sou · GTB327 · 2006-01-01 00:00:00 — är svårt för dessa att ha samma utrustning som stora danska och norska landningshamnar. Det pågår också en utveckling av databaser så att vem som helst ska kunna hämta ut färsk statistik över kvoter och fångster. Det finns också pilotprojekt med så kallade elektroniska loggböcker, där fiskaren ska kunna registrera sin fångst via satellit eller Internet. Tanken är att fiskarna direkt när de bärgat fångsten ska kunna knappa in uppgifterna och skicka dem. Det finns en del problem bland annat med driftsäkerhet, täckning, bekräftelse och sekretess. Från sida vill man gärna övergå till elektronisk loggbok eftersom det förutom att uppgifternas kvalitet förbättras, skulle innebära en arbetsbesparing. driver redan ett projekt avseende elektronisk rapportering från mindre fiskefartyg. Gemenskapen har beviljat bidrag för detta projekt, kommissionens beslut /566 (EG) av om det ekonomiska bidraget till förverkligande av åtgärder som medlemsstaterna planerar för i syfte att genomföra systemen för kontroll, inspektion och övervakning inom den gemensamma fiskeripolitiken. Utöver de kostnader som tidigare sökts bidrag för, tillkommer kostnader för att under pilotprojektets gång, utrusta ett mindre antal fartyg med den utrustning som krävs. deltar även i ett av gemen- skapen organiserat pilotprojekt för elektronisk dataöverföring, SHEEL. Även i detta projekt finns behov av att installera nöd- vändig utrustning för dataöverföringen ombord på fartyg. Vissa kostnader beräknas också uppstå avseende den fortsatta utveck- lingen av dataapplikationer för elektronisk dataöverföring. Enligt artikel 22 i grundförordningen ska fartyg fr.o.m. vara utrustade med satellitföljare (VMS). Vid utgången av var samtliga installationer av följare klara enligt uppgift från . utvecklar teknik bland annat för utrustningen på flyg och båtarna samt datorstöd och analys- verktyg. 8Efterlevnaden av de rättsliga kraven Den svenska fiskerikontrollen uppfyller med några undantag de krav som EG-rätten och nationell rätt ställer på fiskerikontrol- len. De krav som kontrollen inte till fullo uppfyller är: –Att kontrollera fisk och fiskprodukter i ledet efter första försäljningstillfället, inklusive transporter av fisk och fiskpro- dukter. –Att ha ett system för kontroll av handelsstandarder som in- kluderar kontroller av fisken vid första försäljningstillfället. För att den svenska fiskerikontrollen ska hålla en hög nivå bedömer utredningen att den riskanalysbaserade kontrollen bör vidareutvecklas och att sanktionssystemet behöver bli mer effektivt, bl.a. är det väsentligt att får en fungerande uppgiftsinsamling för ärenden som har överlämnats till rättsväsendet och att myndighetens kvalitetssäkringsarbete avseende rapportering av misstänkta brott fortsätter. I förhållande till de rent nationella kraven på fiskerikontrollen bedömer utredningen att det finns ett behov av en överblick över och en heltäckande kontroll av det fiske som bedrivs i våra inlandsvatten. I utredningens uppdrag ingår bl.a. att särskilt analysera i vilken utsträckning och på vilket sätt ansvariga myndigheter lever upp till de krav som regleras inom ramen för den gemensamma fiskeri- politiken och i svensk lag. Utredningen gör i denna del bedöm- ningen att den svenska fiskerikontrollen med några undantag, uppfyller de krav som ställs på den genom gemenskapsrättsliga och nationella bestämmelser. Efterlevnaden av de rättsliga kraven Vår bedömning grundas bl.a. på kommissionens senaste s.k. länderrapport och resultattabeller, se kapitlet nedan om kom- missionens bedömning av den svenska fiskerikontrollen. För en genomgång av de centrala gemenskapsrättsliga och nationella författningskraven på fiskerikontrollen hänvisas till kapitel 5. 