sou · GTB356 · 2006-01-01 00:00:00 — Värderingen spelar en relativt begränsad roll för invandrarakade- mikernas möjligheter att få ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. Resultatet är detsamma vare sig invandrarakademikerna söker ett En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia okvalificerat arbete eller ett arbete som bättre motsvarar deras ut- bildning eller yrkeskompetens. (, 2002b:17) Dessa är några av de indikationer som finns om integrations- politikens bristande förmåga att sätta nyckelfrågor i fokus. Samti- digt kan det sägas att dessa åtgärder inte har ifrågasatt eller förmått ändra den rådande maktordningen. Anledningen till integrationspolitikens misslyckande i praktiken är säkerligen otaliga. Jag vill dock framhäva att en anledning kan vara en bristande tydlighet i formulerandet av integrations- politiken. Exempelvis har varken politiker eller tjänstemän lyckats tydliggöra vad som menas med lika rättigheter som mål eller integ- ration som en ömsesidig process mellan svenskar och invandrare: Till de frågor som är avgörande för ett lyckat invandrar- och integra- tionspolitiskt arbete men som inte besvarats på ett tydligt och enhet- ligt sätt hör: -Vad innebär det att vara integrerad? -Hur mäter man olika grader av integration? När är man integrerad? -Vem/vilka är inte integrerade? -Vilka av dessa behöver samhällets stöd för sin integrationsprocess? Svaret på den sista frågan torde vara en mängd olika befolknings- grupper, inte bara invandrare. Ändå har begreppet kommit att slentri- anmässigt kopplas till just invandrare. Eftersom integrationsbegreppet underförstått handlar om ett vi-och-dom, det vill säga om vi som redan är integrerade och dom som står utanför och behöver stöd för att komma in i vi-gruppen, innebär detta att de som integrationsåt- gärder riktas till utpekas som en avvikande grupp. Att in- vandrarpolitiken har utgått från ett begrepp som underförstått har handlat om ett vi och dom är troligen en viktig förklaring till svårig- heten att i praktiken förverkliga dess integrationsmål. (, 2000:19) Särskilt tydligt blir detta på diskrimineringsområdet. I och med att propositionen (1997/98:16) tar upp lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter som ett mål, innebär detta en indikation på att det finns betydande brister i i dessa avseenden. För att förverk- liga målet om lika rättigheter borde, enligt mig, integrations- politikens fokus mer ha legat på makthavarna och på att synliggöra och motverka diskriminering. Detta frö till självkritik utveckla- des aldrig. En anledning är att det fanns ett brett tolkningsut- rymme i de andra målen för en fortsatt fokus på invandrare. I synnerhet talet om en samhällsgemenskap med samhällets mång- fald som grund och målet om en samhällsutveckling som känne- En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia tecknades av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skulle vara delaktiga i och medansvariga för. Dessa mål kom att tolkas som om det var invandrarens förbättring eller pro- blem som var i fokus. Slutsatsen blir att integrationspolitiken fort- farande till stor del har samma fokus som den gamla invandrar- politiken. Få har velat inse att ett fokus på lika rättigheter och lika möjligheter genom ett motverkande av diskriminering är verktyget för att uppnå ett samhälle som bygger etnisk mångfald samt ömse- sidig respekt. Det är intressant att jämföra med t.ex. jämställdhets- politiken som har lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter som det övergripande målet vilket underlättat för att maktfrågan förblir i fokus. Integrationspolitiken lämnade således tolkningsut- rymme åt att i praktiken fortsätta med den gamla invandrar- politiken. Det är mot denna bakgrund jag i mina förslag till åtgär- der föreslår en förskjutning i fokus till en antidiskriminerings- politik. Utvecklingen av lagar mot etnisk diskriminering ger en tydlig bild över politikers och andras långvariga förnekelse och förminskning av