sou · GTB343d2 · 2006-01-01 00:00:00 — visningsbeslut ange vilken eller vilka omständigheter som medförde att domstolen beredde parterna tillfälle att väcka talan. kan det naturligtvis hända att en part inte väcker talan om ändring i vårdnaden, boendet eller umgänget fastän detta skulle ha varit befogat. Det kanske är så att det verkligen är olämpligt att barnet t.ex. får umgås med en förälder i enlighet med ett tidigare domstolsavgörande men att den andra föräldern nöjer sig med att invända detta i verkställighetsprocessen och inte väcker någon talan om ändring i avgörandet. För att säkerställa att barnet i sådana fall inte riskerar att fara illa, förordar vi att inte bara föräldrarna skall beredas tillfälle att inom väcka talan om ändring, utan att även socialnämnden skall beredas tillfälle till detta. har en möjlighet enligt 6 kap. 7 § FB att väcka talan om änd- ring av vårdnaden, om en förälder brister i omsorgen av barnet på visst sätt. Som vi föreslår i avsnitt 6.5 (Situationer där umgänget ställer särskilda krav) bör socialnämnden även ha möjlighet att väcka talan i fråga om umgänge eller annan kontakt än umgänge mellan barnet och en förälder. Genom att även socialnämnden bereds tillfälle att väcka talan och därigenom får kännedom om de omstän- digheter som åberopas i verkställighetsprocessen bör intresset av att den aktuella frågan omprövas, om det finns skäl till det, vara tillgodosett. Som vi redovisat ovan anser vi att, för det fall talan om ändring i t.ex. vårdnaden inte väcks, domstolen skall fortsätta hand- läggningen av verkställighetsärendet. Ansökan om verkställighet skall sedan prövas utan att den omständighet som föranledde dom- stolen att bereda parterna och socialnämnden tillfälle att väcka talan beaktas. Med hänsyn till att domstolen och socialnämnden i ett så- dant fall inte är av samma uppfattning angående huruvida talan om ändring bör väckas eller inte, anser vi att socialnämnden skall vara skyldig att för domstolen redovisa sin ståndpunkt i frågan. För att säkerställa att barnets bästa i alla situationer skall kunna tillgodoses fullt ut, bör domstolen i undantagsfall ha möjlighet att besluta att barnet skall tas om hand av socialnämnden eller på annat lämpligt sätt, trots att parterna har beretts tillfälle att väcka talan om ändring. Den situationen skulle nämligen kunna uppkomma att, som domstolen anser att parterna bör be- redas tillfälle att väcka talan, det exempelvis finns en överhängande risk för att barnet far illa om barnet inte förflyttas från den förälder barnet vistas hos (se vidare avsnitt 12.9 Omhändertagande). Som vi redovisar ovan anser vi att verkställighetsfrågor bör prövas inom ramen för ett pågående mål om vårdnad, boende eller um- gänge. Innan vi närmare går in på detta i avsnitt 12.3, vill vi ta upp några frågor av mera teknisk natur. En fråga av mer teknisk natur är om motpartens positiva inställ- ning till ansökan om verkställighet bör påverka domstolens han- tering av verkställighetsärendet på något sätt. När verkställighets- reglerna infördes i antogs att verkställighet i allmän- het inte skulle begäras annat än när den som har hand om barnet har vägrat att lämna det ifrån sig. Departementschefen påpekade emellertid att en sådan vägran inte utgjorde en förutsättning för att en ansökan skulle tas upp till prövning (prop. 1967:138 s. 53). I linje med detta uttalande har också Regeringsrätten i ett fall funnit att hinder mot verkställighet inte förelegat på den grunden att motparten inte vägrat att efterkomma vad den allmänna domstolen bestämt (RÅ 1992 ref. 97 II). Vår granskning av länsrättsdomar visar att det inte alltför sällan förekommer att motparten gör gällande att sökandens ansökan om verkställighet är onödig eftersom motparten inte motsätter sig att t.ex. umgänge sker. Vår granskning visar också att länsrätternas hantering av en sådan situation skiljer sig åt. I en del domar har an- sökan om verkställighet avslagits med hänvisning till motpartens in- ställning och någon egentlig sakprövning i verkställighetsfrågan har således inte skett. I andra domar har länsrätten förordnat om verk- ställighet, men har – med hänvisning till att motparten inte mot- sätter sig ansökan om verkställighet – inte förenat verkställigheten med något tvångsmedel. Inte heller vi anser att det förhållandet att motparten inte vägrar att lämna barnet ifrån sig bör utgöra en förutsättning för att an- sökan om verkställighet skall tas upp till sakprövning. Domstolen skall således inte vägra verkställighet på den grunden att motparten inte vägrar att lämna ifrån sig barnet eller t.o.m. medverkar till att överlämnande sker. Sådana omständigheter får domstolen i stället beakta vid utformningen av beslutet om själva verkställigheten eller vid fördelningen av rättegångskostnaderna. Detta motsvarar som framgår gällande rätt och även om underrätterna i vissa fall inte handlat på det sättet torde någon särskild markering i lagen i detta hänseende inte vara erforderlig. Som vi redogör för i avsnitt 11.1.2 (Medling i mål om vårdnad, boende och umgänge) har medlingsinstitutet på vissa håll i landet utvecklats i riktning mot att få föräldrarna att komma överens i den fråga verkställigheten gäller. Som vi där påpekat passar medlings- institutet, såsom det har utvecklats på vissa håll, inte riktigt i en verkställighetsprocess eftersom en part som ansökt om verkställig- het av ett avgörande också har rätt att få en prövning av verkställig- hetsfrågan. Om medlingen på verkställighetsstadiet inriktas på att försöka få föräldrarna att komma överens kan detta i praktiken innebära att den allmänna domstolens dom överprövas i vissa fall. Enligt vår mening ter det sig från alla utgångspunkter lämpligast att medling, om det är påkallat, sker i själva vårdnads- eller umgänges- målet och inte i verkställighetsprocessen. Till detta kommer att ett flertal åtgärder för att få föräldrar att komma överens redan skall ha vidtagits i processen om vårdnad, boende och umgänge: domstolen kan uppdra åt t.ex. socialnämnden att anordna samarbetssamtal, domaren skall själv verka för att föräldrarna når en samförstånds- lösning och domstolen har möjlighet att, enligt vårt förslag, låta en särskild medlare försöka ena föräldrarna. Vidare måste också beak- tas att om medlare förordnas i verkställighetsprocessen detta kan innebära att skyndsamhetskravet får ge vika för ytterligare om- fattande strävanden att ena föräldrarna, något som i stället har sin rätta plats i vårdnadsmålet. Mot denna bakgrund anser vi att be- stämmelsen om medling i ärenden om verkställighet bör upphävas. När det däremot gäller medling i ärenden om överflyttning av barn i andra fall än enligt domstolsavgörande eller avtal är vi av motsatt uppfattning. Detta redogör vi för närmare i avsnitt 12.5.3. 12.2.5Avgöranden om överlämnande av barn En annan fråga som vi vill ta upp i detta sammanhang rör det förhållandet att verkställighet enligt gällande bestämmelser kan sökas av vad allmän domstol har bestämt i dom eller beslut om över- lämnande av barn (21 kap. 1 § andra stycket FB). beslut om överlämnande av barn avses ett avgörande som innehåller en uttrycklig förklaring om att barnet skall överlämnas. Vid kapit- lets tillkomst antogs att det i denna kategori knappast gick att räkna med andra avgöranden än sådana som avser fosterbarns överlämnande från fosterföräldrar till vårdnadshavaren, men även sådana avgöranden antogs dock vara ovanliga (prop. 1967:138 s. 53). Enligt gällande bestämmelser får ett barn inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett en- skilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om barnet (6 kap. 6 § SoL). Ansvaret för om och när ett barn skall återföras från familjehemsföräldrar till vård- nadshavare ligger på