sou · GTB3114d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Den överföringen torde dock behöva övervägas ytterligare av statsmakterna. Enligt våra utredningsdirektiv (jfr avsnitt 1.1) skall vi göra en tek- nisk översyn av socialförsäkringslagstiftningen och lämna förslag som ger bättre överskådlighet och bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. Avsteg från detta skall accepteras endast om det finns materiella skäl för det. Det sägs stå oss fritt att även föreslå andra förändringar som har samband med uppdraget, bl.a. för att uppnå samordningsfördelar i materiella hänseenden. Regeringen har vidare till oss överlämnat betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47) med tillhöran- de remissyttranden. I betänkandet föreslås bl.a. förändringar i reglerna för handläggningen, särskilt när det gäller omprövning och överklagande av beslut. Allmänt sett torde det vara en fördel för det fortsatta lag- stiftningsarbetet i och om detta mycket omfattande lagstiftningsärende så långt möjligt kan fri- kopplas från materiella frågor, i synnerhet komplicerade eller kontroversiella frågor. Vid de studiebesök som har gjorts utom- lands har det varnats för att försöka genomföra större materiella ändringar som ett nytt stort regelverk om socialförsäk- ring skall behandlas i alla instanser. Det finns då en risk för att hela projektet blir för tungt och havererar eller allvarligt försenas. Utgångspunkter och allmänna överväganden sådan stram policy synes också ha tillämpats när inkomstskatte- lagen (1999:1229) skulle införas (jfr prop. 1999/2000:2 s. 470–474). Liksom i utredningsförslaget till inkomstskattelag har vi i flera fall kodifierat rättspraxis när vi har bedömt att något refererat avgörande av Regeringsrätten eller förutvarande Försäkringsöver- domstolen har varit av så allmängiltig karaktär att det enligt vår mening hellre bör regleras i lag. Den genomgång som har skett i det avseendet gör dock inte anspråk på att vara fullständig. Dessa förslag liksom flertalet andra materiella förändringar av mindre karaktär redovisar vi i författningskommentaren i kapitel 4. När det gäller föreskrifter om delegering av normgivnings- kompetens på socialförsäkringsområdet, från till rege- ringen och vidare till myndighet, aktualiseras frågor som inte är helt enkla att besvara. Det är för det första inte så lätt att avgöra om det har varit fråga om en överlåtelse av normgivningskompe- tens eller bara om en upplysning angående rena verkställighets- föreskrifter. Beroende på vid vilken tid föreskrifter om egentlig delegering har tillkommit måste man därefter fråga sig om de är giltiga eller inte samt, om frågan besvaras jakande, om de i så fall också kan föras över till en ny lag med samma innehåll. I tvek- samma fall är det egentligen bara Regeringsrätten som kan avgöra frågorna. Vi har övervägt frågorna och bestämt oss för att tills vidare föra över delegeringsföreskrifterna i alla de fall då det inte har varit uppenbart att det endast varit fråga om en upplysning om rena verkställighetsföreskrifter (tidigare tillämpningsföreskrifter). Som mellanrubrik har vi som regel använt uttrycket närmare före- skrifter utan att ta ställning till vilket slag det en gång sannolikt har varit fråga om. 2.3.2Vissa gemensamma bestämmelser om förmåner och handläggning Vi föreslår att åtskilliga bestämmelser om förmåner och hand- läggning skall vara gemensamma för hela socialförsäkringen. Vissa särbestämmelser kan dock inte undvaras. De bör dock så långt möjligt sammanföras i gemensamma avsnitt om respektive ämnen. Utgångspunkter och allmänna överväganden Vi föreslår att bestämmelser i följande avseenden skall samman- föras i gemensamma avsnitt om angivna ämnen och i åtskilliga fall även ändras så att större enhetlighet uppnås. Detta gäller be- träffande förmåner vid intagning i anstalt eller vård på institution, sammanträffande av förmåner vid retroaktiv utbetalning, sjukdom, skada eller dödsfall på