sou · GTB387 · 2006-01-01 00:00:00 — De problem som finns inom pensionsadministrationen skulle i allt väsentligt kunna avhjälpas genom att en självständig och separat myndighet får ansvaret för pensionsadministrationen. Utan att lägga något detaljerat förslag föreslår utredningen därför att en självständig och separat pensionsmyndighet bildas med ansvar för pensionsadministrationen. 1Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension, att 8 kap. 2 och 4 §§, 9 kap. 2 § och 11 kap. 1 § skall ha följande lydelse. När pensionsrätt för premie- När pensionsrätt för premie- pension för en pensionssparare pension för en pensionssparare har fastställts, skall Premiepen- har fastställts, skall Premiepen- sionsmyndigheten föra över me- sionsmyndigheten föra över me- del som motsvarar pensionsrät- del som motsvarar pensionsrät- ten samt avkastningen enligt 1 § ten samt avkastningen enligt 1 § andra stycket till förvaltning i andra stycket till förvaltning i 1. värdepappersfonder eller 1. värdepappersfonder eller fondföretag som avses i 3 §, el- fondföretag som avses i 3 §, el- 2. de fonder som förvaltas av mievalsfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pen- (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder). sionsfonder (AP-fonder). Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av liv- ränta enligt 9 kap. 2 § skall medlen i stället föras över till Premie- pensionsmyndighetens livränteverksamhet. 1 Senaste lydelse 2004:64. När pensionsrätt för premie- pension första gången har fast- ställts för pensionsspararen, skall spararen upplysas om rätten att välja placering. Om spararen in- te anmäler något annat val inom den tid som Premiepensions- myndigheten bestämmer, skall medlen föras över till de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fon- den enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder).När pensionsrätt för premie- pension har fastställts för pensionsspararen, skall Premiepensionsmyndighe- ten föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen se- nast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepen- sionskontot. Om spararen inte har bestämt en sådan placering, skall medlen föras över till de fonder som förvaltas av Sjunde Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de fonder och fondföretag till vilka över- föring enligt första stycket 1 får göras. Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning skall föras över enligt 2 § första stycket skall pla- ceras. får dock bestämma ett högsta antal fonder som får antecknas på ett premiepensions- konto. När pensionsrätt för premie- pension första gången har fast- ställts för pensionsspararen, skall spararen upplysas om rät- ten att välja placering. Om spa- raren inte anmäler något annat val inom den tid som Premie- pensionsmyndigheten bestäm- mer, skall medlen föras över till När pensionsrätt för premie- pension har fastställts för pensionsspararen, skall Premiepensionsmyndighe- ten föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen se- nast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepen- sionskontot. Om spararen inte har bestämt en sådan placering, skall medlen föras över till Pre- miesparfonden. 2 Senaste lydelse 2000:197. AP-fonden enligt lagen om all- männa pensionsfonder (AP-fon- der). Pensionsspararen skall upplysas om de åtgärder som Pre- miepensionsmyndigheten enligt tredje stycket skall vidta när pen- sionsrätt för premiepension har fastställts. Spararen skall också upp- lysas om rätten att placera om fondmedlen enligt 5 §. Pensionsspararen har rätt att på begäran få ut sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. Den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspara- rens premiepensionskonto övergår då på Premiepensionsmyndig- heten. Pensionen skall bestämmas med utgångspunkt i tillgångar- nas värde vid inlösen av innehavet. Inlösen skall ske efter det att begäran kom in till myndigheten, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången skall betalas ut. En övergång till livränta får göras tidigast när pensionsspararen börjar ta ut premiepension. En övergång som begärs senare får ver- kan tidigast från och med månaden efter den då begäran kom in till . När Premiepensionsmyndighe- ten har påbörjat inlösen av pen- sionsspararens innehav, kan be- gäran inte återkallas. Övergången måste avse hela tillgodohavandet på premiepensionskontot och gäl- ler även för medel som senare till- förs kontot. De kostnader för skötsel av pre- miepensionssystemet som inte täcks på annat sätt skall täckas ge- nom avgifter som dras av från tillgodohavandena på pensionsspa- rarnas premiepensionskonton. Myndigheten bestämmer när avgifterna skall tas ut. Avgifterna disponeras av myndigheten. 