socialnämnden. Sålunda kan socialnämnden exempelvis, om det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas om det skiljs från hemmet, hos länsrätten ansöka om förbud eller tills vidare för den som har vårdnaden om barnet att ta barnet från familjehemmet (flyttningsförbud en- ligt 24 § LVU). En vårdnadshavare kan i en situation som den aktu- ella hos länsrätten begära att barnet skall överflyttas till honom eller henne med stöd av reglerna i 21 kap. FB (se 21 kap. 7 § FB). Har flyttningsförbud beträffande barnet meddelats får dock läns- rätten inte förordna om överflyttning av barnet till vårdnadshava- ren. Att allmän domstol därefter skulle kunna ta upp och pröva en talan av vårdnadshavaren om att barnet skall överlämnas till denne torde inte vara möjligt enligt gällande rätt och framstår för övrigt inte heller som lämpligt. Möjligheten att begära verkställighet av ett avgörande om överlämnande av barn bör därför utgå. 12.3Verkställighetsprocessen integreras så långt som möjligt i vårdnadsprocessen Förslag: Frågan om verkställighet av ett interimistiskt beslut skall prövas av allmän domstol inom ramen för det pågående målet om vårdnad, boende eller umgänge. Med en sådan ordning får domstolen vid varje givet tillfälle möjlighet att fullt ut verka för att barnet kommer i åtnjutande av den lösning som bäst gagnar barnet. Enligt nuvarande regler gäller samma verkställighetsregler oavsett om ansökan om verkställighet avser ett interimistiskt beslut eller en dom/avtal. När den allmänna domstolen meddelar ett interimistiskt beslut innebär detta inte att domstolen skiljer målet ifrån sig. Om verkställighet söks av det interimistiska beslutet pågår således hand- läggningen av frågan om vårdnad, boende eller umgänge parallellt med handläggningen av verkställighetsfrågan. Vår undersökning av länsrättsdomar visar också att det inte är ovanligt att verkställig- hetsfrågan gäller just frågan om verkställighet av ett interimistiskt beslut; så många som drygt en tredjedel av länsrättsdomarna gällde en sådan fråga. Allmän domstol har enligt gällande ordning möj- lighet att införskaffa endast en mycket begränsad utredning inför det interimistiska beslutet (snabbupplysningar enligt 6 kap. 20 § andra stycket FB), medan gällande ordning såvitt avser frågan om verkställighet av det interimistiska beslutet innebär att länsrätten har möjlighet att hålla vittnesförhör, förordna om medlare och för- ordna om läkarundersökning av barnet. Detta kan naturligtvis inne- bära att prövningen av frågan om verkställighet av det interimistiska beslutet drar ut i länsrätten. I praktiken kan det gällande systemet också medföra att länsrätten vid prövningen av om tings- rättens interimistiska beslut skall verkställas kan komma att ha ett mycket bättre beslutsunderlag än vad tingsrätten hade inför fattan- det av det interimistiska beslutet. Detta är naturligtvis inte tillfreds- ställande på den grunden att det i realiteten kan innebära att en överprövning sker av tingsrättens beslut. I stället är det tingsrätten som bör ha så bra underlag som möjligt inför fattandet av sitt inte- rimistiska beslut. Ett annat problem i sammanhanget som vi sett är att det händer att de olika domstolarna inväntar varandras beslut. Exempel på detta är att tingsrätten avvaktar att fatta ett nytt interi- mistiskt beslut med hänsyn till länsrättens prövning av om ett tidi- gare interimistiskt beslut skall verkställas eller att länsrätten avslår en ansökan om verkställighet med hänsyn till att tingsrätten pla- nerar att hålla en huvudförhandling i vårdnadsmålet . Detta är naturligtvis inte tillfredsställande och det kan därför på goda grunder sättas ifråga om samma regler bör gälla för verkstäl- lighet av interimistiska beslut som för verkställighet av domar/avtal, men också om det för de interimistiska besluten över huvud taget bör finnas en separat verkställighetsprocess. Enligt