sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Av utlåtandet inför kommunfullmäktiges beslut att anta eller ändra en översiktsplan bör det framgå hur samrådsprocessen bedrivits samt hur synpunk- terna från bl.a. berörda kommuner har beaktats. Det är också an- geläget att det av den antagna översiktsplanen tydligt framgår om det finns synpunkter från andra kommuner som inte beaktats. Ett ställningstagande till översiktsplanens aktualitet enligt 14 § bör även inkludera en avstämning med berörda kommuner. Mellankommunal och regional samverkan Kravet på mellankommunala aspekter behöver synliggöras i flera av bestämmelserna rörande översiktsplanering Analysen visar att det finns behov av förtydliganden av kraven med koppling till mellankommunal samverkan. Bestämmelserna bör förtydligas när det gäller översiktsplanens utformning, samrådet, granskningsyttrande och berörda kommuners med- verkan i samband med att en kommun gör en aktualitetsprövning. Därutöver ska översiktsplanen, enligt förslaget till bestämmelse om obligatoriskt innehåll, redovisa sådana överordnade mål och rikt- linjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden. Detta öppnar för att bl.a. de regionala utvecklingsprogrammen kan ingå bland underlagen för den kommunala planeringen. Kommit- téns förslag till ändringar av bestämmelserna om översiktsplanering redovisas i avsnitt 6.6.3. 5.11.3Bestämmelserna om detaljplanering i 5 kap. PBL samt om överklagande i 13 kap. PBL Kommitténs bedömning och förslag Det bör i bestämmelserna i 5 kap. tydliggöras att ett program för detaljplan ska redovisa planens mål och sambanden med om- givningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, så- vida detta inte framgår av översiktsplanen eller är onödigt. Kommuner som anser sig berörda ska kunna överklaga beslut om antagande av detaljplan. Detta behöver tydliggöras genom en särskild bestämmelse om rätt att överklaga beslut i 13 kap. PBL. PBL:s plansystem utgår ifrån att en detaljplan normalt upprättas med stöd av en aktuell översiktsplan. Utgångspunkten i kommit- téns förslag är också att de frågor som har intresse för flera kom- muner har tagits upp och behandlats i den samverkan mellan kom- muner som ska ske inom ramen för översiktsplaneringen. I de fall samverkan mellan kommuner inte skett i översiktsplaneringen och därigenom en berörd kommuns intressen inte kunnat föras fram eller beaktas under den tidigare planeringsprocessen bör det säker- ställas att berörda kommuner ges tillräckliga möjligheter att sam- verka i tidiga skeden av efterföljande detaljplaneprocess och att på- verka enskilda planbeslut. Detta aktualiserar en diskussion om be- SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan stämmelserna om program för detaljplan samt om reglerna för överklagande. Gällande bestämmelser i 5 kap. 18 § om program för detaljplan ställer inga uttryckliga krav på att det mellankommunala samman- hanget ska redovisas, utan anger endast att programmet ska ange mål och utgångspunkter för planen, om det inte är onödigt. Ten- denserna till allt mindre och projektinriktade detaljplaner ökar be- hovet av att tidigt i detaljplaneprocessen klargöra hur enskilda de- taljplaner ingår i ett större sammanhang, såväl inom kommunen som i förhållande till andra kommuner. Programmets syfte att även redovisa sambanden med omgivningen behöver därför förtydligas, liksom att ett program inte behöver upprättas om dessa framgår av översiktsplanen eller annars är onödigt. Kommitténs förslag i dessa delar redovisas närmare i avsnitt 7.7.3. Av bestämmelserna om sam- råd i 5 kap. 20 § följer att kommunen ska samråda med bl.a. berörda kommuner vid upprättandet av programmet. Syftet med det tidiga samrådet är att kommunen i samverkan med andra kommuner ska finna en lösning som på lämpligt sätt tillgodoser behoven av mellankommunal samordning. Om så inte är fallet bör det även införas uttryckliga möjligheter för kommuner att överklaga en annan kommuns beslut enligt PBL som kan ses beröra den klagande kommunen och gå denne emot. Kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 12.4.8. De föreslagna förändringarna lägger sammantaget grunden för att kommunerna – om gemensamma angelägenheter inte har kun- nat lösas under översiktsplaneringen – ska ha ett gemensamt in- tresse att lösa dessa i ett tidigt programskede i detaljplaneringen. För att snabba upp planprocessen och undvika ett överklagande från en annan berörd kommun kan man förutsätta att kommunen kommer att sträva efter att finna en tillfredställande lösning i över- siktsplaneringen och annars senast under programskedet vid detalj- planeläggningen. På motsvarande sätt kan förutsättas att i det tidiga programskedet med stöd av sitt underlag om nationella mål och intressen pekar på i vilka avseenden detta motiverar samverkan med andra kommuner. Mellankommunal och regional samverkan 5.11.4Bestämmelserna om regionplanering i 7 kap. Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om regionplanering bör behållas. Regionpla- nens giltighetstid bör dock förlängas till för att svara mot nuvarande mandatperioder. Kommittén har tidigare konstaterat att bestämmelserna om regi- onplanering ger möjligheter till en mer formaliserad samverkan mellan kommunerna och att de bör behållas i princip oförändrade. Under utredningsarbetet har bl.a. i föreslagit en ändring av bestämmel- serna i 7 kap. 8 § om regionplanens giltighetstid eftersom mandat- tiden sedan PBL trädde i kraft har ändrats från tre till . Kom- mittén förslår därför en redaktionell ändring av paragrafen så att giltighetstiden för regionplanerna ändras till . Mot bakgrund av bestämmelsernas begränsade användning avstår kommittén från att föreslå ytterligare ändringar, men konstaterar att det kan finnas skäl till ytterligare ändringar, inte minst i det fall region- planebestämmelserna kommer till ökad användning . 5.11.5Bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL Kommitténs bedömning och förslag Bristande mellankommunal samordning bör inte finnas kvar som en självständig statlig prövningsgrund. Bristande mellan- samordning för att tillgodose statliga intressen kan i flera avseenden inrymmas i de övriga ingripandegrunderna, som ofta även har ett regionalt eller flerkommunalt perspektiv. Gällande bestämmelser kan ifrågasättas Nuvarande bestämmelser i 12 kap. ger möjlighet att pröva och upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. Exempel på frågor som ska kunna utgöra prövnings- grund för som nämns i förarbetena är lokalisering av flygplatser, sträckning av vägar, järnväg och ledningar, läget för Mellankommunal och regional samverkan större täkter, anläggningar för sophantering, större serviceanlägg- ningar, småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar (prop. 1985/86:1 s. 337). Ytterligare frågor som nämns är lokaliseringen av större detaljhandelsanläggningar med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun, bevarandet av betydelsefulla friluftsområden och kulturmiljöer liksom större sammanhängande grönområden och naturvårdsintressen. Mot bakgrund av kommitténs förslag att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för en mellankommunal samordning kan det ifrågasättas om bristande mellankommunal samordning bör finnas kvar som en självständig statlig prövningsgrund. Som underlag för kommitténs överväganden och förslag i denna del finns det anled- ning att närmare kommentera de olika typer av planeringssituatio- ner, som kan aktualiseras och som nämns i förarbetena. Det får anses vara en självklar angelägenhet att an- läggningar och verksamheter som betjänar flera kommuner – t.ex. anläggningar för sophantering, täkter och energiproduktion – sam- ordnas utifrån ett mellankommunalt perspektiv. Att sådana mel- lankommunala anläggningar ska hanteras gemensamt kan knappast anses vara ett sådant statligt intresse att det är befogat att via lag- stiftningen ge staten möjligheter att ingripa vid rättsverkande be- slut på grunden bristande mellankommunal samordning. Situa- tionen är dock en annan i fråga om sådana anläggningar och verk- samheter där staten har ansvaret för finansieringen eller som ingår i ett nationellt system, exempelvis när det gäller vägar, järnvägar, flygplatser och ledningar. Staten har här ett uppenbart intresse av att de statliga medlen används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, vilket bland annat torde innefatta önskemål att investeringarna ingår i en från nationell och regional synpunkt ändamålsenlig struktur av bebyggelse och anläggningar. I dessa fall ger bestäm- melserna om riksintressen i PBL och med