sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — –att de biologiska och ekologiska förutsättningarna utgör en grund för alla bedömningar; –att jakt- och fiskerätten är delad mellan markägare och same- bymedlemmar; –att det finns en väl belagd samisk rätt till jakt och fiske; –att en gemensam förvaltning i form av samverkansområden (med samverkansföreningar) är en bra samverkansform; –att rätten att upplåta jakt och fiske skall hanteras i denna för markägare och samebymedlemmar gemensamma förvaltning; –att länsstyrelsernas ansvar bör omfatta övergripande frågor, främst stöd och tillsyn; –att det bör inrättas ett utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällområdet. Skilda uppfattningar råder om hur markägarnas och samebymed- lemmarnas rättigheter förhåller sig till varandra i fråga om styrka. Oberoende av detta är experterna från Skogsindustrierna och () samt majoritet och () – dvs. företrädarna för dem som innehar jakt- och fiskerätt – positiva till den gemensamma förvaltning som föreslås. Det är också Jägarnas Riksförbunds, Sportfiskarnas och WWF:s experter. Företrädare för länsstyrelserna har konstaterat att många frågor bäst kan han- teras lokalt och att en utlokalisering ger bättre legitimitet för hela förvaltningssystemet. är också positivt. Utredningsarbetet har varit komplicerat och i många delar svårt. Det är angeläget att sist i detta betänkande göra en summering. På många håll har jag kunnat se ett gott samarbete kring jakten och fisket, Mitt förslag – en sammanfattande kommentar men jag har ändå kunnat uppleva hur det på alltför många håll har funnits starka motsättningar. Dessa har främst gällt jakten. Jag har därför ägnat mycket tid åt samtal och sammanträden med en rad intressenter, lokalt, regionalt och centralt. Till svårigheterna hör att det inte bara är tolkningen av lag och urminnes hävd som skiljer sig starkt mellan olika parter – jag skulle vilja påstå att den allmänna rättsuppfattning som alltid är viktig i ett demokratiskt samhälle också skiljer sig starkt mellan olika befolk- ningsgrupper. Olika rättsuppfattningar, var och en allmän inom den egna gruppen, kolliderar nästan bokstavligen med varandra. Övertygelsen är stark om att den egna uppfattningen är den från juridisk synpunkt korrekta. På samma sätt skiljer sig olika uppfatt- ningar om och tolkningar av historien från varandra. Vad jag inte har utrett Min uppgift har inte varit att utreda hur jakt- och fiskerätten bör fördelas mellan samebymedlemmar och markägare. Uppgiften har varit att så långt det är möjligt beskriva hur den är fördelad. Med detta som startpunkt har jag lagt fram ett förslag om hur en sam- verkan bör utformas för att undvika de problem som är förknippa- de med det rättsläge som bygger på nuvarande lagstiftning. Den som anser att den samiska jakt- och fiskerätten skulle vara större eller mindre än vad jag föreslår, eller att markägarrätten skulle vara större eller mindre, får antingen hävda att min tolkning av det nu gällande rättsläget är felaktig eller föreslå att skall göra lagändringar som förändrar rättsläget. Det senare har jag inte haft i uppdrag att föreslå. Jag har inte heller utrett vem som äger marken, t.ex. ovanför odlingsgränsen. Regeringens direktiv har utgått från att det som i betänkandet betecknas som statens mark ovanför odlingsgränsen ägs av staten. Det har också jag haft att utgå från. Jag har vidare inte utrett om andra samer än samebymedlemmar bör ha samma rätt till jakt och fiske som samebymedlemmarna har. Det har legat utanför mina direktiv. Jag har slutligen inte utrett det grundläggande innehållet i de reg- ler för småviltsjakt och handredskapsfiske som gäller på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Det har legat utanför mina direktiv att föreslå förändringar av sådant slag. Mitt förslag – en sammanfattande kommentar Vad jag har utrett Uppgifterna har i korthet varit följande: Att så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfatt- ningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Jag har efter samråd med en rad experter försökt klarlägga detta och har gett ett svar i kapitlen 7 och 8. Att utvärdera hur den s.k. dubbelregistreringen av älgjaktsom- råden tillämpats inom lappmarkerna och på renbetesfjällen samt vid behov föreslå ändringar för att älgjakten skall kunna bedrivas på ett bättre sätt än . Detta sätt skall enligt direk- tiven främja säkerhet och samverkan. Jag har i kapitlen 9 och10 föreslagit en form av samverkan som kan svara mot dessa behov. Att överväga åtgärder som kan förbättra samarbetet om jakten och fisket mellan markägare, samebymedlemmar och dem som har nyttjanderätt. Den form för samverkan som jag föreslagit har sin betoning på dem som har jakt- och fiskerätt, men bör kunna ge även företrädare för dem som har nyttjanderätt möj- ligheter att göra sin röst hörd. Att se vilka hinder som kan behöva undanröjas för att statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårds- områden. Jag har konstaterat att detta inte är möjligt. I stället har jag redovisat en samverkansform som utgår från direktivens fråga, men som är bättre anpassad till de områden som omfattas av utredningen och de rättsliga regler som gäller där. Att överväga behovet av åtgärder som även i övrigt kan under- lätta en samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna inom ren- skötselområdet. Den samverkansform som jag föreslagit syftar just till detta. En bred samstämmighet i en rad frågor Trots svårigheterna har det gått att åstadkomma en bred och viktig samstämmighet kring en rad viktiga frågor. Med en bred samstäm- mighet menar jag att den helt övervägande delen av utredningens sakkunniga och experter ställt sig bakom de förslag som lagts fram. Mitt förslag – en sammanfattande kommentar I fråga om samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt, en central del av mitt uppdrag, har det funnits ett mycket gott stöd för flera viktiga konstateranden: Det finns en väl belagd samisk jakt- och fiskerätt, särskilt stark på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Jakt- och fiskerätten inom lappmarkerna i och Norr- botten och på renbetesfjällen i är delad mellan mark- ägare och samebymedlemmar. Samebymedlemmarna bör få hantera sin jakt- och fiskerätt på samma sätt som markägarna. Också i fråga om behovet av samverkan har det funnits en gemen- sam hållning: Den delade jakt- och fiskerätten nödvändiggör en gemensam förvaltning. Också av andra skäl är detta förslag angeläget. Flera av de inblandade intressenterna har länge och tålmodigt hävdat att dessa frågor i högre grad än nu bör hanteras lokalt av dem som berörs. Framför allt gäller detta ovanför odlingsgrän- sen och på renbetesfjällen. Samverkan bör regleras genom lagstiftning. Det långsiktiga målet bör vara en gemensam förvaltning av jakt och fiske, men förändringen kan ske etappvis genom att den inleds med jakten och senare kompletteras med fisket. Den form för samverkan som föreslås – samverkansföreningar i klart avgränsade samverkansområden – svarar mot de krav på samverkan som är ofrånkomliga genom den delade jakt- och fiskerätten. Det finns likaså ett gott stöd för synen på ansvarsfördelningen mellan länsstyrelser och samverkansföreningar: Ansvarsfördelningen skall spegla att det är fråga om en lokal förvaltning. Föreningarna skall därför fatta de viktigaste be- sluten om den lokala jakten och fisket. skall se till att föreningarna kommer till stånd och sedan spela en roll som tillsyns- och stödorgan för dem. Företrädare för länsstyrelserna i , och Väster- bottens län har som nämnts i de kontakter vi haft ställt sig positiva till lokala anpassningar av jakt- och fiskeförvaltningen. Mitt förslag – en sammanfattande kommentar tonat att många frågor bäst kan hanteras lokalt, som en ut- lokalisering ger en bättre legitimitet för hela förvaltningssystemet. Ett uttalat stöd finns för förslaget att det, som ett stöd till både länsstyrelsernas myndighetsutövning och samverkansföreningarnas förvaltning av vilt- och fiskeresurserna i fjällområdet, skall bildas ett utvecklingsråd för jakt och fiske. Frågetecken kring inlösen av samiska jakt- och fiskerättigheter Frågetecknen är fler då det gäller lämpligheten i att staten löser in den samiska jakt- och fiskerätten i vissa områden, en åtgärd som inte förekommer i mitt huvudförslag utan i ett av de alternativa förslag jag redovisar. Förslaget, ursprungligen framfört av LRF:s expert i utredningen, har tilldragit sig ett betydande positivt intresse från markägar- och jägarhåll. Det har däremot inte vunnit stöd hos flertalet av de samiska experterna. Denna diskussion har ändå inte karakteriserats av några skarpa motsättningar. har det rått en osäkerhet om kon- sekvenserna av en sådan inlösen. Också bland dem som önskar en inlösen finns en tydlig tveksamhet inför en tvångsmässig sådan. Jag har stannat för att i nuvarande diskussionsläge inte föreslå någon inlösen, men påpekar att en fortsatt diskussion och mer tid för överväganden är viktig för parterna. En inlösen är inte någon förutsättning för att mina förslag i övrigt skall kunna genomföras, men om möjligheterna för en inlösen skulle öppnas så bör den vara frivillig och ersättning bör ges i form av pengar. Den skulle då i hög grad underlätta bildandet av bildandet av och arbetet i samverkans- föreningar. Delade meningar, men vilja till samverkan Jag har kommit fram till att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen är stark och minst lika stor som statens. Den kan också vara större. har jag betonat markägarnas större ansvar i markägarfrågor som inte rör jakt, fiske och rennäring men ändå påverkas av jakten och fisket. Jag har be- dömt jakt- och fiskerätten ovanför odlingsgränsen som jämnt för- delad mellan markägare och samebymedlemmar. Mitt förslag – en sammanfattande kommentar Jag har därför också i samverkansföreningarna ovanför odlings- gränsen och på renbetesfjällen föreslagit en lika stor rösträtt för markägarna som samebymedlemmarna och en med två tredjedels majoritet (dvs. i hög grad gemensamt) utsedd ordförande. Det ställer krav på samråd och välförankrade beslut hela vägen från val av ord- förande till direkta jakt- och fiskebeslut. Min bedömning i dessa avseenden grundas på att några av landets ledande oberoende experter inom området har gett klart uttryck för att de anser samernas jakt- och fiskerätt ovanför odlingsgränsen vara minst hälften av den samlade jakt- och fiskerätten. På den övriga marken, dvs. nedanför odlingsgränsen, menar jag att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten är mindre än markägarens. Jag har föreslagit att andelen röster där skall vara en fjärdedel för samebymedlemmarna och tre fjärdedelar för mark- ägarna. Företrädarna för majoritet och () har betonat att man som sin grunduppfattning har en samisk äganderätt till delar av lappmarkerna och renbetes- fjällen och att man i vart fall vill utgå från att det finns en samisk ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Man har alltså argumenterat för ett större inflytande för samebymedlemmarna i samverkansföreningarna än det jag föreslår. Skogsindustrierna, som företräder de stora skogsbolag som har ett betydande markinnehav främst nedanför odlingsgränsen i Väster- botten och , och () har den grundläggande uppfattningen att markägarrätten är starkare än samebymedlemmarnas rätt även ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen och att den inte är lika stor som jag utgår från på nedanför odlingsgränsen. Man anser att markägarrätten är starkare än samebymedlemmarnas rätt. Samma uppfattning har experterna från och . Experterna från majoritet, SSR, Skogsindustrierna och LRF utvecklar enligt överenskommelse oss emellan sina stånd- punkter i detta avseende i var sitt särskilt yttrande. Trots skillnaderna mellan markägarnas uppfattning och den dominerande samiska uppfattningen har, då förutsättningar för en ökad samverkan öppnat