sou · GTB323d2 · 2006-01-01 00:00:00 — den relativa minskning som följer av förslaget, utgör fossilt material (företrädesvis plast och gummi). Det görs också antaganden om att 53 procent6 av det insamlade materialet (plasten och gummit) materialåtervinns och används i nya produkter och att materialåtervinningen av plast medför 1,4 gånger lägre utsläpp av koldioxid (när återvunnen plast ersätter jungfrulig plast)7. 5I bedömningen ingår inte en analys av förändrad miljöpåverkan som kan följa av en ökad omfattning av andra avfallsbehandlingsmetoder, såsom t.ex. en ökad biologisk behandling. 6Strömberg et al (2004) Återvinning av plast – en översiktlig analys, , industriteknik, på uppdrag av Återvinningsindustrierna. 7Baserad på relativ jämförelse mellan produktion av hårdplast (HDPE) från jungfrulig- respektive återvunnet material. Miljövinsterna kan vara ännu större för andra plaster. Framför allt det första antagandet om att av det utsorterade materialet utgör plast är måhända något för försiktigt. Positiva miljövinster kan också förväntas av den resterande utsorterade delen om , där bland annat papper och lätt nedbrytbart biologiskt material kan förväntas återfinnas. Antagandet om kan möjligen också ses som försiktigt. Om det genom utredningens förslag riktas ytterligare fokus mot återvinning av fossila material, kan detta öka kvaliteten på utsorteringen och därmed öka materialåtervinningsgraden. (Se nedan om en kommentar om effekten av dessa antaganden.) I beräkningen av koldioxidreduktioner som följer av en relativ minskning av avfallsförbränningen bör också beaktas de utsläpp som ersättningsbränslet medför. I beräkningen som redovisas i tabell 9.3 antas att det är biobränsle (koldioxidneutralt avseende fossilt koldioxid) som är ersättningsbränsle. Den eventuellt lägre förbränningen, som en följd av utredningens förslag, i anläggningar som inte ingår i Profus analys ingår inte i nedanstående konsekvensbedömning. Således torde uppskattningarna av miljökonsekvenserna i tabellen nedan i detta perspektiv vara något i underkant. Det kan också noteras att de högre kostnaderna för förbränning av fossilt kol som följer av utredningens förslag kan påverka materialåtervinningen negativt i vissa branscher. Detta gäller exempelvis vätskekartongsåtervinningen, vilken får ökade kostnader för förbränning av det s.k. plastrejektet. Beträffande eventuella förändringar av utsläpp från transporter antas dessa vara noll. Det finns framför allt två skäl till detta. (1) Det finns redan existerande, om än i olika utsträckning, sortering i hushållen. Därför bedöms extra sortering i hemmet inte medföra ökade transporter. Det kan till och med vara så att de kan minska som en följd av ökad fastighetsnära sortering. En uppskattning av detta har dock inte gjorts. (2) Vad gäller industrins avfall, som går till extern förbränning, påverkar utredningens förslag inte antalet transporter, utan snarare att det blir fler transporter av rent plastavfall och färre transporter med övrigt industriavfall. Den totala avfallsmängden från industrin bedöms inte påverkas av utredningens förslag. , H (2002) Miljöfördelar med återvunnet material som råvara, 2002:1 Producerad för Återvinningsindustrierna av , tabell 1 s. 7. Lägre utsläpp av koldioxid I tabell 9.3. nedan redovisas de reduktioner av koldioxidutsläpp som följer av mindre avfallsförbränning, jämfört med om utredningens förslag inte realiseras. Nedan redovisas sedan också den betydelsefulla minskning av koldioxidutsläppen som följer av en övergång till effektiv kraftvärme, vilket förväntas följa av den skattenedsättning som ges till kraftvärme inom ramen för LSE. Lägre koldioxidutsläpp genom mindre förbränning av avfall med fossilt kolinnehåll i avfallsförbränningsanläggningar Avfall (ton) Minskad förbränning totalt (0,04 x 5 100 000). Mängden plast och gummi av det avfall som inte går till förbränning (204 000 x 0,14). CO2 (ton) förbränning (28 560 x 2,86). CO2 (ton) Minskad CO2 genom ökad materialåtervinning, ett kilo återvunnen plast medför 1,4 nuvarande system medför materialåtervinning. CO2 (ton) Utsläpp av CO2 genom förbränning av det plastrejekt som inte lämpar sig för materialåtervinning, . reduktion (ton) Utredningens förslag medför en förväntad minskning av förbränning och därmed också av minskade koldioxidutsläpp om , utan hänsyn taget till styrningen mot effektiv kraftvärme. Dessa siffror kan sättas i relation till totala utsläpp. Det kan då i första hand noteras att avfallsförbränning totalt sett står för en relativt liten andel av totala utsläpp av växthusgaser (eller ca koldioxidekvivalenter av totalt ca ). Trenden är att ut- släppen av metan från deponier från avfallssektorn minskat kraftigt, medan utsläppen från förbränning ökat något. Totalt sett har dock utsläppen av växthusgaser från avfallssektorn minskat. De kan dock ses som relevanta, sett ur ett svenskt klimatpolitiskt Siffrorna kan exempelvis sättas i relation till utsläppen av koldioxidutsläpp från privatbilismen. Om en personbil i genom- snitt förbrukar motsvarande bensin , medför detta koldioxidutsläpp per personbil och år (x /liter=3,). Siffran motsvarar då de koldioxid- utsläpp som cirka 19 000 personbilar släpper ut . Ovanstående bedömning av minskade koldioxidutsläpp avser bara de som förväntas följa av ökad utsortering och minskad förbränning av plast. I det fall som det även sker en ökad utsortering av andra material, vilket får anses vara förväntat bland annat med tanke på Profus konsekvensanalys (se bilaga 5), genererar detta också reduktioner av koldioxidutsläpp. Dessa har inte kvantifierats, men kan vara viktiga att följa upp vid en utvärdering. Lägre utsläpp av koldioxid i ett globalt perspektiv genom kraftvärmebeskattningen Utredningens förslag innebär också, som nämnts ovan, en från energi- och klimatpolitisk synpunkt väl motiverad styrning mot effektiv kraftvärme. Denna styrning förväntas ge ett betydande bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser. Om man räknar med att tillkommande anläggningar har en elverkningsgrad om medför detta per Mton avfall. Om 1 Mton avfall förbränns i kraftvärmeverk i stället för i hetvattenpannor fås från avfallet. Om detta ersätter kolkondens medför detta 0,75 Mton lägre koldioxidutsläpp. Till detta kommer att det som blir el av avfallet inte blir värme utan ersätts med biobränsleeldad kraftvärme som på det frigjorda värmeunderlaget ger el och ger ytterligare 0,35 Mton lägre utsläpp av koldioxid. Totalt kan detta då summeras till drygt 1 Mton lägre koldioxidutsläpp per Mton avfall som blir KVV i stället för HVC. Hela utsläppsminskningen om cirka 1 Mton får dock förväntas ske utanför . 8 De i förväntade utsläppsreduktioner är känsliga för de ovan nämnda antagandena. I det fall som utsorteringen av fossilt material ökar, blir också utsläppsreduktionerna av koldioxid större. Vid ett antagande om att av det utsorterade materialet är plast, ökar utsläppsreduktionen och uppgår då till koldioxid. Om dessutom andelen av den utsorterade plasten materialåtervinns till i stället för det antagna stiger siffran ytterligare till . Storleksmässigt kan 1 Mton koldioxid jämföras med nationella klimatmål som är av cirka 60 Mton koldioxid, dvs. cirka 2,5 Mton. Varje Mton avfall till KVV istället för HVC ger alltså i energisystemet en minskning av koldioxidutsläppen som uppgår till av det nationella klimatmålet. Siffran 1 Mton avfall får också anses rimlig, i alla fall allteftersom ny- och reinvesteringar i avfallsförbränningsanläggningar görs som en följd av skattenedsättningen för kraftvärmeproduktion. Detta betyder också att utsläppsminskningarna som nämndes ovan om trots sin relativa storlek är små i förhållande till de utsläppsreduktioner av koldioxid som kan förväntas av en övergång till att avfall i större utsträckning förbränns i kraftvärmeverk (även om denna som nämnts förväntas ske utanför ). Vad gäller övriga utsläpp kan dessa också sättas i relation till de totala utsläppen av respektive utsläpp, och det kan då noteras att andelen utsläpp från avfallsförbränning överlag är relativt små. Svaveloxidutsläppen från avfallsförbränning utgör av de totala utsläppen i och motsvarande siffra för kväveoxider är 0,8 procent9. Beträffande utsläppen av tungmetaller och dioxiner är dessa även i små doser, och i fallet dioxiner ytterst små doser, farliga för miljö (och hälsa). De utsläppsförändringar som kan förväntas genom utredningens förslag är dock så pass små, jämfört med de totala utsläppen av dessa ämnen, att dessa inte kan anses miljörelevanta i denna konsekvensanalys. Alla svenska anläggningar uppfyller dessutom redan villkoren för samtliga miljörelevanta parametrar, med undantag för vissa avvikelser beträffande bland annat kolmonoxid.10 Till det ovan sagda kan läggas att, eftersom den minskade energiproduktionen får förväntas ersättas av något annat bränsle, och givet att man inte nyttiggör värme, kommer sannolikt utsläpp av övriga ämnen (dvs. förutom koldioxid) att öka någon 9Svensk Avfallshantering , från , s. 15 jämfört med officiell statistik (). 10För gamla anläggningar börjar kraven enligt avfallsförbränningsdirektivet genom avfallsförbränningsförordningen gälla . Konsekvenser av förslagen SOU 2005:23 annanstans i energisystemet, oberoende av vilket bränsle som används. Askan och rökgasreningsprodukterna från avfallsförbränning innehåller miljögifter, ju mindre avfall som förbränns desto mindre mängd sådant behöver deponeras (efter förbränning av blandat avfall återstår som måste deponeras). Om utredningens förslag minskar den totala förbränningen med (dvs. jämfört med att inte förslaget genomförs), medför detta en minskad mängd som går till deponi som uppgår till . Dessa siffror kan ställas i relation till deponeringen av avfall från energiutvinningen som uppgick till . Som framgått ovan innebär förslaget betydande reduktioner av koldioxidutsläpp. Dessa följer från stimulansen av produktion av effektiv kraftvärme som ges av nedsättningen av energi- och koldioxidskatt inom ramen för LSE samt genom att förbränningen av fossilt kol i avfall minskar och att materialåtervinningen ökar. I tabell 9.4 visas sammanfattande och övergripande bedömningar av utredningens förslag i förhållande till olika politiska mål. SOU 2005:23 Konsekvenser av förslagen Förslaget i förhållande till politiska mål Genom skatt på avfall som förbränns får alternativa behandlings- metoder en förbättrad konkurrenssituation. från den brännbara fraktionen innebär en stimulans till ökad Genom högre priser för omhändertagande av avfall med fossilt ursprung verkar detta som ett incitament till lägre användning av dessa material och på så sätt till lägre produktion av fossilt avfall. Genom minskad förbränning, minskar också mängden aska som En skatt på avfall med fossilt ursprung höjer priset på förbränning av detta material. Detta verkar som ett incitament till mindre fossil avfallsförbränning genom ökad materialåtervinning. Styrningen till effektiv kraftvärmeproduktion kan medföra avsevärda utsläppsreduktioner. Ett infogande av fossilt avfall i energibeskattningen tar bort den skattesubvention som detta avfall har gentemot andra bränslen för uppvärmningsändamål. Ett inlemmande av allt fossilt kol i energibeskattningen medför en stimulans till effektiv elproduktion vid avfallsförbränning genom skattenedsättning för effektiv kraftvärmeproduktion. Användande av befintliga nedsättningsregler i energibeskatt- ningen ger en god funktion med hänsyn taget till villkoren för konkurrensutsatt verksamhet. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i be- tänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). 9.4.