sou · GTB354d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Av nedan anförda skäl delar kommittén emellertid inte JO:s bedömning att det inte får förekomma generella begränsningar i studiemöjligheterna för en viss grupp intagna. Som kommittén närmare behandlat i avsnitt 6.2 bör intagna som regel ha rätt till samhällets stöd och hjälp på samma villkor och under samma förutsättningar som andra medborgare. Någon generell skyldighet för kriminalvården att tillhandahålla intagna bättre förmåner än de skulle haft ute i samhället finns dock inte. När det gäller personer av utländskt ursprung som har ett utvisningsbeslut i domen måste dennes behov av sysselsättning bedömas utifrån det förhållandet att denne skall lämna landet efter verkställt straff eller att denne kan komma att 7 Statistik ur KOS 2002. Av 10 173 personer som dömts till fängelse och intagits 2002 hade 605 personer utvisningsbeslut i domen. överföras för vidare straffverkställighet i hemlandet. Den grund- lagsreglerade rätten till utbildning i 2 kap. 21 § RF gäller visserligen även utlänningar (jfr 2 kap. 22 § första stycket 10 p. RF). Denna rätt är emellertid begränsad till att gälla barn som omfattas av den allmänna skolplikten. När det gäller högre studier är grundlags- regleringen vidare inskränkt till en skyldighet för det allmänna att svara för att det finns högre utbildning. Till detta kan anföras att det av inledningen i rekommendation (No R [84] 12) rörande utländska fångar framgår att principerna om hänsyns- tagande till utländska fångar – bl.a. vad gäller möjligheten att ha samma tillgång till utbildning och yrkesutbildning som inhemska fångar – endast gäller i den mån en tillämpning av dem inte motverkar syftet med utvisningen. Ett tidigare uppehållstillstånd förfaller vid ett beslut om utvisning p.g.a. brott. Även om den dömde tidigare fått ett sådant tillstånd innebär utvisningsbeslutet att den dömde inte längre får vistas i . Särskilda regler gäller för utvisningsdömda som är medborgare i ett EU-land, se vidare nedan. De synpunkter som anförs beträffande arbete och utbild- ning för utvisade gäller även beträffande utlänningar som saknar permanent uppehållstillstånd i när sådant krävs. innebär nämnda förhållanden att huvudsyssel- sättningen för utvisningsdömda består av verkstadsarbete. Kriminalvårdsanstalterna Kumla och har avdelningar för utvisningsdömda, där sysselsättning erbjuds i form av träindustri, mindre arbeten i utvecklingsindustrin och tvättarbete. Där erbjuds även möjlighet till studier. Det kan, enligt kommitténs mening, vara lämpligt att sysselsätta utvisningsdömda i utbildning som de kan ha användning av efter frigivningen. Det kan vara olika dator- kurser eller studier i ett internationellt sett användbart språk, som t.ex. engelska. Det bör inte komma ifråga att tillhandahålla utvisade utbildning som endast är användbar vid fortsatt vistelse i , t.ex. kostsamma yrkesutbildningar. Sådan utbildning kan beviljas den som är anmäld vid arbetsförmedlingen som arbetssökande. Endast den som står till arbetsmarknadens förfogande är att betrakta som arbetssökande. Eftersom utvisningsdömda inte står till den svenska arbetsmarknadens förfogande bekostar inte yrkesutbildningar för dem. förekommer det därför att kriminalvården bekostar motsvarande utbildningar för de utvis- ningsdömda. Mot bakgrund av vad som ovan anförts och med hänsyn till den ansvarsfördelning som allmänt gäller mellan kriminalvården och andra myndigheter (se kapitel 6) kan kriminal- vårdens skyldigheter att tillhandahålla intagna sysselsättning inte sträcka sig längre än . Kommittén ser därför inte något skäl till varför kriminalvården skall bekosta en utbildning för den utvisningsdömde som inte Arbetsmarknads- verket är berett eller skyldigt att betala för. Kommittén utvecklar nedan de särskilda hänsyn som måste tas till de rättigheter som tillkommer EU-medborgare. Den som skall utvisas efter avtjänat straff eller som av annan anledning saknar rätt att stanna i har ett begränsat behov av att lära sig svenska. Det kan också ge helt fel signaler och ett missriktat hopp om fortsatt vistelse här om kriminalvården i dessa fall tillhandahåller annan svenskundervisning än den som behövs för att kunna kommunicera med anstaltspersonal och medintagna under straffavtjänandet. Det finns emellertid två situationer där det finns anledning att tillhandahålla mer grundlig utbildning i svenska. Det ena fallet är om det med hänsyn till den intagnes behov av att kunna följa vad som händer i omvärlden är lämpligt med en bättre svenskundervisning. Ofta kan det dock i sådana fall vara mer ändamålsenligt att öka utbildningsinsatserna i engelska eller i ett annat mer internationellt gångbart språk. Det andra fallet, som det enligt kommitténs mening är mycket angeläget att tillgodose, är när den utvisade har barn, som kan antas stanna i . Ett gemensamt språk är givetvis av avgörande betydelse för att ett barn skall kunna ha kontakt med en förälder. Om det språket är svenska bör kriminalvården ha ett ansvar för att den utvisade får möjlighet att förvärva goda kunskaper i det språket. Svenskundervisning för invandrare har behandlats ovan och behandlas utförligt i avsnitt 6.2.2. Det kan också framhållas att det som regel av praktiska skäl inte är möjligt att erbjuda deltagande i påverkansprogram, eftersom sådana förutsätter goda kunskaper i svenska. Sammanfattningsvis kan således konstateras att kriminalvården, mot bakgrund av de krav som ställs på sökanden till en viss utbildning ute i samhället får uppställa generella begränsningar för utvisningsdömda intagna vad gäller sysselsättningutbudet. Enligt kommitténs uppfattning bör kriminalvården beakta att det i prioriteringssituationer kanske inte är rimligt att lägga allmänna medel på vidareutbildning av personer som inte har eller kan förväntas få anknytning till svenska samhället. Det bör framhållas att allt fler utvisningsdömda överförs till sina hemländer för straffverkställighet 2002 av det dagtecknade tilläggsprotokollet till överförandekonventionen. Mellan de 21 länder som anslutit sig till tilläggsprotokollet kan överförande av straffverkställighet ske oberoende av den intagnes samtycke. Hemlandets samtycke krävs dock för att överförande skall kunna ske. Det finns inte några särskilda regler om överförande mellan EU-länder. Överförande utan den intagnes samtycke kan därför endast komma i fråga beträffande till de EU-länder som anslutit sig till tilläggs- protokollet. Fram till hade totalt 39 dömda personer överförts för fortsatt verkställighet i sina hemländer. Det är fler än . Beslut om överförande hade dessutom tagits i ytterligare nio ärenden. För de som är medborgare i ett annat EU-land gäller särskilda regler. Det är i första hand den högskola eller det universitet som ansvarar för utbildningen i fråga eller – när det gäller arbets- marknadsutbildningar – som har att bestämma hur en utvisningsdömd EU-medborgares ärende skall behandlas. Ytterst är det givetvis som tolkar EU- medborgarnas rättigheter enligt EG-fördraget. Kommittén vill dock här utveckla hur den ser på möjligheten för en utvisad EU- medborgare att få del av arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning under verkställigheten av ett fängelsestraff i . Inledningsvis kan beträffande arbetsförmedlingens tjänster tilläggas att endast den som är att betrakta som arbetssökande har möjlighet att ta del av dessa. Den som är intagen i anstalt kan således, med undantag för de situationer då arbetet kan utföras i anstalt, anses stå till arbetsmarknadens förfogande endast om han eller hon genom någon form av vistelse utanför anstalten har möjlighet att faktiskt börja arbeta utanför anstalten. Vidare bör nämnas att en arbetssökande