sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — En sådan bedömning förutsätter en uppskattning av hur många ansökningar om undantag som inkommer till , hur stor andel som avslås och hur stor del av de avslagsbesluten som överklagas. Det är inte möjligt att med någon större grad av säkerhet göra en sådan bedömning avseende en ny lag som saknar tidigare motsvarighet. Det är på motsvarande sätt svårt att uppskatta i hur många fall sanktionsavgift kommer att påföras och hur stor del av besluten om sanktionsavgift som kommer att överklagas. Till följd av att förvaltningsdomstolarna successivt kommer att avlastas från mål angående arvs- och gåvoskatt frigörs resurser som kan användas för mål enligt lagen om kassaregister m.m. Arvs- och gåvoskattemålen är emellertid till antalet en liten målgrupp för läns- och kammarrätterna. Med hänsyn till den stora osäkerheten om hur många mål det kan bli fråga om enligt den föreslagna lagen kan vi inte nu säga att det finns skäl att tillföra ytterligare resurser till domstolarna. Det finns dock anledning att följa utvecklingen. Det övergripande syftet med kraven på certifierade kassaregister är att minska skatteundandragandena. De föreslagna reglerna kommer att göra det svårare att undanhålla skatt och förbättra kontrollmöjligheter. Skatteintäkterna kan därmed förväntas öka. Det är inte möjligt att uppskatta hur stor ökningen av skatteintäkterna kommer att bli. Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna 23.2Konsekvenser för små företag Vi bedömer att skattelagstiftningen lätt kan kringgås i kontantbranscherna och att problemen med skatte- undandraganden är allvarliga. Vårt förslag innebär att näringsidkare i kontantbranscherna skall vara skyldiga att använda certifierade kassaregister för att registrera försäljning. Antalet näringsidkare som kommer att omfattas av reglerna kan uppskattas till 250 000. Såväl stora som små företag inom kontantbranscherna kommer att omfattas. Inom dessa branscher är dock en större del av företagen små (se kap. 3). Det är enligt vår bedömning mycket angeläget att vidta åtgärder så att de samhällsskadliga konsekvenser som skatteundandraganden medför kan motverkas. Om inga åtgärder vidtas bedömer vi att problemen kommer att kvarstå. Till följd av regleringen kommer de näringsidkare som omfattas att bli tvungna att byta ut sina kassaregister mot certifierade kassaregister. Om näringsidkaren inte har något kassaregister blir han skyldig att investera i minst ett nytt kassaregister. Vid utformningen av förslaget har vi varit medvetna om det stora antalet små företag i kontantbranscherna. Vi har beaktat dessa företags behov och vid avvägningar mot andra behov lagt vikt vid bl.a. att arbetsinsatserna och kostnaderna för näringsidkarna hålls på en så låg nivå som möjligt. Våra bedömningar redovisas löpande i betänkandet. Som exempel kan nämnas att vi ställt så låga krav som möjligt på kassaregistrets funktioner. Avsikten har varit att medge användning av billigare kassaregister som bygger på enklare tekniska lösningar. Nedan sammanfattas konsekvenserna för små företag. De administrativa åtgärder som näringsidkaren måste utföra är att göra en anmälan till när ett kassaregister tas i eller ur bruk. Förfarandet för anmälan har utformats så enkelt som bedömts möjligt. Anmälan skall vara underskriven, men det finns inget krav på egenhändig underskrift. Det finns inget hinder mot att låta ombud göra anmälan. Avsikten är vidare att anmälan skall kunna ske elektroniskt (se vidare avsnitt 10.2.2). Kassaregister skall regelbundet genomgå återkommande teknisk kontroll som utförs av ett ackrediterat organ. Förutom denna tjänst bör regleringen inte innebära att näringsidkaren behöver köpa tjänster av någon expert. En näringsidkare som omfattas av krav på certifierat kassaregister skall enligt vårt förslag som huvudregel även registrera fakturerad försäljning (se avsnitt 8.2.2). SOU 2005:35 Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna detta krav i de flesta fall inte kommer att innebära något merarbete. Ett företag som har såväl kontant försäljning som en mindre del fakturerad försäljning registrerar vanligen även den fakturerade försäljningen i kassaregister och använder kassakvittot som underlag för faktureringen. Används inte kassaregistret måste i stället annat underlag för fakturan upprättas. Om en näringsidkare som omfattas av lagens tillämpnings- område använder ett kassaregister som inte uppfyller föreskrivna krav eller över huvud taget inte innehar något kassaregister skall en sanktionsavgift utgå. Vi bedömer att det är nödvändigt att effektivt sanktionera lagens regler (se avsnitt 11.2.1). Tidsåtgången som krävs för att hantera reglerna bedömer vi som begränsad. Det är fråga om att köpa in kassaregister och fylla i en anmälan med ett fåtal uppgifter. Ny anmälan skall göras om kassaregister tas ur bruk eller nytt kassaregister tas i bruk. För ett mindre företag torde i genomsnitt högst en anmälan bli nödvändig. Den regelbundet återkommande tekniska kontrollen skall vanligen genomföras en gång . De ackrediterade organen fastställer själva priset för kontrollen. En jämförelse kan göras med vad liknande kontroller av ackrediterade organ kostar. Kostnaden för omverifiering av vågar i näringsidkarens lokal varierar beroende på bl.a. hur många vågar det finns på samma ställe och hur lång resväg teknikern har. En omverifiering av en enstaka våg med tillhörande kassaregister kostar omkring 600–(inklusive i avgift till SWEDAC). En besiktning av en taxameter kostar ca 1 000–. Kostnaden för återkommande teknisk kontroll av kassaregister kan uppskattas till ca . Tillsynen som genomför skall enligt vårt förslag inte vara avgifts- finansierad. Näringsidkaren belastas således inte av kostnader för denna kontroll. Ett kassaregister som uppfyller Statens folkhälsoinstituts krav på kassaregister i restaurangbranschen kostar från och uppåt. Kostnaden för inköp av certifierat kassaregister enligt vårt förslag kan väntas bli högre på grund av att det kommer att ställas större krav i vissa avseenden och för att överensstämmelsen med föreskrivna krav skall bedömas genom certifiering. Å andra sidan kommer efterfrågan på certifierade kassaregister att bli omfattande vilket kommer att ha effekter på prisnivån. En taxameter kostar ca 10 000–. Mot bakgrund härav bedömer vi att det kommer att vara möjligt att köpa ett certifierat kassaregister för ca . Om näringsidkaren har behov av ett kassaregister med Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna fler eller mer avancerade funktioner än de som krävs enligt den föreslagna lagen, kommer kostnaderna givetvis att bli högre. Det finns också företag som har behov av fler än ett register eller av ett register med flera terminaler. Behoven varierar från företag till företag. Bland de företag som har särskilda krav på kassasystemet finns t.ex. kedjeföretagen. En del av dessa företag kommer sannolikt att medges undantag från kravet på certifierat kassaregister. Kostnaderna för återstående företag med specifika behov i dessa avseenden är inte möjliga att uppskatta med rimlig tillförlitlighet. En sådan uppskattning förutsätter en omfattande och detaljerad kartläggning av företagens behov som inte är möjlig att genomföra inom ramen för utredningen. En stor del av företagen som omfattas av kraven är dock små företag med behov av endast ett kassaregister. I nedanstående tabell sammanfattas uppskattningen av tidsåtgång och kostnader för ett sådant företag. Kostnader för små företag 1 0,25 tim. x (uppskattad timkostnad enligt ). Vårt förslag kan sägas utgöra en etableringströskel eftersom det inte kommer att vara tillåtet att bedriva näringsverksamhet där kontant betalning förekommer i mer än obetydlig omfattning utan att använda certifierat kassaregister. Den kostnad det är fråga om är dock begränsad och de allra flesta näringsidkare som hanterar kontant betalning har ändå behov av ett kassaregister. Merkost- naden för ett certifierat kassaregister bedömer vi vara av mindre betydelse för möjligheten att etablera sig i kontantbranscherna. Tillämpningsområdet har utformats för att minimera riskerna för Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna tröskeleffekter och snedvriden konkurrens (se avsnitt 9.1–9.3). Vi bedömer att regleringen inte kommer att leda till snedvridning av konkurrensförhållanden till nackdel för små företag. Regelverket kommer däremot att motverka illojal konkurrens från företag som skaffar sig konkurrensfördelar genom att inte betala skatter och avgifter i enlighet med gällande regler. Detta kommer att gynna det stora flertalet små företag. Vi bedömer att det finns goda möjligheter att kontrollera efter- levnaden av bestämmelserna. Näringsidkarnas anmälningsskyldig- het och den återkommande tekniska kontrollen har betydelse för kontrollen. skall vidare genom tillsyn och särskilda kontrollåtgärder kontrollera att reglerna efterlevs (se vidare kap. 10). Enligt vårt förslag skall lagen träda i kraft , men inte tillämpas förrän på försäljningar som sker efter . Övergångstiden under vilken näringsidkarna kan planera för nödvändiga åtgärder blir således relativt lång. Små företag får därmed möjlighet att förbereda sig för omställningen. 23.3Konsekvenser för den ekonomiska brottsligheten Syftet med den föreslagna regleringen är att minska möjligheterna till skatteundandragande och därmed också till skattebrott. Dessa frågor behandlas i betänkandet. Sammanfattningsvis kan följande sägas. Enligt förslaget skall ett tydligt krav införas på att registrera all försäljning i certifierat kassaregister samt att ta fram och erbjuda kunden ett kvitto. När reglerna införs skall näringsidkarna informeras om sina skyldigheter. Allmänheten i övrigt skall informeras om näringsidkarnas skyldigheter och om kvittots betydelse. Härigenom förebyggs regelöverträdelser. Efterlevnaden skall kontrolleras av som förses med befogenheter att göra oanmälda tillsynsbesök och utökade befogenheter för skattekontroll. Kassaregister skall enligt förslaget vara så konstruerade att manipulationer syns vid en kontroll i efterhand. Det blir svårare att fuska, risken för upptäckt ökar och utredningsmöjligheter förbättras. Vid regelöver- trädelser som upptäcks i samband med tillsyn skall ta ut en kännbar sanktionsavgift. Sammantaget bedömer vi att regleringen kommer att minska den ekonomiska brottslighet som är relaterad till oredovisade inkomster i kontantbranscherna. Konsekvenser av förslaget – kontantbranscherna I de föregående avsnitten har vi uppskattat vilka kostnader förslaget innebär för det allmänna och för små företag. Vi har också berört vissa positiva konsekvenser av förslaget. Som vi redogjort för i betänkandet bedömer vi att fördelarna med förslaget väl motiverar de ökade kostnaderna för såväl det allmänna som näringsidkarna. Vår slutsats bygger inte på en jämförelse mellan kostnaderna och ökade skatteintäkter. Skälen härför är inte bara att de ökade skatteintäkterna är svåra att beräkna, utan främst att andra effekter av förslaget är av stor betydelse. Förbättrade konkurrensvillkor för företagarna är en viktig effekt av förslaget som inte är möjlig att uppskatta värdet av. Värdet av ökat förtroende för skattesystemet och i förlängningen för rättsstaten och de demokratiska spelreglerna kan överhuvudtaget inte mätas i ekonomiska mått. De totala kostnaderna för förslaget är som framgår av tidigare avsnitt svåra att uppskatta med någon säkerhet. Vi anser dock att det är nödvändigt att vidta åtgärder och har utformat förslaget så att kostnaderna för näringsidkarna skall bli så låga som möjligt. För de minsta, i detta sammanhang känsligaste, företagen kan såväl investeringskostnader som övriga kostnader uppskattas. Vi bedömer att dessa kostnader är acceptabla. För större företag kommer kostnaderna att variera och det är svårare att uppskatta kostnaderna i de enskilda fallen. Det är emellertid fråga om kost- nader i en storleksordning som ligger inom ramen för vad som är rimligt med hänsyn till de värden som står på spel. 24Konsekvenser av förslaget – skattebrottsenheterna Vi föreslår att tjänstmännen vid skattebrottsenheterna i viss utsträckning skall få verkställa och besluta om tvångsmedel i de ärenden som handläggs vid enheterna. Det kommer att krävas vissa utbildningsinsatser till följd av förslaget. har uppskattat kostnaderna för utbildning till samt en årlig kostnad om för ökad grundutbildning. Vi bedömer att kostnaderna inte är större än att de kan täckas av ordinarie anslag till utbildningsinsatser. Att upprätta beslagsrutiner och beslagsliggare bedömer vi inte vara förenat med några större kostnader. Det uppkommer dock en årlig kostnad för att hantera beslagsliggaren. Vår bedömning är att dessa kostnader kan finansieras inom befintliga anslag. När det gäller förslaget till en mer omfattande direktåtkomst till beskattningsdatabasen innebär detta framför allt att underrättelse- verksamheten kan bedrivas effektivare. Förslaget kommer att medföra en besparing för på så sätt att uppgifter inte behöver inhämtas in via InfoTorg. Besparingen kan beräknas till . Förslaget kommer även att medföra kostnadsbe- sparingar för fiskala verksamhet. Antalet telefon- och brevförfrågningar kommer att minska och Sebra kommer inte längre att behövas för det här ändamålet. Besparingen kan beräknas till . Initialt uppkommer en kostnad för anpassning av systemen, bl.a. måste de uppgifter som inte skall omfattas av direktåtkomsten mörkas. Sammantaget kommer förslaget dock att medföra en besparing för . Även förslaget till en begränsad direktåtkomst till databasen kommer att medföra en besparing för på så sätt att uppgifter inte behöver inhämtas in via InfoTorg i samma utsträckning som . Även med detta förslag får man dock räkna Konsekvenser av förslaget – skattebrottsenheterna med en viss kostnad för anpassning av systemen. Sammantaget kommer förslaget dock att medföra en besparing för . Förslaget om att skattebrottsenheternas verksamhetsområde skall vidgas och även omfatta överträdelse av näringsförbud medför inga ekonomiska konsekvenser. Förslagens betydelse för den personliga integriteten och det brottsförebyggande arbetet har redovisats på andra ställen i betänkandet. 25.1Förslaget till lag om kassaregister m.m. Lagens inledande paragraf upplyser om lagens innehåll och avgränsar tillämpningsområdet. Det innebär bl.a. att kontrollbe- fogenheterna enligt lagen inte får användas för annat ändamål än att kontrollera kassaregister och användningen av dessa. I paragrafen finns huvudregeln för lagens tillämpningsområde. Den som i näringsverksamhet säljer varor eller tjänster mot kontant betalning omfattas av skyldigheter enligt lagen. Det är den skatterättsliga definitionen av begreppet näringsverk- samhet som avses. Det skall således i enlighet med 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229) vara fråga om förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Förekommer det inte försäljning mot kontant betalning är lagen inte tillämplig. Betalning med kontokort är inte att anse som kontant betalning eftersom säljaren får en fordran på kontokorts- företaget. Bestämmelsen innehåller tre undantag från när en näringsidkare omfattas av skyldigheter enligt lagen. Av punkt 1 framgår att lagen inte gäller för den som endast i obetydlig omfattning säljer varor och tjänster mot kontant betalning. Vad som avses med obetydlig omfattning behandlas i avsnitt 9.2.2. Av punkt 2 framgår att den som är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen för intäkterna som avses i 2 § faller utanför tillämpningsområdet. Näringsverksamhet som bedrivs av juridisk person som är helt undantagen från skattskyldighet omfattas därmed inte av skyldigheter enligt lagen. Det gäller bl.a. staten och kommuner (se 7 kap. 2 § inkomstskattelagen). Även andra juridiska personer som är befriade från skattskyldighet för vissa inkomster kan omfattas av undantaget. Hänvisningen till 2 § innebär dock att det endast gäller om den kontanta betalningen faller inom ramen för undantaget från skattskyldigheten. Ideella föreningar som uppfyller kraven i 7 kap. 7–13 §§ inkomstskatte- lagen och är befriade från skattskyldighet för bl.a. inkomst av verksamhet som är ett direkt led i främjandet av ett allmännyttigt ändamål är ett exempel på verksamheter som kan omfattas av undantaget i punkt 2. I punkt 3 undantas den som bedriver taxitrafik enligt 1 kap. 3 § punkt 2 yrkestrafiklagen (1998:490). I sådan verksamhet ställs enligt 7 kap. 1 § yrkestrafikförordningen (1998:779) i stället krav på taxameter. Av paragrafen framgår att bedömningen av om lagen är tillämplig skall göras separat för varje självständig verksamhet som ingår i en näringsverksamhet. Bedömningen av om undantaget från registre- ringsskyldigheten enligt 10 § är tillämpligt skall på motsvarande sätt göras separat för varje självständig verksamhet. Om de olika verksamheterna är av helt skilda slag och är organiserade som separata verksamheter bör självständiga verksamheter anses föreligga även om verksamheterna bedrivs i gemensamma lokaler. Så är fallet t.ex. om det inom ramen för en näringsverksamhet bedrivs bageri- och åkeriverksamhet eller tobakshandel och lokalvård. Bedrivs likartade verksamheter eller verksamheter som har samband med varandra på olika platser bör de också betraktas som självständiga under förutsättning att de även i övrigt är organiserade som skilda verksamheter. Om sådana verksamheter däremot bedrivs i anslutande eller gemensamma lokaler bör de inte betraktas som självständiga verksamheter. Bageri- och caféverksamhet är exempel på verksamheter som har samband med varandra. Ett annat exempel är hotell- och restaurangverksamhet. I paragrafen ges rätt att i enskilda fall medge undantag från skyldigheter enligt lagen. En förutsättning för att undantag skall kunna medges är att behovet av tillförlitligt underlag för skattekontroll kan tillgodoses på annat sätt. Undantag kan exempelvis bli aktuellt för ett företag som har god intern kontroll av att kontantförsäljningen redovisas. Det kan vara lämpligt att som villkor för undantaget kräva att befintligt inte certifierat kassaregister används. Undantag kan tidsbegränsas. Se vidare avsnitt 9.3. Med stöd av bemyndigandet i 33 § kan generella undantag föreskrivas. I paragrafen finns en beskrivning av vad som avses med kassaregister. I sak motsvarar den, med undantag av att taxameter har uteslutits, andra meningen i punkt 1 i allmänna råd om systemdokumentation och behandlingshistorik för kassaregister (BFNAR 2004:1). Avsikten är att beskrivningen utöver själva registret där informationen lagras även skall omfatta annan apparatur som ingår i ett system som tar emot och bearbetar inslagna belopp, t.ex. skrivare och kortläsare. I paragrafen definieras kontrollremsa och journalminne. Defini- tionerna motsvarar 1 § punkterna 3–4 i Statens folkhälsoinstituts föreskrifter om kassaregister (FHIFS 2003:2). Begreppen återkommer i 24 § och avgränsar den information som kan begära för att stämma av resultat av särskilda kontrollåtgärder enligt 23 § mot registrering i kassaregister. I paragrafen anges att begreppet verksamhetslokal i denna lag har samma betydelse som i tvångsåtgärdslagen. Begreppet begränsar tillträdesrätt vid tillsyn av kassaregister enligt 19 § och anger var särskilda kontrollåtgärder enligt 23 § får vidtas. Registrering i kassaregister m.m. Av paragrafens första stycke framgår att den som omfattas av lagens tillämpningsområde skall registrera all försäljning i kassaregister. Vilken betalningsform som används saknar härvid betydelse. I kassaregistret skall utöver försäljningen även annan löpande användning som t.ex. utskrift av kvittokopior och lådöppningar registreras. Vid varje försäljning skall ett av kassaregistret framställt kvitto tas fram och erbjudas kunden. Det innebär en generell skyldighet att ta fram ett kvitto och att erbjuda kunden detta. I andra stycket finns ett undantag från skyldigheten att registrera försäljning i kassaregister och ta fram kvitto. Skyldigheten gäller inte när det av tekniska orsaker är oskäligt att kräva registrering i kassaregister. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.2.6. De situationer som främst avses är när försäljning sker utomhus där det inte finns tillgång till el som väderförhållandena är besvärliga. Så kan vara fallet vid handel på traditionella marknads- platser. Bedömningen av vad som av tekniska orsaker är oskäligt måste emellertid främst ske med utgångspunkt i vilka kassa- registermodeller som är certifierade. I den mån det saknas certifierade register som på ett acceptabelt sätt kan användas för den aktuella försäljningen får förutsättningar för undantag anses uppfyllda. Undantaget är knutet till förhållandena för försäljningen. Den som bedriver verksamhet på olika platser där olika förhållanden råder kan därmed komma att vara skyldig att använda kassaregister för försäljning på viss plats, medan försäljning på annan plats är undantagen på grund av att förhållandena där inte medger användning av kassaregister. Vid oväntade händelser som t.ex. att det enda befintliga kassa- registret upphör att fungera får det också anses vara oskäligt att kräva att skyldigheterna uppfylls det tar att reparera eller ersätta kassaregistret. Genom paragrafen undantas näringsidkare som har en omsättning som till övervägande del består av fakturerad försäljning från skyldigheten att registrera den fakturerade försäljningen i certifierat kassaregister. Övrig försäljning skall dock registreras. Med övervägande bör förstås mer än hälften (jfr prop. 1999/2000:2 s. 505). I paragrafen anges de övergripande kraven på kassaregistrets funktion och säkerhet. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.2.4. skall visa alla registreringar som har gjorts och detta skall ske på ett tillförlitligt sätt. Med registreringar avses inte bara försäljningstransaktioner utan även annan användning som t.ex. returer och övningsslag. skall också på ett tillför- litligt sätt visa de programmeringar och inställningar som utgör behandlingshistorik enligt bokföringslagen (1999:1078). Det innebär t.ex. att en justering av inställd mervärdesskattesats skall framgå. Den närmare innebörden av funktions- och säkerhetskraven framgår inte av lagen utan avsikten är att detaljkraven skall framgå av myndighetsföreskrifter. Av paragrafens första stycke följer att den som är skyldig att använda kassaregister enligt lagen skall anmäla identitets- beteckningen på de kassaregister som används i verksamheten till . Ny anmälan skall göras vid förändrade förhållanden. Härmed avses att ytterligare kassaregister tas i bruk eller att kassaregister tas ur bruk. Av andra stycket framgår att anmälan skall vara underskriven. Något krav på egenhändig underskrift ställs dock inte. Anmälan kan således genomföras av ombud. Anmälan skall ha kommit in till inom räknat från den dag då anmälnings- skyldigheten uppkom, det vill säga från tidpunkten då kassaregister togs i eller ur bruk. Paragrafen är utformad med 4 kap. 4 § lagen (2001:1227) om själv- deklarationer och kontrolluppgifter som förebild. I första stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva eller i enskilda fall medge att en anmälan får lämnas i form av ett elektroniskt dokument. I andra stycket finns en definition av begreppet elektroniskt dokument. Certifiering och återkommande teknisk kontroll Av paragrafen framgår att certifieringsförfarande skall säkerställa att kassaregister uppfyller kraven. Att kassaregister skall vara certifierat av organ som är ackrediterat enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll är ett grundläggande krav som bör framgå av lagen. Regleringen av hur denna bedömning skall genomföras kan däremot placeras i myndighetsföreskrifter. I paragrafen finns bestämmelser om återkommande teknisk kontroll av kassaregister. Kontrollen skall utföras av organ som är ackrediterade för uppgiften enligt lagen om teknisk kontroll. Det är näringsidkaren som ansvarar för att kontrollen genomförs.