sou · GTB381d3 · 2006-01-01 00:00:00 — medan motsvarande kostnad för en institutionsplacering uppgår till 22 000 NKR. Staten betalar de överskjutande kostnaderna. Kom- munen kan avstå från att samråda med fackteamet och anordna en insats på egen hand men får då stå för hela kostnaden. De uppgifter som redovisas ovan är inhämtade vid kommitténs sekretariats besök vid Barn-, ungdoms- och familjedirektoratet i . Ansvaret för hade då flyttats över till direktoratet från fylkena vid det senaste årsskiftet. Erfa- renheterna så långt var att kommunerna i varierande omfattning vände sig till fackteamen. Kommuner med god kompetens och små kommuner med kanske endast en halv tjänst för barnevernsärenden var de som utnyttjade fackteamen mest. Det finns många olika modeller för att organisera den sociala barn- och ungdomsvården. Forskning som belyser organisationen av den sociala barn- och ungdomsvården är sparsam. En studie som omfattar 100 svenska kommuner genomförs vid . Den kommer att presenteras och ger förhoppningsvis indikationer om organisationens betydelse för den sociala barn- och ungdomsvårdens resultat. Problemen med kvalitet på insatser och utredning, dålig kunskap och hög personalomsättning behöver inte huvudsakligen vara orsa- kade av sättet att organisera den sociala barn- och ungdomsvården. I svaren på kommitténs intervjuundersökning med 115 kommuner eller kommundelar var en stark majoritet nöjd eller mycket nöjd med organisationen av den sociala barn- och ungdomsvården. Varje typ av organisation har sina fördelar och nackdelar. När organisationen utgår från barnet finns risken att man tappar hel- hetssynen och inte inkluderar familj och nätverk. Medan i en orga- nisation med geografisk indelning där man har hand om all individ- och familjeomsorg finns risken att barnperspektivet tappas bort. Vilken organisationsform en kommun än väljer behöver båda perspektiven vara vägledande för arbetet i den sociala barn- och ungdomsvården. Skulle perspektiven komma i konflikt med var- andra skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Behovet av förebyggande arbete och tidiga insatser eller tidigt stöd påtalas ofta. Kommunerna har löst det på olika sätt och med olika organisation. Exempel på sätt att möta behovet är att tillsam- mans med landstingen bilda familjecentraler eller att skapa lättill- gängliga verksamheter i öppenvård. Även här saknas forskning om själva organisationsformen även om det finns forskning som visar att förebyggande arbete har betydelse. Dessutom finns utvärde- ringar av enskilda familjecentraler jfr. i Forsknings- sammanställning, IMS rapport och Nya verktyg för föräldrar – förslag till nya former av föräldrastöd, , . Inom den sociala barn- och ungdomsvården har det blivit vanli- gare att insatser ges utan föregående utredning och biståndsbeslut. Det finns en tveksamhet inför anmälningsförfarandet och utred- ningsverktyget som den primära vägen för att ge stöd. Arbetssättet kan innebära att den här typen av verksamheter organiseras i en särskild enhet. Utvecklingen är positiv om den medför att flickor, pojkar och deras familjer kan nås i ett tidigt stadium av en ogynnsam utveckling. Formen för att organisera arbetet får dock inte innebära att barn som behöver skydd inte utreds. Reglerna om handläggning och utredning i 11 kap. social- tjänstlagen gäller oberoende av hur socialnämnden väljer att organi- sera den sociala barn- och ungdomsvården. Ansvaret för att ge stöd till barn och unga som behöver det är delat mellan olika verksamheter och huvudmän. De flickor och pojkar som har en sammansatt problematik kan behöva stöd från flera verksamheter. Om stöd skall ges på det sätt som är bäst ur barnets perspektiv måst det vara tidigt, samordnat och ges utifrån en helhetssyn på barnet och dess situation. För att detta skall kunna ske krävs att de inblandade verksamheterna samverkar. Samverkan sker i olika former