sou · GTB343d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Barnet skall i betydligt större utsträckning än vad som är fallet få möjlighet att ge sin syn på saken i sam- band med att föräldrarna genomgår samarbetssamtal, att föräldrars avtal prövas av socialnämnden och att snabbupplysningar lämnas till domstolen. Vi anser också att barnet bör komma till tals i större ut- sträckning vid genomförandet av vårdnadsutredningar. Detta medför att socialnämndens arbetssätt måste ses över för att barnet skall få komma till tals i större utsträckning och på ett tidigare stadium än vad som är fallet . Det kommer att krävas att mer resurser sätts in för att tala med barn i dessa situationer. Initialt kommer det där- för att leda till en kostnadsökning. Men vi gör den bedöm- ningen att det i förlängningen kommer att medföra att resurser fri- görs från långvariga och svårlösta ärenden. Får barnet komma till tals och får möjlighet att påverka sin situation redan på ett tidigt stadium innebär det sannolikt att föräldrarna i många fall kan enas om, eller acceptera, en lösning som är till gagn för barnet och att ett tids- och resursödande tvistande dem emellan stoppas. Samma bedömning gör vi beträffande våra förslag i avsnitt 9 om att socialnämnden skall vara aktivare när det gäller att medverka till att föräldrarna når sam- förståndslösningar rörande barnet. När det gäller snabbupplysningar föreslår vi, som nämnts, att socialnämnden skall tala med barnet innan sådana lämnas till dom- stol. Av avsnitt 10.2 framgår att vi även föreslår att socialnämnden skall ha ett samtal med föräldrarna innan snabbupplysningar lämnas. Detta ligger i linje med allmänna råd. snabbupplysningar än de som vanligen avges kan medföra att det tar innan upplysningarna kan lämnas till domstol och det kräver också ökade resurser på detta stadium för socialnämnderna. innebär ett sådant förfarande som vi föreslår att grunden till en eventuell vårdnadsutredning redan lagts, varför denna kan ge- nomföras snabbare. Eftersom mer grundliga snabbupplysningar dess- utom torde medföra att fler föräldrar kommer överens redan efter det att underlaget till snabbupplysningar tagits fram, frigör detta re- surser från genomförandet av vårdnadsutredningar. Sammantaget be- dömer vi därför att förfarandet på kort sikt kan föranleda merkost- nader för socialnämnderna men att det på inte kommer att medföra några merkostnader för socialnämnderna utan snarare en omfördelning av resurserna. I avsnitt 11.1 föreslår vi att domaren i mål om vårdnad, boende och umgänge aktivt skall verka för att föräldrarna kommer överens. Vi föreslår också att det i dessa mål införs en möjlighet för domaren att uppdra åt en medlare att försöka få föräldrarna att nå en sam- förståndslösning. Möjligheten att förordna en medlare i målet kom- mer naturligtvis att innebära vissa kostnadseffekter för de allmänna domstolarnas del. I sammanhanget måste dock också beaktas att vi föreslår att det inte längre skall vara möjligt att förordna medlare i ärenden om verkställighet. Detta innebär att kostnaderna för med- larnas insatser flyttas till ett tidigare skede i processen, dvs. från verkställighetsprocessen till processen om vårdnad m.m. Vi vill också stryka under att alla medlare som kommer att förordnas av allmän domstol inte kommer att medföra en direkt kostnad för dessa dom- stolar, eftersom domare och familjerättssekreterare i första hand bör utnyttjas som medlare och de utför då uppdraget i tjänsten. Enligt vår bedömning kommer införandet av medlingsinstitutet i mål om vårdnad, boende och umgänge att leda till att fler föräldrar träffar överenskommelser än vad som är fallet. Eftersom föräldrarna kommer att få hjälp att nå en överenskommelse på ett tidigare stadium än vad som sker , torde detta innebära att det blir lättare för föräldrarna att överbrygga sina konflikter. Förslaget om att domaren i målet aktivt skall verka för att en samförstånds- lösning nås kommer sannolikt därför också att bidra till att fler för- äldrar kommer överens. Sammantaget menar vi att förslaget, åtmin- stone i ett längre perspektiv, inte kommer att medföra ökade kostna- der för samhället. Det finns inga regler om vilken socialnämnd domstolen skall lämna uppdraget om utredning enligt 6 kap. 19 § tredje stycket FB till eller inhämta upplysningar enligt 6 kap. 19 § andra stycket resp. 20 § andra stycket FB från. Normalt vänder sig domstolen till social- nämnden i den kommun där barnet är folkbokfört. För det fall barnet har skyddade personuppgifter medför detta en risk för att de skyd- dade uppgifterna avslöjas, eftersom det inte är möjligt för domstol och socialnämnd att för ena parten hemlighålla uppgiften om var ut- redningen resp. upplysningarna handläggs. I avsnitt 11.8 föreslår vi därför att – för det fall en förälder eller barnet har skyddade person- uppgifter – domstolen skall lämna uppdraget att utse någon att verk- ställa en utredning om vårdnad, boende eller umgänge till social- nämnd som regeringen bestämmer. Motsvarande anser vi skall gälla när domstolen skall inhämta upplysningar från socialnämnden enligt 6 kap. 19 § andra stycket och 20 § andra stycket FB. Det är natur- ligtvis svårt att uppskatta hur många utredningar som skulle komma att utföras resp. upplysningar som skulle komma att inhämtas med anledning av det framlagda förslaget. Kostnadernas storlek beror också delvis på om regeringen utser en socialnämnd eller flera som i dessa situationer skall vara ansvariga för att en utredning utförs eller upplysningar lämnas. En viss ledning i frågan kan hämtas av Person- säkerhetsutredningens betänkande (SOU 2004:1), som föreslog att en ny forumregel skulle införas för situationer då part eller annan har skyddade personuppgifter. Den utredningen uppskattade att antalet processer som skulle komma att beröras av den nya forumregeln skulle uppgå till ett sextiotal tvister . Naturligtvis gäller inte samtliga dessa sextio tvister frågor om vårdnad, boende och umgänge. De merkostnader som skulle komma att uppstå på grund av vårt för- slag gäller framför allt resekostnader för socialnämndens personal till barnets och föräldrarnas bostadsorter. Med hänsyn till det mindre antal tvister som skulle komma att beröras av förslaget torde dessa kostnader inte uppgå till några större belopp. Om regeringen utser flera socialnämnder som skall vara behöriga i de aktuella situatio- nerna torde dessa merkostnader inrymmas inom ramen för resp. socialnämnds budget. Vårt förslag i avsnitt 11.6 om införande av prövningstillstånd kommer att ge handläggningseffektiviseringsvinster, vilket bör kunna föra med sig kostnadsbesparingar. I kapitel 12 föreslår vi att mål enligt 21 kap. FB (verkställighets- mål) och mål enligt lagen (1977:595) om erkännande och verkställig- het av nordiska domar på privaträttens område (lag) skall handläggas av de allmänna domstolarna i stället för förvaltningsdom- stolarna. Av statistik framgår följande. Vid tingsrätterna uppgick för det totala antalet avgjorda tvistemål till 65 829 och det totala antalet avgjorda domstolsärenden till 56 548. Vid länsrätterna uppgick för det totala antalet avgjorda mål till 91 922 och det totala antalet avgjorda verkställighetsmål till 880. Av dessa verkställighetsmål avgjordes 432 mål genom dom. Enligt vår uppfattning bör den totala kostnaden för måltypen kunna antas bli densamma oavsett om målen handläggs av allmän domstol eller av förvaltningsdomstol. Ärenden om verkställighet skall enligt vårt förslag handläggas enligt redan väl kända former för tingsrätterna, dvs. Antalet verkställighetsmål är, som framgår ovan, relativt få i länsrätt (endast 432 mål prövas i sak). En överflyttning av verkställighetsmålen medför en något ökad arbetsbörda för domare vid allmän domstol. För dom- stolsväsendet som sådant kommer dock, enligt vad vi kan bedöma, våra förslag rörande verkställighetsprocessen inte att innebära några kostnadsökningar annat än initialt. I stället kan förslagen snarare komma