sou · GTB364d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Beträffande prisutvecklingen på behandling av förorenad jord har den sjunkit kraftigt, med sjunkande behandlingspriser som följd. Anledningen är bättre tekniska lösningar och flera aktörer på marknaden, dvs. konkurrensen ökar vilket främjar teknikutveckling. I finns ett antal företag som har metoder och tillstånd för att behandla de flesta organiska föroreningar och oorganiska föroreningarna. Behandlingen utförs både på fasta behandlingsanläggningar och mobila anläggningar på plats (in-situ). Ett antal av företagen har samarbetspartners i och i /inom området marksanering, vilket innebär att det finns en stor resursbank att ta till för behandling av förorenade jordar. Vid ett flertal svenska 2 föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NSF 2004:10). Skattebefrielse för konventionellt avfall universitet och högskolor bedrivs forskning och utbildning inom förorenad mark. I sin redogörelse till kommissionen anförde regeringen dock att det, med undantag för oljeförorenade massor där behandling dominerar framför deponering, inte har gjorts några avgörande tekniska framsteg och att undantaget därför bör kvarstå. Under arbete har Återvinningsindustrierna vidhållit att avdraget bör slopas och föreslagit att jordar och mud- dermassor som deponeras skall omfattas av skatten, men att behandlingskoncentrat, jordar som uppfyller uppställda krav i nationell SIS-standard samt de förorenade jordar som inte kan anses ekonomiskt rimligt att slutbehandla skall skattebefrias. Vidare har Återvinningsindustrierna anfört följande. Förorenad jord skall behandlas. Det finns inte någon anledning att öka mängden avfall till deponi om det finns metoder att behandla avfallet som kan leda till att det kan återvinnas. finns ett flertal tekniker och tillvägagångssätt för att stabilisera och koncentrera föroreningar. Priserna har sjunkit och kostar biologisk behandling av jord per ton och på detta sätt kan jorden renas från organiska föroreningar t.ex. oljor, PAH:er och klorerade föroreningar. Tvätt av jord kostar per ton och då renas jorden från metaller och i viss mån organiska föroreningar. Termisk avdrivning av för- oreningar kostar per ton och används för att rena jord från mer komplicerade organiska föroreningar och vissa PAH:er. Dyrast är det att behandla jord som är förorenad med PCB och dioxiner. Det är betydelsefullt att gynna denna utveckling av behandlingsmetoder, så att den totala mängden deponerat avfall minskar genom att enbart koncentrat deponeras. Kvalitetssäkrad jord (SIS-standard) kan med fördel användas för anläggningsändamål eller konstruktionsmaterial. skall ett stort antal deponier vara avslutade och de skall då sluttäckas. Det innebär att det finns ett stort behov av täckmassor. Renade massor används både inne på och utanför avfallsanläggningarna. Innanför används massorna i konstruktionen, som sluttäcknings- material och som mellantäckning. Utanför används massorna i bullervallar och som utfyllnad. Skattebefrielse för konventionellt avfall utarbetas kommer detta i sin tur att innebära att jordarna som behandlats efterfrågas i mycket större utsträckning än vad som sker . har i uppdrag att vägleda om miljöriktig återvinning av avfall för anläggningsändamål och förhoppningsvis mynnar detta arbete ut i en SIS-standard. Tidsramen för att ta fram en ny standard är enligt uppgift från och längre, utifrån hur enig arbetsgruppen är. Lagtekniskt är det svårt att formulera ett krav om ekonomiskt rimligt, men syftet är att det skall göras en skälighetsavvägning mellan deponiavgift (deponeringsavgift samt avfallsskatt) och behandlingsavgiften. Skattebefrielse för vissa svåra föroreningar hämmar teknikutvecklingen, varför en skälighetsavvägning är att föredra. har anfört att vid en beskattning av förorenad jord bör skattefrihet för färdigbehandlad jord medges upp till efter mottagandet, eftersom lagringstiden kan vara lång. Under arbete har framfört att frågor uppkommer om vad som avses med marksanering, hur förorenad jorden måste vara och vilka handlingar som krävs för att avdrag skall medges samt hemställt om ett förtydligande. Utredningens förslag: Skattebefrielsen för förorenad jord från marksanering skall upphävas. I stället bör en skattesats om per ton tas ut. Genom de kontakter utredningen haft och genom det material som utredningen tagit del av framgår att det har skett en hel del teknik- utveckling vad beträffar möjligheterna att effektivt behandla för- orenad jord. Detta har fört med sig att prisnivån har sjunkit. Redan vid tiden för statsstödsprövningen dominerade t.ex. behandling av oljeförorenade massor framför deponering. Det finns således nu mer teknik för att behandla förorenad jord såväl nationellt som internationellt än vid tiden då skattebefrielsen först formulerades. Det kan ur den synvinkeln anses motiverat att slopa skatte- befrielsen, då det inte längre saknas alternativ behandling för ett flertal föroreningar. Det är dock så att den behandling som står till buds, även , till övervägande del leder till att den behandlade jorden stannar inne på deponien. Även med en skatt på förorenad Skattebefrielse för konventionellt avfall jord, när den deponeras, kommer den behandlade jorden sannolikt att hamna på deponi, bland annat p.g.a. allmänhetens restriktivitet mot behandlade jordar. Det eftersträvansvärda är att förorenad jord behandlas så att den kan användas igen. För att nå dit behövs bland annat tydliga riktlinjer för hur behandlad jord får användas. I miljömålspropositionen aviserar regeringen att skall få i uppdrag att ta fram bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål (se prop. 2004/05:150, s. 311 f.). Dessa riktlinjer kan möjligtvis förändra marknadssituationen för renad jord. De negativa effekter som en skatt på förorenad jord som deponeras kan innebära är att marksanering inte kommer till stånd i samma omfattning som utan en skatt. Viljan att sanera marken är ofta hög, men den ekonomiska förmågan lägre. Kommunerna har ingen skyldighet att sanera förorenade områden som saknar ansvarig förorenare eller ansvarig fastighetsägare. Kommunens ambitionsnivå beror till stor del på kostnaden som åtgärderna medför. Detta innebär att om skatten i dessa fall medför extra kostnader kan den leda till att färre marksaneringar kommer till stånd. Utevaron av en skatt på förorenad jord medför att incitamentet för att behandla jorden och därmed försöka återvinna den är mindre än vad det varit med skatten. I det sammanhanget bör dock de nya mottagningskriterierna beaktas, enligt vilka ett krav på att den förorenade jorden skall vara behandlad innan den deponeras kommer att gälla från . Det är därefter inte tillåtet att deponera obehandlad jord. Skatten skulle dock ge incitament till behandling som når över kriterierna för att få deponera jorden och därmed öka möjligheterna för att kunna materialåtervinna den förorenade jorden. Vid bedömningen av skattebefrielsen och vid beaktande av syftet bakom LSA är vidare att märka att förorenade jordar är ett historiskt avfall som det inte finns möjlighet att minska upp- komsten av. Vad som däremot kan ske är att en skatt får till följd att den förorenade jorden som finns inte tas om hand eller inte tas om hand på ett miljömässigt bra sätt, vilket i sådant fall skulle motverka uppfyllandet av miljökvalitetsmålet. Det blir således fråga om att väga de positiva effekterna av en skatt mot riskerna med en sådan. Vid en avvägning finner utredningen att risken att efterbehandling inte kommer till stånd överväger vid bedömningen av en skatt om per ton, dvs. Skattebefrielse för konventionellt avfall den nu gällande skattesatsen. Däremot finns det nu anledning att ifrågasätta den fulla skattebefrielsen, i synnerhet som det finns behandlingsalternativ för ett flertal föroreningar som teknikutveckling uppenbarligen pågår på området. Dessutom kan avsättningsmöjligheterna för behandlade jordar antas förbättras när bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål utformats. Mot bakgrund härav finns det anledning att mjuka upp skattebefrielsen något. På de skäl som anförts tidigare finns det emellertid all anledning att gå försiktigt fram. Som ett första steg kan därför en, vid jämförelse med nu gällande skattesats, förhållandevis låg nivå om vara lämplig. Utredningen är medveten om att effekterna för efterbehandlingsarbetet inte kan bedömas fullt ut, varför förändringen noggrant bör följas upp och utvärderas. Sådan uppföljning bör inte avvaktas till dess lagen i sin helhet skall ses över. Såsom alternativ har utredningen övervägt om skattebefrielsen skulle kunna avgränsas såtillvida att skattebefrielse inte ges för oljeförorenad jord. Skälet härför skulle vara att sådan jord till övervägande delen behandlas och att det finns fullgoda möjligheter till sådan behandling. En sådan avgränsning skulle dock bli svår att upprätthålla i praktiken, eftersom det ofta är frågan om en kombination av föroreningar. Befarade gränsdragnings- och tillämpningsproblem motiverar därför i stället att en skatt tas ut generellt, men med ett lägre belopp. Vad avser framställan om att behandlade jordar skall få lagras skattefritt inne på en skattepliktig anläggning finner utredningen att en sådan förändring inte skulle vara förenlig med lagens syfte att styra mot annan användning av avfallet än deponering. Utredningen föreslår därför inte någon sådan särregel för behandlad jord. Vad avser hemställan om ett förtydligande på detta område så har utredningen funnit att kriterier för vad som är förorenad jord och marksanering inte bör uppställas i LSA. De tillämpningsproblem som finns bör med tanke på att konstruk- tionsmaterial är skattebefriat inte leda till skattekonsekvenser. Att ren jord skulle deponeras och att anläggningsägaren då skulle vilja klassa den som förorenad för att komma i åtnjutande av avdrag tycks främmande. Utredningen lämnar mot denna bakgrund hemställan utan åtgärd. Skattebefrielse för konventionellt avfall (11 § första stycket 3 LSA) Med muddring avses åtgärder för att fördjupa eller restaurera ett vattenområde. De muddermassor som uppkommer till följd av sanering av sjöar, hamnar m.m. kan vara kraftigt för- orenade. muddras vattensystemen som en efterbehandlings- eller saneringsåtgärd, men har det oftast skett av anlägg- nings- och farbarhetsskäl. utnyttjat avdraget för muddermassor (11 § första Avdragets storlek (ton/år) I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop 1998/99:84, s. 61) att muddermassorna bör deponeras med tanke på eventuellt föroreningsinnehåll i stället för att åter tippas i vattnet på annan plats. En skatt på muddermassor riskerar att motverka detta syfte. Muddermassor som deponeras är därför av miljöskäl skattebefriade. Skattebefrielsen omfattar såväl rena som förorenade muddermassor, eftersom det annars finns risk för att rena mud- dermassor transporteras bort från arbetsområdet och tippas i annat vattenområde. En sådan ordning är inte lämplig ur miljösynpunkt. I figur 9.3 nedan redogörs för avdragets omfattning . Skattebefrielse för konventionellt avfall Avdrag för muddermassor (11 § första stycket 3 LSA), ton Utredningens förslag: Skattebefrielsen för muddermassor skall upphävas. Skattesatsen för förorenade muddermassor bör vara per ton. Övriga muddermassor skall beskattas med den befintliga skattesatsen om per ton. hanteringen av muddermassorna. Det är inte tillåtet att dumpa vare sig rena eller förorenade muddermassor utan tillstånd. Utredningen har inte funnit skäl att behandla muddermassor på annat sätt än jordar, varför även de förorenade muddermassorna av samma skäl bör beläggas med en skatt om per ton. Något skäl att låta icke förorenade muddermassor vara skattebefriade eller påföras en lägre skattesats har inte framkommit. Skattebefrielsen för muddermassor bör därför upphävas. Skattebefrielse för konventionellt avfall 9.5Avfall från sanering av upplag för farligt avfall (11 § första stycket 4 LSA) I en inventering som gjordes 1993 av (projekt- nummer 93123) framgick att det runt om i landet fanns ett flertal upplag (deponier) för farligt avfall. I många fall förvarades avfallet på ett otillfredsställande sätt, exempelvis i containrar. Det kunde också vara fråga om metallhydroxider som deponerats med asfalt i botten och presenning på toppen täckt med cirka en meter jord. I rapporten framhålls att upplagen kunde karaktäriseras som långtidsförvar och att beständigheten i konstruktionerna var låg. Läckage av vatten förekom såväl i toppskikt som i bottenskikt. I samband med avdragets införande framhöll regeringen (prop. 1998/99:84, s. 62) att det var önskvärt att farligt avfall flyttades till deponier med från miljösynpunkt godtagbar standard och att en skatt på dessa vid omdeponering skulle medföra en risk för att nödvändiga åtgärder inte vidtogs. I figur 9.4 nedan redogörs för avdragets omfattning . SOU 2005:64 Skattebefrielse för konventionellt avfall Avdrag för avfall från sanering av upplag för farligt avfall (11 § första stycket 4 LSA), ton 2000–2004 Vad har hänt sedan avdraget infördes? Under arbete har anfört följande. Farligt avfall som kräver slutligt omhändertagande finns fortfarande i upplag. Stor del av detta avfall utgörs av metallhydroxider. Som resultat av förändrade deponeringskrav kommer avfallet huvudsakligen att slutdeponeras före utgången av 2008. () har framfört att även avfall från sanering av upplag för icke farligt avfall bör vara skattebefriat. Utredningens förslag: Skattebefrielsen för avfall från sanering av upplag för farligt avfall skall upphöra. Det är önskvärt att farligt avfall deponeras på deponier med från miljösynpunkt godtagbar standard. Det är också viktigt att den sanering av upplag för farligt avfall som bör göras görs eftersom upplagen inte bedöms vara säkra och att det således finns en risk för negativa miljöeffekter. Skattebefrielse för konventionellt avfall haft svårt att utröna på hur många upplag för farligt avfall som bör saneras som finns kvar . har uppgett att det finns sådana och att skattebefrielsen därför är motiverad. Skattebefrielsen har sitt ursprung i en rapport . har någon sanering av betydelse inte ägt rum. Utredningen finner att skattebefrielsen skall upphävas efter- som den snarare tycks tidsmässigt skjuta fram nödvändig sanering än möjliggöra den, vilket inte är bra ur miljösynpunkt. Det finns därför inte skäl att ha kvar skattebefrielsen för avfall från sanering av upplag för farligt avfall. Det bör anmärkas att för det fall det är fråga om metallhydroxidslam så är det avfallsslaget skattebefriat enligt 11 § första stycket 18 LSA. Utredningen kan inte se att det finns skäl att införa skatte- befrielse för avfall från sanering av upplag för icke farligt avfall. 9.6Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras (11 § första stycket 5 LSA) , tidigare , (nedan bolaget) drev t.o.m. en fosforsyrafabrik i . Vid den industriella hanteringen uppkom gips som en biprodukt. Eftersom det inte fanns någon marknad för gips deponerades den inom ett cirka 32 ha stort invallat grundområde i i anslutning till ön . pumpades och löstes gipsen i . På grund av gipsens innehåll av fosfater (rest av fosforsyra), fluorider samt mindre mängder av metallerna arsenik, krom, kadmium, kvicksilver, zink, nickel och bly beslutades att skapa en ny anläggning där gips kunde deponeras. för miljöskydd gav tillstånd till detta 1975. deponerades totalt gips inom området. Så länge fosforsyrafabriken var i drift togs allt lakvatten om hand och användes i fabriken som processvatten. Systemet var således slutet på vattensidan. Fosforsyrafabriken stängdes och depo- neringen av gips upphörde. Deponien innehöll då porvatten samt vatten i diken och bassänger. Detta vatten innehöll urlakade lätt- lösliga föroreningar såsom fosfat, fluorid samt vissa metaller (arse- Skattebefrielse för konventionellt avfall nik, kadmium, krom, nickel och bly). Vattnets pH-värde var cirka 1,5. uppfördes en vattenreningsanläggning för behandling dels av upplagrat vatten på ön, dels av framtida lakvatten från fallen nederbörd över området. I tillstånd medde- lades rätt dels att behandla och släppa ut renat lakvatten, dels att deponera uppkommet slam innehållande samma typ och mängd föroreningar, men överförda i en svårlöslig form. I vattenreningen behandlas 200 000–vatten med kalk, varvid de lättlösliga föroreningarna i lakvattnet fälls ut till svårlösliga föreningar av typen kalciumfosfat och kalciumfluo- rid. Metallerna bildar svårlösliga hydroxider. Reningsgraden är högre än . Det renade vattnet släpps ut i . Det slam som bildas vid reningsprocessen pumpas tillbaka till bassänger på gipsdeponin. Slammet innehåller samma typer av föroreningar som tagits ut via lakvattnet men i en svårurlakad form. Den årliga mängden slam utgör 20 000–(TS). I förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s. 63) anförs bland annat följande. Slam som uppkommer vid behandlingen av lakvatten från gipsdeponin är till sitt ursprung jämförbart med slam från lakvattenrening på exempelvis kommunala deponier. Sådant slam omfattas inte av avfallsskatt, eftersom det inte förs in till avfallsanläggningen utan uppkommer vid behandlingen på deponien. I fallet med gipsdeponin i sker lakvatten- behandlingen på annan plats, dvs. utanför den skattepliktiga avfallsanläggningen, varefter det uppkomna slammet förs tillbaka till deponien. Det finns inte några skäl för att behandla de båda fallen olika i skattehänseende. I figur 9.5 nedan redogörs för avdragets omfattning . Av redovisningstekniska skäl har något avdrag inte redovisats . Avfall har dock funnits även de åren. Skattebefrielse för konventionellt avfall Figur 9.5 Avdrag för avfall från slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras (11 § första stycket 5 LSA), ton 2000–2004 Vad har hänt sedan avdraget infördes? I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsgranskning inkom följande uppgifter från bolaget. Slammängderna har relativt renad mängd minskat, beroende på den utspädningseffekt som uppkommer när slammet pumpas ut med en del av det renade vattnet, samt den nederbörd som faller på deponien. Skillnaderna i slammängden är till stor del avhängigt av den renade mängden som släpps till . Innehållet i slammet är framförallt kalciumfosfat, kalciumfluorid och metallhydroxider och är de svårlösliga formerna från de lösliga föroreningarna. Bolaget har inte kännedom om någon teknik att kunna nyttiggöra de ämnen som finns i slammet. Inte heller har bolaget funnit någon alternativ metod att rena lakvattnet, så länge halterna av föroreningar är relativt höga. Skattebefrielse för konventionellt avfall Under arbete har följande uppgifter inkom- mit. Hanteringskostnaden för den totala lakvattenbehandlingen inklusive slamhanteringen beräknas till per ton slam. Av denna del hänför sig till direkta kostnader för deponering. Bolaget har i avställningsplan för gipsdeponien, som godkänts av , angett att den aktiva fasen av avställningen med lak- vattenrening och slamproduktion beräknas pågå minst fram . Bolaget har –2005 uppdragit åt ett danskt kon- sultföretag att genomföra en undersökning och utredning kring avställningsprocessen dvs. i vilken grad urlakningsbara ämnen har tvättats ut och fastlagts i slamfasen. I uppdraget ingår även att före- slå metoder för att påskynda denna avställningsprocess så att lak- vattenreningen kan avslutas något tidigare. Utredningens förslag: Skattebefrielsen för avfall från slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras skall bestå. För slam som uppkommer vid behandlingen av lakvatten från gips- deponi finns inte något alternativ till deponering. Deponeringen av gips har upphört på den aktuella deponien. Det finns inte möjlighet att minska mängden slam, eftersom mängden slam är en effekt av mängden föroreningar i det lakvatten som renas. En skatt på deponering av slammet skulle därmed inte få någon styrande effekt. är belagt utanför deponien, varför frågan om skattebefrielse uppkommer när slammet efter rening förs tillbaka till deponien. Det finns inte någon anledning att behandla detta slam från rening av lakvatten på annat sätt än slam från annan rening av lakvatten. Vid andra deponier återfinns reningsan- läggningen på deponien, varför lakvattnet inte förs ut från deponien och slammet aldrig förs in till deponien. Det är således också en fråga om likformighet i beskattningen som föranleder avdraget. Skattebefrielse för konventionellt avfall Mot bakgrund av det ovan sagda finner utredningen att skattebefrielsen för avfall från slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras skall bestå. 9.7Avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid (11 § första stycket 6 LSA) med omgivningar är upptagen på FN:s världs- arvslista. Det är bland annat därför, men även av kulturhistoriska skäl betydelsefullt att den nedlagda koppargruvan i hålls öppen för besökare. Gruvverksamheten i koppargruvan är nedlagd, men länspumpning av vatten från gruvans övre delar (ca ) sker alltjämt för att möjliggöra att gruvan hålls öppen för besökare. Länshållningsvattnet avleds till kommunens reningsverk. Vattnet innehåller bland annat höga halter av järn och sulfat. Gruvavfall, sand och stenmaterial har lagts upp på ett stort antal områden och använts som utfyllnadsmaterial vid uppbyggnaden av . Stora mängder metaller, bland annat järn och zink, finns bland dessa utfyllnadsmassor, vilket får till följd att metallbemängt grundvatten läcker in till avloppslednings- nätet. Vid det kommunala reningsverket avskiljs metaller vid rening av det kommunala avloppsvattnet och länshållningsvattnet från gru- van. Det slam som uppkommer är så förorenat att det klassas som farligt avfall. Båda slammerna deponeras. Mängderna varierar, men avloppsslam och gruvslam deponeras . I förarbetena till LSA uttalar regeringen att de speciella omständigheter som föreligger beträffande det avfall som härrör från äldre tiders gruvhantering i bör medföra att skatt inte skall tas ut. 1998/99:84, s. 64) I figur 9.6 nedan redogörs för avdragets omfattning . Skattebefrielse för konventionellt avfall Figur 9.6 Avdrag för avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid (11 § första stycket 6 LSA), ton 2000–2004 Vad har hänt sedan avdraget infördes? I samband med statsstödsgranskningen av LSA inkom Falu kommun med följande kompletterande uppgifter. Kommunen har byggt en anläggning för torkning och förbränning av kommunalt avloppsslam. Anläggningen är ännu inte i drift men när den är i drift reduceras behovet av deponering. , som sköter länspumpningen av samt har det ekonomiska ansvaret för reningen av det uppumpade vatt- net, inkom vid samma tillfälle med följande kompletterande upp- gifter. Reningen av länspumpningsvattnet sker alltjämt i det kommunala avloppsreningsverket. Reningen av gruvvattnet är emellertid numera separerad från den övriga kommunala avlopps- vattenreningen. Skälen till denna förändring är bland annat de generella föreskrifter om utsläppsvärden som gäller för kommunalt avloppsvatten, vilka inte kunde innehållas med tidigare sambe- handling. Mängden miljöfarligt slam från gruvvattenreningen upp- går till , jämfört med från den tidigare sambehandlingen. Någon alternativ användning av slammet i stället för deponering finns inte med hänsyn till de höga metall- Skattebefrielse för konventionellt avfall Det pågår ett långsiktigt forsknings- och teknikutveck- lingsarbete för att om möjligt hitta metoder för att nyttiggöra metallerna i slammet. Under sina kontakter med har Falu kommun hävdat att skattebefrielsen bör bestå och anfört följande. Kommunen har investerat i en förbränningsanläggning vid Främby avloppsreningsverk där det kommunala avloppsslammet skall torkas och förbrännas. Anläggningen skall vara i drift då deponien på Falu avfallsanläggning kommer att avslutas.