sou · GTB381d3 · 2006-01-01 00:00:00 — För att det skall vara möjligt krävs att forskningsresultat görs tillgängliga och har en sådan anknytning till flickors och poj- kars och därmed den sociala barn- och ungdomsvårdens behov att de bidrar till att utveckla arbetsmetoderna. Även om intresset finns på flera håll saknas möjligheten för flertalet socialarbetare till en arbetsplatsanknuten stegvis fördjup- ning, eller specialisering inom ett eller flera arbetsfält som skulle kunna leda till någon slags specialistkompetens eller eventuellt Utbildning, kompetens och forskning legitimation inom ett kunskapsområde. Frånvaron av sådana utvecklingsmöjligheter och möjlighet till löneutveckling kan göra att motivationen för att fort- eller vidareutbilda sig inom social- tjänsten är låg. Det kan troligen bidra till för stor personalomsätt- ning och förlust av kompetent personal. Utvärdering, uppföljning och dokumentation Ett genomgående och återkommande tema i kommitténs hittills- varande utredningsarbete har handlat om betydelsen av att den sociala barn och ungdomsvården arbetar med metoder som är utprövade och utvärderade. Detta sker inte i tillräcklig utsträckning . Det saknas dokumentation, sammanställningar och uppfölj- ningar av det som till exempel görs i det förebyggande arbetet för barn och ungdomar. Inte heller placeringar på hem för vård eller boende utvärderas regelmässigt. Det saknas individrelaterade registerdata, dels lokalt, dels på nationell nivå som har att göra med anmälningar, anmälningar som leder till utredningar och vilka utredningar som leder till insats. Här finns värdefull kunskap som skulle kunna synliggöras. Det saknas utvärderingar av lokala projekt och initiativ, utvärdering av genomförda insatser för enskilda, grupper och familjer. I sådana erfarenheter som görs i hela landet ryms mycket värdefull kunskap som alltför ofta riskerar att bli osynlig. Det saknas för denna typ av kunskapsutveckling på nationell och regional nivå, samordning, överblick och resurser. Det är kommitténs intryck att kommunernas arbete med att fort- löpande utvärdera sina insatser är eftersatt. De föreskrifter och nationella riktlinjer om finns inom området när det gäller kompetensen hos den personal som ska arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården är inte tillräckliga för att tillför- säkra de flickor och pojkar som får vård och insatser en lägsta godtagbar kvalitetsnivå. Det finns till exempel inga krav på genom- gången högskoleutbildning för den som skall handlägga barnavård- ärenden. De föreskrifter och allmänna råd som föreligger angående kvalitet och kompetens tycks vid granskning inte utgöra tillräcklig vägledning. Ett stort utrymme lämnas till lokala bedömningar och Utbildning, kompetens och forskning tolkningar av vilken slags kompetens som behövs. Det finns till exempel inga krav på genomgången högskoleutbildning för den som skall handlägga barnavårdärenden. 7 Organisation och samverkan Svåra att få tag på Det som är dåligt är att om man ringer soc. och lämnar meddelande så ringer inte dom upp. Att man aldrig får tag på mina soc. när man ringer. är väldigt dåliga på att höra av sig. Ofta får man ringa dom. Man får aldrig tag i dom. Vi har två kontakter . Vi har var sjätte vecka. Dom kan ju ringa en gång . Socialchefen ringer inte upp. Ur Rakt från hjärtat, Rädda Barnens höringar Av kommittédirektivet framgår att kommittén bland annat skall genomföra en samlad analys av den sociala barn- och ungdoms- vårdens organisation. Eftersom organisationen påverkar möjlig- heterna till och förutsättningarna för samverkan och samarbete med andra aktörer som har ansvar för barn och unga behandlas även de frågorna under detta avsnitt. 7.1Organisation av den sociala barn- och ungdomsvården 7.1.1Bakgrund till organisation av den sociala barn- och ungdomsvården I den ursprungliga socialtjänstlagen fanns i 4 § en bestämmelse om att i varje kommun skulle finnas en särskild fullgöra kommunens uppgifter inom . gäller inte detta krav. I samband med att fördel- ningen av ansvaret för service och vård till äldre och handikappade ändrades föreslog socialutskottet (bet. 1990/91: SoU9) att kommun- erna skulle ges frihet att utifrån sina egna behov och önskemål utforma en lämplig nämndorganisation. Utskottet anförde bland annat att organisationen av de sociala insatserna måste utformas så att inte den sociala kunskapen och erfarenheten utarmades i kom- munen samt att lokala organs starkare ställning inte fick innebära att olika regler gällde i olika delar av kommunen eller att grupper av kommunmedlemmar behandlades olika. Särskilt viktigt angavs vara att organisationen fick en sådan utformning att den sociala kom- petens och erfarenhet som behövdes för att rätt kunna bedöma till exempel frågor om tvångsomhändertagande av barn garanterades. förslag antogs av . framgår av 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, att kommunens uppgift inom fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. 7.1.2Statlig styrning av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. Riksdag och regering har det yttersta ansvaret för med den sociala barn- och ungdomsvården. Den styrs av social- tjänstlagen och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, samt förordningar och föreskrifter. Social- styrelsen är expert och nationell tillsynsmyndighet inom social- tjänstens område och påverkar genom normering, tillsyn och kun- skapsförmedling huvudmän och yrkesverksamma. Länsstyrelserna ansvarar för den operativa tillsynen av kommunernas socialtjänst och av enskilda verksamheter som bland annat tillhandahåller vård eller boende. och länsstyrelserna har arbetat fram ett nationellt program för tillsyn över som tillämpas . Ett av två prioriterade områden i programmet är barn – dels hur arbetar med barn dels hur vuxenpsykiatrin uppmärksammar barn och hur barn- och vuxenpsykiatri samverkar med kring barn och familjer. I programmet för tillsyn över föreslås en kraftsamling kring barn. Syftet är att uppmärksamma områden som behöver förbättras i syfte att åstadkomma förändring så att det enskilda barnet får sina behov tillgodosedda, se var kunskapsluckor finns och vilken kompetensutveckling som behövs. Kraftsamlingen skall ge en bild på nationell nivå. Tillsynen skall rikta sina insatser mot områden som har stor betydelse för den enskildes rätts- säkerhet och som är viktiga för en nationellt likvärdig socialtjänst. Inom ramen för programmet har ännu ingen tillsyn kring barn gjorts. (SiS) är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för de särskilda ungdomshemmen inom den sociala barn- och ungdomsvården. SiS ansvarar för planering, led- ning och drift samt tillsyn över hemmen. SiS anvisar också platser på förfrågan från kommunerna. 7.1.3Organisation av den sociala barn- och ungdomsvården i kommunerna. Socialtjänstlagens bestämmelse ger, som redan konstaterats, kom- muner frihet att organisera nämnder som har ansvar för social- tjänsten med den sociala barn- och ungdomsvården på olika sätt. I vissa kommuner finns socialnämnder med ansvar för bland annat hela med individ och familjeomsorg inklusive den sociala barn- och ungdomsvården. Andra kommuner har en lik- nande ansvarsfördelning men med en geografisk uppdelning av ansvaret i olika kommundelsnämnder. Det finns också kommuner som har mer funktionsinriktade organisationer med nämnder för exempelvis äldrevård respektive barn och ungdom. har en barn- och utbildningsnämnd som har ansvar för det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna samt dessutom all barn- och ungdomsrelaterad verksamhet som följer av kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen, LVU och LSS, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (). I har barn- och familjenämnden ansvar för förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, kommunens uppgifter inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar samt individ- och familjeomsorg för barn och ungdomar (). Organisation av arbetet inom När socialtjänstlagen trädde i kraft var det ideala arbetssättet på förvaltningsnivå en integrerad organisation. Den enskilde socialarbetaren skulle arbeta med såväl socialbidrag som missbruksvård för sina klienter och organisationen skulle utgå från tanken om integrerat arbetssätt. Integrering som princip för organisationen av socialt arbete har stöd i den äldre socialtjänst- lagens förarbeten. Där ges familjevårdsprincipen och helhetsprinci- pen en stark ställning och samverkan mellan och andra samhällssektorer har en central roll. Integrationsprincipen tillämpas fortfarande och har drivits längst i kommuner där man använder sig av kommundelsnämnder, liksom i små kommuner som ofta har ett helt integrerat arbetssätt. Missbruksarbete, barna- vårdsarbete och hantering av socialbidrag sköts inom samma enhet. Verkligheten är dock i många kommuner en helt annan än den var för tio eller . har en omfattande specialisering ägt rum inom individ- och familjeomsor- gen inklusive den sociala barnavården (, bilaga 3) Specialisering är något vanligare i större kommuner och innebär att arbetet är uppdelat mellan exempelvis barn- och familjegrupp, missbruksgrupp och ekonomigrupp. Myndighetsutövning kan också vara skild från arbete med frivilliga insatser. Specialisering inom utredningsarbete är ett sätt att försöka höja kvaliteten på utredningarna. Specialisering kan också vara ett försök att hitta en organisatorisk lösning på klassiska dilemma att ha en kontrollerande och en stödjande funktion. Flertalet av de större kommunerna i har sepa- rerat myndighetsutövning från stödjande och behandlande verk- samhet men ingen av de fem kommunerna med mindre än 10 000 invånare har gjort det (o , Organiseringen av individ och familjeomsorgen i ; 17:2004). På grundval av en vinjettstudie med anställda i sex kommuner framkom att de som arbetade på specialiserade utredningsenheter inledde utredningar tidigare, var mer benägna att ansöka om tvångsvård, prioriterade skyddet för barnet framför förälderns vilja och hade ett något tydligare barnperspektiv än personal vid de integrerade enheterna (, CUS skrift 2000:3 Barna- vårdsutredningar i sex kommuner – en vinjettstudie, F. m.fl.). Inom social barnavård kan också finnas särskilda grupper eller enheter för familjehem, jourhem, kontaktpersoner, kontaktfamiljer samt jour- och fältgrupp. Vidare kan socialsekreterare vara placerade vid familjecentraler, i skolor och vid ungdomsmottag- ningar. När socialsekreterare är placerade i verksamheter utanför ordinarie och traditionella organisation kan detta sägas utgöra en del av organisation av förebyggande arbete (kunskapsöversikt, Barnet i den sociala barnavården och 2004, i , Social- styrelsen). Samverkan mellan myndigheter regleras i olika lagar. Av 6 § för- valtningslagen (1986:223) framgår att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 7.2.1Samverkan mellan centrala myndigheter Regeringen gav i uppdrag att i samverkan med och Myndigheten för skol- utveckling ta fram en övergripande strategi för samverkan när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. överlämnade myndigheterna dokumentet, Strategier för samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, till regeringen. Strategin är ett policydokument och innehåller förslag till struktur för gemensamt arbete mellan huvudmän på olika sam- hällsnivåer. Strategin behandlar även frågan om hur uppföljning av samverkan skall ske på . föreslår att berörda centrala myndigheter får i uppdrag att inleda en nationell samverkan med syftet att stödja samverkan på den lokala nivån. föreslår vidare att dessa myndigheter får i uppdrag att gemensamt färdigställa och sprida strategidokumentet på lämp- ligt sätt (skrivelse, artikelnummer 2004-107-11). har i en skrivelse lagt fram förslag om nationellt riskbarncentrum som syftar till att genom samordning stärka situ- ationen för barn som utsatts för våld och övergrepp. Skrivelsen har överlämnats till kommittén. Frågan har behandlats i kapitel 6. I promemorian Barn i brottets skugga (Ds 2004:56) föreslås bland annat att så kallade Barnahus skall inrättas för barn som utsatts för brott. Här konstateras att flera ansvariga myndigheter och andra huvudmän blir involverade i fall där barn utsätts för brott. Därmed ökar risken för hinder i och komplikationer när det gäller samver- kan i dessa ärenden. Vidare konstateras att det är viktigt att utred- ningar kring barn som utsätts för brott i större utsträckning tar hänsyn till barnets utsatta situation och att utredningen sker på ett mer barnanpassat sätt. Regeringen beslutade (Regeringsbeslut 10) att skall tillsammans med Rikspolisstyrelen, och medverka till ytterligare etablering av flera försöksverksamheter med samverkan under gemensamt tak vid utredningar kring barn som misstänks vara utsatta för allvarliga brott som till exempel sexuella övergrepp och misshandel. Syftet med uppdraget är att de utredningar som görs i samband med misstankar om att ett barn har utsatts för brott skall vara anpassade till barnen. Barnen skall inte behöva ha kontakter med polis, åklagare, rättsmedicin, socialtjänst och barnpsykiatri på olika platser utan endast behöva komma till ett ställe. Barnen skall inte i onödan behöva utsättas för upprepade förhör och intervjuer av olika personer och för olika syften. Ett annat syfte med uppdraget är att genom metodutveckling höja kvaliteten i utredningarna. Detta möjliggörs genom en nära samverkan som skapar förutsättningar för kontinuerligt utbyte av information och kunskap – i varje enskilt ärende men också på en övergripande nivå. På så sätt skapas bättre underlag för rättsproces- sen och för samhällets fortsatta insatser. Av redovisningarna som skall ske enligt uppdraget skall framgå vilka åtgärder som vidtagits och de resultat som kontinuerliga uppföljningar och utvärderingar av verksamheten visat. Mina ord kommer aldrig fram, det känns som det finns en vägg mellan mig och dom. Överdrivet analyserande, tolkar in för mycket i det man säger, gör. Stänger av öronen när jag har något negativt att säga. Bestämmer vad jag tycker utan att ens fråga mig. Så fort något positivt har hänt så tror de att det är en bra behandling för mig. Det som är dåligt är att de bestämmer saker över huvudet på en. Ger en för mycket ansvar än vad man klarar av. Någon kärring som inte fattar ett skit vad man säger. Kommer fram till saker man själv inte tycker om. Det känns som att alla vuxna är emot mig. Dom bara klagar . Dom borde ha mer positivt att säga på möten. Det känns som att det går dåligt. De har alldeles för mycket makt över ens liv. Ur Minusmöten med , Rädda Barnens höringar 7.2.2Samverkan på lokal och regional nivå För del finns bestämmelser om samverkan i social- tjänstlagen. Av 3 kap. 1 § framgår att till socialnämndens uppgifter hör att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, före- ningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. I sin upp- sökande och upplysande verksamhet skall socialnämnden samverka med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar och nämndens insatser för enskilda skall vidare vid behov genomföras i samverkan med nämnda parter. Bestämmelserna finns i 3 kap. 4 och 5 §§ socialtjänstlagen. har socialtjänstlagen kompletterats med en bestämmelse i 5 kap. 1 a § om att socialnämnden i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa skall samverka med sam- hällsorgan, organisationer och andra som berörs. Av specialmoti- veringen (prop. 2002/03:53) till bestämmelsen framgår att samver- kan även skall ske på en övergripande nivå och att socialnämnden har ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Korresponderade bestämmelser om skyldighet att samverka finns i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område samt i polislagen (1984:387). 7.2.3Samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och landsting skall som redovisats samverka med andra samhälls- organ. I kommunallagen (1991:900), KL, och socialtjänstlagen regleras olika vägar för en formaliserad samverkan mellan kommu- ner och mellan kommuner och landsting. I 3 kap. kommunallagen finns bestämmelser om gemensam nämnd som möjliggör samarbete mellan kommuner och landsting över geografiska gränser och gränser för huvudmannaskap. För en gemensam nämnd gäller begränsningen att nämndens uppgifter måste vara en eller landstingskommunal angelägenhet för var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. I praktiken har det försvårat samverkan i gemensamma nämnder mellan kommuner och landsting. Detta har konstaterats av reger- ingen i förarbetena till lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet i propositionen Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård och omsorgsområdet (prop. 2002/03:20). Enligt lagen får ett landsting och en eller flera kom- muner som ingår i genom samverkan i en gemensam nämnd gemensamt fullgöra uppgifter enligt bland annat hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och kommunens uppgifter enligt bland annat socialtjänstlagen och LVU. Ett exempel på gemensam nämnd finns i där kommun och i samverkar i den formen. påbörjas ett försöksarbete som omfattar kommuns tidigare omsorgsnämnd med ansvar för äldre och funk- tionshindrade och primärvården med hjälpmedelsverksamhet, barnavårds- och mödravårdscentral, vuxenpsykiatrisk öppenvård, viss hemsjukvård och rehabiliteringsverksamhet. Således omfattas inte den sociala barn- och ungdomsvården. Kommuner samt kommuner och landsting kan även enligt 3 kap. 12 § KL samverka genom att bilda kommunalförbund och lämna över kommunala angelägenheter till sådana förbund. Alla typer av kommunala angelägenheter kan lämnas över. Regler om hur ett kommunalförbund organiseras finns i 3 kap. kommunallagen. Exempel på verksamheter som bedrivs av kommunalförbund är ett kommunalförbund med samtliga kommuner i som medlemmar. driver ett hem för vård eller boende för vuxna missbrukare, tillhandahåller familjerådgivning samt samordnar upphandling av bland annat barn- och ungdomsvård. Ramavtal träffas för medlemmarnas räk- ning med hem för vård eller boende som har olika inriktning och med verksamheter som förmedlar och stödjer familjehem. Antalet ramavtal är cirka 70 stycken varav 25 ingåtts med verksamheter som vänder sig till ungdomar och 9 till barn och familjer. Uppgift- erna är hämtade från förbundets hemsida. och samt kommunförbunden i och driver Gryning vård AB som bedriver vård och behandling av barn, ungdomar, familjer och vuxna missbrukare. Inom bolaget finns 27 behandlingshem med cirka 240 vårdplatser, tre familjehemsverksamheter, ett MST- team, ett öppenvårdsteam och ett skyddsboende för utsatta flickor. Av verksamheter som riktar sig till barn och ungdom finns nio dygnetruntverksamheter som riktar sig till familjer med barn i åldern 0–med sammanlagt 110 platser samt 15 verksamheter som riktar sig till barn och unga med cirka 100 platser och fyra jourplatser. De redovisade uppgifterna är hämtade från verk- samhetsplan/affärsplan 2005 upprättad av Gryning vård AB. Kommunerna i har bildat som är ett kommunalförbund. är huvudman för hem för vård eller boende för barn, ungdomar, familjer och missbrukare samt svarar för familjerådgivning, familjehemsverksamhet och verksamhet med personligt ombud för psykiskt funktionshindrade. Förbundet har dessutom ansvar för upphandling inom sitt ansvars- område. I egen regi bedrivs ett hem för vård eller boende för ung- domar och ett som vänder sig till föräldrar och barn. Familjehems- verksamheten arbetar med rekrytering och utbildning av familje- hem samt rekrytering av kontaktpersoner. Avtal med annan kommun En kommuns möjlighet att enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom social- tjänsten omfattar avtal med annan kommun och enligt bestämmel- sen får en kommun genom ett sådant avtal tillhandahålla tjänster till en annan kommun. Det innebär att kommunen i sådant fall kan gå utöver den kommunala behörigheten enligt kommunallagen. Enligt uttalande i författningskommentaren (prop.1996/97:124) tillkom bestämmelsen för att öka möjligheterna för en kommun att överlämna arbetsuppgifter till en annan kommun, om det sett ur ett kvalitetsperspektiv bedöms vara lämpligt. 7.3Verksamheter som den sociala barn- och ungdomsvården samverkar och samarbetar med Även om förskola, skola och hälso- och sjukvården bör vara den sociala barn- och ungdomsvårdens vanligaste samarbetsparter kan också andra förekomma som polisen och ideella organisationer. En stor del av det förebyggande arbetet som riktar sig till barn och unga bedrivs av andra än den sociala barn- och ungdomsvården. Här redovisas de vanligaste samverkansparterna och deras ansvar för barn och unga. I rapporten långsiktigt! En samhällsekonomisk modell för prioriteringar som påverkar barns psykiska hälsa (, och , 2004) ges följande beskrivning av mödrahälsovården. Den riktar sig till alla blivande föräldrar och det är naturligt att gå dit. På det sättet kan problem av olika slag uppmärksammas tidigt och tas om hand. Mödrahälso- vården har både medicinska och psykosociala uppgifter. Exempel på psykosocialt arbete är föräldragrupper, individuellt stöd av barnmorska eller förmedling av kontakt med annan yrkesgrupp. Enligt kan det psykosociala arbetet inom mödrahälsovården se olika ut beroende på att det saknas strukturerade och väldokumenterade metoder för arbetet. I stort sett samtliga mödravårdscentraler erbjuder föräldrautbildning i grupp till de blivande föräldrarna. Bland förstagångsföräldrarna är deltagandet högt. Teman som tas upp i föräldrautbildningen är graviditet och förlossning, smärtlindring, kost- och näringsfrågor, amning, risker med tobak och alkohol, som föräldrar samt relationen till barnet. Grupperna brukar träffas mellan fem och tio gånger. Barnhälsovården vänder sig till alla barn och ger därmed möjlighet till tidig upptäckt av problem. Barnhälsovården är liksom mödra- hälsovården en del av hälso- och sjukvården och arbetar både medi- cinskt och psykosocialt. Det psykosociala stödet som ges genom barnavårdscentralerna är föräldrautbildning till nyblivna föräldrar. Syftet är att ge kunskap och information, stärka föräldrarna i deras roll och ge dem möjlighet till kontakt med andra föräldrar. I barn- hälsovårdens föräldrautbildning deltar av första- gångsföräldrarna. Papporna har ökat sitt delta- gande. Barnhälsovårdens personal har, liksom övriga anställda inom hälso- och sjukvården, skyldighet att anmäla till om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till skydd för ett barn. Trots att i stort sett alla barn har kontakt med barnavårdscentralen kommer endast ett fåtal anmälningar därifrån. En förklaring till detta tros vara att barnavårdscentralens personal vill värna om kontakten med föräldrarna och man är rädd att kontakten bryts om en anmälan görs. Beskrivningarna av barnhälsovården är hämtade från rappor- ten Tänk långsiktigt! och betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31). Kommitténs sekretariat har ställt frågor till ett urval barnavårds- centraler som inte ingår i familjecentraler om bland annat deras möjlighet att identifiera barn och familjer med problem, vilka ansträngningar som görs för att få kontakt med dem som uteblir, vilka möjligheter som finns att ge extra stöd och vad som skulle kunna bli bättre. I svaren framkommer att majoriteten anser sig kunna identifiera barn och familjer med problem och att man gör ansträngningar i form av telefonsamtal, brevpåminnelse eller söker familjen i hemmet för att motivera kontakt med barnavårds- centralen. När det gäller vad som skulle kunna bli bättre anges i svaren kontakt med till exempel i form av samarbete i familjecentraler samt mera tid att ägna åt dessa familjer.