sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — 3 Uppgifterna bör enligt tolkas med viss försiktighet, eftersom några länsstyrelser kan ha noterat ställningstaganden också från den förra mandatperioden. Kommuner där en andra översiktsplan har antagits eller där arbe- tet pågår har i regel inte tagit ställning till översiktsplanens aktua- litet Ett huvudsakligt skäl som uppges av 40 av de kommuner som inte hade tagit ställning till översiktsplanens aktualitet är att man har påbörjat ett arbete med en helt ny översiktsplan. Av sammanställning framgår att endast ett fåtal (36) kommuner varken hade tagit ställning till översiktsplanens ak- tualitet eller påbörjat en omarbetning. Fördjupningar av översiktsplanen kan vara ett sätt att hålla planen aktuell Av flera skäl har många kommuner i stället för att inleda ett översynsarbete upprättat och antagit fördjupningar av den för- sta översiktsplanen. I 23 av de 36 kommuner som inte har tagit ställning till aktualiteten och heller inte påbörjat en total över- syn har översiktsplanen ändrats genom fördjupningar – varav många har två eller flera fördjupningar. Ett begränsat antal små kommuner har inte tagit ställning till översiktsplanens aktualitet och heller inte inlett ett översikts- planearbete En analys av material visar att endast ett tiotal kom- muner i landet varken har prövat översiktsplanens aktualitet eller genomfört och påbörjat en översyn eller en ändring ge- nom fördjupningar. Dessa kommuner är genomgående befolk- ningsmässigt mycket små (mellan 2 600 och 14 000 invånare) med vikande eller stagnerande befolkningsutveckling i inlandet. Mot bakgrund av de diskussioner som bland annat har förts vid möten med företrädare för de små kommunerna kan man för- moda att det svaga förändringstrycket och kommunernas re- surssituation har stor betydelse för bristen på översiktsplane- ring och även för ställningstagandet till översiktsplanens aktua- litet. Syftet och innebörden med aktualitetsprövningen bör tydliggöras i lagtexten Att vissa kommuner inte har tillämpat bestämmelserna om aktua- litetsprövning ger inte underlag för en generell slutsats att lagstift- ningen brister eller att det finns ett ointresse för översiktsplane- ringen. Sammanfattningsvis visar erfarenheterna att det finns många skäl till varför kommunerna inte tillämpat bestämmelserna om prövning av översiktsplanens aktualitet. I de flesta fall tycks orsaken vara att kommunen relativt har antagit en ny över- siktsplan eller att ett mer omfattande revideringsarbete pågår. Det är dock troligt att det också saknas en kunskap om det grundläg- gande syftet med reglerna om aktualitetsprövning – att ge stöd för återkommande politiska helhetsbedömningar. Detta bekräftas del- vis av som i den ovan nämnda skriften konsta- terar att aktualitetsprövningen utgör en möjlighet till en politisk diskussion om strategiska frågor, men att den för många kommu- ner uppfattas som en formell detalj som ibland prioriteras bort. Också vid kommitténs möten och seminarier har värdet av en åter- kommande politisk avstämning i översiktsplanering betonats, sam- tidigt som några har efterlyst att syftet med prövningen ska klargö- ras. Dessa erfarenheter och synpunkter bör enligt kommitténs mening tas till utgångspunkt för en ändring av bestämmelserna i syfte att tydliggöra att prövningen ska mynna ut i ett tydligt ställ- ningstagande till om den gällande översiktsplanen och dess olika delar sammantaget speglar kommunens aktuella syn på utveck- lingen eller om översiktsplanen behöver ses över. Om planen inte anses aktuell är det naturligt att prövningen också leder till att fullmäktige ger konkreta riktlinjer eller utgångs- punkter för den översyn som behövs. I detta fall kan fullmäktiges beslut således utgöra en naturlig startpunkt för översynen och vid behov utgöra ett program för planeringen. Erfarenheterna visar att så har också skett i flera kommuner. Ett sådant förfarande ger möj- ligheter till att översiktsplanen ses som ett politiskt dokument som återkommande prövas av fullmäktige. Det får anses självklart att något ställningstagande till aktualite- ten inte behövs om en ny översiktsplan har antagits under mandat- tiden eller om arbetet med en omarbetning har inletts med sikte på antagande under aktuell mandatperiod. Det behövs således inga särskilda regler om detta. Ställningstagande bör grundas på en samlad värdering av den gällande översiktsplanen Det har också framförts att det är oklart på vilket underlag full- mäktiges ställningstagande bör ske. Det är naturligtvis svårt för fullmäktige att enbart med utgångspunkt från den gällande över- siktsplanen bedöma om översiktsplanen speglar aktuella förutsätt- ningar. Bedömningen kräver i regel ett underlag som ger en upp- fattning om tillämpningen av den gällande översiktsplanen och dess olika delar liksom om det finns nya förutsättningar och anspråk. Särskilt i större kommuner med hög aktivitet i planering och byg- gande torde det krävas ett relativt omfattande underlag i dessa av- seenden. För att säkerställa detta föreslås bestämmelser som ställer krav på att ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses. Synpunkter från och angränsande och berörda kommu- ner bör inhämtas I likhet med dagens bestämmelser bör det ställas krav på att läns- styrelsen ska redogöra för sådana statliga intressen som kan vara av betydelse vid prövningen av översiktsplanens aktualitet. Mot bak- grund av den ändrade ansvarsfördelningen mellan kommunen och staten när det gäller den mellankommunala samordningen bör be- stämmelserna kompletteras med krav på att inhämta synpunkter från berörda kommuner. Syftet är att kommunerna ska beredas tillfälle att lämna synpunkter på översiktsplanens behandling av sådana frågor som har ett intresse för flera kommuner eller som kan ha effekter utanför kommunens gränser. En aktuell översiktsplan ger bättre förutsättningar för förenklingar vid detaljplaneläggningen Det finns anledning att förutsätta att nyanserade krav på innehåll, förenklingar av förfarandet samt ökad nytta för översiktsplane- ringen kan medverka till att kraven på en obligatorisk och aktuell kontinuerlig översiktsplanering uppfylls i högre grad än för närva- rande. De erfarenheter och synpunkter som har kommit fram talar för att den bristande efterlevnaden av bestämmelserna om en aktu- ell översiktsplan i många kommuner också hänger samman med synen på översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut. Kommit- téns förslag i avsnitt 7.7.3 syftar bl.a. till att förenkla detaljplane- läggningen om det finns ett utryckligt stöd i översiktsplanen. Det får förutsättas att kommunens möjligheter att utnyttja dessa möj- ligheter, exempelvis undvara program och hoppa över samrådet, ökar om översiktsplanen har antagits eller har blivit föremål för ett tydligt ställningstagande i fråga om aktualiteten. 6.13Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen Kommitténs bedömning och förslag uppgifter i översiktsplaneringen bör också fortsätt- ningsvis vara att företräda och samordna statens intressen. Tyngd- punkten i medverkan bör ligga vid att tillhandahålla underlag och råd i tidiga skeden av planeringsprocessen. Bestäm- melserna om granskningsyttrande vid utställningen bör ändras för att svara mot kommunens ansvar för att beakta frå- gor av mellankommunal betydelse. grundläggande ansvar som statens företrädare gent- emot kommunerna i PBL kommer särskilt till uttryck i bestämmel- serna om översiktsplaneringen, framförallt mot bakgrund av över- siktsplaneringens centrala roll som forum för en dialog mellan kommunen och staten. uppgifter i översiktsplane- ringen följer också av bestämmelserna i 6 kap. 20 § samt i 10 § plan- och byggförordningen. Dessa innebär att länssty- relsen ges ett tydligt ansvar att fortlöpande ställa samman och för- medla underlag från statliga myndigheter och att hålla myndighe- terna underrättade om planarbetet. Det statliga inflytandet förutsätts i huvudsak ske under samrå- det, varvid övergripande uppgift enligt 4 kap. 5 § PBL är att ta till vara och samordna statens intressen. ska vid samrådet tillhandahålla underlag om allmänna intressen en- ligt 2 kap. samt om sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas, verka för att riksintressen enligt tillgodoses samt att sådana frågor som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Under samrådet har således en kun- skapsförmedlande och rådgivande roll, som ett viktigt syfte är att undvika ett statligt ingripande i rättsverkande planer och beslut om bygglov. Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelserna, förutsätts det i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 141) att lämnar ett särskilt yttrande vid samrådet. Vid utställningen förutsätts att i första hand inrik- tar sina insatser på sådana frågor som kan leda till ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. Av länsstyrel- sens granskningsyttrande vid utställningen ska enligt 4 kap 9 § framgå om förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt miljöbal- ken, förslaget kan medverka till att miljökvalitetsnormer överträds, sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt samt om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olycks- händelser. Syftet med