sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — inrättade regeringen en särskild arbetsgrupp, den så kallade Ekobrottsberedningen. Med bl.a. Ekobrottsberedningens inledande arbete som grund beslutade regeringen om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Strategin syftar till att utveckla och effektivisera samhällets förmåga att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet har omfattat ett stort antal projekt. De flesta av dessa har syftat till att förbättra lagstiftningen eller att utveckla myndigheternas kom- petens, arbetsmetoder och organisation. Ett viktigt steg togs när den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen in- fördes . I den nya strukturen ingår bl.a. och skattebrottsenheter. 17.2Ekobrottsmyndighetens uppgifter och organisation har en central roll inom ekobrotts- bekämpningen. Myndigheten är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Myndigheten har ansvaret för ekobrottsbekämpningen i , , län, , och . Myndigheten kan också ta över särskilt komplicerade mål från övriga län. Vid bedrivs arbetet i åklagar- ledda arbetsgrupper med poliser, ekonomer och personer med särskild kompetens på IT-området. uppgifter framgår av förordningen (1997:898) med instruktion för . Vid handläggs framför allt borgenärs- och skattebrott. Vidare handläggs brott mot aktiebolagslagen (1975:1385), insiderstrafflagen (2000:1086) samt bedrägerier som rör EU:s finansiella intressen. Myndigheten utreder och lagför även andra brott som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande. har också ansvaret för mål som rör kvalificerad ekonomisk brottslighet med nationell utbredning eller internationell anknytning samt mål som är av principiell natur eller av stor omfattning. Utanför geografiska ansvarsområde bedrivs ekobrottsbekämpningen av ekopoliser inom polismyndig- heterna och av ekoåklagare inom . 17.3Skattebrottsenheternas uppgifter och organisation Skattebrottsenheterna inrättades efter förslag av regeringen i propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10, bet. 1997/98:SkU10, rskr. 1997/98:70). Skattebrottsenheternas verksamhet är reglerad i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. Regeringens förslag byggde på Ekobrottsberedningens förslag att det skulle inrättas särskilda skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen ([Ds 1997:23]). Förslaget innebar en reform i två steg. Det första steget motsvarar de uppgifter som skattebrottsenheterna huvudsakligen har , dvs. att biträda åklagare vid förundersökningar i samband med utredning av skattebrott. I ett andra steg föreslog Ekobrottsbered- ningen att skattemyndigheterna skulle få befogenhet att själva besluta om och leda förundersökningar samt att utfärda strafföre- lägganden. Det andra steget skulle införas när skattemyndigheterna hade byggt upp en kompetent och väl fungerande organisation med erfarenhet från brottsutredningar. Regeringens förslag omfattade endast steg ett. Regeringen ansåg att man vid det tillfället inte borde ta ställning till förslaget om en fullt utbyggd skattekriminal och gick därför inte närmare in på de frågor som ingick i steg två i beredningens förslag. Uppbyggnaden av skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen har genomförts i etapper. De första enheterna bildades vid skattemyndigheterna i , och . har det funnits färdigutbildad personal vid dessa enheter. Verksamheten vid skattebrottsenheterna i , , , , och kom i gång . Chefer och utredare vid skattebrottsenheterna utbildas enligt en speciell kursplan vid . Verksam- heten är organisatoriskt åtskild den som bedrivs vid den fiskala verksamheten, vilket särskilt betonas i propositionen. 17.3.2Brott som får utredas av skattebrottsenheterna får efter beslut av åklagaren utreda de brott som framgår av 1 § lagen om medverkan i brottsutred- ningar. Förutom brott enligt skattebrottslagen (1971:69) är det fråga om brott mot låneförbuden i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen – vilka är straffbelagda enligt 19 kap. 1 § första stycket 4 samma lag – och 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Vidare är det fråga om brott mot folkbokföringslagen (1991:481) och bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § . Brott som faller utanför skattebrottsenheternas verksamhets- område skall som huvudregel utredas av polisen. Vid blandad brottslighet kan därför skattebrottsligheten utredas av skatte- brottsenheterna och övrig brottslighet av polis. Utredningarna sker i samverkan och med åklagaren som gemensam undersöknings- ledare. Det finns en ventil i lagen som tillåter åklagaren att i enskilda fall uppdra åt skattebrottsenheterna att utreda även andra brott än de som särskilt nämns i lagen, om det finns särskilda skäl för detta. Anledningen är att det kan förekomma fall där det är lämpligt med hänsyn till brottets beskaffenhet och dess samband med skatte- brottsligheten att skattebrottsenheten svarar för brottsutredningen i stället för polisen. Exempel på sådana brott är urkundsför- falskning och undertryckande av urkund. Reglerna om förundersökning finns i huvudsak i 23 kap. RB och i förundersökningskungörelsen (1947:948). En förundersökning syftar bl.a. till att ta reda på om det föreligger ett brott och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för att åklagaren skall kunna ta ställning till om åtal skall väckas. Åklagaren får anlita biträde av en skattebrottsenhet för att verkställa en förundersökning inom det område som täcks av lagen (2 § första stycket lagen om medverkan i brotts- utredningar). regler om förundersökning är i stora delar tillämpliga på skattebrottsenheternas medverkan vid förundersökningar. Uppgifterna och befogenheterna i samband med förundersökning motsvarar därför i princip dem som polisen har. Det är dock alltid åklagaren som skall besluta om och inleda förundersökning. Vidare skall åklagaren alltid vara undersöknings- ledare i de förundersökningar som handläggs vid en skattebrotts- enhet. tillåter den som leder en förundersökning respektive den som biträder undersökningsledaren att besluta om vissa tvångsmedel. Sådana tvångsmedel är bl.a. hämtning till förhör, gripande, beslag och husrannsakan. I skattebrottsenheternas för- undersökningar fattas beslut om tvångsmedel alltid av åklagaren. I de fall det blir aktuellt med straffprocessuella tvångsåtgärder i en skattebrottsutredning skall åtgärderna verkställas av polisen eventuellt med biträde av skattebrottsenheten. Att skattebrottenheterna inte får verkställa beslut om tvångsmedel framgår av 2 § tredje stycket lagen om medverkan i brottsutredningar. Som förundersökningsledare får åklagaren bestämma vem som faktiskt skall utföra en brottsutredning. Det innebär att utred- ningsbefogenheterna ligger hos såväl skattebrottsenheterna som polisen. Skattebrottsenheterna får utföra så kallade förutredningar (2 § andra stycket lagen om medverkan i brottsut- redningar). Syftet med en förutredning är att komplettera under- laget för att kunna ta ställning till om en förundersökning skall inledas eller inte. En förutredning kan t.ex. avse utredningsåtgärder som registerslagning eller att hämta in andra uppgifter utan att det krävs tvångsåtgärder. Enligt 23 kap. 22 § RB behöver en förundersökning inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter, så kallad förenklad brottsutredning. Skattebrottsenheterna får genomföra en förenklad brottsutredning utan att åklagaren har begärt biträde, om den misstänkte har fyllt tjugoett år och kan antas erkänna gärningen (3 § lagen om medverkan i brottsutredningar). Av 4 § punkten 2 lagen om medverkan i brottsut- redningar framgår att skattebrottsenheterna får bedriva under- rättelseverksamhet när det gäller brott inom skatteområdet. I samband med inrättandet av skattebrottsenheterna uttalade regeringen följande. bedriver inom ramen för skattekontrollen en verksamhet som har klara beröringspunkter med polisens under- rättelseverksamhet. För skatteförvaltningens del handlar det om att samla in och analysera underlag för att ta ställning till inriktningen av skattekontrollen – t.ex. att en viss bransch skall kontrolleras – eller att revision skall göras i ett visst företag. Ändamålet är således dels att göra skattekontrollen effektiv dels att skaffa fram underlag för en korrekt beskattning. Det är också vanligt att det kommer fram uppgifter vid skattekontrollen som väcker misstankar om brott och som därför anmäls till åklagare. får vidare en ingående kännedom om förhållanden som kan ha stor betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Det handlar bl.a. om bransch- förhållanden, utländska förhållanden, metoder för skatteundan- dragande, personer och företag som ofta förekommer i tvivelaktiga affärs- och skattesammanhang etc. Det är enligt regeringens mening en mer eller mindre självklar följd av inrättandet av skattebrottsenheter vid skattemyndigheterna att dessa ges befogenhet att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet när det gäller brott inom skatteområdet. Om skattebrottsenheten inte får möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet kommer den enligt vår mening att sakna ett nödvändigt verktyg för att bedriva den skatte- brottsutredande verksamheten på ett effektivt sätt. Det ger också skattebrottsenheterna i princip samma utredningsverktyg som skatte- myndigheterna redan har inom ramen för den fiskala verksamheten (prop. 1997/98:10 s. 52–53). Underrättelseverksamhet syftar till att förhindra brott eller att uppdaga redan begångna brott. Arbetet bedrivs genom att information samlas in från olika källor för att t.ex. ta reda på i vilka situationer som det finns risk för att det begås brott, hur brotten gestaltar sig, vilka grupper som kan tänkas begå brott och vilka som kan bli utsatta för brott. Informationen bearbetas och systematiseras och läggs sedan till grund för analyser när det gäller förväntad eller pågående brottslighet. Med hjälp av underrättelseverksamhet kan pågående brottslighet upptäckas, vilket i sin tur kan leda till att det inleds en förundersökning. Underrättelseverksamheten skiljer sig från förundersökning på så sätt att underrättelseverksamheten avser uppgifter om planerad, pågående eller avslutad brottslig verksamhet som fortfarande inte konkretiserats så mycket att det har varit möjligt att inleda en förundersökning. Så snart informationen är tillräckligt konkret skall man ta ställning till om det skall inledas en förundersökning eller inte. kan underrättelseverksamhet även avse fullbordade brott för vilka det ännu inte har fattats något beslut att inleda förundersökning. Underrättelseverksamhet brukar delas in i strategisk respektive operativ informationsbearbetning. Inflödet av information till skattebrottsenheternas strategiska underrättelseverksamhet omfattar bl.a. anonyma tips, information från andra myndigheter och offentliga register eller egna iakttagelser som görs i samband med verksamheten inom skattebrottsenheterna. Informationen kan i många fall vara anonymiserad. Inflödet av information till skattebrottsenheternas operativa underrättelseverksamhet bygger i större utsträckning på ett aktivt sökande, exempelvis genom registerslagning, förfrågningar till andra myndigheter samt inre och yttre spaning. I den operativa underrättelseverksamheten är informationen ofta person- eller organisationsanknuten. Den underrättelseverksamhet som bedrivs vid skattebrotts- enheterna är i huvudsak av operativ karaktär. Verksamheten omfattar tipshantering där information från allmänheten, andra myndigheter, kommuner, föreningar m.fl. bearbetas. Verksamheten omfattar även bearbetning av information från avslutade förundersökningar, som inte blivit föremål för brottsutredning och information som erhållits från polisen eller tullens underrättelse- verksamhet (så kallade upparbetade underrättelser). Slutligen bedrivs särskilda undersökningar inom underrättelseverksamheten. Med särskild undersökning avses en undersökning som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. områden där särskild undersökning bedrivs är handeln med importerade livsmedel från annat EU-land där det finns misstanke om allvarliga skattebrott. Skattebrottsenheterna har även brottsförebyggande uppgifter (4 § andra stycket lagen om medverkan i brotts- utredningar). Skattebrottsenheterna får bedriva spaning när det gäller brott inom skatteområdet (4 § punkten 1 lagen om medverkan i brottsutredningar). Spaning kan ingå som ett led både i och utanför en förundersökning och syftar i första hand till att hämta in underlag för en konkret brottsmisstanke. Spaningsverksamheten kan också vara mer allmänt inriktad på att samla in, bearbeta och analysera information som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete. 17.4Hanteringen av skattebrott i praktiken En misstanke om skattebrottslighet uppkommer oftast hos i ett pågående skatteärende. skall enligt 17 § skattebrottslagen göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott enligt skattebrottslagen. Även brott enligt vissa andra författningar inom skatteområdet skall anmälas. har vidare rätt att anmäla vissa brott utanför skatteområdet. I de län som omfattas av verksamhetsområde anmäls misstanken dit. slutför beskattningsutredningen och ger in den färdigställda revisionspromemorian till tillsammans med anmälan. I andra fall görs anmälan medan skatteutredningen fortfarande pågår. Samverkan med åklagare och polis sker regelmässigt. Det är vanligt att åklagaren i samband med en utredning av andra brott och där misstanke om skattebrott uppkommer begär hjälp av skatterevisorer som genomför skatte- utredningen. Skatterevisorn deltar vidare som sakkunnig, t.ex. när polisen genomför husrannsakan. När en anmälan om misstänkt skattebrottslighet har gjorts av beslutar åklagaren om en förundersökning skall Därefter avgör åklagaren om polisen eller skattebrotts- enheten skall ha hand om utredningen. Åklagaren kan välja att lämna över hela ärendet till skattebrottsenheten eller till polisen för utredning. Vidare kan åklagaren lämna en del av utredningen till skattebrottsenheten och en annan del, t.ex. bedrägeri, till polisen. En brottsutredare från skattebrottsenheten kan dessutom delta i en utredning som resurs. I normalfallet är en samverkansutredning av större omfattning och med inslag av tvångsmedel samt en utredning där flera utredare deltar. Skattebrottsenheterna utreder i första hand skattebrott och bokföringsbrott. Anmälningar om de aktuella brotten görs i huvudsak av och konkursförvaltare. av de förundersökningar som utreds av skattebrottsenheterna har inletts efter anmälan från . avslutade skattebrottsenheterna 1 691 förunder- sökningar. Av dessa utgjorde ärenden som helt eller delvis lämnats över till skattebrottsenheterna och ärenden som överlämnats till polis och som skattebrottsenheten deltagit i. Åklagarna delar in ärendena i fyra kategorier; mindre omfattande ärenden (t.ex. mindre omfattande bokföringsbrott och okomp- licerade skattebrott), medelsvåra ärenden, särskilt krävande ärenden (kvalificerad brottslighet, juridiskt komplicerade eller av stor omfattning) samt utländska framställningar om rättslig hjälp. Merparten av de ärenden som skattebrottsenheterna utredde var kategoriserade som medelsvåra ärenden. En stor andel av de mindre omfattande ärendena avsåg utredningar om bok- föringsbrott efter anmälan från konkursförvaltare. brottsanmälningar till åklagare har ökat kraftigt . anmäler ca 4 000 brott till åklagare. Av dessa anmälningar inleds förundersökning i av fallen. tilldelades skattebrottsenheterna uppskattningsvis hälften av de förundersökningar som inletts efter anmälan från . 18Tidigare utvärderingar av verksamheten har på uppdrag av regeringen gjort en utvärdering av skattebrottsenheternas verksamhet (RSV Rapport 2001:7 En ny kraft i ekobrottsbekämpningen – En utvärdering av skattebrotts- enheterna). I rapporten föreslås att skattebrottsenheterna skall få använda vissa tvångsmedel. Enligt förslaget skall skattebrotts- enheterna få verkställa åklagarens eller rättens beslut om beslag och husrannsakan, om det kan ske obehindrat samt, när man verkställer åklagarens beslut om husrannsakan, ta egendom i beslag och spärra av lokaler eller liknande utan föregående beslut av åklagaren. Det föreslås också att skattebrottsenheterna skall få hålla anhållningsförhör samt att reglerna för förenklad brottsutredning ändras. Vidare föreslås att skattemyndigheternas brottsanmälningar till en åklagare skall vara tillgängliga för skattebrottsenheterna liksom att det vid brottsmisstanke skall vara möjligt för skatte- myndigheterna att utan hinder av sekretess diskutera fallet med skattebrottsenheterna för att ta ställning till om en brottsanmälan skall göras eller inte. Det föreslås också att skattebrottsenheterna skall få terminal- åtkomst till åtminstone de offentliga uppgifterna i skatteregistren samt att verksamhetsområdet utvidgas till att omfatta överträdelse av näringsförbud. har i ett missiv till rapporten påpekat att vid en översyn av lagstiftningen rörande skattebrotts- enheterna så måste dessa ges full tillgång till skatteregistret. revisorer har granskat statens insatser mot ekonomisk brottslighet med tyngdpunkt på samverkan mellan de myndigheter som har i uppdrag att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. I rapporten mot ekonomisk brottslighet (2001/02:3) nämner skattechefer och skattebrottsutredare två hinder för en effektiv handläggning av skattebrott inom skattebrottsenheterna. Det ena är tillgången till det centrala skatteregistret. Utredarna vill genom att ha direkt tillgång till registret själva kunna ta fram uppgifter om den eller de personer som ingår i en förundersökning. Det andra hindret för effektiv handläggning som framkommit är att utredarna inte har rätt att använda tvångsmedel. Utredarna är framför allt kritiska till att de inte kan ta handlingar i beslag, men en diskussion förs också om möjligheterna att göra husrannsakan. Av revisorernas slutsatser framgår bl.a. att de anser att skattebrottsenheternas arbete förefaller fungera väl men att de hinder för effektivitet som föreligger bör åtgärdas så långt det är möjligt. Vid en avvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet bör upprätthållandet av rättssäkerheten vara avgörande. Revisorerna förutsätter att reglerna om bl.a. beslag kommer att ses över för att om möjligt bättre passa skattebrottsenheternas arbete. Däremot bör skattebrottsutredarna inte få direkt tillgång till det centrala skatteregistret på grund av problematiken om användningen av de uppgifter som lämnats av den skattskyldige i avsikt att fastställa skatt. Det är dock av största vikt att åstadkomma en lösning där utredarnas tillgång till de uppgifter som finns i registret och som är relevanta för förundersökningen förbättras, t.ex. bör rutiner utarbetas för en snabbare överföring av information från registret till utredarna. 18.3Rapport om samarbetet i ekobrottsutredningar Regeringen gav i regleringsbreven för Riksåklagaren, , och i uppdrag att gemensamt undersöka hur samarbetet i ekobrottsutredningar fungerar mellan skattebrottsenheterna och respektive mellan skattebrottsenheterna och polis- och åklagarorganisationerna. Uppdraget innefattade även att beskriva och analysera vilka hinder som finns på området. Uppdraget redovisades i en rapport . I rapporten behandlas förutsättningarna för samverkan mellan myndigheterna. Skattebrottsenheternas befogenheter behandlas särskilt. Det framförs bl.a. att det är en felaktig tolkning av gällande rätt att skattebrottsutredarna inte kan ta emot en handling från en misstänkt under ett förhör eftersom detta skulle kunna innebära ett beslag. Vidare redogörs närmare för vissa tvångsmedel i de fall det finns förslag eller önskemål om att skattebrottsenheterna skall kunna använda sig av sådana. Det gäller beslag, husrannsakan och anhållningsförhör. Myndigheterna har dock inte kunnat enas om en gemensam syn på skattebrottsutredarnas rätt att få verkställa tvångsmedel och möjligheterna att hålla anhållningsförhör. representanter hänvisar till de förslag som redovisats i RSV Rapport 2001:7 och ställer sig bakom vad som sagts där (se avsnitt 18.1). Representanterna för Riksåklagaren, och redovisar i vissa delar en annan ståndpunkt. De anför bl.a. att det finns fördelar med att skattebrottsutredare får rätt att verkställa åklagares beslut om beslag om det är möjligt att i förväg avgöra om verkställigheten kan genomföras obehindrat. Enligt dem finns det några olika situationer där detta torde vara möjligt. Ett exempel är den situationen att en misstänkt person vid ett förhör frivilligt överlämnar handlingar till skattebrottsutredaren. Om åklagaren efter att ha kontaktats av skattebrottsutredaren beslutar att handlingarna skall tas i beslag bör åklagaren kunna uppdra åt skattebrottsutredaren i stället för åt en polisman att verkställa detta, eftersom det kan ske obehindrat. Andra exempel som de nämner är den situation då de handlingar som skall tas i beslag redan finns tillgängliga efter att ha överlämnats från i första hand och konkursförvaltare. Vad verkställigheten i praktiken skulle innebära i dessa fall är att skattebrottsutredaren ansvarar för att beslagsprotokoll upprättas och att övriga formalia som är förknippade med ett beslag iakttas. I de nu redovisade fallen anser de att det finns tydliga effektivitetsvinster med att skattebrottsutredare får rätt att verkställa beslagen. Till skillnad mot vad som gäller för verkställighet av tvångsmedel i allmänhet ser de inte någon risk med att skattebrottsutredare ges denna rätt. När det gäller övriga fall av verkställighet frågar de sig om det överhuvudtaget är möjligt att avgöra om en straffprocessuell tvångsåtgärd kan utföras obehindrat utan att åtgärden i fråga först påbörjas. Om det vid verkställigheten visar sig att åtgärden inte kan genomföras utan inslag av våld är skadan redan skedd, eftersom skattebrottsutredaren varken har möjlighet att slutföra åtgärden eller att skydda sig själv om den som har utsatts för åtgärden tar till våld. När det gäller anhållningsförhöret påpekar representanterna för Riksåklagaren, och att det handlar om att utreda om anhållningsskäl föreligger och inte i första hand att utreda skatterättsliga förhållanden. Det innebär enligt dem att skattebrottsutredaren normalt inte besitter den kompetens som är särskilt viktig vid ett anhållningsförhör. Främst av rättssäkerhetsskäl ser de därför ingen anledning att ändra på den nuvarande ordningen. Utredningen har som uppgift att kartlägga och analysera skattebrottsenheternas behov av att använda processuella tvångs- medel. Vad som åsyftas är straffprocessuella tvångsmedel, dvs. tvångsmedel som förekommer i brottmålsprocessen. Förutom husrannsakan, beslag, kroppsvisitation och kroppsbesiktning kan som exempel på sådana tvångsmedel nämnas medtagande och hämtning till förhör. Till de straffprocessuella tvångsmedlen brukar också räknas gripande, anhållande och häktning av den som är misstänkt för ett brott. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning brukar också betraktas som straffprocessuella tvångsmedel, trots att de saknar inslag av tvång. I förundersökningar om misstänkt skattebrottslighet är det främst vissa straffprocessuella tvångsmedel som används. Dessa är beslag, husrannsakan, gripande, anhållande och häktning. Eftersom all användning av våld mot person är utesluten för skattebrotts- enheterna anser vi att det i första hand är beslag och husrannsakan i enklare fall som kan komma i fråga. I det följande behandlas därför i huvudsak endast dessa tvångsmedel.