sou · GTB3103 · 2006-01-01 00:00:00 — Slutbetänkande av Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterföre- ning skall genomföras i . Regeringen beslutade därefter, genom tilläggsdirektiv att utredningen skulle utvidgas till att även ta ställning till hur rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställ- ning skall genomföras i svensk rätt. Genom beslut beslutade regeringen att utredningstiden skulle förlängas och att redovisningen av uppdraget skulle delas upp på ett delbetänkande att redovisas och ett slutbetänkande. beslutade regeringen om ett tredje tilläggsdirektiv enligt vilket utredningen utöver vad som angivits i tidigare direktiv skulle presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna. Ut- redningstiden förlängdes till . förordnades hovrättsrådet till särskild utredare. Genom beslut förordnades med verkan fr.o.m. avdelningsdirektören , rättssakkunniga , kammarrättsassessorn , departementssekreteraren , före- draganden , departementssekreterarna samt kanslirådet till experter i utredningen. och entledigades med verkan från . Föredraganden och kammar- rättsassessorn förordnades som experter respektive . entledigades med verkan från och kanslirådet förordnades som expert fr.o.m. . , och entledigades med verkan från . Departementssekreterarna förordnades som experter från och med . och departementssekreteraren förord- nades som experter från och med . Hovrättsassessorn har tjänstgjort som sek- reterare i utredningen till och med . Hovrätts- assessorn har tjänstgjort som sekreterare . Utredningen har antagit namnet Utredningen om uppehållstill- stånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelands- medborgare. Utredningen överlämnade delbetänkandet och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). Härmed får utredningen överlämna sitt betänkande (SOU 2005:103). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Nuvarande förhållanden m.m. ..................................... Uppehållstillstånd på grund av anknytning............................ 2.1.1 Anhöriga till medborgare i eller tredje 2.1.2 Anhöriga till medborgare inom EES eller i 2.2Återkallelse av uppehållstillstånd som beviljats på grund Förslagen i utredningens delbetänkande Avgränsning av personkretsen ...................................... 6.1Personkretsen som omfattas av Personkretsen i övrigt .............................................................. Villkoren för familjeåterförening med kärnfamiljen ......... Överväganden och förslag ....................................................... Villkoren för familjeåterförening med föräldrar och 8.3Utgångspunkter beträffande familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn.......................................................... 8.4 Överväganden och förslag ....................................................... Föräldrar till barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt........................................... Villkoren för familjeåterförening med annan nära Överväganden och förslag..................................................... Argumenten för och emot ett försörjningskrav .................. 10.2.2 Betydelsen av att ett försörjningskrav tillämpas i 10.2.3 Vissa övriga principiella frågor................................... Om ett försörjningskrav införs – i vilka fall skall det 10.3.2 Nyetablerade förhållanden......................................... 10.3.3 Föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga ........ Om ett försörjningskrav införs – vilken innebörd skall det ha?..................................................................................... 10.4.2 Stabila och regelbundna försörjningsmedel .............. 10.4.3 Behov av socialt bistånd ............................................. 10.4.4 Storleken på försörjningsförmågan ........................... 10.4.5 Behovet av sjukförsäkring.......................................... Bör ett försörjningskrav förses med undantag?................... Bör en kontroll ske av om ett försörjningskrav uppfylls?... Handläggning av ärenden om uppehållstillstånd m.m. ........ 11.2.2 Pågående förändring ................................................... Överprövning av beslut om uppehållstillstånd m.m. ........... 12.1.1 Utgångspunkter för kostnadsberäkningarna............. 12.1.2 Kostnadseffekter för det allmänna............................. 12.1.3 Kostnadseffekter för företag och andra enskilda...... Behålla nuvarande villkor....................................................... Ändrade villkor för föräldrar................................................. Ändrade villkor för vuxna barn ............................................. Ändrade villkor för andra nära anhöriga............................... Rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening.............................................. Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) Utlänningslagen (2005:716) Socialförsäkringslag (1999:799) Socialtjänstlagen (2001:453) Utlänningsförordningen (1989:547) Utlänningslagen (1989:529) medborgare i EU-stat eller annan stat som ingår i Europeiska ekonomiska person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosätt- ning i och som en anhörig en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i make eller sambo i ett nyetablerat förhållande (i praxis ett förhållande som varat mindre än ) person som inte är medborgare i EU-stat, i detta betänkande inklu- Utredningen har haft i uppdrag att dels ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening (nedan kallat familjeåterföreningsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt, dels ta ställning till hur rådets direktiv /109/EG om varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgares ställning skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har också ingått att utreda hur förslagen i Anhörigkom- mitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) för- håller sig till bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet. Utredningen fick genom ett tilläggsdirektiv i uppdrag att i ett delbetänkande lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för direktivens genomförande. Upp- draget utökades på det sättet att utredningen skulle redo- visa övriga författningsändringar och förslag till andra åtgärder som kan behövas med anledning av direktiven för att åstadkomma en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning. Genom ytterligare ett tilläggs- direktiv gavs utredningen i uppdrag att, utöver vad som angivits i tidigare direktiv, beskriva nuvarande och eventuella framtida regler för anhöriginvandringen i vissa andra EU-länder, presentera olika alternativ för en förändring av anhörigreglerna och kostnadsberäk- na de olika alternativen samt bedöma effekterna av förändrade anhörigregler. lämnade utredningen ett delbetänkande i vilket ut- redningen redovisade arbetet med de författningsändringar och andra åtgärder som var hänförliga till familjeåterföreningsdirekti- vets bestämmelser om kärnfamiljen. Utredningens förslag hänför- liga till direktivet om varaktigt bosatta redovisades i sin helhet i delbetänkandet. Den person som bor i och som den anhörige, som vill få uppehållstillstånd, har anknytning till kallar utredningen referens- person. Det är också det begrepp som används i familjeåterförenings- direktivet. använde begreppet anknytningsper- son för den som bor i . Utredningen gör bedömningen att referensperson även i fort- sättningen bör vara den som är bosatt i eller som har be- viljats uppehållstillstånd för bosättning i . För medborgare i EES-stat eller bör dessutom, liksom , särskilda bestäm- melser gälla, vilka innebär att familjeåterförening kan beviljas. Med kärnfamilj avses make, registrerad partner, sambo och under- åriga barn. Utredningen lämnade redan i sitt delbetänkande förslag avseende tredjelandsmedborgares kärnfamilj. När utredningens för- slag beretts inom har man tagit initiativ till att göra bestämmelserna oberoende av medborgarskap. De förslag till föränd- ringar som tagits fram inom innebär enligt utred- ningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstadkoms. Utredningen ansluter sig därför till förslagen. Utredningen föreslår även att en bestämmelse införs som anger att vad som sägs om uppe- hållstillstånd för en utlänning som är eller har för avsikt att bli sambo till en referensperson också skall gälla utlänning som är eller avser att bli sambo till en medborgare i EES-stat eller som har uppe- hållstillstånd i . med föräldrar och vuxna barn Familjeåterföreningsdirektivet (artikel 4.2) anger beträffande för- äldrar och vuxna barn att medlemsstaterna får (inte skall som gäller för makar och underåriga barn) tillåta familjeåterförening. Som möjligt villkor för återförening föräldrar att föräldrarna är försörjningsberoende av referenspersonen eller hans eller hennes make och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet. Beträffande vuxna barn anges som villkor för uppehållstillstånd att barnen av hälsoskäl inte kan försörja sig själva. Med hänsyn till att artikel 4.2 är fakultativ ankommer det på medlemsstaterna själva att avgöra villkoren för familjeåterförening med föräldrar och vuxna barn. Någon anpassning av svensk rätt för att uppnå förenlighet med direktivet i denna del är således inte nöd- vändig. Utredningen anser det dock