sou · GTB343 · 2006-01-01 00:00:00 — Men om barnet inte velat uttrycka en åsikt kan det ibland vara mindre lämpligt att hålla fler samtal med barnet. Samtalen måste ske på barnets villkor; vill ett barn inte uttala sig eller ta ställning måste det respekteras. Det är, som vi tidigare påpekat, viktigt att den som talar med barnet är lyhörd för barnets signaler och dess situation och att bar- nets uttalanden tolkas på rätt sätt. De har påpekats att det ibland brister i kompetensen hos dem som håller samtal med barnet. Detta kan man inte komma till rätta med lagstiftningsvägen, utan det måste ske genom utbildning, uppdaterade riktlinjer och annat hand- läggningsstöd till dem som utreder vårdnadsärenden. För att barnets bästa skall tillgodoses är det nödvändigt att handläggarna får utbild- ning i bl.a. att samtala med barn på barns villkor, att tolka barns ut- tryckssätt och olika utredningsmetoder. I vår enkätundersökning hos socialnämnderna pekade en del på att familjerätten ofta glöms bort när det gäller kompetensutvecklingar och att det krävs mycket drivkraft och eget initiativtagande för att hålla en god kvalitet. Vi vill peka på att kommunerna har mycket att spara på att utredarna får en bra utbildning och att utredningarna därmed håller en hög kvalitet och tillvaratar barnets intressen. Ju bättre den ursprungliga utredningen är desto mindre är risken för att samma ärende åter- kommer. Lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge präglas av en strävan efter samförståndslösningar. Regelsystemet har på olika sätt utformats så att föräldrarna skall kunna nå enighet i frågor som rör barnen. En allmän utgångspunkt är att samför- ståndslösningar kan antas vara bäst för barnet. Det är vanligt att föräldrarna, innan de vänder sig till dom- stol, har försökt komma överens inom ramen för samarbetssamtal. Sedan talan väckts har domstolen också möjlighet att uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att anordna samarbetssamtal i syfte att nå enighet mellan föräldrarna (6 kap. 18 § FB). Lyckas för- äldrarna inte komma överens under samarbetssamtal, kan dom- stolen, om det är lämpligt, verka för att föräldrarna når en samför- ståndslösning. Samarbetssamtal är samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge. Den ut- värdering som (SOU 1995:79) gjorde visade att samarbetssamtal är ett bra instrument för att lösa vård- nadskonflikter. Samtalen hade enligt utredningen lett till att för- äldrarna i allt större omfattning kommit överens och särskilt samtal före domstolsförfarandet hade gett ett bra resultat med liten resurs- åtgång. I 1997/lagstiftningsarbete gjordes därför bedömning- en att åtgärder borde vidtas för att öka samarbetssamtalens till- gänglighet och kvalitet. I infördes en bestämmelse som erinrar föräldrarna om möjligheten att få hjälp att nå enighet i frågor om vårdnad m.m. (6 kap. 18 § första stycket FB). Vidare gavs i uppdrag att stödja utvecklingen av metoder för samarbetssamtal m.m. Frågan är då vad reformen inneburit för strävandena att föra bort vårdnadsfrågorna från domstolarna och om de nya reglerna blivit det instrument för att nå samförståndslösningar som avsetts. genomfördes samarbetssamtal avseende ca 13 800 barn. Året efter det att reformen trädde i kraft ökade antalet samarbets- samtal så att de berörde ytterligare ca 4 000 barn. Härefter har det skett en mindre ökning år och berördes ca 20 500 barn av samarbetssamtal. Hur många avtal som slöts och godkändes finns det ingen tillförlitlig statistik över. Men –2003 har antalet avtal som slutits varit drygt 4 000 (som lägst 4 155 och som högst 4 627). Vad man kan sluta sig till med ledning av den statistik som finns över antalet barn som berörts av samarbetssamtal mellan föräldrar- na och antalet avtal som slutits och godkänts av socialnämnderna är att fler föräldrar genomgår samarbetssamtal efter reformen och att möjligheten att sluta avtal har utnyttjats av en del föräldrar. Huru- vida dessa föräldrar annars skulle ha vänt sig till domstol eller om de skulle ha löst frågorna på egen hand går inte att säga. Sannolikt har emellertid en del mål förts bort från domstolarna genom att föräldrarna i stället enats genom ett avtal. De flesta synes vara överens om att möjligheten för föräldrarna att kunna sluta ett juridiskt bindande avtal i frågor rörande vårdnad m.m., utan att behöva vända sig till domstol, är bra. Det är bra att så många mål som möjligt förs bort från domstolarna. Kan föräld- rarna enas skapar det som regel en mer hållbar lösning och för det mesta är en lösning där föräldrarna kommer överens också bäst för barnet. Genom socialnämndens möjlighet att neka till att godkänna ett avtal finns det vidare en garanti för att barnets bästa verkligen tillgodoses genom föräldrarnas överenskommelse. Möjligheten för föräldrarna att sluta avtal om frågor rörande vårdnad m.m. var där- för ett steg i sätt riktning. Det finns ingen tillförlitlig statistik över antalet vårdnadstvister i domstol. Därför går det inte att med någon säkerhet säga om an- talet vårdnadstvister i domstol ökat eller minskat efter reformen. Men vid våra diskussioner med domare och advokater uppgav de att de upplevde att antalet vårdnadstvister i domstol varken har minskat eller ökat. Däremot upplevde de att de tvister som före- kommer i domstol har blivit mer komplexa och infekterade. Samhällsutvecklingen, och reglerna i , har gått i den riktningen att alltfler föräldrar tar ansvar för sina barn och tar en mer aktiv del i sina barns liv. Detta är en mycket positiv utveck- ling för barnen. Reformen som gav domstolarna möjlighet att be- sluta om gemensam vårdnad även mot en förälders vilja var ett viktigt steg för att markera att barnet behöver båda sina föräldrar. innebär det att allt fler föräldrar slåss för rätten att ta hand om sitt barn. Detta kan vara en förklaring till att – som fler föräldrar genomgår samarbetssamtal och sluter avtal i frågor om vårdnad m.m. – många föräldrar tvistar om dessa frågor i domstol. En fråga som har diskuterats i skilda sammanhang är om sam- arbetssamtalen bör vara obligatoriska. Det är naturligtvis i och för sig värdefullt om samarbetssamtal kan komma till stånd i ett tidigt skede och innan ett eventuellt domstolsförfarande har inletts. Ju tidigare samtalen kommer till stånd, desto större är i regel möjlig- heterna att föräldrarna når fram till en överenskommelse. Det framstår emellertid som tveksamt om ett obligatorium skulle vara ändamålsenligt. Det är svårt att tro att fler tvister skulle lösas om människor som själva saknar motivation till det tvingas att delta i samarbetssamtal. I vissa fall kan ju dessutom anledningen till en förälders motstånd mot att delta i samarbetssamtal framstå som högst motiverad, t.ex. om föräldern utsatts för våld eller övergrepp av den andra föräldern. Att tvinga en sådan förälder till samarbets- samtal kan enligt vår mening inte komma ifråga. Detta leder oss till bedömningen att samarbetssamtal inte bör vara obligatoriska. Men självklart är det ofta bra om de kommer till stånd. Ökad informa- tion om samarbetssamtalen och förbättrad tillgänglighet kan vara ett sätt att få fler föräldrar att frivilligt söka sig till samtalen. Det kan också tilläggas att det i rekommendation om medling vid familjetvister stryks under att medling bygger på frivillighet och att obligatorisk medling inte bör förekomma (Europa- rådets rekommendation 1639 [1993] punkterna 7 och 8). 9.2Närmare om samförståndslösningar vid Förslag: För att underlätta för föräldrar att uppnå samförstånds- lösningar i frågor som rör barnet måste vara aktiv. Föräldrar måste erbjudas samarbetssamtal. Efter avslutade samarbetssamtal skall föräldrarna och barnet alltid erbjudas uppföljningssamtal om det inte är olämpligt eller obehövligt. Möjligheten för föräldrar att sluta tidsbegränsade avtal om boende och umgänge bör uppmärksammas och skall alltid följa upp sådana avtal. När föräldrar befinner sig i kris och vänder sig till få hjälp genom samarbetssamtal är det viktigt att det inte dröjer alltför länge innan de får denna hjälp. Ju går desto större är risken att konflikten cementeras och möjligheten att lösa konflikten minskar därmed. Enligt allmänna råd bör samtalsledaren erbjuda föräldrarna ett första samtal inom 2 eller högst från det att de kontaktat socialnämnden eller från det att en remiss från tingsrätten kommit in. Vår enkätunder- sökning visar att i drygt hälften av kommunerna var väntetiden för att få påbörja en samtalsserie och i ytterligare 16 kommuner var väntetiden omkring . Men i 3 kommuner var väntetiden . En av dessa kommuner angav att vänte- tiden var 4 . Vi menar att en väntetid på omkring 2 får accep- teras. Men längre än så skall föräldrarna inte behöva vänta på att få komma på samarbetssamtal. Risken är då stor att barnet far illa av föräldrarnas konflikt och svårigheterna att lösa problemen ökar, som vi nämnt, ju går. Kommunerna måste fördela sina resurser på ett bättre sätt så att föräldrarna kan erbjudas samtal inom . Kan problemen lösas på ett tidigt stadium innebär det att resurser frigörs från arbetet med t.ex. snabbupplys- ningar och vårdnadsutredningar. Om föräldrarna efter samarbetssamtal kommer fram till en över- enskommelse bör de, enligt allmänna råd, erbjudas för ett samtal för att följa upp om frågorna om vårdnad, bo- ende och umgänge har löst sig till barnets bästa eller om det finns anledning att göra tillägg eller ändringar i överenskommelsen. Vår enkätundersökning visar att det varierar mycket bland kommunerna när det gäller frågan om att erbjuda föräldrarna uppföljningssamtal. Drygt en tredjedel angav att de alltid eller i av fallen erbjuder uppföljningssamtal. 4 av 10 kommuner angav att de erbjuder uppföljningssamtal i omkring hälften av fallen (dvs. i 25–av fallen). Omkring en fjärdedel av kommunerna angav att de erbju- der uppföljningssamtal i av fallen och några kommuner uppgav att de aldrig erbjuder uppföljningssamtal. Vi menar, liksom sägs i allmänna råd, att social- nämnderna alltid skall erbjuda föräldrarna uppföljningssamtal om det inte är obehövligt. Att ha ett uppföljningssamtal inplanerat sätter en psykologisk press på föräldrarna att fortsätta samarbeta i frågor som rör barnet. Men det innebär framför allt att barnet – och även föräldrarna – får uppleva att det har ett stöd från samhället och en garanti för en uppföljning och eventuell justering av överenskom- melsen i de fall det som bestämts vid samarbetssamtalen inte funge- rar på bästa sätt för barnet. Vi vill därför inskärpa vikten av att allmänna råd följs. Som vi utvecklar i avsnitt 8.4 om Samarbetssamtal och barnets inställning menar vi vidare att barnet alltid skall få möjlighet att komma till tals under en samtalsserie med för- äldrarna, om inte det är olämpligt. Barnet är huvudpersonen i sam- talen och måste därför ges möjlighet att få berätta om hur det vill ha det och hur det känner sig då föräldrarna är i konflikt. Barnet skall även, om det inte är olämpligt eller obehövligt, erbjudas uppfölj- ningssamtal. För att föräldrarna skall kunna komma överens är det viktigt att är aktiv. Förutom möjligheten med uppföljnings- samtal vill vi peka på möjligheten för föräldrar att sluta tidsbegrän- sade avtal. Vår enkätundersökning visar att när det gäller tidsbe- gränsade avtal uppgav 8 av 10 kommuner att sådana sluts i av fallen. Vanligast var det att sluta ett tidsbegränsat avtal om umgänge och i andra hand boende. Tidsbegränsade avtal om vårdnad var däremot inte så vanliga. Längden på de tidsbegrän- sade avtalen varierade mycket; från 2 månader till omkring . Vanligast var att avtalen gällde och upp till . Drygt hälften av kommunerna följde upp de tidsbegränsade avtalen. Ofta bestämdes då en ny tid för uppföljningssamtal i anslutning till att det tidsbegränsade avtalet slöts och godkändes. Kommentarer från de kommuner som inte följde upp avtalen var att det är föräldrarnas ansvar att hantera detta. Ett tidsbegränsat avtal som möjliggör att barnet får prova på att bo antingen hos ena föräldern eller hos båda växel- vis kan göra att föräldrarna har lättare för att träffa en hållbar överenskommelse, som är bra för barnet. Detsamma gäl- ler för frågor rörande umgänge. Ett tidsbegränsat avtal är inte så slutgiltigt utan det kan ge barnet – och även föräldrarna – en möj- lighet att känna efter, med vetskapen om att dess situation följs upp och kan ändras om det behövs. I många fall kan därför ett tidsbegränsat avtal avseende boende eller umgänge vara till fördel Tidsbegränsade avtal avseende vårdnad är däremot – av hänsyn till barnet – mindre lämpliga. I det att aktivt bör verka för att föräldrarna kom- mer fram till en hållbar överenskommelse ligger att alltid skall följa upp de tidsbegränsade avtalen. Att resonera så att det är föräldrarnas ansvar att hantera detta är inte rätt ur ett barn- perspektiv. För barnets skull är det viktigt att avtalet följs upp. Som vi utvecklar i avsnittet 8.5 om Avtal mellan föräldrarna och barnets inställning menar vi att barnet skall ges möjlighet att komma till tals i samband med att socialnämnden godkänner föräldrarnas avtal, om det inte är olämpligt eller obehövligt. Naturligtvis innebär upp- följningen av det tidsbegränsade avtalet att även ett samtal med barnet skall föras. Ett aktivt förhållningssätt från sida lägger ett stort ansvar på den som leder samarbetssamtalen. Kompetensen hos sam- talsledaren har stor betydelse för utgången av samarbetssamtalen och samtalsledaren måste ha kunskap om bl.a. konflikthantering och att föra samtal med och tolka barnets signaler. Samtalsledaren måste vara lyhörd för att det inte alltid är till barnets bästa att föräldrarna kommer överens utan att det i vissa fall kan vara bättre för barnet att frågorna prövas av domstol. Det får inte bli så att föräldrarna skall komma överens till varje pris. Det är barnet och barnets bästa som skall stå i fokus. Samtalsledaren måste alltså vara uppmärksam på om konflikten mellan föräldrarna eller omständigheterna i övrigt är sådana att det är bättre för barnet att saken prövas i domstol och att ett beslut fattas där som kan ge barnet det lugn och ro som det behöver. Annat som måste uppmärksammas särskilt är om det finns tecken på att det förekommit övergrepp inom familjen, om någon av föräldrarna inte lever upp till de krav barnet har rätt att ställa på en förälder eller om det finns tecken på att en förälder känner sig tvingad av den andra föräldern att gå med på en överenskommelse. I vissa sådana fall kan samarbetssamtal vara en mindre lämplig metod eller måste särskilda arrangemang kring samtalen vidtas. Det finns inte någon enhetlig struktur för hur samarbetssamta- len skall genomföras. Hur samtalen rent praktiskt skall gå till får avgöras från fall till fall, eftersom olika barn och föräldrar har olika behov. I vissa fall kan det vara en fördel om samtalsledaren talar en- skilt med föräldrarna var för sig och med barnet ensamt, i andra fall kan det fungera bäst om barnet och föräldrarna har ett gemensamt samtal tillsammans med samtalsledaren. är konflikten mellan föräldrarna sådan att det är bäst om det finns två samtalsledare med Känner den ena av föräldrarna sig otrygg eller rädd för den andra föräldern kan det behövas att samtalen sker enskilt med varje förälder och att föräldrarna inte träffas i anslutning till samtalen. Samtalsledaren måste vara flexibel och se till vad som kan fungera bäst efter omständigheterna i det enskilda fallet. 9.3.1Samarbetssamtal om barnets försörjning och avtal om underhåll Bedömning: Det finns både för- och nackdelar med ett system där kommunerna är skyldiga att erbjuda föräldrar samarbets- samtal om barnets försörjning och att hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhåll. Kommunerna är skyldiga att erbjuda föräldrar samarbetssam- tal i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Kommunerna är också skyldiga att hjälpa föräldrar att träffa avtal i dessa frågor. Någon skyl- dighet för kommunerna att hjälpa föräldrar att nå enighet i frågor om barnets försörjning eller att träffa avtal om underhåll finns inte. Under riksdagsbehandlingen av propositionen angående vårdnadsreform uttalade lagutskottet i sitt av godkända betänkande att ett system där man eftersträvar samförstånd mellan föräldrarna även när det gäller deras underhållsskyldighet borde övervägas närmare (bet. 1997/98:LU12 s. 56). Enligt våra direktiv skall vi överväga de frågor om barnets försörjning som sålunda tagits upp. Vi skall särskilt ta ställning till om kommunerna bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffande barnets försörjning och om de bör vara skyldiga att hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhåll. För barnets skull är det givetvis önskvärt att föräldrar, som har separerat, ingår mer heltäckande överenskommelser i frågor som rör barnet. Det är viktigt att enighet nås inte bara i frågorna om vårdnaden, boendet och umgänget, utan även i frågor relaterade till hur försörjningen av barnet skall delas mellan föräldrarna. Flera familjerättssekreterare och advokater som vi har diskuterat frågan med har gjort gällande att de ekonomiska frågorna rörande barnet utgör grunden till föräldrarnas tvist och att det där- för är viktigt att föräldrarna klarar ut även de ekonomiska bitarna. Enligt familjerättssekreterarna och advokaterna finns det därför behov av ett organ som kan hjälpa föräldrarna att komma överens i frågor rörande barnets försörjning. En lösning, som framförts i skilda sammanhang och som också anges i våra direktiv, är att införa en skyldighet för kommunerna att erbjuda föräldrar samarbetssamtal även beträffande barnets för- sörjning och en skyldighet för kommunerna att hjälpa föräldrar att träffa avtal även om underhåll. Denna modell förordas av både (SOU 2001:24) och (SOU 2003:42). Flera av de advokater som vi fört diskussioner med ställde sig också positiva till en sådan lösning, medan andra menade att ekonomiska frågor är så komplicerade att det krävs juridisk kompetens för att hantera dem. De flesta av de familjerätts- sekreterare vi diskuterade frågan med avvisade däremot tanken och hänvisade till att det varken finns tillräcklig kompetens eller till- räckliga resurser hos familjerätten, men också till att det finns en risk för att fokus hamnar på de ekonomiska frågorna i stället för på barnet. I den enkätundersökning, riktad till socialnämnder, som vi genomfört var i princip lika många positiva till modellen, som nega- tiva. Många synpunkter i frågan lämnades också i samband med remissomgången av betänkande. Om- kring hälften av remissinstanserna avstyrkte förslaget eller ställde sig tveksamma till det. Både positiva och negativa synpunkter har således framförts. Vi anser, liksom , att det är angeläget att föräldrar får hjälp att i samförstånd lösa inte bara frågor om vård- nad, boende och umgänge, utan även frågor om barns försörjning och kostnadsfördelningen i samband med umgänge. Det är värde- fullt om frågorna kan lösas i ett sammanhang och därför är ett alternativ att införa en skyldighet för kommunerna i detta avse- ende. Emellertid talar också flera skäl mot en sådan lösning. Det är alltid den lösning av frågorna om vårdnad, boende och umgänge som tillgodoser barnets bästa och barnets behov som skall väljas och inte den lösning som är bäst utifrån ekonomiska överväganden. Som framgått ovan utgör de ekonomiska frågorna kring barnet grunden för föräldrarnas tvist. Det finns därför, vilket också framförts av flera, en beaktansvärd risk för att de eko- nomiska frågorna tar överhanden och att då fokus flyttas från barnet och därmed den lösning som är bäst för barnet. En annan invändning är, vilket också påpekats i enkätundersökningen, att för- äldrarnas ekonomiska förhållanden kan vara komplicerade. fallet är det inte alltid lämpligt, om ens möjligt, för en familjerätts- sekreterare att hjälpa till med att lösa frågor kring barnets för- sörjning och upprätta avtal om underhållsbidrag. Ytterligare en in- vändning är att en sådan reform skulle kräva stora inledande utbild- ningsinsatser. Visserligen har familjerättssekreterare viss kunskap om hur underhållsbidrag beräknas, eftersom fördel- ningen av resekostnader enligt 6 kap. 15 b § FB i normalfallet skall ske efter samma principer som tillämpas när underhållsbidrag till barn bestäms (prop. 1997/98:7 s. 118). Emellertid skulle en reform också kräva fortlöpande insatser då personalen kan behöva upp- dateras om de olika bidragssystemen och andra regler av ekonomisk natur. Utöver att det skulle vara nödvändigt att tillföra kommunerna resurser till utbildning, skulle det dessutom krävas ytterligare resur- ser för anställning av ny personal, om inte handläggningstiderna för samarbetssamtal och godkännande av avtal skall öka. Det senare ligger inte i linje med hänsynen till barnets bästa. Det finns således skäl som talar för den nu omtalade modellen, men också skäl som talar mot den. Modellen är alltså inte helt given och de nödvändiga analyserna som krävs innan en sådan lösning kan föreslås, har vi inte kunnat genomföra inom utredningstiden. Som vi påtalat ovan är vi av den uppfattningen att det är ange- läget att föräldrar får hjälp att i samförstånd lösa inte bara frågor om vårdnad, boende och umgänge, utan även frågor om barns för- sörjning och kostnadsfördelningen i samband med umgänge. Vi menar också att det är värdefullt om frågorna kan lösas i ett samman- hang. Det finns emellertid andra alternativ till den ovan beskrivna lösningen med att införa en skyldighet för kommunerna att ta upp de ekonomiska frågorna i samband med samarbetssamtal och avtals- skrivning. En tanke som framförts är att utvidga domstolens möjlig- heter att ta hand om de ekonomiska frågorna. Med en sådan lösning skulle även dessa frågor t.ex. kunna falla inom ramen för den av oss i avsnitt 11.1.2 föreslagna medlarens arbetsuppgifter. En nackdel med ett sådant system är dock att processmöjligheterna eventuellt skulle kunna öka, beroende på hur systemet utformas. Det finns även andra alternativ än det nämnda. Eftersom frågan är angelägen, men också mycket komplicerad, anser vi att det vore en fördel om frågan sågs över förutsättningslöst i ett sammanhang. Vårt uppdrag är i denna del begränsat och omfattar inte att göra en sådan helhetssyn. Vi vill stryka under, vilket också konstaterades i samband med införandet av möjligheten för föräldrar att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge, att det inte finns något som hindrar att socialnämnderna utsträcker hjälpen att träffa avtal till frågan om underhållsbidrag. Det finns inte heller något som hind- rar att frågor rörande barnets försörjning tas upp vid samarbets- samtalen om detta bedöms som lämpligt. Vid våra diskussioner med familjerättssekreterare framkom också att familjerättssekreterarna under samarbetssamtalen oftast diskuterar de ekonomiska frågorna med föräldrarna och ibland föreslår en lösning, t.ex. hur barnbidra- get och kostnader för barnets fritidsaktiviteter skall fördelas mellan föräldrarna. I detta sammanhang vill vi också peka på möjligheten för bl.a. myndigheterna att samverka. Ett exempel på detta är den rådgivningsverksamhet som erbjuds separerande par med barn i kommun. Denna separationsrådgivning är en samordnad medling, där flera kompetenser står till förfogande för parterna och där båda parterna i separationen är närvarande . Ett råd- givningstillfälle varar och har karaktären av samtal. Vid rådgivningstillfället är, förutom det separerande paret, flera råd- givare närvarande. Rådgivarna utgörs av en advokat samt represen- tanter från och . be- talar advokatens arvoden för deltagandet, medan övriga rådgivare medverkar på sin ordinarie arbetstid. Utvärderingen av separations- rådgivningen visar att de separerande par som deltagit i rådgivningen upplevt denna som effektiv och värdefull (FoU , Arbets- livsutvecklingsrapport nr 2004:1). Bedömning: Frågan om eventuella förändringar i beräknings- metoderna för underhållsbidrag kräver närmare analyser.