sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — De utpekade tidpunkter när vissa av miljömålen skall vara uppfyllda har ännu inte inträffat. Målvärden/riktvärden/långsiktiga mål Det finns en rad olika typer av bestämmelser om kvaliteten på miljön som inte är av en så bindande natur att de är gränsvärden, men som ändå i någon mån medför förpliktelser för medlems- länderna. Förpliktelserna går ut på att sträva efter att nå värdet. De är dock olika utformade i olika direktiv både vad det gäller kravet på åtgärder och inom vilken tid värdet är tänkt att . Målvärden förekommer i tredje dotterdirektivet om ozon i luften. De anger en nivå som i möjligaste mån skall inom . Medlemsstaternas förpliktelser består i att kartlägga före- komsten av ozon och förteckna zoner där målvärdena överskrids. I sådana zoner skall åtgärder enligt direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar genomföras och planer och program i syfte att nå målvärdena utarbetas och genomföras. Det finns undantag från kravet på att nå målvärdena i de fall det inte kan ske genom rimliga åtgärder. För dessa normer finns således inget krav på att de skall – det torde räcka med att med- lemsstaterna kan visa att de fullgjort kraven på kartläggning av förekomsten av ozon och i de fall det finns rimliga åtgärder genomfört sådana. Med hänsyn till att ozonhalter påverkas av 11 Artikel 4.1 a) ii, i ramdirektivet för vatten. klimatfaktorer som människan inte kan påverka är det naturligt att kravnivån inte är absolut. I dotterdirektivet om ozon finns även långsiktiga mål. De anger koncentrationer under vilka skadliga verkningar enligt aktuella vetenskapliga rön är osannolika. De skall på lång sikt, och ett senare datum har satts än vad som gäller för målvärdena. Även för de långsiktiga målen skall medlemsstaterna utarbeta förteckningar över zoner där de överskrids och genomföra kostnadseffektiva åtgärder som syftar till att klara de långsiktiga målen. Inte heller de långsiktiga målen måste således nås av medlemsstaterna. De tid- punkter när målvärdena och de långsiktiga målen skall vara upp- fyllda har inte inträffat. Det finns också målvärden i det fjärde dotterdirektivet för arsenik, kadmium, nickel och bens(a)pyren. Kravet på medlems- staterna är att de utan att ådra sig oproportionerliga kostnader skall vidta alla åtgärder som krävs för att se till att målvärdena inte överskrids. I direktivets förord framhålls att målvärdena inte torde leda till att krav på åtgärder ställs som går längre än tillämpning av bästa tillgängliga teknik enligt IPPC-direktivet. Det framhålls också att kraven inte torde leda till någon nedläggning av anlägg- ningar. Krav finns således på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att söka nå målen inom ramen för bästa tillgängliga teknik men fullständig måluppfyllelse krävs inte. Toleransmarginaler finns definierade i ramdirektivet för luft och nivåer har fastställts för svaveldioxid, kvävedioxid, kväveoxider, partiklar och bly i det första dotterdirektivet och för bensen och koloxid i det andra dotterdirektivet. Toleransmarginaler finns endast kopplade till gränsvärden. De är tillägg till gränsvärdena som successivt minskar tills gränsvärdet skall då tolerans- marginalen är noll. Toleransmarginalerna ger medlemsstaterna stöd i bedömningen av om det finns risk för framtida överskridanden av gränsvärden och således om åtgärder behöver vidtas. Om gräns- värdet och toleransmarginalen överträds, vilket alltså kan inträffa innan gränsvärdet skall , utgör inte det i sig en överträdelse av EG-rätten. Det är dock en indikation på att gränsvärdena kommer att överskridas om inte särskilda åtgärder genomförs (dvs. om medlemsländerna fortsätter med business as usual). direktivet skall medlemsstaterna upprätta åtgärdsprogram om gränsvärden och toleransmarginaler överskrids. Tröskelvärden finns av flera olika slag. Överskridande av ett tröskelvärde kan innebära krav på att upprätta handlingsplaner med åtgärder som kan vidtas på kort sikt så att risken för överskridande minskar och överskridandena begränsas. Ett överskridande kan också medföra krav på att allmänheten skall informeras och att uppgifter skall skickas till kommissionen. 