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och offentlig service Den ökade kostnaden för förbränning av avfall med fossilt ursprung (däck, gummi, plaster m.m.) förväntas övervältras på avfallslämnarna genom höjda mottagningsavgifter hos förbrän- ningsanläggningarna. Detta förväntas i sin tur påverka nivån på renhållningsavgifterna, vilka fastställs av kommunerna och tas ut av fastighetsägarna. Dessa avgifter skall sedan finansiera omhänder- tagande av avfallet. Renhållningsavgifterna får inte vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna, inklusive t.ex. administrativa kostnader. Avfallsförbränningsanläggningar som tar emot kommunalt avfall och blandat industriavfall kommer att behöva införa en avgiftsökning för att täcka de ökade skattekostnaderna. Kommunernas renhållningsavgifter förväntas öka med mellan 3– om inte kommunen agerar för att undvika den ökade kostnaden genom att exempelvis verka för att öka utsorteringen (genom anpassade återvinningsstationer, fastighetsnära sortering m.m.) av plastförpackningar som omfattas av producentansvaret, införa utsortering av andra plastfraktioner eller på annat sätt minska mängden avfall som lämnas till förbränning. Ett exempel på en kompletterande åtgärd på nivå, som sannolikt skulle öka styreffekten avseende ökad utsortering av plast samt stärka trovärdigheten för samhällets miljöambitioner är att de kommunala återvinningscentralerna (finns vanligen en i varje kommun) tillhandahåller en container för plast (exkl. förpackningar). Genom detta blir det möjligt för allmänheten att lämna plast till materialåtervinning (pulkor, trädgårdsmöbler m.m.). Därefter kan detta material säljas eller lämnas till någon återvinnare. 9.4.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Om kostnaden för omhändertagande av avfall ökar kan det finnas en risk att kvittblivning av avfall görs utanför de tänkta/planerade systemen, exempelvis i form av olaglig deponering, förbränning utan tillstånd, m.m. Icke önskvärd kvittblivning är i viss mån ett problem. Exempelvis finns risk att dåligt skötta komposteringsanläggningar i praktiken kan ses som förtäckta deponier. Detta torde vara fallet om material som går till kompostering innehåller ämnen som antingen försvårar komposteringsprocessen eller gör att kompost- materialet inte kan finna en avsättning (t.ex. som växtnäring) p.g.a. för höga halter av giftiga ämnen. Ett möjligt sätt att utreda detta är att se om avsättningen av slutprodukterna är av god kvalitet och av rimliga mängder i förhållande till den behandlade mängden. Utredningen gör också bedömningen att behandling av farligt avfall tas på stort allvar och att de kvarstående problemen med gifter i kretsloppen, vilka är relativt stora, sällan får anses ske med brottsligt uppsåt, utan ofta är ett resultat av otillräcklig kunskap eller avsaknad av tillräckliga resurser att handha det farliga avfallet på tillbörligt vis. Kostnadsökningarna för hushållen uppgår till mellan 30–per hushåll och år och torde därför inte vara ett skäl för att göra sig kvitt avfallet utanför de planerade systemen i syfte att undvika skatt. För aktörer med stora mängder avfall kan den föreslagna skatten medföra stora kostnadsökningar, och därmed incitament att söka sätt att undvika skatten. Utredningen utgår dock från att dessa aktörer gör detta inom lagens ramar och i enlighet med skattens syfte. Om olaglig dumpning kan förväntas, eller om detta visar sig vanligt får en ökad kontroll anses vara befogad. 9.4.3Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Enligt den s.k. SimpLex-förordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall nya reglers effekter för små företag analyseras. Ett infogande av fossilt avfall i LSE innebär att avfallsförbränningsanläggningar, samt vissa samförbrännings- anläggningar inom industrin blir skattepliktiga. Antalet skatte- pliktiga är relativt litet (ca 60 stycken) och det är i regel alltid fråga om stora företag/anläggningar med befintliga rutiner för inrapportering av skatt. Skatten innebär också kostnadsökningar för de företag som har fossilt avfall som går till förbränning, eftersom avfalls- hämtaren förväntas ta ut en högre avgift p.g.a. skatten. Detta kan föranleda ett behov av informationsinsatser, investeringar i nya sorteringsrutiner i syfte att påverka sin egen produktion av fossilt avfall. Dessa eventuella insatser och investeringar tar tid och kostar pengar i form av exempelvis köp av olika tjänster, sorteringskärl m.m. I vissa fall kan kostnadsökningar som en följd av den föreslagna skatten påverka konkurrensförutsättningarna i betydande utsträck- ning. I synnerhet kan detta förväntas gälla företag med små resurser och små möjligheter till förändrade produktionsmönster, vilka har relativt stora mängder fossilt avfall som inte kan gå till materialåtervinning eller där det inte finns möjlighet att minska produktionen av fossilt avfall. Ovan nämnda insatser och investeringar kan också medföra positiva effekter, exempelvis genom att det i vissa fall kan vara lönsamt för företagen att sälja sitt fossila avfall till återvinnare. En ökad utsortering av plastmaterial utgör också ett incitament för nyetableringar inom återvinningsindustrin. I samband med att fossilt avfall blir skattepliktigt kan det finnas ett behov av att peka på vilka möjligheter det finns att påverka sina kostnader för omhändertagande av fossilt avfall, och i vilken mån det går att minska den (övervältrade) skattekostnaden. Ökade krav på källsortering av hushållens avfall medför ofta en ökad arbetsinsats från hushållen i form av rengöring av förpack- ningar, sortering och tid för att lämna det sorterade avfallet vid återvinningsstationer. I det fall kvinnor utför en större del av källsorteringen som en del av hushållsarbetet11 kan dessa krav medföra att kvinnors tid för hushållsarbete ökar ytterligare. 11 Enligt () undersökning om tidsanvändning Tid för vardagsliv, Kvinnors och mäns tidsanvändning 1990/91 och 2000/01 står att finna att kvinnor ägnar dubbelt så mycket tid som männen till hushållsarbete. En skatt på förbränning av avfall genom att den fossila delen av avfallet infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi såsom ett skattepliktigt bränsle bedöms kunna införas . Tidpunkten, , för ikraftträdande skall ses i ljuset av den nödvändiga statsstödsprövningen av förslaget. Erfarenhetsmässigt tar kommissionens behandling av en ansökan om statsstödsgodkännande minst sex – . I sammanhanget kan också beaktas att kommunernas renhållningsavgifter, enligt , skall vara årlig och periodisk. Renhållningsavgifterna fastställs vanligen i samband med Kommunfullmäktiges beslut av kommunens budget /december året före avgiftsåret. Det kan också finnas vissa fördelar om ikraftträdandet kan samordnas med det pågående arbetet med en reformering av näringslivets energibeskattning. Beträffande den förväntade styrningen av den föreslagna skatten är denna sannolikt mindre beroende av tidpunkt för ikraftträdande. När berörda aktörer får kunskap om att en skatt på avfall som förbränns är under beredning kommer detta antagligen påverka beteenden. Utredningen gör därför bedömningen att förändringar, som har betydelse för ökad utsortering av skattepliktigt material, även kommer ske innan skatten införs. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi Paragrafen hänvisar till bestämmelser vari de bränslen anges som energiskatt och koldioxidskatt skall betalas för. Bestämmelsens första stycke kompletteras nu med hänvisningar till den nya 2 kap. 4 a § i vilken det framgår att energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på innehållet av fossilt kol i avfall som förbrukas för uppvärm- ningsändamål. Paragrafen är ny och innehåller en definition av kraftvärme- anläggning som inkluderar ett krav på högeffektiv kraftvärme. Härigenom kommer bestämmelsen i 6 a kap. 3 § om skattebefrielse vid kraftvärmeproduktion, av energiskatten och av koldioxidskatten, endast att vara tillämplig om den enskilda kraftvärmeanläggningen uppfyller kraftvärmedirektivets1 krav på högeffektiv kraftvärme. Såvitt utredningen erfarit är detta också något som (N 2003:03) stöder och kan förväntas stå bakom i sitt slutbetänkande som skall lämnas . Förändringarna i kraftvärmebeskattningen disku- teras utförligt i avsnitt 6.7 ovan. 1 och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EG (EUT L 52, 21.2.2004, s. 50). Första stycket kompletteras med en hänvisning till 2 kap. 1 a §. Ändringen har inte samband med utredningens förslag om att foga in den fossila delen av avfallet i energibeskattningen. Utredningen har emellertid under författningsarbetet uppmärksammat att nämnda komplettering synes ha förbisetts i samband med att råtall- oljan av energipolitiska skäl började beskattas med energiskatt (prop. 1998/99:26) och föreslår därför ändringen i detta samman- hang. Paragrafen är ny. Genom första stycket kompletteras bestämmel- serna i 2 kap. 1, 1a och 3–4 §§ om skattepliktens omfattning med att ange att energiskatt och koldioxidskatt även skall betalas för innehållet av fossilt kol i avfall, under förutsättning att avfallet för- brukas för uppvärmningsändamål. Med avfall jämställs här även andra materials innehåll av fossilt kol. Detta innebär bland annat att det saknas anledning att föra in en avfallsdefinition i lagen. Utred- ningens överväganden kring hur den skattepliktiga produkten skall definieras framgår vidare under avsnitt 6.2 ovan. Det huvudsakliga skälet till att skatteplikten knutits till användningen som bränsle och inte till avfallet som produkt är naturligtvis att avfall som sådant inte är ett naturligt bränsle på samma sätt som t.ex. eldningsolja, utan att det kan bli föremål för flera olika behand- lingsmetoder, varav förbränning endast är en. Om skatteplikten i stället knyts till avfallet som produkt skulle detta innebära att en hel del avfallsbehandlare tvingades hantera skattepliktiga produkter även om dessa produkter aldrig skulle komma att beläggas med skatt, t.ex. på grund av att de materialåtervinns. I andra stycket anges tillämpliga skattesatser för energiskatt och koldioxidskatt. Hur dessa beräknats framgår av avsnitt 6.4 ovan. I tredje stycket anges att något skatteuttag inte skall ske om andelen fossilt kol understiger en viktprocent. Som skäl för bestämmelsen menar utredningen att det inte är motiverat att beskatta avfallsfraktioner som endast innehåller en obetydlig mängd fossilt kol. Härför talar dels att skatten vid så låga viktprocent uppgår till förhållandevis små belopp, dels att det kan antas vara förenat med praktiska fördelar i uppbörds- och kontroll- förfarandet. Fraktioner med en obetydlig andel fossilt kol kommer således att vara skattefria. I andra stycket punkten 1 byts 4 kap. 12 a § första stycket 3 a eller b ut mot 4 kap. 13 § första stycket 3 a eller b. Ändringen sker till följd av att beteckningen på 4 kap. 12 a § byts ut mot 4 kap. 13 § för att ge utrymme till en ny 4 kap. 14 §. I paragrafen regleras den indexuppräkning av skattesatser som sker . Genom tillägg i första stycket av en hänvisning till den nya 2 kap. 4 a § åstadkoms att indexuppräkning skall gälla även för den nya skattepliktiga produkt som införs. Eftersom den nya skattepliktiga produkten inte endast omfattar det fossila innehållet av kol i avfall, utan även i andra material kan torv oavsiktligt komma att bli en skattepliktig produkt. Detta är i viss mån avhängigt av om torv anses innehålla fossilt kol eller inte. I förhållande till kol och olja är kolet i torven betydligt yngre. har vidare gjorts till ett certifikatberättigande bränsle i elcertifikat- systemet, bland annat med motiveringen att det är långsamt för- nyelsebart.