sou · GTB323 · 2006-01-01 00:00:00 — Det gäller avfall som omfattas av producentansvaret, vilket innebär uttjänta förpackningar, returpapper, däck, bilar och elektriska och elektroniska produkter. Rapporten visar att producentansvaret för förpackningar är verkningsfullt. Syftet med producentansvaret har uppnåtts och återvinningen har ökat. Det nationella resultatet av förpackningsåtervinningen uppgick till . Materialutnyttjandet har minskat från 2003. Återvinningsmålen nås för glas, wellpapp-, stål- och träförpackningar. Resultaten för plast-, papper och kartong samt aluminiumförpackningar har förbättrats men når inte sina mål. Jämfört med de mål som sätts i EU:s förpackningsdirektiv har högre återvinningsmål. De höga återvinningsnivåerna som framförallt wellpapp- och glasförpackningar samt returpapper uppnår har ett starkt samband med en god efterfrågan på materialet. Lagen (1999:673) om skatt på avfall Lagen (1999:673) om skatt på avfall trädde i kraft . Enligt lagen beskattas avfall som deponeras på en avfalls- anläggning eller förvaras där . Detsamma gäller inom en industri som har en egen deponi. Skatten baseras på avfallets vikt. Skatteskyldigheten inträder när material förs in på skattepliktig anläggning. När material förs ut medges avdrag. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet förfarande kallas nettodeponimetod. För industrianläggningar inträder skattskyldigheten när avfall uppkommer. är skattesatsen per ton. Anläggningar som endast deponerar vissa avfallsslag t.ex. bergrester från gruvindustriell verksamhet och radioaktivt avfall är undantagna från lagens tillämpningsområde. Material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller inte har samband med avfallshanteringen på anläggningen undantas från skatteplikt. Liksom avfall som inom anläggningen behandlas genom kompostering, reaktorbaserad rötning och förbränning eller används som råvara vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle, pellets eller flis, eller avvattnas. Resterna från dessa behandlings- metoder beskattas dock. Skattefrihet gäller också en rad avfallsslag förutom för avfall som förs ut från anläggningen eller som används för driften av anläggningen. Denna skattefrihet uppnås genom att den skattskyldige får göra avdrag för skatten i sin avfallsskatte- deklaration. Syftet med skatten är att styra avfall bort från deponering mot en från miljö- och naturresurssynpunkt bättre behandling. Skattebefrielse för vissa avfallsslag motiveras med att det inte finns något miljömässigt acceptabelt behandlingsalternativ för dessa. Lagen (1995:1667) om skatt på uttag av naturgrus trädde ikraft . är skattesatsen per ton. Syftet med lagen är att öka hushållningen av naturligt förkommande grus och sand. Lagen avser bland annat att ge ekonomiskt incitament att använda avfall i stället för naturgrus när det är möjligt. Ett stöd till lokala klimatinvesteringsprogram (KLIMP) med åtgärder som bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser i infördes . Klimatinvesteringsprogrammet kan innehålla åtgärder inom energi-, avfalls- och transportområdena men även inom andra sektorer och syfta till såväl minskning av Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet utsläppen av växthusgaser som energiomställning och besparing av energi. Ett indirekt ekonomiskt stöd för biologisk behandling genom rötning finns, genom att biologiskt framställd metan (biogas) är befriad från energiskatt och koldioxidskatt. hade tidigare enligt EG-rätten en tidsbegränsat rätt till denna skattebefrielse, men numera är skattebefrielse för biogas möjlig genom artikel 16 i energiskattedirektivet (2003/96/EG)15. Reduktion av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar Förmånsvärdet för alkohol- och gasdrivna16 bilar reduceras vid beskattning av bilförmån till av förmånsvärdet för närmast jämförbara konventionella bil. Nedsättningen får i dessa fall inte överstiga . Syftet bakom dessa regler är att underlätta introduktionen av dessa bilar. Detta är viktigt av det skälet att en relativt stor del av tillflödet av nya personbilar till den svenska bilparken sker då förmånstagare väljer förmånsbilar, vilka kommer ut på marknaden för begagnade bilar. Av antalet nya personbilar som säljs används som förmånsbil. Reduktionen gäller vid 2003–taxeringar. Det finns pantsystem som bygger på producentansvar för dryckesförpackningar. Detta gäller för aluminium- burkar, PET-flaskor samt öl- och läskflaskor av glas. har lämnat ett förslag på ett nytt pantsystem till EU- kommissionen. Förslaget innebär att alla förpackningar av plast och metall, med konsumtionsfärdiga drycker, ska ingå i pantsystemet. Det är svårt för konsumenten att avgöra om vissa burkar omfattas, eller inte omfattas av pantsystemet. 15Rådets direktiv (2003/96/EG) av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). 16Gäller dock inte gasoldrivna bilar. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Kommunerna ansvarar för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Denna hantering finansieras genom avgifter. Renhållningsavgifter tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommunfullmäktige i enlighet med bestämmelser. Avgiften skall baseras på självkostnadsprincipen. Det innebär att avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna. Avgifternas nivå skiljer sig mycket åt mellan kommunerna. Varje kommun och fastighet har sin egen lösning på avfallshanteringen. Enligt RVF:s rapport 2003:04 om insamlingssystem och avgifter, statistik 2001, är årskostnaden, inklusive mervärdesskatt, för ren- hållningen för ett villahushåll och för en flerfamiljslägenhet. Utslaget per person motsvarar det en årskostnad om , oavsett boendeform. Främjande av el från förnybara källor I syfte att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre markanden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt gemensamt ramverk har direktivet (2001/77/EG)17 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el antagits. I preambeln till direktivet framgår att medlemsstaterna skall följa den gällande gemenskapslagstiftningen om avfallshantering om de använder avfall som energikälla. Stöd för förnybara energikällor bör vara samstämmigt med gemenskapens övriga mål, särskilt bör hierarkin för avfallshantering respekteras. Därför bör förbränning av osorterade hushållssopor inte främjas genom ett kommande stöd- system för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin. Av direktivet framgår att den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall 17 och rådets direktiv (2001/77/EG) av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet definieras som biomassa samt att förnybara icke-fossila energikällor som t.ex. biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas definieras som förnybara energikällor. Energiskatt och koldioxidskatt tas ut på bensin, eldningsolja, dieselolja, fotogen, gasol, naturgas, kol och petroleumkoks. Biobränslen och torv för uppvärmningsändamål omfattas inte av energibeskattningen. Avfall beskattas inte. Skatt tas ut på de angivna bränslena när de används till uppvärmning eller motordrift. Dessutom skall alla bränslen (även biobränslen) som används för drift av motordrivna fordon beskattas. Dessa bränslen beskattas efter den skattesats som gäller för motsvarande direkt skatte- pliktiga bränsle. Regeringen har möjlighet att i särskilda fall medge nedsättning av eller befrielse från energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som används i försöksverksamhet inom ramen för pilotprojekt som syftar till att utveckla mer miljövänliga bränslen. Energiskatt på bränslen utgår med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. är skattesatsen inte proportionell mot energivärdet. Däremot är energiskattesatserna på dieselolja och bensin differentierade i miljöklasser, utifrån bränslets miljöegen- skaper. Genomgående gäller att det bränsle som har bäst miljöegen- skaper också har lägst skattesats. Vidare är energiskattesatserna på gasol, metan och naturgas differentierade beroende på om bränslet används som drivmedel eller för annat ändamål (uppvärmning). Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen, som omfattas av energibeskattningen. I likhet med energiskatten tas koldioxid- skatten ut med ett bestämt belopp per vikt- eller volymenhet. Koldioxidskattebeloppen är dock beräknade utifrån en enhetlig grund, bränslenas genomsnittliga kolinnehåll. motsvarar koldioxidskatten per kilo utsläpp koldioxid. Liksom för energiskatten är skattesatsen på gasol, metan och naturgas beroende på om bränslet används som drivmedel eller för annat ändamål (uppvärmning). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet När koldioxidskatten infördes i samband med den stora skattereformen som genomfördes infördes även en skatt på svavelinnehåll i kolbränsle, torvbränsle och olja. Skatten motiverades av behovet att driva på övergången från bränslen med hög svavelhalt till lågsvavliga alternativ i syfte att begränsa svavelutsläppen. Om svavelutsläppen begränsas genom rening eller genom att en del av svavlet binds i aska eller i någon produkt återbetalas skatten för den mängd svavel som därmed inte släpps ut till luft. Bränslen som används för att framställa produkter av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. kalk, sten och cement, samt de som används i sodapannor inom skogsindustrin belastas inte med svavelskatt. Miljöavgift betalas till staten för utsläpp av kväveoxider från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion som uppgår till 25 GWh per kalenderår. Med energiproduktion avses både el- och värme- produktion. Endast förbränningsanläggningar som överför energi via vatten, ånga och hetolja omfattas. Sodapannor och lutpannor undantas dock. Avgiftsskyldigheten inträder när utsläpp av kväve- oxider sker. Avgift tas ut med per kilo utsläppta kväve- oxider, räknat som kvävedioxid. Avgiftsmedlen återbetalas till de avgiftsskyldiga i proportion till varje produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Nettoeffekten blir att avgiftsmedlen förs över från de avgiftsskyldiga som har en sämre utsläppskvot till dem som har en bättre kvot än genomsnittet. Syftet är att låga utsläpp i förhållande till produktionen skall löna sig. redovisade en utvärdering av NOx-avgiften i rapport 5335, Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel. Av rapporten framgår att de specifika utsläppen vid de avgiftspliktiga anläggningarna har minskat med i storleksordningen sedan avgiften infördes. Avfallsförbränning har påtagligt minskat sina genomsnittliga utsläpp , då avgiften infördes, . NOx-avgiften verkar också ha haft betydelse som ett komplement till utsläppsvillkoren vad avser NOx för avfallsförbränningen. var medelvärdet i villkoren för Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet avfallsförbränning /MJ medan medelvärdet av utsläppen var /MJ. En möjlig förklaring till detta är NOx-avgiftens styrning mot lägre utsläpp än vad som krävs av villkoren. I enlighet med och rådets direktiv (2003/87/EG)18 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen m.m. har ett system med handel med utsläppsrätter införts inom EU från . Handelssystemet är ett klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tidsperioder. (åren 2005–2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Vidare kommer handeln med utsläppsrätter endast att innefatta kraft- och värmeverk som har en installerad effekt över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Förbränningsanläggningar som huvudsakligen förbränner hushålls- avfall undantas inledningsvis. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. för de anläggningar inom en region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläpps- rätter. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Utformningen av ett system för handel med utsläppsrätter har utretts av en parlamentarisk delegation, FlexMex2. Delegationen har redovisat sina förslag i ett flertal delbetänkanden sedan delegationen tillsattes. I det första delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) lämnade delegationen förslag om tilldelningsprinciper. Mot bakgrund av detta och remiss- instansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen 18 och rådets direktiv (2003/87/EG) av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32). Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150) I det andra delbetänkandet Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) har delegationen lämnat författningsförslag för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Mot bakgrund av detta och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen propo- sitionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132). I propositionen föreslogs bland annat att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs samt ändringar i . I det tredje delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter , m.m. (SOU 2004:62) lämnade delegationen förslag på en fullständig lag för införandet av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen föreslog att koldioxidskatten skulle tas bort för de industrianläggningar som omfattas av handelssystemet. Däremot föreslogs att skatten skulle behållas för kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar men att kompen- sation skulle ges för kostnader för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter. Delegationen föreslog att kompen- sationen skulle utformas så att det samlade skatteuttaget och kostnaden för inköp av