sou · GTB380 · 2006-01-01 00:00:00 — Bland annat var detta ett av skälen till att revisorer ansåg att frågan om auktorisation borde utredas närmare. Det kan hävdas att ett system med auktorisation, certifiering eller liknande av undersökare kan bidra till arkeologiska undersökningar håller god kvalitet samt till att det skapas bättre förutsättningar för konkurrens. Genom ett system med någon form av kvalitetsstämpel sätts en lägsta godtagbar standard för vad som skall gälla i fråga om kompetens för att en undersökare skall kunna tilldelas uppdrag. En fördel ur konkurrenssypunkt är att undersökare men även exploatörer på förhand vet vilka allmänna krav som gäller för att undersökare skall komma i fråga för uppdrag. Under förutsättning att de kompetenskrav som gäller för att bli auktoriserad eller motsvarade är konkurrensneutrala kan auktorisationen m.m. vidare bidra till en mer likvärdig behandling av undersökarna. Det blir svårare för länsstyrelserna att ställa upp Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer sådana krav på undersökarna, som i praktiken innebär att det endast är de i ett län redan verksamma undersökarna som tilldelas uppdrag medan nya undersökare stängs ute. Förutsättningarna för en konkurrens på lika villkor om uppdragen skulle därmed öka. Det ställs höga krav på de undersökande institutionerna. Dessa skall kunna tillgodose kraven i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) på att de arkeologiska undersökningarna är av god vetenskaplig kvalitet och genomförs till kostnader som inte är högre än vad som är motiverat. En förutsättning för detta är att de undersökande institutionerna har tillgång till grävande arkeologer med god vetenskaplig och antikvarisk kompetens. Därutöver krävs emellertid även att undersökarna har vad som kan beskrivas som en god organisatorisk kvalitet. De måste således kunna genomföra uppdragen kostnadseffektivt och se till att resultaten från undersökningarna redovisas och görs tillgängliga. Detta ställer krav på bl.a. undersökarnas organisation, utrustning, ekonomiska förhållanden, kunskaper om de bestämmelser som gäller för verksamheten och förmåga att förmedla resultaten från undersökningarna på ett sådant sätt att det kan komma såväl forskarsamhället som allmänheten till godo. De krav som ställs på undersökarna visar enligt vår mening att uppdragsarkeologin och kvaliteten hos denna inte i första hand är baserad på enskilda individer. Ett system där enskilda arkeologer auktoriseras, certifieras eller liknande skulle därför inte medföra några nämnvärda vinster ur kvalitetssynpunkt för verksamheten. Om ett system med auktorisation eller liknande övervägs bör det därför ta sikte på de undersökande institutionerna och inte enskilda arkeologer. Samtliga de undersökare, länsstyrelser m.fl. som vi har träffat har delat denna uppfattning. Som vi närmare redovisat i kap. 7.2 menar vi att bl.a. () och länsstyrelserna skall garantera det statliga åtagande som finns för uppdragsarkeologin i fråga om antikvarisk och vetenskaplig kvalitet, relevans och kostnads- effektivitet. RAÄ skall verka för detta genom exempelvis verkställighetsföreskrifter och allmänna råd. Länsstyrelserna beslutar i det enskilda ärendet vem som skall utföra den arkeologiska undersökningen. Sistnämnda myndigheter har därmed ett ansvar för att uppdragstagaren är lämplig att utföra det aktuella uppdraget och kan uppfylla bl.a. de kvalitetsmässiga krav, som KML ställer på en undersökning. Beträffande auktorisation eller liknande som en garanti för kvalitet bör vidare beaktas att det är Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer förenat med svårigheter att finna ett system med generell auktorisation eller liknande som utgör en lämplig kvalitetsstämpel för en undersökare i förhållande till den enskilda arkeologiska undersökningen. Arkeologin har blivit allt mer specialiserad. En undersökande