sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — 2Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet 2.1Vårt uppdrag rörande elektronisk kommunikation Vid utredning av brott är uppgifter kopplade till elektronisk kom- munikation ofta av helt central betydelse. Utan sådana uppgifter kan det vara omöjligt att göra framsteg i utrednings- arbetet. Genom uppgifterna kan sakförhållanden klarläggas, miss- tankar stärkas och gärningsmän identifieras, men det kan också hända att uppgifterna kan fria någon från misstankar. Den sist- nämnda aspekten är mycket viktig att komma ihåg i sammanhang- et. Såväl den tekniska utvecklingen som lagstiftningen på området har inneburit problem för de brottsutredande myndigheterna med att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i utred- ningar. Exempelvis har den distinktion som görs i lagstiftningen mellan framtida uppgifter, som hämtas in med stöd av rättegångs- balken, och historiska uppgifter, som de brottsutredande myndig- heterna får bl.a. med stöd av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), framstått som i viss mån teoretisk och för- åldrad med hänsyn till dagens teknik, där exempelvis skillnaden mellan realtid och dåtid kan vara svår att urskilja. Vårt uppdrag rörande elektronisk kommunikation innebär att vi skall göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekäm- pande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I detta ingår bl.a. att överväga en anpassning och modernisering av terminologi, att göra en översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av den s.k. anpassningsskyldigheten och denna skyldig- hets förhållande till regler om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning, att överväga vilka typer av trafik- uppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndig- Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet heterna och om och i så fall under vilka förutsättningar som trafik- uppgifter skall bevaras hos operatörerna. Vi bör enligt våra direktiv analysera om utökade möjligheter för de brottsbekäm- pande myndigheterna medför ökade kostnader och hur dessa kost- nader i så fall skall finansieras samt göra en avvägning mellan den nytta som de utökade möjligheterna ger i förhållande till de kost- nadsökningar som kan uppstå. Regeringen anger också i direktiven att en utgångspunkt för uppdraget skall vara att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller än vad som är nödvändigt. En annan utgångspunkt skall vara att person- uppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål än brottsbekämpning. Enligt regeringen bör målsättningen för ar- betet vara att skapa en enhetlig reglering som, särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, kan stå sig över tiden (Dir. 2003:145, se bilaga 2). I detta avsnitt vill vi ge en kortare beskrivning av innebörden av begrepp som elektronisk kommunikation och telemeddelande, av bestämmelser rörande vissa hemliga tvångsmedel, av den rättsliga möjligheten för de brottsutredande myndigheterna att få uppgifter om elektronisk kommunikation enligt bl.a. lagen om elektronisk kommunikation, av regler i bl.a. regeringsformen om personlig in- tegritet och av den parlamentariska kontroll som utövas över till- lämpningen av vissa bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det är Säkerhetspolisen som inom polisen har huvudansvaret för tekniska och administrativa frågor som rör hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning. Det gäller t.ex. utveckling av tek- nik samt inköp, installation och teknisk drift av utrustning liksom slutande av avtal rörande verkställighet och kontakterna i övrigt med operatörerna (RPSFS 1999:9, FAP 171-1). Varje begäran om verkställighet av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skickas från Säkerhetspolisen till den aktuella operatören. Den en- het vid som handhar frågor om dessa tvångsmedel har personal i tjänst dygnet runt . Därmed finns det förut- sättningar för att hantera brådskande fall. Sedan har varje polis- myndighet utrustning och personal för att ta hand om de uppgifter från operatörerna som hör till respektive ärende. I de ärenden där driver förundersökning verkställs ännu beslut om tvångsmedlen via polisens tekniska utrustning. I 1 kap. 7 § LEK definieras begreppet operatör som den som in- nehar eller på annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation. Beteckningen operatör används i detta Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet betänkande i en något vidare betydelse (jfr bestämmelsen om tyst- nadsplikt i 6 kap. 20 § LEK som träffar alla som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst). Elektronisk kommunikation innebär överföring av signaler i elek- tronisk form. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni, data- kommunikation samt utsändningar till allmänheten genom radio och TV. Utvecklingen går tydligt mot att dessa tre sektorer gradvis växer samman. Denna utveckling brukar kallas konvergens. Den sker inom infrastruktur-, tjänste- och utrustningsområdena och har blivit möjlig framför allt genom den s.k. digitaliseringen och den tekniska standardiseringen genom framväxten av Internet. Utveck- lingen på området för elektronisk kommunikation innebär att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikation och tjänster som tidigare kunde tillhandahållas genom endast en teknik nu kan tillhandahållas genom flera. Det gör att det exempelvis är möjligt att telefonera via datorn, använda Internet via TV:n och se på TV i mobiltelefonen (jfr prop. 2002:03:110 s. 58). Via elektroniska kommunikationsnät befordras ständigt en ofantlig mängd information. Där förmedlas bl.a. telefonsamtal, te- lefaxmeddelanden, elektronisk post, datakommunikation och an- nan kommunikation som innehåller meddelanden, dvs. information i form av text, bild eller ljud. När det gäller s.k. fast telefoni har alla företag och hushåll som så vill tillgång till analog taltelefoni. Även digital anslutning i form av ISDN () används för telefoni. Enligt uppgifter från () finns det omkring 5 800 000 fasta telefoniabonnemang i . Antalet operatörer inom fast telefoni till privatkunder är ungefär 35 styck- en (prop. 2002/03:110 s. 60). Mobiltelefonnäten finns spridda över i stort sett hela landet. De tillstånd som mobiloperatörer behöver för att bedriva sin verksam- het innehåller även krav på hur täckningen skall se ut. Det finns på marknaden fortfarande både analoga system som NMT (Nordisk Mobil Telefoni) och digitala som GSM (for ). Dagens mobiltelefoni är fortfarande till stor del en taltelefonitjänst. Nya tjänster och tekniker som SMS () och WAP (Application Protocol) med- Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet ger dock överföring av text och webbliknande innehåll. GSM-näten har sedan sitt införande utvecklats tekniskt med bl.a. GPRS-teknik () och fått högre överföringskapaci- tet, vilket möjliggör nya tillämpningar och tjänster med större in- formationsinnehåll. Den tredje generationens mobiltelesystem, UMTS (), innebär att överföringskapaciteten ökar ytterligare. har en i interna- tionell jämförelse mycket hög mobiltelepenetration. Enligt PTS rapport fungerar telefoni och Internet för användarna () använde av befolkning mobiltelefon /. Konkurrenssituationen på mobilteleområdet skiljer sig från den på området för fast telefo- ni. För NMT finns endast en operatör, nämligen TeliaSonera. På GSM-marknaden finns tre stora operatörer som också äger nät. Det är TeliaSonera, (Tele2) och (), med en sammanlagd marknads- andel på både när det gäller omsättning och abonnemang. PTS har delat ut ett fjärde GSM- tillstånd till . Utöver Tele2 och har två nya operatörer, och , fått tillstånd för UMTS. Tillståndsvillkoren för UMTS innehåller krav på ut- byggnad av nät men möjliggör även delad infrastruktur till viss grad (prop. 2002/03:110 s. 60 ff.). Beträffande informationsteknik och datakommunikation kan föl- jande nämnas. De nationella stomnäten, dvs. rikstäckande allmänt tillgängliga nät som förbinder nationella noder och huvudnoder i landets olika delar med varandra, är främst baserade på optiska fi- berkablar men även till en viss del radiolänk. De största ägarna av nationella stomnät är TeliaSonera, /, , och . Det mest omfattande nationella stomnätet innehas av TeliaSonera, som når alla kommuner. Ortssammanbindande nät förbinder olika orter med varandra samt med huvudnoderna i nätet. Områdesnäten är spridningsnät som sammanbinder fastighetsnäten i en ort eller ett geografiskt avgränsat område med det ortssam- manbindande nätet. I områdesnät kan även inräknas de nät som ofta benämns accessnät. De ortssammanbindande näten och områ- desnäten ägs till en del av kommunala bolag och kommuner. En möjlighet till trådlös access med hög överföringskapacitet är fast yttäckande radioaccess som används för sändningar av datakom- munikation, t.ex. LMDS (). Nationella tillstånd för denna teknik innehas av TeliaSonera, Quad- Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet racom , samt . En fördelning av tillstånd för fast yttäckande radioaccess på regional nivå har också utförts. Även elnäten kan användas för elektronisk kommunika- tion, s.k. (). Därutöver används också uppgraderade telefonnät, satellit samt marknätet för digital- TV för datakommunikation. Den svenska marknaden för Internet- access är fragmenterad. En bedömning av PTS är att det finns ett hundratal Internetoperatörer som tillhandahåller anslutning till In- ternet till slutkund. Leverantörerna är många och ofta små, och in- riktar sig i hög grad på olika nischer och delsegment av marknaden där de erbjuder olika typer av anslutningsformer. De flesta erbjuder traditionella uppringda anslutningar över det vanliga metallbaserade accessnätet. Även kabel-TV-operatörer erbjuder anslutning till In- ternet via sina kabelnät, medan andra erbjuder anslutning till Inter- net med hög överföringskapacitet via fastighetsnät – () – framför allt i flerbostadshus. fanns det strax över tre miljoner kunder med anslutning till Internet i Sveri- ge. Det är Internet som i första hand driver fram nya typer av tjäns- ter och skapar förutsättningar för ytterligare konvergens inom om- rådet. Det är främst användningen av telefon och TV som har minskat som en följd av den ökade Internetanvändningen (prop. 2002/03:110 s. 61 ff.). Begreppet telemeddelande definieras i 6 kap. 19 § tredje stycket LEK, såsom ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagne- tiska svängningar som utnyttjar särskild anordnad ledare. I stort sett all information som går genom ett s.k. elektroniskt kommuni- kationsnät utgör telemeddelanden enligt den definitionen, vilken får anses vägledande för bl.a. bestämmelserna i 27 kap. RB om hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (se vidare avsnitt 2.4.1 och 2.4.2). När telemeddelanden befordras genom nät, t.ex. mellan två da- torer, sker överföringen . Signalerna kan fångas upp, alltså avlyssnas, på vägen till mottagaren. Den som har avlyss- nat signalerna kan därefter få ut dessa i form av t.ex. text. Telemed- delanden som inte innefattar samtal, t.ex. elektronisk post, kan av- lyssnas på samma sätt som ett telefonsamtal. Detsamma gäller överföringar av datafiler med hjälp av t.ex. FTP (File Transfer Pro- Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet tocol) liksom överföringar från hemsidor, nyhetsgrupper och chat- kanaler, vilket alltså är telemeddelanden som kan avlyssnas med hjälp av hemlig teleavlyssning eller ge andra uppgifter till de brotts- utredande myndigheterna vid hemlig teleövervakning. Det finns flera olika tjänster som lagrar telemeddelanden. Som exempel kan nämnas att det finns telefonsvarartjänster som innebär att den enskilde abonnenten får en röstbrevlåda kopplad till abon- nemanget. Mottagaren tar del av meddelandena i röstbrevlådan ge- nom att slå ett visst nummer på den telefon som tjänsten är kopp- lad till. För att ta del av meddelanden från en annan telefon, krävs ofta tillgång till en personlig kod. Meddelandena lagras på en server hos operatören och finns ibland tillgängliga genom tjänsten under ett visst antal dagar, oavsett om mottagaren har lyssnat på medde- landet eller inte. Motsvarande tjänster finns för elektronisk post. Ett exempel på en sådan tjänst är att kunden har en eller flera s.k. brevlådor med en e-postadress hos en Internetoperatör. Meddelanden lagras då i för- sta hand på operatörens server. Ett annat system innebär att elek- tronisk post går direkt till kundens egen s.k. mail-server i kundens eget nätverk. Meddelandena mellanlagras då inte hos operatören. Ett annat sätt att förmedla och lagra telemeddelanden är att textmeddelanden (t.ex. SMS) sänds till mobiltelefoner. Textmedde- landen befordras på i stort sett samma sätt som muntliga medde- landen. Till skillnad från muntliga meddelanden lagras ett mottaget textmeddelande i telefonen. Meddelandena kan lagras antingen di- rekt i telefonen eller på det s.k. . Före saknades regler om telefonavlyssning i brottsutredande syfte. Det antogs att det krävdes Kungl. beslut i varje särskilt fall för att avlyssning skulle kunna genomfö- ras. Förslag till regler om telefonavlyssning i samband med brotts- utredning lades första gången fram i betänkandet Förslag till rätte- gångsbalk (SOU 1938:43 och 44, se prop. 1975/76:202 s. 85). Redan före infördes dock regler om telefon- avlyssning i två av de lagar som föranleddes av kriget, nämligen la- Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet gen (1939:724) om särskilda tvångsmedel vid utredning rörande brott som avses i 8 eller 19 kap. strafflagen m.m. och lagen (1940:3) om vissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara m.m. Båda lagarna fick provisorisk karaktär och skulle gälla till utgången av . Giltighetstiden lag förlänges inte medan däremot lag successivt förlängdes och upphörde att gälla med utgången av . Mellan , då lag upphörde att gälla och , då trädde i kraft, saknades be- stämmelser om telefonavlyssning i svensk lag. Det utrikespolitiska läget ansågs 1952 påkalla utvidgade möjlig- heter till bl.a. telefonavlyssning vid vissa brott mot rikets yttre och inre säkerhet. Efter mönster års lagar tillkom en ny provisorisk lag, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (benämnd tvångsmedelslag). Lagen har förlängts och gäller enligt det senaste beslutet till ut- gången av . De nuvarande huvudsakliga bestämmelserna om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 18-30 §§ RB, som senast ändrades . Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress avlyssnas eller spelas in i hemlighet genom ett tekniskt hjälpmedel. Bestämmelser som för vissa fall ger rätt att använda hemlig teleav- lyssning finns också tvångsmedelslag, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 2.7). Med telemeddelande avses i och i övriga nämnda lagar detsamma som i 6 kap. 19 § tredje stycket LEK, näm- ligen ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska sväng- ningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Exempel på tele- meddelanden som får avlyssnas enligt bestämmelserna om hemlig teleavlyssning är telefonsamtal, telefax, elektronisk post och annan datakommunikation. För att ett telemeddelande skall få avlyssnas krävs att meddelan- det befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress. Med teleadress avses t.ex. ett abon- nemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvarande tillförlitlig identifieringsmetod. Elektronisk post får alltså avlyssnas under samma förutsättningar Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet som telefonsamtal, dvs. innehållet i meddelandet görs tillgängligt för de brottsutredande myndigheterna. I lagstiftningen fanns tidi- gare begreppet teleanläggning. I samband med att det ersattes av begreppet teleadress uttalade regeringen följande (prop. 1994/95:227 s. 18). Utvecklingen på teleområdet har inneburit att de beskrivna närmast fysiska avgränsningarna som bygger på teleanlägg- ningar och telenät inte kan tillämpas konsekvent. Ett sam- band mellan den misstänkte och viss plats, ledning och tele- fon var tidigare en naturlig och närmast självklar utgångs- punkt för en tydlig avgränsning av tvångsmedlen på teleom- rådet. Nya IT-baserade rutiner har emellertid fört med sig att förutsättningarna förändrats. kan det vanligtvis inte förutsägas vilken typ av teleanläggning – telefax, telefon, modem, etc. – som ansluts till en viss telelinje. Kombinatio- ner har blivit vanliga, t.ex. att telefon, telefax och telefonsva- rare ansluts till samma abonnentledning. Vidare har samban- det mellan abonnentnummer och abonnentledning delvis suddats ut. Telemeddelanden kan t.ex. kopplas vidare och flyttas med. Sådana omdirigeringar av telemeddelanden sker redan i teleoperatörens växel så att telemeddelandena aldrig når ursprungligen avsedd abonnentledning. Andra exempel på frikoppling från viss teleanläggning kan hämtas från mobil telefoni och moderna företagsväxlar. Alla telemeddelanden till ett visst mobilteleabonnemang styrs direkt i teleoperatö- rens växel till den radiosändare inom vilkens räckvidd motta- garen befinner sig. Är abonnemanget GSM-baserat kan valfri telefon användas under förutsättning att den har försetts med mottagarens personliga kort. På motsvarande sätt ger vissa televäxlar möjligheter att – efter en indikation via t.ex. personsökare – ta emot ett samtal vid den fysiska anknytning där mottagaren för tillfället befinner sig. Mottagaren anger en kod genom vilken meddelandet dirigeras till den aktuella telefonapparaten. Ett annat exempel där t.ex. telefonappara- ter inte fysiskt knyts till viss plats är televäxlar som börjat marknadsföras vilka knyter telefonapparaten till televäxeln via radiokommunikation. En fysisk gränsdragning i de nu beskrivna fallen medför närmast slumpvis att vissa, men inte andra, av de telemedde- landen som befordras via televäxeln till eller från den miss- tänkte kan tas upp. Traditionella gränser har i allt högre