sou · GTB366d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi genomlever olika faser i livet då vi är särskilt beroende av andra människors omsorg – till exem- pel när vi är barn, sjuka eller gamla. Jämställdhetspolitikens strävan är att organiseringen inte sker på ett sådant sätt att det skapar mönster som underordnar kvinnor (eller män). Vi menar att omsorgsgivande i sig inte är underordnande. Underordningen upp- kommer av den skeva fördelningen i omsorgsgivandet. Ett stort och asymmetriskt fördelat ansvar för omsorgsgivandet beskär kvinnors möjligheter till förvärvsarbete, ekonomisk självständighet och del- tagande i samhällslivet. Kvinnors handlingsutrymme inskränks och därmed kvinnors välfärd. När det saknas tillgång till vård och omsorg från den offentliga sidan, kan dessutom den frivilligt givna omsorgen om anhöriga leda till ett motvilligt påtvingat omsorgs- ansvar. Det är inte önskvärt vare sig för den som ger omsorgen eller den som tar emot den. Samhällets oförmåga att erkänna hemarbetet och omsorgsarbetet betydelse för vår välfärd speglas också i den offentligt organiserade omsorgen. I det avseendet länkar detta mål även till det föregående målet om möjligheterna att ha ett avlönat arbete med goda arbets- villkor som ger ekonomisk självständighet. Fördelningen av omsorg om äldre kvinnor och män, uppdelat på anhöriga och offentlig omsorg. Omfattningen på kvinnors respektive mäns omsorgsgivande. Föräldrars val av omsorg om sina barn uppdelat på olika omsorgsgivare. Föräldrapenninguttag efter barnets ålder och förälderns kön. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Kroppslig integritet och mäns våld mot kvinnor Frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld. har frågan om mäns våld mot kvinnor fått en mer framskjuten plats i jämställdhetspolitiken. I Kvinno- fridspropositionen som kom 1998 föreslogs en stor mängd åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor. En ny bestämmelse infördes i om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds och våldtäktsbrottet utvidgades. Social- tjänstlagen fick en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situa- tion. Mörkertalet vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer är stort. Det är svårt att erhålla till- förlitliga uppgifter om våldets omfattning i samhället och därmed är det svårt att bedöma huruvida våldet ökar eller minskar . Antalet polisanmälningar om vålds- och sexualbrott har ökat . ULF-undersökningarna tyder på att våld och hot om våld mot kvinnor har ökat. Denna utveckling har skett parallellt med att frågan kommits att prioriteras mer än i regeringens politik. Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opini- onstryck lett till såväl ökad prioritering av problemet hos myndig- heter som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och berätta om våldshändelser i undersökningar. Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är att lagstiftningen avsevärt har förbättrats. De största förbättringarna har skett hos polis och rättsväsende när det gäller de repressiva uppgifterna. Kommunernas och myndigheternas insatser på det sociala området har varit svaga. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken Kvinnor och män skall ha samma möjlighet till kroppslig integritet. Mäns våld mot kvinnor skall upphöra. I vårt förslag inför vi begreppet kroppslig integritet. Det åsyftar kvinnors möjligheter att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Det handlar också om de kränkningar som kvin- nor, reellt eller symboliskt, utsätts för. Kommersialiseringen och exploatering av kvinnokroppen – men även i ökande grad mans- kroppen – i reklam, medier och pornografi har lyfts upp allt mer inom jämställdhetspolitiken och i debatten under rub- riken sexualisering av det offentliga rummet. Formuleringen i gällande mål – frihet från sexualiserat (köns- relaterat) våld – är i princip könsneutral och begreppet könsrelate- rat är vagt. Vissa menar att allt våld i samhället kan ses som köns- relaterat i den meningen att mäns våldsutövande är ett sätt att konstruera maskulinitet. Den vanligaste typen av våld är det som män riktar mot andra män. Innebörden av begreppet sexualiserat våld är inte allmänt känt och leder tankarna till att det enbart hand- lar om sexuella övergrepp. har det blivit allt vanli- gare att istället använda uttrycket mäns våld mot kvinnor. Uttrycket är tydligt och därför föreslår vi att det skall ingå i målformuleringen. Det är angeläget att alla som utsätts för våld får samhällets stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren. Men det är jämställdhetspolitikens uppgift att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas. Berörda myndigheters insatser skall hålla hög kvalitet där våldsutsatta kvinnor bemöts på ett professio- nellt och respektfullt sätt, oberoende av var i landet de bor. Bekämpningen av prostitution och trafficking hör också hemma under detta mål. Andelen lagföringsbeslut av samtliga beslut som fattas av åkla- gare som gäller mäns våld mot kvinnor. Det gäller misshandel av kvinna av bekant gärningsman, grov kvinnofridskränkning, Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken överträdelse av besöksförbud, våldtäkt, köp av sexuella tjänster och människohandel för sexuella ändamål. Handläggningstid/genomströmningstid hos åklagare (antal da- gar). Antal insatser i hälso- och sjukvården för våldsutsatta kvinnor, fördelat på olika landsting i landet. Kvinnors utsatthet för hot och våld. Förslag till nya mål för jämställdhetspolitiken , , , , , (1996). A tool for change. , , (2001) Den svenska barnom- sorgsmodellen: kontinuitet och förändring i SOU 2001:52 Välfärdstjänster i omvandling: antologi från Kom- mittén Välfärdsbokslut. Detta kapitel behandlar den jämställdhetspolitiska organisationen. I den inledande delen beskrivs översiktligt den nuvarande organisa- tionen och förslag som tidigare lagts vad gäller organiseringen av det jämställdhetspolitiska arbetet. I den senare delen redovisas utredningens bedömning och förslag till ny organisation samt för- slag till finansiering. Dagens jämställdhetspolitiska organisation omfattar Jämställdhets- enheten på (och de projekt som bedrivs i anslutning till enheten), (JämO), samt de särskilt sakkunniga i jämställdhets- frågor med placering på länsstyrelserna. I det följande ges en över- sikt av denna organisation. bereds jämställdhetsfrågorna vid Närings- departementets jämställdhetsenhet. Enheten har följande uppgifter:1 Stödja och driva på jämställdhetsarbetet centralt och regionalt samt att utveckla metoder för att genomföra regeringens jäm- ställdhetspolitik. Granska förslag etc. från andra politikområden. genom s.k. gemensam beredning, vilket innebär att ett 1 Statskontoret 2005:1. regeringsärende som faller inom flera departements verksamhets- områden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Initiera utbildning i jämställdhetskunskap för och övrig statlig förvaltning. Ansvara för det jämställdhetspolitiska samarbetet inom FN, EU och . Bereda ansökningar om medel för utvecklingsarbete och projekt som syftar till att främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt organisationer som driver projekt med detta syfte. Anslaget för detta (anslag 24:2 Särskilda jämställdhets- insatser) kan även användas för att pröva nya metoder inom jämställdhetsarbetet. Enheten har 22 personer anställda varav 15 personer har fasta anställningar och övriga arbetar med skilda projekt i anslut- ning till Jämställdhetsenheten. Detta förhållande, med så många personer knutna till enheten via särskilda projekt, illustrerar enhe- tens säregna karaktär som sakenhet i . Jämställdhetsenhetens arbete med gemensam beredning grundar sig på den ordning som följer av regeringsformen att i princip alla regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv och att de statsråd som är närvarande vid avgörandet av ett ärende, utan att anmäla skiljaktig mening, samtliga blir ansvariga för beslutet. Genom bl.a. gemensam beredning säkerställs principen om kollektivt beslutsfattande. Detta innebär att alla frågor som berör jämställdhetsministerns ansvar ska beredas med jämställdhets- enheten innan de tas upp för beslut på regeringssammanträde. Enheten har till uppgift att granska hur jämställdhetsaspekterna beaktas i beslutet. Eftersom så många av regeringsärenden kan sägas ha betydelse för jämställdhetspolitiken tvingas jämställdhets- enheten i praktiken kraftigt prioritera vilka frågor den kan engagera sig i. Dessutom ska alla ärenden som rör uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. samt kommittéer alltid beredas med jäm- ställdhetsenheten. Detta i syfte att skapa en jämnare representation av kvinnor och män. Om jämställdhetsenheten har invändningar mot ett beslut som förbereds i ett annat departement, t.ex. en proposition, sker först en beredning på tjänstemannanivå där man försöker finna en lös- ning. Skulle detta misslyckas lyfts frågan upp till den politiska nivån och i sista hand till regeringen. Denna praktik med gemen- sam beredning skapar således goda möjligheter för jämställdhets- enheten att påverka i princip alla regeringsbeslut där det finns en jämställdhetsaspekt. Dessa möjligheter begränsas emellertid av tvånget att prioritera enbart de viktigaste frågorna och svårighe- terna med att belasta den politiska nivån med alltför många olösta frågor. För att effektivisera det jämställdhetspolitiska arbetet i har ett arbete inletts med att utveckla jämställdhetsin- tegrering. I regeringens skrivelse2 Jämt och ständigt konstateras att den fortsatta utvecklingen förutsätter en fördjupad analys av jäm- ställdhetsperspektivet inom alla politikområden. Därför ska analy- ser genomföras och mål och indikatorer identifieras inom alla poli- tikområden. fattade regeringen beslut om en plan för genomfö- rande av jämställdhetsintegrering i . Planen som gäller fram till och med har som övergripande mål att skapa bästa möjliga förutsättningar för att jämställdhet ska genomsyra hela regeringens politik. Jämställdhetsperspektivet ska integreras i alla beslutsprocesser och samtliga tjänstemän i ska ha kunskaper om de centrala jämställdhetspolitiska frågeställ- ningarna inom respektive politikområde. Syftet med detta arbete är att stärka jämställdhetspolitiken inte enbart genom att, med den gemensamma beredningen som stöd, kontrollera andra politikområden utan även genom stöd till andra departement höja kunskapsnivån och kvaliteten i jämställdhetsar- betet i hela . utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i den statliga verk- samheten. I direktiven3 pekar regeringen på behovet av stöd till myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsintegrering är en form av verksamhetsutveckling som bland annat kräver utveckling av kunskaper och kompetens hos medarbetarna samt förändringar av rutiner och arbetsformer. Det kan gälla att dela upp den individbaserade statistiken efter kön, att se över interna rutiner och riktlinjer och att använda sig av analysmetoder. Handböcker, riktlinjer och forum för erfarenhetsutbyte är viktiga kunskapskällor för en myndighet i ett sådant förändringsarbete. Erfa- renheterna visar att efterfrågan på information och utbildning ökar i en sådan förändringsprocess. 2002/03:140. Mot bakgrund av de ökade ansträngningar som görs bl.a. inom för att integrera ett jämställdhetsperspektiv, finns det ett behov av information och utbildning i jämställdhetsintegrering inom den statliga verksamheten. Dessa uppgifter bör skötas av en sär- skild utredare som kan stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten.4 Insatserna ska riktas till såväl myndigheter under regeringen som . I utredarens uppgift ingår att informera om jäm- ställdhetsintegrering och om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av jämställdhetspolitiken, utforma utbildningar i jämställdhetsintegrering, vidare utveckla metoder och skapa ett forum för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i fråga om jäm- ställdhetsintegrering. (JämO) uppgifter följer av jäm- ställdhetslagen och lagen om likabehandling av studenter i högsko- lan.5 JämO har enligt sin instruktion ansvar för tillsynen över jäm- ställdhetslagen samt stöd till arbetsgivare i syfte att främja arbetet med aktiva åtgärder på arbetsplatserna. JämO:s uppgifter är att genom rådgivning och upplysning samt överläggningar med enskilda parter verka för att jämställdhetslagen och lagen om lika- behandling följs. JämO ska också efter anmälan av enskilda eller på eget initiativ ta upp ärenden som handlar om att lagarna inte efter- levs. I första hand ska JämO verka för att en överenskommelse nås mellan parterna, i andra hand kan JämO begära vitesförläggande hos . JämO kan också företräda enskilda i förhandlingar i Arbetsdomstolen, när det finns särskilda skäl. JämO ska också informera allmänheten och på olika sätt främja jämställdhet i arbetslivet. ser över samtliga diskrimineringslagar och ombudsmannainstitutioner inom diskri- mineringsområdet, vilket kan komma att innebära att ombuds- männen samorganiseras. Frågan om att eventuellt låta överföra huvudmannaskapet till ska även utredas. JämO:s budget uppgår till . I bud- geten ingår kostnader för som har till upp- gift att pröva frågor om vitesföreläggande enligt jämställdhetslagen då en arbetsgivare inte följer någon av särskilt angivna föreskrifter i lagen. I propositionen Delad makt – delat ansvar6 föreslogs att länsstyrel- serna skulle förses med en expertfunktion för jämställdhet. Syftet var att stärka förutsättningarna för länsstyrelsernas strävan att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheterna. En huvud- uppgift för länsexperten skulle vara att med utgångspunkt i de övergripande målen för jämställdhetspolitiken och i länets strategi för jämställdhet främja jämställdhetsarbetet i länet. Länsexperten skulle också ha konkreta uppgifter som att följa upp de övergri- pande målen, utveckla metoder, samordna statlig och verksamhet genom att initiera, stödja och följa upp jämställdhets- arbetet, utgöra ett stöd för länets företag och arbetsplatser samt samverka med JämO i frågor som rör jämställdhet i arbetslivet. anger länsstyrelseinstruktionen att det ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män vid myndigheten. Benämningen ändrades efter att andra liknande expertfunktioner lyftes ut ur instruktionen som en följd av den senaste regionalpolitiska propositionen. Regeringen fann det dock befogat att även fortsättningsvis reglera länsstyrelsernas organisation med avseende på jämställdhet. Enligt instruktionen för länsstyrelserna ska den särskilt sakkunnige för jämställdhetsfrå- gor utifrån de nationella målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och medverka till att integrera jäm- ställdhetsaspekten i uppgifter. I detta avsnitt ges en översyn av den reglering som berör jämställd- hetspolitiken. I regeringsformen stadgas (RF 1 kap. 2 §) att den offentliga mak- ten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska vidare motverka diskriminering på grund av kön. 1993/94:147. Enligt regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte medde- las i strid med åtaganden på grund av den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna anges i artikel 14 att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön. I 2 kap. 16 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan före- skrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden för att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Jämställdhetslagen (1991:433) syftar till att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvill- kor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lagen siktar till att för- bättra främst kvinnors villkor i arbetslivet. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan (2001:1286) har till syfte att inom högskoleområdet främja lika rättigheter för stu- denter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen gäller såväl statliga och kommunala arbetsgivare liksom övriga delar av sam- hället. pågår en översyn av alla diskrimineringslagar. har bl.a. i uppdrag att utreda möjlig- heterna att skapa ett enhetligt ramverk och att överväga frågan om en gemensam organisation för några eller samtliga ombudsmän. En fråga som prövas i detta sammanhang är om man ska införa förbud mot diskriminering på grund av kön på fler områden än arbetslivet. gäller skyddet mot könsdiskrimine- ring inte bara i arbetslivet och högskolan. Enligt lagen om förbud mot diskriminering kommer man att kunna anmäla till JämO om man till exempel blivit könsdiskriminerad när man handlat varor, tagit del av tjänster eller skaffat bostad. Det blir också förbjudet med könsdiskriminering i arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start och bedrivande av näringsverksamhet, medlemskap eller medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och förmåner som sådana medlemmar kan ha rätt till, socialförsäkringen och anslutande bidragssystem samt arbetslöshetsförsäkringen. Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken anger i para- graf 14 att individbaserad officiell statistik ska vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta. I kommittéförordningen (1998:1474) anges att förslag i utred- ningsbetänkanden har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ska dessa konsekvenser anges. I verksförordningen (1995:1322) anges att chefen för myndighe- ten bland annat ska beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. Regeringen avser att besluta om ny verksförordning och frågan bereds för när- varande i . I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag finns krav om att redovisa sjukfrånvaron könsuppdelad och i anställningsförordningen (1994:373) anges att utöver skicklighet och förtjänst även allmänna jämställdhetsmål ska beaktas vid anställning av personal. I Statskontorets rapport7 till den jämställdhetspolitiska utred- ningen anges att ett antal myndigheter har instruktioner som inne- håller uttryckliga krav på någon form av jämställdhetsarbete. finns 42 myndigheter med instruktioner som anger att myndigheten på något sätt ska arbeta med jämställdhet. Av dessa har 37 stycken krav som anger att myndigheten i sitt verksamhets- externa arbete ska beakta jämställdhet. I denna grupp ingår 21 läns- styrelser. I Statskontorets rapport redovisas8 ytterligare lagar och förord- ningen angående jämställdhetsarbete. Statskontoret konstaterar att regleringen är omfattande men att gemensamma principer saknas. har frågan om en generell förordning om myndig- heternas arbete med jämställdhetsintegrering varit föremål för beredning i . Avsikten är att i princip samtliga myndigheter ska upprätta en plan för detta arbete. Vid sidan av det inrikespolitiskt inriktade jämställdhetsarbetet bedrivs ett omfattande internationellt samarbete. Jämställdhets- enheten i ägnar omkring en tredjedel av sina resurser åt detta arbete. 8Ibid sid. 39 f. Jämställdhet mellan kvinnor och män ingår i som ett av gemenskapens grundläggande mål. Strategin för genomförandet, jämställdhetsintegrering (gender mainstreaming), finns också inskriven i fördraget. Jämställdhet ska genomsyra alla EU:s politik- områden och främjandet av jämställdhet ska vara ett viktigt inslag i EU:s yttre förbindelser och dess politik när det gäller utvecklings- arbete i tredje land. Jämställdhetsintegrering är en skyldighet såväl för EU:s med- lemsstater som för gemenskapens institutioner. Enligt EU:s defi- nition avses med jämställdhetsintegrering att införliva jämställd- heten mellan kvinnor och män i gemenskapens hela politik och i samtliga insatser. I rådet är det främst två processer som är aktiva när det gäller jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. Den ena gäller de handlingspro- gram (1996–2000 respektive 2001–2005) för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män som kommissionen utarbetar och som ministerrådet antar, och den andra handlar om årlig upp- följning av den överenskommelse som regeringarna träffat rörande handlingsplanen från i (Pekingplattformen). Kommissionen har ansvaret för att utarbeta en policy inom jäm- ställdhetsområdet för Europeiska unionen. Jämställdhetspolicyn är en av flera policys inom politikområdet Sysselsättning och sociala frågor. utarbetas ett arbetsprogram med övergripande priorite- ringar för alla generaldirektorat samt specifika mål och åtgärder för varje politikområde. har Kommissionen haft en rådgivande kommitté för jämställdhet mellan kvinnor och män. Kommittén ska bistå Kommissionen med att formulera och genomföra jämställdhetsak- tiviteter och stödja ett fortlöpande erfarenhetsutbyte mellan med- lemsstaterna och andra berörda aktörer avseende erfarenheter, politik och goda exempel. Den har även möjlighet att utse arbetsgrupper för att förbe- reda vissa frågor. Europeiska kommissionens högnivågrupp för jämställdhetsinte- grering är ett informellt nätverk av cheferna för jämställdhetsen- heter och motsvarande i medlemsländernas regeringskanslier. Kommissionen bjuder in till möten och EU:s ordförandeskap står för lokaler och praktiska arrangemang (dvs. gruppen träffas alltid i ordförandelandet). Gruppen arbetar främst med att förbereda politiska frågor, i första hand att förbereda den årliga rapporten om jämställdhet mellan kvinnor och män som kommissionen lämnar till vårtoppmötet (som innehåller en kort rapport om utvecklingen och prioriteringar för den närmaste fram- tiden), samordning av ordförandeskapens insatser för att främja jämställdhet samt samordning av ordförandeskapens uppföljning av hur Pekingplattformen genomförs. Gruppen arbetar också för att stärka jämställdhetsintegrering i . Våld mot kvinnor och människohandel Frågor om våld mot kvinnor och sådan handel med människor som syftar till sexuell exploatering har uppmärksammats inom EU . 1998 presenterade kommissionen ett förslag till rådsbeslut i syfte att anta ett gemenskapsprogram för perioden –2004 om våld mot barn, ungdomar och kvinnor, kallat Daph- neprogrammet. presenterade kommissionen ett förslag till fortsättning på programmet för perioden –2008. Kampen mot handel med människor är en av EU:s politiska prioriteringar. EU inledde 1996 Stop-programmet för att stödja åtgärder som syftar till att bekämpa handel med människor och sexuellt utnyttjande av barn. Den europeiska konferensen och förhindra människo- handel – en global utmaning för 2000-talet hölls i . Brysselförklaringen är det viktigaste resultatet av konfe- rensen. Förklaringen syftar till att vidareutveckla det europeiska och internationella samarbetet, konkreta åtgärder, standarder, lös- ningar och mekanismer för att förebygga och bekämpa handel med människor. Brysselförklaringen innehåller därför rekommendatio- ner om förebyggande av handel med människor, skydd för och hjälp till drabbade personer samt polis- och domstolssamarbete. Alltsedan samarbetet inleddes har jämställdhetspolitiken varit en uttalad del av strategin. Sysselsättningsstrategin bygger på mellanstatligt samarbete utan bindande direktiv och lagstiftning.