sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom en sådan delegering av uppgiften åstadkoms en ännu tydligare separation av beslutet om uppdraget i förhållande till regeringen, som trots allt har en ägarroll i Posten. Det bör inte vara aktuellt att delegera en sådan uppgift till någon annan myndighet än tillståndsmyndigheten. Detta stämmer också väl överens med bemyndigandet i samma bestämmelse i postlagen för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyn- digheten att meddela närmare föreskrifter om krav på den som till- handahåller samhällsomfattande posttjänst och tillhandahållandet och förvaltningen av postnummersystemet. Enligt utredningen bör därför uppgiften att utse en tillstånds- havare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet av regeringen kunna delegeras till tillståndsmyndigheten. Rätt till postnummer för den som upplåter postboxar till allmänheten I avsnitt 9.5 föreslog utredningen att ett förfarande med anmäl- ningsplikt skall införas för den som upplåter utrymme i postbox- anläggning dvs. postboxar, till allmänheten mot avgift. Redan i det sammanhanget har vi tagit ställning för att den som är anmäld till tillståndsmyndigheten för sådan verksamhet på begäran skall kunna erhålla postnummer för postboxanläggningar. Enligt postlagen är den som tillhandahåller postnummersystemet skyldig att på begä- ran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för post- boxanläggningar inom begärda postnummerområden. Utredningen föreslår således att denna rätt även skall tillkomma den som är an- mäld för att bedriva verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift. Precis som när det gäller tillståndshavare skall tillståndsmyndig- heten i enskilda fall få bevilja undantag från denna skyldighet, om en tilldelning av begärt postnummer i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummer- systemet. skall godkänna ändringar i postnummer- systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Tillstånds- myndigheten skall i ärendet höra andra tillståndshavare, myndig- heter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Som en konsekvens av utredningens förslag om tilldelning av postnummer föreslås att samrådsskyldigheten även skall gälla i förhållande till dem som är anmälda för upplåtelse av postboxanläggningar. Det skall dock krävas att de är berörda. Genom ändringarna i postlagen infördes bestämmelser om att en tillståndshavare som innehar en anläggning för postöverlämning till mottagare är skyldig att göra det möjligt att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå dessa anläggningar. Detta skall ske på skäliga och konkurrensneutrala villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tilläm- par för sin egen verksamhet. har en författ- ningsreglerad medlingsroll i tvister som gäller tillståndshavarnas möjligheter att nå andra tillståndshavares anläggningar för postö- verlämning till mottagare. PTS anser att lagstiftningen för postboxanläggningar fungerar väl. Några andra klagomål på systemet har inte kommit till utred- ningens kännedom. Det saknas därför anledning för utredningen att föreslå några åtgärder beträffande befintliga bestämmelser i postlagen om postboxanläggningar. För att hantera adressändringar finns ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, (SvAAB). SvAAB svarar för att definitiva och tillfälliga adressändringar från privatpersoner och företag samlas in och kvalitetskontrolleras. Därefter levereras adressändringarna till Posten, CityMail och ca 20 andra postoperatörer samt till och (). En anmälan om flyttning är kostnadsfri, medan det tas ut en avgift för eftersändning av den beställande kunden. Flyttningsanmälan och beställning av eftersändning är två sepa- rata tjänster. Eftersändning kan vara definitiv eller tillfällig. Dess- utom kan lagring av post beställas. är det ca 20 postoperatörer med tillstånd an- slutna till SvAAB, och dessa får kontinuerlig information om an- mälda adressändringar och beställda tjänster. Postoperatörerna får uppgifter om adressändring medan får uppgifterna en gång per dag. Tjänsterna definitiv och tillfällig eftersändning samt lagring av post utförs av postoperatörerna och för detta får de ersättning från SvAAB. Förhållandet mellan SvAAB och de olika postoperatörerna regleras i separata avtal mellan operatörerna och SvAAB. Genom avtal regleras också ersättningen för utförda tjänster. Systemet omfattar dock inte ersättning för eftersändningar utanför operatö- rens distributionsområde. SvAAB ägs till av Posten och till av . OptiMail äger av aktierna i . I styrelsen för SvAAB ingår representanter för Posten, OptiMail och övriga anslutna operatörer. Även om Posten äger övervägande de- len av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett Enligt avtalet skall bolaget verka konkurrensneut- ralt. Alla som har tillstånd enligt postlagen att bedriva postverk- samhet har rätt att ansluta sig till systemet enligt ett, visserligen ensidigt, åtagande från SvAAB. Genom systemet garanteras upp- gifter till operatörerna om tillfällig eller definitiv eftersändning. Priserna för detta regleras enligt separata avtal med operatörerna. I propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 26) be- dömde regeringen att det är angeläget att SvAAB uppträder kon- kurrensneutralt i förhållande till anslutna tillståndshavare. Möjlig- heten att nå detta syfte genom frivilliga överenskommelser angå- ende inflytandefrågor m.m. mellan tillståndshavarna borde enligt regeringen prövas. uppdrog regeringen till PTS att med utgångspunkt i vissa riktlinjer samt vad som anförts i propositionen och trafikutskottets betänkande (bet. 1998/99:TU11) ta initiativ till och organisera förhandlingar mellan Posten och övriga postoperatörer avseende dels SvAAB, dels efter- sändningssystemet. PTS redovisade uppdraget . PTS medverkade till att en överenskommelse kom till stånd om SvAAB som innebar att Posten äger av aktierna i och dåvarande CityMail resterande . Inflytandet över bolaget reglerades i ett aktieägaravtal, som bl.a. föreskriver fördelningen av styrelseplatser mellan operatörerna, där två styrel- seplatser utses av Posten och två av övriga postoperatörer, med en garanti för () att få tillsätta en styrelseplats, vilket innebär att en styrelseplats tillsätts på förslag från CityMail och en från FPF. Styrelsens ordförande skall vara neutral. Utredningen har erfarit att systemet med adressändring och eftersändning som hanteras genom SvAAB fungerar väl. Någon anledning för utredningen att lämna förslag till reglering av adress- ändringssystemet har inte framkommit. 16Dnr N1999/10833/ITFoU 17Dnr 99-15920/69 Utredningens förslag: Den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst skall på begäran ombesörja att eftersänd- ning av adresserade försändelser som väger högst , som be- fordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde. Villkoren för eftersändning skall vara skäliga och konkur- rensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet. Behovet av eftersändning uppkommer i flera fall. En utgångspunkt för eftersändning är att avsändaren saknar uppdatering om att mottagaren har flyttat eller tillfälligt vistas på annan adress. Om mottagaren i ett sådant fall har begärt eftersändning hos SvAAB, eftersänder operatörerna brevet. Det förekommer också att privat- personer på eget initiativ adresserar om felaktigt adresserade för- sändelser och stoppar ner dem i någon av Postens brevlådor, s.k. privat eftersändning. Dessutom förekommer att enskilda på detta vis anger på försändelsen att adressaten flyttat eller är okänd och anger åter avsändaren eller något liknande. Ett ytterligare fall är returer i samband med distanshandel i form av t.ex. postorder eller e-handel. I sådana fall förekommer att beställaren returnerar för- sändelsen genom att ange på omslaget att den skall returneras till avsändaren, och lägger försändelsen på en av Postens brevlådor. Beställd eftersändning utanför operatörens utdelningsområde De postoperatörer, utöver Posten, som har etablerat sig på mark- naden har alla valt att göra det inom geografiskt begränsade distri- butionsområden. En följd av detta blir att operatörerna inte själva delar ut post till mottagare som har begärt eftersändning till adres- ser utanför det distributionsområde där postoperatörerna är verk- samma. För att dessa operatörer ändå skall kunna utföra sina upp- drag, och posten nå fram till mottagarna väljer operatörerna nor- malt att befordra försändelserna med Posten som har ett rikstäck- ande distributionsnät. Enligt Posten handlar det om ett fåtal för- sändelser som eftersänds utanför operatörens eget område genom Postens försorg – av CityMails volymer och 0,3 pro- cent av övriga operatörers volymer ,. När det gäller City- Mails volymer uppgick dessa till 304 000 försändelser. Övriga operatörers volymer var totalt 39 000 försändelser 2003. Posten anser att denna hantering fungerar tillfredsställande genom avtal mellan å ena sidan Posten och å andra sidan CityMail och () och att det således inte finns någon anledning till lagreglering, vare sig av principerna för prissättningen eller den administrativa hanteringen av en sådan prissättning. Villkoren för denna utdelning regleras i avtal mellan Posten och postoperatörerna