den etniska diskrimineringen. Utvecklingen ger även en stark indikation på att det finns strukturell diskriminering när oförklarade skillnader i skyddsnivå skapas i de olika lagarna mot diskriminering. När skulle ratificera FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (CERD) tillsattes en kommitté med uppgift att undersöka om några lagstiftningsåtgärder behövde vidtas för att uppfylla konventionens krav. Utredningen (SOU 1968:68) fann att konventionens artikel 5 vad avsåg arbetsförhål- landen inte var täckt av svensk rätt. Kommittén ansåg dock att det saknades belägg för att rasdiskriminering förekom i någon större omfattning inom arbetslivet. Man hade också principiella betänk- ligheter mot att med lagbestämmelser ingripa reglerande på ar- betsmarknaden. Därför lade man inte fram några förslag med sikte på den. Den nya bestämmelsen om olaga diskriminering i brotts- balken (BrB 16:8a) avgränsades så att den inte avsåg arbetslivet. Arbetsmarknadens parter förutsattes ha en önskan att motverka rasdiskriminering och borde enligt kommittén genom upplysning bland sina medlemmar och eventuellt genom särskilda överens- En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia kommelser om till exempel förlikningsförfarande i tvister om ras- diskriminering kunna åstadkomma samma eller, till och med för den enskilda, bättre resultat än vad som skulle nås med lagstiftning. Den efterföljande propositionen (prop. 1970:87) delade kommit- téns bedömning och föredragande statsråd menade att arbetsmark- nadens parter borde anförtros att frivilligt i samverkan se till att rasdiskriminering hindrades inom arbetslivet (prop. 1970:87 s. 66). I första rapport till för rasdiskrimine- ring (CERD/C/R.50/Add.2 12 january 1973) skrev man att rasdis- kriminering står i strid med grundläggande principer i svensk lag- stiftning. Av den anledningen var det således inte nödvändigt att introducera någon ny lagstiftning av allmän karaktär mot rasdis- kriminering. För att uppfylla vissa stadganden i CERD hade man dock vidtagit vissa åtgärder som paragraferna 16:8 och 16:8 A i (hets mot folkgrupp, olaga diskriminering) samt en reglering i Tryckfrihetsförordningen 7:4 för att hets mot folkgrupp skulle kunna utgöra tryckfrihetsbrott. En stor del av rapporten rörde dock förhållanden där man inte ansåg att några ändringar be- hövde göras. I rapporten gjordes avslutningsvis en proklamation som i korthet nämnde att en mycket stor majoritet av det svenska folket är övertygade om att alla människor ska behandlas lika oav- sett kön, ras nationell- eller etnisk tillhörighet. Idealen och ande- meningen som återfinns i CERD åtnjuter därför ett mycket starkt stöd i , menade man. Under dessa omständigheter, klar- gjorde man, hade den bedömt att någon ytterli- gare lagstiftning med avseende på andra frågor än de ovan nämnda – som diskriminering inom arbetsmarknaden – inte behövde göras. Denna ljusa bild av läget i genomsyrar hela den svenska rapporteringen till . Utgångspunkten gör också att tonen i den svenska rappor- teringen genomgående är defensiv. framhåller att något dis- krimineringsproblem inte finns, som man redovisar de åtgärder man ändå genomfört. 1978 tillsattes diskrimineringsutredningen (DU) och 1983 lade den fram ett förslag till en arbetsrättslig lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet (SOU 1983:18). DU ansåg att FN- konventionen ålade en ovillkorlig skyldighet att lagstifta mot diskriminering i arbetslivet. Utredningen fann, efter att ha genomfört flera olika undersökningar, att det förekom etnisk diskriminering i arbetslivet och att denna diskriminering var omfattande. Bland annat var arbetslösheten ungefär dubbelt så hög En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia bland utländska medborgare som bland svenska och inslaget av långtidsarbetslösa var betydligt högre bland invandrare. Enligt DU skulle det inte vara möjligt att enbart genom upplysning och avtal mellan arbetsmarknadens parter komma till rätta med diskrimineringen. Man