grund av brott, utmätning, pantsättning och överlåtelse av fordran på ersätt- ning, preskription av fordran på ersättning, skadestånd i samband med ersättning, återbetalning av ersättning, eftergift och kvittning, handläggning av ärenden, inkl. ansökan, anmälan, utredning och uppgiftsskyldighet anmälan om ändrade förhållanden, indragning eller nedsättning av ersättning vid försummelser, samt regler om olika beslut. Våra förslag i de angivna ämnena bygger i viss utsträckning på förslag i betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos för- säkringskassorna (SOU 2001:47). Vi har dock enligt våra direktiv haft möjlighet att gå längre och även föreslå vissa materiella förändringar för att uppnå större enhetlighet i lagstiftningen. I det nämnda betänkandet finns en uttömmande redogörelse för hand- läggningsordningen hos de dåvarande allmänna försäkringskassor- na. Vi hänvisar till det betänkandet i fråga om gällande rätt och handläggningsordning. Försäkringskassorna och förutvarande utgör emellertid en ny, sammanhållen och statlig myndighet. Detta innebär att vissa lagregler som har före- slagits i det tidigare betänkandet numera hellre bör tas in i en myndighetsinstruktion eller någon annan förordning. De gemensamma lagreglerna om handläggning och förmåner är i många fall komplexa, och vi får därför när det gäller innehållet och sakliga förändringar i vissa avseenden hänvisa till respektive för- fattningskommentar i kapitel 4. Utgångspunkter och allmänna överväganden 2.3.3Ändring, omprövning och överklagande av beslut När det gäller ändring, omprövning och överklagande av beslut föreslår vi i princip ingen ändring i gällande ordning men en sammanföring av alla bestämmelser. I betänkandet SOU 2001:47 som nämndes i föregående avsnitt har även föreslagits ett nytt system för ändring, omprövning och överklagande av beslut hos de dåvarande försäkringskassorna. Det nya systemet har inslag från såväl förvaltningslagen (1986:223) som taxeringslagen (1990:324). Förslaget innebär bl.a. att tjänstemanna- beslut inte längre som måste omprövas innan de kan över- klagas till länsrätten, att alla beslut skall omprövas om de över- klagas och att alla beslut som har vunnit laga kraft skall kunna omprövas ganska fritt . Vissa remissinstanser ställde sig positiva till förslagen medan andra efterlyste konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar. På uppdrag av oss har sådana analyser och beräkningar gjorts av och . har därvid bl.a. beräknat en besparing i sina egna kostnader om , en ökning av måltillströmningen till läns- rätterna med 30 och en kostnadsökning för läns- rätterna med 38,9 miljoner vid en 50-procentig målökning. Dom- stolsverket har för sin del beräknat att måltillströmningen skulle kunna öka med 50 . Detta sägs innebära att läns- rätternas årliga måltillströmning kan antas öka med 8 600 17 200 mål till en kostnad om 62,7 125,4 miljoner, att kammarrätternas måltillströmning kan antas öka med 2 080 4 170 mål till en kostnad om 21,7 43,4 miljoner, att Regeringsrättens kostnader kan antas öka med 8,4 16,8 miljoner samt att den totala kostnadsökningen således kan beräknas till 92,8 . Oavsett vems beräkningar man godtar kan konstateras att inte har medräknat kostnadsökningarna i över- domstolarna och att det sammanlagda beloppet blir så högt att det är svårt för oss att lämna konkreta förslag till motsvarande besparingar. Vi räknar givetvis med att våra förslag kommer att medföra administrativa besparingar , men övergångsvis blir det snarare fråga om kostnader där också. Vi kommer att behandla allmänna kostnadsfrågor i avsnitt 2.8. Utgångspunkter och allmänna överväganden emellertid konstateras att det som inte kan finansieras det får enligt allmänna direktiv för utredningar inte heller föreslås. Vi vill även tillägga att vi inte finner det lämpligt att tynga förslaget till ny socialförsäkringslagstiftning – med allt vad det innebär i form av utbildning, tolkning och