sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Möjligheten att införa ett kompletterande styrmedel är avhängig möjligheterna till att inte snedvrida konkurrensen och att styrmedlet inte bedöms utgöra otillåtet statsstöd. Det kanske största problemet är att bestämma vilka aktörer som är aktuella för det kompletterande styrmedlet och om detta medför EG-rättsliga problem. Jämfört med utredningens övriga förslag, där det finns befintlig lagstiftning som kan kompletteras eller anpassas samt system för administration, kontroll m.m., behövs för de kompletterande styrmedlen sannolikt viss ytterligare utredning för att finna lämpliga rutiner för styrmedlet och en god lagteknisk funktion. Behövs fortsatt utredning. Avfallsavgiften är sannolikt statsrättsligt att se som en skatt och det finns därför behov av statsstöds- godkännande. Om det, genom utformningen, är möjligt att visa på tydlig motprestation och det därmed är fråga om en avgift torde det vara godtagbart ur statsstödssynpunkt. Behövs fortsatt utredning. Möjligen behov av importavgifter och exportlättnader, vilka i så fall måste utformas så att de inte utgör handelshinder. Sannolikt behöver återvinningscertifikat inte statsstödsprövas, eftersom det inte är fråga om statliga förmögenhetsöverföringar. Behövs fortsatt utredning. Om det är angeläget att dessa typer av skatter är harmoniserade på EU-nivå (t.ex. i det fall det visar sig ogörligt att införa importavgifter och exportlättnader p.g.a. den inre marknadens funktion, och att villkoren för konkurrensutsatt verksamhet inte får riskeras) är det först på mycket lång sikt (gissningsvis 20–) som det kan bli aktuellt med råvaru- och produktskatter. Jämförelse mellan kompletterande ekonomiska styrmedel Bas för ekonomiskt styrmedel Stimulera till ökad material- återvinning T.ex. jungfrulig plast, (Kr/ton). (Kr/ton). återvinning (Kr/ton). (t.ex. metaller). het att ge högre poäng till de nyttigheter som är mest önskvärda och har högre kvalitet (renhet). kvotplikten, en mark- avfallsavgift (som åter- serad på återvinning av vissa material, vilket stället för förbränning. Samverkan med andra styrmedel Samma som för skatt på avfall som förbränns för ske genom SNI-kod. Torde i de flesta fall och system för ut- av styrning vid för- Kan möjligen på lång högre jämfört med NOx- fråga om en skatt och Om det, genom utform- prövas, eftersom det därmed är fråga om en avgift torde det vara ok 8.7Avfallsavgift - ett möjligt komplement till utredningens övriga förslag Som ovan framgått ser utredningen, förutom elcertifikat och avfallsskattemodellen, tre olika styrmedel som kan komplettera utredningens övriga förslag. råvaru- eller produktskatt. Utredningen bedömer att alla dessa är åtgärder med relativt hög kostnadseffektivitet, eftersom de berörda aktörerna genom anpassning till styrmedlet förväntas göra sitt bästa för att få så stor ekonomisk som möjligt (t.ex. använda privat information om potential för olika avfallsbehandlingsmetoder, använda möjliga ersättningar, finna bäst avsättningsmöjligheter för utsorterade produkter). Kostnader för administration, kontroll uppbörd m.m. får dock inte glömmas bort. Dessa kan vara betydande, men är i viss utsträckning beroende av hur omfattande styrmedlet blir avseende antal material, fraktion, aktörer m.m. som ingår. Vid bedömning av kostnads- effektivitet är det utöver detta också viktigt att betona att en stor miljövinst kan motivera högre kostnader för administration, kontroll uppbörd m.m. De anledningar som gör avfallsavgiften attraktiv inkluderar följande: det attraktiva med återbetalning efter prestation, att det stimulerar kostnadseffektiv produktion av nyttigheter (ju billigare det är att prestera desto mer sannolikt att man faktiskt gör det), stödjer avfallshierarkin och de avfallspolitiska målen, och att dessa aktörer antingen inte är utsatta för internationell konkurrens eller att de kompenseras