bestämmelserna är att kommunfullmäktige inför antagandet får ett samlat statligt besked i vilka avseenden staten har sådana kvarstående invändningar mot planförslaget som kan leda till ingripande i efterföljande beslut enligt PBL (prop. 1985/86:1 s. 142). I samband med prövningen av översiktsplanens aktualitet enligt 4 kap. 14 § ska i en sammanfattande redogörelse re- dovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt mening förhåller sig till översiktsplanen. Ett motiv för dessa bestämmelser är att fullmäktige ska ha möjlighet att bedöma om nytt underlag från staten påverkar ställningstagan- dena i översiktsplanen (prop. 1994/95:230 s. 68). Kommittén har i avsnitt 2.4 redovisat några generella erfarenheter och problem som rör bl.a. olika roller och uppgifter i PBL. De problem som har förts fram är i hög grad relevanta i över- siktsplaneringen och handlar exempelvis om svårigheter att sortera olika typer av nationella mål och intressen, avsaknad av en kon- struktiv och kontinuerlig dialog om aktuella planeringsfrågor, kri- tik mot hanteringen av riksintressen, brist på entydiga och sam- ordnade besked från staten i samråds- och granskningsyttranden samt bristande respekt för kommunens avvägningar för en god hel- hetslösning. Enligt Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna anser majoriteten av kommunala tjänstemän och planerare att fungerar mycket bra eller bra i sina olika roller i pla- neringen. De lägsta värdena gäller uppgiften att svara för den stat- liga samordningen, särskilt i översiktsplaneringen. I dessa fall anser närmare hälften av kommunerna att fungerar mindre bra eller dåligt. De kommentarer som har lämnats i enkäten speglar en efterfrågan på att ska bli mer aktiv, förbättra för- mågan att göra sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning och hålla överenskomna tider. Förbättringar bör i första hand mötas genom ändrade arbetssätt och kompetensutveckling Som kommittén framhåller i avsnitt 2.5 är de redovisade problemen i hög grad förknippade med tillämpningsproblem, bristande kun- skaper och insikt om roller samt förhållningssätt och arbetsmeto- der. Förbättringar på dessa områden bör i första hand mötas genom ett medvetet förändringsarbete såväl inom respektive länsstyrelse som av länsstyrelserna gemensamt i samverkan med berörda myn- digheter på central och regional nivå. Bestämmelserna som rör läns- styrelsens grundläggande roll och uppgifter i PBL speglar väl de förväntningar som bör ställas på som företrädare för statens intressen i vid mening. Kommittén föreslår därför inga för- ändringar i dessa. Också de bestämmelser som preciserar länssty- relsens uppgifter i översiktsplaneringen som finns i PBL och miljö- balken med tillhörande förordningar är i stort sett lämpliga. Det bör dock framhållas att kommitténs förslag att öka incita- menten för översiktsplaneringen och ge stöd för en mer strategisk översiktsplanering kommer att förutsätta betydande insatser också från sida. Det gäller inte minst den grundläggande uppgiften att svara för sammanställning och förmedling av underlag om skilda nationella mål och intressen. Som framhålls i avsnitt 5.11.6 riktas förväntningar mot att lägger ökad vikt vid att tillhandahålla ett samordnat underlag i dessa avseenden, bl.a. för att ge stöd för en mellankommunal samverkan. I dessa avseen- den kan det finnas skäl att förtydliga plan- och byggförordningen. När det gäller den kritik som riktats mot hanteringen av områ- den av riksintresse vill kommittén lyfta fram förslaget att förtydliga bestämmelserna i 4 kap. 1 § PBL, som bl.a. syftar till att förtydliga behovet av en dialog mellan kommunen och om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses. Också i dessa avseen- den förutsätts att såväl som berörda centrala verk tar ansvaret för att precisera och aktualisera underlaget om riksintres- sen och att rätta till de olika brister i hanteringen som har förts fram. Det behövs vissa justeringar av bestämmelserna om upp- gifter i översiktsplaneringen Som en konsekvens av förslaget till nya bestämmelser i 2 kap. har kommittén tidigare föreslagit ändringar i 4 kap. 1 § som in- nebär att nuvarande krav på redovisning av miljö- och riskfak- torer tas bort. Motsvarande bestämmelse i 4 kap. 5 § 1 om läns- styrelsens uppgifter vid samrådet bör därför utgå. Kommitténs förslag att tydliggöra kommunens fulla ansvar för en mellankommunal samverkan bör även speglas genom änd- ringar i bestämmelserna i 4 kap. 9 § om granskningsyttrandets innehåll. Den tredje punkten i bestämmelsen bör därför utgå. Ett grundläggande syfte med kommitténs förslag är att detaljplaner ska kunna göras relativt översiktliga genom att det tydliggörs att kraven när det gäller byggnaders utformning, och därmed samman- hängande grannerättsliga frågor, kan prövas i ett senare skede, an- tingen i bygglovet eller i vissa fall genom en ändring av detaljpla- nen. Därigenom förbättras möjligheterna till en detaljplaneläggning som kan lägga fast strukturen och vissa miljökvaliteter i ett större bebyggelseområde. De förändringar och förtydliganden som före- slås är följande. Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggna- der och anläggningar vars användning får en betydande miljö- påverkan. Detaljplaner bör i större utsträckning kunna göras mer över- siktliga, bl.a. mot bakgrund av kommitténs förslag till förstärk- ning av bygglovsprövningen. En detaljplan bör så gott som ut- tömmande behandla frågor som rör mark- och vattenanvänd- ning och byggandets omfattning, dvs. byggrätterna, men även kunna reglera frågor som rör byggnaders utformning i de fall det behövs för att tydliggöra bebyggelsens karaktär och struk- tur. Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att komplette- ras under planens genomförandetid för att konkretisera frågor som rör utformningen av byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m. Även lovpliktens omfattning ska kunna ändras genom en ändring av detaljplanen. Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras nå- got. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frå- gorna har behandlats i översiktsplanen. PBL:s relativt begrän- sade möjligheter att medge mindre avvikelse från gällande plan Med den nya inriktningen på detaljplanen blir dock syftet tydligare och detaljeringsgraden lägre och därmed för- bättras möjligheten till planenlighet vid bygglovsprövningen. Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad be- tydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller byggna- ders utformning. Därigenom underlättas dels upprättandet av en mer översiktlig, strukturell detaljplan, dels bygglovspröv- ningen inom gällande äldre detaljplaner utan utformningsbe- stämmelser. I direktiven konstateras att detaljplanearbetet i ökad utsträckning har inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt och att detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs när det gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, numera är sällsynta. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutveck- lingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen inne- bär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda par- ter bör analyseras. Direktiven berör vidare frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras. I detta sammanhang framhålls särskilt att planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning. Detaljplan används för den närmare regleringen av markens an- vändning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall. Syftet med utformningen av de rättsverkande planformerna – detaljplan och områdesbestämmelser – enligt PBL var bland annat att komma till rätta med de i tiden obegränsade byggrätterna i dåti- dens stads- och byggnadsplaner, vilket ledde till omfattande områ- den med inaktuella planer som låste möjligheten till förändringar och i praktiken fungerade som nybyggnadsförbud. bygg- nadslagstiftning var i hög grad inriktad på reglering av nyexploate- ring, och det saknades instrument för att styra markanvändning och bebyggelseutvecklingen utanför detaljplanelagda områden. Regler för medborgarinflytande och demokratiskt beslutsfattande ansågs också bristfälliga. Några viktiga syften med detaljplaneläggningen kan sägas vara: att få en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang, att garantera allmänheten och olika intressenter inflytande och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag, att säkerställa ett rationellt och förutsägbart genomförande (in- lösen av allmänna platser, ersättning, etc.), att ge förutsättningar för likvärdig behandling, att ge tydliga spelregler för fastighetsägarna och byggherrar rörande de rättigheter och skyldigheter som fastighetsinneha- vet och byggandet innebär, att ge handlingsberedskap och framförhållning för framtida förändringar och förenkla och rationalisera hanteringen av lov samt att klara ut grannerättsliga förhållanden. 7.2.2Huvudsakliga erfarenheter och problem Detaljplaner upprättas framförallt i samband med förändringar som aktualiseras Enligt svaren på en enkät från (som ingår i Kommuner och Landsting) till landets kommuner antog av kommunerna upp till tio detaljpla- ner –20031. Antalet uppges ha varit i stort sett , då en motsvarande enkät genomfördes. Inte oväntat är planläggningsaktiviteten större i stor- stadskommunerna, som i vissa fall antagit 40–50 planer . 