samt med FPF. Alternativet till att sluta ett särskilt avtal med om distribution av försändelser utanför eget distributionsområde är att operatören adresserar om och fran- kerar försändelsen och därefter sänder den vidare via Posten till vanlig taxa, dvs. frimärkt eller frankerat. Operatörerna kan därvid stödja sig på den samhällsomfattande posttjänsten och den beford- ringsplikt som denna innebär för Posten. För att få tillgång till ett praktiskt förfaringssätt och ett lägre pris än fullt porto för hantering av sådana eftersändningar utanför det egna distributionsområdet krävs att en operatör kan träffa sär- skilt avtal om detta med Posten. Postlagen ger inte något stöd för en operatör att få till stånd ett sådant avtal. CityMails avtal med innebär att CityMail månatligen betalar en viss summa för eftersändningar. Betalningen är i princip baserad på fullt porto för enstaka maskinfrankerade brev. CiyMail använder samlingskuvert för eftersändningar med Posten och betalningen sker med ett fast pris per kuvert. För de små lokala operatörerna som är medlemmar i be- fordras försändelserna enligt avtalsvillkoren mellan Posten och FPF. Priset följer Postens prislista för fakturerade försändelser i lägsta viktklassen (per försändelse). Eftersom det i dessa fall är få försändelser per inlämning är kostna- den för dessa försändelser dock högre än ersättningen, enligt Pos- tens uppgifter. En fråga i sammanhanget är vilka rättigheter som konkurrens- lagen (1993:20) ger för en operatör att använda sig av Posten för eftersändningar utanför det egna distributionsområdet. I KKV:s avgörande om icke-ingripandebesked för principer gällande andra postoperatörers tillgång till Postens post- boxanläggningar (dnr 389/96) redovisas vissa principer om leve- SOU 2005:5 Överväganden och förslag ransvägran och tillgång till nödvändiga faciliteter. Därvid anför KKV bl.a. följande: Enligt konkurrenslagens förarbeten (prop. 1992/93:56 s. 21) skall, vid tillämpningen av konkurrenslagen, mycken ledning kunna hämtas från praxis. En slutsats som kan dras från EG-rättens praxis är den allmänna, otvetydiga princi- pen att företag med en dominerande ställning inte får vägra att leverera sina varor eller tjänster till antingen konkurrenter eller kunder, om denna vägran inte har objektiv grund och den har en signifikant påverkan på konkurrensen. När det föreligger en skyldighet att leverera innebär artikel 86 i i sig en skyldighet att inte diskriminera om köparna är i konkurrens med varandra. När kunden också är konkurrent till det domine- rande företaget på någon marknad, vanligtvis nedströms, beror påverkan på konkurrensen i stor utsträckning på om köparen kan erhålla varan eller tjänsten någon annanstans, om det finns andra konkurrenter nedströms och hur viktig varan eller tjäns- ten är för köparens affärsverksamhet. Inom EG:s konkurrens- rätt har vidare utvecklats en doktrin som innebär att ett mark- nadsdominerande företag under vissa omständigheter kan vara skyldigt att upplåta produktionsresurser m.m. som är nödvän- diga för att andra företag skall kunna bedriva verksamhet, dokt- rinen om s.k. nödvändiga faciliteter. Kännetecknande för en nödvändig facilitet är bl.a. att den kontrolleras av ett eller flera företag och att den är nödvändig för produktionen av en viss vara eller tjänst. Det skall heller inte föreligga några praktiska möjligheter för andra att duplicera faciliteten ifråga. Ett mark- nadsdominerande företag kan vara skyldigt att upplåta en nöd- vändig facilitet även till nya aktörer, som företaget tidigare inte haft någon affärsförbindelse med, om en vägran att ge tillträde till faciliteten i betydande grad negativt påverkar konkurrensen. Slutligen skall det finnas en möjlighet att ge tillgång till facilite- ten, dvs. att det är möjligt att avskilja själva faciliteten från rätten att använda eller distribuera facilitetens prestationer. Det strider således mot förbudet i konkurrenslagen mot missbruk av dominerande ställning att ett företag som innehar en nödvändig facilitet utnyttjar denna för att stärka sin egen ställning på en annan besläktad marknad som är konkurrensutsatt. Detta kan ske genom att neka konkurrenter tillträde till den nödvändiga faciliteten, men även genom att bevilja tillträde till faciliteten på mindre fördelaktiga villkor än vad som gäller för de egna aktivi- teterna. I det aktuella fallet bedömde KKV att Posten hade en dominerande ställning på postmarknaden och att konkurrenterna ansågs vara be- roende av postboxsystemet för att kunna bedriva verksamhet på denna marknad. KKV ansåg mot denna bakgrund att postbox- systemet var att anse som en nödvändig facilitet. Något motsva- rande klargörande beträffande tillgången till eftersändningstjänster utanför det egna distributionsområdet finns inte. Utredningen be- dömer det dock som mindre sannolikt att eftersändning skulle ut- göra en sådan facilitet, enligt konkurrensrätten. Enligt utredningen är det trots detta i allmänhet inte rimligt att en postoperatör skall vara skyldig att erlägga fullt, eller i det när- maste fullt, porto för eftersändningar utanför det egna distribu- tionsområdet, som Posten lämnar omfattande storkunds- rabatter för brevbefordran. En reglering av villkoren för marknadsinträde skulle kunna un- derlätta nya marknadsinträden på postmarknaden. Eftersändning utanför det egna distributionsområdet bör regleras på liknande sätt som skyldigheten att insortera försändelser i anläggningar för postöverlämning till mottagare. Genom en lagstadgad rätt till efter- sändning utanför det egna distributionsområdet minskas tröskel- effekterna för nya företag på postmarknaden av att inte ha tillgång till ett rikstäckande nät från start. En reglering av eftersändningar, tillsammans med befintlig reglering av postnummersystemet och tillgången till postboxar, bör innebära att tillgången till grund- läggande postal infrastruktur för alla postoperatörer säkerställs. Först när en sådan reglering finns på plats finns enligt utredningen grundförutsättningarna för att skapa en verklig konkurrens på postmarknaden. Det är endast Posten som tillhandahåller en rikstäckande posttjänst. De lokala postoperatörerna bedriver i många fall verk- samhet i liten omfattning. Under sådana förhållanden är det inte rimligt att en skyldighet att ombesörja eftersändning av adresserade försändelser som befordrats av en annan tillståndshavare utanför dennes utdelningsområde skall gälla alla tillståndshavare. Det skulle kunna bli oskäligt betungande i vissa fall. I stället bör en sådan skyldighet endast gälla den som tillhandahåller en samhällsomfat- tande posttjänst. Problemet med eftersändningar utanför det egna distributions- området gäller, enligt vad utredningen erfarit, framförallt brev. Det är dock viktigt att även sådana försändelser som tidningar och tid- skrifter omfattas av skyldigheten att eftersända. Sådana försändel- ser utgör brev bara om de är inneslutna i omslag. När det gäller pa- ket har aktörerna på paketmarknaden tillgång till egen infrastruktur för eftersändningar. Begreppet paket är utmönstrat ur postlagen. En lämplig avgränsning av vilka försändelser som skall omfattas av skyldigheten att eftersända bör därför vara adresserade försändelser som väger högst . Skyldigheten skall i övrigt be- gränsas av vad som omfattas av befordringsskyldigheten enligt till- ståndsvillkoren. Detta innebär att skyldigheten att eftersända bara kan avse det geografiska område som befordringsskyldigheten en- ligt tillståndsvillkoren omfattar. Den lagstadgade skyldigheten skall gälla först om den åberopas av en tillståndshavare enligt postlagen. Om sådana tillståndshavare når uppgörelser på frivillig väg med i första hand Posten om att ombesörja eftersändningen är det givetvis att föredra. Skyldigheten skall därför bara gälla fall när eftersändning begärs av en tillstånds- havare. I likhet med det som gäller skyldigheten för tillståndshavare att göra det möjligt att de försändelser som befordrats av andra till- ståndshavare kan nå tillståndshavarens postboxanläggning, skall villkoren för eftersändning vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verk- samhet. Frågor om tvistlösning, medling, yttrande och övrig handlägg- ning av frågor som rör eftersändning behandlas i avsnitt 9.11. När brev och andra därmed jämställda försändelser läggs i en av Postens brevlådor utan frankering med en angivelse på försändelsen om att den skall eftersändas till en annan adress eller sändas åter till avsändaren, bör detta ses som något annat än när mottagaren har beställt eftersändning genom SvAAB. Sådana eftersändningar bru- kar benämnas privata eftersändningar, jfr t.ex. propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95). Posten distribuerar enligt kutym även sådana försändelser, men anser att det egentligen rör sig om ofrankerade brev som skall hanteras enligt bestämmelserna för obeställbara brev, om mottaga- ren inte löser ut brevet. Förfarandet har vuxit fram när Posten var ensam distributör på postmarknaden. Privat efter- sändning används i praktiken av många och uppfattas antagli- gen av dessa som ett av Posten accepterat förfarande. Allmänheten utgår alltså i många fall från att försändelser som läggs på brevlåda på detta sätt kommer till rätta. På så