sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är ytterst angeläget att handläggningsti- derna hålls korta om också planärendena ska prövas av Regerings- rätten inom ramen för ett ordinärt förfarande. Tillräckligt med re- surser är därför angeläget. Ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal Resursbehovet för hanteringen av PBL-ärendena i länsrätterna kan antas uppgå till 20,5 årsarbetskrafter om man utgår ifrån att ett normalt PBL-mål är dubbelt så arbetskrävande som ett genom- snittligt mål i en länsrätt. När det gäller behovet av ökade resurser för att avgöra de planärenden som överprövas av länsstyrel- serna är det inte lika enkelt att uppskatta resursåtgången. Om da- gens svårighetsgrad för ett PBL-mål i länsrätt kan uppskattas till 2,0 jämfört med snittet kan det antas få en tyngd på 2,5 om länssty- relserna tas bort. Planärendenas svårighetsgrad antas också bli 2,5 i länsrätterna. Länsrätterna avgör en nära hälften av den totala mängden men man bör då ha i minnet att länsstyrelserna överprövat besluten innan ärendena kommer till länsrätterna. Be- slutsunderlaget är därmed förhållandevis bra. En beräkning byggd på detta antagande och 4 500 mål skulle ge ett behov av ca 65 årsar- betskrafter i länsrätterna. Grovt uppskattat skulle detta innebära att Länsrätten i skulle kunna få ett tillskott på 10–12 årsarbetskrafter och Länsrätten i ett tillskott på ca 0,5 årsarbetskraft. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden I kammarrätterna skulle det behövas ca 17,5 årsarbetskrafter om antalet PBL-mål inkl. planärenden beräknades till 1 850 mål och svårigheten beräknas motsvara dagens övriga PBL-mål, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstillstånd och 1,5 för prövning i sak. Detta ska jämföras med resursbehovet 2004 som kan beräknas till 7,5 årsarbetskrafter. I Regeringsrätten kan antalet överklaganden beräknas till 560 vilket skulle om man jämför med dagens tyngd i ärendena skulle motsvara ett resursbehov om 4,7 årsarbetskrafter, vilket kan jämfö- ras med beräkningen , dvs. 13.3.5Slutliga överväganden och förslag avseende den framtida instansordningen I detta avsnitt görs en slutlig bedömning de båda alternativen ge- nom en jämförelse mellan dem. Några remissinstanser angav att förvaltningsdomstolsmodellen var mer fördelaktig än miljödomstolsmodellen. Det var bl.a. flerta- let av de tillfrågade förvaltningsdomstolarna men också vissa organ som kan anses som företrädare för näringslivet, bland annat . Som nämnts tidigare är kommitténs uppfatt- ning att de principiella invändningar som anförts mot att föra över PBL-ärenden till s.k. plan- och miljödomstolar inte är tillräckligt starka för att inte föreslå en sådan modell. När det gäller samordningen i sak så är kommitténs tanke att man ska kunna hålla samman prövningarna enligt och PBL i enklare ärendena, dvs. de som inleds i kommun. Därmed finns det ett behov av att också kunna hålla samman hanteringen vid överprövningarna. I fråga om ärenden som kräver en tillstånds- prövning enligt öppnar kommitténs resonemang också för en flexibilitet som gör att det finns skäl att hålla fast vid tanken på en samordnad instanskedja, inte minst när det gäller möjlighe- terna att ha kvar länsstyrelserna i kedjan. Som kommittén pekade på i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) finns det flera fördelar med att ha länsstyrelserna som överprövningsinstanser. Länsstyrelserna har en bred erfarenhet av PBL-ärende och har också skilda kompe- tenser samlade inom myndigheten vilket är en fördel vid överpröv- ningen. Särskilt från länsstyrelserna har framförts en oro för att det kan vara svårt att behålla och rekrytera personal, bl.a. jurister och Den framtida instansordningen för PBL-ärenden arkitekter, om överprövningen av PBL-ärendena tas bort. Det har också framförts att det finns en risk att länsstyrelserna går miste om den helhetssyn som de anställda kan få genom bredden i dagens ärenden eftersom de har möjlighet att följa de olika skeendena en- ligt PBL, t.ex. från översiktsplanering till ett överklagat beslut om sanktioner. Dessutom är kostnaden för prövningen i något lägre än domstolsprövningen (SOU 2004:40 s. 98). En annan fördel med det s.k. miljödomstolsalternativet är att man får en naturlig koncentration till ett fåtal domstolar, utan att man för den skull inrättar specialdomstolar, eftersom miljödom- stolarna organisatoriskt tillhör tingsrätterna. Möjligheterna till så- dan koncentration är inte desamma i förvaltningsdomstolsalterna- tivet eftersom utgångspunkten när det gäller fördelningen av mål mellan domstolarna alltid har varit att målen ska spridas till samt- liga domstolar, bl.a. för att undvika risken att klassificera domsto- larna i A- och B-domstolar. En handläggning som koncentreras till färre enheter gynnar alla PBL-ärenden eftersom förutsättningarna att ha en hög kompetens förbättras om ärendena sprids på färre enheter och man på så sätt bl.a. får större erfarenhet av ärendekate- gorin. Detta bör också innebära att handläggningstiderna kan snab- bas upp jämfört med om man får ärendena sällan. Eftersom PBL- ärendena, särskilt planärenden, ofta rör större områden och bety- dande belopp är det viktigt med en organisation som kan hantera ärendena på ett effektivt sätt. Miljödomstolarna kommer med en ändring av skisserat slag – i än större utsträckning om förslag om överföring av ansökningsärendena till förvaltningsmyndigheter genomförs – att till övervägande del handlägga mål enligt förvalt- ningsprocesslagens. Detta kan anses tala för att miljödomstolarna skulle kunna införlivas i förvaltningsdomstolsorganisationen. Ef- tersom det inte är rimligt att anta att man får acceptans för avveck- ling av miljödomstolarna är den enda möjligheten att lägga grunden för en förbättrad samordning när det gäller PBL och att samordna överprövningen inom ramen för miljödomstols- modellen. När det gäller sammansättningen vid första domstolsprövningen så skiljer sig alternativen åt. I plan- och miljödomstolen består rät- ten av en juristdomare och ett plan- och miljöråd, dvs. I länsrätterna består rätten av en lagfaren domare och tre nämnde- män. Skillnaden beror på att den ordinarie sammansättningen i re- spektive instans kommer att gälla också för PBL-målen. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Genom koncentrationen i domstolarna ökar möjligheterna att specialisera handläggarna för hantering av PBL-ärendena. Möjlig- heterna att rekrytera kompetenta handläggare förbättras troligen om de ska anställas vid endast på fem domstolsenheter i stället för 23 stycken. Miljödomstolsalternativet ger det mest renodlade alternativet sett ur domstolarnas perspektiv eftersom länsstyrelserna ingår i kedjan, vilket bland annat är ett resultat av att länsstyrelserna kom- pletterar och på annat sätt förbättrar domstolarnas beslutsunderlag. Det s.k. förvaltningsdomstolsalternativet kan anses innebära minst förändringar i förhållande till det nuvarande systemet. En nackdel som finns och som är väsentlig enligt kommitténs bedöm- ning är att den renodlade roll som länsrätterna har försämras om länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan. Dessutom skulle planärendena spridas på så många domstolar att möjligheterna till specialisering och att ha särskild sakkompetens på plats skulle vara små och därmed riskeras att kvaliteten blir sämre än både enligt nuvarande ordning och enligt miljödomstolsalternativet. Miljödomstolsalternativet blir också något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet rent ekonomiskt. Ökningarna jämfört med dagens ordning beror på den förstärkta sammansätt- ningen när ärendena avgörs och på större områden att resa på i samband med syner och förhandlingar. minskar kostna- derna genom att det blir en prövningsinstans mindre i de ärenden som avgörs i domstol, dvs. i huvudsak bygglovsärenden. För- valtningsdomstolsalternativet innebär en fördyring på så sätt att domstolarnas arbete blir mindre renodlat och handläggningen i