utsläppsrätter sammantagna inte skulle överstiga nivån på den nuvarande koldioxidskatten. I budget- propositionen (prop. 2004/05:1) uttalade regeringen att den avsåg att komma med ett samlat ställningstagande till koldioxidskattens framtida utformning i den handlande sektorn ekonomiska vårproposition. I sitt slutbetänkande Handla för bättre klimat – från införande till utförande (SOU 2005:10) sammanfattar FlexMex2-delegationen arbetet med att införa handelssystemet och beskriver hur det fungerar. Delegationen bedömer också behovet av att ändra handelssystemet . Ett system för handel med elcertifikat infördes i (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133, SFS 2003:113). Lagens syfte är att främja produktionen av förnybar el så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden. Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. Elanvändarna åläggs en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalender- året. Den elanvändare som efter utgången av kalenderår inte kan visa att han fullgjort sin skyldighet blir tvungen att betala en sanktionsavgift, som är högre än priset på elcertifikat, till staten. De som producerar förnybar el kan sälja de elcertifikat de blivit tilldelade. Inkomsten från denna försäljning skall täcka de merkostnader producenten har till följd av att han använder förnybara energikällor. Det är tillåtet för alla att handla med elcertifikat. På det sättet uppstår en marknad där elcertifikaten åsätts ett pris. Ju mer en producent kan pressa sina produktionskostnader desto större blir skillnaden mellan dessa kostnader och intäkter från försäljningen av elcertifikat. Systemet innehåller på så sätt ett incitament för producenterna av förnybar el att vidta rationaliseringar vilket stärker den förnybara elens konkurrenskraft på marknaden. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi, geotermisk energi, viss vattenkraft, och vågenergi samt torv och vissa biobränslen (inklusive biogas) är sådan produktion som berättigar till elcertifikat. I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara energikällor (prop. 2002/03:40) uppges att avfallspolitiken bör ligga till grund för bedömningen av om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skall vara certifikatberättigande eller ej. Regeringens bedömning är att enbart den energi som utvinns ur material med biologiskt ursprung bör räknas som certifikatberättigande, förnybar bioenergi. Den som använder en blandning av material med biologiskt och fossilt ursprung vid produktion av el skall enbart kunna tillgodoräkna sig certifikat för den del av elproduktionen som motsvarar det biologiska materialets andel av tillfört bränsle, räknat som värmevärde. Ett problem med certifikatsystemet är att företag i konkurrentländer inte har de kostnader som kvotplikten medför för de svenska företagen. Med detta som utgångspunkt ansåg det motiverat att undanta vissa elintensiva branscher från kvotplikt. I budgetpropositionen presenterade regeringen en strategi för successivt ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling. Det samlade utrymmet för skatteväxling under Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet har skatteväxlats –2005. En viktig del i den gröna skatteväxlingen har varit att öka koldioxidskattens tyngd i förhållande till energiskattens. I de energi- och miljöskatte- höjningar som genomförts har tyngdpunkten legat på höjda skatter på el och uppvärmningsbränslen. Det övergripande syftet med skatteväxlingen är att bidra till att de av fastställda miljömålen nås. Transportsektorn står nu för den största ökningen av koldioxidutsläppen. Tyngdpunkten i den gröna skatteväxlingen har därför lagts på transportsektorn genom höjningar av såväl fordonsskatten som energiskatten på bensin och dieselolja. Energi- och koldioxidskatterna svarar för den helt dominerande delen av intäkterna från de miljörelaterade skatterna. Utform- ningen av dessa skatter är därför av central betydelse inför en fortsatt grön skatteväxling. Regeringen arbetar med en reformering av energiskattesystemet Arbetet bedrivs i en arbetsgrupp inom som leds av . De EG- rättsliga förutsättningarna är av väsentlig betydelse för den framtida utformningen av den svenska energibeskattningen och därmed även för förutsättningarna att öka miljörelateringen av skattesystemet inom ramen för en fortsatt grön skatteväxling. Såväl energiskattedirektivets regler som EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd måste iakttas. En parlamentarisk kommitté