sou · GTB3112 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är således inte en särskilt stor andel av alla förslag som väcks och interpellationer och frågor som ställs som kan relateras till frå- gor som rör mångfalden i befolkningen. När det gäller hur initiati- ven och övriga frågor fördelar sig över femårsperioder uppträder intressanta mönster. Variationen är inte särskilt stor när det gäller mängden initiativ och övriga frågor. väcks fler initiativ till antalet än under senare perioder, med undantag för den senaste perioden. Flera av de motioner som läggs fram kan hänföras till hemspråksreformens genomförande . Ledamoten bakom flera motioner har en yrkesmässig koppling till frågan, vilket sannolikt utgör en drivkraft bakom framställandet av motioner rörande hemspråk. Närheten statliga invandrarpolitiska proposition gör att invandrarrelaterade frågor är aktuella , trots att andelen utrikes födda i knappt ökar. Angående det huvudsakliga innehållet i de initiativ som läggs fram 1985–1994 dominerar flyktingfrågor och en viss tyngdpunktsförskjutning från invandrarpolitiska spörsmål till flyktingmottagningsfrågor sker. sker en formaliserad mottagning i kommunen och flyktingfrågorna står i fokus i den nationella debatten. ändras tyngdpunkten ytterligare något och frågor rörande integration av flyktingar i relation till arbetslöshet och segregering tenderar att ta över. Initiativen handlar i stora drag om frågor aktuella i den allmänna rikspolitiska debatten, exempelvis diskriminering, rasism, hedersrelaterat våld och språkfrågor. Med en förändring av den etniska sammansättningen i staden borde man kunna förvänta sig att detta synliggörs i mängden ären- den på dagordningen enligt principen liten andel utrikes födda i Inkludering av svenskar i lokal realpolitik befolkningen, litet antal ärenden och större andel i befolkningen, fler ärenden. Men om mängden ärenden ställs mot andelen utrikes födda inträder ett annat intressant mönster. Det visar sig nämligen att trots en fördubbling av andelen utrikes födda under 25-årsperi- oden tycks inte antalet invandrar- och integrationsrelaterade frågor på dagordningen öka. Det omvända gäller snarare: ju större andel utrikes födda boende i staden, desto färre blir ärendena, eller åtminstone så förefaller det ske en utplaning . Utvecklingen är således tvärtemot den förmodade. En enkel slutsats som kan dras av detta är att invandrarnas låga inflytande över dagordningen inte påverkas av en ökad andel av befolkningen, eller annorlunda uttryckt, svenskarna och den svenskdominerade politiken i är påfallande opåverkbar för nya inslag i stadsbilden. kommunfullmäktiges dagordning 1980–2004 i förhållande till andel utrikes födda i befolkningen Antal ärenden per andel % utrikes Vilka partier väcker initiativ som är invandrar- och integrations- relaterade? Här kan vissa intressanta skillnader identifieras. Väns- terpartiet väcker flest initiativ av partierna inledningsvis. (fp) och (m) väcker förhållandevis många. Det största partiet (s) är förhål- landevis inaktivt. Visserligen kan man hävda att ett parti som har den dominerande rollen under större delen av studieperioden väcker invandrarrelaterade frågor på andra sätt än genom initiativ i fullmäktige. Under borgerliga perioden –1994 hamnar partiet i opposition och drivkraften att komma med förslag via motioner eller andra initiativ ökar givetvis. Under hela studieperioden väcker Inkludering av svenskar i lokal realpolitik ledamöter ur (s) tre initiativ vilka samtliga sammanfaller med oppo- sitionsperioden. Den senaste femårsperioden domineras av initiativ från (mp), trots att partiet ingår i den styrande koalitionen med (s) och (v), och (fp). En utrikes född miljöpartist väcker allena sju initiativ och är den mest aktive av alla. En viktig fråga som återstår att besvara gäller närvarons bety- delse när det gäller dagordningen. Forskning har visat att närvaron i beslutsfattande sammanhang har betydelse för hur dagordningen ser ut (, 2000). I