administrativ hantering i – med ett förslag till nytt system för omprövning och överklagande av alla beslut. Vi anser vidare att förvaltningsdomstolarna främst bör användas till tvistlösning och inte till enklare rättelser av oriktiga beslut. Det torde också vara en fördel om i första hand själv skapar en enhetlig praxis i samband med bl.a. omprövningar. I det avseendet kan vi peka på att regeringen i propositionen Kriminalvården – en myndighet (prop. 2004/05:176) har föreslagit att den nya myndig- heten skall åläggas att ompröva beslut som rör enskilda innan ärendena kan överklagas till domstol. Regeringen har därvid uttalat bl.a. följande (a.a. s. 62 64). Omprövningsförfaranden finns vid flera myndigheter och verksamheter, exempelvis inom Skatte- verket, och arbetslöshetskassornas verksamhet. Reglerna om omprövning har införts i syfte att förskjuta tyngd- punkten i processen nedåt i instansordningen. Det system som föreslås för kriminalvården är, precis som Lagrådet antagit i sitt yttrande, tänkt att ersätta förvaltningslagens regler om ompröv- ning. Utgångspunkter och allmänna överväganden 2.4Omfattningen av en ny lagstiftning om socialförsäkringen Vi föreslår att en ny lagstiftning om socialförsäkringen i huvud- sak skall omfatta lagreglerna om förmåner som omfattas av SofL. Vi anser dock att den ersättning för sjukvård m.m. som avses i 2 kap. AFL inte skall ingå i den nya lagstiftningen utan i stället regleras i en särskild lag. Vi föreslår å andra sidan att den nya lagstiftningen jämfört med SofL skall utökas med reglerna om sjuklön, statligt person- skadeskydd för totalförsvarspliktiga m.fl., krigsskadeersättning till sjömän och smittbärarersättning i nu gällande, särskilda lagar samt med reglerna om frivillig sjukpenningförsäkring i 21 kap. AFL och om bilstöd i FBH. Arbetslöshetsförsäkringen och vissa andra förmåner låter vi däremot liksom ligga utanför socialförsäkringen. Flera lagar om handläggning av ärenden m.m. hos Försäk- ringskassan föreslås ingå i den nya lagstiftningen. Vissa bestäm- melser om verksamhet bör dock av konstitutionella skäl behållas utanför. Enligt våra direktiv skall vi göra en teknisk översyn av hela social- försäkringslagstiftningen. Avsikten med översynen sägs inte vara att utifrån enbart teoretiska eller principiella utgångspunkter av- göra var gränsen för området socialförsäkring skall dras. Det anses därför vara lämpligt att anlägga ett praktiskt synsätt på med vilken utgångspunkt arbetet skall bedrivas. Med hänsyn därtill anges att arbetet skall bedrivas med utgångspunkt i alla de förmåner, bidrag och andra ersättningar som administreras av och . socialförsäkring – internationellt och i – har med införandet av SofL behandlats utförligt i 1998/99:119 s. 74 77 och i SOU 1997:72 s. 193 198. Efter statsmakternas ställningstagande till SofL:s omfattning har det varken i eller inom övriga EU-länder inträffat något som påverkar själva definitionen av begreppet socialförsäkring. För- ordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemed- lemmar flyttar inom gemenskapen har visserligen fått en ersättare Utgångspunkter och allmänna överväganden genom förordningen (EG) nr 883/2004. Den skall dock inte tillämpas förrän medlemsländerna även har kommit överens om en ny tillämpningsförordning, och den redan antagna förordningen synes inte heller medföra någon ändring av begreppet social trygghet, som brukar användas i internationella sammanhang. Slutsatsen av det anförda blir att varje medlemsland i EU själv kan bestämma vad som skall räknas som socialförsäkring, vilket är ett något snävare begrepp än social trygghet. Vår totala översyn skall enligt våra direktiv bedrivas med utgångspunkt i alla de förmåner, bidrag och andra ersättningar som administreras av och . Det är naturligt för oss att i första hand ta med lagreglerna om förmåner enligt de 17 lagar som redan omfattas av SofL. Detta gäller följande lagar: 1.lagen (1962:381) om allmän försäkring, 