sou · GTB357d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Förslaget har diskuterats både på tjänstemannanivå inom EU och av finans- ministrarna på vid ett flertal tillfällen. Något beslut har ännu inte fattats (). Det förslag som kommissionen lämnat innebär till skillnad mot vad man kunde ha förväntat sig en utvidgning av tillämpnings- området för den reducerade skattesatsen. Som skäl för det anför kommissionen bl.a. att det redan är medlemsstater som tillämpar Internationella aspekter på differentierad mervärdesskatt reducerad skattesats på det området och att det inte skall inverka menligt på den inre marknadens sätt att fungera. Även om dagens reducerade skattesatser enbart i mindre omfatt- ning påverkar konkurrenssituationen mellan olika länder är det viktigt att bevaka den fortsatta utvecklingen inom EU. Risken med en utvidgning av lågmomsområdet inom EU, självfallet beroende på hur en sådan utvidgning exakt skulle se ut, kan vara att även transaktioner inom lågmomsområdet reellt skulle kunna komma att påverka konkurrensen mellan medlemsstaterna. 11Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter Momsens huvudsakliga uppgift är den fiskala, dvs. att generera skatteintäkter för finansiering av statens utgifter. Därför är det viktigt att skatteuttaget sker på ett effektivt sätt. I följande avsnitt diskuteras vad som från nationalekonomiska utgångspunkter kännetecknar ett effektivt skatteuttag. I avsnittet redovisas också kortfattat utgångspunkterna för den metod som sedan används i kapitel 12 för att beräkna de samhällsekonomiska effekterna av olika momsuttag. I avsnitt 11.2 diskuteras sedan momsen som styrmedel. Där redovisas också utgångspunkterna för den genomgång som görs i kapitel 13 kring nedsatt mervärdesskatt som styrmedel för att uppnå olika mål och effekter. Uttag av skatter medför i allmänhet samhällsekonomiska kostna- der. Dessa uppstår genom att skatteuttaget snedvrider ekonomiska beslut jämfört med en situation utan skatter. ger använd- ningen av skatteintäkterna upphov till samhällsekonomiska intäk- ter. För att den samhällsekonomiska vinsten av skattefinansierade verksamheter ska bli så positiv som möjligt är det angeläget att beskattningen utformas så att de samhällsekonomiska kostnaderna av skatteuttaget minimeras. Mervärdesskatt anses allmänt som en väl fungerande skatt. Detta beror på att den, i princip, inte snedvrider incitamenten i produk- tionsledet eftersom den avses vältras framåt i produktionskedjan och erläggas av konsumenten i slutledet. Faktoranvändningen i produktionsledet avses således inte påverkas. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter skatten övervältras på konsumenten kan den däremot påverka kon- sumtionens sammansättning och nivå. Det är viktigt att skilja på vem som rent skattetekniskt betalar in skatten och hur skattebördan fördelas i samhällsekonomisk mening. Samhällsekonomiskt sett innebär en varuskatt en kil mellan vad konsumenterna betalar för varan och det pris produ- centen erhåller. Detta innebär i allmänhet att det produceras mindre, konsumenten får betala mer och producenten får mindre betalt än i en situation utan skatt. Skatten medför effektivitetsförluster i ekonomin eftersom den tränger undan möjligheter till konsumtion för vilken det finns en betalningsvilja hos konsumenterna som överstiger producenternas kostnader. Fördelningen av skattebördan mellan producenter och konsu- menter beror på hur priskänsliga de är. Om efterfrågan har en hög priselasticitet innebär det att det blir producenterna som får bära den huvudsakliga bördan av skatten. Å andra sidan innebär en full- ständigt oelastisk efterfrågan att det blir konsumenterna som bär hela bördan. På motsvarande sätt kan man visa att det blir produ- centerna som bär hela bördan av skatten vid ett fullständigt oelas- tisk utbud och att det blir konsumenterna som får bära hela bördan om producenterna har perfekta alternativ till varan, dvs. utbudet är fullständigt elastiskt. I två (hypotetiska) situationer ändras således inte jämviktskvan- titeten på marknaden. Om varuefterfrågan är helt prisokänslig på- verkas inte den efterfrågade kvantiteten av ett högre konsument- pris efter skatt. Skatten övervältras helt på konsumenterna. Om istället varuutbudet är helt prisokänsligt påverkas inte heller den utbjudna kvantiteten av ett lägre producentpris efter skatt. Skatten övervältras i detta fall helt på producenterna. Dessa båda situatio- ner avser illustrera de (orealistiska) fall då det inte uppkommer några kostnader i samhällsekonomisk mening, vilket beror på att den på marknaden omsatta kvantiteten är densamma före som efter skatt. I det första fallet minskar konsumenternas reella inkomster med skatteintäkten medan det i det andra fallet är producenternas inkomster som minskar. Samhällsekonomiskt uppstår dock inte någon kostnad eftersom konsumtionen inte påverkats. En viktig fråga med anledning av ovanstående resonemang blir på vilken sikt som effekterna studeras, eftersom en begränsad eller budgetneutral momssatsförändring på lång sikt kan väntas slå igenom fullständigt på konsumentpriserna. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter detta resonemang redovisas i kapitel 12. Mervärdesskatteuttagets samhällsekonomiska kostnad kan då mätas uteslutande från hur konsumenternas värdering av konsumtionen har påverkats. Ju mindre konsumenterna värderar konsumtionen efter ett skatteut- tag, desto högre är skatteuttagets samhällsekonomiska kostnad. Under förutsättning att konsumtionen inte ger upphov till externa effekter kan förändringen i konsumentnytta mätas med utgångs- punkt i efterfrågans priselasticiteter. Enligt nationalekonomisk teori bör beskattning utformas så att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt givet den nivå på skatteintäkterna som man funnit önskvärd. Skatter som minimerar de samhällsekonomiska kostnaderna för en given skatte- intäkt brukar kallas för optimala skatter. Dessa skatter är i all- mänhet inte neutrala mellan olika varor och tjänster. Med neutrala skatter avses skatter som inte förändrar de relativa priserna mellan olika varor och tjänster, dvs. skatter som utgår med samma pro- centsats för alla varor och tjänster. Om efterfrågan på alla varor är lika priselastiska så ger likformiga momssatser minst effekter på efterfrågan vid ett givet momsuttag, eller om efterfrågan på arbete är helt okänslig för löneförändringar. Produkter som ingår i mervärdesskattesystemet och beskattas med samma skattesats är neutralt beskattade i förhållande till var- andra till skillnad mot punktskatter som utgår i kronor per enhet, vilket ofta leder till olika relativ beskattning av olika varor. När det inom mervärdesskattesystemet tillämpas olika skattesatser för olika varor och tjänster innebär även detta att den relativa beskattningen skiljer sig åt mellan olika varor och tjänster. Från teoretiska utgångspunkter kan inte antas att de samhälls- ekonomiska kostnaderna blir lägst vid en neutral beskattning. Med en helt neutral skatt ger skatteuttaget större effekter på efterfrågan för priskänsliga varor (och därmed högre samhällsekonomiska kostnader) än för mindre priskänsliga varor. Därmed finns, teore- tiskt, anledning att anpassa skattesatserna i förhållande till varornas och tjänsternas priskänslighet så att de totala effekterna på efter- frågan minimeras. Sådana optimala skattesatser skall då bestämmas utifrån efterfrågans och utbudets priskänslighet och får grundas på mycket komplicerade funktioner av egenpris- och korspriselastici- teter. S.k. Ramseyskatter är utformade efter principen om optimala skattesatser och är omvänt proportionella mot respektive varas efterfråge- och utbudselasticitet. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter stor (dvs. utbudskurvan horisontell) skall skatten vara omvänt proportionell mot varans kompenserade efterfrågeelasticitet. Detta betyder att varor och tjänster med låg priselasticitet skall beskattas högt och vice versa. Den optimala skattestrukturen uppnås när den samhällsekonomiska kostnaden per skattekrona är lika stor för alla varor. Detta kan illustreras med följande förenklade exempel. Om en likformig skatt på tas ut på tre varor med olika pris- känslighet dämpas efterfrågan på den priskänsliga varan mest. Därför blir också momsintäkterna mindre från denna vara än från de mer prisokänsliga varorna (se diagram 11.1). En optimal be- skattning som är budgetneutral i jämförelse med ett likformigt momsuttag på , kan i detta exempel uppnås genom att varorna beskattas efter stigande priselasticitet med skattesatserna 35, . Effekterna av en sådan struktur illustreras i diagram 11.2. Diagram 11.1: Likformigt mervärdesskatteuttag på tre varor med olika priskänslighet = -0,5 Anm. Priskänsligheten anges som en elasticitet med värdena -0,5, - 1 respektive –2. Källa: Egna beräkningar Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter Diagram 11.2: Optimal mervärdesbeskattning på tre varor med olika priskänslighet, skattesatser 35, 17 resp. = -0,5 Källa: Egna beräkningar Den optimala momssatsstrukturen medför att efterfrågan minskar procentuellt sett lika mycket på alla tre varorna och sammanlagt mindre än vid likformigt momsuttag. Momsintäkterna blir störst från den prisoelastiska varan eftersom momssatsen där är högst. Lägst momsintäkter kommer från den priselastiska varan som har lägst momssats. Vid en given priskänslighet ökar momsintäkterna i avtagande grad med ökad momssats p.g.a. att de motverkande effekterna på efterfrågan ökar med stigande momssats. Av detta följer att man vinner mer i momsintäkter på att höja en låg momssats än man förlorar på att sänka en hög momssats med samma antal procent- enheter om priskänsligheten och skattebasernas storlek är de- samma. Priskänslighetens betydelse för momsintäkternas storlek har dock i praktiken begränsad betydelse. Samhällsekonomiska kostnader är emellertid inte de enda eko- nomiska effekter som beskattning kan ge upphov till. Olika alter- nativ är i allmänhet förenade med olika inkomstfördelningseffekter. Ju mer oförenligt ett skattealternativs fördelningseffekter är med uppsatta inkomstfördelningsmål, desto högre kan man säga att dess fördelningskostnader är. I många fall kan det föreligga en konflikt mellan att minimera samhällsekonomiska kostnader och att mini- Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter Ett exempel kan vara att det av effekti- vitetsskäl kan vara motiverat att beskatta varor med låg priskänslig- het högre som dessa varor väger tungt i budgeten hos hushåll som man av fördelningspolitiska skäl vill gynna. Här bör dock noteras att det ofta finns andra skatte- och bidragsinstrument som används med fördelningspolitiska önskemål som främsta syfte och att det inte är givet att mervärdesskatt lämpar sig särskilt väl som fördelningspolitiskt instrument. Vidare föreligger det ofta en motsättning mellan låga samhälls- ekonomiska kostnader och låga administrativa kostnader. De senare är kostnaderna för administrationen av ett skattealternativ, dvs. kostnaderna för insamling och kontroll av skatteuppbörden. Ett skattealternativ kan ha låga samhällsekonomiska kostnader därför att skatten i hög grad är differentierad efter varors och tjänsters priselasticitet. Detta medför dock sannolikt betydligt högre administrationskostnader än en mer enhetlig indirekt skatt. Administrativa kostnader till följd av nuvarande momsuttag med differentierade skattesatser beskrivs i kapitel 9. Ett effektivt momsuttag kännetecknas av en avvägning mellan låga samhällsekonomiska kostnader, låga fördelningspolitiska kost- nader och låga administrativa kostnader. Ett differentierat momsuttag kan således till viss del motiveras från effektivitetssynpunkt, nämligen om differentieringen baseras på efterfråge- och utbudsmönster. De nedsättningar som förekommer i nuvarande mervärdesskattesystem har dock inte tillkommit med syfte att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna utan härrör i stället från önskemål om att styra resursanvändning eller köpkraft genom att förändra priserna i konsumentledet på vissa varor och tjänster (se avsnitt 11.2 nedan). Nedsatt mervärdesskatt medför möjligheter för producenter som tillämpar denna skattesats att kortsiktigt öka sina överskott genom att inte låta momssänkningen slå igenom fullt ut på konsu- mentpriserna. På är dessa möjligheter normalt sett dock begränsade, eftersom en budgetneutral momsförändring på lång sikt under gängse antaganden kan väntas slå igenom fullständigt på konsumentpriserna. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter Möjligheterna till kortsiktiga överskott genom nedsatt skattesats leder dock till ökad instabilitet i skattesystemet, eftersom ut- vidgade nedsättningsmöjligheter eroderar momsbaserna. Det faktum att tillsammans med och redan tillämpar den högsta normalskattenivån vad gäller mervärdesskatt inom EU försvårar eller förhindrar en finansiering av nya nedsätt- ningar inom mervärdesskattesystemets ram. I stället skulle ytterligare nedsättningar av mervärdesskatten få finansieras på annat sätt. De samhällsekonomiska nettokostnaderna för finansie- ring av de offentliga utgifterna skulle då kunna öka, i den mån som ineffektivare skattebaser än mervärdesskatten måste utnyttjas för finansieringen. Förekomsten av nedsättningar inom mervärdesskattesystemet kan få effekter på även på andra sätt. Nedsatt skattesats inom vissa områden finansieras genom en högre generell mer- värdesskattenivå på andra varor och tjänster. Detta sammantaget medför att producenter av olika varor och tjänster inte behandlas neutralt inom mervärdesskattesystemet. Skatterna påverkar relativ- priserna vilket i sin tur får effekter för konsumenternas efterfrågan på de olika varorna och tjänsterna. Avsaknaden av neutralitet inom momssystemet innebär ett gynnande från statens sida av företag med en viss produktion eller mix av produktion. Dessa företag ges en fördel på marknaden eftersom de möter en högre efterfrågan än vad som vore fallet om alla varor och tjänster behandlades lika inom mervärdesskattesystemet. På motsvarande sätt innebär skatteuttaget en nackdel för de företag vars produkter möter en svagare efterfrågan till följd av det differentierade skatteuttaget. Är det dessutom så att det finns en hög grad av utbytbarhet mellan varor eller tjänster som beskattas med olika momssats kan skatte- utformningen beskrivas som direkt konkurrenssnedvridande. Skattesatsdifferentieringen leder till att jämviktskvantiteten på marknaden förändras genom att konsumenterna kommer att öka sin efterfrågan på vissa varor och tjänster och minska sin efter- frågan på andra. Efterfrågan ökar på varor och tjänster som konsu- menterna värderar lägre jämfört med vad som är fallet för alternativ konsumtion som trängs undan p.g.a. det högre skatteuttag som erfordras inom dessa områden. Resurser som används i andra sek- torer går i stället till att öka produktionen av en vara eller tjänst med lägre skattesats. Därmed uppkommer en real kostnad i form Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter av de varor och tjänster som går förlorade eftersom de är lönsamma att producera i andra sektorer.1 Frågor som inställer sig är vilken betydelse ovanstående för- hållande har och på vilken sikt. Det faktum att det förekommer tydligt missnöje hos vissa skattskyldiga företag som tillämpar skattesatsen , som de som gynnas av de redu- cerade skattesatserna är noga med att slå vakt om sin situation, visar att det finns ett starkt intresse för sänkt skattesats hos många producenter. Detta intresse kan enligt vad som anförts ovan ha så- väl kortsiktiga som mer långsiktiga orsaker och få effekter för sam- hällsekonomin. I allmänhet betonas emellertid från producenthåll det värdefulla från samhällets utgångspunkter i att just den egna verksamheten gynnas och att efterfrågan på de varor och tjänster man själv pro- ducerar ökar. Därmed kommer man in på mervärdesskattesystemet som styrmedel för att uppnå olika politiskt bestämda mål, vilket behandlas senare i detta kapitel. Det väsentliga här är endast att slå fast att nuvarande momssystem gynnar viss produktion som inte med nödvändighet motsvarar de effektivitetskrav som ställs för annan verksamhet, samt att det finns samhällsekonomiska kostnader förknippade med detta. Utvärdering av samhällsekonomiska effekter Utredningen har i uppdrag att utvärdera effekterna av olika moms- uttag. I detta syfte har utredningen undersökt förutsättningarna för att beräkna de samhällsekonomiska effekter som uppkommer till följd av olika förändringar av momsuttaget. Utredningen har försökt beräkna de långsiktiga effekterna för ekonomin av budgetneutrala momssatsförändringar på basis av en modell bestående av ett efterfrågesystem med beräknade priselasti- citeter och en utbudssida där alla utbudselasticiteter har ett oändligt högt värde. Modellanalysen avser lång och ej kort sikt. Utgångspunkterna för detta arbete redovisas mer ingående i kapitel 12 samt i bilaga 5. 1 Se Auerbach, A.J. Hines (2002) Taxation and Economic Efficiency , i Handbook of Public Economics, Auerbach, A. och M. Feldstein (red), , och , A.B. (1983, kap.10–12) Social and Public Policy, Harvester , , för en detaljerad analys. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter Den analys som redovisas i kapitel 12 avser jämförelser mellan långsiktiga jämviktslägen som skiljer sig åt avseende utformning av budgetneutrala momsuttag. Modellanalyserna syftar till: Kvantifieringar av skatteuttagets samhällsekonomiska kostna- der, definierat som förändringar i konsumentnytta Kvantifieringar av hur den ekonomiska standarden påverkas för olika hushållsgrupper Momssatsförändringar kan påverka både relativa konsumentpriser och den allmänna prisnivån. I detta sammanhang har endast bud- getneutrala momssatsförändringar studerats vilket begränsar stu- diet till momsens förmåga att påverka relativpriserna och de eko- nomiska effekterna av ändrade relativpriser. Momsens effekter på allmän prisnivå och den allmänna efterfrågan behandlas därför ej. Beräkningarna utgår från ett antal antaganden om hur ekonomin fungerar, vilka redovisas närmare i kapitel 12. Utifrån antagande om perfekt konkurrens kan man vid analys av budgetneutrala momssatsförändringar på lång sikt betrakta producentpriserna som opåverkade, eftersom utbudet på alla marknader betraktas som full- ständigt elastiskt. På denna grund är det rimligt att anta att en momsförändring slår igenom fullt ut på konsumentpriserna på lång sikt och att de långsiktiga effekterna på konsumtionens och pro- duktionens sammansättning bestäms av priskänsligheten i efterfrå- gan på olika varor och tjänster. Modellens resultat förutsätter vidare att det inte förekommer några subventioner samt att externa effekter korrigerats via subventioner eller punktskatter/avgifter. Utredningens mening är att den långsiktiga modellanalysen är den mest relevanta referensramen för diskussionen. Med hjälp av modellen kan olika momsuttag studeras och jämföras och effekti- vitetsegenskaper, dvs. om effektiviteten kan antas öka eller minska, på övergripande nivå och lång sikt fångas in. Frågor av mer kortsiktig natur behandlas inte i modellen. Under vissa förutsättningar kan inslag av imperfekt konkurrens, subven- tioner och/eller regleringar begränsa det prisgenomslag som modellen utgår ifrån. Prisgenomslaget kan överskattas om efter- frågan inte kan antas vara konstantelastisk, om marginalkostnaden inte är eller om subventioner som utgår är av klump- summekaraktär och priserna är reglerade. Frågor rörande områden där marknaderna inte fungerar perfekt kräver komplette- rande analys och modellresultaten kan i dessa fall behöva Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter modifieras och diskuteras i sitt sammanhang. Utredningen avser att i samband med den områdesvisa genomgång som görs i kapitel 13 rörande moms som styrmedel närmare diskutera vad förekomsten av regleringar, subventioner och/eller imperfekt konkurrens kan betyda för prisgenomslag och därigenom för efterfrågan och styreffekter inom de områden som tillämpar reducerade skattesatser. Diskussioner om momsen som styrmedel gäller i allmänhet möjlig- heterna att stimulera viss konsumtion eller stödja vissa branscher eller hushållstyper. I en marknadsekonomi styrs fördelningen och användningen av ekonomiska resurser av priser. Hur väl momsen fungerar som styrmedel beror därför på vilka effekter som uppstår på konsumentpriserna och i vilken utsträckning detta påverkar ekonomiska beslut om konsumtion och produktion. En grund- läggande utgångspunkt för användning av mervärdesskatten som styrmedel är att en budgetneutral eller begränsad momssatsföränd- ring (momssänkning) åtminstone slår igenom i konsument- priset och att efterfrågan på en viss vara eller hushållens köpkraft därmed kan påverkas. Förutsättningarna för detta diskuteras när- mare i kapitel 12. De svårigheter som finns när det gäller att empi- riskt följa momsförändringars priseffekter belyses i kapitel 13. I kapitel 13 redogörs också för de skäl som motiverat nu gällande nedsättning av mervärdesskattesatsen inom olika områden. En fråga här är i vilken utsträckning som angivna motiv för nedsätt- ning av skatt fortfarande kan betraktas som relevanta. Vidare dis- kuteras mervärdesskattens styrande effekter inom de olika om- rådena samt lämpligheten i att använda mervärdesskatt som styr- medel. I en utvärdering av momsens lämplighet som styrmedel är träff- säkerhet en viktig aspekt. Med träffsäkerhet menas i vilken utsträckning den subventionering, som en reducering av moms- uttaget innebär, faktiskt tillfaller de grupper eller verksamheter man velat gynna. Träffsäkerheten bestäms delvis av incidensen, dvs. Mervärdesskatten från ekonomiska utgångspunkter i vilken utsträckning en momsförändring kommer konsumenter respektive producenter till del genom prisövervältring. Som fram- hållits tidigare fokuseras den kvantitativa utvärdering som utred- ningen genomfört primärt på de långsiktiga effekterna av en moms- förändring. I allmänhet kan det då vara rimligt att utgå från att momsförändringar övervältras helt på konsumentpriserna. Produ- centpriserna påverkas alltså i regel inte och inte heller priserna på de produktionsfaktorer som utnyttjas i produktionen. Av detta följer att mervärdesskatten är ett olämpligt instrument om syftet är att på ett bestående sätt påverka lönsamheten i produktionen av vissa varor eller lönerna för vissa yrkesgrupper. Däremot kan momsen under dessa förutsättningar användas för att via konsumentpriserna åstadkomma bestående effekter på konsum- tionens (och produktionens) sammansättning. Det innebär att den kan användas för att främja konsumtion (och även produktion) av vissa varor. Mot denna bakgrund kan man tänka sig tre olika huvudmotiv för skattenedsättningar. Ett är att främja viss konsumtion. Den reduce- rade mervärdesskattesatsen på böcker och tidskrifter, den s.k. bokmomsen, är ett exempel på detta. Ett annat motiv är att främja viss produktion, t.ex. av regionalpolitiska skäl. Nedsättningarna av mervärdesskatten inom turistområdet kan ses som ett exempel. Ett tredje motiv är att omfördela köpkraft mellan hushåll i olika in- komstskikt. Den reducerade mervärdesskattesatsen på livsmedel kan antas vara ett exempel på detta. Frågan är då hur väl man lyckas uppnå den styrning av konsum- tion och produktion som åsyftas. Om avsikten är att främja viss typ av konsumtion beror träffsäkerheten hos mervärdesskattediffe- rentieringar på om skattenedsättningen kan utformas så att den träffar just den konsumtion eller produktion som man vill främja. Motsvarande gäller om man av t.ex. regionalpolitiska sysselsätt- ningsskäl vill främja viss produktion. Dessa frågor diskuteras när- mare i kap 13. Om syftet är att främja viss produktion är den mängd insatsvaror som används i produktionen av en viss vara betydelsefull för träff- säkerheten. Ju mer insatsvaror som använts, desto större del av stimulansen träffar annan inhemsk produktion eller import (detta beskrivs närmare i bilaga 5, avsnitt 7).