sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Ska man arbeta med förändring i den regul- jära verksamheten eller finna nya former utanför den etablerade för- valtningen? Ett vanligt sätt för organisationer som vill arbeta fram nya idéer och förslag och prova nya metoder under tämligen fria former är att skapa temporära organisationer eller frikoppla insat- sen från den reguljära verksamheten i form av ett projekt. Detta innebär dock problem med att implementera vunna erfarenheter i den reguljära verksamheten. (2004) menar att man med fördel kan se de lokala utveck- lingsavtalen som ett utbildningsprogram och att man därmed kan mäta effekterna av insatserna i form av den kunskapsutveckling som sker. På temat storstadssatsningen som ett utbildningsprogram kan man tänka sig att alla möten, konferenser, projekt och aktiviteter kan ses som en läxa i tillväxt och integration, och att den var, om inte enkel, så nyttig för kommunen (ibid., s. 76). Om de lokala utvecklingsavtalen är ett utbildningsprogram är det av största vikt att stimulera och förvalta denna kunskap. Att syste- matiskt ta tillvara erfarenheter, implementera och utveckla verksam- heten, menar (2004), är ett ansvar som bör åläggas en stabs- funktion inom kommunen. Det är uppenbart att det varit av betydelse hur man i de olika kom- munerna och områdena valt att organisera arbetet. En vattendelare tycks gå mellan att placera insatserna inom eller utanför den regul- jära verksamheten. Att förlägga insatserna utanför ökar enligt flera utvärderare möjligheterna för ett innovativt arbete där nya metoder kan testas. Inom den reguljära verksamheten kan nya idéer ha svårare att få fäste och det är lätt att nytänkande hindras av sådant som sitter i väggarna. Emellertid finns det även risker med att lägga insatserna utanför, de kan marginaliseras, betraktas som mindre be- tydelsefulla och framför allt minskar möjligheterna till att de blir en del av och påverkar den reguljära verksamheten. Lästips bland de granskade rapporterna: (2000). och del- aktighet. Hosseini-Kaladjahi, (2002a). Stora fiskar äter fortfarande små fiskar. Mångkulturellt centrum, . , (2004). Storstadssatsningens organisering, Före- tagsekonomiska institutionen, , . Bunar, Nihad (2004). Det går bra, men det ser fortsatt dåligt ut. Organisationen och tillämpningen av lokala utvecklingsavtal i . Mångkulturellt centrum i har fått i uppdrag av regeringen att studera kulturens plats och roll inom de kommuner och bo- stadsområden som omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. Detta uppdrag har redovisats av Motsieloa et al (2002) genom rapporten Kultur i storstad: En kartläggning och analys av kulturens roll i storstadsarbetet. Motsieloa et al (2002) påpekar att det inom kommunerna inte har förts diskussioner kring kulturen som begrepp. Författarna dis- kuterar att det ofta blir förvirring kring vad kulturbegreppet inne- bär och lyfter fram två grundläggande begrepp: ett estetiskt kultur- begrepp (dans, musik och konst) och ett antropologiskt kulturbe- grepp (normer, värderingar, livsstil). Eftersom detta sällan diskute- ras blir frågan om hur kulturen har tolkats inom de lokala utveck- lingsavtalen därmed beroende av vem man frågar. Motsieloa et al (2002) betonar dock att få väljer den antropologiska tolkningen för att undvika stigmatisering av invandrare: Få vill beskriva kultur som de värderingar och normer som ligger till grund för en kulturell identifikation. Detta behöver dock inte betyda att man inte tänker sig kulturer som kultur utan kan ha att göra med den medvetenhet som finns hos många aktörer om denna kulturdeter- minisms stigmatiserande verkan. Detta visas i det påtagliga motstånd som finns bland samordnare mot etnifierade kulturyttringar som etniska föreningar ofta samlas kring (ibid., s. 6). Majoriteten av kulturprocesser inom ramen för de lokala utvecklings- avtalen har ägt rum utanför kulturmålet. Kulturen har setts som ett redskap eller medel i arbetet med att uppnå andra mål. ningsutrymme som har funnits i arbetet har gett upphov till skilda tolkningar där kulturens plats både ifrågasatts eller försvarats. Motsieloa et al (2002) betonar att inom kultursatsningar har man sällan samverkat med aktörer utanför det egna området och arbetet har varit beroende av eldsjälar, även professionella. I termer av under- ifrånperspektiv, kan man se en tendens till att lokala boendegrupper med erfarenhet från tidigare satsningar snarare utgör ett hinder för dialogen med invånarna. När man talar om kultur som viktig komponent för tillväxt fram- hålls sällan arbetsmarknadsperspektivet, trots att många kulturarbe- tare fått sysselsättning genom de lokala utvecklingsavtalen. Kultur utanför ramen för skolan tenderar att ses som fritidsverksamhet trots att ungdomarna ofta har ambitioner att bli professionella kul- turarbetare. Det kompletterande erbjudandet kom att leda till att majoriteten av de renodlade kulturprojekten lades ner, trots att kulturen anses vara ett verktyg i arbetet med att nå de övergripande målen: att bevisa att kultur leder till tillväxt är omöjligt ur ett kortsiktigt perspektiv även om man kan ana de gynnsamma effekter arbetet kommer att leda till på lång sikt (ibid., s. 40). Avslutningsvis menar vi att begreppet kultur tycks ha kommit att hanteras på liknande sätt som folkhälsa, nämligen som ett samlande begrepp som kan innehålla allt eller ingenting. Lästips bland de granskade rapporterna: Motsieloa, , (2002). Kultur i storstad: En kartläggning och analys av kulturens roll i storstadsarbetet. Mångkulturellt centrum, . De lokala utvecklingsavtalen sträcker sig över ett vidsträckt område, både geografiskt och innehållsmässigt. Tusentals personer har enga- gerat sig på olika sätt, initiativ har tagits och kontakter har knutits. Man kan ana vidden av alla dessa aktiviteter och processer när man tar del av de utvärderande rapporterna, trots att de bara lär ha kunnat fånga en bråkdel av det som faktiskt ägt rum. I denna utredning kan av samma skäl endast en sammanfattande spegling av de granskade utvärderingarna återges. En verksamhet som upplevs som positiv för den enskilde, kan bedömas som problematisk av en utvärderare. En förklaring kan vara att man kommer fram till olika slutsatser beroende på vad man har för bedömningskriterier när man utvärderar, en annan förklaring att det beror på vems perspektiv som gäller, eller vem som kommer till tals. I de utvärderingar som granskats här är det påtagligt ofta tjänstemännens röster som hörs, eller de projektarbetare som genom- för verksamheterna. I betydligt färre fall är det de medborgare som är målgrupp för verksamheterna som kommer till tals. Detta kapitel har i fjorton avsnitt återspeglat olika aspekter av arbetet inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen så som de upp- fattats av utvärderare77. Första delen i denna sammanfattande diskus- sion ansluter till de avsnitt som i detta sjätte kapitel berört mål- områden. Den andra delen uppmärksammar trender som återkom- mer som röda trådar i de granskade rapporterna samt ett par teman som inte rymts inom den snävare målområdesindelningen. Kort sammanfattning av målområdena Utvärderarna är förhållandevis överens om problemet i att uttala sig om effekterna av sysselsättningsskapande åtgärder. Huruvida för- ändrade sysselsättningsnivåer kan kopplas till de insatser som genom- förts inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen eller om det sna- rare beror på generella förändringar på arbetsmarknaden är svårt att bedöma. In- och utflyttningen till bostadsområdena uppges som ytterligare ett hinder för bedömningen av effekter, plus en viss efter- släpning när det gäller sysselsättningsstatistik. Ett problem som dis- kuteras är dessutom om bostadsområdet kan vara ett för litet geo- grafiskt område för att organisera och följa upp sysselsättningsåt- gärder. Målområdet med inriktning på socialbidragsberoende har utvärde- rats i mycket ringa utsträckning. Utvärderarna kan heller inte