sou · GTB356d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Stödsystemet till invandrarföreningarna på basis av nationali- tet/etnicitet som inleddes hade inte som huvudtema att bidra till att föreningarna blev påverkare och intressebevakare i förhållande till politiker och tjänstemännen. Stödet betraktades främst som ett slags kulturbidrag. Det har hävdats att själva syste- met har bidragit till ett fokus på kulturella frågor. Poängen var inte att bidra till att skapa en fokus på de politiska frågor som invand- rarna hade gemensamt – i synnerhet motverkande av etnisk diskri- minering och rasism. Med andra ord har rösterna även från de olika invandrarorganisationerna splittrats enligt olika etniska gränser i stället för att enas. (, 1991). Här kan jämförelser göras med kvinnorörelsen som har haft störst möjlighet till påver- kan då det fanns ett bredare samarbete i det civila samhället och över partigränser och/eller ett hot om partibildning. Hela bidragssystemet i förhållande till invandrarföreningar bör ses över i syfte att utveckla en förstärkning av invandrarorganisa- tionernas roll som påverkare och intressebevakare i frågor där det finns ett bredare intresse – t.ex. motverkande av diskriminering och rasism. har det skett en förflyttning från kultur- frågor till integrationsfrågor. Detta har ändå inneburit en otyd- lighet eftersom tjänstemännen som utarbetat riktlinjer och hand- lagt bidragsansökningarna själva inte varit eniga kring vad arbetet med de integrationspolitiska målen egentligen betyder. Det som borde främjas ur ett empowerment perspektiv är att det offentliga ställer krav och har förväntningar på att dessa föreningar ska bygga upp både en kompetens och ett förtroende från de berörda så att de blir aktörer i förhållande till det politiska systemet. Därtill är det också viktigt att politiker och tjänstemän konsulte- rar de berörda i utvecklingen av politiken mot diskriminering. Invandrares kunskaper har oftast nonchalerats, (Schierup 1991, se även kapitel 4) eller så äger konsultationer rum när det är för sent att påverka.5 Det är dags att tala med de berörda i stället för om dem. Även inom forskningen har invandrare gjorts till objekt i stället för att behandlas som kritiskt reflekterande subjekt (2005:25). De organisationer som arbetar med motverkande av diskrimine- ring och rasism behöver en förstärkning, bland annat genom att politiker och tjänstemän erkänner och tar tillvara deras kunskap och erfarenheter. 13.1.3Brister i det tidigare arbetet och förslag Både de lagar och åtgärder som genomfördes i syfte att motverka etnisk diskriminering var främst inriktade på att ändra attityder i hopp om att det skulle leda till ändring i beteende. Kun- skapen från andra länder samt från jämställdhetsområdet i visar att fokuseringen på förändringar av attityder oftast är inef- fektivt och kanske rentav vilseledande. (se t.ex. och , 2002:10; och , 2003; , 2004:4;) Även om det finns ansatser som riktas in på att påverka beteenden och handlingar, tycks det finnas en brett accep- terad idé om att det viktiga är att påverka attityder – även med hjälp av lagar. Det är något av en svensk rättstradition med tanke på de olika lagarna som finns där påföljdssidan inte är eller inte har varit genomtänkta.6 , ordförande i (1953–1969) gjorde följande kommentar om relationen mellan attityder och handling: 5Diskrimineringskommitten (dir 2002:11) är ett bra exempel. Arbetsmarknadens parter utgör i huvudsak det civila samhällets inflytande. Invandrare och andra som berörs av diskriminering representeras i bästa fall av diverse myndigheter. Naturligtvis är det mycket viktigare att kunna påverka kommitten i sitt arbete jämfört med att kunna komma in efteråt med ett remissvar. 6På fanns det flera uppmärksammade fall där det mottogs med förvåning att t.ex. kommuner struntade i domar som berörde socialtjänstlagen. Å andra sidan saknades verkningsfulla påföljder. Det har också länge varit uppenbart att 16:9 i bästa fall haft ett opinionsvärde. (, 2001; , 2004) There was an invidious view which is now held by many: you cant wipe out racial discrimination by law, only through changing the hearts and minds of men. disdained that as false credo. True, prejudice cannot be wiped out, but infliction of it upon others can. (, 1997:107)7 Attityder är djupt rotade hos alla och är väldigt svåra att träna bort. Tanken som uttrycker är att effektiva lagar och andra åtgärder leder till att människor kan förmås att avstå från att till- lämpa sina fördomar (dvs. ändra sitt beteende) – om det finns incitament för att avstå, till exempel om det innebär rejäla kost- nadsrisker att bryta mot lagen – även om människors attity- der/fördomar består. Just denna tanke har präglat mycket av utvecklingen av lagarna mot diskriminering och annat arbete mot diskriminering i och även i och . En beteendeändring kan uppnås utan att det först sker en ändring i attityd. Eller som det har uttryckts av psykologen är ett väldokumenterat fenomen inom psykologisk forskning att förändringar i beteendet ofta föregår förändringar i attityder , som man gärna tror, tvärtom. (Diesen, 2005:452) Ett sätt som det kan ske på är genom att politiker och andra ser till att diskrimine- ring innebär en rejäl kostnadsrisk. Detta synsätt utgår också ifrån att en ändring i beteende i förlängningen leder till en förändring av attityder. Detta är även en grundtanke i EU:s antidiskriminerings- direktiv (rådets direktiv /43/EG och 2000/78/EG) som ställer krav på att skadestånden ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Problemet, anser jag, med fokusering på åtgärder som ändrar attityden är alltså att sådana oftast är ineffektiva. Om man tillämpar ett maktperspektiv ser man att fokuseringen snarare leder till för- stärkta incitament för förnekelse eftersom det möjliggör att nor- mer och handlingsmönster bibehålls då dessa gynnar personer i majoritetssamhället (se definition i avsnitt 1.7.4), även om de ger uttryck för de korrekta attityderna (, 1974). Det har till exempel varit lätt att samla politiker över partigränserna för att demonstrera eller manifestera sin avsky mot högerextremis- tiska våldsdåd eller andra extrema yttringar. Men att få samma samling (över partigränser eller inom partier samt bland frivillig- 7 Ungefär – Det fanns en utbredd djuprotad sanning: det går inte att bli av med rasdiskriminering genom lagar, endast genom en ändring av attityder. ansåg att detta var en falsk sanning. Det är sant att fördomar inte kan tas bort genom lagar, men det går att påverka implementering av dessa fördomar på andra. organisationer) för ett erkännande av att strukturell diskriminering är utbrett i det vanliga samhället och att effektiva verktyg mot etnisk diskriminering behövs, har varit mycket svårare. Den enk- laste vägen har snarare varit att fortsätta förneka det utbredda pro- blemet med etnisk strukturell diskriminering i . Detta inne- bär i sin tur att politiker slipper ställa krav på sig själva, på tjänste- männen, på arbetsgivarna eller på fackföreningarna. En jämförelse kan göras med jämställdhetsarbetet där det på ett tydligare sätt fokuseras på de som har makten att diskriminera – männen. I stort är det lite som händer när attityder sätts i fokus. Infor- mationssatsningar, kulturmöten och kampanjer har liten effekt, i varje fall när dessa inte kombineras med mer strategiska insatser. Eller som det påpekas i The effectiveness of employment equality policies in relation to immigrants and ethnic minorities in the UK, att förutom lagar och policys, påtryckningar från det civila samhället är nödvändiga för att uppnå en positiv samhällsförändring (Wrench, 2000): The British experience has been that legal and administrative measures, voluntary policies, and the pressure on organisations from the collec- tive actions of workers have all been necessary to bring about progress in the processes of integration of immigrants and ethnic minorities into employment. Ett annat problem är att arbetet med motverkande av diskrimine- ring ofta har isolerats till en juridisk fråga och som en fråga enbart för jurister. Det har i sin tur lett till att få har lyft fram frågan om behovet av att förstå diskriminering även som en fråga om maktre- lationer mellan människor. Å ena sidan är det svårt att diskutera diskriminering eftersom själva ordet väcker obehag hos till exempel arbetsgivare, fackföre- ningar, politiker och tjänstemän, å andra sidan kan det inte diskute- ras eftersom det är en fråga för jurister. Utvecklingen mot en mer effektiv sammanhållen lag och tillsyn är positiv. Det kan leda till en större insikt om att det är samman- hanget inom vilket diskriminering uppstår som ska sättas i fokus och inte endast diskrimineringsgrunden. Med andra ord finns det gemensamma nämnare i situationer där t.ex. en arbetsgivare avstår från den mest kvalificerade sökande på grund av ovidkommande faktorer oavsett om det är kön, etnisk tillhörighet, funktionshinder eller sexuell läggning som är i fokus i det enskilda fallet. Detta kan även leda till insikter om samspelet mellan de olika grunderna. är det också viktigt att ta hänsyn till den internationella trenden där ett fokus på motverkande av diskriminering i ett indi- vidperspektiv kombinerats med proaktiva åtgärder som sätter fokus på främjande av jämlikhet. Bland annat anses EU:s antidiskrimine- ringsdirektiv ha bidragit till denna inriktning (, 2004). Denna utveckling medför att tydligare krav ställs på arbetsgivare och offentliga myndigheter.8 Detta innebär i sin tur att det bör ställas krav på arbetsgivare och myndigheter om utvecklandet av olika former av proaktiva åtgär- der. Det är även viktigt att t.ex. frivilliga organisationer och fackfö- reningar tar ansvar för att sätta motverkan av diskriminering och proaktiva åtgärder för jämlikhet i centrum. Det finns viktiga aktörer som inte har varit direkta föremål för åtgärdsförslag i denna utredning, exempelvis kommunerna. Men eftersom det är viktigt att kommunerna också tar ett ansvar för motverkan av diskriminering och proaktiva åtgärder för jämlikhet har jag formulerat flera rekommendationer. Det kan dessutom poängteras att även om bra lagar är en nöd- vändig förutsättning för motverkande av diskriminering, är dessa enligt framstående forskare otillräckliga för att komma åt etnisk diskriminering (Wrench, 1999:230). Det är därför empowerment och de olika proaktiva åtgärderna är en nödvändighet. The effect of such legislation is that racism becomes more subtle, and that indirect, institutional or unintentional discrimination becomes more important. Therefore, as well as laws against discrimination, there is a need for the stimulation of a range of social policy initiatives against racism and discrimination, including equal opportunities pro- grammes, codes of practice, positive action, education and information provision, and training. The law can be used not just to prohibit, but to allow, encourage and facilitate. It can provide a stimulus for employers to undertake voluntary action, such as adopting equal opportunity policies. Such policies are voluntary, in that they go beyond legal minimum requirements on employers, although they are perhaps not entirely voluntary in countries where they are introduced by an employer to avoid possible trouble with anti-discrimination leg- islation. 8 Se dels kravet på en positive duty i och kravet på ett arbete med employment equity i . Även de svenska kraven på jämställdhetsplaner och att arbetsgivare skall bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning är tydliga exempel. Vissa av förslagen som här presenteras är utformade för att omfatta alla lagstadgade diskrimineringsgrunder, medan andra riktas särskilt till diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Naturligtvis kan också de särskilt riktade åtgärderna vidgas till att omfatta fler eller alla diskrimineringsgrunder. Till slut är det viktigt att forskning får ett fokus på strukturell diskriminering. har mycket av den forskning som genom- förts i fokuserat på skillnader mellan svenskar och invand- rare eller på brister hos invandrare. Detta har gett stöd till maktha- varnas politik som går ut på att invandrare ska åtgärdas för att integreras och lett till ett fortsatt förnekande av diskriminering som en nyckelfråga. En tydlig brist här verkar ha varit inställningen att kunskaper om rasism och diskriminering i andra länder är mindre relevanta i . Detta är också ett tecken på att och i synnerhet myndigheter saknar en rejäl kunskapsbas med hänsyn till vissa nyckelfrågor som diskriminering och främjande av jämlikhet med hänsyn till etnisk och religiös till- hörighet. 13.2En trappa ska städas uppifrån – ledarskap 13.2.1Sätt antidiskrimineringspolitiken i centrum att en antidiskrimineringspolitik införs vars övergripande mål skall vara lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. De av beslutade målen för integrationspolitiken är: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsutveckling med samhällets mångfald som grund samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grund- läggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bak- grund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Min slutsats är att den nuvarande politiken främst har inriktats på det andra målet om en samhällsutveckling med samhällets mångfald som grund. Strategierna för att uppnå mångfald har varit oklara och diskriminering har inte sammankopplats med mång- faldsarbetet, vilket har inneburit att invandrarpolitikens inriktning på invandraren och invandrarens brister har behållits, men under den nya beteckningen integrationspolitik (t.ex. validering, arbets- platsförlagd praktik, budskapet att mångfald lönar sig ekonomiskt). Även målet om ömsesidig respekt har tillämpats på ett liknande sätt. I varje fall verkar kravet på att invandrarföreningar skulle tyd- liggöra sitt jämställdhetsarbete ha brustit i ömsesidighet. Kravet verkar inte heller ha haft mycket med respekt att göra heller. Lik- nande krav ställdes inte på andra organisationer. Och så vitt jag har kunnat utröna har andra organisationer aldrig avkrävts rapporter om vad de gör för att främja integration. Alltför få verkar ha förstått att den hållbara vägen för att nå mångfald (och respekt) är genom ett förverkligande av lika rättig- heter, skyldigheter och möjligheter. Detta förverkligande kräver att integrationspolitiken har ett tydligt fokus på diskriminering. Sam- tidigt är motverkan av diskriminering känsligare att förverkliga eftersom det innebär att man måste ifrågasätta hur samhället är beskaffat och vad makthavare gör, dvs. en fokus på samhällets maktstrukturer. Som påpekats i kapitel 12 är det övergripande målet för svensk jämställdhetspolitik att kvinnor och män skall ha samma möjlighe- ter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Detta har enligt min mening bidragit till en inriktning på det som politiker, tjänstemän, arbetsgivare, fackföreningar och andra gör – dvs. en inriktning på maktstrukturer. Det är dags att överge invandrar-/integrationspolitikens nuva- rande inriktning på invandrares brister och tyngdpunkt på förbätt- ring av invandraren På ett liknande sätt som i jämställdhetspoliti- ken innebär en fokusförkjutning i integrationspolitiken att lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter sätts i centrum. Och strategin är en antidiskrimineringspolitik. Jag tror att effekten i sin tur blir både en ökad mångfald och ökad respekt. Antidiskrimineringspolitiken måste utvecklas så att aktörer på olika nivåer utvecklar åtgärder som lever upp till den nya fokuse- ringen. Detta måste definieras i tydliga krav och mål vilket måste följas upp regelbundet. Olika incitament för att stimulera fram en verklig förändring måste också införas. Om inte det sker finns det en risk att allt återigen stannar vid ett ordbyte utan någon större förändring i innehållet, likt övergången från en invandringspolitik till en integrationspolitik. Enligt vår mening har olika åtgärder som validering, storstads- satsning och förenklade satsningar på arbete/sysselsättning som innebär att allt löser sig – bara de har ett jobb, som motvikt till segregation misslyckats eller kommer att mer eller mindre miss- lyckas utan ett antidiskrimineringsperspektiv. Till exempel är vali- dering ett viktigt verktyg ifall bristande information om invand- rarna är det som hindrar en arbetsgivare från att anställa en invand- rare. har ett flertal utvärderingar påvisat att validering inte har bidragit till att invandrare har fått arbete. I dessa fall måste det frågas varför det finns ett fortsatt fokus på validering, om den inte har någon större betydelse för om människor får ett arbete. Man måste fråga sig om det inte är annat som är den huvudsakliga orsaken. Om diskriminering är ett problem, leder en inriktning på mer information om invandraren, dvs. hans eller hennes meriter, i fel riktning. Det är just genom att sätta diskriminering i centrum, t.ex. genom en ökad kostnadsrisk, som arbetsgivare kommer att efterfråga och tillämpa den information som erbjuds genom valide- ring. Följande kan användas som ett övergripande mål för en antidis- krimineringspolitik. Huvudinriktningen gäller etnicitet och reli- gion, men grundtankarna skulle kunna användas för andra diskri- mineringsgrunder. Det övergripande målet är att alla oavsett etnisk eller religiös till- hörighet skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Det finns flera fokusområden som bör lyftas fram inom antidiskri- mineringspolitiken: jämn fördelning av makt och inflytande (och inte bara repre- sentativitet i statistisk bemärkelse), lika villkor och möjligheter i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet, lika villkor och möjligheter till utbildning och till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger, svenskar och etnisk jämlikhet.9 9 På samma sätt som jämställdhetspolitiken har ett fokusområde, Män och jämställdhet, skulle Svenskar och etnisk jämlikhet betona behovet av att även diskutera svenskarnas roll i förverkligande av lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. Det som följer är också en applicering av erfarenheterna från jäm- ställdhetspolitiken på integrationspolitiken: Trots en lång historia av invandrarpolitik och integrationspolitik, präglas vårt samhälle fortfarande av en etnisk maktordning. Det innebär att svenskar jämfört med invandrare är/lever/befinner sig i en ojämlik makt- relation. Svenska män (och kvinnor) har alltid varit och är det alltjämt. Både invandrade män och kvinnor har fått underordna sig. Denna maktordning måste brytas för att jag ska uppnå ett etniskt jämlikt samhälle. har också politiken varit alltför ensidigt inriktat på invandrare, som om invandrarna vore proble- met och måste anpassa sig till svenskarnas sätt att leva och tänka. Men etnisk jämlikhet handlar inte om anpassning till svenska vär- den utan om att konstruera nya jämlika och demokratiska förhål- landen som utgår ifrån att svenskar och invandrare har samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter. Det etniska jämlikhets- arbetet10 kräver att såväl svenskar som invandrare deltar och att antidiskrimineringspolitiken sätts i centrum. Utmaningen i det etniska jämlikhetsarbetet framöver måste vara att förändra såväl svenskars som invandrares kvalitativa rättigheter och möjligheter. Den etniska maktordningen måste synliggöras som de strukturer som upprätthåller den angrips. 13.2.2Utvärdering av regeringens antidiskrimineringsarbete en utvärdering av regeringens arbete med motverkande av dis- kriminering på grund av etnisk tillhörighet och religion blir en del av uppdraget till den kommande översynen av integrations- politiken. Utöver en övergång till en tydlig antidiskrimineringspolitik behövs en utvärdering av regeringens arbete med motverkande av diskri- minering. En sådan utvärdering kan ge politikerna en inblick i bristerna som funnits. Analysen bör även omfatta vilka konsekven- ser fokuseringen på etnisk mångfald har fått för arbetet mot strukturell diskriminering. Den nuvarande integrationspolitiken är sektorsövergripande. Genomförandet av integrationspolitiken är ett ansvar för hela 10 I detta sammanhang kan det etniska jämlikhetsarbetet sägas motsvara jämställdhetsarbete. regeringen och alla statliga myndigheter. Har man lyckats sätta lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter i centrum dels för reger- ingens interna arbetet, dels det externa arbetet? En annan fråga som borde analyseras med hänsyn till olika departement och myndigheter är införandet av antidiskrimine- ringsklausuler i statliga upphandlingar. Trots flera statliga utred- ningar som understrukit lagenligheten och trots en politisk över- enskommelse om införandet, har frågan fördröjts. Den föreslagna utvärderingen bör även belysa om och hur regeringen har tagit hänsyn till erfarenheter från de berördas frivil- ligorganisationer. Många av de förslag som tas upp i denna utred- ning framkom redan i projektet och Dialog. (Integrations- verket 2001, 2002) I invandrarpolitik till invandrarpo- litik (2005:5) är kritiken inriktad på regeringens ledarskap i förhål- lande till de integrationspolitiska målen. Tyvärr saknas det en ana- lys av de olika målen såsom förändringsverktyg. Här anser jag att det är just en utveckling av antidiskrimineringsåtgärder som behövs. 13.2.3Krav på handlingsplaner mot diskriminering hos alla myndigheter en ändring i förordningen (1986:856) om de statliga myndig- heternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Förordningen ska ställa ett krav på att alla statliga myndigheter ska ta fram handlingsplaner för motverkande av diskriminering. Dessa planer ska gälla myndighetens externa och interna verk- samhet. Dessa planer ska inlämnas till DO. DO ska bidra till utveckling av dessa planer samt vara ansvarig för utvärdering. För att underlätta myndigheternas arbete med utveckling av handlingsplaner föreslår utredningen också att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering ges i uppdrag att utforma en upp- förandekod för myndigheterna för att främja deras arbete mot diskriminering och för jämlikhet. Arbetet bör utvecklas i sam- arbete med några nyckelmyndigheter i (avsnitt 9.2) ledde bland annat till en ändring i Relations Act. Denna ändring innebär att alla myndigheter fick ett ansvar för att främja etnisk jämlikhet genom ett motverkande av strukturell diskriminering. Jag menar att detta ansvar fått ett tydligt genom- slag. förstår myndigheter att de alla har ett ansvar för att agera och att det inte finns utrymme för förnekelse av diskriminering. Förordningen 1986:856 stadgar att myndigheterna fortlöpande skall beakta samhällets etniska och kulturella mångfald både när de utformar sin verksamhet och när de bedriver den. Och att myndig- heterna i sin verksamhet särskilt ska motverka alla former av etnisk diskriminering. Förutom ändringar i denna förordning beslutade regeringen (Ku1999/2927/IM) att samtliga statliga myndigheter ska upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda. Det påpekades att planen skulle avse även myndighetens regionala organisation där sådan fanns och om det bedömdes som lämpligt kunde handlingsplanen samordnas med relevanta delar i myndighetens jämställdhetsplan. Regeringen underströk att staten har ett särskilt ansvar som föredöme (se även den integrationspolitiska propositionen 1997/98:16).