sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Också kommunernas mandat att genomföra de intentioner som redovisas i den fysiska planeringen är i flera avseenden begränsade. Det gäller bland annat utbyggnaden av vägar och annan infrastruk- tur, såsom vindkraft, där besluten fattas av statsmakterna och där genomförandet ofta ligger på andra aktörer. En annan svaghet eller begränsning – åtminstone i formell mening – är bristen på tydliga regler för mellankommunal samverkan eller krav på ett regionalt perspektiv. Vidare saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas. Ytterligare en faktor som Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen bör framhållas är att ansvaret för att byggnader och anläggningar under hela deras livslängd uppfyller kraven i BVL ligger på bygg- , även om kommunen ska utöva tillsyn. Däremot saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas. Planinstrumenten i PBL behöver utnyttjas bättre främst med stöd av metodutveckling Som redovisats i kapitel 2 visar de hittillsvarande erfarenheterna att visionen om en hållbar utveckling i många avseenden har inneburit en kursändring i den fysiska planeringen. finns det enligt ett par studier några svagheter som förutsätter vissa förbättringar av arbetssätten och att planeringsinstrumenten behöver utvecklas i vissa avseenden1. Det är till exempel förhållandevis vanligt att håll- bar utveckling uttrycks som en vision med allmänt uttryckta delmål och strategier, där kopplingen till den fysiska planeringen inte alltid framgår. Miljöfrågorna har ofta fått en framskjuten plats, medan de sociala och ekonomiska dimensionerna är mindre utvecklade. Detta får ibland till resultat att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn inte redovisas, utan ekonomisk till- växt, socialt välbefinnande och en god miljö ses ofta som en helhet utan inbördes samband eller motsatsförhållanden. Ett genomgå- ende drag är att fokus oftast ligger på utvecklingen av städer och samhällen, medan landsbygdens utveckling beskrivs knapphändigt eller inte alls. Den begränsade geografiska räckvidden i den kom- munala översiktplaneringen anses som problematisk i förhållande till behovet av ett gränsöverskridande synsätt som krävs för att lösa avgörande strukturella problem. kan konstateras att det vid sidan av de formella och lagstadgade planeringsprocesserna har utvecklats nya och innovativa planeringsformer på både mellan- och regional nivå. Erfarenheterna visar vidare att det är svårt att enbart med stöd av de formella instrumenten i plan- och bygglagstiftningen åstadkom- ma förändringar i riktning mot en hållbar utveckling, utan besluten måste i regel kombineras med andra insatser. Önskemålet att ut- nyttja PBL som instrument i arbetet med hållbar utveckling aktua- liserar därför främst en fortsatt utveckling av angreppssätt och 1 Bygd i förändring – mot en hållbar utveckling, och Formas, samt Ny kurs för – planering för hållbar utveckling, Nordregio 2003. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen metoder i den fysiska planeringen. Det handlar exempelvis om att utveckla former för övergripande och ibland gränsöverskridande strategier (inte minst mellankommunalt), att mobilisera och invol- vera medborgare, intresseorganisationer och berörda i ett framåt- syftande visionsarbete, att samordna och integrera olika intressen och anspråk samt att sträva efter demokratiska beslutsprocesser på alla nivåer. Det behövs vissa ändringar för att stödja arbetet med hållbar utveckling Trots de ovan redovisade ramarna och begränsningarna vid beslut enligt PBL finns det enligt kommitténs bedömning skäl att föreslå några ändringar i syfte att plan- och bygglagstiftningen ska kunna utgöra instrument i arbetet för en hållbar utveckling. Kommitténs sammanfattande bedömning och förslag redovisas efter genom- gången av de särskilt utpekade intressena, dvs. i avsnitt 3.11. Fysisk planering och byggande har en stor betydelse för att miljö- målen ska uppnås, vilket bl.a. bekräftas genom miljöfrågornas star- ka genomslag i framför allt kommunernas fysiska planering. Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan stäl- las för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra be- slut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhän- synen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat dessa möjligheter. Vissa preciseringar och tillägg till de materiella bestämmelserna i och av bestämmelserna om instru- menten kan dock stödja en bättre tillämpning och en ökad hänsyn till miljömålen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hän- syn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtyd- liganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Direktiven för PBL-översynen betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God bebyggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensio- nen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen. 3.3.2Miljömålen och deras syfte fastställde regeringens förslag till 15 natio- nella miljökvalitetsmål Svenska miljömål – en politik för ett hållbart (prop. 1997/98:145). Strävan är att alla viktiga åtgärder ska vara genomförda (2050 när det gäller klimatmålet). har vid senare tillfällen –2003 fattat be- slut om 71 delmål. De 15 miljömålen är följande: Begränsad klimat- påverkan, luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyd- dande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjö- ar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och god bebyggd miljö. I regeringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) som lämnades till föreslås ytterligare ett miljömål, nämligen Ett rikt växt- och djurliv. Miljökvalitetsmålen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmil- jön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens lång- siktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Miljömålen och delmålen ska vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet. Av särskilt intresse för PBL-översynen är målet God bebyggd miljö. Målet anger att städer, tätorter och annan bebyggelse ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö, att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokali- seras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsik- tigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Inriktningen är att målet ska nås inom en generation. har också antagit åtta delmål, som ska uppnås på kortare sikt. Del- målen uttrycker bl.a. mål om planeringsunderlag för ett miljöanpas- sat transportsystem, tillvaratagandet av kulturhistoriska och este- tiska värden samt för bevarandet av grön- och vattenområden i tät- orter. Vidare finns särskilda delmål om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, minskning av antalet människor som utsätts för trafikbuller samt en minskning av energianvändningen i bygg- nader. 3.3.3Miljömålens samband med fysisk planering och byggande De nationella miljömålen har en varierande koppling till den fysiska miljöns egenskaper och värden Flera av de nationella miljömålen, som uttrycker den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling, har en direkt anknytning till den fysiska miljöns egenskaper och värden. Det gäller framförallt målet God bebyggd miljö, som tar fasta på livsmiljön i städer, tätorter och bebyggelse. Också flera av de övriga miljömålen rör hur resurser i mark- och vattenområden ska användas. Det gäller till exempel målen om Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande sko- gar samt Ett rikt odlingslandskap, som samtliga betonar vikten av en långsiktig hushållning med de naturresurser som är basen för en hållbar utveckling. Miljömålen innebär i dessa avseenden både ett optimalt och ett varsamt brukande av resurserna utan att resurs- basen förstörs eller att ett nyttjande åstadkommer oacceptabla ska- dor och störningar för miljön eller människors hälsa. Övriga miljömål är inte specifikt bundna till lägesbundna natur- resurser, men har ändå ett indirekt samband med den fysiska miljön genom de effekter som användningen av mark- och vattenområden för olika verksamheter kan orsaka. Hur bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar är lokaliserade påverkar till exempel i hög grad transportbehovet och möjligheterna till en kollektivtrafikförsörj- ning. Därmed berörs även förutsättningarna för att uppnå delmålen om att minska luftföroreningar och utsläpp av skadliga ämnen som anges för miljömålet luft. Också delmålen om minskade ut- släpp av försurande ämnen, som framförallt orsakas av energipro- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen duktion och transporter, påverkas av både markanvändningen i stort och bebyggelsestrukturen, men även av hur byggnader och anläggningar utformas. Ett tredje exempel är målet Grundvatten av god kvalitet, som i hög grad påverkas av användningen av mark- och vattenområden och olika verksamheter. Även bebyggelsens lokalisering och utformningen av såväl bebyggelsemiljöer som enstaka byggnader och anläggningar har betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen. Detta gäller självfallet målet God bebyggd miljö där flertalet delmål berör bygg- nader och anläggningar. Även övriga miljömål aktualiserar en dis- kussion om hur den byggda miljön bör utformas för att målen ska uppnås. Klimatmålet gynnas exempelvis av en bebyggelsestruktur som begränsar transportbehovet och gynnar kollektivtrafiklösning- ar, liksom möjligheter till en effektiv energiförsörjning. Utgles- ningen av bebyggelse – som bl.a. innebär att tätorternas areal har ökat medan invånarantalet bara ökat – är ett exempel på en utvecklingsten- dens som gör att möjligheterna att uppnå dessa mål försvåras. Också energianvändningen av byggnader är väsentlig, inte minst mot bakgrund av att byggnader står för av den totala energiförbrukningen i , varav 80–kan tillskrivas bruksskedet. Den fysiska miljöns betydelse för att uppnå miljömålen manifes- teras bl.a. i att hushållning med mark och vatten samt byggnader utgör en av tre strategier i miljömålsarbetet. Fysisk planering kan vara ett verktyg i miljömålsarbetet Sambanden mellan miljömålen och den fysiska miljön har bland annat lagts till grund för bedömningen att fysisk planering och hus- hållning med mark och vatten samt byggnader ska utgöra ett av fyra särskilt utpekade övergripande miljömålsfrågor. Regeringen har gett ett särskilt uppdrag att ansvara för uppföljning och utvärdering av insatserna inom detta område. har i en rapport2 redovisat en första s.k. fördjupad utvärdering av insatserna inom detta område. framhåller att den fysiska planeringen har en potential som verktyg i miljöarbetet i främst tre avseenden. I den fysiska pla- 2 Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad utvär- dering av miljömålsarbetet, , . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen neringen kan fysiska strukturer, bebyggelse och anläggningar loka- liseras och utformas så att resursanvändningen effektiviseras, ut- släpp och miljöbelastning förebyggas och minimeras samt männis- kors hälsa främjas. Ytterligare en potential är möjligheterna att i planeringen identifiera och avgränsa värden, kvaliteter och egenska- per i mark- och vattenområden. En tredje styrka är att den fysiska planeringen kan ge rekommendationer eller bindande regler för olika former av skydd och hänsyn – till exempel minimera utsläpp eller ställa krav på bullerskydd – som kan krävas för att tillgodose miljömålen. Det viktigaste planinstrumentet är översiktsplanen, som genom sitt helhetsperspektiv kan bidra till att miljömålen belyses i förhål- lande till både mål för kommunens utveckling och sociala förhål- landen. Översiktsplaneringens möjligheter att redovisa och analyse- ra komplexa samband, beskriva konsekvenser i en öppen och regle- rad process som avslutas med fullmäktiges beslut är fördelar som ofta framhålls. 3.3.4Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL ställer grundläggande krav på miljöhänsyn De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL tar på olika sätt upp krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar. Bestämmelserna i 2 kap. uttrycker en strävan om en god miljö- kvalitet och en god livsmiljö i olika avseenden, till exempel att plan- läggning ska främja goda miljöförhållanden samt att bebyggelsemil- jön inom områden med sammanhållen bebyggelse ska utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden samt goda kli- matiska och hygieniska förhållanden. Vidare ställs genom hänvis- ningen till 3 och 4 kap. krav på hänsyn till bland annat mark- och vattenområdenas natur- och kulturvärden och ekologis- ka känslighet. Bestämmelserna uttrycker även krav på en långsiktigt god hushållning energi och råvaror samt att bebyggelse ska lokali- seras och utformas med hänsyn till hushållning med energi och vat- ten. Även i 3 kap. finns grundläggande bestämmelser om placering och utformning av byggnader och anläggningar med hänsyn till Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen exempelvis natur- och kulturvärdena samt att byggnader ska place- ras och utformas så att deras användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen och att inverkan på grund- vattnet ska begränsas. Bestämmelserna om planläggning förutsätter att miljöförhållanden beaktas I översiktsplanen ska enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. samt de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. De underlag och bedömningar som krävs för att identifiera dessa för- utsätts tas fram i samråd med såväl och statliga myn- digheter som intresseorganisationer och enskilda. I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § ge bin- dande regler som gäller miljöpåverkan i vissa avseenden. Det gäller till exempel begränsningar för byggandets omfattning med hänsyn till miljön, regler för placering och utformning av bland annat kul- turhistoriska skäl samt skyddsanordningar för att motverka stör- ningar eller, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar syftar till att ge underlag för bedömningar om miljöeffekter Både förslag till översiktsplan och detaljplan ska enligt bestämmel- serna i 4 och 5 kap. åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i vissa fall. Om en översiktsplan eller en detaljplan kan antas medföra en så- dan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § ska kommu- nen göra en miljöbedömning enligt 6 kap. 11 § och upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 12–18 §§. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är att integrera miljöaspekter i pla- nen så att en hållbar utveckling främjas. Miljökonsekvensbeskriv- ningen ska förutom en redovisning av den miljöpåverkan som kan antas uppkomma även innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktas. För detaljplaner gäller därutöver ytterligare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen att detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan för vissa angivna ändamål, till exempel för industriändamål eller för uppförande av köpcentrum, ska åtföljas av en miljökonsekvensbes- krivning enligt reglerna i 6 kap. 6, 7 och 8 §§ . Ytterligare krav följer av bestämmelserna om tekniskt utförande av byggnader Utöver de generella krav på miljöhänsyn som prövas vid bygg- lovsprövningen av kommunen med stöd av 2 och 3 kap. PBL eller bestämmelser i rättsverkande planer gäller vissa krav på tekniskt utförande av byggnader enligt 2 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Kraven gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihushållning samt hushållning med vatten och avfall. Mer specificerade krav anges i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., men framförallt i föreskrifter och allmänna råd (byggregler, BBR, samt ändringsråd, BÄR). Flera av de krav som ställs på utformning och utförande har en indirekt koppling till miljömålen. Det gäller exempelvis kraven på energihushållning och värmeisolering, olika krav på material och utförande med hänsyn till inomhusmiljön samt bullerskydd och ljudisolering. 3.3.5Några erfarenheter och problem Miljöfrågorna har fått ett starkt genomslag i kommunernas planering Den fysiska planeringen som miljöverktyg har fått en viktigare roll , som har inneburit att miljöfrågorna i allt högre grad integreras i planeringsprocessen. Exempel på frågeställningar och sakområden av betydelse för miljömålen som har behandlats i kommunernas fysiska planering är lokalisering av alternativa ener- gikällor, främst vindkraft, förutsättningarna för lokalt omhänderta- gande av dagvatten samt kulturmiljöns betydelse för bebyggelseut- vecklingen3. I arbetet med att integrera miljöaspekter har nya metoder och arbetssätt utvecklats, som bland annat har inneburit en samordning 3 Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, , . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen med det lokala Agenda 21-arbetet och i riktning mot ett sektors- övergripande samarbete som rör flera verksamhetsområden. I detta arbete har erfarenheterna från miljöfrågornas integrering och det lokala Agenda 21-arbetet kunnat tas till vara och utvecklas. En ökad samverkan med intresseorganisationer, lokala grupper och det lokala näringslivet är ett annat inslag i planeringen för hållbar utveckling som i hög grad bygger vidare på lärdomarna från arbetet med lokala Agenda 21-program. Nya och förbättrade verktyg för analyser av miljötillstånd, konsekvensbeskrivningar och uppfölj- ning har också utvecklats. Olika former av verktyg för analyser har också blivit allt vanligare, till exempel när det gäller de samlade effekterna av olika scenarier eller utvecklingsinriktningar i över- siktsplaneringen. I sammanhanget bör även framhållas att PBL sedan ikraftträdan- det 1987 har ändrats i flera avseenden för att öka miljöhänsynen och att olika utvärderingar och analyser som har genomförts sam- stämmigt visar att miljöaspekterna har fått en allt större betydelse i kommunernas fysiska planering enligt PBL. På uppdrag av har en särskild utvärdering av vissa gröna frågor genomförts4. Syftet med utvärderingen var att belysa genomslaget av de ändringar i PBL som syftade till att öka hänsynen till behovet