sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — IGN kan besluta att tillgångar som finns hos en filial i ett land utanför EES-området till ett svenskt institut skall omfattas av någon av garantierna. Under vissa förutsättningar kan IGN även besluta att tillgångar hos ett utländskt instituts filial i skall omfattas av någon av eller båda garantierna. I sådana fall av frivillig anslutning, kompletteras den garanti som erbjuds i hemlandet av den svenska (generösare) garantin. Om garantin i hemlandet där- emot inte skyddar tillgångar hos filialer utomlands, är det en verk- samhetsförutsättning för filialen att den i omfattas av någon av eller båda garantierna. Vilka tillgångar skyddas? En förutsättning för att en insättning skall omfattas av insättnings- garantin är att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insätta- ren med kort varsel, dvs. inte har en uppsägningstid som överstiger en månad. Om insättaren har rätt att när som helst ta ut pengarna mot en uttagsavgift, omfattas kontot som regel av garantin även om uppsägningstiden är längre än en månad. Insättningsgarantin omfattar de flesta vanliga transaktions- och sparkonton. Vissa konton omfattas däremot inte. Det gäller bl.a. insättningar inom ramen för det individuella pensionssparandet (IPS). Investerarskyddet omfattar investerares finansiella instrument och likvida medel som handhas av ett värdepappersinstitut i sam- band med tjänster som instituten utför. Med finansiella instrument avses olika slags värdepapper som bl.a. aktier, obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i investeringsfond och depåbevis.4 Endast de medel som tagits emot av värdepappersinstitutet med redovis- 4 Se 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet ningsskyldighet omfattas av investerarskyddet. Med detta menas att institutet måste hålla medlen åtskilda från institutets egna till- gångar. Investerarskyddet gäller inte för tillgångar som omfattas av lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Det innebär att insättningar på pensionssparkonton samt fondandelar och enskilda aktier som köps inom ramen för denna sparandeform är exklu- derade. Insättningsgarantin omfattar alla som har insättningar hos ett institut som omfattas av garantin. Det kan vara en fysisk eller juri- disk person. Ett undantag finns dock. Sådana institut som tar emot insättningar som omfattas av garantin kan inte själva få ersättning i händelse av att ett annat institut där institutets insättningar finns försatts i konkurs. Investerarskyddet omfattar alla investerare utom de värde- pappersinstitut som tillhör skyddet. Med investerare avses den som anlitat ett det skall utföra en invester- ingstjänst eller den för vars räkning tjänsten utförs. Fondandels- ägare har däremot inte rätt till ersättning för tillgångar som ingår i en investeringsfond. Ett institut som endast är kontoförande institut utför ingen investeringstjänst. Vilken omfattning har skyddet? Samma maximala ersättningsnivå, per kund och institut, gäller för insättningsgarantin och investerarskyddet. Hela ersättningen under denna maximigräns betalas ut. Självrisk tas inte ut. En insättare har rätt till ersättning motsvarande insättningens belopp samt upplupen ränta fram till konkursbeslutet (se nedan). Ersättningen bestäms utan att hänsyn tas till de skulder som insät- taren kan ha till institutet. Kvittning sker alltså inte. En investerare har rätt till ersättning för finansiella instrument med ett belopp som motsvarar instrumentens marknadsvärde vid utgången av den dag konkursbeslutet meddelas. Om rätt till ränta Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet finns enligt lag eller avtal, skall ersättning för medel även omfatta ränta till och med dagen för konkursbeslutet. När ersättning från insättningsgarantin eller investerarskyddet bestäms skall beaktas om insättaren eller investeraren fått utdelning i institutets konkurs. Från den ersättning som IGN betalar ut i anledning av