sou · GTB324 · 2006-01-01 00:00:00 — Den värdering som utredningen låtit göra ger vid handen att värdet på ALT separat är lägre än dess del av värdet på en sammanslagen verksamhet (ALT och Resurs), vilket framför allt förklaras av att det finns synergier i ett samgående mellan de båda enheterna. Slutsatsen är att en separat försäljning e.d. av ALT inte synes vara något bra alternativ. Ett fortsatt statligt engagemang inom arbetslivsinriktad rehabilitering bör snarare ha inriktning mot en samling av befintliga verksamheter. ALT och Resurs har tillsammans en stor potential för vidare- utveckling av tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering och för att svara mot behoven i nya kundgrupper. Det finns stora potentiella synergier att vinna på ett samgå- ende mellan ALT och Resurs. För att bättre förvalta värdet i ALT och Resurs bör därför de båda verksamheterna gå samman, vilket bl.a. skapar bättre grund för utveckling, effektivare marknadsinsatser och en ökad försäljning. Ett samgående måste dock ske med varsamhet och respekt för de olikheter som finns mellan de båda företagen. En fortsatt verksamhet i nuvarande former är inget bra alternativ vare sig för ALT eller för Resurs. Det skulle inte ge tillräckliga möjligheter för utveckling, och det skulle innebära stora risker för att företagen tappar kompetens. På kort sikt bör det inte ske någon avveckling av det statliga engagemanget i verksamheten. Något måste emellertid göras. Marknaden för arbetslivsinriktad rehabilitering förväntas växa . ALT och Resurs har en stark ställning på denna marknad, främst genom bredden och djupet i sin kompe- tens inom rehabilitering. ALT och Resurs har sinsemellan något olika tyngdpunkt i sin inriktning mot närliggande segment. I så måtto kan företagen delvis sägas vara komplementära, och det kan finnas både rent företagsekonomiska skäl och kompetensut- vecklingsskäl för en konsolidering. Att två statligt ägda produ- center agerar som separata enheter på en splittrad tillväxtmark- nad kan vara ett tungt argument för att överväga en samman- slagning. Även den kringliggande FHV-marknaden är splittrad, enligt omvärldsanalysen, och det finns många möjliga allianser och omstruktureringar framöver. Den bild som olika kundgrupper givit är också att det är otydligt vilket värde olika producenter kan bidra med. Mot en sådan bakgrund torde konkurrenskraften och värdeutvecklingen kunna bli bättre för en sammanslagen enhet som är riktigt bra på något (dvs. rehabilitering) än för företag som är näst bäst på mycket. Denna linje stämmer också väl överens med budskapet från köparna, att de vill ha inte bara lösningar för enskilda individer utan lösningar för hela grupper. Individbaserad rehabilitering kan göras även i småskalig verk- samhet, ofta fåmansbolag, medan rehabiliterande insatser för hela grupper kräver både kompetensbredd och relativt sett större resurser för metodutveckling. Det finns således både skalfördelar och samordningsvinster som talar för en sammanslagning. Analysen stöds också av de erfarenheter och vägval som de både företagen redan har gjort. Såväl ALT som Resurs lägger t.ex. mycket kraft på metodutveckling och på att kunna erbjuda relevant kompetens på alla regionala marknader. Det har bl.a. framgått att företagen var för sig vidtagit åtgärder för att möta det faktum att mindre kontor kan ge sämre lokal kvalitet och högre kostnader. Det har också framgått att båda företagen lägger ner en hel del kraft och kostnader, dock utifrån litet olika filosofier, på att öka försäljningen. En väl fungerande och kraftfull försäljningsför- måga är en viktig faktor för att t.ex. kunna sälja tjänster till nya kundgrupper, men ställer krav på viss kritisk massa. En större företagsenhet har bättre förutsättningar att bygga upp en bra försäljningsorganisation. Även i andra avseenden, t ex när det gäller lokalkostnader och administrativa funktioner, torde det finnas möjligheter att göra effektiviseringar utan att ge avkall på den regionala täckningen. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns synergier både i nya affärsmöjligheter och på kostnadssidan och att det därför ligger en betydande potential i att ALT och Resurs går samman. Detta alternativ framstår som det bästa sättet att för- valta det kompetensmässiga och företagsekonomiska värde som finns i de båda enheterna. Eftersom det finns skillnader mellan de två företagen måste ett samgående, för att bli framgångsrikt, ske med stor varsamhet och respekt för de olikheter som finns. Den pågående utvecklingen på FHV-marknaden innebär ökad konkurrens som bl.a. förutsätter en breddning av tjänsteutbu- det, vilket kräver ekonomisk styrka och utvecklingskraft. Ett breddat ägande skulle kunna ge möjligheter, bl.a. till en bredare kundbas och en utveckling av tjänsteutbudet. Det kan tillföra ökad kunskap, kompetens och kapital, samt att både möjligheter och risker kan delas. Ett samgående har många fördelar. Det finns emellertid en del krav från marknad och omvärld som kan vara svåra att möta även efter ett samgående. Det finns också en potential att utveckla verksam- heten, vilket kan ge staten en både innehållsmässig och ekonomisk värdeökning i det som är ALT och Resurs. Det är främst två aspekter som är av betydelse. Den första är att ALT och Resurs behöver bredda sin kundbas för nuvarande och utvecklade rehabiliteringstjänster. är beroendet av Försäk- ringskassan alltför stort. Den andra är att företagen måste förbättra sina möjligheter att möta den förändrade efterfrågan som väntas framöver, vilket innebär att kunderna i högre grad vill ha produ- center med ett bredare tjänsteutbud inom FHV. Behovet av en breddning kan lösas antingen genom organisk till- växt eller genom samarbete med en extern part. Att själv bygga upp nya tjänster och kundkontakter kräver stora kunskaper och inve- steringar. ALT och Resurs har påbörjat ett sådant arbete, men det kan behövas mer omfattande satsningar. Den alternativa vägen att uppnå den önskvärda utvecklingen är att ingå ett samarbete och utbyta kunnande och kundkontakter med en annan aktör. För att ett sådant samarbete ska bli värdefullt krävs att båda parter har något att erbjuda. Utifrån omvärldsanalysen är det en aktör med huvudinriktning inom traditionell före- tagshälsovård som skulle ligga närmast till hands i detta fall. Genom sin stora kompetens inom främst rehabilitering är ALT och Resurs intressanta samarbetspartners, något som bland annat fram- gått genom det intresse som externa parter visat för bolagen. Det kan finnas starka skäl för staten att överväga någon form av strategiskt partnerskap/samägande med en aktör inom t.ex. före- tagshälsovård. Ett sådant samarbete kan ge stora fördelar när det gäller utvecklingen av verksamheten, genom att den kan tillföras kunskap, kapital och kompetens t.ex. inom management. Det kan även ge förutsättningar att nå nya kundgrupper med den starka kompetens inom bl.a. rehabilitering som finns inom ALT och Resurs. Därigenom kan också ALTs och Resurs stora beroende av som kund minskas. För att kunna bibehålla styrkan i verksamheten bör en sådan aktör ha en likartad inställning till exempelvis arbetssätt och värderingar. Utredningen har uppdragit åt en konsult att genomfört en son- dering bland marknadens aktörer för att få en bild av om det finns ett intresse för att i någon form engagera sig i ALT och/eller Resurs, genom förvärv, delägarskap eller ett s.k. joint venture. Konsulten har haft kontakt med tolv olika intressenter. Sonde- ringen har visat att det finns ett sådant intresse. Det flesta aktörer är öppna för olika lösningar även om det dels finns några aktörer som enbart vill gå in under förutsättning att det sker i form av del- ägarskap, dels finns aktörer som gärna tar ett delägarskap men i så fall vill ha tydliga signaler om att statens ägande skall trap- pas av. Det bör således finnas goda förutsättningar att hitta en extern part som också kan bidra till verksamhetens utveckling. Slutsatsen är därför att staten som ägare bör ta upp överläggningar med externa aktörer i syfte att gå samman i någon form kring en gemensam verksamhet med rehabilitering och t.ex. företagshälso- vård. En eller flera externa medaktörer, med anknytning till de angränsande marknaderna, skulle förbättra möjligheterna att möta den förväntade utvecklingen. Som ett komplement till en extern ägare skulle också den egna personalen kunna gå in som delägare i en samlad verksamhet. Ett samgående mellan kan innebära ett antal risker: ekonomiska, kulturella, konkurrensmässiga osv. Ett sam- gående kan övergångsvis också påverka försäljningen negativt. För att motverka riskerna krävs olika åtgärder. Ett breddat ägande kan vara en av flera sådana åtgärder. Oavsett vad som händer med de båda företagen kommer det att ställa krav på förändringar, och förändringar innebär alltid vissa ris- ker för verksamheten. Även alternativet att vara kvar i nu rådande lösning innebär både affärsmässiga och andra risker. Genom att behålla och slå ihop de båda företagen tar staten på sig en viss affärsrisk. Risken skall ställas mot den potential som en sammanslagen enhet bedöms ha för framtiden. Risken ska också ställas mot den risk som annars skulle finnas för ökade samhälls- kostnader till följd av försämringar i rehabiliteringstjänsternas till- gång och kvalitet. Det nuvarande värdet i företagen måste förvaltas på ett bra sätt. Som tidigare konstaterats är det tveksamt om det finns tungt vägande, företagsekonomiska argument för staten att nu sälja verk- samheterna. Den värdering som utredningen låtit göra av ALT och Resurs, vilka stämts av mot marknadsvärden för företag inom häl- sobranschen som helhet, visar att försäljningsvärdet sannolikt är mer begränsat än andra värden för staten av verksamheten. De analyser som konsulterna gjort tyder på att staten genom en klok ägarstrategi kan ha goda möjligheter att få avkastning från en Verksamheterna håller konkurrensmässiga priser och är sammantaget lönsamma , dvs. belastar inte den offentliga budgeten, och bedöms ha god utvecklingspotential. Risken för framtida underskott, som skulle kräva statliga kapi- taltillskott, bedöms därför som liten. En del av värdet i ett samgående ligger i de synergier som kan uppnås, vilka bl.a. ställer krav på kostnadsbesparingar främst i nuvarande gemensamma funktioner. Erfarenheter har dock visat att det kan vara svårt att förverkliga alla synergier, särskilt inom de tidsramar som sätt upp. Ytterligare en aspekt är att ett samgående också innebär vissa ombildningskostnader för att bli framgångsrikt. Bedömningen är emellertid att vissa synergier snabbt kan realiseras, och att ombildningen kan betala sig på . En fråga som gäller det nya bolagets försäljning är det stora beroendet av en stor kund, , och risken för för- ändringar i dennes köp. Denna risk gäller dock oavsett samgående eller ej, och torde ha bättre förutsättningar att kunna mötas av en större enhet. Däremot finns viss risk för tillfälliga undanträng- ningseffekter eftersom de båda företagen delvis varit varandras sub- stitut. En annan risk är att själva samgåendet kommer att kräva ett omfattande förändringsarbete, vilket övergångsvis kommer att kunna påverka försäljningen negativt. Det finns betydande likheter mellan de två organisationerna när det gäller grundläggande värderingar kring människosyn och etik, men det finns också stora skillnader i andra avseenden. Det gäller bl.a. sådant som företagskultur, arbetssätt, synen på ledning och styr- ning samt typ av affärs-tänk. Ett samgående mellan två tidigare konkurrenter som ALT och Resurs kan också försvåra arbetet med att syntetisera de båda organisationernas kulturer. De kulturella skillnaderna måste hanteras med stor respekt om ett samgående ska lyckas. Personalens inställning är självklart oerhört viktig för att nå framgång oavsett vilken lösning som väljs. Det har framförts till utredningen att det finns viss skepsis till ett samgående bland per- sonalen inom de båda organisationerna. Det har också kommit andra signaler om att det viktigaste för personalen är att man får ett besked om framtiden över huvud taget. Det finns hos ALT och Resurs, liksom hos deras huvudmän, en förändringsvilja som ger goda förutsättningar för en framgångsrik ombildning. Det finns också en klar och för organisationerna i stora delar gemensam bild av utgångspunkter för och riktning på den förestående förändringen. Ett samgående i kombination med samarbete med extern part bör ha goda förutsättningar att möta de förväntningar som uttryckts från ledning, fack och anställda. När det gäller kvalitets- konkurrens- och tillgångsfrågor visar ana- lysen att risker inom dessa områden är begränsade och att det sna- rast finns anledning att räkna med positiva effekter på marknaden, särskilt för kvaliteten i tjänsterna. Risk vid samgående utan breddat ägande Ett samgående mellan som inte kombineras med ett breddat ägande mot en aktör i närliggande verksamhet innebär i sig vissa risker. Det kan bli svårt för det sammanslagna bolaget att uppnå organisk tillväxt och utveckla nya tjänstekoncept om inte kapital och ny kompetens tillförs utifrån. Det kan också innebära att man tappar kompetens. 10Utredningens förslag, ekonomiska konsekvenser samt genomförande Ett statligt bolag tillskapas som övertar verksamheten i ALT och Resurs . Bolaget ska verka utifrån marknads- mässiga krav på området rehabilitering och hälsofrämjande verksamhet. Staten som ägare tar upp förhandlingar med externa aktörer i närliggande verksamheter om ett ev. ägarsamarbete i det nya bolaget Förutsättningarna för personalen att också gå in som delägare undersöks. Mot bakgrund av slutsatserna i de föregående kapitlen föreslår jag följande. Ett statligt bolag tillskapas med huvudverksamhet inom arbets- livsinriktad rehabilitering och hälsofrämjande verksamhet. Bolaget skall verka utifrån marknadsmässiga krav. Bolaget startar sin verk- samhet . Det nya bolaget skall på lämpligt sätt förvärva/överta den verksamhet som bedrivs inom Arbets- livstjänster och . Den verksamhet som bedrivs inom resultatenheten Arbetslivs- tjänster avskiljs från () fr.o.m. . Avskiljandet innefattar personal, IT-system m.m. samt alla rättigheter och förpliktelser/åtaganden och ekonomiska tillgångar/skulder som berör verksamheten. Staten, som ägare av , verkar för en överlåtelse av dotterbolaget eller dess verksamhet från till staten. Utredningens förslag, ekonomiska konsekvenser samt genomförande Staten som ägare bör ta upp förhandlingar med externa aktörer inom närliggande verksamhetsområden, vilka har deklarerat ett intresse i frågan, angående ett eventuellt ägarsam- arbete i det nybildade bolaget. Inriktningen bör vara att det gemen- samma bolaget ska verka inom arbetslivsinriktad rehabilitering och hälsofrämjande verksamhet. Detta bör ske i samråd med företrä- dare för ALT och Resurs när det gäller företagsstrategiska frågor. En överenskommelse/letter of intent om ett samarbete bör om möjligt träffas senast , med utgångspunkt i ett underlag som utredningen tar fram i nästa steg. Förutsättningarna för personalen att gå in som delägare i det nya bolaget bör undersökas. Eftersom personalen och dess kompetens är helt avgörande för verksamhetens framgång skulle syftet vara att öka personalens engagemang i det nya bolaget genom någon typ av ekonomiska incitament. Ekonomiska konsekvenser av förslaget Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram göra en sam- hällsekonomisk analys av kostnader för och effekter av rehabiliter- ing. Det här presenterade förslaget kan dock inte förväntas med- föra några ökade kostnader för sjukskrivning och rehabilitering. Däremot finns potentiella vinster i form av att en sammanslagning av de båda enheterna kan leda till en viss ökad effektivitet i rehabi- literingsprocessen. Det är svårt att bedöma förslagets effekter för priset på rehabili- teringstjänster på marknaden, eftersom det främsta syftet är att värna om tillgång och en hög kvalitet i tjänsterna. Eventuella pris- effekter slår skulle slå lika för alla köpare av sådana tjänster, dvs. både statliga, kommunala och privata, eftersom tjänsterna säljs på en öppen marknad. Den största statliga kunden är Försäkringskas- san, som regelbundet gör omfattande upphandlingar av rehabili- teringstjänster och tecknar ramavtal med ett antal producenter. Dessa ramavtal blir delvis också styrande för andra köpare. Därige- nom kommer det inte att vara möjligt för de statliga producenterna att ta ut högre priser än andra på marknaden, vilket innebär att kostnaden för inte torde påverkas av förslaget. Om goda förutsättningar skapas för utvecklingen av det nya bolaget bedöms detta kunna skapa ekonomiskt värde för staten. Utredningens förslag, ekonomiska konsekvenser samt genomförande De eventuella statsfinansiella kostnader som kan uppstå i sam- band med förslaget är kopplade till den föreslagna ombildningen. Utredningen kommer att göra en mer detaljerad beräkning av dessa kostnader i slutbetänkandet. Kostnader för de inre förändring- arna beräknas kunna kvittas mot förverkligade samordningsvinster, dvs. det kan redan nu bedömas att synergierna i ett samgående för- väntas bli självfinansierande redan i ett förhållandevis kort per- spektiv. Därutöver kan en omfördelning av medel från staten till AMS och bli aktuell i samband med de föreslagna, organi- satoriska omstruktureringarna. Om en sådan omfördelning sker får den sättas i perspektivet av den förväntade värdeutvecklingen i det nya bolaget. De ekonomiska villkoren påverkas också av en ev. del- försäljning till extern/a part/er. Avsikten är att ombildningen ska kunna ske utan att staten tillskjuter ytterligare medel. Sammanfattningsvis, och mot denna bakgrund, förväntas förslaget på medellång sikt kunna ge positiva statsfinansiella konsekvenser. Handlingsplan för ett genomförande Utredningen ska enligt direktiven upprätta en handlingsplan för genomförande av förslagen, som kan sättas i verket under förut- sättning att beslut fattas i linje med förslagen. Förslaget är att det nya bolaget ska starta . Handlingsplanen skall ange vilka förberedelser som måste göras och skall utgöra ett stöd om besluten följer utredningens förslag. Den får självfallet inte föregripa beslut eller skada företagen i deras inre angelägenheter och den bör inte heller innehålla frågor som kan påverka samgåendet negativt. Den måste också ta hänsyn till en ev. kommande förhandling med tredje part. Förberedelserna måste ske parallellt med det löpande arbetet i de båda organisationerna. Tiden för beslut om genomförande av eventuella förändringar är en starkt kritisk faktor för den föreslagna ombildningen av ALT och Resurs. Det har gått sedan frågan om ett samgående aktualiserades . Detta har bl.a. medfört att det finns en viss otålighet och osäkerhet i organisationen. Det finns stora risker för avhopp till konkurrenter Mot den bakgrunden krävs stor tydighet och öppenhet från ledning och beslutsfattare för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett så bra sätt som möjligt fram till en kommande förändring, och att det ges möjlig- heter till delaktighet för personalen i förändringsprocessen. Utredningens förslag, ekonomiska konsekvenser samt genomförande De båda företagens ledningar och de fackliga organisationerna bör involveras i arbetet med handlingsplanen för att få till stånd ett bra beslutsunderlag. En detaljerad tidplan behöver tas fram för alla de aktiviteter som krävs för ett genomförande, som innebär att verksamheten i ett nytt bolag ska kunna starta under förutsättning att regering och riksdag fattar erforderliga beslut senast . Förutsättningarna för en sammanslagning av Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att granska förutsättningarna för ett eventuellt samgående mellan livstjänster (ALT). Utredaren skall analysera behovet av det offentliga åtagandet och belysa förutsättningarna för att bilda ett nytt bolag utifrån ett finansiellt, operativt och marknadsmässigt perspektiv. Utredaren skall också överväga och lämna förslag till alternativa organisatoriska lösningar när det gäller att bilda en ge- mensam organisation för dessa båda verksamheter. Utredaren skall ange vilket alternativ han eller hon förordar. Vidare skall utredaren ta fram en handlingsplan för genomförandet. Behovet av att rehabilitera människor till arbete och bryta ohälsan ökade dramatiskt . Trots låg arbetslöshet ökade utslagningen från arbetslivet, vilket återspeglades i kraftigt ökade sjuktal. Som ett första steg mot en förnyelse av arbetslivet och en förbättrad arbetsmiljö tillsatte regeringen Arbets- miljökommissionen med uppdrag att föreslå nödvändiga åtgärder inom arbetsmiljö, arbetsorganisation och rehabilitering. Redan innan kommissionen slutfört sitt arbete lade regeringen fram pro- positionen om insatser för aktiv rehabilitering och arbetslivs- fondens verksamhet (prop. 1989/90:62). I denna proposition pre- senterades även förslag från den s.k. rehabiliteringsutredningens betänkande Tidig och samordnad rehabilitering (SOU 1988:41). Genom tillfälligt inrättande av Arbetslivsfonden och genom att ge försäkringskassorna möjligheter att köpa rehabiliter- ingstjänster förutsågs efterfrågan på tjänster av detta slag komma att öka kraftigt. Från fick också arbetsgivarna ansvar för de anställdas rehabilitering. Hos Arbetslivsfonden kunde arbetsgivare ansöka om medel för delfinansiering av insatser inom områdena arbetsorganisation, fysisk arbetsmiljö, rehabilitering, lokalt arbetsmiljöarbete och ny teknik. Fonden finansierades av den särskilda arbetsmiljöavgift som betalats in av arbetsgivarna till . - motsvarande - av tillgängliga medel användes för rehabilitering. Genom att tillföra medel för insatser för åter- gång till arbete gavs försäkringskassorna dessutom nya möjligheter att köpa rehabiliteringstjänster. Staten har två ej anslagsfinansierade verksamheter som långtidssjukskrivna och med att utveckla människor i arbetslivet. De två verksamheterna är Samhall AB:s dotterbolag och Arbetslivstjänster (ALT) inom (). Verksamheterna har en sådan omfattning att de till- sammans skulle kunna bli marknadsledande när det gäller arbets- livsinriktad rehabilitering. Verksamheterna omsatte tillsammans ca och gjorde en sammanlagd vinst på ca , beräknat siffror. Båda verksamheterna har visat på en stark om- sättningsökning . AMS och redovisade i en gemensam skrivelse till regeringen att det finns privata aktörer på marknaden för rehabilitering. Det framgår dock inte i skrivelsen hur de privata aktörerna är fördelade på exempelvis antal, mark- nadsandelar, storlek, ägande och regional spridning. Enligt AMS och har marknaden för arbetslivsrelaterade tjänster ökat och parterna anser att det är rimligt att förvänta att så även blir fallet under . Den sam- manslagna verksamheten kommer att inneha en beräknad mark- nadsandel om , enligt skrivelsen. Kundkretsen består till av offentliga aktörer, företrä- desvis . Arbetslivstjänster (ALT) fick 1980 det samlade ansvaret för den yrkesinriktade rehabiliteringen som tidigare funnits inom lands- tingen, staten och privata arbetspsykologiska institut. uppdrog regeringen till Arbetsmarknads- styrelsen att som försöksverksamhet bedriva en intäktsfinansierad arbetslivsinriktad rehabilitering med arbetsgivare och försäkrings- kassor som kunder. Verksamheten som fick namnet Arbetslivs- tjänster (ALT) permanentades från och med /91 inom länsarbetsnämnderna. för- sämrades resultatet. Orsaken var främst att verksamheten inte fullt ut klarat den ökade konkurrensen inom området. Inom bedrivs arbetslivsinriktad re- habilitering dels inom ramen för den anslagsfinansierade verk- samheten, dels som en intäktsfinansierad verksamhet inom ALT. Den anslagsfinansierade verksamheten vänder sig till arbetslösa personer som söker arbete hos arbetsförmedlingen och som av olika skäl behöver arbetslivsinriktad rehabilitering för att underlätta tillträdet eller återgången till arbetslivet.