sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — Översiktsplaneringen förut- sattes få en särställning i denna dialog och den slutligt antagna översiktsplanen fungera som en överenskommelse i de frågor som staten särskilt ska bevaka. En grundläggande strävan med PBL-reformen var att garantera oli- ka parter inflytande och insyn och hitta effektiva och obyråkratiska regler för hanteringen. Från demokrati- och rättig- hetssynpunkter behövdes utvecklade former för medborgarnas inflytande och utvidgade möjligheter för andra än markägare att föra sin talan i hela beslutsprocessen. Ytterligare ett motiv för ett , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ökat medborgarinflytande var att underlaget för de politiska orga- nens beslut skulle förbättras. Ökade rättigheter och förenklingar för enskilda En allmän strävan med PBL-reformen var även att överlåta ett ökat ansvar åt den enskilde, bl.a. genom minskad reglering, minskad kontroll och ökad förutsägbarhet genom planer. Syste- met med detaljplaner med genomförandetid, möjligheter att variera bygglovplikten och förenkla genomförandet via planer samt för- skjutning av ansvaret för kvalitetskrav till byggherren blev därför viktiga inslag i PBL. Flera förändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft Sedan lagen trädde i kraft har flera förändringar genomförts. Några av de förändringar som haft en relativt stor betydelse är följande. Genom medlemskapet i EES kom direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det s.k. MKB-direktivet, att gälla i . Det ledde till att särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv- ningar fördes in i PBL . En annan förändring skedde då ett nytt och från bygglovsprövningen fristående system för tillsyn och kontroll av byggandet av byggnader och anläggningar infördes. Genom änd- ringarna betonades det ansvar som byggherren har gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven uppfylls. Bestämmel- serna om de tekniska egenskapskraven flyttades från PBL och sam- manfördes med reglerna i byggproduktlagen till en ny lag om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL). ökades kraven på miljöhänsyn i samband planläggning och andra beslut om mark- och vattenanvändning. Bland annat infördes bestämmelser om hänsyn till parker och grönområden, lik- som till natur- och kulturvärden. Ändringarna betonade framförallt översiktsplanens roll exempelvis genom nya bestämmelser om kon- sekvensanalyser och återkommande ställningstaganden till över- siktsplanens aktualitet. Ändringarna innebar vidare att medborgar- inflytande utvidgades både i översikts- och i detaljplaneringen. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Införandet av 1999 medförde även följdändringar i PBL för få en tydlig koppling till miljölagstiftningen. Den särskilda naturresurslagen som PBL tidigare varit kopplad till upphävdes och bestämmelser som hushållning med mark- och vatten fördes in i 3 och 4 kap. och PBL hänvisar till dessa kapitel. Sam- tidigt ändrades bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner enligt PBL. infördes ytterligare krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar för översiktsplaner och detaljplaner genom införandet av EG-direktivet om miljöbedömningar av vissa planer och program i svensk lagstiftning. Dessutom infördes krav på miljökonsekvens- beskrivningar enligt bestämmelser för planläggning av områden för särskilt angivna åtgärder, t.ex. inrättande av köpcentra och permanenta campingplatser, genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft . Plansystemet består i grova drag av tre nivåer En utgångspunkt för utformningen av PBL:s plansystem var flexi- bilitet och allmängiltighet, dvs. att de olika planformerna skulle kunna lösa många olika typer av planläggningsproblem. Önske- målet var att tillhandahålla planformer med tydliga uppgifter för skilda ändamål. Systemet bygger på en planering på flera nivåer som något förenklat kan beskrivas på följande sätt. 1.Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners plane- ring. 2.En obligatorisk översiktsplan med mål och riktlinjer för en lämplig markanvändning och bebyggelseutveckling för hela kommunens yta. Planen har ingen bindande verkan mot enskil- da och förutsätts vara ett vägledande beslutsunderlag för detalj- planering och prövningen av ansökningar om lov samt för beslutsfattande enligt och vissa andra lagar. Över- siktsplanen kan ändras och fördjupas för delområden. För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens ställningstaganden befästas i form av områdes- bestämmelser med bindande verkan för såväl myndigheter som enskilda. Områdesbestämmelser kan i vissa avseenden utgöra ett alternativ till detaljplan. 