ersättningsfallet, skall också räknas av de belopp som betalats ut i form av ersättning från institutets ansvarsförsäkring samt eventuellt skadestånd enligt 7 kap. 2 § lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument. Vad utlöser garantierna? Infriandet av insättningsgarantin förutsätter att ett institut som omfattas av garantin försätts i konkurs. IGN skall betala ut ersätt- ning till berörda insättare möjligt och senast efter konkursbeslutet. En förutsättning för att investerarskyddet skall träda in är att ett institut eller bolag försatts i konkurs. Förutom konkurs förutsätts att investeraren inte kan få ut finansiella instrument eller medel från institutet därför att det efter konkursen inte går att reda ut vad som är investerarens respektive institutets tillgångar. Att det är så beror på att ett värdepappersinstitut vid utförandet av en invester- ingstjänst är skyldigt att hålla investerarens likvida medel och vär- depapper åtskilda från företagets egna tillgångar. Det innebär i sin tur att investerarnas tillgångar skall finnas i behåll även om före- tagets rörelse skulle gå dåligt och att investerarna alltså har separa- tionsrätt till dessa. Institutet har ingen rätt att täcka egna förluster med investerarnas medel. IGN skall betala ut ersättning till en inve- sterare möjligt och senast efter det att ersätt- ningen slutligt har fastställts. När utbetalning av ersättning har skett enligt garantierna, träder staten in i insättarens eller investerarens rätt mot institutet med företrädesrätt framför insättaren intill det utgivna beloppet. Gemensamt för garantierna är också att IGN i vissa fall har rätt att återkräva ersättning som betalats ut felaktigt eller med för stora belopp på grund av att insättaren eller investeraren lämnat felaktiga uppgifter. har insättningsgarantin inte behövt tas i anspråk medan investerarskyddet fick sitt första ersättningsfall . Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet Hur hanteras ett ersättningsfall? Hanteringen av ett ersättningsfall sker i nära samarbete mellan konkursförvaltaren och IGN. Konkursförvaltaren skall bistå nämnden vid ett ersättningsfall, t.ex. genom att lämna uppgifter om de insättare och investerare som har rätt till ersättning. En insättare som vill ha ersättning från insättningsgarantin behö- ver inte ansöka om att få ersättning från garantin. IGN kommer att underrätta berörda insättare och betala ut ersättning utifrån det underlag som nämnden får från konkursförvaltaren. En investerare som vill ha ersättning från investerarskyddet skall däremot framställa sitt krav från den dag då institutet försattes i konkurs. Denna skillnad förklaras av att den utredning som måste göras vid ett ersättningsfall är mer omfattande och komplex om inve- sterarskyddet aktualiseras än om ersättning skall betalas ut från insättningsgarantin. I det förra fallet måste avgöras om invest- erarens separationsrätt gått förlorad och tillgångarna därför ingår i konkursboet eller om konkursförvaltaren kan lämna ut dem till investeraren. Hur finansieras garantierna? Insättningsgarantin finansieras genom avgifter från de institut som omfattas av garantin. Det årliga avgiftsuttaget för garantin är fast- ställt i lag och grundas på institutens insättningar vid utgången av närmast föregående år, till den del insättningarna omfattas av ga- rantin. Avgiftsuttaget har 2004 varierat mellan av de garanterade insättningarna. Enligt den huvudregel som gäller skall institutens samman- lagda avgifter uppgå till ett belopp som motsvarar av de garanterade insättningarna, om de fonderade avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till ett belopp som motsvarar av insättningarna. Om de fonderade avgifts- medlen däremot sammanlagt uppgår till ett mindre belopp än som motsvarar av de garanterade insättningarna, skall avgifterna tas ut med det belopp som krävs för att uppnå den nivån, dock högst av insättningarna. – som den målsatta nivån uppnåddes – har IGN kunnat ta ut lägsta möjlig avgift (0,) från instituten. Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet remitterat ett förslag som innebär att kopplingen till den målsatta nivån på behållna avgiftsmedel skall slopas, se vidare bilaga 4. Enligt förslaget skall avgiftsuttaget fortsättningsvis vara av de garanterade insättningarna oavsett storleken på fonden. Den del av den sammanlagda årliga avgiften som ett enskilt institut skall betala är till viss del riskrelaterad. För det enskilda institutet är avgiftens storlek beroende av hur den egna kapital- täckningsgraden förhåller sig till de övriga institutens med tanken att högre kapitaltäckning innebär lägre risk. Den individuella avgiften kan variera mellan om den samman- lagda avgiften är . Investerarskyddet finansieras genom årliga avgifter som tas ut för att täcka nämndens administrationskostnader för skyddet. Utbetalning av ersättning från skyddet finansieras genom avgifter som tas ut i efterhand, dvs. först när ett ersättningsfall inträffat. Hur förvaltas influtna medel? För insättningsgarantin har en fond byggts upp, som vid utgången av uppgick till , eller av de garanterade insättningarna. Avgiftsmedlen skall förvaltas så att nämnden får långsiktigt bästa möjliga avkastning som god betalningsberedskap och riskspridning upprätthålls. placerade IGN avgiftsmedlen på konto i (). Nämnden hade trots denna restriktion möjlighet att förvalta med- len aktivt genom att välja olika löptider för behållningen för att på detta sätt höja avkastningen på fonden. RGK gav en ränta som motsvarade marknadsmässiga förhållanden. får medlen placeras på den öppna marknaden för räntebärande vär- depapper som är utgivna av svenska staten. Avgiftsmedlen förvaltas av tre externa kapitalförvaltare. Förvaltarnas uppdrag är att inom ramen för en av nämnden fast- ställd placeringspolicy bedriva en aktiv förvaltning av medlen.5 Sedan förvaltningens start har avkastningen uppgått till eller ca 3,9 mdkr. Över rullande femårsperioder skall, enligt placeringspolicyn, den genomsnittliga årliga avkast- 5 För en mer omfattande redogörelse av IGN:s medelsförvaltning och dess resultat hänvisas till nämndens årsredovisning avseende . Den nuvarande utformningen av insättningsgarantin och investerarskyddet ningen från den aktiva förvaltningen överträffa fastställt jämförel- seindex (se avsnitt 9.2). Till skillnad från insättningsgarantin finansieras investerar- skyddet efter det att ett ersättningsfall inträffat. Någon fond för att säkerställa en betalningsberedskap har alltså inte byggts upp i för- väg. Någon förvaltning av avgiftsmedel för investerarskyddet sker därför inte heller av IGN. En viktig princip vid administrationen av garantierna är att respektive system skall bära sina egna kostnader. De avgiftsmedel som fonderas för insättningsgarantin får t.ex. inte användas för utbetalning av ersättning från investerarskyddet. Även IGN:s totala årliga administrationskostnader fördelas strikt mellan insättningsgarantin och investerarskyddet. Kostna- derna för administrationen av investerarskyddet fördelas lika mel- lan samtliga institut som tillhör skyddet medan administrations- kostnaderna för insättningsgarantin ingår i den avgift för garantin som ett institut betalar . De totala administrationskostnaderna uppgick till drygt 6,4 mnkr. Om IGN inte har tillräckligt med medel för att betala ut ersätt- ning från garantierna får nämnden låna medel i RGK. Det avgö- rande skälet för en upplåningsmöjlighet är den stora osäkerhet som råder om framtida påfrestningar framför allt på insättningsgaranti- systemet. Genom denna lånemöjlighet kompletteras nämndens egen betalningskapacitet och gör systemet trovärdigt. De lån som IGN måste ta för utbetalningar av ersättning finansieras genom avgifter från instituten. 