sou · GTB335d2 · 2006-01-01 00:00:00 — För att förhindra en sådan användning av registren vid direktåtkomst föreslog utredningen att endast sådana uppgifter som är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen, skulle få behandlas. Behandlingen föreslogs inte heller få omfatta fler uppgifter än vad som är nödvändigt för ändamålet med behandlingen. Sammantaget talade dessa omständigheter enligt utredningen för att skattebrottsenheterna borde få direktåtkomst till det centrala skatteregistret. Flertalet remissinstanser som uttalade sig avstyrkte förslaget. Remissinstanserna anförde bl.a. att om skattebrottsenheterna ges direktåtkomst till skatteregistret kringgås den prövning som enligt nu gällande regelsystem skall ske om utlämnande av uppgifter mellan myndigheter. Det förhållandet att skattebrottsenheterna skulle få direktåtkomst ansågs vidare vara ägnat att minska tilltron till att dessa enheter och skattemyndigheternas fiskala sida hölls åtskilda. Den föreslagna öppenheten skulle innebära att det knappast kan sägas råda någon egentlig åtskillnad mellan den fiskala och den brottsutredande verksamheten. Förslaget bedömdes av vissa även kunna komma i konflikt med artikel 6 i Europa- konventionen. Det framhölls också att skattebrottsenheterna inte borde ha större tillgång till det centrala skatteregistret än vad polisen har. Regeringen delade inte utredningens uppfattning att skattebrottsenheterna borde få direktåtkomst till det centrala Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen skatteregistret (prop. 1998/99:34 s. 60 ff.). Det fanns enligt regeringens mening i och för sig ingen tvekan om att skattebrotts- enheternas arbete skulle kunna bedrivas effektivare om de medgavs direktåtkomst. Dock kvarstod enligt regeringens uppfattning det ofrånkomliga, nämligen att risken för otillbörligt integritetsintrång ökar när fler myndigheter och befattningshavare får tillgång till skatteregistret. Behovet av direktåtkomst måste vägas mot denna risk. För att skattebrottsenheterna skall få direktåtkomst måste således behovet av att de snabbt och enkelt får tillgång till uppgifter i skatteregistret väga tyngre än den risk från integritetssynpunkt som åtkomsten medför. Regeringen anförde vidare att man i samband med inrättandet av de särskilda skattebrottsenheterna hade uttalat att enheterna organisatoriskt skulle hållas åtskilda från skatteutredningar. Skälet till detta var dels att den enskildes rättssäkerhet skulle säkerställas, dels att den s.k. ändamålsprincipen skulle upprätthållas, dvs. den princip som innebär att det inte är tillåtet att med stöd av regelverket för skatteutredningar ta fram uppgifter som inte behövs i beskattningsverksamheten utan endast i brottsutredningar och vice versa. Regeringen framhöll särskilt att brottsutredningar och skatteutredningar har olika syften och regleras av olika regelverk. Det ansågs vidare vara väsentligt att det inte råder något tvivel om att den fiskala och den brottsutredande verksamheten inom skattemyndigheten bedrivs åtskilda. Utredningens förslag om direktåtkomst innebar, enligt regeringens uppfattning, att den prövning av utlämnande av uppgifter som skall ske inte görs. Om direktåtkomst medgavs skulle det därför föreligga en risk för otillbörligt intrång i den enskildes integritet. Det bedömdes vidare finnas en risk för att andra brottsbekämpande myndigheter kunde komma att hävda att även de har behov av direktåtkomst till det centrala skatteregistret för sin verksamhet. Mot bakgrund av detta ansåg regeringen att övervägande skäl talade för att direktåtkomst till det centrala skatteregistret, i vart fall , inte borde ges till skattebrottsenheterna. Det poängterades dock att det kunde finnas skäl att återkomma till frågan när erfarenhet hade vunnits av skattebrottsenheternas verksamhet. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen I betänkandet brottsbekämpning Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) har föreslagit att i sin brottsbekämpande verksamhet skall få ha direktåtkomst till tulldatasystemet och andra fiskala register i tulldatabasen. I underrättelseverksamheten skall direktåtkomst till de fiskala systemen i tulldatabasen begränsas till de fall då åtkomsten behövs för att bekämpa allvarlig brottslig verksamhet. Av integritetsskäl bör enligt utredningen vissa begränsningar gälla för behandling av uppgifter i fiskala register i brotts- bekämpande verksamhet. Direktåtkomst till de fiskala systemen i tulldatabasen skall enligt förslaget få användas endast för informationssökning avseende en viss person eller ett visst objekt samt för spärrläggning och liknande åtgärder i syfte att identifiera kontrollobjekt när det är påkallat i ett ärende. Det skall enligt förslaget inte vara tillåtet att med hjälp av urvalssystem fritt söka efter information i fiskala register för att ta fram intressant information. Enligt utredningen hindrar bestämmelserna i artikel 6 i inte att fiskal information används i brottsbekämpande verksamhet under förutsättning att rättssäker- hetsgarantierna i artikeln kan upprätthållas. Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. JO, JK, Datainspek- tionen, Riksåklagaren och , har ställt sig positiva till förslaget eller lämnat det utan erinran. är tveksam till om förslaget är förenligt med passivitetsrätten enligt . delar inte utredningens bedömning i alla delar vad avser artikel 6 i och anser att ett auktoritativt uttalande på området bör avvaktas. Regeringen har i en lagrådsremiss föreslagit att brottsbekämpande verksamhet skall få direktåtkomst till tulldatabasen. Förslaget motsvarar i huvudsak Tullbrottsdata- utredningens förslag. Regeringen anser att har ett tydligt behov av att kunna använda uppgifter i tulldatabasen även i den brottsbe- kämpande verksamheten. Direktåtkomst till tulldatabasen skulle enligt regeringen bidra till höjd effektivitet i det brottsbekämpande arbetet. Regeringen pekar på att de uppgifter som registreras i tulldatabasen nästan uteslutande rör ekonomiska affärsförhållanden och att det således inte är fråga om information om personliga Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Vidare pekar regeringen på att det först sedan en näringsidkare eller en privatperson har bestämt sig för att t.ex. importera gods av visst slag som deklarationsskyldighet uppstår och uppgifterna registreras i tulldatabasen. Eftersom tulldatabasen till helt övervägande del innehåller uppgifter om juridiska personer och det nästan uteslutande är fråga om uppgifter som är hänförliga till näringsverksamhet, kan uppgifterna i systemet enligt regeringens uppfattning generellt inte anses vara direkt känsliga ur integritetssynpunkt. Enligt förslaget skall uppgifter i tulldatabasen få behandlas för att tillhandahålla information som behövs i brottsbe- kämpande verksamhet för de ändamål och enligt de förutsättningar i övrigt som anges i den föreslagna lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Med brottsbekämpande verksamhet avses verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, att utreda eller beivra visst brott och att fullgöra det arbete som åligger enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. I arbete med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet får enligt den föreslagna lagen uppgifter som kan hänföras till en person behandlas om uppgifterna ger anledning anta att allvarlig brottslighet eller verksamhet som innefattar brott och som sker systematiskt utövats eller kan komma att utövas och som gör att personen skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Andra personer som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet, dvs. icke misstänkta personer, får enligt förslaget endast behandlas i ett ärende som angår viss preciserad verksamhet. I ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott föreslås att uppgifter får behandlas om den som kan misstänkas för brottet och om andra personer när det behövs för att utreda eller beivra brottet. Personuppgifter som direkt kan hänföras till en person (namn, personnummer och samordningsnummer) får enligt förslaget användas som sök- begrepp endast om en person som misstänks för något visst brott eller för brottslig verksamhet. Sökning avseende annan person än den misstänkte skall dock få ske inom ramen för ett visst ärende eller en viss handling inom den fiskala verksamheten. Regeringen föreslår även att den brottsbekämpande verksam- hetsgrenen inom på begäran av den som har att utfärda vitesföreläggande enligt tullagen (2000:1281) skall uppge om förutsättningarna att vitesförelägga kan anses föreligga. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen med denna bestämmelse är att förhindra att enskilda under t.ex. en revision under hot om vite lämnar uppgifter som kan användas mot dem i en pågående brottsutredning. Dagens hinder mot direktåtkomst är skatteförvaltningen organiserad som en myndighet, . Sekretess gäller dock fortfarande enligt 1 kap 3 § andra stycket sekretesslagen mellan beskattnings- verksamheten och den brottsbekämpande verksamheten. I och med att blev ensamt personuppgiftsansvarigt för behand- lingen av personuppgifter i beskattningsverksamheten ansåg regeringen att det inte längre var nödvändigt att i en särskild bestämmelse reglera vem inom skatteförvaltningen som skulle ha direktåtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen. Bestäm- melsen i 2 kap. 7 § skattedatabaslagen om att och skattemyndigheterna fick ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen slopades därför (jfr. 2002/03:99 s. 233 ff. och 309). Att det inte finns någon bestämmelse i skattedatabaslagen som reglerar skattebrottsenheternas åtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen behöver alltså i sig inte vara något hinder mot direktåtkomst. Det som hindrar skattebrotts- enheterna från att ha direktåtkomst är i stället utformningen av sekretessbestämmelserna och bestämmelserna som reglerar för vilka ändamål som uppgifterna i databasen får behandlas. Avvägning mellan den personliga integriteten och effektivitetsvinsten En grundläggande förutsättning för att skattebrottsenheterna skall tillåtas få direktåtkomst till beskattningsdatabasen är att skyddet för enskildas personliga integritet kan garanteras i tillräcklig utsträckning. Rätten till integritetsskydd för den enskilde måste vägas mot behovet av en ökad effektivitet hos skattebrottsen- heterna och intresset av att kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Hur restriktiv man skall vara när det gäller att tillåta direktåtkomst till en databas får avgöras med hänsyn till ett flertal omständigheter. För att direktåtkomst över huvud taget skall medges bör det först konstateras att åtkomsten leder till ökad effektivitet av betydelse hos mottagaren. Av stor betydelse för om direktåtkomst skall medges eller inte anser vi bör vara hur känsliga uppgifterna är, något som i sig får bedömas med utgångspunkt i flera faktorer. En viktig indikation bör vara vilken sekretess som gäller för uppgifterna i databasen. En annan faktor är om åtkomsten skall avse en eller flera typer av uppgifter. Ju fler kategorier av uppgifter som omfattas av åtkomsten, desto större är riskerna generellt sett för integritetsintrång. För att direktåtkomst skall kunna medges krävs också att lagstiftningen utformas så att information, som på grund av sekretesslagstiftningen inte får lämnas ut till den brottsbe- kämpande verksamheten, inte görs åtkomlig genom direktåt- komsten. 20.3.2Skattebrottsenheternas behov av direktåtkomst till beskattningsdatabasen En första förutsättning för att låta skattebrottsenheterna få direktåtkomst till beskattningsdatabasen är att det finns ett reellt behov av åtkomst och att sådan åtkomst på ett markant sätt skulle bidra till höjd effektivitet för skattebrottsenheterna. I detta avsnitt görs en bedömning av skattebrottsenheternas behov av direktåt- komst. Behovsbeskrivningen grundar sig på information som har inhämtats från . Hur sker informationsutbytet ? När ett tips kommer in till skattebrottsenheten bedöms dess värde och kontroll görs mot uppgifter i folkbokförings- register där skatte- och folkbokföringsadress framgår samt personsamband såsom relationer till andra närstående personer. Skattebrottsenheterna har direktåtkomst till vissa delar av folkbokföringsregistret via Navet, som är ett särskilt register som innehåller folkbokföringsinformation, t.ex. adresser. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen kontroll mot uppgifter från . Bedöms tipset så intressant att det bör bli föremål för en fördjupad informations- insamling begärs uppgifter in från beskattningsdatabasen via skattebrottsenheternas datoriserade ärendehanteringssystem för förundersökningar, Sebra. Information begärs då in för den person eller det bolag som underrättelseuppslaget avser. Efter sekretessprövning erhålls begärda uppgifter efter cirka . Framgår det av de erhållna uppgifterna från beskattnings- databasen att det finns fler bolag eller personer knutna till den aktuella verksamheten kan nya förfrågningar göras via Sebra och ny information erhållas . En typisk underrättelsekontroll omfattar kedjor av kontroller av bolag och personer inom en viss radie runt underrättelseuppgiftens centrum. Uppgifterna kan även hämtas in via förfrågningar till regionala enheter. Även här lämnas uppgifterna ut efter sekretessprövning. har uppgett att det inte är ovanligt att det tar 3–innan brottsutredaren får den begärda informationen från beskattningsdatabasen. Den största nackdelen med att skattebrottsenheterna inte har direktåtkomst är enligt tidsutdräkten. De personer som blir föremål för en första förfrågan gentemot beskattnings- databasen är sällan de personer som senare visar sig bedriva den verksamhet som är föremål för undersökning. Raden av målvakter och skal- eller lagerbolag som ligger mellan de verkliga ägarna och den undersökta verksamheten tenderar att öka. Detta får enligt till följd att tidsspillan mellan det att ett underrättelseuppslag börjar utredas och en eventuell brottsanmälan kan göras till åklagare omöjliggör ett rationellt utredningsarbete. Eftersom alla underrättelser är färskvaror är det enligt av stor betydelse att de kontroller som behöver göras kan ske omgående och med så lite besvär som möjligt. En förutsättning för att exempelvis tipshanteringen skall kunna ske rationellt och effektivt är att alla tips som kommer in till skattebrottsenheterna kan kontrolleras och värderas redan när de kommer in till myndigheten. Det kan t.ex. handla om att kontrollera misstänkt oredovisad verksamhet mot de uppgifter som ett bolag eller en näringsidkare lämnar i skatte- och avgiftsanmälan. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Det kan vidare handla om att kontrollera uppgifter om EU-handel mot kvartalsrapport, misstänkta oredovisade intäkter mot momsredovisning samt uppgifter om svart arbetskraft mot redovisning av skatter och avgifter för anställd personal. Ett dotterbolag eller moderbolag kan behöva kontrolleras för att se att verksamheten i fråga inte bedrivs i något av dessa bolag eller redovisas av någon av delägarna i andra intressebolag. har pekat på att betydelsefulla uppgifter inte kan visas i Sebra. Detta gäller bl.a. uppgifter från ärendehanteringssystem för skattedeklarationer, Magi. Systemet innehåller redovisning av moms, källskatter och underlag för arbetsgivaravgifter och visar den dagsaktuella bilden över de beslut som fattats avseende en skattskyldigs redovisning. Från systemet hämtas bl.a. information om beslut och inskannade deklarationer. har pekat på att det är av stor vikt att kunna se själva underskriften av deklarationen, vilket inte är möjligt i Sebra. Detsamma gäller enligt kontrolluppgifter. Eftersom underrättelseverksamheten ofta omfattar uppgifter som inte handhas av någon speciell person inom sänder skattebrottsenheten en begäran om uppgifter ur beskattningsdatabasen till kontorschefen för det kontor som handlägger den aktuella personens eller bolagets skatteuppgifter. Detta ökar enligt risken för att en begäran kan bli bedömd olika ur sekretessynpunkt som ett flertal personer deltar i framtagningen av begärd information. Våra slutsatser när det gäller behovet I skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet är det mest centrala att kunna stämma av uppgifter om skatter och avgifter mot vad som redovisats av den skattskyldige i t.ex. deklarationer och skatte- och avgiftsanmälan. Detta material finns lagrat i beskattningsdatabasen. Den första åtgärd som vidtas när man har fått in ett tips är att undersöka om informationen kan bekräftas eller förkastas av uppgifterna i beskattningsdatabasen. Direktåt- komst skulle naturligtvis vara till stor nytta för dessa trovärdighetsbedömningar. En typisk underrättelsekontroll omfattar kedjor av kontroller som i sin tur omfattar alla bolag och personer inom en viss radie runt underrättelseuppgiftens centrum. har pekat på att Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen en kontroll av ett underrättelseuppslag kan ta , eftersom uppgifter får begäras in från beskattningsdatabasen vid ett flertal tillfällen. Direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdata- basen skulle möjliggöra en adekvat bedömning av informationen redan inledningsvis. Ett tips utan värde skulle snabbt kunna avfärdas. Många uppgifter som är värdefulla i underrättelseverksamhet är offentliga och kan ges ut av andra myndigheter. De viktigaste i detta hänseende är de uppgifter som finns om enskilda näringsidkare samt juridiska personer och deras ställföreträdare hos länsstyrelserna och hos . Det är fråga om t.ex. uppgifter om vilka personer som har eller har haft ledande ställning i ett företag, deras adresser, vem som är revisor, om redovisnings- skyldigheten har fullgjorts. Uppgifterna härrör från beskattnings- databasen. får betala för att få del av uppgifterna via InfoTorg. Att söka efter uppgifterna i beskattningsdatabasen skulle naturligtvis vara enklare för skattebrottsenheterna och dessutom innebära en besparing för . Sammanfattningsvis anser vi att en direktåtkomst till beskattningsdatabasen för underrättelseverksamheten skulle leda till en betydande höjning av effektiviteten. Hur sker informationsutbytet ? Även när det gäller den brottsutredande verksamheten kan information från beskattningsdatabasen begäras in på olika sätt. Uppgifter kan begäras in via Sebra. I normalfallet får brottsutredaren i sådana fall uppgifterna . Vidare kan brottsutredaren ställa en begäran om information direkt till berört skattekontor för att få del av en revisionsakt där uppgifterna finns arkiverade eller genom att begära in en kopia av deklarationen. Slutligen kan brottsutredaren ställa en begäran om information direkt till en handläggare inom beskattningsverksamheten. Skattebrottsenheterna får i dessa fall del av uppgifterna efter sekretessprövning. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Vid brottsutredarnas genomgång av ärendena framkommer i stort sett alltid omständigheter som innebär att utredningarna måste kompletteras. har pekat på att det är svårt att överblicka vilka uppgifter ur beskattningsdatabasen som behövs i den aktuella utredningen. Detta innebär att det ibland måste göras flera förfrågningar, vilket hämmar effektiviteten. För att undvika alltför många kompletteringar finns det enligt risk för att beställningarna görs mer vidlyftiga än vad som egentligen är nödvändigt. Det innebär att information erhålls som senare visar sig vara onödig för utredningen. Enligt lämnar åklagaren öppet i direktiven till skattebrottsenheterna för omständigheter som inte klart framgår av brottsanmälan. Det kan handla om att det saknas datum för revisionsbeslut eller att det saknas skattedeklarationer. Vid en direktåtkomst skulle kompletteringar kunna göras och möjliggöra för åklagaren att snabbt kunna komplettera direktiven. En situation där direktåtkomst skulle vara betydelsefull är enligt när brottsutredarna håller förhör. Vid eller efter ett förhör kan det på grund av invändningar från den misstänkte krävas kompletterande uppgifter från beskattningsdatabasen. Det kan röra sig om påståenden om att ett visst belopp redovisats av ett annat bolag eller annat år. Direktkontroll av uppgifter lämnade vid förhör kan inte göras vilket kan medföra att ytterligare förhör måste hållas . som en brottsutredning pågår fattar ofta nya beslut om beskattning eller anstånd som påverkar brottsutredningen. Att snabbt få kännedom om dessa beslut via direktåtkomst skulle enligt innebära en kvalitets- säkring av utredningen. har vidare pekat på att det allmänt sett är tidsbesparande om brottsutredaren kan lokalisera personer via beskattningsdatabasen, öka kännedomen om hörda personer med avseende på tidigare anställningar, ekonomiskt beteende, tidigare skatterevisioner m.m. I skattekompetensen ingår som en viktig del kunskap om hanteringen av uppgifter i beskattningsdatabasen. Enligt går denna del förlorad för utredarna vid skattebrottsenheterna om de inte har direktåtkomst till databasen. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen Våra slutsatser när det gäller behovet Skattebrottsenheternas uppgift är främst att utreda skattebrott. Det behov av uppgifter från beskattningsdatabasen som skattebrottsenheterna har är i första hand för informations- kontroller och för att komplettera brottsutredningar med ny information avseende t.ex. inblandade företag. Även om det finns en färdigställd revisionspromemoria måste utredningen i stort sett alltid kompletteras med uppgifter från beskattningsdatabasen. I inledningen av en förundersökning kan det av naturliga skäl vara svårt att överblicka vilka uppgifter ur beskattningsdatabasen som kommer att behövas i den aktuella utredningen. Detta innebär att brottsutredarna i ett och samma ärende måste begära information från beskattningsverksamheten vid ett flertal tillfällen. Skattebrottsenheternas samarbete med revisorer inom beskattningsverksamheten förefaller dock fungera bra i det avseendet. I de flesta fall finns det dessutom en revisions- promemoria som ligger till grund för brottsutredningen. Det verkar därför inte finnas samma behov av direktåtkomst till beskattningsdatabasen som i underrättelseverksamheten. Direktåt- komst till databasen skulle dock spara tid och leda till att arbetet i vissa avseenden skulle kunna bedrivas effektivare. Sammantaget måste behovet av direktåtkomst anses vara mindre i den brottsutredande verksamheten än i underrättelseverk- samheten, men det är ingen tvekan om att direktåtkomst skulle effektivisera skattebrottsenheternas verksamhet även inom detta område. Allmänt sett ökar effektivitetsförlusterna ju mer komplicerad en utredning är. Framför allt gäller detta när ett flertal personer är inblandande, så kallade . Dessutom utgör förundersökningar av skattebrottsenheternas arbete. Mot den bakgrunden får behovet av direktåtkomst anses vara stort även i förundersökningar. 20.3.3Åklagarnas och polisernas behov av direktåtkomst Enligt direktiven ingår det i vårt uppdrag att jämföra skattebrottsenheternas möjligheter till och behov av tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen med övriga brottsbekämpande myndigheters möjligheter och behov av tillgång till sekretess- belagda uppgifter från administrativ verksamhet. Skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen framför allt att jämföra med åklagarnas och polisernas behov av tillgång till uppgifterna i beskattningsdatabasen. Skattebrott kan utredas av såväl polis som utredare vid skattebrottsenheterna. Mot den bakgrunden får behovet av direktåtkomst till beskattningsdatabasen anses vara lika stort hos polis och åklagare som hos skattebrottsenheterna i de ärenden som rör skattebrott.