sou · GTB333 · 2006-01-01 00:00:00 — Av förarbetena till den aktuella bestämmelsen framgår inte skälen för att den befintliga delen av en rörledning skall koncessionsprövas vid en senare till- byggnation.4 Vidare är det förenat med vissa svårigheter att tillämpa rörled- ningslagen. Regeringen anser bl.a. att det råder osäkerhet om när byggande av fjärrvärmeledningar kräver koncession. Det går inte att närmare utläsa av regeringens beslut eller på annat sätt vari denna osäkerhet består. Det är därför nödvändigt att resonera något närmare kring den utformning som undantagen från konces- sionsplikten har getts. Som tidigare konstaterats görs undantag från koncessionsplikten bl.a. för rörledningar som inte är längre än eller huvudsakli- gen är avsedda att tillgodose enskilda hushålls behov av uppvärm- ning. Dessa kriterier är till synes relativt klart utformade och tar sin utgångspunkt i uppfattningen att endast ledningar som har eller kan få en mera påtaglig betydelse från allmän synpunkt behöver underställas prövning av samhället i stort. Det kan dock, som vanligt är vid tillämpningen av en lagstiftning, uppkomma vissa större eller mindre svårigheter att avgränsa exakt var gränsen för koncessionsplikten går. En tillämpningssvårighet som var aktuell i det koncessionsärende som har prövats av regeringen var ändamålskriteriet, dvs. att led- ningen är koncessionspliktig om den inte huvudsakligen skall 1977/78:86. nyttjas för tillgodoseende av enskilda hushålls behov. All fjärr- värme levereras ju för att värma lokaler och bostäder. Därför kan man fråga sig om ett undantag som hänvisar till enskilda hushålls behov – och som enligt förarbetena också skall omfatta närings- idkare – är så välbetänkt. 9.5.2Tillsynsverksamheten enligt rörledningslagen i fråga om fjärrvärmeledningar är den myndighet som, utöver att bereda kon- cessionsärenden åt regeringen, har att utöva tillsynen över att rör- ledningslagen och andra författningar som meddelats med stöd av den lagen efterlevs. Den tillsynsverksamhet som föreskrivs i rörledningslagen avse- ende fjärrvärmeledningar bygger huvudsakligen på att det har med- delats en koncession. T.ex. är det bara en koncessionshavare som är skyldig att på anfordran lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen till tillsynsmyndigheten. Vidare är det inte sällan olika villkorsuppfyllelser som skall kontrolleras, dvs. en kontroll av efterlevnaden av koncessionsbesluten i sig. Det verkar också som om detta varit det betraktelsesätt som tillämpats av . Efter mina kontakter med står det klart att tillsynsverksamheten inte varit särskilt omfattande eller aktiv när det gäller fjärrvärmeledningar. Någon uppsökande proaktiv tillsyn synes inte bedrivas utan att det finns ett koncessionsbeslut. Tillsynsverksamheten har som sagts varit låg och den består närmast i att besvara frågor som kan uppkomma med anledning av regleringen i rörledningslagen. Även om tillsynsverksamheten hitintills varit relativt obetydlig kommer den enda beviljade koncessionen med ganska stor säkerhet att medföra en ökning av tillsynsverksamhetens omfattning nu när drifttillstånd sökts för de två koncessionsprövade ledningarna. En fråga man kan ställa sig är varför tillsynsverksamheten inte utövats mer aktivt. Anlägger man betraktelsesättet att tillsynsverk- samheten skall vara kopplad till och bestå i en kontroll av efterlev- naden av beviljade koncessioner blir svaret relativt enkelt. Finns det inga beviljade koncessioner finns det ingen verksamhet att utöva tillsyn över. Frågan är om man bör se så begränsat på tillsynsupp- draget. Av 19 § rörledningslagen följer att tillsynsmyndigheten har att utöva den tillsyn över efterlevnaden av vad som i eller med stöd av lagen föreskrivs om framdragande eller begagnande av rörledning eller om vidtagande av återställningsåtgärder. Eftersom det som utgångspunkt råder ett koncessionskrav torde tillsynsuppdraget därför även inkludera en kontroll av att koncession finns för befintliga koncessionspliktiga fjärrvärmeledningar. Rörlednings- lagen ger dessutom tillsynsmyndigheten möjligheten att förelägga den som har byggt en koncessionspliktig ledning utan att inneha koncession för ledningen att ta bort ledningen och vidta de andra åtgärder för återställning som är påkallade från allmän eller enskild synpunkt. Dessa förhållanden indikerar ett vidare tillsynsuppdrag. Den hittillsvarande tillsynsverksamheten verkar ha begränsats till tillsyn av endast sådan verksamhet som omfattas av ett konces- sionsbeslut. Detta förhållande kan också till del förklara varför inte fler koncessionsärenden har kommit upp till regeringens prövning. Onekligen har det utanför ett industri- eller hamnområde byggts ett antal rörledningar som överstiger den stipulerade längden om . Om dessa byggts huvudsakligen för att tillgodose enskildas behov är svårare att avgöra utan en bedömning i det enskilda fallet. Några sådana har inte utförts av Energimyndig- heten. Av vad jag kunnat utröna har det inte förekommit att Energi- myndigheten startat upp ett tillsynsärende för att avgöra om för- hållandena är sådana att ett föreläggande att ta bort en fjärrvärme- ledning som byggts utan erforderlig koncession bör kunna komma i fråga. Det är möjligt att ett mer aktivt informationsarbete och en mer aktiv tillsyn i dessa fall hade medfört att det blivit aktuellt att pröva koncessionsfrågor i en större omfattning. Utsikten att tvingas montera ned en ledning torde rimligen innebära en så pass ingripande åtgärd för en aktör att denne normalt borde avhålla sig från att göra en investering i ett fjärrvärmenät utan att söka erfor- derlig koncession. För att en effektiv tillsyn skall kunna äga rum krävs att tillsyns- myndigheten har vissa sanktionsmedel till sitt förfogande. Det kan diskuteras om har några sådana medel att till- gripa mot den som inte är koncessionshavare, t.ex. för att förmå den som avser att bygga, bygger eller har byggt en fjärrvärmeled- ning att ansöka om koncession eller dispens från koncessionskra- vet. Rörledningslagen ger i 19 § andra stycket en möjlighet för Ener- gimyndigheten att för visst fall meddela bestämmelser för att trygga efterlevnaden av vad som i eller med stöd av rörlednings- lagen föreskrivs i fråga om framdragande eller begagnande av en fjärrvärmeledning eller om vidtagande av återställningsåtgärder. Denna möjlighet är kombinerad med en rätt att vid vite förelägga om fullgörande av sådana skyldigheter. Det bör dock noteras att ett föreläggande enligt lagens ordalydelse endast kan riktas mot en koncessionshavare. I avsaknad av andra tillsynsbestämmelser leder detta förhållande till slutsatsen att tillsynsmyndigheten endast har möjlighet att ingripa mot annan ledningsägare än en koncessions- havare först efter att en koncessionspliktig fjärrvärmeledning väl byggts utan erforderligt tillstånd. Möjligheten är dessutom i prin- cip begränsad till ett föreläggande om borttagande av fjärrvärme- ledningen eller återställning. Prövningsverksamheten har trots sin blygsamma omfattning klar- gjort vissa problem vid tillämpningen av rörledningslagens bestämmelser. Genom att en fjärrvärmeledning i princip alltid kan hävdas vara avsedd att transportera hetvatten till enskilda hushåll – och däri kan även företag räknas – för deras uppvärmningsbehov lämnas ett utrymme för att koncessionspliktiga fjärrvärmeledningar inte tas upp till koncessionsprövning. I princip uppkommer en koncessionsprövning endast om en ledningsägare på egen hand ansöker om antingen dispens från koncessionsplikten eller konces- sion för en fjärrvärmeledning. Så sker inte i någon utsträckning ens om det råder tveksamhet om ifall koncessionsplikt förelig- ger eller inte. saknar möjlighet att i ett sådant fall få en prövning till stånd. Det enda sanktionsmedlet som då ges är att förelägga en ledningsägare att ta bort en fjärrvärmeledning eller att vidta återställningsåtgärder under förutsättning att led- ningen är koncessionspliktig och att koncession