sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av hur de övriga förslagen i betänkandet är utformade, bör detta kunna ske som effektiviteten i det brottsutredande arbetet inte minskar (se särkilt förslaget om över- vakning även utan misstänkt gärningsman). Övervakning även utan misstänkt gärningsman m.m. Enligt nuvarande regler är det en förutsättning för att hemlig tele- övervakning skall få användas att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt för ett brott. Något sådant krav finns inte för utlämnande av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunika- tion. Om de brottsutredande myndigheterna inte längre skall få tillgång till sådan information enligt den sistnämnda lagstiftningen, måste det övervägas om det även i fortsättningen alltid skall krävas en skäligen misstänkt person vid användning av övervakning enligt . Enligt bedömning (SOU 1998:46), som delades av regeringen i den efterföljande lagrådsremissen, skulle hemlig teleövervakning kunna användas, trots att det saknas en skä- ligen misstänkt person, dels avseende de teleadresser som har an- vänts i anslutning till tiden och platsen för brottet, dels rörande de telemeddelanden som har befordrats till eller från en teleadress som innehas eller av särskild anledning kan antas ha använts av en mål- sägande som inte kan samtycka till åtgärden. Ofta är övervakningsuppgifter, däribland uppgifter om positio- nen hos mobiltelefoner, den absolut viktigaste nyckeln till att ut- redningar rörande grova brott kan föras framåt. Det rör exempelvis utredningar om mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våld- täkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografi- brott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom Säker- hetspolisens område, som terroristbrott. Särskilt i de inledande skedena av sådana utredningar kan det saknas en skä- ligen misstänkt person. I utredningsarbetet kan polisen i sådana fall på olika sätt lägga pussel med övervakningsuppgifterna, kanske sammanställda med annan information, t.ex. uppgifter från vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet plane- rades och genomfördes och vad gärningsmännen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan särskilda mobiltelefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda indivi- der, är det alltså möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har age- rat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten. Dessutom kan övervakningsuppgifterna i många fall ge som resul- tat att personer avförs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans. Övervakning enligt måste kunna användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Från effektivitetssynpunkt är det helt nödvändigt att möjligheterna för de brottsutredande myndigheterna att använda övervakning i de fallen inte är begränsade på det sätt som följde av Buggningsutred- ningens tidigare förslag. I annat fall skulle det innebära en kraftig försämring av effektiviteten i utredningar rörande grova brott. Den brottslighet som nämndes tidigare är i de flesta fall sådan att flera personer på olika sätt är inblandade. Skulle någon av de in- blandade ha identifierats som skäligen misstänkt måste utredningen trots detta kunna fortsätta att drivas framåt genom framtagande och bearbetning av övervakningsuppgifter på samma sätt. Möjlig- heten att använda övervakning skall alltså inte vara begränsad till situationer när det saknas en skäligen misstänkt person utan måste kunna användas i utredningar även efter det att någon har bedömts vara skäligen misstänkt. En motsatt ordning skulle innebära en allt för stor begränsning av effektiviteten i förhållande till nuvarande bestämmelser. Vid sidan om kravet på att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen skall det i detta fall krävas att brottsligheten är så allvarlig att den kan ligga till grund för avlyssning (hemlig teleav- lyssning). Det rör huvudsakligen brott med minst två års fängelse i straffskalan och andra brott om straffvärdet överstiger . Lik- som i andra fall har domstolen och de brottsutredande myndighe- terna skyldighet att på olika sätt beakta enskildas integritetsintres- sen. Domstolen kan för att minska risken för integritetsintrång t.ex. föreskriva begränsningar i beslutet till , visst geografiskt område eller vissa basstationer. Bl.a. som en följd av det förslaget och de problem som använd- ningen av s.k. anonyma kontantkort skapar för de brottsutredande myndigheterna, skall det inte längre vara ett krav att ett specificerat tekniskt hjälpmedel (teleadress) anges i domstolens beslut. Därige- nom uppkommer effektivitetsvinster för de brottsutredande myn- digheterna, främst genom att användningen av tvångsmedlen snabbt kan anpassas till de faktiska förhållandena. Även om inte domstolens beslut behöver ange identifierade tekniska hjälpmedel, skall den begränsning som gäller finnas kvar i fråga om an- knytningen mellan den misstänkte och ett särskilt tekniskt hjälp- medel (jfr nedan vid identifiering av tekniska hjälpmedel). Dom- stolarna och de brottsutredande myndigheterna skall även i fort- sättningen vara skyldiga att i lika stor omfattning som ta hänsyn till integritetsintrånget hos den enskilde vid beslut om och användning av tvångsmedlen. Det inträffar att de brottsutredande myndigheterna mycket snabbt behöver få tillgång till uppgifter om elektroniska meddelan- den, särskild om positionen hos mobiltelefoner. Exempelvis har rånarligor kunnat gripas tack vare att polisen fått övervakningsupp- gifter i akuta skeden i samband med att gärningsmännen har re- kognoserat eller varit i färd med att begå själva rånet. Dessutom finns exempel på fall där en mycket snabb tillgång till uppgifterna lett till att gärningsmän till människorov har kunnat gripas kort efter brottet. Det har då varit möjligt att få fram åt vilket håll mål- sägande och gärningsmän färdats i bil. Ett annat fall av människo- rov som har nämnts är när en målsägande sattes i en container som sedan spårades innan den fraktades bort tack vare att gärningsmän- nen använde mobiltelefon vid containern. har de brottsutredande myndigheterna möjlighet att få sådana uppgifter genom att kontakta operatörerna och begära uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation. Som framgick tidigare föreslås att den bestämmelsen skall upphävas. Myndigheternas tillgång till uppgifterna skall i stället enligt vår mening uteslutande regleras av tvångsmedelsbestämmelserna i rät- tegångsbalken, vilket bl.a. innebär att domstolen först måste ge till- stånd innan uppgifterna kan lämnas i brottsutredningar. En ordning som innebär att de brottsutredande myndigheterna behöver invänta ett domstolsbeslut i sådana akuta skeden som nämndes, skulle innebära att effektiviteten i bekämpningen av den grova brottsligheten blir klart försämrad. För sådana brådskande fall föreslår vi att det i stället skall finnas en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om det mindre integritetskänsliga tvångsmedlet övervakning. Det skall vara fråga om situationer där ändamålet med åtgärden kan antas gå förlorat om man väntar med att företa den. Åklagarens beslut skall genast skriftligen anmälas hos rätten, som skyndsamt skall pröva frågan. Den ordningen finns för vissa speciella fall . Lokalisering av tekniskt hjälpmedel Bland de uppgifter om telemeddelanden som de brottsutredande myndigheterna får tillgång till vid hemlig teleövervakning finns lo- kaliseringsuppgifter för mobiltelefon, dvs. uppgifter om från vilket geografiskt område ett samtal rings eller tas emot. För att tydliggö- ra att den typen av uppgifter skall kunna fås genom tvångsmedlet föreslogs såväl i betänkande (SOU 1998:46) som i den efterföljande lagrådsremissen att detta skulle anges i lagtexten. På så sätt skulle det också stå klart att uppgifterna även får avse positionen hos påslagna mobiltelefoner utan att det pågår ett samtal. I avvaktan på övervägandena i detta be- tänkande har någon ändring av bestämmelserna inte skett. Det finns ett mycket stort behov i brottsutredningar av att få tillgång till uppgifter om positionen hos mobiltelefoner. I defini- tionen av övervakning i skall det klargöras att tvångsmedlet får användas för att hämta in uppgifter för lokalise- ring. Med uppgifter för lokalisering skall avses uppgifter om var ett visst tekniskt hjälpmedel finns eller har funnits (oavsett om det tekniska hjälpmedlet används eller har använts för samtal eller inte). Identifiering av tekniskt hjälpmedel Det har skett en stadig ökning av antalet mobiltele- fonabonnemang i . Det totala antalet abonnemang per capita uppgick till nära 981 abonnemang per 1000 invånare, vilket är en ökning med jämfört med motsvarande tidpunkt . Det finns en tydlig tendens bland mobiltelefonikunder att an- vända s.k. kontantkort i stället för att teckna kontraktsabonne- mang. Från att i stort sett inte ha förekommit uppgick an- talet aktiva kontantkort till 5 003 000 styck- en, eller av samtliga GSM-abonnemang. Opera- törer har ofta behov av att hålla register med uppgifter över sina abonnenter, kanske främst för att kunna sköta sin fakturering. In- nehavarna av kontantkorten med förutbetalda tjänster förblir dock i regel anonyma för operatören, om inte innehavaren själv väljer att lämna abonnemangsuppgifter till denne. är det mycket vanligt att mobiltelefoner på olika sätt används vid brottslig verksamhet. Det är ofta ett problem för de brottsutredande myndigheterna att kriminella personer har fullt klart för sig vilka gränser som finns för myndigheternas operativa möjligheter och utnyttjar den kunskapen i sin brottsliga verksam- het. Den anonymitet som kontantkorten ger och fördelarna med anonymiteten är enligt uppgifter från polisen helt känd i kriminella kretsar ner på lägsta nivå och utnyttjas av personer vid all typ av brottslighet i syfte att försvåra eller omöjliggöra de brottsutredan- de myndigheternas arbete. Allt sker givetvis mot bakgrund av att det ofta ligger ett högt bevisvärde i den information hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning kan ge. I finns ett krav på att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enbart får avse vissa identifierade tele- adresser med koppling till en skäligen misstänkt person. 1.som som tillståndet avser innehas eller har inne- hafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller 2.som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Även vid verkställigheten, alltså i de brottsutredande myndighe- ternas kontakter med operatören, måste det finnas uppgift om identifierade teleadresser. När de brottsutredande myndigheterna har identifierat en skäli- gen misstänkt person innebär det givetvis inte att myndigheterna även har klart för sig vilka teleadresser som den personen dispone- rar eller t.ex. kan komma att kontakta. Det är där problemet med de anonyma kontantkorten finns. Det är i stort sett undantagslöst så att de kriminella personerna köper, byter och slänger mobiltele- foner och/eller anonyma kontantkort mycket frekvent. Därigenom ändras också de teleadresser som används. Dessutom används flera telefoner och flera kort parallellt av samma person. Företrädare för Säkerhetspolisen, och läns- kriminalpolisen i har alla uttryckt att anonyma kon- tantkort utgör ett av de absolut största effektivitetshindren vid ut- redning av grova brott. De anonyma kontantkorten och kravet på att teleadresser skall vara identifierade för att tvångsmedlen skall kunna beslutas och verkställas skapar så stora problem i brottsut- redningarna att polisen uttrycker det som en utredningsmässig, tidsmässig och resursmässig katastrof. Det sägs att det läggs ned fruktansvärt stora resurser på att på olika sätt ändå identifiera de teleadresser som används av brottslingarna. Det arbetet med någon enstaka teleadress kan engagera en mängd personer , vilket kostar mycket pengar som brottsut- redningsarbetet tappar markant i effektivitet. Det finns dessutom en uppenbar risk för att arbetet med att identifiera teleadresserna blir resultatlöst, vilket innebär att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning över huvud taget inte kan användas i arbetet med att utreda grova brott. Användningen av anonyma kontantkort i brottslig verksamhet innebär alltså ett allvarligt effektivitetsproblem för de brottsutre- dande myndigheterna. Det är ytterligt otillfredsställande att perso- ner som sysslar med grov brottslighet genom så relativt enkla åt- gärder som det är frågan om kan undvika en verkställighet av tvångsmedel i de fall där detta är av synnerlig betydelse för det brottsutredande arbetet. Om inget görs för att förhindra detta, kommer den grova brottsligheten att i många fall ha ett försprång framför de brottsutredande myndigheterna. Det är uppenbart att i flertalet sådana fall kommer brottsligheten inte att avslöjas. I andra fall kommer avslöjandet inte att kunna ske utan att betydande re- surser förbrukas. Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen finns det möjligheter att med hjälp av en speciell typ av tekniskt hjälpmedel, som används i vissa närliggande länder, identifiera andra tekniska hjälpmedel, dvs. de teleadresser som är aktuella och som används av en viss person. Metoden ger på ett relativt enkelt sätt uppgift om vilka tekniska hjälpmedel som finns inom ett begränsat geografiskt område. Den ger alltså uppgift om vilka telefonnummer, koder eller andra tele- adresser som används inom området. De brottsutredande myndig- heterna får genom metoden kännedom inte enbart om det tekniska hjälpmedel som är intressant för myndigheterna utan även om and- ra som används i närheten. Allt efter omständigheterna kräver då detta att något fler än en enda sökning sker i området kring en misstänkt person för att ett visst tekniskt hjälpmedel skall kunna ringas in. Det sker genom en jämförelse mellan uppgifterna från de olika platserna. Det geografiska området i vilka de korta sök- ningarna sker (någon enstaka sekund) kan begränsas genom att utrustningens räckvidd justeras efter de enskilda förhållandena. Utgångspunkten är då att man genom fysisk spaning har klart för sig var inom ett klart begränsat område det tekniska hjälpmedel finns som man vill ha uppgift om. I stadsmiljö kan det i praktiken röra sig om en radie på högst . Därigenom be- gränsas också avsevärt de uppgifter som ges om vilka tekniska hjälpmedel som används i övrigt på platsen. För tydlighetens skull måste nämnas att det alltså inte är fråga om att avlyssna innehållet i meddelanden utan enbart att få fram uppgifter som identifierar de tekniska hjälpmedlen, alltså det som i nuvarande bestämmelser i 27 kap. benämns teleadresser. Det kan konstateras att det finns ett påtagligt behov i det brotts- utredande arbetet av att identifiera tekniska hjälpmedel. Dessutom framstår den metod som Säkerhetspolisen har redogjort för som effektiv. Under förutsättning att inga avgörande hinder möter från integritetssynpunkt, bör därför de brottsutredande myndigheterna genom lagstiftning ges rätt att använda sig av en sådan metod vid förundersökningar. Liksom i andra fall kan det vara svårt att generellt ange omfatt- ningen av det integritetsintrång som skulle blir följden av en an- vändning av metoden att identifiera tekniska hjälpmedel. I allmän- het bör dock kunna sägas att integritetsintrånget i vart fall inte kommer att bli större än vid hemlig teleövervakning. Metoden ger uppgifter om tekniska hjälpmedel och innebär i praktiken att den har så stora likheter med övervakning enligt 27 kap. 19 § rätte- gångsbalken att den bör utgöra en del av det tvångsmedlet. Genom den ordningen kommer de rättssäkerhetsgarantier och andra krav som omgärdar övervakning även att gälla för den nu aktuella meto- den. Övervakning enligt 27 kap. 19 § skall därför i fortsättningen även innebära att uppgifter i hemlighet får hämtas in för identifiering av tekniska hjälpmedel. Med uppgifter för identifi- ering skall avses uppgifter som inhämtas för att klargöra vilket visst tekniskt hjälpmedel som används för befordran av meddelanden. Övervakning i syfte att identifiera tekniska hjälpmedel skall få avse sådana tekniska hjälpmedel som kan antas användas eller komma att användas för meddelanden till eller från den misstänkte. Hemlig teleavlyssning innebär att innehållet i ett telemeddelande blir tillgängligt för de brottsutredande myndigheterna medan hem- lig teleövervakning i stället ger tillgång till uppgifter om telemedde- landena. tillämpas i princip alltid den ordningen att tillstånd till hemlig teleavlyssning kombineras med tillstånd till hemlig tele- övervakning. Orsaken är främst att hemlig teleavlyssning ger åt- komst enbart till innehållet i ett telemeddelande men inte till upp- gifterna som rör detta, exempelvis från vilken teleadress det in- kommande samtalet rings. Frågan om ett tillstånd till hemlig teleavlyssning även borde ge åtkomst till vissa övervakningsuppgifter diskuterades i Buggnings- utredningens betänkande (SOU 1998:46) och i den efterföljande lagrådsremissen. I avvaktan på ytterligare utredning föreslogs i lag- rådsremissen att uppgift om mellan vilka teleadresser som medde- landet utväxlas och uppgifter om samtalets längd skulle erhållas även vid hemlig teleavlyssning. Förslaget har ännu inte lett till lag- stiftning. Såväl effektivitetsskäl som skäl av mer administrativ karaktär ta- lar för att tillstånd till avlyssning bör ge de brottsutredande myn- digheterna tillgång även till samtliga övervakningsuppgifter. Att begränsa tillgången till enbart vissa sådana uppgifter är inte motive- rat från integritetssynpunkt. Polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. I två skrivelser till och i en skrivelse till oss har framhållit behovet av lagändringar i vissa fall rörande polisens tillgång till uppgifter om abonnemang m.m. från operatörer. har överlämnat skrivelserna till oss. En effektiv tillgång till uppgifter om abonnemang Polisen har möjlighet att få tillgång till uppgifter om abonnemang, dvs. kataloguppgifter som namn, titel, adress och abonnent- nummer, på samma sätt som enskilda personer, alltså via de tjänster för abonnentupplysning som finns. Sådana uppgifter omfattas ock- så av den utlämnandeskyldighet operatörerna har enligt lagen om elektronisk kommunikation. För öppna uppgifter är det oftast enk- last för polisen att använda sig av abonnentupplysningstjänsterna medan polisen vid hemliga nummer behöver utnyttja lagen om elektronisk kommunikation. Enligt den lagen har polisen rätt att få sådana uppgifter dels vid förundersökningar rörande andra brott än bötesfall, dels när uppgiften behövs i samband med underrättelser, efterforskning och identifiering vid olyckor och dödsfall och i samband med kontakten med vårdnadshavare i vissa fall. Polisen saknar generella tekniska system för inhämtning av abonnemangsuppgifter. Dagens system för identifiering av och kontakt med operatörer är enligt uppgift långsamt och ar- betskrävande både för polisen och för operatörerna. Det är dessut- om kostsamt och risken för fel och misstag vid hanteringen be- döms som stor. Hanteringen vid inhämtning av uppgifter sker i flera steg. Eftersom förfarandet är olika beroende på vilken operatör abonnenten använder sig av, måste först den aktuella operatören identifieras. Först jämförs telefonnumret med de tilldelningar som framgår av den svenska nummerplanen. Därefter kontaktas den operatör abonnenten tillhör enligt planen. Om en abonnent har valt att portera sitt nummer till en ny operatör och den ursprungli- ga operatören inte känner till vilken den nya är, kan det medföra en hel del ytterligare utredningsarbete innan saken är klarlagd och po- lisen har fått del av uppgifterna. Rutinerna vid utlämning av uppgif- ter varierar. Ofta lämnas uppgifterna ut mot ett diarienummer för den aktuella förundersökningen och/eller efter motringning. Ruti- nerna hos de mindre operatörerna är dock enligt uppgift ibland bristfälliga. har angett att det med nuvarande hantering i vissa fall är svårt att få fram upplysningar om aktuella nummer, både öppna och hemliga, särskilt från mindre operatörer, och att det finns säkerhets- och sekretessbrister i det nuvarande systemet, exempelvis genom att flera operatörer än den aktuella kan behöva tillfrågas av polisen. De får därigenom uppgift om pågående ären- den. Det är dessutom svårt att upptäcka om en operatör har andra intressen än de rent affärsmässiga. har samman- fattat läget så att en fortsatt hantering med samma rutiner kommer att bli ohanterlig . önskar få samma tillgång till uppgifter om abonnemang som () har . Regionala alarmeringscentraler har en generell rätt enligt lagen om elektronisk kommunikation att få del av sådana uppgifter. Tanken är att polisen och SOSAB skulle ha tillgång till en databas med komplett abon- nentinformation. Det har alltså framkommit flera nackdelar för såväl polisen som operatörerna med den ordning som gäller . Den är långsam, arbetskrävande, kostsam och leder ibland till att uppgifterna över huvud taget inte erhålls, i vart fall inte som är nöd- vändig för ett effektivt polisarbete. Dessutom finns säkerhetsrisker, sekretessbrister och stora risker för fel och misstag i hanteringen. Det står klart att det nuvarande systemet behöver förändras och att det finns stora fördelar med den ordning som förespråkar, dvs. att lagstiftningen ändras så att polisen får samma generella rätt som SOSAB att ta del av abonnemangsuppgifter. Ge- nom de datatekniska lösningar som då kan användas uppkommer klara effektivitetsvinster och därigenom minskade kostnader ge- nom en ökad snabbhet, minskade arbetsinsatser och ett minskat bortfall av uppgifter. Dessutom ökar skyddet för sekretessbelagda uppgifter när sådana inte längre behöver delges operatörerna. Även säkerhetsriskerna minskar bl.a. genom en minskad risk för att poli- sen undanhålls uppgifter och för att operatören eller personal hos operatören påverkas av kriminella personer att genomföra åtgärder som försvårar polisens arbete. Flera av de fördelar som nämndes uppkommer även för operatörerna, främst genom en mer effektiv och billig ordning och genom att personalen riskerar att i mindre grad utsättas för på- tryckningar från kriminella personer. De fördelar som uppkommer för myndigheterna och operatö- rerna måste givetvis vägas mot intresset hos enskilda att uppgifter om hemliga abonnemang inte sprids i onödan. Det är viktigt att hålla i minnet att det här enbart rör sig om kataloguppgifter, allt- så uppgifter som namn, titel, adress och abonnentnummer, och inte om de mer integritetskänsliga uppgifterna om särskilda elektronis- ka meddelanden (motsvarande teleövervakningsuppgifter). Det är också viktigt att nämna att polisen har behov av upp- gifterna vid ageranden som sker i den persons intresse som de hem- liga uppgifterna avser, t.ex. vid lokalisering av larm. som har föreslagit i lagstiftningen är dessutom relativt begränsad och borde om den genomfördes kunna bli före- mål för någon form av reglering och kontroll inom myndigheterna för att t.ex. begränsa den krets av personer som har tillgång till uppgifterna och undvika eventuella misstankar om otillbörlig an- vändning. Efter en avvägning mellan å ena sidan de många fördelar som finns att hämta av en utvidgad möjlighet för polisen att ta del av abonnemangsuppgifter och å andra sidan den i praktiken relativt begränsade risken för ökade intrång i enskildas integritet som skul- le följa, finns det enligt vår mening inte något hinder mot att lagen om elektronisk kommunikation ändras på det sätt som Rikspolis- styrelsen har föreslagit. Vi föreslår därför en sådan ändring. Utlämnande av vissa uppgifter när personer har försvunnit