att medföra besparingar. Vi föreslår att verkställig- hetsprocessen skall renodlas, vilket innebär att domstolens prövning i ärendet begränsas i förhållande till vad som gäller . Verkställig- hetsprocessen renodlas även på det sättet att det inte längre skall vara möjligt att begära verkställighet av ett interimistiskt beslut i ett sepa- rat verkställighetsförfarande. Såvitt vår undersökning av länsrätts- domar visar avser så många som en tredjedel av alla ansökningar i länsrätt verkställighet av ett interimistiskt beslut. Genom vårt för- slag upphör det parallella processandet och de särskilda kostnaderna som en parallell process i sig kan medföra försvinner således. Genom att frågan om verkställighet av interimistiska beslut skall prövas inom ramen för det pågående målet om vårdnad, boende eller um- gänge minskar kostnaderna ytterligare därigenom att domaren redan är insatt i det målet gäller och i den särskilda problematik som kan finnas. Vi föreslår att det separata verkställighetsförfarandet skall finnas kvar såvitt gäller domar och avtal. Vårt förslag om att dom- stolen, under vissa förutsättningar, skall bereda parterna och social- nämnden tillfälle att väcka talan om ändring skulle kunna leda till att antalet mål om vårdnad, boende och umgänge ökar. Mot detta kan emellertid anföras att parterna i många av dessa fall ändå skulle ha väckt en ny talan om vårdnaden, boendet eller umgänget. Sam- mantaget bedömer vi således att de förändringar som vi föreslår i verkställighets- och överflyttningsprocessen inte kommer att leda till några kostnadsökningar för samhället. Motsvarande bedömning som ovan görs när det gäller ärenden enligt lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nor- diska domar på privaträttens område. I avsnitt 12.6 föreslår vi att mål enligt lagen (1989:14) om erkän- nande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn (överflyttningslagen) skall handläggas av i stället för förvaltningsdomstolarna. Detta inne- bär naturligtvis en viss kostnadsökning för men dock med motsvarande kostnadsminskning för förvaltningsdomsto- larna. Av en departementspromemoria (Ds 2003:5) framgår att anta- let mål enligt överflyttningslagen är relativt litet i svensk domstol. Vi bedömer därför att förslaget endast leder till en marginell kost- nadsökning. Denna ökning torde därför kunna finansieras inom be- fintliga kostnadsramar. arbete med att ta fram nya instruktioner och handledningar för polisens agerande när det gäller beslut om hämt- ning av barn (se avsnitt 12.8) bör kunna ske inom ramen för myndig- hetens nuvarande medelstilldelning. Sammanfattningsvis gör vi följande bedömning. Det är svårt att fullt ut bedöma effekterna av de framlagda förslagen. Vi bedömer att förslagen, varav vissa rymmer en rad renodlande och effektivise- rande moment, kommer att kunna medföra kostnadsbesparingar på . Mycket talar dock för att det initialt kan bli fråga om vissa kostnadsökningar. Hur stora dessa kan komma att bli får över- vägas närmare under den fortsatta beredningen av förslagen. De eventuella kostnadsökningar som kan komma att uppstå torde emellertid rymmas inom befintliga anslagsramar. 15.1Förslaget till lag om ändring i 6 kap. Om vårdnad, boende, umgänge och annan kontakt än um- gänge Avgörande enligt detta kapitel av alla frågor som rör vårdnad, boende, umgänge och annan kontakt än umgänge skall ske enbart utifrån vad som är bäst för barnet. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall det fästas avse- ende särskilt vid risken för att barnet far illa genom att barnet, eller någon annan familjemedlem, utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars behandlas kränkande, samt barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Paragrafen innehåller en övergripande bestämmelse som slår fast att barnets bästa alltid skall vara utgångspunkten för bedömningen när frågor om vårdnad m.m. avgörs. Paragrafen har behandlats i av- snitt 3.2 och kapitel 7. Paragrafens första stycke innebär en förstärkning av barnperspekti- vet. Enbart och uteslutande barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut som rör vårdnad, boende, umgänge och annan kontakt än umgänge. Genom ett tillägg har bestämmelsen gjorts tillämplig även på frå- gor om annan kontakt än umgänge. Bedömningen av vad som är bäst för barnet skall ske utifrån ett barnperspektiv. Ett grundläggande element i ett barnperspektiv måste vara respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Med integritet menas i detta sammanhang rätten till grundläggande mänsk- liga behov som mat, kläder, omvårdnad och hälsovård samt skydd mot övergrepp och kränkande behandling, men också att få sina åsikter Barn skall behandlas som kompetenta och resursstarka individer med rätt till delaktighet i alla beslut som rör dem. Bedömningen skall grunda sig på en helhetsbedömning av barnets situation där barnets samtliga behov och omständigheterna i övrigt beaktas. Bedömningen av vad som är barnets bästa måste alltid göras individuellt inför varje beslut och bygga på kunskap och beprövad erfarenhet i kombination med att barnet självt får komma till tals. Vid bedömningen måste hänsyn tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt skall därvid såväl långsiktiga som kortsiktiga effekter för barnet beaktas. Om innehållet i en överenskommelse, som föräldrarna har lämnat in till domstolen för fastställelse eller till kännande, vid en objektiv granskning framstår som tvivelaktig ur ett barnperspektiv är det nödvändigt att domstolen/socialnämnden inte utan vidare tar överenskommelsen för god. Det krävs då ytterligare underlag för att kunna bedöma om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att det verkligen är bäst för barnet att förordna om en lösning som ter sig tveksam ur ett barnperspektiv. I dessa fall är det särskilt viktigt att hänsyn tas till barnets inställning. Kommer domstolen fram till att en överenskommen ordning inte kan anses förenlig med barnets bästa, skall överenskommelsen inte heller ligga till grund för domstolens avgörande. Det sistnämnda gäller även vid socialnämndens prövning av om föräldrarnas avtal skall godkännas. Paragrafens andra stycke tar upp omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av vad som är bäst för barnet. Utan tvekan är det i de allra flesta fall bäst för barnet att ha en nära och god kontakt med båda sina föräldrar och det bör också vara ut- gångspunkten för domstolens och socialnämndens resonemang. Men barnets rätt till båda sina föräldrar får aldrig innebära att barnet riske- rar att fara illa. Även om ett barn i de allra flesta fall mår bäst av att få träffa båda sina föräldrar får detta inte innebära att ett barn måste leva eller umgås med en förälder under alla förhållanden. Enligt första punkten i andra stycket skall sålunda, vid bedömningen av vad som är bäst för barnet, fästas avseende särskilt vid risken för att barnet far illa genom att barnet, eller någon annan familjemedlem, utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars behandlas kränkande. Bestämmelsen stryker under en grundläggande utgångspunkt, näm- ligen att alla barn under alla omständigheter har en absolut rätt att aldrig någonsin behöva bli utsatta för våld, övergrepp eller annan Inget annat intresse kan rättfärdiga en sådan behandling. Vid tillämpningen av bestämmelsen, om att det skall fästas avseen- de särskilt vid risken för att barnet far illa, är det i praktiken ofta två spörsmål som aktualiseras. Det ena är om det har förekommit några övergrepp. Det andra är vilken risk för att barnet kan komma att fara illa som kan föreligga. Om man närmare skall gå in på den första frågan, nämligen om det har förekommit några övergrepp uppkommer några prob- lem om det finns en fällande dom avseende övergreppen. Inte heller torde problem uppkomma om den förälder som påstås ha begått övergreppen erkänner detta. Då kan domstolen gå direkt över på riskbedömningen. Annars, när domstolen skall ta ställning till