sou · GTB320 · 2006-01-01 00:00:00 — skydd inom sektorn för elektronisk kommunikation trädde i kraft den 31 juli 2002.14 Direktivet innehåller bestämmelser om skydd för personuppgifter vid elektronisk kommunikation. Svensk lagstiftning om elektronisk kommunikation De nämnda EG-direktiven har i i huvudsak genom- förts genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL). Lagen trädde ikraft . Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation (EkomF). Övergångsbestämmelser finns i lagen (2003:390) om införande av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Lagstiftningen kompletteras med föreskrifter som meddelas av . Genom EkomL upphävdes telelagen och lagen (1993:599) om radiokommunikation. 13EGT L 108, 24.4.2002, s. 51–77. 14EGT L 201, 31.7.2002, s. 37–47. 3.5Samtrafik och andra former av tillträde Tillträdesdirektivet definierar accessnät som den fysiska förbindelse som förbinder nätanslutningspunkten i en abonnents lokaler med korskopplingen eller likvärdig facilitet i det fasta allmänna telefonnätet. Accessnätet för fast telefoni är således den del av telenätet som går från telestationen till abonnentens telefonjack. Den operatör som äger accessnätet är också den operatör där telekunderna med fast telefoni i allmänhet har sina abonnemang. I ägs detta accessnät av TeliaSonera. Med tillträde (access) avses enligt artikel 2 i tillträdesdirektivet att faciliteter eller tjänster görs tillgängliga för ett annat företag på fastställda villkor, med eller utan ensamrätt, i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. Tillgängliggörandet skall alltså ske i syfte att göra det möjligt för ett företag att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster, dvs. tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Bestämmelserna om tillträde reglerar således inte förhållandet mellan operatör och slutanvändare. Med slutanvändare avses en användare som inte tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Med samtrafik avses enligt artikel 2 i tillträdesdirektivet den fysiska och logiska sammankopplingen av allmänna kommunikationsnät som används av samma eller ett annat företag för att göra det möjligt för företagets användare att kommunicera med samma eller ett annat företags användare eller få tillgång till tjänster som erbjuds av ett annat företag. Samtrafik är nödvändigt för att abonnenter som har olika operatörer skall kunna ringa till varandra, och sker genom att operatörerna trafikerar varandras nät. Samtrafik är således en särskild typ av tillträde. En operatör kan alltså äga underliggande nät eller faciliteter, eller helt eller delvis hyra nät och installationer. När operatörerna trafikerar varandras nät utgår en ersättning mellan operatörerna, en så kallad samtrafikavgift. En operatör är enligt 1 kap. 7 § EkomL den som innehar eller på något annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation. Något tillstånd krävs inte för att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster. Av 2 kap. 1 § EkomL följer emellertid att allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot ersättning eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster endast får tillhandahållas efter anmälan till den myndighet som regeringen bestämmer. En sådan anmälan skall ske till . En operatör av ett allmänt kommunikationsnät är enligt 4 kap. 1 § EkomL skyldig att förhandla om samtrafik med den som tillhandahåller eller avser att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Lagen bygger på tanken att operatörerna genom förhandlingar skall komma överens om villkoren för samtrafik och därtill hörande frågor. fanns det 26 avtal om samtrafik mellan fasta nät. Härutöver fanns flera avtal som reglerar trafik mellan fasta nät och mobilnät.15 och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av om tillträde till accessnät (LLUB- förordningen) trädde i kraft den 2 januari 2001.16 LLUB står för Local Loop Unbundling, dvs. uppdelning av accessnätet. 15Post- och , I backspegeln – erfarenheter av med telelagen, , PTS-ER-2003:5, s. 13. 16EGT L336, 30.12.2000, s. 4–8. TeliaSonera äger i stort sett hela det kopparkabelbaserade accessnätet i och är därför anmält till i egenskap av operatör som har ett betydande inflytande på marknaden för den allmänt tillgängliga telefonitjänsten. I enlighet med LLUB-förordningen är TeliaSonera därmed ålagt en skyldighet att ge tillträde till sitt accessnät till andra operatörer på likvärdiga villkor och till kostnadsorienterade priser. En ansökan om tillträde får endast avslås på grundval av objektiva kriterier som hör samman med teknisk genomförbarhet eller om det anses nödvändigt för att bevara nätverksintegriteten. För att uppfylla vad LLUB-förordningen föreskriver i denna del har TeliaSonera under sin bifirma publicerat ett referens- erbjudande för tillträde till deras accessnät.17 LLUB-förordningen kommer att upphävas när marknadsanalyser har genomförts och operatörer med betydande inflytande på marknaden har identifierats enligt det nya . När så har skett kommer frågan om tillträde till accessnätet i första hand att regleras genom 4 kap. 4 § EkomL, i vilken bestämmelse även andra skyldigheter för en operatör med betydande inflytande på en marknad föreskrivs. 