sou · GTB37 · 2006-01-01 00:00:00 — – information till och effektiv lokalförsörjning Betänkande av Utredningen om regeringens information till avseende försvarets fastigheter och anläggningar (RIFA) SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur regeringens rapportering till avseende försvarets fastigheter och anläggningar kan förbättras. Till särskild utredare förordnades från f.d. riksdagsledamoten . Som experter i utredningen förordnades manage- mentkonsulten och förordnades föredraganden och stf. Som expert förordnades översten . Kammarrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen från . Utredningen har beslutat att anta namnet , Utredningen om regeringens information till avseende försvarets fastigheter och anläggningar (Fi 2004:07). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2005:7) Försvarsfastigheter – information till och effektiv lokalförsörjning. Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Inriktningen av utredningsarbetet .......................................... 2.1Reformen inom den statliga lokalförsörjningen och Den allmänna fastighetsreformen................................ Fastighetsreformen inom försvaret ............................. Finansiering av myndigheters verksamhet ............................. Regeringens redovisning till ................................... Fördelning mellan förvaltare och brukare.............................. 3.4Riksdagens revisorers kritik och förbättringar som Den dubbla kompetensen........................................................ Lokaler och mark .......................................................... Underrättelse- och säkerhetstjänsten .......................... Försvarsmaktens två delar ....................................................... Försvarsmakten som hyresgäst ............................................... Uppgifter i budgetpropositioner.................................... 6.2Budgetpropositionen Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 2004/05:1) ..................................................................... 6.32004 års ekonomiska vårproposition 2003/04:100) ................................................................. 6.4Budgetpropositionen Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 2003/04:1)..................................................................... 6.52003 års ekonomiska vårproposition 2002/03:100)................................................................. 6.6Budgetpropositionen Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 2002/03:1)..................................................................... 6.72002 års ekonomiska vårproposition 2001/02:100)................................................................. 6.8Budgetpropositionen Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 2001/02:1)..................................................................... Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet...... Budgetpropositionen (prop. 2004/05:1)...... Budgetpropositionen (prop. 2003/04:1)...... Budgetpropositionen (prop. 2002/03:1)...... Budgetpropositionen (prop. 2001/02:1)...... 7.2.1 Regleringsbrev för ............................ 7.2.2 Regleringsbrev för ............................ 7.2.3 Regleringsbrev för ............................ 7.2.4 Regleringsbrev för ............................. 7.2.5 Regleringsbrev för ............................. 7.3.1 Regleringsbrev för ............................. 7.3.2 Regleringsbrev för ............................. 7.3.3 Regleringsbrev för ............................. 7.3.4 Regleringsbrev för ............................. 7.3.5 Regleringsbrev för ............................. Genomgång av några årsredovisningar ................................... Totalförsvar i förnyelse – etapp 2 (prop. 1996/97:4)............. Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) ............................... 8.4Vårt framtida försvar – försvarspolitisk inriktning 2005– 2007 (prop. 2004/05:5) .......................................................... Betänkanden från försvarsutskottet...................................... 9.2.1 Försvarspolitiken 1995/96 (bet. 1994/95:FöU4)...... 9.2.2 Styrning och uppföljning av totalförsvaret 1996/97:FöU4)................................................... 9.2.3 Förändrad styrning av försvarsmakten, m.m. 1997/98:FöU10)................................................. 9.4Finansutskottets betänkande Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar (bet. 2002/03:FiU14)............. Information från till regeringen.......... Överväganden och förslag..................................................... Mätbara mål och nyckeltal ......................................... Överblick över verksamhet ........... Styrning av verksamheten...................................................... Information från till regeringen ......... Kostnadsutvecklingen för egna lokaler ................................ Överväganden och förslag..................................................... 10.7.1 Uppgifter som skall redovisas.................................... 10.7.2 Hur redovisningen skall ske....................................... 11.2.2 Underlag för budgetprövning.................................... Regeringens styrning av myndigheternas Uppgifter i instruktioner och regleringsbrev....................... Uppgifter i budgetpropositionen .......................................... Åtgärder vidtagna för lokaleffektivisering............................ Överväganden och förslag ..................................................... 11.8.1 Effektivisering av lokalutnyttjandet .......................... Konsekvenser av förslagen ......................................... 12.2.2 Resonemang vad gäller förslagens finansiering Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Utredningen skall enligt direktiven dels utreda och lämna förslag på hur regeringens rapportering till i fastighets- och anläggningsfrågor inom försvaret kan förbättras, dels lämna förslag på ett system där riksdag och regering ges en bättre överblick över totala verksamhet, resurser och finansiering. Enligt direktiven skall utredningen vidare undersöka och beskriva vilka åtgärder och Försvarsmakten vidtagit för att höja effektiviteten i lokalförsörjningen för Försvarsmakten samt lämna förslag på eventuella förbättringar i lokalförsörjnings- frågorna. och genomfördes omfattande förändringar av den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen. Syftet med förändringarna var att klargöra myndigheternas helhetsansvar för verksamheten genom att skilja brukaruppgifterna från ägar- och förvaltaruppgifterna samt att nå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning genom att uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare renodlades. Bildandet av 1994 var en del av den statliga fastighetsreformen. Ansvaret för förvaltningen av försvarsfastig- heterna hade tidigare varit fördelat på flera myndigheter inom försvaret. När inrättades delades försvars- fastigheterna upp beroende på hur försvarsspecifika de var. De fastigheter som betraktades som generellt användbara placerings- fastigheter överfördes till det statliga fastighetsbolaget . Den delen av beståndet som bestod av fästningar utan militär användning, men som utgjorde en del av kulturarvet, fördes över till . De avstyckningsbara bostads- fastigheterna fördes in i det statliga medan återstoden, de s.k. ändamålsfastigheterna, överfördes till . revisorer lämnade en skrivelse till angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7). revisorer anförde bl.a. att styr- och finansieringsformerna inom försvaret bör utvärderas och att regeringen bör undersöka Försvarsmaktens möjlighet att i större utsträckning vända sig till andra förvaltare. Revisorerna anförde vidare att regeringen bör bli tydligare i sin redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till , att regeringen bör ställa krav på Försvarsmakten att vara mer effektiv i sin lokalförsörjning och att Försvarsmakten i sin årsredovisning skall redogöra för vilka åtgärder som vidtagits för att höja lokaleffektiviteten. tillkännagav att en utredning borde tillsättas med uppgift att analysera och utvärdera styr- och finansieringsformerna inom försvaret och regeringens rapportering till i fastighets- och anläggningsfrågor inom försvaret (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137-138). Styr- och finansierings- formerna m.m. inom försvaret utreds av Försvarsstyrnings- utredningen (Fö 2004:02), som skall redovisa sitt uppdrag . har vid upprepade tillfällen framfört kritik mot den information om försvarets fastigheter och anläggningar som regeringen lämnar till och anfört att den bör förbättras. Den information som regeringen lämnar till om försvarets fastigheter finns huvudsakligen i budgetpropositionen. Den är uppdelad i olika utgiftsområden. I Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning ingår två politikområden, Effektiv statsförvaltning och Finansiella system och tillsyn. Politikområdet Effektiv statsförvaltning omfattar bl.a. och och under avsnittet redovisas dessa fastighetsförvaltande myndigheters verksamhet. Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet omfattar politikområdet Totalförsvar och politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Politikområdet Totalförsvar består av verksamhets- området Det militära försvaret och verksamhetsområdet Det civila försvaret. Den information som regeringen lämnar i budget- propositionen inom Utgiftsområde 2 behandlas i av finansutskottet, medan informationen inom Utgiftsområde 6 behandlas av försvarsutskottet. Utredningen har, efter genomgång av ett antal budget- propositioner, funnit att dessa i huvudsak innehåller samma information för som för Fortifikations- verket. Den stora skillnaden är att regeringen beträffande redogör för pågående och planerade större investe- ringar. Det framgår vidare på vilka fastigheter som investeringarna skall genomföras och vilka åtgärder som skall vidtas samt till vilket belopp investeringarna beräknas uppgå. Information lämnas också om vilka förvärv och försäljningar som har genomfört eller avser att genomföra. Beträffande Fortifikations- verket saknas det däremot uppgifter om vilka investeringar som utgör underlag till den investeringsplan som regeringen föreslår. Inom Utgiftsområde 6 är uppgifterna om Försvarsmaktens förhyrning mycket knapphändiga. lämnar information om sin verksamhet till i årsredovisningar, halvårsredovisningar, budgetunderlag och kvartalsvisa uppföljningar. Vidare förekommer kontakter på olika nivåer mellan företrädare för Fortifikations- verket och . Försvarsmakten lämnar information om sin verksamhet till Försvarsdepartementet. Denna information saknar i princip uppgifter om de fastigheter och anläggningar som Försvarsmakten hyr av och andra hyresvärdar. Frågor om försvarets fastigheter och anläggningar handläggs således av medan frågor som rör försvaret i övrigt handläggs av Försvarsdepartementet. anser att regeringen måste lämna förslag på konkreta uppföljningsbara mål för försvaret så att styrning och uppföljning kan bli effektiv. Utskottet anser vidare att informationen från regeringen bör innehålla olika nyckeltal. Utredningen anser att den information som respektive Försvarsmakten lämnar till regeringen torde innehålla de uppgifter som efterfrågar, men att uppgifterna inte är sammanställda på det sätt som önskar. Utredningen föreslår att skall redovisa fem nyckeltal i sin årsredovisning för att beskriva verksamhetens utveckling inom olika områden. Nyckeltalen är följande. Hyresintäkter i relation till area (hyresintäkt kr/kvm). Driftkostnader i relation till area (driftkostnad kr/kvm). Förbrukning av energibärande medier (t.ex. elenergi, fjärrvärme och eldningsolja) i relation till area (mediaförbrukning kWa/kvm). Underhållskostnader i relation till area (underhåll kr/kvm). Administrationskostnader i relation till area (administration kr/kvm). Med hänsyn till skiftande lokalbestånd bör nyckeltalen redovisas för ett flertal grupper av olika lokaler. Dessa kan bl.a. vara förråd och materieluppställning samt Utredningen menar att krav skall ställas på att redovisa dessa nyckeltal i sin årsredo- visning, men att avsikten måste vara att möjligt skall tillämpa samma redovisningsprinciper som de statliga fastighetsförvaltande bolagen. skall också följa med i den ständiga utveckling som bolagen inom fastighetsförvalt- ningens område genomgår. Lokalutnyttjandet är ett viktigt mått på hur effektiv Försvars- makten är i sin lokalförsörjning. Utredningen föreslår att Försvarsmakten i sin årsredovisning skall redogöra för nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler eftersom sådana lokaler är de enda som är jämförbara med motsvarande lokaler inom den övriga fastighetssektorn. De nyckeltal som Försvarsmakten skall använda är kvadratmeter per kontorsarbetsplats inklusive kommunikations- ytor och hyreskostnad per kontorsarbetsplats inklusive tilläggstjänster. Utredningen föreslår att regeringen i regleringsbrev till respektive Försvarsmakten uppställer krav på återrapportering av dessa nyckeltal. Utredningen föreslår vidare att och Försvarsmakten skall redovisa nyckeltalen, men om regeringen så finner lämpligt och det går att följa upp myndigheternas verksamhet på ett godtagbart sätt kan återrapporteringskravet ställas upp med längre intervall. I budgetpropositionen redovisas Statens fastighetsverks pågående och planerade större investeringar med uppgifter om vilka byggnader eller fastigheter som omfattas av investeringen samt med en kort beskrivning av vad investeringen avser. I budget- propositionen saknas däremot uppgifter om pågående och planerade investeringar för . Utredningen föreslår att regeringen skall lämna information i budgetpropositionen om pågående och planerade investeringar på samma sätt som regeringen gör beträffande . Informationen bör innehålla en kortfattad beskrivning av vad investeringarna avser. Påpekandet i utredningens direktiv, att det finns risk att investeringar som omnämnts i offentliga handlingar kan betraktas som godkända, torde gälla även för investeringar som planerar men hindrar ändå inte regeringen från att redovisa dessa investeringar. Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet behandlas i av försvarsutskottet. Inom utgiftsområdet saknas i princip information om försvarets fastigheter och anläggningar samt om verksamhet. För att underlätta för försvarsutskottet att erhålla uppgifter om försvarets fastigheter föreslår utredningen att uppbyggnaden av budgetpropositionen förändras något. Redovisningen av verk- samhet och försvarets fastigheter och anläggningar bör även rymmas inom Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. I stort sett samma information bör dessutom redovisas under Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. På detta sätt får försvarsutskottet del av information om försvarets fastigheter och anläggningar på ett enklare och tydligare sätt. Enligt direktiven har utredningen i uppdrag att lämna förslag på ett system där och regeringen ges en bättre överblick över totala verksamhet, resurser och finansiering. revisorer har anfört att regeringen inte har redovisat för de problem som har funnits i förvaltningen av försvarets fastigheter och anläggningar eller hur har fungerat som myndighet och fastighetsförvaltare. Utredningen föreslår att i en särskild skrivelse till regeringen skall beskriva verkets målsättning och verksamhetens utveckling över tiden. Verksamheten kan lämpligen beskrivas med hjälp av nyckeltal. De nyckeltal som utredningen föreslår att skall redovisa i sin årsredovisning skall användas även i detta sammanhang, men de bör innehålla en mer fördjupad information. Nyckeltalen skall avse hyresintäkter i relation till area, driftkostnader i relation till area, förbrukning av energibärande medier i relation till area, underhållskostnader i relation till area och administrationskostnader i relation till area. Nyckeltalen skall redovisas för ett flertal grupper av lokaltyper. Dessa kan bl.a. vara gruppförläggning, utbildning, kontor, förplägnad, förråd och materieluppställning samt materiel- underhåll. I skrivelsen skall även redovisa en investeringsplan och en underhållsplan. skall i samband med årsredovisningen överlämna en sådan skrivelse till regeringen. Informationen skall därefter på lämpligt sätt vidarebefordras till . I regleringsbrevet avseende skall regeringen uppställa krav på en sådan redovisning. revisorer har anfört att regeringen i regleringsbrev till Försvarsmakten bör ställa krav på att Försvarsmakten skall vara mer effektiv i sin lokalförsörjning och att Försvarsmakten skall redogöra för vilka åtgärder som vidtagits för att effektivisera lokalförsörjningen. Utredningen instämmer i revisorers förslag att regeringen bör ställa krav på Försvarsmakten att vara effektiv i sin lokalförsörjning. De åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit för att effektivisera sitt lokalutnyttjande har inte redovisats till regeringen. införde Försvarsmakten en ny organisation med ansvar för Försvarsmaktens lokalförsörjning, interna hyressättning och kontakter med och andra förvaltare. Syftet med den nya organisationen var att stärka fastighetskompetensen genom att samla den till några få regionkontor. Inom Försvars- makten finns det numera tre regionala fastighetskontor och ett anläggningskontor. och Försvarsmakten har vidare i en överens- kommelse redovisat gemensamma mål för lokalförsörjningen. Överenskommelsen skall klargöra ansvarsfördelningen mellan som statens ägarföreträdare för försvars- fastigheterna och Försvarsmakten som brukare av dessa fastigheter. Hög effektivitet i fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skall uppnås. Försvarsmakten har inlett ett arbete för att effektivisera lokalutnyttjandet. Resultatet av arbetet utmynnar i nyckeltalssättning och planering för att frigöra ytor för uppsägning. Arbetet förväntas ge resultat . Utredningen anser att Försvarsmakten skall redovisa uppgifter om sin lokalförsörjning till regeringen. Uppgifterna bör beskriva Försvarsmaktens nuvarande och framtida lokalförsörjning och de förändringar som har skett. Eftersom de fastigheter som Försvars- makten hyr av är s.k. ändamålsfastigheter kan lokaleffektiviteten för det totala beståndet inte baseras på antalet anställda utan bör i stället beräknas på lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna. Utredningen föreslår att Försvarsmakten skall redovisa lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna, antalet kvadratmeter på de olika garnisonsorterna och vilka typer av lokaler som finns på dessa orter för att beskriva förändringarna i lokalförsörjningen. Försvarsmakten utnyttjar, liksom andra myndigheter, kontors- lokaler vilket innebär att denna lokaltyp kan bli föremål för jämförelser. Utredningen föreslår att Försvarsmakten skall redovisa nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler. De nyckeltal som skall användas är kvadratmeter per kontorsarbetsplats inklusive kommunikationsytor och hyreskostnad per kontorsarbetsplats inklusive tilläggstjänster. Utredningen föreslår vidare att Försvars- makten skall redovisa en lokalförsörjningsplan där planerade åtgärder och förväntade resultat av en ökad effektivisering av lokalförsörjningen framgår. Utredningen föreslår att antalet kvadratmeter på respektive garnisonsort och nyckeltalen för nyttjandet av kontorslokaler skall redovisas . Lokalförsörjningsplanen skall, i likhet med de lokalförsörjningsplaner som Försvarsmakten upprättar, omfatta de fyra närmast följande åren. Dessa uppgifter skall Försvarsmakten redovisa i en särskild skrivelse som ges in till regeringen i samband med årsredovis- ningen. I regleringsbrevet till Försvarsmakten skall regeringen uppställa krav på redovisning av dessa uppgifter. Regeringen skall på lämpligt sätt vidarebefordra informationen till . Lokalförsörjningsplanen skall redovisas i budgetpropositionen. Utredningen anser att det krävs incitament för att stimulera hyresgäster till lokaleffektivisering och kostnadsbesparingar. Försvarsmakten är en myndighet och hanteringen av försvarets hyror sker på central nivå. Utredningen föreslår att Försvars- makten skall utveckla en tydligt mätbar målstyrning som leder till ett effektivare lokalutnyttjande. Inledningsvis skall arbetet utgå från det effektiviseringsarbete som redan har inletts beträffande kontorslokaler, lokaler för förplägnad och förläggningslokaler, men efterhand bör det omfatta fler lokaltyper. Utredningens förslag beräknas inte medföra några statsfinansiella eller andra ekonomiska konsekvenser. Förslagen kan inte heller förväntas ha någon påverkan på den kommunala självstyrelsen, på brottslighet, på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, på små företags arbetsförutsättningar och konkurrens- förmåga i förhållande till större företag och inte heller vad gäller jämställdheten eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen skall enligt direktiven utreda och lämna förslag till hur regeringens rapportering till i fastighets- och anläggningsfrågor inom försvaret kan förbättras. Utredningen skall vidare lämna förslag på ett system där riksdag och regering ges en bättre överblick över totala verksamhet, resurser och finansiering. Utredningen skall undersöka och beskriva vilka åtgärder och Försvarsmakten har vidtagit för att höja effektiviteten i lokalförsörjningen för Försvarsmakten samt lämna förslag på eventuella förbättringar i lokalförsörjningsfrågorna. Regeringens direktiv till utredningen (dir. 2004:59) återges i bilaga 1. revisorer har i sitt förslag angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7) uppgett att regeringen har varit återhållsam med att redovisa fastighets- och anläggningsfrågor för . Varken i budgetpropositionen eller i några andra propositioner har regeringen för redovisat de problem som funnits i förvaltningen av försvarets fastigheter och anläggningar. Revisorerna har vidare uppgett att redovisningen i budgetpropositionen när det gäller Fortifikations- verket endast har bestått av en kort finansiell redovisning. Trots de stora problemen i förvaltningen finns det, enligt revisorerna, inga uppgifter i budgetpropositionen om hur fungerar som myndighet eller på vilket sätt verket företräder staten i sin roll som förvaltare. Budgetpropositionen saknar även uppgifter om hur Försvarsmakten fungerar som hyresgäst och vad Försvarsmakten gör för att effektivisera sin lokalförsörjning. revisorer har anfört att regeringen bör bli tydligare i sin redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till , att regeringen bör ställa krav på att Försvarsmakten skall vara effektiv i sin lokalförsörjning och att Försvarsmakten i sin årsredovisning skall redogöra för vilka åtgärder man vidtagit för att höja effektiviteten. Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning och i nära samarbete med utredningens experter. De har representerat berörda myndigheter och näringslivet. Arbetet har bedrivits bl.a. genom studier av tidigare utredningars resultat och uttalanden i betänkanden samt genom kontakter med personer med kunskap inom området. Ett flertal budgetproposi- tioner, regleringsbrev och årsredovisningar från statliga bolag och myndigheter har gåtts igenom. Jämförelser har gjorts mellan och dessa bolag och myndigheter. Utredningsuppdraget har bedrivits i samverkan med Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten. Uppgifter och synpunkter har under arbetets gång lämnats av utredningens experter.