sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Det framstår vi- dare som en onödig åtgärd att i princip alltid behöva ansöka om såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleövervakning. En samlad reglering i Hemlig teleavlyssning bör därför omfatta inte bara innehållet i ett telemeddelande utan även uppgifter om mellan vilka te- leadresser det avlyssnade samtalet utväxlas. I den lagrådsremiss som följde på förslag konstaterade regeringen att det i samband med hemlig teleavlyss- ning ofta uppstår behov av att få veta vilka teleadresser som kom- mer i kontakt med den avlyssnade adressen. Regeringen instämde i förslag om att hemlig teleavlyssning även skulle innebära att uppgifter om mellan vilka teleadresser medde- landet utväxlats får inhämtas. Regeringen menade dock att även uppgifter om samtalets längd borde kunna inhämtas vid hemlig te- leavlyssning och motiverade sitt förslag på följande sätt (s. 73 f.). Regeringen delar utredningens bedömning att det inte med stöd av nuvarande bestämmelser kan utläsas att även tele- övervakningsuppgifter får lämnas ut efter ett beslut om hem- lig teleavlyssning. Denna osäkerhet bör undanröjas. Man torde dock kunna utgå från att de omständigheter som ligger till grund för möjlighet till hemlig teleavlyssning också kan ge rätt till hemlig teleövervakning. Det framstår då som opraktiskt att åklagaren skall behöva, för säkerhets skull, an- söka om tillstånd till båda tvångsmedlen. Effektivitetsskäl ta- lar därför för att införa en regel om att beslut om hemlig te- leavlyssning också får innebära att uppgift får inhämtas om mellan vilka teleadresser de avlyssnade meddelandena utväx- las. har särskilt tagit upp frågan om uppgift om samtalets längd. Uppgift om samtalets längd är främst av teknisk art. Hur ett samtal pågick kan dock ha stor betydelse i brottsutredningar. För att underlätta polisens ar- bete bör även uppgift om samtalets längd innefattas i ett be- slut om hemlig teleavlyssning. Regeringen föreslår därför en sådan ändring av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning. Regeringens förslag innebär att om beslutet om teleavlyss- ning faller, t.ex. på grund av att det inte längre finns skäl för en sådan ingripande åtgärd, så faller därmed även beslutet till den del det avser de nu behandlade teleövervakningsuppgif- En samlad reglering i Finns det fortfarande skäl för hemlig teleövervakning, får åklagaren ansöka om tillstånd till det tvångsmedlet. Lagrådet yttrade sig inte särskilt över frågan om teleövervaknings- uppgifter bör få inhämtas vid hemlig teleavlyssning. Förslag: Har tillstånd givits till avlyssning skall även övervaknings- uppgifter (uppgifter om meddelanden och för lokalisering eller identifiering av tekniska hjälpmedel) få hämtas in med stöd av till- ståndet och meddelanden hindras från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel. Hemlig teleavlyssning innebär som sagt att innehållet i ett tele- meddelande blir tillgängligt medan hemlig teleövervakning ger myndigheterna uppgifter om telemeddelanden. Det rör sig exem- pelvis om uppgifter om uppringt respektive uppringande nummer, start- och sluttider, antalet ringsignaler, IMEI- och IMSI-numren och uppgifter för lokalisering. Vi föreslog i avsnitt 4.5.3 att även uppgifter för identifiering av tekniskt hjälpmedel skulle höra till den kategorin. Det är naturligt att den information som hemlig teleövervakning därmed ger i de allra flesta fall är nödvändig att få tillgång till för de brottsutredande myndigheterna även vid hemlig teleavlyssning, där innehållet i ett telemeddelande blir tillängligt utan att myndigheten får reda på exempelvis vilken teleadress som har varit i kontakt med den avlyssnade. Som konstate- rade finns det i princip alltid ett sådant operativt behov. Ytterligare en förklaring till att ansökan görs om tillstånd till båda tvångsmedlen är att den teknik som finns till- gänglig inte gör det möjligt att