sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Rätten till ekonomiskt bistånd är begränsad till skäligt belopp för nödvändiga kostnader. Av det konsulära ekonomiska biståndets natur följer att det i princip alltid är fråga om tillfällig, kortvarig hjälp. Bistånd kan till exempel lämnas för sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att ta sig hem till på billigaste sätt. Däremot kan inte bistånd lämnas för att sökanden skall kunna fortsätta vistelsen utomlands.62 Ansökan om konsulärt ekonomiskt bistånd skall göras skrift- ligen på särskild blankett, om inte särskilda skäl föranleder något annat.63 Huvudregeln är att beskickningen eller konsulatet skall inhämta yttrande från innan beslut meddelas i fråga om konsulärt ekonomiskt bistånd.64 En beskickning får utan att inhämta yttrande besluta om bistånd till en svensk medborgare eller en i bosatt flykting eller statslös person, om biståndet avser nödvändiga kostnader för billigast möjliga hemresa till , nödsituationen är fullt klarlagd, sådant förhållande som anges i 2 § inte föreligger (i 2 § föreskrivs att bistånd inte får lämnas i , , eller , eller i ett land till vilket den biståndssökande har stark anknytning) och den sökande inte har skuld för tidigare beviljat ekonomiskt bistånd eller har missbrukat sådant bistånd.65 En beskickning eller ett konsulat får också i brådskande fall utan att inhämta yttrande från lämna garanti för betalning av sjukvårdskostnader för en svensk medborgare eller en i bosatt flykting eller statslös person, om vårdbehovet är akut och garantin är en förutsättning för att vård skall ges.66 Den som har fått sådant bistånd av en utlandsmyndighet som det här är fråga om skall betala tillbaka biståndet till staten. Om biståndet lämnats till någon som är är även vårdnads- havaren återbetalningsskyldig.67 I förarbetena till lagen sägs att för att huvudregeln att konsulärt ekonomiskt bistånd lämnas mot återbetalning skall tydliggöras innehåller lagens första paragrafs andra stycke en upplysning i form av en hänvisning till paragraferna om återbetalning.68 Det sägs vidare att bakgrunden till hjälpbehovet i den akuta situationen typiskt sett inte så mycket är den hjälp- behövandes svaga ekonomiska ställning som det förhållandet att behovet uppstått utomlands. Det finns därför all anledning att ha som bestämd utgångspunkt att biståndet skall betalas tillbaka. Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet innebär det förhållandet att allmänt ekonomiskt bistånd inte skall lämnas förrän det klarlagts att den hjälpbehövande saknar möjlighet att själv få fram erforderliga medel att personer med svag ekonomi kommer att vara överrepresenterade i gruppen bistånds- mottagare.69 Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalnings- skyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt om- ständigheterna i övrigt.70 Frågor om återbetalning av ekonomiskt bistånd prövas av Regeringskansliet.71 I förarbetena sägs att när det gäller vilket organ som skall besluta i dessa ärenden finns det knappast något alternativ till ordningen att prövningen görs av Regeringskansliet.72 Den som är skyldig att betala tillbaka bistånd enligt aktuell be- stämmelse skall även betala en avgift för biståndet.73 Den avgift som skall betalas är av biståndsbeloppet, avrundat till närmaste tiotal kronor, dock lägst och högst 4 000 kr.74 2.4.3Förhållanden i några andra länder75 I finns det i Lov om Udenrigstjenesten76 en bestämmelse som säger att ger bistånd till danska med- borgare utomlands. Någon specifik lag som reglerar den konsulära biståndsverksamheten finns inte. I praktiken ges hjälp i nödsitua- tioner då danskar har varit med om en olycka eller förlorat pass och pengar och behöver hjälp att få sjukvård eller hemresa. Hjälpens art är helt avhängig av den konkreta situationen. kontaktar anhöriga eller andra referenser för att få en garanti för utbetalning av det önskade beloppet. Först när en säkerhet för beloppet har lämnats betalas biståndet ut. En person som befinner sig i akut nöd kan få en utbetalning av ett mindre belopp.77 I regleras utrikesförvaltningens uppgifter i en lag , Lov om utenrikstjenesten.78 Närmare bestämmelser om utrikesförvaltningens uppgifter finns i en instruktion för utrikes- förvaltningen från år 2002.79 Om en beskickning får kännedom om att en person som är bosatt i har drabbats av allvarlig sjuk- dom eller olycka under en tillfällig vistelse i utlandet, skall beskick- ningen vidta nödvändiga åtgärder för att hjälpa vederbör- ande samt underrätta Utrikesdepartementet.80 Ett nödlån kan lämnas till norska medborgare, som är bosatta i , som är utan medel till underhåll eller hemresa när det är Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet nödvändigt och inte kan uppnås på annat sätt.81 Norska medborga- re som inte är bosatta i och utlänningar som är bosatta i kan undantagsvis få nödvändigt bistånd när stöd inte kan uppnås på annat sätt och när samtycke är inhämtat i förväg.82 Hemskickande av nödlidande får inte företas utan Utrikesdepartmentets samtycke, om ett visst belopp förväntas överstigas.83 Kvarstannande får bara ske om samtycke föreligger.84 För att nödlån skall ges, skall en blankett fyllas i som fastläggs av Utrikesdepartemen- tet.85 Regelverket förutsätter att beskickningarna skall ge råd, hjälp och bistånd. Av förarbetena till lov om utenrikstjenesten86 framgår att syftet med lagen inte har varit att ge den enskilde medborgaren någon rätt till att kräva att beskickningar skall gå in i en bestämd enskild sak. Det som står i instruktionen anses dessutom vanligtvis inte ge stöd för ett rättsligt krav från den enskilde medborgarens sida.87 I gäller en ny lag om kon- sulära tjänster. Tjänster är ett nytt begrepp i lagen och innefattar bistånd och rådgivning. Praxis samlas i en omfattande rättshandbok som kompletterar lagen. kunde bara finska medborgare få konsulärt bistånd. Den nya lagen gäller även utlänningar som är permanent bosatta i . Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan bara lämnas till personer som tillfälligt vistas utomlands, inte till den som är bosatt utomlands. Bistånd kan utgå om den hjälpsökande är att betrakta som nöd- ställd. I lagen finns en definition av begreppet nödställd. En person är nödställd när utlandsmyndigheten konstaterat att nödläget beror på sjukdom, olyckshändelse, brott eller någon därmed jämförbar omständighet. Den som begär hjälp skall i första hand få råd och vägledning. Först om detta inte hjälper, kan utlandsmyndigheten bistå på annat sätt. kan på ansökan förmedla pengar mot in- sättning på förhand på utrikesministeriets konto. Utlandsmyndig- heten kan också under vissa förhållanden bevilja ekonomiskt bi- stånd för att avhjälpa omedelbar nöd eller bistånd för hemresa mot en förbindelse att återbetala beloppet. En utlandsmyndighet kan vägra att lämna ekonomiskt bistånd, om sökanden avsiktligt lämnat oriktiga upplysningar, tidigare lämnat oriktiga upplysningar som påverkat innehållet i ett beslut om ekonomiskt bistånd, använt tidigare beviljat bistånd för annat ändamål än vad det beviljades för Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet eller inte betalat tillbaka tidigare beviljat bistånd. Också den som själv försatt sig i den situation han eller hon befinner sig i kan få bistånd, så länge hjälpen inte missbrukas. Utlandsmyndigheterna fattar själva beslut i biståndsärenden. Eftersom förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan lämnas är så strängt reglerade i lagen, finns det inte så stort utrymme för prövningar i enskilda ärenden. sköter kontakter- na med anhöriga, arbetsgivare, sociala myndigheter m.fl. i . Beslutet, som skall innehålla en motivering, kan överklagas till förvaltningsdomstol. kan följa praxis, eftersom alla beslut rapporteras dit. har inte någon lag om konsulärt bistånd. Den konsulära rätten består av förordningar, bestämmelser och cirkulär som innehåller olika bestämmelser som tillämpas i konsulära ärenden. Bistånd lämnas till dem som är franska medborgare, oav- sett om de är bosatta i eller inte. I består regelverket av en förordning och interna tillämp- ningsregler i senare utfärdade cirkulär. Man skiljer på två olika former av bistånd: direkt bistånd, som lämnas till italienska medborgare oavsett om de är bosatta i landet eller inte, och indirekt bistånd som lämnas i form av bidrag till organisationer och före- ningar som ägnar sig åt hjälpverksamhet åt italienare som är bosatta i utlandet. Den som tillfälligt vistas utomlands och som befinner sig i en tillfällig och brådskande nödsituation kan få ett lån, om det inte går att få pengar överförda från anhöriga. För utbetalning av ett visst lägre belopp erfordras inte något bemyndigande från utrikesministeriet, men för högre belopp måste utlandsmyndig- heterna i varje enskilt fall inhämta bemyndigande och lämna en detaljerad redogörelse för omständigheterna. Det finns ingen övre gräns för det bistånd som kan beviljas, eftersom bemyndigande lämnas på grundval av den bedömning som görs i det enskilda fallet. har en lag om konsulära uppgifter. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om handläggningen av konsulära ärenden och om gränserna för ansvaret. Någon uttömmande regle- ring av de konsulära uppgifterna finns inte i lagen eller i någon annan författning. De konsulära tjänstemännen använder en hand- bok om konsulär praxis. Dessutom finns en publikation Konsul- arrecht, som innehåller en kommentar till lagen. Lagen är bara tillämplig på tyska medborgare som tillfälligt besöker utlandet. Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet Bistånd till dem som inte är tyska medborgare kan, om det är skäligt, lämnas om vederbörande lever tillsammans med en tysk medborgare. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan i undantagsfall lämnas, om inga andra möjligheter finns att lösa problemet. Det kan till exem- pel gälla bistånd för hemresa. Bistånd kan inte lämnas till tyskar som är bosatta utomlands. Den tyska inställningen är att den som flyttat utomlands har gjort det frivilligt som en del i en livsplan och måste ta ansvar för sitt beslut. 2.5Större olyckor i utlandet: överväganden 2.5.1Olika former för det offentliga åtagandet Avgränsningen mellan privat och offentligt på ett visst område är inte en fråga om antingen/eller. Det offentliga engagemanget åter- speglar olika ambitionsnivåer på olika områden och tar många olika former. Det underlättar diskussionen om man särskiljer tre aspek- ter på åtagandet: huvudmannaskap, produktion av tjänster och finansiering. Med huvudmannaskap avses ansvar för att verksamhet överhuvudtaget kommer till stånd; det kan vara staten eller kom- munen, den enskilde, företag, organisationer eller sammanslut- ningar av icke-statliga aktörer som har detta ansvar. Den andra aspekten på verksamheten är vem som ansvarar för själva produk- tionen av de tjänster som krävs i verksamheten – det offentliga eller det privata. Slutligen kan finansieringen ske ur offentliga källor, normalt via skatter eller avgifter, eller privat, det vill säga knutet till den som utnyttjar tjänsten i fråga. Dessa tre dimensioner av det offentliga åtagandet är oberoende av varandra; man kan välja privat eller offentligt huvudmannaskap oberoende av hur man organiserar produktionen eller finansie- ringen. Totalt finns därför åtta olika kombinationer, varierande från en privat verksamhet utan något offentligt engagemang till en verksamhet helt i statlig regi, finansierad med skattemedel eller obligatoriska avgifter. På det räddnings- och försäkringsrelaterade området kan de åtta teoretiskt möjliga alternativen illustreras med följande exempel: Rent privat lösning: En rent privat lösning på försäkringsområdet finns till exempel när det gäller hemförsäkringar. Den enskilda människan väljer själv om hon skall försäkra sig och hur om- Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet fattande försäkringen skall