3Insättningsgarantins och investerarskyddets placering i det finansiella regelverket I detta kapitel behandlas de finansiella regleringarnas syften och funktioner. Kapitlet syftar till att placera in insättningsgarantin och investerarskyddet i det finansiella regelverket och beskriva på vilket sätt dessa ersättningssystem utgör konsumentskydd. Vissa jäm- förelser görs här med den konsumentskyddsreglering som finns i övrigt. I avsnitt 3.1 redovisas kortfattat skälen till att de finansiella marknaderna är föremål för en relativt omfattande reglering och denna reglerings dubbla syften. Avsnitt 3.2 syftar till att vara en allmän genomgång av den konsumentskyddande regleringens utformning och funktion. Med utgångspunkt från den genom- gången redovisas avslutningsvis i avsnitt 3.3 vissa finansiella regleringarnas funktioner på konsumentskyddsområdet. 3.1Kort om orsakerna till att de finansiella marknaderna behöver regleras Den finansiella sektorns funktioner är att tillhandahålla betalnings- system, omfördela risker och allokera sparande. Det finansiella systemets funktionsförmåga och stabilitet är i hög grad beroende av de finansiella företagen. Dessa företag tillhandahåller finansiella tjänster som är av avgörande betydelse för effektiviteten i systemet. Finansiell verksamhet är vanligtvis omgärdad av en omfattande reglering och tillsyn. Vid sidan av den associationsrättsliga lagstift- ning som berör alla företag är de finansiella företagen föremål för näringsrättslig reglering. Verksamheten förutsätter för det mesta tillstånd som den är underkastad tillsyn. Två huvudmotiv brukar nämnas för att reglera de finansiella marknaderna. Det första tar sikte på samhällets behov av stabilitet i det finansiella systemet. Detta gäller särskilt de delar där bankerna har en huvudroll. Det finns betydande risker för att störningar Insättningsgarantins och investerarskyddets placering snabbt skall spridas inom banksystemet och drabba centrala sam- hällsekonomiska funktioner som betalningsförmedling och kre- ditförsörjning. Regleringarna syftar till att säkerställa att bankerna har tillräckligt med kapital i förhållande till sitt risktagande för att därigenom öka stabiliteten i det finansiella systemet. Det andra motivet är att säkerställa ett gott konsumentskydd. Avtal inom det finansiella området är av långsiktig karaktär och de ingångna kontrakten har ofta stor privatekonomisk betydelse för den enskilde. Vidare befinner sig konsumenten i ett informationsunderläge gentemot den som erbjuder en produkt eller tjänst. Avtalen kan vara komplicerade och den enskilde kan ha svårt att tillgodogöra sig tillräcklig information både om produkten och om den som säljer den. Stabiliteten i det finansiella systemet som mål för regleringen har fått ökad uppmärksamhet under senare år.1 Bankernas och andra finansiella företags verksamhet har genomgått stora förändringar. Genom allt mer avancerade finansiella produkter samt finans- marknadernas ökade integrering och internationalisering fort- plantas prisrörelser snabbt och riskbilden kan därmed snabbt för- ändras. Komplexa kopplingar mellan olika slag av finansiella företag och marknader innebär att risker kan omfördelas och spridas på fler vägar än tidigare, såväl inom som mellan olika finansiella sektorer. Hoten mot stabiliteten i centrala delar av systemet kan därför vara svåra att identifiera. Huvudskälet för att reglera banker är att de är väsentliga för betalningsväsendets funktion samt att det på grund av spridnings- effekter finns risk för att många banker fallerar samtidigt.2 Betal- ningsväsendet är en central del i ekonomin och en förutsättning för all ekonomisk verksamhet. Betalningsförmedling handlar i grunden om överföringar mellan olika inlåningskonton, och om en bank inte kan uppfylla sina åtaganden i detta avseende kan genomslaget 1För en omfattande genomgång av synen på regleringen av de finansiella marknaderna kan hänvisas till bl.a. regeringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn, prop. 2002/03:133 Lag om finansiell rådgivning till konsumenter, prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsverksamhet, prop. 2003/04:150 En ny lag om investeringsfonder, SOU 2000:11 Finanssektorns framtid, SOU 2003:22 Framtida finansiell tillsyn och SOU 2004:47 Näringslivet och förtroendet. 