sou · GTB35 · 2006-01-01 00:00:00 — Staten skall tillförsäkra att alla har tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser. Utredningen föreslår att ovanstående mål underställs för godkännande. Syftet med postlagen skall breddas från att ta sikte på den sam- hällsomfattande posttjänsten till att omfatta alla posttjänster. En ny portalparagraf i postlagen föreslås i enlighet med detta. Bestämmel- serna i lagen skall syfta till att enskilda och myndigheter får tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet. Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begräns- ningar. Alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser. Bevakningsansvaret skall breddas till att omfatta alla posttjänster – inte bara den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall därför fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. Utredningen anser inte att det behövs någon ändring av definitio- nen av postverksamhet. I stället föreslås att den som bedriver verk- samhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift (upplåtelse av postboxanläggning) skall vara skyldig att anmäla denna verksamhet till tillståndsmyndigheten enligt postlagen. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet skall dock inte behöva anmäla sådan verksamhet. Upplåtelse av postboxanläggning skall, på samma sätt som postverksamhet, be- drivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlit- lighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas person- liga integritet upprätthålls. Möjlighet att återkalla tillstånd Vi föreslår att tillståndsmyndigheten får möjlighet att återkalla ett tillstånd, om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet . Omfattningen av de samhällsomfattande posttjänsterna Den samhällsomfattande posttjänsten bör ha samma omfattning som . Någon inskränkning till att endast avse enstaka försän- delser föreslås inte. Kvaliteten på de samhällsomfattande posttjänsterna Kravet om övernattbefordran skall kvarstå. Någon förändring av kvalitetskravet föreslås inte. Kravet har betydelse bl.a. för frågan om samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser. Utredningen anser dock att denna fråga bör lösas i förhandlingar mellan berörda parter inom ramen för gällande regelverk. Posten tillämpar vissa riktlinjer för sin utdelningstjänst när det gäller utdelningsservicen i tätort respektive i glesbygd. Dessa riktlinjer etablerades redan när Posten var ett statligt verk. Trots vad som anges i riktlinjerna om att dessa utformas i samråd mellan Posten och PTS, så är de inte några myndighetsföreskrifter eller ens några allmänna råd. De är i stället Postens egna interna riktlin- jer för hur utdelningsservicen skall handhas. Utredningen anser att PTS bör utfärda allmänna råd om utdel- ningsservicen för samhällsomfattande posttjänster. Övergången till att dela ut post i flerfamiljshus i fastighetsboxar bör påskyndas. Vi anser att PTS kan ange hur denna övergång får ske, i allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster. Upphandling av samhällsomfattande posttjänst i vissa fall Som postlagen är utformad kan den som vill bedriva postverk- samhet förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande post- tjänst. Någon begränsning av den börda som kan följa med ett så- dant åtagande anges dock inte i lagen. För att skapa goda marknadsförutsättningar för alla aktörer på postmarknaden bör det införas ett skydd mot att någon aktör för- pliktas att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i en ut- sträckning som är oskäligt betungande för företaget. När man av- gör huruvida en sådan förpliktelse skall anses som oskäligt betung- ande eller inte, skall hänsyn inte endast tas till de olönsamma delarna utan även till de marknadsfördelar som kan vara förenade med att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Utredningen föreslår därför att en samhällsomfattande post- tjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Utredningen bedömer dock att det inte är aktuellt att upphandla en sam- hällsomfattande posttjänst. Åtgärder mot otydlig prissättning och diskriminering Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall an- vända en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten. Kravet på icke-diskriminering gäller även individuella avtal som avser en samhällsomfattande posttjänst. Utredningen föreslår dessutom en bestämmelse i postlagen en- ligt vilken den som tillhandahåller en samhällsomfattande post- tjänst skall tillämpa principen om icke-diskriminering vid använd- ning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. Ett sådant särskilt pris skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insamling, sorter- ing, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika, såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i förhållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag. Det måste anses vara klarlagt att portokostnaderna för hushåll och små företag, såväl i absoluta tal som relativt andra kostnader, är så små att de inte motiverar en pristaksreglering. Det verkliga motivet för prisregleringen för de aktörer som efterfrågar denna är i stället att förhindra att Posten korssubventionerar mellan olika tjänster. De slutsatser som kan dras utifrån den studie som SCB utfört på utredningens uppdrag är att det inte är rimligt mot Posten att fort- sätta att använda KPI för beräkning av pristaket, eftersom detta leder till att Posten inte kommer att kompenseras för de kostnads- ökningar som sker för de tjänster som pristaket avser. SCB har bedömt att det inte finns några befintliga index som kan användas för att återspegla Postens kostnader för den prisreglerade tjänsten. I stället måste, enligt SCB, ett nytt särskilt postindex tas fram. Det alternativ som SCB förordar innebär dock en inte obe- tydlig administrativ börda. Framför allt innebär det att man blir tvungen att få fram de bakomliggande kostnaderna i detalj hos Posten för att tillhandahålla den tjänst som skall regleras. Detta arbete är detsamma som krävs för att kunna kontrollera att Postens priser för den samhällsomfattande tjänsten grundar sig på kostna- derna. Utredningen lämnar förslag som syftar till att öka skyddet mot otydlig prissättning och diskriminering vid prissättning av en sam- hällsomfattande posttjänst. Vi lämnar även förslag om skydd mot diskriminering i samband med tillämpningen av särskilda villkor i form av storkundsrabatter och liknande. Vi anser nämligen att detta är ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som korssubventionering än att hävda mycket små skyddsintressen som skäl för en allmän prisreglering – när det verkliga syftet är ett annat. Utredningen föreslår mot denna bak- grund att prisregleringen enligt postförordningen skall upphävas. Upphävandet kan dock ske tidigast efter att förslagen om ändringar i postlagen trätt i kraft. Det kan dessutom krävas ytterli- gare tid innan PTS tillämpat de nya bestämmelserna om klar och tydlig prissättning och skydd mot diskriminering i sådan utsträck- ning att de ger ett tillräckligt skydd mot korssubventionering. Det är därefter regeringen som bestämmer den exakta tidpunkten för avvecklingen av pristaksregleringen. får regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Regeringen har utsett Posten att göra detta. Regeringen föreslås nu få befogenhet att bemyndiga tillståndsmyn- digheten (PTS) att utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Den som tillhandahåller postnummersystemet är skyldig att på begäran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden. Samma skyldighet föreslås gälla om det begärs av den som är anmäld enligt postlagen för upplåtelse av postboxanläggningar. godkännande krävs enligt postlagen för ändring i postnummersystemet, om inte ändringen endast berör enstaka postadressater. skall i ärendet höra andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbok- föringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Denna samrådsskyldighet föreslås även omfatta dem som enligt postlagen är anmälda för upplåtelse av postboxanläggningar. Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst föreslås bli skyldig att på begäran ombesörja att eftersändning av adresse- rade försändelser som väger högst , som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför den- nes utdelningsområde. Villkoren för eftersändning skall vara skä- liga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhål- lande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande post- tjänst tillämpar för sin egen verksamhet. Rationell och säker hantering av ofrankerade och otillräckligt franke- rade brev För att ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev skall anses som obeställbart krävs , enligt postlagen, att mottagaren inte löser ut brevet. Utredningen föreslår i stället att skyldigheten för befordringsföretaget att erbjuda mottagaren att lösa ut brevet tas bort. Brevet skall alltså få hanteras som obeställbart redan om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat. Något hinder mot att dela ut brevet till mottagaren utan lösen eller att erbjuda mottagaren att lösa ut brevet skall dock inte finnas. Utredningen föreslår att PTS, utöver sina nuvarande uppgifter på postområdet, även skall främja att postmarknaden fungerar effek- tivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden. Vi föreslår att PTS nuvarande uppgift att fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med av- tal mellan staten och en postoperatör upphör. Vid tillsynen skall tillståndsmyndigheten ägna särskild uppmärk- samhet åt att avtal träffas som innebär att 1.de försändelser tillståndshavarna befordrar når andra tillstånds- havares anläggningar för postöverlämning till mottagare, 2.eftersändning av adresserade försändelser som väger högst , som befordrats av en tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför den tillståndshavarens utdelningsområde, 3.att principerna om insyn och icke-diskriminering tillämpas mellan den som tillhandahåller en samhällsomfattande post- tjänst och en annan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. Uppkommer tvist om sådana avtal, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part. PTS skall få meddela föreskrifter om krav på den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst även när det gäller att dels använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, dels ombesörja eftersändning, dels tillämpa icke-dis- kriminerande villkor i vissa fall, på samma sätt som beträffande övriga krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. PTS skall även genom tillståndsvillkor få ange på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras. Vi föreslår att PTS publicerar en rapport om huruvida prissättningen för de samhällsomfattande posttjänsterna uppfyller postlagens krav. Detta uppdrag kan ges i myndighetens reglerings- brev. PTS föreslås, i enlighet med artikel 14 punkten 8 i postdirektivet, få befogenhet att besluta om att upphäva skyldigheten för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att tillämpa postdi- rektivets redovisningsregler. PTS skall underrätta Europeiska kommissionen om beslutet. Avgifter för finansiering av PTS verksamhet Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillståndsmyndig- heten föreslås få föreskriva om skyldighet för