sou · GTB357d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Generellt uppgav dock de tjänstemän på Finans- departementet och som utredningen pratade med att man ansåg att direkta stöd till olika områden var bättre än momsnedsättningar. Man menade t.ex. att det var bättre att stödja författare som skriver kvalitetslitteratur i stället för att stödja alla böcker, tidskrifter och tidningar oavsett innehåll. Det bör påpekas att de synpunkter som lämnades kom från tjänstemän på Finans- och . Synpunkterna kan ibland antas representera fastlagd politik i landet men ibland vara ett uttryck för deras expertkunskap i ämnet. I kap. 10 redogörs för de frågor som behandlades i som har intresse ur gränshandelsperspektiv. trädde en omfattande skattereform i kraft i Slovakien.33 Bakgrunden till reformen var att det slovakiska skattesystemet hade blivit svåröverskådligt. Det innehöll särskilda regler för olika företeelser, olika skattesatser, många avdrags- möjligheter m.m. Skattesystemet hade även kommit att utnyttjas för andra ändamål än att dra in pengar till statskassan. I stället fanns det ofta andra typer av icke-fiskala mål som skulle uppfyllas, t.ex. inom den sociala sektorn. Det fanns även ett missnöje över att skattesystemet ändrades för ofta, var komplicerat och även att nivån på inkomstskatten höjdes fortlöpande. Den reform som genomfördes var omfattande och innefattade både åtgärder inom den direkta beskattningen och den indirekta beskattningen. Reformen genomfördes tillsammans med reformer inom socialsystemet, pensionssystemet samt hälso- och sjukvården och ambitionen var att dessa olika reformer skulle kunna sam- ordnas. Avsikten var att reformen skulle åstadkomma ett antal effekter. Den skulle skapa ett företags- och investeringsvänligt klimat för både företag och enskilda. Den skulle även eliminera existerande svagheter och störande effekter som fanns inom skattelag- stiftningen. Den skulle slutligen uppnå en hög nivå av rättvisa i beskattningen genom att beskatta alla typer av inkomster enhetligt oavsett nivå. Dessa effekter menade man skulle uppnås genom att: skifta skattebördan från direkt beskattning till indirekt beskatt- ning, respektive från beskattning av produktion till beskattning av konsumtion introduktion av låga normalskattesatser och undanröjande av alla särbehandlingar, undantag och särskilda beskattnings- ordningar 33 Redogörelsen bygger på ett antal dokument som utredningen haft tillgång till; The fundamental Tax Reform, av (), Reforms in 2003-2004 Evaluation of Economic and Social Measures, INEKO (Insitute for Economic and Social Reforms), Fundamental Tax reform in , , may 2004 (INEKO). introduktion av en enda skattesats för beskattning av tjänste- inkomster undanröjande av den störande effekt skattepolitiken har när den används som instrument att uppnå andra mål än fiskala (t.ex. inom det sociala området) undanröjande i möjligaste mån av dubbelbeskattning av in- komster Inkomstskatten var tidigare progressiv med fem stycken skatte- satser för olika inkomstnivåer (, , , och ). Den förändring som gjordes var att införa en enda skattesats om för alla tjänsteinkomster. Denna flat-rate kombinera- des med ett kraftigt höjt grundavdrag. Effekten av skattereformens åtgärd att medge ett stort fribelopp som den högsta inkomstskattesatsen sänktes betydligt har medfört att de som har lägst respektive högst inkomster i tjänat på reformen medan medelklassen i vissa fall fått ett högre skattetryck. Det höga grundavdraget förde i praktiken med sig att många medborgare numera överhuvudtaget inte betalar någon inkomstskatt. I det tidigare bolagsskattesystemet fanns det 21 skattesatser och ett stort antal olika typer av inkomster. I det system som gäller från har bolagsskattesatsen sänks från . Genom reformen har även ett stort antal av alla de olika undantag och skattelättnader som fanns slopats. Gåvoskatten och arvsskatten slopades också som en del av reformen. I tillämpades före skattereformen en reducerad