sou · GTB3106 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi vill pröva möjligheten att låta alla ha rätt till tjänstledighet för att gå ner i deltid på motsvarande sätt som småbarnsföräldrar har . Jäm- ställdhetsaspekter och småföretagens situation måste särskilt beaktas. Av utredningsdirektivet framgår att en utgångspunkt för vår utred- ning är att en rätt till partiell ledighet skall ge den enskilda arbets- tagaren ett större inflytande över arbetstidens längd i olika faser av livet. Möjligheten att kunna påverka arbetstiden är viktig för människors hälsa och välbefinnande. Arbetstagarinflytande över arbetstiden finns reglerat i flera lagar. finns i arbetsmiljölagen, i jämställdhetslagen och i med- Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden bestämmandelagen en skyldighet att samverka och en möjlighet för arbetstagarna att påverka arbetsgivaren vid dennes organisering av arbetsplatsen, vilket även omfattar frågor om arbetstiden och dess förläggning. Arbetsgivaren har bestämmanderätten och reglerna medför inte något krav på arbetsgivaren att besluta i enlighet med arbetstagarens önskemål. I tidigare utredningar1 har förslag lämnats på införande av ytterligare en inflytanderegel i arbetstidslagen, utan inskränkning av arbetsledningsrätten. Förslagen har inneburit krav på saklig prövning och motivering av beslut i arbetstidsfrågor. Förslagen har inte lett till lagstiftning men Knas-förslaget ingår som en av de övriga 121 punkterna i ovannämnda överenskommelse. 2.3Inflytande över arbetstiden genom en ledighetslag Enligt kommittédirektiven skall ett ökat inflytande över arbets- tiden införas genom en ledighetslag. En konsekvens av att en rätt att gå ned i arbetstid regleras i en ledighetslag är att arbetsgivarens arbetsledningsrätt inskränks och att arbetstagaren ges förfogande- rätt över en del av arbetstiden. En tänkt lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid skiljer sig från övriga ledighetslagar eftersom något skäl inte behöver anges för att vara ledig. Svårt att införliva i den befintliga strukturen för ledighetslagar Vi har funnit att det är komplicerat att i en ledighetslag reglera ett ökat inflytande över arbetstiden genom den tänkta rätten till partiell ledighet. Gällande ledighetslagar har utformats mot bak- grund av och med hänsyn till att skälet för frånvaron motiverat ett ingrepp i arbetsgivarens arbetsledningsrätt. Den i kommittédirektivet angivna rätten till ökat inflytande över arbetstiden ger inte någon ledning för hur avvägningen mellan arbetstagarens önskemål om ökat inflytande och arbetsgivarens arbetsledningsrätt skall göras vid utformningen av en ledighetslag. Vi har i vårt förslag till lag valt att underlätta arbetsgivarens planering av verksamheten genom krav på kvalifikationstid, ansök- 1 SOU 1996:145, Arbetstid – längd, förläggning och inflytande, SOU 2002:58, Tid – för arbete och ledighet Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden ningstid och en frist vid återgång till ordinarie arbetstid. Rätten till partiell ledighet begränsas till en period per arbetsgivare om minst en månad och högst . Vi föreslår också som förutsättning för ledighet att den inte föranleder väsentlig olägenhet i arbetsgivarens verksamhet. Vår uppfattning är dock att en lagstadgad rätt till partiell ledig- het, utan angivande av skäl, utgör ett ingrepp i arbetsgivarens arbetsledningsrätt, som inte är rimligt. I de ledighetslagar som finns har rätten till ledighet införts efter en intresseavvägning mellan skälen för ledighet och ingreppet i arbetsgivarens verksamhet. Såvitt gäller den tänkta rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid, som gäller oavsett skäl, är det betydligt svårare att motivera ytterligare en inskränkning i arbets- och verksamhetslednings- rätten. Risk att legitimiteten av befintliga ledighetsskäl urholkas Utredningen ser en risk att en ledighetslag som ger en rätt utan angivande av skäl undergräver de tidigare av statsmakterna särskilt angivna och