2.2.4Vilka krav finns i EG-rätten på åtgärdsprogram? I många av de EG-direktiv som innehåller miljökvalitetsnormer finns krav på någon form av åtgärdsprogram. Det kan kallas för handlingsplan, program eller liknande. Kravet på åtgärdsprogram kan vara kopplat direkt till överskridandet av någon norm, så är t.ex. fallen i ramdirektivet för luft samt dess första tre dotter- direktiv. I andra fall kan kravet på åtgärdsprogram vara självstän- digt. I t.ex. ramdirektivet för vatten är åtgärdsprogram obliga- toriska för alla vattendistrikt, oavsett om någon norm överträds eller ej. I direktivet om omgivningsbuller ställs krav på åtgärds- program och på att åtgärder vidtas. Någon kvantifierad bullernivå som skall har dock inte fastställts. Det finns också andra direktiv som innehåller krav på åtgärdsprogram eller liknande men som i den svenska rätten inte kopplats till 5 kap. . Ett exempel är direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket där alla de krav som ett åtgärdsprogram skall innehålla enligt direktivet genomförts i i form av före- skrifter från . Andra exempel är direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar som i det svenska genomförandet inte heller innehåller regler om åtgärdsprogram. I detta avsnitt behandlas sådana direktiv som i det svenska genom- förandet anknutits till 5 kap. , dvs. där miljökvalitets- normer införts och det därmed i svensk rätt finns regler om åtgärdsprogram. Olika typer av åtgärdsprogram Som nämnts ovan finns det i vissa direktiv obligatoriska krav på åtgärdsprogram. De gäller ramdirektivet för vatten och direktivet om omgivningsbuller. Enligt ramdirektivet för luftkvalitet krävs åtgärdsprogram endast i situationer då normerna inte . Det finns inte mindre än fyra olika typer av åtgärdsprogram i ramdirektivet och dess olika dotter- direktiv. åtgärder på kort sikt efter den tidpunkt då åtgärder som gör det möjligt att nå gräns- skall , t.ex. om programmes (PP) om ozon i luften, på grund av utsläpp i program för två eller där det finns risk för om ozon, i luften på grund av utsläpp i program för två eller Om gränsvärden enligt det första och andra dotterdirektiven över- träds blir ramdirektivets regler i artikel 7.3 och 8.3 tillämpliga. Det fjärde dotterdirektivet innehåller inga gränsvärden med kopplingar till ramdirektivets krav på åtgärdsprogram och det finns inte heller andra krav på åtgärdsprogram i det direktivet. När skall ett åtgärdsprogram tas fram? Det finns två typer av åtgärdsprogram i ramdirektivet för luft. Dels finns bestämmelsen i artikel 7.3 som handlar om handlingsplaner, dels finns i artikel 8.3 krav på att medlemsstaterna skall upprätta en plan eller program. Planer och program skall antas redan innan gränsvärdena skall . Det framgår av att planer och program skall göra det möjligt att nå gränsvärdena innan den tidsfrist som gäller för varje gränsvärde. Alltså måste åtgärdsprogrammen antas innan värdet skall . Om gränsvärdena överträds även då de skall ställs krav på handlingsprogram med sådana åtgärder som på kort sikt kan användas för att nå normerna. Handlingsplaner krävs endast då gränsvärden eller tröskelvärden överträds, inte vid överskridanden av toleransmarginaler. Det visar att det inte finns något krav på att anta handlingsplaner före den tidpunkt då gränsvärdena skall . En annan skillnad är att planer och program enligt artikel 8.3 skall rapporteras till kommissionen men det gäller inte för hand- lingsplaner enligt artikel 7.3. Dessutom finns i det tredje dotterdirektivet om ozon krav på gemensamma åtgärdsprogram för två eller flera länder. Sådana skall upprättas om det förekommer ozonkoncentrationer över mål- värdena eller de långsiktiga målen som i huvudsak beror på andra medlemsstaters utsläpp av ozonbildande ämnen. Det första gränsvärde som trätt i kraft och som ser ut att komma att överskridas i relativt stor utsträckning är gränsvärdet för PM 10 som skall efter . pågår arbete inom kommissionen som rör luftkvalitet. Däri ingår att göra ändringar och förtydliganden av ramdirektivet för luft och dess dotterdirektiv, framför allt det första dotterdirektivet som inne- håller normerna för PM10 och kväveoxider. Ett av de förslag som kan väntas gäller just förtydliganden av skillnaderna mellan planer och program och handlingsplaner. Vilka krav på innehåll finns? Kravet på innehåll för olika typer av åtgärdsprogram varierar. I vissa direktiv eller i bilagor till dem finns omfattande förteckningar, se t.ex. artikel 11.3 i ramdirektivet för vatten. För andra typer av åtgärdsprogram anges inte något krav på innehåll. Handlingsplaner enligt artikel 7.3 i ramdirektivet för luft är ett sådant exempel. Där anges endast att de kan innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och om det är nödvändigt ett tillfälligt avbrytande av de verk- samheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, t.ex. bil- Krav på innehållet i planer och program enligt artikel 8.3 specificerats i en bilaga till direktivet. Planer och program enligt artikel 8.3 skall rapporteras till kom- missionen men det gäller inte handlingsplaner enligt artikel 7.3. I ett rättsfall som gällde ytvattendirektivet har uttalat sig om kraven på utformningen av åtgärdsprogram12. Dom- stolen underströk att en skyldighet för en medlemsstat att upprätta ett övergripande program för att klara vissa målsättningar inte uppfylls genom faktiska partiella åtgärder eller ofullständiga regel- verk. Det finns också rekommendationer om utformning av åtgärds- program framtagna av olika arbetsgrupper för genomförande av direktiv13. Dessa är inte bindande. Vilka krav ställer EG-rätten på proceduren för antagande av åtgärds- program? EG-rätten innehåller inga föreskrifter om på vilken nivå i medlems- länderna som beslut skall fattas – det hör till sådana frågor som medlemsstaterna måste råda över själva. Det måste ses som en konsekvens av att direktiven överlämnar ett betydande mått av frihet till medlemsstaterna när det gäller form och tillvägagångssätt för deras genomförande. har inte haft några invändningar mot att en medlemsstat delegerat behörighet till regionala eller lokala myndigheter så länge direktivets bestäm- melser genomförs på ett korrekt sätt. Medlemsstaten som sådan är ansvarig för att genomförandet sker på ett korrekt sätt och kan inte hänvisa till att t.ex. staten saknar möjligheter att styra kommunala myndigheter. Däremot finns en del regler om medborgarinflytande över proceduren för antagande av beslut. I ramdirektivet för vatten finns flera bestämmelser om att material skall hållas tillgängligt för allmänheten och att beslut skall ges till känna så att allmänheten kan ta del av dem. Även i ramdirektivet för luft finns en bestäm- melse om att allmänheten skall ha tillgång till sådana planer och program som är antagna enligt artikel 8.3. Det finns ytterligare direktiv som visserligen inte handlar om miljökvalitetsnormer men 12Mål C-266/99. 13Se t.ex. S. 4-5 Recommendations on plans or programmes to be drafted under the 96/62/EC (2003) och Commission Staff Working Document COM(2004)845. som får betydelse för proceduren att anta åtgärdsprogram. Direk- tivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön, som utgör EU:s genom- förande av delar av Århuskonventionen, innehåller krav på hur vissa planer och program skall hanteras. I direktivet räknas de planer och program som omfattas av kraven upp. Planer och program enligt artikel 8.3 i ramdirektivet för luftkvalitet tillhör dem. För sådana ställs också kravet att beslutet skall ges till känna för allmänheten14. Kräver EG-rätten att åtgärdsprogram skall vara bindande för enskilda? Det finns inga bestämmelser i något av de beskrivna