sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Avsikten med detta är att skapa ökad transparens i fråga om fjärrvärmeverksamheternas kostnadsstrukturer och förutsättningar. I fjärrvärmelagen skall det En ny lag – Fjärrvärmelagen därför införas en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverk- samhet att lämna in vissa uppgifter om sin verksamhet. Att ta emot den från fjärrvärmedistributörerna inkomna infor- mationen om olika förhållanden i fjärvärmeverksamheten, bearbeta den i en modell – företrädesvis i ett datorprogram – och tillgänglig- göra den utgör visserligen inte en tillsynsuppgift i egentlig mening. Den kan därför i princip utföras av vilken myndighet som helst. Jag anser likväl att det finns skäl att lägga denna uppgift på den myn- dighet som bevakar utvecklingen och utövar tillsynen på fjärrvär- meområdet, . På så sätt begrän- sas också antalet myndigheter med uppgifter på området och det blir enklare för fjärrvärmekunderna att veta till vilken myndighet de skall vända sig med en fråga som rör fjärrvärme. Det väsentliga med den föreslagna informationsinsamlingen är att fjärrvärmekunderna, men även andra, kan ta del av de nyckeltal som bearbetningen resulterar i. På så sätt blir det möjligt att jäm- föra hur en fjärrvärmeleverantör i berörda hänseenden förhåller sig till en liknande verksamhet som bedrivs av en annan fjärrvärmele- verantör. Den kunskap som bl.a. fjärrvärmekunderna då får skall också kunna användas av kunden vid dennes förhandlingar med den egna leverantören om t.ex. prissättningen på fjärrvärmeleveran- serna. Därför bör informationen lagras på ett sådant sätt att den är lättillgänglig för en kund eller annan utan större besvär, t.ex. på en hemsida. De uppgifter som ges in till är att anse som allmänna handlingar och är därmed offentliga. För uppgifter om privata och statliga juridiska personers enskilda affärs- eller driftför- hållanden kan dock sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen jäm- förd med 2 § sekretessförordningen komma att gälla i t.ex. sådan verksamhet hos som består i utredning och tillsyn avseende produktion och handel. Som jag ovan konstaterat utgör den verksamhet som tillsyns- myndigheten skall bedriva med att samla in och bearbeta informa- tion som i form av erhållna nyckeltal skall tillgängliggöras för all- mänheten, inte tillsyn. Däremot finns det skäl att anse att tillsyns- myndighetens arbete med att ta fram en modell och nyckeltal för jämförelser av priser utgör sådan utredning som avses i 8 kap. 6 § sekretesslagen. Bestämmelsen är alltså tillämplig. Tillsynsmyndig- heten har därför att göra en skadebedömning innan uppgifter som den fått in från en fjärrvärmeverksamhetsutövare lämnas ut till annan. SOU 2005:33 En ny lag – Fjärrvärmelagen För uppgifter om kommunala förvaltningars och kommunala juridiska personers affärs- eller driftförhållanden gäller andra regler. I sekretesslagen likställs kommunkontrollerade aktiebolag, han- delsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser med myndigheter. Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen kan sekretess gälla i en myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller drift- förhållanden och, om så är fallet, gäller den sekretessen också hos andra myndigheter dit informationen lämnas. Bestämmelsen kan vara tillämplig vid tillsynsmyndigheten. Även i dessa fall har till- synsmyndigheten att göra en skadebedömning innan information som den fått in från en fjärrvärmeleverantör lämnas ut till annan. Sammanfattningsvis kan, mot bakgrund av det som redogjorts för i det föregående, konstateras att sekretess alltså kan gälla för de uppgifter om affärs- och driftförhållanden, t.ex. bränslekostnader, som fjärrvärmedistributörerna sänder in till tillsynsmyndigheten. Sådan information bör inte göras allmänt tillgänglig utan en skade- bedömning i det enskilda fallet. Den information, i form av nyckeltal, som tas fram med hjälp av