institution kan således ha tillräcklig kompetens för att utföra undersökningar av fornlämningar från stenåldern medan däremot kompetensen är otillräcklig när det gäller medeltids- arkeologi. I kap. 10 har vi föreslagit en rad åtgärder som bl.a. syftar till att stärka statens och inte minst länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin samt till att skapa förutsättningar för bättre konkurrens inom området. Vi har betonat vikten av att verkställighetsföreskrifter och allmänna råd är väl utformade i fråga om bl.a. kompetenskrav för undersökare och förfarandet inför val av undersökare. Vi har vidare framhållit betydelsen av att länsstyrelserna fullgör sitt uppdrag enligt lagstiftarens intentioner. Vår bedömning är att de krav som KML ställer på en undersökning tillsammans med de åtgärder vi föreslagit i tillräcklig grad kan garantera att den uppdragsarkeologiska verksamheten känne- tecknas av god kvalitet såväl vad gäller vetenskapliga som kostnadsmässiga aspekter. Förutsägbarheten för den som avser att etablera sig som undersökare måste öka. Vi har betonat vikten av att föreskrifter, allmänna råd m.m. är konkurrensneutrala och att användningen av urvalsförfarandet ökar. RAÄ:s roll i samman- hanget är viktig. RAÄ har ett övergripande ansvar för verksamheten och bör följa konkurrenssituationen genom regelbundna uppföljningar. Genom lämpliga åtgärder bör den centrala myndigheten verka för att länsstyrelserna tillämpar urvalsförfarandet på föreskrivet sätt och därmed möjliggöra för nya undersökare att etablera sig. Såvitt avser de konkurrensfrämjande konsekvenser som ett system med auktorisation, certifiering eller liknande skulle kunna ha bör beaktas att det även med ett sådant system är länsstyrelserna som slutligt beslutar vilken undersökare som skall få det enskilda uppdraget. En auktorisation m.m. är således i sig ingen garanti för att undersökare får lättare att etablera sig i län, där de tidigare inte haft uppdrag. På samma sätt förhåller det sig med de löpande lämplighetsprövningar, som vissa länsstyrelser gör av undersökare. Detta är också anledningen till att vi ställer oss tveksamma till att göra det till en obligatorisk uppgift för länsstyrelserna att göra en löpande allmän lämplighetsprövning av undersökare. Samarbete med universitet och högskolor samt auktorisation av arkeologer Ett system med auktorisation, certifiering eller liknande förutsätter att det skapas ett regelverk som är förenligt med EG- rätten. Det måste vidare byggas upp en organisation som hanterar auktorisationen eller motsvarande. Således skall någon utfärda auktorisationen eller motsvarande. För att denna skall fungera som en kvalitetsstämpel av betydelse krävs vidare att det sker en kontinuerlig uppföljning och tillsyn av de som auktoriseras och att den som utfärdar auktorisationen vid behov även kan besluta om indragning av denna. Ett system med auktorisation skulle därmed innebära kostnader såväl för att bygga upp systemet som för att tillämpa det. Som framgår ovan är vår bedömning att de vinster som ett system med auktorisation eller liknande skulle ge i fråga om kvalitet och bättre förutsättningar för konkurrens begränsade. Vi menar att de inte står i proportion till den ökade byråkrati och de ökade kostnader som ett sådant system innebär. Med något enstaka undantag har de undersökare, länsstyrelser m.fl. som vi har träffat delat denna bedömning. Genom de förslag till åtgärder som vi har redovisat i kap. 10 menar vi att det skapas förutsättningar för att upprätthålla god kvalitet och för bättre konkurrens inom uppdragsarkeologin. Vi bedömer därför att det inte är motiverat att införa ett särskilt system med auktorisation, certifiering eller liknande av arkeologer eller undersökande institutioner. Om yrkesverksamma arkeologer skulle välja att själva bilda en branschorganisation med regler och kontroll av personer/institu- tioner, som