sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — I sammanhanget har kritik riktats mot bristande stöd i lagtext och motivskrivningar. Drivkrafterna för en mellankommunal samordning varierar Komplexa beroende- och konkurrensförhållanden innebär ibland att ett bredare helhetsperspektiv inte får genomslag. Detta gäller exempelvis etablering av detaljhandelsanläggningar, där drivkraften att få lokaliseringen i den egna kommunen ofta blir avgörande. Mellankommunal och regional samverkan Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service uppges som motiv för bristande samverkan i planeringen av bostadsbyggandet. Bilden är dock inte entydig. Det har också kommit fram att kommuner är väl medvetna om bostadsmarkna- dens regionala perspektiv men att det har visat sig svårt att få fram en samlad bild och prognoser för bostadsmarknaden och bostads- efterfrågan i funktionella regioner. Också när det gäller lokalise- ringen av större energi- och avfallsanläggningar saknas ibland inci- tament och former för en mellankommunal samverkan. Önskemål om en från mellankommunal synpunkt mest lämplig lokalisering motverkas av motstående allmänna intressen och invändningar i de berörda kommunerna. Utvecklingen med bolagise- ring och avreglering av till exempel energimarknaden har dessutom inneburit ytterligare svårigheter genom minskad politisk styrning och minskade incitament för en samverkan. Bristande behandling i såväl översiktsplaneringen som detaljplane- läggningen En bristande beredskap i översiktsplaneringen innebär ibland att frågan om en lämplig mellankommunal samordning aktualiseras först i samband med detaljplaneläggningen, exempelvis när det gäller externa köpcentra. Erfarenheterna visar att samråden med berörda grannkommuner i regel kommer allt för sent i detaljplane- processen och sällan omfattar en större krets av kommuner, som kan anses berörda. Bristerna i den mellankommunala samordningen leder ibland till att grannkommuner överklagar. Regeringen har i några beslut där en detaljplan har upphävts efter överklagande från en grannkommun erinrat om behovet av ett regionalt perspektiv i fråga om detaljplaner för utbyggnad av större detaljhandelsenheter. Det finns oklarheter när det gäller ansvar uppgift att samverka med kommunerna genom sam- råd, rådgivning, kunskapsförmedling och planeringsunderlag, bl.a. i fråga om mellankommunala samordningsbehov, anses heller inte fungera tillfredsställande. En aspekt på roll som har ifrågasatts är om och i så fall varför samverkan mellan kommuner överhuvudtaget ska anses vara en statlig angelägenhet och i så fall i Mellankommunal och regional samverkan vilka frågor och sammanhang. Här finns en skillnad i synsätt och uppfattning i förhållande till ansvar för att säkerställa riksintressen och andra utpekade statliga intressen, vilka uppfattas som en självklar del av PBL:s ansvarsfördelning. Ifrågasättandet ska ses mot bakgrund av att en lämplig samordning mellan kommuner uppfattas som ett bland de allmänna intressen som delegerats till kommunerna och som i första hand är ett kommunalt ansvar. Det är förhållandevis ovanligt att bristande mellankommunal samord- ning leder till ingripande från länsstyrelserna. Upphävande av de- taljplaner, på grunden bristande mellankommunal samordning, har –såvitt känt – bara skett i fråga om etablering av externa köpcentra. Det har framförts att det p.g.a. motstridiga skrivningar i förarbetena råder osäkerhet om grunderna för prövning. Ska – såsom anges i allmänmotiveringen – göra en självständig prövning som är oberoende av eventuella in- vändningar från grannkommuner? Eller ska – med stöd av specialmotiveringen – agera enbart i de fall de berörda kommunerna uppenbarligen är oense? En sådan begränsning av den statliga prövningen kan ifrågasättas sett i förhållande till att grann- kommunen, enligt den praxis som har utvecklats, har möjligheter att överklaga. Olika former av informell planeringssamverkan mellan kommuner ökar som det framkommit vissa brister i tillämpningen av PBL i frågor om samverkan mellan kommuner finns tydliga tendenser till en ökad medvetenhet om behovet av samverkan över kommun- gränser och ett omfattande informellt planeringssamarbete mellan kommuner växer fram. Detta gäller dock som regel för frågor med ömsesidig nytta och , men inte då det finns konkurrens och intressekonflikter mellan kommunerna. I svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet4 (som ingår i Kom- muner och Landsting) uppger exempelvis av kommu- nerna att man deltar i någon form av mellankommunalt samarbete inom ramen för översiktsplaneringen. De vanligaste områdena för samverkan är vatten, avfall och kommunikationer (drygt 70, 80 res- pektive ), medan samarbete sker mer sällan sker i fråga om handel och bostäder (). 4 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, 2004. Mellankommunal och regional samverkan Det finns ett uppenbart behov att inom ramen för PBL stärka for- merna för den mellankommunala samordningen i frågor som rör flera kommuner. Nuvarande bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd är inte tillräckliga utan det bör ställas tydligare krav på att frågor av mellankommunal betydelse eller påverkan ska uppmärksammas i kommunens planläggning och beslut. Ansvars- fördelningen mellan kommunen och behöver även tydliggöras. 5.10Grundläggande principer och utgångspunkter för kommitténs förslag Kommitténs bedömning och förslag till inriktning Det är angeläget att stödja en utveckling av former och metoder för att stärka samverkan mellan kommuner i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller som får konsekvenser utanför kommunen. Det är emellertid inte motiverat att införa tvingande regler för regionplanering eller en ny mellankommu- nal planform i PBL. I stället bör behovet av att stärka det regio- nala perspektivet mötas av bestämmelser som ställer krav på en ökad samordning och samverkan mellan kommuner. En viktig del är även att tydliggöra roll och ansvar. 5.10.1Det regionala perspektivet i kommunernas planering behöver stärkas Mot bakgrund av de kunskaper och erfarenheter som har samlats in kan konstateras att det finns ett växande antal frågor med bäring på PBL som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regio- nalt sammanhang. Pendlingsregioner, arbetsmarknadsregioner eller bostadsmarknadsregioner bestäms inte av administrativa gränser, och många människors vardagsregioner har utvidgats: man bor i en kommun, arbetar i en annan och använder sin fritid i en tredje. De vidgade regionerna innebär även att kommunala beslut som rör bo- ende, arbete, sysselsättning, rekreation och service ofta får effekter utanför den egna kommunen. Kommunerna blir alltmer beroende av varandra och det blir därför angeläget att olika satsningar blir Mellankommunal och regional samverkan samstämda och görs utifrån en helhetssyn. Frågor av central bety- delse är samordningen av bebyggelseutvecklingen med den tekniska infrastrukturen för vatten, avlopp, avfall, energi och informations- teknologi samt med infrastrukturen för transporter och kollektiv- trafik. Samverkan är ofta en förutsättning för att undvika felinve- steringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam sam- hällsutveckling, inte minst från ett hållbarhetsperspektiv. Det över- gripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar ut- veckling medför i sig också behov av ett helhetsperspektiv där kommunens utveckling ses som en del av ett vidare sammanhang. De behov av regional samverkan som finns är till stor del desamma som anfördes redan i förarbetena till PBL-propositionen 1987. Dessutom har ytterligare behov som fokuserar på den regio- nala nivån kommit till, i många fall som en konsekvens av EU- medlemskapet, men också på grund av nationell politik. Utveck- lingen mot nya arbetssätt och organ på den regionala nivån kom- mer sannolikt också fortsättningsvis att påverka kommunernas översiktliga planering och även verka i riktning mot en ökad mel- lankommunal samverkan. Även utvecklingen av det informella pla- neringssamarbetet i olika sakfrågor torde alltmer komma att påverka kommunernas fysiska planering enligt PBL. är det uppenbart att kommunens planläggning och be- slut enligt PBL inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållan- dena i andra berörda kommuner och att frågor av mellankommunal betydelse inte blir föremål för en samordning i ett regionalt per- spektiv. Sammanfattningsvis anser kommittén att utvecklingen tydligt visar att det finns starka skäl att säkerställa att kommunens planläggning och beslut enligt PBL sker med hänsyn till det mel- lankommunala och regionala perspektivet. 5.10.2Förstärkningar bör ske inom ramen för nuvarande plansystem Enligt kommitténs mening är det inte motiverat att införa någon ny regional planeringsnivå i PBL. Skälen för detta är flera, bl.a. att det pågår förändringar av den regionala organisationen och de regi- onala uppgifterna, t.ex. inom ramen för den regionala utvecklings- politiken med de nya kommunala samverkansorgan och metodut- vecklingen av de regionala utvecklingsprogrammen. Mellankommunal och regional samverkan överväger f.n. hur samhället ska organiseras och hur ansvaret för olika frågor ska fördelas. Behovet av att stärka det regionala perspektivet vid fysisk plane- ring enligt PBL bör enligt kommitténs mening mötas av att ut- veckla och stärka PBL:s nuvarande bestämmelser om mellankom- munal och regional samverkan. Det har visserligen påtalats att pro- blemen som regel beror på brister i tillämpningen och att det inte i första hand är fråga om brister i regelsystemet. En tillbakablick på PBL:s utveckling sedan reformen 1987 visar emellertid på att den samverkan mellan kommuner som förutsattes komma till stånd inom ramen för PBL:s regelsystem aldrig har fungerat tillfredsstäl- lande. Det finns därför anledning att överväga om behovet av en ändrad tillämpning behöver få stöd av en större tyngd och en ökad tydlighet i bestämmelserna. 5.10.3Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver tydliggöras En grundläggande fråga är vem som ska ha huvudansvaret för att få till stånd en önskvärd mellankommunal eller regional samverkan vid planläggning och beslut enligt PBL. Kommittén har övervägt två alternativa handlingsvägar som bygger på skilda principer för fördelning av ansvaret. Ett alternativ är att stärka an- svar för den mellankommunala samordningen genom ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare be- stämmelser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. Alternativet till att ge en drivande roll är att se behovet av samver- kan och samordning mellan kommuner som en angelä- genhet och som en självklar del i kommunens ansvar för planlägg- ning och beslut om användningen av mark- och vatten. Kommittén har funnit att båda alternativen har nackdelar, framförallt om man ser till det grundläggande syftet med ansvarsfördelningen i PBL. Att enbart betona ansvar att driva och avgöra mel- lankommunala frågor strider mot de grundläggande bestämmel- serna om kommunens ansvar för planläggning och beslut enligt PBL, vilket ju även lyfts fram i direktiven. Att ge kommunerna det fulla ansvaret för en mellankommunal samordning kan å andra si- dan äventyra väsentliga statliga intressen som behöver inordnas i ett regionalt sammanhang. Mellankommunal och regional samverkan Den modell som kommittén föreslår kan ses som en mellanform där kommunerna primärt har ansvaret för att samverkan kommer till stånd, men att ges en tydligare grund för sitt agerande. Kommittén anser således att starka skäl talar för att ansvaret för att samverkan mellan kommuner kommer till stånd också fortsättningsvis ska vara gemensamt till viss del. Mot bak- grund av den bristande tillämpningen av nuvarande bestämmelser anser kommittén att ansvarsfördelningen mellan kommunerna och behöver bli tydligare. För att systemet ska få förnyad trovärdighet behöver såväl som kommunerna få skar- pare både rättigheter och skyldigheter i kombination med efterföl- jande lättnader respektive sanktioner. Detta kan behöva ske med stöd av lagändringar som förtydligar ansvar och roller. 5.10.4Kommunerna bör ges ett tydligare och förstärkt ansvar Dagens bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd vid planläggning bör därför kompletteras med krav på samverkan mellan kommuner i frågor med regional räckvidd eller konsekven- ser utanför den egna kommunen. Samverkan ska i första hand ske i den översiktliga planeringens tidiga skeden och redovisas i över- siktsplanen, men kan, om översiktsplanen inte är aktuell eller inte behandlar frågeställningen bli en del av detaljplaneläggningens pro- gramskede. Kommunerna ska i huvudsak själva bevaka sina intres- sen i förhållande till andra kommuners planering och beslut. 5.10.5Länsstyrelsens ansvar för mellankommunal samordning bör avgränsas bör inom ramen för sina grundläggande uppgifter i PBL lägga tyngdpunkten vid arbetet att tillhandahålla ett plane- ringsunderlag som bland annat redovisar sådana nationella mål och statliga intressen som behöver hanteras i ett regionalt perspektiv och i samverkan mellan kommuner. Den statliga kontrollen bör i första hand begränsas till riksintressen, miljökvalitetsnormer samt frågor om hälsa och säkerhet. Mellankommunal och regional samverkan 5.10.6Översiktsplaneringen bör ges en avgörande betydelse Översiktsplanen har med sin centrala roll i PBL:s plansystem en avgörande betydelse för den övergripande helhetsbedömning och analys som behövs för att klarlägga och bedöma behovet av sam- verkan med andra kommuner eller regionalt. Det är naturligt att den ökade samverkan mellan kommuner som eftersträvas i första hand bör bli en del av och regleras i översiktsplaneringen. PBL saknar bestämmelser för hur samverkan mellan kommuner i en gemensam fysisk planering ska gå till, hur processen ska regle- ras, hur konflikter ska lösas och hur beslut ska fattas. Samverkan mellan kommuner som en process som kan hantera intressekon- flikter och resultera i en i formell betydelse gemensam fysisk plan ryms således inte inom den struktur för ansvar och beslutsfattande som PBL erbjuder. Ett undantag är den möjlighet som finns inom ramen för de särskilda bestämmelserna om regionplanering, som emellertid förutsätter ett regeringsbeslut som utser ett regionpla- neorgan för den aktuella gruppen kommuner. Det är mot denna bakgrund angeläget att klargöra att samverkan mellan kommuner inte kan resultera i en gemensam fysisk plan i PBL:s mening. Behovet av att stärka och öka samverkan mellan kommuner får i stället ske genom krav på regionala eller mellan- kommunala konsekvensbedömningar i planerings- och beslutsun- derlag, i första hand kopplat till översiktsplaneringen, men om nå- gon sådan inte är aktuell, till detaljplaneringen. Med utgångspunkt från kartläggningen och vad som framkommit om erfarenheter, problem och behov har kommitténs uppdrag om regional samverkan inriktats på att finna former för att utveckla och stärka det regionala perspektivet i kommunernas fysiska plane- ring genom: att lägga grunden för en ökad samverkan mellan kommunerna, i första hand i översiktsplaneringen, att klargöra och renodla roll- och ansvarsfördelning mellan sta- ten och kommunerna för frågor om samverkan mellan kom- muner samt att överväga formerna för att ta fram ett planeringsunderlag som samordnar nationella mål och statliga intressen. Mellankommunal och regional samverkan Kommitténs samlade förslag till kompletteringar av PBL:s be- stämmelser syftar till att stärka det regionala perspektivet i kom- munernas fysiska planering genom en ökad samverkan mellan kommuner. Förslaget som helhet vägleds av en strävan att klargöra fördelningen av roller, ansvar och uppgifter mellan staten och kommunerna. Av detta följer att det samlade förslaget träffar flera olika kapitel i PBL. Grunden till förslaget läggs i 2 kap. PBL