sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — För byggnadernas utförande ställs grundläggande krav på bland an- nat bärförmåga och stadga samt säkerhet i händelse av brand och vid användning, 2 § 1, 2 och 4 BVL. Kraven ska vara uppfyllda un- der en ekonomisk rimlig livslängd och preciseras i förordningen om tekniska egenskapkrav på byggnadsverk, BVF. De tekniska kraven på en hållfasthet utgår från en bedömning av vilken på- verkan en byggnad sannolikt kommer att utsättas för under bygg- och bruksskedet. Byggnaden ska mot bakgrund av detta t.ex. inte rasa helt eller delvis, inte heller få skador som är orimligt stora med hänsyn till vad som orsakade skadan. En skada kan i detta samman- hang sägas vara något som gör att byggnadens funktion påverkas eller försvinner så att man för att få tillbaka funktionen måste repa- rera. har tydliga uppgifter när det gäller hälsa och säkerhet I uppgifter ingår att förmedla kunskaper och under- lag för de bedömningar om allmänna intressen, inklusive miljö- och riskfaktorer, som kommunerna ska göra i sin planering. Länsstyrel- sens kunskapsförmedling är i hög grad beroende av underlag från de centrala verk som har uppgifter och ansvar som berör översväm- ningsfrågor och andra olyckor med koppling till fysisk planering och beslut enligt PBL. har också tillsyn över kommunernas tillämpning och har bland annat rätt att överpröva och upphäva kommunens beslut om detaljplaner om det kan befaras att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes eller övrigas hälsa eller beho- vet av skydd mot olyckshändelser, 12 kap. 1 och 3 §§ PBL. Syftet med prövning på denna grund är enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 801) att motverka att planerna får en sådan utformning att, när de väl genomförts, uppkommer en situation där olika tillsynsmyndigheter som bevakar hälsoskydd och säkerhet in- griper i efterhand. Det förtjänar att påpekas att till- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen syn även inkluderar bygglovsprövningen och bygganmälansskedet, men att på dessa områden saknar möjlighet att ingripa i enskilda beslut. 3.8.4Andra förebyggande åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen fick uppdraget att verka för att regio- nala samordningsgrupper för älvsystem och andra större vattendrag bildas. Syftet med de regionala samordningsgrupperna är att sam- ordna förebyggande åtgärder, information och planering samt att stödja det operativa arbetet vid höga flöden eller översvämningar. För att främja en hållbar vattenanvändning, skydda och förbättra tillståndet för landets vattenmiljöer och mildra effekterna av över- svämningar m.m., har beslutat om nya regler och ny organisation för att samordna och driva på vattenmil- jöarbetet. har indelats i fem vattendistrikt, i huvudsak base- rat på vilket havsområde avrinningen sker till. I varje distrikt har en länsstyrelse utsetts till vattenmyndighet med rätt att besluta om vattenkvalitetskrav och åtgärdsprogram. upp- gifter baseras på ett EG-direktiv, det s.k. ramdirektivet för vatten19. ska ha en styrelse, vattendelegationen, som ska besluta om miljömål/miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och för- valtningsplan inom distriktet. Arbetet på vattenmyndigheterna har inletts med sikte på att ta fram åtgärdsprogram och förvalt- ningsplaner . Statsbidrag för förebyggande åtgärder lämnar ekonomiskt bidrag till kommunerna för förebyggande åtgärder mot ras, skred och översvämningar i be- byggda områden. Kommunen anses ha den bästa helhetssynen över 19 och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen riskerna i kommunen och störst förutsättningar att prioritera de förebyggande åtgärderna. Bidraget har enligt varit till stort stöd och hjälp för kommuner som har bebyggda områden med risk för översvämning eller skred. Utan detta bidrag hade en- dast ett fåtal förebyggande åtgärder kommit till stånd. Bidraget har varit . Kommunala handlingsprogram för skydd mot olyckor Lagen om skydd mot olyckor (LSO), som trädde i kraft den 1 ja- nuari 2004, innehåller bestämmelser om de åtgärder som stat och kommun ska vidta till skydd mot olyckor. Enligt 3 kap. 3 § LSO ska samtliga kommuner från ha ett handlings- program för förebyggande verksamhet. I programmet ska anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I prog- rammet ska också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras. Handlingsprogrammet ska antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Innan programmet antas ska samråd ha skett med de myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. 