskilda fall är det därmed möjligt att låta någon utan tillstånd utföra viss assistans (se vidare avsnitt 6.4.1). Den betalningsmottagande anordnaren kan vägra att låta annan utföra viss personlig assistans om det finns sakliga skäl för detta, t.ex. om denne bedöms olämplig av skäl som anges i 12 § i denna lag eller av skäl som skulle innebära att skulle kunna betala ut assistansersättning till annan anordnare än den betalningsmottagande (jfr 12 § ). Det är den betalningsmottagande anordnaren som ansvarar för den redovisning av ersättningen som krävs enligt denna lag. Om en person som är berättigad till ersättning för personlig assistans vill att utbetalningen skall göras till någon som inte har tillstånd i det län där assistansen skall utföras, men som har tillstånd i annat län, kan, enligt tredje stycket, ersättningen betalas ut till denne under handläggningstid för tillsyns- ansökan om det gäller en assistansberättigad som fått ett nytt beslut om ersättning och som inte har assistans. Ansökan om till- stånd måste dock ha inkommit till . För det fall anordnaren inte får tillstånd startar proceduren om genom att den assistansberättigade begär att utbetalningen betalas ut till annan anordnare. Om sådan begäran inte inkommer får kommunen betala ut ersättningen till en lämplig anordnare, som har tillstånd. Den som själv anordnar sin assistans skall för att kunna vara betal- ningsmottagare göra anmälan till om att han/hon har för avsikt att själv anordna sin personliga assistans. Innebörden av bestämmelsens första stycke är att utbetald ersätt- ning bara får användas till kostnader för personlig assistans. När det gäller ersättning som beviljats enligt denna lag får kommunen avgöra vad som är kostnader för personlig assistans. Kommunen får med stöd av en ny bestämmelse i LSS-förord- ningen (7 a §) möjlighet att följa upp och kontrollera användningen av ersättning för personlig assistans samt återkräva ersättning. Det regleras inte på vilket sätt kommunen skall arbeta eller på vilka grunder kommunen kan vidta åtgärder, bortsett från att kontrollen och återkravet enligt bestämmelsen syftar till att säkerställa att utbetald ersättning använts till kostnader för personlig assistans. Det kan vara naturligt för kommunen att söka ledning i hur dessa frågor regleras för den statliga assistansersättningen. På så vis blir risken mindre för att det skall uppstå skillnader i systemen. Ett sådant synsätt stämmer också överens med målen för insatsen och den assistansberättigades rätt till en personlig assistans av god kvalitet, som gäller oavsett finansiär. Andra stycket har flyttats till bestämmelsen från 9 a §. Förhållandet mellan den assistansberättigade och den betalnings- mottagande assistansanordnaren skall fortfarande vara av civil- rättslig karaktär. För att klargöra vad den assistansberättigade kan förvänta sig av sin anordnare, samt för att det skall vara möjligt att följa upp verksamheten enligt reglerna för tillsyn och tillstånd, skall anordnaren vara skyldig att i avtal reglera förhållandet mellan parterna. I lagen ställs vissa minimikrav på avtalen. Kravet på avtal omfattar inte en assistansberättigad som själv anordnar sin assistans. Avtalet mellan anordnaren och dennes anställda personliga assistenter har inget samband med dessa regler. Syftet med att i lag bestämma att det skall finnas ett avtal mellan den assistansberättigade och dennes anordnare är just att vissa förhållanden måste vara utredda för att assistansen skall kunna fungera för parterna. Avtalen skall utgå från och operationalisera kraven i 5–7 §§ samt därutöver ge förutsättningar för god kvalitet i personlig assistans och för den assistansberättigades möjligheter till självbestämmande. Reglerna i lagen syftar inte till att i detalj ange hur den personliga assistansen skall utformas. Den assistansbe- rättigade och anordnaren fyller själva avtalet med innehåll som minst omfattar de ämnesområden som beskrivs i bestämmelsen. Huruvida innehållet är tillräckligt avgörs i första hand av den assistansberättigade som tecknar avtal. Men det finns också möjlig- het för att följa upp en assistansverksamhets avtal. Första punkten behandlar anordnarens arbetsgivaransvar för den assistansberättigades personliga assistenter. I avtalet skall det klar- göras vad arbetsgivaransvaret omfattar. Innebörden av ett sådant ansvar framgår av författning, praxis och överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. I arbetsgivaransvaret ingår ansvaret för arbetsledning. Arbetsgivaren kan i vissa fall avtala med den assistansberättigade om att denne skall utföra arbetslednings- uppgifter i sin assistans eller delegera sådana uppgifter till en personlig assistent. Hur det förhåller sig avseende arbetsledningen skall regleras i avtalet. Den betalningsmottagande anordnaren som, på den assistansberättigades begäran, i särskilda fall låter annan utföra viss personlig assistans kan inte ha arbetsgivaransvar för dennes anställda. Hur detta ansvar förhåller sig i en sådan situation måste vara klarlagt. Andra punkten behandlar arbetet med god kvalitet och kompetens samt hur verksamheten skall dokumenteras. Kvalitet i personlig assistans bygger på den enskilde brukarens möjligheter att själv bestämma över insatsen och därmed avgöra vad som är god kvalitet.