genom återbetalning om de presterar väl. 8.7.2Behov av fortsatt utredning Utredningen har gjort bedömningen att avfallsavgiften är att betrakta som en skatt i statsrättsligt hänseende och att återföringen av den inbetalade skatten medför problem ur statsstödsperspektiv. Utöver statsstödsaspekterna krävs fortsatt utredning framför allt avseende lagteknisk utformning, vilka aktörer som skall ingå, val av nyttigheter och viktning. Även om val av nyttigheter och viktning kan ändras , är det angeläget att systemet bedöms vara någorlunda stabilt för att de som berörs av systemet skall kunna planera sin verksamhet och att det över huvud taget kan bli godkänt som statsstöd. Detta talar också för, i det fall som avfallsavgiften bedöms vara intressant att gå vidare med, en försiktig start, inte minst avseende hur många nyttigheter som bör ingå i systemet med avfallsavgift. Utredningen anser det dock nödvändigt att utreda detta vidare, innan ett skarpt förslag kan vara aktuellt. I detta arbete anser utredningen att särskild uppmärksamhet bör läggas vid: Vilka aktörer skall ingå i systemet med avfallsavgift? Är avfallsavgiften att betrakta som en skatt i statsrättsligt perspektiv? Utgör återbetalningen statsstöd om ja, kan det godkännas? Går det att utforma avfallsavgiften så att en tydlig motprestation kan visas? Kan aktörer enkelt identifieras efter verksamhetskod? 8.7.3Skiss till utformning av avfallsavgift Utredningen lägger inget förslag om att införa en avfallsavgift. Nedan illustreras ändå ett räkneexempel för hur avfallsavgiften kan utformas. Skissen nedan har alltså förutsatt att avfallsavgiften kan införas (dvs. att det kan ses som en avgift där avgiften kan sägas ge en tydlig mot- prestation eller återbetalningen blir godkänd som tillåtet statsstöd). Exemplet är delvis baserat på Profus rapport (avfallsmängder och principutformning) och delvis på utredningens överväganden av vilken kompletterande styrning som kan vara motiverad. Detta behov skall dock, som ovan framgått, utvärderas efter det att befintliga och föreslaget styrmedel verkat . Skissen nedan är till för att visa hur metoden med återbetalning efter prestation kan fungera. Den slutgiltiga värderingen bör göras med större noggrannhet än vad som här gjorts. En sann viktning i betydelsen samhällsekonomiskt optimal kommer dock sannolikt aldrig att kunna åstadkommas. Viktningen kan vara en kombination av ekonomiskt och miljömässigt värde, samt vikten av att nå uppsatta politiska mål. Det skall också betonas att siffrorna endast är till för att illustrera systemets funktion. De uppgifter om produktion av nyttigheter är för destruktion samt återvunnen mängd plast och metall inte baserade på faktiska uppgifter. Vilka nyttigheter bör ingå? Beträffande nyttigheter som kan kvalificera sig till återbetalning krävs att (1) produktion och konsumtion av denna nyttighet inte fungerar på ett samhällsekonomiskt bra sätt (2) att det inte finns tillräcklig styrning genom andra åtgärder. Som ett tredje skäl, dock inte krav, bör framhållas behovet av ett relativt enkelt styrmedel. Ju fler nyttigheter som inkluderas, desto fler frågetecken kring rimlig viktning osv. Kompletterande ekonomiska styrmedel SOU 2005:23 Nyttigheter som kan kvalificera sig till återbetalning Rötrest (ton) Mål om att öka återföring av återvunnen växtnäring. Kompost (ton) Mål om att öka återföring av återvunnen växtnäring. Behovet av att öka utsortering av farligt avfall. Mellan 800 000 och 900 000 samlas in från avfall (ton) industrierna och mellan 20 000 och från Behovet av att öka en säker avgiftning av Miljövinsterna av detta bedöms som Exempel på farligt avfall är bekämpningsmedelsrester, farliga kemikalierester, färg- och lackavfall, limavfall, lös- ningsmedelsavfall, oljeavfall, PCB-haltigt avfall. Mål att öka materialåtervinning, samt stora potentiella miljövinster, en marknad i behov av stöd för att fungera. Mål att öka materialåtervinning, samt stora potentiella miljövinster, en någorlunda fungerande metaller (ton) El (MWh) utredningens förslag att infoga den fossila delen avfallet i energibeskattningen. ytterligare genom el-certifikat. Värme (MWh) Stöds genom deponiförbud av brännbart avfall. Alternativa bränslen och fordon behandlas förmånligt i drivmedels- och förmånsbeskattningen, samt erhållit annan stöd (t.ex. KLIMP-pengar). Ytterligare stöd bedöms inte vara Fackling (MWh) Åtgärder för att lindra metanläckage är önskvärda. Sådana åtgärder finns redan. Det andra kravet ovan – att det inte finns tillräcklig styrning genom andra åtgärder – är förklaringen till att producerad el, värme, fordonsbränsle och fackling inte bedöms vara kvalificerade. Beträffande den preliminära viktningen för återbetalning stödjer den avfallshierarkin med hänsyn taget till graden av fungerande 8 Enligt RVF samlades det in farligt avfall från hushållen och från industrierna i , Svensk Avfallshantering , från . marknad (marknad för återvunnet metall bedöms fungera bättre än den för återvunnet plast och gummi). Vilka aktörer är kvalificerade att ingå i systemet för avfallsavgiften? Vilka aktörer som skall betala avfallsavgiften och vilka som är berättigade till återbetalning är en central fråga. Om det endast är de aktörer som betalar avgiften, som är berättigade till återbetalning är konsekvenserna av systemet antagligen relativt överblickbara. Konse- kvenserna är svårare att överblicka om aktörer som producerar nyttig- heter, men inte betalar avgiften, också är berättigade till återbetalning. I det senare fallet skulle effekten kunna bli att aktörer som inte betalar avgift får stora delar av de inbetalade avgifterna återbetalade. Även om detta inte behöver vara fel, kan det göra det svårare att acceptera för de som är avgiftsskyldiga och inte får något tillbaks. En möjlig väg är att endast avfallsbehandlare ingår i systemet. Avfallsavgiften består av intäkter från avgiften och återbetalning av avgiften. Intäktssidan beskrivs i tabell 8.3 nedan. Där framgår att intäkterna från avgiften kommer från de aktörer som rötar, komposterar, förbränner och deponerar avfall. De mängder som anges är ungefärliga och avspeglar situationen . De stora intäkterna kommer från deponering och förbränning. Intäkter uppdelade på behandlingsmetoder, avfallsavgift om per behandlat ton Mottagen mängd avfall (ton) Vid en avgift på per ton behandlat avfall genereras för återbetalning efter prestation. Det är inom systemet möjligt att ändra avgiften om behovet av ekonomiska incitament för ökad materialåtervinning förändras. Återbetalning sker efter prestation och viktat efter behov av ökad materialåtervinning eller utsortering. Att notera i tabell 8.4 nedan är att återbetalningens storlek är som minst per ton (de med vikten 1) och är per ton för de nyttigheter som bedöms ha störst behov av stimulans. Jämfört med avgiften på per ton behandlat avfall är dessa summor stora. Vid denna utformning är det avfallsbehandling genom deponering och för- bränning som finansierar den stimulans av biologisk behandling och ökad utsortering av plast och metaller, samt det ekonomiska incitamentet till destruktion av farligt avfall. Intäkter uppdelade på behandlingsmetoder, avfallsavgift om per behandlat ton Rötrest (ton) Kompost (ton) metaller (ton) Miljövinsterna av ökad materialåtervinning är beroende av den utsorterade fraktionens renhet. När utsorterade fraktioner inte uppfyller de krav som ställs av materialåtervinnare, går det till förbränning. Detta innebär att det kan finnas skäl till att återbetalning bara sker till fraktioner med tillräckligt hög kvalitet. Beträffande biologisk behandling är den pågående certifieringen en naturlig utgångspunkt för återbetalning. Motsvarande certifieringssystem kan eventuellt vara aktuellt för olika plastsorter och dess renhet. Det torde också vara möjligt att differentiera återbetalningen (t.ex. genom olika viktning för olika kvaliteter). 9 Konsekvenser av förslagen För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. I det följande redovisas och behandlas dessa bestämmelsers innehåll och eventuella in- verkan på utredningens arbete. Därvid sammanfattas för samman- hangets skull i korthet våra förslag. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Utredningen föreslår att en skatt på avfall som förbränns införs genom att avfallets massa av fossilt kol blir skattepliktigt och infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, såsom ett skattepliktigt bränsle. Skatten föreslås uppgå till per ton fossilt avfall, vilket motsvarar per ton blandat avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar för uppvärm- ningsändamål (fossilt innehåll fossilt kol- innehåll). Skattesatser vid förbränning av fossilt avfall inom olika sektorer Fossil andel , fossilt kol (skatt kr per ton) 701(3) Fossil andel 14 procent4 (skatt kr per ton) 1I kondenskraftverk produceras endast el. Denna produktion är skattefri. Värmen kyls bort och beskattas därför inte. 2Kraftvärmeverk med elverkningsgrad i intervallet . 3Den nedsatta nivån utgör här av den generella nivån. 4Den fossila andelen , motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Av denna andel utgör fossilt kol. Skatten sätts ned för avfall som förbränns inom tillverknings- industrin och vid kraftvärmeproduktion enligt LSE. Detta innebär att skatten för kraftvärmeproduktion (samtidig produktion av el och värme) blir avsevärt lägre än vid ren värmeproduktion. Den föreslagna skatten innebär att avfallskollektivet får ökade kostnader. Kostnaderna betalas genom att de som förbränner avfall förväntas övervältra kostnadsökningarna genom att höja sina mottagningsavgifter, vilket i nästa led innebär höjda renhållnings- avgifter för hushåll och ökade kostnader för företag som lämnar avfall till förbränning. Enligt uppgifter från Renhållningsverksföreningen1 var mängden hushållsavfall 4 , cirka 1 av detta förbrändes, vilket motsvarar . Övrigt avfall till förbränning, främst industriavfall, är cirka 1 . 1 Svensk Avfallshantering , från . samlade avfallet till förbränning antas ske i hetvattenpannor och i kraftvärmeverk. Plastrejekt som förbränns inom pappers- och massaindustrin uppskattas till . Övrigt fossilt avfall som blir skatte- pliktigt inkluderar plast- och kemiindustrins interna förbränning av interna restprodukter (ca ), vilket antas förbrännas utan kraftvärmeproduktion, samt förbränning av plast och gummi i samförbränningsanläggningar (ca ), där avfallsför- bränning med kraftvärmeproduktion antas ske för av avfallet. Utifrån ovanstående redovisade avfallsmängder beräknas bruttointäkterna bli för . Bruttointäkterna fördelas med från värmeproduktion och 180 miljoner från kraftvärmeproduktion. Nettoeffekten av införandet av skatten på avfallsförbränning räknas därefter ut genom att hänsyn tas till indirekta effekter. Dessa uppstår genom att höjda renhållningsavgifter för hushållen påverkar den allmänna prisnivån, vilket i sin tur leder till ökat konsumentprisindex (KPI). Detta påverkar sedan med en viss fördröjning både inkomstskatteskalor och de offentliga utgifterna via KPI-beroende transfereringar. Vid höjda renhållningsavgifter ökar även momsintäkterna. Kostnader för skatten som drabbar företagen förutsätts reducera vinst och lönesummor. Det minskar underlaget för inkomstskatter och sociala avgifter. Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007– 2009 samt varaktig nettoeffekt, Fr.o.m. 1/1 Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning I beräkningen av periodiserade nettoeffekter tas inte hänsyn till effekter på skatteintäkter som följer av ökad materialåtervinning. Skatteintäkterna kan dock förväntas vara åtminstone av den stor- leken som anges i tabellen. Anledningen är att den baseras på faktiskt avfallsstatistik för . Vid tiden för ett eventuellt ikraftträdande har förbränningskapaciteten ökat och därmed också storleken av den möjliga skattebasen. Denna effekt kan förväntas vara större än den minskande skattebas som förväntas av ökad materialåtervinning genom förslaget. antas att avfallsförbränning med elproduktion ökar, vilket leder till att skatteintäkterna minskar genom den lägre kraft- värmebeskattningen. Det antas att av det berörda av- fallet träffas av kraftvärmebeskattning istället för . Andelen ökar till år . Denna trend är skönsmässig och skall avspegla ett antagande om hur snabbt kraftvärmeproduktionens (KVV) andel ökar relativt värmeproduktion (HVC). För uträkningen av den varaktiga nettoeffekten antas att andelen blir på . Styrningen till kraftvärmeproduktion inom ramen för LSE görs genom en skattenedsättning om anläggningen uppfyller vissa ställda krav. Mot bakgrund av de förväntade skatteintäkterna kan Skatte- verkets kostnader, vilka uppskattas till (jfr tabell 6.7) inte bedömas vara orimligt höga. Nedanstående punkter syftar till att inledningsvis peka på att det inom utredningen finns en gemensam syn i att: En skatt på förbränning av avfall ökar kostnaderna för förbränning, vilket i många fall stimulerar till alternativa behandlingsmetoder. Att i det fall som en ökad utsortering leder till en ökad materialåtervinning åstadkoms betydande miljövinster. Oavsett nivå på skatten, förväntas viss styrning uppnås. Detta trots att utsorteringsgrad i många fall (t.ex. vad avser vissa fraktioner, vissa industrier, vissa material) inte alls kommer att påverkas. Att en ökad elproduktion kommer att ske som en följd av den stimulans som en nedsättning av skatten vid kraftvärme- produktion skapar. Detta innebär stora miljövinster, eftersom kraftvärmedriften medför att utsläppen av framför allt kol- dioxid minskas betydligt (eftersom produktion av el främst från kolkondenskraftverk minskar, i alla fall på kort sikt). Att ekonomiska incitament allmänt sett stimulerar till beteendeförändringar och att det finns potentialer för teknikutveckling och stordriftsfördelar i ett längre perspektiv. Svårigheter att bedöma konsekvenserna finns avseende: De förväntade effekterna av stimulans till ökad material- återvinning är svåra att bedöma p.g.a. osäkerhet om kostnader för olika behandlingsmetoder. Osäkerheterna är många och inkluderar förändringar i omvärlden, miljökrav, skatter, värdet på el och värme, produktivitetsförändringar, ersättning och avsättningsmöjligheter för nyttigheter (t.ex. biogas och utsorterat material). De samhällsekonomiska effekterna av ökad materialåtervinning är osäkra och beroende av kvaliteten i källsorteringen. Potential för ökad materialåtervinning är beroende av teknisk utveckling avseende exempelvis automatiserad sortering och vad som avses med materialåtervinning (t.ex. om råvaruåter- skall klassas som materialåtervinning). På vilket sätt LSE kan påverka sektors- sammansättningen, exempelvis genom nyetableringar inom återvinningsindustrin. En skatt på avfall som förbränns stimulerar alternativa behand- lingsmetoder. Om biologiskt material går till vad som är att beteckna som förtäckta deponier är detta inte miljömässigt motiverat och ligger inte heller i linje med de politiska mål om ökad biologisk behandling som finns uppsatta. Detta eventuella problem bör uppmärksammas och stävjas för att inte försämra förutsättningarna för den miljömässigt motiverade biologiska behandlingen. Miljökonsekvenserna av utredningens förslag kan samman- fattningsvis sägas vara positiva, dock med beaktande av de ovan anförda osäkerheterna. Enligt Profu2 medför en förbränningsskatt på avfallets fossila innehåll av kol en ökad utsortering av plast, framför allt plast från industri, även om omfattningen av den ökade utsorteringen är osäker. Uppskattningarna är förknippade med stora osäkerheter, både avseende vad marginalkostnaden3 för ökad 2Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys, Profu, . 3Marginalkostnaden = Kostnad för alternativ hantering (behandlingskostnad, förändrade insamlingskostnader etc.)– intäkter för alternativ hantering (t ex försäljning av kompost) – mottagningsavgiften för avfallsförbränning (/ton). utsortering faktiskt blir och avseende generalisering till nationella resultat (från tre kommuners avfallsbehandling, se bilaga 5). Enligt Kemi & Miljö4 förväntas utsortering av plast, hos framför allt byggsektorn, att öka. Vilket bränsle ersätter vid ökad materialåtervinning? Materialåtervinning leder oftast till en minskad energianvändning jämfört med förbränning (jämför diskussionen i bilaga 3). Det är i första hand användningen av fossila, icke förnybara bränslen som minskar i tillverkningsprocessen om man ökar materialåter- vinningen i dagens situation. finns ett mycket stort överskott av biomassa som kan användas i form av biobränsle. bestäms den mängd biomassa som är tillgänglig, utöver biomassa i avfallsströmmar, av hur markresursen används, dvs. odling av och aktivt skogsbruk. En ökad efterfrågan på biobränsle medför att markanvändning anpassas för att möta denna efterfrågan. Ökad användning av bioenergi leder därför till att större mängder biobränsle blir tillgängliga. På mycket lång sikt kan dock biobränslen bli en begränsad resurs om/när förnybar energi skall svara för en stor del av den samlade energitillförseln i världen. Om användningen av ny biomassa i form av massaved minskar på grund av förändringar i avfallssystemet, t.ex. i form av ökad materialåtervinning av fiberprodukter, kan den frigjorda biomassan teoretiskt användas för att ersätta fossila bränslen i andra system. (Mer troligt är dock att om efterfrågan på högt prissatt industriråvara minskar så kommer skogsodlingen att minska i motsvarande grad, såvida inte bioenergi i detta läge betalas med lika höga priser som industriråvara). Även i detta fall leder en ökad materialåtervinning i väsentlig del till en minskad användning av fossila bränslen. I båda fallen leder alltså en ökad material- återvinning till minskad användning av fossila bränslen. De stora investeringarna i avfallsförbränning det kan till största delen förklaras av deponiförbudet för brännbart avfall, men även nuvarande skattesubvention av den fossila delen av avfallet och i övrigt höga skatter på fossila bränslen är bidragande orsaker. I dagens situation förekommer dock 4 Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer, Kemi & Miljö, . fortfarande deponering av brännbart avfall, eftersom det finns brist på förbränningskapacitet. Det betyder att det konkurrerande bränslet är annat avfall som deponeras. Detta innebär att en ökad materialåtervinning leder till att mindre material deponeras, som det totala avfallet som förbränns är . Sannolikt gäller även det motsatta förhållandet, dvs. om vi minskar återvinningen och ökar det blandade restavfallet så är det den deponerade mängden som ökar, i alla fall så länge som deponering av brännbart avfall tillåts. Bedömningen av miljökonsekvenser nedan utgår från den förväntade minskningen av avfall som går till förbränning. Miljövinster uppstår då både som en effekt av ökad materialåtervinning och i form av lägre utsläpp från förbränning. Enligt Profus konsekvensanalys bedöms avfallsmängderna till förbränning vara (eller ca ) lägre än vad de varit utan utredningens förslag (ca 4,9 Mton i stället för 5,1 Mton).5 Den största miljövinsten bedöms dock vara lägre koldioxidutsläpp genom styrningen mot effektiv kraftvärme- produktion, vars omfattning beskrivs nedan. Till detta läggs också en bedömning grundad på livscykelanalyser av hur mycket lägre koldioxidutsläppen blir om jungfruliga råvaror ersätts av återvunnet material. Det antagande som görs i tabell 9.3 nedan är att av det utsorterade materialet som inte går till förbränning, dvs.