sou · GTB366d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Kvinnor har i större utsträckning än män breddat sina yrkes- val och i ökad utsträckning sökt sig till mansdominerade yrken som kräver högre utbildning. Samma förändring kan däremot inte observeras i mansdominerade yrken med låga utbildningskrav. Män har inte sökt sig till kvinnodominerade yrken, vare sig till de som kräver hög utbildning eller till yrken med låga utbildningskrav. 19För en vidare diskussion om diskrimineringsbegreppet, se avsnittet om löneskillnader i detta kapitel. Hur skall könssegregeringen brytas? Mot bakgrund av att det i västerländsk tradition och historia alltid har gjorts en åtskillnad mellan vad som är kvinnors arbete och vad som är mäns arbete, förefaller könssegregeringen på arbetsmarkna- den (och i hemmen) vara synnerligen svårförändrad. Från ett pessi- mistiskt perspektiv kan fenomenet beskrivas som en amöba: när omvärldsbetingelserna förändras antar den ny skepnad. När ett yrke till exempel börjar att bli mer könsblandat, uppstår en ny form av könssegregering inom yrket vilket är fallet i läkaryrket där vissa specialistinriktningar domineras av kvinnor och andra av män. Stu- dier av arbetsplatser visar att organisationsförändringar blir särdeles svåra att genomföra om de innebär att ordningen mellan könen rubbas, t.ex. genom att kvinnor och män börjar utföra nya arbets- uppgifter eller om hierarkier bryts. Motstånd uppträder och förändringsförsöken möts av återställare där många aspekter av organisationen återgår till gamla mönster, bland annat för att könsordningen skall återställas.21 De kvinnor och män som finns på dagens arbetsmarknad repre- senterar flera generationer. De äldsta är födda och påbörjade sitt yrkesarbete . De yngsta är födda på 1980-talet.22 Vissa menar att utsikterna till att åstad- komma förändring bland de som redan finns på arbetsmarknaden är små, vilket bland annat motiveras av att arbetskraften på tillgångssidan redan är inordnad i könsbestämda yrkeskategorier och att arbetsgivarna, efterfrågesidan, därför har små möjligheter att bryta detta mönster.23 Det är på tillgångssidan förändring måste ske, bland annat genom mer kraftfulla insatser för att förmå unga kvinnor och män att välja otraditionella utbildningar och yrken. Den uppfattningen delas inte av som utredde den könsuppdelade arbetsmarknaden. Hon menar att det ännu har gått för att ordentligt kunna utläsa vilka effekterna varit av insatser för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden, bland annat därför att effekter ofta kan avläsas först på . betonar att det kanske viktigaste är att se arbetet som en process som måste underhållas och förnyas. Vidare är det viktigt att regering och myndigheter är flexibla inför nya förutsättningar och situationer på arbetsmarknaden. 21Abrahamsson (2000). Se även artikel i 2004:43, bilaga 4. 22SOU 2004:43, s. 12. 23Bygren och Kumlin (2004). har insatserna främst varit inriktade på att förmå flickor och kvin- nor att välja otraditionella yrken. Mot bakgrund av den integrering som ändå skett på arbetsmarknaden genom att kvinnor i ökad utsträckning har sökt sig mot mansdominerade yrken förefaller dessa insatser ha haft positiva effekter. Men mot samma bakgrund, att män inte har sökt sig till kvinnodominerade yrken, anser att samma typer av insatser även bör riktas mot pojkar i skolan och män i arbetskraften. Detta kan också motiveras av den ökade efterfrågan på arbetskraft inom vård- och omsorgssektorn. Sammanfattningsvis anser vi att målet om att bryta den könsupp- delade arbetsmarkanden kräver särkskilda insatser för att öka rör- ligheten i den befintliga arbetskraften. För att åstadkomma en ökad rörlighet är det långsiktigt effektivt att understödja unga kvinnor och män att göra otraditionella val av utbildningar. Arbetsmarkna- den torde ha en stor indirekt påverkan på unga människor och en direkt påverkan när unga kvinnor och män med otraditionella utbildningsval möter en könssegregerad arbetsmarknad. Att det finns en förändringsbenägenhet hos exempelvis arbetsgivarna torde vara viktigt för att dessa unga människor inte gradvis skall inordnas i könssegregerade yrken och arbetsplatser, deras utbildnings- och yrkesval till trots. Slutsatsen är därför att arbetet för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden bör bedrivas både inom utbild- ningen och inom den befintliga arbetsmarknaden. 6.3Löneskillnader mellan kvinnor och män På samma sätt som könssegregeringen kan förstås i ljuset av den historiska utestängningen av kvinnor från arbetsmarknaden, har löneskillnader mellan kvinnor och män sina rötter i samma historia. var till och med löneskillnader, att kvinnor skulle ha särskilda löner som låg lägre än männens, på- bjudna inom vissa yrken. Tillåtna var de under betydligt . Särskilda lönetariffer för kvinnor respektive män togs inte bort förrän i mitten av 1960-talet.24 Att kvinnor och män som arbetar inom samma yrke, befattning och på samma arbetsplats har olika lön är en typ av diskriminering som är mycket liten idag.25 Men så arbetar heller inte kvinnor och män vanligen på det sättet. Att arbetsmarknaden är könssegregerad innebär att kvinnor och män 24Se Thoursie, (2004); (2001). 25Meyerson & (1997). arbetar i olika yrken, på olika befattningar och inom olika sektorer. Därför blir löneskillnader mellan kvinnor och män en mycket mer komplicerad fråga. minskade löneskill- naderna mellan kvinnor och män. Därefter har de avstannat. till hela arbetsmarknaden utgjorde kvinnors månadslön igenomsnitt av mäns månadslön.26 Denna löneskillnad kan till viss del förklaras statistiskt av att kvinnor och män t.ex. fördelar sig olika på åldrar, utbildning, arbetstid och sektor. Men om dessa skillnader räknas bort genom att man gör en så kallad standardvägning av statistiken, vilket görs i SCB:s lönestatistik, återstår fortfarande en löneskillnad om ca. mellan kvinnor och män. Denna löneskillnad varierar mellan sektorerna. Den är minst i kommuner där kvinnor utgör en majoritet och den är störst i privat sektor där män är i majoritet. Värderingsgrunder och begrepp i löneskillnadsanalyser En mängd faktorer påverkar vilken lön en person har. Eftersom det finns en acceptans i samhället för att olika typer av arbete och egen- skaper värderas olika, finns en allmän acceptans för löneskillnader. Lönen bestäms både av faktorer som kan kopplas direkt till indivi- dens förmåga och egenskaper och det arbete denne utför och av faktorer som har med (arbets-)marknaden att göra. Konjunkturer, facklig lönepolitik, generellt utbud och efterfrågan på arbetskraft, liksom utbud och efterfrågan på en viss typ av kunskap eller kom- petens kan påverka lönesättningen. Även om det fortfarande sluts kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, går tendensen allt mer mot individuell och differentierad lönesättning där överens- kommelser på den lokala nivån får allt större betydelse. Det gäller såväl i offentlig som i privat sektor. Arbetsgivarens värdering är central i lönesättningen vilket kan innebära att denna får ökad bety- delse i takt med decentraliseringen av lönesättningen. Det finns en mängd studier där löneskillnader analyseras och förklaras utifrån olika infallsvinklar. Vi går här inte in på dessa och kommer därför inte att t.ex. beröra frågan om vilken betydelse centraliserade löneförhandlingar och fackföreningsrörelsens solidariska lönepoli- tik har haft för minskade löneskillnader . Generellt tyder emellertid studierna på att det är svårt att med pre- 26 SCB (2004a). cision urskilja de tydligaste orsakerna till löneskillnaderna mellan kvinnor och män.27 Begrepp kan ofta vara otillräckliga för att fånga helheten i det som skall betecknas. När det gäller lönestatistiken används ofta begreppet förklarade löneskillnader. Förklarade löneskillnader inne- bär helt enkelt att löneskillnaderna kan förklaras utifrån vissa fak- torer såsom skillnader i yrke, ålder, arbetstid, utbildning och sek- tor. De procent som återstår när dessa faktorer har rensats bort brukar således kallas oförklarade löneskillnader, vilket betyder att statistiken inte kan förklara vari skillnaden består. Därmed behöver inte dessa procent vara ett mått på lönediskriminering, utan skillna- den kan grundas i faktorer som inte går att mäta statistiskt på en aggregerad nivå. Förklarade och oförklarade löneskillnader är sålunda begrepp som främst hör lönestatistiken till. Ett närbesläktat uttryck, som emellertid inte betecknar riktigt samma sak, är sakliga och osakliga löneskillnader. Sakliga löneskill- nader grundas på kriterier som det finns en allmän acceptans eller överenskommelse om att de kan ligga till grund för lönesättning. Osakliga löneskillnader är sådana som enligt diskrimineringslag- stiftningen inte får påverka lönesättningen, t.ex. kön. Mot begreppet saklig och osaklig löneskillnad kan invändas att de ger intryck av att handla om objektiva och värderingsfria krite- rier som är oförändrade . Så är det naturligtvis inte. Alla faktorer som ligger till grund för lönesättning ingår i ett värde- ringssystem, där vissa kriterier tillmäts ett värde och andra inte. Det innebär att kriterier som anses vara sakliga, är det utifrån att vi har valt att definiera dem som sakliga. Och sakliga kriterier kan skifta . ansågs till exempel kön vara en saklig grund för lönesättning, att män skulle ha högre lön än kvinnor för samma arbete, bara för att de var män. Detta motivera- des utifrån vad man ansåg vara sakliga argument. Om syftet är att öppna för en analys där även den normativa uppfattningen om vad som ligger till grund för lönesättning, hur arbete värderas, kan begrepp som legitima värderingsgrunder respektive illegitima värde- ringsgrunder för lönesättning användas.28 Jämställdhetslagen definierar kön som en illegitim värderings- grund, inget annat. Utifrån de olika former av lönestatistik som presenteras (inom exempelvis vissa avtalsområden, sektorer eller 27Edin & (1997). 28Man kan även tänka sig ord som tillåtna värderingsgrunder eller sanktionerade värderingsgrunder. branscher) görs försök att förklara den del som enligt den officiella statistiken är oförklarad. När man har rensat för ytterligare legi- tima förklaringar till löneskillnader brukar några enstaka procent- enheter kvarstå. Det förefaller sålunda som att det är omöjligt att statistiskt visa hur stor lönediskrimineringen av kvinnor är. Ändå finns det en lag mot lönediskriminering och en allmän föreställning om att det förekommer lönediskriminering. Frågan som kan ställas är om inte den illegitima värderingsgrunden kön kamoufleras i andra mer legitima värderingsgrunder som företrädesvis män repre- senterar och på så sätt framstår det som rimligt att män har högre lön än kvinnor. Flera har till exempel pekat på att befattningssegre- gering, där kvinnor och män sorteras in i olika befattningar, är ett sätt att dölja lönediskriminering.29 Som exempel på vilket genom- slag definitioner och klassificeringar av arbete får när det gäller löneskillnader är regeringsuppdrag att analysera löneskillnaderna. Staten är den mest könsblandade sektorn kvinnor och män och enbart tjänstemannaavtal. På sektorsnivå är staten sålunda inte könssegregerad. Trots det lig- ger löneskillnaden mellan kvinnor och män i genomsnitt på ca. Den tyngsta förklaringen till detta menar är att män har arbeten av högre svårighetsgrad än kvinnor.30 I den mån man väljer att inte utmana eller ifrågasätta legitimite- ten i värderingsgrunderna, det vill säga de kriterier som ligger till grund för lönesättning, framstår den enda rimliga slutsatsen att kvinnor gör fel. Kvinnor har fel utbildning (eftersom hög utbild- ning i sig inte har visat sig rendera högre löner för kvinnor), befin- ner sig i fel sektor, i fel yrke, eller fel befattning. I löneskillnadsana- lyser brukar den föreslagna lösningen vara att kvinnor skall förmås gå till utbildning, yrken, sektorer och positioner där män finns för att löneskillnaderna skall kunna minska.31 Man ser mycket sällan förslag som går ut på att män skall söka sig till utbildning, yrken eller positioner där kvinnor finns. En av många frågor som väcks är vilka man tänker sig skall utföra arbetet när kvinnor har sökt sig ifrån de lågbetalda yrkena. Till detta kan läggas att empiriska stu- dier av vad som händer när kvinnor kommer in i mansdominerade yrken visar att kvinnor inte omfattas av den status som knutits till yrket när det varit mansdominerat, vilket gör att man kan ifråga- 30Uppdraget redovisas i budgetpropositionen, prop. 2004/05:1, utgiftsområde 2, bilaga 1. 31Det är till exempel slutsats i sin analys. sätta om de föreslagna lösningarna verkligen skulle innebära att löneskillnaderna försvinner. Begreppet diskriminering används ofta som ett analytiskt begrepp som med olika språkliga förled kan beteckna olika former av skill- nader i villkor mellan kvinnor och män. Enligt Nationalencyklope- dien betyder diskriminering särbehandling (av individer eller grup- per) vilken innebär ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika. I användningen av diskrimineringsbegreppet före- faller det inte alltid vara den lexikaliska betydelsen som är utgångs- punkt. Det som emellertid kan sägas vara gemensamt för de olika diskrimineringsbegreppen är att de utgår från en relation: någon som betecknas vara diskriminerad är det i förhållande till någon annan och utifrån vissa kriterier.32 Det finns en underförstådd norm i diskrimineringen. Diskrimineringsbegreppet kan således vara begränsande om det är själva som skall utmanas. De två begrepp som används i jämställdhetslagen är direkt- och indirekt diskriminering. Direkt diskriminering innebär i korthet att en arbetsgivare behandlar en person på ett sätt denna inte skulle ha gjort om personen var av motsatt kön. Att till exempel ge en per- son lägre lön än en annan för samma arbete. Ett annat ord som har använts är allt-annat-lika-diskriminering33. Indirekt diskrimine- ring innebär att det tillämpas regler eller kriterier på arbetsplatsen som de facto missgynnar eller utesluter kvinnor (eller män). Vik- tigt att hålla i minnet är att jämställdhetslagen enbart reglerar för- hållandena på en arbetsplats mellan den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren. Arbetsgivarna har ett ansvar för att eliminera löne- skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt inom en och samma arbetsplats. Begreppen direkt och indirekt diskriminering används i juridi- ken. Inom ekonomisk eller samhällsvetenskaplig forskning används även andra diskrimineringsbegrepp. Ett vanligen förekommande är begreppet värdediskriminering. Begreppet betecknar just det fak- 32Ett undantag finns emellertid i jämställdhetslagen när det gäller missgynnande som har samband med graviditet, då anses det som direkt könsdiskriminering utan att det behövs någon jämförelse med män i likartad situation (sic!). har konstaterat att det inte finns någon likartad situation för män. 33Utgångpunkten tas i ekonomisk teori och begreppet ceteris paribus som betyder allt annat lika. Se Thoursie(2004). tum att kvinnors arbete värderas lägre än mäns arbete. till arbetsmarknadens helhet kommer detta bland annat till uttryck i form av att ju fler kvinnor det finns i ett yrke ju lägre än lönerna. Här är det inte fråga om diskriminering riktad mot enskilda indivi- der, utan mot hela yrkesgrupper. Den drabbar således även de män som finns inom yrket eller sektorn. Ytterligare ett begrepp är statistisk diskriminering, som med utgångspunkt i ekonomisk rationalitet söker förklara varför diskri- minering förekommer.34 Begreppet innebär i korthet att en arbets- givare kan diskriminera en enskild kvinna utifrån att hon förväntas bete sig som kvinnor statistiskt sett vanligen beter sig. Om kvinnor vanligen tar ut nästan hela föräldraledigheten och de flesta vård- dagarna för sjuka barn, kommer troligen även denna kvinna att göra det. Från arbetsgivarens utgångspunkt är det därför mer eko- nomiskt rationellt att anställa en man eftersom han, statistiskt sett, kommer att ha lägre frånvaro från arbetet. När det gäller direkt- och indirekt diskriminering finns en iden- tifierbar aktör och diskrimineringen sker inom en och samma arbetsplats/organisation. Det är den typen av diskriminering som jämställdhetslagen tar sikte på. Men när det gäller värdediskrimine- ring inbegrips hela arbetsmarknaden och det bara råkar vara så att i kvinnodominerade yrken är lönerna lägre. Det är således fråga om en samhällelig, institutionell diskriminering där aktören är otydlig. Vems är felet? De som betecknas vara diskriminerade är heller inte nödvändigtvis kvinnor, eftersom värdediskrimineringen även drab- bar de (få) män som finns i yrket eller sektorn, även om yrket eller sektorn uppfattas som kvinnomärkt. Begreppet värdediskrimine- ring har en ganska avlägsen anknytning till den lexikaliska betydel- sen av diskriminering som varandes ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika, om man inte hävdar att alla skall ha samma lön oberoende av vilket arbete som utförs. För vad skall betraktas som lika när det rör sig om olika sektorer, yrken och arbetsgivare? Begreppet värdediskriminering är ett analytiskt begrepp som fångar det empiriska faktum att ju fler kvinnor som finns i ett yrke, ju lägre är lönerna. Men vid den här formen av dis- kriminering, om man nu väljer att kalla det diskriminering, kan inte jämställdhetslagen tillämpas. 34 Thoursie (2004). Närbesläktat med diskriminering är begreppet rättvisa. Spörsmålen kring vad som är rättvisa och hur rättvisa skall definieras har syssel- satt forskare och filosofer sedan tid. Även om det inte finns någon allenarådande definition av rättvisa anses rättvisa av de flesta rättviseteorier gälla när de som berörs blir behandlade så att lika fall behandlas lika.35 Enligt vad som sades här tidigare var defi- nitionen av diskriminering ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika. När definitionerna ställs bredvid varandra blir deras släktskap tydligt. De flesta kan nog vara överens om att diskrimine- ring innebär orättvisa. Men omvänt är det inte lika enkelt: betyder icke-diskriminering automatiskt att det är rättvist? Även här ställer begreppet värdediskriminering saker på ända. Att lönerna är lägre ju fler kvinnor som finns inom ett yrke kan inte i lagens mening betecknas vara diskriminering – men är det rättvist? I det här fallet är det kanske mer adekvat att använda sig av begreppet distributiv rättvisa som handlar om hur resurser fördelas och förutsätter intressekonflikter eller motstridande intressen. Värdediskrimine- ring skulle ur denna aspekt kunna sägas vara en form av distributiv orättvisa. Är icke-diskriminering detsamma som jämställdhet? Det kan konstateras att såväl diskriminerings- som rättvisebegrep- pet äger sina begränsningar för jämställdhetspolitiken.36 I formell mening behöver inte det som vi kan uppfatta som ojämställdhet innebära diskriminering eller orättvisa, om man vill hålla någor- lunda stringens i begreppsbildningen. Det som gör stringensen möjlig är att rättvisa är ett viktigt begrepp inom samhällsveten- skapen, vilket även gäller diskrimineringsbegreppet som dessutom varit föremål för lagstiftning och juridisk prövning. Jämställdhet som begrepp är inte föremål för vare sig det ena eller det andra, utan är primärt ett politiskt begrepp där jämställdhet är det som politiken definierar vara jämställt genom att till exempel sätta upp mål. Att det finns ett mönster i samhället som visar att kvinnodo- minerade yrken har lägre löner än mansdominerade kan vi definiera 36Svensson (2005). som ojämställdhet och kanske även i politisk mening som orättvisa, men det betyder inte att vi måste benämna det som diskriminering. LO har istället föreslagit begrepp som bygger på tre slutsatser om löneskillnaderna. De säger att kvinnor är diskriminerade, felav- lönade och lågavlönade. Även LO konstaterar att diskriminering i jämställdhetslagens mening är ovanligt bland LO:s medlemmar. Med felavlönade avses löneskillnaderna i kvinno- respektive mans- dominerade yrken (det som här tidigare benämnts värdediskrimine- ring på arbetsmarknaden). Slutligen konstateras att kvinnor starkt dominerar i yrken och verksamheter med ett lågt löneläge.37 Löneskillnader – ett problem utan lösning? Med hjälp av jämställdhetslagen kan man bara komma åt sådana löneskillnader som finns inom en och samma arbetsplats eller orga- nisation. Enligt jämställdhetslagen kan inte en person som arbetar på en arbetsplats jämföras med en person på en annan arbetsplats, eftersom en arbetsgivare inte kan hållas ansvarig för lönesättningen hos någon annan arbetsgivare. Jämställdhetslagen kan sålunda inte komma åt löneskillnader som har med den så kallade värdediskri- mineringen av yrken och sektorer att göra. Ur det perspektivet är jämställdhetslagen ofarlig och de stora löneskillnaderna mellan kvinnor och män kvarstår. Den så kallade värdediskrimineringen har sin grund i könssegregeringen på arbetsmarknaden, vilken är den primära förutsättningen för att löneskillnader på ett legitimt sätt skall kunna upprätthållas. Viss påverkan kan jämställdhetslagen ha genom de aktiva åtgärder som föreskrivs, eftersom den kräver att arbetsgivarna dels strävar efter en jämn fördelning av kvinnor och män på arbetsplatsen, dels genomför kartläggningar och analy- ser som både utgår från lika arbete och likvärdigt arbete. , som är ansvarigt för den officiella lönestatistiken, menar emellertid att även om ett gediget arbete utförs på lokal nivå för att utjämna löneskillnader mellan grupper som har likvärdigt arbete, kommer det enbart att ha marginell inverkan på genomsnittslö- nerna på nationell nivå, eftersom lagen rör enskilda arbetsplatser och inte kan åstadkomma förskjutningar i lönerna mellan sekto- rer.38 37Detta konstateras i LO:s Rekommendation till förbunden med gemensamma krav inför Avtal 2004. Refereras i Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004, , 2005. 38Medlingsinstitutet (2004). Den vertikala könssegregeringen – att det finns färre kvinnor på chefspositioner – visar sig också ha betydelse när det gäller vilka som sätter löner. För män spelar det ingen roll om de har en kvinna eller en man som sätter lönen, men det har visat sig ha signifikant betydelse för kvinnor. En studie har visat att om hälften av che- ferna i en organisation är kvinnor har de anställda kvinnorna mellan lön jämfört med de kvinnor som enbart har män till chefer. Denna skillnad kunde inte observeras när det gällde de anställda männen.39 Jämställdhetslagen har sålunda begränsad räckvidd när det gäller att komma åt löneskillnaderna och det har visat sig synnerligen svårt att hävda lönediskriminering även när förutsättningarna tycks vara de rätta. I ett uppmärksammat mål som JämO drev i Arbets- domstolen dömdes till arbetsgivarens favör, eftersom Arbetsdom- stolen menade att trots att en barnmorska och en klinikingenjör hade arbeten som var att beteckna som likvärdiga, fick man lov att acceptera att sjukhusteknikern hade högre lön, bland annat med hänvisning till högre konkurrens på marknaden. Vilka verktyg har staten och hur effektiva är de? Lönesättningen sker på arbetsmarknaden genom överenskommel- ser mellan arbetsmarknadens parter och lokalt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna förhandlingsordning intervenerar staten inte i. Därmed är staten i princip förhindrad att agera direkt i syfte att undanröja löneskillnaderna. I det följande beskrivs och analyse- ras de verktyg som staten kan använda sig av och som mer indirekt kan påverka löneskillnaderna. Jämställdhetslagen – tillämpning och tillsyn Det främsta verktyget staten har på löneområdet är lagstiftning. Jämställdhetslagen trädde i kraft , men har skärpts ett antal gånger . Den senaste skärpningen gjordes 2001.40 Sedan den senaste ändringen ställer lagen ganska stora krav på arbetsgi- varna att kartlägga, analysera och åtgärda löneskillnader bland sina 39Se till exempel SOU 1997:136.