inte beviljats för ledningen. Genom kravet att en befintlig icke koncessionspliktig ledning skall koncessionsprövas i efterhand om en tillbyggnad görs av led- ningen så att dess sammanlagda längd överstiger den föreskrivna undantagsgränsen om följer, såvitt jag kan bedöma, även en benägenhet att avstå koncessionsprövning. Det kan, om det fortsatt kan anses föreligga ett behov av att ha ett krav på koncession för att bygga och använda fjärrvärmeled- ningar, finnas skäl att överväga dels hur undantagsreglerna från koncessionskravet lämpligen bör utformas, dels hur tillsynsmyn- digheten kan ges en möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn. 9.6Finns det ett behov av koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar? I mitt uppdrag ingår att utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme. Behovet av en lagstiftning måste bedömas utifrån det syfte som den har. Som tidigare redovisats tillkom rörledningslagen för att möjliggöra för samhället att kunna göra en samlad bedöm- ning av skilda intressen som kan göra sig gällande i fråga om t.ex. natur- och miljövård samt gällande planbestämmelser när någon vill dra fram eller använda mera betydelsefulla eller längre rörledningar för transport av bl.a. fjärrvärme. En fråga att ta ställning till är om det behövs en sådan samlad prövning. Den utformning som rörledningslagen gavs innebär att en bedömning skall göras av dels om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och begagnas, dels av sökandens lämplighet att utöva den verksamhet som avses med koncessionen. Det förhållandet att det sedan rörledningslagen blev tillämplig på fjärrvärmeledningar inte har prövats mer än två sådana ledningar talar med viss styrka för att det kanske inte längre finns något behov av den prövning som följer av kravet på koncessionsplikt, i vart fall inte i den utformning rörledningslagen nu har. Den brist- fälliga användningen av koncessionssystemet kan i viss mån till- skrivas de ovan påpekade tillämpningsproblem som ändå har kun- nat konstateras när det gäller prövningen av fjärrvärmeledningar, speciellt oklarheten om en ledning omfattas av lagens koncessions- plikt. Inte heller har tillsynsverksamhetens utformning bidragit till att få till stånd en ökad koncessionsprövning, trots att det fram till har byggts ledningar som inte kan uteslutas vara koncessions- pliktiga. Under sådana förhållanden behöver det alltså inte vara så att behovet av en koncessionsprövning upphört. I det följande kommer jag därför att behandla behovsfrågan närmare. 9.6.1Behovet av dagens lämplighetsbedömning av byggande och användning av en fjärrvärmeledning Varför har vi en koncessionsprövning av fjärrvärmeledningar ? Kravet på koncession för fjärrvärmeledningar innebär en möjlighet för samhället att förbehålla sig ett avgörande inflytande över till- komsten och förläggningen av fjärrvärmeledningar av någon bety- denhet. Genom koncessionsprövningen har regeringen en möjlig- het att utifrån miljömässiga, men även samhällsekonomiska och politiska, aspekter göra en bedömning av om en ledning ur allmän synpunkt är lämplig att byggas och användas eller inte. Vid bedömningen av en fjärrvärmeledning skall regeringen väga nyttan av ledningen mot de negativa effekter som ledningen kan tänkas få på skilda samhälleliga, men även enskilda, intressen. Vilka samhällsintressen som skall beaktas vid bedömningen eller med vilken styrka de skall få komma till tals kunde departementschefen inte ange generellt vid lagens tillkomst utan en bedömning skulle göras i varje enskilt fall. Klart står dock att regeringen vid konces- sionsprövningen bör beakta och pröva varje större rörledningspro- jekt med hänsyn till dess förenlighet med transport-, försvars-, miljö- och naturvårdsintressen, av statsmakternas fastlagda riktlin- jer för närings- och energipolitiken samt faktorer av regional- och lokaliseringspolitisk natur. Förekommer det att större fjärrvärmeledningar byggs? Det är onekligen så att byggande och användning av större trans- portledningar medför någon form av inverkan på allmänna intres- sen av skilda slag. Avsikten med koncessionsregleringen är dock inte att varje sådan inverkan skall prövas mot rörledningsprojektet. Koncessionskravet tar därför – i likhet med vad som gäller för naturgasledningar och elledningar i bestämd sträckning – sikte på mer betydande ledningsdragningar. Det är dock förenat med svårigheter att närmare avgränsa när en fjärrvärmeledning är bety- dande. Det kan ifrågasättas om fjärrvärmeledningar, till skillnad från t.ex. el- och naturgasledningar, uppnår sådana dimensioner och längder att de kan uppnå någon betydelsefull inverkan på andra allmänna intressen. En skillnad mellan naturgasledningar och elledningar å ena sidan och fjärrvärmeledningar å andra sidan är att fjärrvärmeledningar huvudsakligen ingår i avskärmade lokala distributionsnät som oftast är koncentrerade till mindre geografiska områden med till- räckligt stort värmeunderlag, dvs. Såväl elnätet som naturgasnätet sträcker sig över större geografiska områden och det förekommer flera lokala och regionala nät som är sammanbundna med varandra genom överföringsledningar. För elnätet finns det dessutom ett nationellt stamnät. Att fjärrvärmeledningarna ingår i en verksamhet som ofta är knuten till en tätort påverkar givetvis behovet av att bygga större ledningar, t.ex. överföringsledningar. Sådana är inte vanliga och de som byggts är inte särskilt långa i förhållande till motsvarande led- ningar på el- och naturgasområdet. De överföringsledningar från olika kärnkraftverk som diskuterades kom aldrig till stånd. Mäng- den längre ledningar av betydande verkan för andra allmänna intressen har därför fram till varit begränsad. En faktor som påverkat ledningslängderna är det förhållandet att fjärrvärmeledningar är relativt dyra till följd av att de måste vara isolerade för att begränsa värmeförlusterna under transporten i fjärrvärmenätet. Kostnaden för att bygga en fjärrvärmeledning vägs av denna anledning mot kostnaden för den värmekälla man använder sig av. Ju dyrare värmekällan är desto kortare blir ledningarna. Historiskt har förhållandet resulterat i att kortare led- ningar – dvs. ledningar i längd – har byggts. Den möjliga distributionslängden sett ur ett kostnadsperspektiv kan beskrivas på följande sätt. För en given maximal distributions- kostnad, här antagen till /kWh, kan bara större värmemäng- der överföras längre sträckor. Om den tillgängliga spillvärmemäng- den är liten, dvs. mindre än 50 GWh/år, kan ledningen bara bli . Denna värmemängd kan tas emot av en stad med 15 000 invånare. Om den värmeköpande staden har drygt 100 000 invå- nare, så kan 400 GWh/år spillvärme tas emot. Ledningen kan då vara . Riktigt långa ledningar, dvs. ledningar överstigande , kan bara förekomma för att tillföra värme till de tre storstadsregio- nerna. finns det inga större, lätt tillgängliga spill- värmekällor med tillräcklig temperatur som kan motivera sådana ledningar. Den största spillvärmemängd som ligger närmast finns inom i på ett avstånd på 90–. Uppskattningsvis finns det omkring 1 TWhvärme att återvinna i , vilket totalt skulle kosta /kWh att överföra till . Det finns inget motsvarande större spillvärmeöverskott i Göteborgs- och Malmö- regionerna. De spillvärmemängder som finns i oljeraffi- naderier används redan i fjärrvärmenät. Även internationellt finns det få långa transmissionsledningar för värme. En lång fjärrvärmeledning finns i där en ledning överför 2,2 TWhvärme till Prags fjärr- värmesystem från kraftvärmeverket Melnik norr om staden. motsvarar av värmetillförseln till det fjärrvärmesystemet och av hela värmebehovet i . Figur 9.1 Möjlig fjärrvärmeledningslängd Antal invånare i lämplig med en distributionskostnad på /kWh Invånare i lämplig stad Källa: Adjungerade professorn , . Kan fjärrvärmeledningar ha någon inverkan på allmänna intressen? Även om lagstiftaren tidigare funnit att det föreligger ett behov av en samlad prövning av överföringsledningar för naturgas och el, kan det diskuteras om fjärrvärmeledningar av så betydande storlek kommer att byggas att de kan medföra sådana negativa effekter på allmänna intressen att en koncessionsprövning verkligen är motive- rad. Fjärrvärmen har en betydelsefull roll i omställningen av energi- systemet och i arbetet mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Den är därför av stor betydelse för de energipolitiska överväganden som regeringen m.fl. har att göra för att uppnå de uppsatta energi- politiska målen. Som ovan konstaterats kan koncessionsprövningen i praktiken anses gälla även ett val av visst energisystem för . Rörledningslagen medger att energihushållningsfrågor beaktas vid bedömningen av ett koncessionsärende men innebär ingen styrning i ett val mellan olika energialternativ. Med hänsyn till det ämne som transporteras i fjärrvärmenätens ledningar kan det också ifrågasättas om det kan förekomma nämn- värd inverkan på transportsektorn i form av överflyttande av gods- mängd från ett transportmedel till ett annat. Hetvatten för använd- ning i fjärrvärmeverksamhet har inte utgjort ett transportföremål och lämpar sig mindre väl för att transporteras med lastbil, tankbil eller annan form av godstransport. Vad som kan påverka transport- sektorn är i stället det material eller gods som en eventuell utbygg- nad av fjärrvärme skulle kunna tänkas ersätta. Förvisso tillhör olja och kol inte de huvudsakliga bränslena i en fjärrvärmeverksamhet. används i stället andra bränslen i första hand. Dessa bränslen kräver, liksom olja och kol, dock huvudsakligen transport till respektive fjärrvärmeanläggning. En större eller längre ledning, t.ex. för transport av spillvärme, skulle alltså då som kunna få viss betydelse för transportsek- torn. Betydelsen ökar sannolikt med det avstånd som transporten sker. Vid anläggande av en längre ledning kan ledningen komma i konflikt med naturvårds- och miljöintressen. Det kan inte uteslutas att så även blir fallet vid byggande och användning av kortare led- ningar även om riskerna för det normalt torde vara mindre. Det finns olika former av påverkan på natur- och miljövårdsintressen. Sådan påverkan kan relateras såväl till byggnadsfasen som till själva användningsfasen. Riskerna för föroreningar av mark- och vattenområden måste alltid tas i beaktande. Transport av hetvatten torde normalt med- föra mindre risker för betydande skador på mark- och vattenområ- den vid läckage än om det skulle vara fråga om t.ex. naturgas eller olja. Icke desto mindre kan allvarliga skador på såväl miljö, sak och person uppkomma med hänsyn till den höga temperatur som det transporterade hetvattnet har. Det kan dock finnas visst fog för att anta att denna risk inte skall överdrivas. Förutom läckage av het- vatten torde en fjärrvärmelednings miljöpåverkan i driftsskedet vara kopplad till den uppvärmningseffekt som uppkommer genom att värmeenergin i ledningen överförs till sin omgivning. Även den påverkan på t.ex. vattenområden, växt- och djurliv som uppstår vid själva anläggandet eller underhållet av en ledning måste beaktas. Någon skillnad i detta hänseende föreligger inte mellan en fjärrvärmeledning och en motsvarande stor naturgasledning. Fjärrvärmeledningarna i det lokala distributionsnätet kommer till stor del att dras fram under gator och trottoarer i tätorterna. De naturtillgångar som skyddet tar sikte på torde i första hand före- komma utanför tätorterna. I den mån naturtillgångarna är skydds- värda kommer skydd huvudsakligen att ges genom det kommunala planarbetet, speciellt genom detaljplanerna över tärorter. De fjärr- värmeledningar som kan komma i fråga för påverkan är då huvud- sakligen de ledningar som sammanbinder det mer finmaskiga distributionsnätet med fjärrvärmeanläggningarna eller de andra värmekällor som utnyttjas i systemet eller två distributionsnät. Vid anläggande av en längre ledning kan ledningen komma i konflikt med planintressen. I förarbetena angavs i fråga om planpo- litiska intressen att det vid koncessionsprövningen bör övervägas i vilken omfattning en tilltänkt ledning främjar, försvårar eller fördy- rar förverkligandet av de planer som redan finns för det med led- ningen avsedda konsumtionsområdets utbyggnad och utveckling. Om byggandet av en ledning dessutom framtvingar ändringar i planerna bör även övervägas vilka ekonomiska och andra konse- kvenser detta kan medföra för allmänna eller enskilda intressen. En ledning kan enligt förarbetena till rörledningslagen ha bety- delse ur försvarssynpunkt. Om ledningen kan förläggas så att den blir relativt osårbar ökar dess strategiska värde och om den förstörs kan allvarliga komplikationer uppstå i avsaknad av andra trans- portmedel. Fjärrvärmeledningar i sig torde inte ha samma betydelse som naturgas ur försvarssynpunkt. Naturgas används ju ännu i relativt begränsad omfattning för uppvärmningsändamål och i huvudsak som bränsle i olika processer. Typiskt sätt borde bräns- len, i jämförelse med hetvatten, vara av större försvarsintresse och ha ett större behov av reservkapacitet i fråga om transport m.m. Den lokala öprägel som varje fjärrvärmenät dessutom har medför att det inte är lika betydelsefullt och sårbart som t.ex. region- och stamledningar för elnätet och naturgasens överföringsledning från anslutningen till naturgaskällan i . Icke desto mindre måste det nog anses finnas ett visst intresse ur försvarssynpunkt när det gäller infrastruktur för en så pass dominant uppvärm- ningsform som fjärrvärmen ju utgör. I koncessionsprövningen enligt rörledningslagen, men även enligt naturgas- och ellagen, ingår att göra en driftbedömning, dvs. en bedömning av om den som avser att bygga en rörledning och driva denna är lämplig att göra detta. Grunden för detta är att byggandet av en rörledning är, som ovan konstaterats, ett inte obetydligt ekonomiskt projekt. Utbyggnaden av fjärrvärmenät och fjärrvärmeledningar är i stället en kapitalintensiv verksamhet som kräver bl.a. kapitalanskaffnings- och amorteringsplaner för led- ningen. Dessutom måste den som driver en fjärrvärmeledning ha resurser för att garantera kontinuerlig drift och ha möjlighet att vidta erforderliga åtgärder i anledning av fjärrvärmeledningens byggande och drift. Det kan gälla skador som uppkommer i verk- samheten m.m. har det även hänt att fjärrvärmeleve- rantörer har gått i konkurs. För att motivera en koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar krävs enligt min uppfattning att fjärrvärmeledningarna kan anses ha en ingripande betydelse för olika samhällsintressen. Annars finns det ju inte något behov av att pröva en fjärrvärmelednings lämplighet ur allmän synpunkt. En första fråga att ta ställning till blir därför om fjärrvärmeledningarna generellt kan anses ha en ingripande betydelse för olika samhällsintressen. I förarbetena till rörledningslagen uttalade departementschefen att han ansåg att ledningar för rent lokala behov inte har sådan betydelse från allmän synpunkt att de bör vara underkastade kon- cessionsplikt. I fråga om kortare ledningar – huvudsakligen distri- butionsledningar – bedömer jag att sådana alltjämt inte medför någon större påverkan på olika samhällsintressen. De kan därför inte anses ha sådan betydelse ur allmän synpunkt att de borde vara underkastade koncessionsplikt av den grunden. Med hänsyn till att fjärrvärmen är väl utbyggd föreligger inte heller längre något starkt behov av inflytande från samhällets sida över den fortsatta utbygg- naden av fjärrvärmen. Det kan däremot diskuteras om det, som gäller på elområdet genom nätkoncessionen för område, bör finnas en möjlighet att tillse att varje fjärrvärmenät utformas på ett ända- målsenligt sätt. När det gäller överföringsledningar finns det en grundupp- fattning om att sådana ledningar, oavsett vilken energiform de är avsedda att transportera, kan komma att ha ingripande betydelse för olika samhällsintressen. Speciellt tydligt är detta när det gäller elledningar.