sou · GTB357d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det borde enligt på detta sätt kunna skapas utrymme för att sänka normalskattesatsen till . redovisar (betänkandet, s. 241 ff) en vetenskaplig analys av gränshandel och skattekonkurrens som sammanställts på utredningens initiativ.13 Analysen är i första hand inriktad mot gränshandel med varor, särskilt alkohol- och tobaksprodukter. Den visar framför allt att betydande välfärds- vinster skulle kunna uppnås genom ett samarbete mellan länderna som innebär minskad skattekonkurrens, och att detta skulle ge större möjligheter till samhällsekonomiskt optimala skattenivåer för alla samverkande länder. Utredningen har vid ett besök i på det danska skatte- ministeriet inhämtat uppgifter om bl.a. i vilken utsträckning gränshandelsproblem föreligger med nuvarande danska mervär- desskattesatsstruktur. situation är av intresse bl.a. mot 13 Analysen har utförts av och finns redovisad i , vol. 1, 2002. Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt bakgrund av att en i princip helt enhetlig mervärdesskattenivå tillämpas, nämligen . När det gäller gränshandelsaspekter på mervärdesskatten ansågs vid besöket att det nu framför allt är kapitalvaror som är bekymret. Så kallat fjärrköp som innebär att kapitalvaror köps från , där mervärdesskatten normalt är , har fått stor betydelse. Köparen måste själv arrangera transporten hem till , för att tysk mervärdesskatt skall gälla. Dvs., säljaren får inte ta befattning med transporten, däremot kan köparen arrangera med en fristående kommersiell transportör som ombesörjer att varorna anländer till köparens bostad. Det finns färdiga lösningar för detta, och de varor som säljs på detta sätt kan ha ursprung i , och levereras från via en mellanman i . Det kan vidare vara möjligt att service, garantirepara- tioner m.m. efter köpet kan erhållas i . Dessa möjligheter har lett till att varor som t.ex. och båtar i stort sett inte alls längre säljs med dansk moms. Problem finns också med s.k. vitvaror. Man menade att verksamheten utgör ett stort hot. finns det dock inga planer på att sänka mervärdesskatten. tillämpar full mervärdesskatt även på varor och tjänster som är intressanta för turister, t.ex. hotelluppehåll (ett undantag är dock vissa persontransporttjänster, som är undantagna från beskattning). Detta ansågs emellertid inte vara något problem, i vart fall ur statsfinansiell synpunkt. En lägre mervärdesskatt på tjänster av detta slag skulle enbart innebära att skatteinkomsterna som genereras av turismen skulle minska. Det danska skatteministeriet lämnade efter olika undersökningar om danskarnas inköpsvanor en rapport om gränshandel . Rapporten behandlar i huvudsak punktskatte- belagda varor. Gränshandelseffekterna har framtvingat betydande sänkningar av punktskattesatserna på framför allt alkohol och tobak men också på bl.a. bensin. När det gäller gränshandeln med andra varor än alkohol och tobak konstateras att denna är stor, och motsvarar mer än hälften av danskarnas inköp utomlands. Av denna undersökning framgick emellertid exempelvis att det, åt- minstone , endast var av alla danskar (uppgift om hur stor andel detta var av det antal danskar som överhuvudtaget handlade vitvaror det året är inte känt för utred- ningen) som handlat vitvaror på andra sidan landgränsen (mot ). Å andra sidan konstateras det att Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt eftersom varje inköp kan röra stora belopp, det totala skattebort- fallet kan vara betydande. Mot detta kunde emellertid ställas att det finns ett betydande inslag av tyska inköp av möbler på den danska sidan gränsen, som uppenbarligen inte motiveras av mervärdes- skatten men i stället av att det i finns ett annat utbud av möbler i exklusiv skandinavisk design. I själva verket skulle den totala balansen av gränshandeln när det gäller detta slags kapitalvaror därför väga över i dansk favör. Sammanfattningsvis var slutsatsen att det under de dåvarande förhållandena inte går att anföra gränshandeln som argument för en nedsättning av den danska mervärdesskatten. Rapporten pekar på att möjligheten för danskar att fjärrköpa med tysk mervärdesskatt borde vara intressant i fråga om dyrare musikinstrument, båtar, , porslin, pälsar, konstföremål, musikanläggningar, datorer, m.m. När rapporten skrevs upp- fattades emellertid att detta inte slagit an fullt ut, även om danska företag organiserat inköpsverksamhet av detta slag. Ett skäl för detta långsamma genomslag antogs vara att köparna inte känt sig trygga med leveranserna. Vid utredningens besök i synes emellertid skatteministeriet då sett mer allvarligt på problemen, och bedömt att fjärrköpskonceptet utgjort ett verkligt hot mot den danska skattebasen. Utredningen har sedermera också erfarit att det i observerats ökade problem med mervärdesskatten inom telekommunikationsområdet, där vissa operatörer börjat mark- nadsföra telefonitjänster till danska konsumenter från etableringar i andra EU-länder där mervärdesskattesatsen är lägre. I huvudsaklig anslutning till slutsatser gör utredningen den bedömningen att internationaliseringsaspekterna är en mycket viktig faktor vid utformning av en kommande skatte- satsstruktur för mervärdesskatten. Som inledningsvis konstaterats har sådana aspekter knappast alls varit bestämmande för utform- ningen av nuvarande momsnivåer. Detta är enligt utredningens bedömning en avsevärd brist. Det totala uttaget av mervärdesskatt Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt är högt i . Möjligheterna att upprätthålla ett så pass högt samlat skatteuttag ökar om vi väljer en skattesatsstruktur som är rationell med tanke på internationaliseringen. En fråga som behöver analyseras är vilka aspekter som kan läggas på den nuvarande svenska normalskattenivån . Medför internationaliseringen att vi bör räkna med att denna nivå behöver sänkas till och eventuellt på till , som funnit? En annan fråga som bör belysas är om det med hänsyn till de internationella aspekterna finns skäl för de lägre skattesatserna 0, 6 resp. , som vi tillämpar på vissa områden. Därvid bör också beaktas möjligheten av att det kan finnas andra områden där lågmoms skulle kunna motiveras av internationaliseringsskäl. I det följande diskuteras internationaliseringseffekterna. Det kan åberopas en rad andra skäl för att tillämpa olika mervärdes- skattenivåer. Den slutliga avvägningen måste innefatta alla dessa skäl, och blir en fråga för en samlad bedömning som måste göras på politisk nivå. Det är framför allt vårt medlemskap i som aktualiserar frågan om mervärdesskattenivån . har dessutom den tekniska utvecklingen vad gäller telefoni och elektronisk handel kommit att få betydelse. Detta är två faktorer som tids- mässigt kommit att få betydelse ungefär – som blev medlem i EU 1995 började en liberalisering, en teknisk utveckling och en marknadsutveckling som innebär att tjänster såsom telefoni m.m. börjat tillhandahållas över gränserna på ett sätt som inte varit möjligt . Ännu är denna faktiska internationalisering av tjänstemarknaden sannolikt bara i sin början. Innan medlemskapet i EU skyddade oss våra yttre gränshinder från mer betydande gränshandel på varuområdet. För varor av olika slag upprätthölls destinationsprincipen i stort sett fullt ut, dvs. varor som togs in till blev i stort sett alltid föremål för svensk mervärdesskatt. Omvänt kunde t.ex. personer bosatta i andra EU-länder köpa varor momsfritt här, en möjlighet som endast finns kvar för personer från tredje land. Det kan därför sägas att mervärdesskattens nivå för olika varor inte spelade Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt någon större roll i gränshandelssammanhang. Den svenska skatte- basen kunde i princip inte undergrävas av gränshandel, och svenska detaljister hade heller inga större konkurrensproblem i förhållande till handel i grannländerna. Det fanns vissa frigränser, som innebar att varor till lågt värde kunde gränshandlas, på ungefär samma sätt som då gällde för alkoholprodukter där det t.ex. skattefritt kunde införas sprit. Men, på samma sätt som gällde för alkohol- dryckerna, fanns det inte något hot mot den svenska skattebasen. Som tidigare beskrivits innebär EU-medlemskapet ändrade förutsättningar. Gränshandeln med varor inom EU är fri för nästan alla kapitalvaror, oavsett värdet. Som framgått ovan har detta för del lett till uppkomsten av fjärrhandel med kapital- varor. situation är besvärlig genom att det finns en landgräns med ett grannland som har en av EU:s lägsta mer- värdesskattesatser, , som har den högsta skattesatsen, . geografiska läge borde innebära något mer begränsade risker även om vi också tillämpar skattesatsen . Hur handel av detta slag utvecklar sig beror inte enbart på skillnader i mervärdesskattesatser. Olika prak- tiska skäl kan göra att konsumenterna inte i praktiken utnyttjar möjligheten att minska sin momsbelastning. Prisnivåerna i olika länder behöver inte alltid motsvara skillnader i mervärdesskatte- satser, och prisjämförelser kan dessutom vara svåra att göra med olika valutor och eventuellt olika försäljningsvillkor i länderna. Det är emellertid sannolikt att vi till följd av skillnader i mer- värdesskattesatserna kommer att se en ökad gränshandel i fram- tiden. För dyrare varor som , fritidsbåtar14, smycken etc. betyder skillnader i mervärdesskatt om ett betydande incitament till handel i andra länder. På det sätt som börjat förekomma i kan handel av detta slag komma att uppstå i organiserade former. Begagnade bilar är ett område där mycket stor gränshandel redan förekommer, framför allt med . Det är inte bara mervärdesskatteskillnaderna som driver denna handel. Det faktum att det i den tyska bilens pris ingår mervärdesskatt, medan motsvarande bil som sålts ny i beskattats , måste emellertid vara en väsentlig förklaring till handeln. Om det inte i 14 När det gäller fritidsbåtar finns dock restriktioner när det gäller nya fritidsbåtar som är längre än 7,5 m. Även t.ex. en ny motorbåt om 7,5 m. eller därunder kan emellertid motsvara försäljningsvärden av . Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt funnits en spärr för gränshandel med nya bilar, är det sannolikt att också nybilsförsäljningen till betydande del fått känna på effekterna av skattesatsskillnaderna. En skattedriven gränshandel när det gäller kapitalvaror och andra varor innebär inte enbart ett bortfall av skattebas för den svenska konsumtionsbeskattningen. Gränshandeln kan, om den i huvudsak bara går i ena riktningen, också medföra minskad sysselsättning och andra negativa effekter i . När det gäller varor av olika slag tycks det också finnas en tendens till åtgärder som syftar till att kringgå postorderförsälj- ningsreglerna. Det är alltså fjärrhandel som konstrueras så att beskattning ska kunna ske i ursprungslandet genom att säljaren inte tar befattning med transporten av varorna till konsumtionslandet. Marknadsföring av sådana koncept sker gentemot svenska kunder på Internet, framför allt i fråga om alkoholdrycker15, men detta kan också komma att utvecklas till andra varugrupper.16 På tjänsteområdet kan en mervärdesskattesats om visa sig bli problematisk, om den inte redan är det. Det gäller då framför allt tjänster som på ett enkelt sätt kan tillhandahållas över gränserna, särskilt telekommunikation, radio- och TV-tjänster och elektronisk handel. Som beskrivits ovan innebär de nuvarande EG-reglerna att detta slags tjänster inom EU beskattas enligt ursprungsprincipen, dvs. i det land där säljaren etablerat sin verksamhet. Att etablera en verksamhet i något annat land för att sälja detta slags tjänster kan vara lätt ordnat, det kräver inga större personella eller tekniska resurser. De resurser som behövs kan dessutom i större eller mindre omfattning upphandlas från underentreprenörer. Om skattenivåerna skiljer sig åt mellan medlemsländerna innebär detta ett incitament till att sälja tjänsterna från det land som tillämpar lägst mervärdesskattesats. En i media beskriven yttring av detta är att vissa företag, även svenska, som säljer telefonitjänster registrerat sig till mervärdesskatt på , där tillämplig skattesats är 13 procent17, eller överhuvud- 15Se t.ex. den mot svenska kunder riktade marknadsföringen på eller . 