3.Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet i princip en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna i pla- nen under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall. Fastighetsplan kan vid behov upprättas inom områden med detaljplan för att reglera fastighetsindelning m.m. Det finns inga tvingande bindningar mellan plannivåerna, utan plansystemet utformades för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Reglerna i PBL lämnar vidare förhållandevis stort utrymme för att de olika planformerna anpassas till skilda behov och förutsättningar och ramarna för innehållet är förhållandevis vida. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll, som i huvudsak knyter an till de allmän- na intressena enligt 2 kap. PBL, som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., ger exempelvis möjligheter för kommunen att anpassa planen till kommunens förutsättningar och till den politiska viljeinriktningen. Bestämmelserna om detaljplanen innebär vissa krav på ett obligatoriskt innehåll och medger därut- över ett antal frivilliga regleringsmöjligheter. är prövningen av byggandet uppdelad i två skeden Ändringarna 1995 innebar att prövningen av byggandet delades upp i två skeden, dels bygglov och dels bygganmälan. Uppdelningen innebar att bygglovsprövningen inskränktes till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I 9 kap. PBL infördes ett särskilt system för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven. Ett av de huvudsakliga syftena med förändringarna var att i ännu högre grad understryka att byggherren har det fulla ansvaret för att bygg- naden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk, m.m. (BVF), medan har ett ren- odlat tillsynsansvar i dessa frågor. Bygglovsprövningen avser tillåtligheten med hänsyn till kraven i 2 kap. PBL och gällande plan samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader och anläggningar enligt 3 kap. När lämnat bygglov är lovärendet avslutat. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet sker en fristående kontroll med en bygganmälan som grund. En bygganmälan ska lämnas in före byggnadsarbeten påbörjas. Den kontroll som följer av en bygganmälan ska anpassas till det enskilda projektets art och komplexitet, byggherrens kompetens och dennes egna kontrollsystem. Också förekomsten av annan myndighets- kontroll ska kunna påverka behovet av kontroll i ärendet. Vid ett byggsamråd ska samt byggherren och dennes entreprenörer m.fl. gå igenom bl.a. hur samhällskraven ska kunna bestyrkas och om det inte är obehövligt ska vid eller möjligt efter byggsamrådet godkänna en kontrollplan för arbetena. Ett slutbevis ska utfärdas när byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap. Krav har införts om att bygg- i varje enskilt projekt ska utse en kvalitetsansvarig för att markera vikten av kvalitet i byggandet. 2.2Utvecklingstendenser med koppling till plan- och bygglagstiftningen Behovet av förändringar i plan- och bygglagstiftningen bör bland annat ses i relation till några viktiga samhällsförändringar och nya företeelser i samhällsutvecklingen. Förändringar som påverkar plan- och bygglagstiftningen är bl.a. följande. Demografiska förändringar, obalanser mellan olika delar av landet och ökat regionalt beroende påverkar planeringen och byggandet Tendenserna till ökade skillnader i befolkningsutveckling mellan olika delar av landet, som har varit en genomgående trend i den svenska samhällsutvecklingen, har fortsatt efter i stort sett samma mönster som . sked- de det emellertid vissa förändringar som bör framhållas. Den tidiga- re förhållandevis stabila befolkningstillväxten har mattats av, ge- nom både ett minskat barnafödande och en minskad invandring, även om 2000-talets första år återigen visar på en viss befolknings- ökning. Omflyttningen inom landet fortsätter, men tillväxten är inte längre enbart koncentrerad till storstadsregionerna, utan även medelstora universitets- och högskolestäder samt den tätortsnära , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet landsbygden har haft en förhållandevis stark tillväxt. Möjligheterna till sysselsättning är heller inte längre en avgörande drivkraft för flyttning, utan önskemål om attraktiv livsmiljö med utbud av bland annat kultur och service är ofta motiv för en flytt, särskilt för ung- domar. Också näringslivets etableringsmönster styrs alltmer av kvaliteter och värden i orters livsmiljö. Utvecklingen av kommunikationer, ett ökat bilinnehav och män- niskors ökade rörlighet har medverkat till att människor i sin var- dag färdas över allt större områden jämfört med förhållandena för sedan. Vid tiden för