sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — Modellen har styrt resursfördelningen inom försvaret på ett flexibelt och ändamålsenligt sätt. Tillämpningen av modellen kan dock förbättras, renodlas och anpassas. Utredningens principiella överväganden berörs inte av för- slag men tillämpningen kan påverkas i fråga om enskilda myndig- heter. Utgångspunkten är att finansiering och beställning, så långt möjligt, ska komma från den som använder tjänsten. Är eller regeringen den som efterfrågar tjänsten ska uppdraget finansi- eras med direkta anslagsmedel (anslag respektive anslagspost). Är det Försvarsmakten som efterfrågar tjänsten ska uppdraget finansi- eras med avgifter ur de medel som ställts till Försvarsmaktens för- fogande. Utredningen föreslår därför att verksamhet, utöver själva mönstringen, avgiftsfinansieras. Försvarsmakten kan inte påverka storleken på mönstringen och bör därför inte betala för detta. Däremot bör de särskilda krav på uttagning som Försvars- makten ställer utformas som beställningar och betalas med avgifter. bedriver en internationell verksamhet, som är av ett gemensamt intresse. är det reger- ingen som vill ha och som beställer tjänsten (genom Försvars- maktens regleringsbrev), men det är Försvarsmakten som betalar. En mera konsekvent ordning vore att regeringen ur materielansla- get anvisar anslagsmedel i regleringsbrevet till och där uttrycker sina riktlinjer och önskemål. Regeringen kan inhämta Försvarsmaktens och andras synpunkter Utredningens överväganden och förslag på inriktningen av denna verksamhet utan att regeringen för den skull överlåter till Försvarsmakten att betala tjänsten. En fortsatt och utökad användning av avgiftsfinansieringen inom försvaret ställer höga krav på Försvarsmakten att vara en bra beställare. Detta förutsätter bland annat att Försvarsmakten kan följa upp verksamheten som stödmyndigheterna bedriver. Utred- ningen noterar att Försvarsmakten har blivit en bättre beställare i vissa avseenden. Men problemen med personalrörligheten kvarstår. Beställarkompetens är något som Försvarsmakten ständigt måste arbeta med. Utredningen föreslår därför att Försvarsmakten arbe- tar kontinuerligt och systematiskt med att säkra beställar- kompetensen inom myndigheten. Detta kan innebära att strate- giska beställarfunktioner bemannas så att beställarkompetens beva- ras över tiden och att erfarenheter och problem dokumenteras löpande och systematiskt. Det senare kräver ett fungerande system för uppföljning av beställningar. har lagt ett förslag om att tjänstgöringstiden på Högkvarteret ska vara (SOU 2005:96). stödjer detta förslag. I två avseenden har utredningen funnit brister i beställar-utfö- rarmodellens tillämpning som förtjänar att uppmärksammas. Det ena gäller själva beställarprocessen som ibland tillämpas alltför generellt för att vara praktisk i det enskilda fallet. Det är en kom- plicerad process i många steg, som vid mindre beställningar borde kunna förenklas avsevärt. Utredningen föreslår därför att För- svarsmakten tillsammans med de utförande myndigheterna ser över och anpassar beställningsprocessen till arten och omfattningen av beställningarna. Beställningar på materielområdet bör, enligt utred- ningens bedömningar, kunna anpassas bättre efter vilka typer av beställningar som görs. Det andra gäller samordningsavtalen mellan försvarsmyndig- heterna. Utredningen finner att samordningsavtalen har en viktig funktion att fylla men att de har funnit brister som bör åtgärdas. I samordningsavtalen bör sålunda anges hur tvister och tolkningskonflikter mellan beställare och utfö- rare ska avgöras. att kvalitetssäkring av varor/tjänster systematiskt ska göras av utföraren att utvärdering av nytta och effekter systematiskt ska göras av beställaren Utredningens överväganden och förslag att återrapportering till beställaren av vilka prestationer utföra- ren levererat görs av utföraren att återrapportering till utföraren om vilken nytta och vilka effekter prestationerna lett till görs av beställaren. Samordningsavtalen bör också förenklas och förkortas. 7Konsekvenser av utredningens förslag Om utredningens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska ut- redningen enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisa en beräkning av dessa konsekvenser i sitt betänkande. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar för staten ska utred- ningen föreslå en finansiering. Av 15 § kommittéförordningen följer att en utredning ska göra konsekvensbeskrivningar även när förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte får några konsekvenser av det slag som avses i kommittéförordningen utom på en mindre punkt. Det gäller utredningens ovan redovisade förslag att för- stärka Försvarsdepartementets kompetens på analys-, planerings- och utvärderingsområdet (kap. 6.3.2). En viss förstärkning kan san- nolikt ske inom ramen för den befintliga organisationen. Men utredningen anser att det bör skapas utrymme för departementet att anställa ytterligare personer eller på annat sätt skaffa sig tillgång till den önskvärda kompetensen. Utredningen föreslår att kostna- den för detta () finansieras genom de be- sparingar som i sitt betänkande En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) föreslår inom Försvarsmaktens, Försvarets forskningsinstituts och För- svarshögskolans områden. Styr- och finansieringsformerna i försvaret Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Utredaren skall särskilt analysera och utvärdera –styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom för- svaret –tillämpningen av interndebitering inklusive systemet med kapi- talkostnader i fastighetsförvaltningen inom försvaret –tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret har som sin mening givit regeringen tillkänna att en utredning bör tillsättas med uppgift att analysera styr- och finansie- ringsformerna i försvaret (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137) med anledning av revisorers förslag angående styr- ningen av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7), punkten 1. har yttrat sig i ärendet (yttr. 2002/03:FöU3y). I betänkandet uttalade finansutskottet bl.a. att utskottet ansluter sig till försvarsutskottets uppfattning att styr- och finansierings– formerna i försvaret bör analyseras och utvärderas. Granskningen bör omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning ska kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst för den lokala nivån inom Försvarsmakten. Utskottet anför också att frågeställningarna i vissa fall är relaterade fastighetsreform och har paralleller inom t.ex. universitetsområdet. ansluter sig i sitt yttrande till revisorernas och flertalet remissinstansers uppfattning att bör uppdra åt regeringen att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret, enligt revisorernas förslag 1. Enligt utskottets mening bör denna granskning ta ett helhetsgrepp, dvs. den bör omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. Utskottet bedömer att nuvarande ordning inte är tillfredsställande, vilket begränsar möjligheter att utöva sin finansmakt enligt regeringsformen. anför också att det har uttalat sig specifikt om systemet med kapitalkostnader för försvarets fastigheter (bet. 1999/2000:FöU2 s. 187–188). Enligt utskottets mening har tillämpningen av kapitalkostnader gett flera positiva effekter, bl.a. att kostnaderna för lokaler och mark gjorts synliga. Emellertid har, enligt utskottet, tillämpningen lett till målkonflikter och incitament till felaktiga investeringsbeslut. anför även att det i ett granskningsförslag till revisorer, , pekat på att besluten om verksamhetens omfattning och närmare inriktning för de upp- dragsfinansierade myndigheterna har flyttats från regeringen och till Försvarsmakten. Utskottet ställde därför frågan om och regeringens möjligheter till insyn, styrning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten inom Försvars- makten – sammantaget – har försvagats. har, i anslutning till sitt ställningstagande ifråga om bemyndigande för anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forsk- ning och utveckling med anledning av regeringens proposition om tilläggsbudget 2 för , givit tillkänna att den tidigare begärda utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret skall tillsättas skyndsamt (bet. 2003/04:FiU11, rskr. 2003/04:47). anser att det kan finnas anledning för utredningen att närmare analysera hur Försvarsmakten kunnat hamna i en situation där man riskerat att överskrida det av givna bemyndigandet. Styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet m.m. Från /94 genomfördes den reform som innebar att största delen av den verksamhet som bedrivs av de s.k. total- försvarsgemensamma myndigheterna till stöd för Försvarsmakten övergick från att vara anslagsfinansierad och direktstyrd av stats- makterna till att vara uppdragsstyrd och därmed avgiftsfinansierad. Reformen genomfördes på förslag av utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO). De myndig- heter som helt eller till stora delar styrs på detta sätt är (), (), Försvars- högskolan (FHS) (), samt – utanför politikområdet totalförsvar, men med funktionellt sett samma relation till försvarsmakten – (). Även () lämnar stöd till Försvarsmakten, men detta stöd är huvudsakligen anslagsfinansierat. Propositionen 1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten och ställningstagande i samband med denna (bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269) utgör också en grund för styrningen av Försvars– makten och av stödverksamheter som bedrivs av andra myndig– heter. Genom reformen infördes en i viktiga avseenden annorlunda form av styrning av den berörda verksamheten. En beställar- utförarrelation skapas mellan den uppdragsgivande myndigheten och den myndighet som utför avgiftsfinansierad stödverksamhet. Syftet är att den genomförda verksamheten skall avspegla beställa- rens behov på ett mera direkt sätt än vad som är fallet vid anslags- finansierad verksamhet. Vid styrning genom avgiftsfinansierade uppdrag finns tre olika styrrelationer: mellan regeringen och den beställande myndigheten, mellan regeringen och den utförande myndigheten, samt mellan den beställande och den utförande myndigheten. Vilken stödverksamhet som skall utföras bestäms primärt av regeringen genom anslag och verksamhetsmål som ställs till den beställande myndigheten. Verksamhetens effekter skall i konsekvens därmed återrapporteras av den beställande myndighe- ten (i enlighet med de återrapporteringskrav som ställs på den). I förhållande till den utförande myndigheten utövar regeringen s.k. ägarstyrning (eller organisationsstyrning) vilket , såvitt gäller upp- dragsstyrd verksamhet, främst innebär ansvar för att följa upp pro- duktivitet (inre effektivitet) och organisationens långsiktiga ut- veckling. Avgifterna skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, vilket innebär att verksamheten över tiden skall ge noll- resultat. Den beställande myndigheten styr verksamheten genom de uppdrag den lämnar till den utförande myndigheten. Detta stäl- ler krav på s.k. beställarkompetens, vilket innebär förmåga att spe- cificera sina krav och att utvärdera effekterna av den utförda verk- samheten. (Kravspecifikationer kan behöva utvecklas i dialog med den utförande myndigheten för att utnyttja dennas sakkunskap inom området). Mellan Försvarsmakten och de utförande myndig- heterna finns samordnings- eller ramavtal. Beställaren kan också ha en roll när det gäller att utvärdera utförarens prestationer och pris- sättning. Detta kan kräva stöd i form av anvisningar från regeringen. Regeringen har tillsatt flera utredningar som rör de utförande myndigheternas avgiftsfinansierade verksamhet. Regeringen beslutade om en översyn av . Översynen skulle bl.a. mot bakgrund av regeringens ansvar för att följa upp produktivitet och effekti- vitet, avse verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen lämnade sitt betänkande (SOU 2002:39). Regeringen beslutade om en översyn av Total- , i första hand för att utvärdera myn- dighetens resursutnyttjande och organisation. Uppdraget skall redovisas . Regeringen beslutade om en översyn av Total- i syfte att utvärdera myndighetens verksamhet och resursutnyttjande och lämna förslag om eventuella föränd- ringar avseende organisation och resursutnyttjande. Uppdraget slutredovisades (SOU 2004:5). Regeringen beslutade om en översyn av Försvars- högskolan. Utredaren skall bl.a. utvärdera regeringens och upp- dragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan, Försvarshögskolans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande samt uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompe- tens och forskning som Försvarshögskolan tillför dem. Uppdraget skall redovisas . Regeringen beslutade vidare om en översyn av . Utredaren skulle bl.a. värdera den över- gripande inriktningen av verksamheten vid och föreslå vilka uppgifter myndigheten bör ha , värdera den nuvarande organisationen i stort vid och lämna förslag till eventuella förändringar och utreda lämplig- heten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid myndigheten lik- som formerna för avgiftsfinansieringen. Uppdraget redovisades (SOU 2003:30). Regeringen beslutade dessutom att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utreda frågor om hyres- sättning av ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universi- tets- och högskoleområdet. Kommittén skall dels genomföra en fortsatt översyn av hyressättningen av ändamålsfastigheter, dels se över tillämpningen samt konsekvenserna av hyressättnings- principerna för ändamålsanpassade lokaler inom nämnda områden. Inom Försvarsmakten finns ett