1 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, , 2004. och utredningsarbetet bekräftar även den bild som tecknas i direktiven, dvs. att detaljplaneinstru- mentet i allt högre grad används för att förbereda enstaka projekt. Resursminskningar och ökade krav på kostnadstäckning för plan- läggningsinsatser uppges som skäl till att insatserna inte riktas mot att upprätta nya eller ändra inaktuella detaljplaner för att förbereda ändringar av befintlig bebyggelse. Svaren på enkät visar vidare att privata ak- törer ofta initierar planläggningen. Exempelvis uppger av kommunerna att mer än hälften av planerna startas genom initi- ativ från enskilda. Eftersom planernas främsta uppgift oftast är att möjliggöra ett specifikt projekt medverkar exploatören ofta också i planläggningsarbetet, även om en majoritet av detaljplanerna fortfa- rande upprättas inom kommunens egen organisation. I många gles- och landsbygdskommuner överväger dock andelen konsultplaner. Inriktning mot förtätning av befintlig bebyggelse komplicerar Som redovisats i avsnitt 2.3 inriktas tätortsutbyggnaden allt- mer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att för- täta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksamhetsområden. Planläggningen blir därför ofta mer kompli- cerad genom de avvägningar som måste göras mellan motstående intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, önskemålen om en god boendemiljö samt byggande på förorenad mark. En mer komplex plansituation innebär ofta att anspråk och önskemål om reglering i detaljplan förs fram från läns- styrelsen, fackförvaltningar och berörda grannar. Eftersom det är svårt att hävda ytterligare krav vid bygglovet utöver vad som regle- rats i detaljplan måste många frågor, såväl rena lämplighetsfrågor som frågor som rör byggnaders utformning ut i detaljplanen. Detaljplanerna har därför ofta blivit mycket detaljerade och plan- processerna komplicerade och långa. Detaljplanekravet respekteras inte alltid Byggnader och anläggningar med påverkan på omgivningen prövas ibland utan stöd i detaljplaneläggningen, vilket bl.a. innebär att de samlade konsekvenserna i ett större sammanhang inte analyseras och att allmänheten och berörda intressenter inte ges möjligheter till insyn och inflytande. Därigenom kringgås PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länsstyrel- sen. Ett stort antal inaktuella detaljplaner skapar oklarheter och problem PBL-systemet bygger på att det finns aktuella detaljplaner för sammanhållen bebyggelse som reglerar den byggda miljöns struk- tur, funktioner och utformning. Att detaljplaneläggningen främst har riktats mot enstaka utbyggnadsprojekt innebär bl.a. att de flesta kommuner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före PBL. I flertalet stadskärnor finns f.n. ett lappverk av detaljplaner med varierande innehåll och aktualitet från olika tidpunkter. I exempel- vis ett avgränsat område i stad fanns 250 planer , varav 180 från tiden för PBL:s ikraftträdande2. De äldre planerna är ofta inaktuella och har ofullständiga bestämmelser när det gäller ut- formning och placering av bebyggelse med inaktuella byggrätter. De föråldrade planerna ger ofta dåligt stöd för bygglovspröv- ningen, som därmed blir resurskrävande, politiskt svår att hantera samt oförutsägbar för både enskilda och berörda grannar och med- borgare. Bygglovsärendena aktualiserar ofta diskussioner om att ändra gällande planer, vilket motverkas av svåra ställningstaganden till byggrätter och kompletteringar samt av resursbrist. Sådana de- taljplaneändringar kan uppfattas som onödiga eftersom de enbart motiveras av att en aktuell bygglovsansökan berör byggnader eller fastigheter som strider mot gällande plan. Alternativt ges bygglov med stöd av bestämmelserna om möjligheterna till mindre avvikelse från planbestämmelser, trots att kriterierna för denna inte är upp- fyllda. Tillämpningen anses medverka till en rättsosäker situation, där bedömningarna om vilka avvikelser som kan tolereras varierar i olika delar av landet och inte sällan blir beroende på om grannen klagar eller inte. används dessutom inaktuella detaljplaner, som kommunen överhuvudtaget inte avser att genomföra, som på- tryckningsmedel och underlag för förhandling med byggherrar. Det har av ovan nämnda skäl föreslagits att det i PBL-systemet ska ges möjlighet att på ett enklare sätt ändra eller upphäva gamla (genomförda eller inaktuella) detaljplaner. 2 Kulturmiljön i plan- och byggsystemet, 2004:4. Bristande beredskap i den översiktliga planeringen