som redovisar samhällets krav och intressen. De mer substantiella och materiella förslagen innebär förändringar i 4 kap. om översiktsplan, 5 kap. om detaljplan, 12 kap. om statlig kontroll och 13 kap. om överklagande. Därutöver föreslås en precisering av ansvar för regionalt planeringsunderlag och att innebörden av detta preciseras i plan- och byggförordningen. Förslagen i de olika ka- pitlen ska ses som en helhet som sammantaget lägger grunden för en ökad samverkan mellan kommuner. Med tanke på att det inledande kapitlet endast syftar till att lägga fast övergripande principer, plan- och beslutsformer samt grund- läggande uppgifter för kommunen och har kommit- tén bedömt att det är olämpligt att i 1 kap. införa regler om ansva- ret för en mellankommunal samordning. Det finns dock anledning att uppmärksamma de förtydliganden av kommunens uppgifter som framgår av kommitténs förslag till bestämmelser i 1 kap. 4 § i avsnitt 4.4.15. Förslaget att tydliggöra såväl kommunernas hand- lingsfrihet som vilka begränsningar för denna som ska finnas, i kombination med förslaget i detta avsnitt om statens kontroll i 12 kap. 1 §, innebär att kommunerna de facto får det fulla ansvaret för att samverka med varandra. Nedan följer redovisningen av överväganden och förslag kapitel- vis. 5.11.1Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL Kommitténs bedömning och förslag Lagtexten i 2 kap. PBL bör förtydligas så att det framgår att be- slut om mark- och vattenanvändning samt om lokalisering av bebyggelse ska ske med hänsyn till planeringen och förhållan- dena i berörda kommuner och med särskild hänsyn till frågor av mellankommunal och regional betydelse. Mellankommunal och regional samverkan Den gällande lydelsen i 2 kap. 2 §, att hänsyn ska tas till förhållan- dena i angränsande kommuner, anger ett relativt passivt och endi- mensionellt förhållningssätt med en planerande kommun som i sin planläggning enbart behöver ta gränskommunala hänsyn. Som redovisats i avsnitt 4.4.2 föreslår kommittén att det i en särskild paragraf ska ställas uttryckliga krav på att kommunen ska beakta både planeringen och förhållandena i de kommuner som kan berö- ras, dvs. såväl grannkommuner som kommuner inom ett större område, beroende på vilken sakfråga som behandlas. I bestämmel- sen bör även behovet av särskild hänsyn till frågor av mellankom- munal och regional betydelse betonas. Syftet är att lägga grunden för att det ska bli en självklar del av planeringsprocessen att berörda kommuner diskuterar övergripande och gemensamma frågor i sam- verkan, som kan avse en grupp kommuner eller en del av regionen och inte bara grannkommuner. 5.11.2Bestämmelserna om översiktsplanering enligt 4 kap. PBL Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om översiktsplanering behöver bli tydligare när det gäller kraven på mellankommunal samverkan. Förslagen in- nebär i korthet följande: Berörda kommuner ska ges tillfälle att samverka kring un- derlag och förslag om frågor av mellankommunal betydelse. Under samrådet ska tillhandahålla ett länstäck- ande planeringsunderlag för nationella mål och statliga in- tressen och redovisa om det finns behov av samverkan mel- lan kommuner för att tillgodose dessa intressen, Av översiktsplanen ska planens konsekvenser kunna utläsas och invändningar från berörda kommuner i frågor av mel- lankommunal betydelse eller med påverkan utanför kom- munens gränser framgå. I samband med kommunfullmäktiges ställningstagande till översiktsplanens aktualitet ska berörda kommuner ges till- fälle att lämna synpunkter i frågor av mellankommunal be- tydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. Mellankommunal och regional samverkan Gällande bestämmelser om översiktsplanering har inte medfört den samverkan eller samordning mellan kommuner som lagstiftningen förutsatt. Alltför ofta förekommer ingen som helst redovisning i översiktsplanen av mellankommunala samband eller effekter utan- för den egna kommunen. Det