legitimerade skälen för ledighet. För att inte minska legitimiteten av de befintliga ledighetslagarna skulle en rätt till partiell ledighet behöva innehålla regler som gör att den generella rätten endast kan användas när inte någon av de övriga ledig- hetslagarna står till buds. Utredningen har inte funnit någon funge- rande lösning på hur en sådan reglering skulle kunna utformas. Grunden för anställningsavtalet är att det utgör en frivillig över- enskommelse mellan två parter. Arbetstagarens huvudsakliga presta- tion är arbete, arbetsgivarens att tillhandahålla arbete och betalning för detta. Avtalsrätten bygger på grundsatsen att båda parter är bundna av ett ingånget avtal. En lagstiftning av aktuellt slag innebär en avvikelse från denna grundsats och balansen mellan de av parterna avtalade prestationerna förskjuts. Arbetsgivaren och arbetstagaren har kommit överens om arbete av en viss omfattning, arbetstagaren använder därefter en rätt enligt lag att ensidigt ändra den avtalade arbetstiden, men arbetsgivaren är fortfarande bunden av avtalet. Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden När det gäller möjligheten att gå ned i arbetstid, att påverka arbetstidens förläggning eller att få ledigt trots att någon formell rätt till detta inte finns, har en arbetstagare alltid rätt att framföra en sådan begäran. Det är dock arbetsgivaren som har beslutande- rätten, som har att ta ställning till huruvida detta är möjligt eller inte. Detta synsätt har slagits fast i kollektivavtal. Dessa uttrycker en rätt för arbetstagaren att begära och en möjlighet för arbets- givaren att tillgodose önskemålet. En ensidig rätt för arbetstagaren att undandra sin prestation utan att något motiv för detta behövs menar utredningen urholkar tilltron till anställningsavtalet. När det gäller möjligheten att kombinera arbetsliv med livet i övrigt befarar utredningen att en lagstadgad rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid inte skulle gynna jämställdheten. Kvinnor använder i större utsträckning än män möjligheten att gå ned i arbetstid för att utföra obetalt hemarbete. Det är fler kvinnor än män som arbetar deltid eller har del- tidsanställningar. För dessa kvinnor innebär det risk för sämre inflytande, sämre förankring och delaktighet på arbetsplatsen, kompetensutvecklingen blir eftersatt och löneutvecklingen blir sämre liksom pensionen och ersättningar från socialförsäkringarna. Det finns en risk att ytterligare en rätt till partiell ledighet i huvudsak kommer att användas av kvinnor. Vi har inte funnit stöd för att en rätt att gå ned i arbetstid skulle leda till att män ökar sitt engagemang och sina insatser i det obetalda hemarbetet och på så vis reducerar kvinnors totala arbetsbörda. Arbetstidens längd och förläggning har betydelse för kvinnors och mäns möjligheter att planera sin tid och för att kunna kombinera arbetslivet och livet i övrigt. Inte minst är möjligheten att kunna påverka arbetstiden viktig för människors hälsa och välbefinnande. Det finns forskningsstöd som visar att ett ökat inflytande över arbetet gör att människor mår bättre. Vi har däremot inte fått tillräckligt underlag för att kunna konstatera att det ger positiva Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden De försök som gjorts med såväl arbetstidsförkortning som ökat inflytande över sitt arbetstids- schema har inte visat sådana effekter . När förändringar genomförs sker förbättringar men är förhållandena desamma som . 2.7Arbetsgivarens möjlighet att organisera och planera verksamheten En konsekvens av en generell rätt till partiell ledighet är att arbetsgivarens arbetsledningsrätt inskränks och dennes möjlighet att organisera och planera sin verksamhet försvåras. Många arbetstagare har en unik kompetens som är svår för företaget att ersätta. För små företag kan en arbetstagares partiella frånvaro innebära både mer omfattande svårigheter och förhållandevis högre kost- nader än för ett större företag (se konsekvenser för små företag, bl.a. SimpLexförordningen, avsnitt 4.4). Det är dock viktigt att uppmärksamma att även stora företag med små arbetsplatser kan ställas inför samma svårigheter. Vi har inte kunnat motivera att den föreslagna lagen om partiell ledighet skall innehålla tröskelregler med hänvisning till antalet anställda hos arbetsgivaren. Vårt lagförslag ger dock utrymme för att avslå en ansökan om ledighet med hänvisning till väsentlig olägenhet. Vi tror att ledighet vid mindre företag och arbetsplatser oftare leder till väsentlig olägenhet för verksamheten. En oönskad följd blir då att arbets- tagare på små företag liksom på små arbetsplatser får svårare att få ledigt än övriga arbetstagare. Efter att ha samrått med företrädare för arbetsmarknadens parter har utredningen kunnat konstatera att det inte finns någon efter- frågan på en lagstadgad rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid, utan angivande av skäl. Något sådant krav har inte varit aktuellt i någon avtalsrörelse och intresset från arbetsmarknadens parter är svalt eller obefintligt. Det finns en enighet bland arbetsmarknadens parter att det är viktigare att få fler i arbete än i ledighet. Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden En lagstiftning som införs mot arbetsmarknadens parters önske- mål är ett onödigt ingrepp i de frågor som parterna av tradition förfogar över genom kollektivavtal. Mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet och den ökade internationaliseringen måste också beaktas att den traditionella hanteringen av den arbetsrättsliga regleringen i delvis har förändrats. Lagstiftning har införts på områden som traditionellt sett har tillhört arbetsmarknadens parter. Ju fler områden som tillförs lagstiftningen, desto fler fråntas parterna. Frågorna att förhandla kring blir färre, förhandlings- utrymmet begränsas. Möjligheterna att hitta gemensamma, bransch- anpassade lösningar minskar. Även om lagstiftningen ger möjlighet till undantag genom kollektivavtal blir lagstiftningen styrande i förhandlingar. Därmed finns också en risk att de kollektivavtal som har mer för- månliga bestämmelser för arbetstagarna avseende ledighet och inflytande över arbetstiden försämras för att överensstämma med lagstiftningen. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen i behöver arbetsutbudet och sysselsättningen öka. Vi tror inte att en rätt till partiell ledighet kommer att leda till ökad sysselsättning. Det är inte sannolikt att frånvaro till följd av att en arbetstagare är partiellt ledig i någon större utsträckning kommer att ersättas med vikariat. Även om frånvaron i viss mån leder till vikariatsanställningar utgör dessa tidsbegränsade deltidsanställningar som är en otryggare anställningsform och riskerar att förenas med en deltidsarbetslös- het. 2.10Rätt för äldre att gå ned i arbetstid Ett ofta framfört förslag till lösning av de demografiskt betingade problemen är att genomföra åtgärder som leder till att de äldre stannar kvar längre i arbetslivet. Med hänsyn till hur kollektiv- avtalens pensionslösningar för tjänstemän ser ut tror vi inte att de skulle använda en lagstadgad rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid i någon större utsträckning. Även övriga grupper på Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden arbetsmarknaden får negativa konsekvenser på framtida pension om de går ned i arbetstid och lön. Arbetsmarknadens parter har möjlighet att genom kollektivavtal träffa avtal som underlättar för äldre att gå ned i arbetstid. 2.11Ställer internationella förpliktelser krav på en ökad möjlighet till deltidsarbete I de åtaganden som har såväl genom antagandet av EG:s deltidsdirektiv som i (nr 175) om deltidsarbete framgår att fritt valt deltidsarbete skall underlättas men att hänsyn även skall tas till arbetsgivarnas situation. Avtalsfriheten vid anställningsavtalets ingående medger en diskussion kring och överenskommelse om anställningens syssel- sättningsgrad. Det finns också stora möjligheter till partiell ledig- het i befintlig ledighetslagstiftning. finns en särskild regel i 25 a § anställningsskydds- lagen som innebär att en arbetstagare vid ofrivilligt deltidsarbete kan lämna önskemål om ökad sysselsättningsgrad. Arbetsgivaren är skyldig att i första hand beakta dessa önskemål om arbetsgivarens behov av arbetskraft tillgodoses genom att den deltidsanställde anställs med en högre sysselsättningsgrad. Vid tillkomsten av EG:s deltidsdirektiv betonades att förhållan- dena i medlemsländerna ser olika ut varför kraven på åtgärder varierar i medlemsländerna. har inte fått någon kritik för införlivandet av vare sig EG-direktivet eller . Vi anser inte det finns något krav på en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid för att uppfylla dessa internationella förpliktelser. Vår uppfattning är att , med de möjligheter som finns att göra en avvägning mellan arbetstagarens och arbets- givarens intressen, uppfyller sina internationella åtaganden. Det är förenat med svårigheter att införliva den tänkta rätten till partiell ledighet i den befintliga strukturen för ledighetslagarna. Det finns en risk att legitimiteten i de särskilda skäl för ledighet som finns i befintliga ledighetslagar undergrävs. Bör en rätt till partiell ledighet införas – utredningens överväganden Även förtroendet för anställningsavtalet rubbas om arbets- tagaren får en ensidig rätt att frånträda anställningsavtalet utan att särskilt motiv behöver finnas. Det är utredningens uppfattning att lagstiftaren endast skall tillföra nya regler inom arbetsrätten om lagstiftning är efterfrågad, när det finns ett behov eller annars är viktigt. Arbetsmarknadens parter har inte efterfrågat eller uppgett att det finns behov av en lagstiftning som ger rätt till partiell ledighet, utan särskilt skäl. Om lagstiftning av andra skäl är viktig skulle en lag ändå kunna motiveras. Sådana skäl skulle kunna vara ett främjande av jämställd- heten, förbättrad hälsa, ökad sysselsättning eller krav med hänsyn till internationella förpliktelser. Vår uppfattning är att den tänkta rätten till partiell ledighet kan försvåra jämställdhetssträvandena. Det finns forskningsstöd som visar att ett ökat inflytande över arbetet gör att människor mår bättre. Vi har däremot inte fått tillräckligt underlag för att kunna konstatera att det ger positiva medicinska konsekvenser. Vi har inte funnit att lagstiftning skulle vara gynnsam för syssel- sättningen. Vi anser att uppfyller kraven enligt de internationella förpliktelserna om deltidsarbete. En rätt till partiell ledighet, utan särskilt skäl, utgör ett ingrepp i arbetsgivarens arbetsledningsrätt. Den partiella ledigheten kan leda till svårigheter särskilt för små företag och mindre arbetsplatser. Ytterligare en ledighetslag kan få negativa konsekvenser, både för produktion och administration. Det finns enligt vår uppfattning inte något skäl som är så viktigt att det legitimerar en inskränkning av den kollektiva arbetsrätten. Det är ett onödigt ingrepp i de frågor som parterna av tradition förfogar över genom kollektivavtal. Frågor om inflytande över arbetstiden och ytterligare rätt till ledighet bör hanteras av arbetsmarknadens parter. Lagstiftaren bör stödja den svenska modellen med parter som har ett inflytande över och ansvar för arbetsvillkor och arbetsförhållanden. Vi avstyrker således vårt eget förslag till lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. 3Förslag till lag om partiell ledighet I detta kapitel redovisas utredningens överväganden om innehåll och utformning av förslag till lag om partiell ledighet. En rätt till tjänstledighet för att gå ned i arbetstid syftar till att ge arbetstagarna ett ökat inflytande över sin arbetstid. Enligt utredningsdirektivet skall detta genomföras genom en ledig- hetslag. Valet av begrepp, ledighet eller tjänstledighet, har enligt vår uppfattning inte någon betydelse. Vi har valt att följa övrig ledighetslagstiftning och använder därför begreppet ledighet. Utredningen har följt kommitténs för nya arbetstids- och semesterregler (Knas) förslag såvitt avser utformningen av lagen och dess rubriker. Utredningens förslag överensstämmer väl med befintlig ledighetslagstiftning. Utredningens uppdrag är tredelat. Vi skall föreslå hur en lag om partiell tjänstledighet för arbetstagare som önskar gå ned i arbetstid skulle kunna utformas, analysera konsekvenserna av en sådan lag och överväga om en rätt till partiell tjänstledighet bör införas. I detta kapitel redovisar vi våra ställningstaganden hur en lag skulle kunna utformas. Utredningsdirektivet anger som syfte att en lag skall ge arbets- tagarna ett ökat inflytande över sin arbetstid och detta skall genomföras genom en ledighetslag. Utredningen har till följd härav uppfattat utredningsdirektivet som att en rätt till ledighet för att gå Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid ned i arbetstid skall vara en rättighet för individen och att lagen till följd härav i huvudsak skall vara tvingande till arbetstagarens förmån. 3.1.2Är det någon skillnad på tjänstledighet och ledighet? Kommittédirektiven har som rubrik Rätt till tjänstledighet för att gå ned i arbetstid. Vi har resonerat huruvida begreppet tjänst- ledighet valts medvetet i stället för ledighet. Har avsikten varit att på detta sätt tydliggöra att det inte behöver finnas något skäl för ledigheten eller är det en markering av att arbetstagaren inte ensidigt skall förfoga över förkortningen? Eller har begreppet tjänstledighet valts eftersom ledigheten inte skall vara förenad med någon rätt till offentlig finansiering? Rent språkligt torde begreppen tjänstledighet och ledighet vara synonyma, i vart fall om man talar om frånvaro från arbetet med bibehållen anställning. Den gällande ledighetslagstiftningen innehåller uteslutande be- greppet ledighet. Vad som förenar ledighetslagarna är att rätten till ledighet förutsätter att ett specifikt skäl finns för frånvaron. I den förordning som gäller för anställda inom staten, tjänstledig- hetsförordningen, används i stället begreppet tjänstledighet. Men i denna förordning används begreppet även när tjänstledighet utan angivande av preciserat skäl regleras. När det gäller möjligheten att vara friårsledig används begreppet ledig, trots att något skäl för ledigheten inte behöver anges. Det finns inget tydligt samband vare sig i ledighetslagstiftningen eller i tjänstledighetsförordningen mellan valet av begrepp och arbetstagarens rätt eller arbetsgivarens möjlighet att påverka uttaget. Inget talar heller för att ett visst begrepp valts med hänsyn till om frånvaron är betald eller inte. Det förekommer kollektivavtal som använder och definierar begreppet tjänstledighet. Tjänstledighet har då betydelsen ledighet utan lön.1 Det används såväl när särskilt skäl för ledighet krävs som när det är en allmän rätt att begära ledigt. Definitionen är dock inte densamma i samtliga kollektivavtal. 1 Se t.ex. Almega./. SIF/CF/Ledarna/Civ.ek. för IT-företag, Almega./. SIF/CF/Svenska Arkitekter för SD svensk Teknik och Design, Almega./. SIF/CF för utbildningsföretag, Almega./. , , , avseende Friskolor, Fastigo ./. , månadslön, Allmänna anställningsvillkor Industri- och Kemigruppen ./. SIF, CF, Ledarna, Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Valet av begrepp har enligt vår uppfattning inte någon betydelse. Vi har valt att följa övrig ledighetslagstiftning och använder därför begreppet ledighet. Utredningen skall enligt kommittédirektivet använda de befintliga ledighetslagarnas utformning som ett underlag i arbetet med en ny lag. Även de överväganden och förslag om ledighetslagstiftningen som framgår av slutbetänkandet av kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas)2 skall beaktas. Ett av Knas föreslag var att lagstiftningen skulle ändras så att nuvarande sju ledighetslagar skulle ersättas av fyra nya lagar: en föräldraledighetslag, en studieledighetslag, en lag för ledighet för att pröva näringsverksamhet och en lag om ledighet för närståendevård och ledighet av trängande