påstå- enden om övergrepp, får saken prövas genom en sannolikhetsvärde- ring. Är skador dokumenterade eller finns det ögonvittnen eller annan utredning är det naturligtvis lättare att slå fast om övergrepp skett. Problemet är när ord står mot ord. Det blir då fråga om trovärdig- heten hos parterna. Man kan inte blunda för att det förekommer att osanna påståenden om övergrepp tas till av en förälder för att smuts- kasta den andra föräldern och själv vinna fördel i en process. Även om domstolen finner att påståendena om övergrepp inte är tillräckligt bevisade för en fällande dom i ett brottmål kan den ändå – efter en sannolikhetsvärdering – komma fram till att det föreligger en konkret fara för barnets säkerhet och trygghet. Att det skall före- ligga en konkret fara innebär att risken skall grunda sig på faktiskt konstaterbara förhållanden. Det måste alltså inte vara visat att över- grepp eller andra kränkningar har skett för att domstolen skall be- akta påståendena. Det räcker med att det gjorts sannolikt att sådana kan ha skett. Beviskraven får inte ställas lika högt som i ett brottmål, där det skall vara ställt utom rimligt tvivel att ett brott begåtts för att en fällande dom skall meddelas. I målet om vårdnad, boende eller umgänge handlar det om att ta ställning till om det finns en risk för att ett barn far illa, vilket ställer andra krav på bedömningen. Det räcker med att det finns konkreta omständigheter som talar för att övergrepp eller kränkningar förekommit för att domstolen skall be- akta detta och göra en riskbedömning av hur detta kan komma att påverka barnet framöver. Det är svårt att närmare ange vilka krav som skall ställas på bevisningen, eftersom fallen kan se så olika ut. Men som regel bör någon form av stödbevisning för påståendena finnas för att de skall beaktas. Det måste vara mer sannolikt att över- grepp eller kränkningar skett än att det inte är det. – nedlagda eller under utredning – väckta åtal och fällande eller friande domar är naturligtvis viktiga omständigheter vid prövningen av om övergrepp skett. Annan utredning kan vara vittnesförhör, barnpsykia- triska utredningar, barnavårdsutredningar och utdrag ur sjukjournaler. Det är en allmänt omfattad uppfattning att våld, hot eller andra kränkningar inom familjen utgör en allvarlig hälsorisk för barn. Ur barnets synvinkel spelar det mindre roll om kränk- ningen varit mer allvarlig eller mindre allvarlig. Även våld som objek- tivt sett är mindre allvarligt kan vara skadligt för ett litet barn men framför allt kan barnet självt oftast inte avgöra hur allvarligt det är. Barn har dessutom i regel små möjligheter att själva bedöma hur stor risken är att själv drabbas av våld/hot/övergrepp, om sådant drabbar syskon eller en förälder. Kanske än mer viktigt är att barnets grund- läggande trygghet rycks undan om en förälder, alltså en person som per definition och i barnets ögon faktiskt är en av barnets främsta trygghetsgivare, gör sig skyldig till något som i stället för trygghet utgör en oförklarlig och oförutsägbar fara eller hot. Det har då ingen betydelse om det är barnet självt eller någon annan familjemedlem som drabbas. När det gäller att bedöma risken för att barnet far illa eller kan komma att fara illa bör man – som en allmän utgångspunkt – ha i minnet att det är svårt att värdera sannolikheten för framtida över- grepp och också svårt att värdera personliga och miljömässiga för- hållanden. Därför måste domstolen noga beakta och redovisa sin bedömning av bakgrunden till övergreppen. När det är barnet som har utsatts för övergrepp, blir arten och allvarligheten i övergreppet naturligtvis av särskilt stor betydelse. blir mer komplex när det gäller övergrepp mot den andra föräldern och mycket blir då beroende av domstolens värde- ring av orsaken eller bakgrunden till övergreppen. Har övergreppen skett systematiskt , varit allvarliga eller har de rik- tats mot flera personer är det naturligtvis särskilt allvarligt, liksom om övergreppen är ett utslag av förövarens behov av att utöva makt och kontroll över sitt offer. Ett sådant beteende hos en förälder är svårföränderligt och innebär allmänt sett en större risk för att barnet skall fara illa. Om det däremot är fråga om en enstaka överilad hand- ling kan risken för att barnet kommer att fara illa eller själv drabbas av övergrepp när det vistas hos den föräldern vara mindre. Det har också stor betydelse när övergreppen har begåtts. Ligger de långt tillbaka i tiden och har förhållandet mellan föräldern och barnet fungerat väl efter detta behöver de inte alltid föra med sig att föräldern skall anses som olämplig som vårdnadshavare, bo- förälder eller umgängesförälder. Är det omvänt så att övergreppen har ägt rum och är förhållandet mellan barnet och föräldern osäkert är naturligtvis risken för att barnet far illa vid kontakten med föräldern större. Har föräldern gjort sig skyldig till sexuella övergrepp mot ett barn eller t.ex. barnpornografibrott är det viktigt att ha klart för sig att sådana gränsöverskridande handlingar i de flesta fall är ett svårför- änderligt beteende hos föräldern som sällan riktar sig mot ett speci- fikt barn. För föräldern behöver det inte ha någon betydelse om det är ett biologiskt barn, ett styvbarn eller ett barn utom familjen och inte heller om det barn som blivit utsatt varit av motsatt kön. Det går därför inte att dra den slutsatsen att barnet inte riskerar att fara illa på grund av att det hos föräldern skulle finnas en spärr mot att förgripa sig mot sina egna barn. I dessa fall måste huvudregeln vara att ett eventuellt umgänge sker i närvaro av ett umgängesstöd för barnet. Det finns även andra situationer, än där våld/hot m.m. förekom- mit, då en förälder kan vara mindre lämplig som vårdnadshavare, bo- förälder eller umgängesförälder, t.ex. om en förälder är missbrukare eller är psykiskt sjuk. Förutom de fall där missbruket eller sjukdo- men är sådant att barnet riskerar att utsättas för övergrepp kan det hända att föräldern brister i omsorgen om barnet. Föräldern kan ha så stora problem att han eller hon inte förmår ge barnet vad det be- höver i form av omvårdnad, uppmärksamhet, kontakt och stimulans. Barnet kan också uppleva en otrygghet hos föräldern om förälderns beteende är oförutsebart. Givetvis måste sådana förhållanden också vägas in i bedömningen av om barnet riskerar att fara illa. I dessa fall blir det fråga om att bedöma vilka följder missbruket, sjukdomen eller störningen kan få för barnet. Vid bedömningen måste man ta hänsyn till hur långvarigt missbruket eller sjukdomen är och hur föräldern fungerar när han eller hon inte missbrukar eller är akut sjuk. Många missbrukare och psykiskt sjuka växlar mellan långa perio- der av god omsorgsförmåga och perioder av missbruk eller sjuk- domstillstånd. Det är också viktigt att ta hänsyn till de skyddande faktorer som kan finnas i form av andra personer i det sociala nät- verket som kan stödja barnet. Har den förälder som har begått övergrepp, eller annars uppträtt mindre lämpligt som förälder, genomgått någon behandling för sitt handlande i syfte att undvika en återupprepning är detta en omstän- dighet som måste beaktas. Det är dock inte lätt att förändra ett livs- långt beteende, åtminstone på kort sikt, varför domstolen kritiskt måste fråga sig om en terapeutisk eller annan behandling som en för- älder genomgått verkligen kan motivera slutsatsen att risken för att barnet skall fara illa därmed har fallit bort eller reducerats. I samman- hanget måste det påpekas att umgänge med barnet aldrig får ses som en del i eller en förutsättning för en lyckad behandling av missbruk eller annan rehabilitering hos en förälder. Anser den andra föräldern att barnet inte kommer att fara illa om det vistas hos den förälder som begått övergreppen eller kränkning- arna, kan det tyda på att föräldern är lämplig som vårdnadshavare, boförälder eller umgängesförälder. Men domstolen måste ändå göra en självständig bedömning av om så är fallet.