8.1Kommissionens bedömning av den svenska fiskerikontrollen Kommissionen bedömer hur medlemsstaterna tillämpar gemenskapens kontrollsystem och bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. Se artikel 35 i kontrollförordningen och artikel 27.4 i grundförordningen. Sedan gick med i EU har två rapporter, s.k. länder- rapporter, med kommissionens bedömningar publicerats, KOM (2001) 526 slutlig, 28.9.2001 och KOM (2004) 849 slutlig, . Den först nämnda rapporten täcker perioden –1999 och den senare perioden –2002. Rapporterna innehåller bl.a. kommissionens detaljerade beskriv- ning och bedömning av fiskerikontrollen i varje medlemsstat. Uppgifterna i rapporterna baseras huvudsakligen på de årliga kontrollrapporter som medlemsstaterna lämnar till kommissionen och på kommissionens egna observationer. Den senaste utvärderingsrapporten publicerades . Då rapporten omfattar perioden –2002 beskriver den endast situationen före reformeringen av den gemensamma fiskeri- politiken. De två senaste årens tillämpning av fiskerikontrollen berörs över huvud taget inte. har infört betydande ändringar i möjligheten att sanktionera överträd- elser av fiskebestämmelser. Se mer om detta i kap. 8.2.5. Effekterna av dessa förändringar omfattas inte heller av kommissionens utvärdering. Enligt den senaste rapporten uppfyller de övergripande kraven om: Att fastställa rättsliga och administrativa ramar för kontroll och genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken. Efterlevnaden av de rättsliga kraven Att inrätta ett system för uppföljning av överträdelser, som åtminstone i teorin är tillräckligt för att uppfylla kraven på att verka avskräckande och att beröva överträdarna den ekonomiska fördelen överträdelsen innebär. Att tillämpa de nödvändiga tekniska och operationella åtgärder som behövs för att tillförsäkra en fungerande VMS-över- vakning och ett system för att registrera fångster och fiskeansträngningar. Kommissionens bedömning är att och Kustbe- vakningen har givits de befogenheter som behövs för att kunna utföra fiskerikontrollen och att de tekniska hjälpmedel som har är tillräckliga. Personalstyrkan bedöms vara tillräcklig men påtalar kommissionen att Kustbevak- ningen även har andra uppgifter än fiskerikontroll och att fisk- erikontrollen motsvarar av samt- liga uppgifter. De brister och problem som diskuteras av kommissionen beträf- fande den svenska fiskerikontrollens utformning och utförande är i korthet följande. Det finns problem med att styra fiskerikontrollen. Samarbetet och samordningen mellan och Kust- bevakningen kan förbättras avsevärt. Det utförs förhållandevis få kontroller till sjöss och på land. Det råder viss tvekan om grundligheten vid övervakandet av landningar, särskilt vid pelagiska landningar. Det saknas effektivitet i det straffrättsliga systemet. Fiskerikontrollen försvåras av att det i saknas krav på att första försäljningen av fisk ska ske genom en fiskeriauktion samt av att det saknas krav på förhandsanmälan och landning i utpekade hamnar vid fisken efter demersala1 arter, med undan- tag för fiske efter torsk i . Den svenska fiskerikontrollen är, enligt kommissionens samman- fattande bedömning, trots framsteg inte lika effektiv som förutsättningarna och befogenheterna medger. Betydande ytter- ligare ansträngningar är nödvändiga från de svenska myndig- 1 Med demersala arter avses fiskarter som lever nära botten. Vidare gäller kravet på särskilda landningshamnar även för kummel. Det senare kravet är dock närmast av teoretisk art för då det i praktiken inte landas någon kummel här. Efterlevnaden av de rättsliga kraven heternas sida om den svenska flottan ska följa den gemensamma fiskeripolitiken till fullo. Kommissionen har strävat efter att förbättra öppen- heten kring medlemsstaternas efterlevnad av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. Kommissionen har i detta syfte sammanställt och offentliggjort en resultattabell över i vilken grad medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter med hänsyn till vissa bestämmelser om att i rätt tid lämna uppgifter om fiskeflottan, fångsterna och fiskeansträngningen till kommissionen samt om hur medlemsstaterna uppfyller kraven och målen för programmen för fiskeflottans omstrukturering (strukturåtgärder). Resultattabellen ger också en översikt över de överträdelseförfaranden som kom- missionen inlett mot de medlemsstater som inte följer den gemen- samma fiskeripolitikens bestämmelser. Två tabeller har samman- ställts , en och en . Se kommissionens hemsida, . I de flesta fall är uppgifterna i resultattabellen baserade på information från medlemsstaterna. Tabellen (och uppgifterna i betänkandet) täcker inte de medlemsstater som gick med i EU år 2004.2 Resultattabellen visar genom vissa nyckelindikatorer på den allmänna nivån av efterlevnad av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. måste man enligt kommissionen komma ihåg att uppgifterna inte ger någon bild av kvaliteten eller till- förlitligheten av den information som medlemsstaterna lämnar. Uppgifterna från medlemsstaterna vilar på uppgifterna i loggböcker och andra handlingar och dessa ger inte alltid en sann bild av verkligheten. I dessa handlingar ser man bara sådana uppgifter som faktiskt skickats in och registrerats, inte eventuella fångster som underlåtits att rapporteras. Problemet förstärks av eventuella brister i medlemsstaternas insamlande och översändande av upp- gifterna till kommissionen. Enligt utredningens mening kan man ifrågasätta om dessa nyckelindikatorer är ett bra mått på de olika medlemsstaternas 2 De medlemsländer som omfattas är; , , , , , , , , , , , , , och . Efterlevnaden av de rättsliga kraven Vad som mäts är i huvudsak om medlemsstaterna skickar in sina rapporter till kommissionen . Vi hade gärna sett mer effektorienterade mått för att bedöma medlemsländernas följsamhet mot den gemensamma fiskeri- politiken. Med hänsyn till att resultattabellen används av kommis- sionen som ett verktyg för att bedöma medlemsstaterna och med hänsyn till att det är ett av de få instrument som finns för att jämföra medlemsländerna med varandra har vi dock ansett det viktigt att kommentera uppgifterna i den. Av resultattabellen framgår att i princip uppfyllde samtliga krav som omfattas av resultattabellen . De enda krav som inte till fullo utfördes inom de av kommissionen angivna tidsramarna var att mäta om vissa fiskefartyg (av fiske- fartygen med en längd på 15–) och att lämna vissa upp- gifter om uppföljningen av det stöd som fördelas till fiskerinär- ingen som en hjälp vid omstruktureringen av fiskeflottan. Angående överfiske kan nämnas att , tillsammans med fem andra länder, klarade att hålla de kvoter som tilldelats oss. Övriga tio medlemsländer överskred mellan en och fyra kvoter . Enligt uppgifter från klarade även att hålla kvoterna . har dock gjort sig skyldig till kvotöverskridanden. överskred en kvot, av totalt 62 kvoter. Kvoten gällde sill i Skagerrak- och Kattegatt- områdena och kvotöverskridandet får sägas vara litet, en dryg procent av den totala tillåtna kvoten. Det året klarade fem medlemsländer att hålla kvoterna. Övriga tio länder överskred mellan en och tre kvoter, förutom som överskred nio kvoter. Kvotöverskridandena spände över mellan och och mellan och . Så som påpekats tidigare ger uppgifterna i resultattabellen inte någon bild av kvaliteten eller tillförlitligheten i den information som medlemsstaterna lämnar. Tillförlitligheten i uppgifterna kan variera mellan olika medlemsländer. Detta är särskilt viktigt att komma ihåg när det gäller uppgifter om kvotöverskridanden. Vissa medlemsstater som har lämnat in uppgifter och av god kvalitet kan i resultattabellen framstå som sämre än medlemsstater vars slapphet att kräva in och rapportera sitt fiske medför en så dålig kvotavräkning att stora kvotöverskridanden kanske inte ens registreras och upptäcks. Kommissionen har inlett överträdelseför- faranden mot olika medlemsstater, däribland . Efterlevnaden av de rättsliga kraven överträdelseförfaranden avses här alla förfaranden som antagits av kommissionen och formellt inletts mot en medlemsstat för att den inte har följt gemenskapens lagstiftning (t.ex. bestämmelser i fördragen, förordningar eller andra rättsakter). I de flesta fall som kommissionen har inlett sådana förfaranden har ärendet rört överfiske, dvs. att medlemsstaterna har överskridit en eller flera av sina fångstkvoter. För att en medlemsstat ska kunna fällas för sina tillkorta- kommanden av krävs att kommissionen först har lämnat en formell underrättelseskrivelse till medlemsstaten. I skrivelsen uppmanar kommissionen staten att inom en fastställd tidsperiod inkomma med synpunkter. Om den berörda medlems- staten fortsätter att underlåta att uppfylla sina skyldigheter och kommissionen alltjämt anser att det rör sig om ett brott mot gemenskapens bestämmelser är nästa steg att kommissionen avger ett motiverat yttrande till medlemsstaten som medlemsstaten ska rätta sig efter inom . Om medlemsstaten inte rättar sig kan kommissionen väcka talan i . Alla fiskenationer som blivit medlemmar i är föremål för någon form av överträdelseförfaranden. (Redovis- ningen täcker inte de länder som blev medlemmar först .) () väntar totalt 81 ärenden på att tas upp i . Av dem utgör 61 ärenden om överfiske. har 7 ärenden liggandes i avvaktan på behandling av domstolen. Av dem rör 6 stycken överfiske och 1 underlåtenhet att i rätt tid anmäla uppgifter om fångster per fiskeansträngning. Det genomsnittliga antalet ärenden per medlemsland som väntar på att behandlas i domstolen är 6,2 ärenden. , och har flest ärenden aktualiserade och , och har minst antal ärenden. Det bör dock tilläggas att de redovisade uppgifterna om överträdelser kan vara något missvisande. Kommissionen har upp- märksammat att de uppgifter (grunddata) som statistiken ovan grundar sig på är behäftade med ett antal brister då flera medlemsstater inte skickar in de uppgifter de är skyldiga att skicka in till kommissionen eller skickar in uppgifterna . Efterlevnaden av de rättsliga kraven 8.2Gemenskaprättsliga krav som inte uppfylls 8.2.1Synpunkter med anledning av kommissionens kritik av den svenska fiskerikontrollen EU:s krav på den svenska fiskerikontrollen kan egentligen sägas bestå av två olika typer av krav. Dels består de av mycket detaljerade bestämmelser som är direkt tillämpliga i . Det handlar t.ex. om bestämmelser om registrering av uppgifter inom vissa tider, krav på särskilda landningshamnar för vissa fisken, krav på satellituppföljning (VMS) av vissa fiskefartyg och krav på att vissa uppgifter ska rapporteras in till kommissionen inom vissa tider. Denna typ av krav kallas härefter hårda krav. Kraven utgörs dock också av mer svepande, generella krav som är målorienterade. Exempel på denna typ av krav är att har en skyldighet att upprätta en effektiv kontroll, inspektion och tillsyn av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, att ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa bästa möjliga kontroll inom sitt område och att inspektions och tillsyns- åtgärderna ska vara effektiva, avskräckande och proportionella. Om uppfyller denna typ av krav är mer en bedömningsfråga. Här finns utrymme för olika tolkningar. Denna typ av krav benämns härefter mjuka krav. Vid bedömningen av uppfyllelsen av de hårda kraven grundar sig utredningen bl.a. på kommissionens resultattabell, rapporter till kommissionen enligt artikel 35 i kontrollför- ordningen om tillämpningen av kontrollförordningen, Fiskeri- verkets och årliga program för fiskerikontroll (dnr 402-222-05 och dnr 402-1554-04) och muntliga uppgifter från och . Vid en samlad bedömning ligger enligt våra uppskatt- ningar väl till i jämförelse med andra länder när det gäller uppfyllandet av de hårda kraven. Att vi historiskt sett gjort oss skyldiga till visst överfiske är enligt utredningens mening inte något man behöver känna en oro över. har successivt byggt ut och förbättrat systemet för dokumentationshantering. Vidare har kompetensutvecklingsin- satser genomförts i syfte att ytterligare förbättra och effektivisera hanteringen