sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns ett flertal rapporter som visar att den ekonomiska brottsligheten är relativt omfattande inom taxibranschen (se bland annat SOU 1997:111, SOU 1999:60 och SOU 2004:102). Skatte- verket har i en promemoria till Utredningen om taxinäringen angi- vit att ca eller ca 20–av den totala omsättningen i taxisektorn undanhålls beskattning. Fusk med den ekonomiska redovisningen är ett hinder för rättvis konkurrens och hindrar därmed taximarknaden från att fungera effektivt. För att skapa en mer välfungerande konkurrens är det därför av- görande att genomföra insatser för att minska fusket inom taxi- sektorn. ansluter sig därför till de förslag som Utredningen om taxinäringen lämnat, mer om dessa i 9.7.2. Beställningscentralerna kan ses som flaskhalsar på taximarkna- den. Om kunderna är ovilliga att beställa från annat än stora beställningscentraler, eller om man inte har god information om annat än ett fåtal beställningscentraler, kan anknytning till beställningscentralen vara avgörande för huruvida man kan träda in på marknaden. Detta gäller särskilt i de kundsegment som styrs av upphandling och förbeställning av privatpersoner. Vem som har kontroll över denna flaskhals blir därför avgörande för vem som tillåts komma in på en stor del av marknaden. Tillgängligheten till beställningscentraler styrs helt av företagen själva. Regelut- redningen anser dock inte att problemen med tillträdet till beställningscentraler är så stor att det bör regleras. Utvecklingen på taximarknaden skiljer sig delvis åt mellan de olika delmarknaderna på grund av de skilda förutsättningarna för De delmarknader där privatpersoner är konsumenter karaktäriseras av asymmetrisk information och det är därför svårt att få dessa delmarknader att fungera väl. Det kan därför finnas skäl att reglera marknaden för de varor där kunderna har svårt att be- döma kvaliteten före köpet. Taximarknaden före liberaliseringen är dock ett exempel på hur regleringar där producentintressena väger tungt inte uppmuntrar en välfungerande marknad. Regelutred- ningen anser att de åtgärder som genomförts för att stärka konsu- menternas ställning via tydligare prisinformation har varit värde- fulla och att arbetet med att stärka konsumenternas ställning måste fortsätta. För den offentliga upphandlingen har graden av konkurrens på den lokala marknaden stor betydelse. (1996) pekar på att det måste ske en avvägning mellan två aspekter vid upphandling – dels att få det lägsta möjliga priset för en viss kvalitetsnivå, dels att se till att konkurrensen fortlever. Om ett företag vinner all upphand- ling inom ett visst geografiskt område minskar sannolikheten att flera företag ska kunna vara med i budgivningen om upphandlingen nästa gång, vilket troligtvis innebär ett högre långsiktigt pris. Denna aspekt är särskilt viktigt på små marknader i glesbygden, där de av samhället upphandlade resorna utgör en mycket hög andel av de totala taxiresorna. Hur den offentliga upphandlingen genomförs är därmed avgörande för huruvida det kommer att finnas konkurre- rande taxiföretag kvar på många orter. Genomför reformer för bättre ordning när det gäller redovisningen av inkomster på taximarknaden. Regeringen beslutade att tillsätta en utred- ning med uppgift att göra en översyn av de bestämmelser som re- glerar taxibranschen (dir. 2003:116). Utredningen antog namnet Utredningen om taxinäringen och man lämnade sitt slutbetänkande Ekonomisk brottslighet inom taxinäringen (SOU 2004:102) . Där föreslås en rad åtgärder för att minska den ekonomiska brottsligheten inom taxisektorn. Behovet av åtgärder för att minska det ekonomiska fusket inom taxinäringen har utretts även tidigare. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka förutsättningarna för och effekterna av att inom taxi- trafiken införa krav på obligatorisk anslutning till beställnings- central eller annat gemensamt organ (dir. 1998:5). Denna utredning ansåg att nackdelarna övervägde fördelarna och föreslog därför att det inte skulle vara obligatoriskt för åkare att tillhöra en beställ- ningscentral. Utredningen föreslog dock i sitt betänkande Kund- vänligare taxi (SOU 1999:60) att särskilda tömningscentraler skulle byggas upp. I tömningscentralerna skulle enligt utredningens för- slag innehavarna av tillstånd till taxitrafik tömma all information från taxametern. Enligt utredningen skulle denna information kunna fungera som kontrollmaterial vid myndigheternas tillsyn. Även har föreslagit att taxifordons taxametrar ska tömmas i en särskild tömningscentral (se SOU 1997:111). Utredningen om taxinäringen anser att en förbättrad tillsyn är den viktigaste åtgärden för att komma tillrätta med den ekono- miska brottsligheten som finns inom taxinäringen (SOU 2004:102). Denna tillsyn anses inte fungera . är den myndighet som är ansvarig av tillsynen över att den som har trafiktillstånd bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser. För en effektiv tillsyn krävs att myndigheterna samarbetar på ett effektivt vis. Det finns ett regionalt samordningsorgan under ledning av landshövdingen som ska ta initiativ till myn– dighetsgemensamma aktioner för att bekämpa ekonomisk brott– slighet. Det finns även ett samarbetsorgan mot ekonomisk brotts– lighet på central nivå, ekorådet. Enligt Utredningen om taxinäringen har det i vissa län inte gjorts någon egentlig samordning mellan myndigheterna för att motverka brottslighet inom taxinäringen. Utredningen anser att de regionala samordningsorganen mot ekonomisk brottslighet är ett lämpligt forum för att ta initiativ till och planera olika tillsynsprojekt inom taxinäringen. De regionala samordningsorganen bör även samar- beta med myndigheter som inte ingår i organen, exempelvis . Utredningen föreslår dessutom att regeringen i regleringsbrev till länsstyrelserna och andra berörda myndigheter framhåller att samarbete i syfte att förhindra ekonomiska och andra brott inom taxinäringen ska prioriteras. Det bör även inom det re- gionala samverkansorganet utarbetas en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten, detsamma ska göras på central nivå av ekobrottsmyndigheten. För att underlätta myndigheternas tillsyn av taxinäringen föreslår Utredningen om taxinäringen att information från alla taxametrar ska överföras till särskilda redovisningscentraler (tömningscentra- ler). av taxiåkarna överför informa- tion från taxametrarna till beställningscentraler eller andra redo– visningscentraler. Detta ska främst vara en hjälp för att förbättra tillsynen. Informationen ska sparas och det ska krävas tillstånd från för att driva en redovisningscentral. De kan bedrivas inom ramen för nuvarande beställningscentraler. Detta skapar ett potentiellt problem i och med att redovisnings- centralerna då inte blir fristående från dem vars uppgifter de ska registrera. Utredningen om taxinäringen anser dock att kostna- derna skulle bli stora om beställningscentralerna inte tillåter vara registreringscentraler. Utredningen om taxinäringen föreslår även att om det finns en avläsare för kreditkort i en taxibil så måste den vara ansluten till taxametern. Detta för att minska möjligheterna till fusk vid redo- visningen av inkomster. För att minska problemen med sk. svart- taxi föreslås att det ska räcka med en enstaka körning för att det ska räknas som olaga yrkesmässig trafik. ansluter sig till samtliga förslag som Utred- ningen om taxinäringen lämnat. Syftet med detta kapitel är att belysa utvecklingen inom telemark- naden efter den liberalisering av regelverket som inleddes . Inledningsvis i avsnitt 10.1 görs en genomgång av vad som karaktäriserar telemarknaden. Här behandlas bland annat de teoretiska orsakerna till att konkurrensen på telemarknaden kan vara begränsad och behovet av regler. I avsnitt 10.2 diskuteras bak- grunden till den svenska telereformen. Avsnitt 10.3 innehåller en redovisning av processen kring liberaliseringen. I avsnitt 10.4 ana- lyseras hur marknaden utvecklats efter liberaliseringen. Avsnitt 10.5 innehåller en kort beskrivning av tillsynen inom området. I avsnitt 10.6 redovisas kvarstående konkurrensproblem enligt (), och . Avsnitt 10.7 innehåller en analys av liberaliseringen av telemarkna- den, och avslutningsvis, i avsnitt 10.8, diskuteras behovet av regel- förändringar. 10.1Vad karaktäriserar marknaden? Skalfördelar innebär i korthet att styckkostnaden för att producera en vara eller tjänst minskar med antalet enheter som produceras. De kan uppstå både på utbudssidan (dvs. i produktionen) och efterfrågesidan (dvs. i samband med efterfrågan eller konsumtion). En rad olika faktorer bidrar till skalfördelar inom nära nog alla branscher, t.ex.: Fasta kostnader som är specifika för företaget och som inte stiger med produktionens storlek. Exempel är kostnader för 1 Avsnittet bygger i huvudsak på (2004). chefer, forsknings- och utvecklingskostnader samt kostnader för nödvändig infrastruktur inom företaget. En mer storskalig produktion låter det producerande företaget använda effektivare teknologi som är mer kapitalintensiv och som har större andel fasta kostnader och en mindre andel rör- liga kostnader. En mer storskalig produktion innebär att de anställda kan bli mer specialiserade och därmed arbeta mer effektivt. Storskalig produktion blir också mindre sårbar för svängningar i efterfrågan, tillfälliga avbrott i produktionen etc. Vid någon punkt kommer vissa av dessa faktorer att ha uttömt sina positiva bidrag och i stället bli till skalnackdelar – alltså att företa- gen blir för stora för att vara effektiva. På telemarknaden hänger skalfördelarna framför allt samman med infrastrukturen. Byggandet av infrastruktur motsvarar mycket stora fasta kostnader, vilket kan fungera som ett inträdeshinder. De totala infrastrukturkostnaderna ökar naturligtvis i en situation med flera parallella nätverk, vilket innebär att åtminstone delar av tele- marknaden har drag av naturligt monopol. En beräkning av Björk- dahl och (2003) uppskattar att investeringskostnaden för svenska 3G-nät skulle ha minskat med om de två konsortier som bildades i stället hade byggt ett gemensamt nät. Även utan en duplicering av infrastrukturen kan de fasta infra- strukturkostnaderna per abonnent antas vara höga i glest befolkade områden. Det kan därför vara användbart att i analysen av tele- marknaden göra en distinktion mellan traditionella skalfördelar och vad som kan kallas täthetsfördelar. Täthetsfördelar innebär i kort- het att genomsnittskostnaden minskar i och med att trafikvolymen ökar inom ett geografiskt område eller i en del av nätet. Täthets- fördelarna skiljer sig rimligen åt mellan fast och mobil telefoni samt mellan områden med hög respektive låg trafikvolym. Man kan t.ex. anta att täthetsfördelarna för mobiltelefoni är stora i glesbygdsom- råden medan de blir uttömda i storstadskärnor, så att antalet bas- stationer måste öka proportionellt i relation till trafikvolymen. Skalfördelarna på efterfrågesidan, i form av positiva nätverkseffek- ter, är avsevärda på telemarknaden. I korthet innebär begreppet att nyttan för en användare av att tillhöra ett nätverk ökar med storle- ken på nätverket. I sin enklaste form kan nätverkseffekterna mätas som den förändring i marginalnyttan som en enskild användare får av att antalet andra användare förändras. Till exempel ökar nyttan för en användare av mobil videotelefoni med antalet andra använ- dare som också kan nyttja samma tjänst. En annan, mer komplex, form av nätverkseffekt uppstår när två olika typer av användare är kopplade till ett nätverk, t.ex. 3G-an- vändare och företag som utvecklar innehållstjänster för 3G-system. I exemplet ökar nyttan för användarna med antalet innehållsföretag inom nätverket, och vice versa. I praktiken hänger nätverkseffek- terna ofta samman med skalfördelar på utbudssidan på så sätt att ju fler användare som finns i ett system, desto fler, bättre och billigare tjänster kan innehållsföretagen erbjuda. (2004) föreslår att nätverkseffekterna har ännu större påverkan på telemarknaden än vad skalfördelar på utbudssidan har. Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) är operatörerna skyldiga att erbjuda avtal om samtrafik, dvs. att abonnenter hos en operatör ska kunna nå andra operatörers abon- nenter. Detta är långt ifrån självklart i andra branscher. Inom till- verkningsindustrin används tvärtom ofta proprietära standarder som ett sätt att dominera en marknad. Även inom telebranschen finns liknande erfarenheter. fördes en intensiv kamp mellan Allmän- na Telefonaktiebolag (SAT) och . SAT hade en helt dominerande ställning i medan domi- nerade resten av landet, och de bedrev inte samtrafik med varandra. Situationen bidrog bland annat till att var tele- fontätaste stad 1912, och att stockholmare som ville ringa till övriga landet behövde dubbla abonnemang. Detta bestod till 1918 när köpte SAT:s nät (Kaijser 1994). 10.1.3Parallell infrastruktur för mobil telefoni När det gäller reglering av infrastruktur inom telesektorn finns det en avvägning mellan infrastruktur- och tjänstekonkurrens. Antingen förlitar man sig på att de aktörer som vill vara verksamma på tjänstemarknaden måste äga sin egen infrastruktur, eller så kan man med hjälp av tillträdesreglering stärka tjänstekonkurrensen genom att tvinga infrastrukturägare att sälja kapacitet i sitt nätverk till konkurrenter utan egen infrastruktur. Avvägningen mellan de olika typerna av konkurrens bygger i grunden på avvägningen mellan nyttan av en fri konkurrens med relativt liten reglering respektive nyttan av skalfördelar. Infrastruk- turkonkurrens innebär en möjlighet att minska mängden reglering, i och med att man inte behöver detaljerade regelverk som bestäm- mer vem som måste erbjuda tillgång till nätkapacitet och på vilka villkor. Eftersom regleraren har ett informationsunderläge gentemot marknadens parter kommer regleringen sannolikt alltid att inne- hålla ett mått av ineffektivitet, som bland annat kan påverka inve- steringsviljan på ett sätt som inte är effektivt. Därtill kommer andra regleringskostnader som till exempel den direkta kostnaden för regleringsverksamheten, lobbying etc. Infrastrukturkonkurrens med- ger också möjligheter till större variation i utbudet, eftersom det finns fler möjligheter att diversifiera produktionen med flera olika infrastrukturlösningar. Tjänstekonkurrens däremot låter branschen dra nytta av skalfördelarna. Om dessa är mycket stora i infra- strukturledet är det samhällsekonomiskt effektivt att alla tjänste- företag använder samma nät. Särskilt i ett stort och glest befolkat land som kan det därför finnas skäl att vara uppmärksam på de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med invester- ingar i parallella nätverk för mobiltelefoni. På den svenska mobilmarknaden är det svårt att ge en entydig bild av vilket alternativ som är att föredra. De mest glesbefolkade delarna av landet är uppenbart naturliga monopol när det gäller täckning av mobilnät. Lika uppenbart är emellertid att storstadsre- gionerna inte är det. I licensvillkoren för 3G-tillstånden föreskrivs därför att tillståndshavarna får samarbeta genom att dela radioinfra- struktur i av befolkningstäckningen. De 30 pro- cent av täckningen där de är tvungna att bygga egen infrastruktur motsvarar Stockholms- , där man kan anta att skalfördelarna inte är så stora att de överväger vins- terna med infrastrukturkonkurrens. Denna regel om möjligt sam- arbete i infrastrukturutbyggnaden har lett till att det nu byggs två parallella infrastrukturer för de fyra operatörer som är verksamma på marknaden. Enligt den tidigare nämnda beräkningen (och ) skulle investeringskostnaden ha minskat med om tillståndshavarna i stället enats om att bygga ett gemensamt nät. Å andra sidan har inte varje tillståndshavare byggt sitt eget nät, vilket med samma resonemang borde motsvara en samhällsekonomisk besparing. Det återstår också att se vilka effek- terna blir av den begränsade infrastrukturkonkurrens som blir resul- tatet av de två bildade nätkonsortierna. Teleindustrin är ett tydligt exempel på vad som kan klassificeras som ett starkt kopplat system, dvs. att systemet, för att fungera som en helhet, är starkt beroende av att alla dess delar är anpassade till varandra. Begreppet används oftast i relation till de tekniska beståndsdelarna av systemet, men även administrativa och ekono- miska processer behöver vara samordnade. Historiskt sett har starkt kopplade system även i hög grad varit starkt vertikalt och horisontellt integrerade, ofta som nationella monopol. I takt med att teletekniken utvecklades så att det blev möj- ligt att telefonera över långa avstånd ökade dock behovet av att på motsvarande sätt koordinera de nationella telenäten till ett sam- manhängande internationellt telesystem. Med start uppstod därför internationella samarbetsorgan för att enas på inter- nationell nivå om tekniska standarder, administrativa rutiner, prin- ciper för ersättning etc. (Jeding 2001). Uppgiften att ta fram internationella standarder för telekommu- nikation ligger främst hos tele- unionen (ITU) och dess sektor ITU-T, där FN:s samtliga med- lemsstater finns representerade. Under har emellertid denna statsledda standardisering minskat i relativ bety- delse. Den snabba tekniska utvecklingen inom sektorn har gjort den långdragna processen att förhandla fram globalt fungerande standarder allt mindre relevant. Marknaden har i stället allt mer kommit att förlita sig till de facto-standarder som arbetas fram av industrin. Detta har lett till att industrin har ett mycket begränsat intresse av arbetet inom ITU-T. En annan orsak till det begränsade intresset är att de nationella telemarknaderna liberalise- rats i de flesta länder i världen. före liberaliseringen representerades i sådana förhandlingar av , som drev ett nationellt mono- pol. I en situation med ett stort antal företag verksamma på markna- den har ofta representerats av PTS i ITU-T-arbetet. Med en sådan ordning är det dock ett problem att PTS funktion främst blir att agera som en mellanhand samt att bevaka utvecklingen. De res- pektive företagen som ska tillämpa standarderna, och därför har synpunkter på deras utformning, har i praktiken valt att finna mark- nadsmässiga lösningar på många av de standardiserings- och sam- ordningsproblem som uppstår. Av en rad skäl som redovisas i kapitel 3 kan man anta att nätverks- industrier inte spontant kommer att karaktäriseras av en funge- rande konkurrens. Dessa skäl gäller mycket tydligt på telemarkna- den. Kärnfrågan i regleringen handlar om att ge nya aktörer tillträde till flaskhalsresurser på villkor som gör det möjligt för dem att utmana de redan etablerade spelarna. Radiospektrum för mobiloperatörer eller accessnät för fasta teleoperatörer är helt nödvändiga resurser för att nå konsumen- terna. Dessa flaskhalsresurser är begränsade, eftersom samtliga kon- kurrerande företag omöjligt kan äga sin egen infrastruktur. Kost- naden för att duplicera det fasta accessnätet gör att denna delmark- nad visar tydliga drag av naturligt monopol. På mobilområdet utgör radiofrekvenser en begränsad naturre- surs, som ytterligare begränsas av det system varigenom frekvens- myndigheterna bestämmer vilka tjänster som ska få finnas i de olika frekvensbanden. Andra delmarknader, som till exempel operatörs- eller innehålls- tjänster, uppvisar inte samma drag av naturliga monopol. De är emellertid beroende av infrastrukturen för att nå sina kunder. Detta innebär i sin tur att den aktör som kontrollerar flaskhalsresursen kan sträcka ut detta inflytande och få en maktposition även i föl- jande led av värdekedjan. Exempelvis kan den som äger infrastruk- turen för mobilnät också påverka vilka operatörer och innehållsle- verantörer som får använda infrastrukturen eller på vilka villkor de ska släppas in. Om till exempel ett företag som äger infrastruktur, och därmed kontrollerar en flaskhals, verkar på operatörsmarknaden innebär detta att denna operatör kan utnyttja sin position för att få fördelar över de andra operatörerna som saknar egen infrastruktur. De nätlösa företagen är därför beroende av att sluta avtal med nät- ägarna för att kunna nå sina kunder. De etablerade nätföretagen har däremot inget intresse av att upplåta sitt nät åt sina konkurrenter – åtminstone inte på villkor som skulle innebära att konkurrenterna kan ta kunder från nätföretagen. I en förhandlingssituation om ett avtal har alltså parterna dels helt motstående intressen, dels funda- mentalt olika förhandlingsstyrka, eftersom det nätlösa företaget är helt beroende av nätägaren men inte vice versa. Det är således lite som talar för att företag utan egen infrastruk- tur skulle kunna konkurrera framgångsrikt i avsaknad av en regler- ing som tvingar fram avtal om att nätlösa operatörer ska få tillgång till flaskhalsresurserna på samma villkor som det nätägande företa- gets egen operatörsverksamhet. Erfarenheterna från den svenska telemarknaden styrker den slutsatsen. Det faktum att det kan finnas fler än en infrastrukturägare inne- bär inte automatiskt att problemet är ur världen. Om antalet nät- ägare på marknaden är tillräckligt litet för att de ska kunna förutse eller kontrollera varandras aktiviteter är deras incitament starka för att samarbeta på ett oligopolistiskt sätt för att förhindra ytterligare inträde på marknaden, vilket skulle öka konkurrenstrycket på marknaden. Elektromagnetiska vågor kan överföras genom rymden och i atmo- sfären. Genom radiokommunikation kan man kommunicera på avstånd utan att använda fasta ledningar, vilket används för en mycket stor mängd kommunikationstekniker – alltifrån fjärrkon- troller till mobiltelefoni, kommunikationssystem för taxibilar och TV-utsändningar via satellit. Det ekonomiska värdet av utrymmet för radiovågor (radiospektrum) är mycket stort, och tillgången till radiospektrum är en direkt förutsättning för många kommunika- tionstjänster. En omfattande elektronikindustri bygger direkt på spektrumanvändning. Tjänster som är beroende av spektruman- vändning fungerar som insatsfaktorer i nära nog varje sektor av den moderna ekonomin. En uppskattning av det ekonomiska värdet av radiospektrum för EU-området anger att det uppgår till 2–2,5 pro- cent av EU:s samlade BNP (m.fl. 2004). Man kan se radiospektrum som en gemensam naturresurs utan ägare, men det är ingen obegränsad resurs. Det är inte heller möj- ligt för ett obegränsat antal användare att dela resursen, eftersom en användares nyttjande kan orsaka störningar för en annan. Olika frekvenser inom radiospektrum har dessutom olika egenskaper, vilket gör frekvenserna lämpade för olika typer av användning. I praktiken är ett frekvensbands lämplighet för en viss typ av använd- ning ytterligare begränsad, eftersom nödvändig utrustning kan behöva vara definierad för ett visst frekvensband för att tillvarata skalför- delar i tillverkningen. I många delar av är radiospektrum en knapp resurs; efterfrågan överskrider den tillgängliga mängden radiospektrum. Det finns dock skäl att tro att det administrativa system som används för att fördela rätten att använda radiospektrum gör detta till en knappare resurs än det skulle behöva vara (och 2004, m.fl. 2004). Spektrumfördelningen har två dimensioner: vilka typer av användning ska tillåtas i respektive frekvensband vem ska få använda frekvenserna – tilldelning. Traditionellt i har man använt ett centraliserat tillväga- gångssätt, där en statlig myndighet har fattat alla beslut om såväl allokering som tilldelning. Metoden har varit inriktad på, och fram- gångsrik i, att minimera störningar i radiokommunikationen. Den centraliserade beslutsmodellen ställer emellertid mycket stora krav på den myndighet som fattar besluten att den väljer rätt tjänster, tekniker och användare. I och med att efterfrågan på spektrum har ökat mycket kraftigt under har också risken ökat för att besluten leder till ineffektiva allokeringar och tilldel- ningar.