sou · GTB314 · 2006-01-01 00:00:00 — Sökande som är gift med en person som är settled and present, dvs. bosatt med minst permanent uppehållstillstånd, i Stor- kan erhålla uppehållstillstånd på grund av anknytningen. Referenspersonens nationalitet har ingen betydelse. Sökanden måste först ansöka om visering/uppehållstillstånd vid brittisk utlandsmyndighet i sitt hemland/bosättningsland. Kraven för visering/uppehållstillstånd är att äktenskapet är lagligt, att referens- personen är och sökanden , att paret har träffats, att de avser att leva ihop permanent i samt att paret har bostad och försörjning. Viseringen/uppehålls- tillståndet gäller . För samboförhållanden (hetero- eller homosexuella) gäller att paret skall ha levt tillsammans , att de planerar att leva tillsammans permanent i , att de har bostad och försörjning och att referenspersonen är och sökanden . Även i dessa fall ges visering/uppehållstillstånd . En ogift partner till en person bosatt i med minst permanent uppehållstillstånd kan också få en visering som gäller om syftet är att paret skall gifta sig i . Villkoren är att referenspersonen är och sökanden , att de har träffats och avser att leva tillsammans permanent som äkta makar i samt att de har bostad och kan försörja sig. Efter att paret gift sig får sökanden ett tvåårstillstånd vilket utfärdas av immigrationsmyndigheten i . Ansökan är i samtliga ovanstående fall skriftlig men sökanden kan intervjuas i samband med att ansökan inges. Referenspersonen hörs inte. När tvåårstillståndet löper ut kan sökanden ansöka om permanent uppehållstillstånd vid immigrationsmyndigheten i . kontrollerar då att paret fortfarande lever tillsammans och att de har bostad och kan försörja sig. I teorin kan knacka-dörr kontroller förekomma men i praktiken är handläggningen skriftlig och bygger på sökandens uppgifter. EES-medborgare som bor i är inte skyldiga att ansöka om uppehållstillstånd eller registrera sig. Om deras äkta makar som är tredjelandsmedborgare vill förena sig med dem måste dock referenspersonen först ansöka om uppehållstillstånd som ges . Referenspersonen skall då visa bl.a. att denne kan Regelverken i andra europeiska länder försörja sig själv. Sökanden kan sedan ansöka om visering på anknytning. Ansökan skall göras vid brittisk utlandsmyndighet. När sökanden kommit till kan denne ansöka om ett dokument som visar att sökanden har rätt att leva tillsammans med referenspersonen i referenspersonen har uppehållstillstånd. I samtliga fall kan uppehållstillstånd/visering vägras om det rör sig om ett skenförhållande. Indikationer på sådana kan vara t.ex. att paret inte har ett gemensamt språk eller har anmärkningsvärt olika kulturella bakgrunder, att det är stor åldersskillnad mellan parterna, att parterna inte träffats före bröllopet, att äktenskapet ingicks kort efter att sökanden rest in i landet av annan orsak eller innan sökandens visum löpt ut. Beträffande sökande från länder som har visumkrav för gäller följande. Make/maka eller blivande make/maka ansöker om visering/tillfälligt uppehållstillstånd vid den tyska utlandsmyndig- heten. Registrerat partnerskap jämställs med äktenskap. Sambo- förhållande kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd. Ansökan görs personligen men utan intervju. Till ansökan skall fogas bl.a. födelsebevis, äktenskapsbevis eller bevis om att sökanden och referenspersonen inte är gifta med andra personer. Om parterna inte är gifta skall detaljer om var och när de avser att gifta sig i bifogas. Handlingarna sänds till den lokala immigrations- myndigheten på referenspersonens bostadsort i som kontrollerar handlingarnas äkthet. Om de anser att komplettering behövs hörs sökanden vid utlandsmyndigheten och referens- personen vid immigrationsmyndigheten i , men detta sker sällan. När paret gift sig, antingen utomlands eller kort efter ankomsten till , skall en ansökan om uppehålls- tillstånd göras vid den lokala immigrationsmyndigheten i . EES-medborgare eller medborgare i länder som inte omfattas av visumkrav kan ansöka om uppehållstillstånd direkt i . Om referenspersonen är tysk medborgare får sökanden tillfälligt uppehållstillstånd med möjlighet till förlängning så länge äktenskapet består och parterna sammanlever. Inga krav ställs på försörjning, bostad etc. har sökanden rätt till själv- Regelverken i andra europeiska länder ständigt uppehållstillstånd om vissa krav är uppfyllda, t.ex. grund- läggande kunskaper i tyska språket. Om referenspersonen är EES-medborgare får sökanden tillfälligt uppehållstillstånd om inte referenspersonen har kortare tids uppehållstillstånd. Krav ställs på att referenspersonen skall ha lämplig bostad. Om referenspersonen är tredjelandsmedborgare får sökanden uppehållstillstånd eller den som referens- personen har uppehållstillstånd. Krav ställs på lämplig bostad, viss inkomst och sjukvårdsförsäkring. Under förutsättning att kraven fortfarande uppfylls och äktenskapet består kan förlängning ske. har sökanden rätt till självständigt uppehållstillstånd. Om paret skiljer sig och äktenskapet varat i mindre än kan sökanden få fortsatt uppehållstillstånd under vissa förutsättningar, oftast att sökanden eller sökandens barn blivit utsatta för våld eller andra kränkningar av referenspersonen eller att sökanden vid hemsändande kan råka ut för trakasserier. Rätt till uppehållstillstånd förutsätter att parterna är gifta med varandra. Om parterna är ogifta kan sökanden vid behov ansöka om ett turistvisum för att gifta sig i . Därefter kan uppehållstillstånd sökas. Samboförhållande finns inte som grund för uppehållstillstånd. Om referenspersonen är österrikisk/schweizisk eller EES- medborgare kan uppehållstillstånd sökas i . För uppe- hållstillstånd krävs bl.a. ingivande av äktenskapsbevis, hyres- kontrakt, sjukförsäkringsbevis, intyg om referenspersonens inkomst samt intyg om att sökanden inte förekommer i kriminal- registret. Om referenspersonen är österrikisk eller schweizisk medborgare får sökanden två ettårstillstånd om denne inte stör eller hotar allmän frid, ordning eller säkerhet. Förlängnings- tillstånden kan sökas i . Om sökanden till- baka är gift med en österrikare/schweizare och bor tillsammans med denne i kan sökanden beviljas Niederlassungs- nachweis, dvs. ett långfristigt uppehållstillstånd. Om referens- personen är EES-medborgare får sökanden, under förutsättning att referenspersonen har det, i normalfallet ett femårstillstånd. En förutsättning är att inte sökanden stör eller hotar allmän frid, Regelverken i andra europeiska länder ordning eller säkerhet. Även här kan förlängningstillstånd sökas i . Om referenspersonen är tredjelandsmedborgare måste ansökan om uppehållstillstånd ske från sökandens hemland/bosättningsland via österrikisk utlandsmyndighet oavsett om paret gift sig i eller utomlands. Utöver villkoren som gäller för makar till österrikare/schweizare krävs här också att sökanden inger ett hälsointyg. Sökanden måste dessutom skriva under en försäkran om att genomgå vissa integrationskurser. Sökanden kan beviljas Erstniederlassungsbewilligung, dvs. preliminärt uppehållstillstånd om det inte föreligger någon orsak till avvisning (uppehållsförbud, hot mot allmän frid, ordning och säkerhet osv.). Om sökanden varit fast bosatt i och delat hushåll med referenspersonen och det inte föreligger skäl att avvisa sökanden, och om sökanden uppfyllt vissa integrations- villkor eller inte är förpliktigad att uppfylla dem kan sökanden beviljas Niederlassungsnachweis. I finns kvoter för uppehållstillstånd för bl.a. make/maka som vill förena sig med en tredjelandsmedborgare med permanent uppehållstillstånd i . Om kvoten är fylld för ett visst år får sökanden vänta. Detta har medfört långa väntetider då kvoterna fyllts av sökande på väntelistor. Om myndigheterna misstänker ett skenäktenskap, t.ex. om paret inte bor tillsammans, kan uppehållstillståndet återkallas och äktenskapet annulleras. Ansökan om uppehållstillstånd görs normalt skriftligt på ett särskilt formulär. Den som handlägger ärendet på immigrations- myndigheten bestämmer om referenspersonen skall höras munt- ligt. Om muntligt förhör sker med referenspersonen eller sökanden upprättas ett protokoll men en ansökan behandlas oftast helt skriftligt. Innan ett uppehållstillstånd beviljas kontrolleras uppgifterna om sökanden i en central databank. Om det föreligger oklarheter vilka inte kan redas ut genom muntlig och skriftlig handläggning är immigrationsmyndigheten förpliktad att hjälpa sökanden att reda ut omständigheterna genom rättslig vägledning. 