påpekade att arbetsmarknadsparterna, trots att de haft på sig, ännu inte hade ingått något avtal samt att ett avtal i vart fall inte skulle bli bindande för dem som inte var kollektivavtalsbundna. Mot denna bakgrund och under åberopande av om avskaffande av alla former av rasdiskriminering fann DU det nödvändigt med ny lagstiftning. Utredningen lade fram ett förslag till civilrättslig lagstiftning efter modell av dåvarande jämställdhetslagen (1979:1118). Förslaget innehöll skadeståndssanktionerat förbud för arbetsgivare mot att göra sig skyldig till etnisk diskriminering mot arbetssökande och arbetstagare. Även fall där anställning av en ensam sökande inte kom till stånd skulle omfattas. Ett antal typfall där etnisk diskriminering skulle anses föreligga angavs i lagtexten jämte en bevisbörderegel med presumtionsansvar. Vidare stadgades om vissa aktiva åtgärder och möjlighet till positiv särbehandling. (JämO) föreslogs bli tillsyns- myndighet. Flertalet remissinstanser var positiva till en lagstiftning mot et- nisk diskriminering i arbetslivet, men förslaget väckte också stark kritik. Inte minst från arbetsgivarhåll uttalades kritik mot att ut- redningen inte samrått med arbetsmarknadens parter. Frågan om lagstiftning mot etnisk diskriminering bereddes vidare inom re- geringskansliet i samråd med en del remissinstanser. Arbetsmark- nadens parter förklarade att det inte förekom någon diskriminering av dem som redan var inne på arbetsmarknaden, men godtog – med undantag för – de resultat som DU kommit fram till om förekomsten av etnisk diskriminering. Ar- betsmarknadsorganisationerna såg dock att en lösning avtalsvägen var att föredra framför lagstiftning. representanter framförde att såväl arbetsgivare som fackliga företrädare ibland gjorde sig skyldiga till etnisk diskriminering och att lagstiftning enligt den av DU föreslagna modellen borde införas. I regeringens proposition 1985/86:98 om invandrarpolitiken me- nade föredragande statsrådet att man tagit intryck av den kritik som förekommit mot DU:s förslag och ansåg att förslaget inte var en lämplig modell för lagstiftning mot etnisk diskriminering. Några andra förslag vad gällde sanktionerade förbudsregler på arbetslivets En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia område lämnades inte heller, bland annat för att man ansåg att be- hovet av sådana åtgärder inte säkert kunde bedömas. Däremot före- slog man inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering (DO) utan några maktbefogenheter i jämförelse med JämO samt en diskriminering. Någon lag mot etnisk dis- kriminering inom arbetslivet blev det alltså inte fråga om överhu- vudtaget, och en som var jämförbar med jämställdhetslagen skulle inte bli verklighet förrän efter närmare . påpekade att brottet olaga diskriminering inte gällde arbetsmarknaden och ut- tryckte en förhoppning om att den skulle om- pröva sitt ställningstagande i detta avseende, särskilt mot bakgrund av att konflikter av etniska skäl syntes öka mellan svenskar och in- vandrare. 1986 påpekade ledamöter av kommittén att diskrimine- ringsutredningen påvisat att diskriminering förekom på den svenska arbetsmarknaden. De uttryckte oro över att ännu efter konventionstillträdet inte infört någon lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet och påpekade att diskrimine- ringsutredningen hade funnit att diskriminering förekom och att lagstiftning därför var påkallad. Även vid granskningen 1989 och 1991 påpekade FN dessa brister. Kritiken från FN ledde till att en utredning tillsattes som 1992 presenterade ett förslag (SOU 1992:96) på lag mot etnisk diskrimi- nering i arbetslivet. Lagen var tänkt att användas i undantagsfall, dvs. fall där diskrimineringen var direkt stötande för den allmänna rättskänslan och där det diskriminerande momentet hade en fram- trädande roll. Förbudet skulle bara gälla avsiktliga otillbörliga för- faranden som innebar negativ särbehandling på etnisk grund. För arbetssökande krävdes att någon måste ha blivit förbigången för att förbudet skulle bli gällande. Diskriminering i de fall ingen an- ställning kommit till stånd, exempelvis en ensam sökande, täcktes inte av förbudet. Någon presumtionsgrundad bevisbörderegel som i jämställdhetslagen blev det inte heller. Med jämställdhetslagen som förebild hade DU lagt fram ett förslag 1983. Förslaget års utredning framstod i jämförelse som betydligt mer urvatt- nat. utredning jämförde själva sitt förslag med jämställd- hetslagstiftningen men ansåg inte att denna var en bra förebild: Jämställdhetslagens förbudsregler har utformats för att bli så effektiva mot könsdiskriminering som möjligt. Strävan har varit att undvika svå- righeterna med att visa ett könsdiskriminerande syfte. Utredningen anser att situationen vid etnisk diskriminering i flera grundläggande En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia hänseenden inte är densamma som vid könsdiskriminering. Den tydli- gaste skillnaden är att det vid könsdiskriminering är fråga om att jäm- föra individer från två lika stora delar av befolkningen, medan det vid etnisk diskriminering är fråga om en oändligt mycket mer komplicerad situation. En enskild individ kan tillhöra olika etniska grupper bero- ende på vilken faktor som anses utslagsgivande i ett visst sammanhang. En mångfald olika etniska grupper kan tänkas ställas mot varandra. Någon självklar jämförelsegrupp är svår att definiera. (SOU 1992:96 s 158). Utredningens analys tycks sakna maktperspektiv. Eller bygger sna- rare på ett förnekelseperspektiv. Det problem som uppmärksam- mats har varit att invandrare varit diskriminerade till förmån för svenskar på arbetsmarknaden. Två jämförelsegrupper således, precis som vid könsdiskriminering. Utredningen tycks föreställa sig en mångfald olika etniska grupper som diskriminerar varandra. En bumerangeffekt av alltför långtgående regler är enligt utredningen en faktor att räkna med i högre grad än i fråga om jämställdhet mellan könen... Det kan visserligen sägas att lagens effektivitet med denna ut- gångspunkt blir mindre i den bemärkelsen att det kan bli svårare än enligt jämställdhetslagen att vinna en process i det enskilda fallet. En lagstiftning som träffar just fall där arbetsgivaren uppsåtligen diskri- minerat någon på grund av dennes ras, hudfärg eller liknande kan emellertid förväntas svara vad som enligt den allmänna rättskänslan bör vara förbjudet (SOU 1992:96). Utredningen var alltså medveten om att en mindre effektiv lag fö- reslogs. Att döma av remissvaren var dock denna rädsla för en bumerangeffekt obefogad. Faktum är att omfattande kritik rikta- des mot förslaget för att det var alltför snävt utformat. En mängd remissinstanser, däribland DO, och Region- åklagaren i kritiserade kravet på att en anställning kommit till stånd för att förbudet skulle gälla. TCO, LO och Svenska flyk- tingrådet riktade kritik mot att förslaget inte innehöll något förbud mot indirekt etnisk diskriminering. TCO, som förespråkade en presumtionsregel, anförde att avsaknaden av ett förbud mot in- direkt diskriminering innebar att lagen riskerade bli ett slag i luften. LO ifrågasatte lagstiftningens effekt särskilt som erfarenheterna från föreningskränkningsmål visat att uppenbara svårigheter före- ligger för arbetstagarparten att styrka sannolikhet för arbets- givarens kränkande syfte (SOU 1997:174). Även arbetsmarknads- styrelsen, och i kritiserade utredningens slutsats vad gällde bevisfrågor. En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia arbetsgivare alltid kan ta fram underlag som visar att ett annat mo- tiv än etniska skäl har legat bakom beslutet. DO samt Juridiska fa- kultetsnämnden vid ansåg att det var ange- läget med en större överensstämmelse med jämställdhetslagen. Regeringen lät sig dock inte påverkas av kritiken. I propositionen (prop. 1993/94:101) delade man i allt väsentlig de bedömningar utredningen gjort. Den nya lagen möttes av kritik och därför tillsattes 1997 en ny utredning med uppdraget att göra en översyn