separera avlyssningsdelen från vissa övervakningsuppgifter. Även detta berördes av Buggningsutred- ningen. Vilka teleövervakningsuppgifter som de brottsutredande myndigheterna automatiskt får vid hemlig teleavlyssning är hem- ligt. För att inte bryta mot lagstiftningen begär de brottsutredande myndigheterna tillstånd till båda tvångsmedlen. Den ordning som tillämpas överensstämmer som framgått med den slutsats som såväl som regeringen tidigare kom fram till, nämligen att teleövervaknings- uppgifter inte kan hämtas in vid hemlig teleavlyssning. En samlad reglering i tigt även enligt vår mening. Domstolen måste i stället ha gett till- stånd till hemlig teleövervakning. Det finns med andra ord skäl som kan sägas vara såväl operativa som mer formella för att kombinera tvångsmedlen på det sätt som sker i praktiken. Detta ger anledning till att överväga hur ord- ningen bör vara . Det gäller särskilt som det regelmäs- sigt är så att de omständigheter som ligger till grund för hemlig te- leavlyssning ger rätt till hemlig teleövervakning. Från den utgångs- punkten framstår det, som uttalas av och i lagrådsremissen, som onödigt och opraktiskt att ansökan görs och tillstånd ges till båda tvångsmedlen . och lagrådsremissens förslag innebar att enbart vissa teleövervakningsuppgifter skulle göras tillgängliga för myndigheterna vid tillstånd till hemlig teleavlyssning. Det rörde vilken teleadress som varit i kontakt med den avlyssnade adressen respektive telemeddelandenas längd . För att få övriga uppgifter skulle myndigheterna behöva få tillstånd även till hemlig teleöver- vakning. motiverade det begränsade försla- get i första hand med att utredningen inte hade haft tid att under- söka vad den framtida tekniken kommer att innebära eller vilka konsekvenser en ordning skulle få som innefattar att bestämmelsen om hemlig teleavlyssning utformas så att tvångsmedlet även ger tillgång till övriga teleövervakningsuppgifter. Den teknik som används i sammanhanget bygger på internatio- nell standard. I ett internationellt perspektiv är det mer ovanligt med den uppdelning som förekommer i på flera tvångsme- del rörande dels innehållet i telemeddelanden, dels uppgifter om dessa. Därför ger de tekniska lösningarna i grunden även vissa tele- övervakningsuppgifter vid tillstånd till hemlig teleavlyssning. Enligt uppgift skulle det ur teknisk synvinkel i och för sig vara möjligt att separera de två typerna av information. Detta skulle dock kräva att operatörerna lägger ner resurser på att specialanpassa sina system för det ändamålet. har det inte skett. Det saknas skäl att tro att den internationella standarden kommer att förändras mot en större uppdelning av informationen. Av vad som har sagts framgår att effektivitetsskäl av såväl opera- tiv som mer formell eller administrativ karaktär talar för att till- stånd till avlyssning bör ge de brottsutredande myndigheterna till- gång även till övervakningsuppgifter, dvs. uppgifter om meddelan- den och för lokalisering eller identifiering av tekniska hjälpmedel, liksom möjlighet att hindra meddelanden från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel. Det kan enligt vår mening En samlad reglering i starkt ifrågasättas om en ordning som innebär enbart en begränsad möjlighet i nu aktuellt hänseende skulle leda till några större förde- lar från effektivitetssynpunkt. Frågan blir då om en lösning som ger rätt att få ut samtliga typer av övervakningsuppgifter och möjlighet att hindra meddelanden från att nå fram till eller lämna ett tekniskt hjälpmedel framstår som godtagbar från integritetssynpunkt. Det är då att märka att de omständigheter som ger grund för möjlighet till avlyssning i prin- cip också ger möjlighet att använda övervakning. Den ordning som tillämpas innebär att tillstånd till hemlig teleavlyssning kombineras med tillstånd till hemlig teleövervakning. De teleöver- vakningsuppgifter som och regeringen i lag- rådsremissen föreslog inte skulle lämnas ut vid hemlig teleavlyss- ning, framstår principiellt inte som mer integritetskänsliga än de uppgifter förslaget faktiskt omfattade (uppgifter om teleadresser som varit i kontakt med den avlyssnade adressen respektive tele- meddelandenas längd ). Det står också domstolen fritt att med hänsyn till proportionalitetsprincipen i sitt tillståndsbeslut före- skriva de begränsningar som kan krävas i nu aktuellt avseende. Dessutom åligger det de brottsutredande myndigheterna att vid såväl ansökan om tillstånd till tvångsmedlet som i samband med verkställigheten uppmärksamma den principen. Till det kommer att ett offentligt ombud deltar vid prövning av tillstånd till avlyssning men inte till övervakning (27 kap. 26 § RB). Vi kan mot den bakgrunden inte se några avgörande skäl mot att föreslå att samtliga övervakningsuppgifter skall kunna lämnas ut vid tillstånd till avlyssning. Exakt vilka övervakningsuppgifter det rör sig om är mot bakgrund av den tekniska utvecklingen inte lämpligt att föreskriva i lagtext. Meddelanden bör även kunna hind- ras från att nå fram till eller lämna ett visst tekniskt hjälpmedel. 5Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. 5.1Sammanfattning av bedömning och förslag –Rätten enligt lagen om elektronisk kommunikation för de brotts- utredande myndigheterna att få del av uppgifter om abonnemang från operatörer skall vara lika generell som den rätt som finns för t.ex. att få sådana uppgifter. Ordningen skall vara densamma för polis- och åklagarmyndighet i situationer utan- för en förundersökning. –skall kompletteras med en bestämmelse som innebär att operatörer skall på begäran lämna ut uppgifter som abonnemang (vilket också följer av det nämnda förslaget), andra uppgifter som angår särskilda elektroniska medde- landen och uppgifter för lokalisering av ett tekniskt hjälpmedel till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. –Någon särskild skyldighet för operatörer att registrera uppgifter om abonnemang för kontantkort och uppgifter som visar var och när kontantkortet köptes bör inte införas . har i två skrivelser, till och till oss, tagit upp frågor om polisens tillgång till uppgifter om abonnemang (RÄS-005-4529/04, Ju2004/9044/PO och 000- 5200/04). Frågorna rör dels hur polisen får en effektiv tillgång till uppgifterna, dels polisens behov av abonnemangsuppgifter för kon- tantkortsabonnemang, dvs. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. sen hemställer i skrivelserna att vi utreder frågorna och i förekom- mande fall föreslår ändringar i lagen om elektronisk kommunika- tion. Frågorna berör vårt uppdrag i stort och särskilt uppdraget i tilläggsdirektiven angående elektronisk kommunikation (Dir. 2000:90 och 2003:145, se bilaga 1 och 2). har överlämnat den aktuella skrivelsen till oss. har i ytterligare en skrivelse till Justitiedepar- tementet påtalat behov av en utvidgning av uppgiftsskyldigheten enligt 6 kap. 22 § LEK för operatörerna vid efterforskning av för- svunna personer (Ju2003/3153 och RÄS-005-1286/03). Rikspolis- styrelsen menar att det finns ett sådant behov av att få tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden, främst lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefon, att ett tillägg bör gö- ras i lagen om elektronisk kommunikation. har överlämnat även den skrivelsen till oss. Som har framgått tidigare i betänkandet har den operatör som till- handahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektro- nisk kommunikationstjänst tystnadsplikt för bl.a. uppgifter om abonnemang och andra uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden som operatören har fått del av eller tillgång till (6 kap. 20 § LEK). Med uppgifter om abonnemang avses främst namn, titel, adress och abonnentnummer. Uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden kan vara uppgift om vilka som har deltagit i utväx- lingen av ett elektroniskt meddelande samt när och utväxlingen ägde rum. Även uppgifter om positionen hos en mobiltelefon hör till den sistnämnda kategorin. I 6 kap. 22 § första stycket 1, 2, 6 och 7 LEK anges de fall när operatörerna är skyldiga, och därmed behöriga, att trots sin tyst- nadsplikt lämna uppgifter om abonnemang (kataloguppgifter) till polisen eller annan brottsutredande myndighet. när delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) är aktuell och myndigheten behöver uppgiften samt det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller det an- nars finns synnerliga skäl (punkten 1), Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. när det gäller misstanke om brott för vilket fängelse är fö- reskrivet och det enligt myndighetens bedömning kan för- anleda annan påföljd än böter (punkten 2), när myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten skall kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen, dvs. över- lämnande till föräldrar eller annan vårdnadshavare av en ung person som har omhändertagits (punkten 6), och när myndigheten finner att uppgiften behövs för att kunna fullgöra underrättelseskyldighet till vårdnadshavare enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (punkten 7). Operatörerna har dessutom en skyldighet enligt 6 kap. 22 § första stycket 8 att lämna bl.a. abonnemangsuppgifter till regional alarme- ringscentral. Ett utlämnande från operatörerna av alla tillgängliga abonnemangsuppgifter till () är således all- tid tillåtet. Något ändamål för utlämnandet finns inte föreskrivet. Abonnemangsuppgifterna enligt punkterna 6 och 7 ovan rör främst polisens s.k. hjälpande verksamheten (2 § 4 polislagen), allt- så verksamhet eller åtgärder som i detta fall inte rör misstankar om brott utan som istället avser att ge allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. I samband med att regler infördes i telelagen om operatörernas skyldighet att lämna ut abonnemangsuppgifter till polisen i samband med olyckor och dödsfall m.m. uttalade reger- ingen följande (prop. 1996/97:61 s. 81 f.). Den i framställning begärda utvidgningen av möjligheterna att ta del av hemliga teleabonnemang enligt 27 § telelagen /6 kap. 22 § LEK/ till att också omfatta uppgif- ter som behövs enligt 31 § tredje stycket lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och 12 § polislagen an- ser regeringen vara väsentlig för att polisen effektivt skall kunna utföra de uppgifter dessa lagrum kräver. Detsamma gäller vid underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall. – Regeringen föreslår att en bestäm- melse med den innebörden införs i 27 § telelagen. Däremot framstår en utvidgning som omfattar polisens generella servi- ceskyldighet enligt 2 § 4 polislagen som alltför omfattande som grund för att bryta tystnadsplikten. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. Operatören har också enligt nuvarande ordning en skyldighet att lämna ut annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till bl.a. polisen. Det gäller i en förundersökning där misstanken rör brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (6 kap. 22 § första stycket 3 LEK). Det saknas dock skyldighet för operatören att lämna ut sådana uppgifter till polisen utanför en förundersökningssituation. I avsnitt 4.2.5 föreslår vi att 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK skall upphävas. De brottsutredande myndig- heternas tillgång till uppgifterna skall uteslutande regleras i 27 kap. RB enligt bestämmelserna om avlyssning och övervakning. 5.4En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang Som har framgått i avsnitt 2.1 är det Säkerhetspolisen som inom polisen har huvudansvaret för tekniska och administrativa frågor som rör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det gäller t.ex. utveckling av teknik samt inköp, installation och teknisk drift av utrustning liksom slutande av avtal rörande verkställighet och kontakterna i övrigt med operatörerna (RPSFS 1999:9, FAP 171-1). Genom Säkerhetspolisen driver ett projekt för att möjliggöra en effektiv tillgång för polisen till uppgifter om abonnemang genom ett samlat register över alla abonnenter. För del sker det främst i syfte att effektivisera verk- samheten med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och för att polismyndigheterna dygnet runt skall ha tillgång till abonnemangsuppgifter för att t.ex. snabbt kunna lokalisera larm. Målet med projektet är att på ett snabbare och mer lättillgängligt och från säkerhetssynpunkt bättre sätt kunna få information om vem som har ett visst telefonnummer och vilket telefonnummer en viss person har. genomför just nu en upphandling av abon- nemangsuppgifter från de aktörer som finns på marknaden. Tanken är att alla uppgifter skall överföras till genom ett s.k. bulkgränssnitt, dvs. all relevant data överförs samlat till en lokal databas belägen hos användaren. Den initiala överföringen skall sedan regelbundet kompletteras med uppdaterad information. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. kan nämnas att till skillnad från ett bulkgränssnitt är ett s.k. realtidsgränssnitt där applikationer hos användaren hämtar den specifika information som behövs i det enskilda fallet utan att komplett abonnentinformation finns lagrad hos användaren. För öppna telefonnummer, där abonnenten har samtyckt till att operatören lämnar ut abonnemangsuppgifter, finns inget legalt hinder mot den tänkta ordningen. Bestämmelserna om tystnadsplikt i lagen om elektronisk kom- munikation får särskild betydelse vid hemliga uppgifter. Som har framgått tidigare innebär 6 kap. 20 § LEK att den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till bl.a. uppgift om abonnemang, inte obehörigen får föra det vida- re eller utnyttja det han har fått del av eller tillgång till. När det gäller hemliga uppgifter om abonnemang, där abonnenten inte har gett sitt samtycke till att uppgifterna lämnas ut, finns alltså inte något lagstöd för operatörerna att på det föreslagna sättet lämna informationen till polisen. Förutom vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får operatörerna, som framgått, enbart i vissa särskilda fall lämna uppgifter om hemliga abonnemangsupp- gifter till polisen. SOSAB har däremot rätt att utan undantag få del av samtliga hemliga uppgifter. För att personuppgifter om en abonnent som är fysisk person skall få behandlas i en allmänt tillgänglig abonnentförteckning fordras samtycke från denne (6 kap. 16 § LEK). Abonnentupplys- ning kan lämnas på flera olika sätt. Uppgifterna kan exempelvis ges ut i tryckt katalog eller på en CD-romskiva, en databas med abon- nemangsuppgifter kan läggas ut på Internet eller så kan upplysning lämnas via t.ex. telefon efter enstaka förfrågningar (prop. 2001/02:98 s. 12). Det är alltså ett behörigt utlämnande från operatören när abon- nenten har samtyckt till utlämnande av abonnemangsuppgifterna. Operatörernas avtal med abonnenterna i detta avseende ser olika ut. I vissa fall följer av villkoren att uppgifterna får lämnas ut om kunden inte har begärt att uppgifterna skall hållas hemliga. Av skrivelse framgår att marknaden för abon- nemangsuppgifter är komplex med bl.a. fyra typer av aktörer, näm- ligen Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. 1.rådataleverantör (operatör som levererar icke kvalitetssäkrade abonnemangsuppgifter), 2.aggregatör (aktör som sammanställer och kvalitetssäkrar abonnemangsuppgifter från rådataleverantörer), 3.detaljist (aktör som tillhandahåller abonnemangsuppgifter till användare och som ofta men inte alltid även har funktionen som aggregatör), och 4.användare (slutmottagare av abonnemangsuppgifter). anger följande rörande marknaden för abonne- mangsuppgifter. Marknaden för abonnentdata har också påverkats av att nya tekniker tillkommit, och denna utveckling fortsätter. Den största förändringen har varit införandet av mobiltele- foni. kommer därtill IP-telefoni att stå för en betydande del av all telefoni vilket kommer att innebära nya förändringar för framförallt abonnentupplysningsföretagen. Till detta kommer en kontinuerlig avregleringsprocess. Tele- verkets/Telias monopol på telefoni är avskaffat. Nummerportabiliteten möjliggör för abonnenter att behålla sitt gamla telefonnummer även om de byter operatör. hade enligt SNPAC totalt 603 289 mobilnummer flyt- tats vid byte av bolag. SNPAC () är den organisation som tillhandahål- ler referensdata avseende portering av telefonnummer ingå- ende i den svenska nummerplanen. Komplexiteten påverkas också av att nya operatörer tillkommer kontinuerligt. Enligt uppgift från () finns fler än 340 operatörer anmälda. pågår en turbulent omdaning i den ovan beskriva aktörskedjan. Vissa aktörer som tidigare haft renodlade roller som aggregatörer rör sig i kedjan och har börjat konkurrera med detaljisterna. Företag som var samarbetspartners omvandlas genom denna process till konkurrenter och det gör att dataflödena förändras. Detta har medfört att vissa detaljister som inte vill vara beroende av tidigare samarbetspartner i högre grad upphandlar data direkt från rådataleverantörer, vilket gör att tidigare renodlade de- taljister även blir aggregatörer. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. 5.4.3Polisens inhämtning av abonnemangsuppgifter Polisen saknar generella tekniska system för inhämtning av abonnemangsuppgifter. Öppen information inhämtas normalt via t.ex. kataloger eller Internet och hemliga uppgifter via telefon eller fax från operatörerna. Dagens system för identifiering av och kontakt med operatörer är enligt uppgift långsamt och arbets- krävande både för polisen och för operatörerna. Det är dessutom kostsamt och risken för fel och misstag vid hanteringen bedöms som stor. Hanteringen vid inhämtning av uppgifter sker i flera steg. Eftersom förfarandet är olika beroende på vilken operatör abonnenten använder sig av, måste först den aktuella operatören identifieras. Först jämförs telefonnumret med de tilldelningar som framgår av den svenska nummerplanen. Därefter kontaktas den operatör abonnenten tillhör enligt planen. Om en abonnent har valt att portera sitt nummer till en ny operatör och den ursprungli- ga operatören inte känner till vilken den nya är, kan det medföra en hel del ytterligare utredningsarbete innan saken är klarlagd och po- lisen har fått del av uppgifterna. Det finns också möjlighet för handläggaren att kontakta SNPAC för att spåra den nuvarande operatören. Rutinerna vid utlämning av uppgifter varierar. Ofta lämnas uppgifterna ut mot ett diarienummer för den aktuella för- undersökningen och/eller efter motringning. Rutinerna hos de mindre operatörerna är dock enligt uppgift ibland bristfälliga. har angett att det med nuvarande hantering i vissa fall är svårt att få fram upplysningar om aktuella nummer, både hemliga och öppna, särskilt från mindre operatörer, och att uppgifterna ofta bara kan erhållas under kontorstid på vardagar, vilket kan innebära allvarliga störningar i brottsutredningsarbetet och övrigt arbete, t.ex. när larm skall lokaliseras. Vad gäller hemlig teleavlyssning behöver t.ex. uppringda och uppringande telefon- nummer kunna identifieras i realtid. Om detta inte är möjligt har bedömt att den brottsutredande verksamheten riskerar att missa möjliga tillfällen till ingripanden. Rikspolisstyrel- sen har också angett att personer som är involverade i brottslig verksamhet tenderar att använda sig av hemliga nummer och ano- nyma kontantkort och fortsätter i skrivelsen med att ange följande. Förutom den otymplighet som det systemet inne- bär finns också risker från säkerhetssynpunkt. För det fall att Polisen behöver uppgift om vilket nummer en viss person Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. har, t.ex. inför ett ärende om hemlig teleavlyssning, är det olämpligt att fler operatörer än den aktuella får kännedom om ärendet.