sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — 4.Faktorn ovan relaterar ett lärosätes totala utfall (baserat på antalet HST och HPR samt ersättningsbelopp för HST och HPR) till storleken av lärosätets takbelopp 2005. 5.Differens ersättning (exkl. lärosätesresurs) = (ny ersättning – nuvarande ersättning) * lärosätets faktor 6.Nuvarande och ny ersättning inkluderar för och Kungl. även utbildningsområdet undervisning. Tabell 12.8 beskriver skillnaden i ersättning mellan det föreslagna och det nuvarande resurstilldelningssystemet för övriga (exklusive de konstnärliga högskolorna i ) lärosäten. Dessa lärosäten har en övre gräns (som anges i regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor) för hur många helårs- studenter och därmed helårsprestationer som i nuvarande resurstilldelningssystem får avräknas till konstnärlig ersättnings- nivå. Denna övre gräns har utgjort beräkningsgrund för jämförelsen. Storleken på den konstnärliga lärosätesresursen (för vissa lärosäten) framgår också av tabellen. Tabell 12.8 Skillnaden i ersättning (kkr) mellan det föreslagna och det nuvarande resurstilldelningssystemet inom de konstnärliga utbildningsområdena som föreslås utgöra det nya ersättnings- området Konstnärligt (exkl. de konstnärliga högskolorna i ) Anm: 1. Antalet helårsstudenter () och helårsprestationer (HPR) avser det högsta antal helårsstudenter som respektive lärosäte enligt regleringsbrev får ge med konstnärlig ersättningsnivå Ersättningsbeloppen till HST och HPR avser 2005. 3.Ny ersättning=grundersättning+student-/prestationsrelaterad ersättning+(konstnärlig)lärosätesres. 4.Faktorn ovan relaterar ett lärosätes totala utfall till storleken av lärosätets takbelopp 2005. 5.Differens ersättning = (ny ersättning - nuvarande ersättning) * lärosätets faktor I nedanstående tabell sammanfattas skillnaderna i ersättning för respektive lärosäte vid en jämförelse mellan det föreslagna och det nuvarande resurstilldelningssystemet. Av tabell 12.9 framgår förändringen i ersättningsbelopp för samtliga lärosäten utom de konstnärliga högskolorna i . För de konstnärliga högskolorna i blir ersättningsbeloppen oförändrade (tabell 12.7). I förhållande till nuvarande resurstilldelningssystem erhålles sammantaget ca mindre i ersättning. Denna minskning är nästan helt och hållet kopplad till det konstnärliga ersättnings- området. Minskningen torde motverkas dels av att begränsningen föreslås tas bort för antalet helårsstudenter (och helårspresta- tioner) som får avräknas inom det konstnärliga ersättningsområdet, dels de bättre möjligheterna att använda sig av det konstnärliga ersättningsområdet vid kursklassificeringen (kapitel 10 och 11). Konsekvenser för lärosätena SOU 2005:48 Sammanfattning av skillnaderna i ersättning (kkr) mellan det föreslagna och det nuvarande resurstilldelningssystemet -52 -1 045 -310 -142 -98 -121 -219 -34 932 HS= Humanistiskt Samhällsvetenskapligt ersättningsområde, NT= Naturvetenskapligt Tekniskt ersättningsområde, V= ersättningsområdet Vård, M= Medicinskt ersättningsområde U= Utbildningsvetenskapligt ersättningsområde, K= Konstnärligt ersättningsområde. Summa = HS+NT+V+M+ (U+Idrottslig lärosätesresurs)+ (Konst+Konstnärlig lärosätesresurs). Storleken på respektive lärosätes grundutbildningsanslag bör inte förändras i samband med övergången från det nuvarande till det föreslagna resurstilldelningssystemet. Skillnaderna i lärosätenas ersättning (inklusive avräkning) vid övergången från det nuvarande resurstilldelningssystemet till det föreslagna blir små. Övergången till ett nytt resurstilldelningssystem kräver vissa övergångsbestämmelser som berör lärosätenas grundutbild- ningsanslag och möjligheter till avräkning, överproduktion, anslagssparande samt rätten till utbildningsområden, den s.k. krysslistan (bilaga till regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor). 