sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är med andra ord marknadspriset på utsläppsrätter som är avgörande för beslutet att öka eller minska utsläppen. I ett centralt avseende finns det härmed inte någon skillnad mel- lan gratis tilldelning och auktion. De tillståndsskyldiga företagens kostnad för att öka utsläppen av koldioxid (marginalkostnaden) är densamma oavsett om företagen får eller måste köpa utsläpps- rätter.2 För att öka sina utsläpp måste ett företag antingen köpa (ytterligare) utsläppsrätter eller låta bli att sälja några det redan har (fått). Det är förenat med en kostnad att använda en utsläppsrätt som företaget fått gratis eftersom alternativet till att använda ut- släppsrätten är att sälja den. Kostnaden för företaget är alltså lika stor i de båda fallen. Frågan om företaget skall vidta egna åtgärder för att minska ut- släppen eller köpa utsläppsrätter bestäms av priset på utsläpps- rätter. Detta pris är emellertid oberoende av om företaget får gratis utsläppsrätter eller får betala för dem. Priset bestäms av skärnings- punkten mellan det totalt fastställda antalet utsläppsrätter (ut- 2 På motsvarande sätt blir intäkten av att minska utsläppen densamma, eftersom det gäller antingen att slippa köpa en utsläppsrätt eller att sälja en utsläppsrätt. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis budet), som är detsamma för gratistilldelning och för auktionering, och företagens sammanlagda efterfrågan på utsläppsrätter. För det enskilda företaget kommer därför priset på utsläppsrätter att bestämma både utsläpp och reala utsläppskostnader. De reala utsläppskostnaderna (alternativkostnaderna) påverkas inte av om företaget får några utsläppsrätter gratis eller ej. Samtliga aktörer som ingår i systemet kommer att anpassa sina utsläpp så att kost- naden för ytterligare reduktioner eller ökningar är lika med priset på utsläppsrätter, vilket i sin tur innebär att samtliga aktörer kom- mer att ha samma marginalkostnad för utsläppsminskningar. Vid ett givet pris på utsläppsrätter är det med andra ord marginalkost- naden för utsläpp som bestämmer hur stora utsläpp ett företag vill göra. Eftersom priset på utsläppsrätter är lika för alla företag kom- mer marginalkostnaden för utsläpp att bli lika stor för alla företag. Slutsatsen är alltså att den samhällsekonomiskt effektiva fördel- ningen av utsläpp mellan företag är oberoende av vilken fördelnings- metod som används. bör dock påpekas att i fallet med gratis tilldelning fattas beslutet om hur mycket som skall släppas ut efter det att tilldelningen av utsläppsrätter gjorts. Antalet tilldelade utsläppsrätter är en klumpsummeöverföring som är oberoende av det produktionsbeslut som fattas . Under förutsättning att företagen är vinstmaximerare gäller det omvända också, dvs. hur mycket ett företag släpper ut är oberoende av hur många utsläpps- rätter företaget tilldelats gratis. Däremot är de direkta finansiella kostnaderna olika i de båda fallen. Om utsläppsrätterna tilldelas gratis är det naturligtvis gynnsamt för företagets ägare, som där- igenom får en bättre finansiell situation. 5.2.2Företagens finansiella kostnader kan bli olika Vi har konstaterat att marginalkostnaderna för utsläpp är desamma oavsett fördelningsmetod. Den andra frågan vi kan ställa oss är om auktion respektive gratis tilldelning har olika fördelningspolitiska effekter. Ett företags direkta finansiella kostnader är olika för de olika fördelningsmetoderna, eftersom det förmögenhetsvärde som utsläppsrätterna representerar tillfaller staten vid auktionering och företagen vid gratistilldelning. Om utsläppsrätterna tilldelas gratis Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis så förbättras företagets balansräkning och soliditet.3 Den direkta finansiella kostnaden för att tillgodose kravet att redovisa utsläpps- rätter som motsvarar de faktiska utsläppen är lägre för företaget som får gratis tilldelning än för företaget som får sin tilldelning på