detta sammanhang är det relevant att fråga sig om närvaron av utrikes födda påverkar kommunfullmäktiges dagordning. Av de namngivna ledamöter som står bakom de initia- tiv som väcks 1980–1999 är 21 svenskar och 6 utrikes födda. Det innebär att av de namngivna är svenskar, vilket kan jämföras med svenskars andel i kommunfullmäktige på 95,8 pro- cent. Det innebär omvänt att det är vanligare att invandrare står bakom invandrarrelaterade initiativ än svenskar. I siffror mot- svarar andelen namngivna invandrare , vilket kan jäm- föras med genomsnittet i fullmäktige på . Granskas perioden –2004 tycks tendensen förstärkas. Av de namngivna till initiativen är sju svenskar och fyra utrikes födda. Det motsva- rar respektive , jämfört med svenskarnas andel i kommunfullmäktige på . En slutsats som kan dras, med hänsyn tagen till att antalet observatio- ner är lågt, är att den etniska representationen har betydelse för att vissa frågor kommer upp på dagordningen genom initiativ av invandrarledamöterna. Ett fullmäktige med enbart svenska representanter skulle inte ha resulterat i lika många initiativ. Det innebär att närvaron av utrikes födda i kommunfullmäktige tycks ha inverkan på den politiska dagordningen. Det förra avsnittet handlade om att läsa maktförhållanden genom att studera den faktiska representationen i beslutsfattande sam- manhang. I detta avsnitt skall jag läsa förhållandena utifrån hur invandrare framställs i lokala policydokument. Kommunens olika plandokument anger inriktningen på den lokala politiken. I har det producerats ett stort antal policydokument, varav ett flertal finns inom det policyfält jag studerar. Fokus för analysen kretsar kring vad dokumenten säger om invandrare, vad Inkludering av svenskar i lokal realpolitik som inte sägs, vad som är underförstått samt hur invandrare som kategori relateras till övergripande mål och medel. Ett handlings- program för arbetsmarknadsåtgärder antas 1992 inför randen av en accelererande arbetslöshet som en ökad andel flyktingar och invandrare kommer till . Ett näringslivsprogram pro- duceras 1994 och anger färdriktningen för 1990-talet. De två pro- grammen antas –1994. antas nästa arbetsmarknadspolitiska program, när (s) åter sitter i dominerande position. Ett nytt näringslivs- och sysselsättningspo- litiskt dokument antas 2001, när socialdemokra- terna lokalt samregerar med (v) och (mp). Jag granskar dessa dokument i kronologisk ordning. inleds ett mer samlat förhållningssätt och ökat kommunalt engagemang till både arbetsmarknads- och när- ingspolitiken. (1992) inleds med en kort diskussion om den aktuella näringslivs- situationen och vissa kopplingar görs till ämnen som diskuteras i näringslivsprogrammet (1994). Sedan följer en kortare redovisning om sysselsättningsläget i . Arbetslösheten visar sig ha en geografisk dimension då den är dubbelt så hög i svenskglesa kommundelar jämfört med svensktäta. I svenskglesa kommun- delen är arbetslösheten fyra gånger så hög som i svensktäta . En uppdelning görs mellan arbetslösheten bland samtliga, ung- domar och utomnordiska medborgare. Av utvecklingen att döma är skillnaderna inte så stora i arbetslöshet mellan samtliga arbetslösa och utomnordiska medborgare (4,2 pro- cent respektive 1992). Invandrare definieras som utomnordiska medborgare, vilket kan tolkas som en viss förskjut- ning i synen på invandrare. Enligt definitionen är således en fin- ländare inte att betrakta som invandrare längre. Invandrare klassificeras, tillsammans med ungdomar och personer med olika former av handikapp, som arbetssökande med särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. För invandrares del påtalas att förvaltnings- och utbildningsstaden har svårt, även i en högkonjunktur, att absorbera invandrare på arbetsmarknaden. Traditionella yrken inom tillverkningsindustrin är relativt få. Särskilda insatser behö- ver riktas till kategorin. Man antar dessutom att den dolda arbets- lösheten, det vill säga de som är arbetslösa men ej anmälda vid arbetsförmedlingen, sannolikt är betydligt större bland invandrar- gruppen än bland övriga kategorier (kommun, 1992: 4f). Inkludering av svenskar i lokal realpolitik handlingsprogrammet sägs inget om huruvida denna omständighet föranleder några speciella åtgärder. I är arbetslinjen etablerad som policyidé för arbetslösa ungdomar. Arbetslinjen skall nu även användas gent- emot flyktingar och i stället för socialbidrag skall flyktingarna erhålla introduktionsersättning. I handlingsprogrammet anges inte att ersättningen är tänkt att ges efter prestation, exempelvis närvaro i SFI-utbildningen. Detta markeras mer explicit i lokala valbroschyr 1994 (, 1994). Vid tillfället när handlingsprogrammet skrivs har den borgerliga majoriteten på riksplanet ännu inte fattat beslut om införande av denna nya modell. Men i handlingsprogrammet sägs att om inte förändringen antas i bör stad begära dispens från nuvarande regler för att [1992] åstadkomma önskvärda förändringar. Dessutom föreslås arbetsmarknadskopplingen i kommunens SFI-utbildning förstärkas genom större inslag av praktik/arbete och att SFI-skolan knyts närmare Arbetsmarknads- kontoret (kommun, 1992). Programmet är en tjänstemannaprodukt från Arbetsmarknads- kontoret. Ingen utanför den kommunala förvaltningen verkar ha bidragit i framställandet av programmet, utom socialdemokratiska partiet som skickar med en lista på förslag på arbetslöshetsåtgärder såsom invandrarinformation, skapa hantverkskooperativ för invandrare/flyktingar, samordna svenskundervisning, arbetsträ- ning och barnomsorg för invandrarkvinnor och anlägga ytterli- gare kolonilotter med stöd via sociala kostnader i närheten av bostadsområdena som en slags hjälp till självhjälp (kom- mun, 1992, bilaga 2). Även om ingen hänvisning till genomförd remissomgång finns verkar den politiska förankringen ändå finnas där. Om inte annat vittnar behandlingen i kommunfullmäktige om att produktens innehåll inte ifrågasätts av något parti. Den bakomliggande , om varför arbetslinjen som princip skall införas för flyktingar och varför socialbidrag skall ersättas av introduktionsersättning, uttalas inte explicit i programmet. Den beskrivs i de valbroschyrer som de två stora partierna producerar inför valet . I både och socialdemokraternas val- program (1994) ges en framskjuten plats åt arbetet som lösningen på invandrarnas inslussning i samhället. menar att flyktingar och invandrare som kommer till skall snabbt ha svenskundervisning och annan introduktion för att komma in på arbetsmarknaden och i samhället (, 1994: 12). Inkludering av svenskar i lokal realpolitik demokraternas utgångspunkt är flyktingarna. Framför allt måste flyktingarna kunna varva arbete och utbildning. Annars finns ris- ken att de fastnar i ett passivt socialbidragsberoende. Rätten till arbete är grundläggande för en framgångsrik integration (Social- demokraterna, 1994: 32). Båda partierna företräder arbetslinjen, det vill säga arbete i stället för bidrag. förslag är intro- duktionsersättning relaterad till prestation, exempelvis hur man sköter sin SFI-utbildning. Socialdemokraterna ser snarare att ut- bildning skall ersätta sysslolöshet och att andra former av arbets- marknadsersättning skall ersätta socialbidrag. Den något olikartade värderingsmässiga ståndpunkterna, prestationsmorot för att förhindra lättja och socialdemokraternas vädjan till arbetets karaktärsdanande effekter, leder till samma policyinriktning: nor- malisering av invandrare.2 Ett nytt näringspolitiskt program antogs 1994 och ersatte det äldre som var orienterat mot institutionaliseringen av näringspoli- tiken. Det nya programmet beskriver de visioner och mål som skall uppnås . Fyra övergripande mål anges: att skall vara bästa platsen för företag, att skall vara rätt plats att bo, arbeta, studera och trivas i, att skall befästa och utveckla sin tätposition när det gäller livskvalitet och att bli det överlägsna alternativet till storstaden (stad, 1994: 3). Under rubri- kerna handels-, kommunikations-, kunskaps-, miljö-, småföretagar- och regionstad skisseras olika aspekter, bland annat förstärkning av cityhandeln, etableringar av kommunikations- och lagerföretag, ökat samarbete mellan Högskolan och näringslivet, vara ledande på miljöområdet och livskvalitet och bli huvudstad. Överlag är programmet tillväxt- och näringslivsinriktat. Det finns inga antydningar om att det kan finnas konflikter mellan olika visioner och mål, exempelvis mellan etablerandet av kommunika- tionsstaden (transporter) och miljöstaden. Hela programmet andas djup endräkt. Även framtagandet av programmet beskrivs som en process där alla inblandade partier var överens. Representanter från samtliga partier i kommunfullmäktige undertecknar en gemensam proklamation som säger att det är en mycket stor fördel om när- 2 kommer ytterligare ett arbetsmarknadspolitiskt handlingsprogram som i stora stycken liknar det förra. Introduktionsersättning införs 1994 för flertalet flyktingar som studerar SFI och därmed förmodas socialbidragskostnaderna sjunka. Införandet av introduktionsersättning har varit en viktig förändring för att markera normaliseringstanken, dvs.att man som alla andra får ett utbildningsbidrag när man studerar. Ersättningen är direkt kopplad till närvaron i studierna som också har ökat markant efter införandet. Utbildningen skall syfta till tidig kontakt med arbetslivet och självförsörjning (kommun, 1994: 19). Inkludering av svenskar i lokal realpolitik ingslivsfrågorna i kan lösas i bred politisk enighet (Öre- bro stad, 1994: 1). som internationell mötesplats för utbyte av information, kunskap, tankar och idéer poängteras på ett par ställen i texten. växer andelen invandrare i Öre- bro och förändrar stadsbilden, men det är inte en sådan mötesplats mellan svenskar och invandrare som avses. Det är snarare en mötesplats för de redan etablerade människorna i företag och när- ingsliv som åsyftas. Programmet saknar koppling till invandrare i den bemärkelsen att det inte antyds något om de förändringar som håller på att ske i befolkningssammansättning, en för- skjutning från ett relativt etniskt homogent stadssamhälle till ett mer mångetniskt. I stadens näringspolitiska program tycks frånva- ron av etnicitetsfrågor vara betecknande. produceras Arbetsmarknadspolitiskt program för kommun 1997 och 1998 (1997a). I förordet beskrivs fram- tagandet som processinriktat. Genom möten med företrädare för näringslivet, hearings med centrala fackliga företrädare och över- läggningar med ledningen för länsarbetsnämnden och tre arbetsförmedlingar diskuteras arbetsmarknadsfrågor. I en så kallad omvänd remiss uppmanas samtliga kommunala nämnder och sty- relser att komma med förslag och idéer på insatser som bidrar till att bekämpa arbetslösheten. Programarbetet utfördes av SAM- nämndens arbetsmarknadspolitiska grupp som bestod av åtta leda- möter med svensk bakgrund och kommunens arbetsmarknads- chef som sekreterare. Processarbetet har en mer deliberativ fram- toning, vilket ger programmet legitimitet, jämfört med de två tidi- gare programmen som är tydliga tjänstemannaprodukter. kan konstateras att inga medborgarkategorier kommer till tals. Varken ungdomar eller invandrare, som är bland dem som i högre grad än andra kategorier hamnar i arbetslöshet och som i flera fall är föremål för de föreslagna åtgärderna, deltar i processar- betet. I ljuset av detta förefaller processarbetet vara elitorienterat. Programmet inleds med reflektioner över arbetsmarknadens och anställningsformernas föränderlighet. Vikten av arbete för den enskilde påtalas för att skapa ekonomiskt oberoende och frihet. Vidare påpekas att arbetslösheten tvingar människor till sysslolös- het och passivt bidragsberoende och att samhället fungerar sämre då arbetslöshet innebär att resurser slösas bort. Kommunens över- gripande mål är att lokalt understödja det nationella målet att hal- vera den öppna arbetslösheten . Det skall ske genom samverkan mellan bland annat kommunen, arbetsförmedlingen, Inkludering av svenskar i lokal realpolitik näringslivet och utbildningsanordnare. Fem delmål anges: (1) för- stärka den enskildes möjligheter att få ett arbete – Särskilt viktigt är insatser riktade gentemot dem som har en svag ställning, exempel- vis lågutbildade, men även ungdomar och invandrare som inte har en fast kontakt i arbetslivet. Det är därför viktigt att öka kontak- terna mellan den arbetslöse och arbetslivet genom praktik. (2) Bidra till att stärka utveckling – Nya arbeten skall skapas i . Det kan ske genom bättre samordning mellan olika poli- tikområden, framför allt utbildnings-, närings- och arbetsmark- nadspolitik. Detta delmål syftar till att bidra till den lokala ekono- miska tillväxten. (3) Eftersträva samhällsnyttiga arbetslöshetsåt- gärder – Samhällsnyttiga insatser definieras inte. I programmet anges enbart att kommun som arbetsplats är en stor åt- gärdsmottagare och att platserna bör utnyttjas för att öka kvalite- ten, framför allt inom prioriterade verksamhetsområden. Åtgärds- platser inom kommunen blir således per se samhällsnyttiga. (4) Tydliggöra arbetslinjen för att motverka bidragsberoende och pas- sivitet – Den arbetslöse skall erbjudas aktiv åtgärd så fort som möj- ligt. Ingenting sägs om prestationskrav kopplat till socialbidragsta- gande, även om praktiken säger annat (jfr ovan). Den som är i eko- nomiskt behov skall i första hand vända sig till arbetsförmedlingen, i andra hand till kommunens arbetskonsulenter och i sista hand till socialsekreterare. (5) Påbörja utvecklingen av ett förändrat arbets- liv – Det sista målet handlar om kommunens inställning till arbets- tidsförkortning, distansarbete och arbetsrotation där kommunen som arbetsgivare bör utvecklas och bli mer flexibel. I de passager i programmet som riktar sig till invandrare och flyktingar kan först konstateras att någon egentlig definition av kategorierna inte görs. Visserligen riktar programmet blicken mot de nya invandrarna, det vill säga invandrare och flyktingar som kommit till den senaste tioårsperioden, men det förklaras inte närmare vilka dessa är och varifrån de kommer. Den stora andelen sent tillkomna invandrare sägs delvis förklara den mycket höga arbetslöshet vi har bland invandrargrupperna. Många arbetslösa invandrare och flyktingar omfattas av generella arbetsmarknadsåtgärder. Särskilda åtgärder krävs initialt för att höja kompetensnivån samt skapa bättre kontakt och förankring i svenskt arbetsliv (kommun, 1997a: 15). Vissa invand- rare behöver särskilda och riktade insatser: Inkludering av svenskar i lokal realpolitik Invandrare som ej har tillräcklig svensk kultur- eller språklig kompetens för att, på samma villkor som andra, kunna ta del av de generella arbetsmarknadsåtgärderna i kommunen. Här ingår SFI-elever som ej blivit godkända och godkända elever som på grund av att de inte kommit i gång i fortsatta aktiviteter tappat en del av sin kompetens. Komplement till andra åtgärder, praktik etc., för elever under SFI-utbildningen. Detta som led för att förverkliga arbetslinjen och heltidssysselsättning redan i ett tidigt skede av integra- tionsprocessen. Invandrare som under är passivt social- bidragsberoende i väntan på åtgärd, utbildning eller utredning. Invandrare som av olika skäl, hög ålder, social situation etc. inte kan förväntas få förankring på den öppna arbetsmarknaden (kommun, 1997a: 15f). Av ovanstående kan utläsas att kopplingen mellan invandrare, så som kategorin framträder i texten, och de olika arbetsmarknadspo- litiska målen är av implicit karaktär. När invandrare förs på tal diskuteras i huvudsak arbetslinjen som princip och förstärkning av den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Några kopplingar till delmålen om en förstärkning av utveckling eller att insatserna skall vara samhällsnyttiga finns inte. Snarare är den outtalade uppfattningen att åtgärderna riktade mot invand- rare i sig är samhällsnyttiga då invandrarna skall bli samhälls- nyttiga. Flera frågor uppenbaras vid genomläsningen av program- met: till vem riktar sig det? Är det meningen att invandrarna som åsyftas skall känna igen sig i beskrivningen av sig själva eller är det ett redskap för svenska politiker och tjänstemän som vet vilka grupper det handlar om? Vad menas med svensk kulturkompe- tens och vem avgör var gränsen går mellan svensk kulturkompe- tens och annan kulturkompetens? Frågor utan enkla svar hopar sig. Det sista policydokumentet jag granskar är både ett närings- och arbetsmarknadspolitiskt program. Tillväxt (2001b) är ett tämligen omfattande program och har en tydlig visionär prägel. Det inleds med motiveringar kring behovet av ett nytt program, bak- grunden till programmet och syftet att skapa en god grund för till- växt i staden och regionen. Programmet sägs ha tagits fram i en bred process som berört kommunala förvaltningar, näringslivets organisationer samt företag och företagare. Inkludering av svenskar i lokal realpolitik per har således fått säga sitt och programmet bär tydlig elitprägel i djup endräkt. Vidare diskuteras regioner, kluster, framtidens före- tagsamhet, entreprenörskapsfrämjande åtgärder och goda livsvill- kor. Man påpekar att arbetsmarknadspolitiken skall stödja männi- skor med särskilda svårigheter att få arbete. I ett par sammanhang omnämns kategorin invandrare. Bland annat föreslås att man via IFS på ett bättre sätt skall tillvarata den resurs invandrarna besitter i form av erfarenheter av entreprenörskap. I en annan del påpekas något likartat att invandrares företagande är en potentiell resurs som måste tillvaratas bättre. I programmet görs ingen definition av begreppet invandrare. Det förutsätts tydligen att läsaren av programmet vet vad som menas med termen. Överlag kan man säga att programmet brister i konkretion. Det radas upp en mängd managementpräglad retorik såsom att stärka konkurrenskraften, stimulera utveckling, starkare nätverk, innova- tionssystem, gott företagsklimat och hållbar tillväxt. Målgruppen för programmet är företagare och potentiella investerare snarare än ett program skrivet för den vanlige medborgaren. Programmet av- slutas med en lista på olika ingredienser, bland annat etablerade kulturverksamheter och internationell samverkan, i varumärket . Något som inte tycks vara en positiv omständighet och en del av varumärkets ingredienser är den befolkningsmässiga om- ställning som pågått och som bidragit till en ökad pluralism i staden. Programmet nämner inte att en mängd grupper med olika bakgrund redan finns i . Den internationalisering som invandrare i representerar verkar inte räknas in i örebrobilden. Trots att man i detta program inte diskuterar arbetslöshetsåtgärder för invandrare, utan snarare ser kategorin som en närande resurs, tycks invandrare erhålla en tämligen undanskymd roll i det näringspolitiska arbetet. Medvind och motstånd i policyprocesser Vi skall under denna rubrik närmare granska några processer relate- rade till policyfältet i och begagna oss av ett tredje sätt att läsa maktförhållandena i staden. En kort process, som utgår från en motion i kommunfullmäktige 1994, illustrerar näringspolitikens elitdominans. Två andra processer, Jobb till tusen 1996 och Afri- kanskt projekt 1998, visar båda olika sidor av institutionellt mot- stånd till deltagande av invandrare och engagemang för arbetslösa Inkludering av svenskar i lokal realpolitik Ett sentida fall visar upp nya sidor av det mångetniska i lokalpolitiken när parallella processer resulterar i två antidiskrimi- neringsbyråer, en och en föreningsdriven 2004. En utrikes född vänsterpartist motionerade 1994 i fullmäktige om att kommunen skulle inrätta en internationell enhet. Förslaget syftade till en slags institutionell fusion mellan det som då hette Invandrarenheten och juridisk kompetens inom Stadskansliet. Motionären menade att etablissemanget i de stora partierna och näringslivet håller på att EG-anpassa . Även om ännu inte blivit medlem måste kommun möta konsekven- serna på något sätt.