sou · GTB36 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är emellertid viktigt att denna utrustning handhas av chefer och personal med rätt attityd till uppgiften och som agerar på ett säkerhetsmässigt godtagbart sätt. Som exempel på brister kan nämnas att det förekommer fusk i samband med genom- förandet av rumsvisitationer och att framför allt händelsen vid an- stalten Kumla visar en inkompetens som kräver utbild- ning och återkommande övningar. Vad gäller övningar har visats att endast ett fåtal lokala myndigheter genomför övningar regelbundet. Detta finner jag oacceptabelt. Vidare måste skalskyddet utformas med hänsyn till sådana relativt kraftfulla verktyg, t.ex. skärbrännare, och annan teknik som fritagare utanför anstalterna har tillgång till. Otillåten kommunikation mellan intagna och medhjälpare utifrån, ofta via insmugglade mobiltelefoner, har varit en förutsättning för flera av de rymningar som omfattas av mitt uppdrag. Den störnings- utrustning som införs på många anstalter för att omöjliggöra an- vändning av mobiltelefon inne på anstalten är en viktig åtgärd för att komma till rätta med det problemet. Man kan dock med stor säkerhet anta att de intagna kommer att finna nya vägar till kom- munikation om möjligheten att använda mobiltelefon stängs. In- förandet av störningsutrustning måste därför följas av andra åtgärder. har allmän inpasseringskontroll införts på flera anstalter. Kontrollen innebär att alla som skall in på anstalten – dvs. personal, lärare, hantverkare m.fl. – får passera en s.k. larmbåge. In- förandet av en sådan kontroll har tagit att besluta och ge- nomföra, vilket förtjänar kritik. Jag vill här påpeka att det redan finns indikationer att kontrollen har gett effekt. För avdelningar och anstalter med särskilt hög säkerhet bör övervägas ytterligare åtgär- der, t.ex. att personal redan utanför anstalten klär om och lämnar sina privata tillhörigheter. En annan sådan åtgärd är att alla leveranser till anstalten tas emot utanför anstaltsområdet och där packas om för att sedan föras in på området av anstaltens egen personal. Slutli- gen kan nämnas möjligheten att genom modern teknik kontrollera att föreskrivna rumsvisitationer faktiskt genomförs. Flera av de åtgärder jag har föreslagit ovan har betydelse för att före- bygga att gisslansituationer över huvud taget uppstår. Att undvika att farliga föremål förs in på anstalterna och att skapa en mer effek- tiv underrättelseverksamhet är exempel på sådana förslag. Om en gisslansituation ändå inträffar är det viktigt att kriminal- vårdens personal har den beredskap och den utbildning som krävs för att hantera situationen. Det är emellertid min bestämda uppfatt- ning att sådana situationer, som ju innefattar ett grovt brott, i första hand skall hanteras av polis. Till dess polis kommer till platsen måste dock kriminalvården ha en strategi för hur händelseförloppet kan fördröjas utan att någon kommer till skada och utan att gisslantaga- ren får sin vilja igenom. Fördröjning kan åstadkommas exempelvis genom tekniska hinder i form av automatiska dörrlås som kan öppnas endast efter tidsfördröjning. Förhandlingsprocesser kan utnyttjas för fördröjning. Att tolka kravet på att ingen kommer till skada som att gisslantagaren alltid skall få sin vilja igenom är enligt min mening inte tillfredsställande från säkerhetssynpunkt. Utländska erfarenheter liksom erfarenheten från händelsen vid Mariefredsan- stalten visar att detta i bland kan höja riskerna för gisslan. Det måste i stället stå klart för de intagna att gisslantagande inte är en fram- komlig väg att ta sig ut från en anstalt. Återkommande övningar och utbildning är av avgörande betydelse i detta sammanhang. Erfarenheter kan också hämtas från brottsförebyggande insatser inom andra områden, t.ex. åtgärder avseende butiksrån. Samarbetet mellan polis och kriminalvård måste fördjupas även på detta område. Det finns i det sammanhanget vissa gränsdragnings- problem kring vilken av de båda myndigheterna som vid en incident skall agera och fatta nödvändiga beslut. Ett tydliggörande av de grän- serna åstadkommer man enligt min mening bäst genom en dialog såväl centralt som lokalt samt genom återkommande gemensamma övningar. och bör ges ett särskilt uppdrag att i samråd utforma en strategi i dessa frå- gor och att klargöra respektive myndighets ansvar. Beväpnad personal och kriminalisering av rymningar Jag vill klargöra min inställning i två omdebatterade frågor som be- rör säkerheten inom kriminalvården. För det första är det min be- stämda uppfattning att kriminalvårdens personal inte bör beväpnas. Förekomsten av vapen inne på anstalterna trappar med all säkerhet upp våldet och skapar nya säkerhetsproblem. Redan den pågående diskussionen att införa pepparspray tyder för mig på en felsyn. För det andra är det för den kategori av intagna som omfattas av mitt uppdrag inte meningsfullt att kriminalisera rymningen som så- dan. Dessa intagna har i allmänhet gjort sig skyldiga till grov brotts- lighet och avtjänar långa fängelsestraff. Mot den bakgrunden torde hotet om ett ytterligare straff knappast avhålla de intagna från att rymma. Därmed inte sagt att en sådan kriminalisering inte kan ha effekt på intagna med kortare straff. Den frågan faller emellertid utanför mitt uppdrag. Övriga frågor av betydelse för säkerheten Jag har i enlighet med mina direktiv haft möjligheten att framföra synpunkter även på andra frågor än de som tidigare nämnts och som jag finner motiverade med anledning av uppdraget. Jag har funnit anledning att beröra tre olika frågor inom ramen för den delen av mitt uppdrag. För det första är det min bestämda uppfattning att de intagna inte skall ges möjlighet till sådan styrketräning på speciella gym där enda syftet är att bygga upp muskelmassan. Det är enligt min mening inte kriminalvårdens uppgift att tillhandahålla utrustning som ger de intagna möjlighet att träna upp sina kroppar i fråga om styrka till en sådan nivå att det kan betraktas som en säkerhetsrisk. För det andra menar jag att bör tillföras expertkompetens på säkerhetsområdet. För det tredje är det min uppfattning att kriminalvården måste vidta åtgärder med avseende på placeringen av unga intagna med en grov kriminalitet bakom sig. Dessa ungdomar har sin bas i krimi- nella ungdomsgäng i framför allt . Samma lojalitet gängmedlemmarna emellan och samma konflikter med rivaliserande gäng som finns utanför anstalten finns även inne på anstaltsavdel- ningarna. Denna kategori unga kriminella måste därför splittras upp i mindre grupper på flera avdelningar och anstalter. Som jag anförde inledningsvis finns det skäl att rikta kritik mot kri- minalvården och dess ledning för det sätt på vilket säkerhetsfrågorna har hanterats avseende de s.k. högriskfångarna. Även enskilda har brustit i sitt ansvar. ledningar har tillåtit att säkerhetsfrå- gorna har blivit en parameter i bedömningen av vad de ekonomiska resurserna tillåter. Regeringens styrning av verksamheten behöver stramas upp. Mycket pågår för att råda bot på tidigare försummelser. Det gäller t.ex. klassificering av anstalter, underrättelseverksamhet och säker- hetsorganisationen lokalt. Det avgörande för den nya ledningens trovärdighet blir förmågan att genomföra dels de förändringar man själv har initierat, dels för- slag av den typ som jag här lägger fram. Historiskt har detta varit en tydlig svaghet i organisationen. Det har alltför ofta funnits en ten- dens att betrakta det osannolika som det otänkbara. Som särskild utredare och landshövding i vill jag därför citera stolthet som apropå kärn- kraftsolyckan i konstaterade att Risken för en upp- repning är så liten att den är försumbar. Med det menas att den finns inte, fast bara lite. (---) Och man förstår ju att de tvekar, för att enligt alla sannolikhetsberäk- ningar så inträffar ju en sådan där olycka bara en enstaka gång . Och är det ju inte särskilt troligt att den skulle ha hänt , utan det är väl i så fall mera sanno- likt