auktion. Vid gratis tilldelning kompenseras härmed ägarna till de industrianläggningar som ingår i handelssystemet (dock inte nöd- vändigtvis i samma utsträckning för de olika anläggningarna) för de kapitalförluster som kan uppstå i samband med införandet av systemet för handel med utsläppsrätter.4 Denna direkta förstärkning av balansräkningen utgör dock inte den enda fördelningspolitiska effekt som de två fördelningsmeto- derna resulterar i. De totala fördelningspolitiska effekterna kan inte avgöras förrän man tagit hänsyn till hur auktionsintäkterna an- vänds, dvs. vilka ökade utgifter eller minskade skatter som intäk- terna används till att finansiera och vilka fördelningseffekter even- tuellt kompletterande ekonomiskpolitiska åtgärder har. Dessa för- delningseffekter kan i princip ta vilken form som helst beroende på vilka politiska beslut som fattas. Att säga något allmängiltigt om utfallet för olika parter är därför inte möjligt. Det räcker här att vi konstaterar att det är möjligt att nå samma fördelningseffekt vid auktion som vid gratis tilldelning.5 5.2.3Att fördela utsläppsrätter med auktion är samhällsekonomiskt mer effektivt Vi har konstaterat att det i vissa väsentliga avseenden inte finns någon principiell skillnad mellan auktion och gratis tilldelning. Auktion och gratis tilldelning ger samma lösning ur effektivitets- synpunkt, eftersom alla företag ställs inför samma marginalkostnad 3Med soliditet avses ett företags betalningsförmåga på lång sikt eller dess förmåga att stå emot förluster och konjunkturnedgångar. Soliditeten är ett uttryck för hur stor del av före- tagets totala kapital som är egna och inte lånade pengar. Nyckeltalet mäter företagets finan- siella styrka och visar därmed hur sårbart företaget är. Företagets egna kapital är företagets totala tillgångar minus skulderna. Att företaget har en hög soliditet gör det lättare att få olika typer av lån. För tjänsteföretag är det oftast lättare att uppnå en hög soliditet eftersom de inte behöver investera i stora tillverkningslokaler, maskiner, lager m.m. vilket tillverkande företag måste göra. 4De existerande företagen har investerat i anläggningar utifrån de förutsättningar som rådde historiskt. Med ändrade förhållanden minskas värdet på dessa tillgångar. 5Gratistilldelning och auktionering kan i princip väljas så att samma fördelningspolitiska utfall fås. Den förmögenhetsfördelning som erhålles med hjälp av en fördelning av gratis utsläppsrätter till en grupp företag kan åstadkommas också genom att efter auktionering av samma volym utsläppsrätter se till att överföra auktionsintäkterna i samma proportion till dessa företag. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis för utsläpp, oavsett om de får köpa eller gratistilldelas utsläpps- rätter. kan man i princip skapa samma fördelningseffek- ter med de två fördelningsmetoderna. Inom ramen för handelssystemet kan man alltså säga att det i princip inte finns några skillnader mellan auktion och gratis tilldel- ning. Har då utformningen av fördelningssystemet inte någon be- tydelse ur samhällsekonomisk synpunkt? Det skulle vara om de olika fördelningssystemen ger olika effekter utanför handelssyste- met. I sin rapport till delegationen redovisar Bohm ett antal avse- enden i vilka effekterna av de båda fördelningsmetoderna skiljer sig åt. Detta leder, enligt Bohm, till slutsatsen att auktion är ett sam- hällsekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätterna. Gratis tilldelning är enligt Bohm en form av kompensation som kan ha negativa effekter på effektiviteten. I de följande tre avsnitten redovisas dessa skillnader mellan gratis tilldelning och auktion. Vi har, i likhet med Bohm, valt att rubricera dessa som effektivitetsvinster för auktion i jämförelse med gratis tilldelning. 5.2.3.1Effektivitetsvinster när auktionsintäkterna används för att reducera snedvridande skatter Auktioneringens kanske viktigaste potentiella effektivitetsvinst jämfört med gratistilldelning sammanhänger med möjligheten att reducera snedvridande skatter. En sådan användning av auktions- intäkterna representerar också den av möjligheterna som ger högst avkastning. Alternativet att i stället returnera intäkterna till köpar- na av utsläppsrätter eller att som en regelrätt transferering överföra dem till hushållen genererar däremot inte någon effektivitetsvinst. En vanlig kritik av auktionsalternativet är att utlovade sänk- ningar av snedvridande skatter inte säkert kommer att ske och att de antagna effektivitetsvinsterna därför kan förlora i trovärdighet. Enligt Bohm kan det därför finnas skäl att upprätta någon form av socialt kontrakt som ökar skatteväxlingsargumentets trovärdig- het. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis 5.2.3.2Effektivitetsvinster som resultat av att auktion behandlar företag lika Auktionering medför en rättvis direkt fördelningseffekt, i så måtto att alla behandlas lika. Ingen åtskillnad görs mellan olika till- ståndspliktiga företag eller mellan de olika företag som i princip kan komma ifråga för gratistilldelning. Gratis tilldelning kan där- emot skapa vissa ineffektiviteter i samhällsekonomin jämfört med auktionering, till följd av att företag som får utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation och ökar sin soliditet. Detta dis- kuteras nedan. Alla företag med finansieringsbehov behandlas lika om kapital- marknaden är perfekt. I så fall ställs företagen inför samma kapital- kostnader och krav på säkerhet. Så ser dock inte finansierings- möjligheterna ut i verkligheten. Om auktion används för tilldelningen av utsläppsrätter så blir förutsättningarna för finansiering likvärdiga för företag med finan- sieringsbehov oavsett om de är med eller står utanför handels- systemet. I fallet med gratis tilldelning kan däremot företag som är med i handelssystemet få bättre förutsättningar än de som står utanför. Företagen som fått gratis tilldelning kan få bättre förut- sättningar för självfinansiering och för att erbjuda säkerhet för lån och därmed fördelaktigare lånevillkor. Effekten av detta blir att vid gratis tilldelning så kan kapital för finansiering av investeringsprojekt i mindre grad styras dit där den förväntade avkastningen är störst. Företag som får utsläppsrätter gratis får alltså särskilt goda möjligheter att genomföra sina inve- steringsprojekt, oavsett projektens förväntade avkastning. På flera sätt blir resultatet således att företag som inte får någon gratis- tilldelning diskrimineras. Slutsatsen är alltså att investeringsfördelningen i ekonomin ten- derar att bli mindre effektiv vid gratistilldelning än vid auktionering av utsläppsrätterna. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Nya vs etablerade företag Vid auktionering är det endast betalningsviljan som avgör vilka som får tillgång till utsläppsrätterna. Vid gratis tilldelning som styrs av mottagarnas historiska utsläppsmängder kommer företag som be- finner sig i en tillväxt över genomsnittet att hamna i ett sämre läge. Detta gäller i synnerhet nya företag. Extra problematiskt är detta eftersom nya och starkt växande företag tenderar att ha högre pro- duktivitet än genomsnittet. Eftersom det ovan betonats att alla företag ställs inför samma marginalkostnad för utsläpp, oavsett om de fått köpa eller gratis- tilldelats utsläppsrätter, kan man fråga sig vari dessa negativa kon- sekvenser skulle bestå. Primärt är skillnaden den redan nämnda att företag som får utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situa- tion. Härigenom kan de också lättare avstå från att sälja utsläpps- rätter som de åtminstone inte behöver (jämfört med att köpa på sig extra stora mängder), i akt och mening att försöka för- svåra för nya konkurrenter att komma in på berörda marknader. Denna möjlighet till konkurrensbegränsning blir mindre om före- tagen är många och jämnstora. Den minskar även om utsläpps- rätterna gäller all fossilbränsleanvändning och inte bara använd- ningen inom en mer begränsad sektor, så som är fallet med det europeiska handelssystemet. Det finns olika sätt att försvåra att sådana beteenden får genom- slag på marknaden. Exempelvis kan nämnas det amerikanska sva- veldioxidsystemet, där av tillståndsvolymen sparas för en auktion för att på så vis trygga ett utbud av utsläppsrätter till- gängligt för alla. Men detta har inte hindrat de företag som redan fått en i förhållande till sina behov stor gratistilldelning från att på denna auktion spendera delar av sin nu större förmögenhet för att söka bjuda över sina konkurrenter. Något som de inte kunnat göra i samma utsträckning om alla företag hade behövt köpa alla sina utsläppsrätter. Ett annat sätt att försvåra oönskade beteenden är den möjlighet som har använt inom det europeiska handelssystemet. En mindre del av den ursprungliga volymen utsläppsrätter hålls inne för att senare kunna ställas till förfogande för nya företag. Detta system kan vara förknippat med två problem. Det ena är att om den tillkommande tilldelningen i något avseende baseras på historiska utsläpp som kan påverkas av företaget så blir systemet inte effektivt eftersom det stimulerar företag att göra utsläppen större enbart i Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis syfte att senare kunna få sig tilldelade fler utsläppsrätter. Det andra problemet har att göra med nya företag, dvs. företag som kan vilja etablera sig i den anläggningskategori som kan få gratistilldelning av utsläppsrätter. Med kännedom om gratistilldelningen och där- med sammanhängande förstärkning av företagens förmögenhet, kan sådana företag etableras och binda resurser som annars skulle ha använts mer fördelaktigt på annat håll. Sammanfattningsvis menar att likabehandling av nya och etablerade företag knappast är möjlig om inte alla ställs inför samma tilldelningsprinciper i form av enhetliga auktionspriser för utsläppsrätter. Gratistilldelning gör det möjligt för företag att bedriva sådan verk- samhet som under auktionering skulle slås ut. Om ett företag inte kan täcka sina rörliga kostnader kommer det förr eller senare att gå i konkurs. Det kan emellertid finnas skäl att driva en verksamhet med förlust om man på goda grunder tror att förut- sättningarna skall förbättras inom överskådlig tid. Gratis tilldelning ger möjligheter att fortsätta en verksamhet som inte täcker de rör- liga kostnaderna. Detta kan vara ett ekonomiskt motiverat bete- ende. I ett sådant fall subventioneras den löpande verksamheten, som inte täcker de rörliga kostnaderna, med den förmögenhet som överförts till företaget med gratis tilldelning. Men om värdet av gratistilldelade utsläppsrätter överstiger vad ett företag i för ägarna vidaste relevanta mening kan tjäna på sin verksamhet, är det eko- nomiskt motiverat för företaget att sälja alla sina utsläppsrätter och övergå till annan verksamhet. Begreppet i vidaste mening avses inkludera att företaget helt enkelt har en vilja att fortsätta verk- samheten så länge det är tekniskt och finansiellt möjligt, t.ex. att chansa på att vinden vänder. Problemet är att denna typ av rationalitet inte behöver gälla. När gratistilldelningen skapar finansiella förutsättningar, som annars inte funnits, finns nu även möjlighet att mot bättre vetande inbilla sig att vinden skall vända. Gratistilldelning kan m.a.o. medföra att ineffektiva företag, som hade utmönstrats om i stället tilldelningen skett via en auktion, kan överleva. Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Sammantaget betyder, enligt Bohm, de redovisade skillnaderna mellan auktion och gratistilldelning att auktionering är ett sam- hällsekonomiskt mer effektivt sätt att fördela utsläppsrätter. De hinder som finns mot att utnyttja auktion är framför allt av fördel- ningspolitisk natur. Det gäller i vad mån statsmakterna anser att företag som tidigare gjort stora, långlivade investeringar i ett läge, där samhällsekonomiska kostnader av dessa miljöutsläpp inte var kända, bör få kompensation. Men det krävs också att man anser att sådan kompensation måste ske just genom gratistilldelning och inte genom särskilda skattesänkningar e.d. 5.3Effekter av att avyttra mer än omvärlden har framställningen inte systematiskt beaktat vilka val om- världen kan tänkas göra avseende fördelningsmetoder och vilket inflytande detta kan ha på valet av fördelningsmetod i . I debatten har påståendet framförts att detta inflytande är stort genom att omvärldens val påverkar konkurrensen. Denna fråga är avhängig av vilka länder som väljer att göra vad. Det spelar särskilt stor roll vad som görs av länder som är viktiga konkurrenter till . Först prövar vi frågan om konkurrens mellan länder som accepterat åtaganden enligt Kyotoprotokollet (eller motsvarande). Hur påverkas svenska företags möjligheter om de möter bety- dande konkurrens på gemensamma exportmarknader, eller på hem- mamarknaden är utsatt för importkonkurrens, från länder som väl- jer att dela ut utsläppsrätter gratis? Vi vet att marginalkostnaderna inte påverkas av om utsläppsrätterna auktioneras ut eller delas ut gratis eftersom priserna på utsläppsrätter är lika i de båda fallen (avsnitt 5.2.1). Därmed påverkas inte konkurrensutsatta priser. Skillnaderna begränsas därför till att företagen vid gratistilldelning gynnas av en förmögenhetsöverföring. Denna kan få indirekt bety- delse genom att finansieringsresurser då överförs till företagen och ibland underlättar deras överlevnad. De företag som får en sub- ventionerad kapitalförsörjning av detta slag har bättre möjligheter att göra investeringar, vilket kan förbättra deras konkurrensför- måga. Men detta kan få betydelse endast om det är just dessa före- tag som står för den internationella konkurrenskraft saken gäller. Enligt Bohm torde dock användningen av själva auktionsintäk- terna kunna få den största betydelsen. Som ovan visats kan dessa Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis användas för transfereringar så att exakt samma resultat fås som vid gratisutdelade utsläppsrätter. Men om auktionsintäkterna istället används för att reducera effektivitetsstörande skatter, ökar ekono- mins effektivitet och därmed mer allmänt landets konkurrensförut- sättningar. Eftersom möjligheten att förbättra exportföretagens kapitalförsörjning existerar också i auktionsfallet, så skulle ett med- vetet val att i stället minska de skatter som har störst snedvrid- ningar framstå som ett för landet bättre alternativ. Jämfört med länder som inte accepterat åtaganden enligt Kyoto- protokollet eller inte på annat sätt begränsar koldioxidutsläppen kommer svenska företags konkurrenskraft att försämras, eftersom dessa konkurrenter inte får ökade marginalkostnader. Denna effekt är emellertid oberoende av om gratis tilldelning eller auktionering används. Som vi har sett kan dock gratis tilldelning medföra att ineffektiva företag, dvs. sådana som ovanpå övriga kostnader inte kan bära sina miljökostnader, överlever. 5.4Näringslivets synpunkter på Bohms utredning På begäran av delegationen har yttrat sig i över Bohms promemoria.6 Föreningen har svårt att acceptera Bohms resonemang om att auktionering vid tilldelning av utsläppsrätter är ett ekonomiskt mer effektivt fördelningssystem än gratis tilldel- ning. Föreningen anser att auktionering innebär en ökad kostnad för företagen och att denna påverkar investeringsvolymen genom att det operativa kassaflödet minskas med storleken på auktions- utläggen. Man hävdar att gratis tilldelning är ett grundläggande in- citament för att möjliggöra långsiktiga beslut som leder till sänkta utsläpp. menar att auktionering visserligen gör att en svår fördelningsproblematik kan undvikas och att de mer effektiva företagen ges en fördel. Men detta kan ske, enligt föreningen, en- dast om alla konkurrerande företag ingår i auktioneringen. Om detta inte blir fallet menar man att det uppstår en konkurrenssned- vridning. Vidare hävdar man att även om alternativkostnaden är densamma vid gratis tilldelning och vid auktionering så uppstår kostnaden tidigare vid auktionering än vid gratis tilldelning. 