sou · GTB310d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta leder i så fall till att priset blir högre än vad som förväntas bli fallet . och måste anses ha tagit ställning till den potentiellt prishöjande effekten, när de i handelsdirektivet bestämde reglerna för opt-in. Om Europeiska Unionen genom en allmän och obligatorisk utvidgning inkluderar medlemsländerna samtliga utsläpp av kol- dioxid i handelssystemet, kan priset på utsläppsmarknaden påtag- ligt komma att påverkas. Kommissionen räknade med att priset för att klara Kyotomålet genom allmän handel inom EU-15 kunde förväntas hamna strax över 30 per ton.18 Priset inom EU-25 bör dock med tanke på tillgången till de nya medlems- ländernas hetluft komma att bli lägre. Därtill kommer att flertalet medlemsländer tänker tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i andra delar av världen till vilka de medverkat genom de projekt- 18 Capros, P. och Mantzos, L., The Economic Effects of to Reduce Greenhouse Gases, . baserade flexibla mekanismerna. Detta får också en återhållande effekt på efterfrågan på europeiska utsläppsrätter. Man bör i sammanhanget vara uppmärksam på att alla skatt- ningar av jämviktspriset på den kommande utsläppsmarknaden utgår från att handelssystemet existerar parallellt med energi- och koldioxidskatter på den nivå som var aktuell för skattningen. Eftersom beskattning av fossila bränslen har en till- bakahållande effekt på utsläppen, kan förändringar i skattetrycket påverka jämviktspriset uppåt eller nedåt. Om en allmän breddning av handelssystemet leder till att priset på utsläppsmarknaden stiger är detta till nackdel för den konkur- rensutsatta industrin. Effekten kan bli särskilt påtaglig för den elintensiva industrin. Jämviktspriset för att klara Europeiska Unionens ännu inte bestämda åtagande för nästa åtagandeperiod (sannolikt kring 2020) beror på handelssystemets geografiska utbredning och sektoriella omfattning samt på hur lågt taket för unionen sätts. Ett mål som ligger i linje med uppfattning att de globala utsläppen inte får leda till att koncentrationen av koldioxid i atmosfären överstiger 550 ppm kan komma att medföra ett väsentligt högre jämviktspris under den andra åtagandeperioden än under den första. När handelssystemet omfattar alla utsläpp spelar det ingen roll för priset på utsläppsmarknaden om den initiala tilldelningen gynnar industrin eller transportsektorn. Tilldelningen får – under förutsättning att den till någon del är gratis – bara betydelse för aktörernas förmögenhetsbildning. Marknadspriset bestäms av det samlade utbudet och av efterfrågan. Priset på de statliga auktio- nerna kommer att ligga mycket nära det aktuella eller förväntade priset på marknaden. En utvidgning av handeln till nya sektorer kan inte ske utan vissa kompletteringar av regelverket. I detta avsnitt diskuteras följande aspekter: principer för tilldelning av rättigheter utsläpp från obeskattade bränslen registrering och ansvar för försäljning på auktion tidplan för utvidgad handel Analysen begränsas till transportsektorn samt övrigsektorns användning av olja och gas för uppvärmningsändamål. Avslutnings- vis berörs i korthet frågan om hur man kan hantera den icke-hand- lande industrins utsläpp om även den ska omfattas av handels- systemets utvidgning. Inom den obligatoriska handelssektorn måste varje verksamhet som omfattas av kvotplikt ansvara för att den innehar utsläpps- rätter i en omfattning som motsvarar utsläppen. Detta brukar betecknas som nedströmsansats. Det är i detta fall inte leverantören som omfattas av kvotplikten utan den slutlige användaren av den fossila energin. När handelssystemet omfattar samtliga samhällssektorer, berörs miljontals hushåll och tiotusentals små företag och kommunala förvaltningar. Att belasta dem med kvotplikten är knappast meningsfullt. En mera praktisk utväg är att förlägga ansvaret till de företag som levererar eldningsolja, naturgas och drivmedel till dessa kunder. Det innebär att leverantörerna måste