sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Nuvarande reglering i och PBL innebär att det både i miljöbalksärendet och vid bygglovsprövningen ska göras en be- dömning av anläggningens eller verksamhetens förenlighet med den gällande detaljplanen och i förekommande fall av om en avvi- kelse är av sådan mindre omfattning att den kan godtas. Det har i praxis förekommit fall där olika bedömningar gjorts i bygglovs- och miljöbalksärendena, vilket naturligtvis är olyckligt. På kom- munal nivå bör detta inte vara något problem eftersom kommunen både har att pröva bygglovet och att yttra sig till det organ som gör miljöprövningen. För den fortsatta prövningen av frågan är det återigen av stor betydelse att instansordningen kan bli gemensam för miljöbalks- och PBL-prövningen. Man kan då undvika att olika domstolar gör olika bedömningar i samma fråga. Det skulle i och för sig kunna övervägas att låta prövningen i det ena ärendet vara styrande för utgången i det andra ärendet. Detta anses dock vara svårt att åstadkomma utan att ytterligare reglera förfarandet enligt de båda lagarna. En sådan reglering skulle sannolikt snarare kom- plicera än förenkla prövningsförfarandet. Det i föregående stycke föreslagna tillägget i 13 kap. 2 § PBL bör dock i vissa fall kunna bli tillämpligt i den nu aktuella situationen. Det bör medges vissa förenklingar när en ny detaljplan eller en plan- ändring görs enbart för en aktuella verksamhet som även prövas enligt I detta fall förutsätts att den aktuella utbyggnaden strider mot gäl- lande detaljplan eller att det inte finns någon detaljplan men att så- dan krävs enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 §. Det förutsätts också att detaljplanearbetet endast inriktas på att skapa den formella för- utsättningen för att tillåta utbyggnaden, dvs. att kommunen anser att verksamheten kan tillåtas och att det inte finns några andra planfrågor som behöver regleras. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning I denna situation är det uppenbart att planprövningen och miljö- balksprövningen till övervägande del kan ses som en dubbelpröv- ning av samma frågor. Prövningen i sak av verksamhetens lokalise- ring och miljökonsekvenser ska göras i miljöbalksärendet, där kommunen också har att yttra sig och givetvis har ett stort infly- tande. Planprövningen uppfattas i dessa situationer ibland bara som ett ytterligare förfarande som är formellt nödvändigt men som inte tillför något i sak. Detaljplanekravet ger ju i och för sig alltid kom- munen den formella möjligheten att inte tillåta verksamheten. I sådana fall där kommunen är intresserad av att verksamheten tillåts är det emellertid angeläget att det sammantagna förfarandet enligt och PBL blir så enkelt som möjligt, utan att dock vare sig kraven på planmässiga bedömningar eller en ordentlig miljö- prövning åsidosätts. Nuvarande regler ställer i den beskrivna situationen betydande krav på planförfarandet trots att en parallell prövning sker enligt balken. Det krävs i princip program, samråd och utställning och underlaget behöver innehålla bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning. Visserligen kan underlaget till stor del användas i båda ärendena men förfarandet behöver dubbleras. Eventuella överklaganden kommer sedan att ske i olika instanser med ökad tidsutdräkt och risk för olika bedömningar. Utgångspunkten för överväganden om lämpliga lösningar i detta fall bör vara att tillståndsprövningen enligt ska vara den huvudsakliga prövningsformen i sak när det gäller miljöfrå- gorna och att kommunen ska ges möjlighet att förenkla sitt plan- förfarande. Kommittén föreslår att det i denna situation ska gå att tillåta ett parallellt förfarande där kommunen ges möjlighet att, om den så önskar, låta sin prövning i detaljplaneläggningen delvis hängas på miljöbalksprövningen genom att samordna utställ- ningsförfarandet med kungörelseförfarandet och utnyttja hand- lingarna i tillståndsärendet. Liksom i tidigare diskuterade situatio- ner borde då beslut kunna tas samordnat och en gemensam in- stansordning kunna underlätta en eventuell överprövning. Två vik- tiga förutsättningar bör i det sammanhanget vara dels att det ändå har skett en ordentlig planmässig bedömning av det aktuella områ- dets lämplighet för etablering av miljöfarlig verksamhet, dels att förfarandet säkerställer att berörda sakägares intressen inte åsido- sätts. Det första kravet kommer att uppfyllas genom kommitténs förslag att det för ett förenklat planförfarande i dessa fall alltid ska krävas ett tydligt stöd i översiktsplan. Sakägarnas intressen i de de- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning lar som gäller verksamhetens miljöeffekter bör kunna anses beak- tade genom tillståndsprövningen enligt balken. Andra eventuella konsekvenser för vissa sakägare ska framgå av de plan- och genom- förandebeskrivningar som även i dessa fall måste upprättas och vara tillgängliga för yttranden. Sakägare ska därför ha lika goda möjlig- heter att bevaka sina intressen som vid hittillsvarande dubbla förfa- randen. Det här föreslagna förenklade planförfarandet bör endast vara möjligt i de fall då det är identiska verksamheter som prövas i plan- och miljöbalksärendena. Ytterligare en förutsättning är att miljö- balksprövningen leder fram till att den föreslagna lokaliseringen godtas. Det förenklade planförfarandet utgår ju i detta fall från att prövningen delvis sker i miljöbalksärendet. Om denna prövning skulle leda till att verksamheten inte kan godtas bör självfallet inte heller planen kunna antas. Detta bör uttryckligen framgå av be- stämmelserna. Vad som sedan återstår efter tillstånd enligt och an- tagandet av ny detaljplan är en bygglovsprövning. På samma sätt som angetts i föregående avsnitt får denna prövning dock en mera begränsad innebörd i och med att konsekvenserna för omgivningen redan är prövade. Kommittén föreslår således att det i 5 kap. PBL införs bestäm- melser som medger att förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan som enbart avser en verksamhet som ska tillstånds- prövas enligt ska kunna förenklas och samordnas med tillståndsprövningen. Av bestämmelserna bör även framgå att ett beslut om antagande gäller under förutsättning att beslutet om till- stånd vinner laga kraft. Möjligheterna till en samordning är mindre i de fall en detaljplane- läggning har en vidare inriktning I detta fall förutsätts liksom i det föregående att det behöver ske ett detaljplanearbete med miljöbalksprövningen. Skillnaden är att planarbetet i detta fall har en vidare inriktning än enbart att skapa de formella möjligheterna för utbyggnadens genomförande. Det kan handla om att det också behövs en reglering i plan av för- hållanden som rör andra fastigheter eller verksamheter, t.ex. ge- mensamma utfarter från ett industriområde. Det kan också handla om att kommunen i ett sammanhang vill reglera flera olika miljöpå- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning verkande verksamheter inom ett område eller att planen behöver reglera såväl utbyggnader av miljöpåverkande verksamheter som andra ändamål, t.ex. allmänna platser och angränsande bostadsom- råden eller annat. I detta fall är möjligheterna till samordning mindre som det till stor del handlar om olika frågor i de olika ärendena och det därför inte annat än i begränsade avseenden kan anses föreligga en egentlig dubbelprövning. Övervägande skäl talar därför för bedömningen att det i den beskrivna situationen knappast är möjligt att utforma några mera allmängiltiga förslag till samordningsmekanismer. Vad som alltid kan vara av värde är att så långt möjligt försöka utnyttja visst underlag, t.ex. miljökonse- kvensbeskrivningar, i båda prövningsförfarandena men det torde knappast kräva några lagstiftningsåtgärder och kan ju redan ske . 