svara på frågan om de lokala utvecklingsavtalen har haft någon effekt på socialbidragsberoendet i de aktuella bostadsområdena, även om social- bidragstagandet minskat något. Minskningen är dock generell och skillnaden mellan de berörda bostadsområdena och samhället i öv- rigt är lika stor som före de lokala utvecklingsavtalen. I de flesta fall 77 Se även sammanfattningar som finns i anslutning till varje avsnitt. är andelen långvariga socialbidragstagare större bland dem som flyt- tar in i de aktuella bostadsområdena än bland dem som flyttar ut. Insatser som genomförts i syftet att minska socialbidragsberoende har samtliga inriktning på att bidragstagare skall få en annan för- sörjning. Personer utan arbetsinkomst har hänvisats till verksam- heter med syfte att effektivisera övergången till ett arbete via t.ex. utbildning, praktik och matchning. Utvärderingarna visar att språkinsatser inom de lokala utveck- lingsavtalen haft en tydlig fokusering på barn i förskola och grund- skola. Språkinsatser för vuxna har till viss del förlagts till andra mål- områden. Utvärderingarna är överens om att språkinsatser för barn har stor betydelse i det lokala utvecklingsarbetet, men man är sam- tidigt kritisk till en alltför stark fokusering på det svenska språket då tidigare forskning har visat vikten av att upprätthålla tvåspråkig- het. När det gäller för- och grundskola finns det en risk att alltför stort intresse riktas mot elevernas kunskapsbrister i det svenska språket och därmed tonas de brister som kan finnas i skolans verk- samhet ner. Det är vidare betydelsefullt att den tvåspråkiga under- visningen samordnas för att undvika en plottrighet som försvårar kontinuitet och långsiktighet i arbetet. Utvärderingar visar på att effekterna av språkinsatser är svåra att mäta, bland annat på grund av att språkinlärning är en långsiktig process. Många insatser inom de lokala utvecklingsavtalen har haft inrikt- ning på språkutveckling och insatser i skolan. Det är dock en påtag- ligt liten del av utvärderingarna som närmare studerar dessa insatser. De som gjorts visar emellertid på svårigheterna att urskilja insatserna inom de lokala utvecklingsavtalen från ordinarie verksamhet i skolan och samtidiga samhälleliga processer, vilket orsakar problem när det gäller resultatredovisning. Uppenbart är dock att insatser i skolan måste utvärderas ur ett långsiktigt perspektiv och bör således för- ankras i en utvärderingsmiljö som kan garantera ett långsiktigt fokus. Målområdet vuxenutbildning har utvärderats i en synnerligen be- gränsad omfattning och tycks över lag vara styvmoderligt behandlat inom de lokala utvecklingsavtalen. Visserligen förekommer insatser som syftar till att höja utbildningsnivån bland vuxna, men dessa insatser har satts i nära relation till sysselsättning och socialbidrag. Vissa utvärderingar är kritiska mot allmänna insatser för en höjd utbildningsnivå, då sådana har visat sig vara mindre effektiva än riktade utbildningsinsatser med mer direkt relevans för arbetsmark- naden. Många vuxna har påbörjat utbildningar inom det reguljära utbildningssystemet, men effekterna av detta kan avläsas först på . Folkhälsoinsatser tycks ha varit besvärliga att hantera för utvärde- rarna. De verksamheter som placeras inom detta målområde är av mångsidig och skiftande karaktär och de har inte utvärderats i rela- tion till de lokala utvecklingsavtalens övergripande målsättning. Pro- jekt som i och för sig har varit uppskattade och välbesökta är svåra att värdera ur ett sådant perspektiv då de till viss del ligger utanför kampen mot segregationen. Några utvärderingar som studerar själv- upplevd hälsa och som relaterar folkhälsoarbetet till storstadspoliti- kens målsättningar finns emellertid inte att tillgå, något som vore intressant att beakta . Inom målområdet områdesutveckling och trygghet har lokala brotts- förebyggande råd etablerats, även om dessa inte alltid har varit in- volverade i insatser inom ramen för avtalen. Samordning av insatser på lokal nivå har på detta sätt ägt rum, vilket i utvärderingarna ses som ett viktigt inslag i ett lokalt brottsförebyggande arbete. Ett hinder är dock att den lokala problembilden inte alltid utretts i till- räcklig omfattning för att utgöra grundstomme för arbetet. Invå- narna medverkar ofta i trygghetssatsningar, eftersom dessa berör förhållanden med direkt anknytning till vardagen. Men inom trygg- hetssatsningar har medverkan ibland förvandlats från medel till mål. Undersökningar av upplevd otrygghet visar vidare att kvinnor känner sig otrygga i betydligt större utsträckning än män i de berörda bostadsområdena. Satsningar på fysisk upprustning och boendemil- jön lyfts i utvärderingarna fram som viktiga aspekter för att skapa trygga områden och man anser att trygghetsinsatser även fortsätt- ningsvis bör bedrivas på områdesbasis. Fysisk upprustning löser dock inte problem kring den sociala dimensionen av trygghet. Utvärderingar av demokrati och delaktighet poängterar att efter- som det är svårt att avgränsa vad som ingår i detta målområde så har kommunerna fyllt det med de mest olikartade verksamheter. Oklar- het har rått från högsta nivå ner till det enskilda projektet. Det konstateras att det bedrivits många uppskattade verksamheter inom ramen för målområdet, men att det är svårt att visa på att dessa har varit specifikt inriktade på demokrati och delaktighet. En central kritik är att det till viss del inte tycks ha handlat om någon egentlig demokrati och delaktighet, utan i stället har handlat om inflytande över perifera och för de lokala utvecklingsavtalen tillskapade verk- samheter. Delar av arbetet kring demokrati tycks dessutom ha byggt på ett bristperspektiv, vilket sedermera försämrat möjligheterna för en genuin dialog på jämlika villkor. Trots att de granskade utvärderingarna skiljt sig åt när det gäller studieobjekt, fokus, infallsvinklar och metoder, så finns det vissa återkommande centrala iakttagelser eller teman som löper som röda trådar genom materialet. Dessa teman presenteras under följande sex rubriker: Glapp mellan mål och insats Rymliga begrepp, rymlig praktik Framgång för samverkan och språkinsatser Glapp mellan mål och insats Utvärderingarna konstaterar att den högt ställda övergripande mål- sättningen för satsningen – att bryta den sociala, etniska och dis- kriminerande segregationen – är orimlig och orealistisk i förhållande till vad som är möjligt att åstadkomma i de berörda bostadsområ- dena genom lokala utvecklingsavtal. Man menar att det övergripande målet avser en samhällsproblematik som inte kan lösas på lokal nivå. Flera utvärderare anser därmed att det är problematiskt att fokus enbart riktas mot de utsatta bostadsområdena, då detta an- tyder att såväl problem som lösning skulle finnas på områdesnivå. Det finns också en rad kommunala och lokala målformuleringar som av utvärderarna bedöms som svåra att uppnå av andra skäl. Målen kan å ena sidan vara mycket otydligt eller mångtydigt for- mulerade, vilket innebär att det blir svårt att avgöra vad som för- väntas och vad som därmed kan anses vara ett eftersträvat genom- förande. Detta gäller exempelvis insatser inriktade på att befrämja delaktighet, som utan att definieras tycks kunna omfatta en mängd olikartade aktiviteter. Detta ses av flera utvärderare som allvarligt, då glappet mellan retorik och praktik riskerar att leda till frustra- tion och besvikelse snarare än till den lokala utveckling som efter- strävas. Å andra sidan kan detta tolkningsutrymme ses i kontrast till tyd- ligt specificerade mål, med noggrant angivna och kvantifierade pre- stationer, som riskerar att leda till en jakt på siffror i statistiken snarare än ett kvalitativt innehåll i arbetet. Sysselsättning är ett av de områden som kan drabbas av en sådan sifferexercis när det gäller antalet personer som slussats in i åtgärder, arbete eller studier. Flera utvärderare pekar emellertid på att detta inte säger något om vare sig kvalitet eller innehåll i insatsen, utan snarare kan bidra till att en aktivitet blir ett ändamål i sig. Det senare kompliceras ytterligare när de gemensamma målen hos olika samverkande parter påverkas av olika regelverk. Ett exempel är då verksamhetsmål och mätsystem hos arbetsför- medling, försäkringskassa och socialtjänst hamnar i konflikt med målformuleringar och uppföljningssystem inom de lokala avtalen. Oavsett vilka kvantifierade mål som förekommer visar utvärdering- arna att när det gäller exempelvis mål som ökad sysselsättning och minskat socialbidrag, så är det sällan påvisbart vad det är som egentligen påverkar resultaten. Här finns en rad påverkande om- världsfaktorer som är omöjliga att skilja från insatsens eventuella effekter eller bortse från när man bedömer utfallet. Flera utvärderare menar även att det finns anledning att diskutera den geografiska avgränsningen i avtalen för att man ska kunna sätta realistiska mål för arbetet. Om insatser ska förläggas till ett visst område så är det viktigt att diskutera vilken typ av insatser som kan lämpa sig för en områdesavgränsning. Detta krävs för att sedermera kunna formulera realiserbara mål och göra rätt sak på rätt samhälls- nivå. Insatser inriktade på demokrati och delaktighet nämns i ut- värderingarna som exempel på vad som kan betraktas som lämpligt för en områdesbaserad inriktning, medan sysselsättningsinsatser lyfts fram som lämpliga för ett större regionalt perspektiv. Detta, menar några utvärderare, kan hanteras genom att olika avtal med olika geografiskt fokus upprättas, exempelvis genom att de lokala avtalen med inriktning på bostadsområden kompletteras med avtal med en bredare geografisk inriktning. En annan återkommande aspekt är frågan om det är individen eller bostadsområdet som ska stå i fokus när det gäller att bedöma om en verksamhet uppfyller sina mål eller ej. Det som kan vara en posi- tiv utveckling för den enskilde, kan i ett områdesperspektiv bedö- mas som negativt. Så länge denna oklarhet råder i målformuleringarna kan bedömningen av vad som är ett positivt utfall leda till två helt kontrasterande resultat beroende på vilket perspektiv man väljer att Att flytta till en bättre bostad i ett annat område kan så- ledes vara ett lyft för den enskilde, medan det kan förstärka en rå- dande instabilitet för det frånflyttade bostadsområdet. Statistiskt återspeglas endast bostadsområdets utveckling, inte individens. Detta, menar utvärderarna, påverkar självfallet resultatet. Oklara eller orealistiska målsättningar utgör inte bara en svårighet för arbetet med insatserna, utan i nästa led också för utvärderarna. Svårigheterna beskrivs återkommande som stora när det gäller att avgränsa och bedöma det som ska utvärderas. Bristen på mätbara och realiserbara mål för insatserna innebär problem, men också ten- densen att blanda samman vad som är kvantitativt mätbara mål med mål som bör mätas på annat sätt. Att bedöma långsiktiga processer med långsiktiga mål i ett kortsiktigt perspektiv, ses som en paradox som riskerar att leda till utvärderingar grundade på ett alltför ofär- digt underlag. menar flera utvärderare att om målen anges på ett mer realistiskt sätt så är det också möjligt att utvärdera utfall tydligare än vad som är fallet . Som exempel på skiftande mätbarhet diskuteras insatser inriktade på svenska språket och skolan. Språkutveckling är en långsiktig pro- cess, alltså bör den primärt utvärderas långsiktigt. Men kan man se effekter i årskurs 9 av insatser som gjorts tidigare? Om man mäter i årskurs 9, hur vet man att utfallet hänger samman med insatsen? Eller att det är samma elever som finns kvar i klassen som dem som var föremål för insatsen? Här är det tydligt att utformningen av målen påverkar vad som är intressant att mäta, vad som ses som möj- ligt att mäta och vilka mätmetoder som kommer i fråga. Om målen låses till att undersöka betygsnivån i årskurs 9, så minskar förutsätt- ningarna för andra typer av mätningar. Flera utvärderare menar exempelvis att det finns stora möjligheter att följa och mäta språk- utveckling i nära anslutning till de insatser som görs, vilket kan ut- göra underlag för senare uppföljningar. Bristerna med ett mål som att mäta betygsnivå diskuteras återkommande i utvärderingarna. Flera utvärderare påpekar således att ett långsiktigt perspektiv kräver tålamod och långsiktig uppföljning för att kunna hålla god kvalitet. Ofta utmanas dock detta av förväntningar på snabba be- dömningar och i första hand kvantitativa resultat, såväl från insat- serna som från utvärderarna. Rymliga begrepp, rymlig praktik Ett återkommande problem i utvärderingarna är mängden av oklara begreppsdefinitioner och den tänjbarhet som innebär att ett begrepp kan omfatta en stor mängd betydelser. Begrepp kan generellt vara svårfångade och mångtydiga och kan användas olika beroende på avsikt, sammanhang, inriktning och uttolkarens organisatoriska till- hörighet. Vilken tolkning som görs har dock stor inverkan på vad som förväntas i praktisk handling. I många fall klargörs dock aldrig vilken definition som avses, vilket orsakar problem. Låt oss titta på några exempel. I utvärderingarna är underifrånperspektivet ett nästan klassiskt exempel som kännetecknas av ett tydligt glapp mellan retorik och praktik. Oklarheten om hur perspektivet ska uppfattas och tolkas har setts som ett stort bekymmer. Förslag saknas dock inte när det gäller att definiera begreppet, men ett behov av fortsatt diskussion påtalas. Ett annat centralt begrepp som kommit att ses som ett slags gummibandsbegrepp är samverkan. De problematiska inslagen när det gäller samverkan är bl.a. att det kan uppfattas som att nästan alla konstellationer där minst två partners är involverade går att benämna som samverkan. Samverkan definieras sällan trots att det här, liksom med övriga otydliga begrepp, har en stor betydelse för vilken prak- tik som efterfrågas. Om ingen diskussion förs kring vad som avses eller vilket innehåll den konkreta samverkan består av, kan detta be- grepp liksom flera andra användas som dörröppnare för i stort sett vilken verksamhet som helst. En begreppsdiskussion efterlyses så- ledes. Demokrati, folkhälsa och kultur kan ses som ytterligare exempel på semantiska magneter. Det mesta som görs inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen kan exempelvis sägas bidra till en förbätt- rad folkhälsa (inte minst sysselsättningsåtgärder) eller indefinieras under rubriker som demokrati eller kultur. När det gäller kulturen har det varit en förvirring om man talar om ett estetiskt kulturbe- grepp (dans, musik och konst) eller ett antropologiskt kulturbe- grepp (normer, värderingar, livsstil). Eftersom detta sällan diskuteras blir tolkningen beroende av vem man frågar. Få väljer den antropo- logiska tolkningen för att därmed undvika stigmatisering av in- vandrare. Hur begrepp tolkas och hanteras kan således ha en avgörande be- tydelse för praktiken och därmed för vad som utvärderas och enligt vilka bedömningskriterier. I intentionerna till storstadspolitiken poängteras långsiktighet som en av de grundläggande förutsättningarna för att lyckas med de lo- kala utvecklingsavtalen. I utvärderingarna diskuteras långsiktighet återkommande i förhållande till paradoxen att bedriva ett långsiktigt arbete i projektform, effekterna av det kompletterande erbjudandet och svårigheter att uttala sig om de lokala utvecklings- avtalens långsiktiga konsekvenser. Utvärderarna ifrågasätter om den långsiktighet som utlovades i de lokala utvecklingsavtalen kan kombineras med de insatser som be- drivs i projektform. Projektformen i sig är en lösning som utgår ifrån att det finns en avgränsning , men medför också osäkerhet när det gäller finansiering och fortlevnad i ett längre perspektiv. Insatser i projektform kan visserligen ses som en möjlig plattform till inno- vativa lösningar och experiment, men tenderar enligt utvärderarna i många fall att hamna utanför den reguljära verksamhetens nätverk och därmed minskar möjligheten att införlivas i verksamheten på .