sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi anser att detta alternativ är att föredra eftersom det på bästa sätt löser de frågor som är förknippade med humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär emellertid enligt vår mening att sådana yrkesut- övare måste ha någon form av veterinärmedicinsk kompetens. En tilläggsutbildning i veterinärmedicin särskilt anpassad för yrkesgruppen så som den som SLU på försök anordnat för sjuk- gymnaster skulle kunna vara en bra lösning. Frågan är då vilken form av behörighetsreglering som dessa yrkesgrupper skall omfattas av. Sjukgymnaster med tilläggsut- bildning i veterinärmedicin har ju förordat att de skall omfattas av regler om legitimation. Det skulle innebära att en yrkesgrupp som redan har en legitimation grundad på en lång humanmedicinsk utbildning skulle ges ytterligare en legitimation och då för en kortare tilläggsutbildning i veterinärmedicin. Vi anser inte att detta är förenligt med de kriterier som har satts upp för bedömning av om yrkesgrupper skall omfattas av bestämmelser om legitimation och att någon annan form av behörighetsreglering i stället bör väljas. Vi föreslår därför att det i den föreslagna lagen införs en möjlighet för att utfärda ett särskilt godkännande av yrkesutövare som har legitimation för yrke i enlighet med LYHS. Det är visserligen fullt möjligt att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård även utan ett sådant godkännande. Den yrkesutövare som har ett godkännande omfattas emellertid av samma bestämmelser som övriga reglerade yrkesgrupper. Eftersom det inte finns någon tilläggsutbildning i veterinär- medicin för dessa yrkesgrupper, är det inte möjligt att föreslå att en förutsättning för godkännande skall vara genomgången utbildning i veterinärmedicin. Det bör emellertid vara möjligt för den myndig- het som skall besluta om godkännande att föreskriva att sökanden, utöver den humanmedicinska utbildningen, har ytterligare utbild- ning eller viss praktisk erfarenhet. Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning Regeringen, eller efter bemyndigande, , bör bestämma vilka yrkesgrupper som skall kunna komma i fråga för godkännande och vilka krav som skall ställas för att en yrkes- utövare skall godkännande. De yrkesgrupper som i första hand bör komma i fråga är enligt vår mening sjukgymnaster, tandläkare och sjuksköterskor. Regleringen innebär att den som är godkänd tillhör djurhälsopersonalen. Detta betyder bl.a. att yrkesutövaren är skyldig att endast utföra arbetsuppgifter som han eller hon har kompetens för. Trots det kan det enligt vår bedömning finnas anledning att införa en möjlighet för regeringen att bestämma villkor för yrkesutbildningar varför vi föreslår att detta införs i lagen. Vi anser inte att det är möjligt att föreslå ett skydd för någon särskild yrkestitel för de reglerade yrkesutövarna (t.ex. djur- tandläkare) eftersom detta enligt vår mening skulle innebära ett allt för stort intrång i yrkesfriheten. Däremot menar vi att beteck- ningen godkänd i kombination med den skyddade yrkestiteln på humansidan, skall vara skyddad. Detta innebär således att endast den som har godkänts i enlighet med bestämmelsen får kalla sig tandläkare, godkänd för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. För att möta behovet av utbildning inom djurens hälso- och sjukvård anser vi att möjligheten att anordna utbildningar inom framförallt rehabilitering och mun- och tandvård bör ses över. Som vi angett ovan anser vi att kompetensen inom dessa områden bör tillgodoses genom utbildningar som är särskilt avsedda för djurens hälso- och sjukvård. Det finnes emellertid redan nu ett behov av personer med kunskaper inom dessa områden och det är därför angeläget att kortare tilläggsutbildningar kommer till stånd, dels i form av tilläggsutbildningar i veterinärmedicin för humanmedicinskt utbildade yrkesutövare, dels i form av tilläggs- eller specialistutbild- ningar för djursjukvårdare