av parker och grönområden och som trädde i kraft . I utvärderingen konstateras att den generella medvetenheten om grönstrukturens mångfunktionella betydelse för stadsutveck- lingen har ökat och spridits, framförallt i större kommuner, trots att de aktuella lagändringarna inte är allmänt kända. I av de medelstora och större kommunerna redovisas grönstrukturfrågorna i anslutning till översiktsplanen. Mellankom- munalt samarbete kring grönfrågor är inte särskilt vanligt. Det finns enligt utvärderingen betydande svårigheter att översätta grönstruk- turplanens och översiktsplanens allmänna och översiktliga argu- ment till den konkreta situationens förutsättningar, dvs. detaljpla- nens nivå. De utökade säkerställandemöjligheterna anses svåra att hävda i konkreta situationer, inte minst på grund av kommunernas ovillighet att ta på sig ökade skötselkostnader. Vidare framhålls att naturvetenskapligt underbyggda värden, exempelvis fynd av säll- synta organismer, ofta väger tyngre än resonemang om användning, funktion, kvalitet och tillgänglighet i människors, och i synnerhet barns, utemiljö. 4 Utvärdering av vissa ändringar i PBL , , , . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Miljömålet God bebyggd miljö bedöms inte kunna uppnås har utsetts som särskilt ansvarig myndighet för miljömå- let God bebyggd miljö och har i en rapport5 redovisat sin bedöm- ning av om målet med sina delmål kommer att uppnås. Sammanta- get anser att det är osäkert om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i sin helhet kan uppnås inom en generation. Det gäl- ler framförallt delmålet om skydd av kulturhistoriskt värdefull be- byggelse, eftersom andelen skyddade byggnader ligger långt ifrån den angivna nivån. Även delmålet för buller bedöms som svårt att uppnå, främst på grund av den fortsatta trafikökningen som motverkar åtgärder som genomförs. När det gäller inomhusmiljön anses kartläggnings- och saneringstakten samt de höga kostnaderna för åtgärder göra det osannolikt att målet uppnås. Delmålen anses bara delvis spegla vad människor i allmänhet menar med en God bebyggd miljö. Vidare finns oklarheter och motstridigheter inom vissa av delmålen. föreslår därför såväl fler delmål som omformuleringar av några av delmålen. Vidare poängteras vikten av stöd till kommuner och länsstyrelser genom resursförstärkning, nya metoder, information och utbildning. framhåller i sin utvärdering att delmålet om planerings- underlag kan ses som en närmare specificering av de krav som finns i PBL och att lagen förutsätter att i stort sett motsvarande underlag tas fram i arbetet med översiktsplanen. De fördelar som planpro- cessen ger när det gäller samråd med medborgare bör tas till vara. Verket betonar dock att delmålet aktualiseras även vid annan sam- hällsplanering, framförallt trafikverkens planering enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg. Den fysiska planeringen bedöms ha möjligheter och begränsningar Trots de goda erfarenheterna pekar i den ovan nämnda utvärderingen om fysisk planering också på hinder och begräns- ningar för att den kommunala fysiska planeringen ska kunna bli ett verkningsfullt instrument för att genomföra miljömålen. Den fysis- ka planeringen är enbart ett av flera styrmedel som främst ger re- sultat på lång sikt genom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysis- ka planeringen, utan andra insatser krävs. 5 Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet – God bebyggd miljö, , . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen bilanvändningen, som styrs av skatter, bensinpriser, livsstil och vär- deringar. Därför behövs det oftast ett brett samarbete mellan olika aktörer och myndigheter på olika nivåer i arbetet. anger att bristen på kunskaper och underlag om olika värden och resurser försvårar planeringen för miljömålen. Det gäller till exempel såväl yt- som grundvattenfrågor. Kostnaderna för underlaget är en för- svårande faktor. framhåller vidare att den ökade konkurrensen om mark- och vattenområden i vissa regioner ofta hotar miljömålen, framförallt natur- och kulturvärden. Vid prövningen av exploate- ringsönskemål väger ofta ekonomisk tillväxt och möjligheterna till sysselsättning tyngre än miljöaspekterna, inte minst i kommuner med stagnerande befolkningsutveckling. Som exempel anges etab- lering av externhandel och väginvesteringar. En förutsättning för att miljömålen ska få genomslag är enligt att det finns en politisk vilja att beakta miljöaspekter och att väga dessa mot till exempel utbyggnadsönskemål.