sou · GTB359d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det har framförts synpunkter till oss på behov av ändringar av i en rad avseenden. De synpunkter som haft anknyt- ning till sådana delutredningar vi genomfört, har beaktats i anslutning till dem. I detta kapitel lämnar vi förslag till ändring i en återstående fråga av begränsad omfattning som är av betydelse för den praktiska tillämpningen av . Det är en fråga som gäller möjligheterna till särskild tvångsrätt för skadeförebyggande åtgärder vid prövning av vattenverksamheter. Den behandlas i avsnitt 5.1. Vi har under vårt arbete med översyn av och genom- förande av olika delutredningar också identifierat några omfattande frågor som vi anser bör utredas vidare. De frågor vi särskilt vill lyfta fram gäller prövningsorganisation samt behovet av samordnade regler om miljökonsekvensbeskrivningar och miljö- konsekvensbedömningar. I avsnitt 5.2 beskriver vi dessa frågor närmare. 5.1Återinförande av bestämmelse om särskild tvångsrätt för skadeförebyggande åtgärder I vattenlagen fanns en bestämmelse som gjorde det möjligt för domstolen att medge särskild tvångsrätt för skadeförebyggande åtgärder i vattenmål. Vi föreslår att den bestämmelsen införs i och att den då får ersätta en regel i balken som möjliggör tillfällig tvångsrätt för skyddsåtgärder beträffande olika slag av verksamheter. Vid tillståndsprövning av vattenverksamhet har funnits möjlighet för domstol att medge så kallad särskild tvångsrätt. Sådan tvångsrätt innebär att verksamhetsutövaren tillåts att utföra anlägg- ningar och åtgärder på fastigheter som tillhör någon annan eller att använda anläggningar i vatten som tillhör annan. Regler om tvångs- rätt för vattenverksamhet fanns tidigare i vattenlagen och sådana regler finns nu i . Den särskilda regeln i vattenlagen om tvångsrätt för utförande av skadeförebyggande åtgärder kom dock att endast delvis införas i balken. I vattenlagen angavs tydligt att särskild tvångsrätt för att utföra åtgärder på annans fastighet kunde beviljas av . I balken finns en bestämmelse som ger möjlighet för att ge tillträde för att utföra åtgärder, men av lagtexten framgår inte att även permanenta anordningar och andra skadeförebyggande åtgärder som inte är tidsbegränsade kan tillåtas, se 28 kap. 4 § . Ingenting tyder på att någon förändring av rättsläget var avsedd när infördes. Visserligen kan hävdas att nuvarande bestämmelser i balken skulle kunna tolkas så att tvångsrätt kan meddelas även för åtgärder på annans fastighet som inte är tids- begränsade. Det råder dock osäkerhet om detta. För att göra tydligt att det i vattenmål alltjämt är möjligt att bevilja tvångsrätt för skadeförebyggande åtgärder på annans fastighet utan begräns- ning föreslår vi att en regel motsvarande den tidigare bestäm- melsen i vattenlagen införs i tvångsrättsstadgandet i . Om särskild tvångsrätt meddelas kan den som tar annans mark i anspråk åläggas ersättningsskyldighet för intrånget enligt bestäm- melserna i 31 kap. 16 § . Någon ny bestämmelse om ersättning till fastighetsägare för de fall tvångsrätt meddelas behövs därför inte. När en särskild regel om tvångsrätt för skyddsåtgärder i vatten- mål återinförs måste frågan ställas om det då finns anledning att behålla den regel om tvångsrätt för tidsbegränsade skyddsåtgärder som finns i . En tvångsrätt innehåller ett mått av expropriation; den gör det möjligt att mot ägarens vilja ta dennes egendom i anspråk. Innan infördes fanns i de lagar som sedan överfördes till balken endast sådana inslag i vattenlagen. Enligt t.ex. miljöskydds- lagen fanns visserligen möjligheten att tillfälligt få tillträde till annans mark för att utföra undersökningar och kontroller men inte för att genomföra skyddsåtgärder. I infördes dock en bestämmelse i 28 kap. 4 § som gör det möjligt att besluta om tillfällig tvångsrätt för skyddsåtgärder även i andra fall. Denna bestämmelse utgör således en principiell nyhet i men motiven för den behandlades mycket knapphändigt i propositionen till . Det infördes inte heller något fullständigt paket av sådana regler som brukar finnas för processer om expropriation, t.ex. saknas för andra mål än vattenmål möjlighet att besluta om ersättning för rättegångskostnader för den vars mark tas i anspråk. Avgöranden i vattenmål har ofta stora expropriativa inslag. a. medför själva tillståndet i sig en slags generell tvångsrätt att skada andra fastigheter. Processen är utformad med tanke på att sådana frågor kan prövas, t.ex. finns samma typ av regler om rättegångs- kostnader i vattenmål som i expropriationsmål. Det finns därför inga hinder att föreslå att en bestämmelse om särskild tvångsrätt skall återinföras för vattenmål. När det däremot gäller andra typer av beslut enligt balken förefaller det tveksamt om beslut av expropriativ natur skall kunna fattas. Möjligheten att besluta om undersökningar och kontroller på annan fastighet finns genom bestämmelsen i 28 kap. 3 §. Denna bestämmelse finns ingen anled- ning att ta bort. Däremot föreslår vi att bestämmelsen i 28 kap. 4 § upphävs. Skulle det visa sig finnas behov av att i andra typer av vattenmål meddela beslut av expropriativ karaktär, bör frågan om vilka regler som då behövs övervägas på nytt. 5.2Behov av fortsatta utredningar När det gäller de delar av som vi behandlat i våra betänkanden, anser vi att det finns behov av fortsatta utred- ningar i främst två avseenden. Vi anser således att det finns behov av att fullfölja påbörjade utredningar om prövningsorganisation med syfte att avlasta miljödomstolarna prövning som första instans av tillstånd till vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Vi anser också att det finns behov av att skapa ett samordnat system för miljökonsekvens- bedömning; dvs. framtagande av miljökonsekvensbeskrivningar och efterföljande miljöprövning. En bärande princip bakom införandet av var att man genom en gemensam balk med delvis nya regler skulle få en skärpt och samordnad miljölagstiftning. 1997/98:45, del 1, s. 1). Balkens samlade form och många av de enskilda förändringar som inneburit har utgjort betydande steg i den riktningen. Det finns dock förutsättningar för att ytterligare effektivisera lagstiftningen genom en ännu högre grad av samordning. Behovet av nya former av reglering på miljöområdet, exempelvis genom utvecklingen av EG-rätten, ställer också krav på ett fortsatt sam- ordningsarbete. I vårt ursprungliga direktiv gavs vi i uppdrag att utreda om till- ståndsprövning borde ligga direkt hos miljödomstol eller prövas av domstol först efter överklagande av en förvalt- ningsmyndighets beslut. I delbetänkandet under utveckling. Ett princip- betänkande, SOU 2002:50, gav vi uttryck för en vision beträffande . Den omfattade dels så långt möjligt gemensamma materiella och processuella regler för de olika slag av verksamheter och åtgärder på vilka är tillämplig, dels en prövnings- organisation där all miljöprövning sker i förvaltningsmyndighet som första instans. Vår vision fick ett gott gensvar vid remissbehandlingen av betänkandet och i ett tilläggsdirektiv där vi gavs i uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen var en del av uppdraget att vidareutveckla visionen om den framtida prövningsorganisationen. Förslagen skulle syfta till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det all- männa. Denna del av uppdraget redovisades i delbetänkandet Alter- nativ för prövningsorganisation, SOU 2004:38. I uppdraget enligt tilläggsdirektivet ingick också att lämna förslag på olika möjligheter att effektivisera miljöprövningen med nuvarande miljöorganisation, exempelvis genom att förenkla för- farandet med miljökonsekvensbeskrivningar. Sådana förslag lämna- des i delbetänkandet En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124. Där konstaterade vi att det fanns behov av ytterligare utrednings- arbete för att förbättra samordningen mellan de olika reglerna om miljökonsekvensbedömningar för projekt samt för planer och program enligt olika lagar. En sådan utredning skulle syfta till att minska risken för onödigt dubbelarbete och även i andra avseenden öka förutsättningarna för en effektivisering av miljökonsekvens- bedömningarna på ett sätt som stämmer med gällande EG-rätt. I delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisa- tion, SOU 2004:38, övervägde vi tre alternativ för prövningsorga- nisationen som alla byggde på att miljöprövningen av vatten- verksamheter och av alla miljöfarliga verksamheter skulle ske i förvaltningsmyndighet i första instans. Ett led i en sådan föränd- ring skulle vara att ändra prövningen av vattenverksamheter så att miljöprövningen skiljs från prövningen av de civilrättsliga frågorna om markåtkomst och skadeersättning. lämnade i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning. Alternativ för plan- och bygg- lagens prövningsorganisation, SOU 2004:40, två alternativ för överprövningen av vissa ärenden enligt – främst bygglov. Enligt det ena alternativet skulle överprövning även fortsättningsvis ske vid förvaltningsdomstolarna. Enligt det andra skulle överprövningen flyttas till miljödomstolarna för att man därigenom skulle öka förutsättningarna för samordning mellan och . ansåg att det andra alternativet var något mer fördelaktigt än det förstnämnda. De båda delbetänkandena har gemensamt remissbehandlats. En klar majoritet av remissinstanserna visade sig stödja förslaget i vårt betänkande att all tillståndsprövning i första instans skall ske i förvaltningsmyndighet, vilket innebär att prövningen av vatten- verksamheter och de största miljöfarliga verksamheterna (A-verk- samheter) skulle flyttas från miljödomstol till förvaltningsmyndig- het. När det gäller överprövningen av ärenden enligt förordade en majoritet av remissinstanserna alternativet med miljödomstolar före alternativet med förvaltningsdomstolar. Vi anser att miljöprövning principiellt är en uppgift av förvalt- ningsrättslig karaktär. Prövningen fordrar ett brett kunskapsunder- lag från många områden, där bland annat de tekniska och natur- vetenskapliga frågorna har stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta är stort. Förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut. De all- männa domstolarna bör avlastas uppgifter av detta slag. Dom- stolarnas roll bör renodlas till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Skulle en överföring av överklagade ärenden enligt till miljödomstolarna bli aktuell, finns det också ett särskilt intresse av att bereda plats för dessa genom att reservera domstolarna för överprövning och tvistelösning mellan parter. Vi anser att det finns behov av att utarbeta sådana förslag till ändringar i och i angränsande lagstiftning att vatten- verksamheter, alla typer av miljöfarliga verksamheter och täkter skall kunna miljökonsekvensbedömas – tillståndsprövas vid en förvaltningsmyndighet som första instans. Även prövning av ären- den som anknyter till tillståndsprövning – exempelvis omprövning av villkor och tillstånd – skall då kunna ske hos förvaltningsmyn- dighet. I utredningen bör ingå om prövningen av civilrättsliga frågor om tvångsrätt till mark samt om skadeersättning för vatten- verksamheter skall ske vid miljödomstol eller om den bör ske hos tillståndsmyndigheten. En utgångspunkt bör vara att nå en utjämning av de nuvarande skillnaderna mellan prövning av miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. Utredningen bör utgå från att överprövningen av miljöbalks- ärenden även fortsättningsvis skall ske hos miljödomstolar. 5.2.2Samordnade regler för miljökonsekvensbedömningar Dagens regler för miljökonsekvensbedömning av projekt (dvs. för- farandet med att ta fram miljökonsekvensbeskrivning samt efter- följande tillståndsprövning) bygger på en indelning av projekten i olika slag av verksamhetstyper som bedöms enligt olika regler. Inom finns sinsemellan olika regler för miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter. I många andra lagar, t.ex. väglagen, strålskyddslagen och ellagen, finns regler för andra slag av projekt. Det finns också regler för miljökonsekvensbedömning av planer och program. Dels finns i en reglering som gäller många olika slag av planer och program, dels finns i särskilda regler för miljökonsekvensbedömning av detaljplaner. Det svenska systemet för miljökonsekvensbedömningar skiljer sig från EG-rättens uppläggning, där man bara gör åtskillnad mellan projekt å ena sidan och planer och program å den andra (MKB-direktivet och direktivet om miljöbedömning av planer och program). Det svenska systemet med indelning av projekt i olika kategorier med olika reglering ger upphov till problem i flera avseenden. Det är otympligt och svårt att överblicka. Det gör det också svårt att införa EG:s direktiv på ett enkelt och tydligt sätt och kan försvåra önskvärda effektiviseringar av miljöprövningen. Det är exempelvis av lagtekniska skäl svårt att ersätta tillståndsplikt för vissa projekt med obetydlig miljöpåverkan med anmälningsplikt på ett sätt som stämmer med EG-rätten. Projekt som faller utanför den svenska indelningen i verksamhetstyper saknar också regler för miljö- konsekvensbedömning. Det innebär att det inte finns några former för frivillig miljökonsekvensbedömning av sådana projekt och att flexibiliteten i systemet blir otillräcklig när det till följd av ändringar i samhället eller i internationell reglering finns behov av att miljökonsekvensbedöma nya slag av projekt. Den viktigaste invändningen mot systemet är att det blir oklart vilka regler som skall gälla för verksamheter som kan prövas i flera hänseenden och att detta kan leda till att exempelvis förfarandet för att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar måste upprepas utan att det leder till några miljömässiga vinster. Enligt vår mening behöver dagens regler för miljökonsekvens- bedömningar samordnas på ett på ett sätt som anknyter närmare till EG-rätten. Vi anser att det finns behov av att utarbeta förslag till en enhetlig form för miljökonsekvensbedömning av projekt enligt . Inriktningen bör vara att miljökonsekvensbedömningar dvs. förfarandet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning samt efterföljande tillståndsprövning av projekt enligt skall ske enligt huvudsakligen gemensamma regler som inte bygger på en indelning av projekten i kategorier som vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Möjligen kan 6 kap. vara en lämplig gemensam utgångspunkt. Begreppet miljöfarlig verk- samhet bör därmed så långt som möjligt utmönstras. I en sådan utredning bör också ingå att belysa förutsättningarna för att låta projekt som prövas enligt lagar utanför balken omfattas av den gemensamma formen för miljökonsekvensbedömningar. Vidare bör det framgå hur miljökonsekvensbedömning av planer och program enligt reglerna i och enligt regler i skall förhålla sig till miljökonsekvensbedömning av projekt. 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. Bestämmelsen är enbart tillämplig när det gäller gränsvärdes- normer; för normer som är av målsättningskaraktär är det inte möjligt att vid avvägningen av vilka krav som skall gälla gå längre än vad som anges i 7 § i dess nya lydelse. Den är tillämplig i alla slags prövningssituationer; både när det gäller tillstånd m.m. och tillsyn. Längre gående krav än vad som följer av den nya 7 § skall bara få ställas om det behövs för att klara en gränsvärdesnorm. Det är inte möjligt för en enskild verksamhetsutövare att ha den överblick som fordras för att kunna avgöra vad som behövs för att klara en norm. Det innebär att även om 1 § lägger bevisbördan för reglerna i 2 kap. på verksamhetsutövaren, kan kravet inte sträcka sig så långt som till att i ett större sammanhang som inbegriper många olika källor ge en helhetsbild av vilka åtgärder som behövs. Det är i stället myndigheterna som enligt denna bestämmelse måste visa vad som behövs för att klara . Formuleringen om det behövs ger anledning att pröva om den aktuella verksamheten är av ett sådant slag att strängare krav än enligt 7 § skall ställas. Om så är fallet, är bestämmelsen också styrande för hur stränga kraven kan vara. Om det finns ett åtgärds- program kan det ge vägledning i båda dessa avseenden. Det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelsen både före den tidpunkt då miljökvalitetsnormen inte får överskridas som därefter. Utrymmet för att tillämpa innan ett åtgärds- program tagits fram bedömer vi dock som litet. Det beror på att det oftast krävs den typ av kartläggning av problemet och inven- tering av möjliga åtgärder som ett åtgärdsprogram skall innehålla för att det skall kunna konstateras att det finns behov av att ställa längre gående krav mot den prövade verksamheten än vad som följer av 7 §. I vissa situationer, t.ex. om det är klart att över- skridande av en miljökvalitetsnorm beror till övervägande del på en enda verksamhet kan det dock bli aktuellt att ställa längre gående krav även utan ett åtgärdsprogram. Av skäl som angivits i avsnitt 2.1.2 används begreppet i stället för uppfyllas. Denna bestämmelse är enbart tillämplig vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och alltså inte vid tillsyn. Huvudregeln är att tillstånd m.m. inte får lämnas till en verksamhet som innebär utökad störning i det avseende som en gränsvärdes- norm avser när överträds eller riskerar att överträdas. Det spelar inte någon roll om det är fråga om en ny eller befintlig verksamhet. Vad som är avgörande är om störningarna ökar i förhållande till vad som anges i tidigare tillstånd eller motsvarande. Det finns i fyra punkter möjligheter till undantag från huvud- regeln. Om ett projekt förutsetts i ett åtgärdsprogram och åtgärds- programmet syftar till att även kompensera för de utökade stör- ningarna från detta kan den sökta verksamheten godtas. Om störningarna från projektet är av försumbar betydelse för möjligheterna att klara kan projektet också godtas. Ett exempel kan vara trafikalstringen från den sökta verksamheten. Om det är fråga om en försumbar trafikökning i förhållande till förutsättningarna att klara kan verksamheten godtas. Är trafiken i allmänhet ett problem för förutsättningarna att klara , är det i ett sådant fall oftast mer generaliserade styrmedel som bör tillämpas. Det finns naturligtvis också fall där bidraget till trafiken från en enskild verksamhet inte är försumbart. Den gällande bestämmelsen i 16 kap. 5 § har givit möjlig- het till undantag om verksamhetsutövaren vidtar åtgärder som minskar störningarna från någon annan verksamhet så att möjlig- heterna att klara ökar i inte obetydlig utsträckning. I den nya bestämmelsen utsträcks undantaget till att även gälla i fall verksamhetsutövaren finansierar sådana minskade störningar. Bestämmelsen förtydligas också så att det framgår att åtgärderna får vidtas vid en annan än den prövade verksamheten; ägarför- hållandena spelar inte någon roll. Exempel finns redovisade i av- snitt 2.6.3. Slutligen finns också möjligheter till undantag från huvudregeln för verksamheter som i ett mindre avseende ger ökade störningar, om förutsättningarna för att klara i ett större sammanhang ökar. 5 kap. Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning Bestämmelsen anger myndigheters och kommuners ansvar att i sin myndighetsroll verka för att miljökvalitetsnormer . Ansvaret enligt bestämmelsen omfattar inte myndigheter och kommuner i egenskap av verksamhetsutövare. Att miljökvalitetsnormerna i sådana situationer måste beaktas följer i stället av andra bestäm- melser, t.ex. 2 kap. . Den nya bestämmelsen gör det möjligt att utfärda generella föreskrifter i situationer när det vid arbetet med ett åtgärdsprogram har visat sig nödvändigt för att klara miljökvalitetsnormer. Det krävs således för att regeringen skall kunna utnyttja bemyndigandet för egen del eller för att subdelegera rätten att utfärda föreskrifter att ett åtgärdsprogram har fastställts. Dessutom skall fastställandet ha gjorts av regeringen. Ändringen av bestämmelsen gör det möjligt att införa regler om åtgärdsprogram också i andra situationer än då en miljökvalitets- norm överträds. Det skall vara möjligt att föreskriva om åtgärds- program till skydd för människors hälsa och miljön även när inte normer är överträdda om det följer av EG-rätten. Det kan t.ex. uppstå ett sådant behov om det införs obligatoriska åtgärds- program för kommande miljökvalitetsnormer som klarar. Av skäl som angivits i avsnitt 2.1.2 byts ordet uppfylls mot ordet . Bestämmelsen är behandlad i avsnitt 2.6.2. Bestämmelsen är behandlad i avsnitt 2.6.2. Denna bestämmelse innehåller de krav som skall ställas på alla typer av åtgärdsprogram, oavsett om det rör gränsvärden eller normer av målsättningskarak- tär. Ett centralt krav på åtgärdsprogram är att de skall ange hur krav skall fördelas mellan olika aktörer som bidrar till ett överskridande av en miljökvalitetsnorm. Den nya punkten 3 gör detta tydligt. Åtgärdsprogram skall ange både vilka styrmedel som bör komma till användning och vilka grupper av aktörer som kraven skall riktas mot. Dessutom måste det i alla åtgärdsprogram göras en analys av hur åtgärderna skall finansieras, vilket följer av tredje stycket. gäller att konsekvenser ur allmän och enskild syn- punkt bör analyseras. I detta ingår att belysa vilka kostnadsmässiga konsekvenser olika åtgärder kan få för enskilda. Kravet på att analysera hur åtgärder skall finansieras rör främst det allmännas kostnader. Bestämmelsen är ny och innehåller krav som skall ställas på vissa typer av åtgärdsprogram. Den gäller åtgärdsprogram för miljö- kvalitetsnormer av gränsvärdeskaraktär. För sådana normer som måste finns skäl att ställa högre krav än vad som gäller enligt 6 §. Om ett gränsvärde måste är det nödvändigt att hela den förändring som behöver ske motsvaras av vad åtgärdsprogrammet bedöms kunna ge. Om t.ex. utsläpp av ett ämne måste minska med 100 enheter för att ett gränsvärde skall måste åtgärdsprogrammet innehålla förslag som totalt be- döms minska utsläppen med 100 enheter. Detta kommer till ut- tryck i sista meningen i förslaget. För att åtgärdsprogrammet skall fungera som ett fördelningsinstrument måste det dessutom anges vilken minskning varje åtgärd förväntas ge. Det uttrycks i första meningen. Vad som är ett överklagbart beslut följer av allmänna förvalt- ningsrättsliga principer (se t.ex. RÅ 2004 ref. 8). Av 20 kap. 9 § framgår att överklagade åtgärdsprogram prövas av den miljödomstol inom vars område myndigheten som först prövat programmet är belägen. Det är inte lämpligt att regeringen är bunden av åtgärdsprogram som antagits av förvaltningsmyndighet eller kommun. Det är alltså endast förvaltningsmyndigheter och kommuner som binds av fastställda åtgärdsprogram. Av skäl som angivits i avsnitt 2.1.2 byts ordet uppfylls mot ordet . 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag Av skäl som angivits i avsnitt 2.1.2 byts ordet uppfylls mot ordet . Möjligheten att besluta om miljöskyddsområde avskaffas för de fall att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls. Skälen för detta behandlas i avsnitt 2.6.4. Av skäl som angivits i avsnitt 2.1.2 byts ordet uppfylls mot ordet . 24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m. På samma sätt som gäller för föreskrifter meddelade för miljö- skyddsområde, skall föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 3 a §, bryta igenom tillstånd. Frågan behandlas i avsnitt 2.5.4. 28 kap. Tillträde m.m. Ändringen, ett nytt andra stycke, återställer rättsläget till vad som gällde enligt 8 kap. 1 § andra stycket vattenlagen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.1. 2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, m.m. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 2.5.5. Den innebär ingen förändring i sak. De materiella krav som kan ställas i samband med planering och planläggning enligt skall framgå av den lagen och inte av .