att den har inträffat längre fram. Och kommer ju saken i ett annat läge. Sen är det också det att om det som hände i verkligen hände, mot förmodan, så är ju sanno- likheten för att det ska hända en gång till, den är ju så löjligt liten så att på sätt och vis kan man säga att det var nästan bra att det som hände i hände, om det nu gjorde det. För jag menar, då kan man ju nästan säkert säga att det inte kommer att hända igen. I varje fall inte i och i varje fall inte samti- digt som förra gången. Risken för en upprepning är så liten att den är för- sumbar. Med det menas att den finns inte, fast bara lite (---) Jag skall enligt mina direktiv (Dir. 2004:110) kartlägga och analy- sera händelseförloppen vid de rymningar som ägt rum från anstal- ten Kumla , anstalten och anstalten . Granskningen skall särskilt avse frågor om regelverk, rutiner, användning av tekniska hjälpmedel vid anstalterna, anstalternas utformning samt formerna för samverkan mellan krimi- Även övriga förhållanden som kan ha haft bety- delse för händelseutvecklingen skall beaktas. I direktiven uttalas att jag inte skall bedöma enskilda personers ansvar eller andra frågor som kan komma att bli föremål för rättslig prövning. Syftet med denna granskning är att överväga och föreslå föränd- ringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar eller fritagningar, särskilt från de anstalter som har för- höjd säkerhet. Med utgångspunkt i den ovan nämnda kartläggningen av händelseförloppen skall jag därför överväga och föreslå de för- ändringar som behövs i administrationen, organisationen, regelverket eller inom andra relevanta områden. I mitt uppdrag ingår även att beakta erfarenheter för att förhindra rymningar i andra, med jämförbara, länder. Det står mig enligt direktiven fritt att överväga även andra frågor som jag finner motiverade med anledning av uppdraget. Jag skall därtill enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2004:136) även grans- ka rymningen från anstalten . Mot bak- grund av granskningen av den händelsen skall jag enligt tilläggs- direktiven även överväga och föreslå åtgärder som kan vidtas för att förutse, förebygga och förhindra gisslantagningar samt vad som i övrigt kan göras för att förbättra personalens säkerhet. Mina direktiv fogas till detta betänkande som bilagor. Utredningsarbetet har bedrivits av endast ett knappt halvår. Arbetet påbörjades dessutom i mycket nära anslutning till rymningarna från anstalterna och och före händelsen i , vilket har medfört att de brottsutredningar och interna utredningar som följer på sådana händelser har pågått parallellt med min utredning och har i vissa fall ännu inte har hunnit slutföras. Ett flertal projekt har påbörjats inom kriminal- vården med anledning av de inträffade händelserna. Den kartläggning och granskning som jag redovisar i detta betänkande måste ses mot denna bakgrund. Jag har besökt anstalterna Kumla, , och och har vid dessa besök blivit förevisad hur rymningarna gick till. Jag har vidare på de fyra anstalterna träffat dels respektive anstalts- ledning, dels företrädare för de fackliga organisationerna. Jag har träffat företrädare för och haft samtal med två f.d. generaldirektörer och en f.d. överdirektör. Jag och sekretariatet har därtill under utredningsarbetet haft löpande kontakt med företrädare för såväl som de fyra aktuella anstalterna. Därutöver har jag fört samtal med företrä- dare för , och . Jag har vidare besökt säkerhetsfängelset i i . Jag har i enlighet med mina direktiv samrått med (Ju 2002:13) och därtill med Beredningen för rättsväsen- dets utveckling, BRU (Ju 2000:13). Planeringsdirektören har för min räkning utfört den internationella jämförelse som framgår av betänkandet. Polis- kommissarien har varit mig behjälplig med en be- skrivning av det säkerhetsarbete som bedrevs i ett samarbete mellan kriminalvården och polisen. Redan i detta inledande avsnitt bör presenteras det omfattande lag- stiftningsarbete som har pågått och som har bedrivits parallellt med min granskning. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamenta- risk kommitté med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny krimi- nalvårdslag. Kommittén skall enligt sina direktiv (Dir. 2002:90) dels göra en genomgripande översyn av regelverket i sak, dels se över den lagtekniska och språkliga utformningen. Den nya lagen skall reg- lera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder, dvs. såväl frivård som fängelse. Kommittén har antagit namnet (Ju 2002:13). Av kommitténs direktiv framgår vidare att kommittén särskilt skall uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts. Vad gäller säkerhetsfrågor anges i direktiven särskilt att det är nödvändigt att kriminalvården har effektiva verktyg att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter i anstalterna och även i övrigt hantera intagna som utgör säkerhetsrisker eller annars har en nega- tiv inverkan på sin närmiljö. Kommittén skall särskilt uppmärksamma kriminalvårdens möjligheter att kontrollera de intagnas kontakter med omvärlden, utdela varningar och senarelägga tidpunkten för vill- korlig frigivning, besluta om placering i avskildhet och använda tvångsmedel. Av direktiven framgår vidare att kommittén även skall uppmärksamma regleringen av placering på säkerhetsavdelning. Vidare anförs att frågan om nya kontrollmöjligheter som möjliggörs av den tekniska utvecklingen är av intresse. Beträffande säkerheten anförs i direktiven slutligen att det är angeläget att intagna inte vistas under högre säkerhetsförhållanden än vad som är motiverat utifrån indivi- duella riskbedömningar och att kommittén skall överväga hur den nya kriminalvårdslagen kan bidra till att detta intresse tillgodoses. fick tilläggsdirektiv med av- seende på frågan om reglerna kring tidpunkten för villkorlig frigiv- ning från fängelsestraff (Dir. 2004:33). Kommittén skall i enlighet med tilläggsdirektiven redovisa sitt uppdrag . Jag har efter samråd med kommitténs ordförande kunnat konsta- tera att de överväganden och förslag jag presenterar i detta betänkande stämmer väl med de diskussioner på säkerhetsområdet som så här långt har förts i kommittén. Inte något av mina förslag synes heller i övrigt stå i motsats till förslag som övervägs inom kommittén. 2Kriminalvården – organisation och regelverk Den beskrivning av organisation och regelverk som följer nedan är avsedd att beskriva de förhållanden som har anknytning till mitt uppdrag, dvs. säkerheten vid anstalter och avdelningar med hög sä- kerhet. Det är således ingen fullständig beskrivning av kriminalvår- dens organisation och regelverk. ansvarar för svensk kriminalvård. Verket har enligt sin instruktion (förordningen [1990:1018] med instruktion för ) bl.a. i uppdrag att verkställa utdömda på- följder. I uppdraget ingår att verka för att påföljder verkställs på ett säkert och humant sätt. är den centrala förvaltningsmyndigheten för kriminalvården och är chefsmyndighet för bl.a. de lokala kriminal- vårdsmyndigheterna. Styrelsen har som central förvaltningsmyndig- het rätt att meddela föreskrifter om bl.a. de personaladministrativa rutinerna inom kriminalvården, bevakning och säkerhet vid krimi- nalvårdsanstalterna och säkerheten i samband med automatisk data- behandling inom kriminalvårdsverket. är organiserad på en central och en regio- nal nivå. Chef för är generaldirektören och överdirektören är generaldirektörens ställföreträdare. har de uppgifter och det ansvar som följer av verksförordningen (1995:1322). Styrelsen skall således pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överens- stämmelse med syftet med verksamheten samt skall fatta beslut om Kriminalvården – organisation och regelverk bl.a. årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. General- direktören är styrelsens ordförande. Vid i finns ett antal stabsenheter, bl.a. den s.k. normeringsenheten som har det övergripande ansvaret för säkerhetsfrågor. Vid normeringsenheten finns säkerhetsansvarige. Det fanns vid ti- den för de rymningar som omfattas av mitt uppdrag endast en per- son vid som på heltid arbetade med säker- hetsfrågor. Efter de nu aktuella händelserna har dock beslutats att den säkerhetsansvarige i sitt arbete skall biträdas av fyra personer. De fyra skall enligt knytas till den säkerhets- ansvarige genom tidsbegränsade anställningar. Regionkontoren utgör historiskt egna myndigheter under Kriminal- vårdsstyrelsen. Regionalt finns fem kriminalvårdsdirektörer med ansvar för var sin region. Kriminalvårdsdirektörerna har en geografisk placering i den region de ansvarar för, men tillhör organisatoriskt Kriminal- vårdsstyrelsen. Av verkets arbetsordning (KVVAF 2002:2) framgår att kriminal- vårdsdirektörerna biträder generaldirektören med ledningen av krimi- nalvårdsmyndigheterna inom det geografiska området. Kriminal- vårdsdirektörerna ansvarar därtill för tillsyn, uppföljning och sam- ordning inom området samt svarar för verksamhetsplanering och uppföljningsdialoger. Ingen särskild kompetens på säkerhetsområdet är föreskriven för regionkontoren. Vad gäller säkerhetsfrågor synes en dialog inte sällan föras direkt mellan hu- vudkontor, företrädesvis den säkerhetsansvarige, och de lokala myn- digheterna. Inom finns under 35 kriminalvårdsmyndigheter med en kriminalvårdschef som chef för respektive myndighet. Myndigheterna består normalt av frivård, häkte och kriminalvårdsanstalt. Kriminalvården – organisation och regelverk Kumla, och är dock samtliga egna myndigheter, s.k. solitärer. utövar styrning över de lokala myndighe- terna genom föreskrifter, medelsfördelning och uppdrag. Vilken grad av självständighet som de lokala myndigheterna har gentemot och vilken reell möjlighet styrelsen har att påverka verksamheten vid myndigheterna kan diskuteras. Statskon- toret har i rapporten av kriminalvården (rap- port 2003:20) beträffande den frågan anfört följande (s. 314). KVS har, med vissa inskränkningar, möjlighet att besluta verkets organi- sation. Det undantag som finns är ändringar i den lokala myndighets- organisationen. KVS kan inte lägga ner eller bilda en ny myndighet, det kan bara regeringen göra. KVS kan inte heller ändra gränserna för en kriminalvårdsmyndighet. KVS är chefsmyndighet för de lokala myndigheterna och har därige- nom stora befogenheter att styra verksamheten. Vad som ligger i be- greppet chefsmyndighet är något oklart även om det finns vissa precise- ringar i instruktionen för . Det är enligt instruktio- nen klart att KVS tillsätter chefen för en lokal kriminalvårdsmyndighet, beslutar om föreskrifter för verksamheten, tilldelar budgetmedel, ställer krav på verksamheten och utövar tillsyn över verksamheten. I praktiken styr man de lokala myndigheterna som om de vore lokala enheter i KVS. De lokala myndigheterna fungerar som självständiga myndigheter främst inom två områden – ärenden avseende myndighetsutövning och arbetsgivarfrågor. Hur självständiga de lokala myndigheterna i praktiken är inom dessa två områden kan diskuteras – inplaceringen i en myndig- hetskoncern medför stora krav på ett likartat beteende och samordning även i dessa avseenden. Vid varje kriminalvårdsmyndighet skall enligt arbetsordningen finnas en kriminalvårdsinspektör med specialistkompetens vad gäller säker- het och som är direkt underställd kriminalvårdschefen. Kriminalvårds- chefen kan under kriminalvårdsinspektören utnämna s.k. samord- nare eller funktionsansvariga med uppgift att stödja kriminalvårds- inspektören i den dagliga ledningen av ett arbetslag eller i en viss verksamhet. Utveckling mot en myndighet Som framgår nedan (avsnitt 2.6) har såväl som Statskontoret förordat att ombildas till en myndighet. Kriminalvården – organisation och regelverk Regeringen har i regleringsbrevet för avseende kriminalvården gett i uppdrag att som ett led i kriminalvårdens effektiviseringsarbete undersöka förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Uppdraget redovisades i delrapporter (dnr 02 2004-7787). Rapporterna har remissbehandlats och ärendet bereds f.n. i . 2.2Kriminalvårdsanstalter med förhöjd säkerhet Av 3 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt följer att en krimi- nalvårdsanstalt eller en avdelning på en anstalt skall, med hänsyn till graden av säkerhet, vara öppen eller sluten. Beträffande vissa särskilt angivna intagna kan en sluten avdelning inrättas som en säkerhets- avdelning med särskild övervakning och begränsad gemensamhet mellan de intagna. Genom bemyndigande i den ovan nämnda instruktionen för Kri- minalvårdsverket beslutar vilka anstalter eller avdelningar som skall vara öppna eller slutna och var det skall finnas säkerhetsavdelningar. bestämmer vidare bl.a. hur många platser det skall finnas vid varje anstalt. Av den nämnda instruktionen framgår vidare att anstaltsorganisationen skall vara ut- formad så att den bl.a. tillgodoser olika behov av säkerhet. Anstalterna delades tidigare in i fyra säkerhetsklasser där klasserna 1–3 var slutna och klass 4 öppna. Något förenklat kan sägas att klass 1 anstalterna var konstruerade för att stå emot såväl rymningar som fritagningar, medan klass 2 anstalterna endast skulle förhindra rym- ningar. delas anstalterna primärt in i slutna och öppna anstal- ter i enlighet med vad som anges i lagen om kriminalvård i anstalt. Det finns 58 kriminalvårdsanstalter i med en medelbe- läggning om 4 460 intagna och med varierande grad av säker- het. Säkerhetsnivån skiljer sig också åt mellan olika typer av avdel- ningar inom respektive anstalt. Generellt har anstalterna Kumla, och delar av den högsta säkerheten. De ovan nämnda säkerhetsavdelningarna representerar den högsta graden av säkerhet och är också den enda typ av avdelning som regleras särskilt i lag. Säkerhetsavdelningar finns på anstalterna Kumla och med sex platser vid vardera anstalten. Avdelningarna är isolerade från anstalternas övriga avdelningar och de intagna får normalt aldrig lämna avdelningen under sin placering. Kriminalvården – organisation och regelverk vistas i gemensamhet om inte särskilda förhållanden ta- lar emot, t.ex. konstellationer mellan de intagna. Förutsättningarna för placering på säkerhetsavdelning framgår av lag (se nedan avsnitt 2.3.2). De särskilda föreskrifter (KVVFS 1991:1) som vid tiden för de nu aktuella rymningarna gällde för säkerhetsavdelningarna beslutades och var, i vart fall i formellt hänseende, delvis föråldrade. Av föreskrifterna framgick bl.a. att syftet med avdelningarna var att nå maximalt säkra former för verkställigheten av fängelsestraff och att säkerheten måste prioriteras framför en individinriktad vård. Krimi- nalvårdsstyrelsen betonade dock i föreskriften vikten av att inom en yttre ram av hög säkerhet bygga upp en verksamhet som präglas av en bra atmosfär och en god relation mellan de intagna sinsemellan och mellan de intagna och personalen. Efter fritagningen från Kumla har reglerna kring säkerhetsavdelningarna skärpts nå- got. har i ett beslut ändrat reglerna såvitt avser bl.a. besök, telefonsamtal och vistelser utomhus (dnr 02-2004-7805). Den ovan nämnda föreskriften upphävdes och har ännu inte har ersatts med nya bestäm- melser i ämnet. Det finns således inte några föreskrifter från som särskilt berör verksamheten på säkerhetsavdelningarna. På fråga till företrädare för Kriminalvårds- styrelsen uppges att de lokala myndighetscheferna i stället är hänvisade till lagen om kriminalvård i anstalt och dess förarbeten. En annan typ av avdelning med mycket hög säkerhet är de s.k. SKI-avdelningarna (Särskilt Krävande Intagna) som finns vid anstal- terna Kumla, och med sex platser vid vardera anstal- ten. De intagna på SKI-avdelning är generellt utagerande, besvärliga och hotfulla. De flesta har en historia av misskötsamhet inom krimi- nalvården. Graden av frihet inom avdelningen är mindre än på en säkerhetsavdelning. Vidare finns s.k. observationsavdelningar (ibland benämnda isole- ringsavdelningar) där säkerheten får bedömas som hög.