sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Vid andra orsaker till avbrottet – exempelvis blötsnö – beror ansvarsplaceringen på sådana förhållanden som om nätkoncessionshavaren följt tillsynsmyndighetens råd och före- skrifter samt om det är fråga om ett förutsebart problem och där- med inom dennes kontrollsfär (prop. 1996/97:136 s. 191 ff.). Nät- koncessionshavaren ska alltså, för att undgå skadeståndsansvar, ha vidtagit de åtgärder som är rimliga för att förebygga att förutsebara händelser inte leder till ett avbrott i elöverföringen. Kontrollansvar är en av tre huvudsakliga former för hur skades- tåndsansvaret kan placeras. Det kan istället vara så att någon är ålagd ett strikt ansvar, vilket föranleder skadeståndsskyldighet obe- roende av omständigheterna i det enskilda fallet. Nivån under detta strikta ansvar är kontrollansvaret, vars innebörd kortfattat beskri- vits ovan. Slutligen kan för skadeståndsansvar krävas att någon har varit oaktsam och vållat skadan, s.k. culpaansvar. Av de överväganden som redovisats i fråga om vilken ansvars- form som skall gälla för nätkoncessionshavaren vid avbrott i elöverföringen till konsument, framgår att regeringen ansåg att skälen för ett strikt ansvar inte vägde tillräckligt tungt för att anse det nödvändigt att föreskriva ett sådant ansvar. Däremot ansåg regeringen att det, i likhet med vad som normalt gäller inom övrig konsumenträtt, är rimligt att nätkoncessionshavaren inte endast svarar för hinder orsakade av eget vållande, utan också om avbrot- ten är hänförliga till företagets kontrollsfär. Ett skäl för valet av denna ansvarsnivå anges vara att förlusten därmed sprids på så många som möjligt, istället för att den enskilde individen får stå hela förlusten själv (prop. 1997/97:136 s. 100 f.). En grundläggande förutsättning för att nätkoncessionshavaren ska undgå skadeståndsansvar är att avbrottet har berott på omständigheter som utgjort ett hinder för överföringen av el. Denna överföring behöver dock enligt förarbetena inte ha varit absolut omöjlig att genomföra. ande omständigheter som rent faktiskt motsvarar ett hinder kan koncessionshavaren slippa ansvaret för de skador som uppkommer (prop. 1996/97:136 s. 191–192). En aktuell fråga är om avbrott föranlett av att efterfrågan på el överstiger tillgänglig elproduktion innebär att konsumenten är berättigad till något skadestånd. Med hänsyn till att något egentligt hinder, eller någon extraordinärt betungande omständighet, för överföringen inte kan anses vara fallet i den situationen, bör nät- koncessionshavaren i princip kunna anses ha ett skadeståndsansvar mot konsumenten, om detta förhållande skulle inträffa. Som fram- gått ovan har dock avsikten varit att som systemmyndighet har ansvaret för att tillse att en effektreserv finns tillgänglig via avtal med producenter och elanvändare. De skador konsumenten kan få ersatta omfattar ersättning för direkta utgifter och inkomstbortfall samt annan förlust på grund av avbrottet. Av allmän skadeståndsrätt följer därutöver att skadan för att vara ersättningsgill måste stå i ett s.k. adekvat orsakssamband med avbrottet. Det kan ofta finnas en osäkerhet kring vad som kan ersättas efter ett elavbrott. Många nätföretag har dock infört en möjlighet att erhålla en schablonersättning. Reglerna för detta varierar mellan företagen, men lär ofta bestå av att man får en bestämd ersättning om avbrottet varat . Ersättning betalas emellertid inte heller i dessa fall vid sådana exceptionella händelser, som ute- sluter skadeståndsskyldighet enligt bestämmelserna i ellagen. Vid sidan av dessa ersättningsregler saknas således för elmarkna- den någon mer utvecklad konsumentskyddsrättslig lagstiftning. Regeringen har inte funnit tillräcklig anledning att införa tvingande bestämmelser om den närmare utformningen av ett avtal om elleveranser eller villkoren i övrigt i ett konsumentavtal med en elleverantör eller ett nätföretag. Senast denna fråga berördes var i samband med den ovan angivna lagrådsremissen om elmarknadsdi- rektivet. Till skillnad mot denna hittillsvarande ambition på elområdet innehåller lagen om elektronisk kommunikation däremot särskilda krav om avtalens utformning. Vidare är förhållandet mellan opera- tör och slutanvändare mer utförligt reglerat för telefonitjänster, jämfört med vad som gäller på elmarknaden. En annan skillnad är att tillsynsmyndigheten enligt lagen om elektronisk kommunika- tion har tillsynsansvar över operatörernas skyldigheter gentemot slutanvändarna och att dessa skyldigheter är offentligrättsligt sank- tionerade, medan slutanvändaren enligt ellagen i allt väsentligt är hänvisad till att göra sin rätt gällande på egen hand, vilket, om det inte kan ske i förhandlingar med leverantören eller nätägaren, får ske i domstol. På elmarknaden har , och elföretagen genom branschorganisationen inrättat Konsumenternas Elrådgivningsbyrå. Denna byrå erbjuder kostnadsfri rådgivning till privatpersoner om de lagar och regler som gäller på elmarknaden. Konsumenternas ställning på el- och telemarknaderna har genomfört studier av de konsekvenser som liberaliseringen av el- och telemarknaden medfört för konsumen- terna, vilka presenterats i ett par regeringsrapporter (och (2002) respektive , och (2003)). På elmarknaden har också redovisat vissa brister i hur marknaden fungerar ur ett konsumentperspektiv och lagt fram förslag till åtgärder (Konsumenten - i centrum eller i kläm?, elmarknadsrapport 2003:02). Även inom ramen för de statliga utredningar som skett av ellagstiftningen sedan liberaliseringen av denna marknad har frågor om konsumentskyddet tagits upp. Allmänt uttalas i dessa sammanhang att konsumenternas ställ- ning särskilt på elmarknaden är svag. Som ovan redovisats saknas i stor utsträckning ett reglerat konsumentskydd i den omfattning som gäller t.ex. vid köp av en vara eller vid ett avtal om en tjänst. Det konsumentskydd som finns i ellagen är dessutom begränsat till att i stort sett endast gälla sådant som kan föranleda avstängning av el och ersättning vid avbrott av elöverföringen. Redan den 2000 föreslog i sitt slutbetänkande Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000: 29), med anledning av det förhållandevis svaga skydd som kon- sumenterna har på dessa marknader, att en översyn skulle ske av konsumenttjänstlagen i syfte att bredda dess tillämpningsområde. Detta har emellertid inte medfört någon lagstiftningsåtgärd. Enligt försvårar det förhållande att grundläg- gande konsumentskyddande lagstiftning, såsom konsumenttjänst- lagen, inte är tillämplig verkets förhandlingsposition med bran- schen om skäliga avtalsvillkor. De specifika problem som har redovisats för konsumenterna på dessa marknader kan delas in i tre huvudområden: problem relaterade till avtalets ingående problem relaterade till kundhanteringen problem relaterade till konsumentens möjligt att få till stånd en tvistprövning. Vad gäller avtalets ingående är ett genomgående tema i de redo- visningar som skett svårigheten för konsumenterna att göra pris- jämförelser mellan olika leverantörer eller operatörer. Detta beror på att priserna inte anges på ett enhetligt sätt. På elmarknaden föreligger inte heller någon skyldighet för elleverantörerna att offentliggöra sina priser. Vid sidan av prisinformationen har uppmärksammat att det i elbranschen förkommer vad myndigheten betecknar som osunda försäljningsmetoder. Det förhållandet att det inte finns några formkrav eller andra krav på avtalets utformning, innebär att avtal om elleverans kan ingås per telefon eller via Internet. Detta har medfört att det förekommit att konsumenter mot sin egentliga vilja har överraskats av att ett elhandelsbolag ansett att de ingått bindande avtal om elleveranser. Motsvarande problem bör, i vart fall tidigare, också ha förekommit beträffande telefonitjänster. De krav som ställs på avtalens utformning bör dock få till effekt att rent muntliga avtal svårligen kan upprätthållas. En annan omständighet som verkar