finns därför anledning att vara tydli- gare i kraven kopplade till översiktsplaneringen om när i processen som samverkan med berörda kommuner ska ske och hur samver- kan ska gå till samt hur resultatet ska dokumenteras som en del i det planerings- och beslutsunderlaget som ska följa översiktsplane- ringen hela vägen till beslut om antagande. Syftet med att koppla samverkan mellan kommuner till översiktsplaneringen är att ge stöd och utrymme för en övergripande helhetssyn och avvägning mellan olika frågor och intressen i ett flerkommunalt eller regionalt perspektiv. Samverkan bör ske tidigt i planeringen och anpassas till olika behov och förutsättningar Förutsättningarna för planläggning varierar kraftigt i landet och vitt skilda sakfrågor, samband och beroenden kan motivera olika behov av samverkan mellan kommuner. Samverkan bör därför inte regleras till sin form och sitt innehåll, utan syftet är att säkerställa att den ska komma till stånd i ett tidigt skede och bli en del i planerings- och beslutsunderlaget. Gällande bestämmelser om samråd utgår ifrån att det finns ett upprättat förslag som man vill ha reaktioner på, vilket som regel är ett för sent skede i planprocessen för att en reell samverkan ska kunna få något genomslag. Ett krav på samverkan mellan kommu- ner bör därför kopplas till översiktsplaneringens tidiga skede, som en del i arbetet med att ta fram planeringsunderlag. Syftet är att frågor som är av intresse för flera kommuner ska synliggöras i ett tidigt skede för att sedan kunna tas om hand i den fortsatta plane- ringsprocessen. Den samverkan som skett ska följas upp och de hänsyn som tagits till andra kommuners synpunkter och intressen ska redovisas i det planförslag som i ett senare skede blir föremål för utställning. Syftet ska vara att i ett tidigt skede och utan lås- ningar ge förutsättningar för en ömsesidig och förutsättningslös dialog om gemensamma intressen och ståndpunkter. Samverkan förutsätts ske med den grupp kommuner som be- döms ligga inom ett naturligt influensområde och med vilka man Mellankommunal och regional samverkan anser sig kunna ha gemensamma frågor att hantera. Detta måste bedömas från fall till fall utifrån lokala och regionala förutsätt- ningar. Storstadskommuner och kommuner i inland kan t.ex. ha helt olika motiv och drivkrafter för samverkan. För att samverkan ska kunna bli en positiv kraft som tillför värden i sak, och inte ett nytt krav att bocka av, är det angeläget att undvika tvång och istället förutsätta och bygga på att det gemensamma in- tresset växer och utvecklas av egen bärkraft. Här kan erfarenhe- terna från den ökande informella samordningen mellan kommuner komma till användning. Även det planeringsunderlag som ska tillhandahålla kan ge kommunerna viktiga utgångspunkter för att bedöma och avgränsa behovet av samverkan, framför allt för det samverkansbe- hov som följer av statliga mål och intressen. bör med sin regionala överblick även kunna vara en lämplig rådgivare till en kommun som ska ta ställning till behovet av samverkan med andra kommuner och även vid samråd om översiktsplaner verka för att sådana frågor som angår flera kommuner samordnas. Former och innehåll för samverkan bör kunna variera Möjligheten att flera kommuner inom ett närområde , men i olika skeden av processen, arbetar med sina översiktsplaner och därmed har gemensamma och överlappande behov av samver- kan talar för att bestämmelserna bör tillåta ett varierande resultat. De enda krav som bör ställas är öppenhet och redovisning av såväl gemensamma som motstående intressen som en del av det plane- ringsunderlag som följer översiktsplaneringen i dess olika skeden. De hänsyn som tagits till andra kommuners synpunkter och intres- sen respektive de motstående intressen som kvarstår får förutsättas framgå av det förslag som blir föremål för utställning. Den formella utställningen blir en slags kontrollstation för om underlaget från samverkansprocessen har integrerats i förslaget.