domstolarna är något dyrare än i länsstyrelserna. Det blir emellertid en viss besparing också i detta alternativ genom att det blir en in- stans mindre för det stora flertalet PBL-ärenden som överprövas. En beräkning av kostnaderna för att avgöra ett PBL-ärende 2004 har visat att den genomsnittliga kostnaden för ett PBL-ärende i länsrätt uppgick till inkl. overheadkostna- der (om den genomsnittliga tyngden uppskattas till 2,0 jämfört med ett genomsnittligt ärende totalt sett) och inkl. over- headkostnader (om tyngden uppskattas till 2,5), i kammarrätterna uppgick kostnaden för ett genomsnittligt ärende avseende beslut om sanktioner enligt 10 kap. PBL till och för ett övrigt PBL-ärende till . I Regeringsrätten uppgick kostnaderna till för ett överklagat beslut om ingripande enligt 10 kap. PBL och till för ett övrigt PBL-ärende. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden rätterna som Regeringsrätten avser snittkostnaden ett snitt för såväl beslut i sak som vägrade prövningstillstånd. Kostnaden för regeringen att avgöra ett planärende beräknades till ca , inklusive overheadkostnader. Det saknas aktuella uppgifter angående den genomsnittliga kostnaden för att avgöra PBL-ärenden i länsstyrelserna. Kostnaderna för att avgöra ett planärende respektive ett övrigt ärende i länsstyrelserna beräk- nades till för ett planärende och till för ett övrigt PBL-ärende . Med en uppräkning motsvarande den som skett för länsrätterna () och med tillägg för overhead- kostnader kan de genomsnittliga kostnaderna beräknas till för ett planärende och för ett övrigt ärende 2004. Overheadkostnaderna beräknas till inom , för länsrätterna, för kammarrät- terna och för Regeringsrätten . I länsstyrelserna beräknades de genomsnittliga overheadkostnaderna till 2004. En grov uppskattning av kostnaderna visar att miljödomstolsal- ternativet med en modell där två plan- och miljöråd knyts till plan- och miljödomstolarna skulle innebära en sammantagen ökning på mellan 1,5 och 4 miljoner beroende på antalet plan- och miljöråd i organisationen. Övergångskostnader ingår inte i beräkningarna. Förvaltningsdomstolsalternativet skulle enligt grova uppskatt- ningar leda till en kostnadsökning på . Framför allt beror det på att antalet mål i länsrätterna och efterföljande in- stanser kommer att öka betydligt och att arbetsbelastningen kom- mer att öka i länsrätterna genom att länsstyrelserna tas bort. En besparing som inte tagits med i dessa beräkningar är Reger- ingsrättens arbete med rättsprövningsärenden av detaljplaner, som uppgår till ca 25 (26 stycken 2004). När det gäller beräkningarna har det inte tagits någon hänsyn till de effekter som en samordnad hantering av vissa ärenden kan ge, inte heller till fördelarna med att koncentrera handläggningen till färre enheter eller möjligheterna till ökad effektivitet till följd av större arbetsunderlag. De ekonomiska och personella beräkning- arna kan därför anses vara väl tilltagna. Personaldimensioneringen och de ekonomiska effekterna av en förändrad instansordning behöver som vanligt beräknas på nytt i samband med en organisationsutredning inför genomförandet av en förändring. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Sammantaget anser kommittén att den fortsatta analysen har vi- sat att miljödomstolsalternativet är det alternativ som är mest för- delaktigt både ur ett renodlat PBL-perspektiv och ur ett samord- ningsperspektiv. 