sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — att hemlandets system är generösare än värdlandets system, får det till konsekvens, med den hemlandsprincip som gäller enligt direktiven, att omfattningen av och ersättningsnivån på hemlandets system exporteras till värdlandet. För filialens kunder innebär det att de omfattas av ett generösare skydd än vad de skulle göra om de istället valt att bli kunder i ett inhemskt institut. Bort- sett från hur systemen i de olika länderna finansieras, tillåts alltså filialen i konkurrenshänseende att utnyttja det faktum att hem- landets system är generösare än värdlandets system Detta kan man eventuellt ha synpunkter på. I EG-direktiven fanns tidigare bestämmelser om ett s.k. export- förbud. Motivet till detta förbud var att det då insättningsgarantidirektivet antogs fanns betydande skillnader mellan de olika medlemsstaternas garantisystem. Vissa medlems- stater saknade helt insättningsgaranti, medan andra i varierande omfattning hade ett skydd för insättningar. Med hänsyn till dessa skillnader och att de inte skulle jämnas ut fanns en oro för att skillnaderna skulle förorsaka marknadsstörningar. En insät- tare, var tanken, hade kunnat lockas till ett institut av det skälet att institutet omfattades av en mer generös insättningsgaranti. Motsva- rande exportförbud infördes i investerarskyddsdirektivet. Exportförbudet gällde till och med utgången av 1999. Utifrån erfarenheterna av exportförbudets tillämpning och slutsatsen att möjligheten till komplettering av hemlandets system varken efter- frågats eller utnyttjats i någon större utsträckning, föreslog EG- kommissionen 1999 att inte förlänga exportförbudets giltighetstid. Insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning De problem som förutsågs när insättningsgarantidirektivet antogs 1994 motiverade inte längre ett förbud. EG-direktiven hade genomförts i medlemsstaterna och skillnaderna mellan respektive lands ersättningssystem hade enligt uppfatt- ning jämnats ut i betydande utsträckning. Bestämmelserna om exportförbud utmönstrades ur insättningsgaranti- lagen och investerarskyddslagen.20 Relativt betydande skillnader mellan ersättningssystemen i olika länder kvarstår dock. En norsk bank kan i filialform ta emot inlå- ning på den svenska marknaden och erbjuda en garanti vars maxi- mibelopp vida överstiger den gräns på som gäller i det svenska insättningsgarantisystemet. Även andra skillnader, t.ex. i form av olika nivåer på självrisk respektive huruvida systemen beräknar ersättningen netto eller brutto, finns mellan olika länder. (För en översikt, se bilaga 5, 6 och 7.) Utredningen har emellertid inte funnit att några av dessa skillnader, med undantag av finansi- eringssystemen som diskuteras avsnitt 8.5, har haft eller kan för- väntas få några betydande effekter på den internationella konkur- rensen. 20 Se prop. 1999/2000:36, s. 14 17. 7Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet I detta kapitel redogörs för den statliga garantimodellen. Därefter följer en redovisning av principerna för insättningsgarantin och investerarskyddet, och i vilken utsträckning dessa statliga åtagan- den ansluter till principerna för den statliga garantimodellen. Syftet med den statliga garantiverksamheten är att främja verksam- het som inte skulle komma till stånd utan en sådan försäkring mot ekonomisk förlust som garantin innebär. En statlig garanti är ett åtagande från statens sida att överta ett betalningsansvar från någon om denne inte kan fullgöra sina betalningsskyldigheter. Ett nytt sätt att hantera garantier i staten infördes . Garantireformen tillkom på grund av brister i den tidigare hanteringen av statliga garantier och syftade enligt beslut1 till att förbättra statens kontroll över utgiftsutvecklingen och synliggöra kostnader för garantigivningen. Den garantimodell som tillämpas styr hur den statliga garantigivningen skall orga- niseras och genomföras. Garantireglerna återfinns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) och garantiförord- ningen (1997:1006), som båda trädde ikraft den 1 januari 1997.2 Insättningsgarantin och investerarskyddet har inte förts in under garantimodellen. Reformeringen av den statliga garantimodellen kan samman- fattas i följande punkter: 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53. Se även prop. 1995/96:220 med förslag till lag om statsbudgeten. 2Bestämmelser om den statliga garantimodellen finns även i de förordningar som reglerar de olika garantimyndigheternas garantiverksamhet, se nedan. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet Koncentration av garantigivningen till specialistmyndigheter Självkostnadsprissättning och tydliggörande av subventions- element i garantiverksamheten Redovisningsmodell utanför utgiftstaken med garantireserver Nedan redovisas den statliga garantimodellen i mer detalj.3 I RF 9:10 finns ett förbud för regeringen att utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk för- pliktelse. Beslut om att statliga garantier skall inrättas fattas således av medan regeringen ger riktlinjer till de olika garanti- myndigheterna genom instruktion, regleringsbrev och förordning. Garantigivning och -administration koncentrerades till vissa myndigheter från att ha varit spridd på ett mycket stort antal myn- digheter med begränsad kompetens på garantigivningsområdet. Dessa specialistmyndigheter hanterar garantigivningen, inklu- sive utställande av garantier inom angivna ramar, avgiftssättning, infrianden och bevakning av återvinningar. Garantimyndigheterna ansvarar för resultatet inom respektive område. Myndigheterna är förutom (), (), (), () och (Sida). RGK skall ställa ut och förvalta statliga garantier som riksdag eller regering beslutat.4 Garantier ges till företag, projekt eller verk- samheter som staten anser vara av stor vikt och som kanske inte skulle kunna finansieras på annat sätt. RGK skall även verka för att övriga garantimyndigheters garanti- och kreditverksamhet drivs effektivt. BKN utfärdar kreditgarantier för finansiering av bostadsbyggan- det.5 Verksamheten skall därigenom främja bostadsförsörjningen. Garantierna förväntas medföra att kreditinstitutens upplånings- 3Garantimodellen har utvärderats vid olika tillfällen. Se t.ex. revisorers rapport kreditgarantier – kontrollen över risktagandet (1999/2000:1), , Förutsättningar för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier (dnr 2001/1746), och , Den statliga garantimodellen (RiR 2004:4). 4Garantiverksamheten skall drivas i enlighet med garantiförordningen (1997:1006). a. förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet kostnader blir lägre och att denna lägre lånekostnad innebär lägre boendekostnader. EKN skall främja svensk export genom att mot en premie erbjuda företag, banker och andra finansieringsinstitut statliga garantier mot förluster vid exportaffärer (exportgarantier) och utlandsinvesteringar (investeringsgarantier).6 Sida ställer bl.a ut u-kreditgarantier som beviljas för export av svenska varor och tjänster till biståndsländer.7 U-krediter lämnas i normalfallet för att finansiera leveranskontrakt mellan svenska exportörer och beställare i samarbetsländer avseende varor och tjänster av svenskt ursprung. Enligt ett avtal mellan Sida och EKN administrerar och förvaltar EKN u-kreditgarantierna. Myndigheternas garantiverksamhet innebär stora risker i form av framtida utgifter vid eventuella infrianden. Totalt har staten ställt ut garantier som uppgick till drygt 705 mdkr. I diagram 7.1 redovisas utvecklingen av de statliga garantiåtagandena –2003. 6Verksamheten regleras i förordningen (1990:113) om exportkreditgaranti och förordningen (1987:861) om investeringsgaranti. 7Se förordningen (1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet Utveckling av garantiåtagandena 2003 Källa: Årsredovisning för staten 2003, Skr. 2003/04:101. Bland garantimyndigheterna har IGN den i särklass största garanti- stocken. Insättningsgarantin skyddar insättningar som vid utgången av uppgick till 475 mdkr eller ca två tredjedelar av den totala utestående garantivolymen.8 RGK har näst störst garantistock på 158 mdkr. EKN hade vid utgången av 2002 garan- tier utställda för 88 mdkr och BKN för 13 mdkr. Sidas garantistock uppgick totalt till 4,5 mdkr. Garantistockens omfattning ger dock begränsad information om statens risktagande. De förväntade kostnaderna i form av infrian- den är väsentligt lägre. De förväntade förlusterna balanseras dess- utom i stora delar av avgifter som tillförts statskassan och redovisas 8 I summan ingår inte garantiåtaganden i form av investerarskydd eftersom det för när- varande saknas uppgifter om storleken på de skyddade tillgångarna. SOU 2005:16 Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet som garantireserver men även av förväntade framtida avgifts- inbetalningar. Som ett mått på kostnaden för garantiverksamheten värderar RGK, EKN och Sida sina förväntade framtida förluster och reserverar (avsätter) medel för dessa förluster i såväl resultaträkningen som på balansräkningens skuldsida, se tabell 7.1 nedan. Därutöver gör EKN och Sida en avsättning för risken för oförväntade förluster, som representerar osäkerhet i de framtida utfallen och mäter den förlust som man tror kan inträffa med en given sannolikhet, t.ex. 95 pro- cent. Reserveringar för framtida garantiförluster Källa: Årsredovisning för staten, skr. 2003/04:101. aRGK gör inga reserveringar för oförväntade förluster. bI engagemangen för EKN och u-kreditgarantierna ingår garantiförbindelser och vissa utfästelser. I tabellen redovisas de reserveringar (avsättningar) som gjorts av RGK, EKN och Sida för förväntade och oförväntade förluster samt hur den totala reserveringen står i relation till myndigheternas engagemang. IGN redovisar inte på motsvarande sätt reserveringar för förväntade och oförväntade förluster. Ett försök att uppskatta Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet de förväntade kostnaderna för insättningsgaranti och investerar- skydd görs i avsnitt 7.2 nedan. Garantimodellen innebär att garantimyndigheterna ansvarar för resultatet av den garantiverksamhet som de bedriver. Det eko- nomiska målet är att verksamheten långsiktigt skall bära sina kost- nader. Garantimodellen innebär att avgifter skall tas ut om inte riks- dagen beslutar annorlunda och att detta skall ske i anslutning till att garantin utfärdas eller förlängs. Budgetlagen ställer krav på pris- sättning av garantier för att nå målen om kostnadstäckning och korrekt information i budgetprocessen. I 15 § budgetlagen anges att den avgift som tas ut för åtagandet genom garantin skall mot- svara statens ekonomiska risk och övriga kostnader i åtagandet. Varje garantiåtagande eller grupp av åtaganden skall därför risk- värderas. Den avgift eller premie som garantimyndigheterna tar ut skall avspegla risken i åtagandet. På så sätt skall premierna vara en tillräcklig reserv för framtida infrianden och skadeersättningar som myndigheterna kan komma att betala till sina garantitagare. Även administrationskostnader skall täckas med avgifterna. Till den del avgifter inte betalas av garantitagaren är det fråga om en statlig subvention, vilket ovan konstateras skall belasta ett anslag. I det tidigare systemet fick infrianden belasta statsbudgeten på icke-beloppssatta förslagsanslag, vilket innebar dålig kontroll av såväl statsbudgetens utgiftssida som garantiverksamheten. Den statliga garantimodellen innebär att det ackumulerade resultatet av garantiverksamheten samlas i en garantireserv för varje garanti- område. Reserven redovisas på räntebärande konto i RGK för varje garantiområde. Till kontona förs också andra inkomster som rän- teinkomster och återvinningar. Kontot belastas även med de kost- nader som uppkommer i garantiverksamheten såsom kostnader till följd av infrianden, ränte- och administrationskostnader. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet I all statlig garantiverksamhet kan värdet av infriandena komma att överstiga den summa som lagts till garantireserven. Det finns därför en möjlighet att låta garantireserven under vissa perioder vara negativ. För att säkerställa att statens garantiåtaganden alltid skall kunna infrias är en obegränsad upplåningsrätt i RGK normalt kopplad till kontona. Om avgifterna satts på ett korrekt sätt skall garantireserven inte gå med vare sig över- eller underskott. Detta betyder emel- lertid inte att överskott (underskott) inte kan komma att uppstå i efterhand till följd av mindre (större) infrianden än vad som genomsnittligt förväntats. Genom att garantireserverna, med undantag av EKN:s behåll- ningar i utländsk valuta, utgörs av konton i RGK uppnås en effek- tiv kassahållning i staten; myndigheternas inkomster från garanti- avgifter konsolideras med statens finanser i övrigt och reducerar statens lånebehov som det finansiella sparandet ökar och statskulden minskar. Systemet med garantireserver med upplåningsrätt i RGK medför att infrianden budgettekniskt kan hanteras utan att de tak- begränsade utgifterna påverkas, dvs. garantireserverna är ett medel för att förhindra att garantiverksamheten ger upphov till varia- tioner i utgifter under utgiftstaket. Kontobehållningarna i RGK är inte reserver med likvida medel tillgängliga för eventuella infrianden. Ett infriande belastar kon- tona, men det är enbart en redovisningsmässig hantering. Finansie- ringen sker i praktiken genom statlig upplåning vid infriandet. Förutom att hantera infrianden vid sidan av utgiftstaket är garantireserver en teknik för att redovisa intäkter och kostnader för statens garantiåtaganden per garantiområde. Ett ytterligare skäl för att använda garantireserver kan vara att dessa ger underlag för utvärdering av om kostnadstäckning uppnåtts i garantiverksam- heterna. 7.2Hur förhåller sig insättningsgarantin och investerarskyddet till den statliga garantimodellen? Insättningsgarantin och investerarskyddet ligger utanför den statliga garantimodellen. I sin nuvarande utformning styrs således varken insättningsgarantin eller investerarskyddet direkt av bud- getlagens bestämmelser om statlig garantigivning eller den statliga Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet garantimodellens krav i olika avseenden. I garantiförordningen anges uttryckligen att insättningsgarantin inte omfattas av förord- ningens bestämmelser (2 §). Detsamma gäller för investerarskyddet även om det inte anges i förordningen. Nedan utvärderas insättningsgarantin och investerarskyddet utifrån de principer som gäller för den statliga garantigivningen. Därvid riktas särskild uppmärksamhet mot de delar i regleringarna som inte överensstämmer med den statliga garantimodellen. En grundläggande skillnad mot övrig garantiverksamhet är att insättningsgarantin och investerarskyddet inte är frivilliga, avtals- reglerade, garantier utan tvärtom tvingande garantier som följer av lagstiftning och EG-direktiv. Annorlunda uttryckt utgör garanti- erna villkor för de institut som avser att driva viss verksamhet här i landet. I insättningsgarantidirektivet lämnas stort utrymme att utforma metoderna för finansieringen av systemet under förutsättning att kostnaderna i princip bärs av instituten själva och inte av skatte- betalarna. Insättningsgarantin finansieras genom årliga avgifter till IGN. Därutöver har IGN möjlighet att finansiera garantin i efterhand genom att efter ett skadefall höja avgifterna för kvarvarande insti- tut. För IGN:s verksamhet saknas formellt resultatmål om kost- nadstäckning i verksamheten motsvarande det som gäller övriga garantimyndigheter. Något sådant krav är också svårt att ställa upp för IGN inom ramen för nuvarande regelverk. Myndigheten har i praktiken berövats avgiftsinstrumentet genom att den genomsnitt- liga avgiften är fastställd i lag. Möjligheten att variera avgiftens storlek beroende på kreditrisken i den svenska banksektorn i stort är således obefintlig. Dessutom är möjligheten att variera avgiften mellan instituten begränsad; avgiften skall hållas inom ett bestämt intervall som är fastlagt i regleringen. Därutöver får avgiften endast varieras med hänsyn till bankernas riskjusterade egna kapital (kapitaltäckningsgraden). Ingen hänsyn får tas till andra förhållan- den som påverkar bedömningen av ett instituts kreditvärdighet, t.ex. till bankens intjäningsförmåga. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet IGN kan emellertid till skillnad från övriga garantimyndigheter finansiera uppkomna underskott till följd av infrianden genom avgiftshöjningar för de institut som inte fallerat. Denna möjlighet är dock begränsad i lagstiftningen genom att en maximal nivå för avgiften anges. Med nuvarande nivå på fonderade medel kan ett infriande av de garanterade insättningarna täckas av fonderade medel. Därutöver kan ett infriande upp till ca 6 pro- cent av de garanterade insättningarna finansieras med avgifter som tas ut i efterhand. Detta under antagandet att den genomsnittliga räntan på det lån som tas upp i RGK uppgår till och att de samlade insättningarna inte minskar i storlek efter infriandet. Under dessa antaganden täcker de avgifter som kan tas ut efter ett skadefall räntebetalningarna för lånet men inga amorteringar. Av de samlade insättningarna motsvarar ca 40 mdkr. Som jämförelse kan nämnas att 1990-talets bankkris innebar initiala utbetalningar från staten på över 60 mdkr. Vid stora skadefall är därför möjligheten att finansiera utbetalningarna i efterhand otill- räcklig för att uppnå ett nollresultat, åtminstone utan lagändring. Värdet av en obegränsad möjlighet att höja avgiften i efterhand kan också sättas i fråga. Alltför höga avgifter kan resultera i nya fallis- semang. Infrianden över denna storleksordning kommer med stor sannolikhet att belasta staten. Beträffande investerarskyddet har avgiftsuttaget endast avsett att täcka de årliga förvaltningsutgifterna (anslagsutfallet). Finansieringen av eventuella infrianden avses ske i efterhand. Som nämnts ovan redovisas garantireserverna inom varje garanti- område på olika räntebärande konton i RGK. Till dessa konton är normalt en obegränsad upplåningsrätt i RGK kopplad. Behållning- arna på dessa räntekonton konsolideras med statens övriga finan- ser. Överskotten från insättningsgarantin placeras i en fond. placerade IGN denna fond på konto i RGK. Nämnden hade trots denna restriktion möjlighet att förvalta medlen genom att välja olika löptider för behållningen, Konstruktionen kan sägas vara en syntetisk statsobligationsportfölj. Genom en ändring i insättningsgarantilagen infördes en ny modell för Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet förvaltningen av avgiftsmedlen9 som innebär att medlen från och med då får placeras på den öppna marknaden för räntebärande värdepapper. Placeringar får dock göras enbart i värdepapper som är emitterade av svenska staten. IGN placerar huvuddelen av sina tillgångar i statsskuldväxlar och statsobligationer. IGN har en mindre del av tillgångarna i likvida medel. IGN har således gått från att förvalta en syntetisk till en reell statspappersportfölj. Avgiftsmedlen för insättningsgarantin tillförs alltså en fond istället för att sättas av till en garantireserv. En garantireserv skulle exakt motsvara den tidigare fondkonstruktionen där syntetiska placeringar gjordes hos RGK. Skillnaden mellan en garantireserv och IGN:s nuvarande fond är också små och av mer redovisnings- mässig natur. Avgiftsmedel som betalas in till en garanti- reserv minskar som ovan konstaterats statens skuld. Det gäller såväl statens bruttoskuld som den konsoliderade offentliga sek- torns skuld. Avgiftsinbetalningar för insättningsgarantin påverkar inte statens bruttoskuld men minskar statens och den offentliga sektorns konsoliderade skuld – inbetalda avgifter används till upp- köp av statsobligationer på den privata marknaden vars värde dras ifrån bruttoskulden när den konsoliderade skulden skall beräknas. Praktiskt innebär den nuvarande ordningen med en fond att IGN måste sälja av värdepapper i den utsträckning som krävs för att finansiera ett skadefall. Om avgiftsmedlen istället tillförts en garantireserv, är det RGK som måste emittera motsvarande mängd värdepapper för att täcka utbetalningarna av ersättning. Skillnaden mellan garantireserv och den nuvarande fondkonstruktionen är således att två olika delar av staten skall finna privata köpare för samma värdepapper. Om IGN placerat i värdepapper utgivna av andra än svenska staten skulle skillnaden ha blivit mer väsentlig. I det fallet fonderade medel inte räcker till för att betala ut ersättningar får IGN låna medel i RGK. Här finns ingen skillnad mellan garantireserven och den nuvarande fondkonstruktionen. I bägge fallen krävs en upplåning av RGK som ökar såväl bruttoskuld som konsoliderad skuld. Ett sätt att bedöma hur väl den statliga garantiverksamheten står inför eventuella framtida infrianden är att analysera dels de 9 Se prop. 2001/02:1 utg.omr. 2, s. 74 ff, bet. 2001/02:FiU:2, rskr. 2001/02:129. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet reserveringar för förväntade förluster som gjorts, dels de tillgångar som finns i verksamheten för att möta dessa förluster. I tabell 7.1 ovan redovisades de reserveringar för framtida garan- tiförluster som RGK, EKN och Sida gjort per . Övriga garantimyndigheter, däribland IGN, saknar emeller- tid motsvarande riskredovisning. IGN gör inga reserveringar för framtida garantiförluster. En konsekvens av att det inte genomförs en gemensam riskredovisning för statliga garantier är att det inte heller är möjligt att göra en riskbaserad värdering av statens utestående garantiportfölj. När insättningsgarantin infördes uppskattades de förväntade årliga nettokostnaderna för garantisystemet till i genomsnitt nära en miljard kronor.10 Dessa beräkningar utgick års data. Metoderna för denna uppskattning av de förväntade nettokost- naderna byggde på två faktorer, nämligen risken för enskilda ban- kers fallissemang och den förväntade netto- belastningen på garantisystemet vid ett fallissemang. Eftersom de garanterade insättningarna uppgick till , bestämdes det totala årliga avgiftsuttaget till av det totala garanterade insättningsbeloppet. Denna procentsats har varierat över tiden, egentligen utan att ändringarna föregåtts av någon förnyad riskbedömning. Inte heller har andra metoder för bedömning av de förväntade nettokostnaderna tillämpats.11 genomförde 2002 en ALM-studie (/Modelling) på IGN:s uppdrag.12 I studien konstateras att nuvarande avgiftsnivå är konsi- stent med den kreditspread som finns mellan räntan som svenska staten betalar och den som bankerna betalar. Denna skillnad kan sägas vara marknadens pris på bankernas kreditrisk. I studien kon- stateras dock att kreditspreaden på längre löptidssegment är högre (då ). Betraktas insättningsgarantin som ett långt kon- trakt är således garantin underprissatt. Värt att notera är att mark- naden torde inkludera möjligheten att staten griper in före konkurs och därmed innan insättningsgarantin träder in. Bortses från denna möjlighet borde avgiften vara högre. 1995/96:60, s. 96 ff och Ds 1995:3, s. 101 ff. 1999/2000:107, s. 12, angående förslaget att sänka den årliga avgiften från . Enligt regeringen saknades det anledning att göra någon annan bedömning angående de förväntade årliga kostnaderna för garantisystemet än då systemet infördes. 12Investment Strategy, Liability Modelling and , Final report to , October 2002. Insättningsgarantin och investerarskyddet i det statliga garantisystemet innehåller emellertid inte bara marknadens bedömning av den för- väntade förlusten utan också riskpremier av olika slag (se avsnitt 10.1.2).