2Detta gäller numera även i viss utsträckning för kreditmarknadsföretagen, se prop. 2002/03:139 angående avvägningarna vid regleringen av dessa institut (s. 202 ff). Insättningsgarantins och investerarskyddets placering bli brett, snabbt och dramatiskt. Bankernas roll för hushållens och företagens kreditförsörjning gör också att störningar i banksyste- met snabbt kan få mycket kännbara samhällsekonomiska effekter. För andra finansiella företag som försäkringsbolag, fondbolag eller värdepappersbolag finns inte den här formen av stabilitets- problematik. Däremot finns risker som indirekt kan påverka systemstabiliteten. Det finns numera ofta olika slag av finansiella verksamheter i samma finansiella koncern, vilket gör att problem i en mindre stabilitetskritisk del av verksamheten kan smitta de funktioner som är viktiga från systemsynpunkt. Stabiliteten i det finansiella systemet är ett centralt mål för till- synen. Förhindras företagsspecifika problem att fortplantas till systemstabilitetsproblem, kan situationer undvikas där staten tvingas ingripa med statliga medel för att stödja institut eller för att skydda konsumenternas/insättarnas tillgångar. Omfattningen av konsumenternas sparande och deras val av spar- former skiftar över tiden. De finansiella företagen har i allt större grad kommit att arbeta med tjänster som skiljer sig från den tradi- in- och utlåningsverksamheten. Olika typer av finansiella tjänster med varierande riskprofil marknadsförs och säljs till kon- sumenter. Exempel på sådana tjänster är köp och försäljning av sparprodukter såsom aktier, räntebärande instrument, inve- steringsfonder och pensionsförsäkringar. Även den pensionsreform som genomförts och som genom premiepensionssparandet inklu- derar ett obligatoriskt fondsparande bidrar till det. Konsumenterna väljer numera att placera sina sparmedel på ett sätt som kan inne- bära risk för betydliga förluster. Genom Internet har enskilda kon- sumenter fått tillträde till aktiemarknaden på ett sätt som var förbehållet mäklare. Även utbudet av finansiella tjänster från utländska företag har ökat. Denna utveckling har skapat ett ökat behov av kunskap och information hos konsumenterna som för- väntas ta ett allt större ansvar för det egna sparandet. Hur värde- pappersmarknadens aktörer hanterar frågor om information, råd- givning, klagomål etc. har således blivit viktigare . Gott konsumentskydd innefattar en avvägning mellan regler som skyddar konsumenten och vad som är lämpligt för att få en samhällsekonomiskt effektiv lösning och ett rikt produktutbud, Insättningsgarantins och investerarskyddets placering något som också är till gagn för konsumenten. Konsumentskyddets uppgift är inte att avlasta konsumenten varje slag av finansiell risk eller befria honom eller henne från skyldigheten att själv så långt det är möjligt skaffa och tillgodogöra sig information eller att kri- tiskt granska olika erbjudanden. En alltför standardiserad och hård reglering gör att konsumenterna endast får tillgång till ett mindre urval av likartade produkter.3 Åtgärder som främjar konsumentskyddsmålet ger ofta också en positiv effekt på systemstabiliteten. Åtgärder som skyddar konsu- menterna kan öka konsumenternas förtroende för de finansiella företagen och kan på så sätt också fungera systemstabiliserande. Omvänt är ett stabilt system också ett grundläggande konsument- intresse. Systemstabilitetsmålet och konsumentskyddsmålet kan sägas vara inriktade på det finansiella systemet i sin helhet men där- emot inte på enskilda finansiella instituts överlevnad. Det finns särdrag i finansiell verksamhet som leder till så kallade marknadsmisslyckanden av en art och omfattning att de motiverar särskilda statliga åtgärder. Marknadsmisslyckanden innebär sam- hällsekonomiska effektivitetsförluster, och om staten med olika åtgärder kan