till konsumenternas nackdel på elmarknaden är att den som inte aktivt väljer elleverantör är utlämnad till nätbolagets skönmässiga bedömning av vilket företag som ska få leverera el till honom eller henne. Nätbolagen anvisar ofta en leverantör som ingår i samma koncern. Detta har inneburit att dessa kunder kan knytas upp på avtal med oförmånliga villkor, jämfört med vad som i övrigt erbjuds på marknaden. Slutligen har i denna del uppmärksammats problem vid byte av elleverantör. Det har exempelvis skett förseningar av bytet och efterföljande brister och felaktigheter i elräkningarna från den nya elleverantören. På marknaden för telefonitjänster uppstår motsva- rande problem med byte av operatör särskilt ifråga om mobiltele- fonitjänster, där aktörerna försöker uppnå inlåsningseffekter genom att till exempel sälja mobiltelefoner med abonnemang knutna till en viss operatör. I fråga om kundhantering i det löpande avtalsförhållandet verkar problemen på elmarknaden i första hand kunna hänföras till felak- tiga elräkningar samt till brister i dess utformning och beräknings- underlag. Som ovan redovisats har den schablonbaserade beräk- ningen av elförbrukningen medfört att konsumenter, när väl avläs- ning sker, kan få stora efterkrav. Detta beror, enligt Statens ener- gimyndighet, inte enbart på att avläsning inte sker utan också på att elbolagen inte ställer ut avläsningsfakturan . Vidare tillämpar elbolagen olika metoder för periodiseringen av den beräknade förbrukningen, vilket kan få konsekvenser för konsu- menten efter leverantörsbyten. felaktigheter i elräkningarna beror förmodligen, vilket också påtalat, i första hand på att det saknas ett nationellt system med unika anläggningsnummer, vilket försvårar kommunikationen mellan det nätbolag som utför avläsningen och elleverantören. Därmed finns det en förväxlingsrisk. Enligt har det visat sig att elbolagen inte alltid har beredskap eller kompetens för den klagomålshantering som dessa brister kan ge upphov till. Motsvarande brister i fråga om kundhanteringen finns enligt på telemarknaden. Vad slutligen gäller tvistprövningen är det enligt Konsumentver- ket angeläget att konsumenter, särskilt på nya marknader, kan få tvister prövade på ett enkelt och snabbt sätt. Det förhållandet att inte prövar vissa ärenden som kan hänföras till elleveranser, och att konsumenter av olika skäl inte gärna inleder en domstolsprocess, gör att konsumenterna i prakti- ken kan vara beskurna möjligheten att få sin sak prövad av en obe- roende instans. Vissa av dessa brister har på elmarknaden föranlett bestämmelser i de allmänna avtalsvillkor som utarbetats av branschorganisationen efter överenskommelse med (se El 2004 K och Nät 2004 K). 13.3Överväganden och förslag om konsumentskydd På marknader som tillhandahåller allmännyttiga tjänster bör särskilt höga krav kunna ställas på det rättsliga skyddet för konsumenterna. Ambitionen bör därför vara en gemensam hög skyddsnivå för konsumenterna på el- och telemarknaden. Av särskild betydelse ur ett konsumentperspektiv är att de refor- merade marknaderna rör allmännyttiga tjänster. Tillgång till el och telefon har ansetts vara så grundläggande att det är kostnader som var och en ska kunna garanteras genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. Det är således nyttigheter som man inte kan för- väntas avstå ifrån. Utgångspunkten måste därför anses vara att konsumenten inte kan välja att helt avstå från att ingå avtal med en näringsidkare om dessa nyttigheter, till skillnad mot flertalet andra varor och tjänster. Konsumenternas underlägsna ställning är därför än mer uttalad på dessa marknader än vad som annars är fallet, och behovet av ett starkt konsumentskydd får därmed anses vara än större på dessa marknader än vad som anses erforderligt när det rör köp av en annan vara eller anlitande av en näringsidkare för utfö- rande av en annan tjänst. När det gäller marknaderna för el- och teletjänster kan mot denna bakgrund inga avgörande skillnader anses föreligga dem emellan, som motiverar att det reglerade konsumentskyddet på den ena marknaden är mer utvecklat eller starkare än vad som är fallet på den andra. Som framgått av redovisningen ovan har konsument- skyddet trots det fått en mer framträdande position i lagen om elektronisk kommunikation än i ellagen. Ambitionen bör i vart fall vara att konsumenterna på båda dessa marknader ska ha ett så pass fullgott rättsligt skydd att deras underlägsna ställning inte ska kunna utnyttjas otillbörligt. Det förefaller i dessa fall inte vara lämpligt att avseende tjänster och nyttigheter av sådan betydelse för den enskildes dagliga liv att i någon nämnvärd utsträckning för- lita sig på övriga aktörers goda vilja att beakta konsumentintressen och därför avstå från att lagstifta. Det reglerade konsumentskyddet kan därför behöva stärkas på båda dessa marknader, men särskilt i ellagen. De krav på avtalens utformning och den information som ska föreligga vid avtalsslutet vid konsumentavtal om telefoni- tjänster bör ställas även vid avtal om elleveranser. På elmarknaden bör krävas att elleverantörer och nätbolag, i likhet med vad som gäller för teleoperatörer, håller informa- tion om priser och andra villkor allmänt tillgängliga. Elbola- gens skyldigheter i dessa hänseenden bör anges i ellagen och vara underkastade tillsyn. Nätbolagens skyldigheter att läsa av elmätare vid schablonise- rad beräkning av elförbrukningen bör tydliggöras. Krav bör ställas på att nätbolagens val av anvisningsleverantör görs på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsoriente- rat sätt. Det har i olika sammanhang påvisats att det finns brister i elhan- delsbolagens service och information om priser och dylikt till elkunderna. Förslag har förts fram, bland annat av Elkonkurrens- utredningen (SOU 2002:7, bil. 2, s. 166 ff.), om att därför återin- föra ett koncessionsförfarande för dessa bolag, för att på så vis kunna utestänga de bolag som inte upprätthåller en erforderlig ser- vicenivå. Vad gäller prisinformation har dock en förändring redan kommit till stånd genom den nya prisinformationslagen. Att i detta skede införa ett koncessionsförfarande på elmarkna- den kan, förutom att det kräver en större reform av ellagen, få vissa svåröverskådliga konsekvenser. På en marknad som inrättat sig efter en fri etableringsrätt skulle det innebära ändrade förutsätt- ningar i rådande rättsförhållanden. En konsekvens av ett sådant system måste vara att koncessionen eller tillståndet kan återkallas vid bristande efterlevnad av lagens bestämmelser eller av de villkor som i övrigt gäller för tillståndet. En fråga blir därmed hur man hanterar de som är kunder hos, eller av annan anledning står i ett avtalsförhållande med, ett bolag som blir av med sin koncession att bedriva elhandel. En annan fråga är vilka krav som är försvarliga att ställa på en näringsidkare som redan är etablerad på en marknad, om dessa krav ska kunna medföra att näringsidkaren förlorar sin rätt att verka på marknaden. Ett sådant förfarande kan dessutom antas medföra betydande processkostnader, såväl när det gäller tvister om de när- mare villkoren för koncessionen som eventuella tvister om återkal- lande av tillstånd att verka på marknaden. Förstärkt tillsyn på elmarknaden Det kan därför finnas anledning att överväga alternativ till ett kon- cessionsförfarande. Som ovan redovisats är det normala förfarandet i konsumentskyddslagstiftningen att de krav som ställs på närings- idkaren i dessa hänseenden är underkastade myndighetstillsyn och att bristande efterlevnad är sanktionerat, företrädesvis i form av förelägganden eller förbud förenade med vite. Fortsatt efterlevnad av lagens bestämmelser uppnås därmed genom att det föreligger ett potentiellt hot om utdömande av vite, om näringsidkaren inte uppfyller sina skyldigheter. Några mer påtagliga brister med detta system tycks inte förekomma. Det har också den fördelen att det är ett redan etablerat sanktionssystem med en väl utvecklad rätts- praxis, varför några mer beaktansvärda tillämpningsproblem inte ska behöva uppstå. Att använda sig av ett sådant förfarande inom ellagstiftningen förutsätter att elbolagens skyldigheter gentemot konsumenterna preciseras och blir föremål för tillsyn av en tillsynsmyndighet. Konsumentavtalens utformning och information om avtalsvillkoren Vad avser de krav som kan anses eftersträvansvärda att ställa på en näringsidkare i detta hänseende, framstår det som väsentligt att kunna försäkra sig om att konsumenten är väl medveten om de villkor som gäller för det avtal som en elleverantör och en nätkon- cessionshavare erbjuder. De krav på avtalets utformning och den information som ska föreligga vid avtalets ingående enligt elmark- nadsdirektivet får anses vara så grundläggande att de, oberoende av om frivilliga åtgärder från branschens sida kan komma till stånd, bör införas i svensk lagstiftning. Detta bör bland annat innebära att elleverantören inte kan undgå att upprätta skriftliga avtal med en konsument samt att konsumenten får information om hur klago- mål initieras. De krav som ställs på ett avtal enligt elmarknadsdirektivet får som exempel till följd att det redan vid avtalstidpunkten ska anges vilka villkor som kommer att gälla för ersättning och återbetalning om tjänsterna inte håller angiven kvalitet, däribland skadestånds- grundande avbrott i elöverföringen. Vidare ska information ges om hur ett tvistlösningsförfarande inleds. En konsekvens av denna reglering bör därmed bli att konsumenterna på ett bättre sätt ska kunna få godtagbara villkor och ta tillvara sina intressen vid ska- deståndsgrundande elavbrott, särskilt om också det ovan redovi- sade förslaget till en statlig rådgivningsbyrå genomförs. De i elmarknadsdirektivet angivna kraven bör kompletteras med att kunden, före avtalets ingående, av elleverantören tillställs tydlig och korrekt information om elmarknaden och de olika roller dess aktörer intar. För att förbättra konsumenternas möjligheter att informera sig om villkoren på elmarknaden bör elleverantörer och nätbolag också, i likhet med vad som gäller för teleoperatörer och med vad som är avsett att gälla för elframställningens miljöpåverkan, åläggas en skyldighet att hålla information om gällande priser och allmänna villkor allmänt tillgängliga. Dessa förslag förutsätter att elleverantörens skyldigheter enligt 8 kap. ellagen preciseras och kompletteras samt att tillsynsansvar enligt 12 kap. vidgas till att också omfatta elleveran- törens skyldigheter i dessa avseenden. Höjda krav på nätbolag när det gäller avläsning av elmätare och val av anvisningsleverantörer På elmarknaden har det uppstått ett par problem till följd av hur regleringen av avtalsförhållandet är utformad, vilka det särskilt från ett konsumentperspektiv är viktigt att försöka åtgärda. Det första problemet är att nätbolagen vid schabloniserad beräkning av elför- brukningen inte alltid läser av elmätaren inom den avsedda tidsin- tervallen, eller inte använder sig av tillräckligt säkra rutiner för rap- portering av mätresultaten, vilket kan få till följd att konsumenten drabbas av stora efterkrav. Det andra problemet är att de konsu- menter som inte aktivt väljer elleverantör, eller vars tidigare elleve- rantör av någon orsak inte kan fullgöra sina åtaganden, kan bli anvi- sad en elleverantör av nätkoncessionshavaren, utan att någon hän- syn behöver tas till de villkor som denne leverantör erbjuder. Det förstnämnda problemet bör delvis kunna åtgärdas genom att tar ett tillsynsansvar över nätbolagens skyldighet att inom rätt tid läsa av elmätare och ge de därav berörda perso- nerna och bolagen tydlig och korrekt information om mätresultatet och om vilken anläggning som avläsningen avser. Denna verksam- het bör på motsvarande sätt som angetts ovan beträffande andra skyldigheter vara offentligrättsligt sanktionerad. Stadgandet om nätkoncessionshavarens övergripande ansvar för när avläsning av mätare för kunder med