den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen som består av att upp- låta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift (upplåtelse av postboxanläggning) att betala avgift för tillstånds- myndighetens verksamhet enligt postlagen. PTS skall få föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen för upplåtelse av postboxanläggning skall betala en årlig avgift om högst . PTS skall få meddela närmare föreskrifter om avgifterna. PTS skall även när det gäller avgifter för upplåtelse av postboxanlägg- ningar helt eller delvis få medge befrielse från avgiftsskyldighet, om det finns särskilda skäl till det. Utredningen anser att det är viktigt att utvecklingen på postmark- naden följs noga liksom att det redan inom 4–görs en ny uppföljning där man följer upp och analyse- rar effekterna av regleringen på postområdet. När det gäller statens ägarroll konstaterar utredningen att staten som ägare av Posten kommer att ställas inför en rad komplexa frågor av strategisk karaktär, som rör bl.a. Postens långsiktiga ekonomiska uthållighet. Ägarstrukturen kan i sig vara en faktor som har betydelse för Postens utveckling som företag liksom för postmarknadens långsiktiga effektivitet. När det gäller villkoren för små företag bedömer utredningen att en avveckling av pristaket för den samhällsomfattande posttjänsten, i kombination med kravet på icke-diskriminerande särskilda villkor, gör att utrymmet för nya konkurrenter på marknaden ökar, främst när det gäller lokala operatörer. Det konkurrenstryck som då upp- står kommer att motverka eventuella portohöjningar pga. prista- kets avskaffande. Fördelen av ett ökat konkurrenstryck på post- marknaden överväger nackdelar av att pristaket avskaffas, även för små företag. I allmänhet bör alltså en ökad konkurrens leda till lägre priser för posttjänsterna även för små företag. PTS verksamhet på postområdet finansieras genom avgifter från tillståndshavare och från dem som ansöker om tillstånd och för- handsbesked. Även de som är anmälda för upplåtelse av postbox- anläggningar enligt postlagen skall bidra till finansieringen av PTS verksamhet, enligt utredningens förslag. Några statliga anslag till PTS med anledning av utredningens förslag föreslås inte. The committees terms of reference concerning postal services were mainly: to describe the postal market and carry out an analysis of the effects of the liberalisation of the postal market on the national economy to analyse political objectives for the postal sector and evaluate regulation and the responsibility of authorities in the postal market as well as to assess whether legislation and the type of responsibility invested in authorities are aimed at ensuring that the political objectives for the postal sector are attained to propose amendments to legislation, the political objectives for the postal sector and the responsibilities of authorities, if necessary. Background and applicable law The overall goal for postal policy and what the government must guarantee is that postal services are available throughout the coun- try, meaning that everyone must be able to send and receive items of mail. The items of mail to be covered by this postal service are defined as all addressed items of mail weighing a maximum of , that is to say, in addition to letters, also parcels and addressed newspapers, catalogues and books. The overall goal for postal ser- vices is supplemented by a requirement on the level of service offered, that is to say a service goal. A general goal is specified in the Act and further details of this goal are to be found in licence conditions. Under the Act, postal services must be available throughout the country, implying that everyone can receive letters and other addressed items of mail weighing a maximum of . Postal services shall be of good quality and there must be opportu- nities for everyone to have such items of mail delivered at reason- able prices. Furthermore, some individual items of mail shall be delivered at uniform prices. There must also be opportunities to insure items of mail and to receive confirmation from the recipient that the item of mail has been received. Several provisions of the Postal Services Act concern the obliga- tions of entities carrying on postal operations. For example, postal operations shall be carried on under conditions that accommodate reasonable requirements of reliability and guarantee the protection of the and recipients personal integrity. Act (1993:20) is a general statute covering all sectors of society, including the postal sector. There is an EC Postal Directive, Directive 97/67/EC of Parliament and of the Council of on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of ser- vice (Postal Directive), amended by virtue of Directive 2002/39/EC of Parliament and of 2002 on amendment of Directive 97/67/EC in order to fur- ther increase competition in the postal sector in the Community. EU policy focuses on providing postal services of good quality as well as abolishing monopolies and establishing an inter- nal market for postal services from 2009. and () is the central administrative authority with collected responsibility - sector re- sponsibility - in the postal and electronic communication areas. Sector responsibility for the postal area means that PTS has exten- sive general responsibility for following developments, among other things from a consumer and regional policy point of view. At the same time, PTS does not play a role in general promotion of competition in the postal sector. PTS monitors developments and ensures that postal service meets societys needs. Developments in the Swedish postal market has chosen to describe and analyse the postal mar- ket on the basis of the division letters, unaddressed direct advertising () and parcels. This is a broader definition of the postal mar- ket than that usually used. Deliveries constitute the largest area in the letter market, repre- senting 73 per cent of the total volume. Office mail accounts for 20 per cent of the market and the proportion for letter-box mail is 7 per cent. The deliveries area includes the sub-areas economy letter deliveries (28 per cent of the volume of deliveries), first-class letter deliveries (21 per cent), addressed direct advertising () (33 per cent) and addressed magazines (18 per cent). Letters function primarily as a channel for information from companies to households, and 95.8 per cent of all letters delivered in 2003 were sent from companies. The proportion for households was considerably lower – the proportion of letters sent from households was 4.2 per cent of all letters despatched. is the predominant actor on the letter market with a market share of 92.9 per cent in 2003, measured in number of de- liveries. During the period 1996–2003, Posten ABs volumes fell by 9.6 per cent, while the total decrease in this market was 4.4 per cent. Developments from the top year 1996 when for- warded 3 361 million letters to the 3 037 million letters in 2003, is equivalent to an average rate of reduction of about 1.4 per cent per year, or over 30 million letters a year. The second largest operator on the letter market is CityMail which delivered 216 million items of mail in 2003. With a steady growth in volume, CityMail has increased its market share of the letter market since 1996 from 1.5 per cent to 6.6 per cent. The vol- ume of letters delivered in 2003 by the other 26 postal operators amounted to about 17 million items of mail, equivalent to 0.5 per cent of the letter market, in which the eight largest in terms of volume accounted for almost 90 per cent of the volume. The greatest competition to the letter as a form of communi- cation comes from different types of electronic communication developed over the last decade. An analysis of both companies and private individuals patterns of communication shows that teleph- ony, both fixed telephony and mobile telephony, is by far the most usual form of communication. However, for companies, the letter is still an important way of communicating; letters make up 25 per cent of total communication. Regarding households on the other hand, telephony is the most important form of communication followed by the Internet, while SMS accounts for 4 per cent and letters for 3 per cent of total communication. In 2003, over 3 billion items of mail were sent in . This means that almost half the number of items of mail on the Swedish postal market consist of unaddressed direct advertising. This may be compared with the number of items of mail which, for the same period, amounted to about 700 million. There are two major companies engaged in the distribution of in – Direktreklam (SDR). is definitely the predominant actor with a market share of 64 per cent, followed by SDR whose market share is 30 per cent. Of the remaining 6 per cent of the market, the company S-Post accounts for about 5 per cent and a number of small local distribution com- panies and sports associations for the remainder. The parcels market is usually defined on the basis of the weight of the items of mail. Parcels weighing up to are usually des- ignated light goods as opposed to heavy goods which is the term used for items of mail above . Regarding business parcels, that is to say parcels sent by compa- nies either to other companies or to private individuals, business in may choose between several distributors of parcels. The largest distributors in apart from Posten AB include DHL Danzas which is owned by , Schenker Privpak, which is ultimately owned by , TNT which is owned by the Dutch post office and () which is owned by the Danish and Norwegian post offices. In addition there are a number of small local transport companies. from several parcel distributors, was the largest actor on the domestic market in for busi- ness parcels weighing up to during the period 1993–2003. estimates its share of this market to be between 60 and 70 per cent. At present only Privpak offer distribu- tion of parcels to private individuals through parcel agents in Swe- den. estimate their market shares of all mail order parcels sent in to be 75–80 per cent and 20–25 per cent respectively. Posten ABs volume of inland parcels has amounted to between 40 and 43 million parcels a year over the last five-year period. However, the number of inland parcels has decreased by five per cent over the last five years. On the other hand, Posten ABs total volume of parcels delivered has increased, due to the fact that over- seas parcels have increased considerably in recent years. This devel- opment is the result of companies increased internationalisation as well as the participation of in parcel net- work DPD. The total market for parcels (inland and overseas) will probably continue to grow in the near future. Regarding the market for inland parcels, it is expected to be relatively or growing, particularly in the areas business parcels and parcels sent by mail order companies. On the other hand, the number of parcels sent by households, primarily to other households, is expected to decrease further in the years ahead. is considered today to generally fulfil the requirements of service as regards five-day service in all parts of the country, the scope of the service network, delivery times and com- plaints management.