2.lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 3.lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 4.lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag, 5.lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade, 6.lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn, 7.lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närstående- vård, 8.lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn, 9.lagen (1993:389) om assistansersättning, 10.lagen (1993:737) om bostadsbidrag, 11.lagen (1996:1030) om underhållsstöd, 12.lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, 13.lagen (1998:702) om garantipension, 14.lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag, 15.lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn, 16.lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl., och 17.lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd. Av flera skäl föreslår vi emellertid att allmän sjukvårdsersättning som avses i 2 kap. AFL inte skall ingå i en ny lagstiftning om socialförsäkringen. Det främsta skälet är att det endast är en mindre del av den sjukvårdsersättning som avses i 2 kap. AFL Utgångspunkter och allmänna överväganden som beslutas av och endast en försumbar del som betalas direkt till den enskilde. Det är i stället landstingen och kommunerna som är huvudmän för hälso- och sjukvården. Den finansieras till större delen med inkomstskatt och ligger under den kommunala självbestämmanderätten. Bestämmelserna i 2 kap. AFL är inte riktade till den enskilde, som står i centrum i vår balk, utan handlar främst om ersättning till vårdgivarna. Det är således i huvudsak budget- och finansieringsfrågor som behandlas när det gäller sjukvårdsersättning. Den del som beslutas av För- säkringskassan, främst ersättning för vuxentandvård samt för sjukvård utomlands och i EES-fall, bör då inte heller regleras i balken trots att den omfattas av SofL (3 kap.1 § 1). Termen socialförsäkring, med den definition som vi senare avser att föreslå, kommer således inte längre att innefatta allmän sjuk- vårdsersättning. använder vi inte heller termen sjukför- säkring, med allt vad den innefattar, när vi behandlar indelningen av förmånerna i balken. Ingenting hindrar emellertid att man i administrativa sammanhang och i finansieringslagstift- ningen fortsätter att använda termen sjukförsäkring om det anses lämpligt. Här kan påpekas att termen föräldraförsäkring före- kommer endast i 19 kap. AFL i fråga om finansieringen. Vi föreslår att den reglering som behövs om sjukvårds- ersättning tas in i en särskild lag. Reglerna har förutom för också en mera allmän betydelse som grund för de s.k. Dagmaröverenskommelser som träffas mellan staten och sjukvårdshuvudmännen om finansieringen av hälso- och sjukvården. Vissa bestämmelser torde dock få anses obsoleta. Närmare förklaringar av innebörden av lagrummen i den nya lagen i jämförelse med lagrummen i 2 kap. AFL lämnas som författningskommentar i kapitel 6. Eftersom vi i enlighet med våra direktiv inte utan starka skäl bör bortse från någon förmån som hanteras inom socialförsäk- ringsadministrationen, anser vi vidare att överskådligheten, enhet- ligheten och handläggningen gagnas om vi i en ny lagstiftning om socialförsäkringen även tar med lagreglerna om förmåner enligt ytterligare fem lagar som tillämpas hos : 1.lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd, 2.lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän, 3.lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, Utgångspunkter och allmänna överväganden 4.lagen (1991:1047) om sjuklön, och 5.lagen (1998:1755) om särskilda insatser för personer med tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning. Det statliga personskadeskyddet, som gäller vid bl.a. plikttjänst- inom totalförsvaret och vård inom kriminalvården, bygger liksom krigsskadeersättningen till sjömän vid skador utomlands på reglerna i arbetsskadeförsäkringen och är samordnat med den. Åtskilliga materiella samordningsregler finns även när det gäller smittbärarersättning och sjuklön. Även om dessa förmåner i all- mänhet inte brukar räknas som egentliga socialförsäkringsförmåner (jfr prop. 1998/99:119 s. 76) hör de hemma inom socialförsäkrings- administrationen och bör ingå i en ny lagstiftning om socialför- säkringen. Att arbetsgivarna betalar sjuklön medan bara i begränsad utsträckning deltar i handläggningen och i andra hand svarar för en sjuklönegaranti anser vi inte heller vara något hinder för en författningsmässig samordning med socialförsäkringen. Att åskådliggöra samordningen av sjuklön och sjukpenning ser vi dess- utom som ett väsentligt inslag i en överskådlig lagstiftning. När det gäller särskilda insatser för att personer med tre fjärdedels sjuk- ersättning skall kunna få en anställning på deltid känns sambandet med huvudförmånen också naturligt. Ett sådant samband finns även mellan sjukpenning och kompletterande frivillig sjukpenning- försäkring, som regleras i 21 kap AFL men inte omfattas av SofL. Slutligen föreslår vi att de materiella regler om bilstöd som finns i en förordning, FBH, förenas med lagreglerna om bil- stöd. Det förslaget motiverar vi i författningskommentaren i kapi- tel 4. De nya förmånerna statligt personskadeskydd, krigsskadeersätt- ning, smittbärarersättning och sjuklön kan inte utan vidare föras in i den bosättnings- eller arbetsbaserade försäkring som gäller enligt SofL, utan dessa förmåner föreslår vi bli införda i en ny försäkringsgren som kallas övriga förmåner och som medger spe- ciella anpassningar för respektive förmån. Detsamma gäller för den frivilliga sjukpenningförsäkringen. När det gäller sjuklön torde det i och för sig kunna övervägas att föra den förmånen till den arbets- baserade försäkringen. Då uppstår emellertid arbetsrättsliga frågor om bl.a. personkretsen och om vistelse i utlandet, som vi inte har ansett det lämpligt att behandla inom ramen för vårt utrednings- uppdrag. Utgångspunkter och allmänna överväganden Vi har även övervägt om förmåner enligt annan lagstiftning, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen och kontantförmånerna till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program bör ingå i en ny lagstiftning. Mot bakgrund av det tydliga ställningstagande som statsmakterna gjorde i samband med att SofL kom till (jfr prop. 1998/99:119 s. 77) anser vi att de två förmånerna även nu bör hållas utanför socialförsäkringen. Vi utesluter även en arbetsgivares speciella åligganden enligt sjömanslagen (1973:282) vid sjukdom hos sjömän samt vissa avtals- anknutna förmåner enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada, som handhas av Kammarkollegiet. Något annat som vi har övervägt men inte tagit med är förmåner enligt studie- stödslagen (1999:1395) vid sjukdom och överföringar enligt lagen (2002:125) om överföring av värdet av pensionsrättigheter till och från Europeiska gemenskaperna. Studiestödsförmånerna anser vi ligga klart utanför vårt uppdrag, även om med- verkar vid godkännande av sjukperiod m.m., och den sist nämnda lagen utesluter vi på grund av att den även reglerar tjänstepen- sioner. I dessa frågor om den nya lagstiftningens omfattning har vi be- aktat att det blir svårare att på en gång skapa en helt ny lagstiftning för disparata förmåner om flera myndigheter eller andra aktörer är involverade . Det torde emellertid inte finnas absoluta hinder mot att man successivt bygger ut lagstiftningen och gör anpassningar i olika avseenden. Det yttersta målet skulle i så fall kunna vara att skapa en socialbalk som motsvarar Sozial- gesetzbuch i . Såväl där som i beträffande folke- trygdloven är lagstiftningsärendena fördelade mellan flera ministe- rier eller departement. Enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret handhar Försäkrings- kassan även dithörande frågor om dagpenning och familjebidrag. De materiella författningarna är lagen och förordningen (1994:1809 resp. 1995:239) om totalförsvarsplikt och förmåner till totalför- svarspliktiga, som innehåller avsevärt fler bestämmelser än dem som bara gäller dagpenning och familjebidrag. Vi anser inte att bestämmelserna om dessa förmåner bör brytas ut och ingå i en ny lagstiftning om socialförsäkringen utan föreslår i stället behövliga följdändringar i den först nämnda handläggningslagen. Även i dessa avseenden kan dock en utbyggnad övervägas . Utgångspunkter och allmänna överväganden Efter förebilder från vissa av de EES-länder som vi har inhämtat erfarenheter från skulle man slutligen också kunna tänka sig att ta med lagstiftningen om finansieringen av socialförsäkringarna i den lagstiftning som vi föreslår. Den vägen torde emellertid inte vara framkomlig av bl.a. följande skäl. Socialavgiftslagen (2000:980) är relativt ny och ligger numera under ansvars- område. Uppbörden av avgifter ansvarar för. När det gäller handläggningen föreslår vi att alla lagar i övrigt som gäller för och handlar om de förmåner som vi tar med i den nya lagstiftningen också skall ingå i denna i ett gemensamt avsnitt om handläggning av ärenden m.m. Detta gäller för följande fem lagar: 1.lagen (1984:989) om socialförsäkringsväsendet under krig och krigsfara, 2.lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, 3.lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration, 4.lagen (2004:274) med anledning av inrättande av Försäkrings- kassan, och 5.lagen (2004:778) om allmänt ombud hos . När det gäller lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Pre- miepensionsmyndigheten har vi liksom Lagrådet ansett att bestäm- melserna i den lagen med hänsyn till normgivningskompetensen enligt regeringsformen inte bör ingå i socialförsäkringslagstift- ningen (jfr prop. 1997/98:151 s. 156 f.). 2.4.2En eller flera lagar? Efter att ha övervägt olika alternativ föreslår vi att i princip alla lagregler om socialförsäkringen samlas i en socialförsäkrings- balk, som ersätter ca 30 nuvarande lagar. I våra direktiv anförs att det inte är givet hur lagstiftningen på socialförsäkringsområdet skall göras mera tydlig och överskådlig. Flera alternativ sägs vara tänkbara. Ett sätt anges vara att skapa en övergripande lag om allmän försäkring med bestämmelser som är gemensamma för hela socialförsäkringsområdet och att Utgångspunkter och allmänna överväganden behålla nuvarande författningar i ett modifierat skick. – som närmast kan liknas vid en utbyggd SofL – anses kunna få karaktären av en paraplylag innehållande t.ex. utbetalningsbestäm- melser, bestämmelser om återbetalningsskyldighet, processuella bestämmelser samt bestämmelser om vissa termer och begrepp, försäkringsvillkor och sammanträffande av förmåner som i stort sett är gemensamma för hela socialförsäkringsområdet. Ett annat sätt anges vara att skapa en i princip heltäckande, allmän social- försäkringslag. Båda alternativen sägs vara förenade med fördelar och nackdelar, och det läggs till att det naturligtvis även finns andra möjligheter att skapa en mer tydlig och överskådlig lagstiftning på socialförsäkringsområdet. Vi har övervägt fem alternativ till överskådlig lagstiftning: 3.Ny ramlag liknade SofL 5.Begränsad ny balk med sidolagar Alternativ 1 och 2 framstår vid första påseendet som enkla och billiga att konstruera men framstår vid närmare övervägande som mindre lämpliga. SofL delar in socialförsäkringen i en bosättningsbaserad försäk- ring avseende bidrag och garantibelopp samt en arbetsbaserad försäkring avseende ersättning för inkomstförlust. Då vår översyn främst skall vara lagteknisk torde principerna i SofL leva vidare i en ny lagstiftning på socialförsäkringsområdet. SofL tillkom emeller- tid i huvudsak för att lösa problem som uppkommit i samband med inträde i EES och EU och är därför inriktad på frågor om personkretsen och rätten till förmåner i ett internationellt perspektiv. SofL är också kortfattad, vilket i sig talar mot att det är menings- fullt att bygga vidare på den.