sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 6En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Utredningens förslag: En lagteknisk lösning för en skatt på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att avfallet innehåll av fossilt kol infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Som förutsättning skall gälla att skatten tas ut när avfallet förbränns för uppvärmningsändamål. Skatt skall tas ut på avfallsfraktioner med fossilt ursprung med följande komponenter. -energiskatt till en i särskild ordning fastställd nivå, och -koldioxidsskatt enligt innehållet av fossilt kol. Avfallet skall inte vara skattepliktigt för svavelskatt. Energiskattesatsen skall vara per ton av avfallets innehåll av fossilt kol och motsvarande koldioxidskattesats skall vara per ton, dvs. totalt per ton av avfallets innehåll av fossilt kol. Om fossila fraktioner förbränns tillsammans med icke fossila fraktioner (blandade fraktioner) skall skatten tas ut med utgångspunkt i den blandade fraktionens procentuella innehåll av fossilt kol, beräknat på dess viktprocent. Genom att infoga avfallet i energiskattesystemet kommer samma beskattningsregler att gälla för de fossila bränslena, oavsett om de utgörs av kol, naturgas, mineraloljor (bensin, diesel- och eldnings- oljor), eller fossilt avfall. Detta innebär bland annat att industrins nedsättningsregler och den s.k. kraftvärmebeskattningen skall gälla för förbränning av avfall med fossilt ursprung. Härigenom uppnås främst två saker. Dels ökar likformigheten i energibeskattningen och den konkurrensfördel som avfallets fossila andel har gentemot andra fossila bränslen minskar, dels blir det en ökad kostnad för behandlingsmetoden förbränning vilket ger incitament till en ökad materialåtervinning. Detta medför att värdet av den skattefrihet som biobränslena har gentemot avfallsförbränningen ökar. Denna lösning styr därför mot såväl uppsatta avfalls- som klimatpolitiska mål samt ligger i linje med de fastställda energipolitiska målen. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns I avsnittet redovisas hur en avfallsbeskattning kan åstadkommas genom att inlemma den fossila delen av avfallet i den befintliga energibeskattningen samt hur modellen lämpligen bör utformas för att svara mot kommittédirektivens krav på att lösningen lagtek- niskt skall garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter. Utifrån denna modellbeskrivning har de slutsatser dragits som återfinns i avsnitt 5. Avsnittet inleds med allmänna utgångspunkter för att infoga avfallet i energibeskattningen och följs därefter upp av utred- ningens överväganden och förslag. I appendix återfinns en redogörelse för vilka de fossila avfallsfraktionerna framförallt är. Eftersom den lagtekniska lösning som presenteras i avsnittet tar sitt avstamp i energibeskattningen har utredningen valt att kalla lösningen för energiskattemodellen, till skillnad från den s.k. avfallsskattemodellen som beskrivs i avsnitt 7. Slutligen vill vi inledningsvis förtydliga att vi i texten emellanåt använder oss av uttrycket den nya skattepliktiga produkten m.fl. variationer på detta tema. Med dessa uttryck menar vi genom- gående den del av avfallet som skall beskattas i enlighet med den avgränsning som redovisas nedan i avsnitt 6.2 Hur skall det skattepliktiga bränslet avfall definieras? Den svenska avfallspolitiken beskrivs utförligt i avsnitt 2. En av flera utgångspunkter är att stödja den s.k. avfallshierarkin (se avsnitt 2.1.2.). Beträffande avfallshierarkin gäller som en del i denna att materialåtervinning prioriteras framför energiutvinning när detta i ett helhetsperspektiv är miljömässigt motiverat. Utred- ningens överväganden kring ett inkluderande av avfall som för- bränns i den befintliga energibeskattningen får ses mot bakgrund av bland annat denna avfallshierarki. I lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) finns regler om beskattning av bränslen och el. Skatt på bränsle tas ut i form av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Beskattningen av energi har i huvudsak två uppgifter. Den har en fiskal funktion eller skall med andra ord bidra till att finansiera offentliga åtaganden. Den skall dock även verka styrande mot energi- och miljöpolitiska mål som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpå- verkan. I likhet med andra skatter och styrmedel skall energibe- skattningen vara utformad så att den i största möjliga utsträckning är kostnadseffektiv, konkurrensneutral och administrativt enkel. Ett krav är vidare att den är förenlig med gemenskapsrätten och övriga internationella åtaganden. Den bör inte heller inverka negativt på inkomstfördelning, resursanvändning, tillväxt och sysselsättning. Till en början motiverades punktskatterna på energi främst av fiskala skäl. utökades beskattningsargumenten med energipolitiska skäl. Staten strävade genom bland annat höjda skatter på oljeprodukter i kombination med en kraftig utbyggnad av elproduktionskapaciteten – framför allt genom kärnkraftssats- ningen – att styra bort från olja. tillkom miljöar- gumentet. infördes en differentiering av bensin- skatten, genom att blyfri bensin fick en lägre skattesats. På grund- val av bland annat arbete omstrukturerades energibeskattningen. Detta skedde i samband med den stora skattereformen som genomfördes . Den ökade miljörelateringen har t.ex. kommit till uttryck genom att koldioxid- och svavelskatten samt differentiering av skatten på oljeprodukter införts. Dagens svenska energibeskattning är i huvudsak utformad som konsumtionsskatter, dock med inslag av beskattning i produk- tionsledet. LSE är uppbyggd så att endast bränslen som används för motordrift eller för uppvärmning beskattas. Det finns regler om skattebefrielse för särskilt angivna användningsområden och diffe- rentierade skattenivåer beroende på inom vilken sektor av samhäl- let som bränsleförbrukningen sker (se avsnitt 6.6 nedan). Energi- och miljöpolitisk styrning Genom energi- och koldioxidbeskattningen eftersträvas en mins- kad förbrukning av de bränslen som beskattas, med undantag för beskattningen av råtallolja, som införts av näringspolitiska skäl (att säkerställa industrins behov av råtallolja som råvara för olika typer En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns av kemikalietillverkning). Det går inte att säga att LSE är inriktad på att styra användningen av bränslen mot något annat område, såsom t.ex. återvinning. är avfall som förbränns inte skattebelagt. Med beaktande av vad som ovan anförts kring systematiken i energibeskattningen finns det därför fog för att anse att avfall är ett skattesub- ventionerat bränsle till den del det utgörs av fossila fraktioner (Ett undantag härifrån är dock de s.k. avfallsoljorna, eller spilloljorna [se Appendix A6.5] som beskattas). Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmningsändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den sned- vridning till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineral- oljor, kol och naturgas. En sådan förändring medför att de ekonomiska förhållandena förändras och att det i vissa fall blir lönsamt att nyttja avfallets materialresurs energiresurs slutligen nyttjas. Lönsam- hetsbedömningen blir i dessa fall avhängig alternativkostnaden dvs. vad det kostar att utnyttja avfallets materialresurs jämfört med dess energiresurs. Genom att de fossila avfallsfraktionerna beskattas blir det dyrare att utnyttja dess energi. Då kommuner eller verksam- heter planerar sin avfallshantering får de således en högre kostnad för förbränning med energiutvinning för dessa fraktioner att jäm- föra med kostnader för alternativa behandlingar. Det blir då mer lönsamt att ytterligare lägga resurser på att genom information, bättre sorteringssystem eller liknande öka återvinningen på de fraktioner som redan tidigare var lönsamma att materialåtervinna. Eftersom det således blir lönsamt att sortera ut de fraktioner vars material kan återvinnas till en lägre kostnad än energin kan utvinnas till bör det med en högre energiutvinningskostnad bli fler fraktioner som sorteras ut till materialåtervinning. Härigenom bidrar en energibeskattning av avfall till att stödja avfallshierarkin. Den reella effekten av en beskattning av avfallets fossila fraktion beror dock ytterst på skattens faktiska utformning varvid t.ex. användandet av schabloner kan spela in. Avsikten med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är inte att styra dessa från förbränning med energiutvinning utan att styra dem till ytterligare materialåtervinning innan det förbränns En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Genom att skattebelägga den fossila delen av avfallet ökas likformigheten i energibeskattningen som avfallspolitikens mål om ökad materialåtervinning i något högre grad tillgodoses. 6.1.3Vad innebär det att föra in avfall som en skattepliktig produkt i lagen om skatt på energi? Genom att infoga den fossila delen av avfallet i energibeskattningen uppnås främst två saker. Dels ökar likformigheten i energibe- skattningen och den konkurrensfördel som avfallet har gentemot andra fossila bränslen minskar, dels blir det en ökad kostnad för behandlingsmetoden förbränning vilket ger incitament till en ökad materialåtervinning. Denna lösning styr därför mot såväl uppsatta avfalls- som klimatpolitiska mål. En annan fråga är om målupp- fyllelsen på vissa områden är av så begränsad betydelse att även kompletterande alternativa styrmedel bör föreslås. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 8. Utredningens ytterligare överväganden kring lämpligheten att föra in energiskattemodellen i lagstiftningen redovisas i avsnitt 5. Att föra in avfall som en skattepliktig produkt i LSE innebär att denna nya skattepliktiga produkt förs in i det befintliga regel- verket i LSE. De skatter som finns i LSE bör alltså i huvudsak tas ut efter samma principer på de fossila avfallsfraktionerna som på olja, kol och andra energi- och koldioxidskattepliktiga pro- dukter. Det bör inte kunna komma ifråga att inom ramen för LSE tillämpa någon annan norm för uttag av koldioxidskatt på avfall som förbränns än för de fall då denna skatt tas ut på andra fossila bränslen. Beträffande energiskatten förhåller det sig dock något annorlunda, eftersom det inte finns någon fastlagd norm för dess uttagande. Det bör poängteras att om avfall förs in som en skattepliktig produkt i LSE följer detta energislag den utveckling och de förändringar som görs av energibeskattningen. Det finns därmed å ena sidan begränsade möjligheter att utforma särskilda skatteregler för just förbränning av avfall i förhållande till andra fossila bränslen som används för uppvärmning. Å andra sidan ligger det ett stort värde just i det faktum att styrmedlet blir så generellt som möjligt, eftersom detta bidrar till en önskvärd likformighet i energibeskattningen. Eftersom det är de fossila utsläppen av koldioxid från avfallsförbränning som indirekt föreslås En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns bli beskattade genom en skatt på avfallets fossila fraktion, innebär detta att incitamenten att minska dessa utsläpp där det är samhälls- ekonomiskt lönsamt förstärks. 6.1.4Energiskattedirektivet och dess betydelse för en nationell beskattning av avfall En inledande, och därtill grundläggande, fråga som måste ställas om avfallets fossila del, såsom bränsle betraktat, skall infogas i energi- beskattningen är huruvida detta bränsle lyder under reglerna i energiskattedirektivet,1 dvs. om det är att anse som ett harmoniserat bränsle. Svaret på den frågan är relevant för utredningens fortsatta överväganden. I det följande diskuteras denna fråga från några viktiga utgångspunkter. Är avfallsförbränning en fråga om kvittblivning eller uppvärmning? Den övergripande principen i energiskattedirektivet är att de bränslen som omfattas av direktivet och används för uppvärm- ningsändamål eller som motorbränsle skall beskattas. En central fråga vid infogande av den fossila delen av avfallet i energi- beskattningen är om avfallet kan anses vara ett harmoniserat bränsle och därmed lyder under energiskattedirektivets regelverk. Ett sätt att skriva bort direktivet vore att anse att förbränning av avfall endast handlar om kvittblivning vilket, vid sådan bedömning, innebär att direktivet inte är tillämpligt, eftersom detta behandlar förbränning för uppvärmningsändamål (eller motordrift). Härvid kan avfallsoljorna tas som ett belysande exempel. I beskattas sådana oljor om de förbränns. Det synes därvid svårt att undanta dessa från beskattning med hänvisning till att det är för kvittblivning som de förbränns. Redan vid tillämpningen av mineraloljedirektivet har det nämligen klarlagts att avfallsoljor skall beskattas när de används för uppvärmning. Vid bedömningen bör även konkurrensen mellan bränslen på energimarknaden beaktas. Om avfallet konkurrerar med andra 1 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns (skattepliktiga) bränslen på marknaden och används som substitut för t.ex. olja vore det en märklig ordning att i skattehänseende behandla dessa bränslen på olika sätt endast av det skälet att det finns en vilja att bli av med avfallet. I realiteten handlar det ju i princip alltid om att använda avfallet såsom bränsle i olika (kraft-) värmeverk på samma sätt som t.ex. eldningsolja. Det ovan sagda medför att det är utredningens övertygelse att förbränningen av avfall, i ett svenskt perspektiv, inte kan ses endast som kvittblivning utan i stället generellt sett måste ses som om avfallet används för uppvärmningsändamål. Detta innebär att energiskattedirektivet inte kan skrivas bort såsom icke tillämpligt på avfall på den grunden att avfallsförbränning inte är fråga om uppvärmningsändamål. Omfattas den fossila fraktionen av avfallet av direktivets bestämmelse i artikel 2.3 om beskattningen av kolväten? Under förutsättning att avfall som förbränns i normalfallet innebär att avfallet används för uppvärmningsändamål uppstår nästa fråga, nämligen om det finns någon regel i energiskattedirektivet som tar sikte på den fossila delen av avfallet. Inledningsvis kan konstateras att de s.k. avfallsoljorna såsom ovan nämnts, är skattepliktiga enligt direktivet.2 Från dessa kan därför bortses i den fortsatta fram- ställningen. Den fråga som framförallt uppkommer är i stället om främst plast- och gummiavfall med fossilt ursprung (vilket svarar för den dominerande delen av koldioxidutsläppen från avfallsför- bränningen) är att likställa med sådana kolväten som medlems- staterna är skyldiga att beskatta i nivå med likvärdiga energi- produkter när de används för uppvärmning (se artikel 2.3 tredje stycket energiskattedirektivet).3 Av artikel 16 följer att medlems- staterna har möjlighet att skattebefria produkter som är skatte- pliktiga enligt artikel 2 i direktivet, om de består av eller innehåller en eller flera av uppräknade produkter. En av dessa uppräknade produkter är produkter som framställts av biomassa, inklusive 2Skatteplikten för s.k. avfallsoljor följer av att de hänförs till sådana KN-nummer, som enligt artikel 2.1 i energiskattedirektivet medför skatteplikt. 3Redan enligt det tidigare mineraloljedirektivet (artikel 2.3 i direktiv /81/EEG) var medlemsstaterna skyldiga att beskatta varje annat kolväte, utom stenkol, brunkol, torv eller andra liknande fasta kolväten eller naturgas avsedda att användas, bjuds ut till försäljning eller används för uppvärmningsändamål. Regeln har alltså i det nya energiskattedirektivet ändrats från att gälla gasformiga och flytande kolväten till att omfatta samtliga kolväten, dvs. även fasta kolväten. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns produkter enligt KN-nr 4401 och 4402.4 Med biomassa avses den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, samt den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall.5 Detta torde innebära att avfallet i och för sig kan skattebefrias enligt artikel 16. En förutsättning härför är dock att skatteplikt föreligger enligt artikel 2.3. Energiskattedirektivet beskattar energiprodukter. Det kan redan av den anledningen ifrågasättas om t.ex. ordinärt plastavfall är att anse som en energiprodukt i den bemärkelse som avses i direktivet, detta alldeles oavsett om avfallet, helt eller delvis, definitions- mässigt är att betrakta som ett kolväte. Sannolikt skulle en legaldefinition av begreppet energiprodukt inte omfatta avfall i den vida betydelse detta begrepp har. Frågan har troligtvis inte penetrerats närmare under direktivarbetet, en rimlig bedömning är dock att avsikten bakom artikeln inte varit att harmonisera beskattningen av fossila avfallsfraktioner. Denna bedömning vinner stöd bland annat av att det, såvitt bekant, inte finns någon medlemsstat som utifrån direktivets bestämmelser känt sig manat att införa en fossil avfallsbeskattning. Ytterligare stöd för denna bedömning kan möjligen återfinnas i den ovan angivna artikel 16, enligt vilket skattebefrielse kan ske för produkter som framställts. Avfall torde svårligen kunna anses framställt i den betydelse som återspeglas i artikeln, i all synnerhet inte i syfte att förbrännas eller annars användas såsom energiprodukt. Någon särregel som avser att ändå beskatta avfall finns inte. Utredningens slutsats innebär att en beskattning av fossila avfallsfraktioner inte kan anses omfattas av EU-harmoniserade skatteregler genom energiskattedirektivet. Man kan därför säga att det inte finns något behov av att, med stöd av artikel 16 i energiskattedirektivet, tillämpa skattebefrielse för den icke fossila delen av industriellt och kommunalt avfall, eftersom sådant avfall över huvud taget inte omfattas av skatteplikt enligt energi- skattedirektivet. Artikel 16 siktar i stället – såvitt avser biomassa – 4KN-nr 4401 = brännved i form av stockar, kubbar vedträn, kvistar, risknippen e.d.; trä i form av flis eller spån, annat än träspån enligt nr 4404, sågspån eller annat träavfall, även aggolomererat till vedträn, briketter, pelletter eller liknande former. KN-nr 4402 = träkol (inbegripet kol av nötter eller nötskal), även agglomererat. 5Av uttalande till rådsprotokollet i samband med antagandet av energiskattedirektivet framgår av punkten 9 att The Commission notes that landfill gases, sewage treatment gases and biogases are within the scope of the definition of biomass. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns in sig på de situationer när denna ingår som en komponent i en produkt som används som drivmedel. Utredningens bedömning: Fossilt avfall är inte att anse som ett harmoniserat bränsle enligt energiskattedirektivet. Utredningen har under sina överväganden ovan kunnat konstatera att det avfall som förbränns generellt sett får anses användas för uppvärmningsändamål. Tillämpning av energiskattedirektivet är därför inte uteslutet på den grunden. Vad sedan beträffar frågan om artikel 2.3 medför en skyldighet för medlemsstaterna att beskatta de fossila avfallsfraktionerna har utredningen besvarat denna fråga nekande. Sammanfattningsvis är det därför utredningens stånd- punkt att den fossila delen av avfallet – frånsett avfallsoljorna – inte omfattas av de harmoniserade regler som direktivet påbjuder, utan är en nationell skatt i avsaknad av harmoniserade regler inom EU. Detta är fullt tillåtet enligt gemenskapsrätten, men får vissa effekter ur statsstödssynpunkt. 6.2Hur skall det skattepliktiga bränslet avfall definieras? Avfall kan, som en effekt av den vida definition som gäller för avfall, vara såväl biobränsle som fossilt bränsle beroende på vilken avfallsfraktion som avses. Det är därför omöjligt att föra in det generella begreppet avfall i LSE, i all synnerhet som det endast är den fossila delen som skall vara skattepliktig. I avfallsförbrännings- anläggningarna och samförbränningsanläggningarna förbränns i rena eller blandade fraktioner bland annat plast, gummi, syntetiskt material, lösningsmedel, spillolja m.m. av fossilt ursprung. Som utgångspunkt kan följande definition sägas träffa det mesta avfallet av fossilt ursprung. 1.plast och gummi med fossilt ursprung i olja, kol eller naturgas, som ingår i eller utgör avfall, En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns 2.kolväteavfall, t.ex. lösningsmedel och spilloljor av fossilt ursprung, och 3.övriga energirika föreningar innehållande grundämnet kol, där kolatomen och den energi den bär har fossilt ursprung i olja, kol eller naturgas, som ingår i eller utgör avfall. För att få till stånd en enkel tillämpning av avfallsbeskattningen inom ramen för energiskattesystemet krävs en klar definition av skattebasen. Detta innebär att utredningen bör hitta en definition som täcker in de ovanstående punkterna utan att för den sakens skull bli alltför tung och otymplig. Eftersom det handlar om att beskatta den fossila delen av avfallet är det rimligt att definitionen av den nya skattepliktiga produkten bör utgå från avfallets innehåll av fossilt kol. Vad gäller innebörden av begreppet avfall kan som vägledning användas den definition som finns i 15 kap. 1 § första stycket . Enligt denna definition avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som inne- havaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Av bestämmelsen framgår vidare att regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om avfallskategorier enligt första stycket. Definitionen i 15 kap. 1 § grundar sig på det s.k. avfallsdirektivet.6 I artikel 1 a i direktivet definieras avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Enligt 2 § lagen (1999:673) om skatt på avfall jämställs även annat material med avfall om det åtnjuter samma behandling som avfallet, dvs. i det fallet om det förs in till en avfallsanläggning. Avfallsskatt tas sedan ut under förutsättning att det inte lämnar anläggningen. En motsvarande likabehandlingsprincip kan ha för- delar även vad beträffar infogandet av avfallet i LSE. Dels kommer man då bort ifrån behovet av att ha en stringent avfallsdefinition i skattelagstiftningen, dels undviker man att de skattskyldiga genom olika förfaranden försöker få sitt avfall karaktäriserat som något annat än avfall i syfte att undgå skatt. Alternativet till att jämställa annat material med avfall vore möjligen att helt slopa avfalls- begreppet i detta sammanhang. Även om sådan lösning skulle leda 6 Rådets direktiv (75/442/EEG) av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39), senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av (EGT L 135, , s. 32). En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns till samma beskattningsresultat uppkommer problem av mer pedagogisk natur. Det blir dessutom svårt att åstadkomma en bra definition utan att få använda sig av avfallsbegreppet. En enklare variant för att avgränsa den skattepliktiga produkten skulle kunna vara att beskatta allt utom rena förnybara fraktioner. En sådan avgränsning skulle möjligen vara enklare att tillämpa än den lösning som diskuteras. I princip skulle det dock vara detsamma som att föreslå en rak viktbaserad skatt, med undantag för biofraktioner.