sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt dessa ska ändringar främst kunna avse administrativa bestämmelser, utform- ningsbestämmelser eller användningsbestämmelser. Förfarandet har t.ex. ansetts vara lämpligt i områden med ofullständiga detalj- planer eller äldre planer från tiden före PBL som fortfarande har giltighet, där man exempelvis önskar ändra lovpliktens omfattning eller huvudmannaskapet för allmän plats, tydliggöra vissa (beva- rande-) intentioner gentemot flera fastighetsägare i ett samman- hang eller komplettera planen med t.ex. exploateringstal och ända- målsbestämmelser i sådana planer som saknar dessa bestämmelser. Diskussionerna under utredningen har främst gällt behovet av att i lagtexten eller på annat sätt tydligt definiera användningsom- rådet för denna typ av ändringar, sett inte minst i förhållande till behovet av att äldre och ofullständiga detaljplaner ersätts med pla- ner som uppfyller PBL:s krav på obligatoriskt innehåll enligt 3– Det har exempelvis ifrågasatts om bestämmelser som ger nya exploateringsförmåner ska kunna göras utan att en ny, och PBL- anpassad, detaljplan upprättas. En tilläggsreglering av frågor som rör markanvändning och byggandets omfattning, där genomföran- detid ges endast för tillägget, skulle ju innebära att byggrätten och lämpligheten inte får en samlad bedömning och att de övriga reg- lerna i PBL om rättigheter och skyldigheter som är knutna till ge- nomförandetiden blir svåra att tolka. Kommittén har inte funnit skäl att i lagtexten införa några be- gränsningar i kommunens möjlighet att ändra en detaljplan efter genomförandetiden. Nuvarande bestämmelser i 5 kap. 12 § ger till- räckligt stöd för kommunen att välja den mest lämpliga formen i det enskilda fallet. Hur långtgående ändringar som ska kunna göras utan att en ny detaljplan upprättas beror på omständigheterna i det enskilda fallet. En ändring av detaljplanen bör således inte heller fortsättningsvis i princip avse andra frågor än administrativa be- stämmelser och de allmänna intressena som rör byggnaders ut- formning m.m. När ändamålet eller byggandets omfattning ska be- stämmas i plan krävs genomförandetid och det kan därför normalt vara mer ändamålsenligt att ersätta gällande plan med en ny plan inom berörd del av planområdet. Även i de fall syftet är att ändra huvudmannaskapet för allmänna platser eller att tillåta exploate- ringssamverkan som är direkt knutna till byggrätterna kan en mer genomgripande översyn av detaljplanen som helhet vara lämplig. I sammanhanget bör även pekas på att kravet på tydlighet enligt 5 kap. 9 § innebär att detaljplanens handlingar tydligt ska redovisa bebyggelseområdets utformning och karaktär. Kommitténs förslag till enklare detaljplaner bör dessutom kunna innebära att det ofta ska anses som lämpligare och inte alltför betungande att ersätta inaktuella och ofullständiga detaljplaner med PBL-planer. Kommitténs bedömning och förslag Förfarandereglerna bör förtydligas och ändras för att medge vissa förenklingar och effektiviseringar av detaljplaneprocessen. Pro- grammets syfte att redovisa övergripande mål och samband med omgivningen bör betonas, liksom att program kan undvaras om målen och sambanden framgår i en översiktsplan. vissa förutsättningar ges möjligheter att hoppa över samrådet i de fall planförslaget överensstämmer med översiktsplanen. i 5 kap. 18–36 §§ om förfarandet vid detaljpla- neläggning är relativt detaljerade. De syftar bland annat till att sä- kerställa delaktighet för alla berörda samt en snabb och effektiv planläggning. Detaljplanen ska enligt 5 kap. 18 § första stycket grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. När ett förslag till detaljplan upprättas ska kommunen enligt 20 § samråda med , lantmäterimyndigheten och kom- muner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Syftet med samråden är enligt 21 § att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Un- der samråden bör kommunen redovisa planeringsunderlag av bety- delse samt de viktigaste följderna av förslaget. De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en samrådsredogörelse. Innan detaljplanen antas ska kommunen enligt 23 § ställa ut planförslaget . Den som vill lämna syn- punkter på förslaget ska göra detta skriftligen under utställningsti- den. Enligt 28 § behöver inte bestämmelserna om program, miljökon- sekvensbeskrivning, utställning m.m. tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänhe- ten samt är förenligt med översiktsplanen. I stället genomförs då ett förfarande som i huvudsak bygger på samråd (enkelt planförfa- rande). Detaljplanen antas enligt 29 § av kommunfullmäktige, som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. har kritiserats främst för att de anses leda till en alltför tungrodd och omständlig planprocess. Synpunkter har bland annat framförts om följande. Det generella kravet på att detaljplanen ska grundas på ett pro- gram anses alltför kategorisk och tillämpningen bidra till att för- länga processen. Bestämmelserna tillämpas på varierande sätt i kommunerna och programmen tenderar till att bli alltför detalje- rade och redovisas som färdiga skisser eller förslag, utan att kopp- lingen till översiktsplaneringen eller de övergripande förutsättning- arna redovisas. Programsamrådet fyller då inte sin funktion och det planförslag som senare skickas ut för samråd blir nästintill identiskt med programmet. Från såväl exploatörer som berörda sakägare och allmänhet kan detta förfarande uppfattas som både förvirrande och som en fördröjning av planprocessen. Rätt utnyttjad anses pro- grammet dock kunna underlätta den efterföljande planeringspro- cessen, och det anses att det finns en potential i att utveckla meto- der för att i den översiktliga planeringen ge stöd för detaljplane- läggningen. Det har efterlysts ett tydligare stöd för att undvara program i de fall det finns stöd i översiktsplanen. Samrådet tillmäts stor betydelse och PBL har ökat möjligheterna till insyn och inflytande i tidiga skeden av detaljplaneringen. Sam- rådsprocessen försvåras ibland av den inomkommunala processen genom internremisser och en formell hantering inom kommunen, där fackförvaltningar och facknämnder tidigt motsätter sig eller ställer krav på planförslaget som försvårar den slutliga politiska av- vägningen. Drygt en tredjedel av kommunerna uppskattar i den tidigare nämnda enkäten från att fler än av planerna upprättas med stöd av bestämmelserna om enkelt plan- förfarande. Erfarenheterna från överprövning har emellertid i vissa kommuner inneburit en större tveksamhet till att tillämpa bestäm- melserna. Kriterierna för tillämpningen föreslås utvidgas och för- tydligas. Kraven på att förslaget ska sakna intresse för allmänheten tolkas som att planförslaget inte får beröra allmän platsmark, även om marken uppenbart saknar intresse för allmänheten. En formellt riktig utställnings- och antagandeprocess är ett vik- tigt led för att skapa legitimitet och förtroende för den slutligt an- tagna planen. Kungörelser i ortstidningen anses dock kostsamma och ineffektiva. Många menar att det borde bli tillåtet att minska annonsens omfattning genom att hänvisa dels till kommunens hemsida, dels till möjligheten att ringa eller besöka kommunen. Kravet på att kungörelse om utställning ska införas minst före utställningstidens början innebär i praktiken att utställningsti- den måste förlängas . Det anses att plan- och beslutsprocessen förlängs genom de vida möjligheterna att överklaga och av de långa handläggningstiderna vid överprövning. Det finns tydliga tendenser till att enskilda sak- ägare som har invändningar mot ett planförslag i stället för att in- vända mot planens innehåll, söker och åberopar formella brister i hanteringen. Risken för att kommunens planbeslut upphävs vid överprövning på grund av formella fel innebär bl.a. att kommunen inte fullt ut utnyttjar möjligheterna till en snabbare planprocess eller förenklar handläggningen. Utredningar för att klargöra vilka som undertecknat listor mot planförslag blir ibland orimligt re- surskrävande. Önskemål har framförts om att kräva att sakägare som framför synpunkter ska ange sin adress för att sedan få rätt att överklaga. som bland annat garanterar medborgarin- flytande och rättstrygghet för berörda intressenter är grundläg- gande och bör i huvudsak finnas kvar. Den stegvisa processen, som innebär att sakägare, myndigheter och allmänheten ges möjligheter att successivt påverka beslutsunderlaget och planens utformning är avgörande för planens kvalitet, och kan även bidra till en effektivi- sering av beslutsprocessens senare skeden, inte minst vid överkla- gandet. Den tungrodda processen orsakas av kom- munernas egna interna rutiner och inte av PBL:s krav. Bestämmel- serna föreslås dock justerade i några avseenden i syfte att förenkla och effektivisera planeringsprocessen. En effektivisering kan även i hög grad åstadkommas genom ändrade arbetssätt och rutiner inom kommunen, en större förståelse för planprocessen inom kommu- nen och hos andra myndigheter samt en ökad respekt för tids- aspekten hos olika berörda parter. Kravet på program bör förtydligas och nyanseras Erfarenheterna från tillämpningen visar att bestämmelserna om program inte alltid har tillämpats på det sätt som var avsikten. Det tycks i vissa fall finnas oklarheter om vad som är syftet med pro- grammet. I stället för att i tidiga skeden diskutera de övergripande målen och utgångspunkterna för planeringen utgör programmet ibland ett färdigt planförslag. Den förskjutning av samrådet mot tidiga skeden av planeringsprocessen som var syftet med införandet av bestämmelserna har således inte fått fullt genomslag. Syftet med och kriterierna för program för detaljplan bör därför förtydligas. Det är av flera skäl angeläget att programmet redovisar planens förhållande till omgivningen. Inriktningen mot geografiskt begrän- sade detaljplaner för enstaka projekt ökar behovet av att planområ- det sätts in i ett större sammanhang, t.ex. när det gäller trafikför- sörjning, omgivande bebyggelses karaktär och värden samt till- gången till grönområden. Det är naturligtvis angeläget att berörda grannar och andra intressenter tidigt får ta del av och påverka ett underlag som visar sambanden med sådana förhållanden i den när- maste omgivningen. I de fall detaljplaneläggningen syftar till att förbereda en större exploatering av exempelvis nya bostäder eller en anläggning för detaljhandel är det angeläget att tidigt diskutera hur exploateringen förhåller sig till övriga delar av kommunen och i vissa fall även till områden utanför kommunen. Av bestämmelserna om program bör därför framgå att programmet ska redovisa pla- nens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner. Därigenom tydliggörs programmets övergripande karaktär och syftet att ge möjlighet till ett tidigt sam- råd om dessa förutsättningar och utgångspunkter. Enligt nuvarande bestämmelser behöver program inte upprättas om det är onödigt. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 117) gäller det framförallt de fall planförslaget uppfyller kriterierna för enkelt planförfarande, dvs. är av begränsad betydelse, saknar in- tresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen. Vi- dare nämns planförslag där detaljplanens innebörd och konsekven- ser kan utläsas av översiktsplanen. Mot bakgrund av erfarenheterna kan konstateras att bestämmelserna är alltför kategoriska och inte ger tillräcklig vägledning för bedömning av behovet av program i det enskilda fallet. Det bör därför i bestämmelserna ges en uttryck- lig möjlighet att undvara program om de övergripande förutsätt- ningarna framgår av översiktsplanen. Detta ger förutsättningar för att kommunen via ställningstaganden i översiktsplanen skaffar sig en planberedskap för större sammanhängande områden som grund för en effektivisering av efterföljande detaljplaneläggning. Av be- stämmelserna bör även tydligare framgå att program inte behöver upprättas om det är onödigt. Därigenom tydliggörs att bedöm- ningen bör göras fristående i förhållande till programmet syfte och innehåll. Förenklingar bör medges om det finns stöd i översiktsplanen Det finns också skäl att medge ytterligare förenklingar genom att hoppa över samrådet i de fall planförslaget är helt i överensstäm- melse med en aktuell översiktsplan. En förutsättning för detta bör dock vara att syftet med och konsekvenserna av förslaget tydligt kan utläsas av översiktsplanen samt att förslaget är förenligt med granskningsyttrande. Kommittén föreslår att det införs särskilda bestämmelser som ger stöd för ett sådant förfa- rande. En annan situation då förfarandet föreslås förenklat är i situatio- ner då det krävs en tillståndsprövning enligt 9 kap. och en detaljplan upprättas enbart för den verksamhet som tillstånds- prövning avser. Resonemangen i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.12. I sammanhanget bör nämnas att Plan- och byggutredningen i sitt betänkande (SOU 1994:36) föreslog att förslag till detaljplan som har behandlats i översiktsplanen och är förenligt med granskningsyttrande och vars konsekvenser framgår av översikts- planen, bl.a. redovisade i en miljökonsekvensbeskrivning, skulle kunna tas fram genom enkelt planförfarande. Många remissinstan- ser tillstyrkte detta förslag, även om det också framfördes tvek- samheter bl.a. med hänsyn till rättssäkerheten för berörda sakägare. Kommitténs förslag går i denna del inte fullt så långt som Plan- och byggutredningens, främst för att det kan bli praktiskt svårt att an- vända enkelt planförfarande för översiktliga detaljplaner med många sakägare. Ett utställningsförfarande för detaljplan enligt PBL:s krav i 5 kap 23–27 §§ bör krävas även i plansituationer där frågorna behandlats i översiktsplanen, för att kommunen därige- nom på ett samlat sätt ska kunna fånga upp kvarvarande synpunk- ter från berörda sakägare och andra intressenter. Genom att hålla isär normalförfarandet, som i och för sig kan förenklas enligt ovan, och enkelt planförfarande görs också en tyd- lig åtskillnad mellan planer som ska göra strategiska miljöbedöm- ningar och planer som detta inte blir aktuellt för. Bestämmelserna om kungörelse vid utställningen bör ändras Utställningen fyller en viktig funktion, både som en formell be- kräftelse av samrådet och ett tydligt politiskt ställningstagande och därmed som en förberedelse inför antagandet. Det finns emellertid behov av vissa ändringar i PBL som rör de formella kraven på han- teringen under utställningen. Kommittén föreslår att bestämmel- serna i 5 kap. 24 § om kungörelse vid utställningen ändras i likhet med förslaget när det gäller kungörelse om utställning av översikts- planen. Förslaget innebär ett slopande av kravet på att kungörelse om utställning ska ske minst före utställning. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter för- väntar sig att utställningen börjar som kungörelsen sker. Av bestämmelserna bör i stället framgå att kungörelse ska ske före utställningstidens början. Denna förändring ger inte anledning att ändra bestämmelserna om krav på underrättelse om innehållet i kungörelsen som finns i 25 §, eftersom det kan finnas ett intresse att i vissa situationer underrätta om innehållet innan kungörelsen anslagits eller förts in i ortstidningen. Under utredningen har det även diskuterats att ändra bestäm- melserna om kungörelse av utställning på kommunens anslagstavla och i ortstidningen med hänsyn till de nya möjligheter som finns när det gäller spridning av information från kommunen (t.ex. på kommunens hemsida). Även om teknikutvecklingen erbjuder möjligheter finns det enligt kommitténs uppfattning dock inte nu skäl att i PBL ändra den generella principen att kungörelsen som grundregel ska anslås på kommunens anslagstavla och i ortstidning. Plan- och byggutredningen föreslog i betänkandet Miljö och fy- sisk planering (SOU 1994:36) förändringar av kraven på kungörel- sens innehåll, som i vissa fall skulle kunna begränsas till enbart vissa basuppgifter om planen. De flesta remissinstanserna, utom ett antal kommuner, avstyrkte dock detta förslag till lagändring, åtminstone i de delar som gällde möjligheten att utelämna upplysningarna en- ligt punkterna 5 och 6 i 5 kap. 24 §. Dessa upplysningar, som bl.a. gäller hur synpunkter på förslaget ska lämnas och den enskildes rätt att överklaga, bedömdes av flera remissinstanser som väsentliga så- väl för medborgarinflytandet som för rättssäkerheten. Kommittén delar denna uppfattning och anser inte att det finns skäl att införa möjligheter att begränsa kungörelsens innehåll. Reglerna för enkelt planförfarande bör nyanseras Kravet i 5 kap. 28 § på att detaljplaneförslaget vid tillämpningen av enkelt planförfarande ska sakna intresse för allmänheten tolkas ofta så att det då inte får beröra allmänna platser. Kommittén före- slår därför att bestämmelserna förtydligas med innebörden att för- slaget ska sakna intresse för en bredare allmänhet. Vidare föreslås en justering i enlighet med Plan- och byggutredningens förslag i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) så att det tydliggörs att enkelt planförfarande innehåller två separata mo- ment, samråd och underrättelse. Reglerna för delegation bör behållas Förslaget från Plan- och byggutredningen om att slopa bestämmel- serna i 5 kap. 29 § om förutsättningarna för att delegera rätten att anta detaljplaner och istället låta kommunallagens regler ligga till grund för beslut om delegation har övervägts i utredningen. Ökade delegationsmöjligheter skulle kunna öka flexibiliteten och kommu- nernas valmöjlighet. Därigenom skulle det också bli möjligt att i vissa mycket enkla planer delegera planantagandet till tjänsteman, något som skulle kunna vara önskvärt vid mindre ändringar av de- taljplan. Många remissinstanser tillstyrkte detta förslag, men pe- kade också på behovet av lämplig kompetens i kommunerna samt på vikten av att delegationsmöjligheten till tjänsteman används re- striktivt. Mot bakgrund av att vissa kommuner har använt PBL:s delegationsmöjligheter på ett olämpligt sätt görs dock den bedömningen att tiden inte är mogen för ytterligare dele- gationsmöjligheter när det gäller detaljplaneförfarandet. Vid några överprövningar har t.ex. kommunens beslut upphävts på grund av att principiellt viktiga planer inte har antagits av fullmäktige. Att delegera rätten att besluta om detaljplan till tjänsteman bör heller inte komma i fråga. När det gäller förslaget att i lagstiftningen ställa krav på att sak- ägare ska uppge sin adress vid överklagande vill kommittén hänvisa till förslagen till ändringar i 13 kap. i avsnitt 12.4.7. Förslagen syftar bl.a. till att klargöra att den som klagar uttryckligen ska vara be- rörd, vilket bör leda till att enskilda i större utsträckning anger de uppgifter som behövs för prövningen. Kommitténs bedömning och förslag Det bör inte i detalj regleras hur olika handlingar tekniskt ska utfö- ras. Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redovisar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. I korthet gäller följande för innehållet i olika planhandlingar. Detaljplanen består enligt 5 kap. 9 § PBL av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får bestå av endast en- dera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt. Till detaljplanen ska fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen enligt 5 kap. 10 §. I planbeskrivningen ska enligt 5 kap. 26 § redovisas planerings- förutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kra- vet på bygglov inom planområdet. Beskrivningen ska åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om plan- förslaget avviker från översiktsplanen, ska avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. I genomförandebeskrivningen, som enligt ett uttryckligt krav i 6 kap. 1 § ska utgöra en särskild handling, ska redovisas de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genom- förande av planen. Bestämmelserna i förutsätter att detaljplanen normalt består av fyra handlingar; plankarta, planbestämmelser, planbeskrivning samt genomförandebeskrivning. Bestämmelserna utesluter dock inte att antingen plankartan eller bestämmelserna undvaras om in- nehållet ändå framgår tydligt. I allmänhet redovisas planbestäm- melser – i enlighet med Allmänna råd3 – direkt på plan- kartan, vilket ofta ökar läsbarheten och förståelsen av planen. I de fall detaljplanen endast består av en handling medger PBL att plan- beskrivningen redovisas på denna. Så sker också ofta i praktiken när det gäller mycket enkla planer eller vid ändring av gällande planer, t.ex. när planbestämmelser ändras eller läggs till. Bestämmelserna medger dock inte att den särskilda genomförandebeskrivningen kan redovisas på motsvarande sätt, utan denna ska enligt bestäm- melserna i 6 kap. 1 § alltid utgöra en särskild handling. Under utredningsarbetet har det framförts att planbeskrivningen ibland alltför knapphändigt redovisar skälen för planens utform- ning, såväl när det gäller enstaka planbestämmelser som den detal- jeringsgrad som valts. Ofta saknas det i planbeskrivningen en tydlig redovisning av i vilken utsträckning planförslaget ändrats för att tillgodose synpunkter från sektorsföreträdare, enskilda intressenter och en bredare allmänhet. En grundläggande invändning, som bl.a. har visats i studier av hur miljökonsekvensbeskrivningar har hante- rats i detaljplaneläggningen, gäller bristen på tydliga överväganden i planbeskrivningen med anledning av olika åtgärder för att före- bygga miljöproblem eller för att åstadkomma en totalt sett god livsmiljö. Som kommittén redovisar i avsnitt 9.3.3 har ambitionen att stärka genomförandefrågorna genom en särskild genomförandebe- skrivning inte fått avsedd effekt. Genomförandebeskrivningarna är ofta ofullständiga eller saknas helt i många detaljplaner. Eftersom beskrivningarna ofta är summariska är det ofta svårt för fastighets- ägare och allmänheten att förstå innebörden av planens genomfö- rande. 3 Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, , Allmänna råd 1996:1, ändrad genom 2002:1. Som en allmän princip bör enligt kommitténs mening gälla att la- gen inte bör reglera hur olika planhandlingar tekniskt ska utformas, utan lägga vikten vid funktionen och innehållet hos olika delar av planen. Kommunen bör ges större frihet att redovisa planens olika delar på det sätt som är lämpligt i olika plansituationer och så länge det grundläggande kravet på tydlighet enligt 5 kap. 9 § upprätthålls. Kravet i 9 § att bestämmelser och karta ska vara särskilda hand- lingar föreslås därför utgå, vilket även stämmer överens med den praktiska tillämpningen. I paragrafen föreslås vidare ett tillägg i andra stycket som följer av förslaget i avsnitt 9.5.3 att avskaffa fas- tighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande be- stämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen.