sou · GTB35d2 · 2006-01-01 00:00:00 — elektroniska alternativ numera egentligen saknar relevans för be- dömningen av skyddsvärdet eftersom behovet av att skydda alla de enstaka brev som av en eller annan anledning inte ersatts av elek- tronisk post ändå kvarstår oavsett om det rör sig om brev från pri- vatpersoner som har tillgång till e-post eller den dagliga kontors- posten från myndigheter och företag. Vid val av index anser vi att man bör ta fasta på vad () har framhållit i den rapport som utarbetats på utredningens uppdrag, nämligen att det inte går att förena två olika syften med en prisreglering i ett index. Syftet kan antingen vara att skydda konsumenterna mot plötsliga prishöjningar eller att ge pro- ducenterna ersättning för kostnaderna för att tillhandahålla tjäns- ten. Enligt SCB går det inte att fånga båda dessa aspekter fullt ut i ett och samma index. används konsumentprisindex (KPI) för att beräkna prishöjningsutrymmet enligt pristaket. Som skäl för regeringens val av index angavs att KPI bättre än andra in- dex speglar ändringar i den prisnivå som konsumenterna möter. Utredningen väljer att för sin del dra slutsatsen att för det fall det skulle föreligga ett fortsatt behov av ett pristak så måste det vara förenat med ett index som i första hand tar sikte på att kom- pensera Posten för kostnadsökningar i produktionen av de aktuella tjänsterna. Det huvudsakliga skälet för detta val är att utredningen anser att den nuvarande användningen av KPI kan komma att leda till att Posten inte får ta ut priser på de prisreglerade breven som grundas på kostnader vilket enligt utredningen står i strid med postlagens bestämmelser. Efter att ha konstaterat att utarbetandet av ett index som grundar sig på Postens kostnadsutveckling inne- bär en inte obetydlig administrativ börda dras slutsatsen att det be- gränsade skyddsvärde som fortfarande kvarstår inte motiverar en så pass tung reglering som detta särskilda Postkostnadsindex skulle medföra. För vår del anser vi att syftet med prisregleringen är att skydda konsumenterna. delar vi utredningens upp- fattning att tillämpningen av denna inte bör vara administrativt tungrodd. Från dessa utgångspunkter är det beprövade användan- det av KPI ett naturligt val. De farhågor som utredningen hyser i sammanhanget beträffande framtida bristande kostnadsanpassning för Postens del torde sakna grund så länge de brevvolymer som omfattas av pristaket utgör vad som i andra sammanhang brukar uppges vara Postens mest lönsamma volymer. På är det omöjligt att uttala sig om hur ett index kommer att utveckla sig. Ett sätt att gardera sig mot att tillfälliga störningar påverkar KPI, vid de tillfällen det är aktuellt att beräkna ett prishöjningsutrymme för normalportot, är att tillsynsmyndig- heten vid tillämpningen av pristaksregeln tillåts rensa indexet från sådana faktorer ungefär på samma sätt som gör vid be- stämmandet av inflationen i samband med penningpolitiska beslut. Utredningen anför att det inför valet att behålla eller avskaffa pris- taket är viktigt att klargöra om det är konsumenterna eller konkur- rensen som skall värnas genom denna prisreglering. Enligt vår me- ning finns det ingen motsättning mellan att skydda konsumenterna och värna konkurrensen utan det är i stället fråga om ett mål re- spektive ett medel för att uppnå detta mål. Det har dessutom visat sig att en prisreglering har fungerat någorlunda väl i bägge dessa sammanhang. Det torde vara riktigt att pristaket har haft en viss återhållande effekt på Postens möjligheter att korssubventionera från de icke konkurrensutsatta tjänster som omfattas av pristaket till konkur- rensutsatta tjänster. Hur stor denna effekt har varit är svårt att sä- kert bedöma. Sedan pristaket infördes har Posten höjt pri- serna på de prisreglerade tjänsterna med exklusive moms1. har priserna för de i praktiken icke konkur- rensutsatta men heller inte prisreglerade tjänsterna, utrikesporto och postpaket höjts respektive 189 %.2 har priserna på den mest konkurrensutsatta tjänsten, sorterade sänd- ningar, sänkts ifråga. Enligt vår mening utgör dessa uppgifter en klar indikation på att den av regeringen eftersträvade sidoeffekten av pristaket när det gäller att minska risken för kors- subventionering har uppstått. 1Porto exkl. moms för ett frimärkt 20 grams inrikes 1:a klassbrev uppgick till 1994 och 2004. 2Porto exkl. moms för ett frimärkt 20 grams 1:a klass utrikes () brev uppgick till 1994 och 2004. Priset för SverigePaketet upp till var exkl. moms 1994 och för motsvarande produkt 2004, Postens kartong med port upp till , exkl. moms. I PTS senaste årliga rapport till regeringen om läget på post- marknaden, Service och konkurrens 2004 (PTS-ER-2004:17), be- skriver myndigheten under rubriken det som får uppfattas som Postens prissättningsstrategi på den mest konkur- rensutsatta delen av brevmarknaden. Den innebär att man för att behålla marknadsandelar lämnar betydande rabatter till nyckelkun- der. Som ett aktuellt exempel nämns upphand- ling av posttjänster för ett stort antal statliga myndigheters räk- ning. Posten offererade i det sammanhanget priser rabatt jämfört med ordinarie listpriser. Enligt vår mening möjliggörs långsiktigt ett sådant förfarande av att det finns intäkter från en icke konkurrensutsatt del av samma marknad och det utgör det största hotet mot den begränsade konkurrens som trots allt har vuxit fram på postområdet. Utredningen hävdar att de förslag som lämnas av denna vilka syftar till att öka transparensen och skyddet mot diskriminering vid prissättningen av den samhällsomfattande tjänsten är ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som korssubventionering än den nuvarande pristaksregleringen. Vi ifrågasätter inte att de föreslagna icke-diskrimineringsreglerna, när de väl har fått avsedd verkan, på ett positivt sätt kommer att påverka möjligheterna att etablera och upprätthålla konkurrens på postmarknaden. All erfarenhet när det gäller Postens vilja att anpassa sig till regler som på något sätt be- gränsar Postens frihet att prissätta sina tjänster talar emellertid för att det kommer att ta innan den eftersträvade effekten uppnås. Den tiden kommer att förlängas ytterligare om Posten, genom att pristaket avskaffas, ges ökat manöverutrymme för en marknadsandelsbevakande prissättning vilket i sin tur motverkar en dynamisk utveckling av postmarknaden. Som underlag för den samhällsekonomiska analysen av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden har tiska studier (ITPS) på utredningens uppdrag utarbetat en rapport. Beträffande pristaket konstaterar ITPS bl.a. att de skyddsvärda grupperna inte enbart är privatpersoner utan även företag som inte når upp till volymen för sändningar. Behovet kvarstår av att skydda dessa avsändare av enstaka försändelser, som inte har något alter- nativ till Postens brevbefordran, från alltför kraftiga prishöjningar. I annat fall finns en möjlighet för Posten att ta ut monopolvinster. Även ITPS hänvisar till den i lagförarbetena gjorda iakttagelsen att ett pristak också minskar risken för korssubventionering. Slutligen konstaterar ITPS att det inte finns någon anledning till förändring av pristaket, en slutsats som vi således instämmer i. Till detta vill vi lägga att brevmarknaden är en tidigare mono- polmarknad på vilken konkurrenssituationen är mycket sårbar. De företag på en sådan marknad som ändå är beredda att etablera en med det före detta monopolet konkurrerande verksam- het är mer beroende av fasta spelregler än många andra. Pristaket är en i sammanhanget känd faktor som berörda aktörer har lärt sig att förhålla sig till. Med hänsyn till risken för att åtgärden kan komma att leda till en stark begränsning av konkurrensen på postområdet är det enligt vår mening direkt olämpligt att utsätta denna gryende marknad för den typ av marknadsteoretiska experiment som ett avskaffande av pristaket nu skulle innebära. Ny reglering av postverksamhet och be- hov av statliga insatser för den grund- En särskild utredare tillkallas för att dels utreda hur postverksam- het bör regleras, dels behovet av statliga insatser för den grund- läggande kassaservicen. beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden, analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utform- ning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås, samt om det behövs föreslå förändringar i lagstiftning, det postpoli- tiska målet och myndighetsansvaret. analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen, ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassa- servicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet. Reglering som innebär öppnande av marknader syftar till att uppnå samhällsekonomiska vinster genom att släppa fram nya idéer och nya företag på marknaden och bidra till att samhällets resurser utnyttjas effektivt. Konkurrens är således inte något självändamål utan ett medel för att skapa ett ökat och mer varierat utbud av varor och tjänster till lägre priser och högre kvalitet, till nytta för konsumenterna. En fungerande konkurrens kräver alltid ett grund- läggande regelverk i form av lagar och andra bestämmelser som sätter gränser för aktörernas beteenden på marknaden. När det gäller marknader som