sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premie- pensionssystemet (se kapitel 9 för en diskussion om den närmare avvägningen mellan valfrihet och kostnader). Som framgått skall utredningen enligt utredningsdirektiven också beakta pensionsspa- rarnas utnyttjande av den valfrihet som de erbjudits. 13 et al (2001). aktas bör det finnas möjlighet att reducera antalet fonder till om- kring 100–200, eftersom fler fonder inte synes vara efterfrågade (se kapitel 9). Denna bedömning bygger på det nuvarande fondutbudet och pensionsspararnas nuvarande utnyttjande av detta. Detta inter- vall är alltså inget mål som skall hållas , utan det måste revideras när fondutbudet och pensionsspararnas utnyttjande av utbudet förändras. En alternativ utformning av ett fonderat pensionssystem Det finns flera olika sätt att organisera ett fonderat pensions- system. Ett alternativ, som beskrivs ovan, är att förvaltningen för alla pensionssparare upphandlas av en statlig aktör på den institu- marknaden till grossistpriser med mängdrabatt. Den andra ytterligheten är att pensionsspararna var och en själva väljer värde- pappersfonder till detaljhandelspris, vilket då sker utan mängd- rabatt. Premiepensionssystemet är ett mellanting. PPM fungerar som en marknadsplats där pensionsspararna och de deltagande fondförval- tarna möts. Förvaltningen sker i värdepappersfonder som pen- sionsspararen väljer, men där PPM är fondandelsägare. Genom att det är PPM som är den enda fondandelsägaren i systemet kan myn- digheten kräva en mängdrabatt av de deltagande fonderna. Med den prisreduktionsmodell som PPM använder kan den avgift efter ra- batt som PPM betalar på fondmarknaden närma sig det möjliga grossistpriset. När ett nytt fonderat pensionssystem utformas finns utrymme för en rad olika tänkbara lösningar som kan värderas utifrån olika tänkbara målvariabler. Vissa av dessa målvariabler står i motsatsför- hållande till varandra och det är ett politiskt avgörande som krävs för att göra en bedömning av hur pensionssystem skall ut- formas. Så är det till exempel beträffande önskemålet om mångfald i kapitalförvaltningen i förhållande till systemets kostnader. Ett system som ger pensionsspararna större valfrihet kommer att minska det möjliga utnyttjandet av de stordriftsfördelar som finns i kapitalförvaltningen. I uppbyggnaden av premiepensionssystemet har pensionsspararnas valfrihet betonats, bl.a. genom kravet att pensionsspararna skall få tillgång till ett brett fondutbud och att det skall finnas en mångfald i kapitalförvaltningen. Om ett nytt system byggs upp med en prioritering att förvalt- ningen skall ske till låga kostnader, skulle den nuvarande öppna fondförsäkringslösningen kunna ersättas med ett helt annat sys- tem. Pensionsspararna skulle då enbart erbjudas förenklade place- ringsalternativ som inte kräver något val av kapitalförvaltare. Pre- miepensionsmedel avseende pensionssparare som inte gör ett aktivt val skulle placeras i en statlig generationsfond medan de pensions- sparare som vill besluta om placeringen av sina premiepensionsme- del skulle få välja risknivå genom att fördela medlen mellan olika tillgångsslag. Själva valet av förvaltare överlåts emellertid till sta- ten.14 Så är fallet för pensionsspararna som har sina premie- pensionsmedel placerade i Sjunde AP-fondens fonder eftersom Sjunde AP-fondens förvaltning i stor utsträckning sköts av externa förvaltare. Med en sådan lösning skulle förvaltningen av medlen i premiepensionssystemet alltjämt i huvudsak förvaltas av privata fristående kapitalförvaltare som upphandlingen av för- valtningstjänsterna kan ske av en och samma aktör. De funktioner som PPM och Sjunde AP-fonden fyller i premiepensionssystemet skulle kunna fyllas av en enda myndighet. Som framgår ovan är fördelen med ett sådant alternativt system att förvaltningskostnaderna kan pressas till en mycket låg nivå. Om all förvaltning upphandlas av en och samma aktör säkerställs samti- digt att spararna fullt ut kan dra nytta av de stordriftsfördelar som finns i förvaltningen av de samlade premiepensionsmedlen. Utredningen kan konstatera att det inte skulle utgöra något större problem att skapa en övergångslösning från nuvarande sys- tem. Det skulle t.ex. inte vara nödvändigt att tvinga pensionsspa- rare att välja bort redan valda fonder, även om en sådan lösning skulle vara att föredra ur ett kostnadsperspektiv. En möjlig över- gångslösning skulle kunna vara att pensionsspararna ligger kvar i de fonder som de valt och att avkastningen för pensionssparare som gjort ett aktivt val villkoras på värdeutvecklingen av dessa fonder. När sedan pensionsspararen gör ett nytt aktivt val kan det valet be- gränsas till att avse ett val av tillgångsfördelning så att pensionsspa- raren hamnar i det alternativa systemet. En mer kostnadseffektiv övergång skulle vara att enbart låta befintliga medel vara placerade i befintliga fonder, medan nya medel placeras efter den tillgångsför- delning som valts för fondportföljen. 14 Jämför betänkande 2003/04:SfU5, s. 47 angående den diskus- sion som fördes om premiepensionssystemets utformning vid utskottets offentliga utfråg- ning . Utredningen kan dock konstatera att en övergång till ett alter- nativt system skulle vara en omfattande ändring av systemet med hänsyn till den relativt korta tid som gått sedan det införts. Utred- ningen förordar inte att en sådan övergång. En sådan reform av premiepensionssystemet skulle förändra förutsättningarna radikalt för den grupp pensionssparare som vill förvalta sina fondportföljer själva. Dessa pensionssparare har möjlighet att genom val av förvaltare förbättra avkastningen på sitt premiepensionssparande och skulle vid en övergång berövas denna möjlighet. Som framgår har utredningen funnit att det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå en sådan lösning (se kapitel 1 och 7). 7Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet Som illustreras i figur 7.1 kan det nuvarande systemet sägas bestå av två delar; den information som pensionsspararna behöver för att kunna hantera sitt premiepensionssparande och de i systemet ingå- ende fonderna. Pensionsspararna ställs som förstagångsväljare inför ett val mellan Premiesparfonden och de fonder som finns på fond- torget. Premiepensionsmedlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras i Premiesparfonden. Dessa sparare har även fortsättningsvis möjlighet att välja en annan fond. De pen- sionssparare som däremot valt fonder på fondtorget kan därefter inte välja Premiesparfonden. De i systemet ingående fonderna garanterar en viss riskspridning och underlättar pensionsspararnas valsituation så till vida att de inte behöver ta ställning till enskilda värdepapper på kapitalmarknaden. Vid en internationell jämförelse har premiepensionssystemet ett stort utbud av placeringsalternativ. Utbudet av fonder i systemet har ökat kraftigt sedan starten. för det första fond- valet deltog drygt 450 fonder i systemet. fanns 705 fonder med i systemet och dessa var spridda på 82 för- valtare. I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja pensionsspararnas val och byte av fonder genom information och vägledning. Med dagens utformning av premiepensionssyste- met förväntas pensionsspararna i stort sett på egen hand kunna sätta ihop en diversifierad portfölj genom att välja bland de många placeringsalternativ som erbjuds. För att deras fondportfölj skall bli välgrundat sammansatt krävs att pensionsspararna träffar en rad olika val som var för sig ställer mer eller mindre långtgående krav på såväl kunskap som engagemang och tid. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet Figur 7.1 Nuvarande premiepensionssystem PPM:s nuvarande informationsuppdrag har utformats med mål- sättningen att pensionsspararna skall få tillräckliga kunskaper för att kunna välja mellan de placeringsalternativ som erbjuds. I kapitel 5 konstateras emellertid att det har visat sig svårt för PPM att uppnå de uppställda målen med informationsverksamheten. De analyser som genomförts visar att pensionssparare överlag inte an- ser sig ha tillräckliga kunskaper för att hantera sin pension (det gäller såväl hela ålderspensionen som premiepensionen). Den upp- levda kunskapsnivån visar också en sjunkande trend. instämmer fullt ut i påståendet att de har tillräckliga kun- skaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande medan en dryg majoritet () uppger sig ha långt ifrån sådana kun- skaper.1 Detta framgår i diagram 7.1. 1 Detta är resultatet av den årliga mätning som genomförs på uppdrag av FK och PPM och som senast redovisades , se vidare kapitel 5. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet Diagram 7.1 Upplevd kunskap hos pensionsspararna Utredningen har i uppgift att bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund. Det är klart att uppdraget för PPM:s informa- tionsverksamhet varit alldeles för omfattande. Det har visat sig vara svårt att höja kunskapsnivån i den utsträckning som det nuvarande premiepensionssystemet förutsätter. En väsentlig fråga i sammanhanget är huruvida det på kort sikt över huvud taget är möjligt att genom utbildning förbättra indivi- ders kunskaper och därmed förmåga att göra välgrundade val bland de placeringsalternativ som erbjuds. Som framgått visar undersök- ningar också att pensionsspararnas engagemang är lägre än vad man ursprungligen förväntat sig. Detta talar för att effekten av utbild- ning på kort sikt kommer att vara begränsad. Däremot kan utbild- ning spela en central roll på när det gäller pensionsspa- rarnas förutsättningar att förvalta sin premiepension. Enligt utredningen måste pensionsspararnas behov av stöd han- teras. PPM:s nuvarande informationsuppdrag måste därför komp- letteras med ett uppdrag att vägleda pensionsspararna i deras för- valtning av premiepensionsmedlen. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet I det ligger att pensionsspararnas behov måste vara styrande för såväl utformningen av premiepensionssystemet som PPM:s lö- pande verksamhet. Här måste beaktas att pensionsspararna har olika kunskaper och engagemang vad gäller förvaltningen av pre- miepensionsmedlen. Utifrån detta synsätt och det nuvarande pre- miepensionssystemets utformning kan tre olika grupper av pen- sionssparare identifieras:2 1.De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang nog att fatta förvaltningsbeslut kring sin premie- pension. 2.De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunska- per för det. 3.De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunska- per som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj. Premiepensionssystemet kan analyseras utifrån denna indelning. I systemet finns i ett första skede två val för pensionsspararen; att aktivt välja fonder på fondtorget eller att medvetet eller ej avstå från att anmäla ett fondval med konsekvens att premiepensions- medlen istället placeras i Premiesparfonden. bör ha de pensionssparare som upplever sig som kunniga och engagerade som primär målgrupp (målgrupp 3). Premiesparfonden skall därmed uppfylla resterande sparares behov (dvs. målgrupp 1 och 2).3 Målgruppen för Premiesparfonden är därmed stor och det kan konstateras att dessa sparare sannolikt har olika behov beroende på deras kunskaper och engagemang när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen.4 Mot denna bakgrund är det inte heller för- vånande att pensionsspararnas vilja att vara aktiva i sin förvaltning av premiepensionsmedlen visat sig vara lägre än vad som ursprung- 2Över tiden är det naturligtvis så att en individ kan förflytta sig mellan grupperna. En för- ändrad livssituation kan påverka individens engagemang och vilja att förändra sin kunskaps- nivå. Systemets utformning har också betydelse för vilka kunskapskrav som ställ och vilket engagemang som krävs för att göra ett välgrundat premiepensionsval. Systemets utformning påverkar därmed också gruppernas relativa storlek. 3I praktiken kan Premiesparfonden medvetet ha valts av kunniga och engagerade pensions- sparare som andra sparare, som saknar kunskaper och engagemang, kan ha valt fonder på fondtorget. Detta kan antas ha varit fallet vid det första valet då målsätt- ningen med PPM:s informationsverksamhet var att främja aktiva val. 4I Premiesparfonden tas vidare inte någon hänsyn till att pensionsspararna ingår i olika åldersgrupper och därför har olika behov vid förvaltningen av premiepensionsmedlen; samt- liga medel förvaltas med samma risk. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet Den potentiella målgruppen för Premiesparfon- den är stor och det finns en betydande risk för att systemet till sin nuvarande utformning verkar passiviserande på pensionsspararna. Utredningen är av uppfattningen att tillräcklig hänsyn inte tagits till det behov av beslutsstöd som finns hos målgrupp 2, dvs. hos de pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och för- valta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det. Valsituationen för denna grupp kan underlättas genom att ett ut- vecklat beslutsstöd erbjuds vid förvaltningen av premiepensions- medlen och att det därigenom ställs lägre krav på kunskaper än . Att ett mer utvecklat beslutsstöd hålls tillgängligt kan också förväntas medföra att pensionsspararnas kunskaper kring förvalt- ning av premiepensionsmedel ökar. Den centrala frågan för utredningen är således att överväga hur pensionsspararnas valsituation och förvaltning kan underlättas. Nedan redogörs närmare för utredningens ställningstaganden i denna del. Hur kan pensionsspararnas valsituation och förvaltning underlättas? Som konstateras är pensionsspararnas behov av stöd mer omfat- tande och annorlunda beskaffat än det stöd som det ursprungligen planerades för. Enligt utredningen är problemet nödvändigtvis inte det stora utbudet av fonder i sig utan snarare att pensionsspararna behöver ett mer utvecklat stöd i förvaltningen av premiepensions- medel än vad de erbjuds . Den viktigaste åtgärden i detta sam- manhang är att erbjuda pensionsspararna ett beslutstöd som dels vägleder dem genom den beslutsprocess som bör föregå själva fondvalet, dels stödjer dem i den löpande förvaltningen av premie- pensionsmedlen, se kapitel 11.5 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen också ta hänsyn till risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget avser inte risken för dåliga utfall i sig. Utredningen ser det därför inte som en lös- ning att utesluta placeringsalternativ enbart på grundval av att de förväntas uppvisa en stor spridning i avkastning . De fonder som klassificeras som fonder med relativt hög risk kan mycket väl komma att klassificeras på ett annat sätt framöver. 5 Det utrymme som finns här för PPM har resulterat i att en slags placeringsmodell tagits fram på myndigheten i syfte att vägleda pensionsspararna, se vidare kapitel 11. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet Utredningen anser att systematiskt dåliga utfall kan kopplas samman dels med risken i enskilda fonder, dels med risken att pla- cera i vissa kategorier av fonder och slutligen med vissa systema- tiska fel som pensionsspararna riskerar göra i sin förvaltning (se kapitel 3). När det gäller enskilda fonder finns det inga belägg för att en fond med dålig avkastning i absoluta tal fortsätter att leverera en sådan avkastning. För fonder med hög risk blir visserligen utfallen storleksmässigt både bättre och sämre jämfört med fonder som tar mindre risk, men det finns inga belägg för att resultaten skall vara systematiskt negativa bara för att risken är högre. Av studier på amerikanska data framgår emellertid att det finns viss sannolikhet för att en förvaltare som presterar ett dåligt aktivt resultat löper risk att fortsätta göra det.6 Om detta även gäller för de fonder som finns i premiepensionssystemet kan diskuteras om hänsyn bör tas till detta i det beslutstöd som skall erbjudas pensionsspararna. När det gäller vissa kategorier av fonder kan, som konstateras i utredningsdirektiven, dessa vara mer eller mindre lämpliga att ha som en betydande del i en långsiktig förvaltning. Utfallen för aktiefonder med hög riskexponering mot enskilda branscher eller regioner kan, relativt en global aktiefond, resultera i ett dåligt utfall som kan bli systematiskt på lång sikt. Med en lång sparhorisont finns det en genuin osäkerhet om enskilda branschers eller regio- ners framtid (jämför t.ex. teko-branschen och varvsindustrin). Utredningens grundinställning är dock att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onödig eller omöjlig i en väl- grundat sammansatt portfölj för pensionssparande. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör snarare ett mer utvecklat beslutsstöd lämnas, som hjälper pensionsspararen att utvärdera gjorda val, än att vissa kategorier av fonder utesluts. I kapitel 3 konstateras vidare att individer har en tendens att göra systematiska fel i sina finansiella beslut, t.ex. dåligt anpassad risk- nivå, bristande diversifiering och eftersatt justering över tiden. Det kan också vara så att vissa kategorier pensionssparare, t.ex. pen- sionssparare som är främmande inför de finansiella marknaderna, löper en förhöjd risk att begå sådana misstag som kan leda till sys- tematiskt dåliga utfall. En viktig faktor som spelar in här är att det är fråga om långsiktiga och komplexa sparbeslut. Grundproblemet är som konstateras dock inte nödvändigtvis det stora utbudet av 6 , Patel och Zeckhauser (1993), Carhart (1997), , Ferson och Glassman (1998). Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet fonder utan snarare avsaknaden av ett utvecklat beslutstöd, vilket ökar risken att pensionssparare väljer att inte diversifiera sin fond- portfölj eller gör andra misstag i sin förvaltning. Utgångspunkten för utredningens arbete är att förbättra det nuva- rande premiepensionssystemet. Som konstateras i kapitel 1 ser utredningen som sitt uppdrag att föreslå förbättringar inom ramen för det befintliga systemet – inte att skapa ett nytt system. Utifrån de riktlinjer som finns i utredningsdirektiven har utredningen dra- git slutsatsen att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem där kapitalför- valtningen sker i fonder som administreras av fristående fondför- valtare, som även kan vara statliga. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.7 Figur 7.2 Skiss på ett framtida premiepensionssystem 7 Se kapitel 1. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet I figur 7.2 presenteras en skiss av ett framtida premiepensions- system. I jämförelse med det nuvarande systemet, som beskrivs i figur 7.1, har två förändringar skett. Informationsuppdraget har minskats och ett beslutsstöd har tillkommit. Det framtida premiepensionssystemet kan beskrivas på följande sätt: Motsvarigheten till den nuvarande Premiesparfonden benämns i figur 7.2 som systemets basalternativ. Benämningen skall inte uppfattas som att utredningen förordar detta alternativ framför fonderna på fondtorget. Namnet knyter i stället an till att premie- pensionsmedlen för de pensionssparare som inte anmäler något fondval på fondtorget skall placeras i detta alternativ. Beslutsstödet är av intresse för samtliga pensionssparare, även om den primära målgruppen för basalternativet är de pensionssparare som, trots det mer utvecklade beslutsstödet, inte anser sig ha tillräckligt med kun- skaper eller vara tillräckligt engagerade för att själva sätta samman en fondportfölj i det tidsperspektiv som förvaltningen av premie- pensionsmedlen kräver (målgrupp 1). Många av dessa pensionsspa- rare kan inte heller förväntas vara aktiva . Basalternativet bör därför ha en generationsfondsprofil så att risknivån i placering- arna anpassas med hänsyn till pensionsspararens ålder. Mot bak- grund av erfarenheter från allmänna pensionssystem i andra länder, tjänstepensionsordningar och även av aktiviteten i premiepensions- systemet kan också en betydande andel av kapitalet förväntas bli förvaltat i ett sådant basalternativ. Utredningens övervägande i denna del redovisas i kapitel 8. För att hålla förvaltningskostnaderna i systemet nere och för- bättra överblickbarheten, bör vidare åtgärder vidtas som reducerar antalet fonder på fondtorget. Utredningens överväganden om fondtorget redovisas i kapitel 9. Genom att ett beslutsstöd fortsättningsvis skall erbjudas varje pensionssparare, kan PPM:s fortsatta informationsuppdrag begrän- sas till att avse generellt utformad information som ger pensions- spararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Ett övergripande syfte med informationsupp- draget blir då att informera om det beslutsstöd som pensionsspa- raren erbjuds för förvaltningen av premiepensionen. Utredningens överväganden om PPM:s informationsuppdrag redovisas i kapitel 10. Vid sidan av den allmänna information som erbjuds pensionsspa- rarna finns det således behov av att individanpassa beslutsstödet så Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet att det underlättar pensionsspararnas förvaltning. I detta ingår att samtliga pensionssparare skall få hjälp att välja bland de fonder som ingår i systemet, bl.a. utifrån vilka krav på kunskaper och engage- mang som olika typer av fonder ställer på pensionsspararna . Pensionsspararna skall också få hjälp att bestämma sin riskpre- och förmåga att bära risk. Lika viktigt är att pensionsspa- rarna också får stöd i den löpande förvaltningen av premiepen- sionsmedlen. Utredningens närmare överväganden i denna del redovisas i kapitel 11. En utveckling av premiepensionssystemet i den riktning som be- skrivs ovan innebär att systemet blir mer individrelaterat. De behov som pensionsspararna i målgrupp 1 och 3 har tillgodoses på ett bättre sätt än i nuvarande system som pensionssparare i målgrupp 2 erbjuds alternativ som skall anpassas utifrån deras be- hov. Utöver detta berör utredningen ytterligare ett par frågor. Frågor kring den möjlighet som pensionsspararna har att gå över till liv- ränta behandlas i kapitel 12. I kapitel 13 behandlas frågan om orga- niseringen av pensionsadministrationen. Som konstateras ovan följer behovet av att samordna informationsinsatserna bättre inte bara av utformningen av ålderspensionssystemet och inslaget av ett stort fondutbud i premiepensionssystemet, utan kan också förkla- ras av att ansvaret för pensionsadministrationen delas av FK och PPM.