tillsynsmyndighetens modell är upprättad vid myndigheten och blir alltså offentlig allmän handling. Nyckeltalen innehåller, som det är tänkt, inte specifik information som direkt återspeglar eller anger de uppgifter om en fjärrvärmedistributörs affärs- och driftförhållanden som denne lämnat in. Det torde därför inte finnas något hinder mot att föreskriva att tillsynsmyndigheten på eget initiativ skall informera allmänheten om nyckeltalen genom att hålla dem allmänt tillgängliga, utan att också föreskriva om undantag från sekretess- bestämmelserna i sekretesslagen och sekretessförordningen. Det är tillräckligt att denna uppgift anges i en förordning med instruktion för tillsynsmyndigheten. 10.4Behovet av skydd mot att fjärrvärmeleveranserna upphör Värmeenergi för uppvärmning utgör en väsentlig nyttighet för många människor i vårt relativt kalla land. Speciellt hushåll, men även lokaler såsom förskolor m.m., är starkt beroende av en konti- nuerlig försörjning med värme, i synnerhet . Det är därför inte hållbart eller acceptabelt att produktionen och över- föringen av värme på ett fjärrvärmenät upphör. Någon reglering som skyddar fjärrvärmekunderna mot att fjärrvärmeleveranserna En ny lag – Fjärrvärmelagen upphör finns inte . Den reglering jag föreslår skall gälla vid avbrottssituationer inom ett avtalsförhållande om distribution av fjärrvärme förbättrar därför fjärrvärmekundernas ställning. har några fjärrvärmedistributörer gått i konkurs. Den föreslagna regleringen ger inte ett tillräckligt skydd mot att avbrott då sker i fjärrvärmeleveranserna. Därför har konkurserna aktualise- rat ett behov av att undersöka hur fjärrvärmeleveranserna kan tryg- gas i en obeståndssituation. Det har, under den relativt korta tid som förflutit efter att konkurserna inträffade, inte varit möjligt att tillräckligt behandla frågan och föreslå lösningar inom ramen för arbetet med detta betänkande. Jag har därför fått ett tilläggsdirektiv i vilket jag ges i uppdrag att närmare utreda hur fjärrvärmeleveran- serna kan tryggas vid fjärrvärmeleverantörens obestånd. Uppdraget skall redovisas . Jag har tidigare föreslagit att det skall införas en medlings- och tvistlösningsfunktion på fjärrvärmeområdet. Denna innebär kort- fattat att den av en fjärrvärmedistributör och en kund, befintlig eller potentiell, som är missnöjd med de förhandlingar som skett med stöd av den föreslagna förhandlingsskyldigheten beträffande bl.a. priser för distributionen, skall kunna hänskjuta frågan för medling och, om medlingen inte leder till att en överenskommelse nås mellan parterna, ett förslag till lösning i form av en rekommen- dation. Dessutom skall i tvistlösningsfunktionen ingå att pröva tvister i en fjärrvärmeavtalsrelation på begäran av någon av parterna och, som en slutpunkt i denna prövning, avge en rekommendation till lösning. Genom de förslag jag lägger i kapitel 4 i detta betän- kande kommer ytterligare en förhandlingsordning med medlings- funktion att aktualiseras i frågor om tillträde till fjärrvärmenät för leverans av värme till slutkund eller till nätägaren. Medlings- och tvistlösningsfunktionen skall enligt mitt förslag utövas av en särskild för ändamålet inrättad nämnd inom Energi- myndigheten, . Nämnden skall vara administ- rativt kopplad till men i övrigt avskild från myndighetens övriga verksamhet. Härigenom uppnås vissa sam- ordningsvinster i jämförelse med att skapa en ny myndighet. Detta sätt att organisera en tvistlösande funktion påminner om de ord- ningar som gäller t.ex. för länsstyrelsernas miljöprövningsdelega- En ny lag – Fjärrvärmelagen tioner och för som är en enhet under Sjöfarts- verket. Det är min uppfattning att det kan vara mindre lämpligt att i fjärrvärmelagen ange det tänkta organisatoriska förhållandet hos . Det är normalt en fråga för regeringen att besluta hur riket och de till regeringen kopplade myndigheterna skall styras och därmed utformas. Detta sker som regel genom