sou · GTB32 · 2006-01-01 00:00:00 — De kommersiella aktörernas ekonomi skulle troligen också påverkas negativt i en sådan situation. Utredningens direktiv avvisar klart en sådan förändring I direktiven till vår utredning framhålls bl.a. att finansieringssystemet bör uppfylla vissa grundläggande krav. En stark radio och TV i allmänhetens tjänst kräver att programföretagen ges tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppdrag. får finansieringssättet inte begränsa företagens oberoende eller på annat sätt påverka program- verksamheten i strid med uppdraget. I allmänhet, sägs det vidare, har programföretagen små möjligheter att genom egna åtgärder påverka sina intäkter. Det är därför viktigt att de kan överblicka de ekonomiska förutsättningarna för en så som möjligt. Systemet för finansiering bör även vara överskådligt och enkelt att hantera samt gynna en effektiv och sund hushållning med tilldelade medel. I direktiven understryks också att det inte är aktuellt att vidta åtgärder som skulle innebära att programföretagen säljs eller finansieras genom reklamintäkter liksom inte heller över statsbudgeten. I uppdraget ingår bl.a. att se över reglerna om avgiftsskyldighet i syfte att anpassa dem till den tekniska utvecklingen. Av direktiven framgår vidare att konsekvenserna av att införa direktfinansiering och mervärdesskatteplikt skall analyseras utifrån olika aspekter. 10.4Brister i dagens finansieringssystem Den avgift som skall erläggas är knuten till innehav av en TV- mottagare, dvs. en apparat av ett visst slag. Som närmare kommer att redovisas i kapitel 11 är det redan nu möjligt att se TV-program via annan utrustning än sådan som omfattas av dagens lagstiftning. Även om det inte går att med exakthet förutsäga den tekniska utvecklingen kan man med stor säkerhet utgå från att möjligheterna kommer att successivt bli än flera. Behålls dagens avgiftssystem finns det en risk att den tekniska utvecklingen tillsammans med förändrade medievanor skulle medföra oklarhet om avgiftsskyldigheten och att den nuvarande relativt höga betalningsfrekvensen minskade. Detta skulle i sin tur leda till lägre intäkter för programföretagen och påverka utbud och kvalitet. Det nuvarande systemet för medelstilldelning till företagen innebär att , på regeringens förslag, fattar beslut om hur stora belopp som skall anvisas till företagen. I det avseendet finns en betydande likhet med anslagsgivningen till statliga myndigheter. Medelstilldelningen har för övrigt villkorats genom en koppling till summan av inbetalade TV-avgifter. De kostnader som uppstått och uppstår i samband med övergången från analog till digital distribution av TV-sändningar finansieras med en kredit från , beslutad av (distributionskontot). Krediten bokförs dock ej som lån hos de berörda företagen, däremot i räkenskaperna för den s.k. rundradiorörelsen (som kan ses som en samlingsbeteckning för de avgiftsmedel som finansierar radio och TV i allmänhetens tjänst). Den direkta kopplingen mellan inflytande avgifter, medelstilldelningen och företagens faktiska kostnader kan således knappast anses tydlig eller genom- skådlig. Organisationsform och finansieringssätt innebär att programföretagen kan sägas i vissa avseenden utgöra mellanting av aktiebolag och myndigheter. Reglerna om inkomstskatt, mer- värdesskatt och redovisning är inte anpassade för en sådan finansiering av privaträttsliga subjekt. Verksamheten i programföretagen omfattas , såvitt avser den s.k. kärnverksamheten, inte av mervärdesskatt. Det utgår inte någon mervärdesskatt på TV-avgiften och företagen har inte heller möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Som framhölls redan i betänkandet från Utredningen om radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2000:55) kan detta få en betydande inverkan på det sätt som programföretagen väljer att bedriva sin produktionsverksamhet och motverka att denna organiseras på det mest ändamålsenliga sättet. Vidare innebär undantaget att företagens val mellan att utföra vissa tjänster i egen regi och att upphandla motsvarande tjänst kan påverkas av att rätt till avdrag inte föreligger. Konkurrensen på marknaden kan sålunda påverkas negativt. Utredningen påpekade också att nuvarande läge får företagen att söka definiera vissa upphandlade tjänster som sådana som inbegrips i de kategorier kulturtjänster som omfattas av reducerad mervärdesskattesats eller ingen skatt alls för att hålla nere mervärdesskattekostnaden. Detta har lett bl.a. till tolkningsdiskussioner med skattemyndigheterna. Programföretagen har ett lågt eget kapital. Aktiekapitalet i företagen uppgår endast till det minimibelopp som föreskrivs i aktiebolagslagen (). Företagen finansierar normalt sina investeringar med avgiftsmedlen, en praxis som går tillbaka till mitten av . Det nuvarande förhållandet innebär alltså att programföretagen inte kan välja mellan att betala en investering direkt med inflytande avgifter eller genom att ta upp lån. För fullständighetens skull kan påpekas att företagen inte saknar substansvärde; det gemensamt ägda SRF har betydande tillgångar i form av fastigheter vilka dock ej får avyttras utan regeringens godkännande om de är av större betydelse för program- verksamheten. Programföretagens aktieinnehav i detta bolag har upptagits endast till det nominella värdet. Sedan utredningen med programföretagen aktualiserat frågan om en ökning av det egna kapitalet och pekat på möjligheten att skriva upp värdet på aktierna i har dock styrelserna beslutat närmare undersöka möjligheterna att genomföra en sådan åtgärd. Den statliga regleringen, från riksdag och regering, är enligt utredningens mening detaljerad, också i jämförelse med andra länder. Regleringen avser ägarform, finansiering och verksamhetens inriktning. Staten har bildat den stiftelse som äger de tre bolagen och regeringen har i sin tur godkänt bolagsordningarna för företagen. Ändringar i bolagsordningarna skall godkännas av regeringen. Regeringen utser, enligt särskilda grunder och efter samråd med riksdagspartierna, ägarstiftelsens styrelse. Denna utser i sin tur bolagens styrelser, dock är det regeringens prerogativ att utse ordförande och en suppleant i dessa. Vid sidan av de bestämmelser som finns i radio och TV-lagen samt i lagen om TV- avgift har regeringen fattat beslut om sändningstillstånd för fastställer medelstilldelningen, ett beslut som följs upp med de av regeringen beslutade årliga anslagsvillkoren, vilka har likheter med de regleringsbrev som gäller för statliga myndigheter. Detaljstyrningen synes ha ökat, sett i ett längre tidsperspektiv. har t.ex. gjort en jämförelse mellan avtal och sändningstillstånd för tiden och bl.a. konstaterat att regleringen har blivit alltmer detaljerad, vilket påverkar resursfördelningen och därmed verksamheten3. Med tanke på att ett av de övergripande målen för radio och TV i allmänhetens tjänst är företagens oberoende kan det önskvärda i en sådan utveckling diskuteras. är företagens publicistiska oberoende garanterat genom yttrandefrihetsgrundlagen. Varje företag svarar för att verksamheten bedrivs självständigt i förhållande till statsmakten, olika intresseorganisationer och andra maktcentra. Riksdag och regering har således ingen som helst möjlighet att ingripa avseende innehållet i enskilda program. I efterhand kan dock en granskning ske av och TV. Sammanfattningsvis kan man således säga att det nuvarande finansieringssystemet kan innebära en risk för att en tryggad finansiering inte kan upprätthållas och att det i vissa avseenden leder till oförutsebarhet och kortsiktigt beteende som kan påverka programverksamheten negativt. Styrningen, som ytterst går långt tillbaka i tiden och pålagrats successivt, liknar i flera avseenden den som gäller för de statliga myndigheterna och synes ha blivit mera omfattande . Nuvarande system för finansiering går inte heller att förena med att belägga TV-avgiften med mervärdesskatt och därmed finns inte heller möjlighet för företagen att dra av ingående sådan skatt. Det är diskutabelt om systemet bidrar till ett effektivt utnyttjande av de resurser som tilldelas företagen. 10.5Konsekvenser vid ett nytt finansieringssystem? Utredningens direktiv, liksom regeringens ställningstagande vid det förra public service-beslutet, pekar i riktning mot ett avgiftssystem grundat på ett utvidgat apparatbegrepp, direktfinansiering och mervärdesskatteplikt. Som redovisats finns det starka skäl för en sådan förändring. I direktiven sägs att konsekvenserna 3 Analys av uppdrag i lag, avtal och sändningstillstånd. av detta måste analyseras från olika utgångspunkter. Det kommer att tas upp i samband med att de enskilda förslagen diskuteras och presenteras. I detta sammanhang vill emellertid utredningen behandla vad som skulle kunna tänkas bli effekter för public service-uppdraget som sådant. Som invändning mot de förändringar som utredningen diskuterar skulle kunna anföras att bortfall av den årliga kontroll, som behandling av budgetunderlaget från programföretagen av regeringen och budgetpropositionen av och de efter- följande anslagsvillkoren utgör skulle kunna leda till att dessa inte skulle leva upp till uppdraget. En annan invändning kan tänkas ta sikte på effekterna av att företagen skulle få rätt att dra av ingående mervärdesskatt. En sådan förändring kan påverka beslutssituationen för företagens del när det gäller att välja mellan att utföra en tjänst själv eller att köpa den på öppna marknaden; kan motivet att utföra en tjänst inom företaget i stället för att köpa den utifrån påverkas av att möjligheterna att dra av ingående mervärdesskatt saknas. Vid en förändrad situation skulle företagen, enligt resonemanget, lägga mindre vikt vid att ha en stor egenproduktion På skulle detta kunna befaras leda till att företagen mer eller mindre förvandlades till en beställarorganisation där public service-tanken gavs upp till förmån för högsta möjliga antal tittare och lyssnare, något som även skulle kunna leda till ett bortfall av avgiftsbetalare. Utredningen har emellertid svårt att se det sannolika i en sådan utveckling. Som redovisats inledningsvis kan man räkna med att någon grundläggande förändring av företagens uppdrag inte kommer att ske vid det kommande riksdagsbeslutet. Styrelserna för de enskilda bolagen har ett ansvar att se till att det syfte som anges i bolagsordningarna uppnås. Stiftelsen har med tanke på vad som sägs i stiftelseförordnandet ett övergripande ansvar. De ledamöter som ingår i stiftelsen och bolagens styrelser har utsetts av regeringen och i företrädda politiska partier. Vissa av dagens anslagsvillkor räknar utredningen med kommer att återfinnas i andra, även för framtiden gällande styrinstrument. Utredningen utgår vidare från att den avgift som de avgiftsskyldiga skall betala kommer att fastställas av sedan ett grundligt underlag redovisats av programföretagen för regeringen. Sammantaget kan inte utredningen finna annat än att även vid en övergång till direktfinansiering kommer möjligheterna till insyn och granskning att vara mycket goda. Vid en direktfinansiering kan företagen genast tillgodogöra sig inflytande avgifter. Detta skulle kunna tänkas leda till att de inte bara som genom en effektiv uppbörd och kontroll via RIKAB skulle arbeta för ökade intäkter. De skulle därutöver även kunna tänkas låta strävan att öka intäkterna (och antalet tittare/lyssnare) påverka utbudet och den tablåmässiga placeringen av program. Någon skillnad i det avseendet mot nuläget är det dock svårt att se. TV-avgiftsmedlen kommer bolagen till del, även om det sker med en viss tidsmässig fördröjning. Till yttermera visso har regeringen och knutit som villkor till medelstilldelningen att avgiftsintäkterna skall öka. Möjligheten att dra av ingående mervärdesskatt kommer att innebära ett i ekonomiskt hänseende neutralt val mellan att köpa tjänster utifrån eller själv utföra dem. Det går givetvis inte att med säkerhet bedöma i vilken ökad utsträckning företagen kommer att köpa tjänster utifrån i stället för att utföra dem inom företagen men man torde kunna räkna med att det i första hand kommer att gälla tjänster som inte avser programproduktion. Den administra- tiva samordning av vissa gemensamma tjänster som redan förekommer bör t.ex. kunna utvecklas. I grund och botten handlar det emellertid enligt utredningens mening om i vilken grad man från statsmaktens – regeringens och – sida har tilltro till ett förändrat finansieringssystem och inte minst förtroende för de enskilda personer som utsetts att ytterst leda programföretagen och dess verksamhet. Utredningens bedömning: Finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst i form av avgifter bör anpassas till den tekniska utvecklingen. System för medelstilldelning bör utformas så att självständighet, oberoende och effektivt resurs- utnyttjande hos företagen stärks. Den föreslagna finansierings- formen torde även komma att för företagens del påverka hur de behandlas i fråga om mervärdesskatt och inkomstskatt. Även företagens finansiella rapportering bör komma att påverkas. Mot den bakgrund som tidigare redovisats har utredningen ansett det angeläget att forma ett förslag till avgifts- och finansierings- system som avviker från nuvarande förhållanden men som svarar mot vad utredningen uppfattar som, enligt direktiven, övergripande mål för en radio och TV i allmänhetens tjänst. Förslagen innebär att företagens oberoende och självständighet vad gäller verksamheten stärks. Finansieringssystemet blir enklare och betonar sambandet mellan å ena sidan intäkter i form av inflytande avgifter och å den andra kostnader för verksamheten; företagens incitament att erbjuda ett brett programutbud av hög kvalitet för att öka antalet avgiftsbetalare stärks. Utredningen har vidare utgått från att företagens publicistiska oberoende inte kommer att förändras. Förslagen innebär i huvudsak följande: riksdag och regering fattar, liksom , de grundläggande besluten om mål för samt organisation och finansiering av verksamheten, tillämpningsområdet för den medieavgift som enskilda och företag m.fl. erlägger för rätten att ta del av programföretagens utbud anpassas till den tekniska utvecklingen avseende den utrustning som kan användas för att ta emot radio och TV, avgiften bör fastställas för (den av beslutade sändningstillståndsperioden), ett system med s.k. direktfinansiering införs, dvs. inflytande medel utgår enligt en av bestämd fördelningsnyckel direkt till företagen; de årliga riksdagsbesluten om medelstilldelning och de s.k. anslagsvillkoren upphör, uppbörd och kontroll av medieavgiften sköts av RIKAB. Utredningens bedömning är vidare att de produktions- och utsändningstjänster som tillhandahålls av public service-företagen kommer att bli föremål för mervärdesskatt (och medieavgiften således beläggas med sådan skatt) varigenom programföretagen medges rätt att dra av ingående mervärdesskatt samt att reglerna om näringsbidrag inte kommer att vara tillämpliga vid inkomst- beskattningen av företagen. Som en konsekvens av dessa förslag bör enligt utredningens mening även följande åtgärder genomföras: företagens behov av eget kapital tillgodoses, nya krav ställas på företagens ekonomiska rapportering, företagen ges en ökad rörelsefrihet när det gäller rätten att placera medel och ta upp lån på öppna marknaden enligt vissa villkor. Genom förslaget att slopa årliga beslut om tilldelning av medel till företagen och de därmed följande anslagsvillkoren (liksom budgetunderlaget) kan följa att ägarstiftelsens roll att följa den ekonomiska utvecklingen i företagen påverkas. Utredningen har också behandlat vissa övergångsfrågor. Det gäller hur de medel från , som genom riksdagsbeslut tilldelats SVT och UR för kostnader i samband med övergången till analog distribution (det s.k. distributionskontot) skall behandlas. Vidare föreslås hur behållningen på rundradio- kontot vid utgången av skall användas. Slutligen tas ställning till ett antal frågor som programföretagen och RIKAB tagit upp om den praktiska tillämpningen av avgiftssystemet.