sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Det huvudsakliga syftet med insättningsgarantin är att vara ett konsumentskydd och i det får anses ligga att insättningarna skall vara i stort sett till- gängliga för insättarna trots att ett ersättningsfall inträffat. Ett nettosystem skulle dessutom ge insättare med både skulder och tillgångar hos ett institut incitament att ta ut sina pengar vid rykten om obestånd. Ett nettosystem kan därför bidra till ökad instabilitet i instituten och motverka målet om systemstabilitet. Alltså bör inte en sådan ordning införas. I avsnitt 12.3 nedan behandlar utred- ningen frågor om när ersättning från insättningsgarantin bör beta- las ut. 1995/96:60, s. 66. Osäkerheten kring det rättsliga läget avsåg frågan om institutets konkursbo över huvud taget har kvittningsrätt mot en insättare vars lån i institutet inte förfallit till betalning. 16Här bortses från att ersättning kan betalas ut med högst . Observera att nettometoden i sig inte innebär ett krav på att kvittning faktiskt skett i konkursen utan att det avgörande när ersättningen från garantin bestäms är förhållandet mellan skulder och tillgångar. Om skulderna överstiger tillgångarna betalas inte någon ersättning ut från garantin. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Beträffande investerarskyddet förhåller det sig något annorlunda. Investerarskyddet är i grunden ett förmögenhetsskydd. Samma behov av snabb utbetalning finns inte här. Inte heller finns några systemstabilitetsaspekter att ta hänsyn till. Dessutom är det inte en ovanlig situation att investeraren tar upp lån i värdepappersinsti- tutet motsvarande belåningsvärdet för att finansiera sina köp av värdepapper. I ett sådant fall är kopplingen mellan investerarens tillgångar och skulder hos institutet mer direkt än i insättningsga- rantisammanhang, varför det skulle ligga nära till hands att beakta att kvittning faktiskt genomförts i konkursförfarandet när ersätt- ningen från investerarskyddet bestäms. När investerarskyddet infördes i behandlades kvitt- ningsfrågan inte närmare i propositionen. Den enklaste förklar- ingen till det torde vara att lagstiftaren inte ansett att en investe- rares rätt till ersättning skall vara beroende av att kvittning eventu- ellt genomförs i konkursförfarandet. Utgångspunkten för hanteringen av ett ersättningsfall är att om konkursförvaltaren finner att han inte kan lämna ut investerarens tillgångar, och detta inte bara gäller tillfälligt, samt att det finns möjlighet för investeraren att få ersättning från investerarskyddet, så skall förvaltaren underrätta investeraren om detta. Investeraren kan därefter framställa krav på ersättning hos IGN. De tillgångar som grundar rätt till ersättning från skyddet är enligt 7 § investe- rarskyddslagen de finansiella instrument och medel som investera- ren inte kan få ut från institutet. Denna ordalydelse ger intryck av att investeraren alltid kan kräva ersättning med ett belopp som motsvarar tillgångarnas marknadsvärde på konkursdagen och före en eventuell kvittning i konkursen. I den meningen kan investerar- skyddet sägas bygga på bruttoprincipen. Teoretiskt sett kan en sådan tillämpning av bestämmelsen emel- lertid få till resultat att investeraren överkompenseras i vissa situa- tioner. Om t.ex. investerarens tillgångar och skulder är lika stora () och en kvittning genomförs i konkursen, skulle investeraren dels bli av med sina skulder genom kvittningen sam- tidigt som han skulle vara berättigad till ersättning med 1 000 kro- nor från investerarskyddet. Ett sådant resultat är knappast avsett eller rimligt. IGN skulle sannolikt inte heller betala ut ersättning i dessa fall. I de fall IGN betalar ut ersättning till en investerare så innebär det enligt 21 § investerarskyddslagen att staten också Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning övertar investerarens fordran mot konkursboet. I exemplet ovan skulle denna bestämmelse emellertid inte kunna tillämpas. Den fordran som ersättningen avser finns eftersom den kvittats bort av konkursförvaltaren. Konsekvensen av det är att IGN i ett sådant fall inte skulle ha någon möjlighet att genom eventuell utdelning i konkursen få täckning, helt eller delvis, för den utbetalda ersättningen. För att undvika att dessa situationer uppstår, behöver avräkning ske från den ersättning som annars skall betalas ut från skyddet. I 9 § investerarskyddslagen finns en bestämmelse som syftar till att klargöra investerarskyddets ställning i förhållande till andra ersätt- ningsformer. En motsvarande avräkningsregel finns i 4 § andra stycket insättningsgarantilagen. Jämförd med 9 § investerar- skyddslagen är den regeln emellertid snävare utformad och innebär att endast eventuell utdelning i institutets konkurs för en ersätt- ningsgill förlust skall räknas av från den ersättning som utgår från insättningsgarantin. Ersättning från investerarskyddet skall enligt bestämmelsen inte utgå om investeraren redan fått ersättning för sin förlust genom utdelning i konkursen eller på grund av rätt till ersättning från institutets ansvarsförsäkring eller skadestånd. Vänder sig investera- ren först till investerarskyddet har han rätt till ersättning utan avräkning för vad som kan tänkas utgå i annan form. Investerar- skyddet träder då in i investerarens rätt i förhållande till annan i den del ersättning utgått. Den nuvarande regleringen bortser dock från ersättning i form av kvittning som investeraren kunnat tillgodogöra sig. Utgångspunkten för den nuvarande bestämmelsen är att inve- steraren skall ha rätt till samma totala ersättning oavsett vilken ersättning som det först beslutas om. Enligt utredningen bör det vid den avräkning som skall göras enligt de båda lagarna även beaktas att det, i förekommande fall, faktiskt betalats ut ersättning från konkursgäldenären genom kvittning. Utredningen föreslår därför ändringar i lagarna som förtydligar detta. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning 6.7Hanteringen av gemensamma ersättningsfall Utredningens förslag: Ett generellt bemyndigande att ingå samarbetsavtal med företrädare för utländska ersättningssystem skall lämnas i den ansvariga myndighetens instruktion. Utredningens bedömning: bör vid den pågående över- synen av insättningsgarantidirektivet driva frågan om hur gemensamma ersättningsfall skall hanteras. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas åt hur skillnader mellan systemen som avser självrisk och kvittning skall hanteras. Fördelningen av ansvar vid gränsöverskridande ersättningsfall Som nämns ovan kan t.ex. insättningar som gjorts hos ett svenskt instituts filial i ett annat EES-land vara skyddade av även det lan- dets garantisystem. Förklaringen till det är att filialen anslutits till värdlandets system i syfte att komplettera den garanti som erbjuds i (s.k. topping up). En förutsättning för det är som nämnts att värdlandets garantisystem är generösare än den svenska garan- tin. På varje punkt som garantin i värdlandet är generösare än hemlandets garanti skall en komplettering kunna ske av det landets garanti. Dessa fall av frivillig komplettering av hemlandets garanti kan ge upphov till relativt svårlösta problem vid ett ersättningsfall eftersom det kan finnas andra än beloppsmässiga skillnader mellan garantisystemen, dvs. skillnader som inte bara avser ersättnings- nivåerna. Problem kan uppstå t.ex. därför att vissas länder har bruttosystem medan andra har nettosystem, liksom att vissa länder tillämpar självrisk. I insättningsgarantilagen finns en bestämmelse som syftar till att begränsa det svenska garantisystemets ansvar vid ett gemensamt ersättningsfall.17 Bestämmelsen tar sikte på de fall när IGN fattat beslut om att insättningar hos ett utländskt instituts filial skall omfattas även av det svenska garantisystemet. Ansvaret begränsas till att endast avse den del av skyddet för insättningarna som garanteras genom kompletteringen. Även om någon ersättning inte betalas ut från hemlandets garanti skall ansvaret vara begränsat på detta sätt. Bestämmelsen beaktar att hemlandet tillämpar netto- metoden vid bestämmandet av ersättningen. 