och veterinärer. Sådana utbildningar kan ges i form av uppdragsutbildningar som bekostas av intressenterna, eller om det kan anses vara av allmänt intresse att utbildningarna kommer till stånd, av staten. Förslag: skall efter ansökan pröva frågor om specialistgodkännande för veterinärer. Regeringen, eller efter bemyndigande, , skall meddela föreskrifter om inom vilka områden som sådant godkännande skall kunna utfärdas, vilka kompetenskrav som skall gälla samt om utbild- ningsplaner, examinationer och eventuella krav på handledare och utbildningsplatser. Regeringen skall föreskriva om rätt för veterinärer med utländsk utbildning att få specialistgodkännande. beslut skall kunna överklagas till förvaltnings- domstol. Vi har i tilläggsdirektiv (dir. 2005:17) fått ett särskilt uppdrag att se över bestämmelserna om veterinärers specialistkompetens. Upp- draget har föranletts av att vissa brister har uppmärksammats, särskilt delegeringen av ansvaret för hanteringen av specialist- utbildningarna till en privaträttslig organisation. Fråga har också uppkommit om regleringens överensstämmelse med bestämmelser inom EU. 12.1Möjligheten att kalla sig specialist Den nuvarande regleringen av veterinärers specialistkompetens har beskrivits i avsnitt 2.1.2. Den grundläggande bestämmelsen finns således i behörighetslagen som anger att en veterinär, för att inför allmänheten få tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom en viss gren av veterinäryrket, skall uppfylla de villkor för specialistkompetens som regeringen har föreskrivit. Regeringen har bemyndigat att efter samråd med Livs- medelsverket meddela vad som krävs för att en veterinär skall få I föreskrifter1 har villkoren för att få kalla sig specialist angetts. Ett grund- läggande villkor för att en veterinär skall få kalla sig specialist är att han eller hon har svensk veterinärlegitimation. Utländska veterinärer som tillfälligt vistas och arbetar i landet får således inte uppge att de är specialister. Emellertid kan de uppge sin utbildning. I föreskrifterna anges inom vilka områden som en veterinär får tillkännage specialistkompetens (livsmedelshygien, sjukdomar hos hund och katt, hos häst, hos nötkreatur och hos svin). Specialister inom området sjukdomar hos hund och katt får också tillkännage att de är specialister inom ett specifikt ämnesområde, såsom exempelvis dermatologi, kirurgi eller reproduktion (s.k. steg II specialisering). Villkoret för att få kalla sig specialist inom något av områdena är att veterinären har ett intyg om genomgången utbildning. Intyget kan en veterinär få endast efter att han eller hon har genomgått en examination. Före examinationen skall veterinärer genomgå en utbildning och i föreskrifterna finns vissa bestämmelser om utbildningen inom de olika specialistområdena. Utbildningen skall följa en utbildningsplan som beslutas av . Veterinärer med utländsk utbildning som bedöms likvärdig kan genomföra examinationen utan att först ha genomgått den svenska utbildningen. Om veterinärer godkänns vid examinationen utfärdas ett intyg om specialistkompetens som sedan skickas till Jord- bruksverket. Enligt föreskrifternas övergångsregler kan intyg utfärdas även utan angiven utbildning och examination under en övergångstid. roll när det gäller veterinärernas specialist- kompetens är att utfärda föreskrifter om villkoren för utbild- ningarna, att fastställa utbildningsplaner för respektive utbildning samt att godkänna ledamöterna i examinationskommittéerna (se nedan). Specialistutbildningarna administreras i övrigt av Veteri- närmedicinska Sällskap (SVS). SVS är den organisation inom som ansvarar för de veterinärmedicinska 1 Statens jordbruksverks föreskrifter (2001:83) om specialistkompetens för veterinärer; (författningen omtryckt SJVFS 2003:9). frågorna, bl.a. genom att bevaka den veterinärmedicinska utvecklingen inom landet och internationellt och genom att hantera fort- och vidareutbildningsfrågor för