familjeskäl.3 I Knas-förslaget ingick att de nya lagarna skulle vara uppbyggda efter samma struktur och med följande rubriker: Rätten till ledighet, Överenskommelse mellan arbetsgivare och arbets- tagare, Anmälan om ledighet, Återgång i arbete, Anställ- ningsskydd, Skadestånd och Rättegång. I de fall rätten till ledighet förutsatte en kvalifikationstid skulle . I de fall det fanns en begränsning i antalet ledighetsperioder eller per arbetsgivare skulle rubriken ledighetsperioder tillkomma och för de fall arbetsgivaren skulle kunna påverka ledigheten eller dess förläggning föreslogs rubriken och beslut om ledighet. 2SOU 2003:54, Tid – för arbete och ledighet 3SOU 2003:54, Tid – för arbete och ledighet, s. 156 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid 3.2.1Skall all partiell ledighet sammanföras i en lag? Behovet att vara partiellt ledig kan uppstå och av olika skäl. Utredningen anser inte att det är önskvärt eller möjligt att sammanföra all partiell ledighet till en lag. Det skulle antingen begränsa befintliga, av särskilda skäl föranledda, partiella ledigheter eller innebära en obegränsad rätt till partiell ledighet. Rätten till partiell ledighet i övrig lagstiftning skall finnas kvar i respektive lag. Såsom redovisas i kapitel 7 finns en omfattande lagstiftning som ger rätt till ledighet. Av de renodlade ledighetslagarna medger alla utom näringsverksamhetslagen partiell ledighet. För att komma i åtnjutande av dessa ledigheter förutsätts att ett särskilt angivet skäl föreligger. Ett sätt att hantera partiell ledighet vore att begränsa redan befintliga ledighetslagar till att endast ge en rätt till hel ledighet och att samla all rätt till partiell ledighet i en ny lag. Därmed skulle endast en lag finnas att tillämpa vid partiell ledighet, oavsett orsak. Trots att vi inte har uppfattat vårt uppdrag som att det omfattar så långtgående förändringar av befintlig lagstiftning har vi ändå resonerat om detta vore önskvärt eller möjligt. Flera av ledighetslagarna är generösa avseende hur länge från- varon får vara, eftersom ledigheten motiverats av särskilda skäl. I föräldraledighetslagen finns en begränsning i förhållande till barnets ålder. Delledighet är tillåten tills, i huvudfallet, barnet fyllt . Om man har fler barn kan delledigheter följa på varandra utan annan begränsning än att ett barn ännu inte fyllt . Studieledighet kan pågå så länge studierna uppfyller kraven för ledighet. I närståendevårdslagen är frånvaron kopplad till ersättning från (240 alternativt per vårdbehövande). I SIA-lagen finns en uttalad begränsning per kalenderår. För att inte försämra nu gällande ledighetslagar skulle den nya föreslagna generella rätten till partiell ledighet få göras obegränsad, såväl ledighetens längd som antalet perioder. Eftersom åtminstone två av de befintliga ledighetslagarna är för- anledda av skäl som kan uppstå med kort varsel (närståendevård Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid och familjeskäl) skulle en generell lag om partiell ledighet inte heller kunna ställa krav på anmälningstid. Detta skulle i sin tur vara ett stort ingrepp i arbetsgivarens arbetsledningsrätt och i princip möjliggöra för arbetstagaren att ensidigt bestämma över omfatt- ningen av sin arbetstid utan varsel! Detta torde gå längre än direk- tivet föreskriver. 3.2.2Växling mellan ledighet enligt den föreslagna lagen och andra ledighetslagar Ledighetslagarna skall även fortsättningsvis kunna användas växelvis. Rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid skall inte vara beroende av tidigare närvaro på eller frånvaro från arbetet. Utredningen skall ta ställning till under vilka förutsättningar en arbetstagare skall kunna växla mellan ledighet enligt den föreslagna lagen och andra ledighetslagar. I befintlig ledighetslagstiftning finns inga begränsningar hur ledigheterna används i förhållande till varandra. Det är fullt möjligt att en arbetstagare kombinerar en flerårig föräldra- ledighet med en flerårig studieledighet.