och med olika framgång. Det finns många faktorer som försvårar samverkan som oklar ansvarsfördel- ning mellan huvudmännen, att mer omfattande verksamheter som bedrivs i samverkan ofta bekostas med projektmedel samt att den ekonomiska styrningen har svårt att skapa incitament som tydlig- gör och belönar vinsterna med samverkan. Problemet med oklar ansvarfördelning är kanske tydligast vad gäller och den sociala barn- och ungdomsvårdens samverkan med hälso- och sjukvården. Av förarbetsuttalanden till såväl socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) som till hälso- och sjuk- vårdslagen (prop. 1981/82:97) framgår att det inte anses möjligt att dra gränsen mellan vad som är socialtjänst och vad som är hälso- och sjukvård utan att den frågan får lösas i samverkan mellan huvudmännen. I utvärderingar av samverkansprojekt anges just oklar ansvarfördelning som en svårighet i samarbetet mellan barn- och ungdomspsykiatrin och . skall sam- verkan lösa problemen med ansvarsfördelningen. Ett samverkans Moment 22 har uppstått. Trots de svårigheter som exemplifierats kan samverkan inte und- varas. Alternativet vore att all samhällsverksamhet som riktar sig till flickor och pojkar ingick i en enda organisation. Det framstår varken som effektivt eller önskvärt och skulle sannolikt leda till behov av samverkan inom organisationen i stället. har i Strategier för samverkan, presenterat vad styrelsen menar är centralt för att samverkan kring barn som far illa skall utvecklas. Samverkan behövs även när det gäller förebyggande arbete och tidiga insatser eller tidigt stöd. De verksamheter som förväntas samverka styrs av sin respektive regelverk, de flesta är politiskt styrda organisationer och dessutom förekommer inom organisationerna en ekonomisk styrning. För att bidra till att samverkan skall komma till stånd, utvecklas och fort- leva bör styrsystemen för de olika verksamheterna samverka. Inte bara målen och ambitionen att utgå från det enskilda barnets behov behöver vara gränsöverskridande utan också den ekonomiska styr- ningen. Resurser bör fördelas på ett sådant sätt att samverkan mellan olika verksamheter gynnas och incitamenten bör vara sådana att samverkan över olika organisatoriska gränser gynnas. Miljön och formen för möten Att samtal inte har ägt rum på ett trevligt ställe exempelvis ett café. Tråkiga rum Känns instängt. Opersonligt, obekvämt och tråkigt på . Fula färger på väggarna. Långa utdragna möten som gör att man får huvudvärk. Att mina föräldrar ska vara med. Man tar upp saker som man inte behöver. Ur Minusmöten med , Rädda Barnens höringar 8Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården Till Socialen!! Smärt, Plåga och Sorg. Hat, Osäkerhet och Rädsla. Besviken, Förvirrad och Förtvivlad. Ledsen, Övergiven och Ensam. Det är mitt liv uppbyggt på Hur kan ni kräva att jag ska sköta mig? Med denna börda innanför mitt bröst är det omöjligt. Ingen kan tvinga mig att må bra. Jag kan inte, orkar inte, hur gärna jag än vill. Tvinga inte på mig hjälp, jag måste vilja själv för att lyckas. Tala inte om för mig hur jag mår, det är endast jag själv som kan avgöra det. Rör mig inte, Tala inte med mig, låt mig komma själv. Spring inte efter mig och tjata, när jag är redo så kommer jag. Ber om din hjälp och satsar på att lyckas. Men tvinga mig inte för då stretar jag emot mer och mer och det löser inga problem. Då blir bördan bara tyngre Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården I kommitténs uppdrag ingår att göra en samlad analys av den sociala barn- och ungdomsvårdens mål, innehåll, resultat och organisation samt ta ställning till om det är möjligt att precisera målen för den sociala barn- och ungdomsvården. inklusive den sociala barn- och ungdomsvårdens verksamhet skall syfta till att öka den enskildes möjligheter att ta del av samhällets gemenskap och förebygga att sociala svårigheter uppstår samt begränsa eller avhjälpa behov av stöd och hjälp. I socialtjänstlagens portalparagraf anges de grundläggande målen för – demokrati, jämlikhet och solidaritet. Enligt socialtjänstlagen skall kommunerna verka för att barn och unga, flickor och pojkar, växer upp under trygga och goda förhål- landen och med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos dem som visat tecken på ogynnsam utveckling. När beslut fattas som rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Målet för barnpolitiken är att barn och unga skall respekteras, ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande (prop. 2004/05:1). De barn eller unga som har behov av socialnämndens stöd, hjälp eller skydd kan aktualiseras på flera olika sätt. De kan bli aktuella genom att föräldrarna eller barnet gör en ansökan om bistånd, genom att det inkommer en anmälan, en myndighetsbegäran om yttrande eller på nämndens eget initiativ. För att kunna bedöma om och vilken hjälp barnet behöver måste barnets förhållanden utredas. Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla det till socialnämnden. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, rättspsykiatrisk verksamhet, polismyndigheten, kriminalvården och är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Anmälnings- skyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjuk- vården eller på område. För att förtydliga anmäl- ningsskyldigheten infördes från en hänvisning till socialtjänstlagens anmälningsplikt i de lagar som reglerar verksam- heter som vänder sig till barn och ungdom. I samband med att bland annat de nämnda hänvisningarna inför- des konstaterades i förarbetena (prop. 2002/03:53) att bara en liten del av de fall där barn kan misstänkas fara illa anmäls till social- tjänsten. Vidare angavs som exempel på situationer när ett barn riskerar att fara illa att barnet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller försummelse att tillgodose barnets grundläggande behov. Skyldigheten att anmäla är absolut i den meningen att den inte får bli föremål för övervägande av den anmälningsskyldige själv, jfr JO 1995/96 s 247. Det saknas dock statistik inom flera delar av den sociala barn- och ungdomsvården i vilket konstaterats tidigare i betän- kandet Välfärd, vård och omsorg (SOU 2000:38) samt av Social- styrelsen (1998:4). Det innebär att det saknas årlig nationell statistik över antalet barnavårdsanmälningar, vem som gör anmälningarna, vad de innehåller, hur många anmälningar som leder till utredning och hur stor andel av de utredda barnen som slutligen får en insats. Det saknas även nationella uppgifter om antalet barn som utreds utan att få en insats och som senare åter- kommer för ny utredning. Eftersom det inte finns någon heltäckande och enhetlig statistik av anmälningar och utredningar i landet går det inte att med säker- het uttala sig om andelen anmälningar och utredningar ökar eller minskar. Många kommuner för visserligen statistik över antalet anmälningar men det görs inte på ett enhetligt sätt och siffrorna kan därför inte jämföras. i har sammanställt uppgifter om antalet inkomna anmälningar och hur många av dem som lett till utredning. har även insamlats uppgifter om vilka som gjort anmälan och orsaken till anmälan. Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården SOU 2005:81 Tabell 8.1 Anmälningar och utredningar i Befolkningen i i åldersgruppen 0–har –2003 ökat med drygt 1 100 personer. Antalet anmälningar har ökat kontinuerligt sedan mätningarna började och antal inledda utredningar har minskat, mätt i såväl faktiska tal som i andel av anmälningar. Inkomna anmälningar och ansökningar ökade något även i åren 2002–2004 (FoU- rapport 2004:5, ). angavs i kriminalitet () som vanligaste orsak till anmälan följt av bristande omsorg () (Barnavårdsanmälningar och utredningar – i Rapport 2004:52). Följaktligen var polisen den vanligaste anmälaren () och därefter kom förskola och skola (). Hälso- och sjukvården med bland andra barnavårdscentraler och barnpsykiatri stod för av anmälningarna. Även i svaren på de intervjuer kommittén låtit gör med företrädare för 115 kommuner och kommundelar anges polis samt förskola och skola som de vanligaste anmälarna. Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården Det finns mycket man missar men om man bestämmer att man inte ska missa något så gör man det inte heller. Av bestämmelserna i 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, framgår att socialnämnden utan dröjsmål skall inleda utredning om det som har kommit till nämndens kännedom kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Det är nämndens ansvar att bedöma om det finns grund för en inkommen anmälan och vilka åtgärder som i så fall behöver vidtas. Utredning bör inte inledas om det redan från början står klart att någon insats inte är aktuell (prop. 1979/80:1 s. 562). JO har uttalat att nämnden i varje enskilt fall skall göra en individuell bedömning av om utredning skall inledas eller ej. Den bedömningen bör ta sikte på innehållet i anmälan och nämndens kännedom om den eller de som anmälan rör. Det har således ingen betydelse för bedömningen vem som är initiativtagare till anmälan (JO 1995/96 s 313). I är det huvudsakligen anmälningar som rör snatteri och annan kriminalitet som inte leder till utredning (Kaunitz m.fl., 2004, Social barnavård i stadsdelar, 2004:5). Utredningen skall bedrivas på ett sådant sätt att barnet synlig- görs. Om möjligt skall barnets inställning klarläggas. Det kan ske genom samtal med barnet eller genom att utredaren på annat sätt försöker skaffa sig kunskap om barnets behov och vad som är viktigt för barnet. Barnet skall ges rätt och möjlighet att komma till tals men barnet har ingen skyldighet att tala. Utredaren skall bedöma barnets hela situation och barnets behov Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården bör vägas mot förälderns förmåga att tillgodose dem. Barnets bästa skall, som framgår av 1 kap. 2 § socialtjänstlagen, vara vägledande i den slutliga bedömningen. Vid utredning inhämtas uppgifter i första hand från den flicka eller pojke som utredningen gäller och från vårdnadshavarna. Information kan också inhämtas från förskola, skola och hälso- och sjukvården. Ett led i utredningen kan vara att barnet utreds vid barn- och ungdomspsykiatrin, utredningshem eller särskilt ung- domshem som drivs av . Väntetiderna för utredning av barn- och ungdomspsykiatrin kan vara långa och överskrida den tid inom vilken en utredning skall vara slutförd enligt 11 kap. 2 § andra stycket socialtjänstlagen. Samverkan mellan den sociala barn- och ungdomsvården och barn- och ungdomspsykiatrin behandlas i kapitel 9. Även om andra bidrar med material är det alltid socialnämnden som ansvarar för en barnavårdsutredning. Antal barn som utreds Vad som redan sagts om den bristfälliga nationella statistiken gör att det med säkerhet inte går att säga hur många barn som utreds av . Olika uppskattningar och beräkningar har gjorts. har beräknat antalet barn som kan ha blivit föremål för en barnavårdsutredning till närmare 100 000 (, K., & , T., 2002, Barnavårdsutredningar – En kunskapsöversikt). När 1993 undersökte antalet anmäl- ningar och utredningar i barnavårdsärenden visade det sig att vid mättillfället var 6 600 barn föremål för utredning. Två tredjedelar av utredningarna rörde barn i åldern 0–. När 1997 gjorde en uppföljning av studien skattades antalet barn som var föremål för pågående utredning till 10 000. I rapporten uppskattas antalet utredningar vara två till så stort. i beräknade antalet inledda utred- ningar till av antalet anmälningar till skillnad då av anmälningarna ledde till utredning. Såväl utländska som svenska studier visar att ungefär hälften av alla utredningar leder till insats. Variationerna mellan kommunerna är dock stor. I och (1999) studie varierade anta- Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården let utredningar som ledde fram till insats från i en kommun till ingen i en annan (, K. & , U. (1999) Social barnavård i tio svenska kommuner. 