sou · GTB31 · 2006-01-01 00:00:00 — Gemensamt för dessa särskilda frågor är att regeringen har givit kommittén i uppdrag att analysera om dagens krav på program- företagen i sändningstillstånd och andra styrdokument är ända- 1Kommittédirektiven finns i bilaga 1. 2I detta betänkande används begreppen radio och TV i allmänhetens tjänst och public service-radio och TV synonymt. Med dessa begrepp avses verksamheten i de med TV- avgiftsmedel finansierade svenska företagen , och . målsenliga för att tillgodose syftena i uppdraget eller om det finns behov av förändringar. Vi har valt att tolka vårt uppdrag så att vi inom samtliga dessa områden dels genomför en utvärdering av programföretagens verk- samhet så här långt , dels gör en bedöm- ning av om nuvarande villkor är väl formulerade eller om vi anser att det finns behov av förändringar. Vi vill dock understryka att vi inte har sett som vårt uppdrag att i detalj formulera nya sändnings- tillstånd och andra styrdokument för de svenska public service- företagen. Det bör liksom ankomma på regeringen att med stöd i ett riksdagsbeslut om public service-uppdragets grund- läggande riktlinjer formulera uppdraget i närmare detalj. Vårt betänkande är avsett att ge en tydlig vägledning när det gäller de grundläggande principerna och inriktningen av det kom- mande public service-uppdraget. Betänkandet ska kunna utgöra grunden för regeringens förslag till inför det beslut som ska fattas om nya sändningstillstånd och andra styrdokument för programföretagen . Det bör klargöras att vi inte har haft i uppdrag att behandla frågor som rör finansieringen av public service-verksamheten. Dessa frågor har i stället hanterats i en särskild utredning.3 Regeringen har givit en särskild utredare i uppgift att behandla frågor om avgiftsskyldighet och uppbörd av TV-avgiften, medels- tilldelning till programföretagen samt skatteplikt enligt lagen om mervärdesskatt (1994:200). Mot bakgrund av att regeringen understrukit vikten av en bred och djupgående beskrivning av omvärlden för svensk public service har vi ägnat åtskillig tid och kraft åt arbetet med en omvärldsanalys. Denna ambition har avspeglat sig både i det sätt som vi bedrivit vårt arbete på och i det sätt som vi valt att lägga upp vårt betänkande. anordnade kommittén ett semina- rium om omvärlden för public service-företagen. I seminariet deltog företrädare för , SVT och UR samt representanter för andra medier, forskningsvärlden och en rad andra organisationer. Sammanlagt deltog ca 100 personer. Seminariet direktsändes i en av SVT:s kanaler. 3 Ku 2003:02, dir. 2003:120, tilläggsdir. Kommittén har också löpande under utredningens gång varit i kontakt med ett stort antal enskilda och företrädare för olika intresseorganisationer, forskarsamhället, andra medieföretag, myndigheter m.fl. Vi har anordnat en hearing för olika organisatio- ner som representerar personer med funktionshinder samt en hearing för representanter för språkliga och etniska minoriteter. Deltagarlistorna för respektive hearing återfinns i bilaga 3 och 4. Kommittén har genomfört två studieresor, varav en till och samt en till och . Därutöver har ordföranden och sekretariatet gjort en del resor inom landet samt medverkat vid seminarier m.m. på området. Ledamöterna har också tillsammans och enskilt deltagit i konferenser, seminarier och studiebesök. Utredningsarbetet har skett i dialog med SR, SVT och UR. Stora delar av det material som utredningen bygger sitt arbete på har tagits fram i nära och fortlöpande samverkan med program- företagen. Samtliga tre programföretag har lämnat skrivelser till utredningen med svar på kommitténs frågor samt information om frågeställningar där programföretagen på eget initiativ velat fram- föra synpunkter till kommittén. Därutöver har ordföranden och sekretariatet haft samtal med en rad företrädare för respektive programföretag. Kommittén har, i enlighet med utredningsdirektiven, haft sam- råd med Radio- och (Ku 2000:01) samt med utredningen om