vår uppfattning talar starka skäl för att frågan om verk- ställighet av ett interimistiskt beslut skall prövas inom ramen för det pågående målet om vårdnad, boende eller umgänge. En sådan ordning skulle förhindra de ovan nämnda problemen med att dom- stolen i verkställighetsprocessen i vissa fall har ett bättre besluts- underlag än domstolen i det pågående vårdnadsmålet och att dom- stolarna inväntar varandras beslut. En sådan ordning skulle också medföra att möjligheten att föra parallella processer upphör när det gäller interimistiska beslut. För en sådan ordning talar dessutom det förhållandet att, som vi föreslår i avsnitt 11.4 (Interimistiska beslut), tingsrätten skall fatta ett interimistiskt beslut endast om det finns beaktansvärda skäl för det men inte annars. Vi menar att det finns frågor som knappast kan anses så angelägna att få lösta genast att tingsrätten i målet om vårdnad, boende eller umgänge skall behöva fatta ett interimistiskt beslut. En lite annan form av interimistiska beslut är de som går ut på att under en viss bestämd prövotid testa en viss lösning. I de sistnämnda fallen kan det knappast komma i fråga att domstolen också beslutar om verkställighet av beslutet. När det däremot gäller den förstnämnda formen av interimistiska beslut förhåller sig saken annorlunda. Den typen av beslut kan vara nöd- vändigt att domstolen fattar när det t.ex. framkommit misstankar om våld eller andra övergrepp som inte kan lämnas utan avseende och det finns anledning anta att ett interimistiskt beslut om t.ex. vårdnad behövs för att barnet inte skall fara illa. Ett annat fall kan vara att det finns risk för att barnet olovligen kommer att föras bort. I sådana situationer kan det vara en fördel om domstolen också fattar beslut i frågan om verkställigheten av be- slutet. Även om inget framkommit som i sig talar för att beslutet inte kommer att efterföljas, kan det i dessa situationer innebära en psykologisk press på en förälder att följa beslutet, men även en tidsmässig fördel, om beslutet om verkställighet fattas som beslutet i frågan om vårdnad, boende eller umgänge. Även i andra mera vardagliga situationer kan det finnas behov av ett interimistiskt beslut. Ett exempel på detta är att föräldrarna har flyttat till skilda orter och frågan om barnets boende, och därmed skolgång m.m., måste lösas. I sådana situationer är det inte alltid nödvändigt för domstolen att, i samband med det interimistiska beslutet, också besluta om verkställigheten av det. De fall som enligt vårt förslag skall leda till att tingsrätten fattar ett interimistiskt beslut är således de fall där det mer eller mindre är nödvändigt för barnets bästa att saken får en tillfällig lösning. Det är därför också viktigt att beslutet kan verkställas omgående och utan att ett särskilt verkställighetsförfarande behöver inledas. Denna möjlighet finns i viss omfattning . På yrkande av part har allmän domstol, om det finns särskilda skäl, möjlighet att kombinera en dom eller ett beslut om vårdnad, boende och umgänge med vitesföreläggande för motparten att överlämna barnet (6 kap. 21 § FB). Vi anser emellertid att man nu bör gå ytterligare ett steg. Enligt vår uppfattning bör frågan om det interimistiska beslutet skall förenas med något tvångsmedel alltid kunna tas upp och av- göras redan i samband med prövningen av det interimistiska yrkan- det. En naturlig konsekvens av det nu anförda är att vi anser att ett verkställighetsärende skall avskrivas från vidare handläggning, om någon av parterna, efter att domstolen berett dem tillfälle till det, väcker talan om vårdnad, boende eller umgänge. I sådana fall kan domstolen i det nya målet om t.ex. vårdnad, om det behövs, interi- mistiskt besluta om vad som skall gälla och också besluta om verk- ställighet därav. För det fall domstolen inte har beslutat att det interimistiska be- slutet skall förenas med något