av de data som rapporteras in av fiskerinäringen. Bland de insatser som gjorts kan nämnas en förbättring av systemet för Efterlevnaden av de rättsliga kraven korskontroll genom ökade möjligheter att samköra och integrera olika datakällor, en anpassning av VMS-systemet till ett större antal fartyg och igångsättandet av ett telefonrapporteringssystem för effortrapportering. synes därför ha alla förutsättningar att även fortsättningsvis uppfylla kraven på kvotavräkning väl. Alla punkter på vilka kommissionen riktar viss kritik mot i länderrapporten rör det vi kallar mjuka krav, dvs. krav som är av en målorienterande karaktär eller bedömningskaraktär. Så som nämndes inledningsvis i kapitlet om kommissionens bedömning uppfyller enligt kommissionen alla övergripande krav om att fastställa de rättsliga och administrativa ramarna för genom- förandet av den gemensamma fiskeripolitiken. När det gäller de mjuka kraven delar utredningen allmänt sett kommissionens bedömning av den svenska fiskerikontrollen (i den senaste länderrapporten) på alla punkter utom de som rör landningskontrollerna. Utredningen anser att det är svårt att ta ställning till frågan om det utförs förhållandevis få sjö- och landkontroller eftersom kontrollsystemen i olika länder är upp- byggda på mycket olika sätt och då några egentliga kriterier för vad som är många eller få kontroller inte finns. Se vidare i kapitel 10.3.6. Enligt utredningens mening är det riskanalysbaserade systemet en bra grund att bygga vidare på för den svenska fiskerikontrollen. Att systemet har utvecklingspotential har påtalats av både och och det är också utredningens bedömning. Vi har därför lämnat vissa förslag till en vidareutveckling av systemet, se kap. 13.4.1. Vidare har utredningen lämnat förslag till mer effektorienterad styrning, genomförande och uppföljning av fiskerikontrollen, se kap. 13.1 och 13.4. Även om det rör sig om mjuka krav har kommissionen en möjlighet att inleda förfaranden mot medlemsstater som inte håller den standard på fiskerikontrollen som kommissionen anser är nödvändig för att sörja för en effektiv kontroll, inspektion och tillsyn av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. Kommissionen har, som tidigare påpekats, inlett överträdelseförfaranden mot olika medlemsstater. I de fall kommissionen har valt denna åtgärd har det i en övervägande majoritet av fallen handlat om överfiske. har kommissionen dock även inlett förfaranden mot länder för andra typer av brister. inledde kommissionen t.ex. överträdelse- förfaranden mot och för underlåtenhet att Efterlevnaden av de rättsliga kraven implementera nödvändiga åtgärder för att verifiera och följa upp (bl.a. korskontrollera och inleda undersökningar i fall när misstanke om brott finns) fiskarnas dokumentation om sitt fiske. I ett fall har kommissionen även väckt en talan i om utdömande av standardbelopp eller vite enligt artikel 228 i EG- fördraget för underlåtenhet att vidta sådana åtgärder som tidigare ålagts en medlemsstat genom dom. Fallet rör som fälldes av för underlåtenhet att kontrollera artsammansättningen, minsta tillåtna fångst- och landningsstorlek och fiskeredskapens maskstorlek och utformning. Kommissionen har yrkat att ska åläggas att , från det datum dom avkunnas av och fram till dess att vidtar åtgärder för att följa dom, betala . De bedömningar och överväganden som kommissionen kommer att göra av den svenska fiskerikontrollen kan vi naturligtvis inte uttala oss om. Vi kan dock uttala oss något om vilka delar av fiskerikontrollen som skulle kunna bli föremål för kommissionens intresse framöver, bl.a. mot bakgrund av den arbetsplan för efterlevnaden av fiskeripolitiken som kommissionen publicerade . (Efterlevnaden av den gemensamma fiskeri- politikens bestämmelser, arbetsplan och resultattabell, KOM [2003] 244 slutlig, 11.06.2003). Arbetsplanen innehåller bl.a. en förklaring om att kommissionen kommer att se över de nationella påföljdssystemens effektivitet, särskilt när det gäller åtgärder för att avskräcka från överträdelser. Enligt planen kommer kommissionen att använda de medel den har, t.ex. att väcka talan inför , för att garantera att medlemsstaterna följer bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken. Kommissionen kommer att använda sig av en selektiv strategi och koncentrera sig på sådana brister i de natio- nella systemen för kontroll och verkställande som i grunden påverkar systemens effektivitet och äventyrar efterlevnaden av de bestämmelser som syftar till att bevara och förvalta fiskeresursen på ett hållbart sätt. Resurserna för fiskerikontroll kommer främst att koncentreras till bestämmelser som rör bestånd som ligger utanför säkra biologiska gränser. Det verkar således som att kommissionen kan komma att ägna sanktionssystemets effektivitet ett särskilt intresse framöver. Efterlevnaden av de rättsliga kraven 8.2.2Kontroller av fisk och fiskprodukter efter första försäljningstillfället Vad utredningen har kunnat utröna finns det på några områden luckor i fiskerikontrollen. Det har bl.a. kommit till utredningens kännedom att det i praktiken mycket sällan utförs någon fysisk kontroll av verksamheten med fisk i produktions- och distri- butionsleden, t.ex. hos transportörer, förädlare av fisk, i fiske- auktionshallarna eller hos andra mottagare eller försäljare av fisk. Ett undantag finns och det är att det har utförts ett antal kontroller av transportdokument fram till första försäljningen när det gäller fisktransporter till beredningsindustri. Det finns andra myndigheter som utför viss kontroll av fiskföretagen i produktions- och distributionsleden. (med biträde av de kommunala inspektörerna som utför uppgifter inom livsmedelstillsynen) har i uppgift att kontrollera vissa hygienkrav i enlighet med rådets direktiv /493/EEG av vid hantering av fisk ombord på fiskefartyg samt vid landning, import och transport av fisk. Verket har även i uppgift att se till att föreskrifterna om konsument- information på fisk- och vattenbruksprodukter som nämns i rådets förordning (EG) nr 104/2000 av om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter följs. Till exempel ska uppgifter om handels- beteckning, produktionsmetod och fångstzon finnas med i alla saluföringsled. ska enligt 11 kap. 12 § i kontroll- förordning utföra kontroller av transportdokument vid import av fisk och fiskprodukter till . ansvar för kontroll av transportdokument begränsar sig dock till importsituationen. Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig i frågan om import av fisk. Vi har dock haft kontakter med och vid dessa har det framkommit att i praktiken inte har genomfört några kontroller av transportdokument vid import av fisk i enlighet med kontrollförordning. har under kontakterna också uppgivit att varu- undersökningar (fysiska kontroller av att de transporterade varorna överensstämmer med den deklarerade mängden) utförs endast sällan. Det kan därför finnas ett visst utrymme för att olagligt föra in fisk och fiskprodukter i . Efterlevnaden av de rättsliga kraven Utöver , de kommunala inspektörerna med uppgifter inom livsmedelstillsynen och kan t.ex. också polisen i sin dagliga verksamhet stöta på en fisktransport på vägarna. Ingen av de nämnda myndigheterna har dock i uppgift att kontrollera – och kontrollerar heller inte – fisken i det avseende som fiskerikontrollen är tänkt att göra, dvs. hur fisken hanteras från resurssynpunkt. Några formella eller mer konkret utarbetade informella informationskanaler för att fånga upp och analysera eventuella upptäckter som en annan myndighet kan komma att göra vid sina kontroller eller några planer eller riktlinjer för hur kontrollen ska utföras i produktions- och distributionsledet efter första försälj- ningen finns inte heller. Att saknar procedurer och riktlinjer för övervakningen och kontrollen av fisken efter första försäljningstillfället har även kommissionen uppmärksammat i sin senaste länderrapport.