finansiering m.m. av radio och TV i allmänhetens tjänst (Ku 2003:02). Utredningsbetänkandet är uppdelat i tre delar. I den första delen – Svensk public service-radio och TV – presenteras grund- läggande fakta om det svenska systemet med radio och TV i allmänhetens tjänst. I kapitel 2 redogörs för dagens system, bl.a. genom en presentation av relationen mellan staten och program- företagen, grunderna för reglering och styrning av verksamheten samt frågor om granskning, redovisning och revision. I kapitel 3 redogör vi kortfattat för public service-verksamhetens framväxt i och hur uppdraget har utvecklats och förändrats . I betänkandets andra del – B. Omvärld – har vi placerat två kapitel som behandlar public service-verksamhetens omvärld. kapitel 4 görs en genomgång av situationen för public service-radio och TV i andra länder. Fokus i detta kapitel ligger på Stor- och våra nordiska grannländer samt på utvecklingen inom EU när det gäller synen på public service-radio och TV. Kapitel 5 utgör en omfattande omvärldsanalys där vi beskriver grundläggande fakta samt några av de väsentliga utvecklings- tendenser och förändringar som just nu pågår på medieområdet. Det är mot denna bakgrund som våra förslag om public service- uppdragets inriktning och sändningstillståndens utformning i betänkandets resterande kapitel ska ses. I den avslutande delen – C. Förslag – presenteras våra slutsatser och förslag. I kapitel 6 redogör vi inledningsvis för de slutsatser som vi anser bör dras mot bakgrund av omvärldsanalysen. Därefter presenteras kommitténs syn på den framtida public service-verk- samheten i . Vi redovisar också vår principiella syn på hur styrningen av public service-verksamheten via sändningstillstånd och andra regelverk bör vara utformad. I kapitel 7 gör vi bedöm- ningar i frågor som rör gränserna för programföretagens verksam- het t.ex. mellan kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamheter. I detta kapitel behandlas också frågor om programföretagens arkiv och rätten att använda sponsring som intäktskälla. I kapitel 8–15 behandlar vi de särskilda frågor som regeringen i utredningsdirektiven gett oss i uppdrag att överväga. Varje sådant kapitel innehåller en beskrivning av de villkor som gäller samt de motiveringar och syften som riksdag och regering angett för dessa. Därefter görs i varje enskild fråga en genomgång av programföretagens verksamhet så här långt in på den nuvarande tillståndsperioden. Det huvudsakliga materialet för dessa genom- gångar utgörs av programföretagens public service-redovisningar för åren 2001–2003. Dessutom har vi för att ge ytterligare belys- ning av utvecklingen inhämtat ytterligare omfattande material dels från programföretagen, dels från andra källor som exempelvis myndigheter på medieområdet, olika intresseorganisationer och den fria medieforskningen. Ett förhållande som bör framhållas är att vid tiden för vårt utredningsarbete har den nuvarande tillståndsperioden endast pågått halva den utsatta tiden. Det innebär att programföretagen har kvar till förfogande för att utföra det uppdrag som de anförtrotts av riksdag och regering. Varje kapitel som behandlar de särskilda frågorna i direktiven avslutas med vår samlade bedömning av hur programföretagen följer sina uppdrag under nuvarande tillståndsperiod. I anslutning till vår bedömning lämnar vi förslag på hur vi anser att villkoren för den kommande tillståndsperioden på respektive område bör vara utformade. 