tillsattes 2001 med uppgift att göra en översyn av reglerna för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (SNED). Kommitténs förslag presenterades i betänkandet Svåra skatter! (SOU 2003:38) och innebär i korthet följande. Utgångspunkten är att all näringsverksamhet är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen. Näringslivets energibeskattning skall hållas åtskild från hushållens energibeskattning. Näringslivet belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) till skillnad från hushåll och offentlig förvaltning som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet som nu tas ut inom energiomvandlingssektorn tas bort. I stället införs en energiskatt för konsumtion av fjärrvärme utom närings- livet. Liksom enligt gällande regler avser beskattningen endast energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi). SNED:s betänkande har remissbehandlats. Som ett första led i en reformering av den svenska energibeskattningen beslutade , i enlighet med SNED:s förslag, att nollskattesatsen på el som förbrukas inom industrin avskaffas och fr.o.m. ersätts av en skattenivå som motsvarar den minimiskattenivå som gäller enligt energiskattedirektivet (prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:FiU1, SFS 2003:810). Arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet bedrivs vidare inom . Inom ramen för detta arbete ingår en fortsatt beredning av övriga förslag från SNED. 5Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utredningens förslag: En skatt på förbränning av avfall åstadkoms genom att den fossila delen av avfallet infogas i lagen (1994:1776, LSE) om skatt på energi såsom ett skattepliktigt bränsle. Härigenom blir förbränning av avfall ett dyrare avfallsbehandlingsalternativ än vad det är , vilket ger stimulans för ökad materialåtervinning. Genom de särskilda reglerna för kraftvärmebeskattning uppnås också att den avfallsförbränning som ändå sker i ökad utsträckning styr mot el- och inte endast värmeproduktion. Förslaget innebär också att snedvridningen i energibeskattningen tas bort och att den konkurrensfördel som det avfallets fossila del har gentemot andra fossila bränslen minskar. Genom att utnyttja den befintliga energibeskattningen ligger skatten i linje med de avvägningar statsmakterna tidigare gjort med avseende på miljö och internationell konkurrenskraft (detta genom val av koldioxidskattenivåer samt utformning av särskilda nedsättningsregler m.m.). Med ett infogande av den fossila delen av avfallet i energibe- skattningssystemet ökar styrningen mot uppfyllandet av miljö-, klimat-, avfalls- och energipolitiska mål. Infogandet av avfallets fossila innehåll av kol i LSE innebär dessutom en kraftfull styrning mot effektiv kraftvärmeproduktion, vilket bedöms åstadkomma betydande miljövinster i form av lägre koldioxidutsläpp. Om den föreslagna förändringen vid en senare utvärdering bedöms styra otillräckligt mot det avfallspolitiska målet, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin, redovisar utred- ningen också översiktligt hur en skatt på förbränning av avfall kan åstadkommas inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall samt redogör för vissa utgångspunkter beträffande hur andra kompletterande styrmedel kan användas. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 5.1Inledning – avsnittets innehåll Avsnittet inleds med en kort redogörelse för utredningens uppdrag till den del detta omfattar en skatt på förbränning av avfall. Däref- ter följer en beskrivning av, i huvudsak, de två lagtekniska modeller som utredningen undersökt närmare. Det rör sig dels om en modell där den fossila delen av avfallet infogas i det befintliga energiskatte- systemet (energiskattemodellen) dels om en modell där den befint- liga avfallsskatten utvidgas till att omfatta även skatt på avfall som förbränns (avfallsskattemodellen). Framförallt inom den senare av dessa modeller finns stora variationer, varför utredningen i prakti- ken övervägt ett antal olika modeller. Vidare redogörs för valet av lagteknisk lösning samt huruvida denna är lämplig att införa eller inte utifrån beslutade politiska målsättningar. Avsnittet avslutas med en redogörelse för vissa konsekvenser och för utredningens syn på behovet av eventuella kompletterande styrmedel. Vidare berörs i viss utsträckning hur befintliga styrmedel påverkar, eller påverkas, av den valda lagtekniska lösningen. 5.2Skatt på avfall som förbränns 5.2.1Ökad materialåtervinning – ett övergripande syfte