sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — 2002/03:110 s. 214 f.). Om dessa tjänster inte kan erbjudas till alla på marknaden till rimliga priser ska detta alltså ske av en operatör som efter upp- handling anses lämplig att göra det. Den som på detta sätt kommer att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster åläggs enligt 5 kap. 2–6 §§ vissa skyldigheter och kan dessutom åläggas ytterligare skyldigheter av PTS. Operatören kan exempelvis bli skyldig att nå särskilda prestandamål för sina tjänster. De ska också på begäran av en abonnent kostnadsfritt kunna spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer och erhållen information för abonnentförteckningar och upplysningstjänster ska behandlas på ett icke-diskriminerande sätt. Operatören får dessutom åläggas skyldighet att kostnadsfritt avbryta en allmänt tillgänglig telefoni- tjänst till fast anslutningspunkt, om fordran gentemot abonnenten överstiger ett visst belopp som abonnenten uppgett i förväg, samt tillåta att konsumenter får dela upp betalningen för anslutning över en längre tidsperiod. I 5 kap. 7–11 §§ finns vissa allmänna och generellt tillämpliga åligganden för dem som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefoni- tjänster. Dessa gäller alltså utan föregående myndighetsbeslut. De där angivna skyldigheterna för operatörer av dessa tjänster inbegri- per bland annat att avgiftsfritt tillhandahålla abonnenter en specifi- cerad telefonräkning. Vidare ska operatören se till att abonnenten kan behålla sitt telefonnummer vid byte av tjänsteleverantör, och får inte ta ut en högre betalning för detta än vad som motsvarar driftskostnaden för överlämnandet. För avtalsförhållandet mellan abonnenten och operatören ges vidare tvingande bestämmelser i 5 kap. 15–19 §§. Härav framgår att avtalet ska innehålla uppgifter om: leverantörens namn och adress de tjänster som tillhandahålls och den kvalitetsnivå som erbjuds de underhållstjänster som erbjuds detaljerade priser och taxor och hur information om gällande taxor och underhållsavgifter kan erhållas villkoren för förlängning och upphörande av tjänsten och avta- let samt villkoren för ersättning om tjänster inte tillhandahålls enligt avtalet hur ett tvistlösningsförfarande för konsumenter utanför dom- stol inleds de krav som ställs på avtalet är alltså i stort sett desamma som ska gälla för avtal mellan elleverantör och slutanvändare enligt elmarknadsdirektivet. Noterbart är att det här, till skillnad mot vad som föreslås i den ovan redovisade lagrådsremissen om ändringar i ellagen, ansågs behövligt med lagstiftning. I fråga om kraven på avtalet för telefonitjänster uttalade regeringen att alla åtgärder som införs för att garantera öppenhet när det gäller priser, taxor och villkor kommer att öka konsumenternas möj- ligheter att optimera sina val och därmed att till fullo dra nytta av den konkurrens som finns eller kommer att åstadkommas av den nya lagstiftningen (prop. 2002/03:110 s. 234). I detta sammanhang fann regeringen, med hänvisning till att små företag kunde hamna i en underlägsen ställning, också anledning att låta dessa krav gälla i förhållande till alla slutanvändare och inte enbart konsumenter. Vill operatören ändra avtalet måste abonnenten underrättas om ändringen minst en månad innan den träder i kraft. Vill abonnenten inte godkänna ändringen har han eller hon rätt att kostnadsfritt säga upp avtalet. I informationen om den föreslagna ändringen av avtalet ska en upplysning om rätten att säga upp avtalet ingå. Operatören är skyldig att hålla information om gällande priser, taxor och allmänna villkor för tillgång till och användningen av telefonitjänsten allmänt tillgänglig. PTS kan också förplikta ope- ratören att offentliggöra jämförbar, adekvat och aktuell informa- tion om tjänsternas kvalitet för slutanvändarna. PTS är tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommu- nikation och ska därmed kontrollera efterlevnaden