2Radio och TV i allmänhetens tjänst 2.1Relationen mellan statsmakterna och programföretagen1 Den svenska radion och televisionen i allmänhetens tjänst bedöm- des redan tidigt, liksom i de flesta jämförbara länder, vara av sådan karaktär att den skulle bedrivas i offentlig regi. Associationsformen kom i redan tidigt att bli aktiebolagets, men folkstyrets organ behöll ett avgörande inflytande över verksamheten. Ett grundläggande villkor för att radio och TV ska kunna bedrivas i allmänhetens tjänst har varit att programföretagen kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i för- hållande till statsmakten, de stora organisationerna och andra makthavare. Av detta skäl har det ansetts angeläget att staten i så liten utsträckning som möjligt kan påverka verksamhetens inrikt- ning. Det har varit en självklarhet att ingen utomstå- ende ska kunna påverka enskilda program. har riksdag och regering ett ansvar för att program- verksamheten regleras genom vissa grundläggande riktlinjer vad gäller mångsidighet och balans, hög kvalitet, tillgänglighet och hänsyn till minoritetsintressen m.m. I detta ansvar ligger också att säkerställa att programföretagen har en effektiv och ändamålsenlig organisation så att public service-uppdraget kan utföras och att det sker med en god och effektiv hushållning med de medel som TV- avgiftsbetalarna via ställer till programföretagens för- fogande. Avvägningen mellan dessa värden har hanterats genom en kombination av olika åtgärder. Utöver den för all svensk radio och TV grundläggande lagstiftningen i form av Yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL) och radio- och TV-lagen gäller följande principer: 1 Delar av detta kapitel är en omarbetad och uppdaterad version av material i kapitlen 7 och 15 i SOU 2000:55, Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag. Radio och TV i allmänhetens tjänst Staten är inte formellt ägare av public service-före- tagen, utan företagen ägs av en för ändamålet bildad förvalt- ningsstiftelse. Självständiga aktiebolag med redaktionellt oberoende. Varje enskilt programföretag svarar för att verksamheten bedrivs självständigt i förhållande till statsmakten, olika intresseorga- nisationer och andra maktgrupper i samhället. Ramvillkor för bestämda tidsperioder. De allmänna förutsättningarna för public service-verksamheten fastställs av riksdag och regering inför varje tillståndsperiod. Regeringen beslutar, på grundval av beslut, om sändnings- tillstånd med tillhörande villkor och villkor i samband med medelstilldelningen (anslagsvillkor) för vart och ett av programföretagen. Villkoren ska i princip vara oförändrade . Finansieringen genom TV-avgifter ger programföretagen en garanterad medelstilldelning med visst belopp . Fram till beslut om nytt ägande av public service- företagen utgjordes ägarna av företrädare för folkrörelserna (), näringslivet () och dagspressen (). När delar av ägarkretsen förklarat att de inte längre ville kvarstå som ägare ansåg statsmakterna att denna ägarform inte längre kunde upprätthållas. Därmed försvann möjligheten att balansera det statliga inflytandet på detta sätt (se också kapitel 3). beslutade att de tre programbolagen i stället ska ägas av varsin förvaltningsstiftelse.2 De tre stiftelsernas styrelser fick för enkelhetens skull en identisk styrelsesamman- sättning. Genom valet av stiftelseformen ville statsmakterna åstad- komma tydliga spelregler för relationerna mellan staten och public service-företagen. Som alternativ ägarform diskuterades bl.a. ett helstatligt ägande av bolagen. Att genom statligt ägande placera public service-företagen direkt under den verkställande makten ansågs dock vara en olämplig lösning. Stiftelseformen valdes just för att den bäst ansågs kunna tillgodose kravet på självständighet och integritet för programföretagen. ägs programbolagen av en enda stiftelse – för 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377. Radio och TV i allmänhetens tjänst , och Utbild- ningsradio AB. Regering och riksdag ansåg att det är mer rationellt med en stiftelse, eftersom stiftelserna ändå hade samma över- gripande mål.3 Enligt stiftelseförordnandet är syftet med stiftelsen att främja självständigheten hos företag som i den omfattning och på det sätt som och regeringen bestämt här i landet bedriver sänd- ningar av ljudradio- och televisionsprogram i allmänhetens tjänst. Stiftelsen ska tillgodose sitt syfte genom att äga och förvalta aktier i sådana bolag samt utöva de befogenheter som är förknippade med detta. Stiftelsestyrelsens huvudsakliga uppgifter är att utse merparten av ledamöterna i programbolagens styrelser, ta ställning till programbolagens årsredovisningar och besluta om ansvarsfrihet för styrelserna på bolagsstämman. Stiftelsens ändamål att främja själv- ständigheten hos programföretagen kan också leda till andra åtgärder, t.ex. att stiftelsen inger skrivelser till regering och riksdag i ärenden som rör programföretagens verksamhet. Ett exempel på ett sådant ärende är frågan om huruvida public service-organisa- tionen bör omfattas av lagen om revision av statlig verksamhet m.m.4 rör bl.a. om public service-verksamheten bör betraktas som en del av den statliga verksamheten eller inte. Stiftelsens uppfattning är att public service-verksamheten inte bör omfattas av lagen och har hos regering och riksdag hemställt om att lagen om revision bör ses över för att klargöra detta. Frågan bereds i . Av stor betydelse är hur stiftelsens styrelse utses och vilka krite- rier som gäller när stiftelsestyrelsen ska utse majoriteten av leda- möterna i programbolagens styrelser. består av ordförande och tio övriga ledamöter. Regeringen utser ledamöterna på förslag av de politiska partierna i . I beslut anges att en så bred parlamentarisk uppslutning som möjligt är viktig vid val av stiftelsens styrelse; eftersom styrelserna ska arbeta långsiktigt bör inte dess sammansättning helt påverkas av valresultat och regeringsskiften. Styrelsernas mandatperioder är därför relaterade till så att ordföranden och hälften av ledamöterna utses efter ordinarie riksdagsval. För när- varande utses ordföranden och ledamöterna . 1995/96:161, s. 70 ff. 4Förvaltningsstiftelsen för , och 2004, skrivelse till regeringen. Radio och TV i allmänhetens tjänst Enligt stiftelseförordnandet ska styrelsen bestå av personer med erfarenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. Platserna i stiftelsestyrelsen är kopplade till partierna. Om en ledamot eller ordförande avgår ska det berörda partiet nominera en ny kandidat. Genom en proportionell fördelningsmetod utifrån mandatfördelningen i är de elva platserna fördelade med sex ledamöter från (s), två från (kd), varav en som ordförande och en vardera för (v), (fp) och (m). introducerades utgjorde public service-verksamheten en sammanhållen koncern med ett moder- bolag. Moderbolaget hade fem särskilt viktiga funktioner: ansvar för en samordnad resursplanering, genom att lämna en samlad anslagsframställning efter en avvägning av de dåvarande fyra programbolagens krav, ansvar för samordning av större investeringar så att möjligheter till gemensamt utnyttjande skulle tas tillvara, beslut om medelstilldelning till programbolagen inom de total- ramar som anvisat för verksamheten, ansvar för fördelning av sändningstiden i radio och TV mellan bolagen, tillsättning av majoriteten av ledamöterna i programbolagens styrelser. Av det gamla moderbolagets fyra funktioner svarar stiftelsen endast för en, nämligen att utse majoriteten av ledamöterna i programföretagens styrelser. Ytterligare en följd av beslut om ändrade ägarformer är att programföretagen indirekt kom att bli ägare av verksam- hetens fastigheter, beroende på att , som äger dessa, kom att ägas av programföretagen gemensamt. På samma sätt blev programföretagen också ägare av Radiotjänst i () som uppbär TV-avgiften. Programföretagen är också delägare till undersökningsföretagen Mediamätning i () och (). Ägarformen varierar betydligt mellan europeiska public service- företag, liksom därmed den faktiska relationen mellan företagen och respektive stat. I är NRK ett helägt statligt aktiebolag, det samma gäller för YLE i . I är DR en själv- Radio och TV i allmänhetens tjänst ständig offentlig institution, vilket liknar den ställning brittiska BBC har som en public corporation (se också kapitel 4). 