sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett exempel på en situation där det finns särskild reglering avseende befintliga byggnader är bestämmelserna i 17 kap. 20 § PBL om särskilda krav på att anpassa vissa anordningar i äldre bebyggelse för att skydda mot vissa typer av olyckor och skapa godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaderna. Kommittén har enligt sina direktiv haft i uppdrag att överväga om någon form av generella lagregler om krav på utrymmen för källsortering i eller i anslutning till det befintliga byggnadsbestån- det ska införas. En tanke har varit att en sådan lösning skulle kunna utgå ifrån att vissa fastighetsägare, exempelvis innehavare av hyres- hus, skulle tillhandahålla eller anvisa lämpliga utrymmen för hante- ring av hushållens källsorterade avfall. I 15 kap. regle- ras avfallsfrågor och det skulle därför kunna införas en generell reg- lering med koppling till den befintliga miljön i detta kapitel. Ett an- nat alternativ skulle kunna vara att införa en sådan reglering lagtek- niskt i plan- och bygglagstiftningen som ytterligare ett undantag från principen att denna lagstiftning i huvudsak endast reglerar nybyggnads- eller ändringssituationer. Problemet är att även med en reglering av skisserat slag skulle tidigare berörda grundläggande otydligheter när det gäller ansvarsfrågan kvarstå, dvs. man kommer inte till rätta med det grundläggande problemet i fråga om vem som ansvarar för vad. De problem som tilläggsdirektiven till utredningen beskriver kan inte lösas genom att isolera frågan till fastighetsägarnas ansvar. Att oklarheterna när det gäller ansvaret för hushållens avfall har lösts anser kommittén har en avgörande betydelse för möjligheten att ställa krav i den befintliga bebyggelsen, bl.a. eftersom det innebär krav på nya investeringar i många fall. Dessutom befinner sig arbe- tet med hantering av avfall från hushållen i ett dynamiskt läge. Kommittén har därför funnit att tiden inte är mogen för en tving- ande reglering rörande utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen. Istället bör en utvärderingen av resultatet av samråden enligt förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper, avfallsrådets arbete samt utfallet av det stöd som kan Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen sökas för investeringar i källsorteringsutrymme i flerbostadshus, inväntas. Med hänsyn till detta avstår kommittén från att föreslå förändringar som innebär en utvidgning av fastighetsägarnas ansvar i den befintliga bebyggelsen. Syftet med förslagen till förtydliganden i 2 kap. PBL är att avfalls- hanteringsfrågor ska beaktas även vid planläggning, lokalisering och utformning av bebyggelse och inte enbart inför själva byggan- det. I förhållande till de krav och föreskrifter som gäller vid ny- och ombyggnad innebär förslagen i praktiken inte några utvidgade krav och de leder heller inte till några nämnvärt ökade samhällsekono- miska kostnader. Dessutom kan krav på planering av avfallshante- ringen anses rymmas i begreppet annan samhällsservice som finns i dagens formulering. Förslaget syftar således i första hand till att betona avfallsfrågorna genom att synliggöra dem också i de bestämmelser som ska läggas till grund för planering och lokalise- ringsprövning. Förhoppningen är att planeringen ska bli bättre på att hantera avfallshantering och att särskilt källsorteringsutrymmen får en ökad prioritet i detta. planeras det för ca 35 000 nya bostäder och bostadsom- råden för vilka det finns behov av ny detaljplanering. aktuella prognos avseende visar att påbörjade bostäder i nyproduktion kommer att uppgå till cirka 28 500. Prognosen för är cirka 30 500 nyproducerade bostäder och ett nytillskott ge- nom ombyggnad på cirka 3 500. En mer långsiktig prognos visar att byggandet kommer att ligga på mellan 35 000 och 40 000 bostäder (nyproduktion och nytillskott genom ombyggnad) årli- gen. Företrädare för några olika fastighetsägare har försökt beräkna kostnaden för att anordna källsortering för sina hyresgäster. Av de uppgifter som lämnats till kommittén framgår att kostnaden för att anordna ett källsorteringsutrymme kan beräknas ligga i ett intervall från . I vissa områden görs bedömningen att kostnaderna kan nå upp till 400 000 och i vissa fall till och med upp mot . De högre summorna är troligtvis främst aktuella vid byggnation i befintlig bebyggelse som kräver särskild hänsyn. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen De internationella åtaganden som identifierats är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lag- stiftningen behöver ses över och anpassas. Eftersom åtagandena och de områden som omfattas varierar, bör överväganden be- handlas i samband med de närmast berörda delarna av kommit- téns uppdrag. Behovet av förbättrade kopplingar mellan tillstånd inom ett s.k. Natura 2000-område och prövningar enligt PBL berör exempelvis i första hand samordningen mellan PBL och . Den del av det s.k. MKB-direktivet som rör tale- rätten aktualiserar överväganden inom ramen för översynen av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. Det- samma gäller behovet av ändringar i lagstiftningen med anled- ning av FN:s s.k. standardregler för personer med funktions- nedsättning, och . En följd av medlemskap i unionen är att de författningar som tas fram enligt gemenskapslagstiftningen ska föl- jas i . EG-förordningar gäller direkt medan direktiv av olika slag i princip alltid kräver genomförande i svensk lagstiftning. Un- der årens lopp har flera direktiv genomförts i svensk lagstiftning och flera av direktiven har direkt koppling till (PBL) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Kommittén har fått i uppdrag att göra en samlad genomgång och analys av de EG-regler och andra internationella åtaganden som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. I samband med detta ska en bedömning göras av om de åtgärder som vidtagits för att inför- liva reglerna i svensk rätt är tillräckliga och ändamålsenliga. Bedöm- ningen bör i detta sammanhang enligt direktiven begränsas till kon- sekvenserna för plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97 s. 22). Den följande redovisningen delas upp på åtaganden inom miljö- området med koppling till PBL, åtaganden inom byggområdet och övriga åtaganden. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 3.10.2Åtaganden inom miljöområdet med koppling till PBL Åtagandena inom miljöområdet är av olika slag Miljöområdet är ett av de områden som troligen utvecklats och reglerats mest inom gemenskapsområdet och som en följd av detta resulterat i flera direktiv som ska ha införts i svensk lagstiftning. Införlivandet har i huvudsak skett genom att bestämmelser införts i och med hänvisningar från andra lagar, däribland PBL, till balken. Genomförandet av de flesta av direktiven berör därför framförallt , men det finns mer eller mindre tydliga kopplingar till PBL. De EG-direktiven som har identifierats och som har koppling till PBL kan i princip delas in i tre grupper: 1.De som ställer krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende planer och projekt21. 2.De som är att anse som miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. miljöbalken22. 3.De som reglerar s.k. Natura 2000-områden och som regleras i miljöbalken23. Dessutom berörs direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor24 och det s.k. Seveso II –direktivet rörande åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår25 mycket kortfattat inom detta block. 21Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, SMB-direktivet, samt rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, som ändrats genom rådets direktiv /11/EG av , MKB- direktivet. 22Exempelvis rådets direktiv /203/EEG av om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, rådets direktiv /779/EEG av om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar samt Europapar- lamentets och rådets direktiv /49/EG av om bedömning och hantering av omgivningsbuller. 23Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar och rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och väx- ter. 24Europaparlamentets och rådets direktiv /77/EG av om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. 25Rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Åtaganden som ställer krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende planer och projekt Genom två olika direktiv har det införts krav på miljökonsekvens- beskrivningar. Det ena rör planer och program och bygger på det s.k. SMB-direktivet, och det andra rör verksamheter och åtgärder och bygger på det s.k. MKB-direktivet. Båda direktiven har kopp- lingar till PBL och har krävt anpassningar av lagen. PBL-kommit- tén behandlade frågan om införlivandet av det s.k. SMB-direktivet i svensk lagstiftning i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och trädde de lagstiftningsförändringar som ansågs behövliga i kraft (prop. 2003/04:116, bet. 2003/04:MJU21, rskr. 2003/04:235). Ge- nom förordningen (2005:356) om miljökonsekvensbeskrivningar, som trädde i kraft , har kraven slutligt införlivats i svensk lagstiftning. Genomförandet av direktivet som rör miljö- bedömningar avseende planer och program innebär att en miljöbe- dömning av en plan eller ett program ska göras om dess genomfö- rande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ur ett PBL- perspektiv är det översiktsplaner och detaljplaner som typiskt sett kan antas medföra betydande miljöpåverkan och omfattas av kra- ven på miljöbedömningar och därmed också krav på miljökonsek- vensbeskrivningar. När det gäller det s.k. MKB-direktivet har framfört kritik mot sätt att anpassa den svenska lagstift- ningen till direktivets krav och detta har lett till översyn av författ- ningsregleringen. De krav på ändringar som var kopplade till miljö- balken har redan genomförts. När det gäller behovet av ändringar i PBL trädde lagstiftningsförändringarna i kraft . Ändringarna innebär att kraven på miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. också ska gälla vid detaljplaneläggning i vissa särskilt utpekade situationer. Det gäller bl.a. krav på innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning och på samråd med och informa- tion till andra länder som berörs. De planläggningssituationer som avses är de som innebär att planområdet får tas i anspråk för vissa särskilt angivna åtgärder eller verksamheter såsom industriområ- den, köpcentrum och permanenta campingplatser. För det fall att en detaljplan kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestäm- melserna som innebär ett genomförande av såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet ska arbetet kunna samordnas och nödvändiga uppgifter arbetas in i en och samma miljökonsekvensbeskrivning. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen För att undvika dubbelarbete är det angeläget med samordning i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar. Inte minst efter de senaste ändringarna i PBL som innebär att för vissa detaljplaner kan ställas krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende både det s.k. SMB- direktivet och enligt MKB-direktivet har en översyn av bestämmel- serna blivit angelägen. Annars finns det en risk att tanken med att bedöma konsekvenser för miljön motverkas av ett regelverk som gör att kraven på administration och risken för dubbelarbete ökar till en nivå som bedöms som orimlig av dem som berörs av kraven och motverkar det goda syftet med konsekvensbeskrivningarna. Det finns därför anledning att ta ett samlat grepp om denna typ av konsekvensbeskrivningar och se dem i ett större sammanhang, dvs. inte enbart ur ett PBL-perspektiv. Ett sådant arbete bedöms emel- lertid, som kommittén konstaterat tidigare26, vara allt för omfattan- de för att rymmas inom ramen för arbete. Det kan också anses gå utöver uppdrag eftersom det i hög grad handlar om regleringen i som skulle innebära ett nytt angreppssätt och således inte enbart handlar om en sam- ordning av regelverken. Kommittén återkommer därför endast i begränsad omfattning till detta område i avsnitten 11.2 och 11.3. Åtaganden i form av miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. Ett annat område där EG-direktiv förekommer och som lett till reglering i svensk lagstiftning och dessutom påverkar beslut enligt PBL rör miljökvalitetsnormer av olika slag. Syftet med reglerna om miljökvalitetsnormer är att de ska hjälpa till att komma till rätta med redan existerande miljöproblem och vara ett instru- ment för att förhindra att nya problem uppkommer. Miljökvalitets- normerna är styrande för bland annat kommuner i deras verksam- het. Från att inledningsvis endast ha varit gränsvärden har de utö- kats till att också bli vägledande värden. De rör framför allt vatten- och luftkvaliteter samt markförhållanden.27 I samband med genom- 26Se delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) s. 73. 27Direktiv /779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar, direktiv /884/EEG om gränsvärden för bly i luften, direktiv /203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, direktiv /62/EEG om beräkning och vård av luftkvalitet, direktiv /440/EEG om kvalitetskrav för ytvatten som används för framställning av dricksvatten, direktiv /160/EEG om badvattenkvalitet, direk- tiv 76/464/EEG om förorening av utsläpp av vissa farliga ämnen i vattenmiljön, direktiv Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen förandet av ramdirektivet för vatten infördes det två nya typer av miljökvalitetsnormer, dels riktvärden, dvs. nivåer som man bör sträva emot och dels rena mål, dvs. mål som man strävar efter. När det gäller typen normer som är uttryckts som mål kan nämnas att trädde en förordning i i kraft som bygger på prin- cipen om mål, nämligen förordningen (2004:675) om omgivnings- buller. I denna förordning är miljökvalitetsnormen i 1 § uttryckt på följande sätt skall det eftersträvas att omgivningsbuller inte med- för skadliga effekter på människors hälsa. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer finns i 5 kap. miljöbal- ken. PBL hänvisar till detta kapitel framför allt när det gäller nor- merna som sådana, genom formuleringar som Enligt 5 kap. 3 § skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning och Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds, 2 kap. 1 och 2 §§ PBL. Bestämmelsen om att en miljökvalitetsnorm inte får överträdas ska beaktas också vid annat beslutsfattande enligt PBL. I detta sam- manhang är det särskilt bygglov utanför område med detaljplan som man syftar på. En speciell fråga som rör EG-direktiv och dess införlivande med koppling till miljökvalitetsnormerna rör införlivandet av det s.k. ramdirektivet för vatten28. Detta direktiv innehåller flera delar och en av dessa avser organisationen för framtagande av de dokument som krävs enligt direktivet. Fem länsstyrelser har fått uppdraget att vara vattenmyndigheter och bland uppgifterna ingår bl.a. att ta fram vissa dokument, såsom förvaltningsplan och åtgärdsprogram. arbetar med en handbok avseende vattendirekti- vets genomförande och har bidragit med ett avsnitt rö- rande fysisk planering. som helhet beräknas vara klar . Relationen mellan den kommunala planeringen och vattenmyndigheternas planering och samordningen av densamma är oklar i vissa delar. När det gäller miljökvalitetsnormer är det i allmänhet kopp- lingen till den kommunala planläggningen som har ifrågasatts och otydligheten när det gäller normernas betydelse som påpekats. Exempelvis anses det ovisst om planläggningen ska innebära att möjligheterna att uppfylla ska underlättas eller om plan- 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket samt direktiv /676/EEG om skydd för vatten mot nitratföroreningar från jordbruket. 28 och rådets direktiv /60/EG av om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen läggningens syfte är att motverka ett överskridande. Likaså har det ansetts oklart i vilka fall länsstyrelserna ska ingripa med stöd av 12 kap. 1 § 3 PBL, dvs. då det kan befaras att en miljökvalitetsnorm inte iakttas. Förslag har framförts som innebär att ingripande från sida bör ske när åtgärdsprogram inte iakttagits och inte när som sådan inte har iakttagits29. Kommittén har inte hunnit behandla frågan om ändringar i PBL men anser att reg- leringen behöver ses över. Motiven i denna del utvecklas i avsnitt 3.11.2. Natura 2000-områden och som regleras i Inom EU har det i syfte att långsiktigt bevara livsbetingelserna för växter och djur skapats ett nätverk av skyddade områden, benämnt Natura 2000. Tanken är att man genom skyddsregler ska bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Natura 2000 har fått ett starkt skydd i svensk lagstiftning genom regleringen i 7 kap. miljö- balken med tillhörande förordning. Dessutom anses alla Natura 2000-områden som riksintressen enligt 4 kap. . Om det kan bli skada på miljön i ett skyddat naturområde eller bevarandet på betydande sätt kan försvåras, ska åtgärden i princip inte tillåtas. I undantagsfall, då alternativ saknas och det finns starka allmänna intressen som talar för att åtgärden ska accepteras, kan tillstånd ändå lämnas av regeringen. I vissa situationer då tillstånd övervägs av regeringen ska kommissionen höras, dvs. då det inom det aktu- ella området finns en prioriterad art. Bland annat kommunala företrädare har kritiserat det sätt på vil- ket de i skyddade områdena har tagits fram, dvs. av länssty- relserna, under tidspress och utan att kommunerna fått medverka i tillräcklig omfattning. Det har också framförts önskemål, framför- allt från kommuner, om att ta bort vissa områden från nätverket. Detta berör processen enligt och de direktiv som reg- leringen baseras på och får anses ligga utanför ramen för PBL-kom- mitténs uppdrag. Annan kritik som framförts rör det starka skydd som områdena har. Skyddet är starkare än för andra starka bevarandeintressen, 29 Skrivelse från , och i daterad och rapporten , , Förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i , Redo- visning av regeringens uppdrag Dnr M2000/2458/R, M2000/58/R s. 19. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen såsom kulturmiljö och friluftsliv, och möjliggör ingen avvägning mot motstående intressen, utan de skyddade områdena blir direkta stopp för önskad utveckling. De utpekade Natura 2000-områdena finns ofta nära tätbebyggelse och kan leda till restriktioner för en önskvärd tätortsutbyggnad, men också beröra pågående markan- vändning. Dessutom anses ett annat problem vara att det inte en- bart är påverkan och störning på själva skyddsområdet som ska be- dömas, utan att prövningen ska avse hela det område som är av av- görande betydelse för arten, se bl.a. en studie genomförd vid Ble- kinge Tekniska Högskola30. När det gäller detaljplaneläggning måste kommunen, enligt bestämmelserna i , beakta bl.a. att bebyggelse varken direkt eller indirekt får skada betingelserna inom Natura 2000-området. Det finns dock enligt en möjlighet att vidta åtgärder för att kontrollera störningen så att den blir god- tagbar. Problemet är att kommunerna inte alltid förfogar över de skadeförebyggande åtgärderna. Det kan innebära att planläggning- en får senareläggas till dess att beslut om åtgärder tagits av annan aktör eller skaderisken på annat sätt undanröjts. Behovet av ett övergripande perspektiv för att bedöma de sammantaget mest effektiva lösningarna och få till stånd samverkan mellan olika aktö- rer är tydligt. Översiktsplanen skulle enligt den ovan nämnda stu- dien kunna vara ett instrument som svarar mot detta behov31. Ett annat problem är att ett bygglov i enlighet med detaljplan ska med- ges även om lovet i realiteten inte kan utnyttjas eftersom tillstånd inom Natura 2000-området inte kommer att medges. Hur den kommunala planläggningen påverkas rör framför allt samordningen mellan PBL och , som berörs i avsnitt 11.2.10. Direktivet om produktion av el från förnybara energikällor I en särskild rapport av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete, som lämnades , konstaterade PBL-kom- mittén bl.a. följande när det gäller el från förnybara energikällor. Reglerna i PBL, när det gäller planläggning och bygglovsprövning, framstår som motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att 30se förstudien – hinder för utveckling och god miljö av , , och , , s. 34 f. 31Förstudien – hinder för utveckling och god miljö? Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Lagstiftningen framstår allmänt sett som neutral i förhål- lande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan kons- tateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och till- lämpning förefaller dock inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv. Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare över- väganden när det gäller utformningen av lagstiftningen. Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning mellan PBL och mil- jöbalken när det gäller verksamheter som är tillståndspliktiga en- ligt bägge lagarna. Dessa områden kan anses redan ligga i uppdrag och bör därför utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några sär- skilda utredningsinsatser är därför inte påkallade i dessa frågor. Arbetet har fortsatt i enlighet med uttalanden och ett särskilt delbetänkande Kortare instanskedja och ökad sam- ordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisa- tion (SOU 2004:40) med alternativa modeller till förkortad ins- tanskedja överlämnades till regeringen . Instansord- ningen för beslut enligt PBL behandlas i kapitel 13 och innebär bl.a. ett förslag att korta instanskedjan för bygglovsbeslut med en ins- tans. Också möjligheterna till förbättrad samordning mellan PBL och har utretts i syfte att förenkla och snabba upp han- teringen och redovisas i avsnitt 11.2 som rör samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. För att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemika- lieolyckor antog rådet och 1982 direktiv /501/EEG om risker för storolyckor i vissa industriella verk- samheter (Seveso I-direktivet). Efter att direktivet hade reviderats två gånger togs ett nytt direktiv fram, det s.k. Seveso II-direktivet. Det nya direktivet innebar bl.a. en utvidgning av tillämpningsområ- det och en förstärkning av informationsutbytet mellan medlems- staterna. Direktivet ställer också krav på kontroll över planeringen av användningen av marken när tillstånd ges till nya anläggningar och när tätortsbebyggelse växer ut kring befintliga anläggningar. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Till skillnad från det första Sevesodirektivet som hade en uppräk- ning av aktuella verksamheter gäller Seveso II alla verksamheter där farliga ämnen förekommer i tillräckligt stora kvantiteter för att en risk för en allvarlig olyckshändelse ska föreligga. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom bland annat genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.