kund/leverantörsförhållande mellan de olika förbanden som innebär att ett interndebiteringssystem tillämpas för olika tjänster. Ett interndebiteringssystem tillämpas också vad avser försörjning med ammunition, reservdelar och drivmedel i förbandsverksamheten. Vidare finansieras Försvars- maktens logistik (Försvarsmaktens underhålls- och stödorganisa- tion) genom interndebitering. I interndebiteringssystemet ingår också fastighetskostnader. Utredaren skall analysera och utvärdera styr- och finansierings- former i det militära försvaret. Granskningen skall omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur och regeringens tillsyn, styrning och uppföljning ska kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst för den lokala nivån inom Försvarsmakten. Utredaren skall härvid särskilt analysera och utvärdera styr- ningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret. Bl.a. skall uppmärksammas beställarkompetens i olika hänseenden inom Försvarsmakten, och frågan om Försvarsmaktens möjligheter att utvärdera prestationer och prissättning. Utredaren skall också pröva hur uppdragsverksamhetens mål bör vara formulerade och vilka kompletterande resultatindikatorer som kan användas för att skall kunna följa upp verksamheten. Utredaren skall även särskilt analysera och utvärdera intern- debiteringssystemet inom försvarsmakten inklusive tillämpningar av systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen med avseende på den incitamentsstruktur detta system skapar. Utreda- ren bör härvid beakta erfarenheter från andra offentliga organisa- tioner, näringsliv m.fl. Utredaren bör också analysera och redovisa i vilken utsträckning systemet med kapitalkostnader överens- stämmer med de förslag till principer som lämnas av utredningen om hyressättning av ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Utredaren skall dessutom analysera och utvärdera tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret samt formerna för redovisning av bemyndiganden till riksdag och re- gering. Jämförelse bör göras med tillämpningen av bemyndigande system vid andra myndigheter inom den statliga sektorn. Utredaren skall också ge förslag till sådana förbättringar som ut- värderingen ger anledning till. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med de berörda myn- digheterna och med de pågående utredningarna av och Försvarshögskolan. Utredaren skall beakta resultaten av de genomförda översynerna av Försvarets materiel- verk, och . Utreda- ren bör också beakta eventuella utskottsbetänkanden från försvars- eller finansutskottet i hithörande frågor. Statskontoret och Ekonomi– styrningsverket skall biträda utredningen enligt överenskommelser med utredaren. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagar– organisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Till sitt förfogande skall utredaren ha en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren skall fortlöpande in– formera representanterna om resultatet av utredningsarbetet. Där- utöver skall utredaren bereda dem tillfälle att kontinuerligt till honom eller henne komma med synpunkter på det som fram- kommer under utredningen. Redovisning av uppdragetUtredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den Tilläggsdirektiv till utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret (Fö 2004:02) Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om styr- och finansieringsformerna skall överväga hur 1.budgeten och resultatvärderingen, i första hand inom det militära försvarets område, bör utvecklas vad avser målformule- ring, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat. 2.systemet med beställningsbemyndiganden bör utvecklas ge- nom att informeras om vilka materielobjekt, med där- till knutna objektsramar, som ingår i bemyndiganderamen för materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling så att sambandet mellan anslag, bemyndiganderam och investerings- plan blir tydligt. Utredningen skall beakta vad försvarsutskottet har anfört om dels mål, kostnader, anslag och resultat, dels försvarsmateriel och beställningsbemyndiganden i betänkandet Styrningen av det militära försvaret (bet. 2003/04:FöU6). Regeringen beslutade om direktiv för en utredning om styr- och finansieringsformerna i försvaret (Dir. 2004:12). Utredningen skall enligt direktiven analysera styr- och finan- sieringsformer i det militära försvaret. Granskningen skall om- fatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som läm- nar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur och regeringens tillsyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effek- tivitet, inte minst på den lokala nivån inom Försvarsmakten. Utredningen skall särskilt analysera och utvärdera –styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret –tillämpningen av interndebitering inklusive systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen inom försvaret –tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret. har som sin mening givit regeringen tillkänna (bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194) att utredning- ens direktiv bör kompletteras i två avseenden. Utredningen om styr- och finansieringsformer i försvaret bör ges tilläggsdirektiv avseende vad utskottet anfört om mål, kostnader, anslag och resultat inom det militära försvaret. Utskottet har vid upprepade tillfällen tagit upp behovet av att målen och resultaten av verksamheten inom totalförsvaret for- muleras på sådant sätt, t.ex. i budgetpropositioner, att ges förutsättningar att utöva den i regeringsformen fastslagna finansmakten samt för att styra verksamhetens inriktning samt kontrollera resultatet och dess effekter. uttrycker uppfattningen att målformule- ringar och resultatbedömningar bör kopplas ihop med budget- förslagen och ses som en helhet för att den ekonomiska styr- ningen av staten skall kunna förverkligas. Utskottet anser att budgeten och resultatredovisningen, inom i första hand det militära försvarets område, bör utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat. Det bör i sammanhanget även redovisas hur vissa s.k. nyckeltal kan få ökad användning och bidra till en relevant resultatuppföljning. Utskottet framhåller att bör ägna större uppmärk- samhet än åt resultatet av produktionen inom Försvars- makten, dvs. åt krigsförbanden och vilken effekt, säkerhets- politiskt och militärt, som uppnås av dessa för olika nationella och internationella behov . Det bör därför övervägas om den utvecklade kostnadsredovisning som utskottet efterlyser kan omfatta de olika krigsförbanden. Utredningens uppdrag bör vidare kompletteras med hänsyn till vad försvarsutskottet anfört om försvarsmateriel och beställ- ningsbemyndiganden. Utskottet anser att det nuvarande systemet med s.k. objekts- ramar har varit informativt och ändamålsenligt men bör utveck- las genom att informeras om vilka materielobjekt m.m. som ingår i bemyndiganderamen för materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling så att sambandet mellan anslag och bemyndiganderam blir tydligt. Det bör även gå att jämföra anslag och bemyndiganderam med investeringsplanen. Riks- dagen ges därmed möjlighet att i budgetberedningen ta ställning till större projekt. Utredaren bör beakta de förändringar i styrningen av det militära försvaret som kan bli en följd av den planerade propositionen om nytt försvarsbeslut och den kommande budgetpropositionen. Utredaren skall lämna en delredovisning av uppdraget i vad avser tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret samt formerna för redovisning av bemyndiganden till riksdag och regering . Försvarsstyrning i , , och - en jämförande studie Studien i , , och har utarbetats inom ramen för Försvarsstyrningsut- redningen. Utredningens uppgift är att utvärdera styr- och finansier- ingsformerna i försvaret. För att få underlag till sina överväganden om styrningen av det svenska försvaret har utredningen ansett det angeläget att studera hur några med oss jämförbara länder styr sina försvarsmakter. Studien har gjorts av , expert i utredningen. Utredningen har haft intervjuer, samtal och kontakter med de svenska försvarsattachéerna i de fyra länderna, dessas försvars- attachéer i och företrädare för respektive försvars- departement och försvarsmakt. Vi har också fått ta del av visst material från den ännu inte publicerade studien att reformera ett försvar av , som bland annat tar upp några aspekter på styrning utifrån ett internationellt jämförande perspektiv. Utan dessa personers tillmötesgående hade det inte varit möjligt att genomföra vår studie. 2.Olika sätt att styra statsförvaltningen216 Den politiska nivåns befogenheter och ansvar. 216 Förhållandet mellan politik och förvaltning. 3.Korta fakta om försvaret i de studerade länderna217 4.Styrningen av försvaret i 219 Så styrs den danska statsförvaltningen219 Korta fakta om det danska försvaret...219 Så styrs det danska försvaret...219 Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer..219 Mål och inriktning.226 Resultatkontrakt....232 Ekonomistyrning...233 Uppföljning och utvärdering... 235 För- och nackdelar236 5.Styrningen av försvaret i ..239