sou · GTB34d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det innebär att kunden måste artikulera sitt intresse, dvs. påverka mer än på andra konsu- mentområden (även om det finns ersättning till el i form av fossila bränslen eller till järnväg i form av bil, flyg eller buss). Det går dock att byta el- och teleleverantör om man är missnöjd med priset på annat än nätet. Kunden vänder sig då till konsumentnämnderna och klagar. Det har visat sig att kunderna klagar mer på el- och tele- tjänster än på t.ex. sin konsumtion av bilar, även om bilkostnaden för hushållen är flerdubbelt högre kostnad än för ström och tele- foni. Detta beror på att kunden har färre valmöjligheter och svårare att byta leverantör när det gäller el och tele, och det finns därför ett starkt motsatsförhållande mellan konsumenter och producenter (uppgifterna kommer från ett seminarium om konsumentaspekter som utredningen anordnat, se kapitel 1). Vilka aktörer finns? Frågan är vilka särintressena är och hur de räntor som tillfaller de olika grupperna ser ut. identifierar sju olika slags särintressen vad gäller de liberaliserade marknaderna och också del- vis vilka skäl de har till att förespråka sådana marknader: Privata aktörer som vill ta de resurser eller räntor som nät- verksindustrier skapar i anspråk. Dessa aktörer är en drivkraft för liberaliseringar och privatiseringar. Anställda som har ett intresse av att höja lönen utöver vad som är en marknadsmässigt jämförbar lön för liknande arbetsupp- gifter i andra mer konkurrensutsatta sektorer, som vill se en högre bemanning än i andra verksamheter eller som vill ha mjukare villkor kring anställningarna. De anställda har därmed skäl att förespråka en reglering. Företagsledningar som har egna ekonomiska intressen i form av anställningsvillkor. kan företagsledarna vilja expandera företagen mer än vad som är företagsekonomiskt motiverat. Volym går då före produktivitet och lönsamhet. Företagsled- ningarna kan därmed ha skäl både att kräva ökad reglering och liberalisering. Företrädarna för ägarna, dvs. politikerna, kan vilja utnyttja monopolföretagens överskott för att genomföra olika projekt som ökar väljarnas intresse att välja om politikerna. Huvudsak- ligen uttrycker dock politiker allmänintresset. Små konsumentgrupper som vill ha så låga priser och så hög kvalitet som möjligt för dem själva. Stora konsumentgrupper som vill ha så låga priser och så hög kvalitet som möjligt för dem själva. Eftersom denna grupp skil- jer sig markant från de små konsumentgrupperna behöver inte de stora konsumenterna dela de små konsumentgruppernas intressen. Dessa sju grupper har i olika grad intresse att använda företagens ränta vid sidan av allmänintresset eller vid sidan av vad som är eko- nomiskt rationellt. Huvudsakligen bör dock konsumenternas intressen sammanfalla med det som är ekonomiskt rationellt. Dessa företeelser kan finnas i alla nätverksområden, men kanske mer där det finns ett påtagligt överskott att fördela eller där mono- polet är mer skyddat. För att motverka sådana tendenser kan staten t.ex. organisera sitt ägande med mycket större beaktande av att det finns särintressen. Det kan vidare behövas starka institutioner kring reglerarnas oberoende och framför allt transparens och roll- tydlighet i miljön kring de reglerade företagen. Utöver de regleringsmisslyckanden som beskrivits i tidigare avsnitt finns även direkta regleringskostnader, dvs. kostnader för reglering, övervakning och informationsinhämtning. I synnerhet vid kost- nadsbaserad prisreglering kan dessa vara betydande, men även pristaksregleringar förutsätter betydande branschkännedom, vilket i sin tur kräver en relativt stor personalstyrka (2002). Finansieringen av dessa regleringskostnader kan vidare orsaka ytterligare kostnader. Om de finansieras via t.ex. skatter uppstår effektivitetsförluster. Vad blir kostnaderna? Direkta regleringskostnader är således kända men utgör endast en liten del av regleringars totala kostnader. En betydligt större del är sannolikt olika anpassningskostnader som faller på organisationer och individer och som går att beräkna. Det finns dessutom osyn- liga kostnader som uppstår genom negativa effekter på t.ex. före- tagsamhet och teknisk utveckling. De senare är i huvudsak okända (1999). I har det genomförts beräkningar av kostnaderna för fede- ral reglering (Crews 2002, och 2001). Studierna pekar på att anpassningskostnaderna uppgick till drygt 830 miljarder USD och de direkta regleringskostnaderna till 21 miljar- der USD (8,o respektive av BNP). Studierna gällde dock totala regleringskostnader; avgränsas kostnaderna till ekono- miska regleringar uppgick anpassningskostnader och direkta reg- leringskostnader till ca 440 respektive 4 miljarder USD (4,4 re- spektive av BNP). Några beräkningar av intäkterna av regleringar redovisades inte. Det bör dock påpekas att branscherna och begreppet ekonomiska regleringar är betydligt vidare än de som redovisas i detta betänkande. I saknas beräkningar av de totala regleringskostnaderna. TeliaSonera har dock uppskattat att regleringskostnaderna på tele- kommarknaden uppgår till ca . Det inkluderar kostnader för () samt kost- nader för operatörer, domstolar, experthjälp, kalkylsystem och underlag till myndigheter. Det är däremot möjligt att beräkna direkta regleringskostnader. De totala direkta regleringskostnaderna för staten (inklusive kom- muner som utövar statlig tillsyn) uppgick till 2000, vilket motsvarar av BNP (SOU 2002:14). I de branscher som är aktuella för utredningen uppgick kostnaderna till ca 2003. Det motsvarar av BNP, dvs. ungefär hälften av kostnader (kostna- derna är dock inte direkt jämförbara, se ovan). Variationerna mellan sektorerna är betydliga (tabell 11.1). Inom järnväg och tele förefaller relativt stora resurser (andel av föräd- lingsvärdet) läggas på reglering, medan det motsatta fallet förelig- ger inom el och post. Tabell 11.1 Kostnader för reglering och tillsyn 2003 Kostnad (mkr) värdet (%) 1För 2003 finns inte uppgifter för telebranschen särredovisat. uppgick kostna- derna till . 2Myndigheten bildades och anslaget uppgår till . 3Nätmynddighetens anslag förstärks med (prop. 2004/05:1). Källor: Myndigheternas årsredovisningar och SCB. Det finns även ett flertal andra myndigheter som bedriver tillsyn och/eller utfärdar regler inom utredningens områden, t.ex. Elsä- kerhetsverket, , , , , och länsstyrelserna. Det finns dock inga uppgifter om hur mycket resurser dessa lägger ned på utred- ningens sex branscher.4 Utformningen av ett regelverk eller en ram för regleringar väcker ett antal politisk ekonomiska frågor. Reglerare (inklusive politiska församlingar) har makten att generera och omfördela inkomster mellan olika intressegrupper, t.ex. genom att skapa eller bevara monopol och genom att bevara korssubventionen i tariffstruktu- ren. De kan därför ha incitament att använda denna makt för vinna eller behålla stöd från sina politiska uppdragsgivare. har reglerade företag eller intressegrupper starka inci- tament att överta regleraren. Det finns också en risk för att regle- rare kan använda sina diskretionära befogenheter för att snedvrida 4De utövar även tillsyn inom andra områden och det finns ingen branschfördelning av kostnaderna. 5Avsnittet bygger på Gönenc m.fl. (2001). incitamenten för investeringar, t.ex. genom att expropriera till- gångar. Sådana politisk ekonomiska överväganden pekar på att det är viktigt att utforma regelverken omsorgsfullt. 