sou · GTB355 · 2006-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för tillkallades jag som utredare för frågor om fukt, mögel och buller i byggnader m.m. tillsattes en expert- grupp som stöd i mitt arbete. fick jag tilläggsdirektiv för att utreda organisa- tionen av och verksamheten vid Fonden för fukt- och mögelskador. överlämnade jag ett delbetänkande, i enlighet med direktiven, som handlade om delmål för fukt och mögel samt buller i inomhusmiljön. Härmed överlämnar jag slutbetänkande i enlighet med direktiven. Miljökvalitetsmål och folkhälsomål............................... Roll och uppbyggnad............................................................... Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ................................. Mål för folkhälsan .................................................................... Lagstiftning som gäller inomhusmiljö ........................... Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m......... Lag om byggfelsförsäkring...................................................... Brukarnas rättigheter enligt gällande regelverk...................... Analys av lagstiftningen som gäller inomhusluften ............... Tillsyn av kommuner och länsstyrelser .......................... Frivilligt arbete med miljöfrågor ................................... Miljöinventering i befintlig bebyggelse – MIBB .................... Byggnadsfaktorer som påverkar inomhusmiljön .............. Kombination konstruktion och material ................................ Orsak till fuktskador................................................................ Fel och skador i byggnader .......................................... Inomhusmiljö och hälsa .............................................. Delmålet för inomhusmiljön ................................................... Olika källor till kunskap .......................................................... Upplevda brister i inomhusmiljön .......................................... Kemiska ämnen i inomhusmiljön............................................ Obligatorisk ventilationskontroll – OVK ......................... 9.2Situationen innan ventilationskontroller blev Erfarenheter av de första årens OVK ..................................... Undantag från ventilationskontrollen .................................... Kommunernas tillsyn och utvärderingar................................ Effekter av obligatorisk ventilationskontroll ......................... Informationen om byggnader ................................................. Möjligheter att ställa krav på byggnadsägare.......................... Obligatoriska och frivilliga deklarationer............................... Byggnadsdeklarationer som kunskapskälla ............................ Byggnadsägarens arbete för inomhusmiljön .......................... OVK och energiprestanda i byggnadsdeklarationen ............. Radon i byggnadsdeklarationen .............................................. Intervall för byggnadsdeklarationer........................................ Register för byggnadsdeklarationer........................................ 10.10Kostnader för byggnadsdeklarationer .................................... Vad är energiprestanda?......................................................... Krav på metodik för energiprestanda.................................... Jämförelse mellan byggregler och krav på Tillgänglighet för energideklaration...................................... Register för energideklarationer............................................ Tidsplan för ikraftträdande.................................................... Omfattningen på energideklarering ...................................... Buller i inomhusmiljön .............................................. Fonden för fukt- och mögelskador Styrelse och handläggning ..................................................... Bakgrunden till verksamhet........... Skadornas omfattning i småhus............................................. Slutsatser och förslag................................................ Expertgruppen om fel och skador i byggnader och Regler för buller i inomhusmiljön......................................... Konsekvenser av mina förslag ............................................... Bilaga 1: Expertgruppens sammansättning ......................... Bilaga 2: Kommittédirektiv (Dir.2004:16).......................... Bilaga 3: Tilläggsdirektiv (Dir.2004:161) ........................... Jag har haft till uppdrag att utreda i vad mån syftet med den obligatoriska ventilationskontrollen har uppnåtts och föreslå de förändringar i gällande bestämmelser som är lämpliga, föreslå organisation och arbetssätt för en permanent expertgrupp med uppgift att samla in, analysera och föra ut information om fel och skador i byggnader och anläggningar samt redovisa brister i nu- varande regelsystem avseende bl.a. tillämpnings- och tillsynsvägled- ning beträffande bullerförhållandena i inomhusmiljön och föreslå förändringar. Jag fick även ett tilläggsuppdrag att utreda olika organisatoriska utvecklingsalternativ för Fonden för fukt- och mögelskador. Det finns en rad lagar och regler som tar upp inomhusmiljön. Grunden utgörs av , som tillsammans med byggnadsverkslagen och utgör ramarna för hur lagstift- ningen kan medverka till en god inomhusmiljö. Lagarna utgör en komplex väv, som tillsammans med regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter kan förefall svåröverskådliga. finns det regler som gör att det går att påverka förutsättningarna för en god inomhusmiljö. Det brukar hävdas att det finns lite kunskap om vad en byggnad innehåller. Det saknas kunskap om innehållet i byggnaderna och förbrukningen av väsentliga nyttigheter. Ett försök att råda bot på detta har varit förslag om att införa byggnadsdeklarationer respek- tive energideklarationer. Det finns förslag om att införa obligatoriska byggnadsdeklara- tioner. Dessa ska inte innebära någon ytterligare plikt för bygg- nadsägaren att genomföra kontroller eller besiktningar. Deklara- tionerna skulle innehålla radonvärdet i byggnaden om sådan har genomförts samt resultatet av den senaste obligatoriska ventila- tionskontrollen. I det falla obligatoriska energideklarationer ska införas ska även denna fogas till byggnadsdeklarationen. Ett regis- ter över byggnadsdeklarationer ska byggas upp på Lantmäteriver- ket, enligt förslaget. Enligt beslut i EU ska samtliga medlemsländer upprätta energi- deklarationer för samtliga byggnader i syfte att göra ägare och brukare medvetna om energiförbrukningen i byggnaden. Energi- deklarationer föreslås ska införas successivt i med början 2006. Jag har haft i uppdrag att utvärdera den ventilationskontroll som varit obligatorisk . var enga- gemanget stort och det gjordes ett flertal utvärderingar av hur stor andel av olika hustyper som hade genomfört OVK. har intresset falnat, det saknas aktuella uppgifter om genomförda OVK och det är i praktiken omöjligt att få en över- blick över statusen på byggnadernas ventilationssystem. Från kom- munernas sida kan man i flera fall notera ett svalnat intresse, inte minst sedan regeringsrätten i en dom fastställde att kommunerna inte har möjlighet att ta ut en avgift för sin hantering av ventilations- kontrollerna. Jag menar att det saknas kunskap om effekterna av ventilationskontrollen. Det finns därför inte underlag att för- ändra regelverket som kringgärdar den obligatoriska ventilations- kontrollen utom på tre marginella områden. För det första måste det vara entydigt att ventilationskontrollen ska ställas mot den faktiska verksamhet som bedrivs i lokalen eller byggnaden, dvs. ett ventilationssystem kan endast vara godkänt mot en viss omfattning av verksamheten. För det andra bör det vara obligatoriskt att genomföra ventilationskontroll även för en- och tvåbostadshus i samband med försäljning av huset, när byggnadsdeklarationer i dessa sammanhang blir obligatoriska. För det tredje bör kommu- nernas hinder att ta ut avgifter för sina kostnader i samband med hanteringen av ventilationskontroller undanröjas. förordar jag att det genomförs undersökningar om ventilationskontrollens omfattning och kostnader, för att få en samlad bild av statusen på ventilationssystemen i svenska byggna- der. Det bör också genomföras vetenskapliga undersökningar som penetrerar frågan om sambandet mellan ventilationen och hälsotill- ståndet. En av bakgrunderna till den obligatoriska ventilations- kontrollen var den ökande förekomsten av allergi, inte minst bland barn och ungdomar. För att skapa ökat engagemang för ventila- tionskontrollerna är det, enligt min mening, nödvändigt att studera om argumenten för den omfattande ventilationskontrollen håller. I ett tilläggsuppdrag har jag haft i uppgift att utreda förutsätt- ningarna för en fortsättning på arbete. Enligt beslut har nämndens mandat utökats så att småhus kan få bidrag för fukt- och mögelskador, jämfört med . Huset måste dock vara byggt för att vara berättigat till bidrag från nämnden. Jag anser att det saknas underlag för att återigen ändra på om- fattningen på nämndens arbete. Det innebär å andra sidan att nämndens arbete successivt kommer att minska i omfattning, både genom att antalet aktuella årgångar som kan bli föremål för bidrag minskar och den självrisk som aktuella årgångar måste betala blir allt högre. är det viktigt att ta vara på den kompetens som finns inom nämndens kansli. De har gjort ett mycket gott arbete, om- vittnat av alla och har byggt upp ett mycket kompetent nätverk av konsulter som genomför de besiktningar som alltid föregår nämn- dens förslag till insatser. Jag anser att det vore olyckligt att inte ta vara på den kompetens som nämndens kansli besitter. I det följande föreslår jag därför att kansliet kan bilda embryo till det kansli som expertgruppen för byggfel och skador ska ha till sitt förfogande. Jag har även haft att utreda nämndens ställning . utgör nämnden en egen myndighet, men kansliets per- sonal har sin anställning i kammarkollegiet, från vilken nämnden även köper kamerala tjänster som kontroll och utbetalning av bidrag och exempelvis konsultkostnader. Jag har haft att fundera över om ska inordnas i organisa- tion eller fortsätta som självständig myndighet. Jag föreslår att inordnas i orga- nisation, men att kansliet även framgent lokaliseras till . Vidare bör köpa administrativa och kamerala tjänster som Kammarkollegiet bistår nämnden med. Därmed kan man ta vara på Kammarkollegiets kompetens och slippa bygga upp mot- svarande kompetens inom en annan myndighet. Expertgruppen för byggfel och skador Jag har haft till uppgift att utreda hur en expertgrupp med uppgift att samla in erfarenheter av och kunskaper om, samt informera om de byggfel och skador som i olika sammanhang uppstår. Mitt uppdrag var att studera två olika organisatoriska modeller. Jag förordar att expertgruppen byggs upp som en självständig avdelning inom med lokalisering till och med som embryot till ett kansli för expertgruppen. Själva expertgruppen bör bestå av olika experter med olika bakgrunder och olika kompetenser. Jag har även utrett frågan om det krävs förtydligande av de regler som gäller för inomhusbullret och att överbrygga de skilda regler som olika myndigheter haft. Jag konstaterar att de skillnader som funnits mellan myndig- heterna nu är undanröjda. I princip anser jag att regelverket om inomhusbullret är tillfredsställande, åtminstone avseende befintliga byggnader. Mitt uppdrag har inte varit att utreda planprocessens förutsättningar att ta hänsyn till kommande byggnaders inomhus- buller. Regeringen beslutade om direktiv för en ut- redare angående frågor om fukt, mögel och buller i byggnader m.m. Miljöminister bemyndigades att tillkalla en särskild utredare för uppdraget. förordnades som utredare för uppdraget. Utredningen har antagit namnet . förordnades en expertgrupp för att bistå utredaren. Expertgruppens sammansättning har varierat något under utrednings- arbetet, men har bestått av representanter för organisationer och myndigheter av relevans för uppdraget. Expertgruppen har haft 10 sammanträden. Sammansättningen på gruppen framgår av bilaga 1. Uppdraget innehöll ursprungligen fem uppgifter: 1.Delmål ska föreslås för att komma till rätta med fukt och mögel i befintliga byggnader. Byggnaderna ska vara fördelade på olika kategorier, t.ex. skolor och förskolor mm. Förslag ska lämnas till lämpliga och kostnadseffektiva åtgärder. Målgrupper för åtgärderna ska anges. 2.Brister i nuvarande regelsystem ska redovisas när det gäller väg- ledning för tillsyn och tillämpning av bullerförhållandena i inom- Redovisningen ska göras i samråd med berörda myndigheter. Förslag till förändringar ska lämnas. 3.Delmål ska föreslås när det gäller buller i inomhusmiljön. För- slag till lämpliga och kostnadseffektiva åtgärder ska lämnas. Målgrupper för åtgärderna ska anges. 4.Redovisning om syftet med den obligatoriska ventilations- kontrollen har uppnåtts ska göras. De erfarenheter man haft ska ligga till grund för förslag till lämpliga förändringar i gällande bestämmelser. 5.Förslag ska lämnas om organisation och arbetssätt för en per- manent expertgrupp. Gruppen ska samla in, analysera och föra ut information om fel och skador i byggnader och anläggningar. De ursprungliga direktiven framgår i sin helhet av bilaga 2. Regeringen fattade beslut om tilläggsdirektiv till utredningen. Jag ska se över möjligheterna till olika organisato- riska utvecklingsalternativ för Fonden för fukt- och mögelskador. Två alternativa lösningar skulle belysas. Ett där stödet till ägare av småhus avvecklades naturligt enligt bestämmelserna i förordningen. Ett annat där verksamheten inom fonden förs över till . var utredaren fri att pröva också andra alternativa lösningar. Tilläggsdirektiven framgår av bilaga 3. Förslag beträffande delmål för att komma till rätta med fukt och mögel i befintliga byggnader samt delmål när det gäller buller i inomhusmiljön skulle föreläggas miljöministern . En promemoria överlämnades också till miljöminister . I denna rapport redovisas övriga uppdrag som jag haft att ta ställning till. Under