sig, företrädarna för majoritet och SSR liksom företrädarna för LRF och Skogsindustrierna ställt sig positiva till en gemensam förvaltning. Mitt förslag – en sammanfattande kommentar att det kan finnas såväl principiella som mer praktiska aspekter som kan komma upp i samband med remissbehandlingen. Det förslag jag lagt fram bygger på en samverkan mellan dem som innehar jakt- och fiskerätt. Det finns också enligt min mening mycket starka skäl som talar för den ordning jag föreslår. Vid en sam- verkan med de juridiska och ekonomiska inslag som diskuteras här är det normalt rättsinnehavarna som samverkar. Till utformningen av förslaget återkommer jag, men jag vill betona att det i första hand är ett förslag som kommit fram som ett resultat av de juridiska och andra principiella överväganden som gjorts. Min bedömning av jakt- och fiskerättens fördelning och konsekvenserna av denna be- dömning vid utformningen av en samverkan står alltså enligt min uppfattning stabilt på egna ben. Att förslagen sedan av de parter som har jakt- och fiskerätt kan uppfattas som en kompromiss eller minsta gemensamma nämnare gör det inte sämre. För flera av par- terna gäller också att en samverkan av det här slaget skulle kunna leda till en ytterligare samverkan . De experter som företräder Sportfiskarna och WWF har i stort sett godtagit min bedömning av de rättsliga förhållandena och de konsekvenser dessa får fördelningen av ansvar och inflytande i sam- verkansföreningarna. Sportfiskarna har uttryckt en del farhågor be- träffande fisket. Till detta återkommer jag. Den expert som företrätt Sametingens minoritet är kritisk mot vissa förslag, men har under diskussionerna till stora delar riktat denna kritik främst mot utredningsdirektiven. Jag har t.ex. inte haft i uppdrag att behandla jakt- och fiskerätten för samer som inte är samebymedlemmar som är en huvudfråga i detta särskilda yttrande. Den expert som företräder har avgett ett sär- skilt yttrande som främst behandlar frågan om definitionen av ut- marksbegreppet. I Svenska jägareförbundets fall har situationen blivit mer komplice- rad. Jag har – trots att det innebär en avvikelse från grundprincipen att samverkan i rättighetsfrågor skall ske mellan dem som innehar den aktuella rätten – ända fram till slutskedet av utredningsarbetet prövat en modell som skulle ge jägarnas och fiskarnas organisa- tioner en direkt medverkan i samverkansföreningarnas arbete. Det skulle ske genom att den största markägaren, staten, skulle avstå Mitt förslag – en sammanfattande kommentar från delar av sin representation i samverkansföreningarnas styrelser för att där ge utrymme för två företrädare för jägarnas och sport- fiskarnas organisationer i samtliga samverkansföreningar. expert i utredningen har sett mitt förslag som en kompromiss som borde vara möjlig att acceptera också för jägarna. Samtal med företrädare för ledning har emel- lertid visat att man inte var beredd att acceptera andra delar i en så- dan kompromiss. Det främsta hindret var den alltför kraftiga för- skjutning i markägarnas jakt- och fiskerätt till förmån för same- bymedlemmar som menar att jag föreslår. har därför också en annan syn på omfattningen av same- bymedlemmarnas representation i samverkansföreningarnas styrelser. Vidare har uttryckt farhågor för att den föreslagna hanteringen av småviltsjakten ovanför odlingsgränsen äventyrar denna jakt , liksom att mina förslag försvårar införandet av den älgförvaltningsmodell som förbundet bl.a. skogsbruket har föreslagit. Det förslag jag lagt fram föll därför. Med tanke på att de största problemen är förknippade med jakten och att är den klart största jägarorganisationen har jag inte heller sett någon möjlighet att lägga fram ett förslag som enbart omfattas av två av organisationerna, alltså och Sportfiskarna. Bakgrunden till inställning är som jag uppfattar saken att det finns en stark medlemsopinion – särskilt i de två nordligaste länen – som motsätter sig det man ser som en fram- flyttning av de samiska positionerna. Man godtar en delad jakt- och fiskerätt, men anser att samebymedlemmarna är så få i förhållande till övrig befolkning att klyftan riskerar att vidgas om samebymed- lemmarna ges ett ökat inflytande över jakten och fisket. Jag har emellertid haft att utgå från vad lagstiftningen, som den ser ut , säger. Den bygger inte på antalet samebymedlemmar utan från den rätt som samebymedlemmarna har genom lagstift- ning och urminnes hävd. Denna rätt skulle ha varit lika stor även om samebymedlemmarna varit hälften så många eller dubbelt så många som de är , förutsatt att de bedrivit renskötsel, jagat och fiskat inom samma områden. Småviltsjakten på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, liksom handredskapsfisket i detta område, har jag omgett med så stora säkerheter att de farhågor som hyser enligt min mening inte är befogade. I sak har jag inte haft att utreda denna fråga. Några förslag som rör grunderna för den reform Mitt förslag – en sammanfattande kommentar som trädde i kraft lägger jag alltså inte fram. Det finns ingen anledning att tro att styrelseledamöterna i de föreslagna samverkans- områdena inte kommer att följa den lagstiftning som ligger till grund för småviltsjakten. Den älgförvaltningsmodell som nämner är inte framme vid ett genomförande . Förslaget skall utredas inom . Med de i fråga om ytan stora samverkans- områden som jag föreslår bör det vara fullt möjligt att åstadkomma en ny älgförvaltning, även med den inriktning som önskar. I själva verket har de föreslagna principerna för indelning utformats med hänsyn tagen till att älgen rör sig över stora områden. De övriga parter som tillsammans med ställt sig bakom förslaget till ny älgförvaltning har ställt sig positiva till mitt förslag om samverkansområden och samverkansföreningar. Det är mot den bakgrund jag nu tecknat som man skall se mitt för- slag om den också från juridiska utgångspunkter mest korrekta lös- ningen, nämligen en samverkan som bygger på att det är inne- havarna av jakt- och fiskerättigheter som samverkar kring förvalt- ningen av vilt- och fiske i samverkansområdena. Fördelningen av röster på samverkansföreningens stämma kommer enligt mitt förslag att utgå från den vägning av jakt- och fiskerätten som jag gjort. Jag har då också som nämnts tagit hänsyn till mark- ägarnas bredare ansvar som omfattar andra skyldigheter än de som är förknippade med rennäring, jakt och fiske. Bland markägarna skall rösterna på samverkansföreningens års- möte fördelas efter areal. Sannolikt leder detta till att styrelse- platserna i samverkansföreningens styrelse också i stor utsträckning fördelas på samma sätt. Tre huvudgrupper av markägare kommer att kunna urskiljas, nämligen staten, de markägare som är privata juri- diska personer (dvs. skogsbolagen) och de markägare som är privata fysiska personer (och alltså inte är juridiska personer som t.ex. staten och skogsbolagen). Jag föreslår att det alltid i samverkans- föreningens styrelse skall finnas minst en ledamot som företräder de markägare som är enskilda fysiska personer och dödsbon samt allmänningsskogarna. Mitt förslag tryggar alltså inflytandet inte bara för staten, same- bymedlemmarna och skogsbolagen utan också för de markägare Mitt förslag – en sammanfattande kommentar som äger mindre fastigheter. Många av dessa markägare gör mycket stora insatser inom vilt- och fiskevården. Dessa insatser är en förut- sättning för att jakten och fisket skall kunna utvecklas inom sam- verkansområdet. Antalet markägare utöver staten, skogsbolag, kom- muner och inom i och är mycket stort och räknas i tusental. Mindre fastig- heter behöver dessutom i de områden som är aktuella här inte vara små. Jämförelsen görs ju med de mycket stora markområden som sammantaget ägs av skogsbolagen. Jag har understrukit vikten av att samverkansföreningarnas styrel- ser så långt som möjligt blir lokalt förankrade. Detta kan ske genom valet av ordförande, vid valet av den ledamot som representerar de fysiska personerna, allmänningsskogar och dödsbon och genom att staten i samverkansföreningarna ovanför odlingsgränsen utnyttjar möjligheten till en sådan förankring. Företrädarna för samebyarna blir med automatik lokalt förankrade. Även i samverkansföreningar på åretruntmarker nedanför odlingsgränsen bör en god lokal för- ankring eftersträvas. Vinterbetesmarken ingår inte i något samver- kansområde. Jägarnas och sportfiskarnas organisationer får, inom det område som denna utredning behandlar lika väl som i andra delar av landet, en ställning som fristående intresseorganisation för jägarna och fiskarna. Självfallet bör samverkansområdets styrelse eftersträva ett gott samarbete med dessa organisationer. Man bör i det samman- hanget notera att många ägare till mindre marker och även en del samebymedlemmar är medlemmar i någon av dessa organisationer. De får därför en indirekt relation till samverkansföreningarna. Företrädarna för Sportfisket har uttryckt farhågor som har ett visst fog för sig. Skillnaderna mellan förutsättningarna för viltvård respek- tive fiskevård är stora. Säkerhetsfrågorna och störningsproblema- tiken skiljer sig också åt. Konflikterna har varit mindre. måste inom en inte alltför frågan om sameby- medlemmars inflytande i fiskefrågor lösas. Grundprincipen är att rättighetsfrågorna ser likadana ut för fisket som för jakten. Experterna från majoritet, (), (), Skogsindu- Mitt förslag – en sammanfattande kommentar strierna, och för- ordar en för jakten och fisket gemensam organisation. Jag har gått fisket till mötes genom att föreslå ett etappvis genom- förande av reformen. Om fisket förs in i samverkan efter jakten så innebär det att det finns en ännu längre förberedelsetid. Vunna erfarenheter kan tillgodogöras fisket och en koncentration kan ske på fiskets speciella förutsättningar i en andra etapp. Jag är helt överens om att fiskefrågorna inte får stå tillbaka för det in- tresse som kommer att ägnas jakten, särskilt inledningsvis. Fiske- möjligheterna representerar en stor biologisk, ekologisk och rekreativ tillgång för . Vi är också överens om att förutsättningarna för ideellt arbete ser litet annorlunda ut inom fiskevården än inom vilt- vården, liksom att det är nödvändigt med en god professionell kom- petens hos länsstyrelserna. Jakt- och fiskesamverkan i ett större sammanhang Det har varit omöjligt att isolera frågan om jakt- och fiskerätten från övriga frågor som rör den samiska rätten i förhållande till den övriga norrlandsbefolkningens rättigheter. Mötespunkterna mellan en rad aktuella frågor har varit många. Trådar går mellan diskussionen om jakten och fisket å ena sidan och renbetesfrågorna å den andra. Trådar går också mellan jakt- och fiskerätten och de förslag som tidigare lagts fram av Rennärings- politiska kommittén och den s.k. . Vid flera till- fällen har jag och andra i utredningen presenterat utredningsarbetet tillsammans med företrädare för den parallellt arbetande Gräns- . I många sammanhang har man satt in jakt- och fiskerätten i det större perspektiv som omfattar rennäringens utveckling och samebyarnas framtid – som andra satt in frågan i ett perspektiv som handlat om det norrländska inlandets utveckling i stort. Inget av detta är underligt. Frågorna hänger ofta samman. Det är av detta skäl som jag menar att det är riktigt att se förslagen om samverkansområden och samverkansföreningar som ett försök att inom ett avgränsat område söka förutsättningar för samverkan mellan de parter som har jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. De förslag som jag lägger fram är avgränsade till att omfatta det uppdrag som regeringen gett i sina direktiv. Det finns emellertid ingen anledning att dölja en underliggande tanke att en Mitt förslag – en sammanfattande kommentar omfattande samverkan i en fråga som i regionen tillmäts mycket stor vikt skulle kunna ge bättre förutsättningar för en samverkan också inom andra områden.