13.1Nivån på lärosätenas grundutbildningsanslag Våra förslag bör i övergångsfasen från det nuvarande till det föreslagna resurstilldelningssystemet inte påverka nivån på grundutbildningsanslaget för något lärosäte. Våra förslag handlar inte om omfördelningar mellan lärosäten. Däremot förändras förutsättningarna för lärosätenas ersättningsbelopp (t.ex. genom avräkning) något (se kapitel 12). Denna förändring är dock relativt blygsam för varje lärosäte och bör således inte påverka grundutbildningsanslagets storlek. 13.2Överproduktion i form av tidigare sparade helårsprestationer I det nya resurstilldelningssystemet föreslås takbeloppet utgöra av helheten (=summan av grundersättning och tak- belopp). Eftersom dagens resurstilldelningssystem inte innehåller någon grundersättning betyder detta att dagens takbelopp utgör av motsvarande helhet. De helårsprestationer upp till maximalt av föregående års takbelopp som sparats i dagens system (dvs. maximalt tillåten överproduktion som får föras vidare till nästa budgetår) utgår från denna förutsättning. När takbeloppet i det föreslagna resurstilldelningssystemet reduceras till av helheten måste också värdet av tidigare sparade helårsprestationer inom ramen för den tillåtna överproduk- tionen reduceras till vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet för att inte asymmetri skall uppstå. Detta innebär att värdet av överproduktionen i relation till respektive takbelopp (i nuvarande respektive föreslaget resurstill- delningssystem) utgör en lika stor andel. Denna övergångsregel är således helt neutral för lärosätena. Antag, att ett lärosätes takbelopp (som antages lika med lärosätets grundutbildningsanslag) året innan övergången till det nya resurs- tilldelningssystemet uppgick till och att lärosätet hade sparade helårsprestationer (överproduktion) till ett värde av . I det nya resurstilldelningssystemet utgörs grundersättningen av (av ) och takbeloppet av (av ). Värdet () av de sparade helårs- prestationerna reduceras således vid övergången till , dvs. av det ursprungliga värdet. Värdet av överproduktionen svarar därmed mot samma utbildningsvolym uttryckt i antalet helårsstudenter och helårsprestationer i det nuvarande som i det föreslagna resurstilldelningssystemet. Att denna övergångsregel är helt neutral för lärosätena framgår av att värdet () av de sparade helårsprestationerna i dagens resurstilldelningssystem utgör av takbeloppet , vilket är samma procentsats som utgör av det nya tak- beloppet . I det nya resurstilldelningssystemet föreslås takbeloppet utgöra av helheten (=summan av grundersättning och tak- belopp). Eftersom dagens resurstilldelningssystem inte innehåller någon grundersättning betyder detta att dagens takbelopp utgör av motsvarande helhet. Anslagssparandet för ett lärosäte utgör skillnaden mellan lärosätets takbelopp och utfall ett givet år. Ett anslagssparande definierat på detta sätt är således detsamma som den del av takbeloppet som lärosätet inte kunnat utnyttja och består av outnyttjade helårsstudenter och helårsprestationer. Det maximala anslagssparande som ett lärosäte får föra med sig till kommande år är i dagens system av föregående års takbelopp. När ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer i till nuvarande ersättningsnivåer reduceras (genom införandet av en grundersättning ) betyder detta att anslagssparandet vid övergången till det nya resurstilldelningssystemet behöver reduceras till av det ursprungliga värdet. Annars skulle anslagssparandet svara mot olika utbildningsvolymer (uttryckt i antalet helårsstudenter och helårsprestationer) i det nuvarande som i det föreslagna resurstilldelningssystemet. Antag, att ett lärosätes takbelopp (som antages lika med lärosätets grundutbildningsanslag) året innan övergången till det nya resurs- tilldelningssystemet uppgick till och att lärosätet detta år hade ett anslagssparande som uppgick till . I det nya resurstilldelningssystemet utgörs grundersättningen av (av ) och takbeloppet av (av ). Värdet () av anslagssparandet reduceras således vid övergången till , dvs. av det ursprungliga värdet. Värdet () av anslagssparandet i dagens resurstilldelnings- system utgör av takbeloppet , vilket är samma procentsats som utgör av det nya takbeloppet . Anslagssparandet svarar därmed mot samma utbildningsvolym uttryckt i antalet helårsstudenter och helårsprestationer i det nuvarande som i det föreslagna resurstilldelningssystemet. Vi föreslår att i det nya resurstilldelningssystemet avräkning får ske enligt delvis nya principer. Årets utfall (exklusive överproduktion i form av sparade helårsprestationer) och som högst kan uppgå till takbeloppet detta år , jämförs med medelvärdet av utfallen (exklu- sive överproduktion i form av sparade helårsprestationer) , (inklusive utfallet det aktuella året). Om årets utfall är mindre än medelvärdet av de tre senaste årens utfall erhålles medelvärdet. Annars erhålles årets utfall. Som övergångsregel föreslår vi att den nya avräkningsregeln tillämpas redan första året som det nya resurstilldelningssystemet tillämpas. Detta kan ske om utfallen (exklusive eventuellt utnyttjad överproduktion) som nuvarande resurstill- delningssystem tillämpas och som således föregår när det nya resurstilldelningssystemet införs reduceras till av respektive års utfall. På detta sätt kan medelvärdet för de tre senaste årens utfall bildas på lika premisser och en jämförelse kan göras med utfallet som det föreslagna resurstilldelningssystemet tillämpas. Vi föreslår att dagens 20 utbildningsområden blir 6 ersättnings- områden. De lärosäten som har minst ett av utbildningsområdena Humaniora, Juridik, Samhällsvetenskapligt eller Teologiskt utbildningsområde bör i den s.k. krysslistan tilldelas ersättnings- området Humanistiskt Samhällsvetenskapligt. De lärosäten som har minst ett av utbildningsområdena Naturvetenskap, Teknik eller Farmaci bör tilldelas ersättnings- området Naturvetenskapligt Tekniskt. De lärosäten som har utbildningsområdet vård bör tilldelas ersättningsområdet Vård. De lärosäten som har utbildningsområdena Odontologi och Medicin bör tilldelas ersättningsområdet Medicinskt. De lärosäten som har utbildningsområdena Undervisning, Övrigt eller Idrott bör tilldelas ersättningsområdet Utbildnings- vetenskapligt. De lärosäten som har utbildningsområdena Design, Konst, Musik, Opera, , Media, eller Övrigt bör tilldelas Konst- närligt ersättningsområde. Nivån på lärosätenas grundutbildningsanslag bör inte förändras vid övergången till det föreslagna resurstilldelningssystemet. Värdet av tidigare sparade helårsprestationer inom ramen för den tillåtna överproduktionen (maximalt av före- gående års takbelopp) bör utgöra samma andel av takbeloppet i nuvarande respektive föreslaget resurstilldelningssystem. Värdet av tidigare tillåtet (maximalt av föregående års takbelopp) anslagssparande bör utgöra samma andel av tak- beloppet i nuvarande respektive föreslaget resurstilldelnings- system. Den nya avräkningsregeln, som innebär att årets utfall jämförs med de tre senaste årens utfall, används redan första året som det nya resurstilldelningssystemet tillämpas. Med utgångspunkt i nuvarande utbildningsområden föreslås också i kapitlet hur de nya ersättningsområdena bör fördelas till respektive lärosäte. 14Tidpunkt för införandet av ett nytt resurstilldelningssystem Utredningens förslag till nytt resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning presenterades . Efter det att utredningens förslag remissbehandlats kan regeringen utarbeta ett slutligt ställningstagande till ett nytt resurstilldelningssystem som kan presenteras i en proposition . Detta betyder att ett nytt resurs- tilldelningssystem kan gälla fr.o.m. . Av nedanstående figur framgår att om ett nytt resurstilldelningssystem sjösätts så sker det i en period med god tillgång på studerande. Detta skapar goda möjligheter för läro- sätena att dels anpassa sig till det nya resurstilldelningssystemet, dels bygga upp vissa reserver som kan behövas när det presumtiva studerandeantalet minskar efter 2009. Tidpunkt för införandet av ett nytt resurstilldelningssystem Förslaget till ett nytt resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning bör tillämpas fr.o.m. . har regeringens uppdrag att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbild- ningen. Översynen ska svara på frågan om det nuvarande systemet fungerar tillfredsställande. Med utgångspunkt i nämnda översyn kan utredningen föreslå förändringar av resurstilldelningssystemet eller överväga andra åtgärder. Utredningens förslag ska bland annat göra det möjligt att även fortsättningsvis ta hänsyn till studenternas efterfrågan, och bedriva all högskoleverksamhet så effektivt som möjligt. I det nuvarande resurstilldelningssystemets anslagskonstruktion är tilldelningen av hela anslaget prestationsbaserad. Där definieras prestationsbaserad som att ett lärosäte får ersättning i direkt förhållande till hur många studenter det utbildat och hur många högskolepoäng varje student har presterat. föreslår att resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning förändras. Förslaget innebär att anslaget delas upp i en fast resurs, kallad grundersättning, som utgör av anslaget, och en prestationsbaserad resurs som utgör av anslaget. Utredningen anser att den fasta resursen, grundersättningen, är prestationsbaserad på medan den rörliga delen är prestationsbaserad på kortare sikt – . Utredningens argument för sin definition av begreppet presta- tionsbaserad är att hela anslaget, inklusive grundersättningen, kan prövas av regeringen och sänkas om inte det enskilda lärosätet presterar tillräckligt bra. Tilldelningen av anslaget skulle med andra ord vara prestationsbaserad i den meningen att det hanteras som övriga sak- och förvaltningsanslag på statsbudgeten. Utredningen anger inte något skäl till varför grundersättningen ska vara just . Invändningar mot utredningens förslag Översynen visar att nuvarande system bör behållas Mina invändningar mot utredningens förslag grundar sig för det första på det faktum att utredningens översyn visar att nuvarande system fungerar tillfredsställande och har fungerat tillfredsställande under de det varit i bruk, och att i princip samtliga lärosäten delar den uppfattningen. Översynen borde därmed, menar jag, enligt direktiven föranleda rekommendationen att resurstilldel- ningssystemet bibehålls oförändrat. Utredningens förslag är inte förenligt med resultatstyrning Utredningen för resonemanget att resurstilldelningssystemet visserligen fungerat under de senaste 12 årens omvärldsföränd- ringar; men då det gäller framtidens förändrade omvärld, exempelvis att antalet studenter sjunker, anser utredningen att ett oförändrat system skulle äventyra lärosätenas ekonomiska förut- sättningar. Eftersom lärosätenas ersättning baseras på antalet studenter och deras prestationer skulle, hävdar utredningen, ett minskat antal studenter få en negativ effekt på hur stora kostnader ett lärosäte kan hålla sig med vad gäller exempelvis personal och lokaler. Jag anser inte att utredningen mot bakgrund av det framtids- scenario som målas upp, och som enbart grundar sig på demografiska faktorer, har någon grund för att föreslå sin ändring av resurstilldelningssystemet. Det nuvarande systemet infördes som en del i mål- och resultatstyrningen av högre utbildning. Det innebär att de anslagna resurserna tilldelas myndigheterna av regeringen för att uppnå vissa resultat, inte för att täcka utgifter. Om man hävdar att mål- och resultatstyrningen av lärosätena är ett väl fungerande system, då kan man svårligen vara av uppfattningen att det är en negativ effekt om ett lärosäte måste anpassa sina kostnader, t.ex. personal och lokaler, till det resultat som detsamma uppnår. Grundersättningens storlek har inte analyserats Utredningen menar att införandet av en grundersättning ger läro- sätena större möjlighet att ägna sig åt andra uppgifter än studenterna och deras grundutbildning. Någon analys av varför grundersättningen bör uppgå till just saknas. Utredningens förslag leder till sämre effektivitet Slutligen invänder jag mot utredningens förslag till förändring eftersom det riskerar att leda till försämrad effektivitet vilket bland annat står i strid med direktivens krav på att utredningens förslag, eller övervägda åtgärder, ska ge incitament för att all högskoleverksamhet ska bedrivas så effektivt som möjligt. Detta blir extra tydligt i två av utredningens argument för att föreslå ovannämnda förändring av resurstilldelningssystemet: 1.att kunna övervintra kurser som inte bär sina kostnader eftersom de inte attraherar studenter, 2.att kunna bedriva kurser med låg prestationskvot, dvs. kurser som inte bär sina kostnader eftersom studenterna inte presterar några poäng. I en situation med begränsade resurser är det inte möjligt att ur effektivitetssynpunkt motivera en förändring som leder till minskad effektivitet och därmed ökade kostnader. De båda argumenten ovan är närmast skolexempel på ineffektivitet i förbrukning av begränsade, i detta fall offentliga, resurser. Om en kurs inte har några studenter eller om de registrerade studenterna inte presterar några poäng, då har resurser satsats på en verksamhet som gett ett klent resultat. Om samma resurser i stället satsas på en verksamhet som attraherar fler studenter vilka presterar sina poäng, då har samma resurser gett ett bättre resultat än i det första exemplet. Min samlade bedömning är att utredningens förslag vare sig tjänar regeringen, studenterna eller skattebetalarna. Statens och sam- hällets intressen ligger i den rakt motsatta riktningen. De föränd- ringar utredningen föreslår kan bara gagna dem som vill behålla friheten att själv styra över sin verksamhet, men inte axla ansvaret att genom ständiga omprioriteringar förnya och utveckla den högre utbildningen. Ds 1992:1, och högskolor Ds 1993:9, Hearing om resursberedningens betänkande (SOU 1993:3) och PM om avveckling av kårobligatoriet Ds 2004:2 Högre utbildning i utveckling , 2003, Develo- ping the funding method for teaching from 2004-05 – Consultation, Hefce 2003/42 , 2003, Funding higher education in , Hefce 2003/29 , 2004, Funding method for teaching from 2004-05 – Outcomes of consultation, Hefce 2004/24 Grundläggande högskoleutbildning, utbildningsutskottets be- tänkande 1992/93:UbU14 , 2004, Arbetsmarknad och högskoleutbildning , rapportserie 2004:36 R , 1998, En utmärkt möjlighet att byta karriär, NT-SVUX-satsningen – vad blev det av den? , 2004, Hur har det gått? , Hur styrs den svenska högskolan? – Varför ser styrsystemet ut som det gör?, skriftserie 1998:4 S , Högskola och arbetsmarknad i , och , rapportserie 2005:8 R 2003, Klassificering av kurser – ett regerings- uppdrag , NU-databasen , Årsrapporter , 2004, Skillnader i kursklassificering spelar en liten roll för lärosätenas möjligheter att nå sina takbelopp, , 1997, Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning – ett regeringsuppdrag Hög- skoleverkets rapportserie 1997:27 R och , 2003, Uppföljning av en särskild utbildningssatsning på NT-utbildningar (NT-SVUX) , 2003, Vilka är studenterna och vad tycker de? 2003, Arbetsrapport nr 7 , 2004, Management and Steering of Higher Education in , Publications of the , 2004:20 , 2004, Universitetsstatistik 2003, Publi- cations of the , 2004:24 , 2004, Utbildning och forskning 2003 2008, Publications of the , 2004:7 NIFU STEP, 2004, Styrning og ledelse av høyere utdannings- institusjoner, Skriftserie 10/2004 , 2003, Education Policy Analysis , 2004, On the Edge: Securing a Sustainable Future for Higher Education , 2004, Survey of higher education system , 2004, Financial management and governance in HEIS: 1992/93:1, Frihet för kvalitet 1992/93:169, Högre utbildning för ökad kompetens Prop. 1992/93:170, Forskning för kunskap och kompetens 1993/94:177, Utbildning och forskning. Kvalitet och kon- kurrenskraft Regleringsbrev för budgetåren 1994/95 2005. revisorer 2000/01:04, Resursanvändning inom hög- skolans utbildning RRV 1194:17, Pengar till högskolans grundutbildning RRV 2003:13, Resursstyrning inom högskolan - hur hanterar hög- skolorna en vikande efterfrågan? SFS 1992:1434, Högskoleförordningen SOU 1992:1, Frihet ansvar kompetens SOU 1992:44, Resurser för högskolans grundutbildning SOU 1993:3, Ersättning för kvalitet och effektivitet SOU 1996:21, Reform och förändring SOU 2000:82, Högskolans styrning SULF 2002, XXIV Utbildning Utbyggnad Urholkning betänkande 1992/93:UbU14, Grund- läggande högskoleutbildning VHS Antagning, Sökande antagna antagningspoäng, 1992/93-2003/04 läggande högskoleutbildning (U 2004:03) En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbild- ningen. Utifrån denna översyn skall utredaren föreslå eventuella förändringar av systemet. Utgångspunkten för uppdraget skall vara att åstadkomma ett resurstilldelningssystem som möjliggör ett utbildningsutbud med hög kvalitet som efterfrågas av studenter och arbetsmarknaden. har utbyggnaden av högskoleutbildningen varit mycket omfattande. Utbyggnaden är ett viktigt led i att möta de olika krav som samhällslivet i och i och den globala utvecklingen i övrigt ställer. I den utbyggnad av högskolan som på regeringens initiativ startade har tyngdpunkten legat på naturvetenskap och teknik, där arbetsmarknadens behov bedömts vara särskilt stort. Satsningen har varit framgångsrik och andelen studerande inom naturvetenskap och teknik har ökat. avtog ökningen jämfört med vad som var planerat av antalet studerande inom naturvetenskap och teknik på grund av lägre efterfrågan från de studerande. Det nuvarande resurstilldelningssystemet tillkom med anledning av propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Resurstill- delningssystemet var en del av den reform som trädde i kraft och som innebar en kraftig decentralisering av ansvaret för beslut om bl.a. studieorganisation och utbildningsutbud till varje enskilt lärosäte. och regeringen fastställer mål och ramar för högskolans verksamhet. Tilldelningen av resurser till lärosätena grundas på de resultat som lärosätena uppnår. Med resultat avses här antal helårsstudenter och helårsprestationer. Enligt regleringsbrevet för avseende anslag till universitet och högskolor m.m. avses med helårsstudent antalet studenter som har påbörjat studier på en kurs multiplicerat med kursens poäng dividerat med 40, och med helårsprestation avses antalet godkända poäng på en kurs eller delkurs dividerat med 40. I regleringsbrev beslutas om ersättningsbelopp för helårsstudent respektive helårsprestation. Beloppen differentieras för olika utbildningsområden, men samma ersättning gäller för samtliga lärosäten inom ett och samma utbildningsområde. Grundtanken inför utformandet av resurstill- delningssystemet var att universiteten och högskolorna skulle anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan. har dock en förskjutning skett mot att utbildningsutbudet skall anpassas till såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan. Lärosätena skall genomföra verksamheten inom givna ramar och skall besluta om bl.a. principer för den interna fördelningen av resurser, den årliga budgeten och uppföljningen av densamma. Lärosätena skall vidare besluta om utbildningsutbudet inklusive dimensioneringen inom grundutbildningen, lokalförsörjningen och anskaffningen av anläggningstillgångar. Det innebär att lärosätena har stora möjligheter att använda och fördela resurserna på ett sätt som garanterar att utbildningen håller hög kvalitet och att resurserna används effektivt. Effekter av nuvarande resurstilldelningssystem Resurstilldelningen är en viktig del av styrningen av universiteten och högskolorna. Grundprincipen vid införandet av nuvarande resurstilldelningssystem var att lärosätena förväntades anpassa utbudet till studenternas efterfrågan.