11.4.1Hur kan man skapa en högre grad av oberoende? En viktig uppgift vid den institutionella utformningen är att finna vägar att minska intressegruppernas inflytande över regleringsverk- samheten. Många har försökt minska risken för reg- leringsövertagande genom att skapa institutioner med en större grad av oberoende från regeringarna. Genom att reglerarnas status görs mindre beroende av politisk makt minskar risken för att privata lobbygrupper ska utnyttja sitt politiska inflytande för att påverka regleringsbeslut. Oberoende myndigheter har fått substantiellt inflytande över regleringarna, t.ex. vad gäller utformningen av tariffer och konsumentskydd. Regeringarna har däremot ofta behållit en mer policyskapande roll, t.ex. genom att definiera reglerna för tillträde till systemen, medan myndigheterna fått mandat att definiera och utfärda detaljerade regler. Oberoende myndigheter kan försvaga kopplingen till politiker, men de eliminerar inte faran av att fångas av den reglerade bran- schen eller företaget. Exempelvis indikerar svängdörrsproblemet (the revolving-door phenomenon), där reglerare slutar och tar anställ- ning i den verksamhet som de reglerat (eller tar plats i styrelser i företag som de privatiserat), att det i praktiken är svårt att etablera ett oberoende. Trots att det i praktiken inte är möjligt att uppnå ett totalt obe- roende finns det emellertid några önskvärda krav som bör vara uppfyllda: Myndigheten bör ha ett rättsligt mandat (som också innefattar procedurer kring överklagande av beslut och vilka fall som får överklagas). Myndigheten bör vara strukturellt separerad och självständig gentemot regeringen. Ledningen bör skyddas från godtycklig avsättning (genom fasta mandatperioder). Professionella standards och lämpliga ersättningsnivåer bör utformas. Myndigheten bör ha en säker finansiering (avgifter är att före- dra gentemot anslag). Flertalet har valt någon form av oberoende regler- ingsfunktioner för att minimera risken för övertagande. Utform- ningen varierar emellertid mellan länderna. Huvudmönstren är föl- jande: ett flertal sektorsspecifika regleringsmyndigheter (som i , på federal nivå, och i flertalet europeiska länder) en sektorsövergripande myndighet som ansvarar för alla regle- rade sektorer (som i , i många delstater i och i ) enbart tilltro till tillämpningen av konkurrenslagstiftningen (som i ). Utformningen av sektorsspecifika myndigheter vilar på tron att mängden asymmetrisk information kan minskas. Separation av reglerare antas öka den totala mängden information som är till- gänglig och minskar därmed mängden privat information som varje reglerare kan använda (regleraren tvingas därmed utnyttja mer objektiv information). Därigenom minskas reglerarens handlings- frihet att engagera sig i samhällsekonomiskt olönsamma aktiviteter. Sektorsspecifika myndigheter ger också utrymme för benchmar- king av dessa, speciellt i nära relaterade sektorer som t.ex. gas och el, vilket kan minska mängden asymmetrisk information. Det är även ett värde i pluralism hos reglerarna. Det skapar inci- tament för god kultur att reglerarna kan mäta sig mot varandra. Maktdelning i sig är också av värde. Ett ytterligare skäl för sektors- specifika myndigheter är ökad effektivitet genom specialisering. Sektorsspecifika myndigheter kan emellertid lättare bli övertagna av de sektorer som de reglerar. Regleringsmässiga inkonsistenser mellan sektorerna kan dessutom medföra snedvridningar i de regle- rade företagens investeringar. Framför allt när aktiviteterna som är föremål för inkonsistenta regleringar har substitut (t.ex. väg, järn- väg och flyg; el och gas; post, tele och tv/radio). Det är sannolikt att sektorsövergripande myndigheter är mer kostnadseffektiva, exempelvis genom skalfördelar i informations- insamlingen och lägre administrationskostnader. Sannolikheten för att de ska bli övertagna är också lägre på grund av högre transak- tionskostnader för de involverade intressegrupperna. En mer direkt väg att minska mängden asymmetrisk information är att göra regelverket och avregleringsprocessen mer transparent. Offentlig information om välfärdskonsekvenser av att göra avsteg från regleringarna kan motverka regleringsövertagande. Ökande ekonomisk forskning kring välfärdseffekterna av regleringar har ökat en sådan transparens och bidragit till att bygga koalitioner för olika regelreformer. En redovisning av internationella erfarenheter av reformer spelar en liknande informationsroll som illustrerar alternativkostnaden av status quo i länder som inte genomför reformer. Utformandet av effektiva institutioner för att minska regleringsövertagande kan även inkludera mekanismer för att pro- ducera internationellt jämförbar information om kostnader och intäkter av alternativa regleringsregimer. Det kan vara värdefullt att bygga upp institutioner som enbart har till syfte att slå vakt om målen för mer marknadsorienterade reformer och som kan föreslå förändringar i lagar och förordningar som är onödigt restriktiva vad gäller konkurrensfrågor – framför allt mot bakgrund av att ett stort hinder mot att stärka konkurren- sen i viktiga sektorer är begränsningar i form av lagar och regler- ingar som införts av parlament och regeringar. 11.4.2Hur motverkar man regleringsrisk? En regleringsmyndighet med alltför stora diskretionära befogen- heter kan också öka vad som tidigare benämnts för regleringsrisken (se avsnitt 11.3). Det finns dock ett antal kontrollmekanismer mot denna risk: regleringsmyndighetens beslut ska kunna överklagas i domstol lagstadgade krav på regleringsmyndigheten som garanterar att företag kan finansiera sin reglerade verksamhet, vilket kan minska risken för att regleringar leder till konfiskation och undvika en möjlig källa till att investeringsbesluten snedvrids ökade inslag av ex ante prisreglering, vilket kan minska det politiskt trycket att upphäva eller förändra regleringen i hän- delse av t.ex. oväntat hög avkastning ökad öppenhet i regleringsmyndighetens beslut. 11.5Hur är svenska myndigheter utformade? I finns i huvudsak fem regleringsmyndigheter som är verk- samma inom utredningens sex branscher. Dessa är Post- och tele- styrelsen (PTS), (genom Nätmyndighe- ten), Järnvägsstyrelsen (tidigare t.o.m. ), Luftfartsstyrelsen6 (tidigare ) och Konkurrensverket7. Nedan redovisas ett antal indikatorer för hur dessa myndigheter är utformade. Vi har tidigare (i avsnitt 11.4) pekat på att graden av oberoende kan påverka risken för regleringsövertagande. Med oberoende avses i detta sammanhang bl.a. graden av självständig myndighet, utnäm- ningsmakt och utnämningsperiod samt finansieringen av myndig- heten. Organisationen av de fem svenska regleringsmyndigheter som är aktuella framgår av tabell 11.2. I huvudsak är det endast PTS som helt kan sägas uppfylla de krav på oberoende som anges i tabellen. Den nya Luftfartsstyrelsen uppfyller också relativt hårda krav på oberoende (det tidigare orga- net, , var dock inte en egen myndighet). Även och Järnvägsstyrelsen, som bildades , uppfyller flertalet av kraven, dock inte kravet om avgifts- finansiering (det kan här nämnas att det tidigare organet, Järn- vägsinspektionen, inte var en självständig myndighet). är ingen egen myndighet och finansierar inte heller sin verksamhet med avgifter, vilket alltså är två relativt grund- läggande krav för oberoende. Vi har därför relativt få uppgifter om denna nya myndighet. 7Det kan naturligtvis diskuteras om är en regleringsmyndighet. För att förenkla framställningen använder vi dock detta begrepp. Regleringar och regleringsmyndigheter SOU 2005:4 Tabell 11.2 Grad av oberoende hos svenska regleringsmyndigheter Nej, är en Källor: Instruktion, årsredovisning och regleringsbrev för respektive myndighet. Det kan diskuteras hur oberoende en myndighet under regeringen är. I detta fall ska statliga myndigheter sätta upp regler för och utöva tillsyn över andra statliga myndigheter och företag. styrs regleringsmyndigheterna av bl.a. förordningar och regleringsbrev som fastställs av regeringen. De är vidare rapporte- ringsskyldiga till regeringen som också har utnämningsmakten. utredningens fall sorterar dessutom samtliga aktuella myndigheter och företag under ett departement. Flera av regleringsmyndigheterna är små, och faran för reglerings- övertagande är sannolikt större om regleringar hanteras av små myndigheter. Detta kan också förstärkas av att flera av dem egent- ligen inte är eller har varit myndigheter. Detta är ett problem som kan åskådliggöras med följande exempel. Kaijser (1994) har pekat på att det svenska elsystemet med de stora kraftproducenterna, den utrustningstillverkande industrin samt den elintensiva industrin har utgjort ett mäktigt samverkande block som haft ett avgörande inflytande över systemets utveckling . De personer och organisationer som har ett dominerande inflytande över systemet utvecklar, enligt Kaijser, gradvis en gemensam systemkultur, dvs. ett gemensamt synsätt på vad som är rationellt och önskvärt vad gäller systemets framtida utveckling. I ett litet land som blir en sådan systemkultur särskilt enhetlig. Det beror på att de ledande personerna inom ett system utgör en förhållandevis liten och väl sammansvetsad krets. De har en mycket likartad utbildningsbakgrund, ofta från samma skola, och deras karriär består ofta av en vandring mellan olika organisationer inom systemet. ESV (2004) har i en rapport pekat på att administratio- nen för personellt små myndigheter relativt sett är mer betungande än för stora myndigheter. Små finansiella och personella resurser bidrar också till sårbarhet och bristande flexibilitet. 11.5.3Stora variationer mellan myndigheterna har, i princip likt övriga (exklusive ), valt sektorsspecifika myndigheter. Som framgår av tabell 11.3 varie- rar dock myndigheternas uppgifter avsevärt. Inom t.ex. flygmark- naden har Luftfartsstyrelsen inte några uppgifter som rör ekono- misk reglering, utan uppgifterna är koncentrerade till säkerhets- och tillståndsfrågor och i viss mån konkurrensfrågor (den tidigare hanterade i princip bara säkerhets- och till- ståndsfrågor). Andra myndigheter har mycket breda uppgifter. har exempelvis i stort sett uppgifter inom alla de områden som tabellen omfattar. har också breda uppgifter, men arbetar inte med konkurrensfrågor och tvistelösningar. Den nya Järnvägsstyrelsen har också fått relativt breda uppgifter, men inte lika stark rätt till ingripanden som t.ex. PTS (den tidigare Järnvägs- inspektionen hanterade i princip bara säkerhets- och tillstånds- frågor). Tabell 11.3 Uppgifter för regleringsmyndigheter (priser, till- tet, säkerhet) Ja, efter samråd med Ja, efter samråd med Ja, i någon Källor: Årsredovisningar och instruktioner. 11.5.4Stora variationer mellan marknaderna Det förekommer relativt stora variationer mellan marknaderna. Vissa är relativt hårt reglerade, medan andra är svagt reglerade. Järnvägsmarknaden är på flera sätt avvikande: har monopol på lönsamma linjer, men ingen myndighet har ansvar för den ekonomiska regleringen, utan ansvaret ingår i stället i mer generella uppgifter för kon- kurrensfrågor. Verket kan dock inte reglera t.ex. priser. Samti- digt har ett avkastningskrav på av eget kapi- tal, vilket är likvärdigt med företagets europeiska monopolkol- legor. äger infrastrukturen, tecknar trafikavtal och faststäl- ler tågläge samt sätter banavgifter. Verket är inte föremål för ekonomisk reglering, utan samma förutsättningar gäller som för . Det bör dock betonas att graden av tillsyn ökat i och med tillkomsten av Järnvägsstyrelsen. äger 19 flygplatser och tar ut avgifter för nyttjandet av dessa. Vissa av avgifterna är pristaksreglerade, andra inte. De avgifter som inte är reglerade är inte föremål för analys av någon regleringsmyndighet. Verket har dock ett avkastningskrav på av det egna kapitalet. När det gäller elmarknaden är det som äger stamnätet och tar ut stamnätstariffer. Verket ska i genomsnitt upp- nå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter avdrag för skatte- motsvarighet, på . ska egentligen utöva tillsyn över . Någon analys av tarifferna har enligt uppgift från inte genomförts. Detsamma gäller de s.k. regionnäten (se kapitel 5). Det bör dock påpekas att statligt ägande i sig också är en form av reglering, t.ex. genom avkastningskrav. Som framgår av tabell 11.4 hanterar regleringsmyndigheterna i flera fall mycket stora förmögenhetsvärden. Tabell 11.4 Kostnader för regleringsmyndigheterna och några ekonomiska mått på branschernas storlek i branschen (mkr) branschen (mkr) 1I många fall har det inte varit möjligt att särskilja totala anläggningstillgångar och total omsättning från det som regleras, varför siffrorna är överdrivna. De ger dock en uppfattning om att det rör sig om stora värden. 2 Uppgifterna avser 2003 och de tidigare organen och Luftfartsin- spektionen. Källor: Myndigheternas årsredovisningar och ITPS bearbetning av SCB:s statistik. I flera fall är dessa myndigheter små. Det gäller framför allt som är den minsta myndigheten men som hanterar de största förmögenhetsvärdena. förstärks emellertid anslag med . Det kan i detta sammanhang vara befogat att återkomma till begreppet regleringsrisk. Innebörden är att en reglerare kan frestas att exploatera det faktum att ett företags investeringar har karak- tären av sunk cost, dvs. en icke återvinningsbar kostnad. Ett sådant beteende kan påverka investeringar och förmögenhetsvärden. Effekterna kan illustreras med ett exempel där man utgår från elbranschen och den s.k. nätnyttomodellen som har en realränta på . Vid en sådan realränta kan det nominella avkastnings- kravet uppskattas till . En ytterligare utgångspunkt kan vara ett företag som uppvisar en vinst på och som exempelvis har ett eget kapital på och ett avkast- ningskrav på . Om regleraren av någon anledning sänker avkastningskravet till sjunker företagets vinst med , eller . Detta bör påverka företagets värdering. Om regleraren går ytterligare ett steg och inför margi- nalkostnadsprissättning (för ett naturligt monopol) måste verk- samheten sannolikt läggas ned. En förändrad reglering kan således påverka förmögenhetsvärdena. 11.5.6Regleringen är inte renodlad Ingen av myndigheterna förefaller vara en renodlad regleringsmyn- dighet. Alla har t.ex. normering, men också tillsyn av att de egna reglerna efterlevs. De ger också olika former av tillstånd och kon- cessioner, som de sätter regelverket och följer upp detta. Myndigheterna förefaller således i hög grad ha kombinationer av uppgifter som kan påverka graden av regleringsövertagande och regleringsrisk som diskuterats tidigare i kapitlet. En ytterligare komplikation är att flera av myndigheterna också utför teknisk reglering, exempelvis i form av säkerhetsfrågor i kombination med t.ex. ekonomisk reglering. 11.5.7Svenska myndigheter jämfört med utländska myndigheter Det har inte varit möjligt att redovisa någon egentlig jämförelse mellan svenska och utländska regleringsmyndigheter. Det finns få redovisningar över hur myndigheter inom t.ex. EU är uppbyggda. Tabell 11.5 innehåller emellertid vissa uppgifter om teleområdet. Tabell 11.5 Grad av oberoende hos regleringsmyndigheter inom telekommunikationsområdet i några länder mål och styrelse för 1I majoriteten av länderna, bl.a. , kan regleringsmyndighetens beslut i ett enskilt fall överklagas och ändras av domstol. I många länder där en domstol kan upphäva en regleringsmyndighets beslut kan myndig- heten dock inte fatta ett nytt beslut i ärendet. Källa: Gönenc m.fl. (2001). I tabell 11.5 ovan redovisas en genomgång av graden av oberoende hos regleringsmyndigheter inom telekommunikationsområdet i några . Så gott som samtliga myndigheter förefaller ha en hög grad av oberoende. En intressant iakttagelse är att man- datperioden för chefer i , och är obegrän- sad. Det finns även uppgifter för regleringsmyndigheternas kostnader inom elområdet. Som framgår av tabell 11.6 är skillnaderna stora. Relateras kostnaderna till respektive lands BNP framgår att har en relativt låg andel; det är bara , och som satsar mindre resurser på reglering och tillsyn. för- stärks dock anslag med . För- stärkningen innebär att hamnar i mittskiktet bland EU- länderna (under antagandet att inte andra länder också ökar resur- serna). Tabell 11.6 Storlek på regleringsmyndigheter för el inom EU (och ) (miljoner euro) 11.6Hur är verksamheterna i reglerade? Som framgår av tabell 11.7 finns det stora variationer mellan hur branscherna regleras, men också mellan vilka typer av regleringar som används.