skattesats om och en normalskattesats om . Den reducerade skattesatsen tillämpades exempelvis på baslivsmedel, mediciner, elektricitet, byggtjänster, böcker, tidningar, tidskrifter samt hotell- och restaurangtjänster. Genom skattereformen in- fördes en enda enhetlig skattesats om . När man studerar beskrivningarna av den slovakiska skatte- reformen nämns olika skäl till att det funnits behov av att förändra den dåvarande ordningen med olika mervärdesskattesatser. En övergång till en enhetlig skattesats skulle minska de spekulationer som förekom på olika håll att införa lägre skattesatser. förstås menas med detta att om man slopade alla reducerade skattesatser skulle trycket från olika intressegrupper försvinna. Ett annat argument var att genom att bibehålla den reducerade skattesatsen gavs en skatteförmån till alla medborgare trots att inte alla behövde den. Att använda momssystemet som ett sätt att stödja olika typer av företeelser var därför ett trubbigt instrument. Införandet av en enhetlig skattesats avsågs att undanröja viktiga ekonomiska störningar och ineffektiviteter som berodde på att beskattningen skedde efter olika skattesats för olika produkter. Det framgår också att ett viktigt skäl till att en enhetlig mervärdesskattesats infördes var att de intäkter som slopandet av de reducerade skattesatserna gav utgjorde en del av finansieringen i hela skattereformen. I den sammanfattning av skattereformen som publicerats av i konstateras att de reducerade skattesatserna i normala fall har motiverats med skäl som inte varit fiskala. Den reducerade skattesatsen har i stället varit avsedd att leda till att vissa andra effekter uppnåddes. Beroende på vilken vara/tjänst reduceringen omfattade har syftet t.ex. varit att åstadkomma lägre priser. Detta skulle t.ex. ge möjlighet till grupper inom samhället med lägre inkomster att kunna köpa nödvändig- hetsvaror respektive att öka konsumtionen av vissa varor som an- sågs vara önskvärda att konsumenten köpte. menar dock att det finns många omständigheter som gör det mycket tveksamt till att reducerad mervärdesskattesats kan an- vändas på detta sätt mot bakgrund av den ineffektivitet dessa regler skapar. uttalar att till följd av de nackdelar den reducerade skattesatsen visats ha skulle dessa ineffektiva skattepolitiska instrument ersättas med mer direkta målinriktade åtgärder inom vissa relevanta policyområden, såsom socialpolitiken och hälsovård. i menade att den enhetliga skattesatsen skulle förenkla tillämpningen av mervärdesskatten, minska administrationen för både företag och myndigheter och minska all osäkerhet som har sin grund i tillämpningen av två skattesatser. Man menade också att den enhetliga skattesatsen sett utifrån skattereformen i stort skulle hjälpa till att förbättra företagsklimatet. När förslaget om att slopa den reducerade skattesatsen lades fram kritiserades det kraftigt av byggföretag, bok- och tidnings- förlag, resebyråer, apotek (momsen på läkemedel höjdes) och av Byggföretag menade att den ökade momsen för byggtjänster skulle förvärra det redan dåliga läget för byggsektorn i . Turistsektorn (organisationen för resebyråer) var emot åtgärden då de menade att den negativt skulle påverka turistsektorn i . Bok- och tidskriftsbranschen menade att en höjning av momsen skulle få negativa effekter för deras verksamheter. Branschen uppgav att när skattesatsen tidigare hade höjts från till hade bokbranschen upplevt en minskad försäljning. Även andra aktörer försvarade en lägre beskattning av böcker. Argument som fördes fram var att en högre beskattning skulle äventyra den Slovakiska litteraturen och att böcker måste finnas för att ett lands kultur skall utvecklas. Det fördes även fram argument om att en höjning av skattesatsen för tidskrifter var i konflikt med rätten till information. Finans- ministern tillbakavisade dessa argument genom att trycka på att vikten av konsekvens och likformighet skulle gå förlorad om man behöll särregler. Experter i har haft många synpunkter på åtgärden att införa en enhetlig mervärdesskattesats.34 Många välkomnade åt- gärden eftersom den förväntades förenkla skatteuppbörden och minska möjligheterna till skatteundandragande. Vissa tyckte dock skattesatsen borde varit lägre. Andra tyckte i stället att den kunde varit högre och därigenom möjliggjort en ytterligare sänkning av inkomstskatten. Vissa experter ansåg att man borde ha behållit reducerad skattesats för vissa varor/tjänster medan andra experter å andra sidan menade att ett enda avsteg från den enhetliga skatte- satsen skulle skapa ett stort tryck från andra lobbyorganisationer att sänka momsen på andra områden. Vissa experter kritiserade även reformen för att den ekonomiska analysen som utförts var otillräcklig. uppger att mottagandet från företag och ekonomer i såväl som utomlands bekräftar att den stora skattereformen (inkluderande alla skatteslag) har gjort att har ett av de mest konkurrensdugliga systemen i hela EU och . 34 Se Ineko (), Reforms in 2003-2004 Evaluation of Economic and Social Measures. Besök i hos i Vid det besök i som delar av utredningens sekretariat gjorde framkom ytterligare information som gjorde att bilden av arbetet med den slovakiska skattereformen kompletterades. I rådde innan skattereformen ett kraftigt missnöje med rådande skattesystem. Systemet upplevdes generellt som mycket krångligt. Förutsättningarna för den skattereform som genomfördes var ur flera synvinklar unika. Det fanns ett enat parlamentariskt stöd att försöka skapa ett bättre skattesystem. ansökan om medlemskap i utgjorde ett kraftfullt argument för att försöka uppnå ett system som var mer konkurrenskraftigt och effektivt än det dåvarande. Man menade även att de Slovakiska medborgarna genom att nationen som sådan är ung är vana vid stora förändringar och därför hade lättare att kunna acceptera en reform av det här formatet. I arbetet med att försöka få igenom skattereformen var regeringen mycket tydlig med att en förutsättning var att alla åt- gärder skulle ske i ett paket. Det var en stark koordination mellan alla olika delar i reformen. Som en hävstång för att få igenom re- formen användes den låga enhetliga skattesatsen inom inkomst- beskattningen (inkomst av tjänst). När aktörer som tillämpade den reducerade mervärdesskattesatsen argumenterade för att den skulle bibehållas klargjorde regeringen att en sådan lösning skulle inne- bära att skattesatsen på förvärvsinkomster inte kunde sänkas. I vissa fall ansåg regeringen att de effekter som skulle uppstå genom t.ex. förändringar av skattesatser på momsområdet skulle kompenseras på annat sätt. Som exempel fick barnfamiljer och pensionärer en viss kompensation genom förändringar av barn- bidragen och pensionsnivåerna. Detta sågs bl.a. som en kompensa- tion för höjd matmoms. Några mer omfattande beräkningar av vilka effekter mervärdes- skattereformen skulle få gjordes inte. Skälen till det var dels att det saknades tillförlitlig och tillräcklig data för att genomföra bra analyser dels att man inte ansåg det nödvändigt då man var över- tygad om att en enhetlig beskattning generellt sett var mer effektiv än det dåvarande differentierade systemet. Man uppgav även att man generellt var mycket tveksam till momsen som styrinstrument framför allt mot bakgrund av resultatet av utvärderingen av försöket med reducerad skattesats på arbetsintensiva tjänster inom Kommissionen var i den utvärderingen mycket tveksam till att en reducerad skattesats fördes vidare i lägre priser och därigenom i ökad sysselsättning. Skattereformen som sådan har enligt det Slovakiska Finans- departementet varit lyckad och skapat stabilitet och enkelhet i systemet. Vad gäller mervärdesskatten gick det inte att dra några slutsatser om effekten totalt på införandet av en enhetlig skattesats. Det antogs dock att t.ex. inom byggbranschen borde skatteundandragandet ha minskat genom att möjligheten att ut- nyttja (skatteplanering/skattefusk) lägre skattesatser för olika transaktioner hade försvunnit. Vad avsåg de farhågor som olika branscher haft om negativa effekter till följd av slopandet av reducerad skattesats menade att det inte fanns någon kvarvarande kritik som man kände till. De mest negativa farhågorna menade man således inte hade besannats. Som angetts redan i kapitel 1 skall utredningen kartlägga och för- söka lösa de avgränsningsproblem som uppstått till följd av nuva- rande differentierade mervärdesskattesatsstruktur. Utredningen skall i det arbetet analysera och redovisa effekterna av att tillämpa enbart en normalskattesats, att tillämpa normalskattesatsen till- sammans med en reducerad skattesats eller som tillämpa nor- malskattesatsen tillsammans med två reducerade skattesatser. Om en enhetlig mervärdesskattesats slutligen väljs, behöver naturligtvis ingen ytterligare uppmärksamhet ägnas åt gränsdrag- ningsfrågorna. Analysen i detta kapitel avser emellertid att både bedöma om en skattesats är att föredra och att övergripande bedöma möjligheterna att lösa avgränsningsproblemen för det fall ett system med flera olika momssatser skall bestå även . Om utredningens slutbetänkande kommer att vara inriktat på att i någon form bibehålla fler än en skattesats måste en analys på detaljnivå göras av olika gränsdragningsfrågor innan ett förslag kan läggas fram. Ett sådant förslag måste både konkret undersöka vilka effekter olika förändringar medför och om de överhuvudtaget är möjliga att genomföra EG-rättsligt. I detta kapitel ges inledningsvis en allmän bild av utredningens tillvägagångssätt för att analysera skattesatsreglerna och en över- siktlig redogörelse över de områden för vilka tillämpar reducerade skattesatser. Därefter behandlas varje regel om redu- cerad skattesats i den ordning de är uppställda i 7 kap. 1 § andra och tredje stycket ML. Under varje avsnitt ges en kort samman- fattning av regelns innehåll och skälen till varför reducerad skatte- sats införts samt vilka avgränsnings- och andra problem som regeln fört med sig. Under varje avsnitt gör utredningen sedan sin bedömning om hur uppkomna problem kan begränsas. De texter som finns i detta avsnitt bygger på kartläggningen i bilaga 2. För att få en fullständig bild av skälen till varför en regel införts och de avgränsnings- och andra problem som framkommit hänvisas till bilagan. De uppgifter som finns i bilagan ger också en mer fullständig bakgrund till de bedömningar utredningen gör i varje avsnitt. 5.1Hur har kartläggningen lagts upp? I direktiven till utredningen anges att utredaren skall lämna en redogörelse för nuvarande regler om reducerade skattesatser och undantag från beskattning (inklusive de kvalificerade undantagen) i ML och i det sjätte direktivet. En kartläggning skall göras av de avgränsningsproblem och andra problem som har noterats vid tillämpningen av olika skattesatser och undantag från beskattning. En redogörelse av den art som anges i utredningsdirektiven kan i princip göras hur omfattande som helst. Om ambitionen skulle vara att göra en fullständig genomgång ur alla aspekter av samtliga regler om reducerade skattesatser och undantag från beskattning skulle redogörelsen bli mycket omfattande och inte hinnas med på den utredningstid som har tilldelats. En sådan fullständig beskriv- ning skulle också enbart i delar vara värdefull för de slutsatser och förslag utredningen förväntas prestera. Utredningen har därför valt att redogöra för vissa regler utförligt medan andra regler inte ges samma utrymme. Att det var förutsett att utredningen skulle bli tvungen att prioritera vissa områden framgår av utredningens direktiv där det sägs att tyngdpunkten i kartläggningen bör ligga på de bestämmelser som skapat avgränsningsproblem. Utredningen anser att det behövs en mer utförlig beskrivning av bestämmelserna om reducerade skattesatser än när det gäller bestämmelserna om undantag från beskattning. Skälet till det är att enligt gällande EG-regler inte är tvunget att tillämpa bestämmelser om reducerade skattesatser. Det finns därför möjlig- het att fundera på vilka regler som skall finnas kvar respektive om de skall vara utformade på något annat sätt. När det gäller bestämmelserna om undantag från beskattning blir sådana överväganden inte aktuella i samma omfattning. Bestämmel- serna om undantag från beskattning är i regel tvingande för med- lemsstaten. Dessutom är reglerna ofta utformade på ett sätt som medför att medlemsstaten inte har så stor möjlighet att välja hur de I avsnittet om undantag från beskattning (kapitel 7) kommer därför enbart i korthet att redovisas vilka regler om undantag från beskattning som tillämpar. I samband med redogörelsen kommer det finnas anledning att närmare kommen- tera vissa förhållanden. Om det under det fortsatta utrednings- arbetet framkommer skäl att ta upp undantagen till närmare granskning kommer detta att redovisas i slutbetänkandet. När det gäller reglerna om reducerade skattesatser har utred- ningen resonerat på följande sätt. För att få en bild av hur lagstifta- ren såg på den bestämmelse som infördes är det värdefullt att beskriva bakgrunden till nuvarande regler relativt utförligt. Beskrivningen omfattar både uttalanden om varför tillämpnings- området fick den avgränsning den fick och skälen till varför en viss nedsättning införts. Beskrivningen av det åsyftade tillämpningsområdet är av bety- delse för att förstå de avgränsningsproblem som senare uppstått. I det tillkännagivande som riktat till regeringen läggs stor vikt vid dessa problem och att en kartläggning skall göras. Beskriv- ningen har stor betydelse som underlag för bedömningen av om det är möjligt att föreslå ett bättre regelverk. För att illustrera hur avgränsningsproblemen i praktiken ser ut inom varje område är det lämpligt att relativt utförligt redovisa avgjorda rättsfall, olika for- mer av uttalanden som gjort (t.ex. i form av rekom- mendationer, skrivelser och uttalanden i handledningen för mer- värdesskatt) med anledning av lagstiftningen, samt t.ex. frågor och interpellationer till statsråd. Redogörelsen av skälen för att en viss nedsättning införts är vik- tig för att bedöma om åsyftat resultat utifrån nedsättningens syfte uppnåtts. I direktiven till utredningen anges att utredaren skall granska de motiv som normalt legat till grund för införande av reducerade skattesatser. En bedömning görs om skattesänkning- arna kan antas ha lett till de eftersträvade målen, se kapitel 13. Däremot är det inte ändamålsenligt att beskriva gällande rätt fullständigt. En sådan redogörelse för varje relevant bestämmelse, innefattande nödvändiga analyser av förarbeten, svenska rättsfall, EG:s momsdirektiv och EG:s rättsfall, skulle bli alltför omfattande och tidskrävande i relation till vad den skulle ge. Det är heller inte i alla situationer helt okomplicerat att uttala sig om vad som egent- ligen är gällande rätt. Beskrivningen av gällande rätt kommer därför att hållas relativt kort. För den som ändå vill ha en utförlig doku- mentation hänvisas till handledning för mervärdes- skatt (syn på gällande rätt). Även om beskrivningen av gällande rätt i betänkandet kommer att bli kortfattad är avsikten att återgivandet av uttalanden från förarbeten tillsammans med beskrivningen av uppkomna avgränsningsproblem skall kunna ge en bild i stora drag av vad som gäller inom varje område. Såsom påpekats är denna kartläggning en central del av utred- ningens arbete. Det skulle därför vara naturligt att presentera den i sin helhet i detta kapitel. Utredningen har dock gjort den bedöm- ningen att en fullständig redovisning av kartläggningen i detta kapitel skulle ha flera nackdelar, såsom t.ex. att den skulle uppta oproportionerligt stort utrymme jämfört med andra delar. Den utförliga kartläggningen med bakgrund till reglerna, avsett tillämp- ningsområde, redovisning av nuvarande tillämpning av avgräns- ningsproblem redovisas därför i sin helhet i bilaga 2. I detta kapitel ges därför enbart en kort sammanfattning av regelns innebörd, skälet bakom nedsättningen och