3.8.5Några erfarenheter och problem vid tillämpningen av PBL har i uppdrag att låta genomföra en översiktlig översvämningskartering längs de svenska vattendragen. Syftet med karteringarna är bland annat att de ska tjäna som ett underlag för kommunernas översiktliga fysiska planering och för räddningstjänsten. Om kommunen eller annan myndighet planerar en byggnation i eller nära vattendrag, krävs i regel mer detaljerade beräkningar av vattenstånd och en mer noggrann beskrivning av topografin i området. låter även utföra översiktliga karte- ringar av markens stabilitet i bebyggda områden. Syftet med dessa översiktliga stabilitetskarteringar är att identifiera bebyggda områ- den som översiktligt inte kan klassas som stabila. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen kommunerna själva ska gå vidare och utföra detaljerade utredningar i dessa områden. I de rapporter och redovisningar som de berörda centrala verken har redovisat framhålls med stöd av synpunkter från såväl kommu- ner som länsstyrelser flera brister när det gäller tillgången till och användningen av underlag om översvämningsrisker. Det betonas samstämmigt att det krävs bättre planeringsunderlag för att tidigt kunna ta hänsyn till risker för naturolyckor i planprocessen och att det finns ett stort behov av att klargöra vilken information som finns och att göra den lätt tillgänglig för användarna. Det är delvis oklart i vilken utsträckning nya byggnader lokaliseras i områden som hotas av översvämning Det saknas ett heltäckande och tillförlitligt underlag för att bedöma i vilken utsträckning nya byggnader och anläggningar uppförs med stöd av PBL i områden som är utsatta för översvämningsrisker. I redovisningarna från några av de berörda centrala verken finns dock vissa bedömningar som gäller de kommuner som drabbats . anser i sin redovisning att åtminstone de kommuner som drabbades tydligare har vägt in riskerna för översvämningar då bygglov prövas i utsatta områden. Av skrivelse till framgår samti- digt att det förekommer att kommuner söker statsbidrag för rela- tivt nybyggda områden, där man i samband med planläggningen in- te tillräckligt undersökt markens stabilitetsförhållanden. I svaren på enkät anges att ingen av de byggnader som skadades var uppförda med stöd av bygglov . En grundläggande fråga som bland annat lyfts fram av kommu- nerna i undersökning är att det behövs konkret vägled- ning för vilka flödesnivåer som bör beaktas vid planläggning och bygglovsprövning, samt vilket tidsperspektiv som bör gälla gene- rellt för de krav som bör ställas på tekniska egenskaper hos byggna- der och anläggningar. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Det finns brister i översiktsplaneringen, men tendenser till ökad hänsyn Risken för översvämning nämns på något sätt i 11 av de 19 över- siktsplaner som ingick i undersökning . Sättet att behandla översvämningsfrågorna varierar dock avsevärt och endast sex kommuner behandlar riskerna mer utförligt. anser i sin redovisning att det finns indikationer på att en succes- sivt ökad medvetenhet om risker och samhällets sårbarhet kommer att leda till att riskhänsynen i den fysiska planeringen utvecklas. Det finns vissa oklarheter när det gäller hur uttömmande detaljplanen ska vara Bestämmelserna om detaljplaneläggning uppfattas av vissa som ovillkorliga krav på att marken eller platsen ska vara lämpad att bebygga med hänsyn till de krav som ställs upp. Med hänvisning till uttalanden i förarbetena ifrågasätts om detta har varit avsikten. Av förarbetena framgår (prop. 1985/86:1 s. 472) att de flesta av kraven skulle kunna uppfyllas genom åtgärder av olika slag. Utgångspunk- ten vid tillämpningen av paragrafen är vidare enligt förarbetena att den mark som avses bli använd för bebyggelse ska ha naturliga för- utsättningar för att kraven ska kunna uppfyllas och att extraordi- nära åtgärder inte ska behöva vidtas. Såväl som och berör svårigheter att tolka dessa bestämmelser när det gäller planläggning av förore- nade markområden. En snäv tolkning av bestämmelserna och utta- landet i förarbetena skulle kunna leda till slutsatsen att om det är mycket dyrt att efterbehandla marken så skulle det göra den mind- re lämplig för bebyggelse. Men sett i ett bredare perspektiv kan det ändå finnas goda skäl att använda förorenad mark för bebyggelse, sedan den har efterbehandlats till hög kostnad. För det första kan omsorg om mark som naturresurser leda till slutsatsen att det är bättre att återanvända skadad mark än att ta i anspråk annan, mer värdefull mark. För det andra finns där ofta en befintlig infrastruk- tur med gator, ledningar, kommunikationer m.m., vilken annars måste byggas upp till höga kostnader om ett tidigare outnyttjat område väljs. För det tredje måste troligen den förorenade marken ändå efterbehandlas, förr eller senare, för att de miljöpolitiska må- len ska uppnås. En exploatering skulle vidare kunna bidra till att Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Att marken är förorenad borde med dessa utgångspunkter inte vara ett hinder för att detaljplanera om- rådet med syfte att använda det för nya ändamål. Verken berör svårigheter att på ett godtagbart sätt med stöd av reglera hur en nödvändig sanering ska säker- ställas. En inte ovanlig uppfattning är att marksaneringen ska vara genomförd innan detaljplanen antas för att området fullt ut ska an- ses vara lämpligt att bebygga. Detta har aktualiserats i några plan- ärenden, där berörd länsstyrelse anser att kommunens beslut att anta detaljplanen annars måste prövas med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1–3 §§ PBL. Detta förhållningssätt – som skulle innebära sanering, planläggning och byggande i nu nämnd ordning – är en- ligt SGI och varken optimalt eller rimligt. kons- taterar att kolliderar med exploatörernas intresse att i förväg få klarhet i vilken mån området får bebyggas innan de på- börjar en efterbehandling av ett förorenat område. Exploatören vill helst ha både en lagakraftvunnen detaljplan och ett beviljat bygglov innan de tar sig an efterbehandlingen. De vill helst inte etablera sig på byggplatsen mer än en gång och föredrar att efterbehandla mar- ken i samband med att de genomför schaktarbeten för bebyggelsen. Det finns vissa oklarheter när det gäller hur säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder ska säkerställas i detaljplan Även möjligheterna att reglera olika typer av säkerhetshöjande åt- gärder i detaljplaner har tagits upp. De åtgärder som regleras anses antingen som otillräckliga för att uppnå en tillräcklig säkerhetsnivå eller i andra fall svåra att säkerställa då de saknar lagligt stöd. Det konstateras att det finns starka önskemål att reglera miljöfrågor, men en osäkerhet om vad som är en godtagbar kvalitet och vad som går att reglera genom detaljplan. Planläggningen grun- das inte sällan på otillräckliga utredningar av risk- och säkerhetsfrå- gor, vilket innebär att avgörande frågor hänskjuts till bygglovs- prövningen. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Det råder osäkerhet om vilket handlingsutrymme kommunen har och om möjligheter att pröva beslut stöd av 12 kap. PBL Risken för fara för människors hälsa och säkerhet är erfarenhets- mässigt en vanlig grund för prövning av kommunala beslut enligt 12 kap. PBL. Den vanligaste prövningsgrunden efter PBL:s ikraftträdande var enligt Boverket20 riskerna för överskridanden av riktvärden för buller på grund av vägtrafik i detaljplaner för bostadsbebyggelse. Också bristande tra- fiksäkerhet och dålig luftkvalitet har varit föremål för prövning. En tredjedel av ärendena avsåg risker i närheten av miljöfarliga indust- rianläggningar. Endast ett beslut upphävdes på grund av risken för naturolyckor och gällde skredrisk. De senaste årens översvämningar och andra naturolyckor har lett till att flera länsstyrelser för diskussioner om kommunernas planer för strandnära byggande både i enskilda ärenden och i form av mer generell vägledning. Den ökade komplexiteten och den ökade med- vetenheten om samhällets sårbarhet för olika risker och hot väcker frågan om vilket underlag som ska läggas till grund för prövningen och hur lämpligheten ska bedömas i den enskilda situationen med hänsyn till förhållandena på platsen och den aktuella planens inrikt- ning och innehåll. I fråga om risken för naturolyckor – översväm- ningar samt ras och skred – anses det oklart på vilka grunder läns- styrelsen ska kunna pröva ett planbeslut. Både och tar upp behovet av vägledning för prövning, bland annat med stöd av förfrågningar som riktas till verken i risk- och säkerhetsfrågor. Inom ramen för sin myndighetsfunktion har SGI ett särskilt uppdrag att bistå och be- rörda kommuner i med granskning av de geo- tekniska förutsättningarna vid planläggning. Sammanfattningsvis kan hävdas att det finns både en ökad medve- tenhet om och vilja att uppmärksamma risken för översvämningar och andra olyckor eller störningar i den fysiska planeringen och i byggprocessen. Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden. 20 Statlig överprövning av kommunala planer, , 1995. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Problematiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader enligt SCB ligger närmare 420 000 inom från kust- eller strandlinjen. märks en ökad tendens till att kom- munerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verksamheter. Dessa tendenser är oroande, inte minst med tanke på de framtida konsek- venserna av pågående klimatförändringar. Det finns således starka skäl för att kommunerna ägnar ökad uppmärksamhet åt översväm- ningsriskerna vid planläggning och andra beslut enligt PBL. De möjligheter som ges i plan- och bygglagstiftningen måste emeller- tid kombineras med andra åtgärder för att en tillfredsställande säkerhet och en hälsosam livsmiljö ska kunna uppnås. Kommittén konstaterar att några av de grundläggande brister som har redovi- sats i första hand förutsätter ett förbättrat kunskapsunderlag och utveckling av arbetssätt som kan göras utan stöd i lagändringar. Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras Avgörande för att riskerna för översvämningar och andra olyckor ska kunna beaktas av kommunerna vid beslut enligt PBL är att det finns ett kunskapsunderlag som bl.a. anger vilka områden som sär- skilt bör uppmärksammas. Både kommuner och berörda statliga myndigheter efterfrågar ett heltäckande och bättre underlag, både i form av översiktliga karteringar och mer detaljerade inventeringar av markförhållanden i de mest utsatta områdena. Erfarenheterna visar att kommuner behöver ges ett bättre stöd för att hantera risker för olika typer av störningar och olyckor i sin fysiska planering och vid andra beslut enligt PBL. Behovet av väg- ledning är särskilt stort när det gäller översvämningar, inte minst mot bakgrund av klimatförändringarna. Det handlar dels om meto- der för hur de centrala verkens karteringar ska tolkas och omsättas till ett konkret beslutsunderlag, vilka bedömningskriterier om flö- desnivåer etc. som ska läggas till grund för beslut om byggande samt hur åtgärder för att minimera riskerna eller undvika olyckor ska säkerställas i detaljplan. Också de problem och svårigheter som rör pröv- ning av hälso- och säkerhetsfrågor med stöd av 12 kap. bör i huvudsak mötas genom stöd och erfarenhetsutbyte mellan länssty- relserna och de berörda myndigheterna, såväl i enskilda ärenden Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen som mer generellt. I detta sammanhang bör även övervägas hur SGI:s kompetens för att bedöma geotekniska säkerhetsfrågor kan tas till vara. Samordningen av olika förebyggande insatser och åtgärder inom ett större område bör förbättras De insatser som kommunerna kan vidta i den fysiska planeringen behöver övervägas i ett större geografiskt sammanhang, vilket i frå- ga om översvämningar utgörs av vattensystem eller i vissa fall avrin- ningsområdena som helhet. Även om kommunernas planering kan utgöra ett verksamt styrmedel, behöver den kombineras med andra förebyggande insatser. Erfarenheterna av de älv- och samordnings- grupper som finns på några håll visar att en övergripande helhets- syn och en ökad samordning och informationsutbyte är viktiga komponenter i ett sådant arbete. De nya vattenmyndigheter som har inrättas i fem län ger nya möjligheter för ett samordnat arbete. Arbetet är emellertid i ett inledningsskede och arbetet med åtgärds- program och förvaltningsplaner har ännu inte gett resultat. På nivå kan de nya handlingsprogrammen för skydd mot olyckor bidra till en bättre koppling mellan den fysiska planeringen och det förebyggande arbetet, bland annat med hänsyn till risken för översvämningar. En ökad hänsyn till risker för olika typer av olyckor bör stödjas genom vissa ändringar i lagstiftningen Även om de grundläggande bestämmelserna i ställer krav på hänsyn till olika miljö- och riskfaktorer kan det behövas uttryckliga bestämmelser om behovet av att undvika olyckor och förebygga risker för människors hälsa och säkerhet såväl vid lokaliseringen som vid den närmare utformningen av bebyggelse. Ett tydligare stöd i de materiella bestämmelserna kan lägga grunden för att frå- gorna uppmärksammas i den översiktliga planeringen och beaktas vid beslut enligt såväl PBL som andra lagar. Kommitténs samlade bedömning i denna del redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas närmare i avsnitt 4.4.2. De problem och önskemål som har beskrivits när det gäller detalj- planens regleringsmöjligheter bör tas till utgångspunkt för vidgade Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen möjligheter att i detaljplanebestämmelser föreskriva villkor för bygglov. Det bör ges möjligheter att i detaljplanen ställa krav på att ett förorenat markområde eller en viss skydds- eller säkerhetsan- läggning ska ha genomförts innan bygglov ges. Därigenom ges kommunen verktyg för att ställa krav på vissa åtgärder för att före- bygga olyckor eller störningar. En förutsättning för detta bör vara att det i samband med planläggningen kan visas att åtgärderna kommer att leda till avsett resultat, dvs. att marken blir lämplig att bebygga och att genomförandet av dessa kan säkerställas. Förslaget redovisas i avsnitt 7.5.2. Kommitténs bedömning och förslag Kommitténs uppdrag att utreda möjligheterna att ställa krav på att utrymmen för källsortering inrättas har lett till förslag om vissa lagstiftningsändringar. Förslagen innebär att det av be- stämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hanteringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utformning av bebyggelse. Syftet är att i PBL förtydliga att även avfallshanteringsfrågor ska ingå i planeringen när det ska byggas nytt eller byggas om. Däremot anser kommittén inte att det bör föreslås bestäm- melser om inrättande av utrymmen för källsortering i den be- fintliga bebyggelsen, eftersom bestämmelser som innebär åta- ganden i det befintliga byggnadsbeståndet bör avvakta utfallet av andra förändringar som genomförts. Dessutom krävs lösningar när det gäller andra frågor som rör avfallsfrågor och återvinning, främst frågan om ansvarsfördelningen mellan kom- muner, producenter och fastighetsägare. Genom tilläggsdirektiv fick i uppdrag att särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta ut- rymmen för källsortering. Kommittén ska enligt direktiven utreda vilka krav det är skäligt att ställa på att särskilda utrymmen och anordningar för källsortering, inne i eller i anslutning till befintliga byggnader, inrättas. Förslagen ska beakta möjligheten för flera fas- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen tighetsägare att gemensamt inrätta särskilda utrymmen för källsor- tering. Med källsortering avses all form av sortering av avfall från hushållen. Kommittén ska lämna förslag till de lagändringar som behövs samt utreda vilka samhällsekonomiska och andra konsek- venser som sådana krav medför. Arbetet ska ske utifrån uppsatta mål och strategier på avfallsområdet och med beaktande av vad som anförts i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Kommittén ska i sitt uppdrag sär- skilt beakta brukar- och boendeaspekterna. Andra viktiga aspekter är konkurrensaspekten, kulturmiljön och gestaltningen samt kon- sekvenserna för olika slag av fastighetsägare. I enlighet med direktiven har kommittén samrått med , , , och andra berörda myndigheter. Vidare har företrädare för relevanta intresseorganisationer och berörda samhällsaktörer beretts tillfälle att lämna synpunkter på såväl problembeskrivning som alternativa förslag. Krav på utrymmen för källsortering enligt nuvarande regler med koppling till plan- och bygglagstiftningen I PBL och i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL används inte begreppen hushållsavfall eller källsorte- ring. Däremot nämns i 2 kap. 3 § 3 PBL att vid bedömningen av vad som är lämplig lokalisering ska man ta hänsyn till möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsser- vice. Allmänna regler om tekniskt utförande av byggnader, anlägg- ningar och byggprodukter finns i BVL. Även om BVL inte särskilt nämner hushållsavfall eller källsortering finns det två punkter i 2 § som kan vara av intresse när en fastighetsägare beslutat sig för att bygga nytt eller bygga, nämligen bestämmelserna i 2 § 7 och 9, som anger att byggnadsverk ska uppfylla väsentliga tekniska egenskaps- krav i fråga om lämplighet för avsett ändamål och hushållning med vatten och avfall. Inte minst punkten 7 (lämplighet för avsett ända- mål) ger stöd för krav på avfallsutrymmen. De bestämmelser som närmast kan beröra källsortering av avfall finns i 5 § 5 förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnads- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen verk, m.m., BVF. Där anges att byggnadsverk ska vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de inte medför risk för grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av bristfälligt omhänderta- gande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall. Dessa för- fattningar preciserar emellertid inga krav på särskilda källsorte- ringsutrymmen. I BVF ges bemyndigande att föreskriva om bl.a. avfalls- hantering. Lagen kompletteras sålunda av föreskrifter och råd som ansvarar för. De preciserade krav på källsorterings- utrymmen som finns finns i de föreskrifter och råd som gett ut, dvs. byggregler, BBR (BFS 1993:57) och konstruktionsregler, BKR (BFS 1993:58). Dessa gäl- ler när en byggnad uppförs, när en byggnad byggs till, vid mark- och rivningsarbeten samt för tomter som tas i anspråk för bebyg- gelse. Här föreskrivs att det i eller i anslutning till byggnader ska finnas avfallsutrymmen som kan nyttjas av boende och andra bru- kare. I viss mån föreskrivs också hur avfallsutrymmen m.m. ska va- ra utformade.