sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Med utgångspunkt i nuvarande utbildningsområden föreslås också i kapitlet hur de nya ersättningsområdena bör fördelas till respektive lärosäte. Tidpunkt för införandet av ett nytt resurstilldelningssystem I kapitlet föreslås att förslaget till nytt resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning tillämpas fr.o.m. . Om så sker kan det nya resurstilldelningssystemet etableras med god tillgång på studerande. Uppdraget har gällt att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskole- utbildningen och utifrån denna översyn föreslå eventuella förändringar av nuvarande resurstilldelningssystem. Utredningen har även haft möjligheten att föreslå andra åtgärder som bidrar till att uppfylla direktiven. Utgångspunkten för uppdraget var att åstadkomma ett resurstilldelningssystem som möjliggör ett utbildningsutbud med hög kvalitet som efterfrågas av såväl studenter som arbetsmarknad. Grundprincipen vid införandet av nuvarande resurstilldel- ningssystem var att lärosätena förväntades anpassa utbudet till studenternas efterfrågan. Ett resurstilldelningssystem som baseras på såväl antalet studenter som studenternas prestationer kan dock vara svårt att kombinera med kravet på att utbildningsutbudet skall anpassas till arbetsmarknadens behov. Om studenterna inte efterfrågar utbildningar som är angelägna ur arbetsmarknadens perspektiv leder detta till att lärosätenas intäkter minskar. Resurstilldelningssystemet skall tillgodose lärosätenas behov av långsiktig planering så att de ekonomiska effekterna av en förändrad efterfrågan från studenterna blir hanterbara. Uppdraget innebar således att göra en översyn av om nuvarande resurstilldelningssystem för den grundläggande högskole- utbildningen fungerar tillfredsställande när större hänsyn har tagits till att anpassa lärosätenas utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov. Utifrån denna översyn skall uppdraget resultera i förslag till eventuella förändringar av resurstilldelningssystemet eller till andra åtgärder som ger möjlighet att bedriva utbildning av hög kvalitet, ta fortsatt hänsyn till studenternas efterfrågan, tillgodose arbetsmarknadens behov på såväl kort som lång sikt, tillgodose lärosätenas behov av stabila ekonomiska förutsättningar, bedriva utbildningssamverkan mellan universitet och högskolor, t ex genom distansutbildning och ge incitament för att all högskoleverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt, såväl för det enskilda lärosätet som totalt för landet. Det framtida resurstilldelningssystemet för grundläggande hög- skoleutbildning skall vara tydligt, förutsägbart samt lätt att genom- skåda även om dimensioneringen förändras . Kunskap om utvecklingen av resursfördelningssystem i några jämförbara länder skall inhämtas. Enligt direktiven skall utredningsarbetet, som skall bedrivas i samråd med universitet och högskolor, vara slutfört och redovisat (bilaga 1). beslutade regeringen att förlänga tiden för uppdragets genomförande. Enligt detta beslut skall utrednings- arbetet vara slutfört och redovisat (bilaga 2). Generellt gäller för statliga utredningar att de förslag som presenteras skall rymmas inom en i förhållande till utgångsläget oförändrad resursnivå. Direktiven innehåller inga krav på att hänsyn skall tas till den framtida examensstrukturen inom grundläggande högskole- utbildning. Orsaken till detta är att något beslut om en ny examensordning ännu inte fattats. Direktiven innehåller inte heller några krav på ett resurstill- delningssystem som förutsätter en nationellt bestämd fördelning och dimensionering av grundutbildningen. Någon anmodan till direkt koppling till resursfördelnings- systemet för forskning/forskarutbildning finns inte heller. 3.2Parallella uppdrag av intresse 3.2.1Anpassning av utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov Regeringen gav i uppdrag att beskriva utbildningsutbudets anpassning till arbetsmarknadens behov som underlag för lärosätenas planering av utbildnings- utbudet samt för regeringens utbildningsuppdrag till universitet och högskolor. presenterade en första rapport och högskoleutbildning . Regeringen gav i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett utökat studieår i syfte att möjliggöra studier med kortare studietid och effektivisera använd- ningen av lärosätenas resurser. Utredningsuppdraget redovisades till regeringen . Regeringen tillsatte () en särskild utredare med uppgift att föreslå en ordning som innebär att statliga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Utrednings- uppdraget skall redovisas . Utredningsuppdraget har genomförts av prorektorn vid . Sekreterare har varit , planeringsdirektör vid . Utredaren förordnades medan sekreteraren förordnades . Som sakkunniga till utredningen förordnandes kanslirådet , Utbildnings- och , ämnesrådet , Utbildnings- och och departe- mentssekreterare , . Den sistnämnda avsade sig uppdraget som sakkunnig på grund av ändrade arbetsuppgifter. I stället förordnades departe- mentssekreterare , , som sak- kunnig. Utredningen har haft åtta möten med de sakkunniga. Rektorerna vid landets universitet och högskolor inbjöds 2004-06- 21 att lämna synpunkter på nuvarande resurstilldelningssystem samt förslag som kan ligga till grund för ett framtida resurs- tilldelningssystem (bilaga 3). och högskolor inbjöds att delta i idéseminarier med syfte att fördjupa diskussionen rörande för- och nackdelar med nuvarande resurs- tilldelningssystem och utveckla förslag som skulle kunna utgöra utgångspunkt för ett nytt. Idéseminarierna anordnandes vid fem tillfällen enligt följande: Deltagare: för , , , , , , och . Deltagare: för högskolan på , högskolan i , högskolan i , , , i , , , och . Deltagare: för högskolan i , , och . Deltagare: för , högskolan i , högskolan i , , och . Deltagare: för , , högskolan i , högskolan i , högskolan i , högskolan i /. Lärosätenas representanter på idéseminarierna framgår av bilaga 4. och högskolor inbjöds till fortsatt dialog om det framtida resurstilldelningssystemet. Dessa informationsmöten ägde rum enligt följande: Deltagare: för , , , , , , , och (). Deltagare: för högskolan i , högskolan på , , , Lärarhög- skolan i , , , , och . Deltagare: för , , och . Deltagare: för högskolan i , högskolan i , , , och , . Deltagare: för , , högskolan i , högskolan i , högskolan i , högskolan i , högskolan i /och . Lärosätenas representanter på informationsmötena framgår av bilaga 4. 3.3.3Möten med , SFS Utredningen har haft fortlöpande kontakt med vice ordföranden i och totalt har fem möten ägt rum. SFS har dessutom deltagit vid två av de informationsmöten som ägt rum med företrädare för lärosätena. 3.3.4Möten med andra intressenter Utredningen har vidare haft överläggningar med företrädare av stor betydelse för universitet och högskolor såsom (), (), (), (), (), Civil- ekonomernas riksförbund, Svenskt näringsliv, Teknikföretagen, och Samverkansdelegationen. Utredningen har också gjort avstämningar med utredningarna om Anpassning av utbildningsutbud till arbetsmarknadens behov, utökat studieår och studieavgifter för studenter utanför EES- området. Utredningen har genomfört studieresor till , , och för att studera respektive lands resurstilldelningssystem. I samtliga länder utom har överläggningar skett med företrädare för utbildningsdepartement (motsv.). I träffade utredningen företrädare för (in ). Universitet och högskolors organisation och verksamhet regleras i högskolelagen och högskoleförordningen. beslutar om högskolelagen. I högskolelagen finns övergripande bestämmelser om bland annat högskolornas organi- sation, lärare, studenter samt verksamhet (som bland annat inkluderar övergripande målsättningar för grundläggande högskole- utbildning). Regeringen beslutar om högskoleförordningen. I denna föreskriver regeringen, med utgångspunkt i högskolelagen, ytterligare bestäm- melser för högskolorna. De bestämmelser som avser grundläggande högskoleutbildning reglerar bland annat vilka examina som får avläggas. beslutar vid vilka universitet och högskolor dessa examina får avläggas. beslut avser såväl generella examina som yrkesexamina. I högskolelagen föreskrivs mandat att anmoda ett lärosäte att avhjälpa brister om det inte längre finns förutsättningar att utfärda en godkänd examen. Om bristerna inte åtgärdas har rätt att besluta att lärosätet inte längre får utfärda den examen som bristerna avser. Regeringen utfärdar med utgångspunkt från budgetpropositionen regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor. I regleringsbrevet anges utbildningspolitiska mål och mål för de olika verksamhetsområdena, resultat- och återrapporteringskrav samt de finansiella förutsättningarna för lärosätena. Vi fokuserar fortsättningsvis på de delar i regleringsbrevet som behandlar den grundläggande högskoleutbildningen. Det regle- ringsbrev som universitet och högskolor erhåller från regering och riksdag innehåller mål av övergripande politisk natur såsom att skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. innehåller också utbildningsuppdrag till respek- tive lärosäte. I detta uppdrag anges konkreta mål och resultatkrav avseende grundläggande högskoleutbildning. Av utbildnings- uppdraget framgår lärosätets grundutbildningsanslag (inkl. takbelopp) för det aktuella året. Takbeloppet uttrycker den maxi- mala ersättningsnivån ett lärosäte kan erhålla från helårsstudenter och helårsprestationer, dvs. takbeloppet uttrycker storleken på lärosätets grundutbildningsvolym. angavs såväl takbelopp som det totala antalet helårsstudenter. anges enbart takbeloppet som ram och mål för utbildningsvolymen. anges också förväntningar på minsta antalet helårs- studenter inom naturvetenskap och teknik. Flertalet lärosäten har också examensmål för ett fåtal yrkes- examina. fanns också ett mål för antalet magisterexamina. Examensmålen anges för en fyraårsperiod. Målen avser utbildningar där regering och riksdag i första hand ur ett samhällsperspektiv vill se en ökning. Dessutom finns riktningsangivelser som innebär att antalet avlagda examina (alternativt utbildningar) med en viss inriktning (t ex teknik) bör öka (eller minska). I utbildningsuppdragen anges också uppdrag i form av särskilda åtaganden. Särskilda åtaganden är preciserade uppgifter som berört lärosäte skall svara för. De särskilda åtagandena är av skiftande karaktär och kan vara allt ifrån uppdrag avseende utbildning i språk till drift av en tandvårdscentral. Åtagandena förväntas ibland genomföras inom ramen för takbeloppet men kan i vissa fall ge särskild ersättning. anger inom vilka utbildningsområden som respektive lärosäte får avräkna ersättning, den s.k. krysslistan. Dessutom anges storleken på ersättningsnivåerna för helårs- studenter och helårsprestationer för de olika utbildningsområdena. För lärosäten med konstnärligt utbildningsområde (exklusive de konstnärliga högskolorna i ) anges dessutom i respektive utbildningsuppdrag en övre gräns för det antal helårsstudenter (och därmed helårsprestationer) lärosätet har rätt att utbilda med konstnärlig ersättning. Utbildningsuppdraget och huvuddelen av återrapporterings- kraven, undantaget examensmålen, anges endast på årlig basis. I förordningen för regleras att skall granska kvaliteten i grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning, utvärdera universitetens och högskolornas kvalitetsarbete och följa upp resultaten av de utvärderingar som genomförs. Uppdraget genomförs bland annat genom att kvaliteten i alla utbildning som leder till generella examina eller yrkesexamina samt forskarutbildning granskas . I dessa utvärderingar granskas också examensrätter. stödjande och främjande roll i att förbättra verksamheternas kvalitet finns också framskrivet i förordningen. Den årliga budgetcykeln omfattar årsredovisning, budgetunderlag och delårsrapport. Dessa dokument används av inför arbetet med vårpropositioner och budgetpropositioner och utgör underlag för budgetdialogerna mellan Utbildnings- och och respektive lärosäte. Årsredovisningen är en årlig avrapportering av lärosätets mål- och resultatuppfyllnad från föregående verksamhetsår. Årsredovi- sningen innehåller såväl ekonomisk som verksamhetsmässig resultatredovisning. har det blivit mer vanligt förekommande att det i samband med årsredovisningen även sker avrapportering av speciellt slag såsom exempelvis lärosätenas samverkansuppgift och kvalitetsarbete. Budgetunderlaget redovisar lärosätets förslag (det s.k. noll- förslaget) till intäkts- och kostnadsutveckling för de tre närmast följande budgetåren. Budgetunderlaget innehåller också inom ramen för ett utökningsförslag lärosätenas önskemål om hur de anslagsfinansierade verksamheterna bör utvecklas . Lärosätena avlämnar en delårsrapport (per det aktuella året)som i första hand avser ekonomisk redovisning. Utbildnings- och genomför budget- dialoger med varje enskilt lärosäte. På dessa dialoger diskuteras grundutbildning, forskning/forskarutbildning och samverkans- uppgiften ofta med utgångspunkt i lärosätets årsredovisning och budgetunderlag. Normalt fokuseras också särskilda frågeställningar såsom exempelvis jämställdhetsarbete, rekrytering eller särskilda utbildningsbehov. Lärosätet initierar också egna lärosätesspecifika frågeställningar. Regeringen inhämtar forskningsstrategier från varje enskilt lärosäte som underlag för den kommande forsknings- politiska propositionen. Flera lärosäten har tagit upp myndighetskapitalet som en förutsättning för långsiktighet. Lärosätena har redovisat en föreställning om att enbart av omsättningen får utgöras av myndighetskapital utan risk för indragning. Utredningen har inhämtat kunskap om de förutsättningar som gäller och funnit att någon 10-procentsgräns för myndighetskapital inte föreligger, dvs. det finns ingen procentuell gräns för hur stort myndighetskapitalet får vara. Dock gäller enligt regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor ett redovisningskrav om det ackumulerade myndighetskapitalet överstiger av verksamhetens totala kostnader under det senast redovisade räkenskapsåret. Redovisningskravet innebär krav på redovisning av hur myndighetskapitalet har uppstått och hur det skall användas. För avgiftsfinansierad verksamhet gäller enligt avgiftsförord- ningen att en myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter bemyndigande av regeringen (undantagna är de avgifts- inkomster som avses i 4 och 15 §§ i avgiftsförordningen). En myndighet som får disponera inkomster från en avgiftsbelagd verksamhet skall enligt kapitalförsörjningsförordningen balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning. Uppgår det ackumulerade överskottet till av den avgiftsbelagda verksam- hetens omsättning under räkenskapsåret, skall myndigheten till regeringen lämna ett förslag om hur hela överskottet skall disponeras. Har det uppkommit ett underskott i en avgiftsbelagd verksamhet och täcks detta inte av ett balanserat överskott från SOU 2005:48 Nuvarande styrsystem tidigare räkenskapsår, skall myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet skall täckas. 5.1Grunderna i nuvarande resurstilldelningssystem Det nuvarande resurstilldelningssystemet presenterades i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Resurstill- delningssystemet var en del av högskolereformen 1993 som syftade till att få en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statsmakterna och universitet och högskolor. Systemet innebar en ökad frihet för lärosätena att besluta om studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter och disposition av resurser. 1992/93:169 (s. 3) skrivs: Inom dessa vida ramar har universitet och högskolor inte bara rätt att besluta om utbildningsutbudet utan också en skyldighet att genom en ständigt pågående omprioritering förnya och utveckla den utbildning som erbjuds.. Detta skulle enligt propositionen leda till en mångfald i utbildningsutbudet och en bättre anpassning av utbildningsutbudet till studenternas efter- frågan. Men också en effektivisering av utbildningen som kvaliteten förväntades upprätthållas på en hög nivå. Resurstilldelningssystemet innebar att respektive lärosäte till- delades ett anslag för grundläggande högskoleutbildning bestående av summan av ett takbelopp och ersättning för särskilda åtaganden. Det angivna takbeloppet utgjorde den högsta ersättningen ett lärosäte kunde erhålla och bestod av ersättning för helårsstudenter (studentpeng) och ersättning för helårsprestationer. Lärosätenas tilldelning av resurser var således baserade på antalet studenter och deras prestationer. Antalet helårsstudenter på en kurs beräknades som antalet studenter som påbörjat studier på kursen multiplicerat med kursens poäng dividerat med 40. Antalet helårsprestationer beräknades som antalet godkända poäng för samtliga studenter på kursen dividerat med 40. Resurstilldelningssystemet med sin tydliga prestationsersättning förväntades ge en utformning av lärarstödet som gav studenterna bättre förutsättningar till framgång i sina studier. Att per capita ersättningen var enhetlig för likartad utbildning för alla lärosäten skulle borga för ett rättvist och förutsägbart system. När resurstilldelningssystemet infördes inför /94 utgjorde (exklusive de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena) ersättningen för helårsstudenter och ersättningen för helårsprestationer av per capitaersättningen. För de konstnärliga och idrottsliga utbildnings- områdena utgick endast ersättning för helårsstudenter, individuellt beräknad för var och en av de berörda universiteten och högskolorna. De utbildningsområden som kom att tillämpas motsvarade de traditionella fakultetsområdena, undervisnings- och vårdutbild- ningsområdena, de konstnärliga områdena samt ett utbildnings- område som benämndes som Övrigt. Dåvarande ersättningsnivåer fördelades på respektive utbildningsområde enligt nedanstående Tabell 5.1. SOU 2005:48 Nuvarande resurstilldelningssystem Ersättningsnivåerna (kr) /94 fördelade på utbildnings- För de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena utgick endast ersättning för helårsstudenter, individuellt beräknad för vart och ett av berörda lärosäten. De viktigaste förändringarna i övrigt framgår nedan. 5.2Ersättning för lokaler och lånefinansierade anläggningstillgångar Ersättning för lokaler hade t.o.m /94 funnits inom ett särskilt lokalanslag. /95 upphörde detta lokalanslag. I stället fick samtliga lärosäten ersättning för sina lokalkostnader inom grundutbildningsanslaget. Det bör dessutom påpekas att universiteten fr.om. 1994/95 erhöll skillnaden mellan vad det tidigare lokalanslaget skulle givit och vad som grundutbild- ningsanslaget genererade via en särskild anlagspost inom det s k fakultetsanslaget. Bakgrunden till att inkludera ersättning för lokalkostnader i grundutbildningsanslaget var att universitet och högskolor skulle utgå från det samlade behovet av resurser för grundutbildningen i stället för att explicit knyta resurser till olika kostnadsslag. Målsättningen var att underlätta för universitet och högskolor att prioritera sin verksamhet mellan olika ändamål. Inom grundutbildningsanlaget erhölls ersättningen för lokalkostnader genom att tilldelningen per helårsstudent inom samtliga utbildningsområden räknades upp med en s.k. lokalpeng. Lokalpengen för /95, när den nya modellen tillämpades, räknades fram utifrån en genomsnittlig beräknad lokalhyra /96 för de mindre och medelstora högskolorna, planerat antal helårsstudenter per utbild- ningsområde samt förhållandet mellan lokalhyra per student för olika utbildningsområden /96. Underlag för det sistnämnda hade hämtats från högskoleutredningens betänkande Resurser för högskolans grundutbildning (SOU 1992:44). Lokalpengen blev således differentierad mellan olika grupper av utbildningsområden. Lokalpengen inom naturvetenskap, teknik och vård var exempelvis ca så hög som den som tilldelades till humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi. Den lokalpeng och den ersättning för helårsstudenter som enligt regleringsbrev för universitet och högskolor tillämpades /95 framgår av nedanstående tabell. Ersättningen för helårsstudent inkluderar fr.om. 1994/95 också ersättning för kost- nader avseende avskrivningar och räntor på lånefinansierade anläggningstillgångar: SOU 2005:48 Nuvarande resurstilldelningssystem (kr) per helårsstudent Anm: För det konstnärliga utbildningsområdet och för utbildningsområdet Idrott beräknades under /95 ersättning för lokaler och lånefinansierade anläggningstillgångar per universitet eller högskola och ingick i anslaget för grundutbildning (utöver takbeloppet). Den nya modellen för finansiering av lokaler och lånefinansierade anläggningstillgångar tillämpades första gången för det konstnärliga utbildningsområdet och för utbildningsområdet Idrott /96. Modellen innebar således att lärosätenas möjlighet att finansiera sina lokalkostnader kopplades till respektive lärosätes förmåga att attrahera studenter. För att respektive lärosäte skulle uppnå motsvarande ersättning för sina lokalkostnader som tidigare erhållits via lokalanslaget var lärosätet tvunget att nå sitt takbelopp. En övergångsregel infördes dock för budgetåren 1994/95 och 1995/96 som garanterade lärosätena samma ersättning för att täcka sina lokalkostnader som tidigare erhållits via lokalanslaget. Utöver införandet av lokalpengen i ersättningsbeloppet för helårsstudenter har även ersättningar för andra ändamål såsom studenternas försäkringsskydd, kopieringsavtalet och för de statliga avtalsförsäkringarna tillförts ersättningen för helårs- studenter. Orsaken till att ersättningen för helårsstudenter (och inte ersättningen för helårsprestationer) höjts för dessa ändamål är att ersättningen för helårsstudenter är säkrare intäkter för lärosätena än ersättningen för helårsprestationer och att de ändamål som skall finansieras är av långsiktig natur. Det enda ändamål som påverkat såväl ersättningen för helårsstudenter som ersättningen för helårsprestationer är kompensation för lärosätenas kostnader för . Sammanfattningsvis har ersättningen per helårsstudent räknats upp vid ett flertal tillfällen för ett flertal ändamål medan ersätt- ningen per helårsprestation bara räknats upp och då i blygsam omfattning. Slutresultatet har blivit att den andel som ersättningen för helårsstudenter ursprungligen uppgick till () har ökat medan den ursprungliga andel som ersätt- ningen för helårsprestationer utgjorde () har minskat. Motivet till att öka ersättningen till helårsstudenter framför en ökning av ersättningen till helårsprestationer är att kostnaderna för de ändamål som avses är fasta över och inte kan göras beroende av studenternas prestationer. förstärktes tilldelningen till de utbildningsområden som har lägst per capitatilldelning (humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi) i för- hållande till budgetåret innan och med fr.om. ökade per capitatilldelningen till utbildningsområdet vård med som en konsekvens av avtalet mellan staten och om ett förstat- ligande av vårdutbildningarna. 5.3Utbildningsområden och ersättningsbelopp 2005 De nationella ersättningsbeloppen för helårsstudenter () och helårsprestationer (HPR) utgör i nuvarande resurstilldelnings- system en varierande andel av per capitatilldelningen för respektive utbildningsområde (Tabell 5.3). För de utbildningsområden som inte är konstnärliga eller utgörs av Idrott pendlar andelen som avser ersättningsbelopp för helårsstudenter (och därmed andelen som avser ersättningsbelopp för helårsprestationer) i intervallet 45 55 För det idrottsliga och de konstnärliga utbildnings- områdena är andelen ersättning för helårsstudenter högre än för övriga utbildningsområden. Den varierar mellan och , utom för Media (). Den höga andelen ersättning för helårsstudenter för de konstnärliga utbildningsområdena beror till stor del på dyrbara lokaler och dyrbar utrustning.