sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I ett antal ärenden som prövats i praxis av regeringen eller Reger- ingsrätten har frågan om överprövningens omfattning tagits upp. Av särskilt principiellt intresse är ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ 1994 ref. 39). Avgörandet innebär att det inte finns något hin- der av processuell art mot att överprövande myndighet på talan av en enskild också beaktar de allmänna intressen som enligt dennes påstående står emot planen. Däremot kan det materiella innehållet i PBL begränsa överprövningen. Regeringsrätten konstaterade att i förvaltningsprocessen gäller som huvudregel att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sin talan på alla omstän- digheter av betydelse för den fråga som hans överklagande rör. Undantag från denna regel ska vara särskilt föreskrivna eller kan i vissa fall följa av de bestämmelser som reglerar den aktuella frågan. När det gällde PBL finns inte några sådana bestämmelser enligt Re- geringsrätten, varken i lagtext eller i det som i förarbetena sagts om lagstiftningens grunder. Därmed kunde inte den överprövande myndigheten av processuella skäl undandra sig en prövning av de grunder som den enskilde anför. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning dock att det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan leda till att prövningen i realiteten blir mycket begränsad. Lagen bygger på principen om decentraliserat beslutsfattande och kommunalt själv- bestämmande i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvänd- ningen inom kommunen. Enligt Regeringsrätten blir följden av detta att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall att prövningen stannar vid om ett överklagat kommunalt beslut faller inom ramen för det handlingsutrymme som de materi- ella reglerna ger kommunerna. Avgörandet har dock kritiserats, exempelvis anses det inte klart vad prövningen kan avse och att överprövningen kan bli allt för vid. Avgörandet ledde det till att Plan- och byggutredningen föreslog en särskild bestämmelse i PBL avseende överprövningen10. Förslaget beskrivs närmare nedan. Genom har den s.k. proportionalitetsprin- cipen fått genomslag i svensk praxis, exempelvis i ett rättspröv- ningsmål som gällde dispens från bestämmelserna om strandskydd enligt den då gällande naturvårdslagen (RÅ 1996 ref. 44). I målet fann Regeringsrätten bl.a. följande. Proportionalitetsprincipen har vunnit hävd i svensk rätt och sedan upphöjts till lag i måste den beaktas av prövande myndigheter och domstolar. Detta innebär att även om det i allmänhet kan gälla att stor re- striktivitet i fråga om beviljande av dispenser är motiverad – själv- klart kan ett sådant betraktelsesätt anläggas för områden som för- klarats vara av riksintresse – så måste alltid hänsyn tas till omstän- digheterna i det särskilda fallet. Det är således i det närmaste ogör- ligt att med en lagstiftning av den art varom här är fråga – alltså där lagreglerna stadgar ett generellt förbud för vissa åtgärder som an- nars ligger inom ramen för en naturlig ägaranvändning men där en myndighet kan ge dispens i det enskilda sådant dispensinstitut ge- nerellt ska användas för att ge erforderligt utrymme åt den här dis- kuterade proportionalitetsprincipen. Det kan emellertid inte hävdas att ett dispensbeslut av förevarande karaktär ger beslutsmyndighe- ten en handlingsfrihet, som sträcker sig längre i sina verkningar i det enskilda fallet än vad som kan rymmas under nämnda princip. Denna princip gäller också beslut enligt PBL men genomslaget är mycket varierande i det kommunala beslutsfattandet. 10 Delbetänkande av Plan- och byggutredningen av beslut i plan- och bygg- ärenden (SOU 1994:134 s. 97 f.). Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning En fråga ska behandlas slutligt , men den bestämmelse som finns är svår att tillämpa i praktiken Det finns en bestämmelse i 13 kap. 2 § andra stycket PBL som – såvitt nu är av intresse – anger att beslut inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områ- desbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse har varit svår att tillämpa i praktiken och det har uttryckts önskemål om att den ska bli möjlig att utnyttja i större utsträckning för att förkorta processerna. 12.5.5Förslag till förändringar som aktualiserats under utredningsarbetet Slopa det andra ledet i 1 kap. 5 § PBL föreslog Plan- och byggutred- ningen I Plan- och byggutredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) föreslogs att ledet om inte annat är sär- skilt föreskrivet skulle tas bort från 1 kap. 5 §. Skälet till detta var att kodifieringen av proportionalitetsprincipen ansågs felaktigt ut- formad. Plan- och byggutredningens förslag fick starkt stöd under re- missbehandlingen. Endast ett fåtal remissinstanser ställde sig tvek- samma till förslaget och efterfrågade ytterligare utredning. Länssty- relsen i ansåg att det behövdes en utred- ning av hur proportionalitetsprincipen ska tillämpas i fall där lag- stiftaren angett noggranna regler för intresseavvägningen, exempel- vis 8 kap. 23 § som anger att byggnadsnämnd får besluta om an- stånd med att avgöra en ansökan om lov i högst i avvaktan på att ett ärende om expropriationstillstånd avgörs eller ett planarbete avslutas. ansåg att det var svårt att bedöma effekten för gällande rätt, när det gäller lagar som syftar till att skydda allmänna, gemensamma intressen och att en samlad analys behövdes innan man gjorde ändringar i PBL. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Klargör vad som avses med det kommunala handlingsutrymmet Ofta talas om det kommunala handlingsutrymmet men vad som avses med detta är ofta oklart och ett förtydligande efterfrågas. Klarlägg var olika frågor behandlas så att samma fråga inte kan prövas Under utredningsarbetet har det ofta framförts önskemål om att tydliggöra när olika frågor får sin slutliga behandling och att få be- stämmelserna i 13 kap. 2 § verkningsfulla. Tydliggör överprövningens omfattning i lagtext Flera olika modeller för att tydliggöra överprövningens omfattning har aktualiserats, bl.a. följande. Renodla överprövningen till att enbart avse enskilda intressen Renodla överprövningen till prövning av enskilda intressen, dvs. en begränsning av överprövningen så att överprövande myndighet inte kan gå in på en prövning av lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Detta är ett förslag som bygger på den princip som uttalades av departementschefen i förarbetena till PBL och som presenterats i bl.a. Plan- och byggutredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). I samma betänkande föreslogs också att gränsen mellan den statliga officialprövningen enligt 12 kap. och överklagandereglerna i 13 kap. PBL skulle förtydligas. Plan- och byggutredningens förslag byggde på tanken att besvärsprövningen vid domstolen inte skulle avse lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Kontrol- len av avvägningen i förhållande till vissa väsentliga allmänna intres- sen skulle ske enligt bestämmelserna om statligt ingripande enligt 12 kap. PBL och kontrollen av avvägningen i förhållande till en- skilda intressen genom besvärsprövningen. gränser föreslogs mellan besvärsprövningen och den statliga officialprövningen. Förslaget mötte starka invändningar under remissförfarandet. En av invändningarna var att det inte skulle finnas möjligheter att ingripa mot kommunala avvägningar mellan allmänintressen annat Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning än beträffande de som omfattas av bestämmelserna i 12 kap. (om- råden av riksintresse, lämplig mellankommunal samordning eller hälso- och säkerhetskrav). Frågan om ett beslut om detaljplan kunde tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte omfattas av prövningsrätten enligt 12 kap., exempelvis jordbruksintressen, skulle inte kunna överprövas. Dessutom uppgavs att uppdelningen mellan allmänna och enskilda intressen skulle vara svår att avgöra i praktiken. Vidare ansågs överprövningen bli allt för begränsad om inte de enskilda intressena skulle kunna bedömas i förhållande till de allmänna vid en överprövning. Överprövningen ska enbart avse delar som angår den enskilde Ett förslag som framförts är att med 22 § förvaltningslagen (1986:223) som förebild utforma en bestämmelse avseende över- prövningens omfattning i PBL, dvs. prövningen får endast avse be- slutet i sådana avseende som angår klaganden och som gått honom eller henne emot. Modellen bygger på idén att avgränsningen av besvärsprövning- ens omfattning ska ske på samma sätt som beträffande rätten att överklaga. Vissa intressen utesluts inte från prövningen. Modellen innebär att det som är avgörande för om en klagande kan kräva en prövning av en detaljplan eller ett bygglov är om den enskilde i nå- got avseende berörs av planen eller inte. Om klaganden berörs skulle på sedvanligt sätt bedömas, bl.a. utifrån reglernas skydds- syfte. De regler om att ta tillvara allmänna intressen som finns i PBL och annan tillämplig lagstiftning har inget syfte att skydda just den enskilde som klagar i dennes egenskap av fastighetsägare, när- boende etc. Det är i första hand kommunen och, i fråga om mera övergripande intressen, som har i uppgift att bevaka sådana intressen. I vad mån allmänna intressen har tillräckligt be- aktats är enligt modellen något som normalt inte berör klaganden.11 När det gäller modellen att ha 22 § förvaltningslagen som före- bild så innebär modellen att bestämmelserna skulle bli desamma avseende vilka som kan anses ha en rätt att överklaga och vad över- prövningen kan avse. Man skulle också kunna få en avgränsning av de delar av ett planområde som kan överprövas, dvs. 11 Yttrande från i daterat avseende remissen Överprövning av beslut i plan- och byggärenden. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning tressen som inte är den klagandes skulle inte kunna tas upp till prövning. Prövningen ska enbart avse om beslutet strider mot någon rättsregel Tydliggör överprövningens omfattning i PBL genom att ange att prövningen ska avse om beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den enskilde angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet är ett annat förslag. Detta skulle inne- bära att överprövningen blir vidare än laglighetsprövningen men inte så omfattande som förvaltningsbesvärsprövningen. Lösningen bygger på tanken att ha 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut som förebild för avgränsning av överpröv- ningens omfattning. Av motiven till rättsprövningslagen framgår att prövningen inte är avsedd att ta sikte på politiska lämplighetsfrågor. Prövningen är utöver en ren lagtolkning också en prövning av sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt om beslutet står i över- ensstämmelse med kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel som kan ha påverkat utgången i ärendet (se bl.a. RÅ 1989 ref. 95). I litteraturen har i vissa fall framförts att överprövningen kan framstå som en mer fördelaktig form av överprövning än den traditionella överpröv- ningen av förvaltningsbesvär eftersom den är mer fokuserad på rena rättsfrågor och den kan anses mer överensstämmande med den domstolsprövning som allmänt sett gäller i Europa12. I en departe- mentspromemorian En moderniserad rättsprövning, m.m. (Ds 2005:9) som remissbehandlats och bereds inom föreslås att den nuvarande rättsprövningslagen er- sätts med en ny rättsprövningslag och att vissa förändringar genomförs av rättsprövningsinstitutet, bl.a. att endast regeringsbe- slut bör kunna rättsprövas, att tillämpningsområdet kopplas till begreppet civila rättigheter och skyldigheter och att miljöorgani- sationer får rätt att ansöka om rättsprövning avseende vissa till- ståndsbeslut. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller överprövningens omfattning. 12 , Rättsprövning & rätten till domstolsprövning, andra upplagan s. 203. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Ytterligare en modell som har aktualiserats under arbetets gång ut- går ifrån kommunallagens avgränsning. En regel avseende över- prövningen med denna utgångspunkt föreslås få följande utform- ning: Ett överklagat beslut skall upphävas om 1.det inte tillkommit i laga ordning eller 2.beslutet i annat avseende strider mot denna lag. Vid prövningen skall beaktas den beslutanderätt som enligt 1 kap. 2 § är förbehållen kommunen. Med uttrycket att ett beslut inte tillkommit i laga ordning avses att formella regler som gäller handläggningen har åsidosatta. Att be- slutet strider mot PBL innebär att beslutet strider mot företrädes- vis materiella regler i PBL, t.ex. regeln om hänsyn till enskilda in- tressen (proportionalitetsprincipen). I anslutning till upphävande- grunderna hänvisas till det kommunala handlingsutrymmet. En lösning av detta slag utgår ifrån följande resonemang. Kom- munernas beslutanderätt enligt PBL kan beskrivas som en rätt att bestämma över markanvändningen med de begränsningar som föl- jer av förfaranderegler, av regler i 12 kap. om statlig kontroll samt regler till skydd för enskilda intressen. Prövningen av överklagan- den syftar till en kontroll av beslutets rättsenlighet såväl i formellt som materiellt hänseende. Tanken är att båda dessa sidor av rätts- enligheten beskrivs i lagtexten. Regeln om laglighetsprövning i 10 kap. 8 § kommunallagen uppges kunna tjäna som förebild vid ut- formningen av prövningsgrunderna. När det gäller prövningen i materiellt hänseende kan det enligt förslaget finnas anledning att erinra om den självbestämmanderätt som tillkommer kommunen enligt 1 kap. 2 § PBL. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Handlingsutrymme, avvägningsregler och ramar för överprövning Kommunerna har ett ansvar för beslutsfattande enligt PBL, läns- styrelserna svarar för statlig kontroll i vissa fall och enskilda kan begära överprövning av beslut enligt PBL. Detta är tre viktiga be- ståndsdelar i PBL:s system för att säkra riktiga beslut. Lagens tydlighet i formella och materiella frågor är till stora delar styrande för det utrymme som kommunerna handlar inom och på- verkar också de överprövande myndigheternas utrymme vid över- prövningen. Eftersom PBL till stora delar är en lagstiftning som ger kommunerna stor frihet kan det vid sidan om tydligare materiella och formella regler finnas skäl att förtydliga kraven på avvägningar mellan olika intressen, särskilt kravet på att i de enskilda situatio- nerna ta hänsyn till enskildas intressen. Dessutom kan det finnas skäl att betona att kommunerna har det handlingsutrymme som lagen ger men att den statliga kontrollen innebär en viss inskränk- ning när det gäller handlingsutrymmet i vissa avseenden. Det finns således anledning att fundera över om det kommunala handlingsutrymmet kan förtydligas i lagtext för att på tydligare sätt ange de kommunala uppgifterna enligt PBL. Ett sätt kan vara att minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar genom tydligare lagreglering. Det kan handla om att tydliggöra samhällets intressen och krav, dvs. de allmänna intressen som ska beaktas vid lagens tillämpning och som finns i 2 och 3 kap. PBL och som enligt kommitténs förslag ska slås samman. Det är särskilt i detta kapitel som utrymmet för skönsmässiga bedömningar och politiska lämp- lighetsavvägningar är stort. Förslag till förändringar med koppling till dessa kapitel redovisas i avsnitten 4.4.2. Därutöver kan det fin- nas skäl att förtydliga det kommunala handlingsutrymmet, såsom kommittén föreslår, för att ge ett tydligare stöd för de principer som framgår av förarbeten och praxis. Syftet är däremot inte att ändra rättsläget. Detsamma gäller kravet på proportionalitet där syftet är att stärka stödet i lagtexten för denna princip, inte att för- ändra det gällande rättsläget. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning Ökat användningsområde för bestämmelsen om att frågor som prövats i tidigare skeden inte ska kunna prövas på nytt Den bestämmelse som finns i 13 kap. 2 andra stycket 1 anger att beslut inte får överklagas till de delar de rör frågor som be- handlats i detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse har varit svår att tillämpa i praktiken. Det främsta skälet till detta är att det ofta varit svårt att ta ställning till vad som behandlats tidigare, inte minst om planerna varit gamla. Kommitténs uppfattning är att bestämmelsen trots allt ger uttryck för en viktig princip och därför bör finnas kvar. För att den ska kunna få större genomslag krävs att kommunerna är tydliga i sina planer och beslut så att den överprövande myndigheten får tillräck- lig vägledning inför sina prövningar. I 13 kap. andra stycket 2 anges att beslut inte får överklagas till den del de rör behovet av s.k. byggsamråd. Denna punkt föreslås utgå till följd av att bygglovs- och bygganmälansskedena slås sam- man. Som ett led i strävan att förbättra samordningen mellan PBL och föreslås också att det i 13 kap. 2 § införs en särskild bestämmelse som innebär att frågor i ett ärende om bygglov som redan är avgjorda genom prövning av tillstånd enligt 9 kap. 6 § till den miljöfarliga verksamhet som bygglovet avser inte ska kunna överklagas. Syftet med en sådan avgränsning är att förhindra att miljöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt ska kunnas tas upp på nytt vid överklagande av bygg- lov som avser samma verksamhet. Förslaget i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.12. Kravet på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen behöver tydliggöras men kravet kan uttryckas på olika sätt Som konstaterats i det förra avsnittet finns det anledning att också försöka förtydliga bestämmelserna om avvägningar mellan olika intressen i samband med att det kommunala handlingsutrymmet uttrycks tydligare i lagtexten. I författningar har man försökt tydliggöra kraven på avvägningar och proportionalitet på olika sätt. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning I 1 kap. 5 § PBL finns en bestämmelse som anger att vid pröv- ning av frågor enligt PBL ska både allmänna och enskilda in- tressen beaktas, om inte annat är föreskrivet. I 5 kap. 2 § PBL anges att i delar en detaljplan medför att mark eller särskild rätt kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17– 19 §§ ska planen utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. I 2 kap. regeringsformen som behandlar grundläggande fri- och rättigheter finns det i 18 § en regel om egendomsskydd som anger bl.a. att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgo- dose angelägna allmänna intressen. Hur avvägningen ska gå till regleras dock inte i den nämnda paragrafen. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventio- nen13 ska envar ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och un- der de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens all- männa grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Av praxis14 framgår att vid äganderättsin- trång ska nödvändigheten av intrånget i allmänhetens intresse balanseras mot det men som den enskilde lider. Vid en pröv- ning av om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår därför att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det allmänna och enskilda intresset, dvs. om åtgärden varit proportionerlig i relation till nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intresse. I fördes det in en bestämmelse som skulle förtyd- liga avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen i fråga om skydd av områden. Bestämmelsen som finns i 7 kap. 25 § har följande lydelse. Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i en- skilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbe- 13Infogad i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och den grundläggande friheterna. 14se och (dom , Ser A No. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning stämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Regler om avvägningar i olika situationer går att förena med kravet på proportionalitet Med kravet på avvägningar följer inte att alla intressen i alla situa- tioner har samma värden. Den privata äganderätten skyddas exem- pelvis genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet i Europakonven- tionen. Som villkor för egendomsberövande gäller att åtgärden vidtas i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser15. I första hand är det de nationella organen, dvs. regering, parlament, domstolar osv. som ska pröva kravet på att egendomsberövandet sker i det allmän- nas intresse. överprövning kan avse om organen utövat sitt skön på ett rimligt och proportionerligt sätt. De natio- nella myndigheterna har således en viss rörelsefrihet. Detta innebär att det finnas möjligheter att i lagstiftningen ange ett allmänt in- tresse på ett sådant sätt att det tydligt framgår att det ska krävas starka enskilda intressen för att eventuellt kunna påverka det all- männa intresset som ska säkras. I PBL finns ett par exempel där lagstiftaren uttryckt vissa princi- per för avvägningen mellan olika intressen. I praxis kan utläsas att vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bör beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har vid allmänna intres- sen, exempelvis miljö- och naturvårdshänsyn i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen, se RÅ 1996 ref. 44 avseende dispens från strandskydd. Det handlingsutrymme som lagen ger har också betydelse, exempelvis har en kommuns lokaliserings- prövning enligt 2 kap. PBL som inneburit att sökandena inte fått tillstånd att bebygga fastigheterna med sjöbodar inte ansetts strida mot proportionalitetsprincipen, se RÅ 1999 not. I 5 kap. 2 § andra stycket PBL anges att en plan i delar som medför att mark kan komma att upplåtas eller tas i anspråk för all- männa platser utan ersättning ska planen utformas så att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Ett annat exempel på en avvägningsreglering är regleringen i 5 kap. 11 § andra stycket, som föreslås bli tredje stycket i samma pa- 15 , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan s. 373 f. Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning ragraf, där det anges att den som har en rättighet enligt en detalj- plan inte kan åberopa denna rättighet efter att genomförandetiden har gått ut. Här är det kommunen som fått en stark ställning efter genomförandetiden. Kommunen kan då ändra eller upphäva planen utan att berörda markägare har någon rätt till ersättning. Ytterligare ett exempel kan hämtas i 8 kap. 12 § där förutsätt- ningar för att bevilja bygglov utanför områden som omfattas av detaljplan. En grund för avslag inom sådana områden är att detalj- planläggning krävs enligt 5 kap. 1 §. kan avslå en ansökan om bygglov av skälet att det finns ett behov av plan- läggning. Detta kan också gälla ny enstaka byggnad även om tillåt- ligheten av projektet vanligtvis kan bedömas i samband med pröv- ningen av bygglov eller förhandsbesked. När sedan planläggningen ska sättas i gång är en angelägenhet som prövas fristå- ende från bygglovsprövningen.