av bland annat operatörernas skyldigheter enligt lagens 5 kap. För att kunna full- göra denna och annan kontroll enligt lagen har PTS rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs. PTS kan också utfärda förelägganden, vilka kan förenas med vite, om att få tillgång till de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen. Har PTS funnit skäl att misstänka att lagen eller de villkor och föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen inte efterföljs ska den som bedriver verksamhe- ten underrättas om detta och ges tillfälle att yttra sig. Leder denna underrättelse inte till någon rättelse får PTS meddela de föreläg- ganden och förbud som behövs för att en rättelse ska komma till stånd. I sista hand får PTS, om överträdelsen inte är av mindre betydelse, återkalla ett tillstånd, ändra tillståndsvillkor eller besluta att den som åsidosatt en skyldighet helt eller delvis ska upphöra med verksamheten. 13.2Rättsliga regleringar om konsumentskydd I marknadsekonomier bygger avtalsrätten på huvudprinciperna att var och en har en rätt att ingå avtal och den påföljande skyldigheten att infria det ingångna avtalet. I svensk rätt har dessa allmänna avtalsrättsliga principer kodifierats i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalsla- gen). I den lagen finns bestämmelser om avtals ingående med utgångspunkten att ett anbud om avtal och accept av sådant anbud är bindande för den som lämnat anbudet eller svaret. Denna grundläggande avtalsfrihet är emellertid försedd med ett flertal undantag. Redan i avtalslagen finns bestämmelser om rättshand- lingars ogiltighet, varav ett par förhindrar avtal eller avtalsvillkor som under vissa förutsättningar ingåtts i strid mot tro och heder (33 §) eller som anses vara oskäliga (36 §), varvid särskilt anges att en konsuments underlägsna ställning ska beaktas. Vad gäller friheten att ingå avtal kan det föreligga såväl en lag- stadgad skyldighet att ingå ett avtal (kontraheringstvång) som ett förbud mot att ingå avtal med visst innehåll eller under vissa omständigheter (kontraheringsförbud). Ett kontraheringstvång före- ligger normalt i situationer där den som tillhandahåller en vara, tjänst eller annan nyttighet har monopol på verksamheten, eller gör detta med särskilt tillstånd av myndighet (koncession), eller där det är motiverat av sociala skyddshänsyn, vilket förekommer i den hyresrättsliga och arbetsrättsliga lagstiftningen. Ett kontraherings- förbud kan stadgas för de fall det föreligger ett allmänt intresse av att ett visst avtal inte ska ingås. Överträdelse av förbudet kan medföra någon form av offentligrättslig sanktion, som straff, avgift eller vite, eller medföra civilrättslig ogiltighet. Insikten om att alla inte kan anses ha samma förmåga att till- godose sina egna intressen har lett till att en utveckling skett mot regleringar till skydd för en svagare part i ett avtalsförhållande. Detta motiveras av att avtalsfriheten anses kunna bli förfelad i situationer där det föreligger ett ojämnlikt kun- skaps- och informationsförhållande mellan avtalsparterna. Detta har bland annat resulterat i lagstiftning till skydd för konsumenter i avtalsförhållanden med näringsidkare. De avgörande stegen mot ett mer utvecklat rättsligt konsument- skydd togs i . Vad som särskilt föranledde denna utveckling var det allt mer omfattande bruket av standardavtal i konsumentförhållanden. Det medförde, förutom att dessa avtal ofta är svåra att tillgodogöra sig, att konsumenterna hade små – om ens några möjligheter – att påverka avtalets innehåll. Därmed begränsades konsumentens valmöjligheter till att endast stå mellan att godta näringsidkarens villkor för avtalet eller att helt avstå från avtalet. Andra förhållanden som anses skapa en obalans i avtalsförhållan- den mellan näringsidkare och konsumenter, och som också började uppmärksammas , är näringsidkarens möjligheter att genom marknadsföring och säljmetoder utöva en betydande påver- kan på konsumenterna i deras val. För att skapa en bättre jämvikt i avtalsförhållandet mellan när- ingsidkare och konsumenter infördes flera lagar om bland annat konsumentköp, otillbörlig marknadsföring och avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Sedermera tillkom lagar om konsumentkrediter, konsumentförsäkringar och konsument- tjänster. har konsumentskyddet på nytt kommit i fokus och resulterat såväl i reformeringar av befintliga lagar som infö- rande av nya lagar. Det är inte oviktigt för denna utveckling att dessa frågor har fått en allt större tyngd i EU:s arbete med den gemensamma marknaden. I detta arbete har konkurrensrätten länge varit den huvudsakliga metoden för att få till stånd en väl funge- rande marknad som tillgodoser konsumenternas intressen. Konsu- mentskyddet ansågs därför tidigare företrädesvis vara en nationell angelägenhet. har emellertid konsumentfrågorna kommit att betecknas som ett viktigt inslag i en fungerande mark- nad, vilket har resulterat i en stor mängd EG-rättslig lagstiftning. Inte minst har de av EU initierade liberaliseringarna av vissa mark- nader för allmännyttiga eller samhällsomfattande tjänster ökat behovet av gemensamma regler om konsumentskydd. För att skydda konsumenterna har ett antal lagar införts i , som gällt paketresor, distansavtal och hemförsäljningsavtal, e-handel, finansiell rådgivning, prisinforma- tion, tidsdelat boende och produktsäkerhet. Dessa lagar har varit ett direkt resultat av eller fått en utformning baserad på EG-rättslig lagstiftning. Den relativt omfattande lagstiftning om konsumentskydd som finns kan delas upp i två huvudsakliga kategorier; Den ena innehåller tvingande regler kring det civilrättsliga förhållandet mellan konsument och näringsidkare. Den andra gäller offentligrättsliga regleringar av vilka varor eller tjänster näringsidkaren får marknadsföra och hur denna försäljning får ske till konsumenter. Lagarna om konsumentköp (1990:932) och konsumenttjänster (1985:716) har en rent civilrättslig innebörd och de innehåller tvingande regler om vad som i vissa avseenden ska gälla för ett avtal mellan en näringsidkare och en konsument, när varan, tjänsten eller krediten är avsedd att nyttjas av konsumenten huvudsakligen för enskilt ändamål. Det kan till exempel handla om vad som gäller vid fel på varan eller tjänsten, vid dröjsmål med leverans eller utförande samt rättsverkningarna av ett kontraktsbrott. Villkor i ett avtal som strider mot dessa bestämmelser är utan verkan mot konsumenten. Att dessa bestämmelser på så sätt har civilrättslig verkan innebär också att det vid tvist mellan näringsidkaren och konsumenten i sista hand är allmän domstol som får pröva den. För att underlätta för konsumenterna att kunna göra sin rätt gällande enligt denna lagstiftning, och dessutom slippa ett kostsamt domstolsförfarande, har () inrättats som en alternativ tvistlösningsinstans. är en statlig nämnd som kostnadsfritt prövar tvister mellan konsumenter och näringsidkare genom ett förenklat förfarande. Nämndens beslut är inte bindande för parterna utan utgör enbart en rekommendation om hur tvisten bör lösas. Nämndens beslut följs trots denna frivil- lighet i av de avgjorda fallen. Andra lagar, såsom lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden (avtalsvillkorslagen) och lagen (2000:274) om kon- sumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal (distans- avtalslagen), innehåller bestämmelser som kan medföra att avtalet eller villkor i avtalet är civilrättligt ogiltiga och sådana som är offentligrättsligt sanktionerade. Slutligen finns det lagar, t.ex. mark- nadsföringslagen (1995:450) och prisinformationslagen (2004:347), som helt saknar bestämmelser med direkt civilrättslig verkan och vars efterlevnad således är beroende av att överträdelser av bestäm- melserna är sanktionerade. Ett någorlunda enhetligt sanktionsförfarande har kommit till stånd för att upprätthålla efterlevnaden av de bestämmelser i dessa lagar som har offentligrättslig inverkan. Detta förfarande baseras på den reglering som finns i marknadsföringslagen, till vilken flera av lagarna direkt hänvisar. Tillsynen över efterlevnaden av konsu- mentskyddet i dessa delar handhas normalt av Konsumentom- budsmannen eller av . För att fullgöra denna uppgift, och för att förhindra fortsatt missbruk, kan dessa myndig- heter utfärda förelägganden, vilka kan förenas med vite. För att förhindra ett fortsatt missbruk i fall av större vikt kan även talan väckas om förbud mot sådana åtgärder, vilket som huvudregel sker vid . Beslutar domstolen om ett sådant förbud, ska detta förenas med vite. Vitet kan sedan dömas ut om den lag- stridiga åtgärden vidtas på nytt. En sådan förbudstalan kan initieras av , av en berörd näringsidkare eller av en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare. Vid sidan av vad som normalt hänförs till konsumentskyddslag- stiftningen finns det även annan lagstiftning som innehåller bestämmelser vilka syftar till att skydda svaga grupper. Det finns till exempel en särskild forumregel för konsumenttvister i mål om mindre värde i 10 kap. 8 a § , vilken anger att talan ska väckas vid tingsrätten på den ort där konsumenten har sin hemvist. Detta är ett undantag från huvudregeln om att talan ska väckas vid den domstol där svaranden i målet har sin hemvist. För att konsumentfordringar ska kunna avvecklas inom rimlig tid gäller enligt 2 § andra stycket preskriptionslagen (1981:130) en treårig preskriptionstid för dessa fordringar, i stället för den nor- mala tioårsfristen. Att preskriptionstiden är innebär att när- ingsidkaren inte kan kräva ut sin fordran efter det att denna frist gått till ända. Preskriptionstiden börjar löpa från fordrans tillkomst eller från det senare datum då preskriptionsavbrott har skett. Ett sådant avbrott kan bland annat ske genom att gäldenären får ett skriftligt krav eller att borgenären väcker talan mot gäldenären om fordringen. Det kan finnas särskilda preskriptionsbestämmelser även i annan lagstiftning som gäller i stället för eller kompletterar dem i pre- skriptionslagen. Som ett exempel kan nämnas att en hyresvärd som vill framställa fordringsanspråk mot en hyresgäst enligt 12 kap. 61 § jordabalken måste väcka talan om detta från det att hyresgästen lämnade lägenheten. En annan bestämmelse i hyreslagstiftningen, motiverad av sociala hänsyn, är den möjlighet enligt 12 kap. 21 § jordabalken som ges en hyresgäst, som anser att han eller hon har en förfallen fordran på hyresvärden, att deponera motsvarande belopp av hyran hos läns- styrelsen. Genom detta förfarande behöver hyresgästen inte riskera att hyresrätten förklaras förverkad på grund av bristande betalning. Denna depositionsåtgärd får till följd att hyresvärden måste agera för att få tvisten löst. Han har då på sig att antingen träffa en överenskommelse med hyresgästen om att få lyfta beloppet eller väcka talan mot hyresgästen. I annat fall ska hyresgästen återfå det deponerade beloppet. Att hyresgästen återfår pengarna innebär emellertid inte att hyresvärden har förlorat sin rätt till hyresbeloppet. Han kan, inom preskriptionstiden, väcka talan mot hyresgästen om betalning av hyran. Fördelarna för hyresgästen är att denne kan disponera det tvistiga beloppet till dess att det står klart om hyresvärden har rätt till hela hyran och att hyresrätten genom detta förfarande inte kan bli förverkad. Ett missbruk av möjligheten att kunna deponera viss del av hyran kan dock i sig vara skäl för att förverka hyresrätten. Konsumentskyddet på el- och telemarknaderna Flera av de lagar som hanterar konsumentskyddsfrågor har ett sådant tillämpningsområde att de inte gäller för el- och telemark- naderna. De är i stället begränsade till försäljning av en viss typ av produkter, eller till att gälla ett avtal om köp eller hyra av en vara eller ett anlitande av näringsidkare för utförande av tjänst på lösa saker eller fast egendom. Varken distribution av el eller förmedling av telemeddelanden omfattas av dessa begrepp. Det finns dock några lagar som är generellt tillämpliga även på avtal om nyttigheter eller produkter som en näringsidkare till- handahåller en konsument, vilket inbegriper avtal om telefoni- tjänster och elleveranser. Det gäller marknadsföringslagen, avtals- villkorslagen och den nya prisinformationslagen, som trädde i kraft . Därtill finns generalklausulen om oskäliga avtals- villkor i 36 § avtalslagen. De ovan redovisade bestämmelserna om forum i konsument- tvister enligt och preskriptionstiden för konsu- mentfordringar enligt preskriptionslagen gäller också de på avtal om tjänster på dessa marknader. Distansavtalslagen omfattar bland annat avtal som innebär att en näringsidkare utför tjänster åt en konsument. Tjänstebegreppet enligt denna lag är, till skillnad från konsumenttjänstlagen, inte begränsat till att gälla arbete på lösa saker eller fast egendom. Även den bör därför kunna tillämpas på avtal om elleveranser och telefo- nitjänster. Genom marknadsföringslagen kan otillbörlig marknadsföring motverkas. Den lagen förbjuder till exempel att näringsidkaren använder sig av vilseledande reklam. Nämnas kan också att den. föreskriver att näringsidkaren vid marknadsföring ska lämna sådan information som är av särskild betydelse för konsumenter. Enligt avtalsvillkorslagen kan förbjuda en näringsidkare att använda avtalsvillkor som med hänsyn till pris och andra omständigheter är oskäliga mot konsumenten. Är avtalsvill- koren oklara ska de som huvudregel tolkas till konsumentens för- mån vid en tvist. Enligt prisinformationslagen, som kompletterar näringsidkarens informationsskyldighet enligt marknadsföringslagen, ska närings- idkaren lämna prisinformation vid marknadsföring av bestämda produkter. Den ska förutom priset för produkten, för varor även innefatta ett jämförpris. En skyldighet att ange jämförpris kan även föreskrivas andra produkter än varor. Vidare ska prisinformationen enligt lagens bestämmelser vara korrekt och tydlig. Om det kan tillkomma avgifter och andra kostnader ska detta anges särskilt. Genom den nya prisinformationslagen vidgades alltså tillämp- ningsområdet till att även gälla elleveranser och telefonitjänster. Eftersom denna lag är subsidiär i förhållande till andra bestämmel- ser om prisinformation, har den informationsskyldighet om priset för telefonitjänster som följer av EkomL fortsatt giltighet. Genom prisinformationslagen kan operatörerna emellertid också åläggas att informera om jämförpriser. Vid yttranden över förslag till ny lag framfördes av vissa remissinstanser, bland annat Konkurrens- verket, och , stor tvek- samhet mot att införa jämförpriser på vissa marknader, varav sär- skilt noterades elmarknaden (prop. 2003/04:38 s. 15 ff.). Sådana jämförpriser ansågs bland annat kunna få en konkurrenshämmande effekt. Föreskrifter om hur jämförpriser ska anges meddelas av reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av proposi- tionen till lagen framgår att regeringen tog intryck av den kritik som remissinstanserna hade framfört om riskerna med jämförpriser på vissa marknader. Det uttalas därför att eventuella konsekvenser för konkurrensen ska beaktas vid utformningen av föreskrifter om prisinformation och vid analysen av behovet av jämförpriser för andra produkter än varor. Föreskrifter med sådant innehåll ska därför införas efter samråd med . På området för telefonitjänster måste, enligt vad regeringen anför i propositionen, föreskrifter om jämförelsepris dessutom föregås av en närmare undersökning av hur tjänsterna eller kombi- nationer av dessa ska definieras och i vilken utsträckning särskilda beräkningsgrunder ska tas fram. På elområdet hänvisas till det initi- ativ som tagits av och branschorganisationen i syfte att ta fram jämförpris på el. Distansavtalslagen innehåller bestämmelser som ska skydda kon- sumenter vid avtal som ingås på distans, vanligen per