lämpligt att familjeåterföre- ningsdirektivet får vara utgångspunkt för de förslag som lämnas. Familjeåterföreningsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv och ger ut- rymme för att ha generösare villkor. På grund av det anförda kan förslag inte an- ses strida mot familjeåterföreningsdirektivet. Någon anpassning av förslagen för att uppnå förenlighet med direktivet i denna del är således inte nödvändig. Som utredningen ser det bör den inriktning hade för sina förslag, nämligen att överväga lättnader i förutsättningarna för att bl.a. föräldrar skall kunna få uppehållstillstånd på grund av anknytning, alltjämt ha giltighet. Utredningen föreslår att uppehållstillstånd får beviljas förälder och ogift vuxet barn om det mellan föräldern respektive det vuxna barnet och referenspersonen föreligger ett beroende som inte kan tillgodoses på annat sätt. Förslaget innebär att det nu gällande kravet på hushållsgemenskap tas bort. Det beroendeförhållande som skall finnas enligt förslaget måste inte ha funnits redan när de levde tillsammans utomlands utan det bör vara tillräckligt med att det finns vid tiden för ansökan om uppehållstillstånd för familje- återförening. Ansökan behöver heller inte göras snart efter det att referenspersonen flyttat till . Beroendet, som kan finnas hos antingen referenspersonen eller släktingen, kan vara av personligt eller ekonomiskt slag. Möjligheterna att införa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med föräldrar och ogifta, myndiga barn behand- las nedan. med annan nära anhörig Familjeåterföreningsdirektivet innehåller inga bestämmelser om de anhöriga som varken ingår i kärnfamiljen eller tillhör gruppen för- äldrar och vuxna barn. I likhet med anser utredningen att utrymme bör ges för en friare bedömning i det enskilda fallet genom att hän- syn får tas till de skäl som sammantaget föreligger i ett ärende. Villkoren för att andra nära anhöriga skall få beviljas familjeåter- förening bör, som en konsekvens av den familjerättsliga ställning de har, dock vara mycket restriktiva. föreslagit bör ett krav på synnerliga skäl föreligga. Utredningen föreslår att uppehållstillstånd för dessa anhöriga får beviljas endast om det finns synnerliga skäl. Några särskilda be- stämmelser om att personer som är sista länken (dvs. har samtliga släktingar i ) i princip alltid skall ha rätt till uppehållstill- stånd, föreslår utredningen inte. Däremot innebär ett krav på synnerliga skäl att framför allt sista länken-fall kan komma i fråga för uppehållstillstånd. Vid bedömningen bör man exempelvis beakta den anhöriges ålder och levnadsförhållanden, hur väl de anhöriga upprätthållit kontakten samt omständigheter av humanitär art. Försörjningskrav som villkor för att bevilja uppehållstillstånd i dessa fall behandlas nedan. Utredningen har haft i uppdrag att undersöka vilka möjligheter det finns att införa ett försörjningskrav som villkor för familjeåter- förening med andra anhöriga än makar och sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn. Det har tidigare funnits ett försörjningskrav i svensk utlännings- rätt. Att försörjningen är tryggad är ett vanligt krav för att få uppe- hållstillstånd i andra länder. Familjeåterföreningsdirektivet före- skriver att medlemsländerna får kräva bevis om att det finns en lämplig bostad, sjukförsäkring samt stabila och regelbundna för- sörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar. Argumenten för och emot ett försörjningskrav Minskade kostnader för samhället torde vara det främsta argumen- tet för att som villkor för uppehållstillstånd införa ett krav på att utlänningens försörjning är tryggad. Många av de ekonomiska förmåner som samhället tillhandahåller, exempelvis socialförsäk- ringsförmåner, skulle emellertid gälla även en person som uppfyllt ett eventuellt krav på att ha tryggad försörjning. Eftersom det inte finns någon underhållsskyldighet mot föräldrar och vuxna barn i skulle inte heller behovsprövade förmåner kunna nekas även om man har ett försörjningskrav i förhållande till dessa kategorier. För svenska förhållanden skulle ett försörjningskrav därför endast få den effekten att det hindrar vissa anhöriga från att få uppehållstillstånd i . Förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder kan tala för att införa villkoret i . Utredningen anser dock att det är ovisst om enbart förekomsten av ett försörjningskrav i andra länder i sig skulle få en styrande effekt på anhöriginvandringen till . För ett försörjningskrav talar att ett sådant krav eventuellt kan bidra till att skenförhållanden inte åberopas i uppehållstillstånds- ärenden. Principen om sammanhållningen av kärnfamiljen talar emellertid mot att införa försörjningskrav för att medlemmar inom kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd. Den signalverkan ett försörjningsvillkor skulle ge om att den enskilde individen har ett försörjningsansvar för sig själv, är osäker. Bland utländska medborgare finns grupper som redan är utsatta och har en svag ställning. Dessa kan få svårt att klara försörjnings- kravet. Hänsynen till redan utsatta grupper talar därför mot att införa det i svensk rätt. Befintliga inkomstskillnader mellan kvinnor och män skulle leda till skillnader i möjligheten att ta hit en anhörig främst om refe- renspersonen är ensamstående. Jämställdhetsaspekter talar således också mot att försörjningskrav införs. Vid en vägning för och emot ett försörjningskrav finner utred- ningen att ett försörjningskrav blir mycket svårt att förena såväl med de principer om generell välfärd som präglar det svenska samhället som med allmänna rättvise- och jämställdhetsprinciper. Om ett försörjningskrav införs – i vilka fall skall det gälla? Ett försörjningskrav bör inte införas för att make eller sambo, vare sig i etablerade eller nyetablerade förhållanden, eller minderåriga barn skall få uppehållstillstånd. Något försörjningskrav bör heller inte gälla för utlänningar som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en referensperson i . Om ett försörjningskrav skulle införas bör det gälla för att anhöriga utanför kärnfamiljen, dvs. föräldrar, ogifta, myndiga barn och andra nära anhöriga skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Försörjningskrav skall dock inte gälla för att föräldrar till någon som är underårig flykting eller skyddsbehövande i övrigt och är utan medföljande vuxen skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening. Om ett försörjningskrav införs – vilken innebörd skall det ha? Om ett försörjningskrav införs bör försörjningen anses tryggad om det finns tillgång till stabila och regelbundna försörjningsmedel så att referenspersonen eller den anhörige inte behöver ta i anspråk ekonomiskt behovsprövat stöd av allmänna medel för att tillgodose grundläggande behov för livsuppehället och bostadskostnaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan lämpligen meddela närmare föreskrifter om vilket krav som skall ställas på den ekonomiska förmågan för olika fall. Undantag från försörjningskravet? Om ett försörjningskrav införs som villkor för att anhöriga skall få uppehållstillstånd för familjeåterförening, bör enligt utredningens uppfattning något undantag från villkoret inte finnas. Kontroll av om försörjningskravet uppfylls Om ett försörjningskrav införs som villkor, bör en prövning av villkoret göras enbart första gången en anhörig ansöker om uppe- hållstillstånd för familjeåterförening. Någon senare omprövning av om villkoret är uppfyllt med följd att uppehållstillstån- det kan återkallas bör inte ske. I utredningens delbetänkande föreslås att vissa tidsfrister för hand- läggningen skall införas i utlänningslagen. För familjeåterförening mellan tredjelandsmedborgare skall sökanden få underrättelse om det beslut varigenom ärendet avgörs senast från det att ansökningen lämnades in. I sin beredning av utredningens förslag har man inom tagit initiativ till att göra bestämmelsen oberoende av medborgarskap. utredningen att en ändamålsenlig och enhetlig lagstiftning åstad- koms. Förslaget innebär dock att bestämmelser om tidsfrister måste införas i utlänningsförordningen i stället för – som utredningen före- slog – i utlänningslagen. Utredningen finner inte tillräckliga skäl för att ifrågasätta en sådan reglering av frågan. Enligt utredningens be- dömning saknas anledning till ytterligare förändringar när det gäller handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd. I fråga om överprövning av beslut om uppehållstillstånd gör ut- redningen följande bedömning. När det gäller beslut om avvisning eller utvisning, avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, eller återkallelse av uppehållstillstånd står bestämmelserna i nya utlän- ningslagen i huvudsak i överensstämmelse med familjeåterförenings- direktivets krav på att det skall finnas en rätt att ansöka om rättslig prövning. Med hänsyn till att nuvarande praxis innebär en principiell rätt till familjeåterförening för medlemmar inom kärnfamiljen bedömer utredningen att antalet uppehållstillstånd inte kommer att öka för dessa kategorier trots de föreslagna författningsändringarna. De ändringar utredningen föreslår i förutsättningarna för att föräldrar och vuxna barn skall få uppehållstillstånd leder däremot enligt utredningens bedömning till en ökad invandring. När det gäller kretsen annan nära anhörig än föräldrar och vuxna barn, t.ex. syskon, far- eller morföräldrar, faster eller moster, gör utredningen bedömningen att utredningens förslag innebär att något fler kan uppfylla villkoren för att få uppehållstillstånd i jämfört med nuvarande förhållanden. Ökningen bedöms dock totalt sett inte omfatta fler än en liten grupp människor. Utredningen har i enlighet med kommittédirektiven givit en extern konsultfirma i uppdrag att beräkna de ekonomiska effekter- na av olika förslag avseende anhöriginvandring. Föreslagna förändringar får, som redan nämnts, effekt på antalet uppehållstillstånd beviljade för föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Det är framför allt invandringen av anhöriga i de övre åldersgrupperna som kommer att öka. Enligt be- dömningen i konsultrapporten kommer antalet anhöriginvandrare att öka varaktigt med 800 personer om utredningens för- slag genomförs utan försörjningskrav. (riktat både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utanför kärnfamiljen) görs bedömningen att antalet anhöriginvandrare kommer att minska varaktigt med ca 1 650 personer jämfört med dagens nivå. Minskningen bedöms framför allt beröra snabb- anknytningsfallen, dvs. Ett alternativ utan försörjningskrav innebär, enligt rapporten, ett för- väntat offentligfinansiellt underskott på år- ligen . Därefter minskar det årliga underskottet till ca . Med ett försörjningskrav (som riktar sig både mot snabbanknytningsfall och anhöriga utanför kärnfamiljen) beräknas det årliga underskottet uppgå till ca och därefter ca . Bedömningarna i rapporten framstår inte som orimliga. Om man bortser från förväntade intäkter (vilka finns med i konsultens be- räkning) och enbart ser till de förväntade kostnaderna blir resul- taten annorlunda. Den varaktiga kostnaden skulle bli och den årliga kostnaden skulle bli ca . Det finns emellertid anledning att framhålla att kostnadsbedömningen av utredningens förslag är förknippad med flera grova uppskattningar och osäkerhetsfaktorer och får där- för ses som ett grovt riktmärke. I enlighet med regeringens direktiv har utredningen även lämnat för- slag till alternativ när det gäller en förändring av anhörigreglerna. Ett alternativ som utredningen ser är att inte göra några föränd- ringar alls av nuvarande regler avseende anhöriga utanför kärn- familjen. Ett annat alternativ är att göra en mindre förändring av- seende föräldrar på så sätt att endast den förälder som är ensam- stående och sista länk (dvs. har samtliga sina släktingar i ) får uppehållstillstånd i . Alternativt kan man tänka sig att även föräldrapar kan få uppehållstillstånd om de har samtliga släktingar i . När det gäller vuxna barn kan ett alternativ se ut så att kravet på hushållsgemenskap finns kvar men att vuxna barn härut- över kan få uppehållstillstånd om det föreligger ett beroende- förhållande till föräldrarna. Slutligen kan ett alternativ formuleras så att även andra nära släktingar i undantagsfall kan få uppehålls- tillstånd även om de inte ingått i hushållsgemenskapen. Utredningen har för vart och ett av alternativen gjort en bedöm- ning av vilka kostnader alternativet innebär. För varje alternativ be- döms kostnaden ligga lägre än kostnaden för utredningens förslag. The Commission's task has been to consider how both Council Directive 2003/86/EC on the right to family reunification (hereinafter referred to as the Family reunification directive) and Council Directive 2003/109/EC concerning the status of third- country nationals who are long-term residents are to be implemented into Swedish law. The task has also included investigating how the proposals put forward in the interim report of Relatives, entitled 'Immigration of close relatives in ' (Official Government Report 2002:13), relate to the provisions in the Family reunification directive. The Commission also received a supplementary directive to submit proposals in an interim report for the compulsory constitutional amendments and other measures needed to implement the directives. The task was also extended to include a presentation by the Commission of other constitutional amend- ments and proposals for other measures that may be needed on account of the directives in order to achieve effective and uniform legislation. As the result of a second supplementary directive and in addition to instructions in earlier directives, the Commission was asked to describe current and possible future regulations governing the immigration of relatives in certain other EU Member States, to present and estimate the costs of the various alternatives and assess the short- and long-term effects of amendments to these regula- tions in .