redovisade avgränsningsproblem. Till detta läggs den centrala frågan om hur utredningen bedömer att nuvarande problem med avgränsnings- och tillämpningsproblem skulle kunna förbättras. I de beskrivningar som görs (se bilaga 2) är det huvudsakliga syftet att redovisa varför de svenska reglerna har införts och om reglerna har förorsakat avgränsningsproblem. Tanken är att utred- ningen i detta delbetänkande skall presentera den nuvarande pro- blembilden, tillsammans med förslag till flera möjliga framtida skattesatsstrukturer. Efter att delbetänkandet har remitterats kommer utredningens arbete att gå vidare med utformande av en bestämd skattesatsstruktur. Beroende på hur denna skattesats- struktur kommer att utformas måste en mer ingående analys göras av de EG-regler som styr den exakta utformningen reglerna. I före- liggande betänkande hänvisas till kapitel 4 och bilaga 3 för en redo- görelse för EG-rätten på skattesatsområdet. 5.2Översiktlig redovisning av vilka reducerade skattesatser som tillämpas Enligt gällande lagstiftning, 7 kap. 1 § ML, tillämpas tre skattesatser i (, och ). Det antal skatte- satser som en medlemsstat får tillämpa enligt det sjätte direktivet är, i princip, begränsat till tre stycken (artikel 12). Direktivet ger alltså utrymme att, såsom gör, tillämpa en normalskattesats tillsammans med två reducerade skattesatser för särskilt upp- räknade varor och tjänster (se mer om i kapitel 4 och bilaga 3). Övergångsvis kan även i några utpekade fall tillämpa en nollskattesats. Det gäller de fall när omsättningen är undantagen från beskattning men berättigar näringsidkaren till återbetalning av den ingående momsen på gjorda inköp (10 kap. 11 § ML). När det gäller redogörelser om sådana regler som baseras på anslutningsfördraget (0-skattesatser) hänvisas till kapitel 6 och när det gäller regler om undantag från beskattning hänvisas till kapitel 7. Skattesatsen uttrycks som en viss procent av beskattnings- underlaget. Skattesatsen anges som påslagsprocent, dvs. procent- satsen appliceras som ett pålägg på beskattningsunderlaget före mervärdesskatt. Om mervärdesskattesatsen är och priset inklusive mervärdesskatt anges till , innebär det således att mervärdesskatten är , motsvarande av total- priset. Varans pris utan mervärdesskatt är i exemplet . Gällande regler om skattesatser i korthet : (7 kap. 1 § första stycket ML) Omsättning av varor och tjänster samt import är skattepliktiga om inte annat anges, se 3 kap. 1 § första stycket ML. Tillämplig skatte- sats är , om inte annat framgår av andra eller tredje stycket av 7 kap. 1 § ML. (7 kap. 1 § andra stycket ML) rumsuthyrning i hotellrörelse samt upplåtelse av campingplats konstnärs försäljning av egna konstverk import av konstverk, samlarföremål och antikviteter omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av livs- medel (7 kap. 1 § tredje stycket ML) böcker, tidningar, tidskrifter m.m. radiotidningar och kassettidningar under vissa förutsättningar vara som gör skrift eller information tillgänglig för läs- handikappade tillträde till konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar viss biblioteksverksamhet (ej understödd av det allmänna) viss museiverksamhet (ej understödd av det allmänna) tillträde till och förevisning av djurparker upplåtelse och överlåtelse av upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk upplåtelse och överlåtelse av rätt till ljud- eller bildupptagning Enligt gällande regler i 7 kap. 1 § andra stycket ML beskattas rums- uthyrning, camping, transport i skidliftar, konstverk som ägs av upphovsmannen, import av konstverk samt livsmedel med den reducerade skattesatsen . I det följande skall för varje område ges en kort förklaring av tillämpningsområdet, skälet bakom att reducerad skattesats tillämpas, sammanfattning av avgränsnings- och andra problem samt utredningens överväganden om hur situationen skulle kunna förbättras. Genomgången är inriktad på avgränsnings- och tillämp- ningsproblem med nuvarande lagstiftning.