sou · GTB32d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Villkoren för programföretagen i finansiellt hänseende kommer att, trots att verksamheten finansieras genom en avgift, obligatorisk för innehavaren av en TV-mottagare, i högre utsträckning än tidigare motsvara de villkor som självständiga konkurrensutsatta bolag lever under. Företagen måste verka aktivt för att bibehålla eller öka sina intäkter genom att stimulera betalningsviljan hos de avgiftspliktiga genom bred programproduktion av hög kvalitet och förhindra skolk genom effektiv kontrollverksamhet. Farhågor skulle kunna finnas att denna ökade frihet för programföretagen skulle leda till att de inte skulle leva upp till de krav som uppdraget som företag i allmänhetens tjänst ställer, dvs. att inte följa de villkor som finns i sändningstillstånden för företagen. Som sagts verkar de på en marknad, i konkurrens om tittare och lyssnare med företag vars verksamhet syftar till att göra största möjliga vinst. Bakom farhågorna skulle ligga misstanken att programföretagen skulle snegla mer på andelen tittare/lyssnare och i kamp om dessa lägga sig närmare de kommersiella företagen. Utredningen vill dock understryka att företagens grundläggande uppdrag inte förändras genom att de avgifter som betalas kommer att via RIKAB gå direkt till företagen. De har att leva efter den särskilda lagstiftning som föreslagits och de speciella sändningstillstånd som utformats för dem. De styrelser som tillsatts av ägarstiftelsen och, vad gäller ordförandena, av regeringen, har ett självklart ansvar att övervaka att verksamheten följer de uppställda villkoren från riksdag och regering. En ökad frihetsgrad för företagen kan förväntas leda till att effektiviteten i verksamheten ökar och att ytterligare medel därmed kan frigöras för att svara mot de mediepolitiska målen för radio och TV i allmänhetens tjänst. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att inflytande medieavgifter skall finansiera de tre programföretagens verksamhet och tillfalla dem direkt utan årligt beslut av riksdag och regering (direktfinansiering). Den nuvarande lagen om TV-avgift reglerar skyldigheten att betala TV-avgift för den som innehar en TV-mottagare. Däremot saknas i lagstiftningen bestämmelser om hur dessa avgiftsmedel skall användas, även om detta i praktiken alltsedan riksdagsbeslutet om en radiolicens varit klarlagt. Detta följer av de beslut som fattar om disposition av medel ur rundradio- kontot och av de anslagsvillkor som regeringen meddelar för programföretagens del. Med övergång till direktfinansiering är det enligt utredningens mening lämpligt att i lag fastslå att medieavgiften skall användas för att finansiera verksamheten vid radio och TV i allmänhetens tjänst. Den nuvarande lagen om TV-avgift bör ersättas med en lag om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Till denna lag kan merparten av nuvarande bestämmelser i lagen om TV-avgift föras över, med de sakliga justeringar som utredningen föreslår. Därmed kommer också att stå klart att medieavgiften är avsedd att finansiera även utsändningar via radio från berörda programföretag. Med direktfinansiering skall enligt utredningen förstås en successiv medelstilldelning som innebär att programföretagen uppbär sina intäkter i takt med att avgiftsbetalarna erlägger sina medieavgifter till RIKAB och pengarna överförs från RIKAB till programföretagen. Tilldelningen av avgiftsmedel kommer inte att som bli föremål för ett särskilt riksdagsbeslut och utbetalas i form av bidrag utan avgiftsmedlen görs i stället direkt disponibla för programföretagen. Kontona hos , dvs. rundradiokontot och distributionskontot, kan successivt komma att avvecklas. Rundradiokontot kommer att tillföras sådana medel som har drivits in av för RIKAB:s räkning. Distributions- kontot innehåller ett negativt saldo. Det negativa saldot skall minskas successivt genom överföringar av avgiftsmedel (se kapitel 14). Direktfinansiering förutsätter naturligtvis att programföretagen har sändningstillstånd att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst och att de faktiskt bedriver sådan verksamhet. Den nya lagen om medieavgift innehåller bestämmelser som knyter medels- tilldelningen till företagens radio- och TV-verksamhet i allmän- hetens tjänst. Om programföretagen upphör med sin avgifts- finansierade verksamhet skall även skyldigheten att betala medieavgift upphöra. 12.2.3Beslut om medieavgift och fördelningsnyckel Vid övergång till direktfinansiering kommer och regeringens beslut om medelstilldelning att upphöra, liksom regeringens beslut om anslagsvillkor. Detta innebär också att den automatiska medelsuppräkning som tillämpas kommer att upphöra. Medieavgiften skall, liksom den nuvarande TV-avgiften, beslutas av . Detta bör även gälla om fördelningen av inflytande avgifter företagen emellan, den s.k. fördelningsnyckeln. Detta förutsätter att programföretagen, om de önskar en förändring av avgiften liksom av nyckeln, till regeringen kommer in med ett underlag inför ett sådant ställningstagande. Frågan blir då hur ofta ett sådant beslut skall fattas. I dagens läge sker det praktiskt taget . Utredningens mening är att en övergång till ett nytt finansieringssystem skall bidra till långsiktighet och stabilitet för företagens del. Detta talar för att fastställelse av medieavgiften sker för , förslagsvis den tid för vilken företagen erhåller sändningstillstånd, med angivande av avgiftens storlek för vart och ett av de aktuella åren. Därmed skapas en klarhet om de ekonomiska villkor som från statsmaktens sida gäller. Enligt vad utredningen erfarit prövar Kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst längden för nästa sändningstillståndsperiod. Utredningen har som framgått för sin del räknat med att fattar beslut om medieavgiften för en sådan period. Skulle ett nytt sändningstillstånd avse en betydligt än vad som varit fallet kan det t.ex. vara lämpligt att överväga att lägga in en kontrollstation för att bedöma företagens verksamhet och ekonomi samt avgiftens höjd. En sådan nyordning ställer programföretagen inför en ny situation. Den ökar t.ex. kraven på en långsiktighet i planeringen av verksamheten, skärper behovet av uppsikt över den ekonomiska utvecklingen och inte minst betalningsviljan hos de avgiftsskyldiga. RIKAB intar i sistnämnda avseende en betydelsefull position men i grunden avgörs givetvis viljan att erlägga medieavgiften av att programföretagen på den marknad som råder med konkurrens om lyssnare och tittare kan svara för ett mångsidigt utbud av hög kvalitet. Utredningen är för sin del övertygad om att den nya utformningen av finansieringssystemet kommer att positivt medverka till detta. 12.3Vissa konsekvenser för programföretagen vid direktfinansiering 12.3.1Budgetunderlag och anslagsvillkor slopas Anslagsvillkoren stipulerar de ekonomiska förutsättningarna för public service-verksamheten och anger även villkor för organisation m.m. Vid en övergång till direktfinansiering kommer anslagsvillkor inte längre att meddelas. Programföretagen kommer själva att råda över sin ekonomi och hur resurser fördelas och används i respektive företag. Utredningen anser inte att samtliga anslagsvillkor är så viktiga att i sin helhet bör placeras i någon annan form av reglering, t.ex. i den nya lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Några av anslagsvillkoren torde kunna slopas helt och hållet. Vissa bör överföras till program- företagens bolagsordningar, andra till lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Utredningen har gått igenom anslagsvillkoren punkt för punkt. Genomgången med kommen- tarer redovisas i Bilaga 3. Liksom statliga myndigheter skall programföretagen enligt anslagsvillkoren inkomma med ett budgetunderlag till (Utbildnings- och ) enligt vilka företagen äskar sina medel till verksamheten inför kommande budgetår. Genom att beslut om medelstilldelning slopas bortfaller kravet på budgetunderlag. 12.3.2Uppbörd och kontroll av medieavgiften Utredningen har i kapitel 11 presenterat förslag om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst genom en särskild medieavgift. Vidare har föreslagits att denna avgift skall liksom sker betalas till RIKAB. Dess uppgifter skall enligt utredningens mening vara desamma som även vid övergång till ett nytt system för finansiering av programföretagen. Utredningen har emellertid funnit det nödvändigt att ta upp vissa problem som aktualiseras vid en sådan övergång. Detta gäller frågor om avtalen som existerar mellan RIKAB och staten, frågan om RIKAB:s myndig- hetsutövning samt frågan om RIKAB:s lokalisering. Enligt ett avtal mellan staten och RIKAB (daterat ) skall RIKAB ha till uppgift att uppbära TV-avgifter. RIKAB har också enligt samma avtal till uppdrag att bedriva avgiftskontroll. Avtalet får uppfattas som ett avtal om att RIKAB skall utföra vissa uppgifter för statens räkning. Vidare framgår av 1 § lag om TV- avgift att TV-avgiften skall betalas till Radiotjänst i . RIKAB bildades av som ett helägt dotterbolag till . ägs bolaget av de tre programföretagen tillsammans. De har i sin egenskap av ägare till RIKAB ett övergripande ansvar för bolaget i ekonomiskt och administrativt hänseende. Programföretagen kan dock inte avkrävas något ansvar för de uppgifter som RIKAB har enligt lag.9 RIKAB övertog avgiftsuppbörden och kontrollverksamheten från från . hade beslutat om betydande förändringar av organisation, huvudmanna- skap och lokalisering avseende uppbörden m.m. av TV-avgifter. 1986/87:100 bil. 10 (s. 498 f.) föreslog regeringen att uppbörden av mottagaravgifterna skulle ske i ett separat system, dvs. skilt från uppbörden av teleavgifter, och att huvud- mannaskapet för uppbörden och avgiftskontrollen skulle övergå från till . skulle lokaliseras till kommun. Regeringen ansåg att den nya mediesituation som uppstått med ett nytt utbud av kanaler via i analogi med vad som gällde för tidigare ägaren moderbolaget , jfr prop. 1988/89:18, s. 68. satellit och kabel ställde högre krav på en rationell administration och en effektiv avgiftsuppbörd. En separat organisation kunde koncentrera sig på uppdraget och behövde inte möta önskemål från andra verksamheter. Verksamheten ansågs dessutom artfrämmande för . Vidare anförde regeringen att separeringen av avgiftsuppbörden skulle ge möjlighet till en regionalpolitiskt önskvärd etablering i . följde regeringens förslag (KrU 1986/87:11 s. 15 f., rskr. RIKAB:s tjänster avseende uppbörd och kontroll i det nya systemet med direktfinansiering I förarbetena till lag om TV-avgift11 konstateras att bytet av huvudman för uppbördssystemet för mottagaravgifterna utgjorde ett byte från en statlig myndighet, , till ett enskilt organ, RIKAB. Detta fick enligt regeringen betydelse i normgivningshänseende. En förvaltningsuppgift kan enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (1974:152) överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller till enskild. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, skall överlämnandet ske med stöd av lag. Regeringen slår i prop. 1988/89:18 om TV-avgiften fast att RIKAB anförtros uppgifter som innefattar myndighetsutövning. RIKAB:s myndighets- utövning består i att utkräva betalningsskyldighet enligt lag. Vidare har RIKAB enligt lag om TV-avgift rätt att bedriva särskild avgiftskontroll genom s.k. pejling. Denna verksamhet anses också innefatta myndighetsutövning.12 Eftersom RIKAB inte anses utgöra en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (1986:223) mening har det i lag om TV-avgift särskilt angivits att förvalt- ningslagen skall tillämpas när bolaget handlägger ärenden enligt denna lag (jfr 14 § lag om TV-avgift). I förarbeten till lag om TV- avgift anfördes som skäl till att förvaltningslagen skall tillämpas att detta är lämpligt eftersom verksamheten innefattar myndighets- utövning mot enskilda och att de flesta människor berörs av verksamheten.13 10Information hämtad ur prop. 1988/89:18 om TV-avgiften. 1988/89:18 om TV-avgiften. 1988/89:18, s. 67. 1988/89:18, s. 61 f. samt i fråga om tolkningen av begreppet förvaltnings- myndighet i förvaltningslagen med kommentarer, s. 46 f. Vad beträffar RIKAB:s finansiering gäller enligt anslagsvillkoren för programföretagen14 att företagen skall avstå medel för RIKAB:s kostnader, vilket i princip utgör en vidareförmedling av den finansiering som programföretagen har genom beslut i . Programföretagen avstår således en del av sina medel för RIKAB:s finansiering. Eftersom anslagsvillkoren kommer att upphöra genom införandet av metoden med direktfinansiering kommer detta finansieringssätt inte att kunna upprätthållas. RIKAB föreslås svara för uppbörd och kontroll av medieavgiften. Arbetsuppgifterna innefattar liksom myndighetsutövning. Myndighetsutövning kan i statsrättsligt/ förvaltningsrättsligt hänseende endast utföras åt staten. Eftersom inbetalda medieavgifter genom det nya systemet med direkt- finansiering inte kommer att tillfalla staten utan programföretagen direkt blir det naturligt att betrakta de tjänster som RIKAB utför och som inte utgör myndighetsutövning som utförda på uppdrag av programföretagen. RIKAB:s verksamhet kan i detta avseende liknas vid ett fastighetsförvaltningsbolag som för hyresvärdens räkning debiterar och uppbär hyror. RIKAB skall för dessa tjänster samt för den myndighetsutövning som RIKAB bedriver, erhålla en ersättning. En sådan betalning skulle i mervärdesskattehänseende kunna anses utgöra en ersättning för en administrativ tjänst (se kapitel 13). RIKAB:s rätt till ersättning för sina tjänster och andelarna av denna som vart och ett av programföretagen skall stå för föreslås införas i programföretagens bolagsordningar. Utredningen utgår från att programföretagen och RIKAB närmare reglerar villkoren för RIKAB:s uppbörds- och kontrollverksamhet i en gemensam överenskommelse. Som en följd av det nya finansieringssystemet kommer enligt utredningens bedömning avtalet som finns mellan staten och RIKAB om uppbörd och kontroll av TV-avgiften att kunna upphävas. I systemet med direktfinansiering kommer influtna medieavgifter aldrig att tillfalla staten och det finns därmed inget skäl till att avtalet mellan staten och RIKAB skall fortsätta att löpa. Eftersom RIKAB:s lokalisering är betingat av regionalpolitiska skäl finns det emellertid anledning att tillse att programföretagen inte flyttar verksamheten i RIKAB till annan ort. 14 Se bl.a. anslagsvillkoren för respektive programföretag. bolagsordning skall bolaget ha sitt säte i . RIKAB:s bolagsordning får enligt densamma inte ändras utan regeringens medgivande. Det bör av programföretagens bolagsordningar framgå att om RIKAB skulle träda i likvidation, skall eventuella överskott tillfalla staten (se 7 § i nuvarande avtal mellan staten och RIKAB av ). De TV-avgiftsmedel som uppbärs av RIKAB är, som nämnts ovan, statens medel och tillfaller inte programföretagen förrän riksdag och regering har fattat ett årligt beslut om hur stor tilldelningen skall vara till respektive företag. RIKAB skall enligt 29 § lagen om TV-avgift minst överföra statens avgiftsmedel till (). RIKAB samlar avgiftsmedlen på räntebärande konto i bank innan bolaget per den 7:e sätter in pengarna på RGK. Medlen skall placeras på räntebärande konto där. Enligt ett avtal () samt ett tilläggsavtal () mellan RIKAB och staten skall RIKAB ha förvaltningsansvaret för rundradiomedlen samt svara för förvaltningen av distributionskontot. Enligt avtalet avseende förvaltning av rundradiokontot skall RIKAB, med beaktande av behovet av likvida medel, välja bland de placeringsalternativ som erbjuder så att bästa möjliga avkastning uppnås. RIKAB är kontoinnehavare hos RGK och förvaltar för statens räkning statens medel som inflyter i form av TV-avgifter. RGK uppger till utredningen att man uppfattar RIKAB som ett myndighetsliknande bolag som agerar för statens räkning. Avgiftsmedel tillsammans med påminnelseavgifter och tilläggsavgifter utgör medel av betydande storlek. Vid en övergång till direktfinansiering kommer dessa medel att direkt tillfalla programföretagen. Medlen inflyter med stöd av lagstiftning. Medlen är på så vis offentliga medel vilket ställer höga krav på förvaltningen av medlen inom public service-koncernen. Det är viktigt att förvaltningen av medel sker på ett säkert sätt men också på så sätt att medel som inte används i verksamheten kan placeras så att bästa möjliga avkastning uppnås. RIKAB skall löpande överföra avgiftsmedel till program- företagen enligt den av beslutade fördelningsnyckeln. Med denna koppling till de faktiska inbetalningarna till RIKAB kan det inte förutses hur stora summor som kommer att kunna överföras till programföretagen . Utredningen utgår från att programföretagen och RIKAB i gemensam överenskommelse reglerar ekonomiska mellanhavanden såsom sätt och tidpunkt för överföring av medel till programföretagen, kortfristiga placeringar av avgiftsmedel m.m. Utredningen anser att programföretagens styrelser bör tillse att riktlinjer för finansiering och finansiell riskhantering utarbetas i respektive bolag. En sådan finanspolicy bör vara likartad i samtliga bolag i koncernen. I en finanspolicy kan anges närmare vilka villkor som skall gälla vid exempelvis placeringar i värdepapper, krav på tillgängligt rörelsekapital, kreditrisker vid placeringar. I SR AB:s årsredovisning för anges vilka grundläggande principer för placeringsverksamheten som gäller enligt riktlinjer för placering av likvida medel inom SR.15 12.3.4Lån som alternativ finansieringsform Programföretagen finansierar löpande driftsutgifter och investeringar med avgiftsmedel. Lånefinansiering förekommer i princip inte. Enligt årsredovisningen för förekommer viss operationell leasing. För de två konton som finns hos , dvs. rundradiokontot och distributionskontot, finns ett bemyndigande av för staten att tillhandahålla en kredit för att täcka eventuellt underskott på rundradiokontot (t.o.m. ) samt det underskott som finns på distributions- kontot.16 Denna kredit ligger alltså inte hos programföretagen eller hos RIKAB. Det kan jämställas med en intern statlig kreditgivning. Rättsligt sett torde det emellertid inte finnas någonting som hindrar att bemyndigar regeringen att besluta att programföretagen (via RIKAB) får uppta lån i . kan även bestämma att avgiftsmedlen skall placeras i RGK. Det skulle dock leda till att riksdag och regering ånyo kan komma att pröva företagens finansiering. Sådana beslut avviker vidare från vad som är syftet med verksamheten i RGK. RGK skall fungera som statens internbank samt i särskilda fall som ett företag där det föreligger ett särskilt intresse från statens sida att skapa en förmånlig finansiering t.ex. 15Se ÅR 2003 för , s. 56, not 21. 2003/04:1 Utgiftsområde 17. vid större infrastrukturprojekt eller vid vissa samfinansierade projekt mellan staten och det privata näringslivet. Syftet med en övergång till direktfinansiering är bl.a. att åstad- komma mindre detaljstyrning och ett större självbestämmande över den egna ekonomin. Detta innebär en frihet men också ett ansvar för programföretagen. Det bör leda till att företagen, liksom vanliga näringsdrivande konkurrensutsatta företag, hänvisas till den öppna kapitalmarknaden för placering och eventuell lånefinan- siering vid anskaffning av anläggningstillgångar eller för driftsutgifter. Företagen får i detta avseende konkurrera på samma villkor som gäller för vanliga näringsdrivande företag. Det bör ligga i företagens eget intresse att upplåningen inte äventyrar företagens soliditet. Verksamheten bör präglas av en hög soliditet och utredningen föreslår också att det egna kapitalet ökas av denna anledning. Några beloppsgränser för hur stora lån programföretagen får ta upp bör ej finnas. 12.3.5Behov av ökat eget kapital Programföretagens egna kapital består i princip endast av det egna aktiekapitalet. Aktiekapitalet uppgår till 100 000 i de tre företagen. Det är det lägsta belopp som tillåts för aktiekapitalets storlek för privata aktiebolag17 enligt aktiebolagslagen (1975:1385, ABL). När företagen i public service-koncernen vid en övergång till direktfinansiering inte längre kommer att redovisa sina erhållna avgiftsmedel som näringsbidrag (statliga stöd) utan som vanliga intäkter i verksamheten kommer resultatet i verksamheten att fluktuera över åren. Detta i sin tur innebär att en förlust kommer att påverka det egna kapitalet negativt (liksom en vinst påverkar det egna kapitalet positivt). Om företagen har ett lågt eget kapital kan en förlust snabbt urholka aktiekapitalet. Det kan då uppstå en skyldighet för företagen att upprätta en s.k. kontrollbalansräkning enligt bestämmelserna i 13 kap. 12 – 19 §§ ABL. Syftet med kravet att upprätta en kontrollbalansräkning är att visa om företagets eget kapital har sjunkit så mycket att bolaget är skyldigt att träda i likvidation. Programföretagen kommer med den nya finansieringsmetoden att stå friare i valet mellan att egenfinansiera en investering eller att 17 Privata aktiebolag är sådana bolag som inte är noterade på börsen. En lånefinansiering av en viss anskaffning kan bedömas vara företagsekonomiskt mera lämpligt än betalning av investeringen kontant. Kreditgivare kräver ofta att ett bolag har en viss balans mellan främmande (upplånat) kapital och eget kapital. För att ett bolag skall kunna låna pengar är det därför ofta nödvändigt att bolagets eget kapital är av en viss storlek. Ökning av aktiekapitalet kan också användas som ett sätt att skaffa ytterligare rörelsekapital. Utredningen finner, av de skäl som anförts ovan, det lämpligt att det egna kapitalet höjs i programföretagen. Företagen har i en särskild skrivelse till utredningen18 anfört följande: De tre programbolagen kan konstatera att genom en uppskrivning av värdet på aktierna i skulle bolagen, allt annat obeaktat, visa upp en mer rättvisande bild av sin finansiella situation. Att åstadkomma en sådan mer rättvisande och tydlig bild är angeläget oberoende av de skäl som skulle uppkomma vid en övergång till direktfinansiering. De tre programbolagen gör bedömningen att den teknik som utredningen visar på skulle vara intressant för bolagen att tillämpa förutsatt att inga negativa effekter uppkommer i något avseende såsom skatteeffekter för programbolagen, SRF eller ägarstiftelsen. Frågan har presenterats i respektive programbolags styrelse och arbete har inletts för att klargöra om och under vilka förutsättningar en uppskrivning skulle kunna ske så snabbt som möjligt. Tidigast skulle åtgärden kunna vidtas i årsboksluten . Arbetet bedrivs med sikte på att så skall kunna ske. () finansieras liksom RIKAB genom medelsavstående från programföretagen. SRF sköter koncerngemensamma tjänster avseende arkiv, telefonväxel, bibliotek, företagshälsovård m.m. för programföretagens räkning. SRF äger och förvaltar de fastigheter vari verksamheten bedrivs (utom för UR vars verksamhet bedrivs i lokaler som hyrs av extern värd). Vid en övergång till direktfinansiering blir enligt utredningens uppfattning medelsavstående inte längre en möjlig finansiering för SRF. I stället måste de tjänster som tillhandahålls av SRF inom koncernen faktureras på vanligt vis. med RIKAB bör dessa tjänster i de flesta fall bli föremål för mervärdesskatt. Vissa tjänster som tillhandahålls av SRF är emeller- tid enligt mervärdesskattelagstiftningen undantagna från mer- värdesskatt. Detta berörs närmare i kapitel 13. Enligt det senaste riksdagsbeslutet om riktlinjerna för public service-verksamheten för tillståndsperioden 2005 (prop. 2000/01:94) delas public service-företagens verksamhet upp i tre olika delar: kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamhet. Kärnverksamheten utgör uppdraget att bedriva radio- och TV-sändningar i allmänhetens tjänst såsom framgår av sändningstillståndet som meddelas med stöd av radio- och TV- lagen (1996:844). Den kompletterande verksamheten kan t.ex. vara att använda andra medier för att komplettera och stärka kärnverksamheten. Ett exempel är Internet.