13.3.6Några avslutande kommentarer avseende det slutliga förslaget Överföringen av handläggningen av planärendena till plan- och miljödomstolar kan antas leda till en måttlig ökning av personal- kostnaderna. Ökningen kan antas motsvara kostnaden för den nya typen av miljöråd, de s.k. plan- och miljöråden. kan man anta att själva den interna beredningen kommer att minska i tidsåt- gång jämfört med och därmed minskar också kostnaderna. Kostnaderna för prövningen i överdomstolen borde kunna bli lägre än Regeringsrättens rättsprövning eftersom pröv- ningstillstånd kommer att krävas och ett mindre antal planärenden kan antas komma prövas i sak än då alla ärenden prövas i sak. Handläggningen av de övriga PBL-ärendena i vilka det ofta före- kommer syn blir troligen något dyrare eftersom domstolarna får ett större resområde alternativt får resa i fler ärenden, beroende på alternativ. borde handläggningstiden minska för de öv- riga ärendena framför allt till följd av möjligheterna till mer kon- centrerad handläggning. Genom den förbättrade samordningen bör handläggningstiderna totalt sett kunna minska. Detta leder både till besparingar och tidsmässiga vinster för de enskilda. Också genom att minska antalet överprövande instanser med en minskar den totala handläggningstiden för de ärenden som prövas ända till sista instans. Kostnaderna för hanteringen minskar också om en instans tas bort. Varje form av organisatorisk förändring ger vissa övergångspro- blem. I detta fall handlar det om att säkra att kompetens finns på plats när de nya målen börjar registreras in i plan- och miljödom- stolarna respektive Plan- och . Problemen kan minska om man sätter en realistisk genomförandetidpunkt som möjliggör rekrytering i förväg. Med dagens regelverk kan inte en domare flyttas till annat dom- stolsslag utan medgivande. Detta innebär att det kan uppkomma en extra kostnad övergångsvis i samband med en överföring av PBL- Den framtida instansordningen för PBL-ärenden ärenden till plan- och miljödomstolar resp. en plan- och miljööver- domstol. Kostnaderna bör dock kunna hållas nere av att det rör sig om ett begränsat antal domare och att en stor andel av domarna kommer att gå i pension . Även om varje ändring av organisationen för med sig vissa över- gångsproblem så är kommitténs bedömning att en förändring av instansordningen kommer att öka effektiviteten . 14.1Konsekvenser för kommunens plan- och byggverksamhet Kommitténs förslag innebär inga grundläggande ändringar i nuva- rande plansystem utan syftar till att stärka detta i enlighet med de ursprungliga syftena vid PBL:s tillkomst. Inom systemet för pröv- ning, kontroll och tillsyn föreslås vissa förändringar i syfte att för- stärka prövningen, förbättra kontrollen och effektivisera tillsynen i inledande och avslutande skeden. Som underlag för en samlad bedömning av konsekvenserna av kommitténs förslag för kommunernas plan- och byggverksamhet beskrivs i det följande hur förslagen kan påverka användningen av instrumenten i några olika plansituationer. Utbyggnad av en helt ny stadsdel. Omvandling av område med blandad permanent- och fri- tidsbebyggelse. Successiv förändring i område med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde. 14.1.1Utbyggnad av en helt ny stadsdel Själva processen i samband med utbyggnad av en helt ny stadsdel skulle i ett normalfall se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs. Prövning mot detaljplan och 2 kap. PBL Den kommunomfattande översiktsplanen anger grunddragen Den aktuella kommunomfattande översiktsplanen redovisar över- siktligt framtida utbyggnadsområden, men utan att närmare ange utbyggnadens inriktning och omfattning. En fördjupning av översiktsplanen ger en strategisk planberedskap Kommitténs förslag syftar till att ge ett uttryckligt stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en för- djupning för ett geografiskt avgränsat område. I samband med en utveckling av en stadsdel kan det vara lämpligt att ändra översikts- planen genom en fördjupning. Innehållet i fördjupningen regleras inte i författning, utan kan anpassas till plansituationen. I fördjup- ningen av översiktsplanen anges exempelvis följande i det nu aktu- ella fallet: Den övergripande strukturen av bebyggelse, grönområden, ga- tor och annan infrastruktur samt lokaliseringen av anläggningar för teknisk försörjning och service m.m. Områdets användning för olika ändamål, dvs. bostäder, service, kontor etc. Översiktliga gemensamma principer för områdets gestaltning, t.ex. byggnadsvolymer och våningshöjder. Vissa principer när det gäller genomförandet, t.ex. framtida hu- vudmannaskap för allmänna platser samt ansvars- och kost- nadsfördelning när det gäller vissa investeringar i gemensamma anläggningar eller infrastruktur. Arbetet med fördjupningen kan anpassas till planeringssituationen Enligt kommitténs förslag ska kommunen ges en större valfri- het när det gäller hur samrådsprocessen bedrivs. I detta fall, då det handlar om en större nyexploatering med få berörda fastig- hetsägare eller närboende, läggs tyngdpunkten vid information till medborgare via lokaltidningar och Internet samt samråds- möten med intresseorganisationer och sektorsmyndigheter. Eftersom fördjupningen stämmer överens med huvuddragen i den kommunomfattande översiktsplanen kan utställningen en- ligt kommitténs förslag förkortas till en månad. Utställningen kan också ersättas med underrättelse till , berörd kommun samt de enskilda intressenter som är berörda efter- som förslaget överensstämmer med översiktsplanen. Detaljplaner med ett relativt enkelt innehåll kan tas fram med ett snabbare förfarande Detaljplanen kan enligt kommitténs förslag utformas relativt översiktligt och regleringen begränsas till att ange den övergri- pande strukturen och huvudsakliga användningen av olika del- områden, såsom uppdelningen på kvartersmark respektive ga- tor och allmänna platser, samt byggandets omfattning i stort, exempelvis exploateringsgrad och våningsantal. Kommitténs förslag innebär vidare en uttrycklig bestämmelse som medger att programmen för de enskilda detaljplanerna kan hoppas över, eftersom planens mål och samband med omgiv- ningen framgår av översiktsplanen (fördjupningen i detta fall). Eftersom utbyggnadens omfattning och den huvudsakliga ut- formningen har diskuterats i översiktsplanen (fördjupningen) kan samrådsförfarandet förenklas. Kommitténs lagförslag in- nebär här att samrådet kan hoppas över om detaljplanen har ett tydligt stöd i översiktsplanen samt är förenligt med länsstyrel- sens granskningsyttrande. Enligt kommitténs förslag behöver genomförandebeskriv- ningen inte längre utgöra en särskild handling. Men detaljpla- nen föreslås redovisa de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägare och andra berörda. Arbetet med ge- nomförandebeskrivningen underlättas eftersom grundläggande principer har diskuterats i översiktsplanen (fördjupningen). Utformningen av byggnader regleras vid bygglovsprövningen Det ges genom kommitténs förslag ett uttryckligt stöd för att utformningen prövas i samband med bygglovet med stöd av både detaljplanen och bestämmelserna om utformning av byggnader i 2 kap., i de delar som inte reglerats i detaljplanens bestämmelser. Genom detaljplanens enkla inriktning behöver avvikelser inte aktualiseras. Förslaget till en sammanhållen bygglovsprocess ger förutsättningar för att tidigt se till att det finns förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven enligt BVL och utföra de nödvändiga kontrollerna. Under utbyggnaden kommer den kvalitetsansvarige att bevaka att hinder för slutbevis inte uppkommer eller att hindren blir åtgärdade, vilket är en förutsättning för att byggnaden får tas i bruk. Ibruktagandet kan ske i etapper. Kommitténs förslag ger således kommunen möjlighet att genom insatser i den översiktliga planeringen på kommundelsnivå effekti- den efterföljande detaljplaneläggningen. Fördjupningen av översiktsplanen bidrar även till att enskilda exploatörer och fastig- hetsägare får en ökad förutsägbarhet i fråga om förutsättningarna för genomförandet. Vidare ges möjligheter att upprätta en över- siktlig detaljplan och ta ställning till den närmare utformningen av byggnader i samband med bygglovsprövningen. Innehållet i detalj- planen kan anpassas till de behov av reglering som finns och även till projekteringen av byggnadernas utformning. Den tidiga tillsy- nen och den förstärkta rollen för den kvalitetsansvarige samt slut- bevisets ökade betydelse ger goda förutsättningar för att det byggda resultatet kommer att uppfylla samhällets krav. Planerings- och