1999:26, ). , , Löfholm, Humlesjö (2004) har följt en grupp Stockholmsbarn födda och 1975 från födelsen till . Enligt rapporten har andelen stockholmsbarn som under barndomen utretts beräknats till och andelen som erhållit insats till (barn 2004:4 , ). Uppgifterna om antalet anmälningar och utredningar är osäkra och svåra att använda som underlag för beräkningar. Med de redo- visade uppgifterna som grund kan antalet anmälningar uppskattas till mellan 44 000 och 400 000 och antalet utredningar till mellan 20 000 och 100 000. Uppgifter om kvaliteten på utredningar i barnavårdsärenden fram- kommer dels genom länsstyrelsernas tillsyn och dels genom olika forskarrapporter. konstaterar i sin rapport om tillsyn 2003, att läns- styrelserna lyft fram att det finns brister i handläggningen av barnavårdsutredningar. En brist är att anmälningar inte utreds i till- räcklig omfattning. Skälet uppges vara att det saknas en systematisk metod för att bedöma om anmälningar skall leda till utredning eller inte. Barn som visar ett riskbeteende fångas därför inte alltid upp av . Av om länsstyrelsernas tillsyn 2003 framgår också att i kommunerna har svårigheter att hålla utredningstiden och att familjerna inte informeras . Utredningarna saknar dessutom ofta helhetspers- pektiv avseende barnets levnadsförhållanden och barnet kommer inte till tals i tillräcklig omfattning. Av motsvarande rapport från tillsynen 2004 framgår att sju länsstyrelser menar att kommunerna blivit allt bättre på att beakta barnperspektivet i handläggningen Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården Framförallt redovisas barnens egna synpunkter bättre i utredningarna. i har –2003 granskat barnavårdsutredningar ur ett barnperspektiv. Första året granska- des utredningar om barn i åldern 0–. Barnens förhållanden var inte alls beskrivna i nästan hälften av alla ärenden och bara i en fjärdedel av ärendena hade socialnämnden gjort en bedömning i förhållande till barnets behov. Granskningen utvidgades därefter till att gälla åldersgruppen 0–. konstaterar i sin rapport att alltfler utredningar ger en god beskrivning av barnet och dess behov och att även de yngre barnen i allt större utsträckning får tala med sin socialsekreterare. Det finns fort- farande ett stort behov av att utveckla och förbättra metoder och dokumentation i barnavårdsutredningar. Det är för stor andel av utredningarna som inte ger en tillräckligt mångfacetterad bild av barnet och dess levnadsomständigheter för att skall kunna bedöma risken för att barnet utvecklas ogynnsamt och för att kunna identifiera behovet av stödinsatser. Kritik har riktats mot utredningar i barnavårdsären- den. Såväl tillsynsmyndigheterna som forskare har påtalat att barnavårdsutredningar inte uppfyller formella krav på handläggning och kvalitet. De tar till exempel , de upp- fyller inte kravet på neutralitet, klienterna har inte tillräcklig insyn, det finns brister i dokumentationen och barnen kommer inte till tals i tillräcklig utsträckning. Andra exempel är att alla inblandade inte kontaktas, begränsningar i urvalet av den information som tas med i utredningen samt bristfälligt underbyggda generaliseringar (, K., och , T., (2002), Barnavårdsutredningar – en kunskapsöversikt CUS, Social tillsyn 2003, Glingvall-Priftakis, G., och , K., (1995) 1995:21, Sexuella övergrepp mot barn, , E., (1994), 1994:3 En jämförande undersökning av barnavårdsutredningar och sociala insatser, , B., (2003), Kritisk utredningsmetodik). Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården och (2002) pekar i sin kunskapsöversikt om barnavårdsutredningar på de problem som finns när det gäller ut- värdering av barnavårdsutredningar. Det saknas etablerade kriterier för att göra sådana bedömningar. Ett annat problem författarna lyfter fram är att de krav som lagstiftningen ställer på en utredning är otydliga. Det finns olika sätt att utreda ett barns behov av insats och det går inte att bedöma om det ena sättet är bättre än det andra. socialt arbete; CUS, konstaterar i en undersökning av sex kommuner att de kommuner som har speciali- serade utredningsenheter inleder utredning tidigare, är mer benägna att ansöka om tvångsvård, prioriterar skyddet för barnet framför förälderns vilja och har något tydligare barnperspektiv än de integrerade enheterna. I rapporten konstateras att handläggare inom en kommun kan göra olika bedömningar av samma ärende, men de konstaterar också att även om handläggarna gör samma sak så kan de rubricera handlingarna olika. Problemet är att det saknas enhetliga begrepp och/eller att begreppen är otydliga (CUS skrift 2000:3 Barnavårdsutredningar i sex kommuner, F , m.fl.). Löften som inte hålls Dom är dåliga på att hålla vad dom lovar. Att dom inte följer upp min utredning. Dom glömmer att fråga vad man själv anser om besluten. Det känns som att dom vill gå så fort som möjligt så de får åka hem till sitt hem/liv snabbare. Ur Minusmöten med , Rädda Barnens höringar Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården Ett utrednings- och uppföljningssystem har tagit fram den utrednings- och uppföljnings- modell som beskrivs här. Detta delvis som ett svar på den kritik som kommunerna fått från revisorer och Justitie- ombudsmannen för bristande kvalitet i arbetet med de familje- hemsplacerade barnen. BBIC – Barns behov i centrum – är ett projekt som drivit tillsammans med sju projektkommuner/kommun- delar och som beräknas vara klart för nationell spridning /2006. Projektet har hämtat inspiration från ett engelskt system som framtagits genom omfattande forskning om utsatta barn och deras familjer. Målet med projektet är att utveckla ett enhetligt system för handläggning och dokumentation inom den sociala barn- och ungdomsvården och därmed stärka barnets ställ- ning. Fokus i utredningsarbetet skall läggas på barnet och inte för- äldrarnas problem. Dokumentationssystemet består av en serie formulär som följer hela ärendehandläggningen. Från att anmälan eller ansökan görs, till utredning och uppföljning av insatsen. Utgångspunkten är att barnets grundläggande behov skall fångas upp och bedömas utifrån följande sju behovsområden; hälsa, utbildning, känslo- och beteende- mässig utveckling, identitet, familj och sociala relationer, socialt uppträdande och hur klara sig själv. Barnets behov sätts i relation till föräldrarnas förmåga och faktorer i den omgivande miljön. Systemet kan användas vid uppföljning av såväl heldygnsinsatser som öppenvårdsinsatser och följer en strukturerad metod där alla inblandade parter skall vara klara över vilka insatser barnet behöver, vem som ansvarar för att de genomförs och när de skall följas upp. För barn som är placerade i familjehem eller på institution sker BBIC-uppföljningen i utvärderingsmöten. Mötet leds av en obero- ende ordförande, som inte är involverad i placeringen. Syftet med dessa möten är att regelbundet stämma av vården och förvissa sig om att barnet får sina behov tillgodosedda. Genom denna arbets- form visar man på en öppenhet för insyn i uppfölj- ningar av placerade barn – det ger en kvalitetssäkring åt vården. har tre delutvärderingar av BBIC publicerats. Projekterfarenheterna så här långt visar att föräldrarna och barnen är positiva till den tydliga strukturen i BBIC, något som också bekräftats i de engelska utvärderingarna. Samarbetet med skolan har förbättrats, barnens behov har blivit mer synliggjorda, besluts- Utredning och insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården underlagen har fått ökad kvalitet och blivit lättare att kommunicera till politiker, länsrätt, samarbetspartners och föräldrar.