har öppnats för konkurrens kan det behövas särskilda regler, utöver de generella konkurrensreglerna, i syfte att säkerställa att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Erfarenheten, såväl svensk som internationell, visar dock att regel- reformeringar så gott som alltid även följs av oförutsedda effekter. Syftet med avskaffandet av brevmonopolet var att öppna mark- naden för fri konkurrens för att därigenom skapa en effektiv post- verksamhet till rimliga priser. Att gå från en marknad med en aktör till en särreglerad öppen marknad med konkurrens har dock visat sig innebära vissa problem på postmarknaden. Liberaliseringen har gett upphov till positiva effekter men de bedöms inte fullt ut ha fått genomslag för konsumentkollektivet. Aktörerna på den svenska postmarknaden utgörs av (publ) (Posten), och ett drygt 30-tal mindre postoperatörer. Posten är alltjämt den helt dominerande aktören på marknaden och konkurrenssituationen på postmark- naden bedöms skifta dels mellan olika marknadssegment, dels geo- grafiskt. Generellt kan dock konstateras att antalet operatörer på marknaden minskar samt att det förefaller svårt för operatörerna att få lönsamhet i verksamheten. En beskrivning av postmarknaden och en förutsättningslös analys av vilka samhällsekonomiska effek- ter liberaliseringen av postmarknaden har medfört bör därför göras. Politiska mål, reglering och myndigheternas roller Enligt det postpolitiska målet, fastslaget i postlagen (1993:1684) skall det finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som inne- bär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst tjugo kilo. Det skall finnas en möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser samt försäkrade och kvitterade av mottagaren. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Enligt postlagen krävs tillstånd för att få bedriva postverksam- het. Tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillstånds- havaren att tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst. En samhällsomfattande posttjänst innefattar just de krav på postverk- samheten som det postpolitiska målet beskriver. Posten är den ope- ratör i landet som enligt sina tillståndsvillkor skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Det utgår inte någon ersättning från staten till Posten för detta. () är tillsynsmyndighet för efterlev- naden av postlagen och fick 1997 ett sektorsansvar på postområdet som innebär att myndigheten bl.a. skall följa utvecklingen på post- området och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Någon konkurrensfrämjande roll har dock inte myndigheten och i regeringens proposition Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) uttalades särskilt att myndigheten inte skall ha en generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. Inom pågår ett arbete för att skapa en gemensam inre marknad för posttjänster. Det är endast och som helt har liberaliserat sina respektive marknader. Det ursprung- liga liberaliseringsdirektivet på postområdet, och rådets direktiv /67/EG av om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, ändra- des genom och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv /67/EG för att ytter- ligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. De nu antagna ändringarna i postdirektivet slår bl.a. fast en tidsplan inne- hållande en gradvis liberalisering av marknaden till 2006. Kommissionen skall därefter överlämna en rapport tillsammans med ett förslag till Europaparla- mentet och rådet som, om den finner det lämpligt, bekräftar som ett slutdatum för genomförandet av en gemensam inre marknad för posttjänster. Konkurrenspolitiken skall vara grundad på ett konsumentper- spektiv och skall bidra till modernisering och utveckling av sam- hället genom effektiva och öppna marknader som släpper fram nya idéer, nya företag och produkter. Konkurrenslagen (1993:20) (KL), som trädde i kraft , är generell och omfattar alla sektorer, således även postsek- torn. KL bygger på samma principer som gäller på EU-nivå och innehåller två grundläggande förbud. Det ena förbudet avser kon- kurrensbegränsande samarbete mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden, eller som ger ett sådant resultat. Enligt det andra för- budet är företag som har en dominerande ställning på marknaden förbjudna att missbruka sin dominerande ställning. Det är som är central myndighet för konkur- rensfrågor. Verket har till uppgift att arbeta för en effektiv konkur- rens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. har bl.a. i uppgift att aktivt tillämpa KL för att hindra skadliga konkurrensbegränsningar. Både konkurrenslagstiftningen och postlagstiftningen är tillämp- lig på postmarknaden för att säkerställa att en fungerande marknad uppnås. Trots detta uppfattar de nya aktörerna att det finns kon- kurrensproblem som gör det svårt att bedriva verksamhet på post- marknaden. PTS har även inkommit till regeringen med postlagstiftningen – en utvärdering och tar där upp vissa frågor som myndigheten anser behöver utredas närmare. Dessa är bl.a. en bestämmelse för eftersändning liknande den som finns för regleringen av tillgången till anläggningar för post- överlämning i 16 a § postlagen, en förändring av definitionen av postverksamhet i 3 § postlagen om marknadens utveckling så krä- ver, möjligheter för operatörer att få tillgång till delar av den domi- nerande operatörens distributionsnät, samt en konkurrensfräm- jande roll för PTS på postområdet. Den nuvarande regleringen och dess tillämpning av de ansvariga myndigheterna samt deras inbördes uppgiftsfördelning behöver analyseras för att utreda om det föreligger brister i något avseende och hur dessa eventuella brister i så fall lämpligen kan avhjälpas. Några frågor i postlagstiftningen av särskilt intresse Postförordningen (1993:1709) föreskriver att den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja normalportot per kalenderår mer än förändringen i konsumentprisindex. Denna form av pristak infördes och syftet är att skydda konsumen- ter, främst de grupper som inte har något alternativ till Posten, mot allt för kraftiga prishöjningar. skall pristaket ge Posten utrymme att ta ut ett pris som motsvarar kostnaderna för tjänsten. Det bör utredas om dessa syften uppnås med nuvarande reglering. Enligt postlagen skall befordran av adresserade tidningar och tid- skrifter ske till kostnadsbaserade priser eftersom den ingår som en del i den samhällsomfattande posttjänsten. I en granskningsrapport från PTS av anser myndigheten att Postens senaste prishöjning av Posttidningar A inte är rimlig och inte heller är kostnadsbaserad. Posten har i ett yttrande till regeringen uppgett att bolaget historiskt sett har hållit låga priser på tidningsdistribu- tionen men att bolaget i dagens ekonomiska läge inte längre har möjlighet att ha ett underskott på tjänsten och därför är tvingat att höja priserna mer än kostnadsutvecklingen mätt som utvecklingen av konsumentprisindex. Det finns ett antal postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet men som aldrig har startat sin verksamhet. Det kan förekomma att någon av dessa utnyttjar de rättigheter som tillståndet medför utan att bedriva någon sådan verksamhet som tillståndet berättigar till. finns det ingen möjlighet för PTS att återkalla ett tillstånd i en sådan situation. Sammanfattning av skälen till en översyn av postområdet Utvecklingen på postmarknaden bör utvärderas i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv för att avgöra om syftet med liberali- seringen har uppnåtts. Det bör undersökas om det finns kvarvarande hinder för att syftet med liberaliseringen skall kunna uppnås och utredas om nuvarande lagstiftning är ändamålsenlig och om förändringar behövs för att skapa förutsättningar för att säkerställa att post- marknaden utvecklas på önskvärt sätt. Myndigheternas uppgifter och roller bör utredas i syfte att säkerställa en ändamålsenlig och kostnadseffektiv myndighets- organisation för att främja konkurrens på postområdet. Frågorna om prisreglering i form av ett pristak på normal- portot, kostnader och priser för tidnings- och tidskriftsdistri- bution och avsaknaden av en möjlighet för tillsynsmyndigheten att återkalla tillstånd för operatörer som inte bedriver någon postverksamhet bör särskilt belysas. Det politiska målet för den grundläggande kassaservicen är att alla i hela landet skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Av 1 a § postlagen framgick tidigare att det skulle finnas en kassaservice i hela landet. Statens ansvar säkerställdes genom ett avtal mellan staten och Posten, vari Posten påtog sig skyldigheten att tillhandahålla en grundläggande kassaservice till alla kunder i hela landet. ansåg regeringen att det fanns anledning att tillsätta en särskild utredare med uppgift att överväga olika alternativ till den gällande ordningen och över- lämnade sitt betänkande Kassaservice (SOU 1998:159). Utredningens förslag innebar förenklat att kassaservicen inte längre skulle vara en statlig angelägenhet utan skötas av mark- naden. skulle dock kunna stödja kassaservicen på regional nivå där så behövdes. I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) informerades dock om att regeringen inte avsåg att genomföra förslag. Som ett led i den vidare beredningen av frågan utarbetades inom () promemorian Grundläggande kassa- service. Därefter fattade regeringen beslut om proposition om grundläggande kassaservice som ligger till grund för den nu gällande lagen (prop. 2001/02:34, bet. 2001/02:TU1, rskr. 2001/02:125). Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservice- lagen) trädde i kraft . Av lagen följer att det är det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röst- mottagning enligt 11 kap. vallagen (1997:157) som skall tillhandahålla en grundläggande kassaservice. Hänvisningen syftar på och det är som sköter kassaservicen och agerar som ombud för de banker som bolaget har avtal med. Bankerna står enligt bankrörelselagen (1987:617) under till- syn av . PTS har således ingen tillsynsfunktion över kassaservicen som sådan men skall enligt kassaservicelagen och förord- ningen (1997:401) med instruktion för bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. använder sig av ett distributionsnät för sina tjänster som på de allra flesta ställen är skiljt från postservicen. Kassaservice tillhandahålls genom ett antal serviceställen över hela landet, varav en del är egna kontor och en del är hos samarbetande Därutöver erbjuds också kassaservice genom lantbrev- bärare. erbjuder delvis samma tjänster som bank- sektorn med den avgörande skillnaden att bolaget inte bedriver någon egen bankverksamhet med kontoföring utan endast agerar ombud för de banker som bolaget har slutit avtal med. De tjänster som tillhandahålls är betalning av räkningar, kontantuttag samt insättningar och uttag på konton. Det finns ett flertal alter- nativ till , t.ex. banker, dagligvarukedjor med kassahantering genom kontokort, bankomater, betalkort, telefon- och Internetbank, autogiro och giro. De banker som Svensk Kassa- service har avtal med är Nordea, , Läns- försäkringar bank och . Andelen av befolkning som använder sig av Svensk Kassaservices tjänster minskar . Fler och fler går över till att t.ex. använda Internet för att utföra sina bankärenden. Antalet transaktioner som utförs på minskar enligt Posten i genomsnitt med . har i sin redovisning av utvecklingen av offent- lig service i gles- och landsbygdsområden påpekat att kassa- servicen är mycket viktig för småföretagare i glesbygd. Myndig- heten menar dock att det finns problem för lanthandeln med dagskassehantering som är kopplade till bl.a. försäkringsvillkor och avgiftssystem. Staten betalar en ersättning om till Posten för att bolaget skall tillhandahålla kassaservicen. Denna ersättning avser att täcka underskottet för de serviceställen som inte är kommersiellt motiverade och där det inte heller finns andra alternativ. har därutöver ett bokfört under- skott om ca . har Posten fattat beslut om att vidta åtgärder för att uppnå ett nollresultat i kassaserviceverksamheten 2005. De åtgärder som vidtas är bl.a. stängningar av kontor, personalneddragningar, prishöjningar och omförhandlingar av avtal om ersättning från banker. Dessa åtgärder är enligt Posten endast en kortsiktig lösning och bolaget menar att kostnaderna kommer att öka i ett längre per- spektiv. Den snabba utvecklingen när det gäller marknadssituationen för kassaservicetjänster gör det nödvändigt att utreda det statliga åtagandet och statens krav på den aktör som skall tillhandahålla kassaservicen i förhållande till det reella behov som finns. kostnaderna till följd av den minskade efterfrågan av tjänsterna kräver också att formerna för tillhandahållandet av den grundlägg- ande kassaservicen ses över för att kostnaderna skall kunna anpas- sas till en efterfrågan som förändras över tiden. Utredaren skall göra en övergripande beskrivning av postmark- nadens utveckling och olika marknadssegment vad beträffar bl.a. dess aktörer, tjänster, priser, volymer, geografiska förhållanden och teknisk påverkan samt marknadsandelar. Beskrivningen skall om möjligt inbegripa utvecklingstendenser. I beskrivningen skall även ingå en sammanfattning av den pågående utvecklingen inom EU och de nordiska länderna. Utredaren skall vidare göra en samhällsekonomisk analys av libe- raliseringen av postmarknaden. Därvid bör analyseras effekterna med avseende på prisnivåer, tillgänglighet, servicenivå och tillträdet av nya företag på marknaden. Förekommande skillnader i effek- terna för olika regioner i landet skall uppmärksammas, liksom effekter för gles- och landsbygdsområden. Utifrån den samhällsekonomiska analysen skall utredaren utreda eventuella brister i nuvarande lagstiftning som hindrar att mark- naden utvecklas i önskvärd riktning.