sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — De utvecklingstendenser som har berörts inledningsvis i betänkan- dets kapitel 2 talar för att det kommer att ställas ökade krav på att tydligt redovisa och värdera olika typer av konsekvenser under hela planeringsprocessen, både vid översiktsplaneringen och i detalj- planeläggningen. Det bredare angreppssätt som planeringen för hållbar utveckling förutsätter innebär krav på ett brett underlag som ger möjligheter att bedöma konsekvenserna från sociala, ekologiska och ekonomiska synpunkter. Önskemålen om en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och arbetet med regional utveckling innebär bland annat att planeringen behöver beakta kommunens roll och utvecklingspotential i ett vidare geo- grafiskt perspektiv. Inriktningen mot förtätning och komplettering av befintliga bebyggelseområden med flera motstående intressen Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ställer krav på ett underlag som redovisar både en samlad bild av bebyggelsemiljön som helhet som konsekvenserna för skilda vär- den och intressen. Också det faktum att fler aktörer involveras i planeringen och förutsätts medverka i genomförandet av bostads- byggande och andra samhällsinvesteringar medför att planeringen tidigt bör belysa effekterna för skilda parter och intressenter. Det finns således anledning att slå vakt om och utveckla den fysiska planeringens grundläggande syfte att successivt utveckla kunskaperna om skilda allmänna intressen och att samlat analysera och beskriva konsekvenserna av skilda handlingsalternativ och åtgärder. Detta behöver främst ske genom att kommunerna som utvecklar metoder som är anpassade till den enskilda plane- ringssituationen, kommunens behov och förutsättningar, och inte minst den politiska inriktningen. Det kan därför inte anses motive- rat att i PBL ställa ytterligare krav på särskilda konsekvensbeskriv- ningar. Däremot finns – med hänsyn till de ovan redovisade proble- men – anledning att förtydliga och i vissa fall även utvidga kraven på beslutsunderlaget i syfte att underlätta bedömningarna av pla- nens konsekvenser och även att synliggöra de avvägningar och bedömningar som har gjorts under planeringsprocessen. De nya bestämmelserna om miljöbedömningar enligt 6 kap. mil- jöbalken kommer sannolikt att verka i riktning mot att det geogra- fiska perspektivet i konsekvensanalyserna breddas, så att även kon- sekvenserna av alternativa lokaliseringar utanför kommunens grän- ser belyses. Det kan emellertid behöva tydliggöras att översiktspla- neringen ska innehålla såväl breda konsekvensanalyser som, i före- kommande fall, en särskild MKB enligt regler. Över- väganden som rör konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen redovisas i avsnitt 6.8.3. Såsom redovisas i avsnitt 3.10.2 anser kom- mittén att det är angeläget att reglerna för olika typer av MKB i PBL respektive samordnas, men att en översyn av reg- lerna bör ske i särskild ordning. Erfarenheterna från överprövningen visar att kommunernas plan- handlingar inte alltid tillräckligt tydligt redovisar hur man har beak- tat konsekvenserna eller vilka avvägningar som har gjorts. I detta sammanhang kan det vara angeläget att utveckla planbeskrivningen, så att kommunens bedömning och slutliga avvägning med hänsyn till bland annat konsekvenserna tydligt framgår. För såväl kommu- nens beslutsfattare som berörda sakägare och allmänheten är det angeläget att skälen till planens utformning i dessa avseenden redo- visas. En tydligare beskrivning som redovisar skilda motiv och över- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen väganden kan också underlätta förståelsen och tillämpningen av planen vid efterföljande beslut, inte minst vid bygglovsprövningen. Det bör därför ställas krav på att detaljplanens planbeskrivning tyd- ligt ska redovisa på vilket sätt konsekvenserna för skilda intressen har beaktats i kommunens slutliga ställningstagande. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 7.8.3. Eftersom det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte tillräcklig redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör lagen komp- letteras med bestämmelser som tydliggör att det inte enbart är ett åtgärdsprogram som skall redovisas, utan även – och kanske rent av i första hand – konsekvenserna för berörda fastighetsägare. Med detta avses att det för i princip varje enskild fastighet bör redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillgänglighet, kommande fastighetsbildning, utföran- de och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersätt- ningsfrågor, kostnader, byggande m.m. Förslaget redovisas i avsnitt 9.3.3. 3.11.2Förslag till inriktning i fråga om ändringar i de grundläggande bestämmelserna i 1–3 kap. PBL Det bör ges tydligare stöd för tillämpningen genom en ny struktur Ett lagsystem som ska vara tydligt och överskådligt vinner på att tidigt lägga fast grundläggande syften och utgångspunkter samt de instrument och allmänna intressen som är angelägna att beakta. Det är därför angeläget att behålla karaktären i 1 kap. PBL, som funge- rar som en generell plattform för de efterföljande materiella be- stämmelserna samt bestämmelserna om planformer, lovprövning, m.m. Däremot finns det anledning att ändra den inbördes ord- ningen mellan olika paragrafer för att få en mer logisk och över- skådlig struktur. Vidare bör bestämmelserna ändras och komplette- ras så att vissa grundläggande principer tydliggörs och utvecklas. För att få tydligare koppling till främst de efterföljande materiella bestämmelserna bör de olika typer av lämplighetsbedömningar som kommunen ska göra vid olika beslut lyftas fram. Nuvarande bestämmelser om allmänna intressen i 2 kap. syftar i första hand till att läggas till grund för beslut om planläggning och lokalisering, medan bestämmelserna i 3 kap. främst avser placering Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen och utformning av byggnader. Både i 2 och 3 kap. anges generellt formulerade krav som utgår från angelägna allmänna intressen som ska beaktas vid lagens tillämpning. Bestämmelserna ger varierande tolkningsutrymme för kommunen vid tillämpningen vid planlägg- ning eller vid bygglovsprövning. Uppdelningen mellan kapitlen och bestämmelsernas utformning är heller inte konsekventa, utan det förekommer såväl överlappningar som oklarheter när det gäller till- lämpningsområdena. De oklarheter som finns i nuvarande bestäm- melser i 2 och 3 kap. bör tas till utgångspunkt för en ny, och mer renodlad, struktur för bestämmelserna i syfte att tydliggöra räck- vidden och tillämpningsområdet. En sådan struktur kan utgå från dagens bestämmelser, men förutsätter vissa omarbetning- ar av bestämmelserna, för att undvika överlappningar och oklarhe- ter. Kommitténs förslag till en ny struktur av bestämmelserna redovisas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2. Målet om en från social synpunkt god miljö är grundläggande i PBL Redan i den inledande paragrafen i 1 kap. PBL slås fast att syftet med bestämmelserna är att främja en samhällsutveckling med jäm- lika och goda sociala levnadsförhållanden, som exempelvis innefat- tar strävanden att motverka segregation i boende samt en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Bestämmelserna följs upp och konkretiseras i 2 och 3 kap., som betonar en från social syn- punkt god livsmiljö, hänsyn till möjligheterna att ordna service, särskild hänsyn till personer med funktionshinder samt en hälso- sam miljö. Erfarenheterna visar att kommunerna i sitt arbete med boendefrågor lägger stor vikt vid dessa grundläggande sociala aspekter, till exempel när det gäller att främja trygga och säkra boendemiljöer, tillgänglighet och service. har barns och ungdomars miljö och deras rättigheter att delta vid beslut upp- märksammats alltmer, inte minst till följd av och många kommuner har utvecklat former för att beakta barnens perspektiv i bl.a. i den fysiska planeringen. Av bostads- marknadsenkäter (se avsnitt 3.4.2) framgår vidare att många kommuner i sitt bostadspolitiska arbete riktar sina insatser på åtgärder för att motverka segregation i boendet och att öka till- gången på bostäder av olika typer. Även grönskans betydelse för boendemiljön och människors hälsa och välbefinnande har upp- märksammats i kommunernas planering . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen fattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boendekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga. Miljömålen har tillräckligt stöd i nuvarande bestämmelser De femton miljömålen och det av regeringen föreslagna sextonde miljömålet har en övergripande karaktär och har varierande rele- vans vid kommunens planering och annat beslutsfattande enligt PBL. De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL behandlar i flera avseenden krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar. Som konstaterats i avsnitt 3.3.6 uttrycker bestämmelserna i hög grad de grundläggande syftena som de för PBL mest relevanta miljömålen innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kul- turhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produk- tionsförmåga samt att trygga en god hushållning med naturresur- serna. De materiella bestämmelserna bör ge ett mer uttryckligt stöd för hänsyn till ekonomiska aspekter Drivkraften för prövningen enligt PBL utgörs oftast av att enskilda fastighetsägare eller företag tar initiativ till förändringar. Att prövningen enligt PBL ska beakta även enskilda intressen framgår uttryckligen av 1 kap. 5 §. Det saknas dock ett uttryckligt stöd för de makroekonomiska förhållanden som lyfts fram i regeringens skrivelse En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129 s. 95 f.), som syftar till en mobilisering av samhällets ekonomiska potential i vidare bemärkelse. I strategin betonas en ekonomisk till- växt och ett starkt näringsliv baserat på konkurrenskraftiga företag som en förutsättning för hållbar utveckling. Kommittén anser såle- des att det bör införas grundläggande bestämmelser om att kom- munens beslut enligt PBL ska underlätta en god ekonomisk tillväxt. Av särskilt intresse för PBL-översynen är de i strategin redovi- sade målsättningarna att säkerställa grundläggande förutsättningar för näringsverksamhet och ett enkelt regelverk för företagande samt att verka för en effektiv konkurrens till nytta för konsumen- terna. Konsumenternas intresse av väl fungerande marknader och Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen konkurrensens betydelse för den ekonomiska tillväxten betonas även i Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Som redovisas i avsnitt 3.7.1 har kommittén bl.a. i uppdrag att pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsätt- ningar för en ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsek- torn. PBL medger inte en full etableringsfrihet, utan syftet med kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL är att kom- munen med hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen ska ta ställning till en lämplig lokalisering av verksamheter och anlägg- ningar. De avvägningar mellan motstående allmänna intressen som kommunen ska göra innebär ibland att önskemål om en etablering måste stå tillbaka till förmån för andra angelägna samhällsintressen som kommunen också har att bevaka, till exempel miljömål och sociala aspekter. Det är således ibland ofrånkomligt att kommu- nens beslut – vare sig det gäller avslag eller tillstånd till en etable- ring – i vissa avseenden påverkar konkurrensen. Mot bakgrund av erfarenheterna och den kritik som har riktats mot kommunernas tillämpning finns det enligt kommitténs mening skäl att i de grund- läggande bestämmelserna också ställa krav på att kommunens be- slut ska underlätta en lämplig utveckling av olika verksamheter, vil- ket bland annat innebär hänsyn till en effektiv konkurrens. Ett större hänsynstagande till konkurrensaspekter i kommunernas planläggning förutsätter – såsom även påpekar – emellertid främst stöd och utbildning för att öka medvetenheten och kunskaperna om konkurrensfrågor liksom utveckling av meto- der för bedömningar av konsekvenserna för konkurrens i planlägg- ningen. Också den mer generella kritiken mot att den komplicerade och kostsamma detaljplaneprocessen kan fungera som ett hinder för mindre företag bör i första hand lösas genom en effektivisering av rutiner och arbetssätt inom kommunen. En övergripande strävan i PBL-översynen har varit att förenkla och förkorta detaljplanepro- cessen, framförallt med stöd av översiktsplaneringen. Detta bör bl.a. underlätta för olika slags aktörer att delta i planeringsproces- sen och även innebära att företag av olika storlek så långt möjligt ges likvärdiga förutsättningar att etablera sig genom möjligheter att bedöma vilka krav som kan komma att ställas. Kommitténs förslag i dessa avseenden behandlas framförallt i avsnitt 7.7.3. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Olika dimensioner inom ramen för målet om en hållbar utveckling bör återspeglas i en generell bestämmelse Kommitténs huvudsakliga bedömning är således att bestämmelser- na i 2 och 3 kap. sammantaget speglar det breda synsätt som karak- teriserar begreppet hållbar utveckling och att bestämmelserna i stort tillgodoser de skilda mål och intressen som har diskuterats. Bestämmelserna omfattar dock inte entydigt de olika typer av be- slut som fattas med stöd av PBL, utan är uppdelade på flera para- grafer som innebär vissa begränsningar av tillämpningsområdet. saknas ett uttryckligt stöd för den ekonomiska dimensio- nen. Kommittén anser därför att det bör införas en ny paragraf med bestämmelser som ger ett uttryckligt stöd för att de olika dimensionerna inom ramen för hållbar utveckling ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Syftet med sådana generella bestämmelser är att ge stöd för dis- kussioner om vilka politiska mål och riktlinjer som från kommu- nens perspektiv bör ha särskild betydelse för olika lämplighetsbe- dömningar om den fysiska miljöns användning och bebyggelsens lokalisering eller utformning. Inte minst i den kommunomfattande översiktsplaneringen kan det vara lämpligt att diskutera på vilket sätt olika mål och riktlinjer bör påverka kommunens beslut enligt PBL. De mål för den fysiska planeringen som kommunen kan ha anledning att ställa upp med stöd av generella bestämmelser om en hållbar utveckling kommer på så sätt i hög grad att variera beroende på kommunens storlek, utvecklingssituation, politisk inriktning samt de värden och kvaliteter som man vill utveckla. Kommunerna kommer här även ha god hjälp av de skilda mål som ställs upp inom olika politikområden på både nationell och regional nivå. Exempel på sådana mål som kan behövas är de natio- nella miljömålen, och då särskilt målet en God bebyggd miljö, folk- hälsomålen samt mål i de regionala utvecklingsprogrammen. De mål som rör sociala aspekter har en uppenbar koppling till kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram. Att beslut enligt PBL ska främja likvärdiga förutsättningar för olika befolk- ningsgrupper kan även tas till utgångspunkt för diskussioner om hur politiska mål avseende barns och ungdomars livsvillkor, jäm- ställdhetsfrågor, de äldres och funktionshindrades särskilda behov, det brottsförebyggande arbetet samt hur en ökad social integration i boendet ska kunna tillgodoses och påverka skilda beslut enligt PBL. I många kommuner redovisas sådana överordnade sektorsmål Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen i politiskt förankrade handlingsprogram eller visioner och strate- gier, såsom tillgänglighetsprogram, integrationspolitiska program och jämställdhetsstrategier. När det gäller mål som har att göra med den ekonomiska dimen- sionen kan det vara naturligt att föra diskussionerna med utgångs- punkt från exempelvis lokala näringslivsprogram eller de regionala utvecklingsprogram som ska upprättas inom ramen för det regio- nala utvecklingsarbetet. Också målet om en väl fungerande konkur- rens bör beaktas för att kommunen med stöd av PBL ska underlätta en ekonomisk tillväxt och en utveckling av olika verksamheter. Kommitténs förslag till ny bestämmelse redovisas i avsnitt 4.4.2. Ett fåtal kompletteringar och förtydliganden föreslås för att behålla bestämmelsernas generella karaktär Bestämmelserna om allmänna intressen och krav på utformning av byggnader är allmänt hållna. Ett grundläggande syfte är att intres- sena ska tillämpas och tolkas lokalt genom kommunernas planering och beslut. Det är angeläget att behålla bestämmelsernas generella karaktär och slå vakt om kommunens rätt och skyldighet att bedö- ma vilka allmänna intressen som ska beaktas och att ge utrymme för avvägningar i en konkret planeringssituation genom kommuna- la politiska beslut. Några av de förslag som har redovisats under utredningsarbetet skulle innebära kompletteringar och preciseringar av vissa allmänna intressen eller nya krav på särskilda hänsyn i lagtexten. Det gäller till exempel önskemålen att särskilt lyfta fram behoven och villko- ren för kvinnor, barn, ungdomar samt äldre eller att betona kollek- tivtrafikens förutsättningar. Enligt kommitténs bedömning är det emellertid varken meningsfullt eller möjligt att sträva efter en ut- tömmande uppräkning av samtliga allmänna intressen som bör be- aktas. Risken med en sådan lagteknisk utformning är att angelägna intressen och hänsyn som inte räknas upp kan vara svåra att hävda vid såväl planläggning som enskilda beslut om bygglov. I samman- hanget bör också beaktas farhågorna om tids- och resurskrävande inventeringar och analyser, framförallt i den översiktliga planering- en som kan bli följden av alltför detaljerade krav och som upplevs redan med dagens bestämmelser. Mot denna bakgrund är kommitténs strävan att bestämmelserna också fortsättningsvis ska vara allmängiltiga och generellt utforma- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Det är angeläget att de inte är alltför diffusa, utan tillräckligt konkreta för att förstås av såväl tillämpare som enskilda bygglovssökande och allmänheten samt ge stöd och vägledning i konkreta beslut. Inte minst vid bygglovsprövningen utanför detalj- plan bör bestämmelserna som utformas så att de ger stöd för kommunens argumentering. De förslag till kompletteringar och förtydliganden av bestäm- melserna som kommittén redovisar i avsnitt 4.4.2 utgår från detta synsätt. Således föreslås att bestämmelserna kompletteras på ett få- tal punkter, dels när det gäller krav på hänsyn till riskerna för över- svämningar och andra olyckor, dels när det gäller krav på att även hanteringen av avfall ska beaktas. Av kommitténs bedömningar i tidigare avsnitt framgår vidare att såväl målet om hållbar utveckling som hänsynen till vissa allmänna intressen förutsätter ett regionalt eller mellankommunalt perspektiv. Det gäller inte minst bostads- byggandet och lokaliseringen av större enheter för detaljhandel. Detta behov och bristerna i dagens tillämpning bör enligt kommit- téns bedömning leda till tydligare bestämmelser i 2 kap. som bör uttrycka att det är ett allmänt intresse att hänsyn ska tas till pla- nering och andra förhållandena i berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse. Ändringarna av bestämmelserna i 2 kap. som föreslås i övrigt syftar i huvudsak till att förtydliga innebörden eller att ge tydligare utgångspunkter för tillämpningsområdet. Det gäller t.ex. förslagen till nya formuleringar om hänsyn till kulturvärden, varsamhet och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse. Utrymmet för avvägningar mellan motstående intressen bör behållas – med beaktande av gränsvärden för miljö och människors hälsa I sammanhanget bör erinras om att vissa allmänna intressen på miljöområdet har karaktär av restriktioner eller i vissa fall till och med absoluta krav eller bindande gränsvärden. Dessa begränsningar följer i regel av bestämmelser i . Det gäller till exempel flertalet områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. , där kommunens avvägningar måste ske så att värdena inte utsätts för påtaglig skada. Bestämmelserna om de s.k. Natura 2000-områ- dena, som anses som områden av riksintresse men också skyddas genom bestämmelser enligt 7 kap. , innebär starkare begränsningar för kommunens handlingsutrymme, främst genom Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen att bestämmelserna innebär ett uttryckligt förbud mot vissa åtgär- der och att åtgärderna ska prövas genom ett särskilt tillståndsför- farande. Ytterligare exempel på begränsningar är bestämmelserna om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. samt de riktvär- den för trafikbuller som har antagit. Som även framgår av avsnitt 3.4.3 har det under utredningsarbe- tet förts fram olika önskemål och förslag att under vissa förutsätt- ningar kunna medge avsteg från dessa begränsningar. Eftersom grunderna för begränsningarna ges genom regler i i syfte att värna miljö och människors hälsa avstår kommittén från att lämna förslag till ändringar i dessa avseenden. Däremot finns anledning att något kommentera olika förslag att införa regler om s.k. kompensationsåtgärder vid ingrepp i naturvär- den eller försämringar i miljön. Syftet skulle vara att medge att det vid planläggning eller bygglov ska kunna ställas krav på kompense- rande åtgärder för att tillåta ett intrång i en naturmiljö eller för att godta en miljöförsämring i ett visst avseende med syftet att uppnå en totalt sett godtagbar, och i vissa avseenden bättre miljö. Försla- gen utgår bl.a. från den tyska planlagstiftningen, som ställer vissa krav på att åtgärder som innebär ingrepp i naturen ska kompenseras genom exempelvis ny vegetation. Vidare hänvisas till regler i 7 kap. 29 § för tillstånd i s.k. Natura 2000-områden som under vissa villkor medger att skadliga verksamheter kan tillåtas under förutsättning att det sker en kompensation för förlorade mil- jövärden. Också bestämmelser i 16 kap. 5 § framhålls i sammanhanget. Reglerna ger möjligheter att ge tillstånd till en ny verksamhet som överskrider en miljökvalitetsnorm för exempelvis luftkvalitet om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olä- genheterna från en annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla ökar i inte obetydlig utsträck- ning. Som även framhålls i avsnitt 3.4.4 medger en viss grad av kompensationsåtgärder, så länge gällande gränsvär- den och normer som följer av inte åsidosätts. Utgångs- punkten för dessa begränsningar är att bindande miljökrav och rikt- värden som har satts med utgångspunkt från människors hälsa och säkerhet inte ska kunna frångås genom kommunens beslut enligt PBL. Bestämmelserna syftar till att undvika ett senare ingripande med stöd av . I sammanhanget kan påpekas att riksda- gens riktvärden för buller inte utgör rättsligt bindande normer, utan ska vara vägledande för bedömningar i framförallt nybygg- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen I propositionen som lades till grund för beslut anges att avvägningar mot önskemålet att åstadkomma en lämplig samhällsutveckling kan aktualiseras vid komplettering av befintlig bebyggelse och att riktvärden ofta kan underskridas genom en lämplig utformning av bebyggelse (Infrastrukturinrikt- ning för framtida transporter, prop. 1996/97:53 s. 49). Erfarenhe- terna av tillämpningen och vid överprövningen visar att dessa möj- ligheter till avsteg ibland aktualiseras i exempelvis tätare stadsmiljö- er. Också flertalet råd och riktlinjer om skyddsavstånd mellan stö- rande verksamheter och bostäder medger skilda bedömningar bero- ende på verksamhetens art och förhållandena på platsen.