sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Han skiljer i sin analys av medborgarskapets framväxt på tre huvudtyper av medborgerliga rättigheter. I den för- sta fasen utvecklades det civila medborgarskapet, som gav samtliga Strukturell diskriminering och politiskt deltagande medborgare likhet inför lagen, yttrande och religionsfrihet samt andra personliga friheter. Därefter tog det politiska medborgarskapet form, framför allt i form av allmän och lika rösträtt. I en tredje fas, slutligen, utvecklades ett socialt medborgarskap, som gav samtliga medborgare rätt till utbildning, sjukvård och annan typ av välfärd. Medborgarskapet har dock en formell såväl som en substantiell sida, vilket har påpekats av en rad forskare som följt och vidareutvecklat teoretiska ansats. Oavsett formellt sett lika rättigheter kan människors möjligheter att faktiskt utnyttja dessa rättigheter vara högst ojämlikt fördelade (jfr Bottomore, 1996). Vilka räknas då in i medborgargemenskapen och vilka hamnar utanför? Kritiker har pekat på att medborgarskapets konkreta utformning tenderar att bygga på vissa inslag av inne och uteslut- ning längs dimensioner som kön, etnicitet och sexualitet.6 Det förs en kontinuerlig förhandling om medborgarskapets konkreta räck- vidd och innebörd. Vilka rättigheter och skyldigheter bör gälla? Hur ska rättigheter vägas mot skyldigheter? Vilka krav ska ställas som motprestation till fördelning av resurser? Hur definieras män- niskors behov? Fördelas resurser enligt selektiva eller universella premisser? Om de fördelas selektivt, enligt vilka kriterier? Vilka frågor görs över huvud taget politiska och grund för särskilda prio- riteringar och rättigheter? Olika aktörers eller intressegruppers aktiva medverkan är förstås en avgörande drivkraft då medborgar- skapet konkret utformas. Rätten till medverkan och inflytande i offentliga angelägenheter är som sagt också en av grundpelarna i det rättighetskomplex som medborgarskapet garanterar. Männi- skors möjlighet att utnyttja den formella rätten att på olika sätt göra sin röst hörd kringskärs emellertid av en rad sub- stantiella villkor i termer av till exempel tillgång till arbete, utbild- ning och inkomst, eller kanske snarare icke tillgång till sådana re- surser (Lister, 1990). Antologin söker belysa några av de komplexa såväl materiella som symboliska processer som bidrar till att skapa en klyfta mellan demokratins formella fri- och rättigheter – Alla bör, oberoende av etnisk eller annan tillhörighet/identifikation, vara fria och jämlika! – och dess konkreta utfall – livsvillkoren är, beroende bland annat på etnisk tillhörighet, ojämlika. Den stannar därmed inte vid att mäta eller beskriva de etniska klyftornas karaktär. Genom ett antal empiriska nedslag tecknas en fördjupad bild av hur etniska katego- 6 Se till exempel resonemanget hos Mouffe, 1993; Lister, 1990, 1997; , 1997; de los , et al. 2002; Schierup, 2003. Strukturell diskriminering och politiskt deltagande rier i olika sammanhang görs eller ges politisk innebörd (jfr de los , 2005), och hur ojämlikheter i deltagande och inflytande, utifrån just detta görande, de facto uppkommer, hur de återskapas, men också hur de motstås – på olika plan (lokalt, kommunalt, nationellt), på skilda arenor (institutioner, organisa- tioner, föreningar) och miljöer (städer, kommuner, stadsdelar) i det svenska samhället, samt genom olika mekanismer. Bidragen sätter fokus på några av de processer som, utifrån djupt rotade tan- kar om närhet och distans i förhållande till en föreställd svensk och europeisk normalitet, sorterar in personer med ut- ländsk bakgrund i en bestämd, inte sällan underordnad, position i samhällshierarkin, processer som därmed bidrar till att kraftigt för- sämra möjligheterna för vissa medborgare att göra sina röster hörda i demokratin. En bred syn på politik Antologin går bortom en tunn, formalistisk demokratiuppfattning (Barber, 1984), enligt vilken politik ses som de aktiviteter som på ett eller