sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyndi- gade regeringen chefen för att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoproto- kollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Till ordförande i delegationen förordnades generaldirektör . Vid samma datum förordnades som ledamöter av delegationen (), (), (socialdemokraterna), (socialdemokraterna), (socialdemokraterna), (modera- terna), (), (vänster- partiet) och (). Som ledamot förordnades (). Som ledamot förord- nades (). Som ledamöter förordnades () och (). Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades (), Bo Diczfalusy (), (Miljö- departementet), (), (), (), (), (Närings- departementet) och (Svenska ). Vidare förordnades som sakkunniga () och (Närings- departementet), (Närings- departementet), (), (), (Svenska ) och (), 2004 (), () och (), Per (Miljö- departementet), samt (Svensk Fjärrvärme). Från uppdraget som sakkunniga entledigades , Bo Diczfalusy, och , , , och , samt . entledigades och förordnades på nytt som sakkunnig . entledi- gades och förordnades på nytt som sakkunnig . Som sakkunnig deltog under november-de- cember 2002 även (). Som experter förordnades (i ), (Naturvårds- verket) och (), samt (Statens energimyn- dighet). Från uppdraget som expert entledigades . Som huvudsekreterare i utredningen förordnades docenten . Som sekreterare förordnades civil- ekonomen (från ), civil- ingenjören (från ), hovrättsrådet (från ) och chefsjuristen (från ). Från uppdraget som sekreterare entledigades , , samt . entledigades , men biträdde sekretariatet även till och förordnades på nytt som sekreterare från . Utredningen har antagit namnet . Utredningen avlämnade delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) , delbetänkandet Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) och delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med ut- släppsrätter 2005–2007, m.m. (SOU 2004:62) . Sammanlagt har 35 sammanträden avhållits med utredningens ledamöter, sakkunniga och experter. Inom ramen för utredningen har en större mängd underlags- material framtagits. De rapporter som använts inför slutbetänkan- det framgår av kapitel 1. Delegationen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Handla för bättre klimat – från införande till utförande. Delegationens arbete är härmed avslutat. Reservationer har lämnats av ledamöterna () och (). Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna (), () och (). Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter .......... Delegationens arbete med handelsdirektivet ......................... Slutbetänkandets syfte och underlagsmaterial ....................... Beskrivning av EU:s handelssystem.............................. 2.1Förutsättningar för handeln som ges av Steg som tas av olika aktörer................................................... 2.2.1 Tillstånd att släppa ut koldioxid och tilldelning av 2.2.2 Övervakning, beräkning och mätning av 2.2.3 Verifiering och redovisning av utsläppsrätter ............. Påföljder och skadeståndsbestämmelser ..................... Förutsättningar för att inkludera transport- och övrigsektorerna i handelssystemet ................................ Tänkbar modell för att inkludera transportsektorn............... Undvikande av dubbelräkning ..................................... 3.1.5 Principer för tilldelning av utsläppsrätter.................... Verifiering och kontroll................................................ 3.2.1 Effekter på priset på utsläppsrätter.............................. Förutsättningar enligt handelsdirektivet ................................ 3.3.1 Förutsättningar för ensidig opt-in av 3.3.2 Förutsättningar för en harmoniserad lösning som 3.3.3 Förutsättningar för en harmoniserad lösning som Förutsättningar för att inkludera fler gaser än koldioxid i handelssystemet ......................................... Vad säger handelsdirektivet? 4.2Storleken på utsläppen av växthusgaser och Dikväveoxid (lustgas) ................................................... Ofullständigt halogenerade fluorkarboner.................. Hur regleras dikväveoxid (lustgas) och metan ? Reglering av industrisektorn ........................................ Reglering av jordbrukssektorn..................................... Reglering av avfallssektorn........................................... Hur regleras de fluorerade gaserna ?............................... Hur mäts utsläppen och hur stor är osäkerheten? 4.5.1 Osäkerhet i beräknade utsläpp av metan..................... 4.5.2 Osäkerhet i beräknade utsläpp av dikväveoxid (lustgas)......................................................................... 4.5.3 Osäkerhet i beräknade utsläpp av F-gaser................... Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis.............................................................. Vad säger handelsdirektivet om fördelningsmetoder? 5.2Principiell jämförelse mellan gratis tilldelning och avyttring av utsläppsrätter ....................................................... 5.2.1 De marginella kostnaderna för utsläpp är desamma för gratis tilldelning och auktion............... 5.2.2 Företagens finansiella kostnader kan bli olika .......... 5.2.3 Att fördela utsläppsrätter med auktion är samhällsekonomiskt mer effektivt............................. Effekter av att avyttra mer än omvärlden............................. Näringslivets synpunkter på Bohms utredning ................... 5.5.2 Vem skall delta i auktionerna? 5.5.3 Hur ofta skall auktion ske?........................................ Egendomsskyddet vid fördelning av utsläppsrätter............. Riktmärken som fördelningsmetod ............................. 6.2Näringslivets synpunkter på riktmärken som bas för 6.3 En europeisk riktmärkesmodell för stålsektorn .................. Användning av riktmärken i praktiken ..................... Användning av riktmärken – frivilligt eller Steg för att genomföra en obligatorisk tillämpning i EU.......................................................... Användning av riktmärken inom energisektorn .................. Andra tänkbara områden för riktmärkesjämförelser ........... Uppföljning av arbetsformer och regelverk................... Uppföljning av rutiner, arbetsformer och organisation....... Den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter (artiklarna 9 och 11)....................... Möjlighet till auktion o.d. (artikel 10)....................... Banking (artikel 13.3) ................................................. Ändrade kriterier för den nationella fördelningsplanen (artikel 22).................................... Unilateralt införande av ytterligare gaser och verksamheter (artikel 24) ........................................... Opt-out (artikel 27).................................................... Översyn och vidare utveckling (artikel 30)............... Länkdirektivet (artikel 30.3) ...................................