6 Överväganden och förslag För att förfarandet vid ansökan och utredning om tillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden skall bli mer effektivt föreslår vi följande. Utredningsförfarandet görs mer flexibelt genom att det nuvarande muntlighetskravet vid utredningarna ändras så att migrationsmyndigheterna får möjlighet att avgöra vilken utredningsmetod som är mest lämplig och effektiv i varje enskilt fall. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i utlänningslagen. Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- och misstankeregistren. Myndigheterna får då lättare att upp- täcka och bedöma om det finns påtaglig risk för att sökanden och medföljande barn kan komma att utsättas för våld eller allvarlig kränkning. Möjlighet ges att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd om förhållandet upphör. För detta krävs tillägg till utlännings- lagens bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd. Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar skapas vid utlandsmyndigheterna och Migra- tionsverkets enheter. Detta för att man skall få bättre kontroll på ärendeflödet och för att man på ett mer korrekt sätt skall kunna mäta och jämföra handläggningstider. Hög och jämn kvalitet i utredningarna och besluten till- försäkras genom att () och ytterligare intensifierar utbildningen av personalen samt ger tydliga anvisningar om vilka krav som ställs på verksamheten. Åtgärder vidtas för att förenkla hanteringen av andra ärenden inom tillståndsområdet för att frigöra resurser för de mest angelägna arbetsuppgifterna. Bättre styrning, ledning och uppföljning av verksamheten skapas för att man skall få effektivare utnyttjande av resurserna och mer enhetlig tillämpning i verksamheten. 6.1Utredningsmetod väljs efter behoven i varje enskilt ärende Som framgår av kapitel 5 om regelverken i andra länder är ansökningsförfarandet i anknytningsärenden i de flesta länder övervägande skriftligt och baserat på olika intyg som sökanden måste bifoga sin ansökan. Flertalet länder kräver att parterna är gifta eller avser att gifta sig för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Dessutom kräver många länder att försörj- ningen är tryggad och att bostad finns – i vart fall för partner till andra än de egna medborgarna. Om samboförhållanden accepteras krävs ofta att de är etablerade, dvs. att parterna redan sammanlevt åtminstone . I de flesta länder kan sökanden få inrese- visum och sedan ansöka om uppehållstillstånd efter inresan i landet. De grundläggande förutsättningarna för att uppehålls- tillstånd skall beviljas utreds då ofta redan vid sökandens visumansökan. I vårt land har vi inget krav på att parterna skall vara gifta utan vi godtar även registrerade partnerskap samt såväl heterosexuella som homosexuella samboförhållanden som grund för uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vi har heller inget försörjnings- eller bostadskrav. Det avgörande för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas i anknytningsärenden rörande nyetablerade förhållanden är att förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. För att kunna bedöma detta krävs att man utreder ett antal grundläggande omständigheter kring parternas förhållande. Det gäller hur de träffades, om de bott tillsammans, om och i så fall när, var och hur äktenskap ingåtts, om de har gemensamt språk, om parterna har eller väntar barn samt om det finns dokumentation som styrker dessa omständigheter. I vår analys av den nuvarande seriositetsprövningen och det underlag som med gällande bestämmelser krävs för denna har vi inte funnit några alternativ som helt kan ersätta de muntliga och skriftliga utredningar som görs . Det som kan göras är att i viss mån ändra inriktningen på utredningarna som ofta är ganska detaljrika med bl.a. omfattande utfrågningar om parternas släkt- förhållanden. I stället bör utredningarna göras mer flexibla och mer inriktas på att få fram de uppgifter som är direkt avgörande för bedömningen om förhållandet är seriöst. Det gäller t.ex. att man i högre grad koncentrerar utredningen på att ta reda på vad parterna känner till om varandras mer näraliggande personliga förhållanden och vilka gemensamma framtidsplaner parterna har. De viktigaste kraven för att en ansökan skall kunna beviljas beskrivs närmare i avsnitt 3.2.2. Kravet på muntlighet fördröjer handläggningen I förarbetena till de gällande bestämmelserna framhålls att bedömningen av förhållandets seriositet kräver en bra och utförlig utredning. Detta gäller i synnerhet de anknytningar som bedöms som etablerade. Det ökade kravet på muntlighet, som infördes genom prop. 1999/2000:43, har emellertid visat sig fördröja hanteringen av anknytningsärenden i stor utsträckning och kommit att bli den största orsaken till att handläggningstiderna ökat kraftigt. Anledningen är att tvingas ha muntlig utredning i de flesta ärenden även om man i många fall – företrädesvis i ärenden där positivt beslut övervägs – bedömer att det skriftliga underlaget är tillräckligt för att kunna fatta beslut. Muntligheten har på så sätt blivit ett formellt krav som i många fall inte tillför ärendet några avgörande uppgifter för bedömningen av förhållandet. Verkets erfarenheter visar också att det ökade kravet på muntliga utredningar med referenspersoner inte i nämnvärd utsträckning har påverkat möjligheterna att upptäcka sådana omständigheter som kan vara ett hot mot den sökande. Myndigheterna avgör vilken utredningsmetod som skall användas Vår undersökning av handläggningen av anknytningsärenden visar tydligt att muntlighetskravet vid utredningarna innebär ett stort hinder för myndigheterna att handlägga ärendena på ett effektivt sätt. Genom att låta migrationsmyndigheterna avgöra om ett ärende kan avgöras på det skriftliga underlaget eller om muntlig utredning krävs, uppnås enligt vår uppfattning ett bättre resurs- utnyttjande som innebär att handläggningen kan bli både snabbare och mer effektiv. Vi föreslår därför att får möjlighet att övergå från muntlighet som huvudregel i utred- ningsförfarandet till att avgöra vilken utredningsmetod som är mest lämplig och effektiv att använda med hänsyn till omständig- heterna i varje enskilt fall. För att det klart skall framgå vilka regler som gäller för hand- läggningen av anknytningsärenden bör dessa föras in i utlännings- lagen som tillägg till de bestämmelser som finns i den nuvarande lagens kapitel 11. Innebörden av regeln bör vara att handläggningen av anknytningsärenden skall vara muntlig i den utsträckning bestämmer med möjlighet för den sökande eller annan person, som har berättigat intresse i saken, att lämna muntliga uppgifter i ett ärende. De författningsförslag som lämnas här ansluter till nuvarande utlänningslag. Ett förslag till ny utlänningslag bereds inom . Med anledning av det lämnas inget närmare förslag om var en tillkommande bestämmelse om handläggningsformen för ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall placeras i författningstexten. Bedömningen av vilken utredningsmetod som skall användas bör föregås av en noggrann sortering av ärendena så snart de kommer in till . Denna sortering bör utföras av erfarna tjänstemän som med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall snabbt tar ställning till hur ärendet skall utredas och hanteras på det mest effektiva sättet. I vår enkätundersökning vid enheter fram- kommer att de flesta enheter bedömer att ett större antal ärenden än skulle kunna avgöras på skriftligt underlag från referens- personen om muntlighetskravet ändras. Några enheter bedömer att så mycket som upp till hälften av ärendena helt eller delvis skulle kunna avgöras på skriftligt underlag utan att kvaliteten på besluten SOU 2005:14 Överväganden och förslag skulle försämras medan andra är betydligt försiktigare i sina bedömningar. Muntlig utredning en av flera metoder Den föreslagna ändringen innebär inte att muntlig utredning försvinner. Som utredningsform kommer den att ingå som en av de metoder som kan anpassas efter behoven i de olika ärendena. Även i fortsättningen kommer det som regel vara nödvändigt att ha intervjuer med sökande vid utlandsmyndigheterna. Vår kartlägg- ning av utlandsmyndigheternas arbetsmetoder, se avsnitt 4.1.1, visar att det i många länder är helt orealistiskt att basera utred- ningarna på enbart skriftligt underlag. Erfarenheten vid utlands- myndigheterna visar nämligen att det krävs en muntlig kontakt med sökanden för att man skall få ett godtagbart underlag för prövningen av om förhållandet är seriöst. Det är dock värt att pröva att ha frågeformulär som komplement till de muntliga intervjuerna vid de utlandsmyndigheter där det kan anses möjligt. I takt med att handläggningstiderna och arbetstrycket sjunker bör utlandsmyndigheterna även överväga att i större utsträckning intervjua referenspersonen i de fall denne följer med sökanden vid intervjutillfället. Detta skulle avsevärt kunna förkorta den totala handläggningstiden i många ärenden. Frågan om referenspersonen skall intervjuas som sökanden måste givetvis avgöras med hänsyn till det aktuella arbetsläget och vad som i övrigt kan anses mest lämpligt och rationellt i det enskilda fallet. Förutom i ärenden som avser etablerade förhållanden bör skriftligt utredningsförfarande i första hand tillämpas i förhållande till referenspersonen i när det är fråga om ärenden där positivt beslut övervägs. I andra fall kommer det att vara nödvän- digt att kalla även referenspersonen till muntlig utredning för att klara ut förutsättningarna att bevilja uppehållstillstånd. Det gäller exempelvis ärenden rörande arrangerade äktenskap, i vilka det är särskilt viktigt att klarlägga parternas fria vilja. Kombination av skriftliga och muntliga utredningar Genom att skilja ut de ärenden i vilka det skriftliga besluts- underlaget anses tillräckligt kan man minska antalet muntliga utredningar och därigenom påskynda handläggningen. I samband med att detta genomförs är det viktigt att utredningsmetoderna utvecklas och görs mer effektiva. Till exempel bör Migrations- verket tillvarata erfarenheterna av och ytterligare utveckla den metod som prövas vid tillståndsenheten i och som innebär en kombination av skriftliga och muntliga inslag i utredningen. bör man se över de olika frågeformulär och fråge- batterier som används som underlag för seriositetsbedömningen för att få en mer enhetlig och mer effektiv handläggning av ärendena. Även vid utlandsmyndigheterna i de länder där det kan anses genomförbart bör man pröva möjligheterna att använda frågeformulär som skall fyllas i av sökanden före intervjun. Det är också viktigt att den inledande sorteringsfunktionen utvecklas ytterligare och utformas på ett likartat sätt vid så att hanteringen av ärendena blir enhetlig. Som framgår av avsnittet rörande handläggningen i andra europe- iska länder kräver de flesta länder att försörjningen är tryggad och att bostad finns för att uppehållstillstånd skall beviljas i anknyt- ningsärenden. Frågan om försörjningskrav har tidigare utretts av , som i sitt delbetänkande Vår anhörig- invandring (SOU 2002:13) föreslagit att försörjningskrav införs i prövningen av nyetablerade anknytningar. Frågan övervägs ytterligare av Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelands- medborgare (2004:01), vilken skall lämna sitt slutbetänkande . Skulle införa försörjningskrav i samband med nyetab- lerade anknytningar på samma sätt som gäller i de flesta andra europeiska länder, kommer prövningen till viss del ändras och få annan inriktning. Detta skulle kunna medföra kortare hand- läggningstider. 6.2Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- och misstankeregistren Vid lagändringen framhöll regeringen i prop. 1999/2000:43 vikten av att förhindra att någon av parterna i nyetablerade förhållanden blir utsatt för våld eller andra övergrepp. Därför fördes en bestämmelse in i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL som innebär att en ansökan får avslås om det finns särskilda skäl, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Bestämmelsen är bara tillämplig vid nyetablerade anknytningar. Ökade kontroller av referenspersonen För att man skall kunna göra en riskbedömning krävs framför allt att man ökar kontrollerna av referenspersonen. De regler som gäller ger dock inte möjlighet att generellt kontrollera denne i belastnings- och misstankeregistren. För detta krävs att det vid utredningen eller på annat sätt kommer fram omständigheter som gör att man kan anta att referenspersonen kan vara ett hot mot sökanden. Frågan om att göra registerslagningar på alla referenspersoner och den integritetskränkning detta skulle innebära, har behandlats i flera sammanhang. mening var att uppgifter om referenspersonen ur polisregister endast bör hämtas in när särskilda omständigheter ger anledning att befara att denne kan komma att utsätta den sökande för våld eller kränkningar i förhållandet (SOU 1997:152, s. 187). Detta kom även att bli reger- ingens linje i frågan (prop. 1999/2000: 43, s. 43 f.). Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) ansåg till skillnad mot att utdrag ur polis- registret alltid bör kunna hämtas in rörande referenspersonen i samband med utredningen (SOU: 1999:16, s. 381 f.). Samma upp- fattning hade som ansåg att skyddsaspekten i prövningen väger så tungt att kontroll av anknytningspersonens eventuella förekomst i belastnings- och misstankeregistren alltid skall göras (SOU 2002:13, s. 189). Vid de uppföljningar av verksamheten som gjort framgår det tydligt att verket sällan får sådana indikationer som gör det möjligt att upptäcka omständigheter som gör att referenspersonen kan antas vara ett hot mot sökanden. till stor del på de begränsade möjligheterna att göra register- slagningar. Erfarenheterna visar också att det ökade kravet på muntliga utredningar inte heller i nämnvärd utsträckning påverkat möjligheterna att upptäcka sådana omständigheter. Migrations- verket föreslår därför i sin rapport , Förslag till åtgärder med anledning av brister i nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning, att alla referenspersoner skall kontrolleras i belastnings- och misstankeregistren. Integritetskränkning väger mindre tungt än skyddsintresset Som framgår av kapitel 2 är av det totala antalet sökande i ärenden rörande nyetablerade anknytningar kvinnor. När det gäller vissa länder som , och är den kvinnliga dominansen bland de sökande ännu större, 95, . Eftersom kvinnor i denna typ av relationer mycket oftare än män hamnar i beroendeförhållande och därmed också i större utsträckning riskerar att utsättas för våld eller andra övergrepp, har vi funnit att den sökandes skyddsintresse väger mycket tungt. Ser man även till skyddsintresset för de barn som följer med i anknytningsärenden anser vi att det är väl motiverat att utnyttja de kontrollmöjligheter som finns. Registerslagning av alla referenspersoner är en sådan möjlighet som är praktisk och effektiv, eftersom redan har terminalåtkomst till belastnings- och misstankeregistren. Den integritetskränkning som detta skulle innebära för vissa personer väger enligt vår mening mindre tungt än skyddsintresset för främst kvinnor och barn. Vi har heller inte funnit några tillräckligt bra alternativ till register- slagning för att upptäcka om referenspersonen har ett brottsligt förflutet som kan vara ett hot mot sökanden och medföljande barn.