sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — arbetar för att öka spridningen och läsningen av kulturtidskrifter i hela landet. För att stödja kulturtidskrifterna har fått i uppdrag av regeringen att ansvara för det statliga stödet till kulturtidskrifter. delar ut , och många kulturtidskrifter skulle inte klara sig utan det produktionsstöd som en del av dessa pengar går till. Posten hade tidigare en särskild tjänst, s.k. frankoetiketter (även kallat kulturportot), som vände sig till författare, tryckerier, musikförlag, bok- och musikhandlare, antikvariat och tidskrifts- företag. Dessa kunde distribuera enstaka böcker, tidskrifter, noter och korrektur till ett billigare porto, vilket användes av många kulturtidskrifter med liten upplaga. Frankoetiketten gällde som porto i och försändelserna delades ut , mån- dag till fredag, efter inlämning på postcenter och under förutsätt- ning att de uppfyllde kraven på format. upphörde dock Posten med försäljningen av frankoetiketter, med motiveringen att de inte längre hade möjlighet att fortsätta erbjuda denna subven- tion eftersom produkten gick med förlust. för att an- vända redan inköpta frankoetiketter sattes till . Posten hänvisade därefter kunderna till övriga posttjänster, t.ex. ekonomibrev eller posttidningar. I tabell 8:3 nedan jämförs de olika produkterna för olika vikt- klasser; samtliga priser är exklusive moms. Tabellen visar att om kunden väljer produkten ekonomibrev skulle priset för en försändelse öka med . Om kunden i stället väljer produkten B tillkommer det för- sta året en registreringsavgift på och därefter en årlig grundavgift på (exklusive moms). Kunden betalar därutöver ett maximalt pris per exemplar för en osorterad sänd- 20 Böcker och kulturtidskrifter 2001, Kulturen i siffror 2002:5, 2002 ning, och det finns inga krav på minsta kvantitet. Detta innebär att den totala distributionskostnaden i princip blir oförändrad eller lägre om tidskriften har en upplaga på 1 000 exemplar eller fler. Sammanställning av porto för olika produkter (kronor exkl. moms). – upplaga 1 000 – upplaga 2 000 Källa: Posten, 2004. Kulturtidskrifter kan även använda övriga aktörer på postmarkna- den som distribuerar tidskrifter, dvs. CityMail och MTD. Men eftersom dessa distributörer fokuserar på kunder med större voly- mer, och eftersom utdelningen hos CityMail inte omfattar hela landet, har många kulturtidskrifter i praktiken endast Posten som distributionsalternativ. 8.6Konsekvenser vid en avveckling av prisregleringen Om prisregleringen avvecklas gäller alltjämt postdirektivets och postlagens krav på att priserna skall vara kostnadsbaserade och rimliga. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. En tänkbar effekt om pristaket slopas är att normalportot höjs, eftersom Posten hävdar att de inte uppnår full kostnadstäck- ning för frimärkta försändelser. Man menar att pristaket indirekt påverkar priset för all dagligpost, och att dessa volymer utgör en betydande del av intäkterna för alla adresserade inrikes brevförsän- delser (). Vidare anger man att enstaka försändelser endast kunnat höjas i ringa omfattning (2003) pga. kon- struktionen av pristaket , medan Postens lö- ner och andra kostnader, liksom priset på brevsändningar, har höjts . Med en årlig förändring av KPI från den 1 kan Posten höja priset med nästa gång den 1 janu- ari 2012 eller med . Posten menar att en höjning med i vissa fall kan bli effektlös, pga. reglerna för öresavrundning. Frågan är hur stor prishöjningen skulle bli, respektive när och i vilken takt pri- serna skulle ändras, om prisregleringen togs bort och vilka effekter detta skulle få för olika kundgrupper. Baserat på tidigare analyser av de skyddsvärda grupperna har nedanstående sammanställning gjorts (tabell 8:4). Här visas hur stor den nuvarande kostnaden för brevförsändelser är för olika kundgrupper samt hur denna kostnad skulle förändras vid en pris- höjning på 10, 20, 30, , under förutsättning att antalet försändelser är . Utveckling av den årliga kostnaden för brevförsändelser för olika kundgrupper beroende på storlek på prishöjning (kronor). Sammanställningen visar att den totala kostnaden för brevförsän- delser skulle öka marginellt i löpande priser för hushåll, enmans- och mikroföretag samt för mindre aktiebolag om prisökningen uppgick till eller mindre. För större aktiebolag skulle effekterna däremot bli något större. Är det då möjligt för Posten att höja priset eller mer? En kraftig prishöjning skulle troligtvis innebära att många kunder väljer att inte använda Postens tjänster och i stället använda de elektroniska alternativen. Den pågående strukturomvandlingen på brevmarknaden skulle därmed påskyndas. Företag, myndigheter och organisationer utvecklar nya elektroniska tjänster som minskar behovet av det fysiska brevet. Detta gör att en prishöjning är en balansgång mellan ökade intäkter pga. ett högre pris samt minskade intäkter pga. sjunkande volymer. En annan fråga som kan ställas är huruvida nuvarande nivå på normalportot är den rätta. Posten har endast kunnat höja portot i begränsad omfattning (med 2003). har volymerna för enstaka övernattbefordrade brev sjunkit som kostnaderna för löner, transporter m.m. har ökat mer än KPI. Detta kan tyda på att Posten inte uppnår full kostnadstäckning vid nuvarande prisnivå och att en justering av priset uppåt kan vara nödvändig för att uppfylla kravet på kost- nadsbaserade priser. 8.7Alternativa indexkonstruktioner för prisreglering Vid konstruktionen av ett alternativt index för reglering av ett pristak för portot bör man beakta att en prisreglering kan ha två olika syften som kan vara svåra att förena i ett index. Syftet kan antingen vara att skydda konsumenterna mot plötsliga prishöjningar eller att ge producenterna ersättning för kostnaderna för att tillhan- dahålla produkten. Ett och samma index kan inte fånga in båda aspekterna fullt ut. Vidare är en poäng med att indexreglera ett pristak att pristakets nivå skall kunna fastställas utan att man vid varje givet tillfälle måste göra omfattande granskningar av operatörens redovisning. Det har visat sig vara svårt att använda ett befintligt index för att redovisa Postens kostnader. Olika befintliga index visar olika delar av Postens kostnadsmassa, men det finns inget index som visar samtliga delar av denna. Om man önskar en indexkonstruktion som återspeglar Postens kostnader måste troligtvis ett nytt index konstrueras. Alternativt kan man försöka hitta ett befintligt index som i tillräcklig grad återspeglar utvecklingen av Postens tunga kostnadsposter. Postens förslag till index Postens eget förslag till nytt index, som ursprungligen presentera- des 2001, innebär att nuvarande pristaksregleringen ersätts med ett postindex där man utifrån kostnadsstrukturen för produkten brev har sammanställt fyra externa index för att spegla kostnadsutveck- lingen för den samhällsomfattande tjänsten. Hur det föreslagna in- dexet skulle sammanvägas visas i tabell 8:5. Sammanvägning av Postens indexförslag (procent). * Hemmamarknadsindex utgörs av ITPI rensat för import och tull. SCB har för utredningens räkning studerat hur dessa prisindex har utvecklats –2003, vad dessa olika index avser att beskriva samt hur det föreslagna indexet har utvecklats i relation till Postens kostnader för 1:a-klass inrikesbrev. Utvecklingen av Postens kostnader jämfört med postindex 1998–2003 Postens kostnader för 1:a-klass inrikesbrev har på- verkats av prisutveckling, volymutveckling, rationaliseringar, strukturförändringar m.m. Även kalkylmetoderna har utvecklats , så kostnadsnivåns förändring är därför svårtolkad. Vid fördelning av Postens kostnader är de volymer som hanteras i olika led en viktig fördelningsgrund. I Postens kostnader för 1:a-klass- brev ingår kostnader för personal, lokaler, egna fordon, köpta transporter, maskiner och inventarier, IT, övriga kostnader samt postinterna köp. Den enskilt största kostnadsposten är personal- kostnader, dvs. löner, sociala avgifter och andra personalkostnader. 21 Beräkningarna i avsnittet presenterades i underlagsrapporten av index för att spegla Postens kostnadsutveckling, SCB, . Om man beaktar hur volymerna utvecklats ser man att kostnaderna per försändelse ökat under eller med . ökade det nu styrande KPI . Jämförelse mellan postindex och redovisad stycke- kostnad för 1:a-klassbrev. har postindex ökat . Nedan redovisas förändringen av de index som ingår i postindex: Arbetskostnadsutvecklingen för arbetare steg . Arbetskostnadsutvecklingen för tjänstemän steg mer än för arbetare dvs. Priserna för inhemskt förbrukade svensktillverkade och im- porterade varor steg . Eftersom Postens föreslagna index har stigit och Postens kostnader för 1:a-klass in- rikesbrev bara stigit skulle det detta, enligt SCB:s analys, ge Posten en överkompensation inom ramen för pristaket. Om kostnadsutvecklingen för övernattbefordrade brev skall kunna åskådliggöras i form av index, så krävs ett index som mer korrekt speglar kostnadsutvecklingen inom Postens verksamhet. SCB:s förslag till index SCB har på utredningens uppdrag utvecklat ett förslag till ett an- passat postindex som skall spegla Postens kostnadsutveckling.22 Kostnadsutvecklingen för Posten skulle i ett sådant förslag skattas med hjälp av pris- och kostnadsindex för löner, transporter, maskiner, lokaler m.m. En indexserie som vägs samman av sådana pris- och kostnadsindex brukar benämnas faktorprisindex. I beräk- ningarna av faktorprisindex tas dock ingen direkt hänsyn till att produktivitetsutvecklingen inom en given verksamhet tenderar att sänka kostnaderna. Postindex skulle enligt SCB:s förslag kunna innehålla och följa nedanstående kostnadskomponenter kopplade till Postens verkliga kostnader. Beräkningen av indextal för personalkostnader baseras på de för- ändringar som inträffar när det gäller kollektivavtal och lönebi- kostnader. Detta innebär att endast de avtalsenliga löneförändring- arna inräknas i indextalen för löner som gäller för anställda. För att i någon mån kompensera för produktivitetsutvecklingens kost- nadsdämpande effekter räknas lönerna exklusive den löneglidning som kan inträffa . 22 Förslaget presenterades i underlagsrapporten av index för att spegla Postens kostnadsutveckling, SCB, . Kapitalkostnader består av avskrivningskostnader och räntekostna- der för lokaler samt för maskiner och inventarier. Prisutvecklingen på de ingående delarna i kapitalkostnaderna kommer att påverka index för avskrivning samt räntekostnader. Beräkningen av lokalkostnader beaktar bl. a. lokalhyra, uppvärm- ning och underhåll. Beräkningen av transporter beaktar komponenter som t.ex. ersätt- ning för köpta tjänster. Delindex för egna transporter kommer att grundas på samlade priser, tariffer för drivmedel, försäkringar, av- skrivning, ränta m.m. Interna kostnader, övriga kostnader Interna kostnader och övriga kostnader är mycket svåra att mäta. En omfattande mätning kan inte heller motiveras med tanke på kostnadsslagens låga viktandel. I stället måste en godtagbar scha- blon användas som kan anses uppskatta den verkliga kostnads- bilden. Utvecklingen av Postens kostnader vid SCB:s index Konstruktionen av ett index som det ovan föreslagna skulle på ett mycket nära sätt spegla Postens kostnader . Uppgifterna skulle bygga på en noggrann analys av Postens kostnadsmassa, och dessutom skulle det ske en löpande uppföljning av kostnaderna. Nackdelarna torde dock vara att prisregleringen blir nära kopplad till Postens egen redovisning samt förhållandevis kostsam att arbeta fram respektive att använda återkommande. KPI som index vid utformning av prisreglering är korrekt om syftet med regleringen är att skydda vissa grupper mot kraftiga prishöjningar. Portokostnaderna utgör i genomsnitt dock numera en mycket liten andel av de totala utgifterna för hushåll och små företag. Om utgångspunkten för val av index i stället är att det skall spegla Postens kostnader krävs ett annat index än KPI. SCB drar i sitt underlag till utredningen23 slutsatsen att det vare sig finns något befintligt index eller någon sammanvägning av be- fintliga index som fullt ut speglar Postens kostnader. För att åstad- komma detta måste det skapas ett nytt särskilt postindex Även om behovet att genom pristak skydda vissa användar- grupper mot prishöjningar inte längre kvarstår, finns det andra motiv som förts fram som motiv för prisreglering. Ett sådant är behovet att begränsa Postens möjligheter att korssubventionera mellan olika tjänster. För att åstadkomma en sådan begränsning finns det emellertid andra mer effektiva metoder, till vilka vi återkommer i kapitel 9. 23 Val av index för att spegla Postens kostnadsutveckling, SCB, . 9 Överväganden och förslag Våra överväganden och förslag bygger på fakta och analyser som redovisats i kapitlen 3–8. I detta avsnitt sammanfattar vi de vikti- gaste slutsatserna, vilka också bildar bakgrund och utgångspunkter för de överväganden och förslag som vi redovisar i detta kapitel. Postmarknaden som helhet är en betydande marknad, och är en del av den infrastruktur som krävs för att samhällsekonomin skall fun- gera effektivt. Trots framväxten av nya kommunikationsmedel, som delvis ersätter den traditionella postverksamheten, kommer fysiska försändelser även fortsatt att spela en viktig roll i samhället för att förmedla information, varor och tjänster. De största kunderna på brevmarknaden återfinns inom branscher som finansiell sektor, offentlig sektor, tjänsteproduktion, handel, energi, tele, detaljhandel, postorder, industri och förlag. Dagens brev utgör därmed primärt en kanal för information från företag till hushåll. svarade företagen för av alla beford- rade brev medan hushållen endast svarade för . Brevmark- naden är därmed i allt väsentligt en företagsmarknad. Efter en mycket kraftig tillväxt och 80-talen har volymen på den svenska brevmarknaden legat tämligen stilla på ca 3,3 miljarder försändelser. märks dock en nedåtgående trend på . förefaller det tidigare positiva sam- bandet mellan ökad BNP och ökade brevvolymer ha brutits dvs. volymerna klingar av trots tillväxt i ekonomin. Brevvolymen inom EU förväntas minska . Mest påtaglig är ned- gången av antalet enstaka försändelser (kontorspost med övernatt- befordrade A-brev och ekonomibrev respektive brevlådepost). Un- der åren 1994–2003 minskade den sammanlagda volymen enstaka försändelser med . Övernattbefordrade brev inom brevlådepost har minskat mest; där har volymerna halverats . Sannolikt beror en stor del av volymnedgången hos hus- hållen på en övergång till att man numera kommunicerar med andra kanaler i stället, t.ex. telefoni, webbtjänster och e-post. Den nedåt- gående trenden för enstaka försändelser kommer troligen att bli än tydligare . En annan tydlig förändring är överströmningen inom delmark- naden sändningar från övernattbefordrade A-brevsändningar till långsammare ekonomibrevsändningar inklusive oadresserad direkt- reklam (ODR). Ekonomibrevsändningar har visat sig vara attrak- tiva, eftersom de erbjuds till förhållandevis låga priser och god tidsmässig utdelningsprecision. ODR-marknaden har ökat –2003. Också andra delar av postmarknaden förändras, såsom paket- marknaden för lättgods. har antalet förmed- lade inrikespaket minskat som utrikespaketen ökat kraf- tigt som en följd av företagens ökade internationalisering. Den totala marknaden för inrikes och utrikes paket kommer troligtvis att växa som det kommer att ske en fortsatt konsolidering av antal logistikföretag genom allianser, partnerskap och uppköp. Historiskt har postmarknaden varit mer eller mindre liktydig med verksamhet. är emellertid postmarknaden en diversifierad och dynamisk marknad som består av flera del- marknader, ett stort antal företag och ett brett utbud av produkter och tjänster. Även brevmarknaden, som är den delmarknad som länge skyddades från konkurrens genom det statliga brevmono- polet, är i förändring i meningen att det inte längre bara finns en aktör som bedriver brevverksamhet. Marknadens karaktär påverkar i sin tur utformningen av den lagstiftning som krävs för att t.ex. upprätthålla en samhällsomfattande posttjänst. Postlagen var vid lagens tillkomst i allt väsentligt inriktad på att säkra samhällets behov av posttjänster samt på att Posten var den enda möjliga utföraren av en sådan tjänst. Posten är alltjämt ensam på brevmarknaden om att erbjuda övernattbefordran med rikstäck- ning medan det finns konkurrens på lokal brevbefordran och på sändningar i vissa storstäder. I takt med att marknaden vidareut- vecklas öppnas andra möjligheter också för lagstiftaren när det gäller i vilken omfattning och på vilket sätt den samhällsomfattande tjänsten skall regleras. Det är därmed rimligt att postpolitiken i högre grad än tidigare utgår från postmarknadens möjligheter att tillhandahålla vissa tjänster snarare , såsom , enbart från Postens intresse av och finansiella förutsättningar att tillhandahålla sådana tjänster. Minskade brevvolymer aktualiserar frågor om den samhällsom- fattande posttjänstens framtida omfattning och finansiering är det Posten som har haft ansvaret för att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Posten lever upp till samtliga krav som ställs på denna tjänst och man överträffar dessutom målen för övernattbefordran. Den nuvarande höga kvalitetsnivån inom övernattbefordran är en kombination av högt ställda krav på den samhällsomfattande posttjänsten och Postens kommersiella ställningstaganden. Det kommersiella värdet av att kunna erbjuda en rikstäckande tjänst med övernattbefordran har av Posten tills vidare bedömts som möjlig att förena med samhällets krav på en väl fungerande postservice i hela landet. Det finns inga entydiga slutsatser när det gäller merkostnaderna för att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt svenska, norska och europeiska studier ligger kostnaderna i ett in- tervall mellan ca 115–. I beräkningarna har dock inte tagits hänsyn till de intäkter som följer av fördelarna av att kunna erbjuda en rikstäckande posttjänst. Minskade brevvolymer utmanar de framtida möjligheterna att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst med nuvarande omfattning och finansiering. Även om situationen inte är akut vill vi peka på att det kan komma att krävas förändringar av såväl omfattningen som finansieringen av posttjänsten. Vissa åtgärder bör därför vidtas redan nu för att skapa handlingsutrymme om Posten kan tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten inom ramen för sin kommersiella verksamhet. En viktig fråga att i detta sammanhang är huruvida inriktningen i EU:s postdirektiv skall vara att säkerställa snabba befordringstider, när allt tyder på att den tidskritiska posten långsamt men säkert håller på att ersättas av elektronisk kommunikation. som aktualiseras av den redovisade utvecklingen på postområdet är finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten samt pris- regleringen, som med nuvarande utformning innebär begränsningar för Postens möjligheter att erhålla ett pris för tjänsten som är grundat på kostnaderna. Liberaliseringen av postmarknaden har i huvudsak haft positiva effekter Liberaliseringen av den svenska postmarknaden – eller mer precist av brevmarknaden – innebar att gav sig ut på helt obruten mark. för liberaliseringen hade inte något annat land öppnat sin brevmarknad för konkurrens. , , är fortfarande det enda empiriska exemplet på en genomförd liberalisering där det också finns konkurrenter till den f.d. monopolisten. visar vår jämförelse med några andra länder i kapitel 5 att är ensamt om att sträva efter att konkurrensutsätta postmarknaden. Politiken inom EU är inriktad på att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet samt avskaffa monopol och upprätta en inre marknad för posttjänster . Sedan det statliga monopolet på brevbefordran avskaffades 1993, och den första postlagen trädde i kraft , har postlagen reviderats . Vid liberalisering av tidigare monopolmarknader gäller generellt att lagstiftaren måste gå en balansgång mellan å ena sidan regleringar och å andra sidan att låta marknaden sköta sig själv. Ofta krävs ny reglering för att under- lätta övergången från monopolmarknad till en marknad med funge- rande konkurrens. I den meningen innebär liberalisering inte av- reglering per definition; snarare brukar det vara en fråga om om- reglering där sektorspecifik reglering tillkommer vid sidan av den generellt verkande konkurrensrätten. Den svenska regleringen på postmarknaden kan i efterhand be- skrivas som att lagstiftaren velat gå försiktigt fram. Den första postlagen tog framför allt fasta på behovet av att säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten samt tillförlitlighet och skydd för personlig integritet i postverksamhet, men däremot fanns det inga sektorspecifika bestämmelser i postlagen för att underlätta konkur- rensen. Regler om operatörernas tillgång till postal infrastruktur har tillkommit i efterhand på framställan från tillsynsmyndigheten. Trots brister i regelverket har liberaliseringen i huvudsak varit positiv för brevmarknadens utveckling. Eftersom syftet med libe- raliseringen var att förbättra marknadens effektivitet får resultatet anses framgångsrikt. Ur ett kund- och konsumentperspektiv har utvecklingen på brevmarknaden inneburit att tjänsteutbudet ökat och anpassats till kundernas efterfrågan. Pris- sättningen har blivit mer kostnadsanpassad och uppkomna pro- duktivitetsförbättringar inom Posten har kommit konsument- kollektivet till del, i varje fall inledningsvis. Den samhällsomfat- tande posttjänsten har inte heller påverkats negativt av liberalise- ringen. De farhågor som fanns om att liberaliseringen skulle ha en nega- tiv effekt på Postens ekonomi och lönsamhet har inte realiserats, utan snarare har liberaliseringen varit positiv för utvecklingen av Postens konkurrenskraft. Konkurrensen på brevmarknaden är svag och ganska skör Även om liberaliseringen varit positiv för brevmarknaden kan vi konstatera att konkurrensen är svag och ganska skör. Posten är alltjämt den dominerande aktören på marknaden med av den totala brevvolymen. Den största konkurrenten CityMail har av volymen medan övriga operatörer delar på . hade 105 företag tillstånd att bedriva postverksamhet medan det endast är ca 26 företag som bedriver postverksamhet. Det finns flera omständig- heter som bidragit till att begränsa antalet företag på brevmarkna- den. En sådan omständighet är att det finns höga etableringshinder på delmarknaden för enstaka försändelser, särskilt den del som avser rikstäckande övernattbefordran. En annan förklaring är att det funnits brister i postlagen t.ex. när det gäller villkor för utnyttjande av postal infrastruktur. Postlagen har heller inte innefattat direkta bestämmelser som syftar till att underlätta eller främja konkurrens. Ytterligare en omständighet som bidragit till att det endast finns ett begränsat antal företag på marknaden drygt tio efter reformen är enligt vår uppfattning Postens agerande som dominerande aktör efter liberaliseringen. De konkurrensrättsliga tvister som pågick mellan Posten och CityMail hämmade troligtvis konkurrensen i ett kritiskt skede av liberaliseringsreformen, och detta kan ha avhållit andra aktörer från att etablera sig på marknaden. Vi vill i detta sammanhang peka på att det kan finnas motstridiga intressen mellan å ena sidan staten som ägare av det tidigare monopolföreta- get och å andra sidan staten som ansvarig för specifika politikom- råden som postpolitiken och konkurrenspolitiken. Man kan också ifrågasätta huruvida staten, i sin ägarroll, utövat tillräckligt infly- tande över Postens agerande gentemot konkurrenterna i början av liberaliseringsprocessen. Samdistribution bör ske på affärsmässiga grunder Volymutvecklingen för budutdelade dagstidningar har varit relativt med en svag minskning . Antalet postutdelade dagstidningar har däremot mer än halverats.