sou · GTB311 · 2006-01-01 00:00:00 — Utvecklingen av avseende fartyg som anlöper de svenska hamnar i vilka rådet har representation är svårare att bedö- ma. Visserligen har HKF för samtliga aktuella år i sina årsredo- visningar redovisat antal anlöp i de berörda hamnarna. Men grun- den för statistiken ändrades och en jämförelse av antal anlöp före och blir inte rättvisande. Ett sätt att illustrera utvecklingen är dock att studera antal av HKF betjänade fartygsanlöp i de aktuella hamnarna (se figur 4.3 9För framgår av underlagsmaterialet endast antalet svenskregistrerade fartyg. I figu- ren har det totala antalet beräknats som genomsnittet av 1997 och värden. 10Som framgått av avsnitt 3.1 har dock det svenskflaggade tonnaget ökat något , bl.a. till följd av de sjöfartspolitiska åtgärder som vidtagits i syfte att förhindra ökad ut- flaggning. Möjligen kan den nedåtgående trenden i figuren därmed komma att förändras . 11Fram byggde statistiken över antal anlöp på tullens förrättningar, men bygger den på hamnarnas egna siffror. Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 För att denna statistik bör ge en rimligt korrekt bild av målgruppens utveckling talar bl.a. att HKF under hela den aktuella perioden haft som målsättning att besöka samtliga fartyg (oavsett nationalitet) som anlöper de svenska hamnarna, och överlag i års- redovisningarna säger sig ha rimligt väl kunnat fullfölja detta mål. Observera att figur 4.3 alltså visar antal betjänade fartygsanlöp, medan den beskrivning av HKF som gjordes i kapitel 3 talade om antal fartygsbesök. Skälet till det är att HKF t.o.m. använde det första måttet i sina årsredovisningar, men sedan har övergått till det senare måttet. För jämförbarhetens skull har utredningen dock här valt att använda måttet antal betjänade fartygsanlöp för hela pe- rioden.12 Skillnaden mellan måtten är att ett betjänat fartyg ibland besöks mer än en gång, varför det totala antalet fartygsbesök nor- malt sett är fler än det totala antalet betjänade fartygsanlöp. Antal betjänade fartygsanlöp i inom ramen för HKF:s service13 Som framgår av figuren har antalet betjänade fartygsanlöp i visserligen fluktuerat något , men trendmässigt ändå varit i sjunkande. /90 var antalet 5 805, att jämföra med 5 2003. 12För åren efter 1998 framgår inte antal betjänade fartygsanlöp av årsredovisningarna, men utredningen har fått dessa uppgifter från HKF. 13Observera att det /95 inte av underlagsmaterialet går att utläsa hur många av fartygen som var svenskregistrerade. avser antalet svenska fartyg besökta fartyg. saknar utredningen uppgift om antalet betjänade fartygsanlöp, varför värdet har beräknats som genomsnittet av 1998 och värden. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Som kommentar till figuren bör sägas att HKF vid tiden för ratifikationen var etablerat i fem svenska hamnar: , , , och . Denna grupp var densamma ända fram , när stationen i lades ned. Det kan därför förutsättas att det totala antalet betjänade fartygsanlöp kommer att minska något kommande år, med hänsyn till att Helsingborgsstationen, som ingår i figuren, betjänade drygt 600 fartygsanlöp . Minsk- ningen torde dock bli mindre än så eftersom HKF har ingått avtal med i om att kyrkan skall bedriva viss verksamhet på rådets uppdrag. 4.4.3Utveckling av HKF:s tjänster I det följande beskrivs hur inriktning och omfattning av HKF:s tjänster utvecklats sedan tiden för ratifikationen av konvention nr 163. Framställningen följer samma disposition som i beskriv- ningen av tjänsterna i kapitel 3, dvs. tjänsterna indelas i de tre kategorierna Mediedistribution till fartyg till sjöss, Motion och idrott, samt Hamnservice. Mediedistribution till fartyg till sjöss Som framgått av kapitel 3 handlar HKF:s tjänsteutbud till sjöss i första hand om förmedling av nyhetssammanfattningar, tidningar, TV-program, video, böcker, m.m. Dessa tjänster har i huvudsak haft samma inriktning , och för övrigt även tidigare. Således har det funnits en daglig nyhetssammanfattning på svenska (SAX-presset) . Vidare har HKF distribuerat dagstidningar och böcker samt distribuerat lika många timmar TV-program (/år) och lika många filmer i videouthyrningen (72 filmer/år). Vissa förändringar har dock skett. Bl.a. har distributionen av SAX-presset genomgått en teknologisk förändring – från telegrafi och telex till e-post. Vidare har inträdet av de TAP-anställda bl.a. medfört att HKF även, , skickar ut nyhetssammanfattningar på engelska till dessa. Tillkommit har också distribution av ljudböcker. En tjänst har bortfallit , nämligen distribution av tidskrifter som HKF Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 Som framgått av kapitel 3 har också avgifter införts för vissa tjänster som inte var belagda med direkta avgifter för svenskregistrerade fartyg – således tar HKF ut en avgift på och fartyg såväl för SAX-presset som för distributionen av TV-program. Hur verksamhetens omfattning har utvecklats sedan tiden för ratifikationen visas i tabell 4.1 nedan. Observera att det för åren 1990 1996 inte av underlagsmaterialet går att utläsa till hur många fartyg som SAX-presset distribuerats, varför denna tjänst inte med- tagits i tabellen. Utveckling av mediedistribution till fartyg till sjöss (18 mån), (18 mån), (18 mån), *Tidskriftsdistributionen upphörde fr.o.m. . **Som framgått av kapitel 3 kan även vissa andra än (t.ex. fiskefartyg) abonnera på rådets videouthyrningstjänst, vilket förklarar varför antalet 2003 är högre än i figur 4.2. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Att omfattningen har minskat för några av tjänsterna, t.ex. bok- utlåningen, torde i första hand kunna förklaras av att antalet betjänade fartyg till sjöss har minskat (som framgått av figur 4.2 ovan). Vad gäller bokutlåningen kan för övrigt nämnas att antalet bokbytesstationer har varit tämligen över perioden (23 stycken /90, att jämföra med 20 stycken ). Inriktningen på och omfattningen av HKF:s motions- och idrotts- verksamhet har i huvudsak varit densamma sedan ratifikations- tillfället. Visserligen började inte kostnaden för verksamheten att särredovisas i årsredovisningarna förrän /95. Men har den årliga kostnaden, som uppgick till 624 tkr inklusive overheadkostnader, varit tämligen stabil i reala termer, och har legat på ca 600 650 tkr penningvärde. En jämförelse av antal deltagare m.m. mellan årsredovisningar från början och slutet av den period som här studeras visar också att verksamheten inte var mer omfattande . De aktiviteter som bedrivits inom HKF:s hamnservice har i huvud- sak varit desamma sedan tiden för ratifikationen av konvention nr 163, och även tidigare. Således har det, som framgått av kapitel 3, grovt sett handlat om fartygsbesök, transporter, arrangemang och utflykter m.m. samt klubbverksamhet. Som tidigare framgått av figur 4.3 har antalet betjänade fartygs- anlöp i inom ramen för HKF:s service trendmässigt varit i sjunkande – /90 var siffran 5 805, att jämföra med 5 2003. Som sades i anslutning till den figuren kan också en viss ytterligare minskning förväntas komma att ske , eftersom HKF:s station i lades ned . För att ge en bild av hamnserviceverksamhetens utveckling finns skäl att här även redovisa hur antalet betjänade fartygsanlöp vid HKF:s utländska stationer har utvecklats, trots att konventionen som framgått av avsnitt 4.3 inte ställer några krav på representation Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 Som framgår av figur 4.4 nedan har antalet betjänade fartygsanlöp vid de utländska stationerna trendmässigt legat täm- ligen stabilt runt ca 2 500 under huvuddelen av perioden. hade HKF tre utlandsstationer (Rotter- dam, och ), men den tyska stationen lades ned år 2003.14 I figuren nedan ingår stationen i t.o.m. , vilket torde förklara minskningen . Antal betjänade fartygsanlöp vid HKF:s utlandsstationer Totalt antal betjänade anlöp i utlandet Antalet besökare vid HKF:s sjömansklubbar har trendmässigt minskat , låt vara att det har skett en viss uppgång (se figur 4.5 nedan). Av naturliga skäl har därmed också omfattningen på transportverksamheten minskat. Observera att det för inte av underlagsmaterialet går att utläsa hur många av besökarna vid sjömansklubbarna som var sjöfolk.15 14Tidigare hade HKF fler utlandsstationer. Samtliga övriga lades dock ned innan konven- tionens tillkomst, senast stationen i i som lades ned . 15Som framgått av kapitel 3 inkluderar HKF för övrigt i begreppet sjöfolk, utöver aktivt arbetande sjömän, även pensionerade sjömän och studerande vid sjömansskola eller sjö- befälsskola. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Antal besökare vid HKF:s sjömansklubbar och omfatt- ning på transportverksamheten 4.4.4Sammanfattande kommentarer om utvecklingen Genom att ratificera konvention nr 163 har i praktiken åta- git sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid ratifikationstillfället. Med hänsyn till att såväl den proposition som föregick ratifikationen (prop. 1988/89:122) som tillämpningsrapporterna avseende konventionen, vilka utgör lan- dets officiella redovisning av hur kraven i konventionen tillgodoses, endast tar upp HKF:s verksamhet, så bör kunna förutsättas att den nivå som gällde vid ratifikationstillfället är den som HKF då hade. Dock bör man vid bedömningen av om konventionsåtagandet upp- fyllts givetvis exkludera de delar av rådets verksamhet som konven- tionen inte ställer krav på, dvs. i första hand sådan service som – mot avgift – ges till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlands- registrerade fartyg, möjligheterna som finns för andra än aktivt arbetande sjömän att under vissa förutsättningar utnyttja HKF:s sjömansklubbar, samt verksamheten vid utlandsstationerna. Enligt utredningens mening visar genomgången i avsnitten 4.4.1 till 4.4.3 att väl levt upp till kravet att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid tiden för ratifi- kationen. För det talar framför allt att HKF:s målgrupper och Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 tjänsteutbud i huvudsak varit desamma sedan ratifikationstillfället – och egentligen längre än så, som framgått av avsnitt 4.3 medförde konventionen således i praktiken få, om ens några, förändringar av HKF:s verksamhet. Ett tecken på verksamhetens stabilitet är också att HKF:s totala kostnader realt sett har legat på i stort sett samma nivå hela perioden, låt vara att det har skett med minskande per- sonalstyrka. Att för flera av HKF:s tjänster antalet levererade enheter har förändrats (t.ex. har antalet distribuerade böcker minskat relativt kraftigt) kan enligt utredningens mening inte tol- kas som att nivån har sänkts. Med hänsyn till att antalet betjänade fartyg till sjöss har minskat med handlar det istället om att – i enlighet med vad som sades i avsnitt 4.2 – dimensioneringen av välfärdsverksamheten kontinuerligt har anpassats till förändringar i målgruppens storlek, men med bevarad standard. På liknande sätt bör – förutsatt att vårt antagande om ett samband mellan antal anlöp och antal av HKF betjänade anlöp är riktigt – nedgången i antal besök vid sjömansklubbarna åtminstone delvis kunna förklaras av att antalet anlöpande fartyg har minskat. Vidare bör nedläggningen av HKF:s station i kunna sägas vara exempel på en sådan enligt konventionspraxis acceptabel effektivisering, som talats om i avsnitt 4.2 ovan, i synnerhet som viss verksamhet är tänkt att, på HKF:s uppdrag, fortsatt bedrivas av . Då nedläggningen får förut- sättas ha förankrats i , med dess representation från sjöarbetsmarknadens parter, bör den också kunna sägas ha skett efter sådant samråd som enligt artikel 3 i konvention nr 163 skall ske med redarnas och sjömännens representativa organisationer vid bestämning av i vilka hamnar i landet välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder skall tillhandahållas. Att HKF har infört avgifter för vissa tjänster som inte var belagda med direkta avgifter för svenskregistrerade fartyg (SAX-presset och distributionen av TV-program) är också i enlighet med konventionen, då denna inte tar ställning till vem som skall finansiera tjänsterna. Som framgått av avsnitt 4.2 skall en stat som ratificerar konvention nr 163 säkerställa att nödvändiga åtgär- der vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder. Med hänsyn till att HKF:s verksamhet har gått med underskott (se kapitel 3) förefaller det härmed naturligt att staten har vidtagit åtgärder för öka intäkterna. Alternativet till att införa dessa avgifter hade rimligen varit att i motsvarande mån SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 öka bidraget från farledsavgifterna. En skillnad är dock givetvis att bidraget från farledsavgifterna kollektivt finansieras av alla fartyg som anlöper svenska hamnar, medan den direkta avgiftsfinan- sieringen endast berör dem som använder tjänsterna ifråga. 4.5Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek och kollektivtrafik I anges att utredningen i sin analys av vad som skall tillhandahållas enligt konventionen skall undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offent- liga som privata tjänster. Därvid ställs två frågor explicit: Är det möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett bib- liotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kom- munala bibliotek låna böcker för ? Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? Dessa två frågor behandlas i avsnitten 4.5.1 respektive 4.5.2. Inledningsvis bör dock upprepas att det, av skäl som framgått av avsnitt 4.2, inte är meningsfullt att för en främjandekonvention (som konvention nr 163) söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla konventionen. Istället har varje ratifice- rande stat i praktiken sin egen nivå. Mot denna bakgrund är det också svårt att säga vad som – för att citera den andra av ovan- stående frågor – exakt menas med kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening. 4.5.1Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek Som framgått av kapitel 3 sker dagens bokutlåning från till berörda fartyg genom en kollektiv modell, vilken var etablerad långt före konventionens tillkomst. Modellen innebär att fartygen för sjömännens räkning utan avgift lånar s.k. boklådor, dvs. paket om några tiotal böcker som fungerar som temporära bibliotek ombord på fartyget. Det finns inga begräns- Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 ningar i lånetider för böcker, och heller inga begränsningar i hur många böcker ett fartyg får låna. Den fråga som ställs i direktiven tolkar utredningen som att det handlar om huruvida man istället skulle kunna övergå till en indi- viduell modell. Tanken synes vara att den enskilde sjömannen innan han mönstrar på sitt fartyg skulle låna böcker på sitt kommunala bibliotek, själv bära med sig böckerna ombord och när tjänst- göringsperioden är slut själv återlämna böckerna till . Då tjänstgöringsperioderna inte sällan är längre än de kommunala bib- liotekens normala lånetider är dock en förutsättning för fråge- ställningen att det skulle göras möjligt för sjömännen att genom avtal med de kommunala biblioteken låna böcker för . Konventionen ställer inga explicita krav på att en ratificerande stat skall säkerställa att det finns bibliotekstjänster riktade till sjö- män ombord i fartyg till sjöss. Beträffande tjänster till fartyg till sjöss är konventionen således inte mer precis än att medlemslandet skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder16 tillhandahålls åt sjömän ombord (artikel 2) och säker- ställa att dessa välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhanda- hålls till förmån för alla sjömän ombord (artikel 4). Däremot sägs i rekommendation nr 173 att välfärds- och trivsel- anordningar ombord på fartyg där så är praktiskt möjligt bör omfatta bl.a. ett bibliotek innehållande facklitteratur och andra böcker, vilka till antalet bör vara anpassade till resans längd och kunna bytas ut med rimliga mellanrum (pkt 23:1e). Som framgått av kapitel 2 saknar emellertid rekommendationen konventionens bindande karaktär. Mot denna bakgrund synes det vara fullt möjligt att – som fråge- ställningen är formulerad i utredningens direktiv – hävda att sjö- folket har tillgång till ett bibliotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommunala bibliotek låna böcker för . Däremot är det enligt utredningens mening inte lika säkert att det för svensk del vore möjligt att ersätta dagens kollektiva låne- service via HKF Sjömansbiblioteket med en sådan individuell modell, utan att riskera att skulle bedöma föränd- ringen som varandes i strid med organisationens regelverk. Som framgått av avsnitt 4.2 är det inte förenligt med konvention nr 163:s främjande syfte att sänka standarden i välfärdsverksam- heten till en lägre nivå än vad som gällde vid ratifikationstillfället. 16 Med välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder avses, enligt artikel 1:1, anordningar och åt- gärder på välfärds-, kultur-, rekreations- och informationsområdena. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 Om en övergång till den individuella modellen vore att betrakta som en standardsänkning eller ej är dock en tolkningsfråga. Å ena sidan kan den enskilde sjömannen sägas få ett större utbud genom att han helt själv får välja vilka böcker han vill låna. Men å andra sidan skulle den individuella modellen medföra att den enskilde sjö- mannen själv tvingas bära med sig böckerna och viktbegränsnings- regler för bagaget kan också begränsa möjligheterna att ta med sig ett större antal böcker. Hur sammantaget skulle se på detta är svårt att säga. Utredningen har sökt att grovt uppskatta vilken besparing som skulle kunna realiseras vid en övergång till den individuella ut- låningsmodellen. uppgick kostnaderna för HKF Sjömans- , inklusive fördelade overheadkostnader, till 3 678 tkr. Av detta härrörde dock 155 tkr från distribution av tidskrifter, som upphört , och 578 tkr från distribution av dagstid- ningar, som inte kan hanteras genom den individuella utlånings- modellen. Därtill tycks distributionen av tidskrifter och dagstid- ningar ha belastats med ca 200 250 tkr av Sjömansbibliotekets personal- och administrationskostnader och andel av rådets för- delade overheadkostnader. Vidare kan antas att den individuella ut- låningsmodellen möjligen skulle vara svår att använda för att till- godose lånebehoven för TAP-anställda och andra utomlands bo- ende besättningsmän, varför en viss kollektiv bokutlåning even- tuellt fortsatt skulle behövas – antag att denna skulle kosta ca 200 250 tkr . Sammantaget återstår därmed en årskostnad om ca 2 500 tkr som skulle kunna sparas in vid en övergång till den individuella utlåningsmodellen. I samhällsekonomisk mening bör man dock eventuellt även beakta en kostnad för att bekväm- ligheten minskar för den enskilde sjömannen med den individuella utlåningsmodellen. Det bör också sägas att en analys av förutsättningarna för att ersätta dagens kollektiva lånemodell med en individuell modell rimligen påverkas av bokutlåningens utveckling. Sedan tiden för ratifikationen har antalet böcker som distribuerar minskat med (se tabell 4.1 ovan), och går man ytter- ligare så har det de facto skett en halvering av antalet utlånade böcker mitten av . Av natur- liga skäl visar HKF:s årsredovisningar att styckkostnaden för att distribuera böcker har ökat – att döma av årsredovis- ningen låg styckkostnaden detta år på ca per Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 utlånad bok.17 Med minskande utlåningsvolymer nås rimligen till slut en punkt där den individuella bokutlåningsmodellen är mer kostnadseffektiv än dagens kollektiva modell. Exakt vid vilken utlåningsvolym detta kan antas ske är svårt att bedöma, men som jämförelse kan sägas att Sjömansbibliotekets styckkostnad för bok- utlåningen torde vara av ungefär samma storlek som de kommunala folkbibliotekens.18 Avslutningsvis vill utredningen framhålla att den individuella bokutlåningsmodellen sannolikt vore praktiskt genomförbar – åtminstone för i boende besättningsmän. För detta talar de kontakter utredningen haft med ansvariga för biblioteksfrågor inom Statens kulturråd.19 Därvid har bl.a. fram- kommit att den individbaserade modellen sannolikt skulle behöva bygga på att varje enskilt kommer överens med sitt lokala bibliotek om att han, i egenskap av , skall få låna böcker med längre lånetid. Eftersom alla kommunmedborgare har rätt att låna gratis på kommunens bibliotek, så skulle det i detta fall för- modligen inte krävas någon särskild avgift för tjänsten. För utredningens räkning har också till ett mindre urval kommunala bibliotek ställt frågan om möjligheten till långlån enligt dessa förutsättningar. De svar som inkommit tyder på att biblio- teken torde vara villiga att ingå den här typen av överenskommelser med enskilda individer, låt vara att möjligheten till långlån kanske inte skulle kunna omfatta bibliotekens samtliga böcker. Kontakterna med tyder också på att det eventuellt skulle vara möjligt att med åtminstone biblioteken i de kommuner där det finns flest sjömän upprätta centrala avtal som gav de enskilda sjömännen rätt till långlån. I detta fall är det dock mera sannolikt att biblioteken skulle kräva någon form av motprestation. 17För att få jämförbarhet över åren anger HKF den reala styckkostnaden, med hjälp av KPI 1980 med basår 1989, varför det värde som anges i årsredovisningen är . 18Enligt Statens kulturråds rapport 2002 Kulturen i siffror 2003:4 uppgick de totala driftskostnaderna för samtliga kommunala folkbibliotek till ca . Detta år gjordes totalt ca 66,1 miljoner utlån av böcker vid dessa bibliotek. Mycket grovt skulle detta indikera en genomsnittskostnad per utlån om ca . Eftersom de totala driftskostnaderna inkluderar bibliotekens all verksamhet, som omfattar mer än bokutlåning, är dock den egentliga genomsnittskostnaden per utlån givetvis lägre än så. 19Enligt sin instruktion (1988:676) är en central förvaltningsmyndighet inom kulturområdet. Rådet skall följa utvecklingen inom området och ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken samt bistå regeringen vid genomförandet av denna. Rådet handlägger ärenden om statliga bidrag för kulturell verksamhet och om andra statliga åt- gärder som rör teater, dans, musik, konst, museer, utställningar, litteratur, folkbibliotek, folkbildning och folkrörelser i den mån sådana ärenden inte ankommer på någon annan myndighet. SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet generella regelverk och kraven i konvention nr 163 4.5.2Möjligheter att utnyttja kollektivtrafik Frågan om sjöfolk på besök i en svensk hamn kan sägas ha tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken, torde i praktiken handla om huruvida man skulle kunna avveckla stora delar av den hamnservice HKF bedriver. Frågans formulering antyder en modell där av dagens aktiviteter inom HKF:s hamnservice i stort sett endast fartygsbesök (som torde behövas för att ge den information som frågeställningen förutsätter, men som också fungerar som en länk i distributionen av böcker till sjögående fartyg) skulle bestå, medan rådets transporter, sjömansklubbar, arrangemang och utflykter m.m. avvecklades.