grad Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet suddats ut och vedertagna rutiner för att knyta telemedde- landen till viss teleanläggning har ersatts av flexibla IT- baserade rutiner som inte är beroende av vilken telefonappa- rat, telelinje eller annan teleanläggning som används i det en- skilda fallet. Följden blir – som på andra områden där IT- rutiner genomförs och de traditionella, närmast fysiska av- gränsningarna faller bort – att kvar finns endast sådana av- gränsningar som följer av ändamål, funktioner och tekniska strukturer som byggs upp. Tillstånd till hemlig teleavlyssning kan ges av rätten när förunder- sökningen rör ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Tillstånd kan också ges vid förundersökning angående annat brott, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse (se 27 kap. 18 § andra stycket RB och prop. 2002/03:74 s. 31 ff.). Beslutet får avse en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Ex- empel på det sistnämnda kan beroende på omständigheterna vara en teleadress som innehas av en sambo till en misstänkt, en tele- adress på den misstänktes arbetsplats eller teleadressen till en tele- fonkiosk som den misstänkte regelbundet använder. Beslutet får även avse en teleadress som det finns synnerlig an- ledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket RB). Beslutet skall avse telemeddelanden som utväxlas under en i be- slutet viss angiven tid. När åklagarens ansökan om tillstånd till hemlig teleavlyssning har kommit in till rätten, skall rätten utse ett offentligt ombud i ärendet. Det offentliga ombudet, som skall vara eller ha varit advokat eller ha varit ordinarie domare, har till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen i ärendet (27 kap. 26-30 §§ RB). Det offentliga ombudet skall lyfta fram alla aspekter, t.ex. skydd för tredje mans integritet. Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet Tvångsmedlet hemlig teleövervakning (27 kap. 19-25 §§ RB) inne- bär att det i hemlighet hämtas in uppgifter om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Hemlig teleövervakning får även avse en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket RB). Uppgifter om innehållet i telemeddelanden (avlyssning) omfattas inte av hemlig teleöver- vakning. Liksom vid hemlig teleavlyssning finns bestämmelser som för vissa fall ger rätt att använda hemlig teleövervakning tvångsmedelslag, lagen om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen om särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 2.7). Om hemlig teleövervakning avser ett telefonnummer kan en brottsutredande myndighet med hjälp av tvångsmedlet få uppgift om bl.a. till vilka telefonnummer samtal befordras eller har beford- rats från det övervakade numret, från vilka telefonnummer samtal befordras eller har befordrats till det numret, samtalen sker eller har skett och längden på samtalen. Är det i stäl- let fråga om elektronisk post, finns möjligheten att genom tvångs- medlet få liknande uppgifter, exempelvis till vilka adresser medde- landen har expedierats från den övervakade adressen. Ett beslut om hemlig teleövervakning kan även innebära att ett telemeddelande hindras att nå fram till eller nå från en viss teleadress. Den möjlig- heten kan användas för att exempelvis förhindra kontakter, t.ex. varnande samtal, mellan personer som är missänkta för brott. Ett annat exempel är då kommunikationen med en mobiltelefon för- hindras för att tvinga en misstänkt person att i stället använda sig av en viss annan telefon (SOU 1998:46 s. 477). I fråga om mobilte- lefonsamtal är det också möjligt att genom hemlig teleövervakning få reda på från vilket geografiskt område ett telefonsamtal rings och var mottagaren av samtalet befinner sig (s.k. lokaliseringsuppgif- ter). Tillstånd till hemlig teleövervakning får meddelas av rätten vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindri- Elektronisk kommunikation, hemliga tvångsmedel och personlig integritet gare straff än fängelse , brott enligt 4 kap. 9 c § (BrB) (dataintrång), 16 kap. 10 a § BrB (barnporno- grafibrott som inte är att anse som ringa), 1 § narkotikastrafflagen (1968:64, narkotikabrott) eller brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling (narkotikasmuggling). Vidare får tillstånd meddelas vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till nämnda brott (27 kap. 19 § andra stycket RB). 2.4.3Förutsättningar gemensamma för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning