sou · GTB354d5 · 2006-01-01 00:00:00 — meddelade nämnden beslut om villkorlig frigivning efter halva strafftiden och i fem (18) fall meddelades beslut om villkorlig frigivning när två tredjedelar av strafftiden eller tid enligt 26 kap. 6 a § har avtjänats omprövning av tidigare beslut om villkorlig frigivning: 13 (13) fall 30.5.3Beslut som fattas av övervakningsnämnderna Övervakningsnämnderna prövar frågor såväl beträffande fängelse- som skyddstillsynsdömda. Nedan återfinns en sammanställning av vilka beslut som kan bli aktuella för respektive kategori samt grundregler för överklagande. Beslut beträffande verkställighet av fängelsestraff: att övervakningen efter villkorlig frigivning skall upphöra innan av prövotiden har förflutit (26 kap 11 § tredje meningen ) föreskrift under prövotid (26 kap. 15 och 16 §§ ) att varning skall meddelas den som är villkorligt frigiven (26 kap 18 § 1 ) överprövning av lokal kriminalvårdsmyndighets beslut att ställa villkorligt frigiven under övervakning, förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall (26 kap. 11 §, 12 § andra meningen och 13 § andra meningen samt 37 kap. 7 § första stycket ) övervakning av den som är villkorligt frigiven även efter det att av prövotiden har förflutit (26 kap 18 § 2 ) förklaring att villkorligt medgiven frihet skall vara förverkad (26 kap 19 § ) omhändertagande av den som är villkorligt frigiven (26 kap 22 § ) Den dömde får överklaga övervakningsnämndens beslut enligt 11, 15, 18–19 och 22 §§ till . I övrigt gäller fullföljdsförbud. tillåtelse för den som är intagen i anstalt att vistas utanför anstalten i vissa fall (34 och 54 §§ KvaL samt 34 § KvaF); överklagas till beslut att delegera beslutanderätten om § 34-placering till den lokala (35 § KvaF) ändring av beslut om s.k. § 34-placering som fattats efter delegation av den lokala (40 § KvaF) vissa frågor om passtillstånd enligt passlagen; överklagas till frågor om åtgärder beträffande villkorligt frigivna personer som genom beslut här eller i annan nordisk stat står under övervakning här eller i annan nordisk stat m.m. enligt nordiska verkställighetslagen; överklagas till framställningar enligt nordiska verkställighetslagen till annan nordisk stat om anordnande av övervakning i den staten för personer som har villkorligt frigetts. prövning av frågor om verkställighet här beträffande utländsk villkorlig frigivning enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet – överklagas till ; beträffande vissa beslut (t.ex. förordnande av övervakare) gäller fullföljdsförbud. anmälan till att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet enligt förordningen (1979:163) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet. prövning av frågor om upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt enligt IövL; överklagas till Där överprövningsinstans inte angetts får beslutet inte överklagas. Beslut som rör verkställighet av skyddstillsyn ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst (28 kap. 2a § ) besluta om övervakning av den dömde efter det att av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång (28 kap. 5 § ) besluta om övervakning av den dömde efter det att av prövotiden har förflutit, om det behövs för att den dömde skall stå under övervakning till dess samhällstjänsten fullgjorts, dock längst till prövotidens utgång (28 kap. 5 a § ). meddelande, ändring och upphävande av föreskrift om vad den dömde har att iaktta (28 kap 6 § samt 26 kap 15–16 §§ ) överprövning av frivårdsmyndighets beslut att förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall (26 kap. 12 § andra meningen och 13 § andra meningen, 28 kap. 6 § samt 37 kap. 7 § första stycket och 8 § första stycket ) fråga om varning (28 kap. 7 § första stycket 1 ) övervakning även sedan det gått av prövotiden och upphörande av sådan övervakning (28 kap. 7 § första stycket 2 och andra stycket ) framställning till åklagare om att denne hos domstol skall