sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Det beror av att genomförandet av miljökvalitetsnormer i stor utsträckning kommer att beröra andra samhällsintressen och därigenom flera olika myndigheter och kommuners ansvarsområden. Hur olika prioriteringar slutligen skall göras och eventuella konflikter mellan olika samhällsintressen skall hanteras kan sällan avgöras av en vattenmyndighet, länsstyrelse eller kommun. I de fall miljökvalitetsnormerna inte kan genomföras enbart genom baskrav, kan det finnas anledning att föreslå sådana åtgärder som bara regeringen kan besluta eller initiera, t.ex. ändringar i befintlig lagstiftning eller införande av ekonomiska styrmedel. Tillämpning av extraordinära krav bör såsom tidigare nämnts i möjligaste mån undvikas och den som har störst möjlighet att besluta om alternativa tillvägagångssätt är generellt sett regeringen. Beslut om åtgärdsprogram för avrin- ningsdistrikt, tycks i flera länder (t.ex. ) på liknande sätt fattas av regeringen. Jag föreslår därför att 5 kap. 5 § ändras så att regeringen normalt skall besluta om åtgärdsprogram. Eftersom åtgärdsprogrammet innehåller föreskrifter blir det inte längre enbart fråga om ett fastställande utan ett beslut om Delegation av beslutet till myndighet eller kommun skall vara möjlig om förslaget till åtgärdsprogram inte innehåller sådana förskrifter som enbart regeringen får besluta om. Det betyder att det inte kommer att vara möjligt att generellt delegera beslut om fastställelse till en myndighet eller kommun utan att detta får ske genom beslut i varje enskilt fall då det klarlagts vad åtgärdsprogrammet kommer att innehålla. När det gäller sådana åtgärdsprogram som syftar till att genomföra målsätt- ningsvärden bör regeringen enligt föreslagen 5 kap. 6 § ges möjlighet att bestämma att sådana program inte skall innehålla föreskrifter riktade mot enskilda verksamhetsutövare eller individer. Därigenom blir möjligheten att även delegera beslutet om åtgärdsprogram större. Som framgår av nästa avsnitt föreslås ansvaret för att ett beslut om att åtgärdsprogram skall upprättas, skall flyttas från regeringen till länsstyrelserna. För att regeringen på ett tidigt stadium skall beredas möjlighet att ta ställning till behov av lagändringar bör det i förordning särskilt föreskrivas att frågan om behov av lagändringar bör tas upp under samrådet om förslaget till åtgärdsprogram. Vidare bör regeringen föreskriva att den myndighet som upprättar förslag till åtgärdsprogram skall redogöra för i vilken mån förslagen till före- skrifter redan omfattas av annan lagstiftning. 4.8Processen för framtagande och beslut av åtgärdsprogram Förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft ändras så att kommuner skall redovisa mätresultat avseende luftkvaliteten till . När fått in resultat skall den eller annan myndighet som regeringen bestämt enligt en ny bestämmelse i 5 kap. 2 a § ta ställning till och om det finns risk för att miljökvalitetsnormer inte uppfylls. Det skall alltid fattas ett beslut om sådan risk föreligger eller inte. Ett område där sådan risk föreligger skall enligt 2 kap. 2 a § utpekas som åtgärdsområde. Har området utpekats som åtgärdsområde skall upprätta förslag till åtgärdsprogram. I förord- ningarna om miljökvalitetsnormer bör även införas tidsfrister för när beslut om åtgärdsområde skall tas, liksom när förslag till åtgärdsprogram skall vara upprättat. Genom ändring i vattenförvaltningsförordningen åläggas även vattenmyndigheterna att besluta om åtgärdsområden för sådana områden där det finns risk för att miljökvalitetsnormer inte upp- fylls. Genom ändring i 18 kap. 1 § kommer ett åtgärds- program som beslutats av annan myndighet än regeringen att kunna överklagas till regeringen. Beslut att inte utpeka åtgärds- område bör kunna överklagas till regeringen efter ändring i förord- ningarna om miljökvalitetsnormer. Ett beslut av myndighet att inte ansöka om omprövning av tillstånd eller ändring m.m. av villkor enligt 24 kap. får genom införande av en ny regel i 24 kap. 7 b § kunna överklagas av enskild som beslutet berör. 4.8.1 Finns det skäl att ändra regleringen av processen? I utredningsdirektiven anges att utredningen skall undersöka om skyldigheten att initiera åtgärdsprogram för genomförande av luft- kvalitetsnormer bör uttryckas tydligare än och om kommuner eller myndigheter skall kunna föreläggas att upprätta förslag till åtgärdsprogram genom initiativ från andra myndigheter, kommunala organ eller allmänheten. Vidare skall övervägas om det finns andra möjligheter att göra processen med att ta fram åtgärds- program snabbare och om kompletteringar av programmen kan göras i förenklad form. Undersökningen om processen kan göras snabbare har gjorts utifrån förslaget att åtgärdsprogram även skall kunna innehålla föreskrifter riktade mot enskilda. Förslagen är dock i stora delar även relevanta i förhållande till nuvarande regler. Bedömningen har utgått från att processens snabbhet inte bara bör avse tiden mellan att frågan om ett förslag till åtgärdsprogram bör tas fram aktualiseras, fram till dess sådant fastställts. I stället bör från att mät- och beräkningsresultat är klara till dess beslut om faktiska krav och åtgärder fattats, beaktas. Det finns anledning att förutsätta att processen för framtagande och beslut om åtgärdsprogram för genomförande av luftkvalitet kommer att fungera annorlunda och framför allt snabbare . Regleringen av processen har förändrats och de olika aktörerna har större erfarenhet av hur bedömningen av behovet skall göras samt hur processen att ta fram förslag till åtgärds- program skall sättas igång. Trots detta har jag funnit anledning att utreda om det finns möjligheter att se över regleringen av denna process i syfte att göra den snabbare och mer ändamålsenlig. har i sitt slutbetänkande konstaterat att det inte finns något hinder i lagstiftningen mot att upp- rätta åtgärdsprogram och kommittén har ansett att det inte finns någon anledning att föreslå några ändringar i regelverket i den delen. Jag delar i stort sett uppfattningen att inte hindrar en snabb handläggning, men har funnit att den inte heller motverkar en långsam process. I de fall upprättande av åtgärds- program inte är en obligatorisk uppgift utan såsom gäller enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft, begränsas till de fall då det finns risk för att normer överträds, finns det anledning att överväga om den beslutskedja som föregår upprättande av åtgärdsprogram kan förkortas, om tidsramar bör införas samt om kravet på att upprätta åtgärdsprogram kan göras tydligare. Regleringen för initiering, framtagande och beslut av åtgärdsprogram är olika beroende av om det är luft- eller vatten- kvalitetsnormer som skall genomföras. Detta kan delvis förklaras av den mer ingående reglering avseende processen som finns i ram- direktivet för vatten, jämfört med regleringen i ramdirektivet för luft. I vissa delar kommer avsnittet nedan därför att behandla de olika processerna för sig. 4.8.2 Beslut om åtgärdsområde Bedömning om risk för överträdande av miljökvalitetsnorm Ett första steg i processen att ta fram ett åtgärdsprogram är att bedöma inom vilka områden miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas. är kommunerna ansvariga för att övervaka och kontrollera luftkvaliteten i tätorter och skall ta ställning till om det finns risk för överskridande av miljökvalitetsnormerna. Jag föreslår att förordningen om miljökvalitetsnormer för utom- husluft ändras så att kommunerna endast ansvarar för att övervaka och kontrollera luftkvaliteten samt att på visst angivet sätt redovisa sina övervakningsresultat till länsstyrelserna. Som framgått ovan föreslår jag också att länsstyrelserna får i uppgift att bedöma om det finns risk för att luftkvalitetsnormerna överskrids. Förord- ningen bör ändras så att därefter åläggs fatta beslut där det klargörs om det finns risk för att miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas. Bedöms det inte finnas någon sådan risk skall detta framgå av beslutet. Risk för överskridande bedöms utifrån de övervakningsresultat som inrapporterats av kommunerna och med hänsyn tagen till om risken för överträdande är tillfällig eller beror på mycket speciella omständigheter. Hänsyn bör liksom kunna tas till sådana undantagssituationer när miljökvaliteten kan förväntas förbättras utan några särskilda åtgärder, exempelvis då en tydlig utsläppsminskning på ett tillförlitligt sätt kan förväntas på grund av att nya utsläppskrav på fordon. Förslaget medför att kommunernas arbete förenklas, som det skapas bättre förutsättningar för en mer enhetlig riskbe- dömning. Det kan visserligen invändas att kommunen som har den mer direkta informationen om förhållandena i området där miljö- kvaliteten övervakas, har bättre kunskap om exempelvis exceptionella förhållanden som kan utgöra grund för att inte besluta om att åtgärdsprogram skall upprättas. kan det finnas bättre förutsättningar att ha den specialkompetens som kan behövas för att göra denna typ av bedömningar på en myndighet jämfört med en kommun. Detta gäller särskilt om det är fråga om mindre kommuner. Någon anledning att på motsvarande sätt förkorta beslutskedjan avseende övervakning av vattenkvaliteten har jag inte kunnat se. Jag föreslår också att det införs en ny regel i 5 kap. 2 b § av vilken det bör framgå att ett område där det bedöms finnas risk för överträdande av en miljökvalitetsnorm, skall utpekas som åtgärdsområde av den myndighet som regeringen bestämmer. Liknande utpekande av områden där miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas görs även enligt den brittiska Environment Act (air quality management areas) och den amerikanska luftvårdslagen (non-attainment area). Syftet är att offentliggöra att miljökvalitets- normer riskerar att överskridas och en övergång till ett nytt rätts- läge för enskilda som påverkar området. Avseende luftkvalitetsnormer bör såsom föreslogs ovan detta beslut fattas av medan det avseende vattenkvalitets- normer redan är en uppgift för vattenmyndigheten att kartlägga var normerna överträds. Vattenmyndigheterna bör dock genom för- ordningen åläggas att fatta ett formellt beslut om att vattenkvali- tetsnormer riskerar att överträdas. Ett beslut om åtgärdsområde skall kungöras och tydliggör därmed de skyldigheter som följer av att en miljökvalitetsnorm riskerar att överträdas. Förslaget medför att beslutet att åtgärdsprogram skall upprättas flyttas från regeringen till länsstyrelserna. Därigenom blir besluts- kedjan kortare som det finns risk för en mindre enhetlig bedömning än . Den erfarenhet som finns på Natur- vårdsverket av bedömningen av risk för överträdande av nuvarande luftkvalitetsnormer, bör i någon form överföras till länsstyrelserna. bör också ges uppdrag att meddela närmare före- skrifter om hur bedömningar av risk för överträdande skall göras. Ett utpekande kommer att utgöra ett viktigt underlag för de myndigheter och kommuner som skall besluta om tillstånd, planer m.m. samt i tillsynssammanhang avseende verksamhet som kan komma att påverka om normerna kan uppnås och bibehållas. För- sämringsförbudet och annan rättsverkan som följer av att normerna överträds gäller dock även verksamhet utanför det område som utpekats för att det finns risk för överträdande av kan komma att påverka uppfyllande och därför omfattas av försämringsförbudet i den föreslagna 2 kap. 7 b § . Om åtgärdsområde utpekats skall åtgärdsprogram upprättas En direkt följd av att ett beslut om åtgärdsområde fattats bör vara att ett förslag till åtgärdsprogram skall upprättas. En sådan ordning skulle medföra att ett betydligt mindre antal myndigheter tar ställning till frågan om mätresultaten medför att det finns risk för ett överträdande och om åtgärdsprogram därmed skall upprättas. Kopplingen mellan miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram blir tydligare och förutsättningar för en mer enhetlig bedömning av hur mätresultat skall bedömas, skapas. Jag föreslår därför att 5 kap. 4 § ändras så att det framgår att åtgärdsprogram skall upprättas då ett område förklarats som åtgärdsområde enligt den föreslagna 5 kap. 2 b § , eller då det i övrigt behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas. Vidare bör det direkt av lagtexten på sätt som föreslagit, framgå att åtgärdsprogram skall upprättas då det följer av EG- rätten. Omprövning av beslut om åtgärdsområde Beslut om utpekande av åtgärdsområde bör både kunna upphävas och omprövas på initiativ av den myndighet som fattat beslutet. En sådan omprövning kan vara aktuell om nya övervakningsresultat eller annan information visar på sådana förändringar i miljökvaliteten eller prognoser för denna, som ger skäl för ny prövning av om överskrids. Samma kriterier för överväganden som gäller för det ursprungliga utpekandet skall även gälla vid beslut om att ompröva eller upphäva ett sådant beslut. Detta beslut bör således också kungöras. I de fall ett beslut om att utpeka ett åtgärdsområde upphävs på grund av att det inte längre finns risk för att miljökvalitetsnorm inte uppfylls bör regeringen eller den myndighet som beslutar om att åtgärdsprogram skall omprövas, underrättas. Kontroll över beslut om åtgärdsområden För att minska risken att arbetet med åtgärdsprogram inte prioriteras på ett tidigt stadium, och därmed att miljökvaliteten inte ytterligare försämras, bör det finnas någon form av kontroll över myndigheters bedömning av risken för överträdande av normer. Detta kan ske genom att ett beslut att inte utpeka ett område som åtgärdsområde (och därmed att inte påbörja arbetet med att upprätta ett åtgärdsprogram) granskas av en myndighet som regeringen utpekar, lämpligen . I de fall verket till skillnad från en länsstyrelse eller vattenmyndighet, utifrån över- vakningsresultat finner att åtgärdsprogram skall upprättas, bör verket kunna överklaga beslutet att inte utpeka ett sådant område. I förordning måste klargöras att den myndighet (länsstyrelse eller vattenmyndighet) som skall fatta beslut om åtgärdsområde alltid efter att mätresultat inrapporterats måste bedöma risken för överskridande av miljökvalitetsnormer, samt fatta beslut i denna fråga. Därigenom kan beslut om att inte utpeka ett område granskas och överklagas. Genom detta förslag ges möjlighet att agera även då inte något beslut som rör åtgärdsområde över huvud taget fattas. Med denna typ av kontrollansvar skulle enskilda kunna vända sig till verket med begäran om att ett område skall utpekas. Detta skulle medverka till att ge enskilda de möjligheter att agera rättsligt i de fall då hälsorelaterade miljökvalitetsnormer riskerar att överträdas, såsom följer av EG-rätten. Se vidare avsnitt 3.9. Vissa aktörer bör även ges rätt att överklaga beslutet att inte utpeka åtgärdsområde. Till den frågan återkommer jag nedan i avsnitt 4.8.6. Genom den här föreslagna modellen säkerställs att initiativ till att upprätta åtgärdsprogram tas när det finns risk för att miljö- kvalitetsnormer inte uppfylls. Jag ser därför inte behov av att före- slår sådana andra starkare påtryckningsmedel, t.ex. föreläggande såsom nämns i utredningsdirektiven. Det finns i inga angivna tidsramar för arbetet med att upprätta och besluta om åtgärdsprogram. Däremot anger vatten- förvaltningsförordningen (mot bakgrund av vattendirektivet) datum för bl.a. när åtgärdsprogram för varje distrikt skall vara fastställt samt när åtgärderna enligt detta skall vara vidtagna. Ramdirektivet för luft och dess dotterdirektiv anger när luftkvali- tetsnormerna som skall vara genomförda, men inte när åtgärds- program skall vara upprättade och beslutade. Enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft skall en kommun underrätta om det finns anledning att anta att normerna kommer att kunna överträdas. Det anges dock inte hur upprättandet och fastställandet av ett åtgärdsprogram får tas. Arbetet med att ta fram åtgärdsprogram kan i de flesta fall