veterinärerna, däribland specialistutbildningsprogrammen. De fem sektionerna inom SVS, husdjurssektionen, hästsektionen, livsmedelssektionen, smådjurssektionen och försöksdjurssektionen, nominerar repre- sentanter till SVS:s kollegium som är det beslutsfattande organet. Sektionerna ansvarar också för specialistutbildningarna inom respektive område, bl.a. genom att ta fram utbildningsplanerna. Den som vill genomgå specialistutbildning lämnar en ansökan till SVS som bedömer om sökanden uppfyller antagningskraven. Antagen aspirant skall sedan genomgå basutbildningen som i varje program består av handledd tjänstgöring under . Såväl utbildningsplatsen som handledaren skall vara godkända av SVS. Till detta kommer sidoutbildning i form av litteraturstudier, kursverksamhet (exempelvis på , , eller hos ) och ett skriftligt vetenskapligt arbete enligt respektive utbildningsplan. Efter avslutad utbildning följer en examen och efter godkänd examen utfärdar SVS intyg som ger veterinären rätt att kalla sig specialist. Alla beslut om specialistutbildning fattas av en examinations- och styrkommitté för respektive program (ESK). Medlemmarna i varje kommitté utses av efter förslag från SVS. Varje sektions ESK ansvarar för antagning av aspiranter samt godkännande av utbildningsplatser och handledare. ESK bedömer de kurser som aspiranten genomgått liksom det skriftliga veten- skapliga arbetet och ansvarar för examinationens upplägg och genomförande. ESK står också för bedömningarna om svenska eller internationella kurser är lämpliga som del av sidoutbildningen och prövar ansökningar enligt övergångsreglerna. Utbildningsprogrammet för specialist i sjukdomar hos häst har funnits och kan ca 70 veterinärer kalla sig specialist i hästens sjukdomar. För specialister i sjukdomar hos hund och katt har det funnits ett utbildningsprogram och finns ca 240 specialister inom detta område. För när- varande genomgår ett trettiotal veterinärer utbildningsprogrammet för hästspecialister och ungefär 130 veterinärer programmet för hund- och kattspecialister. Specialistgrenarna för livsmedelshygien och för sjukdomar hos nötkreatur respektive svin har funnits . Inom dessa grenar har ingen utbildning anordnats . pågår prövningen av dispensansökningar, dvs. utfärdande av intyg i enlighet med övergångsreglerna. Detsamma gäller de s.k. steg II specialiseringarna på smådjur. har godkänt utbildningsprogrammen, men ännu har utbildningar inte påbörjats. behandlar SVS ansökningar om att få intyg i enlighet med övergångsreglerna. Avgifter för SVS specialistutbildningsprogram SVS tar ut avgifter för sin hantering av specialistutbildningarna. Avgifter för examination tas ut av alla och är högre för dem som inte är medlemmar i (10 respektive av ett basbelopp). För de veterinärer som inte är medlemmar i tas vid inträde i något av specialistutbild- ningsprogrammen dessutom ut en administrativ avgift om . För handläggningen av ansökningar enligt övergångsbestämmel- serna tar SVS ut en avgift om . Kostnaderna för litteratur m.m. står aspiranten för och under basutbildningen ingår denne i den ordinarie arbetsstyrkan på utbildningsplatsen. Veterinärer med utländsk utbildning som bedöms likvärdig med den svenska kan, enligt vad som ovan angetts, genomgå examination direkt för att få ett intyg om specialistkompetens. Det krävs alltid en examination för att få ett intyg. Under övergångs- tiden kan dock veterinärer med vissa utländska utbildningar erhålla intyg utan att först genomgå examinationen. Beträffande utländska specialistutbildningar inom andra om- råden än de som anges i föreskrifter finns inga bestämmelser och det råder delade meningar inom veterinärkåren i fråga om möjligheten att kalla sig specialist inom sådana områden. Nordisk utbildning i ögonsjukdomar Ett exempel på utländska utbildningar är den samnordiska utbildningen i diagnostik av ärftligt betingade ögonsjukdomar hos hund och katt. Utbildningsprogrammet är ett samarbete mellan , , och och huvudmän är respektive lands veterinärförbund med undantag för där Veterinär- fakulteten ansvarar för utbildningsprogrammet. En gemensam nordisk examinationskommitté ansvarar för examinationer och utbildningsprogrammets faktainnehåll. Utbildningsprogrammet finansieras helt av avgifter som tas ut dels vid inträde i programmet och dels vid examinationerna. Avgifterna är samma i alla de deltagande länderna och är högre för den som inte är medlem i . Totalt kostar utbildningen för en veterinär . Europeiska och nordamerikanska diplomat-utbildningar Både i och i finns s.k. diplomat-utbildningar. Utbildningarna inom olika områden godkänns av () respektive (). Utbildningen består av hand- ledd tjänstgöring, teoretisk fördjupning och genomförande av ett mindre forskningsprojekt. Utbildningen avslutas med en om- fattande examination. Den som har genomgått utbildningen har rätt att kalla sig diplomat med angivande av ämnesområdet. I och i några av de europeiska länderna är rätten att kalla sig specialist knuten till diplomat-utbildningarna. En svensk veterinär med en diplomat-utbildning kan efter examination få ett intyg om specialistkompetens utfärdat av SVS. Den brittiska veterinärorganisationen () anordnar utbildningar inom en rad olika specialistområden. Även denna utbildning kan berättiga en veterinär att få ett svenskt intyg om specialistkompetens. Mellan de nordiska länderna och inom EU finns vissa gemensamma bestämmelser om ömsesidigt godkännande av utbildningar och examensbevis. En redogörelse för detta finns i kapitel 5. Ingen av dessa överenskommelser omfattar dock specialistutbildningar för veterinärer. Detta innebär att ensamt kan bestämma vilka krav som skall ställas på dem som skall ha rätt att kalla sig specialist i . 12.3Kort om motsvarande system på humansidan I avsnitt 6.5 har vi redogjort för hur läkares, tandläkares och sjuksköterskors möjlighet att kalla sig specialist har reglerats inom hälso- och sjukvården. Endast för dessa tre yrkesgrupper har rätten att kalla sig specialist reglerats i en författning. För läkare och tandläkare krävs att efter ansökan utfärdar ett specialistgodkännande. För att få ett godkännande krävs att läkaren eller tandläkaren har gått igenom den utbildning som har fastställts för specialiteten. Regeringen har i förordning bestämt vilka specialistområden som skall finnas, hur lång utbildningen skall vara samt att den skall bestå dels av handledd tjänstgöring, dels av deltagande i kompletterande utbildning, s.k. specialistkompetens- kurser, som anordnas med statliga medel. Uppgiften att tillhanda- hålla och fördela specialistkompetenskurser har överlämnats till av läkare i (IPULS). De uppgifter som IPULS utför har ansetts vara förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning (prop. 2001/02:163 s. 11), varför överlämnandet av uppgifterna har reglerats i lag (12 b § LYHS). IPULS verksamhet har också intagits i bilagan till sekretesslagen (1980:100), vilket innebär att bestämmelserna om handlingsoffentlighet och sekretess är tillämpliga. Frågan om läkares specialistkompetens är under beredning i . För sjuksköterskor finns specialistutbildningarna i stället vid vårdhögskolorna. Bestämmelsen innebär att en viss specialist- beteckning som motsvarar en viss vidareutbildning för sjuk- sköterskor får användas endast av den som avlagt sådan specialistsjuksköterskeexamen. För andra yrkesgrupper, exempelvis sjukgymnaster, finns ingen författningsreglering om rätten att kalla sig specialist. () har dock 13 sektioner som var och en ordnar vidareutbildningar inom sitt område. De som genom sådan vidareutbildning har områdesspecifik kompetens har emellertid ingen författningsreglerad rätt att kalla sig specialist inom sitt område. 12.4Bristerna med den nuvarande regleringen Vår översyn av hur frågorna om specialistveterinärer regleras och hanteras visar att det finns vissa brister med systemet, vilka vi redovisar i detta avsnitt. 12.4.1SVS har uppgifter som utgör myndighetsutövning Fråga har uppkommit om SVS:s uppgifter när det gäller veterinärers specialistkompetens är förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. har på en fråga från svarat att verkets uppfattning är att SVS:s uppgifter inte innefattar myndighetsutövning2. Den grundläggande bestämmelsen om möjligheten att överlämna förvaltningsuppgifter till privata rättssubjekt finns i regerings- formen (11 kap. 6 § RF) där det anges att förvaltningsuppgifter får överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag. Med överlämnande menas att myndigheten avskiljer en del av sin verksamhet till annan. Med förvaltningsuppgift avses offentligrättsliga (till skillnad från privaträttsliga) uppgifter som en myndighet har att utföra. Det skall vara fråga om uppgifter som ligger inom en myndighets kompetens och det allmänna skall ha någon form av styrning och kontroll. Begreppet myndighetsutövning finns bl.a. i förvaltnings- lagen (1986:223) och kan sägas omfatta en myndighets ensidiga avgörande i kraft av en maktbefogenhet. Avgörandet kan vara antingen gynnande eller betungande för den enskilde. Det behöver inte vara fråga om beslut med s.k. direkt effekt, även beslut med s.k. positiv rättskraft eller indirekt effekt omfattas. En myndighets handläggning som innebär att myndigheten för enskilda bestämmer om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande, antagning till utbildning och betygssättning m.m. faller under begreppet. I förhållande till den enskilde veterinären svarar SVS för antagning, examination och utfärdande av intyg om genomgången utbildning. Något beslut om specialistgodkännande fattas inte, varken av Jordbruksveket eller av SVS, något som utan tvekan hade 2 Yttrande över ärende om specialistkompetens för veterinärer (dnr Jo2003/688). varit myndighetsutövning eftersom ett sådant beslut hade fått till effekt att veterinären får kalla sig specialist. När det gäller SVS beslut om exempelvis utfärdande av ett intyg som sedan ligger till grund för rätten att kalla sig specialist är kanske frågan om det är myndighetsutövning inte lika självklar. Emellertid fattas beslutet med stöd av offentligrättsliga bestämmelser och har positiv rättskraft i fråga om veterinärens rätt att kalla sig specialist. Det är alltså intyget som är helt avgörande för frågan om veterinären med stöd av lag får tillkännage specialistkompetens. Av den anledningen anser vi att en sådan fråga har karaktären av myndighetsutövning. På samma sätt bör man resonera kring frågor om beslut enligt övergångsreglerna och tillgodoräknande av utländska utbildningar. 12.4.2Bestämmelserna överensstämmer inte med EG-rätten Rätten för en veterinär med utländsk utbildning att få kalla sig specialist kan reglera fritt eftersom det inte finns några överenskommelser inom EU på det området. I föreskrifter har som krav ställts upp dels att utbildningen skall bedömas som likvärdig och dels att veterinären skall genomgå en examination. har dock i flera avgöranden (domarna 340/89 och 31/00 m.fl.) slagit fast att en myndighet alltid har skyldighet att beakta de kvalifikationer som en person åberopar och jämföra dem med de krav som ställs i landets lagstiftning. Alla länder måste ha tydliga bestämmelser (i lag, förordning eller föreskrifter) där det framgår vad man kräver mer i detalj i form av utbildning, praktik, etc. så att den som vill söka själv skall kunna göra en bedömning av sina chanser att godkännas. Myndigheten skall göra en individuell bedömning av varje ansökan. Om prövningen visar att det finns stora skillnader, kan man ställa krav på tilläggsutbildning. Dessa tilläggskrav måste alltid vara individuella och något generellt krav på tilläggsutbildning eller examination kan inte uppställas för medborgare i annat EES land. Om ansökan avslås skall myndigheten ge en tydlig motivering för beslutet och en besvärshänvisning. Den svenska hanteringen av specialistkompetenser, särskilt de generella kraven på examen, är enligt vår mening inte helt förenlig med åtagande inom EU samarbetet. 12.4.3Tveksamheter om specialistområden som inte har reglerats och om utländska titlar Det har i ansetts tveksamt om den som har en särskild utbildning eller är berättigad att använda en viss titel (t.ex. European Diplomat), kan ange detta utan att därmed bryta mot behörighetslagens bestämmelse. En veterinär med en utländsk utbildning som har genomgått en svensk examination och erhållit intyg, får självklart kalla sig specialist inom området. Frågan är emellertid hur det förhåller sig med den som inte genomgått den svenska examinationen. Bestämmelsen är ju utformad så att bara den veterinär som har uppfyllt de villkor som föreskriver, får tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom någon gren av veterinärmedicinen. Den veterinär som har en diplomat-utbildning och som anger sin titel eller utbildning, tillkännager ju faktiskt att han eller hon är särskilt kunnig inom en särskild gren av veterinäryrket, vilket inte skulle vara tillåtet eftersom han eller hon inte uppfyller de villkor som Jordbruks- verket har ställt upp. Vår uppfattning är att om man ser enbart till bestämmelsens ordalydelse så kan det förefalla tveksamt om detta är tillåtet. Emellertid bör man se till syftet med bestämmelsen. Förarbetena ger ingen ledning i denna fråga men syftet med bestämmelsen bör ju rimligen vara att skydda djurägare mot vilseledande uppgifter från veterinärerna. Om en veterinär kallar sig specialist inom ett visst område så skall han eller hon också ha specialistkompetens. Om en veterinär som har genomgått en särskild utbildning anger detta (exempelvis European Diplomat i tandvård) så har veterinären inte vilselett djurägaren. Däremot innebär bestämmelsen enligt vår mening att veterinären är förhindrad att kalla sig specialist i tandvård. Det är enligt vår mening inte tillfredsställande att det råder sådana oklarheter på detta område. 12.4.4Möjlighet att överklaga beslut Det finns inga generella bestämmelser om rätten att överklaga en förvaltningsmyndighets beslut. Sådan rätt anses emellertid finnas om beslutet har personlig eller ekonomisk effekt mot någon. I enlighet med sjätte artikeln Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter (), skall beslut som rör en civil rättighet eller skyldighet kunna överklagas eller åtminstone prövas rättsligt. Inom tillämpningsområdet faller alla förfaranden där utgången är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter, också där den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för skälighets- och lämplighetsbedömningar och oberoende av vilket slag av myndighet som avgjort frågan enligt nationell lag. När det gäller beslut av enskilda organ som hanterar förvaltningsuppgifter anses huvudregeln vara att besluten inte kan överklagas om inte en särskild författningsbestämmelse finns. Som ovan redovisats fattar SVS (i respektive ESK) flera beslut som innefattar myndighetsutövning, exempelvis beslut om någon skall antas till utbildningen eller huruvida viss annan utbildning skall bedömas som likvärdig. Bestämmelser om rätt att överklaga dessa beslut saknas. Detta står också i strid med EG-rätten eftersom en myndighets beslut som angår en medborgare inom EES, exempelvis om en utbildning är likvärdig en svensk utbildning, måste motiveras och kunna överklagas (se ovan under 12.4.2). 12.4.5SVS tar ut avgifter Myndigheters rätt att ta ut avgifter måste enligt avgiftsför- ordningen (1992:191) framgå av lag eller förordning. Således framgår exempelvis av 15 § behörighetsförordningen att Jordbruks- verket har rätt att ta ut ansökningsavgift för legitimationsärenden. Om förvaltningsuppgifter överlämnas till ett privaträttsligt subjekt måste rätten att ta ut avgift framgå av lag. Enligt vår bedömning har SVS hand om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets- utövning och tar ut avgifter för detta. Något stöd för detta finns inte i lag.