sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Behovet av att söka efter uppgifter om fysiska personer och där- med även uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott är därför mindre än i vårt fall. Förslaget att sökning avseende annan person än den misstänkte skall få ske inom ramen för ett visst ärende inom den fiskala verksamheten lämpar sig mindre väl i vårt fall där ärenden kan vara synnerligen omfattande och varierande. För att direktåtkomsten skall leda till en effektivitetsvinst av betydelse är det enligt vår mening en förutsättning att skattebrottsenheterna även får söka på personer som inte är misstänkta för ett konkret brott eller för brottslig verksamhet. De allmänna bestämmelserna om behandling av personuppgifter bör därvid utgöra ett tillräckligt skydd mot att andra uppgifter behandlas än sådana som är nödvändiga för ändamålet med behandlingen. Ett beslut om att behandla personuppgifter automatiserat i en särskild undersökning skall t.ex. innehålla uppgifter om ändamålet med behandlingen och de villkor i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Endast de uppgifter som får behandlas hos skattebrottsenheterna får markeras som träffar vid sökning i databasen. Detta minskar risken för integritetsintrång för den enskilde. Vår slutsats är därför att skattebrottsenheterna enligt det här alternativet bör få kunna söka efter uppgifter även avseende personer som inte är misstänkta för ett konkret brott eller för brottslig verksamhet. Det bör dock finnas vissa sökbegränsningar. Beskattningsdata- basen bör enligt vår mening endast få användas för att söka efter uppgifter avseende en viss person. Som sökbegrepp bör därför endast uppgift om namn, personnummer eller samordnings- nummer få användas. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen När det gäller juridiska personer föreslår vi inga särskilda sökbegränsningar. Som vi sagt tidigare krävs att de uppgifter som behandlas på något sätt är till konkret hjälp i underrättelse- verksamheten eller i utredningen av ett brott. Det är viktigt att åtkomsten genom behörighetssättning begränsas till de personer som har behov av direkt tillgång till uppgifterna för sitt arbete. För att direktåtkomst skall kunna medges behövs det som tidigare nämnts en bestämmelse som bryter sekretessen mellan beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksam- heten för de uppgifter som omfattas av direktåtkomsten (se avsnitt 20.3.6). En sådan regel kan utformas som en uppgiftsskyldighet för , som innebär att de uppgifter som skall omfattas av direktåtkomsten på begäran skall lämnas ut till skattebrotts- enheterna. Bestämmelsen kan lämpligen föras in i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Vilka uppgifter skall omfattas av direktåtkomsten? Det finns en mängd olika uppgifter i beskattningsdatabasen. Dessa är mer eller mindre integritetskänsliga. Direktåtkomsten bör enbart omfatta de uppgifter som det finns ett reellt behov av att ha direktåtkomst till och där behovet av att få tillgång till dessa uppväger integritetsintrånget. I 2 kap. 3 § punkt 1 skattedatabaslagen anges vissa grund- läggande uppgifter som får behandlas om fysiska personer. Det är uppgifter om person- eller samordningsnummer, namn, folkbok- föringsort, hemadress eller särskild postadress, civilstånd, make och person som vid beskattningen likställs med make samt hemmaboende barn m.m. Motsvarande gäller enligt punkt 2 juridiska personer. Det kan då röra sig om uppgifter om organisationsnummer, juridisk form styrelseledamöter, firmatecknare samt adressuppgifter m.m. Uppgifterna under punkt 1 och 2 kan inte anses särskilt integritets- känsliga. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Uppgifterna i punkt 3 avser registrering av skyldighet att betala skatt, göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter, slag av näringsverksamhet, innehav av skattsedel på preliminär skatt, på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas, registrering enligt skattebetalningslagen och lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter och beslut om återkallelse av F-skattsedel. Kronofogdemyndigheterna får ha en fullständig direktåtkomst till dessa uppgifter. Det är av värde också för skattebrottsenheterna att ha lätt och snabb åtkomst till dessa uppgifter. Uppgifterna kan inte anses särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Uppgifterna i punkterna 4 och 5 får anses mer integritets- känsliga. Uppgifterna i punkten 4 avser underlag för fastställande av skatter eller avgifter. Det kan vara uppgifter som lämnats i kontrolluppgifter, självdeklarationer, innehåll i deklarationer m.m. som inhämtats med stöd av lagen om punktskatter och pris- regleringsavgifter och kupongskattelagen (1970:624), uppgifter om fastigheter och uppgifter för beräkning av skattereduktioner. Enligt punkten 5 kan uppgifter behandlas om inbetald preliminär skatt och socialavgifter. Uppgifterna behövs för skattebrottsenheternas verksamhet. I punkterna 6 respektive 8 anges att uppgifter som rör innehållet i fastighetsdeklaration samt uppgifter om medlemskap i registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening får behandlas i beskattningsdatabasen. Det finns inget behov av direktåtkomst till dessa uppgifter. Uppgifterna i punkten 8 får dessutom anses särskilt integritetskänsliga och inte heller av det skälet bör de omfattas av direktåtkomsten. Uppgifterna i punkten 7 avser planerad, pågående eller avslutad revision. När det gäller uppgifter om pågående och avslutad revision behövs uppgifterna i skattebrottsenheternas verksamhet. Uppgifterna avser bl.a. diarienummer, identitetsuppgifter, reviderande kontor, skatterevisor och revisionens omfattning. Uppgifterna i punkten 7 får anses integritetskänsliga. Även uppgifterna i punkterna 9 och 10 som avser yrkande och grunder i ett ärende samt beslut i ärende behövs i skattebrotts- enheternas verksamhet. Uppgifterna i punkten 9 får anses känsliga ur integritetssynpunkt medan uppgifterna i punkten 10 är offentliga. Sammanfattningsvis bör skattebrottsenheterna enligt det här för- slaget få ha direktåtkomst till uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–5, 7, 9 och 10. Detta innebär dock inte att skattebrottsenheterna med Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen automatik skall få direktåtkomst till samtliga uppgifter som får behandlas med stöd av bestämmelserna. Det finns dock ingen anledning att i lag eller förordning närmare begränsa vilka uppgifter som skall omfattas av direktåtkomsten. Det bör ankomma på att närmare avgränsa vilka konkreta uppgifter som skall få lämnas ut genom direktåtkomsten. Enbart de uppgifter där det finns ett påtagligt behov av att få del av uppgiften bör omfattas av direktåtkomsten. De elektroniska handlingarna bör dock vara undantagna. En orsak till detta är att det inte är möjligt för att kontrollera innehållet i inkomna handlingar och dessa kan därför innehålla särskilt känsliga personuppgifter. Det finns, som nämnts i avsnitt 20.3.8, anledning att införa en uppgiftsskyldighet för skattebrottsenheterna att meddela den fiskala verksamheten om det inom den brottsbekämpande verksamheten finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte får förenas med vite. För att kunna göra denna bedömning behöver den brottsbekämpande verksamheten få viss information om vilken fråga som man avser att utreda genom föreläggandet. Eftersom vi föreslår en sekretessbrytande bestämmelse för informationsutbytet mellan beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten finns det inga hinder ur sekretessynpunkt. Bestämmelserna kan lämpligen införas i taxeringslagen, skattebe- talningslagen respektive lagen om självdeklarationer och kontroll- uppgifter. I förslaget till lag om kassaregister m.m. föreslås en motsvarande bestämmelse. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Alternativ B – en begränsad direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen Förslag: Skattebrottsenheterna får ha direktåtkomst till de offentliga uppgifterna i beskattningsdatabasen samt de uppgifter som enskilda får ta del av enligt 2 kap. 5 § skattedatabaslagen. Enligt det här förslaget ges skattebrottsenheterna en mycket begränsad direktåtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen. För detta torde inte krävas att ändamålsbestämmelserna i skattedatabaslagen ändras. Det är fråga om uppgifter som används i skattebrottsenheternas verksamhet. Det finns uppgifter i beskattningsdatabasen som inte är sekretessbelagda. Det gäller beslut varigenom skatt eller pensions- grundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Vi ser inget hinder för skattebrottsenheterna att man tar del av dessa uppgifter genom direktåtkomst. Skattebrottsenheterna bör enligt det här förslaget även kunna få direktåtkomst till de uppgifter som enskilda kan få del av enligt 2 kap. 5 § skattedatabaslagen. Enligt den bestämmelsen får vissa uppgifter lämnas ut till en enskild, om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon när- stående lider men om uppgiften röjs. Uppgifter får lämnas ut om namn och personnummer, organisationsnummer, namn, firma och juridisk form samt i fråga om handelsbolag och andra juridiska personer sådana uppgifter om huvudkontor och säte som avses i 22 kap. 1 b § skattebetalningslagen, registrering enligt skattebetalningslagen samt särskilt registrerings- eller redovisningsnummer, på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas för en fysisk person, registrering av skyldighet att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter, slag av näringsverksamhet, och beslut om likvidation eller konkurs. De uppgifter som avses är inte av integritetskänslig natur. får skattebrottsenheterna del av dessa uppgifter via InfoTorg. För att möjliggöra direktåtkomst krävs det en bestämmelse som bryter sekretessen för dessa uppgifter. I detta kapitel analyserar vi behovet av en utvidgning av skattebrottsenheternas verksamhetsområde. Dessutom tar vi upp ett par andra frågor som rör deras verksamhet, dels förutsättningarna att tillämpa förenklad brottsutredning i de utredningar som handläggs vid skattebrottsenheterna, dels frågan om utredarna vid skattebrottsenheterna bör få hålla så kallade anhållningsförhör. Ekobrottsberedningen föreslog att skattebrottsenheterna i ett andra steg skulle ges rätt att inleda och i enklare fall leda förundersökningar samt utfärda strafföreläggande. Det anges inte i våra direktiv och har heller inte framkommit några önskemål om att vi skall analysera om det nu är möjligt att genomföra dessa förslag. Vi går därför inte in på dessa frågor. Vårt förslag: Skattebrottsenheterna skall få biträda åklagaren vid förundersökning i fråga om överträdelse av näringsförbud. Skattebrottsenheterna skall även få bedriva underrättelse- verksamhet och spaning när det gäller detta brott. Enligt våra direktiv skall vi analysera behovet av en utvidgning av skattebrottsenheternas verksamhetsområde. Ett brott som har nämnts i andra sammanhang är överträdelse av näringsförbud (RSV Rapport 2001:7 En ny kraft i ekobrottsbekämpningen – En utvärdering av skattebrottsenheterna). En allmän domstol kan, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddela näringsförbud för den som i näringsverksamhet grovt har åsidosatt sina förpliktelser. Vanligen meddelas ett förbud efter talan av åklagaren i samband med att någon döms för ekonomiska brott. Näringsförbud kan komma i fråga vid brott, betalningsunderlåtelse och konkurs. För att näringsförbud skall kunna meddelas förutsätts att näringsidkaren gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa eller i avsevärd omfattning inte har betalat skatt, tull eller avgifter eller försatts i konkurs och förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet (1, 1 a och 2 §§ lagen (1986:436) om näringsförbud). Ett näringsförbud meddelas för en period mellan tre och . Efterlevnaden övervakas