vara. Försäkringsgivare är privata för- säkringsbolag, och finansieringen sker med erlagda av försäkringstagaren. I praktiken har de allra flesta hushåll hem- försäkring trots att det inte är obligatoriskt, och banker eller andra långivare kan ställa det som krav för att ge lån. Staten finns i bakgrunden genom lagstiftning som reglerar försäkringsmarkna- den, övervakning, konsumentstöd och så vidare men är själv inte engagerad som aktör. Privat huvudmannaskap och produktion, offentlig finansiering: Detta är en ganska ovanlig kombination, eftersom man måste säkerställa att de offentliga medlen används i överensstämmelse med riks- dagens intentioner och detta kan vara svårt att garantera om man själv inte är engagerad i verksamheten vare sig som huvudman eller producent. Krav ställs därför ofta på finansiering också från andra källor. Det statliga stödet till frivilligorganisationer som är engage- rade i räddning och omhändertagande kan ses som ett exempel på att man ibland finner detta vara en lämplig lösning. Offentligt producerade tjänster, privat huvudmannaskap och finan- siering: Denna lösning kan beskrivas som offentligt företagande och finns representerad när den offentliga vården säljer överskotts- kapacitet till privata vårdkonsumenter. Enskilt sparande hos en myndighet som är ett annat exempel. Privat huvudmannaskap, offentlig produktion och finansiering: Detta är i likhet med alternativ 2 ovan en ganska ovanlig kombination. Arbetslöshetsförsäkringen är ett – inte helt renodlat – exempel på detta genom sin huvudsakligen statliga finansiering, sitt privata huvudmannaskap genom fackförbunden och genom den delegerade myndighetsutövning som innebär att de anställda vid fackför- bunden är tjänstemän när de handlägger ärenden som rör försäk- ringen. Offentligt huvudmannaskap, privat produktion och finansiering: Den obligatoriska trafikförsäkringen är ett viktigt exempel på denna typ av konstruktion. Den illustrerar att ett offentligt (i detta fall statligt) huvudmannaskap kan ta sig olika former; det är inte nödvändigt att staten skapar en egen organisation för att uppnå det önskade syftet, utan det kan vara tillräckligt att som i detta fall lagstifta om ett obligatorium. Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet Offentligt huvudmannaskap och finansiering, privat produktion: Detta är en mycket vanlig lösning i den offentliga sektorn i allmän- het, överallt där man inte ser några fördelar med att det offentliga själv håller sig med produktionskapacitet. Den kapaciteten köps då i stället upp i en offentlig upphandling. Transporttjänster av olika slag eller räddningstjänst är relevanta exempel i detta sammanhang. Offentligt huvudmannaskap och offentlig produktionskapacitet, privat finansiering: Den offentliga produktionen kan i detta fall antingen ske på en monopolmarknad (så som fallet är exempelvis med vissa lantmäteritjänster) eller på en marknad där en offentlig producent uppträder i konkurrens med privata. Pensionssparandet inom PPM-systemet kommer nära denna idealtyp, åtminstone om man uppfattar (de i och för sig obligatoriska) avgifterna som en privat finansiering. Helt offentlig lösning: Detta är den helt dominerande lösningen inom socialförsäkringsområdet. och statlig räddnings- tjänst är andra exempel. Vid sidan av dessa renodlade former finns hybrider. Man kan exem- pelvis låta privata aktörer omhänderta de skadeutfall som håller sig inom vissa gränser och låta staten inskrida endast då skadorna är så stora att marknadens resurser inte räcker. Så är ansvaret definierat i atomansvarighetslagen.88 En försäkring definieras av ett antal parametrar: vem som omfattas av försäkringen, vilka aktiviteter den täcker, var den gäller och så vidare. Vem som omfattas av det offentliga åtagandet beträffande konsulärt ekonomiskt bistånd anges i lagens 3 §: svenska med- borgare, flyktingar och statslösa bosatta i . Vilka aktiviteter som omfattas av en försäkring spelar i vissa fall en roll. Både statliga och privata försäkringar gör som nämnts undantag för vissa särskilt riskabla aktiviteter såsom alpinism, dykning och liknande. Försäkringar för hyrbilar gäller ibland inte på vissa vägar. När det gäller sjukvård inom landet gör den svenska lagstiftningen inga sådana inskränkningar; avgifterna i vården är desamma om ett benbrott har uppkommit genom påkörning eller vid utförsåkning på skidor. Var skadan har uppkommit spelar i vissa försäkrings- Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet sammanhang en roll; reseförsäkringar kan vara generella eller bara gälla i vissa länder. Någon förändring av det grundläggande ansvaret är enligt kom- missionens mening inte motiverad; ansvaret för att se till att det finns ett giltigt försäkringsskydd som täcker rimliga skadeutfall bör också fortsättningsvis ligga på den enskilde. Det finns alltså ingen anledning att på något genomgripande sätt omdefiniera det offent- liga åtagandet vad gäller olyckor utomlands. Däremot kan det finnas anledning att ge det ett något annat innehåll som en följd av de förändringar i internationaliserande riktning som samhället genomgått och genomgår. En viktig erfarenhet från katastrofen i är att den geografiskt definierade, skarpa gräns för det offentliga åtagandet som styrde regeringens och myndigheternas handlande åtminstone under tsunamikatastrofens inledningsskede inte förefaller accepte- ras av den svenska allmänheten. Med den grad av internationali- sering av vår tillvaro som gäller är den tidigare definitionen av åtagandet förlegad. Oavsett vilka möjligheter och skyldigheter som gällande regelverk vid tiden för innebar – en fråga som kommissionen återkommer till senare i detta betänkande – bör ett åtagande utanför landets gränser återspeglas på ett tydligare sätt i regelverk och planering. Enligt kommissionens mening finns det inte heller någon anled- ning att ändra syn på finansieringsansvaret; detta bör också fortsättningsvis i allt väsentligt vara privat. Det innebär att rese- företagen, när de gör insatser i anslutning till sitt åtagande som researrangör, inte kan räkna med att få sina kostnader täckta av staten, även om situationen är extraordinär. Däremot kan natur- ligtvis kostnadsfördelningen bli föremål för förhandling, så som skedde efter , och staten kan välja att ta en större andel av kostnaderna än vad lagstiftningen kräver. Denna typ av jämknings- förfarande torde i själva verket vara det naturliga i de situationer som här är aktuella. Med användning av begreppen ovan blir huvudlösningen då även i enlighet med alternativ 1, det vill säga privat lösning i privat regi och med privat finansiering, ytterst från resenärerna. Motivet är att resan, antingen den sker privat eller i tjänsten, är vald Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet och att den extra risk som kan uppkomma bör finansieras av den som gör detta val (privatpersonen respektive arbetsgivaren). Sam- tidigt finns det situationer som den marknad som tillfredsställer resenärernas normala behov inte kan förväntas klara av; situationen efter är ett exempel. Staten kan då anses ha till uppgift att komplettera med de resurser som det råder akut brist på, i första hand räddningsinsatser och sjukvårdsresurser av olika slag. Det skulle alltså innebära en komplettering med en lösning i enlighet med något av alternativen offentligt huvudmannaskap, privat finan- siering och offentlig eller privat produktion. Därutöver kan det naturligtvis som bli aktuellt med kompletteringar av typen stöd från frivilligorganisationer. Oförsäkrade utgjorde ett problem i hanteringen av konsekvenser, eftersom försäkringsbolagen av naturliga skäl inte ville ta på sig något kostnadsansvar för denna grupp. Någon annan lösning än att det offentliga får ta det kortsiktiga finansiella ansvaret för nödvändiga åtgärder finns knappast. Däremot är det rimligt att kostnaderna krävs in i efterhand, på samma sätt som sker i trafikförsäkringsfallet för de förare som kör utan gällande försäkring. Försäkringsbenägenheten skyddas genom ett sådant konsekvent handlande. För reseföretagen finns det på samma sätt föga anledning att ändra något beträffande skyldigheten att ta hand om sina resenärer på destinationsorten. Det kan finnas anledning att överväga en noggrannare upplysning om riskerna med resandet vid försäljning av resor, på samma sätt som man upplyser om vad som ingår i reseprogrammet när det gäller boende, utflykter etcetera. Information om vilka svenska medborgare som befinner sig i ett land när en större olycka eller politisk kris inträffar är av central betydelse. Efter blev upprättandet av trovärdiga listor över saknade ett av huvudproblemen. Här finns förebilder att studera utomlands. Krishanteringsenheten på det italienska utrikes- ministeriet (Unità di Crisi) har avtal med de italienska rese- företagen om att med mycket kort varsel (någon timme) få infor- mation om vilka medborgare som vid den aktuella tidpunkten befinner sig i det land där en kris bryter ut. Från arbetsgivarna kan man få motsvarande uppgifter om vilka medarbetare som mer stadigvarande befinner sig i det aktuella landet. Sådan information blir naturligtvis aldrig helt fullständig, men den kan fås att omfatta både charter- och flygstolsresenärer och yrkesverksamma. Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet skulle därmed kunna skapa ett väsentligt bättre utgångsläge än man har om listor över saknade skall byggas upp från början. En fördel med ett arrangemang av denna typ – vid sidan av egenvärdet hos informationen om resenärerna – är att myndig- heterna och reseföretagen får en konkret anledning att regelbundet stämma av gemensamma frågor. I många tidigare sammanhang, bland annat i den tidigare citerade utredningen om konsulärt bi- stånd, har man understrukit vikten av ett ökat samarbete mellan parterna. Detta tycks dock inte komma till stånd i önskvärd ut- sträckning, så länge man inte har konkreta samplaneringsfrågor att behandla. Hur man bäst utvecklar och vidmakthåller ett gemen- samt informationsunderlag beträffande resenärerna skulle kunna bli en sådan fråga. En regelbunden samplanering med reseföretagen på turistorterna är naturligtvis också önskvärd och har börjat utvecklas på vissa viktigare resmål. På försäkringsbolagen vilar ett grundansvar för akutsjukvård och för hemtransport i akuta situationer, även om man stärker det offentligas möjligheter att ingripa i exceptionella situationer. Frå- gan om obligatorisk reseförsäkring har tidigare diskuterats av bland annat utredningen om konsulärt bistånd.89 Det största problemet med ett obligatorium är att många numera reser utomlands i egen regi att det är svårt att verifiera om kravet är uppfyllt. Hypotetiskt skulle man kunna tänka sig att man kontrollerar försäkringen på samma sätt som man kontrollerar passhandlingar vid incheckning, men eftersom förutsättningarna skiljer sig beroende på slutlig destination, kan det vara svårt att genomföra en sådan kontroll i praktiken. Däremot är det både möjligt och önskvärt att de som köper paketresor uttryckligt och som ett led i försäljarens arbete automatiskt tillfrågas om de har en gällande försäkring och erbjuds en sådan om så inte är fallet. Detta sker redan nu i stor utsträck- ning. De överväganden som här presenterats innebär i huvudsak för- tydliganden. Det är alltså inte fråga om några väsentliga föränd- ringar i den grundläggande ansvarsfördelning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om den enskildes och de privata aktörernas ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas be- rättigade förväntningar har ett ansvar som yttersta garant för med- borgarnas säkerhet och trygghet. Det ansvaret upphör inte vid landets gränser. Det offentliga åtagandet beträffande svenskar i utlandet 1 SOU 2001:41, Säkerhet i ny tid. 2 SOU 2001:70, Konsulärt bistånd till svenskar utomlands. 3 om diplomatiska förbindelser (överenskom- melser med främmande makter (SÖ) 1967:1), art. 3.