deltar i den uppdragsarkeologiska verksamheten, är det något som skulle kunna vara positivt för verksamheten. Detta är dock något som faller utanför vårt uppdrag. I sammanhanget kan noteras att organisationen () har fastställt etiska regler för medlemmarna i deras yrkesverksamhet. , som är en sammanslutning för yrkesverksamma arkeologer i landet, har i sin tur fastställt etiska riktlinjer som dess medlemmar skall följa. Dessa riktlinjer bygger på de etiska regler som EAA har tagit fram. Våra överväganden: Våra förslag till åtgärder inom den uppdragsarkeologiska verksamheten kommer att innebära ytterligare eller i vart fall förändrade arbetsuppgifter för Riks- antikvarieämbetet (RAÄ) genom att de förutsätter en betydligt större aktivitet från myndighetens sida än vad som är fallet. De ökade kostnader detta torde medföra för RAÄ bör täckas inom befintliga ramar inom utgiftsområde 17. Våra förslag innebär i begränsad omfattning nya arbets- uppgifter för länsstyrelserna. Dessa myndigheter skall stärka sina insatser på området och det förutsätts även från deras sida en betydligt större aktivitet än . Detta innebär ökade kostnader för myndigheterna. Länsstyrelserna har generellt bristande resurser, vilket innebär att de har svårt att fullgöra sitt uppdrag inom uppdragsarkeologin. Det är uppenbart att flertalet länsstyrelser inte heller inom dagens ekonomiska ramar kan täcka ytterligare kostnader. Det krävs en årlig resursförstärkning till länsstyrelserna motsvarande sammanlagt . En avgiftsfinansiering av dessa kostnader bör övervägas. Regeringen bör ta initiativ till att frågan om en avgiftsfinansiering av länsstyrelsernas verk- samhet inom området utreds ytterligare. Införande av ett avgiftssystem kan innebära ökade kostnader för exploatörerna. Det torde vara främst staten som exploatör som drabbas av de ökade kostnaderna. De ökade kostnader som statliga och kommunala exploatörer skulle drabbas av bör kunna tillgodoses inom befintliga ekonomiska ramar. En förbättrad insats från länsstyrelsernas sida under en undersökning torde vidare medverka till en effektivisering och därmed till lägre kostnader för bl.a. exploatörerna. Förslaget att viss förmedling skall omfattas av uppdrags- arkeologin torde innebära marginella eller i vart fall begränsade kostnadsökningar för exploatörerna. Dessa ökningar bör tillgodoses inom exploatörernas befintliga ekonomiska ramar. Bolagiseringen av verksamheten vid RAÄ:s avdelning för arkeologiska undersökningar (UV) innebär kostnader såväl för själva bolagsbildningen som för det grundkapital som bolaget behöver för sin verksamhet. Även hos RAÄ kan kostnader komma att uppstå till följd av att personal vid UV väljer att kvarstå i anställning hos RAÄ, vilket leder till övertalighet och uppsägningar hos myndigheten. Det saknas förutsättningar att beräkna de kostnader som kommer att uppstå till följd av bolagsbildningen eller att föreslå lämplig finansiering. Det bör vara en uppgift för den organisationskommitté, som regeringen förutsätts tillkalla, att närmare överväga dessa frågor. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslag i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall det också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting skall utredningen föreslå en finansiering Av 15 § nämnda förordning framgår vidare att om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till stora företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller i övrigt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 16 § kommittéförordningen föreskrivs att regeringen närmare i utredningsuppdraget skall ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i betänkandet. I direktiven för Uppdragsarkeologi- utredningen framgår att vi skall redovisa ekonomiska konsekvenser av våra förslag och lämna förslag till finansiering. I det följande redovisar vi konsekvenserna av utredningens förslag. I de delar våra förslag berör (RAÄ:s) och myndighetsuppgifter, avser ett utökat syfte för uppdragsarkeologin samt innebär att den verksamhet som bedrivs av RAÄ:s avdelning för arkeologiska undersökningar (UV) bryts ut ur RAÄ och bolagiseras kommer de att medföra ekonomiska konsekvenser för bl.a. staten. I detta avsnitt redovisar vi dessa konsekvenser samt lämnar förslag till finansiering 12.1.1RAÄ:s och länsstyrelsernas myndighetsuppgifter Våra förslag kommer att innebära ytterligare eller åtminstone delvis förändrade arbetsuppgifter för RAÄ genom att de förutsätter en betydligt större aktivitet från ämbetets sida inom det uppdrags- arkeologiska området än vad som varit fallet för myndigheten. Detta torde medföra ytterligare kostnader för RAÄ. De ökade kostnaderna bör täckas inom befintliga ramar inom utgiftsområde 17. Merparten av de åtgärder och insatser som vi föreslår innebär inte några nya arbetsuppgifter för länsstyrelserna. I dessa delar syftar istället förslagen enbart till att länsstyrelserna skall förstärka sina insatser på området i enlighet med vad vi framfört i kap. 10. I begränsade delar innebär emellertid våra förslag tillkommande arbetsuppgifter för länsstyrelserna. Det merarbete som följer av dessa arbetsuppgifter medför vissa ökade kostnader för läns- styrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden. Vår bedömning är emellertid att dessa kostnadsökningar är begränsade och att de inte är större än att länsstyrelserna borde kunna täcka dessa inom givna ekonomiska ramar. Det är dock inte möjligt att bedöma de tillkommande arbetsuppgifterna och de kostnader som är direkt föranledda av dessa isolerat. För att åtgärderna skall kunna realiseras och få önskad effekt krävs istället att vi återknyter till länsstyrelsernas nuvarande roll inom uppdragsarkeologin och hur dessa myndigheter fullgör sina uppgifter på området. Vi har kunnat konstatera att länsstyrelserna inte har den starka och styrande roll inom den uppdragsarkeologiska verksamheten som lagstiftningen förutsätter. Länsstyrelsernas handläggning av uppdragsarkeologiärenden samt deras tillsyn och uppföljning av verksamheten motsvarar vidare totalt sett inte statsmakternas krav. Detta beror på flera faktorer. Vår bedömning är att en starkt bidragande orsak till den nuvarande situationen är den resursbrist som råder på i stort sett samtliga länsstyrelser. Genom ändringen av vissa bestämmelser 2 kap. i lagen (1998:950) om kulturminnen m.m. (KML) klargjordes att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () inte skall gälla vid beslut om arkeologiska undersökningar. Enligt vad som anfördes i propositionen och utskottsbetänkandet får länsstyrelserna däremot tillämpa ett anbuds- och upphandlings- liknande förfarande vid valet av undersökare.1 I sammanhanget angav regeringen att en förutsättning för att systemet skulle fungera var en utvidgad kontroll över och uppföljning av uppdragsverksamheten samt att detta ställde ökade krav på länsstyrelserna men även på RAÄ. De ökade krav som kom att ställas på länsstyrelserna betonas ytterligare genom RAÄ:s verkställighetsföreskrifter. Dessa behandlar bl.a. hur länsstyrelserna skall gå tillväga inför beslut om undersökningar, förfarandet inför val av undersökare samt hur länsstyrelsernas tillsyn över och uppföljning av uppdragsverksamheten skall bedrivas. Genom föreskrifterna ställs bl.a. krav på att länsstyrelserna regelmässigt skall upprätta kravspecifikationer och under vissa förutsättningar använda sig av urvalsförfarandet vid val av undersökare. Detta är åtgärder som har inneburit merarbete för länsstyrelserna. Trots att kraven på länsstyrelserna således har ökat sedan lagändringen och att detta i sin tur ställer krav på ökade arbetsinsatser från länsstyrelserna har dessa myndigheter inte tillförts ytterligare resurser för ändamålet. En ytterligare orsak till länsstyrelsernas bristande resurser för den uppdragsarkeologiska verksamheten torde vara att åter- kommande besparingar och effektiviseringskrav har tärt på samlade resurser som vissa uppgifter har tillkommit. Detta har lett till att myndigheterna har tvingats 1996/97:99 och 1996/97:KrU12. prioritera hårt bland sina verksamheter. Den bild som vårt arbete har gett är att det är svårt för kulturmiljövården att hävda sig vid dessa prioriteringar. De bristande resurserna innebär att länsstyrelserna har svårt att fullgöra sitt uppdrag inom uppdragsarkeologin. Därmed är uppenbart att flertalet länsstyrelser inte heller inom dagens ekonomiska ramar kan täcka ytterligare kostnader. För att det uppdragsarkeologiska systemet skall fungera måste länsstyrelsernas roll inom uppdragsarkeologin stärkas. För detta krävs resursförstärkning. På fråga från oss har länsstyrelserna angett att utifrån en mycket grov uppskattning skulle det krävas personalförstärkningar med ungefär motsvarande totalt 18–20 årsarbetskrafter för samtliga länsstyrelser för att länsstyrelsernas nuvarande uppdrag inom uppdragsarkeologiområdet skulle kunna fullgöras på ett tillfredsställande sätt (som en jämförelse kan nämnas att länsstyrelserna uppgett att knappt 25 årsarbetskrafter vid landets länsstyrelser arbetar med handläggning av uppdragsarkeologiärenden enligt 2 kap. 10–13 §§ KML). Vi bedömer att siffran 18–20 årsarbetskrafter inte är orealistisk. kan vi se att en ökad användning av t.ex. kravspecifika- tioner och urvalsförfarandet skulle kunna leda till ökade kunskaper hos länsstyrelserna såväl i fråga om det faktiska handhavandet av kravspecifikationer och urvalsförfarandet som i fråga om arkeologi. Det bör innebära rationaliseringar och effektiviseringar av länsstyrelsernas handläggning. Det kan förutsättas att ett ökat samarbete mellan länen kan bli nödvändigt. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att våra förslag i någon mån innebär merarbete och därmed ökade kostnader för länsstyrelserna finner vi att det årliga tillskott som skulle behöva tillföras länsstyrelserna kan uppskattas till sammanlagt . Enligt vår bedömning är det inte realistiskt att föreslå ökade anslag till länsstyrelsernas verksamhet på området. Behovet av ökade resurser torde inte heller kunna tillgodoses genom omprioriteringar inom befintliga ekonomiska ramar. Det ökade resursbehovet kan vidare variera över tiden varför en generell anslagsökning inte är lämplig. har vid några mycket omfattande vägprojekt frivilligt lämnat ekonomiskt stöd som på olika sätt kommit länsstyrelsernas handläggning av de uppdragsarkeologiärenden som föranletts av projekten till godo. Bland annat förekom detta i samband med arbetet med den nya sträckningen av mellan och Mehedeby. i län kontaktade , när regeringen hade fastställt arbetsplanen för vägbygget och föreslog att exploatören skulle finansiera en projektledare inom läns- styrelsen som arkeologiska undersökningar skulle pågå i anledning av vägprojektet. Anledningen var att myndigheten saknade möjligheter att klara handläggningen av alla delar av de uppdragsarkeologiärenden som föranleddes av vägprojektet inom befintlig resursram. accepterade att lämna ekonomiskt bidrag och beslutade att bistå med ett belopp om , dock högst med totalt. har använt medlen från till att finansiera en projektledare, som enbart handlagt de uppdrags- arkeologiärenden som föranletts av . Även i samband med de uppdragsarkeologiska undersökningarna i anledning av den s.k. Norrortsleden norr om har lämnat ekonomiskt bidrag vid sidan av de kostnader som omfattas av beslut om arkeologiska undersökningar. I detta fall bidrog med till finansieringen av en vetenskaplig referensgrupp, som bl.a. fungerat som samrådspart till vid upprättandet av aktuella kravspecifikationer. Man kan naturligtvis ifrågasätta det lämpliga med lösningar som innebär att länsstyrelsernas ökade behov av resurser för sina myndighets- uppgifter tillgodoses genom att det i de enskilda ärendena träffas frivilliga överenskommelser med exploatörerna. Det finns en uppenbar risk att en sådan ordning leder till att länsstyrelsernas opartiskhet och oberoende principiellt kan ifrågasättas i myndighetsutövningen. Vi menar att det istället måste till enhetliga och långsiktiga lösningar för att möta länsstyrelsernas ökade behov av resurser. Man bör därför överväga alternativet med reglerad avgiftsfinansiering. Tanken på en avgiftsfinansiering väcker en rad frågor. Bland annat måste ställning tas till vem som i så fall skall betala avgifterna och vilka delar av länsstyrelsernas verksamhet på området som kan finansieras med avgifter. Vidare måste övervägas om det av principiella skäl är lämpligt att finansiera länsstyrelsernas arbete med uppdragsarkeologiärenden med avgifter. Ett grundläggande krav vid en avgiftsfinansiering är att den som betalar avgiften skall vara föremål för en motprestation från myndighetens sida. Avgiftskriteriet anses uppfyllt om mot- prestationen riktas direkt mot den betalande genom t.ex. prövning, faktisk tillsyn eller liknande. Beträffande vem som skall betala en avgift anser vi det naturligt att den som förorsakar myndigheten arbete och kostnader också skall bidra till dess finansiering. Ett uppdragsarkeologiärende föranleds av att en exploatör vill ta mark med fasta fornlämningar i anspråk för en exploatering. Det är därför inte orimligt att exploatören genom avgift skall bidra till att finansiera arbete med ärendet. Vidare bör beaktas att samhällets grundläggande syn är att bevarandet av fasta forn- lämningar är ett nationellt intresse medan det inte är ett sådant intresse att ta bort dem. Uppdragsarkeologin är således en del av skyddet för fornlämningar och gäller att den som vill exploatera mark med fornlämningar svarar för kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna. Mot denna bakgrund anser vi att det bör övervägas att införa ett system med avgifter som betalas av exploatörerna. Den typ av avgift som vi bedömer främst bör övervägas är en avgift kopplad till exploatörens ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 12 § KML. Även länsstyrelsernas tillsyn inom uppdragsarkeologin skulle kunna vara en verksamhet, som kan avgiftsbeläggas. I sammanhanget kan noteras att i sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) också har föreslagit att tillsyn alltid bör avgiftsfinansieras såvida fråga inte är om tillsynspliktig verksamhet som utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande, dvs. verksamhet som i huvudsak är avgiftsfri för medborgarna, som exempelvis vård, skola och omsorg. Ett system för avgiftsuttag kan ha både för- och nackdelar. Införande av avgifter kräver därför ytterligare överväganden. Bland annat måste ställning tas till vilket ekonomiskt mål som skall gälla för verksamheten, vem som skall disponera avgiften och hur denna skall konstrueras. I fråga om ekonomiskt mål framgår av 5 § avgiftsförordningen (1992:191) att full kostnadstäckning normalt skall gälla som sådant mål för avgiftsbelagd verksamhet. Huvudregeln är vidare att offentligrättsliga avgifter inte disponeras av myndigheten utan redovisas mot inkomsttitel i statsbudgeten. En myndighet kan dock tillåtas disponera intäkten efter beslut från regeringen. har pekat på att det kan finnas anledning att låta myndigheten disponera avgiftsintäkterna om verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att avnämarna är beroende av att myndighetens resurser är anpassade till efter- frågan.2 Den uppdragsarkeologiska verksamheten uppvisar stora variationer i uppdragsvolym såväl geografiskt som över tiden. Detta är omständigheter som talar för att avgiftsintäkter inom området bör disponeras av berörda länsstyrelser. En sådan lösning skulle också vara av betydelse för acceptansen från exploatörerna, som skall betala avgiften.