beslutsprocessen i samband med vindkraftsut- byggnad skulle kunna se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs. Prövning enl. 9 kap MB med vägledning av ÖP Samråd Utställning 1 mån Förutsättningarna för etableringen blir belysta i översiktsplaneringen Den kommunomfattande översiktsplanen innehåller inga ställ- ningstaganden till vindkraftsetablering, eftersom det vid tid- punkten för arbetet med denna saknades underlag om anspråk för vindkraftsutbyggnad. Genom kommitténs förslag ges stöd för att vindkrafts- utbyggnaden i kommunen kan belysas genom en ändring av översiktsplanen i form av ett tillägg till den kommunomfat- tande översiktsplanen. I översiktsplaneringens tidiga skeden tas ett underlag fram om förutsättningarna för en vindkraftsutbyggnad med hänsyn till bl.a. vindförhållanden och landskapets karaktärsdrag samt de motstående allmänna intressen som är relevanta. Eftersom vindkraftsutbyggnad ofta har en mellankommunal betydelse ska enligt kommitténs förslag berörda kommuner ges möjligheter att påverka detta underlag. Vid samrådet med allmänheten och myndigheter redovisas bl.a. avvägningar mot motstående allmänna intressen samt konse- kvenserna av alternativa lokaliseringar. samordnas med det samråd som krävs för den särskilda miljö- bedömningen enligt regler, där miljökonsekven- serna av alternativa lokaliseringar ska belysas. Översiktsplanen ger vägledning för efterföljande planläggning och till- ståndsprövning I översiktsplanen redovisas kommunens ställningstaganden till områden som bedöms lämpliga för större utbyggnad av vind- kraft inklusive en bedömning av miljökonsekvenserna enligt regler. Översiktsplanen kan vidare ange mer gene- rella riktlinjer för lokalisering och utformning av enstaka vind- kraftverk samt områden som bör undantas från vindkraftsut- byggnad. Nya vindkraftsanläggningar prövas genom tillståndsprövning enligt , detaljplan eller vid bygglovsprövningen Genom kommitténs förslag tydliggörs att anläggningar som genom sin användning kan få en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. Förslaget syftar också till att säker- ställa att detaljplan upprättas även i de fall det rör sig om en en- staka anläggning där fler anläggningar kan tänkas tillkomma i ett område i sådan omfattning att en betydande miljöpåverkan sammantaget kan uppkomma. Om översiktsplanens är aktuell och har ett innehåll enligt ovan bör detaljplaneläggningen enligt kommitténs förslag kunna för- enklas, bl.a. genom att programskedet kan hoppas över. För att minska behovet av dubblerad prövning och öka möjlig- heterna till samordning av hanteringen har kommittén föresla- git att enbart de största anläggningarna i fortsättningen till- ståndprövas enligt regler. Gränsen skulle kunna sättas vid s.k. gruppstationer med tre eller flera vindkraftsag- gregat med en sammanlagd effekt av minst tio megawatt. Enstaka mindre vindkraftsanläggningar prövas enligt kommit- téns förslag genom bygglovsprövning med stöd av översikts- planens ställningstaganden och rekommendationer och sam- ordnas med anmälningsärendet enligt . Syftet med kommitténs förslag är bl.a. att möjliggöra att nya sak- frågor eller intressen som berör hela kommunen inte alltid ska be- höva leda till en total omarbetning av den kommunomfattande översiktsplanen, utan kunna hanteras genom ett tillägg till denna. Syftet är vidare att stimulera till en ökad mellankommunal samver- kan i fråga om anläggningar med regional räckvidd och påverkan i syfte att förbättra beslutsunderlaget för efterföljande planläggning och tillståndsprövning. En översiktlig planering underlättar även arbetet med den miljökonsekvensbeskrivning, som krävs vid detalj- planeläggningen eller tillståndsprövningen enligt och som bl.a. ska belysa konsekvenserna av alternativa lokaliseringar. Kommitténs förslag innebär vidare – som ett led i en ökad samord- ning mellan PBL och – att prövningen av vindkrafts- anläggningar som regel bör kunna ske samlat genom det krav på samordning som tydliggörs i PBL.