sou · GTB326d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Ansvaret kommer att omfatta inte enbart färdtjänst, riksfärdtjänst och bil- stöd, utan också i betydande utsträckning kollektivtrafikfrågor. Ett samlat ansvar ger förutsättningar för kommunerna att göra helhets- bedömningar vid beslut om prioriteringar och om lämplig stödform för att underlätta resandet, utifrån ett samlat kostnads- och nytto- perspektiv. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd Även nackdelarna med alternativet är dock uppenbara. I den proposition som låg till grund för beslutet om det nu gällande bilstödet underströks särskilt vikten av enhetlighet vid beslut om rätt till bilstöd. Vidare pekades på betydelsen av sakkompetens i bilstödshandläggningen, och svårigheterna att upprätthålla en sådan i framför allt mindre kommuner. Mot den bakgrunden avvisades tanken på ett kommunalt huvudmannaskap (se prop. 1987/88:99, s. 26 ff). Enligt utredningens uppfattning är dessa argument allt- jämt giltiga. Vi har i det föregående pläderat för en ytter- ligare centralisering när det gäller handläggning av ärenden inom det statliga bilstödet. Sammantaget gör vi bedömningen att det saknas både praktiska och politiska förutsättningar att föra över ansvaret för bilstödet till kommunerna. Alternativ 3 innebär att det öppnas en möjlighet för kommuner- na att som ett komplement och alternativ till färdtjänst erbjuda personer med ett omfattande färdtjänstresande bidrag till anpass- ning och anskaffning av bil. Det är denna möjlighet som vi enligt våra direktiv särskilt ska överväga och som vi också bedömer har de största förutsättningarna att genomföras. Vårt konkreta förslag är därför att en särskild reglering införs som öppnar möjligheter för kommunerna att lämna ett sådant stöd. Stödet ska ses just som ett alternativ till färdtjänst, och skulle kunna rubriceras som ett kom- munalt mobilitetsstöd. Lösningen innebär att varje kommun kan göra individuella bedömningar när det gäller kostnaden för och nyttan av att lämna stöd till anpassning och anskaffning av bil (mobilitetsstöd) som alternativ till färdtjänst. Kommunens till- kommande kostnad för stödet kommer per definition att uppvägas av minskade kostnader för färdtjänst. Förutsättningen för att mobilitetsstöd ska lämnas är ju att insatsen bedöms kostnads- effektiv i förhållande till alternativet färdtjänst. Som framgår av det följande innebär vårt förslag att det öppnas en möjlighet för kommunerna att som alternativ till färdtjänst erbjuda personer som har ett omfattande färdtjänstresande stöd till anpassning och inköp av bil. Förutsättningen för att bidraget ska komma i fråga är dock alltid att den enskilde samtycker till det. Lösningen medför att stödet blir ett frivilligt åtagande för kom- munerna. Vårt förslag till reglering innebär att kommunerna själva ges ett betydande utrymme att besluta om stödets utformning i det enskilda fallet. Avsikten härmed är att skapa utrymme för att göra individuella bedömningar när det gäller både nyttan och kost- naderna för ett mobilitetsstöd som alternativ till färdtjänst. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd Man kan naturligtvis rikta invändningar mot förslaget på denna punkt. I frivilligheten ligger självfallet att kommunerna både kan välja och avstå från möjligheten att lämna mobilitetsstöd. Hela idén med stödet bygger dock på att åtgärden är kostnadseffektiv och till nytta för den enskilde kommunmedborgaren, varför incitamenten för att använda sig av möjligheten rimligtvis är starka. Mobilitets- stödets nivå kommer också sannolikt att variera en del från person till person. Enskilda funktionshindrades möjligheter att få del av mobilitetsstödet kommer mot den här bakgrunden att skifta över landet. Vi vill som svar på detta återigen understryka vikten av att nu praktiskt skapa förutsättningar att omfördela resurser från färd- tjänstresande till resande med egen bil. Vi bedömer att det av oss förordade alternativet är det mest realistiska för att uppnå detta syfte. Det är av grundläggande betydelse att idén om utbyte av färdtjänst till förmån för stöd till anpassning och inköp av bil kan prövas i praktisk handling och därefter utvärderas. En samlad utvärdering av mobilitetsstödet bör göras senast efter det att stödet införts. Beroende på resultatet av utvärderingen kan längre fram alternativa sätt att erbjuda gruppen i fråga stöd till anpassning och inköp av bil övervägas. 10.2En lösning på nivå mobilitetsstöd Utredningens förslag innebär således att det på nivå införs en möjlighet att lämna s.k. mobilitetsstöd som alternativ till färdtjänst. Avsikten med en sådan lösning är att öka den enskildes möjligheter att förflytta sig på egen hand. Utredningen har i avsnitt 3.6.2 beskrivit det projekt med alter- nativ färdtjänst som pågått i . Enligt utred- ningen kan det arbete som gjorts där fungera som en förebild för vad som skulle kunna bli effekterna av ett mobilitetsstöd, nämligen att man genom att öppna upp för ett mer flexibelt utnyttjande av färdtjänstresurserna ger en påtagligt förbättrad mobilitet för ett antal personer. I har lösningarna utformats flexibelt med utgångspunkt i den enskildes behov. Vidare tyder utvärderingen som gjorts i på att möjligheten att resa med egen bil påverkat färdtjänstresandet i minskande riktning och därmed givit sådana ekonomiska effekter som är förutsättning för ett mobilitets- stöd. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd Grundförutsättningen för ett mobilitetsstöd är självklart att den enskilde önskar ett alternativ till den reguljära färdtjänsten och att detta kan anordnas genom stöd för anpassning och inköp av ett fordon. Kravet på samtycke från den enskilde framgår av den reglering som föreslås för mobilitetsstödet. Utgångspunkten är att om det vid en jämförelse i det enskilda fallet mellan kostnaderna för färdtjänst och kostnaderna för ett mobilitetsstöd konstateras att det senare alternativet inte medför högre kostnader för det all- männa så skall det kunna väljas. Uttryckt annorlunda innebär detta att de resurser som det allmänna avsätter för att en viss person skall kunna åka färdtjänst i stället skulle kunna användas för att ge den personen en möjlighet att resa på ett annat sätt. Den tydligaste fördelen med en lösning är, som framgått, att man få en naturlig koppling, på individnivå, mellan kostnaderna för färdtjänstresande och kostnaderna för resande med egen bil. På detta sätt ges möjlighet att särskilt nå de personer som har ett omfattande färdtjänstresande. Det finns anledning att i det följande överväga hur ett kommunalt mobilitetsstöd förhåller sig till principen om likställighet. 10.2.1Mobilitetsstöd och den kommunala likställighetsprincipen Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Detta är vad som normalt brukar benämnas likställighetsprincipen. Den nuvarande kommunallagen är , men även i äldre lagstiftning har det funnits liknande bestämmelser. Att kommunala beslut skall fattas på objektiv grund framgår dock inte enbart av den kommunalrättsliga regleringen. Det följer även av kravet i 1 kap. 9 § regeringsformen på opartiskhet och saklighet för myndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Likställighetsprincipen har i kommentarerna till kommunallagen kommit att uttolkas som ett krav på en objektiv och rättvis lika- behandling av kommunmedlemmar men inte som något absolut förbud för en kommun eller ett landsting att vid ett visst tillfälle tillhandahålla anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommunen eller till godo. Grundprin- cipen är dock att kommunen eller senare bereder även Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd andra medlemmar samma nyttigheter. När det gäller myndighets- utövande uppgifter kräver likställighetsprincipen en objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar. Vidare bör system som innebär ökad valfrihet för kommunmedlemmar att välja servicenivå vara tillåtna, så länge de inte strider mot likställighets- principen. (m.fl., Kommentar till den nya kommunal- lagen, s. 65 ff). Likställighetsprincipen har varit föremål för uttolkning i ett stort antal rättsfall från Regeringsrätten. Även av rättsfallen framgår att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommun- medlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Likställighetsprincipen ger egentligen inte utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. I några speciallagar, främst i social- tjänstlagen (2001:453), har det dock gjorts undantag från likställig- hetsprincipen i detta sammanhang. Sådana undantag har även gjorts när det gäller möjligheten till tjänsteexport, något som regleras i lagen (2001:151) om tjänsteexport och kom- munalt internationellt bistånd. Ett för vår del intressant undantag är vad som förordnas i lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet. I den lagen anges att en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska dess kostnader för att anskaffa eller inneha en permanent- bostad. Lagen infördes som ersättning för bestämmelser som fanns i tidigare gällande lag. I förarbetena till lagen om kommunalt stöd för boende angavs att kommunerna även fortsättningsvis borde kunna lämna stöd till boendet, exempelvis i form av bostadsbidrag utöver de regler som staten har fastställt. Det anfördes vidare att stödet måste lämnas enligt objektiva grunder, men att detta inte behövde anges särskilt i lagen eftersom det framgår av likställig- hetsprincipen i kommunallagen och av den här angivna paragrafen i regeringsformen (prop. 1992/94:242, s. 27). Det bör påpekas att man i lagen om kommunalt stöd för boende anger att kommunerna får lämna ett sådant stöd, det är således ingen skyldighet för kommunerna. Vidare anges det inte i lagen till vem och utifrån vilka kriterier sådant stöd kan utgå. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd För att ett system med mobilitetsstöd, som alternativ till färd- tjänsten, skall vara förenligt med den kommunalrättsliga likställig- hetsprincipen krävs att den slutliga bedömningen av vem som skall ha rätt till stöd vilar på objektiv grund. Som angetts ovan har det genom olika lagar gjorts undantag från likställighetsprincipen och hindret mot inkomstomfördelning. Enligt utredningen bör ett mobilitetsstöd, som utformas som en genom lag given möjlighet för kommunen att lämna ekonomiskt stöd för anpassning och inköp av ett fordon, vara förenligt med den ovan beskrivna lik- ställighetsprincipen. Som framgår av avsnitt 10.4.1 så anser utred- ningen inte att det finns skäl att i lagen närmare ange vilka som skall kunna få mobilitetsstöd. Det bör åligga den kommun som inför stödet att utforma detaljerna och bl.a. ange kriterierna för att få stöd. Det är då självklart även upp till kommunen i fråga att utforma stödet på sådant sätt att det blir förenligt med de lagar som styr kommunens verksamhet. Utredningen anser att det i en särskild lag skall anges att kommunerna kan ge stöd för anpassning och inköp av fordon. Härefter övergår utredningen till att behandla frågan om det skall vara frivilligt eller inte för kommunerna att införa ett mobi- litetsstöd. 10.3Mobilitetsstöd frivilligt eller en skyldighet? Ett mobilitetsstöd skall som tidigare angetts kopplas till bestäm- melserna om färdtjänst. Det kan finnas anledning att överväga om stödet skall utgöra en rättighet för den enskilde, innebärande att kommunerna enligt lag skall vara skyldiga att erbjuda stöd för den som uppfyller kraven, eller om det skall vara frivilligt för kom- munerna, innebärande att det i lagen anges att kommunerna får lämna stöd. För att mobilitetsstöd skall vara en rättighet talar enligt utred- ningen främst det förhållandet att detta skulle garantera tillgång till förmånen för alla personer som uppfyller de formella kraven för att vara berättigade, detta oavsett var de bor i landet. Den dynamik som finns i ett utbyte mellan färdtjänst och mobilitetsstöd finns självklart i hela landet. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd För att mobilitetsstödet skall vara frivilligt för kommunerna att införa talar dock enligt utredningen ett antal tyngre vägande skäl. Inledningsvis pekar utformningen av utredningens direktiv på att ett mobilitetsstöd, utformat som en rättighet, inte skulle vara i linje med utredningens uppdrag. Uppdraget avser uttryckligen att överväga för- och nackdelar med ett frivilligt kommunalt system. Mot mobilitetsstödet som en rättighet talar också de svårigheter som kan föreligga att på nivå och i vart fall i ett inledningsskede bedöma de sammanlagda ekonomiska kon- sekvenserna av ett mobilitetsstöd. Till detta ska läggas att kom- munerna de facto kan ha uppenbart olika förutsättningar att införa stödet. Sammantaget pekar det nu sagda på att regelverket för ett mobilitetsstöd bör utformas som ett frivilligt åtagande för kom- munerna. Effekter av ett frivilligt system Utredningen är självklart medveten om att ett frivilligt system riskerar att innebära att mobilitetsstöd införs i vissa av landets kommuner men inte i andra. Vem som ges möjlighet till att åka med egen bil, genom ett mobilitetsstöd, kommer då att vara be- roende av i vilken kommun man bor. Enligt utredningen är det självklart angeläget och önskvärt att landets samtliga kommuner väljer att införa ett mobilitetsstöd. Analysen i kapitel 5 visar också tydligt att det finns rationella skäl för kommunerna att införa ett sådant stöd. Mot den bakgrunden utgår vi ifrån att de allra flesta kommuner kommer att se de fördelar som mobilitetsstödet inne- bär. Det finns dock enligt utredningen anledning att vara mycket observant på i vilken omfattning kommunerna väljer att införa ett mobilitetsstöd och vilka konsekvenser systemet får. Av den anledningen bör det efter det att möjligheten till mobili- tetsstöd införts ske en samlad utvärdering. För att utvärderingen skall vara meningsfull bör den utföras tidigast efter stödets införande. Syfte med utvärderingen skall vara att undersöka effekterna av ett mobilitetsstöd. Vid utvärderingen kommer det att vara väsentligt att undersöka varför vissa kommuner valt att inte införa mobilitetsstöd. I de kommuner som infört stödet kommer det vara intressant att ta reda på vilken utformning och omfattning det fått samt vilka de ekonomiska effekterna blivit. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd särskilt viktigt att inhämta synpunkter och kunskaper från de personer som beretts möjlighet till ett eget resande genom ett mobilitetsstöd. 10.4Utformningen av ett mobilitetsstöd 10.4.1Vem bör kunna få mobilitetsstöd? Avsikten med ett mobilitetsstöd är inte att det skall innebära någon inskränkning i rätten till statligt bilstöd för personer som har en sådan rätt eller som kommer att vara berättigade. Inte heller är avsikten att den som blir berättigad till mobilitetsstöd helt skall fråntas möjligheten att använda sig av färdtjänsten, även om utgångspunkten självklart är att ett beviljat mobilitetsstöd skall leda till ett minskat färdtjänstresande på individnivå. Ett mobilitetsstöd kopplat till färdtjänsten skall nå de personer och grupper som har ett omfattande färdtjänstresande och som av någon anledning inte kan komma i fråga för statligt bilstöd. En förutsättning för att någon skall kunna få mobilitetsstöd skall därför vara att han eller hon inte är berättigad till statligt bilstöd. Eftersom mobilitetsstödet skall vara ett alternativ till den reguljära färdtjänsten skall möjligheten till mobilitetsstöd därutöver förut- sätta att man har tillstånd till färdtjänst. Kravet på att man skall ha tillstånd till färdtjänst men inte vara berättigad till statligt bilstöd gör att kretsen som kan erbjudas ett mobilitetsstöd blir avgränsad. Däremot kommer det inte att gå att exakt ange vilka grupper eller personer som kommer att kunna få ett sådant stöd. Enligt utredningen är det dock ett rimligt antagan- de att de som huvudsakligen kommer att bli aktuella är personer som av formella skäl inte kan få statligt bilstöd, t.ex. av åldersskäl eller därför att de står utanför arbetsmarknaden. I det fall det före- ligger en osäkerhet om huruvida någon är berättigad till statligt bilstöd eller inte anser utredningen att det är rimligt att hänvisa den enskilde till att ansöka om sådant stöd. Enligt utredningen finns det ingen anledning att, utöver vad som angetts ovan, närmare ange vem som skall kunna få mobilitetsstöd och vilka bedömningar som skall ligga till grund för ett beslut om stöd. Utredningens utgångspunkt är att mobilitetsstöd skall utgå till den vars kostnader för sådant stöd inte överstiger kostnaderna för färdtjänst för en given tidsperiod. Som sagts skall det Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd dock vara upp till den enskilda kommunen att närmare utforma mobilitetsstödet med denna princip som grund och bl.a. tillse att tillämpningen av stödet är förenligt med den kommunalrättsliga likställighetsprincipen. Att mobilitetsstödet inte närmare regleras innebär vidare att möjligheten till stöd inte automatiskt kommer att begränsas av t.ex. den enskildes ålder eller huruvida han eller hon själv har möjlighet att framföra ett fordon som förare. 10.4.2Vad skall kunna utgå som mobilitetsstöd? Vår tanke med ett mobilitetsstöd är som tidigare påpekats att de medel som för en viss person används för färdtjänst i stället skall kunna användas för att ge den personen möjlighet till resor med egen bil. Införandet av ett mobilitetsstöd kommer således, som en utgångspunkt, inte att medföra ökade kostnader för det allmänna. Att ha en sådan utgångspunkt talar egentligen för att det inte behöver anges några begränsningar för vad som genom ett mobi- litetsstöd skall kunna utgå som stöd för anpassning och inköp av ett fordon. För en person med mycket höga färdtjänstkostnader kan det förhålla sig så att ett utbyte, även om behovet av anpass- ning av fordonet är stort och det allmänna ersätter en betydande del av inköpskostnaderna för det, inte leder till ökade kostnader för kommunen. Ett argument som skulle kunna anföras mot ett mobilitetsstöd utan begränsningar är att det möjligtvis kan utgöra ett problem att den som inte kvalificerar sig för statligt bilstöd skulle kunna erhålla ett mobilitetsstöd som ekonomiskt är mer förmånligt för den enskilde. Det går inte att utesluta att det då skulle kunna upp- komma situationer där en person medvetet försöker diskvalificera sig för statligt bilstöd för att i stället försöka få ett mobilitetsstöd av sin hemkommun. Enligt utredningen går det inte helt att utesluta en sådan situation men denna risk får dock bedömas som närmast marginell. 10.4.3Förhållandet mellan kommunen och den enskilde Den närmare utformningen av mobilitetsstödet skall som tidigare påpekats ske i den enskilda kommunen. Detta medför att bl.a. frågor som har med äganderätten till bil och anpassning att göra Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd kommer att regleras mellan kommunen och den enskilde eller i vart fall vara beroende av hur stödet utformats just där. Enligt utred- ningen kan det, liksom i , vara så att kommunen leasar anpassning och att denna ställs till den enskildes förfogande. Mobilitetsstödet kommer då att utgöras av ersättningen för leasingavgiften. Ett annat alternativ kan vara att kommunen, liksom gäller för det statliga bilstödet, lämnar stöd till själva inköpet av fordonet och därutöver bekostar eventuell anpassning. Det går även att tänka sig andra former för ett mobilitetsstöd. Enligt utredningen förfaller det troligt att mobilitetsstödet kan komma att göra det aktuellt för kommunerna att i någon form upphandla anpassningstjänster, i vart fall gäller det för de större kommunerna. I frågor som har med trafiksäkerhet att göra är det naturligt att de kommuner som infört mobilitetsstödet använder sig av kompetens på området. Som påpekats vid många tillfällen är avsikten med mobilitetsstödet att detta skall utgöra ett alternativ till resande med färdtjänst. Det är landets kommuner som har ansvaret för färdtjänsten för kom- muninvånarna. Som framgått i avsnitt 3.2.1 så får kommunen överlåta sin uppgifter enligt färdtjänstlagen till trafikhuvudmannen i länet. Ett sådant överlämnande kan även innefatta själva rätten att fatta beslut om tillstånd till färdtjänst. Överlämnande kan ske även om trafikhuvudmannen är ett aktiebolag. Här kan pekas på vad som var syftet när kommunerna gavs rätten att överföra ansvaret för färdtjänsten till trafikhuvudmännen. I färdtjänstpropositionen (Mer tillgänglig färdtjänst, prop. 1996/97:115, s. 39 f) anfördes att samordningen av kollektivtrafik, färdtjänsten och riksfärdtjänsten behövde förbättras och att det även behövdes ett ekonomiskt incitament för en ökad handikappanpassning av trafiken. Enligt regeringen skulle dessa effekter kunna uppnås om trafikhuvud- mannen fick ansvaret inte bara för viss kollektivtrafik utan även för färdtjänst och riksfärdtjänst. Om ett mobilitetsstöd skall utgöra ett effektivt alternativ till den reguljära färdtjänsten bör enligt utredningen självklart beslut om sådant stöd kunna tas av den som har beslutsrätten vad avser tillstånd till färdtjänst. Det skall som angetts vara frivilligt för kom- munerna att införa ett mobilitetsstöd. Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd stödet skall därefter närmare ange förutsättningarna för att få stöd. Enligt utredningen kan och bör inte rätten att införa och utforma ett mobilitetsstöd kunna överlämnas. För det fall en kommun infört och utformat ett mobilitetsstöd bör det dock övervägas om inte rätt att fatta beslut om sådant stöd skall kunna överlåtas till en trafikhuvudman. Enligt utredningen talar starka skäl för detta. Beslut av en kommun huruvida någon skall har rätt eller inte till ekonomiskt stöd utgör dock normalt sett en sådan förvaltnings- uppgift som kommunen själv skall handha. En förvaltningsuppgift kan dock enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen över- lämnas till bl.a. ett bolag. Om uppgiften innefattar myndighets- utövning måste detta ske med stöd av lag. Att pröva någons rätt till ekonomiskt stöd från det allmänna utgör utan tvivel myndighets- utövning. För att trafikhuvudmannen skall ha rätt att fatta beslut om mobilitetsstöd krävs således att det i lagen om kommunalt stöd för ökad mobilitet anges att kommunerna får överlåta sin rätt att fatta beslut om sådant stöd till en trafikhuvudman. Enligt utred- ningen skall en trafikhuvudman som har att fatta beslut om till- stånd till färdtjänst även kunna ta ställning till om någon, som ett alternativ till färdtjänsten, skall erbjudas mobilitetsstöd. Slutligen anser utredningen att det finns anledning att peka på hur färdtjänsten är anordnad i . Här har kommunerna i länet , genom avtal med , överlåtit till detta att vara huvudman för färdtjänsten. Beslut om tillstånd till färdtjänst fattas av en särskild färdtjänstnämnd under . För att även här kunna få en effektiv tillämpning av mobilitetsstödet bör det i lagen regleras att även ett landsting skall kunna införas ett sådant stöd. Sammanfattningsvis skall det i lagen om kommunalt stöd för ökad mobilitet anges att även ett landsting kan införa mobilitets- stöd. Av lagen skall vidare framgå att en kommun som infört och utformat ett mobilitetsstöd får överlämna rätten att lämna mobi- litetsstöd till en trafikhuvudman. 10.5Mobilitetsstöd och fortsatt färdtjänstresande Som tidigare anförts skall ett mobilitetsstöd utgöra ett alternativ till färdtjänst. Som dessutom påpekats förutsätter mobilitetsstöd att den enskilde samtycker till åtgärden. Om han eller hon inte önskar något annat än den reguljära färdtjänsten så är Kommunalt stöd för ökad mobilitet Mobilitetsstöd således frågan om mobilitetsstöd inte längre aktuell. Avsikten är att den som har tillstånd till färdtjänst skall kunna erbjudas mobilitets- stöd som ett alternativ till färdtjänst.