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Bör utnyttja möjligheten till opt-in?.................. EMEC-körningar för FlexMex2: Utvidgat Auktionering av utsläppsrätter ........................................ infördes ett system för handel med utsläpps- rätter inom EU. Utgångspunkten för detta är ett direktiv (han- delsdirektivet) som formellt antogs i oktober 2003.1 Handels- systemet är ett klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska ut- släppen av växthusgaser inom gemenskapen. Systemet för handel med utsläppsrätter är en hörnsten i EU:s strävan att nå unionens åtagande under Kyotoprotokollet.2 Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen högst får vara under t.ex. för de an- läggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En sådan rätt definieras –2007 som rätten att släppa ut ett ton koldi- oxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläpps- rätter. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt överlämna utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Före- tag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska sina utsläpp. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003). 2Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. Det europeiska handelssystemet omfattar olika tidsperioder. (åren 2005–2007) ingår endast utsläpp av koldioxid i handelssystemet. Vidare omfattar handelssystemet endast anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindu- strin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanlägg- ningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Totalt inom EU omfattas cirka 12 000 anläggningar av systemet. I omfattas drygt 700 anläggningar. arbete, som inleddes , har främst handlat om att analysera konsekvenser av handelsdirektivet och föreslå principer och regler för dess genomförande i . Delegationen har tidigare redovisat tre delbetänkanden.3 Med detta slutbetänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete. Slutbetänkandet har två huvudsakliga syften. Det ena är att sam- manfatta arbetet med att genomföra handelsdirektivet och beskriva handelssystemets innehåll på ett överskådligt sätt. Det andra är att göra utblickar mot handelssystemets kommande perioder – tiden – och att diskutera eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar. De frågor som tas upp är om det finns skäl att : inkludera andra sektorer i handelssystemet (i första hand med fokus på transportsektorn), inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet, utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning, samt använda riktmärken vid fördelningen av utsläppsrätter. Beskrivningarna av arbetet med att genomföra handelsdirektivet (som återfinns i kapitel 1) och av handelssystemets innehåll (kapi- tel 2) är båda av sammanfattande karaktär. Det finns inte skäl att här ge en ytterligare kondenserad version av dessa kapitels innehåll. Återstoden av detta sammanfattningskapitel ägnas i stället åt att sammanfatta delegationens bedömningar avseende eventuella be- hov av förändringar i systemets styrande förutsättningar för tiden . Därtill sammanfattas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighets- organisation för systemet för handel med utsläppsrätter. 3 Handla för bättre klimat (SOU 2003:60), Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) samt Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter – 2007, m.m. (SOU 2004:62). Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av transportsektorn i handelssystemet Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsek- torn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delega- tionen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater. Med hänsyn till de förutsättningar som ges av handelsdirektivet torde en harmoniserad lösning kunna vara på plats tidigast . Delegationen anser inte att bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem. Delegationen anser heller inte att bör utveckla ett eget in- hemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsek- torn. Enligt delegationens bedömning kan handel med utsläppsrätter således inte bli aktuellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Transportsektorns koldioxidutsläpp är dock av betydande omfattning (t.ex. står inhemska transporter för närmare två tredje- delar av de svenska koldioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter) och dess- utom i ökande. Mot denna bakgrund behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genomförande eller har föreslagits . Delegationen anser att därtill bör utre- das möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer. Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver koldi- oxid – vilken som framgått är den enda som ingår i EU:s handels- system –2007 – handlar det om metan, dikvä- veoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexa- fluorid. Handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten De beräknade utsläppen av andra växthusgaser än koldi- oxid är i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avsevärt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthus- gaserna i handelssystemet. Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtagbar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i han- delssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa använd- ningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn om- fattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att reger- ingen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldi- oxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas av systemet. Enligt delegationen bör inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet. Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handelssystemet anser delegationen att de på olika sätt bör regleras utanför handelssystemet. Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åtgärder som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mät- ningar av utsläppen. Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning Enligt handelsdirektivet skall EU:s medlemsstater tilldela av utsläppsrätterna gratis – 2007. För den första åtagandeperioden –2012 skall tilldelas gratis. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirek- tivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att av utsläppsrätterna under den första åtagandeperioden –2012 skall avyttras på marknaden. Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. antingen genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen skall an- vändas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter. Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att använda riktmärken vid tilldelningen av utsläppsrätter –2007 har valt att tilldela samtliga utsläpps- rätter gratis till berörda anläggningar. Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. –2007 baseras den för svensk del på historiska aktiviteter. Ett alternativ kan vara att använda någon form av riktmärke, dvs. ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer (t.ex. deras genomsnittliga utsläpp per producerad enhet) som grund för tilldelningen. Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla former av gratistilldelning, främst ett fördelningspolitiskt instrument. Värdet av det på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företagen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan företagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter. Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att använda för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet: 1.De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade och jämförbara. 2.Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att rikt- märket måste vara: a.ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på ett sätt som skapar jämförbarhet. Delegationen har diskute- rat genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för be- rörda anläggningar. I det fall ett genomsnittligt värde på ut- släppen används som riktmärke bör det finnas ett tillräck- ligt antal anläggningar som skall ligga till grund för beräk- ningen av riktmärket för att riktmärket skall vara menings- fullt. b.ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska be- slutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet. Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförel- sen emot riktmärket. Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grundsyn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördelaktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som vid en viss tid- punkt har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan fördel- ning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelningsmetod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åt- gärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen. Delegationen vill peka på de problem som införandet av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmärkes- modeller – oavsett om de baseras på nationella eller internatio- nella data – endast kan användas för produkter som är ensartade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken baserade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för internationella riktmär- ken blir därför att få politisk acceptans bland EU:s medlems- länder för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna – att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördelningssystem som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obligatorisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämförbara produkter. Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärr- värmeanläggningar i baseras på ett nationellt riktmärkes- system. I regleringsbrevet för har Energimyndig- heten fått i uppdrag att till bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energisektorn. Vidare skall myndigheten till konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare. Delegationens bedömning avseende rutiner, arbetsformer och organisation Flera myndigheter har tilldelats arbetsuppgifter i arbetet med han- delssystemet för svensk del. Det handlar framför allt om Natur- vårdsverket, som bl.a. har givits ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, , som bl.a. har givits ansvar för att upprätta och administrera det nationella register som skall hålla ordning i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid annullering av ut- släppsrätter, samt länsstyrelserna, som bl.a. har givits ansvar för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Beträffande arbetet med att tilldela utsläppsrätter bör dock sägas att och i praktiken kom överens om att samarbeta med att bereda tilldelningsansökningarna. Ett råd (Rådet för tilldelning av utsläppsrätter) har också inrättats under , med representanter från , och Verket för näringslivsutveckling (). Rådet skall bereda företa- gens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till . Rutinerna, arbetsformerna och myndighetsorganisationen för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårigheter, som har framkommit i en uppföljning som delegationen har initierat, beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som har utnyttjats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättningarna har medgett anser delegationen som huvudalter- nativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och till- delningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myn- dighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och till- ståndsprocessen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden –2007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Om sådana förändringar sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen. Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfa- renheter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. Beträffande tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångs- punkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de – i och för sig fåtaliga – ärenden som myndig- heterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter.