sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Stiftelselagen innehåller bl.a. regler om förvaltning av en stiftelse, om bokföring och årsredovisning samt revision. I lagen finns även bestämmelser om ändring av föreskrifter i ett stiftelseförordnande, om likvidation och om upplösning av stiftelser. Därutöver innehåller den bestämmelser om offentlig tillsyn och registrering av stiftelser i ett särskilt stiftelseregister. I det fall en stiftelse har bildats av staten får regeringen utan styrelsens eller förvaltarens samtycke ändra eller upphäva Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten föreskrifter i stiftelseförordnandet rörande bl.a. förmögenhetens placering och arvode. Stiftelsens ändamål får dock inte ändras utan tillstånd av Kammarkollegiet. skall vara registrerad om den är skyldig att upprätta årsredovisning enligt bokföringslagen (1999:1078) eller om det följer av föreskrifter i stiftelseför- ordnandet. och även tillsynsmyndighet är som regel i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte. Den undersökningsverksamhet som bedrivs av UV skall även efter ett skiljande från RAÄ bedrivas i statlig form. Som vi tidigare angett anser vi att staten genom verksamheten skall stå som garant för att det alltid finns undersökare att tillgå till de uppdragsarkeologiska undersökningarna. Mot bakgrund härav framstår det som nödvändigt att staten har ett avgörande inflytande över verksamhetens styrning och inriktning. är ett privat rättsubjekt. Det medför att när staten bildar en stiftelse avsäger man sig ägandet och till viss del inflytandet över den egendom som avskiljs. Sedan stiftelsen inte stiftaren ingripa i stiftelsens verksamhet eller ändra dess ändamål. Stiftelseformen innebär således att statens möjligheter till inflytande och styrning över verksamheten högst påtagligt begränsas. Redan på grund härav anser vi att stiftelseformen inte bör väljas för den framtida statliga undersökningsverksamheten. Såvitt vi funnit är verksamhetsformen vidare företrädesvis tänkt att användas när det behövs ett formellt ansvar för en självständig förmögenhet som skall avsättas för ett bestämt ändamål. Den är däremot mindre lämpad för kommersiell verksamhet. Även av företagsekonomiska och konkurrensfrämjande skäl framstår stiftelseformen således som mindre lämplig för den aktuella verksamheten. I sammanhanget bör även nämnas att enligt en av de principer som statsmakterna har angett för val för statlig verksamhet bör sådan verksamhet inte bedrivas i stiftelseform.8 I fråga om konkurrensutsatt statlig verksamhet har regeringen uttalat att bolagsformen bör övervägas.9 8Regeringens hemsida, 2005-05-19:www.regeringen.se (/Ansvarsområden- /Statlig förvaltning/Mål för statlig förvaltningspolitik/Förvaltningsutveckling/Styrning) 1997/98:138. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Det kan även övervägas om den statliga undersöknings- verksamheten bör regionaliseras och övertas av länsmuseer eller andra motsvarande museer. En sådan lösning skulle kunna innebära att sambandet mellan de uppdragsarkeologiska undersökningarna samt fyndhanteringen och den kunskapsförmedling som sker vid museerna kan tillvaratas på ett bättre sätt än vad den nuvarande ordningen tillåter. 1996/97:99 och i RAÄ:s allmänna råd betonas vidare vikten av att länsmuseerna får undersöknings- uppdrag i sådan omfattning att museerna kan vidmakthålla och vidareutveckla kunskapen om den regionala arkeologin. En lösning, där UV:s undersökningsverksamhet fördelas till länsmuseerna, skulle kunna skapa garantier för detta. I stort sett samtliga länsmuseer bedriver också uppdragsarkeologisk verksamhet och svarade för av den verksamhet som bedrivs i landet.10 Det finns alltså kompetens på området hos museerna. Utgångspunkten för vårt arbete har varit att det även skall finnas en statlig arkeologisk undersökningsverksamhet. Som vi redogjort för anser vi vidare att staten har ett åtagande för uppdragsarkeologin som till viss del skall garanteras av den statliga undersökningsverksamheten. För att klara åtagandet menar vi att verksamheten även fortsättningsvis måste bedrivas under ett huvudmannaskap och som en sammanhållen organisation. Redan dessa bedömningar utesluter alternativet att länsmuseerna skall överta huvudmannaskapet för den statliga undersöknings- verksamheten eller att denna skall regionaliseras. Beträffande förslaget att länsmuseerna skall överta den statliga undersökningsverksamheten menar vi dessutom att det måste beaktas att länsmuseerna inte är en homogen grupp. Såväl organisatoriskt som verksamhetsmässigt ser museerna olika ut. Således har de skiftande verksamhetsformer. Bland dem finns exempelvis landstingsförvaltningar, aktiebolag och stiftelser. Intresset för och engagemanget i arkeologisk undersöknings- verksamhet varierar vidare högst väsentligt mellan museerna. Att dela upp den statliga undersökningsverksamheten skulle därför med största sannolikhet bli juridiskt komplicerat och ta mycket 10 RAÄ (2005); Uppdragsarkeologi 2003 och 2004. Uppgifter om den uppdragsarkeologiska verksamheten och handläggning av ärenden enligt 2 kap. 11-14 §§ KML . Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten stora resurser i anspråk. I fråga om den regionala kunskapen är det givetvis av betydelse att länsmuseerna har kunskap om den regionala arkeologin och har möjlighet att bevara och utveckla denna Vi återkommer till frågor om regional kompetens i kap. 10. Vi vill vidare betona vikten av att länsmuseerna även fortsättnings- vis är fristående kulturinstitutioner, som själva väljer inriktningen för sin verksamhet och därmed om och i vilken omfattning det enskilda museet skall bedriva arkeologisk undersöknings- verksamhet. Det är ytterst respektive huvudman som har att avgöra vilken verksamhet som de olika museerna skall bedriva. Staten kan inte ålägga länsmuseerna att överta den verksamhet som bedrivs inom UV. Sammanfattningsvis talar enligt vår mening övervägande skäl mot att den nuvarande statliga undersökningsverksamheten övertas av länsmuseerna. 8.4.3Anknytning till universitet/högskolor Universitet/högskolor är som regel statliga myndigheter. Det finns några universitet som har organisatoriska delar som deltar i den arkeologiska undersökningsverksamheten även om detta har skett i relativt begränsad omfattning. Vid sidan av ett sådant deltagande har vidare vissa universitet/högskolor indirekt kontakter med grävande institutioner. har t.ex. kontakter med stiftelsen (), bl.a. genom att flera av stiftelsens styrelsemedlemmar är anställda vid . Det finns vidare undersökande institutioner som har ett flertal anställda arkeologer som har disputerat eller som är antagna som doktorander vid något universitet. På det personliga planet finns det således nära kontakter mellan uppdragsarkeologin och de arkeologiska institutionerna. En lösning där universitet/högskolor övertog huvudmanna- skapet för den statliga undersökningsverksamheten skulle sannolikt medföra ett ökat samarbete och utbyte mellan den uppdragsarkeologiska verksamheten och forskarsamhället. Härigenom skulle det skapas ytterligare förutsättningar för undersökningar av god vetenskaplig kvalitet och för tillvara- tagandet av resultaten från uppdragsarkeologin inom universitets- forskningen. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Universitet och högskolor ingår inte i kulturmiljösektorns organisation och har inget myndighetsansvar på området. De har dock en stor betydelse för den uppdragsarkeologiska verksamheten genom att ansvara för grund- och forskarutbildning på området samt bedriva vetenskaplig forskning. Av avgörande betydelse för universitetens och högskolornas roll i samhället är dess möjligheter att meddela och producera fri och kritiskt kunskap samt bedriva fri, icke styrd forskning. Vi instämmer i den bedömning som HUR- utredningen gjorde i sitt betänkande (SOU 1992:137 s. 181 f.), nämligen att dessa uppgifter inte bör kopplas ihop med en skyldighet att verkställa lagreglerade beslut inom kulturmiljö- området. Det leder enbart till ett beroende som inte tjänar målet för universitetens och högskolornas verksamhet. Istället för en skyldighet menar vi att det bör vara universiteten och högskolorna själva som, inom ramen för de bestämmelser som gäller för deras verksamhet, avgör om och i vilken omfattning de vill medverka i den uppdragsarkeologiska undersökningsverksamheten. Myndighetsformen är en av de verksamhetsformer som vi bedömer vara av intresse för den framtida statliga undersök- ningsverksamheten. Enligt riksdag och regering bör statlig verksamhet också som regel bedrivas i myndighetsform.11 Regeringen har pekat på att det finns klara fördelar med myndighetsformen.12 Bland annat har regeringen angett att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerheten. Myndighetsformen anses vidare medföra att kraven på offentlighet och insyn tillgodoses. Regeringen har således angett att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Regeringen har vidare betonat att myndighetsformen är flexibel. Den anses ge goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter och även besluta om ändrad ledningsform för myndigheten. Efter beslut av kan 11Se t.ex. prop. 1991/92:100 bil. 13, bet. 1991/92:NU17, rskr. 1991/92:156, prop. 1995/96:61 s. 9 och prop. 1997/98:136 s. 34 f. 1995/96:61 s. 9 och prop. 1997/98:136 s. 34 f. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten regeringen vidare genomföra nödvändiga strukturförändringar, t.ex. att lägga ned en myndighet eller att slå samman myndigheter. För myndigheterna uppnås stor handlingsfrihet bl.a. genom mål- och resultatstyrningen. Enligt direktiven för utredningen skall ingen ny myndighet bildas. Eftersom huvudregeln trots allt är att statlig verksamhet skall bedrivas i myndighetsform, anser vi dock att det finns anledning att beröra även detta alternativ. Allmänt anses myndighetsformen lämpa sig bäst för verksamheter som innehåller myndighets- utövning, särskilt om verksamheten också är helt eller delvis anslagsfinansierad. I fråga om konkurrensutsatt verksamhet har regeringen uttalat att sådan inte bör bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl.13 UV:s nuvarande verksamhet saknar myndighetsutövande inslag. Verksamheten är konkurrensutsatt och helt avgiftsfinansierad. Dessa förhållanden kommer att gälla även efter ett skiljande av verksamheten från RAÄ och gör att det kan ifrågasättas om myndighetsformen överhuvudtaget är en lämplig verksamhetsform för den framtida statliga unders- ökningsverksamheten. Vår bedömning är att det i vart fall inte är motiverat att bilda en ny myndighet till vilken den verksamhet som UV bedriver förs över. Däremot kan det finnas skäl, som gör att verksamheten även fortsättningsvis bör ingå i en redan existerande myndighet trots att den saknar myndighetsutövning, är konkurrensutsatt och avgiftsfinansierad. Om den aktuella verksamheten skall bedrivas i myndighetsform är, som vi ser det, två organisatoriska lösningar tänkbara. Den ena är att huvudmannaskapet för UV finns kvar hos RAÄ men att UV ingår i en koncernlösning. Den andra är att UV:s verksamhet skiljs från RAÄ och förs över till en annan existerande myndighet. En koncernlösning skulle kunna innebära en organisation liknande de som finns för Metria vid och för olika affärsenheter, bl.a. . 1997/98:136, 1997/98:KU31. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten verksamheter gäller att organisationsförändringarna har syftat till att hålla produktions- och uppdragsverksamheterna organisatoriskt och ekonomiskt åtskilda från myndigheterna i övrigt. Enligt den styrmodell som gäller för affärsenheter skall affärs- enheterna således så långt möjligt styras som om de vore dotterbolag i en koncern. Eftersom aktiebolagslagen (1975:1385) – träder en ny aktiebolagslag i kraft, aktiebolags- lagen (2005:551) - inte är tillämplig krävs enligt modellen internt fastställda spelregler för att ge verksamheten motsvarande förutsättningar. Affärsenheterna skall ha en tydlig kommersiell inriktning, intäktsfinansieras och verka utifrån affärsmässiga förutsättningar. Alla relationer mellan affärsenheterna och övriga enheter i skall ske på affärsmässiga villkor. För affärsenheter finns regler som tar sikte på resultatkrav, disposition av årets resultat, eget kapital osv. När en affärsenhet är direkt entreprenör till kan genom en överenskommelse mellan affärsenheten och den andra enheten en tvistefråga hänskjutas till ett internt skiljeråd för avgörande. Huvudmotivet för en koncernlösning för RAÄ:s/UV:s del torde vara att UV såväl kunskaps- som PR-mässigt är viktig för RAÄ. En organisation där RAÄ och UV ingår i en koncern skulle motverka de nackdelar ett fullständigt skiljande skulle kunna innebära för RAÄ:s arkeologiska kompetens och kunskap om den uppdrags- arkeologiska verksamheten och därmed för dess möjligheter att fullgöra sina myndighetsuppgifter. Beträffande myndighetsformen som sådan kan sägas att denna generellt sett är mindre lämplig för näringsverksamhet än t.ex. aktiebolagsformen. Vad gäller RAÄ och UV specifikt har RAÄ till uppgift att bevaka KML:s krav på skydd och bevarande av fasta fornlämningar. Myndigheten har föreskriftsrätt inom området. RAÄ utövar vidare den överordnade tillsynen över uppdrags- arkeologin. De nämnda myndighetsuppgifterna skall även ligga hos RAÄ. Det förhållandet att RAÄ vid sidan av myndighetsuppgifterna bedriver en uppdragsverksamhet som konkurrerar med andra undersökare innebär en oklar roll- och ansvarsfördelning. Härigenom finns en risk men även en uppfattning bland sektorn i övrigt att anknytningen till UV påverkar RAÄ vid fullgörandet av myndighetsuppgifter och snedvrider konkurrensen bland undersökarna. Det är också dessa förhållanden som är det huvudsakliga skälet till att regeringen i direktiven har uttalat att UV skall skiljas från RAÄ. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten koncernlösning skulle visserligen något ytterligare markera skillnaden mellan myndighetsuppgifter och den arkeologiska uppdragsverksamheten. Vi anser dock att en sådan lösning inte skapar en tillräckligt tydlig roll- och ansvarfördelning, vilken är nödvändig för att den uppdragsarkeologiska verksamheten skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. För att öka förtroendet för RAÄ i dess myndighetsutövning menar vi att huvudalternativet måste vara att den statliga undersökningsverksamheten helt skiljs från ämbetet. Tillhörighet till annan existerande myndighet Den andra organisatoriska lösningen som är tänkbar för den statliga undersökningsverksamheten som myndighet är att UV skiljs från RAÄ och dess verksamhet flyttas över till en annan redan existerande myndighet. En sådan lösning garanterar offentlig insyn och kontroll över verksamheten som kopplingen till RAÄ försvinner. Den myndighet som härvid ligger närmast till hands att överväga är (). Ett skäl som framförts för att flytta undersökningsverksamheten till SHMM har varit att museer på regional nivå har undersöknings- verksamhet och att det därför skulle vara naturligt även för SHMM att bedriva sådan verksamhet men då över hela landet. Det har vidare framförts att undersökningsverksamhet inom SHMM skulle kunna stärka () i dess roll som nationellt ansvarsmuseum för bl.a. arkeologi. Rollen som ansvarsmuseum innebär bl.a. att SHM skall lämna information, råd och annan hjälp till regionala och lokala museer inom sitt ansvarsområde. Som ytterligare skäl för att inrätta undersöknings- verksamhet inom SHMM har framhållits att detta skulle kunna innebära att förutsättningen för interaktion mellan den uppdragsarkeologiska undersökningsverksamheten, fyndhantering och förmedling blir mer påtaglig och bättre kan tas tillvara. Som vi tidigare angett anser vi att uppdragsarkeologins samhällsuppdrag och syfte har vidgats, vilket i sin tur fått till följd att den uppdragsarkeologiska verksamheten numera måste anses ha ett visst ansvar för förmedlingen av verksamhetens kunskaper och resultat, se kap. 5.2. Utifrån ett sådant resonemang kan det vidare framstå som en lämplig lösning att den statliga undersöknings- Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten verksamheten knyts till en organisation, som har förmedling som en av sina kärnverksamheter. Flera av de argument som vi menar talar mot att UV blir kvar inom RAÄ gäller dock även i fråga om en lösning där verksamheten knyts till SHMM. Således är myndighetsformen inte lämplig för näringsverksamhet. Det beror bl.a. på att de regler som styr denna organisationsform inte i första hand är avsedda för en kommersiell verksamhet, som är beroende av villkoren på en marknad. Som ett exempel kan nämnas att det regelverk som gäller för statligt anställda gör det svårt att vid en konjunkturnedgång snabbt anpassa personalstyrkan till orderingången. Det bör vidare framhållas att en anknytning till SHMM inte garanterar en tydligare roll- och ansvarsfördelning. SHMM har visserligen inte de myndighets- uppgifter som RAÄ har i fråga om t.ex. tillsyn, uppföljning och föreskriftsrätt och skulle därför inte på samma sätt ha dubbla roller inom uppdragsarkeologin. är dock undersöknings- verksamhet i myndighetens regi knappast förenlig med SHM:s ansvarsmuseiroll. Det skapas nya otydligheter i roll- och ansvarsfördelningen om SHMM å ena sidan skall fullgöra sin ansvarsmuseiroll genom att lämna information, råd och annan hjälp till landets regionala museer och konkurrera med samma museer om uppdragsarkeologiska undersökningar. SHMM skall vidare förvalta och vårda fornfynd som tillförs myndigheten efter beslut av RAÄ, hålla myndighetens samlingar tillgängliga för allmänheten samt driva förmedlande verksamhet. De fynd som SHMM tilldelas kommer till övervägande del från uppdrags- arkeologiska undersökningar, som utförts av UV men även av andra undersökare. För SHMM:s möjligheter att fullgöra sina myndighetsuppgifter och för att dess opartiskhet inte skall ifrågasättas framstår det som viktigt att SHMM kan agera mot och ha kontakt med samtliga undersökare på lika villkor. SHMM bör därför ha en fri och obunden ställning, något som gäller inte minst förmedlingsuppdraget. Det vore olämpligt om det skulle kunna uppstå misstankar om att SHMM t.ex. marknadsför en egen undersökningsverksamhet med anslagsmedel. Det är tvärtom angeläget att SHMM kan samverka med alla undersökande institutioner på lika villkor, vad gäller såväl fyndhantering som förmedling. Att knyta den statliga undersökningsverksamheten till myndigheten främjar inte detta utan bidrar till nya oklarheter i fråga om roller och ansvarsfördelning. Effekten torde bli att de Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten problem som finns genom anknytningen till RAÄ flyttas över i modifierad form till en annan myndighet. Av instruktionen för SHMM framgår att myndigheten har till uppgift att bevara och förmedla kulturarvet samt ge perspektiv på samhällsutvecklingen och samtiden.14 Vi bedömer det angeläget att SHMM även kan fokusera på dessa uppgifter. Om den undersökningsverksamhet som bedrivs av UV skulle föras över till SHMM får detta vidare förutsättas ske på samma villkor som gäller för RAÄ, nämligen att verksamheten är organisatoriskt tydligt åtskild från övrig verksamhet samt att den särredovisas ekonomiskt i bl.a. myndighetens årsredovisning. Detta innebär att myndighetsdelen av verksamheten inte är fri att låna in kompetens eller andra resurser utan att uppdragsdelen av myndigheten kompenseras ekonomiskt. Inte heller får ekonomiska resurser föras över mellan myndighetens anslag och uppdrags- verksamhet utan att det föreligger någon form av tjänsteköp. Mot denna bakgrund saknas vägande skäl att anta att SHMM skulle ha ett större verksamhetsmässigt utbyte av att bedriva undersök- ningsverksamhet i egen regi jämfört med att samverka med olika undersökande institutioner. Som vi tidigare angett är det viktigt att inte se uppdrags- arkeologin isolerat utan istället i ett större sammanhang. Det handlar således om att hitta en organisatorisk lösning för den statliga undersökningsverksamheten som ger en klar rollfördelning och gynnar uppdragsarkeologin men även samhället i övrigt. Vid en sådan bedömning anser vi av redovisade skäl att det inte är lämpligt att flytta undersökningsverksamheten till SHMM. Inte heller finns förutsättningar att flytta verksamheten till annan existerande statlig myndighet. Bestämmelserna om aktiebolag finns i aktie- bolagslagen (1975:1385). Denna lag upphävs som aktiebolagslagen (2005:551) träder i kraft. Sistnämnda lag innehåller i förhållande till aktiebolagslagen en rad redaktionella nyheter. I flera delar är det dock fråga om att nu gällande bestämmelser överförs till en ny lag. I den mån den 14 1 § förordningen (1997:1172) med instruktion för SHMM. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten nya aktiebolagslagen innehåller nyheter som är av intresse för vår analys redogör vi för dessa. Ett aktiebolag är en självständig juridisk person med en egen förmögenhetsmassa. Verksamheten bedrivs utan att ägarna är personligen ansvariga för bolagets förbindelser. Aktiebolag bildas av en eller flera stiftare. Stiftarna skall upprätta en stiftelseurkund, som skall innehålla bl.a. förslag till bolagsord- ning. Bolagsordningen skall bl.a. ange föremålet för bolagets verksamhet och aktiekapitalet. Beslut om bolagets bildande fattas vid en konstituerande stämma sedan aktieteckning skett. Bolaget skall sedan anmälas till registrering till . Först sedan registrering skett kan bolaget förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter. I aktiebolagslagen (2005:551) har reglerna om förfarandet för bolagsbildning anpassats till hur bolag i praktiken oftast bildas . Alla åtgärder för bolagsbildning kan således enligt den nya lagen genomföras i ett sammanhang (s.k. simultanbildning). Stiftarna upprättar en stiftelseurkund som innehåller bolagsordning. En eller flera av stiftarna tecknar sig sedan för samtliga aktier i stiftelseurkunden och betalar dessa. Därefter färdigställs och undertecknas stiftelseurkunden. Stiftarna anmäler slutligen bolaget för registrering hos . Bolagsstämman är aktiebolagets överordnade organ och högsta beslutande instans. På bolagsstämman sammanträder bolagets ägare, dvs. Bolagsstämman utser styrelsen om det inte i bolagsordningen anges att en eller flera styrelseledamöter skall utses på annat sätt. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltning av dess angelägenheter och skall se till att bolagets organisation är utformad så att bokföring, medelsförvaltning och ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. I ett publikt aktiebolag skall styrelsen utse en verkställande direktör. För att ett aktiebolag skall kunna bedriva verksamhet krävs kapital. Ett aktiebolag kan finansiera verksamheten dels med eget, dels med främmande kapital. En del av det egna kapitalet utgörs av aktiekapitalet. Aktiekapitalet fastställs i samband med bolagets bildande. För privata aktiebolag skall aktiekapitalet uppgå till och för publika till . Bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning skall granskas av en eller flera revisorer. Den statliga arkeologiska undersökningsverksamheten Vid bolagisering av statlig verksamhet måste ställning tas till om staten skall ha ägarintresse i bolaget eller om detta skall vara helt privatägt. Ett statligt ägande kan i sin tur innebära att bolaget helt ägs av staten eller att staten äger bolaget tillsammans med andra. I sistnämnda fall gäller att staten kan äga en majoritet eller en mindre del av bolagets aktier. Om och i vilken omfattning staten skall äga bolaget beror på vilket inflytande staten bör ha över verksamheten och dess styrning. Generellt ökar möjligheterna till styrning och inflytande med ett ökat ägande.