3.5.4Operatörer med betydande inflytande på en marknad Någon generell skyldighet att bedriva samtrafik föreskrivs inte i EkomL. En sådan skyldighet skall enligt 4 kap. 4 § och 8 kap. 6 § EkomL dock åläggas en operatör som har ett betydande inflytande på en viss marknad, om det behövs för att skapa en effektiv konkurrens. En sådan operatör brukar kallas SMP-operatör, där SMP står för Significant Market . Av 22 § EkomF följer att beslutar om sådana skyldigheter. har inte beslutat vilka operatörer som enligt nämnda bestämmelser skall anses ha betydande inflytande på olika marknader. Beslut om åläggande att bedriva samtrafik kan utformas att gälla generellt på en viss marknad eller individuellt i förhållande till var och en som beviljas tillträde.18 3.5.5Operatörer som inte har ett betydande inflytande på en marknad Andra operatörer än de som har ett betydande inflytande på en marknad får i princip inte åläggas att bedriva samtrafik. I syfte att fullgöra internationella åtaganden eller följa gemenskapslagstiftningen och för att trygga slutanvändarnas tillgång till vissa speciellt viktiga tjänster är det enligt tillträdesdirektivet dock möjligt att i vissa angivna fall införa sådana skyldigheter för andra marknadsaktörer. Av 4 kap. 3 § EkomL följer till exempel att den som kontrollerar tillträde till slutanvändare får förpliktas att mot marknadsmässig ersättning bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att slutanvändare skall kunna nå varandra. Enligt 27 § EkomF skall besluta om sådana skyldigheter. När operatörerna trafikerar varandras nät utgår en ersättning mellan operatörerna, s.k. samtrafikavgift. Det nya utgår från att parterna själva skall träffa avtal om samtrafik på marknadsmässiga villkor. Regelverket innehåller inte någon annan uttrycklig reglering av ersättnings- frågor för samtrafik och andra former av tillträde än den som är riktad mot företag med betydande inflytande på en marknad. Sådana företag får med stöd av 4 kap. 10 § EkomL förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde. Kostnadsorientering innebär att priserna som operatören tar av andra operatörer skall motsvara kostnaderna för att producera tjänsten plus skälig avkastning på investerat kapital. Olika modeller har utvecklats för att beräkna dominerande operatörers kostnader. beslutar med stöd av 7 kap. 10 § EkomL i frågor om ersättning vid samtrafik, om operatörerna inte kan komma överens och part hänskjuter frågan till för avgörande. Enligt 4 kap. 8 § EkomL får en operatör som har ett betydande inflytande på en viss marknad förpliktas att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. En sådan skyldighet kan enligt samma bestämmelse bl.a. avse att erbjuda tillträde till driftstödsystem eller liknande programsystem som krävs för att garantera en sund konkurrens när det gäller tillhandahållande av tjänster. har allt fler företag börjat tillhandahålla tjänster över kommunikationsnäten mer eller mindre fristående från nätoperatörerna. De tjänster som dessa s.k. innehållsleverantörer erbjuder kan t.ex. avse betalsamtal eller nummerupplysning. Innehållsleverantörerna är i stor utsträckning beroende av operatörerna för att få tillgång till information om uppringande abonnent för sin fakturering, dvs. Proposition 2002/03:110 med förslag till lag om elektronisk kommunikation m.m. Regeringen berörde i propositionen 2002/03:110 frågan om en operatör med betydande inflytande på en marknad är skyldig att fakturera åt en innehållsleverantör eller medverka till dennes fakturering. För att besvara denna fråga ansåg regeringen att det först var nödvändigt att ta ställning till vem som är berättigad till tillträde enligt artikel 12 i tillträdesdirektivet.19 I artikel 1.2 i tillträdesdirektivet anges att med tillträde avses i direktivet inte tillträde för slutanvändare. En slutanvändare är enligt artikel 2 n i ramdirektivet en användare som inte tillhanda- håller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Med allmänt kommunikationsnät avses enligt artikel 2 d i samma direktiv ett elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvudsakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Med elektronisk kommunikationstjänst avses slutligen enligt artikel 2 c i samma 2002/03:110 s. 202 f. direktiv en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationstjänster, däribland teletjänster och överföringstjänster i nät som används för rundradio, men inte tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster eller utövande av redaktionellt ansvar över detta innehåll. De av informationssamhällets tjänster som omfattas av definitionen i artikel 1 i direktiv /34/EG20 och som inte helt eller huvudsakligen utgörs av signaler i elektroniska kommunikationsnät omfattas enligt samma artikel inte av regleringen. Enligt regeringen bör därmed den som enbart tillhandahåller en informationstjänst, t.ex. väderinformation, inte anses tillhandahålla vare sig ett elektroniskt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Vid tillämpningen av tillträdesbestämmelserna bör en sådan tjänsteleverantör enligt regeringen vara att betrakta som en slutanvändare. Detta innebär enligt regeringen att en sådan innehållsleverantör inte omfattas av rätten till tillträde enligt EG-lagstiftningen och därmed inte heller eventuell rätt till fakturering eller medverkan till fakturering. Praxis – samtrafik i mobilnätet () ålade genom ett beslut TeliaSonera Mobile att bl.a. fakturera sina slutkunder för deras användning av operatören Callmedia CMT AB:s (Callmedias) nät.21 Fråga var om ianspråktagande av betalteletjänster. PTS ansåg att det av samtrafikskyldigheten enligt 32 § telelagen följde att TeliaSonera Mobile i detta fall var tvunget att fakturera och att TeliaSonera Mobile inte hade rätt att inskränka sin samtrafikskyldighet genom att föreskriva att avtalsparten måste se till att de regler som Etiska Rådet för Betalteletjänster (ERB) ställt upp följs. Sedan TeliaSonera Mobile överklagat beslut upphävde Länsrätten i genom dom de 20Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (L 204, 21.7.1998 s. 37–48, ändrat genom direktiv /48/EG). 21Post- och , beslut , dnr 01-25396. villkor i PTS beslut som avsåg faktureringsskyldighet.22 Länsrätten delade i och för sig PTS uppfattning att det i TeliaSonera Mobiles samtrafikskyldighet ingick en skyldighet att fakturera för Callmedias räkning. Länsrätten ansåg emellertid att den omständigheten att det överklagade beslutet medför en risk för att TeliaSonera Mobile tvingas handla i strid med gällande författningar innebär att den samtrafikskyldighet som enligt beslutet åläggs TeliaSonera Mobile i förhållande till Callmedia går utöver de krav som kan ställas på bolaget enligt 32 § telelagen. Länsrätten hänvisade härvid främst till 12 § marknadsföringslagen (1995:450), enligt vilken bestämmelse en näringsidkare inte får tillställa någon fakturor för produkter som inte uttryckligen har beställts och därvid vilseleda fakturamottagaren om dennes betalningsskyldighet. Med hänsyn till detta och eftersom frågan om ytterligare avtalsvillkor bör gälla mellan parterna inte hade prövats i det överklagade beslutet ansåg länsrätten att det inte fanns utrymme att ändra beslutet så att det överensstämmer med telelagen. Beslutet upphävdes därför i de delar som avsåg faktureringsskyldighet. Domen vann laga kraft. Praxis – samtrafik i det fasta nätet meddelade genom beslut TeliaSonera en underrättelse enligt 7 kap. 4 § EkomL. Enligt underrättelsen åligger det TeliaSonera att bl.a. för andra operatörers räkning fakturera sina slutkunder för deras utnyttjande av betalteletjänster i dessa operatörers nät, om TeliaSonera bedriver samtrafik med operatörerna.23 Enligt beslutet skall TeliaSonera även erlägga ersättning till (Consorte) och andra operatörer för den trafik avseende betalteletjänster som TeliaSonera efter transitering överlämnar för terminering. Ärendet inleddes med att Consorte i en anmälan till PTS anförde bl.a. att Consorte tillhandahåller betalteletjänster på samma sätt som TeliaSonera men är hänvisade till att själva fakturera TeliaSoneras abonnenter för dessa tjänster, då avgiftsbelagda tjänster inte omfattas av parternas numera uppsagda samtrafikavtal. Enligt Consorte har TeliaSonera en skyldighet att inkludera 22Länsrätten i , dom , mål nr 11281-02. 