schablonmässig beräkning av elförbruk- ningen ska ske bör av dessa skäl föras över från elförordningen till ellagen. Tillsammans med det förslag som redovisas nedan om förkortad preskriptionsfrist bör på detta sätt relativt goda garantier ges för att nätbolagen i fortsättningen ska vidta nödvändiga åtgär- der för att fullgöra sin avläsningsskyldighet. Situationen blir för- modligen än bättre om El- och gasmarknadsutredningens förslag om ett nationellt anläggningsregister för elmätare införs. För att komma tillrätta med problemet gällande anvisningsleve- rantörer bör ellagen innehålla samma krav som föreslås i lagrådsre- om elmarknadsdirektivet om anskaffande av ersättningsel för nätförluster, dvs. att nätkoncessionshavaren kontrakterar sådan leverantör på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorien- terat sätt. Därmed ska inte längre anvisningen av viss leverantör kunna ske enbart utifrån att detta bolag ingår i samma koncern som nätkoncessionshavaren. 13.3.3Konsumenternas tillgång till information och tvistlösning På el- och telemarknaderna bör konsumenterna få bättre till- gång till oberoende rådgivning om marknadernas funktion och de rättigheter och skyldigheter som konsumenter och övriga aktörer har. Man bör också få bättre tillgång till ett tvistlösningsförfarande vid klagomål mot ett elbolag eller en teleoperatör. En gemensam statlig rådgivningsbyrå för el- och telemarknaderna bör därför inrättas, dit konsumenterna ska kunna vända sig med sina frågor och klagomål. Rådgivningsbyrån bör vara helt statsfinansierad och tillföras tillräckligt med resurser och kompetens för att både kunna ersätta funktion när det gäller att ge råd om hur en tvist mellan konsumenter och tele- bolag eller elbolag ska lösas, och att bistå med tvistlösning även under förutsättningar som innebär att saknar kompetens att pröva frågan. Som har konstaterat är det viktigt att det finns goda möjligheter för konsumenterna att på ett enkelt och billigt sätt få sina klagomål prövade av ett oberoende organ, inte minst för en liberaliserad marknad, med de stora förändringar som detta normalt innebär för slutanvändarna. Möjligheterna att få framföra sin sak har inte minst stor inverkan på allmänhetens för- troende för de genomförda förändringarna. De brister som påvisats i fråga om möjligheterna att föra talan mot elbolag och teleoperatö- rer bör därför tas på stort allvar. Det bör alltså skapas bättre möjligheter för konsumenter att få sin sak prövad av ett oberoende organ, utan att för den skull behöva väcka talan vid domstol. Som framgått av redovisningen ovan ställs också i elmarknadsdirektivet krav på att ett sådant förfa- rande ska finnas tillgängligt för konsumenterna. Motsvarande krav finns även i de direktiv som utfärdats för marknaderna för elektro- nisk kommunikation. Den begränsning som gäller för i tvister om elleveranser, och den avsaknad av andra organ som kostnadsfritt kan bistå konsumenter i dessa ärenden med ett tvistlösningsförfarande, har emellertid medfört att många konsumenter saknar reell möjlighet att få sin sak prövad, annat än genom ett betydligt mer kostsamt förfarande i allmän domstol. Gemensam statlig rådgivningsbyrå för el- och telemarknaderna För elmarknaden har redan inrättats en rådgivningsbyrå för konsu- menterna. Motsvarande behov av oberoende rådgivning finns även på telemarknaden, enligt . Det ligger naturligtvis ett värde i att branschen tar ansvaret för att tillse att konsumen- terna för tillgång till information, såsom har skett genom Konsu- menternas Elrådgivningsbyrå. Det finns emellertid ett antal skäl till att i stället låta staten ta det övergripande ansvaret för att upprätthålla denna form av samhälls- upplysning. Det mest näraliggande motivet är naturligtvis att verk- samhetens oberoende garanteras på ett tydligare sätt om det all- männa står för dess kostnader. Att staten tar hela ansvaret får dess- utom anses vara en förutsättning för att denna byrå ska kunna ägna sig åt tvistlösning.