tvångsmedel, bör parterna ha möjlig- het att återkomma med en begäran om detta i det pågående målet. Visar det sig att det interimistiska beslutet inte har efterlevts, bör domstolen kunna fatta beslut om tvångsmedel. Detsamma bör gälla om domstolen visserligen har beslutat att det interimistiska beslutet t.ex. skall förenas med ett vitesföreläggande, men det interimistiska beslutet trots detta inte har efterlevts. Domstolen bör i ett sådant fall kunna pröva om ytterligare viten är meningsfulla eller om beslut om hämtning bör fattas. Hämtning kan emellertid endast beslutas i vissa fall och under särskilda förutsättningar (se avsnitt 12.8 Tvångs- medel). Med en ordning som den nu beskrivna får domstolen vid varje givet tillfälle möjlighet att fullt ut verka för att barnet kommer i åtnjutande av den lösning som bäst gagnar barnet. I och med att frågan om verkställighet avgörs i samband med det interimistiska beslutet (dvs. i vårdnadsmålet) är det rättegångsbal- kens bestämmelser som blir gällande i fråga om handläggningen. 12.4Verkställighet av domar och avtal samt överflytt- ning av barn skall prövas av allmän domstol Förslag: Handläggningen av frågor om verkställighet av domar och avtal rörande vårdnad, boende, umgänge och annan kontakt än umgänge samt frågor om överflyttning av barn i andra fall flyttas till allmän domstol. Lagen (1996:242) om domstolsärenden skall tillämpas i ären- den om verkställighet och i ärenden om överflyttning. handläggningsform som den lagen föreskriver överensstämmer väl med hur dessa frågor handläggs . Vid avgörande i sak av ett ärende om verkställighet eller ett ärende om överflyttning skall en lagfaren domare och tre nämn- demän delta, om inte ärendet är av enkel beskaffenhet. 12.4.1Handläggande organ i frågor om verkställighet I avsnittet ovan har vi förordat att verkställighet av interimistiska beslut skall prövas inom ramen för det pågående målet om vårdnad, boende och umgänge. En annan fråga är vad som skall gälla för så- dana avgöranden som inte har fattats inom ramen för en pågående process, dvs. domar, samt för avtal som har slutits mellan för- äldrarna. När föräldrarna har kommit överens i frågorna om vårdnad, bo- ende och umgänge kan de träffa ett avtal som, för att vara verkställ- bart, skall vara skriftligt och godkänt av socialnämnden. Skulle ett separat verkställighetsförfarande inte finnas skulle det i dessa situa- tioner betyda att socialnämnden skulle vara det organ som be- slutade i frågan om verkställighet i dessa fall. Enligt vår uppfattning vore det inte lämpligt med en ordning där olika organ prövar frågor om verkställighet, oavsett att det i det ena fallet rör sig om dom- stolsavgöranden och i det andra avtal. När det gäller domar fram- står det inte alltid klart redan i samband med avgörandet att det kommer att behövas särskilda åtgärder för att få avgörandet genom- fört. I vår undersökning av verkställighetsdomar förekom t.ex. an- sökningar om verkställighet som grundade sig på äldre tingsrätts- domar, i ett fall en tingsrättsdom. Att i ett sådant fall inte ha tillgång till en separat verkställighetsprocess vore inte rim- ligt och inte heller förenligt med barnets bästa. Emellertid finns det fall där det redan när domstolens avgörande beslutas framstår som klart att det kommer att behövas särskilda åtgärder för att få av- görandet genomfört. Endast i de fallen kan det sägas vara en onödig omgång om tvångsmedel kan utverkas först i en verkställighetspro- cess som inleds alldeles efter att målet om vårdnad, boende eller umgänge har avgjorts. Vi anser att nuvarande bestämmelse om möjlighet för allmän domstol att förelägga vite i samband med att domstolen meddelar dom bör finnas kvar. Vi anser emellertid inte att det framstår som motiverat att redan i samband med ett slutligt avgörande kunna besluta om hämtning. Som vi kommer att redovisa i ett senare avsnitt (avsnitt 12.8 Tvångsmedel) anser vi att hämtningsmöjlig- heten även fortsättningsvis bör vara underkastad vissa begräns- ningar och därför är det inte lämpligt att denna möjlighet står till buds redan i samband med att domstolen meddelar dom. Enligt vår uppfattning bör i dessa fall en för barnet så ingripande åtgärd be- slutas först i en separat verkställighetsprocess. Fråga är då vilket organ som skall pröva verkställighetsfrågor i de fall då det inte pågår ett mål om vårdnad, boende eller umgänge. Enligt våra direktiv skall vi redovisa de skäl som talar för och emot att handläggning av verkställighetsfrågor sker vid allmän domstol eller statlig förvaltningsmyndighet i stället för som allmän förvaltningsdomstol samt ta ställning till om målen bör flyttas bort från förvaltningsdomstolarna. Om vi anser att verkställighetsfrågorna bör prövas vid allmän domstol eller statlig förvaltningsmyndighet, skall vi enligt direktiven lämna förslag på hur målen bör handläggas och vilka organisationsförändringar som bör göras. En särskild fråga är i så fall hur lekmannainflytandet alltjämt kan tillgodoses. Som redovisas i del B, avsnitt 10.3 (behandling av frågan om handläggande organ), har frågan om att låta något annat organ än allmän förvaltningsdomstol pröva verkställighetsfrågor varit föremål för överväganden ett flertal gånger tidigare. föreslog exempelvis i sitt betänkande (SOU 1991:106) att målen enligt 21 kap. FB, målen om utdömande av vite enligt 6 kap. 21 § FB samt målen enligt lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska avgöranden m.m. och om överflyttning av barn skulle handläggas av tingsrätterna i stället för länsrätterna. Bakgrunden till uppdrag var att dom- stolarna hade utsatts för en allt större arbetsbelastning. Domstols- utredningen hade bl.a. till uppgift att se över arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Enligt skulle det utredas om det var möjligt och lämpligt att låta prövningen av frågor om verkställighet helt eller delvis koncentreras till i första hand allmän domstol. fann ändå anledning att diskutera andra alternativ än domstol. De alternativ som nämndes var social- nämnden och statliga förvaltningsmyndigheter (t.ex. , kronofogdemyndigheten och polismyndigheten). När det gällde statliga förvaltningsmyndigheter som handläggande organ menade att man då automatiskt skulle få ett mera formlöst förfarande, karaktären av en ny process skulle suddas ut och domstolarna skulle renodlas. Emellertid framhölls att denna typ av verkställighetsprocess inte rör pengar eller saker utan barn och att det är angeläget att man ser till att skapa goda förutsätt- ningar för en omsorgsfull och snabb handläggning av hänsyn till så- väl barn som föräldrar. Vidare menade att såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol är vana vid sådana bedömningar som kan bli aktuella. Mot bakgrund av att vi anser att den särskilda verkställighets- processen skall upphöra när det gäller interimistiska beslut, skulle det redan av den anledningen kunna anses uteslutet att låta någon statlig förvaltningsmyndighet överta processerna om verkställighet rörande domar och avtal. Om man bortser från denna omständig- het vore det enligt vår uppfattning emellertid ändå inte en lämplig lösning att låta en statlig förvaltningsmyndighet handlägga frågor om verkställighet. Domstolarna är, som på- pekade, vana vid de bedömningar som det kan bli fråga om i dessa processer. Domstolarna tillhandahåller också ett lämpligt förfaran- de i denna typ av mål, där det kan vara nödvändigt att hålla muntlig förhandling. Det är också viktigt att dessa mål handläggs omsorgs- fullt och snabbt enligt särskilda regler. Dessutom talar rättssäker- hetsskäl för att verkställighetsförfarandet skall handhas av domstol. Enligt förslag skulle alltså bl.a. målen en- ligt 21 kap. FB handläggas av tingsrätterna i stället för länsrätterna.