sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi har bedömt att de brister som ovan redovisats innebär att regleringen av möjligheten för veterinärer att tillkännage specialist- kompetens inte kan behållas i sin nuvarande form. Vi har konstaterat att det finns tre möjliga alternativ: Ett alternativ är att upphäva regleringen av veterinärers rätt att tillkännage specialistkompetens och låta detta regleras av näringen på samma sätt som exempelvis sjukgymnasternas specialistgrenar regleras av LSR. Ett annat alternativ är att även i fortsättningen låta SVS stå för den huvudsakliga administreringen av specialistkompetenser och att nödvändiga författningsstöd införs. Ett tredje alternativ är att förändra bestämmelserna så att dessa mer liknar vad som gäller för läkare, d.v.s. att prövar frågan om godkännande m.m. så att några av de beslut som innefattar myndighetsutövning fattas av verket. Det första alternativet innebär att vi måste ta ställning till om det är motiverat att även reglera veterinärers möjlighet att kalla sig specialist eller om detta i stället bör kunna regleras av veterinärerna själva. Om bestämmelsen om veterinärers rätt att kalla sig specialist tas bort ur behörighetslagen så att det inte längre finns någon offentligrättslig reglering av specialistkompetenser, blir det i princip fritt för veterinärer att kalla sig specialist utan att det motsvarar någon fastställd kompetens. Om exempelvis sätter upp regler om vad som krävs för att de egna medlemmarna skall få ange specialistkompetens kan det liknas vid de normer som sätter upp för beteckningarna djurklinik och djursjukhus m.m. Veterinäryrket är emellertid ett yrke som har varit reglerat , både vad gäller rätten att utöva yrket och att kalla sig specialist och de motiv och syften som ligger bakom dessa regleringar skall som vi tidigare angett gälla även . För att en djurägare skall kunna få saklig information om en veterinärs kompetens är det således av vikt att rätten att kalla sig specialist även fortsättningsvis är reglerad och att sanktioner skall kunna användas mot den som bryter mot en sådan bestämmelse. Det andra alternativet innebär att SVS behåller sin huvudroll i frågan om veterinärers specialistkompetens men med det författningsstöd som krävs. Möjligheten att överlämna förvalt- ningsuppgifter till SVS bör då föras in i lag och bestämmelserna måste också kompletteras med bestämmelser om rätt för enskilda att överklaga beslut och för SVS att ta ut avgifter. Dessutom måste vissa andra bestämmelser ändras, främst i fråga om utländska utbildningar. Vi anser att vi bör sträva efter att få ett system för veterinärers specialistkompetens som är tydligare än det nuvarande och förordar därför det tredje alternativet. Detta alternativ innebär i princip att SVS även fortsättningsvis kan ha hand om merparten av den praktiska hanteringen av veterinärernas specialistutbildning, men att frågor som utgör myndighetsutövning skall hanteras av . Vi anser att rätten att kalla sig specialist skall knytas till ett godkännande som specialist. Bestämmelsen om rätt att kalla sig specialist bör därför få samma utformning som den som gäller för läkare och tandläkare. skall alltså efter ansökan godkänna specialister. hanterar redan frågor om veterinärers legitimation och det är därför lämpligt att frågor om specialistkompetens också hanteras av verket. För godkännandet bör ha rätt att ta ut avgifter. Regeringen, eller efter bemyndigande, , skall i föreskrifter kunna bestämma att utländska utbildningar också skall kunna ligga till grund för specialistgodkännande, på samma sätt som utländska veterinärutbildningar kan ligga till grund för en svensk legitimation. Det bör framgå tydligt av föreskrifterna vad som krävs för ett specialistgodkännande så att det är möjligt för en veterinär att på förhand bedöma sina möjligheter att godkännas. skall bestämma vilken eventuell tilläggsutbildning som sökanden skall genomgå eller att sökanden skall genomgå en examination. Prövningen av ansökningar skall också ligga på verket. Liksom nu skall (efter bemyndigande från regeringen) bestämma vilka specialistområden som skall före- komma, och vilka villkor som skall gälla för att få specialist- kompetens, exempelvis genom att fastställa utbildningsplaner. Utbildningsplanerna bör utarbetas i samråd med utbildnings- anordnaren, dvs. När det gäller bedömningar av om utländska utbildningar kan anses uppfylla de villkor som ställs upp för specialistgodkännande, liksom frågor om hur utbildningsplaner skall se ut och vilka specialistområden som skall regleras, så har till utredningen framfört att kompetens för dessa bedömningar inte finns hos verket. har detta helt skötts av SVS (genom varje sektions ESK), även om formellt har fastställt utbildningsplaner och utsett kommittéerna. Dessa kommittéer, som har utsetts av på förslag av SVS, har haft en central roll inom sitt respektive ämnesområde. Ett problem är dock att dessa kommittéers beslut inte har kunnat överklagas. Även i fortsättningen kan ett liknande system användas med den skillnaden att kommittéernas ställningstaganden i stället blir rådgivande för verket, som sedan fattar det slutliga beslutet. Enligt vad utredningen erfarit pågår diskussioner om en liknande lösning när det gäller läkares specialistutbildningar. Man överväger att inrätta ett råd inom som kontinuerligt skall se över dessa frågor och som skall bedöma vilka specialistområden som skall finnas, samt hur utbildningar skall utformas och hur utländska utbildningar skall bedömas m.m. SVS skall även fortsättningsvis fördela platser samt i övrigt hantera själva utbildningen och examineringen av denna. Eftersom utbildningen inte sker med stöd av statliga medel och då inte rätten att kalla sig specialist direkt knyts till examen från SVS, kan dessa uppgifter inte innebära myndighetsutövning. Eftersom SVS är den huvudsakliga utbildningsanordnaren är det enligt vår mening självklart att SVS inställning även i fortsättningen har stor betydelse för vilka specialistområden som skall finnas och hur utbildningsplanerna skall utformas. bör också ta tillvara den kompetens som finns hos SVS så att exempelvis yttranden inhämtas beträffande utländska utbildningar som inte tidigare bedömts. 13Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Förslag: Djurhälsopersonal skall användas som ett samlingsnamn för de yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som har legitimation eller annan behörighet enligt den nya lagen. De som tillhör djurhälsopersonalen skall utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. De skall endast utföra arbetsuppgifter som de har kompetens att utföra. De som tillhör djurhälsopersonalen skall ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter skall kunna delegeras till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen och som har kompetens att utföra arbetsuppgiften. Den som delegerat uppgiften ansvarar för sin bedömning av mottagarens förmåga att utföra uppgiften medan mottagaren har ansvaret för hur han eller hon utför arbetsuppgiften. Tystnadsplikt skall gälla för alla som tillhör djurhälso- personalen samt för medhjälpare till sådan personal. Enligt våra direktiv skall i vår översyn av behörighetsregleringen inom djurens hälso- och sjukvård bl.a. ingå en analys av ansvars- och delegeringsfrågor. Som framgår av kapitel 10 och 11 föreslår vi att fler yrkesgrupper än veterinärerna skall behörighetsregleras. Det är enligt vår mening angeläget att frågor om ansvar och delegering avseende yrkes- utövare inom djurens hälso- och sjukvård regleras på ett tydligt sätt. Att en yrkesgrupp behörighetsregleras innebär att en yrkes- utövare med behörighetsbeviset har en säkerställd kompetens, vilket är en trygghet för den som anlitar yrkesutövaren. Emellertid bör behörighetsregleringen också enligt vår mening kompletteras med tydliga bestämmelser om vad sådana yrkesutövare är skyldiga att iaktta i sin yrkesutövning. Vi anser därför att vi i detta samman- hang bör ta ställning till om de skyldigheter som åvilar Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter veterinärerna skall utsträckas till de nya reglerade yrkesgrupper och i så fall i vilken omfattning. Enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) är veterinärer skyldiga att arbeta enligt veten- skap och beprövad erfarenhet, att iaktta tystnadsplikt samt att låta sig inspekteras av tillsynsmyndigheten. I förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion (veterinärinstruktionen) finns dessutom bestämmelser om bl.a. journalföringsplikt och olika anmälningsskyldigheter. När det gäller frågor om ansvar och delegering saknas däremot formella bestämmelser i behörighets- lagen. Att veterinärer har ett ansvar för hur de utför sina arbetsuppgifter är i och för sig självklart med hänsyn till bestäm- melserna om disciplinpåföljder. Bestämmelser om veterinärers rätt att delegera arbetsuppgifter finns i vissa särskilda fall, och då framförallt på föreskriftsnivå, t.ex. beträffande läkemedelsbehand- lingar och operativa ingrepp (se avsnitt 2.5). Några generella bestämmelser om möjlighet att delegera arbetsuppgifter och om ansvarsfördelningen vid sådan delegering finns emellertid inte i dagens lagstiftning. Avsaknaden av tydliga regler om ansvar och delegering skapar osäkerhet och orsakar problem inom djurens hälso- och sjukvård, vilket vi redovisat i kapitel 8. För att syftet med behörighetslagstiftningen skall uppnås bör den enligt vår mening innehålla sådana bestämmelser. I kapitel 9 har vi slagit fast att ett gott djurhälsotillstånd bör vara det överordnade kriteriet vid bedömningen av hur behörighets- regleringen inom djurhälsovården bör utformas. Syftet med en sådan reglering bör, som tidigare nämnts, vara att uppnå ett gott djurhälsotillstånd samt att bidra till att samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet uppfylls. Frågan om de skyldigheter som skall åläggas veterinärer och andra som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård skall bedömas mot bakgrund av dessa principer. Som en konsekvens av att vi föreslår att fler yrkesgrupper än veterinärer skall behörighetsregleras, anser vi att behörighetslagen bör omarbetas till en ny lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I lagen bör finnas bestämmelser om olika Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter skyldigheter som skall gälla för den som utövar yrkesmässig verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård. För att kunna definiera vilka som skall omfattas av den föreslagna lagens bestämmelser bör ett nytt begrepp införas. Vi föreslår att de yrkesutövare som skall omfattas av den nya lagens bestämmelser om skyldigheter, disciplinpåföljder och tillsyn kallas djurhälsopersonal. 13.1.1Omfattningen av begreppet djurhälsopersonal För frågan om vilka som skall omfattas av begreppet djur- hälsopersonal har vi jämfört med hur motsvarande begrepp på humansidan, hälso- och sjukvårdspersonal definieras. De yrkes- utövare som omfattas av lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) är de som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen, vilket enligt definitionen är ett mycket vidsträckt begrepp. Det omfattar, utöver alla som har legitimation eller annan form av behörighetsreglering, också den som biträder legitimerad personal samt alla som arbetar med hälso- och sjukvård på sjukhus och vårdinrättningar. I vissa fall kan även administrativ personal utgöra hälso- och sjukvårdspersonal, om deras arbete har betydelse för patientsäkerheten. Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen måste iaktta alla de skyldigheter som anges i LYHS och kan, om de begår misstag, bli föremål för disciplin- påföljder. Om motsvarande definition skulle användas inom området för djurens hälso- och sjukvård så skulle alla som är behörighets- reglerade samt all kringpersonal vid kliniker, distriktsveterinär- stationer och djursjukhus omfattas, så länge yrkesutövaren är yrkesverksam. Även den som helt saknar formell utbildning och som praktiserar på en sådan inrättning skulle omfattas av lagen. Den djurägare som assisterar skulle emellertid inte omfattas eftersom han eller hon inte kan sägas vara yrkesverksam. Djurens hälso- och sjukvård bedrivs emellertid på ett annat sätt än vården på humansidan. För det första finns det på humansidan bestämmelser om dels krav på den som driver en verksamhet och dels att vissa tjänster bara får innehas av vissa yrkesgrupper. Detta saknas på djursidan. Den vidsträckta tillämpningen av begreppet hälso- och sjukvårdspersonal innebär att även den som inte har någon formell utbildning exempelvis har en skyldighet att utföra Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Inom området för djurens hälso- och sjukvård är det, till skillnad från humansidan, förhållandevis vanligt att personer som saknar formell utbildning lärs upp på arbetsplatsen, exempelvis till yrket djursjukvårdare. Dessa skillnader skulle enligt vår mening kunna innebära att ett alltför stort ansvar läggs på personer som saknar formell kompetens för sina arbetsuppgifter. Vi anser därför att det är förenat med svårigheter att inom djurens hälso- och sjukvård införa en reglering som innebär att i princip alla yrkesverksamma omfattas av den av oss föreslagna lagen. Emellertid anser vi att det är naturligt att de grundläggande skyldigheter som åvilar veterinärerna också i stor utsträckning bör gälla för andra yrkesutövare som tillhör en reglerad yrkesgrupp. En begränsning bör därför göras så att den nya lagens bestämmelser om skyldigheter, disciplinpåföljder och tillsyn skall gälla alla yrkesutövare som omfattas av någon form av behörighetsreglering. De yrkesutövare som utövar yrkesverk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård och som inte tillhör djurhälsopersonalen kommer däremot att omfattas av vissa andra bestämmelser i lagen (se kapitel 14). Att en yrkesutövare inte innehar exempelvis legitimation kan ha olika orsaker, nämligen att yrkesgruppen inte är reglerad, att yrkes- utövaren inte har den utbildning som krävs för legitimation, att yrkesutövaren inte vill ha legitimation eller att legitimationen har återkallats. Vi anser att en yrkesutövare som valt att ställa sig utanför behörighetsregleringen inte heller bör omfattas av de bestämmelser som en sådan reglering medför. Av den anledningen bör inte de som biträder behörighetsreglerad personal automatiskt anses tillhöra djurhälsopersonalen. Begreppet djurhälsopersonal skall alltså bara gälla de yrkesutövare som innehar legitimation eller annan särskild behörighet att utöva yrke inom djurens hälso- och sjukvård. 13.1.2Betydelsen av att tillhöra djurhälsopersonalen Den som tillhör djurhälsopersonalen intar enligt vårt förslag till lag, en särställning jämfört med andra personer som är yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Vårt förslag innebär att djurhälsopersonalen kommer att omfattas av bestämmelser om ansvar för de egna arbetsuppgifterna. Innebörden av detta samt i Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter vilken mån arbetsuppgifterna kan delegeras går vi igenom i de följande avsnitten. När det gäller de skyldigheter som veterinärerna har genom behörighetslagstiftningen, så är det vår mening att vissa av dem bör utsträckas till att gälla all djurhälsopersonal, medan vissa skyldigheter även fortsättningsvis bör gälla enbart veterinärerna. Varje skyldighet bör därför bedömas för sig. Något som vi tror kommer att få stor betydelse för verksam- heten inom området för djurens hälso- och sjukvård är att vårt förslag innebär att den som tillhör djurhälsopersonalen inte skall omfattas av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur, s.k. kvacksalveribestämmelser. Vem av dem som tillhör djurhälsopersonalen som får göra vad kommer i stället att vara beroende av yrkesutövarens kompetens. När det gäller frågan om vilka uppgifter som skall utföras av de olika yrkesgrupperna som tillhör djurhälsopersonalen, så anser vi att detta inte bör regleras i lagen. Det kan bli alltför komplicerat om utbildningar förändras och fler yrkesgrupper tillkommer. I stället anser vi att avgörande för vem som kan utföra en viss arbetsuppgift skall vara vilken kompetens som krävs för uppgiften i fråga samt vilken yrkesutövare som har den nödvändiga kompetensen för uppgiften. Denna lösning överensstämmer med den som gäller enligt LYHS (se avsnitt 6.4.2). Yrkesutövarens kompetens garanteras genom att en behörig- hetsreglering har införts för yrkesgruppen. Staten tar därigenom på sig ett ansvar för yrkesutövarens kompetens. Den kompetens som garanteras är den som omfattas av den genomgånga utbildningen eller examinationen som ligger till grund för behörighetsbeviset. Detta brukar benämnas formell kompetens. Med formell kompetens avses således vad yrkesutövaren på grund av sin grundutbildning, eller därefter genomgången specialistutbildning, har för kunskaper. Med reell kompetens avses sådan kompetens som yrkesutövaren förvärvat genom erfarenhet i sin praktiska yrkesverksamhet eller genom fortbildning. En yrkesutövare ansvarar själv för vilken reell kompetens han eller hon har. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Som vi har pekat på tidigare så är det så att bara veterinärer, som genom att vara behörighetsreglerade, har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter (se avsnitt 8.3). Verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård bedrivs ofta på ett sådant sätt att flera personer med olika kompetens är inblandade i behandlingen av ett djur. I konsekvens med att vi föreslår att fler yrkesgrupper skall behörighetsregleras, bör också reglerna om ansvar anpassas till den nya situationen. Generella bestämmelser om ansvar och delegering inom hälso- och sjukvården återfinns i andra kapitlet i LYHS. Närmare förutsättningar samt vägledning för tillämpningen av reglerna finns i delegeringsföreskrifter1. För att underlätta be- dömningen av personalens kompetens har dessutom utfärdat allmänna råd om kompetenskrav för olika anställningar och om kompetensbeskrivningar av olika yrkeskategorier. Enligt vår mening bör bestämmelser om ansvar och därmed förknippade frågor om delegering av arbetsuppgifter inom området för djurens hälso- och sjukvård delvis kunna utformas med utgångspunkt i hur detta skett inom humansjukvården. 13.2.1Ansvar för egna arbetsuppgifter Den grundläggande ansvarsbestämmelsen i LYHS återfinns i 2 kap. 5 § och slår fast att var och en som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen själv bär ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter. När vi i detta kapitel talar om ansvar menar vi det ansvar som följer av bestämmelserna om disciplinansvar. I första hand innebär den grundläggande ansvarsbestämmelsen att yrkesutövaren har ett ansvar för de arbetsuppgifter som ligger inom det egna formella kompetensområdet. Det egna yrkesansvaret utvidgas emellertid i den mån nya arbetsuppgifter tillkommer genom delegation (se nedan). Bestämmelsen om eget ansvar utesluter inte att ansvar för ett visst fel kan läggas även på annan än den som gjort sig skyldig till det omedelbara felet, t.ex. en överordnad med ansvar för vårdrutinerna eller den som har delegerat arbetsuppgiften. 1 föreskrifter och allmänna råd om delegering av arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvård och tandvård (SOSFS 1997:14). Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter Eftersom enbart veterinärer har varit föremål för behörighets- reglering har det i allmänhet ansetts att det är veterinären som i de flesta situationer även har ansvaret för hur andra yrkesutövare utför sina arbetsuppgifter. Mot bakgrund av att vi anser att flera yrkesgrupper skall kunna få legitimation eller annan behörighet, bör också tydligare regler om ansvar för den som tillhör dessa yrkesgrupper införas. Vi förespråkar därvid att ett personligt ansvar, motsvarande det som gäller för hälso- och sjukvårds- personal, också bör gälla alla som tillhör djurhälsopersonalen. 13.2.2Ansvar för arbetsuppgifter som överlåts till annan som tillhör djurhälsopersonalen En bestämmelse om ansvar bör emellertid kompletteras med regler om hur ansvaret skall fördelas när en arbetsuppgift överlåts från en yrkesutövare till en annan. I LYHS regleras frågan om delegering i 2 kap. 6 § (se avsnitt 6.4.2). Djurens hälso- och sjukvård karakteriseras av att veterinärer i stor utsträckning samarbetar med personer från andra yrkesgrupper när djur behandlas, varför möjligheter till delegering bör utvecklas. Vi föreslår att frågan om delegering inom djurhälsopersonalen löses på ett liknande sätt som för hälso- och sjukvårdspersonalen. Således skall ansvaret för arbetsuppgifternas utförande övergå till den som mottar uppgiften, medan ansvaret för beslutet att delegera ligger hos den som har överlåtit uppgiften. Detta bör också enligt vår mening innebära att den som gör en felaktig delegering skall kunna drabbas av disciplinansvar om detta har haft betydelse för de åtgärder som vidtagits i förhållande till ett eller flera djur. Inom djurens hälso- och sjukvård bör begreppet delegering bara användas när någon ur djurhälsopersonalen överlåter en arbets- uppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Bara i en sådan situation kan nämligen ansvaret för arbetsuppgiften överföras till mottagaren. Om den som tillhör djurhälsopersonalen i stället uppdrar åt någon annan att utföra en uppgift förutsätts detta ske i form av assistans eller handräckning. Ansvaret för arbetsuppgiften ligger i denna situation alltid kvar på den som tillhör djurhälsopersonalen. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter 13.2.3Ansvar för arbetsuppgifter som utförs av personer som inte tillhör djurhälsopersonalen Den som inte tillhör djurhälsopersonalen omfattas inte av bestämmelsen om skyldighet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet och inte heller av regler om disciplinpåföljd. Som framgår av kapitel 14 föreslår vi dock att sådan yrkesutövare i sin verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall omfattas av särskilda bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Till dessa är bestämmelser om straffansvar knutna som bl.a. innebär att en sådan yrkesutövare kan dömas för brott om han eller hon skadar ett djur under utövande av sin verksamhet. Verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård kommer även att vara beroende av personal som inte tillhör djurhälso- personalen. Det är därför av stor betydelse att den som tillhör djurhälsopersonalen även fortsättningsvis kan överlåta uppgifter till sådana medarbetare eller till djurägaren. Vårt förslag är att djurhälsopersonal även skall kunna använda sig av medhjälpare som inte tillhör djurhälsopersonalen. Självklart gäller att detta får ske bara om det är förenligt med kravet på en god och säker vård och om medhjälparen ges tillräckliga instruktioner och övervakning. Eftersom ansvaret för att sådana arbetsuppgifter utförs på rätt sätt ligger kvar hos den som anlitat medhjälparen är det självklart viktigt att djurhälsopersonalen i en sådan situation förvissar sig om medhjälparens förmåga att utföra uppdraget. För att en delegering skall anses ha skett på rätt sätt skall vissa grundläggande förutsättningar vara uppfyllda. Den som delegerar skall som ovan sagts ha formell kompetens för uppgiften. För att kunna iaktta sin skyldighet att till mottagaren ge tillräckliga instruktioner måste emellertid han eller hon också ha reell kompetens, dvs. i praktiken själv kunna utföra uppgiften. Den som mottar uppgiften måste också ha reell kompetens att utföra den, vilket får anses innebära att delegeringar inte får ske slentrianmässigt och att varje delegeringsbeslut måste föregås av en noggrann bedömning av mottagarens förmåga att utföra arbetsuppgiften. Vidare måste den som delegerar bli klar över Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter mottagarens inställning till att överta arbetsuppgiften och dennes uppfattning om sin förmåga att fullgöra den.