sou · GTB349d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Ändamålsbestämningens centrala betydelse för integritets- skyddet gör att principiella skäl med styrka talar för att lagstiftaren uttryckligen bestämmer ändamålen med ett registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet. Behandling av personuppgifter inom nu aktuellt område särregleras i utlänningsdataförordningen. Denna förordning har enligt 2 § PUL företräde framför reglerna PUL. Det är ett allmänt problem att den nu aktuella behandlingen av personuppgifter regleras i en förordning. Det har tidigare uttryckts att målet bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Det förfarande som det här är fråga om bör utgöra sådan behandling som lämpligast regleras i lag. Utlänningsdataförordningen anger vissa godtagbara ändamål för behandling av personuppgifter. Bland annat är det tillåtet att behandla personuppgifter för myndighets handläggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författning samt för framställning av statistik. Det anges inte uttryckligen att det även är tillåtet att behandla personuppgifter i syfte att utöva kontroll av utlänningar under deras vistelse i . Något sådant ändamål finns inte heller angivet i PUL. För tydlighetens skull bör därför i utlänningsdataförordningen även detta ändamål anges som tillåtet. har i sitt betänkande föreslagit att även den nya utlänningsdatalagen skall ange de fall i vilka behandling av personuppgifter är tillåten. Bland annat skall personuppgifter få behandlas om det är nödvändigt för hand- läggning av ärenden, för kontroll av utlänning under vistelsen i samt för framställning av statistik. Det är vår uppfattning att dessa förslag omfattar de ändamål som gäller för registrerings- förfarandet enligt rörlighetsdirektivet. förslag är som tidigare nämnts föremål för beredning i med sikte på en proposition . I det arbetet bör dessa synpunkter på registreringsförfarandet beaktas. Denna utredning lägger därför inte fram något eget förslag till lagreglering på detta område. 18.3Registreringens utformning och organisation Utredningens förslag: bör vara ansvarig myndighet för registreringen. Ett alternativ är att i utökad omfattning använda det befintliga systemet med samordnings- nummer inom folkbokföringen. Utredningen har övervägt olika alternativ till hur en registrering skall utformas och organiseras. Vi har därvid funnit att Migrations- verket är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för registreringsförfarandet. behandlas mer ingående i avsnitt 18.3.2. Ett alternativ till att ge ansvaret för regi- streringen är att använda folkbokföringsdatabasen genom att dela ut samordningsnummer till alla som har uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet och att således låta vara ansvarig registreringsmyndighet. Däremot är det vår uppfattning att det befintliga folkbokföringssystemet inte är ett lämpligt alternativ. I avsnitt 18.3.3 behandlas de alternativ som förutsätter att Skatte- verket ansvarar för förfarandet. Bland de övriga alternativ som övervägts kan följande nämnas. Statens personadressregister, SPAR, innehåller alla personer som är folkbokförda i , både svenska och utländska medborgare. är personuppgiftsansvarig men är värdmyndighet. Även enskilda har mot en viss avgift tillgång till uppgifterna i registret. En särskild utredare har i uppdrag att utreda bland annat om det finns förutsättningar för att samordna SPAR med folkbokföringsverksamheten. beräknas avsluta sitt arbete . Det är knappast lämpligt att använda SPAR för registreringsförfarandet. Registret är i första hand avsett att vara en offentlig databas, vilket inte förefaller vare sig lämpligt eller ändamålsenligt för rörlighets- direktivets registreringsförfarande. Dessutom kräver vissa ställ- ningstaganden enligt rörlighetsdirektivet en ingående bedömning av omständigheter som förutsätter sådan kompetens hos den ansvariga myndigheten som nämnden inte haft anledning att utveckla. Enligt den finska utlänningslagen är det i polis- inrättningen i häradet som registrerar uppehållsrätten i ett utlänningsregister samt utfärdar s.k. tidsbegränsad uppehålls- tillståndshandling, vilket synes motsvara det uppehållskort som anges i artiklarna 9–11 i rörlighetsdirektivet. Polisinrättningen får även återkalla den registrerade uppehållsrätten samt den tids- begränsade uppehållstillståndshandlingen. En sådan lösning synes emellertid inte anpassad för svenska förhållanden. Polisen har inte något motsvarande ansvar och det vore en nyordning att inrätta ett system liknande det som gäller i . Rikspolisstyr- elsen har dessutom ansett att registreringsansvaret bör ankomma på . Det saknas således skäl att föreslå polisen som ansvarig myndighet för registreringsförfarandet. Det förefaller inte förenligt med intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader att inrätta en ny myndig- het med sådant registreringsansvar som följer av rörlighets- direktivet. är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Verket tillämpar de regler som styr invandring till och beviljande av svenskt medborgarskap. Verket tar emot och behandlar ansökningar om asyl, visum och uppehållstillstånd samt erbjuder de asylsökande bostad . Det är också verkets ansvar att underlätta för den som vill återvandra samt att förmå den som inte har erforderligt uppehållstillstånd att lämna landet. skall, enligt 3 § första stycket 3 förordningen (2004:294) med instruktion för , föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning som behövs har ett väl utvecklat system för automatiserad behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen. Den centrala databasen inom Migrations- verket betecknas centrala utlänningsdatabasen (). CUD utgör verkets utlänningsregister och möjliggör för verket att föra erforderlig statistik. behandling av personuppgifter regleras av utlänningsdataförordningen. Enligt förordningen får verket i automatiserat verksamhetsregister behandla personuppgifter för författningsreglerad handläggning av ärenden och för fullgörande av sin författningsreglerade underrättelseskyldighet. Verket får även behandla personuppgifter för bland annat framställning av statistik. Av utlänningsdataförordningen framgår vilka person- uppgifter som får behandlas i registret. upprätt- håller också rättsfallsregister, fingeravtrycksregister och landin- formationsregister. , polismyndigheter, , och utlandsmyndigheter får enligt utlännings- dataförordningen ha direktåtkomst till verksam- hetsregister. Även har möjlighet att få tillgång till vissa uppgifter hos . Någon rättslig definition av begreppet direktåtkomst finns inte. Enligt en vedertagen uppfattning innebär direktåtkomst en möjlighet att på egen hand ta del av och söka efter uppgifter i en informa- tionssamling som behandlas automatiskt, dock utan att man själv kan bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet (prop. 2000/2001:33 s. är central utlänningsmyndighet. Verket har en organisation som utför i princip samma handläggning och prövning och är den myndighet som kanske bättre än någon annan myndighet har den kompetens som är nödvändig för förfarandet. databas kan behandla alla de person- uppgifter som aktualiseras i samband med det föreslagna registre- ringsförfarandet. Alla viktiga skäl till att införa registrerings- förfarandet kan bli tillgodosedda om väljs som ansvarig myndighet. I avsnitt 19.1.2 har utredningen funnit att är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader talar för att den myndighet som har ansvaret för uppehållskorten även bör ansvara för registreringsförfarandet. Med hänsyn till det anförda är det vår uppfattning att det i första hand bör vara som skall ansvara för registrerings- förfarandet. ansvarar för folkbokföringsdatabasen. I databasen registreras en mängd olika händelser i människors liv såsom födelse, dödsfall, flyttningar, in- och utvandringar, vigslar, partnerskap, äktenskapsskillnad och namnändringar. Folkbok- föringsuppgifterna ligger till grund för ett stort antal av våra medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Exempelvis måste en person i många sammanhang kunna styrka en uppgift om namn eller civilstånd. Uppgiften om att en enskild är folkbokförd används vid bedömningen av dennes rätt till sociala förmåner och bidrag. Frågan om i vilken kommun beskattning skall ske är beroende av var inom landet personen är folkbokförd. Uppgifterna i folkbokföringsdatabasen vidarebefordras till personregister hos andra myndigheter. Folkbokföringsdatabasen definieras som en samling person- uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i lagen angivna ändamålen. Folkbokföringsdatabasen är främst avsedd att användas av myndigheter. Regeringen kan dock meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut till enskild. I den förvaltningspolitiska propositionen anges att det främsta skälet till att det skall finnas en möjlighet att lämna ut uppgifter till en enskild är att skall kunna använda sig av registret (prop. 1997/98:136, s. I övriga fall skall prövningen enligt motiven vara restriktiv. Endast sådana fall där behovet är utrett och inte kan tillgodoses inom ramen för SPAR bör överhuvudtaget komma i fråga. Det ovan sagda gäller direktåtkomst (se avsnitt 18.3.2). När det gäller rätten att få avskrift av uppgifter i databasen gäller tryckfrihets- förordningen och vanliga sekretessregler. Den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelbundet tillbringa sin dygnsvila i landet under skall folkbokföras. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet och som med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här skall folkbokföras. Det finns vissa särskilda regler för barn. En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. Vissa andra undantag finns, bland annat för skyddsbehövande utlänningar. Den som får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet eller som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under , skall avregistreras. Det finns särskilda regler för den som flyttar inom . Detsamma gäller för den som oavbrutet saknat känt hemvist. Naturligtvis skall även den som avlider eller dödförklaras avregistreras. För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning. En person som inte är eller har varit folkbokförd kan bli tilldelad ett särskilt samordningsnummer av . Samordningsnummer är en enhetlig identitetsbeteckning för fysiska personer som inte är eller har varit folkbokförda i . kan tilldela samordningsnummer på begäran av vissa myndigheter. Bland annat får , Åklagar- myndigheten, och allmänna domstolar begära att samordningsnummer tilldelas. I samband med tilldelandet av samordningsnummer registreras förutom detta nummer även namn, födelsetid, kön, medborgarskap, födelseort och land. Dessa uppgifter finns registrerade i folkbokföringsdatabasen, men de registrerade är inte folkbokförda. Folkbokföringssystemet regleras av folkbokföringslagen (1991:481) (FOL), folkbokföringsförordningen (1991:749), lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet (FdbL) samt förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet. Enligt FdbL får personuppgifter behandlas i databasen för vissa givna ändamål. Ett ändamål är att tillhandahålla sådan information som behövs för samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Även de i övrigt angivna ändamålen är i princip sådana som syftar till att skall kunna utföra sin folkbokföringsverksamhet. Av FdbL framgår även närmare vilka uppgifter som får behandlas i databasen. Det föreligger en allmän anmälningsskyldighet för den som skall folkbokföras. Av 26 § FOL framgår att den som flyttar in från utlandet skall anmäla inflyttningen till eller . Anmälan skall som huvudregel göras skriftligen. Om det finns särskilda skäl får begära att anmälan skall lämnas vid personlig inställelse. Lagen anger vissa tidsgränser inom vilka den enskilde skall anmäla ändrade uppgifter. Om det kan antas att en person är skyldig att göra anmälan, får förelägga honom eller henne att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans folkbokföring. får även i annat fall förelägga en person att lämna uppgifter som behövs för kontroll av bosättningen. Motsvarande gäller för vårdnadshavare. kan förena ett föreläggande med vite. Frågan om utdömande av vite prövas av behörig länsrätt. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet döms till penningböter. Av 7 § folkbok- föringsförordningen framgår att har en skyldighet att anmäla till åklagare så snart det finns anledning att anta att sådant brott begåtts. Det finns tre alternativ som alla innefattar att är personuppgiftsansvarig myndighet. Ett alternativ är att använda den befintliga folkbokföringen. Ett sådant alternativ innebär att man godtar att endast de unionsmedborgare som uppfyller kriterierna för att folkbokföras blir registrerade genom att de folkbokförs. Vid bedömningen av om detta är ett lämpligt alternativ bör följande beaktas. Folkbokföringssystemet är ett väl utvecklat system som tillgodoser samhällets behov av basuppgifter beträffande alla de individer som bor i landet. Systemet ger i normalfallet andra myndigheter de grunduppgifter angående enskilda som myndig- heterna behöver för sin respektive verksamhet. En viktig fördel med att använda folkbokföringen är att det erbjuder ett minimum av administrativa hinder för personer som utnyttjar sin fria rörlighet, vilket ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv är att föredra. Å andra sidan tillgodoser inte folkbokföringen behovet av att få information om internationell korttidsmigration. Det gäller framförallt information om unionsmedborgare som vistas här i mindre än samt information om anledningen till utlänningars vistelse i landet. Det är vår uppfattning att skälet till unionsmedborgarens vistelse i landet är en uppgift som förfarandet bör behandla. Utan denna uppgift synes behovet av att statistiskt kunna bevaka migrationen i landet inte helt kunna tillgodoses. Det är naturligtvis viktigt att veta inte bara hur migrationsströmmarna rör sig utan även varför. Ett annat problem med att använda folkbokföringen är att det blir svårt att upprätthålla den individuella utlänningskontrollen beträffande unionsmedborgare som vistas i landet . Det kan mer tillspetsat läggas fram så, att först om det inte anses föreligga något behov av att ha någon kontroll över vilka unionsmedborgare som vistas i landet kan den befintliga folkbokföringen anses vara tillräcklig i nu aktuellt hänseende. Folkbokföringen har inte den individuella utlänningskontrollen som syfte och tjänar inte heller ett sådant syfte väl. Med beaktande av det ovan anförda är det vår uppfattning att den nuvarande folkbokföringen inte i tillräcklig grad tillgodoser de ändamål som registreringsförfarandet bör uppfylla. Vi anser därför inte att folkbokföringen utgör ett lämpligt alternativ. Ett annat alternativ är att ändra folkbokföringssystemet på så sätt att de unionsmedborgare som önskas registrerade folkbokförs. Det är dock knappast rimligt att förändra den allmänna bedömningsnormen för vem som skall folkbokföras. Kommittén som föregick nuvarande folkbokföringslagen föreslog att det i stället för ettårsregeln skulle införas en sexmånadersregel. I den efterföljande propositionen framhölls dock betydelsen av att bibehålla ettårsregeln. Skälet till det var att en ettårsregel ansågs motsvara gällande praxis vid tidsbegränsade vistelser och regeringen ville inte införa en bedömningsnorm som frångick praxis. Det ansågs dessutom vara av värde att ha samsyn med det bosättningsbegrepp som gällde inom socialförsäkringsområdet. Därtill anförde dåvarande i sitt remissvar att en sexmånadersregel skulle medföra ett avsevärt ökat antal avregistreringar vilket skulle påverka den enskildes rättigheter och skyldigheter. Inte heller bör unionsmedborgare folkbokföras efter andra normer. Det är olämpligt att personer, som inte uppfyller de nuvarande folkbokföringskraven, finns i folkbokföringsregistret. Registret används av många myndigheter. Systemet är mycket komplext och det är knappast möjligt att ge en fullständig översikt av vilka följder som en sådan förändring skulle kunna leda till. Det kan räcka med att en person finns i folkbokföringen för att andra rättsföljder skall utlösas. Även om registrering i folkbok- föringsregistret inte behöver vara ett formellt krav för en viss rättighet, är det ofta i praktiken en avgörande faktor. Nackdelen skulle således kunna bli att man riskerade att medge individer en rad rättigheter som de egentligen inte är berättigade till. För övrigt bör påpekas att det knappast är möjligt att ha olika bedömningsgrunder för utlänningar respektive svenska med- borgare. En svensk medborgare som efter en tids utlandsvistelse flyttar hem till igen måste rimligen folkbokföras efter samma regler som en inflyttande utlänning. I annat fall förlorar folkbokföringssystemet symmetri. Detta är således inte en lämplig lösning. Slutligen är det ett tänkbart alternativ att tilldela alla aktuella unionsmedborgare ett samordningsnummer. Det innebär att de behandlas i folkbokföringsdatabasen, trots att de inte är folkbokförda. Om man använder detta alternativ finns inte något hinder mot att registrera vistelser som överstiger men understiger . Det bör vara möjligt att för nu aktuella personer utfärda personbevis. Dessa har stora likheter med registrerings- beviset. Det skulle vara en enkel åtgärd att folkbokföra den enskilde om detta skulle bli aktuellt . Däremot registreras inte alla de uppgifter som är viktiga att behandla med hänsyn till de skäl som bör vara registreringsförfarandets ändamål. Det gäller särskilt uppgifter om anledningen till unionsmedborgarens vistelse i landet. Som anförts redan i föregående avsnitt kommer behovet av att statistiskt kunna bevaka migrationen i landet inte att helt kunna tillgodoses om inte dessa uppgifter behandlas. Avsaknaden av sådana uppgifter kan också innebära att den individuella utlänningskontrollen försvåras. Enligt uppgift från är det tekniskt möjligt att göra ändringar i databasen så att nya uppgifter kan behandlas. En sådan förändring skulle kunna utformas på så sätt att det inte skapar problem för folkbok- föringssystemet. Däremot skulle det innebära stora kostnader. Det är vår uppfattning att det är ett tänkbart alternativ att ålägga unionsmedborgare en skyldighet att anmäla sig till , som i folkbokföringsdatabasen registrerar unionsmedborgare med uppehållsrätt genom att verket tilldelar dem samordningsnummer om de inte skall folkbokföras. Det bör dock beaktas vilken myndighet som är mest lämpad att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader talar för att låta samma myndighet ansvara för registreringsförfarandet som har ansvaret för uppehållskorten. Om samma myndighet ansvarar för båda dessa förfaranden kan unionsmedborgare och deras familjemedlemmar lämna in sina respektive ansökningar till samma myndighet. Det för också med sig fördelen att hela familjens uppehållsrätt bedöms i ett sammanhang. Som utvecklas i avsnitt 19.1 är bäst lämpat att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Med hänsyn till detta samt till att det endast med stora kostnader kan göras möjligt att i folkbokföringsdatabasen registrera uppgifter om anledningen till unionsmedborgarens vistelse i landet, anser vi att det i första hand bör ankomma på att vara ansvarig för förfarandet. Alternativet med samordningsnummer bör komma i andra hand. För övrigt bör det uppmärksammas att om alternativet med samordningsnummer väljs kommer behandling av personuppgifter för detta ändamål att omfattas av utlänningsdata- förordningen. Även om övervägande skäl alltså talar för att unionsmedborgare skall registreras i ett särskilt register, vill vi framhålla att det mycket väl kan visa sig att utvecklingen blivit sådan att den vanliga folkbokföringen kan anses tillräcklig för registreringen av unionsmedborgare på samma sätt som gäller för nordiska medborgare. 18.4Uppgifter som bör och får behandlas Vi har redan framfört åsikten att det från integritetssynpunkt inte är tillfredsställande att låta registreringsmyndigheten bestämma ändamålen för den behandling av personuppgifter som utförs. Motsvarande argument kan anföras när det gäller frågan om vilka uppgifter som skall få behandlas. Vi har därför funnit att det bör framgå av lag vilka uppgifter som förfarandet får behandla. Avsnitt 18.4 redovisar vår uppfattning om vilka dessa uppgifter är. 18.4.2Tillämpliga regler beträffande behandling av personuppgifter Enligt artikel 8 får varje medlemsstat ålägga unionsmedborgare som vistas i landet att registrera sig. Det framgår inte vilka uppgifter som får registreras. Artikel 8.2 anger visserligen vad registrerings- beviset skall innehålla, men direktivets regler har inte utformats som förbud mot registrering av vissa uppgifter. En möjlig slutsats är därför att rörlighetsdirektivet inte i något avseende utgör hinder mot registrering av personuppgifter. Som anförts i avsnitt 18.2.2 anger dock personuppgiftslagstiftningen snävare ramar. Förfarandets ändamål utgör utgångspunkt Personuppgifter får behandlas endast för sådana ändamål som är tillåtna enligt PUL. De uppgifter som är tänkta att behandlas måste vara nödvändiga och adekvata i förhållande till ändamålen. Således utgör registreringsförfarandets ändamål utgångspunkten för bedömningen av vilka uppgifter som bör behandlas i förfarandet. De aktuella uppgifterna skall därför vara nödvändiga och adekvata i förhållande till behovet av att utöva individuell utlänningskontroll, att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet samt att underlätta den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort. Uppgifter som får behandlas enligt utlänningsdataförordningen Enligt utlänningsdataförordningen får följande personuppgifter behandlas i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen: Person- eller samordningsnummer, namn, födelsetid, kön, vårdnadshavare, civilstånd och andra identifieringsuppgifter, nuvarande och tidigare medborgarskap, tidigare adress och boende i utlandet, adress och boende i , uppgifter om resedokument och identifierings- handlingar, uppgifter som rör utlänningens resa och ankomst till , språk, religion, politisk åskådning, etnisk tillhörighet och hälsotillstånd. I verksamheten får även behandlas uppgifter om andra än den registrerade, såsom uppgifter om god man, ombud, biträden, tolk, anhöriga och kontakt- eller referenspersoner. För asylsökande m.fl. får även registreras uppgifter om bland annat inskrivning vid boendeenhet, utbildning, yrke och anställning. Olika typer av beslut får också registreras. Uppgifter som skall få behandlas enligt förslaget till utlänningsdatalag föreslår att den nya utlänningsdata- lagen skall reglera vilka uppgifter som får behandlas, men att det inte skall vara fråga om en detaljreglering. I stället föreslås att regeln skall ange att alla personuppgifter som är nödvändiga för det ändamål för vilket behandlingen utförs får behandlas och att känsliga uppgifter skall få behandlas endast om det är oundgängligen nödvändigt. Behandling av känsliga personuppgifter Det är enligt 13 § PUL förbjudet att behandla känsliga person- uppgifter. Det gäller bland annat uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung.