sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — Det pris som ger jämvikt mellan utbud och efterfrågan skiljer sig därför i regel mellan olika tidpunkter. På andra marknader är produktdiffe- rentiering ett vanligt inslag i konkurrensen om kunderna. Eftersom elenergi är en homogen produkt är den därför inte lika lätt att pro- duktdifferentiera som andra varor. En form av produktdifferentie- ring som dock förekommer är s.k. grön el. Den innebär att pro- duktionsprocessen är annorlunda och baseras på energikällor som är förnybara, som till exempel vindkraft. I har det statliga , numera , varit det dominerande företaget inom kraftindustrin. Vattenfalls- verket var ett vertikalt integrerat företag som ägde det nationella högspänningsnätet, dvs. stamnätet, som det producerade, distribuerade och sålde elenergi. Staten utövade sin kontroll över marknaden genom som var marknadsledare. Den statliga direktregleringen av marknaden var relativt liten. Däremot var inslaget av självreglering eller s.k. klubbreglering stort, vilket innebar att de största elproducenterna bildade klubbar för att samarbeta, med klubb i detta sammanhang avses en frivillig sammanslutning av företag för produktion av kollektiva nyttig- heter. Denna klubbsamverkan svarade för en omfattande organi- sering och reglering av elmarknaden när det gäller leveranssäkerhet och övriga kvalitetsnormer för el, kapacitetsutbyggnader, tariffi- losofi, prognosverksamhet, etc. Detta ansvar var i hög grad själv- påtaget. var ordförande i dessa klubbar. Det var främst genom klubbsamverkan som den svenska elförsörjningen byggdes upp. De två viktigast klubbarna var stamnätsklubben och samkör- ningsklubben. Dessa båda klubbar har haft det övergripande ansva- ret för att elförsörjningen skulle fungera, s.k. systemansvar, och de har också haft ansvaret för leverenssäkerheten. Stamnätet är det nationella högspänningsnätet och det knyter samman de stora pro- duktionsanläggningarna, regionnäten och utlandsförbindelserna. Stamnätsfrågorna reglerades genom s.k. stamnätsavtal mellan Vat- tenfallsverket och ett tiotal stora kraftföretag. Avtalet reglerade dels transporterna på stamnätet, dels störningsreserven, dvs. den reserv av kraftverk som kan tas i anspråk vid störningar på nätet för att reglera frekvens och spänning. Det fanns även en stamnäts- 1 Avsnittet bygger på (1993a) och (1993b) om inget annat anges. nämnd där alla frågor som berörde drift och investeringar i stam- nätet diskuterades. , som senare kallades pro- duktionsoptimeringen, hade ansvaret för dels reservkapacitet och leveranssäkerhet på produktionsnivå, dels den långsiktiga invester- ingsutvecklingen och det kortsiktiga kapacitetsutnyttjandet av pro- duktionsresurserna. Leveranssäkerheten på nationell nivå var mer producentstyrd än efterfrågestyrd. Det fanns ingen explicit prissättning på säkerheten utan den beräknades av producenterna utifrån uppskattningar av indirekta kostnader för effekt- och energibrist för konsumenterna. Genom sin monopolställning kunde producenterna föra över hela kostnaden för leveranssäkerheten till kunderna och man hade där- för inga drivkrafter att låta konsumenterna avgöra pris och nivå på säkerheten. På region- och lokalnäten reglerades leveranssäkerhe- ten via ellagens koncessionslagstiftning. Eldistributörer som inte klarade av att upprätthålla en god leveranssäkerhet på lokalnäten kunde mista sin områdeskoncession redan under innevarande år eller inte få den förnyad när den löpte ut. På motsvarande sätt kunde ägare till regionnäten mista sin linjekoncession. Elpriserna har bestämts genom dels indirekt reglering, dels självreg- lering. På marknaden för högspänd energi var det statens avkast- ningskrav på i kombination med verkets prisle- darskap som bestämde pristaket.2 Samarbetet i klubbarna, tillsam- mans med de krav som ställdes för att bli klubbmedlem, gjorde att kraftföretagen kunde begränsa tillträdet till marknaden och därmed sätta ett golv för elpriserna. Prisbildningen på lågspänningsmark- naden styrdes av el- och kommunallagarna. För samtliga eldistri- butörer av lågspänd energi gällde ellagens krav på skälig prissätt- ning som grund för prisnivån. För de kommunala bolagen gällde dessutom den kommunala självkostnadsprincipen, dvs. att verk- samhetens kostnader skulle täckas av dess intäkter, vilket innebar 2 Avkastningskravet motsvarade obligationsräntan på lånat kapital samt avskrivningar på återanskaffningsvärdet på anläggningstillgångarna. en form av avkastningsreglering. Denna reglering fungerade som ett pristak även för de privata eldistributörerna. Eftersom kunderna inte kunde välja elleverantör kunde de inte heller påverka elpriserna, och de hade därför rollen som passiva aktörer som anpassade sig till en producentstyrd utbudssida. I viss utsträckning kunde kunderna genom sina organisationer, bland andra och , indirekt påverka producenterna i den förhandlings- och samråds- process som oftast föregick förhandlingar om nya pristariffer och kontraktsformer. Enligt (1993) fungerade prissättningen på hög- spänd el relativt väl. Han visar att priset översteg den kortsiktiga marginalkostnaden för produktion och överföring som skulle ha gällt om det hade rått fri konkurrens på marknaden. Men priserna var betydligt lägre än vad de skulle ha varit om kraftföretagen utnyttjat sin monopolställning fullt ut. Även inslaget av prisdiskri- minering och korssubventionering mellan konsumentgrupper har varit ringa, enligt . Däremot var prissättningen på den lågspända elen, dvs. elen till hushållen, inte alltid lika effektiv.3 Förekomsten av prisdiskriminering har visserligen varit relativt liten, men inslaget av korssubventionering har varit betydande i vissa företag. Det finns starka indikationer på att vinster från eldistribution har fått täcka kostnaderna i förlustbringande projekt inom exempelvis kraftvärmeverksamhet. som elförsörjningen byggdes upp fram till 1970- talet ökade efterfrågan på elenergi kontinuerligt. Denna tid karak- täriserades av ett efterfrågeöverskott med små reservmarginaler i systemet och perioder med ransoneringar eller restriktioner i elkonsumtionen. Kraftföretagen hade svårt att anpassa investering- arna till de nya förhållandena efter 1970-talet med relativt låg efterfrågetillväxt. Förklaringarna till detta är flera. Bland annat överskattades den nationella efterfrågetillväxten på elenergi, och investeringar subventionerades på ett sådant sätt att verkets kapitalkostnader var alltför låga. 3 Marknaden för lågspänd kraft är väsentligen en återförsäljarfunktion för högspänd kraft. Priset på den högspända elen är därför den mest betydelsefulla faktorn i bestämningen av priset på lågspänningsenergi. tillsammans med värderingen av hög leveranssäkerhet, resulterade i en överutbyggnad av produktionskapaciteten. Till exempel togs ingen hänsyn till energiutbytet mellan de skandinaviska länderna när den svenska reservkapaciteten bestämdes. Man drev dessutom flera projekt med vattenkraft när kärnkraften utvecklades, som var både kostsamma och olönsamma men som huvudsakligen motiverades av regionalpolitiska sysselsättningsskäl. Dessutom visar studier av och Veiderpass (1992a, 1992b) samt Veiderpass (1993) att även effektiviteten inom distri- butionsledet började avta . Produktivitetstillväxten i detta led sjönk från att ha varit i genomsnitt till . 5.2.5De övriga nordiska elmarknaderna som byggde de övriga skandinaviska länderna ut kraftförsörjningen utifrån respektive lands produk- tionsförmåga. Av naturliga skäl inriktade sig och främst på vattenkraften medan utvecklade kol- och olje- kraften. Den självpåtagna regleringen fanns även i dessa länder. Klubbordförande och marknadsledare i och var de statsägda bolagen respektive Statkraft. De skandinaviska klubbarna samarbetade med varandra; exem- pelvis bestämde de gemensamma kriterier för stabiliteten i stam- nätet och reglering av spänning och frekvenser. För att öka den inhemska effektiviteten i kapacitetsutnyttjandet utvecklade och , liksom hade gjort, handel med bilaterala kontrakt mellan producenterna på den inhemska marknaden. öppnade en nationell spotmarknad 1972 där elenergipriserna bestämdes . De skandinaviska klubbarna utvecklade även ett system med bilateral krafthandel mellan sig. Lagstiftningen i krävde att den som ville få eller behålla koncession för att leverera el var ekonomiskt, tekniskt och admi- nistrativt effektiv. Koncession gavs inte heller för områden som var geografiskt för små. Denna lagstiftning medförde att antalet före- tag på elmarknaden kontinuerligt minskade från drygt 1 500 före- tag till att bestå av ett 100-tal elproducenter, cirka 270 nätägare samt ett stamnätsföretag 1992. De största producenternas marknadsandel har varit betydande. De tre största bolagen stod för av produktionen, varav enbart stod för . Det finns i huvudsak tre politiska drivkrafter bakom liberalise- ringen av den svenska elmarknaden. För det första togs riktlinjer för en ökad integrering av elmarknaderna inom frihandelsområdet EFTA och EU fram. För det andra liberaliserade den norska elmark- naden . För det tredje fanns det en stark politisk vilja i att liberalisera och privatisera offentligt ägda företag (1999). Det första steget mot liberalisering togs när ansvaret för stamnätet och huvuddelen av utlandsförbindelserna överfördes från till det nybildade affärsverket , som ombildades till det stat- ligt ägda (prop. 1990/91:87 samt prop. 1990/91:49).4 Det allra viktigaste motivet för bolagiseringen av var enligt regeringen att förvaltningen av statens kapital skulle effektiviseras. Regeringen bedömde att skulle vara ett statligt helägt bolag under en övergångstid men att bolaget skulle kunna privatiseras (prop. 1990/91:49). beslutade om mål och strategier för en elmarknadsreform. Målet med den kommande reformeringen var att genom ökad konkurrens nå ett mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna och tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser (prop. 1990/92:133). Regeringen ansåg att kraftföretagens nära samarbete med var- andra, och det nära samarbetet mellan distributionsföretagen, hade 4 togs de första stegen mot en bolagisering av , genom att gavs större befogenheter att styra över sig själv och sin verksamhet sam- tidigt som regeringen strävade efter att ställa liknande avkastningskrav på verket som på privata företag med samma typ av verksamhet. lett till en prisstelhet gentemot kunderna. Man trodde att ett infö- rande av konkurrens i försäljningsledet skulle medföra en mer effektiv kostnadspress i produktionsledet, vilket i sin tur skulle effektivisera prisbildningen på el. Konkurrensen skulle även skapa förutsättningar för nya kontraktsformer för elleveranser, som skulle leda till dels att kundernas behov i större utsträckning skulle bli styrande, dels att underlätta tillträdet på marknaden för nya aktörer. Nyckeln till ökad konkurrens ansågs ligga i att ledningsnäten var öppna, så att kraftproducenterna, elhandelsförsäljarna och kun- derna kunde sluta kontrakt om leveranser. Eftersom nätverksam- heten ansågs vara ett naturligt monopol skulle den även fortsätt- ningsvis vara ett reglerat monopol (prop. 1990/91:133). redovisade i delbetänkan- det Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68) ett förslag till ny ellagstiftning. Mot bakgrund av utredningens förslag beslutade om ett nytt regelverk för elmarknaden som skulle träda i kraft (prop. 1993/94:162). Syftet med reformen ändrades och målet var nu att skapa förutsättningar för konkurrens samt att kunder och leverantörer skulle ha möjlig- het att ingå de affärskontrakt man fann lämpliga. Efter regerings- skiftet beslutade dock att skjuta upp elmarknadsreformens ikraftträdande. Motivet till detta var att ge den redan tillsatta möjlighet att göra en kon- sekvensanalys av de nya reglerna för elmarknaden (prop. 1994/95:84). redovisade sina överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14). Med hänsyn till betänkandets övervä- ganden bestämde om att de lagändringarna som beslutades med vissa ändringar skulle träda i kraft (prop. 1994/95:122). Beslutet innebar omfattande ändringar i den gamla ellagen (1902: 71) och innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg- ningar. Beslutet innebar även att den tidigare lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (elhandelslagen) trädde i kraft. Dessutom fick en ny myndighet, , i uppgift att bland annat utöva tillsyn av ellagens efterlevnad, utom i frågor som rörde elsäkerhet och driftsäkerhet hos det nationella elsystemet. Elmarknadsreformen genomfördes och den innebar att konkurrens infördes vid produktion av el och vid han- del med el men att nätverksamheten blev ett reglerat monopol. En av huvudprinciperna i elmarknadsreformen är att det ska vara en tydlig åtskillnad mellan å ena sidan produktion av el eller handel med el, och å andra sidan nätverksamhet. All nätverksamhet ska ekonomiskt redovisas separat från annan verksamhet.5 Skälet till denna juridiska åtskillnad är att man ville undvika sammanbland- ning av de olika verksamheterna. De ekonomiska förhållandena i nätverksamheten ligger till grund för nättariffen, dvs. elkundernas betalning för tjänsterna i nätverksamheten, och utformningen av nättariffen står under offentlig reglering medan elproduktion och elhandel inte står under sådan kontroll. Det är därför viktigt att den reglerade nätverksamheten inte påverkas av förhållandena i den oreglerade elproduktionen eller elhandeln. På detta sätt minskar möjligheterna för korssubventionering mellan de olika verksamhe- terna. I inledningsskedet baserades reformen på att samtliga kunder som ville byta elleverantör var tvungna att installera en timmätare för att mäta elförbrukningen. Kostnaderna för denna mätning för- väntades dock bli så betungande för kunder med relativt låg elför- brukning att dessa skulle ha svårt att agera på en helt öppen mark- nad. Man antog att de i stället skulle bli beroende av sin gamla elle- verantör som på så sätt skulle kunna behålla en monopolliknande ställning. För att ge dessa kunder, men även småskalig elproduk- tion, ett särskilt skydd under övergången till en fri elmarknad infördes därför ett system med leveranskoncession i samband med reformen. Leveranskoncessionen var ett tillstånd att bedriva kom- mersiell verksamhet med elhandel inom ett visst geografiskt område. Inom detta område fick koncessionshavaren ensamrätt att leverera el till de kunder som inte ville installera utrustning för tim- vis mätning. Elpriserna inom dessa områden skulle regleras och elförsäljningen skulle ske till skäligt pris. Tillsynen skulle utövas av . 5 Det finns undantag från principen om åtskillnad, se ellagen (1997:857, 3 kap. 1 §). I ellagen finns även särskilda regler om revision av nätverksamhet. Det fortsatta arbetet med att förbättra marknadens funktion Kravet att installera mätarutrustning begränsade rörligheten bland kunder med låg elförbrukning. För att i stället underlätta denna rörlighet infördes ett pristak på för timregistrerande mätutrustning, inklusive installation (prop. 1996/ 97:85). hade kostnaden uppgått till . beslutade om en ny ellag (prop. 1996/ 97:136). Den nya ellagen (1997:857) trädde i kraft . Lagen innebar främst en språklig och redaktionell moderni- sering av den gällande lagstiftningen på elområdet, men även andra förändringar gjordes. Bland annat fördes bestämmelserna ellag och elhandelslagen samman. Dessutom fördes de bestäm- melser som infördes som en följd av elmarknadsreformen över till den nya lagen. De sistnämnda bestämmelserna överfördes i stort sett oförändrade. Även vissa ändringar och kompletteringar av lagstiftningen gjordes utifrån bland annat förslag i betänkandet Ny ellag (SOU 1995:108), betänkandet Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet för Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). beslutade om att göra de ändringar i ellagen som krävdes för att genomföra och rådets direktiv (96/92/EG) daterade om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det s.k. elmark- nadsdirektivet. Direktivet syftade till att öppna den inre marknaden för handel med el som allmänhetens tillgång till grund- läggande service garanterades. Målet var att den öppna marknaden skulle omfatta en tredjedel av de enskilda ländernas elkonsumtion senast efter direktivets ikraftträdande. För att genomföra direktivet i behövdes bara en mindre komplettering i ella- gen (prop. 1997/98:159). Utöver detta beslutade om vissa ändringar i ellagen som syftade till att förbättra elmarknadens funktionssätt (prop. 1997/98:159). Trots det pristak på timmätare som infördes var det olönsamt att byta elleverantör för de flesta hushåll och mindre elförbrukare. redovisade därför när- ingsutskott, i samband med beredning av prop. 1997/98:159, sin uppfattning att kravet på timvis mätning för kunder med låg elför- brukning borde slopas och att bestämmelser om ett sådant slo- pande borde träda i kraft . arbetade med att utvärdera leveranskoncessionssystemet, och utredningen fick genom ett tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera olika konsekvenser av att undanta vissa elanvändare från kravet på timvis mätning. Utred- ningens analys redovisades i delbetänkandet Öppen elmarknad (SOU 1999:44). Dessutom fick i uppdrag av reger- ingen att i samråd med föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skulle träda i kraft . Det samlade utredningsarbetet låg till grund för regeringens proposition Införande av schablonberäkning på elmarknaden m.m. (prop. 1998/99:137). I denna proposition föreslog man ändringar i ellagen som syftade till att möjliggöra undantag från grundprinci- pen om timvis mätning för vissa elanvändare. För dessa elanvändare föreslogs att schablonberäkning i stället skulle tillämpas. I proposi- tionen sades att ett införande av schablonberäkning skulle innebära att hela elmarknaden öppnades för konkurrens. Schablonberäk- ningen skulle på ett genomgripande sätt förändra förutsättningarna för den verksamhet som bedrevs med stöd av leveranskoncession. Därför föreslog regeringen att leveranskoncessionssystemet skulle avskaffas i samband med att schablonberäkningen infördes. följde regeringens förslag, och lagändringarna trädde i kraft . På så sätt fick samtliga elkunder möj- lighet att kostnadsfritt byta elleverantör och elhandelspriserna släpptes helt fria. togs särregleringen och den tillhörande tillsynen över elhandelspriserna bort. Schablonberäkningen innebär att nätföretagen ska utföra timre- gistrerande mätning för all produktion och för all förbrukning med säkringsabonnemang som överstiger 200 A eller effektabonnemang som överstiger 135 kW. För elkunder under denna gräns behövs ingen timregistrering, utan förbrukningen kan mätas med traditio- nell mätutrustning.6 Förbrukningen fördelas efter en s.k. förbruk- ningsprofil som tas fram genom att man drar bort all timregistrerad förbrukning från inmatningen till nätet inom ett avgränsat område, ett s.k. schablonberäkningsområde. Avräkningen mellan dem som är balansansvariga baseras dels på timregistrerade mätvärden, dels på de andelar som tagits fram vid schablonberäkningen. Avräk- ningen sker i två steg, först preliminärt inför , sedan genom en slutlig avräkning . 6 Med denna gräns omfattar schablonberäkningen av landets elkunder. tillsatte regeringen som skulle se över ellagens bestämmelser om nätverksamhet. I delbe- tänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) föreslog utredningen bland annat åtgärder för att minska möjligheterna till korssubventionering mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Regeringens proposition Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) innehöll förslag i den rikt- ningen, bland annat att en ny nätmodell för reglering av nättarif- fernas skälighet ska införas. Man föreslog även åtgärder