sou · GTB363 · 2006-01-01 00:00:00 — Administrativt kräver en fondlösning visst arbete. Fonden skall förvaltas och den på området ansvariga myndigheten skall tillse att avgifterna betalas in till rätt belopp. En instans har att pröva om för- utsättningarna för att få del av medlen är för handen. I föregående kapitel redovisade jag något om hur en försäkringsverk- samhet fungerar. Av den redovisningen framgår att det finns berö- ringspunkter mellan en försäkringsverksamhet och en extern fond- lösning genom att betalas in och förvaltas för att säkerställa försäkringsgivarens förmåga att ersätta kunderna när en skada in- träffar. Det är således försäkringstagarnas egna som används för att ersätta dem som drabbas. Det ligger i hela försäkringstagar- kollektivets intresse att de utbetalningar som görs har tillfredsställande grund. En skillnad mellan de två systemen är att försäkringspremien beräknas utifrån en viss riksbedömning att en skadehändelse inträffar medan fondavgiften bestäms till en viss nivå i förhållande till någon omständighet, t.ex. den avgiftsskyldiges omsättning. En försäkringslösning kan anses medföra vissa administrativa för- delar i jämförelse med att bygga upp en helt separat fondorganisa- tion. Många av dessa fördelar blir dock mindre om en försäkrings- lösning inte bygger på frivillighet utan istället regleras i lag, vilket torde bli nödvändigt. Ett försäkringssystem kan träda i kraft med relativt kort varsel och snabbt tillhandahålla ett riskkapital för att användas i avsett syfte. Skall skyddet bli fullgott torde dock premier- na bli generellt sett ganska mycket högre än vid fondalternativet. En försäkring erbjuder ett ekonomiskt skydd mot förluster på grund av oväntade och plötsliga händelser, t.ex. en byggherres kon- kurs. Det syfte som en försäkringslösning på fjärrvärmeområdet skall fylla är att säkra fortsatta fjärrvärmeleveranser när ett fjärr- värmeföretag har gått i konkurs genom att konkursboet tillställs Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? medel att bedriva verksamheten vidare med. En tänkt försäkrings- lösning på fjärrvärmeområdet avviker således i förhållande till gäng- se ordning på försäkringsområdet där ekonomiska medel i stället tillställs den skadelidande kunden. På fjärrvärmeområdet bör konkursboet vara förmånstagare för att fjärrvärmeleveranserna skall kunna tryggas. Om ersättning utgår till fjärrvärmekunderna uppkommer samma problem som redovisats ovan i samband med bankgarantier och kreditförsäkringar. Försäkrings- ersättningen som faller ut medverkar således inte direkt till att för- bättra likviditeten i konkursboet. Rätten till ersättning kan dessutom vara begränsad på ett sätt som inte medger tillräcklig ersättning i försäkringsfall. Någon försäkring, som den jag beskrivit ovan, finns inte enligt den information utredningen inhämtat från bl.a. . Den efterfrågade funktion försäkringen skall ha talar, enligt dessa uppgifter, snarare för att det bör vara fråga om någon form kreditförsäkring. Sådana försäkringar tillhandahålls av få försäkringsgivare . Det finns därför inte heller något aktuali- serat åtagande eller planer på att tillhandahålla en kollektiv försäk- ringslösning av aktuellt slag. Jag kan alltså inte under anförda för- hållanden förespråka en obligatorisk försäkringslösning. Hur kapitaltillskottet utformas är beroende av vilka kriterier man vill ställa upp för verksamheten. Några grundläggande krav på den finansieringslösning som lämpligen bör väljas är att den skall vara relativt enkel att administrera, den skall så långt möjligt vara kon- kurrensneutral och den skall inte innebära betungande kostnader för verksamhetsutövarna eller för kunderna. Vid den redovisade genomgången av de olika ordningarna har jag kunnat konstatera att det förekommer mer eller mindre olika stora avvikelser mellan dem i de olika berörda hänseendena. Vad gäller kravet på enkelhet i administrationen kan väl en ord- ning med intern finansiering anses som den mest fördelaktiga. Den interna fonderingen har dock i övrigt svårt att hävda sig i konkurren- sen med andra alternativa finansieringsformer. Min uppfattning är att intern fondering av medel kan leda till en hög påverkansgrad på fjärrvärmepriset i ett uppbyggnadsskede av fonden. Genom en bank- garanti, kreditförsäkring eller liknande säkerhet kommer ett jämnare Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? kostnadsförlopp att erhållas och kostnaden närmast att betraktas som en fast kostnad som slås ut på kundkollektivet. Motsvarande betraktelsesätt kan anläggas på en avgiftsfinansierad eller statligt finansierad extern fond. I sistnämnda fall slås kostnaden dock ut på skattekollektivet. Kravet på konkurrensneutralitet medför som utgångspunkt ett krav på självfinansiering. De nackdelar i form av ökad ekonomisk belastning på de mindre företagen som krav på säkerheter kan med- föra innebär dock också en form av etableringshinder och risk för konkurrenssnedvridning. På fjärrvärmeområdet är dessa frågor kanske inte lika aktuella mot bakgrund av att rörligheten till alternativen på kort sikt är tämligen låg och till att det i varje fjärrvärmesystem saknas annan leverantör av fjärrvärme att vända sig till. De kan dock i viss mån anses påverka förhållandet gentemot alternativa upp- värmningsformer utan kostnadsdrivande krav på ställande av säker- heter. Att införa en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverksam- het att ställa säkerhet för att distributionen av fjärrvärme till kund genomförs är mot den angivna bakgrunden en tilltalande lösning. Fjärrvärmedistributörernas kostnader för säkerheterna måste dock ställas i relation till den kostnad som en fondlösning skulle medföra. Kostnaderna för att få en säkerhet, helst en oåterkallelig sådan, ut- gör en årlig, individualiserad och relativt sett hög kostnad för verk- samhetsutövaren medan fonderingsavgiften kan begränsas dels till beloppet, dels till fondens behållning. Det är min övertygelse att en gemensam fonderingslösning kommer att innebära en mindre påverkan på fjärrvärmepriset i förlängningen och är därför mest till- talande ur ett kundperspektiv. Mot bakgrund av att varje säkerhet skall säkerställa dels produktionen av värmeenergi till fjärrvärme- näten, dels överföringen av det värmebärande mediet till fjärrvärme- kunderna, kan säkerheternas storlek bli betydande. Varje säkerhet skall dessutom prövas individuellt för att täcka verksamhetens kost- nader för den fortsatta driften. Därmed skapas också ett admini- strativt merarbete som torde överstiga det som uppkommer vid en fonderingslösning. Jag förordar därför sammantaget en för fjärr- värmeområdet gemensam fonderingslösning. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? 5.3.1Bör en fonderingslösning kompletteras med ett tvång på fortsatt drift? Med en ordning utan tvång för en konkursförvaltare att fortsätta att driva en i konkurs försatt fjärrvärmeverksamhet skapar vi inte en full- ständig garanti för att fortsatta fjärrvärmeleveranser sker till fjärr- värmekunderna. En fråga att ta ställning till blir hur långt man skall gå för att säkra fortsatta fjärrvärmeleveranser vid en obeståndssituation. De alternativ som står till buds är enligt mitt förmenande att an- tingen införa tvång för konkursförvaltaren att bedriva konkursverk- samheten vidare som komplement till fondlösningen eller att förlita sig på att den möjlighet till fortsatt drift som fondlösningen erbjuder är tillräcklig. Något motsvarande skydd för fortsatt distribution vid konkurs att hämta vägledning ur finns inte på de närliggande områdena för el och naturgas. Visserligen finns det en leveransskyldighet i ellagen. Det saknas dock garantier för att elleverantörernas el överförs till elanvändaren för det fall att koncessionshavaren för elnätet går i konkurs. På liknande sätt förhåller det sig på naturgasområdet. Regeringen har uttalat att det i praktiken naturligtvis är uteslutet att elöverföringen på ett elnät avbryts på grund av ett nätföretags kon- kurs och att staten, om situationen inträffar, kommer att ingripa på något sätt för att under hand säkerställa en fortsatt överföring på elnätet för tiden intill dess en ny ägare har övertagit nätet.2 Att införa tvång för någon att bedriva en i konkurs försatt verk- samhet vidare innebär att en ny ordning skapas på obeståndsrättens område. Ett sådant tvång för ett konkursbo skulle utgöra ett stort ingripande i rådande ordning där konkursförvaltaren har stora möj- ligheter att själv råda över konkursboets avveckling. Konsekvenserna av en sådan tvångsreglering för att åstadkomma ett fullständigt kundskydd är inte helt enkla att överblicka. Det kan resoneras kring att ett tvång för konkursförvaltaren att driva en i konkurs försatt fjärrvärmeverksamhet vidare medför allt- för stora negativa konsekvenser för konkursförvaltaren. Vid en tvångsdrift blir denne mot sin vilja tvångsdriften skall ske, t.ex. , ansvarig för ett antal frågor i verksamheten, t.ex. de miljöfrågor som följer med verksamheten. Det bör också beaktas att konkursförvaltaren driver verksamheten under skadeståndsansvar. 2 Se prop. 2003/04:135 s. 36. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? Ett argument för tvång till fortsatt drift är att konkursförvaltaren kan välja att inte driva fjärrvärmeverksamheten vidare, t.ex. genom att abandonera fjärrvärmeanläggningarna. Det är min uppfattning att en konkursförvaltare inte skulle abandonera en verksamhet för vilken det finns förutsättningar för fortsatt drift. Skulle inte tillräckligt med intäkter finnas skulle det dock nog vara så att en förvaltare inte fortsätter en verksamhet för då riskerar ju konkursboet att gå i konkurs. Finns det alltså medel i form av en fond till att täcka kostnader samt till betalning för administrationen för en verksamhet så torde förvaltaren inte abandonera verksamheten eller de tillgångar som finns knutna till denna. Ett annat argument för tvång till fortsatt drift är att konkursför- valtaren vid en ordning utan tvång kan välja att avstå från att använda sig av fondlösningen som finansieringskälla och i stället tvinga fjärr- värmekunderna att teckna nya dyrare avtal för sina fjärrvärmeleve- ranser. Den viktiga uppgiften för konkursförvaltaren är dock att hitta en köpare så att fjärrvärmerörelsen kan drivas vidare i ny regi – inte att förhandla fram nya avtal. Som jag ser det torde inte en klok förvaltare förhandla om avtalen långsiktigt då dessa avtal skulle kunna vara till nackdel för en intressent. En intressent vill ju ha valfrihet att kunna ta ställning till nya avtal utifrån sina egna driftkalkyler m.m. Att konkursförvaltaren skulle lägga ner tid och arbete på att teckna nya kortsiktiga avtal för att inte låsa en intressents möjligheter till egna förhandlingar med kunderna bedömer jag inte som sannolikt om det finns en fondlösning till hands. Det ligger i stället i förvalta- rens intresse att skyndsamt arbeta för en försäljning av verksamheten framför att förhandla fram nya avtal. Det år under vilket verksam- heten får bedrivas vidare enligt konkurslagen är ju en tämligen . Förvisso känns en tvångsreglering inte främmande för mig om den, som i detta fall, avser att säkerställa ett behov av stort allmänt intresse. som jag har haft på mig att utreda frågan har det dock inte varit möjligt att i den utsträckning som det är önsk- värt utreda vilka följderna av en tvångsreglering kan komma att bli. Enligt uppgift finns det planer på att inom en relativt närliggande framtid tillsätta en insolvensutredning. I en sådan utrednings upp- drag lär komma att ligga att utreda hur gäldenärernas avtal generellt skall behandlas i en konkurs. Resultatet av en kommande insolvens- utrednings arbete kan komma att förändra konkursboets situation och påverka den reglering jag nu föreslår, speciellt om möjligheten införs att en motpart inte får rätt att i en konkurssituation häva ett Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? avtal på grund av befarat dröjsmål med en prestation och konkurs- boet vid en fortsatt verksamhet inte kan häva gäldenärens ingångna avtal. Det förefaller vara lämpligast att låta en kommande utredning ta ett helhetsgrepp på den aktuella frågan och att under dessa för- hållanden avstå från att skapa en konsekvensmässigt svåröverblick- bar tvångsreglering för en specifik konkurssituation. Oavsett detta är det min uppfattning att man kan nå tillräckligt långt för att säkra fortsatta fjärrvärmeleveranser vid en obeståndssituation utan att in- föra något så ingripande som någon form av tvång. En förvaltare som kan rekvirera medel för att fortsätta driften i en konkurs har på anförda grunder mycket goda skäl att driva verksamheten vidare med stöd från en fond. Det är min uppfattning att man med en fondlösning som inte innehåller tvång att leverera kan säkra fortsatta fjärrvärmeleveranser i nästintill alla konkurser. Att under angivna förhållanden föreslå en innovation som tvångstanken ändå utgör in- om obeståndsrätten, är för mig inte den lämpligaste regleringen när det finns en alternativ och mindre ingripande väg för att nå samma mål. Mot bakgrund härav avstår jag från att föreslå en skyldighet för konkursförvaltaren i ett fjärrvärmeföretags konkurs att fortsätta driften av verksamheten. 5.3.2Bör även en möjlighet till inlösen införas? Inlösen utgör ett ingrepp av expropriativ karaktär som innebär tvångs- vis överföring av äganderätten till viss egendom på annan mot er- sättning. Sådan får i princip endast äga rum för att tillgodose viktiga allmänna intressen. Vid en situation där den som bedriver fjärrvärmeverksamhet har försatts i konkurs är den avgörande frågan hur fortsatta fjärrvärme- leveranser skall kunna tryggas. Om man då väljer att använda sig av tvångsinlösen som alternativ väg innebär det att staten tar över fjärr- värmeverksamheten och de däri ingående anläggningarna mot ett lösenbelopp, varefter ett nytt företag – vid behov skapat genom all- männa medel – förvärvar verksamheten eller anläggningarna från staten. Åtgärden innebär i praktiken att staten måste låta driva den tvångsinlösta verksamheten vidare till dess att ny förvärvare kan ta över densamma. Detta kommer troligen att ske genom att någon anlitas att driva verksamheten åt staten. Förfarandet vid tvångsinlösen företer vissa inte obetydliga lik- heter med den ordning som gäller vid konkurs. Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? valtaren inte någon expropriativ tvångsåtgärd, men förvaltaren har också att tillse att verksamheten överlåts till ny ägare och , för det fall det är förenligt med konkursboets bästa, fort- sätta driften av rörelsen med hjälp av inhyrd eller anställd personal. En lämplig utgångspunkt är att om möjligt undvika statlig inbland- ning om en lösning kan erhållas på annat sätt. Mycket talar därför för att låta konkursförloppet ha sin gång så länge den konkursför- satta verksamheten fortsätter att leverera fjärrvärme. Vad som kan diskuteras är om det bör införas en möjlighet till inlösen för det fall att fjärrvärmeverksamheten inte fortsätts av konkursboet eller om konkursboet inte lyckas finna någon ny ägare inom den tid som konkursboet får driva verksamheten vidare. I det föregående har jag föreslagit en fondlösning som möjliggör för konkursförvaltaren att driva verksamheten vidare. Med en sådan ordning torde det vara uteslutet att verksamheten inte fortsätts. Där- emot råder den föreslagna regleringen inte över den situationen att någon köpare inte skulle dyka upp som är villig att erlägga en rimlig köpeskilling för rörelsen i dess helhet. Att så skulle bli fallet är täm- ligen osannolikt. De rörelser som bedrevs av de nu konkursförsatta fjärrvärmeföretagen har alla haft intressenter och tre av rörelserna har överlåtits. Ett fjärde är enligt vad som kunnat utläsas i media också föremål för uppköpares intresse. Om den situationen skulle inträffa att fjärrvärmerörelserna inte skulle förvärvas av ny ägare från konkursdagen, bör man kanske ställa sig frågan varför så inte skett och om en sådan oattrak- tiv verksamhet skall fortsätta att bedrivas. Vid det laget har kunderna också kunnat uppmärksamma problematiken och har förmodligen, så långt de kunnat, undersökt möjligheten att övergå eller rent av övergått till annan uppvärmningsform. Behovet av möjlighet till in- lösen i en sådan situation kan därför ifrågasättas. Om rörelsen inte förvärvats av ny ägare från konkurs- dagen lär den inte ha blivit mer attraktiv för tänkbara intressenter eftersom den då torde ha tappat en del av sitt kundunderlag och sjunkit ytterligare i värde. Fjärrvärmeverksamheten torde i sådant fall svårligen kunna bedrivas vidare till rimliga priser i förhållande till alternativen om kundavhoppen är stora. Några nyanslutningar lär då inte ske i någon utsträckning och återanslutningar av förlorade kun- der lär dröja. Det skäl jag i en sådan situation kan se för staten att in- gripa med tvångsinlösen är att, som en yttersta lösning, säkerställa att de fjärrvärmekunder som under konkursboets drift inte är klara med en övergång till en alternativ uppvärmning, och därför är bero- Vilken väg bör väljas för att trygga fjärrvärmeleveranserna? ende av fjärrvärmen, får fortsatta leveranser tills de har genomfört bytet av uppvärmning. Verksamheten lär därefter få avvecklas. Som jag anfört i det föregående bör det inte komma i fråga att stötta fjärrvärmeverksamheter som inte är bärkraftiga i sig själv. Ett statligt ingripande med tvångsinlösen är i de fall där en intressent kan tänkas vilja förvärva fjärrvärmerörelsen onödigt då samma möj- ligheter till försäljning står öppna för konkursboet. Att i andra fall tvångsinlösa en fjärrvärmeverksamhet skulle dessutom innebära att verksamheten slutligen tvingas att bedrivas med statliga medel utan möjlighet till rimliga intäkter. Jag finner sammantaget inte skäl före- ligga att föreslå ett förfarande med tvångsinlösen. 6 Hur bör en reglering utformas? 6.1Bör en ny lag utformas? Mitt förslag: Den fondlösning på fjärrvärmeområdet som jag före- slår bör regleras i en egen lag, lagen om Fjärrvärmefond. Fjärrvärmeområdet är tämligen oreglerat. I utredningens förra be- tänkande Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden1, föreslogs dock en ny fjärrvärmelag för att reglera vissa frågor på fjärrvärmeområdet som till del regleras i ellagen. föreslogs att byggande och användande av fjärrvärmeledningar skall undantas från tillämpningsområdet för lagen om vissa rörledningar m.m. Detta, sammantaget med att föreslagit att lagen om allmänna värmesystem skall upphävas, kan innebära att fjärr- värmelagen blir den enda lagstiftning som specifikt behandlar fjärr- värme. Det bör som utgångspunkt vid reglering gälla att regleringen, så långt det är möjligt, skall vara bl.a. tydlig och överskådlig. Med en sådan utgångspunkt ter det sig naturligt att föreslå att alla regler som tar sikte på fjärrvärmeområdet bör regleras i en enda samordnad lag. Den föreslagna fjärrvärmelagen utgör då ett naturligt regelverk att samla denna reglering i. En fond på fjärrvärmeområdet, benämnd Fjärrvärmefonden, som den utredningen nu föreslår är avsedd att tas i anspråk i en situation som är tämligen speciell och närmast liknar en krissituation. Fond- regleringen är således av annan karaktär än de regler som föreslagits skall ingå i fjärrvärmelagen. En reglering av fonden har därför kanske inte sin naturliga hemvist i fjärrvärmelagen som ju reglerar fjärrvärme- verksamhet, dvs. huvudsakligen kommersiell distribution av fjärr- värme i ett fjärrvärmenät till den som önskar sådan. 1 SOU 2005:33. Hur bör en reglering utformas? Regleringen av fonden måste ta sikte på och klargöra under vilka förutsättningar ersättningen från fonden skall betalas ut, vem som skall besluta om utbetalningar, vem som skall förvalta fonden m.m. Regleringen blir därför av viss omfattning. Den föreslagna fjärr- värmelagen innehåller ett drygt fyrtiotal paragrafer. Med hänsyn till att fjärrvärmefonden dels är av annan karaktär, dels kommer att kräva ett antal bestämmelser skulle införandet av fondregleringen innebära att den fjärrvärmelag som tidigare föreslagits kommer att tyngas onödigtvis. I stället bör fonden regleras särskilt. En fråga att ta ställning till är hur en särskild reglering av Fjärr- värmefonden skall ta sig uttryck. Det kan diskuteras om reglering- en skall ges i lag eller i föreskriftsform. Vid ställningstagandet till denna fråga måsta man beakta att de föreskrifter som följer med en reglering av en fjärrvärmefond kan beroende på t.ex. val av finansie- ringsform komma att beröra förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Sådana ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden skall som utgångspunkt meddelas genom lag.2 Rege- ringen får dock efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som annars skall meddelas av riksdagen.3 Av det sagda följer att i vart fall grunderna för fonden bör framgå av lag. Jag förordar därför att den reglering av en fjärrvärmefond som jag nu föreslår förs in i en särskild lag om fjärrvärmefond. 6.2Fjärrvärmefonden och dess medel Mitt förslag: Fjärrvärmefonden skall ha till syfte att finansiera fortsatt produktion och distribution av fjärrvärme till kund när den som bedriver fjärrvärmeverksamhet har försatts i konkurs och på så sätt förhindra att fjärrvärmeleveranser upphör. Stöd ur fonden lämnas under förutsättning att den som be- driver fjärrvärmeverksamhet har gått i konkurs, att konkursboet träder in i konkursgäldenärens avtal med fjärrvärmekunderna såvitt gäller det pris kunderna har att betala för distributionen av fjärrvärmen och att konkursboet fortsätter att distribuera fjärr- värme till konkursgäldenärens kunder. Beviljat stöd ur Fjärrvärmefonden utbetalas till konkursboet och får endast användas för det avsedda ändamålet. 2Se 8 kap. 3 § regeringsformen. 3Se 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Hur bör en reglering utformas? Stöd ur Fjärrvärmefonden kan utgå endast för nödvändiga kostnader och till ett belopp motsvarande den förlust som upp- kommer vid den fortsatta driften av en i konkurs försatt fjärr- värmeverksamhet. Stöd utgår under högst från konkurs- dagen, såvida det inte föreligger särskilda skäl för en längre stöd- period. Stöd ur Fjärrvärmefonden skall betalas tillbaka under vissa för- utsättningar. Mitt uppdrag är, som framgått i det föregående, att föreslå lämplig reglering för att säkra leveranser av värmeenergi till fjärrvärme- kunder vid en obeståndssituation i ett fjärrvärmeföretag. Enligt min bedömning är den lämpligaste lösningen på detta problem att skapa en möjlighet för fortsatt drift av en i konkurs försatt fjärr- värmeverksamhet. En viktig förutsättning för att så skall kunna ske är att det finns medel att tillgå för konkursförvaltaren att använda till driften. Så är ofta inte fallet vid en konkurs. Genom att inrätta en Fjärrvärmefond ur vilken medel kan utgå under vissa angivna förutsättningar kan det önskade kapitaltillskottet till den fortsatta driften av fjärrvärmeverksamheten och dess pro- duktions- och distributionsanläggningar uppnås. Fjärrvärmefondens och den aktuella lagens ändamål är således att tillhandahålla medel för att konkursboet skall kunna fortsätta att producera och distri- buera fjärrvärme till de kunder som är anslutna till konkursgälde- närens fjärrvärmesystem och per konkursdagen hade leveransavtal med denne. 6.2.2Under vilka förutsättningar skall medel ur fonden kunna utgå? Mitt uppdrag är i princip begränsat till en uppkommen obestånds- situation i ett fjärrvärmeföretag. En utgångspunkt är alltså att fjärr- värmeföretaget är på obestånd för att regelverket skall bli tillämp- ligt. Med obestånd förstås i vanligt språkbruk en situation som föreligger när en gäldenär inte i rätt tid kan betala sina skulder.4 4 Nationalencyklopediens definition avviker från konkurslagens definition. Den senare kräver även att den bristande förmågan att betala i rätt tid inte endast är tillfällig utan varaktig. Hur bör en reglering utformas?