sou · GTB39d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Det förändrade säkerhetspolitiska läget och det inledda säker- hetssamarbetet inom EU och med NATO ledde till att regeringen i ett antal propositioner till , under senare delen av 1990- talet och framåt, redovisade en förändring i den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvarsindustri som utvecklar och tillverkar utpräglat svenska lösningar. Detta kom alltmer att anses som varken möjligt eller önskvärt att uppnå, givet intressen och det svenska försvarets behov i det nya säker- hetspolitiska läget. Det ansågs vidare som naturligt att samverka på materielförsörj- ningsområdet med de länder med vilka vi i övrigt utvecklade ett nära säkerhetssamarbete. Koncentrationen inriktades på områden där kunde delta i materielförsörjningens olika faser, från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift, med ett internationellt samarbete både mellan företag och mellan myndigheter. Detta bedömdes öka möjligheterna för att påverka de internationella materielprojekten och bidra till att till- godose svenska militära operativa och taktiska krav. till- godosågs den försvarspolitiska målsättningen om tillgång till hög- teknologisk kompetens. Utvecklingsprojekt och gemensam an- skaffning av materiel i samverkan med andra länder, bedömdes komma att få en ökad betydelse för att också fortsättnings- vis skall kunna anskaffa avancerad materiel till rimliga kostnader. Enligt den nya doktrinen förutsatte en tryggad materielförsörj- ning stor flexibilitet för att kunna utgöra en integrerad del i den svenska försvarsmaktens anpassningsförmåga inför förändrade hot och risker. En internationell tilltro till den svenska anpassnings- förmågan, vilket förutsatte en hög leveranssäkerhet, var av vitalt säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för som militärt alliansfri stat. För att kunna etablera ömsesidiga beroenden på materielförsörj- ningsområdet förutsattes att har något att bidra med. Man måste alltså se till att bevara inhemska strategiska kompetenser och en viss försvarsindustriell kapacitet. I ett flertal propositioner konstaterade regeringen att mål- sättningen måste vara att även fortsättningsvis skall vara en kompetent och attraktiv partner i internationella materielprojekt på hög teknisk nivå. Ett sätt att bevara och utveckla den nationella högteknologiska kompetensen var att på ett aktivt och strukturerat sätt stödja försvarsindustrins exportansträngningar, förutsatt att dessa stod i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk krigs- materielexport. Närmare om exportkontroll på det internationella planet På exportkontrollområdet har det internationella samarbetet successivt ökat i omfattning. Det är ett erkänt faktum att den nationella kontrollen vinner i effektivitet och styrka genom inter- nationellt samarbete och kontroll. Här kan erinras om de interna- nedrustnings- och icke-spridningsregimerna för kärnvapen och biologiska och kemiska stridsmedel och likaså konventionen om förbud mot antipersonella landminor. Inom FN:s ram har vidare ansträngningarna intensifierats att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen. Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhets- politiken inom EU har man bl.a. enats om en gemensam upp- förandekod för vapenexport som antogs och som successivt vidareutvecklas. Till uppförandekoden finns också knutet en gemensamt överenskommen krigsmateriellista. pågår i , såväl inom ramen för EU som utanför, studier inom områdena industri-, export- och upp- handlingspolitik, allt i syfte att underlätta omstruktureringen av den europeiska försvarsindustrin och skapa förutsättningar för att åstadkomma en gemensam europeisk försvars- materielpolitik. godkände ett ramavtal mellan de sex ledande försvarsmaterielindustristaterna i : , , , , och (prop. 2000/01:49, bet. 2000/01:UU08, rskr. 2000/01:171). , som innebär en överenskommelse om åtgärder för att underlätta omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin (det s.k. sexnationssamarbetet), behandlar sakområdena leverans- säkerhet, förfaranden vid överföring och export, säkerhetsskydd för sekretessbelagd information, försvarsrelaterad forskning och teknologi, behandling av teknisk information, harmonisering av militära krav samt skydd av kommersiellt känslig information. Genomförandebestämmelser i form av underavtal till ramavtalet har successivt arbetats fram för undertecknande . är det troligt att ramavtalet kommer att omfatta ytterli- gare europeiska stater. Ett alternativ till detta är att arbetet inom sexstatsgruppen helt eller delvis integreras i arbetet inom EU. En nordisk tillämpning av sexnationssamarbetet återfinns i ram- avtalet mellan , , och om stöd för industrisamarbete inom försvarsmaterielområdet godkändes av (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02 UFöU01, rskr. 2001/02:104). Även i andra internationella fora pågår arbete där den aktivt arbetar för att åstadkomma en gemensam syn rörande restriktivitet och kontroll på exportkontrollområdet. Den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken av innebär större möjligheter att påverka förhållanden i vår omvärld. Vi deltar således i ett brett internationellt säkerhetssamarbete som omfattar samarbete i EU och (), NATO (partnerskapsarbetet) och Organisationen för Säkerhet och Sam- arbete i (). Det flexibla och rörliga insatsförsvar som växer fram i som ett resultat av ett mångårigt reformarbete, med en beredskap för aktioner såväl inom som utom landets gränser, påverkar in- direkt även den svenska exportkontrollen och licensgivningen. Så sker bl.a. genom utfärdandet av en ny typ av breda licenser som skall motsvara de internationella åtaganden iklätt sig be- träffande svensk beväpnad trupp i tjänst utanför . Slutligen är det ett välbekant faktum att den internationella terrorismen, med en typ av asymmetrisk krigföring, utgör en ny typ av hot mot alla etablerade samhällsstrukturer. Denna terrorism har förstärkt den beredvillighet att delta i det gemensamma internationella arbetet, till skydd och värn för våra demokratiska och öppna samhällen. En utökad och intensifierad exportkontroll har en given plats i de internationella ansträngning- arna att komma till rätta med detta gissel, liksom med det hot som den internationella organiserade brottsligheten utgör. Behovet av en översyn Beskrivningen ovan ger en sammansatt bild, med fortsatt nationell exportkontroll, av en förändrad och internationaliserad försvars- industristruktur och en allt starkare internationell opinion till för- del för samarbete, såväl inom som utom EU:s ramar. Det är motiverat att genom en samlad översyn få en klar bild av de förändringar som har skett och sker för att, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar, se över de medel vi förfogar över enligt gällande exportkontrollag- stiftning. Vilka instrument är föråldrade eller har tjänat ut sin roll, vilka har tillkommit, eller behöver närmare utvecklas? Syftet är att definiera hur verktygen skall utformas för att svara mot den verklighet som exportkontrollen har att verka i, såväl på ett natio- nellt som internationellt plan. Allmän inriktning av översynen Det nuvarande regelverket för krigsmaterielexport har i allt väsent- ligt varit oförändrat . Sedan tillkomsten har gjorda ändringar huvudsakligen bestått av de justeringar som föranleddes av tillskapandet av en självständig myndighet på om- rådet, , vilket innebar dele- gering av beslutanderätten i ärenden som tidigare avgjordes av regeringen. Den förändrade svenska försvars- och säkerhetspolitiken, den framväxande gemensamma europeiska försvarsmaterielpolitiken samt den tilltagande internationaliseringen och omstruktureringen av försvarsindustrin, motiverar en samlad översyn av förutsättning- arna, formerna samt organisationen för exportkontroll och därmed sammanhängande frågor. Nedan redovisas ett antal frågeställningar kring statens intresse att också framöver, i moderna former, kunna kontrollera industrins och övriga aktörers verksamhet på området. Frågeställningarna skall ses mot bakgrund av prioriteringarna att bevara och utveckla viss utvecklings- och produktionsförmåga, inklusive vissa nyckel- kompetenser, främja svensk högteknologi på området och verka för en fortsatt ansvarsfull, öppen och restriktiv krigsmateriel- exportpolitik, såväl i som internationellt. Ytterligare om internationaliseringen på försvarsindustriområdet Som ovan redovisats, har det säkerhetspolitiska utveckling inneburit kraftigt förändrade förutsättningar för såväl som andra länders försvarsindustrier. Skeendet präglas av en förändrad syn på de nationella försvarens roll, funktion och sammansättning. Dessa förhållanden påverkas i sin tur av krympande försvarsbudgetar, stigande utvecklingskost- nader, överkapacitet och en därmed sammanhängande ökad fokus- ering på export. Mot den bakgrunden har en ökad insikt vuxit fram om nödvändigheten av ett gränsöverskridande samarbete vad avser materielförsörjning och harmoniserade krav på militär upphandling och utrustning, för att bl.a. åstadkomma en ökad interoperabilitet. Terroristattackerna i har ytterligare förstärkt den internationella gemensamma insikten om nödvändig- heten att samarbeta över nationsgränserna. Detta gäller i lika hög grad kontrollen av exporten av krigsmateriel som för exporten av produkter med dubbla användningsområden. fastslog försvarsbeslut vikten av ökat inter- nationellt samarbete på försvarsmaterielområdet och framväxten av ömsesidiga industriella beroenden som ett sätt att säkra den svenska försvarsmaktens tillgång till nödvändig materiel (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU01, rskr. 1995/96:45 och 46 samt prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU01, rskr. 1996/97:36). I proposition 2001/2002:10, Fortsatt förnyelse i totalförsvaret, redovisade regeringen ett antal faktorer som skäl för statsmakter- nas fortsatta exportstödjande verksamhet, liksom för det allt till- tagande internationella materielsamarbetet. En grundläggande ut- gångspunkt för statsmakternas syn har varit, och förblir, ett väl fungerande exportkontrollsystem Regeringens syn på behovet av internationellt samarbete åter- finns även i de årliga redogörelserna för den svenska export- kontrollpolitiken till , senast uttryckt i skrivelse 2002/03:114, som beskriver verksamheten för . Det svenska krigsmaterielregelverket bygger i allt väsentligt på synsättet att nationella försvarsindustrier utgör basen för pro- duktion av krigsmateriel. Denna utgångspunkt har i stigande takt visat sig föråldrad, låt vara att utvecklingen har kunnat kontrolleras inom ramen för det existerande regelverket. Det är angeläget att särskilt undersöka om det nuvarande regel- verket är tillfyllest även för att möta den allt tilltagande internationaliseringen på försvarsindustriområdet. För det fall ett svenskt försvarsindustriföretag övergår i utländsk ägo, föreligger ofta ett behov att se över det svenska försvarets intressen. Dessa har bl.a. tillgodosetts genom att särskilt utformade villkor har uppställts i tillverkningstillståndet för företaget. Internationaliseringen har medfört ett nytänkande, där mellan staterna ingångna leveranssäkerhetsavtal helt eller delvis kan komma att ersätta, komplettera eller förändra resonemangen som tidigare förts rörande behovet av och innehållet i av statsmakten uppställda villkor i samband med företagsöverlåtelser. I det internationella perspektivet behöver ett antal frågor be- svaras, givet de övergripande utrikes-, försvars- och säkerhets- politiska målsättningarna och statens fortsatta intresse att utöva kontroll på området och kunna formulera en framåtblickande exportpolitik. Är det nuvarande nationella regelverket tillfyllest och ger det tillräckligt stöd för den omstrukturering på försvarsindustri- sidan som bedöms fortsatt erforderlig, såväl på ett nationellt som internationellt plan? Motsvarar gällande regelverk aktuella krav beträffande forsk- ning, utveckling och tillverkning på detta område i i förhållande till andra länder? Vilka är konsekvenserna av pågående internationella och natio- nella industrikonsolideringar för bibehållandet av en svensk försvarsindustriell kompetens och hur påverkas den svenska exportkontrollen av skeendena? Är det dags att ersätta den hittillsvarande exportpolitiken som ställer lika krav på alla mottagarländer, med en mer struktur- erad sådan som, utan att ge avkall på svensk, traditionell, restriktivitet, innebär en modernare beskrivning av be- hov av ömsesidig samverkan? Hur kan bäst verka, nationellt såväl som internationellt, för att förhindra och motverka att den legitima vapenhandeln förvandlas till ett instrument i händerna på den internationella terrorismen, alternativt gynnar profittänkande hos illegala aktörer eller ljusskygga regimer? Hur skall de nationella myndigheterna, självständigt och i samarbete med andra nationer, på bästa sätt kunna utöva en faktisk kontroll, ur ett exportperspektiv, över de framväxande multinationella försvarsindustrikonglomeraten? Internationella samarbetsprojekt förutsätter godkännanden av nationella kontrollerande myndigheter. Innebär dessa god- kännanden en verklig och effektiv kontroll över samarbets- projekten? Om inte, hur kan en sådan kontroll åstadkommas, alternativt effektiviseras? Kan dagens svenska kontrollinstrument generellt sett effektiviseras ytterligare och vinna internationellt gehör? Svarar den svenska exportkontrollorganisationen upp mot det exportstöd som staten lämnar och är de nuvarande organisato- riska formerna de lämpligaste även ? tillämpar en enhetlig politik gent- emot alla länder som visar intresse att förvärva svensk krigs- materiel. Med det menas att samma riktlinjer och kriterier används oavsett det presumtiva mottagarlandets betydelse för samlade intressen. Enligt regeringens mening återspeglar ett sådant synsätt inte dagens försvars- och säkerhetspolitiska situation. Inför de känsliga överväganden kring export som sker , ligger tonvikten alltmer vid att slå vakt om egen långsiktiga säkerhet. De långt- gående internationella försvarsindustriella samarbeten, som alltmer kommit att utgöra en del av verkligheten, har initierats för att trygga den svenska framtida materielförsörjningen. Som också konstaterats av måste, i balansen mellan olika riktlinjer för den svenska krigsmaterielexporten, nationens eget intresse ha förtur (bet. 2002/03:Uu9, s. 11, rskr. 2002/03:179). Omsatt i prak- tisk politik skulle detta kunna innebära ett tydliggörande av den vikt vi fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal länder. Frågan berördes redan i förarbetena till nuvarande krigs- materiellagstiftning (prop.1991/92:174 s. 47 och 67), men inne- börden har därefter vidareutvecklats i ett antal senare försvars- politiska propositioner. Det finns anledning att dessa förhållanden tydliggörs i denna översyn av gällande krigsmateriellagstiftning. - Den europeiska uppförandekoden Genom Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport, som antogs , inrättades en mekanism för informations- utbyte och samråd mellan medlemsstaterna som bygger på de gemensamma kriterierna som antogs av i och i . Koden utgör en politisk av- siktsförklaring och används och beaktas inom ramen för den hel- hetsbedömning som görs enligt de svenska riktlinjerna. De inter- nationella kriterierna anges uttryckligen utgöra en minimistandard i den nationella tillståndsgivningen och välkomnades från svensk sida som ett försök att i restriktiv riktning påverka de nationella tillståndsprövningarna. Det finns goda skäl att nu undersöka möjligheterna att integrera den internationella kodens kriterier med de nationella, svenska, riktlinjerna. En särskild omständighet att uppmärksamma i sam- manhanget är det förhållandet att de internationella kriterierna an- lägger ett materielspecifikt betraktelsesätt. Detta synsätt övergavs i nu gällande svensk krigsmateriellag (se prop. 1991/92:174). - Identitet och visibilitet De svenska riktlinjerna (prop. 1991/92:174 och prop. 1995/96:31) innehåller anvisningar om vilket lands riktlinjer och exportregler som bör användas, beroende på om produkten ifråga har över- vägande svensk eller utländsk identitet. Utredningen bör under- söka om dessa riktlinjer är fortsatt meningsfulla och, om så är fallet, huruvida de behöver kompletteras med anvisningar för pro- dukter med blandad identitet, dvs. produkter för vilka man inte kan ange en övervägande nationell identitet. Utredningen bör vidare utreda frågan om betydelsen av en produkts, eller en del av en pro- dukts, visibilitet för gällande eller förändrade riktlinjer i denna del. - Ytterligare riktlinjer och översyn av gällande riktlinjer Utredningen bör undersöka konsekvenserna av att föreslå införan- det av ytterligare riktlinjer. Exempel på sådana är huruvida man bör tillåta vapenexport till länder som inte rapporterar till FN:s vapenregister och ett eventuellt demokratikriterium. I samman- hanget bör en översyn även i övrigt företas av gällande riktlinjer. En särskild utredare har utrett frågor om följdleveransbegreppet i samband med export av krigsmateriel. Utredaren drog vissa slut- satser och lämnade i betänkandet Följdleveranser i samband med export av krigsmateriel (SOU 1999:38) vissa förslag rörande för- ändring av lydelsen i gällande riktlinjer för krigsmaterielexport. Dessa slutsatser och förslag har, förutom remissbehandling, inte föranlett några åtgärder från regeringens sida. Det är naturligt att i denna översyn av krigsmateriellagstiftningen ta ställning till de frågor som behandlades av följdleveransutredningen. Som en förlängning av de internationella perspektiven bör vidare utredas huruvida import av krigsmateriel skall regleras, vid sidan av vapenlagens bestämmelser. är ett av få länder i som inte reglerar import till landet av krigsmateriel. Den huvudsakliga anledningen till detta är att traditionellt har varit ensam aktör på detta område. Vapenlagen reglerar såväl införsel till landet som innehav, och till följd av att viss krigsmateriel även omfattas av vapenlagen, kontrolleras på så sätt viss införsel. Huvuddelen av vad som allmänt omfattas av begreppet krigsmateriel kan dock införas i landet utan tillstånd. Detta förhållande har uppmärksammats i tidi- gare utredningar, i samband med införande av nu gällande lagstiftning på krigsmaterielområdet. Eftersom omfatt- ningen av privat införsel av krigsmateriel bedömdes som ringa, av- stod regeringen tills vidare från att föreslå att särskilda lagregler på området skulle införas. En bedömning borde göras rörande omfattningen av privat in- försel, liksom huruvida oreglerad införsel av krigsmateriel i belagd omfattning utgör ett problem för samhället. Härvidlag bör särskilt beaktas olika internationella åtaganden av rapporterings- karaktär, liksom även eventuella förändringar i krigsmateriel- lagstiftningen som en följd av åtaganden enligt FN:s vapen- protokoll. För det fall att utredaren skulle föreslå en reglering av krigs- materielimporten, bör särskilt erinras om att den import som sker är en konsekvens av svenska försvars- och säkerhetspolitiska över- väganden. De begränsningar och särskilda restriktioner som gäller för export av svensk krigsmateriel är inte direkt tillämpbara när importerar krigsmateriel för sitt eget behov. Därför är det inte aktuellt att applicera de riktlinjer använder för export av krigsmateriel på importen till . Reglering av tjänster, tekniskt bistånd och service beslutade i en gemensam åtgärd rörande kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slut- användning bl.a. att medlemsstaterna skall kontrollera, genom generellt förbud eller krav på tillstånd, det på visst sätt definierade tekniska biståndet som står i samband med hantering av massför- störelsevapen (Rådets gemensamma åtgärd (2000/401/GUSP) av om kontroll av tekniskt bistånd som står i sam- band med viss slags militär slutanvändning1). I har också en lagreglering av detta skett beträffande produkter med dubbel användning. I samma gemensamma åtgärd angav vidare att medlemsstaterna skall överväga motsvarande kontroll också i de fall där det tekniska biståndet står i samband med militär slutanvänd- ning av andra slag än i samband med hantering av massförstörelse- vapen i länder som är föremål för internationellt vapenembargo av något slag. På svensk sida har det senare inte föranlett nationell reglering. torde vara ett av få länder i där sådan reglering inte är genomförd. De internationella embargon som beslutas och därefter följs i den nationella svenska tillståndsgivningen innehåller inte sällan regleringar avseende tjänster och service i anslutning till militära leveranser, militära kunder och militär slutanvändning. Utan en svensk reglering i lagen om krigsmateriel rörande tjänster, bistånd och service i sammanhanget, haltar den svenska nationella tillämp- ningen på ett betänkligt sätt. Det finns därför goda skäl att utreda och föreslå en reglering av huvudfallen av begreppen tjänst, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet. Det bör således övervägas att reglera om tillståndsplikt för tjänster, assistans och tekniskt bistånd för krigs- materielklassificerade produkter Ytterligare reglering av tillhandahållande var ett av de första länderna i som införde krav på auktorisation av verksamhet som avser tillhandahållande av krigs- materiel m.m. och därtill krav på tillstånd i det enskilda fallet be- 1 EUT L 159, 30.6.2000, s. 216 träffande materiel som befann sig i främmande land. har många länder kommit ikapp och inom EU diskuteras anvisningar som i vissa delar går längre än gällande svenska bestämmelser. Det är på sin plats att nu se över de omfattande undantag från tillståndsplikten som i sammanhanget finns i den svenska lagstift- ningen, i förekommande fall undersöka om dessa är förenliga med vad åtagit sig internationellt och även att fylla igen de luckor som identifierats av utredaren. finns således inte krav på tillstånd för en enstaka transaktion avseende tillhandahållande, försåvitt inte materielen befinner sig utanför landet. Beträffande tillhandahållande av krigsmateriel, bör således övervägas att införa tillståndsplikt i det enskilda fallet, oavsett var materielen befinner sig. Utredningen bör också företa en översyn av straffskalorna i krigs- materiellagstiftningen. Vapenhandeln har en i många fall påtaglig internationell karaktär och terrorister använder vapen som inte sällan varit föremål för illegal hantering. Det har ovan konstaterats hur allvarligt regeringen ser på den internationella terrorismen, liksom regeringens vilja att i internationellt samverkan bekämpa densamma. Bl.a. mot denna bakgrund finns anledning att kartlägga de straffrättsliga reaktioner som kan bli aktuella vid överträdelser av krigsmateriellagstiftningen samt att överväga behovet av att ändra i straffbestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen. I detta sammanhang bör särskilt beaktas intresset av att de straffrättsliga reaktionerna som kan bli aktuella i inte avviker från vår omvärld på ett sätt som skulle kunna utnyttjas av personer som planerar att begå brott av förevarande slag. I sammanhanget erinras om att de nationella straffrättsliga reaktionerna på illegalt hand- havande av vapen skall vara sammanhängande och konsekventa. En utvärdering av verksamhet har varit verksam som en självständig myndighet . Inspektionen fick ansvar för beslutsfattande på ett område som traditionellt an- setts vara politiskt och därmed i första hand regeringens ansvar. Dessa omständigheter ger anledning till en utvärdering av den verksamhet som myndigheten bedriver. Vidare finns det behov av att, mot bakgrund av denna utvärde- ring, utreda om de organisatoriska formerna för exportkontrollen bör förändras. Omständigheter av betydelse är förhållandet mellan regeringen och myndigheten, liksom det parlamentariska inflytan- det över myndigheten.