2.1.2Självständiga aktiebolag med redaktionellt oberoende utser alltså majoriteten av programföretagens styrel- seledamöter. hade styrelserna en i huvudsak partipolitisk sammansättning. Enligt riktlinjer ska styrelserna numera bestå av personer som kan förväntas bidra på ett kompe- tent och professionellt sätt till företagens ledningar. Styrelserna bör innehålla företagsekonomisk kompetens och en bred kunskap om och förankring i det svenska samhället, t.ex. personer från folk- rörelser, medier, kulturliv, folkbildning, näringsliv, etc.5 Regeringen utser ordföranden i de tre programföretagen, efter samråd med riksdagspartierna. Ordförandeposter i public service-verksamhetens styrelser Principen har alltså varit att ordförandeposterna fördelats mellan de fyra största partierna i . I företagens sändningstillstånd framgår att verksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorgani- sationer och andra maktgrupper i samhället. Programföretagen bestämmer själva om programverksamhetens inriktning. Ingenting får införas i sändningarna mot den ansvarige utgivarens vilja. Stat- liga myndigheter får inte förhandsgranska program och kan inte förbjuda en sändning på grund av det kända eller förväntade inne- hållet. och TV har till uppgift att genom efterhandsgranskning pröva om programföretagen har efterlevt bestämmelserna i lag och sändningstillstånd. Dessa förut- sättningar skapar ett allmänt skydd för programverksamhetens integritet och oberoende. 1992/93:236. Radio och TV i allmänhetens tjänst SOU 2005:1 Även gränsdragningen mellan ledning och löpande förvaltning inom programföretagen är ägnad att främja självständigheten. Programföretagens styrelser fastställer mål och långsiktiga planer samt beslutar om grundläggande prioriteringar. Styrelserna beslutar också om respektive företags budget, övergripande planering samt viktigare utnämningar. Programföretagens redaktionella integritet har av tradition varit stark i förhållande till företagens styrelser, som inte haft ett direkt inflytande på redaktionsnivå. Styrelserna har dock det övergripande ansvaret för programverksamhetens inriktning, bl.a. att den står i överensstämmelse med företagens uppdrag så som det formulerats i sändningstillstånd och övrig reglering. 2.1.3Ramvillkor för bestämda tidsperioder Ytterligare ett förhållande som ska ge programföretagen stabilitet och självständighet är principen att riktlinjerna och förutsättning- arna för verksamheten ska gälla en hel tillståndsperiod. Uppdragets omfattning och inriktning, organisationen och de ekonomiska för- utsättningarna ska alltså inte kunna förändras under tillstånds- perioden, såvida inte mycket speciella skäl motiverar detta. Denna princip har emellertid inte visat sig gälla fullt ut , särskilt inte vad gäller företagens ekonomiska förutsättningar. Finansieringen genom TV-avgifter har setts som ytterligare en av de åtgärder som bidrar till att garantera programföretagens själv- ständighet. tar ställning till avgiftens storlek och fördelningen av medel till programföretagen. Genom att i princip vara garanterade en viss på förhand känd tillförsel av medel har public service-företagen en fördel framför kommersiell radio och TV genom att inte vara beroende av att maximera antalet tittare och lyssnare för att generera intäkter. Det avgörande motivet för denna finansiering har dock varit att det oberoende som ska känneteckna verksamheten inte kan förenas med ett beroende av kommersiell finansiering. 1992/93:236, sid. 16. Radio och TV i allmänhetens tjänst 2.2Principer för reglering av verksamheten I detta avsnitt behandlas det regelverk som utgör en av grunderna för det allmännas inflytande på public service-företagen. Dessutom behandlas frågor om uppföljning och granskning av programverk- samheten. Radio- och TV-lagen (1996:844), sändningstillstånd och anslags- villkor är de huvudsakliga instrumenten för regeringens och riks- dagens inflytande på den svenska radio och TV-verksamheten i allmänhetens tjänst. I beslut på grundval av den s.k. public service-propositionen återfinns bakgrund och motiv för nu gällande riktlinjer.7 uppfattades public service-uppdraget ofta som synonymt med avtalet mellan staten och public service-företagen. En viktig ändring i den nya radio- och TV-lagstiftning som trädde i kraft var att det dittills gällande systemet med avtal mellan staten och programföretagen ersattes med sändningstillstånd med tillhörande villkor. Det var bl.a. efter kritik från Lagrådet om att yttrandefrihetsbegränsningar (villkor för innehållet i sändningarna) genom avtal saknar stöd i regeringsformen som regeringen gjorde bedömningen att krav på enskilda företag istället ska gälla som villkor för själva sändningsrätten. Enligt radio- och TV-lagen får villkor av olika slag ställas på sändningar som regeringen meddelar tillstånd för, dvs. marksänd- ningar i radio och TV. Den typ av villkor som får ställas återges i en villkorslista i lagen (3 kap. 2 §). Denna lista motsvarar i allt väsent- ligt de villkor angående sändningsrättens innebörd och innehållet i sändningarna som tidigare återfanns i avtalet mellan staten och programföretagen. Listan möjliggör statens krav på SVT, SR och UR, men också de särskilda kraven i TV4:s sändningstillstånd. Sändningstillstånden gäller för tidsbestämda perioder, för när- varande . 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. 8Programföretagens sändningstillstånd finns i bilaga 5-7. Radio och TV i allmänhetens tjänst Vart och ett av programföretagen har ett eget sändningstillstånd där villkoren består av fyra huvuddelar: allmänna bestämmelser, principer för innehållet i sändningarna, regler för genmäle och beriktigande samt villkor för reklam och sponsring. Programföretagen följer dessutom andra villkor. Verksamheten finansieras med TV-avgiftsmedel och tar ställ- ning till TV-avgiftens nivå och storleken på medelstilldelningen. Medlen ställs därefter till företagens förfogande genom beslut av regeringen. kallas dessa beslut om medelstilldelning för anslagsvillkor. Till besluten är, som namnet antyder, olika villkor kopplade som bl.a. reglerar vissa ekonomiska och organisatoriska frågor samt ger vägledning för företagens redovisning till stats- makterna. Flertalet av dessa villkor fanns i avtalen mellan staten och programföretagen. I princip är regeringens möjligheter omfattande när det gäller vilka frågor som kan regleras i anslagsvillkoren. Villkoren måste dock ha stöd i de allmänna riktlinjer för verksamheten som beslu- tats av för den aktuella tillståndsperioden. Villkoren ska i princip gälla för hela tillståndsperioden, men beslut fattas, till skillnad från sändningstillstånden, i samband med medelstill- delningen . Den särskilde utredare som har haft regeringens uppdrag att behandla frågor som rör finansieringen av radio och TV i allmän- hetens tjänst har i uppdrag att lämna ett förslag som om det genomförs skulle innebära att anslagsvillkoren kommer att för- svinna.10 Utredningen ska lämna förslag till en modell för direkt- finansiering, dvs. att de TV-avgifter som betalas till Radio- tjänst i och som placeras på ett konto i Riksgälds- kontoret i fortsättningen skulle gå direkt till programföretagen. Därmed skulle årliga beslut om medelstilldelning till programföretagen från det särskilda kontot på upphöra. Följaktligen skulle också regeringens möjlighet att ställa villkor i samband med att anslaget beslutas försvinna. Det bör dock sägas att de villkor som återfinns i anslagsvillkoren i princip 9Anslagsvillkoren finns i bilaga 8-10. 10Ku 2003:02, dir. 2003:120, tilläggsdir. Radio och TV i allmänhetens tjänst kan flyttas till andra styrdokument, t.ex. sändningstillståndet eller programföretagens bolagsordningar. Ändringar i programföretagens bolagsordningar ska godkännas av regeringen. Enligt bolagsordningarna är föremålet för bolagens verksamhet att bedriva rundradioverksamhet11 och därmed förenlig verksamhet (samma formulering för och , för UR dessutom inom utbildningsområdet). I övrigt ingår bestämmelser om aktie- kapital, styrelsens arbetsordning, revision, bolagsstämman, likvida- tion m.m. Regeringen ska också godkänna ändringar i dotterföre- tagens bolagsordningar, dvs.