förut- sättas beröra många aktörer och omfatta ett brett beslutsmaterial. Att själva processen med framtagandet och samråd behöver ta är därför nödvändigt och rimligt. Det kan ändå övervägas om det behövs tidsfrister för att motverka att processen att få fram åtgärdsprogram drar ut , särskilt mot bakgrund av de EG- rättsliga kraven på genomförande av miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa. Det finns därför anledning att i förord- ningarna om miljökvalitetsnormer införa vissa tidsfrister. Länsstyrelse respektive vattenmyndighet (eller annan myndigheter som regeringen bestämt) bör således vara ålagd att fatta beslut om utpekande av åtgärdsområde. Då ett sådant beslut fattats bör det också i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft införas en regel om att förslag till åtgärdsprogram skall upprättas inom , lämpligen . bör ges möjlighet att förlänga denna tidsfrist med i de fall det är förenligt med EG-rätten. En tidsgräns för när tillsynsmyndigheter måste kunna visa att befintliga krav i och annan lagstiftning genomdrivits vore ett sätt att skynda på anpassningen av verksamheter i förhållande till redan ställda krav. Det är dock svårt att ange någon generell tidsgräns för detta eftersom det är beroende av tidsramarna för respektive miljökvalitetsnorm. 4.8.4 Deltagande och information Frågan om hur allmänheten och berörda enskilda skall kunna delta i framtagandet av åtgärdsprogram ligger inte direkt i denna utrednings uppdrag. Dessutom har mer generellt frågor om allmänhetens och berörda enskildas deltagande vid olika typer av miljöbeslut utretts i samband med genomförandet av Århuskonventionen. Jag menar dock att ett aktivt arbete för att främja transparens i processen och besluten kan medverka till att reaktioner mot förslag till åtgärder kommer på ett tidigt stadium. Det finns ett mer direkt krav på vattenmyndigheterna att utveckla metoder och forum för att möjliggöra ett aktivt deltagande, jämfört med andra myndigheter som upprättar åtgärds- program. Även om allmänna förvaltningsregler gäller generellt vid upprättande av åtgärdsprogram, bör kraven på processen när det gäller deltagande och samråd så långt möjligt vara enhetliga och oberoende om åtgärdsprogram avser genomförandet av luft- eller vattenkvalitetsnormer. Jag föreslår därför att det även i övriga för- ordningar om miljökvalitetsnormer införs en generell skyldighet för de myndigheter och kommuner som fattar beslut om normer eller åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor av större betydelse som gäller miljökvalitetsnormer att aktivt arbeta för att möjliggöra och uppmuntra deltagande av de som berörs av förvalt- ningen och besluten. Denna regel skulle motsvara vad som gäller enligt vattenförvaltningsförordningen. 4.8.5 Behöver samrådet ytterligare regleras? Flera EG-direktiv (t.ex. MKB-direktivet, direktivet om miljöbe- dömningar av planer och program och ramdirektivet för vatten) kräver, liksom Aarhuskonventionen, i möjligaste mån, processer som främjar allmänhetens deltagande. Syftet anges bl.a. vara att förbättra beslutsunderlag och att öka legitimiteten för beslut och åtgärder. Kravet på samråd om förslag till åtgärdsprogram enligt omfattar de aktörer som kan tänkas vara intresserade av ett sådant. Dit hör myndigheter, kommuner, orga- nisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet. Ett förslag till åtgärdsprogram skall kungöras och av kungörelsen skall framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem eventuella synpunkter på förslaget skall lämnas. Samrådet med andra myndigheter och kommuner Genom förslaget att åtgärdsprogram skall innehålla bestämmelser om försiktighetsmått m.m. kommer en viktig uppgift under samrådet med andra myndigheter vara att utreda vilken annan lag- stiftning som gäller för de källor som kan komma att regleras genom åtgärdsprogrammet. Avgörande för hela åtgärdsarbetet är också att klargöra i vilken mån de krav som redan gäller uppfylls, dvs. hur långt de genomdrivits. Under samrådet med andra myn- digheter och kommuner bör det klarläggas hur långt anpassningen till befintliga krav kommit och vilken potential som finns att genom precisering och genomdrivande av dessa krav (inte minst 2 kap. ), nå ytterligare förbättringar. Vidare bör det klargöras hur regelkonkurrens kan undvikas, och hur regleringen utifrån ett verksamhetsperspektiv kan göras mer överskådlig. Detta skulle kunna ske genom att åtgärdsprogrammet upplysningsvis hänvisar till den lagstiftning som gäller parallellt med den regleringen i åtgärdsprogrammet. En sådan hänvisning skall finnas i de åtgärdsprogram som vattenmyndigheten fastställer. Det kan också under samrådet framkomma att en myndighet som har föreskriftsrätt avseende en viss verksamhet eller geografiskt område, åtar sig att meddela föreskrifter eller ändra befintliga, på ett sätt som medverkar till att normerna kan nås. Om samma resultat då kan uppnås som om föreskrifterna meddelats i ett åtgärdsprogram kan dubbelreglering undvikas. I åtgärdspro- grammet kan det då i stället vara tillräckligt att hänvisa till dessa nya eller ändrade föreskrifter. Detta förutsätter dock att beslut om sådana föreskrifter har fattats innan åtgärdsprogrammet beslutas. I de fall förslag till föreskrifter kan komma att konkurrera med lag eller förordning bör samråd ske med regeringen. Därigenom bereds regeringen tid att överväga om förändringar skall ske i befintlig lagstiftning eller om särskilda föreskrifter skall meddelas genom åtgärdsprogrammet. Samråd med enskilda om föreskrifter? Förslaget att åtgärdsprogram även skall innehålla föreskrifter som riktas mot enskilda gör att intresset från dessa enskilda för att kunna lämna synpunkter på förslaget och på andra sätt delta i processen, kan förväntas öka. Det är dock inte vanligt att enskilda direkt involveras i processen att ta fram generella föreskrifter. Processen för framtagande av detaljplan innehåller sådana moment men är inte ett beslut om normgivning utan ett förvaltningsbeslut med direkt utpekade adressater. Vid framtagande av föreskrifter för naturreservat, miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde finns inte krav på motsvarande allmänt samråd. Bortsett från det direkta kravet i vattendirektivet finns det dock vid upprättande av förslag till åtgärdsprogram andra skäl till varför ett brett samråd bör ske.31 Kraven på samråd i är mycket allmänt och öppet, vilket gör det möjligt att välja olika former av samråd. För att frågorna skall bli förståeliga och väcka engagemang ställs dock stora krav på myndigheternas kreativitet och förmåga att på olika sätt kommunicera förslaget. Det skall vara lätt att få information om förslaget och att lämna synpunkter på det. Det bör vara själv- klart att kungörelser och underlagsmaterial avseende åtgärdspro- gram publiceras på webben. Detta är också något som redan sker. Ett annat sätt att öka möjligheten för olika aktörer att överblicka beslutsunderlaget är att kalla till offentligt sammanträde där beslutsunderlaget presenteras och där det ges möjlighet att höra olika synpunkter på detta. 31 Skälen till detta har framförts i prop. 2003/04:2. Ett skäl till att begränsa samrådsmöjligheterna är att inte i onödan förlänga processen för framtagande av åtgärdsprogram. Å andra sidan kan ett brett samråd medföra beslutsunderlaget breddas och att behovet av åtgärder förankras, något som kan påverka genomdrivandet av åtgärdsprogrammet. Nuvarande regleringen av samrådet ger stor flexibilitet och ger utrymme för många olika typer av samråd. Jag har därför inte funnit övervägande skäl till att i nuvarande läge föreslå ytterligare reglering av samråds- processen. Kungörande av beslutet om åtgärdsprogram förslag att även kungöra beslut om ett åtgärdsprogram syftar också till att göra beslutet allmänt känt. I och med mitt förslag att åtgärdsprogrammet även skall innehålla generella föreskrifter är det inte bara lämpligt utan även nödvändigt att sådan kungörelse sker.