föra talan om undanröjande av skyddstillsyn (28 kap. 8 § ) tillfälligt omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn (28 kap. 11 § ) Den dömde får överklaga beslut av övervakningsnämnden till hovrätten, när det gäller frågor som avses i 26 kap. 15 § (meddelade föreskrifter), 28 kap. 7 § (beslut om varning eller att övervakningen skall pågå efter det att av prövotiden har förflutit) och 28 kap. 11 § (beslut om omhändertagande). Hov- rättens beslut får inte överklagas. vissa frågor om passtillstånd enligt passlagen: överklagas till hovrätten frågor om åtgärder beträffande personer som dömts till villkorlig dom i annan nordisk stat och som står under övervakning här eller om åtgärder beträffande personer som dömts till skyddstillsyn i och som står under övervakning i ett annat nordiskt land enligt nordiska verkställighetslagen; överklagas till hovrätten framställningar enligt nordiska verkställighetslagen till annan nordisk stat om anordnande av övervakning i den staten för den som dömts till skyddstillsyn. prövning av vissa frågor om verkställighet här beträffande utländsk villkorlig dom enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet; överklagas till med undantag för vissa beslut (t.ex. förordnande av övervakare) som inte får överklagas anmälan till att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet enligt förordningen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet fattade övervakningsnämnderna 6 319 beslut om åtgärder vid misskötsamhet4. Det var fråga om beslut om varning (1 613), förordande av tillfälligt omhändertagande (2 526, varav 1 073 verkställdes), meddelande av föreskrift (490), förverkande av villkorligt medgiven frihet (101) samt framställan till åklagare om undanröjande av skyddstillsyn (516). Det kan nämnas att regeringen i propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131) förslår införande av prövningstillstånd för överklagande till hovrätt i vissa fall men att sådant tillstånd inte föreslås för ärenden, som överklagas från övervakningsnämnd till hovrätt. 30.5.4Särskilt om övervakningsnämndernas befogenheter avseende frihetsberövanden Övervakningsnämnderna kan besluta om åtgärder som innebär frihetsberövande av personer som står under övervakning på grund av en dom på skyddstillsyn eller som villkorligt frigivna från ett fängelsestraff. När det gäller personer som har villkorligt frigetts får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 19 § förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad vid allvarlig misskötsamhet, om det kan antas att han eller hon inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd, som övervakningsnämnden kan vidta, t.ex. meddelande av föreskrifter eller varning. Tiden som nämnden får förverka är . 4 Källa: Kriminalvårdens Officiella Statistik (KOS 2003). I vissa fall får övervakningsnämnden besluta att den frigivne tills vidare skall omhändertas på lämpligt sätt. Det gäller enligt 26 kap. 22 § om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att besluta om varning eller förlängd övervakningstid eller åtgärd för att den frigivne skall underkasta sig vård eller behandling, eller om den frigivne har undandragit sig övervakningen. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta det finns skäl till det och omhändertagandet får pågå . Även beträffande personer som är dömda till skyddstillsyn kan nämnden i vissa fall enligt 28 kap. 11 § förordna att den dömde på lämpligt sätt skall omhändertas i avvaktan på vidare förordande. Det gäller när det uppkommer fråga om att undanröja skyddstillsynen eller att besluta om varning eller förlängd övervakningstid eller en åtgärd för att den dömde skall underkasta sig vård eller behandling eller om den dömde har undandragit sig övervakningen. Omhändertagandebeslutet skall omprövas så ofta det finns skäl till det och kan pågå . Det kan nämnas att även domstol har denna befogenhet i mål om undanröjande av skyddstillsyn. Ordförande i övervakningsnämnd får fatta beslut om omhänder- tagande men beslutet skall då prövas av nämnden vid nästa sammanträde. Kommitténs bedömning: Beslutsgången och möjligheterna till överklagande inom kriminalvården skall med beaktande av de dömdas rättssäkerhet förenklas och göras mer enhetlig. Effektiva tillsynsorgan bör finnas inom kriminalvården. De beslut som kommittén behandlar i det följande är i huvudsak sådana som rör verkställigheten av en ådömd kriminalvårdspåföljd (av kriminalvården kallade klientbeslut). Vissa andra beslut som fattas inom kriminalvården, t.ex. rörande personal och andra administrativa ärenden, berörs inte av kommittén. Som framgår av avsnitt 30.1–30.3 och 30.5 och som framhålls i kommitténs direktiv ger den nuvarande kriminalvårdslagstiftningen den dömde omfattande möjligheter att begära beslut i enskilda frågor och att överklaga de besluten. Det finns inte bara flera olika besluts- och prövningsinstanser utan också olika överinstanser till samma första instans. Detta ger ett svåröverskådligt system, vilket är till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett visst beslut. Utgångspunkten för kommittén är att systemet med beslutsfattande och överklagande inom kriminalvården om möjligt skall förenklas och göras mer enhetligt som de dömdas rättssäkerhet garanteras. Svårigheten att skapa ett enkelt och enhetligt system ligger bl.a. i att det inom kriminalvården fattas beslut av mycket skiftande karaktär. Om man utgår från att beslut bör fattas av den instans eller på den nivå som beslutet kräver (jfr uttalanden i prop. 1989/90:154 s. 22 ff. om delegering inom kriminalvården) kan det innebära svårigheter med att få systemet helt enhetligt. Det måste dock enligt kommitténs mening vara möjligt att göra systemet enklare och mer överskådligt. Ett system med många bedömningar kräver rättssäkerhets- garantier för att undvika risken för orättvisor och godtycke. En sådan garanti är att den dömde har möjlighet att överklaga för denne negativa beslut. Det finns emellertid även andra sätt att tillvarata rättsäkerheten. En väl fungerande tillsyn av reglernas tillämpning är ett sätt och god insyn i verksamheten ett annat. Också det förhållandet att beslut fattas på lämplig nivå av personer med tillräcklig kunskap och kompetens stärker rättssäkerheten. Möjligheterna till omprövning, kontinuerlig eller på begäran, kan också ses som en rättssäkerhetsgaranti. Möjligen kräver ett system av det slag som kommittén föreslår – ett system med ett ökat fakultativt inslag – en förstärkt tillsyn. I en rapport från Statskontoret Effektivitetsgranskning av kriminal- vården (2003:20) föreslogs redan beträffande det nuvarande systemet bl.a. att tillsynen av kriminalvården skulle flyttas till en ny, fristående myndighet kallad . Dess huvuduppgift skulle enligt förslaget vara att granska att kriminalvårdens verksamhet bedrivs enligt lag och förordning. Enligt rapporten beräknades förslaget positivt påverka effektiviteten i form av bättre rättssäkerhet genom att efterlevnaden av gällande regler stimulerades. Även Rymnings- utredningen föreslog i sitt betänkande Säkert inlåst? (SOU 2005:6) att tillsynen över kriminalvården måste förbättras och göras fristående från den övriga verksamheten. Enligt förslaget borde ett särskilt tillsynsorgan alternativt en särskild tillsynsenhet tillskapas. Kommittén delar uppfattningen att tillsynen av kriminalvårdens verksamhet bör förbättras. Det är dock tveksamt om den frågan skall anses ingå i kommitténs uppdrag. I vart fall saknar kommittén möjlighet att utreda frågan under den för kommitténs uppdrag givna tidsramen. Kommittén vill dock understryka, att det är av vikt att det finns en effektiv tillsynsorganisation i vart fall inom kriminalvården och att representanter för allmänheten bör ingå i denna. Som framgått av avsnitt 30.2 är huvudregeln att förvaltnings- beslut kan överklagas. Det finns dock många begränsningar av den möjligheten. Dels är det fråga om sådana begränsningar som följer av allmänna rättsprinciper, t.ex. att beslutet är att se som ett faktiskt handlande eller att det har karaktären av ett vägledande principbeslut. Det är också fullt möjligt att begränsa överklagande- möjligheterna direkt i lag. I den mån en sådan lösning anses lämplig måste det dock tas hänsyn till de krav på domstolsprövning, som följer av . Kommitténs förslag: Kriminalvården skall fatta i princip samtliga beslut som rör verkställigheten av en kriminal- vårdspåföljd. I avsnitt 27.1.6 har kommittén föreslagit att kriminalvården skall fatta beslut om vistelser utanför anstalt och frihetsberövanden i större utsträckning än vad som sker . Förslagen innebär, att kriminalvården tar över beslutsfattandet som första instans från både övervakningsnämnderna och . Kriminalvården föreslås också få fatta beslut beträffande det förmånssystem och de nya utslussningsformer, som kommittén har föreslagit. Kriminalvården föreslås även få pröva frågan om villkorlig frigivning, se avsnitt 27.7.5. Som framgått av avsnitt 30.4.2 finns det i krav på att den som blir berövad friheten skall kunna få beslutet prövat av domstol. Det bör åter understrykas att detta inte innebär något förbud mot att annat organ än domstol beslutar om ett frihetsberövande. Vad som krävs är i stället att den frihetsberövade har möjlighet att få ett beslut om frihetsberövandet prövat av Det finns således inte något konventionshinder mot att kriminalvården fattar beslut om frihetsberövanden under förut- sättning att det också finns möjlighet till en domstolsprövning. Kommitténs förslag innebär att kriminalvården kommer att fatta i princip samtliga beslut som första instans. Med en sådan ordning finns det enligt kommitténs mening goda förutsättningar att skapa en beslutsgång som är enklare och mer enhetlig . Det är också kriminalvården som är den instans som har bäst kunskap om den dömde och om aktuella förhållanden. Att besluten fattas där är därför en förutsättning för att det skall bli en effektiv och lämplig verkställighetsplanering. På vilken nivå eller av vem olika beslut skall fattas bör inte framgå av lag men bör givetvis framgå av förordning och föreskrifter. När det gäller vissa typer av beslut kan det dock finnas anledning att framhålla att dessa bör fattas på en högre nivå än normalt. Kommittén har tidigare i olika avsnitt framhållit när detta är särskilt viktigt, se t.ex. avsnitt 27.1.6. Det är också väsentligt att det finns lämpliga rutiner för beslutsfattandet och att de personer som skall fatta besluten har den kompetens som krävs. Om det förslag till ny organisation för kriminalvården, som redovisats i avsnitt 3.1, genomförs kommer det att finnas mycket goda förutsättningar för att skapa en effektiv och rättssäker beslutsorganisation inom kriminalvården. Kommitténs bedömning och förslag: Kommitténs utgångs- punkt är att beslut som framstår som särskilt ingripande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs skall kunna överklagas. Övriga beslut skall, i den mån annat inte följer av Europarätten, inte få överklagas. Förvaltningsbeslut är som tidigare redovisats som huvudregel överklagbara och de flesta beslut som fattas inom kriminalvården kan enligt nuvarande lagstiftning överklagas. Åtskilliga beslut av normkaraktär eller beslut som saknar större betydelse för den enskilde är emellertid inte överklagbara. Såväl för den enskilde som för beslutsfattare är det viktigt att det noga övervägs vilka beslut som skall få överklagas och att dessa regler klart framgår av lagen. Härigenom kan såväl onödig irritation som obehövligt arbete undvikas. Det finns ett antal beslut inom kriminalvården där det kan ifrågasättas om besluten överhuvudtaget skall få överklagas och då särskilt om det skall kunna överklagas till domstol. Vad som är väsentligt i samband med sådana överväganden är utöver de normer som allmänt gäller i svensk rätt för besluts överklagbarhet att hänsyn tas till de krav som ställer upp i fråga om rätt till domstolsprövning. I de fall kommittén anser att ett beslut inte bör kunna överklagas kan det diskuteras, om det i stället skall finnas ett internt system för överklagande, dvs. att den enskilde kan överklaga ett beslut till en högre nivå eller till en viss enhet inom myndigheten. Fördelen med sådana system är att förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning ökar. En enhetlig praxis är viktig för att den nya lagstiftningen skall framstå som rättvis, inte bara för de dömda, utan även för kriminalvårdens personal och för allmänheten. Regeringen har i en nyligen beslutad lagrådsremiss (se avsnitt 3.1) även föreslagit en obligatorisk skyldighet att begära omprövning innan överklagande får ske. Kommittén anser att ett sådant system kan vara positivt men har inte närmare övervägt frågan eftersom förslaget bygger på en ännu inte beslutad organisation. Det kan dock anmärkas att den omprövning som föreslås i det nya systemet är väsentligt mer förmånlig för den enskilde än den som finns i förvaltningslagen. Den senare regeln innebär att ett beslut skall omprövas om det är uppenbart oriktigt. Det är självklart att det med den formuleringen är tämligen ovanligt att beslutas ändras efter omprövning. När det gäller frågan om en eventuell begränsning av rätten till överklagande har kommittén haft som utgångspunkt att beslut som objektivt sett framstår som särskilt ingripande eller begränsande skall kunna överklagas. Vid bedömningen av om ett beslut är av sådan art måste man ta hänsyn till att en kriminalvårdspåföljd i sig alltid medför vissa begränsningar för den dömde. Särskild hänsyn bör också tas till att kriminalvården enligt lagförslaget kommer att fatta beslut som första instans i väsentligt fler ärendetyper . Såväl med hänsyn till detta som till beslutens karaktär finner därför kommittén att de beslut, som överprövas av övervakningsnämnder och eller som kan överklagas från övervakningsnämnd, som regel skall kunna överklagas. Detta innebär att bl.a. beslut om omhändertagande, förverkande av villkorligt medgiven frihet, föreskrifter, varning och anordnande och förlängning av övervakning kommer att kunna överklagas liksom beslut enligt speciallagstiftning. En redogörelse för vilka beslut som fattas av nämnderna finns i avsnitt 30.5.2 och 30.5.3. Det kan anmärkas att det inte kan bli fråga om en fullständig överensstämmelse eftersom den nya lagen innebär vissa förändringar av de materiella reglerna. Beträffande de beslut som nämnderna fattar i första instans men som inte kan överklagas enligt gällande rätt har kommittén inte i något fall funnit att det finns behov av en klagorätt. Kommittén har också övervägt att ta bort rätten att överklaga beslut om föreskrifter för den enskilde i samband med bl.a. övervakning. Det måste genomgående anses vara kriminalvården, som har bäst möjligheter att bedöma vilka villkor som behövs för att genomföra den aktuella vården. Vårdinsatser kan komma att bli meningslösa om de inte kompletteras med erforderliga villkor och det är uppenbart att det är den myndighet som ansvarar för verkställigheten som har bäst förutsättningar att bedöma vilka villkor som behövs för att göra vårdinsatser och andra insatser för att underlätta samhällsanpassningen mest meningsfyllda. I enlighet med de principer för överklagande som redovisats i avsnitt 30.6.3. bör då ett sådant beslut inte kunna överklagas. Enligt påföljdsreglerna i kan emellertid domstol besluta om denna typ av föreskrifter i samband med dom på skyddstillsyn. Ett sådant beslut kan också komma att överprövas av högre rätt. Det är i och för sig enligt kommitténs mening tveksamt om det är rimligt, att domstolarna har kvar denna rätt att meddela föreskrifter. Det anses också att den skall utövas med försiktighet och att kriminalvården som regel skall få tillfälle att yttra sig om behovet av föreskrifter innan ett sådant beslut fattas (se En kommentar, m.fl. 28:26). Det kan emellertid inte anses ligga inom kommitténs uppdrag att föreslå en sådan ändring i påföljds- reglerna. I konsekvens med att det finns möjlighet att få domstols- prövning beträffande föreskrifter i vissa fall anser kommittén därför att det bör vara möjligt i motsvarande situationer även när kriminalvården fattar det ursprungliga beslutet. Enligt kommitténs mening bör emellertid frågan övervägas ytterligare. Som närmare kommer att beröras nedan är flera av de beslut som berörs av sådan art att de inte bara skall kunna överprövas utan också kunna prövas av domstol. Även andra kriminalvårdsbeslut, som kan överklagas till förvaltningsdomstol, är så ingripande för den enskilde att det är uppenbart att de skall kunna överklagas. Det gäller till exempel beslut om kroppsbesiktning och avskiljande av en intagen från gemensamheten med övriga intagna. Det är enligt kommitténs mening i viss mån tveksamt om beslut rörande permissioner och besök skall kunna överklagas. Såväl antalet sådana som deras omfattning och villkoren för dem kommer ju i allt väsentligt att framgå av verkställighetsplanen. Med hänsyn till den stora betydelse permissioner och besök kan antas ha för den intagne och då verkställighetsplanen inte skall kunna överklagas finner kommittén emellertid att beslut som innebär att permission eller besök nekas skall kunna överklagas. Däremot anser kommittén att beslut om att avbryta en påbörjad permission inte skall kunna överklagas. Inte heller bör de särskilda villkor som kan ställas i samband med permissioner eller besök kunna överklagas med undantag för beslut om att besök skall ske genom användande av s.k. glasruta. Även om glasrutebesök i och för sig innebär en lättnad i gällande besöksregler, eftersom de i princip bara skall äga rum i de fall då besök annars skulle ha vägrats helt, är det fråga om ett beslut som kan upplevas som mycket inskränkande för den enskilde. Hade besöket nekats helt hade det vidare kunnat överklagas. Det framstår därför som rimligt att den dömde skall kunna överklaga ett beslut om att ett besök endast skall få ske under så begränsande former. Kommitténs förslag innehåller flera nya bestämmelser där det kan diskuteras om besluten skall kunna överklagas. När det gäller förmånssystemet bör den intagne enligt kommitténs mening ha möjlighet att överklaga en nedflyttning till grundnivån liksom ett beslut att inte flyttas upp till högre nivå i enlighet med verkställighetsplanen. Att dessa beslut skall vara överklagbara beror främst på de begränsningar av bl.a. utevistelser och möjligheter till utslussning som sådana beslut kan få för den intagne. Beslut om olika utslussningsformer (frigång, vårdvistelse, halvvägshus m.m.) har mycket stor betydelse för den dömde. Dessutom kan ett beslut om att upphäva en sådan åtgärd anses ha karaktär av ett frihetsberövande. Beslut att inte tillåta en utslussningsåtgärd som framgår av verkställighetsplanen liksom beslut om upphävande av en sådan åtgärd bör därför kunna överklagas. Det är också uppenbart att beslut enligt de nya reglerna om förverkande av egendom som inte får innehas i anstalt skall kunna överklagas. I likhet med beslut om frihetsberövande krävs dessutom att sådana beslut skall kunna prövas av domstol. Åtskilliga beslut bör emellertid enligt kommitténs mening inte kunna överklagas. Detta gäller t.ex. beslut om placering på viss anstalt eller annan enhet, med undantag för om den dömde placeras på en plats med särskild hög säkerhet. Det måste anses följa med fängelsestraffet att placering kan komma att ske på den anstalt och den avdelning som kriminalvården anser lämpligast, en annan sak är att kriminalvården givetvis skall följa de allmänna anvisningar rörande placering, som ges i lagen. När det gäller beslut om placering är det dessutom så att det är kriminalvården som har bäst kunskap om vilka lämpliga anstaltsplatser som är tillgängliga.