sou · GTB356d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt har de statliga myndigheternas arbete med motverkande av diskriminering samt integration och etnisk mångfald varit som bäst blygsamt.11 Vidare menar även Integra- tions- och mångfaldsenheten på att deras uppfölj- ningar visar att förordningen 1986:856 inte har fått avsett genom- slag (, 2005:57). I statskontorets rapport för etnisk och kulturell mångfald: Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten? (2004:7) finns följande slutsats: 11 rapportserie 2004a:04, Generellt sett är de flesta handlingsplanerna innehållsmässigt svaga och myndigheternas arbete med mångfaldsarbetet är i behov av ett helhetstänkande. Även om inga starka samband visar sig råda mellan planer, insatser och utfall, enligt analysen i denna rapport, ställer sig fortsatt bakom statsmaktens krav på att myndigheterna skall verka utifrån särskilda handlingsplaner vid sitt arbete för att främja den etniska mångfalden. Man skall ha i minnet att integrationspolitiken är en ny politik som handlar om långsiktiga utvecklingsprocesser, vilka delvis är svåra att påverka . Innan politiken överges bör mångfaldspåbuden genomföras fullt ut. En väg att gå för att tydliggöra politiken kan vara att ställa mer precisa krav i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Ambitionen bör vara att få fram bra planer som är förenade med ett systematiskt helhetstänkande. Planerna kan mycket väl kombineras med införandet av rekryteringsmål. När det gäller frågan om kartläggning av personalens bakgrund menar att självskattning bör prövas som ett första steg. Trots att antalet planer hos myndigheter har ökat finns det tecken på att mångfaldsarbetet inte är lika prioriterat som övriga liknade frågor, t.ex. jämställdhet, och att det ännu inte utgör en naturlig del i myndig- heternas utvecklingsarbete. Till saken hör att begreppet mångfald är mångtydigt och att olika tolkningar görs i olika sammanhang. Det kan inte uteslutas att myndigheter upprättar handlingsplaner för att i första hand tillfredsställa regeringens formella krav på handlingsplan.12 Generellt föreslår Statskontoret att regeringen bör i större utsträckning utnyttja befintliga möjligheter för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten. Problemet är hur det ska göras. I stället för att som statskontoret rekommendera att man avstår från till exempel kravet på planer föreslår jag en större tyd- lighet i det som ska ingå i planer – i synnerhet motverkande av diskriminering samt rekryteringsmål. Att utveckla metoder för motverkande av diskriminering är ett tydligare mål än att prata om att öka mångfalden. I alla fall har denna typ av fokus haft större effekt i andra länder. Även om lagstadgade krav är intressant bör det i räcka med en tydlig skärpning av dagens förordning. För- ordningen bör kompletteras med kravet på upprättande av antidis- krimineringsplaner. Uppenbarligen har varken tillägget 1999 om att myndigheterna i sin verksamhet särskilt ska motverka alla former av etnisk diskriminering (Förordning 1999:593) eller regerings- beslutet som ställde ett krav på planer för etnisk mångfald räckt till. Jag föreslår att det ska ställas som krav, på ett sätt som liknar , att alla svenska myndigheter ska arbeta med motverkande av etnisk diskriminering (och främjande av etnisk jämlikhet). Det bör tydliggöras att kravet innebär att dessa myn- digheter ska inlämna en handlingsplan som baserats på en egen undersökning av strukturell diskriminering och möjligheter till motverkande i förhållande till deras interna och externa arbete (dvs. både i rollen som arbetsgivare samt som serviceorgan) till DO. DO bör arbeta med både utveckling och utvärdering av dessa planer. Myndigheterna ska genomföra sina egna analyser av struk- turell diskriminering för att ha en basis för utveckling av åtgärder och dessa analyser ska lämnas till DO. Förordningen bör kompletteras med följande: 12 Statskontorets kommentar om mångtydigheten i begreppet mångfald är väldigt träffande. Min slutsats är att det kan vara lika vilseledande som begreppet integration. Det gör att det blir än viktigare med fokus på antidiskrimineringsarbetet. 