3Senaste lydelse 2004:544. 4Senaste lydelse 1999:390. Avgifter får tas ut från fond- förvaltare för att täcka Premie- pensionsmyndighetens kostna- der för registrering av och infor- mation om fonder. För varje fond som finns registrerad hos myndigheten får en årlig avgift tas ut. Avgiften skall avse ett helt kalenderår. Om en fond registre- ras eller upphör att vara registre- rad under ett löpande kalenderår skall myndigheten ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. Upp- gift om att avgifter kan tas ut skall finnas i det avtal mellan myndigheten och förvaltaren som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2. Bestämmelserna i andra stycket gäller även för så- dana avgifter.Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter. Avgifterna skall bestämmas så att de beräknas täcka det aktuella årets kostnader med skälig fördelning mellan pensionsspararna. Härvid skall hänsyn tas till under- eller överskott från det föregå- ende året. Avgifterna skall helt eller delvis anges som en procentsats av till- godohavandet på varje pensionssparares premiepensionskonto. När procentsatsen fastställs får myndigheten utgå från en uppskattning av det sammanlagda värdet av tillgodohavandena på pensionssparar- nas premiepensionskonton. Avgifter får tas ut från fond- förvaltare för att täcka Premie- pensionsmyndighetens kostna- der för registrering av och infor- mation om fonder. Uppgift om att avgifter kan tas ut skall fin- nas i det avtal mellan myndig- heten och förvaltaren som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2. Bestämmelserna i andra stycket gäller även för sådana avgifter. Regeringen får meddela när- mare föreskrifter om uttaget av avgifter för Premiepensionsmyn- dighetens kostnader. Denna lag träder i kraft den 2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om , att 7 § skall ha följande lydelse. skall se till att pensionsspararna skall se till att pensionsspararna får tillgång till den information vid sina beslut om premiepensio- de behöver för att ta till vara sin nen får ett sådant stöd och till- rätt i premiepensionssystemet. gång till den information i övrigt som de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensions- Informationen enligt första stycket skall samordnas med Försäk- ringskassans information till de enskilda enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Denna lag träder i kraft den 5 Senaste lydelse 2004:842. Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som skall föras till de särskilda fonder som förvaltas en- ligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension.Sjunde AP-fonden får även förvalta de tillgångar som övergår till i enlighet med 9 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension. 3Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), dels att 5 kap. 3 och 4 §§ skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 2 § och 5 kap. 1, 2, 5–7§§ skall ha följande lydelse. Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift skall föras till Första–Fjärde AP-fonderna. Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension skall föras till Pre- miesparfonden eller Premievals- fonden. Premiesparfonden och Premie- valsfonden för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspen- sion. Förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse. Sjunde AP-fonden förvaltar särskilda fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Förvaltningen skall ske uteslutande i pensions- spararnas intresse och också i öv- rigt på ett aktsamt sätt. 6 Senaste lydelse 2000:998. Sjunde AP-fonden får ur var- ningen av medlen mellan fonder- na skall ske med hänsyn till pen- Premievalsfonden ta ut medel Sjunde AP-fonden får ur var- som uppkommit för respektive dera av fonderna ta ut medel för Om kostnaderna avser bå- de Premiesparfonden och Premie- uppkommit för respektive fond. valsfonden, skall de fördelas mel- Om kostnaderna avser flera av lan fonderna på ett skäligt sätt. fonderna, skall de fördelas mel- Sjunde AP-fonden skall ta lan fonderna på ett skäligt sätt. emot medel till och betala ut Sjunde AP-fonden skall ta medel från Premiesparfonden och emot medel till och betala ut Premievalsfonden enligt de an- medel från fonderna enligt de första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspen- sion med samt göra de åtaganden som anges i samma stycke 