för att undvika korssubventionering, vilket i sin tur kan leda till för höga nätavgifter. Till exempel får inte nätägare och den konkurrensut- satta elverksamheten ha en gemensam verkställande direktör. Riks- dagen avslog dock regeringens förslag i denna del, och anmodade regeringen att göra en förnyad provning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. I sitt slutbetänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och region- nätstariffer (SOU 2001:73) analyserar bland annat frågor kring regler för särskild förvaltning av nätkoncession. tillsattes som fick i uppdrag att analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det behövdes kompletterande åtgärder för att kunna upprätthålla en fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer. I slutbetänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7) kom utredningen fram till att prisbildningen och konkurrensen funge- rade relativt väl, men att den ökande företagskoncentrationen var oroväckande. Utredningen ansåg bland annat att Energimyndighe- ten skulle ha en utökad expertroll inom elhandelsområdet. Myn- digheten skulle bland annat kontinuerligt följa utvecklingen av prisbildningen och konkurrensen. och rådets direktiv /54/EG om gemen- samma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG kom . tillsattes El- och gasmarknadsutredningen. I deras uppdrag ingår bland annat att följa det pågående arbete inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas. I uppdraget ingår även att lämna förslag till lagstiftning och regelverk som krävs för att genomföra den europeiska gemenskapens reviderade el- och naturgasmarknadsdirektiv samt att utreda frågan om minskade möjligheter för korssubventionering mellan nätföretagen och den konkurrensutsatta delen av marknaden. I sitt delbetänkande Europeisk harmonisering (SOU 2003:113) lägger utredningen förslag om bland annat att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. trädde flera nya bestämmelser som gäller el från förny- bara källor i kraft. Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft och lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avse- ende förnybar el trädde i kraft . I El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och natur- gasmarknader – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) läm- nas en rad förslag för att förbättra elmarknadens funktion. Utred- ningen föreslår bland annat att överföringskapaciteten mellan de nordiska länderna förstärks. möjligheter att begära in information för tillsyn av elnäten föreslås även förbättras. Utredningen anser även att det ska krävas ett särskilt tillstånd för att vara verksam som elleverantör. Den som har ett sådant tillstånd ska regelbundet lämna information om priser och övriga avtals- villkor till . El- och gasmarknadsutredningen anser att skatteskyldigheten för elskatt bör föras över från elleve- rantörerna till nätföretagen. För att underlätta administrationen av byten av ellevrantör föreslås införande av ett centralt anlägg- ningsregister. Utredningen anser att det bör inrättas ett mer for- maliserat samarbete mellan , och , detta för att förbättra marknadsövervak- ningen. Dessutom förslås skapandet av en nordisk samrådsgrupp. Åtgärder för att öka flexibiliteten på efterfrågesidan (2002a) kom i sin utredning avläs- ning av elmätare fram till slutsatsen att ökad flexibilitet på efterfrå- gesidan är en viktig förutsättning för att elmarknaden ska fungera. De fördelar med avläsning som förs fram i utredningen är bland annat att räkningarna blir lättare att förstå, att kunden får betala för den faktiska förbrukningen och att kunden får en direkt återkoppling vid förändrad förbrukning. De kunder som har möjlighet att påverka sin elanvändning kan sänka sina kostnader genom att förbrukningen mäts på rätt sätt och inte enligt en schablon. Exempelvis kan elkunder som har kombi- system välja att använda el när elpriset är lågt och alternativa bränslen när elpriset är högt.