5 § Myndigheterna skall upprätta en plan mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Planen skall inlämnas till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). Baserad på en analys av diskriminering i myndighetens interna och externa verksamhet, samt möjligheter till motverkande, skall planen redogöra för vilka åtgärder som ska påbörjas eller genomföras . Planen skall innehålla en redovisning av de åtgärder som behövs för att upptäcka, beivra och motverka diskrimine- ring på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning samt för att främja lika rättigheter och möjligheter. Denna plan ska även innehålla rekryteringsmål för myndigheten. En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts samt en analys av resul- tatet av dessa skall tas in i efterföljande års plan. Med hänsyn till efterlevnaden av denna förordning bör regeringen även utarbeta en premiering av myndigheterna som utvecklar sär- skilt lyckade metoder i sitt arbete. Dessutom borde det tydligt framgå i myndighetschefens uppdragsbeskrivning att ett under- måligt arbete hos en myndighet innebär en risk för sanktioner som t.ex. en negativ löneutveckling för myndighetschefen. Förordningens skyldighet att upprätta en handlingsplan bör successivt införas . bör den gälla för alla myndigheter med fler än 200 anställda. bör den gälla för alla med fler än 50 anställda. Under det tredje året bör den gälla för alla myndigheter. Detta successiva införande skulle innebära att DO kommer att kunna bidra till metodutveck- lingen. DO kommer även att ha möjlighet att anpassa sin verksam- het till dessa krav. Därutöver bör DO svara för tillsyn, uppföljning och utvärdering. Förordningen ställer krav på ett helhetstänkande. Myndigheter ska se över och rikta sitt antidiskrimineringsarbetet på både sin interna och externa verksamhet, dvs. inte bara rollen som arbetsgi- vare utan även som bland annat serviceorgan. är myn- digheterna skyldiga att leva upp till kraven om aktiva åtgärder i lagarna som berör diskriminering i arbetslivet. Regeringen och har därutöver deklarerat att staten ska fungera som före- bild. Därmed ska kravet i förordningen ha en högre ambitionsnivå än den som uttrycks i lagen. Detta gäller inte bara ur ett internt arbetsgivarperspektiv utan även med hänsyn till myndigheternas utåtriktade roll. Det senare kan ses i myndighetens utåtriktade arbete med hänsyn till dels rollen som förmedlare av tjänster och som upphandlare. Utveckling av en uppförandekod för myndigheter I Nederländerna13 och Storbritannien14 har uppförandekoder utvecklats för myndigheternas arbete. Uppförandekoden omfattar ett flertal områden inklusive bortsållning av diskriminerande tester (psykologiska och andra), sammansättningen av urvalskommittén, olika sätt att nå minoriteter som potentiella sökande, befordrings- möjligheter och tillgång till vidareutbildning. En sådan uppföran- dekod för motverkande av diskriminering och främjande av jämlik- het kan fungera som en betydelsefull vägledning vid anställnings- processer, när man behöver bredda sökkanaler osv. Fördelen med en uppförandekod är att den tydliggör och utvecklar diskrimine- ringslagarnas krav och om den har utvecklats i samverkan med myndigheterna kan avsteg från koden leda till att avstegen i sig får ett självständigt bevisvärde. 13.2.4Diskriminering som grund för utvärdering av åtgärder att diskriminering införs som utgångspunkt vid analys och ut- värdering av alla integrationspolitiska åtgärder En tydligare analys som sätter diskriminering i fokus bör utvecklas för dagens integrationspolitiska åtgärder. Om åtgärden inte har en tydlig koppling till etnisk diskriminering bör också dess integra- tionsskapande effekt ifrågasättas. Följande exempel kan konkreti- sera resonemanget. Om en arbetsmarknadspolitisk åtgärd åsyftar att långtidsarbetslösa ska få sysselsättning bör det betraktas som huvudsakligen en arbetsmarknadsfråga. Då många långtidsarbets- lösa är invandrare tenderar man att även se en sådan åtgärd som en integrationspolitisk åtgärd eftersom den leder till att invandrare får arbete. Jag menar att man måste tänka ett steg längre än så. och har i sin studie funnit att praktikarbetet sällan stod i relation till de invandrades bakgrund och yrkeserfarenheter (, 2004). Liknande exempel på satsningar med ett integrationspolitiskt perspektiv där 13 Model Code Against Racial Discrimination, Government, department, . 14 Commission for racial equality, Equality, . resultaten är nedslående på grund av ett bristande antidiskrimine- ringsperspektiv är storstadssatsningen och värderingen av utländska högskoleutbildningar (, 2002a; Integ- rationsverket, 2002b). 13.2.5Utred samhällskostnaden för diskriminering att Utredningen om makt, integration och strukturell diskrimi- nering (Ju 2004:04) får ett tilläggsuppdrag att utreda den sam- hällsekonomiska kostnaden av etnisk diskriminering. I mediekapitlet i denna utredning (avsnitt 3.4.1) refererades studie om mediernas skildring av den invandrarpo- litiska debatten . Studien visade att debatten framförallt rörde kostnaden för invandring (, 1997). Även forskning har presenterats på motsvarande sätt (, Hymla inte om invandrare. Invandringen till kostar 40–50 miljarder). En intressant fråga är dock hur mycket av kostnaden för invandringen som beror på diskrimineringen i samhället. Uppen- barligen förlorar såväl individen som samhället med hänsyn till den orealiserade arbetskraftspotential som är kopplad till diskrimine- ring. Därtill kommer följdkostnader som exempelvis ohälsa orsa- kad av diskriminering. Man bör även beakta den förlorade potential som grundläggs i förhållande till kommande generationer. Det finns en förstärkt risk att en bristande tillit till samhällsinstitutio- ner och framtida möjligheter i förs från en generation till nästa. Vad innebär det för samhällsekonomin att en invandrare som är utbildad till ingenjör, på grund av etnisk diskriminering tvingas köra taxi, eller att en apotekare inte har något annat val än att arbeta som lokalvårdare eller att en i utbildad tandläkare tvingas flytta till ett annat land för att få arbete som motsvarar hennes kompetens? Det är också av intresse att se hur mycket av denna kostnad som uppstått p.g.a. politikers oförmåga att införa ett meningsfullt förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet för- rän 1999. Ett tydliggörande av kostnaden skulle bidra till en bre- dare förståelse för behovet att synliggöra och motverka diskrimine- ring. att diskrimineringskontroller införs som kvalitetskontroll med hänsyn till nyckelmyndigheters arbete med motverkande av dis- kriminering. Jag föreslår att det i regleringsbreven ställs krav på att flera nyckelmyndigheter såsom AMS, länsstyrelserna i , och , åklagarmyndigheten och rikspolisstyrel- sen, samt , ska kontrollera kvaliteten i sitt arbete med hänsyn till motverkande av diskriminering genom diskrimineringskontroller (tillämpning av situation testing). Vilka dessa nyckelmyndigheter är bör avgöras med hänsyn till rollen de spelar gentemot invandrare, deras potential som förebilder och behovet av tillit. Denna testning bör utfor- mas i samarbete med DO och minst en organisation som repre- senterar de berörda (t.ex. CMR, antidiskrimineringsbyråerna, Quick Response). Kostnaderna för hela arbetet, inklusive de externa aktörernas, bör räknas in som en del av myndighetens ordinarie arbete med kvalitetsutveckling samt efterlevnaden av regeringens integrationspolitiska mål. Många myndigheter har policys för mångfald som innehåller löften om likabehandling eller motverkande av diskriminering – både som arbetsgivare och med hänsyn till de tjänster som förmedlas. En del i fullföljandet av detta aktiva ansvar för att främja jämlikhet borde ske genom egna undersökningar av förekomsten av diskriminering hos myndigheten. En metod som bör användas är situation testing. (avsnitt 6.5.2) Situation testing är inte bara en forskningsmetod.15 Metoden kan även enligt professsor , den främsta europeiska experten på metoden, fungera som en kvalitetssäkringsmetod.16 15Enligt regeringens regleringsbrev har fått i uppdrag av att genom så kallad praktikprövning (situation testing eller diskrimineringskontroller) undersöka förekomsten och omfattningen av etnisk och religiös diskriminering på den svenska arbetsmarknaden. Studien kommer att ske i samarbete med , , som genomfört liknande undersökningar i flera europeiska länder. Dessutom har DO enligt regleringsbrevet fått i uppdrag att i samråd med övriga ombudsmän mot diskriminering utreda om det finns rättsliga eller andra hinder samt belysa för- och nackdelar med att använda s.k. praktikprövning för att säkra bevisning i diskrimineringsärenden. Uppdraget skall redovisas . 16För mer information om metoden se bland andra Tillämpningen av Situation testing, Rapport från den 14–; och and Myndigheter bör få i uppdrag att använda sådana diskriminerings- kontroller för att se hur deras policys fungerar i praktiken. I fram- tiden kan dessa kontroller utvecklas genom ett samarbete mellan de berörda myndigheterna och den samlade tillsynsmyndigheten (eller de nuvarande ombudsmännen). 13.2.7Övriga förslag på åtgärder i syfte att motverka diskriminering och främja etnisk jämlikhet Uppföljning av Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning att krav och lagar relaterade till medborgskapskravet som inne- bär en osakligt motiverad åtskillnad i rättigheter tas bort i enlig- het med förslagen i Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). I SOU 2000:106 nämns flera förslag som regeringen bör genom- föra, vilka skulle kunna bidra till att myndigheter skulle kunna leva upp till kravet på att motverka diskriminering och främja etnisk jämlikhet. Detta nämns även i förhållande till förstärkta politiska rättighe- ter under avsnitt 13.8.2. Officiellt sanktionerade åtskillnader i behandling av svenska medborgare jämfört med medborgare från andra länder, bidrar till ett upprätthållande av strukturell diskrimi- nering när dessa är omotiverade eller svagt motiverade. Det är anmärkningsvärt att genomförandet av förslagen har dröjt så . en anpassning av kommittéförordningen (1998:1474) så att den reflekterar den nya antidiskriminerings- och jämlikhetspoliti- ken. , editors, A on Discrimination in : The Role of Testing, (1998). Enligt 15 § i Kommittéförordningen ska bland annat konsekven- serna i ett betänkande anges när ett förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Eftersom de integrationspolitiska målen har tolkats på väldigt diffusa sätt kan de betyda allt och inget. Enligt (2005:5 s. 40) är det många utredningar som inte svarar upp till förordningens krav. Förordningens nuvarande lydelse har därför haft begränsad effekt. En övergång till en antidiskrimineringspoli- tik, bör reflekteras i förordningen. Då innebär policyskiftet att det intressanta i utredningssammanhang blir de diskriminerande effekterna med hänsyn till etnisk eller religiös tillhörighet av ett förslag. Genomgång av kompetenskrav för tjänster vid myndigheter att myndigheter initierar en analys av ställda kompetenskrav för alla tjänster inom myndigheten. Utifrån forskning redovisad i denna utredning finns det uppenbar- ligen problem med att ta tillvara kompetens inhämtad i utlandet. konstaterar att det finns en potential på 30 000 felsysselsatta eller icke-sysselsatta utrikes födda akademiker, som varit i i . (, 2004:100) Detta drabbar dels individerna, dels samhället i stort. En del av problemet kan ligga i att statliga arbetsgivare inte ser denna kom- petens p.g.a. olika etnocentriska föreställningar och mer eller mindre medvetna fördomar om svensk kompetens kontra utländsk kompetens. Detta kan i sin tur leda till överdrivna Sverige-relaterade meritkrav i förhållande till olika tjänster, dvs. Ett sätt att minska problemet är en översyn av alla tjänster på en myndighet för att se till att kraven som ställs inte avhåller eller hindrar människor, som har relevant kompetens från utlandet, från att söka dessa tjänster. Det skulle kunna inriktas i första hand på nytillsättningar, men arbetet skulle få mer av en helhetsbild om analysen omfattar samtliga tjänster på myndigheten. En sådan genomgång av krav bör föregås av en utbildning för alla som arbetar med personal och rekryteringsfrågor angående både lagarna mot diskriminering och diskriminering som samhällsfeno- men. Genomgång av myndigheternas regler att myndigheter analyserar sina egna regelverk och policies med avsikt att ta bort regler som diskriminerar. Det har framkommit att en del av språk- och kunskapskrav inom vården som ställs på arbetstagare från länder utanför EU, är krav som även svenskfödda har svårt med. Motsvarande krav ställs inte på personer från ett EU-land. DO har i ett ärende som anmäldes konstaterat att skillnaderna i legitimationsvillkor för läkare med utbildning i ett EES-land jämfört med läkare med utbildning i ett tredje land kan ses som en form av otillåten diskriminering. Regeringen har dock medvetet anpassat lagstiftningen till EG-rät- ten på detta område och därmed accepterat att sådana särbestäm- melser får finnas. (DO, 2004) I klartext innebär detta att helt olika krav ställs på läkare utbildade i jämfört med de utbil- dade i . Detta torde vara en klar överträdelse av § 7 i lagen om förbud mot diskriminering.17 Det intressanta är om regeringen eller anser att det finns en saklig grund för denna nega- tiva särbehandling. Kartläggning och tillvaratagande av personalens kompetens Jag föreslår: att myndigheter vidtar en kartläggning av persona- lens hela kompetensprofil. började en VD på ett större företag i fundera på frågan om integration och hans företags personal- styrka. Procentuellt fanns det många med invandrarbakgrund – men främst på verkstadsgolvet och inte bland tjänstemännen. Företaget hade en hög sjukfrånvaro samt hög personalomsättning. 17 Enligt 7 § i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering: Diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder är förbjuden i fråga om behörighet, legitimation, auktorisation, registrering, godkännande eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att en enskild person skall kunna utöva ett visst yrke. hade han fått en idé som inspirerades av en rapport om den höga utbildningsnivån bland taxichaufförer med utländsk bak- grund. Han bestämde sig för att göra en kartläggning av hela per- sonalstyrkans nuvarande kompetens samt utvecklingsintresse. Denna kartläggning visade att flera på verkstadsgolvet hade hög- skoleutbildningar som kvalificerade till tjänstemannajobb. Kart- läggningen samt åtföljande insatser har enligt VD:n bidragit till att sjukfrånvaron har sjunkit och att personalomsättningen har mins- kat. Enligt VD:n var det det intresse som företaget visade för per- sonalens kompetens, samt tillvaratagandet av den kunskap som fanns, som bidrog till denna positiva utveckling.18 På många offentliga arbetsplatser kan det finnas en kompetens som ledningen inte ser – i synnerhet bland de med en annan etnisk bakgrund än svensk. Detta i sin tur kan innebära att dessa har en större benägenhet att söka sig från myndigheten till andra arbeten eller tvingas stanna kvar i arbete som de misstrivs med. I de flesta fall kan det leda till ett missnöje med jobbet. En personalpolitik som utgår ifrån individens kompetens och potential torde leda till olika positiva effekter. Internrekrytering kan korta ner introduk- tionsperioden för att lära sig ett nytt jobb för en anställd. Likaså är interna utvecklingsmöjligheter viktigt för personalens trivsel och effektivitet. Att göra en kartläggning kan dessutom vara ett sätt för en offentlig arbetsgivare att leva upp till kravet om främjande av etnisk jämlikhet. Hänsyn till religiösa högtider att och de statliga myndigheterna utvecklar en policy som innebär att och alla myndigheter tar hänsyn till olika religioners högtider. En utgångspunkt för denna policy skulle vara att se till att statligt anställda får plane- ringskalendrar med sådana uppgifter. Det är inte alltid så att en arbetsgivare måste ta hänsyn till perso- nalens religiösa högtider. känner de offentliga myndig- heterna väl till de kristna högtiderna. Genom att ställa krav på att kalendrarna som används innehåller även andra religioners högtider 18 VD , föredrag vid konferensen Vad innebär EU:s nya direktiv mot diskriminering för svenska arbetsgivare? 24/9 2003. skulle arbetsgivare ha en chans att förebygga sådana konkreta pro- blem som kan uppstå med hänsyn till inbokning av planerings- dagar, utbildningar och andra arbetsplatsrelaterade aktiviteter. Dessutom innehåller § 4 i Lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet (1999:130) ett krav på aktivt främjande av lika rättig- heter och möjligheter i arbetslivet oavsett etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning. En kalender är inget stort steg i denna riktning, men det är ett konkret och enkelt steg. En kalender av den typen har redan tagits fram av Mångkulturellt Centrum i . 13.3Empowerment – förstärking av det civila samhället 13.3.1Stödet till invandrarorganisationer bör ses över att den avviserade översynen av integrationspolitiken även ser över stödet till invandrarorganisationer med inriktning på ut- veckling av deras roll som påverkare och intressebevakare. Regeringen har avviserat att en översyn av integrationspolitiken. I samband med det bör uppdraget omfatta en översyn över bidrags- systemet som vänder sig till organisationer som bildats på etnisk grund. Uppdraget bör formuleras så att det ser över hur systemet kan utformas så att t.ex. invandrarföreningar stärks i sin roll som påverkare och intressebevakare. En viktig frågeställning är om det nuvarande systemet har bidra- git till dessa etniska organisationers svaga inflytande i politiken och en förändring kan ske så att dessa organisationers påverkande och intressebevakningsroll gentemot politiker och tjänstemän förstärks inom systemet. Översynen bör ta till sig erfarenheter från t.ex. , där en viktig avsikt med stödet till organisatio- nerna är att bidra till arbetet mot rasism och diskriminering genom att dessa ska vara effektiva påverkare och intressebevakare (advo- cacy).19 19 Intervju med , and Yamoa Apea från Chief Administrators Office. 13.3.2Fortsatt förstärkning av organisationer i rollen som påverkare och intressebevakare en fortsatt förstärkning och utveckling av stödet till organisa- tioner som arbetar mot rasism och diskriminering. Ett tydliggörande av organisationernas självständiga roll som påverkare och intressebevakare (advocacy) bör göras som staten tar tillvara deras kunskaper och erfarenheter i olika sammanhang. En arbetsgrupp bör även utses för att arbeta fram en planering för en mer långsiktig finansiering av organisatio- nerna samt riktlinjer som syftar till att stimulera advocacy rollen. har det funnits olika initiativ kring frågor som är gemensamma för många invandrare – i synnerhet motverkande av diskriminering och rasism. (), antidis- krimineringsbyråer och Quick Response är några. Denna trend bör uppmuntras och förstärkas. Det är just sådana organisationer som kan bidra till att sätta fokus på makthavarnas beteende. Det arbete som kritiska frivilliga organisationer i såväl , , och har utfört har varit enormt viktigt (kapitel 12). Deras insatser har lett till kraftfullare lagar och krav på effektiv tillämpning av lagarna, samt andra åtgärder mot diskriminering. Deras oberoende och kritiska röster sätter press på makthavare. Även i har denna strategi burit frukt, främst med hänsyn till kvinnorörelsen.