EG-direktiven om vilka rättsverkningar i förhållande till enskilda som åtgärds- program skall ha. Det finns inte heller något avgörande från EG- domstolen som föreskriver att åtgärdsprogrammet skall vara direkt bindande för enskilda. Visserligen finns i vissa direktiv krav på att vissa typer av åtgärder kan krävas, t.ex. måste det finnas utsläpps- regleringar enligt ramdirektivet för vatten. Vidare måste medlems- staterna i vissa situationer kunna ställa krav gentemot sina med- borgare för att kunna klara t.ex. gränsvärden. Av detta följer dock inte att det måste ske genom bindande bestämmelser i just åtgärds- program. Se vidare i vårt tidigare betänkandet SOU 2002:107 s. 61 f. Kräver EG-rätten att det skall finnas möjlighet för enskilda att väcka talan när miljökvalitetsnormer inte ? Medför EG-direktiven om miljökvalitetsnormer några rättigheter eller skyldigheter för enskilda? Denna fråga har vi varit inne på i tidigare betänkande (SOU 1992:102 s. 53 ff.). I det sammanhanget konstaterade vi att i ett antal rättsfall uttalat att direktiv om miljökvalitetsnormer till skydd för människors hälsa hör till sådana bestämmelser som kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda. Vi menar alltjämt att domstolens uttalan- 14 Artikel 2.2 d) i direktivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön m.m. de inte innehåller någon precisering av hur dessa rättigheter närmare skall utformas när det gäller miljökvalitetsnormer. Det har framförts att två rättsfall från EG-domstolen15 skall tolkas så att EG-rätten ställer krav på att nya taleformer införs i . Enligt denna uppfattning skulle enskilda ges möjlighet att föra talan mot nationella myndigheter i situationer när miljö- kvalitetsnormer som antagits med stöd av EG-rätten överträds och myndigheterna inte vidtagit åtgärder eller inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att normerna skall kunna . Hur medlemsländerna utformar sina processuella regler är som utgångspunkt en fråga för de nationella rättsordningarna. EG- rätten kan dock medföra att krav ställs även på hur medlems- länderna utformar sin processrätt. har i praxis utvecklat krav på att processrätten utformas på ett sätt som säkrar EG-rättens genomslag. Det brukar talas om rättsskyddsprincipen, enligt vilken nationella domstolar skall säkerställa att individuella rättigheter som grundas på gemenskapsrätten tas tillvara16. Dom- stolen har framhållit att det i avsaknad av gemenskapsrättsliga föreskrifter ankommer på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella villkoren för förfaranden som är avsedda att tillvarata rättigheter för enskilda som följer av gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre för- månliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller i praktiken göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen). Även om det i princip ankommer på den nationella rätten att definiera enskildas talerätt och rättsskydds- intresse, krävs det emellertid i gemenskapsrätten att en nationell regel inte åsidosätter rätten till ett effektivt rättsskydd.17 Frågorna om vad dessa olika principer innebär i detalj är oklart. Det är svårt att förutse hur långt kommer att gå i sin framtida praxis, bland annat i frågan om enskildas rättigheter till följd av miljökvalitetsnormer. Domstolen har inte i något fall fast- ställt att en medlemsstat brustit i genomförandet av EG-regler om miljökvalitetsnormer genom att inte ge enskilda en möjlighet att föra talan om bristande miljökvalitet vid nationell domstol. 15Avgöranden i målen C-361/88 och C-59/89. 16Se t.ex. målen 106/77, Amministrazione delle Finanze della Stato mot Simmenthal och C- 271/91, mot and South West Area Health Authority (II). 17Se t.ex. avgörande i målet C-13/01 samt där gjorda hänvisningar. anser att det inte kan sägas finns ett sådant krav enligt EG-rätten. Frågan om nya taleformer bör införas i svensk rätt är för övrigt en fråga som inte endast berör område utan måste ses i ett betydligt större perspektiv. Vi har gjort försök att se hur andra länder i har löst frågor om miljökvalitetsnormer. Vi har framför allt försökt finna exempel från länder där normerna överträds och där frågorna praktiskt har hanterats. Det har varit svårt att ta reda på hur just de frågor som vi står inför har lösts. Den bild vi fått är att många länder har problem med framför allt överträdelser av miljökvalitetsnormer för luft. har endast överträdelser av miljökvalitetsnormer lämnats till kommissionen. De länder som har störst problem med över- skridanden synes vara , och . Områden som framför allt har överträdelser av normer som antagits enligt bestämmelserna i ramdirektivet för luft och dess dotterdirektiv, har anmälts till kommissionen. Det har gällt över- trädelser av gränsvärden eller gränsvärden och toleransmarginaler för partiklar, svaveldioxid och kvävedioxid. Åtgärder för att klara miljökvalitetsnormer för luft behövs i många större städer i västra och södra . Cirka 130 åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för luft har skickats in till kommissionen. De flesta EU- länder i västra och södra förutom och har lämnat in åtgärdsprogram. Kraven på de nya medlemsstaterna att rapportera till kommissionen gäller ännu inte fullt ut. Det är därför svårt att veta om överträdanden skett men det finns anledning att misstänka att åtgärdsprogram kommer att krävas även i det tidigare . har t.ex. skickat in åtgärds- program. Vi har också fått intrycket att genomförandet av EG-rättens krav varierar. Tydligast har vi sett detta när det gäller förhållandet mellan genomförandet av miljökvalitetsnormer och planering där några länder , och synes ha hårdare regler än övriga när det gäller hänsynstagande till norm- erna. I har ett relativt stort antal projekt (ca 40) stoppats eftersom det inte har visats att luftkvalitetsnormer kom- mer att . Det gäller både partikelnormer som skall från och med och normer för kvävedioxid som i skall . Det finns också exempel på att projekt har fått ändras för att normer skall kunna , t.ex. har det i vägärenden ställts som villkor att hastighetsbegränsningar införs på motorvägar med hänsyn till miljökvalitetsnormer. har som det verkar haft flest domstolsprövningar av frågor om miljökvalitetsnormer. Från och finns uppgifter om enstaka domstolsprövningar där verksamheter stoppats på grund av överträdelser eller förmodade överträdelser av luftkvalitetsnormer. I har det förekommit beslut om att stänga av all biltrafik i städer där miljökvalitetsnormer överträds. Det har gällt partikelnormerna som skall fullt ut från . Andra frågor där genomförandet varierar gäller synen på var miljökvalitetsnormerna skall gälla. I vissa länder (och ) gäller luftkvalitetsnormer som antagits till skydd för människors hälsa endast på platser där människor exponeras, medan de i t.ex. gäller överallt. När det gäller förhållandet till individuell prövning av miljö- störande anläggningar finns i t.ex. både och Stor- möjlighet att ställa längre gående krav än vad bästa tillgängliga teknik medför. I har regeringen antagit en strategi för bättre luftkvalitet och uttryckligt uttalat att dessa krav endast bör ställas undantagsvis. Det finns vägledande uttalan- den om hur tillståndsgivande myndigheter skall hantera situationer när miljökvalitetsnormer är överskridna eller hotar att överskridas. Om en ny anläggning eller en större utbyggnad av en befintlig anläggning medför att en norm överskrids måste tillstånd nekas. De tillståndsgivande myndigheterna uppmanas dock att samarbeta och om andra anläggningar än den som prövas är de som huvud- sakligen orsakar överskridanden påpekas att det är mer önskvärt att myndigheterna söker påverka dessa så att . I är det möjligt att ställa längre gående krav än bästa tillgängliga teknik på en anläggning endast om myndigheterna kan visa att det är nödvändigt för att en norm skall kunna . Regler om att gå längre än vad bästa tillgängliga teknik kräver har funnits i Nederländsk rätt även innan artikel 10 i IPPC-direktivet infördes och har i praktiken tillämpats framför allt på svinupp- födningsanläggningar i områden där känsliga markförhållanden gjort det motiverat att kräva extra skyddsåtgärder mot förorening från svingödsel. 2.3Miljöbalkens regler och erfarenheter I har det funnits regler om miljökvalitetsnormer då infördes. I 5 kap. finns de grund- läggande bestämmelserna, t.ex. definitioner av olika slag av normer och vissa bestämmelser om hur de skall uppfyllas såsom regler om åtgärdsprogram. Själva normerna anges i förordningar och där finns också föreskrifter om t.ex. mätning och kontroll av miljökvalitet. Det betyder således att ramen för normerna finns i medan de konkreta normerna finns i förordningar. Vissa större förändringar gjordes av regelverket i samband med att ramdirektivet för vatten genomfördes i svensk rätt18. Begreppet miljökvalitetsnorm utvidgades väsentligt. var miljökvalitetsnormer endast bindande gränsvärden som inte fick över- eller underskridas efter en viss tidpunkt. Efter ändringen kan miljökvalitetsnormer vara antingen sådana bindande gräns- värden eller också mjukare normer, här kallade målsättnings- normer. Inga omfattande ändringar genomfördes dock i fråga om normernas rättsverkningar och av de krav normerna medför. Normer kan uttrycka olika kravnivåer. De säger hur starkt kravet på att klara en norm är. Gränsvärden ger uttryck för den högsta kravnivån; de skall , ofta med litet utrymme för undantag. Normerna för buller har däremot låg kravnivå. De skall efter- strävas. Förutom att det kan finnas en kravnivå kan det också finnas en ambitionsnivå. Den avspeglar hur stor påverkan som kan godtas. Om ett gränsvärde sätts långt över de nivåer som finns i miljön är ambitionsnivån låg. I har antagits normer för kvävedioxid som har samma kravnivå som de EG-rättsliga, dvs. är gränsvärden med samma krav på att som i EG-rätten, men med högre ambitionsnivå än i EG. Lite förenklat kan en kravnivå sägas spegla hur högt det juridiska kravet på att klara en norm ställs medan ambitionsnivån avspeglar den nivå som från naturvetenskapliga utgångspunkter väljs. 18 Se prop. 2003/04:2, SFS 2003:890. Miljökvalitetsnormer för kvävedioxid i och i EG-rätten tidpunkt när skall nås tidpunkt när skall nås tidpunkt när skall nås Hur sträng en miljökvalitetsnorm är och hur omfattande åtgärder den kräver beror både på kravnivån och på ambitionsnivån. 2.3.2Vilka normer finns ? finns miljökvalitetsnormer i fyra svenska förord- ningar: förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, förordningen om omgivningsbuller, förordning om miljökvalitets- normer för fisk- och musselvatten och förordning om miljö- kvalitetsnormer för utomhusluft. Här redovisas normernas innehåll och vilken kravnivå de medför, dvs. hur starkt kravet är på att de skall . I förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft finns flera olika typer av miljökvalitetsnormer. Förordningen bygger på ramdirektivet för luft och dess tre första dotterdirektiv. Det fjärde dotterdirektivet är ännu inte genomfört i svensk rätt. Samtliga normer gäller halter av utpekade ämnena i utomhusluften. Det finns normer för kvävedioxid och kväveoxider, svaveldioxid, kolmonoxid, bly, bensen, partiklar och ozon. För kvävedioxid och kväveoxider, svaveldioxid, kolmonoxid, bly, bensen, partiklar finns gränsvärden som inte får överstigas efter vissa datum. De datum då normerna inte får överstigas har passe- rats när det gäller svaveldioxid, kolmonoxid, bly och partiklar. Nivåerna för gränsvärden är i de flesta fall desamma i den svenska förordningen som i EG-direktiven. När det gäller kvävedioxid har de dock skärpts i (se tabell avsnitt 2.3.1). Förordningen innehåller också toleransmarginaler för kväve- dioxid, bensen, och partiklar. Om ett gränsvärde jämte tolerans- marginal överskrids skall och underrättas. skall i sådana fall be- döma om det behövs åtgärdsprogram.