sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — Tillstånd till export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel1 medges när det finns utrikes- och säkerhets-, för- svars- eller näringspolitiska skäl för det och om det inte strider mot principerna och målen för utrikespolitik eller mot interna- förpliktelser. Detta gäller särskilt när ett ärende avser en medlemsstat i EU, , , och andra stater med vilka vill stärka sitt samarbete på försvarsmaterielområdet. skall fullgöra sina internationella förpliktelser och åtagan- den på exportkontrollområdet samt verka internationellt för en effektiv exportkontroll. Vid prövningen av ett ärende skall risken beaktas för att materielen kan komma att användas för internt för- tryck eller vara till skada för fred, säkerhet, stabilitet eller en hållbar utveckling. Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot internationella förpliktelser. Samarbetsavtal skall ge möjlighet att konsultera med sam- arbetsstaten/samarbetsstaterna om export till tredje land av gemen- 1 Med försvarsmateriel avses materiel som uppräknas i förordningen. Ärenden angående lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet skall prövas enligt samma regler som för export av försvarsmateriel. samt framtagen materiel. Vid sådana konsultationer sammanvägs det nationella intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelse för materielens tillkomst. Följande kriterier skall tillämpas vid tillståndsgivning med utgångs- punkt i de angivna principerna. Tillstånd får endast medges om den tilltänkta mottagaren eller samarbetsparten är: en stat; statlig myndighet; ett godkänt företag; en mellanstatlig organisation som avser använda den aktuella materielen i en fredsfrämjande insats; en juridisk eller enskild person som anskaffar den aktuella materielen för ett musealt eller liknande icke-militärt ändamål. Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas av en annan slut- användare än som angivits eller vidareexporteras utan medgivande. Före utförsel bör ett slutanvändar- eller bearbet- ningsintyg finnas. Tillstånd får inte beviljas om den tilltänkta exporten eller det till- tänkta samarbetet strider mot ett embargo som beslutats av , EU eller . Inte heller får tillstånd medges om den aktuella materielen är förbjuden enligt folkrättsliga regler. In- ternationella förpliktelser beträffande massförstörelsevapen samt åtaganden inom multilaterala exportkontrollregimer skall fullgöras. Tillstånd bör inte medges om en medlemsstat i EU har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvud- sak identisk leverans med hänvisning till EU:s uppförandekod för vapenexport. Om det ändå skulle finnas skäl för att medge export skall först samråda med den berörda medlemsstaten och därefter motivera ett eventuellt tillstånd. Respekten för mänskliga rättigheter i den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten skall beaktas. Tillstånd skall inte medges om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas för internt förtryck. Särskild försiktighet skall iakttas när ärendet avser stat där allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har konstaterats. Konsekvenser för fred, säkerhet och stabilitet skall beaktas. Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten kan komma att använda den aktuella materielen för annat än legitima säkerhets- och försvarsändamål. I bedömningen skall särskilt uppmärksammas om det finns risk för att den tilltänkta exporten kan skada säkerheten för någon EU-medlemsstat eller annan vänligt sinnad stat. Den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstatens uppträdande gent- emot det internationella samfundet skall beaktas. Tillstånd skall inte medges för stat som stödjer terrorism eller internationell organiserad brottslighet. Det skall också beaktas om staten i fråga respekterar den internationella humanitära rätten i väpnade kon- flikter, engagerar sig för icke-spridning och andra former av inter- nationell vapenkontroll och nedrustning samt rapporterar till FN:s vapenregister. Konsekvenser för den ekonomiska och tekniska utvecklingen i det tilltänkta mottagar- eller samarbetslandet skall beaktas. Tillstånd bör inte medges om det finns en uppenbar risk att exporten eller samarbetet allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling. Staters rätt till självförsvar och eventuella medverkan i internationella freds- främjande insatser skall beaktas. Kommentarer till viktigare ändringsförslag I förslaget villkoras inte tillstånd med ett svenskt försvarsmakts- behov. En förutsättning för att industrin i skall kunna fort- sätta omstrukturera och utveckla sin kompetens är att företagen också kan exportera produkter som det svenska försvaret tvingas prioritera bort eller inte avser att anskaffa. Även försvarsmateriel- samarbetet inom EU gör det enligt utredningen inte meningsfullt eller ens önskvärt att villkora tillstånd med just ett svenskt behov. Kriterierna i EU:s uppförandekod har integrerats i de svenska kriterierna. Eftersom utredningen efter noggrant övervägande har valt att integrera snarare än ersätta kriterier innehåller förslaget omformuleringar i vissa delar. Det är framför allt de operativa skrivningarna i kodens kriterier som förts in i riktlinjerna. Kriterier som finns i koden men inte i gällande riktlinjer har integrerats, bland annat kriterierna om hållbar utveckling samt terrorism. Näringspolitik anges som ett ytterligare skäl för att kunna medge tillstånd. Med detta menas inte att sysselsättningsaspekter eller regionalpolitiska aspekter skall vägas in. Däremot kan det finnas skäl att medge tillstånd för att främja teknologiutvecklingen inom försvarsindustrin, särskilt mot bakgrund av att den fungerar som en teknologigenerator. Från den militära verksamheten har en mängd civila produkter och teknologier kunnat knoppas av. De olika presumtionerna för krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel har i utredningens förslag ersatts av ett sådant materielspecifikt synsätt som föreskrivs i EU:s uppförandekod. Detta synsätt innebär att man vid prövningen av en ansökan inte bara ser till vilket det tilltänkta mottagarlandet är, utan också tar ställning till hur den aktuella materielen kan komma att användas av slutanvändaren. Bestämmelsen om att , i händelse av att regeringen för- klarar landet neutralt i förhållande till en konflikt, inte skall ex- portera till de krigförande parterna har lyfts ut. Denna bestäm- melse har aldrig använts och mot bakgrund av engagemang för europeiskt samarbete blir det allt mindre sannolikt att den kommer till användning inom överskådlig framtid. Även om be- stämmelsen lyfts ut ur riktlinjerna är den fortsatt giltig. Relevansen av folkrättsliga regler avspeglas i förslaget. Folk- rätten innehåller användningsförbud eller andra regleringar av bland annat viss ammunition, brandvapen, minor och synförstö- rande laservapen. Riktlinjerna delas i förslaget in i principer respektive kriterier. Syftet är att ge riktlinjerna en enklare struktur som också gör det lättare att diskutera och referera till enskilda bestämmelser. Avsikten är vidare att öka medborgarnas möjligheter att identifiera vilka överväganden som beslut vilar på. Precis som kommer dock vissa ärenden att vara relativt enkla att avgöra, medan andra kommer att kräva omfattande prövning och samråd med Export- kontrollrådet. har lagts till den skara av länder för vilka det i princip finns utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl att exportera till och samarbeta med. Tillägget motiveras av omfattande bero- ende av amerikansk teknologi och strävan att stärka samarbetet på försvarsmaterielområdet. Förhållandet att en effektiv exportkontroll i ett land kan mot- verkas av en undermålig exportkontroll i ett annat land markeras genom ett påpekande att har ett ansvar att verka för effektiv exportkontroll även utanför landets gränser. Detta tillägg anknyter till utredningens förslag i organisationsavsnittet be- träffande möjligheterna att ytterligare samordna och planera olika biståndsinitiativ på området (outreach). De riktlinjer som rör följdleveranser och överföringar inom mellanstatligt överenskomna samarbeten samlas i ett nytt stycke om leveranssäkerhet. Mot bakgrund av att samarbeten och export har blivit viktigare, som medel för att bevara försvarsindustriell kompetens, bedöms behovet av att kunna erbjuda leveranssäkerhet öka. Leveranssäkerhetsgarantier skall dock inte kunna åberopas när export eller samarbete skulle strida mot internationella förpliktel- ser. Gällande riktlinjer angående tredjelandsexport av produkter som tagits fram inom samarbeten, vilka bygger på att produktens iden- titet skall kunna bestämmas som svensk eller utländsk, har ersatts av en riktlinje som förutsätter konsultationer med samarbets- staterna. Anledningen är att det inte finns någon tillfreds- ställande metod för att bestämma identiteten hos produkter som tagits fram tillsammans med andra länder. Morgondagens produk- ter kommer att vara flernationella. Kravet på regeringen att överlägga med i utrikesärenden som är av större vikt finns inskrivet i regerings- formen. Därmed finns inget behov av att reglera detta i riktlinjerna. Överensstämmelse mellan lag och riktlinjer Riktlinjerna förankras i lagen (1992:1300) om krigsmateriel genom att de två inledande villkoren i riktlinjerna sammanfattas i 1 §, andra stycket. Behovet av att förankra riktlinjerna uppstod med anledning av att prövningen delegerades till myndighetsnivå 1996. För att överensstämma med utredningens förslag i fråga om rikt- linjerna bör den aktuella bestämmelsen ändras enligt följande: Tillstånd enligt denna lag får lämnas endast om det finns Tillstånd enligt denna lag får lämnas om det finns utrikes- och säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och det inte strider mot principerna och målen för utrikes- politik eller mot internationella förpliktelser. När utrikes- och säkerhetspolitik nämns första gången åsyftas skäl för tillstånd för enskilda länder. Tillägget principerna och målen syftar till att klargöra att det i denna del inte handlar om utrikespolitik gentemot enskilda länder utan om värderingar. Tillägget eller mot internationella förpliktelser förtydligar skyldighet att respektera bland annat vapenembargon och folkrättsliga regler. Argumenten för att lägga till näringspolitiska skäl redovisades ovan. Borttagande av ordet endast innebär ingen förändring av tillståndskravet. En utökad kontroll och förtydliganden Utredningen har i sin översyn av det svenska regelverket för exportkontroll av krigsmateriel funnit behov av att utöka myndig- hetskontrollen i vissa avseenden samt förtydliga vissa bestämmel- ser. Nedan sammanfattas förslag och överväganden i fråga om införsel, lämnande av tekniskt bistånd i utlandet, tillhandahållande samt försäljning av handeldvapen till utlandet. Införsel av försvarsmateriel görs tillståndspliktig Utredningen har övervägt behovet av att reglera införsel av för- svarsmateriel och funnit att ett tillståndskrav för enskilda och företag skulle bidra till att förhindra oönskad spridning inom landet och till utlandet. Undantag bör dock göras för företag som innehar tillverkningstillstånd för materiel av det slag införseln gäller, företag som skall tillhandahålla den införda materielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan materiel samt för materiel som skall tillhandahållas till svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk. Införsel som regleras genom föreskrifter i vapenlagen bör vara undantagen krav på införseltillstånd enligt krigsmateriellagen. Utredningen föreslår också en rapporteringsskyldighet för alla som för in försvarsmateriel i landet, även för myndigheter och företag med tillverkningstillstånd. En sådan skyldighet motiveras av behovet att på ett enklare och mer tillförlitligt sätt uppfylla svenska rapporteringsåtaganden inom FN, och Wassenaar- arrangemanget. ISP bör bemyndigas att utfärda närmare före- skrifter om vilka materielslag som skall rapporteras in. Lämnande av tekniskt bistånd i utlandet bör göras tillståndspliktigt Utredningen föreslår att lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet blir tillståndspliktigt. ISP har ingen formell möjlighet att hindra att tekniskt bistånd lämnas i ett land som inte är godtagbart som mottagare av försvarsmateriel, under förutsättning att företaget inte söker tillstånd att föra ut tillstånds- pliktig materiel, eller information som omfattas av försvars- sekretess, som behövs för att kunna utföra den aktuella åtgärden. Tekniskt bistånd föreslås vara allt tekniskt stöd avseende för- svarsmateriel som har samband med reparation, utveckling, till- verkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster. Vissa undantag från tillståndskravet är berättigade och bör definieras i förord- ningen. ISP kan utfärda utförseltillstånd som inkluderar tekniskt bistånd. Tillhandahållandetillstånd för handeldvapen bör endast ges enligt vapenlagen Föreskrifterna i 4 § krigsmaterielförordningen, som gör det möjligt för handlare i handeldvapen som utgör krigsmateriel (bland annat jakt- och sportskyttevapen) att inneha tillstånd enligt både krigsmateriellagen och vapenlagen, bör ändras. , som bistått med en utredning om vapenlagen, föreslår att tillstånd endast bör kunna ges enligt vapenlagen (Ju 2003:U). Utredningen delar denna uppfattning. Polisen bör pröva ärenden om tillhandahållande till hela världen Utredningen föreslår att polisens bemyndigande att pröva ärenden om tillhandahållande till utlandet av handeldvapen som utgör krigsmateriel (bland annat jakt- och sportskyttevapen) utökas från OECD-området till hela världen. För utökningen talar goda erfarenheter och att polisen har bättre förutsättningar än ISP att bedöma enskilda och företag utan tillverkningstillstånd, vilka står för de flesta ärenden av denna typ. Skulle en ansökan avse till- handahållande av 30 eller fler vapen till någon utanför EU skall polisen inhämta ett yttrande från ISP. Endast vissa myndigheter bör ha undantag från kravet på tillhanda- hållandetillstånd I 4 § krigsmateriellagen undantas svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk från huvudregeln om krav på verksamhetstillstånd för tillhandahållande. Detta innebär att alla sådana myndigheter, oavsett arbetsfält, fritt kan sälja materiel som befinner sig i till någon här i landet. Utredningen förordar att undantaget be- gränsas till sådana myndigheter för vilka det kan anses vara motiverat samt att dessa myndigheter anges i förordningen. Utredningen ställer sig bakom ISP:s och försvarsindustrins strävan att ytterligare förenkla handläggningen av rutinärenden. Genom förenklingar för företag som uppnått erforderlig kunskapsnivå bedöms myndigheten kunna frigöra handläggarresurser för svåra ärenden och sådan verksamhet som ger större utdelning i kontroll- avseende, till exempel internationellt samarbete, utbildningsinsatser och besök hos såväl företag som slutanvändare i utlandet. Nedan sammanfattas förslag som bedöms utöka förutsätt- ningarna för fortsatta förenklingar i handläggningen, utan att för den sakens skull göra avkall på styrningen av försvarsindustrins exportverksamhet eller försvåra för prövningen av mottagar- eller samarbetsländer utifrån riktlinjerna. Tre typer av utförseltillstånd I regelverket finns inga bestämmelser för hur ett utförseltillstånd skall se ut. Det finns dock föreskrifter om vilka uppgifter en ansökan skall innehålla samt en praxis att det före utförseln bör föreligga ett slutanvändarintyg. Alla utförseltillstånd som ISP utfärdar för krigsmateriel är individuella tillstånd, som medger en definierad leverans (materielslag och kvantitet) till en angiven mottagare och slutanvändare. Myndigheten har allteftersom behov uppstått anpassat det individuella tillståndet till utvecklingen av de internationella samarbetena och finns det i ett antal olika varianter. En variant av det individuella tillståndet benämns projekt- tillstånd och kan gälla och medge upprepade leveran- ser som behövs för genomförandet av en omfattande affär eller ett godkänt samarbetsprojekt. Utförselns exakta omfattning och värde behöver inte anges, men redovisas till ISP . Som en följd av tillträde till FA/skall ISP kunna utfärda globala licenser, vilka påminner om ett projekttillstånd och defi- nieras som det enda nödvändiga tillståndet för överföring av mate- riel inom ramen för ett samarbetsprojekt, utan begränsning i mängd och värde. För produkter med dubbla användningsområden (PDA) utfärdar ISP, i enlighet med EU-bestämmelser, tre olika tillstånd: individu- ellt tillstånd, som medger export av en angiven produkt till en defi- nierad mottagare i ett visst land; generellt tillstånd, som medger upprepad export av produkter enligt förteckning till definierade länder; och globalt tillstånd, som medger obegränsad utförsel till civila köpare för civil slutanvändning för en exportör med ofta förekommande export till definierade länder. Ett globalt tillstånd förutsätter en viss kunskapsnivå hos exportören, vilken normalt kontrolleras av ISP genom besök. Utredningen föreslår mot ovanstående bakgrund att tre typer av utförseltillstånd kommer till uttryck i krigsmateriellagstiftningen: individuellt, globalt samt generellt. Det individuella tillståndet bör kunna övervägas såväl för en- skilda affärer som för större exportaffärer där det finns ett godkänt samarbetsavtal. Projekttillståndet förblir en variant av det indivi- duella tillståndet, liksom den globala licensen för FA/LOI- projekt. Generella tillstånd bör kunna övervägas för vissa utförsel- avsikter där slutanvändarintyg inte krävs , till exempel repara- tion eller utbyte, eller då materiel förs ut temporärt. Det globala tillståndet kommer förmodligen att användas i liten omfattning, men torde i vissa situationer kunna användas på motsvarande sätt som för PDA. Enligt utredningen bör individuella tillstånd av typen projekt- tillstånd samt generella och globala tillstånd endast utfärdas till för- svarsindustriföretag med goda interna rutiner och förmåga att re- dovisa sin ut- och införsel. För detta ändamål bör myndigheten införa en kvalitetssäkringsprocess, där företagsbesök och utbild- ning av företagens personal är två av komponenterna. ISP föreslås få ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter för de olika tillstånden. Undantag för anbudsunderrättelser för EU, , och I finns en skyldighet för företag och myndigheter att underrätta ISP när de har för avsikt att lämna anbud avseende till- handahållande av försvarsmateriel. Detta skall ske innan ett bindande anbud lämnas. Underrättelseskyldigheten möjliggör att avstyra en affär för ett icke godtagbart land innan företaget ansöker om utförseltillstånd. Mot bakgrund av att ISP sällan avstyr ett an- budslämnande och av utredningens förslag att peka ut vissa länder i riktlinjerna föreslås ett undantag från skyldigheten när det gäller tillhandahållande av materiel samt lämnande av tekniskt bistånd inom EU samt till , och . Skyldigheten att rapportera om marknadsföring i utlandet behovs- anpassas Det krävs inget tillstånd för att marknadsföra försvarsmateriel i utlandet, men den som gör det är skyldig att redovisa sin marknadsföring kvartalsvis. Marknadsföringsrapporter möjliggör för ISP att i ett tidigt skede upptäcka när företag marknadsför pro- dukter i ett land för vilket tillstånd sannolikt inte skulle ges. Enligt utredningen bör flexibilitet i fråga om tidsintervallen för rapporte- ringen införas. För vissa företag kan varje kvartal även fortsätt- ningsvis vara en lämplig intervall, medan det för andra torde vara tillräckligt att lämna uppgifter varje halv- eller helår. flexibilitet kan ISP anpassa företagens redovisning till såväl sitt eget som det enskilda företagets behov. Höjning av maxstraffet för grovt brott Utredningen föreslår att det maximala fängelsestraffet för grovt brott enligt lagen om krigsmateriel höjs med , från 0,5–4 till 0,5–. En höjning motiveras av att det maximala straffet för grovt brott när det gäller tillhandahållande, tillverkning, utlands- samarbete, lämnande av militärt inriktad utbildning eller tekniskt bistånd bör korrespondera mot det maximala straffet för grov smuggling av krigsmateriel, som är och utmäts enligt smugglingslagen. Enligt utredningens bedömning kan olovlig till- verkning vara minst lika straffvärd som olovlig utförsel. Utredningen gör bedömningen att förslagen är kostnadsneutrala för statens del. Å ena sidan medför förslagen beträffande införsel och tekniskt bistånd visst merarbete för ISP. Å andra sidan för- väntas förslagen om att utöka försvarsindustrins självkontroll reducera myndighetens arbete med rutinärenden. Att ISP:s ökande internationella samarbete är kostnadsdrivande gäller oavsett utred- ningens förslag. För försvarsindustrin bedöms förslagen totalt sett vara kostnadssparande. Merarbetet att söka tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd och att rapportera viss införsel kompenseras av bland annat befrielsen att underrätta ISP om anbudsavsikt för affärer inom EU och med , och . The Inquiry and its remit On 10 2003, the Government adopted the terms of reference for a government inquiry to review the Swedish military equipment legislation (ToR 2003:80). , Adviser to the and member of the Defence Commission, was appoin- ted to chair the inquiry. The inquiry has adopted the name KRUT (KRigsmaterielUTredningen). The remit of the inquiry has been to conduct a broad though not comprehensive review of the Swedish regulations on exports of military equipment – the Act, the Ordinances and the Guidelines – and of the organisation for their implementation. The remit has also included an investigation into the need for regulations concer- ning imports and technical assistance. The current regulatory framework was drawn up at the end of the 1980s and entered into force on 1 January 1993. The remit has been formulated in the context of the changes that have taken place in recent times in the areas of foreign, security and defence policy, changes that have led both the development, manufacturing and acquisition of defence equipment, and export controls, to increasingly become matters for international co- operation. The remit has also been formulated in light of the organisational reform that occurred in 1996 and that led to the examination of export licence applications being delegated from government to agency level. The inquiry has carried out its work with the participation of three advisers and eight experts and has been supported by a sec- retary. The Ministry for Foreign Affairs, the and the , Employment and Communications have each contributed an adviser. The experts have come from the , the , the , the Defence College, the National Inspectorate of (), the Swedish Armed Forces, stries and the Ministry for Foreign Affairs. Stakeholders other than those who have been directly represen- ted in the inquiry – the members of the , private companies and non-governmental organisations – have also been consulted in the course of the work. In addition, the inquiry has gathered information about export control issues in other countries by means of correspondence and visits. The website /krut has served as an interface with the general public. Swedish export control in context The inquiry has identified factors that have changed since the current regulatory framework was developed.