av lagen. lade utredningen fram ett förslag (SOU 1997:174) om en lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet som borde ge minst samma skydd mot etnisk diskriminering som jämställd- hetslagen gav mot könsdiskriminering. Lagförslaget innehöll en starkare bevisbörderegel, individualiserat skadestånd, ett krav på aktiva åtgärder, förbud mot indirekt diskriminering samt en regel för att tillåta positiv särbehandling. Förslaget byggde till stor del på införlivande av principer från EG-rätten och flera idéer hämtades från lagstiftning mot diskriminering i och . Den del av förslaget som rörde möjligheten till positiv särbehand- ling kom dock inte med i lagen då regeringen ansåg att det var inte nödvändigt (Prop. 1997/98:177). Bortsett från möjligheten till positiv särbehandling och kravet på jämställdhets- planer innehöll lagen, som trädde i kraft , förbättringar även jämfört med den dåvarande jämställdhetslagen med hänsyn till bland annat bevisbörderegler och skadestånd. Närliggande förbud mot diskriminering i arbetslivet pga. funktionshinder och sexuell läggning trädde i kraft . Bland annat ledde detta till att jämställdhetslagen förbättrades med hänsyn till re- formerna lag. kom lagen om likabehandling av studenter i högskolan (SFS 2001:1286) som hade ett skadeståndssanktionerat förbud mot direkt eller indirekt diskriminering av studenter eller sökande på grund av etnicitet, religion, sexuell läggning, funktionshinder eller könstillhörighet. Den innehöll också krav på aktiva åtgärder för att främja studenters lika rättigheter samt förebygga trakasserier. kom EU med två direktiv som innebar att alla medlems- stater var tvungna att höja minimiskyddet mot diskriminering (rå- dets direktiv /43/EG och 2000/78/EG). Direktiven ledde års lag mot diskriminering (SFS 2003:307) samt ändringar lagar mot diskriminering i arbetslivet. Skyddet mot dis- kriminering skulle gälla inte bara för arbetslivet utan även för ar- En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia betsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av närings- verksamhet, yrkesutövning, medlemskap i organisationer på ar- betslivets område, vid yrkesmässigt tillhandahållande av varor tjänster och bostäder, , arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvården. pågår en utredning om en sammanhållen lagstiftning och tillsyn (N 2002:06). Den ska även se över möjligheten att införa möjligheter till positiv sär- behandling på andra grunder än kön samt ett krav på skriftliga mångfaldsplaner. Förmodligen kommer också ett förbud mot dis- kriminering på grund av kön att införas lag (Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering, Prop. 2004/05:147). Genomgången av forskning om historia ger fog för slut- satsen att rasismen är en integrerad del av . Idén om att Sve- rige skulle ha stått utanför det europeiska koloniala projektet och därmed förskonats från ett rasistiskt arv måste förkastas. var dessutom pionjärer på det rasbiologiska om- rådet. Detta återspeglades bl.a. i synen på och behandlingen av de inhemska minoriteterna. Efter har det i rått en förnekelse av att rasism och etnisk diskriminering var och är en integrerad del av det svenska samhället. blev efter en stor förespråkare för mänskliga rättigheter runt om i världen. så förnekade kränkningarna mot de mänskliga rättigheterna på hemma- plan. De uppenbara kränkningarna mot inhemska minoriteter pågick , steriliseringen pågick ända in och assimilationsideologin i invandringspolitiken rådde officiellt ända . Man kan dock ställa sig frågande till hur mycket den praktiska politiken ändrades i grunden efter att den nya invand- ringspolitiken implementerades 1974. Jag anser att förnekandet har varit en huvudorsak till att utveck- lingen av lagstiftningen mot etnisk diskriminering gått mycket långsamt i (och inom , dock undan- taget). Från lagstiftarens sida förefaller problemet med diskrimine- ring ha underdrivits. Det har påpekats att förbudet mot olaga dis- En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia kriminering (16:9) hos näringsidkare var ineffektivt (, 2004:28-29). När det gäller arbetslivet bör det vara uppenbart att etnisk diskriminering förekommit och före- kommer i arbetslivet. Min slutsats är att det snarare var en fråga om att politiker och andra inte ville ha lagstiftning på området. Genom att inte se den diskriminering som fanns kunde man bland mycket annat undvika kravet i CERD. Och när en lag äntligen antogs 1994, främst pga. påtryckningar från FN, var det med full vetskap om att lagen var undermålig i jämförelse med jämställdhetslagen. Det fanns ett större intresse för ifall en någorlunda effektiv lag kunde leda till en bumerangeffekt, än att lagen kunde bidra till ett ef- fektivt motverkande av etnisk diskriminering. Det är en stor skillnad på utvecklingen om man jämför med jäm- ställdhetsområdet. Ratificerandet av FN:s konvention mot köns- diskriminering skedde i princip parallellt med att jämställdhetslagen antogs 1979. Bland annat användes brittisk och amerikansk lag- stiftning som förebild (SOU 1978:38). Lagen innehöll skadestånd, en särskild bevisbörderegel, krav på aktiva jämställdhetsåtgärder, möjlighet till positiv särbehandling samt en tillsynsmyndighet. Vad gäller etnisk diskriminering har samma åtgärder dröjt , och är det några som inte har genomförts. Just förnekandet av problemet och avståendet från att vidta åt- gärder mot diskrimineringen anser jag utgör en form av strukturell diskriminering. Politiken anpassades till arbetsmarknadsparternas egen förnekelse och intressen – trots både FN:s krav och invand- rarnas klara signaler. Det hela underströks ytterligare när det ställ- des större krav lag på bevisning av etnisk diskriminering jämfört med könsdiskriminering. Med andra ord användes anti- diskrimineringslagarna för att skapa en diskriminerande struktur. Det bör här påpekas att i och med införandet av förbud mot diskriminering (med hänsyn till etnisk och religiös tillhörig- het, funktionshinder och sexuell läggning) blev det tydligt att könsdiskriminering är laglig utanför arbetslivet och högskolan. Naturligtvis kan hantering av olika diskrimineringsgrunder ske på olika sätt avseende detaljer, men att avstå från användning av samma bevisregler pga. en rädsla att det kan leda till en högre ef- fektivitet i tillämpning av lagen verkar knappast vara i närheten av en rimlig förklaring för den skilda hanteringen av olika diskrimine- ringsgrunder. SOU 2005:56 En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia (1997) När upptäckte . Catomeris, C. (2004) Det ohyggliga arvet – och främlingen genom tiderna, . (2004) Nästan välkomna – Invandrarpolitikens retorik och praktik, . DO (2004) Diskriminering av romer i - rapport från DO:s projekt om åtgärder för att förebygga och motverka etnisk diskriminering av romer. Överlämnades till Regeringen . Fredrickson, G. (2003) Rasism, en historisk översikt, Historiska media. Fryer, P. (1984) Staying - the history of black people in , Pluto. (2003) Rasrisk – Rasister, separatister och amerikanska kulturkonflikter, . Hazell, B. (2002) Resandefolket – Från tattare till traveller, . (2002a) På rätt väg? (2000) Ett odödligt sinnelag? – svensk nationell utveckling i ett komparativt perspektiv i , E (red) Etnicitetens gränser och mångfald, . (2004) Analytical Report on Legislation, for the Focal Point , , , , (2004) Bilden av De Andra i 04-10-09 , B. (1997) Förädlade svenskar – drömmen om att skapa en bättre människa, Alfabeta. (1998) Så länge vi har marker – Samerna och staten under , . (2002) Vetenskap i rasismens tjänst i: Tvärsnitt nr 2, 2002. (1989) Racism, Routledge. Montesino Parra, N. (2002) Zigenarfrågan – Intervention och romantik, Dissertations in Social Work 6. En inblick i rasism och strukturell diskriminering i historia SOU 2005:56 Nováky, G. (1990) Handelskompanier och kompanihandel –1649-1663: En studie i feodal handel, , Studia Historica Upsaliensia 159, . (1949) Nineteen eighty-four: a novel. : Secker & . Penketh, L.