11.2.13Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft I de tidigare avsnitten har olika typfall för samordning mellan mil- jöbalksprövningen och PBL-prövningen diskuterats. Däremot har inte närmare berörts hur vissa särskilda verksamheter ska prövas. När det gäller vindkraftsanläggningar har kommittén redan tidigare i olika sammanhang behandlat de olika prövningsformerna och kunnat konstatera att dagens dubbelprövning inte är motiverad. Det kan därför finnas anledning att just när det gäller vindkrafts- anläggningarna något ytterligare diskutera i vilka former pröv- ningen lämpligen bör ske. Utgångspunkten bör vara att lokaliseringsprövningen när det gäller landbaserade anläggningar så långt möjligt bör ske enligt PBL. Tillstånd enligt bör endast krävas för de allra största anläggningarna. Gränsen skulle kunna sättas vid den nivå som t.o.m. gällde för regeringens tillåtlighetspröv- ning enligt 17 kap. , dvs. s.k. gruppstationer med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt. I övrigt bör lokaliseringen i princip prövas enligt PBL, för enstaka anläggningar normalt genom en bygglovspröv- ning. I det sammanhanget bör krav på skyddsåtgärder m.m. kunna föreskrivas vid den prövning som ska ske parallellt med anledning av en anmälan enligt 9 kap. 6 §. Behandlingen i miljöbalksärendet skulle då i normalfallet kunna innebära en hänvisning till generella Samordning mellan PBL och annan lagstiftning föreskrifter om högsta tillåtna bullernivåer och om maximala tider för ljus/skuggningsstörningar vid närliggande bebyggelse samt de eventuella ytterligare föreskrifter om försiktighetsmått m.m. som krävs i det enskilda fallet. Vid lokaliseringsprövningen i bygglovs- ärendet skulle man med stöd av relativt schablonartade beräkningar kunna bedöma det avstånd som, för aktuell typ av anläggning i ak- tuell terrängtyp, behövs mellan anläggningen och bebyggelsen för att de generella föreskrifterna ska kunna upprätthållas. Genom till- syn enligt får man sedan kontrollera att angivna värden inte överskrids och vid behov föreskriva skyddsåtgärder eller be- gränsningar av verksamheten. I områden där många men mindre anläggningar etableras bör prövningen i ökad utsträckning ske genom detaljplan för att de sammantagna konsekvenserna ska kunna beaktas. Kommittén före- slår därför en skärpning av detaljplanekravet så att hänsyn ska kunna tas också till andra anläggningar än dem en aktuell bygglovs- prövning avser. Utgångspunkten bör vara att detaljplan ska krävas inte bara vid en större etablering med flera anläggningar utan också när det gäller enstaka anläggningar inom ett område där det finns eller planeras också andra anläggningar och där den sammantagna effekten av de olika etableringarna innebär risk för betydande mil- jöpåverkan. Behovet av ändringar eller kompletteringar i övrigt i och tillhörande förordningar redovisade författningsförslag har, med ett undantag, en- dast rört PBL och därmed handläggning. För att en samordning ska kunna säkerställas behövs i vissa fall också motsvarande reglering av förfarandet enligt . Eftersom detta förfarande i huvudsak är reglerat i förordningsform krävs knappast några ändringar i balken. Frågan om vilka förordnings- ändringar som kan bli aktuella har inte behandlats närmare av kommittén. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 11.3Samordningen mellan PBL och trafiklagarna Kommitténs bedömning och förslag Den planering och bedömning som sker av utbyggnaden av bl.a. vägar och järnvägar sker enligt olika regelverk och samord- ningen brister i vissa fall. Ofta förekommer vad som kan anses vara dubbel planering och dubblerad prövning. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att genom generella förändringar kopplade till planformerna också skapa förutsätt- ningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplane- ringen. rörande samordning med lyfter särskilt fram behovet av samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar. På uppdrag av har en underlagsrapport tagits fram i vilken möj- ligheterna till samordning mellan PBL och trafiklagarna utretts. Som ett led i uppdraget ordnades ett särskilt seminarium med in- bjudna företrädare från bland annat trafikverken och länsstyrelser. Rapporten har namnet Samordning PBL och trafiklagarna och är daterad . Rapporten har sänts för synpunkter till de myndighetsföreträdare som medverkade vid seminariet. 11.3.2Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser Planeringen av trafikanläggningar sker på olika sätt beroende på vilket trafikslag det är fråga om. För väg och järnväg finns en plane- ring som delvis överlappar den kommunala fysiska planeringen. För luftfart och sjöfart finns också en planering, styrd av procedur för miljökonsekvensbedömning, som delvis överlappar den kommunala fysiska planeringen. Det är samlat många beslut som delvis överlappar varandra – så kallad dubbelprövning. Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Den statliga investeringsplaneringen – dvs. den process där inve- steringar i trafikanläggningar fördelas och den övergripande inrikt- ningen läggs fast genom beslut av riksdag, centrala verk respektive länsstyrelser eller regionala självstyrelseorgan – är inte kopplad till den kommunala fysiska planeringen. Sambanden är däremot tydliga när det gäller planering och prövning av enskilda trafikanläggningar och objekt. Objektens genomförande förbereds genom planering, sektorsplanering och projektplanering inkl. miljökonse- kvensbeskrivning (MKB). Dessutom upprättas ofta MKB för vissa typer av åtgärder såsom byggande i vatten, upplag av förorenade ämnen, åtgärder som skadar skyddade områden, till exempel s.k. En viktig utgångspunkt för diskussion om möjligheterna till samordning är de skilda lagar och regler som styr respektive trafik- slag, dvs. vägar, järnvägar, flygplatser samt farleder och hamnar. Planeringsprocessen för statliga objekt sker huvudsakligen med stöd av väglagen (1971:948) och för kommunala objekt genom detaljplanering enligt PBL. Väglagen reglerar inte bara planerings- processen utan även ansvaret för det allmänna vägnätet, byggande av allmän väg, drift av väg och ersättning till markägare, medan PBL är mer allmänt skriven när det gäller funktionerna och inte reglerar väghållningen. En gata inom detaljplan omfattas typiskt sett inte av väglagen, utan för huvudmannaskap, inlö- sen m.m. gäller. Det bör dock observeras att rätten till inlösen ock- så gäller allmän väg med kommunalt huvudmannaskap. För byggande av allmän väg (dvs. vanligtvis statlig infrastruktur) ska alltid finnas arbetsplan, även om det finns detaljplan för objek- tet. För objekt i den kommunala infrastrukturen behövs ingen ar- betsplan, utan bara detaljplan. Några viktiga likheter och skillnader mellan planering och pröv- ning enligt väglagen respektive PBL är följande. Stegvis planeringsprocess, men skilda regler och bindningar mellan plannivåer Planeringsprocesserna enligt både väglagen och PBL karakteriseras av ett stegvist förfarande där förutsättningar och alternativ succes- sivt redovisas och analyseras i syfte att nå fram till förslag. Den ob- ligatoriska förstudien enligt väglagen fortsätter ibland med en ut- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning redning av alternativa lokaliseringar (eller utredning inför reger- ingsprövning) samt slutförs i en arbetsplan. PBL:s flerstegsprocess är utförligare reglerad med en obligatorisk kommuntäckande över- siktsplanering, med eventuella fördjupningar för delområden, vi- dare till detaljplan, bygglov och bygganmälan. PBL innehåller dock inga bindande kopplingar mellan plannivåerna, utan det är möjligt att börja direkt med den rättsverkande detaljplaneläggningen. Delvis gemensamma, men också skilda materiella krav Planeringen av objekt enligt väglagen ska ske med hänsyn till både bestämmelser i (hänsynsreglerna i 2 kap., hushåll- ningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap.) och kompletterande krav i väglagen. För planläggning och prövning enligt PBL gäller PBL:s materiella bestämmelser i 1–3 kap. PBL, som i sin tur även hänvisar till 3 och 4 kap. . Olika krav på miljökonsekvensbeskrivningar En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder är inte obligatoriskt enligt PBL, utan beror på graden av påverkan på miljön och utgör en integrerad del i detaljplaneläggningen. För sär- skilt angivna verksamheter som anses medföra betydande miljöpå- verkan, t.ex. parkeringsanläggning för sammanhållen bebyggelse, ska en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder upprättas. En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder enligt är obligatorisk i arbetsplanen, t.o.m. för mindre ingrepp såsom bussfickor. Krav på miljökonsekvensbe- skrivningar för vissa planer och program infördes i svensk lagstift- ning. Detaljplanen kommer att kräva en så kallad miljökonsekvens- beskrivning för planer och program enligt regler i vissa fall. Förutsättningen är att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Något motsvarande krav kommer inte att införas för arbetsplaner enligt väglagen. I vissa si- tuationer kommer det att krävas såväl en miljökonsekvensbeskriv- ning för planer och program som en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder avseende samma detaljplan. Olikheter i fråga om ansvarsfördelning och roller Aktörernas ansvar och mandat skiljer sig åt mellan väglagen, PBL och , bl.a. när det gäller samrådsprocessen och MKB. Den grundläggande skillnaden är att planläggning och beslut enligt PBL i huvudsak är ett kommunalt ansvar, medan , Samordning mellan PBL och annan lagstiftning och miljödomstolar har ansvar för skilda beslutssteg en- ligt väglagen och . Verksamhetsutövarens ansvar att upprätta MKB enligt väglagen och är en annan grund- läggande skillnad som förtjänar att framhållas. I sammanhanget bör nämnas regler om tillåtlighetsprövning av regeringen för motorvägar, motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av . Skillnader i fråga om de rättsverkande planernas räckvidd En detaljplan måste ha en genomförandetid på , under vilken byggrätten är garanterad. Arbetsplanen är giltig med möjlighet till förlängning i taget om det finns synner- liga skäl. Arbetsplan kan inte medge bygglovfrihet – det kan detalj- plan. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (här kallad banlagen) är ett av genomförandeinstrumenten för planerade investeringar i järnvägens infrastruktur, utbyggnad av järnvägar och andra spåranläggningar. Eftersom banlagen skapades med väglagen som förebild är analysen av likheter och skillnader mellan väglagen och PBL även giltig i förhållande till banlagen. Några specifika skillnader när det gäller banlagen bör dock lyftas fram. som behövs för järnvägsändamålet planläggs som kvartersmark och inte som allmän plats För byggande av järnväg ska som regel upprättas järnvägsplan. Banlagen saknar emellertid ett institut motsvarande vägrätt med stöd av järnvägsplan, som automatiskt ger åtkomst till mark, vil- ket innebär att markåtkomsten får säkras genom ett förfarande om inlösen som kan begäras av både järnvägsbyggaren och fastighets- ägaren. Järnvägsändamålet kan även fastställas genom kommunens detaljplan. är emellertid inte en sådan allmän plats som ska vara allmänt tillgänglig för allmänheten, utan planläggs som kvartersmark. Kvartersmark ger inte rätt till inlösen. Dubbel planläggning kan krävas Järnvägsplanens uppgift är att reglera järnvägsanordningar och markutnyttjande samt åtkomstfrågor. Detaljplan kan emellertid – utöver det ovan nämnda säkrandet av järnvägsändamålet – behöva Samordning mellan PBL och annan lagstiftning reglera placering och utformning av tillhörande anordningar samt kräva skyddsåtgärder för att motverka störningar på omgivningen. Kompletterande anläggningar, såsom stationer, resecentra och tunnlar behöver regleras och säkerställas särskilt. Det blir således ofta fråga om en dubbel planläggning för järnväg, som vanligtvis sker i samråd mellan aktörerna. I sammanhanget bör nämnas att det för järnvägsplan inte ges möjlighet till förenkling om det finns en detaljplan. En annan omständighet är att järnvägsplan gäller och inte kan förlängas. Flygplatser och luftfart regleras annorlunda än vägar och järnväg. Driften – flyget – är en internationell angelägenhet där konventio- ner och avtal tar över stor del av regleringen. Prövning av nya flygplatser sker normalt utifrån avgränsade fråge- ställningar Inrättande, drift och byggande av flygplatser för allmänt bruk krä- ver tillstånd av enligt luftfartslagen (1957:297). Prövningen enligt luftfartslagen av flygplats och dess verksamhet är främst inriktad på trafikeringen med tanke på säkerhet, teknik, ekonomi, försvaret och trafikpolitik, men även störningar för omgivningen ska beaktas. Hänsynsreglerna i 2 kap. ska inte tillämpas, däremot ska reglerna i om hushållning med mark- och vattenområden i 3–4 kap. samt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. tillämpas. Vissa större flygplatser (om minst 2 100 m banlängd) ska tillåt- lighetsprövas av regeringen, varvid prövningen sker med utgångs- punkt från bestämmelser. Särskilda krav på miljökonsekvensbeskrivningar Kopplingen av luftfartslagen till har lett till en special- reglering för denna typ av miljökonsekvensbeskrivning för luft- farten. En MKB för luftfartslagens beslut ska i princip tas fram oavsett storlek. Det saknas en översiktlig planprocess för flygplatslokalisering, men översiktsplaneringen kan ge viss vägledning Till skillnad från vägar och järnvägar finns ingen formaliserad na- tionell, regional eller interregional fysisk planering för sektorn, Samordning mellan PBL och annan lagstiftning utan de övergripande diskussionerna inför lokalisering av nya flyg- platser styrs av flera faktorer och sker i informella processer med skilda aktörer inblandade. Samrådsprocesserna om MKB inför beslut enligt luftfartslagen eller enligt utgör i formell mening den enda offentliga planeringsprocessen där alternativa lokaliseringar belyses inom luftfarten. Också översiktsplaneringen kan utnyttjas för att utvär- dera och belysa alternativ, men ger inte samma möjlighet till jämfö- relse mellan olika kommuner. Detaljplaneläggning är normalt en förutsättning Lokalisering av flygplats kräver normalt detaljplan, eftersom det måste anses som sådan enstaka anläggning som kan ge betydande påverkan på omgivningen. Det kan vidare förutsättas att detaljpla- nen behöver åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Planlägg- ning enligt PBL tillhandahåller på så sätt en planerings- och miljö- bedömningsprocedur för en bredare dialog om frågan om lokalise- ring av en flygplats på viss plats. Reglerna för sjöfart har flera grundläggande likheter med luftfar- tens regelsystem. Det gäller exempelvis beroendet av internatio- nella konventioner och avtal, den trafikpolitiska karaktären vid prövning att inrätta allmän farled eller allmän hamn enligt den s.k. farledslagen (1983:293) samt avsaknaden av formali- serad nationell, regional eller interregional fysisk planering för sek- torn. I likhet med luftfarten är miljökonsekvensbedömningen inför beslut enligt farledslagen den enda offentliga planeringsprocessen inom sektorn. De likartade regelsystemen innebär således motsva- rande skillnader i förhållande till beslut i PBL och . Några viktiga skillnader är följande. Flera aktörer har ansvar Utveckling och förvaltning av infrastrukturen i samband med sjö- transporter och hamnar är vanligen delat mellan , kommuner och kommunägda eller fristående bolag. Obligatorisk regeringsprövning för allmänna farleder Alla allmänna farleder ska tillåtlighetsprövas av regeringen med stöd av . Därigenom skapas ytterligare offentliga pro- Samordning mellan PBL och annan lagstiftning Regeringsprövning kan även aktualiseras för allmänna hamnar, om regeringen förbehåller sig en rätt att pröva. Tillstånd enligt krävs i vissa fall