förete rättighetsbevis som motsvarar de kvantiteter som levereras till detaljhandeln och till företag med egna bränsledepåer. Denna förläggning av ansvaret kallas för en uppströmsansats till skillnad från en situation där den slutlige förbrukaren av bränslet ansvarar för redovisningen av rättigheterna. Principer för tilldelning av rättigheter Även i ett system med handel som omfattar utsläpp från alla sekto- rer kommer man sannolikt att fortsätta att tilldela rättigheterna gratis till energiintensiva verksamheter som är utsatta för global konkurrens. EG-direktivet anger att tilldelningen i huvudsak ska vara gratis och att de verksamheter som omfattas av handel under första åtagandeperioden ska tilldelas av sina rättigheter gratis. Det är oklart av direkti- vet om denna begränsning också ska tillämpas på tilldelning till icke-konkurrensutsatta verksamheter som inkluderas i handels- systemet genom opt-in. Att fördela rättigheter direkt till småindustrier, bostads- och lokaluppvärmning samt transporter är emellertid svårt. Det skulle förutsätta en nedströmsansats där varje hushåll och småföretag får ett visst antal rättigheter som de sedan måste redovisa i samband med inköp av t.ex. bensin och eldningsolja. Om rättigheterna inte motsvarar deras behov av fossila bränslen, skulle de själva bli tvungna att göra kompletterande inköp på handelsplatsen för utsläppsrätter eller utnyttja en agent som införskaffar utsläpps- rätter på deras uppdrag. Systemet blir byråkratiskt och hanteringen kommer att öka kostnaderna för försäljning av drivmedel. Staten skulle kunna ge distributörerna av gas, eldningsolja och drivmedel gratisrättigheter motsvarande det utrymme som blir över när handelssektorn fått sin tilldelning. Värdet av dessa gratis- rättigheter skulle dock knappast komma konsumenterna till del, eftersom bolagen skulle behöva sätta priserna så att de täcker marginalkostnaden för att förvärva ytterligare rättigheter på utsläppsmarknaden. Gratis tilldelning skulle således gynna distri- butörerna på konsumenternas och skattebetalarnas bekostnad. Ett bättre alternativ är att sälja denna del av de svenska rättig- heterna på en eller flera årliga statliga auktioner. Om de distribue- rande bolagen har behov av ytterligare rättigheter utöver vad de förvärvar på auktionerna får de köpa dem på den europeiska börsen för handel med utsläppsrätter. Energiföretagen kommer att övervältra kostnaden för förvärven av utsläppsrätter på sina kunder. Effekten blir densamma som om man hade höjt skatterna på de berörda varorna. Statens intäkter från auktionerna kan användas för att reducera någon av de skatter som har högst samhällsekonomisk kostnad, alltså en form av skatteväxling. Priset på den statliga auktionen kommer med stor sannolikhet att ligga på samma nivå som jämviktspriset på europamarknaden. Det finns ingen anledning för de svenska olje- och gasleverantö- rerna att betala mer vid auktionerna än vad de behöver göra om de handlar på utsläppsbörsen. För att minimera de administrativa kostnaderna och underlätta kontrollen av efterlevnaden bör kvotplikten antingen gälla import och inhemsk förädling för den svenska marknaden eller avse den tidpunkt då bränslet frigörs för försäljning, d.v.s. när produkten lämnar energibolagets depå. I det förstnämnda fallet utnyttjas samma gränssnitt som för energistatistiken, i det senare samman- faller kvotplikten med gränssnittet för beskattning av naturgas, eldningsolja och drivmedel. Enligt () finns bara sju företag som levererar till svenska innehavare av upplag för bensin, diesel, eldningsolja och gasol. Enligt SPI svarar dessa bolag för av bensinleveranserna till den svenska marknaden och 97–av leveranserna av eldningsolja och diesel. Om inhemsk användning av flygbränslen ska täckas av handeln med koldioxidrättigheter till- kommer ytterligare två företag. För naturgas svarar, enligt , Nova Naturgas för all import till . Totalt rör det sig således om 10 företag som skulle komma att omfattas av kvotplikten för naturgas, bensin, gasol och olja om plikten förläggs till import- och förädlingsledet. En trolig följd av avregleringen av naturgasmarknaden är emel- lertid, enligt , att samtliga företag som levererar gas till svenska slutförbrukare kommer att bli importörer. Därtill kommer vissa storförbrukare som själva direktimporterar tung eldningsolja. De senare företagen omfattas dock sannolikt i de flesta fall redan av handelssektorns kvotplikt. Import från länder utanför EU är tullpliktiga men för införsel från andra medlems- länder finns ingen gränskontroll. I alternativet med kvotplikten förlagd till gränssnittet för energi- skatt blir antalet potentiellt berörda företag och myndigheter betydligt större. Enligt finns 34 godkända upplags- havare för bensin samt 235 upplagshavare för olja, vissa andra mineraloljor och gasol. Av de förstnämnda omfattas bara ett före- tag av kvotplikt inom den nuvarande handelssektorn, inom den senare omfattas 138 () av de berörda företagen av sådan kvot- plikt. Det är inte klarlagt hur stor del av de senare som har upplag av diesel (som inte omfattas av handelssystemets kvotplikt). Det kan också finnas företag som registrerats hos för upplag av olja som utnyttjas av andra verksamheter inom företaget än de som ingår i handelssektorn. vare som inte bedriver någon verksamheter som omfattas av handelssystemet finns företag som distribuerar drivmedel till slut- användare, företag med egen depå för dieselbränsle och tillverk- ningsföretag som inte uppfyller kraven för att ingå i det obligato- riska handelssystemet. uppger att det finns sju företag som leve- rerar naturgas till mindre förbrukare. Alla utom ett är företag som själva innehar anläggningar som omfattas av handelssektorns kvot- plikt. Utsläpp från förbränning av obeskattade bränslen Förbrukningen av drivmedel och bränslen inom den icke-hand- lande sektorn är till helt övervägande del skattepliktiga. Inrikesflyget är dock undantaget från skatt. Redovisningen till av vad som ska anses vara utsläpp från inrikes förbränning av flygbränslen sker genom en schablon fast- ställd av på underlag från (). Om man inkluderar inrikesflygets utsläpp i handelssystemet utan att grannländerna gör detsamma uppkommer problem med flygplan som växelvis används i inrikes och utrikes luftfart. Ett alternativ skulle därför kunna vara att låta varje berört bolag räkna ut hur stor del av flygningarna som sker inom landet. Bolagen skulle kunna åläggas att kvartalsvis redovisa sina flygrörelser, var- efter distanserna multipliceras med de emissionsfaktorer för kol- dioxid för varje flygplanstyp som FOI använder sig av. Företagen skulle i ett sådant system bli kvotpliktiga för de framräknade emis- sionerna. Kvotplikten förläggs därmed nedströms och antalet kvotpliktiga leverantörer i den ovan lämnade redovisningen av upp- strömsansatsen reduceras med två. Bunkerolja för fartyg i inrikestrafik är skattebefriad när leverans sker direkt till fartygets tankar. Även beträffande sjöfarten finns problem, eftersom en del fartyg används i både inrikes och utrikes trafik. De berörda företagen är sannolikt fler än i fallet med trafik- flyget. En möjlig utväg skulle kunna vara att medge restitution för rederier som har fartyg i blandad trafik. Dessa måste i så fall lämna uppgifter om hur stor andel av kvartalsförbrukningen som förbru- kats på internationella destinationer och hur mycket bunkerolja som inköpts utomlands. Kontrollen av att de lämnade uppgifterna kan bli mycket svår. Undantag måste även göras för alla fartyg som enbart går i internationell trafik. Dessa svårigheter talar för att undantag från kvotplikten bör göras för bunkeroljor som levererats till handelsfartyg. Möjligen skulle kvotplikten kunna omfatta leve- ranser till färjor och andra passagerarfartyg i inrikes linjetrafik. Om sjöfarten i avvaktan på en lösning inom Europeiska Unionen eller IMO undantas helt och kvotplikten för transportsektorns driv- medel förläggs till skattesnittet, kan sannolikt ett tiotal upplags- havare av olja undantas från kvotplikten. Det förutsätter dock att deras leveranser till avser fartyg. Eldningsolja och naturgas utgör en del av den energi som förbränns i industriella pannor och processer som ingår i handelssektorn. Vid en utvidgning av handeln till bränslen som levereras till övriga sektorer finns en risk för dubbelräkning av de volymer som avser verksamheter i den obligatoriska handelssektorn. Problemet upp- kommer genom att handelssektorn har kvotplikten förlagd ned- ströms, medan övriga sektorer av praktiska skäl måste tillämpa en uppströmsansats. Problemet uppstår oavsett om kvotplikten för- läggs till importledet eller till gränssnittet för erläggande av energi- och koldioxidskatt. Som redan redovisats är 138 av de 235 företag som är registrerade hos som godkända innehavare av upplag för bensin, diesel och eldningsolja helt eller till någon del kvotpliktiga inom handelssektorn för utsläpp från för- bränning av dessa bränslen. De utgör emellertid bara en knapp fjärdedel av det totala antalet kvotpliktiga verksamheter. Flertalet av dessa får således sina bränsleleveranser antingen från en helt extern leverantör eller från ett upplag inom någon annan del av den egna koncernen. Problemet med dubbelräkning kan lösas antingen genom att leverantörerna åläggs att till registermyndigheten redovisa vilka kvantiteter som försålts till kvotpliktiga respektive icke-kvotplik- tiga verksamheter. Alternativt kan leverantören förete rättighets- bevis för samtliga leveranser. I det senare fallet tvingas verksam- heter som omfattas av kvotplikt enligt nedströmsprincipen begära restitution hos registermyndigheten för utsläpp som härrör från förbränning av eldningsoljor och naturgas. Drivmedel utgör i detta sammanhang inte något problem, eftersom de inte omfattas av den obligatoriska kvotplikten. Restitution förekommer redan i energiskattesammanhang och kommer att utvidgas när jord- och skogsbruket får ned- satt drivmedelsskatt. Restitution av skatt sker kvartalsvis efter ansökan. har i en framställan till regeringen föreslagit att man för att minska administrationskostna- den istället ska tillåta avdrag i företagens månatliga skattekonto- deklaration. Undantag eller restitution kommer också att bli aktuell om några kategorier av förbrukare av olja helt undantas från kvotplikten. Bör vissa utsläpp undantas från opt-in? I inledningen av detta kapitel konstaterades att effektiviteten hos handeln med utsläppsrätter ökar ju fler sektorer som inkluderas i systemet. Från principiella utgångspunkter bör handeln därför omfatta samtliga utsläpp av koldioxid. Praktiska skäl och gräns- dragningsproblem talar också för att samtliga utsläpp ska ingå. Om av någon anledning skulle välja opt-in för transportsektorn men tills vidare avstår från att inkludera övriga sektorer, bör de övriga sektorernas användning av drivmedel ändå omfattas av handeln. Det gäller diesel och bensin som förbrukas av arbets- maskiner inom bl.a. jord- och skogsbruk samt tillverkningsindustri och byggnadsverksamhet och av drivmedel som förbrukas i hushållens maskiner, t.ex. gräsklippare och motorsågar. Att vid handel med utsläppsrätter särskilja denna användning från den användning av samma drivmedel som sker inom transportsektorn skulle bli komplicerat och öka risken för fusk. De enda utsläpp som av praktiska skäl möjligen bör undantas är utsläppen från inhemsk sjöfart. Registrering och ansvar för försäljning på auktion Utredningen har i ett tidigare betänkande föreslagit att ett svenskt register för handel med utsläppsrätter ska upprättas. Alla verksam- hetsutövare som omfattas av handelsdirektivet ska enligt förslaget upprätta konton knutna till registret. Andra fysiska och juridiska personer som avser att handla med utsläppsrätterna måste också upprätta sådana konton. När handeln utvidgas till att omfatta utsläpp från ytterligare sektorer kommer även de energiföretag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen att behöva upp- rätta konton hos registermyndigheten. ska enligt förslaget till lag om handel med utsläppsrätter ansvara för utfärdande av tilldelade utsläppsrätter till verksamheter inom den handlande sektorn samt registrera alla överlåtelser av utsläppsrätter i . Det förefaller därför natur- ligt att registermyndigheten också ges uppgift att ansvara för för- säljning av de svenska rättigheter som utbjuds till de företag som omfattas av kvotplikten för utsläpp från bränslen som genom opt- in tillförs handelssystemet. Intäkterna från auktionen tillfaller där- vid staten. De rättigheter som på detta sätt utbjuds till försäljning kan lämpligen fördelas på 2–4 olika auktioner. som är registrerade hos myndigheten till följd av kvotplikt enligt den redovisade uppströmsprincipen bör ha rätt att handla på auktionen. I ett senare skede kan en del av den initiala tilldelningen av rättigheter till verksamheter inom den obligatoriskt handlande sektorn komma att behöva ske på auktion. Om så blir fallet kan ett gemensamt auktionsförfarande tillämpas. Det innebär att alla verksamheter och företag som omfattas av den svenska kvotplikten får tillträde till auktionen. Det medför inga problem att låta verksamheter som omfattas av kvotplikt enligt nedströms- principen delta i samma auktion som företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen. Om tillämpar opt-in för merparten av utsläppen från transportsektorn och övrigsektorn men fortsatt lämnar inrikes sjöfart och kanske också icke-energiintensiva företag utanför handelssektorn, kommer avräkningen mot vårt nationella åtagande att bestå av 1) utdelade gratisrättigheter, 2) på auktion försålda rättigheter och 3) de faktiska utsläppen från verksamheter som inte omfattas av handelssystemet. Handelsdirektivet föreskriver att alla verksamhetsutövare som omfattas av kvotplikt ska vara skyldiga att övervaka och rapportera sina utsläpp av växthusgaser. Denna rapporteringsskyldighet bör också omfatta företag som enligt uppströmsprincipen omfattas av kvotplikt. Eftersom dessa företags ansvar endast omfattar utsläpp från förbränning av väl definierade fossila bränslen kan rapporte- ringen bygga på uppgifter om försålda volymer och de emissions- faktorer för dessa bränslen som använder i den svenska rapporteringen till . Den verifiering av lämnade uppgifter som föreskrivs i Europeiska kommissionens av rådet ännu inte antagna förslag till register- förordning ska för verksamheter inom handelssektorn ske genom anlitande av ackrediterade kontrollörer. Ett sådant förfarande är naturligt eftersom handelssektorn utöver förbränning av fossila bränslen också omfattar utsläpp från industriprocesser. Om kvotplikten förläggs till gränssnittet för uppbörd av energi- skatt förefaller det vid en utvidgning av handeln till nya sektorer onödigt att föreskriva att varje företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen ska behöva anlita en särskild kontrol- lant. Förslaget till registerförordning anger inte vilka krav på kontroll som ska ställas på verksamheter som omfattas av utvidgad utsläppshandel. Förutsatt att Europeiska kommissionen kan godta ett sådant förfarande19 är det i lämpligt att uppdra åt Skatte- verket att vara kontrollant av samtliga företag som omfattas av kvotplikt enligt uppströmsprincipen. Skälet till denna bedömning är att så gott som all försäljning av gas och olja som omfattas av den utvidgade kvotplikten är föremål för energi- och koldioxid- skatt och att dessa skatter tas ut i samma punkt i distributionsledet som den föreslagna kvotplikten. Kontrollen torde inte innebära något merarbete för , eftersom den i huvudsak avser samma volymer som skatteuppbörden. Risken för fusk med utsläppsrätterna kan i detta sammanhang bedömas som liten. Värdet av att smita från kvotplikten är liten jämfört med värdet av att undslippa energi- och koldioxidskatten. Om kvotplikten förläggs till importledet kommer den att omfatta väsentligt färre företag. Med en sådan lösning bör direkti- vets krav på anlitande av kontrollant tillämpas. Tidplan för genomförande av utvidgad handel De administrativa förberedelserna för att inkludera de svenska utsläppen från transportsektorn, fastighetssektorn och den icke- 19 Handelsdirektivets artikel 24:3 föreskriver att Europeiska kommissionen på eget initiativ eller på en medlemsstats begäran ska anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp från anläggningar och verksamheter som tillförs handelssystemets genom ett unilateralt beslut om utvidgning av handeln till nya sektorer. energiintensiva industrin i handeln med utsläppsrätter berör få aktörer och behöver inte bli särskilt omfattande. För att handeln ska kunna inledas räcker det om Europeiska Kommissionen får möjlighet att ta ställning till den svenska modellen eller . Det förut- sätter att fattar beslut om reglerna senast . Regeringens proposition till bör då föreligga senast , vilket förutsätter att en remissbehandlad detalj- utredning föreligger /2007. Det innebär att det faktiska beslutet om opt-in skulle kunna vänta till den tidpunkt då försöksverksamhet med obligatorisk handel pågått . Utred- ningen om detaljerna i den svenska modellen för opt-in måste dock påbörjas senast . En nackdel med att skjuta på beslutet kan vara att regeringen vid ett negativt beslut får alltför till sitt förfogande för att med andra medel söka begränsa de svenska utsläppen. Detta kan tala för att principbeslutet bör fattas eller senast under första halvan av 2006. Vad som ytterligare talar för en sådan tidsplan är att senaste måste notifiera EU kommissionen om tilldelningen av rättigheter till handelssektorn avseende perioden –2012. Det förefaller rimligt att samordna beslutet om den nationella ramen med ett ställningstagande till hur ska hantera utsläppen från övriga sektorer. Av betydelse i detta sammanhang är också att Europeiska Kommissionen enligt handelsdirektivet ska överlämna en rapport till och rådet varvid kommissionen bl.a. ska ta ställning till frågan om den obligatoriska handeln ska utvidgas till fler sektorer och/eller fler växthusgaser. Det torde vara en fördel för att redan till denna tidpunkt ha tagit fram det nödvändiga underlaget för ett svenskt ställnings- tagande. Det har ifrågasatts om det är möjligt att unilateralt utvidga handeln till fler verksamheter och växthusgaser utan att avvakta ett tillägg till direktivets bilaga 1. Invändningen bygger på att bilagan f.n. bara talar om utsläpp från anläggningar. I direktivets artikel 2 anges emellertid att det ska tillämpas på utsläpp från verksamheter, till vilka också utsläpp från fordon potentiellt kan räknas. Artikel 24, som reglerar medlemsländernas rätt att unilateralt tillämpa handeln på fler verksamheter , anger inte att ett villkor för detta skulle vara att direktivet ändras. Bilaga 1 får därför ses enbart som en lista över anläggningar som skall omfattas av handeln. Lagtekniskt kan utvidgningen av handeln till nya verksamheter lösas genom införandet av ett kapitel om utvidgad handel i lagen om handel med utsläppsrätter. Därtill behövs smärre följdändringar i några av lagens övriga kapitel. Den icke-handlande industrins utsläpp Den icke-handlande industrins utsläpp består av utsläpp från driv- medel, uppvärmning med olja, gas, kol och koks samt process- utsläpp. Som redan framgått bör den icke-handlande industrins utsläpp av drivmedel omfattas av opt-in i samband med att handeln utvidgas till att omfatta transportsektorn. Mycket talar för att även utsläppen från förbränning av eldningsolja och naturgas bör ingå. Kretsen av kvotpliktiga företag ökar inte om man för dessa utsläpp tillämpar en uppströmsansats. När större företag tillförs handelssektorn genom opt-in kan dock en nedströms förläggning av kvotplikten vara att föredra framför en uppströmsansats. Beträffande utsläpp från industri- processer är det uppenbart att kvotplikten måste förläggas ned- ströms. Enligt uppgift från finns inom den icke- handlande industrisektorn 14 anläggningar som ger upphov till processutsläpp av koldioxid.