sou · GTB393 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi har sett exempel på att SPD, som är ett operativt program och ett dokument som krävs för att få ut pengar från fonderna, uppfat- tas som ett viktigare program att arbeta med än de strategidoku- ment som borde finnas som riktningsgivare och instrument för samordningen av utvecklingsinsatser i regionen. Alltför liten tillväxt och bestående sysselsättning Totalt sett omfattar strukturfondssystemen och de nationella sy- stemen för sysselsättning och regional utveckling mycket stora ekonomiska resurser – kanske i storleksordningen för båda strukturfondsperioderna. 26 behandlar målstrukturen i rapporten (RiR 2005:6) Regionala stöd – styrs de mot ökad tillväxt? Nuläge – program, fonder och organisation Det finns uppföljningar och utvärderingar som pekar på i stort sett obefintliga effekter på näringsliv och sysselsättning av struk- turfondsfinansierade projekt. investerades t.ex. i vissa svenska målprogram. I en utvär- dering som avser dras slutsatsen att investeringarna har saknat bestående effekt. (Se vidare bilaga 3, Uppföljningar och utvärderingar.) Det finns också regionala uppföljningar som visar att så många nya arbetstillfällen tillkommit i regionen att man måste misstänka dubbelräkning. Man kan ha synpunkter på både ansatserna och resultaten i flera av utvärderingarna. Utan ett säkert underlag anser vi oss ändå kunna säga att de mycket stora insat- serna av fondmedel och annat tillväxtkapital som gjorts , borde ha gett mer synliga och odiskutabla, långsiktigt positiva ef- fekter på näringsliv och sysselsättning. Stödmedlen har av allt att döma splittrats på alltför många små projekt utan enhetligt mål och sammanhang. Mycket pengar fördelas kompensatoriskt Strukturfondsdelegationerna vid förvaltningsmyndigheterna beslutar om vilka projekt inom regionen som ska få strukturfondsmedel. Delegationerna har att ta ställning till en stor mängd projekt- ansökningar. De saknar i praktiken underlag och fastlagda priori- teringar som skulle kunna vägleda dem att koncentrera stöd- resurserna till verkligt utvecklingsdrivande projekt. Vi har fått beskrivet för oss att delegationerna väljer att fördela medlen så rättvist som möjligt över regionen. Om en del av regionen har fått projektmedel, måste också andra regiondelar kompenseras, och då enligt andra fördelningskriterier än projektens tillväxtpotentialer. Utfallet är naturligt, eftersom delegationens beslut ska vara enhäl- liga, men det leder till att medlen splittras på många små projekt. Många små och kortvariga projekt Projektkatalogen omfattar framför allt kortvariga projekt och det är svårt att urskilja något övergripande mål som projekten siktar emot – projekten saknar ofta fokus. Projektfloran påverkas starkt av stödformerna i strukturfonderna och det nationella stödsyste- Nuläge – program, fonder och organisation met, men också av den karaktär som programmen inom systemen har. Fondfinansieringen ges normalt för högst . Inom den ti- den ska projekt vara igångsatta, genomförda och ha gett resultat, bl.a. redovisat i antal nya eller bevarade jobb. Projekt som omfattar tidskrävande investeringar eller får sysselsättningseffekter först på lång sikt, är svårare att motivera. Särskilt ESF har genererat ett mycket stort antal projekt, vilket ligger i Mål 3-programmets natur. Men eftersom står för mer än 42 000 projekt, vilket är un- gefär hälften av alla ESF-projekt inom EU, så antar vi att vissa orsaker är hänförliga till det svenska ESF-systemet. Förvaltningsapparaten i är traditionellt huvudsakligen sektors- indelad och har byggts upp med olika myndighetslösningar och med liten samordning mellan de olika myndigheterna. Organisationen för strukturfonderna har byggts delvis parallellt och delvis integrerats i den befintliga förvaltningsorganisationen. Den nuvarande organisationen består i realiteten av flera olika system på olika förvaltningsnivåer. Det finns ett system för arbetsmarknads- politik och sysselsättning som är nationell, ett för regional utvecklingspolitik, ett för storstadspolitiken som har starka inslag av lokal förvaltning, samt flera system för EU:s politik. Organisationen är mycket svåröverskådlig, inte minst för pro- jektägare som behöver kontakt med myndigheterna, t.ex. för att få information kring program och projektmöjligheter. Mer komplexa projekt kräver i praktiken ofta beslut och administrativa insatser av förvaltningsmyndigheter i flera av systemen. Att ordna finansie- ringen är ofta både tidsödande och krångligt. Man kan anta att en del projekt aldrig har blivit av, därför att presumtiva projektägare inte har kunnat orientera sig i organisationen. Exemplet från i avsnitt 2.2 belyser problemen. Den splittrade organisationen gör det mycket svårt att få grepp om kostnaderna för administrationen (se avsnitt 2.3). Vi har för- sökt uppskatta kostnaderna för förvaltningsapparaten och har kommit fram till stora belopp. Men vi har svårt att bedöma om kostnaderna är rimliga – för att göra det, skulle vi t.ex. behöva jämföra med kostnaderna i andra länder. I en mindre komplex or- ganisation än den nuvarande går det sannolikt att göra vissa bespa- ringar. Vår viktigaste slutsats när det gäller de administrativa kost- Nuläge – program, fonder och organisation naderna är att det behövs en särskild utredning i samband med att en ny organisation . Personal i flera av förvaltningsmyndigheterna som vi har träffat, har redogjort för hur de ser på sina arbetsuppgifter. Organisationen styrs av skilda regelverk, rutiner och förvaltningskulturer som för- svårar samordning. Förvaltningsmyndigheterna ska svara för om- fattande rapporteringar och kontroller som ingår i strukturfonds- systemet. Den stora projektmängden gör att arbetet i myndighe- terna ofta är komplext, tidsödande och administrativt tungrott. Myndigheterna har bl.a. utvecklat olika rutiner och praxis i ärende- hanteringen. Som exempel kan nämnas att förvaltningsmyndighe- ten i för Mål 2 Västra har tagit fram 76 olika dokument som används för att följa ett projekt från ansökan till uppföljning. Dokumenten kräver fortlöpande uppdatering. Personalen är otill- räckligt dimensionerad för att hinna arbeta proaktivt, t.ex. att initi- era, aktivt följa upp och samordna projektverksamheter. I stället måste man koncentrera sig på att tolka regler, administrera ären- den, sammanställa rapporter m.m. Vi har konstaterat att personalens kompetens genomgående är hög hos de myndigheter som förvaltar strukturfonder och regionala utvecklingsprogram. har fått högt anseende i EU genom att ha goda programkunskaper, administrativa rutiner, informationssy- stem m.m. Men varje förvaltningsmyndighet är självständig, vilket ofta har medfört att var och en på sitt sätt har byggt upp rutiner och hanterat uppkomna problem i strukturfondssystemet. Flera av myndigheterna har uppgett att det finns alltför lite tid att lära av varandra och utbyta erfarenheter. Många har önskat enhetliga rikt- linjer i olika bedömningsfrågor, t.ex. om vilka projektkostnader som är stödberättigade. Det förekommer att förvaltningsmyndig- heterna var för sig kontaktar Kommissionen med likartade frågor. Uppföljningar och utvärderingar av program ska bl.a. ge under- lag för att förbättra genomförandet av program. Det förutsätter givetvis att uppföljningar och utvärderingar genomförs så att de Nuläge – program, fonder och organisation kan användas till att bl.a. utveckla förvaltningsrutinerna. Vi har sett få exempel på att utvärderingar används för att samla personalen i förvaltningsorganisationen till gemensamt erfarenhetsutbyte och lärande. Många aktörer – de offentliga dominerar, men deras främjarroll är oklar Vi är säkra på att processer för att ta fram, förankra och fördela an- svar för utvecklingsstrategier och program måste drivas annorlunda än . Det kommer att vara avgörande för hur genomförandet lyckas i praktiken. Vi avser att återkomma i slutbetänkandet till kritiska frågor i sammanhanget, bl.a. frågor om olika aktörers an- svar och roller. Här konstaterar vi följande. I många län förekommer stora partnerskap med kanske hund- ratalet deltagare, och utskott, små partnerskap, för olika delar av programarbetet, särskilt med RTP. Företrädare för myndigheter och organisationer dominerar starkt, medan däremot akademin och näringslivet har få deltagare. Parterna på arbetsmarknaden är framför allt underrepresenterade i den regionala utvecklingspoliti- kens program- och genomförandefaser, men bättre representerade i ESF-delen. Universitet och högskolor vars forskning och utbild- ning kan ha stor betydelse för regioners utveckling, har börjat komma in i samarbetet, men på det hela taget är deras engagemang fortfarande tunt. Företagare är naturligt nog engagerade i frågor som gäller deras konkreta verksamhetsvillkor. Våra praktiska erfa- renheter från den kommunala nivån27 är att företagare också är starkt engagerade av samhällsfrågor när dessa diskuteras på det lokala planet. Det är företagare och människor i arbetskraften som utför till- växten i samhället och skapar förutsättningar för välfärdssyste- men. Då borde dessa också ha ett stort inflytande när programmen utarbetas. Men både SPD och RTP är framför allt framtagna av personer inom den offentliga sektorn, alltså av dem som bör stå för olika former av främjande och stöd till tillväxtens utförare. Som vi uppfattar det har främjare i alltför hög grad tagit på sig uppgiften att definiera vilka insatser för utveckling och tillväxt som regio- nerna och utförarna behöver. I slutbetänkandet kommer vi att 27 Se Vänd på kuttingen! Tillväxt och utveckling i ett nytt perspektiv, SOU 2004:126 Nuläge – program, fonder och organisation ägna oss mer åt dessa aspekter på programverksamheten. Här un- derstryker vi bara att det är viktigt att skilja på arbetet med att ta fram och besluta om ett väl förankrat innehåll i program och arbetet med att förvalta program. Det faktum att länens ledning och förvaltningen av strukturfon- derna och regional utveckling följer olika mönster över landet, bi- drar till att göra organisationen svåröverskådlig. Det är också en förklaring till att vi har fått varierande omdömen om förvaltnings- apparaten från olika län. Kritiska synpunkter kommer framför allt från de län och regioner där den geografiska indelningen för mål- program och nationella stöd är minst enhetlig och där dessutom det regionala utvecklingsansvaret är delat mellan och . I är man klart positiv till det mer omfat- tande decentraliserade ansvaret för utvecklingspolitiken. Där kompliceras dock bilden av att det är förvaltningsmyndigheten i som fattar beslut om insatser i inom Mål 2 Västra och i storstadsfrågor inom . län och är exempel på att gruppen av län med KSO inte är enhetlig. 3Utgångspunkter och motiv för en ny organisation Program och fonder inför kommande strukturfondsperiod ska målprogrammen och strukturfondernas ändamål bli tydligare än och utformade för att komplettera varandra. Överlappningar mellan program och fonder ska undanröjas. Jordbruks- och fiskefonderna, EUGFJ och FFU, kommer inte längre att vara strukturfonder. Tre nya mål kommer att ersätta de hittillsvarande målen och gemenskapsinitia- tiven. Interreg-programmen, Equal och Urban-programmet upp- hör och frågorna kommer att integreras i de nya målprogrammen. Målet Konvergens, ofta kallat nya Mål 1, avser stöd till hållbar tillväxt och sysselsättningsskapande åtgärder i de minst utvecklade regionerna och ska finansieras av både ESF och ERUF. Målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning, nya Mål 2 kan omfatta nationella program för att förutse och underlätta strukturella förändringar på arbetsmarknaden i linje med den europeiska sysselsättningsstrategin, eller regionala program för att stödja närings-livets omstrukturering i industri-, stads- eller landsbygdsområden. Målprogrammet ska finansieras av både ESF och ERUF och inriktas på innovations- och kunskapsbaserad ekonomi, miljövård och riskförebyggande åtgärder, tillgänglighet och service av allmänt ekonomiskt intresse, ökad anpassningsförmåga hos arbetskraft och företag, ökad sysselsättning och ökat arbetskraftsdeltagande, stärkt social integration samt kraftsamling för reformer inom sysselsättning och social integration. Utgångspunkter och motiv för en ny organisation Ett tredje nytt mål, Europeiskt territoriellt samarbete, efterträder det nuvarande gemenskapsinitiativet Interreg. Det ska omfatta pro- gram för gränsöverskridande samarbete och finansieras av ERUF. Programhierarkin inför den kommande perioden En övergripande strategi på EU-nivå ska utarbetas som vägledning för genomförande av sammanhållningspolitiken. Strategin ska pre- cisera den synergi man vill uppnå genom sammanhållningpolitiken och Lissabon- och Göteborgsstrategierna. Den ska också öka överensstämmelsen mellan sammanhållningspolitiken, de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och den europeiska syssel- sättningsstrategin. Varje medlemsland ska (på policynivå) utarbeta ett nationellt strategiskt ramverk för strukturfonderna. Denna natio- nella strategi ska diskuteras med och utgöra stomme när tematiska och regionala, operativa program utarbetas. I den nationella strategin bör medlemsländerna bl.a. beakta hur städer i större utsträckning kan bidra till att uppnå de tre målen. stödjer att de frågorna integreras i målområdena och verkar för att EU ska bidra till kunskaps- och erfarenhetsutbyte om storstadsrelaterade frågor. På grundval av policydokumentet ska varje medlemsstat upprätta operativa program. Kommissionen ska granska dessa för att avgöra om de bidrar till att förverkliga mål och prioriteringar i den natio- nella strategin och EU-strategin. Programmen ska definieras på aggregerad nivå eller prioriteringsnivå, alltså koncentreras på de viktigaste åtgärderna. Huvudprincipen är en fond – ett mål – ett program. Det betyder t.ex. att ett program ska upprättas för ESF/Målet Regional konkur- renskraft och sysselsättning och ett annat upprättas för ERUF/Målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt på motsvarande sätt för Målet Konvergens. Respektive program ska avse hela programperioden och omfatta prioriteringar, förvaltningsorganisation, kontrollsystem och finansiering. Strukturfondsmedlen förväntas minska efter innevarande pro- gramperiod. Sammanhållningspolitiken bör förstärkas genom en rad reformer som ska syfta till ett mer strategiskt inriktat program- arbete. Ansvar bör delegeras ytterligare till partnerskap på lokal nivå, i regioner och lokala myndigheter. Programmens resultat och kvalitet bör förbättras, bl.a. genom stärkta och tydligare partner- skap samt klarare och strängare övervakning. Utgångspunkter och motiv för en ny organisation förenklas genom större öppenhet och genom en sund ekonomisk förvaltning. Detta skärper ytterligare kraven på en ökad nationell samordning mellan olika politikområden och på förvaltningsorganisa- tionen. Ansvaret för att framtida resurser ska få bästa möjliga effekt ska vara tydligt fastlagt på olika samhällsnivåer. Vad kräver EU av organisationen? De förvaltnings- och kontrollsystem för operativa program som medlemsstaterna föreslås inrätta ska bl.a. sörja för en klar och tyd- lig definition och fördelning av arbetsuppgifterna för förvaltnings- organisationen. Utan att det påverkar tillämpningen av förord- ningen, förelås medlemsstaten fastställa de inbördes förbindelserna mellan dessa myndigheter som ska utföra sina uppgifter i full över- ensstämmelse med den berörda medlemsstatens institutionella, rättsliga och finansiella system. Arbetsuppgifterna mellan och inom de organ som deltar i för- valtning, attestering av utgifter och kontroll ska vara klart och tyd- ligt åtskilda. Åtskilliga eller samtliga arbetsuppgifter i samband med förvaltning, utbetalning, attestering och kontroll kan utföras av ett och samma organ. I de fall uppgifter delegeras föreslås att ett effektivt system för rapportering och övervakning ska finnas. Medlemsstaten föreslås för varje operativt program utnämna följande myndigheter:1 En förvaltningsmyndighet: en myndighet, eller ett offentligt eller privat nationellt, regionalt eller lokalt organ som utses av medlems- staten för att förvalta (genomföra) ett operativt program. Förvalt- ningsmyndigheten ska ha ansvaret för att det operativa program- met förvaltas och genomförs på ett effektivt och korrekt sätt. Här ingår bl.a. att särskilt se till att urvalet av insatser för finansiering sker enligt kriterierna för operativa program och att de under ge- nomförandeperioden uppfyller EU:s och nationella regler. Vidare krävs att det ska finnas ett system för att elektroniskt registrera bokföringsunderlag för varje insats i det operativa programmet samt insamling av övriga uppgifter för ekonomisk förvaltning, övervakning, kontroll och utvärdering. Myndigheten ska även se till att utvärderingar av de operativa programmen genomförs och uppfyller de kvalitetskrav som Kommissionen och medlems- 1 EU:s principer och organisatoriska krav på medlemsstaterna framgår av förslag till Rådets förordning om allmänna bestämmelser för ERUF, ESF och Sammanhållningsfonden /0163 (artikel 57-65) . Utgångspunkter och motiv för en ny organisation staten enats om. Myndigheten har även till uppgift att vägleda arbetet i ÖK, tillhandahålla dokumentation, informera allmänhet och stödmottagare samt ge offentlighet åt medfinansierade program och insatser. En attesterande myndighet: ett organ eller lokal, regional eller nationell myndighet som utses av medlemsstaten för att attestera utgiftsdeklarationer och ansökningar om utbetalning innan de skickas till . Den attesterande myndigheten ska bl.a. intyga att utgiftsdeklarationen är korrekt och att utgifter överensstämmer med nationella regler och EU-regler. Vid attesteringen ska hänsyn tas till resultaten från samtliga revisioner som genomförts av revisionsmyndigheten. Om oegentligheter med EU-stöd uppdagas, ska myndigheten säkerställa att felaktigt utbetalat stöd återkrävs. En revisionsmyndighet: ett organ som i sin verksamhet har en oberoende ställning gentemot den förvaltningsmyndighet och den attesterande myndighet som medlemsstaten utsett för varje enskilt operativt program och som ansvarar för kontrollen av att förvalt- nings- och kontrollsystemet fungerar tillfredställande. Utöver de myndigheter som anges, föreslås medlemsstaten också utse ett behörigt organ som ska ta emot Kommissionens utbetal- ningar och ett eller flera organ som ansvarar för utbetalningarna till stödmottagarna. föreslår dock att dessa funk- tioner ska kunna lokaliseras inom samma myndighet. Medlemsstaten föreslås inrätta en övervakningskommitté, ÖK, för varje operativt program enligt överenskommelse med förvalt- ningsmyndigheten. Kommittén föreslås fastställa sin egen arbets- ordning inom den berörda medlemsstatens institutionella, rättsliga och finansiella ram och anta den tillsammans med förvaltnings- myndigheten. ÖK:s ordförande ska vara en företrädare för med- lemsstaten eller förvaltningsmyndigheten. Kommitténs samman- sättning ska beslutas av medlemsstaten samt omfatta de parter som avses i förslaget till rådets förordning artikel 10 och förvaltnings- myndigheten. Av förslaget till förordning framgår vidare att medlemsstaten, enligt gällande nationella regler och rutiner, ska upprätta ett part- nerskap med de myndigheter och organ som den utser. Deltagarna ska representera behöriga regionala, lokala, kommunala och andra offentliga myndigheter, arbetsmarknadens parter och näringslivets organisationer samt andra lämpliga organ i det civila samhället, på miljöområdet, icke-statliga organisationer samt organ som ansvarar för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Utgångspunkter och motiv för en ny organisation medlemsstat föreslås utse dem som är mest representativa på nationell, regional och lokal nivå på arbetsmarknaden, inom näringslivet eller andra områden. Partnerskapets deltagande ska omfatta utformning, genomförande, övervakning och utvärdering av de operativa programmen. ÖK:s uppgift är att se till att det operativa programmet når de uppställda målen och är av tillfredställande kvalitet. Här ingår bl.a. att granska och godkänna kriterierna för urvalet av de insatser som finansieras, se över hur långt man kommit i förverkligandet av de särskilda målen i det operativa programmet, granska resultaten från genomförandet, granska och godkänna års- och slutrapporter innan de sänds vidare till Kommissionen. ÖK kan föreslå förvaltnings- myndigheten anpassningar eller översyn av det operativa program- met som kan bidra till att fondernas mål förverkligas eller att för- valtningen av programmet, inbegripet den ekonomiska förvaltningen, förbättras. Krav på uppföljning och utvärdering EU:s strategiska riktlinjer samt de operativa programmen för den kommande strukturfondsperioden föreslås utvärderas med syfte att förbättra kvaliteten, måluppfyllelsen och kontinuiteten i stödet från fonderna och genomförandet av programmen.2 Utvärdering- arna har också till uppgift att bedöma programmens effekt med hänsyn tagen bl.a. till gemenskapens mål och regelverk samt strukturella problem i medlemsstaten eller regionen. En utvärde- ring kan vara strategisk för att undersöka hur program utvecklas i förhållande till nationella eller EU prioriteringar. En utvärdering kan också vara operativ för att övervaka ett operativt program. Ansvaret för att organisera utvärderingar föreslås, beroende av omständigheterna, ligga hos medlemsstaten eller Kommissionen. Medlemsländerna ska tillhandahålla den personal och de ekono- miska resurser som krävs för genomförande. För målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning föreslås medlemsstaten antingen göra en ex ante-utvärdering som omfattar samtliga operativa program eller en utvärdering för varje fond, varje prioritering eller varje operativt program. För målet Konvergens föreslås medlemsstaterna göra en förhandsbedömning av varje ope- rativt program. Därutöver ska medlemsländerna under programpe- rioden göra en utvärdering, knuten till övervakningen av operativa 2 Förslag till rådets förordning,, artikel 45 - 47 Utgångspunkter och motiv för en ny organisation program, särskilt i de fall en väsentlig avvikelse från de ursprungligt fastställda målen konstateras och om det har lämnats in förslag till en översyn av operativa program. Resultaten ska skickas till över- vakningskommittén för det operativa programmet och till Kom- missionen. Även Kommissionen har ett ansvar för utvärderingar och kan, på eget initiativ eller i partnerskap med medlemsstaten, göra särskilda utvärderingar. Vidare föreslås Kommissionen, senast vid utgången av , göra en efterhandsutvärdering för varje mål i samarbete med medlemsstaten där förvaltningsmyndigheterna svarar för in- samling av uppgifter. Utvärderingen ska täcka samtliga operativa program under varje enskilt mål. I utvärderingen ska såväl medels- användning, programarbetets måluppfyllelse och effektivitet som den socioekonomiska effekten på EU:s prioriteringar granskas. Detta ska ligga till grund för politiken för ekonomisk, social och regional sammanhållning, bl.a. utifrån ett hållbarhetsperspektiv. 3.2Våra utgångspunkter för organisationsförslaget Mängden av regioner, sektors- och regionvisa strategier och pro- gram, finansieringskällor, offentliga och andra aktörer gör ut- gångsläget för vårt organisationsförslag komplext. Vi anser att det tills vidare saknas förutsättningar att bygga upp en förvaltningsor- ganisation som är identisk i alla delar av landet. och län har redan genom försöket med ändrad regional an- svarsfördelning ett försteg framför övriga län. Som vi ser det är dessa båda län föregångare i former för det regionala utvecklingsar- betet som vi tror kommer att gälla . Det är varken rimligt eller lämpligt att föreslå en förvaltningsorganisation som begränsar försöksverksamheten i dessa län. Nya processer i utvecklingsarbetet Det är företag och enskilda människor som skapar utveckling och tillväxt.