23Post- och , beslut , dnr 04-7301. betalning för användning av andra operatörers betalteletjänster på den vanliga telefonräkningen till sina abonnenter. TeliaSonera anförde att Consortes anmälan inte direkt rör samtrafikrelationen mellan parterna utan snarare om Consorte har en lagreglerad rätt till tillträde till TeliaSoneras fakturor till slutkund. TeliaSonera anförde vidare att TeliaSonera uppfyller sina skyldigheter genom att man genom ombesörjer faktureringen av TeliaSoneras kunder åt operatören för betalteletjänsterna. PTS bedömde att det får anses ingå i TeliaSoneras samtrafikskyldigheter att fakturera sina slutkunder för deras utnyttjande av betalteletjänster i Consortes och andra operatörers nät. Enligt PTS skall TeliaSonera dock inte tvingas handla i strid med gällande författningar när skyldigheten fullgörs. Consorte bör därför enligt PTS åta sig att för egen del och för andra till Consorte knutna innehållsleverantörer vidta sådana åtgärder vid marknadsföringen och tillhandahållandet av tjänsterna att det lagstadgade konsumenträttsliga regelverket upprätthålls. Bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation Om det behövs för att vissa angivna samhällsomfattande tjänster skall finnas tillgängliga till överkomliga priser, får enligt 5 kap. 1 § första stycket 2 EkomL den som bedöms lämplig för det förpliktas att till överkomligt pris uppfylla rimliga krav på tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster till en fast nätanslutningspunkt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe åt var och en som efterfrågar denna tjänst. En sådan operatör kan enligt samma bestämmelse även åläggas att tillhandahålla vissa andra samhällsomfattande tjänster. Av 29 § första stycket EkomF följer att PTS får besluta om sådana skyldigheter. Det föreskrivs alltså inte någon generell skyldighet för operatörer att tillhandahålla nämnda tjänster. Lagstiftningen bygger på tanken att det i första hand är marknaden som skall se till att tjänsterna tillhandahållas. Något beslut om åläggande enligt 5 kap. 1 § EkomL har inte fattats av PTS. Av 5 kap. 3 § första stycket EkomL följer att den som enligt 5 kap. 1 § första stycket 2 samma lag skall tillhandahålla tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster på begäran av en abonnent avgiftsfritt skall spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer. Skyldigheten att avgiftsfritt spärra tillgången till vissa telefonitjänster gäller alltså bara operatörer som PTS har förpliktat att tillhandahålla allmänt tillgängliga telefonitjänster. Enligt 5 kap. 4 § första stycket 1 EkomL får den som enligt 1 § skall tillhandahålla en tjänst åläggas skyldighet att kostnadsfritt avbryta en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutnings- punkt, om fordran mot abonnenten överstiger ett belopp som är angivet av abonnenten på förhand och abonnenten inte begär att tjänsten ändå skall tillhandahållas. Denna skyldighet kan alltså endast föreskrivas en operatör som PTS förpliktat att tillhandahålla allmänt tillgängliga telefonitjänster enligt 5 kap. 1 § EkomL. Av 29 § andra stycket EkomF följer att PTS får besluta om sådana skyldigheter som avses i 5 kap. 4 § EkomL. Eftersom inte någon operatör har utsetts att tillhandahålla allmänt tillgängliga telefonitjänster enligt 5 kap. 1 § EkomL åligger det inte heller någon operatör att tillhandahålla spärrar mot vissa typer av samtal eller nummer enligt 5 kap. 3 § samma lag. Av samma skäl har PTS inte beslutat om skyldighet för någon operatör att tillhandahålla spärr vid övre kreditgräns enligt 5 kap. 4 § första stycket EkomL. Det bör nämnas att de flesta operatörer på eget initiativ erbjuder sina abonnenter att avgiftsfritt spärra utlands- och satellitnummer. Sådana spärrar avser i regel alla utlands- och satellitnummer, men t.ex. erbjuder abonnenten att ange upp till 20 utlandsnummer som inte skall omfattas av spärrningen. Betalnummer omfattas inte av förvalet och spärras därför hos TeliaSonera. Spärrning kan numera också ske genom andra operatörer som erbjuder abonnemangsavtal för fast telefoni. De nämnda bestämmelserna i har i huvudsak sin bakgrund i USO-direktivet. Användarna skall enligt artikel 10.2 i det direktivet tillförsäkras möjligheter att kontrollera sina utgifter. Detta skall ske genom att skyldigheter åläggs företag som utses för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Dessa skyldigheter omfattar enligt bilaga I till samma direktiv bl.a. att abonnenten ges möjlighet till avgiftsfri selektiv spärrning av vissa typer samtal eller vissa typer av nummer. I artikel 8.4 b i ramdirektivet anges att de nationella regleringsmyndigheterna skall främja de intressen som medborgare i Europeiska unionen har genom att bl.a. säkerställa ett gott skydd för konsumenter i deras förhållande till leverantörer. Artikeln begränsas här inte till de specifika åtgärder som anges i USO- direktivet. I del A i bilagan till auktorisationsdirektivet anges att bland de villkor som får knytas till allmänna auktorisationer finns konsumentskyddsbestämmelser som är specifika för sektorn elektronisk kommunikation, inbegripet villkor enligt USO- direktivet. Betänkandet SOU 2002:60 Lag om elektronisk kommunikation Utredningen om elektronisk kommunikation föreslog att det i lag införs en uttrycklig skyldighet för den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst att erbjuda möjlighet för en abonnent att bestämma en övre beloppsgräns för fakturering och en automatisk spärrning av tjänsten när denna nivå är uppnådd.24 Utredningen framhöll att mottagit anmälningar och förfrågningar från konsumenter och konsumentvägledningar som gäller oväntat höga telefonräkningar samt att sådana räkningar har ökat kraftigt . Utredningen anförde att även om USO-direktivet inte uppställer något krav på att en sådan kreditgräns skall föreskrivas , så medger direktivet i artikel 32 att andra tjänster än de som definierats som samhällsomfattande kan göras allmänt tillgängliga under förutsättning att inget ersättningssystem för särskilda företag införs. Utredningen framhöll också att det i ingresspunkt 15 till USO-direktivet anges att bl.a. frågan om införande av en skyldighet för operatören att underrätta abonnenten då en på förhand bestämd kostnadsbegränsning överskrids bör övervägas vid en framtida översyn av de relevanta bestämmelserna. Vidare framhölls att en reglering om kreditgränser redan tillämpades i . Utredningen ansåg vidare att en operatör som har att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster också skall kunna 24 SOU 2002:60 s. 458 ff. åläggas att tillhandahålla avgiftsfri, selektiv spärrning av vissa samtal, såsom högkostnadssamtal till betalsamtalstjänster eller till vissa länder. Propositionen 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation m.m. – spärrning av utgående samtal eller nummer föreslog i sitt remissvar att ett krav på avgiftsfri och selektiv spärrning av vissa samtal skall gälla samtliga operatörer, och inte bara den som har utpekats att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Regeringen ansåg att den operatör som ålagts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster också skall vara skyldig att på begäran avgiftsfritt spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer. Regeringen anförde vidare att det är möjligt att överväga att utvidga operatörernas skyldighet på det sätt verket föreslagit.25 Betalsamtal torde enligt regeringen vara den typ av samtal för vilken en möjlighet att införa en spärr vore värdefullast för abonnenterna. omfattas dock inte betalsamtal av förvalsmöjligheten, vilket innebär att samtliga betalsamtal kopplas via TeliaSoneras nät. En abonnent hos en annan operatör än TeliaSonera skulle således inte genom sin förvalsoperatör kunna spärra betalsamtal genom denne utan ändock vara tvungen att vända sig till TeliaSonera för detta ändamål. Regeringen konstaterade att detta starkt förtar nyttan av att utvidga möjligheten till spärrning till att exempelvis gälla alla förvalsoperatörer. Regeringen avstod därför från att föreslå en generell skyldighet för samtliga operatörer att införa möjligheten till samtalsspärr. kommer dock enligt regeringen även betalsamtal att kunna omfattas av förvalsmöjligheten. Möjligheten att tillhandahålla samtalsspärrar torde då kunna utgöra en konkurrensfaktor för operatörerna. Det faktum att den som skall tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten allmänt tillgänglig telefoni till fast nätanslutningspunkt även skall tillhandahålla en möjlighet till avgiftsfri samtalsspärr kommer sannolikt att föranleda övriga operatörer att erbjuda en motsvarande tjänst. Om en sådan utveckling uteblir kan det enligt regeringen finnas skäl att 2002/03:110 s. 222 f. återkomma till frågan om en generell skyldighet att tillhandahålla möjlighet till samtalsspärr. Propositionen 2002/03:110 – spärrning vid övre kreditgräns Som nämnts föreslog utredningen om elektronisk kommunikation att det införs en uttrycklig skyldighet för den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikations- tjänst att erbjuda möjlighet för en abonnent att bestämma en övre beloppsgräns för fakturering och en automatisk spärrning av tjänsten när denna nivå är uppnådd. Regeringen anförde med anledning av utredningens förslag att det är angeläget att införa ett skydd för konsumenterna mot oväntat höga telefonräkningar, exempelvis till följd av situationer där Internetanvändare med uppringd Internetanslutning via några enkla knapptryckningar, ibland utan kännedom om konsekvenserna härför, ändrar datorns fjärranslutning med följden att användarens modem ringer upp ett väsentligt dyrare betaltjänstnummer (modemkidnappning).26