annat sätt försiggår inom statsmaktens eller offentlighetens domäner. Maktutövning kopplas i denna uppfattning till formellt beslutsfattande och, i sin tur, till formella beslutsorgan – riksdag och regering, kommun- och , stads- och kommundelsnämnd. Till politisk handling räknas således den typ av utåtriktade handlingsmönster som har avsikten att påverka formellt beslutsfattande i en eller annan riktning – röstande, politisk repre- sentation, manifestationer, organiserade påtryckningar och lobby- aktioner. Sådana utåtriktade aktiviteter är givetvis avgörande for- mer av politisk handling, men det finns andra former. Utgångspunkten i antologin är en bredare syn på politik. Maktutövning är inte bara lokaliserad till formaliserade besluts- organ. Makt utövas över hela det sociala fältet (, 1999). Allting är inte politik. Men i princip allting kan göras politiskt (, 2000). I ett konventionellt angreppssätt hamnar de handlings- mönster och den mobilisering som äger rum på vad som traditio- nellt har uppfattats som ickepolitiska arenor – familj och var- dagsliv, ekonomi och näringsliv – i skymundan. Vissa handlings- mönster klassas på förhand som ickepolitiska. Frågan om vad som är politiskt eller inte är i sig en politisk fråga, vilket inte minst framhållits i feministisk kritik av en i grunden Strukturell diskriminering och politiskt deltagande ojämlik maktordning på basis av kön, under parollen Det person- liga är politiskt. Politik rör ständigt pågående processer av för- handling om själva innebörden i en mängd avgörande, gemen- samma frågor och angelägenheter runtom i samhället – kring iden- titet och tillhörighet, rättigheter och behov (Mouffe, 1993, 2000). Politisk handling handlar, för att följa de brittiska sociologerna (2000) resonemang, om att människor träder i dialog kring en rad gemensamma såväl som skilda intressen och behov. Det politiska återfinns bland annat i diskussioner om sexualitet och familjerelationer, sjukvård och ut- bildning, terapi och psykvård, fängelse- och rättsystem. Det samtal som omgärdar samtliga dessa frågor är i sig skådeplats för konflikt och politisk förhandling. Dessa förhandlingsprocesser avgörs inte bara inom den formella politikens domäner. De försiggår även på en rad andra arenor, i andra rum – i massmedier och föreningsliv, på arbetsplatser och fackklubbar, på caféer och bolagsstyrelser. Sådana arenor spelar som forum för handling och förhandling, medverkan och samverkan mellan skilda parter – mellan folkbildare och enskilda medborgare, folkvalda politiker och intressegrupper, tjänstemän och brukare, producenter och konsumenter – en avgö- rande roll i en vital demokrati (Fraser, 2003). Tanken att samtal och samförståndsskapande i olika forum spe- lar en viktig roll i en fungerande, livaktig demokrati har också fått ökat genomslag i den offentliga debatten. Tanken har inte minst framförts inom den deliberativa demokratiuppfatt- ningen, en förståelse av demokrati som blivit allt mer tongivande i svensk demokratidebatt (för en översikt, se Premfors & , 2004). Tanken inom denna förståelse är, i sin enkelhet, att en väl fungerande demokrati förutsätter samtal och dialog mellan ömsesi- digt respekterande medborgare. Den jag-och-du-relation som dialogen bygger på anses ha en grundläggande betydelse för hela det mänskliga livet, eftersom människan blir verkligt mänsklig först i mötet med andra människor. Språket och samtalet har där- med en grundläggande funktion för samhällets uppbyggnad i sig. Det är, menar man inom denna demokratiuppfattning, i dialog mellan fria och jämlika människor som isolerade klienter, brukare och väljare blir till myndiga medborgare, med rätt att bestämma över fördelning av resurser och andra samhällsangelägenheter. Medborgares deltagande i samtal kring en rad gemensamma angelä- genheter, på samtliga arenor i samhället, skapar, sådan är tanken, på Strukturell diskriminering och politiskt deltagande sikt tilltro och en känsla av samhörighet och gemenskap. Samtalet kan därför ses som en slags demokratisk skolning. Tanken om samtalets avgörande betydelse för en fungerande demokrati låg till grund för den statliga Demokratiutred- ningens belysning av tillståndet i samtida, svensk demokrati (för en genomgång, se , 2000). Utgångspunkten för slutbetän- kandet En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) var att demokratin utgör en specifik moralisk ordning. I en nyckelpassage fastslog utredningen, och lutade sig mot en deliberativ förståelse av demo- krati, att ett demokratiskt styrelseskick förutsätter att en medbor- garanda av ömsesidig respekt och tillit hålls vid liv i familjen, på arbetsplatserna, i förskola och skola, i civilsamhället och naturligt- vis också i politiken (s. 15). Omvandlingen av medborgarskapets rättigheter och skyldigheter går hand i hand med förändringar av innehållet i den politiska debatten, vilket i sin tur formas av vilka röster som ges eller tar plats i den politiska debatten. Det framgår inte minst om vi när- mare betänker kvinnorörelsens inträde på den politiska arenan (, 2004). Inom politisk filosofi har kön för- nekats som politisk dimension (, 2002). har den utgått från det manliga som självklar måttstock. Kvinnor har i regel betraktats som först och främst kvinnor. Män, däremot, har betraktats som politiska människor. Kvinnor har varit själva sin- nebilden för det specifika, män för det allmängiltiga (Di , 1991). I och med kvinnors inträde på den politiska arenan har emellertid samhällets strukturering längs kön benämnts som poli- tisk. Inträdet har inte minst successivt utmanat en könsbaserad uppdelning i privat och offentligt, betalt och obetalt arbete (, 2001). I och med att kvinnors röster successivt fått tillträde till den politiska arenan så har diskussionen om både med- borgerliga och mänskliga rättigheter utvidgats till att också inklu- dera sådana frågor som reproduktiva rättigheter och frihet från våld i intima relationer (Batsleer & Humphries, 2000). Politisk handling involverar flera led av maktutövning än fattan- det och genomförandet av politiska beslut. Politisk handling rör en lång rad av processer där bland annat intressen artikuleras, grupper konstitueras, allianser formeras och problem definieras som poli- tiska. Det är många aktörer som ingår i den ständigt pågående kampen om utrymme och inflytande på den politiska dagord- ningen. Kampen rör inte minst makten att definiera vad som över huvud taget utgör ett politiskt problem, om att avgöra vilka frågor Strukturell diskriminering och politiskt deltagande eller företeelser som är i något avseende angelägna för samhället (Fraser, 2003). Dessa definitioner ger i sin tur alltid utrymme för motstånd och alternativa tolkningar. Men formering av politiska problem är förstås inte bara fråga om idéer och principer. De rikt- linjer som slås fast ligger även till grund för politiska åtgärder i form av till exempel fördelning av materiella resurser och hand- griplig reglering av människors rörelsefrihet. Denna kamp om dagordningen bygger, kan man säga, på en särskiljande logik. Då intressen artikuleras och grupper konstitueras upprättas gränser gentemot de där utanför, de som inte anses inrymmas inom ramarna för en bestämd gemenskap eller en viss problembeskrivning (, 1996). Alternativa intressen, gruppformationer, allianser, problem, tonas följaktligen ner. I för- handlingen kring politik begränsas eller kringskärs vissa aktörers tillträde till själva processen. Deras intressen, krav och anspråk av- färdas eller ogiltigförklaras på olika sätt av dominerande aktörer eller konstellationer av aktörer (Yeatman, 1994). Dominanta grupper, poängterar filosofen (2003: 103), artikule- rar behovstolkningar som är avsedda att utestänga, avväpna och/eller kooptera mottolkningar. Underordnade eller oppositio- nella grupper däremot artikulerar behovstolkningar som är avsedda att utmana, förskjuta och/eller modifiera dominerande tolkningar. I inget av fallen är tolkningarna enbart representationer. I båda fallen är tolkningarna snarare handlingar eller interventioner. Etniska eller nationella gränsdragningar eller kategoriseringar är politik i sig. De är ett led i och ett resultat av förhandling och kon- flikt. Kategorier som nation och etnisk grupp bör ses som politiska i samma mening som feministisk kritik betecknar kate- gorin kön som genuint politisk. Politik kretsar som sagt kring gränsdragning, om att å ena sidan dra gränser mellan exempelvis vän och fiende, privat och offentligt, normalitet och av- vikelse, och att å andra sidan strukturera samhället därefter, för- dela resurser och reglera människors rörelsefrihet (, 1988). Kategorier som nation och etnicitet, svenskar och invand- rare, kan därmed ses varken som statiska objekt eller som vari- abler, som på ett oproblematiskt sätt förmår förklara politiska företeelser eller skeenden som demokratisering och korruption i tredje världen eller politisk misstro och röstande i västerländska storstadsförorter. Dessa kategorier kan inte tas för givna som empiriska fakta, utan deras innebörd och uppkomst behöver i sig förklaras och förstås (Mörkenstam, 1999). Strukturell diskriminering och politiskt deltagande Avgörande i detta sammanhang är att se dels vilka röster som ges tillträde till politikens spelrum och belysa vilket utrymme de får el- ler tillkämpar sig, dels vilka röster som inte kommer till tals, som tystas ner eller på annat sätt sorteras ut från samtalet (, 2002; , 2002). Vilka sorteringsmekanismer inkluderar eller gallrar ut olika röster eller talare? Vilka principer är det som utestänger och rangordnar? Vilka relationer har de talare som givits tillträde till det politiska samtalet i förhållande till varandra? Vilken trovärdighet eller auktoritet tillerkänns de? Vilken inverkan har de på samtalets utformning eller innehåll? Ett avgörande moment i denna kamp om dagordningen är anspråket att företräda be- stämda grupper, gemenskaper eller intressen, vare sig det gäller över- eller underordnade, ett anspråk som kan anammas av såväl som tillskrivas skilda aktörer (, 2005). Eftersom maktutövning och dominans oftast möter motstånd, i ett dialektiskt samspel, så har kampen om dagordningen ingen självklar eller på förhand given utgång. Motståndet kan ta sig många olika former. Motstånd artikuleras inte enbart i öppet politi- serad form, inom ramen för det etablerade, parlamentariska syste- met, i tydliga organisationer eller mer lösligt sammansatta nätverk, utan det kan likväl vara utomparlamentariskt och äga rum också i vardagen och tystnaden, i det oorganiserade och fördolda. För att förstå det politiska handlandets rationalitet, dynamiken i ett visst handlingsmönster, är det som tidigare poängterats angeläget att relatera handlandet till dess omgivande, strukturella sammanhang. Det är viktigt att se att även till synes irrationella eller ickepoli- tiska fenomen eller handlingsmönster, som i synnerhet politisk apati (politikerförakt) och politisk ickehandling (röstskolk) bland missgynnade boende i storstädernas lågstatusområden van- ligtvis uppfattas, har en bestämd rationalitet. Sådana fenomen kan, som vi närmare ska se i bidrag, under vissa om- ständigheter i sig ses som ett slags politiskt handlande. En avgö- rande fråga att belysa är i detta sammanhang, dels, hur dessa strukturella villkor upplevs av de människor som tvingas leva i/med dem och, dels, vilka skilda strategier dessa människor vidtar för att hantera eller motverka dem. Strukturell diskriminering och politiskt deltagande Det finns många företeelser som missgynnar och marginaliserar skilda grupper, som begränsar deras rättigheter och kringskär deras handlingsfrihet. Diskriminering är ett begrepp som kan fånga några av dessa rangordnande processer. Diskrimineringens dynamik ter sig högst olika beroende inte bara på var diskrimineringen utspelas, utan även på vem eller vilka som praktiserar den. Begreppet etnisk diskriminering avser vanli- gen individuella handlingar begångna av medlemmar i den etniska majoritetsbefolkningen. Dessa handlingar ses inte sällan som base- rade på fördomar. De ses, vidare, ha avsikt att ytterligare befästa utanförskapet bland medlemmar i underordnade etniska minori- tetsgrupper. Vad en sådan förståelse emellertid undgår att upp- märksamma är, bland annat, det faktum att fördomsfulla uppfatt- ningar inte nödvändigtvis följs av diskriminerande handlingar och att diskriminering långt ifrån alltid har sin grund i fördomsfulla uppfattningar, vilket exempelvis sociologen (1994) påpekat. Pincus föreslår att fenomenet diskriminering kan beskrivas och diskuteras på åtminstone tre skilda sätt: som individuell, institutio- nell och strukturell diskriminering (Pincus 1994, jfr de los , 2002; Kamali, 2005a). Med termen institutionell diskri- minering kan vi beskriva den diskriminering som uppkommer i och genom olika institutioners policies och de handlingar som personer verksamma inom dessa institutioner vidtar för att genomföra dem. Institutionell diskriminering kan identifieras inom offentlig såväl som privat sektor. Många institutionella praktiker och policies har dock inte avsikt att diskriminera vissa etniska grupper, men kan ändå vara diskriminerande i sina konsekvenser. Sådan form av dis- kriminering kan, i enlighet med den terminologi som Pincus (1994) föreslår, betecknas som strukturell diskriminering. Därmed tydlig- görs exempelvis hur politiska åtgärder kan vara explicit etniskt neutrala och ha som målsättning att bryta mot etniskt segrege- rande mönster på till exempel arbets- eller bostadsmarknaden, men likväl få en direkt motsatt verkan, när de praktiskt genomförs. I det enskilda fallet kan det dock vara svårt att dra en klar gräns mellan institutionell respektive strukturell diskriminering. Begreppet individuell diskriminering beskriver i Pincus termi- nologi det som kanske vanligtvis, , avses med diskrimi- nering, det vill säga individuella, intentionella handlingar med av- Strukturell diskriminering och politiskt deltagande sikt att befästa etniska hierarkier. Sådan diskriminering kan, som bekant, anta många former – allt från hyresvärdar som vägrar hyra ut bostäder till någon som de klassar som invandrare till fysiskt våld och främlingsfientlig graffiti. Benägenheten att begränsa fenomenet diskriminering till att avse individuella, intentionella handlingar har varit vanlig inom svensk samhällsvetenskaplig forskning. Denna individfokuserande begreppsbestämning var till exempel den mest framträdande i den dominerande riktningen inom svensk forskning kring etnicitet, marginalisering och arbets- marknad . I denna riktning, som framför allt var förankrad i de nationalekonomiska och ekono- miskhistoriska disciplinerna, och delvis centrerad kring Studieför- bundet Näringsliv och Samhälle (SNS) och forskningsprojektet och migrationspolitik (se , 2001), drevs tesen att den invandrade arbetskraftens brister i efterfrågad kompetens ut- gjorde den huvudsakliga förklaringen till att denna grupp hade en sämre position på arbetsmarknaden, inte förekomsten av etnisk diskriminering (jfr Broomé, et al. 1996; Bevelander, et al. Kulturgeografen (2001) har visat att denna forskningsinriktning fick ett relativ stort utrymme i massmedia, jämfört med annan forskning, och att den hade en stort inflytande på den offentliga debatten. I den utsträckning som denna pro- grammatiska individualism påverkade synen på diskriminering i den offentligheten, så hamnade andra former av diskriminering i ut- kanten av debatten. Den individcentrerade hegemonin är nu utmanad, vilket inte minst den utredning om strukturell diskriminering som förelig- gande antologi ingår i är ett tecken på.7 Begreppet strukturell diskriminering erbjuder en mer sammansatt förståelse av diskrimi- nering och synliggör tydligare systematiken i den negativa särbe- handling som personer i kategorin invandrare möter. Det ger vidare större tyngd åt underordnade gruppers och individers egna erfarenheter som drabbade av utpekande och nedvärderande be- handling. Dessa erfarenheter är nämligen en viktig informations- källa när det gäller att kartlägga och skapa en mer djuplodande för- ståelse för diskrimineringens dynamik på olika arenor.8 Begreppet markerar inte minst ett ökat intresse för att söka samband och 7Se SOU 2005:41; Kamali, 2005, men även SOU 2005:56, betänkandet från utredningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet, samt de los , 2002. 8Motsvarande argumentation återfinns hos bland annat Essed, 1991; Frankenberg, 1993; , 2002; Kamali, 2005b. Strukturell diskriminering och politiskt deltagande överlappningar mellan olika samhällsnivåer, över konventionella gränsdragningar mellan exempelvis individ och struktur, tanke och handling, vardagsliv och politik, och närmare belysa hur idéer och tankemönster är relaterade till handlingsmönster och rutiner. Sam- tidigt ökar möjligheten för att dem som drabbats av dessa former av negativ särbehandling kan få sina erfarenheter benämnda och bekräftade i massmedia och annorstädes. Det finns goda skäl för att flytta diskussionen om diskriminering från den neoklassiska natio- nalekonomins domäner till en samhällsvetenskaplig tradition, där frågor om hur sociala strukturer påverkar människors möjligheter, och hur ojämlikhet reproduceras, har varit etablerade på forsk- ningsagendan i . På samma sätt som en entydigt individorienterad förståelse av diskriminering har sina begränsningar så är det viktigt att framhålla att också en ensidigt strukturorienterad förståelse kan ha vissa begränsningar. Den kan möta det spegelvända problemet, jämfört med en individbaserad förståelse. Risken består i att diskriminering enbart ses som något osynligt och implicit, snarare än explicit, något oöverlagt och omedvetet, snarare än rationellt eller kalkyle- rande. Enligt en sådan ensidig förståelse bärs diskriminering inte upp av några aktörer. Den upprätthålls snarare genom en mer eller mindre mekanisk, strukturell logik. En sådan förståelse må förefalla långtgående i sin kritik av det rådande samhället, men den ställer i princip ingen till svars för sakernas tillstånd. Eftersom det inte går att urskilja några överordnade aktörer eller några knytpunkter för beslutsfattande och reproduktion av ojämlika levnadsvillkor, går det heller inte att identifiera några avsikter, prioriteringar eller strategiska överväganden som kan ha diskriminerande konsekven- ser. Inte desto mindre är det nödvändigt att förstå hur det struktu- rella i den strukturella diskrimineringen är beskaffad. I många fall underförstås att termen strukturell fungerar som en sammanfat- tande beteckning på alla de omständigheter som begränsar en per- sons fria handlande (Giddens, 1984), och ett bekvämt namn på allt det som är överindividuellt, en förståelse som betonar struktu- rens fasthet och oföränderlighet. Men med bredden kommer också trubbigheten: Vad beskriver termen strukturell, om det mesta är strukturellt? Detta inledande kapitel är förvisso inte den rätta plat- sen för en utredande begreppsdiskussion, men vi tänkte åtminstone lyfta fram två egenskaper som vi menar är centrala för en mer pre- cis strukturförståelse, och som är relevanta att lyfta fram i det här Strukturell diskriminering och politiskt deltagande Vi menar dels – i enlighet med (1980) – att det är en poäng att framhålla det strukturellas för- måga att inte enbart förhindra, utan även framkalla (eller fram- tvinga) handlande, och dels – i enlighet med (1984) – att strukturers existens måste sättas i direkt samband med människors individuella och kollektiva handlande. Ingen social struktur kan återskapas utan att den tar sig uttryck i form av mellanmänskig interaktion. Dessa karaktärsdrag är, i själva verket, centrala för en social struktur – åtminstone om den förstås som ett dynamiskt system, ett system som reproduceras under tid, och vid behov anpassar sig till nya existensvillkor, och inte ett slutet system som återskapas mekaniskt (, 1991).