arbetets gång har ett flertal kontakter tagits med utred- ningar och kommittéer som varit berörd av. Vidare har myndigheter, organisationer och fastighetsägare varit i kontakt med utredningen. Utredningen har haft kontakt med utredningen om byggnads- deklarationer och byggfelsförsäkringar, med bl.a. energideklarations- utredningen, kulturbyggnadsutredningen, plan- och bygglagsutred- ningen. Vidare har utredningen besökt Fonden för småhusskador och . Utredningen har följt försöksverksamheten med undantag från OVK som ett antal fastighetsägare fått och som bedrivits av . Utredningen har även gjort studiebesök i . En lång rad organisationer, forskare och enskilda har hört av sig till utredningen och överläggningar har hållits med ett flertal av dessa. Miljöpolitiken är till stor del uppbyggd kring ett antal övergripande mål för samhället i stort. Det handlar om att ställa om till ett hållbart samhälle, hållbart i såväl ekologiskt, som socialt och ekonomiskt avseende. I allt väsentligt ansluter sig den svenska miljöpolitiken i denna del till slut- satser, en FN-grupp som i en rapport , Vår gemensamma framtid, formulerade den hoppfulla framtidsvisionen: Mänsklig- heten har förmåga att skapa en hållbar utveckling – att försäkra sig om att utvecklingen tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. har som nation anslutit sig till de globala miljömålen och aktivt verkat för en progressiv internationell miljöpolitik. De främsta styrmedlen har varit att med lagstiftning förändra beteen- det hos företag, enskilda och myndigheter. Även ekonomiska styrmedel har fått en allt viktigare funktion inom miljöpolitiken, inte minst genom den utvecklade handeln med ut- släppsrättigheter. Upplysning och opinionsbildning har varit medel att fästa uppmärksamheten på vikten av ändrat beteende och bety- delsen av att vara varsam med vår gemensamma miljö. Målen spelar dock en central roll för miljöpolitiken. Även om man traditionellt skiljer på mål och medel inom politiken, kan man med visst fog hävda att miljömålen även blivit ett medel att skärpa in- sikten om de krav som miljöpolitiken kommer att ställa på oss alla . I vissa fall kan dock mål vara en enkel utväg när politi- ken inte kan vara tillräckligt kraftfull för att lösa problemen, mål- formuleringar kostar inget och ligger de tillräckligt långt fram i tiden behöver de som formulerade dem inte vara med om att ut- värdera resultatet. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa genera- tion lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. satte upp 15 olika miljökvalitetsmål, som anger vilket tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Bland de nationella miljökvalitetsmålen finns begränsad klimat- påverkan, frisk luft och giftfri miljö. Inom vart och ett av miljö- kvalitetsmålen finns dessutom delmål. I en proposition som lades fram föreslog regeringen att målen skulle kom- pletteras med ett 16:e miljökvalitetsmål, ett rikt växt- och djurliv. Målen läggs fast av . De utvärderas fortlöpande. Ansvaret för arbetet med miljömålen är fördelat på olika myndigheter. ska redovisa resultatet av en fördjupad utvärdering till regeringen. Den första fördjupade utvärderingen överlämnades till regeringen . 2.2Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö För den här utredningen är det målet God bebyggd miljö som är relevant. Ansvarig myndighet för detta miljömål är . Myn- dighetens vision är att alla människor ska ha hög kvalitet i sitt boende. I det av fastställda miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö heter det att städer, tätorter och annan bebyggelse skall ut- göra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god re- gional och global miljö, att natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljömässigt sätt och så att en lång- siktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Inom området finns tio olika delmål: Deponerat och genererat avfall Energianvändning m.m. i byggnader Matavfall från hushåll, restauranger, storkök och butiker Matavfall från livsmedelsindustrier m.m. De olika delmålen ska uppnås . De åtta första delmålen har utvärderats av och en av- stämning har gjorts av miljömålsrådet. Regeringen gör i miljömåls- propositionen bedömningen att det är osäkert om miljökvalitets- målet kan nås inom en generation. För är det främst delmålen om buller respektive inomhusmiljö som är av betydelse. Bullermålet innebär att antalet människor som utsätts för trafik- bullerstörningar i bostäder ska ha minskat jämfört med . Det betyder exempelvis att bullernivån inomhus i genomsnitt inte ska överstiga (A) och ska bullernivån aldrig överstiga (A). Totalt beräknas 840 000 människor bo i bostäder med störande trafikbuller inomhus, ett buller som kan leda till hälsoeffekter som sömnstörningar, ökad risk för hjärt- kärlsjukdom, försämrad förmåga att uppfatta och förstå tal samt inlärningssvårigheter. Den helt dominerande buller- källan kommer från vägtrafiken och av trafikbullret finns längs kommunala vägar, vilket sätter fokus på den kommu- nala planeringen. ökar trafikbelastningen och be- dömningen är att delmålet blir mycket svårt att uppnå. Tvärtom riskerar, enligt t.ex. , allt fler att utsättas för höga bullernivåer. Delmålet är dessutom mycket långt från målet om en god ljudmiljö totalt sett i samhället. en översyn av formuleringen av delmålet, där fokus läggs mer på hälsoeffekter och andelen människor som är störda av buller. Re- geringen anser dock i miljömålspropositionen att delmålet om trafikbuller ska behållas sin nuvarande formulering. Regeringen konstaterar också att delmålet blir svårt att uppnå. Inomhusmiljön ska åtgärdas så att byggnader och deras egenskaper inte påverkar hälsan negativt. Det innebär att samtliga byggnader där människor vistas ofta eller ska ha en dokumenterat fungerande ventilation, att radon- halten i alla skolor och förskolor är lägre än /m3 luft och att radonhalten i alla bostäder är lägre än /m3 luft. konstaterar att radonmätning har utförts i alltför få bostäder och lokaler. Därför finns det en osäkerhet om sanerings- behovet. Beträffande ventilationsmålet är bilden inte tillräckligt tydlig. menar i sin utvärdering att det blir svårt att nå målet eftersom det saknas system för kontroll av ventilation för stora delar av bostadsbeståndet. Regeringen föreslår i miljömåls- propositionen inga förändringar av delmålet om inomhusmiljön. hade i uppdrag att precisera ytterligare mål för inomhusmiljön, avseende fukt och mögel samt buller. I del- rapporten angående dessa delmål konstaterades att kunskaps- underlaget är bristfälligt. Det är allmänt vedertaget att det finns ett samband mellan fukt- och mögelskador och sjukdomstillstånd, däremot saknas kunskaper om de direkta orsakssambanden, om- fattningen på sådana skador och inomhusbuller. Vidare saknas kun- skap om utvecklingen, dvs. om skadorna ökar eller minskar över tiden, vilket är väsentligt inte minst eftersom ändrades så att kontrollen av reglernas efter- levnad i ökad utsträckning överlåtits på byggherrarna själva. Slut- ligen saknas kunskap om kostnaderna för att åtgärda problemen, även om det finns vedertagna beräkningar av kostnaderna för att åtgärda småhus. Utredningen föreslog att delmålen om fukt- och mögelskador samt inomhusbuller inom målet god bebyggd miljö bör utformas så att hälften av alla prioriterade åtgärder ska vara åt- gärdade när det gäller förskolor och skolor samt att hälften av prioriterade åtgärder när det gäller bostäder och övriga bygg- nader ska vara åtgärdade . Målet förutsätter en förhållande- vis omfattande kartläggning som kommer att innebära besiktningar av ett representativt urval byggnader inom olika kategorier och med olika byggnadsår. Jag beräknade att kostnaden för en sådan kartläggning och prio- ritering kommer att uppgå till . Sam- tidigt är kartläggningen beräknad att pågå , dvs. Det gör en genomsnittlig kostnad på 2,8 miljoner kro- nor . Jag anser att det är naturligt att tillsynsmyndigheten för miljö- målet God bebyggd miljö, , får huvudansvaret för kart- läggning och prioritering. är det nödvändigt att involvera flera myndigheter och organisationer i arbetet. Det faller sig natur- ligt att forskningsrådet Formas, som ansvarar för byggforskningen i landet och som avslutat forskningsprogrammet Det sunda huset, involveras i arbetet. Det är vidare angeläget att Socialstyrel- sen, och ges möjlighet att medverka i arbetet, mot bakgrund av de kunskaper som finns beträffande de hälsomässiga aspekterna och den miljöhälsoenkät som regelbundet genomförs. Det är vidare en angelägenhet för kommunerna, med det särskilda ansvar som miljöförvaltningarna har. Kommunerna bör spela en aktiv roll i arbetet med kartläggning och prioritering. Fastighetsägare är en viktig målgrupp för arbetet med en kartläggning av skadesituationen i olika byggnader. Slut- ligen är det också viktigt att brukarna av byggnader involveras i arbetet med kartläggning och prioritering. Jag föreslog att det utarbetas underlag för det uppdrag som bör få. Underlaget bör redovisas så att en kartläggning praktiskt skulle kunna påbörjas och bör innehålla innehållet i, tidsplan för, organisation av samt finan- siering av uppdraget. Utredningsförslaget har remissbehandlats. Regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder för att ta fram underlag om byggnaders tekniska status och eventuella kopplingar mellan brister i inomhusmiljön och upplevd ohälsa.