telefon eller via Internet, eller vid hembesök. Vid marknadsföring som syftar till distansavtal föreligger enligt lagen en skyldighet för näringsidkaren att ge viss närmare angiven information om den vara eller tjänst som saluförs samt villkoren för försäljningsavtalet. När avtalet väl ingåtts ska näringsidkaren i skriftlig form informera konsumenten om vissa väsentliga delar i avtalsförhållandet, bland annat om ånger- rätten och om villkoren för uppsägning av avtalet. Även vid ett hemförsäljningsavtal ska konsumenten underrättas om sin ånger- rätt, vilken består i att han eller hon har rätt att frånträda ett distans- eller hemförsäljningsavtal genom att sända eller lämna näringsidkaren ett meddelande om detta från det att varan levererades eller tjänsteavtalet ingicks. Under vissa förutsättningar gäller dock inte ångerrätten. Så är bland annat fallet om avtalet gäller en tjänst och fullgörandet har påbörjats med konsumentens samtycke under ångerfristen. Regeringen har överlämnat ett förslag till om en ny distans- och hemförsäljningslag (prop. 2004/05:13). Den viktigaste materiella förändring som detta förslag är att finansiella tjänster i fortsättningen ska omfattas av bestämmelserna om distansavtal. Förslaget saknar däremot betydelse för de marknader som är aktuella här. När det gäller konsumenternas möjligheter att få en tvist om elleveranser och telefonitjänster prövade hos Allmänna reklama- tionsnämnden finns en begränsning av betydelse i nämndens instruktioner. Nämnden får nämligen inte pröva elleveranser, i den mån tvisten gäller förbrukningen av elektrisk ström eller skälighe- ten av debiterade nätavgifter. Den får inte heller pröva tvister om telefonsamtal, i den mån tvisten avser förbrukning av samtalstid, nyttjande av samtalspott och dylikt. Därutöver ställs krav på att tvisten i fråga om elleveranser måste röra ett belopp som överstiger och för telefonitjänster ett belopp som överstiger . Det närmare förhållandet på elmarknaden mellan , nätkoncessionshavare, balansansvarig, elleverantör och elanvändare är avsett att regleras i avtal. För konsumenter, vilka i lagen definie- ras som fysiska personer till vilka el överförs eller levereras huvud- sakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, ges, som ovan nämnts, vissa för elmarknaden särskilda skyddsregler i 11 kap. ellagen. Dessa bestämmelser kan inte avtalas bort, utan de är tvingande. Vid sidan av att det ges ett skydd mot att överföringen av el på nätkoncessionshavarens eller elleverantörens initiativ inte avbryts förrän närmare i lagen angivna förutsättningar föreligger, anges även att koncessionshavaren ska underrätta konsumenten före det att ett längre avbrott i överföringen kommer att ske. Vidare ger dessa regler konsumenterna en rätt till skadestånd av nätkoncessionshavaren vid avbrott i elöverföringen. Att denna skyldighet endast berör koncessionshavaren beror på att elleve- rantören i praktiken inte kan orsaka ett elavbrott. Skyldighet för koncessionshavaren att utge skadestånd vid avbrott i elöverfö- ringen kan uppkomma om det aktuella avbrottet inte har varit befogat av elsäkerhetsskäl eller för att upprätthålla en god drift- och leveranssäkerhet. Skadestånd behöver inte heller utges om avbrottet har berott på ett hinder som står utanför koncessionsha- varens kontroll, som han inte skäligen kunnat räkna med och vars följder han inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Denna reglering, som finns i 11 kap. 10 § ellagen, innebär att nät- koncessionshavaren har vad som betecknas som ett skadestånds- rättsligt kontrollansvar vid avbrott i elöverföringen. Konsumenten kommer därmed endast att behöva stå kostnaden för den skada han eller hon orsakats på grund av elavbrottet, om detta avbrott har berott på omständigheter helt utanför nätkoncessionshavarens kontroll. Som exempel på sådana omständigheter anges i förarbe- tena som exempel extrema väderleksförhållanden och andra excep- händelser.