sou · GTB310d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Alternativet till auktionering är gratistilldelning. Hur denna tilldel- ning skall fördelas på tillståndsskyldiga företag regleras i Artikel 9 och Bilaga III i EU:s handelsdirektiv (2003/87/EG). Särskilt beak- tansvärt där är att fördelningsplanen skall utgå från objektiva och öppna krite- rier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hän- syn till allmänhetens synpunkter (Artikel 9.1); medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet (Bilaga III, punkt 3); planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. (Bilaga III, punkt 5); planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlems- staten (Bilaga III, punkt 6); planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas (Bilaga III, punkt 7); och planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas (Bilaga III, punkt 11). Däremot sägs än så länge inget om att några regler skall styra eventuellt auktionssystem, annat än att kommissionen skall sammanställa en rapport om tillämpningen av detta direktiv och därvid beakta (Artikel 30.2) ... ytterligare har- monisering av fördelningsmetoden (inbegripet auktionering efter 2012) ... (Artikel 30.2 punkt c). Det är inte självklart givet om detta kan tänkas innebära att medlemsstaterna tills vidare själva får avgöra vilket auktionssystem, om något, som de vill utnyttja eller om harmoniseringskrav kan läggas även på auktionerna. I det senare fallet kan en tolkning av texten i Artikel 9 och Bilaga III peka på att auktionssystemets utformning skall utgå från objektiva och öppna kriterier, ... , med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter (jfr citatet från Artikel 9.1). Det som anges i Bilaga III, särskilt det som ovan cite- rats från punkterna 3, 6, 7 och 11, skulle med den tolkningen tills vidare ske via utformningen av gratistilldelningen (som ju är upp till 2012). Med den nu gjorda tolkningen skulle vi kunna utgå från att medlemsstaten tills vidare i allt väsentligt själv kan avgöra auktions- systemets utformning. I praktiken får dock antas att de stater som väljer att auktionera ut en del av utsläppsrätterna också kommer att med varandra dryfta frågor som specifikt hänger samman med auk- tionsförfarandet, vilket mycket väl kan leda till en större likformig- het i valet av utformning. Till detta bidrar inte bara att flera stater torde utgå från samma eller likartade kriterier utan också att man kan vilja blidka något av den kritik som kan väntas komma från de företag som tror att utan den auktionering som genomförs skulle de ha fått fler utsläppsrätter gratis, såsom kan synes vara fallet för motsvarande företag i länder med ringa eller ingen Att välja en auktionsform som avviker från det val andra auktionsanvändande medlemsstater gjort kan stärka mot- ståndet mot att vilja acceptera auktioner som allokeringsmetod. Den fortsatta diskussionen kommer att gälla vad som finns att beakta vid valet av en för lämplig auktionsform, med hän- syn till att vid behov också kunna påverka andra auktionsintresse- rade medlemsstater att välja samma system. 3.2Problem med ett lättvindigt val av auktionsdesign Intresset i många länder för att i olika sammanhang använda auk- tioner som allokeringsinstrument har tilltagit betydligt (t.ex. licenser för radiofrekvenser och mobilnät). har de vetenskapliga analyserna av olika auktionsformer vuxit och finns ett stort urval av färdiga system liksom möjligheter att söka skräddarsy en auktionsform efter de egenskaper som efterfrågas i en ny tillämpning. Det blir sannolikt till slut närmast självklart att behöva specialutreda exakt vilken auktionsform som skall användas för utsläppsrätter, särskilt om krav ställs på att använda enhetliga former i berörda medlemsstater inom EU eller om det bara skulle bedömas som politiskt fördelaktigt att i använda samma system som några andra länder skulle göra. Ett skäl för politiska beslutsfattare att inte plåstra alltför mycket på egen hand och utan experthjälp utforma ett auktionssystem är att raden av auktionstillämpningar är kantad av ett antal misslyck- anden eller obehagliga överraskningar. T.ex. har system använts som ansetts ha bidragit till överbud så att licenser har kommit att köpas till priser som köparna haft svårt att sedan ha råd att använda . (Detta kan också gälla sådana indirekta auk- tioner som s.k. skönhetstävlingar kan sägas innebära genom den konkurrens med kostnadskrävande tilläggsåtgärder som de ger upphov till.) Ett annat exempel har direkt relevans för den auktionsfråga som är aktuell här. Det amerikanska (US EPA) för- sökte utifrån ett direktiv från kongressen hitta på en klurig ny auk- tionsform för sina auktioner av svaveldioxidtillstånd. Speciellt för denna auktion var att även privata säljare av tillstånd inbjöds delta, dvs. företag som tidigare tilldelats sådana tillstånd gratis. Syftet med auktionsutformningen uppges ha varit att med ett för dessa säljare fördelaktigt ersättningssystem stimulera dem att öka sitt utbud så att andra företag kunde få del av utsläppstillstånden. I vissa tidigare utsläppshandelssystem i hade det nämligen visat sig att tillståndsägare ofta lät bli att avyttra tillstånd som de själva inte syntes kunna ha glädje av eller som de kanske ville försöka förhindra att konkurrenter skulle få del av. Analyser visade nu att den valda auktionsformen istället hade egen- skapen att sänka såväl köp- som säljbud och därmed (margi- nal)priset under de nivåer som skulle gällt på en effektiv marknad av konventionellt slag.14 Tursamt nog visade det sig i detta fall finnas en hjälpande hand som analyserna inte beaktat och som förhindrade att det predice- rade ofördelaktiga resultatet kom att få någon större praktisk bety- delse. Den felaktigt konstruerade auktionen hade nämligen att samexistera med en konventionell utsläppsmarknad under konkur- rens där effektiva handelspriser kunde förväntas. Dessa priser, som var allmänt kända, gjorde naturligtvis att ett läge knappast kunde uppkomma där köpare bjöd högre och säljare lägre än priset på den externa, effektiva marknaden (Joskow m.fl., 1996). EPA:s marknad förlorade sedermera de tillståndssäljare som man hoppats skulle kunna fås att öka sitt utbud. I den auktionssituation som EU ETS systemet kommer att befinna sig i är läget detsamma. Här finns rimligen en spotmarknad som kan spela denna styrande roll och göra valet av auktionsform mindre väsentligt. När auktionerna görs i förväg, kanske långt före den period utsläppsrätterna gäller, finns naturligt nog terminsmarknader som kan förväntas ha samma kontrollerande inflytande på auktionerna.15 Även om auktionsformen sålunda kan anses mindre viktig i ett normaltillstånd och bör ges ett utseende som expertutredningar och experimentella tester får antas ta fram i ett senare skede, skulle diskussionen här bli ofullständig utan ett konkret exempel på hur en sådan auktionsform kan tänkas se ut. Vi skall här försöka iden- 14Se Cason, 1995, och Cason och Plott, 1996. Deras teoretiska och experimentella analyser av detta auktionssystem beskrivs kortfattat i Bohm, 2003, sid. 445-7. Där beskrivs även den diskussion som kom att följa på dessa analyser. 15I skrivande stund är ett antal börser på väg att växa upp med förhoppningar att kunna serva EU ETS med olika marknadstjänster. Främst gäller det spotmarknader, men även terminsmarknader planeras (se t ex 11.10.04, EEX, DEHSt agree on emissions trading modalities). För att marknaderna skall fungera på ett effektivt sätt – förutsatt att det inte behövs konkurrens för det – bör all handel samlas på en EU börs, där handeln kan ske på vanligt börsvis (jfr t ex Stockholmsbörsen för aktiehandel) med stående köp- och säljbud och transaktioner som sker genom att bud accepteras (s.k. double auction). tifiera en form som med så stor sannolikhet som möjligt liknar vad ett slutligt väl underbyggt val kan komma att hamna på. 3.3Vilka skall delta i auktionerna? Antalet deltagare i en auktion spelar stor roll för hur en ändamåls- enlig och effektiv design skall utformas (se t.ex. Milgrom, 2004). En första fråga är då om auktionen skall vara öppen för alla som önskar delta i den. Med samhällsekonomisk effektivitet som ett mål för designvalet bör så vara fallet. Också rena spekulanter bör få delta, eftersom spekulation tenderar att leda till en marknad med högre likviditet, intertemporal prisutjämning och därmed högre effektivitet. Därtill kommer att spekulation under alla förhållanden finns kvar även om tillträde till auktionen begränsas till tillstånds- pliktiga företag. Också dessa företag kommer naturligtvis att vara upptagna av att nettoköpa varför spekulation med nödvändighet kommer att styra deras inköp vid auktionerna. Auktionen bör således omfatta inte bara de som har skyldighet att täcka sina utsläpp med utsläppsrätter.16 Som exempel från visar kan miljöengagerade personer, skolklasser och organisationer vilja köpa utsläppsrätter i syfte att göra dem obrukbara. Genom att avstå från vidareförsäljning och utnyttja bankingmöjligheten kan man förhindra de utsläpp som utsläppsrätterna annars berättigar till. I ett demokratiskt perspektiv torde en sådan användning av utsläppsrätter vara fullt acceptabel. Försök att förhindra denna typ av köp av utsläppsrätter skulle därmed vara samhällsekonomiskt ineffektivt, dvs. innebära en väl- färdsförlust. Omfattningen av sådana köp där de varit möjliga tycks emellertid inte ha varit särskilt stor, varför huvudanledningen till att fler än de tillståndspliktiga vill delta i auktionerna kan väntas vara att de önskar spekulera i framtida prishöjningar på utsläpps- rätter. Accepteras även andra än tillståndspliktiga företag som köpare på den europeiska ETS marknaden så skulle det f ö vara ett slag i luften att, om skäl ansågs föreligga för det, begränsa auktionerna till enbart de tillståndspliktiga. Ett allmänt krav torde dock komma att bli att de utsläppsrätter, som auktioneras ut i ett land, i en första omgång måste tillfalla det egna landets tillståndskyldiga företag, 16 I den auktion som anordnades för Storbrittanniens utsläppshandel var spekulanter uttryckligen välkomna att delta (se UK Defra, 2002). precis som de alternativt gratisutdelade utsläppsrätterna skulle ha gjort.17 I ett nästa eventuellt steg kräver effektivitetsmålet att det skall stå alla fritt att sälja till vem som helst inom EU, tillstånds- skyldiga eller ej. Detta komplicerar uppenbarligen definitionen av vilka som skall få delta i den nationella auktionen. Men ju större gruppen till- ståndsskyldiga där är desto mindre betydelse kommer en begräns- ning av auktionsdeltagandet till enbart denna grupp att få. Detta gäller i synnerhet som den rena spekulationsverksamheten, dvs. den som är frikopplad från framtida behov att täcka egna utsläpp, då kan väntas ha spritt sig till, och i allt väsentligt inkorporerats i, just de tillståndsskyldiga svenska företagen. Risken med valet av vilka som får delta i auktionen av ett lands utsläppsrätter torde därför vara begränsad till fall då antalet företag med tillståndspliktiga anläggningar är så litet att förutsättningar skapas för koalitionsbildning och att av detta eller andra skäl kon- kurrensen blir liten. Ett etablerat resultat för fallet med ett fåtal budgivare är att de kan försöka sänka sina bud under faktisk betal- ningsvilja, dvs. sänka sin efterfrågan, i tron att som vinnare kunna slippa undan att betala så mycket (se Milgrom, 2004). Att behöva utforma auktionen med hänsyn till denna risk minskar givetvis när antalet budgivare är stort och möjligheten att bilda effektiva koali- tioner saknas. Redan i det nu aktuella EU ETS är antalet svenska företag med anläggningar som ingår i systemet mycket stort. Antalet anlägg- ningar som uppgår till drygt 600 är fördelade på nära 300 företag. Av dessa står storleksmässigt i särklass med ca 1/3 av de svenska utsläppsrätterna.18 17Det förmodade kravet på att auktionen skall riktas mot enbart landets egna (tillstånds- skyldiga) företag torde gälla även om priserna på auktion och samexisterande europeisk utsläppshandelsmarknad kan väntas vara identiska (se avsnitt 3.4), eftersom denna överens- stämmelse helt enkelt kan betvivlas av beslutsfattarna. Detta kan också ses som skälet till att folkrepresentationen i och andra EU-länder kan förmodas föredra att auktionera ut utsläppsrätter i stället för att helt enkelt sälja dem på en existerande europeisk utsläpps- handelsmarknad. 18Dessa uppgifter bygger på preliminära uppgifter från ,, Natur- vårdsverket. 3.4Relationen mellan auktioner och stadigvarande handel av utsläppsrätter Av nu angivna skäl är det föga meningsfullt att försöka skapa egna regler för den nationella auktionen t.ex. vad gäller definitionen av berättigade auktionsdeltagare. Vad EU kommit att bestämma om ETS handeln blir under alla förhållanden avgörande, inte minst genom att existensen av EU ETSs spot- och terminsmarknader möjliggör en arbitragehandel som utjämnar auktions- och mark- nadspriser. Denna prislikhet skall inte tolkas som nödvändigtvis fullständig. Den kan vara det just vad gäller de minuter då auktionen håller på att avslutas. Men en kvart före och en kvart efter kan marknads- priserna vara annorlunda om än troligen obetydligt så. Det kan finnas trögheter och – i vid mening – transaktionskostnader samt ett bristande intresse för mycket små arbitragevinster som förklarar att mindre avvikelser kan föreligga. Spelar det någon roll för robustheten i den trots allt mer eller mindre perfekta relation som kan anses gälla mellan auktions- och marknadspriser, om – i ett senare skede – andelen auktionerade utsläppsrätter stiger upp emot ? I en konsultrapport beställd av EU kommissionen (och , 2002, s. 58) hävdas att allvarliga problem i detta avseende kan uppstå om alla utsläpps- rätter skulle utauktioneras vid ett tillfälle.19 Auktion vid endast ett tillfälle måste antas ske före åtagandeperioden ifråga börjar. Vad som skulle utgöra ett problem synes vara att då skulle det ännu inte finnas några marknadspriser som auktions- priset kan jämföras med och styras av. Detta resonemang förbiser emellertid att man också, eller kanske t o m särskilt, i ett sådant läge kan räkna med att aktiva terminsmarknader är igång och gene- rerar relevanta jämförelsepriser. 3.5Förbannelsen över att vinna och andra auktionsegenskaper En möjligen politiskt attraktiv auktionsform kan vara den kanske mest naturliga, nämligen en s.k. sluten auktion där vinnarna betalar sitt budpris, samma för alla enheterna (uniform first-price sealed- bid auction). Här lämnar alla auktionsdeltagare skriftliga bud i 19 Om valet av auktionsfrekvens, se nedan. form av ett efterfrågesamband, som anger hur stor mängd de efterfrågar vid olika priser, inom ett av auktionsförrättaren specifi- cerat intervall där det slutliga priset väntas hamna. Auktionsdeltagarnas bud är hemliga för utomstående åtminstone fram till slutpriset fastställts och fördelningen av utsläppsrätterna kan genomföras; det finns i efterhand ett naturligt krav på att man offentliggör vilka som erhållit en tilldelning och hur mycket de efterfrågat samt hur mycket de tilldelats vid slutpriset. Priset blir lika med det lägre av de två intilliggande prisnivåerna där den sammanlagda efterfrågan övergår från att överstiga till att under- stiga den utauktionerade volymen (se Fig. 1).20 Vid det så bestämda priset föreligger alltså normalt ett kvarvarande efterfrågeöverskott. För att kunna fördela den sålunda otillräckliga mängden utsläpps- rätter måste man på förhand ha fattat beslut om någon fördel- ningsprincip, såsom t.ex. lottning, att bristen drabbar sist inkomna bud eller att alla får acceptera samma procentuella eller absoluta avdrag. Vilket alternativ som väljs saknar betydelse för auktionen i övrigt. Auktionsformer kan ha olika egenskaper i framför allt två intres- santa avseenden, effektivitet och auktionsintäkter. Auktionsformer som i motsats till den nu nämnda använder icke-enhetliga priser kan ge större intäkter till staten. Men denna egenskap torde vara mindre viktig i detta sammanhang, inte minst av politiska skäl. Eftersom det enda intressanta alternativet till auktioner är att ge ut utsläppsrätterna gratis, skulle det möta starkt motstånd att då välja en auktionsform som maximerade intäkterna till staten och sam- tidigt visa sig ha effektivitetsproblem. Högre intäkter kan erhållas om man tar ut mellan budgivarna och enheterna diskriminerande, högre priser för intramarginella enheter än som gäller för den sista enheten. Detta skulle då avvika från principen för enhetliga priser som gäller den löpande marknaden. Det skulle försvåra den grund- läggande överensstämmelse mellan de två marknaderna som ovan visats ha en värdefull kontrollfunktion för den homogena varan utsläppsrätter. 20 Se t.ex. Cramton och , 2002. Det andra kriteriet, effektivitet, är däremot inte kontroversiellt och ligger i landets kollektiva intresse. Den nämnda auktionsformen har en incitamentsstruktur som kan äventyra att de auktionerade enheterna tilldelas de parter som sätter högst värde på dem, vilket är ett krav på att auktionsresultatet blir samhällsekonomiskt effek- tivt (se t.ex. Ausubel, 2002). För att kunna ange vad ett bättre alternativ kan vara måste först beaktas om auktionsobjektens värde är specifika från budgivare till budgivare (private value), eller allmängiltiga så att de är lika för alla budgivare (common value). Identifieringen av effektiv auktionsform kan nämligen påverkas av om utsläppsrättens värde varierar mellan budgivare på grund av att det avspeglar värdet av specifika utsläpp som budgivaren räknar med att göra, eller om det är mer allmängiltigt bestämt, t.ex. som när innehavet av utsläppsrätterna är avsett för en senare försäljning till ett bästa möjliga pris högre än inköpspriset. Uppenbarligen kan båda slagen av värde tänkas vara aktuella här. Det kan finnas budgivare som vill tillförsäkra sig om ett innehav av ett tillräckligt antal utsläppsrätter till kända priser och deras specifika värderingar kan vara prisavgörande. Men särskilt när auktionerna är förlagda till en tidpunkt långt innan avräknings- tidpunkten (då innehav av ett tillräckligt antal utsläppsrätter skall demonstreras och deras värde först då blir kända) kan man inte utesluta att auktionspriserna i hög grad kommer att styras av för- väntningar om vad marknadspriserna kommer att bli. Om den faktiska avräkningen (i motsats till ett tvång att endast meddela ackumulerade utsläpp och aktuellt innehav av utsläpps- rätter) att förläggs enbart till åtagandeperiodens slut, vilket är det mest effektiva, får man räkna med att auktionerna av utsläppsrätter kan ha starka drag av en common value auktion. Över common value auktioner vilar risken för att budgiv- ningen styrs av en s.k. winners curse. Det är förbannelsen över att kunna vinna något vars värde är detsamma för alla budgivare och som alla dessa skaffat sig en egen uppfattning om. Den som vinner en sådan auktion kan tro sig ha gjort en felbedömning och över- skattat objektets värde. Ett vanligt exempel gäller oljeproducenter som bjuder på slots för oljeprospektering. Ett flertal experiment har visat att denna förbannelse kan leda till att budgivare inte vågar fritt ange sitt högsta bud eftersom sannolikheten då ökar att han blir sittande med . Resultatet kan alltså bli ineffektivt i form av en tendens till sänkta bud och därmed till att auktionspriset blir mindre än det varit utan denna psykologiska mekanism. Styrkan i denna anpassning av buden kan variera mellan budgivarna, så att fördelningen av utsläppsrätter på auktionen inte behöver stå i proportion till deras verkliga värderingar (se t.ex. Cramton och , 2002). Den ovan beskrivna slutna auktionen har klart sådana risker. 3.6Öppna auktioner med givna prissteg nämnda effektivitetsproblem kännetecknar däremot inte på samma sätt en s.k. öppen auktion som har ett förutbestämt antal prisnivåer för vilka budgivarna kan förbereda sina (preliminära) bud och därefter avge bud när prisnivåerna i stigande ordning anges. Efter det att elektronisk kommunikation blivit allmänt tillgänglig och väl beprövad behöver budgivarna i öppna auktioner inte längre samlas på en plats, utan kan avlämna sina bud via datorer. Priset bestäms precis som vid den slutna auktionen, dvs. vid den nivå där efterfrågan först kommit att överstiga den utauktionerade volymen. Det innebär att priskrite- riet, valet av prisnivåer och valet av ransoneringsprincip för ett eventuellt efterfrågeunderskott vid det slutliga priset är desamma som för den tidigare nämnda slutna auktionen. Fördelarna med denna auktionsform (s.k. ascending-clock eller English clock auction) är 1.att när budgivarna följs åt upp till slutpriset så vet man på vägen reda på att summan av övrigas bud är stor nog att fortsätta att driva priset vidare uppåt; rädslan vid i förväg inlämnade skrift- liga bud, som bottnade i att andras bud kan visa sig vara betyd- ligt lägre än det egna budet, infinner sig därför inte i samma grad; dvs. risken för winners curse beteende reduceras eller försvinner helt, och 2.att budgivarna inte alls behöver avge bud ovanför det slutliga priset och därmed riskera att avslöja affärshemligheter; i den slutna auktionen måste man lita till auktionsförrättarens löften att inte avslöja sådana bud (Ausubel, 2002).22 En fråga som återstår är om individuella bud över huvud taget behöver avslöjas för konkurrenterna. De två auktionstyperna är lika i det avseende om auktionsförrättaren, för vad det är värt, enbart återrapporterar totala kvantiteter vid (stegen upp till) slutpriset, inte hur de fördelar sig och än mindre vem som bjuder vad. Ingen av nu nämnda auktionsformer kan väntas ge upphov till tendenser hos budgivarna att hålla tillbaka efterfrågan för att på så sätt försöka få lägre priser till stånd och göra en vinst som över- stiger värdet av den marginella volym man då skulle avstå från. Att detta beteende skulle saknas sammanhänger med förutsättningen 21 Dessutom kan noteras att båda dessa auktionsformer i realiteten motsvarar en s.k. Vickreyauktion (eller second-price auction), dvs en där priset som vinnarna betalar är vad de av slutpriset just undanträngda köparna accepterat att betala. Här är detta pris detsamma som slutpriset, utom i specialfallet då efterfrågan vid slutpriset blev exakt lika med auktionsvolymen. I det fallet skulle vinnarna i en Vickreyauktion betalat det näst högsta priset, dvs priset närmast innan slutpriset. Denna auktionsform är känd för att vara effektiv i ett antal typer av tillämpningar. 22 Bland de fall där denna auktionsform använts finns ett där frågan rörde handel med klimatgasutsläpp. utsläppshandelsexperiment med början gällde inte någon försäljning av utsläppsrätter, för vilket lagtvång för täckning av utsläpp saknades. Den brittiska staten avsåg istället att till minsta kostnad köpa utsläppsreduktioner från före- tag utifrån en för var och en av dem fastslagen utsläppsvolym (baseline). I denna tillämpning behövde man ersätta den nämnda auktionsformen med dess spegelbild, en descending-price clock auction, där budgivarna avger säljbud vid priser som anges i fallande ordning (se t ex Ausubel, 2002). I den grupp som gav råd till hur den brittiska regeringen skulle utforma auktionen återfanns etablerade auktionsexperter som , , och . I den preliminära utvärdering som gjorts för det brittiska handelssystemets två första år får systemet gott betyg (Radov och Klevnäs, 2004).