sou · GTB3113 · 2006-01-01 00:00:00 — Flera av direktiven anger att programmen skall innehålla de åtgärder som behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas. Åtgärdsprogram utan styrning mot konkreta resultat medför en ordning av osäkerhet. bygger genomförandet på att myndigheter, kommunala miljönämnder m fl ska – utan preciserade mål – tillämpa balken och annan lagstiftning så att tillräckliga kvalitetsförbättringar uppnås. Det går därför helt enkelt inte att vid beslutet om åtgärdsprogram bedöma om åtgärderna är tillräckliga. Åtgärdsarbetet enligt begränsas till att omfatta ett genomdrivande av redan ställda krav, det som tidigare benämnts anpassning. Skulle det visa sig att miljökvalitetsnormerna inte kan uppfyllas trots att kraven i , liksom annan lagstiftning som exempelvis reglerar trafik, genomdrivs fullt ut finns inte några ytterligare genomförandeinstrument. Förutom 16 kap. 5 § andra stycket tillhandahåller inte någon möjlighet till genom- förande på så sätt som beskrevs in avsnitt 1. Därför är det inte ens möjligt för det organ som upprättar åtgärdsprogrammet att kunna uppfylla kravet i 5 kap. 3 § om att säkerställa att miljö- kvalitetsnormer uppfylls. Den svenska regleringen medger således inte att miljökvalitets- normer operationaliseras rättsligt på det sätt som beskrivits i avsnitt 1. Därmed kan inte heller EG-direktiven som föreskriver bindande miljökvalitetsnormer anses genomförda på ett säkert och tydligt sätt. Det är inte utifrån en bedömning av det utrymme för påverkan som miljökvalitetsnormerna medger som krav ställs på dem som påverkar miljökvaliteten. Slutsatsen är att både den nuvarande konstruktionen och förslag är otillräckliga för att bindande miljökvalitetsnormer skall kunna genomföras rättsligt genom åtgärdsprogram av hittillsvarande modell. Hur kan då denna situation förbättras ? Jag har övervägt två alternativ för att säkerställa genomförandet av miljökvalitetsnormer i . Alternativ 1: Preciserade åtgärder och instrument för genomdrivande Det ena möjliga alternativet förutsätter att kommuner och myndigheter förbinds att uppnå ett visst resultat vid vidtagande av varje åtgärd (dvs. : användning av ett styrmedel). Därutöver behöver de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammet kunna genom- drivas fullt ut. Åtgärdsprogrammet skulle således inte enbart ange vilka styrmedel som myndigheter och kommuner skall använda. Det skulle även uppge vilken utsläppsreducering, belastnings- minskning eller beteendeförändring, som skall uppnås. Ett säkerställande av att åtgärderna vidtas förutsätter att en överordnad myndighet har legala möjligheter att genomdriva dessa i de fall där den primärt ansvariga myndigheten eller kommunen inom angiven tid inte har agerat i enlighet med åtgärdsprogrammet. Det skulle medföra behov av instrument som i stor utsträckning är okända för svensk förvaltning. Visserligen finns det i PBL en möjlighet för regeringen att förelägga kommuner att anta, ändra eller upphäva en plan. Instrumentet används dock inte. Även inom socialrätten finns några få instrument genom vilka kommuner tvingas till vissa åtgärder. Det kan således vara möjligt att konstruera liknande instrument. Exempelvis skulle regeringen kunna få förelägga en kommun att vidta åtgärder enligt åtgärdspro- grammet om dessa inte vidtagits inom angivna tidsramar, t.ex. att bygga ut kollektivtrafiken. Alternativ 2: Åtgärdsprogram som är bindande även för enskilda Det andra alternativet syftar till att så långt möjligt direkt styra enskilda genom åtgärdsprogrammet. På samma sätt som annan områdesrelaterad reglering skulle åtgärdsprogrammet enligt denna modell ange de krav som ställs på enskilda individer för att uppnå och bibehålla miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogrammet skulle därför bestå av preciserade krav på försiktighetsmått och restriktioner. Även detta alternativ är problematiskt. Genom att åtgärderna i programmet behöver preciseras i betydligt högre utsträckning än , kommer upprättandet av det kräva mer tid och resurser. Detta kan dock motverkas genom en modern genomförandeteknik av det slag som föreslås nedan. Det går förvisso inte att undvika osäkerheter om vilken effekt en i ett åtgärdsprogram föreskriven beteendeförändring kan komma att medföra. Programmet kan emellertid anpassas i förhållande till ny kunskap om uppmätta effekter. Av de två alternativ jag övervägt är det senare enligt min uppfattning att föredra. Ett genomförande som helt är beroende av övervakning och kontroll av myndigheter och kommuner samt användning av påtryckningsmedel mot dessa, skulle påtagligt förändra den svenska förvaltningsmodellen. Ett mer preciserat åtgärdsprogram riktat mot enskilda är däremot en konstruktion som redan finns bl.a. i . Dagens system anser jag över huvud taget inte vara ett alternativ eftersom detta inte är utformat för att säkerställa ett genomförande av normerna. Åtgärdsprogrammet bör utgöra en sammanhållen plan som inkluderar de restriktioner och åtgärder som krävs för att inte skall överträdas. En ny bestämmelse införs i 5 kap. 5 a § med bemyndigande för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att i åtgärdsprogram meddela föreskrifter. Åtgärdsprogram bör vara direkt bindande för enskilda samt myndigheter och kommuner och innehålla sådana föreskrifter om försiktighetsmått, precisa åtgärder och utsläpps- minskningar som behövs för att miljökvalitetsnormen skall kunna uppfyllas och bibehållas. Att ta fram ett åtgärdsprogram inkluderar en sammanhållen process för fördelning av bördor mellan ett mindre eller större kollektiv av aktörer. Ett åtgärdsprogram bör i första hand beslutas i form av normgivning (främst förordningar). I vissa fall kan ett åtgärdsprogram även komma att innehålla förvaltningsbeslut riktade mot myndigheter och kommuner. 4.5.1 Förslag till en ny typ av åtgärdsprogram Utredningens uppdrag enligt direktiven är att se över möjligheten att göra åtgärdsprogrammen bättre och mer effektiva. Vad som är bättre och mer effektivt bör relateras till förutsättningarna för att programmet skall kunna medverka till att miljökvalitetsnormer på ett tydligt och säkert sätt kan genomföras. Under utrednings- arbetet har övervägts olika former för hur detta kan ske. Min slutsats är att ett säkert och tydligt genomförande av miljökvalitetsnormer inte kan uppnås om åtgärdsprogrammet enbart utgör ett strategiskt planeringsdokument som anger att olika styrmedel skall användas. Det finns små möjligheter att förutse det sammanlagda resultatet av programmet. Problematiskt är också att driva fram ett visst resultat i och med att varje myndighet och kommun fattar beslut utifrån respektive styrmedels kontext och rättsliga grund som inte är kopplade till åtgärdspro- gram eller miljökvalitetsnorm. I stället behövs en sammanhållen plan som så långt möjligt inkluderar de restriktioner och åtgärder som krävs för att inte skall överträdas. Begreppet åtgärdsplan eller förbättringsplan skulle på ett bättre sätt beteckna den typ av åtgärdsprogram som jag föreslår. I exempelvis den brittiska Environment Act används begreppet action plan för de planer som skall tas fram för områden som överskrider luftkvalitetsnormer. I den amerikanska luft- vårdslagen används begreppet state implementation plan. Eftersom terminologi ändrats kan jag dock inte se att fördelen av att ändra termen till åtgärdsplan eller förbättringsplan står i proportion till den ytterligare begreppsförvirring som en sådan ändring skulle medföra. Utöver de åtgärder som kan behöva vidtas av myndigheter och kommuner och som inte kan hanteras av enskilda (t.ex. utbyggd kollektivtrafik eller miljözoner) bör ett åtgärdsprogram innehålla de föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som behövs för att genomföra miljökva- litetsnormer. Åtgärdsprogram bör vara ett instrument för att i första precisera vilka skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått ställs på verksamheter och individer. Dessutom skall krav kunna ställas på myndigheter och kommuner Myndigheter och kommuner användning av olika styrmedel Genomförandet av normerna bör i första hand ske genom att de baskrav som ställs i och annan lagstiftning genomdrivs som det finns ett försämringsförbud dvs. det är inte tillåtet att ytterligare försämra miljön genom nya verksamheter eller åtgärder eller genom förändrad verksamhet. Utsläppsminsk- ningar utöver vad som åstadkoms genom denna anpassning åstadkoms genom möjligheten att använda förbättringsöverskott eller incitament för samverkan eller liknande. Genomförande med extraordinära krav bör enbart kunna ske om alla andra möjligheter uttömts. I dessa fall bör kraven utformas så generellt som möjligt, exempelvis genom procentsatser för utsläppsminskningar. Med direkt bindande åtgärdsprogram vilka även adresseras dem som påverkar miljökvaliteten, minskar risken för fördröjning genom att ytterligare en myndighet eller kommun skall fatta ett beslut. Arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram som på ett mer precist sätt inkluderar krav riktade till enskilda kommer sannolikt att ta än program varigenom detta överlåts till andra myndigheter eller kommuner. Sammantaget bedöms dock åtgärder kunna vidtas och restriktioner gälla snabbare och framför allt med ett mer förutsebart resultat om åtgärdsprogram inkluderar krav riktade direkt till enskilda. Med åtgärdsprogram som medför direkta restriktioner och krav på åtgärder kan överblicken över önskade resultat öka och programmet i högre utsträckning bli ett verktyg för att säkerställa att normerna inte överträds. Några garantier för att restriktioner följs och krav på åtgärder genomförs, liksom att de får det resultat som beräknats, kommer dock aldrig att kunna lämnas. Kraven på att åtgärdsprogram skall omprövas syftar till att hantera denna situation. Ett tydligare ansvar för genomförande av åtgärder samt tillsyn och kontroll över att detta sker, såsom föreslås nedan, skulle medföra att åtgärdsprogram i ännu högre grad kan bli ett instrument för att säkerställa att miljökvalitetsnormer inte överträds. I de fall ett åtgärdsprogram enbart fastställs för att hantera ett överträdande av en målvärdesnorm enligt 5 kap. 2 § andra punkten finns inte samma tydliga EG-rättsliga krav på säkert genomförande. Däremot skall det finnas ett rättsligt system för att hantera efterlevnaden av sådana normer. I de fall åtgärdsprogram skall föreskrivas för att klara målvärdesnormer bör det därför vara möjligt för regeringen att begränsa ett sådant programs innehåll så att det inte kan innehålla krav på försiktighetsmått och åtgärder som riktar sig direkt till enskilda. 4.5.2 Vilken rättslig form skall ett åtgärdsprogram ha? Ett åtgärdsprogram som innehåller restriktioner och krav på åtgärder riktade mot både myndigheter och kommuner liksom mot enskilda kan som ovan nämnts, antingen utformas som ett förvalt- ningsbeslut eller beslut om normgivning. Ett ytterligare alternativ är att ett åtgärdsprogram utgör en kombination av dessa båda typer av beslut. Vilken typ av åtgärder och restriktioner behöver ett åtgärdsprogram innehålla? För att svara på frågan om hur beslut i ett åtgärdsprogram skall utformas bör först klargöras vilken funktion åtgärdsprogrammet skall ha, vilken typ av beteendeförändringar som det kan behöva syfta till, samt vilken typ av krav, restriktioner samt andra påtryck- ningsmedel som det kan behöva innehålla. En utgångspunkt för denna utredning har varit att åtgärdspro- grammets huvudfunktion skall vara att operationalisera miljökvali- tetsnormer, dvs. klargöra vilka skyldigheter i form av restriktioner och vidtagande av försiktighetsmått olika aktörer har som påverkar om normerna kan uppfyllas. Åtgärdsprogrammet skall kunna precisera mer allmänna krav utifrån de behov som en miljökvali- tetsnorm ger uttryck för, vilket i sin tur ger möjlighet att genom- driva dessa krav. Vilka typer av restriktioner och försiktighetsmått som måste kunna hanteras framgår bland annat av de förslag till åtgärds- program som tagits fram av länsstyrelserna i och och regeringens beslut om dessa. Även analys av vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att genomföra miljökvalitets- kraven i ramdirektivet för vatten, liksom övriga krav enligt EG- direktiv, ger ledning. Det är lätt att konstatera att situationerna som åtgärdsprogram syftar till att hantera kommer att skilja sig åt på många olika sätt, bl.a. vad gäller geografisk avgränsning, antal normer som skall uppnås samt antalet källor och aktörer som berörs. Här följer några exempel på bestämmelser som kan tänkas behöva ingå i ett åtgärdsprogram (här skiljs inte mellan åtgärdspro- gram för luft respektive vatten): restriktioner för förändrad markanvändning (t.ex. förbud mot utdikning av en våtmark), restriktioner för pågående markanvändning (t.ex. begränsad möjlighet att avverka skog, att odla viss gröda eller sprida gödsel), restriktioner och krav på försiktighetsmått för åtgärder och nya verksamheter (såsom särskilda krav på avloppsanordningar), restriktioner och krav på försiktighetsmått för befintliga verk- samheter, krav på myndigheter och kommuner att vidta åtgärder (informera om dubbdäcksanvändning, avgiftsbelägga de egna parkeringsplatserna, skärpa miljökraven vid upphandling, åstadkomma en gemensam vatten- och avloppshantering inom ett viss område). I en situation när ett fåtal aktörer påverkar uppfyllandet av miljö- kvalitetsnormer, kommer i huvudsak utsläppsminskningar kunna genomdrivas genom prövning och tillsyn i enskilda fall (särskilda förvaltningsbeslut). Ett åtgärdsprogram fyller i dessa situationer en mindre viktig funktion. I de fall då risken för överträdande beror av många olika aktörers agerande kommer däremot individuella beslut om t.ex. omprövning eller förelägganden ta mycket tid och resurser. Genom över- klaganden kan processen förlängas ytterligare. Det är i dessa situa- tioner som krav kan behöva riktas mot många och olika aktörer, utifrån en sammanhållen bedömning. Detta kan ske genom generella föreskrifter med mer eller mindre preciserade krav som leder till utsläppsminskningar. I dessa situationer är normgivning att föredra framför beslut i enskilda fall. En sammanhållen bedömning av många verksamheters påverkan Ett ytterligare skäl till varför generell normgivning är att föredra framför förvaltningsbeslut i enskilda fall är att fastställande av ett åtgärdsprogram inkluderar en process för fördelning av bördor mellan ett mindre eller större kollektiv av aktörer. Även om det finns allmänna principer om likabehandling, proportionalitet, att förorenaren skall betala och att förorening skall angripas närmast källan, är det mycket svårt att utforma lagregler som anger sådana tydliga kriterier för hur en fördelning av bördor skall göras, som kan läggas till grund för förvaltningsbeslut som i åtminstone hög grad skall kunna förutses. När bördefördelningen skall hanteras genom beslut om normgivning gäller de krav som i alla situationer ställs på normgivning enligt regeringsformen och allmänna förvalt- ningsrättsliga principer. Vid normgivning finns dock det spelrum som bemyndigandets utformning medger med beaktande av allmänna förvaltningsrättsliga gränser för ett bemyndigande. Även av den anledningen är åtgärdsprogram som i huvudsak beslutas genom normgivning att föredra. I finns det flera delegationer till regeringen och myndigheter att meddela generella föreskrifter om Dessa föreskrifter förutsågs i förarbetena till komma att spela en viktig roll vid genomförandet av miljökvalitetsnormer.6 Det har de knappast gjort . Förutom avseende föreskrifter för miljöskyddsområde är möjlig- heten att meddela generella föreskrifter inte direkt kopplade till miljökvalitetsnormer. Dessutom är denna föreskriftsrätt utspridd på en rad olika myndigheter. Genom en samlad bedömning och vid föreskriftsrätt får den myndighet som skall besluta om åtgärds- program enligt 5 kap. större utrymme att välja kostnadseffektiva och praktiskt möjliga åtgärder. Slutsatsen är att åtgärdsprogram i första hand bör beslutas i form av normgivning (förordning eller föreskrift) och kunna innehålla både krav riktade mot enskilda samt mot myndigheter och kommuner. I vissa fall kan ett åtgärdsprogram även komma att innehålla förvaltningsbeslut riktade mot myndigheter och kommuner. 4.5.3Är åtgärdsprogram i form av förordning eller föreskrift förenligt med regeringsformens delegationsbestämmelser? Enligt 8 kap 3 § första stycket regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag, dvs. i föreskrifter beslutade av . Till detta lagstiftningsområde hör t.ex. frågor om användningen av mark och vatten områden och om bebyggelse. Med stöd av 8 kap 7 § första stycket 1 och 4 regeringsformen kan utan hinder av 3 § i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter om ett antal ämnen som räknas upp där. Till dessa ämnen hör bl.a. skydd för liv, säkerhet eller hälsa och natur- och miljövård men även trafik eller ordningen på allmän plats och anläggningar och bebyggelsemiljö. Ett bemyndigande kan ha stöd i flera av dessa punkter. I vissa fall är de överlappande, inte minst när det gäller regleringar som har till syfte att skydda miljön. Om med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter kan också enligt 8 kap. 11 § medge regeringen att överlåta åt förvalt- 1997/98:45, del I s. 343. ningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet, s.k. subdelegation. kan däremot inte delegera sin norm- givningsmakt direkt till en kommun eller en förvaltningsmyndighet (bortsett från myndigheter som lyder direkt under ). Subdelegation måste således ske via regeringen.7 Detta betyder att myndigheter inte får meddela beslut som är att betrakta som normgivning med mindre än att det finns ett bemyndigande om detta från regeringen. Däremot kan myndig- heter med direkt stöd i lag fatta förvaltningsbeslut. Gränsen mellan vad som är ett förvaltningsbeslut och vad som är normgivning har i vissa fall visat sig svår att dra. Dessutom kan rättsliga instrument bestå av båda delarna. Ett beslut om att inrätta ett naturreservat är ett förvaltningsbeslut. Beslutet om vilka föreskrifter som skall gälla i reservatet kan i den del de inskränker markägares rätt att bruka marken vara förvaltningsbeslut men i den del föreskrifterna inskränker rätten för var och en (inklusive markägaren) att vistas i området eller handlingsregler för den som vistas där, vara att anse som normgivning. I en situation där det finns ett bemyndigande till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela beslut om bindande föreskrifter möter inte konstruktionen med åtgärdspro- gram i form av normgivning några hinder med avseende på delega- tionsfrågan, så länge som bemyndigandet och föreskrifterna rör ämnen som omfattas av 8 kap. 7 § regeringsformen. Detta inte minst eftersom åtgärdsprogrammet syftar till att precisera de krav som gäller enligt (se vidare avsnitt 4.6.3). Eftersom åtgärdsprogram i form av bindande föreskrifter skulle komma att beslutas i syfte att genomföra miljökvalitetsnormer – tillkomna för att skydda människors hälsa eller miljön – lägger regeringsformen i den delen inga hinder i vägen för en sådan konstruktion. 4.5.4Vad kan i övrigt inverka på möjligheten att föreskriva åtgärdsprogram i form av förordning eller föreskrift? Syftet med åtgärdsprogrammet bör vara att omvandla miljö- kvalitetsnormer till handlingsregler för myndigheter, kommuner och enskilda och fördela kraven på dessa för att åstadkomma att kan uppfyllas. Programmet kan behöva omfatta många olika typer av krav på förändrat beteende. Man bör emellertid i 7 Se Bo U1986/87:1s. detta sammanhang komma ihåg att inte genom lag får fatta beslut som uttryckligen avser ett konkret fall. kan inte heller delegera föreskriftsrätt som får ett sådant resultat till annan. Vid framtagandet av ett åtgärdsprogram har man visserligen att göra med ett konkret föroreningsproblem. Men det är varken ovanligt eller otillåtet att meddela föreskrifter för att komma till rätta med ett konkret problem så länge bestämmelserna som syftar till att hantera problemet är generellt utformade. Föreskrifter enligt regeringsformen, dvs. generella normer, skall vara i språklig form fixerade rättsregler, som är generellt tillämpbara och bindande för myndigheter och enskilda samt beslutats av offentligt organ genom ett visst förfarande. En bestämmelse får anses generellt tillämplig om den exempelvis avser situationer av ett visst slag, eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Frågan om gränsdragningen mellan normer i regeringsformens mening och beslut i det enskilda fallet har tidigare berörts i flera lagstiftningsärenden.8 Regeringen har därvid i flera fall gjort bedömningen att lokalt begränsade föreskrifter som riktar sig till ägare av vissa bestämda fastigheter eller till vissa därmed jämförliga rättshavare inte kan anses ha sådan generell giltighet som karaktäriserar en norm eller rättsregel.9 Beslut kan avse konkreta bestämda markområden eller därpå befintliga objekt och närmast drabba berörda fastighetsinnehavare. Det är svårt att avgöra om sådana beslut är av generell natur. Vilka fastighetsägarna är kan i regel fastställas. kan kretsen av adressater vara tämligen stor och i viss mån är den obestämd, eftersom reglerna även kommer att omfatta framtida ägare. För att besluten skall anses individuellt adresserade krävs dels att de har ett sådant innehåll att de i huvudsak drabbar endast fastighetsägarna, dels att de gäller inom ett geografiskt område som inte är större än att fastighetsägarna kan anses identi- fierade.10 En fråga som diskuterats åtskilliga gånger tidigare är huruvida en plankarta kan utgöra generella föreskrifter eller är att se som ett förvaltningsbeslut.11 Det finns exempel på fall där plankartor anses RÅ 1980 1:92. och SOU 1997:91 s. 9Se t.ex. prop. 1975/76:112 s. 34 och prop. 1999/00:73 s. En annan uppfattning framförs i SOU 1973:23. 10von , s. 69. 11Se t.ex. Bo U1986/87:1 s. 17–39 och 453–460. utgöra generella föreskrifter, t.ex. i en generalplan enligt tidigare byggnadslagstiftning. Men det finns även exempel på att en plankarta och dess föreskrifter anses utgöra förvaltningsbeslut, t.ex. detaljplan enligt PBL. Det är tydligt att det inte går att ge ett entydigt svar på om en plankarta utgör generella föreskrifter och att vissa typer av beslut befinner sig i en gränszon. Vid utformningen av föreskrifter i ett åtgärdsprogram är det viktigt att skillnaden mellan föreskrifter och beslut i det enskilda fallet uppmärksammas. Om man hamnar i en situation där man verkligen kan identifiera en eller några få enskilda källor, som i hög grad påverkar möjligheterna att uppfylla en miljökvalitetsnorm, finns det flera olika sätt att hantera situationen och det är inte säkert att instrumentet åtgärdsprogram behöver utnyttjas. Stora punktkällor ska – t.ex. mot bakgrund av tillsynsmyndighetens ansvar att förebygga överskridanden av miljökvalitetsnormer – hanteras via de traditionella instrumenten med omprövnings- förfarande på eget initiativ av tillsynsmyndigheten. Det kan emellertid också övervägas att i ett åtgärdsprogram – om ett sådant ändå blir aktuellt – införa en generell föreskrift om att tillsynsmyn- digheter före visst datum måste initiera omprövning avseende vissa typer av verksamheter som i hög grad påverkar möjligheterna att uppfylla . Slutligen kan situationer uppstå där man inom ramen för ett åtgärdsprogram behöver fatta förvaltningsbeslut mot myndigheter och kommuner. Sammanfattningsvis bör det således oftast vara möjligt att utforma åtgärdsprogram på ett sådant sätt att bestämmelserna i dem blir generellt tillämpbara och bindande för myndigheter, kommuner och enskilda.