16EG-domstolen har i det s.k. Man in Black-målet, C-296/95, prövat en konstruktion av detta slag och underkänt konceptet. I vad mån de något avvikande upplägg som mark- nadsförs skulle kunna leda till en annan bedömning framstår som något osäkert. 17När det gäller telefonitjänster och elektronisk handel får EU:s medlemsländer enbart tillämpa normalskattesatsen, dvs. För vissa särskilda områden gäller dock speciella regler, och det är fallet med den portugisiska ön som kan tillämpa lägre momssatser för företag som etablerats där (den lägre mervärdesskattesatsen anges vara Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt taget i sådana EU-länder som har låg moms. Svenska privat- personer (eller andra som inte har avdragsrätt för ingående mer- värdesskatt) har därför fått telefonräkningar moms, som tillfallit den portugisiska staten, i stället för den svenska momsen om . Det finns starka incitament till denna typ av aktiviteter, som inte bara undandrar betyd- ande momsbelopp utan som också snedvrider konkurrensvillkoren för kvarvarande svenska operatörer. pågår, beträff- ande försäljningen till , en prövning av om de villkor som krävs för att tjänsterna verkligen skall anses omsatta från utlandet är uppfyllda. Som nämnts ovan har regler införts som innebär att tredje- landsföretag som säljer tjänster av detta slag till privatpersoner i EU måste betala moms i varje konsumtionsland. Även tredje- landsföretagen kan emellertid åstadkomma en etablering på t.ex. , och omsätta tjänsterna därifrån till alla konsumenter inom EU. När det gäller tredjelandsföretagen finns dessutom den aspekten att en effektiv beskattning överhuvudtaget kan vara svår att upp- rätthålla, vilket beskrivs närmare i en av expertrapporterna till Skattebasutredningen18. Det är därför uppenbart att det i fråga om tjänster av detta slag, således telekommunikation, radio- och TV samt elektronisk handel, krävs åtgärder. En möjlig utväg är att EG-reglerna ändras. Det är osagt om det går att uppnå acceptans från alla EU-länder för något sådant, bl.a. med tanke på att nuvarande regler inte medför problem för alla länder utan enbart för dem som har en högre skattenivå. Länder med låg skattenivå tjänar däremot på reglerna. Det är alltså oklart om det går att åstadkomma ett enhälligt beslut om att detta slags tjänster skall beskattas enligt destinationsprincipen för handel inom EU. Så länge har en hög normalskattesats ligger det dock i intresse att verka för en sådan ändring. Det är också högst oklart om det skulle vara möjligt att, som rekommenderar, ändra EG-reglerna så att en speciell skattesats för just detta slags tjänster kan införas. En sådan ändring skulle innebära att kunde sänka skatten på just detta slags konkurrensutsatta tjänster, men behålla en högre allmän baserad på särskilda regler i anslutningsfördrag, KOM (2003:397) fotnot 29). Se även artikel 12.6 i sjätte direktivet. 18 Expertrapport 7, Beskattning av internationell elektronisk handel, professor . Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt Det förefaller måhända mindre sannolikt att denna sista idé skulle kunna vinna gehör, eftersom en huvudprincip ansetts vara att sådana tjänster som kan handlas över gränserna inte överhuvudtaget bör tillåtas få ha reducerad skatte- sats. Ett uppenbart problem är också att oavsett vilka regler som fastställs, dessa i många fall kan kringgås eller ignoreras och att risken för upptäckt då är varierande. Incitamentet kan därför i sådana fall kvarstå alldeles oavsett regelverket. Den åtgärd på egen hand kan vidta för att åtminstone minska problemen, vare sig de nu relateras till fjärrhandel med varor eller till telekommunikationstjänsterna och e-handeln, är att sänka den generella momsnivån . Uppenbarligen skulle inte alla problem elimineras om mervärdesskatten sänks till t.ex. de och på som diskuterat. Men även en sådan ändring skulle minska spänningarna i systemet, och därför vara betydelsefull. En ofinansierad nedsätt- ning av 25 procents nivån skulle dock innebära stora statsfinansiella kostnader. Sådana åtgärder är svåra att motivera , eftersom man uppenbarligen inte kan hävda att situationen redan är sådan att en sänkning av skattesatserna skulle ge en sådan ökning av skatte- baserna att detta verksamt kan bidra till finansieringen. Att lämna något sådant förslag ingår heller inte i utredningens uppdrag. Men det är mer realistiskt att en nedsättning av 25 procents nivån kan åstadkommas genom en omfördelning inom den nuva- rande skattesatsstrukturen så att den generella nivån, utan stats- finansiella effekter, sänks. Detta kan åstadkommas genom att de nuvarande lägre skattesatserna slopas, så att samtliga varor och tjänster beskattas enhetligt. 10.8.3De lägre skattesatserna 0, Som nämnts har inte internationaliseringens krav legat bakom val av områden där lägre mervärdesskattesatser tillämpas. De lägre mervärdesskattesatserna har ofta historiska skäl, rätt- viseskäl etc. som motivering. Det utesluter inte att lågmoms på ett visst område kan vara motiverat av internationella konkur- rensaspekter. Som också beskrivits tidigare är EG-reglerna emeller- tid så utformade att utrymmet för lågmoms principiellt begränsas Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt SOU 2005:57 till varor och tjänster som inte är känsliga ur gränshandels- synpunkt. Det statsfinansiellt viktigaste området för lågmoms är livsmedel. Viss gränshandel med livsmedel har alltid förekommit. För svensk del torde denna gränshandel gå i båda riktningarna. Svenska konsumenter köper vid besök i t.ex. och inte bara alkohol, utan också andra livsmedel. Omvänt förekommer en betydande gränshandel från , och beslut att sänka mervärdesskattenivån på livsmedel har delvis motiverats av att tillämpar lågmoms. Det är, enligt utredningens mening, ändå svårt att se att gränshandelsaspekter alls kan vara något tungt vägande skäl varför skall tillämpa lågmoms på livsmedel. tillämpar full moms på livsmedel, vilket för vår del uppenbarligen minskar eventuella risker för en ökad negativ gränshandel om livsmedelsmomsen höjs till t.ex. . För övriga varor med lägre moms, nämligen böcker, tidningar samt vissa konstverk, kan inte heller gränshandelseffekterna antas vara betydelsefulla vid en höjning av skattenivån. Böcker kan köpas från utlandet genom postorderhandel från andra EU-länder, men för sådan handel skall ju som beskrivits tidigare svensk moms tas ut om verksamheten är av större omfattning. Ett möjligt problem- område skulle kunna vara den typ av verksamhet som förekom innan mervärdesskatten sänktes från på tid- skrifter.19 Det förekom då att åtminstone ett tidskriftsförlag började distribuera prenumererade tidskrifter från , för att försöka undvika svensk mervärdesskatt. Skulle denna distribution öka i omfattning vid en eventuell höjning av mervärdesskatten på tidskrifter, kan åtgärder liknande dem vidtagit (se fotnot 19) behöva övervägas för att försvåra ett sådant kringgående. S.k. 0-moms, dvs. undantag från skatteplikt men med rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt, förekommer främst för vissa läkemedel, nämligen sådana som lämnas ut enligt recept. Reglerna omfattar alltså i princip vissa läkemedel som hanteras av de svenska apoteken, och som dessutom till stor del omfattas av subventionssystem. Om momsen skulle höjas för dessa läkemedel kan detta knappast ha några märkbara gränshandelseffekter. 19 som har haft samma problem har begärt och fått ett särskilt undantag från direktivet i syfte att stoppa denna typ av kringgående av lagstiftningen. Se rådets dokument 6549/05 FISC 21 OC 89. Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt På tjänsteområdet omfattar lågmomsen sådant som knappast går att gränshandla i egentlig mening. Däremot är flera av tjänsterna sådana att de i större eller mindre omfattning säljs till turister. Mervärdesskatten kan då vara en konkurrensfaktor. Det gäller kanske främst mervärdesskattesatsen för hotellen och campinganläggningarna, även om särskilt hotellrum i betydande omfattning betalas av företag för vilka mervärdesskattens nivå saknar betydelse till följd av avdragsrätten eller återbetalnings- rätten. Att momsnivån tillämpas för persontransporter kan givetvis också ha betydelse för turismen, även om en stor del av persontrafiken i naturligtvis inte har någon koppling till turism. Det är också så att all gränsöverskridande persontrafik till och från är helt befriad från mervärdesskatt. Även den lägre mervärdesskattesatsen, , på olika kulturella evenemang såsom konserter, bio m.m. kan vara av viss betydelse ur turismsynpunkt, liksom t.ex. den lägre momsen på skidliftar, , eller djurparker, . För t.ex. museer gäller emellertid i de allra flesta fall undantag från mervärdesskatt. När det gäller turisters inköp i omfattar dessa emellertid inte bara de nu nämnda tjänsterna. Turisterna köper också varor och tjänster av många olika slag, som beskattas . Det gäller t.ex. restauranger, bensin, inträde till nöjesparker och äventyrsanläggningar och mycket annat. En skatteomläggning som innebär att momsen i dessa fall sänks är också betydelsefull ur turismsynpunkt. Att en sådan skatteomlägg- ning totalt sett skulle medföra några negativa effekter för turismen är därför ingalunda klart. Däremot skulle det för vissa enskilda verksamheter inom turismindustrin i kunna innebära nack- delar, medan annan verksamhet gynnas. Utredningens slutsats är att internationaliseringsaspekterna talar för en övergång till en enhetlig skattesats. Detta är framför allt motiverat av att en sådan omläggning möjliggör en sänkning av den generella mervärdesskattenivån med , till . Därigenom uppnås, utan någon minskning av skatte- intäkterna, en skattenivå som ligger betydligt närmare den nivå som är vanlig i flertalet andra EU-länder, där genomsnittet för normal- Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt skattesatsen ligger strax . En sådan sänkning av den generella nivån är visserligen inte stor nog för att skall komma att höra till de länder som gynnas av skattekonkurrensen, men det är ändå ett betydelsefullt steg. I likhet med Skattebas- utredningen anser utredningen att det, ur ett internationaliserings- perspektiv, på lite vore bra om normalskattesatsen kunde sänkas ytterligare något ner mot 20 procentsnivån. När det gäller de nuvarande lägre skattesatserna som har kan utredningen däremot inte finna att de är välmotiverade ur ett internationellt konkurrensperspektiv. Visserligen har många och i en del fall flertalet andra EU-länder också lågmoms på samma områden som vi har, men uppfattningen är att skattesatsskillnad- erna här inte ger upphov till några större problem. Det är således, ur ett internationaliseringsperspektiv, att föredra att dessa låg- momsbestämmelser slopas, om detta är en förutsättning för att kunna finansiera en sänkning av den generella momsnivån. Kommissionen har lämnat förslag till ändring av reglerna om reducerade skattesatser (KOM[2003] 397 slutlig). Innehållet och bakgrunden till förslaget beskrivs närmare i kapitel 4 och bilaga 3. Det är dock viktigt i detta sammanhang att kort nämna att förslaget bl.a. syftar till att utsträcka tillämpnings- området för den reducerade skattesatsen till sådana kategorier av varor och tjänster för vilka ett visst antal medlemsstater redan, genom specifika avvikelser eller andra bestämmelser, får tillämpa reducerade skattesatser. Exempel på en sådan utvidgning utgör tjänster som berör restaurangtjänster, bostäder, tillhandahållande av gas och el samt vård i hemmet. En förutsättning enligt förslaget är dock att det konstaterats att denna tillämpning inte inverkat menligt på den inre marknadens sätt att fungera.