för- ordningar med instruktioner till respektive myndighet. Denna ord- ning bör tillämpas även på den fjärrvärmenämnd jag nu föreslår. I fjärrvärmelagen behöver därför endast anges antingen att med- lingen och prövningen sker av tillsynsmyndigheten eller att den sker vid en särskild nämnd. Genom det första förfaringssättet klargörs att just tillsynsmyn- digheten skall utöva medlings- och tvistlösningsfunktionen. En sådan skrivning lämnar regeringen fria händer att avgöra om det skall inrättas en särskild enhet inom tillsynsmyndigheten på det sätt jag föreslår eller om uppgiften skall handhas av tillsynsmyn- digheten som sådan utan avgränsning till övrig verksamhet. För det fall att det i lagtexten anges att det skall inrättas en sär- skild nämnd har regeringen att följa önskan men har fria händer att avgöra hur denna skall utformas och lokaliseras. Reger- ingen kan då välja att låta nämnden vara fristående från annan myndighet eller kopplas till en myndighet. Det bör påpekas att i sistnämnda fall behöver värdmyndigheten inte vara tillsynsmyndig- heten. Jag förordar en ordning där det i lagtexten anges att medlings- och tvistlösningsfunktionen utförs av tillsynsmyndigheten. Med hänsyn till att det endast är fråga om ett rekommenderande organ bör övrig reglering av nämnden kunna ske i en instruktion för denna eller i tillsynsmyndighetens instruktion. Det bör av myndig- hetens instruktion framgå att generaldirektören vid tillsynsmyn- digheten inte styr över utan att den är avskild från tillsynsmyndighetens övriga verksamhet. Hur jag i övrigt tänkt att nämnden närmare skall utformas organisatoriskt och förfaran- det vid denna framgår av mitt senaste delbetänkande Skäligt pris på fjärrvärme6. 6 SOU 2004:136. 11Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Det ligger i min uppgift att redovisa såväl ekonomiska som andra konsekvenser för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda av de förslag som jag lägger fram.1 Jag skall även lämna förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det allmänna. Jag skall även bedöma förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, sysselsättningen och den offentliga servicen, små företags förutsättningar, jämställdheten mellan kvinnor och män samt de integrationspolitiska målen. Konsekvenserna av den reglering som jag föreslår har till övervägande del redan analyserats i mina två tidigare delbetänkanden, Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet2 och Skäligt pris på fjärrvärme3. Därför kommer jag att endast kortfattat återge huvuddragen i dessa analyser för att ge en överblick av de sammanlagda konsekvenserna. Förslagen i de två första delbetänkandena påverkar främst samt fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Till liten del berör de även och de allmänna domstolarna. Till följd av de regleringar som jag föreslår i detta betänkande kommer även och de allmänna förvaltnings- domstolarna att beröras. 114 § kommittéförordningen. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag I konsekvensanalysen ingår att belysa små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt. I enlighet med utredningsdirektiven har kontakt tagits med och synpunkter inhämtats från (). Jag har under utredningens gång även haft kontakt bl.a. med företrädare för branschföreningarna Svensk Fjärrvärme och . De som påverkas av utredningens nu framlagda förslag är i huvudsak samma företag som påverkades av förslagen i de tidigare delbetänkandena, dvs. de företag som bedriver fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet. Därutöver tillkommer att de företag som bedriver elverksamhet också omfattas av regleringen. Många av företagen är av den storleken att de är att anse som mindre företag. 11.1.1Konsekvenser av mina förslag om ökad kundtrygghet I betänkandet Skäligt pris på fjärrvärme4 gjorde jag en analys av de konsekvenser som varje del i det kundtrygghetspaket som jag föreslår kommer att få för små företag. Som jag då konstaterade låter sig en uppskattning av de sammantagna kostnaderna av förslagen för ett småföretag i branschen inte göras med någon lätthet mot bakgrund av att företagens förutsättningar är så väldigt olika. Det bör åter påpekas att det därför alltså inte kan bli fråga om annat än grova genomsnittliga uppskattningar av kostnaderna per företag. Det är alltjämt min bedömning att de sammantagna kostnadsökningarna för ett mindre företag ytterst och i värsta fall bör stanna vid en kostnad som kan beräknas till maximalt . Det är min övertygelse att de flesta mindre företag kommer att omorganisera och omprioritera verksamheten i större omfattning i stället för att anställa ny personal. De genomsnittliga kostnaderna kan därför bedömas bli betydligt lägre. En något så när realistisk bedömning bör kunna stanna vid att företagets rationaliseringsåtgärder m.m. kommer att spara i vart fall . Det skulle leda till en uppskattad sammantagen genomsnittlig kostnad i underkant av per företag. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Det har kommit invändningar mot mina förslag om juridisk åtskillnad med utgångspunkt i en ökad kostnadsbild, speciellt för kommunala företag. Det har invänts att varje kommunalanknuten verksamhet som åtskiljs juridiskt från en annan skulle ur juridisk synpunkt betraktas som en separat upphandlande enhet samt att detta medför att ingendera av de kommunala verksamheterna skulle kunna utnyttja tjänster från den andre utan föregående upphandling. Det medför vidare enligt kritiken att de fördelar som finns med samverkan mellan olika verksamheter och som varit en förutsättning effektiviseringar elimineras. Detta är, som jag tidigare anfört, inte helt riktigt. Efter att även ha inhämtat viss information i frågan från är jag än mer stärkt i min uppfattning att den beskrivna kommuninterna s.k. poolverksamheten skulle få fortgå med hänsyn till undantagsbestämmelserna i lagen om offentlig upphandling om anskaffning av tjänst från ett anknutet företag. De förutskickade och avsevärda effektivitetsförluster med mycket stora prisökningar för konsumenterna som mitt förslag påstås medföra betingas därför i vart fall inte av det juridiska åtskillnadskravet. Som kritikerna själva har påpekat är de administrativa kostnaderna av att ha flera olika bolag blygsam i jämförelse med om all samverkan mellan bolagen i den styckade verksamheten underkastas ett krav på upphandling. Jag ser således fortfarande inte några bärkraftiga hinder mot att genomföra även den juridiska åtskillnad jag föreslagit. 11.1.2Konsekvenser av regleringen om lokaliseringsprincipen Med det begränsade undantag från lokaliseringsprincipen som jag föreslår kommer det att skapas ökade förutsättningar för kommunala företag, som ofta är mindre, att bedriva en ändamålsenlig verksamhet. Förslaget torde därför kunna bidra till en mer rationell och därmed kostnadseffektiv verksamhet. På kort sikt torde inga kostnader, men inte heller några vinster, uppkomma för små företag genom regleringen. På kan vissa vinster anas för den som bedriver fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 11.1.3Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrätt för annan värmeleverantör Jag föreslår en förhandlingsrätt för den som vill leverera värmeenergi för uppvärmningsändamål till annans fjärrvärmenät. I de fall en förhandling kommer till stånd och en överenskommelse nås på normala affärsmässiga grunder uppkommer ingen ny och onödig administration i företagen. Förhandlingsskyldigheten kommer att innebära en viss ökad arbetsbelastning för ägarna av dessa nät. Jag anser dock att den är acceptabel. Om ett avtal kommer till stånd som båda parter är nöjda med kommer positiva effekter att uppstå. 11.1.4Konsekvenser av förslaget om redovisning om interimistiska nationella referensvärden för beräkning av högeffektiv kraftvärme m.m. För att kunna beräkna om ett kraftvärmeverk är högeffektivt krävs som sagts i kapitel 5 och 6 referensvärden. Jag föreslår i detta betänkande, i avvaktan på harmoniserade referensvärden, interimistiska värden. Varken interimistiska eller framtida på EU-nivå harmoniserade referensvärden bedöms i sig innebära konsekvenser för små företag. För beräkningen av huruvida ett kraftvärmeverk är högeffektivt är det emellertid nödvändigt att ha kännedom om den egna kraftvärmeanläggningens effektivitet (verkningsgrad). Anlägg- ningsägaren har redan denna kunskap. Denna kunskap torde vara nödvändig för att driva kraftvärmeverket på ett kostnads- effektivt sätt. Den ytterligare insats som behövs är att anläggningens verkningsgrad dokumenteras för Energimyndig- heten. Referensvärdena har anknytning till den föreslagna lagen om ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme. Eftersom det är frivilligt att få en garanti utfärdad kan förslaget därför inte anses innebära några särskilda konsekvenser för små företag. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 11.1.5Konsekvenser av regleringen om ursprungsgaranti för el från högeffektiv kraftvärme Förslaget om införande av en lag om ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme medför att en verksamhetsutövare som vill få en ursprungsgaranti utfärdad skall anmäla detta och sedan mot en avgift få en garanti i form av ett dokument utfärdad. Det är frivilligt att få en garanti utfärdad och förslaget kan inte anses innebära några särskilda konsekvenser för små företag. 11.1.6Konsekvenser av ändrade regler för koncession Det koncessionsförfarande som följer av rörledningslagen har i praktiken inte kommit att användas av fjärrvärmeleverantörerna. Någon förändring kommer alltså inte att uppkomma för de små företagen. Förslaget kan därför inte anses innebära några särskilda konsekvenser för små företag. Sammantaget gör jag den bedömningen att de förslag som tillkommer utöver de som redovisats i mina tidigare delbetänkan- den, inte kommer att ytterligare öka kostnadskonsekvenserna för de små företagen. Mina förslag bör därför kunna leda till en uppskattad sammantagen genomsnittlig kostnad i underkant av per företag för de mindre fjärrvärmeföretagen. 11.2Konsekvenser för det allmänna I detta betänkande har jag presenterat mina förslag till åtgärder för att förbättra kundtryggheten för kunderna på fjärrvärmeområdet, skapa rimliga förutsättningar för en förbättrad energihushållning samt genomföra det s.k. kraftvärmedirektivet i svensk lagstiftning. De i betänkandet föreslagna åtgärderna innebär, om regeringen delar min uppfattning, bl.a. att kommer att få utökade uppgifter som tillsynsmyndighet över fjärrvärmemarkna- den och enligt lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme samt att skall utföra uppdraget som garantimyndighet enligt sistnämnda förslag till lag. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag är central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av energi och skall som sådan verka för att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Vidare skall inom sitt verksamhetsområde verka för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning. Utgångspunkten härvid skall vara att energianvändningen och energiförsörjningen skall ske med låg inverkan på hälsa miljö och klimat. Myndigheten skall också bidra till omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem. Utöver nu nämnda mer övergripande uppgifter har vid bl.a. till uppgift att verka för att el-, gas- och fjärrvärmemarknadernas funktion och effektivitet förbättras. Inspektionen skall också följa och analysera utvecklingen på el- gas- och fjärrvärmemarknaderna. bedömde inför mitt förra delbetänkande att sammanlagt sju till åtta heltidstjänster behöver tillföras verksamheten med beaktande av myndighetens nya uppgifter. Jag har godtagit denna uppgift. Utöver de uppgifter som redovisades i det betänkandet ges tillsynsmyndigheten ytterligare uppgifter. skall tillse att skyldigheten för fjärrvärmenätägarna att förhandla om tillträde till ett fjärrvärmenät verkligen efterlevs. Vidare har tillsynsmyndigheten att se till efterlevnaden av kraven på kommunala företag om att bedriva fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheten på affärsmässig grund och enligt det begränsade undantaget från lokaliseringsprincipen. En annan uppgift som tillkommer för enligt vad jag föreslår är att utöva tillsyn över tillämpningen av lagen om ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme. För att ha möjlighet att få garantier utfärdade krävs att en anmälan gjorts till som föreslås bli tillsynsmyndighet. Mot bakgrund av vad som gäller angående ursprungsgarantier avseende förnybar el gör jag bedömningen att det i vart fall inledningsvis kommer att utfärdas relativt få garantier. Huruvida det kommer att finnas en större efterfrågan är svårt att bedöma. Med hänsyn härtill bör inga större kostnader uppkomma för tillsynsmyndigheten i anledning av den nya lagen. För de garantier som utfärdas kommer tillsynsbehovet att bli större än vad som gäller för lagen om ursprungsgarantier avseende förnybar el. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Skälet är att kontroll krävs av de uppgifter som av innehavare av kraftvärmeverk kommer att lämna direkt till . För att kunna beräkna huruvida ett kraftvärmeverk är högeffektivt krävs s.k. referensvärden för separat produktion av el respektive värme. Ett arbete pågår inom för att ta fram dessa. I avvaktan på dessa föreslår jag tillfälliga nationella referensvärden. Jag föreslår vidare att bör ges i uppdrag att meddela närmare föreskrifter för referensvärdena och tillämpningen av dessa. Detta är emellertid uppgifter med begränsad omfattning. Kostnaderna bedömer jag som marginella och är dessutom av engångskaraktär. Det är inte bara så att tillsynsmyndigheten får nya uppgifter. Genom att koncessionsplikten enligt rörledningslagen för fjärrvärmeledningar upphävs kommer tillsynsmyndigheten också att förlora en uppgift. Den utvidgning av tillsynsverksamheten som följer av mina förslag är av sådan karaktär att den bör gå att på ett effektivt sätt samordna med redan befintliga tillsynsuppgifter och det arbete som de nya uppgifterna medför bör inte föranleda ytterligare resurstillskott utöver de aviserade på sju till åtta årsarbetskrafter. Till den föreslagna uppgifter tillkommer med mina nya förslag att utöva medling mellan en fjärrvärmenätägare och den som vill få tillträde till dennes nät för att leverera värmeenergi. Eftersom det inte är förhållanden mellan leverantör och kund som skall bedömas bör nämndens sammansättning i dessa fall vara annorlunda. De två särskilda ledamöterna bör båda ha erfarenhet av producentsidan, som värmeproducent respektive industri. Ledamöterna utses på samma sätt som vid tvister mellan producent och konsument. I min tidigare konsekvensanalys såvitt gällde konstaterade jag att behovet av personal, såväl ledamöter som kanslipersonal, i stor utsträckning styrs av vilken mängd ärenden som nämnden har att handlägga samt att det är förenat med stora svårigheter att närmare kunna bedöma vilken belastning som kommer att få. Konsekvenserna för till följd av verksamheten vid har diskuterats i mitt förra delbetänkande5. Vad som tillkommer är en uppgift att medla vid förhandlingar om tillträde till fjärrvärmesystem. 5 Se SOU 2004:136 s. 242 ff. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag för att medling skall ske efter förhandling om tillträde till nät är att båda parter begär det. Denna begränsning kommer att medföra att endast de tämligen få fall där en lösning kan vara nära förestående kommer att underkastas medling. Eftersom det redan kommer att finnas en medför dock möjligheten att få hjälp med medling inga kostnader så länge medling inte sker. Det kan därför enligt min mening förväntas att nu tillkomna medlingsfunktion inte kommer att kräva några större arbetsinsatser eller kostnader.