tillhörande förordningar sammantaget tydliga befogenheter att både föra en dialog om hur riksintressena ska avgränsas och tillgo- doses i kommunernas planering och vid behov ingripa vid beslut om rättsverkande planer i de fall riksintressena inte tillgodoses med stöd av 12 kap. 1 § 1. I sammanhanget bör även erinras om be- stämmelserna i 3 och 4 §§ i den s.k. hushållningsförordningen som ger möjlighet att självständigt föreslå områden som bör anges som riksintressen. Motsvarande resonemang kan föras när det gäller mark- och vattenområden eller bebyggelseområden som har sådana värden att Mellankommunal och regional samverkan de har betydelse för boende och verksamma i andra kommuner, såsom natur- och friluftsområden eller kulturhistoriskt värdefulla miljöer, där det i första hand bör ankomma på de enskilda kommu- nerna att gemensamt söka en lämplig samordning i sin planering. I de fall områdena anses vara av riksintresse har med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1 § 1 möjligheter att pröva kom- munens beslut att anta en rättsverkande plan. Också prövning med stöd av de övriga prövnings- grunderna kan förutsätta bedömningar av en lämplig mellankom- munal samordning. För att miljökvalitetsnormer för exempelvis luftkvalitet ska kunna uppnås förutsätts inte sällan ett mellankom- munalt hänsynstaganden till förhållanden i andra kommuner och en samordning av skilda insatser. Bestämmelserna kan exempelvis läg- gas till grund för ingripande om en miljökvalitetsnorm inte kan till- godoses av skälet att ett överskridande kan aktualiseras i en grann- kommun till följd av en olämplig placering av ett externt köpcent- rum. Bristande mellankommunal samordning bör inte längre vara en självständig ingripandegrund Utgångspunkten för kommitténs förslag är sammanfattningsvis att kommunerna i flertalet fall har egna och gemensamma intressen av att söka en godtagbar samordning utan statlig inblandning och att incitamenten för detta ökar om kommunerna ges det fulla ansvaret för detta. ger övriga ingripandegrunder enligt 12 kap. möjlighet att både initiera och säkerställa att sådana väsentliga statliga intressen som kräver samordning tillgodoses på ett lämpligt sätt. Bestämmelserna i 12 kap. bör därför ändras genom att bristande mellankommunal samordning tas bort som en själv- ständig ingripandegrund. Genom att enbart ges ansvaret för utpekade natio- nella mål och statliga intressen och därmed sammanhängande sam- ordningsbehov mellan kommuner, tillskapas den efterfrågade tyd- ligheten om ansvarsfördelningen i regelsystemet, vilket är angeläget mot bakgrund av att det delvis p.g.a. oklarheter aldrig fungerat som avsett. Behovet och värdet av att tydliggöra vem som ytterst har ansva- ret för olika intressen, staten respektive kommunerna, medför dock en risk för att vissa regionala frågor kan hamna mellan Mellankommunal och regional samverkan Den risken har påtalats för t.ex. extern handelsetablering och bostadsförsörjning, som inte primärt är statliga intressen och där kommunerna inte alltid har ett självklart intresse av att sam- verka. Kommittén bedömer det dock som angeläget att kommu- nerna nu ges det fulla ansvaret för rätten att planlägga, och därmed också för att vid behov samverka med varandra, och att detta över- väger de eventuella riskerna. Eftersom det ställs krav på samverkan ska det också vara kommunernas skyldighet att på eget initiativ överklaga beslut som går dem emot och inte som kunna för- utsätta att tar det ansvaret. Som en konsekvens av detta synsätt föreslås också regeringens möjligheter till planföreläggande, dvs. att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser för att tillgodose behovet av mellankommunal sam- ordning slopad. Detta innebär att det krävs en justering i 12 kap. 6 §. Vidare krävs följdändringar i de bestämmelser som reglerar granskningsyttrandets innehåll i 4 kap. 9 § som innebär att den nu- varande punkten 3 om bristande mellankommunal samordning tas bort. 5.11.6Bestämmelser om uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag Kommitténs bedömning och förslag ska också fortsättningsvis verka för en mellan- samordning i de tidiga skedena av planeringen. Nu- varande bestämmelser i plan- och byggförordningen om länssty- relsens ansvar att tillhandahålla underlag för kommunernas pla- nering kan behöva förtydligas. Syftet är att ställa tydligare krav på ett samordnat och aktuellt underlag för hela länet som redo- visar nationella mål och statliga intressen som ska beaktas i kommunernas fysiska planering och som kan läggas till grund för bedömningar av behovet av samordning mellan kommu- nerna. Mellankommunal och regional samverkan grundläggande ansvar förutsätter ett regionalt perspektiv Kommitténs förslag att kommunen ska få ett tydligare ansvar för den mellankommunala samordningen och att möj- ligheter att ingripa ska begränsas innebär ingen begränsning av uppgifter att i de tidiga skedena av planeringen aktivt verka för en mellankommunal samordning. grund- läggande ansvar enligt såväl länsstyrelseinstruktionen som PBL och förutsätter tvärtom ofta att aktivt verkar för en mellankommunal samordning. Bestämmelserna om länssty- relsens uppgifter vid samråd om planer bör därför behållas oföränd- rade. Däremot finns det skäl att överväga om det behövs ändringar i lagstiftningen för att bättre ska kunna fullfölja upp- giften att verka för en mellankommunal samordning i det tidiga samrådet. Av länsstyrelseinstruktionen framgår att utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska samordna olika nationella mål och intressen och verka för att de får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Läns- styrelsen ska också främja länets utveckling. Dessa grundläggande uppgifter betonas även i PBL genom bestämmelser om att länssty- relsen dels ska ta till vara och samordna statens intressen i kommu- nernas planläggning, dels tillhandahålla underlag och ge råd om allmänna intressen i såväl översikts- som detaljplaneringen. Även bestämmelserna i och förordningen om hushållningen med mark och vatten ger tydliga uppgifter att tillhan- dahålla utredningar och underlag och att ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. ska få genomslag. uppgift att samordna skilda statliga intressen in- nebär ett ansvar att anpassa, tolka och samordna nationella mål och intressen utifrån länets regionala perspektiv. För att uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna för att tillgodose de nationella målen behövs ofta en samordning över administrativa gränser. På- fallande många av de frågor och behov som har lyfts fram under kommitténs kartläggning av behovet av regional samverkan har tydliga nationella drivkrafter. Det gäller t.ex. tillgång till bostäder, vindkraftsutbyggnad, utbyggnad av vägar och järnvägar, avfalls- hantering, de nationella miljömålen samt den nationella strategin för hållbar utveckling. Mellankommunal och regional samverkan Det finns behov av ett samordnat underlag om nationella mål och intressen Det finns således i flera avseenden från nationell synpunkt ett in- tresse av en utökad samverkan mellan kommuner, som behöver mötas genom ett samordnat underlag på den statliga nivån. Gäl- lande bestämmelser i ger i och för sig tillräckligt stöd för att arbetar med ett sådant underlag. Flertalet länsstyrel- ser arbetar också kontinuerligt med olika former av översikter och sammanställningar av nationella mål och statliga intressen. Under utredningsarbetet har det emellertid riktats kritik mot att underla- get är alltför sektoriserat och att det inte alltid förs en dialog med kommunerna om behovet av samordning. Erfarenheterna från ar- betet med regionala utvecklingsplan, den s.k. RUFS, visar att ett metodiskt arbete med att ett tvärsektoriellt re- gionalt planeringsunderlag som tas fram i dialog mellan regionala organ och kommuner kan lägga grunden för en ökad mellankom- munal samverkan. Det kan därför övervägas om länsstyrelsernas arbete med underlag om nationella mål och intressen behöver sys- tematiseras och utvecklas för att bättre svara mot dessa behov. Kommittén förutsätter att den ändrade ansvarsfördelningen när det gäller den mellankommunala samordningen tas till utgångspunkt för diskussioner inom länsstyrelserna och de centrala verken om hur underlaget kan förbättras. Arbetet bör naturligtvis anpassas till länens skilda förutsättningar och resurssituation. Det kan emeller- tid inte uteslutas att ansvar för ett samordnat under- lag behöver förtydligas i plan- och byggförordningen, exempelvis när det gäller omfattning och innehåll, dialog med kommuner och centrala verk.