sou · GTB395 · 2006-01-01 00:00:00 — Mot den bakgrunden och det som tidigare angetts om offentlighet och sekretess vid högskolorna, finns det inte anledning att ha en starkare sekretess än i de nämnda bestämmelserna. Uppgifter måste givetvis också kunna utbytas fritt mellan de forskare som deltar i forskningssamverkan. Ett fritt utbyte av information inom ett projekt får anses som helt grundläggande för att det skall kunna bedrivas. Sekretessen bör därför inte hindra att deltagarna sinsemellan utbyter information, och den bör inte heller brytas genom sådant utbyte. Om en forskare eller en grupp av forskare väljer att ansöka om patent på sin uppfinning, innebär det att uppgifterna omfattas av den sekretessreglering som gäller enligt patentlagen. Som huvud- regel gäller då att patentansökan blir offentlig efter en viss tids- period, senast , om den inte har åter- kallats. Beviljas ett patent, blir uppfinningen naturligtvis offentlig- gjord, och forskningsresultaten är i stället skyddade av en im- materiell rättighet i form av ett patent. I ljuset av detta, och efter- som patentlagens regelverk måste ta överhanden om en forskare söker patent på sin uppfinning, skall sekretess endast gälla om det föreskrivs i patentlagen. Vad som sagts om patent gäller på mot- svarande sätt om uppgifterna anges i en ansökan om mönsterskydd. Det finns olika regler i sekretesslagen om att uppgifter får lämnas ut trots att de omfattas av sekretess. Enligt den s.k. gene- ralklausulen gäller att myndigheter i vissa fall får utväxla uppgifter Nya regler om sekretess för högskolan efter en intresseavvägning (se 14 kap. 3 § sekretesslagen). Vidare har regeringen en generell möjlighet att förordna om undantag från sekretess när synnerliga skäl motiverar det (se 14 kap. 8 § sekre- tesslagen). Bestämmelsen är avsedd att tillämpas mycket restriktivt, särskilt när det gäller enskilda intressen. Om det finns ett behov av att i fall av intressekonflikter kunna häva sekretessen, bör detta i stället tillgodoses i de enskilda sekretessbestämmelserna (se prop. 1979/80:2 Del A s. 346). Det betydande intresset av insyn i den forskning som bedrivs vid högskolan talar för att en dispensmöjlighet bör föreskrivas i sekre- tessbestämmelsen som sådan. Tillämpningsområdet för den gene- rella dispensmöjligheten är enligt utredningens uppfattning för snäv. Det bör inte krävas synnerliga skäl för att göra ett undantag från sekretessen vid en intressekonflikt som rör högskoleforskning. Det finns avslutningsvis enligt utredningens uppfattning inte någon anledning att inskränka meddelarfriheten för sådana upp- gifter som föreslås omfattas av sekretess inom ramen för forsk- ningssamverkan. Meddelarfrihet är huvudregeln, och undantag från den regeln skall göras restriktivt. Vid bedömningen av behovet av skydd för uppgifter om forskningsresultat och uppfinningar vid forskningssamverkan och behovet av insyn, har vid bedömning av om meddelarfrihet skall råda det sistnämnda företräde. Det kunde övervägas om omfattningen av sekretessen vid upp- dragsverksamhet borde överensstämma med den som föreslås gälla för forskningssamverkan. En sådan ordning skulle medföra en begränsning av möjligheterna till sekretess inom uppdragsverksam- het. Det har dock inte legat inom ramen för utredningens direktiv att föreslå begränsningar i den nu gällande sekretessen för upp- dragsverksamhet. Vidare kan det konstateras att skyddsintresset hos den som lämnar ett direkt uppdrag och i samband därmed överlämnar uppgifter om verksamhetens organisation, ekonomiska förhållanden m.m. kan te sig starkare än det intresse som finns vid forskningssamverkan. Nya regler om sekretess för högskolan 6.5Sekretess och ansökningar hos statliga forskningsfinansiärer Utredningens förslag: I den utsträckning regeringen föreskriver det, skall sekretess kunna gälla för uppgift om uppfinningar eller forskningsresultat som ingår i en ansökan om ekonomiskt stöd från en högskola till en statlig myndighet. Sådan sekretess skall dock endast gälla om det kan antas att en enskild lider skada om uppgiften röjs. Regeringen kan förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas ut. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Har en ansökan om patent eller registrering av mönster getts in före utgången av , gäller sekretess endast om upp- giften omfattas av sekretess enligt patentlagen eller mönster- skyddslagen. Skälen för utredningens förslag: Oavsett i vilket sammanhang forskning bedrivs måste den finansieras. För högskolan utgörs fun- damentet givetvis av de medel som fördelas över statsbudgeten. Som ett nödvändigt komplement till denna grundfinansiering har annan extern finansiering fått en ökande betydelse. I många fall är den helt avgörande för de högskoleanställdas möjligheter att bedriva framgångsrik forskning. Den svenska externa finan- sieringen kan antingen ske genom statliga organ, t.ex. myndigheter som forskningsråden och , eller genom andra organ som löntagarfondsstiftelser eller genom helt privata finansiärer. I de ansökningar som görs till skilda forskningsfinansiärer måste naturligtvis forskningsprojektet beskrivas så noggrant som möjligt. I varje fall måste ansökan vara så detaljerad att finansiären kan fatta ett beslut om stöd på grundval av den. För utredningen ligger intresset på sådana ansökningar som rör ämnesområden där paten- terbara uppfinningar kan förekomma. Det rör sig då i praktiken uteslutande om de medicinsk-tekniska områdena i vid bemärkelse. Utredningen har därför fört principiella diskussioner med bland annat företrädare för sådana områden vid . De slutsatser som kan dras från ansökningar om forskningsstöd är att de i många fall innehåller tillräckliga uppgifter om en uppfinning för att förhindra en senare patentering. Nya regler om sekretess för högskolan 6.5.1Oklar sekretessreglering för ansökningar till forskningsråden En ansökan om forskningsfinansiering och dess bilagor får karak- tären av allmän handling när den kommer in till en statlig myndig- het (2 kap. 3 § första stycket TF). En handling som är allmän och förvaras hos myndigheten skall på begäran lämnas ut genast eller så snart det är möjligt, om inte sekretess gäller. Det saknar i samman- hanget betydelse om sökanden själv begärt att vissa handlingar skall behandlas med sekretess. Har en handling kommit in till myndig- heten, kan dess karaktär av allmän handling inte heller göras ogjord genom att handlingarna återsänds till en sökande. Oavsett om det är den enskilde forskaren, högskolan eller annan som vill nyttiggöra en uppfinning genom patentering, är det alltså ett problem att inne- hållet i ansökningarna kan vara offentligt. För ansökningar om stöd hos något av forskningsråden gäller sekretess för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftför- hållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs (2 § första stycket sekretessförordningen och p. 73 i bilagan till sekretessförord- ningen). Sekretessen gäller således inte utan vidare för ansökningar hos forskningsråden, utan den förutsätter ett förordnande av regeringen. Ett sådant förordnande är lämnat genom den nämnda bestämmelsen i bilagan till sekretessförordningen. Grunden för ett möjligt förordnande och inom vilka ramar sekretess kan gälla finns i 8 kap. 6 § sekretesslagen. Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, sekretess i sådan statlig myndighets verksamhet, som består i utredning, planering, prisreglering, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande m.m., om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För att sekretess skall gälla för stöd som hanteras av forskningsråden måste deras verk- samhet således falla under den verksamhet som beskrivs i sekre- tesslagens bestämmelse. Införandet av sekretesslag innebar – för 8 kap. 6 § första stycket – inte någon ändring i sak mot tidigare. Det framgår av en jämförelse med 21 § lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. I samband med införandet av patentlagen gjordes en ändring i sistnämnda bestämmelse Nya regler om sekretess för högskolan genom att det angavs att sekretess skulle kunna gälla även för enskilda personers, företags eller sammanslutningars uppfinningar eller forskningsresultat. I motiven framhölls det att lagändringen innebar ett vidgat sekretesskydd för uppgifter om uppfinningar eller forskningsresultat i handlingar som ges in i ärenden hos statliga forskningsråd och vissa andra offentliga organ (se prop. Anledningen till ändringen var att det patenträttsliga nyhetskravet innebar att en uppfinning inte fick patenteras om den beskrivits i en handling som var tillgänglig för allmänheten hos myndigheten (prop. 1968:126 s. 30 ff.). Sådana uttalanden i förening med att forskningsråden är upp- tagna i p. 73 i bilagan till sekretessförordningen talar visserligen för att ansökningar och de handlingar som finns fogade till dessa i vissa fall kan omfattas av sekretess. Det råder emellertid delade meningar om den verksamhet som bland annat forskningsråden bedriver faktiskt är sådan att den omfattas av 8 kap. 6 § första stycket sekre- tesslagen. Detta har t.ex. framhållits av såväl som (se SOU 1996:70 s. 23 ff. och bilaga 4 i VP2003:1). Det som främst talar emot bestämmelsens tillämplighet är den omständigheten att myndighetens verksamhet skall ha avseende på näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 234). Som exempel på sådan stödverksamhet som avses i bestämmelsen har i doktrinen nämnts förordningen (1980:803) om regionalpolitiskt transportbidrag och presstödsförordningen (1990:524) (se , , , Sekretesslagen – en kommentar, 1998 s. 8). För bestämmelsens tillämplighet talar som sagt det faktum att regeringen gjort bedöm- ningen att sekretess i viss omfattning skall gälla för den stödverk- samhet forskningsråden bedriver. Så gällde tidigare, och i samband med att de nuvarande forskningsråden inrättades föreskrevs det i bilagan till sekretessförordningen att sekretess skulle gälla för det stöd som hanteras av myndigheterna. Det finns visserligen inga förordningsmotiv till ändringen, men eftersom merparten av forskningsrådens stöd avser just forskare vid högskolan, framstår det rationellt att anta att bestämmelsen skulle omfatta sådana ansökningar. Eftersom bestämmelser om sekretess generellt skall tillämpas restriktivt, kan det dock diskuteras om det i praktiken finns något utrymme för sekretess för den stödverksamhet forskningsråden utövar. För dem framstår uppgiften att stödja grundläggande forskning som den mest väsentliga (se t.ex. 1 första stycket förord- ning (2000:1199) med instruktion för ). Nya regler om sekretess för högskolan saknas en tydlig näringslivsanknytning i ansökan – forskningen har inga synbara kommersiella inslag och ingen privat aktör är inblan- dad – är det mycket tveksamt om det finns några förutsättningar för sekretess enligt gällande lagstiftning. På andra sidan kan man tänka sig situationer där verksamheten har mer avseende på näringslivet genom att sökanden exempelvis avser att genom patentering kommersialisera sina forskningsresultat och kanske till och med i ansökan begär att vissa uppgifter skall hållas hemliga med hänsyn härtill. I ett sådant projekt kanske det också deltar privata bolag och forskare som inte är anställda vid någon högskola eller annan myndighet. Utredningen kan därför inte generellt ange vad som gäller beträffande sekretessens räckvidd för ansökningar vid forskningsråden. Sammanfattningsvis kan bara sägas att det finns ett betydande område där osäkerhet råder om hur reglerna skall tillämpas, och hur en bedömning slutligen skall göras går endast att avgöra i det konkreta fallet. 6.5.2Skäl för en begränsad sekretess för uppgifter i forskningsansökningar Att allmänheten har insyn i den verksamhet som bedrivs av forsk- ningsråden är av stor betydelse. Förtroendet och legitimiteten i rådens verksamhet som forskningsfinansiärer är till stor del beroende av att beslutsprocesser och underlag kan granskas och öppet diskuteras. Därför är det centralt och grundläggande att ta ställning till om en bestämmelse om sekretess alls bör införas för forskningsansökningar vid råden. Det som talar för en sådan reglering är bland annat att det kan vara negativt för samhället i stort om forskare avstår från att söka medel – och därmed kanske inte kan uppnå den fulla potentialen av en uppfinning – eftersom alla möjligheter till framtida kommersialisering genom patent skulle gå förlorad. Det kan också anföras som stöd för en sekretess att regeringen sannolikt hade för avsikt att sekretess skulle råda för uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. I annat fall hade det knappast funnits anledning att föra in forskningsråden i bilagan till sekretessförordningen. Utredningen har därför sammantaget kommit till slutsatsen att en särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter i ansökningar om ekonomiskt stöd hos statliga forskningsfinansiärer bör införas i sekretesslagen. En möjlighet som anfördes av Nya regler om sekretess för högskolan och i rapporten vore då att till verksamheterna i 8 kap. 6 första stycket även foga forskning. En sådan ändring får dock konsekvenser utöver det egentliga området för ansökningar till statliga forskningsfinansiärer. Förslaget är bland annat inte be- gränsat till ansökningar hos vissa myndigheter med en funktion att stödja forskning. Vidare finns det ett antal förordnanden i bilagan till sekretessförordningen, vars innehåll skulle komma att förändras. Sådana skäl talar för att reglera den sekretess som skall gälla för ansökningar hos statliga forskningsfinansiärer i en särskild bestämmelse. Det ger också möjlighet att hålla sekretessen anpassad och begränsad till just den avsedda situationen. Att generellt sekretessbelägga uppgifter om de uppfinningar och forskningsresultat som ingår i ansökningar om ekonomiskt stöd hos statliga forskningsfinansiärer leder emellertid alltför långt. Det gäller särskilt som behovet av sekretess främst rör de ansökningar som ges in till forskningsråden. I sådana ansökningar har generellt högskolan en roll som sökande genom att ansökan måste god- kännas av aktuell institutions prefekt. I och med ett sådant god- kännande garanterar också högskolan att den enskilde forskare som söker forskningsstöd kan beredas plats vid högskolan för att bedriva sin forskning. I praktiken är behovet av sekretess således begränsat till ansökningar om ekonomiskt stöd från högskolan. Därmed skulle sekretessen även kunna omfatta uppgifter i en ansökan inte endast hos forskningsfinansiären utan även hos hög- skolan. Föremålet för sekretessen bör vara detsamma som omfattas av den nuvarande regleringen i 8 kap. 6 första stycket första punkten sekretesslagen, dvs. uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhål- lande, uppfinningar eller forskningsresultat. Skaderekvisitet och den tid som sekretess kan gälla bör rimligen också vara desamma. En presumtion för offentlighet skall alltså gälla. Det betyder att en begäran om att få ut en uppgift endast får nekas om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Utredningen föreslår vidare att för sådana uppgifter i ansök- ningar om ekonomiskt stöd hos statliga forskningsfinansiärer som sekretessbeläggs skall meddelarfrihet råda. Något som starkt talar för detta är att meddelarfrihet gällt för uppgifter som avses i 8 kap. 6 § första stycket första punkten sekretesslagen och att meddelar- frihet bör gälla enligt huvudregeln. Det som visserligen kunde tala för en inskränkt meddelarfrihet i det här aktuella sammanhanget är att det är fråga om en frivillig kontakt med den statliga forsknings- Nya regler om sekretess för högskolan finansiären (jfr SOU 2003:99 s. 397). Men utredningen menar att det skälet inte är tillräckligt starkt för att frångå huvudregeln om meddelarfrihet, särskilt mot bakgrund av att meddelarfrihet tidigare gällt på i praktiken samma område. 6.5.3Yttranden av beredningsorgan och särskilda sakkunniga Ett viktigt inslag vid bedömningen av en ansökan om ekonomiskt stöd är att yttranden hämtas in från skilda beredningsorgan. Enligt 1 kap. 3 § första och andra styckena sekretesslagen får en sekre- tessbelagd uppgift hos en myndighet inte röjas för annan myndig- het eller för annan verksamhetsgren inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Normalt får det antas att permanenta beredningsgrupper hos en statlig forskningsfinansiär (t.ex. ett forskningsråd) är anknutna på ett sådant sätt att sekretessen inte röjs när de får del av uppgifter i en ansökan. De är integrerade i myndighetens normala verksamhet. Det förekommer emellertid även att yttranden över ansökningar läggs ut på sakkunniga som inte på detta sätt är kontinuerligt knutna till myndigheten. Ett utlämnade till sådana från myndig- heten fristående sakkunniga, något som i många fall är nödvändigt, får dock inte ske om sekretess gäller för uppgiften. Ett sätt på vilket detta trots allt kan ske är att sökanden får ge sitt samtycke till att sådana yttranden kan komma att hämtas in och att upp- gifterna i en ansökan då kan lämnas ut. Ett sådant förfarande får generellt sett anses vara till förmån för den enskilde i vars intresse sekretessen gäller, och denne kan därför också efterge sekretessen (jfr 15 kap. 4 § första stycket sekretesslagen). Om myndigheten vill försäkra sig om att sakkunniga inte offentliggör uppgifter, kan det ske på civilrättslig väg genom att bedömare som står utanför myn- digheten får underteckna en sekretessförbindelse när de tar emot en ansökan. En annan möjlighet är också att myndigheten – där detta är möjligt – med stöd av 14 kap. 9 § sekretesslagen lämnar ut de uppgifter som behövs i förening med ett förbehåll om hur de får användas. Nya regler om sekretess för högskolan Den sekretess som föreslås syftar främst till att skydda enskildas ekonomiska förhållanden och då främst till ett immaterialrättsligt skydd. Om en forskare eller en grupp av forskare väljer att söka patent på en uppfinning som ingår i en ansökan om ekonomiskt stöd från ett forskningsråd, innebär det att uppgifterna omfattas av den sekretessreglering som gäller enligt patentlagen. Beviljas ett patent blir uppfinningen offentliggjord. Vad som sagts om patent gäller på motsvarande sätt för ansökningar om mönster- skydd. På samma sätt som föreslagits beträffande sekretess vid forskningssamverkan bör den sekretessreglering som gäller enligt patent- respektive mönsterskyddslagen ta över i det fall ett sådant immaterialrättsligt skydd söks. 7Ett ökat nyttiggörande av högskoleforskningen Utredningsuppdraget går bland annat ut på att belysa och analysera olika sätt att främja möjligheterna till kommersialisering av forsk- ningsresultat som kommit till vid högskolan. Utredningen har tolkat det övergripande syftet med en sådan kommersialisering som en strävan mot ökat nyttiggörande av högskoleforskningen. För- hoppningen är att en ökad kommersialisering av forskningsresultat i förlängningen skall bidra till ökad tillväxt. I utredningsdirektivet betonas även vikten av att skapa drivkrafter för alla aktörer i inno- vationssystemet. Enligt direktiven skall utredningen klarlägga de rättsliga konsekvenserna av att avskaffa lärarundantaget. I samband med det skall utredningen överväga behovet av ändringar i regel- verket för att ge lärosätena möjlighet att överta äganderätten, och därigenom främja kommersialisering av forskningsresultat, samt även överväga om en sådan skyldighet förutsätter ett förtydligande av samverkansuppgiften. Utredningen skall också överväga den möjligheten att lärarundantaget behålls med en skyldighet för lärare att anmäla patenterbara uppfinningar till sin arbetsgivare. Utredningsuppdragets utformning ger anledning att inlednings- vis framhålla att sådana lagändringar som går ut på att högskolan ges möjlighet att förvärva, inneha, avyttra och på andra sätt kom- mersialisera rätten till patenterbara uppfinningar som skapats vid högskolan innebär stora förändringar av högskolans verksamhet. Högskoleväsendet kommer därmed att inrymma ett element och en verksamhet som tidigare funnits i endast ringa omfattning, och som ställer helt nya krav på högskolan. För att högskolan på ett bra sätt skall kunna utvärdera forskningsresultatens patenterbarhet och kommersiella potential, förädla resultaten samt förvalta uppfin- ningarnas kommersiella värde på bästa möjliga sätt i både forskarnas och högskolans intresse, bör det finnas en organisation som förser högskolan med nödvändig kunskap och kompetens i frågor om svensk och utländsk patenträtt, finansiering, marknads- Ett ökat nyttiggörande av högskoleforskningen potential för skilda typer av tekniska innovationer och förutsätt- ningarna för uppfinningarnas kommersialisering. Tanken och mål- sättningen med en övertaganderätt är att systemet skall vara självbärande. I det följande förklaras först varför utredningen har valt att begränsa sina överväganden och förslag till två lösningar, som inte helt och hållet motsvarar de lösningar som beskrivs i direktivet (avsnitt 7.1). Därefter diskuterar utredningen de särskilda konse- kvenserna av det valda anmälningsalternativet (avsnitt 7.2), respek- tive konsekvenserna av övertagandealternativet (avsnitt 7.3). 7.1Allmänna överväganden och lösningsförslag 7.1.1Utredningens begränsning till två alternativa lösningar Utredningen har valt att analysera dels en lösning som går ut på att patenterbara uppfinningar som skapats vid högskolan anmäls till arbetsgivaren, dels en lösning som utöver anmälningsskyldigheten för högskoleforskare innebär en rätt för högskolan att enligt vissa förutsättningar överta uppfinningar som anmälts. Ett grundläggande skäl till att högskolorna bör underrättas om vilka uppfinningar som görs av de anställda är att lärosätet har en lagstadgad skyldighet att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet (1 kap. 2 § högskolelagen). En ordning som innebär att även högskoleanställda forskare anmäler patenterbara uppfinningar till arbetsgivaren har också i EU-sam- manhang anförts som den minsta förändring som bör genomföras i de länder som fortfarande har ett s.k. professorsprivilegium, bland annat . Även detta är ett skäl att överväga införandet av i varje fall en anmälningsskyldighet. Den andra möjligheten enligt utredningens direktiv är att lärarundantaget avskaffas och att möjligheter skapas för högskolan att överta och kommersialisera uppfinningar skapade vid högskolan. Denna lösning innebär en radikal förändring av det svenska högskoleväsendet i och med att högskolan ges en möjlighet att hantera helt nya uppgifter. Ett ökat nyttiggörande av högskoleforskningen Begränsad övertaganderätt om lärarundantaget enbart tas bort Ett syfte med ett eventuellt avskaffande av lärarundantaget är som utredningen uppfattat det att anställda högskoleforskares uppfin- ningar i större utsträckning skall behandlas på samma sätt som uppfinningar som är gjorda av övriga forskare, dvs. sådana uppfin- ningar som omfattas av bestämmelserna i uppfinnarlagen. Tas lärarundantaget bort utan några ändringar i övrigt, skulle resultatet emellertid inte bli en sådan likställdhet. Denna slutsats kom redan fram till (se avsnitt 2.4). En grundläggande förutsättning för att arbetsgivaren med stöd av uppfinnarlagen skall ha någon rätt till arbetstagares uppfinningar är att det rör sig om uppfinningar vars utnyttjande faller inom arbetsgivarens verksamhetsområde. Enligt gällande rätt består högskolans verksamhet i att bedriva forskning och utbildning samt att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. Verksamheten innefattar emellertid inte utnyttjande av forskningsresultat i industriell verksamhet eller exploatering av resultaten.