visserligen kan beviljas en yrkes- utbildning eller annan arbetsmarknadsutbildning men att den arbetssökande inte har någon ovillkorlig rätt att få en sådan utbildning betald av staten. I artikel 39 i EG-fördraget tillerkänns arbetstagare en rätt till fri rörlighet mellan medlemsstaterna. Denna rätt innebär att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Bestämmelsen är konkretiserad i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen8. I förordningen, som i likhet med bestämmelserna i är direkt tillämplig som lag i medlemsländerna, anges att varje medborgare i en medlemsstat – oavsett var han eller hon har sitt hemvist – har rätt att ta anställning och att arbeta inom en annan medlemsstats territorium i enlighet med de villkor som, enligt lagar och andra författningar, gäller för anställning av medborgare i denna stat (artikel 1). En medborgare i en medlemsstat som söker anställning inom en annan medlemsstats territorium skall få samma hjälp där som den som ges av arbetsförmedlingarna i denna stat till dess egna medborgare som söker anställning (artikel 5). Från den fria rörligheten för arbetstagare som är medborgare i ett EU-land finns ett generellt undantag i artikel 39 i EG-fördraget. Undantaget innebär att den fria rörligheten för arbetstagare får begränsas på grund av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Undantaget är konkretiserat i direktiv /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa9. Direktiven anger inte vad som avses med ordning och säkerhet. Det avgörs i princip av medlemsstaterna själva. Direktivet tar i stället sikte på de åtgärder som beslutas av medlemsstaterna då avsteg från rätten till fri rörlighet aktualiseras med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Direktivet gäller därför alla de åtgärder som beslutats av medlemsstaterna med hänsyn till dessa intressen eller rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning ur staten. har dock angett att begreppet allmän ordning i gemenskapsrätten skall tolkas strikt. I vart fall måste detta begrepp innebära ett genuint och tillräckligt allvarligt hot mot grundläggande samhällsintressen.10 har vidare klargjort att undantag av hänsyn till allmän ordning och säkerhet omfattar inte bara lagstiftnings- åtgärder som vidtas utan också individuella beslut som fattas p.g.a. sådan lagstiftning11. Utvisning på grund av brott är exempel på en åtgärd som medlemsstat får vidta med hänsyn till allmän ordning och säkerhet 8Celex nr 31968R1612, EGT nr L257, 19/10/1968 s. 2–12. 9Celex nr 31964L0221, EGT nr P056, 04/04/1964 s. 850–857. 10Jfr mål 41/74, van Duyn v Home Office (1974 s. 1337, Celex nr 61974J0041) och mål 30/77, R v Boucherau (1977 s. 1999, Celex nr 61977J0030). 11Mål 36/75 Rutili v. Minister of the Interior (1975 s. 1219, Celex nr 61975J0036), se även mål 30/77 ovan. förutsatt att det grundar sig på den berörda personens eget uppförande (jfr artikel 3.1 i direktiv /221). Det måste dock vara fråga om ett reellt hot mot samhället. Detta stämmer väl överens med de svenska lagbestämmelserna på området. Utvisning får enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) endast ske om utlänning döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till. Vidare krävs att utlänningen döms till svårare straff än böter och att det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar. Ett beslut om utvisning enligt dessa regler måste anses stå i överensstämmelse med EG-reglerna. Den utvisade EU-medborgaren kan inte med stöd av regeln om fri rörlighet för arbetstagare åberopa en rätt att t.ex. använda sig av den svenska arbetsförmedlingens tjänster innan utvisningen verkställts. Den utvisade kan inte heller åberopa rätten till fri rörlighet för arbetstagare för att återvända till så länge han eller hon på grund av utvisningen är förbjuden att återvända till (jfr 4 kap. 14 § utlänningslagen). gäller ett direktiv som ger varje medborgare i en medlemsstat rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat för att studera (Council Directive 93/96/EEG of on the right of for students12). Direktivet tar i första hand sikte på yrkesutbildning. Även från rätten för studerande att uppehålla sig i ett medlemsland görs undantag för det fall att personen i fråga skall utvisas (jfr art. 2 sistnämnda direktiv som hänvisar till artiklarna 2, 3 och 9 i tidigare nämnda direktiv /221). Följden av ett utvisningsbeslut blir därför densamma som för arbetstagare, dvs. den utvisade EU-medborgaren har inte rätt att bosätta sig för studier i värdmedlemslandet under utvisningsbeslutets giltighetstid. Någon rätt för en EU-medborgare att på grund av detta direktiv få möjlighet att studera på svensk högskola eller svenskt universitet finns därför inte om denne skall utvisas från landet. Sedan gäller enligt artikel 18 i EG-fördraget att varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier om inte annat följer av de 12 Celex nr 31993L0096, EGT nr L 317, 18/12/1993 s. 59–60. begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och bestämmelserna om genomförande av fördraget. har vidare i ett rättsfall tillerkänt medborgare i ett EU-land rättigheter grundade bl.a. på regeln att all diskriminering på grund av nationalitet skall vara förbjuden inom fördragets tillämpnings- område (artikel 12 i EG-fördraget). Denna regel har åberopats till stöd för likabehandling när det gäller sociala förmåner utan krav på att personen i fråga är ekonomiskt aktiv13. Denna rätt har vidare ansetts kunna grundas enbart på artikel 12 i EG-fördraget, dvs. utan koppling till en bestämmelse i förordning eller direktiv14. Det sagda talar för att det i EG-rättens nuvarande stadium inte krävs att en medborgare i ett EU-land kvalificerar sig som arbetstagare för att ha rätt att behandlas lika som värdlandets medborgare. En förutsättning är dock att denne uppehållit sig lagligt i värdmedlemsstaten eller att han eller hon har ett uppehållstillstånd. Nationella bestämmelser, som inne- bär att unionsmedborgare, som inte är medborgare i den ifråga- varande medlemsstaten men som uppehåller sig lagligen i denna, inte har rätt till socialt bistånd trots att de uppfyller de villkor som gäller för medlemsstatens egna medborgare utgör emellertid sådan diskriminering på grund av nationalitet som är förbjuden enligt artikel 12 i EG-fördraget. har också uttalat15 att det står värdmedlemsstaten fritt att anse att en person som är medborgare i en annan medlemsstat och som erhåller socialt bistånd inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt. Värdmedlemsstaten får då, med iakttagande av de begränsningar som uppställs i gemenskapsrätten, vidta åtgärder för att avlägsna personen i fråga från sitt territorium. Eftersom en utvisningsdömd EU-medborgare saknar rätt att uppehålla sig i värdmedlemsstaten när straffet verkställts finns det, såvitt kommittén kan bedöma, inte något hinder enligt EG-rätten i dess nuvarande stadium mot praxis att med hänvisning till utvisningsbeslutet neka den intagne EU- medborgaren möjlighet att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. 13Jfr mål C 85/96 v Freistaat (1998 s. I-02691, Celex nr 61996J0085), mål C-184/99 Grzelczyk v Centre public dáide sociale dÓttignies-Louvain-la- Neuve (2001 s. I-06193, Celex nr 61999JO184) och mål C-456/02 Trojani v Centre public d´aide sociale de (Celex nr 62002J0456). 14Jfr nämnda mål C-456/02. Se även mål C-138/02 v Secretary of State for Work and Pensions (Celex nr 62002J0138) och målen C-200/02 (Celex nr 2002J0200), C-224/02 (Celex nr 62002J0224) och C-209/03 (Celex nr 62003J02209). 