6 , Auktionering ger ökade kostnader för företagen och är att betrakta som en ny avgift, PM . Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis Skulle ensidigt införa auktionering av av ut- släppsrätterna skulle detta, enligt föreningen, innebära en nackdel för den del av svensk industri som är utsatt för internationell kon- kurrens. Man hävdar att så skulle vara fallet om det svenska företa- get konkurrerar med ett företag i ett annat land inom handels- systemet, men där det andra landet inte tillämpar auktionering. En väsentligt försämrad konkurrensförutsättning skulle inträda vid den produktionsvolym som motsvarar av den gratis- tilldelning som sker i det konkurrerande landet. I jämförelse med länder som inte omfattas av handelssystemet skulle denna väsent- ligt försämrade konkurrensförutsättning gälla hela produktions- volymen. I det sistnämnda fallet menar man att det svenska före- tagets konkurrenskraft drabbas eftersom de konkurrerande län- derna inte omfattas av handelssystemet och att de ökade svenska kostnaderna inte kan övervältras på kommande led. hävdar vidare att eventuella försök att kom- pensera de svenska företag som är utsatta för internationell kon- kurrens för de nackdelar som enligt föreningen följer av en ensidig tillämpad svensk auktionering genom riktade särlösningar med största sannolikhet inte är förenliga med om statligt stöd. Avslutningsvis framhåller att ett system med auktionering kan accepteras under förutsättning att det tillämpas globalt och att samtliga anläggningar som omfattas av handels- systemet deltar. Föreningen bedömer dock detta som orealistiskt att genomföra i praktiken. Mycken forskning har ägnats åt att beskriva fördelarna med auk- tion, men mindre kunskap finns om hur auktionerna skall genom- föras i praktiken. Särskilt s.k. flerenhetsauktioner som är aktuella för fördelning av utsläppsrätter har tills varit ett relativt outforskat område. Även om ett stort antal vetenskapliga analyser har gjorts av olika auktionsformer så visar raden av auktions- tillämpningar också upp ett antal misslyckanden och obehagliga överraskningar som berott på felaktigt konstruerade auktioner. Valet av auktionsdesign kan spela roll både ur effektivitets- och fördelningssynpunkt. Det torde därför behöva överlämnas till Förutsättningar för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än gratis specialister inom området att närmare analysera vilken auktions- form som med fördel kan användas för utsläppsrätter. I den auktionssituation som kan bli aktuell för det europeiska handelssystemet kommer det att finnas en fungerande andra- handsmarknad för utsläppsrätter. Andrahandsmarknaden kommer att få en styrande eller kontrollerande roll genom att den möjliggör en arbitragehandel som utjämnar auktions- och marknadspriser. Det finns därför anledning att väga en auktionsforms teoretiska fördelar mot behovet av att auktionen skall vara enkel att förstå för budgivarna. har inte de mer komplicerade auktionsförsla- gen använts utan det vanliga har varit att välja enklare, men i teorin mindre effektiva lösningar.7 Diskussionen skulle här bli ofullständig om vi inte beskriver ett konkret exempel på hur en sådan auktionsform skulle kunna tänkas se ut. Vi skall försöka identifiera en auktionsform som med så stor sannolikhet som möjligt liknar vad ett slutligt väl underbyggt val kan komma att hamna på. I centrum för diskussionen står det fall som kan bli aktuellt , dvs. auktionering av en liten del av utsläppsrätterna i handelssystemet, som för del täcker en tredjedel av ut- släppen. Vi kommer med utgångspunkt i Bohms rapport att be- handla frågor om vilka som skall få rätt att delta i auktionerna och relationen mellan auktioner och andrahandsmarknaden för ut- släppsrätter. Vi kommer vidare att diskutera vad som bör beaktas vid val av auktionsform.