kommunreformen fanns 190 s.k. lokala arbetsmarknader, dvs. geografiskt sammanhängande områden där människor både bor och arbetar, varav 150 i stort sett motsvarades av enskilda kommuner. har antalet minskat till cirka 100 och endast ett 50-tal kommuner utgör en egen lokal arbetsmarknad. För kommunerna innebär dessa tendenser nya utmaningar som också präglar den fysiska planeringen och byggandet. De över 80 kommuner som upplever en långvarig minskning eller stagnation har att försöka vända utvecklingen och hantera nedskär- ningar i de kommunala verksamheterna och ett växande bostads- överskott. I andra kommuner handlar det i stället om att försöka tillgodose behoven av bostäder, infrastruktur och service som följer av en tillväxt. Insikten om att en attraktiv livsmiljö är en viktig till- växtfaktor präglar allt oftare också den fysiska planeringen och byggandet. Utvecklingen mot större lokala bostads- och arbetsmarknader har medverkat till en ökad medvetenhet om regionala beroenden och nya metoder i arbetet för en regional och lokal utveckling. Som ett led i den nya regionala utvecklingspolitiken som introducerades har statens ansvar för fördelning av medel för regional utveckling i över hälften av länen delegerats till s.k. själv- styrelseorgan eller nya kommunala samverkansorgan. Tyngdpunk- ten ligger vid samverkan mellan offentliga och privata aktörer såväl i framtagandet av strategiska program för utvecklingen som vid finansieringen av genomförandet för olika åtgärder. Inriktningen på arbetet är ofta att skapa förutsättningar för en regionförstoring, dvs. större sammanhängande arbetsmarknads-, bostads- och ser- viceregioner genom främst satsningar på infrastruktur, utbildning och service. Framväxten av en ny regional utvecklingspolitik med nya aktörer på den regionala nivån ställer också kommunernas fysiska över- , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet siktsplanering inför nya uppgifter. Många kommuner har sett ett behov av att utveckla ett motsvarande strategiskt synsätt i sin över- gripande planering för olika verksamhetsområden, där också den kommuntäckande översiktsplanen enligt PBL kan spela en viktig roll. Det ökade regionala beroendet har också medverkat till nya for- mer av mellankommunal samverkan i frågor som har anknytning till fysisk planering och byggande. I enklaste fall gäller detta sam- verkan om kompetens och resurser för avgränsade verksamhets- områden, exempelvis genom att dela på vissa tjänster. Det före- kommer även en mer utvidgad och formaliserad samverkan för att lösa gemensamma planeringsproblem eller agera gemensamt för investeringar i infrastruktur, såsom byggande av vägar och järn- vägar inklusive kollektivtrafikutbyggnad. är det uppen- bart att kommunerna på vissa områden även konkurrerar med var- andra. Det finns ett stort behov av en ökad mellankommunal sam- verkan i vissa frågeställningar, till exempel när det gäller bostads- byggande och utveckling av detaljhandel. Miljöpolitikens framväxt och hållbar utveckling som ett sektorsövergripande politikområde påverkar främst planläggningen Miljöpolitiken har haft en framskjuten plats i den svenska politiken och har alltmer inriktats mot en integrering och samordning med andra politikområden. Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i bland annat Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för håll- bar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivelserna speglar de för- ändringar som karakteriserar den nationella politiken för hållbar utveckling . Knytningen till miljöpolitiken är fortfa- rande stark, inte minst organisatoriskt. riktas de natio- nella insatserna alltmer mot en strävan att integrera de tre dimen- sionerna av hållbar utveckling – den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen – samt att samordna olika politikområ- den. Denna inriktning speglas bland annat i den vision som redo- visas i den svenska strategin och som betonar vikten av ekonomiska framsteg, social rättvisa och skydd av miljön: Det hållbara samhäl- let är ett samhälle där ekonomisk utveckling, social välfärd och , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet sammanhållning förenas med en god miljö. Strategin redovisar förslag till insatser inom ett antal nationella politikområden. Den ekologiska dimensionen uttrycks enligt strategin genom de 15 nationella miljömål som godkände (Svens- ka miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart , prop. 1997/98:145) och som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekolo- giskt hållbar. Av särskilt intresse i PBL-översynen är målet God bebyggd miljö. I detta sammanhang och mot bakgrund av kommitténs direktiv finns anledning att även lyfta fram den sociala dimensionen i håll- bar utveckling. Social sammanhållning och välfärd anses i strategin grundläggande för hållbar utveckling. I strategin betonas bl.a. vik- ten av att alla människor ska kunna vara fullt delaktiga i samhälls- livet. Ett av de övergripande målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 1999/2000:79) är att samhället ska ut- formas så att det blir tillgängligt för alla människor med funktions- hinder oavsett ålder. Detta mål påverkar också frågor som rör till- gänglighet och användbarhet med koppling till mark- och vatten- användning samt byggande. De kulturella aspekterna framhålls ofta som en del av den sociala dimensionen. Kulturarvet ska enligt strategin för hållbar utveckling ses som en tillgång i samhällsbyggandet och bilda utgångspunkt för nyskapande och förändringar av bebyggelse och anläggningar i stadsbygder och landskap. Att ta till vara kulturvärden i olika pla- nerings- och beslutsprocesser betonas därför som en angelägen frå- ga. Också flera av delmålen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö berör hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och skyddas. Även i den kommunala politiken har begreppet hållbar utveck- ling omsatts och konkretiserats, framförallt i det lokala Agenda 21- arbetet, som har varit en grundläggande byggsten i kommunernas arbete i syfte att integrera miljöfrågorna i den kommunala verksam- heten. Det svenska Agenda 21-arbetet anses i en internationell jäm- förelse på flera sätt unikt. I stort sett samtliga kommuner arbetade i en eller annan form med och hade antagit särskilda lokala handlingsprogram. Miljöfrågorna har även integrerats i kommunernas fysiska plane- ring, inte minst i översiktsplaneringen. Flera kommuner har även utvecklat översiktsplanen till ett övergripande dokument i arbetet , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet för hållbar utveckling och i vissa fall även kopplat planen till prog- ram och strategier på regional nivå. medlemskap i och internationellt arbete i övrigt påverkar den fysiska planeringen inträde i EU medförde grundläggande föränd- ringar för den svenska samhällsförvaltningen i allmänhet och indi- rekt även i vissa avseenden nya förutsättningar för fysisk planering och byggande. Inte minst gäller detta de direktiv, som lagts till grund för flera ändringar i såväl PBL som BVL. Vissa av dessa lag- ändringar, framförallt på miljöområdet, har inneburit skärpta krav på både beslutsunderlaget och förfarandet vid planläggning, till exempel miljökonsekvensbeskrivningar, nya krav på tillstånd inför vissa beslut om markanvändning med koppling till de s.k. Natura 2000-områdena eller nya begränsningar för kommunens beslut genom bindande gränsvärden, bl.a. miljökvalitetsnormer för luft. I dessa avseenden har EU-medlemskapet således medverkat till att kommunens handlingsfrihet har begränsats i viss utsträckning och innebär därmed en ny förutsättning för PBL:s grundläggande syfte att decentralisera beslutsansvaret till kommunerna. Det ökade internationella utbytet till följd av EU-medlemskapet har även inneburit nya influenser på metoder och arbetssätt i den fysiska planeringen. Framförallt det informella planeringssamarbe- tet inom ramen för det s.k. ESDP (European Spatial Development Perspective, på svenska det europeiska regionala utvecklingspers- pektivet) har medfört att det utvecklats nya arbetssätt i den över- siktliga planeringen. har haft en aktiv roll i det internationella arbetet på olika områden, bl.a. i arbetet med frågor som rör mänskliga rättigheter av olika slag. Sedan PBL trädde ikraft har beslutat om standardregler för att tillförsäkra människor med funk- tionsnedsättning delaktighet och om en konvention om barns rät- tigheter, den s.k. . Båda är exempel på internatio- nella åtaganden som utan att vara rättsligt bindande uttrycker mål- sättningar som länderna ska sträva emot och som berör inflytandet på samhällsplaneringen, rätten till likabehandling och krav på till- gänglighet till bl.a. den yttre miljön. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Bostadsförsörjningen, bostadsbyggandet och samhällsbyggandet i övrigt har ändrat inriktning sedan PBL trädde ikraft Vid tiden för PBL:s ikraftträdande rådde en högkonjunktur i Sveri- ge och det offentliga påverkade bostadsbyggandet både genom statliga bidrag och kraftiga räntesubventioner. Kommunens roll i bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet var stark och nära förknippad med ett aktivt användande av instrumenten i PBL, såväl när det gäller planläggning som bygglovsprövning. Allt fler kommuner har enligt Boverket1 balans på bostadsmark- naden. Antalet kommuner med bostadsbrist ökar visserligen fort- farande, men ökningen har varit liten . fortsätter antalet kommuner med överskott på bostäder att minska snabbt. Bostadsbristen är påtaglig framförallt i storstadsregionerna och i andra regioner med tillväxt, och den största relativa ökningen har skett i . I dessa regioner präglas bostadsmarknaden även av stigande boendekostnader och i flera områden dessutom en ökande segregation i boendet. Bostadsbristen medför bland annat allvarliga sociala konsekvenser, där svagare grupper trängs ut och allt fler blir bostadslösa. Bristen på bostäder försvårar även regionernas utveck- ling, genom att näringslivet och offentlig verksamhet får svårt att rekrytera arbetskraft. Det låga bostadsbyggandet, framförallt när det gäller hyresbostäder till en rimlig kostnad, anses vara en följd av flera samverkande faktorer. med extremt lågt bostadsbyggande märks enligt bostadsmarknadsenkät tydliga tendenser till ett ökat bostadsbyg- gande i flertalet län. Särskilt kraftigt ökar byggandet i , och . rapporterar allt färre kommuner – var av kommunerna – att man har ett överskott på bostäder i förhållande till efterfrågan. Minskningen hänger delvis samman med att många kommuner har genomfört rivningar av bostäder i vissa områden. Sammanlagt överväger ett fyrtiotal kom- muner att riva bostäder –2006 för att minska bostads- överskottet, trots att de flesta av dem redan har rivit tidigare. I framförallt storstadsregionerna medverkar bostadsbristen och de ökade boendekostnaderna till att fritidshus omvandlas till per- manentboende, vilket i sin tur innebär ökat tryck på vägnät, ökade krav på samhällsservice och på utbyggnad av infrastruktur för vat- 1 Bostadsmarknaden –2006, , 2005. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ten och avlopp, utan tillräckliga möjligheter för kommunen att sty- ra utvecklingen. –2001 omvandlades exempel- vis över 1 500 fritidshus enbart i län2. I vissa kust- och skärgårdsområden finns också en motsatt problematik genom att befintliga bostadshus omvandlas till fritidshus, med pris- ökningar och svårigheter att ordna bostäder för lokalbefolkningen som följd. Bostadspolitikens mål och medel har förändrats i flera avseenden sedan PBL trädde ikraft. Statens stöd till bostadsbyggandet har se- dan mitten av minskat kraftigt och tyngdpunkten för- skjutits från generella subventioner till mer selektiva stöd. Det kommunala markinnehavet – som länge varit ett redskap för kom- munen att påverka såväl bostadsbyggandets inriktning som de slut- liga boendekostnaderna – har i allmänhet minskat. Enskilda exploa- törer och byggherrar har fått ett starkare inflytande och ett större ansvar för bostadsbyggandet och tar i ökad omfattning initiativ till planläggning för ett visst område, köper in marken, bekostar eller driver stora delar av detaljplaneläggningen samt uppför bostäderna. Kommunernas ansvar för bostadspolitiken läggs fast i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som för- utsätter att varje kommun ska anta riktlinjer för bostadsförsörj- ningen under varje mandatperiod. Enligt bostadsmark- nadsenkät uppger år en tredjedel av kommunerna att man har rikt- linjer för bostadsförsörjningen, som redovisas i översiktsplanen el- ler ibland i form av ett bostadsförsörjningsprogram eller motsva- rande. av dessa är antagna under innevarande mandatperiod. En femtedel av kommunerna har ännu inte påbörjat ett arbete. Också när det gäller andra investeringar i samhällets infrastruk- tur, såsom energiproduktion och energiförsörjning, har det samhäl- leliga inflytandet både ändrat karaktär och i vissa fall minskat ge- nom avreglering av marknader, en ökad privatisering samt bolagise- ring av offentlig verksamhet. 2 Genomförande av RUFS, Komplettering till lägesrapport , Bilaga C, , , 2004. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Utvecklingen av externa köpcentra innebär nya förutsättningar för kommunernas planering Den strukturomvandling som detaljhandeln har genomgått under de senaste 30–40 åren har inom praktiskt taget samtliga branscher inneburit en ökad koncentration med allt färre ägare och större enheter. Detta återspeglas exempelvis i att antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt – från 20 1960 till under 5 000 , vil- ket innebär en minskning med under drygt ett decennium.3. Utvecklingen har bl.a. inneburit att den genomsnitt- liga butiksytan ytan ökat i början av 1990- talet till närmare . Minskningen av antalet butiker särskilt påtaglig i landsbygdsregioner, men även storstads- områdena uppvisar en minskning, trots samtidig befolkningstill- växt. Marknadsandelen för stormarknader4 har ökat från år , vilket innebär en fördubbling.