15Se i not 13 anmärkt mål C-456/02, p 45. Ett liknande betraktelsesätt torde kunna anläggas när det gäller möjligheten att uppehålla sig i landet för att genomgå andra utbild- ningar än de som anordnas av , t.ex. de som anordnas av högskolor eller universitet. Här kan tilläggas att de nu uppräknade direktiven kommer att ersättas av ett direktiv från (dir. 2004/38/EG) om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier16. Direktivet skall vara genomfört i svensk lag . Ett förslag om detta lämnades i betänkandet Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49). Kommittén har inte haft möjlighet att beakta den utredningens förslag innan kommitténs eget arbete avslutats. Av artikel 33 p. 2 i direktivet följer dock att om ett utvisningsbeslut (som sanktion eller som särskild rättsverkan till ett frihetsberövande) verkställs efter det att beslutet fattades skall medlemsstaten kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslutet utfärdades. Kommittén har inte haft möjlighet att inom ramen för sitt arbete helt överblicka konsekvenserna för svenskt vidkommande av nämnda bestämmelse. kan bedöma torde den emellertid inte innebära någon ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande EG-lagstiftning så länge utvisningsbeslutet gäller. Det är en annan sak att direktivet kan medföra sådana materiella ändringar i den svenska utlänningslagstiftningen som innebär att fler utvisningsbeslut kommer att omprövas innan de verkställs. Sammanfattningsvis kan konstateras att EG-rätten i dess nuvarande stadium inte förutsätter att utvisningsdömda intagna, som är medborgare i ett EU-land, skall erbjudas alla de sysselsättningar som erbjuds en intagen som är svensk medborgare. Även för utvisningsdömda som är medborgare i ett annat EU-land har kriminalvården således möjlighet att uppställa generella begränsningar vad gäller sysselsättningsmöjligheterna. 16 Celex nr 32004L0038, EGT nr L158, 30/4/2004 s. 77-123. 12.3.2Den intagnes eget ansvar för sin sysselsättning Kommitténs förslag: Det skall inte längre finnas någon särskild lagregel om sysselsättningsplikt. En intagen måste emellertid delta i den sysselsättning som anges i verkställighetsplanen för att kunna komma i fråga för vissa förmåner. I föregående avsnitt har den intagnes rätt till lämplig sysselsättning behandlats. Den intagne har emellertid också ett eget ansvar för sin sysselsättning under straffavtjänandet. Den intagnes motivation är av central betydelse för att verk- ställigheten skall kunna ges innehåll av någon nämnvärd betydelse för dennes vidareutveckling. Om sådan saknas har anstaltens sysselsättningsutbud inte någon större betydelse i det enskilda fallet. Utgångspunkten för en modern kriminalvårdslagstiftning bör vara att individen har ett eget ansvar för den personliga vidareutvecklingen. Ett drastiskt sätt att framhålla intagnas eget ansvar när det gäller sysselsättning skulle kunna vara att ta bort kriminalvårdens skyldighet att tillhandahålla lämplig sysselsättning (förslag i KVS redovisning av utveckling av arbetsdriften, 2003). En sådan åtgärd kräver dock en långtgående analys av samhällets skyldigheter inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet och det finns inte tillräcklig anledning att här gå närmare in på detta alternativ. Enligt kommitténs uppfattning finns det emellertid istället anledning att undersöka om det är lämpligt att slopa syssel- sättningsplikten i dess nuvarande utformning. Det kan ifrågasättas om en formell sådan plikt är det mest ändamålsenliga sättet att öka ansvarskänslan hos de intagna. Utformningen av sysselsättnings- plikten och sanktionssystemet vid åsidosättande av denna plikt stämmer inte heller särskilt väl överens med en vidareutveckling av förmånssystemet, se vidare avsnitt 11.2 och utvecklingen av själv- förvaltningen, se vidare avsnitt 10.2. Redan i förarbetena till kriminalvårdslagen uppmärksammades att arbetsplikten kritiserats för att förstärka de negativa verk- ningarna av anstaltsvistelsen. Kritiken grundade sig på