17 Se 6 § insättningsgarantilagen. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning att bestämmelsen skall kunna tillämpas är förstås att det först kun- nat bestämmas hur långtgående det svenska garantisystemets ansvar är för de uppkomna kostnaderna. Ansvarsfördelningen för- utsätter alltså att en jämförelse kan göras mellan systemens omfatt- ning och det är alltså här som vissa problem kan förväntas uppstå. Skillnader kan finnas mellan systemen som t.ex. avser ersättnings- nivå, vilka typer av insättningar och insättare som skyddas samt att självrisk tas ut. Dessa skillnader måste beaktas när en insättares sammanlagda ersättning från de berörda ländernas garantisystem bestäms. Även frågan om kvittning har betydelse för frågan hur det eko- nomiska ansvaret för ett gemensamt ersättningsfall skall fördelas mellan berörda ersättningssystem. En tilltalande lösning skulle kunna vara att gå över till att tillämpa nettometoden i det svenska insättningsgarantisystemet om det vore så att den metoden kan anses förhärskande bland de utländska garantisystemen. Så är emellertid inte fallet. Nettometoden tillämpas i de flesta medlems- länder men inte i alla. Direktivet innehåller inte heller materiella regler för hur eventuell kvittning skall beaktas vid hanteringen av gemensamma ersättningsfall. Direktivet innebär därför ingen har- monisering på denna punkt, se bilaga 7. Enligt utredningen är det därför inte meningsfullt att av harmoniseringsskäl ändra metod. Ett sätt att hantera problemen kan istället vara att i förväg reglera eller överenskomma om hur ansvaret skall fördelas vid gemen- samma ersättningsfall. Direktivet förutsätter som nämnts att avtal sluts mellan utländska ersättningssystem om de får ett gemensamt ansvar för ett eventuellt ersättningsfall till följd av att ett instituts filial anslutits till värdlandets system. Beroende på hur avtalen utformas och vad de avser att reglera, kan de komma att innehålla såväl offentligrättsliga som civilrättsliga regler. Frågan är emellertid i vilka former en myndighet bör bemyndigas att sluta ett sådant avtal och vilken rättslig innebörd avtalet kan ha. IGN har slutit avtal med några av sina utländska motsvarigheter. Avgörande för behovet att sluta dessa avtal har i första hand varit att antingen en filial till ett svenskt institut anslutit sig till ett utländskt system eller att en filial till ett utländskt institut anslutit sig till det svenska insättningsgarantisystemet. Att avtal ingåtts i anledning av dessa fall är också i linje med de övergripande rikt- linjer för samarbete mellan ersättningssystemen som anges i bilaga 2 till respektive EG-direktiv. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Enligt riktlinjerna skall särskilt överenskommas om hur före- komsten av motkrav som kan komma att ge upphov till kvittning enligt endera systemet kommer att påverka den kompensation som varje system skall betala ut till insättaren. I de delar som avtalen reglerar frågor om t.ex. informations- utbyte och vissa procedurfrågor, dvs. frågor som inte påverkar insättarnas eller investerarnas rätt till ersättning, får avtalen i någon mening anses binda ersättningssystemen; parterna kan antas utgå från att det som överenskommits också skall gälla med mindre avtalet förhandlas om. I vilken utsträckning det är möjligt eller ens meningsfullt för den svenska myndigheten att väcka skadestånds- talan är dock oklart. Den praktiska fördelen med avtalen är snarare att de anger mer preliminära lösningar på olika problem som par- terna redan i förväg kunnat förutse skall uppstå. En sådan bered- skap kan vara nödvändig att ha eftersom hanteringen av ersätt- ningsfallet kommer att ske under viss tidspress. Om det sedan visar sig att andra lösningar måste väljas, är det i princip inget som hind- rar att parterna kommer överens om dessa under hanteringens gång. Frågan är emellertid vad en svensk myndighet med ansvar för ersättningssystemen med bindande effekt för insättarna och inve- sterarna kan komma överens om med företrädare för utländska ersättningssystem? Möjligheten att i författning reglera vad som skall gälla finns naturligtvis alltid. En nackdel med denna lösning är emellertid att svensk lagstiftning inte utan vidare kan göras gäl- lande mot myndighetens utländska motsvarigheter. På motsva- rande sätt är dessa bundna av sin nationella rätt på området. Det är vidare klart att den svenska myndigheten inte är bunden av utländsk rätt i förhållande till de insättare som kan få rätt till ersättning från den svenska insättningsgarantin. Det överordnade syftet med ett samarbetsavtal är att ersättning skall kunna betalas ut snabbt och med korrekta belopp. I frågor som rör insättarnas och investerarnas rätt till ersättning, dvs. hur ersättningen skall bestämmas, torde det inte heller vara möjligt för den ansvariga myndigheten att med bindande verkan för insättarna och investerarna sluta avtal vars bestämmelser strider mot t.ex. svenska civilrättliga regler. Regler om kvittning är exempel på sådana civilrättsliga regler. Det skulle t.ex. inte vara möjligt för myndigheten att, utan lagstöd, komma överens om t.ex. vissa beräkningsmetoder som visserligen är enkla att tillämpa när ersätt- ningen skall bestämmas men som innebär att vissa insät- Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning tare inte får den ersättning som de har rätt till eller får mer än vad de annars skulle ha rätt till enligt gällande regler. Som redovisas ovan kan räckvidden av en sådan bestämmelse sättas i fråga. Huvudprincipen i bilaga 2 till direktiven är att respektive ersätt- ningssystem skall tillämpa sina nationella regler när ersättnings- fallet hanteras på respektive håll. Denna princip kommer också till uttryck i de samarbetsavtal som IGN ingått. är det något oklart vad som avses i bilagan med att ersättningssystemen skall särskilt komma överens om hur före- komsten av motkrav som kan komma att ge upphov till kvittning enligt endera systemet kommer att påverka den kompensation som varje system skall betala till insättaren. Skrivningen ger intryck av att ersättningssystemen avses ha visst utrymme att frångå regler som följer av den nationella lagstiftningen. En sådan tolkning får emellertid anses högst osäker. Som nämns ovan är frågan hur det ekonomiska ansvaret för ett gemensamt ersättningsfall skall fördelas mellan berörda ersätt- ningssystem mycket viktig. Med hänsyn till den osäkerhet som råder på denna punkt är det utredningens uppfattning att de rikt- linjer för samarbetet som anges i bilaga 2 till insättningsgaranti- direktivet bör ses över i samband med den översyn av direktivet som pågår inom . Enligt utredningens mening bör driva frågan om hur gemensamma ersättningsfall skall hanteras. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas åt kvittnings- och självriskfrågan. Det bör övervägas om inte direk- tivet skall innehålla materiella bestämmelser som reglerar hur kvitt- ning kommer att påverka den ersättning som varje system skall betala till en insättare. Bemyndigande att sluta avtal med andra länders ersättningssystem har konstaterat vid den utvärdering av insätt- ningsgarantidirektivet som genomfördes att möjligheterna att komplettera hemlandets garanti genom att ansluta en filial till värdlandets garantisystem generellt sett utnyttjats i mycket liten utsträckning.18 18 Se om tillämpningen av kompletteringsbestämmelserna i artikel 4.2-5 i insättningsgarantidirektivet (MARKT C1/MW D(0) No 392) och IGN:s skrivelse till (dnr 66/00). Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Om man tittar på de svenska förhållandena kan konstateras att det finns ett fåtal kompletteringsfall. har anslutit sin filial i till det danska insättningsgarantisyste- met. har en filial i som anslutits till det brittiska investerarskyddet. Insättningar i omfattas delvis av det svenska insätt- ningsgarantisystemet. Beträffande UBS Bankfilial så omfattas filialen av den svenska insättningsgarantin men inte alls av den motsvarande garantin i . Här är det alltså inte fråga om en frivillig komplettering av hemlandets garanti utan tvärtom så att den svenska garantin är en förutsättning för att banken skall få bedriva verksamhet här i landet från filialen. Ett eventuellt ersättningsfall hanteras därför endast av IGN. Myndig- hetens avtal med insättningsgarantisystemet i och inve- sterarskyddssystemet i bygger inte på att något institut ännu anslutit sin filial till värdlandets system utan har motiverats av att bedriver verksamhet i och . IGN har slutit avtal, som kanske mer har karaktär av avsiktsförklaringar beträffande det framtida samarbetet, med insättningsgarantisystemen i , och och med investerarskyddssystemen i , och . I några fall betecknas avtalen Agreement och i andra fall Memorandum of understanding utan att innehållet skiljer sig åt på något avgörande sätt. Avtalen syftar närmast till att etablera ett samarbete mellan de berörda ersättningssystemen redan innan ett eventuellt fallisse- mang inträffat. Med undantag för något av avtalen regleras andra frågor än hur kvittning skall påverka insättarnas rätt till ersättning och ansvarsfördelningen mellan ersättningssystemen. Bland annat regleras informationsutbytet mellan systemen, vissa förfarande- frågor och formerna för samarbetet samt vissa detaljfrågor som t.ex. gäller tillämplig växlingskurs och i vilka avseenden systemen kan representera varandra i olika sammanhang. Beträffande kvitt- ningsfrågan så anges i vissa avtal att denna fråga, vid sidan av andra materiella frågor som påverkar ansvarsfördelningen mellan syste- men, skall lösas genom förhandlingar och så fort som möjligt vid hanteringen av ett ersättningsfall. När det gäller sekretesskyddet för de uppgifter om utländska institut och insättare/investerare hos dessa institut, och som IGN kan få genom sådana samarbetsavtal, se avsnitt 9.3.3 nedan. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning Utan att det behövt regleras närmare i insättningsgarantilagen eller investerarskyddslagen, kan alltså IGN, efter bemyndigande av regeringen, sluta den här typen av avtal med utländska ersättnings- system. Avtalen har bedömts vara av sådan karaktär att de kan ingås utan eller medverkan.19 Beträffande regeringens bemyndigande får det anses något oklart om och på vilket sätt sådana bemyndiganden lämnats till IGN. Av IGN:s regleringsbrev framgår att det förutsätts att sådana avtal ingås av nämnden. I regleringsbrevet för anges som mål att samarbete bör vara etablerat med de utländska ersättningssystem. Om avtal sluts med företrädare för utländska ersättningssystem skall IGN redogöra för detta i årsredovisningen. Enligt utredningen kan dessa formuleringar inte anses uppfylla de krav som bör ställas på ett bemyndigande i nu aktuellt hänse- ende. Enligt utredningen är det viktigt att det framgår tydligare att den ansvariga myndigheten bemyndigats att ingå avtal med företrädare för utländska ersättningssystem. Flera lösningar kan tänkas för att åstadkomma det. Ett generellt bemyndigande skulle kunna lämnas i lag. Eftersom det redan finns bestämmelser om detta i regeringsformen har det inte ansetts nödvändigt att frågan också regleras i insättnings- garantilagen och investerarskyddslagen. Ett alternativ skulle därför kunna vara att den ansvariga myndigheten i förväg måste anmäla till regeringen att myndigheten står i begrepp att sluta ett samarbets- avtal med ett visst innehåll med ett utländskt ersättningssystem. En mer praktisk ordning är dock att efter samråd med myndigheten behandla dessa avtalsfrågor i det regleringsbrev som lämnas till myndigheten. Myndigheten kan då efter en redovisning av vilka behov av avtal som finns under det kommande budgetåret, skaffa sig de bemyndiganden som krävs för att förhandlingarna skall kunna inledas och slutföras. En fördel med denna lösning är att regeringen då inte behöver involveras i detaljfrågor och får den återrapportering som behövs genom årsredovisningen och den uppföljning av verksamheten som sker i övrigt. Men även detta alternativ har sina begränsningar, särskilt om det plötsligt finns behov av att sluta avtal med ett utländskt ersättnings- system och det är angeläget att detta sker snabbt. I ett sådant läge är det mindre praktiskt att behöva invänta ett nytt regleringsbrev med ett bemyndigande att sluta det aktuella avtalet. 19 Med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen kan regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse av det aktuella slaget, se prop. 1995/96:60, s. 52 f. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning tisk ordning som utredningen förordar innebär att den ansvariga myndigheten i sin instruktion skall få ett generellt bemyndigande att ingå samarbetsavtal med utländska ersättningssystem. I den utsträckning avtal sluts skall myndigheten också rapportera om detta i myndighetens årsredovisning. 6.8Internationella konkurrensaspekter på ersättningssystemens omfattning EU-medlemskapet och den inre marknaden för finansiella tjänster innebär att de svenska bankerna kan utsättas för konkurrens från banker inom EES-området på ett mer direkt sätt . Sålunda får en bank som fått tillstånd i ett land inom EES-området fritt konkurrera om inlåning i (gränsöverskridande verk- samhet). En sådan bank får också, efter ett underrättelseförfarande hos , men utan ny tillståndsprövning, öppna en filial i här i landet. En utländsk bank kan också konkurrera om inlåning i genom att sätta upp en dotterbank. En dotter- bank betraktas dock som en svensk bank och måste söka tillstånd hos . Som redovisas ovan medför inte EG-direktiven någon fullständig harmonisering av de olika medlemsstaternas ersättningssystem. Tvärtom tillåts medlemsstaterna utforma sina system utifrån natio- nellt betingade förhållanden. Eftersom direktiven är s.k. minimi- direktiv står det medlemsstaterna fritt att utforma system som är mer omfattande än vad som anges i direktiven. Vid en jämförelse mellan ersättningssystemen inom EU kan konstateras att det finns skillnader som kan ha betydelse från konkurrenssynpunkt; vissa länders ersättningssystem framstår som generösare än andra länders system. Beträffande omfattningen av systemen finns sådana skillnader t.ex. beträffande vilka tillgångar som skyddas, gällande ersättningsnivåer och den krets insättare eller investerare som kan få ersättning från systemen. Andra skillnader avser tillämpningen av självrisk och frågan hur skulder till det fallerade institutet behandlas när ersättning från systemen bestäms. Som redovisas i avsnitt 8.5 nedan kan även olikheter beträffande de principer som gäller för finansieringen av systemen vara av betydelse för konkur- rensen på den inre marknaden. Som redovisas i avsnitt 6.7 finns i EG-direktiven bestämmelser som innebär att ett institut som bedriver verksamhet i ett annat Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning land från filial, kan ansluta filialen till värdlandets ersättningssystem i syfte att komplettera det skydd för tillgångar som erbjuds av hemlandets system (s.k. topping-up). En förutsättning för det är att värdlandets system i något avseende är generösare än hem- landets system. En komplettering avser varje skillnad som finns mellan systemen. Bestämmelser om detta finns i 3 § insättningsgarantilagen och 5 § investerarskyddslagen. Från kon- kurrenssynpunkt kan de skillnader som finns mellan olika länders ersättningssystem delvis hanteras genom möjligheterna till top- ping up. Genom att ansluta en filial till värdlandets system, kan kunderna i filialen erbjudas ett lika omfattande skydd som om de istället valt att vara kunder i något av de inhemska instituten. Genom denna utjämning av skillnaderna som en komplettering medför, kan eventuell konkurrenssnedvridning hanteras vid gräns- överskridande verksamhet. Om däremot det motsatta förhållande råder, dvs.