3–6. derna får inte medge att medel fonden får inte medge att medel delas ut till någon annan än Pre- delas ut till någon annan än Pre- de AP-fonden får inte heller ge- de AP-fonden får inte heller ge- nom fonderna utöva sådan fond- nom Premiesparfonden eller Pre- verksamhet som avser för- mievalsfonden utöva sådan fond- valtning av specialfonder enligt verksamhet som avser för- 6 kap. lagen (2004:46) om inves- valtning av specialfonder enligt 6 kap. lagen (2004:46) om inves- Sjunde AP-fonden får inte till Premiesparfonden och Premie- valsfonden förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt 7 Senaste lydelse 2004:68. aktiebolag att röstetalet för dem tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag över- stiger av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Sjunde AP-fonden får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktie- bolag som den förvärvat till Pre- miesparfonden eller Premievals- fonden endast när kravet på lång- siktigt hög avkastning eller beho- vet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. Premiesparfonden och Premie- valsfonden skall vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond skall vara lika stora. Värdet av en fondandel i Pre- miesparfonden eller Premievals- fonden är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fon- dernas tillgångar skall värderas med ledning av gällande mark- nadsvärde. Sjunde AP-fonden skall beräkna fondan- delsvärdet och underrätta Pre- miepensionsmyndigheten om värdet. När medel tillförs Premie- sparfonden eller Premievalsfon- den, skall Sjunde AP-fonden ut- färda fondandelar till Premie- pensionsmyndigheten. När me- del betalas ur en av fonderna, skall det ske genom inlösen av fondandelar. Fonderna skall vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond skall vara lika stora. Värdet av en fondandel i en fond är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondernas tillgångar skall värderas med ledning av gällande marknads- värde. Sjunde AP-fonden skall beräkna fondandelsvär- det och underrätta Premiepen- sionsmyndigheten om värdet. När medel tillförs fonderna, skall Sjunde AP-fonden utfärda fondandelar till Premiepen- sionsmyndigheten. När medel betalas ur en av fonderna, skall det ske genom inlösen av fond- andelar. Följande bestämmelser i den- na lag för Första–Fjärde AP- fonderna skall gälla också i fråga om Sjunde AP-fonden: –3 kap. om fondernas led- ning utom 3 § första stycket, –4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten med den avvikelsen att det för förvaltningen av Premievalsfon- den inte krävs att den totala risk- nivån skall vara låg, –4 kap. 2 § om verksamhets- plan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskil- da företag, och –4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag. Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om investeringsfon- der skall gälla för förvaltningen av Premiesparfonden och Premie- valsfonden: –2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställ- ning att handla med en investe- ringsfond, –2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, –4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en investe- ringsfond m.m., –4 kap. 8 och 9 §§ om upp- rättande och godkännande av Följande bestämmelser i den- na lag för Första–Fjärde AP- fonderna skall gälla också i fråga om Sjunde AP-fonden: –3 kap. om fondernas led- ning utom 3 § första stycket, –4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten, –4 kap. 2 § om verksamhets- plan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskil- da företag, och –4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag. Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om investeringsfon- der skall gälla för förvaltningen av fonderna: –2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställ- ning att handla med en investe- ringsfond, –2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, –4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en investe- ringsfond m.m., –4 kap. 8 och 9 §§ om upp- rättande och godkännande av fondbestämmelser, 8 Senaste lydelse 2004:68. – 4 kap. 13 § första – 4 kap. 13 § första om inlösen av fondandelar, om inlösen av fondandelar, – 4 kap. 15–23 §§ – 4 kap. 15–23 §§ mation om en investeringsfond, mation om en investeringsfond, – 5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ – 5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en vär- om placering av medel i en vär- depappersfond m.m., samt depappersfond m.m., samt – 10 kap. 17 § om skyldighet – 10 kap. 