att oför- mågan till eller motviljan mot arbete för många av de intagna var ett av flera symptom på bakomliggande problem. Kritiken riktade sig också mot det meningslösa i att hänvisa en intagen som kanske befinner sig i dåligt fysiskt och psykiskt skick och saknar utbildning till ett arbete som inte kan förbättra hans möjligheter att försörja sig efter anstaltsvistelsen. Mot denna bakgrund och med utgångspunkten att arbetet skulle bli mer lockande för den intagne om det blev frivilligt föreslog kommittén för anstaltsbehandling inom kriminalvården (KAIK) i betänkandet Kriminalvård i anstalt (SOU 1971:74) att arbetsplikten skulle slopas. Detta förslag från KAIK genomfördes emellertid inte. De främsta skälen för ett bibehållande av sysselsättningsplikten har tidigare ansetts vara att ett slopande av denna plikt skulle leda till att intagna passiviseras, medföra kostnadsökningar samt riskera att spoliera tidigare ansträngningar att skapa meningsfyllda arbets- former (se regeringens uttalanden års kriminalvårds- reform prop. 1973:1 bil 4 s. 149, prop. 1974:20 s. 125 och Fängelse- utredningens förslag i SOU 1993:76 s. 32917). När det gäller risken för passivitet kan konstateras att kriminal- vården trots sysselsättningsplikten har problem med att motivera intagna till sysselsättning. Intagnas bristande motivation till att delta i anvisad sysselsättning är en av flera orsaker till den nuvarande låga sysselsättningsgraden (KVS Slutrapport 2003-11- 11, Utredning om minskad tid för gemensamhet, förkortad programtid m.m.). Det kan ifrågasättas om det förhållandet att intagna enligt lag är skyldiga att utföra anvisad sysselsättning spelar någon roll för dem som inte vill delta i den verksamhet som erbjuds. Det framstår som osannolikt att en intagen som kontinuerligt vägrar att delta i anvisad sysselsättning skulle ytter- ligare passiveras av att sysselsättningsplikten slopas. Sysselsättningsplikten är sanktionerad genom att en intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning kan bli föremål för en disciplinär åtgärd i form av varning eller senareläggning av villkorlig frigivning. Vägran att delta i anvisad sysselsättning innebär vidare att den intagne inte får någon ersättning från anstalten. Arbets- vägran kan enligt KVS föreskrifter vid första tillfället leda till att varning utdelas. Först vid en andra arbetsvägran kan senareläggning beslutas och då med totalt . Enligt föreskrifterna skall senareläggning beslutas först efter det att tidigare arbetsvägran resulterat i upprepade tillsägelser eller beslut om varning. En intagen som vägrar att delta i den undervisning, utbildning eller arbetsträning som anvisats honom skall emellertid inte regelmässigt bli föremål för senareläggning. I sådana fall bör anstalten i första hand ompröva förutsättningarna för behandlingen av den intagne. 17 Regeringen har inte uttryckligen tagit ställning i frågan (jfr prop. 1997/98:95). Möjligheterna att ingripa disciplinärt mot den som saknar motivation för anvisad sysselsättning och som vid upprepade tillfällen vägrar att delta i denna är således begränsad. En särskild svårighet är att bedöma om en intagen skall tilldelas en disciplinär påföljd vid kollektiv arbetsvägran. Bl.a. mot denna bakgrund kan möjligheten att tilldela en disciplinär bestraffning inte anses ha någon egentlig betydelse. En intagen som inte är motiverad kan givetvis även tänkas välja att sjukanmäla sig för att slippa delta i anvisad sysselsättning. utgjorde sjukdom av de outnyttjade sysselsättningstimmarna. Intagen som är sjuk får en form av sjuk- penning. Något krav på läkarintyg uppställs inte. I dessa situationer försöker man i stället finna en annan sysselsättning. Det kan också understrykas att flera sysselsättningsformer framstår som meningslösa om den intagne deltar bara för att det är ett tvång och inte själv är motiverad att delta.