sou · GTB343d4 · 2006-01-01 00:00:00 — 13Enkät till socialnämnder om deras arbete En av kommitténs uppgifter var att undersöka hur de regler som kom till genom vårdnadsreform tillämpas av socialnämn- derna. Utvärderingen skulle inriktas på hur socialnämnderna har klarat sina nya arbetsuppgifter och vad reformen har inneburit för strävandena att föra bort vårdnadsfrågorna från domstolarna. Kom- mittén skulle också undersöka hur bestämmelserna om barns rätt att komma till tals tillämpas av bl.a. socialnämnderna. Härutöver hade kommittén ytterligare frågor att ta ställning till, som berör socialnämndernas arbete, t.ex. om kommunerna bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal och godkänna avtal även beträffande barns försörjning och om det finns anledning att ändra reglerna rörande rätten att väcka talan då det gäller barnets um- gänge med närstående (dir. 2002:89). För att få en närmare belysning av socialnämndernas arbete och inhämta underlag för kommitténs ställningstaganden tillställde kom- mittén ett urval av socialnämnder en enkät med frågor om samarbets- samtal, avtal om vårdnad, boende och umgänge, utredningar om vård- nad, boende och umgänge, situationer där umgänget ställer sär- skilda krav, umgänge med närstående samt kunskap/utbildning. Enkäten tillställdes 20 stora kommuner, 20 medelstora kommu- ner och 20 mindre kommuner. Inom varje grupp gjordes en fördel- ning över landet samt efter kommuntyp1. I hand- läggs de aktuella ärendena hos stadsdelsnämnderna, varför varje stadsdelsnämnd tillställdes en enkät. Sammanlagt skickades därmed 77 enkäter ut. Kommittén fick, , svar från 66 av socialnämnderna/stadsdelsnämnderna, vilket ger en svarsfrekvens på . Urvalsmetod samt svarsfrekvens gör att undersöknings- 1 Uppgift om kommuntyp erhölls från . Enkät till socialnämnder om deras arbete resultatet bör kunna sägas ge en representativ bild av situationen i rikets samtliga kommuner. 13.2Svaren från socialnämnderna/stadsdelsnämnderna I det följande redovisas enkätfrågorna i rubrikerna och samman- ställningen av svaren under rubrikerna. I några fall har två eller flera enkätfrågor lagts samman under en rubrik, t.ex. Tidsbegränsade av- tal och Riktlinjer från domstolarna. Ett fåtal frågor och svar redovisas inte här. Anledningen till detta är att frågorna uppfattats olika i olika kommuner och att svaren där- för inte utan vidare går att jämföra. Det praktiska arbetet i socialnämnder/stadsdelsnämnder sköts av en förvaltning. Enkäten har som regel besvarats av handläggare in- om socialförvaltningen/stadsdelsförvaltningen. I det följande används kommuner som samlingsnamn vid svarssammanställningarna. Hur lång var väntetiden för att få påbörja en samtalsserie? Hur lång var väntetiden för att få påbörja samarbetssamtal? Enkät till socialnämnder om deras arbete I drygt hälften av kommunerna var väntetiden för att få påbörja en samtalsserie och i ytterligare 16 kommuner var väntetiden omkring . I 3 kommuner var väntetiden . 1 av dessa kommuner angav att den var 4–5 månader. Hur tar en genomsnittlig samtalsserie? Hur tar en genomsnittlig samtalsserie? Beroende på föräldrarnas problematik varierar naturligtvis omfatt- ningen och längden på samtalsserierna. Medan något föräldrapar kan komma överens efter ett samtal kan ett annat föräldrapar behöva många samtal och kanske ett utprovande av umgänges- form. Fler än 9 av 10 kommuner angav att en genomsnittlig samtals- serie genomförs . Omkring två tredjedelar angav att en genomsnittlig samtalsserie tar mindre än 3 månader. Enkät till socialnämnder om deras arbete I hur många fall erbjuder ni föräldrarna uppföljningssamtal ? I mindre än 25 Hur ofta erbjuder ni uppföljningssamtal? Det varierade mycket bland kommunerna när det gäller frågan om att erbjuda föräldrarna uppföljningssamtal. Drygt en tredjedel angav att de i av fallen eller alltid erbjuder uppföljningssamtal. 4 av 10 kommuner angav att de erbjuder uppföljningssamtal i omkring hälften av fallen (dvs. i 25– av fallen eller 50–av fallen). Omkring en fjärdedel av kommunerna angav att de erbjuder uppföljningssamtal i av fallen eller aldrig. 3 kommuner uppgav att de aldrig erbjuder uppföljningssamtal. Enkät till socialnämnder om deras arbete I hur många fall talar ni med barnet i samband med samarbets- samtal mellan föräldrarna? Hur ofta talar ni med barnet i samband med samarbetssamtal? Det är inte vanligt att samtalsledaren talar med barnet i samband med samarbetssamtal mellan föräldrarna. 9 av 10 kommuner angav att så sker i av fallen. Några kommuner angav att det beror på åldern på barnet. Det händer att de har samtal med äldre barn och ett par kommuner an- gav att de alltid talar med äldre barn i samband med samarbetssam- tal mellan föräldrarna. En kommentar i sammanhanget var att samarbetssamtal anses vara ett vuxenforum och det är mer i undantagsfall som det anses vara lämpligt att tala med barnet. Förekommer det att ekonomiska frågor medför att föräldrarna har svårt att enas? Om ja – vilken typ av ekonomiska frågor? Endast en kommun svarade nej på denna fråga. De övriga angav att ekonomiska frågor kan försvåra en överenskommelse mellan för- äldrarna. Några angav att det i hög grad försvårar för föräldrarna att komma överens. Framför allt gäller det frågor om fördelning av olika bidrag, t.ex. underhållsbidrag, bostadsbidrag och barnbidrag. Drygt två tredjedelar av kommunerna angav att frågor kring detta kan försvåra för föräldrarna att komma överens. Särskilt verkar det gälla vid diskussioner om växelvis boende, vilket en tredjedel av kommunerna angav. Bidragsreglerna uppfattas ofta som orättvisa, vilket gör det svårt att uppnå enighet mellan föräldrarna. Enkät till socialnämnder om deras arbete Andra ekonomiska frågor som medför svårigheter för föräldrarna att komma överens är fördelningen av resekostnader och andra kostnader för umgänge, fördelningen av kostnader för större inköp, kläder, fritidsaktiviteter eller semesterresor samt bodelningsfrågor. Finns det för- eller nackdelar med ett system där socialnämn- den/stadsdelsnämnden erbjuder samarbetssamtal även rörande ekonomiska frågor? Ungefär lika många kommuner angav för- som nackdelar med ett system där kommunerna erbjuder föräldrarna samarbetssamtal även rörande ekonomiska frågor. Många kommuner kunde se både för- och nackdelar med ett sådant system. Flera kommuner angav att ekonomiska frågor kom- mer upp och diskuteras vid samarbetssamtalen. Här anges några av de vanligaste för- och nackdelarna som togs upp. Ekonomin är en så viktig fråga för många i samband med en separa- tion att detta måste ordnas upp innan föräldrarna kan gå vidare i samarbetet. Många föräldrar har inte råd med en jurist och de klarar inte av att tala om dessa frågor själva. Det är svårt att komma vidare när ekonomiska frågor är ett hinder. Det är viktigt att det som orsakar låsningen mellan föräldrarna kan få möjlighet att bearbetas, oavsett vad det handlar om. Ekonomin ingår i helhetssynen, men det behövs instrument och mandat att föra dessa samtal. Det kan vara en fördel om samtliga frågeställningar som rör bar- net löses på ett ställe. Finns det ordentligt specificerade riktlinjer kan det finnas för- delar. Luddig lagstiftning ger stora möjligheter att sabotera ett gott samarbete och att undandra sig ansvar. Enkät till socialnämnder om deras arbete Ekonomiska diskussioner medför ofta att fokus flyttas från barnet och dess behov. Ekonomiska frågor tenderar att ta över. Det finns också en risk för att konflikten förvärras och att ekonomiska överväganden styr föräldrarnas överenskommelse, i stället för hän- synen till barnets bästa. Ekonomiska frågor kan vara komplicerade. Det ställer krav på specialkunskaper – ekonomiska och juridiska – hos handläggarna. Denna kompetens finns inte . Den ökade arbetsbelastningen. Ett sådant system skulle vara resurskrävande och innebära stor tidsåtgång. 13.2.3Avtal om vårdnad, boende och umgänge I hur många fall talar ni med barnet innan ni godkänner ett av- tal om vårdnad, boende eller umgänge? Hur ofta talar ni med barnet inför godkännande av ett avtal? Det är inte särskilt vanligt att tala med barnet innan ett avtal god- känns. 8 av 10 kommuner angav att de talar med barnet i av fallen. Liksom när det gäller frågan om att tala med barnet i samband med samarbetssamtal svarade en del kommuner att det beror på hur gammalt barnet är. Några kommuner angav att de alltid talar med äldre barn innan de godkänner ett avtal om vård- nad, boende eller umgänge. Någon kommun svarade att det beror på innehållet i överenskommelsen; rör den boende och/eller umgänge talar de oftare med barnet än om den rör gemensam vårdnad. Enkät till socialnämnder om deras arbete I hur många fall tar ni reda på barnets inställning till överens- kommelsen genom att fråga föräldrarna om denna (under förut- sättning att barnet självt inte tillfrågats)? I omkring hälften av fallen Hur ofta tar ni reda på barnets inställning genom att fråga föräldrarna? 8 av 10 kommuner svarade att de frågar föräldrarna om barnets in- ställning till överenskommelsen i av fallen. Mer än hälften av kommunerna angav att de alltid frågar föräldrarna om barnets inställning. Var tionde kommun angav att de ställer denna fråga till föräldrarna i av fallen. Några kommuner angav att det beror på barnets ålder huruvida de frågar föräldrarna om dess inställning eller inte. Har ni nekat till att godkänna föräldrarnas överens- kommelse? Om ja – vad var anledningen till att den inte god- kändes? Två tredjedelar av kommunerna har nekat till att god- känna en överenskommelse som föräldrarna träffat. De flesta angav att detta endast inträffat någon enstaka gång. Den i särklass vanligaste anledningen till att neka ett godkännan- de var att överenskommelsen inte ansågs vara till barnets bästa. Som exempel angavs växelvis boende för mycket små barn eller då föräldrarna är i stor konflikt, gemensam vårdnad vid allvarligt familjevåld eller upplösning av gemensam vårdnad då det inte finns tillräckliga skäl. Andra orsaker var att överenskommelsen inte var verkställbar, att en av föräldrarna upplevdes ha blivit pressad att Enkät till socialnämnder om deras arbete sluta överenskommelsen och att föräldrarna upplevdes sluta över- enskommelsen för att kringgå reglerna om föräldraledighet. Som exempel på det sistnämnda nämndes avtal om ensam vårdnad trots att föräldrarna sammanbor. Innehåller avtal ibland även ekonomiska frågor? Om ja – vilken typ av ekonomiska frågor? Två tredjedelar av kommunerna svarade att avtalen aldrig innehåller ekonomiska frågor. Bland de övriga angav man att det framför allt rörde sig om resekostnader i samband med umgänge. Några kom- muner angav att föräldrarna ibland sluter en överenskommelse, t.ex. rörande fördelning av bidrag, vid sidan av det avtal som god- känns av socialnämnden. Finns det några för- eller nackdelar med ett system där social- nämnden/stadsdelsnämnden är skyldig att hjälpa föräldrarna att sluta avtal rörande ekonomiska frågor? Det var fler kommuner som såg nackdelar med ett system där de är skyldiga att hjälpa föräldrarna att sluta avtal rörande ekonomiska frågor än kommuner som såg fördelar. Flera kommuner kunde emellertid se både för- och nackdelar med ett sådant system. Här anges några av de vanligaste för- och nackdelarna som togs upp. De var ofta desamma som angavs när det gäller frågan om kom- munerna bör erbjuda samarbetssamtal rörande ekonomiska frågor. Ekonomiska frågor riskerar att överskugga och försvåra bra sam- förståndslösningar avseende barns vårdnad, boende och umgänge – det är därför bra om de kan lösas . är det först när de ekonomiska frågorna är lösta som föräldrarna kan komma vidare i samarbetet. Det är en fördel om alla frågor löses i ett sammanhang, på en och samma myndighet. Om det fanns bra redskap skulle barnens utsatthet minska i de fall de ekonomiska frågorna dominerar. Det krävs dock tydligare riktlinjer/lagstiftning och ökade resurser. Enkät till socialnämnder om deras arbete Det blir de ekonomiska frågorna som styr föräldrarnas överens- kommelse om boende/umgänge. Man tappar fokus på barnet och dess behov. Ekonomiska frågor väcker egenskaper hos föräldrarna som gör att de inte ser till barnets bästa utan till egna behov. De framkallar starka konflikter som inte är representativa för föräldra- förmågan i övrigt. Såväl resurser som kompetens saknas . Många ekonomiska frågor är alltför juridiskt komplicerade för att sociono- mer skall förväntas ha kunskap i frågorna. Det kan handla om för- mögenheter, aktier, fastigheter, egna företag m.m. Specialistkun- skap – ekonomisk och juridisk – krävs för att tillvarata barnets intresse. Det finns en risk för att konflikterna till slut handlar om detaljer. Ekonomiska omständigheter förändras och avtalen kan bli rigida. En återgång till den skyldighet som gällde för social- nämnden att fastställa underhållsbidrag är ingen bra lösning. I dessa ärenden var det ofta mycket svårt att uppnå överenskommelser och ofta sattes för låga underhållsbidrag efter långa förhandlingar. Hur vanligt är det att föräldrar återkommer och vill träffa ett nytt avtal? Det är inte så vanligt att föräldrarna återkommer till kommunen och vill träffa ett nytt avtal. Mer än 8 av 10 kommuner angav att det sker i av fallen. 8 av 10 kommuner angav att tidsbegränsade avtal sluts i av fallen. Men 4 kommuner angav att tidsbegränsade av- tal sluts i mer än hälften av alla fall. Vanligast var det att sluta ett tidsbegränsat avtal om umgänge och i andra hand boende. Tidsbegränsade avtal om vårdnad var där- emot inte så vanliga. Längden på de tidsbegränsade avtalen varierade mycket; från 2 månader till omkring . Vanligast var att avtalen gällde mellan 6 månader och . Enkät till socialnämnder om deras arbete Drygt hälften av kommunerna följde upp de tidsbegränsade avta- len. Ofta bestämdes då en ny tid för uppföljningssamtal i anslutning till att det tidsbegränsade avtalet slöts och godkändes. Kommenta- rer från de kommuner som inte följde upp avtalen var att det är för- äldrarnas ansvar att hantera detta. 13.2.4Utredningar om vårdnad, boende och umgänge Har utredningarnas karaktär förändrats ? – på vilket sätt? Nästan 9 av 10 kommuner angav att utredningarnas karaktär för- ändrats . Mer än hälften av kommunerna angav att utredningarna blivit mer komplicerade med tyngre problematik. Föräldrarna har oftare större problem nu än förr (t.ex. sociala problem, missbruk, psykisk sjukdom, familjevåld och kriminalitet). I flera fall pågår en barna- vårdsutredning, barn- och ungdomspsykiatrisk utredning eller polis- utredning parallellt med vårdnadsutredningen. Det är heller inte ovanligt att det förekommer skyddat boende och besöksförbud i ärendena. Familjer med hög konfliktnivå är vidare överrepresente- rade. Några kommuner tog också upp problem med kulturkrockar och mångkulturella aspekter. Många kommuner angav att det blivit allt vanligare att utred- ningen handlar om barnets boende – och ofta om växelvis boende. Några kommuner angav att boendefrågan ibland snarare syntes handla om ett rättvisetänkande hos föräldrarna än en omsorg om barnet. Slutligen kommenterades att barnet är i fokus i utredningarna på ett helt annat sätt . 8 av 10 kommuner angav att de får tillgång till det beslutsunderlag de behöver i vårdnads-, boende- och umgängesutredningarna. De som svarade att de inte alltid får tillgång till allt beslutsunder- lag de behöver angav att de saknar tillgång till psykiatriska och rättspsykiatriska journaler, uppgifter från övriga sjukvården, krimi- nalvården, och polismyndigheten samt förskola och skola. Enkät till socialnämnder om deras arbete Hur gör ni för att ta reda på barnets inställning till de frågor som utreds? En del kommuner svarade uttömmande på denna fråga, medan andra kommuner svarade mer kortfattat. Sammanställningen av svaren nedan är generell och allmänt hållen. Barn mellan 0–3 år De minsta barnens situation belyses som regel genom att utredaren ser och träffar barnet vid hembesök hos var och en av föräldrarna, har samtal med föräldrarna och har samtal med referenspersoner, t.ex. förskolepersonal. Samspelet mellan barn och förälder studeras. Barn mellan 3–6 år Tre fjärdedelar av kommunerna svarade att de alltid, ofta eller ibland har enskilda samtal med barn i dessa åldrar. Några kommuner svarade att de har enskilda barnsamtal , andra att de har sådana samtal först när barnen är i 5- eller 6-årsåldern. Många kommuner angav inte någon specifik ålder. Några kommuner svara- de att de använder sig av nätverkskartor och vid sam- talen med barnen. angav alla kommuner – utom en – att de som regel har enskilda samtal med barnen. 1 kommun angav att de talar en- skilt med barnet först . Finns det någon generell åldersgräns för när man inte bör tala med barnet för att ta reda på dess inställning? Mer än hälften av kommunerna angav att det inte finns någon gene- rell åldersgräns för när man inte bör tala med barnet för att ta reda på dess inställning. Enkät till socialnämnder om deras arbete Av dem som angav en generell åldersgräns angav de flesta åldrarna 4, 5 eller . Några angav som en generell åldersgräns och en kommun angav som åldersgräns. I vilka fall kan det vara olämpligt att ta reda på barnets inställ- ning (utöver en ev. generell åldersgräns)? En del kommuner svarade inte på denna fråga och en del angav att det inte finns några fall där det är olämpligt att ta reda på barnets inställning. Av dem som svarade att det kan finnas fall då det är olämpligt att ta reda på barnets inställning angav de flesta att det kan vara olämpligt om barnet befinner sig i en stark lojalitetskonflikt mellan föräldrarna och om det är satt under stark press eller påverkan från föräldrarna. Andra situationer då det kan vara olämpligt är då bar- net mår psykiskt dåligt eller har ett begåvningshandikapp, om det förekommer misstankar om övergrepp i familjen, om barnet redan är eller har varit föremål för andra myndighetskontakter och om barnet självt inte vill uttala sig. Händer det att föräldrarna motsätter sig att ni talar med barnet? Om ja – hur hanterar ni en sådan situation? Drygt hälften av kommunerna svarade att det visserligen händer att föräldrarna motsätter sig att utredaren talar med barnet, men att det är mycket sällsynt. I första hand försöker utredaren som regel motivera föräldrarna genom att informera dem om hur samtalen går till och varför det är viktigt att de får tala med barnet. Motsätter sig föräldrarna ändå att barnsamtal genomförs redovisas detta till domstolen. Någon kommun svarade att det kan hända att någon av för- äldrarna motsätter sig att utredaren träffar barnet tillsammans med den andra föräldern. Någon kommun angav att det tvärtom ofta finns en vilja hos för- äldrarna att utredarna i alltför hög grad enbart skall ta fasta på det barnet säger och att det skall styra rekommendationen till dom- stolens beslut. Barnet skjuts då på ett olyckligt sätt fram i konflikten. Enkät till socialnämnder om deras arbete Drygt 8 av 10 kommuner angav att domstolen fastställer riktlinjer för utredningens bedrivande i av fallen. av fallen gäller riktlinjerna att utredaren skall sam- tala med barnet och ta reda på dess inställning till tvistefrågorna. Andra riktlinjer kan vara att samråd skall ske med annan kommun (för det fall att föräldrarna inte är bosatta i samma kommun) och att utröna föräldrarnas samarbetsförmåga. Riktlinjerna kan också gälla att en komplettering av en tidigare utförd vårdnads-, boende- och/eller umgängesutredning skall göras. Fördelar med att domstolen fastställer riktlinjer angavs vara att det begränsar utredningsarbetet och medför en större koncentra- tion på det som domstolen anser vara väsentligt i det enskilda fallet. Det kan också medföra en större acceptans för utredningsarbetet från föräldrarnas sida. Att begränsa utredningen angavs också kunna vara en nackdel, eftersom man då riskerar att missa helheten. Som exempel angavs att man kanske måste belysa ett barns hela situation för att kunna tolka dess inställning på rätt sätt. Det finns en risk för att alltför stort ansvar för föräldrarnas konflikt läggs på barnet då dess in- ställning är det enda som utreds. Specifika riktlinjer kan också medföra en risk för att utredningen styrs i en viss riktning och att viktiga saker inte utreds och kommer fram. 8 av 10 kommuner angav att tingsrätten brukar fastställa tiden för utredningens slutförande till 3 eller 4 månader. Övriga angav att de kan få upp på sig för att slutföra utredningen. Enkät till socialnämnder om deras arbete I mindre än 25 Hur ofta hinner ni slutföra utredningen inom utsatt tid? Endast 2 av 10 kommuner angav att de hinner slutföra utredningen i av fallen. 4 av 10 kommuner angav att det är i av fallen som de hinner slutföra utredningen inom den utsatta tiden. Ytterligare 2 av 10 kommuner svarade att de hinner slutföra utred- ningen inom den utsatta tiden i 25–av fallen. Samman- lagt angav således ungefär två tredjedelar av kommunerna att de hinner slutföra utredningen inom den utsatta tiden i mindre än hälf- ten av fallen. Det går inte att se något direkt samband mellan en av domstolen utsatt kort utredningstid och kommunens förmåga att hinna slutföra utredningen inom den utsatta tiden. Den främsta orsaken till att utredningarna tar särskilt är att andra utredningar pågår , t.ex. barnavårdsutredningar, barn- och ungdomspsykiatriska utredningar eller polisutredningar. Andra orsaker är att det är svårt att få kontakt med föräldrarna (svårt att boka tider, föräldrarna uteblir etc.), att utredningen skall samordnas med en annan kommun, hög arbetsbelastning, att många barn ingår i en utredning vilket medför många barnsamtal och många samtal med olika referenspersoner, att umgänge skall startas upp eller utprovas , föräldrar som missbrukar eller har psykiska problem eller att tolk behövs för att utföra utredningen. Enkät till socialnämnder om deras arbete Nästan 9 av 10 kommuner angav att domstolen begär in komplette- rande utredning i av målen. Den vanligaste orsaken till begäran om komplettering var att det hunnit gå sedan den ursprungliga utredningen gjordes. Andra orsaker var att domstolen ville ha svar på vissa specifika upp- gifter som t.ex. barnets vilja, att förhållandena för föräldrarna eller barnet ändrats efter den ursprungliga utredningen eller att nya upp- gifter hade tillkommit som behövde utredas. Hur ofta talar ni med barnet i samband med snabbupplysningar? 9 av 10 kommuner angav att de talar med barnet i mindre än 25 pro- cent av fallen inför ett avgivande av s.k. snabbupplysningar enligt 6 kap. 20 § FB. Flera kommuner svarade att de talar med barnet en- dast om domstolen begär det. Fördelar med att tala med barnet redan i samband med snabb- upplysningarna angavs vara att det kan vara bra att veta barnets in- ställning i ett tidigt skede och att ett klargörande av barnets inställ- ning i vissa fall kan förhindra fortsatt process. Det ger också möjlig- het att tidigare avlasta barnet och motivera föräldrarna till en samför- ståndslösning. Det poängterades emellertid av flera kommuner att detta endast gäller de äldre barnen. Den främsta nackdelen som angavs var att den korta tid som står till buds i dessa fall inte medger att utredaren hinner skapa en rela- tion till barnet. Barnet är ofta i en svår lojalitetskonflikt mellan Enkät till socialnämnder om deras arbete föräldrarna och behöver en trygg och förtroendefull relation till utredaren innan det kan öppna sig. Den uppfattning man får om barnets inställning vid endast ett samtal kan vara helt fel. Barnets inställning kan också få en alltför avgörande betydelse när man saknar den djupare kunskap om barnet och dess föräldrar som man får genom en vårdnadsutredning. Vidare angavs att barnet genom ett barnsamtal – kanske i onödan – dras in i föräldrarnas konflikt. Samtalet sätter också igång en process hos barnet som man sedan inte följer upp. 13.2.6Situationer där umgänget ställer särskilda krav