17 § om skyldighet för revisor att anmäla vissa för- för revisor att anmäla vissa för- bestämmelser som anges i första bestämmelser som anges i första stycket skall fonderna anses som och Premievalsfonden anses som om fondbolag skall avse Sjunde om fondbolag skall avse Sjunde AP-fonden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en investeringsfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, föreskriva avvikelser och medge undantag i det enskilda fallet från de bestämmelser som anges i första stycket. Denna lag träder i kraft den fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensions- systemet. Som ett led i pensionsreformen inrättades Premiepen- sionsmyndigheten (PPM) med uppgiften att administrera premie- pensionssystemet och bistå allmänheten i angelägenheter som rör deras premiepensionskonton. Pensionsreformen innefattade även beslutet om att inrätta Sjun- de AP-fonden för att förvalta Premiesparfonden, där medlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras. Sjunde AP- fonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland systemets valbara fonder. Det första valet i premiepensionssystemet genomfördes och föregicks av en period med en mycket stark börsutveckling, som efter valet följdes av en period med dramatiska kursfall. i efterhand kan det konstateras att systemet infördes när förväntningarna på aktiemarknaden var orealistiska och när skillnaden blev mycket stor mellan förväntningarna och den fak- tiska utvecklingen som därefter följde. I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja den enskildes val och byte av fonder genom information och vägledning. Utredningen har också i uppgift att bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åt- gärder på denna grund. Utredningen skall dessutom överväga systemets utformning när det gäller fondutbudets omfattning och sammansättning och före- slå åtgärder som kan underlätta valsituationen för den enskilde och minska risken för systematiskt dåliga utfall. Utredningen skall vidare utvärdera systemets kostnader i form av avgifter till deltagande fondförvaltare och därtill bedöma kon- sekvenserna av de förslag som läggs för systemets samlade admi- nistrationskostnader. Slutligen skall utredningen överväga och föreslå förbättringar för den enskilde i samband med övergång till livränta. Utredningens uppdrag bör ses mot bakgrunden att det gått sedan premiepensionssystemet infördes och att utvecklingen i flera avseenden har varit extraordinär. I utred- ningsdirektiven anges också en viktig restriktion genom att de för- slag till förbättringar som utredningen föreslår skall ligga inom ra- men för pensionsreformens grundläggande principer och mål. För att kunna dra slutsatser om hur denna restriktion påverkar utred- ningsuppdraget måste de principer och mål som låg till grund för pensionsreformen beaktas. Direktiven i sin helhet har fogats till betänkandet i bilaga 1. 1.2Pensionsreformens grundläggande principer och mål antog de riktlinjer som regeringen föreslagit för ett framtida ålderspensionssystem.1 Enligt riktlinjerna skall för premiepensionssystemet gälla bl.a. följande: Avsättningen av medel skall registreras på enskilda konton. Pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder en- ligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. De medel som sätts av inom premiepensionssystemet skall för- valtas av särskilda förvaltare, privata eller statliga, som väljs av de enskilda pensionsspararna. En eller flera statliga kapitalförvaltare skall inrättas för förvalt- ning av medel från pensionssparare som vill välja en sådan lös- ning. För dessa skall samma placeringsregler som för privata kapitalförvaltare gälla. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalför- valtarna. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU, rskr. 1993/94:439. Se kapitel 2 för en närmare redo- visning av ålderspensionssystemet. förordnades en särskild utredare för att med dessa riktlinjer som utgångspunkt utreda frågor rörande ett pre- miepensionssystem inom det allmänna pensionssystemets ram och föreslå hur ett sådant system tekniskt borde utformas. Utred- ningen, som antog namnet , lämnade sina förslag i delbetänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). föreslag innebar bl.a. att premiepen- sionssystemet skulle utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder i särskilda fonder (som utformas efter förebild av de regler som då gällde för värdepappersfonder) och att spararen efter det att han eller hon fyller skulle kunna teckna en pensionsförsäkring för de medel som sparats ihop. Vid beredningen av betänkande fann regeringen i samråd med de borgliga partier som stod bakom pen- sionsreformen att premiepensionssystemet borde ha en annan ut- formning. I utredningsdirektiven till premiereservutredning, som tillsattes , angavs att systemet skall vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även och att utredaren skulle lägga fram förslag om den tekniska utformningen av premiepensionssystemet. För att närmare bestämma vad som ligger inom ramen för pen- sionsreformens principer och mål, behöver även beaktas vilket uppdrag som följde av direktiven till premiereservutred- ning.2 Där angavs följande principer för utformningen av systemet: Systemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggt även och utformat som ett fondförsäkringssystem med en försäkringsgivare som är knuten till staten som i första hand handhas av en myndighet. i systemet skall ske i värdepappersfonder som administreras av fristående fondbolag, som även kan vara statliga. Enligt direktiven var utgångspunkten att det inte behövde inrättas särskilda fonder utan att de fonder som redan tillhandahölls på fondmarknaden borde kunna ta emot medel från systemet. 2 Dir. 1997:46. emot fick utredningen i uppdrag att överväga om det fanns anled- ning att införa placeringsregler för fondverksamheten i premiepen- sionssystemet utöver vad som gällde för fondverksamhet i övrigt. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Lag om premie- pension (SOU1997:131). 1.3Utgångspunkter för utredningens arbete Efter den sammanfattande genomgången av riktlinjerna för ålders- pensionssystemet och de tidigare utredningsuppdragen, kan föl- jande slutsatser dras beträffande ramarna för det nuvarande utred- ningsuppdraget. Uppdraget består i att föreslå förbättringar inom ramen för det befintliga systemet – inte att skapa ett nytt system. Utredningen har inte funnit denna restriktion vara alltför begränsande eftersom det rådande systemet kan konstateras fungera bra och vara rimligt kostnadseffektivt (se kapitel 5) som alternativet – ett helt annorlunda system med begränsad valfrihet – kräver en betydande omställning. Det nuvarande systemet bör, efter de förbättringar som utredningen föreslår, få möjlighet att verka ytterligare innan en mer genomgripande utvärdering görs. Det står klart att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem där kapitalför- valtningen sker i fonder som administreras av fristående fondför- valtare, som även kan vara statliga. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.3 Utgångspunkten skall även fortsättningsvis vara att det för för- valtningen av medel inom premiepensionssystemet inte behöver inrättas särskilda fonder som administreras av fondbolag som bil- dats för ändamålet. De fonder som uppfyller lagstiftningens krav för deltagande skall alltså vara valbara i systemet.4 Premiepensions- systemet skall med andra ord vara utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt kan anmäla sina fonder till systemet.5 3Se dir. 1997:46, s. 3. 4Se 8 kap. 2 och 3 §§ lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. 5De grundläggande kraven för att en fond skall kunna registreras i systemet är att fondförvaltaren dels har tillstånd att driva fondverksamhet i , dels ingått samarbets- avtal med PPM. Därutöver finns vissa formella krav som i första hand tar sikte på fonderna och hur dessa är utformade, t.ex. måste fonden uppfylla kraven i det s.k. UCITS-direktivet och i övrigt uppfylla de krav som ställs upp i samarbetsavtalet och som i huvudsak rör själva Innebörden av att systemet är öppet är att PPM vid en eventuell registrering inte skall göra någon bedömning av om fonden i övrigt är lämplig att ingå i systemet. De åtgärder som kan överlåtas på PPM att vidta för att begränsa fondutbudet bör vara marknadsmäs- siga och genomlysbara. I detta sammanhang är det viktigt att myn- digheten inte har befogenhet att agera på ett sådant sätt att dess objektivitet kan ifrågasättas. Sammanfattningsvis kan konstateras att en central utgångspunkt för utredningens arbete är att förbättra nuvarande system. Utred- ningen anlägger i sin analys ett spararperspektiv och betraktar systemet utifrån pensionsspararnas synvinkel. Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande såväl för utformningen av premiepensionssystemet som för PPM:s lö- pande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att ge pensionsspararna stora möjligheter att sköta sin förvaltning så att de får en god pre- miepension.