sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Om bolagen under tillsyn mer direkt finansierar verksamhet är det inte otänkbart att de också ställer krav på verk- samhetens utförande. riskerar i en sådan ord- ning att bli mindre oberoende än vad de är när regering och riksdag beslutar om avgifter enligt nuvarande bestämmelser. Utredningens bedömningar och förslag får inte några direkta konsekvenser för statsbudgeten. Några andra effekter på de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) finns inte. Några negativa effekter på samhällsfunktioner eller samhällsintressen förutses inte heller. befogenheter när försäkringstagarnas rättigheter kan anses hotade infördes i 19 kap. 11 § en möjlighet för Finans- inspektionen att förelägga ett försäkringsbolag att upprätta en finansiell saneringsplan, om FI bedömer att försäkringstagarnas rättigheter hotas. Bestämmelsen infördes som ett led i genom- förandet av EU:s s.k. solvensdirektiv. Ett föreläggande att upprätta en finansiell saneringsplan är avsett som en möjlighet till ett tidigare ingripande från FI:s sida än vad som i övrigt är möjligt. Att kräva upprättande av en finansiell saneringsplan kan alltså ske även om solvensmarginalen inte underskridits. Genom de rapporter som FI kräver in från försäkringsbolagen, eller per kvartal, har FI stora möjligheter att upptäcka försäkringsbolag som inte uppfyller kraven på solvens och skuldtäckning. Det är däremot betydligt svårare att upptäcka de försäkringsbolag som visserligen uppfyller dessa krav men där det kan sättas ifråga om bolaget kan uppfylla sina åtaganden mot försäkringstagarna. FI arbetar nu med att ta fram bättre tillsynsmetoder för detta. Utredningens bedömningar när det gäller FI:s befogenheter riskerar att försvåra FI:s möjligheter till ett tidigt ingripande. Det kan knappast ha varit avsett. Det är till en början oklart vid vilket skede utredningen menar att FI skulle kunna göra egna bedömningar av tillgångars eller åtagandens värde. Avser det tidpunkten innan ett beslut fattas om att förelägga ett försäkringsbolag att upprätta en finansiell sane- ringsplan eller avser det tidpunkten för FI:s godkännande av en sådan plan? Den typ av bedömningar som avses torde böra göras i tiden före ett beslut om att förelägga ett bolag att upprätta en finansiell saneringsplan och torde utgöra en naturlig del däri. Det kan vidare tänkas att en situation uppstår där ett försäk- ringsbolag kan bedömas komma att få det svårt att infria sina åtaganden även om värderingen av tillgångarna och åtagandena inte kan sättas i fråga. Utredningens bedömningar innebär i ett sådant fall att FI inte kan förelägga bolaget att upp- rätta en finansiell saneringsplan. Vid en sådan bedömning kan det sättas i fråga om kan anses ha uppfyllt kraven i EU:s s.k. solvensdirektiv. Översyn av tillsyn på Beslut vid regeringssammanträde . För att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på försäkrings- området skall en särskild utredare utvärdera utgångspunkter och metoder för dagens tillsyn på området utifrån gällande näringsrättslig reglering, särskilt till- syn av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering, kartlägga utvecklingstendenser av betydelse, både i och i andra medlemsländer inom EU, analysera vilka krav som bör ställas på tillsynen på området samt lämna förslag på utgångspunkter och allmänna principer för det framtida tillsynsarbetet, särskilt med beaktande av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering, analysera vilka befogenheter och resurser som är nödvändiga för att dessa krav skall kunna tillgodoses samt lämna förslag i denna del, vid behov lämna förslag på sådana förändringar av den närings- rättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen skall vara effektiv. tillsyn på försäkringsområdet har sin grund i den näringsrättsliga reglering som gäller för försäkringsbolag och försäk- ringsföreningar (understödsföreningar). De svenska försäkringsbolag- ens verksamhet regleras i försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL), medan den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfat- tas av lagen (1972:262) om understödsföreningar. För utländska försäkringsgivare som verkar här i landet finns bestämmelser i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i . har därutöver tillsynsuppgifter enligt vissa andra lagar med anknytning till försäkringsområdet och fungerar även som normgivare på redovisningsområdet med stöd av bemyndiganden i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäk- ringsföretag. Förutom de regler som återfinns i den näringsrättsliga lagstift- ningen har även till uppgift att – tillsammans med och – utöva tillsyn med avseende på konsumentskyddet på området, liksom över att de civilrättsliga bestämmelser som reglerar avtalsförhållan- det mellan försäkringsgivare och försäkringstagare följs. Vidare finns i skattelagstiftningen särskilda regler om hur villkoren för pensionsförsäkringar skall se ut för att behandlas på ett visst sätt skattemässigt. Dessa regler har även civilrättslig betydelse i fråga om sådana försäkringsavtal. Mellan och finns en över- enskommelse som närmare anger gränsdragningen mellan dem. Avtalet innebär också att de skall samråda när det gäller frågeställ- ningar som gränsar till den andra myndighetens ansvar och i övrigt bistå varandra i aktuella konsumentfrågor. Någon motsvarande överens- kommelse finns inte mellan och . Både och besvarar frågor från konsumenter, men prövar inte enskilda tvister. Detta sker i stället i de allmänna domstolarna eller i Allmänna reklamations- nämnden. Frågan om hur uppdelningen av myndighetsansvaret för konsu- mentskyddet på det finansiella tjänsteområdet bör utformas har tagits upp i flera sammanhang. framförde i sitt betänkande (SOU 2000:29) att Finans- inspektionens och respektive ansvar borde renodlas i högre grad och att en koncentration av frågorna till var lämplig. Kommittén ansåg dock att frågan behövde utredas vidare. Utredningen om roll och resurser konstaterade i sitt betänkande (SOU 2003:22) att uppdelningen av ansvaret mellan myndigheterna innebar både resursmässig splittring och otydlighet visavi konsumenter och allmänhet. Utredningen presenterade dock inte något förslag om utformningen av det framtida ansvaret utan ansåg att frågan borde diskuteras vidare. har i sitt betänkande (SOU 2004:47) föreslagit att skall ha ett huvudansvar för konsumentskyddet inom finanssektorn. bedrivs ett arbete med att utforma ett förslag till en ny konsumentpolitisk strategi. Frågan om konsumentskyddet avseende finansiella tjänster tas också upp i detta arbete. De näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag genomgick en omfattande modernisering genom den senaste försäkringsrörelse- reformen (prop. 1998/99:87) – ett regelverk som trädde i kraft . En grundtanke med reformen var att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om villkoren i försäkringsavtalen och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsbolag skulle därför i större ut- sträckning regleras i försäkringsavtal. En annan viktig del av refor- men var att försäkringsaktiebolag som meddelar livförsäkring tilläts att dela ut vinst till sina aktieägare, även om ett generellt vinst- utdelningsförbud fortfarande skall vara huvudregel. Före reformen var produktutformningen inom livförsäkring reglerad via de s.k. försäkringstekniska grunderna. , då förhandsgodkännandet av grunderna slopades, gällde dessutom en fullständig pris- och produktreglering. Även de finansiella marknaderna var tidigare i stor utsträckning reglerade, vilket med- förde att staten kunde styra utvecklingen genom t.ex. ränteföränd- ringar, begränsningar i utlåning och valutarestriktioner. Den produktreglering som de skattemässiga reglerna för pensions- försäkringar innebär är dock oförändrad sedan tiden före försäk- ringsrörelsereformen. var värderingsreglerna i redovisningen utformade så att de i stor utsträckning speglade historiska kostnader, vilket i det närmaste omöjliggjorde för en utomstående att få insyn i försäk- ringsbolagens ekonomi. Det allt större inslaget av marknadsmässig värdering som vuxit fram på redovisningsområdet har emellertid förbättrat möjligheterna till sådan insyn, men också lett till att försäkringsbolagens resultat blivit känsliga för ekonomiska förändringar. Behovet av en utredning Förutsättningarna för tillsynen på försäkringsområdet har föränd- rats i en rad avseenden . Kombinatio- nen av en väl utvecklad finansiell marknad, en avreglerad försäk- ringsmarknad och en ökad internationalisering innebär att det nu ställs andra och större krav än tidigare på de allmänna principer och arbetsmetoder som används i tillsynsarbetet. Dessa ändrade förut- sättningar har lett till att den finansiella tillsynen – både i och internationellt – börjat bli alltmer förebyggande, analytisk och processinriktad. Utredningen om roll och resurser (Fi 2002:8) inriktade sig endast på utvecklingen inom bank- och värdepappers- områdena. Mot bakgrund av de förändringar som sker är det lämpligt att det utförs en motsvarande analys på försäkrings- området. har förtroendet för livförsäkringsbolagen för- svagats, bl.a. genom att misstankar har uppstått om att vissa trans- aktioner mellan icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag och andra bolag i finansiella koncerner i själva verket har utgjort för- täckta vinstutdelningar – något som strider mot det generella vinstutdelningsförbudet. Eftersom efterlevnaden av detta förbud omfattas av löpande tillsyn innebär miss- tankarna att de utgångspunkter och arbetsmetoder som används i tillsynsarbetet sätts i fokus. Mot denna bakgrund bör en särskild utredare utvärdera nuva- rande tillsynsverksamhet och lämna de förslag på förändringar som är nödvändiga för att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på försäkringsområdet. I det sammanhanget bör frågor om Finans- inspektionens befogenheter och framtida resurser särskilt belysas. Ändrade förutsättningar för tillsyn av försäkringsverksamhet Förutsättningarna för försäkringstillsynen har förändrats genom framväxten av moderna finansiella marknader med produkter som ger försäkringsbolagen ökade möjligheter att hantera sina risker, men även genom ändrad näringsrättslig reglering. Genom den senaste försäkringsrörelsereformen renodlades nämligen tillsynen på försäkringsområdet till att främst kontrollera att reglerna om näringsverksamheten följs. Tillsynen begränsades därmed väsent- ligen till kontroll av stabilitet och genomlysning (se prop. 1998/99:87 s. 338–344). Utvecklingen på det finansiella området går generellt mot en mer förebyggande, analytisk och processinriktad tillsyn. På försäk- ringsområdet har vikten av en förebyggande tillsyn förtydligats i samband med att de s.k. solvensskade- och solvenslivdirektiven (2002/12/EG och 2002/13/EG) genomfördes i svensk rätt. möjlighet att ingripa i ett tidigt skede när för- säkringstagarnas rättigheter bedöms vara hotade förtydligades då (prop. 2002/03:94). Både i och utanför har reglering och tillsyn av försäk- ringsbolag utvecklats . Tillsynsmyndigheterna i ett antal medlemsstater inom EU har funnit det nödvändigt att ut- veckla mer sofistikerade regler för att hantera utvecklingen på för- säkringsmarknaden – en förändring som är särskilt märkbar i , och . Även utvecklingen inom redovisningsområdet har påverkat för- utsättningarna för tillsynen av försäkringsverksamhet. Genom ett större inslag av marknadsvärdering har försäkringsbolagens resultat blivit alltmer känsliga för förändringar i ekonomin. Denna föränd- ring har dock även inneburit en utökad möjlighet att övervaka för- säkringsbolagens ekonomiska situation. Förutsättningarna för försäkringstillsyn har således stegvis radi- kalt förändrats. Utredaren skall därför – utifrån gällande närings- rättslig reglering – utvärdera de utgångspunkter och metoder som används i dagens tillsyn. Framtida tillsyn på försäkringsområdet Den näringsrättsliga regleringen av försäkringsföretag är för när- varande föremål för en fortsatt översyn av Försäkringsföretags- utredningen. Utredningen har till uppgift att skapa moderna och tydliga regler för försäkringsföretag – med särskild inriktning på de associationsrättsliga reglerna (dir. 2003:125). Utredarens uppdrag skall redovisas . Med syftet att se över det näringsrättsliga regelverket i ett kortare perspektiv beslutade regeringen också att ge i uppdrag att granska livförsäkringsbolagens verksamhet samt att lämna förslag till åtgärder som Finansinspek- tionen självt kan vidta för att skärpa och effektivisera sin tillsyn. Inspektionen lämnade en rapport om intressekon- flikter i livförsäkringsbolag (Fi 2003:2). Eftersom Försäkrings- företagsutredningen kommer att lämna sitt slutliga förslag först beslutade regeringen att lämna förslag till om lagändringar i linje med de förslag som Finans- inspektionen framfört (se prop. 2003/04:109). De nya reglerna, som trädde i kraft , innebär bl.a. att ges utökade sanktionsmöjligheter. Som alternativ till förverkande av koncession får inspektionen möjlighet att meddela varning och även besluta att en varning eller anmärk- ning skall förenas med straffavgift. Försäkringstillsynen står även inför stora utmaningar på andra områden. Från att främst ha avsett den formella regelefterlevnaden kommer tillsynen nu alltmer att riktas mot riskerna i försäkrings- verksamheten och hur företagen hanterar dessa risker. I ett delbetänkande skall lämna förslag till hur det antagna EG-direktivet om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (2003/41/EG – tjänste- pensionsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. Uppdraget skall i denna del redovisas . Tjänste- pensionsdirektivet bygger främst på kvalitativa regler vad gäller avsättningar, skuldtäckning och placeringar. Detta direktiv, som skall vara genomfört i svensk rätt , innebär att det redan inom en relativt snar framtid kommer att ställas ökade krav på en mer kvalitativt inriktad tillsyn. Tillsyns- frågor som avser sådana pensionsstiftelser som inte behöver om- fattas av tjänstepensionsdirektivet har utredningen om en översyn av den skattemässiga behandlingen av tjänstepensioner och privat pensionssparande, m.m. (dir. 2004:99) i uppdrag att närmare analysera och överväga. Inom EU pågår också det s.k. solvens som syftar till att reformera nuvarande tillsynsregler för alla försäkringsföretag i förebyggande, kvalitativ riktning. I har liknande förslag lagts av (se utredningens slutbetänkande, SOU 2003:84). Sammantaget kommer den fortsatta beredningen av förslagen från och genomförandet av tjänstepensions- direktivet innebära att ökade krav ställs på att utveckla en mer riskfokuserad och processinriktad tillsyn. I ett längre perspektiv kommer arbetet inom EU sannolikt också att innebära en avsevärt förändrad och mer harmoniserad reglering av försäkringsverksamhet. Även frågan om hur myndighetsansvaret för konsumentskyddet på det finansiella tjänsteområdet bör delas mellan Konsument- verket och kan komma att påverka Finans- inspektionens framtida arbete. Det är därför lämpligt att utredaren kartlägger utvecklings- tendenser av betydelse – både i och i andra medlemsländer inom EU – för att därefter analysera vilka krav som bör ställas på den framtida tillsynen på försäkringsområdet, vilka utgångspunkter och allmänna principer som krävs i tillsynsarbetet samt vilka befo- genheter och resurser som är nödvändiga för att tillgodose dessa krav. Utredaren skall också lämna förslag i denna del. Vid behov skall utredaren även lämna förslag på sådana föränd- ringar av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen på försäkringsområdet skall vara effektiv. Särskilt om tillsyn av vinstutdelningsförbudet Vinst som uppstår i livförsäkringsbolag får endast användas för vinstutdelning om det följer av bolagsordningen (12 kap. 2 § FRL). Tillsynen måste emellertid omfatta mer än detta formella vinst- utdelningsförbud, eftersom det finns en risk att aktieägare i icke- vinstutdelande försäkringsaktiebolag och garanter i ömsesidiga liv- bolag, på annat sätt än genom bolagsstämmobeslut om vinstutdel- ning, tillgodogör sig värden som annars skulle tillkomma försäk- ringstagarna. En sådan s.k. förtäckt vinstutdelning kan ske på många olika sätt, t.ex. genom att ett livförsäkringsbolag ingår avtal som gynnar ägarna till närstående företag. Förtäckt vinstutdelning behöver dock inte enbart vara ett resultat av avtal med närstående bolag. Risken för förekomsten av sådan vinstutdelning ökar emellertid när ett icke- vinstutdelande försäkringsaktiebolag ingår i en vinst- drivande koncern, som tillsynen också försvåras. denna anledning föreslår i sitt betän- kande (SOU 2004:47) att icke-vinstutdelande försäkringsaktie- bolag skall förbjudas att ingå i vinstdrivande koncerner. har utvecklat en metodik för tillsyn av vinstutdelningsförbudet genom ett arbete som syftar till att etablera en god standard för koncerninterna transaktioner. I rapporten i nio livbolag (Fi 2004:2) redovisar inspek- tionen en systematisk kartläggning av sådana transaktioner i nio livförsäkringsbolag som inte får dela ut vinst. När det gäller vilka utgångspunkter tillsynen skall verka utifrån, anges i rapporten att det finns en stor och avgörande skillnad mellan icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga livförsäkringsbolag, eftersom försäkringstagarna i försäkringsaktie- bolagen saknar äganderätt i bolaget. Som en konsekvens av detta dras slutsatsen att aktieägarna i vissa situationer kan, trots vinst- utdelningsförbudet, gynna sig själva ekonomiskt på försäkrings- kollektivets bekostnad. Vidare anges att lagstiftningen kan tolkas så att aktieägarna i ett icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag inte har någon strikt legal skyldighet att alltid agera med försäk- ringstagarnas bästa för ögonen. Vid bedömningen av de optimala utgångspunkterna för tillsynen i detta avseende är det emellertid av vikt att även beakta den reglering som kompletterar vinstutdelningsförbudet. Den s.k. skälighetsprincipen avskaffades försäkringsrörelsereform för nytecknade försäkringar, men är fortfarande tillämplig på avtal som tecknats före utgången av det året (12 kap. 14 § FRL). För försäkringsavtal tecknade efter reformens ikraftträdande gäller i stället kontributionsprincipen (12 kap. 6 § FRL) i den mån annat inte har avtalats eller föreskrivits i bolagsordningen. Dessutom måste de associationsrättsliga generalklausulerna beaktas i detta sammanhang (8 kap. 15 och 9 kap. 19 §§ FRL). Dessa har från utvidgats till att också avse försäk- ringstagare i försäkringsaktiebolag om försäkringstagarna tillfört medel för egen räkning under eget kapital. Även tidigare gällande bestämmelser kan genom analogi tolkas så att försäkringstagare i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag ingår i den skydds- värda kretsen (se Lagrådets yttrande, intaget som bilaga 4 i prop. 2003/04:109). Det bör även i sammanhanget särskilt noteras att Försäkrings- företagsutredningen har i uppdrag att se över de associationsrätts- liga reglerna för försäkringsbolag, däribland regleringen av hur vinster som uppstår i livförsäkringsbolag skall få användas. För att säkerställa en effektiv tillsyn av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering som skall skydda försäkringstagarnas intressen är det – mot denna bakgrund och som ett komplement till arbete – av vikt att de utgångs- punkter och metoder som används i dagens tillsyn utvärderas samt att det sker fördjupade överväganden beträffande vilka utgångs- punkter tillsynen skall verka utifrån och vilka allmänna principer för tillsynsarbetet som skall användas. Vid behov bör utredaren lämna förslag även i detta avseende på sådana förändringar av den näringsrättsliga regleringen som krävs för en effektiv framtida tillsyn. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsupp- drag. Samråd bör därför bl.a. ske med och . Om förslagen påverkar kostnaderna för företag under tillsyn, eller innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, skall en finansiering föreslås. I betänkande (SOU 2004:47) berörs vissa frågor som ligger nära utredarens uppdrag, bl.a. frågan om gränsdragningen av myndighetsansvaret för konsumentskyddet på det finansiella tjänsteområdet mellan och . Det kan därför, när det betänkandet har remiss- behandlats, visa sig lämpligt att ge utredaren i uppdrag att även överväga vad kommissionen har föreslagit. Det kan då också finnas behov av att närmare överväga gränserna för ansvaret mellan och . Utredarens uppdrag skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av försäkringsområdet (Fi 2004:17) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget beslutade regeringen att en särskild utredare skulle göra en översyn av tillsyn på försäkringsområdet (dir. 2004:118). För att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på området skall utredaren utvärdera utgångspunkter och metoder för dagens tillsyn utifrån gällande näringsrättslig reglering, särskilt tillsyn av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering, kartlägga utvecklingstendenser av betydelse, både i och i andra medlemsländer inom EU, analysera vilka krav som bör ställas på tillsynen samt lämna förslag på utgångspunkter och allmänna principer för det fram- tida tillsynsarbetet, särskilt med beaktande av vinstutdelnings- förbudet och närliggande reglering, analysera vilka befogenheter och resurser som är nödvändiga för att dessa krav skall kunna tillgodoses samt lämna förslag i denna del, vid behov lämna förslag på sådana förändringar av den närings- rättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen skall vara effektiv. Utredarens uppdrag skall enligt direktiven redovisas . Utredningstiden bör nu förlängas med två och en halv månad. Detta innebär att utredarens uppdrag skall redovisas . beslut om högsta räntan kan illustrera hur till- synen i praktiken varit inriktad på att säkerställa försäkringsbola- gens överlevnad. är hanteringen av högsta räntan tveksam i ett EG-rättsligt perspektiv eftersom värderingsprinciperna för tillgångar har ändrats sedan metoden med högsta räntan infördes. Den s.k. högsta räntan är den maximiräntesats som Finans- inspektionen föreskriver att bolagen får använda som diskonte- ringsränta vid beräkning av livförsäkringsavsättningar. Diskonte- ringsräntan är ett av de viktigare antagandena vid värdering av åtagandena eftersom förändringar i räntan ändrar värdet på avsätt- ningarna förhållandevis mycket jämfört med andra antaganden. Om diskonteringsräntan för befintliga åtaganden sänks genom en lägre föreskriven högsta ränta ökar de försäkringstekniska avsätt- ningarna, kapitalbasen minskar i motsvarande mån och solvens- kvoten försämras. Det krävs då mer tillgångar eller en bättre fram- tida avkastning på nuvarande tillgångar för att klara åtagandet. Vid höjning av högsta räntan blir effekten det omvända. Besluten om högsta räntan är ett bemyndigande till Finans- inspektionen som framgår av 7 kap. 2 § i FRL. Bemyndigandet gäller att meddela närmare föreskrifter om beräkning av livförsäk- ringsavsättningar. Tillämpningen av högsta räntan i svensk rätt har sin bakgrund i det konsoliderade Livförsäkringsdirektivet och rådets direktiv /83/EG av om livförsäk- ring. Direktivet anger att beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna skall ske med försiktighet och med beaktande av hur tillgångarna värderas. I direktivet förutsätts att tillgångarna värde- ras till anskaffningskostnad – inköpspriset – men ger också ett alternativ om så inte är fallet. Alternativen är olika tillämpbara beroende på vilken värderingsprincip som används för tillgångarna.