eliminera eller åtminstone begränsa omfattningen av sådana misslyckanden, kan staten på ett övergripande plan där- igenom sägas ha bidragit till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Regeringen har i en skrivelse 2002/03:141 Staten och den finan- siella sektorn, gett sin syn på den finansiella sektorns roll i sam- hällsekonomin och grunderna för regleringen av finanssektorn. Enligt regeringen skall det finansiella systemet vara effektivt. Systemet är effektivt om det är stabilt och erbjuder ett gott kon- sumentskydd. Utöver dessa skyddsintressen skall regleringen lägga grunden till en sund konkurrens. Regleringen skall också stävja att aktörerna missbrukar sin ställning. Tillämpningsområdet för en konsumentskyddande reglering bör ta sin utgångspunkt i de intressen som framstår som särskilt skyddsvärda från konsumentsynpunkt. En avvägning måste alltid göras mellan dessa skyddsintressen och intresset av konkurrens och 3 För en mer omfattande diskussion angående avvägningen, se betänkande (SOU 2000:11), bilaga 26 i volym D – What is Optimal Financial Regulation av . Herring och . Insättningsgarantins och investerarskyddets placering Genom en sådan avvägning kan undvikas att kostnader uppträder indirekt genom att det finansiella systemets – och i för- längningen hela ekonomins – effektivitet och förnyelseförmåga hämmas. Konsumenterna betalar då för skyddet bl.a. genom lägre avkastning på sitt sparande. 3.2Regleringen inom konsumentområdet i allmänhet Den konsumentskyddande lagstiftningen syftar till att skapa en god balans mellan näringsidkare och konsumenter på marknaden. Detta sker dels genom att lagstiftningen förbjuder företeelser som drabbar konsumentkollektivet negativt, dels i form av tvingande bestämmelser till förmån för konsumenter i enskilda avtal med näringsidkare. De områden som framstår som skyddsvärda skiftar över tiden. Ökad kunskap hos konsumenterna på ett visst område kan leda till att behovet av konsumentskyddande regler minskar, medan nya typer av produkter och nya beteendemönster hos konsumenterna kan skapa nya skyddsbehov. Konsumentskydd kan som begrepp ges skiftande innebörd. Om man går igenom de olika reglerna på konsumentområdet ser man snart att dessa utformats på många olika sätt och utifrån skilda skyddsbehov. Detta gäller inte minst på det finansiella området där det ibland är svårt att avgöra vad regleringarna syftar till och där utformningen av konsument- skyddet är något otydlig. Detta kan förklaras av att regleringarna syftar till att främja systemstabiliteten (se nedan). Direkta och indirekta konsumentskydd På marknader där konsumenterna tar stora risker och där felaktiga beslut kan ge återverkningar på konsumentens hela ekonomi, fram- står konsumentskyddande regler som särskilt angelägna. Genom lagstiftning ställs krav på de finansiella företagen med avseende på deras kontakter med konsumenterna. En möjlig indel- ning av reglerna som kan göras här är i direkt och indirekt konsu- mentskyddande regler.4 4 Jfr Konsumenträtt – Regler till hjälp och skydd för konsumenten, , 13:e upplagan, 2002. Insättningsgarantins och investerarskyddets placering De civilrättsliga reglerna ger skydd och stöd åt konsumenterna i det enskilda fallet, gentemot en viss bestämd avtalspart. Sådana regler finns framför allt i lagar med direkt konsumentskyddande syfte. Som exempel kan nämnas reglerna i konsumentköplagen (1990:932). De näringsrättsliga reglerna syftar däremot inte till att reglera en viss tvistefråga mellan en enskild näringsidkare och en enskild kon- sument. Istället har dessa indirekt konsumentskyddande regler till uppgift att mera allmänt dra upp gränser för näringsidkarnas hand- lande på marknaden. Detta kan exemplifieras med reglerna i mark- nadsföringslagen (1995:450). Denna lag är inte direkt tillämplig när en enskild konsument vill ha rättelse i ett enskilt fall. Lagens syfte är att för framtiden få bort marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare.