sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — faktiska möjligheterna att påverka beslutsunderlaget och planens utformning är mer begränsade än om samrådet sker mer förutsätt- ningslöst i tidigare skeden. I praktiken inleder dock många kom- muner sin kommunomfattande översiktsplanering med att ta fram ett program, som ibland blir föremål för samråd med såväl medbor- gare och intresseorganisationer som och andra be- rörda myndigheter. I programmet diskuteras ofta de viktigaste strategiska frågeställningarna, bland annat när det gäller mål, plane- ringsförutsättningar, regionala aspekter och frågeställningar, om- världsförändringar etc. Det förekommer också att alternativa ut- vecklingsstrategier eller scenarier tas till utgångspunkt för samrå- det. Det anses svårt att väcka medborgarnas intresse Kommunerna bedriver samrådet med medborgare, myndig- heter och berörda organ på flera olika sätt. När det gäller myndig- heter sker normalt någon form av skriftlig remiss, men även di- rektkontakter och möten förekommer. Erfarenheterna visar att det är svårt att väcka intresse för och engagera medborgare i de förhål- landevis abstrakta och långsiktiga frågorna i den översiktliga plane- ringen på kommunomfattande nivå. Detta gäller särskilt i kommu- ner med större städer, medan det i många små kommuner finns en potential i närheten mellan förtroendevalda, föreningar och lokala boendegrupper. Den vanligaste formen för samrådet med medborgarna har enligt – åtminstone under arbetet med den första översiktsplanen – varit att inbjuda till öppna samrådsmöten om ett förslag till översiktsplan (av kommunerna). Mötena förläggs ofta lokalt, dvs. i olika kommundelar. Det finns emellertid tydliga tendenser till att samrådet med medborgare sker i nya former, framförallt i arbetet med den andra översiktsplanen. Alltfler kommuner – nästan var fjärde kommun – utnyttjar Internet för att kommunicera förslaget såväl vid samrådet som vid utställningen. Riktade insatser för att involvera olika befolknings- grupper har blivit allt vanligare, till exempel genom att låta barn och ungdomar ge synpunkter via skolorna. har det även påtalats att det finns en risk att resurstarka grupper och invånare, som inte sällan företräder särintressen, ges större möjligheter att påverka på bekostnad av svaga befolkningsgrupper. det politiska ansvaret att svara för medborgarnas allmänna intressen. Mot bakgrund av erfarenheterna och önskemålen om en snabbare beslutsprocess kan det ifrågasättas om det finns skäl att fortsätt- ningsvis ställa generella krav på två offentliga skeden i översiktspla- neringen. Också det faktum att översiktsplanen inte har rättsver- kan gentemot enskilda talar för att processen totalt sett bör kunna förenklas och förkortas. En huvudlinje i kommitténs förslag är att förstärka, men förenkla, samrådet och att tydliggöra sam- rådets syfte att komma fram till ett väl underbyggt planförslag. Ett motsatt förhållningssätt, som i stället skulle innebära att utställ- ningen slopas, har också diskuterats. Det är dock mindre lämpligt att helt slopa kravet på utställning. Utställningen fyller en viktig funktion genom att olika intressenter ges en möjlighet att lämna synpunkter på det förslag som avses föras vidare till fullmäktige för antagande. Det är framförallt viktigt att ges tillfälle att i ett sent skede lämna ett sammanvägt granskningsyttrande för statens räkning. Däremot finns det skäl att diskutera möjligheterna att i vissa fall medge ett enklare förfarande vid utställningen. Kommitténs förslag när det gäller utställningen redovisas i nästa avsnitt. Samrådet med medborgare, berörda intressenter och myndighe- ter kan anses vara en förutsättning för att översiktsplanen ska få en legitimitet och vara användbar i beslutsfattandet. Inte minst om översiktsplanen ska kunna läggas till grund för förenklingar i ef- terföljande detaljplaneläggning är det angeläget att översiktsplane- ringen tillgodoser behoven av förankring och inflytande. PBL bör därför också fortsättningsvis ställa krav på samråd. Erfarenheterna av hur samrådet bedrivs i praktiken samt önskemålen om förenk- lingar har dock tagits till utgångspunkt för kommitténs förslag till förändringar för att både tydliggöra samrådets syfte och snabba upp processen. Bestämmelserna bör ge ett större utrymme för när och hur samrådet bedrivs Tidiga diskussioner om översiktsplaneringens syfte och inriktning kan – inte minst på den kommunomfattande nivån – stimulera till en bred diskussion om strategiska framtidsfrågor och ge bättre möjligheter att förbättra kunskapsunderlaget. Nuvarande bestäm- melser förutsätter dock att samrådet sker med utgångspunkt från ett konkret planförslag. Det finns enligt kommittén inte anledning att behålla nuvarande regler om att samråd ska ske kring ett konkret planförslag. Lag- stiftningen bör i stället säkerställa att det ges möjlighet till en of- fentlig debatt i tidiga skeden av översiktsplaneringen på sätt som kommunen finner lämpligt i förhållande till planeringsförutsätt- ningarna och planens syfte. Lagstiftningen bör ge stöd för skilda arbetssätt i samrådet och inte entydigt lägga fast när eller på vilket underlag samrådet med kommunmedborgare m.fl. ska ske. Det finns heller inga skäl att ställa krav på att resultatet av sam- rådet ska ställas samman i en samrådsredogörelse. Det får förut- sättas att kommunen på lämpligt sätt ställer samman resultatet och beaktar synpunkterna i det fortsatta arbetet. Bestämmelserna bör betona behovet av samråd med såväl myndig- heter som medborgare Mot bakgrund av erfarenheterna och önskemålet att öppna för att samrådet ska kunna bedrivas på olika sätt är det inte längre motive- rat att behålla den nuvarande lydelsen som anger vilka som kom- munen ska samråda med respektive vilka som ska beredas tillfälle till samråd. Av bestämmelserna bör tydligt framgå att samrådet all- tid ska omfatta och regionplaneorgan samt kommu- ner, vilka samtliga har uttryckliga uppgifter enligt PBL. I detta sammanhang bör poängteras ansvar enligt 10 § plan- och byggförordningen att hålla statliga myndigheter underrättade om planarbetet och myndigheternas skyldighet att förmedla sina synpunkter till . Detta innebär att nor- malt förmedlar samrådshandlingarna till berörda myndigheter samt även hämtar in synpunkter från dessa. Utöver samråden med dessa parter bör det även framgå att med- borgare samt berörda myndigheter, organ och sammanslutningar som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen ska ges möj- lighet att delta i samrådet. Bland de organ som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen bör särskilt nämnas de självstyrel- seorgan samt kommunala samverkansorgan med särskilt ansvar för arbetet med regional utveckling. Också huvudmän för kollektiv- trafiken, företag som svarar för energi- och vattenförsörjning samt avfallshantering är exempel på sådana organ som kan anses ha vä- sentliga intressen att medverka i översiktsplaneringen. Med sam- manslutningar avses såväl bransch- och intresseorganisationer som lokala föreningar och grupper. Syftet med samrådet bör göras tydligare För att ge stöd för ett stegvist samrådsförfarande bör även be- stämmelserna om syftet med samrådet ändras. Av bestämmelserna bör framgå att samrådet syftar till att diskutera målen och plane- ringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstagan- den om kommunens fysiska utveckling. Kommunen bör samverka med berörda kommuner i frågor av gemensamt intresse Utöver det generella kravet på samråd med kommuner som berörs bör bestämmelserna även säkerställa att det sker en reell mellan- samverkan i tidiga skeden av översiktsplaneringen kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. Förslaget, som utvecklas närmare i avsnitt 5.11.2, syftar till att det ska ses som en självklar del av planeringsprocessen att diskutera övergripande och gemensamma frågor i samverkan mellan berörda kommuner. Syftet är att stimulera till ett ömsesidigt utbyte som kan avse en grupp kommuner eller en del av regionen och inte bara grannkommuner. Bestämmelserna om samråd bör samlas i en paragraf Med ovanstående förutsättningar bör man – såsom det ursprungli- gen föreslogs i Plan- och byggutredningens delbetänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36 s. 298 f.) och i likhet med be- stämmelserna om detaljplaneläggning – samla bestämmelserna som rör samrådet i en paragraf. Syftet med förslaget till bestämmelser i 3 § är sammanfattningsvis att ge stöd för att samrådet kan ske såväl i ett tidigt programskede genom diskussioner om mål och förut- sättningar som kring ett mer utvecklat planförslag. 6.10Utställning av förslag till översiktsplan Kommitténs bedömning och förslag Det bör medges vissa förenklingar av förfarandet vid utställningen utan att syftet med utställningen begränsas. Utställningstiden ska kunna förkortas vid ändring av översiktsplanen genom geografiska fördjupningar och tillägg för särskilda verksamheter eller intresse- områden. Utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en un- derrättelse till berörda i syfte att förenkla processen vid löpande revideringar som fullföljer den kommunomfattande översiktspla- nens inriktning. Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas ska kommunen enligt 4 kap. 6 § PBL ställa ut planförslaget under minst två måna- der. Den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra detta skriftligen . I 8 § finns bestämmelser om vilka handlingar som ska ställas ut. Enligt 7 § ska kungörelse om utställningen av planförslaget anslås minst före utställ- ningstidens på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Ett exemplar av förslaget med planbeskrivning och samrådsredogö- relse ska, innan förslaget ställs ut, sändas till samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Som redovisats ovan har kraven på både samråd och utställning av översiktsplanen ifrågasatts. Värdet och betydelsen av bestämmel- serna om en särskild utställning har även kritiserats. Det framhålls att arbetet både inför och efter utställningstiden kräver tid och re- surser, utan att planens innehåll utvecklas nämnvärt. förutsätter exempelvis en inomkommunal process, där synpunk- terna från samrådet ska läggas till grund för överväganden och be- slut om omarbetning. Också efter utställningen och inför kom- munfullmäktiges antagande ska yttranden sammanställas i ett utlå- tande och planförslaget eventuellt revideras. Om revideringarna innebär väsentliga ändringar ska planförslaget ställas ut på nytt. Kraven på både samråd och utställning har från kommunalt håll framhållits som ett av skälen till att man väljer att ta fram program för större sammanhängande områden i stället för att bedriva över- siktsplaneringen enligt . Vidare har det framförts öns- kemål om en kortare utställningstid. Av skäl som redovisats i det föregående avsnittet bör bestämmel- serna om utställning av planförslaget behållas, men för- enklas. Utställningen fyller en viktig funktion som en sista avstäm- ning inför antagandet och innebär att fullmäktige får ett fullstän- digt underlag för sitt beslut. Förslaget att kommunen friare ska kunna avgöra på vilket underlag samrådet ska bedrivas markerar ytterligare detta behov, där utställningen utgör sista ledet i dialogen med myndigheter, allmänheten och berörda intressenter. Framför- allt innebär utställningen att invändningar i sådana frågeställningar som för statens räkning särskilt ska bevaka blir kända genom granskningsyttrande. Det är också viktigt att invändningar från andra kommuner synliggörs vid utställningen inför fullmäktiges antagande, som ett led i förslaget om översikts- planeringen ska bli föremål för en regional dialog om frågor av mellankommunalt och regionalt intresse. Nuvarande bestämmelser om utställningen är dock i likhet med bestämmelserna om samrådet relativt detaljerade och ställer i vissa avseenden långtgående krav på både förfarandet och handlingarna. Syftet med kommitténs förslag är att medge vissa förenklingar vid utställningen, utan att syftet med utställningen begränsas. Tiden för utställning bör förkortas när det gäller fördjupningar och tillägg Minimitiden för utställningen bör enligt kommitténs mening också fortsättningsvis vara . Både för berörda myndigheter och enskilda är det angeläget att det ges tillräcklig tid för att kunna bedöma innebörden av ett förslag till en kommuntäckande över- siktsplan. Inte minst uppgift att samordna statens intressen förutsätter att det ges en rimlig tid för granskningsytt- randet. De faktiska effekterna av en förkortad utställningstid skulle möjligen också kunna ifrågasättas, åtminstone i de fall utställningen avser förslag till en ny eller omarbetad kommunomfattande över- siktsplan, där den totala tidsåtgången sträcker sig . Däremot finns det skäl att föreslå en kortare utställningstid när en översiktsplan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt område eller ett tillägg för verksamheter och intressen. I dessa fall är planprocessen totalt sett ofta kortare, varför en kortare utställ- ningstid sannolikt innebär en önskvärd effektivisering av arbetet. Kommittén föreslår därför att utställningen ska kunna förkortas till en månad då översiktsplanen ändras. Utställningen bör kunna ersättas med underrättelse till berörda i vissa fall Det kan vidare ifrågasättas om det är befogat att alltid ställa krav på en särskild utställning vid ändringar av översiktsplanen. Som ett led i strävanden att ge stöd för fortlöpande revideringar av översikts- planen är det motiverat att i vissa fall införa möjligheter till ett enklare förfarande genom att hoppa över utställningen då över- siktsplanen ändras. En förutsättning bör vara att ändringen i sina huvuddrag stämmer överens med de övergripande ställningstagan- dena i den kommunomfattande översiktsplanen. Utställningen fö- reslås i dessa fall kunna ersättas av underrättelse till och berörda intressenter med möjlighet för dessa att lämna skrift- liga synpunkter . Då översiktsplanen revideras till följd av helt nya anspråk eller intressen som inte har behandlats tidigare eller berör hela kommu- nen bör det dock inte ges möjlighet att hoppa över utställningen. Krav på särskild utställning ska således ställas om det är fråga om en total omarbetning eller väsentlig ändring av den kommunom- fattande översiktsplanen. Reglerna om när kungörelse ska ske bör justeras Kommittén föreslår vidare en redaktionell ändring av bestämmel- serna i 4 kap. 7 §. Förslaget, som har framförts vid PBL-kommit- téns seminarier, innebär ett slopande av kravet på att kungörelse om utställning ska ske minst före utställning. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter för- väntar sig att utställningen börjar som kungörelsen sker. Av bestämmelserna bör i stället framgå att kungörelse ska ske före utställningstidens början. Bestämmelserna om handlingar vid utställningen förenklas Ett av de övergripande syftena med kommitténs förslag när det gäller översiktsplanering är att kommunen ska ges större utrymme att anpassa översiktsplanens innehåll och utformning efter behov, förutsättningar och planens syfte. I konsekvens med detta bör även nuvarande bestämmelser i 4 kap. 8 § om handlingar vid utställ- ningen förenklas. Utställningsförslaget ska ju i hög grad överens- stämma med det förslag som förs till fullmäktige för antagande. Det finns inga skäl att i lagstiftningen ställa krav på att gällande översiktsplan ska redovisas vid utställningen. Av förslaget till nya bestämmelser i 4 kap. 2 § om översiktsplanens utformning framgår att – om den antagna översiktsplanen innebär en ändring av över- siktsplanen – ska innebörden och effekterna för helheten redovisas. Det får vidare anses självklart att kommunen därutöver ställer ut sådant underlag av betydelse som inte redovisas i planförslaget. Det finns därför inte skäl att ställa särskilda krav på kompletterande handlingar utöver den miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbal- ken som enligt 4 kap. 2 a § ska följa planförslaget om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om den upprättats som särskild handling. Kommitténs bedömning och förslag Översiktsplanen ska också fortsättningsvis antas av fullmäktige med hänsyn till planens karaktär av långsiktigt handlingsprogram och funktionen som beslutsunderlag vid efterföljande planläggning och beslut. Av utställningsutlåtandet bör även framgå hur samrådet har bedrivits. Om ändringar efter utställningen berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter ska en ny utställning kunna ersättas med en underrättelse till dessa. Efter utställningstiden ska kommunen enligt 4 kap. 10 § PBL sam- manställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handling- arna i ärendet. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska ny utställning ske. Översiktsplanen ska enligt 11 § antas av kommunfullmäktige. Enligt 13 § ska – när kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft – planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, ut- låtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till , , regionplaneorgan och kommuner som berörs. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 135) ansågs att det var självklart att översiktsplanen ska antas av fullmäktige och att någon möjlighet till delegation inte borde finnas. Det framhålls dock (s. 547) att detta inte utesluter att kommunstyrelsen har ansvaret för planeringen eller att i vissa fall ges uppdraget att svara för det tekniska planarbetet. Nuvarande bestämmelser om utlåtande efter utställningen bör behållas men innehållet utvidgas Som framhållits tidigare fyller utställningen en viktig funktion in- för antagandet av översiktsplanen. Det är angeläget att fullmäktige vid beslutstillfället har klart för sig vilka invändningar och syn- punkter som har förts fram när det gäller planförslaget. framgår på ett tydligt sätt av de gällande bestämmelserna, som såle- des bör behållas. Som en konsekvens av förslaget att förenkla sam- rådet och slopa kravet på en särskild samrådsredogörelse bör ut- ställningsutlåtandet emellertid även redogöra för hur samrådet har bedrivits och hur inkomna synpunkter har beaktats. Kommittén föreslår att detta uttrycks i bestämmelserna i 4 kap. 10 §. Därmed tydliggörs att utställningen utgör en slutpunkt för den offentliga dialogen om översiktsplaneringen. Ändringar efter utställningen ska i vissa fall kunna hanteras på ett enklare sätt Dagens bestämmelser förutsätter att ny utställning måste ske om förslaget till översiktsplan ändras väsentligt. Det kan ifrågasättas om väsentliga ändringar alltid måste leda till ett nytt utställnings- förfarande med kungörelse etc. Ändringar efter utställningen kan exempelvis ibland göras för att tillgodose lokala önskemål eller frå- geställningar som berör enbart en avgränsad krets av sakägare. I dessa fall bör en förnyad utställning kunna ersättas med ett under- rättelseförfarande med möjligheter för de berörda att yttra sig . Bestämmelserna bör ändras för att möjliggöra en sådan ordning. Översiktsplanen bör också fortsättningsvis antas av fullmäktige Enligt nuvarande bestämmelser ska översiktsplanen antas av kom- munfullmäktige. Denna princip bör också fortsättningsvis vara grundläggande när det gäller beslut om antagande eller omarbet- ning av översiktsplanen. Den inriktning mot strategiska och lång- siktiga visioner som många kommuner har valt i arbetet med den kommunomfattande översiktsplaneringen och som föreslås ges ett uttryckligt stöd i understryker vikten av att det politiska ställningstagandet sker i kommunens högsta beslu- tande organ. Det är vidare angeläget att de ställningstaganden som förutsätts vara vägledande såväl vid kommunens egna beslut som vid andra myndigheters ställningstaganden är tydligt politiskt för- ankrade för att kunna tillmätas betydelse. 6.12Prövning av översiktsplanens aktualitet Kommitténs bedömning och förslag Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet behöver tyd- liggöras. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen. Ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägled- ning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses. En aktuell översiktsplan eller ett tydligt ställningsta- gande till att översiktsplanen är aktuell ska utgöra en förutsättning för efterföljande förenklingar i detaljplaneläggningen. Före full- mäktiges beslut ska förutom redogörelse från även andra berörda kommuner ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller som har påverkan utanför kommungränsen. Varje kommun ska enligt 1 kap. 3 § PBL ha en aktuell översikts- plan, som omfattar hela kommunen. Kommunfullmäktige ska en- ligt 4 kap. 14 § minst en gång per mandatperiod ta ställning till pla- nens aktualitet. Före beslutet ska i en sammanfat- tande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt mening förhåller sig till översiktsplanen. Det generella kravet på en aktuell översiktsplan är enligt 1 kap. 3 § grundläggande i PBL. Det betonades redan i PBL-propositio- nen (prop. 1985/86:1 s. 462) att kommunen själv avgör om över- siktsplanen är aktuell och att detta bör ligga i kommunens eget in- tresse. En uppfattning som uttrycktes i förarbetena var att kom- munfullmäktige minst varannan mandatperiod – dvs. vid PBL:s ikraftträdande , men – tar upp översiktsplanen till en helhetsbedömning. Bestämmelserna om ak- tualitetsprövningen, som infördes syftade bland annat till att ge möjlighet till en samlad politisk diskussion om översiktspla- nen (prop. 1994/95:230 s. 66–67). Det ansågs angeläget att kom- muninvånare, intresseorganisationer m.fl. får klarlagt om över- siktsplanen är ett uttryck för de övergripande politiska målen i kommunen, liksom att enskilda intressenter får veta om planen speglar den aktuella politiska inställningen till bebyggelse- utvecklingen. Vidare betonades att det var angeläget att underlag och anspråk från statliga myndigheter regelbundet blir föremål för politiska överväganden i kommunen. Under utredningen har det ibland framförts att bestämmelserna om ställningstagande till översiktsplanens aktualitet är oklara och an- setts att prövningen inte fyller sin funktion. är uppslut- ningen kring behovet av en löpande översiktlig planering stor. Kri- tiken har bland annat lagts till grund för förslag att tydliggöra syf- tet med prövningen. löpande kartläggning av översikts- planeläget och Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna bekräftar emellertid inte helt dessa invändningar. Med stöd av dessa kartläggningar kan följande erfarenheter redovisas: Majoriteten av kommunerna har tagit ställning till översiktsplanens aktualitet Enligt resultaten av enkät , som besvarades av 223 av landets 290 kommuner, hade av kommunerna tagit ställning till aktuali- teten under föregående eller innevarande mandatperiod. Bover- kets kartläggning, baserad på uppgifter från länsstyrelserna , anger siffran till (2003–2006)3. Fullmäktiges ställningstagande har i tre av fyra kommuner inne- burit en startpunkt för en omarbetning Ett ställningstagande till aktualiteten avser enbart i vilken ut- sträckning översiktsplanens intentioner är aktuella med hänsyn till nya förutsättningar m.m. Innehållet i planen ändras således inte i något avseende. Däremot kan prövningen – i de fall planen anses vara inaktuell – innebära en möjlighet till beslut om att inleda en omarbetning av planen. Prövningen i av de drygt 120 kommuner som i svaren på enkät angett att de har prövat översikts- planens aktualitet innebar ett beslut att inleda en omarbetning av översiktsplanen.