av kronofogdemyndigheten, som i sitt arbete kan begära biträde av polismyndighet. Överträdelse av näringsförbud är straffbelagt. Den som gör sig skyldig till överträdelse kan dömas till fängelse i högst (25 § lagen om näringsförbud). Med stöd av 23 § lagen om näringsförbud förs ett näringsförbudsregister. Registret förs av . får löpande underrättelser om de uppgifter som förs in i registret och om de ändringar som sker i registret (8 § förordningen (1986:441) om underrättelser angående näringsförbud m.m.). Det är förhållandevis få brott mot näringsförbud som anmäls till åklagare. anmäldes 29 brott. Det är drygt 600 personer som är föremål för näringsförbud. Överträdelse av näringsförbud har ofta samband med skattebrott. Det ligger därför nära till hands att låta skattebrottsenheterna biträda vid för- undersökningar om överträdelse av näringsförbud. Visserligen kan åklagaren, om han bedömer att det är lämpligt med hänsyn till brottets beskaffenhet och dess samband med skattebrottsligheten, begära biträde av skattebrottsenheten med stöd av den ventil som finns i lagen. Om överträdelse av näringsförbud förs in i lagen som ett brott som får utredas av skattebrottsenheterna kommer dessa även att kunna bedriva spaning och underrättelse- verksamhet avseende detta brott. Eftersom polisens resurser generellt sett är begränsade skulle detta vara en fördel och kunna leda till att antalet lagförda personer ökar. Sammantaget anser vi därför att överträdelse av näringsförbud bör föras in i lagen som ett brott som får utredas av skattebrottsenheterna. Något behov av att därutöver vidga verksamhetsområdet har inte framkommit. Vår bedömning: Bestämmelserna om förenklad brottsutredning bör inte ändras. En förundersökning behöver inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter, så kallad förenklad brottsutredning (23 kap. 22 § RB). får göra en förenklad brottsutredning om den misstänkte kan antas erkänna gärningen och den misstänkte fyllt tjugoett år (3 § lagen om medverkan i brottsutred- ningar). Skattebrottsenheterna kan själva besluta att lägga ner en förenklad brottsutredning. Om utredningen slutförs redovisas den till åklagaren som tar ställning till om påföljden kan bli strafföreläggande, om utredningen skall läggas ner eller om förundersökning skall inledas. har i olika sammanhang påtalat att skattebrotts- enheterna inte har genomfört någon förenklad brottsutredning, bl.a. därför att det saknas bestämmelser om vilka utrednings- åtgärder som brottsutredande personal får vidta. Bestämmelserna om förenklad brottsutredning innebär inget undantag från kravet på utredning. Utredningen måste ge ett tillräckligt underlag för prövningen av skuld- och påföljdsfrågorna. Det saknas bestämmelser i om hur en förenklad brottsutredning skall handläggas. När det gäller formerna för förhör och inhämtande av annan utredning tillämpas reglerna om förundersökning analogt (se bl.a. prop. 2003/04:89 s. 27). Detsamma bör anses gälla vid en förenklad brottsutredning som handläggs hos skattebrottsenheterna. Något hinder för utredarna vid skattebrottsenheterna att, på samma sätt som polismän, hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder under en förenklad brottsutredning kan därför inte finnas. Det är naturligtvis viktigt att reglerna är klara och tydliga både från effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Vi ser dock inte skäl att enbart för skattebrottsenheternas del föreslå ett förtydligande i lagen. Ett annat skäl till varför det inte har genomförts någon förenklad brottsutredning är enligt lydelsen i 17 § skattebrotts- lagen (1971:69). Enligt den paragrafen är skyldigt att anmäla misstänkt skattebrottslighet till åklagare. Av samma bestämmelse framgår att får fullgöra sin anmälnings- skyldighet till skattebrottsenheten, om det inte finns skäl att anta att brottet föranleder annan påföljd än böter och den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Avsikten är att brott där det kan antas att åklagare efter en förenklad brottsutredning kan besluta om strafföreläggande skall lämnas till skattebrottsenheten. Övriga brott skall anmälas till åklagare. har påtalat att det kan vara svårt för verkets beskattningsverksamhet att bedöma om det finns skäl att anta att brottet inte föranleder annan påföljd än böter. Vidare har verket påtalat att man i princip påbörjar en brottsutredning om de subjektiva rekvisiten utreds, vilket inte är förenligt med ändamålet för en skatteutredning. För att kunna avgöra om en anmälan om brott skall ske till skattebrottsenheten eller till åklagaren måste göra en preliminär bedömning av om ärendet lämpar sig för en förenklad brottsutredning. De fall som typiskt sett lämpar sig för sådan utredning är när den misstänkte har erkänt gärningen, hans erkännande stöds av den övriga utredningen och gärningen är lätt att bedöma ur straffrättslig synvinkel. Det är därför svårt att komma tillrätta med det problem som har påtalat. Att ta bort rekvisitet antas erkänna gärningen i 17 § skattebrottslagen skulle knappast åtgärda problemet. Om anmäler misstänkt brottslighet till skattebrottsenheten och om man därefter gör en annan bedömning om möjligheten att använda sig av förenklad brottsutredning, eller om det under utredningen framkommer att den misstänkte bestrider ansvar, skall skattebrottsenheten överlämna ärendet till åklagare. Vi föreslår därför inte någon ändring i bestämmelserna om förenklad brottsutredning. Vår bedömning: Skattebrottsenheterna bör inte få hålla anhållningsförhör. I olika sammanhang har det diskuterats om skattebrottsenheterna bör kunna få hålla så kallade anhållningsförhör. Anhållningsförhör regleras i 24 kap. 8 § RB. I första stycket regleras den situationen att ett beslut att anhålla någon i hans frånvaro verkställs. Anhållningsförhör skall då utan dröjsmål hållas av polisman eller åklagare. Andra stycket reglerar det förhållandet att någon gripits utan föregående anhållningsbeslut. Även i dessa fall har polisman rätt att hålla anhållningsförhör. I ett antal av de förundersökningar som bedrivs vid skattebrotts- enheterna uppkommer frågan om att anhålla den misstänkte. Anhållningsförhöret får endast hållas av åklagare eller polisman. Frågan är om förhöret även skall kunna hållas av utredare vid skattebrottsenheterna. Anhållningsförhöret utgör inte ett personellt tvångsmedel i sig, men förhöret är avgörande för om en misstänkt person skall anhållas eller inte. Det krävs därför att någon fysiskt tar hand om den misstänkte. Polisen måste alltså vara närvarande under förhöret. Mot den bakgrunden har vi svårt att se vilka effektivitetsvinster som det skulle medföra om skattebrotts- enheterna gavs möjlighet att hålla anhållningsförhör. Vid ett anhållningsförhör handlar det dessutom i första hand om att utreda om anhållningsskäl föreligger och inte om att utreda skatterättsliga förhållanden. Det är heller inget som hindrar att en utredare vid skattebrottsenheten, på uppdrag av åklagaren eller förhörsledaren, är närvarande vid ett anhållningsförhör och ställer frågor. Samman- taget anser vi att de nuvarande reglerna inte bör ändras. De förslag som vi lägger fram syftar till att effektivisera ekobrottsbekämpningen. Förslagen bör inte medföra behov av några mer omfattande förberedande insatser för de myndigheter som berörs. Inledningsvis kommer det dock att krävas utbildnings- insatser när det gäller förslaget om att skattebrottsenheterna skall få verkställa vissa tvångsmedel. Det behöver även utarbetas rutiner för hantering av beslag, t.ex. beslagsliggare. Vår bedömning är dock att samtliga förslag som berör skattebrottsenheternas verksamhet bör kunna träda i kraft . 23Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna Förslaget att införa krav på certifierade kassaregister i kontantbranscherna förutsätter insatser från . Innan bestämmelserna kan börja tillämpas måste utforma föreskrifter där bl.a. kraven på kassaregister preciseras. Föreskrifter om undantag från lagens krav kan också bli aktuella. Inför ikraftträdandet behövs informationsinsatser till de näringsidkare som kommer att omfattas av krav på kassaregister och till allmänheten i övrigt. behöver vidare utveckla IT-stöd för hantering av anmälningar om kassaregister och beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften skall enligt vårt förslag hanteras inom ramen för skattekontosystemet. För att det skall vara möjligt krävs anpassning av systemet. nämnda åtgärder är av engångskaraktär. kommer dock även att få löpande arbetsuppgifter till följd av den föreslagna lagen. Antalet näringsidkare som kommer att omfattas av reglerna kan enligt beräkningar uppskattas till 250 000. I samband med att reglerna skall börja tillämpas kan ett större antal ansökningar om undantag från lagens regler förväntas. Hur många ansökningar det blir fråga om är svårt att förutse. En uppskattning, som dock är förenad med stor osäkerhet, är att av dem som omfattas av lagen ansöker om undantag. Dessa ärenden skall hanteras. skall vidare ansvara för tillsyn och kontroll. bör tillsynen och kontrollen vara tämligen omfattande och ett stort antal näringsidkare bör besökas. Arbetsåtgången kan beräknas till ca 20–25 årsarbetskrafter . skall också besluta om sanktionsavgift vid överträdelser. Härtill kommer hantering av överklagade beslut om undantag och sanktionsavgifter i allmän förvaltningsdomstol. Förslagen innebär således ett flertal nya arbetsuppgifter för . Det är inte möjligt att exakt beräkna vilka kostnader Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna dessa arbetsuppgifter kommer att medföra för . En sådan beräkning får bygga på antaganden om bl.a. antalet ärenden och uppskattningar av kostnader för olika åtgärder. har uppskattat kostnaderna av engångskaraktär till . De löpande kostnaderna har uppskattats till lagen tillämpas och . Hur de uppskattade kostnaderna fördelar sig på olika åtgärder framgår av tabellen nedan. Uppskattningarna är gjorda utifrån kostnadsläge. (register, beslutsrutin) och Drift och underhåll av IT- 1 milj. kr/år 1 milj. kr/år ningar om undantag och 3,5 milj. kr/år 1,5 milj. kr/år 13,8 milj. kr/år 7 milj. kr/år 18,3 milj. kr/år 9,5 milj. kr/år Den föreslagna lagen innebär att nya och effektivare kontrollformer införs vid sidan av revisionsinstitutet. Det får till följd att kan effektivisera sin kontroll av kontantbranscherna. Det blir också möjligt att göra ett bättre urval av näringsidkare som skall revideras. Kontrollinsatserna bör därför i viss utsträckning kunna utökas utan att kostnaderna ökar. Enligt vårt förslag skall bestämmelsen om kassaregister i 8 kap. 5 a § alkohollagen (1994:1738) upphävas. I viss omfattning utförs den kontrollen av personal i egenskap av sakkunniga till kommunerna. De resurser som används för kontroll av efterlevnaden av den regeln kan användas för tillsyn och kontroll enligt den nya lagen. Av större betydelse är avskaffandet av arvs- Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna De resurser som tidigare använde för dessa ärenden kan i stället användas för att finansiera ökade kostnader till följd av införandet av lagen om kassaregister m.m. Mot bakgrund härav bör de kostnader som förslaget kommer att innebära för kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. Med hänsyn till den stora osäkerheten i uppskattningen av kostnaderna finns det dock skäl att följa kostnadsutvecklingen. skall enligt förslaget få begära biträde av polisen vid tillsyn. Biträde bedöms endast behövas i undantagsfall och de ökade kostnaderna för polisen kan därför förutsättas bli försumbara. Beslut enligt den föreslagna lagen om kassaregister m.m. skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De beslut som kan komma i fråga är främst beslut om undantag från lagen och beslut om sanktionsavgift. Mål om utdömande av vite kan också bli aktuella. Hur stor ökning av måltillströmningen detta kan komma att innebära är mycket svårt att bedöma i förväg.