vis kan det dock inträffa att Posten får svara för distribution av någon annan postoperatörs distributionsuppdrag eller returnera försändelsen till ursprunglig operatör utan ersättning för detta. Posten befordrar i dessa fall för- sändelserna helt utan ersättning. Det korrekta förfarandet bör vara att begära eftersändning eller lagring av post genom SvAAB eller att ånyo frankera posten vid eftersändning. Returer till postorderföretag och andra distanshandelsföretag som sker genom att den som beställt varan och fått den per brev sänder tillbaks den till avsändaren utan att betala porto, och bara anger åter avsändaren eller något liknande på försändelsen, bör enligt utredningen bäst regleras genom avtal mellan postoperatören och distanshandelsföretaget. I sammanhanget bör också nämnas att Posten tillhandahåller en särskild returtjänst för paket. Ett distanshandelsföretag som ändå använder sig av brevtjänsten för att skicka varor till sina kunder bör avtala med postoperatören om er- sättningen för returerna, om man har intresse av att återfå returne- rade varor. Detta bör därför inte vara en fråga som behöver regleras särskilt. Frågan om privat eftersändning via Postens brevlådor har lösts på så vis att postoperatören enligt särskilt avtal antingen er- sätter Posten med en schablonmässigt bestämd summa, vilken be- räknas efter en bedömning av den genomsnittliga mängden post som distribueras på detta sätt, eller får den privat eftersända posten i retur. gäller att privat eftersändning med andra postoperatö- rer än CityMail är avtalsreglerad på så sätt att Posten returnerar sådana försändelser till aktuell postoperatör utan att ta ut någon ersättning för detta. När det gäller CityMail innebär avtalsregler- ingen att Posten skall eftersända adresserade försändelser som ur- sprungligen distribuerats av CityMail och som mottagaren lämnat till Posten med uppgift om adressatens nya adress. Om uppgift om ny adress saknas, returnerar Posten försändelsen direkt till City- Mail. CityMail ersätter Posten utifrån en schablonmässig beräkning av antalet privata eftersändningar. Utredningen anser det viktigt att Posten inte diskriminerar i förhållande till sina konkurrenter även när det gäller s.k. privat eftersändning. Det bör därför inte förekomma att Posten vidare- befordrar post som man själv ursprungligen befordrat utan nytt porto medan man för andra operatörer begär lösen för privat efter- sända försändelser utan porto. Med hänsyn till att många försän- delser saknar uppgifter om vem som ursprungligen befordrat dem anser utredningen dock att risken för sådan diskriminering är liten. Sammantaget finns därför enligt utredningen inte skäl att särskilt reglera frågan om s.k. privat eftersändning. 9.10Ofrankerade eller otillräckligt frankerade för- sändelser Enligt postlagen skall ett brev anses obeställbart om det inte kan delas ut till mottagaren, om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat och mottagaren inte löser ut det eller om det har åter- sänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från . Ett obeställbart brev skall om möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till till- ståndsmyndigheten (PTS). Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag. Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av tillståndsmyndigheten och en- dast om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne. Enligt förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 92) kan en operatör själv välja om en ofrankerad respektive otillräckligt fran- kerad brevförsändelse skall delas ut till adressaten, trots att motta- garen vägrar att betala en lösenavgift, eller att behandla den enligt bestämmelserna för obeställbara brev. Den som bedriver postverksamhet får därmed enligt nuvarande regler anses ha en långtgående befordringsplikt av ofrankerade eller otillräckligt frankerade brev. För Postens del accentueras problemen genom att företaget ålagts att svara för den samhällsomfattande posttjänsten. Posten är enligt sina tillståndsvillkor, till skillnad från övriga operatörer, skyldig att upprätthålla ett brevlådenät för insamling av brev. Brevlådenätet består av cirka 30 000 brevlådor. An- svaret för den samhällsomfattande posttjänsten innebär att Posten med avseende på såväl tjänsteutbud som sättet att tillhandahålla tjänsterna måste svara mot de behov som finns hos befolkningen i sin helhet, vilket gör att Posten exponeras för ofrankerade respek- tive otillräckligt frankerade försändelser i större utsträckning än Problem uppstår framför allt med försändelser där uppgifter om avsändaren inte framgår av kuvert eller annat omslag.